江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏行终172号上诉人（原审原告）顾卫国，男，1973年3月14日生，汉族，住如东县。被上诉人（原审被告）如东县人民政府，住所地如东县掘港镇富春江中路1号。法定代表人沈峻峰，如东县人民政府县长。委托代理人王春荣，如东县人民政府法制办公室副主任。原审第三人如东县新店镇人民政府，住所地如东县新店镇飞跃路88号。法定代表人沈瑜新，如东县新店镇人民政府镇长。委托代理人季跃，如东县新店镇人民政府工作人员。委托代理人顾慧明，如东县新店镇法律服务所法律工作者。上诉人顾卫国因诉如东县人民政府（以下简称如东县政府）行政复议决定一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2016）苏06行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2011年，顾卫国与如东县新店镇人民政府（以下简称新店镇政府）签订《S225复线南延（新店段）拆迁补偿协议书》。2012年2月27日，顾卫国向新店镇政府提交了《迁建房报告》，新店镇政府于2012年3月30日在该报告上批注：“此户为S225复线拆迁安置户，宅基地安排在新联村一组（S225复线西侧），面积为0.8亩，按现有家庭人口核定该户建筑占地面积不得超过420平方米。”2013年4月20日，新店镇政府针对如东县信访局转来的《信访事项转送单》向顾卫国作出《上访事项处理答复意见书》。2014年12月30日，顾卫国向新店镇政府出具申请报告，申请新店镇政府办齐其房屋办理两证所需的材料。新店镇政府接到申请后于2015年1月20日作出答复，内容为：“你户因S225复线南延建设拆迁，按照当时的安置方案，该项目采取的是迁建自建的安置方式，你户的安置地点已经镇村及相关部门确认，待条件具备后办理产权及土地手续。”顾卫国不服，于2015年2月17日以新店镇政府为被申请人向如东县政府提起复议申请，复议请求为要求新店镇政府提供办理其房屋的集体土地建设用地使用证及村镇房屋所有权证所需材料。如东县政府收到顾卫国的行政复议申请书后，于2015年2月24日作出东政行复[2015]6号《行政复议补正告知书》，要求顾卫国明确办理房屋的集体土地建设用地使用证及村镇房屋所有权证所需材料的名称。顾卫国收到该补正告知后，以书面方式向如东县政府明确其所需材料为《如东县政务中心个人建房用地许可告知单》中审批所需材料第1、2、4项：1、村（居）民建房用地审批表；2、村（居）民建房用地规划许可证；4、相关证明材料。此后，如东县政府未给予顾卫国任何答复。顾卫国于2015年6月9日向江苏省南通市中级人民法院（以下简称南通中院）提起诉讼，请求确认如东县政府行政不作为违法，责令其对顾卫国的行政复议申请作出复议决定。南通中院于2015年12月1日作出（2015）通中行初字第00107号行政判决，判决：一、确认如东县政府收到顾卫国的复议申请后未作处理的行为违法；二、责令如东县政府依法对顾卫国的复议申请作出处理。如东县政府不服向江苏省高级人民法院（以下简称江苏高院）提起上诉，江苏高院于2016年5月10日作出（2016）苏行终360号行政判决，驳回上诉，维持原判。2016年5月20日，如东县政府作出东政行复字[2015]6号《行政复议决定书》（以下简称6号《行政复议决定》），认为顾卫国对新店镇政府提出行政复议申请没有法律依据，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条规定，决定驳回顾卫国的行政复议申请。顾卫国不服该复议决定，提起诉讼，其起诉时提交的诉状的请求为责令如东县政府受理其行政复议申请并作出复议决定。因顾卫国的诉讼请求不明确，经释明，明确其诉讼请求为：撤销如东县政府作出的6号《行政复议决定》，责令重新作出复议决定。原审法院认为，顾卫国在复议中要求新店镇政府向其提供《如东县政务中心个人建房用地许可告知单》中审批所需材料的1、2、4项，其中第1项为“村（居）民建房用地审批表”，第2项为“村（居）民建房用地规划许可证”，第4项涉及跨村组迁建所在组村民代表意见、建房户承诺、经村公示的单附件及公示照片等证明材料。根据《江苏省土地管理条例》第三十五条的规定，顾卫国作为农村村民，其新建住宅应提出用地申请，经所在的农村集体经济组织成员讨论同意，由新店镇政府审核后，报县级人民政府批准。顾卫国系S225复线拆迁安置户，其因新建住宅曾向新店镇政府提交《迁建房报告》，新店镇政府作为镇政府在《迁建房报告》上作出批注并加盖公章，但该份报告并无如东县政府的批准意见。新店镇政府作为镇政府可依法作出审核意见，但其无权作出最终批准行为，村民建房用地最终批准权由如东县政府行使。对于建房规划许可，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十一条、第四十二条等规定，新店镇政府不具有向顾卫国核发规划许可证的职权。顾卫国要求新店镇政府提供“村（居）民建房用地审批表”和“村（居）民建房用地规划许可证”，实质上是要求新店镇政府履行作出建房用地审批和核发建房用地规划许可证的职责，而根据法律规定，新店镇政府不具有作出建房用地审批和核发建房用地规划许可的职权，顾卫国的该项复议请求缺乏法律依据。对于顾卫国要求新店镇政府提供的第4项“跨村组迁建所在组村民代表意见、建房户承诺、经村公示的单附件及公示照片”等证明材料，主要涉及村民代表对其建房的意见，顾卫国作为建房户的承诺，是否经村公示等，第4项证明材料应由顾卫国自行向其所在村或镇农经站收集，新店镇政府并无提供上述证明材料的职责。