河南省濮阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017）豫09行初238号原告王同顺，男，汉族，1965年3月7日出生，高中文化，住清丰县。被告清丰县人民政府，住所地：清丰县人民路中段路北。法定代表人刘兵，县长。委托代理人张国显，清丰县环境保护局副局长。委托代理人王军勇，河南卓诚律师事务所律师。第三人国网河南省电力公司清丰县供电公司，住所地：清丰县城关镇南关外。法定代表人李磊，经理。委托代理人李留奇，清丰县供电公司工作人员。委托代理人贾俊超，河南卓诚律师事务所律师。原告王同顺诉被告清丰县人民政府撤销停电通知一案，本院于2017年8月2日立案后，依法组成合议庭，于2017年11月30日公开开庭审理了本案。原告王同顺，被告清丰县人民政府委托代理人张国显、王军勇，第三人国网河南省电力公司清丰县供电公司委托代理人李留奇、贾俊超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王同顺诉称：原告系清丰县柳格华泰家俱厂负责人，2017年3月16日被告作出通知，称经县政府研究决定，依据濮办〔2017〕5号和清办〔2017〕1号文件，停止向包括柳格华泰家俱厂在内的526家企业生产电力的供应。原告认为被告无权责令第三人断电，此行为违法，应当予以撤销，理由如下：一、被告作出停止供电的行为无法律依据。清丰县人民政府作为国家行政机关，权利来自于法律的授权，必须依照法律来行使权利，法律无授权不可为。现行法中并没有赋予人民政府停止电力供应的权利。濮办〔2017〕5号和清办〔2017〕1号文件既不属于法律也不属于行政法规，无权授予县政府停止电力供应的权力。二、被告作出停止供电的决定无事实依据。通知称包括原告在内的526家企业是“小散乱污”企业，但并未提供相应的证据予以证明，也没有给予原告陈述、申辩的权力。事实上，原告的家俱厂有经营执照，还曾受到政府的大力扶持，是合法经营的企业。在无任何事实依据的情况下，将原告企业称为“小散乱污”企业并停止了对原告的电力供应，严重侵害了原告的权利和合法利益，给原告造成了巨大的损失。三、被告通知第三人停止向原告供电的行为违法。《中华人民共和国电力法》第二十六条规定，供电经营区的供电营业机构，对本经营区内的用户有按照国家规定供电的义务；不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电。第二十九条规定，供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断。被告通知第三人停止向原告供电，违反法律明文规定，属于重大违法，应责令其限期恢复用电。四、被告作出通知的程序违法。通知涉及原告的重大财产权益，会对原告正常的生产经营产生巨大不利影响，在作出之前应依法告知原告享有陈述、申辩等程序性权利，但被告并未依法告知，程序严重违法。请求：1、撤销清丰县人民政府在2017年3月16日作出的《关于对清丰县526家“小散乱污”企业停止生产电力供应的通知》；2、判令国网河南清丰县供电公司限期恢复供电；3、审查《濮阳市委办公室、市政府办公室关于印发的通知》（濮办〔2017〕5号）文件的合法性；4、审查《清丰县委办公室、县政府办公室关于印发的通知》（清办〔2017〕1号）文件的合法性；5、本案诉讼费用由被告承担。被告清丰县人民政府辩称：一、王同顺开办的清丰县柳格华泰家俱厂多项手续不全，根据环保部、河南省人民政府制定的《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》的规定，清丰县柳格华泰家俱厂系“小散乱污”企业，属于重点整治、取缔对象。2017年2月28日，为确保完成《大气污染防治行动计划》确定的2017年各项目标任务，切实改善京津冀及周边地区环境空气质量，环保局、河南省人民政府等两部一委一局五省共同制定并下发《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》；2017年3月3日，中共濮阳市委、市政府为确保完成全市环境空气质量改善目标，又制定并下发了《濮阳市“小散乱污”企业专项整治行动方案》。