湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）州行初字第40号原告湘西华润燃气有限公司，住所地吉首市世纪大道北延线武陵财富中心8楼。法定代表人金炎，该公司董事长。委托代理人陈治国，男，汉族，1977年4月25日出生。委托代理人王小芳，湖南董艺律师事务所律师。被告泸溪县人民政府，住所地泸溪县白沙镇朝阳东路。法定代表人向恒林，该县县长。委托代理人刘支朝，泸溪县住房和城乡建设局副局长，住泸溪县民政局宿舍。委托代理人孙荷莲，泸溪县法律援助中心律师。第三人湘西土家族苗族自治州住房和城乡建设局，住所地吉首市武陵东路32号。法定代表人郑桂章，该局局长。委托代理人龙习东，湖南生元律师事务所律师。第三人自贡市华燃天然气有限责任公司，住所地四川省自贡市汇东路西端768号。法定代表人邓超，该公司董事长。委托代理人罗毅，四川拓宇律师事务所律师。委托代理人陈兴强，四川拓宇律师事务所律师。原告湘西华润燃气有限公司（以下简称湘西华润）诉被告泸溪县人民政府管道天然气特许经营协议一案，本院于2015年7月13日受理，于2015年7月15向被告送达起诉状副本、应诉通知书。因湘西自治州住房和城乡建设局（州住建局）、自贡市华燃天然气有限责任公司（以下简称自贡华燃）与本案有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年11月24日上午进行证据交换，下午公开开庭对本案进行了审理。原告湘西华润的委托代理人陈治国、王小芳，被告泸溪县人民政府的负责人（副县长）向子照及委托代理人刘支朝、孙荷莲，第三人州住建局的负责人董佳瑛（副局长）及委托代理人龙习东，第三人自贡华燃的委托代理人罗毅、陈兴强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年6月27日，被告泸溪县人民政府与第三人自贡华燃签订了《泸溪县管道天然气工程建设暨特许经营项目合同》（以下简称《天然气特许经营合同》）将被告行政区域内管道天然气工程建设暨特许经营授予第三人自贡华燃。原告湘西华润诉称，请求：1.依法确认被告与第三人自贡华燃签订的《天然气特许经营合同》的行政行为无效；2.本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：2010年11月26日，第三人州住建局经湘西自治州人民政府授权，在被告泸溪县人民政府等六县市同意及确认下，与原告股东北京新华联燃气有限公司（以下简称北京新华联）签订了《湘西自治州管道天然气特许经营框架协议》（以下简称《框架协议》），约定包括被告在内的六个县城规划区授予原告股东北京新华联30年的特许经营权，且约定在建设期内，不得将本协议特许经营权授予任何第三方。2011年6月10日，经州住建局同意后通知由北京新华联指定其成员湘西华通燃气有限公司（以下简称湘西华通）（2012年10月26日更名为原告湘西华润）履行《框架协议》。2012年4月18日，依据《框架协议》的约定，原告与被告签订了《泸溪县管道天然气工程项目建设合同》（以下简称《建设合同》）。在履行过程中，泸溪县人民政府故意制造障碍，且提出一些不合理的条件为难原告。原告本着诚信为民的原则，配合州人民政府的精神，尽最大极限的满足泸溪县人民政府的条件，继续履行合同的义务。可是泸溪县人民政府却无视原告的努力与诚意，无视法律的严肃性，竟然违法出让管道天然气特许经营权给第三人自贡华燃，与其签订了特许经营合同。原告依法签订的《框架协议》已经生效，应受法律保护，被告不得擅自改变。被告没有依法地取消原告特许经营权，就不具有与第三人自贡华燃签订天然气特许经营协议的条件与资格。同时，第三人自贡华燃明知泸溪县管道天然气特许经营权已授予原告而为之，故依据相关法律的规定，原告的管道天然气特许经营权依法应当维护，被告与第三人自贡华燃签订的《天然气特许经营合同》的行政行为无效。为维护原告的合法权益，严肃法律，特提起行政诉讼，请求依法支持原告诉求。