江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏10行终166号上诉人（原审被告）扬州市邗江区住房保障和房产管理局，住所地扬州市邗江区百祥路37号。法定代表人顾其军，局长。委托代理人洪利春，江苏唯是律师事务所律师。上诉人（原审第三人）扬州市业恒城市建设投资管理有限公司，住所地蒋王街道何桥村。法定代表人王建华，该公司董事长。委托代理人谭正霞，江苏谭陈律师事务所律师。委托代理人何卫青，江苏谭陈律师事务所律师。被上诉人（原审原告）丁正山，男，1955年11月3日出生，汉族，住扬州市邗江区。委托代理人马慧民，江苏擎天柱律师事务所律师。上诉人扬州市邗江区住房保障和房产管理局（以下简称邗江管局）、扬州市业恒城市建设投资管理有限公司（以下简称业恒投资公司）因拆迁补偿方案行政批准一案，不服扬州市江都区人民法院（2017）苏1012行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月4日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经报请江苏省高级人民法院批准，本案延长审限三个月。本案现已审理终结。原审查明，扬州市邗江区拆迁管理办公室（以下简称邗江拆管办）于2016年11月15日向第三人业恒投资公司作出扬邗集拆字[2016]第13号《集体土地房屋拆迁补偿安置方案批准通知书》（以下简称《拆迁批准通知书》），拆迁项目名称为“原蒋王小学宿舍区环境综合整治项目”。邗江区拆管办于2015年7月更名为扬州市邗江区人民政府房屋征收办公室，并增挂“扬州市邗江区拆迁管理办公室”牌子，性质为事业单位法人，由被告邗江房管局报批扬州市邗江区机构编制委员会成立。另查明，2001年至2002年间，扬州市邗江区蒋王中心小学校长王月皎，在没有办理相关合法手续的情况下，将蒋王小学原有的国有划拨建设土地及违法征用的集体土地共9.66亩，以代建教职工宿舍名义，开发18栋单体别墅，并交给他人对外销售。原告丁正山购得其中一栋，至原告提起本起行政诉讼，其购得的别墅未依法办理房屋产权证和土地使用权证，涉案房屋位于被诉《拆迁批准通知书》拆迁范围内。原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，本案原告丁正山所有的涉案房屋位于拆迁范围内，丁正山对被诉《拆迁批准通知书》不服，有权提起行政诉讼。邗江拆管办系被告邗江房管局报批成立的事业单位法人，没有法律法规授权的相应职权。因此，邗江拆管办行为的法律后果应由邗江房管局承担，邗江房管局是本案适格被告。《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》第二条规定：依法在市区行政区域内征收集体土地，需要拆迁房屋及其附属物，并对房屋所有权人进行补偿安置的，适用本办法。第三条规定：市国土资源行政主管部门负责集体土地房屋拆迁相关的土地管理工作；市拆迁管理办公室负责集体土地房屋拆迁补偿安置管理工作。本案中，邗江拆管办依据上述规定，向第三人作出《拆迁批准通知书》，但是未提供证据证明涉案拆迁项目即原蒋王小学宿舍区环境综合整治项目需拆迁范围涉及的土地性质为集体土地，而原告提供的扬州市国土局资源局（以下简称市国土局）作出的扬国土资（2010）地郊字41号《关于征收集体土地的通知》，明确涉案土地因规划建设的需要，经市政府呈省政府批准，同意征归国有，被告辩称该土地的征收工作并未完成，土地性质仍为集体土地无证据证实。被告又辩称，邗江国土局于2016年6月27日回复涉案土地系集体土地，经查明，邗江国土局仅回复“原蒋王小学宿舍区地块符合《扬州市邗江区土地利用总体规划》，不新增建设用地，可按规定开展相关工作”，并未说明涉案土地为集体土地，故应当确认被告就涉案土地的拆迁项目，依据《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》作出被诉《拆迁批准通知书》，事实不清，主要证据不足，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告邗江房管局于2016年11月15日作出的扬邗集拆字[2016]第13号《扬州市邗江区集体土地房屋拆迁补偿安置方案批准通知书》。上诉人邗江房管局上诉称，第一，一审判决认定丁正山对涉案房屋享有合法权益错误。