云南省昆明市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）昆行终字第82号上诉人（一审原告）符云辉，女，汉族。委托代理人吴声，男，汉族。被上诉人（一审被告）昆明市国土资源局，地址：昆明市呈贡新区锦绣大街1号市级行政中心4号楼5楼。法定代表人周兴舜，局长。委托代理人李瑜、杨华，均系北京大成（昆明）律师事务所律师，代理权限均为特别授权代理。被上诉人（一审第三人）昆明螺蛳湾投资发展股份有限公司，地址：昆明市环城南路与南坝路交叉口。法定代表人林微，董事长。委托代理人杨辉，云南新洋务律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。上诉人符云辉不服昆明市呈贡区人民法院（2015）呈行初字第34号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年7月2日受理后，依法组成合议庭进行了审理。经报请云南省高级人民法院批准，延长了本案的审理期限。本案经合议庭评议，现已审理终结。一审人民法院认为，本案审理涉及本案是否属于信访案件，原告就被告作出的调查报告提起诉讼是否符合法律规定等的程序问题，本着程序优先于实体的法律适用原则，本案优先解决程序法律适用争议。根据《关于符云辉反映老螺蛳湾违法用地、违法施工问题的调查报告》可以确认被告是以信访事项作出该调查报告。根据国务院《信访条例》第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复”。另，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”以及第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。原告符云辉认为被诉的行政行为侵犯了原告的合法权益，但经审理认为，导致原告房屋所有权或是土地使用权灭失的直接原因不是被告作出的该调查报告，原告要求撤销被告作出的该调查报告并未直接侵害到原告的人身权或财产权，原告与该调查报告没有法律上的直接利害关系，即没有对原告符云辉的权利义务产生实质的影响。综上，本案符云辉对被告昆明市国土资源局作出的调查报告不服，向法院提起行政诉讼，依法不属于人民法院的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项、第二十五条、第六十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（八）项、第（十五）项，国务院《信访条例》第三十四条以及国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告符云辉的起诉。案件受理费50元，免予收取。上诉人符云辉不服一审裁定向本院提起上诉称：一、一审认定上诉人所提系信访事项认定事实和适用法律错误。1、上诉人2014年11月10日向被上诉人举报自己所有的土地使用权被侵犯，要求被上诉人履行法定职责依法查处，这依法并不属于“信访事项”。根据《信访条例》第十四条的规定，“信访事项”是指对行政机关或具有行政管理职能的单位及其人员的行为反映情况，而上诉人向被上诉人举报的侵占上诉人土地所有权行为的实施者，是建设工程的开发建设企业，并不是行政机关或具有行政管理职能的单位，因此上诉人的举报显然不属于“信访事项”。2、“信访事项处理意见”并不等于“行政诉讼不可诉事项”。姑且不说上诉人向被上诉人举报的问题本不属于信访事项，不能依照《信访条例》处理。退一步讲，对于信访事项的处理意见《信访条例》也从未规定只能复查、复核，不能通过行政复议、行政诉讼等其他方式解决。二、一审认定被诉调查报告没有对上诉人的权利义务产生实质影响是违背事实和法律的无稽之谈。1、一审合议庭扭曲对“行政行为侵犯合法权益”的理解，并以此为由，错误认定本案被诉行政行为与上诉人无利害关系。对于“被告行政行为是否侵犯原告合法权益”这一问题的理解，上诉人认为，不能简单理解为“直接的非法设立或取消权利义务”，还应当包括“影响或干扰或阻碍权利义务的实现”。具体到本案，被上诉人行政机关在接到上诉人要求其保护自己土地使用权的举报后，在给上诉人的处理意见中违背事实，认定上诉人举报的违法占地事实不存在，继而不依法责令占地一方退还侵占的土地，使上诉人被侵犯的土地使用权得不到保护，使违法占地行为得以继续实施，很明显“影响或干扰或阻碍”了上诉人的合法权益（土地使用权）的实现。