四川省德阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)川06行终109号上诉人（原审原告）刘桂珍，女，1949年1月22日出生，汉族，住什邡市。上诉人（原审原告）刘全志，男，1964年7月15日出生，汉族，住什邡市。委托代理人陈俊芳，女，1944年11月18日出生，汉族，住什邡市。上诉人（原审原告）刘全礼，男，1974年3月18日出生，汉族，住什邡市。委托代理人陈俊芳，女，1944年11月18日出生，汉族，住什邡市。被上诉人（原审被告）什邡市方亭街道办事处。住所地什邡市方亭亭江东路***号。法定代表人刘庆莉，该办事处主任。委托代理人赵文安，四川宏剑律师事务所律师。上诉人刘桂珍、刘全志、刘全礼因诉被上诉人什邡市方亭街道办事处不履行法定职责一案，不服四川省什邡市人民法院作出的（2017）川0682行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2003年3月5日，四川省国土资源厅以川国土资建（2003）85号《关于什邡市2002年第一批城市建设用地的批复》，批准什邡市人民政府征收外北村三、四组16.3352公顷土地为国家所有。2009年10月31日，四川省人民政府作出《四川省人民政府关于什邡市2009年第二批城市建设用地的批复》{川府土（2009）134号}，追认了什邡市人民政府征收方亭街道北外社区5－9组土地为国家所有。2007年9、10月，方亭街道办与北外社区3－9分别签订《征地协议合同书》，支付了相应的土地补偿款、安置补助费、青苗费，各原告已领取了相应安置、补偿费、青苗费。因施行安置补偿时，未及时收回农户的《土地承包经营证》。2016年5月3日、20日，什邡市人民政府分别发布收回、注销方亭街道原外北村承包农户《农村土地承包经营权证》的公告。各原告不服该公告，向德阳市人民政府申请行政复议，该府分别作出《行政复议决定书》，决定维持什邡市人民政府作出的《关于依法收回方亭街道原外北村承包农户〈农村土地承包经营权证〉的公告》{什府公（2016）2号}。此后，部分群众向德阳市农业局要求对其承包地确权颁证。2016年9月9日，该局作出《关于什邡市方亭街道办北外社区廖彦桐等群众要求对其农村承包地确权颁证有关事宜的回复》，主要载明：对于提出确权颁证申请的，应按确权登记颁证的程序，由什邡市方亭街道办事处初审，什邡市农业局审核，什邡市人民政府依法决定是否颁证。部分原告等对该回复不服，向四川省农业厅申请行政复议，四川省农业厅于同年12月21日作出川农复决（2016）2号《行政复议决定书》，维持了前述德阳市农业局作出的回复。此后，各原告于2017年1月向方亭街道办申请确权颁证的初审申请。2017年11月，原告提起本案诉讼，认为方亭街道办不依法进行初审，请求法院判令什邡市方亭街道办事处对其提出的农村土地承包经营权的确权颁证申请作出书面答复。一审法院认为，虽然德阳市农业局作出《关于什邡市方亭街道办北外社区廖彦桐等群众要求对其农村承包地确权颁证有关事宜的回复》载明：对于提出确权颁证申请的，应按确权登记颁证的程序，由什邡市方亭街道办事处初审，什邡市农业局审核，什邡市人民政府依法决定是否颁证。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，人民法院受理行政案件应符合上述规定。本案中，各原告起诉的事实根据是其分别作为原北外社区3－9组居民，在该组享有土地承包经营权，根据德阳市农业局的回复，被告理应受理原告的申请。本院认为，首先各原告作为原北外社区3－9组居民，享有集体土地承包经营权，该权利是不存在争议的。在承包期内，因集体土地被征收为国家所有，导致原告的承包经营权消灭。其后什邡市人民政府又发布公告，收回、注销承包经营证。因此，原告起诉的事实根据已丧失。各起诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三（项）“有具体的诉讼请求和事实根据”的规定；其次，各原告作为原北外社区3－9组居民，其所属集体土地分别被四川省国土资源厅以川国土资建（2003）85号《关于什邡市2002年第一批城市建设用地的批复》和四川省人民政府川府土（2009）134号《四川省人民政府关于什邡市2009年第二批城市建设用地的批复》实施征收。各起诉人均已领取了相应安置、补偿费用或依法予以提存，对征收行为也远远超过法定起诉期限。各原告因国家征收失去了对集体土地的使用权，与要求被告进行确权初审的承包地亦不存在利害关系，各原告不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的原告诉讼主体资格。第三，各原告针对什邡市人民政府的收回公告，提起行政复议，经德阳市人民政府行政复议予以维持什邡市人民政府的收回公告。现原告向被告提出承包土地确权进行初审，其实质是对集体土地的征收和什邡市人民政府收回、注销承包经营证不服变换形式而提起的诉讼，其理应由受《行政复议决定书》的效力所羁束。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一项）、第（九）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：不符合行政诉讼法第四十九条规定的、诉讼标的已为生效裁判所羁束的”、第二款“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定，裁定：驳回原告刘桂珍、刘全志、刘全礼的起诉。本案不征收诉讼费。刘桂珍、刘全志、刘全礼不服一审裁定，向本院提起上诉认为，原审法院审判程序违法、认定事实不清，适用法律错误。上诉人认为，一审法院在未开庭审理的情况下，错误界定上诉人起诉的事实与理由，并单方听取被上诉人的意见，驳回上诉人起诉的处理方式严重违反法律规定，请求二审法院依法指令一审法院审理本案。二审双方当事人未提交新证据。二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，上诉人原持有农村土地承包经营权证。外北村三、四组土地于2003年3月经四川省国土资源厅批准征收为国家所有，方亭街道北外社区五至九组土地于2009年10月经四川省人民政府批复同意，亦被征收为国家所有。上诉人的承包地属征收之列。2007年9、10月，上诉人领取了相应安置、补偿费、青苗费（或依法予以了提存）。但施行安置补偿时，农户的《土地承包经营证》未收回。2016年5月，什邡市人民政府发布收回、注销方亭街道原外北村承包农户《农村土地承包经营权证》的公告。上诉人不服该公告，向德阳市人民政府申请行政复议，该府分别作出《行政复议决定书》，作出了维持的决定，该决定属生效决定。根据上述事实，上诉人的原承包地已经被征收为国有。而对于国有土地，既不存在对该地的原有承包地的清理确认颁发承包地权证的基础，也不存在将其作为现有“承包地”的重新划分确权及颁证，故上诉人仅以已被收回、注销的农村土地承包经营权证为依据提出“承包土地”确权申请，系通过以确权程序来启动对收回、注销承包经营权证决定的再行审查，继而引发土地征收效力审查之实质。但在法律法规已明确规定了对土地征收系列行为不服以及对复议决定不服，当事人可依法行使救济的程序途径下，当事人行使权利救济，宜选择对其权利救济最为密切、行之最为有效的程序路径，而不应采取“架空”或“绕道”的方式来规避已有的程序规定。如是，则既不能高效维权，又可能造成行政资源和司法资源的浪费。本案上诉人的原承包地已经收归国有，上诉人将国有土地按照农村土地来提起农村土地承包经营权的确权颁证程序，继而为之诉讼，显然缺乏诉的利益。这是因为，现行法律并未规定国有土地上会存在农村土地承包经营权之权利类型，上诉人就该项“权利”提起诉讼，缺乏实体法上保护的利益，故一审法院驳回上诉人的起诉，并无不当。综上，一审法院认定事实清楚，处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄晓宇审判员  王 剑审判员  孔祥明二〇一七年十二月二十八日书记员  彭海凤