甘肃省金昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）金中行初字第42号原告天祝藏族自治县松山镇鞍子山村一组。诉讼代表人尚开帮，男，汉族，1967年7月19日出生。诉讼代表人赵富德，男，汉族，1972年10月23日出生。诉讼代表人腊金军，男，土族，1982年6月7日出生。委托代理人周军，甘肃玉榕律师事务所律师。被告天祝藏族自治县人民政府，住所地：武威市天祝藏族自治县华藏寺镇团结路。法定代表人王英东，县长。委托代理人焦金寿，天祝藏族自治县草原监理站工作人员。委托代理人李养红，甘肃时睿律师事务所律师。第三人天祝藏族自治县松山镇鞍子山村民委员会。负责人他得财，主任。原告天祝藏族自治县松山镇鞍子山村一组（以下简称鞍子山村一组）不服被告天祝藏族自治县人民政府向第三人天祝藏族自治县松山镇鞍子山村民委员会（以下简称鞍子山村）颁发草原使用权证的行为，于2015年9月6日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年12月2日公开开庭进行了审理。原告鞍子山村一组村民代表尚开帮、赵富德、腊金军及其委托代理人周军，被告天祝藏族自治县人民政府副县长马尚杰、委托代理人李养红、焦金寿到庭参加诉讼。第三人松山镇鞍子山村经依法传唤未到庭，本案现已审理终结。被告天祝藏族自治县人民政府于2011年1月1日为鞍子山村核发NO.092草原使用权证，原告鞍子山村一组村民认为，该颁证行为损害其合法权益，请求撤销该颁证行为，并重新将该草原的使用权确认给原告。原告诉称，原鞍子山村（现鞍子山村一组）是独立的自然行政村。位于天祝藏族自治县境内的鞍子山草原，自上世纪五六十年代至今，一直由原鞍子山村占有使用。2004年，天祝藏族自治县对松山镇的行政村进行调整，原鞍子山村、大沟村、土沟村、马圈村合并组建成立现在的鞍子山村。原鞍子山村成为一组，大沟村成为二组，土沟村成为三组，马圈村成为四组。近两年来，现鞍子山村三组少数村民无视团结，在一组占有使用的鞍子山草原上乱搭乱建，进行破环，擅自使用，严重侵害了原告的合法权益。两组村民为此发生了激烈冲突。后一组村民得知，天祝藏族自治县人民政府于2011年1月1日颁发了编号为NO.092的草原使用权证，将原属于一组村民长期占有使用的鞍子山草原，确权给2004年合并后的鞍子山村。该草原使用权证的颁发，意味着将仅由原一组村民占有使用的鞍子山草原，准许合并后的四个村民小组都有使用权，都可以使用。原告认为，不能因为行政村的合并，就将原由一组村民历史上长期占有使用的草原，确权给合并后的四个小组所有，准许四个小组都有使用权。严重侵害一组村民的合法权益，也是导致一组和三组村民矛盾的根源。现鞍子山村一组村民对鞍子山草原一直拥有使用权，是多年以来确定的历史事实，一组村民对该草原的使用权应依法予以确认。天祝藏族自治县人民政府颁发No.092草原使用权证是错误的行政行为，应予撤销。原告在2015年8月，按照《中华人民共和国行政复议法》之规定，向武威市人民政府法制办提起行政复议，武威市法制办作出不予受理的决定。故提起行政诉讼，请求撤销该颁证行为，并重新将该草原的使用权确认给原告。原告向本院提交了王金钟著《天祝藏族自治县勘定行政区域界线资料汇编》（2005年8月），并申请法院调取中共松山公社委员会松党发（1972）第110号《关于松山生产队与阿罗牧场草原纠纷处理决定》、松山公社关于草原划分固定培育情况、松山公社关于经营草原管理的制度的档案资料。拟证明其事实主张。被告天祝藏族自治县人民政府辩称，答辩人给鞍子山村核发No.092草原使用权证，事实清楚、程序合法、法律依据正确。鞍子山村建制在1963年是鞍山公社，包括土沟上下队、鞍山队、马圈队。1972年鞍山公社演变成为鞍山大队，包括鞍山队、大沟队、土沟上下队、马圈队。1985年鞍山大队分成鞍山、大沟滩、土沟、马圈四个村，2004年四村合并为鞍子山村，隶属于现在的松山镇。