浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）浙行终字第588号 上诉人（原审被告）嵊州市人民政府，住所地嵊州市领带园区五路1号。 法定代表人陈玲芳，代市长。 委托代理人赵红卫，嵊州市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人周利雅，浙江世纪方正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）嵊州市品灏丝绸服饰有限公司，住所地嵊州市经济开发区上杨村环城路。 法定代表人杨传良，经理。 委托代理人纪召兵，北京在明律师事务所律师。 嵊州市品灏丝绸服饰有限公司（以下简称品灏丝绸公司）诉嵊州市人民政府城建行政强制一案，绍兴市中级人民法院于2015年10月26日作出（2015）浙绍行初字第7号行政判决。嵊州市人民政府不服，向本院提起上诉。本院于2015年12月1日受理后，依法组成合议庭，并于同年12月25日公开开庭审理了本案。上诉人嵊州市人民政府的委托代理人赵红卫和周利雅,被上诉人品灏丝绸公司的法定代表人杨传良及委托代理人纪召兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：杨传良系嵊州经济开发区××杨村村民。2001年1月25日、1月30日，杨传良与所在村村民委员会先后签订了两份《场地租赁合同》，约定将上杨村部分空余场地出租给杨传良使用，租赁期限为十年，即自2001年2月1日起至2011年1月31日止。2011年1月30日，双方续签《场地租赁合同》一份，对租赁场地坐落、四至、面积、租赁期限、租金及交付办法等进行了相应调整。合同签订后，杨传良在其承租的场地上搭建了临时性建筑，用于厂房、仓库、宿舍等。品灏丝绸公司成立于2011年12月19日，由杨传良夫妇投资开办，并使用了杨传良在租赁地块上所搭建的部分临时性建筑作为其公司住所。2013年4月23日，嵊州经济开发区三改一拆指挥部对杨传良租赁场地、搭建房屋等情况进行了调查。同年5月10日，嵊州经济开发区管理委员会、嵊州市城市管理行政执法局和嵊州市国土资源局联合下发《关于经济开发区“三改一拆”地段开展联合执法的通知》，决定对上杨村、谢慕村涉及整治区域进行综合整治和联合执法，要求涉及整治区域的所有户主在接到通知后与承租户解除租赁合同，在2013年6月10日前督促承租户自行清理所有设备及相关物品并腾空房屋，自2013年6月11日起有关部门将对该区域择日采取停止供水、供电等措施并进行联合执法。2013年6月13日，嵊州市规划局向嵊州市控违拆违专项整治工作领导小组办公室出具《函》，明确杨传良租赁地块建筑未经规划审批。同年6月17日，嵊州市城市管理行政执法局作出嵊城管（2013）责改字第00154号《责令限期拆除（改正）决定书》，认定杨传良租赁地块建筑违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《浙江省城乡规划条例》第三十六条之规定，责令杨传良在当日24时前自行拆除。次日，嵊州市城市管理行政执法局向嵊州市人民政府提交《强制拆除违法建设审批表》，提议对杨传良租赁地块建筑实施强制拆除，嵊州市人民政府当日审批“同意依法拆除”。同日，嵊州经济开发区管理委员会牵头，会同嵊州市城市管理行政执法局、嵊州市公安局等相关部门对上述建筑进行了强制拆除。品灏丝绸公司曾以嵊州市人民政府对其厂房实施的行政强制拆除行为违法为由，向绍兴市人民政府申请行政复议。绍兴市人民政府于2013年10月18日作出绍市府复决字[2013]43号《行政复议决定书》，决定维持嵊州市人民政府于2013年6月18日作出的审批同意依法对杨传良违法建设实施强制拆除的具体行政行为。品灏丝绸公司于2013年10月28日以邮政快递方式（EMS单号为EY311796362CS）向法院邮寄本案起诉状及相关材料。 原审法院认为：一、关于本案原、被告主体资格问题。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，结合有效证据及双方庭审陈述，涉案厂房虽为杨传良搭建，但实际由品灏丝绸公司管业、处分，且杨传良在庭审中也未对此提出异议或主张权利，同时考虑到诉讼经济及减少当事人讼累，本院对品灏丝绸公司的诉讼主体资格予以确认。