山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书(2017）鲁01行终497号上诉人（原审被告）山东省经济和信息化委员会，住济南市。法定代表人钱焕涛，主任。委托代理人姜浩，山东省经济和信息化委员会工作人员。委托代理人孟涛，山东平正大律师事务所律师。上诉人（原审第三人）山东壳牌石油有限公司济南工业南路加油站，住济南市。负责人宋群，经理。委托代理人徐岩，天津嘉德恒时律师事务所律师。委托代理人续宏帆，天津嘉德恒时律师事务所律师。被上诉人（原审原告）济南市历城区龙泉加油站，住所地济南市。法定代表人张令泉，经理。委托代理人姜海如，山东大正泰和律师事务所律师。上诉人山东省经济和信息化委员会(以下简称省经信委)、山东壳牌石油有限公司济南工业南路加油站（以下简称壳牌加油站）不服济南市历下区人民法院（2015）历行初字第76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，2012年12月，济南市商务局收到加盖“济南市历城区龙泉加油站”（以下简称龙泉加油站）公章的申请，申请将《成品油零售许可证书》过户到第三人壳牌加油站名下。济南市商务局经初审合格后，报省经信委审核，省经信委于2013年1月5日为壳牌加油站颁发了第3701053056号《成品油零售经营批准证书》。2013年7、8月份，壳牌加油站入住龙泉加油站，龙泉加油站得知《成品油零售许可证书》已过户到壳牌加油站名下，壳牌加油站取得了第3701053056号《成品油零售许可证书》。2013年12月4日，龙泉加油站委托山东大正泰和律师事务所姜如海律师向济南市经济和信息化委员会提出关于请求撤销为壳牌加油站办理的《成品油零售批准证书》的报告。2014年10月28日，济南市经济和信息化委员会作出对《山东大正泰和律师事务所姜海如律师的答复》，主要内容为：“由于该加油站经过多次变更，且变更时成品油管理职能不在我单位，尽管经过多次督促调查，在我单位职责范围内仍无法查清其变更完整过程，同时，你所反映的其变更材料系伪造问题，须有司法部门鉴证意见”。2014年12月24日，龙泉加油站向山东省人民政府申请行政复议，2015年3月4日，山东省人民政府作出鲁政复决字[2015]6号《行政复议决定书》，主要内容为：“根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：维持被申请人山东经济和信息化委员会为山东壳牌石油有限公司工业南路加油站颁发的第3701053056号《成品油零售许可证书》的具体行政行为。”在一审诉讼过程中，龙泉加油站申请对省经信委提交的1-3、12-15号证据中公章的真伪进行鉴定，法院委托烟台富运司法鉴定中心对1-3、12-15号证据中的“济南市历城区龙泉加油站”印文与2016年12月9日法院调取济南市历城区工商行政管理局存档的“济南市历城区龙泉加油站”样本印文的同一性进行鉴定。烟台富运司法鉴定中心作出烟富司鉴[2016]文检字第247号《司法鉴定意见书》（以下简称《司法鉴定意见书》），鉴定意见为：送检的八份检材中的八枚“济南市历城区龙泉加油站”印文与提供的同名样本印文不是同一枚印章盖印。原审法院认为，《成品油市场管理办法》第二十八条第二款规定：“成品油零售经营企业要求变更《成品油零售经营批准证书》事项的，向地市级人民政府商务主管部门提出申请，经地市人民政府商务主管部门初审合格后，报省级人民政府商务主管部门审核。对具体继续从事成品油零售经营条件的，由省级人民政府商务主管部门换发变更的《成品油零售经营批准证书》。”本案中，被告山东省经信委在办理鲁油零售证书第3701053056号《成品油零售经营批准证书》过程中，对当事人申报的材料已经尽到了形式审查的义务，并无过错。但是，在本案诉讼期间，经本院委托有关机构鉴定，包括“成品油经营批准证书变更登记表”、“申请”等材料上，代表原告一方加盖的公章与原告在工商行政管理部门存档的公章不相符，属于有关当事人提供了不实的材料，应视为被告作出行政行为的主要证据不足。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告山东省经济和信息化委员会于2013年1月5日颁发鲁油零售证书第3701053056号《成品油零售经营批准证书》的行政行为。案件受理费50元，由被告山东省经济和信息化委员会负担。上诉人省经信委不服原审判决上诉称，一、一审判决认定事实不清，证据不足，依法应当予以改判或发回重审。一审判决认定，省经信委对当事人申报的材料已经尽到了形式审查的义务，并无过错。