广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤0203行初330号（2017）粤0203行赔初42号原告：钟世桂，男，1970年6月3日出生，汉族，农民，广东省乳源县人，住广东省乳源瑶族自治县。委托代理人：钟振驰，男，1970年12月20日出生，汉族，广东省广州市人，住广州市白云区。被告：乳源瑶族自治县国土资源局，住所地：广东省乳源瑶族自治县乳城镇迎宾路。法定代表人：齐天伦，局长。委托代理人：王国华，该局游溪镇国土资源所所长。委托代理人：曾绍辉，乳源瑶族自治县公职律师事务所律师。被告：乳源瑶族自治县人民政府，住所地：广东省乳源瑶族自治县鹰峰中路35号。法定代表人：邓志聪，县长。委托代理人：李为生，该县法制局副局长。原告钟世桂诉被告乳源瑶族自治县国土资源局（以下简称乳源县国土局）、乳源瑶族自治县人民政府（以下简称乳源县政府）城建行政命令行政复议、行政赔偿纠纷两案，原告于2017年8月21日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月28日立案受理后，于2017年9月1向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月20日公开开庭审理本案。原告钟世桂及其委托代理人钟振驰，被告乳源县国土局的副职负责人邹福前及其委托代理人王国华、曾绍辉，被告乳源县政府的委托代理人李为生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。乳源县国土局于2017年6月29日对钟世桂作出乳国土资执停字〔2017〕第410号《责令停止违法行为通知书》。内容有“你未经批准在赖屋村前占用地40平方米建杂物房的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条等的规定。根据《广东省国土资源监督检查条例》第十条与相关的规定，现责令你立即停止上述违法行为，听候处理。你主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。”乳源县政府于2017年7月28日对钟世桂不服乳源县国土局作出的上述《责令停止违法行为通知书》提出行政复议申请作出乳府复不受字〔2017〕1号《行政复议不予受理决定书》，认为乳源县国土局于2017年6月29日作出的《责令停止违法行为通知书》不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。原告钟世桂诉称，原告为了兴建自家多年失修的房屋,且持有合法的农村房屋使用权证,于2017年6月27日向所在的村委会申请修建，多名村委人员和中联村委会主任陈健华到现场查看后一致认为原告要修建的房屋不影响他人，也不损害村中集体公共利益，于是决定同意原告修建房屋的申请。2017年6月28日，被告第一次组织14多人非法拆除原告修建好的部分房屋。2017年6月29日，被告乳源县国土局对原告作出乳国土资执停字〔2017〕第410号《责令停止违法行为通知书》。2017年6月30日，被告第二次组织27人非法拆除原告所修建的房屋。被告的具体行政行为构成严重的违法侵权行为，给原告的财产、经济造成重大损失，共计20400元。根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条“宅基地使用人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”的规定，原告在自家土地的四至界限范围内修建房屋是利用宅基地建造附属设施，这完全是作为农村宅基地使用权人的原告依法所享有的权利，被告乳源县国土局无权干涉。被告以原告未经批准在赖屋村前旧用宅基地40平方米建杂物房作出《责令停止违法行为通知书》的理由不能成立。根据《中华人民共和国物权法》第一百五十四条“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地”的规定，原告依法在自有的农村旧宅基地重新修建房屋，既使是原告所在村委重新分配的宅基地上建房，也是合法合理。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农田地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在己批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本款第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”的规定，原告在自有合法的农村宅基地使用权证的四至界限的范围内修建房屋，而未非法占用农用地，也未涉及农用地转为建设用地建造杂物房。