河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）豫法行终字第00732号上诉人（一审原告）安自琴，女，1967年11月5日出生，汉族。委托代理人张勇，河南立品律师事务所律师。被上诉人（一审被告）夏邑县人民政府。住所地：夏邑县。法定代表人刘海鹰，该县县长。委托代理人张永哲，夏邑县人民政府法制办工作人员。委托代理人孙晓菲，夏邑县人民政府法制办工作人员。被上诉人（一审被告）夏邑县国土资源局。住所地：夏邑县。法定代表人张作良，该局局长。委托代理人刘磊，夏邑县国土资源局工作人员。委托代理人张振华，河南公朴律师事务所律师。一审第三人河南利申服饰有限公司。住所地：夏邑县产业集聚区。法定代表人周丕亮，该公司董事长。委托代理人李红昌，该公司工作人员。上诉人安自琴因诉被上诉人夏邑县人民政府、夏邑县国土资源局请求确认土地行政登记违法及行政赔偿一案，不服商丘市中级人民法院（2015）商行初字第128号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人安自琴的委托代理人张勇，夏邑县人民政府的委托代理人张永哲、孙晓菲，被上诉人夏邑县国土资源局的委托代理人刘磊、张振华，一审第三人河南利申服饰有限公司（以下简称利申公司）的委托代理人李红昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是：夏邑县人民政府于2013年1月9日为利申公司颁发夏国用（2012）第16873号国有土地使用证。证载土地使用权人为利申公司，土地坐落振兴大道中段南侧，用途为工业，使用权面积为58391㎡，土地四至北邻振兴大道，南邻高速路，西邻银邦化纤公司，东邻富太太纺织公司。商丘市中级人民法院一审查明：利申公司属夏邑县人民政府招商引资企业，经夏邑县人民政府同意在夏邑县产业集聚区工业南路一块土地上投资建厂。夏邑县人民政府于2013年1月9日为利申公司颁发夏国用（2012）第16873号国有土地使用证。2013年1月30日，安自琴与利申公司签订了借款合同，合同约定利申公司向安自琴借款1500万元，约定借款期限为6个月，利申公司以其坐落在夏国用（2012）第16873号国有土地使用证证载土地范围内的车间、仓库和办公楼等房产作为实现该债权的担保。2013年1月30日，夏邑县公证处对该借款合同进行了公证。因利申公司逾期没有向安自琴偿还借款，夏邑县公证处出具了（2015）夏执证字第1号执行证书，该执行证书载明安自琴可以向有管辖权的人民法院申请执行其对利申公司的债权。安自琴遂向一审法院申请执行该执行证书。2015年2月10日，一审法院作出（2015）商执字第38号民事裁定书，查封了利申公司名下位于夏邑县振兴大道中段南侧房产。安自琴因利申公司对夏国用（2012）第16873号国有土地使用证证载范围内土地无合法使用权，导致其无法对抵押房产优先受偿，提起本案行政诉讼，请求确认夏邑县人民政府颁发夏国用（2012）第16873号国有土地使用证违法，判令夏邑县人民政府、夏邑县国土资源局赔偿安自琴损失2200万元。2015年6月19日，一审法院作出（2015）商执字第38-1号民事裁定书，认为利申公司设定抵押的房产所使用范围内的土地使用权无合法用地手续，无法处置，遂裁定终结执行。商丘市中级人民法院一审认为：（一）安自琴具备原告诉讼主体资格。提交的其与利申公司的借款合同和夏邑县公证书出具的（2015）夏执证字第1号执行证书内容显示，安自琴对利申公司享有债权。利申公司以其房产作为该债权的担保，办理了房屋抵押权登记。因利申公司逾期未能偿还债务，安自琴申请一审法院依法强制执行利申公司房屋。利申公司设定抵押权的房屋与房屋所占压土地不可分。一审法院作出（2015）商执字第38-1号民事裁定书，认为利申公司设定抵押的房产所使用范围内的土地使用权无合法用地手续，无法处置，裁定对于安自琴申请执行（2015）夏执证字第1号执行证书一案终结执行，造成安自琴债权不能实现。因此，安自琴与被诉颁发国有土地使用权证具有利害关系，安自琴具备本案诉讼主体资格。（二）夏邑县人民政府为利申公司颁发夏国用（2012）第16873号国有土地使用证违法。