中华人民共和国最高人民法院行 政 判 决 书（2015）行提字第27号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：蓟县外贸畜产公司。住所地：天津市蓟县渔阳镇人民西大街**号。法定代表人：裴立权，该公司经理。委托代理人：郑长来，该公司工作人员。委托代理人：王秘，天津光明律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陵水黎族自治县人民政府。住所地：海南省陵水黎族自治县椰林镇。法定代表人：杨文平，该县县长。委托代理人：王雁磊，海南万理律师事务所律师。委托代理人：王丹松，海南万理律师事务所律师。一审第三人：蓟县外贸轻工业品公司。住所地：天津市蓟县城东七里峰。法定代表人：王国民，该公司经理。委托代理人：翟红云，该公司工作人员。再审申请人蓟县外贸畜产公司（以下简称蓟县畜产公司）与被申请人陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）、二审上诉人蓟县外贸轻工业品公司（以下简称轻工业品公司）收回国有土地使用权纠纷一案，海南省高级人民法院于2014年12月12日作出（2014）琼环行终字第5号行政判决，已经发生法律效力。蓟县畜产公司对该判决不服，向本院申请再审，本院于2015年9月25日作出（2015）行监字第536号行政裁定提审本案。本院依法组成由审判员周帆担任审判长，审判员黄金龙、孙祥壮参加的合议庭，于2015年12月1日公开开庭审理了本案，张丽敏担任法官助理，赖建英担任书记员。蓟县畜产公司的委托代理人郑长来、王秘，陵水县政府的法定代表人杨文平及其委托代理人王雁磊、王丹松，轻工业品公司的委托代理人翟红云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原二审查明：1993年3月，原陵水黎族自治县国土局与海南国贸房地产开发公司（以下简称国贸公司）签订了《国有土地使用权出让合同》，约定所出让使用权的土地面积为293.4亩［包括涉案陵国用（旅）字第141号土地使用证项下的93.4亩土地］，出让金总额105.3万元；同时约定地块上附着物包括青苗、林木、坟墓等补偿，另由国贸公司负责支付。后国贸公司向原陵水黎族自治县国土局支付了105.3万元土地出让金，取得包括涉案土地在内的293.4亩土地使用权。1996年6月，天津市第一中级人民法院将国贸公司的293.4亩国有土地的使用权判给天津经济技术开发区畜产对外开发公司（以下简称开发区畜产公司）抵偿债务。后因未获得涉案土地补偿，相关村民多次上访，阻扰对涉案土地进行开发，陵水县政府对占用该村的2000多亩土地陆续发放了300多万元补偿款。1998年7月，因债务纠纷，蓟县畜产公司与开发区畜产公司签订《协议书》，开发区畜产公司同意将其中的93.4亩国有土地使用权过户给蓟县畜产公司以抵偿债务。1999年1月10日，陵水县政府给蓟县畜产公司办理了土地变更登记，颁发了陵国用（旅）字第141号《国有土地使用证》，土地用途为旅游用地，土地使用年限50年。2011年3月13日中共海南省委下发琼发（2011）2号文件《中共海南省委海南省人民政府关于海南国际旅游岛先行试验区管理体制与运行机制若干问题的决定》（以下简称《先行试验区决定》）。2012年1月11日，海南省人民政府下发《贯彻落实〈中共海南省委海南省人民政府关于海南国际旅游岛先行试验区管理体制与运行机制若干问题的决定〉实施细则》（以下简称《先行试验区决定实施细则》），将蓟县畜产公司拥有国有土地使用权的涉案93.4亩土地划入海南国际旅游岛先行试验区（以下简称先行试验区），后又将该地块列入先行试验区土地利用总体规划，先行试验区在占用土地时给当地村民每亩补偿了5万多元。涉案土地部分已被用于建设文黎景观大道。2013年9月29日、2013年10月23日，陵水黎族自治县国土环境资源局（以下简称陵水县国土局）向蓟县畜产公司分别送达了《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》等，告知蓟县畜产公司拟收回其93.4亩国有建设用地使用权，如有异议，可向陵水县国土局申请听证。后经蓟县畜产公司申请，2013年10月28日下午，陵水县国土局组织进行了由蓟县畜产公司派员参加的听证会。2013年11月18日，陵水县政府作出了陵府（2013）289号《陵水黎族自治县人民政府关于依法收回蓟县外贸畜产公司国有土地使用权的决定》（以下简称《收地决定》），决定解除蓟县畜产公司与陵水县国土局签订的相关法律文件，有偿收回蓟县畜产公司位于陵水黎族自治县黎安镇后岭的93.4亩国有土地使用权，注销陵国用（旅）字第141号土地使用证和用地红线图。