北京市高级人民法院行 政 判 决 书(2017)京行终4328号上诉人（一审原告）胡劲江，男，1974年7月14日出生，户籍所在地天津市和平区。被上诉人（一审被告）天津市国土资源和房屋管理局，住所地天津市和平区曲阜路84号。法定代表人蔡云鹏，局长。委托代理人李臻，天津市国土资源和房屋管理局工作人员。委托代理人杨轩，天津市国土资源和房屋管理局工作人员。被上诉人（一审被告）中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人姜大明，部长。委托代理人刘敏，中华人民共和国国土资源部工作人员。委托代理人穆继云，北京市中伦律师事务所律师。上诉人胡劲江因诉天津市国土资源和房屋管理局（以下简称天津国土局）政府信息公开及中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）(2017)京01行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2015年7月27日，天津国土局针对胡劲江提出的政府信息公开申请，作出《不予公开告知书》2015-979（以下简称被诉告知书），主要内容为：本机关政府信息公开办公室于2015年6月15日收到您提出查询“申请公开天津市土地整理中心对津和荣（挂）2009-173出让地块报送天津土地交易中心的‘土地出让全部成本构成表’、审计报告以及有关委托文件和说明材料等。（加盖公章书面答复）”信息的申请。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称公开条例）第十四条“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”的规定，您申请查询的信息属于国家秘密不予公开。胡劲江不服被诉告知书，向国土部提出行政复议申请。2015年11月2日，国土部作出《行政复议决定书》国土资复议〔2015〕1120号（以下简称被诉复议决定），主要内容为：本机关认为：一、依据《国家保密法》第九条“国家秘密的密级分为‘绝密’、‘机密’、‘秘密’三级。‘绝密’是最重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重的损害”和第十二条“属于国家秘密的文件、资料，应当依照本法第九条、第十条、第十一条的规定标明密级。不属于国家秘密的，不应标为国家秘密文件、资料”的规定，津和荣（挂）2009-173号地块土地出让档案被确认为“秘密”级别。因此，依据公开条例第十四条“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”、第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；……”的规定，对于申请人申请公开的政府信息，被申请人已经告知其涉及国家秘密不予公开。被申请人已经履行了政府信息公开的法定职责。二、依据《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》第五条‘国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理’的规定，房屋拆迁补偿问题以及由此产生的赔偿问题，由房屋拆迁管理部门监督管理，不属于国土部的职责范围。因此，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……”的规定，申请人的第二项复议请求不符合国土部的行政复议的受理条件。综上所述，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定如下：维持被申请人作出的《不予公开告知书》（编号：2015-979），对由此产生的赔偿请求不予支持。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回申请人的第二项复议请求。一审法院经审理查明：2015年6月15日，天津国土局收到胡劲江网上提交的信息公开申请，申请的信息为：“申请公开天津市土地整理中心对津和荣（挂）2009-173出让地块报送天津土地交易中心的‘土地出让全部成本构成表’、审计报告以及有关委托文件和说明材料等。（加盖公章书面答复）”。同年7月6日天津国土局作出延期答复告知书并向胡劲江送达，同年7月27日天津国土局作出被诉告知书，并于当日邮寄送达胡劲江。胡劲江不服该告知书，向国土部申请行政复议。其复议请求为：1.依法认定天津国土局作出的被诉告知书违法并予以撤销；2.请求确认天津国土局在出让津和荣（挂）2009-173地块城市国有土地使用权过程中，未按照《城市房屋拆迁管理条例》有关法律法规和省自治区、直辖市及计划单列市有关规定支付相关补偿费用，行政不作为，土地出让行为违法；3.天津国土局承担赔偿责任。2015年9月15日国土部收到胡劲江的复议申请，并于同年11月2日作出被诉复议决定，后于2015年11月3日向胡劲江进行邮寄。胡劲江收到被诉复议决定后仍不服，向法院提起行政诉讼。另查明，胡劲江在庭审中明确表示：1.对被诉告知书和被诉复议决定作出的程序无异议；2.其赔偿请求针对的是第2项复议请求。一审法院认为：本案涉及两个部分，一是被诉告知书及被诉复议决定中维持该部分的合法性；二是被诉复议决定中程序性驳回复议请求部分的合法性。一、被诉告知书及被诉复议决定中维持该部分的合法性公开条例第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。该条例第二十一条第（二）项亦规定，对申请公开的政府信息，属于不予公开范围的，行政机关应当告知申请人并说明理由。本案中，天津国土局提交的证据能够证明胡劲江申请的涉案信息属于土地出让卷宗中材料，确系国家秘密，天津国土局据此作出被诉告知书并无不当。鉴于胡劲江对被诉告知书的作出程序无异议，本院经审查，对被诉告知书作出程序的合法性予以确认。