江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书(2017)苏行终428号上诉人(一审原告)赵岗等15人。被上诉人(一审被告)江苏省国土资源厅，住所地在江苏省南京市水西门大街。法定代表人李侃桢。上诉人赵岗等15人因诉被上诉人江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）未履行土地行政管理法定职责一案，不服江苏省南京市人民法院(2016)苏01行初541号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2015年10月20日，赵岗等15人向省国土厅邮寄提交《土地违法案件查处申请函》。省国土厅至一审原告提起行政诉讼时未作出处理，一审原告认为一审被告的行为构成行政不作为。赵岗等15人一审诉称：1.其为无锡市广益路301、305（五洲国际中华美食博览城）项目房屋的业主。因所购房屋的土地使用权涉嫌违法转让，于2015年10月向省国土厅申请对无锡市国土资源局（以下简称无锡市国土局）的违法转让土地和修改竣工日期、容积率、建筑面积、土地出让金等行政行为进行立案查处，但省国土厅未依法履行职责、予以立案，将申请人的申请材料作为信访事件转交给涉嫌违法行为的无锡市国土局自行处理。2015年11月4日，无锡市国土局作出不予受理告知单。2.省国土厅应依法对国土资源违法案件进行调查和处理，其对下属涉嫌土地违法行政案件，不予立案，且直接交由违法行为人自行处理，未尽到行政职责。请求判令省国土厅依法履行法定职责，查处涉案土地违法案件并承担本案诉讼费用。省国土厅一审辩称：1.赵岗等15人于2015年10月20日向省国土厅信访办公室邮寄一份《土地违法案件查处申请函》。省国土厅于2015年10月27日收到该函件后，根据《信访条例》第二条的规定，按信访程序于2015年10月30日将该信访事项转交给无锡市国土局核查处理。2.根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》的规定，省国土厅依据《信访条例》作出的转送信访事项的行为，对赵岗等15人的实体诉讼权利义务不产生实质影响，其对该行为提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院应当不予受理。3.赵岗等15人的查处请求与《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）的相关规定不符，该违法行为应当由县级以上人民政府土地主管部门进行查处，不应由省国土厅直接查处。查处申请函无论从内容还是形式上都属于信访事项，省国土厅将该信访事项转交给无锡市国土局，且该局信访部门已向申请人进行了回复，故省国土厅已履行了《信访条例》规定的转办职责。省国土厅的起诉不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。一审法院审理查明，赵岗等15人分别从无锡市龙祥投资有限公司处购买了无锡市广益路301、305号的商业用房（五洲国际中华美食博览城）。2015年10月20日，赵岗等15人向省国土厅邮寄提交一份《土地违法案件查处申请函》，请求事项为：依法查处无锡市国土局将重庆市金科实业（集团）有限公司未经开发的受让土地调整给无锡市龙祥投资有限公司的违法行政行为。省国土厅于2015年10月27日收到，于2015年10月30日作出《人民来信转办处理单（存根）》（苏国土资信[2015]1678号），将上述申请函作为信访事项转交给无锡市国土局核查处理。2015年11月4日，无锡市国土局向原告赵岗等15人作出《信访事项不予受理告知单》（锡国土资信[访]不予字[2015]004号）称其对省国土厅转交的所反映的有关土地问题应通过诉讼、行政复议等法定途径解决；根据《信访条例》第二十一条规定，决定不予受理；并要求赵岗等15人依法向有关机关反映。赵岗等15人认为省国土厅对其《土地违法案件查处申请函》未履行查处法定职责，构成行政不作为，提起行政诉讼。一审法院认为，土地管理法第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第八十四条规定：“土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”《江苏省土地管理条例》第三条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。设区的市、县（市，下同）人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”第四十八条规定：“下级人民政府土地行政主管部门在土地登记发证、收费和土地使用权出让、租赁等活动中，有违反法律、法规规定行为的，上级人民政府土地行政主管部门应当依法责令其限期纠正。”根据上述规定，上级土地管理部门对下级土地管理部门的监督行为系基于其内部管理职权，对其下属机关及其工作人员的违法、违纪行为进行调查、责令改正、作出行政处分或其他处理决定的活动，该行为属于行政机关内部的层级管理和监督行为。本案中，赵岗等15人根据上述规定，向省国土厅提出查处申请，要求其对无锡市国土局将未经开发的土地使用权予以“调整”的行为进行查处。