肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤1203行初193号原告：戴华方，男，汉族，1967年9月10日出生，住肇庆市高要区。委托代理人：陈博文、李志敏，广东天量律师事务所律师。被告：肇庆市国土资源局高要分局（以下简称国土资源高要分局）。住所地：肇庆市高要区南岸街道府前大街*号。法定代表人：黄伟尧。委托代理人：吴建宁，该局工作人员。委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。被告：肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区府）。住所地：肇庆市高要区南岸街道府前大街**号。法定代表人：江栋才。委托代理人：何锐和、张建晔，肇庆市高要区法制局工作人员。原告戴华方不服被告国土资源高要分局的行政处罚决定及被告高要区府的行政复议决定，于2017年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于同月27日立案后，于2017年11月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月30日公开开庭审理了本案。原告戴华方及其委托代理人陈博文，被告国土资源高要分局副局长陶军，委托代理人吴建宁、张少英，被告高要区府的委托代理人何锐和、张建晔等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告国土资源高要分局于2017年5月18日作出肇国土资高执法[2017]56号《行政处罚决定书》，认为戴华方未经国土资源部门批准，于2016年12月至今擅自占用肇庆市高××区××镇××铁××村“鬼杯口”、“鬼杯中”、“鬼杯尾”、“塱伞涌尾”（土名）15.7亩（10467.19m2）基本农田挖鱼塘的行为，已违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定,根据该条例第三十三条的规定，决定处罚如下：1、自行改正，并恢复土地原种植条件；2、对占用的15.7亩基本农田处以耕地开垦费2倍（96元/m2）的罚款，共计1004850.24元。原告不服，申请行政复议，被告高要区府于2017年9月11日作出高要府行复[2017]10号《行政复议决定书》，决定维持国土资源高要分局作出的《行政处罚决定书》。原告戴华方诉称，一、被告国土资源高要分局未向原告出示原告承包土地为基本农田的规划证明，被告高要区府也未曾在原告承包的土地上设立保护标志，予以公告。原告与该土地所属的赤坳村铁场经营合作社签订承包合同时，即明确约定承包的土地用于修筑鱼塘发展种养业，原告与该经营合作社一直认为承包的土地为荒地。被国土资源高要分局责令后，原告与该经济合作社沟通，要求其出示承包土地是否属于基本农田的证明，但该经营合作社通过与国土资源高要分局联系，无法出示该证明。被告国土资源高要分局在对原告进行责令时也未出示规划证明。被告高要区府未就《基本农田保护条例》第十一条第二款规定设立保护标志，予以公告。因此，就涉案土地是否属于基本农田或基本农田保护区，基于两被告的不公示，原告根本不能知悉。二、被告国土资源高要分局在对原告进行行政处罚前，并没有明确告知原告相应的法律规定以及处罚后果。作出的肇国土资高执法字[2017]第003号、肇国土资高执法字[2017]第32号《责令停止违法行为通知书》，其中载明根据相关法律规定责令原告恢复土地原状，仅此而已，完全没有向原告释明不恢复土地原状的后果；原告作为农民，文化水平极其有限，根本不清楚该后果。其后，被告国土资源高要分局即贸然向原告作出了100多万元的行政处罚，该程序不正当，是利用显然的优势来狠狠打压作为穷苦农民的原告。三、被告国土资源高要分局选择性执法。铁场经营合作社在原告的下游也出包了约100亩的土地，推了场地建了猪舍约1万平方米，按照两被告的说法，该土地也应属于基本农田，为何被告仅对原告作出处罚？