江苏省泰州市海陵区人民法院行 政 判 决 书（2017）苏1202行初264号原告张志明。委托代理人许少华（特别授权），江苏圣典（泰州）律师事务所律师。委托代理人任芳，江苏圣典（泰州）律师事务所实习律师被告兴化市民政局，住所地兴化市楚水路35号。法定代表人黄满盛，局长。委托代理人殷炳荣（特别授权），江苏楚豪律师事务所律师。原告张志明诉被告兴化市民政局民政行政处罚一案，于2017年11月20日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月24日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月21日公开开庭审理了本案。原告张志明及诉讼代理人许少华、任芳，被告兴化市民政局的出庭负责人钮月桂、委托代理人殷炳荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告兴化市民政局于2017年9月18日作出兴民罚字[2017]002号行政处罚决定书，认定张志明未经兴化市民政部门批准，于2017年8月25日使用苏Ｋ×××××普通客车接运陶庄镇陶庄村逝者陶丙X遗体去茅山殡仪馆火化。上述行为违反了《江苏省殡葬管理办法》第五条第二款、《无照经营查处取缔办法》第四条第一款的规定，依据《江苏省殡葬管理办法》第二十一条之规定，责令张志明立即停止从事遗体接运的行为。依据《无照经营查处取缔办法》第十七条、第十四条的规定，罚款1万元。原告张志明诉称，被告认为原告未经其批准于2017年8月25日使用苏Ｋ×××××客车接运遗体不是事实，且现有证据不能直接证明该事实存在。被告禁止原告从事遗体接运属于滥用职权，被告的职权仅限于指导殡葬活动，而不具有施加禁令的权限。被告依据《江苏省殡葬管理办法》作出的行为无效，该办法在上位法《殡葬管理条例》的基础上设定新的对行政相对人不利的规定，存在违法，故不应依据该办法第五条进行处罚。该办法颁布于2000年，历经十多年在行政许可（审批）事项上已经进行了较大变革，很多需要许可（审批）的事项已取消。从事遗体运送是否需要许可（审批）、如何许可（审批）被告也从未进行公示、告知，原告认为有赖于法律法规的具体规定。原告多次向被告申请从事殡葬服务业，被告明确答复一个乡镇只能有一家，不考虑增加，且拒不提供任何依据，行政许可（审批）机关不作为。本地从事殡葬服务的人很多，被告从未进行过处罚，本案发生前，茅山殡仪馆从未有任何专用车辆从事遗体运送，也说明是私运，被告失职。原告认为民间从事遗体运送本身就是一种合法、合理且被公众接受的行为，没有谁第一时间去联系殡仪馆。被告作出禁令行为程序上违法。被告滥用职权，在无法律法规授权的情况下依据《无照经营查处取缔办法》之规定罚款1万元明显违法。截止目前被告未公示许可（审批）的相关情况，且其他现有从事殡葬服务的个人或企业，被告是否已经发放了相应的营业执照、许可证等，被告也应提供。涉案处罚数额较大没有告知原告听证的权利。综上，请求法院依法撤销被告作出的兴民罚字[2017]002号行政处罚决定书，并承担本案诉讼费用。原告张志明向本院提供了下列证据：1、兴化市民政局作出的兴民罚字[2017]002号行政处罚决定书，证明被告违法作出处罚决定；2、电子发票1张，证明登记表中载明的手机号码为原告代理人的号码，被告提出的误写不是事实，若在原始的登记表中进行添加的话也应是手写，不可能存在打印的情况，且被告在多份登记表中载明同一手机号，证明其虚假制作证据，在程序源头违法；3、信访事项的处理意见书（兴民信访复字[2017]44号），证明截止2017年8月11日民政部门自认其只有发出责令限期改正通知，没有进一步的处罚依据，被告于2017年8月10日出具的立案审批表是虚假的，在该表中已明确列出《无照经营查处取缔办法》。被告兴化市民政局辩称，根据《殡葬管理条例》第三条规定，国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。被告系兴化市人民政府民政部门，原告运送遗体的行为发生在兴化市范围内，故对原告未经许可运送遗体的行为，被告具有行政管理职权。被告经调查核实查明的事实有询问笔录、火化发票、图片资料等予以证实，行政处罚有充分的事实根据。被告在接到举报后，指派两名以上的执法人员对原告运送遗体的行为进行全面调查，收集相关证据、制作相关笔录，调查终结后，被告经集体讨论及主管负责人审查后认为原告确实存在违法运送遗体的行为，应当给予行政处罚。