广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）清中���行终字第106号上诉人(原审原告)唐志强，男，汉族，英德市人，住英德市。被上诉人(原审被告)英德市公安局。住所地：广东省英德市英城镇。法定代表人廖贤就，局长。委托代理人林伟雄，英德市公安局法制室副主任。委托代理人邝汶昌，英德市公安局城北派出所教导员。上诉人唐志强因与被上诉人英德市公安局公安行政处罚行政纠纷—案，不服英德市人民法院（2015）清英法行初字第031号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。被上诉人英德市公安局于2014年12月11日作出《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项之规定，对唐志强处以行政拘留十日的行政处罚，并于2014年12月11日至2014年12月21日在��德市拘留所执行完毕。原审法院经审理查明：2014年10月28日，原告唐志强因土地问题进京上访，期间在北京市天安门地区走访、滞留，被北京市公安局天安门地区分局训戒。同年12月8日，原告又以同样原因被北京市公安局天安门地区分局训戒。以上事实，有原告的陈述和申辩材料、北京市公安局天安门地区分局出具的《训戒书》等证据证实。2014年12月11日，被告英德市公安局属下部门英德市城北派出所对原告予以立案，并进行了询问调查，制作了询问笔录。立案当日，城北派出所、英德市公安局法制室、英德市公安局相关部门填写了同意行政处罚意见并加盖公章，作出《行政处罚决定书》，主要内容是：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三第一款第（一）项之规定，对原告唐志强处以行政拘留十日的处罚。执行方式和期限，拘留由���德市公安局城北派出所将被拘留人送交英德市拘留所执行，拘留期自2014年12月11日始至2014年12月21日止。《行政处罚决定书》作出后，唐志强没有申请复议。唐志强于2014年12月11日始至2014年12月21日被英德市拘留所执行拘留。庭审中，原告的诉讼请求变更为：1、撤销行政处罚决定。2、本案诉讼费由被告承担。以上事实，有原、被告的诉讼书状，有双方提供的证据材料副本和本院的庭审笔录等证实。原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“…县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖…”规定，公安机关有对���乱公共秩序，尚不够刑事处罚的违法行为依法给予治安管理处罚的职责。本案原告唐志强因在非信访场所上访行为被北京市公安机关予以训诫，被告依法有权对原告的行为行使行政处罚管辖权。被告在作出具体行政行为前，按照《公安机关办理行政案件程序规定》进行了立案受理、依法传唤、处罚审批、行政处罚告知。被告在告知处罚决定时，将处罚的事实、理由、依据和原告的陈述、申辩权一并告知了原告。在行政处罚告知笔录上，原告没有陈述和申辩并且拒绝签字，由被告工作人员签名注释。在被告提供的《公安行政处罚决定书》中被告明确告知了原告不服决定的行政复议权和起诉权，原告在规定期限内不提出复议，并不影响《公安行政处罚决定书》的合法性。《信访条例》第十八条明确规定，信访人采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者��定的接待场所提出。第二十条规定信访活动不得在国家机关办公场所周围非法聚集。原告违反《信访条例》有关规定到非信访场所上访滞留属于违法行为。被告依法给予原告行政拘留十日的处罚，被告所作出的具体行政行为程序合法，证据充分，适用法律、法规正确。原告诉请撤销《公安行政处罚决定书》，属证据不足，理由不充分，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告唐志强的诉讼请求。案件受理费50元，由原告唐志强负担。上诉人唐志强不服上述一审判决向本院提起上诉，上诉请求1、原告(上诉人)对(认为)英德市人民法院(的一审判决)认定事实不清。2、请求清远市中院撤销（2015）英法行初字第031号判决。3、请求清远中级人民法院重新对此案查实审理。4、依法确认《公安行政处罚决定书》对原告作出拘留行政处罚的行政行为系违法行为。5、依法撤销《公安行政处罚决定书》。6、判令被告在公安机关“个人信息查询”系统中将原告被非法拘留的“案底”删除。7、判令被告在相关知名媒体上对原告公开赔礼道歉。8、判令被告支付原告被非法限制人身自由的赔偿金2O000元。9、判令被告支付原告因被非法限制人身自由而遭受的精神损害抚慰金16万元。10、判令被告支付原告因被非法限制人身自由而遭受的经济损失42000元。11、判令被告承担本案讼诉费。事实和理由：原告(上诉人)唐志强进京上访反映私人宅基地被侵吞的问题，地方拘情枉法，久拖不结的法律责任，请求依法督促予以解决。