广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）粤高法行终字第996号上诉人（原审原告）：缪振平，男，汉族，1980年10月31日出生，住广东省陆丰市。委托代理人：宋振华，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：陆丰市人民政府。法定代表人：邱晋雄，市长。委托代理人：林寅亮，陆丰市法制局局长。被上诉人（原审被告）：陆丰市国土资源局。法定代表人：林加枢，局长。委托代理人：叶石谦，广东东都律师事务所律师。原审第三人：陆丰市新城房地产投资开发公司。法定代表人：林树冯，总经理。委托代理人：蔡震峰，广东陆洲律师事务所律师。原审第三人：吴色泉，男，汉族，1956年10月21日出生，住广东省陆丰市。委托代理人：吴维峰，男，汉族，住广东省陆丰市。委托代理人：吴维鹏，男，汉族，住广东省陆丰市。上诉人缪振平因诉被上诉人陆丰市人民政府（以下简称“陆丰市政府”）、陆丰市国土资源局（以下简称“陆丰市国土局”）土地登记行政纠纷一案，不服广东省汕尾市市中级人民法院（2014）汕尾中法行初字第7号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：1993年前后，陆丰市新城房地产投资开发公司（以下简称“新城公司”）接受陆丰市政府、陆丰市国土局的委托，对外出让位于陆丰市东海大道地段的国有土地使用权。以集资建造东海大道。1993年交运饭店的施小明向新城公司支付60000元购地款用于购买305平方米的土地，后因资金不足施小明将其购买的305平方米土地转让给唐宝珠，并将购地款收据原件交付唐宝珠。唐宝珠受让后以陆丰县客货运输公司（以下简称“客货公司”）的名义向新城公司购买涉案土地使用权。1993年10月25日，客货公司与陆丰县东海镇炎龙管理区办事处签订征地补偿协议《国家建设征（拨）用土地协议书》。同日，客货公司取得了陆丰县陆城建设规划管理局的《建设用地规划许可证》，载明：用地单位为客货公司，用地项目名称为办公、门市等。客货公司（唐宝珠）向新城公司支付了购地款合计人民币168030元，新城公司出具了“1993年6月14日，交运饭店（施小明），预收四十米大道两侧开发房地金60000元”及“1995年1月8日，客货公司（唐宝珠），预收集资建造东海大道工程款和设施配套费108030元”的两份《收款收据》为凭证。1995年9月18日，陆丰市国土局出具《关于同意征用办公及门市建设用地的复函》同意客货公司受让涉案土地作办公及门市建设用地。1995年12月31日，陆丰市国土局向客货公司颁发了《建设用地批准书》。另查，经陆丰市工商信息中心查询显示：客货公司于1993年变更为陆丰县交通运输发展公司，于1995年3月15日注销；交运饭店已于1999年5月14日注销。交运饭店于2012年8月24日出具《证明》：“原‘陆丰县交运饭店’于1993年6月14日向‘陆丰县新城房地产投资开发公司’购买四十米大道两侧土地的房地金60000元（收据号为01597），随后转让给‘唐宝珠’，以‘陆丰县客货运输公司’的名义向‘新城房地产开发公司’购买304.8平方米的土地的‘房地金’。”客货公司于2012年1月7日出具《证明》，内容为1996年3月29日前陈壮、唐宝珠夫妇受缪振平、缪乃湖委托以客货公司名义向新城公司以集资方式购买位于东海大道龙辉路以南304.8平方米地皮，对应的证件：建设用地规划许可证号0000494，陆丰市国土局文件号“陆国土征字（1995）041号”，建设用地批准书“陆丰市（1995）033号”。2012年1月7日，以客货公司为甲方、缪振平为乙方，双方就涉案土地签订《土地转让协议书》，客货公司原法定代表人李业隆与缪振平在协议书上签名，证明人为庄素琼。再查，2013年8月1日，新城公司向陆丰市东海镇国土所出具《关于陆丰县客货运输公司购地情况反映》，主要内容为：客货公司于1995年，曾在我公司购买土地一块，面积是304.8㎡，购地款人民币合计168030元，并于1995年1月8日预交购买土地款108030元，故结欠购地款人民币60000元整。自此次交款后，再无联系。因此公司才决定把客货公司所购买的土地收回，于2007年安排给吴色泉使用。以后如有客货公司向贵所反映。请该公司派员前来新城公司办理退款事宜。2013年9月29日，陆丰市国土局向原告出具了《关于陆丰县客货运输公司用地的答复》，主要内容为：《陆丰市国土局同意征用办公及门市建设用地的复函》（陆国土征字（1995）041号函）的批件确定的使用权人是客货公司，而缪振平是从客货公司非法转让，土地使用权未转移到缪振平名下，应由客货公司主张权利。