山东省济南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）济行终字第339号上诉人（原审原告）王茂臣，男，1966年7月18日出生，汉族，农民，住济南市。委托代理人朱玉华，山东虹日律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市国土资源局，住所地济南市。法定代表人韩晓光，局长。委托代理人李伟，济南市国土资源局天桥分局工作人员。委托代理人由守刚，山东圣义律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山东省国土资源厅，住所地济南市。法定代表人刘俭朴，厅长。委托代理人赵峰，山东省国土资源厅工作人员。委托代理人王培国，山东丰浩律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）徐忠兰，女，1949年3月5日出生，汉族，农民，住济南市。上诉人王茂臣因诉济南市国土资源局（以下简称市国土局）、山东省国土资源厅（以下简称省国土厅）土地行政处罚、行政复议一案，不服济南市历下区人民法院作出的（2014）历行初字第136号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2013年12月19日，因接到群众举报，要求对第三人徐忠兰违法占地行为予以查处，被告市国土局于同日予以立案。2013年12月20日，被告市国土局分别对天桥区桑梓店镇桑梓店村民委员会主任滕丕生、第三人徐忠兰进行询问并制作询问笔录。经调查和集体讨论，被告市国土局认为第三人徐忠兰自2001年5月占用济南市天桥区桑梓店镇桑梓店村38.82平方米集体土地建成房屋2间，目前用于家庭小卖部使用，违反了《中华人民共和国土地管理法》有关规定，属未经批准占用土地（符合土地总体利用规划），遂于2014年1月22日向第三人徐忠兰送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，将拟作出处罚决定的内容、理由和依据告知第三人徐忠兰，并告知其有陈述、申辩和申请听证的权利。2014年1月28日，被告市国土局根据现场勘测笔录、鉴定书、询问笔录、济南市天桥区桑梓店镇（1996-2010年）土地利用总体规划图、照片等证据材料作出济国土资罚字（2014）第4001号《行政处罚决定书》，并于同日送达第三人徐忠兰。因不服济国土资罚字（2014）第4001号《行政处罚决定书》，第三人徐忠兰于2014年2月28日向被告省国土厅提起行政复议，后者于2014年3月7日予以受理。2014年4月25日，第三人徐忠兰作为行政复议申请人向被告省国土厅提交了书面申请，以“申请协调处理”为由要求对复议案件协调处理。2014年4月29日，被告省国土厅作出《行政复议中止审理通知书》，依照《山东省行政复议条例》第三十八条之规定，决定中止对该行政复议案件的审理。中止原因消除后，被告省国土厅于2014年12月10日作出《行政复议恢复审理通知书》，并于同日作出鲁国土资复决字（2014）9号《行政复议决定书》，决定维持济国土资罚字（2014）第4001号《行政处罚决定书》。被告省国土厅于2014年12月12日将上述行政复议恢复审理通知和行政复议决定寄送第三人徐忠兰。原审法院认为，本案争议焦点主要有两个方面，一是原告王茂臣是否具有本案原告诉讼主体资格问题；二是关于被诉行政行为（原行政行为和行政复议行为）的合法性问题。关于第一个争议焦点，原告王茂臣主张：根据村委会的规划，同一排房子中，东户朝东开门，西户朝西开门；第三人徐忠兰的房屋与原告的房屋东西相邻，原告的房屋是西户，因第三人徐忠兰在自己房屋的西侧又违建房屋堵住了原告的门，妨碍了原告的出行和排水，因此具有本案原告诉讼主体资格。对此，被告市国土局、被告省国土厅以及第三人徐忠兰均认为：桑梓店村委会对本村的集体土地使用情况没有具体的规划；第三人徐忠兰系在2001年占用的土地，而原告房屋系在2001年之后才建设的，第三人徐忠兰占用土地在先，原告建设房屋在后，因此原告基于相邻关系主张第三人徐忠兰房屋侵害其合法权益无事实根据，第三人建房屋对原告权利义务不产生实际影响。原审法院认为，原告王茂臣提交的集体土地建设用地使用证明确记载张胜岺（第三人徐忠兰配偶）宅基地与原告王茂臣宅基地相邻，原告王茂臣对主体资格问题已完成初步证明责任。而被告市国土局、被告省国土厅以及第三人徐忠兰均无确凿证据证实第三人徐忠兰用以经营家庭小卖部的地块与原告王茂臣宅基地不相邻，亦无证据证实第三人徐忠兰2001年建房时周围没有四邻。综上，无法否认原告王茂臣的诉讼主体资格。关于第二个争议焦点。