北京市第一中级人民法院民 事 判 决 书（2014）一中民初字第08006号原告中国农垦商业公司，住所地北京市西城区裕民路中西里46号楼。诉讼代表人中国农垦商业公司破产管理人。管理人负责人包峰。委托代理人尚娟，北京市兰台律师事务所律师。被告深圳市宝安区福永街道办事处，住所地广东省深圳市宝安区福永大道***号。法定代表人林更斌，主任。委托代理人邬建军，广东深宝律师事务所律师。委托代理人陈观资，广东深宝律师事务所律师。原告中国农垦商业公司（以下简称农垦公司）与被告深圳市宝安区福永街道办事处（以下简称福永街道办）财产损害赔偿纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告农垦公司之委托代理人尚娟，被告福永街道办之委托代理人邬建军到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告农垦公司诉称:农垦公司是隶属于中国农垦（集团）总公司的全民所有制企业。因严重亏损，已被北京市第一中级人民法院（2009）一中民破字第14137号民事裁定宣告破产。农垦公司在深圳市宝安区福永工业园区拥有三宗国有土地使用权（宗地号：A209－005，A209－006，A209－007），占地面积约61亩。2010年，被告在未出示任何手续的情况下，即对原告前述国有土地中的部分用地强行进行侵占，拆除原有的围墙，并进驻大型机械设备和施工人员在原告的国有土地上进行道路施工。经多次制止，被告拒绝退场。被告的非法侵占行为已经侵害农垦公司的合法财产权利，造成重大损失。考虑到工程已经完工，要求返还原状存在障碍，故请求法院判令被告非法侵占的土地按照市场价格对农垦公司进行赔偿，同时，赔偿农垦公司的其他各项损失。另外，据我公司了解，被告在上述土地进行的道路施工，并未取得合法、完善的建设手续，施工本身系违法行为。施工前，政府也未就该工程发布任何征收公告。综上，请求法院判令：1、判令被告赔偿非法侵占原告土地的损失，按照土地市场价格计算为606.38万元；2、判令被告赔偿原告的其他损失，包括为制止道路建设施工而产生的费用以及评估费用等共计80053.2元；3、由被告承担本案诉讼费用。被告福永街道办答辩称：1、被告属于深圳市宝安区政府派出机构，依法开展城市建设、民生福利等行政事务，进行“稔田大道”建设属于依法履行区政府、街道办行政管理职能的具体行政行为。本案不属于平等主体之间的民事纠纷，应该裁定驳回原告起诉。“稔田大道”是宝安区委、区政府为解决稔田社区居民出行难问题的惠民工程，是宝安区委、区政府落实党代表议案、解决民生问题的具体措施。“稔田大道”是稔田社区居民群众和农垦公司等辖区内的不特定的组织和个人均受益的公共基础设施建设，不是福永街道办的民事行为，其利益也非归属于福永街道办。福永街道办已经依法定程序办理各项审批，准许修建道路，依法办事，主观上也没有任何过错。2、农垦公司闲置土地接近20年，至今未开发使用相关涉案土地，应当由国土部门依法收回。市、区国土部分正在依法办理收回闲置土地的有关法律手续。涉案土地使用权将依法收回，农垦公司不应享有相关的土地权益。3、被告取得了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，依法使用土地，农垦公司的诉请没有任何事实和法律依据。福永街道办依据省政府关于加强非农业建设闲置土地管理的相关规定，为协调处理好土地补偿问题，已经多次向农垦公司书面发函，商讨补偿问题，并委托土地评估机构进行了评估，但农垦公司没有任何答复。4、依据社会居民反映，农垦公司至今尚拖欠土地使用费160万余元没有支付，群众多次向政府信访部分反映，要求农垦公司支付拖欠的土地使用费以及利息。