客货公司尚结欠购地款60000元，由于未交清购地款且长期无联系，故此，新城公司已于2007年将该宗土地收回，另行安排。又查，原告缪振平于近期发现涉案土地被他人侵占，前往陆丰市国土局对涉案土地权属进行查询，涉案土地已于2008年间由陆丰市政府颁发陆府国用（2008）第0109719号《国有土地使用证》，土地使用权人为第三人吴色泉。原告缪振平主张，当时由于客货公司资金不足，唐宝珠与原告的父亲缪乃湖商定：购买涉案土地资金全部由缪乃湖出资，305平方米的土地使用权归缪乃湖，唐宝珠代为支付集资建造东海大道工程款和设施配套费108030元并代为办理相关的手续。1996年3月26日，客货公司将上述全部收据、证件原件交付缪乃湖所有。原告认为，原告的父亲缪乃湖委托客货公司从新城公司购买土地，缴纳了全部购地款，后原告拟以客货公司受让涉案土地的名义实现土地流转至原告名下，原告依法享有涉案土地使用权，受法律保护。新城公司、陆丰市政府、陆丰市国土局在明知涉案土地使用权属于客货公司所有，且在未经核实客货公司是否缴清土地款的情况下，仅以客货公司无法联系为由，未履行法定程序和告知义务，擅自于2007年将涉案土地安排给吴色泉，为其办理《国有土地使用证》，吴色泉的国土证办理不合法，侵犯了原告合法在先享有的土地使用权，应予以撤销。原审法院认为，本案的焦点是被告陆丰市政府、陆丰市国土局为第三人吴色泉颁发陆府国用（2008）第0109719号《国有土地使用证》的具体行政行为是否侵犯原告缪振平的合法权益。经审查，于1993年前后，新城公司接受陆丰市政府、陆丰市国土局的委托，出让位于陆丰东海大道地段的包括本案涉案土地在内的国有土地使用权，以集资建造陆丰东海大道。从原告提供的由新城公司出具的《收款收据》中，可以看出新城公司有收到交运饭店和客货公司的相关款项，但交运饭店和客货公司向新城公司交付款项后并未对涉案土地办理相关的权属登记。原告主张其父缪乃湖曾与客货公司唐宝珠商定，由其出资委托唐宝珠向新城公司购买涉案土地，提供于1999年5月14日已经注销的交运饭店在2012年8月24日出具的《证明》，该《证明》只涉及交运饭店与客货公司唐宝珠之间的关系；及提供于1995年3月15日已经注销的客货公司在2012年1月7日出具的《证明》，从该份《证明》的内容看，虽提及唐宝珠夫妇受缪振平、缪乃湖委托以客货公司名义向新城公司以集资方式购买涉案土地，但并未能证明唐宝珠向新城公司交付的款项系原告或其父亲出资，也没有相关的委托手续；且该二份《证明》均系在二公司被注销后所出具，因此该二份《证明》均不足以证明原告的主张。原告还提供其于2012年1月7日与客货公司原法定代表人李业隆签订的《土地转让协议书》，以证明客货公司将涉案土地转让给缪振平，由于客货公司并未取得涉案土地的权属依据，且该公司于1995年3月15日已经注销，故其于2012年1月7日与原告签订的《土地转让协议书》不能作为原告主张涉案土地属其所有的依据。综上所述，两被告为第三人吴色泉的颁证行为并未侵犯原告缪振平的合法权益。原告以两被告的颁证行为侵犯其合法权益，请求撤销两被告为第三人吴色泉颁发的陆府国用（2008）第0109719号《国有土地使用证》具体行政行为的诉讼主张，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决：驳回原告缪振平的诉讼请求。缪振平不服上诉，请求撤销原判，撤销被上诉人向原审第三人颁发的被诉国土证。理由主要有：一、原审判决认为交运饭店、客货公司提供的证明“虽提及唐宝珠夫妇受缪振平、缪乃湖委托以客货公司名义向新城公司以集资方式购买涉案土地，但并未能证明唐宝珠向新城公司交付的款项系原告或其父亲出资，也没有相关的委托手续”错误。1996年3月29日受托人唐宝珠出具的说明明确了缪乃湖委托唐宝珠以客货公司名义代购地皮，缪乃湖支付全部价款的事实，且其称办妥手续的时间与本案证据相吻合；涉案土地的用地批准文件、规划许可证等全部手续、收款收据的原件均在上诉人手中，足以证明上诉人父亲委托购地的事实；2012年交运饭店、客货公司出具的证明亦确认了本案上诉人所诉事实。2012年客货公司原法定代表人与上诉人签订的土地转让协议将涉案土地转让给上诉人。据此，上诉人与客货公司间存在转让土地使用权这一事实，至于被上诉人所称的“非法”被上诉人和原审法院均无法说明。二、原审认为“二份《证明》和一份《转让协议》均系在二公司被注销后所出具，因此该二份《证明》均不足以证明原告的主张。”错误。