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，如东县政府决定驳回顾卫国的行政复议申请结论正确。需要指出的是，如东县政府作出的复议决定存在文书制作不规范、引用法律条款不具体的问题。一、复议决定没有将生效行政判决认定的案件事实引入复议决定书，导致复议决定书在事实叙述部分存在不足；二、《行政复议法实施条例》第四十八条针对驳回申请人的行政复议申请有两款不同的规定，从被告驳回原告行政复议申请的理由来看，应引用第四十八条第一款第（一）项的规定，第二款的规定不适用于本案，被诉复议决定引用了第四十八条，却未明确具体的款项。虽然如东县政府在庭审中明确了具体的款项，但以上问题充分反映其在行政复议工作中不认真，对待行政复议工作的态度也不够端正，希望如东县政府在今后行政复议工作中认真加以改进。原审法院依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回顾卫国的诉讼请求。上诉人顾卫国上诉称，上诉人房屋拆迁及安置行为系如东县政府授权新店镇政府实施，为上诉人新建房屋提供能够办理两证所需材料是如东县政府和新店镇政府的义务。原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求本院撤销原审判决，改判确认新店镇政府拆迁上诉人房屋、安置宅基地、批建房屋系滥用职权的违法行为。被上诉人如东县政府答辩称，上诉人申请行政复议要求新店镇政府提供办理村镇房屋产权证的前置许可文件，根据《中华人民共和国政府土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《城乡规划法》的规定，新店镇政府不具有核发建房用地规划许可和宅基使用证的职权，故如东县政府依据《行政复议法实施条例》的规定驳回上诉人的复议请求符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持原判。原审第三人新店镇政府答辩称，新店镇政府不具有上诉人要求办理相关许可的法定职责，如东县政府驳回上诉人的复议申请正确。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，上诉人向如东县政府提出行政复议申请，要求责令新店镇政府向其提供《告知单》中办理个人建房用地许可审批所需材料的第1、2、4项。其中，上诉人要求新店镇政府向其提供的材料1为“村（居）民建房用地审批表”，实质是要求镇政府对其建房用地予以审批。《土地管理法》第六十二条第三项规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《江苏省土地管理条例》第三十五条的规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。因上诉人户为S225复线拆迁安置户，新店镇政府已在上诉人顾卫国提交的《迁建房报告》上作出批注，核定了该户新建住宅地址及建房占地面积。且新店镇政府对顾卫国提出的办齐其房屋办理两证所需材料的申请，亦于2015年1月20日作出答复，告知上诉人待条件具备后办理产权及土地手续。上诉人要求新店镇政府出具的材料2为“村（居）民建房用地规划许可证”。《江苏省城乡规划条例》第四十二条规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。据此，新店镇政府不具有为上诉人申请建房审批建设规划许可的职权。上诉人要求新店镇政府出具的材料3为《告知单》中列明的审批所需材料第4项，包括：跨村、组迁建的所在组2/3以上村民代表或村民会议2/3以上成员同意；原住房、宅基地处置情况；建房户不超批、原住宅近期拆除耕承诺；经村公示的公示单附件及公示照片等相关证明材料。新店镇政府并无召集村民代表或组织召开村民会议的职责，故上诉人要求新店镇政府提供上述材料无事实根据和法律依据。因顾卫国申请行政复议的实质是要求新店镇政府公开或提供其迁建房屋办理两证所需的材料，对此，新店镇政府曾多次书面答复上诉人，“你户的安置地点已经镇村及相关部门确认，待条件具备后办理产权及土地手续”，新店镇政府已对上诉人申请行政复议的事项作出回复。故如东县政府收到上诉人顾卫国的复议申请后，经审查，作出6号《行政复议决定》驳回其行政复议申请并无不当。原审法院判决驳回顾卫国的诉讼请求亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，上诉人顾卫国的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人顾卫国负担。本判决为终审判决。审判长 齐 鸣审判员 季 芳审判员 黄 河二〇一七年十二月七日书记员 钱伟红附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国政府土地管理法》第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。第三十五条农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。其中，农村村民建住宅占用农用地的，由县级人民政府按照土地利用年度计划，按年度分批次办理农用地转用审批手续。2、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。3、《江苏省城乡规划条例》第四十二条农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证，其需要提供的材料和办理程序，按照前款的规定执行。4、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；