湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘行终307号上诉人（原审原告）：向文春，男，1966年4月24日出生，汉族，农民，住衡东县。委托代理人：陈亚辉，衡阳市百姓法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市高新技术开发区解放大道**号。法定代表人：郑建新，该市市长。委托代理人：刘冬生，该市政府法制办工作人员。上诉人向文春因与被上诉人衡阳市人民政府行政复议决定违法一案，不服衡阳市中级人民法院于2017年1月22日作出的（2016）湘04行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。衡阳市人民政府于2015年10月9日受理向文春因行政强拆行为提出的行政复议申请，同年12月8日以案情复杂为由决定延期30天审理。2015年12月31日作出衡复中字（2015）80号《中止行政复议通知书》，决定中止案件审理。2016年7月14日，作出衡府复决字（2015）80号行政复议决定书。向文春起诉称，因衡东县人民政府、白莲镇政府及衡东县规划局、衡东县国土局、衡东县公安局、衡东县人民法院等机关强制拆除其在建房屋行政行为违法，其委托陈亚辉向衡阳市人民政府提起行政复议，衡阳市人民政府于2015年10月8日受理后，鉴于该案复杂，决定延期30日审理。2015年12月31日，衡阳市人民政府以该行政复议申请是否申请人本人真实意思表示及是否委托陈亚辉提起行政复议需要进一步调查核实为由，违法中止该案审理。2016年6月20日，衡阳市人民政府恢复该案审理，其于2016年7月19日收到衡阳市人民政府作出的行政复议决定（衡府复决字（2015）80号）。衡阳市人民政府违法认定行政强制执法行为不属于行政复议的受案范围而驳回向文春的行政复议申请，该复议决定亦因超过法定期限作出而无实质法律意义。综上，请求：确认被告衡阳市人民政府超过法定期限后驳回原告向文春的行政复议申请违法。原审查明：向文春系衡东县白莲镇马鞍村3组村民，在本组已有一处住房，为改善居住条件，向文春打算在本组再建一处住房。2015年1月，向文春经本组户主签字、村（组）盖章同意，将《个人建房用地申请表》报镇政府批准，镇政府及县政府相关部门认为向文春申请建房不符合规划要求，未同意其新建住房。2015年1月，向文春在未办理规划审批手续的情况下，在白莲镇莲花大道擅自进行建房，占地面积120平方米。2015年2月5日，衡东县规划局对向文春擅自建房行为进行立案查处，并于当日对向文春下达《限期改正违法行为通知书》，要求向文春自行拆除违法建筑，恢复原状。2月6日，衡东县规划局对向文春作出东规告字（2015）第009号《行政处罚告知书》，限其7日内自行拆除违法建筑，并告知其对处罚有异议，可自收到本告知书三日内向规划局进行陈述、申辩或要求组织听证，该告知书于当日送达给向文春，向文春在规定的期限内未向衡东县规划局陈述、申辩或要求听证。2月10日，衡东县规划局对向文春作出东规罚字（2015）第009号《行政处罚决定书》，限7日内自行拆除违法建筑，逾期不拆除将报请县政府予以强制拆除，并告知向文春对该行政处罚决定不服可提起行政复议或行政诉讼，且于当日留置送达给向文春。2015年7月14日，衡东县规划局对向文春作出东规催告字（2015）第008号《行政强制执行事先催告书》，要求向文春在收到本催告书三日内自行拆除违法建筑，否则报请县政府依法予以强制拆除，并交待陈述和申辩的权利，经催告后向文春仍未拆除在建房屋。衡东县规划局经报请衡东县政府同意，于7月20日对向文春违法建房行为作出东规强执字（2015）第009号《行政强制执行决定书》，决定在8月15日之前对向文春的违法建筑进行强制拆除，并于当日送达给向文春。8月11日，衡东县政府组织相关部门对向文春违法建筑实施强制拆除。向文春认为县政府、白莲镇政府及相关部门强制拆除其在建房屋的行为违法，遂向衡阳市人民政府申请行政复议。衡阳市人民政府于2015年10月13日受理向文春因行政强拆提出的行政复议申请，同年12月8日以案情复杂为由决定延期30天审理，2015年12月31日，衡阳市人民政府以案件事实需要进一步核实为由，作出衡复中字（2015）80号《中止行政复议通知书》并送达给原告，决定中止该复议的审理。2016年6月20日，衡阳市人民政府恢复该复议的审理并于2016年7月14日作出衡府复决字（2015）80号行政复议决定书。