湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2015）鄂浠水行初字第00131号原告湖北飞鹰烟花爆竹有限公司，住所地：浠水县清泉镇丽文大道87号。法定代表人方泽汉，董事长。诉讼代理人童林，该公司职员，代理权限为一般代理。诉讼代理人张华，湖北乾行律师事务所律师，执业证号：14201200810464684。代理权限为出庭；和解；变更、放弃诉讼请求；申请财产保全或证据保全；提起反诉；转委托；代领文书；申请撤诉、撤销、中止和终结执行；代为调查、提供证据；提起上诉、申请执行。被告浠水县安全生产监督管理局，住所地：浠水县清泉镇戏台巷50号。组织机构代码：77079211-2。法定代表人张小军，局长。诉讼代理人王永宏，湖北华浩诚信律师事务所律师，执业证号：14211200310273015。代理权限为应诉、承认、反驳诉讼请求；代收法律文书。被告浠水县人民政府，住所地：浠水县清泉镇。组织机构代码01128275-2。法定代表人黄文虎，县长。诉讼代理人彭大春，县政府法制办公室主任。代理权限为应诉、承认或反驳诉讼请求。诉讼代理人南柳权，县政府法制办公室工作人员。代理权限为应诉、承认或反驳诉讼请求。原告湖北飞鹰烟花爆竹有限公司诉被告浠水县安全生产监督管理局不履行职责及不服被告浠水县人民政府行政复议决定一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告的诉讼代理人童林、张华，被告浠水县安全生产监督管理局的负责人高雄及其诉讼代理人王永宏，被告浠水县人民政府的诉讼代理人彭大春、南柳权到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告湖北飞鹰烟花爆竹有限公司诉称，一、原告是经工商部门核准登记注册的企业法人，主要经营烟花爆竹批发及零售。浠水县县城实行“禁限鞭”不代表浠水全县境内“禁限鞭”。浠水县烟花爆竹批发经营依法应该有三个布点，但实际只有一个，符合布点的调整条件。被告浠水县安全生产监督管理局负有烟花爆竹批发经营布点调整上报工作的法定职责。2015年4月22日原告依法向被告浠水县安全生产监督管理局提交申请要求解决烟花爆竹批发经营布点相关事项，但被告浠水县安全生产监督管理局收到原告的申请后，未及时在法律规定的期限内审核原告的材料、回复原告的申请。原告多次到被告浠水县安全生产监督管理局提出诉求，但其以不在其职责受理范围为由不理不办，其行为属于不履行法定职责，造成浠水县烟花爆竹经营批发市场形成独家垄断，给原告造成经济损失。二、原告不服被告浠水县安全生产监督管理局不履行法定职责的行为，向被告浠水县人民政府申请行政复议，被告浠水县人民政府认为原告申请被告浠水县安全生产监督管理局批准其烟花爆竹批发企业布点不符合工作程序，驳回原告的申请没有法律依据。故，请求：1、确认被告浠水县安全生产监督管理局行政不作为；2、确认本县烟花爆竹批发经营布点工作上报工作是被告浠水县安全生产监督管理局的法定职责，要求其立即依法履行上报本县烟花爆竹批发经营另两个布点规划调整方案的法定职责；3、依法撤销被告浠水县人民政府作出的浠政复决字〔2015〕17号行政复议决定；4、责令被告浠水县安全生产监督管理局赔偿原告因其不作为行为给原告带来的直接经济损失7万元；5、本案诉讼费由被告承担。被告浠水县安全生产监督管理局辩称，一、2015年4月23日，其在收到原告湖北飞鹰烟花爆竹公司提交的《关于申请烟花爆竹批发经营布点的请示》后，局长张小军同志立即交办分管负责人王律，要求其依据相关法律法规迅速向湖北飞鹰烟花爆竹公司作好解释说明工作。鉴于2013年11月经浠水县人民政府研究决定并报上级安监部门审核批准，浠水县只设一个布点规划。2015年4月27日，王律同志致电湖北飞鹰烟花爆竹公司负责人，告知其在本县原有规划方案未变更之前，其经营布点申请不可能被批准。故原告反映的“被告屡次借口推诿不理不办”等问题不成立，原告反映的被告行政不作为问题不实。二、根据鄂安监管危化函[2007]62号湖北省安监局《关于黄冈市烟花爆竹批发经营布点规划的复函》，浠水县属“禁改限”区域。自2007年以来，湖北省安全生产监督管理监局批复浠水县烟花爆竹批发经营布点数量为1家，且一直维持不变。根据黄政办发[2008]86号《黄冈市人民政府办公室关于进一步加强全市烟花爆竹安全管理工作的通知》第五条第一款规定：“已实行禁放烟花爆竹或“禁改限”的县（市），在现有批发企业数量的基础上，不再增设新的批发企业”。