云南省玉溪市中级人民法院行 政 判 决 书(2014)玉中环行终字第1号上诉人（原审原告）李某某,男。委托代理人周海智，云南周林律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人李伟民，云南玉源律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）新平彝族傣族自治县建兴乡人民政府。住所地：新平县建兴乡马鹿大道。法定代表人：李某甲，乡长。委托代理人陈建明，云南新宇律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（原审被告）新平彝族傣族自治县国土资源局。住所地：新平县古城街道办事处锦绣路**号。法定代表人：陈某甲，局长。委托代理人郭健华，男，云南新宇律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人龚璃，男，系新平县国土资源局矿产股股长。代理权限：一般授权代理。上诉人李某某因行政撤销、行政补偿纠纷一案，不服云南省新平彝族傣族自治县人民法院（2014)新环行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月15日受理后，依法组成合议庭，于2014年9月11日在本院第二法庭公开开庭审理了本案，上诉人李某某及其委托代理人周海智、被上诉人新平彝族傣族自治县建兴乡人民政府（以下简称建兴乡政府）的法定代表人李某甲及其委托代理人陈建明、被上诉人新平彝族傣族自治县国土资源局（以下简称新平县国土局）的委托代理人郭健华、龚璃到庭参加诉讼，被上诉人新平县国土局原法定代表人丁某某经本院传票传唤未到庭参加诉讼；本案因案情复杂不能在审限内结案，报请上级法院批准延长审限二个月；本案因上诉人李某某申请对采石场的投资及损失进行鉴定，随后又变更鉴定申请，至玉溪明镜司法鉴定中心作出鉴定意见时止应扣除审限344天；被上诉人新平国土资源局的法定代表人现变更为陈某甲；上诉人李某某于2015年10月24日增加委托李某乙民律师为其二审诉讼代理人；本案现已审理终结。原审法院认为：具体行政行为是指国家机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。本案中原告李某某主张要求撤销建兴乡人民政府作出（建政请［2012]67号）《关于实施建兴村采石点关停工作的请示》（以下简称《关停的请示》）的请求，因该行为系行政机关内部的一种请示行为，并未对原告李某某的权利义务产生影响，故不属于具体的行政行为。而原告李某某主张要求撤销县国土资源局作出的（新国土资发［2012]70号《关于建兴乡采石点给予关停的答复》（以下简称《关停的答复》）的请求，因该答复对象并不是针对原告李某某作出的，且该答复作出后并未下发给原告李某某，建兴乡人民政府也未以其他方式通知过原告李某某，该答复也属行政机关之间的内部行为。经审查，建兴乡人民政府与李某某之间的行为属于一种行政管理合同关系。原告李某某与建兴乡人民政府行政领导协商后达成由其对建兴村的公益性采石场进行经营管理的约定，双方虽未签订书面协议，但双方在达成口头协议后已就协议内容进行了履行，视为行政管理合同关系成立。在行政管理合同中，行政机关对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权。对合同履行享有监督权、指挥权、单方变更权和解除权。在合同履行过程中，建兴乡人民政府为确保周边人民群众生命财产安全，维护社会稳定，故请求被告县国土资源局给予实施建兴乡采石点关停工作的行为，系出于公共利益的需要而行使单方解除权。综上，原告李某某因主张要求撤销《关停的请示》及《关停的答复》的请求，无事实和法律依据。因此，原告要求撤销被诉具体行政行为的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。对原告李某某要求被告建兴乡人民政府对其损失作出合理补偿160万元的主张，因原告李某某与被告建兴乡人民政府就先前的行政管理合同未签订过书面合同，且原告李某某未向法庭提交双方曾对合同履行过程中发生的相关问题作过约定的相关依据，本院无法对原告李某某在合同履行过程中是否存在损失及损失的具体金额进行明确认定，故原告李某某要求被告建兴乡人民政府对其损失进行补偿的请求，本院不予采信。