浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙01行终784号上诉人（原审原告）俞兰芳，女，1939年9月9日出生，汉族，住桐庐县，委托代理人陈明仁，浙江威亚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）桐庐县人力资源和社会保障局，住所地桐庐县城南街道云栖中路828号。法定代表人周政洪，局长。委托代理人胡忠斌，浙江春江明珠律师事务所律师。委托代理人汪隽民，该局工作人员。被上诉人（原审被告）桐庐县人民政府，住所地桐庐县城南街道迎春南路298号。法定代表人ＸＸ，县长。委托代理人孙斌，桐庐县人民政府工作人员。委托代理人孙建平，浙江春江明珠律师事务所律师。上诉人俞兰芳因与桐庐县人力资源和社会保障局（以下简称桐庐县人社局）、桐庐县人民政府社会保障行政批准及社会保障行政复议一案，不服杭州铁路运输法院（2017）浙8601行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月25日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。桐庐县人社局于2017年1月22日作出《信访事项答复意见书》主要内容为:“1.俞兰芳反映的于1958年进入原至南乡合作商店工作，后分配在至南乡供销社工作，并于1962年6月下放到元川村，但至目前止，你与主管单位供销社只提供了相关人员的旁证材料，却一直未能提供有效相关原始材料；2.根据浙人社发（2011）223号文件、杭人社发［2013］264号文件和县政府会议精神，制定出台的县解决精减下放原始材料不全人员身份认定办法：相关人员需提供原单位在职或在编人员身份原始材料，同单位精减或退休人员及同村同年龄段人员旁证材料，经原主管单位初审并公示无疑，才能确认精减下放人员身份，并由原主管单位发放相关待遇。目前你及原主管单位供销社只提供了人证材料，却未能提供任何有效原始材料，不符合县精减下放原始材料不全人员身份认定办法的要求。因此，希望你继续查找既有本人姓名又有原单位的原始材料，只有找到后，主管单位供销社和县人社局才能正式启动精减下放原始材料不全人员身份认定办法的程序。”。俞兰芳不服，向桐庐县人民政府申请行政复议。桐庐县人民政府于2017年4月13日作出桐政复决［2017］11号《行政复议决定书》，决定维持桐庐县人社局作出的案涉《信访事项答复意见书》的行政行为。俞兰芳于2017年4月25日向杭州铁路运输法院提起行政诉讼。请求：1.撤销桐庐县人社局作出的《信访事项答复意见书》；2.撤销桐庐县人民政府作出的桐政复决［2017］11号《行政复议决定书》；3.责令桐庐县人社局限期重新作出行政行为；4.本案诉讼费由桐庐县人社局和桐庐县人民政府告负担。原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：俞兰芳于2017年1月18日向桐庐县人社局提交了请求履行法定职责申请书，并随同提交了桐庐县供销合作总社出具的《关于俞兰芳有关情况的说明》、个人申请书、原单位人员承诺书、所在村同年龄段村民的证明书、村委的证明书，要求桐庐县人社局办理俞兰芳享受精减退职人员生活困难补助。桐庐县人社局于2017年1月22日作出案涉《意见书》，主要内容为:“1.俞兰芳反映的于1958年进入原至南乡合作商店工作，后分配在至南乡供销社工作，并于1962年6月下放到元川村，但至目前止，你与主管单位供销社只提供了相关人员的旁证材料，却一直未能提供有效相关原始材料；2.根据浙人社发（2011）223号文件、杭人社发『2013』264号文件和县政府会议精神，制定出台的县解决精减下放原始材料不全人员身份认定办法：相关人员需提供原单位在职或在编人员身份原始材料，同单位精减或退休人员及同村同年龄段人员旁证材料，经原主管单位初审并公示无疑，才能确认精减下放人员身份，并由原主管单位发放相关待遇。目前你及原主管单位供销社只提供了人证材料，却未能提供任何有效原始材料，不符合县精减下放原始材料不全人员身份认定办法的要求。因此，希望你继续查找既有本人姓名又有原单位的原始材料，只有找到后，主管单位供销社和县人社局才能正式启动精减下放原始材料不全人员身份认定办法的程序。”俞兰芳不服，向桐庐县人民政府申请行政复议。桐庐县人民政府于2017年2月20日收到申请后，于同月23日受理，同年4月13日作出桐政复决［2017］11号《行政复议决定书》，决定维持桐庐县人社局作出案涉《意见书》的行政行为。