广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）桂行终字第136号 上诉人（一审原告）黎健，男，1974年11月出生，汉族，百色华侨农场职工，住广西百色市右江区。 被上诉人(一审被告)百色市右江区人民政府，住所地：广西百色市向阳路19号。 法定代表人黄永才，区长。 委托代理人陆攀科，男，百色市右江区国土资源局干部。 委托代理人覃静，女，百色市右江区国土资源局干部。 一审第三人百色市华侨管理区管理委员会，住所地：广西百色市右江区四塘镇。 法定代表人张家南，主任。 委托代理人李有任，百色市华侨管理区下属单位华侨实业有限责任公司综合服务部管理人员。 委托代理人磨祥湖，百色市华侨管理区下属单位华侨实业有限责任公司总经理。 黎健因诉百色市右江区人民政府实施云桂铁路百色六塘货运场建设项目征地行政行为违法纠纷一案，不服百色市中级人民法院于2015年7月1日作出的（2015）百中行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月8日受理后，依法组织合议庭于2015年11月5日公开开庭审理了本案。上诉人黎健，被上诉人右江区人民政府的委托代理人陆攀科、覃静，一审第三人百色市华侨管理区管理委员会的委托代理人李有任、磨祥湖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：云桂铁路系国家重点工程，于2010年开始筹划建设，该工程广西段涉及百色市右江区建设用地征地。为该工程的建设征地，2010年6月，百色市国土资源局发布《拟征收土地方案预公告》（[2010]4号），对云桂铁路项目（右江区段）涉及的土地村组进行公告，要求所涉及征收土地范围内的土地所有权、使用权人进行登记，其中包括百色市华侨管理区管理委员会（时称：广西壮族自治区百色华侨经济开发区管理委员会）。2011年2月，百色市右江区人民政府组织开展云桂铁路右江区段的土地征收工作，就建设项目征地编制了“一书四方案”，即《建设用地项目呈报说明书》、《供地方案》、《使用国有土地方案》、《征收土地方案》、《农用地转用方案》。2011年5月13日，百色市右江区国土资源局发布《收回国有土地补偿安置方案公告》（云桂铁路[2011]第001号、第002号），对百色市华侨管理区管理委员会使用的国有农用地作为云桂铁路六塘货运场项目建设用地的征（回）收补偿进行了公告，后对所涉及的征（回）收地块进行登记并公示。2012年2月中铁十九局集团有限公司云桂铁路（广西段）项目部将补偿款陆续转入广西壮族自治区百色华侨经济开发区管理委员会账户。2013年1月17日，百色市右江区国土资源局在百色华侨经济开发区发布《领取征地补偿款公告》，其中包括黎健。2013年1月23日，百色市右江区国土资源局与广西壮族自治区百色华侨经济开发区管理委员会及中铁十九局集团有限公司云桂铁路（广西段）项目部签订《国家建设收回国有土地补偿协议书》（编号：云桂铁第2013001号）、《国家建设收回国有土地补偿协议书》（回建用地）（编号：2013002号），收回百色市华侨管理区管理委员会使用的涉及建设项目的国有土地，用作云桂铁路六塘货运场项目建设用地，其中包括黎健承包经营的土地。转入百色市华侨管理区管理委员会账户的土地补偿费中的安置费、青苗补偿费，所涉及的承包经营户，除黎健没有领取外，其余已领取，收回的国有土地已用于云桂铁路六塘货运场建设项目。国土资源部以国土资函[2013]118号《国土资源部关于新建云桂铁路广西段工程建设用地的批复》，批复同意新建云桂铁路广西段工程建设所报建设用地。在庭审中，百色市右江区人民政府及百色市华侨管理区管理委员会明确，对漏登记的地块，经核实后，对漏记部分追加补偿，追加补偿款项已汇到百色市华侨管理区管理委员会的账户。黎健就百色市右江区人民政府实施云桂铁路六塘货运场建设项目征地，申请政府公开相关信息，百色市右江区国土资源局分别于2014年3月11日、9月3日向黎健作出内容一致的书面答复。黎健起诉认为百色市右江区人民政府为实施云桂铁路六塘货运场建设项目征地，未经有批准权限的人民政府批准，未批先用，边占边报批，非法侵占黎健承包经营的耕地8.735亩，请求确认百色市右江区人民政府在该项目征地过程中非法占用土地的具体行政行为违法；认为百色市右江区人民政府2013年1月31日对黎健实施行政强制措施征地的具体行政行为没有任何的法律法规依据，请求确认百色市右江区人民政府在该项目征地过程中实施行政强制措施具体行政行为违法。 百色市中级人民法院认为：新建云桂铁路是国家重点工程项目，该项目广西段工程建设用地得到国土资源部批复同意（国土资函[2013]118号）。百色市右江区人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》（下称土地管理法）第五十八条的规定，收回百色市华侨管理区管理委员会使用的国有土地用于国家重大项目建设依法有据。