湖北省武汉市江岸区人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂0102行初129号原告陈文安，男，1952年12月17日出生，汉族，住武汉市江岸区。原告徐农，男，1963年3月21日出生，汉族，住武汉市江岸区。委托代理人吴琳（特别授权代理），系徐农之妻。原告陈新娥，女，1948年2月13日出生，汉族，户籍所在地武汉市江汉区，现住武汉市江岸区。被告武汉市江岸区城市管理委员会，住所地武汉市江岸区后湖二路59号。法定代表人廖云峰，主任。委托代理人张旌（一般授权代理），湖北元申律师事务所律师。第三人武汉市汉口历史文化风貌街区经营管理有限责任公司，住所地武汉市江岸区洞庭街35号。法定代表人王国文，董事长。委托代理人张汉生（一般授权代理），该公司员工。委托代理人陈晖（一般授权代理），湖北重友律师事务所律师。原告陈文安、徐农、陈新娥诉被告武汉市江岸区城市管理委员会（以下简称区城管委）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月14日受理后，发现武汉市汉口历史文化风貌街区经营管理有限责任公司（以下简称风貌公司）同案件处理结果有利害关系，依法追加该公司作为本案第三人参加诉讼，并向被告区城管委、第三人风貌公司送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成由审判员夏胜担任审判长，与人民陪审员刘钢平、黄惠鸣参加的合议庭，于2017年11月23日公开开庭进行了审理。原告陈文安、徐农、陈新娥及徐农的委托代理人吴琳，被告区城管委的行政机关负责人副主任李英涛，委托代理人张旌，第三人风貌公司的委托代理人张汉生、陈晖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告陈文安、徐农、陈新娥共同诉称，其合法享有位于江岸区中山大道968号、970号、972号三栋房屋和商铺的所有权，自2016年2月25日起至今被违法封堵，居住权与经营权被无故剥夺。其自2016年3月起多次向被告区城管委提出申请查处并拆除其住房和商铺门前的围墙，但被告区城管委以各种理由不履行法定职责，致其住房因违法封堵无法居住，商铺大门也因违法封堵无法经营而造成重大经济损失，故诉至法院，请求判令：1、被告区城管委依法履行职责，拆除原告陈文安、徐农、陈新娥住房和商铺前的违法围墙；2、本案诉讼费用由被告承担。原告陈文安、徐农、陈新娥向本院提交了以下证据：1、国有土地使用权证及房屋所有权证，公证书，证明涉案围墙所封堵的房屋是其合法私有财产，其有资格提起本案诉讼。2、违法查处申请书；3、邮寄单，证明其多次向被告区城管委提出申请要求履行查处违法围墙的法定职责。4、现场照片，证明其房屋和商铺前围墙存在的事实。5、建设用地规划许可证，证明中山大道黄石路南延长线和绿化用地都没有取得武汉市国土资源和规划局的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。6、关于中山大道综合改造工程（江汉路至一元路）项目建议书的批复（岸发改[2015]35号），证明其房屋和商铺应属于立面亮化、立面美化的范围，不应该砌墙。7、政府信息公开申请答复书，证明涉案围墙是由江岸区国资公司按照市政府要求及市国土规划局建筑围挡设计方案设置建设的。8、政府信息公开答复书，证明涉案围墙的建筑围挡设计方案不存在。9、关于陈文安反映中山大道围墙问题的处理意见书，证明其没有签订房屋征收补偿协议。被告区城管委辩称：2017年1月9日，因原告陈文安、徐农、陈新娥不服该委作出的关于《违法查处申请书》的答复，向武汉市城市管理委员会提起行政复议。2017年3月17日武汉市城市管理委员会作出《行政复议决定书》，撤销该委作出的答复，并要求该委对《违法查处申请书》调查核实后依法处理。该委接到《行政复议决定书》后，积极与原告陈文安、徐农、陈新娥联系，对现场进行确认。经查被投诉的青砖围墙与青岛路延长线围墙一致，该处围墙由江岸区国有资产经营管理有限责任公司搭建。