西安铁路运输法院行 政 判 决 书(2017)陕7102行初1218号公益诉讼人西安市临潼区人民检察院。法定代表人苑伟，检察长。被告西安市国土资源局，法定代表人田党生，局长。委托代理人左飞，西安市国土资源局临潼分局工作人员。委托代理人李乐，陕西骊剑律师事务所律师。公益诉讼人西安市临潼区人民检察院因认为被告西安市国土资源局（以下简称市国土局）不履行法定职责，于2017年7月7日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日受理后，于2017年7月10日向被告市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月14日公开开庭审理了本案。公益诉讼人西安市临潼区人民检察院指派检察员李黎明、柴良，被告市国土局临潼分局副局长李鸿强，委托代理人左飞、李乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。西安市临潼区人民检察院于2017年2月24日向被告市国土局发出检察建议，建议被告按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，充分履行职责，对汤军民非法占用农用地的违法行为依法作出处理，及时恢复土地原状，使耕地的用途得到实现，确保辖区内土地资源不受侵害。2017年3月24日，被告市国土局向检察机关进行了书面回复，2017年7月7日，公益诉讼人西安市临潼区人民检察院认为被告市国土局仍然存在未履行法定职责的情形，依法向西安铁路运输法院提起行政公益诉讼。公益诉讼人西安市临潼区人民检察院诉称，临潼区西泉街道办事处桑园村村民汤军民租用本村村民耕地18.33亩，用于非法采沙、洗沙、造成耕地大面积毁损，侵害了国家和社会公共利益。为督促被告西安市国土资源局依法履行职责，公益诉讼人于2017年2月24日向被告发出检察建议书，建议被告充分履行职责，对汤军民非法占用农用地的违法行为依法作出处理，及时恢复土地原状，使耕地的用途得到实现，确保辖区内土地资源不受侵害。2017年3月24日，被告对检察建议书进行回复后，公益诉讼人对被告的回复情况进行调查核实的结果为汤军民对涉案耕地上的水坑和坑洼地带进行了平整，大部分建筑物、构筑物已被拆除，但部分简易房仍未拆除，涉案耕地地表仍未平整，且汤军民2于017年4月停止了平整复垦，土地原状和耕种条件并未恢复。公益诉讼人于2017年6月12日现场调查发现，涉案耕地上又搭建了沙石分选台等简易设施开始堆沙洗沙，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，市国土局作为西安市土地行政主管部门负有对辖区土地资源进行保护和监管的法定职责，本案中，市国土局履行了部分职责，向汤军民作出了《处罚决定书》，但在汤军民未履行处罚决定的情况下，被告未采取有效措施督促其履行，亦未依法代为组织复垦，致使涉案土地三年多来一直处于受侵害状态，故向本院提起行政公益诉讼。请求：1.确认市国土局对汤军民非法占用耕地采沙、洗沙不依法履行监管职责的行为违法；2.判令市国土局对汤军民非法占用耕地采沙、洗沙的行为依法全面履行监管职责，切实保护土地资源。经庭审释明，公益诉讼人将第一项诉讼请求的具体内容明确为：1.确认市国土局对汤军民在西安市临潼区西泉街道办事处桑园村非法占用耕地18.33亩未依法及时执行恢复土地原状的行为违法；2.确认市国土局对汤军民在西安市临潼区西泉街道办事处桑园村非法占用耕地18.33亩未依法及时执行罚款的行为违法；3.确认市国土局对汤军民在西安市临潼区西泉街道办事处桑园村非法占用耕地18.33亩中5亩违法挖沙未依法及时处理的行为违法。第二项诉讼请求的具体内容为：1.判令市国土局对汤军民在西安市临潼区西泉街道办事处桑园村非法占用耕地18.33亩依法执行恢复土地原状；2.判令市国土局依法执行对汤军民在西安市临潼区西泉街道办事处桑园村非法占用耕地18.33亩的罚款；3.判令市国土局对汤军民在西安市临潼区西泉街道办事处桑园村非法占用耕地18.33亩中5亩违法挖沙的行为，依法作出处理，继续依法全面履行监管职责。公益诉讼人西安市临潼区人民检察院向本院提交了以下证据、依据：第一组法律依据：一.