中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2015）行监字第2205号申诉人（一审原告、二审上诉人、原再审申请人）：冯莲英。申诉人（一审原告、二审上诉人、原再审申请人）：潘伟锦。上述申诉人共同委托代理人：陈潮辉，广东粤鑫（珠海）律师事务所律师。被申诉人（一审被告、二审被上诉人、原被申请人）：佛山市禅城区石湾镇街道办事处。住所地：广东省佛山市禅城区魁奇二路*号。负责人：吉江鸿，该办事处主任。委托代理人:刘明,佛山市禅城区司法局石湾镇司法所工作人员。委托代理人：叶泳欣，佛山市禅城区司法局石湾镇司法所工作人员。一审第三人：广东省佛山市禅城区石湾镇街道番村股份合作经济联合社。住所地：广东省佛山市禅城区石湾镇街道番村村。负责人：徐灿金，该社董事长。一审第三人：佛山市禅城区石湾镇街道番村村潘一股份合作经济社。住所地：广东省佛山市禅城区石湾镇街道番村。负责人：潘满棉，该社董事长。委托代理人：麦剑飞，广东晋元律师事务所律师。申诉人冯莲英、潘伟锦因与被申诉人佛山市禅城区石湾镇街道办事处（以下简称石湾街道办）、一审第三人广东省佛山市禅城区石湾镇街道番村股份合作经济联合社、广东省佛山市禅城区石湾镇街道番村村潘一股份合作经济社（以下简称潘一经济社）行政处理决定纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2014）佛中法行终字第201号行政判决，向本院申诉。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。冯莲英、潘伟锦申诉称：一、一、二审法院严重违反法定程序，石湾街道办不是乡、民族乡、镇人民政府，其与镇级人民政府的职能不能等同，其对本案的争议裁决没有得到职权法的明确授权，对本案的裁决在主体上不适格。（一）基于行政机关设立的派出机构未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。（二）行政裁决以当事人之间发生了与行政管理活动密切相关的民事纠纷为前提。本案当事人之间的纠纷并非发生于行政管理的过程中，该纠纷是平等主体之间的私权纠纷，公权力不宜介入，否则，基于石湾街道办与潘一经济社之间的指导关系，潘一经济社财务开支受石湾街道办控制，其作出裁决的公正性就不能排除合理的怀疑。二、有新证据证明原一、二审判决认定事实错误。（一）2001年6月18日中共佛山市委佛山市人民政府第18期信访信息（以下简称第18期信息），证明潘一经济社明确要求冯莲英、潘伟锦于1999年1月4日至10日到其会计站交款办理配股，过期不办。这说明潘一经济社的要约生效并且该要约是属于不能撤销的要约。1999年冯莲英、潘伟锦向潘一经济社交款配股，完成了合同的承诺行为，双方合同成立，且冯莲英、潘伟锦交购股款之后一直没有被潘一经济社退还。根据合同法原理，没有无效的法定情形，合同成立一般同时生效。即使当时冯莲英、潘伟锦在当地用同等的购股款投资一亩土地，现在价值也不低于150万元，15年投资的历史事实应当受到尊重而不能被非法剥夺。（二）第18期信息证明“后来2000年1月5日召开股东大会，经股东投票决定不同意…”，而一、二审判决中潘一经济社捏造退股股东代表会是1999年12月24日，2000年召开的是股东大会，而1999年召开的却是股东代表会，明显与佛山市人民政府确认的时间与机构的事实不符。三、一、二审判决、再审驳回通知适用事后法，违反“法不溯及既往”的原则。（一）2006年生效的《广东省农村集体经济组织管理规定》是事后法，不能调整当事人之前发生的法律行为。冯莲英、潘伟锦与潘一经济社之间的购股协议发生于1998年12月30日至1999年1月10日之间，而《广东省农村集体经济组织管理规定》于2006年8月9日以广东省人民政府令第109号正式发布生效，其是事后法，不能调整当事人之前发生的法律行为。（二）2004年《章程》是事后“法”，不能规定当事人之前发生的法律行为。冯莲英、潘伟锦与潘一经济社之间的购股协议发生于1998年12月至1999年1月之间，而潘一经济社2004年的《章程》是事后“法”，不能规定当事人之前发生的法律行为。四、购股协议的法律行为发生时没有有效的公法对之进行规制，该法律行为是否有效只能依据当时有效的私法《民法通则》进行调整。潘一经济社作为农村集体经济组织有权依照法律规定的民主议定程序，决定本集体经济组织内部的收益分配问题，虽然该决定属于社员自治事项，但农村集体经济组织收益分配中的资格认定不属于社员自治事项，应是属于私权范畴，不能通过表决、投票等方式来决定。如果其以社员自治为由，通过表决、投票等方式来决定属于私权范畴的事项则对外对冯莲英、潘伟锦不能发生法律效力。2015年12月28日，本院组织各方当事人进行询问。石湾街道办口头答辩称：一、石湾街道办系镇改街道办，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条关于乡、民族乡、镇的人民政府行使职权的规定，其有权作出禅石街行决[2013]第44号《行政处理决定书》（以下简称第44号决定），适用法律正确。询问结束后，石湾街道办补充材料《广东省实施办法》。二、关于“法不溯及既往”的问题，石湾街道办是综合考虑了现在的法律、法规及当时的法律、法规而作出第44号决定的。三、关于配股行为只能依据配股当时有效的《民法通则》进行调整的问题，街道办作出行政处理决定只是一种补充形式，依法对违反法律法规的股权确认行为进行纠正。潘一经济社口头答辩称：一、二审认定事实清楚，适用法律正确，如果本案应该属于民事合同纠纷，现在提起民事诉讼，也早已超过了诉讼时效。本院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《城市街道办事处组织条例》（1954年12月31日发布，2009年6月27日被废止）第一条规定：“为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”第四条规定：“街道办事处的任务如下：（一）办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；（二）指导居民委员会的工作；（三）反映居民的意见和要求。”根据上述规定，街道办事处系市辖区、不设区的市的人民政府经批准设立的派出机关，其行使职权显然不等同于乡、民族乡、镇的人民政府。石湾街道办未依据《广东省实施办法》第四十五条关于“街道办事处履行本办法所规定的应当由镇（乡）人民政府履行的职责”等有关规定行使职权，而直接依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条关于乡、民族乡、镇的人民政府职权的规定作出第44号决定，混淆了街道办事处和乡、镇政府的职能范围，属于适用法律错误。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”合法性审查，即人民法院对被诉行政行为认定的事实、适用的法律依据、履行的程序，以及行政机关作出该行政行为是否在其职责范围内，是否符合法律规定等进行审查。行政机关作出行政行为应遵循的原则是法无授权不可为，人民法院审查的就是被诉行政机关是否在法律范围内作出行政行为。石湾街道办将《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条作为行政行为的依据错误，一、二审判决应依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第二项第二目的规定对第44号决定适用法律、法规是否错误进行审查，其未审查属于适用法律错误。综上，冯莲英、潘伟锦的申诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：指令广东省高级人民法院再审本案。审 判 长  李 伟审 判 员  高晓力审 判 员  孙祥壮二〇一五年十二月三十一日法官助理  胡 瑜书 记 员  赵 钊