山东省菏泽市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）菏行初字第92号原告邵昭霞、王文康、王洪德、王宜昌等十七位。上列17原告诉讼代表人：陈成菊、徐和平、邵昭霞、王文康、马桂真。除原告曹秀琴外16位原告共同委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。被告郓城县人民政府。法定代表人谷永强，县长。委托代理人司秋华，郓城县人民政府法制办工作人员。委托代理人陈宝良，山东晟韵律师事务所律师。被告菏泽市人民政府。法定代表人解维俊，市长。委托代理人冀方静，菏泽市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人张瑞，菏泽市人民政府法制办公室工作人员。原告邵昭霞、王文康等17人不服被告郓城县人民政府房屋征收行政决定、被告菏泽市人民政府房屋征收行政复议一案，于2015年11月3日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2015年11月5日、10日分别向被告菏泽市人民政府、被告郓城县人民政府送达了应诉通知书及行政起诉状副本。2015年12月3日，本院组织各方当事人进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2015年12月8日公开开庭审理了本案，17原告的诉讼代表人陈成菊、徐和平、邵昭霞、王文康、马桂真及除原告曹秀琴外16位原告共同委托代理人李笃振，被告郓城县人民政府的委托代理人司秋华、陈宝良，被告菏泽市人民政府的委托代理人冀方静、张瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案行政争议形成过程如下：2015年8月15日，被告郓城县人民政府作出郓房征［2015］06号关于实施鲁发化工家属楼房屋征收的决定，并予以公告，决定对宋金河生态治理工程规划红线内，化肥厂范围内的鲁发化工家属楼及附属设施实施征收。原告不服该征收决定，向被告菏泽市人民政府申请行政复议，菏泽市人民政府经复议，作出菏政复决字［2015］217号行政复议决定，维持了该征收决定。原告不服，提起本案的行政诉讼。原告诉称:原告的房屋均在被告郓城县人民政府作出的征收决定范围内。被告郓城县人民政府作出和征收决定程序不当、实体违法，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第法律法规的规定，侵犯了原告的合法权益。被告菏泽市人民政府作出的复议决定错误维持征收决定，亦应予以撤销。请求撤销被诉的征收决定和复议决定。被告郓城县人民政府答辩称：答辩人为提高城市综合功能、加快城市建设步伐，打造城市居民宜居的生活环境，决定对鲁发化工家属楼旧城改建项目范围内的房屋实施征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(五)项的规定。郓城县发展和改革局、郓城县国土资源局、郓城县规划局分别出具该项目符合郓城县国民经济和社会发展规划及年度计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的意见，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定。房屋征收过程中，拟定了《郓城县人民政府关于宋金河二期生态治理项目鲁发化工家属楼房屋征收与补偿安置方案(征求意见稿)》，经公告，公开征求了被征收人的意见，修改后进行了公布，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款的规定。作出房屋征收决定前，答辩人进行了社会稳定风险评估，并做到了征收补偿资金足额到位、专户存储，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。作出房屋征收决定后，答辩人及时进行了公告，并载明征收补偿方案和复议、诉讼权利等事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定。综上所述，征收决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。被告菏泽市人民政府答辩称：答辩人于2015年8月24日受理原告的复议申请，并向郓城县人民政府送达提出行政复议答复通知书。郓城县人民政府提交书面答复及作出行政行为的证据、依据和其他材料后，答辩人经审查，在履行审批程序后，依法作出菏政复决字［2015］217号行政复议决定，并送达给各方当事人。