贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）安市行初字第212号原告潘明，男。原告程敏，女。系原告潘明之妻。委托代理人都元海，男。被告安顺市人民政府。法定代表人曾永涛，市长。委托代理人孔维潇，贵州联通律师事务所律师。原告潘明、程敏因要求确认被告安顺市人民政府的派出机构安顺经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）于2013年12月8日强制拆除原告房屋的行为违法，于2015年11月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年11月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年12月9日公开开庭审理了本案。原告潘明、程敏及其委托代理人都元海，被告安顺市人民政府的委托代理人孔维潇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告安顺市人民政府的派出机构开发区管委会于2013年12月8日组织人员对原告潘明、程敏位于安顺经济技术开发区（以下简称开发区）幺铺镇付旗村的房屋强制拆除。原告潘明、程敏诉称：2013年12月8日，被告组织开发区管委会、幺铺镇人民政府的工作人员强拆原告的养猪场、储备房、加工房、生活管理用房，将大量的物资淹没，搬出来一小部分被水淹坏，并放跑猪、打死狗。被告强拆原告房屋时未妥善保全原告财产，导致原告损失进一步扩大。原告被强制拆除的房屋，是政府许可，按照拆迁协议约定修建的。在养猪场内修建苞谷饲料储备房、加工房、生活管理用房是自然规律，养猪场合法，被强拆的房屋同样合法。依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告不是法律、法规授权的强制机关，被告无权确认原告被强拆的房屋是违法建筑。且被告没有经过书面催告、没有向原告送达强制执行决定书就将原告的房屋强制拆除明显违法。综上，被告违法强拆原告房屋的行为严重侵犯了原告的合法权益，请求依法确认该行为违法。原告潘明、程敏在举证期限内向本院提交以下证据：1.2008年5月26日申请一份（复印件），证明原告是多年的养猪户；2.“长昆铁路客运专线”开发区段建设项目房屋拆迁安置协议书一份2页（复印件），证明开发区管委会许可原告修建房屋；3.安顺市城乡规划局经济技术开发区分局（以下简称开发区规划分局）《违法建筑限期拆除通知书》一份（复印件）、《责令停止违法建设行为通知书》一份（复印件）、开发区综合执法大队《关于提交房屋相关手续进行检查的通知》一份（复印件），证明开发区管委会未经过催告程序进行强拆，开发区管委会无权确定原告的房屋是违法建筑；4.（2015）镇行初字第22号《行政裁定书》一份2页（复印件），证明原告一直在诉讼维权，原告起诉并未超过起诉期限；5.行政起诉赔偿清单一份2页（复印件），证明开发区管委会的强拆行为给原告造成的损失；6.贵州嘉信房地产估价事务有限公司出具的开发区新火车站片区棚户区改造房屋征收初评估结果一份（复印件），证明原告被强拆房屋的价值；7.关于潘明复核申请退回的信访事项一份（复印件），证明原告一直在上访维权，原告起诉并未超过起诉期限；8.光盘一张（复制件），证明强拆时的状况以及强拆给原告造成的损失；9.照片25张16页（打印件），证明开发区管委会的强拆行为给原告造成的损失；10.贵州省畜牧局文件一份（复印件）、国土资源部、农业部国土资发[2004]220号文件一份4页（复印件），证明原告修建房屋是合法的；11.安开管专议[2014]62号会议纪要一份2页（复印件），证明被告的派出机构开发区管委会违约的情况；12.（2015）西民初字第1322号《民事裁定书》一份5页（复印件），证明原告一直在诉讼维权，原告起诉未超过起诉期限；13.幺铺镇人民政府关于潘明信访事项处理答复意见书一份2页（复印件），证明原告一直在维权，原告起诉未超过起诉期限；14.2013年7月2日的申请一份（复印件），证明原告到幺铺镇人民政府申请分散安置的事实，开发区规划分局答复已签订协议无需再办理许可，因此原告是按协议约定修建房屋；15.安顺经济技术开发区铁路建设办公室（以下简称开发区铁建办）、安顺经济技术开发区棚户区改造办公室（以下简称开发区棚改办）出具的证明一份（复印件），证明开发区管委会按照协议约定同意原告修建养猪场的事实；16.困难申请一份（复印件），证明付旗村村民委员会在2013年12月21日时还存在，被告伪造相关证据的事实；17.安开铁办会议[2013]5号专题会议纪要一份2页（复印件），证明开发区管委会同意原告修建养猪场、生活用房和管理用房等；18.复查申请一份3页（打印件），证明原告起诉并未超过起诉期限；19.民事起诉状一份2页（复印件），证明原告起诉并未超过起诉期限；20.要求赔偿的清单一份2页（原件），证明开发区管委会强拆原告房屋给原告造成的损失；21.购货的票据17张（原件），证明开发区管委会的强拆行为给原告造成的损失；22.行政复议申请书一份（复印件），证明政府未对复议事项作出答复，就直接强拆；23.申请一份（复印件），证明在签订协议前，原告已向政府提出了申请；24.陈某东的证人证言，证明分散安置内容、所建房屋的用途。被告安顺市人民政府辩称：一、被告即不是行政行为的作出机关，也不是拆除房屋的执行机关，本案被告主体不适格；二、开发区规划分局系依法对原告违法建筑实施强制拆除，该行政行为是合法的，原告要求确认违法的诉讼请求没有法律依据；三、被告庭上辩称，原告应当在知道或者应当知道之日起六个月内向法院提起诉讼，原告的起诉明显超过起诉期限。