广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2017)粤71行终1785号上诉人（原审原告）：陈小朗，男，1944年2月25日出生，汉族，住广州市越秀区，上诉人（原审原告）：欧佩卿，女，1954年2月21日出生，汉族，住广州市荔湾区，上诉人（原审原告）：康联绵，男，1949年7月6日出生，汉族，住广州市越秀区，上诉人（原审原告）：崔妙华，女，1956年7月24日出生，汉族，住广州市越秀区，被上诉人（原审被告）：广州市人力资源和社会保障局。住所地：广州市越秀区连新路**号。法定代表人：郭志勇，该局局长。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路*号。法定代表人：温国辉，该府市长。上诉人陈小朗、欧佩卿、康联绵、崔妙华等因诉被上诉人广州市人力资源和社会保障局（以下简称“市人社局”）、广州市人民政府（以下简称“市政府”）政府信息公开答复及行政复议决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2850号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，陈小朗、欧佩卿、康联绵、崔妙华等10人于2015年7月23日向市人社局递交了信息公开申请表，申请公开：“一、粤人社发［2015］64号文；二、粤人社函［2014］2168号文；三、穗人社发［2015］37号文；四、广州市人社局按该2168号文做好待遇衔接有关要求制定和上报广东省���社厅的实施方案；五、广东省人社厅对该实施方案的批复。”市人社局受理后于2015年8月6日向陈小朗等10人作出穗人社公［2015］59号《关于陈小朗等10人申请公开政府信息的答复意见》，认为陈小朗等人申请公开的信息不属于政府信息公开的范围。陈小朗、欧佩卿、康联绵、崔妙华等8人不服，向市政府申请复议。该府受理后经审查，于2015年11月11日作出穗府行复［2015］934号《行政复议决定书》，决定撤销市人社局作出的上述答复意见并责令市人社局在收到上述《行政复议决定书》之日起15个工作日内对陈小朗等人的政府信息公开申请重新作出处理。但市人社局收到上述《行政复议决定书》后逾期未重新作出处理也未办理延期手续，陈小朗、欧佩卿、康联绵、崔妙华等6人不服，向广州市越秀区人民法院提起行政诉讼。后经开庭审理，广州市越秀区人民法院于2016年5月31日作出（2015）穗越法行初字第629号《行政判决书》，判决市人社局于上述判决书发生法律效力之日起15个工作日内对陈小朗等人2015年7月23日的政府信息公开申请事项重新作出处理。2016年6月16日，市人社局作出穗人社公［2016］100号《广州市人力资源和社会保障局关于陈小朗等10人申请公开政府信息的复函》，主要内容为：“一、现将广州市人力资源和社会保障局、财政局《关于2015年度广州市调整企业退休人员养老保险待遇的通知》（穗人社发［2015］37号）向你们公开。二、广东省人力资源和社会保障厅、财政厅《关于2015年度调整企业退休人员基本养老金的通知》（粤人社发［2015］64号）和粤人社函［2014］2168号文是广东省人力资源和社会保障厅等部门制发的。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条……等规定，建议你们向文件制作部门申请。其中，广东省人力资源和社会保障厅、财政厅《关于2015年度调整企业退休人员基本养老金的通知》（粤人社发［2015］64号）的制作部门已向社会公开该文件，你们可在广东省人力资源和社会保障厅门户网站获取该信息。三、你们要求公开的‘广州市人社局按该2168号文做好待遇衔接有关要求制定和上报广东省人社厅的实施方案’和‘广东省人社厅对该实施方案的批复’，均不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》等规定应予公开的政府信息。”陈小朗、欧佩卿、康联绵、崔妙华等6人不服上述复函，于2016年8月1日向广州市人民政府申请行政复议，该府受理后，于同日向市人社局发出穗府行复［2016］862号《提出行政复议答复通知书》。2016年9月30日，市政府作出穗府行复［2016］862号《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长本案审查期限30天。2016年10月17日，市���府作出穗府行复［2016］862号《行政复议决定书》，决定维持市人社局作出的穗人社公［2016］100号《广州市人力资源和社会保障局关于陈小朗等10人申请公开政府信息的复函》。原告陈小朗、欧佩卿、康联绵、崔妙华对此不服，诉至原审法院。原审法院认为,《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申���人该行政机关的名称、联系方式：（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日……”本案中，原告等人申请公开的内容为：一、粤人社发［2015］64号文；二、粤人社函［2014］2168号文；三、穗人社发［2015］37号文；四、广州市人社局按该2168号文做好待遇衔接有关要求制定和上报广东省人社厅的实施方案；五、广东省人社厅对该实施方案的批复。被告市人社局作出的涉案复函已根据实际情况对原告申请公开的第一、二、三项内容依法进行了公开或答复，并无不当���原审法院予以支持。至于原告申请公开的第四、五项内容即“广州市人社局按该2168号文做好待遇衔接有关要求制定和上报广东省人社厅的实施方案”和“广东省人社厅对该实施方案的批复”，由于上述信息确实属于被告市人社局与其上级主管单位即广东省人社厅内部制定、上报和批复有关广州市退休人员养老金待遇的文件，并未对外产生效力，且被告市人社局在涉案复函中亦已阐明，在上述实施方案批复后，广州市已依据批复制定了广州市人力资源和社会保障局、财政局《关于2015年度广州市调整企业退休人员养老保险待遇的通知》（穗人社发［2015］37号），而该通知已经原告申请并获准公开，故被告市人社局在涉案复函中主张原告申请公开的第四、五项内容属于行政机关在日常工作中处于讨论、研究、审查中的过程性信息，并依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发［2010］5号）和《广州市依申请公开政府信息办法》第八条的规定，认定为不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》等规定应予公开的政府信息的意见，符合本案的实际情况，于法有据，原审法院予以支持。