江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏行终1655号上诉人（原审被告）陈磊，男，汉族，1977年8月7日生，住江苏省南京市雨花台区。委托代理人王才亮。被上诉人（原审被告）南京市雨花台区人民政府，住所地在江苏省南京市雨花台区雨花南路2号。法定代表人李世峰。委托代理人陈婧。上诉人陈磊因与被上诉人南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）土地征收行为一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初498号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。上诉人陈磊一审诉称：1.陈磊于1999年经雨花台区政府的有关部门批准在南京市××区××桥街道凤翔山庄15号购地建造了标准单体住宅1栋。该房屋所在土地于2004年因南京市城市发展即南京市河西新区经济适用房项目建设需要已转变为“国有土地”。2016年，雨花台区政府对陈磊的房屋开展了征收工作，其征收程序和补偿标准未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行，其行为严重侵害了陈磊的权益。2.陈磊涉案房屋所在土地是“国有土地”，雨花台区政府以“集体土地”上房屋的程序和补偿标准征收陈磊房屋，应认定其行为违法。综上，请求确认雨花台区政府以集体土地的补偿标准对陈磊涉案房屋进行征收的行为违法。雨花台区政府一审辩称：1.2016年10月16日，尹西村村民委员会（以下简称尹西村村委会）作出《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示；2016年11月27日，陈磊在《同意搬迁拆房顺序号单》的“同意拆房签字”栏中签字，陈磊与尹西村村委会签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》。2.雨花台区政府未对陈磊房屋实施征收行为。尹西村村委会召开村民会议通过《南京市××区铁心桥尹西村村民委员会关于集体土地使用权收（退）回工作实施细则》，决定对尹西村土地采用“集体土地收（退）回”模式，该“集体土地收（退）回”工作的实施主体是尹西村村委会，而非雨花台区政府。在该“集体土地收（退）回”工作过程当中，陈磊签署《同意搬迁拆房顺序号单》和补偿协议是其真实的意思表示，尹西村村委会据此对其房屋进行了收回和补偿。陈磊诉称雨花台区政府征收和补偿行为违法，但未能提供证据证实涉案房屋与雨花台区政府有因果关系，陈磊的起诉依法应予以驳回。3.雨花台区政府未对陈磊房屋实施征收行为，也非陈磊房屋的协议补偿主体，本案雨花台区政府主体不适格。雨花台区政府制定的《关于印发的通知》（雨政办发[2016]90号，以下简称《指导意见》）、《关于印发的通知》（雨证办发[2016]101号，以下简称《安置办法》）仅具有行政指导性作用，不具有强制力，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。4.陈磊与尹西村村委会所签署的补偿协议是双方的民事合同行为，并非行政行为。根据该补偿协议，尹西村村委会为收回单位，雨花台区政府并非该补偿协议的合同当事人，陈磊如对协议的履行有异议，应当按照约定条款向人民法院提起民事诉讼。本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，请求依法驳回陈磊的起诉。一审法院经审理查明，陈磊涉案房屋位于南京市××区凤翔山庄15号，陈磊未领取房屋权属证书、土地使用权证。2016年9月6日，雨花台区政府为推进铁心桥、西善桥地区城市更新改造，促进城市发展，提高居民生活质量，结合当地实际制定了《指导意见》。该意见第二条组织构架的内容为：“‘两桥’地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收（退）回工作，雨花台区‘两桥’指挥部指导协调村民委员会开展收（退）回工作。”第三条操作方式内容为：“1.村民委员会结合本村实际，拟定具体收（退）回实施方案，并将实施方案在收（退）回范围内进行公示，充分听取利害关系人的意见和建议。收（退）回实施方案经村民大会或村民代表会议通过后予以公告。2.集体土地使用人自愿退回集体土地使用权，农村集体经济组织应当与其签订退回集体土地使用权协议，并对收（退）回房屋及相应的搬迁费用给予补偿。退回集体土地使用权人（以下称退回人）包括在两桥地区的集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。承租、借用被收（退）回房屋的承租人、借用人以及无任何手续自行占地建房的个人或单位不属于退回人。……”2016年10月14日，雨花台区政府为加快龙翔大道建设，根据上述《指导意见》制定了适用于龙翔大道建设涉及的铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村集体土地使用权收（退）回时，对住宅房屋退回人申购安置房的《安置办法》。该办法对住宅房屋的退回人是否为本村集体经济组织成员、是否为南京市户籍人员以及是否通过土地承包、开发、租赁、联营等方式取得集体土地建设住宅等情形，规定了其申购安置房的具体条件和办法。2016年10月16日，尹西村村委会作出《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示。2016年11月27日，陈磊的母亲肖吉华在《同意搬迁拆房顺序号单》的“同意拆房签字”栏中签字，在“交钥匙时间”栏中填写了“2017.3.8上午10：05钥匙已交”。陈磊认为雨花台区政府以集体土地的补偿标准对其涉案房屋进行征收行为违法，向该院提起行政诉讼。一审法院另查明，陈磊称于1998年经雨花台区政府的有关部门批准在南京市××区××桥街道凤翔山庄15号购地建造了标准单体住宅楼1栋，但陈磊仅提供了《江苏省村镇工程建设许可证》的复印件。陈磊虽然提交了《土地登记收件单》，但并未提供其领取土地使用权证的相关证据。庭审中，陈磊提出尹西村村委会已经被撤销，但未能提供该村委会已被撤销的有效证据。经该院核实，该村委会尚有6个村民小组、数百名村民，仍在正常行使村委会的职能。一审法院认为，本案的争议焦点主要在于：雨花台区政府是否实施了对陈磊的房屋予以征收的行为，陈磊的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。第一，雨花台区政府是否实施了对陈磊的房屋予以征收的行为。