浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙行终字第439号上诉人（原审原告）金华市宏达废品收购有限公司，住所地金华市环城西路洪源村。法定代表人吴品生，经理。委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地金华市宾虹西路2666号。法定代表人申屠福华，区长。委托代理人吴正泉，金华市婺城区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人倪玉斌，浙江泽邦律师事务所律师。金华市宏达废品收购有限公司(以下简称宏达公司)诉金华市婺城区人民政府（以下简称婺城区政府）房屋行政强制及行政赔偿一案，金华市中级人民法院于2015年8月14日作出（2015）浙金行初字第56号行政判决。宏达公司不服，向本院提出上诉，本院于2015年9月24日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人宏达公司的法定代表人吴品生及其委托代理人周涛，被上诉人婺城区政府的副区长李景兴及委托代理人吴正泉、倪玉斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：2009年5月30日，原告与金华市环城西路洪源村经济合作社签订房屋租赁合同，约定将环城西路铁路桥洞以东火车西站围墙以北的洪源经济合作社集体土地约6亩租赁给原告使用，租赁期限至2012年5月30日。合同三年一期。2012年5月合同到期后，双方约定继续延用一期。2012年2月9日开始，原告在租用土地上建设临时建筑物四处，建筑面积共计781.265平方米，投入资金52000元。2010年4月12日，为配合杭长客运专线工程建设，金华市婺城区组建了杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部，明确杭长铁路沿线相关乡镇、街道分别设立征迁办公室，具体负责辖区内铁路线位及配套设施涉及的土地征收、房屋拆迁等相关政策处理工作。2010年间，沪昆铁路客运专线浙江有限公司与杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部先后签订了《杭长铁路客运专线婺城区段房屋拆迁安置实施委托协议》和《委托补充协议》。2012年4月19日，国土资源部根据浙江省人民政府《关于杭州至长沙客运专线绍兴金华衢州段工程建设项目用地的请示》（浙政（2011）45号），向浙江省人民政府下发《关于新建杭州至长沙客运专线绍兴金华衢州段工程建设项目用地的的批复》（国土资函（2012）281号）。原告租用的地块在决定征收的范围内。2012年5月9日，金华市政府决定对杭长客运专线婺城区段范围内国有土地上的房屋进行征收，并作出《金华市人民政府房屋征收决定》（金政征字（2012）第001号）。2013年1月25日，婺城区杭长客运专线建设指挥部联合行政执法、国土、城北街道、公证以及铁路等单位，对原告搭建的范围实施强制拆除。另查明，原告在洪源村集体土地上搭建的厂房未办理任何审批手续。2011年2-3月间，金华市城市管理行政执法局多次向原告送达《责令停止违法行为通知书》、《限期改正通知书》，要求原告限期办理相关审批手续，逾期未能办理则自行拆除简易房。2011年9月20日，金华市城市管理行政执法局作出浙金城法罚（婺城）字（2011）第506号行政处罚决定书，认定原告的涉案房屋属于违法建筑，责令原告在收到处罚决定书15日内拆除违法建筑。原审法院认为，本案的争议焦点是：第一、被告是否涉案房屋强制拆除行为的实施主体；第二、涉案房屋强制拆除行为是否合法；第三、被告应否承担赔偿责任。关于第一个争议焦点，浙江省人民政府在浙政复（2014）51号行政复议决定书中已明确，认定“2013年1月25日，婺城区杭长客运专线建设指挥部联合行政执法、国土、城北街道、公证以及铁路等单位，对原告搭建的范围实施强制拆除。”该事实亦为金华市中级人民法院（2014）浙金行初字第62号行政裁定书和浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第18号行政裁定书所确认。婺城区杭长客运专线建设指挥部系由金华市婺城区人民政府组建的临时机构，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。因此，应当认定婺城区人民政府是实施本案房屋强制拆迁行为的主体。被告辩称涉案拆除行为系由沪昆铁路客运专线浙江有限责任公司所为，缺乏事实与法律依据，本院不予采纳。