18幢单体别墅是蒋王中心小学违法建设并销售的，至今未取得也不可能取得房屋所有权登记，其与本案被诉行为没有利害关系。第二，一审判决认定上诉人未提供证据证明拆迁范围内的土地为集体土地错误。上诉人在作出本案被诉行政行为的调查中未查到涉案土地已从村集体所有变更为国有的土地登记，丁正山也未提供土地变更为国有的土地变更登记文件。邗江国土局的回复是针对蒋王街道办的报告及附图所作的专门回复，在报告中，蒋王街道办已明确涉案土地是集体土地，如果邗江国土局对此有异议，是不可能不要求纠正的，邗江国土局的回复，完全认可了涉案土地是集体土地。综上，请求二审法院依法撤销一审判决并依法支持上诉人的上诉请求。上诉人业恒公司上诉称，第一，被上诉人丁正山无诉讼主体资格。邗江区人民法院（2011）刑初字第131号刑事判决已明确载明，涉案土地是违法用地，涉案别墅是违章建筑，至今未能取得土地证和房产证，作为违章建筑使用人的丁正山不具备合法建筑权利主体的诉权，应当驳回丁正山的起诉。第二，邗江房管局在作出被诉行政行为时，涉案土地仍是集体土地。本案被诉行政行为的作出时间为2016年11月15日，而被上诉人丁正山居住的别墅所占用的土地直至2016年12月23日省政府批复后才转为国有。第三，一审判决认定涉案土地不属集体性质，属越权审理。土地行政争议的确权部门依法只能是土地行政主管部门，其他任何机关包括法院都不具有确认土地性质的职权，故邗江房管局依据邗江国土局的集体土地性质的回复及附图作出集体土地性质的《拆迁批准通知书》完全正确，一审法院抛开邗江国土局的文件，另行对讼争土地性质进行质疑与否定，明显系越权审理，侵犯了国家行政确认的行政权。第四，一审判决会造成不良社会影响。由于一审法院将两证全无的违法用地通过审判方式，确认了其国有土地性质，支持了两证全无的违法用地和违章建筑的权利诉请，必然造成社会竞相模仿，滋长大搞违法用地和违章建筑的歪风邪气，也造成违法用地和违章建筑在以后的拆迁过程中攀比合法的国有土地性质及合法建设，漫天要价，增加国家的拆迁成本，造成国家财产重大流失。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判维持邗江房管局的《拆迁批准通知书》。被上诉人丁正山答辩称，第一，一审判决有理有据、合理合法。邗江房管局提供的扬国土资[2010]地郊字41号文件已明确涉案土地因规划建设需要同意征收为国有，邗江房管局辩称该土地征收未完成、土地性质仍为集体无证据证实。第二，被诉《拆迁批准通知书》明确的拆迁期限为2016年11月15日-12月30日，但在该通知书规定的期限内未能启动完成拆迁工作，此通知书已过期。第三，在作出被诉行政行为之前，被上诉人在拆迁维稳评估调查中，大多数涉拆住户均反对拆迁，但邗江房管局无视涉拆住户的意见。第四，涉案土地中部分是划拨土地。邗江法院的刑事判决已明确认定涉案土地中部分是划拨土地，且蒋王镇政府收取了100万元的土地款，否则刑事判决就存在错误。第五，该拆迁项目不是为了公共利益需要，而是蒋王街道办打着城中村改造的幌子进行商业开发。综上，请求二审法院依法驳回上诉人上诉，维持原判。原审当事人向原审法院提交的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，所查明的事实，本院依法予以确认。在二审过程中，上诉人业恒公司向本院提交了以下证据：1、邗江区人民政府关于扬邗集拆字（2016）第13号《扬州市邗江区集体土地房屋拆迁补偿安置方案批准通知书》的情况说明；2、市国土局《关于征收集体土地的通知》（扬国土资[2009]地郊字106号）；3、市国土局《关于征收集体土地的通知》（扬国土资[2010]地郊字41号）；4、市国土局《扬州市国土资源局转发江苏省人民政府关于邗江区2016年度第7批次村镇建设用地批复的通知》（扬国土资[2016]地郊字106号）；5、市国土局邗江分局城区中心国土资源所出具的涉及蒋王小学宿舍楼范围内的土地各批次征用范围示意图。上述证据1、5是原件；2-4为复印件，业恒公司未提供原件供核对。以上证据证明，涉案地块在作出被诉行政行为时属集体土地，是经有权部门批准实施征用的。经庭审质证，上诉人邗江房管局对上述证据无异议；被上诉人丁正山对证据2-4无异议，对证据1不认可，对证据5认为说不清。由于证据1-5是有权部门作出且与本案具有关联性，本院依法予以确认。