中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书(2017)最高法行申3465号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：乌恰县小尚海旅游服务有限责任公司。住所地:新疆维吾尔自治区乌恰县步行街**楼*单元。法定代表人:古丽米热·哈热别克，该公司总经理。被申请人（一审被告、二审被上诉人):乌恰县波斯坦铁列克乡人民政府。住所地:新疆维吾尔自治区乌恰县波斯坦铁列克乡。法定代表人:买买提居马·阿不都哈地尔，该乡人民政府乡长。乌恰县小尚海旅游服务有限责任公司（以下简称小尚海旅游公司）因诉乌恰县波斯坦铁列克乡人民政府（以下简称波斯坦铁列克乡政府）行政合同纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院（2016）新行终243号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。小尚海旅游公司起诉称，2011年6月18日，波斯坦铁列克乡政府与其签订《合作协议》。后小尚海旅游公司认为双方签订的协议违反法律规定，应属无效。请求：依法确认波斯坦铁列克乡政府与小尚海旅游公司于2011年6月18日签订《合作协议》无效。一、二审法院查明，2011年6月18日，波斯坦铁列克乡政府(甲方)与小尚海旅游公司(乙方)签订《合作协议》，约定由甲乙双方合作开发乌恰县波斯坦铁列克乡小尚海景区，期限为50年，并明确约定双方权利义务及违约责任等事项，自双方签字盖章，经公证后生效。合作协议签订后，双方未按照协议约定进行公证。2011年，小尚海旅游公司与小尚海草场的牧民签订协议，约定该公司在小尚海草场开始经营后，允许当地牧民继续在此地放牧;如当地牧民有意在草场从事经营活动，应取得公司的同意后，方可从事经营;双方确保草场的生态环境和卫生;小尚海旅游公司在草场施工过程中，对草场破坏部分按2011年的价格标准予以处理;此协议由小尚海旅游公司的法人代表和乔尔波村村民签字，并对小尚海草地承包人员进行登记。2011年8月25日，小尚海旅游公司未经批准许可，私自在乌恰县波斯坦铁列克乡乔尔波村小尚海(33号林班65号小班)重点公益林内进行修路活动，非法改变林地用途，面积有1600平方米，乌恰县公安局森林警察大队根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十五条、第十六条、第四十三条第一款的规定，于2012年7月10日作出《林业行政处罚当场处罚决定书》，决定给予小尚海旅游公司2000元罚款。小尚海旅游公司在修建道路前，未向乌恰县国土资源局、林业局、草原监理所办理相关审批手续。小尚海景区的土地、草地、林地均属于国有。在该行政案件之前，小尚海旅游公司将波斯坦铁列克乡政府列为被告，以民事法律关系向新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州中级人民法院提起民事诉讼，该院审理作出(2013)克民一初字第3号民事判决，驳回小尚海旅游公司的诉讼请求。小尚海旅游公司不服，上诉至新疆维吾尔自治区高级人民法院，该院审理认为双方签订的《合作协议》不属于民事合同，属于行政合同，于2015年I2月25日作出(2015)新民一终字第181号民事裁定，裁定撤销一审判决，驳回小尚海旅游公司的起诉。2016年4月12日，小尚海旅游公司向新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州中级人民法院提起行政诉讼。一审法院认为，波斯坦铁列克乡政府与小尚海旅游公司签订的《合作协议》，根据协议的内容来看，实际是波斯坦铁列克乡政府将小尚海景区内的土地、林地、草地的经营权交由小尚海旅游公司开发使用，而根据查明的事实，小尚海景区的土地、草地、林地属国有，波斯坦铁列克乡政府无权代理乌恰县人民政府对国有土地进行处分，且波斯坦铁列克乡政府的处分行为事前既未得到乌恰县人民政府批准或授权，事后也未得到追认;而小尚海旅游公司在修建道路前，未向相关部门申报，得到有关部门的批准，在未取得合法手续的情况下，擅自进行施工，其本身亦存在过错。综上，双方在签订协议过程中均存在过错，签订的《合作协议》应确认无效。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第二款的规定，新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州中级人民法院作出（2016）新30行初1号行政判决，判决确认乌恰县小尚海旅游服务有限责任公司与乌恰县波斯坦铁列克乡人民政府于2011年6月18日签订的《合作协议》无效。小尚海旅游公司不服，向新疆维吾尔自治区高级人民法院提起上诉。