广东省东莞市第一人民法院行 政 判 决 书（2015）东一法行初字第409号原告丁平春，男，汉族，住浙江省缙云县，身份证号码：×××6736。原告广东今久律师事务所，住所地：东莞市南城区。负责人崔芸庆。两原告的共同委托代理人张卫红、张晶晶，广东今久律师事务所律师。被告东莞市住房公积金管理中心，住所地：东莞市南城区。法定代表人王海明，该中心主任。委托代理人陈浩江。委托代理人朱志东，广东众达律师事务所律师。第三人东莞广宇电子实业有限公司，住所地：东莞市东城区，营业执照注册号：441900400054929。法定代表人吴秀莲。第三人东莞丝丽雅电子科技有限公司，住所地：东莞市东城区，营业执照注册号：441900400073587。法定代表人吴秀莲。两第三人的共同委托代理人叶锦真、安芳军。原告丁平春、广东今久律师事务所（以下简称“今久律所”）因与被告东莞市住房公积金管理中心（以下简称“公积金中心”）、第三人东莞广宇电子实业有限公司（以下简称“广宇公司”）、东莞丝丽雅电子科技有限公司（以下简称“丝丽雅公司”）不履行法定职责纠纷一案，于2015年9月6日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2015年11月17日公开开庭审理了本案。原告丁平春及其与今久律所的共同委托代理人张卫红，被告的委托代理人陈浩江、朱志东，第三人广宇公司、丝丽雅公司的共同委托代理人叶锦真、安芳军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告丁平春、今久律所诉称，因为第三人广宇公司和丝丽雅公司未给原告丁平春缴存劳动关系存续期间的住房公积金，原告今久律所接受丁平春委托，指派张卫红和张晶晶两位律师作为丁平春的代理人，向被告公积金中心投诉用人单位的违法行为。代理律师向被告提供了委托代理手续和丁平春曾任职于第三人的证据材料，并且代理律师还提交了丁平春的工资明细。被告拒绝承认两原告之间的委托代理关系，不接受代理律师为丁平春所作的要求用人单位补缴住房公积金的投诉。原告认为被告该具体行政行为侵害了原告的合法权益，现原告具状起诉，求判：一、请求确认被告拒绝接受原告代理投诉的行政行为违法；二、请求责令被告依法作出行政行为，限期要求第三人为原告丁平春办理住房公积金缴存业务；三、诉讼费用由被告承担。原告丁平春、今久律所向本院提供了以下证据：1、《对广东今久律师事务所代理公积金追缴案件的复函》，证明被告拒绝两个原告之间的代理关系导致代理权限被剥夺，原告丁平春的合法利益得不到保障；2、委托书、广东今久律师事务所公函（已提交给被告），证明两个原告之间的委托代理人关系的委托书及代理公函，当时去被告处办理时原告提交了所有委托材料，但被告只接受公函，其他材料拒绝接收，再后来，被告又电话联系要求代理律师将委托书递交给被告，律师照做；3、劳动合同、《证明》，证明原告丁平春和第三人之间的劳动权利义务关系的状况；4、投诉书、投诉材料清单，证明原告代理律师到被告处为丁平春投诉时提交给被告，被告也进行了仔细阅读，然后将这一部分资料退还给原告的代理律师；5、东莞市住房公积金管理中心签收回执，证明被告只收取了律师所公函的签收回单；6、账户历史交易明细表，证明原告丁平春的工资情况；7、参保人险种缴费明细表，证明原告丁平春在第三人处购买社会保险的情况，同样证明劳资关系的具体内容；8、东劳人仲院东城庭案字（2015）466号《仲裁裁决书》（当庭提交），证明原告丁平春和第三人之间劳动争议情况，能证明原告依法向被告投诉第三人的权益应该得到保障。被告公积金中心辩称，一、《对广东今久律师事务所代理公积金追缴案件的复函》（以下简称“复函”）的回复对象非丁平春，丁平春不是本案适格主体。二、《复函》不属于行政行为，不是人民法院的受案范围。《复函》不属于《行政诉讼法》第十二条规定的法院受理范围。该《复函》仅是一种对今久律所代理行为的回复，内容也并非拒绝承认委托，而只是要求其提供此类案件能代理的相关依据，故《复函》对两原告不产生实际影响，不产生法律效果，不属行政行为，不具有可诉性。三、丁平春委托今久律所投诉第三人及委托追缴住房公积金不符合法律法规规定，委托手续也不完善，且未提供需追缴公积金的初步证据。