江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏行终1654号上诉人(原审原告)薛峰，男，汉族，1968年11月30日生，住江苏省南京市雨花台区。委托代理人王才亮。被上诉人(原审被告)南京市雨花台区人民政府，住所地在江苏省南京市雨花台区雨花南路2号。法定代表人李世峰。委托代理人陈婧。上诉人薛峰要求确认被上诉人南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）以集体土地的补偿标准对其房屋进行征收行为违法一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2017)苏01行初497号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，薛峰涉案房屋位于南京市××区凤翔山庄29号，薛峰未领取房屋权属证书、土地使用权证。2016年9月6日，雨花台区政府为推进铁心桥、西善桥地区城市更新改造，促进城市发展，提高居民生活质量，结合当地实际制定了《关于印发的通知》（雨政办发[2016]90号，以下简称《指导意见》）。该意见第二条组织构架的内容为：“‘两桥’地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收（退）回工作，雨花台区‘两桥’指挥部指导协调村民委员会开展收（退）回工作。”第三条操作方式内容为：“1.村民委员会结合本村实际，拟定具体收（退）回实施方案，并将实施方案在收（退）回范围内进行公示，充分听取利害关系人的意见和建议。收（退）回实施方案经村民大会或村民代表会议通过后予以公告。2.集体土地使用人自愿退回集体土地使用权，农村集体经济组织应当与其签订退回集体土地使用权协议，并对收（退）回房屋及相应的搬迁费用给予补偿。退回集体土地使用权人（以下称退回人）包括在两桥地区的集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。承租、借用被收（退）回房屋的承租人、借用人以及无任何手续自行占地建房的个人或单位不属于退回人。……”2016年10月14日，雨花台区政府为加快龙翔大道建设，根据上述《指导意见》制定了适用于龙翔大道建设涉及的铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村集体土地使用权收（退）回时，对住宅房屋退回人申购安置房的《关于印发的通知》（雨证办发[2016]101号，以下简称《安置办法》）。该办法对住宅房屋的退回人是否为本村集体经济组织成员、是否为南京市户籍人员以及是否通过土地承包、开发、租赁、联营等方式取得集体土地建设住宅等情形，规定了其申购安置房的具体条件和办法。2016年10月16日，尹西村村民委员会作出《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示。2016年11月16日，薛峰在《同意搬迁拆房顺序号单》的“同意拆房签字”栏中签字，在“交钥匙时间”栏中填写了“2016.11.1611：04钥匙已交”。2016年12月31日，“尹西村”作为甲方，薛峰作为乙方，签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，该协议中记载：“为保证本村集体土地使用权收(退)回工作的顺利进行，根据《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》、《南京市××区铁心桥尹西村村民委员会关于集体土地使用权收（退）回工作实施细则》等文件，结合本村实际情况，现甲、乙双方在平等、自愿的基础上，就集体土地使用权及房屋补偿事宜协商一致，并达成如下协议：……”根据该协议，薛峰该房屋面积为：374.33平方米，退回房屋补偿及各项补助费用合计：3975500.00元。银行对账单显示，上述款项于2017年1月5日成功汇入薛峰的账号中。薛峰认为雨花台区政府以集体土地的补偿标准对其涉案房屋进行征收行为违法，向法院提起行政诉讼。另查明，薛峰称于1998年雨花台区政府的有关部门批准在南京市××区××桥街道凤翔山庄29号购地建造了标准单体住宅楼1栋，薛峰虽然提交了《土地登记收件单》，但并未提供其领取土地使用权证的相关证据。庭审中，薛峰提出尹西村村委会已经被撤销，但未能提供该村委会已被撤销的有效证据。经原审法院核实，该村委会尚有6个村民小组、数百名村民，仍在正常行使村委会的职能。原审法院认为，首先，从《指导意见》的适用范围看，其适用于铁心桥、西善桥地区集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。从《指导意见》的内容看，该意见并未设定可供执行的权利义务内容，仅为具有指导性作用的文件，并不直接影响到薛峰的相关权益。其次，《安置办法》适用范围虽仅限于铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村，但从其内容看，针对的是集体土地使用权收（退）回时对被收回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该规定本身并不涉及收（退）回集体土地使用权或房屋的行为。