广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）粤71行终300号上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府东环街道办事处。住所地：广州市番禺区东环街东星路**。法定代表人：黄松柏，主任。委托代理人：梁惠玲。委托代理人：樊启彪，广东星凯律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：黄钜标，男，1970年12月23日出生，汉族，住广州市番禺区。被上诉人（原审原告）：冯四妹，女，1967年4月15日出生，汉族，住广州市番禺区。被上诉人（原审原告）：黄翠华，女，1993年12月15日出生，汉族，住广州市番禺区。原审第三人：广州市番禺区东环街东沙村民委员会。住。住所地：地址广东省广州市番禺区东环街东沙村/div>负责人：黄冠峰，主任。原审第三人：广州市番禺区东环街东沙村股份合作经济社。住。住所地：地址广东省广州市番禺区东环街东沙村/div>负责人：苏惠康，社长。上诉人广州市番禺区人民政府东环街道办事处（以下简称东环街道办）因与被上诉人黄钜标、冯四妹、黄翠华、原审第三人广州市番禺区东环街东沙村民委员会（以下简称东沙村委会）、广州市番禺区东环街东沙村股份合作经济社（以下简称东沙村经济社）宅基地分配行政处理一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初2334号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：黄钜标是东沙村村民，黄钜标与冯四妹登记结婚，1993年2月27日，冯四妹随夫入户东沙村。1993年12月15日黄钜标与冯四妹生育女儿黄翠华，黄翠华出生后即入户东沙村。1993年2月27日黄钜标从母亲胡慧群户口分出，并迁入广州市番禺区。黄钜标父亲黄显荣于80年代因到拆船公司工作，将户口迁出东沙村，户口迁出前在上述地址建有房屋。1993年东沙村通过了《市桥镇东沙村民93年住宅地安排条例》，第一条规定：“本村户口每人安排配给20平方米建房用地，每平方米按7元计算，已婚未迁出户口的人，从结婚登记日起计算超过六个月就不予分配这20平方米地盘地。凡我村女青年没有办理结婚登记而有了小孩的可享受分配，其子女没有得分配。时间从1993年9月30日晚上12点止”。第二条规定：“分配形式按总人口计算，不按户计算，因此，分户与不分户无关。原籍本村人，但户口不在本村的，如安排地盘用地，每户只安排80平方米，每平方米按100元标准收费。”《东沙村房屋地登记表》“黄钜标”栏显示黄钜标人口2人，应分配面积40平方米，已分配数80.25平方米，并写有户主在显荣字样。黄钜标、冯四妹称东沙村委会、东沙村经济社漏向其分配宅基地，故多次要求东沙村委会、东沙村经济社分配宅基地，东沙村委会、东沙村经济社认为关于黄钜标的建房用地分配问题，当时经东沙村民代表和党员代表讨论后认为，黄显荣已分地应归集体所有，但考虑后其子未分地，所以，经过讨论后认为黄钜标二人应分配的面积应计入其父已分的80平方米里，因此，黄钜标二人的宅基地登记在其父黄显荣的户内，故拒绝向其分配。2016年3月23日，黄钜标、冯四妹、黄翠华向东环街道办提交行政处理申请书，请求东沙村委会、东沙村经济社向三人分配宅基地100平方米。2017年3月20日，东环街道办作出番东环街行字决〔2017〕1号行政处理决定书，认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，宅基地是农民集体所有，由其使用、收益、处分。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，本案所涉问题焦点是宅基地的分配问题，而此事属于村民自治范围的事项，应当通过村民会议讨论决定，并不能由政府通过行政处理解决。根据《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》第十三条第一款第（一）项规定，黄钜标、冯四妹、黄翠华需要使用宅基地，应当向东沙村委会、东沙村经济社提出用地申请，由东沙村委会、东沙村经济社依民主议定程序讨论同意，政府只具有审核权，无权作出行政处理决定。依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、第六十八条、《广州市街道办事处工作规定》第二条、第十三条的规定，决定：驳回黄钜标、冯四妹、黄翠华的申请请求。原审法院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》第十三条第一款第（一）项规定“农村村民建设非公寓式住宅的，按下列规定办理用地手续：（一）申请人向所属村民委员会提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，由镇土地管理机构对申请人现居住情况进行审查后，报镇人民政府审核……”东环街道办作为广州市番禺区人民政府的派出机构，在广州市番禺区内的行政管理工作，有权对黄钜标、冯四妹、黄翠华关于宅基地分配事项的申请作出处理。