因此，原告在赖屋村小组自家宅基地使用证的土地范围内修建房屋，没有违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。原告在自有农村宅基地使用权证的土地范围内修建房屋，也不是在城市规划范围内的建设土地上进行违法施工，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”的规定，被告乳源县国土局及游溪镇国土所工作人员王国华的具体行政行为严重违法，无权根据《广东省国土资源监督检查条例》第十条的规定来非法制裁原告。由上所述，被告乳源县国土局对原告作出的乳国土资执停字〔2017〕第410号《责令停止违法行为通知书》严重违法。复议机关乳源县政府决定不予受理的证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越与滥用职权，枉法作出《行政复议不予受理决定书》。据此，请求法院判决：1、确认乳源县国土局作出的乳国土资执停字〔2017〕第410号《责令停止违法行为通知书》违法；2、责令乳源县国土局采取补救措施，赔偿给原告造成的损失20400元；3、撤销乳源县政府作出的乳府复不受字〔2017〕1号《行政复议不予受理决定书》；4、被告承担本案诉讼费。另外，请求法院一并审查《广东省国土资源监督检查条例》第十条不合法的问题。钟世桂在诉讼中提交的证据有：1、乳源县国土局，机构代码：73757297，用以证明被告的行政主体适格；2、乳源县政府办公室，机构代码：006981153，用以证明被告的行政主体适格；3、国内标准快递，邮件号：1051994409322，用以证明原告于2017年7月20日邮寄《行政复议申请书》给被告；4、行政复议申请书，用以证明原告于2017年7月20日已依法向乳源县政府申请行政复议；5、土地房产所有证，用以证明原告持有合法的土地房产所有证；6、《行政复议不予受理决定书》（乳府复不受字〔2017〕1号），用以证明被告违法作出《行政复议不予受理决定书》；7、《责令停止违法行为通知书》（乳国土资执停字〔2017〕第410号），用以证明被告严重违法作出《责令停止违法行为通知书》；8、钟世桂于2017年8月18日确认被告的具体行政行为违法赔偿清单，用以证明被告的具体行政行为严重违法，造成原告的经济、财产损失共计20400元，被告应承担赔偿责任；9、居民身份证，用以证明原告的身份；10、照片三张，用以证明乳源县国土局在发出通知书之前就将原告所建的房屋推平。被告乳源县国土局辩称，一、我局向钟世桂发出《责令停止违法行为通知书》事实清楚，程序、内容合法。我局工作人员在日常工作巡查中发现钟世桂未经批准在其所在村庄前面占用土地40平方米建杂物房，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条等规定。根据查明的钟世桂违法用地事实，我局向钟世桂发出《责令停止违法行为通知书》，完全符合《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、《广东省国土资源监督检查条例》第十条的规定，是法律对土地行政主管部门的职责要求。二、钟世桂要求我局承担赔偿责任缺乏事实和法律依据。首先，原告的行为涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条等规定，其行为明显存在违法性。根据宪法和相关法律规定，只有合法的权利和利益才能受法律保护。至今为止，原告仍然不能证明其占用土地建设房屋的行为合法。其次，尽管原告建设房屋的行为涉嫌违法用地，但我局也没有组织实施拆除原告所建房屋的行为，原告也没有证据证明我局对其实施了拆除其所建房屋的事实。因此，原告要求我局承担赔偿责任的诉讼请求，明显缺乏事实根据和法律依据。综上所述，我局向钟世桂发出《责令停止违法行为通知书》符合法律要求，原告提出的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。乳源县国土局向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据有：1、游溪镇国土资源动态巡查记录表，用以证明钟世桂实施了未经批准在其所在村庄面前占用土地40平方米建房的违法行为；2、我局向钟世桂发出的《责令停止违法行为通知书》及送达回证，用以证明我局向钟世桂发出了《责令停止违法行为通知书》，事实清楚，程序、内容合法；3、我局向钟世桂发出《责令停止违法行为通知书》后的现场照片，用以证明钟世桂违法所建房屋至今仍保留原貌，不存在我局组织实施拆除原告所建房屋的事实。被告乳源县政府辩称，一、我府作为被告，主体不适格。我府从未对原告作出拆除其房屋的行政行为，原告在本案中要求给予20400元的行政赔偿，既没有事实依据，也没有法律依据。