广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤02行终141号上诉人（原审原告）：钟细丁，男，1951年2月10日出生，住广东省韶关市浈江区。委托代理人：钟学如，男，1972年9月16日出生，住广东省韶关市浈江区，系钟细丁的儿子。被上诉人（原审被告）：韶关市国土资源局。地址：广东省韶关市武江区芙蓉新城芙蓉园*栋。法定代表人：黄宣剑，局长。委托代理人：张美华。委托代理人：付敬省，广东天行健律师事务所律师。上诉人钟细丁与被上诉人韶关市国土资源局（以下简称韶关市国土局）土地行政补偿纠纷一案，不服韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月18日受理后，依法组成合议庭，于2017年10月10日进行了法庭询问。本案现已审理终结。原审法院查明：2016年5月24日，广东省国土资源厅对韶关市人民政府作出粤国土资（建）字[2016]220号《关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》，内容有“一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意你市将浈江区犁市镇石下村东雷、钟屋、谭屋、煤干厂经济合作社，石下经济联合社属下的集体农用地3.5269公顷（耕地3.4953公顷、其他农用地0.0316公顷）转为建设用地；同时使用上述有关村集体建设用地0.0143公顷、未利用地1.0537公顷，以上合计4.5949公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为浈江区城镇建设用地。……四、请你市人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。市人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；市土地行政主管部门应会同有关单位根据批准的征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，并听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。……”2016年11月23日，韶关市人民政府发布《关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征收土地的公告》，内容有“韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地已经广东省国土资源厅粤国土资（建）字[2016]220号文批准。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》等有关规定，现将批准征收土地的有关事项公告如下：……四、被征收土地的位置、地类及面积：犁市镇石下村东雷、钟屋、谭屋、煤干厂经济合作社，石下经济联合社属下集体农用地3.5269公顷（其中：耕地3.4953公顷、其他农用地0.0316公顷），集体建设用地0.0143公顷、未利用地1.0537公顷。五、征地补偿标准和安置途径：（一）补偿标准：征地补偿标准执行《韶关市国土资源局关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》。……被征收土地范围内的土地所有权人和使用权人对本公告内容有不同意见或要求举行听证会的，应当在本征地方案公告发布之日起10个工作日内，以村集体为单位以书面形式送达韶关市国土资源局浈江分局。被征收土地所有权人及相关权利人可以自公告期限届满之日起60日内就《广东省国土资源厅关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》向广东省人民政府申请行政复议。七、本公告期限为：2016年11月23日至2016年12月6日。”同日，韶关市国土局发布《关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》，内容有“韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地已经广东省国土资源厅（建）字[2016]220号文批准，经韶关市人民政府同意，现将征地补偿安置公告如下：一、被征地村组（单位）及面积：犁市镇石下村东雷、钟屋、谭屋、煤干厂经济合作社，石下经济联合社属下集体农用地3.5269公顷（耕地3.4953公顷、其他农用地0.0316公顷），集体建设用地0.0143公顷、未利用地1.0537公顷，其中……石下村钟屋经济合作社集体土地0.4276公顷（全部为水田）……二、补偿标准：根据《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等规定，征收各地类的标准：1.水田。征收水田的，按其被征收前三年平均年产值的相应倍数补偿。经计算，犁市镇被征收前三年水田的平均年产值为2710元／亩，土地补偿费按平均年产值的8倍计算，安置补助费按平均年产值的5倍计算，青苗补偿费按平均年产值的一季产值计算。……三、安置情况说明：（一）将安置补助款71.5558万元支付给土地承包者；（二）根据《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办[2016]30号）精神，在城市规划区交通便利地方按征地面积不低于10%的比例留用给被征地村集体作为经济发展用地。……”钟细丁不服广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2016]220号《关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》，向广东省人民政府申请行政复议。广东省人民政府于2017年1月20日作出粤府行复[2016]276号《行政复议决定书》，认为根据《广东省建设用地审查报批办法》第八条、第九条第一款的规定，发生的违法用地行为是否已依法处理是建设用地审查报批的必备要件之一，市土地行政主管部门应对其上报的审查内容及相关资料真实性和准确性负责。韶关市国土局已对景园公司违法用地的行为发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，并在答复国家土地督察广州局的回复中表示，拟就该违法用地中的相关土地按浈江区2015年度第六批次呈报用地审批手续，但韶关市国土局呈报涉案土地用地报批材料中没有对违法用地行为进行处理的证据材料，且其报批请求中“该批次用地未发现违法用地”的审核意见与实际事实不符，其上报的涉案土地用地报批材料存在真实性与准确性的问题，并致使广东省人民政府误批准征收涉案土地，故涉案批复存在认定事实不清的问题。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第（三）项第1目的规定，确认广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2016]220号《关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》违法。