中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申8446号再审申请人（原审第三人）龙景荣，男，1946年11月1日出生，侗族，住贵州省镇远县。委托诉讼代理人杨伟，贵州兄弟律师事务所律师。委托诉讼代理人张鹏程，贵州兄弟律师事务所律师。再审被申请人（一审原告、二审上诉人）余先均，男，1943年1月16日出生，汉族，住贵州省镇远县。一审被告、二审被上诉人贵州省镇远县人民政府，住所地贵州省镇远县舞阳镇兴隆街。法定代表人茹捷，该县县长。再审申请人龙景荣因再审被申请人余先均诉贵州省镇远县人民政府（以下简称“镇远县政府”）土地行政登记一案，不服贵州省高级人民法院（2016）黔行终934号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明，1992年4月30日，余先均与贵州省镇远县青溪镇人民政府（以下简称“青溪镇政府”）签订《房屋买卖协议》，余先均以5000元购买青溪镇政府坐落于铺田街的油脂加工厂厂房，同年8月余先均办理了镇集建（92）字第085号《集体土地建设用地使用证》（以下简称“085号《集体土地证》”），该证登记用地面积260.83㎡，建筑面积176.82㎡，用途住宅，四至东抵本人空地及稻田坎，南抵陡坎，西抵收购站屋山头，北抵公路界。1995年1月8日，余先均与龙景荣签订《关于共同购买房屋的协议》，约定双方共同购买青溪镇政府坐落于铺田街的油脂加工厂房一幢，房屋购价5000元，双方各承担2500元，地基划好后，任由各自按国家有关规定改建、修建房屋，互不干涉和侵占。同年12月15日，龙景荣办理了《村镇规划建设用地许可证》和《村镇规划建设准建证》，在争议地上修建房屋居住至今。其间1999年4月12日，龙景荣向镇远县国土部门申请土地登记，并向国土部门提交了余先均与青溪镇政府签订的《房屋买卖协议》、085号《集体土地证》和《关于共同购买房屋的协议》，国土部门经地籍调查，制作了界址调查表，该表备注栏签署有余先均。同年7月28日龙景荣交纳土地出让金及相关费用后，镇远县政府向龙景荣颁发了镇国用（99青）字第13号《国有土地使用证》（以下简称“13号《国有土地证》”）。2015年双方为宅基地使用权属发生争议，经青溪镇人民调解委员会调解未果，余先均遂于2016年3月22日提起行政诉讼，要求撤销镇远县政府颁发给龙景荣的13号《国有土地证》。同时查明，龙景荣的另一建房用地为国有土地，与被诉土地证登记的宗地相邻。原审法院另查明，余先均于2009年到青溪镇国土所取回085号《集体土地证》，该证备注栏载明“要求变更绘图：1、顺公路方向靠稻田方，由龙景荣管理；2、顺公路方向靠收购站由余先均管理；3、两方平面图重新绘制。”该载明内容与被诉土地证登记的土地位置相符。另，镇远县政府于1992年8月为余先均办理的085号《集体土地证》登记的土地，性质为集体土地。镇远县政府1999年7月为龙景荣颁发的13号《国有土地证》登记的土地与085号《集体土地证》登记的土地有部分重叠。贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院一审作出（2016）黔26行初54号行政判决认为，按照国家土地管理局1996年2月1日实施的《土地登记规则》第三十七条的规定，因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的，土地使用权转让双方当事人应当持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记。本案中余先均于1992年4月30日向青溪镇政府购买得铺田街油脂加工厂房一幢，并于1992年8月办理了085号《集体土地证》。1995年1月8日，余先均将部分油脂加工厂房转让给龙景荣，龙景荣自1995年拆除转让的油脂加工厂房重建房屋居住至今。1999年4月12日，龙景荣向镇远县国土部门申请土地登记，镇远县国土部门依据龙景荣提交的085号《集体土地证》、《房屋买卖协议》和《关于共同购买房屋的协议》，经地籍调查，并由龙景荣交纳土地出让金及相关费用后，镇远县政府于1999年7月向龙景荣颁发13号《国有土地证》，其颁证行为属变更登记。该登记源于余先均与龙景荣转让地上建筑物而发生，根据地随房走的原则，镇远县政府向龙景荣颁发13号《国有土地证》并未损害余先均的合法权益。