四川省宜宾市翠屏区人民法院行 政 判 决 书(2017)川1502行初105号原告陈君，男，1984年10月2日出生，汉族，住四川省宜宾县。委托代理人彭鸿，四川义言律师事务所律师，执业证号：15115198510860245。被告宜宾市翠屏区水务局。住所地：四川省宜宾市翠屏区建国路8号，统一社会信用代码：11511201008706075C。法定代表人李刚，局长。委托代理人徐彬武，宜宾市翠屏区水利工程管理总站站长。委托代理人陈驰宇，四川胜邦律师事务所律师，执业证号：15115201310524537。第三人高振海，男，1970年10月7日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。原告陈君诉被告宜宾市翠屏区水务局（以下简称区水务局）强制拆除行为确认违法一案，向本院提起行政诉讼，原告在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼。本院于2017年9月28日受理后，向被告区水务局送达了起诉状副本及应诉通知书。因高振海与本案的处理有利害关系，本院依法准许原告申请追加高振海为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年11月29日公开开庭对确认违法及行政赔偿两案合并进行了审理。原告陈君及其委托代理人彭鸿，被告区水务局的负责人文靖宇及该局委托代理人徐彬武、陈驰宇，第三人高振海到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告陈君诉称，2011年1月1日，第三人高振海与宜宾市凉姜乡两岔河水库管理所签订《两岔河水库春牛窝租用合同》，约定水库管理所将该水库的春牛窝坝埂以上库面至白杨凸坝埂以外库面发包给高振海从事原生态养殖（养鱼），高振海一次性向水库管理所支付了20年的租金6000元。2016年10月14日，高振海与原告签订《春牛窝库面养鱼使用协议》，约定高振海将其从水库管理所承包的上述库面中的春牛窝水面租用给原告养鱼，租用时间5年，费用每年20000元，并按原告出售一斤鱼给付高振海1元的标准提成，如上级政府征用赔偿原场地设施归高振海，鱼赔偿款归原告。合同签订后，原告依约对该水面进行生态养殖经营，投入了大量人力、物力和财力。2017年7月14日，被告下属部门宜宾市翠屏区水利工程管理总站突然向高振海发送《通知》，称高振海与水库管理所签订的承包合同无效且已经到期，要求高振海自行清场撤离，否则将对库叉坝干、养殖设施进行强制拆除。8月24日，管理总站再次向高振海发送《通知》，要求高振海立即离场。原告与高振海不服通知，向管理总站提交了《两岔河水库基本情况汇报》，要求赔偿原告与高振海的损失，被告对此置之不理，于2017年8月29日组织人员强行拆除了原告与高振海的养鱼设施、设备，给原告造成28万元的重大经济损失。被告作为国家水行政主管机关，无权宣告和确认原告与第三人以及水库管理所之间的承包、租用合同的效力。其以“承包、租用合同无效”为由，不经法定程序即强行拆除了高振海租用给原告经营的养鱼设施、设备，其行为违法。请求法院判决确认被告强制拆除翠屏区凉姜乡两岔河水库春牛窝段库叉坝干、养殖设施等具体行政行为违法；诉讼费由被告承担。原告陈君向本院提供的证据有：1.原告身份证、第三人身份证，证明诉讼主体资格。2.两岔河水库春牛窝租用合同（2011年1月1日）、付款凭证、市农机水（93）112号宜宾市农机水电局文件，证明第三人高振海与宜宾市凉姜乡两岔河水库管理所所长陈某明签订租用合同，合法取得两岔河水库春牛窝坝埂以上库面至白杨凸坝埂以外库面的经营使用权，并全额支付合同期内的承包款6000元。3.春牛窝库面养鱼使用协议，证明原告与第三人高振海签订租用协议，租用上述库面中的春牛窝水面用于养鱼。4.