江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏10行终236号上诉人（原审原告）扬州市江都公路运输有限公司，住所地扬州市江都区仙女镇长江东路155号。法定代表人吴惠明，总经理。委托代理人刘俊，公司副总经理。委托代理人王进，江苏江业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）扬州市工商行政管理局，住所地扬州市盐阜西路18号。法定代表人胡春风，局长。委托代理人叶民，该局工作人员。委托代理人钱忠杰，北京市雨仁（扬州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）扬州市人民政府，住所地扬州市文昌西路8号。法定代表人张爱军，市长。委托代理人杜阳，扬州市人民政府法制办公室工作人员。上诉人扬州市江都公路运输有限公司（以下简称江都运输公司）因与被上诉人扬州市工商行政管理局（以下简称扬州市工商局）工商行政处罚、扬州市人民政府复议决定维持一案，不服扬州市邗江区人民法院（2017）苏1003行初0074号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，2012年8月18日，江都运输公司与中国太平洋人寿保险股份有限公司扬州中心支公司签订兼业保险代理合同。2015年9月17日，江都运输公司与中国人寿保险股份有限公司扬州市分公司签订人身保险兼业代理委托协议，约定江都运输公司代理销售保险产品、代理收取保险费等事项。2016年2月22日，扬州市江都区市场监督管理局接到江都运输公司涉嫌存在向乘客搭售保险行为的举报。2016年3月3日，扬州市工商局对江都运输公司在售票过程中存在搭售保险的行为进行立案调查。同日扬州市工商局根据《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第七条的规定，委托扬州市江都区市场监督管理局对江都运输公司涉嫌在售票过程中搭售保险行为的相关案情进行调查。2016年5月5日，扬州市江都区市场监督管理局对江都运输公司所属客运站进行现场检查时发现，客运站售票窗口在售票过程中将“江苏省联网售票系统”与“乘客险出单系统”实行联机操作，将车票与保险合并唱票销售。2016年6月14日至16日，扬州电视台“关注”节目连续报道江都汽车客运站窗口售票员存在强行向乘客搭售保险的行为。2016年8月22日，扬州市工商局作出扬工商案听告[2016]20号行政处罚听证告知书，告知江都运输公司拟作出的行政处罚的事实、理由和依据以及其享有陈述、申辩和听证的权利。2016年9月8日，扬州市工商局举行听证会，听取意见。2016年10月27日，扬州市工商局作出扬工商案[2016]00028号行政处罚决定，责令江都运输公司改正违法行为，罚款15万元。江都运输公司不服，于2016年12月22日向扬州市政府申请行政复议。2017年3月22日，扬州市政府作出扬行复[2016]78号行政复议决定，维持扬州市工商局作出的扬工商案[2016]00028号行政处罚决定。原审认为，一、关于被告扬州市工商局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确问题。第一、根据《反不正当竞争法》第六条、第二十三条以及国家工商行政管理局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第二条的规定，原告江都运输公司作为江都区经营公路汽车运输的公用企业，是江都区唯一提供长途客运等公共交通运输服务的企业，其在市场中具有独占地位。被告扬州市工商局作为辖区的市场监督管理部门具有对不正当竞争行为进行查处的法定职责。原告利用其从事汽车运输的独占地位，在销售车票时强制乘客购买其指定经营者商品的违法事实，被告扬州市工商局提供了兼业保险代理合同、视听资料、询问笔录、现场笔录、证人证言等证据充分予以证实，认定事实清楚；原告认为其并不存在限制乘客购买其指定经营者商品的行为的理由不能成立，本院不予支持；原告认为被告扬州市工商局在调查取证过程中，存在误导、诱惑、断章取义的情形。对此，原告在庭审中并没有提供相应的证据予以证明，故对上述诉称意见，本院不予支持；第二、被告扬州市工商局对原告的违法行为立案受理后，调查取证，在作出行政处罚前，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由和依据，告知原告依法享有的陈述、申辩的权利，并举行听证会，听取意见，作出的行政处罚决定，程序合法。