四川省绵竹市人民法院行 政 判 决 书（2017)川0683行初7号原告：范正余，男，汉族，生于1948年2月19日，住四川省绵竹市。被告：绵竹市公安局，住所地四川省绵竹市回澜大道东段110信箱。法定代表人：刘兆斌，局长。委托代理人：陈刚，绵竹市公安局法制室主任。委托代理人：马正强，绵竹市公安局民警。原告范正余不服被告绵竹市公安局治安管理处罚及行政赔偿一案，于2017年5月24日向本院提起诉讼。本院立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。诉讼过程中，被告更换其委托代理人尹华筠为陈刚，原告范正余及被告的委托代理人到庭参加了庭审。本案现已审理终结。被告绵竹市公安局于2016年8月25日，以查明原告范正余于2013年年初多次到北京中南海周边非正常上访，在被北京警方多次训诫后又于2016年6月30日到北京中南海周边非正常上访，造成一定社会影响，扰乱公共场所秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（二）项之规定，作出……行政处罚决定：对违法行为人范正余作出治安拘留十日的处罚。原告范正余诉称：原告因所承包养殖场被侵害一事一直理性上访，2016年6月30日，原告到北京信访，后被遣返。之后，被告对原告作出行政处罚决定，即行政拘留十日。2016年11月25日，原告被正式拘留，直至2016年12月5日才出来。原告认为，被告捏造称原告于2013年年初多次到北京中南海周边等区域非正常上访，在被北京警方多次训诫后又于2016年6月30日到北京中南海周边非正常上访，扰乱公共秩序。事实上，原告到北京上访是得到北京相关人员的热情接待，根本没有训诫和拘留，被告的行为已严重侵害了原告的合法权益，故原告诉至法院，请求：1、撤销被告对原告作出的行政处罚决定；2、被告赔偿原告因非法拘留所造成原告的各项损失，含误工费6，135元、精神损失费50，000元。诉讼过程中，原告补充，因原告所主张信访事项未能得到妥善解决，从2013年起，原告先后10余次到北京进行信访。2016年2月，原告领取困难补助金并签订息访罢诉承诺书，但因信访诉求尚未解决完毕，故在2016年6月原告再次进京信访。2016年8月25日，被告向原告宣读了行政处罚决定书内容，因原告不认可，故未在决定书上签字。为支持诉讼请求，原告向本院提交下列证据：1、关于禁止拦截上访群众的图片、新闻等资料1组，以证明原告的信访事项未作处理，被告应就案涉行政处罚对原告进行赔偿；2、《行政处罚决定书》、绵竹市拘留所《解除拘留决定书》，以证明被告作出行政处罚并拘留原告10天的事实；3、《控告状和答辩书》《向法庭举证控诉状》《对绵竹市公安局答辩状的回答》，以证明被告非法拘留原告；4、信访事由资料1本，以证明原告到北京信访的缘由；5、题目为“2017年国家赔偿新标准公布”的资料打印件1份。被告绵竹市公安局辩称：原告于2009年与他人以合伙养殖、疏通河道为名，与绵竹市某乡镇国土办签订《临时用地协议》，因原告与合伙人擅自在租地范围内采砂取石，后被镇政府发现后与其终止协议，原告不服就此事不断上访。经相关部门调查给予其答复，原告不服仍继续上访，在信访部门明确不予受理后，原告从2013年起至2016年6月期间相继9次到北京中南海及周边等区域进行上访活动，被北京警方多次训诫，造成了一定社会影响，扰乱了公共秩序。2016年7月2日，被告在接警后依法将此案受理为行政案件，并调取相关资料。2016年8月25日，被告对原告作出行政处罚决定，即行政拘留十日。因原告拒绝签字，被告向其宣读了行政处罚决定书内容，并由见证人及办案民警签字确认。同日，对原告进行入所前体验，因体检不合格，行政拘留暂未执行。2016年11月25日，对原告再次体验，此次体检合格，行政拘留予以执行。被告认为，被告在案件办理过程中依法履行法定职责，作出的行政处罚决定合法，综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告绵竹市公安局向本院提交了以下证据：1、受案登记表1份、传唤证2份及《到案经过》1份，以证明办案程序合法，依法到案的经过；2、绵竹市公安局调取证据通知书及调取证据清单（北京市公安局某分局训诫书6份、统一送返告知书3份、四川省公安厅驻京信访工作组处置组询问笔录3份），以证明原告非正常上访的事实；3、息访罢诉承诺书、困难救助申请及救助金领条各1份，《关于范正余信访事项的终结处理意见书》《关于某镇某村村