江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏行终1638号上诉人暨诉讼代表人（原审原告）泰州扬光金属结构有限公司，住所地泰州市海陵区苏陈镇南园经济开发区（夏棋村）5幢。法定代表人方芳，该公司董事长。上诉人（原审原告）江阴市驰誉电力科技有限公司，住所地江阴市华士镇金泰路1号。法定代表人李玲华，该公司董事长。上诉人（原审原告）昆山市新达金属表面处理有限公司，住所地昆山市张浦镇馨德路。法定代表人张奎生，该公司总经理。上诉人（原审原告）无锡市永平热镀锌有限公司，住所地锡山区东港镇东升村。法定代表人秦永平，该公司董事长。上诉人（原审原告）泗阳县秀本金属材料有限公司，住所地泗阳经济开发区东区文城路南侧（江苏兴能金属制品有限公司院内）。法定代表人张新东，该公司总经理。上诉人（原审原告）江苏宏腾电力装备有限公司，住所地淮安市淮安区朱桥镇工业园区。法定代表人刘德宏，该公司总经理。上诉人（原审原告）东台市烨龙金属制品厂，住所地东台市台东中小企业园区三区**号。法定代表人李书平，该公司投资人。上诉人（原审原告）宜兴市宏源杆塔制造有限公司，住所地宜兴市万石镇港北路。法定代表人吕国峰，该公司总经理。以上8上诉人的共同委托代理人杨元峰、徐志勇，上海市恒泰（泰州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苏州市人民政府,住所地苏州市三香路998号。法定代表人李亚平，该市代市长。委托代理人张永丽，该市政府工作人员。委托代理人张焕娥，北京大成(苏州)律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）苏州市吴江区人民政府，住所地吴江区松陵镇开平路1000号。法定代表人沈国芳，该区区长。委托代理人叶正道，该区政府法制办公室工作人员。上诉人泰州扬光金属结构有限公司、江阴市驰誉电力科技有限公司、昆山市新达金属表面处理有限公司、无锡市永平热镀锌有限公司、泗阳县秀本金属材料有限公司、江苏宏腾电力装备有限公司、东台市烨龙金属制品厂、宜兴市宏源杆塔制造有限公司（以下简称泰州扬光公司等8公司）因诉苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）行政复议一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2016）05行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。一审法院认定，2015年12月18日江苏省汾湖高新技术产业开发区管理委员会（以下简称汾湖高新区管委会）成立江苏鑫吴输电设备制造有限公司及苏州鑫吴钢结构工程有限公司资产债务清算工作小组。2016年1月5日，苏州市吴江区人民法院作出（2016）苏0509民破1号民事裁定书，受理江苏鑫吴输电设备制造有限公司的破产清算申请。同日，该院作出（2016）苏0509民破1-1号决定书，以破产受理前相关部门已依规定成立了资产债务清算小组为由，指定该清算小组担任江苏鑫吴输电设备制造有限公司的破产管理人。泰州扬光公司等8公司不服汾湖高新区管委会成立江苏鑫吴输电设备制造有限公司及苏州鑫吴钢结构工程有限公司资产债务清算工作小组的行为，以苏州市吴江区人民政府（以下简称吴江区政府）为被申请人，于2016年3月2日向苏州市政府申请行政复议，苏州市政府书面通知泰州扬光公司等8公司补正申请材料，泰州扬光公司等8公司补正申请材料后，苏州市政府于2016年3月29日受理该申请，4月7日通知吴江区政府进行答复，吴江区政府于4月18日提交行政复议答复书及相关证据材料。苏州市政府经审理，于2016年4月29日作出[2016]苏行复第27号驳回行政复议申请决定书（以下简称《27号复议决定》），驳回泰州扬光公司等8公司的行政复议申请。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关申请行政复议。该法第六条对行政复议的范围作出具体规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条对申请行政复议的条件作出具体规定。本案中，苏州市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第（一）项之规定，具有作出行政复议决定的法定职责，系本案适格被告。苏州市政府依程序受理泰州扬光公司等8公司的行政复议申请，在法定期限内做出驳回行政复议申请的决定，程序合法。