福建省福清市人民法院行 政 裁 定 书(2015)融行初字第128号原告吴海燕，女，1984年8月26日出生，汉族，福建省福清市人，住福清市。委托代理人何群，福清市阳下法律服务所法律工作者。被告福清市国土资源局，地址福建省福清市清昌大道9号，组织机构代码00368501-7。法定代表人林忠，局长。委托代理人吴文深，福建宇凡律师事务所律师。委托代理人薛耀国，福清市国土资源局工作人员。第三人吴家旺，男，1964年7月5日出生，汉族，福建省福清市人，户籍所在地福清市，现住福清市。原告吴海燕不服被告福清市国土资源局土地行政许可一案，于2015年7月21日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2015年7月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月29日公开开庭审理了本案。因吴家旺与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。原告吴海燕的委托代理人何群，被告福清市国土资源局的委托代理人吴文深、薛耀国，第三人吴家旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告福清市国土资源局于2014年7月3日向第三人吴家旺颁发福清市﹝2014﹞融（音西）私字第001号《建设用地批准书》。原告吴海燕诉称：1、本案讼争土地经福清市人民政府音西街道办事处及福清市音西街道音西村民委员会证明属于原告所有，即原告提交的证据能够证明讼争土地属原告所有，故原告才是涉案土地使用权人，第三人不享有涉案土地使用权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（四）项、第二十五条第一款规定，原告与被诉行政行为有利害关系，享有本案诉权。2、福清市人民政府没有在被诉《建设用地批准书》上盖章，其上加盖的是被告公章，对外也是以被告名义行使职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，本案适格被告为福清市国土资源局，而非福清市人民政府。3、第三人不是音西村村民，不能享受农村予留地政策待遇。福清市音西街道音西村民委员会和福清市人民政府音西街道办事处明知第三人不是其辖区居民，却出具证明同意其用地，违反了《福建省实施办法》第四十二条规定。被告作为审核机关，未尽审核义务，于2014年7月3日作出福清市﹝2014﹞融（音西）私字第001号《建设用地批准书》，准予第三人使用涉案土地建设私宅。被告给第三人颁发《建设用地批准书》的行为违反法律规定，是滥用职权的行为，严重损害了原告合法权益，依法应当予以撤销。综上，原告具有本案诉权，被告主体适格。第三人不是音西村村民，被告滥用职权，其作出的批准行为违反法律规定，认定事实不清。请求依法撤销被告于2014年7月3日向第三人颁发的福清市﹝2014﹞融（音西）私字第001号《建设用地批准书》；被告承担本案的诉讼费用。原告吴海燕分别于2015年7月21日、9月25日、9月29日向本院提交以下证据、依据：A1、原告身份证，证明原告身份；A2、建设用地批准书，证明被告作出的行政行为，依法应当予以撤销；A3、户籍证明，A4、福清市音西街道音西村民委员会于2015年9月24日出具的证明，A3、A4证明第三人身份及住址，第三人于2000年前及2014年时都不是音西村村民，其无权获得音西村民宅基地使用权；A5、福清市音西街道音西村民委员会于2014年8月21日出具的《申请报告》，A6、福清市人民政府音西街道办事处在福清市音西街道音西村民委员会于2014年8月21日出具的《申请报告》上的签注意见，A5、A6证明原告是讼争土地的使用权人；A7、《福建省实施办法》第四十一条、第四十二条，A8、《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第六条、第七条、第十条、第十一条、第二十三条，A7、A8说明只有本村村民才能申请建设用地，且规划区内不能建房。被告福清市国土资源局依法递交了答辩状，并在庭审中辩称：1、第三人原是福清市音西街道音西村桔围自然村村民，因工作户口外迁，现回音西村生活，寄居在胞姐吴家琴家。1998年12月，福清市人民政府征用桔围自然村责任田建设革命历史纪念碑并将纪念碑南侧土地安置补偿给桔围自然村作为生活预留地。1999年7月17日，桔围自然村又将其中159.5平方米生活预留地给予第三人使用，并与第三人签订《桔围村民安排生产生活予留地协议书》。