该通知第五条第三款规定：“其他县（市）烟花爆竹批发企业的布点，按照保障安全、方便群众、统一规划、合理布局、总量控制、谁批准谁负责安全责任的规定，原则上不增加新的批发企业，确需增加的，必须经县（市）人民政府研究确定，由市安全监管局审核上报省安全监管局批准。”2013年11月，在全市新一轮的布点规划调整申报中，结合本县实际，浠水县人民政府研究决定不再新增烟花爆竹批发企业布点，本县烟花爆竹批发企业布点保持原有规划，布点数量为1家。2014年12月，浠水县十六届人大常委会第20次会议审议通过“县城区禁放烟花，限放爆竹”决议，浠水县再次列为限放区域。据此，原告提出的“增加烟花爆竹批发企业布点”无法律依据；新增烟花爆竹批发企业布点，必须经县人民政府研究确定，被告无权核准。原告要求的“立即依法履行上报本县烟花爆竹批发经营另两个布点规划调整方案”等问题，违反烟花爆竹布点工作程序。而2013年本县烟花爆竹批发企业布点规划方案的确定，不是浠水县安全生产监督管理局作出的，而是浠水县人民政府依照黄冈市人民政府文件经研究决定作出，只是由浠水县安全生产监督管理局上报审核批准。故改变该布点规划，不是浠水县安全生产监督管理局的职权职责。诉前原告也并未要求浠水县安全生产监督管理局调整增加浠水县境内的烟花爆竹企业批发布点规划，而只是向浠水县安全生产监督管理局申请烟花爆竹批发经营布点。依据《烟花爆竹经营许可实施办法》及《湖北省烟花爆竹实施细则》之规定，企业申请烟花爆竹经营及批发布点属行政许可事项，但烟花爆竹批发企业布点规划并非行政许可事项。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告浠水县人民政府辩称，一、原告向其提交复议申请后，浠水县人民政府及时受理，及时送达了复议申请副本、受理通知书、听证告知书等一系列法律文书，保障了原告的程序权利，也保证了复议结果的合法、公正。二、到目前为止，经湖北省安全生产监督管理局批准，浠水县只一家烟花爆竹经营布点规划，在规划未改变之前，原告申请不可能也无法得到支持。2013年11月，在全市新一轮的布点规划调整申报中，结合浠水县实际，浠水县人民政府经研究决定不再新增烟花爆竹批发企业布点，浠水县烟花爆竹批发企业布点保持原有规划，布点数量1家。同样在规划未改变之前，原告要求为其公司上报烟花爆竹批发经营布点申请于法无据。变更增加浠水县烟花爆竹企业的布点规划，不是被告浠水县安全生产监督管理局的职权。依据《黄冈市人民政府办公室关于进一步加强全市烟花爆竹安全管理工作的通知》，各县（市）新增烟花爆竹批发企业的布点，必须经县（市）人民政府研究确定，由市安监局审核上报省安监局批准。故被告浠水县安全生产监督管理局只有申报的权利，没有增加布点规划的职权。复议程序中，原告要求被告浠水县人民政府责令浠水县安全生产监督管理局为其立即核准并向黄冈市安全生产监督管理局上报原告烟花爆竹经营布点请示等问题，违反了法律规定，应不予支持。浠水县人民政府作出的复议决定认定事实及适用法律正确，依法应予维持。原告为支持其诉讼请求，向本院举证如下（均为复印件）：第一组证据：营业执照、法人委托书各1份，拟证明原告的主体资格，同时证明烟花爆竹必须取得许可才能经营；第二组证据：关于申请烟花爆竹批发经营布点的请示、邮寄单、关于《湖北飞鹰烟花爆竹有限公司关于申请烟花爆竹批发经营的请示》的复函、行政复议决定书、省安监局关于进一步做好烟花爆竹经营布点工作的通知、省安监局关于贯彻落实《烟花爆竹经营许可实施办法》的通知各1份，拟证明原告没有取得许可的原因是被告浠水县安全生产监督管理局不作为，不调整规划；第三组证据：《烟花爆竹安全管理条例》、《烟花爆竹经营许可实施办法》、《黄冈市行政机关规范性文件管理办法》条文各1份，拟证明浠水县烟花爆竹批发经营布点调整上报工作是浠水县安全生产监督管理局的法定职责，其工作的实施对行政相对人是一种行政许可行为；第四组证据：2015年4月30日、2015年5月31日、2015年6月30日、2015年7月31日、2015年8月31日、2015年9月30日、2015年10月31日、2015年11月30日的工资发放花名册各1份；2015年4月1日至2015年4月30日、2015年5月1日至2015年5月31日、2015年6月1日至2015年6月30日、2015年7月1日至2015年7月31日、2015年8月1日至2015年8月31日、2015年9月1日至2015年9月30日、2015年10月1日至2015年10月31日、2015年11月1日至2015年11月30日会计凭证封面各1份，拟证明原告的经济损失为人员工资94092元、交通费4700元，共计10万余元，但原告只主张7万元。