根据以上证据，本院另查明：2009年9月10日，市国土局作出[2009]地郊字106号《关于征收集体土地的通知》，同意将邗江区蒋王街办何桥村前进组、东庄组、蒋王组、东高组，志远村米塘组、志远村村属，蒋王街办集镇10.3058公顷的集体土地征归国有。2010年8月19日，市国土局作出扬国土资[2010]地郊字41号《关于征收集体土地的通知》，同意将邗江区2010第1批次3地块邗江区蒋王街道集镇、志远村1.8217公顷集体土地征归国有。2016年12月23日，市国土局作出扬国土资[2016]地郊字106号《扬州市国土资源局转发江苏省人民政府关于邗江区2016年度第7批次村镇建设用地批复的通知》，告知邗江区2016年度第7批次村镇建设用地已于2016年12月14日获省政府苏政地[2016]622号文件批准。就涉案土地获准征收的年度与批次，市国土局邗江分局城区中心国土资源所出具了测绘示意图，根据该图记载，蒋王小学宿舍楼范围内的土地已获批征收，其年度与批次分别为邗江区2003年第32批次建设用地调整项目5地块、邗江2010第1批次3地块、邗江区2016年度第7批次村镇建设用地第6块地。本院认为，第一，本案被上诉人丁正山所有的涉案房屋位于被诉的《拆迁批准通知书》批准的拆迁范围内，尽管该涉案房屋至今未取得相关权属证书，但基于丁正山对该房屋享有的财产权利，其与被诉的《拆迁批准通知书》具有利害关系，有权提起行政诉讼。第二，《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（市政府59号令）第二条规定：依法在市区行政区域内征收集体土地，需要拆迁房屋及其附属物，并对房屋所有权人进行补偿安置的，适用本办法。第三条规定：市国土资源行政主管部门负责集体土地房屋拆迁相关的土地管理工作；市拆迁管理办公室负责集体土地房屋拆迁补偿安置管理工作。各区拆迁管理部门应当根据市拆管办授权的工作职责，做好本辖区内的房屋拆迁管理相关工作。第六条规定：拆迁人应当根据本办法拟定规划许可用地范围内被拆迁房屋的补偿安置实施方案，经所在地区人民政府确认后报市拆管办审核。房屋拆迁补偿安置方案应当包括以下内容：（一）征地批准文件及经规划许可的用地范围图；（二）用地范围内房屋拆迁调查测算情况；（三）拆迁计划及拆迁期限；（四）安置方式及过渡期限；（五）所需安置房源证明或补偿安置资金证明；（六）其他与房屋拆迁补偿安置有关的事项。本案中，一方面，被上诉人邗江房管局作出本案被诉《拆迁批准通知书》的时间为2016年11月15日，而该通知书所涉的部分土地直至2016年12月才经省政府批准同意征用。在未经有权部门批准同意将集体土地征归国有的情况下，被上诉人邗江房管局就针对该土地上的房屋作出了被诉《拆迁批准通知书》，违反了《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》第六条第（一）项的规定。另一方面，从被上诉人邗江房管局向一审法院提交的证据看，其在诉讼过程中并未向一审法院提交本次拆迁所需的安置房源证明或补偿安置资金证明，应视为没有这两项证明材料，违反了《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》第六条第（五）项的规定。第三，由于生效的邗江区人民法院（2011）扬邗刑初字第0131号刑事判决书已经认定了以下违法事实：2001年至2002年间，扬州市邗江区蒋王中心小学校长王月皎，在没有办理相关合法手续的情况下，将蒋王小学原有的国有划拨建设土地及违法征用的集体土地共9.66亩，以代建教职工宿舍名义，开发18栋单体别墅，并交给他人对外销售。在此情况下，作为具有管理职能的国土、规划等行政部门，应当在各自的职权范围内，依照相关法律、法规的规定，对上述违法建设行为进行查处，依法履行法律赋予的职责。如果确需对涉案地块实施征地拆迁的，有关部门应当严格按照《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》的规定办理。综上，上诉人邗江房管局、业恒投资公司要求撤销原审判决的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人扬州市邗江区住房保障和房产管理局、扬州市业恒城市建设投资管理有限公司各承担25元。本判决为终审判决。审判长 李 勉审判员 徐沐阳审判员 王岚林二〇一七年十二月二十八日书记员 马肇睿附相关法律条文：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；