以上上级规范性文件均要求，对包括家具制造小型企业在内的不符合产业政策、产业布局规划，污染物排放不达标，以及土地、环保、工商、质监等手续不全“小散乱污”企业，予以重点整治和取缔。为落实和执行国家相关政策，被告组织各乡镇、各职能部门排查、核查全县“小散乱污”企业，其中清丰县柳格华泰家俱厂作为家具制造小型企业，无环评、用地审批手续，无建设用地规划许可证、建设工程规划证，不符合产业布局规划，属于核查认定的526家手续不全的“小散乱污”企业之一，根据上级行政命令，被告有权对“小散乱污”企业采取拆除生产设备、断水断电等措施。二、被告依法有权对第三人发布并要求其执行本案通知。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第一项、第五项规定，被告作为县级人民政府，有管理本行政区域内环境和资源保护行政工作的职权和执行上级行政机关的决定和命令，规定行政措施、发布决定和命令的职权。本案中，被告为执行上级国家行政机关的决定和命令，为改善全县环境空气质量，有权向第三人发布停电命令。三、第三人根据本案通知，执行停止对清丰县526家“小散乱污”企业供应生产电力的行政命令，符合相关法律规定。根据《河南省供用电条例》第四十四条“供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用电人供电。有下列情形之一的，供电企业应当按照规定中断供电：（十）国家规定可以中断供电的其他情形”、第四十七条第二款“县级以上人民政府确需采取停限电措施的，应当按照国家有关规定执行，并书面通知供电企业。供电企业未取得人民政府书面通知的，不得停限电”的规定，以及《供电监管办法》第二十四条第三款“供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。未收到政府相关部门决定恢复送电的通知，供电企业不得擅自对政府有关部门责令限期整改的用户恢复送电”的规定，本案中第三人执行通知中要求对“小散乱污”企业停电的命令，有法可依，属于依法停止供电。四、被告向第三人发布的通知，属于具有普遍约束力的行政命令，不属于行政诉讼的受案范围，原告所提行政诉讼应予驳回。被告向第三人发布的通知，属于要求第三人执行对“小散乱污”企业中止供应生产电力的行政命令，带有行政强制性，履行执行义务的主体是第三人，而不是本案的原告。被告作出通知依据的两份规范性文件，整治、适用的对象是生产经营手续不全的“小散乱污”企业，而不是具体到原告开办这一家的家具厂，因此，通知作为规范性文件、行政命令，不属于行政诉讼法规定的受案范围。综上，原告开办的清丰县柳格华泰家俱厂，属于国家政策规定的整治、取缔对象。被告发布的通知不属于行政诉讼法规定的受案范围，请求驳回原告的起诉。第三人国网河南省电力公司清丰县供电公司述称：一、王同顺不是行政诉讼的适格原告。针对个体户的诉讼主体资格，《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条明确规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人”。王同顺以自己的名义提起诉讼，而其诉状中又写明系作为清丰县柳格华泰家俱厂的负责人提起诉讼，自相矛盾，本案应当以清丰县柳格华泰家俱厂作为原告提起诉讼，王同顺不是适格原告。二、第三人根据清丰县人民政府的通知停止供电，合法有据。2017年3月16日，清丰县人民政府向第三人送达《关于对清丰县526家“小散乱污”企业停止生产电力供应的通知》，526家“小散乱污”企业名单中包括清丰县柳格华泰家俱厂，依据《河南省供用电条例》第四十七条第二款的规定“县级以上人民政府确需采取停限电措施的，应当按照国家有关规定，并书面通知供电企业”。第三人根据清丰县人民政府的通知停止供电，合法有据。三、退一步讲，诉状中要求判令第三人限期恢复供电的请求，不是行政诉讼的审理范围。请求驳回原告营业的起诉。原告王同顺提交以下证据：1、营业执照复印件一份，证明：原告是清丰县柳格华泰家俱厂负责人。2、2008年8月22日作出的清政[2008]33号《清丰县人民政府关于加快清丰县家具产业发展的意见》，证明：原告遵照县政府的文件来开办家具厂的，并不是小散乱污企业。3、2008年夏季时的照片两张，证明：市县领导到原告的家具厂调研。