对此庭审中，原告也表示没有异议；第三、被告扬州市工商局根据《行政处罚法》第二十三条、《反不当正竞争法》第二十三条的规定，并参照《江苏省扬州工商行政管理机关行政处罚自由裁量权行使规则》第七条的有关规定，酌定违法情节，对原告作出本案行政处罚决定，适用法律正确，处罚幅度适当，并无不当。二、关于被告扬州市政府作出的行政复议决定程序是否合法问题。《行政复议法》第十七条第一款规定：行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定：行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第二十八条第一款第（一）项规定：具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。具体到本案而言，2016年12月22日，原告江都运输公司向被告扬州市政府提出行政复议申请。被告扬州市政府受理后于2016年12月27日通知被告扬州市工商局进行答复。2017年2月13日，被告扬州市政府举行听证会，听取双方意见。同年2月20日，被告扬州市政府作出行政复议延期通知并予以送达。3月22日，被告扬州市政府作出扬行复[2016]78号行政复议决定，维持被告扬州市工商局作出的扬工商案[2016]00028号行政处罚决定，并予以送达。被告扬州市政府履行了受理、通知答复、听证、审查、作出决定等法定程序，程序合法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告扬州市江都公路运输有限公司的诉讼请求。上诉人江都运输公司上诉称，第一，上诉人代理销售保险的行为不构成限制竞争。一方面，虽然上诉人代理销售了太平洋人寿、中国人寿经营的乘客人身意外伤害保险，但上诉人并未限制其他保险公司通过与上诉人签订代理合同，由上诉人代理销售其产品；另一方面，上诉人也未限制乘客通过支付宝等方式向其他保险公司购买人身意外伤害保险。第二、被上诉人扬州市工商局获取证据的手段失当。在调查取证过程中，被上诉人扬州市工商局存在明显的误导、诱惑、断章取义等不正当、不规范行为。第三、被上诉人扬州市工商局提供的证人证言缺乏客观真实性。保险合同是射幸合同，乘客能够安全到达目的地后，就无现实利益可言，在此情形下，针对乘客是否处于自愿购买保险的询问，显然不具有证明力。第四，车票与保险单的系统联网，并非处于强制搭售目的。上诉人售票窗口的“江苏省联网售票系统”与“乘客险出单系统”是两个可分别独立操作，并具有选择性的票、单销售系统，之所以联机运行，是为了方便、快捷地出售车票及保险单，为乘客提供及时、高效服务。第五，被上诉人扬州市工商局应依法免除对上诉人的处罚。上诉人搭售保险的行为，仅有一人次一张，且2元钱的购买成本也很低，并且已纠正了错误做法，属违法行为轻微并及时纠正，应当免除处罚。第六，本案的处理应适用《消费者权益保护法》的规定。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，撤销扬州市政府（2016）78号《行政复议决定书》以及扬州市工商局（2016）00028号《行政处罚决定书》，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人扬州市工商局答辩称，第一、上诉人代理销售保险的行为构成限制竞争。被上诉人是江都区域内唯一一家合法从事长途客运的公司，属“具有独占地位的经营者”，其在车票销售时仅搭售两家保险公司的人身意外伤害保险，既影响了消费者的选择权，也影响了其他保险公司市场竞争的机会。第二、被上诉人获取证据的手段合法合理，证人证言真实有效。被上诉人所做的每份调查笔录都是严格按照程序规定进行的，收集的证人证言均在江都客运站现场制作，接受调查的乘客均系现场随机选取。第三、上诉人将售票系统与保险系统联机系强制搭售，且不符合法律规定。车票与保险是两个服务商品，且人身意外伤害保险不是国家规定的强制险，上诉人不应通过捆绑销售，以实现购买车票即需购买保险的效果，该行为也违反了交通部交水发[2000]60文件中要求的“遵循投保人自愿和代售保险窗口与售票窗口相分离的原则”。第四、上诉人具有从重处罚情节，不得免除处罚。上诉人在调查过程中拒绝配合，对执法人员的警告不予接待，也未及时纠正违法行为，经媒体曝光后社会影响较大。第五、本案适用法律正确。上诉人强制搭售保险的行为涉及两部法律调整，一是违反了《消费者权益保护法》；二是违反了《反不当竞争法》。因此，被上诉人适用《反不当竞争法》及配套的《关于禁止共用企业限制竞争行为的若干规定》对上诉人强制搭售的限制竞争行为进行处罚是正确的。综上，请求二审法院维持一审判决，依法驳回上诉人的上诉。