5、农垦公司并没有依法取得A209－007号宗地的土地使用权，未取得房产证，其主张侵权没有任何事实依据。6、假设侵权事实存在，农垦公司要求的土地赔偿款也没有事实和法律依据。农垦公司出具的评估报告的基准日是2014年7月31日，与“财产损害发生时”的日期不一致。被告进行的评估是以2011年8月1日作为基准日，并由农垦公司签收，农垦公司未提出异议，故应该以福永街道办提供的评估报告为准。经审理查明：经农垦公司申请，本院于2009年9月28日裁定宣告农垦公司破产，农垦公司破产清算组为管理人。1992年6月28日，深圳市宝安县福永镇新田村委会（甲方）与农垦公司（乙方）签订《开发土地合同书》，约定甲方将稔田村·洋岗山（约5万平方米）的一块土地转让给乙方。土地价格每平方米135元，转让费总额为675万元。土地使用期限50年。土地办理合法转让手续后，一年内免交土地使用费。第二年由乙方负责向甲方交纳土地使用费，每月每平方米占地为一元。后于1995年，福永镇新田经济发展公司（甲方）与农垦公司（乙方）又签订了一份《土地有偿转让补充合同书》，约定原合同签订时起，土地使用权属乙方所有。合同明确该土地性质为工业用地，由甲方负责办理农业自用地向工业用地转换的批准手续。同时，该补充合同对原合同土地使用费作出了变更，约定“乙方一次性分三笔对甲方就该地块的使用费进行补偿，每平方米80元人民币，合计总款为人民币300万元整。该地块在市区级土地部门办理了正式的转让手续后，乙方不再对甲方承付任何土地使用补偿费。”1996年4月10日，深圳市规划国土局宝安分局（甲方）与福永镇新田村委会（乙方）以及农垦公司（丙方）签订了《协议书》。协议约定，乙方同意甲方征用上述合同地块。征地补偿问题由乙方与丙方协商。该土地从三方签字盖章生效后，土地所有权属于国有。上述协议签订后，农垦公司于1999年7月2日取得了宗地号为A209—006号土地的房地产证。1998年12月29日，农垦公司与深圳市规划国土局签订了《深圳市土地使用权出让合同书》，双方约定将宗地号为A209—007号的国有土地出让给农垦公司，转让价款为274.0468万元。如果农垦公司未能依据合同约定支付款项，深圳市规划国土局宝安分局有权按照《深圳经济特区土地使用权出让条例》第十七条进行处理。该合同签订后，农垦公司并未取得房地产证。至于未能取得房地产证的原因，农垦公司在诉讼中自述系因公司经营不善，后又进入破产程序，未能履行进一步的法律手续。另外，在A209—006号土地与A209—007号土地中间位置尚有一块土地包含在1992年的《开发土地合同书》转让范围内，但是农垦公司并未取得房地产证亦未与深圳市国土部门签订土地使用权出让合同。该部分土地在原被告双方自行提交的评估报告中均称为“三方协议征地地块”（以下简称协议地块）。2008年，深圳市宝安区委、区政府为落实区党代表议案，解决稔田社会居民出行难的问题，拟修建“稔田大道”项目。该项目于2008年8月11日经深圳市宝安区发展和改革局批准立项，申请立项单位为被告福永街道办。后作为建设单位的福永街道办先后取得了《深圳市市政工程报建审批意见书》、《深圳市建设项目选址意见书》、《关于稔田大道（凤塘大道—沙福路）道路工程用地预审意见》、《深圳市建设用地规划许可证》等多项批准。该道路按照设计规划，贯穿上述A209—006号、A209—007号以及协议地块，占用了部分土地面积。目前稔田大道已施工完毕。原告农垦公司为了证实自己土地权益受到侵犯，除了向本院提交房地产证以及土地转让合同之外，还向本院提交了深圳市国土资源和房产管理局宝安分局于2009年3月2日下发的《关于稔田大道（凤塘大道—沙福路）道路工程用地预审的意见》以及福永街道办于2011年5月20日向农垦公司送达的《关于稔田大道征地拆迁有关问题的函》，证明福永街道办认可自己的侵占行为。