广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）穗中法行终字第1439号上诉人（原审原告）：广州市荔湾区人民政府南源街道办事处，住所地：广州市荔湾区。法定代表人：张清波，职务：主任。委托代理人：刘玉华，该街道办事处工作人员。委托代理人：朱燕，广州市荔湾区公职律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州住房公积金管理中心，住所地：广州市天河区。法定代表人：夏卫兵，职务：主任。委托代理人：李思，该中心工作人员。委托代理人：余惠霞，广东广信君达律师事务所律师。原审第三人：曾婉棻，住广州市荔湾区。上诉人广州市荔湾区人民政府南源街道办事处因诉被上诉人广州住房公积金管理中心责令限期办理决定一案，不服广州市天河区人民法院（2014）穗天法行初字第713号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：曾婉棻系南源街道办的职工，自1997年10月起在南源街道办工作，与其存在劳动关系。2014年3月18日向广州公积金中心投诉，反映南源街道办欠缴其1998年1月至2004年6月、2006年7月至2007年6月及2009年7月至2011年11月期间的住房公积金。广州公积金中心收到上述投诉后，于2014年4月4日作出穗公积金中心越秀核通字（2014）213号核查通知书，通知南源街道办其职工曾婉棻反映其少缴／未缴1998年1月至2004年6月、2006年7月至2007年6月及2009年7月至2011年11月期间住房公积金5983元，要求南源街道办对其与曾婉棻之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为曾婉棻缴存住房公积金及公积金缴存起始时间，曾婉棻相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实。同时告知南源街道办如对曾婉棻所反映的事实、补缴数额有异议，可在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上相关证明资料。南源街道办向广州公积金中心提交《关于穗公积金中心越秀核通字（2014）213号核查通知书的回复》，认为其已经以5%和7%的缴存比例为曾婉棻缴纳公积金，不存在少缴情况。经调查，南源街道办2006年度的公积金单位缴存比例为7%，2009年度的公积金单位缴存比例为12%，2011年1月以后的公积金单位缴存比例为20%。南源街道办在庭审中明确：其早期统一以南源街道办的名义为曾婉棻缴纳住房公积金，2011年4月后，转由以南源街道办社区管理中心的名义缴交住房公积金。广州公积金中心认为，南源街道办以下期间应按以下缴存比例为曾婉棻缴存单位应缴存部分的住房公积金：1998年1月至2004年6月（缴存比例5%）、2006年7月至2007年6月（缴存比例7%）、2009年7月至2010年12月（缴存比例12%）、2011年1月至2011年11月（缴存比例20%）。广州公积金中心于2014年5月4日作出穗公积金中心越秀责字（2014）284号责令限期办理决定，责令南源街道办补充为曾婉棻缴存单位应缴存部分的住房公积金人民币5983元，并于2014年5月5日送达给南源街道办。南源街道办对上述决定不服，向广州市人民政府申请行政复议。广州市人民政府作出穗府行复（2014）826号行政复议决定，维持广州公积金中心作出的上述责令限期办理决定。南源街道办仍不服，向原审法院提起本案诉讼。南源街道办在庭审中明确，其对广州公积金中心责令其补缴住房公积金的缴存比例有异议，对广州公积金中心核定补缴数额所依据的缴存基数和补缴期间没有异议。另查明，广州公积金中心于2014年5月29日作出穗公积金中心函（2014）301号《关于住房公积金缴存问题的复函》，同意南源街道办以广州市荔湾区人民政府南源街道办事处（社区居委会）的名称另开设住房公积金账户为社区居委会人员缴纳住房公积金。原审法院认为：《住房公积金管理条例》第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”曾婉棻系南源街道办的职工，与其存在劳动关系，有南源街道办出具的劳动关系证明、社保缴费历史明细表等证据资料予以证实。依据上述法律规定，南源街道办应当按照《住房公积金管理条例》的规定，为其缴存住房公积金。