被告泸溪县人民政府答辩称，一、原告起诉主体不符。原告无权提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。1.原告不是本案行政行为的相对人；2.原告与本案没有利害关系。2012年4月18日与被告签订合同的是湘西华通，不是原告，并且，该合同已经于2014年5月31日终止。2013年7月9日州住建办函也明确了州政府授权特许经营权的对象是北京新华联，也不是原告。所以，原告无权就被告的行为提起诉讼，请人民法院依法驳回原告无理请求。二、工商变更登记未经过被告同意，对被告不产生法律效力。据建设部令126号《市政公用事业特许经营管理办法》第十五条规定：“获得特许经营权的企业确需变更名称、地址、法定代表人的，应当提前书面告知主管部门，并经其同意”。湘西华通在没有得到被告同意的情况下，擅自将所有资产由湘西华润收购，依据《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条规定：“获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：（一）擅自转让、出租特许经营权的；（二）擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的”，特许经营权不能作为资产被收购，不得转让，所以，被告有权另选经营者。三、原告起诉状内容自相矛盾。原告起诉主张自己的特许经营权被侵犯，同时又在起诉状里肯定特许经营权是北京新华联的。而事实上，泸溪县城的燃气特许经营权不是原告的，原告没有任何理由对被告提起行政诉讼。请人民法院依法驳回原告的无理诉求。第三人州住建局口头述称，州住建局认为原告诉陈的情况基本属实，至于其请求确认被告与第三人签订协议的效力问题，请法庭作出公正裁决。市政公用事业的特许经营权目前国家没有立法，建设部令是部门规章，建议法庭适用法律的时候慎重考虑本案，对本案的处理建议原告与第三人自贡公司协商解决。第三人自贡华燃述称，一、本案的原告诉讼主体不适格。本案原告并没有取得泸溪县管道天然气特许经营权，更未同湘西州政府和泸溪县政府签订任何形式的特许经营权协议，也没有取得湘西州政府和泸溪县政府出具的有针对性的任何形式的批文，所以本案原告不是本案特许经营权协议的一方当事人。根据合同的相对性，以及本案案由系特许经营行政协议的实际情况，本案原告诉讼主体不适格。二、第三人自贡华燃依法合规取得的泸溪县管道天然气特许经营权应受到法律的保护。首先，在自贡华燃同泸溪县政府签订管道天然气特许经营协议之前，泸溪县政府已经依法收回了泸溪县的管道天然气特许经营权。1.泸溪县的管道天然气特许经营权在2010年由州住建局授予北京新华联，随后同意由北京新华联下属公司湘西华通履行特许经营协议，这表明，泸溪县管道天然气特许经营权实际已由湘西华通享有。2.原告在诉状中称，湘西华通于2012年10月26日更名为原告。原告所述不实，经查询工商档案显示，湘西华润在2005年1月19日就已存在，不可能在2012年简单的由另一独立法人湘西华通变名而来。实际情况应该是，2012年，湘西华润以吸收合并的收购方式收购湘西华通，并将湘西华通注销。至此，湘西华通的主体资格已不存在，根据特许经营权的针对性和相对性，在湘西州政府和泸溪县政府未出具任何批文同意的情况下，湘西华通所享有的泸溪县管道天然气特许经营权因主体身份的注销而被泸溪县政府依法收回，湘西华润并不当然地因收购而获得特许经营权。3.根据《框架协议》第三章3.7项：“（2）擅自转让、出租特许经营权或采取承包、挂靠等方式变相转让特许经营权的”特许经营权取消的约定，湘西华通享有的泸溪县管道天然气特许经营权，因其擅自转让给湘西华润而应依法取消，待由泸溪县政府再授予其他合适主体。所以，自贡华燃通过泸溪县政府合法的招商行为，并依法签订《天然气特许经营合同》，从而获得泸溪县的管道天然气特许经营权，无论是实体法还是程序法都合法、合规，应受到法律保护。三、关于法律适用的问题。