上海市奉贤区人民法院行 政 判 决 书（2015）奉行初字第116号原告钱德龙，男，1959年7月7日生，汉族，住上海市奉贤区。委托代理人王亚范，北京圣运(天津)律师事务所律师。被告(原行政机关)上海市奉贤区规划和土地管理局，住所地上海市奉贤区。法定代表人韦冬，局长。委托代理人李静。委托代理人何晓磊，上海市九鼎律师事务所律师。被告(复议机关)上海市奉贤区人民政府，住所地上海市奉贤区。法定代表人庄木弟，区长。委托代理人周欣。委托代理人方叶，上海市天华律师事务所律师。第三人上海奉佳置业有限公司，住所地上海市奉贤区。法定代表人夏平，总经理。委托代理人晋松，上海晋松律师事务所律师。原告钱德龙不服被告上海市奉贤区规划和土地管理局(以下简称“区规土局”)作出的核发建设用地许可证行政行为及被告上海市奉贤区人民政府(以下简称“区政府”)作出的行政复议决定行政行为，于2015年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月15日立案受理，并在原告补充材料后于2015年10月27日向两被告发出诉状副本、应诉通知、举证通知及原告起诉证据等诉讼材料。因上海奉佳置业有限公司与本案处理结果具有利害关系，本院追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年11月18日公开开庭审理了本案。原告钱德龙及委托代理人王亚范、被告区规土局行政负责人朱伟(副局长)、委托代理人李静、何晓磊、被告区政府委托代理人周欣、方叶、第三人委托代理人晋松到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告区规土局于2010年11月17日向本案第三人核发编号为沪奉地(2010)EAXXXXXXXXXXXXXX建设用地规划许可证(以下简称“涉诉许可证”)1份，内容为：根据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第三十七条、第三十八条规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，颁发此证；用地项目名称为：大型居住社区奉贤区南桥基地动迁安置基地J3-4地块住宅及配套服务；用地位置为：上海市奉贤区金汇镇规划金二路东侧、规划红星一路北侧；用地性质为：三类居住用地；用地面积为：68,295平方米(以实测为准)；建设规模为：以审定的设计方案为准等。原告不服，向被告区政府申请行政复议，被告区政府于2015年9月23日作出奉复决字(2015)第47号《行政复议决定书》(以下简称“涉诉复议决定”)，维持了被告区规土局作出的核发涉诉许可证行政行为。原告诉称，其为上海市奉贤区金汇镇白沙村村民，因房屋被征收，本案被告区规土局欲将原告安置在上海市奉贤区金汇镇清宁路XXX弄XXX号XXX室、XXX号XXX室。为确认安置房源合法性，原告向被告区规土局书面申请公开上述房屋所在工程的项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设项目施工许可、土地预审报告等政府信息。2015年7月14日，被告区规土局将涉诉许可证提供给原告，并告知无土地预审报告。原告向本案被告区政府申请行政复议，被告区政府最终作出涉诉复议决定。原告认为，其与涉诉许可证之间存在法律利害关系，该涉诉许可证的申请材料存在诸多矛盾，根据相关规定，土地预审报告是有关部门审查可行性研究报告，核准项目申请报告的必备文件，未经预审或预审未通过，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告。在原告申请信息公开后，被告已明确告知涉诉许可证所涉项目无土地预审报告，在此情况下，被告颁发涉诉许可证应被确认违法并撤销。被告区政府作为被告区规土局上级行政机关，本应对其颁发涉诉许可证行政行为进行实质性合法性审查，却草率作出涉诉复议决定。故原告起诉至法院，请求判决：1、确认被告区规土局作出颁发涉诉许可证行政行为违法并撤销；2、撤销被告区政府作出的涉诉复议决定行政行为。原告为证明其主张，向本院提交由被告区规土局于2014年3月7日作出的沪奉征地责令(2014)第002号责令交出土地决定书1份，证明原告具有提起本案诉讼主体资格的事实。庭审中两被告及第三人均表示上述证据由法院审核。被告区规土局辩称，依据《上海市城市规划条例》第五十八条第一款规定，建设用地规划许可证申请表中明确列明了核发许可证所需的材料，并不包含土地预审报告。