广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）柳市行终字第105号 上诉人（一审第三人）柳城县大埔镇吉兆村民委员会拉达屯村民小组（以下简称拉达小组）。 诉讼代表人韦水清，组长。 委托代理人韦东生，男，1951年4月9日生，壮族，农民，住柳城县。代理权限为特别授权。 被上诉人（一审原告）柳城县大埔镇吉兆村民委员会旦村屯村民小组（以下简称旦村小组）。 诉讼代表人韦林飞，组长。 委托代理人韦克坚，柳城县马山法律服务所法律工作者。代理权限为特别授权。 委托代理人韦天员，男，1962年8月14日生，壮族，农民，住柳城县。代理权限为特别授权。 一审被告柳城县人民政府（以下简称柳城县政府），住所地柳城县大埔镇胜利东路7号。 法定代表人余瑞军，县长。 委托代理人张华英，柳城县林业局干部。代理权限为特别授权。 上诉人拉达小组因旦村小组诉柳城县政府林业行政裁决纠纷一案，不服柳城县人民法院2015年6月2日作出的（2015）柳城行初字第11号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决查明：本案争议地位于旦××××西面、拉达屯的南面，称勤则岭（地名，又称擒贼岭）。四至为：东从215.2高程岭顶向南沿岭脊至227.0高程岭顶；南从227.0高程岭顶向西沿岭脊下至152.6高程处；西自勤则水库坝首东端144.3高程处向南沿水库东岸至水库南岸，再沿冲沟合水线向南直上至分水点拆向东沿岭脊至152.6高程处；北从勤则水库坝首东端144.3高程处向东北沿岭脊上至215.2高程岭顶止，面积为126亩，属农村集体所有。争议地利用现状为：除拉达小组村民韦金根管理的1.5亩现种花生、王金德原管理的0.5亩土地现丢荒，在争议地东北角初种植有24株柑桔果树外，其余的利用现状与被诉处理决定查明的一致。旦村小组和拉达小组曾因该地权属发生纠纷，但自解放以来，该地未经任何一级政府确权。1991年，该地被规划为柳城县“焦碳岭基地”工程造林范围，属拉达小组应完成造林任务的工程造林点，但后来是旦村小组的村民在该地上种植湿地松，由此，旦村小组与拉达小组对争议地又起争议，经洛崖乡政府调解，无法达成协议。后旦村小组将湿地松分包给本小组村民各自管理；2008年旦村小组村民各自把松树卖给拉达小组村民韦松华砍伐。2013年4月，旦村小组和拉达小组又因该地的权属有纠纷，拉达小组遂向柳城县政府提出确权申请。柳城县政府于2014年9月19日作出柳城政发〔2014〕44号《林木林地权属纠纷处理决定》（以下简称44号处理决定）：将126亩争议地的59亩确权给旦村小组，67亩确权给拉达小组。旦村小组不服，诉至法院。 一审判决认为：本案中柳城县政府作出的44号处理决定中已认定该争议地为农民集体所有，自解放以来未经任何一级政府确权。那么，在未经政府确权之前，该集体的所有成员均可对争议地进行耕种、管理，实际耕种、管理的行为应属向相邻权人宣示自己对耕种、管理区域享有相应权属的行为，如相邻权人对对方的耕种、管理行为未依法提出异议，应视为默认该区域归对方管理使用；根据相关法规的规定，如连续管理使用达到一定时间的话，则该土地应归使用者所有。44号处理决定中亦已认可旦村小组与拉达小组对部份争议地进行了实际的管理使用，其中包括旦村小组的村民自1991年已在该地种植有湿地松并管理的事实，理应查明连续使用的时间等事实。同时，44号处理决定中认定“2010年因双方都主张该争议地属本屯所有，在林权制度改革过程中作为存在纠纷的红线区而未能确权，争议地维持着利用现状”的事实，只有对韦敏捷的调查笔录中有关于“在林改时，因旦村屯和拉达屯都来主张，故作为争议地画成红线区域”的陈述证明，再无其他证据来佐证。由于该事实是否属实，与争议地的处理结果关系密切。现柳城县政府在无双方的书面申请等相关证据来佐证的情况下，仅凭一份调查笔录，就认定该事实，证据不足。综上，柳城县政府在未查明土地连续使用的时间及2010年双方是否向柳城县政府主张争议地的权属等事实的前提下，就依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第（二）项规定作出44号处理决定，属认定事实不清，主要证据不足，适用法律法规错误的行政行为。而行政行为存在有主要证据不足，适用法律法规错误的等情形的，是不合法的行政行为，应判决撤销，并应判决重新作出行政行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，一审判决：一、撤销柳城县政府2014年9月19日作出的44号处理决定；二、柳城县政府对旦村小组与拉达小组的林地权属纠纷依法重新作出行政行为。 上诉人拉达小组上诉称，一、一审判决认定旦村小组的村民在争议地上种植湿地松与事实不符，事实上在争议地上旦村小组只种植有少量的湿地松，只占整个争议地126亩中的7亩左右；一审判决认定2010年时拉达小组与旦村小组对争议地的争议只有韦敏捷的调查笔录证实，也与事实不符，事实上还有2010年4月30日的林权现场勘界图为证。