福建省福州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)闽01行终657号上诉人（原审原告）黄锦春，男，1939年1月20日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。上诉人（原审原告）黄建雨，男，1967年5月26日出生，汉族，住址同上。上诉人（原审原告）黄建仲，男，1969年6月9日出生，汉族，住址同上。上述上诉人共同委托代理人陈伟坤、邱乐婷，北京德和衡（福州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）福州市仓山区盖山镇人民政府，住所地福建省福州市仓山区盖山镇盖山路。法定代表杨伦武，镇长。原审第三人福州市仓山区盖山镇中山村民委员会，住所地福建省福州市仓山区盖山镇中山村。负责人黄挺响，村主任。委托代理人郭东洪，福建辉扬律师事务所律师。原审第三人福州市仓山区城乡建设发展总公司，住所地福建省福州市台江区德榜路53号1、5、6、7层（福机新苑三区15#楼）。原审第三人福清市顺安房屋征收工程有限公司，住所地福建省福清市福塘路二建办公大楼4-8号。法定代表人刘琛，总经理。原审第三人福州市仓山区盖山镇中山经济合作社管理委员会，住所地福建省福州市仓山区盖山镇中山村。负责人黄庭响，主任。委托代理人程专，福建辉扬律师事务所律师。上诉人黄锦春、黄建雨、黄建仲因诉被上诉人福州市仓山区盖山镇人民政府（以下简称盖山镇政府）其他行政行为一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2017）闽0102行初190号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院认为，本案原告所诉的《盖山镇中山村无产权房屋归属和建造时间认定表》（以下简称《认定表》）系南台大道南段项目（除立交）征收过程中，由第三人福州市仓山区盖山镇中山村民委员会（以下简称中山村委会）就涉迁的“仓山区盖山镇中山村白浦982.9平方米”无产权房屋归属和建造时间向征收单位作出的认定，再由征收单位依据该项目的征迁补偿安置实施细则的规定向被征收人进行安置补偿的过程性认定，该认定行为并非被告作出的，亦不属于行政诉讼的受案范围。原告若对村集体组织作出的该无产权归属认定有异议，应当提起民事诉讼以解决该争议，或者针对征迁补偿安置协议提起诉讼。本案原告提交的证据均不能证明其对涉案房屋拥有权力，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，原告提起本案诉讼，不是适格的原告，其诉求亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告的起诉。上诉人黄锦春、黄建雨、黄建仲不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、一审裁定书认为“《盖山镇中山村无产权房屋归属和建造时间认定表》……，该认定行为并非被告福州市仓山区盖山镇人民政府作出的，亦不属于行政诉讼的受案范围”，属于适用法律错误。（一）《认定表》并非仅仅由中山村委会作出，而是由中山村委会和盖山镇政府共同作出。根据《福州市东部新城南台达到南段项目（除立交外）拆迁补偿安置实施细则》（以下简称《补偿细则》）规定，对无产权房屋的拆迁补偿以福州市勘测院历年的航拍图（矢量图）为依据，经权利人具结并经村（社区）、镇（街道）确认并公示无异议后，拆迁实施单位才进行相应补偿。中山村成立了“村认定小组”，盖山镇政府成立了“镇项目认定小组”，由村镇两级认定小组在上述表格中作出认定，拆迁实施单位才能确认无产权房屋权利人的身份并对其进行依法拆迁安置。《认定表》镇项目认定小组签署栏载明“以上情况经公示三天后无异议”，并有盖山镇政府成立的项目小组成员的签字。在一审庭审中，拆迁实施单位也明确表示只有经过盖山镇政府认定小组上述确认后，才能对被拆迁人进行安置补偿。（二）中山村委会和盖山镇政府工作人员在《认定表》上签字确认无产权房屋归属的行政行为侵犯上诉人合法权益，属于行政诉讼的受案范围。1、该行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定的不予受理范围，符合该法第二条、第十二条第（十二）项关于行政诉讼受理案件范围的规定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第二款的规定，盖山镇政府在拆迁时认定无产权房屋归属系履行管理本行政区域内行政工作的行为，而中山村委会的认定行为是协助政府开展工作的行政行为。