重庆市高级人民法院行 政 判 决 书(2017)渝行终646号上诉人(一审原告)朱宪清，男，1951年10月3日出生，汉族，住重庆市江北区。委托代理人王乾召，北京市盈科律师事务所律师。委托代理人李绍飞，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人(一审被告)重庆市江北区人民政府，住所地重庆市江北区金港新区16号23楼。法定代表人代小红，区长。委托代理人胡浩，重庆市江北区人民政府工作人员。委托代理人唐华，重庆恒昇律师事务所律师。朱宪清因诉重庆市江北区人民政府(简称江北区政府)政府信息公开一案，不服重庆市第一中级人民法院（2017）渝01行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，朱宪清与陈铮、朱杨、杨国文、刘素清共同于2017年1月2日向江北区政府提出《政府信息公开申请书》，江北区政府于2017年1月10日收到该申请，并于2017年1月18日作出江北府函[2017]23号《重庆市江北区人民政府依申请政府信息公开告知书》，告知朱宪清申请的政府信息涉及多个政府信息公开项目，要求朱宪清按照“一事一申请”原则对申请信息加以调整，申请的部分政府信息内容不明确，要求朱宪清作出更改、补充。2017年1月19日，江北区政府将上述江北府函[2017]23号《重庆市江北区人民政府依申请政府信息公开告知书》邮寄送达朱宪清。朱宪清于2017年1月20日又向江北区政府提出《政府信息公开申请书》，江北区政府于2017年1月24日作出江北府函[2017]31号《重庆市江北区人民政府依申请政府信息公开告知书》，认为朱宪清的申请的政府信息涉及多个政府信息公开项目，再次要求朱宪清按照“一事一申请”原则对申请信息加以调整，申请的部分政府信息内容仍不明确，再次要求朱宪清作出更改、补充。2017年2月6日，江北区政府将上述江北府函[2017]31号《重庆市江北区人民政府依申请政府信息公开告知书》邮寄送达朱宪清。朱宪清收到后，于2017年2月10日向江北区政府提出了六份《江北区人民政府信息依申请公开表》，该六份申请表中载明所需信息内容为：1、2016年重庆市江北区观音桥街道花园村黄桷堡社的该轮土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，以及广泛征求社会意见的资料(如果没有2016年规划，请公布最新的)。2、2016年重庆市江北区人民政府对江北区观音桥街道花园村黄桷堡社拟征收该片土地上的房屋安置补偿方案的论证和征求公众意见的资料和结果（如果没有2016年的，请公布最新的）。3、2016年重庆市江北区人民政府是否对江北区观音桥街道花园村黄桷堡区域的房屋作出了房屋征收决定？如已作出，则需公开该项房屋征收决定，同时公开该项房屋征收决定的公布情况（如果没有2016年的，请公布最新的）。4、2016年重庆市江北区观音桥街道花园村黄桷堡社房屋征收或置换补偿安置方案（如果没有2016年的，请公开最新的）。5、2016年重庆市江北区人民政府是否对江北区观音桥街道花园村黄桷堡社房屋征收或置换补偿安置方案征求意见的情况和修改情况、房屋调查登记结果、房屋征收或置换安置情况、房屋征收或置换评估委托及评估报告（如果没有2016年的，请公开最新的）。6、2016年重庆市江北区人民政府是否对江北区观音桥街道花园村黄桷堡社房屋周边区域内城镇房屋拆迁时安置补偿方案（如果没有2016年的，请公开最新的）。2017年2月17日，江北区政府就朱宪清提出的六份政府信息申请，作出江北府函[2017]49号《重庆市江北区人民政府依申请政府信息公开告知书》（简称《政府信息公开告知书》），并于同日通过邮政快递方式将该《政府信息公开告知书》邮寄送达朱宪清。《政府信息公开告知书》载明：“朱宪清：您向江北区人民政府申请的‘1.2016年重庆市江北区城市总体规划。2.2016年重庆市江北区观音桥街道花园村黄桷堡社的该轮土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，以及广泛征求社会公众意见的资料。3.2016年重庆市江北区人民政府对江北区观音桥街道花园村黄桷堡社拟征收该片土地上的房屋的安置补偿方案的论证和征求公众意见的资料和结果。4.2016年是否对江北区观音桥街道花园村黄桷堡社区域的房屋作出了房屋征收决定？