浙江省杭州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）浙杭行终字第566号上诉人（原审原告）冯剑云。上诉人（原审原告）许华敏。上诉人（原审原告）杨瑛。上诉人（原审原告）陆小锋。上诉人（原审原告）陈怡。杨瑛、陆小锋、陈怡共同委托代理人冯剑云、许华敏。被上诉人（原审被告）杭州市萧山区国家税务局。法定代表人陆江。委托代理人郦建伟。委托代理人单燕虹，浙江法君律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省杭州市国家税务局。法定代表人沈华。委托代理人胡靓。委托代理人王钦，上海建纬（杭州）律师事务所律师。上诉人冯剑云、杨瑛、许华敏、陆小锋、陈怡（以下简称冯剑云等5人）诉杭州市萧山区国家税务局（以下简称萧山国税局）、浙江省杭州市国家税务局（以下简称市国税局）税务其他行政行为上诉一案，不服杭州市萧山区人民法院（2015）杭萧行初字第100号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2013年9月30日，萧山国税局作出萧国税信回字（2013）01号《信访事项答复意见书》（以下简称1号信访答复），主要内容为：税务代理机构改制是在特定历史背景下进行的改革，撤销原改制方案、重新改制没有相应的法律依据。冯剑云等人认为萧山国税局拒不撤销其作出的“原萧山第一税务师事务所改制方案”、拒不重新制定改制方案，使其合法权益持续受到侵犯，遂于2013年9月5日向市国税局申请行政复议，市国税局于2013年11月4日作出杭国税复决字（2013）3号《行政复议决定书》（以下简称3号复议决定），认为：税务代理机构改制是在特定历史背景下进行的改革，撤销原改制方案、重新改制于法无据。现杭州大地税务师事务所（以下简称杭州大地所）属有限责任公司，其公司资产受法律保护，萧山国税局不撤销原萧山第一税务师事务所（以下简称萧山一所）改制方案和不重新进行改制并无不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法予以维持。冯剑云等5人不服1号信访答复、不服3号复议决定，向人民法院提起诉讼，请求撤销1号信访答复及3号复议决定，诉讼费用由萧山国税局、市国税局承担。原审法院经审理查明，萧山一所原系萧山国税局（原名称为萧山市国家税务局）下属国有事业单位，于1997年12月由浙江省国家税务局和浙江省地方税务局联合发文批准后经原萧山市机构编制委员会登记设立。冯剑云等5人系萧山一所事业编制人员。1999年8月开始，国家税务总局对全国税务代理机构开展脱钩改制工作。1999年9月，萧山国税局成立清理整顿税务代理行业领导小组，时任萧山国税局局长楼某担任组长，小组成员包括蒋某等人，并由蒋某具体负责脱钩改制工作。2000年4月25日，杭州大地所以楼某、孔某、陈某甲、陈某乙作为出资人向工商部门申请名称预登记。同年6月12日，楼某、陈某甲及孔某以注册税务师名义作为发起人申请萧山一所改制审批。萧山国税局经审查后同意上报审批，并向浙江省国税局注册税务师管理中心报批。同年6月14日，国家税务总局注册税务师管理中心批复同意萧山国税局上报的改制申请报告。同年6月26日，萧山国税局转发该批复，并同意注销萧山一所。同年6月，原萧山一所17名事业编制员工得知剩余资产所有权、出资权被非法剥夺后，联名上书并集体至萧山国税局等部门举报。2012年12月28日，楼某和蒋某等人因滥用职权罪和贪污罪等经浙江省高级人民法院终审判决分别被追究相应刑事责任。2013年8月13日，冯剑云等人向萧山国税局提交了要求萧山区国家税务局撤销2000年原萧山一所改制方案和重新改制的报告，萧山国税局于同年9月30日作出1号信访答复。同年9月5日，冯剑云等人以萧山国税局不撤销2000年萧山一所改制方案和不重新进行改制为由向市国税局申请行政复议。市国税局于同年9月12日受理后，于同年11月4日作出3号复议决定。原审法院认为，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，萧山国税局原下属的萧山一所脱钩改制成杭州大地所完成时间为2000年6月26日，冯剑云等5人自2000年6月份起以改制侵犯其合法权益为由向相关部门举报即已经知道改制行为的具体内容。如对改制行为不服，至迟应当在2002年6月底前提起行政诉讼，在此后起诉即应认定为超过法定起诉期限。冯剑云等5人在萧山一所改制完成后已经13年之久再申请萧山国税局自行撤销原萧山一所改制方案和重新改制，系当事人试图通过要求行政机关履行法定职责来改变作为类行政行为，本质上并不属于履行法定职责类案件。现冯剑云等5人以萧山国税局所作《信访事项答复意见书》和杭州国税局所作《行政复议决定书》违反法律规定为由提起本案诉讼要求予以撤销，其实质与要求撤销原改制行为的诉讼并无区别。