广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）粤高法行终字第638号上诉人（原审原告）：范展球，男，1954年6月1日出生，汉族，住广东省陆河县。上诉人（原审原告）：范展固，男，1953年10月26日出生，汉族，住广东省陆河县。上诉人（原审原告）：范裕向，男，1943年3月11日出生，汉族，住广东省陆河县。以上上诉人共同委托代理人：梅春来，广东鹏翔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省环境保护厅。住所地：广东省广州市天河区龙口西路***号。负责人：陈光荣，副厅长。出庭负责人：李晖，副厅长。委托代理人：唐元春、方平波，均系该厅工作人员。原审第三人：广东省高速公路有限公司。住所地：广东省广州市越秀区白云路**号。法定代表人：吴光勇，董事长。委托代理人：杨小强、郑楠，该公司职员。原审原告：范伟道，男，1957年5月25日出生，汉族，住广东省陆河县。原审原告：范朔级，男，1940年5月10日出生，汉族，住广东省陆河县。原审原告：范展灵，男，1963年9月25日出生，汉族，住广东省深圳市龙岗区。原审原告：范桂利，女，1954年4月11日出生，汉族，住广东省陆河县。原审原告：范海雁，男，1987年10月30日出生，汉族，住广东省陆河县。原审原告：范建宣，男，1968年7月23日出生，汉族，住广东省陆河县。原审原告：范展控，男，1958年5月5日出生，汉族，住广东省陆河县。原审原告：范海山，男，1984年4月8日出生，汉族，住广东省陆河县。原审原告：范献章，男，1958年1月4日出生，汉族，住广东省陆河县。原审原告：范景航，男，1991年1月8日出生，汉族，住广东省陆河县。上诉人范展固等3人因诉被上诉人广东省环境保护厅环境影响报告书批复一案，不服广州市中级人民法院（2014）穗中法行初字第118号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：根据国家环境保护总局于2006年12月25日核发给环境保护部华南环境科学研究所的《建设项目环境影响评价资质证书》（证书编号：国环评证甲字第2801号），其评价范围：环境影响报告书类别，甲级：交通运输。2010年6月23日，第三人广东省高速公路有限公司委托环境保护部华南环境科学研究所承担广东省潮州至惠州高速公路项目（以下简称潮惠高速项目）的环境影响评价报告编制工作。环境保护部华南环境科学研究所分别向汕尾、潮州、汕头、揭阳、惠州等市环境保护局申请确认潮惠高速项目环境影响评价执行标准。2010年8月3日，汕尾市环境保护局向环境保护部华南环境科学研究所出具汕环函[2010]106号《关于广东省潮州至惠州高速公路环境影响评价执行标准的复函》，针对潮惠高速项目的环境质量和污染物排放评价执行标准提出意见。2010年8月5日，潮州市环境保护局向环境保护部华南环境科学研究所出具潮环函[2010]78号《关于环境影响评价执行标准的复函》，针对潮惠高速项目环境质量和污染物排放评价执行标准提出意见。2010年8月6日，汕头市环境保护局向环境保护部华南环境科学研究所出具汕市环函[2010]425号《关于广东省潮州至惠州高速公路汕头境内沿线环境影响评价执行环境标准的复函》，对该项目环境质量评价标准和施工期污染物排放标准提出意见。同日揭阳市环境保护局向环境保护部华南环境科学研究所出具《关于潮州至惠州高速公路环境影响评价执行标准的意见》，对该项目环境影响评价执行标准提出意见。2010年8月9日，惠州市环境保护局向环境保护部华南环境科学研究所出具惠市环函[2010]599号《关于广东省潮州至惠州高速公路环境执行标准环保意见的函》，对该项目惠州段拟执行的环境影响评价标准提出意见。2010年8月2日，第三人广东省高速公路有限公司就潮惠高速项目可能涉及“揭阳市榕江潮道生物多样性市级自然保护区”向揭阳市海洋与渔业局征求意见，2010年8月8日，揭阳市海洋与渔业局作出揭海函[2010]75号《关于的复函》，原则同意潮惠高速公路揭阳段榕江特大桥由榕江水域跨过，并就减轻该项目对环境的影响和破坏提出意见。2010年8月6日，第三人广东省高速公路有限公司就潮惠高速项目对海丰公平大湖自然保护区鸟类及湿地资源环境影响向广东海丰公平大湖自然保护区管理处征求意见，2010年8月18日该管理处作出《关于征求“广东省潮惠高速公路工程”邻近“广东海丰公平大湖自然保护区”意见的函》，就该项目对自然保护区造成的影响提出意见。2010年8月6日，第三人分别向海丰县政府征求潮惠高速项目对海丰莲花山自然保护区环境影响的意见，向惠东县政府征求潮惠高速项目对惠东白马山自然保护区环境影响的意见。