北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2015）三中行初字第00853号原告南京惠宇农化有限公司。法定代表人张长平，总经理。委托代理人吴旭坤，江苏开昌律师事务所律师。被告中华人民共和国农业部，住所地北京市朝阳区农展南里11号。法定代表人韩长赋，部长。委托代理人李生，男，中华人民共和国农业部产业政策与法规司巡视员。委托代理人吴华，北京观韬律师事务所律师。原告南京惠宇农化有限公司（以下简称南京惠宇公司）不服被告中华人民共和国农业部（以下简称农业部）作出的行政审批综合办公办结通知书及行政复议决定，于2015年10月8日向本院提起行政诉讼。本院2015年10月15日立案后，于2015年10月19日向被告农业部送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月17日公开开庭审理了本案。原告南京惠宇公司的法定代表人张长平、委托代理人吴旭坤，被告农业部的委托代理人李生、吴华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告农业部于2015年6月1日向原告南京惠宇公司作出×××号农业部行政审批综合办公办结通知书（以下简称被诉通知书），针对南京惠宇公司提出的11%茚虫威可湿性粉剂制剂临时登记申请作出了退回申请不予登记的处理决定。农业部认为：“（水稻）采收间隔期为14天、28天时，最终残留量超过我国限量标准（0.1mg/kg）,暂不同意该产品登记。（农药检定所资料编号：1215100215）”。原告南京惠宇公司不服该通知书，向被告农业部申请行政复议，被告农业部于2015年9月24日作出农复议字[2015]30号《中华人民共和国农业部行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持不予登记决定。原告南京惠宇公司��称，农业部的不予登记决定以及复议决定错误，具体理由如下：一、南京惠宇公司提交的《茚虫威在水稻上的残留实验报告（编号040-2013P243-1410）》（以下简称《残留实验报告》）是由农业部许可、具有试验资质的安徽省农业科学院植物保护与农产品质量安全研究所出具的。《残留实验报告》已经证明南京惠宇公司的11%茚虫威可湿性粉剂在每公顷用药45克有效成分、每季用药3次、安全间隔期35天时，农药残留是符合《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》（GB2763-2014）的规定。南京惠宇公司申请登记的11%茚虫威可湿性粉剂符合法律规定，农业部应当予以登记。实际按照推荐剂量的1.5倍剂量下（每公顷用药67.5克有效成分）增加一次用药（4次用药）安全间隔期35天时，农药残留符合最大残留限量规定。农业部认为南京惠宇公司申请登记的产品在采收间隔期14天和28天时农药最大残留超标是故意偷换概念，因为南京惠宇公司申请的安全间隔期是35天，而不是14天或28天。二、农业部认为安全间隔期最长不得超过30天是法定要求缺乏法律依据。农业部不准予南京惠宇公司登记的理由是农业部认为安全间期最长不超过30天，南京惠宇公司推荐的安全间隔期35天超过了30天的要求。但是没有任何法律、法规规定安全间隔期最长为30天，农业部在被诉复议决定中引用的《农药残留试验准则》（NY/T788-2004）5.3条并没有规定采收间隔期最长不得超过30天。被告在被诉复议决定中认为“《农药合理使用准则》(GB/T8321)规定，采用喷雾施药防治水稻螟虫的，安全间隔期限最长30天”。但是被告并未说明《农药合理使用准则》（GB/T8321）的哪一条哪一款规定了安全间隔期限最长30天，安全间隔期限最长30天只是农业部自己的理解，并不是法律法规，���不是法定要求。根据《农药残留试验准则》（NY/T788-2004）2.5条的规定，安全间隔期不是由法律规定的，而是通过试验确证的。三、农业部认为其已经批准的含有茚虫威成分的46个登记产品安全间隔期最长为30天，且残留数据均未超过国家相关标准。