宝鸡市金台区人民法院行 政 判 决 书(2017)陕0303行初14号公益诉讼人千阳县人民检察院。住所地宝鸡市千阳县城关镇燕伋大道南段。法定代表人田望松，任检察长。被告千阳县国土资源局。住所地宝鸡市千阳县东大街**号。统一社会信用代码11610328016011089L。法定代表人李炜，任局长。委托代理人杨宝奎，该局执法大队队长。委托代理人李绪成，陕西田园乐律师事务所律师。公益诉讼人千阳县人民检察院以请求人民法院确认被告千阳县国土资源局（以下简称千阳国土局）未依法履行法定监管职责行为违法为由，于2017年5月22日向千阳县人民法院提起行政公益诉讼，该院受理后向宝鸡市中级人民法院请示指定管辖。宝鸡市中级人民法院于2017年7月12日以（2017）陕03行他68号行政裁定书裁定，本案由宝鸡市金台区人民法院管辖。本院于2017年8月7日立案，2017年8月17日向被告千阳国土局送达了行政公益诉讼起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料，并依法组成合议庭，于2017年11月17日公开开庭进行了审理。公益诉讼人千阳县人民检察院委派检察员毋伟伟、助理检察员刘元武，被告千阳国土局委托代理人杨宝奎、李绪成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人千阳县人民检察院诉称，公益诉讼人经调查查明，2003年千阳县永旺液化气有限公司（以下简称永旺公司）原负责人张寒青、裴积来与千阳县城关镇段坊村一组达成协议，租赁该组位于城关镇千高公路口的5亩耕地用于兴办永旺公司，租赁期限20年。2007年3月19日，裴积来将该公司转让给李永胜。该5亩土地属于千阳县土地利用总体规划确定的建设用地范围，但未办理农用地转用审批手续。2007年6月20日，被告千阳国土局以非法占地5.0亩为由，处罚永旺公司3000元。2012年11月22日，被告又以临时用地5.0亩为由，处罚永旺公司5000元。2016年8月7日，永旺公司为了配合千阳县境内344国道修建，与段坊村一组达成协议，置换该组位于千高路以东的3.44亩耕地用来改迁液化气站，其余1.56亩仍在原址。2016年11月24日，被告对永旺公司作出行政处罚决定书：1、没收永旺公司非法占地3.44亩上的建筑物和其它设施；2、对永旺公司未经批准非法占地3.44亩处以10元/平方米罚款，合计罚款22910元。但被告未依法对永旺公司其余的1.56亩非法占地进行处理，非法占地行为一直持续，侵害了国家和社会公共利益，为督促被告依法履行职责，2016年12月26日，公益诉讼人向被告发出检察建议书，建议其积极履行土地管理和监督职责，依法查处永旺公司非法占用耕地问题，确保土地资源不受侵害。2017年1月13日被告回复，称已作出行政处罚决定，永旺公司已缴纳罚款22910元，没收非法地上建筑物和设施已告知县财政局正在落实中。针对回复，公益诉讼人跟进监督，发现被告仍未对1.56亩非法占地进行处理，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。为督促被告全面依法履行职责，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区展开公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条之规定，特向法院提起行政公益诉讼，请求人民法院依法判决：1、确认被告对永旺公司非法占用土地不依法履行监管职责的行为违法；2、判令被告对永旺公司非法占用土地的行为依法履行监管职责，切实保护土地资源。公益诉讼人就请求人民法院确认被告未依法履行监管职责行为违法的诉讼请求，向法院提供了以下证据及法律、法规和规范性文件：第一组证据，证明被告千阳国土局具有对千阳县区域内土地监督管理的职能，但其未依法全面履行职责的事实。1、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第十二条、第四十四条；2、《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条；以上法律、法规证实被告负有对千阳县境内土地监督管理的法定职责。3、立案决定书，证明公益诉讼人在履行职责过程中发现被告在土地管理中不作为，决定立案审查；4、土地租赁合同，证明2003年10月13日城关镇段坊村一组与张寒青订立土地租赁合同，租地5亩建液化气储灌站，租金每年每亩300元；5、千阳县公安局建筑工程消防审核意见书、土地租赁费收据、省建设厅建设液化气站批复等，证明液化气站经相关部门审核批准，及缴纳土地租赁费情况；6、永旺公司转让合同及公证书，证明2007年3月19日永旺公司转让给李永胜；7、营业执照和企业法定代表人证书，证明永旺公司位于城关镇千高公路口，法定代表人李永胜；8、永旺液化气站迁改协议，证明永旺公司与段坊村以及国道344千阳过境段建设协调领导小组办公室达成迁改协议；9、陕西省代收罚款收据，证明被告2007年6月20日处罚永旺有限公司3000元，2012年11月22日处罚永旺公司5000元；10、罗超（国土局执法大队工作人员）调查笔录，证明被告未没收3.44亩违法占地上的建筑和设施，永旺公司仍在经营；11、李丙银（自2010年至今任段坊村一组组长）调查笔录；12、李永胜调查笔录；13、焦新科（2000年至2007年任段坊村一组组长）调查笔录；证据11—13，证明永旺公司没有办理土地使用证。