四川省成都市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)川01行终814号上诉人（原审原告）徐利波，男，1982年8月21日出生，汉族，身份证住址四川省蒲江县。被上诉人（原审被告）成都高新技术产业开发区基层治理和社会事业局（原成都高新技术产业开发区社会事业局）。住所地：四川省成都市高新区天府大道**号高新国际广场*座*楼。法定代表人彭涌，局长。委托代理人黄如鑫，国浩律师（成都）事务所律师。上诉人徐利波因诉被上诉人成都高新技术产业开发区基层治理和社会事业局（原成都高新技术产业开发区社会事业局，以下简称高新社事局）其他行政行为一案，不服成都高新技术产业开发区人民法院（2016）川0191行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年3月15日，徐利波向高新社事局提出书面申请，申请将女儿徐夏颖统筹安排至其现居住地成都市高新西区尚雅路9号就近学校接受九年义务教育。同时提交了以下申请材料：徐利波本人身份证复印件、徐夏颖身份证明、房屋租赁合同、物业证明、工作证明复印件。2016年4月22日，高新社事局作出《高新区社会事业局关于进城务工人员随迁子女小学入学问题的回复》，告知徐利波“我局无法统筹安排申请人子女徐夏颖在高新区入学”，同时告知其申请2016年成都市进城务工随迁子女就近入学的条件及相关政策。原审法院认为，根据《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）第七条第二款关于“县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作”的规定，高新社事局作为成都高新技术产业开发区教育行政管理部门，具有审核徐夏颖是否符合高新区外来务工人员随迁子女小学入学条件的行政职权。关于徐利波要求对成教发[2015]7号《关于做好2016年进城务工人员随迁子女接受义务教育工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）进行合法性审查的问题。一、徐利波提出申请是否符合法律规定。《中华人民共和行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。同时，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出。本案中，《指导意见》系由成都市教育局、中共成都市委机构编制委员会办公室、成都市公安局、成都市财政局、成都市人力资源和社会保障局、成都市城乡房产管理局、成都市工商行政管理局联合制定的，对进城务工人员随迁子女申请在成都市接受义务教育具有约束力和规范效率的正式文件，属于规章以下的规范性文件。徐利波要求撤销高新社事局对其作出的《高新区社会事业局关于进城务工人员随迁子女小学入学问题的回复》，同时提出对该回复所依据的规范性文件进行合法性审查，且在一审开庭前提出，符合上述法律规定。二、《指导意见》是否适用于本案。首先，《义务教育法》第七条规定，义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。依据上述授权性规定，本案中，成都市教育局、中共成都市委机构编制委员会办公室、成都市公安局、成都市财政局、成都市人力资源和社会保障局、成都市城乡房产管理局、成都市工商行政管理局根据各自职责范围，针对进城务工人员随迁子女申请入学的条件作出具体规定，具有规范性文件的制定权限。其次，根据《义务教育法》第七条的规定，义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》第六部分指出“保障进城务工人员随迁子女平等接受义务教育。要坚持以流入地为主、以公办学校为主的“两为主”政策，将常住人口纳入区域教育发展规划……”。《国务院关于进一步推行户籍制度改革的意见》第二条“进一步调整户口迁移政策”中第（五）项指出“在城区人口50万至100万的城市合法稳定就业并有合法稳定住所（含租赁），同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。城市综合承载能力压力小点地方，可以参照建制镇和小城市标准，全面开放落户限制；城市综合承载能力压力大的地方，可以合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所（含租赁）的范围、条件等作出具体规定，但对合法稳定住所（含租赁）不得设置住房面积、金额等要求，对参加城镇社会保险年限的要求不得超过3年。”参照上述国务院指导意见，进城务工人员在流入地作为常住人口申请随迁子女接受义务教育，需以“合法稳定就业、合法稳定住所”为基本条件。本案中，徐利波认为，《四川省实施办法》第十一条规定，因父母或者其他监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父女或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育，应当向居住地县级人民政府教育行政部门提出入学申请，并提供以下材料：（一）父母或者其他法定监护人身份证明和就业、居住证明。