海南省海口市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）海中法行终字第22号上诉人（原审原告）吴坤红。上诉人（原审原告）林中荣。二位上诉人的共同委托代理人陈秀荣。被上诉人（原审被告）海口市龙华区城市管理行政执法局。法定代表人邓宗坚，局长。委托代理人古玉，海南威盾律师事务所律师。上诉人吴坤红、林中荣与被上诉人海口市龙华区城市管理行政执法局（以下简称龙华区城管局）城市管理行政处罚及行政赔偿一案，不服海口市美兰区人民法院（2014）美行初字第32号行政判决，向本院提出上诉。本院于2015年2月12日立案后，依法组成合议庭，并于2015年3月19日公开开庭审理，上诉人吴坤红及二位上诉人的共同委托代理人陈秀荣，被上诉人龙华区城管局的委托代理人古玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：2013年10月份，龙华区城管局根据《海口市城市管理年违法建筑综合整治工作方案》和《海口市龙华区城市管理年违法建筑综合整治工作方案》的要求，对海口市龙华区城西镇临近椰海大道的高坡村的违法建筑进行检查。2013年10月13日，龙华区城管局的执法人员对海口市椰海大道北侧高坡下村189号对面新建楼房（拆除编号为高C4-69号）进行检查时，对高C4-69号业主制作《检查记录》和《现场检查笔录》：经查，该楼房现建至第五层，占地面积总计180平方米，建筑面积总计900平方米。并注明：我执法大队执法人员出示执法证件表明身份，要求该业主提供相关报建手续，该业主明确表示没有相关报建手续及不配合相关执法人员调查。龙华区城管局于当天对高C4-69号业主分别作出海管法停字L2（2013）第981025号《责令停止违法（章）行为通知书》和海管法改字L2（2013）第981025号《责令限期改正通知书》，认定高C4-69号业主未经规划许可，擅自从事新建楼房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，并依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令高C4-69号业主立即停止违法行为，听候处理；责令高C4-69号业主于2013年10月16日前改正上述行为，改正措施如下：1、补办相关报建手续。2、逾期未办理，我局将依法强制拆除。并于当天对高C4-69号业主作留置送达上述通知书。龙华区城管局提供的《立案呈批表》中，经办人意见栏和中队意见栏作出同意立案的时间均为2013年10月13日，大队意见栏负责人作出“按规定立案”的审批意见时间为2013年10月16日。因高C4-69号业主在责令期限内未补办相关报建手续，龙华区城管局于2013年10月19日5时组织执法人员对海口市椰海大道北侧高坡下村189号对面高C4-69号新建楼房进行了强制拆除。吴坤红、林中荣对龙华区城管局强制拆除其房屋即高C4-69号的行政行为不服，于2014年6月17日向原审法院提起行政诉讼。另查明，海口市椰海大道北侧高坡下村189号对面拆除编号为高C4-69号的楼房的土地系高坡下村第4生产队李崇全的宅基地，由生产队分配给李崇全家庭盖房使用，使用面积为130平方米。2010年4月20日，李崇全及其家人王金兰、李茂煜与吴坤红、林中荣签订一份《宅基地转让书》，约定，李崇全、王金兰、李茂煜将宅基地转让给吴坤红、林中荣建房使用。2013年8月份，吴坤红、林中荣在该地上建筑七层楼房。吴坤红的户口所在地为海口市云龙镇，林中荣的户口所在地为海口市东山镇。对于吴坤红、林中荣被拆除房屋的建筑造价，经原审法院委托海南省海口市中级人民法院评估，鉴定结论为：海口市椰海大道北侧高坡下村（拆除编号为高C4-69号）房屋的建筑工程造价为人民币856285.42元。原审法院判决认为：一、关于吴坤红、林中荣的起诉是否超过行政案件起诉期限的问题。海口市椰海大道北侧高坡下村（拆除编号为高C4-69号）楼房是吴坤红、林中荣向该村村民李崇全、王金兰、李茂煜购买的宅基地上建筑，龙华区城管局于2013年10月13日对高C4-69号业主分别作出《责令停止违法（章）行为通知书》和《责令限期改正通知书》时，并没有告知吴坤红、林中荣诉权或者起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”吴坤红、林中荣不服被告的上述行政行为，于2014年6月17日向原审法院提起行政诉讼，并未超过2年的起诉期限。故龙华区城管局辩称吴坤红、林中荣起诉超过起诉期限的理由意见不成立，原审法院不予采纳。二、关于龙华区城管局是否本案适格被告的问题。龙华区城管局是海口市龙华区城市管理行政执法行政机关，负责该辖区内的城市管理行政执法职责，龙华区城管局是作出《责令停止违法（章）行为通知书》和《责令限期改正通知书》的行政机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”故应认定龙华区城管局是本案适格被告，龙华区城管局辩称其作为本案被告主体不适格的意见，没有法律依据，原审法院亦不予采纳。三、关于龙华区城管局作出的《责令停止违法（章）行为通知书》和《责令限期改正通知书》行政行为程序是否合法的问题。按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人有权进行陈述和申辩；行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查；调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况作出行政处罚决定；给予当事人行政处罚应当制作行政处罚决定书，并将行政处罚决定书送达当事人。