湖南省邵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘05行终237号上诉人（原审原告）李国和，男，1957年7月17日出生，住新邵县。系矿山工区烂屋场山林承包经营户诉讼代表。委托代理人陈正林，男，1954年6月17日出生，住新邵县。上诉人（原审原告）申业成，男，1960年5月1日出生，住新邵县。系矿山工区道士坪山林承包经营户诉讼代表。二上诉人共同委托代理人银立中、欧阳爱香，湖南银剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）邵阳市林业局，住所地邵阳市大祥区敏州西路。法定代表人李秀清，该局局长。委托代理人吴贤武，该局工作人员。委托代理人李朝云，湖南湘华源律师事务所律师。上诉人李国和、申业成与被上诉人邵阳市林业局林业行政许可及行政赔偿一案，李国和、申业成不服湖南省邵阳市大祥区人民法院（2017）湘0503行初26号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，李国和、申业成均系新邵县龙山国有林场职工，分别属于矿山工区、道仕坪工区。新邵县龙山国有林场的林地以工区为单位进行承包，即由工区与林场签订《楠竹林地承包合同》，统包其区域内的林地。但职工与工区之间未签订承包合同。2014年11月，新邵县人民政府建设龙山风电场项目，该项目占用新邵县龙山国有林场1.3450公顷林地，原告李国和、申业成均无承包林地在内。2014年11月20日，经新邵县龙山国有林场申请，邵阳市林业局作出邵林资函［2014］48号《关于同意新邵县龙山林场修建林区道路、防火通道及附属工程建设占用林地的批复》，该行政许可同意新邵县龙山国有林场占用44.1873公顷林地修建林区道路、防火通道及附属工程，2015年2月27日，邵阳市林业局作出邵林资［2015］7号《关于批准修建森林防火通道附属工程临时占用林地的通知》，该行政许可同意新邵县龙山国有林场修建发货通道附属工程临时占用用材林地4.25公顷。新邵县龙山国有林场修建林区道路、防火通道及附属工程占用的林地中，含李国和、申业成所在的工区77.48亩，其中属于李国和的林地3.97亩，申业成的林地2.9亩。林地被占用后，两原告因没有得到相应的补偿，对新邵县人民政府提起行政诉讼，2016年9月18日，邵阳市中级人民法院作出（2016）湘05行初78号行政裁定书驳回原告李国和、申业成的起诉。李国和、申业成仍不服，于2017年7月10日又以邵阳市林业局为被告，向邵阳市大祥区人民法院提起行政诉讼。原判认为，根据《中华人民共和国森林法》的规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条规定：“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程施设，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。”新邵县龙山林场修建林区道路、防火通道及附属工程建设占用林地是属于“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施”，因此邵阳市林业局有权审批该项行政许可。被告作出的邵林资函［2014］48号《关于同意新邵县龙山林场修建林区道路、防火通道及附属工程建设占用林地的批复》，认定事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。关于邵林资［2015］7号《关于批准修建森林防火通道附属工程临时占用林地的通知》，该文件许可的是新邵县龙山国有林场修建森林防火通道附属工程的通知，附属工程的内容是修建防火通道时用于堆土、架设防火设备，而且批准的期限是二年，批准修建附属工程使用临时许可是符合《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条规定的，因此，被告作出的邵林资［2015］7号《关于批准修建森林防火通道附属工程临时占用林地的通知》，认定事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。原告要求撤销两个行政许可的诉讼请求，不予支持。因两个行政许可均没有违法，就不产生赔偿问题，原告要求赔偿的诉讼请求亦不能成立，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李国和、申业成的诉讼请求。上诉人李国和、申业成上诉提出，一审没有查明新邵县龙山林场属于国家一级保护区森林公园的性质，属于国家级公益林，国家级公益林的基础设施建设用地必须经国务院有关部门和省级人民政府批准。被上诉人无权审批。一审法院没有查明新邵县国有龙山林场无需修建林区道路和防火通道，新邵县政府授意被上诉人和新邵县龙山国有林场共同以林场修建林业生产服务的工程设施的名义为新邵龙山风电场工程建设用地的事实。被上诉人的行政行为是以合法的方式掩盖其非法行为。被上诉人以多次审批的方式规定林地占用应当一次性审批，以达到多占地的目的。被上诉人无权审批面积超过35公顷以上的林地。被上诉人答辩称，1、被上诉人作出的邵林资函［2014］48号文件《关于同意新邵县龙山林场修建林区道路、防火通道及附属工程建设占用林地的批复》的行政许可，是职责所在，没有越权；2、被上诉人作出的邵林资［2015］7号文件《关于批准修建森林防火通道附属工程临时占用林地的通知》合理合法；3、请求驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是，被上诉人邵阳市林业局是否超越审批权限颁发许可证。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条规定：“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程施设，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。”上诉人提出邵阳市林业局违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定超越了审批权。经查，第十六条是这样规定的：“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。（二）占用或者征收、征用防护林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征收、征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征收、征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。”这一条款说明，《条例》第十六条规定的是除“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的”以外的“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守的规定”。邵阳市林业局邵林资函［2014］48号文件，同意新邵龙山国有林场占用林地44.1873公顷，占有林地的用途是修建林区道路、防火工程及附属工程，而非建设用地，符合森林法十八条规定的“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准”。被上诉人作出的邵林资函［2014］48号《关于同意新邵县龙山林场修建林区道路、防火通道及附属工程建设占用林地的批复》，认定事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确。关于邵林资［2015］7号《关于批准修建森林防火通道附属工程临时占用林地的通知》，经查，该文件许可的是新邵县龙山国有林场修建森林防火通道附属工程的通知，附属工程的内容是修建防火通道时用于堆土、架设防火设备，而且批准的期限是二年，批准修建附属工程使用临时许可是符合《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条规定的，因此，被上诉人作出的邵林资［2015］7号《关于批准修建森林防火通道附属工程临时占用林地的通知》，认定事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确。上诉人提出“一审法院没有查明新邵县国有龙山林场无需修建林区道路和防火通道，新邵县政府授意被上诉人和新邵县龙山国有林场共同以林场修建林业生产服务的工程设施的名义为新邵龙山风电场工程建设用地的事实，被上诉人的行政行为是以合法的方式掩盖其非法行为”。经查，新邵县国有龙山林场请示报告载明占有林地的用途是修建林区道路、防火通道及附属工程使用林地。邵阳市林业局的的批复也是同意新邵县龙山国有林场修建林区道路、防火通道及附属工程建设占用林地。上诉人的上诉理由无事实根据，不能成立，本院不予采纳。综上，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一审诉讼费50元，二审诉讼费50元，合计100元，由上诉人李国和、申业成负担。本判决为终审判决。审 判 长  李俊刚审 判 员  刘朝晖审 判 员  杨皞陟二〇一七年十二月十四日法官 助理  王 奥代理书记员  刘嘉钡附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……