钟细丁认为其承包地和自留地在粤国土资（建）字[2016]220号《关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》的红线范围内，而韶关市国土局予以否认，认为钟细丁的承包地和自留地在被征用地的旁边，并提交了征地红线图及韶关市浈江区犁市镇人民政府、韶关市浈江区犁市镇石下村民委员会、韶关市浈江区犁市镇石下村民委员会钟屋村民小组出具的《关于钟细丁承包地、自留地不在粤国土资（建）字[2016]220号批复范围内的证明》予以证实。钟细丁于2017年5月8日向韶关市武江区人民法院提起行政诉讼，请求判决：韶关市国土局实施《关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案》违法，并予以撤销。原审法院经审理认为：韶关市国土局发布的《关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》合法，理由如下：2016年5月24日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2016]220号《关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》，同意韶关市人民政府将浈江区犁市镇石下村东雷、钟屋、谭屋、煤干厂经济合作社，石下经济联合社属下的集体农用地3.5269公顷（耕地3.4953公顷、其他农用地0.0316公顷）转为建设用地；同时使用上述有关村集体建设用地0.0143公顷、未利用地1.0537公顷，以上合计4.5949公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续。2016年11月23日，韶关市人民政府发布《关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征收土地的公告》，同日，韶关市国土局发布《关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》。钟细丁不服广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2016]220号《关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》，向广东省人民政府申请行政复议。广东省人民政府于2017年1月20日作出粤府行复[2016]276号《行政复议决定书》，认为韶关市国土局呈报涉案土地用地报批材料中没有对违法用地行为进行处理的证据材料，其上报的涉案土地用地报批材料存在真实性与准确性的问题，致使广东省人民政府误批准征收涉案土地，故涉案批复存在认定事实不清的问题。据此，确认广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2016]220号《关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》违法。但广东省人民政府并未作出撤销该批复的决定。因此，虽然批复有违法之处，由于广东省人民政府并未撤销批复，则韶关市人民政府根据批复发布的《关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征收土地的公告》有效，而韶关市国土局依据前述公告发布《关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》，符合法律规定。关于钟细丁认为韶关市国土局发布的《关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》中补偿标准不符合法定标准的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第二款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”《广东省实施办法》第三十条第一款规定：“征用农民集体所有土地的补偿费、安置补助费按下列标准执行：(一)土地补偿费:征用水田的，按其被征用前3年平均年产值的8-10倍补偿；……(二)青苗补偿费:属短期作物，按一造产值补偿；……(四)安置补助费:征用耕地的，每一个需要安置的农业人口的安置补助费，为该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍，但每公顷的安置补助费最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍；……”韶关市国土局发布的《关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》规定：“征收水田的，按其被征收前三年平均年产值的相应倍数补偿。经计算，犁市镇被征收前三年水田的平均年产值为2710元／亩，土地补偿费按平均年产值的8倍计算，安置补助费按平均年产值的5倍计算，青苗补偿费按平均年产值的一季产值计算。”符合前述法律规定。关于韶关市国土局认为钟细丁的承包地和自留地不在粤国土资（建）字[2016]220号《关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》的红线范围内，钟细丁无权提起本案行政诉讼的问题。钟细丁因不服广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2016]220号《关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》，曾向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府认可了钟细丁的申请人身份。其次，钟细丁的承包地和自留地是否在粤国土资（建）字[2016]220号《关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》的红线范围内，是否可以获得补偿，是另一法律关系，其可另行主张权利，并不影响韶关市国土局依法发布的《关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》的法律效力。因此，对韶关市国土局的上述抗辩，本院不予采纳。综上所述，韶关市国土局发布的《关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。钟细丁请求撤销的理由不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回钟细丁的诉讼请求。钟细丁不服原审判决向本院上诉称：2017年5月8日，钟细丁不服韶关市国土局实施韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复的土地补偿安置方案一案，依法向原审法院提起行政诉讼，2017年7月26日原审法院作出(2017)粤0203行初l63号行政判决书。