四、在行政程序中采纳的耕地毁坏鉴定书，应不予采纳。1、该鉴定书的鉴定人不具备鉴定资格。根据《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件若干意见》之二的规定，被告国土资源高要分局在鉴定书的鉴定依据中列明了上述法律规定名称，则对于本案的耕地破坏鉴定按照刑事标准进行；因对原告罚款数额之高，本案的耕地破坏鉴定确实更适宜按照刑事标准进行。因此，肇庆市国土资源局或广东省国土资源厅才具有该鉴定资格。肇庆市人民政府以《肇庆市人民政府印发肇庆市人民政府2013年行政审批制度改革事项目录（第一批）的通知(肇府(2013)16号）》将土地毁坏鉴定从肇庆市国土资源局委托至各县[市、区（含肇庆高新区和肇庆新区）]的对口部门，但此委托并不能赋予被告国土资源高要分局实质的土地毁坏鉴定的权限，因为该权限根据法律的规定由市（地）级或者省级国土资源行政主管部门行使，本案的土地毁坏鉴定意见应以肇庆市国土资源局或广东省国土资源厅的名义作出方为合法。本案的耕地毁坏鉴定书是以被告国土资源高要分局与肇庆市高要区农业局的名义作出是不合法的，严重违反依法行政的原则—法律根本没有明确授权被告国土资源高要分局和肇庆市高要区农业局可实施土地毁坏鉴定的行政活动。2、被告国土资源高要分局在行政程序中采纳的其自行联合其他部门作出的耕地毁坏鉴定书，欠缺行政合理性。被告国土资源高要分局作为本案的行政处罚实施机关，本案的土地毁坏鉴定必定影响着本案的行政处罚的成立，本不属于其的土地毁坏鉴定权限竟由其享有，无疑使其主宰了本案的行政处罚。为了使本案高达一百多万罚款的行政处罚成立，被告国土资源高要分局是很难在本案的土地毁坏鉴定上做到客观的。本案的耕地毁坏鉴定书载明：“根据《土地利用现状图（图部）》核实，毁坏前地类为水田15.7亩。”此鉴定意见根本不是事实，根据原告提供的图片和视频以及《承包土地合同》、李子文的询问笔录，本案的土地在原告刚承包时乃至十多年前为荒地，并非水田。基于此点，原告对本案的耕地毁坏鉴定书的客观性不予认可。那么，两被告则未能举证原告挖鱼塘的行为达《基本农田保护条例》第三十三条规定的“毁坏种植条件”的程度，则对原告的处罚应依法撤销。五、被告国土资源高要分局对原告进行处罚，系适用法律错误。《土地管理法》第三十六条第二、三款、第七十四条规定是“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”是与“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”分两款规定的，没有将发展林果业和挖塘养鱼的行为明示地涵括在处罚范围内。《基本农田保护条例》第十七条第一、二款、第三十三条规定同样没有将占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼的行为明示地涵括在处罚范围内。这是因为基本农田发展林果业和挖塘养鱼的行为与占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田的行为存在本质的区别—前者是易于复垦的农业活动而后者是难以复垦的非农业活动。因此，该条不能成为被告对原告进行处罚的法律依据。综上所述，被告对原告的行政处罚缺乏事实与法律依据，请求：1、撤销被告国土资源高要分局作出的肇国土资高执法[2017]56号《行政处罚决定书》；2、撤销被告高要区府作出的高要府行复[2017]10号《行政复议决定书》；3、本案的诉讼费用由两被告承担。原告提交了下列证据：1、原告身份证复印件。证明原告主体资格。2、行政处罚决定书。证明行政处罚不合法。3、行政复议决定书。证明行政复议不合法。4、送达回证。证明原告进行行政起诉在法律规定的期限内。5、视频、图片。证明2016年11月涉案土地的利用状况并非水田，是荒地。6、肇庆市人民政府关于取消下放和委托一批行政审批项目的决定。