福建省漳州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）闽06行终115号上诉人（原审被告）诏安县人民政府,住所地福建省诏安县南诏镇玉良路156号。法定代表人洪泰伟,县长。委托代理人蓝秋鑫，男，诏安县国土资源局执法监察股股长。委托代理人王贺洋，福建九鼎律师事务所律师。上诉人（原审第三人）李海光，男，1967年7月18日出生，汉族，农民，住福建省诏安县。委托代理人林海健，福建簪华律师事务所律师。委托代理人朱羚，福建簪华律师事务所律师。被上诉人（原审原告）福建省漳州盐业有限责任公司诏安分公司，住所地诏安县南诏镇环城南路70号。负责人黄建生，经理。委托代理人蔡丽??，福建泾渭明律师事务所律师。委托代理人麦远宏，福建泾渭明律师事务所实习律师。上诉人诏安县人民政府、李海光因与被上诉人福建省漳州盐业有限责任公司诏安分公司（以下简称“盐业诏安分公司”）土地行政登记一案，不服福建省诏安县人民法院作出的（2014）诏行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人诏安县人民政府的委托代理人蓝秋鑫、王贺洋，上诉人李海光及其委托代理人林海健，被上诉人盐业诏安分公司的委托代理人蔡丽??、麦远宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明，2006年10月13日，李海光向诏安县国土资源局提交了[1999]诏地字第0834号《建设用地批准书》、契税票据、收费票据、身份证等材料，申请颁发农村集体土地使用权证。诏安县国土资源局工作人员吴解X代为填写申请材料。同日，吴解X初审通过该宗土地登记为住宅用地。2006年11月10日，诏安县国土资源局工作人员指派地籍调查员陈坤X、勘丈吴解X对李海光申请办证的该宗土地进行实地调查、勘丈，界址调查表中“双方指界人签名盖章”处只有李海光的签名盖章。2006年12月1日，诏安县人民政府向李海光颁发诏集用（2006）字第57882号《集体土地使用证》，该证登记“四至”东、西均为自己墙临巷，南、北均为自己墙临路。根据现场勘查以及各方当事人一审庭审时确认，李海光的该宗土地东向与诏安县盐务局原址相邻。原审判决另查明，福建省漳州盐业有限责任公司诏安分公司和诏安县盐务局的前身都是诏安盐务所。1997年4月30日，诏安盐务所变更名称为诏安盐务局，同时设立福建省盐业公司漳州分公司诏安支公司，形成盐业公司和盐务局一套人马两块牌子的运转模式。2014年5月22日，福建省盐业公司漳州分公司诏安支公司更名为福建省漳州盐业有限责任公司诏安分公司。1998年10月1日，诏安县盐务局与李海光签订一份《租赁协议书》，约定东起原盐务局三层楼房西面墙壁延长线前方以西方向、西至原大门围墙内、南邻公路原大桥边、北到李守仁承租的简易房墙边的场地租赁给李海光使用；场地租赁年限为15年，自1998年10月1日至2013年9月30日止；场地租金为6000元整……。过后，李海光在改建后的公竹公路边建设一座两层楼房屋。盐业诏安分公司认为李海光在租赁期限届满后拒不返还租赁场地，于2014年5月22日向诏安县人民法院提起民事诉讼，要求李海光返还场地及支付场地占用费。在民事诉讼期间，李海光向法庭提供了诏安县人民政府颁发的诏集用（2006）字第57882号《集体土地使用证》作为证据主张权利。盐业诏安分公司认为诏安县人民政府的颁证行为违法，严重侵害了盐业诏安分公司的合法权益，造成国有资产的流失。请求撤销诏安县人民政府向李海光颁发的诏集用（2006）字第57882号《集体土地使用证》。原审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定，农民集体所有的土地用于非农建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。故诏安县人民政府为李海光颁发集体土地使用证的主体合法。根据1996年2月1日施行的《土地登记规则》第七条规定，国家土地管理局主管全国的土地登记工作，县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作。故诏安县区域内土地登记工作由诏安县国土资源局主管。诏安县人民政府于2006年12月1日向李海光颁发的诏集用（2006）字第57882号《集体土地使用证》,其颁证行为存在主要证据不足，程序违法，申请办证主体违法，应予撤销。具体理由是：一、本案颁证的事实不清，主要证据不足。该宗土地的权属来源不明。诏安县人民政府在其提供的证据《土地登记审批表》中“土地权属来源”栏登记为“划拨”。