.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}海口市美兰区人民法院行政判决书（2017）琼0108行初66号原告吴俊，男，1990年11月28日出生，汉族，住海口市美兰区。委托代理人刘学强，海南经和纬律师事务所律师。委托代理人陈炫芸，海南经和纬律师事务所实习律师。被告海口市美兰区城市管理行政执法局，统一社会信用代码11460102747754xxxx，住所地海口市美兰区。法定代表人林浩，局长。委托代理人甘逸航，海口市美兰区城市管理行政执法局科员。委托代理人蔡世峰，海南嘉天律师事务所律师。原告吴俊不服被告海口市美兰区城市管理行政执法局于2017年11月3日作出的海管法罚决字M2【2016】第2404号《海口市美兰区城市管理行政执法局行政处罚决定书》，于2017年12月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2017年12月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月27日公开开庭审理了本案。原告吴俊及其委托代理人刘学强、陈炫芸，被告海口市美兰区城市管理行政执法局委托代理人甘逸航、蔡世峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告海口市美兰区城市管理行政执法局于2017年11月3日作出的海管法罚决字M2【2016】第2404号《海口市美兰区城市管理行政执法局行政处罚决定书》。被告执法人员于2016年11月2日对位于海口市美兰区房屋进行检查，原告吴俊没有也无法出示该房屋的规划报建资料，且该房屋位于海口市主城区及灵山镇的镇规划区范围内，故被告认定原告吴俊未经许可、擅自建设私宅，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。被告在经过调查取证、事先告知、听证、集中讨论等法定程序后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条作出海管法罚决字M2【2016】第2404号海口市美兰区城市管理行政执法局行政处罚决定，限吴俊在3日内拆除位于海口市美兰区房屋。原告诉称，首先，涉案房屋位于海口市美兰区，是于1991年建造的。建造时，原告父亲吴坤球已依法向相关部门交纳了土地规划费及建房地皮款。同时，该房屋系在2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施之前建造的，根据法不溯及既往的原则，被告不能依据城乡规划法的规定对该房屋的合法性作出任何认定。其次，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条”违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”规定，本案房屋主体结构建成之日即违法行为发生之日，至今已达二十六年之久，且原告在2016年11月之前并没有收到被告作出的任何通知。现，被告对二十六年前的建设行为进行行政处罚显然违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定。其次，本案被告作出的行政处罚相对人主体不适格。原告于1990年出生，而该房屋建设时间为1991年，且该房屋项下的土地使用权人并非原告。故，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定对原告进行处罚，属于处罚主体不适格。此外，被告向原告送达文书的程序违法。被告向原告送达行政处罚相关文书时，从未通知过原告，而是直接采取在涉案房屋外墙上张贴的方式留置送达。参照《中华人民共和国民事诉讼法》关于送达的方式，留置送达的前提是受送达人或者他的同往成年家属拒绝接受法律文书。因此，被告直接采取张贴的方式并不符合留置送达的相关规定，其送达程序明显违法。综上所述，被告作出的处罚决定书认定事实错误，处罚主体不适格，且程序违法。原告为维护合法权益，遂诉至法院，请求判决：1.确认被告于2017年11月3日作出的海管法罚决字M2【2016】第2404号《海口市美兰区城市管理行政执法局行政处罚决定书》的具体行政行为违法；2.撤销被告于2017年11月3日作出的海管法罚决字M2【2016】第2404号《海口市美兰区城市管理行政执法局行政处罚决定书》的具体行政行为；3.本案案件受理费由被告承担。原告吴俊向本院提交以下证据：1.土地使用权证，证明海口市美兰区灵山镇晋美路的土地使用权人为吴坤球；2.收据（2张），证明原告吴俊父亲吴坤球于1991年11月交纳了土地规划费及建房地皮款，履行了缴纳土地款等义务，但是行政部门没有给他办理相关手续；3.