该公司向该委提供了《房屋征收决定书》岸征（2015）17号及《中山大道综合保护改造工程建设指挥部会议纪要》（2016）15号，并称围墙设置相关工作属于中山大道改造工程项目范围。2017年3月23日，该委将调查情况和初步意见及时反馈给原告陈文安、徐农、陈新娥，并出具《关于行政复议决定书（武城复决字（2017）01号）的回告》，同时也表示向规划部门进一步调查，有任何进展将及时回复申请人。另，原告陈文安、徐农、陈新娥多次向该委申请公开占道信息，均依法作出答复。只有在违法建设无法采取改正措施消除规划实施影响的情况下才能做出限期拆除的处罚决定。行政机关在行政管理中有多种同样可达到行政目标之方法可供选择时，行政机关应选择对相对人权益侵害最小者，不能超过必要限度，这是行政法上比例原则的必然要求。原告陈文安、徐农、陈新娥在诉状称围墙封堵无法居住，其权利受到侵害，但围墙已预留通道，且该委查处违法建设的行为并不直接影响原告陈文安、徐农、陈新娥的权利。综上，该委已依法履行了法定职责，请求法院依法驳回原告陈文安、徐农、陈新娥的全部诉讼请求。被告区城管委向本院提交了以下证据：第一组：《江岸区机构和职能调整工作实施意见》文号：岸发（2013）4号，证明被告的职责范围。第二组：履职的证据：1、（2016）鄂0102行初59号行政裁定书；2、2016年12月1日该委出具的回复；3、2016年12月5日《违法查处申请书》；4、2017年1月6日该委出具关于《违法查处申请书》的回复；5、武城复决字(2017)01号行政复议决定书；6、2017年3月21日现场检查笔录；7、2017年3月21日现场照片；8、2017年3月23日关于行政复议决定书的回告及附件《房屋征收决定书》岸政征（2015）17号及《中山大道综合保护改造工程建设指挥部会议纪要》（2016）15号；9、2017年1月23日政府信息公开申请答复书；10、2017年3月22日关于陈文安申请中山大道文化里围墙占道许可证信息公开的回告，证明该委已履行了法定职责，对原告陈文安、徐农、陈新娥投诉事项进行调查，且依法向其进行了答复，所以该委不存在未履职的情况，请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。第三人风貌公司述称：该公司是社会公益性的法人。2016年11月22日，武汉市中山大道综合保护与改造工程建设指挥部为了确保中山大道于2016年12月28日开街，召开专题会议。《专题会议纪要》要求，“由市国土规划局负责明确青岛路延长线两侧围墙遮挡设计方案，要采用青砖砌墙，并于2016年11月25日前将设计方案下发至江岸区政府和华发集团落实”。上述围墙属于中山大道改造工程项目范围，属于中山大道改造工程的一部分。同时，该围墙位于相关生效房屋征收决定书的征收红线范围内，没有挤占城市道路红线，不需要办理临时占道许可手续，并不违反法律规定。综上，该公司认为涉案围墙为保持中山大道景观的整体美观，同时也为了人民群众的生命安全而建设，是为了公共利益的需要，具有明显的社会公益性和正当性，且未违反相关法律规定，该围墙依法应予保留而不应拆除。请求人民法院驳回原告的全部诉讼请求。第三人风貌公司向本院提交了以下证据：1、岸发改[2015]35号关于中山大道综合改造工程（江汉路至一元路）项目建设项目的批复，证明该公司负责中山大道综合项目的实施。2、汉润里西北侧沿街围墙项目图纸，证明涉案围墙是该公司建筑的。3、中山大道涉案围墙的远景图和近景图，证明涉案青砖围墙没有挤占道路，且是为了美观建设。经庭审质证，原告陈文安、徐农、陈新娥对被告区城管委提交的第一组证据无异议。第二组证据的证据1真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议；证据2真实性、关联性无异议，合法性及证明目的有异议；证据3证明目的有异议；证据4真实性、关联性无异议，合法性及证明目的有异议；证据5真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议；证据6真实性、合法性均有异议；证据7无异议；证据8真实性无异议，合法性有异议，附件岸政征（2015）17号《房屋征收决定书》真实性无异议，合法性有异议，附件《中山大道综合保护改造工程建设指挥部会议纪要》（2016）15号真实性、合法性无异议，没有关联性。