原审法院认为，根据中共浙江省委组织部、浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省财政厅、浙江省民政厅《关于进一步解决部分精减退职人员生活困难补助问题的通知》（浙人社发［2011］223号）第三条、杭州市人力资源和社会保障局《关于贯彻实施浙人社发［2011］223号文件相关问题的处理意见》（杭人社发『2013』264号）第六条的规定。本案中，桐庐县人社局作为桐庐县人力资源和社会保障部门，对桐庐县范围内的案涉精减退职人员身份确认具有法定职权。浙人社发［2011］223号第三条、杭人社发『2013』264号第六条明确规定，对于精减退职人员的确认，本人应当提出书面申请，在申请时还应当提供精减退职时的原始证明及户籍所在地公安机关的户籍证明。如本人无法提供精减退职原始证明的，由原精减单位根据历史档案记载提供相关证明材料；或者原始材料不全的，还需补交“三同”证明材料。本案中，俞兰芳申请时，向桐庐县人社局提交了桐庐县供销合作总社出具的《关于俞兰芳有关情况的说明》、个人申请书、原单位人员承诺书、所在村同年龄段村民的证明书、村委的证明书等材料。《关于俞兰芳有关情况的说明》是桐庐县供销合作总社根据对原高翔元川大队人员及原至南合作商店人员的调查，证明上诉人俞兰芳曾经在原至南合作商店工作过，但未找到原始材料，故《关于俞兰芳有关情况的说明》既不是原始证明，也不是原精减单位根据历史档案记载提供相关证明材料，而其他材料也仅为“三同”证明材料和村委会证明、诚信承诺书等材料，据此，俞兰芳在申请时未提供原始证明，也没有由原单位根据历史档案记载提供相关证明材料，不符合杭人社发『2013』264号第六条规定的原始证明材料不全的情形，故桐庐县人社局作出案涉《意见书》并无不当。虽然俞兰芳的申请应由原单位或主管部门初审后再报桐庐县人社局确认，但桐庐县人社局具有对俞兰芳申请作出确认的法定职权，其在答复形式上以信访答复的形式予以答复，且未告知诉权，确有不当，但因桐庐县人社局作出案涉《意见书》的内容并无不当，俞兰芳事后也向桐庐县人民政府提起了行政复议，未影响原告的合法权益，故该瑕疵应予指正。根据《浙江省行政程序办法》第四十八条的规定，行政机关收到公民、法人和其他组织的申请，应当予以登记，并当场或者在3日内根据不同情形作出是否受理的决定，并出具加盖本行政机关印章的书面凭证，但申请事项即时办结的除外。本案中，俞兰芳2017年1月18日向桐庐县人社局提出申请，桐庐县人社局于同月22日（21日是休息日）即3日内作出案涉《意见书》，与上述规定并不相悖；桐庐县人民政府于2017年2月20日收到俞兰芳的复议申请，并于同月23日受理后，于同年4月13日作出案涉复议决定书，桐庐县人社局和的桐庐县人民政府被诉行政行为的程序并无不当。俞兰芳的诉讼请求缺乏法律依据，不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回俞兰芳的诉讼请求。案件受理费50元，由上诉人俞兰芳负担。俞兰芳不服原审判决提起上诉称，一、原审法院以上诉人未提供原始证明为由，认定被诉具体行政行为并无不当，确属错误。理由是：上诉人申请之时提供的证明材料无论是形式还是内容，均符合省市人社部门关于精减退职人员身份认定所需证明材料的要求，且各证明材料相互印证，已足以对上诉人属于精减退职人员的身份作出认定。原审法院罔顾事实，刻意曲解省市文件精神，在在案证据足以证明上诉人原始人事档案确因客观原因（因洪水灾害）灭失无法获取的情况下，还强人所难地要求所谓的原始材料，实属不当；同时，《民政部、财政部关于进一步做好精减退职老职工生活困难救济工作的通知》［民（１９８２）城１４号］第一条、中共浙江省委组织部、浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省财政厅、浙江省民政厅关于进一步解决部分精减退职人员生活困难补助问题的通知{浙人社发［2011］223号}第三条、杭州市人力资源和社会保障局《关于贯彻实施浙人社发［2011］223号文件相关问题的处理意见》{杭人社发『2013』264号}第六条、桐人社发［2013］122号《关于制定我县原始材料不全精减退职人员认定办法的请示》的规定中未将原始材料作为精减退职人员身份认定的必要条件。上诉人所提供的间接证据也可以作为上诉人是否属于精减退职人员身份的认定的依据。二、被诉具体行政行为程序违法，应予撤销。原审法院认定“案涉《意见书》的内容并无不当，原告事后也向被告桐庐县人民政府提起了行政复议，未影响原告的合法权益，故该瑕疵应予纠正”的做法不当。上诉人在原审程序中所述的受理程序违法，系指被上诉人桐庐县人社局未依法出具受理或不予受理的凭证。