如已作出，则需公开该项房屋征收决定，同时公开该项房屋征收决定的公布情况。5.2016年重庆市江北区观音桥街道城镇房屋征收的拆迁补偿标准。6.2016年重庆市江北区观音桥街道花园村黄桷堡社房屋征收或置换补偿安置方案。7.听证会笔录。8.补偿费用预算及专用银行账户。9.2016年房屋征收或置换补偿安置方案征求意见情况和修改情况、房屋调查登记结果、房屋征收或置换补偿安置情况、房屋征收或置换评估委托合同及评估报告。’政府信息，区政府于2017年1月23日收悉。我府在江北府函[2017]31号请您加以调整和更改补充。经您调整和更改补充，您向江北区人民政府申请的‘1.2016年重庆市江北区观音桥街道花园村黄桷堡社的该轮土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，以及广泛征求社会意见的资料。（如果没有2016年规划，请公布最新的）2.2016年重庆市江北区人民政府对江北区观音桥街道花园村黄桷堡社拟征收该片土地上的房屋安置补偿方案的论证和征求公众意见的资料和结果。（如果没有2016年的，请公布最新的）3.2016年重庆市江北区人民政府是否对江北区观音桥街道花园村黄桷堡社区域的房屋作出了房屋征收决定？如已作出，则需公开该项房屋征收决定，同时公开该项房屋征收决定的公布情况。（如果没有2016的，请公布最新的）4.2016年重庆市江北区观音桥街道花园村黄桷堡社房屋征收或置换补偿安置方案。（如果没有2016年，请公开最新的）5.2016年重庆市江北区人民政府是否对江北区观音桥街道花园村黄桷堡社房屋征收或置换补偿安置方案征求意见的情况和修改情况、房屋调查登记结果、房屋征收或置换安置情况、房屋征收或置换评估委托合同及评估报告。（如果没有2016年，请公开最新的）6.2016年重庆市江北区人民政府是否对江北区观音桥街道花园村黄桷堡社房屋周边区域内城镇房屋拆迁时安置补偿方案（如果没有2016年，请公开最新的）’政府信息，区政府于2017年2月13日收悉。（一）您补正申请的‘2016年重庆市江北区观音桥街道花园村黄桷堡社的该轮土地利用总体规划、城乡规划和专项规划’，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，区政府进行了核查，该信息不是由江北区人民政府制作和保存，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三款之规定向您告知。如需进一步了解‘2016年重庆市江北区观音桥街道花园村黄桷堡社的该轮土地利用总体规划’的政府信息，请您向重庆市江北区国土资源管理分局申请公开上述事宜（地址：重庆市江北区洋河路66号)；如需进一步了解‘2016年重庆市江北区观音桥街道花园村黄桷堡社的城乡规划和专项规划’的政府信息，请您向重庆市规划局申请公开上述事宜（地址：重庆市渝北区大竹林青竹东路6号）。（二）您补正申请的‘1.广泛征求社会意见的资料。2.2016年重庆市江北区人民政府对江北区观音桥街道花园村黄桷堡社拟征收该片土地上的房屋安置补偿方案的论证和征求公众意见的资料和结果。（如果没有2016年的，请公布最新的）3.2016年重庆市江北区人民政府是否对江北区观音桥街道花园村黄桷堡社区域的房屋作出了房屋征收决定？如已作出，则需公开该项房屋征收决定，同时公开该项房屋征收决定的公布情况。（如果没有2016的，请公布最新的）4.2016年重庆市江北区观音桥街道花园村黄桷堡社房屋征收或置换补偿安置方案。（如果没有2016年，请公开最新的）5.2016年重庆市江北区人民政府是否对江北区观音桥街道花园村黄桷堡社房屋征收或置换补偿安置方案征求意见的情况和修改情况、房屋调查登记结果、房屋征收或置换安置情况、房屋征收或置换评估委托合同及评估报告。（如果没有2016年，请公开最新的）6.2016年重庆市江北区人民政府是否对江北区观音桥街道花园村黄桷堡社房屋周边区域内城镇房屋拆迁时安置补偿方案。（如果没有2016年，请公开最新的）’政府信息仍不明确，所以不予处理。”朱宪清收到《政府信息公开告知书》后不服，提起本案诉讼，请求判决确认江北区政府作出的《政府信息公开告知书》违法，并责令江北区政府公开前述政府信息。