但是农业部没有提供相关证据予以证明。农业部既然以此作为认定理由就应当公开提供相关46个产品的相关证明，但即使提供了46个产品的相关证明，也不能依此类推安全间隔期最长为30天。因为安全间隔期是通过试验确证的，安全间隔期的长短是与施药剂量、次数密切相关的，不同的施药剂量和施药次数需要的安全间隔期就不一样。农业部没有提供证据证明在目前批准的安全间隔期是在30天以内的46个产品中有产品施药剂量和施药次数和南京惠宇公司申请登记的产品一致。涉案农药残留试验单位作为具有资质且长期从事试验的单位不可能对“安全间隔期”的相关规定不清楚，该单位在试验中选择14天、28天、35天三个采收间隔期作试验不违反法律规定的，也是合理的。四、农业部认为其评审程序合法，但并未出示相关证据，南京惠宇公司认为农业部程序违法。按照《农药管理条例实施办法》第七条相关规定，对农药临时登记申请应当经农药临时登记评审委员会评审，但是农业部从未向南京惠宇公司出具农药临时登记评审委员会评审的相关材料，南京惠宇公司认为农业部程序违法。五、被告作出的被诉复议决定亦未能明确不予登记决定的法律依据，其作出维持决定于法无据。综上，南京惠宇公司认为农业部作出的被诉通知书缺乏事实和法律依据，且程序违法，向法院提出以下诉讼请求：1.撤销被诉通知书；2.判令农业部准予南京惠宇公司申请的11%茚虫威可湿粉剂的临时登记；3.撤销被��复议决定；4.诉讼费用由农业部承担。在本院指定的举证期限内，原告南京惠宇公司向本院提交了下列证据：1.被诉通知书，证明农业部未许可南京惠宇公司11%茚虫威可湿性粉剂的临时登记申请；2.被诉复议决定，证明农业部维持了不予许可决定；3.《残留试验报告》，证明南京惠宇公司申请的11%茚虫威可湿性粉剂在每公顷用药45克、每季用药3次、安全间隔期35天时农药最大残留是符合《食品安全国家标准食品中最大农药残留限量》（GB2763-2014）的规定。被告农业部辩称：一、针对被诉通知书的答辩。（一）农业部具有作出被诉通知书的法定职权。根据《农药管理条例》第五条第一款以及第七条的规定，农业部具有作出农药临时登记审批的职权。（二）农业部作出通知书认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确。1.农业部依法对南京惠��公司提交的申请资料进行了全面审查。南京惠宇公司向农业部申请登记的农药类型为新剂型（新农药保护期外有效成分新剂型）临时登记。南京惠宇公司提交了《农药登记资料规定》第5.1.2条的规定的申请材料。农业部对申请材料进行了审查，其认为，除残留资料不符合要求外，其他资料均符合要求。2．南京惠宇公司提交的资料证明茚虫威在糙米中的残留量超过国家强制性标准。中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会、中华人民共和国农业部发布的《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》（GB2763-2014）第4.348.4条规定，茚虫威在糙米中的最大残留限量为0.lmg/kg，依据《中华人民共和国食品安全法》第二十五条的规定，食品安全标准是强制执行的标准。根据南京惠宇公司提交的《残留试验报告》，在最高推荐剂量的1.5倍剂量下（每公顷用药67.5克有效成分）、采收间隔期14天和28天时，2013年、2014年安徽省繁昌县平铺镇和2014年湖北省武汉市×区试验样品糙米中茚虫威的残留量为0.1418-0.6426mg/kg，超过国家标准规定的0.lmg/kg限量。据此，农业部认为该农药产品的残留水平超过强制性国家限量标准，其安全性不符合登记要求，暂不同意该产品登记。（三）农业部作出被诉通知书程序合法，符合《农药管理条例实施办法》第七条以及农业部2008年第971号公告发布的《农业部行政审批综合办公办事指南（农药行政许可部分）》（以下简称《行政审批办公办事指南》）的规定。2015年3月10日，农业部收到南京惠宇公司农药临时登记申请，于当日受理，并向南京惠宇公司出具了受理通知书。