根据案件事实，龙华区城管局于2013年10月13日对海口市椰海大道北侧高坡下村高C4-69号新建楼房进行执法检查时，当天对高C4-69号业主作《检查记录》、《现场检查笔录》和《责令停止违法（章）行为通知书》及《责令限期改正通知书》，但均未告知当事人即吴坤红、林中荣依法享有进行陈述和申辩的权利，也未充分听取吴坤红、林中荣的意见，在未对吴坤红、林中荣作出行政处罚决定书的情形下，仅依据其作出的《责令限期改正通知书》于2013年10月19日强制拆除吴坤红、林中荣的七层楼房，故应认定龙华区城管局作出的上述行政行为，程序不合法，依法应予以撤销。但鉴于龙华区城管局对海口市椰海大道北侧高坡下村高C4-69号新建七层楼房已进行强制拆除完毕，该具体行政行为已不具有可撤销内容，故应确认该具体行政行为违法。四、关于吴坤红、林中荣要求龙华区城管局赔偿强制拆除七层楼房造成其经济损失102.8万元和要求清除楼房地上附属物恢复原状的问题。吴坤红、林中荣目前并没有证据证明涉案房屋即高坡下村高C4-69号新建七层楼房已取得规划主管部门的建设规划许可或是建设主管部门的施工许可等，龙华区城管局认为吴坤红、林中荣的房屋属于违法建筑并无不当。虽然被拆除的房屋经鉴定其建筑工程造价为人民币856285.42元，但因其属于违法建筑，不受法律保护。龙华区城管局拆除吴坤红、林中荣的高坡下村高C4-69号新建七层楼房是属于强制拆除违法建筑行为，并不是城市拆迁行为，故吴坤红、林中荣主张龙华区城管局向其赔偿拆除房屋的经济损失没有法律依据，依法应予以驳回。龙华区城管局在实施强制拆除吴坤红、林中荣的高坡下村高C4-69号新建七层楼房后，未对拆除后的房屋建筑材料进行处理，吴坤红、林中荣负有清理的义务，可自行回收处理。故吴坤红、林中荣要求被告清除楼房地上附属物恢复原状的理由不能成立，原审法院不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）款第3项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决：一、确认龙华区城管局于2013年10月13日作出海管法停字L2（2013）第981025号《责令停止违法（章）行为通知书》和海管法改字L2（2013）第981025号《责令限期改正通知书》的行政行为违法；二、驳回吴坤红、林中荣的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由龙华区城管局负担。鉴定费人民币25580.56元，由吴坤红、林中荣负担10000元，龙华区城管局负担15580.56元。上诉人吴坤红、林中荣不服原审判决，提起上诉称：原审判决驳回上诉人请求赔偿经济损失的诉讼请求是错误的。一、上诉人取得涉案宅基地使用权来源清楚，上诉人建造的楼房未违反城市建设规划。本案中，龙华区城西镇高坡村下经济社为了建设新农村，依据《村民委员会组织法》的规定，经全体村民会议讨论决定，同意规划集体土地宅基地适用方案后，安排给村民李崇全一家使用。上诉人通过受让方式，取得该宅基地的使用权。之后，上诉人在该宅基地上投资100多万元建起七层楼房。上诉人建造的楼房与村里其他村民建造的楼房一样，根本没有违反城市建设规划。上诉人投资建造的楼房，是上诉人的合法财产，应受法律保护。二、被上诉人拆除上诉人楼房的行为违法，应承担赔偿责任，赔偿上诉人经济损失856285元。被上诉人于2013年10月19日凌晨5：00左右，仅仅针对上诉人的楼房实施了强制拆除。在此之前，没有向上诉人送达过任何的法律文书，也没有告知上诉人依法应享有的权利，在上诉人毫不知情的情况下，就拆除了上诉人的楼房，其行为明显违法。原审法院也作出了确认被上诉人的行政行为违法的判决。但是，原审判决却没有依法追究被上诉人的违法责任，没有判决被上诉人按照被拆除楼房的造价评估值856285元赔偿上诉人的经济损失，这是完全错误的。为此，特依法提出上诉，请二审法院公正执法，保护平民百姓的合法权益：1、依法撤销海南省海口市美兰区人民法院（2014）美行初字第32号行政判决书中的第二项判决，改判被上诉人赔偿上诉人经济损失856285元；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人龙华区城管局答辩称：原审判决驳回上诉人的其他诉讼请求是正确的。原审法院经审理认定上诉人被拆除房屋确属违法建筑，不受法律保护，我局的拆除行为属于强制拆除违法建筑行为，并不是城市拆迁行为，故上诉人请求我局赔偿拆除房屋的经济损失没有法律依据，依法应当驳回，原审法院的判决是正确的。综上所述，恳请二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。上诉人提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，上诉人及被上诉人均未提交新证据。二审查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为：一、关于被上诉人龙华区城管作出的海管法停字L2（2013）第981025号《责令停止违法（章）行为通知书》、海管法改字L2（2013）第981025号《责令限期改正通知书》是否违法的问题。首先，被上诉人作出的《责令停止违法（章）行为通知书》，其内容是告知上诉人停止违法行为，听候被上诉人对其建筑涉案房屋行为进行处理，属于被上诉人启动对违法建筑调查处理前的程序性行为，对上诉人的权利义务并不产生实际影响，本案中对上诉人的权利义务产生实际影响的，应是被上诉人之后作出的处理行为。而根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故被上诉人作出的《责令停止违法（章）行为通知书》不具有可诉性。