2、一审合议庭背离上诉人起诉书和庭审陈述的内容，歪曲案件基本事实，将上诉人所述“土地使用权”一词故意改换为“房屋所有权”。3、一审合议庭无视法律规定，故意捏造出上诉人“土地使用权灭失”这一事实。三、本案一审程序违法。1、一审合议庭的组成不符合规定，上诉人开庭前曾指出，但一审法院不予纠正。2、一审开庭时，被告法定代表人未依法出庭，且未委托被告工作人员出庭。3、一审的庭审笔录记载严重失实。综上，一审裁定书以上诉人的起诉不属于人民法院受案范围为由驳回起诉，从事实和法律上均不能成立。上诉请求：1、撤销昆明市呈贡区人民法院（2015）呈行初字第34号行政裁定书作出的驳回原告符云辉起诉的裁定；2、裁定由呈贡区人民法院继续审理符云辉诉昆明市国土资源局一案。经审理查明，上诉人符云辉的母亲戴丽文原持有昆明市房权证字第2002364**号《房屋所有权证》及昆明五华国用（2003）第0219625号《国有土地使用证》，对螺蛳湾259号（原昆明虫胶厂宿舍）5-1-205号房屋享有房屋所有权及对应的国有土地使用权，其中使用权面积为分摊面积5.34m2。据（2015）云昆明信证民字第3035号《公证书》记载戴丽文于2009年9月12日死亡，符云辉为其唯一的法定继承人。2014年11月10日，符云辉在局长接待日向昆明市国土资源局递交书面材料检举称昆明螺蛳湾投资发展股份有限公司在其拥有使用权的国有土地上悍然开工，要求昆明市国土资源局监督查处昆明螺蛳湾投资发展股份有限公司非法侵犯其国有土地使用权的行为，并请求昆明市国土资源局：1、调查昆明螺蛳湾投资发展股份有限公司在其拥有国有土地使用权的土地上开工建设这一事件的事实真相，确定事件发生的时间，前因后果，以及责任人员；2、调查昆明螺蛳湾投资发展股份有限公司是否拥有原昆明虫胶厂宿舍区域的建设用地使用权，是否有市、县人民政府颁发的建设用地批准书，是否与市、县人民政府土地行政主管部门签订国有土地有偿使用合同，是否足额缴纳土地出让金，是否依法登记并办理土地使用权证书；3、如经调查，该公司没有昆明虫胶厂宿舍区域合法的建设用地使用权，则责令其立即停止施工，拆除非法占用土地上的新建的建筑物，退还非法占用的土地，并赔偿合法土地使用人的损失；4、对于此次事件中的责任人员，给予行政处分，构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。2014年11月19日，昆明市国土资源局作出《关于符云辉反映老螺蛳湾违法用地、违法施工问题的调查报告》，回复：经现场调查核实，在老螺蛳湾片区范围内，现只有A1-4、A1-7两个地块正在施工，该两个地块于2012年8月20日由昆明螺蛳湾投资发展股份有限公司通过挂牌交易依法取得国有土地使用权。通过对现场和图纸比对，施工范围未超出土地使用权范围，其他地块均未发现建设施工情况。符云辉对该《调查报告》不服，先行向云南省国土资源厅提起行政复议，后者认为该《调查报告》系对申请人的信访事项所作出的处理意见，并据此驳回其复议申请。符云辉诉至一审人民法院，提起本案行政诉讼。另查明，戴丽文名下房屋在上诉人符云辉向昆明市国土资源局提出本案所涉举报之前因拆除行为已灭失。本院认为，按照“房地一体”的不动产物权的基本原则，上诉人符云辉所主张的戴丽文名下的国有土地使用权来源于戴丽文对原昆明虫胶厂宿舍5-1-205号房屋的房屋所有权，而该房屋于上诉人向昆明市国土资源局提出本案所涉检举事宜之时已因拆除行为而灭失。根据戴丽文名下的《国有土地使用证》的记载，戴丽文所享有的土地使用权面积为5.34m2，性质为分摊面积，非个人独有面积。故在房屋已灭失的情况下，证载的土地权利方已无法再排他占有或使用特定的土地。纵观本案，阻碍上诉人一方行使土地使用权的直接原因并非其检举所称的第三方的“非法占地”行为，而是导致地上房屋灭失的原因行为。据此，昆明市国土资源局针对上诉人检举所作出的《调查报告》也难以对上诉人所主张的土地使用权产生直接的行政救济，该《调查报告》未对上诉人的权利义务产生实际影响。上诉人若认为其土地使用权受到侵害，应向房屋拆除行为的责任主体进行主张，其对土地的使用权益可随地上房屋的价值一并得到保护。综上，一审人民法院裁定驳回上诉人符云辉的起诉认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确，依法应予以维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  方 玲审 判 员  唐振滔代理审判员  张 锐二〇一五年十二月二十一日书记 员代  亚 娟