2014年5月5日，第三人取得福清市城乡规划局颁发的选字第350181-2014-SX011号《建设项目选址意见书》和地字第350181-2014-SD011号《建设用地规划许可证》。2014年4月，第三人向福清市音西街道音西村民委员会提出建设用地申请，福清市音西街道音西村民委员会经村委会议审议后将该情况进行公示，公示期内无人提出异议。福清市音西街道音西村民委员会同意上报给福清市人民政府音西街道办事处审核。后福清市人民政府音西街道办事处组织福清市国土资源局音西国土资源所及福清市音西街道社区规划与建设服务中心对涉案土地进行勘测，勘测后经审核确认涉案土地符合用地申请条件。后由福清市国土资源局音西国土资源所与福清市音西街道规划与建设服务中心绘制了涉案土地的规划红线图，并报福清市人民政府审批。2014年6月30日，福清市人民政府审核批准第三人的用地申请，并于2014年7月3日由被告向第三人核发了福清市﹝2014﹞融（音西）私字第001号《建设用地批准书》。综之，原告与本案被诉行政行为没有利害关系，不具有诉权。被告向第三人颁发《建设用地批准书》行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。2、《福建省农村村民住宅用地与建设申请表》中虽然有”县市国土资源主管部门审核意见”一栏，但只是呈报的内容。依《福建省实施办法》第四十二条、《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第十一条规定，核发《建设用地批准书》的批准权在福清市人民政府，被告仅具有呈报和在获得县级人民政府批准后核发《建设用地批准书》的职责，故本案《建设用地批准书》发证主体为福清市人民政府，而非被告。本案被告主体不适格，适格被告应为福清市人民政府。综上，请求法院依法驳回原告起诉。被告福清市国土资源局于2015年8月10日（法定期内）向本院提交了以下证据、依据：B1、福建省农村村民住宅用地与建设申请表，B2、住宅建设用地规划红线图，B3、身份证、户口簿、证明，B4、融政土﹝1998﹞532号《福清市人民政府关于清展路拆迁安置区征用土地的批复》、桔围村民安排生产生活予留地协议书，B5、7队村民住房拥挤急先研究安排、村委会议记录、公示照片，B6、融音西工委﹝2012﹞109号《关于请求协助解决吴家旺同志信访问题的报告》，B7建设项目选址意见书，B8、建设用地规划许可证，B9、建设用地批准书（存根），B1-B9证明第三人建设用地申请经福清市音西街道音西村民委员会审议、福清市人民政府音西街道办事处审核、福清市人民政府批准，由被告向第三人核发《建设用地批准书》的事实；B10、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，说明建设用地申请需由乡镇人民政府审核，县级人民政府批准，被告只是核发机构，不是批准单位；B11、《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第六条、第十条、第十一条，第六条说明申请建设用地的条件，第十条说明村民委员会进行审议，第十一条说明乡镇人民政府进行审核，县级人民政府进行审批。第三人吴家旺依法递交了书面意见书，并在庭审中述称，第三人因无房居住，急需建房用地，经村委决定在生产生活预留地中划定159.5平方米宅基地给第三人建房，第三人于1999年与村委签订了《桔围村民安排生产生活予留地协议书》。福清市城乡规划局于2014年5月5日颁发选字第350181-2014-SX011号《建设项目选址意见书》、地字第350181-2014-SD011号《建设用地规划许可证》，用地位置为音西街道音西村，用地性质个人建房，用地面积90平方米，建设规模为建筑面积450平方米、5层。2014年7月3日，被告颁发福清市﹝2014﹞融（音西）私字第001号《建设用地批准书》。2014年7月25日，福清市城乡规划局颁发建字第350181-2014-SJ116号《建设工程规划许可证》。2014年8月18日，福州市勘测院福清分院放线。依照《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国侵权责任法》和中央农村工作会议精神之有关规定，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，是法律赋予农民的合法财产权利。2009年5月，原告趁第三人被拘留期间，非法将第三人宅基地上价值13800元的石头占有，并在第三人宅基地上建地基，原告的行为严重侵害第三人的合法财产权。