浙江省湖州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙湖行终字第87号上诉人（原审原告）梅小琴。委托代理人张建根，浙江易新律师事务所律师。委托代理人徐迪，浙江易新律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安吉县人力资源和社会保障局，住所地安吉县行政中心。法定代表人顾建强，该局局长。出庭应诉负责人金云生，该局副局长。委托代理人黄勋，浙江求直律师事务所律师。委托代理人潘以强，浙江求直律师事务所律师。上诉人梅小琴因诉被上诉人安吉县人力资源和社会保障局不履行社保审批法定职责一案，不服德清县人民法院（2015）湖德行初字第101号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月11日立案受理后，依法组成合议庭，于同月24日公开开庭进行了审理。上诉人梅小琴的委托代理人张建根、徐迪，被上诉人安吉县人力资源和社会保障局（以下简称安吉县人社局）的副局长金云生、委托代理人黄勋、潘以强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理认定���2011年7月20日，浙江省委组织部、浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省财政厅、浙江省民政厅联合下发《关于进一步解决部分精减退职人员生活困难补助问题的通知》（以下简称《通知》）。该《通知》决定对六十年代初精减退职人员给予生活困难补助。梅小琴依照该《通知》于2011年11月填报《精减退职（下放）人员申请生活困难补助审批表》。后经原精减单位及主管部门安吉县教育局初步审核同意，梅小琴的申请材料由安吉县教育局报送至安吉县人社局处，再由安吉县人社局负责再次确认。安吉县人社局审核后发现梅小琴的申请存在资料不全或身份不明的情况，遂将梅小琴的申请材料退回安吉县教育局，并要求补齐材料后重新申请。后安吉县教育局一直未向安吉县人社局报送。2015年4月14日，梅小琴直接向安吉县人社局邮寄《关于要求享受精减退职生活补助的申请》。安吉县人社局于2015年4月22日向梅小琴作出答复，告知其因正式教师身份无法得到确认而导致安吉县人社局无法为其办理享受精减退职生活补助手续。梅小琴认为安吉县人社局未履行梅小琴申请精减退职生活补助待遇的审批职责，诉至原审法院。原审法院认为：第一，依据浙江省委组织部、浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省财政厅、浙江省民政厅联合下发《关于进一步解决部分精减退职人员生活困难补助问题的通知》（浙人社发（2011）223号）的规定，安吉县人社局负有对经“原单位或主管部门初审”后，报送至安吉县人社局处审查确认精减退职人员申请材料是否符合规定条件的职责。第二，梅小琴2011年11月填报《精减退职（下放）人员申请生活困难补助审批表》，申请精减退职人员生活困难补助。但因安吉县人社局对安吉县教育局报送的梅小琴申请材料审核后，发现梅小琴的申请存在资料不全或身份不明的情况，遂将梅小琴的申请材料退回安吉县教育局，并要求补齐材料后重新申请。后安吉县教育局一直未向安吉县人社局报送。2015年4月14日，梅小琴直接向安吉县人社局邮寄《关于要求享受精减退职生活补助的申请》。原审法院认为，梅小琴于2011年11月提出申请，在此期间梅小琴一直就确认精减下放身份进行信访，但安吉县人社局未正式告知梅小琴是否无法享受精减退职补助待遇。故梅小琴在安吉县人社局于2015年4月22日作出答复后，向原审法院提起行政诉讼，并未超过法定的起诉期限。第三，对于安吉县人社局是否已经履行确认职责。原审法院认为，依据浙人社发（2011）223号《通知》所规定的认定程序，首先“先由本人提出书面申请并提供精减退职时的原始证明及户籍所在地公安机关的户籍证明。如本���无法提供精减退职原始证明的，由原精减单位根据历史档案记载提供相关证明材料”；其次，“精减退职人员的原始证明和户籍证明等相关材料，由原精减单位予以初审；如原单位已不存在的，由原单位的主管部门负责初审”；最后，“原单位或主管部门初审后再报同级政府人力资源和社会保障部门负责确认。