广东省兴宁市人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤1481行初169号原告：叶启超，男，汉族，1954年3月27日，住址广东省梅州市梅县区。委托代理人：李春兰、刘云，北京新翰律师事务所律师。被告：梅州市环境保护局(以下简称梅州环保局)，统一社会信用代码11441400007208154R，地址广东省梅州市梅江区彬芳大道南梅州市环境监控中心。法定代表人：姚铠滔，该局局长。出庭负责人：李云清，该局党组成员、总工程师。委托代理人：范伟基，广东客中梅律师事务所律师。委托代理人：张文梅，该局法规宣教科科长。原告叶启超诉被告梅州环保局撤销行政行为一案，于2017年11月21日向本院提起行政诉讼。本院即日受理后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2017年12月19日公开开庭审理了本案，原告及其委托代理人、被告出庭负责人和委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：其系广东省梅县区梅南镇轩内村龙运窝村民，因国道G206线梅城至畲江段新改建工程项目建设占用包括原告土地在内的梅南镇轩内村龙运窝集体土地，原告的土地现已被强行占用，但并未得到合理补偿。经申请政府信息公开，原告于2017年6月收到被告的答复，得知被告于2015年6月15日作出梅市环审〔2015〕75号《梅州市环境保护局关于国道G206线梅城至畲江段新改建工程项目环境影响报告书的审批意见》（以下简称“《审批意见》”）。国道G206线梅城至畲江段新改建工程项目建设依据的是该环评报告审批意见，被告作出的涉案具体行政行为与原告有利害关系；一、根据审批意见内容，梅州市公路局报送的《国道G206线梅城至畲江段新改建工程项目环境影响报告书》（以下简称“《报告书》”）没有对国道G206线梅城至畲江段新改建工程项目建设梅南镇轩内村的环境影响进行评估。在编制以上环境报告书过程中未在原告所在地梅南镇轩内村公开环境影响评价信息征求村民意见，环境影响报告书中没有梅南镇轩内村村民参与篇章，被告在此情况下受理该项目的环评申请违法。《环境影响评价公众参与暂行办法》第五条规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见”，该法第六条规定：“按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当按照环境影响评价技术导则的有关规定，在建设项目环境影响报告书中，编制公众参与篇章。按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，其环境影响报告书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理”。故被告不应受理申请；二、被告在审批《报告书》前未保障原告陈述、申辩的权利，建设单位在报批建设项目环境影响报告书前，未举行论证会、听证会，缺乏有关单位、专家和公众的环境保护意见。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人意见”，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影口向报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”。综上所述，被告的审批行为严重违反了法定程序，审批内容不严谨且明显存在疏漏与错误。故向法院诉请：1、依法撤销被告于2015年6月15日作出《审批意见》的具体行政行为；2、诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、梅州环保局2015年6月15日梅市环审〔2015〕75号《审批意见》；2、梅州市梅县区梅南镇人民政府2017年5月15日《通知书》，证明原告土地被涉案道路实际占用；3、梅州市梅县区梅南镇人民政府2017年5月15日《国道G206线梅城至畲江改线工程（梅南段）建设用地及地面附着物补偿表》；4、梅州环保局2017年6月21日梅市环公开〔2017〕5号《梅州市环境保护局关于政府信息公开申请的答复》；5、邮寄凭证；6、轩内村民委员会2017年5月26日《需征收土地的情况说明》；7、当庭补充提交证据：梅州市中级人民法院2017年11月2日（2017）粤14行初108号行政判决书。以上证据欲证明：梅畲新改建工程通过原告所在的村并且实际占用原告的土地，原告是本案的利害关系人。原告通过申请政府信息公开于2017年6月知悉涉案梅市环审〔2015〕75号《审批意见》，故原告提起诉讼在诉讼时效期限内。被告作出涉案行政行为违法。（以上证据均为复印件）被告辩称：一、作出涉案《审批意见》的行为符合法定职权。