湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)鄂05行终194号上诉人（原审原告）王代新，男，1959年7月25日出生，汉族，住宜昌市夷陵区。上诉人（原审原告）王代金，男，1963年3月10日出生，汉族，住址同上。二上诉人共同的委托诉讼代理人毛勤国，湖北三雄律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）宜昌市夷陵区黄花林业管理站。住所地：宜昌市夷陵区黄花镇黄花场社区。负责人宋德文，站长。委托诉讼代理人张雨，宜昌市夷陵区黄花镇法律服务所法律工作者。一般授权代理。被上诉人（原审被告）宜昌市夷陵区林业局。住所地：宜昌市夷陵区夷陵四巷*号。法定代表人邓新礼，局长。委托诉讼代理人聂邦鸿，湖北诚弘律师事务所律师。一般授权代理。原审第三人宜昌市夷陵区黄花镇杨家畈村民委员会。住所地：宜昌市夷陵区黄花镇杨家畈村。法定代表人易卫国，村委会主任。原审第三人陈天界，男，1942年7月26日出生，汉族，住宜昌市夷陵区。原审第三人程家云，男，1970年1月1日出生，汉族，住址同上。原审第三人程家满，男，1973年1月6日出生，汉族，住址同上。上诉人王代新、王代金因诉被上诉人宜昌市夷陵区黄花林业管理站（以下简称黄花林业站）、宜昌市夷陵区林业局（以下简称区林业局），原审第三人宜昌市夷陵区黄花镇杨家畈村民委员会（以下简称杨家畈村委会）、陈天界、程家云、程家满林业行政管理一案，不服宜昌市夷陵区人民法院于2017年5月15日作出的（2016）鄂0506行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年10月18日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：第三人陈天界与王开全（系二原告的父亲，已去世）及二原告共同协商，就第三人陈天界建房用地一事达成协议，二原告等同意陈天界在其林权证范围内的林地建房，并指定建房的范围。陈天界于1991年新建了房屋。1993年5月17日原宜昌县人民政府向程家云颁发了宜昌集建（1993）字第090706006号集体土地建设用地使用证。1996年10月6日原宜昌县黄花乡人民政府向程家满颁发了宜昌黄土（建）字（96）第197号个人建设用地批准书。2013年，夷陵区黄花镇杨家畈村高标准基本农田整治项目立项。2015年9月，为了修建机耕道，经杨家畈村委会村民商议、决定，占用集体所有的旱田，从中修建一条机耕道。2016年4月28日，王代新、王代金向黄花林业站提出《依法查处陈天界、程家云、程家满、杨家畈村委会违法毁林、侵占请求人林权的请求》。黄花林业站接受到申请后，通知本案第三人并要求第三人提交了相关证据，并依职权向二原告、第三人陈天界，证人杜某、曾某、吴某、谭开新调查了相关事实。2016年7月19日，黄花林业站向区林业局提出处理意见请示。黄花林业站于2016年8月3日作出《关于杨家畈村王代金、王代新反映问题的回复》，认为陈天界、程家云、程家满违法占用林地的行为已过林业行政处罚追诉期，不予处罚；杨家畈村委会修建机耕道占用林地与事实不符，不存在占用林地行为。王代新、王代金认为陈天界、程家云、程家满非法损毁原告的林木、林地，扩建房屋、开垦田地；杨家畈村委会非法毁坏林木、林地，修建村组公路，违反《森林法》等相关规定，应当受到查处，黄花林业站存在不作为和乱作为。王代新、王代金于2016年8月23日向原审法院提起行政诉讼，请求人民法院判决：1、撤销被告黄花林业站对陈天界、程家云、程家满、杨家畈村委会违法毁林不予处罚的《回复》；2、被告黄花林业站依法履行法定职责，查处陈天界、程家云、程家满、杨家畈村委会侵犯原告的林权，违法建房、开垦田地、修建道路的行为，并将查处的结果书面告知原告。原审法院于2016年10月13日受理后，于2016年10月27日通知杨家畈村委会、陈天界、程家云、程家满作为第三人参加诉讼。2016年12月9日依法追加区林业局为被告参加诉讼。另查明，被告区林业局就盗伐、滥伐林木等事项委托被告黄花林业站代为行使职权。原判认为，本案的争议焦点是被告是否存在不履行法定职责的情形；第三人是否存在毁林等违法行为，被告黄花林业站是否应当立案查处。关于被告是否未履行法定职责的问题。本案被告黄花林业站在收到原告的请求后，针对请求中涉及的相关事实和人员进行了调查，并向二原告作出了书面答复意见。因此，法院认为针对原告2016年4月28日请求涉及的事项，被告黄花林业站不存在未履行法定职责的情形。本案陈天界经二原告的父亲等人同意，于1991年在二原告的林地上建房。程家云、程家满分别在1993年、1996年就建房用地取得相关审批手续。各方提交的证据材料中仅有原告单方陈述本案第三人陈天界、程家云、程家满为兴建道场、堡坎等占用山地时存在毁林行为，无其他证据加以印证。即使原告诉称事实确实存在，被告依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定作出不再给予行政处罚的决定并无不妥。