江苏省扬州市邗江区人民法院行 政 判 决 书（2015）扬邗环行初字第6号原告扬州粮食职工中等专业学校，住所地在扬州市邗江区邗沟路14-2号。法定代表人曹沐林，校长。委托代理人刘铭成，该校工会主席。委托代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。被告扬州市国土资源局，住所地在扬州市文昌中路565号。法定代表人周正权，局长。委托代理人滕梅森，江苏理华律师事务所律师。第三人扬州市弘扬中学，住所地在扬州市邗江区邗沟路****号。法定代表人朱焕珍，校长。委托代理人生建国，该校党支部书记。原告扬州粮食职工中等专业学校（以下简称粮食中专）不服被告扬州市国土资源局（以下简称扬州国土局）土地行政管理行政批准，于2015年7月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年7月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，因扬州市弘扬中学（以下简称弘扬中学）与本案被诉行政行为及案件处理有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年11月18日公开开庭审理了本案。原告粮食中专的法定代表人曹沐林与委托代理人刘铭成、王卫洲，被告扬州国土局副局长汪庆湖同委托代理人滕梅森，第三人弘扬中学的委托代理人生建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告扬州国土局于1999年4月12日作出扬国土（99）地城字8号《关于扬州市弘扬中学新建教学楼、学生宿舍申请划拨国有土地使用权的批复》，表明经审核并报扬州市政府批准同意弘扬中学新建教学楼、学生宿舍，收回粮食中专座落在邗沟路14-2号1087.1㎡的国有土地使用权，并将甲地块（377.3㎡）划拨给弘扬中学建学生宿舍，乙地块建教学楼；明确缴纳有关使用费27873.24元。批复的抄送单位一栏包括粮食中专。原告粮食中专诉称：1999年，原告与弘扬中学签订联合办学的协议，原告有偿向弘扬中学提供校内部分土地和建筑物。2009年时双方续签了协议。2015年5月，原告向弘扬中学提出适当增加使用费，弘扬中学予以拒绝并声称其已经获得涉案土地的土地证和房产证。原告经调查，发现尽管土地证一直在原告处，但确实有一份扬国土（99）地城字8号批复存在，该批复已将原告校内的1087.1㎡的土地使用权划拨给弘扬中学。被告收回土地使用权的理由认定事实存在错误，被告认为其划拨土地是基于原告的同意，属于对原告意思的曲解，原告是同意弘扬中学使用其850㎡的土地建设教学楼和宿舍，但并无转让土地使用权的意思。被告从未向原告进行询问或到现场调查勘验，还改动了数字，收回土地后也未告知原告，秘密将土地使用权划给弘扬中学，且对原告的土地证未变更登记，原告土地证上的面积并无变化。案涉土地系扬州市政府批准原告使用的，被告作出该行为没有依土地管理法第五十八条的规定报经扬州市政府批准，被告也未按该法规定给原告任何补偿。而根据《划拨土地使用权管理暂行办法》的规定，划拨土地使用权应在补办土地使用权出让手续后方可转让，被告采用收回方式属于违规操作。综上，被告的行为明显违法，损害原告合法权益，请求判决撤销被告作出的扬国土（99）地城字8号《关于扬州市弘扬中学新建教学楼、学生宿舍申请划拨国有土地使用权的批复》。原告粮食中专提供了以下证据：1、《关于扬州市弘扬中学新建教学楼、学生宿舍申请划拨国有土地使用权的批复》，证明被诉行政行为存在；2、扬国用（96）字地39005号国有土地使用证、土地登记卡，证明原告对涉案土地享有合法土地使用权，被告作出批复后，未对原告土地证进行任何变更，原告不知情；3、原告向扬州市粮食局的汇报及答复、律师调查介绍信，证明原告获悉被告行为后采取的应对举措；4、被告作出的关于收回土地理由的答复、原告的两份报告，证明被告决定收回原告土地使用权理由错误，曲解了原告的本意；5、原告出具的致扬州国土局的函、弘扬中学的证明模板及保证，证明原告当时是基