综上，原告没有证据证明涉案土地是其所有，原告与本案没有利害关系，无权提起本案诉讼。被告给第三人颁发福清市﹝2014﹞融（音西）私字第001号《建设用地批准书》的行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。第三人吴家旺分别于2015年8月4日、8月10日、8月11日、9月24日向本院提交以下证据：C1、福建省农村村民住宅用地与建设申请表，C2、城镇个人建房选址与用地规划许可证申请审批表，C3、城镇个人建房建设工程规划许可证申请表、城镇个人建房用地规划许可证申请表，C1-C3证明第三人用地经福清市人民政府音西街道办事处审批；C4、申请书，证明第三人向福清市人民政府音西街道办事处申请清理障碍物；C5、福清市音西街道音西村民委员会于2014年8月21日出具的《申请报告》，证明福清市人民政府音西街道办事处出具证明；C6、征地协议、桔围新村用地协议书、关于调整清辉农民住宅楼安置户名单的报告、建筑规划总平面图，证明第三人原审批土地被调整为清辉农民住宅楼项目；C7、居民建房用地申请表，C8、福清市音西街道音西村民委员会于2001年9月21日出具的《申请报告》、7队村民住房拥挤急先研究安排，C9、融政土﹝1998﹞532号《福清市人民政府关于清展路拆迁安置区征用土地的批复》，C10、收款收据、税收通用缴款书、行政事业性收费专用缴款书、行政事业性收费票款分离专用票据、福建省事业性收费票据、收据、福建增值税普通发票、福建省国家税务局通用机打发票，C11、音信答书﹝2011﹞003号《关于吴家旺信访事项答复意见书》，C7-C11证明第三人地块经过审批已缴纳相关税款，与原告没有纠纷；C12、照片，证明原告在第三人土地上建设；C13、桔围村民安排生产生活予留地协议书，C14、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设项目选址意见书，C15、建设用地批准书，C13-C15证明协议约定第三人用地面积159.5平方米，仅审批90平方米；C16、申请书，证明第三人申请福清市人民政府音西街道办事处清理地基障碍物；C17、福清市建设工程放线报告，C18、福清市音西街道音西村民委员会于2014年8月21日出具的《申请报告》，C17、C18证明第三人土地已放线，但福清市人民政府音西街道办事处却认定该地块存在纠纷；C19、融音西工委﹝2012﹞109号《关于请求协助解决吴家旺同志信访问题的报告》，证明林中副书记批示涉案土地属第三人使用；C20、（2006）融行初字第29号行政裁定书，C21、（2013）融行初字第17号行政裁定书，C22、（2013）榕行终字第372号行政裁定书，C23、（2014）榕行监字第19号驳回申诉通知书，C20－C23证明第三人就本案地块向法院主张权利均被驳回；C24、访转闽字﹝2005﹞15号《来访事项转送单》、榕信告知访字﹝2013﹞12226号《信访事项受理情况告知单》、闽信告知访字﹝2012﹞16368号《信访事项告知单》、闽信告知访字﹝2012﹞13312号《信访事项告知单》、闽信复转访﹝2009﹞2907号《来访事项转送单》、闽信复转访﹝2007﹞576号《来访事项转送单》、闽信复函信﹝2006﹞341号文、闽信复转访﹝2006﹞909号《来访事项告知单》、闽信复转访﹝2006﹞1202号《来访事项转送单》，证明第三人要求福清市人民政府音西街道办事处解决涉案地块问题；C25、音政﹝2005﹞105号《关于音西村桔围老人会占地抢建行为的紧急报告》，证明福清市音西镇人民政府说第三人等30多名村民围攻执法队；C26、音信答书﹝2015﹞017号《关于吴家旺反映土地被征用的信访事项答复意见书》，C27、音信来访﹝2012﹞043号《信访事项处理答复意见书》，C28、榕政信复核（2012）71号《信访事项复核意见书》，C29、音信答书﹝2012﹞003《信访事项处理答复意见书》，C30、音信答书﹝2012﹞002号《信访事项处理答复意见书》，C31、音信访复字﹝2011﹞011号《信访事项处理答复意见书》，C32、融信复查字﹝2011﹞3号《信访事项复查意见书》，C33、音信答书﹝2011﹞003号《关于吴家旺信访事项答复意见书》，C26-C33证明第三人因涉案地块问题向有关部门信访；C34、补充协议（协商稿），证明福清市人民政府音西街道办事处因面积缩小要求第三人签订协议；C35、音信来访﹝2010﹞007号《音西街道关于吴家旺宅基地的信访事项答复意见书》，C36、融信来访告字﹝2010﹞261号《信访事项告知单》，C37、吴家旺户安排生产生活预留地按审批总平面积情况说明，C38、融信复查字﹝2010﹞24号《信访事项复查意见书》，C35-C38证明第三人因涉案地块向有关部门信访，有关部门的信访答复。