本案中，1993年东沙村已经通过了《市桥镇东沙村民93年住宅地安排条例》，对相关宅基地的使用进行了规定。黄钜标、冯四妹、黄翠华因宅基地分配问题也多次向东沙村委会、东沙村经济社提出申请，东沙村委会、东沙村经济社认为关于黄钜标的建房用地分配问题，当时经东沙村民代表和党员代表讨论后认为，黄显荣已分地应归集体所有，但考虑后其子未分地，所以，经过讨论后认为黄钜标二人应分配的面积应计入其父已分的80平方米里，因此，黄钜标二人的宅基地登记在其父黄显荣的户内，故拒绝向其分配。在穷尽了相关救济途径无法得到解决的情况下，黄钜标、冯四妹、黄翠华向东环街道办提出申请，东环街道办应当对其申请进行处理。东环街道办认为政府只具有审核权，无权作出行政处理决定,从而依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、第六十八条，《广州市街道办事处工作规定》第二条、第十三条的规定，决定驳回黄钜标、冯四妹、黄翠华的申请请求，因处理是审核的应有之义，故东环街道办驳回黄钜标、冯四妹、黄翠华申请理由不成立,原审法院不予支持。黄钜标、冯四妹、黄翠华请求撤销被告于2017年3月20日做出的番东环街行决〔2017〕1号行政处理决定，原审法院予以支持。东环街道办应查清相关事实并就黄钜标、冯四妹、黄翠华提交的行政处理申请重新作出行政处理决定。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告广州市番禺区人民政府东环街道办事处于2017年3月20日做出的番东环街行决〔2017〕1号行政处理决定书。二、被告广州市番禺区人民政府东环街道办事处在本判决生效之日起六十日内就原告黄钜标、冯四妹、黄翠华2016年3月23日的行政处理申请重新作出处理。上诉人广州市番禺区人民政府东环街道办事处上诉称：（一）我办作出番东环街行字决〔2017〕1号行政处理决定书是依法定职权作出的。黄钜标、冯四妹、黄翠华因不服东沙村委会、东沙村经济社不分配宅基地，向我办提出申请，要求作出行政处理决定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（四）项、第六十八条、《广州市街道办事处工作规定》第二条、第十三条第（九）项之规定，我办行使相应职权，就其申请事项作出行政处理决定。我办所作的决定具有合法的职权依据。（二）我办作出上述行政处理决定程序合法。我办在收到黄钜标、冯四妹、黄翠华的申请后，即向东沙村委会、东沙村经济社发出举证通知，要求其对相关事实进行举证。其后我办收取了黄钜标、冯四妹、黄翠华提供的户籍资料等材料，并向黄钜标、冯四妹、黄翠华作出书面调查，对东沙村委会、东沙村经济社展开调查，收集了《市桥镇东沙村民93年度住宅地安排条例》、东沙村《关于冯四妹上访问题的答复》、《东沙村房屋地登记表》等材料，还向黄显荣、胡慧群作了调查，履行了必要的法定程序。在此基础上作出行政决定，并且已送达给各方当事人。因此，我办作出上述行政处理决定程序合法。（三）我办作出上述行政处理决定事实清楚，证据充分。经查明，黄钜标是东沙村村民，冯四妹在1993年2月27日随夫黄钜标入户东沙村，1993年12月15日黄钜标与冯四妹生育女儿黄翠华，黄翠华出生后即入户东沙村。1993年2月27日黄钜标从母亲胡慧群户口分出，并迁入广州市番禺区房屋中。黄钜标父亲黄显荣是于80年代因到拆船公司工作，将户口迁出东沙村，其时黄显荣在广州市番禺区。1993年东沙村通过了《市桥镇东沙村民93年住宅地安排条例》，第一条规定：“本村户口每人安排配给20平方米建房用地，每平方米按7元计算，已婚未迁出户口的人，从结婚登记日起计算超过六个月就不予分配这20平方米地盘地。凡我村女青年没有办理结婚登记而有了小孩的可享受分配，其子女没有得分配。时间从1993年9月30日晚上12点止。”第二条规定：“分配形式按总人口计算，不按户计算，因此，分户与不分户无关。”东沙村制作了《东沙村房屋地登记表》，里面“黄钜标”栏显示黄钜标人口2人，应分配面积40平方米，已分配数80.25平方米，并写有户主在显荣字样。关于黄钜标的建房用地分配问题，当时经东沙村民代表和党员代表讨论后认为，黄显荣已分地应归集体所有，但考虑后其子未分地，所以，经过讨论后认为黄钜标二人应分配的面积应计入其父已分的80平方米里，因此，黄钜标二人的宅基地登记在其父黄显荣的户内。以上事实有申请人、被申请人向我办提交的材料和我办在调查过程中形成的调查笔录等材料证实。我办作出上述行政处理决定事实清楚，证据充分。（四）我办作出的行政处理决定适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条，宅基地是农民集体所有，由其使用、收益、处分。