浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙01行终651号上诉人（原审原告）华云丰，男，汉族，1967年7月22日出生，住杭州市江干区，委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市国土资源局，住所地杭州市解放东路18号市民中心C座。法定代表人谢建华，局长。委托代理人褚友良，江干国土局工作人员。委托代理人陈南，浙江智仁律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）杭州江干区城市建设综合开发有限公司，住所地杭州市江干区广景苑3幢商铺1号。法定代表人肖硕，董事长。委托代理人熊辉伦、孙敏华，浙江辉伦律师事务所律师。上诉人华云丰因征收行政补偿一案，不服杭州市江干区人民法院（2016）浙0104行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经本院审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。2016年6月16日，杭州市国土资源局（简称市国土局）作出杭土资（江）房补决字（2016）第012号《征地房屋补偿决定书》（简称《补偿决定》），决定：一、被申请人华云丰（户）房屋补偿按照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》、《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》等文件规定进行丈量评估，并按评估价格进行补偿。因被申请人拒绝对住宅房屋进行丈量评估，参照登鑫估价公司及城建开发公司提供的，关于测算兴隆社区一区132号华云丰（户）征地房屋补偿价格的说明》，被申请人的房屋补偿金额暂定为126万元，实际补偿金额须对住宅房屋丈量评估后确定，涉及补贴、奖励等费用，申请人应根据相关方案执行。二、被申请人未在规定期限内选择货币化安置，故安置方式为调产安置，安置地点为牛田单元R21-01地块、牛田单元R2-02地块、牛田单元R21-03地块内（建设用地规划许可证号：地字第330100201000787号、地字第330100201000788、地字第330100201000780号），因父亲华桂法已故，不作为安置对象，故安置人口暂定为4（3+1）人，分别为户主华云丰、妻子冯敏娟、女儿华莱（独生子女），安置用房面积暂定220平方米（55平方米/人×4人＝220平方米）（高层或小高层）。安置房价格按照《江干区人民政府办公室转发区农居建管中心关于江干区2005-2006年农居多（高）层公寓安置价格标准的通知（江政办发〔2005〕97号）规定的标准执行，最终安置人口和安置用房面积在正式安置时按有关规定核定。三、被申请人须在收到本决定书之日起7日内完成搬迁，并自行过渡，过渡期限为24个月（从被申请人搬迁并腾交房屋之月起计算）；被申请人户内过渡人数为3人，过渡期限内的临时过渡费为每人每月600元，超过过渡期限的，自逾期之月起，临时过渡费按照2倍标准计发，为每人每月1200元；搬家补贴费标准为每户1200元，按两次发放。一审法院经审理查明：2016年4月28日，原审被告市国土局作出杭土资（江）房补字〔2016〕004号批复，批准了《牛田单元R21-06地块项目征地房屋补偿实施方案》（以下简称《补偿实施方案》）。同日，市国土局就《补偿实施方案》制作了公告，并在其网站、《杭州日报》、兴隆社区居委会予以发布、刊登和张贴。《补偿实施方案》的主要内容是：补偿人为杭州××区城市建设综合开发有限公司（简称城建公司）；动迁实施机构为杭州市××××街道办事处；评估服务机构为杭州登鑫房地产估价有限公司；补偿实施范围为东至四号港，南至杭州市国土资源局（艮北新区C-R21-03、C-R22-02、C-R21-06地块），西至杭州市国土资源局（艮北新区C-R21-03、C-R22-02、C-R21-06地块），北至规划兴建路，门牌号码为××、兴隆一区133号、兴隆一区238号、江干区彭埠镇兴隆村（以城乡规划部门核定的用地范围为准）；房屋补偿按照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》、杭政办函〔2009〕123号等文件的规定，经评估机构评估确定；对住宅房屋的安置方式为调产安置、货币化安置，安置地点在牛田单元R21-01地块、牛田单元R21-02地块、牛田单元R21-03地块（以安置房项目规划批准文件载明地址为准）；签约期限为公告之日起一个月；该实施方案还对过渡方式、过渡期限，方案的实施步骤等做了规定。原审原告华云丰（户）位于杭州市××××街道兴隆社区一区132号房屋在上述补偿实施范围内。因华云丰户拒绝丈量评估，且无法与城建公司就征地房屋补偿安置事项协商一致，城建公司于2016年6月1日向江干国土局提出调解申请。江干国土局受理后，向华云丰户、城建公司、动迁机构、评估机构、兴隆社区居委会分别发送书面通知，通知各方参加调解会。2016年6月7日下午，调解会如期举行，各方陈述意见后，因分歧较大，调解未果，江干国土局于当日出具了调解不成的意见。2016年6月8日，城建公司向市国土局申请对华云丰户作出补偿决定，并提交了申请书、调解不成的意见及调解笔录、华云丰户的建房用地呈报表及户籍资料、房屋安置确认表、上门协谈笔录、上门丈量评估情况笔录、限期丈量房屋通知、拒绝丈量评估证明、房屋价格测算说明、征地房屋补偿安置情况公示、异议认定意见、补偿实施方案、货币化安置公告、补偿人身份材料、动迁委托协议、评估服务合同等材料。