根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第2条规定“划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权”（1992年8月28日福建省人民政府颁布的《福建省划拨土地使用权管理办法》有相同规定）即“划拨”是取得国有土地使用权的方式之一。本案诏安县人民政府及李海光主张该宗土地所有权性质为“集体所有”，但权属来源却为“划拨”，与上述规定相违背。而根据《福建省土地登记条例》第二十三条的规定，以划拨方式取得建设用地的，应当提交的权属来源证明文件包括：(一)人民政府批准用地文件；(二)征地红线图；(三)总平面布置图；(四)征(拨)用地补偿协议书；(五)外商投资企业还须提交土地使用合同。本案诏安县人民政府提供的《土地登记审批表》“权属证明材料”中，只有人民政府批准用地文件“建设用地批准书”，而没有第二、三、四项。诏安县人民政府在没有调查清楚土地权属来源的事实，权属来源主要证据不足的情况下颁发《集体土地使用证》，显然颁证的事实不清，主要证据不足。二、委托申请办证，未提交授权委托书，申请主体违法。根据1996年2月1日施行的《土地登记规则》第十条第二款规定，委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十一条规定，申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。土地登记申请书应载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：（一）申请者名称、地址；（二）土地座落、面积、用途、等级、价格；（三）土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明；（四）其他事项。诏安县人民政府在庭审中当庭承认，整份《土地登记申请表》内容是诏安县人民政府工作人员填写，没有李海光签名。而李海光并未授权委托他人办理土地登记申请，诏安县人民政府也没有向法庭提供授权委托书。故诏安县人民政府未经授权委托，擅自代理申请办证事宜，申请办证主体违法。三、程序违法。1、诏安县人民政府未通知相邻宗地的权利人（盐业诏安分公司）到现场共同指界，地籍调查程序违法。根据《福建省土地登记条例》第十八条规定，登记部门对申请登记的土地需要进行权属调查的，应当按下列规定，提前五日书面通知被调查宗地和相邻宗地的权利人到现场共同指界：（一）单位拥有或使用的土地，由其法定代表人或其代理人持身份证件出席指界；（二）个人使用的土地，由户主或其代理人持身份证明或户籍证件到现场指界。宗地权属界线经指界认可后，指界人必须在地籍调查表上签字或盖章，由登记部门设立权属界址标志。第十九条规定，宗地相邻各方缺席指界的，按下列办法处理：（一）一方缺席的，根据界线另一方所指界线或双方提供的权属图件上的界线确定；（二）双方缺席的，根据双方提供权属图件上的界线确定。依照前款规定办法确定的界线，登记部门应当将划界结果书面通知缺席方。缺席方如有异议，必须在十五日内申请重新审核、划界。本案诏安县人民政府于2006年11月10日进行界址调查、勘丈记录时，没有依法通知被调查宗地的相邻宗地权利人即盐业诏安分公司到现场指界，也没有在相邻宗地方缺席的时候通知缺席方提交权属图件进行缺席划界，更没有在事后将划界结果书面通知缺席的相邻宗地方。仅根据李海光的单方指认作出划界结果，程序违法。2、诏安县人民政府先审批后调查，程序违法。根据《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或更换土地证书。根据上述办证程序规定，诏安县人民政府应先进行地籍调查，核实宗地的权属、确认宗地界线、查明宗地面积、用途、等级等，为土地登记、核发权属证书提供依据，然后再进行权属审核。而本案诏安县人民政府权属审核时间是2006年10月13日，界址调查、勘丈记录时间却是2006年11月10日。明显颠倒办证程序，属于先审批后调查，程序违法。3、诏安县人民政府未依法公告，程序违法。根据《福建省土地登记条例》第二十五条规定，土地登记申请经初步审查符合登记条件的，由登记部门组织地籍调查，经调查认定土地权属合法、界址清楚、面积准确的，予以公告。公告期限为三十日。本案诏安县人民政府在其提供的《土地登记审批表》“张榜公布后的反映”栏记载“经张榜公布后，无异议”。但是诏安县人民政府并未提供其于何时何地以何方式张榜公布，张榜公布期限多长等法定内容的证据。根据庭审查明的事实，李海光申请登记的时间是2006年10月13日，而诏安县人民政府当庭承认其审批时间也是2006年10月13日当天，即当天申请当天审核通过。诏安县人民政府没有时间张榜公布，说明诏安县人民政府根本没有进行公告，属程序违法。综上，诏安县人民政府颁发给李海光诏集用（2006）字第57882号集体土地使用证主要依据不足，申请办证主体违法，程序违法。故盐业诏安分公司请求撤销上述集体土地使用证，应予以支持。