首先，关于原行政行为的合法性问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，……”。依照上述规定，被告市国土局作为济南市人民政府土地行政主管部门，对发生在本行政区域内的土地违法行为，具有监督监察、行政处罚的主体资格和行政职权。《土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地……”，第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”。本案中，第三人徐忠兰未经有权机关批准占用集体土地建设小卖部，属非法占用土地行为，且其用途符合济南市天桥区桑梓店镇（1996-2010年）土地利用总体规划，故被告市国土局在履行了立案审批手续，告知陈述、申辩权利，告知申请听证权利，告知拟处罚的内容、理由和依据等程序后，适用《土地管理法》第七十六条之规定对第三人徐忠兰作出处罚决定，没收其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以每平方米15元罚款的行政处罚，认定事实清楚，主要证据充分，程序合法，符合上述法律、法规的规定。其次，关于行政复议行为程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。依照上述规定，第三人徐忠兰因对济南市国土资源局的具体行政行为不服向被告省国土厅申请行政复议，被告省国土厅作为济南市国土资源局的上一级主管部门，具有行政复议的主体资格和行政职权。《行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”，第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。……”，第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。……”。《山东省行政复议条例》第三十八条规定：“申请人与被申请人协商解决，或者行政复议机关协调处理行政争议期间，经申请人申请，行政复议机关可以中止行政复议。”本案中，被告省国土厅依法受理了第三人徐忠兰的行政复议申请，并在受理之日起七日内向被复议申请人即被告市国土局发送了行政复议申请书副本，后因申请人要求协商解决行政争议，依法中止了行政复议程序，中止事由消除后，在法定期限内作出被诉行政复议决定并依法向当事人送达。应认为，被告省国土厅作出被诉行政复议决定的程序符合上述法律法规的规定。关于第三人徐忠兰提出的：行政复议中止审理通知书、行政复议恢复审理通知书和行政复议决定书的收件人都是张贤忠并非徐忠兰，第三人徐忠兰没有收到行政法律文书；行政复议恢复审理通知书和行政复议决定书的作出时间是同一天，请法庭查明是否符合法定程序。对此，被告省国土厅辩称：本案行政复议是由第三人徐忠兰的儿子张贤忠代为提交的行政复议申请书，被告省国土厅是根据张贤忠确认的地址进行送达；据张贤忠陈述，第三人徐忠兰不会写字，1、4号证据中的徐忠兰签名均系张贤忠代写，行政复议申请书中留的手机号码也是张贤忠的，被告省国土厅基于这些信息，认为张贤忠可以代收文书。原审法院认为，在行政复议程序中，第三人徐忠兰与其子张贤忠并不存在委托代理关系，被告省国土厅直接将张贤忠列为受送达人欠妥，但鉴于被告省国土厅的解释具有一定合理性，且其此前寄送的《行政复议受理通知书》收件人亦为张贤忠，第三人徐忠兰也确实收到，故应认为被告省国土厅的送达程序虽有瑕疵，但并不导致被诉复议决定被撤销的法律后果。另外，关于恢复行政复议审理程序和作出行政复议决定的时间间隔问题，尚无法律、法规作出明确规定，被告省国土厅于同日恢复审理并作出复议决定的做法并无不当。综上，原告王茂臣要求撤销被告市国土局作出的行政处罚决定以及被告省国土厅作出的行政复议决定的诉讼请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王茂臣要求撤销被告济南市国土资源局作出的济国土资罚字（2014）第4001号《行政处罚决定书》并判令被告重新作出处罚决定，以及判令撤销被告山东省国土资源厅作出的鲁国土资复决字（2014）9号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元由原告王茂臣负担。上诉人王茂臣不服原审判决上诉称，一、没收房屋将导致违法后果。关于符合土地利用总体规划的鉴定书不具有证据效力。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和第七十七条是对不同主体违法占地行为作出的规定。