江苏省如东县人民法院行 政 判 决 书（2015）东行初字第00326号原告秦昊。委托代理人吴树燕。委托代理人刘邦兵。被告如皋市城市管理行政执法局。法定代表人何福平。委托代理人缪卫华。原告秦昊诉被告如皋市城市管理行政执法局（以下简称“如皋城管局”）规划行政处罚一案，于2015年6月17日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月23日立案受理后，向被告如皋城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月4日公开开庭审理了本案。原告秦昊的委托代理人吴树燕、刘邦兵，被告如皋城管局副局长陈爱明作为行政负责人以及被告如皋城管局委托代理人缪卫华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2015年3月26日，被告如皋城管局作出皋执法罚（规划）字（2014）第013号行政处罚决定，认定原告未取得建设工程规划许可证于2008年上半年在如皋市如城街道站前路路南砌建砖混结构金属瓦房。建筑面积为938平方米，工程造价50万元人民币。被告认为，原告的上述建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”）第四十条第一款和《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款之规定，故依据《城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款之规定，作出限原告秦昊自收到该处罚决定书之日起十五日内自行拆除搭建的砖混结构金属瓦房的处罚决定。原告秦昊诉称，1、原告早在2006年就与如城镇大殷村村委会签订了租地协议，租用该村位于火车站站前路路南土地建设房屋，该房屋于2007年下半年就已经施工完毕并投入使用。原告在房屋建设前已经打了报告给村委会，原告砌建房屋也是在村委会口头通知原告可以建设的情况下才动工的，工程竣工后早已经投入使用，数年也未曾有任何单位提出任何异议，处罚决定书查明的“事实”与实际情况不符，属于事实不清。2、被告是在如皋市如城街道因该地块协议搬迁，原告未曾及时与如皋市如城街道商议协议搬迁的情况下，才导致所谓的以拆违推动拆迁的执法产生，该行政处罚跨度一年，按照行政处罚法的规定，行政处罚一般为一个月，情况复杂的可以延长一个月，该处罚决定存在程序违法，超期办案。3、涉案建设在2008年前就已经完成并投入使用，当时《城乡规划法》还未生效，该处罚决定适用该法进行处罚，属于适用法律错误。综上，涉案处罚事实不清，程序违法，适用法律错误，故原告起诉请求法院依法撤销被告作出的皋执法罚（规划）字（2014）第013号行政处罚决定书，并由被告承担诉讼费用。原告秦昊向本院提交的证据有：1、2006年11月10日，如皋市如城镇大殷社区居民委员会（以下简称“大殷居委会”）与原告签订的协议书两份。2、支出证明单、收条以及结算凭证两份。证据1、2，证明：（1）原告对涉案土地享有合法使用权，且原告建房是经过相关部门许可并交了押金的；（2）涉案房屋是在2007年底前建成的。庭后，原告又补充提交了施工协议书以及如皋市大殷居委会于2015年8月5日出具的书面证明，用以证明涉案房屋于2007年底前建设完毕。被告如皋城管局辩称，1、被告具有违法建设行政处罚执法的主体资格。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）第十六条的规定，经江苏省人民政府作出《省政府办公厅关于如皋市开展相对集中行政处罚权工作的函》（苏政办函（2006）19号）以及南通市人民政府作出《市政府关于在如皋市开展相对集中行政处罚权的通知》（通政发（2006）33号）决定，如皋市于2006年开展集中行政处罚权工作。如皋市人民政府作出《市政府关于划转城市领域相关行政处罚职能的通知》（皋政发（2006）84号文，后被皋政发（2011）77号文修订）决定由被告对违法建设行使集中行政处罚权。2、被告作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用依据准确。（1）涉案行政处罚依据的事实清楚、证据充分。原告未取得建设工程规划许可证于2008年起在如皋市如城街道站前路路南建设砖混结构金属瓦房，建筑面积为938平方米。且该建设无法采取改正措施消除对规划的影响。（2）涉案行政处罚的程序合法。被告根据查明的事实，经集体讨论后，于2015年3月11日将行政处罚事先告知书送达原告，并告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及原告应享有的权利。原告未在规定期限内向其进行陈述、申辩，亦未提出听证要求，被告遂于2015年3月26日作出涉诉行政处罚并于当日送达原告。（3）涉案行政处罚适用依据准确。①根据原《中华人民共和国城市规划法》（以下简称“《城市规划法》”）第三十二条规定以及《城乡规划法》第四十条第一款的规定，原告的建设行为均属于违法建设行为。②该建设行为一直存续至今，根据江苏省人大常委会法制办公室作出的《关于如何确定违法用地和违法建设行为的违法行为终了之日的复函》的规定，违法建设未拆除的，应视为违法建设的继续状态，应当把当事人停止违法建设行为之日作为违法行为的终了之日。因此，涉案建设行为状态一直持续至今，且一直未受行政处罚，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，被处罚人的以上违法建设行为应予处罚。