2010年8月9日，第三人分别向汕头市水利局和汕头市环保局征求潮惠高速项目对狮尾岭水库一级水源保护区环境影响的意见，分别向汕尾市环保局、海丰县政府征求潮惠高速项目对公平水库、竹仔坑二级水源保护区环境影响的意见。2010年8月18日海丰县环境保护局作出《关于“广东省潮惠高速公路工程”穿越公平水库、竹仔坑二级水源保护区初步意见的函》。2010年8月20日，海丰县水利局作出《关于广东省潮惠高速公路工程穿越公平水库、竹仔坑水库二级水源保护区的意见》。2010年9月1日，海丰县政府作出《关于广东省潮惠高速公路工程穿越公平水库、竹仔坑水库二级水源保护区和海丰莲花山自然保护区意见的函》。2010年9月2日，汕头市环境保护局作出《关于广东省潮惠高速公路工程穿越公平水库、竹仔坑二级水源保护区的意见函》。在编制环评报告过程中，向潮惠高速公路项目沿线村民进行了公众调查。2010年8月23日，第三人向溪东村委、万松村委、大联村委作出公众参与回访调查函，针对其提出的要求和建议进行回复。2010年8月25日，第三人向白纱布村委作出公众参与回访调查函，针对其提出的要求和建议进行回复。2010年9月27日至29日，广东省环境技术中心在广东省惠东县主持召开广东省潮惠高速公路工程环境影响报告书专家评审会，并形成专家意见。2010年11月，环境保护部华南环境科学研究所作出《广东省潮州至惠州高速公路工程环境影响报告书》（证书编号：国环评证甲字第2801号），对潮惠高速公路项目沿线环境质量现状以及环境影响等内容进行评价，并对污染防治措施提出意见。2010年11月18日，被告收到第三人报批《广东省潮州至惠州高速公路工程环境影响报告书》，并于当日在被告广东省环境保护厅的公众网进行了受理公告。2010年12月6日，被告广东省环境保护厅作出粤环审[2010]421号《关于广东省潮州至惠州高速公路工程环境影响报告书的批复》，主要内容：一、原则同意汕头、惠州、汕尾、潮州、揭阳市环境保护局的初审意见。二、……根据报告书的评价结论和省环境技术中心的评估意见，在进一步优化线路走向和线路形式，全面落实报告书提出的各项防治生态破坏、环境污染措施及做好环境风险防范工作的前提下，从环境保护角度，我厅同意该项目建设。三、项目施工期及营运期应重点做好以下工作：(一)进一步优化公路平纵面设计，尽量绕避饮用水源保护区、自然保护区、村庄、居民住宅集中区等环境敏感目标，减少占用农田、林地，压缩路基边沟用地，适当集中辅助设施，控制站场、立交等占地面积。配合当地政府作好土地调整、征地补偿及拆迁安置工作，防止次生环境问题。(二)鉴于公路跨越新田水、螺河、榕江、洪阳江、大道河、灰寨水等Ⅱ类水体，穿越公平水库饮用水源二级保护区陆域及潭头垅水库集雨范围，与竹仔坑水库饮用水源二级保护区最近距离30米，水环境保护问题非常敏感，应注意做好相关水环境保护工作。施工期不得在水源保护区、Ⅱ类水体及水库集雨范围内设置施工营地、预制场、搅拌站、物料堆场及弃渣场等；生活污水应尽量依托当地生活污水处理系统进行处理；砂石料、机械设备冲洗水等生产废水经处理后尽可能回用；应采用先进的桥梁、隧道施工工艺，桥梁桩基础施工选择在枯水期进行；隧道施工排水经处理达标后排放。施工期各类污水严禁直接排入水源保护区及Ⅱ类水体。(三)落实水土保持和生态保护、恢复措施。优化项目挖、填方平衡，减少弃土(渣)量，按报告书要求调整27#～32#共6个弃渣场的位置，进一步优化设置取土场、弃渣场、施工临时占地、施工营地、施工便道等，其选址应符合《广东省饮用水源水质保护条例》、《广东省采石取土管理规定》等的相关规定。应及时做好上述用地和路基施工等的水土保持和平整、复绿工作，防止因水土流失造成环境污染。应采取迁移、重新利用等措施，保护用地范围内的林木、农田表层熟土等，并注意对农田、水利设施的保护和恢复，减少对沿线农业环境的影响。应进一步优化调整穿越海丰莲花山县级自然保护区实验区路段线位，避免对自然保护区造成不良环境影响；项目以隧道形式穿越惠东白马山县级自然保护区实验区的路段，应优化设置隧道、建出口及通风井口。禁止在自然保护区内设置取弃土(渣)场、施工营地等。对跨越揭阳榕江大桥段的水下施工，应注意避开水生生物的产卵、繁育期，并落实相关保护措施。(四)隧道施工应强制通风并妥善处理隧道弃渣、岩石渗出水等。隧道洞口应减少仰坡面开挖，减轻地表大范围破坏。应注意做好隧道施工辐射监测、防护及污染防治工作。(五)施工物料应尽可能封闭运输，施工现场、物料堆场等应采取洒水、防风遮盖等防扬尘措施，减少对施工场地和运输沿线周围环境的影响；物料堆场、运料通道及施工便道等应远离居民点、学校、医院等环境敏感点。