重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院行 政 判 决 书（2017）渝0243行初201号原告：周荣中农村承包经营户。诉讼代表人：周荣中，男，1944年11月20日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。原告：张英贵农村承包经营户。诉讼代表人：张英贵，男，1947年5月10日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。原告：徐泽玉农村承包经营户。诉讼代表人：徐泽玉，男，1939年11月8日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。原告：徐泽茂农村承包经营户。诉讼代表人：徐泽茂，男，1948年5月22日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。原告：张占安农村承包经营户。诉讼代表人：张占安，男，1948年3月26日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。原告：刘廷方农村承包经营户。诉讼代表人：刘廷方，男，1956年8月23日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。原告：李大禄农村承包经营户。诉讼代表人：李大禄，男，1947年4月4日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。原告：伍刚农村承包经营户。诉讼代表人：伍刚，男，1970年5月9日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。原告：杨国珍农村承包经营户。诉讼代表人：杨国珍，女，1957年5月20日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。原告：张英坤农村承包经营户。诉讼代表人：张英坤，男，1940年2月28日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。上列十原告之共同委托诉讼代理人：刘恩权，重庆市彭水县江北法律服务所法律工作者，执业证号32240071100486。被告：彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县龙射镇胜利居委四组；统一社会信用代码：11500243666447984A。法定代表人：冯洪安，该镇镇长。委托诉讼代理人：王文海，重庆市彭水县江南法律服务所法律工作者，执业证号32240071100485。委托诉讼代理人：王君，重庆才学律师事务所律师，执业证号15002201510204847。被告：彭水苗族土家族自治县人民政府。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街33号；组织机构代码：70947173-1。法定代表人：石强，该县县长。委托诉讼代理人：代伟，该县人民政府法制办工作人员。第三人：唐荣农村承包经营户。诉讼代表人：唐荣，男，1945年4月4日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。委托诉讼代理人：向淑群，重庆欣渝律师事务所律师，执业证号15002200811755742。委托诉讼代理人：覃霞，重庆欣渝律师事务所实习律师，执业证号56971612211248。原告周荣中、张英贵、徐泽玉、徐泽茂、张占安、刘廷方、李大禄、伍刚、杨国珍、张英坤等10户农村承包经营户（以下简称周荣中等10户）诉被告彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府（以下简称龙射镇政府）、彭水苗族土家族自治县人民政府（以下简称彭水县政府）及第三人唐荣农村承包经营户（以下简称唐荣户）土地行政裁决一案，本院于2017年7月25日立案受理后，分别向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、权利义务须知、行政诉讼举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2017年9月6日公开开庭审理了本案。