广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）中中法行初字第34号原告：中山市民众镇浪网村福源第五经济合作社，住所地广东省中山市，组织机构代码：××。法定代表人：罗丽霞。诉讼代表人：罗添根。委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地中山市，组织机构代码××。法定代表人：陈良贤，市长。委托代理人：李洁，中山市法制局职员。委托代理人：翁琦，广东金丰华律师事务所律师。被告：中山市国土资源局，住所地中山市，组织机构代码××。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：马鹏，该局工作人员。委托代理人：翁琦，广东金丰华律师事务所律师。第三人：中山市民众镇人民政府，住所地中山市，组织机构代码××。法定代表人：吴钧海，镇长。委托代理人：何瑞兰，广东香山律师事务所律师。委托代理人：陈汉文，该镇浪网村民委员会主任。原告中山市民众镇浪网村福源第五经济合作社（下称福源第五经合社）诉被告中山市人民政府（下称中山市政府）、中山市国土资源局（下称市国土局）不履行土地征收补偿法定职责一案，原告福源第五经合社66户农业户中57户以该社名义于2015年6月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并依被告中山市政府的申请追加了中山市民众镇人民政府（下称民众镇政府）作为本案的第三人参加本案诉讼，本院于2015年11月26日公开开庭审理了本案。原告福源第五经合社的法定代表人罗丽霞、诉讼代表人罗添根、委托代理人范顺辉、被告中山市政府的委托代理人李洁、市国土局的委托代理人马鹏及两被告的共同委托代理人翁琦、第三人民众镇政府的委托代理人何瑞兰、陈汉文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2009年4月16日，市国土局发布中征补（2009）35号《征地补偿安置方案公告》的公告，根据广东省国土资源厅以粤国土资（建）（2009）92号《关于中山市民众镇2008年度第一批次城镇建设用地的批复》批准的《征收土地方案》，批准我市征收民众镇浪网村福源五队集体用地xxx公顷园地，土地安置补助标准按xx万元每公顷补偿，征地补偿总额为：xx万元。原告福源第五经合社57户农业户认为中山市政府没有按该公告的征地补偿标准足额向该社发放征地补偿款，遂提起本案诉讼。原告福源第五经合社诉称：2014年9月10日，被告中山市政府和市国土局在另案答辩中提交了广东省国土资源厅粤国土资（建）（2009）92号《关于中山市民众镇2008年度第一批次城镇建设用地的批复》，但是无证据显示两被告已按该批复所涉征收原告的土地已按照法定的期限全额将应向原告支付的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、附着物补偿费支付到位。两被告的行为违法。因原告集体经济组织的证明书、公章、组织机构代码证自颁发之日即被村委会管控，原告57户农业户代表遂以集体经济组织的名义提起本案诉讼，请求判令：确认被告对粤国土资（建）（2009）92号《关于中山市民众镇2008年度第一批次城镇建设用地的批复》所涉原告土地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、附着物补偿费未按法律规定的期限全额向原告支付到位的行为违法。原告福源第五经合社就其主张向本院提交了以下证据：1、本院（2014）中中法行初字26号案的受理通知书及中山市政府在该案中提交的行政答辩状，证明被告中山市政府在该案中确认征收了原告的涉案土地，征收行为违法；2、广东省国土资源厅粤国土资（建）（2009）92号批复；3、中山市政府作出的中府办公开（2015）91号信息公开答复；4、市国土局作出的中土公告（2015）575号信息公开答复，上述证据均证明被告没有将涉案征地补偿款全额向原告支付到位；5、市国土局作出的中土公告（2015）578号信息公开答复，证明被告不可能对涉案土地履行支付征地补偿款的义务。被告中山市政府、市国土局共同答辩称：一、原告的起诉主体不适格，请求法院驳回其起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会管理，原告村民虽然以集体经济组织的名义起诉，但是其并没有证明其人数已经达到过半数的村民的起诉条件。二、原告的起诉已超过起诉期限，因为涉案公告的时间是2009年4月16日，其现在提起诉讼已超过起诉期间。三、涉案征地补偿款已经发放完毕，广东省国土资源厅审核中山市政府的城镇建设用地申请时，是经审核涉案征地已经补偿到位才作出涉案城镇建设用地批复的。