浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙行终字第79号上诉人（原审原告）范悦林等二十四人（名单附后）。诉讼代表人范悦林。诉讼代表人陈利国。委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人李强，省长。委托代理人白植强，浙江省人民政府法制办公室工作人员。原审第三人丁建华。范悦林等24人诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2014年12月18日作出（2014）浙杭行初字第200号行政判决。范悦林等24人不服，向本院提出上诉。本院于2015年3月13日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年4月9日公开开庭审理了本案。上诉人范悦林等24人的诉讼代表人范悦林、陈利国及其委托代理人周宁泽，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人白植强出庭参加诉讼。原审第三人丁建华经本院依法传唤，表示涉案事项与己无关而拒绝出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2011年9月6日，国土资源部经国务院批准作出国土资函[2011]598号《关于杭州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》，原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市农用地转用和土地征收方案，同意杭州市将农用地921.4358公顷（含耕地773.5437公顷）转为建设用地，同时办理1065.1094公顷农村集体所有土地征收手续。共计批准上述城市建设用地1197.612公顷。2012年2月20日，浙江省人民政府作出浙土字A[2011]—0713号《浙江省建设用地审批意见书》，依据国土资源部国土资函[2011]598号《关于杭州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》，同意杭州市2011年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，共计用地19.8337公顷（农用地转用10.5028公顷；征收集体土地18.9175公顷，使用国有土地0.9162公顷）。该批次建设用地涉及原告所在杭州市拱墅区祥符镇花园岗村的项目为“北庄河（育英河－婴儿港）综合整治工程”，上述地块在国土资函[2011]598号批复批准的农用地转用和土地征收范围内。2014年7月13日，范悦林、丁建华等二十五人向浙江省人民政府办公厅邮寄行政复议申请，请求撤销浙江省人民政府作出浙土字A[2011]—0713号《浙江省建设用地审批意见书》的具体行政行为。浙江省人民政府负责法制工作的法制办公室于2014年7月18日收到复议申请材料。2014年9月15日，被告决定对该行政复议案件延长办理期限30日，延期通知于2014年9月17日送达行政复议当事人。2014年10月14日，浙江省人民政府作出浙政复[2014]225号驳回行政复议申请决定，以浙土字A[2011]—0713号《浙江省建设用地审批意见书》未对范悦林等二十五人的权利义务产生新的影响，其行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围为由，决定驳回范悦林等二十五人的行政复议申请。该行政复议决定书于2014年10月15日以邮寄方式向原告送达。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，国土资源部国土资函[2011]598号《关于杭州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》中明确：经国务院批准，原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市农用地转用和土地征收方案，同意将农用地921.4358公顷（含耕地773.5437公顷）转为建设用地，同时办理1065.1094公顷农村集体土地征收手续。浙江省人民政府在上述批复后作出浙土字A[2011]—0713号《浙江省建设用地审批意见书》，依据国土资函[2011]598号批复，同意杭州市2011年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，共计用地19.8337公顷（农用地转用10.5028公顷；征收集体土地18.9175公顷，使用国有土地0.9162公顷）。该批次建设用地涉及原告所在杭州市拱墅区祥符镇花园岗村的项目为“北庄河（育英河－婴儿港）综合整治工程”，上述地块在国土资函[2011]598号批复批准的农用地转用和土地征收范围内。据此，浙江省人民政府针对杭州市2011年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案而作出的浙土字A［2011］-0713号《浙江省建设用地审批意见书》，属于执行国务院批准的杭州市农用地转用和土地征收方案的行为，并没有新的意思表示，不构成新的独立具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。浙江省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回范悦林等二十五人的行政复议申请，认定事实的证据充分，适用法律正确。行政程序方面，范悦林等二十五人于2014年7月13日向被告申请案涉行政复议，被告负责法制工作的机构于2014年7月18日收到复议申请材料。2014年9月15日，被告决定对该行政复议案件延长办理期限30日。2014年10月14日，被告作出被诉具体行政行为，相关决定书于2014年10月15日以邮寄方式向原告送达。上述过程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定。被告的案涉行政复议决定书中未告知当事人诉权及起诉期限，存在不当，鉴于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”“复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”的规定，对未告知诉权和起诉期限的情形，现行法律通过延长当事人的起诉期限进行调整，故上述不当尚不致被诉具体行政行为被撤销，但仍需引起被告的充分重视。综合上述意见，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，其决定驳回原告的行政复议申请适用的法律正确，行政程序存在不当，但尚不致撤销。原告的诉讼理由不能成立，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告范悦林等二十四人的诉讼请求。范悦林等24人上诉称：原审法院认定案件事实不清，认定案件事实错误。第一、被上诉人作出案涉《行政复议告知书》没有法律依据，属于行政乱作为，原审法院不依法给予认定是认定事实不清和适用法律错误。第二、被上诉人浙江省政府作出浙土字A[2011]-0713号《浙江省建设用地审批意见书》没有法律依据，原审法院对此并没有查清楚，是认定案件事实不清。