安康铁路运输法院行 政 判 决 书(2017)陕7101行初134号原告姚忠成，男，1955年7月1日出生。委托代理人李平，陕西理衡律师事务所律师。被告旬阳县住房和城乡建设局，住所地安康市旬阳县商贸街4巷县住建局办公楼，统一社会信用代码11610928016058485F。法定代表人段根臣，局长。委托代理人郗战平，男，旬阳县住房和城乡建设局工作人员。委托代理人雷绍云，陕西法力律师事务所律师。第三人陕西巨隆置业（集团）有限公司，住所地西安市雁塔区高新区高新路86号领先时代广场（B座）2幢10901室。组织机构代码67511003-X。法定代表人吴世忠，总经理。委托代理人吴世友，男，系陕西巨隆置业（集团）有限公司员工。委托代理人孙远明，陕西护正律师事务所律师。第三人陕西巨隆置业（集团）有限公司旬阳分公司，住所地安康市旬阳县商贸小区93号，统一社会信用代码916109286879984276。法定代表人吴世友，经理。原告姚忠成不服原旬阳县城乡建设局作出的建设工程规划许可证，以旬阳县城乡规划管理局（以下简称“旬阳县规划局”）为被告，以陕西巨隆置业（集团）有限公司（以下简称“巨隆公司”）为第三人，于2013年1月21日向旬阳县人民法院提起行政诉讼。旬阳县人民法院于2013年1月23日受理，于2013年3月20日以被告旬阳县规划局、第三人巨隆公司的中止审理申请符合法律规定为由，作出（2013）旬行初字第00004号《行政裁定书》，裁定本案中止诉讼。2016年5月16日，原告姚忠成申请恢复案件审理，并申请旬阳县人民法院回避。2016年7月7日，安康市中人民法院认为原告姚忠成申请回避的理由成立，作出（2016）陕09行辖10号《行政裁定书》，裁定由白河县人民法院管辖。白河县人民法院于2016年8月8日受理此案，原告姚忠成于2016年9月1日申请白河县人民法院和安康市中级人民法院同时回避。白河县人民法院于2016年10月13日以原告姚忠成的回避申请需等待陕西省高级人民法院审批为由，作出（2016）陕0929行初5号《行政裁定书》，裁定本案中止诉讼。2017年7月13日，陕西省高级人民法院作出（2017）陕行辖38号《行政裁定书》，裁定本案由本院管辖。本院于2017年8月29日收到相关案卷材料，于当日立案受理，于2017年8月31日向被告旬阳县规划局、第三人巨隆公司送达应诉通知书等法律文书。因被告旬阳县规划局已于2015年9月16日被撤销，其行政管理职权由旬阳县住房和城乡建设局（以下简称“旬阳县住建局”）继受，本院于2017年9月26日依法将被告由旬阳县规划局变更为旬阳县住建局。本院依法组成合议庭，于2017年10月17日第一次公开开庭审理了本案。原告姚忠成的委托代理人李平，被告旬阳县住建局的委托代理人郗战平、雷绍云，第三人巨隆公司的委托代理人吴世友、孙远明到庭参加诉讼。被告旬阳县住建局的负责人因故未到庭参加诉讼，原告姚忠成、第三人巨隆公司的法定代表人吴世忠未到庭参加诉讼。2017年11月9日，本院决定将陕西巨隆置业（集团）有限公司旬阳分公司（以下简称“巨隆公司旬阳分公司”）追加为本案第三人并通知参加诉讼。本院于2017年11月27日第二次公开开庭审理了本案。原告姚忠成的委托代理人李平，被告旬阳县住建局的委托代理人郗战平、雷绍云，第三人巨隆公司的委托代理人即巨隆公司旬阳分公司的法定代表人吴世友到庭参加诉讼。原告姚忠成，被告旬阳县住建局的负责人，第三人巨隆公司的法定代表人吴世忠及其委托代理人孙远明未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原旬阳县城乡建设局于2010年6月30日作出编号为G-2010-78《建设工程规划许可证》，主要内容包括：建设单位巨隆公司旬阳分公司；建设项目名称为太极大厦；建设位置位于旬阳县中心集贸市场外侧，祝尔康大道内侧；建设规模为开间46.4米，进深30.3米，地下一层，地上三十层，总建设面积40535平方米。附图及附件名称：1、经会议研究，同意建设开间46.4米，进深30.3米，一层占地1406平方米，准建地下一层，地上三十层，总建筑面积40535平方米，其中地下建筑面积1975平方米。