江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏行终999号上诉人李德华，男，住南通市通州区。委托代理人储开宏（系李德华儿媳），女，住南通市通州区被上诉人（原审被告）南通市通州区人民政府，住所地南通市通州区新世纪大道269号。法定代表人凌屹，该区代区长。委托代理人王春华、王逸峰，该区政府工作人员。上诉人李德华因诉南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2016）苏06初196号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。一审法院认定，2016年2月5日，李德华通过网上申请的方式向兴仁镇政府“申请公开你单位2010年到2015年聘请律师和法律工作者签订的合同价款及合同复印件”，所需信息的用途为“了解、监督”。同年2月25日，通州区兴仁镇人民政府（以下简称兴仁镇政府）作出［2016年］兴政信告第3号《延期答复告知书》并邮寄送达李德华，告知李德华经负责人同意、将李德华申请公开政府信息的答复期限延长15个工作日。3月11日，兴仁镇政府作出［2016］兴政信复第11号《政府信息公开申请答复书》（以下简称《11号答复》），《11号答复》称，“经查，您申请公开的‘我单位2010年至2015年聘请律师和法律工作者签订的合同价款及合同复印件’信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）中所指的政府信息范畴，故不予公开。”兴仁镇政府于3月22日将上述未加盖单位印章的答复书邮寄送达李德华。李德华不服，于3月29日向通州区政府申请行政复议，请求通州区政府撤销《11号答复》并责令兴仁镇政府公开其所申请的政府信息。通州区政府于4月6日受理李德华的复议申请，并向兴仁镇政府发出行政复议答复通知书。4月7日，兴仁镇政府将《11号答复》加盖单位印章后邮寄送达李德华。4月13日，兴仁镇政府向通州区政府提交《行政复议答复书》。5月30日，通州区政府作出通政复字［2016］21号《行政复议决定书》（以下简称《21号复议决定》），主要内容为：兴仁镇政府于2016年3月22日送达的《11号答复》未加盖公章，该答复行为无效；于2016年4月7日送达加盖公章的《11号答复》，超出法定期限；兴仁镇政府聘请律师和法律工作者签订合同属于民事行为，李德华申请公开的信息不是《政府信息公开条例》第二条所指的政府信息，兴仁镇政府答复内容并无不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，确认兴仁镇政府未在法定期限内答复李德华政府信息公开申请的行为违法。一审法院另查明，2016年7月，李德华向如皋市人民法院提起行政诉讼，请求撤销兴仁镇政府作出的《11号答复》并判令其公开政府信息。同年9月28日，如皋市人民法院作出（2016）苏0682行初110号行政裁定，以通州区政府的复议决定改变了兴仁镇政府所作《11号答复》的处理结果，李德华对《11号答复》的起诉不符合受理条件而裁定驳回起诉。李德华遂提起本案诉讼。一审法院认为，李德华申请获取的信息不属政府信息。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。可见，政府信息必须是行政机关在履行行政管理职责过程中形成的、与行政机关履行行政管理职责密切相关的信息，这里的职责与权力相对，属于行政法范畴，行政机关非履行职责过程中形成的信息则不受《政府信息公开条例》的调整。本案中，李德华向兴仁镇政府申请公开的“兴仁镇政府2010年到2015年聘请律师和法律工作者签订的合同价款及合同复印件”，是作为行政机关的兴仁镇政府以平等主体身份与法律从业人员签订的民事合同。兴仁镇政府在实施该法律行为时，无需动用自己享有的行政职责或行政权力即可完成，在此情况下形成的信息依法不属于《政府信息公开条例》所称的政府信息。被诉《21号复议决定》认定李德华申请获取的信息不属政府信息，事实清楚。《21号复议决定》认定兴仁镇政府未在法定期限内答复李德华的政府信息公开申请，事实有误。李德华对收到兴仁镇政府未加盖公章的《11号答复》的事实并无异议，且将兴仁镇政府未加盖公章的行为作为撤销《11号答复》的复议理由之一。可见，兴仁镇政府针对李德华的申请已经作出了意思表示，并告知了李德华。《11号答复》未加盖公章，影响的只是该答复行为的合法性及效力问题，并不能否认兴仁镇政府答复事实的客观存在。