施工扬尘等大气污染物排放应符合《大气污染物排放限值》(DB44/27-2001)第二时段无组织排放监控浓度限值的要求。(六)应选用低噪声施工机械设备，对高噪声设备应采取临时隔声、消声、减振等综合降噪措施；合理安排施工时间，施工噪声应符合《建筑施工场界噪声限值》(GB12523-90)的要求。(七)加强施工期的环境管理，应委托有资质的机构开展施工期的环境监理工作，环境监理报告应及时报送有关环保部门，并作为工程竣工环境保护验收的依据之一。(八)严格落实报告书提出的各项噪声污染防治措施，避免交通噪声扰民。应根据不同情况采取搬迁、改变建筑物使用功能、设置声屏障、安装隔声窗、铺设降噪路面等措施，确保公路沿线的主要声环境敏感目标的声环境符合《声环境质量标准》(GB3096-2008)、原国家环保总局《关于公路、铁路(含轻轨)等建设项目环境影响评价中环境噪声有关问题的通知》(环发[2003]94号)及当地声环境功能区划的要求。应做好营运期沿线声环境敏感点的跟踪监测工作，对于因车流量增大而产生超标的情况，要积极采取有效措施解决。应配合地方政府合理规划沿线土地的使用，不宜在线路两侧新建学校、医院、住宅等噪声敏感建筑物。(九)按照“清污分流、雨污分流、循环用水”的原则优化设置各收费站、养护工区(管理中心)、服务区等服务设施给排水系统和污水收集处理系统。各收费站生活污水收集后分别运至附近城市污水处理系统统一处理；各养护工区(管理中心)生活污水经收集后分别运至附近的大溪、公平和多祝服务区统一处理；各服务区建设污水处理及回用设施，以处理本服务区及附近养护工区(管理中心)产生的污水。回用水质执行《城市污水再生利用城市杂用水水质》(GB/T18920-2002)相应标准，外排废水执行《水污染物排放限值》(DB44/26-2001)第二时段一级标准。禁止在水源保护区及Ⅱ类水体设置排污口。(十)制定道路运输等的环境事故风险防范和应急预案并定期演练，落实防范和应急措施，加强对敏感路段交通及环保设施的管理，防止交通事故引发水环境污染。应按报告书要求，优化设置跨越西枝江、枫江、黄江、新田水、螺河、榕江、洪阳江、大道河、灰寨水等河流和邻近公平水库、竹仔坑水库、潭头垅水库等敏感水体路段地表径流收集、引排系统，设置足够容积的事故应急池，强化桥墩和防护栏的防撞、抗撞措施，确保水环境安全。(十一)加强与沿线各单位和公众的沟通，并注意解决好拆迁过程引起的大气、噪声、固废污染等环境问题。四、项目环保投资应纳入工程投资概算并予以落实。五、项目建设应严格执行配套建设的环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环境保护“三同时”制度。项目建成后，须在规定期限内向我厅申请项目竣工环境保护验收。项目环保“三同时”监督管理工作由汕头、惠州、汕尾、潮州、揭阳市环境保护局和省环保厅环境监察局负责。广东省发展和改革委员会作出粤发改交通[2010]1175号《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》，批复同意建设潮州至惠州高速公路项目。另查明，2013年10月23日，陆河县水唇镇黄布村出具《证明》，证实因修建潮惠高速公路（陆河段）需要，黄布村现有水池（水源）12户需要拆迁，该12家拆迁户包括范伟道、范展固、范朔级、范展灵、范桂利、范展球、范海雁、范建宣、范展控、范海山、范献章、范景航。原审法院认为，关于原告主体资格问题，建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。根据陆河县水唇镇黄布村出具《证明》，证实本案原告等12户因修建潮惠高速公路（陆河段）需要拆迁，因此涉案批复对其权利义务产生实际影响，其具有本案原告主体资格。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条第一款规定：“国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：(一)核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；(二)跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；(三)由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目”。第二十三条第二款规定：“前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定”。