答辩人作出复议决定程序合法，请法院依法予以支持。根据各方当事人的诉辩主张，本院确定本案的审理重点问题是：1、被告郓城县人民政府所作出的被诉房屋征收决定是否合法；2、被告菏泽市人民政府作出被诉复议决定的复议程序是否合法。被告郓城县人民政府就其所作出被诉征收决定的合法性提交了如下证据、依据：1、住建局向规划局征询函；2、规划局复函；3、住建局向发改委法征询函；4、发改局复函；5、住建局向国土资源局发征询函；6、国土局复函；7、国有土地使用证；8、郓发改审批[2014]023号；9、初步调查结果公示表；10、安置方案论证会记录；11、安置方案听证会；12、安置方案(意见稿)公告及照片；13、安置方案(意见稿)征求意见情况的公告及照片；14、选定评估机构通知；15、确定评估机构记录；16、确定评估机构公告；17、风险评估报告；18、资金存储证明；19、征收决定及公告；20、《国有土地上房屋征收与补偿条例》；21、《郓城县国有土地上房屋征收与补偿办法》。原告对被告郓城县人民政府所举证据的质证意见是：1-6号证据为郓城县住建局向发改局、规划局、国土局的征询函及三份《复函》，对其真实性认可，但对合法性、关联性不认可。被告应向法庭提交各项规划详细内容，方可得出以上结论，又鉴于复函单位与被告县政府之间的从属关系，该证据不应被法庭采纳。郓城县人民政府工作报告也不能代替以上的各项规划，因此，政府工作报告本案无关联性。对7号证据国有土地使用权证的真实性、合法性认可，但对其关联性不认可，由于未出示规划红线，无法看出此次房屋征收所涉及的区域与化肥厂占地区域是否吻合，不能证明所征收的区域具体位置。对8号证据郓发改审批［2014］023号《可行性研究报告的批复》的真实性认可，对其关联性、合法性不认可。该《批复》无法看出具体的批准项目建设范围是否包含原告的房屋，且无相关法律规定房屋征收决定之前需要办理类似的《可行性研究报告的批复》，故对关联性不认可。对9号证据化肥厂房屋面积结果初步公示表的真实性认可，对合法性、关联性不认可。其张贴时间是在2015年年初，依据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条规定，对被征收房屋的调查结果是在房屋征收决定作出之后、房屋正式评估前作出，而该公示表出现的时间远远早于该时间，因此其不具有合法性。对10号证据征收补偿安置方案论证会记录的真实性、合法性、关联性均不认可。被征收房屋早在2015年4月份就已经出台过评估报告，已经确定了补偿方式和数额，少部分的房屋业主在6月份之前就已经签订了补偿安置协议，所以被告称在2015年6月6日进行了补偿安置方案的论证是不真实的。基于该论证会的虚假性，原告自然不认可其合法性；因为安置补偿方案早在一年前就作出，故该证据与诉争房屋征收决定亦无关联性。对11号证据安置方案听证会的真实性认可，对其合法性、关联性不认可。事实上该听证会没有对被征收人进行通知，亦未进行公告，被告未提交证据证明在听证之前进行通知。对12号证据房屋征收与补偿安置方案征求意见的公告及照片的真实性认可，对合法性及关联性不认可。未签协议的住户共有46户向拆迁指挥部提交了《关于宋金河二期生态治理项目鲁发化工该房屋楼征收与补偿安置的回复》，强烈抗议补偿标准过低，要求提高补偿，但房屋征收部门置之不理。对13号证据房屋征收与补偿安置方案征求意见情况的公告及照片真实性认可，其合法性不认可。前述提到46户居民对于补偿标准提出了强烈意见，但该公告中没有任何显示，没有说明多少户提出了意见，提出了什么意见，对拟被征收人的意见未予理睬。这次公告与之前的征求意见稿，除了对征收范围的描述外，并没有变化，也未说明原因。对14号证据选定评估机构的通知的真实性认可，对其合法性、关联性不认可。评估机构应由被征收人协商选定，而只有征收决定作出之后方能确定具体的被征收人，在征收决定作出之前选定评估机构不具有合法性。对15号证据确定评估机构记录的真实性、合法性、关联性均不认可。该记录没有显示记录形成的时间。对16号证据确定评估机构公告张贴的真实性认可，对合法性、关联性不认可。本案诉争的征收决定于8月15日作出，但该证据是在8月18日张贴，并不是证明诉争征收决定合法性的依据，因此不具有关联性。对17号证据《社会稳定风险评估报告》的真实性认可，对合法性、关联性不认可。作出该评估报告的主体应是市县人民政府，但是该证据显示作出风险评估的主体却是郓城县住建局，没有证据显示县政府对郓城县住建局授权或委托，其主体不适格。对18号证据资金存储证明真实性认可，对其合法性、关联性均不认可。支票进账单并非是资金存储证明，也不能证明房屋补偿是专户专储、专款专用。对19号证据征收决定及公告的真实性认可，对其合法性不认可。