重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2017)渝05行终178号上诉人（一审被告）重庆市盐务管理局荣昌县分局。住所地：重庆市荣昌区昌元街道学院路**号。法定代表人陈丁，局长。委托代理人杨冬鑫，该分局工作人员。上诉人（一审被告）重庆市盐务管理局。住所地：重庆市渝北区金龙大道***号盐业大厦。法定代理人刘克林，负责人。委托代理人张青华��该局工作人员。被上诉人（一审原告）岑自忠，男，1961年2月12日出生，汉族。住址：广东省阳东县。委托代理人何长申，重庆荣升律师事务所律师。上诉人重庆市盐务管理局荣昌县分局（以下简称荣昌盐务分局）、重庆市盐务管理局（以下简称市盐务局）因与被上诉人岑自忠盐业行政处罚一案，不服重庆市荣昌区人民法院(2015)荣法行初字第00091号判决，向本院提起上诉。本院于2017年4月5日受理后，依法组成合议庭进行了审理。在审理过程中，出现需要中止的情形，裁定中止了本案诉讼。现本案已恢复审理并审理终结。一审法院查明：荣昌盐务分局系根据1999年4月17日渝盐局发[1999]19号《重庆市盐务管理局关于设立各级盐业管理机构的通知》设立，依法负责原荣昌县辖区内的盐业行政管理工作。岑自忠系个体工商户，经营重庆���正丰饲料厂，2014年7月取得重庆市农业委员会颁发的渝饲证（2014）26012《饲料生产许可证》。2014年9月3日，荣昌盐务分局执法人员到该厂进行检查，发现其仓库内存放有外包装为湖北双环科技股份有限公司生产的红双环牌饲料添加剂氯化钠，遂于当日立案，对当事人进行了询问并进行现场检查，并于同日作出荣盐政[2014]第2号《盐业违法案件封存财物通知书》，对50㎏装共60件红双环牌饲料添加剂氯化钠予以扣押。2014年9月19日，该局作出（荣）盐政撤字[2014]第001号《撤销行政强制措施决定书》，以记载事项不完整、未依法记载查封期限及救济途径等原因，决定撤销荣盐政[2014]第2号《盐业违法案件扣押封存财物通知书》。同日，该局作出（荣）盐政物字[2014]第3号《盐业行政执法（扣押）财物决定书》，继续对该批饲料添加剂氯化钠予以查封。2014年10月17日，经该局负��人批准后作出（荣）盐政延字[2014]第001号《盐业行政执法延长查封（扣押）期限通知书》。2014年10月19日，该局作出盐业行政处罚事先告知书，告知当事人拟作出的行政处罚以及陈述和申辩的权利。2014年10月28日，该局作出（荣）盐处字[2014]第1号《盐业行政处罚决定书》，决定给予岑自忠：1、责令整改；2、没收违法购进盐产品60件计3吨的处罚。该处罚决定书同时载明，如不服该决定可以在60日内申请行政复议，也可在三个月内直接向法院提起诉讼，岑自忠遂直接诉至法院，法院以应当先行复议为由裁定驳回起诉，岑自忠提出上诉后，在上诉期间又撤回了上诉，随即向市盐务局申请行政复议。市盐务局于2015年8月11日受理复议申请后，向荣昌盐务分局发出了行政复议提出答复通知书，荣昌盐务分局提出答复后，市盐务局书面进行了审理，认为荣昌盐务分局所作行政处罚主要事实清楚、执法程序合法、适用法律法规正确，于2015年9月25日作出（渝）盐复决字[2015]第04号行政复议决定书，决定维持（荣）盐处字[2014]第1号《行政处罚决定书》。岑自忠不服，起诉至法院，请求判决撤销荣昌盐务分局作出的《盐业行政处罚决定书》。另查明，岑自忠不服荣昌盐务分局荣盐政[2014]第2号《盐业违法案件封存财物通知书》，诉至法院,法院于2014年12月4日作出（2014）荣法行初字第00047号行政判决书，判决确认荣昌盐务分局作出的荣盐政[2014]第2号《盐业违法案件封存财物通知书》违法，该判决已生效。