2、建筑前沿最突出点距祝尔康大道道牙8米，西侧外墙皮距商贸街西巷道牙2.3米，东侧外墙皮距粮贸市场住宅楼墙皮不低于4.2米，按规定设环形消防通道，南侧留足不低于4米的通道。3、自行妥善处理好四邻关系，污水需经化粪池处理后方可接入城市管网，排水等设施不能占用城市公共空间。4、各项手续办齐后，动工前通知旬阳县城乡建设局及相关单位现场放线，竣工后联系旬阳县城乡建设局进行验收。原告姚忠成诉称，1998年9月15日，原告与旬阳县工商局签订房地产转让协议，受让其“中心农贸市场”房地产，取得土地使用权和房屋产权。2003年8月，原告通过“挂牌”方式取得“中心农贸市场”后北侧的另外一块土地，该土地用途为商业，挂牌公告对规划条件明确要求“与中心农贸市场间15米消防通道”。2009年5月23日，原告将此用地转让给巨隆公司单独开发。巨隆公司受让后，开发建设“太极大厦”商品房，重新办理了土地审批件，该审批件明确要求“必须按照本宗土地挂牌公告及项目规划要求建设”，要求其与“中心农贸市场”消防通道间距必须留足15米。2010年4月19日安康市消防支队对巨隆公司建设的“太极大厦”发出的《建设工程消防设计审核意见书》中，明确要求“在该工程东南部进行扩展保证消防通道的转弯半径达到8米”，工程竣工验收，方可投入使用。“太极大厦”为33层的高层建筑，“中心农贸市场”为7层的民用建筑，“太极大厦”与“中心农贸市场”南北相邻。2010年6月30日，被告为巨隆公司颁发G-2010-78号《建设工程规划许可证》中，规划的“太极大厦”与“中心农贸市场”间距及消防通道不低于4米。依据《城乡规划法》及《陕西省城市规划管理技术规定》相关规定，“太极大厦”与“中心农贸市场”的最小间距为15米，依据《高层民用建筑设计防火规范》的规定，最小间距为6米。被告作出的规划明显违法，且为社会埋下了巨大的隐患。在程序方面，被告的许可行为属于对原有规划许可的变更和重新审核，依法应当注销原有的建设工程规划许可证，但是至今原告对此不知情，没有让原告参与和签字。“太极大厦”用地在受让时规划条件和设计要求是与“中心农贸市场间15米消防通道”，而被告为巨隆公司颁发的建设工程规划许可属变更了规划，没有履行变更手续，没有公示，违反了《城乡规划法》第四十三条（“城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”），属于程序违法。综上所述，请求依法撤销被告向巨隆公司颁发的G-2010-78建设工程规划许可证，诉讼费由被告承担。原告姚忠成为证明其主张，向本院提交下列证据：第一组：旬国用（98）字第095号《国有土地使用证》，旬房权证城字第00**号《房屋所有权证》，旬房权证城关字第X300300-02-112-1号《房屋所有权证》。拟证明原告依法取得土地使用权和房屋所有权，土地和房屋与巨隆公司的土地和建筑物相邻，原告属于利害关系人。第二组：土地过户协议，旬阳县人民政府的旬政地发[2009]20号《关于巨隆公司转让国有建设用地使用权的批复》，挂牌出让国有土地使用权的公告，安康市公安消防支队的安市公消审字[2010]第10号《建筑工程消防设计审核意见书》，安康市公安消防支队的安公消验[2013]第0010号《建设工程消防验收意见书》，测量报告。拟证明被告违法为巨隆公司办理建设工程规划许可证的事实。第三组：陕西省高级人民法院的（2015）陕行终字第00011号《行政判决书》。拟证明被告给巨隆公司颁发建设工程规划许可证的程序违法。第四组：旬国用（2010）第030号《国有土地使用证》。拟证明被告颁发的建设工程规划许可证主体错误。第五组：巨隆公司旬阳分公司《关于太极大厦项目建设周边住户上访问题处理结果的报告》。拟证明被告在向巨隆公司颁发建设工程规划证之前存在纠纷，但其仍然颁发。第六组：陕西省城市规划管理技术规定、城乡规划法、陕西省城乡规划条例。拟证明被告为巨隆公司颁发建设工程规划许可证的行为违反法律规定。被告旬阳县住建局辩称:第一，原告起诉超过法定诉讼时效。