鉴于涉案国道G206线梅城至畲江段新改建工程的环评项目涉及到梅江区的三角镇湾下和梅县区的程江、梅南、水车和畲江镇等二个县级行政区域，根据粤府[2012]143号《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批办法》第三条关于“…县级以上环境保护行政主管部门按照规定的权限审批建设项目环境影响评价文件…”和第六条关于“地级以上市环保部门负责审批下列建设项目环境影响评价文件：…（四）跨县级行政区域的项目”的规定，被告作出梅市环审[2015]75号《审批意见》的行政行为符合上述法定的职权；二、作出涉案《审批意见》的程序合法、依据材料齐全、事实和法律依据充分。被告于2015年4月17日受理申请人梅州市公路局提交的《报批申请函》和《关于申请国道G206线梅城至畲江新改建项目环境保护评价的函》等相关材料后，按照相关规定程序于2015年4月29日在本机关网站公布了《国道G206线梅城至畲江新改建工程环境保护评价受理公告》。经审查，梅州市公路局按《中华人民共和国环境影响评价法》第二十条的规定委托有资质的技术服务机构广东森海环保装备工程有限公司编制了《报告书》（含光盘），申请人提交了对材料真实性负责的《承诺书》，该《报告书》已经征求有关单位、专家和当地村民等公众对该项目环境影响报告书草案的意见，编写有专门的“公众参与”篇章。2015年6月4日被告根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条的规定，再次在公众网上公开发布《国道G206线梅城至畲江改建工程环境影响报告书审批前公示》，征求公众意见和重大利益关系人、利害关系人是否申请听证的意见，期间未收到异议和听证申请。在梅县区环保局、梅江区环保局提出初审意见和环境技术部门论证出具梅环技[2015]10号《技术评估报告》等相关程序的基础上，被告认为市公路局的申请材料齐全且符合相关规定，于2015年6月15日根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条的规定作出了涉案梅市环审[2015175号《审批意见》。因而作出以上行政许可的行政行为程序合法、依据材料齐全、法律依据充分。而原告在诉状中诉称被告作出涉案《审批意见》前未经公示、未征求村民是否申请听证意见和没有公众参与篇章，缺乏有关单位、专家和公众的环境保护意见等主张，是完全没有事实和法律依据；三、被告作出的涉案《审批意见》对原告的合法权益明显不产生实际影响，原告不是与涉案行政行为具有直接利害关系的公民。首先，根据申请人梅州市公路局提交的《报批申请函》和《报告书》等材料可以证实，市公路局向被告中请审批的国道G206线梅城至畲江段公路新改建工程的环境评价路线，穿越梅南镇区域的为从尖山到老虎××再××水车镇××村，并未占用原告所在的梅南镇轩内村龙运窝的居民区，环评路线图离龙运窝仍有一定距离，环境影响较小，因而在公路局提交的《报告书》中第16条第276至292页“公众参与”的编章内未体现龙运窝村民公众参与的情况并不违法，而且公众参与主要是在当地和网站上公示为主，选取工程拟建址附近地点进行调查相结合，并没有法定要求必须征求每个公民意见。因而被告受理梅州市公路局提交的《报批申请函》并作出涉案《审批意见》的行为并没有侵害原告的合法环境权益。其次，被告作出的涉案《审批意见》并不是造成原告的土地被征收的直接原因，被告作出涉案工程项目的环评审批并不是国土资源部门作出项目用地审批和土地征收决定的前置法定条件，原告也没有事实证据和法律依据以证明被告作出的涉案《审批意见》会对其合法权益明显产生实际影响。综上，原告并不是被告作出涉案《审批意见》行为有利害关系的公民，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和第二十五条规定的主体资格，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”的规定，请求法院裁定驳回原告起诉。四、原告起诉已超过法定的诉讼时效。被告在2015年6月15日作出涉案《审批意见》后，已根据相关规定于2015年9月10日在本局网站上公示了《审批意见》的全部内容，应视为原告在公示期间就已经知道被告作出涉案《审批意见》内容。此外，根据原告提供的证据2梅南镇人民政府《通知书》可证实，原告的土地因该公路工程建设于2016年4月被征收丈量，也可认定原告最迟于2016年4月就已知道公路工程施工拆迁和涉案《审批意见》的内容，但原告在法定6个月的起诉期限一直没有提出任何异议，现在才提起行政诉讼，早已超过法定6个月的诉讼时效，依法亦应予以驳回起诉。综上所述，被告作出涉案《审批意见》的程序合法、依据材料齐全、事实和法律依据充分，被告的行政行为对原告的合法权益明显不产生实际影响，且原告起诉已超过法定的诉讼时效。