因审查发现残留试验结果超过国家强制性标准，不符合登记要求，暂不同意该产品登记。农业部于2015年6月1日作出被诉通知书，通过中国农业信息网公开。2015年6月25日南京惠宇公司在农业部行政审批综合办公室领取通知书原件。农业部的行政许可审批程序符合上述规定。二、针对被诉行政复议决定的答辩。（一）根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十四条的规定，农业部对该被诉通知书具有行政复议的职权。（二）行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法。1.农业部作出行政复议决定符合《行政复议法》的规定，程序合法。2.实体合法。农业部对被诉通知书进行全面审查，认为被诉通知书认定“采收间隔期为14天、28天时，最终残留量超过我国限量标准0.lmg/kg，暂不同意该产品登记”并无不当。农业部判定申请人依据35天采收间隔期的残留试验结果申请登记不符合相关规定，并无不当。综上所述，请求法院依法判决驳回南京惠宇公司的诉讼请求。���告农业部在法定举证期限内向本院提交以下证据：一、证明被诉通知书合法性的证据。第一组证据，南京惠宇公司在申请农药临时登记时提供的资料：1.产品化学资料：《南京惠宇公司企业标准11%茚虫威可湿性粉剂》、《11%茚虫威可湿性粉剂企业标准编制说明》、农业部农产品质量安全监督检验测试中心（南京）（2013）登字农药类575号检验报告、《关于理化检测报告中产品的含量与临时登记申请的含量不一致的说明》、山东省农药研究所鲁农理化字LH20132615号检测报告；2.毒理学资料：《关于毒理学检测报告中产品的含量与临时登记申请的含量不一致的说明》、南通通大化学物安全性评价中心有限公司毒理学检测报告书六份；3.药效资料：《改变剂型的目的与意义》、农业部SY201302677号农药田间试验批准证书、《关于茚虫威可湿性粉剂农药田间试验审批的含量与临时登记申请的含量不一致的说明》、农药田间药效试验报告八份；4.环境影响资料：《关于环境试验报告中产品的含量与临时登记申请的含量不一致的说明》、环境保护部×环境科学研究所R2013PT（018）-06号15%茚虫威可湿性粉剂对环境生物的毒性及安全性评价报告；5.残留资料：《关于残留试验报告中产品的含量与临时登记申请的含量不一致的说明》、《残留实验报告》；6.南京惠宇公司11%茚虫威可湿性粉剂临时登记资料，上述证据证明2015年3月10日，农业部收到南京惠宇公司提交的登记申请材料，申请农业部对其11%茚虫威可湿性粉剂作出临时登记许可。第二组证据，农业部对南京惠宇公司申请资料进行审批的证据：1.农药登记评审意见表（产品化学部分）；2.处室（毒理）审批结论表；3.处室（生测）审批结论表；4.处室（环境）审批结论表；5.处室（残��）审批结论表；6.综合审批意见，上述证据证明农业部经审查认为采收间隔期为14天、28天时，最终残留量超过我国限量标准，故暂不同意产品登记。第三组证据，程序性证据：1.农业部行政审批综合办公受理通知书，证明2015年3月10日农业部受理南京惠宇公司提交的11%茚虫威可湿性粉剂临时登记申请；2.被诉通知书（网页打印页），证明2015年6月1日，农业部将被诉通知书通过中国农业信息网公开。二、证明被诉复议决定合法的证据：1.行政复议书及证据材料，证明农业部于2015年8月4日收到南京惠宇公司的行政复议申请材料；2.农政综函[2015]57号行政复议答复通知书，证明农业部于2015年8月5日发出行政复议答复通知书，要求行政复议被申请人提出书面答复以及作出答复的证据、依据；3.农农（农药）[2015]149号行政复议答复书，证明农业部认为其作出的不予登记决定合理合法，请求予以维持；4.行政复议决定书邮寄详情单及签收记录，证明被诉复议决定于2015年9月25日交邮，南京惠宇公司于2015年9月28日签收。