原告作为巨隆公司的联合开发人对巨隆公司旬阳分公司2010年6月领取建设工程规划许可证是明知的，如果原告认为其权利受到侵害，应当在6个月内提起诉讼。原告在2012年起诉已超过法定诉讼时效，应当裁定驳回其诉讼请求。第二，原告诉讼理由不能成立。旬阳县中成工贸有限公司（以下简称“中成公司”）于2003年8月经挂牌公告出让取得太极大厦项目土地批复及土地使用权证后，向原旬阳县城乡建设局申请规划许可证，中成公司取得编号1248号建设工程规划许可证，内容为建设19层，总建筑面积21万平方米，建筑前沿线邻祝尔康大道一侧裙房距道牙6米，高层部分距道牙7.5米，临小区一侧裙房距道牙2米。2004年12月，中成公司申请将设计变更为22层，2006年中成公司又以其与湖北卓越集团合作开发为由，申请将太极大厦设计变更33层，但是该工程一直搁置，没有施工建设。2009年中成公司又与巨隆公司签订联合开发协议，随后巨隆公司向原旬阳县城乡建设局提交申请，经2010年城乡规划委员会及旬阳县人民政府第27次会议研究决定，同意太极大厦建设层数不超过30层，按照红线外的东侧外墙皮距粮贸市场住宅楼墙皮不低于4.2米，南侧按照不低于8米（其中太极大厦建设按照不低于4米的要求留足通道，农贸市场后期建设中在此基础上再退让4米进行建设），西侧外墙皮距离商贸街四巷道道牙不低于4米进行建设。原旬阳县城乡建设局为巨隆公司颁发核发了编号为D-2010-18号建设用地规划许可证和G-2010-78号建设工程规划许可证，内容为地下一层，地上30层，开间46.4米，进深30.3米，一层占地1406平方米，并注销了中成公司的规划许可证。原旬阳县城乡建设局根据旬阳县政府会议精神为巨隆公司办理规划许可符合《城乡规划法》第四十条之规定。至于旬阳县国土资源局土地出让挂牌公告表述太极大厦与中心农贸市场间隔15米通道问题，并未得到规划部门的认可，且无任何规划依据。该公告在先，旬阳县政府2010年第27次会议在后，该会议精神已经改变了土地出让挂牌公告的内容。至于《陕西省城市规划管理技术规定》、《高层民用建筑设计防火规范》，属于原告对法律的曲解。综上，原旬阳县城乡建设局为巨隆公司旬阳分公司办理的规划许可程序合法，适用法律正确，依法应予以维持，或依法驳回原告的起诉。被告旬阳县住建局为证明其辩称，向本院提交如下证据：第一组：旬阳县发展计划局的旬计发（2003）49号《关于旬阳县太极商城项目可行性研究报告的批复》和旬计发（2003）92号《关于变更旬阳县太极（商）城项目有关内容的通知》，旬阳县人民政府的2003年7月31日《关于太极商城建设的专题会议纪要》，旬阳县国土资源局的2003年8月12日《挂牌出让国有土地使用权的公告》，旬阳县人民政府的旬政地（籍）[2003]20号《关于旬阳县中成工贸有限责任公司挂牌受让国有土地使用权的批复》，旬国用（2003）字第178号《国有土地使用证》，建设工程选址（放线）现场记录卡，1248号《建设工程规划许可证》，1248号建设工程规划许可证发放登记表，安康市消防支队的安市公消建字2004-46号《建设工程消防设计审核意见书》，变更工程规划许可证的申请，929号建设用地许可证发证登记表，1290号《建设工程规划许可证》，1290号建设工程规划许可证发放登记表，旬阳县人民政府2007年8月8日《关于太极大厦项目建设有关问题的专题办公会议纪要》，《联合开发合同》。拟证明被告给巨隆公司颁发建设工程规划许可证的事实清楚、程序合法。第二组,旬阳县发展计划局的旬计投资（2009）108号《关于下达旬阳县太极大厦建设项目备案确认书的通知》，安康市公安消防支队的安市公消审字[2010]第10号《建设工程消防设计审核意见书》，旬国用（2010）第030号《国有土地使用证》，旬阳县人民政府2010年6月2日《关于太极大厦项目建设有关问题办公会议纪要》，G-2010-78《建设工程规划许可证》和发放登记表，D-2010-18《建设用地规划许可证》和发放登记表，总平面布置图，巨隆公司旬阳分公司《关于请求核发“太极大厦”建设用地规划许可证的申请》。