证明2014年肇庆市国土资源局将毁坏土地鉴定的项目委托给端州分局实施。被告国土资源高要分局辩称，（一）我局作出的肇国土资高执法[2017]56号《行政处罚决定书》，主体适格。根据《土地管理法》第六十六条的规定，我局虽然自2015年7月17日更名为肇庆市国土资源局高要分局，但仍为高要区府辖区内土地行政主管部门，有权对本辖区内的土地工作进行监督检查，作出行政处罚决定。因此，我局作出上述《行政处罚决定书》的主体适格。（二）我局作出的上述《行政处罚决定书》，认定事实清楚、适用法律正确。2017年2月15日，我局蛟塘国土资源所工作人员巡查发现戴华方在高××区××镇××铁××村“鬼杯口”正进行推鱼塘行为，涉及面积49.8亩，向我局报告。2017年2月21日，戴华方来我局执法队接受调查，并制作询问笔录，根据戴华方提供资料和笔录中陈述：在2016年12月6日，其与高要区蛟塘镇赤坳村铁场经济合作社(法人代表：李子文)签订承包该村“鬼杯口”、“鬼杯中”、“鬼杯尾”、“塱伞涌尾”（土名）49.8亩土地修筑鱼塘，此事有召开村民会议且有80%村民户主同意；2017年2月9日开始在该地块施工，目前已推土地面积10亩。戴华方之前不清楚该地块是基本农田不可以用于鱼塘用途，认知后，承诺在2017年3月7日前改正，恢复耕种。2017年3月8日，我队执法人员去蛟塘镇赤坳村委会铁场村“鬼杯口”“鬼杯中”、“鬼杯尾”、“塑伞涌尾”（土名）现场实地勘察，当事人并没有恢复耕种，期间多次有人举报戴华方继续推鱼塘，遂立案处理。我局对戴华方占用铁场村“鬼杯口”“鬼杯中”、“鬼杯尾”、“塑伞涌尾”（土名）已推鱼塘面积15.7亩土地类型进行核实，根据《土地利用总体规划图》（2010-2020年）（局部）、《土地利用现状图》（局部），该地块的土地规划用途区：基本农田保护区，土地利用现状：水田。该地块权属高要区蛟塘镇赤坳村铁场经济合作社。根据《肇庆市国土资源局高要分局、肇庆市高要区农业局关于肇庆市高××区××镇××铁××村“鬼杯口”“鬼杯中”、“鬼杯尾”、“塑伞涌尾”（土名）耕地毁坏鉴定书》（肇国土资高规保（函）[2017]6号）已确定现场15.7亩基本农田全部被挖损，导致耕地耕作层、灌溉设施等种植条件被严重破坏，无法耕种，数量较大，难以恢复。尽管原告与蛟塘镇赤坳村铁场经济合作社签订《土地承包合同》，约定开挖鱼塘经营养殖业。然而，我国法律对土地实行用途管制，强调保护耕地。即使是土地所有权集体，也不能在基本农田上挖鱼塘。原告开挖鱼塘的行为已经构成毁坏耕地，违反了土地管理法第三十六条第3款的规定。我局根据该条例第三十三条的规定，作出的处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。（三）我局作出的肇国土资高执法[2017]56号《行政处罚决定书》，程序合法。我局发现原告毁坏耕地，分别于即日和2017年2月21日向其发出《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》；同时对原告进行询问、到现场勘查、核对高要区土地利用总体规划及涉嫌违法宗地的现状图；会同肇庆市高要区农业局对毁坏耕地进行鉴定；在鉴定结论确定后于2017年5月2日向原告送达《行政处罚告知和听证告知书》，已告知其对我局认定的违法事实、处罚依据及处罚内容享有陈述、申辩和申请听证的权利。事后，原告未作出新的陈述和申辩，也未申请听证。2017年5月18日，我局作出涉案的《行政处罚决定书》并送达给原告。（四）原告对我局作出的行政处罚决定不服，申请行政复议，被告高要区府依法向我局发出《行政复议答复通知书》，我局在法定的时间内递交答复书，同时递交作出行政处罚和事实和法律依据，被告高要区府经审理，作出行政复议决定书，认定事实清楚，程序合法，作出维持行政处罚决定的行政复议决定适当正确。综上所述，我局作出的《行政处罚决定书》、被告高要区府作出的《行政复议决定书》，主体适格、认定事实清楚、适用法律正确，程序得当，实体处理合法。原告撤销行政行为的诉求没有事实和法律依据，请人民法院依法予以驳回。