于合作关系，将部分土地借给弘扬中学使用，而弘扬中学在办理相关手续过程中存在欺诈，被告认定事实错误；6、声明书、违约缺席定界通知书、扬州市粮食局证明，反映原告发现违法事实后开始维权工作，而弘扬中学开始补办手续，被告下属邗江国土分局要求原告指定土地界限，原告被迫参加并表态不代表认可土地使用权的变更；7、图纸，反映案涉地块上原告原来建有药剂库、鱼塘、车棚等建筑物，被告作出批复并未给予任何补偿，存在暗箱操作；8、证人秦某、王某提供的证言两份，证明原告在2015年才知道该批复的具体情况；9、申请法院调取的土地登记材料、地籍调查表，弘扬中学变更土地四至的申请，说明当时办理土地使用权四至范围时原告并不知情，弘扬中学隐瞒事实，国土局认定事实不清；10、公告三份，证明被告收回土地使用权应以书面程序进行公告。被告扬州国土局辩称：由被告作出的被诉批复包含两项内容，一是收回原告土地使用权，二是将收回的土地划拨给弘扬中学使用；就前者而言，根据扬州市规划局的建设用地定点通知、建设用地规划许可证等文件，原属原告使用的部分土地已规划确定给弘扬中学建设房屋，且原告出具了同意划拨的公函，故被告据此报经扬州市政府审批后，收回原告的土地使用权合法；就后者而言，弘扬中学的建设项目获得扬州市计划委员会立项批准，获得扬州市规划局的规划许可，故被告根据《土地管理法》第五十二条、第五十三条及《江苏省土地管理法实施办法》第二十九条的规定将土地使用权划拨给弘扬中学合法。原告在1999年3月9日向被告书面致函，同意在校内划拨部分土地使用权给弘扬中学建设，没有关于权属不变的说明，且既然由弘扬中学建设，就应由其申请用地，依法不能约定权属不变；至于具体面积，应根据规划行政许可及被告现场查勘为准，而不以原告函件中的声明为准。被告根据弘扬中学申请，报经扬州市政府批准，作出的批复文件也已经抄送原告等，并非秘密行事；原告同意划拨，弘扬中学也进行了建设，对于用地事实原告早已知悉。本案不是被告主动收回土地使用权，也不是原告向弘扬中学转让使用权，故不存在补办出让手续，也不存在补偿问题；基于原告同意划拨土地使用权后，应由原告依法申请变更登记，未变更不影响收回土地使用权的效力。被告基于弘扬中学的申请，审查了弘扬中学的相关批文，报经政府批准后划拨土地使用权给弘扬中学，符合法定程序。故原告的诉讼理由不能成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告扬州国土局于答辩期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、弘扬中学申请划拨土地的报告，证明弘扬中学提出用地申请的事实；2、扬州市计划委员会文件，证明弘扬中学的建设项目已经取得立项批准；3、扬州市规划局的建设工程用地定点通知书，证明弘扬中学申请用地已经获得规划部门定点许可；4、扬州市规划局的建设用地规划许可证，证明弘扬中学申请建设已经获得了用地规划许可；5、原告出具的同意在校园内划拨土地给弘扬中学建教学楼的函，证明原告同意划拨其原使用的部分土地给弘扬中学建房的事实；6、现场相关定点查勘图纸，证明弘扬中学申请使用以及规划局定点许可的用地地址；7、案涉批复的拟稿件，证明在审查相关证明材料后报请扬州市政府审批的程序事实；8、扬国土（99）地城字8号批复，证明作出收回原告原使用部分土地使用权划拨给弘扬中学使用的程序事实。被告扬州国土局另在庭前提供了一份扬州市政府的情况说明，证明当时作出收回和划拨的决定经过市政府批准的事实。被告扬州国土局提供了以下依据：1、《土地管理法》第五十三条、第五十八条的规定；2、《江苏省土地管理法实施办法》第二十九条的规定；3、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定。第三人弘扬中学述称：弘扬中学建设教学楼和宿舍楼手续齐全，程序正当。申请划拨粮食中专土地是经过粮食中专同意才办理的，不存在欺诈。我们并不懂国家相关土地法规，当时在办理手续的过程中，我们如不承诺权属不变，粮食中专就不给办理，出于无奈，我们才作出了不合法的承诺文件。