民范正余信访问题的复查答复意见》《信访不予受理告知书》及来访人员登记表各1份，以证明原告的信访事项已经终结，原告签订息访罢诉承诺书；4、绵竹市公安局询问笔录（被询问人邱泽刚）1份、绵竹市公安局询问笔录（被询问人范正余）3份，以证明原告进京信访的情况；5、行政处罚告知笔录、补充告知书、行政处罚决定书、行政拘留执行回执、送达回执各1份，以证明被告查明原告非正常上访，对其予以行政处罚，行政处罚作出程序合法；6、情况说明1份、绵竹仁爱医院健康体检表2份，以证明原告首次体验不合格，行政拘留执行暂缓，第二次体检后，被告对原告执行行政拘留；7、原告户籍证明1份，以证明原告基本信息。经质证，被告对原告出示的证据2无异议，本院予以确认。对其他证据，被告认为与本案无关，不予认可。经审查，证据1、4、5与本案争议实质无关，不能反映案件事实，不予认定。证据3从内容反映，系当事人对案件事实和理由的陈述，本院对此不作认定。原告对被告出示的证据：对证据1、2，认为不合法，经审查，上述证据与待证事实相关，能够反映案件事实，来源及形式合法，本院予以认定。对证据3，原告对其真实性无异议，本院予以认定。对证据4，原告认为不真实，经审查，询问笔录中有两份有原告签字和捺印，虽原告否认其真实性，但在经本院释明后其拒绝申请笔迹鉴定，且原告在庭审中关于信访基本情况的说明与笔录所载明内容能够吻合，故应当认定询问笔录具有真实性，该组其他证据经审查同样具有真实性，且该组证据与讼争事实具有关联性，来源及形式合法，本院予以认定。对证据5，原告认为不真实，经审查，该组证据能够反映案件事实，与本案待证事实相关，具有合法性，本院予以认定。原告对证据6、7无异议，本院予以确认。根据当事人的陈述及审查认定的证据，本院对本案事实查明如下：（一）原告系四川省绵竹市某乡镇某村村民，其以某乡镇人民政府造成原告养殖损失；原告被杨忠荣殴打要求赔偿以及养殖场中设备设施被人偷走要求赔偿等为由，多年来不断向各级各地部门进行信访。某乡镇人民政府、绵竹市及德阳市人民政府复查复核委员会、四川省信访局已针对其信访请求进行答复和处理。（二）从2013年起，原告先后多次到北京中南海周边等区域进行上访，期间，北京市公安局某分局分别于2013年5月22日、2013年7月29日、2014年1月15日、2014年1月25日、2015年9月27日、2016年6月30日对其出具训诫书，载明“发生地点：中南海周边……四、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，你应当到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。（三）2016年2月5日，经某乡镇人民政府协调处理，原告及其家属签订《息访罢诉承诺书》，承诺：本人及家属不再就河滩地纠纷和杨忠荣打架一事到政府及各级部门提出其他信访诉求，从此息访罢诉。同日，某镇人民政府作出《关于范正余信访事项的终结处理意见书》，载明：……现决定对范正余的信访事项予以终结。（四）2016年7月2日，被告就原告非正常上访扰乱公共秩序一案进行立案调查、取证，并于2016年8月25日作出行政处罚决定，决定书载明“现查明范正余于2013年年初多次到北京中南海周边非访区违法上访，在被北京警方多次训诫后又于2016年6月30日到北京中南海周边等非访区进行违法上访，造成一定的社会影响，扰乱公共场所秩序……根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（二）项之规定，现决定对违法行为人范正余作出治安拘留十日的处罚。如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向德阳市公安局或绵竹市人民政府申请行政复议，或者在六个月内依法向绵竹市人民法院提起行政诉讼。”被告在作出上述行政处罚决定前，已告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及原告享有陈述和申辩的权利。2016年8月25日，原告体检不合格，行政拘留暂未执行。2016年11月25日，原告再次体验，此次体检合格，行政拘留予以执行。同日，被告向原告之妻杨某某送达上述行政处罚决定书。2016年12月5日，行政拘留执行完毕。因原告不服上述行政处罚决定，故诉至法院，致本案纠纷发生。本院认为，根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》第一条第（一）项的规定，本案案由应为诉公安治安管理处罚及行政赔偿案。