浙江省温州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2015）浙温商终字第2357号上诉人（原审原告）：大荆镇舟山头村村民委员会。住所地：乐清市大荆镇舟山头村。法定代表人：刘后贵。上诉人（原审原告）：大荆镇大横浦村村民委员会。住所地：乐清市大荆镇大横浦村。法定代表人：何崇海。上诉人（原审原告）：大荆镇铁场村村民委员会。住所地：乐清市大荆镇铁场村。法定代表人：周成伟。上诉人（原审原告）：大荆镇小横浦村村民委员会。住所地：乐清市大荆镇小横浦村。法定代表人：何根多。四上诉人的共同委托代理人：何妙富，浙江坚定律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：乐清市水涨搬运站。住所地：乐清市大荆镇大横浦村。法定代表人：杨相育。委托代理人：盛少林，浙江诚鼎律师事务所律师。委托代理人：韩晓丽，浙江诚鼎律师事务所律师。上诉人大荆镇舟山头村村民委员会（以下简称舟山头村委会）、大荆镇大横浦村村民委员会（以下简称大横浦村委会）、大荆镇铁场村村民委员会（以下简称铁场村委会）、大荆镇小横浦村村民委员会（以下简称小横浦村委会）因与被上诉人乐清市水涨搬运站（以下简称水涨搬运站）合同纠纷一案，不服乐清市人民法院（2015）温乐荆商初字第100号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月9日受理后，依法组成由审判员叶雅丽担任审判长，审判员易景寿、王怡然参加评议的合议庭对本案进行了审理。经审查，合议庭决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审判决认定：水涨搬运站因建码头所需，在原乐清县水涨乡人民政府的见证下，于1987年10月11日就相关事项与大横浦村委会签订了协议书。1988年8月29日，乐清县计划经济委员会乐计经基（1988）256号文件对水涨乡搬运站作了“关于同意水涨乡搬运站建造水涨码头基建项目的批复”，1989年3月27日水涨搬运站与舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会签订了《关于征用海涂协议书》，后水涨搬运站经政府相关部门核准取得了本案争议区域的海域使用权证。舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会于2015年2月13日向原审法院起诉称：在原乐清县水涨乡人民政府违法操纵下，1989年3月27日，双方当事人签订一份《关于海涂征用协议书》，协议内容为四村共同无偿提供10亩海涂地给水涨搬运站使用，未约定使用期限和价格。该份所谓征用协议实际上并非征用协议，也不是租赁协议，更不是借用协议，实际上是水涨搬运站非法占用四村的海涂。一、水涨乡人民政府不具有征收土地资格，征地主体不符。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。二、国家征收土地必须是有偿的，不可能是无偿的。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，国土局最迟应在3个月内全额付清征地款。三、该协议给舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会造成了巨大经济损失，现在水涨搬运站每年有几十万元土地租金收益。四、协议签订后政府没有依照法定程序公告，四个村也都没有召开村民会议进行讨论。当时四村的村民都被蒙在鼓里，对该事实毫不知情，该协议的签订行为违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定。当时签名盖章的村官都说是被逼的，实际上水涨乡人民政府已经写好了该协议，命令村官签名盖章。现舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会作为本案所涉土地的权利人诉至法院，请求判决：一、解除1989年3月27日签订的《关于海涂征用协议书》；二、返还被所谓无偿征用的10亩（6600平方米）土地。水涨搬运站原审期间答辩称：一、案件诉讼标的不属于舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会主张的权利范围。二、大横浦村委会符合主体资格，其他原告均不适格。三、舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会诉称与事实不符，水涨搬运站系依法使用海域，不存在非法占有的事实。四、舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会的诉请与法律及事实不符。综上，请求法院驳回舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会的诉讼请求。原审判决认为：《中华人民共和国海域使用管理法》第二条规定，“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土”，同时规定“本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域”。海岸线是指海潮高潮时到达的界线，沿海滩涂是指沿海高潮位和低潮位之间的潮浸地带。因此，根据上述关于内水区域的界定，沿海滩涂应属于内水的范围，也就是属于海域的范围，即本案争议区域为海域。双方当事人在庭审过程中均主张1989年3月27日签订的《关于海涂征用协议书》是非法的，现舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会主张解除该协议，因海涂属于国家所有，舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会又无充分证据证明其享有涉案区域的海域使用权，双方当事人达成的《关于海涂征用协议书》应属无效，故无需解除。另舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会主张水涨搬运站应返还无偿征用的10亩（6600平方米）土地，其所主张的“土地”实为海域，应属国家所有。水涨搬运站经政府相关部门核准取得了本案争议区域的海域使用权证，对该海域享有使用权，虽现水涨搬运站持有的海域使用权证已到期，但舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会至今也没有取得该海域的使用权，故不存在返还的问题。因此对舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会要求水涨搬运站返还无偿征用10亩土地的主张，原审法院不予支持。