向文春不服，认为衡阳市人民政府超过法定期限后驳回其行政复议申请违法，遂向原审法院提起行政诉讼。原审另查明：向文春诉衡东县人民政府、衡东县城乡规划局确认本案中的行政强制行为违法及行政赔偿一案正在二审审理期间。向文春诉衡阳市人民政府关于本案中的行政复议不作为一案正在二审审理期间。原审认为，鉴于本案行政复议中的原行政行为已被向文春提起确认违法之诉，且正在审理期间，故本案主要针对被告作出的衡府复决字（2015）80号行政复议决定书在法律适用及程序上展开评判。本案的焦点是向文春的申请事项是否属于行政复议的受理范围及复议程序是否合法。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款（八）项的规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：......（八）其他需要中止行政复议的情形。”本案中，衡阳市人民政府受理向文春的行政复议申请后，通过相关的调查工作，认为行政复议申请人与委托代理人的委托关系是否成立需要进一步核实，根据该规定作出衡复中字（2015）80号《中止行政复议通知书》，并送达给向文春，决定中止该复议的审理，之后，衡阳市人民政府于2016年6月20日恢复该复议的审理并于2016年7月14日作出衡府复决字（2015）80号行政复议决定书，符合法律规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，“公民，法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。”本案中，衡东县规划局对向文春擅自建房行为进行立案查处，依次作出《限期改正违法行为通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《行政强制执行事先催告书》、《行政强制执行决定书》。衡东县人民政府对向文春执行生效行政决定的实施行为，不是具体行政行为，而是事实行为。向文春就上述事实行为申请复议不属于行政复议法规定的复议范围，衡阳市人民政府以向文春就事实行为申请复议不符合受理条件为由决定驳回申请，并无不当。故对向文春提出的行政强制执行行为属于行政复议的受理范围的主张，不予支持。综上所述，向文春请求确认衡阳市人民政府超过法定期限后驳回其行政复议申请违法的诉求因缺乏事实根据与法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回向文春的诉讼请求。案件受理费50元，由原告向文春负担。向文春上诉称：“行政复议申请人与委托代理人的委托关系是否成立需要进一步核实”并不属于法定中止情形，衡阳市人民政府行政复议决定超过了法定期限；行政强制执行属于可复议、可诉讼的行政行为，行政复议机关或人民法院应当依法受理；原判对向文春及其代理人的起诉、代理意见等是否采纳并未阐述理由。请求撤销一审判决，依法确认衡阳市人民政府超过法定期限后所作出的行政复议决定违法或者判令其恢复审理。衡阳市人民政府答辩称：被答辩人进行违法建设时其违法行为已被衡东县规划局作出行政处罚，被答辩人对处罚决定没有申请复议，也没有提起诉讼，该处罚决定已经发生法律效力；后据此作出了行政强制决定，执行生效行政决定的实施行为，是事实行为；答辩人已作出行政复议决定，不存在恢复审理的情形。被答辩人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉请求。本院二审查明的案件事实与原审法院认定的事实一致。另补充查明：（一）衡阳市人民政府于2016年7月14日作出的行政复议决定书认为：行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，可以依法强制其履行义务。衡东县规划局对向文春的在建房屋作出行政处罚决定，认定其在建房屋系违法建筑，并将该行政处罚决定留置送达给向文春，向文春对该行政处罚决定在法定期限内未提起行政复议或行政诉讼，该决定已发生法律效力。依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定和《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，衡东县人民政府对向文春的违法建筑强制拆除已具备和具有法律赋予其行政强制执行权。