但之后判决书认定经有关机构鉴定，相关部分资料中济南市历城区龙泉加油站（以下简称龙泉加油站）加盖的公章与工商行政管理部门的存档公章不符，属于有关当事人提供不实材料，应视为被告作出行政行为的主要证据不足。省经信委对此不能认同。省经信委在作出行政行为之时，已经尽到了形式审查义务，程序合法，故此行政行为应合法有效。一审法院仅凭加盖公章与存档公章不符这唯一的鉴定结论就草率认定上诉人的行政行为主要证据不足，予以撤销。属于事实不清，证据不足。省经信委作为行政机关，无法判定公章是否系伪造。鉴定结论是加盖公章与存档公章不符，仍无法确定公章是否系伪造。若系伪造，则涉及刑事法律关系，当移交公安机关依法处理；若不涉及伪造，则可能存在两枚公章并行的情况。在没有确定性司法鉴定结论的情况下，一审法院撤销省经信委作出的合法行政行为，会造成不必要的社会经济损失和司法公信力的不稳定。二、即便一审判决认定事实清楚，但其判决主文亦表述错误。2013年1月5日，省经信委作出的行政行为系对鲁油零售证书第3701053056号《成品油零售经营批准证书》的变更申请进行批复的行政行为。三、一审判决漏列了省经信委的委托代理人。委托代理人孟涛律师获得判决书后，向一审法院反映该漏列情况，没有得到更正的答复。综述所述，上诉人请求：1.依法撤销原判，依法改判或发回重审；2.请求补正一审判决遗漏的省经信委委托代理人的信息。被上诉人龙泉加油站针对省经信委的上诉理由答辩称，上诉人省经信委作为行政机关，理所当然对提交材料的真实性负有审查义务，在省经信委提供的行政变更所依据的所有材料中，均无龙泉加油站负责人或经办人的签字。省经信委应该进行必要的审查，而不只是形式审查。经司法鉴定，在省经信委提供的材料上所加盖的所谓龙泉加油站的公章，并非龙泉加油站的公章，即说明行政变更的证据不足。龙泉加油站肯定会对有关私刻公章的人员进行责任追究。即使有关人员私刻公章需要追究刑事责任，也不导致本案中止。省经信委提到的两枚公章并行的问题不存在。至于加油站转让、租赁合同涉及民事法律关系问题。任何一个具体行政行为均建立在民事行为之上，难道每个行政诉讼均要以民事诉讼为前提吗？显然不是。行政诉讼审查的目的和方向是行政行为的合法性。省经信委据以作出行政行为的证据材料是虚假不真实的，行政行为赖以成立的基础就不存在，理应予以撤销。本案一审判决不但查清了事实，维护了当事人的合法权益，同时也对省经信委起到指导及教育作用。二、判项主文表述具体明确，并无不当。三、省经信委作为人民政府的职能部门不能出尔反尔，希望省经信委敢于负责，敢于担当，有错敢于纠正。上诉人壳牌加油站不服原审判决上诉称，一、一审判决程序严重违法。1.一审判决遗漏本案共同被告即复议机关山东省人民政府。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第七条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”故一审判决遗漏本案共同被告，即复议机关山东省人民政府。2.一审判决遗漏与本案有利害关系的第三人，即李林胜和济南大华广济工贸有限公司。龙泉加油站在起诉状及一审庭审中均称，是李林胜帮助其办理年检，才将相关手续交予李林胜。且在审批材料中也有龙泉加油站与李林胜（德州奥英汽油销售有限公司）就转让龙泉加油站手续签订的《加油站手续转让合同》、李林胜（德州奥英汽油销售有限公司）与济南大华广济工贸有限公司就转让龙泉加油站签订的《加油站转让合同》、壳牌加油站与济南大华广济工贸有限公司就龙泉加油站签订《租赁合同》。若本案撤销《成品油零售经营批准证书》，势必造成前述多份合同均被认定无效或解除的后果。作为与案件处理结果有利害关系的李林胜和济南大华广济工贸有限公司应作为本案第三人参加诉讼。3.本案应中止审理。《司法鉴定意见书》认定加盖的公章与存档的公章不相符，证明本案可能涉嫌伪造公司印章罪，一审法院应当将所有材料移送公安，待公安部门立案侦查后，公章是否系“伪造”的事实才可查清。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十一条规定：“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：……(六)案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的。”一审法院应将本案所有材料移送公安，中止本案审理。4.《司法鉴定意见书》未经一审法院庭审质证。壳牌加油站于2017年1月17日收到一审法院邮寄的《司法鉴定意见书》，但此证据未开庭质证。故《司法鉴定意见书》不能作为本案的定案依据。二、一审判决认定基本事实不清、证据不足。