同时查明杨家畈村委会在修建机耕道时占用的是旱田，不存在毁林的情形。综上，黄花林业站作为受托人，其法律责任应当由委托人区林业局承担。黄花林业站于2016年8月3日代为作出的《回复》，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。王代新、王代金的诉讼请求没有事实和法律依据。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决：驳回原告王代新、王代金的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王代新、王代金负担。上诉人王代新、王代金不服原审法院的上述判决，向本院提起上诉称：1、原审判决认定事实错误。在一审开庭时，上诉人已提交证据证明原审第三人存在毁林行为：一是宜昌市夷陵区人民政府颁发的林权证；二是原审第三人违法占用上诉人林地建房的图片。2、原审判决适用法律错误。人民法院只引用了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”，但忽略了第二款的规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”依据《森林法》第二十三条第一款规定，禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。第四十四条第一款规定，违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。原审第三人陈天界、程家云、程家满为兴建道场、堡坎等占用上诉人的山地后，未停止违法行为，其违法行为处于连续或者继续状态并未终了，不受二年行政处罚的限制。3、原审判决认为“被告黄花林业站于2016年8月3日代为作出的回复意见，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序”错误，侵犯了上诉人的林地权。原审第三人陈天界、程家云、程家满所建房屋在上诉人的《林权证》范围内。虽然陈天界、程家云、程家满建房有合法手续，杨家阪村委会修建机耕道合法，但陈天界、程家云、程家满在超出依法批准面积以外林地建房、毁林开垦田地和侵占其他林地的行为违法。如果人民法院认定黄花林业站于2016年8月3日代为作出的《回复》认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确的话，就否定了宜昌市夷陵区人民政府颁发给上诉人的《林权证》所赋予的权益。综上，原审判决认定事实、适用法律均存在错误，请求二审法院判决：1、撤销宜昌市夷陵区人民法院(2016）鄂0506行初17号行政判决；2、改判支持上诉人的诉讼请求；3、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人黄花林业站辩称：1、上诉人的《林权证》在2004年换发时，包含了原审第三人陈天界、程家云、程家满于1993年、1996年建房审批手续部分。通过调查，杨家畈村委会已经将情况向黄花林业站报告，黄花林业站已向区林业局提出申请撤销2004年颁发给二上诉人的《林权证》。2、依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，区林业局授权黄花林业站作出《回复》，黄花林业站认为第三人陈天界、程家云、程家满在上诉人的林地范围建房，不存在持续的毁林行为，不是连续或继续状态并未终了的情形，对其不予处罚正确。3、关于上诉人认为黄花林业站作出的《回复》侵犯上诉人的林权问题。在2004年林权换证工作过程中，黄花林业站确实存在失误，经过核实，将撤销二上诉人的《林权证》，重新颁证。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人区林业局辩称：上诉人是利用2004年林权证换发过程中相关工作人员的失职，办理《林权证》错误而提出不合理请求。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人杨家畈村委会述称：2015年杨家畈村委会修建机耕道是方便村民并由村民小组代表会议商议、决定，不存在毁坏上诉人山林的行为。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人陈天界、程家云、程家满述称：原审第三人修建道场、堡坎，在协商的用地范围内，不存在毁林行为。原审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立。在二审审理期间，上诉人提交了2017年1月16日宜昌市夷陵区国土资源局黄花国土资源所出具的《证明》一份。拟证明原审第三人陈天界、程家云、程家满于2016年新建杂屋一间（面积约35平方米）、门前道场及农村道路用地未办理建设用地审批手续，说明原审第三人修建的房屋、道场、堡坎超过了审批的范围。黄花林业站对上诉人提交的证据的形式要件有异议，认为《证明》需负责人签名，且该《证明》不能证明原审第三人所建杂屋、道场占用的是林地。