另查明，蓟县畜产公司因与轻工业品公司债务纠纷，经天津市河西区人民法院主持，于2010年11月26日作出（2010）西民三初字第576号民事调解书，载明由蓟县畜产公司分期偿还欠轻工业品公司的债务。因蓟县畜产公司未在该调解书规定的期限内履行义务，天津市河西区人民法院根据轻工业品公司的强制执行申请，于2013年3月12日作出（2010）西执字第568-2号《执行裁定书》，裁定查封登记在蓟县畜产公司名下的陵国用（旅）字第141号的国有土地使用权。并向陵水县国土局下达了（2010）西执字第568-2号《协助执行通知书》，查封了本案涉及的土地（期限自2013年4月8日至2014年4月7日），并于2014年4月1日再作出（2010）西执字第568-3号续封裁定，续封期限为1年，即至2015年4月7日。陵水县政府在有偿收回涉案土地前，未就有关补偿问题与蓟县畜产公司协商或对其进行补偿，也未与查封涉案土地的天津市河西区人民法院协商解除查封或将有关款项存入该法院指定帐户。还查明，蓟县畜产公司自取得涉案土地使用权以来，土地一直处于闲置状态。蓟县畜产公司认为陵水县政府作出《收地决定》违法，向海南省第一中级人民法院起诉，请求撤销《收地决定》，案件受理费由陵水县政府承担。海南省第一中级人民法院一审认为：蓟县畜产公司自1999年1月10日取得涉案土地的使用权以来，未按照规定投入资金对土地进行开发建设，造成土地闲置超过两年以上，因此，陵水县政府作出的《收地决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。蓟县畜产公司认为造成土地闲置非其自身的原因，其没有过错的理由不充分，遂判决驳回蓟县畜产公司的诉讼请求。蓟县畜产公司不服该判决，提出上诉，海南省高级人民法院二审认为，本案的争议焦点为：《收地决定》是否合法，即该决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。一、关于《收地决定》认定事实是否清楚的问题。蓟县畜产公司自1999年取得涉案土地使用权至今，未投入资金进行开发建设，造成土地闲置已超过两年以上，对此各方没有争议，《收地决定》认定土地闲置正确。蓟县畜产公司认为土地闲置系政府原因导致，主要有三点理由：一是政府未支付足够土地补偿款导致村民不满阻挠蓟县畜产公司开发；二是政府未履行“七通一平”义务；三是政府未与其签订土地使用权有偿使用合同，没有约定动工期限、总体规划等。（一）关于陵水县政府是否未支付足够土地补偿款导致村民不满阻挠开发问题。根据1993年3月陵水县国土局与国贸公司签订的涉案土地出让合同的约定，该地块上附着物包括青苗、林木、坟墓等补偿应由国贸公司支付。依据1990年5月19日施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《土地出让转让条例》）第二十一条规定：“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。”涉案土地系由国贸公司抵债转移给开发区畜产公司，开发区畜产公司又抵债转移给蓟县畜产公司，因此支付地上附着物补偿是蓟县畜产公司的义务，蓟县畜产公司未能提供证据证明其已向村民支付了地上附着物补偿款，故蓟县畜产公司提出村民对补偿款不满阻挠开发是政府责任的理由不能成立。（二）关于陵水县政府是否未履行“七通一平”义务导致土地不能开发的问题。由于出让合同并未约定陵水县国土局负有对涉案土地进行“七通一平”的义务，因此蓟县畜产公司以陵水县政府未履行“七通一平”义务为由主张导致土地不能开发的责任在陵水县政府不能成立。（三）关于陵水县政府是否未与蓟县畜产公司签订土地使用权有偿使用合同，未约定动工期限、总体规划导致土地闲置问题。与陵水县国土局签订涉案土地出让合同的是国贸公司，该合同第七条约定：“本合同附件《土地使用规则》是本合同的组成部分，具有与本合同同等法律效力”，而《土地使用规则》第十八条规定当转让土地使用权时，当事人应签订土地使用权转让合同，并向县土地管理部门申报办理变更登记，缴纳土地使用权转让费，换领国有土地使用证，蓟县畜产公司系因债权取得涉案土地使用权，陵水县政府无需与其另行签订合同，并约定动工期限、土地规划等。关于蓟县畜产公司提出陵水县政府未给其涉案土地详细规划导致其无法开发问题。2009年10月1日起施行的《海南省城乡规划条例》第三十六条规定：“本条例实施前已取得国有土地使用权而未取得规划条件和建设用地规划许可证的，建设单位应当持国有土地使用权证等有关材料，向县人民政府城乡规划主管部门申请核定规划条件，县人民政府城乡规划主管部门应当根据控制性详细规划进行审查，并按照下列规定办理……”。