湖南省郴州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘10行初105号原告邓杨雄，男。委托代理人何冠军，广东利人律师事务所律师。被告桂东县人民政府，住所地湖南省桂东县沤江镇北街3号。法定代表人伍志平，该县县长。委托代理人郭胜勇，男，住湖南省桂东县城关镇罗霄社区居委会北街*号。委托代理人钟建波，桂东县天鹰法律服务生法律工作者。第三人桂东县沤江镇南华村茶山组。负责人曾石忠，该组组长。委托代理人曾招红，男，住湖南省桂东县沤江镇南华村茶山组。委托代理人吴建华，男，住湖南省桂东县沤江镇南华村茶山组原告邓扬雄因诉被告桂东县人民政府不履行法定职责，于2017年11月14日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年11月20日向被告桂东县人民政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月19日公开开庭审理了本案。邓扬雄的委托代理人何冠军，被告桂东县人民政府的委托代理人郭胜勇、钟建波，第三人桂东县沤江镇南华村茶山组的委托代理人曾招红、吴建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。对邓扬雄与桂东县沤江镇南华村茶山组（以下简称茶山组）的林权行政裁决案件，桂东县人民政府下属的山林权属纠纷调处办公室（以下简称“林纠办”）于2016年7月6日作出《山林权属纠纷调处意见书》，但桂东县人民政府在邓扬雄起诉前尚未作出《处理决定书》。原告邓扬雄诉称：邓扬雄与茶山组的林权行政裁决案件经桂东县人民政府下属的林纠办）于2016年7月6日作出《山林权属纠纷调处意见书》，并已上报桂东县人民政府。但《调处意见书》上报后，桂东县人民政府迟迟不作出《处理决定书》，属于久拖不决，属于行政违法。请求：一、依法确认桂东县人民政府未作出《林权行政确认处理决定书》的不作为违法；二、判令桂东县人民政府在一个月内依法作出《林权行政确认处理决定书》。为支持自己的诉讼请求，原告邓扬雄向本院提交了下列证据：证据1、《山林权属纠纷调处意见书》，拟证明邓扬雄就与茶山组林权纠纷提出行政确权，林纠办已受理、调查，并作出《调处意见书》，是桂东县人民政府作出确权的处理决定的依据；证据2、《请求作出林权确权处理决定书的报告》及其快递详单，拟证明邓扬雄向桂东县人民政府提出申请林业确权报告；证据3、上访事项处理登记表，拟证明邓扬雄委托邓由清就林权行政确权一事进行上访；证据4、《请求作出林权争议处理决定书的律师函》及其快递详单、物流信息打印件，拟证明邓扬雄委托律师出具律师函，请求桂东县人民政府作出《林权行政确权书》。律师函落款日期打印错误，发函的时间以邮寄的时间为准，也就是2017年8月6日；证据5、信访材料，拟证明针对本案邓扬雄多次信访；证据6、三个《行政裁定书》，拟证明针对桂东县人民政府的不作为，邓扬雄提起过三次行政诉讼；证据7、林权证，拟证明邓扬雄是林权确认适格主体。对原告邓扬雄提交的证据，被告桂东县人民政府质证认为：对证据的1真实性、合法性、关联性无异议，对证明方向有异议，桂东县人民政府作出确权处理决定书不是单纯依据该证据，还要结合相关其他事实和证据，目前桂东县人民政府的确权处理决定书尚未作出；证据1不是桂东县人民政府作出确权处理决定书的依据。证据2真实性无异议，但是与本案无关；对证据3-5真实性无异议，对证明方向有异议，与本案无关，不能证明桂东县人民政府没有履行工作职责；对证据6真实性、合法性无异议，对证明方向有异议，与本案无关；对证据7真实性、合法性无异议，对证明方向有异议，不能证明邓扬雄是适格主体，涉案山林权属纠纷是屋场坪组与茶山组两小组之间的争议。对原告邓扬雄提交的证据，茶山组同意桂东县人民政府的质证意见。