2014年12月8号到国家信访局反映情况，出来之后顺着街道直走，被天安门巡警见到，叫我过去检查，查到我包里有上访资料就不准我走，后送到北京天安门地区分局对我作��训诫书，再送到马家楼接济中心，被驻京办接出我后交给英德市政府负责人，回到地方将我交给公安局城北派出所。之后对我唐志强处以行政拘留10天。拘留依据是：《公安行政处罚决定书》。但是原告认为：被告根本属于滥用职权，对原告作出的处罚，在程序上没有依法履行告知程序，在实体上，认定事实不清，证据不足。拘留事实根据：现查明2014年12月8日，唐志强再次到北京天安门及天安门周边敏感地区进行扰乱公共秩序。实则根本没有，有何证据证明唐志强有扰乱公共秩序的行为，如果有的话，北京公安早就对我进行处理了，还能轮得到英德市公安局，难道北京公安干警的文化知识、执法水平还比不上英德市公安干警？被告在根本未调查事实的情况下，即对原告作出治安行政处罚，根本属于事实不清、证据不足，况且根本没权利拘留原告，也未送达处罚文书，根本违反了法定程序。《行政处罚法》完整规定了告知程序，其第三十一条规定了告知的时间、内容：“行政机关在作出行政处罚前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。”其第三十二条规定了在行政机关履行告知程序的过程中，当事人的权利和行政机关的义务：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”其第四十一条规定了行政机关违反告知程序的后果：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行���处罚决定不能成立；当事入放弃陈述或者申辩权利的除外。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百一十二条规定：“公安机关及其人民警察应当依法、公正、严格、高效办理治安案件，文明执法、不得拘私舞弊。”《行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。被告自始至终都没有依照上述规定办理，明知原告没有违法行为，还做出行政处罚决定拘留原告，显然��询私舞弊的违法行为。原告正常进京上访，是符合国家宪法和法律规定的，是宪法赋予的权利。国务院总理ＸＸＸ历来强调保护三农权益，注重公平正义。ＸＸＸ今年与来京信访的群众进行面对面交流，称要创造条件让人民群众批评和监督政府。要善于倾听群众的呼声，勇于面对群众的批评。ＸＸＸ强调，要拓宽人民群众向政府提出意见和建议的渠道，创造条件让人民群众批评和监督政府，负责任地解决人民群众的困难和问题。只有善于倾听群众的呼声，勇于面对群众的批评，政府工作才能更加符合人民的意愿。最高法、最高检、公安部多位领导一再重申：不允许地方盲目接走上访者；马迎新接受专访时一再强调，不允许地方盲目接走上访者。是谁在和ＸＸＸ作对，是谁在和党中央作对？公安部门办案应当以事实为根据，以法律为准绳。但被告方的行为明显是滥用行政处罚权，非法作出错误的治安拘留处罚，严重侵害了原告的合法权益。为此，原告为了维护自身的合法权益，特依法向法院提起行政诉讼，请求贵院依法作出撤销这一违法的行政处罚，以维护法律的尊严，公民的正当权益。二审期间，被上诉人英德市公安局答辩称：上诉人唐志强因宅基地问题于2014年10月28日在进京上访期间在北京市天安门地区走访、滞留，被北京市公安局天安门地区分局训戒，同年12月8日，原告又以同样原因被北京市公安局天安门地区分局训戒。以上事实，有上诉人唐志强的陈述和申辩材料、北京市公安局天安门地区分局出具的《训戒书》等证据证实。2014年12月11日，本局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对上诉人作出行政拘留十日的处罚。本局认为，上诉人提出的诉讼请求无事实和法律���据，理由如下：一、上诉人进行上访活动，应该依法依规到相关的信访接待部门去反映自己的问题。而上诉人在明知北京市天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集的情况下，经告戒后仍在该地区走访、滞留，对该地区的正常秩序造成影响，依法应受到相应的处罚。二、本局对该案行使管辖权符合相关规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”广东省公安厅《关于依法处理到省进京非正常访行为的指导意见》规定：“进京非正常访案件原则上由违法行为人居住地的公安机关管辖”。三、既然本局对该案行使管辖权，对该案的受理、调查、处理，��法应由本局按照法定程序进行，违法行为地公安机关只负协助调查之责，更何况北京市公安局天安门地区分局出具的《告戒书》中，亦己含有查获、处置、移交等信息和内容。上诉人提出的诉讼理由，只能说其对有关程序规定一知半解，或者是曲解所至。本局认为，本局据以作出行政处罚的事实清楚，证据确实、充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。请求人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原判决。