拟证明太极大厦经过申请审批后变更，巨隆公司重新申请发证。第三组，联合开发协议，安康地区计划局的安地计投发（1998）338号《关于对旬阳中成大厦经济适用住房基建项目的立项批复》，中成公司的工商登记资料。拟证明原告不具备合法原告的资格。第四组，2009年11月4日的照片和2010年6月19日的照片。拟证明原告的起诉已超过法定的起诉期限。第三人巨隆置业公司、巨隆公司旬阳分公司述称：第一，原告的主体资格存在问题。巨隆公司和中成公司签订联合开发合同时，太极大厦东临中成公司，中成公司在联合开发中已经处置了相应的物权，即拆除了部分建筑物作为消防通道。原告将中成公司的房地产转移到自己名下，其也应受联合开发合同的限制。因此，原告的物权是不完整的。消防通道的问题直接关系到太极大厦购房户的利益，与相邻方没有直接的利害关系，不会侵害相邻方的合法权益。原告无相应的主体资格。第二，本案漏列了第三人中成公司。中成公司与巨隆公司是太极大厦联合开发的利益共同体，中成公司和巨隆公司在本案中地位是同等的，中成公司在本案中与原告提起的诉讼结果有事实和法律上的利害关系，应当作为第三人参加诉讼。第三，原告的主张违背事实且没有法律依据。太极大厦从用地受让取得、建设立项、设计方案、申请规划许可都是中成公司一手办理，直到后来申请规划变更及联合开发，中成公司都是直接参与人、受益人，消防通道的预留方案都是原告和中成公司的意愿。中成公司原取得的规划许可证中，消防通道占地通过拆除其自有简易房屋后形成消防通道，且中成公司明确向巨隆公司承诺。中成公司与巨隆公司联合开发后，中成公司将股权全部转让给巨隆公司，巨隆公司有权按照原规划的消防通道方案建设，巨隆公司在原设计方案又退让了3米多，共预留了4米多的消防通道，另外4米的消防通道应由中成公司预留。规划并非减小了消防通道，而是中成公司和原告没有落实规划，没有履行合同义务。综上所述，请求人民法院驳回原告姚忠成的诉讼请求。第三人巨隆公司、巨隆公司旬阳分公司为证明其述称，向本院提交如下证据：第一组：股权转让协议。拟证明中成公司与本案存在利害关系，应将其追加为第三人参加诉讼。第二组：中成公司于2008年5月13日致大地建筑事务所重庆分公司函。拟证明太极大厦的建设按照原设计方案进行建设，产生的相应责任应由中成公司承担。第三组：中成公司报建图纸。拟证明中成公司在报建的图纸中要拆除简易房屋，留出消防通道。经当庭举证、质证，对各方当事人所举证据认证如下：原告姚忠成提交的证据：第一组，被告和第三人认为，不能证明原告的国有土地使用权证中登记的地块与太极大厦相邻，原告取得的房屋产权证不合法且在被告向第三人颁发《建设工程规划许可证》之后。经审查，结合其他证据可以证明原告取得集贸市场土地使用权的地块与太极大厦相邻，原告的房屋产权证在没有被撤销前具有证明效力，故对该组证据予以确认。第二组：被告和第三人对该组证据的真实性没有异议，但是认为不能达到原告的证明目的。经审查，对该组证据的真实性予以确认。第三组：被告对该组证据的真实性无异议，但认为行政判决书没有肯定房产证合法。第三人认为该判决书没有解决实体问题，且法院认为消防通道问题属于民事争议。经审查，该组证据为生效的判决书，与本案具有关联性，予以确认。第四组：被告和第三人对该组证据的真实性无异议，但是认为不能证明被告违法。经审查，该组证据具有真实性、合法性、关联性，予以确认。第五组：被告和第三人认为该组证据与本案没有关联性。经审查，被告和第三人的质证异议成立，对该组证据不予确认。第六组：被告和第三人认为不是证据，不能达到原告的证明目的。经审查，该组证据为法律、法规和技术规范，不属于证据，不能达到原告的证明目的。被告旬阳县住建局提交的证据：第一组：原告认为不能证明案件事实，且证明被告的程序违法；第三人无异议。经审查，旬阳县发展计划局的旬计发（2003）49号《关于旬阳县太极商城项目可行性研究报告的批复》和旬计发（2003）92号《关于变更旬阳县太极（商）城项目有关内容的通知》，旬阳县人民政府的2003年7月31日《关于太极商城建设的专题会议纪要》，涉及中成公司对太极商城的立项、报建等相关问题，与太极大厦的颁证行为没有关联性，不予确认。