同时，农业部向本院提交《中华人民共和国行政许可法》、《行政复议法》、《农药管理条例》、《农药管理条例实施办法》、《农药登记资料规定》、《行政审批办公办事指南》、《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》（GB2763-2014）、《农药登记残留试验单位认证管理办法》（农农发[2002]10号）、《农药残留试验准则》（NY/T788-2004）、《农药合理使用准则》（GB/T8321）作为其法律规范依据。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据作如下确认：原告南京惠宇公司提交的证据1被诉通知书、证据2被诉复议决定书均为本案被诉行政行为不能作为证据使用，本院不予采纳。证据3《残留试验报告》形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实、且与本案具有关联性，本院予以采信。被告农业部提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实、且与本案具有关联性，本院予以采信。农业部提交的法律规范依据合法有效，本院予以确认。根据以上经过认证的证据以及庭审查明的情况，本院可以确认如下事实：2015年3月10日，南京惠宇公司向农业部提交了11%茚虫威可湿性粉剂临时登记申请材料，产品用于防治水稻稻纵叶螟。农业部当日即向南京惠宇公司出具了农业部行政审批综合办公受理通知书，对其申请予以受理，并承诺办理时限至2015年6月24日。农业部��理上述登记申请后，将南京惠宇公司提交的《残留试验报告》等申请材料交由相关处室进行技术审查。农业部经审查认定，南京惠宇公司提交的《残留试验报告》设定了三个采收间隔期，分别为14天、28天、35天。涉案农药在水稻上的残留试验结果显示，在最高推荐剂量的1.5倍剂量下（每公顷用药67.5克有效成分）采收间隔期14天和28天时，2013年、2014年安徽省繁昌县平铺镇和2014年湖北省武汉市×区试验样品糙米中茚虫威的残留量均超过了国家限量标准（0.1mg/kg）。此后，农业部对涉案农药产品作出综合审批意见，其认为“采收间隔期为14天、28天时，最终残留量超过我国限量标准（0.1mg/kg），暂不同意临时登记”。2015年6月1日，农业部作出本案被诉通知书并将该通知书通过中国农业信息网公开。南京惠宇公司不服上述通知，于2015年8月4日向农业部申请行政复议，农业部于2015年9月24日作出被诉复议决定，维持了不予登记决定。2015年9月27日，农业部通过邮寄方式向南京惠宇公司送达了被诉复议决定。南京惠宇公司仍不服，于2015年10月8日诉至本院。本院认为，《农药管理条例》第五条第一款规定，国务院农业行政主管部门负责全国的农药登记和农药监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门协助国务院农业行政主管部门做好本行政区域内的农药登记，并负责本行政区域内的农药监督管理工作。县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的农业行政主管部门负责本行政区域内的农药监督管理工作。第七条第一款第（二）项规定，国内首次生产的农药和首次进口的农药的登记，按照下列三个阶段进行……（二）临时登记阶段：田间试验后，需要进行田间试验示范、试销的农药以及在特殊情况下需要使用的农��，由其生产者申请临时登记，经国务院农业行政主管部门发给农药临时登记证后，方可在规定的范围内进行田间试验示范、试销。根据以上行政法规的规定，被告农业部作为国务院农业行政主管部门具有负责农药临时登记的法定职权。结合本案事实及庭审查明的情况，本院认为，本案的主要争议焦点为：一、涉案农药11%茚虫威可湿性粉剂的安全间隔期设定为35日，是否违反了相关规定，是否构成不予登记的法定条件；二、农业部在受理南京惠宇公司申请的农药临时登记的审批过程是否存在程序违法。