颁发土地使用权证的行政行为属于行政许可性质，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十条“准予行政许可决定不损害公共利益和利害关系人合法权益的，判决驳回原告的诉讼请求”的规定，余先均的诉讼请求应予驳回。对于余先均提出镇远县政府颁发给龙景荣的13号《国有土地证》与其土地使用证有部分重合的问题，是镇远县政府办理变更登记后未变更余先均土地证面积及宗地图所致。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定的“农村村民一户只能拥有一处宅基地”是指集体土地，而第三人龙景荣拥有的住宅地，属于国有土地，不属于《中华人民共和国土地管理法》第六十二条调整的范围。综上，该院判决驳回余先均的诉讼请求。余先均不服，向贵州省高级人民法院提起上诉。贵州省高级人民法院二审作出（2016）黔行终934号行政判决认为，本案争议的焦点是镇远县政府1999年7月为龙景荣颁发13号《国有土地证》的行政行为是否合法。被诉的13号《国有土地证》登记的土地坐落于镇远县，属于镇远县政府行政管辖区域范围，镇远县政府在其行政管辖区域有颁发土地使用权证书及实施权属变更登记之法定职权。镇远县政府主张其颁证行为属变更登记，该登记源于余先均与龙景荣转让地上建筑物而发生，13号《国有土地证》是由镇远县政府1992年8月为余先均办理的085号《集体土地证》变更登记而来。根据国家土地管理局《土地登记规则》第十一条的规定，龙景荣向镇远县政府申请土地登记，须向土地管理部门提交权属来源证明。龙景荣向镇远县政府提交的085号《集体土地证》、《房屋买卖协议》和《关于共同购买房屋的协议》，不足以证明其申请登记的土地性质为国有土地，镇远县政府仅依据龙景荣提供的085号《集体土地证》、《房屋买卖协议》和《关于共同购买房屋的协议》进行审核并确认登记土地权属，违反法律规定，该土地登记权属来源的主要证据不足。镇远县政府颁发给龙景荣的13号《国有土地证》与使用权人为余先均的085号《集体土地证》登记的土地有部分重叠，且085号《集体土地证》颁证在先，至今未被依法撤销或注销。镇远县政府未经审批，将085号《集体土地证》登记的集体土地部分变更登记为国有土地并颁发13号《国有土地证》的行政行为程序违法。综上所述，镇远县政府为龙景荣颁发13号《国有土地证》的行为事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销，余先均的诉讼理由成立。一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。镇远县政府虽然主张余先均提起诉讼超过法定起诉期限应予驳回，但没有提供证据证明其主张，故不予采信。综上，该院判决：一、撤销黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2016）黔26行初54号行政判决；二、撤销镇远县人民政府1999年7月28日颁发给龙景荣的镇国用（99青）字第13号《国有土地使用证》。龙景荣不服，向本院申请再审，请求撤销二审判决，依法再审本案。主要理由为案涉土地原先即为国有土地，最初申请颁发的085号《集体土地证》错误，镇远县政府用颁发新证的方式修改旧证符合中国乡镇的实际情况和当时实际情况；案涉两土地使用证面积存在重叠系余先均原因所致，并非镇远县政府行政行为违法所致。本院经审查认为，本案争议焦点在于镇远县政府为龙景荣颁发13号《国有土地证》的行为是否符合法律规定。本案中，仅凭龙景荣向镇远县政府提交的085号《集体土地证》、《房屋买卖协议》、《关于共同购买房屋的协议》，并不足以证明其申请登记的土地性质为国有土地，镇远县政府依据上述材料即确认土地性质为国有并颁发13号《国有土地证》，违反了国家土地管理局《土地登记规则》有关土地登记的规定。同时根据原审法院查明的事实，085号《集体土地证》与本案被诉的13号《国有土地证》登记的土地存在部分重叠。故镇远县政府颁发13号《国有土地证》事实不清、证据不足、程序违法。二审法院判决撤销一审判决及13号《国有土地证》并无不当。另，龙景荣的其他申请再审请求及理由，经审查，尚不足以否定原生效判决，本院不予支持。综上，龙景荣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回龙景荣的再审申请。审 判 长 杨科雄审 判 员 李智明审 判 员 李德申二〇一七年十二月七日法官助理 曹 巍书 记 员 谌虹蓉