《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款；第七十一条；第七十四条；第七十五条；第七十六条；第八十三条。二.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条；第四十二条。三、《土地复垦条例》第五条第一款；第十八条第一款；第三十一条；四.《中华人民共和国行政强制法》第五十三条；第五十四条；第五十六条；证明市国土局是法定的土地行政管理机关，对辖区内的土地违法行为负有法定监管及查处职责，其委托市国土局临潼分局以其名义行使行政执法权，市国土局是本案的适格被告。第二组关于公益诉讼人发出诉前检察建议之前耕地被损害的事实及被告执法状况等情况的证据：（一）发出检察建议前公益诉讼人现场勘查情况。1.现场勘查笔录。2.现场拍摄照片4组共8张。（二）被告提供的执法证据材料。1.2013年10月11日西安市国土资源局临潼分局执法照片。2.土地违法案件调查笔录。3.土地违法案件现场勘测笔录以及土地案件现场勘查平面图。4.临潼区土地利用总体规划图以及临潼区土地利用现状。5.市国土局土地行政处罚决定书，市国土发【2013】8-98号。市国土局作出的土地行政处罚告知书以及送达回证。7.市国土局临潼分局作出的履行行政决定催告书以及行政处罚当事人意见书(卷宗复制时间2017.3.7)。8.市国土局出具的土地行政处罚强制执行申请书及自我证明。9.2014年10月16日西安市国土资源局临潼分局执法照片。10.市国土局关于临潼区西泉街道办事处桑园村一宗耕地破坏程度的鉴定意见，市国土发【2015】79号。市国土局临潼分局执法照片两组共7张（复印件）。12.案件移送书（回执）。（三）西安市临潼区法院关于汤军民行政处罚申请执行情况调查的复函。该组证据证明1.被告3年多未依法执行行政处罚决定；2.被告未依法申请法院强制执行；3.被告未依法及时移送公安机关；4.被告2年多未依法对非法占地中5亩违法挖坑采沙行为依法处理。第三组关于公益诉讼人发出诉前检察建议的证据：1.检察建议书。2.检察建议送达回证。证明公益诉讼人对被告怠于履职的行为发出检察建议，督促其依法全面履职。第四组关于被告收到检察建议后仍未履行职责，公益仍处于受侵害状态的证据。1.被告对检察建议的回复函。2.调查笔录。3.2017年4月13日案件现场勘察笔录及照片4组8张。4.2017年5月24日、6月12日案件现场照片4组8张。证明被告在收到公益诉讼人的检察建议后起诉前，未依法执行拆除建筑物，未组织复垦毁坏18.33亩耕地，未依法执行对汤军民违法占地的罚款。被告市国土局辩称，一、被告已经依法履行职责。1、2013年11月5日，市国土局临潼分局发现汤军民占用西泉街办桑园村东王组集体土地建洗沙台后，即对汤军民非法占地行为进行了立案查处，同时作出责令其自行拆除决定；2、2013年12月12日，被告作出土地行政处罚决定书，责令汤军民立即停止违法行为，限15日内自行拆除在非法占地上新建建筑物及其它附属设施，恢复土地原貌，并对违法占地12220平方米处以每平方米23元合计281060元罚款；3、2014年3月14日，市国土局临潼分局在前述土地行政处罚决定书生效以后向汤军民送达了履行行政决定催告书，并将案件向临潼人民法院申请强制执行（临潼区人民法院拒绝受案）。后告多次督促被处罚人汤军民履行前述土地行政处罚决定书义务；4、2014年1月30日，汤军民出具复垦破坏土地保证书。随后，临潼分局申请对该宗土地破坏耕地毁坏程度进行了鉴定；5、2017年1月22日，将案件以涉嫌犯罪为由移送西安市公安局临潼分局；2016年2月26日，市国土局临潼分局配合临潼区土地矿产卫片执法检查工作领导小组办公室下发《关于迅速整改汤军民非法占地堆沙一案的督办函》，督办包含汤军民一案在内的非法用地案件；6、2016年3月27日，市国土局临潼分局配合临潼区土地矿产卫片执法检查工作领导小组办公室再次下发《关于临潼区沙厂扬尘污染治理的督办函》，督办包含汤军民一案在内的非法用地案件。西安市临潼区人民检察院提起诉讼以后，在答辩人督促下，被处罚人汤军民复垦了土地，2017年10月通过验收合格达到可耕种状态。二、关于罚收执行问题和5亩土地再次处罚问题。