河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫行终1110号上诉人（一审原告暨诉讼代表人）李海兰，女，1964年9月8日出生，汉族，住河南省兰考县。上诉人（一审原告暨诉讼代表人）李卫焦，男，1965年9月10日出生，汉族，住河南省兰考县。上诉人（一审原告暨诉讼代表人）孙景香，女，1971年10月6日出生，汉族，住河南省兰考县。上诉人（一审原告暨诉讼代表人）薛大伟，男，1973年10月8日出生，汉族，住河南省兰考县。上诉人（一审原告暨诉讼代表人）范华亮，男，1975年1月18日出生，汉族，住河南省兰考县。上诉人（一审原告）牛素玲，女，1963年8月16日出生，汉族，住河南省兰考县。上诉人（一审原告）岳梅莉，女，1955年3月14日出生，汉族，住河南省兰考县。上诉人（一审原告）张喜花，女，1959年7月23日出生，汉族，住河南省兰考县。上诉人（一审原告）梁秋生，男，1968年7月14日出生，汉族，住河南省兰考县。上诉人（一审原告）房爱枝，女，1969年8月10日出生，汉族，住河南省兰考县。上诉人（一审原告）金爱苹，女，1960年7月17日出生，汉族，住河南省兰考县。上诉人（一审原告）黄秀荣，女，1953年5月5日出生，汉族，住河南省兰考县。上述12上诉人共同委托代理人李玉民，男，1954年6月15日出生，汉族，住河南省杞县。被上诉人（一审被告）兰考县人民政府。法定代表人李明俊，该县县长。委托代理人李雪云，该县政府工作人员。委托代理人王赞琦，河南裕禄律师事务所律师。上诉人李海兰、李卫焦、孙景香、薛大伟、范华亮、牛素玲、岳梅莉、张喜花、梁秋生、房爱枝、金爱苹、黄秀荣（以下简称李卫焦等12人）因与被上诉人兰考县人民政府（以下简称兰考县政府）撤销行政公告争议一案，不服开封市中级人民法院（2016）豫02行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审查明，李卫焦等12人系兰考县棚户区改造项目和兰考县农场危旧房改造项目被征收人。2013年8月，李卫焦等12人分别与兰考县住房和城乡建设局、兰考县西关农场棚户区改造建设指挥部签订《房屋征收安置补偿协议书》、《危旧房改造协议书》。2014年11月19日，兰考县规划管理局组织召开兰考县中山路以北朝阳路以西地块用地性质调整专家论证会。2014年11月20日，兰考县规划管理局对兰考县中山路以北朝阳路以西地块用地性质调整在局公示栏及征收区域及周边进行公示。2014年12月26日，兰考县规划管理局以兰规【2014】116号文向兰考县政府请示，将中山路以北朝阳路以西地块，由居住用地调整为商业用地。2014年12月29日，兰考县政府作出批复，同意将中山路以北朝阳路以西地块的用地性质调整为商业用地。2015年6月3日，兰考县叁合名城红星美凯龙商业综合体项目建设指挥部作出《关于开兰路北侧临街房调整规划安置方案的公告》。该公告载明：一、原调换朝阳路、经七路临街房的征收户，按签订《安置补偿协议书》执行。二、原调换汴兰大道北侧和商业街的征收户，按签订《安置补偿协议书》的安置房面积，根据新规划设计调换到红星商业街或人民路南侧，在原安置面积的基础上增加调换面积百分之二十。三、以上调换临街房的安置户，由于规划设计图的改变，原安置面积与调换后实际安置面积有差补的，按评估价格找差，多退少补。一审另查明，在本案庭审过程中，李卫焦等12人明确其诉讼请求为请求撤销兰考县叁合名城红星美凯龙商业综合体项目建设指挥部2015年6月3日作出的《关于开兰路北侧临街房调整规划安置方案的公告》；兰考县叁合名城红星美凯龙商业综合体项目建设指挥部系兰考县政府设立的临设机构。一审认为，兰考县叁合名城红星美凯龙商业综合体项目建设指挥部系兰考县政府设立的临设机构，兰考县政府系本案适格被告。李卫焦等12人作为兰考县棚户区改造项目和兰考县农场危旧房改造项目被征收人，其与征收人签订的《房屋征收安置补偿协议书》或《危旧房改造协议书》属于行政合同，行政主体单方变更行政合同系行政主体行使的行政优益权。兰考县政府作出的《公告》行为系对变更行政合同内容的对外公示告知，被诉行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。李卫焦等12人请求撤销《公告》的诉讼请求无事实根据和法律依据，一审不予支持。一审判决：驳回李海兰、李卫焦、孙景香、薛大伟、范华亮、牛素玲、岳梅莉、张喜花、梁秋生、房爱枝、金爱苹、黄秀荣的诉讼请求。案件受理费50元，由李卫焦、李海兰、孙景香、薛大伟、范华亮、牛素玲、岳梅莉、张喜花、梁秋生、房爱枝、金爱苹、黄秀荣负担。