据此，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第一款（四）项之规定，判决如下：“驳回原告李某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李某某负担。”上诉人李某某的上诉请求：一、撤销（2014)新环行初字第1号行政判决。二、撤销《关停的请示》及《关停的答复》。三、判令被上诉人对上诉人损失给予160万元的合理补偿，诉讼中变更为判令建兴乡政府对上诉人损失给予160万元的合理补偿。四、本案诉讼费由被上诉人负担，诉讼中变更为本案的评估鉴定费、诉讼费由建兴乡政府负担。其上诉理由为：一、诉请撤销的两个文件应当判决撤销，一审不判撤销是违反法律的。1、两文件的具体行政行为没有满足法律所设定的事实要件，主要证据不足。建兴乡政府2010年1月6日向新平县政府请示，申请在建兴乡定点开采，开采时间暂定五年。在2012年7月26日又申请对同一地点的采石场关停。其赖以作出具体行政行为的基本事实前后矛盾，认定“给周边人民群众生命财产造成严重威胁”的事实，缺乏必需的证据，更没有经过专家论证。2、两文件的具体行政行为未适用特定的法律法规，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2款规定的“适用法律、法规错误”。3、两文件的具体行政行为违反法定程序，即应先调查后决定，并办理通知、送达、批准等法定的手续。4、新平县国土局超越职权。即新平县国土局在未报请县政府批示的情况下，无权对县政府批准延期的采石场直接实施关闭。5、根据行政诉讼法的规定，判决撤销适用的具体条件有：主要证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权。只要具备其中一项违法事由即可判决撤销，被上诉人的具体行政行为，不止一项违法事由。二、一审判决不支持李某某关于由建兴乡政府对其损失进行补偿的请求是错误的。1、被诉行为的主体是行政机关，被诉行为是行政主体行使国家行政管理职权的行为；关停采石点是行政主体针对特定对象就行政管理事务作出处理的行政行为，关停采石点的行政行为直接影响上诉人的合法权益，产生了对上诉人支配合法利益减损；关停采石点不属于预备性、中间性的行为，是属于对当事人权利义务确定影响的最终决定。2、建兴乡政府因公益性石料需求申请县政府批准开采，由于建兴乡政府没有人力财力投入，实际授权上诉人开采，以满足石料需求，上诉人出于对建兴乡政府机关的权威尊重，基于对建兴乡政府20年完成的乡镇建设由上诉人开采的允诺和许可，与当地农户签订了十年的土地租赁合同并支付了相关费用，并投资160多万元开采石场，既然被上诉人关停采石场，给上诉人造成的财产损失就应依法给予补偿。3、上诉人一审提交的20页收据及工程结算单可证实上诉人为石场建设支付的迁坟费、工程款、炸药费、设备安装费、线路材料费、台班费、人工工资等共计1459816元，虽然很多只是收款人书写的收据，但这些人可以证实投资目的完全是为石场生产基础建设。对此，被上诉人未提出反驳意见，也未提供任何证据否认该事实，法院如有疑问也可调查核实。一审简单否定其证明力是不适当的。被上诉人建兴乡政府答辩请求：驳回上诉，维持原判。其理由为：一、李某某不属于具体行政行为的相对人，建兴乡政府申请开办和关停的理由正确，并无前后矛盾和不当之处。1、我国《行政诉讼法》所调整具体行政行为，简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。而采石场系建兴乡政府为解决本乡集镇搬迁项目所需石料，申请取得的公益性采石的行政许可，具体行政行为的相对人是建兴乡政府而不是李某某；所以李某某不具备《行政诉讼法》第四十一条第一项规定的诉讼主体资格。2、李某某经营期间未按规范开采和执行2011年11月10日《会议纪要》的要求，才引发采石场地质发生根本性的变化，出现地质脆弱现象，灾害隐患显而易见，这不仅有墨江县孟弄乡政府关于采石场的公函和采石现场地质勘察照片证实，也得到答辩人和县职能部门的现场确认。3、建兴乡政府无论是申请开办还是关停公益性采石场，均不属于履行行政管理职责，实施具体的行政行为，而是以完成集镇搬迁项目和保护人民群众生命财产安全的公益目的，以项目建设主体的身份申请取得和终止行政许可的相对人，并不是具体行政行为的管理者，而是被管理者。