被告桂东县人民政府辩称：因申请确权的主体是湖南省桂东县沤江镇南华村屋场坪组（以下简称屋场坪组）集体，不是邓扬雄个人，所以邓扬雄不具备本行政诉讼案原告主体资格。而且造成现在这个林业纠纷处理局面其责任在邓扬雄一方，桂东县人民政府在本宗林业确权案方面做了大量的相应工作，结合实际情况，履行了相关的职责。请求人民法院驳回邓扬雄的诉讼请求。被告桂阳县人民政府在举证期限内向本院提交了下列证据、依据：证据1、邓杨雄个人名义的确权申请书，拟证明邓扬雄不符合主体资格的确权申请书；证据2、2014年9月30日、2014年10月31日、2015年11月5日三次调解的当事人签到表，其中就有邓扬雄方代表签名，拟证明邓扬雄尽管申请不符合要求，但桂东县人民政府方多次组织主持双方进行调解，履行了相应职责，调解行为也得到双方认可；证据3、山林权属纠纷调处意见书，拟证明桂东县人民政府作出调解；证据4、确权申请书，拟证明邓扬雄不服调解，又以个人名义申请确权；证据5-6、询问笔录，证据7、以屋场坪组集体名义的确权申请书；证据8、屋场坪组撤销确权申请的申请书；证据9、对屋场坪组撤销申请书回复，证据5-9拟证明邓扬雄不是本案适格的主体；证据10、关于桂政林纠字（2017）1号山林权属纠纷处理决定书文稿的初步审变意见（存根）和审签稿，拟证明桂东县人民政府所属法制部门履行了法律把关职能；证据11、关于退回山林权属纠纷处理决定书文稿的通知书，拟证明桂东县人民政府严格审核，慎重对待该宗林地纠纷案件；证据12、郭远飞副县长对《律师函》的批示；证据13、郭远飞副县长对《审查意见》的批示，证据12-13拟证明桂东县人民政府决策机关主动作为，积极回应原告及林纠确权申请方的行为。对被告桂东县人民政府提交的证据，原告邓扬雄质证认为：对证据1真实性、关联性、合法性无异议，对证明方向有异议。该证据与涉案调处意见书相呼应，说明邓扬雄已经就林权争议提交了正式并得到桂东县人民政府认可的行政确权申请。邓扬雄本来就是适格主体，个人与组发生争议，个人就是适格申请人。对证据2真实性、关联性、合法性、证明方向均无异议。对证据3真实性、关联性、合法性无异议，对证明方向有异议。调处意见书的性质是桂东县人民政府作出处理决定书的依据之一，我们也不反对桂东县人民政府作出处理意见书。对证据4真实性、合法性无异议，对关联性、证明方向均不认可，与本案无关。对证据5-6真实性无异议，对合法性、关联性、证明方向均不认可。两份询问笔录是在林纠办作出调处意见书之后作出，所以与本案无关，且询问笔录的告知内容错误，无法律依据。对证据7真实性、合法性无异议，对关联性、证明方向均不认可。邓扬雄作为承包方，在已有林权证和林权登记的基础上，是适格申请人，已经提出确权申请也已经作出调处意见书，最终作出的处理决定对作为发包方的屋场坪组是有效的。对证据8真实性、合法性、关联性均无异议，对证明方向有异议。屋场坪撤回确权申请属于纠正行为。对证据9真实性无异议，对关联性、合法性、证明方向均有异议。桂东县人民政府是否同意屋场坪组撤回申请属于另外一案，与邓扬雄和茶山组的林权纠纷也无关。撤回申请属于权利的处分，不需要征得受理机关及对方当事人的同意，撤回申请送达就视为生效，林纠办无权驳回屋场坪组的撤回申请。对证据10-11真实性无异议，对关联性、合法性、证明方向均有异议。要求变更确权申请主体无法律依据。对证据12-13真实性、合法性无异议，对关联性、证明方向均有异议。该证据属于政府内部程序文件，也说明桂东县人民政府迟迟未作出处理决定书原因之一。对桂东县人民政府提交的证据，第三人茶山组无异议。第三人茶山组述称：邓扬雄是由于自己的原因，没有按照法律法规办事，导致申请确权的主体不符合法律规定，造成桂东县人民政府无法及时确权，其责任在于邓扬雄自己，我方同意桂东县人民政府的答辩意见。第三人茶山组未向本院提交证据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告邓扬雄提交的证据1、2、4、7具有真实性、合法性、关联性，能够证明案件事实，本院予以采信。