四川省绵阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)川07行终109号上诉人（原审原告）绵阳市永健食品有限公司，住所地四川省绵阳市游仙区新桥镇新跃村。法定代表人邓仁健，该公司董事长。委托代理人辛家才，绵阳市涪城区城北法律服务所法律工作者。委托代理人赵建伟，四川春雷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绵阳市食品药品监督管理局，住所地绵阳市高新区火炬北路30号。法定代表人李勇，该局局长。出庭负责人庞海鹰，该局副局长。委托代理人王志信，四川众城律师事务所律师。上诉人绵阳市永健食品有限公司（以下简称永健公司）因与被上诉人绵阳市食品药品监督管理局（以下简称绵阳市食药监局）行政处罚一案，不服四川省绵阳高新技术产业开发区人民法院（2017）川0792行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月18日受理后，依法组成合议庭，于2017年10月25日公开开庭审理了本案。上诉人永健公司的委托代理人辛家才、赵建伟，被上诉人绵阳市食药监局出庭负责人庞海鹰及其委托代理人王志信到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2016年1月11日，在绵阳全市平安春节食品药品专项检查行动中，绵阳市游仙区食品药品和工商质监管理局对永健公司开展专项检查，在该公司牛油车间发现有已生产包装完成的火锅底料（标示制造商：绵阳市永健食品有限公司；标示净含量：5千克；标示生产许可证编号：QS510703070065；标示产品执行标准：Q/77582999-x.01-2009;标示生产日期：2016年1月9日），共896袋。现场检查时，永健公司未能提交合法的调味料（半固态）食品生产许可证，执法人员遂对上述896袋火锅底料进行了先行登记保存，并下发了《先行登记保存物品通知书》。该次《现场检查笔录》上载明：绵阳市游仙区食品药品和工商质监管理局工作人员在永健公司周芝军（职务）直接负责人陪同下进行现场检查。周芝军在《现场检查笔录》、《先行登记保存物品通知书》、《先行登记保存物品清单》上被检查人、接收人、当事人栏签字确认。该局还拍摄了相关现场照片佐证。周芝军在接受调查询问时陈述：其是永健公司淀粉及淀粉制品、肉制品项目生产管理负责人，邓贤君是油脂类项目的负责人，其在签署《先行登记保存物品通知书》、《先行登记保存物品清单》时，有参与检查的执法人员、邓贤君、周芝广在场。庭审中，周芝军出庭作证称其是绵阳市精尔多食品有限公司的法定代表人，租赁了永健公司的场地用永健公司的名义生产马铃薯淀粉，其不是永健公司的员工。2016年1月14日，绵阳市食药监局得知永健公司先行登记保存的产品中的火锅底料被该公司人员私自转移，遂通知原告前往被告处接受调查询问。2016年1月15日永健公司工作人员贾邦银接受了询问，经询问，永健公司持有的火锅类产品《全国工业品生产许可证》（证号：QS510703070065）已经超期，且被先行登记保存的火锅底料已发往南京。永健公司称不知道火锅底料被先行登记保存，该火锅底料给南京火锅店的职工发送赠品和赠送给供货商，没有销售，也没有价格。2016年1月21日，绵阳市食药监局对永健公司立案调查，要求永健公司如实回答询问，积极协助调查或者检查，并在收到通知之日起10日内提供与本案相关的证据材料。贾邦银于2016年1月25日在《立案通知书》上签字接收。2016年2月16日永健公司加盖公章出具《委托书》，委托文成模为该公司涉嫌未经许可从事食品生产一案的委托代理人，委托权限为代为接受调查询问、代为提交证据材料、代为行使陈述申辩权利等，委托期限自2016年2月16日至2016年10月30日。立案后，绵阳市食药监局先后对贾邦银、周芝军、文成模进行了调查询问。文成模在《询问调查笔录》中称其是永健公司办公室主任，受公司法定代表人邓仁健的委托来接受询问，并认可贾邦银系公司员工。贾邦银在《询问调查笔录》中称其是受公司法定代表人邓仁健的委托来接受询问。