江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书(2017)苏行终1344号上诉人（原审原告）薛伟龙，男，1958年5月20日生，汉族，住兴化市。被上诉人（原审被告）兴化市人民政府，住所地兴化大道东侧拥绿园路。法定代表人黄红旗，兴化市人民政府市长。委托代理人孔繁国，兴化市发改委体改科科长。委托代理人陈志坚，江苏四牌楼律师事务所律师。上诉人薛伟龙因诉兴化市人民政府（以下简称兴化市政府）企业改制批复和方案违法附带行政赔偿一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（2017）苏12行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2003年6月11日，兴化市市属企业改革领导小组办公室下发了兴改办[2003]31号《关于同意楚水宾馆职工身份置换方案的批复》（以下简称31号《批复》），原则同意按照市粮食工贸公司报送的《关于楚水宾馆职工身份置换改制的请示》及方案组织实施楚水宾馆改制及职工身份置换工作。薛伟龙系原楚水宾馆职工，因对楚水宾馆改制及身份置换问题不满意，多次进行上访，要求相关部门按楚水宾馆《关于解除与同志劳动合同的决定》（以下简称《决定》）上所载兴政办（2000）75号等文件执行，实施职工身份置换再就业以及支付经济补偿、缴纳职工医疗保险等。2005年2月，兴化市信访局经过听证，出具《信访听证认定书》，认定：薛伟龙同志反映的问题均得到合理的答复，市工贸总公司对薛伟龙同志反映问题的处理符合市企业改制的有关文件精神，希望薛伟龙同志对文件内容有一个全面的认识，正确领会改制精神，努力适应市场经济大潮，接受组织劝告，停访息诉。2009年11月20日，兴化市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室经过听证，出具《信访听证认定书》，认定：薛伟龙反映改制相关问题，有关部门已多次解释答复……以上为薛伟龙信访事项听证评议终结结论。在此听证后，薛伟龙不得就此问题再到任何一级政府机关、部门办公场所无理缠访，如有再次缠访行为，将依照国务院《信访条例》和《治安管理处罚法》严肃处理。2016年3月1日，薛伟龙向兴化市政府邮寄《政府信息公开申请书》，申请公开31号《批复》及《兴化市楚水宾馆职工置换改制方案》（以下简称《方案》），后兴化市政府向薛伟龙公开了相关文件，薛伟龙于2016年11月29日向泰州市人民政府（以下简称泰州市政府）申请行政复议，请求“撤销31号《批复》，并裁定兴化市政府兑现《决定》承诺薛伟龙的政策，并承担不讲诚信违法行政给薛伟龙造成损失的行政赔偿”。泰州市政府经审查认为薛伟龙的复议申请不符合复议受理条件，于2017年3月2日作出[2016]泰行复第157号《行政复议决定书》（以下简称157号《复议决定》）驳回了薛伟龙的行政复议申请。薛伟龙不服，于2017年3月23日，以兴化市政府及泰州市政府为共同被告向法院提起本案诉讼，请求：1、判决兴化市政府履行承诺的31号《批复》执行“职工身份置换”政策，依法撤销31号《批复》不合法部分；2、依法撤销泰州市政府作出的157号《复议决定》，判决泰州市政府依法受理其复议申请。经释明，薛伟龙于2017年4月13日撤回了对泰州市政府的起诉，变更诉讼请求为：撤销兴化市政府作出的31号《批复》，并判令履行决定及置换职工身份，同时责令兴化市政府承担违法行政造成损失的行政赔偿责任。原审法院另查明，2016年11月20日，薛伟龙向兴化市政府提出国家赔偿申请，2017年1月12日，兴化市政府作出《答复书》，决定不予赔偿。薛伟龙不服，于2017年2月6日向泰州市政府申请行政复议，泰州市政府经审查认为薛伟龙的复议申请不属于行政复议受理范围，于2017年4月7日作出[2017]泰行复第35号《行政复议决定书》（以下简称35号《复议决定》），驳回薛伟龙的行政复议申请。薛伟龙仍不服，于2017年4月13日，向法院提起起诉，要求撤销兴化市政府作出的答复以及泰州市政府作出的35号《复议决定》并责令泰州市政府受理其复议申请，该案正在审理中。原审法院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《最高法院执行解释》）第四十二条的规定，薛伟龙诉请撤销的31号《批复》作出于2003年，薛伟龙于2017年3月23日提起本案诉讼，已明显超过5年最长起诉期限，依法应不予受理，已经受理的应当裁定驳回起诉。《决定》系楚水宾馆与职工之间解除劳动关系的民事约定，不属于行政诉讼受案范围；而置换职工身份关系与《批复》不属同一法律关系，依法不能一并起诉，且薛伟龙径行在诉讼中要求判令兴化市政府履行置换职工身份关系的职责，欠缺司法审查的基础行为，不符合受理条件。薛伟龙在诉前已经单独向兴化市政府提出了国家赔偿申请，兴化市政府亦已作出答复，且薛伟龙针对该答复向泰州市政府申请了行政复议，并就复议决定及答复一并诉至法院。故，本案中薛伟龙再一并提出附带行政赔偿，显属重复诉讼，不符合行政诉讼受理条件。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《最高法院适用解释》）第三条第一款第一项、第二项及第十项之规定，裁定驳回薛伟龙的起诉。上诉人薛伟龙上诉称，《方案》中既无细化落实“职工身份置换”政策的实施细则，也无结清拖欠职工工资的具体内容，故31号《批复》和《方案》违法；两份信访听证认定书均未列举证据，故作出的综合结论没有事实根据；上诉人通过信息公开获知31号《批复》和《方案》，且此前一直通过信访要求解决问题，故上诉人提起本案诉讼未超过起诉期限。请求本院撤销原审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求；请求本院追加泰州市政府为被告并判决撤销157号《复议决定》。被上诉人兴化市政府答辩称，上诉人提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，且上诉人要求履行关于解除劳动合同决定的诉讼请求亦不属于行政诉讼的受案范围。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，31号《批复》系兴化市政府对国有企业楚水宾馆改制作出的规范性文件，该文件系针对企业改制所作规定，上诉人针对上述文件提起诉讼，在要求撤销该文件的同时，亦要求兴化市政府履行根据该文件制定的《方案》及《决定》为其解决置换身份问题的职责，该诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。且根据《最高法院执行解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案所涉31号《批复》作出于2003年，薛伟龙直至2017年3月23日提起本案诉讼，已明显超过5年最长起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高法院执行解释》第四十二条的规定，上诉人提起本案诉讼不符合法定起诉条件。故原审法院依照《最高法院适用解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉人薛伟龙的起诉并无不当。《最高法院执行解释》第四十五条的规定，提出新的诉讼请求应当在一审程序中起诉状副本送达被告前。除有正当理由外，原告在起诉状副本送达被告后提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许。因上诉人薛伟龙在一审审理过程中已撤回了对泰州市政府的起诉，故对上诉人在二审中要求追加泰州市政府为被告并判决撤销泰州市政府157号《复议决定》的请求，本院不予准许。综上，原审裁定适用法律正确、审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 齐 鸣审判员 季 芳审判员 黄 河二〇一七年十二月七日书记员 钱伟红附：本裁定适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；