河南省卫辉市人民法院刑 事 判 决 书（2015）卫刑初字第206号公诉机关卫辉市人民检察院。被告人张艳，女，汉族，1966年12月12日生于河南省驻马店市新蔡县，专科文化，中共党员，正科级，原任新蔡县卫生局副书记兼农合办主任，后任新蔡县卫生局副书记兼新蔡县第一人民医院院长，住新蔡县。因涉嫌滥用职权犯罪，于2015年7月16日被卫辉市人民检察院取保候审，同年8月3日被卫辉市公安局刑事拘留，同月13日被卫辉市人民检察院取保候审，同年10月31日经本院决定，同日由卫辉市公安局执行逮捕，同年11月4日被本院取保候审。辩护人王继庆，河南裕达律师事务所律师。卫辉市人民检察院以卫辉检公诉刑诉〔2015〕191号起诉书指控被告人张艳犯滥用职权罪向本院提起公诉，本案系河南省人民检察院商请河南省高级人民法院指定管辖的案件，河南省高级人民法院于2015年10月30日指定本院审理，本院于2015年10月31日立案受理该案，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。卫辉市人民检察院指派检察员王爱军出庭支持公诉，被告人张艳及其辩护人王继庆到庭参加诉讼。现已审理终结。卫辉市人民检察院指控，新蔡中医肝病医院和新蔡县骨科医院（又称月亮湾社区医院）在申报新农合定点医疗机构时，没有按照《河南省新型农村合作医疗定点医疗机构管理暂行办法》的规定向新蔡县农合办提供相关手续。2012年3月19日，新蔡县农合办研究决定增补新蔡中医肝病医院和新蔡县骨科医院为新农合定点医疗机构，并于2012年4月10日签文下发新卫字[2012]36号文件，被告人张艳将该文件落款时间提前至2012年1月10日，并且未按照相关文件规定违规审批上述两家医院为新农合定点医疗机构，致使上述两家医院在新蔡县农合办报销了本不该由新农合报销的病人费用，给国家新农合资金造成了重大损失。其中：新蔡中医肝病医院违规报销451703.20元，新蔡县骨科医院违规报销460084.70元。新蔡县骨科医院申报成为新农合定点医疗机构后，该医院采取虚假购买药品等手段套取国家新农合补贴资金，2014年4月至2015年3月违规套取新农合补贴资金为1102656.44元。被告人张艳于2015年7月16日主动到卫辉市人民检察院投案。案发后新蔡中医肝病医院退出违法所得13万元；新蔡县骨科医院退出违法所得70万元。针对上述指控的事实，公诉机关向本院提供了书证新农合补偿程序说明及审批程序的说明，关于月亮湾社区医院成为新农合定点医疗机构的审批手续，新蔡县卫生局关于骨科医院、中医肝病医院成为新农合定点医院的通知，新蔡县卫生局文件，新蔡县骨科医院、中医肝病医院2012年4月10日前入院患者补偿情况汇总表，证人证言，被告人供述，户籍证明，任职文件，到案证明等证据证实。公诉机关要求依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定以滥用职权罪追究被告人张艳的刑事责任。同时提出被告人张艳系自首，且两家医院已退出部分违法所得，建议对张艳在有期徒刑三年以上七年以下予以量刑。被告人张艳对公诉机关指控的罪名无异议，对事实提出异议，辩称其于2013年10月从新蔡县农合办调至新蔡县第一人民医院，新蔡县骨科医院套取的100多万元不应算入其犯罪的数额，要求对其免予刑事处罚。辩护人辩称：1、张艳在开班子会决定增补中医肝病医院和骨科医院为新农合定点医院时，并未见到《河南省新型农村合作医疗定点医疗机构管理暂行办法》，张艳依据以前的规定和惯例增补这两家医院为新农合定点医疗机构是合法的。2、不能排除新卫[2012]36号文件是在2012年3月19日下发的，从有利于被告人的角度出发，应将两家医院违规报销的经济损失从2012年1月10日计算至2012年3月18日，2012年3月19日以后的损失不应由张艳负责。