现既无单位又无主管部门的，由当地人力资源和社会保障部门负责确认。”本案中梅小琴于2011年11月提出申请，并向其原精减单位及主管部门安吉县教育局提供了相关证明材料。作为原单位的主管部门安吉县教育局在通过初审后，向安吉县人社局报送了梅小琴的相关材料。但安吉县人社局对于安吉县教育局报送的梅小琴材料，在审查后发现梅小琴的申请存在资料不全或身份不明的情况，故已经将梅小琴的申请材料退回安吉县教育局，并要求安吉县教育局补齐��料后重新申请。因此，安吉县人社局已经按照浙人社发（2011）223号《通知》规定的程序履行了其法定的确认职责。安吉县人社局于2015年4月22日就梅小琴于2015年4月14日所提出的申请作出了明确答复，告知梅小琴未予以确认的事情经过及因正式教师身份无法得到确认而导致安吉县人社局无法为其办理享受精减退职生活补助手续的事实。原审法院认为，对梅小琴的申请，安吉县人社局已履行其审核确认之职责，不存在迟延履职或怠于履职的情形。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告梅小琴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告梅小琴负担。上诉人梅小琴不服，上诉称：原审判决认为被上诉人“审查后发现原告的申请存在资料不全或身份不明的情况，故已经将原告的申请材料退回安吉县教育局，并要求安吉县教��局补齐材料后重新申请”的行为，符合《通知》规定的程序，履行了其法定确认职责。上诉人认为这是原审法院对该行政规范性文件理解错误，进而导致判决错误。一、被上诉人退回申请材料的行为就是怠于履职。1、退回申请材料不是《通知》规定的职责。根据2011年7月20日浙江省委组织部、浙江省人力资源和社会保障局、浙江省财政厅、浙江省民政局联合下发的《通知》内容，被上诉人职责是审查申请人是否符合《通知》所规定的精减退职人员的条件，并作出“确认”或“不确认”的决定，没有规定审查后可以退回申请材料。2、被上诉人退回申请材料的原因也不确定。被上诉人将申请材料退回安吉县教育局原因是“资料不全或身份不明”。因此被上诉人在其还没有弄清楚原因下，盲目将上诉人的申请材料退回安吉县教育局，不仅不符合《通知》规定，而且极其不负责任。3、上诉人申请材料齐全，不需要退回补齐。上诉人按《通知》要求提供了《精减退职（下放）人员申请生活困难补助审批表》、精减退职名册和户籍证明。其中审批表经原精减所在学校和安吉县教育局初审确认的。因此上诉人的申请也不存在材料不齐而需要退回补齐的情况。4、上诉人身份明确与否，应当由被上诉人作出“确认”或者“不确认”的决定。上诉人被精减时是正式教师还是代课教师？是《通知》要求被上诉人审查的主要内容。如果被上诉人审查认为是代课教师，不符合《通知》规定的条件，应当作出“不确认”的决定；反之，应当作出“确认”的决定。尤其是上诉人得知被上诉人将申请材料退回安吉县教育局，于2015年4月14日致函被上诉人，要求按原申请材料完成审查并作出确认与否的决定，但被上诉人仍拒绝确认。综上四点，上诉人认为《通���》所赋予被上诉人的职责是“审查”、“确认”，以“材料不齐”而退回是没有根据的；以“身份不明”而退回恰恰是被上诉人不履职的表现。二、被上诉人只履行“审查”之职，没有履行“确认”之职。《通知》所赋予被上诉人的职责是“审查”和“确认”，原审判决也给予确认。但被上诉人仅仅完成对上诉人申请材料的“审查”，却没有完成上诉人是否享受补助待遇的“确认”决定。在被上诉人看来，认为上诉人不是正式教师，不享受《通知》所规定的待遇，但又不肯作出“不确认”的决定，选择退回安吉县教育局而了之。能够证明上诉人在教师岗位上被精减的是保存在安吉县档案馆的精减名册。在此基础上，上诉人无法就教师身份再提供证明材料，故于2015年4月14日致函，要求被上诉人按原申请材料作出“确认”或“不确认”的决定。但被上诉人仍然拒绝作���决定。因此，被上诉人对上诉人申请没有依《通知》规定履行“确认”之职。三、上诉人申请困难补助的权利被“不了了之”。