因其未足额为曾婉棻缴存劳动关系存续期间的公积金，广州公积金中心依法责令南源街道办限期缴存是其履行法定职责的表现。《住房公积金管理条例》第九条规定：“住房公积金管理委员会在住房公积金管理方面履行下列职责：（一）依据有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理措施，并监督实施；（二）根据本条例第十八条的规定，拟订住房公积金的具体缴存比例；……”广州市住房公积金管理委员会于2006年4月7日发布的《广州市住房公积金管理委员会关于调整住房公积金缴存比例和缴存基数的通知》规定：“经广东省人民政府批准，决定从2006年7月1日起，对广州市住房公积金缴存比例和缴存基数进行调整。现就有关问题通知如下：……三、每个单位只能选择一个单位缴存比例，个人缴存比例应当等于或高于单位缴存比例。缴存比例取整数。……”本案中，南源街道办2006年7月至2007年6月的公积金单位缴存比例为7%，2009年7月至2010年12月的公积金单位缴存比例为12%，2011年1月至2011年11月的公积金单位缴存比例为20%。其应根据同一比例为曾婉棻缴存其在职期间的住房公积金。因其未足额缴存曾婉棻在职期间的住房公积金，广州公积金中心作出责令限期办理决定要求其限期补缴，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确。虽然广州公积金中心已根据南源街道办的申请，于2014年5月29日作出复函同意其另行开设账户专门为社区居委会专职人员缴存住房公积金，但是该复函涉及的是2014年5月29日以后的公积金缴存，本案所追缴住房公积金并不在其所涉及的期间内，该复函不具有溯及力，与本案无关，本案不予审查。故南源街道办据此主张其可不予补缴，理由不能成立。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决如下：驳回原告广州市荔湾区人民政府南源街道办事处的诉讼请求。上诉人广州市荔湾区人民政府南源街道办事处不服原审判决，向本院提起上诉称：一、本案中被上诉人所依据的广州住房公积金管理委员会的《关于调整住房公积金缴存比例和缴存基数的通知》［穗公积金管委会（2006）2号］（以下简称（2006）2号文）中第三条规定“一个单位只能选择一个单位缴存比例”，这个规定是不合法的。国务院发布的《住房公积金管理条例》、建设部、财政部、人民银行发布的《关于住房公积金几个具体问题的通知》［建金管（2006）52号］都只规定了缴存比例的上限与下限，赋予用工单位与职工自由选择的权利。广州市住房公积金管理委员会可以规定本市的缴存比例，但在上位法没有明确规定的条件下，自行规定一个单位只能选择一个缴存比例，是一种限制性规定，是对行政相对人强加的义务，是限制了行政相对人的权利，属于扩大化解释；这是公法干预了私法的处理，是不合法的规定。二、（2006）2号文第三条的规定不符合单位用工制度的实际情况，是不合理的规定。在现行体制中，街道办事处存在有公务员、事业编制工作人员、社区居委会专职人员、“三中心一队伍”聘用人员等不同的用工情况，这是不容忽视的现实存在。三种用工制度下的人员是分别适用《公务员法》、《事业单位人事管理条例》和《劳动法》，在现行的制度下，上诉人的用工制度决定了其不具备与企业一样完整的人事支配权。原审第三人的福利待遇均不是上诉人自行决定的，是否与上诉人的其他人员一样的公积金缴存比例，也是上诉人被动根据上级政府、民政部门的规定来执行。这种不自主，是现实存在的情况，也是历史延续下来的问题。广州市住房公积金管理委员会在制定（2006）2号文某需要充分考虑客观现实，制定合理的、可执行的规定。从2012年起，被上诉人在《关于2012年度住房公积金缴存调整工作的通知》、《关于2013年度住房公积金缴存调整工作的通知》、《关于2014年度住房公积金缴存调整工作的通知》中，将此条款的表述修改为“一个单位原则上只能选择一个单位缴存比例”。从这一表述的变更，说明被上诉人在执行此条款时已经意识到此条款操作性不强，存在不合理的情况，需要根据不同的用工制度来赋予用人单位和职工一定的自由选择权，以适应不同用工情况。三、上诉人与职工在《劳动合同》中关于住房公积金缴存比例的约定是合法有效的。上诉人由于不能自主决定原审第三人这一类工作人员的住房公积金缴存比例，所以在劳动合同中明确注明原审第三人的福利待遇根据区民政局的统一规定执行。