广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2017)粤71行终1631号上诉人（原审原告）：陈建勋，男，1956年7月29日出生，汉族，住广州市越秀区。被上诉人（原审被告）：广州市人力资源和社会保障局。住所地：广州市越秀区连新路**号。法定代表人：郭志勇，局长。被上诉人（原审被告）：广东省人力资源和社会保障厅。住所地：广州市越秀区东风中路***号粤财大厦。法定代表人：黄汉标，厅长。上诉人陈建勋因诉被上诉人广州市人力资源和社会保障局（以下简称“市人社局”）以及被上诉人广东省人力资源和社会保障厅（以下简称“省人社厅”）不履行法定职责一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。原审法院经审理查明：2016年7月13日，广州市越秀区社会保险基金管理中心向原告出具了《养老待遇核定单》，原告认为其视同缴费账户金额数不合理，于2016年8月30日向被告市人社局提交《信访（咨询）登记表》。2016年10月26日，被告市人社局向原告发出穗人社信[2016]262号《关于陈建勋信访内容的答复》，答复原告如下：“……根据广东省人社厅2014年8月下发《关于广东省企业职工基本养老保险视同缴费账户记账有关问题的通知》（粤人社规[2014]2号）规定，记账利率按全省在岗职工月平均工资增长率执行……由于广州市人社局目前还在研制该2号文的执行办法，暂未执行2号文的视同账户记账利率，因此我市核定养老保险待遇时，会出现视同账户储存额比在广东省社保局核定待遇时的视同账户储存额少的情况。待我市2号文的执行办法制定后将遵循新的规定办理。”原告不服上述答复，于2016年11月10日向被告省人社厅提出信访复查。2016年11月15日，被告省人社厅受理了原告的信访复查并向原告出具了粤人社信复受字[2016]18号《信访事项复查（核）受理告知书》。经调查核实，被告省人社厅于2016年12月13日向原告发出粤人社群复[2016]23号《关于陈建勋信访事项的复查意见》，答复如下：“……广州市人力资源和社会保障局目前正在研究制订贯彻落实《关于广东省企业职工基本养老保险视同缴费账户记账有关问题的通知》（粤人社规[2014]2号）相关办法，待其贯彻办法实施后，将为相关的参保人员重新核算视同账户储存额和养老保险待遇……”原告不服，诉至原审法院。庭审中，原告主张其在收到涉案《养老待遇核定单》后，有向广州市社会保险基金管理中心提出复核要求，但该中心无法回答其提出的问题，后经人建议才到市人社局进行信访，并未对涉案《养老待遇核定单》提起过相关的诉讼。由于涉案《养老待遇核定单》是广州市越秀区社会保险基金管理中心作出的，而该中心是广州市越秀区人力资源和社会保障局下属的具有独立诉讼主体资格的单位，后经原审法院当庭释明，原告明确表示不变更本案的诉讼请求和诉讼主体。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被告市人社局、省人社厅分别对原告反映的养老保险视同缴费账户总额及关于落实执行粤人社规[2014]2号《关于广东省企业职工基本养老保险视同缴费账户记账有关问题的通知》的问题作出了信访答复、复查意见。信访工作是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构对人民群众的来信来访等事项进行登记、受理、交办、转送、承办、协调处理的活动，信访复查行为是信访部门依据《信访条例》对信访人不服信访答复再次作出的回复意见，其本身对信访人不具有强制力，对信访人的权利义务不产生实质影响，故上述信访答复和复查意见并不属于人民法院行政诉讼的受案范围。至于原告要求被告市人社局立即执行粤人社规[2014]2号《关于广东省企业职工基本养老保险视同缴费账户记账有关问题的通知》及要求被告省人社厅督促被告市人社局立即执行2号文的请求事项，并不属于行政审判权限范围，原审法院对此不作处理。再者，涉案《养老待遇核定单》是广州市越秀区社会保险基金管理中心作出的，且该中心具有独立的诉讼主体资格，而原告经原审法院释明，明确表示不变更本案的诉讼请求和诉讼主体。因此，结合本案的诉讼请求、诉讼主体和具体实际情况，原审法院依法裁定驳回原告的起诉。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告陈建勋的起诉。上诉人陈建勋不服原审裁定，向本院提起上诉称：（一）原审法院认定事实错误。1.上诉人的诉讼请求是请求判令被上诉人依法履行法定职责，换言之，上诉人诉的是请求确认两被上诉人无视粤人社规[2014]2号文颁布实施后长达两年多时间仍未得到落实的行为属行政不作为。