海管法罚决字M2【2016】第2404号《海口市美兰区城市管理行政执法局行政处罚决定书》，证明被告于2017年11月3日作出具体行政行为，限原告在3日内拆除位于海口市美兰区房屋；4.委托书，证明原告吴俊仅作为土地的使用者吴坤球的代理人参与了听证的过程。被告质证意见：对证据1-2的真实性、合法性、关联性和证明均有异议，认为该证据只能证明涉案违建的土地权属状况，但是不能证明涉案违建在建设之前已经办理规划报建手续并取得规划主管部门的规划许可；对证据3的真实性、合法性、关联性没有异议，但对其证明内容有异议，认为其作出的行政处罚决定适用法律准确、程序合法；对证据4的真实性、合法性无法确认，对其关联性和证明内容不予认可，认为拆迁指挥部登记的相关资料能说明案涉房屋的户主是吴俊，故实施涉案违法建设的人是吴俊，吴俊作为处罚决定的相对人是合法的、正确的。被告海口市美兰区城市管理行政执法局辩称，一、被告作出的海管法罚决字M2【2016】第2404号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确。首先，2016年11月2日，被告执法人员对吴俊位于海口市美兰区的涉案房屋进行检查，要求吴俊出示房屋规划报建手续，但吴俊没有也无法出示涉案违建的规划报建资料、手续，故涉案房屋是未经规划许可擅自建设涉案违建。根据在海口市规划局网站上公示的《海口市城市总体规划》图，吴俊建设的涉案违建处于海口市主城区及灵山镇的镇规划区范围内。根据《城乡规划法》第40条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物建设，应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。吴俊未经建设工程规划许可擅自建设涉案违建，已经违反上述法律的规定。据此，被告经过调查取证、事先告知、听证、集中讨论等法定程序后，适用《城乡规划法》第64条的规定，对吴俊作出海管法罚决字M2【2016】第2404号《行政处罚决定书》（以下简称2404号处罚决定）：限吴俊3日内自行拆除涉案违建。可见，2404号处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。吴俊主张涉案违建建于1991年，违背事实。其次，吴俊自己提供的土地证的颁证时间是2000年，向灵山镇土地管理所交土地管理相关费用的收据时间是1991年11月，这些事实证明该房屋并非建于1991年。根据灵山片区拆迁指挥部调查了解的情况及提供的资料信息，涉案违建是在2008年之后建造。因此，2404号处罚决定适用《城乡规划法》的规定对吴俊作出处罚，适用法律正确。退一万步讲，就算涉案违建果真建于1991年，那么根据1990年4月1日起施行《城市规划法》第32、40条的规定，吴俊未报经规划主管部门审批、未取得建设工程规划许可证，擅自建设涉案房屋的行为亦违法，涉案房屋仍然是违法建筑，依法仍应予拆除。被告作出限期拆除的处罚决定仍然没有错误。因此，吴俊主张的处罚决定适用法律错误的问题并不存在。另，吴俊主张2404号处罚决定违反《行政处罚法》第29条规定，是对法律的曲解。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定：”前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”吴俊未经规划许可擅自建设涉案违建，违建房屋现在仍立在原地，在该房屋被拆除之前，违法建设的行为就处于”连续或继续状态”，违法行为并未终了。因此，被告于2017年11月3日作出2404号处罚决定，并未超过法定的行政处罚期限。最后，关于吴俊提出处罚主体不适格的主张存在错误。在整个行政执法和处罚过程中，乃至在灵山镇城市化改造与拆迁指挥部的协商过程中，吴俊都是以涉案违建所有人的身份来出面主张权利。在拆迁指挥部登记的资料中，吴俊也登记自己为涉案违建的户主。因此，吴俊就是涉案违建的户主、当事人，2404号处罚决定以吴俊作为涉案违建的当事人进行处罚完全合法。二、被告已经合法送达行政执法文书，不存在程序违法。被告对吴俊作出《案件初查通知书》《责令限期改正通知书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定书》《催告书》等执法文书，均已依法到涉案违建处向吴俊送达，但吴俊及其家庭成员均拒绝接收上述执法文书，故被告依法进行留置送达、拍照为证，并均邀请见证人见证。吴俊在本案中能够提交2404号《行政处罚决定书》作为证据，并且能够参加行政处罚前的听证，这些事实都证明其已收到这些文书，不存在送达程序违法。因此，被告的文书送达程序完全合法，吴俊主张送达程序违法违背事实。综上，被告作出的海管法罚决字M2【2016】第2404号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。吴俊的主张违背事实、于法无据，恳请人民法院依法驳回其诉讼请求。