本院经审理查明，2014年10月28日，上诉人唐志强进京到国家信访局上访反映其宅基地被侵吞、地方政府徇情枉法、久拖不结等问题，在国家信访局递交了信访材料后到北京市天安门地区，被北京市公安局天安门地区分局盆查并带到治安大队进行训戒，出具了《训戒书》。同年12月8日，上诉人唐志强等四人包车从英德市再次到北京国家信访局上访并��交信访材料，之后又到天安门广场，又被北京市公安局天安门地区分局盆查后带到治安大队进行训戒，出具了《训戒书》。两份《训诫书》的“移交联”均由北京市公安局天安门地区分局治安大队移交给英德市公安局城北派出所，双方在“移交联”上加盖了公章。北京市公安局天安门地区分局通过广东省及清远市驻京办通知英德市规划局的工作人员将上诉人唐志强等人带回交给英德市公安局城北派出所。上述北京市公安局天安门地区分局的《训戒书》的训诫内容为：一、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条的规定，非经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威，(一)全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地��(二)国宾下榻处；(三)重要军事设施；(四)航空港、火车站和港口。二、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十七条的规定，违法举行集会、游行、示威，不听制止的，人民警察现场负责人有权命令解散；拒不解散的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。三、根据《信访条例》第十八条、二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。走访不得围堵、冲击国家机关，不得拦截公务车辆。四、天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许走访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。以上内容特此训诫。2014年12月11日，被上诉人英德市公安局属下城北派出所对上诉人予以立案，并进行了询问调查，制作了《询问笔录》，《行政处罚告知笔录》。《行政处罚告知笔录》中告知了将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据：你于2014年10月28日、2014年12月8日先后两次到北京市上访被处以训诫，并被公安机关出具了《训诫书》，所获证据：你的陈述和申辩、视听资料；依据：你的行为已构成扰乱单位秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款，对你作出行政处罚。该笔录中记录上诉人表示不需要陈述和申辩，但没有上诉人的签名，在场两个公安民警作了“唐志强拒绝在告知笔录上签名和按捺指纹”的说明。立案当日，城北派出所制作了《关于唐志强等人扰乱单位秩序案的综合材料》、《抓获经过》、《呈请公安行政处罚审批报告》报请被上诉人审批，英德市公安局法制室、英德市公安局填写了同意行政处罚意见并加盖公章。同日，英德市公安局作出《行政处罚决定书》，主要内容是：“违法人员唐志强于2014年10月28日、2014年12月8日先后两次到北京市上访被处以训诫，并被公安机关出具了《训诫书》给予训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三第一款第（一）项之规定，对原告唐志强处以行政拘留十日的处罚。执行方式和期限，拘留由英德市公安局城北派出所将被拘留人送交英德市拘留所执行，拘留期自2014年12月11日始至2014年12月21日止。”《行政处罚决定书》中告知了唐志强申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。同一天，被上诉人英德市公安局同时制作了《被传唤人家属通知书》、《行政拘留家属通知书》。上述《行政处罚决定书》、《被传唤人家属通知书》、《行政拘留家属通知书》唐志强均拒绝签名或按指纹，办案民警签名作了说明。《行政处罚决定书》作出后，唐志强没有申请复议。唐志强于2014年12月11日始至2014年12月21日被英德市拘留所执行拘留完毕。2015年3月9日，唐志强就该次行政拘留向原审法院提起行政诉讼，请求：1、判决此一次行政处罚是错误的，并撤销此次行政处罚决定；2、在媒体公开向原告道歉；3、在原告所居住的地方茶果场公告一次行政处罚决定对原告的不良影响；4、撤销原告的案底，并追究相关知法犯法领导的法律责任；5、本案诉讼费用由被告承担。一审庭审中，上诉人的诉讼请求变更为：1、撤销行政处罚决定。2、本案诉讼费由被告承担。二审庭审时，上诉人提交了一份《辩驳词》，主要内容为：一、本案中上诉人进京上访反映的行为没有违法，根本没有扰乱公共秩序或者单位秩序上访与扰乱公共秩序或者单位秩序是完全不同的两个概念，上诉人没有采取过激行为，或者寻衅滋事、损坏公私财物、张贴、散发材料、呼喊口号、打横幅、穿着状衣、出示状纸等行为，没有违反任何法律。