北京市高级人民法院行 政 判 决 书(2017)京行终4560号上诉人（一审原告）刘志清，男，1972年7月27日出生，住安徽省阜南县。被上诉人（一审被告）中国证券监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街19号。法定代表人刘士余，主席。委托代理人艾斐，中国证券监督管理委员会工作人员。委托代理人宋兵，中国证券监督管理委员会工作人员。第三人海航投资集团股份有限公司。第三人中发国际资产评估有限公司，住所地北京市海淀区紫竹院路81号院802室。法定代表人陈思，董事长。上诉人刘志清因政府信息公开告知一案，不服北京市第一中级人民法院(2016)京01行初1289号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2016年7月1日，中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）作出的《监管信息告知书》（证监信息公开〔2016〕273号，以下简称被诉告知书），主要内容为：一、对于你提出的第1、9项信息公开申请，发行人已在巨潮资讯网公开披露，你可登陆http://www.cninfo.com.cn，在“代码/简称/拼音缩写”框中输入“000616”，然后在“请输入关键字并回车”框中输入“回复”、“第六届董事会临时会议决议”即可获取相关信息链接；二、对于你提出的第2、5、6、7项信息公开申请，所涉及的相关材料不是非公开发行股票申请法定必须提交的文件，发行人亦未向我会提供相关材料，该信息不存在；三、对于你提出的第3、4项信息公开申请，因该信息涉及权利人的商业秘密，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二十三条的规定，我们向权利人海航投资集团股份有限公司（以下简称海航投资）及中发国际资产评估有限公司（以下简称中发国际）征求了意见，权利人拒绝公开，因此，我会决定对该信息不予公开，另外，海航投资已将《发行人收购新生医疗100%股权的资产评估报告》中的报告正文部分进行了公告，且海航投资公告《海航投资集团股份有限公司非公开发行股票预案（修订稿）》第六节“标的资产评估”之“二、新生医疗100%股权的估值情况”中也包含该信息。你可登陆http://www.cninfo.com.cn，在“代码/简称/拼音缩写”框中输入“000616”，然后在“请输入关键字并回车”框中输入“新生医疗”、“预案”即可获取相关信息链接；四、对于你提出的第8、12项信息公开申请，属于《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定的“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”，不属于信息公开的范围；五、对于你提出的第10、11项信息公开申请，“发行部”、“办公厅”是我会内设部门，均在北京西城区金融大街19号富凯大厦办公，办公时间为工作日8:30-11:30,13:30-17:00，另我会统一对外联系电话已在官方网站公布，具体为010-66210182、66210166；六、对于你提出的第13项信息公开申请，我会已每周在官方网站公告再融资申请审核进度，其中包括海航投资非公开发行申请通过发审会审核的信息，你可自行登陆网站查询，步骤如下：登陆http://www.csrc.gov.cn——“发行部”——“行政许可”——“【行政许可事项】发行监管部再融资审核工作流程及申请企业情况”——“发行监管部再融资申请企业信息情况表”——打开表格后按Ctrl+F键搜索“海航投资”即可查看海航投资已通过发审会的审核状态；七、对于你提出的第14-17项信息公开申请，已由发行人在巨潮网公开披露，你可登陆巨潮资讯网http://www.cninfo.com.cn，在“代码/简称/拼音缩写”框中输入“000616”，然后在“请输入关键字并回车”框中输入“新生医疗”、“华安财产保险”即可获取相关信息链接；八、对于你提出的第18项信息公开申请，属咨询事项，根据“《上市公司重大资产重组管理办法》第十四条、第四十四条的适用意见——证券期货法律适用意见第12号”，上市公司发行股份购买资产同时募集的部分配套资金，所配套资金比例不超过拟购买资产交易价格的100%的，一并由并购重组委员会予以审核；超过100%的，一并由发行审核委员会予以审核