证据3、5、6与本案无关，本院不予采信。被告桂东县人民政府提交的证据1-13具有真实性、合法性、关联性，能够证明案件事实，本院予以采信。经审理查明:争议地座落在桂东县沤江镇都辽村境内，邓扬雄及屋场坪组称都辽山牛塘大坪里，茶山组称大坪里。邓扬雄持有土改时期的《土地房产证》，地名：大坪里，证号2841号，种类：荒山；四至：东大坪坳埂止；南青山界；西青山界大坑止；北冷江口止。1981年8月4日，桂东县人民政府为原黄洞公社高桥大队屋场坪生产队颁发《集体山林所有证》（证号：0438号）。1985年左右原黄洞乡人民政府填发了屋场坪组村民邓扬雄《自留山证》和《山林承包证》，地名：都辽山牛塘大坪里，四至：上：山顶；下：两江口；左：小坑直至青山界；右：以路直至山顶。2012年6月，桂东县人民政府为邓扬雄换发了《林权证》（森林或林木所有权权利人、使用权权利人邓扬雄），证号：B430901989381，地名：都辽山牛塘；四至：东：至以路直山顶;南：至山顶;西:至小坑直至青山界;北:至两江口；面积：58.9亩。2010年6月，桂东县人民政府为茶山组换发了《林权证》，证号：B430902022717；地名：大坪里；四至：东：沙官门口两江口坑直上到埂与屋场坪杂花地交界；南：界顶与上八月窝交界；西：大埂倒水与江西交界；北：江与江西交界，面积913亩。2014年5月20日，邓扬雄向桂东县人民政府递交《确权申请书》，请求桂东县人民政府将茶山组侵占的约900亩土地确权给邓扬雄，即确认都辽村茶山组大坪里小地名“两江口”的准确位置。2014年9月30日、2014年10月31日、2015年11月5日，桂东县人民政府三次组织主持双方进行调解，邓扬雄一方也有代表参加。桂东县人民政府的有关职能部门在调解不成功之后，桂东县人民政府下属的林纠办于2016年7月6日作出了《山林权属纠纷调处意见书》，该办对该案提出以下处理意见：争议双方所争议的四至（以山座身）为上至青山界，下至两江口，左至小坑，右沿坑直上到路直到青山界的区域。争议申请方邓扬雄依据2012年6月林证字（2012）第B430901989381号C0153小班的四至界限进行山林管理；茶山组依据2010年6月（2010）第B430902022717号001小班的四至界限进行山林管理。该《山林权属纠纷调处意见书》已在2016年7、8月送达双方当事人。2016年8月29日，邓扬雄再次向桂东县人民政府递交《确权申请书》，请求桂东县人民政府纠正桂东县林业局林纠办2016年7月6日调处意见书的错误决定，即确定大坪里小地名“两江口”的位置应为2号两江口。将茶山组侵占的约900亩土地确权给邓扬雄。2016年9月1日、2016年9月5日，邓扬雄分别给桂东县人民政府法制办公室、桂东县林业局林纠办邮寄了《关于请求桂东县人民政府及时依法作出邓扬雄与茶山组林权争议处理决定的报告》。桂东县人民政府法制办公室、桂东县林业局林纠办已经收到该报告。2017年2月15日，屋场坪组向桂东县人民政府提交《屋场坪组与茶山组山林权属争议确权申请书》，请求桂东县人民政府纠正桂东县林业局林纠办2016年7月6日调处意见书的错误决定，即确定大坪里小地名“两江口”的位置应为2号两江口。将茶山组侵占的约900亩土地确权给屋场坪组（邓扬雄为承包人）。2017年4月28日、2017年5月4日，桂东县人民政府找邓扬雄的代表人邓由清及屋场组组长邓桂松谈话。2017年7月24日，屋场坪组向桂东县人民政府提交《行政确认请求撤销申请书》，请求事项：撤回屋场坪组于2017年2月15日向桂东县人民政府提交《山林权属争议确权申请书》中关于山牛塘大坪里林地的林权行政确认请求。2017年8月6日，广东人和律师事务所接受邓扬雄的委托向桂东县人民政府发出《请求及时依法作出林权争议处理决定的律师函》，提请桂东县人民政府：在一个月合理期限内及时依法作出《处理决定书》，并送达双方当事人。