浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）浙行终字第589号 上诉人（原审被告）嵊州市人民政府，住所地嵊州市领带园区五路1号。 法定代表人陈玲芳，代市长。 委托代理人赵红卫，嵊州市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人周利雅，浙江世纪方正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）嵊州市天章丝绸织造整理厂，住所地嵊州经济开发区上杨村。 投资人赵志炎，厂长。 委托代理人赵刚，男，1977年8月22日出生，汉族，住嵊州市，系被上诉人投资人赵志炎之子。 委托代理人纪召兵，北京在明律师事务所律师。 嵊州市天章丝绸织造整理厂（以下简称天章丝绸厂）诉嵊州市人民政府城建行政强制一案，绍兴市中级人民法院于2015年10月26日作出（2015）浙绍行初字第8号行政判决。嵊州市人民政府不服，向本院提起上诉。本院于2015年12月1日受理后，依法组成合议庭，并于同年12月25日公开开庭审理了本案。上诉人嵊州市人民政府委托代理人赵红卫和周利雅,被上诉人天章丝绸厂的投资人赵志炎及委托代理人赵刚、纪召兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2007年10月29日，天章丝绸厂与案外人嵊州市联发贸易有限公司签订《钢架结构用房转让协议》一份，约定将后者搭建在嵊州经济开发区上杨村的钢棚、平房及若干附属设施折价125.8万元一次性转让给天章丝绸厂所有。因上述厂房需使用上杨村的集体土地，天章丝绸厂于2007年12月28日与上杨村村民委员会签订《土地租赁合同》一份，双方并对租赁场地坐落、四至、面积、租赁期限、租金及交付办法等进行了约定。2013年4月23日，嵊州经济开发区三改一拆指挥部对天章丝绸厂租赁场地、搭建房屋等情况进行了调查。2013年5月10日，嵊州经济开发区管理委员会、嵊州市城市管理行政执法局和嵊州市国土资源局联合下发《关于经济开发区“三改一拆”地段开展联合执法的通知》，决定对上杨村、谢慕村涉及整治区域进行综合整治和联合执法，要求涉及整治区域的所有户主在接到通知后与承租户解除租赁合同，在2013年6月10日前督促承租户自行清理所有设备及相关物品并腾空房屋，自2013年6月11日起有关部门将对该区域择日采取停止供水、供电等措施并进行联合执法。2013年6月13日，嵊州市规划局向嵊州市控违拆违专项整治工作领导小组办公室出具《函》，明确涉案厂房未经规划审批。同年6月17日，嵊州市城市管理行政执法局作出嵊城管（2013）责改字第00155号《责令限期拆除（改正）决定书》，以赵志炎搭建房屋行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《浙江省城乡规划条例》第三十六条之规定为由，责令其在当日24时前自行拆除。次日，嵊州市城市管理行政执法局向嵊州市人民政府提交《强制拆除违法建设审批表》，提议对涉案建筑实施强制拆除，嵊州市人民政府当日审批“同意依法拆除”。同日，嵊州经济开发区管理委员会牵头，会同相关部门拆除了部分涉案厂房。嗣后，天章丝绸厂以嵊州市人民政府对其厂房实施的行政强制拆除行为违法为由，向绍兴市人民政府申请行政复议。绍兴市人民政府于2013年10月18日作出绍市府复决字[2013]42号《行政复议决定书》，决定维持嵊州市人民政府于2013年6月18日作出的审批同意依法对赵志炎违法建设实施强制拆除的具体行政行为。原审法院另查明，2014年5月23日，嵊州市城市管理行政执法局作出嵊城管（2014）催告字第15-005号《催告书》。同年9月19日，嵊州市城市管理行政执法局作出嵊城管（2014）强拆公字第15-005号《行政强制拆除公告》并送达天章丝绸厂。2014年9月24日，嵊州经济开发区管理委员会牵头，会同嵊州市城市管理行政执法局等相关部门拆除了天章丝绸厂的全部厂房。天章丝绸厂对此不服，向绍兴市人民政府申请行政复议。绍兴市人民政府于2014年12月5日作出绍市府复决字[2014]25号《行政复议决定书》，决定维持嵊州市人民政府于2014年9月24日对赵志炎违法建设实施强制拆除的具体行政行为。天章丝绸厂不服，遂提起行政诉讼。 原审法院认为：嵊州市人民政府自认其于2013年6月18日批准同意对涉案厂房实施强制拆除，并由嵊州经济开发区管理委员会牵头于2013年6月18日、2014年9月24日两次对涉案厂房实施行政强拆，而嵊州经济开发区管理委员会系嵊州市人民政府派出机构，故嵊州市人民政府是本案的适格被告。关于被诉行政行为的合法性问题，原审法院认为：首先，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，嵊州市规划局向嵊州市控违拆违专项整治工作领导小组办公室出具的《函》已认定涉案厂房未经规划审批，天章丝绸厂提交的证据也未能有效证明涉案厂房的用地及建设已由相应职能部门进行了审批。故天章丝绸厂关于涉案厂房用地及建设合法的主张，该院不予支持。其次，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条明确规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政处罚决定；当事人在法定期限内既不复议又不诉讼，且不履行行政处罚决定的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告于2013年6月18日实施的强拆行为明显未依照上述规定，不符合行政行为正当程序要求。虽被告辩称嵊州市城市管理行政执法局先后于2014年5月23日、9月19日履行了书面催告及公告程序，但未能证明已进行有效催告送达，也未提供相应行政强制执行决定及告知天章丝绸厂所享有的救济途径和期限的证据，即于2014年9月24日将涉案厂房全部拆除，亦违反法律规定。