同日，市国土局予以受理，并向华云丰户、城建公司发出《催促签订征地房屋补偿协议通知书》，催促双方在接到通知后七日内签订补偿协议。因双方当事人逾期仍未签订协议，市国土局于2016年6月16日作出案涉《补偿决定》，并送达给双方。华云丰不服，起诉来院。一审法院认为，根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十二条第一款的规定和案涉《补偿实施方案》，城建公司和华云丰（户）系本案补偿人和被补偿人。因双方无法就征地房屋补偿安置事项达成一致，城建公司向江干国土局提出申请，要求进行调解。经江干国土局召开调解会议，双方仍未达成一致，城建公司遂向市国土局申请作出补偿决定。据此，市国土局具有作出被诉补偿决定的法定职权。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿决定工作暂行规定》第五条第二款规定：“补偿人申请市国土资源管理部门作出征地房屋补偿决定的，应当提交以下证据、资料：（一）申请书；（二）区国土资源管理部门出具的调解不成的意见及调解笔录；（三）被补偿房屋合法有效的权属权源文件或有权机关作出的权属认定材料；（四）被补偿对象为住宅用房的，应提交家庭户籍资料、婚姻状况证明、独生子女证明；（五）被补偿房屋的评估报告[被补偿人拒绝丈量评估的，由评估机构出具拒绝丈量评估笔录及情况说明，所在乡镇人民政府（街道办事处）出具拒绝丈量评估证明]；（六）被补偿房屋《征地房屋补偿情况公示》、《征地房屋补偿价格评估结果公示》、区国土资源管理部门出具的异议认定意见；（七）补偿人单位机构证明材料、法定代表人身份证明、授权委托书；（八）市国土资源管理部门认为需要提供的其他有关证据资料。”据此，城建公司在向市国土局申请作出补偿决定时提交的材料符合上述规定。市国土局经审查，对城建公司的申请予以受理，并于同日向华云丰户及城建公司发出《催促签订征地房屋补偿协议通知书》。因双方未能在规定的期限内签订征地房屋补偿协议，市国土局基于城建公司提交的材料、根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》及相关规范性文件的规定、按照案涉《补偿实施方案》作出案涉《补偿决定》，并送达双方当事人。市国土局所作补偿决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回华云丰的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由华云丰承担。原审原告华云丰不服一审判决，向本院提起上诉称：被上诉人市国土局没有征收上诉人不动产物权的主体资格，其用“补偿”冒充“征收”是欺骗行为，本案争议标的行为不合法，一审判决认定事实和适用法律错误，应依法改判撤销，理由如下：一、一审判决认定事实错误。1.“补偿”是征收的延续，没有征收就没有补偿，被上诉人市国土局举证的全部证据中没有法定机关批准的征收决定，其中证据11-13不是法定的房屋征收批准文件。根据法律的规定，无论是征地还是征房都必须有法定机关批准的征收决定。市国土局证据之补偿实施方案批复、补偿实施方案公告和江干区政府关于同意城建公司为牛田单元R21-04地块等11个项目补偿人的批复，不能冒充为案涉房屋的法定征收基础手续。未经有权机关征收的所谓“补偿决定”没有合法性。2.征收房屋项目或者征收集体所有土地的同时连带征收房屋项目，该征收补偿和安置标的都是征收对象的全部物权财产，如果是调产的，案涉行政内容还包含补偿安置义务方所有权的房屋。本案争议标的行为《补偿决定》没有公平体现上诉人不动产物权的全部价值，每人每月600元过渡费也完全不能体现上诉人全部房屋财产在过渡期限里的价值，没有体现补偿安置义务方所有权的房屋。3.省政府办公厅“浙政办发（2014）73号”《关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》“二、妥善处理宅基地管理的历史遗留问题”（三）1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施起至2009年12月31日，农民建房未经批准或超过批准面积占用宅基地，但建房者符合建房条件，且所占宅基地符合土地利用总体规划和村镇规划的，经本农村集体经济组织同意并公示无异议，在对规定面积标准内的未批部分进行处理（处罚）后，按土地利用现状补办用地审批手续，并按批准面积确定宅基地使用权，根据上述规定，上诉人建造于2002年、位于杭州市江干区××区××号的房屋，在征收时，其建筑面积应当得到完整的确认，而不是仅仅确认279平方米。一审判决认定事实错误。二、一审判决适用法律错误。1.根据《中华人民共和国立法法》第八条，《中华人民共和国物权法》第四十二条，《中华人民共和国房地产管理法》第六条的规定，以及中纪委、监察部《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》相关内容，是对公民财产征收活动的严格规范，任何单位均无权限缩或者改变。一审判决唯一根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》及其配套处理本案不合法。2.《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》未经全国人大和国务院备案，该条例的法律位价是地方政策。