湖北省武汉市汉阳区人民法院行 政 判 决 书(2017)鄂0105行初110号公益诉讼人武汉市汉阳区人民检察院，住所地武汉市汉阳区汉阳大道***号。法定代表人胡俊，系该院检察长。委托代理人熊伟，系该院检察员。特别授权代理。委托代理人高尚，系该院助理检察员。特别授权代理。被告武汉市汉阳区城市管理执法局，住所地武汉市汉阳区汉南路25号。法定代表人杨明生，系该局局长。委托代理人刘良超、尤太华，系湖北华忠律师事务所律师。一般授权代理。公益诉讼人武汉市汉阳区人民检察院（以下简称汉阳检察院）因认为被告武汉市汉阳区城市管理执法局（以下简称汉阳城管局）不履行渣土管理法定职责，于2017年5月8日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后依法向被告汉阳城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月2日公开开庭审理了本案。公益诉讼人汉阳检察院委托代理人熊伟、高尚，被告汉阳城管局的行政首长（副局长）谢汉生、委托代理人刘良超、尤太华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人汉阳检察院诉称，我院在履行控申检察职能中发现汉阳城管局未依法履职，损害国家和社会公共利益的线索，经审查后依法予以立案。查明2013年至2017年3月，在武汉市汉阳区连通港路以东、三青路以南、江堤中路以西、杨泗港快速通道以北，面积为47837.58平方米的土地上，不断有倾倒、堆放建筑垃圾的情形，经测算总挖土方量188239.13立方米。部分建筑垃圾还倾倒至三青路××文选路之间的连通港明渠，造成了渠道淤塞。该地块为建设用地，属于四新生态新城三村产业用地。为督促汉阳城管局依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而实现保护生态环境、维护国家和社会公共利益的目的，2017年2月28日，我院向汉阳城管局提出检察建议，建议该局严格依照相关法律履行法定职责。同年3月27日，汉阳城管局书面回复称多次召集相关责任单位与施工企业形成整改方案，目前整改清运工作正在紧张开展之中。但汉阳城管局至今仍未充分对违法运输、倾倒、堆放建筑垃圾至该地块的行为履行法定监管职责。18余万方建筑垃圾至今仍堆放在该地块，并未依法处置。根据相关法律法规的规定，汉阳城管局具有该地块建筑垃圾查处的法定监管职责，但该局未依法对运输、倾倒、堆放建筑垃圾的违法行为予以有效监管，致使该地块自2013年起，不停有建筑垃圾大量倾倒，直至现在建筑垃圾的堆放规模庞大，对公共利益造成较大的侵害，经检察机关督促后，仍未依法履行职责，导致国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。根据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称公益诉讼办法）的规定，特提起行政公益诉讼，诉讼请求为：1、确认汉阳城管局对武汉四新生态新城三村产业用地上随意堆放建筑垃圾的行为未依法履行法定职责违法；2、判令汉阳城管局对武汉四新生态新城三村产业用地上随意堆放建筑垃圾的行为依法履行职责。被告汉阳城管局辩称，1、依据公益诉讼办法第四十一条之规定，经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。显然提起行政公益诉讼前提条件是：经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责。在本案中被告在接到检察建议书后已积极在纠正违法行为和履行法定职责，汉阳检察院提起行政公益诉讼不符合法律规定，不具备起诉的条件。2、依据公益诉讼办法第四十九条的规定，在行政公益诉讼审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法，或者撤回起诉。显然，只要汉阳城管局依法履行职责，或者纠正违法行为，人民检察院可以撤回起诉。在本案中，汉阳城管局已责令相关涉事单位改正违法行为，且涉案建筑垃圾已清理干净，汉阳检察院应撤回起诉。