两被上诉人的信访答复函仅是作为证明两被上诉人行政不作为的证据，而不是上诉人本案的诉求。原审法院将该证据视为上诉人的诉求明显是“偷换概念”，实质是违法拒绝裁判。2.庭审中，被上诉人市人社局对上诉人关于《养老待遇核定单》虽然盖有广州市越秀区社会保险基金管理中心印章，但该基金中心仅是起到收件转递的作用，具体的养老待遇核定权实际上在市人社局并由其直接核定的事实，并不否认。更重要的是，被上诉人市人社局确认在广州市贯彻执行粤人社规[2014]2号文的决定权在于其而不在于广州市越秀区社会保险基金管理中心。也就是说，未经被上诉人市人社局的同意，广州市越秀区社会保险基金管理中心根本无法也无权擅自执行该文。因此，被上诉人市人社局是适格被告。原审法院在上述事实已查明的情况下，仍认为被上诉人市人社局不是适格主体的观点，明显是认定事实错误。（二）原审法院适用法律错误。1.上诉人的诉求是请求判决两被上诉人履行法定职责，完全属于人民法院的受理范围，原审法院裁定驳回上诉人的起诉违反了《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二条规定。2.粤人社规[2014]2号文的适用对象是包括上诉人在内的具有视同缴费工龄的特定人群，是对现行社保制度的必要完善和对我国社保制度建立前已参加工作的这特定人群的适当经济补偿，不执行该文必然对特定人群造成经济利益上的实质损害，这种行政不作为还应承担相应的行政赔偿责任。上诉人对两被上诉人的行政不作为行为起诉，符合《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二条第一款第二项的规定。原审法院故意错误适用法律，不依法行使司法裁判权。3.从立法目的看，行政诉讼法就是为了保障政令畅通。粤人社规[2014]2号文在颁布后长达3年仍未能在广州市得到执行，这种政令不通的行政不作为直接损害了上诉人的合法权益，依法对该行政不作为提起的诉讼正是人民法院行政诉讼的受理范围，原审法院裁定驳回起诉错误，故上诉请求：1.依法撤销原审裁定；2.判令被上诉人市人社局依法履行法定职责，立即执行粤人社规[2014]2号文，为上诉人重新核定视同缴费账户金额和养老待遇，并补发2016年8月起至重新核定月的养老待遇与未重核前的差额；3.判令被上诉人省人社厅依法履行职责，督促被上诉人市人社局立即执行粤人社规[2014]2号文。被上诉人市人社局、省人社厅二审期间均未提交答辩意见。经审理查明，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，关于市人社局的被告主体资格是否适格的问题。《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”第八十三条第二款规定：“用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”依据上述规定，社会保险待遇的核定、调整、支付工作属于社会保险经办机构的法定职责。本案中，上诉人向原审法院起诉主张市人社局应按照粤人社规[2014]2号文的规定，为其重新核算视同缴费账户储存额和养老保险待遇，并补发差额，该诉讼请求涉及社会保险费的核定和支付问题，属于社会保险经办机构的法定职责。市人社局作为社会保险行政部门，虽然负责社会保险管理工作，但并不具有社会保险费核定和支付的职能，不是本案适格被告。上诉人在已经收到广州市越秀区社会保险基金管理中心出具的《养老待遇核定单》的情况下，仍以市人社局为被告向原审法院提起诉讼，原审法院向其释明应以广州市越秀区社会保险基金管理中心为被告，其不同意变更被告，原审法院裁定驳回其起诉，依法有据，并无不当。关于省人社厅督促市人社局执行粤人社规[2014]2号文的行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。上诉人起诉主张省人社厅履行督促市人社局执行有关文件规定的职责，其实质是要求上级行政机关行使对下级行政机关的内部监督职责，上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关行政执法行为进行的内部监督行为，并不直接对当事人设定权利义务，不属于行政诉讼的受案范围，原审法院对此不作处理，亦无不当。综上所述，上诉人认为市人社局是适格被告，其诉讼请求属于行政诉讼受案范围，原审法院认定事实和适用法律错误的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审 判 长  丁 玮审 判 员  余树林代理审判员  金 霞二〇一七年十二月七日法官 助理  李婷婷书 记 员  吴 艳