请求法院依法驳回原告无理的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据原件和法律依据：1、被告2015年4月17日《受理通知书》；2、市行政服务中心环保窗口业务受理通知单；3、梅州市公路局2015年4月17日《承诺书》；4、梅州市公路局2015年4月17日《报批申请函》；5、梅县区环境保护局2015年6月11日梅县区环审［2015］65号《梅州市梅县区环境保护局关于国道G206线梅城至畲江段公路新改建工程建设项目环境影响报告书的初审意见》；6、梅江区环境保护局2015年6月9日《关于国道G206线梅城至畲江段公路新改建工程建设项目环境影响报告书的初审意见的函》；7、梅州市环境技术中心2015年6月5日梅环技〔2015〕10号《国道G206线梅城至畲江段公路新改建工程建设项目环境影响报告书技术评估报告》；8、被告梅市环审〔2015〕75号《审批意见》；9、被告网站国道G206线梅城至畲江段新改建工程项目环境影响报告书受理公告、审批前公示、审批后公告；10、《报告书》。以上证据欲证明：被告受理梅州市公路局申请G206国道线梅城至畲江段新改建工程项目工程的环评审批符合法定受理条件和法定程序。被告作出涉案环评审批意见完全符合法律法规规定的受理公告、审批前公告、审批后公告的程序，梅州市公路局提交的报告书经过专家技术部门的论证和征求公众意见，并经过梅县区和梅江区环保局的初审意见，被告作出涉案行政许可行为程序合法、依据充分。被告作出的审批意见对原告的合法权益没有造成实质性影响。被告提供了以下法律依据：粤府〔2012〕143号《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批办法》第三条第二款、第六条第一款第（四）项、第十条，《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、第十七条、第二十条、第二十一条、第二十二条。经庭审质证，各方当事人对证据作如下质证意见。原告对被告提交的证据提出如下异议：对证据1-4真实性无异议，合法性和证明目的有异议。该受理通知书中收文清单列明6个相关文件，但业务受理通知单中申请人向被告提交的材料只有第1、2、6项，即其他的材料未提交给被告，被告是在相关资料严重缺乏的情况下做出审批意见，没有尽到严格查义务，同时《报批申请函》中没有列举原告所在的轩里村；对证据5-7和证据9真实性合法性和证明目的不认可，根据被告的证据1、2其作出涉案审批时只收到了受理通知单中的1、2、6项文件，没有任何证据证明被告在作出涉案审批意见时申请人向被告提供了证据5、6、7、9，因此被告作出涉案批复意见程序违法，没有相应的证据材料支撑；对证据8的合法性不认可，因该审批意见遗漏了对涉案公路所经过的轩里村造成的环境影响，对该项没有进行评估，同时该证据不能证明被告尽到了公示和告知的义务，公示的目的是让利害关系人知道相应内容，所以应以合理方式予以公示如在被评估范围进行公示，被告的公示方式无法起到公示告知公众的目的合法作用；证据10中没有提供专家讨论笔录或者经专家签字的相应意见，因此仅凭借一份证明文件不能证明涉案评估报告征求了专家的论证意见，没有水土保持方案的相关材料。该证据倒数第三页中的评估意见的真实性不认可，签名不是专家亲笔签字而是复印的。被告对原告提交的证据提出异议：证据1审批意见的真实性合法性无异议，对原告主张该证据可以证明被告行政行为违法的关联性有异议；证据2通知书的真实性合法性无异议，对关联性有异议，从该通知的内容看，原告的土地被征收丈量是依据省国土资源厅（2016）23号批复被征收的，其土地被征收与被告梅市环审〔2015〕75号《环评批复意见》无任何关联，且被告的审批并不是广东省国土厅土地征收批复的前置条件；证据3的真实性合法性无异议，关联性有异议，该补偿表并不是被告的行政行为，而是梅县区梅南镇政府土地征收部门作出的行政行为，与被告审批行为无任何关联；证据4、5真实性合法性无异议，该答复并不能证明原告向法院起诉撤销涉案审批行为没有超过起诉期限，政府信息公开的答复并不能排除被告在作出环评审批行为之前已经向社会公告，假如原告是环评审批路线范围的村民，则原告应当知道被告已经于2015年6月15日作出了梅市环审〔2015〕75号《审批意见》的行政行为，而且事后原告的土地是被梅县区人民政府进行征收的，所以现原告起诉已经超过了6个月的法定诉讼时效；证据6并不能证明原告居住地和被征收土地就是被告作出的环评审批意见的环评路线范围，同时也不能证明原告的土地被征收与被告的审批行为有利害关系；证据7判决书恰好证明被告的环评审批并不是造成原告土地被征收的前置条件，对原告土地被征收有直接利害关系的原因是梅县区政府的土地征收行为而不是被告。经审理查明，国道G206线梅城至畲江段新改建工程项目起点于梅州市梅江区三角镇湾下，途经梅江区程江镇××、××、大水路，梅县区梅南镇尖山、老虎栋等地，终点位于畲江镇角口。建设单位梅州市公路局经被告许可后进行该路段环境保护评价，委托广东森海环保装备工程有限公司承担该项目的环境影响评价工作，编制完成《报告书》。该《报告书》编制前言、总则、公众参与等共计17个章节，其结论认为，严格按照国家和地方有关规定以及本报告的要求，履行相关手续，认真落实项目环境保护的各项措施，该建设项目是可行的。梅州市公路局于2015年4月17日向被告申请审批该项目的环境影响评价报告，被告予以受理后于2015年4月29日在其网站发布受理公告。