上诉人于2015年4月14日《关于要求享受精减退职生活补助的申请》提出，不求结果如何。要求被上诉人作出审查结论。如果结论是“确认”则了之；如果结论“不确认”，上诉人还可以就被上诉人“不确认”的决定是否正确进行行政诉讼争议。现被上诉人对上诉人申请不作结论，致使上诉人就是否应当享受《通知》规定的待遇，无法提出行政争议。被上诉人退回申请材料的行为，已经造成上诉人申请权利被搁案四年还没有“结论”的状态。现原审判决将被上诉人退回申请材料的行为认定为已履职，这样上诉人申请困难补助的权利没有经过被上诉人的“确认”程序而被“不了了之”。综上所述，被上诉人不履职是明显的，原审判决认定被上诉人退回申请材料行为“已履职”是不符合《通知》规定的；其后果是上诉人申请永远没有结果，权利被持续侵害着。因此上诉人请求二审法院撤销原审判决，并判决被上诉人对上诉人依《通知》提出的困难补助申请履行“确认”职责。被上诉人安吉县人社局在庭审中答辩称：被上诉人认为原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。请求依法驳回上诉，维持原判。一、被上诉人退回申请材料要求补齐后再提交已表明被上诉人积极履行相关职责，因为被上诉人无法确认上诉人的身份状况，在这种情况下根据浙人社发（2011）223号《通知》，既保证符合条件人员真正享受到生活补助，又要杜绝不符合条件人员冒领的精神，要求补齐资料后重新申请，本身就是履行法定确认职责。二、被上诉人于2015年4月22日就上诉人于2015年4月14日提出的申请已经作出明确答复，��在答复中告知了上诉人未予确认的事实以及无法办理补助手续的原因，也已履行相关确认职责，并非如上诉人所说被上诉人对其申请的权利不了了之，故上诉人的上诉理由及事实无法律以及政策依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。双方当事人一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。另查明，安吉县教育局于2012年7月4日再次向被上诉人安吉县人社局报送的申请享受精减退职人员生活困难补助的材料中，并不包含上诉人梅小琴的相关材料。经审查，本案经审理确认的其他事实与一审一致。本院认为，根据浙江省委组织部、浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省财政厅、浙江省民政厅联合下发的《关于进一步解决部分精减退职人员生活困难补助问题的通知》（浙人社发（2011）223号）规定，申请享受精减退职人员生��困难补助的程序为，首先“先由本人提出书面申请并提供精减退职时的原始证明及户籍所在地公安机关的户籍证明。如本人无法提供精减退职原始证明的，由原精减单位根据历史档案记载提供相关证明材料”；其次，“精减退职人员的原始证明和户籍证明等相关材料，由原精减单位予以初审；如原单位已不存在的，由原单位的主管部门负责初审”；最后，“原单位或主管部门初审后再报同级政府人力资源和社会保障部门负责确认。现既无单位又无主管部门的，由当地人力资源和社会保障部门负责确认。”在上诉人梅小琴原工作单位的主管部门安吉县教育局报送相关申请材料后，被上诉人安吉县人社局的职责系对安吉县教育局报送的有关上诉人“精减退职人员生活困难补助”的申请进行确认。被上诉人在接收安吉县教育局于2011年12月提供的上诉人申请享受精减退职人员生活困难补助材料后，经审查认为根据申请材料并不能明确上诉人为精减退职人员，亦不能确认上诉人符合浙人社发（2011）223号《通知》规定的享受精减退职人员生活困难补助的条件，因此并未确认上诉人可以享受该补助，而将申请材料退回安吉县教育局处，要求其补齐材料后重新申请，故被上诉人已按照《关于进一步解决部分精减退职人员生活困难补助问题的通知》规定的程序履行法定职责，并不存在不履行法定职责的情形。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人梅小琴负担。本判决为终审判决。审 判 长  何育红代理审判员  沈 屹代理审判员  彭伟伟二〇一五年十二月四日书 记 员  凌烈妮