一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条的规定，江北区政府依法具有受理公民向其提出的政府信息公开申请，并作出相应处理答复的法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”据此，该条例所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。为准确把握政府信息的适用范畴，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)第二条明确规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。”又根据该条例第二十一条第（四）项的规定，申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。本案中，朱宪清先后三次向江北区政府提出政府信息公开申请，在江北区政府两次要求补充、更改后，提交了本案所涉及的六份《江北区人民政府信息依申请公开表》，但每一份申请表中均加注括号载明“如果没有2016年，请公布（或公开）最新的”，且从庭审查明的事实来看，朱宪清提出政府信息公开的申请主要是基于其居住的房屋面临拆迁，朱宪清认为其房屋属于国有土地上房屋，江北区政府应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定制定和掌握相关的政府信息，故朱宪清对于所申请的政府信息是否存在并不明确，其虽然向江北区政府提出的是政府信息公开申请，但其申请性质明显属于咨询。对于朱宪清提出的申请，江北区政府在被诉的告知书中，分别作了两点答复处理。其一，对朱宪清申请中提出的“2016年重庆市江北区观音桥街道花园村黄桷堡社的该轮土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”的申请事项，江北区政府告知朱宪清“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三款的规定，如需进一步了解‘2016年重庆市江北区观音桥街道花园村黄桷堡社的该轮土地利用总体规划’的政府信息，请您向重庆市江北区国土资源管理分局申请公开上述事宜(地址：重庆市江北区洋河路66号)；如需进一步了解‘2016年重庆市江北区观音桥街道花园村黄桷堡社的城乡规划和专项规划’的政府信息，请您向重庆市规划局申请公开上述事宜（地址：重庆市渝北区大竹林青竹东路6号)”。但是，由于朱宪清的申请事项在性质上属于咨询，且关于土地利用总体规划，从《中华人民共和国土地管理法》第十七条、第二十条、第二十一条的相关规定看，只对乡（镇）及以上各级人民政府土地利用总体规划的编制和审批作了相关的规定，对村社土地利用总体规划的编制和审批并无相关规定，故江北区政府在无证据证明朱宪清申请的政府信息存在的情况下，作出被诉告知书中的第（一）项答复内容，属事实不清、适用法律错误。其二，因朱宪清申请中涉及的其他内容亦属于咨询性质，且部分申请内容采用提问的方式，并非“以一定形式记录、保存的”政府信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范畴。故，江北区政府作出被诉告知书中的第（二）项答复，以朱宪清补正申请中涉及的其他内容不明确为由，告知朱宪清不予处理，并无不当，对此予以支持。另外，朱宪清于2017年2月10日提出六份《江北区人民政府信息依申请公开表》，江北区政府于2017年2月17日作出并邮寄送达朱宪清，程序符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定，程序合法。综上，江北区政府作出的《政府信息公开告知书》中第(一)项答复内容，事实不清、证据不足、适用法律法规错误，依法应予撤销。又因朱宪清的申请系咨询性质，并非属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范畴，江北区政府无需在本判决生效后根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定重新作出答复。朱宪清请求江北区政府公开相关政府信息的诉讼请求不能成立，对此不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决撤销《政府信息公开告知书》第（一）项；驳回朱宪清的其他诉讼请求。