1、2013年12月12日被告作出的市国土发（2013）8-98号《土地处罚决定书》对被处罚人汤军民处以28106元罚款；在决定书生效以后，被告进行了督促缴纳罚款工作，但被处罚人汤军民并未立即履行，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律规定，被告向临潼区人民法院申请了强制执行，但是法院未予受理。2、对于临潼区人民检察院关于细化诉讼请求的说明中被处罚人汤军民非法占用18.33亩耕地中5亩违法挖沙后的行为，鉴于违法行为有关牵连的法律规定，且两个违法行为不能完全割裂，同时在被告督促以后，被处罚人汤军民已经完成全部18.33亩耕地复垦，取证困难，因此考虑不要再次处罚。综上所述，被告已经完全履行了监管职责，请求依法驳回公益诉讼人的诉讼。被告市国土局向本院提交了以下证据：第一组证据：1、《责令自行拆除（清理）通知书》林土监字（2013）-2-134号；2、《土地行政处罚决定书》市国土发（2013）8-98号及送达回证；3、《履行行政决定催告书》（国土）临催2013第8-98号、送达回证及送达照片；4、《土地行政处罚强制执行申请书》、《强制执行申请情况说明》；5、汤军民土地复垦保证书；6、案件移送书（回执）；7、责令停止土地违法行为通知书（临土监字第2-60号）、送达回证及送达照片；8、责令自行拆除（清理）通知书、送达回证及送达照片。证明被告对于汤军民非法挖沙、堆沙的违法行为依法进行了查处，并作出行政处罚。第二组证据：1、《关于临潼区西泉街道办及处桑园村一宗耕地破坏程度的鉴定意见》（市国土发（2015）79号）；2、《关于临潼区沙场扬尘污染治理的督办函》；3、《关于迅速整改汤军民非法占地堆沙一案的督办函》；4、《关于进一步做好2017年度“三场（厂）”整治工作的通知》；5、临潼区已整改到位“三场（厂）”移交单；6、汤军民沙场取缔前照片；7、汤军民沙场取缔后照片；8、汤军民二次违法现场照片；9、汤军民二次违法整改后照片；10、《西安市临潼区西泉街办桑园村沙场土地复垦项目耕地质量等别评定报告》；11、2017年11月22日《土地违法案件调查笔录》及《证明》。证明被告市国土局督促违法行为人对被破坏的土地进行了修复，且该修复程度已经达到被破坏前的标准，被告已经履行了监管法定职责。经庭审质证，被告市国土局对公益诉讼人提交的第一组依据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。对第二组除证据（三）真实性不予认可，对其他证据的真实性均予认可；对该组证据的证明目的均不予认可。对第三组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。对第四组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。公益诉讼人西安市临潼区人民检察院对被告市国土局提交的第一组证据中的3、4真实性及证明目的均不认可外，对其余证据的真实性均予以认可，对证明目的均不予认可，认为被告未依法及时履行法定职责，且尚有未履职到位的地方。对第二组证据的2、4、5认为与本案无关联性外，对其他证据的真实性、合法性及关联性均无异议，对证明目的均有异议，认为虽然被告履行督促修复被破坏土地的工作，但在公益诉讼人起诉前被告并未对被破坏土地恢复原状，作出的罚款仍未追缴到位，对于汤军民非法占地18.33亩中的5亩挖沙行为未依法作出处理，因此被告并未完全履行职责。本院对以上证据认证如下：对公益诉讼人西安市临潼区人民检察院提交的证据、依据中，第一组依据来源合法、内容真实，被告无异议，可以确认被告市国土局对其辖区内的土地资源负有监督管理职责，对其行政区域内违反土地资源管理法规的行为有监督检查职责；第二组证据来源合法、内容真实，且均有原件核对无误，可以认定公益诉讼人在发出检察建议之前本案所涉及的耕地被破坏的事实存在；第三组证据来源合法，内容真实，证明公益诉讼人依法在诉前已向被告市国土局发出检察建议督促其依法履职的事实。第四组证据来源合法，内容真实，证明被告在收到检察建议后对检察机关进行回复，以及在公益诉讼人发出检察建议后直至起诉前，被告市国土局未完全履行土地监管及查处职责的事实。