在云桂铁路六塘货运场建设项目用地征（回）收过程中，百色市右江区人民政府履行了一书四方案（建设用地项目呈报说明书、供地方案、使用国有土地方案、征收土地方案、农用地转用方案），并就收回国有土地与百色市华侨管理区管理委员会签订了《国家建设收回国有土地补偿协议书》、《国家建设收回国有土地补偿协议书》（回建用地），按协议履行应履行的义务，土地补偿费已按规定汇入被收回土地的百色市华侨管理区管理委员会账户，补偿费的计算标准依法有据。百色市右江区人民政府的征（回）收土地的具体行政行为符合土地管理法第五十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。黎健申请政府公开征地信息，百色市右江区人民政府已如实公开并给予书面答复。新建云桂铁路系重大工程项目，涉及的建设用地面广线长，征地的一些工作和程序走在国土资源部建设用地批复之前，如拟征收土地方案预公告、建设项目用地一书四方案、签订收回国有土地补偿协议等，这符合重大工程项目建设实际，不能以此认为百色市右江区人民政府的征地行为违反了法律规定。综上所述，百色市右江区人民政府依法对云桂铁路六塘货运场项目建设用地的征（回）收具体行政行为没有违反法律规定。百色市右江区人民政府按照与百色市华侨管理区管理委员会签订的《国家建设收回国有土地补偿协议书》的规定进行的清表行为不属行政强制行为，黎健要求确认百色市右江区人民政府的征地行政行为违法和确认百色市右江区人民政府对黎健实施行政强制措施征地的具体行政行为违法的诉讼请求理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：一、驳回黎健要求确认百色市右江区人民政府实施云桂铁路六塘货运场建设项目征地具体行政行为违法的诉讼请求；二、驳回黎健要求确认百色市右江区人民政府对黎健实施行政强制措施征地的具体行政行为违法的诉讼请求。 上诉人黎健上诉称：（一）一审判决认定事实错误。1、没有认定被上诉人2011年组织实施土地征收工作，国土资源部批复（国土资函[2013]118号）为2013年2月7日,属于未批先用行政行为；2、认定被上诉人进行的清表行为不属于行政强制行为不符合事实。（二）一审判决适用法律错误。1、土地管理法第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条规定：农用地转用方案等经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。但一审判决没有适用上述规定。2、一审判决以新建云桂铁路系重大工程项目为由认为被上诉人可以不按照法律规定程序依法征地用地，没有法律依据。请求：撤销一审判决，确认被上诉人实施云桂铁路六塘货运场建设项目征地行政行为和实施行政强制措施征地的行政行为违法。 被上诉人右江区人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1、收回国有土地行为依法开展。云桂高速铁路作为广西壮族自治区交通枢纽重点工程项目，于2010年开始筹划建设，该项目广西段工程建设用地得到国土资源部批复同意（国土资函[2013]118号）。2011年2月，被上诉人组织开展云桂铁路右江区段的土地征收工作，编制了“一书四方案”，即《建设用地项目呈报说明书》、《供地方案》、《使用国有土地方案》、《征收土地方案》、《农用地转用方案》，并根据土地管理法第五十八条的规定，组织对第三人使用的国有农用地进行征（回）收工作，对第三人百色市华侨管理区管理委员会使用的国有农用地作为云桂铁路六塘货运场项目建设用地进行征（回）收工作。百色市右江区国土资源局与广西壮族自治区百色华侨经济开发区管理委员会及中铁十九局集团有限公司云桂铁路（广西段）项目部签订《国家建设收回国有土地补偿协议书》（编号：云桂铁第2013001号）、《国家建设收回国有土地补偿协议书》（回建用地）（编号：2013002号），收回第三人使用的涉及建设项目的国有土地，用作云桂铁路六塘货运场项目建设用地，补偿款已转入广西壮族自治区百色华侨经济开发区管理委员会账户。新建云桂铁路系重大工程项目，涉及的建设用地面广线长，征地的一些工作和程序走在国土资源部建设用地批复之前，符合重大工程项目建设实际。2、被上诉人对上诉人不存在侵权行为。2013年1月23日，被上诉人已完成对云桂铁路六塘货运场项目建设用地土地征收工作，涉及上诉人所耕作的青苗及地上附着物的补偿款已汇入第三人账户。上诉人不是原国有土地的使用权人，其与第三人之间是承租关系，不是土地的实际使用权人。其与第三人如何分配补偿款，与被上诉人无关。被上诉人将收回的国有土地交付建设方，后者对地表进行平整、清理等清表行为，不属于政府的行政强制行为。请求维持原判。 