③涉案违法建设位于如皋城镇镇规划区内，2015年2月9日，如皋市如城街道办事处（以下简称“如城街道办”）的复函认定，原告的违法建设不可采取改正措施以消除其对规划实施的影响。原《城市规划法》第四十条对此类违法行为亦作了处罚规定，现《城乡规划法》对其处罚规定亦是如此。因此，被告根据《城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款之规定对涉案建设作出限期拆除的行政处罚决定，适用法律准确。3、原告所诉称的事实和理由不能成立。（1）原告诉称“行政处罚跨度一年，程序违法”不能成立。本案被告于2014年5月29日立案查处，根据《中共如皋市委、如皋市人民政府〈关于进一步深化和完善主功能区行政授权的意见〉》（皋委发（2011）63号）文件精神，被告于2014年5月29日发函给如城街道办，核实上述违法建设的建设工程规划手续的办理情况。在该案办理过程中，如城街道办及社区一直想通过做协调工作解决该问题，被告曾于2014年9月2日向如城街道办发函敦促，在2015年2月9日被告收到如城街道办的复函后即对案件进行了办理，并于2015年3月26日作出了涉诉行政处罚。（2）原告以该违法建设经过村委会同意以及被告的行政处罚系配合搬迁而作出的观点与事实不符，不能否定该建设属于违法建设的事实。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告如皋城管局向本院提供了以下证据、依据：1、被告作出的行政处罚决定书以及送达回证。2、原告的身份证复印件。3、被告作出的核查情况登记表。4、被告向原告进行调查形成的调查询问笔录。5、2014年3月21日，如皋市如城街道大殷社区居民委员会出具的情况说明。6、被告作出的责令整改通知书。7、现场检查笔录及现场照片。8、被告于2014年5月29日、2014年9月2日向如城街道办出具的函以及如城街道办于2015年2月9日向被告作出的回函。9、如皋市城市总体规划图。10、被告作出的行政处罚听证告知书及送达回证。11、案件受理登记表、案件立案审批表、案件处理审批表、提交集体讨论重大行政处罚案件内容简介以及重大行政处罚案件集体讨论记录等程序性证据。12、《中共如皋市委、如皋市人民政府关于进一步深化和完善主功能区行政授权的意见》（皋委发（2011）63号）13、1997年8月20日，江苏省人大常委会法律工作室作出的《关于如何确定违法用地和违法建设行为的违法行为终了之日的复函》（法工复字（1997）1号）证据1-13，证明被告作出的行政处罚事实清楚，程序合法，适用依据准确。14、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号文件）。15、《省政府办公厅关于如皋市开展相对集中行政处罚权工作的函》（苏政办函（2006）19号）。16、《市政府关于在如皋市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（通政发（2006）33号）。17、《市政府关于划转城市管理领域相关行政处罚职能的通知》（皋政发（2006）第84号）。18、《市政府关于划转城市管理领域相关行政处罚职能的通知》（皋政发（2011）77号）。19、《市政府办公室关于印发如皋市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（皋政办发（2010）139号）。证据14-19，证明被告有权作出涉案行政处罚。经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见为，对证据的真实性无异议，但认为，（1）涉案建筑建成于2007年底，处罚决定认定的建成时间与事实不符。且涉案建设行为明显过了处罚时效，省人大法工委法制工作室对此不具有相关的解释权，故涉案处罚决定不具有合法性。（2）证据14-19，不能证明被告有权对涉案建筑行使处罚权。被告对原告提供的证据质证意见为，原告提供的证据与本案无关联性，不能证明其实施的建设行为合法，且根据被告的调查该建筑为2008年上半年建成。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据能够证明其与大殷居委会签订协议，租用大殷村土地9.567亩，但不能达到证明原告的其他出证目的。被告提供的证据能够证明以下事实：（1）涉案建筑位于如皋市城市规划区范围内，该建设行为未取得建设工程规划许可证。（2）被告于2014年4月17日作出责令改正通知书，于2014年5月29日决定对原告未取得建设工程规划许可证进行上述建设的行为进行立案处理。经集体讨论后，于2015年3月10日作出行政处罚听证告知书，于2015年3月26日作出涉案行政处罚决定。（3）被告分别于2014年5月29日、2014年9月2日向如城街道办发出函，2015年2月9日，如城街道办向被告发出回函。（4）在如皋市行政区划内，已经将城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权决定由被告如皋市城市管理执法局集中行使，故其具有对案涉建设行为进行查处的法定职权。对于证据能够证明的上述事实，本院予以确认。此外，原告庭后补充提交的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定的精神，属于无正当理由而逾期提供的证据。