《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》(环境保护部令第5号)第五条规定：“环境保护部负责审批下列类型的建设项目环境影响评价文件：(一)核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；(二)跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；(三)由国务院审批或核准的建设项目，由国务院授权有关部门审批或核准的建设项目，由国务院有关部门备案的对环境可能造成重大影响的特殊性质的建设项目”。《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批管理规定》(粤府[2009]104号)第六条规定：“省环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目环境影响评价文件（按规定须报国务院环境保护行政主管部门审批的除外）：（一）由省投资主管部门审批、核准或备案，且按照国务院环境保护行政主管部门规定应当编制环境影响报告书的项目（本规定第七条第（一）项所列项目除外）；（二）在省内可能造成重大环境影响的项目。具体名录由省环境保护行政主管部门制定、调整并发布；（三）化学制浆、电镀、印染、鞣革、危险废物处置等五类重污染行业统一定点基地；（四）跨地级以上市行政区域的项目；（五）可能造成跨地级以上市行政区域或重点流域重大环境影响，有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的项目；（六）法律、法规规定由省环境保护行政主管部门审批的项目。”广东潮惠高速公路项目途经潮州、揭阳、汕头、汕尾和惠州市，属于跨地级以上市行政区域的项目，广东省发展和改革委员会作出粤发改交通[2010]1175号《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》，批复同意涉案项目建设，被告作为省级环境保护行政主管部门，有权对案涉项目的环境影响评价文件进行审批。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十条第一款规定：“环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。”第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”第二十二条第一款、第三款规定：“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，收到环境影响登记表之日起十五日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。”本案中，第三人报批的《广东省潮州至惠州高速公路工程环境影响报告书》（证书编号：国环评证甲字第2801号）是由具有甲级环境影响评价资质的环境保护部华南环境科学研究所编制。第三人在报批建设项目环境影响报告书前征求了有关单位、专家和公众的意见，该环境影响报告书附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明，被告收到上述报告书后进行审批，并在法定期限内作出涉案批复，符合上述规定，应予予以支持，原告请求撤销涉案批复，理据不足，应不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告范伟道、范展固、范朔级、范展灵、范桂利、范展球、范海雁、范建宣、范展控、范海山、范献章、范景航、范裕向的诉讼请求。上诉人范展固、范展球、范裕向不服原审判决，向本院上诉称：一、原审认定涉案环评报告书批复与上诉人土地及地上附着物征收有利害关系，符合多阶段行政行为各自独立生效的理论是值得肯定的。二、上诉人认为有关环评批复意见审查因涉及技术规范和法律规范之争相当复杂，司法实践中常常以不具有可诉性为由，规避实体审查。上诉人认为无论行政行为涉及何种技术规范，司法审查的重点仍在于法律争议，可以从行政行为是否遵守了法律规定和法律程序，以及各方当事人的权益上评判行政行为的合法性。上诉人认为原审判决实体部分存在以下问题。（一）《广东省建设项目环保管理公众参与实施意见》对公众意见调查及形式要求作出规定，要求参与调查的单位和个人位于项目环境影响范围内的数量不得少于70％。本案《广东省潮州至惠州高速公路工程环境影响报告书》第16页所列敏感点的住户即有3042户，依上述受影响范围内的公众调查人数不低于70%的规定，可知敏感点的住户调查表不应低于2129份。如果再将被征地农户纳入公众参与的范围，其征求意见对象的绝对数应在2129人次以上。