2010年10月26日，本案第三人提交核发建设用地规划许可申请，并按要求提交了相关材料，经审查核实，该许可证所涉项目经沪奉发改(2010)220号文核准同意，后经沪奉发改(2010)293号文批复调整投资主体，亦取得其他相关行政机关审核意见，符合沪府(2010)51号文件的规定，故被告区规土局核发了涉诉许可证。考虑扣除容积率等实际因素，出让合同与设计方案批复中建筑面积等数字不可能完全一致。出让合同原件共4份，分别由合同双方当事人各执2份，后因四至范围有误，故进行手工校正，校正顺序并不一致，最终应以涉诉许可证中标注的四至范围为准。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告区政府辩称，其作为行政复议机关主体适格。被告区规土局适用上海市的法规作为职权依据正确，法律并无申请核发建设用地规划许可证时必须提供土地预审报告的规定。被告区政府作出的涉诉复议决定行政行为程序合法、事实清楚、适用法律、法规正确。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。2015年11月10日，本院收到被告区规土局提交的答辩状及相关证据、依据(被告区政府共同举证)，用以证明其作出涉诉许可证行政行为的合法性：一、职权依据：《上海市城乡规划条例》第六条第三款，证明被告区规土局具有作出核发涉诉许可证行政行为的职权依据。经质证，原告认为，《上海市城乡规划条例》为地方性法规，政府职权不应由地方性法规规定。第三人表示无异议。二、事实依据：1、建设用地规划许可证申请表1份，证明本案第三人申请办理建设用地规划许可证的事实；2、国有建设用地使用权出让合同、补充合同各1份，证明本案第三人申请建设用地土地状况及性质的事实；3、设计方案批复1份，证明被告区规土局对涉诉许可证所涉项目设计方案予以审核通过的事实；4、沪奉发改(2010)220号、沪奉发改(2010)293号文件各1份，证明涉诉许可证所涉项目获批及建设单位变更的事实；5、沪奉绿许(2010)第0902号、沪奉环(2010)44号、沪卫建项发字(2010)第0130号文件各1份，证明涉诉许可证所涉项目通过相关行政机关审查的事实；6、沪府(2010)51号、沪奉地(2010)EAXXXXXXXXXXXXXX号文件各1份，证明涉诉许可证所涉项目未违背相关规定的事实；7、涉诉许可证1份，证明涉诉许可证核发情况及所涉项目位置、性质等事实。经质证，证据1、原告对该证据真实性无异议，对合法性、关联性暂不质证。证据2，原告认为该组证据均为复印件，故对其关联性、真实性、合法性均有异议；出让合同中的建筑总面积、地下建筑面积数字与设计方案批复中的相应数字不一致；补充合同中明确由本案第三人取代原建设单位，但该补充合同中仅有个人签字而无公章，且补充合同中注明出让地块位置为2449号，与设计方案批复所涉地块位置是否相同不清楚。证据3，原告认为该证据无原件，其真实性无法确认，且与出让合同内容矛盾，设计方案批复中的建设单位与申请表中的建设单位不一致，虽然通过补充合同变更了建设单位，但不能以此认定设计方案批复作出同样变更。第三人认为，补充合同变更建设单位时间为2010年10月22日，设计方案批复时间为2010年8月31日，两者并不矛盾。证据4，原告认为该证据无原件，对其真实性不予质证，合法性、关联性不认可。沪奉发改(2010)220号文中注明建筑面积数字与出让合同中注明的建筑面积不一致，该组证据违反国土资源部《建设项目用地预审管理办法》第十五条第二款规定，缺少土地预审报告。证据5，原告认为该证据无原件，对其真实性不予质证，合法性、关联性不认可。该证据仅能证明对原建设单位审查通过，适用于本案第三人则违法。证据6，原告认为该证据无原件，非专业人员无法作出判定，对其真实性、合法性不予质证。证据7，原告对其真实性认可，但认为该证据系本案争议焦点，故不具有证据效力。第三人对上述证据均无异议。三、法律依据：《城乡规划法》第三十八条第二款，证明被告区规土局作出涉诉许可证行政行为适用法律正确。经质证，原告及第三人均无异议。四、执法程序：2010年10月26日本案第三人提出申请，同年11月27日被告区规土局核发涉诉许可证，证明被告区规土局核发涉诉许可证行政行为执法程序合法。经质证，原告及第三人均无异议。2015年11月2日，本院收到被告区政府提交的答辩状及相关证据、依据，用以证明其作出涉诉复议决定程序的合法性：一、程序法律依据：《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十三条第一款、第三十一条，证明被告区政府作出涉诉复议决定程序适用法律正确。