浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙01行终956号上诉人（原审原告）温州市安庆建设开发有限公司，住所地瑞安市玉海街道万松路1号。法定代表人陈庆育，董事长。委托代理人戈兆津、龚洪宾，温州市安庆建设开发有限公司员工。被上诉人（原审被告）浙江省国土资源厅,住所地杭州市西溪路118号。法定代表人陈铁雄，厅长。委托代理人金超，浙江省国土资源厅工作人员。上诉人温州市安庆建设开发有限公司（温州安庆公司）因土地行政复议一案，不服杭州市西湖区人民法院作出的（2017）浙0106行初253号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2016年7月17日，浙江省国土资源厅（以下简称省国土厅）作出浙集复12[2017]28号《行政复议决定书》，认为：温州安庆公司认为温州市国土资源局未依法履行对瑞安市国土资源局出让土地使用权行为的监督查处职责申请行政复议。公民、法人或其他组织申请行政复议，要求行政机关履行的法定职责应是行政机关负有法律、法规、规章等明确规定的行政管理职责。《土地监察暂行规定》第十八条第（七）项规定，土地管理部门依法对土地使用权出让行为的合法性进行监督检查。《浙江省土地监察条例》第七条第一款第（四）项规定，土地管理部门对国有土地使用权的出让情况依法实施监察。本案中，申请人要求被申请人履行的监察职责是基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，属于行政机关内部监督管理过程中的职责，并非是对外行使行政管理职权过程中应当履行的职责。上级国土资源部门对于下级国土资源部门违反《闲置土地处置���法》第二十一条规定供应土地的行为，不具有实施监督查处的行政管理职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，决定驳回温州安庆公司的行政复议申请。”原审法院经审理查明：2017年1月13日，温州安庆公司向温州市国土资源局递交《关于要求对国有建设用地使用权出让合同进行监督检查的申请》，称：其与瑞安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，因涉案地块出让不符合《闲置土地处置办法》的规定，致使其无法正常取得相关证照，导致建设项目无法正常开工，请求温州市国土资源局对不符合法律规定的土地出让行为进行监督查处。2017年1月15日，温州市国土资源局收到该申请。2017年4月11日，温州安庆公司向省国土厅提出行政复议申请，载明：我公司于2017年1月13日向温州市国土资源局递交《关于要求对国有建设用地使用权出让合同进行监督检查的申请》，请求其对瑞安市国土资源局的违法行为进行监督查处。温州市国土资源局对我公司的申请未回复，其行为构成行政不作为。故向贵厅提出行政复议申请。复议请求为：一、确认温州市国土资源局不履行法定职责的不作为行为违法；二、责令温州市国土资源局依法履行对瑞安市国土资源局违法出让国有土地的行为进行监督查处。2017年4月14日，省国土厅作出补正通知书，载明：一、请你公司说明要求温州市国土资源局履行上述行政管理职责的具体依据（行政复议申请书中罗列相关依据的具体条款）；二、请你公司提供上述《国有建设用地使用权出让合同》或瑞安市国土资源局出让土地的相关证据材料（如土地出让公告等），以便于本机关核实相关案件事实，确认相��利害关系。2017年4月19日，温州安庆公司进行了补正。2017年4月21日，省国土厅向被申请人温州市国土资源局作出行政复议答复通知书。2017年4月26日，被申请人作出了行政复议答复书。2017年6月15日，省国土厅作出延期30日的通知书，并送达温州安庆公司。2017年7月17日，省国土厅作出浙集复12（2017）28号《行政复议决定书》，驳回了温州安庆公司的行政复议申请，并送达温州安庆公司。温州安庆公司不服，诉至法院。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了行政复议的范围，其中第（九）项规定“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例��第四十八条第一款第（一）项规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”。因此，行政复议范围内的法定职责应当是保护人身权利、财产权利、受教育权利的行政管理职责。本案中，温州安庆公司申请复议的是要求温州市国土资源局对其主张的瑞安市国土资源局违法出让国有土地的行为进行监督查处，该职责是上级机关对下级行政机关的层级监督职责，属于上下级行政机关内部监督中的职责，并非是对外行政管理职责，不属于前述法律规定的行政复议的范围。温州安庆公司认为瑞安市国土资源局违法出让国有土地的行为可以通过信访等其他渠道处理。省国土厅适��《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定作出复议决定书，决定驳回温州安庆公司的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。程序方面，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的��正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”省国土厅在收到温州安庆公司的行政复议申请后，要求其补充提交《国有建设用地使用权出让合同》或瑞安市国土资源局出让土地的相关证据材料，以审查其利害关系，符合法律规定。但省国土厅在补正通知中还要求温州安庆公司说明要求温州市国土资源局履行其主张的行政管理职责的具体依据，对依据的说明属于复议申请人对己方主张的论证，依据不属于补正材料的范围，省国土厅将之纳入要求补正的范围不当，予以指正。温州安庆公司补正后，省国土厅向被申请人发出答复通知书，在收到被申请人的答复书后，经审查在法定期限内作出复议决定并送达温州安庆公司，程序合法。