其次，嵊州市人民政府自认其于2013年6月18日批准同意对涉案建筑实施强制拆除，并由嵊州经济开发区管理委员会具体牵头实施，而嵊州经济开发区管理委员会系嵊州市人民政府派出机构，故嵊州市人民政府是本案的适格被告。二、关于起诉期限问题。经审查邮政快递及收件记录，品灏丝绸公司系2013年10月28日邮寄本案起诉及相关材料，故对嵊州市人民政府关于本案已超过起诉期限之辩称，不予采纳。三、关于被诉行政行为的合法性问题。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，嵊州市规划局向嵊州市控违拆违专项整治工作领导小组办公室出具的《函》已认定涉案厂房未经规划审批，品灏丝绸公司提交的证据也未能有效证明涉案厂房的用地及建设已由相应职能部门进行了审批。故对品灏丝绸公司关于涉案厂房用地及建设合法的主张，该院不予支持。其次，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条明确规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不复议又不诉讼，且不履行行政处罚决定的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，嵊州市人民政府拆除涉案厂房前，未履行有效的催告程序，亦未作出行政强制执行决定及告知品灏丝绸公司可享有的救济途径和期限，在送达案涉《责令限期拆除（改正）决定书》次日即实施行政强制拆除行为，违反法律规定。鉴于该行为已不具有可撤销内容，品灏丝绸公司起诉要求确认嵊州市人民政府强制拆除涉案厂房的行为违法，理由成立，该院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告嵊州市人民政府于2013年6月18日强制拆除原告嵊州市品灏丝绸服饰有限公司坐落于嵊州经济开发区××杨村厂房的行政行为违法。案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。 嵊州市人民政府上诉称:1.品灏丝绸公司不是本案适格原告。从品灏丝绸公司一审提供的证据足以证明杨传良系违法建设的行为人，被诉行政行为的相对人只能是杨传良个人而不是品灏丝绸公司；且一审法院混淆了公司法人与公民个人这两个概念，故认定公司法人具有原告资格是错误和不当的。2.嵊州市人民政府不是本案的适格被告。（1）根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，嵊州市人民政府于2013年6月18日就嵊州市城市行政管理执法局提交的《强制拆除违法建设审批表》作出“同意依法拆除”的批示，为嵊州市人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定所作的正常履职行为，不应成为被诉主体。（2）嵊州市经济开发区管理委员会与浦口街道办事处以“两块牌子一副班子”合署办公，其牵头负责只是履行属地管理职责，而非行政强拆的执法主体。（3）就本案而言，依法对品灏丝绸公司的违法建筑进行强制拆除的行为方，即行政执法主体是明确的，为嵊州市人民政府的下级行政机关。3.对品灏丝绸公司的厂房实施行政强制拆除的行为发生于2013年6月18日，而品灏丝绸公司于2015年2月6日才提起诉讼，显然已超过法定起诉期限，应依法裁定驳回起诉。品灏丝绸公司在2015年2月6日收到起诉状副本及应诉通知书之前，从未收到对该行为的行政诉讼相关信息。4.品灏丝绸公司承租的厂房系违法建筑，嵊州市经济开发区管理委员会联合嵊州市城市管理行政执法局等部门对违法建筑实施强制拆除程序正当。2013年5月10日，嵊州经济开发区管理委员会、嵊州市城市管理行政执法局和嵊州市国土资源局联合下发《关于经济开发区“三改一拆”地段开展联合执法的通知》，决定对上杨村、谢幕村涉及整治区域进行综合整治和联合执法，要求涉及整治区域的所有户主在接到通知后立即与承租户解除租赁合同，在2013年6月10日前督促承租户自行清理所有设备及相关物品并腾空房屋，自2013年6月11日起有关部门对该区域进行联合执法。2013年6月17日，嵊州市城市管理行政执法局作出嵊城管（2013）责改字第00154号《责令限期拆除（改正）决定书》，责令杨传良在2013年6月17日24时前自行拆除违法搭建房屋。