1966年天祝藏族自治县人民委员会印制的《草原固定使用证》记载的鞍山草原范围为：东至长山偏岭向南到土沟牙豁，拐东大西槽水形，南至长山河分界，北至汽车路直到红土墩直顶上崖头下路顺崖头圈左边到鲁家涝池拐回，沿汽车路向东三分墩下面大车路直对中湾红土牙豁。答辩人2011年1月1日核发给鞍子山村的草原使用权证坐标位置与1966年天祝藏族自治县人民委员会颁发的《草原固定使用证》确定范围是相一致的，该幅草原的位置一直在现在的鞍子山村范围内。故将该草原的使用权确定给现在的鞍子山村使用，事实清楚。核发草原使用证是按照县委、县政府《关于进一步完善草原家庭承包责任制的安排意见》县委发〔2009〕11号文件中“县民政局要以1966年县人委颁发的《草原固定使用证》和新的勘界协议为准，并参照历史放牧习惯核定乡镇村界限”及2010年甘肃省农牧厅《关于进一步加强全省草原监理工作的意见》甘农牧草〔2010〕215号文件中“做好草原确权和界定工作”要求。经天祝县畜牧局核查了该村建制的历史演变，并对该幅草原进行了定位、确认四至后由县政府将该幅草原的使用权确认给该村，并发放了No.092草原使用权证，程序上符合《中华人民共和国草原法》第十一条：“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权”的规定。被答辩人要求将鞍子山草原使用权确认给鞍子山村一组，并颁发草原使用证的诉讼请求于法无据。请求法院驳回被答辩人的起诉。被告天祝藏族自治县人民政府为证明其行政行为的合法性，在法定的举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据材料，共四组：第一组：1、天祝藏族自治县委员会《关于进一步完善草原家庭承包责任制的安排意见》县委发〔2009〕11号文件；2、2010年甘肃省农牧厅《关于进一步加强全省草原监理工作的意见》甘农牧草〔2010〕215号文件中“做好草原确权和界定工作”要求。证明：天祝藏族自治县人民政府根据甘肃省农牧厅及县委的要求开展核发草原使用权证工作，为松山镇鞍子山村核发No.092草原使用权证，发证程序合法。原告对被告出示的第一组证据材料真实性无异议，但认为不能证明其发证程序合法。第二组：1、1966年天祝藏族自治县人民委员会颁发的《草原固定使用证》；2、草原使用权证（2011年No.092）。证明：1、天祝藏族自治县人民政府为松山镇鞍子山村核发No.092草原使用权证记载的草原四至界线与天祝藏族自治县人民委员会颁发的《草原固定使用证》记载的原松山公社鞍子山大队草原四至界线一致；2、天祝藏族自治县人民政府为松山镇鞍子山村核发No.092草原使用权证的证据确凿；3、天祝藏族自治县人民委员会颁发的《草原固定使用证》记载鞍山草原的使用权归松山公社鞍山大队，天祝藏族自治县核发给松山镇鞍子山村的No.092草原使用权证记载的草原的使用权归松山镇鞍子山村。原告对该组证据材料的真实性无异议，但认为《草原固定使用证》与草原使用权证记载的四至界限并不一致。1966年颁发的《草原固定使用证》证明使用权是鞍子山村一组。第三组：1、松山工委文件；2、各民族人口统计表；3、农村人民公社组织情况表；4、《关于建立村民委员会的通知》行署发（1985）61号；5、天政发（2004）209号《村级建制调整的通知》。证明：1、1963年鞍山公社由鞍山生产队、土沟上下生产队、马圈生产队组成。2、1972年原鞍山公社已演变成鞍山大队包括鞍子山、大沟、土沟上下队、马圈四个队。1985年1月成立村委会时，鞍山大队分为四个村，鞍山村由原鞍山大队鞍山生产队组成，土沟村由原鞍山大队土沟上下生产队组成，大沟滩村由原鞍山大队大沟生产队组成，东马圈村由原鞍山大队马圈生产队组成。3、2004年12月天祝藏族自治县进行村级建制调整时，将鞍子山、大沟、土沟、马圏四村合并为鞍子山村。4、从鞍子山村的延续和变迁过程看，被告将鞍山草原使用权确定给鞍子山村的行为对原告的合法权益不产生实际影响。