.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}山西省高级人民法院行政判决书（2017）晋行终645号上诉人（原审被告）大同市新荣区人民政府。法定代表人李继忠，该区区长。委托代理人李飞，山西黄河律师事务所律师。委托代理人侯续香，山西黄河律师事务所律师。上诉人（原审被告）大同市新荣区住房保障和城乡建设管理局。法定代表人徐恩军，该局局长。委托代理人海佳，该局工作人员。被上诉人（原审原告）大同市新荣区昆仑燃气有限公司。法定代表人邢广振，该公司经理。委托代理人彭云业，山西玉业律师事务所律师。委托代理人贺岩，山西玉业律师事务所律师。上诉人大同市新荣区人民政府（下称新荣区政府）、大同市新荣区住房保障和城乡建设管理局（下称新荣区住建局）因大同市新荣区昆仑燃气有限公司（昆仑公司）诉大同市新荣区人民政府、大同市新荣区住房保障和城乡建设管理局履行行政协议一案，不服朔州市中级人民法院（2017）晋06行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人新荣区政府出庭负责人何文平、委托代理人李飞、侯续香，上诉人新荣区住建局委托代理人海佳，被上诉人昆仑公司法定代表人邢广振、委托代理人彭云业、贺岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年11月18日，新荣区政府授权新荣区住建局与昆仑公司签订《大同市新荣区管道燃气特许经营协议》。协议约定，大同市新荣区昆仑燃气有限公司有下列行为之一的，新荣区住建局应当依法终止特许经营协议，其中约定，三年内燃气主管网末接通属于终止协议的情形之一。2016年8月1日，新荣区住建局向昆仑公司发出暂停新荣区天然气相关工程的通知。2016年12月15日，新荣区住建局致函通知昆仑公司，以三年内在新荣区建成主管网未接通为由，取消昆仑公司特许经营权，要求于2017年7月16日前完成签署终止协议。为此，昆仑公司不服诉至法院。原审法院认为，双方当事人自愿签订特许经营协议，未违反法律、行政法规、地方性法规的强制性规定，应属有效行为，对双方当事人均具有约束力。新荣区住建局单方解除协议的行为没有法律依据，其解除行政协议的理由为，原告未依协议规定按期完成工程进度。但工程到期之前，被告新荣区住建局给昆仑公司下达了暂停施工的通知。昆仑公司以未如期完成工程进度，是因为被告通知暂停施工所致，其抗辩理由成立，应予支持。综上，被告新荣区住建局取消昆仑公司特许经营权的解除协议行为，既无法律依据，亦不符合协议约定，属违法解除，应予纠正。原告昆仑公司要求继续履行协议内容的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条的规定，判决如下：被告大同市新荣区人民政府、大同市新荣区住房保障和城乡建设管理局继续履行2013年11月18日签订的《大同市新荣区管道燃气特许经营协议》。新荣区政府上诉称，一、一审判决认定事实不清，上诉人与被上诉人签订的《大同市新荣区管道燃气特许经营协议》属无效协议，该协议已失去履行条件。1、本案争议的新荣区管道燃气特许经营权，早在2011年9月1日，大同市人民政府就与大同华润燃气有限公司签订了《燃气特许经营协议》。一审判决直接审查并认定《大同市新荣区管道燃气特许经营协议》有效并进而判决上诉人继续履行该协议，属于认定本案主要事实不清。2、2016年7月11日，大同市人民政府办公会议形成《大同市人民政府办公会议纪要》（2016第21期），该《会议纪要》已送达给被上诉人，至此，被上诉人与上诉人便一致同意终止《大同市新荣区管道燃气特许经营协议》。3、被上诉人在新荣区管道燃气的特许经营权已被取消。2016年12月15日，上诉人给被上诉人发出了《关于取消大同市新荣区特许经营权的函》，取消了被上诉人的在新荣区的管道燃气特许经营权。该函已经生效。二、一审判决适用法律错误。