李海光提出盐业诏安分公司起诉超过二年的诉讼时效规定，但未能提供证据证实盐业诏安分公司于何时“知道或者应当知道作出行政行为”，诏安县人民政府亦未提供证据证实其在办证过程中曾向社会公示或通知盐业诏安分公司，故李海光的该主张不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销诏安县人民政府于2006年12月1日颁发给李海光的诏集用（2006）字第57882号集体土地使用证。案件受理费50元，由诏安县人民政府负担。原审判决后，诏安县人民政府不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人起诉，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由：一、被上诉人不具有本案原告主体资格，依法应驳回起诉。被上诉人依法应承担行政行为侵害其合法权益的举证责任，以证明其与本案行政行为具有法律上的利害关系。李海光诏集用（2006）字第57882号《集体土地使用证》的宗地范围与被上诉人提供的诏国用（99）字第05980号《国有土地使用证》并不存在重叠。被上诉人在一审中没有提供任何证据证明上诉人诏安县人民政府对李海光颁发《集体土地使用证》的土地登记行为侵害其合法权益。诏安县人民法院于2017年9月25日作出的（2016）闽0624民初769号《民事判决书》，认定“证上的宗地是否交叉无法确定”，“盐业公司要求李海光将原承租的场地（含地上建筑物）返还给盐业公司的诉讼请求，不予支持”。本案中，诏安县人民法院在没有认定两本土地使用证是否存在面积重叠的情况下，直接作出撤销李海光土地使用证的一审判决，明显属于认定事实不清、证据不足，且明显与（2016）闽0624民初769号民事判决认定的事实及判决结果相互冲突。综上，被上诉人没有提供相关证据证明其合法权益受到行政行为的损害，与本案行政行为不具有法律上的利害关系，不具有原告主体资格，依法应驳回起诉。二、上诉人不具有本案被告主体资格，依法应驳回对上诉人的起诉。2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第六条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”2016年8月19日，诏安县人民政府办公室发布《诏安县人民政府办公室关于启用“诏安县国土资源局不动产登记专用章”的通知》（诏政办[2016]93号）。2016年9月19日，诏安县国土资源局发布《诏安县国土资源局关于实施不动产统一登记的通告》（诏国土资通告[2016]1号），诏安县国土资源局为诏安县不动产登记机构的主管部门，负责诏安县不动产统一登记工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案涉及的不动产登记职权已经于2016年9月26日依法转移给诏安县国土资源局，诏安县人民政府不具有本案被告主体资格。一审法院在审理过程中应当释明原告是否变更被告，原告拒不变更的，应当依法驳回起诉。综上，一审判决程序违法、适用法律错误，上诉人不具有本案被告主体资格，依法应驳回对上诉人的起诉。三、诏安县人民政府颁证行为合法合规。上诉人颁发给李海光诏集用（2006）字第57882号《集体土地使用证》的行政行为程序合法、事实清楚、适用法律正确，且不存在侵犯被上诉人合法权益的情形。李海光不服原审判决，亦向本院提起上诉，请求撤销诏安县人民法院作出的（2014）诏行初字第8号行政判决，改判维持诏安县人民政府向上诉人李海光颁发的诏集用（2006）字第57882号《集体土地使用证》，本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由：一、一审法院没有依法追加诏安县港口村为第三人参加诉讼，属程序违法。本案诏安县人民政府向李海光颁发的讼争《集体土地使用证》涉及的土地所有权属于诏安县港口村，被上诉人一审诉求撤销该讼争《集体土地使用证》，涉及到诏安县港口村的切实利益。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条规定，行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。而本案原审法院没有依法追加诏安县港口村为第三人参加诉讼，属程序违法。二、本案属行政复议前置案件，被上诉人不可以直接起诉，必须先行复议。从法理上讲，按照通说，所谓行政确认是指行政主体依法对相对人法理地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。可见，土地权属确认是由土地权属的所有人或使用人向县级人民政府土地行政主管部门提出登记申请，由县级人民政府登记造册、审核权属，核发所有权、使用权证书，确认所有权或使用权的行为。