被告国土资源高要分局向本院提交了以下证据、依据：1、中共肇庆市委办公室肇庆市人民政府办公室关于印发《肇庆市高要区党政机构设置方案》的通知（肇办函[2015]46号）以及《肇庆市高要区党政机构设置表》。2、肇庆市机构编制委员会关于印发《肇庆市国土资源局高要分局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知。证据1-2证明被告作出具体行政行为主体适格。3、《动态巡查每日台账》及《违法建设和国土资源违法行为报告》。4、《责令停止违法行为通知书》编号：肇国土资高执法字[2017]第003号。5、《责令改正违法行为通知书》编号：肇国土资高执法字[2017]第32号及送达回证。6、对戴华方的《询问笔录》（二份）、对李子文的《询问笔录》及权利人义务告知书、身份证。7、《现场勘测笔录》及图片、宗地地界址坐标图、《土地利用总体规划图》（局部）、《土地利用现状图》（局部）。8、肇国土资高执法(2017)56号《立案呈批表》。9、《耕地毁坏鉴定书》。10、案件调查报告。11、《行政处罚告知和听证告知书》及送达回证。12、《行政处罚决定书》及送达回证。13、承包土地合同及见证书。14、收据2份。15、蛟塘镇赤坳村民委员会《证明》。证据3-15证明被告作出肇国土资高执法[2017]56号《行政处罚决定书》的事实证据充分，执法程序合法。16、《土地管理法》第三十六条第三款、《基本农田保护条例》第三十三条。17、《行政处罚法》第三十一条、三十二条、第四十二条、《国土资源行政处罚办法》第二十七条、第二十八条。证据16-17证明被告作出《行政处罚决定书》的法律依据。被告高要区府辩称，一、根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，本府是县级人民政府，有权对本辖区内的行政复议案件进行审理，因此本府是作出高要府行复(2017)10号《行政复议决定书》的适格主体。二、原告不服国土资源高要分局于2017年5月18日作出的肇国土资高执法[2017]56号《行政处罚决定书》，申请行政复议，本府已依法立案受理，依法向国土资源高要分局发出《提出行政复议答复通知书》，并收到该分局提交的《行政复议答复书》及相关证据材料。经审理，本府依法作出高要府行复(2017)10号《行政复议决定书》，决定维持国土资源高要分局作出的《行政处罚决定书》，依法送达当事人，并告知了相关的权利义务。该复议案件的处理均在法定期限内完成，处理适当，程序合法。三、本府的工作人员在办理复议案件时，根据复议案件各方提供的证据材料，查明：原告承包的土地属于基本农田，在基本农田上开挖鱼塘违反了《土地管理法》第三十六条第3款的规定，并且原告在得悉开挖鱼塘地块为基本农田，收到肇国土资高执法字[2017]003号《责令停止违法行为通知书》及肇国土资高执法字[2017]32号《责令改正违法行为通知书》后，未在承诺期限内停止、改正违法行为，导致15.7亩基本农田被挖损，耕地耕作层、灌溉设施等种植条件被严重破坏，无法耕种，数量较大，难以恢复。有肇国土资高规保（函）(2017)6号《耕地毁坏鉴定书》、肇国土资高执法[2017]56号《案件调查报告》以及《询问笔录》（两份）等证据佐证。因此，本府作出的高要府行复[2017]10号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿。四、本府根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出高要府行复[2017]10号《行政复议决定书》，适用法律法规正确。综上所述，本府作出的高要府行复[2017]10号《行政复议决定书》，主体适格，认定事实清楚，证据确凿，处理适当，程序合法，适用法律正确。原告对本府的诉讼请求没有事实和法律依据，请人民法院驳回原告的诉讼请求，维持本府作出的高要府行复(2017)10号《行政复议决定书》。