河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）周行终字第131号上诉人（一审第三人）夏阳，男，汉族，1968年8月28日生。上诉人（一审被告）太康县城郊乡人民政府法定代表人杨娟，职务乡长。委托代理人刘传锋，该政府工作人员。委托代理人王乘，该政府法律顾问。被上诉人（一审原告）夏令兴，又名夏卫星，男，汉族，1968年9月13日生。被上诉人（一审原告）夏锡让，又名夏西让，男，汉族，1962年10月14日生。被上诉人（一审原告）祝建功，男，汉族，1968年11月13日生。被上诉人（一审原告）祝敬玉，男，汉族，1964年9月6日生。四被上诉人共同委托代理人史文科，河南汇纳律师事务所律师。一审被告太康县人民政府。法定代表人李锡勇，职务代县长。委托代理人王心安，太康县人民政府法制办公室主任。一审第三人祝小厂，男，汉族，1978年2月12日生。上诉人夏阳因土地行政处理决定及行政复议一案，不服扶沟县人民法院（2015）扶行初字第18号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人夏阳，上诉人太康县城郊乡人民政府的委托代理人刘传锋、王承，被上诉人夏令兴、夏锡让、祝建功及四被上诉人的委托代理人史文科，一审被告太康县人民政府的委托代理人王心安，到庭参加诉讼。一审第三人祝小厂经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。原审查明，夏阳于2015年3月3日提出申请，以其建房用地的出路产生争议，要求予以解决，2015年5月17日太康县城郊乡人民政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和相关法律规定，作出太郊土字（2015）03号处理决定，认定太康县城郊乡塘坊行政村郭庄西头荒地中间的生产路宽为十尺，限夏令兴等五户村民自接到处理决定之日起5日内清除违法障碍物。四被上诉人不服，于2015年6月25日向太康县人民政府申请行政复议，太康县人民政府按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序进行了审查，并于2015年8月24日作出太政复决字（2015）6号行政复议决定，认为太康县城郊乡人民政府作出的处理决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了太郊土字（2015）03号处理决定。太康县城郊乡人民政府在庭审中称其作出的太郊土字（2015）03号处理决定系确权决定。太康县城郊乡人民政府没有提交向四被上诉人送达了申请书副本的证据材料。原判认为，太康县城郊乡人民政府依当事人的申请处理土地权属争议时，应当按照《土地权属争议调查处理办法》的规定进行办理，《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款规定：“认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人”，太康县城郊乡人民政府受理申请后没有向四被上诉人送达申请书副本，违反了上述规定，属程序违法。《土地权属争议调查处理办法》第一条规定，为依法、公正、及时地做好土地权属争议的调查处理工作，保护当事人的合法权益，维护土地的社会主义公有制，根据《中华人民共和国土地管理法》，制定本办法；第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。太康县城郊乡人民政府作出土地确权决定时引用《中华人民共和国城乡规划法》，系适用法律错误。太康县人民政府在太郊土字（2015）03号处理决定程序违法、适用法律错误的情况下，适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定予以维持，系事实不清，证据不足，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第七十九条之规定，判决一、撤销太康县城郊乡人民政府于2015年5月7日作出的太郊土字（2015）03号处理决定；二、撤销太康县人民政府于2015年8月24日作出的太政复决字（2015）6号行政复议决定。上诉人夏阳不服一审判决上诉称，一、诉争的生产道路一事，城郊乡政府作出的处理决定事实清楚，证据确凿，一审判决撤销该决定是错误的。2015年3月我将夏令兴一人侵占生产路一事，放映到塘坊行政村村委会，经调解行政村解决不了，村委会拿出处理意见上报城郊乡政府，要求政府出面把路南北通开，又涉及到夏锡让、祝建功、祝敬玉所建墙头。城郊乡政府立案后，组成调查组多次到村里调查、协商，解决我方要求解决的问题。被上诉人经村长通知没有人到场参加。工作者在村长、会计和分地时的代表参加下，对土地进行勘察、丈量、确定了边界和中心店位置。工作者公平、公开丈量，不存在虚假和隐瞒，在多次调查的基础上，太康县城郊乡人民政府作出了太郊土字（2015）03号文。作为复议单位太康县人民政府也多次到现场调查，并作出了太政复决字（2015）6号文，维持了城郊乡政府的处理决定。