根据行政诉讼法相关规定，夏邑县人民政府对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，夏邑县人民政府和利申公司没有向一审法院提交作出行政行为的证据材料，应当视为被诉行政行为没有相应证据。在利申公司在无合法用地手续的情形下，直接为利申公司颁发土地证，属于认定事实不清，证据不足，颁证行为显属违法。安自琴所提诉讼请求是确认颁发国有土地使用证违法，一审法院依法确认被诉颁发国有土地使用证行为违法。被诉土地使用权证违法损害了安自琴的债权，夏邑县人民政府应当采取相应的补救措施。（三）安自琴请求赔偿2200万元的诉讼请求依法予以驳回。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据证明；第三十六条又规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，安自琴债权不能实现系利申公司未能依约履行其债务所致。庭审中，均认可利申公司的房地产价值大于其应当偿还的债务。为利申公司进行土地登记，没有直接侵犯安自琴合法权益，安自琴亦没有提供证据证明夏邑县人民政府和夏邑县国土资源局行政行为对其造成了直接损失，所主张的债权，可以通过其他法律途径予以实现。因此，安自琴提请行政赔偿的诉讼请求依法不能成立，应当予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，一审法院作出（2015）商行初字第128号行政判决：一、确认夏邑县人民政府为河南利申服饰有限公司颁发的夏国用（2012）第16873号国有土地使用证违法，责令夏邑县人民政府采取相应的补救措施；二、驳回安自琴的其他诉讼请求。安自琴不服该行政判决，向本院提起上诉称：利申公司向安自琴借款1500万元，办理了房屋抵押登记并进行了公证，借款期限届满后，利申公司不能偿还借款，安自琴遂申请人民法院对公证书强制执行。因被诉土地证系套用他人土地证而来，利申公司对涉案土地并不享有使用权，导致上诉人享有的债权不能实现，一审行政判决确认夏邑县人民政府为利申公司颁发被诉土地证的行为违法，该违法行为与上诉人的损失有直接的因果关系，夏邑县人民政府应当赔偿2200万元。一审行政判决第二项驳回安自琴的赔偿请求错误，应予赔偿。被上诉人夏邑县人民政府答辩称：被上诉人颁发被诉土地证时因工作失误错登土地证号码，但该颁证行为没有侵犯安自琴的合法权益，与其债权不能实现没有法律上的利害关系，利申公司名下房产价值足够其偿还安自琴的借款，上诉人要求夏邑县人民政府赔偿于法无据。请求维持一审行政判决。被上诉人夏邑县国土资源局答辩意见与夏邑县人民政府答辩相同。一审第三人利申公司陈述称：利申公司向夏邑县人民政府提出过办理土地证的申请并提交了相关材料。对上诉人主张的金额有异议，利申公司已还过300多万元。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，夏邑县人民政府对被诉的由其为利申公司颁发的夏国用（2012）第16873号国有土地使用证负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。夏邑县人民政府没有提供作出该行政行为的证据和依据的规范性文件，应当视为被诉的夏国用（2012）第16873号国有土地使用证没有相应证据、依据，且利申公司也没有提交证据、依据。夏邑县人民政府为利申公司颁发的土地证的证据不足，依法应当撤销，如此，安自琴对利申公司的债权将更难实现，可确认夏邑县人民政府为利申公司颁发被诉国有土地使用证的行为违法，并责令其采取相应的补救措施。一审行政判决确认违法，责令采取相应的补救措施并无不当，本院予以维持。由于安自琴利只对利申公司坐落在夏国用（2012）第16873号国有土地使用证证载土地范围内的车间、仓库和办公楼等房产设定了抵押权，未对证载土地使用权一并设立抵押权，其可待夏邑县人民政府采取相应的补救措施，完善用地手续后以实现其债权，安自琴诉请夏邑县人民政府赔偿2200万元的请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持商丘市中级人民法院（2015）商行初字第128号行政判决。本案二审诉讼费50元，由上诉人安自琴承担。本判决为终审判决。审 判 长  吕 平代理审判员  马传贤代理审判员  魏 超二〇一五年十二月二十四日书 记 员  郭建花