广东省高级人民法院行 政 裁 定 书(2015)粤高法行终字第646号上诉人（原审原告）：湛江市麻章区麻章镇合流村合流经济合作社。负责人：伍木森，社长。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路**号。法定代表人：王中丙，市长。委托代理人：劳劲，湛江市国土资源局干部。委托代理人：文勇，湛江市国土资源局干部。原审第三人：湛江市农业科学研究院。住所地：湛江市麻章区金康西路。法定代表人：汪云，院长。原审第三人：湛江市自来水公司。住所地：湛江市霞山区人民大道***号。法定代表人：康广全，总经理。委托代理人：方富杰，广东如临律师事务所律师。上诉人湛江市麻章区麻章镇合流村合流经济合作社（下称合流村）因诉湛江市人民政府国有土地使用权发证行政纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第22号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：涉案土地位于湛江市麻章区合流路，面积为117785.4平方米。1957年，遂溪县决定在合流修建水库，水库建成后专区合流苗圃利用的耕地已入水浸区之内，因此，当时遂溪县委、合流水库、麻章公社合流小队、专区合流苗圃等单位各派代表商定把合流村南面牛车路以南一带土地划给专区合流苗圃。1961年3月28日，麻章公社合流小队与湛江地专机关干部农场（后改为甘蔗场）双方的代表签订合约,称1960年党中央公布12条政策后,市委决定在全郊区范围内开展处理纠正共产风问题。根据合流村群众意见，对1957年划给湛江地专机关干部农场（原合流苗圃）的土地虽然不作共产风问题，但需处理。根据此意愿，公社召开有关双方代表会议，对其中的50.22亩土地实行征用,并约定了补偿款。合流村南边牛车路以南一带土地，永远划给湛江地专机关干部农场耕种或基建等。1981年6月15日，原湛江市甘蔗良种场（以下简称甘蔗场，现并入湛江市农业科学研究院）等单位与南赤大队合流村生产队（原告合流村的前身）等大队、生产队签订《关于地区甘蔗良种场、蚕科所、农科所和耕牛站等单位与附近大队、生产队划定土地分界线和场所站土地平面图决议书》，称由于甘蔗场等单位与附近大队、生产队存在土地争议，经过地区、湛江市郊和麻章公社工作组反复查对，弄清了历史情况及现状。经过充分协商，重新划定土地分界线和制场、所、站土地平面图。关于甘蔗场、农科所、耕牛站这三个单位与南赤大队合流村生产队土地分界线的问题，各方同意原则上按1980年各方占有土地的交界地划定界线，但考虑到由于建合流水库，合流村生产队土地有所减少，生产、生活有所下降等情况，为了进一步搞好团结、发展生产，决定在甘蔗场土地范围内划出土地28亩左右给合流村生产队种植（包括地区耕牛站范围内尧田头的6亩2分9厘有土地证的地调整在内），地点是从合流水库管养所门口向北起（100公尺）转向东走的牛车路至林带上（150公尺），又以林带向北走至合流村生产队抽水机坝止，其余一律按1980年各单位占有土地交界地为分界线（具体如平面图）不变，固定下来，全线进行示桩标。在各方范围内的土地、荒地、森林、水源、建筑物等为各单位所有。甘蔗场、湛江市麻章人民公社南赤生产大队管理委员会等单位加盖公章确认，并由湛江市麻章人民公社管理委员会、广东省湛江市郊区革命委员会、广东省湛江地区行政公署农业局、广东省湛江地区行政公署畜牧局加盖公章见证确认。2005年1月8日，甘蔗场持《土地登记申请书》、《关于地区甘蔗良种场、蚕科所、农科所和耕牛站等单位与附近大队、生产队划定土地分界线和场所站土地平面图决议书》、《土地权属材料调查综合表》等材料，向湛江市国土资源局麻章分局申请办理上述土地的使用权证。甘蔗场根据地形图和用地实际情况，将上述土地分为7宗地（包括涉案的土地在内）分别申请。经湛江市国土资源局麻章分局进行调查和审核后，被告湛江市人民政府于2006年7月11日给甘蔗场颁发了湛国用（2006）第50169号《国有土地使用证》。原告认为上述国有土地使用证范围内的土地117785.4平方米属于其集体所有，向原审法院提起诉讼，请求撤销被告给原甘蔗场核发的湛国用（2006）第50169号国有土地使用证，恢复土地证范围内的土地为原告集体所有。2011年10月19日，湛江市机构编制委员会向湛江市农业局作出《关于印发湛江市农业局所属事业单位分类改革方案的通知》，称《湛江市农业局所属所属事业单位分类改革方案》已经湛江市机构编制委员会批准，将甘蔗场并入湛江市农业科学研究所。后来，湛江市农业科学研究所更名为湛江市农业科学研究院。原审法院认为：本案系土地行政登记纠纷。本案的主要争议焦点为：合流村是否具备本案的原告诉讼主体资格。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退还给农民集体的，属于国家所有。”第二款第一项规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的。”由于甘蔗场等单位已于1981年6月15日与南赤大队合流村生产队（原告合流村的前身）签订了《关于地区甘蔗良种场、蚕科所、农科所和耕牛站等单位与附近大队、生产队划定土地分界线和场所站土地平面图决议书》，进一步明确了土地权属界线，涉案的土地已属于国家所有，因此，被告湛江市人民政府在涉案的土地已属于国家所有的前提下，给第三人原甘蔗场颁发涉案的国有土地使用证，与原告合流村没有法律上的利害关系，其在本案中的主体不适格。至于原告合流村请求恢复涉案国有土地使用证范围内的土地为原告集体所有的诉求，不属于行政审判权限范围。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）、第（二）项的规定，裁定：驳回原告湛江市麻章区麻章镇合流村合流经济合作社的起诉。