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，本案所涉问题焦点是宅基地的分配问题，而此事属于村民自治范围的事项，应当通过村民会议讨论决定，并不能由政府通过行政处理解决。根据《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》第十三条第一款第（一）项规定，申请人需要使用宅基地，应当向被申请人提出用地申请，由被申请人依民主议定程序讨论同意，政府只具有审核权，无权作出行政处理决定。据此，我办依法作出驳回其申请请求决定。对于审核的理解，该审核仅仅应当理解为根据《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》第十三条第一款第（一）项规定，对村民的用地申请进行审查与核准，而不是对双方的纠纷进行审核，一审法院认为审核包含处理，这种理解一是自行扩大了规定中行政机关的行政职权范围，于法无据，二是与依法行政理念存在冲突。因此，我办认为一审判决是错误的。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人黄钜标、冯四妹、黄翠华二审期间均未提交答辩意见。原审第三人广州市番禺区东环街东沙村民委员会、广州市番禺区东环街东沙村股份合作经济社二审期间均未陈述意见。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：本案中，三被上诉人向上诉人提出申请，要求上诉人责令二原审第三人向被上诉人分配宅基地100平方米，系要求上诉人直接作出二原审第三人是否应向三上诉人分配宅基地及如何分配宅基地的行政处理决定。本案争议焦点在于，上诉人是否有权直接对宅基地使用分配事项作出三被上诉人所要求的裁决性质的行政处理决定。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，“……农村和城市郊区的土地，除由法律规定的属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十四条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……”根据上述规定，宅基地属于农民集体所有，而非二原审第三人应向三被上诉人分配的财产或福利分红；同时，宅基地的使用分配属于村民自治范围内的事项，上诉人虽然负有《广州市街道办事处工作规定》第二条第（九）项规定的“指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济”的职责，但无权直接干预村民自治范围内的事项。因此，对于三被上诉人与二原审第三人之间的宅基地分配纠纷，上诉人无权按照三被上诉人的要求直接作出裁决性质的行政处理决定。原审法院在判决中援引《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》第十三条第一款第（一）项“农村村民建设非公寓式住宅的，按下列规定办理用地手续：（一）申请人向所属村民委员会提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，由镇土地管理机构对申请人现居住情况进行审查后，报镇人民政府审核……”的规定，但是，适用该规定的前提条件是“村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议同意村民用地申请”，即申请用地的村民与集体经济组织之间对于用地问题不存在争议，镇土地管理机构审查、镇人民政府审核的目的也仅是查清申请人的现居住情况。而本案中，并无证据证明村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议同意三被上诉人用地，且三被上诉人就用地问题与集体经济组织之间明显存在争议。故原审法院根据该规定认为上诉人有权对宅基地使用分配事项直接作出处理，属于对法律理解适用有误，应予纠正。综上所述，因上诉人不具有对属于村民自治范围内的宅基地使用分配事项直接作出裁决性质的行政处理决定的行政职权，其在经过相应调查后，作出被诉行政处理决定，驳回被上诉人的申请请求，并无不当。原审判决撤销被诉行政处理决定并责令上诉人重作，适用法律错误，处理不当，本院予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初2334号行政判决；二、驳回被上诉人黄钜标、冯四妹、黄翠华的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人黄钜标、冯四妹、黄翠华共同负担。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一八年六月一日法官助理伍丹书记员马可茗