在上述用地预审意见书中，国土部门提出要协调各方关系，解决地块冲突。冲突的地块包括：A209—006号宗地，权利人为农垦公司，冲突面积3890.35平方米；A209—007号宗地，已签署土地使用权出让合同，土地使用单位是农垦公司，冲突面积349.57平方米；在该项目实施前须由被告协调好各方关系，尽量避开已批土地及建筑物，避免涉及收地事宜，如确需收地，则应在项目报请市政府审议时一并上报，待获得批准并取得用地方案图和有关规划许可后，国土部门再按有关规定和程序实施收地。依据上述118号函件内容，福永街道办将土地补偿原则告知农垦公司，并请农垦公司予以确认。农垦公司认可上述证据真实性，但不认可证明目的。同时，被告福永街道办认为，由于农垦公司未回复其函件内容，应视为其已经同意。农垦公司对该观点不予认同。为了证明损害的数额，原告农垦公司向本院提交了中发国际资产评估有限公司于2014年8月20日作出的《中国农垦商业公司拟了解被占用土地使用权的市场价值评估咨询报告》。该报告以2014年7月31日为评估基准日，对A209—006号土地、A209—007号土地按照假设开发法进行了评估，对协议地块依据退地还钱的方法测算了补偿费用。评估价值共计606.38万元。福永街道办认为该评估报告的基准日并非是侵权日期，与侵权责任法不符，评估结论不客观，不予认可。同时，福永街道办向本院提交了由英联土地房地产估价顾问有限公司于2011年8月1日作出的《土地估价报告》，以证明评估土地的实际价值。该报告以2011年8月1日为基准日，以假设开发法结合基准地价测算A209—006号、A209—007土地的价格，以退地还钱方法测算协议地块的补偿费用。评估价值共计368.0308万元。农垦公司认为该报告系单方完成，评估结论不客观，不予认可。经本院释明，农垦公司向本院提出重新评估申请，以福永街道办认同的2011年8月1日为评估基准日，对涉案土地的价值进行估价。经高院摇号确定，本院委托北京北方房地产咨询评估有限责任公司进行评估。2015年7月4日，评估机关出具（京）北方（2015）（估）涉字第（028）号《土地估价报告》。该报告运用基准地价系数修正法和剩余法对A209—006号、A209—007两宗土地进行评估，运用退地还钱方法测算协议地块的补偿费用。评估价值共计447.654万元。农垦公司对该评估报告予以认可。福永街道办对该评估程序等予以认可，但对评估报告内容持有异议。福永街道办认为：1、根据《关于解除深地合字（1998）4-191土地出让权合同书的通知》，深圳市规划和国土资源委员会已经通知农垦公司解除了A209—007号宗地的合同，因而无论估价结果如何，该地块均不应该计入土地估价总金额中。2、估价报告中认为涉案土地开发程度为“六通”与事实不符。工业厂房、私宅等均未实现“通气”，因而估价报告提高了估价金额。3、报告中认定的地块用途为“工业用地”，但在选用估价方法时，却认定为“商品房建设用地”，且与土地出让合同约定违背。因而，估价不客观，不真实。4、本案为侵权纠纷，但福永街道办进行道路修建后，却使农垦公司的土地价格得到增值，根据道路修建前后土地地块的价值差额，农垦公司不存在损失。5、我方提供的《土地估价报告》内容详细，客观清晰，理由充分，应该采纳。针对福永街道办所提异议，北京北方房地产咨询评估有限责任公司书面回复认为：1、估价过程独立、公正、客观。报告不测算道路修建前后的土地价格差异。2、本次评估综合考虑各种因素，不会因为开发程度而影响估价金额。3、关于土地地块的用途，报告书第25页所谓“商品房建设用地”属于笔误，对估价不存在影响。