被告浠水县安全生产监督管理局对原告提交的证据进行了质证：对第一组证据真实性无异议，但认为同时证明原告没有取得资质；对第二组证据中的请示真实性无异议，浠水县只有一家布点，原告要求申请经营布点，并不是要求改变布点规划，所以不能满足其要求；对回复的真实性无异议；对行政复议决定无异议；对布点工作的通知的真实性无异议，不否认该规范性文件规定县可以改变规划，但必须报省安监局批准，但该规范性文件与黄冈市人民政府的文件相矛盾，2013年浠水县安全生产监督管理局、浠水县人民政府作出决定时，黄冈市人民政府的文件并没有被撤销，两个文件对被告浠水县安全生产监督管理局均适用；对第三组证据真实性无异议，但可以看出，烟花爆竹的经营许可和布点属于行政许可，但布点规划不是行政许可事项；对第四组证据的真实性无法考证，人员工资是否是因为安监局是否许可的行为造成的没有证据证实，国家赔偿是直接赔偿的原则，间接损失是不能支持的；交通费发票的用途不明确，企业在浠水，交通费票据是蕲春的，与本案无关。被告浠水县人民政府当庭陈述同意被告浠水县安全生产监督管理局对原告提交证据的质证意见。被告浠水县安全生产监督管理局在举证期限内向本院提交如下证据（均为复印件）：证据1、关于申请烟花爆竹批发经营布点的请示1份，拟证明原告向被告申请烟花爆竹批发经营布点，并未要求被告申请改变布点规划；证据2、关于黄冈市烟花爆竹批发经营布点规划的复函1份，拟证明浠水县为禁改限区域；证据3、浠水县人民代表大会常务委员会关于批准在县城区禁放烟花限放爆竹的决议1份，拟证明浠水县再次被列为禁放烟花，限放爆竹区域；证据4、黄冈市烟花爆竹批发企业调整布点规划申报表1份，拟证明浠水县人民政府研究决定不再新增烟花爆竹批发企业布点；证据5、黄冈市人民政府办公室关于进一步加强全市烟花爆竹安全管理工作的通知1份，拟证明已实行禁放烟花爆竹或禁改限的县（市），在现有批发企业数量的基础上，不再增设新的批发企业；证据6、《烟花爆竹经营许可实施办法》条文1份；证据7、《烟花爆竹安全管理条例》条文1份；证据8、《湖北省烟花爆竹经营许可实施细则》条文1份；证据9、浠水县安全生产监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定1份；证据6-9拟证明烟花爆竹经营及经营布点属行政许可事项，但烟花爆竹布点规划不属于行政许可事项。原告对被告浠水县安全生产监督管理局提供的证据进行了质证：对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，认为请示里面已经明确提到了浠水县是符合调整布点规划的；对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，浠水县虽然是禁改限，但不是禁止；对证据3的真实性无异议，但只能说明浠水县是部分限放，不是禁止；对证据4的真实性无异议，对证明目的有异议，浠水县人民政府不能对企业设置更高的门槛；对证据5有异议，不符合发展市场经济的要求，是人为制造垄断；对证据6、7、8、9的真实性无异议，但烟花爆竹的布点规划是行政许可的前提条件。被告浠水县人民政府对被告浠水县安全生产监督管理局提供的证据均无异议。被告浠水县人民政府在举证期限内向本院提交如下证据（均为复印件）：证据1、受理事项审批表1份：证据2、行政复议受理通知书1份；证据3、受理通知书的送达回证2份；证据4、行政复议行政首长告知书1份；证据5、告知书送达回证1份；证据6、行政复议延期审理通知书1份；证据7、延期审理通知书送达回证2份；证据8、行政复议决定书1份；证据9、行政复议决定书送达回证2份。上述证据拟证明被告浠水县人民政府作出行政复议决定程序合法。原告对被告浠水县人民政府提交的证据进行了质证：对证据的真实性均无异议，但对证据8的证明目的有异议，认为被告浠水县人民政府没有对浠水县安全生产监督管理局的错误行为进行指正。被告浠水县安全生产监督管理局对被告浠水县人民政府提交的证据均无异议。