况且，即使该组证据原告在规定的期限内提供，也不能达到其出证目的，故本院对于该组证据不予采纳。经审理查明，原告秦昊在如皋市如城街道站前路路南建有面积为938平方米的砖混结构金属瓦房，该建设行为未取得建设工程规划许可证。2014年4月17日，被告向原告作出责令改正通知书，称原告在如皋市如城街道火车站西侧、站前路南侧、紫光路东侧有砌建砖混平顶房围墙的行为，涉嫌违反《城乡规划法》第四十条第一款的规定，责令原告自收到该通知书之日起立即停止上述行为，并于3日内自行改正。2014年5月20日，被告到现场进行了检查，并于2014年5月21日作出案件受理登记表，于2014年5月29日作出案件立案审批表，决定对原告未取得建设工程规划许可证进行上述建设的行为进行立案处理。2014年5月29日，被告向如城街道办发出函，称接交办，被告核查发现，秦昊于2008年上半年，在如皋市如城街道福寿东路火车站站前路路南侧砌建砖混结构金属瓦房，建筑面积为938平方米。因当事人未能提供相关规划审批手续，被告为查明事实和进一步处理，根据《市政府关于印发〈如皋市相对集中行政处罚权试行办法〉的通知》（皋政发（2006）85号）和《关于进一步深化和完善主功能区行政授权的意见》（皋委发（2011）63号）文件的相关规定，特致函核实上述建设相关手续办理情况，如未取得规划许可或未按规划许可实施，则请说明该建设对规划实施的影响情况，如无法采取改正措施以消除其对规划实施影响的，敬请提供相关理由和依据并在五日内函复。2014年9月2日，被告再次向如城街道办发函，称如城街道办一直未回函，督促其在五日内函复。2015年2月9日，如城街道办向被告发出回函，称秦昊于2008年上半年，在如城街道福寿东路火车站站前路路南侧砌建的砖混结构金属瓦房，未取得建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。被告经集体讨论后，于2015年3月10日作出行政处罚听证告知书，告知原告拟作处罚及其事实和法律依据，并告知原告有权进行陈述和申辩，有权要求听证，原告在收到告知书后未陈述、申辩，也未提出听证申请。2015年3月26日，被告如皋城管局作出皋执法罚（规划）字（2014）13号行政处罚决定，认定原告未取得建设工程规划许可证于2008年上半年，在如皋市如城街道站前路路南砌建砖混结构金属瓦房。建筑面积为938平方米，工程造价50万元人民币。被告认为，原告的上述建设行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款和《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款之规定，故依据《城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款之规定，作出限原告秦昊自收到该处罚决定书之日起十五日内自行拆除搭建的砖混结构金属房的处罚决定。另查明，原告秦昊与大殷居委会签订协议书一份，约定自2006年11月1日起至2027年8月31日止，秦昊租用如城镇大殷村10组的土地9.567亩。涉案建筑位于该宗土地上，在如皋市城市规划区内。本院认为，本案的争议焦点为：1、被告是否具有对案涉建设行为进行处罚的职权？2、被告作出的涉案处罚是否合法？关于被告是否具有对案涉建设行为进行处罚的职权问题。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据该条文规定，县级以上地方人民政府规划主管部门，有权对该行政区划内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的违法建设作出行政处罚。《行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。该规定赋予国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以将除限制人身自由行政处罚外的其他行政处罚权授予特定的行政机关。《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、江苏省人民政府办公厅《省政府办公厅关于如皋市开展相对集中行政处罚权工作的函》、南通市人民政府《市政府关于在如皋市开展相对集中行政处罚权工作的通知》、如皋市人民政府《市政府关于印发﹤如皋市开展相对集中行政处罚权工作实施方案﹥的通知》等规范性文件明确了被告如皋市城市管理行政执法局作为如皋市人民政府的职能部门，其职责之一是行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。根据上述法律及规范性文件规定的精神，在如皋市行政区划内，已经将城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权决定由被告如皋城管局集中行使，故其具有对案涉建设行为进行查处的法定职权。关于被告作出的涉案处罚是否合法的问题。本院从涉案处罚所依据的事实是否清楚，适用法律是否准确以及程序是否合法三个方面具体分析。第一，关于涉案处罚所依据的事实是否清楚的问题。原告认为，涉案建设于2007年下半年建设完毕，且原告的建设行为是经大殷村委会同意的，故被告所作处罚认定的事实不清。本案中，首先，对于涉案建筑的建成时间问题，在被告向原告进行调查时，原告自述该建筑的建设时间为2008年上半年开始建，下半年建成；大殷居委会于2014年3月21日出具的情况说明称，该地块围墙于2007年8月建成，北侧一排房屋于2008年5月建成。