但本次环境影响报告书公众意见调查仅发放1400张调查表，汕尾地区仅有260份调查表，而本案沿线各县市中仅陆河县因潮惠高速公路征地纳入养老保险的人数即有1304人，据此可知本案环境影响报告书编制时，有关公众参与调查一项不符合上述最低比例要求，何况环境影响报告书中所作的公众参与调查多属于虚假参与。（二）《广东省建设项目环保管理公众参与实施意见》对环评文件公示作出如下规定：“项目建设单位或者其委托的环境影响评价机构可以采取在受项目影响居民点、学校、医院等环境敏感点张贴布告的形式公布公示信息，也可采取在报纸、网站等公共媒体公布公示信息等其他形式进行公示。采取其他形式的，必须在受项目影响居民点、学校、医院等环境敏感点张贴布告，公告获取公示信息的方式或途径。……”。另据《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。本案环评机构未在上诉人所在地村委会张贴，且本案仅在广州及惠州两地的《南方都市报》地方版进行了环评简本公示，但未在上诉人所在地之媒体予以公示。据此，本案的建设单位及环评机构均未依法履行在建设项目所在地公示获取本案环评信息的方式或途径等义务，致使上诉人未能享受与建设项目所在地其他征地农户相同的参与环评的权利，剥夺了上诉人的知情权，显然不利于上诉人在有效期限内对本案建设项目之环评表达自己的独立意见，故有违程序的正当性，构成行政程序违法。（三）《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条规定，建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书应当经行业主管部门预审后，报环境保护行政主管部门审批。本案属于交通公路建设项目，行业主管部门是广东省交通运输厅，被上诉人在作出被诉批复前，应审查是否经过了广东省交通运输厅的预审，但根据本案庭审记录显示，被上诉人在作出涉案批复之前，没有广东省交通运输厅的预审意见，故该情形也属于显见的违反法定程序。上诉请求：撤销原判，撤销《关于广东省潮州至惠州高速公路工程环境影响报告书的批复》（粤环审〔2010〕421号）。被上诉人广东省环境保护厅答辩称：一、上诉人提出涉案环评项目影响报告书涉及的公众意见调查不符合规定人数比例最低要求的理由不能成立。上诉人误解了《广东省建设项目环保管理公众参与实施意见》关于个人接受问卷调查的最低比例的规定。该规定是指，收回的调查问卷中，必须有70%以上是位于项目环境（含风险事故）影响范围内的个人填写的，目的是避免建设单位和环评机构超出项目环境（含风险事故）影响范围，随意发放调查问卷，防止被调查对象中项目环境影响范围内个人所占的比例过小，导致获得的公众意见的代表性不够。上诉人理解为项目环境影响范围内个人总数至少应有70%参与问卷调查，是极其不现实的，也是错误的。本案个人问卷调查符合最低比例要求，涉案项目建设单位和环评机构共发放个人调查表1400份，回收1026份。收回的1026份调查表中，回答不在拟建项目附近居住的人数仅59人。因此，参与调查的个人中，超过70%位于项目环境影响范围内。二、上诉人提出涉案项目环评机构未在其所在地村委会张贴环评公众参与公告，未在其所在地媒体公示环评文件简本剥夺其知情权构成程序违法，理由不成立，于法无据。本案中环保部作出的《行政复议决定》明确认定了被上诉人在编制过程中征求公众意见不存在程序违法的问题。被上诉人作出涉案行政行为时，相关法律法规并未对如何公开建设项目环境影响评价信息的方式作出明确规定。原国家环保总局《环境影响评价公众参与暂行办法》和《广东省建设项目环保管理公众参与实施意见》规定了相应的信息发布形式，根据涉案《环境影响报告书》“第九章公众参与”的记载，涉案项目2010年6月25日在环评机构环境保护部华南环境科学研究所网站（××）和建设单位网站（××/default.aspx）上进行了环评信息公告，同时于2010年6月-7月在项目沿线各环境敏感点张贴环评信息布告。2010年8月18日在《南方都市报》AⅡ版面进行了环境影响报告书简本查询信息公告，并分别于2010年8月17日和8月18日在环评机构网站（××）及建设单位网站（××/default.aspx）上进行了环境影响报告书简本公告。2010年7月18日至8月30日，环评机构对项目沿线有关环境敏感点进行了现场走访和问卷调查。收回的调查问卷中，共有14人是上诉人所在黄布村的村民。三、上诉人提出涉案项目违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条的规定理由不成立。省交通厅近年来公布的该厅行政职权清单，一直未将预审环评文件列入其中。