如果允许对本案进行实体审查，则需将原改制行为重新纳入法院审查范围，必将违反行政诉讼法有关起诉期限的规定。故冯剑云等5人就本案提起的诉讼实质是为规避行政诉讼法所规定的起诉期限，其实际并不符合起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回冯剑云等5人的起诉。上诉人不服，向本院上诉称，原审法院曲解法律关系，机械运用起诉期限规定，错误作出裁定。首先，上诉人认为本案属于履职类案件。行政机关的法定职责应当包括履行国家依法授权其行使的职能，其中即包含自行纠错。2012年12月28日，楼某等人的犯罪行为最终被人民法院查明，上诉人得知后，立即向市检察院和市中院维权，在其指导下向两被上诉人提出履行纠正错误改制职责的请求，这是一个全新的请求。其次，行政诉讼法设立起诉期限，在于督促相对人尽快行使权利，维护行政管理秩序的稳定。但本案中，上诉人自2000年以来虽未起诉，但一直不断对楼某等人的犯罪行为进行举报，上诉人未能取得足够证据提起诉讼正是因为相关部门迟迟未确定查明楼某等人在改制中的违法犯罪事实。第三，案涉行政复议决定对上诉人的履职请求进行了说理并最终作出维持的决定，上诉人依法根据该复议决定向法院起诉，程序并无不妥。综上，上诉人请求被上诉人一撤销原改制方案并重新改制属于履职申请，且上诉人在法院作出刑事判决后提出该履职申请未超过行政诉讼法规定的起诉期限。请求撤销原审裁定，依法支持上诉人一审时提出的诉讼请求。被上诉人萧山国税局答辩称，一、本案实质上不属于履行法定职责的案件。要求履行法定职责案件应由当事人申请、行政机关不履行或拖延履行或拒绝履行等要件构成。本案中，萧山国税局作为参与改制工作的行政机关之一，并不具有对改制方案的审批决定权和撤销权。原萧山一所已于2000年注销，同时设立的大地税务所是经依法登记设立的企业法人，受到法律保护。上诉人于2013年8月向萧山国税局提交材料请求重新改制，实质是试图通过履职申请来改变原作为类行政行为，不符合履职案件的构成要求。二、上诉人自称未在法定期限内起诉的原因不构成法定起诉期限延长或中断的法定情由。1、上诉人早在2000年6月就对改制方案提出异议，但未以诉讼方式主张。上诉人称未起诉的原因在于刑事判决作出前其不能取得足够证据，但上诉人在当时就已取得相关改制文件，而解决楼某等人犯罪行为追诉问题的刑事判决，不是上诉人就其所主张的剩余资产所有权、出资权提起诉讼的充分必要条件。2、即使上诉人当时起诉后确因证据不足被驳回诉请，也完全可以在取得新证据之后通过再审得到救济。但上诉人怠于行使起诉权，理应承担不利后果。三、上诉人提起本案诉讼实质是为了规避起诉期限，不应得到支持。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人市国税局答辩称，一、原审法院关于上诉人起诉超过法定期限的认定清楚。两被上诉人已提交充分证据证明上诉人起诉超过期限：根据生效的刑事判决可知，上诉人最晚于2000年6月已知道改制行为的内容，故至迟应在2002年6月底前针对该改制行为提起行政诉讼。而针对3号复议决定，被上诉人在2013年11月5日就已向上诉人送达，其中载明应在收到该决定书之日起15日内起诉，故上诉人在2015年针对该复议决定起诉也已超期。上诉人在改制方案作出13年之后，为规避起诉期限，以不服萧山国税局“行政不作为”为由而申请行政复议，继而提起本案诉讼，本质上并不属于履行法定职责类案件。二、原审法院适用法律正确。原审法院查明上诉人实质上确已超过法定起诉期限，适用《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回起诉，并无不妥。综上，请求维持原审裁定。本院认为，当事人不能以提出履行职责等方式将一个已超过法定起诉期限的行政行为纳入司法审查，否则就是在事实上取消法律关于起诉期限的规定，行政法律关系将一直处于不确定状态。根据本案所查明的事实，上诉人冯剑云等5人于2000年6月就已知晓案涉改制方案的内容，但未在法定起诉期限内提起诉讼；其迟至2013年向被上诉人萧山国税局提出的《要求萧山区国家税务局撤销2000年原萧山第一税务师事务所改制方案和重新改制的报告》，实质上是要求被上诉人萧山国税局对前述改制进行复查进而撤销原改制审批行为。上诉人冯剑云等5人以该履行法定职责申请的形式向被上诉人萧山国税局提出撤销原改制方案的申请，以及据此而向被上诉人市国税局提起的所谓的行政复议申请，均应认定为信访投诉。现上诉人冯剑云等5人对两被上诉人的信访处理意见不服而提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院据此驳回其起诉，于法有据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  李 洵审 判 员  王银江代理审判员  唐莹祺二〇一五年十二月二十二日书 记 员  王丹华