江苏省昆山市人民法院行 政 判 决 书(2017)苏0583行初209号原告吴根宝，男，1960年3月24日生，汉族，住江苏省昆山市。委托代理人罗立佳，上海源杰律师事务所律师。被告昆山市国土资源局，住所地江苏省昆山市同丰西路188号。法定代表人徐锁发，该局局长。委托代理人王武明，该局工作人员。委托代理人赵鹏程，上海申浩（昆山）律师事务所律师。被告昆山市人民政府，住所地江苏省昆山市前进中路108号。法定代表人杜小刚，该市市长。委托代理人张晓燕，该市政府工作人员。原告吴根宝诉被告昆山市国土资源局政府信息公开、昆山市人民政府行政复议一案，本院2017年11月10日立案后，于2017年11月13日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法由审判员李诗茵适用简易程序于2017年12月5日公开开庭审理了本案，原告吴根宝及其委托代理人罗立佳、被告昆山市国土资源局的委托代理人王武明、赵鹏程、被告昆山市人民政府的委托代理人张晓燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴根宝诉称，原告因不服昆山市国土资源局作出的政府信息答复告知，于2017年7月11日依法向被告昆山市人民政府提起行政复议申请，被告在法定期限内作出了行政复议决定书，维持了昆山市国土资源局的行政行为。原告认为，被告昆山市人民政府的复议决定违背了客观事实，缺乏法律依据。33.79亩集体所有制性质的土地转为国有未利用土地，被告昆山市国土资源局向原告作出了答复告知，被告昆山市人民政府认为该土地与农用地一起办理了用地手续，不属于征收土地，显然违背了土地管理法有关规定，对33.79亩的四至位置没能明确告知原告不符合客观常理，被告认为对该土地的使用、所有权属人的确认应向农业委员会提出申请亦没有法律依据。综上，请求撤销被告昆山市人民政府作出的[2017]昆府行复第60号行政复议决定书和昆山市国土资源局昆国土告字[2017]10号政府信息公开申请答复告知书，判令被告昆山市国土资源局重新作出答复。被告昆山市国土资源局辩称，原告的诉请没有事实及法律依据。2017年4月22日被告收到原告提出的政府信息公开申请，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》的规定，被告昆山市国土资源局作出答复：1、原告原告获得的“苏昆山市（淡）养证（2011）第0001号、第00048号、第00049号、第00050号、第00056号、第00057号地块的使用权、所有权归属人”依法不属于被告的公开范围，建议原告向昆山市农业委员会提出申请，该部门地址是：昆山市长江中路400号长江大厦5楼。2、原告要求获取“苏昆山市（淡）养证（2011）第00049号地块被征收33.79亩的四至范围、征收补偿款金额”的信息，被告未制作或保存原告申请的该信息，该申请公开的信息不存在。综上，请求驳回原告的诉请。被告昆山市人民政府辩称，一、昆山市国土资源局作出的告知事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。原告申请公开“昆山市（淡）养证（2011）第0001号、第00048号、第00049号、第00050号、第00056号、第00057号地块的使用权、所有权归属人等信息”，上述水域滩涂养殖证的相关信息依法不属于市国土资源局公开的政府信息，并且市国土资源局根据规定对原告进行了告知。原告在申请中所述“其中第00059号地块被征收33.79亩的四至位置、征收补偿款金额等信息”，第00049号养殖证中33.79亩国有水面，市国土资源局根据相关规定，与锦溪镇张家厍村部分农用地一起办理了用地手续，该手续为国有土地划拨手续，不属于征收土地。在此基础上，告知了原告未制作或保存申请的该信息，该申请公开的信息不存在，并无不当。二、答辩人作出复议决定程序合法。原告于2017年7月11日向答辩人提起行政复议，2017年7月17日下发补正通知，2017年7月26日原告送达补正材料，答辩人依法受理。因案情复杂，延期30日。市国土资源局按照规定提交了书面答复以及证据、依据。2017年10月10日，答辩人作出行政复议决定书，并邮寄送达当事人。综上所述，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2017年4月21日，原告吴根宝向被告昆山市国土资源局提出政府信息申请，申请所需信息特征描述为“申请获取苏昆山市（淡）养证（2011）第0001号、第00048号、第00049号、第00050号、第00056号、第00057号地块的使用权、所有权归属人（其中第00049号地块被征收33.79亩的四至位置、征收补偿款金额）等信息”。