河南省虞城县人民法院行 政 裁 定 书（2017）豫1425行初68号原告永城市蒋口镇蒋北村蒋东口一组，住所地永城市蒋口镇蒋北村。负责人蒋红严，组长。委托代理人翟亚明,河南旺达律师事务所律师。被告永城市蒋口镇人民政府，住所地永城市蒋口镇。法定代表人马元军，镇长。行政负责人蒋建强，该镇党委委员纪委书记。委托代理人邵存灵，该镇法律顾问。被告永城市国土资源局，住所地河南省永城市东方大道西段。法定代表���蒋清伟，局长。委托代理人潘海清，该单位工作人员。第三人永城市烟草专卖局，住所地永城市东方大道西段。法定代表人刘道龙，局长。委托代理人赵立,河南正剑律师事务所律师。第三人永城市蒋口镇蒋北村村民委员会，住所地蒋口镇蒋北村。法定代表人蒋永，村主任。原告永城市蒋口镇蒋北村蒋东口一组诉被告永城市蒋口镇人民政府及被告永城市国土资源局土地行政补偿协议一案，于2017年11月9日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。因永城市烟草专卖局及永城市蒋口镇蒋北村村民委员会与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年12月14日公开开庭审理了本案。原告永城市蒋口��蒋北村蒋东口一组的负责人蒋红严及其委托代理人翟亚明、被告永城市蒋口镇人民政府行政负责人蒋建强及委托代理人邵存灵、被告永城市国土资源局委托代理人潘海清、第三人永城市烟草专卖局委托代理人赵立到庭参加诉讼，第三人永城市蒋口镇蒋北村村民委员会经本院合法传唤未到庭，本案现已审理终结。原告永城市蒋口镇蒋北村蒋东口一组诉称，1997年，在未依法取得国家征收、征用决定及相关审批手续的情况下，原永城市蒋口镇人民政府下设机构永城市蒋口镇土地管理所与永城市烟草专卖局、永城市蒋口镇蒋北村村民委员会三方签订《征用土地安置、补偿协议》，将原告所有的0.48亩集体土地予以“征用”。依照法律的规定，签订合法有效的征用土地安置、补偿协议，需有权机关按照法定程序办理审批等手续，并征求村民意见，制作征用决定，而��告与第三人在未完善相关审批手续及法定程序的前提下，私自签订《征用土地安置、补偿协议》，其名为征用实为土地所有权买卖，且永城市蒋口镇土地管理所不具备签订征用土地协议主体资格；涉案土地所有权人为原告，永城市蒋口镇蒋北村村民委员会无权代表原告与他人签订合同；原告也从未获得安置补偿费用。上述协议应依法认定无效，且侵犯原告合法权益。因1997年时永城市蒋口镇土地管理所由永城市蒋口镇人民政府直属领导，永城市蒋口镇土地管理所的行为应由永城市蒋口镇人民政府承担；目前永城市蒋口镇土地管理所由永城市国土资源局直属领导，故特一并起诉，请求法院判决确认被告与第三人签订的《征用土地安置、补偿协议》无效。原告永城市蒋口镇蒋北村蒋东口一组向本院提供的证据材料有：1.2016年3月9日永城市蒋口镇人民政府与第三人蒋北村村民委员会共同出具的证明一份；2.2016年3月9日第三人蒋北村村民委员会出具的证明一份；3.(1994)永证字第888号公证书一份；4.2015年3月14日合同终止协议一份。证据1-4证明，位于蒋河口桥西头，油路南侧，靠宋沟2.63亩集体土地所有权人系原告；自1994年以来原告将该宗土地出租给蒋口乡农村信用社，并办理了公证文书，租赁合同到期后，原告收回土地；5.征用土地安置、补偿协议，证明被告与第三人私自签订征用土地安置、补偿协议，将原告上述2.63亩集体土地中的0.48亩土地予以“征用”，原告认为该协议存在以下无效情形：其一，违反法律和行政法规的强制性规定。依据《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，国家征收土地时应当先行经过批准，制作征收决定，并由县级以上人民政府具体实施，而涉案安置补偿协议未经政府批准，没有制作征收决定，且征收和具体实施主体却为不具备征收资格的永城市烟草专卖局及被告国土资源局下设机构土地管理所，即涉案安置补偿协议的签订无论是程序还是主体均违反法律、行政法规的强制性规定；其二，恶意串通，损害原告的合法权益。涉案土地所有权人为原告，第三人永城市蒋口镇蒋北村村民委员会无权代表原告与他人签订合同，而被告和第三人在未取得原告同意的情况下，以损害原告利益为目的，弄虚作假签订涉案协议，存在恶意串通情形；其三，以合法形式掩盖非法目的。以征收、征用土地作为表象，签订涉案协议，但却未经过法定审批程序，该协议名为征用，实为土地所有权买卖，而依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，集体土地所有权或使用权是不允许进入市场交易的，故被告与第三人存在恶意串通的行为；6.蒋永自书证明��份，证明蒋永作为蒋北村村主任从未代表本村与土地管理所、永城市烟草专卖局签订过征地协议。被告永城市蒋口镇人民政府辩称，1.蒋口镇人民政府对原告所诉称的土地征用补偿协议一事不知情，没有人向当时的镇政府领导汇报，也没有相关的的档案进行查询；2.既然是国家建设征用土地就应当按照法律规定办理相关手续完善相关程序才能有效，该行为是否有效应当依据事实、证据和法律进行确认。被告永城市蒋口镇人民政府未向本院提供书面证据材料。被告永城市国土资源局辩称，依据当时的《河南省土地管理法实施办法》第二十八条的规定国家单位使用集体土地由县级土地管理部门组织征地单位和被征地单位依法商定安置补偿协议，土地管理所当时属于土地管理局下设的被领导单位，可以代表土地管理局签订土地安置补偿协议��被告永城市国土资源局未向本院提供书面证据材料。第三人永城市烟草专卖局述称，一、原告的主体不适格。