证据9真实性无异议，合法性有异议。证据10真实性无异议，合法性、关联性及证明目的有异议，第二组证据均不能证明被告区城管委履行了法定职责。第三人风貌公司对被告区城管委提交的证据无异议。原告陈文安、徐农、陈新娥对第三人风貌公司提交的证据1真实性无异议；证据2真实性有异议，证明目的有异议，没有武汉市国土资源和规划局的公章；证据3无异议。被告区城管委对第三人风貌公司提交的证据无异议。被告区城管委对原告陈文安、徐农、陈新娥提交的证据1中陈新娥的权属证明有异议，房屋所有权证登记在其母亲名下，且原告陈新娥没有居住在涉案房屋内，该委具体行政行为与其没有法律上的利害关系；对证据2、3真实性无异议；对证据4拍摄的内容无异议，拍摄时间不清楚；证据5答复书的真实性无法核实，对其证明目的有异议；证据6真实性无异议，证明目的有异议；证据7真实性无异议；证据8真实性无法核实；证据9无法核实，不予质证。第三人风貌公司对原告陈文安、徐农、陈新娥提交的证据1中陈新娥的权属证明有异议，房屋所有权证登记在其母亲名下，其没有主体资格；证据2落款时间为2016年12月5日的违法查处申请书与本案无关；对第二份申请无异议。证据4对一、二张照片无异议，第三张照片与本案无关，第四张照片不清楚何时拍摄；证据5真实性无异议，与本案没有关联性；证据6真实性无异议，证明目的有异议，与本案无关联性；证据7、8的真实性无异议，对证明目的有异议；证据9真实性无异议，证明目的无异议，但是原告没有签收征收补偿协议，恰好证明其房屋在征收补偿范围内，其次房屋比较破旧，故第三人在征收范围内建立景观围墙没有违反法律规定，是为了美观和安全的角度建筑。本院对上述证据认证如下：原告陈文安、徐农、陈新娥提交的证据1、2、3、4、5、7真实，来源合法，能证明案件事实；证据6真实，来源合法，但不能达到其证明目的；证据8、9与本案没有关联性。被告区城管委提交的第一组证据真实，来源合法，能证明其具备涉案法定职责；第二组证据中的1、2、3、4、5、6、7真实、来源合法，能证明本诉源由，但其中1、2、3、4、5涉及均非本案青砖围墙，证据8、9、10真实、来源合法，但部分内容与事实不符。第三人风貌公司提交的证据真实、来源合法，能证明案件事实。经审理查明，原告陈文安、陈新娥、徐农均系本市江岸区中山大道住户，所住区域处于江岸区房屋征收范围。2016年3月15日，原告陈文安向被告区城管委提交《违法查处申请书》，要求依法查处在中山大道及文华里小区砌围墙的违法建设行为，在被告区城管委作出相关回告后，三原告认为岸城管字（岸）16035号《城市道路临时占用许可证》所修建围墙严重影响其生产生活，侵犯其合法权益，诉至本院，经本院审理后作出（2016）鄂0102行初59号行政裁定书，认为原告陈文安、陈新娥、徐农请求人民法院依法确认被告区城管委作出的岸城管字（岸）16035号城市道路临时占用许可证违法并予以撤销的诉讼请求，实质是认为其所居住地因房屋征收在中山大道及文华里小区所砌围墙严重影响原告及其他住户的生活而提起的诉讼。但岸城管字（岸）16035号城市道路临时占用许可证系因中山大道综合改造工程需要，由中建三局向被告区城管委申请的临时占用城市道路中山大道（江汉路-一元路），中山大道及文华里小区所砌围墙并非中建三局所承建，亦非岸城管字（岸）16035号城市道路临时占用许可证的许可范围和内容，故原告陈文安、陈新娥、徐农的起诉没有事实依据，据此驳回了三原告的起诉。其后，原告陈文安等人又多次向被告区城管委提交申请，要求对未取得《城市道路临时占用许可证》的中山大道文华里小区所砌围墙履行查处职责。2017年3月23日，被告区城管委向三原告作出《关于行政复议决定书（武城复决字〔2017〕01号）的回告》，调查结论及下一步处置意见如下：（一）此处原有围墙办理了《城市道路临时占用许可证》，属于中山大道改造过程中的“临时性施工围挡”，但现已过期，临时围墙也已于2016年12月13日拆除。（二）目前的青砖围墙经查在建筑工程用地图红线范围内建设，不需要办理《城市道路临时占用许可证》。