河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）豫法行终字第00672号上诉人（一审原告）张运福，男，1936年4月24日出生，汉族。委托代理人张宏俊。上诉人（一审原告）杨开兰，女，1955年9月15日出生，汉族。上诉人（一审原告）刘子荣，女，1959年4月9日出生，汉族。被上诉人（一审被告）开封市人民政府。住所地开封市。法定代表人侯红，市长。委托代理人张开生，开封市国土资源局工作人员。委托代理人陈传营，开封市国土资源局工作人员。张运福、杨开兰、刘子荣不服开封市人民政府国有建设用地使用权出让批复一案，商丘市中级人民法院作出（2015）商行初字第109号行政判决，上诉人张运福、杨开兰、刘子荣不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张运福的委托代理人张宏俊，上诉人刘子荣，杨开兰，被上诉人开封市人民政府的委托代理人张开生、陈传营到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是开封市人民政府于2010年12月23日作出的《关于2010-55号～58号宗地国有建设用地使用权公开出让的批复》（汴政土文（2010）102号）。该批复主要内容为：批准收回2010-55号（金明西街东侧）宗地、2010-56号（金明大道东侧）宗地、2010-57号（南书店街西侧）宗地范围内原土地使用人的国有建设用地使用权，并自批准收回之日起，注销上述宗地范围内原土地使用人持有的国有土地使用证中载明的土地登记内容。上述3宗土地净用地面积约53268.5㎡（以测绘面积为准）。另，经国土资源部《关于开封市2002年第一批城市建设农转用和土地征收的批复》（国土资函（2002）156号）和河南省国土资源厅《关于开封市2002年第一批城市建设用地的函》（豫国土资函（2003）688号）批准的22585.5㎡土地宗地号为2010-58号。按照规划用途，对2010-55号、56号、57号、58号宗地进行公开出让。商丘市中级人民法院一审查明，2002年4月18日，国土资源部作出《关于开封市2002年度第一批次城市建设农用地转用和土地征用的批复》（国土资（2002）156号），同意开封市将农村集体农用地6.224公顷（全部为耕地）转为建设用地并办理征地手续，另征用农村集体建设用地2.9642公顷、未利用地12.5506公顷；同意将国有6.0001公顷（其中耕地5.4073公顷）转为建设用地，另使用国有未利用地10.2032公顷。以上共计批准开封市城市建设用地37.9421公顷，连同国有建设用地3.6113公顷，按呈报的土地开发利用规划用于城市建设。2003年12月17日，河南省国土资源厅下发《关于开封市2002年度第一批城市建设用地的函》（豫国土资函（2003）688号），对上述国土资源部的批复进行了转发。2010年12月23日，开封市国土资源局向开封市人民政府呈递《关于2010-55号～58号宗地国有建设用地使用权公开出让的请示》。2010年12月23日，开封市人民政府引用国土资源部国土资（2002）156号批复和河南省国土资源厅豫国土资函（2003）688号函，作出《关于2010-55号～58号宗地国有建设用地使用权公开出让的批复》（汴政土文（2010）102号）。另查明，2002年9月6日，河南省人民政府作出《关于开封市2002年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土（2002）192号），同意开封市人民政府征用包括经济技术开发区南正门村民组集体村庄工矿用地1.8837公顷在内的共计2.9073公顷土地，作为开封市2002年度第二批城市建设用地，涉诉土地位于该批复征用土地范围内。商丘市中级人民法院一审认为，被诉行政批复内容是征收、收回2010-55号～58号宗地土地使用权，并对2010-55号～58号宗地进行公开出让。根据张运福、刘子荣、杨开兰提交的证据材料，能够证明张运福、刘子荣、杨开兰的房地产位于开封市汉兴路与夷山大街交叉口东北角，编号为2010-58号宗地范围内。被诉行政批复公开出让的土地包括张运福、刘子荣、杨开兰占有使用的土地，对张运福、刘子荣、杨开兰的权利义务产生了实际影响，张运福、刘子荣、杨开兰与被诉行政批复具有法律上的利害关系。开封市人民政府辩称被诉行政批复属内部批复，对张运福、刘子荣、杨开兰合法权益不产生影响，不具备可诉性的诉讼理由依法不能成立。根据开封市人民政府提交的国土资源部《关于开封市2002年度第一批次城市建设农用地转用和土地征用的批复》（国土资（2002）156号）、河南省国土资源厅《关于开封市2002年度第一批城市建设用地的函》（豫国土资函（2003）688号）和开封市2002年第一批城市建设用地明细表内容，不能证明批复和建设用地明细表包括张运福、刘子荣、杨开兰所在的开封市技术开发区南正门村民组集体用地，也不能证明2010-58号宗地已被征收，转为国有土地。虽然河南省人民政府豫政土（2002）192号批复，同意开封市人民政府征用张运福、刘子荣、杨开兰所在的经济技术开发区南正门村民组集体村庄工矿用地1.8837公顷，但本案被诉行政批复并未引用该豫政土（2002）192号文件。