这里行政确认的表现形式就是人民政府颁发土地所有权证、使用权证书。根据《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可与行政确认是性质不同的两种行政行为，许可是一种赋权行为，而确认，如果与权力有关，则是确权行为。赋权意味着批准行政相对人可以行使或者赋予原来没有的权力。而确权是对行政相对人已有的权利加以确认。本案诏安县人民政府为上诉人李海光颁发集体土地使用证的行为是对上诉人李海光享有集体土地使用权的确定和认可，该行为明显属于行政确认行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条、《中华人民共和国行政复议法》第三十条、最高人民法院法释[2003]5号《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定，对该行为不服，只有经过复议后才可向人民法院提起行政诉讼，被上诉人未经复议径行起诉，不符合法律规定。三、一审认定事实部分有误。1、一审认定整份《土地登记申请表》没有李海光的签名就是申请主体违法的观点是错误的。在涉案土地的申请中，都是李海光亲自申请的，只是李海光对填表不熟悉，加上其几乎不识字，在现场的时候就由他人代笔，这种行为在当时的农村地区很普遍，况且代为书写的行为也不违反法律强制性规定。而事实上与申请表一起的《界址调查表》中的签名就是李海光本人的签名及按手印，可见整个过程都是申请人的意思表示。2、一审认定的“被告诏安县人民政府在界址调查时没有通知相邻方进行现场指界，事后也没有通知相邻宗地方”与事实不符。2006年诏安县人民政府进行界址调查时，上诉人李海光与被上诉人双方的界址已经构成事实，且被上诉人当时对双方相邻的既成界址事实没有异议，至今，上诉人李海光与被上诉人之间的相邻中间还存在着一块倒三角线的空地，在这种情况下，诏安县人民政府土地局工作人员与当时双方在场人员口头确认后，也符合客观事实。3、一审认定的“被告诏安县人民政府权属审核时间是2006年10月13日，被告2006年11月10日才进行界址调查”事实依据不足。诏安县人民政府的下属部门诏安县土地管理局于1999年12月27日对上诉人作出《建设用地批准书》时已经对上诉人李海光建设用房的涉案土地的四至作出了确定性的调查，而调查人员“陈坤X”的签名时间是“2006年11月10日”，一审法院不应认定为“被告2006年11月10日才进行界址调查”。4、一审认定的案涉土地“当天申请当天审核通过……没有公告”的观点与现有的证据材料及事实真相相违背。根据诏安县人民政府提供的证据显示，诏安县国土资源局最终核准的时间是2006年12月1日，一审不能凭着诏安县人民政府代理人所谓的“被告当庭承认其审批时间也是2006年10月13日”就置现有的书面证据于不顾。根据当时土地工作人员的回忆，当时确实有进行公告，现过去了十几年，不能因为没看到公告材料就认定没有公告。四、被上诉人的起诉已超过诉讼时效。上诉人李海光于2006年获得诏安县人民政府颁发的《集体土地使用证》，该证在正式颁发之前已经过公示。被上诉人自身的《国有土地使用证》上明确写明“用途：办公楼”，而上诉人李海光于1999年开始盖住房，于2006年完成二层楼建筑，期间被上诉人均在与讼争土地相邻的办公楼办公，其也应当知道上诉人李海光已对讼争土地进行重大改变。因此，被上诉人的起诉明显超过诉讼时效。五、诏安县人民政府向上诉人李海光颁发《集体土地使用证》合法合理，并没有侵犯到被上诉人的利益。六、退一万步讲，涉案土地的办证过程中，即使存在瑕疵，根据行政诉讼法第七十四条第（二）项、第七十六条的规定，本案不宜判决撤销2006年诏安县人民政府颁发给上诉人李海光的集体土地使用证，将更符合立法的本意，取得更好的社会效果。综上，原审法院判决撤销诏安县人民政府于2006年12月1日颁发给上诉人李海光的《集体土地使用证》，属认定事实不清、适用法律错误。对上诉人诏安县人民政府的上诉，被上诉人盐业诏安分公司辩称：一、答辩人具备原告主体资格。答辩人在一审起诉状中已明确陈述，答辩人于2014年5月22日向诏安县人民法院提起民事诉讼，要求李海光返还租赁场地及支付场地占用费，在该民事诉讼中，答辩人收到法院送达的李海光用于对抗答辩人民事诉讼请求的举证材料，其中有上诉人诏安县人民政府于2006年12月1日向李海光颁发的诏集用（2006）字第57882号《集体土地使用证》复印件。因上述《集体土地使用证》是李海光用于对抗答辩人民事主张的证据，故答辩人与具体行政行为具有行政诉讼法上的利害关系。至于李海光的抗辩主张能否得到人民法院民事审判的实体支持，则不是行政诉讼法意义上利害关系所涉及的因素。上诉人诏安县人民政府所提的（2016）闽0624民初769号《民事判决书》认定事实错误，程序违法，适用法律不当，是一份不合法也不合理的没有生效的判决书，答辩人已依法提起上诉，二审法院也已开庭。