，海航投资首次申报材料中其募集资金额超过发行股份购买资产交易价格的100%，故由发行审核委员会一并审核；九、对于你提出的第19-23项信息公开申请，该信息属主动公开的信息，你可自行上网查询，步骤如下：登陆我会官网“首页”——“发行监管部”——“通知公告”——“关于发布《上市公司非公开发行股票实施细则》的通知”；“首页”——“政策法规”——“上市公司类”——“上市公司信息披露管理办法”；“首页”——“证监会公告〔2008〕13号（公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第26号）”；“首页”——“法律部”——“法律法规”——“规范性文件”——“信息披露规范”——“公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第23号”；登陆http://www.gov.cn/zwgk/2007-09/18/content_752942.htm查询“公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第25号”。刘志清不服被诉告知书，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼。一审判决经审理查明，2016年5月23日、24日,6月12日、15日、16日，刘志清向中国证监会提交共计27项信息公开申请表。5月23日申请公开的信息分别描述为：1.（海航投资集团股份有限公司2015年第三次临时股东大会的议案）的详细信息；2.贵会于2015年12月29日出具“海航投资集团股份有限公司《中国证监会行政许可项目审查反馈意见通知书》的信息（第一次反馈意见）；3.贵会于2016年出具“海航投资集团股份有限公司”《中国证监会行政许可项目审查反馈意见书》的信息（第二次反馈意见）；4.贵会于2016年出具“海航投资集团股份有限公司”《初审报告》的信息（第二次初审）；5.贵会于2016年出具“海航投资集团股份有限公司”《初审报告》的信息（第一次初审报告）；6.海航投资（000616）2015年7月份股东名册，前十大股东持股数量的信息；7.海航投资（000616）2015年8月份股东名册，前十大股东持股数量的信息；8.海航投资集团股份有限公司非公开发行股票申请文件中（新生医疗投资管理有限公司和海南海航健康产业投资管理有限公司）签订租房协议的信息；9.海航投资集团有限公司非公开发行新股申请文件中（北京新生医疗投资公司和北京圣马克医院投资管理有限公司）租房协议的信息；10.海航投资集团股份有限公司非公开发行新股申请书文件中（新生医疗投资管理有限公司资产，海渔广场房屋建筑：海渔广场1号楼、5号楼、6号楼、7号楼购买原始凭证）；原值19亿元现评估30亿元凭证信息；5月24日申请公开信息分别描述为：1.关于《海航投资非公开发行A股股票》涉及北京新生医疗管理有限公司房产84,637.85平方米，评估价值305,144.88万元，按市场法、基础法评估，上市公司收购房产现在基本8折计算，公开没有打折的依据信息；2.关于《关于海航投资非公开发行A股股票》涉及北京新生医疗管理有限公司账面资产价值199,622.08万元，评估价值305,144.88万元，房屋评估面积84,637.85平方米，评估价3.6万每平方米，和周边项目对比的信息，周边价格2.9万元；3.中国证监会“办公厅”联系电话，办公地址，上班时间；4.中国证监会“发行监管部”联系电话、办公地址、上班时间；5、中国证监会发行审核委员会关于《海航投资非公开发行A股股票》审核组成员名单信息；6.中国证监会发行审核委员会关于《海航投资非公开发行A股股票》初审组成人员名单的信息；6月12日申请公开信息描述为：海航投资股份有限公司《关于非公开发行A股股票获得中国证监会发行审核委员会审核通过》的信息；6月15日申请公开信息分别描述为：1.海航投资集团股份有限公司拟收购股权所涉及的华安财产保险股份有限公司19.643%股东权益价值项目资产评估报告，华信众合评报字〔2015〕第2-146号，出具日期：2015年11月25日，共73页；2.海航投资集团股份有限公司拟收购北京新生医疗投资管理有限公司股权项目所涉及的北京新生医疗投资管理有限公司股东全部权益价值资产评估报告，中发评报字〔2015〕第203号，报告出具日期：2015年11月25日；3.