被告海口市美兰区城市管理行政执行局向本院提交了以下证据：1.《案件初查通知书》及其留置送达回证、相片，《检查记录》、《现场检查笔录》（文字）、《现场检查笔录》（图标）、《海口市城市总体规划（2011-2020）》，证明被告执法人员于2016年11月2日对涉案房屋进行检查，要求吴俊出示房屋的规划报建手续，但吴俊没有也无法出示，故被告执法人员当场下发并向吴俊送达《案件初查通知书》，要求其提供材料接受调查；吴俊在现场调查过程中拒绝在《案件初查通知书》、《检查记录》、《现场检查笔录（文字）》、《现场检查笔录（图标）》等现场检查文件上签字，执法人员依法进行留置送达；根据海口市规划局网站上公示的《海口市城市总体规划》，涉案房屋处于海口市主城区及镇规划区范围内，其未经规划许可建设，属于违法建筑。2.《责令限期改正通知书》及其留置送达回证、相片，《行政处罚事先告知书》（海管法罚告字M2【2016】第2404号）及其留置送达回证、相片，《听证笔录》，《会审纪要》，证明因原告未经建设规划许可擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条的规定，被告于2016年11月7日依法作出并向吴俊送达《责令限期改正通知书》，要求其在限期内自行拆除涉案违建；被告于2016年11月14日依法作出并向吴俊送达《行政处罚事先告知书》，告知被告拟做出的行政处罚及吴俊依法享有陈述、申辩及申请听证的权利；被告于2016年12月28日依吴俊提出的申请举行听证，说明被告发出的执法文书已合法向吴俊送达；因吴俊未按《责令限期改正通知书》的要求实施整改措施，被告负责人于2017年10月28日召集相关人员集体讨论吴俊未经规划许可擅自建设房屋案件，经集体讨论、会审后，决定作出限期拆除吴俊所建涉案违建的行政处罚。3.海管法罚决字M2【2016】第2404号《行政处罚决定书》及其留置送达回证，证明在依法履行调查、责令改正、事先告知、举行听证会、集体讨论等程序后，被告于2017年11月3日向吴俊依法作出海管法罚决字M2【2016】第2404号《行政处罚决定书》，限吴俊在三日内自行拆除位于海口市美兰区的涉案违建；该《行政处罚决定书》已于2017年11月3日送达吴俊。4.杨君、钟诚的行政执法证、见证人王广琼、林志程的身份证，证明对涉案房屋进行调查、执法的执法人员是被告工作人员杨君和钟诚，均持有海南省政府统一颁发的《海南省行政执法证》；因吴俊拒绝接收相关文书，被告在向吴俊送达文书时均邀请林志程、王广琼作为留置送达的见证人。5.《催告书》及其留置送达回证，《通告》及其留置送达回证，证明被告于2017年11月7日向吴俊发出《催告书》，催告吴俊履行行政处罚决定；美兰区人民政府于2017年11月13日向吴俊发出《通告》，向其告知，美兰区人民政府将依法组织对涉案违建强制拆除，并要求其限期搬离所有物品。原告质证意见：对被告提交的留置送达回证的真实性、关联性无异议，但对合法性和证明内容存在异议，认为留置送达回证系被告过后补充作出的。对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议，认为原告系接受其父亲吴坤球的委托参加听证程序的。对其他证据的真实性、合法性、关联性、证明力均没有异议。本院对原、被告提交的证据认证如下：对于原告证据，因均有原件核对，且被告对证据3的真实性、合法性和关联性予以认可、证据4来源于被告，故本院对原告证据的真实性、合法性和关联性予以认可，同时认为证据3仅能证明原告父亲吴坤球于1991年向相关部门缴纳了土地规划费和征地建房地皮款，并不能证明原告拟证明的内容。对于被告证据，除身份证和工作证外，均有原件进行核对，且原告对被告提交的全部证据的真实性、关联性无异议，故本院对被告证据的真实性、关联性予以认可。关于被告提交的留置送达回证，因上有被告工作人员杨君、钟诚以及见证人王广琼、林志程的签名，且有执法文书张贴于涉案房屋外墙的照片作为佐证，结合原告已实际知悉执法文书内容的事实，本院对该证据的合法性和证明内容予以认可。经审理查明，2016年11月2日，被告对位于海口市美兰区房屋进行检查，并制作了检查记录和现场检查笔录。同日，被告对原告发出并留置送达了《案件初查通知书》，要求其于同年11月4日持本人身份证、土地使用相关证件以及建设工程规划许可证至美兰区接受检查。2016年11月7日，被告向原告作出并留置送达了《责令限期改正通知书》，责令其自行拆除未经许可、擅自建设的建筑物（三层私宅）。被告于2016年11月14日作出并留置送达了《行政处罚事先告知书》，该告知书的主要内容为：被告拟对原告处以限其在5日内拆除位于海口市美兰区房屋。根据法律规定，原告在收到本告知书之日起3日内有权向被告提出陈述、申辩意见并可申请听证。依申请，被告组织美兰区灵山镇晋美路17、18号（吴俊）两宗违法建筑查处听证会，原告向被告在提交琼山籍国用2000字第08-0131号《国有土地使用证》作为证据。