请求驳回原告的起诉。被告安顺市人民政府在举证期限内向本院提交作出被诉行政行为的以下证据：1.法定代表人身份证明一份（原件），证明被告法定代表人身份情况及被告的主体资格；2.“长昆铁路客运专线”开发区段建设项目房屋拆迁安置协议书二份（复印件）、宅基地分配方案图一份（复印件），证明原、被告签订拆迁安置协议并对拆迁事宜进行约定的事实；3.长昆客专开发区段付旗村房屋拆迁安置补偿费第十三期兑现明细表一份（复印件），证明被告依照协议约定履行支付义务的事实；4.幺铺镇白马村村民委员会出具的证明一份（复印件）、照片2张（复印件），证明被告依法保留协议中约定的原告养猪场，仅拆除违法建筑的事实；5.贵州省人民政府黔府函[2010]211号《关于安顺市城市总体规划的批复》一份4页（复印件）、安顺市城市总体规划（修编2009-2030）一份2页（复印件），证明原告的违法建筑处于安顺市城市总体规划范围内，其建房行为受《中华人民共和国城乡规划法》调整，其建房未按《中华人民共和国城乡规划法》的规定向规划主管部门申请办理乡村建设规划许可证的行为属违法行为，所建房屋属违法建筑；6.拆迁安置补偿公告照片二张（复印件），证明被告依法将该区域纳入规划并且张贴公告的事实；7.现场勘验笔录一份（复印件）、调查询问笔录二份（复印件）、照片九张4页（复印件），证明开发区规划分局依法对原告所建房屋认定为违法建筑；8.开发区规划分局《违法建筑限期拆除通知书》一份（复印件）、开发区规划分局《责令停止违法建设行为通知书》一份（复印件）、送达照片二张（复印件），证明开发区规划分局依法向原告作出责令停止修建违法建筑与限期拆除违法建筑的通知并送达；9.开发区规划分局《违法建筑强制拆除决定书》一份（复印件）、送达回执一张（复印件），证明开发区规划分局依法对原告所建违法建筑作出强制拆除决定并送达；10.强拆照片七张3页（复印件），证明开发区规划分局依法对原告房屋进行强拆的事实。本院依职权调取以下证据：1.安开铁办会议[2013]5号会议纪要一份2页（复印件）、该会议纪要草稿一份（复印件），证明安开铁办会议[2013]5号会议纪要内容；2.开发区铁建办情况说明一份（原件）、开发区棚改办项目计划科科长陈某贵的调查笔录一份（原件），证明安开铁办会议[2013]5号会议纪要无法调取原件的原因；3.照片4张（打印件），证明原告养猪场的现状。经庭审质证，原告对被告安顺市人民政府提交的证据1、3、10无异议，对证据2中潘明的补偿协议无异议，对程敏的补偿协议、宅基地分配方案图认为与本案无关联；对证据4的关联性、合法性有异议，认为没有法定代表人签名，不具有证明效力；对证据5、6，认为与本案无关联；对证据7，认为不真实，达不到证明目的；对证据8，认为不合法；对证据9，认为不真实、不合法。被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据2、3，认为达不到证明目的；对证据4，认为与本案无关联；对证据5、6的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据7，认为不真实，达不到证明目的；对证据8的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据9的真实性、合法性、关联性均有异议，且证明了原告全家均住在被强拆房屋中；对证据10，认为与本案无关联；对证据11的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据12，认为达不到证明目的；对证据13、14，认为与本案无关联；对证据15的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据16，认为与本案无关联，达不到证明目的；对证据17，认为不真实、不合法，且达不到证明目的；对证据18的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据19，认为达不到证明目的；对证据20-23的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据24，认为不真实。原告对本院依职权调取的证据1、2的真实性均有异议，认为系被告伪造；对证据3无异议。被告对本院依职权调取的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：对被告安顺市人民政府提交的证据1、3，因与本案有关联，来源合法，客观真实，且原告无异议，予以采信；对证据2、4-6，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对证据7中的照片，因系原告被拆房屋及养猪场的照片，与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信。因二份调查询问笔录中记载的原告房屋建好时间明显与事实不符，不予采信。因现场勘验笔录无参加人、见证人及行政相对人签字，不符合现场勘验笔录的证据形式，不予采信；对证据8，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对证据9，因决定书送达系留置送达，送达回执中有证明人、送达人签字，且原告没有证据证明该证据系伪造，予以采信；对证据10，因与本案有关联，来源合法，客观真实，且原告无异议，予以采信。