14、陕西省代收罚款收据，证明2016年12月12日被告以未经批准非法占地为由，处罚永旺公司22910元；15、土地勘测定界技术报告书，证明被告委托测绘公司对永旺公司违法用地进行勘测，违法用地面积2291㎡（3.437亩）；16、宝鸡市人民政府《关于千阳县土地利用总体规划的批复》；17、陕西省国土资源厅《关于千阳县城乡建设用地增减挂钩试点项目区批复》；18、段永奇（千阳县国土局地籍股股长）调查笔录；证据16—18，证明永旺公司占地属于城关镇可建设区，符合土地利用总体规划；19、行政处罚决定书，证明被告于2016年11月24日对永旺公司违法占用3.44亩土地作出行政处罚。第二组证据，证明千阳县人民检察院已完成提起公益诉讼诉前程序准备。1、千阳县人民检察院千检民行建〔2016〕2号《检察建议书》及送达回证；2、千阳国土局答复；3、千阳国土局关于申请没收非法占地上建筑物的报告。第三组证据，证明被告至公益诉讼人检察建议期满之后，仍不依法全面履职，致使国家和社会公共利益处于受侵害状态。1、永旺公司占用土地示意图，证明违法行为依然在持续中；2、王栋（千阳县土地执法大队工作人员）调查笔录，证明截止2017年5月17日，土地执法大队只处罚永旺公司新违法占地3.44亩，对原址违法占地仍未处理。被告千阳国土局辩称，被告对永旺公司非法占用土地的行为，分别于2007年6月20日、2012年11月22日、2016年11月24日三次作出行政处罚，已经履行了监管职责，公益诉讼人请求确认被告不依法履行监管职责的行为违法，要求被告依法履行监管职责的主张与事实不符。2016年12月26日，被告收到公益诉讼人的检察建议书后，认真接受建议，及时作出回复，并对永旺公司实际勘丈非法占地2.6亩的行为进行审查，2017年5月26日予以立案。被告严格依照《土地管理法》及相关行政法规调查取证作出行政处罚决定，向永旺公司送达后，违法行为人既没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼，已按处罚决定缴纳了罚款，现已结案。被告认为在接到公益诉讼人的检察建议后，积极履行自己的监管职责，对永旺公司非法占地行为依法作了认真负责的查处，切实保护了土地资源，不存在不依法履行监管职责的违法行为，故请求法院驳回公益诉讼人的诉讼请求。被告千阳国土局向本院提交的证据有：1.违法线索登记表；2、土地违法案件核查报告；3、2017年5月19日千阳国土局执法大队讨论笔录；4、2017年5月22日千阳国土局会议议题申报单；5、2017年5月25日会议记录；6、立案呈批表；7、执法证复印件；8、接受调查通知书；9、行政案件权力义务告知书；10、李永胜询问笔录两份；11、现场勘测笔录；12、占用土地类别及规划认定表；13、2016年度土地变更遥感监测图斑现状图、规划图；14、公证书；15、2017年6月5日千阳国土局执法大队讨论笔录；16、土地违法案件调查报告；17、2017年6月6日千阳国土局会议议题申报单；18、2017年6月9日会议记录；19、违法案件处理决定呈批表；20、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书；21、行政处罚放弃听证情况说明；22、千国土资监（2017）01号行政处罚决定书；23、放弃行政复议和行政诉讼申请；24、陕西省代收罚款收据；25、关于申请没收非法占地上建筑物的报告；26、关于没收非法占地建筑物的批复；27、行政处罚决定执行记录；28、千阳县国土资源行政处罚自由裁量权细化标准；29、结案呈批表。以上证据证明被告已对永旺公司违法占地的行为进行了处理，履行了监管职责。经庭审质证，被告对公益诉讼人提供证据的真实性无异议，唯对涉及3.44亩违法占地证据的关联性和罗超谈话笔录陈述的时间持有异议，本院认为，公益诉讼人提供的涉及3.44亩违法占地证据，证实被告仅对永旺公司的部分违法占地行为进行了处理，其履行的监管职责并不全面充分，与本案诉争事实具有关联性，应予以确认。罗超谈话笔录因陈述时间与客观事实不符，本院不予采信，其它无异议证据均予以确认。对被告提供的证据，公益诉讼人无异议，本院予以确认,作为认定案件事实的依据。通过上述质证、认证及当事人庭审陈述，查明如下事实：2003年永旺公司原负责人张寒青、裴积来与千阳县城关镇段坊村一组签订土地租赁协议，租赁该组位于千高路畔、冯坊河西5亩土地用于兴办液化气站，租赁期限20年。2007年3月19日公司转让给李永胜经营，所占用的5亩土地虽属于千阳县土地利用总体规划确定的建设用地范围，但一直未办理农用地转用审批手续。2007年6月20日，被告千阳国土局以永旺公司非法占地5.0亩为由，罚款3000元。2012年11月22日，被告又以临时用地5.0亩，处罚永旺公司5000元。