被上诉人扬州市政府答辩称，被上诉人自2016年12月22日收到江都运输公司的行政复议申请，于2016年12月27日向扬州市工商局发出《提出答复通知书》，于2017年2月13日召开听证会，于2017年2月20日作出延期决定，于2017年3月22日作出行政复议决定并于2017年3月23日送达各方当事人。扬州市政府作出的行政复议决定程序合法，请求二审法院维持一审判决，依法驳回上诉人的上诉。原审当事人向原审法院提交的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，本院所查明的事实与原审相同。鉴于各方当事人对被上诉人扬州市工商局具有查处本案的法定职权以及对扬州市政府的复议程序均无异议，故本案的争议焦点是：被上诉人扬州市工商局作出的被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。本院认为：1、本案被诉行政处罚决定认定事实清楚。通过被上诉人扬州市工商局向原审法院提交的兼业保险代理合同、视听资料、询问笔录、现场笔录、证人证言、支付凭证等证据可以证明，近几年来，上诉人江都运输公司所属的江都客运站，在售票窗口售票过程中，将“江苏省联网售票系统”与“乘客险出单系统”联机，在未与乘客就是否购买保险作磋商、告知以及乘客未作任何表示的情况下，售票员将车票价格与每份保险2元合并唱票销售，并在乘客明确拒绝购买保险的情况下，以加班车必须购买保险为由，强行要求乘客购买保险，相关所得与保险公司按比例分成并给予售票员定额奖励这一违法事实能够成立，且证据确凿、充分。尽管事实上可能存在少数乘客未购买搭售保险的情形，但不能否定处罚决定书所认定的事实。因此，上诉人提出的不存在强制搭售保险的上诉理由不能成立，本院不予采纳。2、本案被诉行政处罚决定程序合法。从被上诉人扬州市工商局提供的《询问（调查）笔录》的形式与内容来看，调查人员在每次询问时，都向被调查人员告知了相关的权利义务，笔录记载中也不存在上诉人所认为的被上诉人在取证中存在误导、诱惑、断章取义等不正当、不规范行为。搜集的证人证言均在江都客运站现场制作，接受调查的乘客均系现场随机选取，不存在上诉人所认为的证人证言缺乏客观真实性。同时，被上诉人扬州市工商局在行政程序中也依法履行了立案受理、调查取证、处罚告知、举行听证、在规定时间内作出行政处罚决定等程序。因此，被上诉人扬州市工商局作出的处罚决定程序合法。上诉人提出的被上诉人取证手段不合法、证人证言不客观的上诉理由不能成立，本院不予采纳。3、本案被诉处罚决定适用法律正确。《中华人民共和国反不正当竞争法》第六条规定：公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。国家工商行政管理局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第二条规定：本规定所称公用企业，是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。《中华人民共和国反垄断法》第十七条第五项规定：禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：……（五）没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理交易条件的。本案中，上诉人江都运输公司作为本地区经营公路汽车运输的公用企业，也是江都区唯一提供长途客运等公共交通运输服务的企业，利用其市场支配地位，将本应分开的售票服务及保险服务进行联机，相关费用一并收取，客观上影响了乘客的选择权，同时也不利于其他保险公司进入客运保险服务市场，该行为同时违反了反不正当竞争法和反垄断法的规定，被上诉人扬州市工商局在职权范围内适用反不正当竞争法的相关规定对上诉人的违法行为进行处罚，适用法律正确，且裁量幅度符合反不正当竞争法第二十三条的规定，裁量结果适当。上诉人提出的处罚决定适用法律错误、处罚结果较重的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确。上诉人江都运输公司的上诉理由和请求，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人江都运输公司承担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 李 勉审判员 徐沐阳审判员 王岚林二〇一七年十二月二十五日书记员 马肇睿附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；