（1）《住房公积金管理条例》第三十四条关于“住房公积金管理中心和职工有权督促单位按时履行下列义务：（三）足额缴存住房公积金”的规定，只有职工本人才有权督促用人单位足额缴存住房公积金，并无规定可授权他人行使此权利，根据“法无授权不可为”的行政原则，被告是无权受理此代理投诉及代理公积金追缴一案，此有别于行政诉讼中明确规定的当事人可委托他人代理行政诉讼。（2）今久律所至今只提供了《广东今久律师事务所公函》，并无提供委托人身份证及代理人律师证复印件，授权书原件、投诉书原件及相关需要追缴公积金的初步证据原件。四、被告不存在行政不作为情形，根据第三大点所述，本案是由于丁平春委托今久律所投诉第三人及委托追缴住房公积金不符合法律法规规定，委托手续也不完善，且未提供需追缴公积金的初步证据，才导致了被告暂时无法作行政行为。退一步说，被告在接受职工投诉时，由于职工本人不到现场，被告也难以核实职工身份信息及递交的投诉资料是否真实，投诉内容是否为职工本人真实意思表示。综上，请求人民法院驳回原告的起诉或原告的全部诉讼请求。被告公积金中心向本院提交了以下证据：《住房公积金管理条例》，证明被告的法律依据。第三人广宇公司、丝丽雅公司述称，被告出具复函是为了保护丁平春的利益。第三人广宇公司、丝丽雅公司没有向本院提交任何证据。经庭审质证，被告对于原告提交的证据二、证据三的真实性有异议，但丁平春及第三人予以当庭确认，本院经审查予以确认；被告对于原告提交的证据四中的投诉材料清单的真实性有异议，由于该清单上已经有原告代理人签名，本院经审查对该证据真实性予以确认；被告和第三人对于原告提交的其他证据的真实性均予以确认，本院经审查予以确认。原告和第三人对于被告提交证据的真实性均无异议，本院经审查予以确认。经审理查明，2015年6月29日，今久律所接受丁平春的委托，委托事项为：代为向被告公积金中心投诉，请求被告依法责令两第三人为丁平春缴纳住房公积金，代理权限为特别授权，包括代为陈述事实、提交证据等事项，并指派张卫红、张晶晶两个律师作为该案件的代理人。同日，张卫红律师前往被告处代为投诉，被告接受了今久律所出具的（2015）广今久律函字第27号《公函》，并出具了签收回执。2015年7月10日，被告出具涉案的《对广东今久律师事务所代理公积金追缴案件的复函》，认为今久律所代理该公积金追缴案，住房公积金的行政法规和政策没有相应的规定，实际执行中也没有先例，为确保投诉人的诉求合法有效，要求今久律所协助提供可以代理的相关法律法规依据。两原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《住房公积金管理条例》第十条第一款“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作”及第三款“住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位”、第三十七条“违反本条例的规定，单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处1万元以上5万元以下的罚款”、第三十八条“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行”的规定，被告东莞市住房公积金管理中心属于行政法规授权组织，具有依法为东莞市辖区内的职工向用人单位追缴未依法缴存的公积金的法定职责。本案的争议焦点在于：1、被告出具的复函是否属于法院行政诉讼受案范围；2、丁平春是否是本案适格原告；3、被告是否有不履行法定职责的行为；4、原告提出的请求本院判决责令被告作出行政行为，限期要求第三人为丁平春办理住房公积金缴存业务的诉讼请求能否得到支持。第一，关于被告出具的复函是否属于行政诉讼受案范围的问题。被告向今久律所出具的复函的核心内容是，由于丁平春本人未到被告处进行实名投诉，所以不接受今久律所的代为投诉。该复函明确拒绝当事人请求，具有直接影响当事人权利义务的效力，系行政不作为，属于行政诉讼受案范围。第二，关于原告丁平春是否是本案适格原告的问题。两原告主张其向被告提交了公函以外的包括授权委托书、投诉书、劳动合同、被申请人工商登记资料、账户历史交易明细、参保人险种缴费明细表、证明、材料清单等材料，但被告仅接受了公函，其他材料不予接受。被告则主张仅收到了原告提交的公函，但未出具材料清单。