3、张艳于2013年10月已离开农合办，骨科医院从2014年4月至2015年3月违规套取的新农合补贴资金不应由张艳承担责任。4、被告人张艳主动向卫辉市人民检察院投案，且肝病医院和骨科医院都已退出部分违法所得，张艳犯罪行为轻微，建议对其免予刑事处罚。经审理查明，新蔡中医肝病医院和新蔡县骨科医院（又称月亮湾社区医院）在申报新农合定点医疗机构时，没有按照《河南省新型农村合作医疗定点医疗机构管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定向新蔡县农合办提供相关手续。2012年3月19日，时任新蔡县农合办主任的被告人张艳在明知申报材料不符合规定的情况下，组织农合办开会研究决定增补新蔡中医肝病医院和新蔡县骨科医院为新农合定点医疗机构，并将研究决定上报卫生局局长梅某（另案处理），梅某同意后，卫生局于2012年4月10日签文下发新卫字[2012]36号文件，被告人张艳将该文件落款时间提前至2012年1月10日。因被告人张艳未按照《暂行办法》的规定违规审批上述两家医院为新农合定点医疗机构，致使该两家医院在新蔡县农合办报销了本不该由新农合报销的医疗费用，给国家新农合资金造成了重大损失。其中：新蔡中医肝病医院违规报销451703.20元，新蔡县骨科医院违规报销460084.70元。新蔡县骨科医院申报成为新农合定点医疗机构后，该医院采取虚假购买药品等手段套取国家新农合补贴资金，2014年4月至2015年3月违规套取新农合补贴资金为1102656.44元。被告人张艳于2015年7月16日主动到卫辉市人民检察院投案。案发后新蔡中医肝病医院退出违法所得13万元；新蔡县骨科医院退出违法所得70万元。上述事实，有下列证据予以证实：（一）公诉机关提供的证据有：1、书证（1）李某2（现任新蔡县农合办主任）关于新农合补偿程序说明及审批程序的说明证实，审批新农合补贴需进行的相关程序。（2）刘森（新蔡县卫计委办公室主任）关于新卫字[2012]36号文件无领导签发单的情况说明证实，其确认该文件系梅某同意后印发。（3）关于月亮湾社区医院加入新农合定点医疗机构的请示、关于月亮湾社区医院成为新农合定点医疗机构的审批手续等相关材料证实，该医院从筹建到设立的过程，申请加入新农合定点医疗机构及成为新农合定点医疗机构的审批过程。（4）新蔡县卫生局关于文件下发登记本证实，关于增补新农合定点医疗机构的通知的文件下发登记时间为2012年4月10日。（5）农合办会议记录证实，2012年3月16日研究对骨科医院和中医肝病医院申请新农合定点医疗机构验收，3月19日研究通过验收。（6）新蔡县卫生局关于骨科医院、中医肝病医院成为新农合定点医院的通知证实，该文件的落款日期为2012年1月10日。（7）新蔡县卫生局文件新卫字[2012]63号、新卫字[2012]76号、新卫字[2012]118号、新卫字[2013]86号证实，中医肝病医院停止、恢复、撤销、恢复新农合定点医疗机构资格的情况。（8）新蔡县民营医院新农合定点批复之前报补情况证实，骨科医院自2012年1月19日开始报补，中医肝病医院自2012年3月10日开始报补。（9）新蔡县骨科医院、中医肝病医院2012年4月10日前入院患者补偿情况汇总表证实，两家医院在获得新农合定点医疗机构资格前违规报补的情况。（10）《河南省新型农村合作医疗定点医疗机构管理暂行办法》证实，医疗机构要申报成为新农合定点医疗机构需提交的材料及审批程序，其中第八条：具备上述条件的医疗机构，可向同级卫生行政部门提出书面申请，并提交以下材料：……第（五）项近两年医院的统计和财务报表，包括医疗业务收入情况、门诊人次、次均门诊费用、住院人次、次均住院费用、平均住院日等。