钟细丁认为原判决认定事实错误、违反法定程序、适用法律错误。一、原审判决认定事实错误。原审判决认为韶关市国土局实施本案征地补偿安置方案合法错误。韶关市国土局作出本案征地补偿安置方案公告的根据为粤国土资(建)字[2016]220号批复。粤国土资(建)字[2016]220号批复违法，有粤府行复[2016]276号《行政复议决定书》予以证实，原审判决亦认为此批复违法，但与其认定被诉行政行为合法相矛盾。原审判决认为本案征地补偿标准合法错误。《广东省征地补偿保护标准》列明韶关市浈江区犁市镇的耕地补偿标准为69.90万元/公顷(4.66万元/亩)，但本案被征地犁市镇石下村水田的补偿标准经计算为3.6585万元/亩，低于《广东省征地补偿保护标准》的最低保护补偿标准。本案被征地为产业转移园用地，根据粤府办[2005]72号《转发省国土资源厅关于支持产业转移工业园用地若干意见的通知》明确产业转移工业园用地征收农民集体土地，要以最高上限进行补偿，本案实际补偿标准低于最低保护补偿标准。韶关市国土局实施涉案补偿安置方案内容违法、程序违法、适用法律错误等，原审法院认定被诉行政行为合法错误。二、原审判决违反法定程序。原审法院对钟细丁提出的韶关市国土局实施涉案补偿安置方案内容违法、程序违法、适用法律错误等不审查，而认定本案征地补偿安置方案合法。另外，钟细丁的承包地、自留地在粤国土资(建)字[2016]220号批复范围内，并经广东省人民政府查明确认，而原审判决并不予认定，反而认为钟细丁的承包地是另一法律关系，不影响韶关市国土局实施本案征地补偿安置方案。三、原审判决适用法律错误。原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条判决驳回钟细丁的诉讼请求，毫无事实根据。钟细丁请求判决韶关市国土局实施本案征地补偿安置方案违法，并予以撤销的事实清楚，证据确凿。请求二审法院：一、依法撤销(2017)粤0203行初l63号行政判决书；改判韶关市国土局实施韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复的土地补偿安置方案违法，并予以撤销。二、诉讼费用由韶关市国土局负担。韶关市国土局辩称：一、钟细丁的承包地和自留地不在韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地批复(粤国土资(建)字[2016]220号)的用地红线范围内，因此，本案所涉补偿安置方案对钟细丁不产生实际影响，钟细丁无权提起本案行政诉讼。二、本案所涉补偿安置方案依法履行了报批、听证、公告等程序，补偿标准符合法律规定，且被征地单位同意该补偿安置方案。虽然广东省人民政府于2017年1月20日作出的《行政复议决定书》粤府行复[2016]276号确认经省人民政府批准，由省国土资源厅作出的《广东省国土资源厅关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》(粤国土资(建)字[2016]220号)违法，但是并没有撤销，目前尚未作出纠正的行政决定。因此，钟细丁认为本案所涉补偿安置方案违法没有依据。三、韶关市国土局作出的《韶关市国土资源局关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案》中的补偿标准是根据《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施办法》等相关规定作出，合法有效。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回钟细丁全部上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，予以确认。本院认为：一、广东省国土资源厅于2016年5月24日作出粤国土资（建）字[2016]220号《关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》，同意韶关市人民政府将浈江区犁市镇石下村东雷、钟屋、谭屋、煤干厂经济合作社，石下经济联合社属下的集体农用地3.5269公顷（耕地3.4953公顷、其他农用地0.0316公顷）转为建设用地；同时使用上述有关村集体建设用地0.0143公顷、未利用地1.0537公顷，以上合计4.5949公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续。韶关市人民政府于2016年11月23日发布《关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征收土地的公告》，韶关市国土局于2016年11月23日发布《关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》。钟细丁不服广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2016]220号《关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》，向广东省人民政府申请行政复议。广东省人民政府于2017年1月20日作出粤府行复[2016]276号《行政复议决定书》，认为韶关市国土局呈报涉案土地用地报批材料中没有对违法用地行为进行处理的证据材料，其上报的涉案土地用地报批材料存在真实性与准确性的问题，致使广东省人民政府误批准征收涉案土地，故涉案批复存在认定事实不清的问题。据此，确认广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2016]220号《关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》违法。但是，对被诉行政行为作出否定性评价并不意味该行政行为必须撤销，因广东省人民政府并未作出撤销该批复的决定，仅对被诉行政行为的合法性作否定性评价并不改变该行政行为所形成的法律关系。因此，虽然批复有违法之处，由于广东省人民政府并未撤销批复，钟细丁主张撤销韶关市国土局发布《关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》，理由不充分。二、关于钟细丁认为韶关市国土局发布的《关于浈江区2015年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》中补偿标准不符合法定标准的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”根据上述规定，对征地补偿标准有异议，依法应当先向行政机关申请裁决（复议）。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，应予以维持。钟细丁的上诉理由不充分，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由钟细丁负担。本判决为终审判决。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一七年十二月十四日书记员 罗智健