本案系特许经营行政协议纠纷。根据原告的请求，即否定自贡华燃同泸溪县政府签订的《天然气特许经营合同》的效力。根据合同法的规定，要否定一个合同的效力必须是依据法律或行政法规。而本案原告试图以签订时间在先的合同来否定签订时间在后的合同，在法理上显然说不通，不可能成立。虽然行政合同和商事合同有所区别，但作为行政性质合同，且事关民生的经营协议，只能比一般商事合同要求更加严格。所以在行政性质的前提下，原告以一个合同否定另一个合同理由不能成立。综上，原告的诉请不应得到支持，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。经审理查明，2010年11月26日，州住建局经湘西自治州人民政府委托授权，以州住建局名义（甲方）与北京新华联燃气有限公司（以下简称北京新华联）（乙方）签订了《框架协议》，主要内容有：1.州政府决定以特许经营的方式（投资建设、经营、移交）实施湘西自治州管道天然气工程，协议约定包括被告在内的六个县市（吉首、泸溪、古丈、花垣、保靖、永顺）的管道天然气特许经营权授予北京新华联30年；2.在框架协议签订后，北京新华联还需与项目实施地的六县市政府签订具体协议，具体协议内容不涉及特许经营权的授予；3.在建设期内，甲方不得将本协议特许经营权授予任何第三方，在特许经营期间，乙方不得转让特许经营权。2010年12月1日，州住建局给北京新华联出具《湘西自治州管道天然气特许经营授权书》，授予其在湘西自治州一市五县管道天然气特许经营权，有效期30年，具体期限以北京新华联与各县市签订的具体协议为准。2011年6月10日，经州住建局同意，北京新华联指定湘西华通履行《框架协议》，并通知被告。2012年4月18日，被告根据《框架协议》，同意湘西华通在泸溪县行政区域内进行为期30年的管道天然气建设经营业务，被告与湘西华通签订了《建设合同》，按《框架协议》要求，经营期限为管道燃气工程正式投产之日起计30年，待项目建设竣工验收通气时，再就特许经营期限起止时间签订经营协议，还约定，严格遵守执行《框架协议》。2012年10月26日，湘西华通经工商变更登记为湘西华润即原告，并于2012年11月26日就名称变更事项向州住建局备案。之后，被告与原告就履行《框架协议》、《建设合同》发生争议，经协商，没有达成一致意见。2014年5月30日，泸溪县人民政府决定解除《建设合同》，将《关于解除〈建设合同〉的函》致函原告，解除时间为2014年5月31日零时，并告知原告有权依法起诉。原告收到被告解除合同的函后，于2014年6月11日进行了复函：对被告单方解除合同不予认可，对被告单方解除合同保留追究法律责任的权利。2014年8月29日，原告湘西华润向被告发送《关于事实终止泸溪县城管道天然气特许经营权的索赔函》，认为被告事实上撤销了原告在泸溪县的管道天然气特许经营权，且将特许经营权授给了第三人自贡华燃，侵犯了原告的合法利益，应对原告造成的损失作全部赔偿，同时保留通过法律途径维护自身合法利益的权利。2014年6月6日，泸溪县商务局网发布泸溪县城镇管道天然气特许经营权出让招商公告，出让标的为泸溪县行政区域的管道天然气的建设和经营，通过公开招商遴选中标人，特许经营期限为30年，报名时间：2014年6月6日至6月10日。2014年6月10日，自贡华燃按投标人的条件要求向被告支付了1000万元项目保证金。2014年6月27日，被告泸溪县人民政府（甲方）与第三人自贡华燃（乙方）经协商，就投资建设和经营管道天然气项目有关事项签订了《天然气特许经营合同》，合同项目名称为泸溪县管道天然气工程建设暨特许经营，项目特许经营期限为30年（不含一期建设工期），特许经营权期限的起始时间为合同签订后的第十九个月第一天。自贡华燃为履行《天然气特许经营合同》，于2014年7月10日在泸溪县设立了泸溪华燃天然气有限公司，泸溪华燃天然气有限公司于2014年8月2日经工商注册登记，领取了营业执照。