《中华人民共和国环境影响评价法》第八条第一款、第十三条第三款、《专项规划环境影响报告书审查办法》第四条都对专项规划审批的流程作了规定。涉案潮惠高速属于广东省高速公路网规划（2004-2030）的一部分。2008年，被上诉人召开了专家审查会议，审查了该规划的环评报告书，当时省交通厅代表也参与了专家审查会，尽管省交通厅未出具书面预审意见，但双方仍通过各类会议共同研究建设项目的环评问题。四、被上诉人作出的批复只是涉案建设项目行政审批的环节之一，对涉案项目建设不具有最终决定力，上诉人和涉案批复没有利害关系，其不具备原告主体资格。上诉人与被诉批复无法律上利害关系，不是适格的原告。涉案项目是否进行最终取决于法定核准部门是否予以核准，被上诉人作出的批复只是涉案项目能否获得核准的前置环节之一，环评批复并不必然导致发改委同意立项，也不是动工建设的充分条件。环评报告书是针对项目可能造成的环境影响进行评价，被诉批复也只是从环境保护角度审查，同意涉案项目按照《环境影响报告书》推荐的线位方案建设。上诉人实际上与涉案项目征地拆迁行为之间有直接的利害关系，而与该项目的环境影响报告无直接的利害关系。五、被上诉人作出的涉案批复符合法定的审批权限。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条第一款、《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》第五条、《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批管理规定》第六条规定了审批权限。涉案项目由省投资主管部门核准，全线位于广东省，被上诉人有权作出涉案批复。六、被上诉人作出的涉案批复符合法定程序，事实清楚，材料充分，已被环保部的行政复议决定维持。综上所述，上诉人提出的上诉理由不能成立，其与涉案批复没有利害关系，上诉人不具有原告主体资格，不属于人民法院的受案范围。原审第三人广东省高速公路有限公司答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。二、上诉人请求适用的《广东省建设项目环保管理公众参与实施意见》已被废止。三、上诉人的上诉请求缺乏事实依据。涉案环评报告编制过程中的问卷调查符合法律规定。《环境影响评价公众参与暂行办法》第十九条第四款规定：“问卷的发放数量应当根据建设项目的具体情况，综合考虑环境影响的范围和程度、社会关注程度、组织公众参与所需要的人力和物力资源以及其他相关因素确定。”本案中，环评机构考虑潮惠高速周边环境特征、受拟建道路影响的程度不同、地方规划和穿越环境敏感区等因素，合计发放调查表1555张，其中，向个人发放调查表1400张，回收1026张，回收率为73.3%（环评报告P396）；向沿线主要受影响单位发放调查表90张，回收68张，回收率为75.6%（环评报告P427）；向沿线政府相关部门发放调查表65张，回收63张，回收率96.9%（环评报告P445）。上述调查表均在本次环境影响范围内，调查人数和比例均符合法律规定。上诉人对“《广东省建设项目环保管理公众参与实施意见》公众参与调查人数比例不得少于70%”理解有误，该意见“70%”的比例是指要求回收调查表数量中有70%居民位于受影响范围内，而不是要求调查受影响总人数的70%。上诉人所在的黄布村为自然村，隶属于水唇镇护硁村，环评机构已在该村张贴进行公示。潮惠高速环评机构已按照法律规定向被上诉人提交了环评申请文件，被上诉人据此批复合法有效。经审查，原审法院查明的事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院经审查另查明，涉案建设项目环评机构环境保护部华南环境科学研究所接受原审第三人委托后，在其网站上进行了第一阶段环评信息公告。2010年7月-8月，该机构在沿线居民中发放了个人调查表1400份，回收了1026份，其中回答了居住地点与拟建公路大概位置关系的884人中，59人不在拟建公路附近，路边500米以外的258人，路边500米以内的567人，回答了从环保角度是否赞同本项目建设的1024人中，赞成的有811人，无所谓的有165人，不赞成的有48人。此外，该机构还函访了九十余家沿线单位，回收了68份调查函（村委会、经济联合社、镇政府、学校），沿线大部分村委会赞同本项目建设，6个村委会不同意本项目建设。2010年8月18日，涉案环境影响报告书初步完成后，环境保护部华南环境科学研究所和原审第三人在《南方都市报》AⅡ版面进行了环境影响报告书简本查询信息公告，并分别于2010年8月17日和8月18日在环境保护部华南环境科学研究所网站及原审第三人网站上进行了环境影响报告书简本公告。