省国土厅对于无锡市国土局是否进行监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关内部管理行为，不属于司法权对行政权监督审查的范围。故，赵岗等15人对省国土厅不履行内部监督职责提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。综上，经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回赵岗等15人的起诉。赵岗等15人上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律错误。1.一审法院将本案认定为行政机关的内部管理行为是事实认定错误。本案是上诉人发现其购买的房屋在土地出让环节无锡市国土局和国有土地受让人以及上诉人房屋开发商存在违法行为，要求被上诉人查处，依法履行行政职责；2.一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(一)项法律错误。被上诉人将上诉人的案件作为信访案件发给违法行为人无锡市国土局进行处理，本身就是没有履行公民要求保护合法权益的法定职责。本案应当属于人民法院受案范围。请求撤销江苏省南京市中级人民法院作出的(2016)苏01行初541号行政裁定，依法改判支持上诉人一审诉求。赵岗等15人提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，对一审裁定认定的事实本院予以确认。本院认为，本案中，赵岗等15人向省国土厅提出查处申请，要求其对无锡市国土局将未经开发的土地使用权予以“调整”的行为进行查处，其实质是要求上级行政机关行使对下级行政机关的内部监督职责，要求省国土厅对其下属机关及其工作人员的违法、违纪行为进行调查、责令改正、作出行政处分或其他处理决定。故该内部监督行为的结果最终体现于上级行政机关对下级行政机关或工作人员的奖惩、任免等处理，即使申请人所举报的下级机关违法行为的事实成立，内部监督行为实施与否也不会对申请本身的权利义务产生影响。故一审法院认定赵岗等15人对省国土厅不履行内部监督职责提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回其起诉并无不当。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈迎审判员  臧静审判员  赵黎二〇一七年十二月五日书记员  刘妍附件（上诉人名单）：上诉人(一审原告)单斌，男，1982年1月15日生，居民身份证号码320203198201151237，汉族，住江苏省无锡市南长区沁园新村145号101室。上诉人(一审原告)赵岗，男，1973年2月7日生，居民身份证号码320204197302070614，汉族，住江苏省无锡市滨湖区荣巷新村6号503室。上诉人(一审原告)包阳洁，女，1981年9月16日生，居民身份证号码320211198109163884，汉族，住江苏省无锡市崇安区广瑞路725—7号202室。上诉人(一审原告)石海燕，女，1981年10月13日生，居民身份证号码320682198110134869，汉族，住江苏省如皋市石庄镇楼房村七组5号。上诉人(一审原告)辛亚兰，女，1963年7月27日生，居民身份证号码320222196307273021，汉族，住江苏省无锡市惠山区堰桥镇惠巷村惠巷55号。上诉人(一审原告)徐明英，女，1956年10月6日生，居民身份证号码320211195610062266，汉族，住江苏省无锡市崇安区广益街道莫家庄村唐巷80号。上诉人(一审原告)冯必源，女，1974年5月31日生，居民身份证号码320222197405314426，汉族，住江苏省无锡市惠山区洛社镇新兴西路19—3号501室。上诉人(一审原告)程东伟，男，1975年10月26日生，居民身份证号码320222197510261717，汉族，住江苏省无锡市锡山区鹅湖镇甘兴路58号。上诉人(一审原告)华丹，女，1972年1月30日生，居民身份证号码320222197201300823，汉族，住江苏省无锡市锡山区安镇镇安南村石场7号。上诉人(一审原告)姚云囡，女，1953年9月11日生，居民身份证号码32020319530911002X，汉族，户籍所在地为江苏省无锡市崇安区广益街道莫家庄农下149号，现住江苏省无锡市广益博苑48号1601室。上诉人(一审原告)李文彦，女，1981年6月30日生，居民身份证号码320202198106303021，汉族，住江苏省无锡市崇安区靖海新村67号301室。上诉人(一审原告)丁丹，女，1979年3月5日生，居民身份证号码320222197903056327，汉族，户籍所在地为江苏省无锡市滨湖区滨湖镇滨湖村田舍里26号，现住江苏省无锡市滨湖区南泉镇兴隆街134号。上诉人(一审原告)刘小忠，男，1970年2月16日生，居民身份证号码320219197002163012，汉族，住江苏省江阴市周庄镇长南村王家基25号。上诉人(一审原告)唐君，女，1982年8月11日生，居民身份证号码320203198208112521，汉族，住江苏省无锡市南长区大竹园新村174号503室。上诉人(一审原告)许健，女，1974年11月25日生，居民身份证号码320211197411252226，汉族，住江苏省无锡市崇安区广益街道尤渡村张夹里28号。