被告高要区府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书。证明高要区府行为依申请而为，行为程序合法。2、戴华方身份证及户口本。3、《营业执照》。4、肇国土资高执法[2017]56号《行政处罚决定书》。5、《行政处罚决定书》送达回证。6、《承包土地合同》。7、《广东高诚律师事务所见证书》。8、戴华方及李子文身份证。9、李子文身份证明。10、《租赁证明》。11、《收据》。证据2-11证明原告身份和原告申请行政复议提交的材料。12、行政复议答复书。13、单位负责人身份证明书。14、授权委托书。15、广东勤思进律师事务所律师函。16、张少英律师执业证。17、《肇庆市高要区党政机构设置方案》（其他事项之二8、9页）。18、《肇庆市国土资源局高要分局主要职责内设机构和人员编制规定》（职责部分2、3页）。19、《动态巡查每日台账》。20、《违法建设和国土资源违法行为报告》。21、肇国土资高执法字[2017]第003号《责令停止违法行为通知书》。22、肇国土资高执法字[2017]第32号《责令改正违法行为通知书》及《送达回证》。23、对戴华方的《询问笔录》（二份）及权利义务告知书、身份证。24、对李子文的《询问笔录》及权利义务告知书、身份证。25、《现场勘测笔录》及图片。26、宗地地界址坐标图。27、《土地利用总体规划图》（局部）。28、《土地利用现状图》（局部）。29、肇国土资高执法(2017)56号《立案呈批表》。30、肇国土资高规保（函）[2017]6号《耕地毁坏鉴定书》。31、肇国土资高执法[2017]56号案件调查报告。32、肇国土资高执法[2017]56号《行政处罚告知和听证告知书》及送达回证。33、肇国土资高执法[2017]56号《行政处罚决定书》及送达回证。34、《承办土地合同》及见证书。35、收据2份。36、蛟塘镇赤坳村民委员会《证明》。37、《土地管理法》第三十六条第三款、《基本农田保护条例》第三十三条、《行政处罚法》第三十一条、三十二条、第四十二条、《国土资源行政处罚办法》第二十七条、第二十八条。证据12-37证明国土资源高要分局作出具体行政行为的事实和程序和高要区府作出高要府行复[2017]10号《行政复议决定书》的事实依据。38、行政复议申请收据。39、行政复议受理通知书。40、提出行政复议答复通知书。41、《行政复议决定书》。42、送达回证。43、行政复议法（节选）。证据38-43证明高要区府作出高要府行复[2017]10号《行政复议决定书》的程序合法。经庭审质证，原告对被告国土资源高要分局提供的证据1-6、11-17的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为被告国土资源高要分局行政处罚无法律依据，法律适用错误，扩大法律责任条款的适用；对证据7-10有异议，认为证据7涉案土地已丢荒，对证据8、10不予确认，认为证据9肇庆市人民政府印发肇庆市人民政府2013年行政审批制度改革事项目录（第一批）的通知肇府（2013）16号仅仅是规范性文件，不能赋予被告国土资源高要分局土地毁坏鉴定权限。被告高要区府对被告国土资源高要分局提供的证据没有异议。原告对被告高要区府提供的证据1-27、32-43的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为被告国土资源高要分局作出的行政处罚法律适用错误；对证据28-31有异议，认为证据28涉案土地已丢荒；对证据29-31与被告国土资源高要分局提供的证据8-10相同，质证意见一致。被告国土资源高要分局对被告高要区府提供的证据没有异议。被告国土资源高要分局、高要区府对原告提供的证据1、4无异议；对证据2、3的真实性无异议，但对证明的内容有异议，认为证据2是依法作出处理，认为证据3从事实、程序均符合行政复议法的规定；对证据5、6有异议，对证据5来源的合法性存疑，即便来源合法也不能证明涉案土地是荒地，农田荒芜后，不能代表原告可以随意挖鱼塘，也不能证明原告挖鱼塘的涉案土地不是基本农田保护区；认为证据6与本案无关。