综上，温州安庆公司的诉讼请求无事实和法律依据，���予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回温州安庆公司的诉讼请求。案件受理费50元，由温州安庆公司负担。上诉人温州安庆公司上诉称：本案的争议焦点为温州市国土资源局是否具有查处下级机关瑞安市国土资源局违法行为的职责。一审法院认定上诉人的行政复议申请属于上下级行政机关内部的层级监督职责，并非是对外行政管理职责，不属于行政复议范围。上诉人认为一审法院刻意回避重要的事实和法律依据。上诉人要求温州市国土资源局对瑞安市国土资源局违法出让土地的行为进行监督、查处，一审法院在判决书中刻意回避了“查处”二字，只取“监督”二字。《浙江省土地监察条例》第六条、第二十一条及《土地违法案件查处办法》第十三条，说明温州市国土资源局负有查处土地违法案件的法定职责，一审法院未对上述三个条文的取舍作说明。一审法院刻意回避温州市国土资源局具有履行查处下级机关违法行为法定职责的事实和证据。一审法院对最高人民法院公布的十大行政不作为案例二作了曲解。浙江省高级人民法院（2017）浙行终39号《行政裁定书》认定对非法占用土地行为的查处属于政府土地主管部门。本案中，政府违法出让土地的行为当然也应当由温州市国土资源局履行查处职责。省国土厅浙土资复决[2016]19号《行政复议决定书》也认为土地行政主管部门负有查处土地违法案件的法定职责。综上，温州市国土资源局未在法定期限内就上诉人的提出的查处申请作出回复，已构成行政不作为，省国土厅作出行政复议决定违法。请求：1、撤销杭州市西湖区人民法院（2017）浙0106行初253号《行政��决书》；2、确认省国土厅作出的浙集12复[2017]28号《行政复议决定书》违法，并责令温州市国土资源局履行查处违法出让土地行为的法定职责；3、本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人省国土厅答辩称：本案中温州市国土资源局不具有行政处罚的职责。《闲置土地处置办法》第二十一条对市县土地管理部门供应土地提出了明确要求，即要求“净地出让”，但根据现行有关的土地管理法律法规和规章，对土地出让不符合“净地出让”要求的行为，尚无行政处罚依据，即上级土地管理部门对下级土地管理部门不符合“净地出让”要求的行为，不具备予以行政处罚的职责。上诉人要求温州市国土资源局履行的监察职责属于行政机关内部监督管理过程中的职责。《土地监察暂行规定》第十八条和《浙江省土地监察条例》第七条规定土地管理部门应对耕地保护、土地征收、土地出让等事项进行监督检查。上级土地管理部门对下级土地管理部门的监察监督职权基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，属于行政机关内部监督管理过程中的职责，并非是对外行使行政管理职权过程中应当履行的职责。上诉人对下级土地管理部门作出的土地出让行为可以直接起诉，维持合法权益。关于上诉人提到得最高人民法院公布的十大行政不作为案例二及浙江省高级人民法院（2017）浙行终39号行政裁定、省国土厅浙土资复决（2016）19号行政复议决定，不适用于本案。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：温州安庆公司向温州市国土资源局提交《关于要求对国有建设用地使用权出让合同进行监督检查的申请》，系主张瑞安市国土资源局出让案涉土地不符合“净地出让”要求，要求温州市国土资源局对瑞安市国土资源局的违法出让土地行为进行查处。《国土资源行政处罚办法》（自2014年7月1日起施行，《土地违法案件查处办法》同时废止）第二条规定“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”《土地监察暂行规定》第二条规定“土地监察，是指土地管理部门依法对单位和个人执行和遵守国家土地法律、法规情况进行监督检查以及对土地违法者实施法���制裁的活动。”第十二条规定“土地管理部门的土地监察职责是：（一）监督检查土地法律、法规的执行和遵守情况；（二）受理对土地违法行为的检举、控告；（三）协调处理土地违法案件；（四）协助有关部门调查处理土地管理工作人员依法执行职务遭受打击报复的案件；（五）对下级人民政府土地管理部门履行土地管理职责的情况进行监督检查；（六）指导或者领导下级人民政府土地管理的土地监督工作。”瑞安市国土资源局与上诉人签订国有土地使用权出让合同，系其履行土地管理职责的行为，瑞安市国土资源局是否依法履行职责，不属于土地管理部门依照《国土资源行政处罚办法》进行查处的事项，而属于土地管理部门的土地监察事项。上诉人向温州市国土资源局申请查处瑞安��国土资源局违法出让土地行为，属于《土地监察暂行规定》第十二条第（五）项规定的情形。土地管理部门依照《土地监察暂行规定》第十二条第（五）项的规定，对下级人民政府土地管理部门履行土地管理职责的情况进行监督检查的职权，是基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，属于上下级行政机关的内部监督。上级国土资源部门是否受理当事人的申请，是否启动层级监督程序，不属于复议及司法监督的范畴。上诉人向温州市国土资源局申请查处瑞安市国土资源局违法出让土地行为，上诉人认为温州市国土资源局未对其申请作出答复而提出行政复议申请，不属于行政复议范围。省国土厅驳回上诉人的行政复议申请，符合法律规定。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人温州市安庆建设开发有限公司负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 秦 方审判员 王银江审判员 李希芝二〇一七年十二月二十八日书记员 寿 芳附：本判决适用的相关法律依据《中��人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……