经质证，原告及第三人表示无异议。二、程序事实依据：1、行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书及邮寄凭证等1组材料，证明被告区政府在受理原告行政复议申请后，向原告、被告区规土局分别发出受理和答复通知的事实；2、行政复议答复书1份，证明被告区规土局进行答复的事实；3、行政复议告知书审批表1份，证明被告区政府审查后，经集体讨论通过、负责人同意后作出复议决定结论的事实；4、涉诉复议决定书及邮寄凭证等1组证据，证明被告区政府作出涉诉复议决定并依法送达法律文书的事实。经质证，证据1，原告对其表示无异议。证据2、3，原告对证据真实性无异议，对合法性、关联性有异议。证据4，原告对其真实性无异议，对合法性、关联性不认可，认为涉诉复议决定书为本案争议焦点，不能作为证据使用。第三人表示均无异议。第三人述称，同意两被告的意见。第三人申请核发涉诉许可证时所提交的材料及取得的涉诉许可证均合法有效，未违反法律规定，且该项目已建设完成。对原告与涉诉许可证的利害关系不清楚，对原告起诉的目的不了解。请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人就其主张未向法院提供书面证据。经本院核实，2015年4月29日，本院作出(2015)奉行非执字第3号行政裁定，对申请执行人即本案被告区规土局申请强制执行沪奉征地责令(2014)第002号《责令交出土地决定书》裁定予以准许，由本案被告区政府组织实施，该裁定书已经生效。庭审中，被告区规土局陈述称庭后提交国有建设用地使用权出让合同、补充合同的原件，原告表示需本人亲自核实。庭后原告本人经本院通知未出面核对原件。本院认为，被告区规土局提供的证据中，虽然仅建设用地规划许可证申请表、国有建设用地使用权出让合同及补充合同有原件，其他证据仅提供复印件，但所有证据之间能够相互印证，已形成证据链，故本院对被告区规土局提供的所有证据真实性予以采纳，这些证据均合法，且与本案有关联性，本院依法予以采纳，对原告主张被告区规土局提供的证据无原件，且补充合同仅有个人签名无公章不能采纳的意见不予采信。原告及被告区政府提供的证据，均与本案有关联性，且真实、合法，故本院亦予以采纳。根据上述有效证据，结合原、被告及第三人在庭审中的陈述，本院确认以下法律事实：2010年8月27日，本案被告区规土局与案外人上海城申置业有限公司签订编号为沪奉规土(2010)出让合同第88号的国有建设用地使用权出让合同，约定出让的国有建设用地使用权四至范围为：西至规划金二路、南至规划红星一路、东至大寨河、北至红星港；用途为配套商品房。2010年8月31日，被告区规土局对案外人上海城申置业有限公司在上述地块的建设项目作出的设计方案进行批复，明确建设项目名称为：大型居住社区奉贤区南桥基地动迁安置基地J3-4地块住宅及配套服务设施工程；用地位置为：北至规划路、南至规划红星一路、东至大寨河、西至规划金二路。上海市奉贤区发展和改革委员会于2010年8月31日作出沪奉发改(2010)220号批复，核准上海城申置业有限公司上报的大型居住社区奉贤区南桥基地动迁安置基地J3-4地块配套商品房工程的有关内容。同年9月份，上述建设项目相继取得绿化、环保、卫生等相关行政部门的审查通过意见。同年10月22日，在沪奉规土(2010)出让合同补字第76号出让合同中，明确就沪奉规土(2010)出让合同第88号相关事项订立补充条款：鉴于案外人上海城申置业有限公司在中标地块所在地成立了其占有100%股权的项目公司即本案第三人，出让人即本案被告区规土局同意受让人调整为本案第三人，其余条款依原合同执行等。同年10月26日，上海市奉贤区发展和改革委员会作出沪奉发改(2010)293号批复，同意上述建设项目投资主体由上海城申置业有限公司调整为本案第三人。同日，本案第三人就上述建设目向被告区规土局提交建设用地规划许可申请表(标准格式表格)及上述文件材料，申请办理建设用地规划许可证，其中申请表注明送审文件包括：1、1/2000地形图;2、批准的建设项目可行性研究报告或有关计划批准文件；3、建设项目选址意见书的通知及附图或国有土地使用权出让合同文本及附图；4、经批准的建设工程规划设计方案批复及附图等。2010年11月17日，被告区规土局下发通知，对本案第三人的申请予以批准，并核发涉诉许可证。2014年3月7日，被告区规土局作出沪奉征地责令(2014)第002号责令交出土地决定书，责令本案原告搬离其宅基地房屋，搬至上海市奉贤区金汇镇清宁路XXX弄XXX号XXX室、XXX号XXX室。