原告周荣中等10户的诉讼代表人周荣中、张占安、刘廷方、李大禄及共同委托的诉讼代理人刘恩权，被告龙射镇政府的镇长冯洪安及委托诉讼代理人王文海、王君，被告彭水县政府的委托诉讼代理人代伟，第三人唐荣户的诉讼代表人唐荣及委托诉讼代理人向淑群、覃霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告龙射镇政府于2017年3月6日作出龙府行处〔2017〕1号处理决定，处理结果是“颜家石窖”为唐荣户管理使用。被告彭水县政府于2017年7月11日作出彭水府复〔2017〕5号行政复议决定书，维持了龙府行处〔2017〕1号处理决定。原告周荣中等10户诉称，一、被告错列或漏列当事人。彭水苗族土家族自治县（以下简称彭水县）龙射镇XX四组在1980年至2002年分别为XX1组、2组、11组三个村民小组，在2002年经行政改革合并为XX四组。原告周荣中等10户与第三人唐荣户均属原XX11组村民，在1980年土地承包到户时共有29户，现有24户。原告周荣中等10户与第三人唐荣户的土地承包经营权不发生争议，与原11组村民的另外14户的承包经营权更没有争议。土地的权属是彭水县龙射镇XX四组集体所有，唐荣户应与龙射镇XX4组集体经济组织发生土地权属争议，被告作出处理决定时被申请人的主体应为XX4组，周荣中等10户农户不应属于被申请人，故存在错列或漏列当事人主体的错误情形。二、认定事实不清、证据不足。1.彭水县龙射镇XX四组集体土地在1980年土地承包到户时，集体经济组织没有将本案的争议地“颜家石窖”承包给第三人唐荣户，且争议地是石岩，没有泥土。在承包到户时，是将集体的土地承包到户，将土地的类别、面积、产量等预算决定后承包给农户，由农户给国家交公粮及统筹税金。承包时是经过三分之二以上经济组织成员或者三分之一以上的村民代表同意，报经乡（镇）人民政府和县级人民政府农业主管部门批准，由县人民政府发放农业承包合同证。2.2007年第三人唐荣户与同组村民杨再武就争议地发生争议，经XX居委委员会作出调解。调解意见为承包地“颜家石窖”不属于第三人唐荣户而属于XX四组集体所有。2008年第三人唐荣户与彭水县龙射镇XX村四组土地权属纠纷发生争议，经XX居委会组织调解，调解内容为双方争议的土地“颜家石窖”属于XX四组集体所有，唐荣不享有承包经营权。3.被告仅凭后街占地补偿花名册和补偿数据作定案依据，其第三人唐荣户在后街有两宗地被占、补偿登记数据不是争议地地块，其认定事实不清，证据严重不足。三、程序违法。被告受理后没有组织双方当事人进行举证、质证、听证等程序，主观臆断就作出了认定，严重背离法律法规，违反法定程序。综上，彭水县龙射镇XX四组集体经济组织没有将争议地“颜家石窖”承包给第三人，第三人土地权属争议只能与彭水县龙射镇XX四组发生权属争议，与原告的承包经营权不发生争议。故诉至法院，请求人民法院依法判决：撤销被告龙射镇政府作出的龙府行处〔2017〕1号处理决定和被告彭水县政府作出的彭水府复〔2017〕5号行政复议决定书。原告在庭审中提交了以下证据：1.唐荣的农村承包分户花名册两份；2.《龙射镇XX居委关于对“唐荣与XX居委四组土地纠纷”调解的建议意见》；3.龙府行处〔2017〕1号处理决定；4.彭水府复〔2017〕5号行政复议决定书。以上证据拟证明：本案争议地没有划分给第三人，争议地是案外人在耕办，使用权属于XX村四组，被告龙射镇政府对第三人唐荣户的确权申请不应当受理，本案争议不属于政府受理并处理的范围，被告龙射镇政府的处理决定认定事实不清。被告龙射镇政府辩称，1.被告龙射镇政府作出的处理决定认定的事实清楚，也是根据纠纷的客观事实结合相关证据所作出。2.被告龙射镇政府作出的处理决定程序合法。第三人唐荣户向被告龙射镇政府提出权属争议申请，被告龙射镇政府依据法律规定向双方送达相关权利文书，在处理过程中并不涉及到土地的所有权变动，因此不需要追加集体经济组织，在处理过程中被告龙射镇政府组织双方实地查勘，在处理过程中没有其他个人或组织对该争议地提出权属争议，第三人或原告也没有提出还涉及其他地块的权属争议。3.被告龙射镇政府作出的处理决定适用法律正确。4.原告诉称的错列和漏列当事人的观点不成立，原告是委托的自然人，关于原告诉称的没有组织调解的问题，因第三人唐荣户不同意调解，故被告龙射镇政府依法可以不组织调解。被告龙射镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1.申请书；2.补充说明；3.受理通知书及送达回证；4.权利义务告知书、送达回证和推举代表人书；5.处理决定的送达回证。第二组证据：1.