四川省眉山市东坡区人民法院行 政 判 决 书(2017)川1402行初126号原告仁寿县大化镇仙女滩水厂。住所地：仁寿县大化镇。业主杨涛，男，1984年7月13日出生，汉族，住四川省仁寿县。委托代理人曾祥，四川星宏律师事务所律师。被告仁寿县大化镇人民政府。住所地：眉山市仁寿县大化镇东大街**号。法定代表人吴永壮，镇长。委托代理人孙绍明，该镇工作人员。委托代理人唐明富，四川良柄律师事务所律师。第三人仁寿县大化镇付淑明供水站。住所地：仁寿县大化镇明朗村。投资人：付淑明。委托代理人刘孟辉，四川力恒律师事务所律师。原告仁寿县大化镇仙女滩水厂（以下简称：仙女滩水厂）要求确认被告仁寿县大化镇人民政府（以下简称：大化镇政府）不履行法定职责一案，于2017年10月18日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，因仁寿县大化镇付淑明供水站（以下简称：付淑明供水站）与本案有利害关系，本院依法追加付淑明供水站作为本案第三人参加诉讼。原告仙女滩水厂业主汤涛及委托代理人曾祥；被告大化镇政府之工作人员孙绍明，委托代理人唐明富到庭参加诉讼。现已审理终结。原告诉称，原告系家庭经营的个体工商户，原名为仁寿县大化自来水厂，负责人为熊菊华，2007年7月5日与大化镇政府签订《大化镇关于集中供水站与大化镇自来水厂合并协议》（以下简称：《合并协议》）。2013、2014年，应二被告提出的规范管理要求，大化自来水厂更名为原告现名称，同时应家庭变化和管理需要，将经营负责人变更为现经营负责人。根据《合并协议》，被告大化镇政府将经营管理权交原告管理50年，原告支付管理费。大化镇集中供水站由被告仁寿县水务局建设并与原告原有供水设施整合后交原告进行经营管理。此后，原告一直承担大化镇范围内自来水供水设施的建设和维护、承担大化镇自来水用户的供水。2015年，仁寿县实施全域饮水工程计划，付淑明借机在没有任何自来水供水设施建设施工、管理、资格条件下从事大化镇范围内部分自来水用户的供水管道建设施工、供水，并在2016年登记付淑明供水站继续从事自来水设施的建设等违法活动。原告在知悉情况后，多次及时要求二被告依照法律规定制止付淑明的违法活动，保障大化镇集中供水秩序，保证人民群众用水安全。但二被告均以各种理由拒不依法制止付淑明的违法活动。原告认为，依据《四川省村镇供水条例》规定，村镇供水应当优先采用集中供水方式，从事村镇自来水供水设施的建设和供水应当具有符合法律规定的条件，付淑明在没有符合自来水供水设施建设、供水的任何条件的情况下，从事自来水设施建设和供水已经违反法律规定，二被告作为法定的管理监督行政机构，应当依法制止付淑明的违法行为，二被告在收到原告要求制止付淑明从事违法活动的要求后不依法制止付淑明的违法行为已经违反法律和协议的约定。故起诉至法院，请求：1.判令被告履行管理职能、制止仁寿县大化镇付淑明供水站的违法行为。2.本案诉讼费由被告承担。原告为证实其主张，向本院提交了以下证据并经当庭质证：第一组证据：原告工商登记信息及2017年9月24日熊菊华说明一份，证明原告主体资格。第二组证据：大化镇关于集中供水站与大化镇自来水厂合并协议，证明原告经营权限及主体资格。第三组证据：仁寿县大化镇仙女滩水厂致仁寿县大化镇人民政府函一份及大化镇政府副镇长张勇收阅该函的照片，证明原告要求被告履行法定职责，被告未履行。第四组证据：第三人施工照片4张，证明第三人付淑明在没有符合自来水供水设施建设、供水的任何条件下，从事自来水设施建设得供水违反法律规定。第五组证据：熊菊华的当庭证言，证明：1.原告系承受原熊菊华所经营的自来水厂供水设施供水，在主体上其属于家庭经营，具有同一性；2.重新登记前和登记后，大化镇政府及水务局都是明知的，都当成是大化镇自来水厂管理，故原告主体适格。被告大化镇政府辩称，一、本案是原告与第三人之间的商业经营利益纷争，是民事纠纷，是市场经济关系，不是行政管理关系，不属于行政诉讼范畴。二、被告大化镇政府无法定职权对原告及第三人的供水经营行为进行合法性与非法性的确认，更无权制止、取缔谁的经营资格。大化镇政府不是本案的适格主体。三、大化镇政府为了辖区内居民的用水问题，从2015年起至今一直对原告及第三人的供水经营矛盾进行过多次协调、调解；对双方的经营资格也进行过检查，双方都有经营资格。大化镇政府不存在不履行法定职责的行为。综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。