二、原告提出的行政复议案件，不属于行政复议范围。原告对乳源县国土局于2017年6月29日作出的《责令停止违法行为通知书》（乳国土资执停字〔2017〕第410号），向我府提出行政复议申请。由于乳源县国土局作出《责令停止违法行为通知书》只是行政处罚程序的一个环节，不是行政处罚程序的终结，原告（行政相对人）完全可以等行政机关作出行政处罚决定后行使救济权利。因此，乳源县国土局作出的《责令停止违法行为通知书》不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，我府不予受理。综上所述，原告的诉求没有事实依据，也没有法律依据，因此请求人民法院裁定驳回原告的起诉。乳源县政府向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据有：1、《责令停止违法行为通知书》（乳国土资执停字〔2017〕第410号），用以证明不属于行政复议案件。经庭审质证，对被告乳源县国土局提交的3份证据，原告钟世桂的质证意见如下：证据1三性均有异议，原告在40平方米的土地上建房不属于违法建筑，原告持有房屋所有权证；证据2合法性有异议，因原告持有房屋使用权证，被告侵犯了原告的权利；证据3三性均有异议，被告两次将原告所建1米多高的墙拆除挖走的，该照片是被告在2017年9月14、17及23日才去拍照调取的，是立案后才去拍摄的，是虚假的材料。被告乳源县政府的质证意见如下：均无异议。对被告乳源县政府提交的1份证据，原告钟世桂的质证意见如下：证据1三性不予认可，在通知书里盖了乳源县国土局的公章，该通知书是具体行政行为，乳源县政府应该进行复议。被告乳源县国土局的质证意见如下：均无异议。对原告钟世桂提交的10份证据，被告乳源县国土局的质证意见如下：证据1、2三性均无异议；证据3三性均有异议，手机短信截图不能作为证据提交；证据4三性均有异议；证据5三性均有异议，与本案无关；证据6、7三性均无异议；证据8三性均有异议；证据9三性均无异议；证据10是超期举证，不予质证。被告乳源县政府的质证意见如下：证据1-4三性均无异议；证据5三性均有异议，该证是1952年的土地所有权证，户主姓名不是原告本人，列出的田块很多，不清楚是否与涉案地有关；证据6、7三性均无异议；证据8三性均有异议，该证据并不能证明我方对被告造成损失；证据9三性均无异议；证据10是超期提交，不予质证，从图片来看，这是原告打地基时候的痕迹，是私底下进行的，属于违法建筑，反而证明乳源县国土局并没有对原告的违法建筑进行拆除。经审理查明，2017年6月29日，乳源县国土局工作人员经巡查，发现钟世桂未经批准在乳××县××小组村庄前占用40平方米草地兴建杂物房，现场已打了地基在建。当日，乳源县国土局对钟世桂进行口头制止，并对其发出《责令停止违法行为通知书》（乳国土资执停字〔2017〕第410号），认为钟世桂未经批准在赖屋村前占用地40平方米建杂物房的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条等的规定。根据《广东省国土资源监督检查条例》第十条与相关的规定，责令钟世桂立即停止上述违法行为，听候处理。2017年7月20日，钟世桂通过邮寄方式向乳源县政府寄送《行政复议申请书》，认为其持有合法的农村房屋使用权证（曲江县人民政府于1952年10月27日颁发给钟亚碰、钟永福、钟带娣、侯新凤、王亚佛的《土地房产所有证》），并于2017年6月27日经过了中联村委会的干部同意其修建涉案房屋，据此，请求乳源县政府撤销乳源县国土局作出的上述《责令停止违法行为通知书》。2017年7月28日，乳源县政府对钟世桂的行政复议申请作出乳府复不受字〔2017〕1号《行政复议不予受理决定书》，认为乳源县国土局作出的《责令停止违法行为通知书》不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。2017年8月21日，钟世桂向本院提起行政诉讼，请求判令：1、确认乳源县国土局作出的乳国土资执停字〔2017〕第410号《责令停止违法行为通知书》违法；2、责令乳源县国土局采取补救措施，赔偿给原告造成的损失20400元；3、撤销乳源县政府作出的乳府复不受字〔2017〕1号《行政复议不予受理决定书》；4、被告承担本案诉讼费。本院主持钟世桂与乳源县国土局、乳源县政府的行政赔偿调解，因乳源县国土局、乳源县政府不同意调解而未果。