对此，本院认为，被告未能依法出具相应的材料清单，且今久律所的律师作为委托代理人向被告代为投诉时仅提交公函不符合常理，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第（二）项“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：……（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”的规定，本院依法采纳原告的主张。本案中，两原告共同提交了相应的授权委托书、律所公函等证据，且丁平春在庭审中也确认了上述委托，本院依法确认丁平春委托今久律所代为投诉的真实性。今久律所代为提出的投诉和请求是丁平春本人的真实意思表示，被告拒绝今久律所的代理实际上也是对丁平春本人提出的投诉和请求的拒绝，所以丁平春是本案适格的原告。需要说明的是，本案中，两原告针对被告同一行政行为提起诉讼，属于必要的共同诉讼，可以共同提起诉讼。第三，关于被告是否有未履行法定职责的问题。被告主张其不接受原告委托代理的原因是无法确认委托代理的真实性，投诉时应当本人到场。首先，根据《中华人民共和国律师法》第二十八条第（六）项“律师可以从事下列业务：……（六）接受委托，提供非诉讼法律服务”的规定，律师有接受当事人委托提供非诉讼法律服务的权利。本案中，今久律所接受丁平春的委托代为向被告提出投诉和请求属于律师提供的非诉讼法律服务的一种，在无其他法律明确禁止的情况下，律师事务所或律师均有权代理此种事务。其次，根据《中华人民共和国律师法》第二十五条“律师承办业务，由律师事务所统一接受委托，与委托人签订书面委托合同……”的规定，律师接受当事人委托时，是由律师事务所统一接受委托，与当事人签订书面委托合同，而律师事务所公函的作用就在于证明委托的存在及真实性。本案中，丁平春已经签署了授权委托书，其代理人张卫红向被告代为提出投诉时亦提交了今久律所的公函及授权委托书等材料，其委托合法有效，被告应当接受，如果被告仍不能确认委托的真实性，可以向律师事务所进行核实。因此，被告要求丁平春本人到场并无相关的法律依据，本院对被告的该主张不予采纳。另外，根据《中华人民共和国律师法》第五十条第一款第（七）项“律师事务所有下列行为之一的，由设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门视其情节给予警告、停业整顿一个月以上六个月以下的处罚，可以处十万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节特别严重的，由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门吊销律师事务所执业证书：……（七）向司法行政部门提供虚假材料或者有其他弄虚作假行为的”的规定，律师事务所应当对其出具或提交材料的真实性负责，否则将承担相应的法律责任，被告如果有证据证明今久律所提供的材料为虚假，可以要求司法行政部门进行处理，但拒绝委托代理并无相关的法律依据。综上，被告出具复函拒绝今久律所的委托代理违反了上述法律规定，属于怠于履行法定职责的行为，依法应予以纠正。第四，关于原告提出的请求本院判决责令被告作出行政行为，限期要求第三人为丁平春办理住房公积金缴存业务的诉讼请求能够得到支持的问题。由于被告尚未接受原告投诉书及其他相关证据材料，被告是否有权责令第三人限期为丁平春办理住房公积金缴存业务，尚需进行相关的调查核实，并不确定，对于原告提出的该项诉讼请求，本院依法予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：一、撤销被告东莞市住房公积金管理中心于2015年7月10日作出的《对广东今久律师事务所代理公积金追缴案件的复函》；二、责令被告东莞市住房公积金管理中心在本判决生效之日起在法定期限内依法受理原告丁平春的投诉请求；三、驳回原告丁平春和广东今久律师事务所的其他诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由被告东莞市住房公积金管理中心承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。审 判 长  余燕飞代理审判员  李洪朝人民陪审员  党志民二〇一五年十二月十四日书 记 员  钟玉婷肖萧