四川省安岳县人民法院行 政 判 决 书（2017）川2021行初35号原告胡建英，女，生于1982年1月18日，汉族，住四川省安岳县。委托代理人田小华（系原告胡建英丈夫），男，生于1977年11月30日，汉族，住四川省安岳县。被告安岳县国土资源局，住所地：安岳县岳阳镇西大街138号。法定代表人聂永贵，局长。委托代理人蒋渊，男，生于1969年9月19日，汉族，系安岳县国土资源局统征办主任，住四川省安岳县。委托代理人许珂，四川强德律师事务所律师。原告胡建英因认为被告安岳县国土资源局（以下简称安岳县国土局）未依法履行政府信息公开法定职责，于2017年11月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月6日公开开庭审理了本案。原告胡建英及其委托代理人田小华、被告安岳县国土局负责人范吉平、委托代理人蒋渊、许珂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年7月7日，原告胡建英向被告安岳县国土局申请公开“川府土[2008]1109号《四川省人民政府关于安岳县2008年第十四批乡镇建设用地的批复》同意被征地单位165名农业人口依法登记为城镇居民中的广惠村8组村民具体名单”。同月28日，被告作出“对人口信息不予公开”的《关于石桥铺镇原广惠村8组胡建英要求有关信息公开事项的答复》。原告不服，向资阳市国土资源局申请行政复议。2017年10月13日，资阳市国土资源局经行政复议决定，撤销被告于2017年7月28日作出的答复，要求被告对原告的政府信息公开申请依法作出答复。2017年11月2日，被告作出安国土函[2017]210号《关于石桥铺镇原广惠村8组村民胡建英申请信息公开的答复》，认为：根据国土资源部3号令、49号令《建设用地审查报批管理办法》的规定，不需要上报农转非人员具体名单；且2009年土地征收本系部分征地，但因石桥铺镇原广惠村8组提出全征全转的要求，2009年8月遂对该组集体上报的人员办理了失地农民的农转非。故向原告公开了2009年8月石桥铺镇原广惠村8组共282名农转非人员名单。原告胡建英诉称，2017年7月7日，原告向被告安岳县国土局申请公开“川府土[2008]1109号《四川省人民政府关于安岳县2008年第十四批乡镇建设用地的批复》同意被征地单位165名农业人口依法登记为城镇居民中的广惠村8组村民具体名单”，被告同月28日作出“对人口信息不予公开”的答复。资阳市国土资源局行政复议后撤销该答复，并责令被告对原告的申请作出答复。但被告随后作出的答复不是申请人申请的内容。故诉请法院判决被告未依法履行信息公开的法定职责行为违法并判决被告向原告书面公开“川府土[2008]1109号《四川省人民政府关于安岳县2008年第十四批乡镇建设用地的批复》同意被征地单位165名农业人口依法登记为城镇居民中的广惠村8组村民具体名单”。原告为证明其起诉事由及请求符合法律规定，向本院提交了以下证据材料和依据（均为复印件）：1、《安岳县政府信息公开申报表》，拟证明2017年7月7日，原告向被告申请政府信息公开的内容；2、《安岳县国土资源局关于石桥铺镇原广惠村8组胡建英要求有关信息公开事项的答复》，拟证明被告于2017年7月28日作出了答复，但原告对该答复不服；3、资国土资复[2017]19号《行政复议决定书》，拟证明资阳市国土资源局行政复议撤消了被告于2017年7月28日作出的答复，并要求被告对原告的政府信息公开申请依法作出答复；4、安国土资函[2017]210号《安岳县国土资源局关于石桥铺镇原广惠村8组村民胡建英申请信息公开的答复》，拟证明被告给出的答复不是原告申请的内容，原告对此答复不服；5、川府土[2008]1109号《四川省人民政府关于安岳县2008年第十四批乡镇建设用地的批复》，拟证明省政府批复同意对被告上报的165名农业人口依法登记为城镇人口，这165名农转非人口包括广惠村1、2、8、9组，原告要求公开的是165名农转非人口中广惠村8组的人员名单。被告安岳县国土局辩称，1、上报省国土资源厅和省人民政府批准征地时不需要上报具体被征地人员名单，因此被告无法提供、也没有这个名单；2、省政府批准是部分征地，批准农转非人口是165名，但因原告所在集体经济组织要求全征全转，后报政府同意全征全转，因此没有这165名农转非人员的名单，且失地人员名单要在征地完结后按照征地情况才能确定。在给原告的信息公开答复中，被告已将保存的原广惠村8组农转非人员名单向原告公开。综上，被告履行了法定职责，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告安岳县国土局在法定举证期限内向本院提交了以下证据和依据（均为复印件）：1、统一社会信用代码证书，拟证明被告安岳县国土局的身份信息；2、川府土[2008]1109号《四川省人民政府关于安岳县2008年第十四批乡镇建设用地的批复》，拟证明省政府同意征地的批复内容；3、国土资源部第3号令《建设用地审查报批管理办法》，拟证明川府土[2008]1109号《四川省人民政府关于安岳县2008年第十四批乡镇建设用地的批复》当时适用的是该办法。根据该办法的规定，建设用地审查报批中不需上报征地所涉人员的具体名单。