缩小了上位法规定的被征收人在征收活动中的权利和范围，与中央深化改革决定及其价值取向相违背，不能作为唯一的规范依据征收上诉人的财产。特此上诉，请求撤销一审判决；2.撤销被上诉人作出的《补偿决定》；3.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市国土局和城建公司二审中没有提出新的答辩意见。上诉人在上诉时认为一审法院认定事实有误，一审法院查明“同日，被告就《补偿实施方案》制作了公告，并在其网站、《杭州日报》、兴隆社区居委会予以发布、刊登和张贴。”上诉人认为发布、刊登和张贴的时间分别为4月28日、4月29日和4月29日，并非“同日”。对此，本院认为，上诉人所述属实，一审法院表述“同日”所做的事项直接指向“制作了公告”的行为，是否包含“发布、刊登和张贴”不能确定，表述可能存在分歧，本院在此予以指正。本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二条规定:“本市市辖区范围内，因公共利益需要征收集体所有土地涉及房屋及其附属物补偿安置的，适用本条例。”第十二条第一款规定:“补偿人与被补偿人在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内达不成征地房屋补偿协议的，由补偿人提出申请，区国土资源管理部门进行调解。经调解仍不能达成协议的，报请市国土资源管理部门根据本条例的规定，按照征地房屋补偿实施方案作出补偿决定。”上诉人华云丰户房屋所在的集体土地被依法征收，市国土局就该地块上涉及的房屋及其附属物补偿，已作出杭土资（江）房补字[2016]004号《关于牛田单元R21-06地块项目征地房屋补偿实施方案的批复》，该批复的合法性已为人民法院生效判决所确认。因此，市国土局在杭州××区城市建设综合开发有限公司与上诉人户达不成征地房屋补偿协议的情况下作出本案被诉之征地房屋补偿决定，具有职权依据。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十八条第一款规定：“私有住宅用房，根据城乡规划不能新建农居点的或者被补偿人全部是非农业人口的，由补偿人以统一建造的成套住宅用房安置被补偿人，实行产权调换。……”市国土局作出本案被诉之征地房屋补偿决定，决定以产权调换的方式对上诉人户进行补偿，适用法律法规正确。在适用《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的情况下，征收集体所有土地房屋补偿中不存在单独的或额外的土地利益补偿。上诉人提出的市国土局适用法律错误、侵害上诉人的土地权益、应参照国有土地房屋拆迁补偿标准对上诉人进行拆迁补偿的上诉理由不能成立。本案中，上诉人户拒绝丈量评估，市国土局作出杭土资（江）房补决字（2016）第012号征地房屋补偿决定并无不当。关于安置方式和安置人口。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十六条规定：“私有住宅用房实行迁建安置或者调产安置。……”第十八条第三款规定：“实行产权调换安置的，经补偿人与被补偿人协商一致，也可以由补偿人对被补偿人实行货币化安置，由被补偿人自行解决补偿安置用房。……”城建公司于2016年4月30日发布《杭州市征收集体所有土地住宅房屋补偿货币化安置公告》，要求自公告张贴之日起三十日内，可以选择货币化安置；未在规定的期限内选择货币化安置的，仍实行调产安置。因上诉人户未在规定期限内选择货币化安置，对其实行调产安置符合法律规定。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二十条规定：“安置人口按照被补偿人家庭常住户口人数确定。……”第七条第四款规定：“被补偿人在征地房屋补偿实施方案公告之日起至正式安置前出生的人口应当作为安置人口。”据此，市国土局在确定安置人口时应当以补偿实施方案公告之日被补偿人家庭常住户口人数，结合作出补偿决定之时因出生的新增人口情况，确定被补偿人户的具体安置人数。上诉人主张华桂法应计入安置人口，但双方均确认，华桂法于2015年4月13日即已死亡，而补偿实施方案公告之日为2016年4月29日，在补偿实施方案公告之日前已经死亡的人口不能计入安置人口，故上诉人的主张不能成立。关于临时过渡费和搬家补贴费。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二十三条规定：“拆除住宅用房，补偿人不能一次性安置的，应当在协议中明确过渡期限并且提供过渡用房，或者发给临时过渡费由被补偿人自行过渡。被补偿人搬家时，由补偿人按户发给搬家补贴费。……”案涉补偿实施方案之“六、安置方式和标准”之“（二）安置政策”之“1.调产安置政策”之“（3）过渡方式及期限”规定，过渡期限为24个月，临时过渡费标准为每人每月600元（一次性支付）。该补偿安置方案已经人民法院审查并作出生效判决确认其效力。市国土局根据该补偿实施方案的规定，决定临时过渡费为每人每月600元，逾期按每人每月1200元计发；搬家补贴费标准为每户1200元，分两次发放，符合法律与政策规定。综合上述，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人华云丰负担。本判决为终审判决。审判长 张 波审判员 秦 方审判员 王银江二〇一七年十二月四日书记员 卢姗姗附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。