《北京新生医疗投资管理有限公司审计报告》中兴华审字〔2016〕第BJ04-0188号，出具日期：2016年4月14日，共41页。（备注：海航投资集团股份有限公司拟收购北京新生医疗投资管理有限公司股权项目）；4.《华安财产保险股份有限公司审计报告》瑞华审字〔2016〕40020009号；审计报告出具日期2016年4月14日，共91页（备注：海航投资集团股份有限公司拟收购股权所涉及的华安财产保险股份有限公司19.63%股东权益价值项目）；6月16日申请公开信息分别描述为：1.《上市公司信息披露管理办法》；2.《上市公司非公开发行股票实施细则》；3.《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第23号—公开发行公司债券募集说明书》；4.《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第25号—上市公司非公开发行股票预案和发行情况报告书》；5.《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第26号—上市公司重大资产重组申请文件》；6.根据《上市公司重大资产重组管理办法》第四十七条规定（上市公司申请发行股份购买资产，应当提交并购重组委审核），现海航投资非公开发行股票（购买资产新生医疗和华安保险股权）获得证监会发行审核委员会通过（海航投资公告：编号2016-036），请贵会提供由重组委审核变更为发行审核委员会审核的法律、法规依据。6月7日，中国证监会对刘志清作出监管信息征求第三方意见告知书，告知其2016年5月24日提交的第1、2项信息公开申请需要征求第三方意见，征求意见时间不计算在办理期限内。同日，中国证监会分别对海航投资及中发国际作出征求意见函。6月13日，中国证监会对刘志清作出《监管信息公开延期答复通知书》（证监信息公开延期〔2016〕77号及78号），通知刘志清对其5月23日提交的10件信息公开申请及5月24日提交第3-6项信息公开申请延期办理，延长答复期限十五个工作日。6月21日，海航投资及中发国际分别对证监会作出答复，认为新生医疗资产评估说明涉及中发国际商业秘密，并且两公司不同意公开披露资产评估说明。7月1日，中国证监会对刘志清作出被诉告知书。在被诉告知书中，中国证监会将刘志清的27项申请归并为23项，分别为：1.海航投资2015年第三次临时股东大会议案详细信息；2.新生医疗房产海渔广场1、5、6、7号楼原值19亿元的凭证信息；3.新生医疗房产海渔广场1、5、6、7号楼现评估值30亿元的凭证信息；4.新生医疗房产评估均价3.6万元/平方米，周边房产2.9万元/平方米，新生医疗房产均价与周边房产对比的信息；5.按市场基础法评估，上市公司收购房产基本打8折，本次作价没有打折的依据信息；6.新生医疗分别与圣马克医院、海航健康签订的房屋租赁协议；7.海航投资2015年7月、2015年8月股东名册，前十大股东持股数量；8.海航投资非公开发行一次、二次《初审报告》；9.海航投资非公开发行一次、二次反馈意见；10.中国证监会“发行监管部”联系电话、办公地址、上班时间；11.中国证监会“办公厅”联系电话、办公地址、上班时间；12.海航投资非公开发行发审委员名单、初审人员名单；13.海航投资非公开发行股票申请获得中国证监会发行审核委员会审核通过的信息；14.华安保险《审计报告》（瑞华审字〔2016〕40020009号）；15.华安保险《评估报告》（华信众合评报字〔2015〕第2-146号）；16.新生医疗《评估报告》（中发评报字〔2015〕第203号）；17.新生医疗《审计报告》（中兴华审字〔2016〕第BJ04-0188号）；18.海航投资非公开发行股票申请由发行审核委员会审核的依据；19.《上市公司非公开发行股票实施细则》；20.《上市公司信息披露管理办法》；21.公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第26号；22.公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第23号；23.公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第25号。同时7月4日，刘志清签收被诉告知书。一审判决认为，本案中，中国证监会将刘志清的27项信息公开申请归并为23项一并予以回复，系基于行政效率考量，经审查并无遗漏之处，亦不违反政府信息公开条例的相关规定，亦可以作为一审法院对刘志清申请内容审查的基础。