1.一审法院未追加第三人李林胜和济南大华广济工贸有限公司参加诉讼，无法查清和证实公章不符的原因，一审法院武断认定“属于有关当事人提供了不实的材料”，实属基本事实不清。2.假设本案存在“属于有关当事人提供了不实的材料”情况，但壳牌加油站取得《成品油零售经营批准证书》属于善意取得。2012年9月，壳牌加油站从济南大华广济工贸有限公司处租赁了加油站，并支付合同约定的费用，济南大华广济工贸有限公司才同意将《成品油零售经营批准证书》等资质变更为壳牌加油站名下。且《成品油零售经营批准证书》属于加油站经营权的必备要件，系用益物权。根据《物权法》第一百一十七条规定，上诉人善意取得了《成品油零售经营批准证书》应受到法律的保护。三、原判决适用法律、法规错误。假设本案“属于有关当事人提供了不实的材料”，但壳牌加油站善意取得了《成品油零售经营批准证书》，故本案应判决确认被诉行为违法，不撤销颁发《成品油零售经营批准证书》的行政行为。综上所述，请求二审法院：1.依法撤销原判，发回重审或改判驳回龙泉加油站的诉讼请求；2.本案诉讼费由龙泉加油站承担。被上诉人龙泉加油站针对壳牌加油站的上诉理由辩称，一、关于遗漏共同被告复议机关山东省人民政府的问题。本案于2015年3月31日立案，于5月4日开庭。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》于2015年5月1日实施，由于新规定刚刚实施，一审法院未告知龙泉加油站追加复议机关作为共同被告，壳牌加油站在一审中也未提及此问题。对该问题请法院依法裁判。二、关于遗漏第三人李林胜及济南大华广济工贸有限公司的问题。龙泉加油站认为李林胜及济南大华广济工贸有限公司均不是本案诉讼的第三人。根据《成品油经营批准证书变更登记表》及《申请》，可以看出批准事项是从龙泉加油站名下直接变更至壳牌加油站名下，未经过李林胜及济南大华广济工贸有限公司，无需追加该两者为第三人。三、本案不应中止审理。是否涉及刑事均不影响本案的审理和认定。在本案中，公章经司法鉴定非龙泉加油站的公章，省经信委作出行政行为就没有了依据，理应撤销。本案不属于须以其它案件审理结果为依据的情况。四、龙泉加油站也不清楚一审法院为何没有组织开庭对《司法鉴定意见书》质证，在二审中，壳牌加油站可以对该证据进行质证并发表意见。五、壳牌加油站不构成善意取得。壳牌加油站从济南大华公司处租赁加油站，但加油站所有的手续均是龙泉加油站的，壳牌加油站从未向龙泉加油站进行求证落实。壳牌加油站未尽最基本的注意义务，在明知加油站属于龙泉加油站所有的情况下，仍然与他人签订转让协议，显然不构成善意，相反，是恶意而为。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，请求二审法院依法维持。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。人民法院通过行使司法审查权，对行政机关的行政行为进行审查，以司法程序保护公民、法人和其他组织的合法权益不受行政行为的侵犯。人民法院在对行政机关进行行政许可变更登记进行司法审查时，不应超越形式及程序审查的边界，对变更登记的原因行为进行实质合法性审查。当然，行政行为的合法性不仅指形式与程序的合法性，亦包括实质合法性，只是实质合法性的审查不属于行政诉讼的司法审查范围。本案中，上诉人省经信委具有办理《成品油零售经营批准证书》变更登记的法定职责，其在办理变更登记过程中，履行了对审批材料进行形式审查的合理注意义务，变更登记程序符合相关规定，并无不当。至于申请材料中使用的龙泉加油站印章与备案印章（在普通人无法通过观察外观判断真实性的情况下）是否存在伪造事实、该变更登记行为是否龙泉加油站真实意思表示、涉案相关加油站转让、租赁合同的效力等事实，应系民事或刑事案件调查、审理范围，不应在行政案件中一并处理。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。上诉人省经信委的上诉理由成立，本院予以支持。当然，若经过民事或刑事诉讼，确认壳牌加油站取得《成品油零售经营批准证书》并不具备实质合法性，龙泉加油站可另行提起行政诉讼主张权利。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销济南市历下区人民法院（2015）历行初字第76号行政判决；二、驳回被上诉人济南市历城区龙泉加油站的诉讼请求。一审案件受理费各50元，二审案件受理费100元，均由被上诉人济南市历城区龙泉加油站负担。本判决为终审判决。审判长  张振明审判员  张启胜审判员  曹 磊二〇一七年十二月二十日书记员  张天虹