现场草图；2.对唐荣的调查笔录；3.对周荣中、李大禄的调查笔录各一份；4.对唐怀的调查笔录；5.彭水县龙射镇XX社区居民委员会的证明二份；6.伍小刚的彭水县农业承包合同分户花名册。第三组证据：1.彭水龙射镇XX社区居民委员会2007年的调解意见；2.《龙射镇XX居委关于对“唐荣与XX居委四组土地纠纷”调解的建议意见》；3.唐荣制作的现场草图；4.农村社员申请建房占地呈批表；4.关于唐荣新挖宅基地情况的说明；5.关于唐荣的宅基地（半成品）被修后街所占用的情况证实；6.补充证实；7.赵广文的证实；8.冉启尧的证实；9.唐恒生的证实；10.秦大培的证实；11.姜远清、唐怀、唐荣、李昔伶共同出具的证实；12.杨国珍的证实；13.关于承包地地名填写错误的更正说明及伍小刚的彭水县农业承包合同分户花名册。第四组证据：1.《龙射镇XX居委关于对“唐荣与XX居委四组土地纠纷”调解的建议意见》；2.调解意见；3.后街占地补偿花名册和补偿数据；4.农村社员申请建房占地呈批表；5.声明；6.强烈抗议；7.唐荣的彭水县农业承包合同分户花名册；8.肖金权的证实；9.周荣中的证实；10.张占太的证实；11.李大委的证实；12.廖明学的证实；13.伍小刚的证实；14.刘廷方的证实；15.张英坤的证实；16.徐泽茂的证实；17.张英贵的证实；18.徐泽玉的证实；19.李大禄的证实。被告龙射镇政府提交以上证据拟证明其作出的处理决定认定的事实清楚、程序合法、适用法律及处理结果正确。被告彭水县政府辩称，被告彭水县政府依法受理原告的行政复议申请后，向当事人送达了受理通知书、答辩通知书等相关文书，经依法延长三十日后作出行政复议决定，彭水县政府作出的复议决定程序合法、适用法律正确，故请求依法驳回原告的诉讼请求。被告彭水县政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.龙府行处〔2017〕1号处理决定；3.受理行政复议通知书及送达回证；4.行政复议答复通知书及送达回证；5.第三人参加行政复议通知书及送达回证；6.延期审理通知书及送达回证；7.会议决议、周荣中身份证复印件、徐永平执业证、授权委托书；8.彭水府复〔2017〕5号行政复议决定书及送达回证。被告彭水县政府提交以上证据拟证明其行政复议的程序合法。第三人唐荣户述称，1.被告龙射镇政府处理决定事实清楚，被告彭水县政府的行政复议程序合法，原告的诉讼请求不应当得到支持，请求依法驳回原告的诉讼请求；2.被告龙射镇政府不存在漏列和错列当事人的情况。第三人唐荣户未向本院举示证据。经庭审质证，原告对被告龙射镇政府提交的证据质证如下：对第一组证据中证据1的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议；对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据3、4、5无异议。对第二组证据，认为证据1反映的现状真实，但对其合法性有异议；对证据2的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议；对证据3无异议；认为证据4与本案无关联；对证据5无异议；对证据6无异议，但认为与本案无关联。对第三组证据中的证据1、2、3无异议；对证据4有异议；对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据6的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议；对证据7的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据8、9、10的关联性有异议；对证据11、12的合法性、真实性有异议。对第四组证据均无异议。被告彭水县政府对被告龙射镇政府举示的证据均无异议。第三人唐荣户对被告龙射镇政府提交的涉及支撑行政处理决定中事实认定部分的相关证据无异议，认为龙射镇政府所认定的事实清楚，处理决定正确。原告对被告彭水县政府举示的证据2有异议，对其余证据均无异议。被告龙射镇政府对被告彭水县政府举示的证据均无异议，认为彭水县政府作出的复议决定书能够证明被告龙射镇政府作出的处理决定正确。第三人唐荣户对被告彭水县政府举示的证据均无异议。