衡东县人民政府执行生效行政处罚决定的实施行为，该行为不是具体行政行为，而是行政事实行为，行政复议法只是将具体行政行为纳入行政复议范围，并没有将行政事实行为纳入行政复议受理范围，申请人向文春就衡东县人民政府责成相关部门拆除其违法建筑行政强制执行行为提起行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的受理条件。申请人对于行政机关执行生效行政决定的实施强制行为不服的，可以通过其他途径主张权利。据此，驳回了向文春的行政复议申请。（二）向文春因与衡东县城乡规划局、衡东县人民政府、衡东县白莲镇人民政府、衡东县人民法院确认行政行为违法及行政赔偿一案（以下简称行政强制行为违法一案），不服原审法院（2016）湘04行初18号行政裁定，向本院上诉，本院于2017年4月11日作出（2016）湘行终1204号行政裁定，认为向文春已经就衡东县城乡规划局、衡东县人民政府等国家机关的强制行为向衡阳市人民政府提起了行政复议，且该行政复议尚处于行政复议中止期间，并未终结，又就同一事实向法院提起行政诉讼，不符合法律规定为由，裁定：驳回上诉，维持驳回向文春起诉的一审裁定。该裁定已经发生法律效力。（三）向文春因与衡阳市人民政府行政不作为一案（以下简称行政复议不作为一案）不服原审法院（2016）湘04行初17号行政判决，向本院上诉。本院于2017年4月14日以衡阳市人民政府决定中止审理该行政复议案件的理由既没有法律法规的明确规定，也不符合法律法规规定行政复议案件中止审理的立法目的，属于明显违法。依照法律规定，本应判令衡阳市人民政府在一定期限内履行复议职责，但衡阳市人民政府在一审诉讼过程中，已作出行政复议决定并送达给向文春，判令其履行复议职责已无必要。由于向文春不撤诉，故其要求法院确认衡阳市人民政府未在法定期限内依法对向文春作出行政复议决定的行为违法的请求，理由成立为由，判决：撤销该案一审判决；确认衡阳市人民政府未在法定期限内对向文春提出的行政复议申请作出行政复议决定违法。本院认为，本案争议焦点是复议程序是否超过了法定期限及向文春提出的行政复议申请事项是否属于行政复议的受理范围。本案中，被上诉人衡阳市人民政府在审查上诉人向文春的行政复议申请的过程中，认为行政复议申请人与委托代理人的委托关系是否成立需要进一步核实，作出衡复中字（2015）80号《中止行政复议通知书》，并送达给上诉人向文春，决定中止该复议的审理，之后，衡阳市人民政府于2016年6月20日恢复该复议的审理并于2016年7月14日作出衡府复决字（2015）80号行政复议决定书。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，按照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十条处理。鉴于衡阳市人民政府在行政复议程序中中止审理是否符合法律规定，是否超过法定期限这一争议焦点在本院关于行政复议不作为一案中已予以审理，该判决已经发生法律效力。故本院在本案中对这一争议焦点不再予以评判。关于向文春申请复议的事项是否属于行政复议的受案范围的问题。2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行”，第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；······”本案中，衡阳市人民政府复议决定认为向文春申请复议的事项是行政执行生效行政决定的实施行为，不是具体行政行为，而是事实行为，不属于行政复议的范围的理由，与现行法律规定不相符合，本案有必要判令衡阳市人民政府重新作出行政复议决定。综上，向文春上诉认为本案属于可复议、可诉讼的行政行为，行政复议机关（人民法院）应当依法受理的理由成立，本院予以支持。原判决认定本案的行政强制拆除行为是事实行为，不是行政行为，属于基本事实认定不清、适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：一、撤销（2016）湘04行初64号行政判决；二、撤销衡阳市人民政府衡府复决字（2015）80号行政复议决定，由衡阳市人民政府重新依法作出行政复议决定。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人衡阳市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  周春梅审判员  谢丽华审判员  周光清二〇一七年十二月八日书记员  邱 冰附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……