我们建房经过扬州市计划委员会批准，经过扬州市规划局规划定点和许可，后来才申请到划拨土地，经过政府同意以后才建房，一切手续齐全，不存在违法行为。当时在建房过程中，粮食中专也有人参与，根本不存在欺诈。原告当时同意划拨850㎡土地使用权，我们的土地证上实际不足830㎡，并没有超过850㎡。故原告的陈述与事实不符，其诉讼请求应予以驳回。第三人弘扬中学提供了以下证据：扬州市计划委员会的批文、扬州市规划局的规划定点通知书、规划用地许可证、联合办学协议书、粮食中专同意划拨土地的说明、扬州国土局同意划拨的批复、土地证复印件、房产证复印件。经庭审质证，原告方对于被告方证据提出以下意见：1、扬州市计划委员会文件不能代表单个项目的项目批准文件，建设项目申请用地应编制可行性研究报告，经项目主管单位批准。2、建设用地规划许可证不能确定红线具体范围，弘扬中学项目有可能符合规划，但与能否用地无关。3、扬州市规划局建设工程用地定点通知书不能证明弘扬中学用地定点的具体范围，按照规定，确定具体用地范围应办理建设项目选址意见书，而非用地定点通知书，故该文件不具有合法性。4、图纸并非现场实地勘测形成，原告未接到过参加现场勘测的任何通知。5、原告所出具的上所写“划拨”的含义并非将其土地使用权转移给弘扬中学的意思，而仅指基于双方合作关系同意其使用部分土地进行建设，实际上属于借用，双方明确约定土地使用权不变。原告无权划拨土地使用权，所以证明应无效，所写面积也与被收回的不一致，无法体现同意使用土地的具体范围。6、扬州国土局的批复拟稿件是其内部处理文件，不能代表扬州市政府批准，文件上未体现政府批准内容，市政府副秘书长并不能代表市政府。关于被告所提供的相关法律依据，原告认为行政诉讼中要审查的应是被告当时作出行政行为的法律依据，而非事后其认为对其有利的法律依据。被告方对于原告方证据提出以下意见：对批复没有异议。对原告的土地使用证、土地登记卡真实性没有异议，其与本案没有关联。证据3、4与本案没有关联性。对原告1999年出具的证明无异议。对证据6、7的真实性没有异议，与本案无关。对法院调取证据的真实性没有异议，但与本案均无关联。弘扬中学变更土地四至的申请与本案没有关联性。证人秦某对事实没有证明能力，其证明的内容即便属实也违法。证人王某的证词不能否定政府收回和划拨行为客观存在。对第三人所提供证据，原告质证意见如下：对扬州市计划委员会文件、用地规划许可证、粮食中专的函等证据被告已经提供。对协议的真实性没有异议，协议约定说明双方合作基础是不改变土地权属。第三人的土地证、房产证不具有合法性，先有房产证，后有土地证，存在程序倒置。被告除认为原告和第三人所签协议书与本案无关，其中就土地问题的约定违法，以及房产证、土地证与本案无关外，对第三人所提供的其它证据无异议。第三人对原告方证据的质证意见同被告方，对被告方证据无异议。本院对于当事人在举证期间内所提供并经质证无异议的以下证据予以认定：1、原、被告各自提供的《关于扬州市弘扬中学新建教学楼、学生宿舍申请划拨国有土地使用权的批复》及被告提供的拟稿件；2、被告提供的弘扬中学申请划拨土地的报告、扬州市计划委员会文件、扬州市规划局的建设工程用地定点通知书与现场相关定点查勘图纸及建设用地规划许可证、粮食中专出具的同意在校园内划拨土地给弘扬中学建教学楼的函；其余证据因在真实性、合法性或关联性等某个方面的欠缺，本案对其证明力不作认定。经审理查明：1999年3月8日，弘扬中学向扬州国土局出具申请划拨土地的书面报告，提出其成立以来一直租房办学，经与粮食中专商定，“由粮校提供850平方米土地面积，在粮校校园内新建2000平方米教学楼一幢，1200平方米学生宿舍楼一幢”，请国土局办理土地有关手续。粮食中专于1999年3月9日向扬州国土局出具书面函，载明“我校与弘扬中学联合办学，根据协议，同意在校园内划拨土地850㎡，给弘扬中学建教学楼、学生宿舍楼两幢。”1999年3月27日，扬州市计划委员会以扬计（99）字第069号文件，下达了市区第三批基本建设项目计划，弘扬中学教学楼、学生宿舍楼项目名列其中。