贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)黔03行终294号上诉人（一审原告）昝仁德，男，1955年8月16日出生，土家族，贵州省凤冈县人，住凤冈县。被上诉人（一审被告）凤冈县人民政府。统一社会信用代码：11520327009528004K。住所地：凤冈县龙泉镇龙凤大道**号。法定代表人王继松，系凤冈县人民政府县长。委托代理人刘仲元，系凤冈县人民政府法制办主任。委托代理人蒋福辉，系凤冈县人民政府法制办工作人员。一审第三人昝仁义，男，1951年12月17日出生，汉族，贵州省凤冈县人，住凤冈县。委托代理人昝义红，男，1981年6月20日出生，土家族，贵州省凤冈县人，住凤冈县。系昝仁义之子。一审第三人凤冈县龙泉镇文峰村白塔村民小组。代表人徐先宏，系该组组长。一审第三人凤冈县龙泉镇文峰村村民委员会。法定代表人胡帮权，系该村委主任。上诉人昝仁德因土地承包经营权颁证一案，不服正安县人民法院（2017）黔0324行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院审理查明：昝仁德与第三人昝仁义系同胞兄弟，系昝行端和钱家治夫妇（昝行端与钱家治夫妇已死亡）之子，均系原凤冈县龙泉镇文峰大队一队（现文峰村白塔组）的社员。上世纪八十年代初，我国农村实行家庭联产承包责任制时，昝仁德及其妻刘芳芬、其父昝行端、其母钱家治作为共同生活的家庭成员，共同承包田、土，涉案土地“毛家土”在其承包范围内，一直实际由昝行端在耕管。第三人昝仁义及其妻李勤会、其子昝义红作为共同生活的家庭成员，共同承包田、土。在第一轮土地承包后、1998年第二轮土地延长承包以前，昝仁德与昝仁义明确了赡养父母的责任，即昝仁德负责赡养其母钱家治，昝仁义负责赡养其父昝行端。赡养责任明确后，涉案的“毛家土”就一直由昝仁义户耕管，直至凤冈县××中学征地建设。1998年农村土地延长承包时，凤冈县龙泉镇文峰村村民委员会（以下简称“文峰村委”）与昝仁义签订《耕地承包合同书》，将涉案的“毛家土”（面积0.5亩，四至边界：东-昝仁德土界、南-集体饲料地、西-刘志强土坎、北-文德碧土界），填入昝仁义的《耕地承包登记表》上，被告据此向昝仁义颁发了《土地承包经营权证书》，在该证书内附的《承包耕地明细登记表》（编号33）上，登记有“毛家土”的地块名称，面积0.5（亩），四至为：东-昝仁德土界、南-集体土界、西-刘志强土界、北-文德碧土界。涉案土地“毛家土”登记为0.5亩，实测为1.767亩。2015年，凤冈县××中学因建设需要征收“毛家土”等集体土地，涉及土地征收补偿款的归属，因而原告昝仁德与第三人昝仁义为“毛家土”的承包经营权发生争议，原告昝仁德遂向龙泉镇人民政府申请确权。龙泉镇人民政府先后作出龙府行处（2015）1号、3号《龙泉镇人民政府关于昝仁德与昝仁义土地使用权纠纷的处理决定》（均将涉案土地“毛家土”的土地使用权明确给昝仁义），分别被凤冈县人民政府作出的凤府行复[2015]7号、11号《行政复议决定书》撤销；龙泉镇人民政府作出的龙府行处（2015）4号《龙泉镇人民政府关于昝仁德与昝仁义土地使用权纠纷的处理决定》（亦将涉案土地“毛家土”的土地使用权明确给昝仁义），凤冈县人民政府以凤府行复[2015]12号《行政复议决定书》予以维持，原告昝仁德不服，向法院提起诉讼，正安县法院作出（2016）黔0324行初17号行政判决书，撤销了龙泉镇人民政府作出的龙府行处（2015）4号《龙泉镇人民政府关于昝仁德与昝仁义土地使用权纠纷的处理决定》和凤冈县人民政府作出的凤府行复[2015]12号《行政复议决定书》，该判决书分别于2016年12月16日送达昝仁德、昝仁义，于2017年1月16日送达凤冈县龙泉镇人民政府、凤冈县人民政府，该判决书已发生法律效力。2017年2月28日，遵义市中级人民法院受理了原告昝仁德诉被告凤冈县人民政府、第三人昝仁义土地行政管理（撤销土地承包经营权证）纠纷一案，后移交正安县法院审理。一审法院认为，凤冈县人民政府作为县一级地方人民政府，依法具有向实行农村土地家庭承包经营的承包方颁发农村土地承包经营权证的职责。本案涉及的土地“毛家土”，在上世纪八十年代初我国实行农村土地家庭联产责任制时（即第一轮土地承包），系昝仁德户承包的土地，其当时的家庭成员即承包人口包括其父母。在第一轮土地承包后、1998年第二轮土地承包（延续）以前，双方明确了赡养父母的责任，即昝仁义负责昝行端的赡养，而“毛家土”一直由昝行端实际耕管，故在第二轮土地承包时，第三人文峰村委将涉案的“毛家土”发包给昝仁义户，并登记在《耕地承包登记表》上，双方于1998年7月17日签订了《耕地承包合同书》。被告凤冈县人民政府根据发包方文峰村委与承包方昝仁义签订的《耕地承包合同书》，于同年7月20日向昝仁义户颁发了《土地承包经营权证书》。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”的规定，昝仁义户取得“毛家土”的承包经营权，并非源于被告1998年7月20日颁发的《土地承包经营权证书》，而是来源于昝仁义户与文峰村委于同年7月17日签订的《耕地承包合同书》（该合同明确从签订之日起生效）。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，农村土地承包经营权证仅是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。