徐忠兰2001年7月未经批准占地建房用于居住，应当适用第七十七条作出处罚。原审判决没有说明本案不适用第七十七条的理由。《中华人民共和国物权法》第一百四十六条及第一百四十七条以及担保法、房地产管理法等均对“房随地走、地随房走”作了明确规定。如没收房屋，房屋占用的土地也将被没收。土地所有权人是村委会或村民小组，无故没收其土地属违法行为。二、行政复议程序违法。本案行政处罚不属于行政机关行使法律规定的自由裁量权的行为。调解须有双方的意思表示。因没有证据证明处罚机关同意协商处理，仅凭第三人的单方申请中止复议错误。自2014年4月29日至12月10日，中止审理时间长达7个多月，不符合行政行为合理性原则。综上，请求撤销一审判决，依法改判。诉讼费用由被上诉人承担。上诉人王茂臣向原审法院提交了以下证据：王茂臣集体土地建设用地使用证复印件。被上诉人市国土局辩称，上诉人提到的“关于符合土地利用总体规划的鉴定书”，仅是国土部门工作人员在行政处罚过程中，就涉案土地是否符合土地利用总体规划所做的对比，而非法律意义上的司法鉴定，是被上诉人市国土局作出土地行政处罚的证据之一。其他答辩意见同一审意见，且认为一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律、法规正确，请求维持一审判决。被上诉人市国土局向原审法院提交了以下证据、依据：1、济国土资罚字（2014）第4001号《行政处罚决定书》及法律文书送达回证；2、立案呈批表；3、询问笔录（徐忠兰）；4、询问笔录（滕丕生）；5、现场勘测笔录；6、徐忠兰界址点坐标成果表；7、徐忠兰1：500土地勘测定界图；8、鉴定书；9、照片四张；10、天桥区桑梓店镇（1996-2010年）土地利用总体规划图（局部图）；11、法定代表人身份证明书及滕丕生身份证复印件；12、徐忠兰身份证复印件；13、集体土地建设用地使用证复印件；14、桑梓店村村民委员会研究决定复印件；15、桑梓店村村民委员会出具的证明复印件；16、关于徐忠兰非法占用天桥区桑梓店镇桑梓店村民委员会集体土地建房屋案件的调查报告；17、违法案件讨论记录；18、土地违法案件调查处理审批表；19、行政处罚告知书及法律文书送达回证；20、行政处罚听证告知书及法律文书送达回证；21、文明执法监督卡；22、济南市国土资源局催告书及法律文书送达回证；23、山东省非税收入通用票据复印件。24、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第七十六条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。被上诉人省国土厅辩称，徐忠兰因不服市国土局的土地行政处罚决定，提起行政复议申请。在复议过程中，徐忠兰提出协调申请，被上诉人省国土厅基于徐忠兰的协调申请而中止复议，符合《山东省行政复议条例》第三十八条的规定。其他答辩意见同被上诉人市国土局的答辩意见。被上诉人省国土厅向原审法院提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议受理通知书及国内标准快递（编号：1058502744707）；3、提出行政复议答复通知书；4、徐忠兰2014年4月25日向被告省国土厅提交的协调处理申请；5、行政复议中止审理通知书国内标准快递（编号：1059995419907）；6、行政复议恢复审理通知书；7、行政复议决定书（鲁国土资复决字（2014）9号）；8、国内标准快递（编号1082537540312）及查询回单。被上诉人徐忠兰无意见。以上证据、依据均经原审庭审质证并随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，被上诉人徐忠兰经其所在的济南市天桥区桑梓店镇桑梓店村村委会同意后，占用集体土地38.82平方米。被上诉人市国土局并未对徐忠兰占用集体土地予以批准或许可。市国土局接到群众举报后，对徐忠兰违规占地作出土地行政处罚，该土地行政处罚行为，对徐忠兰与上诉人王茂臣之间原有的房屋相邻权纠纷，没有实际影响，亦没有侵犯上诉人王茂臣的权益。故，被上诉人市国土局的上述土地行政处罚行为与上诉人王茂臣并无利害关系，依据上述法律规定，上诉人王茂臣不具备提起本案行政诉讼的原告诉讼主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销济南市历下区人民法院作出的（2014）历行初字第136号行政判决；二、驳回上诉人王茂臣的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长  张极峰代理审判员  王 珂代理审判员  魏吉锋二〇一五年十二月二十二日书 记 员  赵 莹