被告龙射镇政府对原告提交的证据质证如下：认为原告举示的证据不能达到原告想要证明的目的；龙射镇政府有权受理个人与个人之间发生的土地权属争议，被告龙射镇政府受理案件程序合法、没有超越职权，且龙射镇政府系依职权进行调查处理，并依法作出处理决定，被告龙射镇政府作出的处理决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应当予以维持；彭水县政府作出维持的复议决定正确。被告彭水县政府和第三人唐荣户对原告提交的证据的质证意见与被告龙射镇政府的质证意见一致。第三人唐荣户还认为原告的证据不能证明第三人未取得争议之地的承包经营权。本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的证据系依法收集，程序合法，对与本案查明事实相符的证据予以采信。经审理查明，原告周荣中等10户与第三人唐荣户均位于彭水苗族土家族自治县（以下简称彭水县）龙射镇XX居委四组（原为XX十一组）。第三人唐荣户认为位于彭水县龙射镇XX居委四组小地名“颜家石窖”的土地系其承包地，并提出因被原告周荣中等10户强占，遂向被告龙射镇政府提出确权申请，请求对“颜家石窖”进行确权处理。涉案之地“颜家石窖”未填入第三人唐荣户及原告周荣中等10户的土地承包经营权证。该地块因修建的街道从中间横穿而过，故包括两部分，即街道坎下部分和街道坎上部分。街道坎下部分的四至界址为：东至冉永生房屋，南至徐泽玉土干子、徐泽茂土，西至冉仕开房屋，北至街道。街道坎下部分四至界址为：东至冉隆清宅基地，南至街道，西至伍刚宅基地，北至伍刚宅基地。被告龙射镇政府于2016年9月12日受理了第三人唐荣户的确权申请。原告周荣中等10户在被告龙射镇政府的确权处理过程中，提出涉案之地“颜家石窖”为彭水县龙射镇XX居委四组集体所有的闲置地，该地块未承包给包括第三人在内的任何人，并提交了《龙射镇XX居委关于对“唐荣与XX居委四组土地纠纷”调解的建议意见》以及彭水县龙射镇XX居民委员会的调解意见予以佐证。被告龙射镇政府于2017年3月6日作出龙府行处〔2017〕1号处理决定，处理结果是“颜家石窖”为唐荣户管理使用。原告周荣中等10户不服，申请行政复议，被告彭水县政府于2017年4月14日受理该复议申请后，经研究决定延期30日后作出了复议决定，并于2017年7月11日作出彭水府复〔2017〕5号行政复议决定书，维持了龙射镇政府的处理决定。原告不服遂提起本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”结合《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第五条规定；“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”该办法第二条还规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”故，土地权属争议是争议双方对土地所有权或使用权的归属不清，双方均主张土地权属所引发的争议。本案第三人唐荣户向被告龙射镇政府提交的申请，明确其请求是对“颜家石窖”土地的归属予以确权。但原告周荣中等10户在龙射镇政府的行政处理过程中和在本案诉讼中，则明确表示第三人唐荣户要求确权的“颜家石窖”土地系彭水县龙射镇XX居委四组集体闲置地，涉案土地并未发包给任何农户，其权属应归彭水县龙射镇XX居委四组集体所有，原告10户并未与第三人唐荣户就涉案之地的权属发生争议。本案中作为原告的周荣中等10户与第三人的唐荣户之间对“颜家石窖”土地所有权和使用权归属问题实质上并不存在争议，故根据前述规定，该案不应当作为土地权属争议在原告周荣中等10户与第三人的唐荣户之间进行处理。同时，被告龙射镇政府在对涉案之地处理过程中，在周荣中等10户提出涉案之地应属集体所有的情况下，未将集体经济组织作为案件当事人通知其参加进入行政处理程序中，亦属行政程序不当。故被告龙射镇政府所作出的处理决定缺乏法律依据，依法应予撤销。被告彭水县政府作出的行政复议决定虽然行政复议程序合法，但因龙射镇政府作出的处理决定当予撤销，故其作出的维持被告龙射镇政府处理决定的行政复议决定依法也应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府作出的龙府行处〔2017〕1号处理决定；二、撤销被告彭水苗族土家族自治县人民政府作出的彭水府复〔2017〕5号行政复议决定。案件受理费50元，由被告彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。审 判 长  冉启驰代理审判员  刘双宏人民陪审员  马应德二〇一七年十二月六日书 记 员  冉芙蓉