江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏10行终236号上诉人（原审原告）于光凤，女，1972年2月16日出生，汉族，住扬州市江都区。委托代理人伍柳，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）扬州市江都区发展和改革委员会，住所地在扬州市江都区江淮路388号。法定代表人樊洪喜，主任。委托代理人戴立新，扬州市江都区发展和改革委员会副主任。委托代理人韩四新，江苏忠信义律师事务所律师。被上诉人（原审被告）扬州市江都区人民政府，住所地在扬州市江都区江淮路388号。法定代表人韦峰，区长。委托代理人陈斌，扬州市江都区人民政府办公室副主任。委托代理人赵奎平，扬州市江都区人民政府法制办工作人员。上诉人于光凤因与被上诉人扬州市江都区发展和改革委员会（以下简称江都区发改委）、扬州市江都区人民政府(以下简称江都区政府)要求确认政府信息公开行为违法及要求确认行政复议决定违法一案，不服高邮市人民法院（2016）苏1084行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，于光凤于2016年4月5日向江都区发改委邮寄申请政府信息公开申请，要求其书面公开拆迁人在于光凤房产所在区域（江苏省扬州市江都区仙女镇南吴村南一组）进行拆迁的建设项目的核准文件及申报材料（申报材料包括但不限于：项目申请报告、项目核准申请表、建设规划意见、项目用地预审意见、环境评价文件的审批意见等）。江都区发改委于2016年4月7日收到该申请，于2016年4月15日向于光凤作出《政府信息公开申请补正通知书》（2016第001号），要求于光凤明确扬州市江都区仙女镇南吴村南一组土地建设的具体项目名称；对申请方式加以调整，即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目；建设规划意见、项目用地预审意见、环境评价文件等不属于江都发改委掌握范围，建议于光凤向规划、国土、环保等相关部门咨询。于光凤于2016年4月16日收到《政府信息公开申请补正通知书》（2016第001号）后，于2016年4月17日对其进行了书面回复，内容主要为：于光凤无从知晓扬州市江都区仙女镇南吴村南一组土地建设的具体项目名称；同意补正申请内容，即“申请人房产所在区域（扬州市江都区仙女镇南吴村南一组）进行拆迁的建设项目的核准文件。”江都区发改委于2016年4月19日收到上述书面回复后，于2016年5月4日向于光凤再次作出《政府信息公开申请补正通知书》（2016第002号），主要内容为：告知于光凤未能检索到申请公开的建设项目信息；进一步书面补充提供项目名称等项目建设的相关信息；告知于光凤如不能提供新的确切有效的信息，将视为撤回信息公开申请。于光凤于2016年5月5日收到该补正通知书后，向江都区政府提起行政复议，江都区政府于2016年5月17日收到于光凤的书面复议申请，于2016年7月17日作出扬江行复【2016】14号《行政复议决定书》，维持了江都区发改委作出的《政府信息公开申请补正通知书》的决定。于光凤不服，后提起了本案诉讼，请求法院：1、确认江都区发改委政府信息公开行为违法，并责令其限期依法公开；2、确认江都区政府作出的《行政复议决定书》（扬江行复【2016】14号）违法，并依法予以撤销。原审认为：第一，关于江都区发改委政府信息公开行为是否合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第(四)项规定：“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”江都区发改委陈述，虽然于光凤在申请中提供了村组名称，但江都区发改委项目审批及档案资料检索只能依据项目名称和发文字号及相关关键词。如果于光凤不提供项目名称或文号，仅依据在手资料难以准确定位要求公开的政府信息。根据江都区发改委提供的三张现场检索时的照片，原审认为，江都区发改委已尽到了应尽的检索义务。江都区发改委在未能检索到于光凤申请公开的建设项目信息后，要求其进一步书面补充提供项目名称等项目建设的相关信息，符合上述规定。于光凤辩称，其确实不知道项目建设的相关信息，符合常理。但江都区发改委辩称，于光凤关于无从知晓项目具体名称的理由不成立。如果项目确实存在，那么于光凤根据项目建设地点向国土、规划等部门提出政府信息公开申请是完全有可能获知项目具体名称的。