二、被诉处理决定适用《中华人民共和国城乡规划法》是正确的。因该地块分地时就告知村民，是规划的宅基地，实际情况被上诉人也都是作为宅基使用。中间的道路当初规划为一丈出路。被上诉人抢先侵占、据为己有，侵占了村民道路使用权。《土地调查处理办法》第十四条规定下列案件不作为争议案件处理；（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；被上诉人侵占生产道路，是明显的侵权行为。应依法驳回其诉讼。三、一审判决不尊重客观事实，不从实际出发，轻率撤销两级政府的决定，显示公正。一审法院适用证人证言断章取义。并干涉、阻止证人发言，不让当事人相互发问，影响案件事实澄清，程序违法。四被上诉人都承认有两米出路，实际情况被上诉人不但不走他们所说的两米道路，反而把墙头建在了他们所说的路上。被上诉人向西侵占，只考虑自己，不顾他人。综上，请求撤销一审判决，维护驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人太康县城郊乡人民政府不服一审判决上诉称，一、被诉处理决定，事实清楚，证据确凿。2015年3月塘坊行政村针对夏阳反映夏令兴等人影响其出路一事拿出处理意见上报给我单位。随后我单位进行立案，并组建联合工作组，多次前往该村进行调查、协商。并让该村村长通知被上诉人到达现场，但被上诉人无一人参与，绝句与乡工作组见面。多次调查结束后作出了太郊土字（2015）03号文。二、对被上诉人占用生产路作自家宅院，侵犯了公共利益，适用《中华人民共和国城乡规划法》给予处罚，适用法律正确。被诉处理决定严格意义上行政处罚而不是确权处理决定。根据调查情况，中间出路应为一丈宽，四被上诉人违法且侵犯了群众的公共利益，对其作出处罚是正确的。三、一审判决程序违法，不尊重客观实际，认定事实不清，适用法律错误。上诉人开通此路的决定，让荒地充分利用，既节约土地，保护了耕地，又方便群众。一审缺少当事人发文环节，影响了事实的查清，属于程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回四被上诉人的诉讼请求。四被上诉人针对两方上诉人的上诉答辩称，一、被诉行政行为适用法律错误，四被上诉人在建房是城乡规划法还没有实施，适用该法进行处理是错误的，应适用《土地权属争议调查处理法办》进行处理。二、被诉行政行为程序违法，被诉处理决定没有送达被上诉人，城郊乡政府进行调查时只有一人调查，调查笔录是事先写好的，该调查程序违法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审被告太康县人民政府述称，城郊乡人民政府的处理决定事实清楚，程序合法，县政府对此决定予以维持，认定事实清楚，程序合法，请求二审法院撤销一审判决，驳回四被上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，从本案上诉人与被上诉人的纠纷来看，主要是对相邻通行权的纠纷，该类纠纷不属于人民政府处理土地权属争议纠纷范围，不应适用《土地权属争议调查处理办法》。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”如果太康县城郊乡人民政府认为被上诉人有违反上述法律规定的情形，依据该条法律规定享有对被上诉人作出行政处罚的职权。太康县城郊乡人民政府在本案一审中称被诉处理决定是一个权属争议的确权决定，而在上诉中又称被诉处理决定是一个行政处罚决定。从被诉的处理决定内容看，其实质性内容是对被上诉人违反《中华人民共和国城乡规划法》行为的处罚决定。该处理决定认定事实并没有明确说明被上诉人是否具有《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定的违法情形，这说明被诉处理决定认定事实不清。从处罚程序看，并没有证据证明在作出被诉行政决定之前告知行政相对人陈述、申辩的权利，属于程序违法。从《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定的内容可以看出，对于违法建设责令限期改正是限期拆除的前置性措施，只有在行政相对人不履行限期改正义务时，才能做出责令限期拆除的决定。本案中太康县城郊乡人民政府并没有作出责令限期改正的行政命令，而直接作出拆除的行政处罚，亦属于程序违法，被诉处理决定以及太康县人民政府的复议决定应予以撤销。撤销被诉处理决定，并不意味着我们就认可被上诉人的行为，即使如被上诉人所说村集体以前并没有规划一丈宽的道路，但是现在为了群众生活的方便，更好地利用村内废荒地，村集体有权对村内道路进行统一的规划，如果需要被上诉人拆除部分院墙，为了公共利益的需要被上诉人应该服从集体经济组织的决定，同时给被上诉人造成的损失应该给予适当的补偿。综上，一审判决认定事实清楚，判决适当，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由两上诉人各承担25元。本判决为终审判决。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  郭金华二〇一五年十二月二十五日书记员  王 琳