2017年5月11日，被告昆山市国土资源局向原告吴根宝作出昆国土告字[2017]10号政府信息公开申请答复告知书，答复“1、你要求获取的‘苏昆山市（淡）养证（2011）第0001号、第00048号、第00049号、第00050号、第00056号、第00057号地块的使用权、所有权归属人’依法不属于本机关的公开范围。建议你向昆山市农业委员会提出申请，该部门地址是：昆山市长江中路400号长江大厦5楼。2、你要求获取‘苏昆山市（淡）养证（2011）第00049号地块被征收33.79亩的四至范围、征收补偿款金额’的信息，被告未制作或保存你申请的该信息，该申请公开的信息不存在。”2017年7月27日，被告昆山市人民政府受理了原告吴根宝的行政复议申请，并向被告昆山市国土资源局发送了复议答复通知书。2017年8月2日，被告昆山市国土资源局提交了行政复议答复书及相关材料。2017年9月4日，被告昆山市人民政府向原告吴根宝发出延期审理通知书。2017年10月10日，被告昆山市人民政府作出[2017]昆府行复第60号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持昆国土告字[2017]10号《政府信息公开申请答复告知书》的具体行政行为。另查明，2016年4月21日，被告昆山市国土资源局向原告吴根宝作出昆国土告字[2016]2号政务信息公开告知书，答复“经核，你所列要求公开涉及被征收的水面证中仅第00049号养殖证中33.79亩水面被征用，批文为昆政拨挂（2010）213、377、379号；另据第二次全国土地调查成果，征用的水面为国有未利用地，故不涉及征收补偿事宜；具体用地批准文件附后。”并附昆土拨（挂）（2010）第213号、昆土拨（挂）（2010）第377号、昆土拨（挂）（2010）第379号划拨土地使用权的批复。2016年9月14日，因原告吴根宝对上述告知书不服提起行政复议，苏州市国土资源局作出[2016]苏国土复字6号行政复议决定书，认为“申请人向被申请人申请信息公开的标的是‘征收2005年江苏省昆山市锦溪镇联湖村水产养殖塘的批准文件、征收补偿方案等’，根据《土地管理法》第二条、《物权法》第四十二条之规定，被征收的土地应为集体所有的土地，国有土地不涉及征收事宜；又，根据《物权法》第四十四条的规定，征用是指因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序使用单位和个人的不动产、动产，使用后应当返还被征用认定行为。现被申请人的《昆山市国土资源局政务信息公开告知书》（昆国土告字[2016]2号）告知申请人涉及‘被征收’的水面中33.79亩水面‘被征用’，随之公开的却是划拨土地使用权批复，显然不属于法律规定的征用范畴，该‘被征用’表述错误；如以征收论，却又述及该水面为‘国有未利用地’，国有未利用地依法无需征收，亦不符合法律规定”，据此认定被告昆山市国土资源局认定事实不清、表述不明，答复明显不当，决定撤销昆国土告字[2016]2号《昆山市国土资源局政务信息公开告知书》，责令昆山国土资源局受到本复议决定之日起15个工作日内重新答复申请人。2016年10月14日，被告昆山市国土资源局向原告吴根宝作出昆国土告字[2016]8号政务信息公开告知书，答复“你所列苏昆山市（淡）养证[2011]第00001号、第00048号、第00049号、第00050号、第00056号、第00057号水面证的地块。经核，我局没有制作或保存你要求公开的征收2005年昆山市联湖村水产养殖塘的批准文件、补偿征收方案等信息。”2017年2月10日，因原告吴根宝对上述告知书不服提起行政复议，苏州市国土资源局作出[2016]苏国土复字18号行政复议决定书，认为“申请人向被申请人申请信息公开的标的是‘征收2005年江苏省昆山市锦溪镇联湖村水产养殖塘的批准文件、征收补偿方案’。被申请人经过调查，确认仅第00049号养殖证中33.79亩国有水面办理了用地手续。被申请人依据国土资源部办公厅《关于昆山市土地管理综合试验实施方案的批复（国土资厅发[1999]178号）和苏州市人民政府《关于贯彻国务院深化改革严格土地管理的决定的实施意见》（苏府[2005]63号），使用昆山市存量置换指标，将该33.79亩国有水面与锦溪镇张家厍村部分农用地一起办理了用地手续，批文为昆政拨挂（2010）213、377、379号，该手续为国有土地划拨手续，不属于征收土地；申请人所列其余水面尚未办理用地手续，亦不涉及土地征收事宜。在此基础上，被申请人告知申请人‘没有制作或保存你要求公开的征收……批准文件、征收补偿方案等信息’，并无不当。