本院认为：关于上诉人的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国环境影响评价法》第二条规定：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”可见，环评制度保护的是环境权益，不直接涉及财产权益。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五、四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条的规定，政府征收土地并不以环评批复为前提，被上诉人的环评批复行为与上诉人的土地被征收并无直接对应的因果关系。但因被上诉人未提出上诉，原审法院对本案进行实体审查也未对双方权益造成实质影响，本院对此问题不予处理。关于涉案环境影响报告书编制环节的公众参与调查，发放问卷征求意见人数比例问题。原国家环保总局《环境影响评价公众参与暂行办法》第十九条第四款规定：“问卷的发放数量应当根据建设项目的具体情况，综合考虑环境影响的范围和程度、社会关注程度、组织公众参与所需要的人力和物力资源以及其他相关因素确定。”本案中，环评机构根据潮惠高速的具体情况和组织公众参与所需要的人力物力资源等因素，向村委会、经联社等沿线单位发放调查函九十余份，向个人发放调查表1400张并无不妥。《广东省建设项目环保管理公众参与实施意见》规定：“参与问卷调查的公众应包括相关的单位和个人，其中……参与调查的个人中位于项目环境（含风险事故）影响范围内的个人数量不得少于70%（项目环境影响范围根据其环境影响评价文件确定）。”该最低比例的基数是“参与调查的个人”，而非全体受项目环境影响的个人，因此上诉人主张调查问卷发放数量应达到全体受项目环境影响人数的70%以上，涉案环评报告书编制阶段问卷的发放数量过少，缺乏法律依据，本院不予采纳。填写了居住地点与拟建公路大概位置关系的884份个人调查问卷中，不在拟建项目附近居住的仅59人，因此参与调查的个人中超过70%位于项目环境影响范围内，符合上述最低比例要求。关于涉案环境影响报告书简本的公示问题。《环境影响评价公众参与暂行办法》第十一条规定：“建设单位或其委托的环境影响评价机构，可以采取以下一种或者多种方式，公开便于公众理解的环境影响评价报告书的简本：（一）在特定场所提供环境影响报告书的简本；（二）制作包含环境影响报告书的简本的专题网页；（三）在公共网站或者专题网站上设置环境影响报告书的简本的链接；（四）其他便于公众获取环境影响报告书的简本的方式。”《广东省建设项目环保管理公众参与实施意见》规定：“（四）建设单位或者其委托的环境影响评价机构的环评文件公示要求。项目建设单位或者其委托的环境影响评价机构可以采取在受项目影响居民点、学校、医院等环境敏感点张贴布告的形式公布公示信息，也可采取在报纸、网站等公共媒体公布公示信息等其他形式进行公示。采取其他形式的，必须在受项目影响居民点、学校、医院等环境敏感点张贴布告，公告获取公示信息的方式或途径。……”。涉案环评报告书初步完成后，于2010年8月18日在《南方都市报》AⅡ版面进行了环境影响报告书简本查询信息公告，并分别于2010年8月17日和8月18日在环评机构网站及建设单位网站上进行了环境影响报告书简本公告，符合上述要求。且环评机构亦将涉案环评报告书依法在上诉人所在村民委员会张贴公示。上诉人主张涉案环评报告书简本未在汕尾市的媒体公示，且未在其所在村委会张贴公告属于程序违法，理由不能成立。关于涉案环境影响报告书审批环节的程序合法性问题。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款规定，建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书应先经行业主管部门预审，再报环保行政主管部门审批。但这是课予建设单位的义务，并非环保行政主管部门的义务，并且广东省交通运输厅经广东省人民政府核定的职权（责）清单中并无预审核环评报告书的职权（责），故原审第三人向被上诉人呈报涉案环境影响报告书之前，未送省交通运输厅预审，并非被上诉人的责任，不影响被诉批复的程序合法性。综上，原审判决正确，依法应予以维持；上诉人的上诉请求理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人范展固、范展球、范裕向共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  窦家应代理审判员  方丽达代理审判员  付庆海二〇一五年十二月二十九日书 记 员  刘 丹