该组其他证据，可以证明案件事实，对其真实性予以确认。第二组：原告认为不能证明案件事实，且证明被告的程序违法；第三人无异议。经审查，对该组证据的真实性予以确认。第三组：原告认为不能达到被告的证明目的；第三人无异议。经审查，当事人对联合开发协议无异议，予以确认。该组其他证据与本案没有关联性，不予确认。第四组：原告认为其他证据证明原告没有超过起诉期限；第三人无异议。经审查，对该组证据的真实性予以确认。第三人巨隆公司、巨隆公司旬阳分公司提交的证据：第一组：原告认为与本案没有关联性；被告无异议。经审查，该组证据可以证明案件事实，但不能证明中成公司与本案存在行政法律关系上的利害关系，仅对其真实性予以确认。第二组：原告认为与本案没有关联性；被告无异议。经审查，原告的质证异议成立，对该组证据不予确认。第三组：原告认为与本案没有关联性；被告无异议。经审查，该组证据不能证明图纸绘制、提交的时间和接受的主体，不具有合法性、关联性，不予确认。根据本院确认的证据，对案件事实认定如下：2003年8月12日，旬阳县国土资源局发出公告，决定将位于旬阳县城中心集贸市场以北、祝尔康大道以南的国有土地使用权挂牌出让，公告中载明“地块面积2311.2平方米”、“沿祝尔康大道方向54米（含代征祝尔康大道人行道和与中心集贸市场间15米消防通道）”。中成公司通过本次出让取得了该块土地的使用权，国土资源局于2003年12月16日向中成公司颁发了旬国用（2003）字第178号《国有土地使用证》，土地使用权面积2251平方米。2003年12月31日，旬阳县城乡建设局向中成公司颁发了929号《建设用地规划许可证》和1248号《建设工程规划许可证》，规划建设项目为太极商城，层高为19层，“建筑物前沿线临祝尔康大道一侧群房距道牙6m，高层距道牙7.5m，临小区一侧距道牙2m”，“留足相邻建筑间距”。2004年12月30日，中成公司向旬阳县城乡建设局申请变更工程规划许可，将楼层变更为22层。当日，旬阳县城乡建设局向中成公司颁发了1290号《建设工程规划许可证》，将19层变为22层，其他内容不变。2009年5月23日，中成公司与巨隆公司分别签订了《联合开发合同》、《土地过户协议》，约定两公司联合开发，中成公司享有30%的股权，巨隆公司享有70%的股权。2009年6月23日，两公司签订了《股权转让协议》，约定中成公司将自己持有的联合开发合同中30%股权转让给巨隆公司。中成公司将太极商城的土地使用权转让到巨隆公司名下，建设项目由太极商城更名为太极大厦。2009年7月29日，旬阳县人民政府向巨隆公司下发了旬政地发[2009]20号《关于巨隆公司转让国有建设用地使用权的批复》，同意巨隆公司转让中成公司的2251平方米土地使用权，该地仍作为太极大厦建设项目用地，但必须按照本宗土地挂牌公告及项目规划要求进行建设。2009年10月，旬阳县发展计划局发文向巨隆公司旬阳分公司（该公司于2009年6月12日成立）发出通知，同意该分公司的“关于旬阳太极大厦项目建设申请备案的报告”。2009年11月4日，旬阳县城乡建设局对拟建设方案进行公示。2010年4月9日，安康市公安消防支队作出安市公消审字[2010]第10号《建设工程消防设计审核意见书》，同意巨隆公司旬阳分公司关于太极大厦工程变更消防设计，对相关问题要求整改执行，其中，要求必须在该工程东南部再向南进行扩展，保证消防车道的转弯半径达到8米。2010年5月31日，旬阳县人民政府向巨隆公司颁发了太极大厦的旬国用（2010）第030号《国有土地使用证》。2010年6月2日，旬阳县人民政府召开办公会议，专题研究太极大厦项目建设有关问题，会议确定按照太极大厦南侧不低于8米（太极大厦建设留足不低于4米的通道，农贸市场后期建设在此基础上再退让4米）的要求进行控制。2010年6月2日，巨隆公司旬阳分公司向旬阳县城乡建设局申请核发《建设用地规划许可证》。