按照法律规定，用工单位为其职工缴存住房公积金属于法定义务，不能因劳动双方当事人的约定而免除；但没有规定，是否可由双方当事人就缴存比例在法律规定的范围内进行协商。上诉人与原审第三人在劳动合同中就公积金缴存比例所达成的协议是在法规规定的缴存比例范围内，是合法有效的，是行政相对人在行政法规规定的范围内自主行使与处分自己权利的表现。综上所述，原审法院适用法律不当，故请求：撤销原审判决，撤销被上诉人作出的穗公积金中心越秀责字（2014）284号责令限期办理决定。被上诉人广州住房公积金管理中心答辩同意原审判决，请求予以维持。原审第三人曾婉棻未到庭陈述意见。经审查，原审判决查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。二审庭询时，上诉人增加诉讼请求：确认广州住房公积金管理委员会发布的《关于调整住房公积金缴存比例和缴存基数的通知》［穗公积管委会（2006）2号］第三条：“每个单位只能选择一个单位缴存比例”的规定不合法，不作为本案认定行政行为合法的依据。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”根据上述法律的规定，公民、法人或者其他组织请求对规范性文件进行审查，应当在对行政行为提起诉讼时一并提出，上诉人在二审阶段提出对规范性文件进行审查不符合上述法律的规定，对于上诉人的该项上诉请求，本院不予审查。《住房公积金管理条例》第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”本案中，根据上诉人出具的劳动关系证明、社保缴费历史明细表等证据可证实上诉人与原审第三人之间存在劳动关系，因上诉人未履行按时为原审第三人足额缴存相应期间住房公积金的义务，被上诉人经核查后，作出涉案责令限期办理决定责令上诉人为原审第三人缴存应补缴的住房公积金，符合上述行政法规的规定，原审判决予以支持并无不当，本院予以维持。关于上诉人认为被上诉人作出涉案责令限期办理决定时所依据的法律与单位实际用工制度不符以及上诉人与原审第三人在《劳动合同》中关于住房公积金缴存比例的约定合法有效的意见。《住房公积金管理条例》第八条规定，直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟），应当设立住房公积金管理委员会，作为住房公积金管理的决策机构。第九条规定：“住房公积金管理委员会在住房公积金管理方面履行下列职责：（一）依据有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理措施，并监督实施；（二）根据本条例第十八条的规定，拟订住房公积金的具体缴存比例；……”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”广州市住房公积金管理委员会于2006年4月7日发布的《关于调整住房公积金缴存比例和缴存基数的通知》规定：“经广东省人民政府批准，决定从2006年7月1日起，对广州市住房公积金缴存比例和缴存基数进行调整。现就有关问题通知如下：……三、每个单位只能选择一个单位缴存比例，个人缴存比例应当等于或高于单位缴存比例。缴存比例取整数。……”广州市住房公积金管理委员会作为广州市住房公积金管理的决策机构，具有拟订住房公积金的缴存比例的职权，其拟订具体缴存比例并经广东省人民政府批准后，各单位均需按照规定比例为职工缴存住房公积金。本案中，上诉人在原审第三人在职期间为其缴存住房公积金的比例与单位缴存比例不一致，违反了上述规定。根据《住房公积金管理条例》第二十条第一款的规定，单位为职工按时、足额缴存住房公积金是其法定义务，不得以合同约定等其他形式免除该法定义务，且上诉人与原审第三人签订的《劳动合同》亦未对公积金缴存问题作出明确约定。因上诉人未按规定采用同一单位缴存比例为原审第三人缴存在职期间的住房公积金，被上诉人作出涉案责令限期办理决定符合上述规定，上诉人的上诉意见不成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市荔湾区人民政府南源街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  肖晓丽代理审判员  姚 伟二〇一五年十二月八日书 记 员  甘尚钊殷松茂