二、上诉人被告主体资格适当。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一、二款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。因此，上诉人诏安县人民政府是适格被告。上诉人的主张与土地管理法的规定不符，不能成立。假设相关职权已变更，也与本案无关。首先，本案答辩人的诉讼请求是撤销诏集用（2006）字第57882号《集体土地使用证》，该证确实是上诉人作出的，因此，诉求的是撤销彼时的行政行为，而不是今时今日的行政行为，也不是重做行政行为，故应以作出具体行政行为的机关为被告。其次，本案一审庭审结束的时间是2015年1月14日，而上诉人所主张的职权变更时间为一年半后的2016年9月26日，且上诉人一审期间对其自身的被告主体资格问题从未提出异议，一审法院没有、也不可能进行任何的释明。故从减少讼累、真正体现立法本意角度讲，二审也应维持原判。三、上诉人的颁证行为不合法。上诉人颁发给李海光《集体土地使用证》证据不足、程序违法、适用法律不当，系不合法具体行政行为，应予撤销。综上所述，上诉人诏安县人民政府的上诉没有相应的事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判，诉讼费用由上诉人承担。对上诉人李海光的上诉，被上诉人盐业诏安分公司辩称：一、本案与港口村没有任何关系，上诉人一审也未提出该主张，一审程序合法。二、本案不属于行政复议前置案件，上诉人一审也从未提出该主张，上诉人的主张不能成立。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）答复如下：最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。本案诏安县人民政府颁发土地证给李海光的行为不是确权决定，而是颁发土地证的行为，不同于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款所规定行政机关对土地权属纠纷作出确认处理行为，故答辩人针对发证行为提起行政诉讼，不受《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的限制，属于可选择行政复议也可以直接提起行政诉讼的情形。三、本案具体行政行为不合法，应予撤销，一审判决正确。（一）诏安县人民政府具体行政行为没有相应的事实依据。一审诏安县人民政府提供六份所谓的事实依据均不具有真实性、合法性和关联性，不能成立，不能证明该土地属港口村集体所有，不能证明李海光对该土地拥有合法使用权，不能证明该土地上建筑物权属属于李海光所有。故诏安县人民政府的颁证行为事实不清，证据不足。（二）诏安县人民政府的行为程序违法。1、根据1996年2月1日施行的《土地登记规则》第七十五条规定，土地管理部门具体负责土地登记的人员及执业土地登记申请代理人员须经考核合格、领取资格证书后，持证上岗。而本案诏安县人民政府的相关人员全部没有相应的资格证书及上岗证，程序违法。2、根据《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。本案诏安县人民政府在上述每个环节均存在程序违法。在土地登记申请环节，诏安县人民政府在一审庭审中当庭承认，整份《土地登记申请表》全部是其工作人员（与审批表同一工作人员，即吴解X）所填写，没有李海光的签名，也没有李海光的授权委托书，故程序违法。在地籍调查程序中，诏安县人民政府于2006年11月10日进行界址调查、勘丈记录时，既没有依法通知被调查宗地的相邻宗地权利人即被上诉人到现场指界，也没有在相邻宗地方缺席的时候通知缺席方提交权属图件进行缺席划界，更没有在事后将划界结果书面通知缺席的相邻宗地方，仅根据李海光的单方指界就违法作出划界结果，程序违法。根据规定，要先地籍调查后权属审核。本案诏安县人民政府权属审核是2006年10月13日，界址调查、勘丈记录却是之后的2006年11月10日，程序违法。李海光申请登记的时间是2006年10月13日，诏安县人民政府调查人员审核意见也是2006年10月13日，说明诏安县人民政府没有进行任何的宗地权属界线指界、勘丈、张榜公布等法定程序，当天受理申请，当天审核通过。根据诏安县人民政府提供的《土地登记审批表》，该表中最后环节是2006年12月1日国土资源局“同意发证”后即于当天发证，而不是法定的“人民政府批准”后才发证，程序违法。诏安县人民政府具体行政行为的每个环节，相关人员都只有一个，如调查人员只有“吴解X”一人，“审核人员意见”栏只有“吴逸夫”一人，地籍调查员只有陈坤X一人，不符合二人以上之法定程序，程序违法。