2、该行为具有行政诉讼法意义上“行政行为”的法律特征。（1）主体适格，《认定表》“镇项目认定小组”处签字落款的是盖山镇政府工作人员郑钟文等；(2)盖山镇政府工作人员行为性质属于职务行为，而非个人行为；(3)盖山镇政府工作人员在《认定表》上签字确认，符合可诉行政行为的“特定性”要件；(4)盖山镇政府工作人员在《认定表》上签字确认，属于对外行政行为，而不是内部行为。(5)盖山镇政府工作人员该行为对行政相对人的权利义务产生直接的影响。《认定表》是拆迁实施单位认定被拆迁人主体资格及赔偿标准的直接依据，庭审中拆迁实施单位也明确表示，就是因为上诉人无法取得认定表才不对上诉人给予拆迁安置补偿。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，盖山镇政府对于指派工作人员在《认定表》签字确认的行为，应当提供证明该行为程序合法、确认结果合法的证据和所依据的规范性文件。1、盖山镇政府委托代理人在一审庭审中辩称盖山镇政府工作人员在《认定表》签字确认的行为不属于行政行为，反而要求上诉人提供法律依据证明该行为是行政行为，违背行政诉讼法基本原则，是对违法行政行为的自认。2、被上诉人在一审庭审中用交通事故认定书不具有可诉性作为类比缺乏法律依据。没有任何法律、法规规定或司法解释规定行政机关在实施拆迁行政管理职责过程中的无产权房屋权属认定不属于行政行为，不能提起行政诉讼。三、中山村委会和盖山镇政府作出的无产权房屋归属的行政确认缺乏事实基础，证据不足，讼争房屋由上诉人所建，应归上诉人所有。1、福州市仓山区盖山镇中山经济合作社管理委员会（以下简称中山经合社）没有直接证据证明房屋归其所有，且在庭审时已承认讼争房屋由上诉人一家出资建造。2、《租赁合同书》不足以证明中山经合社对争议房产享有所有权。四、中山村委会和盖山镇政府在讼争房屋归属存在明显争议的情况下，未依法履行职责调查核实实际权属情况的职责，将权属有争议的房产当成无争议房产进行认定的行为，属于程序严重违法。请求：1、撤销福州市鼓楼区人民法院作出的(2017)闽0102行初190号《行政裁定书》，指令福州市鼓楼区人民法院对本案进行重新审理；2、判令本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人盖山镇政府未提交答辩意见。原审第三人中山村委会、福州市城乡建设发展总公司、福清市顺安房屋征收工程有限公司、中山经合社未提交陈述意见。本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第二条“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法。”、第九条第一款“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”、《不动产登记暂行条例》第二条第一款“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。”的规定，房屋所有权的设立，应当由不动产登记机构根据权利人的申请将归属事项记载于不动产登记簿。本案中，《补偿细则》第九条规定：“对无产权房屋的拆迁补偿以福州市勘测院历年的航拍图（矢量图）为依据，经权利人具结并经村（社区）、镇（街道）确认并公示无异议后，区分处理。”依据上述规定，对于涉案的征迁范围内无产权的房屋，中山村委会和盖山镇政府经权利人申报，公示申报情况无异议后将公示情况告知征迁部门，便于征迁部门进行补偿安置，并非法律上确认房屋所有权的行政行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，《认定表》也不能作为认定房屋权属的依据。因此，上诉人与中山经合社之间关于讼争房屋的权属纠纷，应通过民事诉讼途径解决。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，本案应裁定驳回起诉，一审裁定结论正确，但理由不当，予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈学凯审 判 员 王小倩审 判 员 郑 鋆二〇一七年十二月二十二日法官助理 林 华书 记 员 陈佳怡附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。