庭审中，永健公司称并未委托贾邦银接受调查询问，文成模出庭作证称其与贾邦银系朋友关系，其受贾邦银委托前往绵阳市食药监局了解一下相关情况。2016年4月27日绵阳市食药监局向绵阳市物价局价格认证中心发出案涉牛油火锅底料的价格咨询函，该中心复函案涉牛油火锅底料认定2016年1月11日的出厂价格区间为17.5元/公斤-22.3元/公斤。2016年12月21日绵阳市食药监局向永健公司送达（绵）食药监食罚告[2016]（JC09）号《行政处罚事先告知书》、绵食药监食听告[2016](JC9)号《听证告知书》，绵阳市食药监局工作人员于2016年12月21日10点39分（上午）在永健公司内张贴上述两份文书及送达回执。《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》主要内容为：“经查，永健公司未取得食品生产许可从事食品生产的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条的规定，拟对永健公司进行如下行政处罚：罚款1254400元（火锅底料货值金额十六倍），依据《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款、第三十一条规定，永健公司可在收到本告知书之日起3日内到绵阳市食品药品稽查支队食品科进行陈述、申辩，逾期视为放弃陈述、申辩。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款的规定，永健公司可以要求举行听证，如该公司要求听证，应当在收到本告知书后3日内告知绵阳市食药监局，逾期视为放弃听证权利”。在送达回执中载明“送达方式:公告送达，张贴于绵阳市永健食品有限公司内；送达人：李卫、李明；送达日期：2016.12.21,10:39；见证人：李迎春、汪国文”。绵阳市食药监局工作人员同时制作了《现场检查笔录》及拍摄了现场照片佐证。现场检查记录内容为：1.现场送达绵阳市食药监局《听证告知书》、《行政处罚事先告知书》；2.因该单位法人代表邓仁健不在场，被委托人文成模也不在现场，执法人员在镇政府工作人员李迎春、新桥镇新跃村村支书汪国文陪伴下，将上述两个文书贴于该公司办公门厅；3.对张贴的文书进行了拍摄取证。2016年12月26日绵阳市食药品监局作出（绵）食药监食罚〔2016〕JC9号行政《处罚决定书》，对永健公司罚款1254400元，责令该公司立即改正违法行为。2016年12月28日绵阳市食药品监局向永健公司送达了前述《处罚决定书》，后永健公司不服，向本院起诉，提出前述诉讼请求。另查明：永健公司持有的《全国工业产品生产许可证》（产品名称：调味品半固态；编号：QS510703070065；有效期至2013年10月30日）。原审法院认为,本案的争议焦点有三个：一是被告所作行政处罚是否程序违法；二是被告所作行政处罚事实是否清楚；三是被告所作行政处罚适用法律是否正确。关于被告所作行政处罚是否程序违法问题。原告称被告公告送达，在公告期未满就作出了行政处罚程序决定，违法剥夺了原告依法享有听证、申辩、陈述的权利。被告称其是留置送达，虽送达回执上载明为“公告送达”，但其实质原告公司人员拒绝在文书上签字，被告采取留置送达的方式，将文书以粘贴的形式留置在原告公司经营场所内，并由当地基层组织的工作人员予以见证。原审法院认为，被告因原告公司人员拒绝签字而采取张贴的方式留置文书，其送达方式应为留置送达。虽被告在送达程序上存在轻微瑕疵，但未达到程序违法的程度，故被告依法于2016年12月26日作出行政处罚决定并无不当。关于被告所作行政处罚事实是否清楚问题。原审法院认为，绵阳市游仙区食品药品和工商质监管理局在专项检查时发现原告公司牛油生产车间有已包装完成的896袋火锅底料，但原告未能提交相关的生产许可证，故该局进行了先行登记保存，并下发了《先行登记保存物品通知书》，后原告公司人员将先行登记保存的火锅底料私自转移。上述事实有《现场检查笔录》、《先行登记保存物品通知书》、《先行登记保存物品清单》、《询问调查笔录》、现场照片等证实。