原告对该组证据材料的真实性无异议，对证明目的1、2、3无异议，对证明目的4有异议。第四组：天祝县公安局松山派出所证明。证明：鞍子山村一组户数为161户，人口781人。即便是鞍子山村一组村民享有该幅草原的使用权，被答辩人124人主张全组781人的使用权不当。原告对该组证据材料的真实性无异议，对证明目的有异议。认为原告是以鞍子山村一组的名义起诉，提交的是鞍子山村一组124户村民的户主的信息，已超过半数。被告对原告提交和申请法院调取的证据材料的真实性不持异议，但认为原告作为证据提交的草原基本情况记载的鞍山草原与1966年县人委颁发的《草原固定使用证》中鞍山草原四至一致。松山公社关于草原划分固定培育情况、松山公社关于经营草原管理的制度是对草原培育的安排，不是对使用权的确认，松山公社无此权限，该文件不能证明原告的主张。原告当庭提出颁发草原使用权证的行为是行政许可行为，被告未举行许可听证，程序违法。被告辩称发证行为不是行政许可。根据双方当事人提供的经本院确认的有效证据查明：松山镇鞍子山村建制在1963年是鞍山公社包括土沟上、下队、鞍山队、马因队。1966年天祝藏族自治县各公社、牧场草原固定地区和四至、草原基本情况记载，松山公社草原固定地区和四至为：1、黑河马圈河阴山吊沟草原；2、河口草原；3、鞍山草原；4、囊锁滩草原。1966年天祝藏族自治县人民委员会颁发的《草原固定使用证》记载的鞍山草原范围为：东至长山偏岭向南到土沟牙豁，拐东大西槽水形，南至长山河分界，北至汽车路直到红土墩直顶上崖头下路顺崖头圈左边到鲁家涝池拐回，沿汽车路向东沿三分墩下面大车路直对中湾红土牙豁。1972年鞍山公社演变成为鞍山大队包括鞍山生产队、大沟生产队、土沟上、下生产队、马因沟生产队。1985年乡政体制改革中，鞍山大队分成鞍山村（由原鞍山生产队组成）、大沟滩村（由原大沟生产队组成）、土沟村（由原土沟上、下生产队组成）、马圈村（由原马因沟生产队组成）四个村。2004年12月鞍子山、大沟、土沟、马圈四村合并，合并后的村名称为鞍子山村，隶属于现在的松山镇，合并前的鞍子山村现为鞍子山村一组。天祝藏族自治县人民政府2011年1月1日核发给鞍子山村的草原使用权证坐标位置与1966年天祝藏族自治县人民委员会颁发的《草原固定使用证》确定范围相一致。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据《中华人民共和国草原法》第十一条第一款之规定，依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。被告具有登记草原使用证、确认草原使用权的职权。根据本院采信的有效证据，能够认定争议草原属于国家所有，能够认定天祝藏族自治县人民政府2011年1月1日核发给鞍子山村的No.092草原使用权证坐标位置与1966年天祝藏族自治县人民委员会颁发的《草原固定使用证》确定范围基本一致。被告天祝藏族自治县人民政府根据《中华人民共和国草原法》第九条、第十条、第十一条的规定，本着尊重历史、照顾现实的原则，以草原使用权登记和历史使用状况为基础，将国有鞍山草原的使用权确定归现鞍子山村，核发使用权证，确认草原使用权的行为符合法律规定。原告鞍子山村一组要求撤销天祝藏族自治县人民政府颁发给鞍子山村的No.092草原使用权证，将该草原使用权确认给原告的诉请，无法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告天祝藏族自治县松山镇鞍子山村一组要求撤销被告天祝藏族自治县人民政府颁发No.092草原使用权证的诉讼请求。案件受理费50元，由原告天祝藏族自治县松山镇鞍子山村一组负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审 判 长  石建民审 判 员  叶志卫代理审判员  张建伟二〇一五年十二月十八日书 记 员  张 芳