4、英联土地房地产估价顾问有限公司出具的《土地估价报告》中，对协议地块进行估价时，忽略了《土地有偿转让补偿合同书》中提及的300万土地使用费以及利息，是造成土地价值偏低的重要因素。综上，本次估价结果客观、公正、准确。因本案争议的A209—007号宗地并未取得房地产证，故本院委托北京北方房地产咨询评估有限责任公司对007号地块以“退地还钱”为原则进行补充估价。2015年9月21日，评估机关出具《补充说明》，最终确定A209—007价值为81900元。对该《补充说明》，福永街道办意见的意见是：根据我方提交的《深圳市规划国土委关于解除深地合字（1998）4-191土地使用权出让合同书的通知》，深圳市规划国土委已经解除了合同，福永街道办也确实收到，因此A209—007号地块的评估结果与本案无关。对该《补充说明》，农垦公司的意见是：该补充意见存在计算技术错误的问题，忽视了A209—007号宗地不仅是土地使用权出让合同项下的出让用地，还是三方协议项下的用地这一事实，以至于补充鉴定后的地面价低于了三方协议地地块的地面价格，故对该补充意见不予认可。审理中，农垦公司为了证明其制止道路建设施工行为以及为实现债权的评估等费用损失，向本院提供了评估费用发票、机票、地铁票、打车票、酒店餐饮类发票等共计80053.2元。福永街道办对该证据的真实性、关联性均不予认可，且认为本案不存在侵权事实，承担上述费用缺乏法律依据。另查，福永街道办向本院提交了一份《深圳市规划国土委关于解除深地合字（1998）4-191土地使用权出让合同书的通知》。深圳市规划国土委以农垦公司违反法律规定，未按合同约定期限交纳地价，存在违约行为为由通知农垦公司解除合同（即本案A209—007的土地出让合同）。农垦公司认可收到上述通知，但认为依据破产法的规定，法院受理破产申请后，应由管理人对破产受理前成立而债务人未履行完毕的合同决定解除或者继续履行，解除权的行使应该受到限制。农垦公司管理人已经答复了深圳市规划国土委，不同意解除出让合同，要求深圳市规划国土委继续履行合同并向管理人申报债权。对于A209—007地价的交纳情况，农垦公司自认已交款项为548093.6元（地价总额的20%）。上述事实，有（2009）一中民破字第14317号民事裁定书，深房字第5000183**号《房地产证》，《深圳市土地使用权出让合同》，《协议书》，《开发土地合同书》，《土地有偿转让补充合同书》，《关于稔田大道（凤塘大道—沙福路）道路工程用地预审的意见》，《关于稔田大道征地拆迁有关问题的函》，《中国农垦商业公司拟了解被占用土地使用权的市场价值评估咨询报告》，英联土地房地产估价顾问有限公司作出的《土地估价报告》，《关于稔田大道工程立项的通知》，《深圳市市政工程报批审批意见书》，《深圳市建设项目选址意见书》，《深圳市建设用地规划许可证》，《中国共产党深圳市宝安区代表大会代表提案》，《深圳市规划国土委关于解除深地合字（1998）4-191土地使用权出让合同书的通知》，北京北方房地产咨询评估有限责任公司出具《土地估价报告》与《补充说明》以及本案双方当事人的陈述等证据在案佐证。本院认为：依据诉辩双方的意见，本案争议焦点有以下几个方面：一是本案是否属于民事受案范围。二是福永街道办是否存在侵权行为。三是如果侵权行为成立，如何确定农垦公司的损害数额。一、本案是否属于民事受案范围的问题。本案诉讼中，福永街道办答辩认为其建设稔田大道属于具体行政行为，因此本案属于行政案件，非平等主体之间的民事法律关系。本院认为，具体行政行为是行政机关及其工作人员等主体针对特定公民、法人或者其他组织就特定事项作出的具有行政法律效果的单独行为，是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为。