被告菏泽市人民政府对被告郓城县人民政府所举证据无异议。被告菏泽市人民政府就复议程序合法性提交了三份证据：1、行政复议受理通知书及送达回证；2、提出行政复议答复通知书及送达回证；3、菏政复决字（2015）217号行政复议决定书及送达回证。原告对被告菏泽市人民政府的证据的质证意见是：对证据的真实性都认可，对复议程序的合法性认可，对其实体认定不认可。被告郓城县人民政府对被告菏泽市人民政府所举证据无异议。原告向本院提交了以下证据：1、原告17人身份证复印件；2、17人房产证复印件；3、被告作出的郓房征（2015）06号郓城县人民政府关于实施鲁发化工家属楼房屋征收的决定；4、菏政复决字（2015）217号行政复议决定书；5、商品房买卖相邻地段合同复印件一份；6、相邻地段房屋买卖票据以及刷卡记录复印件一份；7、房屋征收初步估价结果公示表一份。原告主张：1、2号证据证明原告与诉争的房屋有利害关系；5、6号证据证明被告的征收程序的违法性；7号证据证明被告在征收决定之前就已经进行了选取评估机构，违法进行评估。二被告对原告所举证据的质证意见是：对1-4号证据无异议；5、6号证据与本案无关联性，不能证明其目的；对7号证据因为是复印件，上面所标注的时间是书写的，不是打印的，不能认定其张贴时间的真实性。根据庭审中双方当事人对证据质证、辩论的情况，经审查，本院对证据作如下认定：关于被告郓城县人民政府所举证据，1-6号证据为相应行政机关出具，原告对其真实性无异议，且与被诉房屋征收决定的合法性有一定的关联性，认定为有效证据。7号国有土地使用权证、8号证据郓发改审批[2014]023号文件，原告对其真实性无异议，且原告在庭审中也主张其房屋在征收决定所确定的范围内，认定为有效证据。9号证据化肥厂房屋面积结果初步公示表，原告对其真实性无异议，认定为有效证据，但其仅证明被告郓城县人民政府对房屋征收范围内房屋的情况进行了初步调查。10号、11号证据征收补偿安置方案论证会记录及与会人员签字，认定为有效证据。12号、13号证据为房屋征收与补偿安置方案征求意见及征求意见情况的公告及照片，原告对其真实性认可，认定为有效证据，但仅证明其进行了公告及张贴。14号、15号、16号证据为选定评估机构通知、确定评估机构记录及公告张贴，应为证明房屋征收补偿决定合法性的证据，而本案诉讼标的为房屋征收决定，不作为征收决定合法性与否的证据审查认定。17号证据为社会稳定风险评估报告，是由宋金河综合治理建设指挥部组织多个职能部门，通过多种方式摸底、广泛征求群众意见的基础上形成的，虽然其落款单位为郓城县住房和城乡建设局，确有不当，但其确属被告郓城县人民政府主导形成并予以认可，才向本院提交的，故认定为有效证据。18号证据资金存储证明实际是支票进账单，原告对其真实性认可，认定为有效证据，但该证据不能证明其符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定的“征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。19号证据为征收决定及公告，原告对其真实性认可，但征收决定为本案的诉讼标的，不作为证据审查认定，征收决定公告认定为有效证据。关于被告菏泽市人民政府所举证据，原告对其真实性以及复议程序的合法性均认可，认定为有效证据。关于原告所举证据，1号、2号证据，二被告对其真实性没有异议，认定为有效证据。3号、4号证据为本案被诉的征收决定和复议决定，不作为证据审查认定。5、6号证据与本案无关联性，不予认定为有效证据。7号证据房屋征收初步估价结果公示表，应为证明房屋征收补偿决定合法性与否的证据，不作为征收决定合法性的证据审查认定。经审理查明：2014年5月29日，郓城县发展和改革局对郓城县住房和城乡建设局作出关于宋金河二期生态治理工程建设项目可行性研究报告的批复，同意建设郓城县宋金河湿地生态保护与恢复工程，项目位于郭林桥以南，向南、向西至八里河桥西200米。2014年11月26、27日，郓城县规划局就宋金河生态治理工程项目向郓城县住房和城乡建设局分别颁发了建字第371725201400033建设工程规划许可证、编号371608201411270301的建筑工程施工许可证。2015年3月16日，郓城县住房和城乡建设局向郓城县发展和改革局、郓城县国土资源局、郓城县规划局分别发出关于宋金河二期生态治理项目房屋征收是否符合郓城县国民经济和社会发展规划、郓城县土地利用总体规划、郓城县城乡总体规划和专项规划的函。2015年3月18日，郓城县发展和改革局、郓城县国土资源局、郓城县规划局向郓城县住房和城乡建设局复函称，该项目符合郓城县国民经济和社会发展规划及年度计划、郓城县土地利用总体规划、郓城县城乡总体规划和专项规划。