1、一审判决认为”双方当事人自愿签订特许经营协议，未违反法律、行政法规、地方性法规的强制性规定，应属有效行为”，属适用法律错误。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条”无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立后取得处分权的，该合同有效”之规定，本案所涉的新荣区的管道燃气特许经营权已在2011年便授予大同市华润燃气有限公司，那么新荣区的管道燃气特许经营权便归属于大同华润燃气有限公司。在没有权利人追认的条件下，上诉人与被上诉人的《大同市新荣区管道燃气特许经营协议》并非有效合同，故一审判决认定其为有效行为，属于适用法律错误。2、一审判决”被告大同市新荣区人民政府、大同市新荣区住房保障和城乡建设管理局继续履行2013年11月18日签订的《大同市新荣区管道燃气特许经营协议》”，属适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释（2015）9号）第十五条规定，《大同市新荣区管道燃气特许经营协议》实属无效协议、上诉人无法履行，故一审判决上诉人继续履行属于适用法律错误。三、一审判决审理程序严重违法。1、本案中，一审判决2013年上诉人与被上诉人签订的《大同市新荣区管道燃气特许经营协议》是否继续履行的处理结果直接关系到大同华润燃气有限公司与大同市人民政府2011年签订的《燃气特许经营协议》能否继续履行，故本案的处理结果与大同华润燃气有限公司有着直接利害关系。本案一审审理程序严重违法。2、一审判决超出一审原告的诉讼请求范围。一审判决认为”被告大同市新荣区住房保障和城乡建设管理局取消大同市新荣区昆仑燃气有限公司特许经营权的解除新协议行为，既无法律依据，亦不符合协议约定，属违法解除”，超出一审的诉讼请求范围。请求二审院依法查清事实，支持上诉人的上诉请求。本院经审理对原判决认定的事实，予以确认。本院另查明，2011年9月，大同市政管理委员会与大同华润燃气有限公司签订《大同市城市燃气特许经营协议》，协议范围包括大同市新荣区。2012年4月，大同市新荣区胡永祥副区长率领经信、住建等有关部门专程赴大同华润燃气公司进行接洽，华润公司答复由于业务过于繁忙，新荣铺设管道线路太长，资金回报率低等原因，无法给新荣区供气。2013年11月18日，新荣区政府与昆仑公司签订了《大同市新荣区管道燃气特许经营协议》。2014年9月25日，山西省发展和改革委员会给大同市发改委下发晋发改地区函[2014]676号，决定授予昆仑公司城市燃气从业资格。2014年12月18日，大同市发改委给昆仑公司下发同发改地区函[2014]43号，同意昆仑公司在新荣区建设天然气项目开展前期工作。2015年1月4日，大同市发改委给新荣区发改局下发同发改地区函[2015]1号，同意昆仑公司对新荣区天然气管网项目开展前期工作。2015年1月30日，大同市发改委给新荣区发改局下发同发改地区函[2015]2号，同意昆仑公司对新荣区208国道堡子湾乡宏赐村LNG加气站项目开展前期工作。同日还下发同发改地区函[2015]3号，同意昆仑公司对新荣区204省道新荣镇新荣村南LNG加气站项目开展前期工作。2015年10月23日，大同市环境保护局给昆仑燃气公司下发同环函（服务）[2015]82号《关于大同市新荣区天然气城市管网项目环境影响报告表的批复》。2016年2月25日，大同市新荣区发改局给昆仑公司下发新发改发[2016]19号、20号《企业投资项目备案证》。2016年7月7日，中共大同市新荣区委书记办公会议经要议定：由区委书记董志刚同志牵头，区委常委、副区长姚夏冬同志、副区长何文平同志与昆仑燃气公司负责人，前往市政府协调解决有关昆仑公司燃气规划等相关问题。2016年7月11日，大同市人民政府办公会议纪要[2016]第61期议定：二、新荣区昆仑燃气有限公司在未了解清楚情况下和新荣区政府签订特许经营协议，过错在前，同时管道燃气工程项目未取得相关部门审批便开始建设，责任由新荣区昆仑燃气有限公司承担。