在被上诉人桐庐县人社局认定上诉人应提交原始证明材料的情况下，应告知上诉人在合理期限内需补正的内容，而非径自作出行政决定。且桐庐县人社局未依法听取上诉人陈述、申辩及调查取证，程序违法。而原审法院未予理会，实属不当。请求：1.撤销桐庐县人社局作出的《信访事项答复意见书》；2.撤销桐庐县人民政府作出的桐政复决［2017］11号《行政复议决定书》；3.责令桐庐县人社局限期重新作出行政行为；4.本案诉讼费由桐庐县人社局和桐庐县人民政府负担。在本院二审过程中，上诉人又向本院提交了6份证人证言（复印件）“六九年七五洪水情况等”，拟证明上诉人原始材料因客观原因而无法取得，及上诉人属精减退职人员的事实。经查，上诉人取得上述证据的时间是在向一审法院提起行政诉讼之前，而在一审过程中并未依法提交法庭。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院不予接纳。经审查，原审判决对证据的采信及事实认定无误。本院予以确认。本院认为，根据杭州市人力资源和社会保障局《关于贯彻实施浙人社发［2011］223号文件相关问题的处理意见》（杭人社发『2013』264号）第一条规定，“一、关于精减退职时间的界定。以下两类人员均应纳入贯彻实施浙人社发［2011］223号文件规定的范围：1、根据省委办［1981］24号文件精神，自1961年至1965年6月9日精减退职的人员。......”第三条规定，“关于精减退职人员原单位隶属关系变化的问题。杭人社发［2011］164号文件规定，县以上集体所有制单位的精减退职人员可参照执行浙人社发［2011］223号文件，享受部分精减退职人员生活困难补助费。精减退职人员不论其原工作单位隶属关系上升或者下放，其在被精减时，所在的单位必须是县以上集体所有制单位。”即自1961年至1965年6月9日县以上集体所有制单位的正式职工被精减的，才能享受部分精减退职人员生活困难补助费。本案上诉人提交了桐庐县供销合作总社出具的《关于俞兰芳有关情况的说明》、桐庐县公安局1964年4月15日出具的迁移证复印件、个人申请书、原单位人员承诺书、所在村同年龄段村民的证明书、村委的证明书等材料，拟证明俞兰芳原系至南合作商店职工，1962年6月精减下放到元川村、以及俞兰芳的原始档案因7.5洪水无法找到的事实。本案最关键的证据是（1）桐庐县公安局1964年4月15日出具的迁移证复印件，上面记载“俞兰芳，女，汉族，籍贯：浙江桐庐，职业：务农，迁移原因：改嫁。原住址高翔人民公社元川生产大队”。（2）曾在1958年担任至南合作商店经理的许金有的证言“（俞兰芳）工作过的，我调去当经理时，俞兰芳已经在那里工作了。我记得她年纪最轻大约只有17、18岁样子。她在沈村......当营业员。1962年相应国家号召下放到高翔元川村。原审档案因7.5洪水找不到了。”和原至南供销社退休职工沈关珠的证言：“俞兰芳与我们一样自己有一家商店，58年并入合作商店，在沈村店上班，后下放到元川村”。上述笔录由俞兰芳的主管单位桐庐县供销合作总社制作。其内容能相互印证。其他“三同”证明材料均为证明上述情况的辅证。对于上述证据，俞兰芳的主管单位桐庐县供销合作总社分别于2016年11月1日和2017年4月10日对调查情况作出了书面说明。在情况说明中，桐庐县供销合作总社中称“我社工作人员几次在本社档案室及县档案馆帮助俞兰芳查找相关档案，均无结果。”、“根据许金有、沈关珠证言，俞兰芳曾在至南合作商店工作过，但缺少原始档案，无法证明其是否为正式职工。”、“许金有原始材料有县组织部档案室提供的《干部履历表》。沈关珠原始材料有县档案馆提供的《职工履历表》。”。桐庐县人社局在案涉《答复意见书》中称“相关人员需提供原单位在职或在编人员身份的原始材料（工作证、工会证、职工花名册、工资单、户口迁移证等均可）......”，同时桐庐县人社局和桐庐县人民政府对俞兰芳提供的证据提出了下列质疑：1、对于俞兰芳提供的1964年4月的户口迁移证，桐庐县人社局认为“如俞兰芳自述1958年进入原至南公社合作社商店工作且其户口粮关系在商店为非农户口，则其应有办理户口农转非迁移证手续记录，同时1962年6月精减下放高翔公社元川村，则应有办理非农业户口迁移至元川村变成农业户口的迁移证手续。从历年精减退职人员办理的情况看，既有1958年办理的户口迁移证材料，也有1962年办理的户口迁移证材料......”，但上诉人的户籍资料显示，上诉人1964年之前是务农，1964年迁移的原因是改嫁，并非精减下放，根据同类的情况，下放人员户口一般显示为非农，职业是职工，迁移的原因是精减下放，上诉人的户籍情况与精简下放人员应有的户籍变动情况有明显不同，所以很可能是非正式员工。