本案中，作为建设工程立项单位的福永街道办并不具有征收、收回土地的行政权限。深圳市国土资源和房产管理局宝安分局出具的《关于稔田大道（凤塘大道—沙福路）道路工程用地预审的意见》中也指明，在该项目实施前须由福永街道办协调好各方关系，尽量避开已批土地及建筑物，避免涉及收地事宜，如确需收地，待获得批准并取得用地方案图和有关规范许可后，再按有关规定和程序实施收地。同时，从福永街道办向农垦公司出具的《关于稔田大道征地拆迁有关问题的函》的内容也可以看出，福永街道办在涉及用地的问题上，也是在与农垦公司协商处理相关事宜。因而，福永街道办占用农垦公司相关土地的行为并不符合具体行政行为的特点，而属于平等主体之间的民事关系的范畴，故本案属于民事案件的受案范围。福永街道办的该抗辩意见，本院不予采纳。二、福永街道办是否存在侵权行为。根据本案现已查明的事实，稔田大道建设工程确实属于落实深圳市宝安区党代表提案的公共事项。但是，目的的合法性与手段的合法性应分开来看。如农垦公司在涉案道路用地上享有合法的土地使用权益的，除非福永街道办与农垦公司协商一致，在土地未经政府收回前，福永街道办不得强行占用，否则即是侵犯了农垦公司的财产权益。本案中，福永街道办称，其已将《关于稔田大道征地拆迁有关问题的函》送达给了农垦公司，应视为其已经同意占用土地。本院认为，该函件仅是福永街道办单方作出，从农垦公司之后向有关部分的反映情况以及诉讼情况看，福永街道办与农垦公司并未达成任何一致意见。在此情形下，福永街道办依然动工建设道路，显然存在过错，导致农垦公司相关土地权益的丧失，符合侵权责任的构成要件，理应承担相应的赔偿责任。三、农垦公司损害的确定。农垦公司在本案中主张其三块土地遭到侵占，而福永街道办在诉讼中认为，农垦公司对A209—006号土地享有相关权益，但对A209—007以及协议地块是否拥有权益应依据法律判定。因而，在福永街道办存在侵权行为的前提下，农垦公司的哪些权益受到损害，需依据三块地的状态具体分析。依据侵权责任法第二条之规定，侵权责任法所保护的对象为民事权益，应涵盖民事权利与民事利益两个方面。因而，对农垦公司的损害应围绕权利与利益两方面予以确定。根据本案现已查明的事实，农垦公司对A209—006号土地享有使用权，诉讼中出具了《房地产证》，故福永街道办对侵占的该部分土地应该承担赔偿责任。针对A209—007号土地，本院认为，对该宗土地农垦公司与深圳市土地部门仅仅于1998年签订了《深圳市土地使用权出让合同》，农垦公司截止到判决时亦未取得《房地产证》，故农垦公司不享有该土地使用权。但是，依据《深圳经济特区土地使用权出让条例》（该条例1998年、2008年、2011年三次修订时均在第十五条作了规定）规定，土地使用者依照本条例签订出让合同付清土地使用权出让金和土地开发与市政配套设施金后，应当按照《深圳经济特区房地产登记条例》的规定办理登记，领取《房地产证》。出让合同签订后，土地使用者未取得该宗土地使用权的《房地产证》前，可以占有和使用该宗土地，但不得处分。本案中，虽然农垦公司并未付清土地出让金，但考虑到其已经支付了部分土地转让款，且事实上也在占有该块土地，因而结合上述条例规定，本院认为农垦公司对该快土地仍享有一定的利益，但无处分之权利。福永街道办侵占该块土地仍应承担损害赔偿责任。针对协议地块，本院认为，该块土地依据1996年深圳市规划国土局宝安分局与福永镇新田村委会以及农垦公司签订的《协议书》内容，已转变为国有土地。但农垦公司与深圳市国土部门未签订土地出让合同，不符合《深圳经济特区土地使用权出让条例》的相关规定，对该土地不享有任何权益。因而，福永街道办占用的该块土地属于国有土地，不承担对农垦公司的任何赔偿或补偿责任。至于农垦公司在该块土地上的成本付出，如若存在，应通过其他途径解决。