对原告提交的证据1，因与本案无关联，不予采信；对证据2-4，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对证据5，因系原告单方制作，且没有其他证据相佐证，不予采信；对证据6，因该证据系新火车站棚户区改造项目，与本案无关联，不能证明原告损失，不予采信；对证据7，因与本案无关联，不予采信；对证据8、9，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对证据10、11，因与本案无关联，不予采信；对证据12，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对证据13，因与本案无关联，不予采信；对证据14，因达不到原告的证明目的，不予采信；对证据15，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对证据16，因与本案无关联，不予采信；对证据17，因没有原件核对，没有参会人员、落款日期，且原告陈述其在拿到该会议纪要时被告知该会议纪要还未报领导审批，未经讨论，故该会议纪要不具有证明力，不予采信；对证据18，因与本案无关联，不予采信；对证据19，因没有贵州省安顺市西秀区人民法院的印章，没有原告的签字，仅是打印件，不予采信；对证据20、21，因不能证明其与本案的关联性，不予采信；对证据22，因仅是原告单方出具，不能证明原告已申请行政复议的事实，不予采信；对证据23，因与本案无关联，不予采信；对证据24，因能够与原告提供的照片及本院依职权调取的照片相互印证，予以采信。对本院依职权调取的证据1，因没有原件核对，无法核实真实性，不予采信；对证据2，因与本案无关联，不予采信；对证据3，因与本案有关联，来源合法，客观真实，且当事人均无异议，予以采信。经审理查明：2013年11月7日，开发区综合执法大队作出编号为005的《关于提交房屋相关手续进行检查的通知》，并送达原告潘明、程敏，责令原告于同年11月10日前提交房屋相关手续。同日，开发区规划分局作出安开规监字2013第524号《责令停止违法建设行为通知书》、安开规限拆字2013第526号《违法建筑限期拆除通知书》，并送达给原告潘明、程敏，明确原告房屋为违法建筑，责令其停止违法建设，限其在接到通知之日起3日内自行拆除违法建筑，并告知复议和诉讼期限。同年11月13日，开发区规划分局对原告潘明作出安开规强拆[2013]第526号《违法建筑强制拆除决定书》，并于同日送达给原告，明确原告的房屋属违法建筑，限其在决定书送达之日起3日内自行拆除，否则将依法对该建筑强制拆除，并告知复议和诉讼期限。同年12月8日，开发区管委会组织人员将原告潘明、程敏的房屋强制拆除。原告潘明、程敏认为开发区管委会的强制拆除行为违法，以安顺市人民政府为被告向本院提起行政诉讼，请求确认该行为违法。本院认为：本案的争议焦点是：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、本案被告的主体是否适格；三、被告的派出机构开发区管委会强制拆除原告房屋的行政行为是否合法。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，原告的房屋于2013年12月8日被强制拆除，未被告知诉权及起诉期限，本案适用2年的起诉期限。故被告辩称原告的起诉已超过起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。本案的诉讼标的为对房屋进行强制拆除的行为，该行为应定性为行政强制执行行为。本案中，实际实施强制拆除行为的主体是开发区管委会组织多个部门联合进行。《贵州省开发区条例》第十条第一款规定：“开发区设立管理委员会。开发区管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，根据授权代表本级政府在开发区行使管理职权。”本案中，违法建筑强制拆除的具体实施部门开发区管委会，系安顺市人民政府的派出机构。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，作为安顺市人民政府派出机构的开发区管委会，在没有法律、法规或者规章授权的情况下，即组织人员对原告潘明、程敏的房屋进行强制拆除，应当以安顺市人民政府为被告。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。……”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，开发区管委会已于2013年11月7日向原告送达关于提交房屋相关手续进行检查的通知，直至同年12月8日原告房屋被强拆时，原告均没有提交有效的建房审批手续。开发区管委会虽然已按照上述规定向原告进行书面催告、制作违法建筑强制拆除决定书并送达原告，但在法定行政复议期限和行政诉讼期限均未届满的情况下，将原告的房屋进行强制拆除，导致原告无法及时申请行政复议或提起行政诉讼，侵犯了原告的法律救济权，违反法定程序。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告安顺市人民政府的派出机构安顺经济技术开发区管理委员会于2013年12月8日拆除原告潘明、程敏房屋的行政强制执行行为违法。案件受理费50元，由被告安顺市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长 杨    鲁审 判 员 洪    云代理审判员 朱  艳  楠二〇一五年十二月二十八日书 记 员 郭芮男(代)