江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)苏06行终686号上诉人（原审原告）陈俊荣，男，1963年12月7日生，汉族，住启东市。委托代理人倪明星，男，1948年11月8日生，汉族，住启东市。上诉人（原审原告）朱冬英，女，1968年3月3日生，汉族，住启东市。被上诉人（原审被告）启东市国土资源局，住所地启东市。法定代表人丁晓明，局长。应诉负责人朱炫炫，副局长。委托代理人陈忠捷，该局工作人员。上诉人陈俊荣、朱冬英因诉被上诉人启东市国土资源局不履行法定职责一案，不服江苏省海门市人民法院（2017）苏0684行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，陈俊荣、朱冬英在启东市汇龙镇汇龙村××组建有建筑面积66平方米的房屋。2014年5月7日，陈俊荣、朱冬英与启东市土地储备中心就上述房屋拆除签订房屋拆除搬迁补偿安置协议一份，陈俊荣、朱冬英根据协议已取得搬迁补偿款200136元，并选择了定销房作为拆除搬迁补偿安置方式。2016年12月29日，陈俊荣、朱冬英以启东市保障房建设投资有限公司未取得国有土地使用权批准文件，违法使用其宅基地、承包地为由，向启东市国土资源局递交查处申请书，要求对启东市保障房建设投资有限公司的违法用地行为进行查处。陈俊荣、朱冬英认为，启东市国土资源局在法定期限内对其举报，既不答复也不作出行政行为，未履行查处职责，遂向一审法院提起诉讼，请求：确认启东市国土资源局对陈俊荣、朱冬英的举报不履行查处职责的行为属于行政不作为；判令启东市国土资源局对陈俊荣、朱冬英的举报履行查处职责。另查明，启东市汇龙镇汇龙村××组的集体土地现已被全部依法征收，朱冬英及其女儿陈侣君已各领取了征地补偿费35076.35元。一审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。该规定要求原告与被诉行政行为具有利害关系，否则视为主体不适格。陈俊荣、朱冬英就其房屋已经与启东市土地储备中心签订搬迁补偿安置协议，并已按协议领取了房屋拆除搬迁补偿款，陈俊荣、朱冬英就其所称的宅基地已不再享有权益。对于陈俊荣、朱冬英主张的朱冬英的承包地问题，朱冬英未提供农村土地承包经营权证等证据证明在农村土地二轮承包后，朱冬英名下有承包地。退一步而言，即便朱冬英名下有承包地，也因汇龙镇汇龙村9组的全部集体土地均已被依法征收为国有，朱冬英已经从村集体经济组织领取了征地补偿费，朱冬英对其承包地不再享有权益，陈俊荣、朱冬英与被诉行政行为之间已不具有利害关系。因此，陈俊荣、朱冬英不具备本案的诉讼主体资格，起诉不符合法定条件，应予裁定驳回。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款之规定，裁定驳回陈俊荣、朱冬英的起诉。上诉人陈俊荣、朱冬英上诉称，本案是因上诉人不服被上诉人不履行对其举报事项的法定查处职责而引发，一审法院没有依据行政诉讼法第六条的规定，对被上诉人上述不履行法定职责行为的合法性进行审查，属于适用法律不当。一审中，被上诉人在法定举证时限内，没有提供一份案涉土地的合法批准文件，一审法院认定案涉土地均已被依法征收为国有，没有相应的事实基础，属于认定事实没有依据。一审法院仅组织当事人进行听证，交换证据，审判程序存在瑕疵，不符合法定程序。请求二审法院依法撤销原审法院作出的（2017）苏0684行初58号行政裁定，依法指令其他人民法院重新立案审理。被上诉人启东市国土资源局答辩称，两上诉人因已领取了房屋拆除搬迁补偿款、征地补偿费，不再享有宅基地权益和土地承包经营权，一审法院认定上诉人与被诉行政行为之间不具有利害关系，不具有本案诉讼主体资格，认定事实清楚，适用法律正确。涉诉土地已被依法征收并出让，不存在土地违法行为，上诉人认为被上诉人不作为的事实和理由不成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉。陈俊荣、朱冬英提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。