被诉行政批复依照国土资源部国土资（2002）156号批复和河南省国土资源厅豫国土资函（2003）688号函，对涉案的2010-58号宗地进行公开出让，属认定事实不清，主要证据不足，被诉行政批复依法应予撤销。鉴于涉案2010-58号宗地涉及的绝大部分居民已经拆迁完毕，该宗土地已由开封市国土资源局进行公开出让，与开封豪建置业有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，涉案土地已经进行规划设计并施工建设，撤销被诉行政批复会给社会公共利益造成重大损害，故本案被诉行政批复应当确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，商丘市中级人民法院作出（2015）商行初字第109号行政判决：确认开封市人民政府于2010年12月23日作出的《关于2010-55号～58号宗地国有建设用地使用权公开出让的批复》（汴政土文（2010）102号）违法。张运福、刘子荣、杨开兰不服一审判决向本院上诉称：（1）一审诉讼中，被上诉人仅在庭审中提交河南省人民政府豫政土（2002）192号批复等证据，与本案不具有关联性且被当庭排除；在法定提供证据和答辩期间并未提交该证据，一审判决却将其作为定案依据，程序违法。（2）一审认定河南省人民政府豫政土（2002）192号批复的土地和2010-58号宗地是同一地块，认为豫政土（2002）192号批复征用了上诉人的集体土地，属于认定事实不清，主要证据不足。（3）一审认为撤销被诉行政批复会给社会公共利益造成重大损害，没有事实和法律依据。请求撤销商丘市中级人民法院作出的（2015）商行初字第109号行政判决；撤销开封市人民政府作出的汴政土文（2010）102号行政批复。被上诉人开封市人民政府答辩称：（1）被上诉人作出被诉行政批复引用国土资源部国土资（2002）156号批复和河南省国土资源厅豫国土资函（2003）688号函错误，应当引用河南省人民政府豫政土（2002）192号批复，被上诉人已向一审法院作出说明。（2）一审中，被上诉人提交了反映本案真实情况的证据经过当庭质证，涉案土地系南正门村民组集体土地，被河南省人民政府豫政土（2002）192号批复征用为城市建设用地。（3）撤销被诉行政批复会给社会公共利益造成重大损害。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原判。本院二审审理查明的事实与一审认定的基本事实一致。本院认为，（一）关于河南省人民政府豫政土（2002）192号批复批准征用的南正门村民组集体村庄工矿用地1.8837公顷土地与涉案2010-58号宗地关系问题。河南省人民政府豫政土（2002）192号批复批准征收南正门村民组集体村庄工矿用地1.8837公顷土地的勘测定界图显示征地范围是夷山大街道路红线以东，汉兴路道路红线以北，面积18836.53平方米，被诉批复显示涉案2010-58号宗地范围是夷山大街道路红线以东，汉兴路道路红线以北，面积22858平方米，二者均位于开封市汉兴路与夷山大街交叉口东北角。由此可见，河南省人民政府豫政土（2002）192号批复批准征用的南正门村民组集体村庄工矿用地1.8837公顷土地包含在涉案2010-58号宗地之中。一审认定涉诉土地位于河南省人民政府豫政土（2002）192号批复批准征用土地范围内不严谨，但不影响本案处理结果，本院予以纠正。（二）关于一审法院采信河南省人民政府豫政土（2002）192号批复等证据程序是否违法问题。一审法院采信河南省人民政府豫政土（2002）192号批复的证据效力，目的是认定涉案土地中包含有河南省人民政府豫政土（2002）192号批复批准征用的土地，并非是证明被诉批复的合法性。一审法院认定证据程序合法。（三）关于被诉批复的合法性问题。国土资源部《关于开封市2002年度第一批次城市建设农用地转用和土地征用的批复》（国土资（2002）156号）、河南省国土资源厅《关于开封市2002年度第一批城市建设用地的函》（豫国土资函（2003）688号）批准征收的土地，不在被诉批复批准出让的2010-58号宗地范围内，开封市人民政府在一、二审庭审中均承认该事实。被诉批复依据上述国土资源部批复、河南省国土资源厅的函批准涉案的2010-58号宗地出让，事实不清，证据不足。涉案的2010-58号宗地中有上诉人使用的国有土地，对国有土地的出让要经过一定程序收回或对国有土地上的房屋征收补偿安置后才能进行。在没有充分证据证明对涉案国有土地上房屋征收补偿安置的情况下，被诉批复以集体土地征收的文件为依据，批准出让涉案国有土地，程序违法。被诉批复事实不清，证据不足，程序违法，应当撤销，但是，涉案土地上的居民已搬迁完毕，涉案土地已公开出让给豪建公司并签订了出让合同，豪建公司已经在该土地上进行建设，撤销被诉批复会影响开封市城市规划的实施，会给社会公共利益造成重大损失，应当确认违法。因被诉批复违法造成上诉人损失的，上诉人可以通过主张国家赔偿途径救济解决。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判认定的基本事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张运福、刘子荣、杨开兰负担。本判决为终审判决。审 判 长  别志定代理审判员  杨 巍代理审判员  王凤强二〇一五年十二月××日书 记 员  赵朝金