蓟县畜产公司在听证中承认未向陵水县政府申请过立项、报建和规划等手续，因此而导致土地闲置应由蓟县畜产公司自行负责。二、关于《收地决定》适用法律是否正确的问题。陵水县政府作出《收地决定》适用的法律为《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十八条第一款第一项，即“为公共利益需要使用土地的，可以收回国有土地使用权”。根据《先行试验区决定实施细则》、《海南省人民政府关于同意海南国际旅游岛先行试验区土地利用总体规划的批复》（以下简称《先行试验区总体规划的批复》），先行试验区是海南省委、省政府决定成立的以旅游文化产业为龙头、现代服务业为支撑的示范区，涉及海南省整体经济发展和国家确定的国际旅游岛建设战略的实施，且先行试验区已实际使用部分涉案土地建设文黎景观大道，一审判决认定属“为公共利益需要”并无不当。根据《土地管理法》第五十八条第二款的规定，“依照本条第一款规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”，《收地决定》为有偿收回涉案土地，并未违反上述规定，因此陵水县政府适用《土地管理法》第五十八条的规定作出《收地决定》并无不妥。三、关于《收地决定》程序是否合法的问题。（一）关于作出《收地决定》的主体是否正确的问题。根据《土地管理法》第三十七条的规定精神，作出收地决定的主体是县级以上人民政府，涉案土地在陵水县政府辖区内，因此陵水县政府作出《收地决定》主体正确。（二）关于被人民法院查封的土地政府能否收回的问题。蓟县畜产公司主张，根据国土资源部《对收回被司法机关查封的国有土地使用权问题的批复》（以下简称《查封批复》）的规定，在司法机关查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权。一审判决支持了陵水县政府的错误行政行为，侵害了蓟县畜产公司的合法权益。根据2003年7月1日起施行的《海南省人民代表大会常务委员会关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》（以下简称《停缓建决定》）第一条的规定，海南经济特区处置1998年12月31日前停工的房地产工程（以下简称停缓建工程），适用本决定。根据1989年4月4日发布、1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十二条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。《停缓建决定》为海南省地方性法规，《查封批复》仅为国土资源部的复函，涉案土地出让于1998年之前，其处置应当适用《停缓建决定》的规定。根据《停缓建决定》第十三条的规定精神，对人民法院依法查封的闲置建设用地，县人民政府可以收回。由此，陵水县政府收回被法院查封的涉案土地并无不当。综上，被诉具体行政行为认定事实清楚、适用法律正确，程序并无不当，原审判决认定事实、适用法律及判决结果亦无不当，蓟县畜产公司及轻工业品公司的上诉理由及请求均不能成立。该院审判委员会讨论决定，依据《行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，判决驳回上诉，维持原判。蓟县畜产公司向本院申请再审称：一、陵水县政府作出《收地决定》隐瞒重大事实，侵害了蓟县畜产公司的合法权益。因为《先行试验区决定实施细则》的发文时间是2012年1月11日，之后，先行试验区已实际使用部分涉案土地建设文黎景观大道，而陵水县政府作出《收地决定》是2013年11月18日。也就是说陵水县政府将《收地决定》告知蓟县畜产公司之时，文黎景观大道早已实际施工，这一先斩后奏的具体行政行为使蓟县畜产公司的合法权益已经遭受了不法侵害。故陵水县政府本末倒置的行政行为本身已无合法程序可言。并且因为是先行抢占土地，然后强权压价，给多少钱，怎么给钱完全由政府说了算，故《收地决定》中有偿收回蓟县畜产公司涉案国有土地使用权显失公平。二、涉案土地搁置未能及时开发，蓟县畜产公司无过错。蓟县畜产公司合法取得土地使用权时，政府没有与蓟县畜产公司签定土地使用权有偿使用合同，更没有签订有关开发土地的动工期限、总体规划等文件。蓟县畜产公司曾多次去现场考察，该宗地块始终达不到“七通一平”的开发利用条件，根本无法开发。该地块的政府征收土地补偿款一直没有全部补偿给被征地的村民，致使蓟县畜产公司2004年在该地块上动工打桩时，受到当地村民的阻挠。2000年陵水黎族自治县黎安镇后岭的演村仍将上述土地发包给村民万秋功使用。