水涨搬运站在本案中主张除大横浦村委会主体适格外，其他三个村委会主体不适格。因双方当事人达成的《关于海涂征用协议书》上其他三个村委会均有盖章，在形式上与本案有利害关系，故对水涨搬运站的该主张本原审法院不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第十九条之规定，于2015年8月4日判决：驳回舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会的诉讼请求。案件受理费80元，由舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会负担。宣判后，上诉人舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会不服原审判决向本院提起上诉，称：一、原审判决认定事实错误。上诉人有权主张争议区域土地的权利。1、原乐清县水涨乡人民政府在1989年3月27日安排上诉人与被上诉人签订了《关于海涂征用协议书》，这是政府行为，可以证明四个村对该区域享有权利。如果四村对该区域不享有权利，地方政府不可能要求四个村签名盖章同意征用。且原乐清县水涨乡人民政府使用了“征用”两字，也说明上诉人是争议区域的所有权人。因为无偿征地以及乡政府征地主体不符合法律规定，诉讼双方才认为合同无效。2、1999年8月20日，大荆镇人民政府就该海涂经营权问题召集四村委举行联席会议，调整四村委管理经营区域，形成了《关于调整海涂经营权的会议纪要》，这也是政府确权的行政行为，具有法律效力。3、水涨乡人民政府和大荆镇人民政府的上述行政行为，有事实和法律依据，可以证明上诉人有权主张争议区域的土地权利。我们四个村的人民群众，世世代代在该区域劳动生活，这是不可否认的事实，乐清市人民政府1985年就已经将该区域的海涂确权给四村，这是县级人民政府的行政行为，也是水涨乡人民政府和大荆镇人民政府的行政行为的依据之一。4、原审判决对该区域的土地性质认定错误。诉争区域既然作为货物进出的码头，那肯定是陆地，并非内水。上诉人在原审期间提供的乐清市国土资源局《2009年土地利用现状图》也清楚表明诉争区域系土地，并不是内水。5、乐清市海洋与渔业局违法给水涨搬运站发放海涂使用权证，影响了四个村的环境和劳动生活，发证单位必须履行职责，依法清除。二、原审法院适用法律错误。原审法院认为四个村并未取得该海域的使用权，不存在返还的问题，不符合中国国情和法律规定。近海海域及近海土地是我们沿海人民世代劳动和生活的地方，对浅海涂的使用，法律法规没有要求沿海各村必须领取使用权证，且乐清市人民政府1985年发给我们的定权图就是我们享有权利的凭证。三、原审判决程序违法。上诉人第一次诉讼请求就是要求解除《关于海涂征用协议书》，双方当事人都认为该协议无效，那么原审法院应当判决认定该协议无效。四、即使认为诉争区域系海涂，也不影响四个村对该区域主张权利，我方提供的证据足以证明我方对该区域享有权利。请求撤销原判，发回重审或者依法改判。被上诉人水涨搬运站答辩称：一、原审法院认定事实正确，上诉人在上诉状中的陈述与事实不符，且自相矛盾。1、乐清市水涨乡人民政府在协议书中仅是见证单位，并不能说明该协议的签订系政府行为。且上诉人在原审庭审中已经确认该协议无效，因此，无论协议怎么表述，都不能证明上诉人是诉争区域的所有权人。诉争区域并非土地，而是海域。2、上诉人称1998年8月20日《关于调整海涂经营权的会议纪要》是政府确权行为，具有法律效力，没有事实和法律依据。上诉人原审期间提供的该会议纪要系复印件，不能予以认定。海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域使用权，根据《浙江省海域使用管理办法》规定，需要使用海域的单位、个人，应当向项目所在地海洋行政主管部门提出申请，大荆镇人民政府作为地方政府，无权对海域使用权进行确认。3、上诉人称1985年乐清市人民政府将诉争区域的土地权利确权给四个村，没有事实和法律依据。《海涂定权图》不能证明上诉人所主张的政府确权行为，且乐清市人民政府也无权对海域使用权进行确权。4、上诉人称原审法院对诉争区域的土地性质认定错误没有事实和法律依据。沿海滩涂应属于内水范围，也就是属于海域范围，原审法院确定诉争区域为海域是正确的。且被上诉人提供的证据也足以证明诉争区域为海域，而非土地。上诉人认为进出货物的码头就是陆地，纯属主观臆断。另外，上诉人所称的乐清市国土资源局《2009年土地利用现状图》未经被上诉人质证，不能证明上诉人所主张的事实。5、上诉人认为乐清市海洋与渔业局违法发放《海域使用权证》，不是本案审理范围，上诉人应当另行提起行政诉讼。二、上诉人认为原审法院适用法律错误，理由不能成立。《中华人民共和国海域使用管理法》、《浙江省海域使用管理办法》等相关法律法规均规定，海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域使用权，单位和个人使用海域，应向项目所在地海洋行政主管部门提出申请，依法取得。因此，原审法院认为上诉人未取得诉争海域的使用权并无不当。三、原审法院认定《关于征用海涂协议书》应属无效，故无需解除，并判决驳回上诉人的诉讼请求，该驳回判决实际上已经包括了驳回上诉人的第一项诉讼请求。四、上诉人称二审法院或者政府职能部门最终认定诉争区域为海涂，不影响上诉人对海涂使用权，没有法律依据。如上所述，海域使用权需经法定程序取得，而非由政府确认取得。请求驳回上诉，维持原判。本院认为：《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条规定，诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。本案中舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会诉请解除诉争《关于征用海涂协议书》，协议有效系协议解除的前提，但原审法院经审理认为该协议无效，在此情况下，原审法院应当向舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会释明，告知其可以变更诉讼请求。现原审法院在未进行释明的情况下，径行判决驳回舟山头村委会、大横浦村委会、铁场村委会、小横浦村委会的诉讼请求，明显违反《最高人民法院关于民事证据的若干规定》第三十五条之规定，据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销乐清市人民法院（2015）温乐荆商初字第100号民事判决；二、发回乐清市人民法院重审。上诉人大荆镇舟山头村村民委员会、大荆镇大横浦村村民委员会、大荆镇铁场村村民委员会、大荆镇小横浦村村民委员会预交的二审受理费80元予以退还。审 判 长 叶雅丽审 判 员 易景寿审 判 员 王怡然。二〇一五年十二月十日代书记员 李 琛