一审诉讼费50元，由江北区政府负担。朱宪清上诉称，朱宪清居住的房屋面临拆迁，朱宪清需要获取的政府信息与自身利益相关。朱宪清并不能明确有关政府信息的具体名称，其请求公开2016年的有关政府信息，如果没有2016年的则请求公开最新的，一审法院认定朱宪清提出申请的性质为咨询存在错误，且与江北区政府的答复理由不一致。江北区政府以朱宪清申请事项不明确为由要求其更改补充，但未具体说明不明确之处及如何更改补充，以致朱宪清两次更改补充后，江北区政府仍答复朱宪清其申请事项不明确。江北区政府未告知朱宪清涉诉政府信息不存在，故涉诉政府信息存在，江北区政府应当予以公开。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判。江北区政府在二审中未向本院提交书面答辩意见。江北区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据及法律依据：1、授权委托书及律师事务所所函，拟证明朱宪清在政府信息公开行政程序中委托律师代理人的情况。2、《政府信息公开申请书》(落款时间：2017年1月2日由朱宪清代理人王乾召、李绍飞签字署名)，拟证明朱宪清于2017年1月2日向江北区政府提出政府信息公开申请及申请公开的内容。3、江北府函[2017]23号《重庆市江北区人民政府依申请政府信息公开告知书》，拟证明此该告知书中明确要求申请人对申请内容进行更正、补充。4、邮政快递邮单(编号：1068243638820)，拟证明江北区政府向朱宪清的代理人邮寄送达江北府函[2017]23号《重庆市江北区人民政府依申请政府信息公开告知书》。5、《政府信息公开申请书》(落款时间：2017年1月20日，由朱宪清代理人王乾召、李绍飞签字署名)，拟证明朱宪清在收到江北区政府要求补正的通知后重新提交的申请书。6、江北府函[2017]31号《重庆市江北区人民政府依申请政府信息公开告知书》，拟证明江北区政府进一步要求朱宪清对申请内容进行更正、补充。7、邮政快递邮单(编号：1067224446820)，拟证明江北区政府于2017年2月6日向朱宪清代理人送达了上述江北府函[2017]31号《重庆市江北区人民政府依申请政府信息公开告知书》。证据1-7，拟综合证明朱宪清前后三次提交申请书，前面两次申请，因申请的内容不明确，江北区政府两次要求朱宪清对申请内容进行补充、更正。8、《江北区人民政府信息依申请公开表》(分别六份，申请日期2017年2月10日，由朱宪清代理人王乾召、李绍飞签字署名)，拟证明朱宪清于2017年2月10日向江北区政府提出政府信息公开申请及申请公开的内容。9、《政府信息公开告知书》，拟证明2017年2月17日江北区政府依法向朱宪清进行了信息公开告知。10、邮政快递邮单(编号：1067224377120)。拟证明2017年2月17日江北区政府向朱宪清的代理人邮寄送达《政府信息公开告知书》，程序合法。证据8-10，拟证明江北区政府在法定期限内依法履行了政府信息公开法定职责。法律依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》。朱宪清在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、《江北区人民政府信息依申请公开表》(六份，由代理人签字署名)，拟证明朱宪清向江北区政府提出政府信息公开申请及申请公开的内容。2、《政府信息公开告知书》，拟证明朱宪清向江北区政府申请公开政府信息，但是江北区政府出具的告知书中却没有给予答复，没有履行法定的信息公开义务，构成行政不作为。3、江北府征告[2010]11号《重庆市江北区人民政府征用土地公告》，拟证明朱宪清所在村社的土地已被征收国有，其房屋属于国有土地上的房屋。经一审庭审质证，朱宪清对江北区政府举示的证据1-7的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据8-10的真实性予以认可，但其申请内容明确，江北区政府没有按照朱宪清的申请作出答复和公开，其告知书违法，达不到江北区政府的证明目的；朱宪清对江北区政府的职权依据无异议，对江北区政府作出告知书的程序性的法律依据，不予认可。江北区政府对朱宪清举示的证据1、2的真实性、合法性予以认可，但认为江北区政府已经依据相关规定对朱宪清的信息公开申请履行了义务，程序及内容均合法，达不到朱宪清的证明目的；对朱宪清举示的证据3，认为是复印件，不能达到朱宪清的证明目的。