1999年3月31日，扬州市规划局向弘扬中学核发了《建设用地规划许可证》，用地项目名称为“教学楼、学生宿舍楼”，用地位置为“竹西路以北，原粮食中专校内”；同日，扬州市规划局向弘扬中学发出建设工程用地定点通知，确定用地面积为1247.5平方米，并在红线图上明确了四至。1999年4月12日，扬州国土局作出扬国土（99）地城字8号《关于扬州市弘扬中学新建教学楼、学生宿舍申请划拨国有土地使用权的批复》；该批复的拟稿由市政府分管领导签发。此后，弘扬中学在粮食中专校内动工新建了教学楼及学生宿舍楼各一幢，并领取了房产及土地权属证书。以上事实有当事人所提供的相关书证及一致陈述在卷为证。当事人的争议焦点在于：被告1999年作出的被诉行政行为是否存在违法及应否予以撤销？本院认为：被诉行政行为的相对人形式上是弘扬中学，但其包含收回粮食中专土地使用权与划拨给弘扬中学等两项内容，而前者与粮食中专明显具有利害关系，故粮食中专依法具有原告资格。对粮食中专1999年书面函上“划拨”一词的含义，当事人具有不同理解，但粮食中专将其土地实际使用权予以转让的意思是明确的。我国法律允许平等主体之间以转让、出租、入股等方式改变土地使用权关系。本案中，被告基于原告同意“划拨”、规划部门已作出许可等事实作出了批复，在批复中只是简单的表明收回粮食中专的部分土地使用权，在形式上没有独立作出收回土地使用权的行政决定，收回行为上实际依附于划拨土地使用权的行为。被告并未将粮食中专列为行政相对人，文件上虽有抄送粮食中专的表述，但粮食中专明确否认收到此文，被告也未能提供证据证明其已向粮食中专送达了该文件。收回国有土地使用权的，应按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条的规定，注销原权利人的相关土地登记，此后被告一直未依法处理，以致发生两本土地证并存、权属出现重叠的状况。因此，被诉行政行为存在违反法定程序的情形，依法应确认违法。扬国土（99）地城字8号批复的主要内容是将1087.1㎡的国有土地使用权划拨给弘扬中学，弘扬中学经批准已在案涉地块上建成了教学楼和学生宿舍，一直使用至今，并取得了房屋所有权。我国法律在国有土地上实行严格的房地一体原则，即房屋所有权与土地使用权的主体应保持一致；虽然弘扬中学取得土地所有权是基于粮食中专的土地被收回，但若因土地被收回的合法性欠缺而对案涉地块的权利格局重新进行调整，将会导致房屋所有权与土地使用权出现分离局面，违反相关法律精神；该地块上由弘扬中学建设的建筑物仍在发挥着教育设施的作用，如予拆除以恢复土地原状，则明显有违社会公共利益，由粮食中专取得其所有权又缺乏现实基础。而从事情经过来看，粮食中专对于“校中校”这一现实的形成，本身也是有所推动的。通过利弊权衡，考虑到主客观因素，相比较而言，维持既成事实要比打破现状更符合国家和社会公共利益。因此，撤销该批复欠缺现实意义。综上所述，被告作出的扬国土（99）地城字8号批复存在违法，在无法分割的情况下，全部予以撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故依法不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条的规定，判决如下：确认扬州市国土资源局作出的扬国土（99）地城字8号《关于扬州市弘扬中学新建教学楼、学生宿舍申请划拨国有土地使用权的批复》违法，由扬州市国土资源局对两份土地使用权证存在权利重叠问题采取补救措施。案件受理费50元，由被告扬州市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院，同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省扬州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（江苏省扬州市中级人民法院开户行：工商银行扬州分行汶河支行，户名：江苏省扬州市中级人民法院，帐号：11×××57）。审 判 长  曹松青人民陪审员  施一青人民陪审员  陈树宾二〇一五年十二月二日书 记 员  杨 瑞