因此，被告没有原告要求公开的名单；4、国土资源部第49号令《建设用地审查报批管理办法》，拟证明现行适用的办法中依然没有要求建设用地审查报批时需提交征地所涉人员具体名单；2-4号证据，拟证明征收集体土地，不需要向省国土资源部门及省人民政府上报被征地所在村民小组农转非人员的基本信息，所以在征地报建过程中没有农转非人员名单，原告要求提供和公开的信息本身不存在，被告无法向原告提供。5、《安岳县政府信息公开申报表》（含国内标准快递封），拟证明被告收到原告胡建英要求信息公开的申请后依法、及时进行了处理；6、《安岳县国土资源局关于石桥铺镇原广惠村8组胡建英要求有关信息公开事项的答复》、关于原告胡建英拒签送达回证的记录两份、《送达回证》两份，拟证明被告在法定期间作出了不予公开的答复以及原告签收的情况；7、资国土资复[2017]19号《行政复议决定书》，拟证明2017年10月13日，资阳市国土资源局经复议后，撤消了被告7月28日的答复，同时要求被告在15个工作日内对原告政府信息公开申请依法作出答复；8、安国土资函[2017]210号《安岳县国土资源局关于石桥铺镇原广惠村8组村民胡建英申请信息公开的答复》及《送达回证》，拟证明被告对原告要求信息公开申请作出了答复，并提供了所在村民小组全部农转非的人员名单；9、安岳县石桥铺镇原广惠村8组村民于2009年2月22日向安岳县国土局递交的《申请》，拟证明省上批复是部分征地，但石桥铺镇原广惠村8组要求全征全转；10、安国土资[2009]55号《安岳县国土资源局关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地人员农转非的请示》；11、安府函[2009]54号《安岳县人民政府关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案的批复》（含《征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案》、《批准安岳县迁入城镇居民户口人员花名册》、《安岳县人民政府请示（报告）处理登记表》）；10-11号证据，拟证明石桥铺镇原广惠村8组被批准全征全转和补偿、人员安置情况；12、安岳县国土局编制上报的《建设用地项目呈报材料》（包括《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征收土地方案》），拟证明建设用地呈报材料是国土资源部统一编制的格式文书，在《征收土地方案》（续一）中，只填报需要安置的农业人口数据，不需要上报具体名单；13、2009年8月20日，《安岳县人民政府土地统征整理中心征收土地补偿兑付通知单》；14、2009年8月20日，《安岳县国土资源局支出报销审签单》四份；15、2009年8月24日，《单位资金支付申请书》三份；16、《四川省非经营性结算统一票据》两份、《征收石桥铺镇广惠村8社土地附属设施及附着物补偿表》、《征收石桥铺镇广惠村8社集体土地坟墓补偿表》、《安岳县石桥铺镇广惠村八社青苗、土地补偿分配表》；13-16号证据，拟证明征收安岳县石桥铺镇原广惠村8组集体土地时支付了相应补偿款，以及该社领取相应补偿款的情况；17、《批准安岳县迁入城镇居民户口人员花名册》，拟证明全征全转中包含有原告一家；18、安岳县国土资源局档案馆向安岳县人民政府土地统征中心出具的“无《四川省人民政府关于安岳县2008年第十四批乡镇建设用地的批复》（川府土（2008）1109号征地批文）中被征地单位165名农业人口依法登记为城镇居民的具体名单，也没有这165名农业人口依法登记为城镇居民中广惠村8组村民的人员名单”的证明；19、安岳县国土资源局档案馆向安岳县人民政府土地统征中心出具的“无征收安岳县石桥铺镇广惠村8组的征地公告”的证明。经庭审质证，被告安岳县国土局对原告提交的书证经质证后认为，对原告出示的证据本身没有异议，但对其诉讼请求与证据之间的关联性有异议。原告对被告安岳县国土局提交的书证经质证后认为，证据与本案无关联性。本院对上述证据认证如下：原、被告双方出示的证据均真实、客观，本院予以确认。经审理查明，2008年，安岳县人民政府拟征收安岳县石桥铺镇广惠村1、2、8、9组（又称社）部分集体土地为国家所有。被告安岳县国土局准备了“一书三方案”（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案）经安岳县人民政府同意后上报了四川省人民政府。2008年12月31日，四川省人民政府作出川府土[2008]1109号《关于安岳县2008年第十四批乡镇建设用地的批复》，其内容为：“一、同意呈报的建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案。二、同意将安岳县石桥铺镇广惠村1、2、8、9社17.5839公顷农用地（其中：非基本农田耕地14.3438公顷，园地0.2138公顷，其他农用地3.0263公顷）转为建设用地，同时将农用地转用土地及上述集体的建设用地4.0607公顷，未利用地0.5678公顷，合计22.2124公顷土地征收为国家所有，作为安岳县2008年第十四批乡镇建设用地。三、同意将被征地单位165名农业人口依法登记为城镇居民，……”。2009年2月22日，安岳县石桥铺镇广惠村8组（又称8社）社长及村民代表向被告安岳县国土局提交书面申请，要求对该组土地全部征收为国有土地，对全组农业人口全部转为非农业人口。