至于上述穗人社发［2015］37号通知的内容是否适当，并非本案审理的范围，相关利害关系人对该通知如有异议，可依法通过其他途径解决，原审法院在此不作调处。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定：“依照行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据证据，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持。”本案中，被告市政府作为复议机关，收到原告等人的行政复议申请后，查明相关事实并依法作出涉案复议决定符合上述法律规定，原审法院对此予以支持。综上所述，被告市人社局和市政府分别作出的涉案复函和复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，原审法院依法予以支持。原告请求撤销被告市人社局作出的涉案复函及被告市政府作出的复议决定，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回原告陈小朗、欧佩卿、康联绵、崔妙华的诉讼请求。上诉人陈小朗、欧佩卿、康联绵、崔妙华等不服原审判决，向本院提起上诉称：1.被上诉人市人社局以涉案信息是其与上级广东省人社厅尚处于讨论、研究、审查阶段的文件为由拒绝公开涉案信息的事实不成立。被上诉人市人社局提交证明上诉人提起信息公开申请，市人社局作出答复、市政府作出两次复议决定、越秀区法院作出判决的证据与市人社局主张涉案信息“处于讨论、研究、审查中”的事实没有关联性。被上诉人既未将不属于机密的涉案信息提交法庭审查，也没有提交证据证明涉案信息尚处于讨论、研究、审查阶段，原审法院明知被上诉人关键证据严重缺失，但未查明涉案信息是否尚处于讨论、研究、审查阶段的讼争事实。2.涉案信息是被上诉人市人社局与其上级广东省人社厅尚处于讨论、研究、审查中的信息的理由不成立，虽���涉案信息曾经是过程性信息，但该过程已于2015年实施穗人社发37号文时结束，且由于该涉案信息涉及公民、法人及其他组织切身利益，需要公众广泛知晓和参与，是应当主动公开的政府信息。3.上诉人第二项诉讼请求是“撤销穗人社公[2016]100号《复函》”。该诉请隐含原审法院认定被告作出涉案100号《复函》主张涉案信息是尚处于讨论、研究、审查阶段的事实和理由不成立和拒绝公开涉案信息的行政行为违法的确认之诉。但原审法院对该《复函》主张涉案信息尚处于讨论、研究、审查阶段中的事实和理由是否成立不予查明，也没有审查被告据此拒绝公开涉案信息的行政行为的合法性，明显遗漏诉讼请求，应予纠正。4.由于原审法院没有查明涉案信息是尚处于讨论、研究、审查阶段中的事实，原审判决认定涉案信息“确实属于被告市人社局与其上级广东省人社厅内部���定、上报、批复的文件”即“过程性信息”的理由明显缺乏事实依据。5.被上诉人市政府于2015年作出穗府行复〔2015〕934号《行政复议决定书》查明并认为市人社局未提交证明涉案信息属于政府内部公文的证据，决定撤销市人社局拒绝公开涉案信息的59号《答复意见》。但在复议过程中市人社局依然拒绝公开涉案信息也未提交证据证明涉案信息尚处于讨论、研究、审查阶段，市政府却在市人社局没有证据依据的情形下维持原行政行为，明显违法。6.市人社局违反有关规定未在证据目录上加盖公章和注明日期，原审法院开庭审理之日已超过审限且未按《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定向上诉人说明有何特殊情况和曾经高级人民法院批准延长审限。综上所述，请求二审法院：1.撤销原审判决并发回重审；2.由两被上诉人承担本案全部诉讼费用。被上诉人市人社局、市政府均未提交答辩意见。经审查，原审判决查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定：“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”本案中，被上诉人市人社局收到上诉人陈小朗等人的信息公开申请后，依据上述法规的规定分类作出答复，并在法定期限内向上诉人送达被诉《广州市人力资源和社会保障局关于陈小朗等10人申请公开政府信息的复函》，并无不当。上诉人陈小朗等人要求市人社局公开的“广州市人社局按该2168号文做好待遇衔接有关要求制定和上报广东省人社厅的实施方案”、“广东省人社厅对该实施方案的批复”，属于行政机关在日常工作中处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，并非是法律规定应予公开的政府信息。被上诉人市人社局对上述两项申请不予公开，且已说明��由，并无违反法律规定，本院予以支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”市政府于2016年8月1日受理上诉人的复议申请，经延长复议期限30日后，于2016年10月17日作出涉案行政复议决定，维持涉案复函，程序合法，并无不当，本院亦予以支持。综上所述，原审法院判决驳回上诉人请求撤销涉案复函及复议决定的诉讼请求，处理正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十���条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人陈小朗、欧佩卿、康联绵、崔妙华共同负担。本判决为终审判决。审判长 邓 军审判员 陈作斌审判员 谭建军二〇一七年十二月十四日书记员 吴老眯