本院认为，乳源县国土局对钟世桂发出《责令停止违法行为通知书》和乳源县政府作出的《行政复议不予受理决定书》合法，理由如下：经工作巡查，2017年6月29日，乳源县国土局工作人员发现钟世桂未经报批手续在乳××县××小组村庄前占地40平方米建杂物房，现场已打地基在建，其行为涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”及第三款“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”和第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”的规定。根据《广东省国土资源监督检查条例》第十条第一款“国土资源行政主管部门发现有违反土地、矿产资源法律、法规行为时，应当及时发出责令停止违法行为的通知书，责令当事人立即停止违法行为。拒不停止的，经县级以上人民政府国土资源行政主管部门主要负责人批准，可以对用于违法活动的机械、工具、设备和建筑材料，以及在非法占用的土地上修建的建筑物和其他设施等，依法采取登记保存等必要措施，予以制止。”的规定，乳源县国土局对钟世桂发出（乳国土资执停字〔2017〕第410号）《责令停止违法行为通知书》，符合法律规定。乳源县国土局对钟世桂发出《责令停止违法行为通知书》后，下一步根据《广东省国土资源监督检查条例》等规定，若钟世桂不能提供报批手续，将会立案查处，进行询问，然后作出相应的行政处罚。也就是说，乳源县国土局对钟世桂发出《责令停止违法行为通知书》只是对其进行行政处罚的一个初期环节，属于不成熟的行政行为。为此，乳源县政府收到钟世桂提出的行政复议申请后，认为乳源县国土局对钟世桂发出的《责令停止违法行为通知书》不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。于是根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”的规定，作出（乳府复不受字〔2017〕1号）《行政复议不予受理决定书》，决定不予受理，亦符合法律规定。关于钟世桂认为其持有涉案土地的《土地房产所有证》，因此其在证内土地范围内修建房屋并未违法的问题。钟世桂所称的《土地房产所有证》是当时的曲江县人民政府于1952年10月27日颁发给钟亚碰、钟永福、钟带娣、侯新凤、王亚佛的《土地房产所有证》，钟世桂称钟亚碰是其父亲，侯新凤是其母亲，钟永福是其哥哥，钟带娣是其姐姐，王亚佛是其奶奶，除其姐姐钟带娣外，其他人都已过世了。姑且不论上述所有人是否为钟世桂的亲属，及该《土地房产所有证》中所登记的房屋是否建筑在涉案土地上。我国农村的土地经历了上世纪五十年代的个人所有，到六十年代收回集体所有，再到现在的土地所有权归集体所有，个人建房需经相关部门审查批准才能取得建设用地使用权。因此，即使钟世桂是在上述《土地房产所有证》登记的房屋范围内建杂物房，其亦需取得政府相关职能部门的审查批准，方能进行建筑。故对钟世桂的上述意见，本院不予支持。关于钟世桂要求乳源县国土局赔偿用钩机钩掉涉案建筑的地基造成其材料和人工费损失20400元的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”即取得行政赔偿的前提条件是需有行政机关侵犯公民合法权益的情形。由于钟世桂建造的涉案房屋并未确定为合法建筑,且钟世桂亦未提供证据证实乳源县国土局有组织实施用钩机钩掉涉案建筑的地基造成其材料和人工费损失20400元的行为。因此,对钟世桂的该项行政赔偿诉求,本院不予支持。关于钟世桂请求本院一并审查《广东省国土资源监督检查条例》第十条不合法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”的规定，公民、法人或者其他组织可以请求法院一并审查的规范性文件是指行政机关制定的规范性文件，而《广东省国土资源监督检查条例》是在2004年9月24日由广东省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过的地方性法规，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的审查范围。因此，对钟世桂的上述请求，本院无权审查。综上所述，乳源县国土局对钟世桂发出（乳国土资执停字〔2017〕第410号）《责令停止违法行为通知书》和乳源县政府作出的（乳府复不受字〔2017〕1号）《行政复议不予受理决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。钟世桂请求撤销的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告钟世桂的诉讼请求。（2017）粤0203行赔初42号案件免交受理费,（2017）粤0203行初330号案件受理费50元，由原告钟世桂负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  刘三瑞人民陪审员  刘 玲人民陪审员  王长林二〇一七年十二月一日书 记 员  黎 宸