一审法院认为，依据《重庆市盐业管理条例》的规定，荣昌盐务分局依法具有辖区内盐业管理行政处罚职权，市盐务局依法具有对不服盐务分局行政行为作出行政复议决定的职权。荣昌盐务分局对岑自忠仓库内饲料添加剂氯化钠（50㎏装共60件）采取行政强制措施，作出（荣）盐处字[2014]第1号《盐业行政处罚决定书》的事实以及涉案物品种类、数量和查封时间、地点等各方当事人均无异议，予以确认。岑自忠对于荣昌盐务分局办案期限等程序事项提出的异议，其证据和依据不足，不予支持。本案的争议焦点为涉案饲料添加剂氯化钠是否属于盐业行政主管部门的法定监管职责范围：第一，产品质量标准方面。国家质量监督检验检疫部门、国家标准化管理委员会先后发布了与本案有关的产品技术标准。按照关于国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作法律规定，应当依法由盐业和饲料行政主管部门分别对本行业的产品质量标准实施管理和监督，从国家标准提出、归口单位和内容、适用范围，饲料添加剂氯化钠明显不属于盐业行政主管部门行业管理范畴。第二，盐业管理规范方面。2009年发布的饲料添加剂氯化钠国家标准《GB/T23880—2009》规定的产品是盐或盐产品中有特定涵义的特别规定，并无法律规范规定上述盐业规范所指产品包括国家标准《GB/T23880—2009》饲料添加剂氯化钠，即盐业法律规范对饲料添加剂氯化钠管理没有规定。第三，法律规范适用方面。2013年农业部第2045号公告发布的《饲料添加剂品种目录》将氯化钠列入其中，结合国家相关产品技术标准可以确认，对饲料添加剂氯化钠的规定有上位法授权，且比《重庆市盐业管理条例》规定的内容更为具体，操作性更强，农业部发布的《饲料添加剂品种目录》应是农业法、农产品质量安全法、饲料和饲料添加剂管理法规授权农业部作出的实施性规定，人民法院对根据法律、行政法规授权作出的实施性规定应当优先适用。综上，盐业管理法律规范和产品质量技术标准规范没有关于盐业行政管���部门对饲料添加剂氯化钠进行管理的明确规定，岑自忠依法取得饲料生产许可证，购入使用饲料添加剂氯化钠的行为应当按照《饲料和饲料添加剂管理条例》、《饲料添加剂品种目录》的规定进行管理，不应当适用《重庆市盐业管理条例》的规定，荣昌盐务分局对岑自忠作出的行政处罚决定和市盐务局作出的行政复议决定适用法律错误，依法应当撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决:一、撤销重庆市盐务管理局荣昌县分局作出的（荣）盐处字[2014]第1号《盐业行政处罚决定书》；二、撤销重庆市盐务管理局作出的（渝）盐复决字[2015]第4号《行政复议决定书》。上诉人荣昌盐务分局不服一审判决，向本院提出上诉���请求：1、撤销重庆市荣昌区人民法院(2015)荣法行初字第00091号判决，并依法改判。2、一、二审案件受理费由被上诉人承担。上诉理由如下：一审法院立案到作出判决长达13个月，明显超过审理期限；一审判决适用法律错误，导致作出不公正、不合法的判决，《食盐专营办法》明确规定畜牧用盐适用本办法，饲料添加剂氯化钠作为用于饲料加工的盐，属于《食盐专营办法》的管理适用范围。上诉人市盐务局不服一审判决，向本院提出上诉。请求：1、撤销重庆市荣昌区人民法院(2015)荣法行初字第00091号判决，并依法改判。2、案件受理费由被上诉人承担。上诉理由如下：一审判决认定产品性质错误，饲料添加剂的Nacl具有饲料添加剂和盐产品的双重属性，一审判决仅认定为饲料添加剂属产品定性错误；一审判决以饲料添加剂Nacl的标准提出归口不是盐业行政主管部门判断行业监管部门不应该是盐业部门于法无据；一审判决适用法律错误，《食盐专营办法》有关畜牧用盐的规定应视为畜牧用盐的特别规定。