请求法院不予支持原告的诉讼。被告中山市政府、市国土局就其答辩意见提交了以下证据：民众镇政府和福源第五经合社分别于2008年3月25日和6月10日出具的《证明》，证明涉案征地补偿款已经发放到位。第三人民众镇政府发表诉讼意见称，同意中山市政府和市国土局的答辩意见。涉案征地实质是1992年征收的，从1993年至2015年，除了一征地时即按照当时中山市政府文件规定的每亩xx万元的补偿标准向被征地的村集体发放了补偿款外，民众镇政府又在每年通过支付一些与福源村公共利益相关的基建费用的形式发放了补偿款，故在涉案征地补办城镇建设用地审批手续时，需要出具足额发放征地补偿款的证明，福源第五经合社出具了已经收到补偿款的证明。至于发放补偿款的原始单据，由于民众镇之前与浪网镇发生行政区域合并，福源第五经合社原属于浪网镇，征地发生于浪网镇存续期间，故民众镇未能完整保留相关单据。本院查明：2009年3月19日，广东省国土资源厅根据中山市政府审核同意上报的中国土资报（2008）145号《关于中山市民众镇2008年度第一批次城镇建设用地的请示》向中山市政府作出粤国土资（建）（2009）92号《关于中山市民众镇2008年度第一批次城镇建设用地的批复》，经省人民政府同意，同意中山市政府上报的农用地转用方案和征收土地方案，将中山市民众镇浪网村属下的集体农用地xx公顷（耕地xx公顷、园地xx公顷）转为建设用地，与上述村集体建设用地xx公顷（合计xx公顷集体土地）一并办理征收为国有土地手续。上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为中山市民众镇城镇建设用地，具体项目供地应严格按照有关规定办理。请中山市政府依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路，市土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案拟定具体的征地补偿安置方案，并听取群众意见后报同级人民政府批准实施，征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。根据该批复，2009年4月16日，市国土局发布中征补（2009）35号《征地补偿安置方案公告》，该公告主要内容为：“根据广东省国土资源厅以粤国土资（建）（2009）92号《关于中山市民众镇2008年度第一批次城镇建设用地的批复》批准的《征收土地方案》，批准我市征收民众镇浪网村福源五队集体用地xx公顷园地，现将补偿安置方案内容公告如下：一、土地安置补助标准：按xx万元每公顷补偿；二、青苗补偿费标准：不计青苗补偿款；三、征地补偿总额为：xx万元；四、农业人员安置办法：采取货币补偿、社会保障的安置方法，所需费用已包含在上述第一项中；五、被征收土地四至范围内的土地所有权人、土地使用权人和其他权利人对本案如有不同意见，请于10个工作日内以书面形式我局（市国土局）或下属民众分局提出听证申请”。上述公告曾经张贴于中山市民众镇浪网村村公示栏。福源第五经合社的57户农业户的户代表认为中山市政府、市国土资源局没有按照上述安置补偿公告的内容向其集体经济组织发放征地补偿款，遂以集体经济组织的名义提起本案诉讼。本院另查明，被告中山市政府、市国土局及第三人民众镇政府均确认涉案征地实质发生于1993年，征收土地后作为城镇建设储备用地一直没有利用，直至2009年4月16日广东省国土资源厅作出上述批复后才办理正式的征地手续及出让给土地使用权人使用。由于是补办征地手续，广东省国土资源厅按照城镇建设用地申请批复的手续，要求中山市政府提供涉案征地已经全额补偿完毕的证明作为申请审批的文件之一，故在取得土地原所有权人集体经济组织福源第五经合社确认的前提下，中山市政府向广东省国土资源厅提供了福源第五经合社于2008年6月10日出具的已足额收到土地补偿款和安置补助费的证明作为申请用地审批的材料，该证明的内容为：因民众镇规划建设需要，征收了浪网村位于同合围，图纸编号为D08WWA2xxx1225的集体土地共xx公顷（折合xx亩），其中xx公顷（折合xx亩）为我福源5队土地，现我生产队已足额收到镇下拨该用地的土地补偿款和安置补助费（征地总额）共为xx万元。同时，中山市政府称，因涉案土地征收为国有后是供民众镇作为该镇建设用地使用，根据属地管理原则，征地补偿安置工作由民众镇政府具体实施，故在办理批复用地手续时，中山市政府按照广东省国土资源厅的要求一并提供了一份2008年3月25日民众镇政府提供的证明，该证明内容为：因我镇规划建设需要，征收了浪网村位于同合围，图纸编号为D08WWA20xx1225的集体土地共xx公顷（折合xx亩），现我镇按有关政策规定已足额下拨该用地的土地补偿款和安置补助费（征地总额）共为xx万元给浪网村福源5队。