旬阳县城乡建设局于2010年6月10日作出D-2010-18《建设用地规划许可证》，该证记载用地单位巨隆公司旬阳分公司，用地名称太极大厦（商住用地），用地位置旬阳县中心集贸市场外侧祝尔康大道内侧，用地面积2251平方米。附件及附件名称：1、根据2007年8月8日印发旬阳县人民政府专项问题会议纪要（第26次），同意将原中成公司用地2251平方米过户到巨隆公司名下，用于建设太极大厦项目，原中成大厦建设用地规划许可证注销。2、持土管部门土地批复及旬阳县规划委员会审定的建筑设计方案，到旬阳县城乡建设局办理《建设工程规划许可证》。巨隆公司旬阳分公司于2010年9月2日领取了D-2010-18《建设用地规划许可证》。旬阳县城乡建设局于2010年6月19日对太极大厦建设项目进行公示，于2010年6月30日作出编号为G-2010-78《建设工程规划许可证》，巨隆公司旬阳分公司于2010年7月8日领取。2013年3月25日，安康市公安消防支队作出安公消验[2013]第0010号《建设工程消防验收意见书》，该意见指出太极大厦南侧消防车道宽度不足4米，东南角消防车的转弯半径较小，不能满足大型消防车转弯要求；2013年1月21日，姚忠成对旬阳县城乡建设局向巨隆公司旬阳分公司颁发编号为G-2010-78《建设工程规划许可证》的行为不服，提起行政诉讼。另查明，1998年9月15日，姚忠成购买了旬阳县工商局的集贸市场中央大厅一、二楼的房屋（包括顶棚），办理相关手续后，旬阳县人民政府于1998年10月向姚忠成颁发了旬国用（98）字第095号《国有土地使用证》，用地面积1686.79平方米，其四至为东以立柱、南以立柱、西以立柱、北以墙皮。旬阳县房产管理局1998年10月15日向姚忠成颁发了旬房权证城字第00**号《房屋所有权证》，建筑面积2303.06平方米。附记内容：1、市场前的门庭及中大厅的前后左右通道属市场公用。2、市场后楼梯下的房屋属姚忠成所有。2001年，中成公司申请对中心集贸市场后坡道进行改造，即对集贸市场北侧上二楼的楼梯及楼梯下房屋进行改造重建。经旬阳县城乡建设局工作人员现场勘丈测绘后，于2001年12月31日向中成公司颁发了1124号《建设工程规划许可证》，准予中成公司对集贸市场后坡道进行改造。中成公司取得1124号《建设工程规划许可证》后，中成公司仅搭建了一层钢架构筑物。该钢架构筑物从2001年12月建起一直使用，但未办理房产证。2011年1月11日，姚忠成以“旬房权证城字第00**号房产证”丢失为由，向旬阳县房管局申请补发房产证。在补办登记中，姚忠成在集贸市场中心新建中成大厦，在集贸市场北侧新建钢架构筑物，需要变更登记。姚忠成在填写房屋产权登记申请表中注明登记类型为变更登记，并提供了相关证件，但未填写房屋建筑面积和变更登记内容。2011年3月8日，旬阳县房管局将补办登记和变更登记合并办理，为姚忠成核发了旬房权证城关字第X300300-02-112-1号《房屋所有权证》，载明建筑面积3887.16平方米，附记该房产证属原证丢失补办，原证号为旬房权证城字第00**号房产证。旬房权证城关字第X300300-02-112-1号《房屋所有权证》记载的房屋建筑面积增加了1564.10平方米，其中，包括集贸市场北侧钢架构筑物的房屋面积在内，即为集贸市场北侧钢架构筑物办理了房产证。巨隆公司向旬阳县人民政府申请行政复议，请求撤销姚忠成的旬房权证城关字第X300300-02-112-1号《房屋所有权证》。2014年3月5日，旬阳县人民政府作出旬府复决字（2014）2号行政复议决定，撤销旬阳县房管局为姚忠成颁发的旬房权证城关字第X300300-02-112-1号《房屋所有权证》。姚忠成不服行政复议决定，向安康市中级人民法院提起行政诉讼，该案经历一审、二审后，陕西省高级人民法院于2015年6月25日作出终审判决，即（2015）陕行终字第00011号《行政判决书》，其判决撤销安康市中级人民法院的一审行政判决，撤销旬阳县人民政府旬府复决字（2014）2号行政复议决定。集贸市场与太极大厦南北相邻，太极大厦居北，集贸市场居南。太极大厦建设用地与集贸市场用地没有土地使用权权属争议。巨隆公司对姚忠成集贸市场北侧的钢架构筑物产权也没有争议。