本案中，雨花台区政府制定的《指导意见》、《安置办法》并不直接影响陈磊的房屋所有权及其所在土地的使用权。首先，从《指导意见》的适用范围看，其适用于铁心桥、西善桥地区集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。从《指导意见》的内容看，该意见并未设定可供执行的权利义务内容，仅为具有指导性作用的文件，并不直接影响到陈磊的相关权益。其次，《安置办法》适用范围虽仅限于铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村，但从其内容看，针对的是集体土地使用权收（退）回时对被收回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该规定本身并不涉及收（退）回集体土地使用权或房屋的行为。且《安置办法》明确规定收（退）回和安置主体是村委会，适用前提是权利人与村委会订立《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，可见，该办法亦不直接影响到陈磊对其涉案房屋及所在土地的相关权益。其次，陈磊已经与尹西村村委会签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，该协议是在平等、自愿的基础上，就陈磊涉案房屋的集体土地使用权及房屋补偿事宜协商一致的情况下达成的协议，雨花台区政府并未参与该协议的签订，故陈磊认为雨花台区政府实施了对其房屋予以征收的行为，缺乏事实根据，依法不能成立。第二，本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。鉴于陈磊已就涉案房屋的收（退）回问题与尹西村村委会签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，其因涉案房屋的收（退）回补偿所发生的纠纷系民事法律关系，不属于行政诉讼的受案范围。故陈磊的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应当予以驳回。陈磊称尹西村村委会已被撤销与事实不符。陈磊称涉案土地已经属于国有土地，应按照国有土地性质进行安置补偿，系对其所签《集体土地使用权收（退）回补偿协议》的反悔，陈磊应根据该协议的约定寻求救济，陈磊提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回陈磊的起诉。上诉人陈磊上诉称，一审裁定认定被上诉人制定的《指导意见》和《安置办法》是仅具有指导性作用的文件，并不直接影响上诉人的权益，该认定不符合事实。两文件对案涉土地及土地上房屋征收的工作任务、组织架构、操作方式、补偿标准和方式进行了部署，并下发通知要求区属相关街道和部门贯彻执行。上诉人在案涉房屋被非法强拆后签署《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，该协议并非上诉人在平等、自愿的情况下签署。拆迁指挥部成员时任雨花台区政府办公室主任周洪涛、铁心桥街道办主任张海毅都参与了拆迁协议的洽谈工作，被上诉人参与了补偿协议的签订工作。该协议需要被上诉人职能部门审核通过，这也证明被上诉人系协议的责任方。一审裁定认定上诉人与尹西村村委会签订的《集体土地使用权收（退）回补偿协议》系民事协议，但案涉房屋拆迁系被上诉人推进城市更新改造而实施的以“收（退）回集体土地”的方式征收国有土地上房屋的行为。尹西村村委会并不存在，也不是群众自治组织，上诉人的起诉符合行政诉讼的受案范围。被上诉人的行为违反了国务院590号令，侵犯了上诉人的合法权益。请求撤销一审裁定，支持上诉人所有诉讼请求。被上诉人雨花台区政府答辩称：被上诉人制定的《指导意见》和《安置办法》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《指导意见》属于行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围。《安置办法》针对的是集体土地使用权收（退）回时对被收回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该办法本身不涉及收（退）回集体土地使用权或房屋的行为，也未制定收（退）回房屋的补偿标准。雨花台区政府未实施对陈磊房屋拆迁的行为。实施集体土地收（退）回工作的主体是尹西村村委会而非雨花台区政府，雨花台区政府并未对陈磊房屋实施拆迁行为，陈磊要求雨花台区政府赔偿经济损失无事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为：《指导意见》和《安置办法》对上诉人的权利义务不产生直接影响。《指导意见》第三条第（二）项明确规定，收（退）回集体土地使用权的操作方式是集体土地使用权人自愿退回集体土地使用权，农民集体经济组织与其签订退回集体土地使用权协议。《指导意见》并未设定可供执行的权利义务内容，仅为指导村民委员会收（退）回集体土地使用权的指导性文件，该文件的实施系以集体土地使用权人自愿为前提，因此该文件不具备强制力。《安置办法》系村民委员会与集体土地使用权人签订《集体土地使用权收（退）回补偿协议》后，对集体土地使用权人的安置问题所作的政策性规定。对集体土地使用权人的权利义务产生影响的是其与村民委员会签署的《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，《安置办法》对集体土地使用权人的权利义务不产生直接影响。陈磊已经与尹西村村委会签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，双方在平等、自愿的基础上，就涉案房屋的集体土地使用权及房屋补偿事宜协商一致的情况下达成协议，雨花台区政府并未参与该协议的签订，故陈磊上诉认为雨花台区政府实施了对其房屋予以征收的行为，缺乏事实根据，依法不能成立。陈磊因涉案房屋的收（退）回补偿所发生的纠纷亦不属于行政诉讼的受案范围。原审法院认定陈磊的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，裁定予以驳回并无不当。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人陈磊的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈迎审判员  臧静审判员  赵黎二〇一七年十二月二十八日书记员  刘妍