一审法院对当事人提交的证据认证如下：江北区政府举示的全部证据和朱宪清举示的证据1、2，因内容客观真实，收集程序合法，与本案相关联，依法予以采信。朱宪清举示的证据3，因与本案无关联性，依法不予以采信。本院二审经审查，一审法院对各方当事人举示的证据认定正确，本院予以确认。对一审法院查明的事实依法予以确认。本院另查明，朱宪清与陈铮、朱杨、杨国文、刘素清于2017年1月2日共同向江北区政府提交了一份《政府信息公开申请书》，请求公开江北区城市总体规划、江北区观音桥街道花园村黄桷堡社及石马河街道玉带山村的总体规划图、该两处城镇房屋征收的拆迁补偿标准、该两处房屋征收或置换补偿安置方案。在朱宪清诉重庆市江北区国土资源管理分局土地行政处理决定一案中，重庆市江北区人民法院于2014年4月17日作出(2014)江法行初字第00051号《行政判决书》，查明：1998年11月6日，重庆市人民政府批复同意征收江北区观音桥街道花园村黄桷堡社全部土地，重庆市江北区征地办公室已将土地补偿费、青苗费、构（附）着物综合定额补偿费等补偿费用支付给该社，重庆市江北区国土资源管理分局于2013年10月10日作出江国土监字[2013]42号《行政处理决定书》，责令朱宪清限期内拆除其在被征收土地上的房屋和其它设施并交出已被征收的土地，朱宪清起诉请求撤销该行政处理决定。重庆市江北区人民法院判决驳回了朱宪清的诉讼请求。重庆市第一中级人民法院于2014年8月26日作出（2014）渝一中法行终字第00283号《行政判决书》，维持了该一审判决。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”据此，行政机关依申请公开的政府信息应当是现有的，以一定形式记录、保存的，能够通过检索查找的方式直接提供给申请人。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第(四)项的规定，申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。朱宪清与陈铮、朱杨、杨国文、刘素清以江北区政府对其房屋实施征收为由，共同申请公开江北区城市总体规划、江北区观音桥街道花园村黄桷堡社及石马河街道玉带山村的总体规划图及该两处房屋征收拆迁补偿相关政府信息，经江北区政府两次要求其进行更改、补充后，朱宪清更改并确定了其申请公开事项。朱宪清诉称江北区观音桥街道花园村黄桷堡社的土地于1998年被重庆市人民政府批准征收后，其位于该社的房屋一直未被拆除，已成为国有土地上的房屋，故其对2016年或最新的该社范围内的房屋征收拆迁信息申请公开，江北区政府认为对该社集体土地实施征收适用的是农村集体土地征收程序。在江北区观音桥街道花园村黄桷堡社的全部集体土地已被征收的情况下，江北区政府根据朱宪清政府信息公开申请中对政府信息的描述并不能够明确其申请公开的具体集体土地征收或国有土地上房屋征收事项及相应政府信息，不能据此对特定的政府信息进行检索查找并予以提供。江北区政府作出《政府信息公开告知书》第（二）项，告知朱宪清其申请公开的该部分事项不明确故不予处理，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。对于朱宪清申请公开的2016年（如果没有2016年规划，请公布最新的）江北区观音桥街道花园村黄桷堡社的该轮土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，《中华人民共和国土地管理法》并未对村社土地利用总体规划作出规定，江北区观音桥街道花园村黄桷堡社专项规划的含义和指向亦不明确。江北区政府在朱宪清提出的该申请公开事项不明确、不能确定有关政府信息是否存在的情况下，作出《政府信息公开告知书》第（一）项告知朱宪清分别向国土、规划部门申请公开，属告知错误，一审法院判决撤销该项告知内容并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。朱宪清的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由朱宪清负担。本判决为终审判决。审判长 尹 洁审判员 谭秋勤审判员 乐 敏二〇一七年十二月二十七日书记员 张惠中