太极大厦建成后，太极大厦南侧的通道大约2.7米。再查明，在2011年3月机构改革中，旬阳县城乡建设局变更为旬阳县城乡规划管理局。在2015年9月机构改革中，旬阳县城乡规划管理局并入旬阳县住房和城乡建设局；太极大厦的房屋已被销售入住。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。原告姚忠成不服原旬阳县城乡建设局作出的建设工程规划许可证，现旬阳县城乡建设局已被撤销，其职权由被告旬阳县住建局继续行使，旬阳县城乡建设局作出行政行为产生的法律后果，依法由被告旬阳县住建局承担。因此，审查旬阳县城乡建设局作出的行政行为即是审查旬阳县住建局的行政行为。在本案中，存在四个争议焦点，现分析认定如下：（一）关于原告姚忠成是否具有原告主体资格的问题。太极大厦与姚忠成集贸市场南北相邻，双方各自拥有独立的土地使用权，无交叉重叠情形。太极大厦建设用地与姚忠成集贸市场用地之间不存在土地使用权权属争议。被告旬阳县住建局认为太极大厦用地与姚忠成集贸市场用地之间存在公共用地，两块建设用地并不相邻。但是，该意见没有相关证据证实，且与事实不符。虽然，姚忠成领取的旬房权证城关字第X300300-02-112-1号《房屋所有权证》存在争议，但未经法定程序撤销前，具有法律效力。根据原告姚忠成一直使用钢架构筑物的事实和旬房权证城关字第X300300-02-112-1号《房屋所有权证》载明的内容及太极大厦建设用地与姚忠成集贸市场用地相邻的事实，被告旬阳县住建局（即原旬阳县城乡建设局，下同，略）向第三人巨隆公司旬阳分公司颁发建设工程规划许可证的行为，涉及原告姚忠成的合法权益问题，原告姚忠成具有原告的主体资格。（二）关于原告姚忠成提起诉讼是否超过起诉期限的问题。本案自2013年1月23日受理，截至2015年5月1日尚未审结，依照最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第二十六条第二款之规定，本案的审理期限应适用修改前的《行政诉讼法》。修改前的《行政诉讼法》第三十条和最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十二条规定的内容为“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过２０年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”被告旬阳县住建局于2010年6月19日对太极大厦建设项目进行的公示，属于项目批前公示，不是对G-2010-78《建设工程规划许可证》内容的公示，且该告示在G-2010-78《建设工程规划许可证》作出之前，故不能以此证明原告姚忠成在2010年6月19日知道《建设工程规划许可证》的内容。在太极大厦建设完工后亦不能以太极大厦的建成证明原告姚忠成应当知道《建设工程规划许可证》的内容。被告旬阳县住建局认为原告姚忠成在2010年6月知道第三人巨隆公司旬阳分公司领取了建设工程规划许可证，但是其未提供证据加以证明，亦无证据证明原告姚忠成知道或应当知道G-2010-78《建设工程规划许可证》内容的具体时间。因此，原告姚忠成于2013年1月21日提起诉讼，未超过起诉期限。(三)关于是否应追加中成公司为本案第三人的问题。行政诉讼的第三人是指与行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织。“法律上的利害关系”是指公民、法人或其他组织的合法权益受到行政行为法律上的实质影响，即合法权益受到行政行为的法律意义上的不利影响或不法侵害。中成公司于2009年6月23日已将全部股权转让给巨隆公司，至此中成公司退出太极大厦的开发，而太极大厦的四周亦无中成公司依法取得的土地使用权或建筑物与太极大厦相邻，且没有证据证明被告旬阳县住建局向第三人巨隆公司旬阳分公司颁发《建设工程规划许可证》的行政行为，影响或侵害中成公司的合法权益。