湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘行终720号上诉人（原审原告）：周勋。上诉人（原审原告）：刘涛泳。上诉人（原审原告）：戴桂连。以上三上诉人的共同委托代理人：潘湘涛，湖南绥之律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湘潭市雨湖区人民政府。住所地：湖南省湘潭市雨湖区雨湖路***号。法定代表人：白云峰，该区区长。委托代理人：干建武，该政府法制办公室工作人员。委托代理人：戴静，湖南湘晋律师事务所律师。原审第三人：湘潭经济技术开发区管理委员会(原湘潭九华示范区管理委员会)。住所地：湖南省湘潭市经开区莲城大道**号。法定代表人：黄韧，该管理委员会主任。委托代理人：陶学民，该管理委员会工作人员。委托代理人：张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。上诉人周勋、刘涛泳、戴桂连（以下简称周勋等3人）因与被上诉人湘潭市雨湖区人民政府（以下简称区政府）及原审第三人湘潭经济技术开发区管理委员会（原审称“湘潭九华示范区管理委员会”，于2017年5月10日更名为“湘潭经济技术开发区管理委员会”，以下均简称区管委会）确认资产收购协议无效一案，不服湖南省湘潭市中级人民法院（2016）湘03行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。湖南省湘潭市中级人民法院审理查明：2013年7月1日，因公共利益需要，区政府发布了潭雨政（九华）征字﹝2013﹞01号《国有土地上房屋征收决定公告》，决定对九华汽车4S店及汽车贸易城项目范围内的国有土地上房屋实施征收。周清云在湘潭市响水乡九华村周家组开办的湘潭县响水乡海庆塑料厂处于征收范围内，其房屋所有权证号为潭房权证雨湖区字第××821号。区管委会设立的湘潭经济技术开发区征拆事务所（又名湘潭九华经济区征地拆迁事务所，以下均简称区征拆所）负责此次征拆事宜，对周清云的房屋进行丈量登记等工作，并与周清云协商共同选定了湖南新融达房地产评估有限责任公司作为房屋评估机构。2015年4月29日，区征拆所与周清云签订了《资产收购协议书》，协议款项3099865元已由周清云全部领取完毕。2015年5月7日，湖南新融达房地产评估有限责任公司作出湘新融达房估（2015）第20002号《房地产估价报告》（以下简称评估报告），涉案房屋及土地市场评估总价为2656212元。2016年9月5日，周清云认为征收房屋程序违法，遂以区政府为被告、区征拆所为第三人，提起本案诉讼，请求确认区征拆所与其签订的《资产收购协议书》无效。本案一审过程中，第三人由区征拆所变更为区管委会。因周清云死亡，原告由周清云变更为周清云之子周勋、周清云之妻刘涛泳、周清云之母戴桂连。另查明：区管委会系湘潭市人民政府设置的派出机构。2013年5月7日，区政府与区管委会签订《国有土地上房屋征收工作授权书》，将湘潭经济技术开发区范围内国有土地上房屋征收工作授权给区管委会，由区管委会以区政府的名义的行使有关权限。上述事实有《国有土地上房屋征收工作授权书》、湘潭市人民政府潭雨政（九华）征字﹝2013﹞01号《国有土地上房屋征收决定公告》、湘潭县响水乡海庆塑料厂个体工商户营业执照、周清云房屋所有权证、潭九示管[2009]34号《关于成立湘潭九华示范区国土资源局征地拆迁事务所的通知》、周清云与区征拆所2014年8月18日的协商选定房屋评估机构表、区征拆所与周清云于2015年4月29日签订的《资产收购协议书》、评估报告、周清云签字的领据等证据予以证明。湖南省湘潭市中级人民法院审理认为：本案争议的焦点主要有以下三个方面。第一，涉案《资产收购协议书》是否属于行政协议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”本案中，周清云的房屋处于区政府潭雨政（九华）征字﹝2013﹞01号《国有土地上房屋征收决定公告》确定的征收范围内。为了实现公共利益或者行政管理目标，区征拆所作为征拆机构与周清云签订具有房产管理行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。区政府答辩称涉案协议属于民事协议的理由不能成立，不予支持。第二，区政府是否为本案适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，区政府在没有法律、法规或者规章规定下，授权区管委会以其名义行使国有土地上房屋征收职权，属于委托关系，因此，区政府是本案适格被告。