针对上述问题，蓟县畜产公司曾多次去当地政府相关部门、国土局咨询，均没有人接洽和正面答复，导致该宗土地至今无法开发。三、陵水县政府作出《收地决定》适用《土地管理法》第五十八条规定错误。一是《收地决定》中作出收回土地决定的理由，是土地使用权人未按照规定投入资金进行开发建设，造成土地闲置超过两年以上，但其适用的法律，却是《土地管理法》第五十八条，而“闲置两年未开发”并不属于该条所列五项收回国有土地的情形之一。二是依据《先行试验区总体规划的批复》，先行试验区占地本身并非公益事业，而是经济开发活动，也不能适用《土地管理法》第五十八条第一项之规定。四、土地查封期内，人民政府无权收回土地使用权。国土资源部对海南省国土海洋环境资源厅作出的《查封批复》规定，“对司法机关依法进行查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权…”。而陵水县政府2013年11月18日作出《收地决定》时，涉案土地已被天津市河西区人民法院查封，《收地决定》违反了《查封批复》的规定，侵害了蓟县畜产公司、轻工业品公司的权利。综上，请求撤销海南省高级人民法院（2014）琼环行终字第5号行政判决，撤销陵水县政府的《收地决定》。陵水县政府答辩称：一、蓟县畜产公司应当履行国贸公司与原陵水黎族自治县国土局签订的出让合同，因蓟县畜产公司自身原因造成土地闲置，陵水县政府本应依法无偿收回涉案土地，但考虑海南国际旅游岛的形象和蓟县畜产公司的利益，陵水县政府依据先行试验区规划的公共利益，作出有偿收回涉案土地的《收地决定》合法。二、根据2010年12月18日《国土资源部关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》，《查封批复》已经失效，且现行法律法规并无类似规定，因此，蓟县畜产公司以该批复主张土地查封期内政府无权收回土地使用权的再审理由不能成立。三、国务院批准海南国际旅游岛建设，先行试验区承担海南国际旅游岛建设先行试验任务，惠泽全省。涉案土地在先行试验区规划用地范围内，应当视为公共利益。陵水县政府适用“为公共利益需要使用土地的，可以收回国有土地使用权”的法律规定正确。四、陵水县政府作出《收地决定》符合国土资源部《闲置土地处置办法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》之规定，蓟县畜产公司从未开发建设过涉案土地，陵水县政府只能给蓟县畜产公司予以退还土地价款的补偿。综上，涉案土地闲置是蓟县畜产公司自身原因造成，而非陵水县政府的行为造成，原判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持原判，驳回蓟县畜产公司的再审申请。轻工业品公司答辩称：涉案土地已由天津市河西区人民法院查封，依据（2010）西执字第568-2、3、4号《协助执行通知书》，陵水县政府2013年11月18日作出《收地决定》时，涉案土地处在人民法院查封期内，依据《查封批复》关于“司法机关依法查封的土地，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权”之规定，《收地决定》违反了《查封批复》，应属无效。此外，同意蓟县畜产公司的再审申请。本院再审期间，陵水县政府提交了以下证据：1.《中国共产党大事记·1993年》，用以证明1993年农村居民家庭人均纯收入仅为921.62元，陵水县政府向涉案土地所在集体经济组织支付了2000多亩土地的补偿款300多万元，已经足额支付了全部土地补偿款。2.《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（国发（2009）44号），用以证明先行试验区的建设应当视为公共利益。3.《国土资源部关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》（国土资源部公告2010年第29号），用以证明《查封批复》在2010年即陵水县政府作出《收地决定》时已经失效，且现行法律法规并无类似规定。4.2005年7月1日陵水县政府作出陵府（2005）105号《关于依法无偿收回海南国贸房地产开发公司293.4亩国有土地使用权的决定》，用以证明2005陵水县政府已对国贸公司名下293.4亩土地作出无偿收回决定，该决定至今有效。5.企业机读档案，用以证明蓟县畜产公司与轻工业品公司开办单位同为蓟县对外贸易公司，可能存在通过虚假诉讼达到阻碍政府无偿收回土地使用权的目的。蓟县畜产公司、轻工业品公司对此质证认为，对上述证据不予认可。