4、建兴乡政府与李某某之间仅仅是行政管理合同关系，无补偿的依据。5、建兴乡政府将采石场交由李某某投资开采、自主经营管理，未向其收取过任何费用，也未参与利益分配，所有收益均归李某某，双方之间的关系不属于具体的行政行为关系，不属于《行政诉讼法》调整的范围。6、李某某明知采石场许可的开采期限为二年，经营模式为自负盈亏，应充分估算投资回报，后虽办理延期许可，但采石场明显存在安全生产隐患未按要求整改，采石场的地质灾害隐患已严重威胁人民群众的生命财产安全，关停是出于公共利益的需要和维护广大人民群众利益的目的。7、李某某仅向法庭提供采石场投资的情况，未提供采石场生产经营的收益，况且采石场已实际生产、经营两年之多，其投资已得到回报和弥补；另外，根据国土资源部《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》的规定，公益性采石场不得以获取矿产品营利为目的，李某某接手经营时就应清楚这一规定，故要求建兴乡政府补偿160万元的损失是缺乏法律依据的。被上诉人新平县国土局答辩请求：驳回上诉，维持原判。其理由为：一、新平县国土局于2012年8月3日作出的《关停的答复》是依法依规履行职责行为，仅是针对建兴乡政府提出的关停采石场的申请予以书面答复，并没有任何违法及不妥之处，依法应确认其合法有效。1、依照1998年8月12日国土资源部国土资函［1998]190号《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》第二条规定，开办公益性石场，不办理采矿许可证，不缴纳资源补偿费。所以，建兴乡政府开办公益性采石场有根有据。2、作为采石场的行政许可相对人建兴乡政府根据墨江县孟弄乡政府的孟政函［2012]2号公函及定点采石场的现状而单方主动提出关停该石厂的申请，新平县国土局根据《地质灾害防治条例》、《云南省地质环境保护条例》、《云南省矿山地质环境保护规定》中相关强制性规定，作出书面的答复是依法履行职责，是有理有据的。3、新平县国土局作出答复是建兴乡政府书面请示的回函及答复，不针对本案的李某某，李某某也非石场的所有权人，这一答复行为是行政机关之间的内部行为，对李某某的权利义务不产生影响，更不会给李某某造成损失。4、新平县国土局没有对李某某作出过任何形式的具体行政行为或行政许可，李某某作为投资人与建兴乡政府之间存在合同关系，与新平县国土局不存在任何行政关系；李某某起诉新平县国土局无事实与法律根据，纯属起诉对象错误。新平县国土局不是本案的适格被告，依法应当驳回李某某对新平县国土局的起诉。5、李某某与建兴乡政府之间是一种合同关系，双方之间的权利义务关系是依据合同而产生，并非是依据具体行政行为而产生。李某某在采石场的开采行为与新平县国土局不存在任何形式的关系与联系。至于李某某自认为因信赖建兴乡政府的行为而产生信赖利益，不是一种具体行政行为关系。经审理查明：经省市人民政府批准的新平县建兴乡乡镇建设项目（整体搬迁）计划分两期完成，即：第一期五年完成（2007-2012），第二期十五年完成（2013-2027）。2010年1月6日，建兴乡政府为了就近解决建设工程所需石料，向新平县政府递交了《关于准予乡镇建设所需石料定点开采的请示》（建政请[2010]1号），请求批准在建兴乡定点开采5年。经新平县国土局等相关部门人员实地查看后，于2010年1月11日开会讨论形成了会议纪要载明：经与会人员讨论认为，建兴乡政府因搬迁建设需要，在建兴村拟建采石点，属于公益性采石点，既符合国土资源部的批复精神，地点又比较理想，所以，建议县政府批准建兴乡政府在拟建采石点组织采石二年，所采出的石料只能用于建兴乡政府行政中心搬迁建设，不能进入流通领域。同月12日，县政府分管副县长李某乙在建兴乡政府的请示件上批示：“同意方案，请严格按照方案执行，不允许进入流通范围，并确保补偿到位”。自2010年1月1日起，李某某、陈某丙二人通过与建兴村6户村民签订《土地、岩石转让合同》后，合伙经营采石场（即高秀梁子采石点），目的就是要按乡政府领导的意图开办公益性采石场。建兴乡政府关于开办公益性采石点的请示获得批准后，副乡长李某丙等主要领导与李某某、陈某丙协商后口头约定：该采石点由李某某、陈某丙合伙经营管理并自负盈亏，开采出的石料不得进入流通领域，只能供给建兴乡乡镇建设工程，建兴乡政府负责采石场的安全生产监管等。