通州区政府在被诉复议决定中，将《11号答复》未加盖公章的行为认定为未予答复行为不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有主要证据不足、适用法律、法规错误等情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。考虑到本案诉讼因申请政府信息公开而引发，有别于传统的行政诉讼，人民法院在进行合法性审查的同时，更应着眼于争端的解决。也就是说，政府信息公开诉讼关注和解决的，始终是政府信息应否公开这一实质问题，而不宜过多地纠缠于其他枝节问题，否则就偏离了保护公民、法人或者其他组织获取、知悉政府信息的根本目的。本案经过审理，兴仁镇政府作出的《11号答复》对李德华申请获取的信息不属政府信息的结论并无不当，且其已在行政复议程序中将加盖公章的《11号答复》送达李德华。《21号复议决定》在肯定《11号答复》内容的同时，也对兴仁镇政府答复行为的违法性进行了评判。因此，从实际效果看，即使依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决通州区政府重新作出行政行为，也无法改变李德华申请获取的信息不属政府信息范畴这一客观事实，更无助于李德华获取政府信息愿望的实现，只能徒增行政机关的工作负担，当事人若对重新作出的行政行为提起诉讼，还会造成司法资源的无谓浪费。从提高行政效率、减少讼累的角度出发，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，采取驳回李德华诉讼请求的判决方式，更符合本案的客观实际。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回李德华的诉讼请求。上诉人李德华上诉称：其申请公开的“兴仁镇政府2010年到2015年聘请律师和法律工作者签订的合同价款及合同复印件”系应予公开的政府信息，兴仁镇政府未向其公开错误，被上诉人通州区政府仅确认兴仁镇政府作出的《11号答复》程序违法，却未责令该镇政府公开上述信息亦属不当。请求本院撤销一审判决，撤销《21号复议决定》，并支持其复议请求。被上诉人通州区政府答辩称，上诉人李德华申请公开的信息依法不属于《政府信息公开条例》所称的政府信息，故一审判决驳回李德华的诉讼请求正确。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，上诉人李德华向兴仁镇政府申请公开“兴仁镇政府2010年到2015年聘请律师和法律工作者签订的合同价款及合同复印件”。由于兴仁镇政府签订上述合同并非是为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立具有行政法权利义务内容的行政协议，故其相关信息不属于《政府信息公开条例》所称的政府信息。《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，上诉人李德华于2016年2月5日向兴仁镇政府申请政府信息公开，经负责人同意延长答复的期限后，该镇政府于同年3月11日作出《11号答复》，告知李德华所申请公开的信息因不属于政府信息而不予公开，并于2016年3月22向李德华送达，上述答复的内容和行政程序均符合法律规定。但《11号答复》未加盖兴仁镇政府的印章，不符合公文处理的基本要求。鉴于兴仁镇政府于2016年4月7日将《11号答复》加盖单位印章后邮寄送达李德华，故已无责令兴仁镇政府重新向上诉人李德华作出答复之必要。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，被上诉人通州区政府2016年4月6日受理李德华的复议申请后，于同年5月30日作出《21号复议决定》，认定兴仁镇政府聘请律师和法律工作者签订合同属于民事行为，申请公开的信息不是政府信息，兴仁镇政府的该答复内容正确，行政程序亦无不当。在此基础之上，被上诉人通州区政府经审查，认定兴仁镇政府2016年3月11日作出《11号答复》因未加盖单位公章，属于无效行为，该镇政府于2016年4月7日将《11号答复》加盖单位印章后邮寄送达李德华超过法定期限，进而确认兴仁镇政府未在法定期限内答复李德华政府信息公开申请的行为违法，已经指出了兴仁镇政府在此次政府信息公开处理过程中存在的问题，并作出了否定性的评价，虽然理由不妥，但结果并无不当之处。一审法院判决驳回上诉人李德华的诉讼请求正确。综上，上诉人李德华的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费人民币50元，由上诉人李德华负担本判决为终审判决。审判长 史 笔审判员 张松波审判员 张 静二〇一七年十二月二十六日书记员 张家松