2015年4月29日，本院作出(2015)奉行非执字第3号行政裁定，对申请执行人即本案被告区规土局申请强制执行沪奉征地责令(2014)第002号《责令交出土地决定书》裁定予以准许，由本案被告区政府组织实施，该裁定书已经生效。2015年6月4日，原告向被告区规土局申请公开上海市奉贤区金汇镇清宁路85弄房屋所属项目建设用地规划许可证、土地预审报告等信息。被告将涉诉许可证向原告公开，同时告知原告土地预审报告不存在。原告认为被告区规土局核发涉诉许可证行政行为违法，向本案被告区政府申请行政复议。被告区政府于2015年7月27日受理原告行政复议申请后，分别向原告、被告区规土局发出行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书。2015年8月3日，被告区规土局向被告区政府提供行政复议答复书和相应证据材料，认为其核发涉诉许可证行政行为程序合法、法律依据充分，请求被告区政府予以维持。被告区政府经过书面审查，最终作出涉诉复议决定，并将相关法律文书于2015年9月25日送达原告和被告区规土局。原告不服，提起本案行政诉讼。本院认为，被告区规土局于2010年作出核发涉诉许可证行政行为，故应适用当时有效的法律法规对该行政行为的合法性进行审查。《城乡规划法》(2008年1月1日实施版)第三十八条第二款规定：以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。被告区规土局作为本区城乡规划行政主管部门，具有对本行政区域内建设用地规划许可证的申请予以受理并作出决定的职权。《上海市城市规划条例》(2003年修订版，2011年1月1日废止)第五十八条第二款规定：市或者区、县规划管理部门受理申请后，应当在法定工作日四十天内审批完毕。经审核同意的，发给建设用地规划许可证；经审核不同意的，予以书面答复。本案被告区规土局于2010年10月26日收到第三人提交的颁发建设用地规划许可证申请表和相关材料后，经过审核，于同年11月17日向第三人核发涉诉许可证，程序合法。《上海市城市规划条例》(2003年修订版)第五十八条第一款规定：建设单位或者个人申请建设用地规划许可证，应当填报建设用地规划许可证申请表，并按照规定附送建设项目可行性研究报告和有关文件、图纸，同时被告区规土局在提供的标准格式申请表中注明提交申请表应附送审材料种类。第三人提交的申请表及送审材料符合上述规定，被告区规土局经过审查，最终向第三人核发了涉诉许可证，该行政行为认定事实清楚、适用法律正确。原告认为被告核发涉诉许可证无土地预审报告，且申请材料中存在诸多矛盾之处的主张，本院认为，前述规定中已明确的送审材料中不包括土地预审报告，且《建设项目用地预审管理办法》第二条规定：本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。第十四条规定：预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。上述规定表明，用地预审为建设项目审批前的程序，本案中，涉诉许可证所涉建设项目已经上海市区发展和改革委员会批复同意，不涉及土地用地预审流程。对出让合同与设计方案批复中建筑面积、四至范围不一致的现象，被告区规土局已经作了合理解释，故本院对原告的上述主张不予采纳。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性，复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。《行政复议法》第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第二十三条第一款规定：行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。本案中，被告区政府作出涉诉复议决定的程序符合上述法律规定。综上，原告的全部诉讼请求均缺乏事实和法律依据，本院难以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告钱德龙的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告钱德龙负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第一中级人民法院。(本页无正文)审判长  卫志成审判员  钟 渊审判员  徐成文二〇一五年十二月二十一日书记员  戴小清附：相关法律条文