原审认为，如果于光凤确实无从知晓项目具体名称，可以就该信息向国土、规划等部门提出政府信息公开申请，等获知该信息后再行向江都区发改委补充提供。综上，原审对江都区发改委的辩解予以采信，江都区发改委的政府信息公开行为并无不当。第二，江都区政府作出的扬江行复【2016】14号《行政复议决定书》是否合法。于光凤认为：1、江都区政府程序违法。决定审批表中承办人意见只有一个人的签字，行政机关审理行政复议案件应该有两名负责人处理；区政府领导意见没有签字，即便有签字，只有经过行政复议机关的负责人同意或集体讨论提供方可作出该决定；江都区政府是在2016年7月21日发出的《行政复议决定书》，已经超过了两个月的复议期限。2、江都区政府对有关的事实认定和适用法律错误。3、江都区政府作出的复议决定不是于光凤申请的内容，复议决定结果没有依据。1、关于程序是否违法。江都区政府辩称，行政复议案件审理中具体办案人员确实为两人，即赵奎平与朱鸿飞。在内部审批过程中具体承办人的意见是朱鸿飞进行了签字，然后由赵奎平科长进行了确认，符合法律规定。原审认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条规定：“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。”故对江都区政府的上述辩解予以采信。江都区政府辩称，关于区政府负责人签字问题，实际上在决定审批表中扬州市江都区的常务田副区长已经圈阅确认，并注明了时间。关于行政复议机关的负责人签字问题，虽然是田区长所签，但是负责人不一定是正职。经审查，江都区政府辩解属实，原审予以采信。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”江都区政府于2016年5月17日收到于光凤的书面复议申请，于2016年7月17日作出《行政复议决定书》，符合上述规定。综上，原审认为，江都区政府程序并无不当。2、关于江都区政府对有关的事实认定和适用法律错误。原审认为，江都区发改委政府信息公开行为并未违法，江都区政府作出的《行政复议决定书》对前者予以支持。经审查，江都区政府事实认定和法律适用并无不当。3、关于江都区政府作出的复议决定不是于光凤申请的内容，复议决定结果没有依据。原审认为，于光凤在复议申请书中要求江都区政府确认江都区发改委政府信息公开行为违法，实质上就是针对江都区发改委两次要求其补正相关材料的行为，而江都区政府作出的《行政复议决定书》对江都区发改委作出的《政府信息公开申请补正通知书》予以维持，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了于光凤的诉讼请求。一审案件受理费50元，由于光凤负担。上诉人于光凤上诉称，原审认定事实错误，且没有证据支持，主要表现在一审法院依据3张照片认定被上诉人已履行核实义务没有法律依据；原审法院对上诉人的质证意见没有采纳无事实和法律依据，对事实和证据的认定比较模糊，是否采信证据的理由没有进行说明；原审法院认定事实没有法律依据，江都区政府的复议决定没有针对上诉人的请求作出。请求二审法院撤销一审判决，查明事实，依法改判。被上诉人江都区发改委答辩称，原审认定事实清楚，查明事实可以证明被上诉人江都发改委行政行为程序合法，查不到相关信息的主要原因是上诉人申请不明确造成的；原审判决符合法律规定；上诉人的诉讼行为有滥用诉权之嫌，其所要知晓的政府信息公开完全可以到其他部门了解后再行申请，而通过不明确的没有详细名称的申请，要求江都发改委公布政府信息，江都发改委不能不负责任地将不符合要求的相关信息予以告知。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人江都区政府答辩称，江都区政府作出的行政复议决定符合法律规定，没有不当之处；江都发改委作出的补正告知书的行为也符合法律行为，不存在违法和侵害上诉人合法权益的情形。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本案当事人在一审期间向原审法院提交的全部证据均已载入原审判决，上述证据均已随案移送本院。二审期间，当事人未提交新证据。