江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）苏行终字第00510号上诉人（原审原告）王兆广。委托代理人李明珠，江苏多师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）徐州市贾汪区人民政府，住所地徐州市贾汪区行政中心。法定代表人李淑侠，该区区长。委托代理人桑成君，徐州市贾汪区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人马田歌，徐州市贾汪区人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审被告）徐州市贾汪区水利局，住所地徐州市贾汪区行政中心北区。法定代表人赵昌忠，该局局长。委托代理人王志刚，该局法律顾问。上诉人王兆广因诉徐州市贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）、徐州市贾汪区水利局（以下简称贾汪区水利局）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐行初字第00010号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年9月17日、2015年10月19日两次公开开庭审理了本案。上诉人王兆广,被上诉人贾汪区政府的委托代理人桑成君，被上诉人贾汪区水利局的负责人孙晓红及委托代理人王志刚参加了两次庭审;上诉人王兆广的委托代理人李明珠参加了第一次庭审。因调取相关案件卷宗需要，本院扣除了案件审理期限。本案现已审理终结。一审法院认定，王兆广于改革开放后在某河确权管理范围内开荒种地，后因水位升高，王兆广与本村村民调换土地后在河道河滩地开挖渔塘、藕塘并自建房屋、猪舍等，四周护坡地种植树木。王兆广在某河确权管理范围内所建房屋、开挖鱼塘、建畜舍、种植树木等（以下统称为置留物）都未办理任何手续，其占用土地都在确权线内，也不在农户在册承包地范围内，属国有土地范围。2010年12月贾汪区政府按照江苏省水利厅作出的《关于徐州市贾汪区某河治理工程初步设计的批复》（苏水建[2010]45号，以下简称《某河治理工程批复》）精神，对贾汪区内的某河实施清淤治理，充分发挥某河防洪保安，扩容蓄水，从而达到二级通航标准。贾汪区政府于2010年12月24日下发了《关于清淤治理某河的通告》（贾政通[2010]5号，以下简称5号《通告》），决定对某河进行清淤治理，贾汪区水利局为此次工程实施单位，沿线所在镇人民政府负责协助该区水利部门对工程范围内的违章建筑进行拆除，该通告规定，施工占用确权线外集体土地上的附着物按照有关政策给予补偿。在确权线内，影响施工、需要清除的违章建筑、树木、电线杆等，必须在2011年1月15日前自行清理，不得拖延，清除费由其所有人或管理人自理。2011年4月29日，贾汪区水利局组织相关部门强行拆除了王兆广的置留物。王兆广通过信访途径解决所诉问题未果，后于2012年6月29日提起本案诉讼。一审法院认为，王兆广提起的本案诉讼符合行政诉讼起诉条件，且其已在法定期限内提交了诉状，故未超过法定起诉期限。因王兆广所建房屋占有的土地及地面附着物在某河确权线以内，且不属于在册农户家庭承包地，因此，王兆广未依法取得水利、国土及村镇批准，即在某河公共河道确权线以内的河道滩地设置置留物的行为属于违法建设行为，亦违反了《中华人民共和国河道管理条例》第十六条、第二十四条、第二十六条中关于为了保障防洪排涝安全，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物等行为的相关规定。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条、《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条、《江苏省河道管理实施办法》第三条等规定，对上述在河道中设障情形，应由设障者在规定的期限内清除，逾期不清除的，可以组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。根据5号《通告》，贾汪区政府在某河清淤治理工程中，承担决策环节，贾汪区水利局负责组织实施。结合本案相关证据和庭审调查，可以认定实施涉案强制拆除行为的主体是贾汪区水利局。故对王兆广请求确定贾汪区政府强制拆除行为违法及赔偿的诉讼请求不予支持。因王兆广未根据5号《通告》的规定自行清除其在某河河道中设置的置留物，贾汪区水利局作为该区河道主管机关及某河清淤治理工程的负责组织实施机关，具有依法采取强制措施的法定职权。但贾汪区水利局在2011年4月29日实施涉案强制拆除行为之前未对王兆广发出限期拆除公告，也未告知王兆广可进行申辩、复议、诉讼等，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，故贾汪区水利局的涉案强制拆除行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》及《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，国家保护的是行政相对人的合法权益，对不合法的利益或违法利益，不予保护。虽然贾汪区水利局采取强制措施的程序不合法，但王兆广设置置留物的行为属于违法建设行为，其要求赔偿的损失属于非法利益，故不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决：一、确认贾汪区水利局的行政强制拆除行为违法；二、驳回王兆广对贾汪区政府的起诉；三、驳回王兆广要求赔偿经济损失60余万元的请求。上诉人王兆广上诉称，上诉人占用、使用某河堤坝上、下（堤坝外口滩地）及河叉的土地（滩地），从事种植、养殖，是从解放前就一直延续下来的合法行为。某河两岸土地确权为国有发生于1997年之后，根据法不溯及既往原则，上诉人在此之前的行为不能被认为是违法、违章行为，上诉人在前述土地处投资形成的财产应受到法律保护。