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据作如下确认：被告浠水县安全生产监督管理局、被告浠水县人民政府提交的证据、原告提交的第一、二、三组证据均客观真实，且与本案相关联，本院予以认定。原告提交的第四组证据不符合证据的形式要件，且不能证明与本案有关联，不予认定。通过以上有效证据，本院确认如下法律事实：2015年4月21日原告湖北飞鹰烟花爆竹有限公司经工商注册登记，登记经营范围：凭有效许可证从事烟花爆竹批发、零售（涉及许可经营项目，应取得相关部门许可后方可经营）。2015年4月22日原告向被告浠水县安全生产监督管理局邮寄“关于申请烟花爆竹批发经营布点的请示”，申请烟花爆竹批发经营布点。被告浠水县安全生产监督管理局收到原告的申请后，在规定期限内没有作出回复。原告认为被告浠水县安全生产监督管理局不履行行政许可职责，于2015年9月18日向被告浠水县人民政府申请行政复议，2015年10月22日被告浠水县人民政府以本案被告浠水县安全生产监督管理局只具有批准零售经营布点规划的职能，原告要求解决批准烟花爆竹批发经营布点规划的问题超越了被告浠水县安全生产监督管理局的职责和管理权限，原告的要求不符合工作程序，被告浠水县安全生产监督管理局不存在行政不作为和失职、渎职的行为为由，以浠政复决字［2015］17号行政复议决定，驳回原告请求“确认被申请人未按规定履行职责，构成行政不作为的申请”，并于2015年11月11日和同月12日分别向原告及被告浠水县安全生产监督管理局送达该行政复议决定书。原告仍不服，遂诉至本院。本院认为，根据《烟花爆竹安全管理条例》第十六条第二款规定，从事烟花爆竹批发的企业和零售经营者的经营布点，应当经安全生产监督管理部门审批。《烟花爆竹经营许可实施办法》第五条第四款规定，设区的市级人民政府安全生产监督管理部门根据省级安全监管局的批发企业布点规划和统一编号，负责本行政区域内烟花爆竹批发许可证的颁发和管理工作。该办法第五条第五款规定，县级人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区域内零售经营布点规划与零售许可证的颁发和管理工作。本案被告浠水县安全生产监督管理局依法负有对本县内从事烟花爆竹经营布点的审批职责。原告湖北飞鹰烟花爆竹有限公司是依法经工商登记从事烟花爆竹批发、零售的企业，其向被告浠水县安全生产监督管理局申请烟花爆竹批发经营布点，被告浠水县安全生产监督管理局应依照《烟花爆竹安全管理条例》第十九条之规定，自受理申请之日起30日内对原告提交的有关材料和经营场所进行审查，对符合条件的核发烟花爆竹经营（零售）许可证；对不符合条件的，应当说明理由。《烟花爆竹经营许可实施办法》第九条第一项规定，申请事项不属于本发证机关职责范围的，应当及时作出不予受理的决定，并告知申请人向相应的发证机关申请；《省安监局关于贯彻落实烟花爆竹经营许可实施办法的通知》中亦明确规定批发企业布点调整方案由企业所在地（市、区）安监局提出方案，经市（州）安监部门同意报省局批准。而被告浠水县安全生产监督管理局并未向原告作出行政行为，其行为属不履行法定职责。原告对被告浠水县安全生产监督管理局不履行法定职责的行为不服，向被告浠水县人民政府申请行政复议，被告浠水县人民政府认为被告浠水县安全生产监督管理局不存在行政不作为的行为，与事实不符，其作出的行政复议决定主要证据不足，依法应予撤销。原告要求被告浠水县安全生产监督管理局赔偿因其不作为行为给原告造成的损失，因原告提交的证据不能证明与被告浠水县安全生产监督管理局没有履行法定职责存在因果关系，故对原告的赔偿请求本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下：一、撤销被告浠水县人民政府2015年10月22日作出的浠政复决字［2015］17号行政复议决定；二、责令被告浠水县安全生产监督管理局于本判决生效后30日内对原告湖北飞鹰烟花爆竹有限公司关于申请烟花爆竹批发经营布点的请求作出行政行为；三、驳回原告的其他诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。如在上诉期满后七日内未预交上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  郑学平审 判 员  汪希元人民陪审员  黄文革二〇一五年十二月二十八日书 记 员  郭 亮