二审审理中，被上诉人向本院提交了苏政地〔2010〕6158号《关于批准启东市城乡建设用地增减挂钩建新区第1批次（2010年度）建设用地的通知》、〔2014〕出字第019号建设用地批准书（存根）、〔2015〕出字第003号建设用地批准书（存根）的原件。经核对，上述三份证据原件与一审中提交的复印件一致，能够证明案涉土地已经江苏省人民政府批准征为国有和启东市保障房建设投资有限公司使用案涉土地已经启东市人民政府批准。本院认为，根据一审审理的情况及双方当事人的诉辩主张，本案首先要审理的问题是，作为举报人的陈俊荣、朱冬英是否具有因其举报事项对启东市国土资源局提起履行查处职责之诉的原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，与被诉行政行为具有利害关系，是判断起诉人是否具有行政诉讼原告资格的法律标准。行政法上的“利害关系”是指公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政行为的不利影响或侵害。只有自身合法权益与被诉行政行为具有利害关系，才有权作为原告提起行政诉讼。具体到举报人能否针对行政机关履行对其举报事项的查处职责的行为提起行政诉讼，同样取决于其自身合法权益与行政机关的查处行为是否具有“利害关系”。如果行政机关的未查处行为对举报人自身合法权益造成了不利影响或侵害，举报人即具有提起行政诉讼的原告资格；反之，举报人则不能对行政机关的未查处行为提起行政诉讼，如果提起诉讼，人民法院应依法裁定不予立案或驳回起诉。也就是说，举报人并不因其向行政机关进行了举报，就必然具有原告资格，进而可以无条件地对行政机关的查处行为提起履行职责之诉。此类诉讼不仅对于原告而言无诉的利益，亦将使正常的行政管理秩序受到影响，甚至遭到破坏。本案中，两上诉人陈俊荣、朱冬英依据《中华人民共和国土地管理法》第六条的规定，向启东市国土资源局提出举报，是行使法律赋予的权利，启东市国土资源局亦有职责依法对其举报事项进行调查处理。但这一权利并不必然可以转化为诉权，能否转化的关键是要看其举报的事项及启东市国土局的查处行为是否影响或侵害了两上诉人自身的合法权益。两上诉人所举报的事项为启东市保障房建设投资有限公司未依法取得国有土地使用权批准文件，未经批准使用举报人宅基地、承包地的行为违法，故要求启东市国土资源局查处。根据一审查明的事实，两上诉人对其举报所称的宅基地、承包地已因房屋被拆除搬迁补偿和土地被征收而不再享有合法权益。本院二审中，启东市国土资源局又根据两上诉人的要求调取和出示了相关证据的原件，进一步证明了上述征收与补偿事实的存在。在此情形下，两上诉人所举报的启东市保障房建设投资有限公司的用地行为无论是否经过审批，都不可能对两上诉人的合法权益造成不利影响或侵害。进而，启东市国土资源局对该举报事项的查处与否对两上诉人的合法权益均不产生实际影响，两上诉人亦未提出证据证明存在不利影响或受到侵害，故陈俊荣、朱冬英不具有提起本案诉讼的原告资格。两上诉人认为行政机关不作为，公民、法人和其他组织都可以提起诉讼，并据此诉请人民法院对启东市国土资源局是否履行对其举报事项查处职责进行司法审查，是对举报与诉讼的混淆，缺乏事实和法律依据，本院难以支持。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条的规定，对于已经立案的不符合行政诉讼法规定条件的起诉，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。一审法院在组织两次听证谈话，询问相关情况后，认为朱俊荣、朱冬英不具备本案的诉讼主体资格，提起的诉讼不符合法定条件，遂依据上述规定迳行裁定驳回朱俊荣、朱冬英的起诉，程序并无不当。综上，一审法院所作驳回起诉的裁定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杨德华审判员  谭松平审判员  鲍 蕊二〇一七年十二月二十八日书记员  王佳馨附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；