四、上诉人李海光主张“被上诉人的起诉已超过诉讼时效”，不能成立。行政诉讼中并没有诉讼时效之说，而只有起诉期限之说。本案并没有超过起诉期限。答辩人于2014年5月22日向诏安县人民法院提起民事诉讼，要求李海光返还场地及支付场地占用费。在该民事诉讼中，答辩人收到法院送达的李海光举证材料，其中有诏集用（2006）字第57882号《集体土地使用证》复印件，此时，答辩人才知道诏安县人民政府于2006年12月1日向李海光颁发上述《集体土地使用证》。答辩人于2014年9月10日向诏安县人民法院提交行政起诉状和证据材料等起诉全部完整资料，诏安县人民法院于2014年11月17日正式立案，本案并没有超过法定起诉期限。综上所述，上诉人李海光的上诉没有相应的事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判，诉讼费用由上诉人承担。经审理查明，各方当事人在一审举证期限内向原审法院提交的证据、依据，均已随案移送本院，并经庭审举证、质证，各方当事人均仍坚持其在一审庭审中的举证、质证意见。二审庭审时，上诉人诏安县人民政府又向本院提供下列证据材料：证据一、（乡）镇个人建房用地清查审批表；该表中村委会有加盖公章，欲证明是村集体所有土地，该表中载明李海光审批用地面积106.6平方米，土地所有权为集体。证据二、（2016）闽0624民初769号民事判决书；欲证明一审民事判决认为李海光与盐业诏安分公司的两本土地使用证宗地是否交叉无法确定，因此，本案土地登记行为没有侵害到被上诉人的合法权益，被上诉人与本案行政行为不具有利害关系。证据三、诏政办[2016]93号《诏安县人民政府办公室关于启用“诏安县国土资源局不动产登记专用章”的通知》、诏国土资通告[2016]1号《诏安县国土资源局关于实施不动产统一登记的通告》、诏委编[2015]28号《中共诏安县委机构编制委员会关于同意设立诏安县不动产登记中心的批复》；欲证明不动产登记的法定职责已经依法转移给诏安县国土资源局承接，虽然一审诏安县人民政府没有提供相关的依据，但行政诉讼关于被告主体资格问题，即使被告自己认识错误的情况下，一审法院应当主动查明、释明。而且一审判决撤销诏安县人民政府颁发的土地使用权证，诏安县人民政府也无法履行。上诉人李海光又向本院提供下列证据材料：证据一、1999年5月2日的收费票据复印件（发票号7378801）、1999年5月2日的收费票据复印件（发票号2534001）。结合诏安县人民政府一审提供的福建省契税完税证，欲共同证明李海光于1999年5月2日就向诏安县国土资源局提交了契税票据、收费票据。证据二、村委会证明；欲证明李海光于1999年开始盖住房，于2006年完成二层楼建筑，期间被上诉人均在与讼争土地相邻的办公楼办公，被上诉人与上诉人李海光对土地使用权均没有异议。因此，上诉人李海光并没有侵犯到被上诉人的利益，被上诉人也超过诉讼时效。证据三、被上诉人出具的《证明》；欲证明上诉人李海光与被上诉人租赁土地只有40平方米，而李海光建筑占地为190.25平方米，诏集用（2006）字第57882号《集体土地使用证》的批准用地只有106平方米，多出来的土地系用港口村村委会的滩涂建设的，因此上诉人的集体土地使用证并没有侵犯到被上诉人的土地。证据四、吴解X的行政执法证；欲证明办理诏集用（2006）字第57882号《集体土地使用证》具体经办人吴解X具有合法的执法资质。对上诉人诏安县人民政府二审提供的证据材料，上诉人李海光质证认为，对证据一，该地块在港口村，在没有其他证据证明的情况下，应该认定所有权属港口村集体所有，且该表有港口村委会加盖公章。对证据二至三的证据三性及证明内容均无异议。被上诉人质证认为，上诉人诏安县人民政府现提供证据已经超过举证期限，附条件质证：因诏安县人民政府没有带原件过来核对，对真实性有异议，关联性也不具备，该证据中李海光动工建房时间是1994年2月，与李海光陈述的不符；该审批表中涉及的地块是否就是案涉地块无法确认；诏安县人民政府认定该地块为集体所有应有原始依据，而不是由申请人自己填写申报。对证据二真实性无异议，但该判决被上诉人认为是不合法的，且目前正在二审审理中；民事判决并不影响行政诉讼中的利害关系，被上诉人的原告主体适格。对证据三的真实性无异议，但与本案无关。相关的职能变更是2016年9月，本案一审庭审结束时间是2015年1月14日，不是诏安县人民政府没有提供证据，而是诏安县人民政府没有向一审法院告知，一审法院的处理并无不当，不能以此否认一审法院的审理程序。对上诉人李海光二审提供的证据材料，上诉人诏安县人民政府质证认为，对证据一，应以原审查明的事实为准。对证据二至四的证据三性及证明内容均无异议。被上诉人质证认为，上诉人李海光新提交的证据均已经超过举证期限，附条件质证：李海光新提交的证据一均没有原件，不具有证据三性。