申请人在申请书中所述‘责令被申请人对申请人所列6个地块的所有权、使用权的归属人依法予以确认；如已涉及征收或征用的提供相应的补偿安置等方案’，申请人并未在2016年4月5日向被申请人的信息公开申请中提及，本机关认为该两项属于新的信息公开申请内容，申请人应当先向被申请人依法申请。该两项作为复议请求，本机关不予支持”，据此决定维持昆国土告字[2016]8号《昆山市国土资源局政务信息公开告知书》。以上事实有原、被告提供的政府信息申请、政府信息公开申请答复告知书、政务信息公开告知书、行政复议决定书以及水域滩涂养殖证、划拨土地使用批复等证据所证实。本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款规定，前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。《不动产登记暂行条例》第二条第二款规定，本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。《中华人民共和国渔业法》第六条第一款规定，国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。县级以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构。第十一条第一款规定，国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。依据上述各规定，可以认定对水域的所有权登记部门应为不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构，在昆山市范围内为被告昆山市国土资源局，而本案所涉水域的使用权即为养殖权，该权证应由使用者向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发，也就是说涉及本案水域使用权政府信息公开的部门包括记录、保存该信息的昆山市人民政府或者昆山市农业委员会。《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案原告吴根宝提出的涉案政府信息公开申请的第一项内容包括6份养殖证涉及水面的使用权、所有人的信息，即并不仅涉水面的使用权信息，还包括所有权。被告昆山市国土资源局于2016年4月21日作出的信息公开告知中所附的相关土地划拨批复仅涉及本案原告申请的信息公开中的一部分水面的划拨使用信息，其后于2017年5月11日作出的涉本案信息公开告知依法不属于本机关的公开范围，建议其向昆山市农业委员会提出申请，被告昆山市人民政府在行政复议中认为水域滩涂养殖证的相关信息依法不属于昆山市国土资源局公开的政府信息，应为遗漏申请内容，显然属于事实认定不清。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，国家建设征收集体所有的水域、滩涂，按照《中华人民共和国土地管理法》有关征地的规定办理。本案原告吴根宝的涉案政府信息公开的第二项内容应为苏昆山市（淡）养证[2011]第00049号养殖证中涉及的33.79亩的四至位置、征收补偿款金额的信息，而该所涉33.79亩的水面即为被告昆山市国土资源局于2016年4月21日的信息公开告知中涉及的3份划拨土地使用权批复的范畴，苏州市国土资源局作出的[2016]苏国土复字18号行政复议决定书已认定该涉案土地使用的是昆山市存量置换指标，手续为国有土地划拨手续，不属于征收土地，被告昆山市国土资源局答复没有制作或保存相关的征收的批准文件、征收补偿方案等信息并无不当。即本案被告昆山市国土资源局告知原告征收补偿款金额的信息不存在并无不妥。但对于其中涉及的33.79亩的四至位置，被告昆山市国土资源局2016年4月21日答复告知所附的土地批复中明确“具体用地位置及范围祥以所报附图为准”，即被告昆山市国土资源局应制作或保存有该信息，但无证据显示上述所称附图或附图内容已向原告提供，而其现又作出信息不存在的告知，属于主要证据不足，事实不清。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告昆山市国土资源局于2017年5月11日作出的昆国土告字[2017]10号《政府信息公开申请答复告知书》及被告昆山市人民政府于2017年10月10日作出的[2017]昆府行复第60号《行政复议决定书》。责令被告昆山市国土资源局在本判决生效后起15个工作日内重新作出答复。案件受理费25元，由被告昆山市国土资源局、被告昆山市人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于苏州市中级人民法院。审判员  李诗茵二〇一七年十二月二十一日书记员  蒋丽欢