区政府答辩称其不是本案适格被告的理由不能成立，不予支持。第三，涉案《资产收购协议书》是否有效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”根据国务院590号令第四条的规定，区政府是适格的房屋征收主体。区政府委托区管委会行使房屋征收职权，区管委会设立的区征拆所作为行政行为的实施主体，具有签订行政协议的资格。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定；“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，周清云与区征拆所对补偿项目、补偿金额等内容协商一致后签订的《资产收购协议书》，并未违反法律、行政法规的强制性规定，且周清云已领取了协议约定的补偿款。虽然涉案《资产收购协议书》签订于评估报告作出之前，但涉案房屋价值评估结果在双方签订《资产收购协议书》时已经确定，评估机构湖南新融达房地产评估有限责任公司对报告出具时间等情况进行了说明，与区管委会所述一致，符合日常经验逻辑，且未对周清云的合法权益造成损害。周勋等3人诉请确认涉案《资产收购协议书》无效的理由不能成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周勋、刘涛泳、戴桂连的诉讼请求。本案一审案件受理费予以免收。周勋等3人不服一审判决，向本院提起上诉称：1.政府在国有土地上进行房屋征收，属于行政行为，区政府与周清云就房屋征收补偿问题签订民事协议，缺乏法律依据，属于行政行为违法，理当无效。2.一审判决认定《资产收购协议书》为行政合同，与区政府的自认相冲突，缺乏事实依据，明显错误。3.《资产收购协议书》在标题、补偿内容、争议解决方式、签订程序、评估方式等方面都不是行政合同的特点。4.《资产收购协议书》给周勋等3人的合法权益造成巨大损害，一是评估报告采取成本法低估了房屋价值；二是漏算房屋生产经营要素价值、选择货币补偿奖、按期签约奖；三是少算附属设施补偿、搬迁费、停产停业损失，数额极大，明显不公。请求撤销原判，改判支持周勋等3人的原审诉讼请求。区政府答辩称：1.《资产收购协议书》是周清云与区征拆所在平等自愿的基础上协商签订的，不存在合同法规定的无效情形，且收购款已全部支付到位，该协议合法有效。2.房屋收购价格是周清云与区征拆所平等协商的结果。评估机构对涉案房屋的市场评估价为2656212元，周清云按《资产收购协议书》领取了3099865元，未对其合法权益造成重大损害。请求驳回上诉，维持原判。区管委会陈述称：1.区管委会委托评估机构对涉案房屋进行了评估，评估机构经周清云选定认可，评估结果在双方签订《资产收购协议书》时已经明确知晓。2.《资产收购协议书》虽在形式上存在瑕疵，未以《房屋征收与补偿协议》命名，但该瑕疵没有损害周清云的合法财产权，《资产收购协议书》也不因此而无效。3.《资产收购协议书》已经实际履行完毕，补偿项目及标准均不违反法律的相关规定。请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。根据一审提交的证据及二审期间的质证与调查情况，本院另查明：1.涉案项目没有在征收决定公告发布前拟定征收补偿方案，也未对征收补偿方案组织论证及征求公众意见，发布征收决定公告时未一并发布征收补偿方案。2.涉案项目没有提供产权调换方式供被征收人选择。3.《资产收购协议书》第十一条载明：“纠纷解决办法：如本协议执行过程中发生纠纷，双方应协商解决；解决不成，任何一方均可按下述第1项办理：1、向湘潭仲裁委员会申请仲裁。2、向人民法院诉讼。”2016年1月25日湘潭仲裁委员会受理了周清云的仲裁申请，2016年8月3日周清云申请撤回仲裁申请，同日得到湘潭仲裁委员会的准许。4.涉案房屋在周清云签订《资产收购协议书》并领款后即被拆除。本院查明的其他事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，本案二审争议焦点主要有如下三个方面：一、《资产收购协议书》是否属于行政协议及该协议形式是否合法《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”本案中，区征拆所与周清云签订的《资产收购协议书》，虽然协议标题采用的不是“征收补偿协议”，并且在协议中约定了仲裁条款，但该协议是在区政府发布潭雨政（九华）征字﹝2013﹞01号《国有土地上房屋征收决定公告》后，区政府委托区管委会实施征收，区管委会设立的区征拆所为完成该公告征收范围内的房屋征收工作而与周清云协商订立的。