广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)粤04行审复7号复议申请人（原申请执行人）：珠海市国土资源局。住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中****号。法定代表人：袁学东，局长。委托代理人：黄雄毅，该局工作人员。委托代理人：于德新，该局工作人员。被申请人（被执行人）：李良华，男，1963年10月24日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。复议申请人珠海市国土资源局不服广东省珠海市金湾区人民法院(2017)粤0404行审60号行政裁定，向本院提出复议申请。本院现已审查终结。珠海市国土资源局于2017年7月13日向原审法院申请强制执行其于2016年11月18日对被申请执行人李良华作出的珠国土斗罚字〔2016〕29号《行政处罚决定书》中的以下内容：“拆除在基本农田上新建的建筑物或构筑物；恢复土地原种植条件。”该院于同日立案受理。珠海市国土资源局认定2012至2014年期间，被申请执行人李良华未经批准擅自在珠海市××区××鹤××北垦区占用土地进行建设，占地共约2.07亩（1379.5平方米）。其行为违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《基本农田保护条例》第三十三条的规定，决定给予如下行政处罚：限自收到本行政处罚之日起60日内自行拆除在基本农田上新建的建筑物或构筑物；恢复土地原种植条件;罚款人民币68975元。原审法院认为，珠海市国土资源局申请强制拆除的是未经国土资源部门批准，擅自在基本农田上所建的建筑物或构筑物，属于强制拆除违法建筑物或构筑物。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”和第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，说明法律已经授予行政机关强制执行权。《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不应受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”本案涉案建筑物或构筑物同时违反了《基本农田保护条例》和《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定。虽然依照《基本农田保护条例》，土地管理部门没有强制执行权，但依照《中华人民共和国城乡规划法》，行政机关是有强制执行权的，既然对涉案建筑物或构筑物法律已经赋予行政机关强制执行权，就应当由行政机关强制执行。申请执行人应当通过本级政府协调来实施对涉案建筑物或构筑物的强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》以法律的形式确立了行政机关在没有行政强制执行权的前提下向人民法院申请强制执行的制度。根据此法规定，行政机关只有在没有强制执行权的情况下才能向人民法院提起强制执行的申请。这是因为，法律赋予行政机关强制执行权的主要目的在于提高行政效率，迅速实现行政决定。如果赋予行政机关强制执行权，又允许其向法院申请执行，行政机关难免会出现怠于行使权力的情形，以致于降低行政效率，达不到授权目的。最高人民法院于2015年1月16日以通报政府行政不作为十大案例的形式，再一次明确“相关行政执法机关对违法建筑的查处，不能仅仅止于作出处罚决定，而应当依据行政强制法的规定，采取有效措施，确保处罚决定的执行，才是完全履行法定职责”。2013年10月1日实施的《珠海经济特区城乡规划条例》第七十九规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，在镇人民政府管辖区域内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，予以拆除；在其他区域的，由市城乡规划主管部门或者城市管理行政执法部门责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，予以拆除。”该规定说明，在珠海市，已经以经济特区立法的形式赋予了行政机关对于违法建筑物或构筑物的强制拆除权，并且根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，经济特区立法在本经济特区具有优先适用的效力。法律已经赋予了行政机关对于违法建筑物或构筑物强制拆除的权利，至于适用哪部法律进行处罚，由哪个具体政府部门强制执行，这属于政府部门内部的问题，可以由本级政府协调解决。故此案并非属于行政机关没有强制执行权需向法院申请强制执行的情形，不属于人民法院“依法应该受理的案件”，对于此类非诉执行申请，法院不予受理，已经受理的，应当予以驳回。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》九十三条，参照《广东省高级人民法院关于规范行政非诉案件受理和审查工作的指导意见》第2条、第11条的规定，裁定驳回珠海市国土资源局的强制执行申请。珠海市国土资源局向本院提出申请称：珠海市国土资源局将珠国土斗罚字〔2016〕29号《行政处罚决定书》向原审法院申请强制执行，不属于《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定的人民法院不应受理行政机关提出的非诉行政执行申请的情形。根据《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，人民法院不应受理行政机关提出的非诉行政执行申请的情形是：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权的。”然而，珠国土斗罚字〔2016〕29号《行政处罚决定书》法律依据主要是《基本农田保护条例》，并非《城乡规划法》，且《行政强制法》和《基本农田保护条例》等法律法规未授予珠海市国土资源局强制执行权，珠海市国土资源局根据《行政强制法》第五十三条和《土地管理法》第八十三条的规定依法将上述被申请执行人不予履行的珠国土斗罚字〔2016〕29号《行政处罚决定书》“拆除在基本农田上新建的建筑物或构筑物；恢复土地原种植条件”向原审法院申请强制执行，符合法律规定。经审查，本院认为，珠海市国土资源局向原审法院申请强制拆除涉案违法建筑物或构筑物符合法律法规规定。根据《基本农田保护条例》第六条第二款“县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，依照本条例负责本行政区域内的基本农田保护管理工作”的规定，珠海市国土资源局具有保护、管理本行政区域内基本农田的法定职责。本案中，被申请执行人李良华未经批准擅自在珠海市××区××鹤××北垦区占用土地进行建设，占地共约2.07亩（1379.5平方米）。其行为违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定。珠海市国土资源局有权根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《基本农田保护条例》第三十三条的规定进行查处。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国行政强制法》第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”由于法律法规并未赋予土地管理部门相应的强制执行权，珠海市国土资源局在法定期限内向原审法院申请强制执行珠国土斗罚字〔2016〕29号《行政处罚决定书》中的以下内容：“拆除在基本农田上新建的建筑物或构筑物；恢复土地原种植条件”，并无不当。综上，原审法院认定事实清楚，但适用法律不当，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第三款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第十三项的规定，裁定如下：一、撤销广东省珠海市金湾区人民法院(2017)粤0404行审60号行政裁定；二、发回广东省珠海市金湾区人民法院重新审查。审判长 唐 文审判员 涂远国审判员 陈 伟二〇一七年十二月十九日书记员 林静丽