且上诉人设置的置留物是否构成违章，不应由一审法院直接认定;即使构成违章，也不能被任意毁损而不予赔偿。被上诉人对类似上诉人的情形亦有赔偿行为。一审法院判决确认被上诉人贾汪区水利局的涉案强制拆除行为违法正确，但驳回上诉人的其他诉讼请求没有事实根据及法律依据。请求本院撤销一审判决第三项关于驳回上诉人要求赔偿的诉讼请求的内容，发回重审或改判支持上诉人要求赔偿的诉讼请求。被上诉人贾汪区政府答辩称，为了改善某河的水质环境，根据江苏省水利厅作出的《某河治理工程批复》，被上诉人贾汪区政府发布了属于规范性文件的5号《通告》，开展对某河的清淤治理工作，该通告内容合法。上诉人设置置留物所占土地为国有土地，其设置置留物的行为属违法建设行为，故不应给予上诉人赔偿。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。被上诉人贾汪区水利局答辩称，根据5号《通告》规定，被上诉人只负责某河清淤治理工程施工。而上诉人王兆广在一审审理期间并没有提供充分证据证明其主张的财物存在，且其表示该财物位于某河河道内，违反了法律的禁止性规定，因此，即使其主张的财物存在，也应由其自行清除。上诉人的上诉没有事实根据和法律依据，请求本院驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院庭审中，被上诉人贾汪区水利局承认系该局实施了涉案强制拆除行为。本院认为，《中华人民共和国防洪法》第七条规定，各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，依靠科技进步，有计划地进行江河、湖泊治理，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力。《江苏省河道管理实施办法》第三条、第二十三条规定，省市县（含县级市、区）人民政府水行政主管部门是本行政区域内的河道主管机关;对擅自在河道管理范围内修建或设置厂房、围堤、渠道、道路、渔具以及其他生产、生活设施，种植高杆农作物、芦苇、树木等阻水植物，弃置矿渣、煤炭、泥土、垃圾等废弃物以及建房、开渠、打井、挖窖、造墓、堆放物料、挖筑鱼塘、非法采砂等影响防汛抢险和河道工程安全运用的，由河道主管机关责令违章者停止违章行为，限期清除，恢复工程原状，逾期不停止、不清除的，河道主管机关可以依法采取强制措施，费用由违章者承担。因此，被上诉人贾汪区政府根据江苏省水利厅作出的《某河治理工程批复》等文件，基于充分发挥某河防洪保安、增容蓄水的功能等目的，作出5号《通告》，决定由被上诉人贾汪区水利局负责组织实施某河的清淤治理工作，符合上述法律规范规定。本案中，根据5号《通告》内容，贾汪区政府在某河清淤治理工程中，承担决策环节，贾汪区水利局负责组织实施。因无充分证据证明贾汪区政府实施了涉案强制拆除行为，而贾汪区水利局在本院庭审中确认系该局实施了涉案强制拆除行为，故一审法院对上诉人关于请求确定贾汪区政府强制拆除行为违法及赔偿的诉讼请求不予支持并无不当。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。贾汪区水利局作为贾汪区河道主管机关及某河清淤治理工程的负责组织实施机关，应当依法采取行政强制措施。因该局在2011年4月29日实施涉案强制拆除行为之前，未对上诉人发出限期拆除公告，也未告知上诉人可行使复议、诉讼等权利，违反了上述法律规定，一审法院判决确认贾汪区水利局的涉案强制拆除行为违法正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条之规定，国家机关和国家机关工作人员行使行政职权时，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照该法取得行政赔偿的权利。即行政赔偿义务机关给予行政赔偿的前提是相关行政行为损害了当事人的合法权益，对当事人不合法的利益或违法利益，则不予赔偿。本案中，上诉人在某河确权线以内设置置留物所占河道滩地等土地并非其在册农户家庭承包地，且其无证据证明系经法定途径取得了置留物所占土地的使用权，亦无证据证明其设置置留物的行为经过法定职能部门批准，即其不能证明其在涉案土地上设置的置留物属于其合法利益，故一审判决驳回上诉人要求赔偿经济损失60余万元的赔偿请求并无不当。贾汪区水利局在本院审理期间，表示考虑上诉人的具体情况，愿意给予上诉人4000元相关补助费用，因贾汪区水利局实施的涉案强制拆除行为程序违法在先，该局的上述承诺有助于弥补上诉人的相关投入，因此，本院予以照准。综上，上诉人王兆广的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王兆广负担。本判决为终审判决。审 判 长  郑琳琳代理审判员  季 芳代理审判员  黄 河二〇一五年十二月二十六日书 记 员  胡志成附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国防洪法》第七条各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，依靠科技进步，有计划地进行江河、湖泊治理，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力。2、《江苏省河道管理实施办法》第三条省市县（含县级市、区）人民政府水行政主管部门是本行政区域内的河道主管机关;第二十三条擅自在河道管理范围内修建或设置厂房、围堤、渠道、道路、渔具以及其他生产、生活设施，种植高杆农作物、芦苇、树木等阻水植物，弃置矿渣、煤炭、泥土、垃圾等废弃物以及建房、开渠、打井、挖窖、造墓、堆放物料、挖筑鱼塘、非法采砂等影响防汛抢险和河道工程安全运用的，由河道主管机关责令违章者停止违章行为，限期清除，恢复工程原状，逾期不停止、不清除的，河道主管机关可以依法采取强制措施，费用由违章者承担。3、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。4、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；