提起本案诉讼的福源第五经合社57户户代表对于上述福源第五经合社在2008年6月10日出具的已足额收到土地补偿款和安置补助费的证明不予认可，认为中山市政府、市国土局仅凭该证据不能证明已经向福源第五经合社足额支付了中征补（2009）35号《征地补偿安置方案公告》所要支付的全部征地补偿款。而对于民众镇政府出具的证明，本案原告57户村民则认为民众镇政府不是征地主体及实施机关，其证明内容违法。本院再查明，原告福源第五经合社的57户农业户代表曾以该社名义就涉案征地行为对中山市政府、市国土局提起要求确认未发布征地公告违法的诉讼，即本院（2014）中中法行初字第26号案，本院经审理，以本院（2014）中中法行初字第26号行政判决书确认中山市政府在涉案征地过程中未履行发布征地公告职责违法，但是鉴于市国土局发布的中征补（2009）35号《征地补偿安置方案公告》已经实际履行，故对于该公告不予撤销，责令中山市政府完善征收土地公告程序，并对征地安置方案未完善部分采取补救措施。本院认为，根据本案被告中山市政府、市国土局及第三人民众镇政府在诉讼中自认的事实，涉案征地实际在1993年即已实施，征用作为民众镇政府镇储备建设用地，而广东省国土资源厅在2009年3月19日作出粤国土资（建）（2009）92号《关于中山市民众镇2008年度第一批次城镇建设用地的批复》，是基于土地利用需要而补办征用手续，本院认为，无论根据土地实际征收时1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正版）第二十三条“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”的规定，还是2009年中山市政府办理申请城镇建设用地时的现行《中华人民共和国土地管理法》第四十五条关于征地批准程序的规定，中山市政府先征收涉案土地后办理征地批准手续的征地程序均违法。本案的争议焦点在于中山市政府、市国土局有否按照中征补（2009）35号《征地补偿安置方案公告》的内容向福源第五经合社发放征地补偿安置款。鉴于涉案征地在2009年办理用地批准和征地审批时实际是补办征用土地手续，广东省国土资源厅作出批复的其中一个条件是涉案征地已实际补偿完毕，故中山市政府、市国土局举证中山市政府向广东省国土资源厅提供2008年6月10日福源第五经合社出具的涉案征地补偿款和安置费共xx万元已足额收取的证明，以证明涉案征地补偿款及安置费用已足额发放。本院认为，本案是福源第五经合社的57户农业户代表基于集体经济组织不愿意提起本案诉讼而以该组织的名义提起的诉讼，从起诉方式和上述福源第五经合社出具的证明看，就涉案征地补偿款是否已足额发放问题，该集体经济组织和其57户农业户代表的意志相左。福源第五经合社的57户农业户认为征地补偿款没有足额发放，存在以下两种可能：其一，是集体经济组织间对征地补偿款的分配和利用产生重大分歧所致，该分歧应当在集体经济组织内部另寻途径解决；其二，根据本院审理的本案原告57户农业户以福源第五经合社名义起诉中山市政府、市国土局不发布涉案征地公告违法的（2014）中中法行初字第26号案查明的事实，中山市政府确实存在不发布征地公告而径行发布上述《征地补偿安置方案公告》违法的情形，即可能因中山市政府未发布征地公告而导致福源第五经合社的57户农业户在征地过程中的权利受到了影响，但是基于本院已在（2014）中中法行初字第26号判决书中判决中山市政府完善征收土地公告程序，并对征地安置方案未完善部分采取补救措施，故若原告57户农业户的权利是因此受到影响而引致本案纠纷的，中山市政府的补救义务本院已在本院上述判决中予以明确。由此，虽然中山市政府、市国土局对涉案征地先征用后批复的征用土地程序违法，但是福源第五经合社作为土地所有权人已确认征地补偿款和安置补助费已足额领取，即使因中山市政府征地违法对原告57户农业户的权利产生影响部分，本院已在之前的判决中判决中山市政府履行相应的补救措施，因此，对于本案福源第五经合社的57户农业户以其集体经济组织名义向中山市政府、市国土局主张全额发放征地补偿款的义务，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告中山市人民政府、中山市市国土资源局在征用原告福源第五经合社土地的过程中先征用后办理征地批准程序的征地程序违法；二、驳回原告中山市民众镇浪网村福源第五经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由被告中山市人民政府、中山市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 陈 薇审 判 员 王 鹏代理审判员 王 昕二〇一五年十二月十七日书 记 员 陈苑琳