本院对上述证据认证如下：原告、被告高要区府对被告国土资源高要分局提供的证据1-6、11-17和原告、被告国土资源高要分局对高要区府1-27、32-43以及两被告对原告提供的证据1-4的真实性均没有异议，对这些证据的真实性，本院予以确认。对被告国土资源高要分局的证据7-10和被告高要区府的证据28-31以及原告的证据5、6，当事人虽有异议，但均没有否定证据的真实性，对这些证据的真实性，本院予以确认。经审理查明，原告戴华方是肇庆市高要区蛟塘镇沥南村委会马岭村二队人。2016年12月6日，戴华方与高要区蛟塘镇赤坳村委会铁场经济合作社签订《承包土地合同》，主要约定铁场经济合作社把所属辖区内土名叫“鬼杯口”、“鬼杯中”、“鬼杯尾”和“塱伞涌尾”的荒地发包给戴华方修筑鱼塘发展种养业，面积49.8亩，承包期22年5个月，戴华方在承包期所建建筑物，水电设施等其他不动产，在承包期满后无偿全部归发包方所有；合同签订后，戴华方向高要区蛟塘镇赤坳村委会铁场经济合作社交纳了按金33641元和2016年12月6日至2017年12月6日租金33641元。承包后，戴华方从2017年2月9日开始在上述承包的土地上推挖鱼塘。2017年2月15日，被告国土资源高要分局在日常巡查中发现原告在高××区××镇××铁××村“鬼杯口”处农田保护区约49.8亩农用地上推鱼塘，即对戴华方进行了调查并制作了询问笔录，当日向原告作出肇国土资高执法字[2017]第003号《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止上述违法行为，听候处理；到2017年2月21日，被告国土资源高要分局又对戴华方进行了调查并制作了询问笔录，并向原告作出和送达肇国土资高执法字[2017]第32号《责令改正违法行为通知书》，责令其恢复土地原状；2017年3月8日，被告国土资源高要分局决定立案查处，对现场进行了勘测并制作了《现场勘测笔录》，确认勘测地点高××区××镇××铁××村“鬼杯口”“鬼杯中”、“鬼杯尾”、“塑伞涌尾”（土名），用地人戴华方，勘测情况：基本农田严重破坏，地类水田，土地规划基本农田，用地面积15.7亩；2017年4月12日，被告国土资源高要分局会同高要区农业局对戴华方占用高××区××镇××铁××村“鬼杯口”、“鬼杯中”、“鬼杯尾”和“塱扇涌尾”（土名）耕地毁坏程度进行鉴定并作出肇国土资高规保（函）[2017]6号《耕地毁坏鉴定书》,鉴定结论为：戴华方非法占用高××区××镇××铁××村“鬼杯口”、“鬼杯中”、“鬼杯尾”、“塱扇涌尾”（土名）耕地15.7亩，在《高要区蛟塘镇土地利用总体规划》（2010-2020年）中的规划用途划定为基本农田15.7亩，根据《土地利用现状图（局部）》核实，毁坏前地类为水田15.7亩，现场基本农田全部被挖损，导致耕地耕作层、灌溉设施等种植条件被严重破坏，无法耕种，数量较大，难以恢复。2017年5月2日，被告国土资源高要分局根据原告的身份证和上述调查情况和现场勘测笔录、现场照片、用地地界址坐标图、土地利用总体规划图（2010-2020年局部）、土地利用现状图（局部）、《耕地毁坏鉴定书》、承包土地合同等证据，向原告作出肇国土资高执法[2017]56号《行政处罚告知和听证告知书》并于同月9日依法送达给原告，告知违法事实、处罚依据及陈述、申辩、申请听证权利；2017年5月11日，被告国土资源高要分局对高××区××镇××铁××村长李子文进行了调查并制作了询问笔录；2017年5月18日，被告国土资源高要分局作出肇国土资高执法[2017]56号《行政处罚决定书》，决定：1、自行改正，并恢复土地原种植条件；2、对占用的15.7亩基本农田处以耕地开垦费2倍（96元/m2）的罚款，共计1004850.24元。并将该《行政处罚决定书》在2017年5月31日送达给原告。