第九条：定点医疗机构的认定程序：（二）卫生行政部门组织专家评审。（11）新蔡县骨科医院、新蔡中医肝病医院申报设立的相关手续、设置医疗机构批准书证实，上述两家医院从筹建、取得执业资格到设立的过程。（12）到案证明证实，被告人张艳于2015年7月16日主动到卫辉市人民检察院投案。（13）扣押决定书、扣押清单、退赃票据证实，新蔡中医肝病医院退出违法所得13万元，新蔡县骨科医院退出违法所得70万元。（14）新蔡县卫生局新卫字[2008]16号、[2011]46号、[2013]175号文件证实，2008年任命张艳为新蔡县卫生局党组成员、副书记，分管农合办工作，2011年分管新农合、基妇（含初保）、党务工作，2013年10月任命张艳为新蔡县人民医院院长，分管新蔡县人民医院工作。（15）户籍证明证实被告人张艳的基本身份情况。2、证人证言（1）证人梅某的证言证实，新蔡县农合办是新蔡县卫生局的二级机构，归卫生局直接管理，张艳是卫生局党组副书记兼农合办主任，主要负责农合办工作。新蔡中医肝病医院和新蔡县骨科医院都是在2011年年底申请新农合定点医疗机构的，申请定点医疗机构需要实地验收和核查，新蔡县农合办在2012年3月19日开会同意增补这两家医院为新农合定点医疗机构，后来肝病医院的院长郑某1和骨科医院的院长杨某1找其让把定点批准的时间提前，其让他们去找张艳。之后张艳提起郑某1和杨某1要求把定点医院批准文件的时间提前的事，其表示两家医院的院长已经说过此事，其同意将时间提前。2012年4月10日卫生局下发了正式文件，文件批准的落款时间就改成2012年1月10日，这样这两家医院就能多套取三个月的农合资金。到2013年3月份左右，农合办在审查肝病医院的帐目时，发现有冒名顶替、弄虚作假套取农合资金现象。张艳向其汇报后，其让张艳按规定进行处罚并暂停该医院新农合定点医疗机构的资格。后肝病医院进行整改，又恢复了该医院新农合定点医疗机构的资格。大约2014年4月份的时候，省纪委牵头对新蔡县各个医院进行新农合资金检查时，又发现该医院有冒名顶替、弄虚作假套取农合资金的现象，省纪委要求取消肝病医院新农合定点医疗机构的资格。（2）证人杜某的证言证实，在对肝病医院审批设置及发放《医疗机构执业许可证》时存在违规操作，具体表现在医院的申报材料中缺少消防、环保部门出具的验收证明，缺少医护人员拟变更执业地点的申请表，其只对书面材料进行审核，没有到现场审查。没有见过骨科医院的设置审批材料，2013年10月份退二线以后，其去医政股办事时，李某1让在审批材料上补签字，其碍于人情签了字。因其违规审批设立医院，以致出现两家医院套取新农合资金的现象。（3）证人李某1的证言证实，在任新蔡县卫生局医政股股长期间，审批通过了新蔡中医肝病医院和新蔡县骨科医院的设立，未完全按照《河南省卫生厅关于印发医疗机构行政许可办理程序的通知》豫卫医[2007]71号文的规定办理，如严格按照文件规定，所有的民营医院都或多或少存在问题，都不符合开办条件，这些问题其向主管副局长杜某和局长梅某汇报过，当时杜某和梅某说先办理，手续可以慢慢补齐，其就按照领导的意思给这两家医院进行办理，并发放了《医疗机构执业许可证》，其中新蔡县骨科医院在没有申请办理《医疗机构设置批准书》和递交办理《医疗机构执业许可证》申报材料的情况下，其按局长梅某的安排提前给该医院发放了《医疗机构执业许可证》。（4）证人杨某1的证言证实，2011年3月份开始筹建新蔡县骨科医院，2012年1月9日正式开始营业。在申请设立该医院时，提供的材料很多都不符合《医疗机构管理条例实施细则》的规定，因急于开门营业，多次催促医院的几个合伙人梅某、苗某、王某，后新蔡县卫生局未对医院进行实地验收，其也未准备好申报材料，卫生局就提前将《医疗机构执业许可证》发给了医院。