第三人百色市华侨管理区管理委员会陈述意见称：第三人是按照政府的要求实施相关工作的，请求维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案证据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。 另查明：上诉人黎健是第三人百色市华侨管理区管理委员会被右江区人民政府决定收回土地使用权的国有农用地的承包经营户，是地上农作物所有权人。2013年1月31日，被上诉人右江区人民政府组织人员对上诉人黎健承包地进行强制收回并由建设单位进行清理和平整。2013年2月7日，国土资源部以国土资函[2013]118号《国土资源部关于新建云桂铁路广西段工程建设用地的批复》，批复同意新建云桂铁路广西段工程建设所报建设用地。 本院认为，本案双方的焦点问题主要是：1、未批先征（回）收的行政行为是否合法？2、清表行为是否是被上诉人作出的行政强制行为？3、清表行为是否合法？ 关于未批先征（回）收的行政行为是否合法问题。土地管理法第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条也规定，农用地转用方案等经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。本案项目用地于2013年2月7日得到国土资源部批复同意之前已实际使用，确实存在农用地转用方案未得到批准即开展收回国有农用地用于建设的情形。但是，本案项目用地收回工作中，被上诉人履行了一书四方案的呈报和相关工作，与国有土地使用权人签订了协议并依法进行补偿；新建云桂铁路是国家重点工程，2010年开始筹划建设，建设用地涉及农村集体土地和国有农用地，为保工程按期完成，边建设边报批，有其客观原因。由于新建云桂铁路项目用地最后已经得到国土资源部批复同意，说明被上诉人收回本案国有土地使用权用于建设是符合法律规定的，其收回国有土地使用权过程中存在的未批先征（回）收问题，属于程序存在瑕疵，不导致其收回国有土地使用权行政行为违法。因此，一审判决驳回黎健要求确认右江区人民政府实施云桂铁路六塘货运场建设项目征地具体行政行为违法的诉讼请求，并无不当。 关于清表行为是否是被上诉人作出的行政强制行为问题。本案国有农用地的使用权人登记为第三人，被上诉人与第三人签订收回土地协议，符合土地管理法第五十八条规定。但是，上诉人作为该国有农用地的承包经营户，其承包经营权是使用权的内容之一，上诉人是国有农用地的实际使用人，被上诉人与第三人签订的收回土地协议只有得到土地实际使用人履行并交付土地，被上诉人才能将土地交给建设单位使用，收回国有土地的行为才算全部完成。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定，行政强制执行是指行政机关对不履行行政决定的公民、法人和其他组织，依法强制履行义务的行为。本案中，上诉人不同意被上诉人收回国有土地使用权的行为，未按被上诉人与第三人收回土地协议交出土地。清表行为是被上诉人通过组织人员强制收回上诉人实际使用的土地，交由建设单位清理和平整。清表行为的主体是作为组织者的被上诉人，依据是被上诉人与第三人签订的收回土地协议，方式是强制履行义务。因此，清表行为的性质属于被上诉人作出的行政强制执行行为。被上诉人认为清表行为是其将土地交给建设单位使用后建设单位作出的行为，不符合事实，上诉人认为清表行为是被上诉人作出的行政强制执行行为，理由成立。一审判决认为被上诉人按照与第三人签订收回土地协议规定进行的清表行为不属行政强制行为与法律规定不符，本院予以纠正。 关于清表行为是否合法问题。目前，对于收回国有土地协议或决定生效后，如果土地实际使用人不履行交付土地义务，如何收回问题，法律没有明确规定。但是，本案中清表行为是一个行政强制执行行为，应当遵守《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。根据该法第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。按照行政机关职权法定原则，由于没有明确的法律法规规定人民政府在收回国有土地使用权行政管理工作中具有强制执行权，因此被上诉人的清表行为属于没有职权依据，依法应当确认违法。 综上，一审判决认定的主要事实清楚，但对部分事实未予认定不当，导致判决结果部分错误，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、维持百色市中级人民法院（2015）百中行初字第4号行政判决第一项； 二、撤销百色市中级人民法院（2015）百中行初字第4号行政判决第二项； 三、确认右江区人民政府对黎健承包地实施的行政强制执行行为违法。 一、二审案件受理费各50元，由右江区人民政府和黎健各负一半。 本判决为终审判决。 审 判 长  韦威助 审 判 员  宋玉杰 代理审判员  张丽丽 二〇一五年十二月十八日 书 记 员  封 宇