区林业局对上诉人提交证据的真实性无异议，认为法人单位出具的证明需要相关经办人签名，并加盖公章，证明的内容与本案没有关联性。杨家畈村委会对上诉人提交证据的质证意见与黄花林业站、区林业局的意见相同。认为在农村修建杂屋不需要审批或办证。原审第三人陈天界、程家云、程家满对上诉人提交证据的质证意见：认为在原来房屋的基础上修建的杂屋，不存在审批、办证的问题。对于上诉人在二审期间提交的证据，本院认为该证据不属于新证据，与本案无直接的关联，不能达到上诉人的证明目的。当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审理查明的事实与原审相同。本院认为，本案被诉行政行为是：2016年4月28日，王代新、王代金向黄花林业站提出《依法查处陈天界、程家云、程家满、杨家畈村委会违法毁林、侵占请求人林权的请求》。2016年8月3日黄花林业站作出《关于杨家畈村王代金、王代新反映问题的回复》，认为陈天界、程家云、程家满违法占用林地已达20余年，已过行政处罚追诉期，不予处罚；杨家畈村委会修建机耕道占用的土地是程家云、程家满道场外早已开垦种植的菜地，不存在占用林地行为。本案应审查的范围是：1、黄花林业站是否享有王代新、王代金请求查处事项的职权。2、黄花林业站于2016年8月3日作出的《回复》是否合法，即认定的事实是否清楚，证据是否充分，法律适用是否正确，程序是否合法。本案当事人争议的焦点是：陈天界、程家云、程家满的违法行为是否属于连续、持续状态并未终了，即陈天界、程家云、程家满的行为是否超过行政处罚的追诉期。一、关于黄花林业站针对王代新、王代金的申请，是否享有作出回复的职权问题。《林业行政处罚程序规定》第六条规定，实施林业行政处罚的机关，必须是县级以上林业行政主管部门，法律、法规授权的组织以及林业主管部门依法委托的组织。林业行政主管部门依法委托实施林业行政处罚，必须办理书面委托手续，并由委托的林业行政主管部门报上一级林业行政主管部门备案。委托的林业行政主管部门对受委托的组织实施行政处罚的行为负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。本案中，2014年1月1日，区林业局给黄花林业站出具卾夷林罚委字第201409号《林业行政处罚委托书》，委托范围及权限：…擅自改变林地用途，非法开垦、采石、采砂、采土、采脂、剥皮等致使森林、林木遭到毁坏…等《森林法》和其他林业法律法规规定的林业行政案件；委托期限：自2014年1月1日至2017年12月31日止。王代新、王代金向黄花林业站提出《依法查处陈天界、程家云、程家满、杨家畈村委会违法毁林、侵占请求人林权的请求》，属于黄花林业站管辖范围。黄花林业站依据区林业局的委托，有权管辖本行政区域的林业行政案件。二、关于黄花林业站作出的回复是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《林业行政处罚程序规定》第十三条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予林业行政处罚。法律另有规定的除外。本案中，陈天界与上诉人父亲王开全协商，王开全同意陈天界在其林权证范围内的林地建房。陈天界、程家云、程家满于1991年新建房屋及道场。程家云、程家满分别于1993年、1996年取得个人建设用地审批手续。1996年上诉人就知道陈天界、程家云、程家满建房及开垦田地的情况，但其一直未提出异议，直到2016年陈天界、程家云、程家满修建道场的堡坎时才提出异议。黄花林业站根据调查的情况，认定原审第三人的建房、修道场、开垦菜地系90年代初，其违法行为在二年内未被发现，且上诉人未提交陈天界、程家云、程家满的违法行为终了之日的证据证明。另外，区林业局于2004年9月8日给王代新、王代金颁发的《林权证》中的面积应核减王代新、王代金于1993年、1996年个人建设用地审批的面积。故黄花林业站不再给予陈天界、程家云、程家满行政处罚正确。2015年9月，黄花镇杨家畈村修建机耕道是经杨家畈村委会村民商议、决定，占用集体所有林地，修建一条机耕道，实际是陈天界、程家云、程家满已开垦的旱田，不存在占用林地的行为。据此，黄花林业站作出《关于杨家畈村王代金、王代新反映问题的回复》并无不当。另外，黄花林业站对原审第三人不再给予行政处罚与上诉人主张原审第三人侵犯其林权应赔偿损失的问题，是二个不同的法律问题，前者属于行政法律关系，后者属于民事法律关系。对于上诉人与陈天界、程家云、程家满以及杨家畈村委会之间的民事纠纷，可通过相应的法律途径解决。综上，一审判决结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。本案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王代新、王代金负担。本判决为终审判决。审 判 长  钟 波审 判 员  胡振元代理审判员  周铁金二〇一七年十二月二十日书 记 员  张秋歌