二、1991年7月，柳城县洛崖乡政府与上诉人签订了经过公证处公证的《联合造林合同书》，把争议地划给上诉人做造林点。1992年旦村小组未经有关部门和上诉人批准，擅自到争议地上种植湿地松，是一种抢种行为。2010年4月林改时，双方就争议地再起争议，此次争议，可视为上诉人向旦村小组提出归还争议地。2013年，双方再一次对争议地权属产生争议时，旦村小组又在争议地上抢种尾叶桉。三、根据以上事实，旦村小组对争议地的管理使用时间不足20年，因此柳城县政府有权根据实际情况对争议地作出处理。综上，请二审依法撤销一审判决，维持44号处理决定。 被上诉人旦村小组答辩称，一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分。二、上诉人认为砍伐的616棵松树只占争议地7亩左右的面积与事实不符，砍伐的成材林木株数与实际经营管理的亩数也不能划等号，会受到种植成活率以及整片林地成材率的因素影响。三、上诉人认为被上诉人连续使用争议地的时间只有18年，也是没有事实依据的。按照44号处理决定认定的事实来看，从1991年起被上诉人就在争议地上种植湿地松，之后将成年的松树发包给个人割松脂，2008年又将争议地上种植的成材松树卖给拉达小组的村民砍伐。期间上诉人从未就争议地的权属提出过异议，直至2013年4月16日才提出申请确权，时间跨度已有22年。四、1991年7月，柳城县洛崖乡政府与上诉人签订的《联合造林合同书》是一份没有实际履行的合同，而对于被上诉人在争议地上的造林上诉人也从未提出过异议。综上，请二审依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 一审被告柳城县政府述称，一、上诉人提出旦村小组在争议地上种植的湿地松只占7亩左右的面积与事实相符。二、争议地从上世纪80年代初期开始就存在争议，曾经经过张珍杨调解；1991年至1992年营造工程林时又起争议，经过韦志林调解；2010年林改时因申请登记的林木林地权属凭证事宜，导致争议地无法确权，仍属纠纷状态，有韦敏捷的陈述为证。三、《联合造林合同书》显示，设计造林的时间为1991年7月4日，那么造林时间至少要在1992年春季或者更晚，且旦村小组使用的不是全部争议地，拉达小组同样有权使用争议地，正因为如此，双方才纠纷不断，急需政府确权。争议地属大队（现称村委）集体所有，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定的情形。由于纠纷存在多年，争议双方村民在争抢使用权过程中形成了交叉种植现象，按原使用范围分割确权后不利于安定团结，不利于经营管理，只有采取平整的分割方法，在分割后的经营管理中才不易发生相邻权纠纷。四、争议地位于拉达小组和旦村小组交界处，纠纷存在多年，也未经政府确定过所有权，但依照《林木林地权属争议处理办法》关于林木所有权“谁造谁有”的原则，本案争议地应将林地和林木分别确权处理。争议双方均没有权属凭证，仅有证人证言，而证人证言只能证明使用部分土地的情况，无法证明土地所有权的归属。因此，最妥当的办法就是以争议地利用现状为事实依据，结合当前均山均利和林改政策为依据，按争议地双方人口数或户数在总人口数或户数中所占的比例来划分争议地所有权，更能体现三个有利于的原则。综上，请二审依法撤销一审判决，维持44号处理决定。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，行政机关作出具体行政行为，必须认定事实清楚，证据确实充分。柳城县政府作出的44号处理决定中，认定本案争议地自解放以来未经过任何一级政府确权，属于农民集体所有，同时认定1991年争议地被规划为柳城县“焦碳岭基地”工程造林范围，属拉达小组造林点，但却被旦村小组种植了湿地松，亦认定在2010年林改时双方对争议地权属存在争议而导致争议地无法确权。但柳城县政府未能查明旦村小组连续使用争议地的时间，且在没有其他有效证据佐证的情况下仅凭一份对韦敏捷的调查笔录便认定2010年拉达小组和旦村小组都主张争议地的权属，因而争议地作为存在纠纷的红线区未能确权。故柳城县政府作出的44号处理决定认定事实不清，证据不足，一审判决予以撤销并无不当。上诉人虽坚称本案争议地一直存在纠纷，亦认为其与旦村小组在2010年就争议地产生纠纷并经政府处理，但始终未能提供有效证据予以证实，仅凭柳城县政府提供的调查笔录和证人证言难以证实其主张，故上诉人的上诉理由不充分，本院难以支持。原判认定事实基本清楚，审判程序合法，判决正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人拉达小组负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  龙海霖 审 判 员  傅广德 代理审判员  黄筱贝 二〇一五年十二月一日 书 记 员  张 楠