在接到决定后，品灏丝绸公司已对厂房内的机器设备等财物作了腾空，但是未在限期内自行拆除违章建筑。2013年6月18日，嵊州市人民政府审批同意对杨传良违法建筑采取强制拆除措施。同日，嵊州市经济开发区管理委员会牵头，会同城管执法局等相关部门对杨传良违法建筑采取强制拆除措施。嵊州市经济开发区管理委员会联合嵊州市城市管理行政执法局对杨传良违法建筑的强制拆除符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定：“城乡规划主管部门作出责令通知建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”故请求：1.撤销绍兴市中级人民法院（2015）浙绍行初字第7号行政判决，裁定驳回品灏丝绸公司的起诉。2.案件受理费50元，由品灏丝绸公司承担。 品灏丝绸公司在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：1.品灏丝绸公司是适格的原告。品灏丝绸公司的法定代表人杨传良租赁土地建设厂房，又同妻子投资开办公司，厂房由公司使用、经营、且强拆中损坏了公司的设备物品，故品灏丝绸公司是适格的原告。2.嵊州市人民政府是适格的被告。（1）嵊州市人民政府在一审答辩中认可其强制拆除了品灏丝绸公司的厂房。（2）一审查明嵊州市经济开发区管理委员会系嵊州市人民政府的派出机构，其行为产生的法律效果应由嵊州市人民政府承担。（3）嵊州市人民政府批准同意实施拆除，同时组织嵊州市经济开发区管委会、市城管局、公安局、国土局等单位实施强拆。3.品灏丝绸公司并未超过起诉期限。品灏丝绸公司收到《行政复议决定书》，在法定期限内向一审法院邮寄起诉状及有关材料，立案晚是法院的问题，一审法院亦对此起诉事实进行核实。4.嵊州市人民政府实施行政强制违反法定程序，且强拆中损坏品灏丝绸公司设备、物品，属于违法行政行为。嵊州市人民政府对品灏丝绸公司实施的行政强制行为明显违反了《行政强制法》第35条、第36条、第37条、第38条、第44条规定，且在强拆中损坏了品灏丝绸公司的机器设备、物品等，嵊州市人民政府的行政强制应当确认违法。故请求法院驳回嵊州市人民政府的上诉。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为：一、关于原告主体资格问题。案涉厂房虽系杨传良搭建，但杨传良系品灏丝绸公司的法定代表人，且该厂房实际由品灏丝绸公司管理使用，杨传良本人在诉讼中对此问题亦未提出异议或主张权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，品灏丝绸公司有权提起诉讼，故品灏丝绸公司是适格原告，上诉人嵊州市人民政府认为本案原告不适格的理由不能成立。 二、关于被告主体资格问题。嵊州市人民政府批准同意对案涉厂房实施强制拆除，并由其派出机构嵊州经济开发区管理委员会组织实施强制拆除行为，故嵊州市人民政府是本案适格被告，且上诉人在一审中对此并未提出异议。嵊州市人民政府认为本案被告不适格的理由不能成立。 三、关于起诉期限问题。因原审法院已查明品灏丝绸公司在法定起诉期限内向原审法院邮寄起诉材料，嵊州市人民政府认为本案已超过法定起诉期限的理由不能成立。 四、关于被诉行政行为合法性问题。嵊州市人民政府在本案中提交的、由嵊州市规划局出具的《函》已确认案涉厂房未经规划审批，品灏丝绸公司提交的证据则无法证明案涉厂房经过规划审批，故原审法院未支持品灏丝绸公司提出的案涉厂房建设合法的主张，并无不当。案涉厂房虽系违法建筑，但实施强制拆除行为仍应遵守相关法定程序。根据现已查明的事实，嵊州市人民政府在拆除中未遵守《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，原审判决确认其拆除行为违法，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。嵊州市人民政府的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人嵊州市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  董跃进 代理审判员  万成兆 代理审判员  何 淼 二〇一五年十二月二十五日 书 记 员  章 瑜