2017年10月28日，被告对原告未经规划许可擅自建设位于海口市美兰区房屋的行为进行会审，结论为责令3日内拆除该房屋。2017年11月3日，被告向原告作出并留置送达了海管法罚字M2【2016】第2404号《行政处罚决定书》，限原告在3日内拆除位于海口市美兰区房屋，并告知原告如不服本处罚决定，可申请行政复议或提起行政诉讼。2017年11月7日，被告向原告作出并留置送达了《催告书》，催告原告在2017年11月3日前自行拆除位于海口市美兰区的违建房屋。海口市美兰区人民政府于2017年11月13日作出并留置送达了《通告》，告知其区政府将组织各职能部门依法对位于海口市美兰区房屋进行强制拆除，并要求其于2017年11月18日前自行搬离所有物品。原告认为被告作出的《处罚决定书》侵犯其合法权益，遂向本院提起行政诉讼。另，原琼山市人民政府于2000年11月向原告父亲吴坤球颁发琼山籍国用2000字第08-xxxx号《国有土地使用证》，确认位于琼山市灵山镇的81.76平方米土地使用者为吴坤球。吴坤球于2016年11月16日出具委托书，委托原告全权代表其办理《行政处罚事先告知书申辩意见》的相关事项。该委托书已向被告提交。本院认为，案涉房屋位于海口市美兰区，处于海口市主城区及灵山镇的镇规划区范围内。该房屋在建设前并未取得建设工程规划许可证件，故可认定该房屋建设行为未向相关职能部门进行报建。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建筑物。另，根据《国务院法制办公室关于在海南省海口市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》及《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的规定，被告有权对在海口市美兰区辖区内的处于城市规划区范围内但未取得建设工程规划许可证进行建设的行为进行行政处罚。关于本案被告是否超过法定期限作出行政处罚行为的问题。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条”违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，本案案涉房屋并未被拆除，故未经许可、擅自建设该房屋的违法行为存在继续状态并未终了。因此，被告于2017年11月3日作出的海管法罚决字M2【2016】第2404号《海口市美兰区城市管理行政执法局行政处罚决定书》并未超过法定的行政处罚期限。关于本案被告作出的处罚行为相对人是否正确的问题。被告海口市美兰区城市管理行政执法局虽是在经过案件调查、要求责令限期改正、进行行政处罚事先告知、依申请举行听证会等一系列法定程序后作出海管法罚决字M2【2016】第2404号《行政处罚决定书》，但并未对违法行为人进行调查。对此，被告提出其是根据灵山片区拆迁指挥部提供的信息认定原告系案涉房屋的建设者和户主的主张，但并未就该主张提供证据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条”被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”规定，本案被告在作出海管法罚决字M2【2016】第2404号《行政处罚决定书》时存在未查清违法行为人的情形。据此，被告作出海管法罚决字M2[2016]第2404号《行政处罚决定书》的行为，主要证据不足，应当予以撤销。综上所述，原告请求撤销被告作出海管法罚决字M2【2016】第2404号《行政处罚决定书》的具体行政行为，于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十一条第（一）项，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，判决如下：撤销被告海口市美兰区城市管理行政执法局作出海管法罚决字M2【2016】第2404号《海口市城市管理行政执法行政处罚决定书》的具体行政行为。案件受理费50元，由被告海口市美兰区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。审判长王莺人民陪审员李明学人民陪审员黄兰芳二〇一七年十二月二十七日法官助理陈雯雯书记员邢国玮速录员陈晓东书记员邢国玮速录员陈晓东附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第七十一条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条违法行为在二年内未发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划，建设工程设计方案的总平面予以公布。