如因发包方违法收回、调整承包地，并将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效等纠纷，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条第一款第（二）项的规定，则属于民事法律法规调整的范围。昝仁德要求撤销昝仁义的《土地承包经营权证书》，其内附《耕地承包合同书》，能够证明凤冈县人民政府是在第三人文峰村委（发包方）与昝仁义（承包方）签订《耕地承包合同书》、凤冈县龙泉镇人民政府加盖公章审核后，方才向昝仁义颁发的，且其内附的《承包耕地明细登记表》上登记的田、土等项目数据，与第三人文峰村委与昝仁义签订《耕地承包合同书》所附的《耕地承包登记表》上登记的田、土项目数据，一一对应，故应认定被告凤冈县人民政府颁发给昝仁义的《土地承包经营权证书》，事实清楚、程序基本合法。在《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日实施）和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2004年1月1日实施）尚未颁布实施的情况下，凤冈县人民政府依据中共中央办公厅、国务院办公厅的规范性文件作出行政行为并无不当。另外，昝仁德虽然自凤冈县人民法院（2013）凤民初字第487号民事案件开庭审理过程中，就应当知道凤冈县人民政府颁发给第三人昝仁义的《土地承包经营权证书》的内容，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，其起诉期限最长不超过两年，但其于2015年1月就向凤冈县人民政府的下一级人民政府——龙泉镇人民政府申请对涉案土地“毛家土”的权属进行确权，经过龙泉镇人民政府的三次行政确权、被告的三次行政复议，最终在本院以（2016）黔0324行初17号行政判决书，撤销了龙泉镇人民政府作出的龙府行处（2015）4号《龙泉镇人民政府关于昝仁德与昝仁义土地使用权纠纷的处理决定》和凤冈县人民政府作出的凤府行复[2015]12号《行政复议决定书》后，昝仁德于2017年2月4日就向遵义市中级人民法院提起本案行政诉讼，虽然昝仁德从知道行政行为的内容起，至其向遵义市中级人民法院提起本案诉讼止，超过了两年，但其耽误的期间，是基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关事项进行处理的期间，具有可保护的信赖利益，属于《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条规定的不计算在起诉期间内的情形，即昝仁德虽然超过法定起诉期限但有正当理由。综上所述，凤冈县人民政府作出的行政行为认定事实清楚、程序基本合法、适用法律法规正确，昝仁德要求判决撤销凤冈县人民政府行政行为的诉讼请求，理由不能成立，依法应当予以驳回。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告昝仁德的诉讼请求。案件受理费五十元，由昝仁德承担。宣判后，昝仁德不服向本院提起上诉称：一审既然已认定涉案的“毛家土”在我国农村实行土地家庭联产责任制时（即第一轮土地承包）系上诉人昝仁德户承包的土地，根据“增人不增地、减人不减地”的土地承包政策，第二轮土地承包系第一轮承包的延续，第三人凤冈县龙泉镇文峰村村委会无权将上诉人第一轮承包的土地发包给第三人昝仁义户，被上诉人凤冈县人民政府也无权将昝仁德承包的土地颁证给昝仁义。被上诉人颁发给第三人昝仁义户的《土地承包经营权证书》应予以撤销，请二审改判为谢。被上诉人凤冈县人民政府答辩称：一审法院作出的行政判决书认定事实清楚，适用法律正确。本案在《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日实施）和《中华人民共和国农村土地承包经营证管理办法》（2004年1月1日实施）尚未颁布实施的情况下，被上诉人依据中共中央办公厅、国务院办公厅的规范性文件作出的行政行为并无不当，上诉人认为讼争的土地在第二轮承包时被调整，违反了当时的土地承包政策，属理解上的错误，发包人在第二轮土地发包时，只是对家庭联产承包的土地在未共同生活的家庭成员中依据承包人的约定进行了调整，该发包行为符合《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》精神。第三人未作书面参诉意见。当事人各方向一审法院提交的证据材料已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案争议地在第一轮土地承包时系昝仁德户承包地，争议地一直由家庭成员昝行端耕管，后在第二轮土地承包前，因上诉人昝仁德与第三人昝仁义明确由昝仁义赡养其父昝行端，故在第二轮土地承包时，文峰村委将争议地发包给昝仁义，并签订了《耕地承包合同》，凤冈县人民政府基于该生效承包合同向昝仁义颁发《土地承包经营权证书》，符合《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》规定的“大稳定、小调整”的精神，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人昝仁德负担。本判决为终审判决。审 判 长 黎光勇审 判 员 方 兵审 判 员 李永华二〇一七年十二月五日法官助理 李辉静书 记 员 陈 博