虽然两公司出具证明时已被注销，但客货公司申请注销登记注册书显示：公司人员及债务等由公司自行处理，如有经济责任由法定代表人李业隆承担，公司一切债权债务与其主管单位交通局无关等。客货公司注销后公章由李业隆保管，李业隆是该公司原法定代表人、注销申请人、清理公司人员和债务负责人，又是经济责任承接人，所以李业隆是公司注销后承担公司债权债务的法律主体，由其签名和盖章的行为具有法律效力；交运饭店公章由其主管交通局保管，证明中加盖交运饭店的印章是由交通局作出的，具有法律效力，其原法定代表人亦亲笔签名确认。因此，上述证明、转让协议与唐宝珠出具的证明及相关审批文件相符，足资认定。三、原审认为“客货公司未取得涉案土地的权属依据”亦属错误。客货公司虽未取得土地证，但已取得合法有效的征地协议书、规划许可证、土地批文和建设用地批准书。被上诉人的复函亦确认了客货公司为涉案土地的使用权人。四、被上诉人提供的95年新城公司与吴色泉签署的《转让厝地协议》约定价款200元／平方米，用途为住宅，然而2007年的土地登记档案中却显示用途为国有、商住，2008年的处罚决定又认定吴色泉超过宅基地标准，陆丰市国土资源局与吴色泉以20元／平方米的超低价格再次签订出让合同。吴色泉土地的权属性质等前后矛盾，足以证明属事后伪造拼凑。此外，协议出让价20元／平方米亦违反了《协议出让国有土地使用权规定》第五条的规定；被上诉人提供的均为加盖其内部科室地政科印章保存档案原件的复印件，被上诉人未提供原件供上诉人核对，被上诉人亦拒绝上诉人提出的对原件形成时间进行司法鉴定的要求，被上诉人所提供的证据的真实性无法认可，不能作为定案证据；被上诉人未能提供吴色泉建设用地批准书原件及征用土地的批准文件等，不能证明发证行为合法性；客货公司成交价格比吴色泉高，新城公司反而认为客货公司欠其6万元有悖常理。五、广东省高级人民法院生效裁定已经认定上诉人与涉案发证行为有利害关系，原审法院应重点审查被上诉人的发证行为，其要求上诉人提供充分证据证明被上诉人的发证行为侵犯上诉人的合法权益，已颠倒了行政诉讼法举证责任的规定。被上诉人在客货公司的用地批文未被撤销的情况下，为原审第三人办证，程序明显违法。此外，收回土地的主体应为政府，而非新城公司，故被上诉人的“收回”另行出让的行为亦属违法；本案中，不论上诉人及其父亲委托客货公司购地行为是否经过国土局备案登记，也不论上诉人与客货公司间的土地转让行为是否合法有效，均不属本案审理的范围。被上诉人陆丰市人民政府答辩称：一、唐宝珠虽然出具说明，但具体的款项及手续确无法证实土地权源。《土地转让协议书》为客货公司被注销后所出具，不具有法律效力。二、被诉颁证行为手续完整，依法经公告，程序合法，无可异议。三、客货公司并未进行确权登记，依法不具备转让土地使用权的资格。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人陆丰市国土资源局答辩称：一、原告主体不适格。客货公司和交运饭店已被注销，其所出具的《证明》与《土地转让协议书》均不受法律保护。被上诉人的颁证行为没有侵犯上诉人的合法权益。二、被上诉人为原审第三人的颁证行为合法有效。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人陆丰市新城房地产投资开发公司答辩称：向新城公司购地主体为客货公司，本案证据无法认定上诉人父亲委托唐宝珠购买了涉案土地。新城公司与吴色泉的购地协议为双方真实意思表示，被上诉人颁证行为合法有效，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人吴色泉答辩称：上诉人提交的多份证据均是在客货公司早已更名、注销后出具的。公司注销后其法律主体资格不复存在，其公章不具有法律效力，其民事行为均为非法无效。而该公司法人代表不但非法保留原公司印章，并在知情的情况下仍然非法上报虚假材料，骗取有关部门给予颁发有关许可证，之后更非法与上诉人签订转让协议等民事行为，应承担欺诈责任。客货公司自始至终均无取得涉案土地合法的使用权，上诉人与无土地使用权的客货公司于2012年签订的土地转让协议自然是虚假无效的。上诉人与客货公司也未按有关法律要求办理转让手续，属非法转让。吴色泉与新城公司于1995年签订转让协议，事实清楚、真实有效，于2007年向国土部门申请土地使用登记，国土部门经审核、调查、公告、审批等法定程序，颁证合法有效，受法律保护。至于上诉人称其父亲出资给客货公司有关人员购买土地，属民事借贷行为。