本院经审查认为，上述证据材料在原审期间既已存在，陵水县政府在原审期间未及时提交，亦未就此说明合理理由，故上述证据材料不应作为再审新证据采信。再审查明的其他事实与原二审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是2013年11月18日陵水县政府作出的《收地决定》是否合法问题，应当从《收地决定》认定事实是否正确、适用法律是否正确，及是否符合法定程序方面进行审查。一、关于《收地决定》认定事实是否正确对于蓟县畜产公司取得涉案土地使用权后一直未予开发的事实，本案各方当事人均予以认可，但蓟县畜产公司主张系因政府原因造成涉案土地未予开发，而陵水县政府则认为系蓟县畜产公司自身原因造成土地未予开发。依据《土地出让转让条例》关于“土地使用权出让应当签订出让合同”、“土地使用权转让应当签订转让合同”的规定，陵水县政府1993年将涉案国有土地使用权出让给国贸公司，并与国贸公司签订了涉案土地使用权的出让合同。蓟县畜产公司系经过几次抵债行为，取得原国贸公司名下的部分国有土地使用权，涉案土地使用权人从国贸公司变更为开发区畜产公司，再变更为蓟县畜产公司，均属于国有土地使用权的转让，而非陵水县政府对该涉案土地的再次出让，故陵水县政府无须再与蓟县畜产公司重新签订涉案土地出让合同，而应由蓟县畜产公司与前手的国有土地使用权人签订国有土地转让合同。依据《土地出让转让条例》第二十一条“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”的规定，蓟县畜产公司因抵债取得涉案土地使用权的同时，就概括承受了国贸公司与原陵水黎族自治县国土局签订的涉案土地出让合同中所约定的国贸公司应当享有和承担的权利义务。按照出让合同的约定，其应当承担该地块上附着物包括青苗、林木、坟墓等补偿费用，但蓟县畜产公司在取得涉案土地使用权后，并没有支付涉案土地地上附着物补偿款，当地农民阻挠开发，系因蓟县畜产公司自身对该地上附着物补偿款未到位造成，其主张系因人民政府未足额支付土地补偿款原因造成土地未予开发的理由不能成立。国贸公司与原陵水黎族自治县国土局签订的涉案土地出让合同并未约定出让土地应达到“七通一平”的开发利用条件，当时的法律法规也没有规定人民政府交付的出让土地须达到“七通一平”的开发条件，故蓟县畜产公司主张因政府出让土地未达到“七通一平”的开发条件造成其未予开发的理由，缺乏相应的事实和法律依据，不能成立。蓟县畜产公司主张因陵水县政府未与其重新签订土地有偿使用合同造成涉案土地未予开发的理由，缺乏相应的事实和法律依据，亦不能成立。此外，根据琼府办函（1993）49号《海南省人民政府办公厅关于陵水海滨风景名胜区总体规划的批复》，涉案土地在1993年出让时存在总体规划，蓟县畜产公司应当按照涉案土地出让时的总体规划进行开发建设。并且2009年10月1日起施行的《海南省城乡规划条例》第三十六条规定：“本条例实施前已取得国有土地使用权而未取得规划条件和建设用地规划许可证的，建设单位应当持国有土地使用权证等有关材料，向县人民政府城乡规划主管部门申请核定规划条件，县人民政府城乡规划主管部门应当根据控制性详细规划进行审查”，依据该规定，在2009年10月1日之后，应由蓟县畜产公司向当地政府城乡规划主管部门递交材料，申请审查核定开发规划条件。但蓟县畜产公司无证据证明其向陵水县政府提交过开发立项规划等材料，故蓟县畜产公司主张因陵水县政府未制定涉案土地开发总体规划和确定具体动工期限的法律文件造成土地闲置的理由不能成立。综上所述，蓟县畜产公司主张因陵水县政府没有重新与其签订用地合同、制定总体规划，土地没有达到“七通一平”的要求，当地农民阻挠开发等原因造成其对涉案土地未予开发的理由不能成立。《收地决定》关于蓟县畜产公司超过两年未予开发涉案土地的事实认定正确，原判决予以确认并无不妥。本案被诉《收地决定》最终系以“因公共利益需要使用土地”的原因，有偿收回涉案土地。因为根据《先行试验区决定》、《先行试验区决定实施细则》、《先行试验区总体规划的批复》等先行试验区成立及规划的相关文件可知，先行试验区系根据《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》［国发（2009）44号］和《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》［发改社会（2010）1249号］精神，为了加快推进国际旅游岛建设，由中共海南省委、海南省人民政府决定成立。先行试验区是以旅游文化产业为龙头，现代服务业为支撑的示范区，涉及海南省整体经济发展和国家确定的国际旅游岛建设战略的实施，为整个海南省经济发展战略需要而成立。