《指导意见》中规定的相关条款对《四川省实施办法》第十一条的规定作出限制，系违反上位法的违法规范性文件。具体为：2016年进城务工人员为其子女申请入学须提供的证明材料：……3、申请子女在本市中心城区就读的，须提供申请人与中心城区内用人单位依法签订的《劳动合同》……；4、持《成都市居住证》申请人需提供截止5月31日，已在本市连续依法缴纳社会保险费满12个月的证明（且申请人入学当月处于持续缴纳状态）；持《成都市临时居住证》申请人需提供截止5月31日，已在本市累计依法缴纳社会保险费满12个月的证明（缴纳累计时间在申请入学登记前24个月内，其申请入学当月及之前3个月处于持续缴纳状态）。对此，原审法院认为，《指导意见》对2016年进城务工子女申请入学条件作出的规定是对《四川省实施办法》第十一条规定作出的细化和解释，其要求提供申请人与中心城区用人单位依法签订的《劳动合同》以及申请人截止5月31日已在本市连续缴纳社会保险费满12个月的证明，符合国务院关于进城务工人员随迁子女接受义务“合法稳定就业并有合法稳定住所”的指导意见，且连续缴纳社会保险费满12个月的规定并未违反参加社会保险缴纳年限的相关限制。因此，《指导意见》是成都市教育局以及中共成都市委机构编制委员会办公室、成都市公安局、成都市财政局、成都市人力资源和社会保障局、成都市城乡房产管理局、成都市工商行政管理局作为成都市教育行政部门及相关职能部门，根据法律及政策的规定对辖区范围内的进城务工人员随迁子女接受义务教育工作制定的具体工作方案，其中“要求提供申请人与中心城区用人单位依法签订的《劳动合同》以及申请人截止5月31日已在本市连续缴纳社会保险费满12个月的证明（且申请入学当月处于持续缴纳状态）”的规定未违反上位法有关内容。故高新社事局可将该内容作为徐利波申请其随迁子女入学的审核条件予以适用。本案中，徐利波作为居住在高新区辖区内的进城务工人员，其子女随迁入学应符合《指导意见》的相关规定。徐利波于2016年3月15日向高新社事局提交“统筹安排其女儿徐夏颖至现居住地成都市高新西区尚雅路9号就近学校接受九年义务教育”的书面申请。高新社事局经审查，发现徐利波提供的入学申请材料中不含在有效期内的《成都市居住证》或《成都市临时居住证》或派出所出具《居住登记证明》、截止5月31日已在本市依法连续缴纳社会保险费满一年的证明，且提供的两份《顾问协议书》均出现法定代表人姓名同签名不一致的情况。不符合《指导意见》的相关要求，故于2016年4月22日作出《高新区社会事业局关于进城务工人员随迁子女小学入学问题的回复》，告知徐利波“我局无法统筹安排申请人子女徐夏颖在高新区入学”，同时告知其申请2016年成都市进城务工随迁子女就近入学的条件及相关政策。上述行为认定事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确。徐利波所持理由于法无据，不予支持。遂判决：驳回徐利波的诉讼请求。宣判后，上诉人徐利波不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误、程序错误，有失公正公平。请求撤销原判，依法改判。被上诉人高新社事局未在法定期限内向本院递交答辩意见。本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，结合双方诉辩意见，本案的核心争议是，上诉人徐利波认为被上诉人高新社事局拒绝统筹安排其子女至现居住地接受九年义务教育的行为违法；而高新社事局则认为根据现行法律及政策，徐利波的申请不符合条件，不予安排符合规定。鉴于高新社事局系依照《指导意见》作出决定，且徐利波在诉讼中申请法院审查《指导意见》的合法性，故本案首先需要评判的就是《指导意见》是否违反上位法规定，是否可以适用。对此问题，本院认为，根据《义务教育法》第七条第二款的授权性规定，成都市教育局等部门具有联合制定《指导意见》的权力。从《指导意见》的目的来看，并非限制而是为了保障进城务工人员随迁子女接受义务教育；内容上也不存在违反上位法规定的情形。徐利波认为《指导意见》违反上位法的主张没有依据，高新社事局可以依照《指导意见》对徐利波的申请作出处理决定。其次，根据徐利波申请时提供的材料，确实不满足《指导意见》规定的条件，高新社事局拒绝徐利波的理由，也是因材料不齐全，不符合申请入学条件；而非简单地以徐利波是进城务工人员身份为由予以拒绝。《指导意见》是针对特定群体但不特定主体制订并实施，虽然高新社事局客观上没有为徐夏颖统筹安排至徐利波现居住地就近入学，但其理由正当，故不能仅以高新社事局拒绝安排徐夏颖入学的结果就判定其违法。综上，上诉人徐利波的上诉主张于法无据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人徐利波负担。本判决为终审判决。审判长 宣 磊审判员 刘 静审判员 雍卫红二〇一七年十二月一日书记员 张 慧附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。