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，应驳回上诉人对《责令停止违法（章）行为通知书》的起诉，原审法院对其进行实体审理并作出判决不当，应予纠正。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，《责令限期改正通知书》本来亦是行政机关在作出行政处罚之后和强制执行决定之前的程序性催告行为，但在本案中，被上诉人之前并未作出行政处罚决定，其作出的《责令限期改正通知书》中先是认定上诉人的行为已构成违法，继而对上诉人科以让其承受不利法律后果的法律义务，并在上诉人未按通知期限改正时未作出强制执行决定就直接据此强制拆除了涉案房屋，由此，被上诉人作出的《责令限期改正通知书》实际上体现的是其对上诉人建筑涉案房屋行为作出的最终处理，具有制裁性和惩罚性，对上诉人的权利和义务已经产生了实际影响，故具有可诉性。另外，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，行政机关在作出的书面催告通知书中应载明当事人依法享有的陈述权和申辩权。但被上诉人并未在《责令限期改正通知书》中载明上诉人依法享有陈述和申辩的权利，也没有证据证明被上诉人曾经告知上诉人依法享有上述权利或是上诉人放弃了上述权利，因此，被上诉人作出的《责令限期改正通知书》不符合相关法律、法规的规定，程序违法，由于涉案房屋已经被强制拆除完毕，该通知已不具有可撤销内容，原审判决因此根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定判决确认违法，该项处理结果并无不当，依法应予维持。二、关于被上诉人龙华区城管局是否应向上诉人吴坤红、林中荣赔偿经济损失856285元的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十七条及第四十四条的规定，本案中，被上诉人如果认定涉案房屋属违法建筑需要要拆除的，首先应当作出行政处罚决定，在当事人未按照决定的期限履行义务时，还应以书面形式事先催告当事人履行义务，经催告，当事人仍不履行行政决定且无正当理由的，被上诉人还须作出强制执行决定，之后才可以依法进行强制拆除。但被上诉人既未作出行政处罚决定，又未作出强制执行决定，仅仅作出了《责令限期改正通知书》就对涉案房屋进行了强制拆除，且未告知上诉人依法享有陈述和申辩的权利及相关救济途径，被上诉人强制拆除涉案房屋的具体行政行为在程序上违反了上述《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，该强制拆除行为违法。但是，涉案房屋所占用的土地属龙华区城西镇高坡下村分配给其村民李崇全一家的宅基地，上诉人吴坤红、林中荣不是高坡下村的村民，通过与李崇全等人签订《宅基地转让书》购买了涉案宅基地，而根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的有关规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让，故上诉人关于其合法享有该宅基地的使用权的主张不符合法律规定，不能成立。另外，上诉人没有证据证明涉案房屋取得了规划主管部门的建设规划许可或是建设主管部门的施工许可等，现有证据不足以推翻被上诉人关于涉案房屋属违法建筑的认定，被上诉人拆除涉案房屋是属于强制拆除违法建筑行为，被拆除的违法建筑的经济损失不属于国家赔偿法保护的范围之列。因此，上诉人主张被上诉人向其赔偿经济损失理由不能成立。原审法院对该主张不予支持并无不当，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项、第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销海口市美兰区人民法院（2014）美行初字第32号行政判决第一项，即“确认龙华区城管局于2013年10月13日作出海管法停字L2（2013）第981025号《责令停止违法（章）行为通知书》和海管法改字L2（2013）第981025号《责令限期改正通知书》的行政行为违法”；二、维持海口市美兰区人民法院（2014）美行初字第32号行政判决第二项，即“驳回原告吴坤红、林中荣的其他诉讼请求”；三、确认被上诉人海口市龙华区城市管理行政执法局于2013年10月13日作出的海管法改字L2（2013）第981025号《责令限期改正通知书》的行政行为违法。本案一审案件受理费50元及鉴定费25580.56元按原审判决负担，二审案件受理费50元由被上诉人海口市龙华区城市管理行政执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长 潘 娜审 判 员 温 方代理审判员 何 芳二〇一五年四月八日书 记 员 黄河君附法律法规条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；……《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第四十四条第一款有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；……第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……《中华人民共和国行政强制法》第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；……第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国土地管理法》（2004）第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。