首先，政府信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。在政府信息公开制度中，行政机关的职责在于对以一定形式记录、保存的政府信息是否应当公开进行审查，不涉及信息所依据的法律规范等问题的审查、分析和判断。本案中，刘志清向中国证监会申请公开的第10、11项信息中的证监会“发行监管部”、“办公厅”的联系电话属于中国证监会内部管理信息，并非中国证监会在对外履行行政管理职责过程中产生的政府信息，不属于政府信息公开条例所规定的政府信息范畴。刘志清申请的第8、12项信息为“海航投资非公开发行一次、二次《初审报告》”、“海航投资非公开发行发审委员名单、初审人员名单”，上述信息涉及上市公司非公开发行股票审核过程中的事项，不属政府信息公开条例所调整的政府信息范畴。刘志清申请的第18项信息为“海航投资非公开发行股票申请由发行审核委员会审核的依据”，刘志清的该项申请实际上是以政府信息公开申请的形式，就上市公司非公开发行股票相关法律问题向中国证监会提出咨询，故刘志清的申请内容已经超出政府信息公开制度的调整范畴，其申请并非政府信息公开条例所规定的政府信息公开申请。中国证监会就刘志清的上述申请所作的答复，属于对刘志清合法权益不产生实际影响的行为。刘志清就该项答复所提起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次，本案刘志清向中国证监会提起的第1-7、9、13-17项申请均非政府信息公开条例调整范畴。《中华人民共和国证券法》（以下简称证券法）第三章第三节专门规定了“持续信息公开”制度，通过要求发行人、上市公司持续性地进行真实、准确、完整的信息披露，为证券市场参与各方提供公开获取信息的法律保障。设立该制度的目的即在于实现市场参与的机会公平，而核心则在于信息平等，即保障每一个市场参与者均能平等获取市场信息从而作出自己的投资决策。在政府信息公开制度中，行政机关的职责在于对以一定形式记录、保存的政府信息是否应当公开进行审查。而证券法所设定的信息公开制度的核心，则在于确保信息同时向不特定市场参与主体公平公开。因此，对于证券监管机关在履行职责过程中制作、获取的有关市场主体的信息，如果个别公民、法人或者其他组织可以通过向证券监管机关申请公开的方式获取，就会破坏证券市场的信息公平，违背证券信息公开制度的设立目的，扰乱证券市场的正常秩序。故，尽管证券监管机关在对证券市场履行监管职责过程中制作、获取的有关市场主体的信息，从性质上不能排除于政府信息公开条例所指的政府信息范畴，但该类信息的公开属证券法特别调整范畴，不应亦不可依据政府信息公开条例来予以规制。就本案刘志清申请公开的第1-7、9、13-17项信息而言，涉及上市公司股东大会议案、非公开发行股票信息披露等特定事项，基于前述分析，上述信息均属与上市公司密切相关的信息，应由上市公司依据信息披露等规定进行处理。上述信息是否公开、如何公开及公开是否正确等均属证券法等特别法调整范畴，而非属政府信息公开条例调整，中国证监会对刘志清所作答复属于对其合法权益不产生实际影响的行为，刘志清针对被诉告知书所作答复提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围。再次，中国证监会已经尽到政府信息公开义务。其一、政府信息公开条例第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。本案中，刘志清向中国证监会申请公开的第10、11项信息中的证监会“发行监管部”、“办公厅”的办公地址、上班时间，中国证监会已经对刘志清进行告知，并无不当之处，中国证监会已经履行了政府信息公开告知义务，符合上述规定的要求。其二、政府信息公开条例第二十一条第（一）项规定，申请公开的政府信息属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。本案中，针对刘志清向中国证监会申请公开的第19-23项信息，中国证监会已经依职权主动公开，并且告知了刘志清获取上述信息的方式和途径。中国证监会依据上述规定履行了政府信息公开告知义务。刘志清主张中国证监会向其公开的信息存在虚假内容，缺乏事实依据，一审法院不予支持。刘志清主张中国证监会将其多项信息公开申请一并予以答复、未按照其要求的形式予以公开、未对其出具登记回执、未向其提供查询便利等均属违法。