因此，中成公司与本案没有法律上的利害关系，巨隆公司要求追加中成公司为本案第三人的事由不能成立，本院不予支持。（四）关于旬阳县住建局给第三人巨隆公司旬阳分公司颁发《建设工程规划许可证》的行为是否合法的问题。《建设工程规划许可证》颁发行为属于行政许可行为，需要当事人提交申请材料进行启动，然后由行政机关依法进行审查。《陕西省城乡规划条例》第三十八条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：1、申请书。2、建设用地规划许可证及其附属要求的材料。3、土地使用权属证明。4、建设工程设计方案。法律、法规和规章规定的其他材料。建设工程需要编制修建性详细规划的，建设单位或者个人还应当提交修建性详细规划。本案中，没有证据证明第三人巨隆公司旬阳分公司向被告旬阳县住建局提交了除建设用地规划许可证以外的法律、法规规定的其它必备材料，即不能证明第三人巨隆公司旬阳分公司提交的申请材料齐全。被告旬阳县住建局在第三人巨隆公司旬阳分公司提交材料不全的情况下作出建设工程规划许可，缺乏审查的基础，作出的建设工程规划许可证主要证据不足。第三人巨隆公司旬阳分公司提交的土地使用权属证明为巨隆公司的土地使用证，并非巨隆公司旬阳分公司的土地使用证。巨隆公司与巨隆公司旬阳分公司是两个不同的民事法律主体，享有各自独立的民事权利义务。被告旬阳县住建局认为巨隆公司与巨隆公司旬阳分公司的名称可以通用，但未提供法律依据，其在审查中将巨隆公司的土地使用权视同为巨隆公司旬阳分公司的土地使用权，不符合法律规定。被告旬阳县住建局作出的建设工程规划许可证中包括消防车道，而消防车道涉及申请人、利害关系人的重大利益。安康市公安消防支队于2010年4月9日作出安市公消审字[2010]第10号《建设工程消防设计审核意见书》中，要求太极大厦必须在该工程东南部再向南进行扩展，保证消防车道的转弯半径达到8米。虽然旬阳县人民政府于2010年6月2日召开的专题会议确定太极大厦按照南侧不低于8米（太极大厦建设留足不低于4米的通道，农贸市场后期建设在此基础上再退让4米）的要求进行控制。但是，被告旬阳县住建局作为行政行为的主体，未对该方案进行可行性研究和论证，未将该方案征求公安消防单位的意见，亦未依照《中华人民共和国行政许可法》第四十七条之规定，向申请人、利害关系人告知其享有听证的权利，其行政行为违反了法定程序。在安康市公安消防支队2013年3月25日作出的安公消验[2013]第0010号《建设工程消防验收意见书》中，认定南侧消防车道宽度不足4米，东南角消防车的转弯半径较小，不能满足大型消防车转弯要求。进一步证明，被告旬阳县住建局违法审批颁发《建设工程规划许可证》的行政行为产生了安全隐患，而且容易引发危害社会公共安全的问题。综上所述，被告旬阳县住建局向第三人巨隆公司旬阳分公司颁发G-2010-78《建设工程规划许可证》的行政许可行为，主要证据不足，违反法定程序，本应依法撤销G-2010-78《建设工程规划许可证》，但是，太极大厦建设工程涉及诸多法律关系和社会公共利益，如果撤销G-2010-78《建设用地规划许可证》将会给社会公共利益造成重大损害。因此，依法确认被告旬阳住建局的该行政行为违法，但不撤销该G-2010-78《建设用地规划许可证》。被告旬阳县住建局应积极采取补救措施，消除消防车道狭窄的隐患。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：确认被告旬阳县住房和城乡建设局向第三人陕西巨隆置业（集团）有限公司旬阳分公司颁发编号为G-2010-78《建设工程规划许可证》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告旬阳县住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审 判 长  郭世军审 判 员  李 璐代理审判员  李 璇二〇一七年十二月十九日书 记 员  周风潇附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。