关于第二个争议焦点，《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告辩称涉案拆迁行为系沪昆铁路建设单位实施的民事行为，未向本院提供相应的行政行为合法性的依据，在庭审中被告虽然提供了违章建筑的行政处罚决定书，但是被告也未举证证明涉案拆迁系对该行政处罚决定书的执行及执行程序合法。因此，被告实施涉案房屋拆迁行为，没有事实和法律依据，应当确认违法。关于第三个争议焦点，法律应当保护公民或法人合法的财产权益。本案中，原告认为涉案房屋系其合法厂房，但根据查明的事实，涉案房屋未履行审批手续，属于违法建筑。原告称未收到过金华市城市管理行政执法局作出的行政处罚决定书，但依据原告在行政处罚调查笔录中的陈述，其已明确知晓涉案房屋的违法性质。原告在明知涉案房屋违法且行政管理部门多次要求其拆除的情况下，拒不履行拆除义务，而保留违法建筑用于生产经营活动，由此导致的损失不能得到法律的保护。原告要求恢复房屋原状及赔偿损失的请求，本院不予支持。关于原告所有的机器设备，属其合法财产，应予返还，原告未在本案中提出相关诉讼，其可另行主张。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决:一、确认被告金华市婺城区人民政府强制拆除原告金华市宏达废品收购有限公司位于环城西路与公铁立交桥交叉口北侧的厂房的行政行为违法；二、驳回原告金华市宏达废品收购有限公司的其他诉讼请求。宏达公司上诉称：一、一审法院错误地认定事实。（一）一审法院违法将被上诉人无正当理由逾期当庭提交且是向第三方收集的书证作为审理的依据。一审判决中将被上诉人无正当理由逾期在开庭时当庭提交的证据8、9当作被上诉人在法定举证期限内提交的证据，且在上诉人没有进行质证的情况下，依据上述证据对案件进行审理，严重违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十五条、第四十三条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条、第三条、第三十五条的规定。（二）涉案房屋未被县级以上人民政府城乡规划主管部门认定为违法建设，一审法院无权直接作出认定。上诉人通过与金华市婺城区城北街道洪源经济合作社签订《场地租赁协议》取得涉案房屋所在集体土地的使用权，并在地上建设房屋用于合法生产经营。涉案房屋是否为违法建设，应当由县级以上人民政府城乡规划行政主管部门作出认定，是一种行政确认行为，而不是由人民法院越俎代庖直接予以确认。本案中，被上诉人在法定举证期限内没有提交任何证据证明涉案房屋系违法建设，其无正当理由逾期提交所谓证据，而且所谓证据是违法向第三人收集的不实书证，依法不能作为审理案件的依据。一审法院违背行政诉讼证据的基本规定，超越司法审判职权，对涉案房屋作出的违法建设认定是没有任何事实和法律依据的。二、上诉人的房屋系在乡村集体建设用地上进行建设，并没有违反城市、乡镇规划，不需要办理建设工程规划许可证。被上诉人没有提供任何证据证明上诉人的房屋建设违反了城市、乡镇总体规划。上诉人的涉案房屋是建设在村内集体建设土地上，依法不属于城市、乡镇规划范围，不需要办理建设工程规划许可证。三、被上诉人应当为违法强拆行为承担行政赔偿责任。自2012年开始，涉案房屋和土地被纳入到杭长客运专线婺城区段建设用地范围内。金华市人民政府作出的房屋征收决定，金政告[2012]1号已经将涉案房屋纳入到了征收红线范围，并对涉案房屋进行了相应的征收评估，因评估价格过低，上诉人与被上诉人未能达成征收补偿协议。被上诉人违法强行拆除上诉人的房屋是基于该房屋已经纳入到了征收红线范围，而不是因为涉案房屋没有办理相关的建设许可手续，拆除所谓的违法建设。被上诉人的违法强拆厂房、扣押机械设备行为严重侵害了上诉人的合法权益，给上诉人造成了很大的经济损失，必须依法承担赔偿责任。综上，上诉人的涉案房屋在未经法定程序认定为违法建筑的情况下，人民法院无权直接在司法判决中作出任何认定，同时不能采信被上诉人违法收集且未经质证的证据。被上诉人以房屋征收拆迁的名义，违法强拆上诉人的涉案房屋、扣押机械设备给上诉人造成巨大的经济损失，依法应当承担赔偿责任。请求撤销一审判决中的第二项，依法改判责令被上诉人将违法强拆的房屋恢复原状，并赔偿上诉人停产停业损失1252800元，其他财产损失750000元。婺城区政府答辩称：一、上诉人宏达公司对涉案房屋无合法的土地使用权，也未经任何相关部门审批，其私自搭建的涉案房屋被认定为违法建筑的事实依据准确、充分，答辩人为此提供的相关证据及时、完整，符合法律规定。