经营过程中，陈某丙于同年5月退出了合伙。当月，李某某与潘某甲签订了《石场转让协议书》，后因产生纠纷而解除该协议。同年11月18日，李某某与杨某甲签订了《石场合作协议书》，约定双方合作经营该石场。2012年6月，双方又签订了《提前终止合同相关事项的协议》，约定双方提前终止合作协议的履行，由李某某退还杨某甲相关费用338800元。2011年11月4日，建兴乡政府以乡镇建设尚未完工为由向新平县政府递交了《建兴乡人民政府关于给予延期建设所需石料开采的请示》（建政请［2011]72号）。新平县国土局及相关部门人员实地调查并开会讨论后，于2011年11月10日以会议纪要的形式同意建兴乡政府定点采石场采石延期二年。同年12月9日，县政府分管领导李某乙在建兴乡政府的请示件上批示：“请县国土局按有关规定给予延期”。2012年6月28日，墨江县孟弄彝族乡政府发送【孟政函（2012）2号】函给建兴乡政府称：“建兴村境内的石场下方，左侧与我乡孟弄村模范组相邻，右侧与我乡孟弄村一组、二组相邻；因采石，石场上方山体已有多处纵、横向裂缝，极易崩塌；采石场外延土层也有多处裂缝，随着降雨增加，极易形成泥石流。……望给予重视，帮助督促石场加紧采取有效措施进行整治，以防止地质灾害发生。”此期间，该石场因下雨已暂停开采。2012年7月26日，建兴乡政府向新平县国土局递交了《关停的请示》，主要内容为：“自2012年6月26日以来，由于降雨相对集中，加之采石点地质条件差，大量废弃石料长期堆放，增加了原有地块的地表压力，导致山体下滑，地表开裂，出现大面积渗水现象，极易发生自然灾害事故，对当地自然生态环境造成严重破坏，给周边人民群众生命财产造成严重威胁；为确保周边人民群众生命财产安全，维护社会稳定，请求县国土资源局给予实施采石点关停工作。”同年8月3日，新平县国土局作出了《关停的答复》，主要内容为：“同意关停采石点，同时要求建兴乡做好五个方面的后续工作。”此后，因李某某向建兴乡政府要求恢复开采未果，遂向新平县信访局反映，并向新平县政府提出行政复议。新平县政府以李某某不是高秀采石场的行政行为相对人，且未取得石场采石点的行政许可为由，作出不予受理的决定。2014年2月17日，李某某向原审法院提起行政诉讼，要求撤销《关停的请示》及《关停的答复》；要求建兴乡政府对李某某的损失作出210万元的补偿，诉讼中变更为160万元。其提出的投资采石点的证据有收据10张、工程结算单1张，累计金额为1459816元。新平县国土局和建兴乡政府对该组证据不予认可，原判认为该证据不能证明原告的具体出资额、收益额、损失额，所以不予采信。二审诉讼中，李某某申请对采石场的投资及损失进行鉴定，缴纳了评估鉴定费60000元。云南玉溪明镜司法鉴定中心于2015年10月20日作出的《司法鉴定意见书》[玉明司鉴中心（2015）平检字第02号]载明的估价结果为：1、确定新平县建兴乡石场投资额为人民币：壹佰肆拾肆万贰仟柒佰肆拾贰元伍角叁分正（￥1442742.53元）。2、2010年11月24日至2012年5月30日石场累计销售碎石、毛石、机砂、瓜子石、石粉9092.47立方，实现销售毛收入678181.30元。李某某对《司法鉴定意见书》的质证意见：对该鉴定意见的真实性、合法性、关联性均无异议。建兴乡政府对《司法鉴定意见书》的质证意见：1、对该鉴定意见的委托及鉴定方法的合法性无异议；2、对该鉴定意见的真实性、关联性均不予认可。新平县国土局对《司法鉴定意见书》的质证意见：1、采用成本法的估价方法确定投资额脱离了石场的经营年限；2、李某某提供的鉴定材料的真实性、有效性、关联性无法判定，导致鉴定结论失真；李某某并不要求国土局承担赔偿责任，故该鉴定意见与国土局无关。本院认为：一、按照修订前的《行政诉讼法》第十一条及相关司法解释的规定，人民法院受理行政诉讼范围有两种情形：1、公民、法人或其他组织对具体行政行为不服而提起的诉讼。2、被诉的虽然是内部行政行为，在形式上不具有对外性，但却对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响，也应当属于可诉行政行为。本案中，建兴乡政府作出《关停的请示》和新平县国土局作出《关停的答复》的行为，都属于行政机关体系内的内部行政行为，二者既紧密联系，又对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响，应当属于可诉行政行为。