对被告市国土局提交的证据中，对第一组证据中的3、4因与公益诉讼人提供的证据原件内容矛盾，本院对其真实性不予确认，对该组证据中其他证据因内容真实、来源合法，故本院对被告对汤军民非法挖沙、堆沙的违法行为依法进行了查处并作出行政处罚的事实予以确认；对第二组证据的2、4、5因与本案待证事实无关，故本院对其不予采信；对该组证据中的其他证据因公益诉讼人对其真实性、合法性及关联性均无异议且内容真实、来源合法，故本院对被告市国土局督促违法行为人对被破坏的土地进行了修复，且该修复程度已经达到被破坏前标准的事实予以确认。经审理查明，本案所涉及的西安市临潼区西泉街道办事处桑园村村民汤军民非法占用耕地采沙、洗沙的面积为18.33亩。2013年10月11日，市国土局临潼分局第二国土所向汤军民作出临土监字（2013）-2-134号《责令自行拆除（清理通知书）》，责令其于2013年10月16日前自行拆除在非法占地建设的房屋及其他设施，恢复土地原状，并于当日向汤军民送达。2013年12月12日，被告市国土局向汤军民作出市国土发【2013】8-98号《土地行政处罚决定书》，责令汤军民立即停止违法行为，限15日内自行拆除在非法占地上新建建筑物及其他附属设施，恢复土地原貌；并对违法占地12220平方米处以每平方米23元合计281060元罚款，并于12月16日向汤军民送达。2014年3月19日，市国土局临潼分局向汤军民作出【国土】临强催2013第8-98号《履行行政决定催告书》，责令其自收到本催告书次日起十日内履行下列义务：“1.立即停止违法行为，限15日内自行拆除在非法占地上新建建筑物及其他附属设施，恢复土地原貌；2.对违法占地12220平方米处以每平方米23元合计281060元罚款。”并于同日留置送达汤军民。2015年4月7日，被告市国土局向其临潼分局作出市国土发【2015】79号《西安市国土资源局关于临潼区西泉街道办事处桑园村一宗耕地破坏程度的鉴定意见》，鉴定结论为：掘土挖沙、堆沙及机械压占，沙石分选台及简易建筑物占用，地面压实。需要清除沙堆及设备、地貌重塑、地面平整、覆土或土壤再造及土壤培肥等，土地复垦整理难度及工程量大，属对耕地种植面积的严重毁坏。2017年1月22日，西安市公安局向市国土局临潼分局出具《案件移送书（回执）》，内容为“你单位于2017年1月22日以《案件移送书》（市国土监函【2015】第50号）移送我单位的汤军民非法占地堆沙一案已接收。”2017年2月23日，公益诉讼人对涉案土地进行第一次现场勘查，发现被告市国土局对该非法洗沙、挖沙的行为未依法全面履行法定职责，使国家和社会公共利益处于受侵害状态，故于2017年2月24日向被告市国土局发出临检行建【2017】7号《检察建议书》，建议被告市国土局认真履行监督管理职责，对汤军民非法占用农用地的违法行为依法作出处理，及时恢复土地原状，使耕地用途得到实现，确保辖区内土地资源不受侵害。同时要求被告在收到检察建议书后一个月内，将办理结果书面予以回复。2017年3月23日，被告对该检察建议进行了回复，承诺其“将继续加大工作力度，协调区县政府、公安、法院等各部门，按照贵院要求继续整改，力争尽快整改到位。”2017年4月13日，公益诉讼人对涉案土地进行第二次现场勘查，结论为“该场地沙化、仍未复垦”。2017年5月2日，西安市临潼区人民法院向公益诉讼人作出临法函【2017】5号《西安市临潼区人民法院关于对汤军民土地行政处罚申请执行情况调查的复函》，内容为“你院委托我院对汤军民土地行政处罚的申请执行情况进行查询，经查，我院无此案件记录，特将此情况函告你院。”2017年6月14日，被告向汤军民作出（临土资字第2-60号）《责令停止土地违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，听候处理。并于同日向其留置送达。2017年7月7日，被告向汤军民作出《责令自行拆除（清理）通知书》，责令其于2017年7月10日前自行拆除非法所占土地上新建的建筑物及构筑物，恢复土地原状，并于同日向其留置送达。2017年10月，被告对本案涉及的因非法挖沙、采沙被破坏的18.33亩耕地进行了治理和修复，并委托陕西华地勘测设计咨询有限公司对临潼区西泉街办桑园村18.33亩耕地复垦质量效果进行评价，结论为“评定单元耕地复垦后，耕地国家自然等和经济等均与破坏前相同”。