2016年8月7日，永旺公司为配合千阳县境内344国道修建，与段坊村村民委员会、国道344千阳过境段建设协调领导小组办公室三方签订“千阳县永旺液化气站迁改协议”，置换段坊村一组位于千高路以东的3.44亩土地用来改迁液化气站生产区，原址除因修建344国道拆除生产区外，仍占有部分土地作为生活区。被告在执法中发现永旺公司在千高路以东新的违法占地行为后，于2016年11月24日，对永旺公司作出千国土资监（2016）15号行政处罚决定书，1、没收永旺公司非法占地3.44亩上的建筑物和其它设施；2、对永旺公司未经批准非法占地3.44亩处以10元/平方米罚款，合计罚款22910元。2016年12月12日永旺公司向被告缴纳了罚款。但对永旺公司在原址上非法占用的土地未进行处理。2016年12月26日，公益诉讼人向被告发出千检民行建［2016］2号《检察建议书》，建议其积极履行土地管理和监督职责，依法处理永旺公司非法占用耕地问题，确保土地资源不受侵害。2017年1月13日被告回复公益诉讼人，称对违法占地行为已作出行政处罚，永旺公司已缴纳罚款22910元，没收非法地上建筑物和设施已报告县财政局正在落实中。2017年3月10日，被告向千阳县财政局发出《关于申请没收非法占地上建筑物的报告》，请县财政局对3.44亩非法占地上的建筑物及设施办理没收手续。针对被告回复，公益诉讼人跟进监督，发现被告对永旺公司原址上的非法占地仍未进行处理，公益诉讼人认为被告未按检察建议书要求依法全面履行监管职责，遂于2017年5月22日向法院提起行政公益诉讼。另查，2017年5月26日，被告对永旺公司原址非法占用土地立案查处，经实地勘查，实际非法占地面积为2.6亩。2017年6月15日被告作出千国土资监（2017）01号《行政处罚决定书》，决定：1、没收永旺公司非法占地2.6亩上的建筑物和其他设施。2、对永旺公司未经批准非法占地2.6亩处以10元/平方米罚款（1733.33米²），合计罚款17333.33元。2017年6月19日永旺公司向被告缴纳了罚款，同年6月23日被告向千阳县财政局发出《关于申请没收非法占地上建筑物的报告》，请县财政局对2.6亩非法占地上的建筑物及设施办理没收有关手续。2017年7月4日，千阳县财政局作出千财综函〔2017〕22号《关于没收非法占地建筑物的批复》，同意将永旺公司未经批准非法占地2.6亩上的建筑物和其他设施予以没收，要求被告依据相关规定及时办理国有资产管理有关手续。同年7月5日被告将该起行政处罚结案。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三条规定，“各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”第六十六条规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。被告千阳国土局作为县级人民政府土地行政主管部门，负有对本行政区域内的土地资源进行管理、监督检查的法定职责。行政相对人永旺公司自2003年起就违反土地管理法规，非法占用土地资源，在此期间被告仅简单的以罚代管，并未采取及时有效的监管措施，致使土地资源长期处于非法占用状态，对此被告存在一定的怠于履行职责情形。2016年11月24日,被告虽对行政相对人作出行政处罚决定，但土地监管和行政处罚措施落实不到位，行政相对人违法占地致使国家和社会公共利益受到侵害的事实依然客观存在，故本院对被告未依法全面履行法定监管职责的行为违法予以确认。被告关于其已履行监管职责，请求法院驳回公益诉讼人诉讼请求的主张不能成立，本院不予支持。本案在诉讼过程中，被告能够积极针对检察建议进行整改，加强对土地资源的监管，再次对行政相对人违法占用的2.6亩土地作出行政处罚决定，已履行了监管职责，公益诉讼人的第二项诉讼请求已经得以实现。本案休庭后公益诉讼人提出书面申请，请求撤回其公益诉讼的第二项诉讼请求，根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十九条规定：在行政公益诉讼审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法，或者撤回起诉。因此，公益诉讼人申请撤回判令被告对永旺公司非法占地的行为依法履行监管职责，切实保护土地资源的诉讼请求，本院予以准许。综上，为了正确贯彻执行行政诉讼法，维护国家和社会公共利益，有效监督和支持行政机关依法行政，经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（二）项、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十六条之规定，判决如下：确认被告千阳县国土资源局对千阳县永旺液化气有限公司非法占用土地不依法履行监管职责的行为违法。案件受理费50元，由被告千阳县国土资源局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于陕西省宝鸡市中级人民法院。审 判 长  王国胜人民陪审员  李敏华人民陪审员  刘虎林二〇一七年十二月二十日书 记 员  李芝怡