胡劲江关于涉案信息不属于国家秘密的诉讼主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。胡劲江关于天津国土局及国土部对其他政府信息公开申请作出答复及复议与本案的被诉告知书及被诉复议决定矛盾的主张，因其他政府信息公开答复及复议情况不属于本案审理范围，故对该诉讼主张，不予支持。二、被诉复议决定中程序性驳回胡劲江复议请求部分的合法性当事人对行政复议不予受理决定不服，或者对以不符合复议受理条件为由驳回复议申请决定不服提起诉讼的，其诉讼目的实质上是要求复议机关受理其复议申请并进入实体审查阶段，此类案件从诉讼类型上仍然应当属于履责之诉的范畴。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请人应该与被复议的具体行政行为有利害关系。本案中，胡劲江并非土地出让行为的相对人，土地出让行为与其不具有利害关系。对其附带提起的行政赔偿请求，亦应予以驳回。尽管被诉复议决定的理由有所不当，但法院已经查明胡劲江的行政复议申请明显不符合行政复议的受理条件，被诉复议决定驳回胡劲江复议请求的结论并无不当，国土部并无未履行法定职责的情形。故对胡劲江要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回胡劲江的全部诉讼请求。胡劲江不服一审判决，向本院提起上诉，认为一审法院认定事实不清，胡劲江申请公开的内容包含不属于保密范围的信息；天津国土局在土地出让行为过程中，未依法对胡劲江房地产拟进行补偿，未足额发放受让人支付的拆迁成本，应当依法承担赔偿职责。故请求本院撤销一审判决，依法改判。天津国土局答辩称，胡劲江所申请的信息属于国家秘密，我机关以此为由不予公开，认定事实清楚，适用依据正确，同意一审判决。国土部答辩称，同意一审判决。一审审理期间，胡劲江在举证期限内向一审法院提交了下列证据：1.《天津市国有建设用地使用权挂牌出让公告》津和荣（挂）2009-173；2.金融街公告；3.《信息不存在告知书》2013-2104；4.《行政复议决定书》财复议〔2017〕67号；5.天津市国土局答复；6.《告知书》2015-1913；7.《告知书》2015-1914；8.国土部在北京市西城区人民法院的证据目录；9.《关于责令胡劲松等限期搬迁的决定》和平政拆令〔2009〕518号；10.（2015）一中行初字第596号行政判决书。天津国土局提交了下列证据：1.信息公开申请材料；2.延期答复告知书。天津国土局同时提交《中华人民共和国保守国家秘密法》、公开条例作为其作出行政行为的法律规范依据。国土部提交了下列证据：1.胡劲江邮寄《行政复议申请书》的信封；2.《行政复议受理通知书》国土资复议〔2015〕900号；3.《行政复议答复通知书》国土资复议〔2015〕901号；4.《关于胡劲江复议我局不予公开告知书行政复议案件的答复意见》津国土房复议答复〔2015〕第240号；5.国土部向胡劲江邮寄被诉复议决定的信封；6.胡劲江邮寄的《行政复议申请书》。上述证据均已随案移送本院，本院经审查认为一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2014年12月，津和荣（挂）2009-173地块出让档案卷宗形成后，由天津土地交易中心定为“国家秘密”，并作出“秘密”标志。定密期间，天津土地交易中心依法享有相关定密权。本院认为，公开条例第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。本案中，胡劲江向天津国土局申请公开的信息，已经被定为国家秘密，并作出秘密标志，属于国家秘密。因此，天津国土局认定胡劲江所申请的政府信息公开事项涉及国家秘密，不予公开并无不当，符合公开条例的规定。鉴于胡劲江对被诉告知书的作出程序无异议，一审法院经审查对被诉告知书作出程序的合法性予以确认，本院不持异议。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请人应该与被复议的具体行政行为有利害关系。本案中，胡劲江并非土地出让行为的相对人，也没有证据证明其属于行政法律关系上被出让土地的实际使用人，故胡劲江与土地出让行为不具有利害关系，其附带提起的行政赔偿请求，亦应予以驳回。国土部作出驳回胡劲江的复议请求，并无不当。需要指出的是，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项之规定，行政复议机关受理的行政复议应当有具体的行政复议请求和理由。因行政复议的审查是对被申请复议的具体行政行为的合法性进行全面审查，故“具体的行政复议请求”主要是指行政复议申请要指向明确的具体行政行为，并据此提出明确的行政复议请求。本案中，胡劲江首先是基于其向天津国土局申请政府信息公开，而对天津国土局所作被诉告知书不服，进而再向国土部提起了行政复议申请。但在胡劲江向国土部所提起的行政复议申请中，除了第一项复议请求是针对天津国土局作出被诉告知书的行政行为外，其提出的第二项和第三项请求均非基于天津国土局作出被诉告知书的行政行为，而是针对其他行政行为而提出。胡劲江在一个行政复议申请中，针对多个具体行政行为提出行政复议申请的请求，属于对具体行政行为的指向不明，也即行政复议请求不明确。对此，国土部在未进行进一步区分的情况下，直接作出被诉复议决定，对胡劲江提出的三项复议申请请求一并进行处理，不符合前述法规的要求，本院在此予以指正。但鉴于被诉复议决定的上述合并处理方式对胡劲江的合法权益未产生实际影响，故本院对被诉复议决定以及一审法院的裁判结果予以认可。综上，一审法院判决驳回胡劲江的诉讼请求并无不当，本院予以维持。胡劲江上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡劲江负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  胡华峰审 判 员  贾宇军代理审判员  周凯贺二〇一七年十二月四日书 记 员  张路遥