证据二是证人证言，证人应到庭作证，如果是单位证明应该加盖公章，并有出具人或法定代表人的签名，但该证明没有出具人或法定代表人的签名。证据三恰恰证明李海光的房子是在向被上诉人租赁的地块上盖房子，租赁的面积40平方米，只是大概面积，并不准确。对证据四的真实性、合法性、关联性均有异议，该证据如果要提供也应该是由诏安县人民政府来举证，该证据不能作为支持上诉人李海光主张的执法资格合法的依据，执法人员至少要有两名，吴解X的签名没有得到任何人的授权，如要代为签名应该要有委托书，但本案并没有李海光委托吴解X签名的委托书。对二上诉人二审提供的证据材料，本院认证如下：上诉人诏安县人民政府提供的证据一，属诏安县人民政府逾期提供的证据，诏安县人民政府在二审庭审中陈述该证据并非本案颁证的证据材料，而是向李海光颁发建设用地批准书的材料，故该证据与本案不具备关联性，本院不予认定。证据二系一审民事判决书，但该案目前仍在二审审理中，无法证明上诉人诏安县人民政府的证明内容。证据三属新的证据，具备证据三性，可以证明诏安县自2016年9月26日起实施不动产统一登记，诏安县国土资源局为诏安县不动产登记机构的主管部门。上诉人李海光提供的证据一，其在1999年交纳相关费用时就已发现该两份票据，但在一审程序中无正当事由未提供而在二审程序中提供上述证据，不属新的证据，本院不予接纳。证据二的形成时间系在一审庭审之后，属新的证据，但该证据无法证明上诉人李海光的证明内容。证据三系诏安县盐务局于1998年11月25日出具的《证明》，李海光在一审之前早已知晓该证据，但在一审程序中无正当事由未提供而在二审程序中提供上述证据，不属新的证据，本院不予接纳。证据四系李海光于一审举证期限届满后发现的证据，属新的证据，具备证据三性，本院予以确认。上诉人李海光对一审判决查明的“2006年10月13日，第三人李海光向诏安县国土资源局提交了[1999]诏地字第0834号《建设用地批准书》、契税票据、收费票据、身份证等材料，申请颁发农村集体土地使用权证。”该部分事实有异议，认为应该是“1999年5月2日李海光向诏安县国土资源局提交了契税票据、收费票据，1999年12月27日前提交了《建设用地批准书》，相关批准手续李海光在2006年10月13日补充完整，申请颁发农村集体土地使用权证。”经审查，根据上诉人诏安县人民政府在一审举证期限内提供的《土地登记申请书》，其中载明申请时间为2006年10月13日，“申请者提供的权属证明材料及申请理由”一栏载明：“1、建设用地批准书；2、契税票据原件；3、收费票据原件；4、身份证复印件”。上诉人李海光对《土地登记申请书》的真实性、合法性、关联性均无异议，原审法院查明的该部分事实正确。诏安县人民政府提供的《福建省契税完税证》的落款时间是1999年5月2日，《福建省事业性收费票据》的出具时间是2006年9月29日，李海光提出结合其二审提供的两份收费票据复印件和诏安县人民政府一审提供的《福建省契税完税证》能够证明李海光1999年5月2日向诏安县国土资源局提交了契税票据、收费票据申请颁发农村集体土地使用权证的主张，明显不能成立。诏安县土地管理局于1999年12月27日作出《建设用地批准书》，上诉人李海光主张其于1999年12月27日前向诏安县国土资源局提交了《建设用地批准书》，明显与事实不符。综上，上诉人李海光的异议不能成立。原审在查明的事实中，将“南邻公路新大桥边”中“新”字写成“原”字，各方当事人均确认属笔误，本院予以纠正。除此之外，各方当事人对原审查明的事实均无异议，本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，本案上诉人李海光取得诏集用（2006）字第57882号《集体土地使用证》的宗地东向与诏安县盐务局原址相邻，各方当事人对此均无异议。根据《福建省土地登记条例》第十八条规定，登记部门对申请登记的土地需要进行权属调查的，应当按下列规定，提前五日书面通知被调查宗地和相邻宗地的权利人到现场共同指界。因此，被上诉人与本案被诉行政行为具有利害关系，具备原告主体资格。本案上诉人诏安县人民政府颁发诏集用（2006）字第57882号《集体土地使用证》的行政行为存在主要证据不足、程序违法的问题。首先，上诉人李海光于2006年10月13日提交了《建设用地批准书》、契税票据、收费票据、身份证复印件等材料，申请对案涉土地颁发集体土地使用证，但《建设用地批准书》中并未载明土地性质，且《建设用地批准书》中载明的《中华人民共和国土地管理法》第五十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定均系对使用国有建设用地进行的规定，上诉人诏安县人民政府仅根据上诉人李海光提供的上述材料认定该土地属集体土地而向李海光颁发集体土地使用证，主要证据不足。