且根据《中山大道大道综合保护改造工程建设指挥部会议纪要第十五期》、《武汉市城乡规划条例》第五十条、《区人民政府办公室关于进一步加强拆除工地文明管理工作的通知》（岸政办〔2016〕48号）的有关规定，该处可以设置围墙。（三）同时，我委也向规划部门进行调查，有任何进展将及时回复申请人。（四）如果申请人认为相关砌墙行为存在侵权，我们建议申请人通过司法途径予以维权。原告陈文安、徐农、陈新娥认为被告区城管委没有履行法定职责，诉至法院，诉请如前。另查明，位于中山大道文华里小区所砌临时围墙系江岸区中山大道文华里征收实施单位所建，但已于2016年12月13日拆除。随后，第三人风貌公司在相同地段建设了青砖围墙。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《武汉市城乡规划条例》第六十条、《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》第二十二条及《武汉市控制和查处违法建设办法》第八条的规定，被告具有对其行政管理区域内未取得建设工程规划许可证的建筑物、构筑物或者其他设施进行查处的职责。关于陈新娥是否具备原告主体资格的问题。因陈新娥诉请涉及的位于中山大道文华里房屋经公证由其母亲彭水香继承，虽并未登记在陈新娥名下，但在本案中，陈新娥作为投诉人认为涉案围墙影响其家庭正常生活，要求被告区城管委履行查处的职责。投诉是公民参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用，如果行政机关对于公民的投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责，投诉人有权提起履行法定职责之诉，故陈新娥具备本案原告主体资格。关于被告区城管委是否依法履行了法定职责的问题。三原告向被告区城管委投诉查处的、位于江岸区中山大道文华里的围墙建设分为两个阶段，2016年12月13日前由江岸区中山大道文华里征收实施单位所建，已于2016年12月13日拆除。现址上的青砖围墙系在前述围墙拆除后，由第三人风貌公司为保持中山大道景观整体美观性的需要建设而成。该青砖围墙系在房屋征收红线范围内建设，并未压占公共道路，不需要办理《城市道路临时占用许可证》。审理中经本院实地勘验，涉案房屋毗邻中山大道南京路武汉美术馆，地处吉庆街民俗文化街区和青岛路英伦风情街区圈，原告陈文安、徐农、陈新娥现并未在上述房屋内居住、经营，房屋外立面破损严重。由于中山大道是我市集商业文化、民俗风情为一体的景观大道，自2016年12月28日建成开街以来，市政设施整齐有序，为维护和保持其历史风貌和舒适整洁宜人的道路环境，第三人风貌公司作为社会公益性法人，按照武汉市中山大道综合保护改造工程建设指挥部的相关要求，根据实际情况，在该址上建设融入武汉文化历史背景元素的围墙与中山大道整体浓郁的商业氛围和深厚的文化底蕴相得益彰。市容市貌是一个城市综合形象和整体发展水平的集中体现，提升城市形象不仅仅是政府的职责，也是生活在这个城市每个公民应尽的义务；原告陈文安、徐农、陈新娥作为城市的一员，也应从城市建设大局出发理解并予以支持。因上述房屋现已纳入征收范围，三原告投诉实质亟待解决的征收补偿问题，可以依法向相关房屋征收部门主张，包括其停产停业应予获得的合理补偿。综上，虽然被告区城管委在履行查处职责中对部分相关事实的调查描述与事实不符，但其认为涉案的青砖围墙在建筑工程用地图红线范围内建设，不需要办理《城市道路临时占用许可证》，该处可以设置围墙的答复并无不当，被告区城管委针对三原告的投诉已履行相应法定职责，据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈文安、徐农、陈新娥的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，邮寄送达费人民币20元，由原告陈文安、徐农、陈新娥负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  夏 胜人民陪审员  刘钢平人民陪审员  黄惠鸣二〇一七年十二月十三日法官 助理  刘冰净书 记 员  黄牧羚