2012年元月初将申报新农合定点医疗机构的材料交给了张艳，但医院不符合申报的条件，如没有提供医院近期的财务报表，医护人员清单中的人员不到位，很多科室没有对应的医护人员等，其于2012年2月初退股离开该医院，离开前，农合办的工作人员并未到骨科医院进行审查验收，当时医院的新农合定点医疗机构的资格尚未审批。（5）证人崔某的证言证实，其与梅某、王某、杨某1共同出资于2012年元月份设立了新蔡县骨科医院，医院成立后，杨某1负责办理申请新农合定点医疗机构的事情。（6）证人苗某的证言证实，新蔡县骨科医院从2011年8月份开始筹建，其与杨某1、梅某、王某共同投资。医院设立时的手续不符合规定，在杨某1离开后，梅某曾通知其找李某1补交设立医院的材料。医院申请成为新农合定点医疗机构的事是杨某1找梅某办的，医院开业时就是新农合定点医疗机构，2013年新蔡县纪检委查新农合资金时，其听农合办主任张艳说，骨科医院在新农合定点医疗机构资格审批之前，就已经开始报销新农合补贴资金了。（7）证人王某的证言证实，大约2011年，其与梅某、苗某、杨某1出资筹建骨科医院。医院开业时就是新农合定点医疗机构，手续是杨某1找梅某办理的，后来当地纪委查出了问题，才知道该医院在不具备新农合定点医疗机构资格的情况下，就开始报销新农合的相关费用，对河南众诚联合会计师事务所出具的司法鉴定意见中，骨科医院在2012年1月1日至4月9日期间报销新农合补偿金额460084.70元的结论无异议。（8）证人杨某2、闫某、牛某的证言均证实，三人从未在2011年11月向新蔡县骨科医院提供过医师执业资格证原件及复印件，三人对该医院申请新农合定点医疗机构时向新蔡县卫生局提供的其三人的医师执业资格证复印件均不知情。（9）证人张某1的证言证实，其是第一批应聘到新蔡县骨科医院的工作人员，该医院于2012年1月9日左右开业，2月份开始收病号并宣传医院可以报销医保和新农合。农合办从2012年3月开始在医院设立合管员。（10）证人滕某、梁某的证言均证实，二人于2011年底应聘到新蔡县骨科医院工作，二人的医师执业资格证的执业地点于2013年变更至该医院。（11）证人张某2的证言证实，其系新蔡县骨科医院合管员，负责对所派驻医院有关新农合的工作进行监管。在担任骨科医院合管员期间，偶尔会发现一些过度医疗和过度检查，其会向医生提醒，其他方面没有发现问题。（12）证人孙某的证言证实，新蔡中医肝病医院申请新农合定点医疗机构时，张艳安排其与时培东去验收，在验收过程中，该医院有些科室的执业人员未在现场，在核对医护人员的执业资格证时，发现他们的执业地点不是中医肝病医院，后在开会讨论时，提出了发现的问题，张艳对此没有表态。（13）证人董某1的证言证实，新蔡中医肝病医院大概是在2012年4月份左右成为新农合定点医疗机构的，其没有到该医院实地验收过。2013年10月份对中医肝病医院作为新农合定点医疗机构验收时，发现该医院不符合新农合定点医疗机构的规定，该医院部分医师执业证的执业地点没有变更到中医肝病医院，其将违规情况上报主任张艳，在例会上也提出了该问题，但张艳未表态，后来就恢复了该医院的新农合定点医疗机构资格。（14）证人李某2的证言证实，2013年10月25日其去农合办担任主任，与张艳交接手续时，张艳称新蔡中医肝病医院已多次申请恢复新农合定点医疗机构资格，她已派人去医院验收过，可以给该医院恢复资格，因工作变动，让其找梅某局长汇报该情况。后梅某让恢复该医院的新农合定点医疗机构资格，其派人验收后向梅某汇报，梅某同意恢复该医院新农合定点医疗机构资格。（15）证人郑某1的证言证实，开设新蔡中医肝病医院期间，提供的申请材料不齐全也不真实，为了能够在新蔡县开办医院，找过当地卫生系统多个部门的负责人。