庭审中，补充答辩如下：一、原告不适格，《合并协议》系由被告大化镇政府与大化镇自来水厂所签，原告没有证据证明原告与大化镇自来水厂的关系，也无证据证明原告与本案有利害关系；二、原告没有向大化镇政府提出过履行职责的申请；三、《合并协议》约定的只是大化镇政府与大化镇自来水厂供水设备等资产的合并协议，根据该协议，大化镇自来水厂享有对资产的经营管理权，未约定也无权约定大化镇的供水经营权，更未授权原告有供水营运的特许经营权，双方只是具备一定的供水设施，能否取得供水经营权取决于相关部门的审批；四、根据《四川省村镇供水条例》，大化镇政府依法并无明确的管理职责，也依法不享有处罚权。被告大化镇政府向本院提交以下证据，并经庭审质证：第一组证据：《四川省村镇供水条例》第五条，《眉山市城市供水管理规定》第四条。证明大化镇村镇供水管理的主体不是大化镇政府，大化镇政府作为本案的被告，主体不适格。第二组证据：2015年11月1日，原告与第三人签订的供水业务《协议》，证明：1.大化镇政府一直以来对双方的供水经营在进行管理和协调；2.原告与第三人早在2015年就互相对对方的供水经营行为予以认可，并协议进行了利益分配，本案实质上是双方利益分配不均引发的民事纠纷，而非行政纠纷。第三组证据：大化镇政府会议记录。2017年5月2日，在大化镇政府吴永壮镇长主持下、原告与第三人参与的情况下，再次对双方的经营纠纷进行协调，但协调未果。第四组证据：对第三人的询问笔录。2017年9月22日，大化镇政府副镇长张勇通知第三人付淑明到镇政府，对其进行询问了解相关情况。第五组证据：大化镇吴永壮镇长协调原告与第三人经营纠纷的台账记录。第六组证据：付淑明提供的营业执照复印件。证明第三人的供水经营行为系合法经营。第七组证据：原告水厂的照片。证明原告水厂早已关停，不再生产水，现只能在工商登记许可范围内经营自来水的供应。第二、三、四、五、六、七份证据证明大化镇政府一直以来都在为了辖区内居民的饮水问题，对原告和第三人进行监管和协调，尽到了政府的职责。第三人付淑明供水站述称，原告与大化镇自来水厂是相互独立的，不是同一主体，因其为个体工商户，经营者不一致；原告和第三人都是经营供水，没有排他经营权；原告与第三人经营资质相同，经营范围相同。故原告诉讼请求不能成立。第三人未向法庭举示证据。经庭审质证，原被告、第三人的质证意见如下：原告对被告大化镇政府提交证据的质证意见：认为证据一不能达到被告证明目的；认为证据二不具有合法性，不能证明大化镇政府不履行职责行为合法。对证据三、四、五的真实性无法确认，不能证明政府不履行职责合法。对证据六无异议，但不能达到被告的证明目的，第三人至今未办理合法的资质证书。认可证据七的部分内容的真实性，其只是停止自来水厂的生产，集中供水站的设施、管道仍在继续使用，该组照片不能达到被告的证明目的。第三人付淑明供水站对被告大化镇政府提交证据的质证意见：对证据三性均认可。被告大化镇政府对原告提交证据的质证意见：认为证据一刚好证明原告不具有主体资格，对熊菊华说明不予认可。认为证据二《合并协议》的性质是民事合同，未授予原告排他的供水经营权。认为证据三，不能证明原告向大化镇政府提出过申请，无法达到原告证明目的。认为证据四不能达到原告证明目的。对第五组证人证言的真实性予以认可，但证人系杨涛岳母，对其证人证言的合法性不予认可。第三人付淑明供水站对原告提交证据的质证意见：同意大化镇政府质证意见。杨涛的营业执照属于个体工商执照，不能从一个营业执照变更为另一个人的营业执照，只能单独登记，故仙女滩水厂与大化镇自来水厂不存在承受关系。《合并协议》是大化镇自来水厂和大化镇政府一并经营，即使熊菊华要将这部分资产交给杨涛经营，必须经过大化镇政府同意。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告、被告及第三人的举证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。本院经审理查明，2007年7月5日，被告大化镇政府作为甲方，大化自来水厂作为乙方，共同签订《大化关于集中供水站与大化自来水厂合并协议》，约定：集中供水站在大化水厂原有设备的基础上扩建，工程建设由县水利局实行招投标实施，工程规划、质量监督由甲乙双方共同承担。合并后的集中供水站资产按谁投入谁所有，甲乙双方共同管理，经营收益乙方占51%，甲方占49%，甲方将经营管理权交由乙方管理50年，乙方付16万元管理费给甲方。乙方按相关政策办理好各类证照手续后，挂牌经营。大化镇政府及大化镇自来水厂在协议上分别签字盖章，其中大化镇自来水厂法定代表人处由熊菊华签字并加盖“仁寿县大化自来水厂”公章。其后，大化自来水厂由熊菊华进行经营，但一直未到工商行政管理部门办理营业执照。从2013年起，熊菊华将大化自来水厂交由其女婿杨涛经营管理。