如果在一个月合理期限内未能收到《处理决定书》，邓扬雄保留起诉桂东县人民政府行政不作为的权利。目前，对涉案山林权属纠纷，桂东县人民政府正处在确权的最后阶段：对处理决定书的相关文稿，桂东县人民政府与林纠办正在衔接、修改、完善中。另查明：屋场坪组与茶山组名称一直没变。屋场坪组与茶山组原先都属于桂东县黄洞乡，屋场坪组属黄洞乡高桥村，茶山组属于黄洞乡都辽村。后来，黄洞乡与桂东县沤江镇合并为沤江镇。之后过了一段时间，高桥村与都辽村合并为沤江镇南华村。本院认为:中华人民共和国林业部《林木林地权属争议处理办法》第十九条规定：林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。据此，林纠办作出处理意见书后，桂东县人民政府具有在合理期限内作出处理决定书的法定职责。本案争议焦点是：1、邓扬雄是否为适格原告主体；2、桂东县人民政府是否存在不履行法定职责的情形。关于争议焦点一：邓扬雄为适格原告主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，邓扬雄持有涉案争议地都辽山牛塘（大坪里）的《自留山证》和《山林承包证》及《林权证》，与桂东县人民政府的涉案林业行政裁决有利害关系，邓扬雄为适格原告主体。关于争议焦点二：桂东县人民政府拖延履行法定职责，属行政违法。《湖南省行政程序规定》第八十一条规定：法律、法规、规章对行政执法事项以及非行政许可的行政审批事项没有规定办理期限的，实行限时办结制度，行政机关应当按照下列规定限时办结：......（四）行政机关依职权启动的行政执法行为，应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本机关负责人批准，可以延长30日，并应当将延长期限的理由告知当事人。第八十六条规定：行政机关不得不履行法定职责或者拖延履行法定职责。行政机关在法定期限内，非因法定或者正当事由未依职权或者未依申请启动行政执法程序的，属于不履行法定职责。行政机关在法定期限内，非因法定或者正当事由，虽启动行政执法程序但是未及时作出行政执法决定的，属于拖延履行法定职责。本案中，桂东县人民政府下属的林纠办于2016年7月6日作出了《山林权属纠纷调处意见书》，桂东县人民政府应当依职权限时办结涉案林业行政裁决事项，但桂东县人民政府至今仍未作出处理决定书。即便从屋场坪组于2017年2月15日向桂东县人民政府提交《屋场坪组与茶山组山林权属争议确权申请书》起算，桂东县人民政府至今仍未作出处理决定书，已经远远超出合理期限，属于拖延履行法定职责，不履行法定职责成立，其行政行为违法，桂东县人民政府应当在一定期限内履行其法定职责。邓扬雄诉称桂东县人民政府迟迟不作出《处理决定书》，久拖不决，属于行政违法，理由成立，本院予以采纳。邓扬雄要求桂东县人民政府在合理期限内作出处理决定书，于法有据，本院予以支持。桂东县人民政府辩称自己不存在不履行法定职责的情形，与事实不符，本院不予采信。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定,判决如下:确认被告桂东县人民政府不履行法定职责违法。责令被告桂东县人民政府在本判决生效之日起60日内履行对桂东县沤江镇都辽村境内的都辽山牛塘大坪里山林权属纠纷作出《处理决定书》的法定职责。本案案件受理费50元，由被告桂东县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  张九香人民陪审员  王宪明人民陪审员  曾红梅二〇一七年十二月二十一日法官 助理  侯 睿书 记 员  李 谊附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。