原告虽称在上述文书上签字的周芝军不是该公司工作人员，庭审中周芝军出庭作证亦称其是租赁了永健公司的场地用永健公司的名义生产马铃薯淀粉，但周芝军在被告首次现场检查及调查询问时均未陈述前述理由，不合常理，该理由存在虚假，法院不予采信。故原告称被告在查封时未通知原告的法定代表人或员工到场，而后员工将火锅底料送人实属不知情行为，不是擅自转移被登记查封的产品的理由不能成立。原告称其无违法事实和违法行为，擅自制作火锅底料是其员工贾邦银的个人行为，未经法定代表人的许可是个人行为，且该员工自制的火锅底料没有对外销售，只是免费赠与了特定的公司员工、亲戚，也没有产生任何危害后果，因其未提供充分证据证实，故该理由亦不能成立。原告称并未委托贾邦银接受调查询问及文成模出庭作证称其受贾邦银委托前往绵阳市食药监局了解一下相关情况，与《委托书》、《询问调查笔录》等事实不符，法院不予采信。关于被告所作行政处罚适用法律是否正确问题。被告通过绵阳市物价局价格认证中心认定案涉牛油火锅底料认定2016年1月11日的出厂价格区间为17.5元/公斤-22.3元/公斤。被告按照《中华人民共和国食品安全法》等规定，并结合原告涉嫌超期适用生产许可证生产食品、擅自转移被执法机关先行登记保存的物品等情节，对原告作出罚款1254400元（火锅底料货值金额十六倍），责令原告立即改正违法行为的行政处罚，是符合法律规定的。综上所述，绵阳市食药监局对永健公司所作出的（绵）食药监食罚〔2016〕JC9号《行政处罚决定书》证据确凿、事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告永健公司的诉讼请求没有事实依据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告绵阳市永健食品有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告绵阳市永健食品有限公司承担。宣判后，上诉人永健公司不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销原判；2.改判撤销被上诉人作出的（绵）食药监食罚〔2016〕JC9号《行政处罚决定书》；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。上诉人永健公司主要的上诉理由为：一、一审法院将程序违法严重损害上诉人的行为认定为“程序上存在轻微瑕疵，但未达到程序违法的程度”，显失公正。被上诉人送达程序错误表现为：首先，送达对象错误。第一次送达《先行登记保管物品通知书》的对象既不是上诉人工作人员，也无义务将“通知书”转交给上诉人，导致上诉人在不知实物被查封的情况下拉走，致使事态升级。其次，被上诉人行政处罚的送达程序违法。被上诉人于2016年12月21日10点39分在上诉人公司张贴(绵)食药监食罚告〔2016〕JC9号行政处罚告知书、绵食药监食听告〔2016〕JC9号听证告知书、送达回执，送达回执中载明送达方式为公告送达，张贴于永健公司内。既然是张贴公告送达，公告期法定60日，即2017年2月19日才满公告期，满公告期后，上诉人还有3天期限决定是否听证。然而被上诉人却在2016年12月26日上午10点51分又在上诉人公司所在地绵阳市游仙区新桥镇新跃村9组张贴公告送达(绵)食药监食〔2016〕JC9号《行政处罚决定书》。由于程序上违法直接剥夺了上诉人依法享有的听证权、申辩权，按《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三款规定，应依法撤销该行政处罚决定书。二、一审判决错误地认定上诉人存在违法事实，导致判决结果错误。一审判决否定周芝军的证人证言，认为周芝军当庭作证存在虚假，与在被上诉人处的陈述不一致。上诉人在开庭时举了《绵阳市精尔多食品有限公司的营业执照》、周芝军缴水电费、交房租等书证，证明周芝军的身份是绵阳市精尔多食品有限公司的法定代表人。绵阳市精尔多食品有限公司与上诉人是场地租赁关系，周芝军个人与上诉人没有任何关系。