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第十一条第二款规定，县级人民政府应当在接到乡（镇）人民政府上报的有关材料之日起10个工作日内（依法办理农用地转用审批的期限除外）进行审核。予以批准用地的，由县级人民政府国土资源行政主管部门核发《建设用地批准书》。本案中，被告福清市国土资源局向第三人吴家旺核发福清市﹝2014﹞融（音西）私字第001号《建设用地批准书》虽经过福清市人民政府批准，但该《建设用地批准书》上加盖的是福清市国土资源局印章，并未加盖福清市人民政府印章。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条关于”当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，本案适格被告应为福清市国土资源局。福清市国土资源局认为其只是核发机构，不是批准单位，福清市人民政府是本案适格被告的抗辩不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定：”提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织......”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：”土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”依上述规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才具有原告资格；且公民、法人或者其他组织起诉时，应当提供其主张的合法权益存在的事实根据，而不能仅仅以其认为的”合法权益”主张起诉权。就本案而言，由于被诉《建设用地批准书》项下的土地系福清市音西街道音西村民委员会所有的农村集体土地，且被告、第三人辩称原告与被诉《建设用地批准书》之间没有利害关系，故原告要求撤销被告颁发给第三人的《建设用地批准书》，应当提供其是被诉《建设用地批准书》项下土地的使用权人、实际使用人，或者与讼争土地具有法律上利害关系的事实根据。本案中，原告提交的证据A3－A6，只能证明第三人吴家旺户口不在音西村，福清市音西街道音西村民委员会、福清市人民政府音西街道办事处于2014年8月21日确认吴海燕与吴家旺就本案讼争土地存在使用权争议，但对于原告关于”吴海燕是讼争土地的使用权人”的主张事实不具有证明力，尚不能确认原告与被诉行政行为有法律上的利害关系。故原告主张其系被诉《建设用地批准书》项下土地的使用权人，缺乏事实根据，其认为有权提起本案诉讼的理由不能成立，本院不予支持。根据原告证据A5、A6可以证明的吴海燕与吴家旺就涉案土地存在争议的事实，并依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款、第三款关于”土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”的规定，原告就该土地使用权争议应当向福清市人民政府音西街道办事处或者福清市人民政府请求处理。据此，原告的起诉不符合法定起诉条件。综上，福清市国土资源局是本案适格被告。吴海燕与本案被诉行政行为之间没有利害关系，无原告诉讼主体资格，不具备提起本案诉讼的法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，经审判委员会研究决定，裁定如下：驳回原告吴海燕的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。审 判 长  林 莉人民陪审员  翁建福人民陪审员  王桂明二〇一五年十二月二十八日书 记 员  王小亮附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。......第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；......《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的;......