上诉人从2006年起租用铁路沿线部分村集体土地，同时侵占周边铁路沿线用地，在上面搭建临时房，转租给他人以谋利。上海铁路局金华车务段不仅认定这些建筑物构筑物为违章建筑，而且认为这必将影响到杭长客运专线的施工，在2010年11月10日就早已通知到杭长客运专线的施工，在2010年11月10日就早已通知上诉人自行拆除。上诉人对此不加理会，上海铁路局金华车务段便与相关租赁户达成协议，拆除了铁路用地上的违法建筑。此外，至2011年时，该地块大部分已经由金华市人民政府将土地使用权移交给中铁四局集团有限公司（以下简中铁四局），另小块集体土地的租用期限也即将届满并早已进入征收程序，上诉人不仅无合法土地使用权，也无正规厂房，已经没有了合法经营、正常经营的可能性。但上诉人见到杭长客运专线开工，于2011年春节左右再次抢建房屋，意图获取征收补偿款。这些抢建的房屋，全部都是违法建筑。上诉人所的涉案房屋大部分是违法侵占上海铁路局的土地，另外部分非法占用集体土地，并且均无任何审批手续。上诉人认为其房屋的用地系向村集体租赁，建设房屋无需办理建设工程规划许可证，其自建的房屋当然就享有合法的物权，这种简单理解于法无据。上诉人并非乡镇企业，无法按《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定合法使用集体土地。农用地在办理集体建设用地转用审批手续的前提是有明确的建设项目，若办理审批手续后没有用于实际用途，却用于转租，则租赁合同因违反《合同法》第五十二条之规定可判定其无效。本案涉及的上诉人与婺城区城北街道洪源村签订的《场地租赁协议》也是无效合同，上诉人建设房屋目的在于再转租和获取补偿款，与原建设项目根本无关。涉案房屋不仅不能合法地使用集体土地，而且未经任何有权部门的审批、登记设立，当然是违法建筑。二、上诉人并非征收补偿对象，其抢建涉案房屋的目的就在于获取补偿款，其非法目的不能保护，答辩人无需对其违法建筑的拆除承担行政赔偿责任。答辩人对相关征收补偿对象依《物权法》等法律法规，基于大量的事实调查，依照严格的审核程序来认定，但被答辩人完全无合法产权，其房屋系违法建筑，绝非征收补偿对象。被答辩人的违法建筑所占用的地块本就用于建设杭长客运专线，其对该事实完全知晓，有关行政执法机关已对其作出过相应的处罚，但上诉人在巨额经济利益的诱惑下，即便明知涉案房屋为违法建筑，仍继续违法侵占土地、抢建建筑物，上诉人非法获取补偿款的意图非常明显，当然不能得到法律的保护。综上，请求依法驳回上诉，维持一审判决。庭审中,双方当事人围绕着宏达公司要求婺城区政府将拆除的房屋恢复原状并赔偿其停产停业损失1252800元,其他财产损失750000元是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，上诉人宏达公司及被上诉人婺城区政府对一审判决“确认被告金华市婺城区人民政府强制拆除原告金华市宏达废品收购有限公司位于环城西路与公铁立交桥交叉口北侧的厂房的行政行为违法”的结果均没有异议，本院予以确认。《中华人民共和国国家赔偿法》第二、四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成公民、法人和其他组织合法权益损害的，受害人有取得赔偿的权利。婺城区政府的强制拆除行为虽被确认违法，但上诉人在一审时，并未向法院提交涉案被强制拆除的建筑系经有关部门合法审批的手续。被上诉人提交的金华市城市管理行政执法局2011年3月8日、3月11日现场勘查笔录及调查笔录，以及2011年9月20日作出的浙金城法罚（婺城）字[2011]第506号《行政处罚决定书》及《送达回证》表明，涉案的房屋系违法建筑并被金华市城市管理行政执法局责令其自行拆除，故上诉人提出要求恢复原状的请求不能成立。上诉人提出的停产停业损失和其它财产损失包括职工工资802800元、房租收益450000元、关联企业赔偿750000元，共计2002800元其中上诉人在二审庭审中对关联企业赔偿是指因租房产生的违约金。如前所述，上诉人涉案的房屋系违法建筑，其将违法建筑用于生产经营活动，并由此产生的损失不受法律的保护。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人要求对被拆除的房屋恢复原状及赔偿停产停业损失及其他财产损失共计2002800元的请求本院不予支持，上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人金华市宏达废品收购有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  万成兆二○一五年十二月十日书记员韦若莎