重庆市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2017）渝02行终254号上诉人（原审原告）谭仁芬，女，1960年9月18日出生，汉族，现住重庆市万州区。上诉人（原审原告）向存俐，女，1983年7月14日出生，汉族，住重庆市九龙坡区。上诉人（原审原告张承玉之子）向志平，男，1963年12月4日出生，汉族，住重庆市万州区。上诉人（原审原告张承玉之子）向志华，男，1971年7月18日出生，汉族，住朱重庆市万州区。上诉人（原审原告张承玉之女）向本敬，女，1964年12月18日出生，汉族，住江苏省如皋市。上诉人（原审原告张承玉之女）向本琴，女，1973年10月24日出生，汉族，住重庆市万州区。上诉方委托代理人向存俐，基本情况同上。上诉方委托代理人熊得见，重庆玖鼎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）重庆市万州区安全生产监督管理局，住所地重庆市万州区周家坝福建大道49号，统一社会信用代码11500101736595078J。法定代表人赵明，局长。委托代理人熊勇，该局工作人员。委托代理人于海民，重庆金牧锦扬（万州）律师事务所律师。上诉人张承玉、谭仁芬、向存俐因诉重庆市万州区安全生产监督管理局（简称区安监局）不履行法定职责违法一案，不服重庆市万州区人民法院(2017)渝0101行初25号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。审理过程中，上诉人张承玉去世，其法定继承人向志平、向志华、向本敬、向本琴申请参与诉讼，本院予以准许。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，本案所涉死者向智勇原住重庆市万州区太龙镇向坪村4组6号，后租房居住在重庆市万州区五桥上海大道长龙家园。张承玉系其母亲，谭仁芬系其妻子，向存俐系其女儿。2016年10月6日15时许，向智勇与朋友张继贵、韩应平到高峰镇长地平水库钓鱼。该水库的入口处树立有“水库内严禁游泳、划船、钓鱼”的警示标语。当晚21时许，向智勇在水库边洞口岩石下搭帐蓬睡觉，当晚23时左右，洞口上方岩石突然掉落，将向智勇手脚砸伤。同行人员及时拨打120和110电话。高峰镇卫生院接120急救电话后前往事发地点进行抢救，向智勇因出血过多经抢救无效死亡。高峰派出所也出警赶赴现场进行调查处理，后将同行人员张继贵、韩应平带至派出所进行调查，制作询问笔录。当晚，向智勇亲属将其送往殡仪馆。2016年10月8日下午，原告及其亲属到区安监局口头反映事故情况，同时要求查清事故原因，区安监局工作人员告知原告及其亲属，根据高峰镇政府提交的报告，该起事故初步认定是岩石风化脱落造成的意外事故，不属于生产安全事故，不属区安监局的受案范围。同时认为该事故系万州经济技术开发区辖区内发生的事故，应属万州经济开发区安全生产监督管理局（简称经开区安监局）管辖，让原告向经开区安监局反映。原告当即向被告工作人员提出高峰镇政府的报告内容不属实，事故的发生是因上面施工单位施工导致石头滑落。原告及其亲属同日又到经开区安监局反映情况，要求经开区安监局处理，同时要求联系上面施工单位。2017年10月31日，原告向存俐将书写的《强烈要求尽快作出2016.10.06万州区高峰镇长地平水库岸上污水管网工程施工致人死亡案正确的事故原因报告，将相关责任人员移交公安机关立案查处的请求书》分别送交区安监局和经开区安监局，区安监局工作人员认为向智勇不属作业人员，该起事故不属生产安全事故，拒绝收取该请求书。经开区安监局收取了该请求书。2017年12月1日，原告向存俐向万州区区长邮寄《及时组织事故调查组对2016.10.06高峰镇长地平污水管网工程施工致人死亡案进行全面调查请求书》。区政府信访办将该信件转交经开区处理，经开区安监局进行相关调查后于2017年1月20日给原告向存俐作出书面回复，该回复认定没有证据表明向智勇死亡是由高峰镇长地平污水管网工程W71段施工造成。经开区安监局将此回复于2017年1月23日送达给向存俐的亲属牟小芳。2017年2月9日，原告向法院提交行政诉状，经审查后于同年2月14日受理此案。原告诉讼请求1中的前两部分因不属于行政诉讼受案范围，本院已裁定驳回起诉，本判决只针对原告请求确认被告未组织事故调查组进行调查的行为属违法行为进行审查。原审法院认为，依据《重庆市安全生产条例》第三十二条之规定，市、区县（自治县）人民政府安全生产监督管理部门履行下列职责：……（六）依法开展生产安全事故调查处理；第四十四条规定，生产安全事故调查按照下列规定分级负责：……（三）一般事故，由事故发生地区县（自治县）人民政府授权区县（自治县）安全生产监督管理部门组织事故调查组进行调查；从上述规定看出，如果属一般生产安全事故，一般情况是由区县安全生产监督管理部门组织事故调查组进行调查。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定，生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；…。从上述规定可以看出该部行政法规的适用范围，即事故已定性为生产安全事故后，才适用条例中的相关条款进行调查处理。依据国家安全生产监督管理局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）文件规定，生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。生产经营活动，既包括合法的生产经营活动，也包括违法违规的生产经营活动。生产安全事故的认定程序，地方政府和部门对事故定性存在疑义的，参照《生产安全事故报告和调查处理条例》有关规定，按照下列程序认定：1、造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故，由县级人民政府初步认定，报设区的市人民政府确认。