鉴于嵊州市人民政府强制拆除行为已不具有可撤销内容，天章丝绸厂起诉要求确认嵊州市人民政府强制拆除涉案厂房的行为违法，理由成立，本院予以支持。故原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告嵊州市人民政府强制拆除原告嵊州市天章丝绸织造整理厂坐落于嵊州经济开发区上杨村厂房的行政行为违法。 嵊州市人民政府上诉称:1.嵊州市人民政府不是本案的适格被告。（1）根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发声法律效力的文书上署名的机关为被告”，嵊州市人民政府于2013年6月18日就嵊州市城市行政管理执法局提交的《强制拆除违法建设审批表》作出“同意依法拆除”的批示，系依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定所作的正常履职行为，嵊州市人民政府不应成为被诉主体。（2）嵊州市经济开发区管理委员会与浦口街道办事处以“两块牌子一副班子”合署办公，其牵头负责只是履行属地管理职责，而非行政强拆的执法主体。（3）就本案而言，依法对天章丝绸厂的违法建筑进行强制拆除的行政执法主体是明确的，是嵊州市人民政府的下级行政机关。2.对天章丝绸厂的厂房实施行政强制拆除的行为发生于2013年6月18日，而天章丝绸厂于2015年2月6日才提起诉讼，显然已超过法定起诉期限，应依法裁定驳回起诉。天章丝绸厂在2015年2月6日收到起诉状副本及应诉通知书之前，从未收到对该行为的行政诉讼相关信息。3.天章丝绸厂承租的厂房系违法建筑，嵊州市经济开发区管理委员会联合嵊州市城市管理行政执法局等部门对违法建筑实施强制拆除程序正当。（1）嵊州市人民政府已提供证据“嵊州市城市管理行政执法局于2014年5月23日履行了书面催告（至于催告文书未签收，主要是由天章丝绸厂拒绝签收造成的，责任在于天章丝绸厂），并于2014年9月19日作出的嵊城管（2014）强拆公字第15-005号《行政强制拆除公告》以及公告张贴照片”，足以证明嵊州市城市管理行政执法局对强拆行为已进行有效催告，且在一审庭审时天章丝绸厂对该证据明确表示“确已收到该强制公告”，事实证明嵊州市人民政府的下级行政机关已进行有效催告送达。（2）嵊州市人民政府的下级行政机关已依法告知天章丝绸厂所享有的救济途径和期限。嵊州市人民政府提供的嵊州市城市管理行政执法局于2013年6月17日作出的《责令限期拆除（改正）决定书》，已明确告知所享有的救济途径和期限。故请求：1.撤销绍兴市中级人民法院（2015）浙绍行初字第8号行政判决，裁定驳回天章丝绸厂的起诉。2.案件受理费50元，由天章丝绸厂承担。 天章丝绸厂在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：1.嵊州市人民政府是适格的被告。（1）嵊州市人民政府在一审答辩中认可其强制拆除了天章丝绸厂的厂房；（2）一审查明嵊州市经济开发区管理委员会系嵊州市人民政府的派出机构，其行为产生的法律后果应由嵊州市人民政府承担；（3）嵊州市人民政府批准同意实施拆除，同时组织嵊州经济开发区管委会、城管局、公安局、质监局等单位对天章丝绸厂实施强拆。2.天章丝绸厂起诉并未超过起诉期限。天章丝绸厂收到《行政复议决定书》，在法定期限内向一审法院邮寄了行政起诉状及有关材料，立案晚是法院的问题，一审法院亦对此起诉事实进行核实。3.嵊州市人民政府实施行政强制违反法定程序，且强拆中损坏天章丝绸厂设备、物品，属于违法行政行为。嵊州市人民政府对天章丝绸厂实施的行政强制行为明显违反了《中华人民共和国行政强制法》第35条、第36条、第37条、第38条、第44条规定，且在强拆中损坏了天章丝绸厂及其设备、物品等，给天章丝绸厂造成巨大的救济损失。嵊州市人民政府的行政强制应当确认违法。故请求法院依法驳回嵊州市人民政府的上诉请求。 经审理，本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为：一、关于被告主体资格问题。上诉人嵊州市人民政府批准同意对案涉厂房实施强制拆除，并由其派出机构嵊州经济开发区管理委员会组织实施强制拆除行为，且上诉人在一审中对此未提出异议。故嵊州市人民政府认为本案被告不适格的上诉理由不能成立。 二、关于起诉期限问题。嵊州市人民政府在一审书面答辩中没有提出起诉期限问题，在上诉时提出起诉期限问题。被上诉人天章丝绸厂在庭审中递交的特快专递邮件详情单能够证明其在法定期限内向原审法院提起行政诉讼。同时，嵊州市人民政府如果认为天章丝绸厂起诉超过法定期限，应当负有举证责任，而其无论在一审中还是二审中均没有提交证据证明其主张，故嵊州市人民政府认为本案已超过法定起诉期限的上诉理由不能成立。 三、关于被诉行政行为合法性问题。嵊州市人民政府在本案中提交的、由嵊州市规划局出具的《函》已确认案涉厂房未经规划审批，天章丝绸厂提交的证据则无法证明案涉厂房经过规划审批，故原审法院未支持天章丝绸厂提出的案涉厂房建设合法的主张并无不当。案涉厂房虽系违法建筑，但对此实施强制拆除行为仍应遵守相关法定程序。从现已查明的事实看，嵊州市人民政府在2013年6月18日的强拆行为未遵守《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，在2014年9月24日的强拆行为同时违反了《浙江省违法建筑处置规定》第十七条、第十八条、第十九条的规定，一审法院确认其拆除行为违法，亦无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人嵊州市人民政府的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人嵊州市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  董跃进 代理审判员  万成兆 代理审判员  何 淼 二〇一五年十二月二十五日 书 记 员  韩熙青