宜宾市翠屏区水利工程管理总站作出的通知（2017年7月24日）、宜宾市翠屏区水利工程管理总站作出的通知（2017年8月24日）、两岔河水库基本情况汇报、宜翠水（2017）479号宜宾市翠屏区水务局文件，证明被告及宜宾市翠屏区水利工程管理总站超越法定职权，以第三人高振海与水库管理所签订的《两岔河水库春牛窝租用合同》属无效为由，两次通知第三人限期离场；之后，被告置原告及第三人的申诉理由于不顾，不经法定程序，强行拆除了第三人高振海承包后修建的养鱼设施设备，该行政行为违法，应承担赔偿责任。被告区水务局辩称，1.原两岔河水库管理所所长陈某明在无公章、无授权的情况下与第三人高振海签订了《两岔河水库春牛窝租用合同》，答辩人依法拆除行政相对人高振海的养鱼设施，高振海是认同配合的，该拆除行为与被答辩人陈君无因果关系，陈君不是行政相对人，也不是直接的利害关系人，事后其提出是合伙人不具有真实性，陈君不具备行政诉讼主体资格，依法应当驳回其诉讼请求。2.答辩人主体合法，并享有法律授权。答辩人依法并依据管理职权落实上级机关和政府的工作要求，于2017年8月26日制定了《拆除两岔河水库高振海占库岔建池养鱼设施工作方案》并报请翠屏区政府同意后实施，系依职权履行工作职责。3.高振海与陈某明签订《两岔河水库春牛窝租用合同》应属无效，高振海占用水库设置养鱼设施，违法养殖，严重造成环境污染、影响饮用水水源保护、影响行洪、影响水库的正常运行，应当依法拆除。陈君在高振海养鱼设施拆除后向信访部门提供的与高振海签订的合作协议，不属于合法权益，缺乏真实性，不应得到保护。4.答辩人在拆除前进行了调查了解、专题讨论、多次上门做思想工作，告诉了高振海水库养鱼的违法性及中央环保督查工作要求，于2017年7月14日送达了限期自行拆除养鱼设施的通知，通过耐心说服，高振海于2017年8月14日与答辩人签订了《处置两岔河水库库岔建池养鱼遗留问题退渔还库奖补协议书》，同意8月18日完成捕鱼和拆除养鱼设施，由答辩人给予奖金五万元。后高振海反悔，答辩人于8月24日再次送达限期拆除通知书，8月29日，报请区政府同意后，答辩人依法拆除了高振海占用水库库岔的养鱼设施。在拆除前，答辩人给予了高振海捕捞存鱼的时间，高振海不存在任何经济损失。综上，答辩人对高振海进行了充分的告知，给予了拆除设备和捕捞存鱼的时间，陈君与答辩人的行政行为没有因果关系，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告区水务局向本院提供了作出行政行为的证据、依据：1.宜翠水（2017）170号[宜宾市翠屏区水务局关于《翠屏区两岔河水库水环境污染治理工作方案》的通知]、翠委发(2017)18号《中共宜宾市翠屏区委宜宾市翠屏区人民政府关于分解落实省环境保护督察问题整改任务的通知》附分解表、宜水函（2017）254号《宜宾市水务局转发四川省水利厅关于进一步实施水库塘坝清水工程的通知》附川水函（2017）1066号《四川省水利厅关于进一步实施水库塘坝清水工程的通知》、宜翠水（2017）456号《宜宾市翠屏区水务局关于审定拆除两岔河水库高振海占库岔建池养鱼设施工作方案的请示》及区政府批复、区府办（2007）344号《宜宾市翠屏区人民政府办公室关于印发（翠屏区水库休渔工作实施方案）的通知、区府发（2007）130号《宜宾市翠屏区人民政府关于加强水库环境保护防治水质污染保障农村饮水安全的通知》、翠委办（2007）204号《中共宜宾市翠屏区委办公室宜宾市翠屏区人民政府办公室关于成立水库休渔工作领导小组的通知》、宜翠水（2017）320号《宜宾市翠屏区水务局关于分解落实迎接中央环保督察工作任务的通知》、宜翠水（2017）357号《翠屏区水务局关于定期上报省环保督察问题整改工作推进情况的通知》、凉委发（2017）66号《中共凉姜镇委员会凉姜镇人民政府关于成立凉姜镇全面落实河长制工作领导小组并设立第一总河长、总河长及其办公室的通知》、凉府发（2017）59号《宜宾市××区××姜镇人民政府关于印发（翠屏区凉姜镇关于两岔河水库环境保护实施方案）的通知，证明被告行政行为的合法性及履行工作职责的事实。