且《安置办法》明确规定收（退）回和安置主体是村委会，适用前提是权利人与村委会订立《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，可见，该办法亦不直接影响到原告对其涉案房屋及所在土地的相关权益。再次，薛峰已经与尹西村村委会签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，该协议是在平等、自愿的基础上，就涉案房屋的集体土地使用权及房屋补偿事宜协商一致的情况下达成的协议，雨花台区政府并未参与该协议的签订，故薛峰认为雨花台区实施了对其房屋予以征收的行为，缺乏事实根据，依法不能成立。鉴于薛峰已就涉案房屋的收（退）回问题与尹西村村委会签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，其因涉案房屋的收（退）回补偿所发生的纠纷系民事法律关系，不属于行政诉讼的受案范围。故薛峰的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应当予以驳回。薛峰称尹西村村委会已被撤销与事实不符。薛峰称涉案土地已经属于国有土地，应按照国有土地性质进行安置补偿，系对其所签《集体土地使用权收（退）回补偿协议》的反悔，应根据该协议的约定寻求救济，原告提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回薛峰的起诉。上诉人薛峰上诉称，1、行政指导行为是行政机关在其管辖事务范围内，对于特定的相对人，采用具体的示范、建议、劝告、鼓励等非强制性方式实施的行政指导行为。而“两文件”中被上诉人对凤翔山庄所在土地及土地上房屋征收的工作任务、组织架构、操作方式、补偿标准和方式进行了部署，并下发通知要求区属相关街道和部门认真贯彻执行。因而“两文件”显然不具有行政指导行为的特征；2、上诉人与所谓的尹西村村委会签订的《集体土地使用权收(退)回补充协议》是在案涉房屋被非法后签订的，显然不是在平等、自愿的情况下签订的，被上诉人具体参与了补偿协议的签订，被上诉人才是协议的乙方即责任方。3、被上诉人制定了《指导意见》和《安置办法》，以此“两文件”部署实施以所谓的“收(退)回集体土地”的方式征收凤翔山庄所在的国有土地上。本案“尹西村村委会”并不是群众自治组织，其参与凤翔山庄征收工作是经被上诉人“两文件”授权，按照被上诉人的部署进行的行政行为。因而上诉人的起诉属于行政诉讼受案范围。请求撤销江苏省南京市中级人民法院(2017)苏01行初497号行政裁定，判令被上诉人的征收行为违法；一、二审诉讼费由被上诉人承担。雨花台区政府答辩称，答辩人未对上诉人房屋实施行政征收行为，制定的《指导意见》和《安置办法》并不直接影响上诉人的房屋所有权及其所在土地的使用权，也不是《集体土地使用权收(退)回补偿协议》的合同主体；该协议的性质系民事法律关系，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，尹西村村委会是现实存在的，其作为当事人参与了民事诉讼，截止目前有6个村民小组和420人农业人口。一审法院查明事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉没有事实根据和法律依据。请求维持一审裁定，驳回上诉人的上诉。本院认为，《指导意见》和《安置办法》对上诉人的权利义务不产生直接影响。《指导意见》第三条第（二）项明确规定，收（退）回集体土地使用权的操作方式是集体土地使用权人自愿退回集体土地使用权，农民集体经济组织与其签订退回集体土地使用权协议。《指导意见》并未设定可供执行的权利义务内容，仅为指导村民委员会收（退）回集体土地使用权的指导性文件，该文件的实施系以集体土地使用权人自愿为前提，因此该文件不具备强制力。《安置办法》系村民委员会与集体土地使用权人签订《集体土地使用权收（退）回补偿协议》后，对集体土地使用权人的安置问题所作的政策性规定。对集体土地使用权人的权利义务产生影响的是其与村民委员会签署的《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，《安置办法》对集体土地使用权人的权利义务不产生直接影响。薛峰已经与尹西村村委会签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，双方在平等、自愿的基础上，就涉案房屋的集体土地使用权及房屋补偿事宜协商一致的情况下达成的协议，雨花台区政府并未参与该协议的签订，故薛峰上诉认为雨花台区实施了对其房屋予以征收的行为，缺乏事实根据，依法不能成立。且薛峰因涉案房屋的收（退）回补偿所发生的纠纷系民事法律关系，不属于行政诉讼的受案范围。原审法院认定薛峰的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，裁定予以驳回并无不当。薛峰上诉称尹西村村委会已被撤销与事实不符。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈迎审判员  臧静审判员  赵黎二〇一七年十二月二十八日书记员  刘妍