4、2009年至2016年网上下载的清丰县人民政府的工作报告（共八页），证明：政府鼓励发展本土家具市场。5、2017年7月11日与何志强镇长的微信记录、与靳卫军书记的短信记录、个人反映材料，证明：停电后向有关领导反映情况要求恢复用电。6、2017年11月29日拍摄的清丰县普丰饲料厂照片一张、2017年11月29日拍摄的濮阳市凯利粮业有限公司照片、2017年11月29日拍摄的京亿家具城的照片，证明：同样情况下这些企业没有被取缔。被告清丰县人民政府提交以下证据：1、《柳格镇“小散乱污”企业排查登记》，证明：经柳格镇镇政府排查确认，华泰家俱厂手续不全，属于“小散乱污”企业。2、清丰县住房和城乡规划建设局出具的证明一份，证明：经清丰县住房和城乡规划建设局核查，华泰家俱厂未在该局申请办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。3、清丰县国土资源局出具的证明一份，证明：经清丰县国土资源局核查，华泰家俱厂未在该局申请办理建设用地使用手续。4、清丰县环境保护局出具的证明一份，证明：经清丰县环境保护局核查，华泰家俱厂未在该局申请办理环评审批手续，未办理排污许可证。5、国发〔2013〕37号文件，证明：《大气污染防治行动计划》（十七）第三款规定，对未通过能评、环评审查的项目，有关单位不得供电、供水。6、环大气〔2017〕29号文件，证明：《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》明确不符合产业政策、当地产业布局规划，污染物排放不达标，以及土地、环保、工商质监等手续不全的企业，属于“小散乱污”企业，要求在10月底前完成违法“小散乱污”企业的取缔工作。开展专项取缔工作，可以采取拆除生产设施、断水断电等措施。7、濮办〔2017〕5号文件，证明：《濮阳市“小散乱污”企业专项整治行动方案》确定整治的重点是包括家具制造加工行业在内的“小散乱污”企业，确定了“断水断电、拆除设备、清除原料、吊销执照、恢复原貌”专项整治标准。8、清办〔2017〕1号文件，证明：《清丰县“小散乱污”企业专项整治行动方案》确定整治的重点是包括家具制造加工行业在内的“小散乱污”企业，确定了“断水断电、拆除设备、清除原料、吊销执照、恢复原貌”专项整治标准。9、城市规划法、土地管理法、河南省建设项目环境保护条例，证明：根据城乡规划法第41条、土地管理法第43、44条、河南省建设项目环境保护条例第9条的规定，华泰家俱厂未办理规划、用地、环评手续，属于违法生产经营。10、地方组织法，证明：地方组织法第59条赋予县级人民政府有执行上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；管理本行政区域内环境和资源保护的权利。11、河南省供用电条例、供电监管办法，证明：河南省供用电条例第44、47条、供电监管办法第24条规定县级人民政府有要求供电企业执行中止供电的权利，供电企业因执行行政决定、命令中止给违法企业供电，有法可依。第三人提交证据为《清丰县人民政府关于对清丰县526家“小散乱污”企业停止生产电力供应的通知》，证明：第三人接到该通知后按照政府要求陆续停电，526家“小散乱污”企业名单中就有清丰县柳格华泰家俱厂。本院经审理认为：为了治理大气污染，国务院2013年9月10日印发《大气污染防治行动计划》，2017年3月3日，中共濮阳市委办公室、濮阳市人民政府办公室印发《濮阳市“小散乱污”企业专项整治行动方案》，中共清丰县委办公室、清丰县人民政府办公室印发《清丰县“小散乱污”企业专项整治行动方案》，两方案均要求按照属地管理对“小散乱污”企业开展专项整治行动。据此，《清丰县人民政府关于对清丰县526家“小散乱污”企业停止生产电力供应的通知》是清丰县人民政府落实上级关于大气污染防治相关政策的行为，原告提起本案诉讼不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告王同顺的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  许广慧审判员  周培勋审判员  葛传立二〇一七年十二月十五日书记员  王德东