2.区府办（2008）257号《宜宾市翠屏区人民政府办公室关于印发宜宾市翠屏区小（一）（二）型水利工程管理体制改革实施方案的通知》、《沙坪片区两岔河水库委托管理协议》、《两岔河水库春牛窝租用合同》，证明陈某明在2009年就已经被辞退，不再担任水库管理所的所长，其无权出租国有资产，与高振海签订的《两岔河水库春牛窝租用合同》无效。3.2017年7月14日《通知》、2017年8月24日《通知》、2017年8月14日《处置两岔河水库库岔建池养鱼遗留问题退渔还库奖补协议书》，证明被告做了大量工作，提前送达整改通知和限期拆除通知给高振海，高振海同意自行拆除后又反悔，继续保持违法状态的事实。4.2017年2月20日信访调查材料、2017年3月10日两岔河水库信访研究会议记录、2017年7月11日两岔河水库环保问题研究会记录、区水务局简报102、111期、会议纪要15期、凉姜乡农村经济技术服务中心简报11期、区水务局会议纪要18、20、23期、宜翠水（2017）351号《宜宾市水务局关于督促宜宾市临港经济技术开发区开展两岔河水库环境保护督察问题整改的请示》、宜翠水函（2017）95号《宜宾市水务局关于请求开展两岔河水库环境保护督察问题整改工作的函》、2017年7月27日水务局会议纪要及签到手册、2017年7月29日《翠屏区水务局凉姜镇人民政府关于两岔河水库养鱼遗留问题处置工作会议纪要》、宜翠水（2017）358号《宜宾市翠屏区水务局关于解决收回两岔河库岔建池养鱼资产所需资金的请示》、宜宾市水务局简报103期、区水务局简报121、122、133期、2017年8月8日两岔河水库环境保护整改情况的简介、2017年8月11日两岔河水库拆除工作会简报、2017年8月12日再劝高振海简报、简报132期、2017年8月7日区水务局信息9期、信息照片、信息12期、现场照片3张、现场录像、现场执法签到表、情况汇报，证明拆除工作方案经过多次研究、多次劝说、充分听取了高振海意见后依法实施，高振海最终配合拆除，被告行政行为程序合法、正当，高振海没有实际经济损失。5.《中共宜宾市翠屏区委宜宾市翠屏区人民政府关于迎接中央环保督察工作专项督察的通知》及分解表、《中共宜宾市翠屏区委宜宾市翠屏区人民政府关于建立宜宾市翠屏区环境保护“党政同责、一岗双责”责任制的通知》，证明两岔河水库库岔养鱼污染已经立入省环保督察重点工作，各级政府严格限期整改。6.《中华人民共和国水法》第六十五条、第六十六条，《中华人民共和国水污染防治法》第五条，《中华人民共和国环境保护法》第六条，《四川省水利工程管理条例》第二十八条，《四川省饮用水源保护管理条例》第十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条，被告作出行政行为的法律依据。第三人高振海述称，我与水管所陈某明签订了承包合同，在经营期间，我与合伙人陈君签订了租用协议，约定如果遇到拆迁，设施的赔付归我，鱼的赔付归陈君。被告在拆除时我没有得到任何补偿。第三人高振海向本院提供的证据有：两岔河水库春牛窝租用合同（加盖印章是宜宾市凉姜乡两岔河水库保卫科）、付款凭证（加盖印章是宜宾市凉姜乡两岔河水库保卫科），证明两岔河水库是第三人高振海合法租用的。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告区水务提供的1组证据，第三人高振海无异议；原告陈君对真实性无异议，对关联性有异议，认为文件不能达到证明目的。被告提供的第2组证据，原告对真实性无异议，认为不能达到证明目的；第三人认为其与陈某明签订合同的时候，没有任何人告知其陈某明没有权利签订合同，而且陈某明也陈述6000元的租金已经交给了政府。被告提供的第3组证据，第三人无异议；原告对真实性无异议，认为达不到证明目的，水利工程总站无权宣告民事合同的效力，第三人在领取通知时也签字说明了利害关系人陈君的存在。