所以，李某某的起诉符合修订前的《行政诉讼法》第十一条第一款（八）项的规定，原审法院受理本案是正确的，但案由定性不妥，应当纠正，即：应当结合原审原告李某某的诉求和《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》确定为“行政撤销”和“行政补偿”较妥。二、由于新平县政府及新平县国土局批准同意建兴乡政府在高秀梁子采石点开办“公益性采石场”的行为，以及建兴乡政府与李某某订立口头行政合同，约定由李某某等人实际开办并经营该“公益性采石场”的行为均是不完全符合法律法规的行为，所以，在此情形下，相关的行为人都有过错。因为建兴乡请示关停采石场的行为与新平县国土局答复同意关停采石场的行为，是针对采石场出现了险情而作出，具有正当性、合法性，而且相当于对原违规申请和审批行为的纠正。所以，李某某要求撤销建兴乡政府作出的《关停的请示》和新平县国土局作出的《关停的答复》没有法律依据，原审判决驳回其该项诉讼请求是正确的。三、经审查，建兴乡政府与李某某之间存在一种口头行政合同关系，而行政合同的特征之一就是：作为合同当事人的行政机关一方对行政合同的履行、变更或者解除享有优益权，即为了国家和社会公共利益，可以单方变更或解除合同。只是行使该项权利应当受到公平、合理、合法原则的支配，并且因行使该权利导致相对人财产受到损失的，应给予合理的补偿。所以，双方在履行口头协议过程中，因采石点出现了险情，建兴乡政府在向新平县国土资源局请求关停采石点获准后，不允许李某某继续开采经营是正当的，属于为公共利益的需要而行使单方解除权。建兴乡政府因行使该单方解除权造成相对人的权益受损时，应当依法对相对人进行合理的补偿。四、一审诉讼中，李某某虽提出由建兴乡政府合理补偿其160万元的主张，因其只向法庭提交了投资采石场相关依据，未提交其实际收益的相关依据，所以，原审无法对李某某在合同履行过程中是否存在损失及损失的具体金额进行明确认定，故原审法院对李某某的该项诉讼请求不予支持是正确的。二审诉讼中，李某某申请对采石场的投资及损失进行鉴定，经审查，因原审应当对李某某举证不充分的后果及救济途径进行释明而未释明，所以对其申请予以准许，对云南玉溪明镜司法鉴定中心于2015年10月20日做出的《司法鉴定意见书》[玉明司鉴中心（2015）平检字第02号]，可视为二审程序中的新证据。经质证，新平县国土局、建兴乡政府虽然均对该《司法鉴定意见书》不予认可，但因该《司法鉴定意见书》具备合法性，尽管由于送检材料不完整、不规范，致使该鉴定意见的真实性、关联性均有部分存疑，从而导致证明力有所下降，但应当对合理部分适当予以采信；该证据虽然不能证明李某某的准确损失额，但它可以证明李某某经营的石场确实存在损失。五、由于建兴乡政府与李某某订立的口头行政合同已经约定了由李某某、陈某丙合伙经营管理并自负盈亏，而且建兴乡政府下令李某某停止开采具有正当性、合法性，所以，李某某提出由建兴乡政府合理补偿其160万元的主张，没有合同依据和充分的证据依据。从本案的实际出发，应酌情确定由建兴乡政府适当补偿李某某人民币20万元为妥。同理，鉴定费应由李某某承担主要部分、由建兴乡政府承担较小部分为妥。综上所述，根据修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（三）项并参照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四十一条（二）项、第四十六条、第六十四条之规定，判决如下：一、撤销云南省新平彝族傣族自治县人民法院（2014)新环行初字第1号行政判决；二、由新平彝族傣族自治县建兴乡人民政府于本判决生效后一个月内补偿李某某人民币200000元；三、李某某已支付的鉴定费60000元，由新平彝族傣族自治县建兴乡人民政府负担20000元，由李某某自行负担40000元；四、驳回李某某的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费50元，由李某某负担；二审案件受理费50元，由新平彝族傣族自治县建兴乡人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  潘万江审 判 员  范兴林代理审判员  周子钰二〇一五年十二月二十一日书 记 员  师芹芳书 记 员  奚 滢