3、涉案建筑垃圾所在地有独立管理机构（四新管委会），依据相关法规规定和武汉市政府令，涉案建筑垃圾应由四新管委会依法履行职责。诉讼双方均向本院提交了相关证据材料，因双方对事实部分并无争议，仅就程序性事项及被告的职责范围提出异议，就此异议的审查重点系双方均已提交的相关法规及规范性文件的理解和适用，对此，本院将结合事实一并论述。经审理查明：位于武汉市汉阳区连通港路以东、三青路以南、江堤中路以西、杨泗港快速通道以北，面积为47837.58平方米的空地，属于武汉四新生态新城三村产业用地（建设用地）。自2013年起不断有人倾倒、堆放建筑垃圾等渣土到该地块上，至2017年3月时总挖土方量达188239.13立方米。部分渣土还倾倒至三青路××文选路之间的连通港明渠，造成了渠道淤塞。汉阳检察院获悉后，启动相应立案程序，并于2017年2月28日向汉阳城管局提出检察建议，建议该局严格依照相关法律履行法定职责。同年3月27日，汉阳城管局书面回复称多次召集相关责任单位与施工企业形成整改方案，目前整改清运工作正在紧张开展之中，但之后18余万方渣土并未清除，遂致本诉。因本案在审理过程中，被告汉阳城管局于2017年8月上旬对武汉四新生态新城三村产业用地上堆放的渣土已予清除，汉阳检察院当庭撤回了第二项诉讼请求。本院认为，本案的争议焦点，集中反映在汉阳城管局的抗辩意见上，本院亦就此予以评判：一、汉阳城管局接到检察建议书后已开展纠正违法的履职行为，汉阳检察院提起行政公益诉讼是否不符合公益诉讼办法第四十一条规定，不具备起诉的条件。公益诉讼办法第四十一条规定的是：经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。亦即，判断人民检察院可否提起公益诉讼最直接的前提是国家和社会公共利益受侵害的状态。显然，本案中，汉阳检察院诉前程序指向的违法事实并未彻底消除，国家和社会公共利益受侵害的状态仍持续，故汉阳检察院当然可提起公益诉讼。二、汉阳城管局依法履行职责，或者纠正违法行为后，人民检察院是否应当撤回起诉。不管是公益诉讼办法第四十九条，还是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，其本意为被告即使改变（纠正）原违法行政行为或者履行了法定职责，原告仍可以要求确认原行政行为违法。故汉阳城管局在诉讼过程中即便履行了法定职责，也不必然导致撤诉的裁判结果。三、涉案渣土是否应由四新管委会依法履行职责。根据武汉市汉阳区机构编制委员会《关于设立武汉四新生态新城开发建设管理委员会的通知》（阳编［2010］14号），四新管委会系汉阳区政府根据市委、市政府办公厅通知精神设立的实行封闭运作、承担四新生态新城的开发建设及部分行政管理职责的机构，其并非法定的一级政府组织或机关，因此，其并无行政执法权。在此情形下，汉阳城管局作为辖区的执法机关，应根据法律、法规的授权，切实履行对辖区内倾倒渣土的违法行为进行查处的法定职责，而不能将自己的法定职责推卸给并无执法权的其他机构，从而导致执法的真空地带。事实上，本案在诉讼过程中，汉阳城管局克服困难，不讲条件，将涉案地块上的渣土全部清除，体现了其在城市管理中的担当，对环境保护和生态的恢复发挥了积极作用。综上，虽然汉阳城管局在收到汉阳检察院的检察建议书后，采取了一些措施来纠正倾倒渣土的违法行为，履行了相应的职责，涉案地块上违法倾倒的渣土也已清除，但对环境和生态的影响还需时间才能彻底恢复。汉阳城管局作为城市管理行政主管部门，具有对违法倾倒固体废物污染环境的行为进行查处的职责，应当采取有效措施对违法行为依法作出处理，并督促整改到位、肃清影响。故汉阳检察院认为汉阳城管局怠于履行法定职责的理由成立，其要求确认汉阳城管局对武汉四新生态新城三村产业用地上随意堆放建筑垃圾的行为未依法履行法定职责违法的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决如下：确认武汉市汉阳区城市管理执法局对武汉四新生态新城三村产业用地上随意堆放建筑垃圾的行为未依法履行法定职责违法。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  吴勇胜人民陪审员  沈纪奎人民陪审员  周洪元二〇一七年十二月十八日法官 助理  赵静雯书 记 员  盛 青