在作出行政处罚前向原告送达了事先告知书，告知原告作出该行政处罚决定的事实、理由、依据及其应当依法享有的权利。原告在收到该告知书后7日内没有向被告提出任何异议或申辩，被告于2017年9月18日依法作出涉案的行政处罚决定并按照法定程序送达原告，程序合法。根据《殡葬管理条例》第三条、《江苏省殡葬管理办法》第三条第二款的规定，被告对本辖区内的殡葬事宜具有行政管理职权，根据《江苏省殡葬管理办法》第五条第二款及第二十一条的规定，对于原告未经批准从事遗体运送的行为被告有权责令立即停止，根据《无照经营查处取缔办法》第四条、第十四条、第十七条的规定，被告有权对原告作出罚款的处罚决定，该处罚有充分的法律依据。原告擅自运送遗体的行为涉及多个部门管理的问题，被告曾于2017年7月17日向兴化市人民政府提交行政执法争议协调申请书，请求协调市交通局依法查处非法从事遗体接运服务的行为，兴化市法制办召集市交通局、市民政局、市市场监督管理局、市公安局交警大队召开专题协调会，经协调未能达成一致意见，后兴化市人民政府作出《行政执法争议协调决定书》（兴政发[2017]88号），根据兴化市人民政府的协调决定书，被告应以《殡葬管理条例》第三条、第十三条第（一）项、第十六条、《国家八部委关于尸体运输管理的若干规定》第二条、《江苏省殡葬管理办法》第五条第二款、第二十一条的规定，对行为人责令限期改正，以《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第（一）项、第十四条、第十七条的规定对行为人进行处罚。综上，被告作出的涉案行政处罚有充分的事实根据和法律依据、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告兴化市民政局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、询问笔录3份；2、现场照片1张；3、火化发票1份；证据1-3证明原告存在违法运送遗体的行为；4、兴化市私营殡葬专用车审批表，证明在该辖区有经过民政部门批准的合法运送遗体的承运人；5、行政执法争议协调决定书（兴政发[2017]88号），证明在原告非法运送遗体的行为发生之后被告曾对该行为申请兴化市法制办进行执法权的协调，兴化市人民政府作出决定；6、举报登记表；7、立案审批表；8、案件讨论记录；9、案件处理报批表；10、行政处罚事先告知书及送达回执；11、行政处罚决定书及回执；证据6-11证明被告作出的行政处罚决定程序合法。法律适用：1、《殡葬管理条例》第三条；2、《江苏省殡葬管理办法》第三条第二款、第五条第二款、第二十一条；3、《无照经营查处取缔办法》第四条、第十四条、第十七条；4、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第三十二条、第三十六至第四十四条。经庭审质证，原告张志明提供的证据，被告对证据1无异议；对证据2的真实性无异议；对证据3的真实性无异议，但认为该证据与本案不具有关联性。被告兴化市民政局提供的证据，原告对证据1中陶海塘的笔录有异议，认为收取100元不符合常理；对陈晓勇的笔录真实性有异议，认为其在4:30分左右开票，天不亮，根本看不清车牌号和车的颜色，与陶海塘陈述的3:30时间也矛盾；对冯玉明的笔录真实性有异议，其陈述的时间为4:15分左右，与其他证人陈述不一致，且其也不可能看到或记得车牌号及颜色；对证据2的真实性、关联性有异议；对证据3有异议；对证据4的关联性有异议；对证据5的真实性无异议；对证据6、7的真实性有异议，认为载明的手机号码为原告代理人的号码，不应该出现在行政程序中；对证据8的真实性有异议，认为赵吉炎的签名与其他笔录中的签名不一致；对证据9的真实性不予认可，认为系伪造；对证据10有异议，认为原告没有收到，并非原告签名；对证据11无异议，但并非本人签收。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，被告对其真实性均无异议，本院依法均予以认定。被告提供的证据，虽然部分证据形式存在瑕疵，但被告针对原告的异议提出了合理的解释，且证据与本案有关联，证据之间能够相互印证，可以证明被告欲证明的事项。经审理查明，根据被告提供的询问笔录及照片等证据可以认定，原告使用苏Ｋ×××××客车于2017年8月25日接运陶庄镇陶庄村逝者陶丙X遗体去茅山殡仪馆火化。