本案中，2016年10月7日，高峰镇政府向被告区安监局报告向智勇死亡事件初步认定属于岩石风化自然脱落造成的意外事故。原告及其亲属在2016年10月8日到被告区安监局反映情况时，认为该事故是因上面施工单位施工的原因造成，要求对此事故进行处理。被告区安监局根据高峰镇政府报告的内容及原告陈述的事实口头明确告知原告该事故不属于生产安全事故，不属于被告的受案范围。在2016年10月31日原告再次向被告提交书面请求书时，原告仍提出该事故是一起生产安全事故，要求被告及经开区安监局查清事故原因，被告认为根据后续对高峰镇政府、高峰派出所及经开区安监局调查了解的情况认定该事故不属生产安全事故，将结论口头再次告知原告，同时告知不会组成事故调查组进行调查。之后，原告又要求万州区政府组成事故调查组进行调查，万州区政府将此信件转交经开区处理，经开区安监局通过调查于2017年1月20日已给原告作出书面回复，同样认为没有证据表明向智勇死亡是由高峰镇长地平污水管网工程W71段施工所造成。由于该起事故没有定性为生产安全事故，被告无法组织事故调查组进行调查。原告请求确认被告未组织事故调查组进行调查的行为属违法行为的理由不成立，本院不予支持。对于原告提出原告及其亲属在2016年10月8日到被告处反映情况并要求对此事故进行处理，被告拿出高峰镇政府的《报告》后，原告当即提出《报告》的内容不属实的情况下，被告应依据《生产安全事故信息报告和处置办法》第十二条之规定，对事故信息进行调查核实。而被告未进行调查核实的情况下直接认定该事故不属于生产安全事故，也不组织事故调查组进行调查属违法行为。《生产安全事故信息报告和处置办法》第二条规定，生产经营单位报告生产安全事故信息和安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构对生产安全事故信息的报告和处置工作，适用本办法。即规定了本办法的适用对象。该规定主要是针对生产经营单位的生产安全事故信息的报告如何处置，同时规定对单位和个人的生产安全事故信息的举报同样要进行处理。本案中，在原告尚未向被告举报时，被告已收到高峰镇政府的报告，该报告已对事故发生的经过、原因等进行了叙述，已初步认定该事故属于意外事故。虽然原告对此提出了异议，后被告向高峰派出所、高峰镇政府、经开区安监局等进行了解后同样认定该起事故不属于生产安全事故。对于被告是以何种形式进行调查核实的问题属于被告的工作方法问题。故原告认为被告未进行调查核实的情况下直接认定该事故不属于生产安全事故，也不组织事故调查组进行调查属违法行为的理由不成立，本院不予支持。综上，原告请求确认被告不组织事故调查组进行调查的行为违法无事实依据和法律依据，其请求确认违法的理由不成立，本院不予支持。据此判决驳回张承玉、谭仁芬、向存俐的诉讼请求。案件受理费50元，由张承玉、谭仁芬、向存俐负担。宣判后，原审原告向存俐等人不服，向本院提出上诉称，原审判决事实认定错误，适用法律不当。请求二审撤销原判决，并依法改判。区安监局答辩称，原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审过程中上诉人提交身份证及户口页复印件、院前急救病历及抢救费发票、火化证明、2016年10月31日上诉人向区安监局和经开局安监局提交的《请求书》、向万州区人民政府邮寄的《请求书》、部分录音录像及证人证言支持己方请求，区安监局提交报警案件登记表及询问笔录、高峰镇政府《报告》及经开区安监局的相关调查材料、经开区安监局的回复等证据证明己方主张。原审法院认证意见为各方当事人提交的证据材料均具有真实性、合法性、关联性，予以采信。前述证据，已随卷移送本院。经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。原审法院查明的事实无误，本院予以认定。本院认为：《重庆市安全生产条例》第三十二条规定“市、区县（自治县）人民政府安全生产监督管理部门履行下列职责：……（六）依法开展生产安全事故调查处理；第四十四条规定，生产安全事故调查按照下列规定分级负责：……（三）一般事故，由事故发生地区县（自治县）人民政府授权区县（自治县）安全生产监督管理部门组织事故调查组进行调查；”从上述规定看出，一般生产安全事故由区县安全生产监督管理部门组织事故调查组进行调查。因此，区安监局具有对安全生产事故组织调查组进行调查的法定职责。对安全生产事故的认定及调查处理程序、适用法律在《生产安全事故报告和调查处理条例》及国家安全生产监督管理局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）中已予以明确。组织事故调查组应在发生的事故被定性为安全生产事故后进行。本次事故中只有一人因伤死亡，是否属安全生产事故应由县级人民政府初步认定，报设区的市人民政府确认。死亡事件并未发生在生产活动现场，而是相邻区域。死者身份并不是劳动者。事故发生地高峰镇政府的报告已对事故发生的经过、原因等进行了叙述，已初步认定该事故属于意外事故。虽然上诉方对此提出了异议，但并无充分证据自己的主张。区安监局在接到高峰镇政府的报告后结合自身专业知识作出初步判断并无不当。上诉人主张区安监局不履行组织事故调查组的法定职责违法，本院认为履行法定职责包含两种形态，一种是积极的作为，一种是消极的不作为。在履行职责的过程中并不是只有积极的作为才是履行职责。本案中区安监局根据高峰镇政府上交的报告，上诉人反映的情况及派出所的询问笔录，判断其不是安全生产事故，不予组织事故调查组并无不当。经开区安监局进行的调查也表明本次事件不属安全生产事故。上诉人主张的区安监局不履行法定职责无事实和法律依据。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人向存俐等人负担。本判决为终审判决。审判长  程鸿声审判员  张建平审判员  陈克梅二〇一七年十二月二十八日书记员  谭宁波