三、大同华润燃气有限公司在新荣区履行《特许经营协议》不够积极主动，至目前为止，天燃气管道只敷设至花园屯乡，致使新荣区大部分区域未开通管理天然气，责任由大同华润燃气有限公司承担。本院认为，本案争议焦点是上诉人新荣区政府、新荣区住建局与被上诉人昆仑公司签订的《大同市新荣区管道燃气特许经营协议》能否继续履行。关于被诉特许经营协议是否具备履行基础的问题。为了规范大同市新荣区管道燃气特许经营活动，根据《山西省燃气管理条例》，上诉人新荣区政府与被上诉人昆仑公司在公平自愿的基础上于2013年11月18日签订了《大同市新荣区管道燃气特许经营协议》。2016年12月15日，上诉人大同市新荣区住建局以被上诉人昆仑燃气公司未依协议规定按期完成工程进度为由，解除上述特许经营协议。但被上诉人未如期完成工程进度，是因为上诉人通知暂停施工所致，而非被上诉人不履行协议内容、怠于施工所致，上诉人解除协议的理由不能成立，不符合《中华人民共国合同法》第九十三条规定的解除合同的约定条件，也不符合《中华人民共国合同法》第九十四条规定的解除合同的法定条件。综上，该协议未违反法律、行政法规、地方性法规的强制性规定，应属有效协议，对双方当事人均具有法律上的约束力。关于被上诉人昆仑燃汽公司是否能够继续履行特许经营协议的问题。上诉人新荣区人民政府与被上诉人昆仑公司签订《大同市新荣区管道燃气特许经营协议》之后，经山西省发改委批复，昆仑燃汽公司取得了城市燃气从业资格。同时，大同市发改委先后发文，同意昆仑燃气公司对新荣区建设天然气项目开展前期工作，对新荣区天然气管网项目开展前期工作，对新荣区208国道堡子湾乡宏赐村LNG加气站项目开展前期工作，对新荣区204省道新荣镇新荣村南LNG加气站项目开展前期工作。大同市环境保护局对昆仑燃气公司上报的《大同市新荣区天然气城市管网项目环境影响报告表也作出了批复。被上诉人昆仑燃汽公司依据上述有效的文件，在新荣区行政辖区范围内投资铺设了天然气管道，同时，通过出让方式先后取得了晋（2016）新荣区不动产权第0000001号、晋（2017）大同市不动产权第XXXX号《中华人民共和国不动产权证书》，用于加气站项目建设。本院认为，被上诉人昆仑公司在签订特许经营协议之后，按照协议约定，积极履行协议内容，上诉人新荣区政府数次办公会议以及给大同市政府的请示报告中，也明确表示积极支持昆仑公司按照协议约定开展各项工作。省、市、区发改部门数次发文授予昆仑公司开展协议约定工作的有关执业资格，其他行政部门也给予了积极支持和配合，昆仑公司在新荣区天然气建设项目进展顺利，应该认定被上诉人昆仑公司对上诉人新荣区政府、新荣区住建局的特许经营许可行为以及省、市、区三级政府相关行政机关的行政行为已经产生合理信赖，被上诉人的这种合理信赖利益应当得到各级政府和行政机关的支持和尊重，更应该得到法律的充分保护。而被上诉人昆仑公司信赖利益的保护，可以让新荣区天然气建设项目这项公共事业早日完成，可以让新荣区广大人民群众从这项公共事业中早日受益。至于大同市政府与新荣区政府之间关于新荣区政府辖区范围内天然气特许经营许可行为之间产生的矛盾，应从有利于公共事业开展以及最大限度保护人民群众利益的角度出发，由上下级政府内部之间协调解决，而不应作为取消昆仑公司特许经营许可的法定事由。各级政府及行政机关在行政管理及行政执法过程中，应树立诚信意识，加强诚信建设，依法保护行政相对人的信赖利益，取信于民，这也应当是法治政府建设的应有之义。综上，原审判决大同市新荣区人民政府、大同市新荣区住房保障和城乡建设管理局继续履行2013年11月18日签订的《大同市新荣区管道燃气特许经营协议》，结果正确，应予维持。上诉人新荣区人民政府、新荣区住建局的上诉主张不能成立，本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，由上诉人大同市新荣区人民政府、大同市新荣区住房保障和城乡建设管理局负担。本判决为终审判决。审判长李振华审判员刘晓芬审判员李克恭二○一七年十二月二十八日书记员穆五谋