从签订的背景、目的和内容来看，该协议实质是上述行政征收行为的组成部分，应属行政协议，其性质不因《资产收购协议书》的标题以及相关仲裁条款的约定而改变为民事协议。《中华人民共和国仲裁法》第三条规定：“下列纠纷不能仲裁：（一）婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷；（二）依法应当由行政机关处理的行政争议。”该法第十七条规定：“有下列情形之一的，仲裁协议无效：（一）约定的仲裁事项超出法律规定的仲裁范围的；……”区政府用《资产收购协议书》的形式替代签订征收补偿协议，该行政行为方式不符合法律规定；在行政协议中约定仲裁条款，存在规避对行政征收行为的司法审查情形，该仲裁约定无效。二、《资产收购协议书》的签订在程序上是否符合法律规定国务院590号令第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额……等事项，订立补偿协议。”区政府发布征收决定公告后，征收部门与被征收人自愿订立补偿协议的，其征收补偿程序也应符合法律规定。国务院590号令第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”上述规定明确了行政征收应当遵循的程序和阶段，签订行政征收补偿协议仅仅是其中一个环节。法律法规每一个相关程序和阶段的设置，一方面是行政机关应当依法履行的职责，另一方面又与行政相对人的合法权益保护息息相关，不能随意删减和颠倒。本案中，涉案征收项目没有按照上述规定在征收决定公告发布前拟定征收补偿方案，也未对征收补偿方案组织论证及征求公众意见，发布征收决定公告时未一并发布征收补偿方案，这些做法明显不符合国务院590号令的规定。综上，《资产收购协议书》作为一种实质上的征收补偿协议，其签订存在程序违法。三、《资产收购协议书》是否给周勋等3人的合法权益造成损害。前述《资产收购协议书》在签订程序上的违法，已经构成对被征收人程序权利的损害。国务院590号令第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，《资产收购协议书》实际上在评估报告出具之前签订，未能告知和保障被征收人对评估报告申请复核评估及申请专家委员会鉴定的权利，这也应当视为对被征收人程序权利的损害。因涉案项目没有征收补偿方案，无法将《资产收购协议书》确定的补偿金额与征收补偿方案确定的补偿标准相比较。尽管《资产收购协议书》约定的收购价格高于涉案房产的评估结论，但由于涉案行政征收补偿行为缺少征收补偿方案及其公示过程，缺少被征收人对评估结论提出异议并申请复核评估、申请鉴定的程序，周勋等3人诉称《资产收购协议书》给其合法经济权益造成巨大损失仍然具有合理性，且其提供了相应证据。对于周勋等3人的上述诉求，区政府应依据国务院590号令和参照《湖南省实施办法》等相关规范性文件，对《资产收购协议书》是否给周勋等3人的合法经济权益造成损害进行核实，并采取相应补救措施。综上，周勋等3人的上诉理由部分成立，予以支持。原审认定事实不清，处理结果不当，应予纠正。鉴于《资产收购协议书》已实际履行，涉案房屋已被拆除，撤销该协议已无必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、撤销湖南省湘潭市中级人民法院（2016）湘03行初92号行政判决；二、确认湘潭市雨湖区人民政府以《资产收购协议书》的形式签订征收补偿协议的行为违法；三、责令湘潭市雨湖区人民政府在30日内采取补救措施，并将结果告知周勋、刘涛泳、戴桂连。本案二审案件受理费50元，由湘潭市雨湖区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨 翔审 判 员 张坤世审 判 员 黄一凡二〇一七年十二月十八日法官 助理 丁恒芳代理书记员 袁 璇附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;……第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;……第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。