本院针对上述争议焦点作如下评判：一、关于第一个争议焦点南京惠宇公司在庭审中提出，第一、南京惠宇公司申请登记的11%茚虫威可湿性粉剂在安全间隔期为35天时农药残留符合最大残留限量的规定；第二、安全间隔期是通过试验���证的，而并非法定要求，南京惠宇公司可以将35天设定为涉案农药的安全间隔期；第三、《农药合理使用准则》(GB/T8321)中规定己唑醇在水稻上使用的安全间隔期为45天、杀螺胺在水稻上使用的安全间隔期为52天，这两款农药在水稻上使用的安全间隔期均超过了30天，农业部认为安全间隔期最长不得超过30天缺乏法律依据。本院认为，农业部发布的《农药残留试验准则》（NY/T788—2004）规定了农药残留试验的术语和定义、基本要求，包括田间试验的设计和实施、采样及样品贮藏、残留分析、试验记录及报告要求。其标准适用于进行农药登记残留试验。该准则中5.3关于最终残留量试验的采收间隔期一节明确要求，依据农作物病、虫、草害防治的实际情况，农产品采收期和推荐采收间隔期确定试验采收间隔期。对于喷药期间采摘的农产品。如黄瓜、番茄、茶叶等，试验采收间隔期应相应的短些，间隔期应选1天、2天、3天、5天或7天；其他农作物，如水稻、棉花、柑橘等，间隔期可适当长些，一般设7天、14天、21天或30天。每个残留试验应设两个以上的采收间隔期，第二年相应调整。上述试验准则用列举的方式对农药残留试验的采收间隔期作出了要求，本案中，南京惠宇公司向农业部提交的《残留试验报告》中设置了35天的采收间隔期，并依据35天采收间隔期所取得的残留试验结果申请农药临时登记，显然不符合上述试验准则的要求。为保障农产品卫生和食品安全，农药登记应以充分的残留试验资料为科学依据，在涉案农药残留试验采收间隔期设置为14天、28天时均出现农药残留超标的情形下，农业部认为采收间隔期设置为35天不符合《农药残留试验准则》（NY/T788—2004）要求，对涉案农药作出不予登记��定并不无当。关于南京惠宇公司认为安全间隔期是通过试验确证而非法定要求的主张，本院认为，根据《农药残留试验准则》（NY/T788—2004）2.5关于安全间隔期的术语定义，安全间隔期是指经残留试验确证的试验农药实际使用时采收距最后一次施药的间隔天数。根据上述定义，安全间隔期确实应经过残留试验确证，但确证安全间隔期的残留试验应以符合《农药残留试验准则》（NY/T788—2004）的试验要求为前提。本案中，南京惠宇公司提交的《残留试验报告》中设置35天的采收间隔期已违反了农药残留试验准则中关于采收间隔期的要求，故由此农药残留试验确证的安全间隔期理应不被采纳。对于南京惠宇公司的该项主张本院不予支持。关于南京惠宇公司认为《农药合理使用准则》(GB/T8321)中部分在水稻上使用的农药安全间隔期超过了30天，农业部认为安全间隔期不得超过30天缺乏法律依据的主张，本院认为，由国家质量技术监督局发布的《农药合理使用准则》(GB/T8321)是为指导科学、合理、安全使用农药而制定。其制定依据包括农药残留试验结果以及农药最高残留限量标准。南京惠宇公司所例举的农药己唑醇、杀螺胺等与涉案农药11%茚虫威可湿性粉剂在剂型、含量、适用作物、防治对象、施药方法等方面均存在不一致的情形，其最高残留限量标准的内涵亦不同，将上述农药进行对比缺乏基础条件，南京惠宇公司欲以此作为涉案农药的安全间隔期可以超过30天的理由亦不能成立。二、关于第二个争议焦点南京惠宇公司认为，农药临时登记申请应当经农药临时登记评审委员会评审，但农业部未出示相关证据故应认定其程序违法。本院认为，《农药管理条例���施办法》第七条第一款第（二）项第1目规定，田间试验后，需要进行示范试验（面积超过10公顷）、试销以及在特殊情况下需要使用的农药，其生产者须申请原药和制剂临时登记。其申请登记资料应当经所在地省级农业行政主管部门所属的农药检定机构初审后，向农业部提出临时登记申请，由农业部农药检定所进行综合评价，经农药临时登记评审委员会评审，符合条件的，由农业部发给原药和制剂农药临时登记证。农业部2008年1月21日发布的《行政审批办公办事指南》对于农药临时登记的审批程序作出了进一步的规定，办理程序：1.材料受理,农业部行政审批综合办公室受理申请人(境外产品)或省级农药检定机构(境内产品)递交的《农药临时登记申请表》及相关材料，并进行初审。