广东森海环保装备工程有限公司根据梅州市环境技术中心评审意见对该《报告书》进行了修改和完善，梅县区环境保护局和梅江区环境局亦提出初审意见，梅州市环境技术中心提出书面评估意见。被告于2015年6月4日在其网站发布审批前公示，于2015年6月15日作出梅市环审〔2015〕75号《审批意见》，并于2015年9月10日在其网站公告该《审批意见》。该《审批意见》根据报告书的评价结论和梅州市环境技术中心和评估意见，同意梅州市公路局按照报告书所列项目的性质、规模、地点及环境保护对策措施实施项目，同时要求梅州市公路局严格落实报告书提出的各项污染防治措施，重点做好六项环境保护工作，建设项目发生重大变动的应当重新报批环境影响评价文件。另查明，因该建设项目，梅县区政府根据国土资源部《国土资源部关于国道G206线梅城至畲江段改线工程建设用地的批复》，于2016年1月6日作出征收土地房屋预公告，于2016年9月8日作出征收土地公告。原告土地在征收红线范围内。在未依法履行“责令交出土地”法定程序的前提下，梅县区梅南镇人民政府于2017年6月15日违法强行使用原告土地，作为该建设项目的改线工程用地。庭审中，原告认为：被告未尽审查义务且程序违法，报告书中项目线路经过的地名不包括原告所在区域，但在实际建设的过程中占用原告土地，存在“改变地点”的情形。原告的土地既是项目施工的具体占地范围，也是环境评价报告所依附的主要内容，故被告作出涉案环境影响评价时应有原告的参与和知情权，原告土地被征收是原告与本案被诉审批行为利害关系的证明。原告现在才起诉的原因是原告的土地原来不在相应的范围。原告不知道环境评价报告作出的事实，故原告未超过起诉时限；被告则认为：被告受理程序合法，受理材料齐全。报告书中建设路线并没有包括原告所在的轩内村。建设项目“改变地点”的情形是事后监管的问题。原告土地被征收是因为因为项目建设部门改变路线，而不是被告的审批行为。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第4条的规定，被告作出的被诉审批意见作用是为决策提供科学的依据，并不是原告土地被征收的前提条件，所以本案被诉审批行为与原告的合法权益无关联。原告已经超过诉讼时效。本院认为，本案之焦点在于被诉审批行为与原告是否具有利害关系。根据《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批办法》第三条关于“…县级以上环境保护行政主管部门按照规定的权限审批建设项目环境影响评价文件…”和第六条关于“地级以上市环保部门负责审批下列建设项目环境影响评价文件：…（四）跨县级行政区域的项目”的规定，被告作为地级市环保部门，负有作出本案被诉的梅市环审[2015]75号《审批意见》行政许可行为的行政职责。行政行为所直接指向的公民、法人或者其他组织，即行政相对人，也包括其合法权益实际受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，即利害关系人。其中，合法权益实际受行政行为影响应指因为行政行为的实施而导致权利义务直接受到强制性约束。《中华人民共和国环境影响评价法》第二条规定：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。同时，该法第四条规定：“环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据”。可见，环境影响评价仅是对建设单位规划或实施的建设项目造成的环境影响进行评价，为相关的决策审批和实施行为提供环境保护方面的参考依据和对策、建议。本案中，被告受理和审查后向申请人梅州市公路局作出工程项目环境影响评价文件行政许可，并提出相关环保要求，是对该工程项目建设的环境保护可行性提供合法依据，而由相关的其他部门对该工程建设的规划和决策、实施作出最终决定。因工程建设导致征收原告房屋土地的行政行为实施部门则是梅县区人民政府。而且，原告土地在被征收红线范围内，征收行为产生后，该工程项目环境影响评价对原告在被征收土地及其地上附着物的权益已经不产生影响。本案中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，原告叶启超因与本案被诉审批行为没有利害关系，故不符合本案原告主体资格，其诉请不符合第四十九条关于“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”的规定。综上所述，原告提出的诉请和理由，本院不予支持和采纳。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告叶启超的起诉。本案受理费50元由原告预交，本院予以退还。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。审 判 长  罗健萍审 判 员  吴杰辉人民陪审员  陈政清二〇一七年十二月二十一日书 记 员  江万红