2015年6月6日，郓城县住房和城乡建设局召开了鲁发化工家属楼征收与补偿安置方案论证会。2015年6月12日，郓城县会计结算中心在菏泽农行郓城支行的帐户收款10000000元。2015年6月15日，郓城县住房和城乡建设局召开了鲁发化工家属楼征收与补偿安置方案听证会。2015年6月16日，被告郓城县人民政府发布关于宋金河二期生态治理项目鲁发化工家属楼房屋征收与补偿安置方案公开征求意见的公告。2015年8月12日，被告郓城县人民政府发布了关于鲁发化工家属楼房屋征收与补偿安置方案征求意见情况的公告。2015年8月14日，郓城县住房和城乡建设局作出了宋金河综合治理鲁发化工家属楼房屋征收社会稳定风险评估报告。其基本评价是：该项目符合公共利益需要、决策民主、程序合法、操作公平公正、结果公开，经过综合权衡论证，有一定风险，但在可控范围之内。2015年8月15日，被告郓城县人民政府作出关于实施鲁发化工家属楼房屋征收的决定，并予以公告张贴。原告不服该征收决定，向被告菏泽市人民政府申请行政复议。菏泽市人民政府受理后，向郓城县人民政府送达了提出行政复议答复通知书。郓城县人民政府提交书面答复及作出行政行为的证据、依据和其他材料后，答辩人经审查，履行了相应审批程序后，依法作出菏政复决字［2015］217号行政复议决定，并送达给各方当事人。另查明，被诉征收决定所涉被征收人60人，目前已大多签订了房屋征收补偿协议，故仅有17名原告提起本案的行政诉讼。在本案审理中，原告曹秀琴又以签订了房屋征收补偿协议为由，表示不再参加诉讼，申请撤回起诉。本院认为：本案的被诉房屋征收决定，是为了实现宋金河二期生态治理工程建设项目、对鲁发化工家属楼旧城改建而实施的，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的房屋征收条件，被告郓城县人民政府具有作出房屋征收决定的职权。被告所举证据能够证明，该项目的房屋征收符合郓城县国民经济和社会发展规划及年度计划、郓城县土地利用总体规划、郓城县城乡总体规划和专项规划。房屋征收部门拟定的征收补偿方案，分别经过了有关部门和人员的论证、听证，并进行了公开征求意见公告，在公开征求意见公告一个月后，公开了房屋征收与补偿安置方案征求意见情况的公告。被诉房屋征收决定作出前，进行了社会稳定风险评估。这些均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。但是，被告郓城县人民政府所提交的郓城县会计结算中心在菏泽农行郓城支行的帐户收款壹仟万元的进帐单，并不能证明涉案的房屋征收补偿费用足额到位、专户存储和专款专用。被诉房屋征收决定属主要证据不足，依法应予撤销，但鉴于宋金河二期生态治理工程建设项目符合相关规划，并已纳入郓城县国民经济和社会发展年度计划，且进入实施阶段，所涉60名被征收人已大多签订了房屋征收补偿协议，撤销被诉房屋征收决定会给公共利益和其他人合法权益造成重大损害，本院对原告要求判决撤销被诉房屋征收决定的诉讼请求不予支持，但对被告郓城县人民政府在征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用证据不足的情况下，作出房屋征收决定，本院依法应确认其违法，并责令被告郓城县人民政府采取相应补救措施，以保证补偿资金的足额到位、专户存储、专款专用。被告菏泽市人民政府所作出的复议决定维持了被诉的征收决定，依法应确认无效。原告曹秀琴以签订了房屋征收补偿协议为由撤回起诉的请求，不损害公共利益和他人合法权益，本院依法予以准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十三条第一款之规定，判决如下：一、确认被告郓城县人民政府作出的郓房征［2015］06号关于实施鲁发化工家属楼房屋征收的决定违法；二、确认被告菏泽市人民政府作出的菏政复决字［2015］217号行政复议决定无效；三、责令被告郓城县人民政府就房屋征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用采取补救措施。一审案件受理费50元，由被告郓城县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  张天正审 判 员  李胜力人民陪审员  步翠银二〇一五年十二月二十九日书 记 员  雷 婷附本判决所适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十三条第一款复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。