因此周芝军所签有关上诉人的一切法律文书或从事的其它民事行为对上诉人不产生任何法律约束力。被上诉人没有其它合法有效的证据证明上诉人有违法事实的存在。三、一审判决支持被上诉人作出的处罚金额，其计算方式错误的、适用法律错误。查封实物是加工的赠品而不是产品,被上诉人也从未提供实物销售。既然被上诉要以绵阳市物价局价格认证中心的出厂价格区间为依据，应该告知上诉人是否认可这一价格，就算是司法鉴定不服还可申请重新鉴定。上诉人证照过期加工了896袋火锅底料，价值仅几万元，未销售就被处罚1254000元，于理于法都显示公允。上诉人、被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。经二审开庭审理查明的事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据基本一致，本院依法予以确认。本院认为：首先，关于被上诉人绵阳市食药监局的送达程序问题。2016年12月21日被上诉人绵阳市食药监局向上诉人永健公司送达（绵）食药监食罚告〔2016〕（JC09）号《行政处罚事先告知书》、绵食药监食听告〔2016〕(JC9)号《听证告知书》，告知了上诉人陈述、申辩及听证的权利，被上诉人绵阳市食药监局工作人员于2016年12月21日10点39分（上午）在上诉人永健公司内张贴上述两份文书及送达回执。根据被上诉人绵阳市食药监局工作人员同时制作的《现场检查笔录》及拍摄了现场照片，《现场检查笔录》内容为：1.现场送达绵阳市食药监局《听证告知书》、《行政处罚事先告知书》；2.因该单位法人代表邓仁健不在场，被委托人文成模也不在现场，执法人员在镇政府工作人员李迎春、新桥镇新跃村村支书汪国文陪伴下，将上述两个文书贴于该公司办公门厅；3.对张贴的文书进行了拍摄取证。因此，被上诉人绵阳市食药监局的送达程序系按照留置送达的法定程序进行，其在送达回执上手写公告送达应为轻微的瑕疵，不构成程序违法。其次，关于被上诉人绵阳市食药监局所作行政处罚事实是否清楚的问题。上诉人永健公司牛油生产车间有已包装完成的896袋火锅底料，上诉人永健公司未能提交有效的生产许可证及上诉人永健公司人员将先行登记保存的火锅底料私自转移等事实，有被上诉人绵阳市食药监局的《现场检查笔录》、《先行登记保存物品通知书》、《先行登记保存物品清单》、《询问调查笔录》、现场照片等予以证实，上诉人永健公司对上述事实亦无异议。周芝军在2016年1月11日执法检查时并未辩称非上诉人永健公司的工作人员，而是在《现场检查笔录》、《先行登记保存物品通知书》、《先行登记保存物品清单》上签字。所以，被上诉人绵阳市食药监局对行政处罚所涉的违法事实认定证据确凿，事实清楚。第三，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，被上诉人绵阳市食药监局对上诉人永健公司作出1254000元的行政处罚决定，属于对重大违法行为给予较重的行政处罚，被上诉人绵阳市食药监局的负责人应当集体讨论决定。但在本案中，被上诉人绵阳市食药监局没有向本院提交经该局负责人集体讨论的笔录，该情形应当属于严重的程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：…（三）违反法定程序的…”的规定，被上诉人绵阳市食药监局对上诉人永健公司所作的行政处罚决定依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”之规定，判决如下：一、撤销四川省绵阳高新技术产业开发区人民法院（2017）川0792行初2号行政判决；二、撤销绵阳市食品药品监督管理局对绵阳市永健食品有限公司作出的（绵）食药监食罚〔2016〕JC9号《行政处罚决定书》。一审案件受理费50元，由绵阳市食品药品监督管理局负担。二审案件受理费50元，由绵阳市食品药品监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长  夏春梅审判员  向 茜审判员  严皓月二〇一七年十二月六日书记员  冯 靖