本案的争议焦点是泰州扬光公司等8公司提出的行政复议申请内容是否属于行政复议范围。本案中，2015年12月18日，汾湖高新区管委会成立江苏鑫吴输电设备制造有限公司及苏州鑫吴钢结构工程有限公司资产债务清算工作小组。2016年1月5日，苏州市吴江区人民法院作出民事裁定书，指定该清算小组担任江苏鑫吴输电设备制造有限公司的破产管理人。根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第十八条第（一）项的规定，企业破产案件在破产申请受理前，根据有关规定已经成立清算组，人民法院认为符合本规定第十九条的规定，人民法院可以指定清算组为管理人。由此可知，苏州市吴江区人民法院将该清算小组指定为破产管理人，即是对其合法性予以确认，（2016）苏0509民破1-1号决定书对行政复议程序具有羁束力。因此，泰州扬光公司等8公司提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。汾湖高新区管委会成立江苏鑫吴输电设备制造有限公司及苏州鑫吴钢结构工程有限公司资产债务清算工作小组后，该清算小组并未对江苏鑫吴输电设备制造有限公司进行清算，实施破产清算的主体是吴江法院指定的破产管理人。因此，汾湖高新区管委会成立破产清算小组的行为并未实际损害泰州扬光公司等8公司的合法权益。泰州扬光公司等8公司所提的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的申请行政复议的条件。鉴于该复议申请已经受理，苏州市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回泰州扬光公司等8公司的行政复议申请并无不当。泰州扬光公司等8公司认为其申请行政复议的对象是清算组清算行政行为的合法性，并非法院的司法行为。对此，由于汾湖高新区管委会成立江苏鑫吴输电设备制造有限公司及苏州鑫吴钢结构工程有限公司资产债务清算工作小组后，该清算小组并未对江苏鑫吴输电设备制造有限公司进行清算，苏州市吴江区人民法院指定该清算小组担任江苏鑫吴输电设备制造有限公司的破产管理人并实施破产清算，故苏州市政府认为汾湖高新区管委会成立清算小组的行为已被法院的司法行为所确认，符合客观事实。因此，泰州扬光公司等8公司该诉讼理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决泰州扬光公司等8公司的诉讼请求。上诉人泰州扬光公司等8公司上诉称：根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第十八条第（一）项的规定，苏州市吴江区人民法院指定清算组作为破产管理人的行为系民事效力的确认，其无权对成立清算组的行政行为作出行政确认，故一审法院适用法律错误；吴江区政府成立清算组对上诉人的权利义务产生影响，且苏州市吴江区人民法院正是基于吴江区政府的指定才确定了涉案清算组为破产管理人，故一审法院认定吴江区政府成立清算小组后并未对涉案破产企业进行清算系认定事实不清。请求本院撤销一审判决，并撤销《27号复议决定》。被上诉人苏州市政府答辩称，上诉人泰州扬光公司等8公司申请行政复议的行为不属于行政复议的受理范围，其依据法定程序作出《27号复议决定》符合法律规定。请求本院驳回上诉，维持原判。原审第三人吴江区政府答辩称：1、涉案成立清算组的行为并非行政行为，不属于行政复议的受理范围；2、破产企业的清算行为系在法院的指导下进行的司法行为，并非行政行为；3、汾湖高新区管委会成立清算工作小组的行为已被法院民事裁定所吸收。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审查，一审判决书第7页第一段第6行认定“4月17日通知吴江区政府进行答复”存在笔误，应当为“4月7日通知吴江区政府进行答复”，本院予以纠正。本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。本院认为：一、关于汾湖高新区管委会成立涉案资产债务清算工作小组的行为是否侵害上诉人泰州扬光公司等8公司合法权益的问题。《中华人民共和国企业破产法》第十三条规定，人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人。《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》(法释〔2007〕8号)第十八条第（一）项、第十九条规定，破产申请受理前，根据有关规定已经成立清算组，人民法院认为符合本规定第十九条的规定，人民法院可以指定清算组为管理人。