2017年11月22日，西安市临潼区西泉街道办事处出具《证明》，内容为“汤军民砂场位于西泉街办桑园村东王组，该砂场在今年9月份复耕时，机械人员均由该砂场自行雇佣，街办在此次复耕的过程中未投入任何物力、财力。特此证明。”公益诉讼人对违法行为人自行修复被破坏耕地的评定结论表示认可，并于2017年12月11日申请撤回诉讼请求中“判令市国土局对汤军民在西安市临潼区西泉街道办事处桑园村非法占用耕地18.33亩依法执行恢复土地原状”的诉讼请求。本院已予准许。本院认为，关于公益诉讼人西安市临潼区人民检察院要求确认被告市国土局对汤军民在西安市临潼区西泉街道办事处桑园村非法占用18.33亩耕地未依法及时恢复土地原状及对其中5亩挖沙的违法行为未依法及时处理的行为违法的诉讼请求。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”、《土地复垦条例》第八条第一款“县级以上地方人民政府国土资源主管部门应当依据职责加强对土地复垦情况的监督检查。被检查的单位或者个人应当如实反映情况，提供必要的资料。”及第十八条第一款“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦”之规定，本案中，被告市国土局作为县级人民政府土地行政主管部门，负有查处占用该18.33亩耕地进行挖沙、堆沙违法行为，并在复垦义务人未履行复垦义务时，及时代为组织复垦的法定职责。被告市国土局在涉案耕地被破坏的违法行为发生后，仅对违法行为人下发了《责令自行拆除（清理通知书）》、《土地行政处罚决定书》及《履行行政决定催告书》，但截至公益诉讼人发出检查建议时，涉案耕地被破坏的状态依然存在未予复垦，且其未提供证据证明其曾督促义务人自行或委托第三方进行复垦，其行为属于不履行法定职责的情形，故应当确认被告市国土局未依法恢复被破坏的18.33亩耕地，查处该非法占用耕地进行挖沙的行为违法。据此，公益诉讼人的该项诉讼请求本院予以支持。关于公益诉讼人要求确认被告市国土局对汤军民在西安市临潼区西泉街道办事处桑园村非法占用耕地18.33亩未依法追缴罚款的行为违法的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”之规定及本案查明的事实，本院对被告市国土局曾向违法行为人下发《履行行政决定催告书》进行督促、催告的行为予以认可，但其向本院提供的证据不足以证明其履行了申请人民法院强制执行其处罚决定的法定职责，故其未依法及时履行追缴罚款的行为构成违法。据此，公益诉讼人的该项诉讼请求本院予以支持。其次，关于公益诉讼人请求判令被告市国土局依法执行对汤军民在西安市临潼区西泉街道办事处桑园村非法占用耕地18.33亩的罚款及对该非法占用耕地18.33亩中5亩违法挖沙的行为依法作出处理、继续依法全面履行监管职责的诉讼请求。本案中，被告市国土局虽在2013年对破坏18.33亩土地的违法行为进行了查处并作出了行政处罚，但对罚款应予及时追缴；同时应当根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，对违法行为人的违法行为进行全面查处并继续履行监管职责，消除违法行为对国家和社会公共利益的侵害，据此，公益诉讼人的该项诉讼请求本院亦予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告市国土资源局对汤军民非法挖沙占用西安市临潼区西泉街道办事处桑园村的18.33亩耕地未依法责令其复垦、未依法查处该非法占用耕地进行挖沙的行为及在作出市国土发【2013】8-98号土地行政处罚决定后，未依法追缴罚款的行为违法；责令被告西安市国土资源局继续依法履行对汤军民罚款收缴的法定职责；三、责令被告西安市国土资源局依法对西安市临潼区西泉街道办事处桑园村被汤军民破坏耕地的违法行为继续履行查处及监管的法定职责。案件受理费50元，由被告西安市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审 判 长  胡海军审 判 员  蒋漱玉人民陪审员  强智才二〇一七年十二月十九日书 记 员  郝建号附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。