一审法院认为，刘志清的上述主张均明显缺乏事实及法律依据，一审法院亦不予支持。另外，中国证监会作出被诉告知书履行了相关告知、送达等义务，其行政程序并无违法之处。综上，一审法院依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回了刘志清的诉讼请求。刘志清不服一审判决，向本院提起上诉称：上诉人持有康美药业股份有限公司（以下简称康美药业公司）股票，是康美药业公司小股东，康美药业公司虚假陈述、财务造假侵占上市公司资产十多亿元，给上诉人财产造成极大损失。首先，被上诉人未依法及时履行政府信息公开义务，未向上诉人提供政府信息公开登记回执，程序违法；第二，上诉人向被上诉人提出的26件（共计27项）信息公开申请属于政府信息公开条例的调整范围，不属于咨询问题，被上诉人应当公开申请信息，被上诉人不应该提供给上诉人虚假信息。此外，一审判决程序违法，存在未根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，将被上诉人违法违纪工作人员材料移送监察机关或公安检察机关等违法情形。综上，请求撤销一审判决，另行公正审判，依法改判，并确认被诉告知书违法并要求中国证监会重新作出答复。中国证监会未对一审判决提出异议。海航投资及中发国际均未向本院提交书面意见。经审查，本院认可一审法院查明的事实。本院认为,针对中国证监会归总合并后的刘志清所提出的23项信息公开申请，部分申请公开事项不属于政府信息公开条例的调整范畴。第一，刘志清提出的第5项和第18项信息公开申请，均是请求公开相关依据信息，实质系以信息公开名义对海航投资等非公开发行股票中的相关问题提出质疑和咨询，故不属于政府信息公开条例的调整范畴。同时，刘志清向中国证监会申请公开的第10、11项信息中“发行监管部”、“办公厅”的联系电话属行政机关内部管理信息，并非其在对外行使法定职责过程中制作或保存的信息，故不属于政府信息公开条例所规定的政府信息。中国证监会针对刘志清的上述申请所作答复属未对其合法权益产生实际影响的行政行为，一审法院认定刘志清针对上述答复所提起的诉讼不属于人民法院受案范围正确，本院应予支持。第二，刘志清所提出的1－4，6－9以及12－17项政府信息公开申请，申请事项均涉及上市公司海航投资有关股东大会议案、非公开股票发行的审核信息等内容，根据证券法的有关规定，上市公司具有法定的信息披露义务，保证依法披露信息的真实、准确、完整，证券法第三章第三节就持续信息公开作出了专门规定。上述规定系针对证券领域的发行和交易秩序而制定的特定信息公开制度，旨在保障证券市场参与者的无差别化信息披露与信息获取，以维护证券市场交易秩序和保护投资者的合法权益，所以对该领域的信息公开应适用特别法调整范畴，不应适用政府信息公开条例中关于个人依申请获取政府信息的规定。本院同意一审法院的相关认定，中国证监会针对上述申请所作告知明显未对刘志清的权利义务产生实际影响，其针对该部分答复所提起的诉讼依法应予驳回。对于中国证监会针对刘志清其余申请公开事项所作答复的合法性审查，本院同意一审法院的认定，不再赘述。关于刘志清主张中国证监会未对其出具登记回执，未及时进行答复，程序违法的上诉意见。本院认为，政府信息公开条例未对行政机关收到信息公开申请是否应出具回执作出规定，故是否出具回执不是行政机关履行政府信息公开职责的法定程序。并且，本案中国证监会收到信息公开申请后，在政府信息公开条例规定的法定期限内作出被诉告知书并依法送达，并未损害刘志清的合法权益，故刘志清的上述主张没有法律依据，本院不予支持。本院对被诉告知书程序的合法性予以确认。对于一审法院的审理程序，本院经审查，一审审理程序符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定，并无违法之处，刘志清关于一审程序违法的主张不能成立，本院不予支持。另，刘志清关于一审应将被上诉人违法违纪工作人员材料移送监察机关或公安检察机关的主张不属于本案行政诉讼审判权限范围，故对该主张亦不予支持。综上，刘志清的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘志清负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  潘振东审 判 员  贾宇军代理审判员  哈胜男二〇一七年十二月十八日书 记 员  秦静羽