其次，被诉土地登记行为作出时施行的《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十四条第一款规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。”本案上诉人李海光于2006年10月13日申请土地登记，同日，上诉人诏安县人民政府进行权属审核并填写土地登记审批表，但直至2006年11月10日才进行界址调查、勘丈等地籍调查活动，且在界址调查时，并未书面通知相邻宗地的被上诉人到现场共同指界，仅凭李海光一人所指界线确定宗地界线后也未将划界结果书面通知相邻宗地的被上诉人，严重违反法定程序。根据《福建省土地登记条例》第二十五条规定：“土地登记申请经初步审查符合登记条件的，由登记部门组织地籍调查，经调查认定土地权属合法、界址清楚、面积准确的，予以公告。公告期限为三十日。公告期间，申请人或利害关系人对土地登记审查结果提出异议的，登记部门应当对异议内容进行审查，并按下列规定处理：（一）异议成立的，予以暂缓登记；（二）异议不能成立的，书面驳回异议申请。公告期满，申请人及利害关系人对土地登记审查结果未提出异议的，由登记部门注册登记，颁发土地权利证书。”本案中，根据上诉人诏安县人民政府在举证期限内提供的证据材料，仅有《土地登记审批表》中“张榜公布后的反映”一栏中载明：“经张榜公布后，无异议”，并无任何证据材料可以证明上诉人诏安县人民政府于何时何地以何种方式对被诉行政登记进行公告以及公告期限，因此，诏安县人民政府未提供充分证据证明其已经履行了公告程序，属违反法定程序。上诉人李海光主张原审法院没有追加诏安县港口村为第三人参加诉讼，程序违法。经审查，本案被诉行政行为系上诉人诏安县人民政府向李海光颁发《集体土地使用证》的行政行为，诏安县四都镇港口村村民委员会与被诉行政行为及本案的处理结果并无利害关系，原审法院未追加诏安县四都镇港口村村民委员会为第三人，并无不当。上诉人李海光主张本案属复议前置案件。经审查，根据《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）：“最高人民法院法释[2003]5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”因此，本案被诉的上诉人诏安县人民政府向李海光颁发《集体土地使用证》的行政行为不属复议前置的情形，上诉人的上述主张不能成立，本院不予支持。上诉人李海光主张被上诉人的起诉已超过诉讼时效。经审查，行政诉讼并无诉讼时效之说，只有起诉期限之说。上诉人应对其主张承担举证责任，但上诉人李海光并未提供有效证据证明被上诉人何时知道被诉行政行为内容。因此，根据被上诉人主张，被上诉人于2014年5月22日向诏安县人民法院提起民事诉讼，在民事诉讼期间，李海光向诏安县人民法院提供了诏集用（2006）字第57882号《集体土地使用证》作为证据，被上诉人才知道本案被诉行政行为内容，故被上诉人于2014年11月17日提起本案行政诉讼，并未超过法定起诉期限。上诉人诏安县人民政府主张因2016年9月26日发生职权变更，其不是适格被告，一审法院未向盐业诏安分公司释明，程序违法。经审查，盐业诏安分公司于2014年11月17日向原审法院提起本案行政诉讼，原审法院于2015年1月14日开庭进行了审理，于2015年4月2日裁定中止诉讼。诏安县自2016年9月26日起实施不动产统一登记，确定诏安县国土资源局为诏安县不动产登记机构的主管部门。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案土地行政登记职权在一审诉讼过程中发生变更，如诏安县人民政府将该职权变更情况在一审程序中及时告知一审法院，依据上述规定，一审法院依法应变更诏安县国土资源局为本案被告，但诏安县人民政府直到一审判决前均未向一审法院告知该情况，现一审判决仅是撤销被诉土地登记行政行为，并未判决诏安县人民政府重新作出行政行为，二审如仅因该问题撤销一审判决，发回一审法院重审，没有诉的利益，只能徒增当事人讼累，为减少讼累，诏安县人民政府的该上诉主张，不予支持。综上，上诉人诏安县人民政府向李海光颁发诏集用（2006）字第57882号《集体土地使用证》的行政行为存在主要证据不足、程序违法等问题，依法应予撤销。上诉人诏安县人民政府及上诉人李海光的上诉请求均不能成立，本院不予支持。一审判决认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人诏安县人民政府负担25元，由上诉人李海光负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 王文平审 判 员 盖华丽审 判 员 蔡月新二〇一七年十二月二十八日法官助理 陈梅华书 记 员 陈雪贞附：本判决适用的主要法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。