被告提供的第4组证据，第三人无异议；原告对真实性无异议，认为不能证明被告实施的强制拆除行为符合法律规定，没有强制拆除决定，在没有解决赔偿问题前依然坚持违法强拆。被告提供的第5组证据，原告对关联性、合法性有异议；第三人认为被告在宣传时并未告知养鱼存在污染问题。被告提供的上述证据真实、合法，与案件具有关联性，本院予以采信。原告陈君提供的第1组证据，第三人高振海无异议；被告区水务局对真实性无异议，但认为不能证明行政诉讼主体资格。原告提供的该组证据真实、合法，与案件具有关联性，本院予以采信。原告提供的第2组证据，第三人无异议；被告认为租用合同、付款凭证不是原件不具有真实性，陈某明以个人名义签订的协议是无效的。原告提供的该组证据能说明高振海如何开始在案涉水库经营养鱼，与案件事实具有关联性，本院予以采信。原告提供的第3组证据，第三人无异议；被告认为协议损害国家利害，应当无效，且该协议与其交给信访部门的内容不一致。原告提供的该组证据能说明陈君如何开始在案涉水库经营养鱼，与案件事实具有关联性，本院予以采信。原告提供的第4组证据，第三人对两份通知内容有意见；被告对通知的真实性无异议，信访部门的调查回复说明了高振海对成鱼进行了捕捞和拦截。原告提供的该组证据，体现了区水务局作出的决定以及此后陈君对此的反应，与案件事实具有关联性，本院予以采信。第三人高振海提供的证据，原告陈君无异议；被告认为两岔河水库管理所和保卫科已经于2017年12月对所有人员进行辞退，所有印章予以作废。第三人提供的该组证据，说明其如何开始在案涉水库经营养鱼，与案件事实具有关联性，本院予以采信。经审理查明，两岔河水库位于宜宾市××区××姜镇，属长江水系黄沙河支流，属小（一）型水库，水库以灌溉为主，兼顾防洪、饮水备用水源、多种经营等综合利用的水库。2008年12月13日，宜宾市翠屏区人民政府办公室印发《宜宾市翠屏区小（一）（二）型水利工程管理体制改革实施方案》的通知，规定宜宾市翠屏区水利工程管理总站受区水行政主管部门的委托，负责对全区水利工程管理单位的监督管理工作，各片区水利工程管理站、单独设立的水利工程管理站具体负责工程管理、运行和维护、保证工程安全并发挥效益。2009年8月21日，宜宾市翠屏区沙坪片区水利水产农机服务站与原两岔河水库管理所所长陈某明签订《沙坪片区两岔河水库委托管理协议》，委托陈某明对两岔河水库进行管理，托管时间从2010年1月1日起至2013年12月31日止共四年。2011年1月1日，陈某明与第三人高振海签订《两岔河水库春牛窝租用合同》，约定高振海承包春牛窝坝埂以上库面至白杨凸新修坝埂以外库面，承包时间从2011年1月1日至2030年12月30日止，承包经营期间由于政府城市建设占用，库区的经营投入和基础设施建设赔偿归高振海所有。陈某明在合同上加盖了宜宾市凉姜乡两岔河水库保卫科印章，高振海向陈某明支付了20年的租用费6000元。2016年10月14日，高振海与原告陈君签订《春牛窝库面养鱼使用协议》，约定高振海将春牛窝水面租用给陈君，使用范围为春牛坝干至王树臣坝干外钢门处，时间从2016年10月14日至2021年10月14日止，租用期内如上级政府征用赔偿场地设施归高振海，鱼赔款归陈君。陈君开始在此经营渔业养殖与出售。2017年4月12日，被告区水务局为解决两岔河水库存在的水污染问题，印发了《翠屏区两岔河水库水环境污染治理工作方案》，加强两岔河水库水环境污染治理和保护工作。2017年7月14日，宜宾市翠屏区水利工程管理总站（以下简称区水利管理总站）向高振海送达《通知》,载明“为了改善两岔河水库水环境，经调查，你与原两岔河水库管理所签的春牛窝坝埂以上库面至白杨凸新修坝埂以外库面库叉承包合同属无效且已到期，一直未交还我站。请你在接到本通知后10日内自行清场撤离，完清相关手续。否则，我站将对库叉坝干、养殖设施等进行强制拆除，由此造成的一切后果概由你方自行负责。我站不承担任何责任。”