大概在2011年12月底，医院为了尽快通过审批成为新农合定点医疗机构，先后找梅某、张艳帮忙，后新蔡县卫生局下发文件，增补中医肝病医院为新农合定点医疗机构，文件落款日期是2012年1月10日，但收到文件的时间要晚于落款日期，对河南众诚联合会计师事务所出具的鉴定意见中新蔡中医肝病医院套取新农合资金的金额没有异议。（16）证人郑某2的证言证实，新蔡中医肝病医院是2012年1月10日被批准为新农合定点医疗机构的，直到2012年3月10日医院的新农合软件系统才装好。（17）证人董某2的证言证实，其于2013年11月份被派驻到新蔡中医肝病医院任合管员，该医院存在挂床和次均收费高的问题，但农合办仍给该医院报销了新农合资金。3、被告人张艳供述，新蔡县农合办自2007年底2008年初成立时，被任命为农合办主任，主要负责农合办的全面工作。医疗机构申报成为新农合定点医疗机构，首先由卫生局审批成立医疗机构；二是医疗机构写出书面申请；三是申报方提供本单位的《医疗机构执业许可证》；四是农合办派人到申报医院实地验收；五是验收后召开班子会议，研究形成初步意见；六是将初步意见上报卫生局梅某局长审批；七是梅某局长批准后，以卫生局名义下发红头文件，这是审批医疗机构成为新农合定点医疗机构的基本工作流程。新蔡中医肝病医院和新蔡县骨科医院在申请新农合定点医疗机构时，其未完全按照《暂行办法》执行，其中办法第7、8、9条详细规定了申请定点医疗机构需要具备的条件，需要提交的材料及定点医疗机构的认定程序，其没有按照该规定执行，没有对两家医院组织专家进行评审。2012年3月19日新蔡县农合办召开班子会，研究同意新蔡中医肝病医院和新蔡县骨科医院为新农合定点医疗机构，将研究决定上报局长梅某，梅某让把审批时间提前至2012年1月10日，其开始不同意，梅某说时间提前是为了老百姓，这些钱也没有装到个人口袋里，其就同意将审批时间提前，卫生局登记备案的时间是2012年4月10日，文件的落款时间是2012年1月10日。2012年5月，农合办在审核中医肝病医院新农合报销情况时，发现存在分解病历、延长住院天数、挂床、套取新农合资金等违规问题，在调查组落实问题后，经开会研究，卫生局于2012年6月下文暂停该医院新农合定点医疗机构资格，罚款5万元，扣除违规报销的费用。之后郑某1多次找其，说医院整改得差不多了，要求恢复医院的新农合定点医疗机构资格，其向梅某汇报此事，梅某让对民营医院进行照顾，后其派工作人员对该医院进行验收，确实有整改，通过农合办班子会议研究，同意恢复该医院的新农合定点医疗机构资格，将研究决定上报梅某，梅某同意恢复。2012年8月份左右，驻马店市纪委调查全市新农合报销情况，再次查出中医肝病医院存在农合办第一次查处的问题，卫生局于2012年10月份下文取消了该医院的新农合定点医疗机构资格。之后郑某1多次找其要求恢复资格，梅某也让照顾该医院，2013年10月份离任前，派人对该医院进行验收，未及恢复新农合定点医疗机构资格，其就离开了。4、鉴定意见河南众诚联合会计师事务所司法会计司法鉴定意见书证实：（1）新蔡县骨科医院于2012年4月10日定为新农合定点医院，在此之前的2012年1月19日至2012年4月9日期间，住院病人参与新农合医疗补偿涉及180人，共报销笔数192笔，医疗总费用为713314.23元，新农合系统显示补偿金额为460084.70元。（2）新蔡县骨科医院存在没有实际购进或虚增购进药品数量、在新农合违规取得药品补偿的现象。经统计核对，此类现象涉及取得补偿金额1102656.44元。