清算组为管理人的，人民法院可以从政府有关部门、编入管理人名册的社会中介机构、金融资产管理公司中指定清算组成员，人民银行及金融监督管理机构可以按照有关法律和行政法规的规定派人参加清算组。从上述规定看，成立清算组是企业破产过程中的一个步骤，该清算组的成立是否符合相关规定、能否被指定为管理人应由人民法院依法作出判断。在人民法院把破产申请受理前成立的清算组指定为管理人之前，该清算组尚不能介入企业破产清算事务。本案中，汾湖高新区管委会于2015年12月18日成立江苏鑫吴输电设备制造有限公司及苏州鑫吴钢结构工程有限公司资产债务清算工作小组。虽然成立清算组从外观上看系行政机关作出的行为，但该行为是汾湖高新区管委会依照《中华人民共和国企业破产法》等的规定所为，是在整个企业破产程序中需要人民法院确认其效力，即效力待定的一个步骤，故本案中成立算组的行为并不单独对上诉人泰州扬光公司等8公司合法权益产生影响。二、上诉人泰州扬光公司等8公司申请行政复议是否符合受理条件。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第二十八条第（二）项规定，行政复议申请应当予以受理的条件之一是申请人与具体行政行为有利害关系。依据上述规定，申请人申请行政复议，寻求救济的前提是其合法权益受到了侵害。因此，明显对申请人合法权益不产生影响的行为则不属于行政复议的受理范围。本案中，上诉人泰州扬光公司等8公司认为，汾湖高新区管委会成立涉案资产债务清算工作小组侵害其合法权益。但依据《中华人民共和国企业破产法》等的相关规定，上述清算组在被人民法院确认为管理人之前不能介入清算事务，且上诉人泰州扬光公司等8公司亦未提供证据证明涉案清算组事实上实施了侵害其合法权益的行为。因此，汾湖高新区管委会成立清算工作小组的行为未侵害上诉人泰州扬光公司等8公司的合法权益。由于该行为的效力在得到人民法院确认之前与上诉人泰州扬光公司等8公司明显不具有利害关系，在此情况下，上诉人泰州扬光公司等8公司向被上诉人苏州市政府申请行政复议，不符合行政复议受理的法定条件。三、关于被上诉人苏州市政府作出的《27号复议决定》是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，上诉人泰州扬光公司等8公司于2016年3月2日向被上诉人苏州市政府申请行政复议，经补正后，被上诉人苏州市政府于2016年3月29日立案受理了该申请。在调查核实后，认定上诉人泰州扬光公司等8公司的行政复议申请不符合受理条件，被上诉人苏州市政府在2016年4月29日作出《27号复议决定》，驳回上诉人泰州扬光公司等8公司的复议申请，并向其送达，符合上述规定。四、关于上诉人泰州扬光公司等8公司对企业破产清算行为不服寻求救济途径的问题。《中华人民共和国企业破产法》第二十二条第二款规定，债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》(法释〔2007〕8号)第三十一条第一款规定，债权人会议根据企业破产法第二十二条第二款的规定申请更换管理人的，应由债权人会议作出决议并向人民法院提出书面申请。根据上述规定，如债权人会议认为被指定为破产管理人的清算组存在不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，应当向人民法院提出申请，要求更换，而非通过行政复议的途径获得救济。本案中，苏州市吴江区人民法院于2016年1月5日作出（2016）苏0509民破1号民事裁定书，受理了江苏鑫吴输电设备制造有限公司的破产清算申请，并于同日作出（2016）苏0509民破1-1号决定书，指定汾湖高新区管委会成立的涉案资产债务清算工作小组担任江苏鑫吴输电设备制造有限公司的破产管理人。在此情况下，上诉人泰州扬光公司等8公司如果认为上述清算工作小组不能胜任破产管理人的职务，应当依法向人民法院申请更换。综上，上诉人泰州扬光公司等8公司的上诉理由和请求依法不能成立。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人泰州扬光金属结构有限公司、昆山市新达金属表面处理有限公司、无锡市永平热镀锌有限公司、泗阳县秀本金属材料有限公司、江苏宏腾电力设备有限公司、东台市烨龙金属制品厂、宜兴市宏源杆塔制造有限公司共同负担。本判决为终审判决。审判长 蔡 霞审判员 李 昕审判员 张松波二〇一七年十二月十三日书记员 张家松