经审理查明，原审判决经审理查明的事实与二审查明的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，于光凤提起本案的诉讼请求是：1、确认江都区发改委政府信息公开行为违法，并责令其限期依法公开；2、确认江都区政府作出的《行政复议决定书》（扬江行复【2016】14号）违法，并依法予以撤销。于光凤在二审询问审理时明确其起诉江都区发改委，系认为江都区发改委未作出政府信息公开答复，是行政不作为行为，其提起行政复议亦是针对江都区发改委的行政不作为行为提出，而非针对江都发改委作出的两次补正通知。江都发改委、江都区政府在二审均明确2016第002号补正通知书的实质是补正通知，并非作出答复。首先，江都区发改委政府信息公开行为是否违法的问题。本案于光凤向江都区发改委提出政府信息公开申请，其申请内容为“申请人房产所在区域（扬州市江都区仙女镇南吴村南一组）进行拆迁的建设项目的核准文件。”江都区发改委作出的2016第002号补正通知书内容为：告知于光凤未能检索到申请公开的建设项目信息；进一步书面补充提供项目名称等项目建设的相关信息；告知于光凤如不能提供新的确切有效的信息，将视为撤回信息公开申请。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第二款规定，政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。该条例第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。依照上述规定，江都区发改委若认为于光凤申请的内容不明确，确实有权要求于光凤予以更改、补充。但一方面，从于光凤递交的政府信息公开申请看，该申请书在内容上符合《政府信息公开条例》所规定的形式要求，其对所欲获取的政府信息的描述明确亦无歧义，江都区发改委对于扬州市江都区仙女镇南吴村南一组所在区域的建设项目核准文件是否存在应当明知，其要求于光凤明确申请内容的前提并不存在；另一方面，尽管该条例并未对原告拒绝更改、补充申请内容或不予回复的情况下，行政机关应如何处理以及行政机关可以告知申请人更改、补充申请内容的次数限制作出相应规定，但从正当程序原则的角度出发，若申请人明示或默示的拒绝更改、补充其申请内容，行政机关应当根据申请人提交的原政府信息公开申请内容依法作出后续相应处理，否则既不利于实现行政效率，更存在行政机关以形式上的回复，逃避公开义务的风险，因此，江都区发改委在于光凤明确其申请内容的情况下，再次要求于光凤明确其申请内容，不具有程序正当性，其实质是未在法律规定的期限内给予于光凤政府信息公开答复，上述行政不作为行为违法。其次，江都区政府的复议行为是否违法的问题。于光凤的复议申请内容是：依法确认江都区发改委的行为违法，并责令江都区发改委依法履行法定职责。江都区政府针对于光凤的复议申请，作出了维持江都区发改委作出的《政府信息公开申请补正通知书》的决定。一方面，于光凤的复议申请内容看，其并未针对江都区发改委的补正通知，而是针对江都区发改委的行政不作为，江都区政府作出维持补正通知书的决定，与于光凤的申请不符；另一方面，如前所述，江都区发改委的行为违法，2016第002号补正通知书属于江都区发改委在履行政府信息公开义务过程中形成的过程性行为，属于对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为，江都区政府予以维持明显不当。综上，上诉人上诉理由成立，本院予以采信。被上诉人江都区发改委和江都区政府的答辩理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，但处理不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：一、撤销高邮市人民法院（2016）苏1084行初104号行政判决；二、撤销扬州市江都区人民政府作出的扬江行复【2016】14号《行政复议决定书》；三、责令扬州市江都区发展和改革委员会在法定期限内依法对于光凤提交的落款时间为2016年4月17日的政府信息公开申请作出处理。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉扬州市江都区发展和改革委员会、扬州市江都区人民政府负担。决为终审判决。审判长 周 涛审判员 王岚林审判员 徐沐阳二〇一七年十二月十二日书记员 李 丽附：本判决所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；