2013年11月6日，杨涛注册成立“仁寿县大化镇仙女滩水厂”，经营者为杨涛，其个体工商户登记基本信息载明：统一社会信用代码9251142MA63TUTJ07，注册号511421600436924，组成形式为家庭经营，核准日期为2017年5月25日，开业时间2013年11月6日，经营范围为水的供应，变更信息栏载明变更时间为2014年7月23日，变更前内容为企业（机构）名称：****，变更后内容：企业（机构）名称：仁寿县大化镇仙女滩水厂。2015年，仁寿县实施全域饮水工程计划，第三人付淑明开始从事大化镇范围内部分自来水用户的供水管道建设施工、供水。原告仙女滩水厂之经营者杨涛因此与第三人付淑明发生纠纷。被告大化镇政府于2015年11月10日、11月16日两次组织杨涛与付淑明协调，双方达成了协议，约定双方对大化镇范围内的农村安全饮水工程的经营范围进行划分，仙女滩水厂安排付淑明工程队承担正义村、红塔村、前进村安全饮水工程施工任务，并对工程质量、建设费用、材料款、劳务费、工作经费等进行了约定。2016年6月27日，付淑明注册成立“仁寿县大化镇付淑明供水站”，其营业执照载明：名称“仁寿县大化镇付淑明供水站”，统一社会信用代码91511421MA62J5HX5J，类型个人独资企业，住所仁寿县大化镇明朗村，投资人付淑明，成立时间2016年6月27日，经营范围自来水供应、管道维修。其后，原告与第三人因大化镇自来水供应及管道铺设等问题一直纠纷不断，被告大化镇政府曾多次进行协调未果。原告认为被告在收到原告要求制止第三人从事违法活动的要求后，不依法制止第三人的违法行为，已经违反法律规定和协议约定。故诉至本院，请求：一、判令被告大化镇政府全面履行《合并协议》、依法维护原告在大化镇所属范围内的自来水集中供水权益和大化镇的集中供水秩序；二、判令被告履行管理职能，制止第三人的违法行为。经本院释明后，原告撤回第一项诉讼请求，只要求判令被告履行管理职能，制止第三人的违法行为。本院认为，本案争议焦点为，一、原告是否具有主体资格？二、被告大化镇政府是否是本案的适格被告？三、若原告有主体资格，原告是否向被告大化镇政府提出过履职申请？四、被告大化镇政府是否履行了监督管理的职责？关于争议焦点一，本院认为，《合并协议》虽系大化自来水厂与被告大化镇政府所签订，但大化自来水厂的经营者熊菊华已在2013年将其经营权交与其女婿杨涛，由杨涛成立的仙女滩水厂继续经营，且仙女滩水厂的营业执照上也载明系家庭经营，对仙女滩水厂接受承继大化自来水厂的权利义务，大化镇政府镇长吴永壮的工作日志中也有记载，故应认定大化自来水厂系家庭经营，仙女滩水厂承继了原大化自来水厂的权利义务，仙女滩水厂具有本案原告的主体资格。其次，原告认为第三人付淑明在没有符合自来水供水设施建设、供水的任何条件的情况下，从事自来水设施建设和供水违反法律规定，要求被告作为法定的管理监督行政机构依法制止付淑明的违法行为，其与本案有利害关系，应当具有原告主体资格。关于争议焦点二，本案系村镇供水引发的纠纷，应适用《四川省村镇供水条例》。《四川省村镇供水条例》第五条第三款规定，乡（镇）人民政府应当按照规定做好本行政区域内村镇供水管理的有关工作，并确定相应的管理人员。故被告大化镇政府为本案适格被告。关于争议焦点三，虽然原告未向法庭举证证明其向被告大化镇政府提出过履职申请，但原告与第三人从2015年起因在大化镇供水及管道铺设问题发生纠纷，被告大化镇政府一直在中间进行协调解决，故可认为原告向大化镇政府提出过履职申请。关于争议焦点四，大化镇政府从2015年起至今，一直在对原告与第三人之间的供水经营矛盾进行协调，且对双方的经营资格也进行检查、核实，根据《四川省村镇供水条例》第五条第三款规定，乡（镇）人民政府应当按照规定做好本行政区域内村镇供水管理的有关工作，但该条例并未具体规定乡（镇）人民政府应当履行的职责，大化镇政府已按照该条例的规定履行了对大化镇村镇供水管理的一定的监督管理义务，故应认定大化镇政府已经以其实际行动履行了对本辖区内供水管理的法定职责。综上，原告认为被告大化镇政府未尽到对第三人在大化镇违法经营供水进行监督管理的法定职责的理由不成立，其要求被告大化镇政府履行管理职能，制止第三人的违法行为的请求应不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告仁寿县大化镇仙女滩水厂的诉讼请求。本案受理费50元，由原告仁寿县大化镇仙女滩水厂负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。审 判 长  彭 英审 判 员  姚晓莉人民陪审员  罗 燕二〇一七年十二月十五日书 记 员  陶 平