江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2015)苏行终字第00206号上诉人（原审原告）卞正学。委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江苏省国土资源厅，住所地南京市水西门大街58号。法定代表人李侃桢，该厅厅长。委托代理人朱志强，该厅工作人员。委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。上诉人卞正学因诉江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）土地行政管理一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2014）宁行初字第228号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月30日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年4月20日公开开庭审理了本案。上诉人卞正学及其委托代理人宋晓峰，被上诉人省国土厅的委托代理人冯现芹到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院认定，2013年6月28日，常州市轨道交通发展有限公司（以下简称轨道公司）向省国土厅提出“常州轨道交通1号线一期工程”建设项目用地预审申请。省国土厅于当日受理后，依法审查了建设项目用地预审申请表、用地预审申请报告、发改委项目建议书批复、可行性研究报告、建设项目选址初审意见、土地利用总体规划、土地勘测报告及建设项目用地勘测定界成果报告等申请材料，于2013年7月23日作出苏国土资预[2013]114号《江苏省国土资源厅关于常州市轨道交通1号线一期工程项目用地的预审意见》（以下简称《预审意见》）。该《预审意见》认为，常州轨道交通1号线一期工程建设项目，符合国家相关产业政策和供地政策，项目用地符合《常州市土地利用总体规划（2006-2020年）》、《常州市新北区土地利用总体规划（2006-2020年）》和《常州市武进区土地利用总体规划（2006-2020年）》，基本符合建设用地控制标准，并对建设用地使用规模、占用耕地的补充情况及征地补偿安置工作提出了要求，原则同意常州市轨道交通1号线一期工程项目通过建设项目用地预审（有效期两年）。另查明，2014年5月23日，卞正学向常州市国土资源局武进分局提出政府信息公开申请，要求获取“江苏省人民政府对常州市武进区南夏墅街道胜西村委石皮场集体土地进行征收的批准文件及征地红线图、征收土地方案及批准文件、土地利用总体规划文件及批准文件。”常州市国土资源局武进分局于2014年6月5日向卞正学作出答复，并将《预审意见》复印件提供给卞正学。卞正学不服《预审意见》，于2014年9月15日向法院提起诉讼。原审法院认为，根据国土资源部《建设项目用地预审管理办法》（以下简称《管理办法》）、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）、《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2013]19号）的相关规定，省国土厅具有作出《预审意见》的法定职权。《建设项目用地预审管理办法》第十一条规定，预审应当审查以下内容：（一）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；（三）建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；（四）征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。第十三条规定，预审意见应当包括对本办法第十一条规定内容的结论性意见和对建设用地单位的具体要求。省国土厅受理轨道公司关于“常州轨道交通1号线一期工程”建设项目用地预审申请后，对轨道公司提交的建设项目用地预审申请表、用地预审申请报告、发改委项目建议书批复、可行性研究报告、建设项目选址初审意见、土地利用总体规划、土地勘测报告及建设项目用地勘测定界成果报告等申请材料进行了预审审查。在法定期限内作出《预审意见》，原则同意常州市轨道交通1号线一期工程项目通过建设项目用地预审。该《预审意见》内容基本完整，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。卞正学认为省国土厅不具有作出涉案《预审意见》的主体资格；没有尽到严格审查义务、内容缺失；未进行听证，程序违法，请求法院予以撤销的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，省国土厅作出的《预审意见》行政程序合法，事实证据充分，适用法律、法规正确。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回卞正学的诉讼请求。上诉人卞正学上诉称：1、被上诉人未尽到严格的审查义务，作出的《预审意见》在内容上与《建设项目用地预审管理办法》的规定不符，原审判决没有查清事实。2、被上诉人不具有作出《预审意见》的法定职权，原审判决适用法律错误。请求本院撤销原审判决，将本案发回重审或查清事实后改判。被上诉人省国土厅答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。被上诉人受理用地申请后，依法审查了轨道公司提交的建设项目用地预审申请表、用地预审申请报告、发改委项目建议书批复、可行性研究报告、建设项目选址初审意见、土地利用总体规划、土地勘测报告及建设项目用地勘测定界成果报告等材料，按法定程序作出《预审意见》，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判决。上诉人卞正学提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与原审法院认定的事实无异，依法予以确认。庭审中，双方当事人围绕被上诉人省国土厅作出的《预审意见》是否合法进行了辩论。上诉人卞正学和被上诉人省国土厅均坚持各自的诉辩主张。本院认为，《管理办法》第四条规定，建设项目用地实行分级预审。需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）中规定，城市快速轨道交通由国务院核准。《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2013]19号）中规定，企业投资城市快速轨道交通项目按照国家批准的规划核准，由国家发展改革委下放省级投资主管部门行政审批。根据上述规定，被上诉人省国土厅作为本省国土资源管理部门，具有作出《预审意见》的法定职权。根据《管理办法》第十一条的规定，预审应当审查以下内容：（一）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；（三）建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；（四）征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。因涉案预审项目不存在需修改土地利用总体规划的情形，轨道公司未提交修改土地利用总体规划的修改方案及影响评估报告。被上诉人省国土厅受理轨道公司建设项目用地预审申请后，对其提交的建设项目用地预审申请表、用地预审申请报告、发改委项目建议书批复、可行性研究报告、建设项目选址初审意见、土地利用总体规划、土地勘测报告及建设项目用地勘测定界成果报告等材料进行审查后作出《预审意见》，原则同意常州市轨道交通1号线一期工程项目通过建设项目用地预审，认定事实清楚，适用法律、法规正确。《江苏省建设项目用地预审管理实施办法》第十条第二款规定，负责用地预审的国土资源部门应当自受理预审申请之日起二十个工作日内完成审查工作，并出具预审意见。本案中，被上诉人省国土厅于2013年6月28日受理轨道公司预审申请，7月23日作出《预审意见》，程序上亦符合上述规定。综上，上诉人卞正学的上诉理由和请求不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人卞正学负担。本判决为终审判决。审 判 长 蔡 霞代理审判员 李 昕代理审判员 张松波二〇一五年四月三十日书 记 员 周 萍