第三、国土资函[2011]598号《关于浙江省杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》中明确显示国务院批准的没有“使用国有土地”事项，而被上诉人浙江省人民政府作出浙土字A[2011]-0713号《浙江省建设用地审批意见书》中有“使用国有土地0.9162公顷）”事项，所以被上诉人浙江省人民政府作出浙土字A[2011]-0713号《浙江省建设用地审批意见书》并不属于执行国务院批准的杭州市农用地转用和土地征收方案的行为，完全具有新的意思表示，完全是新的独立的具体行政行为。原审法院认定事实和适用法律错误。第四、本案被上诉人不仅没有充分的保证行政相对人的行政复议救济权，而且没有使行政复议制度在解决行政争议和维护社会稳定方面的作用发挥出来，完全违背了“有权利必有救济”这一最基本的法理。综上，原审法院认定事实不清，认定事实错误，适用法律错误，请求二审依法撤销原审判决并依法改判。浙江省人民政府答辩称：一、答辩人作出的驳回行政复议申请决定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。上诉人不服浙土字A[2011]-0713号《浙江省建设用地审批意见书》批准杭州市2011年度第三批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案行为，向答辩人申请行政复议。经审理查明：2011年9月6日，经国务院批准，国土资源部作出国土资函[2011]598号《关于杭州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》，同意答辩人呈报的2011年度杭州市农用地转用和土地征收方案，批准杭州市新增建设用地947.4378公顷。2012年2月20日，答辩人作出浙土字A[2011]-0713号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市2011年度第三批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案，共计用地19.8337公顷（农用地转用10.5028公顷；征收集体土地18.9175公顷，使用国有土地0.9162公顷）。该批次建设用地涉及征收上诉人所在的杭州市拱墅区祥符街道花园岗村集体土地2.5652公顷，拟用于010500100(2010)0824北庄河（育英河一婴儿港）综合整治工程地块项目建设。浙土字A[2011l-0713号《浙江省建设用地审批意见书》同意杭州市2011年度第三批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案，是对国务院批准杭州市2011年度农用地转用和土地征收方案的组织实施行为，并非批准农用地转用和土地征收方案的具体行政行为，未对上诉人的权利义务产生新的影响，不存在《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形。上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回上诉人的行政复议申请，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。二、答辩人作出的驳回行政复议申请决定，程序合法。2014年7月18日，答辩人收到上诉人的行政复议申请。同年9月15日，本案延长行政复议期限30日。同年10月14日，答辩人作出浙政复[2014]225号《驳回行政复议申请决定书》，并依法向上诉人送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条第一款的规定。三、(2014)浙杭行初字第200号行政判决正确，上诉人的上诉理由不能成立。一审法院在判决中认定，浙江省人民政府针对杭州市2011年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案而作出的浙土字A[2011]-0713号《浙江省建设用地审批意见书》，属于执行国务院批准的杭州市农用地转用和土地征收方案的行为，没有新的意思表示，不构成新的独立具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。浙江省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回范悦林等二十五人的行政复议申请，认定事实的证据充分，适用法律准确。上诉人关于一审判决认定事实不清、适用法律错误的上诉理由不能成立。综上，一审法院作出驳回上诉人诉讼请求的判决，认定事实清楚、程序合法、判决结果正确。请依法驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，双方当事人围绕被上诉人浙江省人民政府所作浙政复[2014]225号《驳回行政复议申请决定书》的合法性进行了质证、辩论。经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人范悦林等24人不服被上诉人浙江省人民政府驳回其行政复议申请决定提起的诉讼。被诉行政复议决定认为，上诉人申请复议的浙江省人民政府浙土字A[2011]—0713号《浙江省建设用地审批意见书》，系对国务院批准杭州市2011年度农用地转用和土地征收方案的组织实施行为，并非批准农用地转用和土地征收方案的具体行政行为，未对上诉人的权利义务产生新的影响，不属于行政复议法规定的可以申请行政复议的情形，据此驳回上诉人的行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条还分别就行政复议范围及其受理条件作出明确规定。本案中，国土资源部经国务院的批准针对浙江省人民政府呈报的浙政[2011]35号《关于要求批准杭州市2011年度城市建设用地的请示》，作出国土资函[2011]598号《关于杭州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》，同意将农用地921.4358公顷（含耕地773.5437公顷）转为建设用地，同时办理1065.1094公顷农民集体所有土地征收手续。上述共计批准城市建设用地1197.612公顷，其中新增建设用地947.4378公顷。而本案所涉《浙江省建设用地审批意见书》的内容为，同意杭州市2011年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，共计批准用地19.8337公顷（农用地转用10.5028公顷；征收集体土地18.9175公顷，使用国有土地0.9162公顷）。庭审中，经当事人双方逐笔核对，上述具体数据与前述呈报国务院批准的城市建设用地农用地转用和土地征收方案汇总表申请的数据完全一致。据此，被上诉人将上诉人申请复议的《浙江省建设用地审批意见书》认定为对国务院批准行为的实施行为，并认为该行为对上诉人的权利义务并未产生新的影响，依法驳回其行政复议申请，并无不当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人范悦林等24人共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  万成兆二〇一五年四月九日书 记 员  陈欧飞附：上诉人（原审原告）名单（略）