湛江市麻章区麻章镇合流村合流经济合作社不服一审裁定提起上诉称：1、原审裁定认定的涉案土地来源不清，位置不明。2、原审裁定适用原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条明显错误。3、涉案土地属于上诉人土地，上诉人有权提起诉讼。4、被诉土地登记行为证据不足，程序违法应当依法撤销。综上，一审裁定错误，请求二审法院撤销原审裁定，发回重审，或者直接改判撤销被诉行为，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人湛江市人民政府二审辩称：1、湛国用(2006)第50169号《国有土地使用证》土地权属来源清楚。甘蔗场的土地是1957年我府划拨给其使用的。1981年6月15日签订的《关于地区甘蔗良种场、蚕科所、农科所和耕牛站等单位与附近大队、生产队划定土地分界线和场所站土地平面图决议书》明确了地区甘蔗良种场(现甘蔗场)与南赤大队合流村生产队(现合流村)土地分界线，并由广东省湛江地区行政公署农业局、广东省湛江市郊区革命委员会、麻章人民公社革命委员会等单位加盖公章见证确认。2005年1月8日，甘蔗场持《土地登记申请书》、《关于地区甘蔗良种场、蚕科所、农科所和耕牛站等单位与附近大队、生产队划定土地分界线和场所站土地平面图决议书》及土地分界线平面图、《土地权属材料调查综合表》、宗地图等相关资料向湛江市国土资源局麻章分局申请办理上述土地登记发证。当时甘蔗场根据地形图和用地实际情况，将该分片土地分为7宗地分别申请。涉案土地面积117785.40平方米(折合176.08亩)。原湛江市规划国土资源局麻章分局对其提供的资料进行了地籍调查和依法审核。同年1月12日，湛江市规划国土资源局麻章分局将涉案土地拟登记发证情况进行公示，并在《湛江晚报》上刊登。公告期满，没有任何单位或个人对涉案土地权属提出异议。之后，我府给甘蔗场颁发湛国用(2006)第50169号《国有土地使用证》。2、根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第16条第二款“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地(含合作化之前的个人土地)，迄今没有退给予农民的，属于国家所有。《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的”的规定，涉案土地所有权属于国家，使用权属于甘蔗场。上诉人再以1953年遂溪县人民政府颁发给村民的《土地房屋所有证》主张权属，没有依据。登记发证行为与上诉人没有法律上的利害关系。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉正确，请求二审法院予以维持。原审第三人湛江市农业科学研究院未提出书面答辩意见。原审第三人湛江市自来水公司未提出书面答辩意见。本院经审查，查明的事实与一审相同，对一审查明的事实本院予以认定。本院二审补充查明，上诉人湛江市麻章区麻章镇合流村合流经济合作社提起诉讼时，明确称其已经知道了湛国用(2006)第50169号国有土地使用证已于2013年被湛江市人民政府注销，湛江市人民政府同时给甘蔗场发了湛国用(2013)第50071号国有土地使用证。本院认为：本案为国有土地使用权发证行政纠纷。二审争议焦点是上诉人湛江市麻章区麻章镇合流村合流经济合作社对湛国用(2006)第50169号《国有土地使用证》提起诉讼，是否符合起诉条件。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退还给农民集体的，属于国家所有。”第二款第一项规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的。”对于涉案土地的权属问题，已经于1981年6月15日由甘蔗场等单位与南赤大队合流村生产队（原告合流村的前身）等大队、生产队签订了《关于地区甘蔗良种场、蚕科所、农科所和耕牛站等单位与附近大队、生产队划定土地分界线和场所站土地平面图决议书》，重新划定了土地分界线和制场、所、站土地平面图。甘蔗场、湛江市麻章人民公社南赤生产大队管理委员会等单位已经加盖公章确认，并由湛江市麻章人民公社管理委员会、广东省湛江市郊区革命委员会、广东省湛江地区行政公署农业局、广东省湛江地区行政公署畜牧局加盖公章见证确认。因此，涉案土地的权属界线是清晰的，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》，应当属于国家所有。原审法院在查清楚以上事实的基础上，认定被诉国有土地使用权发证行为与上诉人没有法律上的利害关系，并依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条有关“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”的规定，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。另，上诉人在起诉时对湛国用(2006)第50169号国有土地使用证已于2013年被注销是明知的，其仍然提出撤销上述国有土地使用权证的诉讼请求，没有法律依据和事实根据。因此，对一审裁定，本院依法予以维持。综上，湛江市麻章区麻章镇合流村合流经济合作社的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  刘德敏代理审判员  罗 燕代理审判员  黄伟明二〇一五年十二月二十四日书 记 员  朱璐明