涉案土地被列入先行试验区整体规划用地范围，且部分被用于先行试验区内景观大道等市政基础设施建设，符合《土地管理法》第五十八条规定的“因公共利益需要使用土地”的情形。蓟县畜产公司主张先行试验区利用涉案土地并非属于公益事业，缺乏相应的事实和法律依据。《收地决定》的该项事实认定并无不妥，本院予以确认。二、关于《收地决定》适用法律是否正确蓟县畜产公司主张，《收地决定》收地的理由系因涉案土地闲置未开发超过两年，但却是依据《土地管理法》第五十八条第一款第一项的规定，因公共利益原因收回涉案土地，故该决定适用法律错误。涉案土地同时符合两种被收回的情形，由于因闲置土地收回，是无偿收回土地，而依据《土地管理法》第五十八条的规定系有偿收回土地。选择因公共利益原因收回土地，更有利于行政行为相对人蓟县畜产公司的利益。因此，陵水县政府最终基于收回涉案土地符合先行试验区开发建设的公共利益的事实，作出有偿收回土地的决定，不仅更有利于蓟县畜产公司的利益，而且符合《土地管理法》第五十八条规定的适用条件。蓟县畜产公司主张陵水县政府依据《土地管理法》第五十八条的规定收回涉案土地属适用法律错误的理由不能成立。蓟县畜产公司还主张，先行试验区先实际使用了涉案土地，然后陵水县政府才作出《收地决定》，这种“先用后收”的做法也证明《收地决定》存在违法。2012年1月11日《先行试验区决定实施细则》发布后，先行试验区对包括涉案土地在内的土地利用进行了总体规划，部分涉案土地被用于建设先行试验区内文黎景观大道。《收地决定》作出的时间确实晚于先行试验区实际用地的时间，但是，如上所述，《收地决定》本身认定事实证据充分、适用法律正确，《收地决定》作出的时间不影响《收地决定》本身的合法性。蓟县畜产公司主张的《收地决定》作出之前先行试验区已经使用相关土地的行为，与本案被诉《收地决定》系两个独立的行为，而关于《收地决定》作出之前先行试验区的用地行为的合法性问题并非本案的审查范围，其是否合法亦不影响对于《收地决定》之合法性的认定。蓟县畜产公司主张涉案土地当时处于人民法院查封期内，陵水县政府的《收地决定》违反了《查封批复》的规定，属适用法律错误。首先，依据《行政诉讼法》第五十二条、第五十三条之规定，对行政行为合法性的审查应当依据法律、法规（行政法规和地方性法规），参照规章。而上述《查封批复》仅属于部门规范性文件，并非行政行为合法性审查的依据，故原判决未依此作为审查本案行政行为合法性的依据，并无不妥。其次，根据2010年12月18日《国土资源部关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》，《查封批复》已于2010年失效，亦不能作为认定本案《收地决定》合法性的依据。再次，海南省人民代表大会常务委员会制定的《停缓建决定》第十三条第一项规定：“查封时已满两年未动工开发的土地和已满两年未完成项目投资总额百分之二十五的停缓建工程用地，由市、县、自治县人民政府决定依法无偿收回土地使用权的，作出决定的市、县、自治县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。”依据该规定，涉案土地被查封时已经闲置超过两年，陵水县政府可以决定无偿收回土地使用权，同时函请人民法院解除查封。查封土地系司法机关为保证案件的执行而作出的保全措施，收地决定是行政机关依据相应事实和法律作出的行政决定，两者分别是司法权与行政权的运用，两种权力的行使应当互相配合和尊重。司法权不能干预行政权的行使，具体到本案中，司法保全措施不影响《收地决定》本身的合法性。故蓟县畜产公司主张因涉案土地被人民法院查封，就不能予以收回的理由，缺乏相应的法律依据，本院不予支持。三、关于《收地决定》适用程序是否合法如上所述，陵水县政府作出被诉《收地决定》基于两项基本事实，一是涉案土地闲置未开发超过两年以上，基于闲置土地原因收回；二是涉案土地被纳入先行试验区用地范围，基于公共利益需要收回。陵水县政府依据国土资源部《闲置土地处置办法》第五条、第九条、第十四条的相关规定，对涉案土地进行了闲置土地调查、认定，并向蓟县畜产公司送达了《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》，告知其相应的听证权利，并应蓟县畜产公司的申请进行了听证。陵水县政府及其土地主管部门履行的上述一系列行为符合闲置土地的认定程序，作出蓟县畜产公司未按照规定投入资金对涉案土地进行开发建设，造成土地闲置超过两年的认定，程序合法。同时，由于涉案土地被纳入先行试验区整体规划，依据先行试验区整体规划的需要，有偿收回涉案土地亦符合《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定的“为公共利益需要使用土地的”的情形。