2.技术审查，农业部农药检定所根据国家有关规定对申请材料进行技术审查。3.专家评审��农业部农药临时登记评审委员会对申请材料进行评审。4.办理批件。农业部种植业管理司根据评审意见提出审批方案，报经部长审批后办理批件。承诺时限：10个工作日（技术审查和专家评审时间不超过3个月）。根据上述规定，农药临时登记办理程序分为材料受理、技术审查、专家评审、办理批件等四个阶段，但上述四个阶段的程序承接关系在规定中并未能得到明确。农业部答辩认为，上述四个阶段中，后一审查程序的启动均应以前一审查程序审查通过为前提。本院认为，在法律规范对行政机关应当遵循的程序没有明确规定或有规定但不清晰的情况下，可根据正当程序原则对行政机关所履行的程序进行审查。本案中，农药临时登记程序的技术审查阶段是对申请材料中相关技术问题，包括试验数据是否符合规定进行的客观审查，试验数据符合规定应是专家评审的客观���件。农业部认为专家评审程序的启动应以技术审查通过为前提的答辩意见具有其合理性，并未违反法律法规的规定，且符合公平、效率的程序价值要求，故对于农业部的上述答辩意见本院予以采纳。南京惠宇公司申请登记的涉案农药在因残留数据超标未通过农业部农药检定所技术审查的情况下，其不具备进入农药临时登记评审委员会进行专家评审程序的前提条件。农业部于2015年3月10日受理南京惠宇公司的涉案农药临时登记申请，经过技术审查，于2015年6月1日作出被诉通知书并通过中国农业信息网予以公开。农业部在其承诺的时限内履行了相应的行政审批职责，程序并无不当。南京惠宇公司认为农业部作出被诉通知书程序违法的主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。针对南京惠宇公司要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，本院认为，根据《行政复议法��第十四条的规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。被告农业部是作出本案被诉通知书的国务院部门，其具有对南京惠宇公司就被诉通知书提起的行政复议申请依法作出复议决定的法定职权。本案中，农业部收到南京惠宇公司提出的复议申请后，依法予以受理，向农业部种植业司送达了行政复议答复通知书，并向复议申请人及被申请人收取了相关证据，经对被诉通知书所载明的不予登记决定所依据的事实、法律规范依据、证据及办理程序进行审查的基础上，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持不予登记决定，认定事实清楚、适用法律正确，复议程序符合法律规定。故对于南京惠宇公司要求撤销被诉复议决定的诉讼请求本院亦不予支持。综上所述，加强对农药生产、经营和使用的监督管理，保证农药质量，保护农业、林业生产和生态环境，维护人畜安全是《农药管理条例》及相关农药试验、使用准则的立法宗旨，在中国境内生产、经营和使用农药的均应以此为准则。农药作为一类特殊的工业产品，在促进农业现代化发展的同时亦存在一定的风险，农业行政主管部门在农业行政许可过程中，对申请企业严格适用法律规定作出了不予登记决定，虽可能对申请企业的利益产生一定影响，但实质上却是对申请企业的生产活动及社会公众的生命、财产安全作出了真正的保护，符合立法意旨。本案中，农业部针对南京惠宇公司的申请作出被诉通知书及被诉复议决定职权明确，事实清楚，程序合法，适用法律并无不当，南京惠宇公司要求撤销被诉通知书及被诉复议决定并要求��令农业部对涉案农药予以登记的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告南京惠宇农化有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告南京惠宇农化有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  刘双玉代理审判员  韩 勇代理审判员  胡林强二〇一五年十二月二十八日书 记 员  吴 倩