之后，泸溪华燃天然气有限公司与其他公司分别签订了《建设工程施工合同》（2014年8月1日）、《建设工程设计合同（二）》（2014年8月6日）、《泸溪县管道天然气综合利用项目设备安装工程委托监理合同》（2014年8月8日）、《技术咨询合同书》（项目申请报告书）（2014年10月27日）、《技术咨询合同书》（环评报告表）（2014年11月27日）、《建设工程勘察合同》（2014年12月5日），2015年8月31日办理了泸溪县管道天然气供气工程《建设用地规划许可证》，2015年9月1日取得公共设施用地的《国有土地使用证》。以上事实有原告提供的《框架协议》、委托授权书、《湘西自治州管道天燃气特许经营授权书》、湘西州住房和城乡建设局办公室文件（州住建发[2011]43号）、《建设合同》、湘西州工商行政管理局企业注册登记资料、备案报告、泸溪县城镇管道天燃气特许经营权出让招商公告（网页）、《天然气特许经营合同》，被告提供的《建设合同》、《框架协议》、关于解除《建设合同》的函、[2014]华燃湘函字第2号文件复函、[2014]华润湘函字第3号文件索赔函、《天然气特许经营合同》，第三人自贡华燃公司提供的《天然气特许经营合同》、保证金划款凭证、国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程设计合同技术咨询合同书（两份）、监理合同、建设工程勘察合同、建设工程施工合同等原始书证证明，与当事人陈述无异，足以认定。本院认为，本案被诉的行政协议是被告与第三人自贡华燃签订的行政协议，本案争议焦点有二：一是原告与本案被诉的行政协议是否有利害关系，是否具有原告诉讼主体资格；二是被诉行政协议的效力问题，原告主张协议无效是否成立。关于焦点一，原告诉讼主体资格问题。行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。1.本案被诉的对象是被告与第三人自贡华燃签订的行政协议，原告不是该行政协议的主体，故不是行政诉讼第二十五条规定的相对人。2.被诉行政协议的权利义务及合同责任没有涉及原告，并且，根据《湖南省市政公用事业特许经营条例》（2008年）第十四条关于“同一地域范围内的同一行业市政公用事业特许经营权，应当授予两个以上的经营者；但因行业特点和地域条件的限制，无法授予两个以上经营者的除外”的规定，被告与第三人签订特许经营协议与原告的合法权益没有法律上的利害关系。3.原告主张的合法权益是管道天燃气的特许经营权，其基础是原、被告之间的特许经营协议，该协议与本案被诉行政协议不是同一个合同关系，不属于本案审理范围。根据行政诉讼法第十二条第一款第十一项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定，原告应另行通过法律途径对原、被告之间的合同关系进行处理、解决来保护和救济其所主张的合法权益，本案被诉行政协议的签订与否并不影响、妨碍原告另行依法行使相关权利，即使原告在本案中胜诉也达不到其所主张的保护特许经营权的目的，原告在本案中不具有诉的利益。综上，湘西华润不是本案被诉行政协议的相对方，与被诉行政协议无利害关系，故不具有本案原告诉讼主体资格，其起诉不符合起诉条件，应予驳回。关于焦点二，被诉行政协议的效力问题。该问题属于实体问题，由于湘西华润不具有本案原告诉讼主体资格，其起诉应从程序上驳回而不进行实体审理，故对被诉行政协议的效力问题，本院不予审查。综上所述，湘西华润不具有本案原告诉讼主体资格，其起诉不符合行政诉讼法第四十九条第一项规定的起诉条件，对其起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告湘西华润燃气有限公司的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  陈学军审 判 员  覃繁荣人民陪审员  汪小丽二〇一五年十二月二十五日代理书记员  胡贻江附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；