对具体的赔偿数额，本院依法委托评估机关作出了《土地估价报告》，但鉴于A209—007号土地没有房地产证，依据《深圳经济特区土地使用权出让条例》的规定仅仅具有使用价值而不具有交换价值，故在评估原则上应采用“退地还钱”方法为宜，经本院委托，评估机关据此原则又出具了一份《补充说明》，对该土地以“退地还钱”方法予以确定。农垦公司对该补充说明不予认可，认为该补充意见忽视了A209—007号宗地不仅是土地使用权出让合同项下的出让用地，还是三方协议项下的用地这一事实，以至于补充鉴定后的地面价低于了三方协议地地块的地面价格。本院认为农垦公司的该项异议成立，由于协议地块与A209—007号地块在计算“退地还钱”时具有相似性，故本院在计算退地还钱数额时，综合考虑《土地估价报告》对协议地块地面价的数额，将二者相加确定最终数额。福永街道办虽对估价报告以及补充意见持有异议，但评估机关已经以书面方式对其异议予以回复，现福永街道办未能就该估价报告以及补充意见存在影响客观、公正、准确性的情形提供充分的证据予以证实，故本院对其相关意见不予采纳。福永街道办提出的修建道路致使道路周边地价升值，因而农垦公司没有损害的观点，本院不予认同。固然修建道路可能导致周边地价的升值，但此处适用损益相抵原则明显违背侵权法过错责任的立法精神。福永街道办提出A209—007号土地的出让合同已经由国土部门解除，故该土地与本案无关的观点，本院亦不予认同。本案侵权之债的主体是福永街道办与农垦公司，法律关系上与国土部门无关。国土部门是否解除合同，都不影响福永街道办以退地还钱的方法赔偿其占用该土地导致的农垦公司的损失。综上，本院对土地估价报告以及《补充意见》予以采纳。经计算，A209—006号的土地赔偿款依据估价报告为：2999190元。A209—007号土地的赔偿款依据补充意见并结合估价报告为：81900元+350平方米*350元每平方米=204400元，以上共计3203590元。对于农垦公司所主张的其为制止道路建设施工行为以及为实现债权的评估等共计80053.2元的损失，本院认为，其主张的评估费用系其单方委托完成，非必然性损失，该赔偿请求于法无据。对其他交通类住宿类等费用，本院认为，侵权发生后，农垦公司往返两地解决纠纷属于常理范围之内，该部分损失本院依据其证据酌情判定1万元。综上所述，农垦公司在本案中合理的诉讼请求，本院予以支持，其他诉讼请求，欠缺事实和法律依据，本院予以驳回。依据《中华人民共和国侵权责任法》第二条、第六条、第十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百一十九条之规定，判决如下：一、本判决生效后十日内，深圳市宝安区福永街道办事处赔偿中国农垦商业公司各项损失共计三百二十一万三千五百九十元；二、驳回中国农垦商业公司的其他诉讼请求。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。评估费一万零九百五十三元，由中国农垦商业公司负担五千二百二十四元（已交纳）；深圳市宝安区福永街道办事处负担五千七百二十九元（本判决生效后七日内交纳）。案件受理费五万四千八百零七元，由中国农垦商业公司负担两万六千一百四十元（已交纳）；由深圳市宝安区福永街道办事处负担两万八千六百六十七元（本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，预交上诉案件受理费，上诉于北京市高级人民法院。如上诉期满之日起七日内未预交上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  丁宇翔代理审判员  宁 韬代理审判员  王国庆二〇一五年十二月二十三日书 记 员  张颖岚