原告无证据证明涉案的土地所有权为原告所有，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”这说明土地所有权证书是原告是否拥有土地所有权的唯一合法依据，原告没有法定的权利证书，不能说明涉案房屋下面的土地所有权为其所有，从原告提供的证据来看，涉案房屋下面的土地为蒋北村所有，村、组是两个不同的经济组织，财产是各自独立的，故原告的主体不适格。二、原告起诉超过法定期限，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道��出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条规定，有下列情形之一，己经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；”本案中，涉案的土地就在原告所在地附近，第三人己经在涉案土地上建房二十多年，本案被告的行政行为发生在1997年7月，2016年3月及12月原告分别提起了民事诉讼和行政诉讼，原告在本案起诉前六个月早己明知被告的行政行为，且原告的起诉己超法律规定的最长二十年的起诉期限，应当裁定驳回起诉。三、第三人与蒋北村所签征用���同合法有效。第三人通过请示，并征得永城市计委的批准，第三人才与蒋北村签订的合同，且已履行完毕，根据当时的法律，程序合法，征用有据，原告的诉求无法律依据。综上，请求人民法院公正判决。第三人永城市烟草专卖局向本院提供的书面证据材料有：1.安置补偿协议；2.永城市烟草专卖局请示报告；3.永城市计委的批复文件；4.领款条；5.房屋产权证1份。以上证据证明第三人取得涉案土地是经过永城市计委批复的并与蒋北村签订了安置补偿协议并已实际支付了补偿费用，永城市房管局也为第三人办理了房屋产权证书，第三人取得的涉案土地合法有效。经庭审举证、质证，被告永城市蒋口镇人民政府对原告所提交的证据的质证意见为，证据1、2、3真实性无异议，对证据4不发表质证意见，证据5不是乡镇政府经办，业务上并不归乡镇政府指导，当时也没有向乡镇政府领导汇报，对证据6应该由蒋永本人出庭作证。被告永城市国土资源局对原告所提交的证据的质证意见为这些证据并不能证明土地权属的归属，也不能证明补偿协议具有违法性。第三人永城市烟草专卖局对原告所提交的证据的质证意见为，证据1不能证明原告享有土地所有权，且与证据3相互矛盾，证据2蒋北村委会出具的证明没有负责人的签字，两个单位在同一份证据作证也不符合证据的要求，土地的所有权的确认机关是县级以上人民政府，村委会和乡政府没有这个权利；证据3恰恰证明土地所有权非原告所有，公证书的所有内容都没有显示原告是合同一方的当事人；证据4没有任何单位的公章，无法证明该证据内容是真实的，且与证据3相互矛盾；证据5真实性无异议，但是蒋北村一村民组与原告名称不一致，不能说明协议的一方当事人就是本��原告，这个补偿协议是一个格式的协议，并不是为蒋北村与第三人之间签订这个协议专门制作的，协议后面涉及的单位均有这些单位的签字盖章，这说明按照当时的法律手续是非常完善的，不能以现在的法律形式来判断当时的协议是否合法有效，即便这样的一个行为存在一些瑕疵，由于事过境迁，该行为已经存在20多年为了维护各方的利益，稳定行政机关的行政行为的权威性也不能确认该行为是违法无效的，而且征用决定与安置补偿是两个不同的法律行为，该协议是依据当时的永城市计委的批复进行签订的，如果按照原告所述该协议是无效的话，那么永城市计委的批复也应当是违法的，这就超出了本案的审查范围，所以达不到原告的证明目的；证据6缺乏真实性。原告对第三人永城市烟草专卖局提交的证据的质证意见为，证据1同原告证据5的意见，证据2仅能证明烟草专卖局向计委申请建设烟草批发部，证据3仅是计委的通知，并不是征收土地的规范性文件，且通知的内容也仅是同意烟草局建设属于计委对下属单位的一种通知意见，烟草局应当在接到该通知后通过合法的程序向有权机关县级以上人民政府申请建设用地，但后续的申请以及批复有权机关并未作出，且该批复并未涉及土地征用的问题，证据4真实性有异议，原告从未收取过该款，原告认为是虚假的，证据5与本案没有关联性。被告永城市蒋口镇人民政府对第三人永城市烟草专卖局提交的证据的质证意见为，由于镇政府没有参与此事不发表意见。被告永城市国土资源局对第三人永城市烟草专卖局提交的证据无异议。经审查,本院认为，一、涉案协议系1997年签订的,协议未有具体的签订日期,从第三人永城市烟草专卖局提供的证据可以看出土地补偿款的领���时间是1997年8月20日,说明签订协议时间应当在付款时间之前或者同时,原告于2017年11月9日提起行政诉讼要求确认该协议无效,期限已超过二十年,无论从行政诉讼还是从民事诉讼的角度看,原告的诉求均受到法律规定最长保护期限二十年的限制,原告的起诉已超过法定起诉期限；二、上述协议不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定可提起行政诉讼的情形，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，并且根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，原告针对新行政诉讼法实施前的行政协议提起行政诉讼，相关法律依据不充分。综上所述，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(一)项、第(二)项规定,裁定如下：驳回原告永城市蒋口镇蒋北村蒋东口一组的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。审判长  高海书审判员  李 勇审判员  苏永昌二〇一七年十二月十八日书记员  冯 源