同年3月4日，被告以安国土资[2009]55号《关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地人员农转非的请示》向安岳县人民政府请示，将该组农业人口全部转为非农业人口。安岳县人民政府对该请示予以了同意，并于同年4月14日以安府函[2009]54号《安岳县人民政府关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案的批复》，同意征收石桥铺镇广惠村8组集体土地466.8006亩，对该组18亩宅基地按非耕地不进行征收。2009年8月，被告将征收石桥铺镇广惠村8组集体土地的各项补偿款支付给该组，同时将该组282名农业人口转为了城镇居民。2017年7月7日，石桥铺镇原广惠村8组村民原告胡建英向被告安岳县国土局申请公开“川府土[2008]1109号《四川省人民政府关于安岳县2008年第十四批乡镇建设用地的批复》同意被征地单位165名农业人口依法登记为城镇居民中的广惠村8组村民具体名单”。同月28日，被告作出了“对人口信息不予公开”的《关于石桥铺镇原广惠村8组胡建英要求有关信息公开事项的答复》。原告不服，向资阳市国土资源局申请行政复议。2017年10月13日，资阳市国土资源局经行政复议决定，撤销被告于2017年7月28日作出的答复，要求被告对原告的政府信息公开申请依法作出答复。2017年11月2日，被告作出安国土函[2017]210号《关于石桥铺镇原广惠村8组村民胡建英申请信息公开的答复》，认为：根据国土资源部3号令、49号令《建设用地审查报批管理办法》规定，不需要上报农转非人员具体名单；且2009年土地征收本系部分征地，但因石桥铺镇原广惠村8组提出全征全转的要求，2009年8月遂对该组集体上报的人员办理了失地农民的农转非。故向原告公开了2009年8月石桥铺镇原广惠村8组共282名农转非人员名单。原告胡建英不服，认为被告公开的信息不是其申请公开的信息，被告未依法履行信息公开的法定职责，为此诉至本院要求确认被告的行为违法，并向其重新公开“川府土[2008]1109号《四川省人民政府关于安岳县2008年第十四批乡镇建设用地的批复》同意被征地单位165名农业人口依法登记为城镇居民中的广惠村8组村民具体名单”。另查明，安岳县国土局档案馆出具了一份证明，证明经该局档案馆查询，没有“川府土[2008]1109号《四川省人民政府关于安岳县2008年第十四批乡镇建设用地的批复》同意被征地单位165名农业人口依法登记为城镇居民”的具体名单，也没有该批复同意“被征地单位165名农业人口依法登记为城镇居民中的广惠村8组村民”的具体名单。本院认为，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”的规定，行政机关对政府信息的公开是对以一定形式记录、保存的政府信息的公开，行政机关依法公开政府信息的基本前提之一是其已经制作或者保存了政府信息。若行政机关没有制作或者保存政府信息，则就不具备公开的基础。本案的核心争议是被告安岳县国土局是否制作或者保存有“川府土[2008]1109号《四川省人民政府关于安岳县2008年第十四批乡镇建设用地的批复》同意被征地单位165名农业人口依法登记为城镇居民”的具体名单。本院认为，首先，根据中华人民共和国国土资源部颁发的《建设用地审查报批管理办法》以及该部监制的《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》格式文本的规定，被告安岳县国土局在向四川省人民政府上报建设用地相关材料时，不需要上报安置的农业人员名单；其次，2008年12月31日，四川省人民政府发出的川府土[2008]1109号《四川省人民政府关于安岳县2008年第十四批乡镇建设用地的批复》是同意部分征地的批复，其中需安置的农业人口只有165名，但被告在实施该征地方案时，经石桥铺镇广惠村8组社长及村民代表申请、安岳县人民政府同意，对该组土地及人员实行了全征全转，因此需要安置的农业人口已不是165名人员，涉及石桥铺镇广惠村8组需农转非人员为282名。原告以川府土[2008]1109号《四川省人民政府关于安岳县2008年第十四批乡镇建设用地的批复》中有“同意被征地单位165名农业人口依法登记为城镇居民”的内容，由此认定该信息必然存在，但该批文不足以证明被告必然制作或者保存有该165名农业人口的名单。由于原告提供的证据难以证明被告已制作或者保存其所申请公开的信息，且被告已明确表示没有制作、保存有该信息，并在法定期限内将其保存的该组农业人口转为城镇居民的全部人员名单向其公开，其行为并无不当。因此，原告称被告未依法履行信息公开的法定职责的行为违法，并要求被告公开其所申请公开的政府信息缺乏事实根据，本院对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决如下：驳回原告胡建英的诉讼请求。本案诉讼费用50元，由原告胡建英负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省资阳市中级人民法院。审 判 长  曾 君审 判 员  杨选荣人民陪审员  黄 强二〇一七年十二月二十八日书 记 员  刘姝君附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；