8月14日，高振海与区水利管理总站和区水务局签订《处置两岔河水库库岔（坝脚）建池养鱼遗留问题退渔还库奖补协议书》，高振海承诺在8月18日前完成清池、建池养鱼设施拆除工作，区水利管理总站给予一次性奖补资金50000元。由于高振海没有履行该协议，8月24日，区水利管理总站再次向高振海送达《通知》，载明“2002年1月1日，原凉姜乡两岔河水库管理所与高恩贵签订《凉姜乡两岔河水库春牛窝岔库养鱼承包合同》已于2011年12月30日合同期满。2011年1月1日凉姜镇九里村陈某明以宜宾市凉姜乡两岔河水库保卫科名义与沙坪街道高丰村高振海签订《两岔河水库春牛窝租用合同》为无效合同，现宜宾市翠屏区水利工程管理总站决定收回权属进行规范管理，限你在接本通知后立即离场，我站将于2017年8月29日对建池养鱼设施等进行拆除。”高振海签收时书面注明“高振海以（已）收到，因我合伙人腰（要）求补尝（偿）。”2017年8月29日，区水务局组织人员对高振海位于翠屏区凉姜乡两岔河水库春牛窝段库叉坝干、养殖设施实施了拆除。在拆除闸门后，由于下面还有混凝土堆砌的坝干，鱼未流失，在拆除坝干的同时，经区水务局同意陈君组织人员在坝干上游拦网对鱼进行捕捞，一直捕捞至9月2日。陈君对区水务局的强制拆除行为不服，诉来本院。本院认为，被告区水务局负责对翠屏区范围内水资源统一管理和监督工作，其对区域内的水资源开发、利用等具有监督、管理职责。原告陈君因与第三人高振海签订《春牛窝库面养鱼使用协议》，成为租用涉案库面的实际经营管理者、使用者。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，陈君系本案强制拆除行为的利害关系人，具有原告主体资格。两岔河水库属长江水系黄沙河支流，高振海在此区域内修建设施养鱼，后又租给陈君经营养鱼业务，根据《中华人民共和国水法》第六十五条“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”的规定，高振海在河道管理范围内修建设施从事渔业养殖，存在违法情形，区水务局作为县级以上人民政府水行政主管部门，有权责令高振海停止违法行为，限期拆除；逾期不拆除的，依法强行拆除，并处罚款。区水务局具有行政执法权，组织实施本次强制拆除行为主体合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”本案对高振海建池养鱼具有强制拆除权利的行政机关是区水务局，故作出行政处罚决定的应是区水务局，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”行政机关强制执行需以作出决定为前提，但本案中区水务局并未作出责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状的行政决定，其下属部门区水利管理总站发出的通知与行政决定的性质不同，不能替代行政决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”被告在强制拆除违法建筑前，未依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定履行催告义务，没有作出强制执行决定。综上，被告对涉案违法建筑实施强制拆除，未履行法定程序，其实施的强制拆除违法。原告陈君诉请确认此次强制拆除行为违法的请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告宜宾市翠屏区水务局于2017年8月29日对高振海位于翠屏区凉姜乡两岔河水库春牛窝段库叉坝干、养殖设施实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告区水务局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。审判长 陈 健审判员 邹 洪审判员 陶 刚二〇一七年十二月十七日书记员 张雨洪