2、对于俞兰芳的原始档案材料因洪水灭失一节，桐庐县人社局认为，许某的调查笔录中陈述因洪水原因原始档案找不到，是指至南合作商店找不到，我们理解如果说原告是大企业员工的话，主管单位应该是有其档案。桐庐县人民政府亦提出可以证明在职、在编人员身份的原始材料众多，且存放多次，不可能仅留存于至南合作商店。桐庐县供销合作总社的说明中提出的“许金有原始材料有县组织部档案室提供的《干部履历表》。沈关珠原始材料有县档案馆提供的《职工履历表》。”但俞兰芳却无法找到诸如履历表、工作证、工会证等任何可以反映其系在职、在编人员的原始材料，故即可说明要以本案俞兰芳提供的证据认定俞兰芳曾是桐庐县供销合作总社下属单位的正式职工，证明力有欠缺；3、桐庐县人社局还提出“......经查阅桐庐县供销合作社志第220至221页记载，‘1958年，人民公社化，合作商店（小组）‘直接过渡’并入公社供销部。1961年下半年，贯彻党中央《关于商业工作的决定》，恢复三条渠道，将并入供销部的合作商店（小组）人员划出，退还资金设施，恢复股份分红。’......无法认定俞兰芳为浙人社发［2011］223号文件的精减退职人员”，即现有证据无法证明俞兰芳到元川村是“1961年下半年，贯彻党中央《关于商业工作的决定》，恢复三条渠道，将并入供销部的合作商店（小组）人员划出，退还资金设施，恢复股份分红”还是被精简下放。而上诉人俞兰芳称：从公安机关仅能调取到1964年之后的户籍档案资料。本院认为根据本案现有的证据情况，俞兰芳提供的均为证人证言，在桐庐县供销合作总社档案室及县档案馆均未找到她的原始材料。而其提供的迁移证上又载明其职业为“务农”。以现有证据在证明俞兰芳当时系县级以上集体单位正式职工的事实方面尚不能达到清楚而有说服力的标准。故本院认为，桐庐县人社局在二审答辩中称“依据目前上诉人俞兰芳提供的材料，在其无法提供精减退职时的原始证明材料及户籍所在地公安机关的户籍证明的情况下，答辩人桐庐县人力资源和社会保障局正是秉承实事求是的原则，无法认定上诉人俞兰芳为精减退职人员。”的意见并无不当。本案两被上诉人作出案涉行政行为的程序，除原审法院已经予以指正的情况外，并未有违反相关法律和规定的情况。综上所述，被上诉人桐庐县人社局作出的《信访事项答复意见书》的内容与事实符合有关规定，其程序上存在的瑕疵已由原审法院予以指正。桐庐县人民政府作出的行政复议决定正确、程序合法。杭州铁路运输法院的一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人俞兰芳的上诉理由不能成立，对其各项诉讼请求本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人俞兰芳负担。本判决为终审判决。审判长 李 洵审判员 唐莹祺审判员 李 云二〇一七年十二月二十二日书记员 薛黄一附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。中共浙江省委组织部、浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省财政厅、浙江省民政厅《关于进一步解决部分精减退职人员生活困难补助问题的通知》浙人社发（2011）223号三、认定程序：先由本人提出书面申请并提供精减退职时的原始证明及户籍所在地公安机关的户籍证明。如本人无法提供精减退职原始证明的，由原精减单位根据历史档案记载提供相关证明材料。精减退职人员的原始证明和户籍证明等相关材料，由原精减单位予以初审；如原单位已不存在的，由原单位的主管部门负责初审。原单位或主管部门初审后再报同级政府人力资源和社会保障部门负责确认。……杭州市人力资源和社会保障局《关于贯彻实施浙人社发［2011］223号文件相关问题的处理意见》杭人社发『2013』264号六、关于原始证明材料不全的精减退职人员身份认定的程序问题……具体程序可参照以下做法：1、补交“三同“证明材料。除提交已有的证明材料外，还需提交目前已被确认身份的同期、或同村、或同单位的精减退职人员或退休人员的证明，以及村委会证明、诚信承诺书等（参见附件1）2、实行两级联审。申请人在提交相关证明材料后，由单位和主管部门进行联合初审；初审符合条件的，再由主管部门、市精减办及市相关部门进行联合复审。……最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第七条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。