且接运遗体的同时，车辆随行数十名送葬人员。被告接到关于原告用客车私自接运遗体的举报，遂立案调查，询问了相关证人。被告于2017年9月5日作出行政处罚事先告知书，并于同日向原告邮寄送达。后于2017年9月18日作出涉案的行政处罚决定书，并于同日向原告邮寄送达。原告不服，提起了本案诉讼，要求撤销被告作出的兴民罚字[2017]002号行政处罚决定书。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第六十三条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。关于行政行为的职权，根据《殡葬管理条例》第三条、《江苏省殡葬管理办法》第三条的规定，县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。被告系兴化市人民政府民政部门，依法对行政区域内的殡葬事务具有行政管理职权。关于行政行为的事实和法律适用，《江苏省殡葬管理办法》第五条规定，“殡仪馆是专门从事遗体的运送、防腐、整容、冷藏和火化等殡葬业务的服务单位。其他单位和个人未经县级以上民政部门批准，不得从事上述殡葬服务业务。”第二十一条规定，“违反本办法第5条第2款、第6条、第11条、第13条第1款规定的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行。”本案中，原告张志明未经县级以上民政部门批准，从事遗体的运送等殡葬服务业务，被告责令其立即停止从事遗体接运的行为，并不违反上述规定。《无照经营查处取缔办法》第十七条规定，“许可审批部门查处本办法第四条第一款第（一）项、第（五）项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。”第四条第一款规定，“下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：（一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；……（五）超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。”第十四条规定，“对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。”本案中，被告作为殡葬服务业务批准部门，依据上述规定，对原告张志明擅自从事应当取得批准方可从事的经营活动的违法经营行为，予以1万元罚款，是在法定范围内行使其自由裁量权，并无明显不当。关于行政行为的程序，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第三十二条、第三十六条至第四十四条对涉案行政处罚的程序作出了明确规定。本案中，被告依法立案，全面、客观、公正地调查，收集有关证据，由不少于两名执法人员进行调查或者检查，制作询问笔录，由行政机关负责人对调查结果进行审查，作出行政处罚决定之前进行处罚前告知，在实施行政处罚时，责令当事人立即停止违法行为，在行政处罚决定书作出后当日进行了送达。因此，被告兴化市民政局依法履行了受理、调查、决定和送达等基本程序，并无不当。综上，对原告张志明要求撤销被告兴化市民政局于2017年9月18日作出兴民罚字[2017]002号行政处罚决定书的诉讼请求，依法不予支持。原告主张的本地方从事殡葬服务的人很多，被告从未进行过相应处罚的问题，未能提供任何证据予以佐证，且不属于本案的审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张志明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张志明负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时预交案件上诉费50元（通过银行缴纳上诉费时须如实填写以下内容：①上诉人姓名：填写上诉人本人的姓名或名称，而非代理人、经办人的姓名；②汇入单位：江苏省泰州市中级人民法院；③帐号：47×××53；④汇入银行：中国银行泰州分行营业部；⑤行号：104312800123；⑥款源：上诉费；⑦一审案号；⑧编码：112001）。(此页无正文)审 判 长  王 玮人民陪审员  王凤林人民陪审员  韩苏年二〇一七年十二月二十九日书 记 员  窦秀梅