二审法院认为，小尚海旅游公司的一审诉讼请求为:依法确认双方于2011年6月18日签订的《合作协议》无效，并由波斯坦铁列克乡政府承担本案的诉讼费用。一审判决确认被诉《合作协议》无效，并由波斯坦铁列克乡政府承担一审案件受理费。该判决已完全支持小尚海旅游公司的诉讼请求。小尚海旅游公司提起的关于要求波斯坦铁列克乡政府赔偿其投资损失及利息、承担其他案件的评估费用等上诉请求，已超出其一审诉讼请求，且该部分请求小尚海旅游公司已另案起诉，该案尚在审理当中，故对该部分上诉请求及理由不予审查。根据一审卷宗记载，一审法院于2016年4月12日立案，并于2016年10月10日作出判决并送达，并未超过法定审限。一审卷宗中存有案件诉讼费缴款凭证，如小尚海旅游公司确未收到诉讼费缴费凭证，可向一审法院申领或者复印。关于一审法院拆分小尚海旅游公司一审诉讼请求的问题，从小尚海旅游公司的一审诉状来看，小尚海旅游公司对将两案分别进行立案、审理是认可的，并无证据能够证明一审法院损害其诉讼权利。在二审庭审中小尚海旅游公司对其一审诉讼请求进行阐释，明确表示要求确认被诉《合作协议》无效。故对其有关被诉《合作协议》合法有效的上诉理由不予审查。据此，新疆维吾尔自治区高级人民法院作出（2016）新行终243号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。小尚海旅游公司不服，向本院申请再审。小尚海旅游公司申请再审称：1.一审法院审判程序严重违法。存在判决严重超审限，违反法定程序等情形；2.一审法院认定事实严重错误；3.波斯坦铁列克乡政府未履行《合作协议》约定的保证涉案景区开发的合法，协调办理相关开发手续及协调开发建设中地方政府及群众的关系等事项，未保证小尚海旅游公司顺利经营；4.小尚海旅游公司在一审程序中提交的证据均可证实波斯坦铁列克乡政府收取景区门票费的事实。综上，一审法院虽支持了申请人的一项诉讼请求，但申请人另一项请求被非法拆分，至今未下判，程序违法，认定事实错误，二审法院未予纠正。请求:1.撤销一、二审判决，依法改判;2.确认《合作协议》违法无效;3.由波斯坦铁列克乡政府赔偿不履行《合作协议》造成的损失19823679元及利息4472717.57元;4.由波斯坦铁列克乡政府承担评估费40000元、诉讼费及其他费用。波斯坦铁列克乡政府在规定期间未提交答辩意见。本院认为,小尚海旅游公司一审的诉讼请求为“依法确认波斯坦铁列克乡政府与小尚海旅游公司于2011年6月18日签订《合作协议》无效”。一审法院对其诉求审查后确认协议无效，是完全支持了其诉讼请求。二审法院维持了一审判决，亦是对其诉求的支持。现其再审又请求撤销一、二审判决，重审改判，与其一审向法院提起的诉求矛盾。小尚海旅游公司对一、二审法院支持其诉求的判决提出再审申请没有法律依据。小尚海旅游公司提出的由波斯坦铁列克乡政府赔偿其损失及投入的问题，因该请求一审法院已另案受理并在审理中，故其请求本院不予处理。关于小尚海旅游公司认为一审法院程序违法的问题。首先，对一审法院分案处理其确认《合作协议》无效及赔偿请求的程序问题。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理”的规定，在行政确认撤销类案件中，起诉人同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当一并受理。但人民法院受理后是否应当在一案中审理，还是分案审理法律并没有明确规定，在司法实践中人民法院可以根据案件的复杂程度及具体情况进行处理。一审法院对小尚海旅游公司请求确认《合作协议》无效及请求波斯坦铁列克乡政府赔偿损失19823679元及利息4472717.57元的两项请求分别立案，合并审理，未遗漏其诉讼请求，没有违反法律规定。其次，对于超审限、未向其送达诉讼费票据的程序问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项的规定，违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的，应当再审。因超审限及诉讼票据未送达等程序并未影响公正审判，故小尚海旅游公司以程序违法为由申请再审不能成立。关于小尚海旅游公司认为涉案草场为集体土地的事实，因其未提供新证据证实，且也没有证据推翻一审认定的事实，本院不予采信。对小尚海旅游公司再审提出的波斯坦铁列克乡政府未履行《合作协议》的约定及收取景区门票等问题均是行政赔偿案件中审查的内容，不属于本案再审审查范围，本院不作审查。综上，小尚海旅游公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：驳回乌恰县小尚海旅游服务有限责任公司的再审申请。审判长 李 涛审判员 汪国献审判员 杨 卓二〇一七年十二月八日书记员 赵 贝