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，各方当事人对原审法院经审理查明的事实均无异议，本院依法予以确认。另查明：根据原审第三人吴色泉的土地登记申请，2007年11月被上诉人陆丰市国土资源局对吴色泉申请的陆丰市东海镇东海大道西侧龙辉路南面积为457.2平方米的土地进行确权登记。被上诉人提交的《地籍调查土地登记审批表》显示，吴色泉的土地权属文件为陆丰市新城房地产投资开发公司转让厝地协议、陆丰市东海镇炎龙村委会证明、NO120070125号建设用地规划许可证、用地红线图、公告相片、缴款通知单等。调查附记显示：该宗地为陆丰市新城房地产投资开发公司“以地养路”土地，于1995年转让给吴色泉，面积为457.2平方米，四至界至清楚，权源有依据，上报登记、审批。2008年5月6日，陆丰市国土资源局对吴色泉作出陆国土资（执法）字（2008）038号《土地行政处罚决定书》，认定：吴色泉户未经依法批准，私自购买位于陆城东海大道西侧龙辉路南面积457.2平方米，并已办理了《建设用地规划许可证》NO120070125号，作为商住用地，该宗地是陆丰市新城房地产投资开发公司“以地养路”向炎龙村委会征用的土地，于1995年转让给吴色泉户，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，遂决定对吴色泉户私自购买土地和住宅超标准两项作出处罚，合计罚款4272元。2008年5月27日，陆丰市国土资源局与吴色泉签订《国有土地使用权出让合同》，出让涉案宗地。此后，吴色泉的土地登记申请经陆丰市国土资源局审核，并经相邻人指界后，上报陆丰市人民政府审批，2008年8月3日，被上诉人陆丰市人民政府审批同意。2008年9月20日，被上诉人陆丰市人民政府向原审第三人吴色泉颁发陆府国用（2008）第0109719号《国有土地使用证》。目前涉案土地由原审第三人使用并搭建了简易房屋。再查明：1993年7月25日，原陆丰县陆城建设规划管理局向客货公司颁发0000494号《建设用地规划许可证》，用地位置、面积为东海大道龙辉路南304.8平方米，用地项目名称为办公、门市，该证注明有效期为六个月。1995年9月18日，陆丰市国土局作出陆国土征字（1995）041号《关于同意征用办公及门市建设用地的复函》，同意客货公司征用东海大道龙辉路南地段水田305平方米作办公及门市建设用地，并注明需按批准项目使用土地，不得擅自改变用途，不得非法转让。1995年12月31日，陆丰市国土局向客货公司颁发了《建设用地批准书》，土地用途为办公、门市，批准书有效期自1995年12月至1997年12月。本院认为：本案被上诉人对原审第三人吴色泉的土地登记申请经过地籍调查、权属审核、并经公告无人异议后向原审第三人颁发被诉土地证，符合土地登记的程序规定和条件，并无不当。上诉人缪振平起诉主张，涉案土地为其父亲缪乃湖委托客货公司从新城公司购买，客货公司已经取得了涉案土地的有关批文和证件，被上诉人在客货公司的用地批文未被撤销的情况下，为原审第三人办证明显违法。1988年全国人大常委会修正的《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”根据上述法律规定，单位或个人取得国有土地使用权，必须依法经当地人民政府登记确认。经审查，上诉人提供的客货公司所取得的《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》以及陆丰市国土局向客货公司作出的《关于同意征用办公及门市建设用地的复函》等证据材料既不足以证明客货公司已经依法取得涉案土地的使用权，即上诉人所提供的证据材料不足以证明本案被上诉人为原审第三人颁发被诉《国有土地使用证》时，涉案土地存在权属争议，也不能证明被诉发证行为侵害了上诉人的合法权益。因此，原审判决驳回上诉人起诉要求撤销被诉《国有土地使用证》的诉讼请求正确，依法应予以维持。上诉人上诉主张，被诉发证行为违法，原审判决错误，上诉请求撤销原审判决和被诉国土证，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。上诉人若主张因与相关公司之间的民事关系造成其合法权益受损，可依法另寻救济。综上，原审判决驳回上诉人的撤证请求正确，依法应予以维持；上诉人缪振平上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人缪振平负担。本判决为终审判决。审 判 长  林俊盛代理审判员  彭 静代理审判员  方丽达二〇一五年四月十七日书 记 员  邓丽华