李卫焦等12人不服一审判决，向本院提起上诉称：1、上诉人与被上诉人的下设机构兰考县住房和城乡建设局或临设机构兰考县西关农场棚户区改造建设指挥部在2012年内签订的《兰考县农场危旧房改造房屋协议书》或《兰考县农场棚户区改造建设项目房屋征收安置补偿协议书》是生效的行政协议，被上诉人及其下属机构未经征得上诉人的同意，单方发布涉案公告，将安置上诉人的棚户区改造专项用地，变更为商业用地，把上诉人的安置房擅自调换了位置，被上诉人未经河南省政府批准并报国务院备案，擅自变更土地利用规划，属行为违法。2、上诉人与被上诉人是平等的合同法律关系，没有任何法律赋予被上诉人在合同上享有优益权，被上诉人单方强行变更既定生效合同，其行为侵害上诉人的合法权益。3、被上诉人在一审中提交的专家论证会会议纪要和专家论证会专家签到簿，均没有附上这些专家的资质证书、身份证复印件，仅一个签名复印件无法确认其真实性和合法性。上诉人除了在另案诉讼过程中见到涉案公告外，未见到与本案有关的任何文件和批复。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审依法应予撤销，改判支持上诉人一审的诉讼请求。被上诉人兰考县政府答辩称：1、上诉人认为被上诉人作出涉案公告的行为违法，是上诉人的片面认识。上诉人原所住居大部分属于危旧房，根据县城总体规划需要，2013年度开始对该区域实施棚户区改造，先是与棚户区居民签订了《兰考县农场棚户区改造建设项目房屋征收安置补偿协议书》，由于涉及23户居民存在门面房置换问题，兰考县规划管理局于2014年11月19日召开兰考县中山路以北朝阳路以西地块用地性质调整专家论证会。与会专家根据《兰考县城市总体规划（2013-2030）》方案论证后，同意该地块用地性质由居住用地调整为商业用地，并制作《专家论证会会议纪要》。兰考县规划管理局并于2014年11月20日将用地性质调整进行公示，同时注明“凡对本公示内容有意见和建议的，在公示之日起30日内向我局提出申述或书面建议。逾期未提出的，视为放弃上述权利”。公示地点为兰考县规划管理局门前公示栏、地块现场及周边。但是在公示期满后没有任何单位或个人提出不同意见和建议。兰考县规划管理局于2014年12月26日以兰规【2014】116号文件向兰考县人民政府书面请示批复。兰考县人民政府于2014年12月29日作出兰政文【2014】90号《兰考县人民政府关于兰考县中山路以北朝阳路以西地块用地性质调整的批复》，据此兰考县人民政府的批复行为事实依据充分、程序合法。2、新规划的红星美凯龙商业综合体项目已经在涉案地上施工，不可能再建商住房，原安置补偿合同目的不能实现已成事实，现在被上诉人不是解除合同而是有条件的对补偿协议作出调整，并且将不能履行合同的事实及时通知了对方，也在合理期限内提供了证明，不但没有损害上诉人的可得利益，还对其应得利益作出了相应的额外补偿。3、兰考县政府兰政文[2014]90号《用地性质调整的批复》是根据兰考县规划局请示履行的行政审批权，涉案公告是对安置补偿协议的补充。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立，请求二审依法驳回上诉，维持一审判决。本院二审查明的基本事实与一审一致。本院认为，兰考县政府2015年6月3日作出的《关于开兰路北侧临街房调整规划安置方案的公告》，是对其与李卫焦等12人签订的《房屋征收安置补偿协议书》或《危旧房改造协议书》中安置房位置的单方变更行为，由于上述协议中原安置房用地由居住用地调整为商业用地，客观上造成李卫焦等12人的安置房不能在上述协议中约定的位置进行安置，兰考县政府可以依法单方变更原协议中安置房位置，但同时应当对因变更安置房位置给李卫焦等12人造成的损失依法予以合理补偿。本案中，兰考县政府在对李卫焦等12人原安置房屋位置变更过程中，未就合理补偿问题与李卫焦等12人进行协商，也未给李卫焦等12人选择评估机构进行损失鉴定评估的权利，李卫焦等12人对兰考县政府单方确定的补偿标准（在原安置面积的基础上增加调换面积20％）不予认可，兰考县政府确定上述补偿标准的行为违反了程序正当原则，其作出的调整安置房位置涉案公告中关于补偿标准的部分应当予以撤销。鉴于，已经发生法律效力的民事判决驳回李卫焦等12人要求兰考县政府继续履行上述协议的诉讼请求，李卫焦等12人要求兰考县政府履行上述协议在原位置进行房屋安置已无可能，李卫焦等12人可以要求兰考县政府因单方变更安置房位置给其造成的损失进行合理补偿,或者要求兰考县政府因不能继续履行上述协议进行赔偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销开封市中级人民法院（2016）豫02行初72号行政判决；二、撤销兰考县人民政府于2015年6月3日作出的《关于开兰路北侧临街房调整规划安置方案的公告》中“在原安置面积的基础上增加调换面积20％”的内容。二审案件受理费50元，由被上诉人兰考县人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 松代理审判员  韩凤丽代理审判员  崔传军二〇一七年十二月十四日书 记 员  孟亚娟