本案争议焦点：一是原告起诉是否超过起诉期限；二是被告作出的行政处罚决定是否合法；三是原告主张的行政赔偿请求能否成立。对于焦点一。被告制作《行政处罚决定书》，并于2016年8月25日向原告进行宣读，至此，行政处罚决定已经作出。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，原告于2017年5月24日向本院提起行政诉讼，已经超过起诉期限。另外，《最高人民法院关于适用第三条第一款第（二）项规定，符合超过法定起诉期限且无正当理由的，应当裁定驳回起诉。本案中，被告向原告宣读行政处罚决定后并未立即执行行政拘留，也未出示关于暂停执行行政拘留的相关文书，在该情况下，原告作为行政相对人，对案涉行政处罚是否实质性影响己方权益并无清晰认识，直至2016年11月25日到2016年12月5日被告对原告执行行政拘留。综上，原告于2017年5月24日向本院提起行政诉讼，起诉期限虽已超过，但属有正当理由。对于焦点二。关于行政处罚职权。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，本案违法行为发生地虽在北京，但违法行为人即原告属绵竹市某乡镇村民，且引发信访的根本原因发生地在绵竹，由绵竹市公安机关处理该案件更为适宜，因此，被告具有对原告作出行政处罚的主体资格及法定职权。关于重复处罚。原告认为，北京市公安局已针对原告的上访行为作出训诫，被告再次处罚，属重复处罚。本院认为，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚种类包括警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证、限期出境或者驱逐出境。从上述条文可知，训诫并非是法定的处罚种类，因此，原告上述诉称理由不能成立，被告作出的行政处罚不属于重复处罚。关于行政处罚合法性。本案中，原告所反映信访事项经相关部门答复和处理，其应当寻求正当途径予以解决。该信访事项后经政府协调，原告及其家属也签订了息访罢诉承诺书。在此情况下，原告就同一信访事项再次提出主张，并越级到北京中南海周边等区域多次上访，经当地公安机关训诫后仍不改正，其行为已构成非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序和信访秩序。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（二）项“有下列行为之一的，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款:……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序”的规定，被告对原告作出行政拘留十日的处罚决定，属认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚得当。另外，被告在法定办案期限内作出上述行政处罚决定，且在作出该决定前，已告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及原告享有陈述和申辩的权利，其程序合法。综上，被告作出的行政处罚决定合法，对原告要求撤销该决定，本院不予支持。关于焦点三。行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益造成损失时由国家承担的一种赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”的规定，行政赔偿应以行政行为违法或无效为前提，本案中，被告作出的行政处罚决定合法，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，对原告的行政赔偿请求，本院不予支持。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告范正余的诉讼请求。案件受理费50元，由原告范正余负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于德阳市中级人民法院。审 判 长  尚梦雪人民陪审员  李伦清人民陪审员  黄开明二〇一七年十二月四日法官 助理  张 燕书 记 员  王高喜