蓟县畜产公司认为陵水县政府应当先征求蓟县畜产公司同意，才能作出《收地决定》的主张，缺乏相应的法律依据，本院不予支持。综上，原判决认定本案被诉《收地决定》合法，认定事实清楚、适用法律正确。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：维持海南省高级人民法院（2014）琼环行终字第5号行政判决。一、二审案件受理费共计人民币100元，由蓟县外贸畜产公司承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 帆审 判 员  黄金龙审 判 员  孙祥壮二〇一五年十二月二十九日法官助理  张丽敏书 记 员  赖建英附：本判决所适用的法律规范1.《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年10月1日施行）第五十二条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。第五十三条人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。2.《中华人民共和国行政诉讼法》（2015年5月1日施行）第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。3.《中华人民共和国土地管理法》第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。4.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日施行）第八条土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。第二十条土地使用权转让应当签订转让合同。第二十一条土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。5.《海南省城乡规划条例》第十七条市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制城市中心区、重要景观地带、大型公共服务设施、公园绿地及广场周边、城市主干道两侧等重要地块修建性详细规划，报市、县、自治县人民政府审定。建设单位应当对用地规模4公顷以上的建设项目编制修建性详细规划，报市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门审定。第三十六条本条例实施前已取得国有土地使用权而未取得规划条件和建设用地规划许可证的，建设单位或者个人应当持国有土地使用权证或者相关权属证明文件等有关材料，向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请核定规划条件，市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划进行审查，并按照下列规定办理：（一）国有土地使用权证或者相关权属证明文件登记的用途与控制性详细规划相符的，应当提供规划条件。建设单位或者个人可以持规划条件等有关材料申请建设工程规划许可证。（二）国有土地使用权证或者相关权属证明文件登记的用途与控制性详细规划不相符，建设单位或者个人提出申请并同意按控制性详细规划确定的用途进行建设的，市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门应当根据控制性详细规划核定规划条件，并核发建设用地规划许可证，建设单位或者个人应当持建设用地规划许可证和规划条件，向土地主管部门申请办理变更土地用途的有关手续。（三）国有土地使用权证或者相关权属证明文件登记的用途与控制性详细规划不相符，建设单位或者个人不同意或者不能按控制性详细规划确定的用途进行建设的，城乡规划主管部门不得核定规划条件，不得核发建设用地规划许可证，县级以上人民政府撤回有关批准文件，并依法予以补偿。6.《海南省人民代表大会常务委员会关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第十三条对人民法院依法查封的闲置建设用地和停缓建工程，依照下列规定处理：查封时已满两年未动工开发的土地和已满两年未完成项目投资总额百分之二十五的停缓建工程用地，由市、县、自治县人民政府决定依法无偿收回土地使用权的，作出决定的市、县、自治县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。