被上诉人岑自忠未向本院提交答辩状。双方当事人在一审程序中举示的证据已经一审法院庭审质证并随案移送本院。经审查，本院认为一审法院对证据认定正确，本院依法予以确认。据此，本院所认定的事实与一审法院认定事实无异，在此不再赘述。根据上诉人市盐务局新提交的证据,本院另查明以下事实：重庆市高级人民法院作出的（2017）渝行申96号裁定书认定，饲料添加剂氯化钠属于饲料加工且主要化学成分为氯化钠的畜牧盐。本院认为，根据《食盐专营办法》第四条第二款、第二十八条及《重庆市盐业管理条例》第五条第二款之规定，上诉人荣昌盐务分局作为盐业行政主管部���，负有对辖区内畜牧盐专营事项进行管理的法定职责。《食盐专营办法》第二十八条规定“渔业、畜牧用盐适用本办法”；《重庆市盐业管理条例》第四十四条规定“肠衣盐、饲料加工或禽畜食用的畜牧盐……适用本条例中有关食盐的规定”，即任何单位或个人的购入使用畜牧盐的行为应当按照《食盐专营办法》、《重庆市盐业管理条例》的规定进行管理。而《制盐工业术语》（GB/T19420—2003）中将盐定为“主体化学成分为氯化钠的物质”，将畜牧用盐定义为“用于饲料加工或禽畜食用的盐”；《饲料添加剂氯化钠》（GB/T23880—2009）中规定饲料添加剂氯化钠中氯化钠的含量大于95.5%，饲料添加剂氯化钠属于饲料加工且主要化学成分为氯化钠的畜牧盐。根据《重庆市盐业管理条例》第二十一条第二款之规定，使用畜牧盐的单位应当从当地取得食盐批发许可证的经营者处购进。本案中，案涉饲料添加剂氯化钠主要成分为氯化钠，根据《制盐工业术语》（GB/T19420—2003）和《饲料添加剂氯化钠》（GB/T23880—2009）的规定，案涉饲料添加剂氯化钠主要化学成分为氯化钠的畜牧盐，其管理应当遵循《食盐专营办法》及《重庆市盐业管理条例》的规定。被上诉人岑自忠从外地购进饲料添加剂氯化钠的行为，违反了《重庆市盐业管理条例》第二十一条第二款之规定，上诉人荣昌盐务分局认定事实清楚，证据充分。上诉人荣昌盐务分局在执法检查时发现了上诉人的违法行为，依法对程序立案调查，履行了告知被处罚人陈述、申辩权的义务，在法定期限被作出被诉处罚决定，程序合法。上诉人荣昌盐务分局根据调查结果，依照《重庆市盐业管理条例》第三十五条之规定，作出责令改正和没收违法购进盐产品的处罚，适用法律正确。上诉人市盐务局作为荣昌盐务分局的上级行政机关，于2015年8月11日受理被上诉人的复议申请后，向荣昌盐务分局发出了行政复议提出答复通知书，于2015年9月25日作出（渝）盐复决字[2015]第04号《行政复议决定书》，程序合法。关于上诉人提出的一审超过审理期限的问题，本院经审查认为，一审法院在审理过程中裁定中止本案的诉讼，在恢复审理后系法定期限内结案，超期审理问题不成立，但在裁定文书的送达上确实存在瑕疵，本院依法予以指出。综上，上诉人荣昌盐务分局作出的（荣）盐处字[2014]第1号《盐业行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由成立，本院依法予以支持。被上诉人岑自忠要求撤销被诉处罚决定的诉讼请求，理由不能成立，本院依法不予支持。一审法院判决撤销被诉处罚决定属���用法律、法规错误，本院依法予以纠正。上诉人荣昌盐务分局、市盐务局的上诉理由成立，对其上诉请求本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销重庆市荣昌区人民法院(2015)荣法行初字第00091号行政判决；二、驳回岑自忠的诉讼请求。本案案件受理费50元，由被上诉人岑自忠负担。本判决为终审判决。审 判 长 邓 莉代理审判员 曹 怡代理审判员 何小莉二〇一七年十二月八日书 记 员 唐 吉