原告不服，于2017年7月25日申请行政复议，并提交了行政复议申请书及相关证据材料，被告高要区府2017年7月27日受理后向原告发出《行政复议受理通知书》，向国土资源高要分局发出《提出行政复议答复通知书》和原告提交的行政复议申请书及相关证据材料，在国土资源高要分局2017年8月4日提交了《行政复议答复书》及相关证据材料后，于同月11日将国土资源高要分局提交的《行政复议答复书》及相关证据材料送达给原告。到2017年9月11日，被告高要区府作出高要府行复[2017]10号行政复议决定书，决定维持被告国土资源高要分局作出的《行政处罚决定书》，于同月21日将该行政复议决定书送达给原告和国土资源高要分局。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，国土资源高要分局有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职权，为本案适格被告。高要区府系国土资源高要分局的本级人民政府，对国土资源高要分局作出的行政行为，有权根据原告的申请，履行法定的行政复议职权，也是本案的适格被告。被告国土资源高要分局根据当事人的身份证、现场勘测笔录、现场照片、询问笔录、用地地界址坐标图、土地利用总体规划图（2010-2020年局部）、土地利用现状图（局部）、《耕地毁坏鉴定书》、承包土地合同等证据，认定原告未经国土资源部门批准，于2016年12月至今擅自占用肇庆市高××区××镇××铁××村“鬼杯口”、“鬼杯中”、“鬼杯尾”、“塱伞涌尾”（土名）15.7亩（10467.19m2）基本农田挖鱼塘的行为，已违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定,根据该条例第三十三条的规定，对原告作出处罚。其中，作为认定涉案土地为耕地15.7亩，规划用途划定为基本农田，毁坏前地类为水田15.7亩，现场基本农田全部被挖损，导致耕地耕作层、灌溉设施等种植条件被严重破坏，无法耕种，数量较大，难以恢复的依据《耕地毁坏鉴定书》，被告国土资源高要分局未提交该《耕地毁坏鉴定书》的鉴定部门国土资源高要分局和高要区农业局以及鉴定人的鉴定资格说明。根据国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.7“需要对案件涉及的耕地等农用地破坏程度和违法采矿、破坏性采矿造成的矿产资源破坏价值等进行鉴定或者检验的，应当按照有关规定，由市（地）级或者省级人民政府国土资源主管部门组织实施；也可以委托有资质的机构进行，出具相应的鉴定结论、鉴定意见或者检验报告。”、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条“被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章……”和《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”的规定，本案中，被告国土资源高要分局没有提交鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，视为没有证据，被告国土资源高要分局采纳了缺少鉴定资格证明的《耕地毁坏鉴定书》，属认定事实不清、程序违法，应予撤销。同理，被告高要区府在行政复议决定中维持被告国土资源高要分局的上述行政处罚决定也属认定事实不清，也应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告肇庆市国土资源局高要分局作出的肇国土资高执法[2017]56号《行政处罚决定书》。二、撤销被告肇庆市高要区人民政府作出的高要府行复[2017]10号《行政复议决定书》。本案诉讼费50元，由被告肇庆市国土资源局高要分局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审判长  梁永康审判员  谢凤兰审判员  伍钜雄二〇一七年十二月十三日书记员  李雅筠