（3）新蔡中医肝病医院在2012年4月10日定为新农合定点医院，2012年3月10至2012年4月10日期间，住院病人参与新农合医疗补偿涉及病人医疗号86个，病人人数102个，报销笔数151笔，医疗总费用为580043.30元，补偿金额为451703.20元。5、视频资料被告人张艳讯问时同步录音录像光盘7张。以上证据均经当庭质证，查证属实，本院予以确认。（二）辩护人提交的证据有：1、河南省人民政府关于完善省与市县财政体制的通知豫政〔2009〕32号文件证实增加新蔡县为省直管县。2、2015年11月17日《大河报》A03版一篇名为《一份公文“蜗行”260天是“衔接”问题？》的文章，用以证实本案涉及的《暂行办法》有可能会出现文章中提到的情况，延迟到达新蔡县卫生局张艳手中。庭审中，公诉人认为辩护人提交的证据与本案无实质性意义，本院对新蔡县为省直管县的事实认可，但对辩护人提交的新闻报道的证明目的不予认可，不能证明《暂行办法》延迟到达被告人张艳手中。本院认为，被告人张艳身为国家机关工作人员，违反规定审批新蔡中医肝病医院和新蔡县骨科医院为新农合定点医疗机构，并将审批文件下发时间提前，给国家新农合补贴资金造成重大损失，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪，公诉机关指控罪名成立，本院予以支持。关于被告人张艳及其辩护人辩称骨科医院套取资金时，张艳已离开农合办，不应对该部分损失承担责任的意见，经查，被告人张艳在上述两家医院不具备申请条件的情况下，违规审批两家医院获得新农合定点医疗机构资格，并将文件下发时间提前，其行为直接导致两家医院违规报销补贴资金，且骨科医院套取补贴资金与张艳的审批行为有直接的因果关系，故张艳及其辩护人的理由不能成立，不予支持。关于辩护人辩称张艳在审批时并未见到《暂行办法》，是依据以前的规定及惯例进行的审批，及违规报销的时间应计算至3月18日的意见，经查，农合办于3月19日开会研究增补两家医院为新农合定点医疗机构，被告人张艳未按《暂行办法》的规定对两家医院进行审核，该审批文件于2012年4月10日签文下发，审计报告关于两家医院违规套取新农合资金数额的鉴定意见真实可信，故对辩护人的辩护理由，不予采纳。鉴于被告人张艳未被采取强制措施前，主动向侦查机关投案，并如实供述其犯罪事实，系自首，且两家医院已退回部分违法所得，依法对其从轻处罚。对公诉机关和被告人张艳及其辩护人均提出张艳系自首的意见，予以采纳；关于张艳及其辩护人提出对张艳免予刑事处罚的意见，经查，因张艳的滥用职权行为给国家新农合补贴资金造成重大损失，情节特别严重，虽两家医院已退出部分违法所得，但仍有大部分经济损失未追回，故对免予刑事处罚的意见，不予采纳。被告人张艳所在辖区司法局出具调查评估报告认为其在所居住社区表现较好，具备社区矫正条件，故宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响，对其依法适用缓刑。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第七十二条第一款、第七十六之规定，判决如下：被告人张艳犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年。（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算，在缓刑考验期限内，依法实行社区矫正。）如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向新乡市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。审 判 长  丁 凌审 判 员  王朝峰审 判 员  孙西军二〇一五年十二月五日代理书记员  贾兆雨