被告作出的处罚认定原告于2008年上半年在如皋市如城街道站前路路南砌建砖混结构金属瓦房，该认定所表述的原告于2008年上半年砌建砖混结构金属瓦房是个过程表述，与原告所作上述陈述以及大殷居委会的情况说明并不矛盾，且该建筑无论是建成于2007年还是2008年均不能改变原告未取得建设规划许可而建设的事实。原告虽主张该建筑于2007年建成，但其逾期提供的证据并不足以达到其出证目的，故对原告的该主张，本院不予采纳。其次，《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据上述规定，在城市规划区内进行建筑物工程建设的，应当向相关部门申请办理建设工程规划许可证。如皋城管局根据现场检查情况、秦昊的陈述以及如城街道办出具的函，认定该938平方米的建筑属未取得规划许可证，无法采取改正措施消除对规划影响的建筑，认定事实并无不当。原告称其建设的该938平方米建筑是经过大殷居委会以及如城建管所口头同意的，即使原告该陈述内容属实，也不能达到证明其建筑行为合法的目的，故对原告的该主张，本院亦不予采纳。第二，关于涉案处罚适用法律是否准确的问题。原告认为，涉案建设在2008年前就已经完成并投入使用，当时《城乡规划法》还未生效，该处罚决定适用该法进行处罚，属于适用法律错误。对此，本院认为，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。根据该条文规定，违法建设行为以违法建筑形式存在，未拆除违法建设的建筑物、构筑物的，应视为违法建设的继续状态。无论涉案建设是否为2008年前建成使用，该违法建筑一直持续存在，应视为违法建筑的继续状态，即使该违法建筑物建成于《城乡规划法》实施以前，该违法建设行为也一直持续至《城乡规划法》实施之后。故如皋城管局适用《城乡规划法》的规定予以处罚并不违反法不溯及既往的原则。同时，《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。本案中，被告如皋城管局根据涉案建筑属未取得建设工程规划许可证，且无法采取改正措施消除规划影响的违法情形，适用上述条款的规定，责令原告自行拆除，适用法律并无明显不当。第三，关于涉案处罚适用程序是否合法的问题。原告认为，根据《行政处罚法》的规定，行政处罚一般为一个月，情况复杂的，可以延长一个月，而涉案处罚跨度一年，程序违法。对此，本院认为，我国行政程序的基本原则应当包含程序法定原则、行政相对人参与原则、程序公正原则以及效率原则等。所谓效率原则即要求行政机关在保障行政相对人基本权利和公正行政的前提下，以迅速、简便与经济的方式实现行政管理的目标。为此，我国许多法律、法规及规章中对行政程序中的时间限制作出了明确的规定，相关规定就是要求行政机关必须在规定的期间内完成。虽然《行政处罚法》对行政机关按照普通程序作出行政处罚的期限未作明确规定，但不代表行政机关据此作出行政处罚的期限可以不受期限限制。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。上述条款虽规定为行政相对人认为行政机关不履职的起诉期限，但但书条款规定为“法律、法规和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”也就是说，如果法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限没有规定的，则应当以60日作为行政机关的履职期限。本案中，被告于2014年5月29日对原告的涉案违法建设行为进行立案处理，直至2015年3月26日才作出涉诉行政处罚。在此期间，被告曾于2014年5月29日就原告是否取得建设工程规划许可以及涉案建筑能够采取改正措施以消除对规划的影响等问题向如城街道办发函，要求如城街道办在收函后五日内作出回复，但在如城街道办未如期回复的情况下，被告直到2014年9月2日才发函督促，再次要求如城街道办五日内回复，而如城街道办仍未及时回复。而是到2015年2月9日才作出回复。从2014年5月29日至2015年2月9日期间，被告两次发函后，除消极等待如城街道办的回复以外，并无其他积极作为的行为，这是导致被告长达近十个月才作出涉案行政处罚的原因。可见，被告作出涉案行政处罚的程序明显违反了程序效率原则，属于行政程序轻微违法的情形，但鉴于该程序轻微违法行为，并未对原告的权利造成实际影响，故本院依法确认被告作出的涉案行政处罚违法，但不予撤销。综上，被告如皋城管局对案涉建设行为具有查处职责。被告如皋城管局作出的涉案行政处罚所依据的事实清楚、适用法律准确。虽然涉案行政处罚的程序轻微违法，但对原告权利并未造成实际影响，故本院依法确认涉案行政处罚违法，但不予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：确认被告如皋市城市管理行政执法局作出的皋执法罚（规划）字（2014）第013号行政处罚决定书违法。案件受理费人民币50元，由被告如皋市城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。审 判 长  高耀华审 判 员  吴云霞人民陪审员  郭益峰二〇一五年十二月十六日书 记 员  徐晔桦附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。