二、本案中行政处罚决定书中依据不足、认定事实错误。三、只有本人陈述，没有其他证据证明的，公安机关不能作出治安管理处罚决定。四、被上诉人是在没有任何现场证据的前提下做出了处罚决定的。五、本案中被上诉人作出行政处罚决定前后均违反了法定程序。六、非常重要的一点是：被上诉人使用的管辖权，案件来源根本就不合法。七、行为地公安机关不将案件移交居住地公安机关管辖的，应当与居住地公安机关协商，并配合开展调查取证等工作。八、被上诉人积极违法使用管辖权处罚上诉人，根本就是滥用职权，造成更大的���会矛盾，请求发出司法建议，依据处理，并审查被上诉人依据的公安指导意见。九、被上诉人根本就没有任何调取收集证据的手续，被上诉人提交不出合法的证据、合乎程序的证据，应视为没有证据。十、本案中被上诉人的行政处罚决定适用法律错误，甚至根本没有法依据。十一、一审判决认定事实根本错误，审判程序违法，适用法律根本错误，确认证据粗心大意，实乃是违法判决，应当予以撤销，并追究一审法庭故意违法判决之责。十二、原审审查证据不明细，粗心大意。以上事实，有上诉人、被上诉人的诉讼书状，有双方提供的证据材料副本和一、二审的庭审笔录等证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法性进行审查。”本案根据诉辩双方的意见，争议的焦点是上诉人���否有违法行为、是否应受到行政处罚，被上诉人对上诉人作出的《行政处罚决定》是否合法的问题。《北京市天安门地区管理规定》第十条规定，“进入天安门地区的人员应当遵守法律、法规、规章的规定，维护天安门地区的社会秩序，服从工作人员的管理......”，上诉人唐志强因宅基地问题于2014年10月28日在进京上访期间在北京市天安门地区走访、滞留，被北京市公安局天安门地区分局训戒，同年12月8日，原告又以同样原因被北京市公安局天安门地区分局训戒。以上事实，有被上诉人英德市公安局对上诉人唐志强制作的《询问笔录》、诉讼状的内容、北京市公安局天安门地区分局出具的《训戒书》等证据证实。根据北京市公安局天安门地区分局出具的《训戒书》的内容，上诉人应当知道北京市天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不���许信访人员滞留或聚集的情况下，其在第二次到京进行上访活动，应该依法依规到相关的信访接待部门去反映自己的问题，但其却仍在该地区走访、滞留，对该地区的正常秩序造成影响，也影响了该地区公安机关的办公秩序，其行为违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三第一款“有下列情形之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：(一)扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教育、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；......”的规定，应给予治安管理处罚。被上诉人对上诉人唐志强进行行政处罚、处以行政拘留十日符合上述法律的规定，法律依据充分。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第���款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据，......”诉讼期间，被上诉人英德市公安局对其作出的行政行为的合法性向法院提交了两份证据，一是对上诉人唐志强《询问笔录》，二是北京市公安局天安门地区分局的的《训诫书》，上述证据已经可以证实上诉人唐志强存在违法行为。上诉人唐志强认为被上诉人作出的《行政处罚决定》没有事实依据，理由不充分，本院不予采纳。被上诉人英德市公安局在对上诉人唐志强作出《行政处罚决定》之前已经履行了事前告知义务，告知了拟处罚的事实、理由和依据，保证了上诉人的陈述、申辩权；在《行政处罚决定书》中也告知了上诉人申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限，保障了上诉人行政和司法救济的权利；同时，也制作了《被传唤人家属通知书》、《行政拘留家属通知书》保证了上诉人家属的知情权。被上诉人英德市公安局的上述行政行为，符合《中华人民共和国行政处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》中规定的程序，对其行政行为程序的正当性本院予以认定。上诉人唐志强认为被上诉人作出的《行政处罚决定书》违反法定程序，理由不充分，本院不予采纳。被上诉人提供的两份《训诫书》的“移交联”可以证实，该案是由由北京市公安局天安门地区分局治安大队移交给英德市公安局，双方在“移交联”上加盖了公章。该事实证实被上诉人对本案享有管辖权。《��安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”该规定进一步证实被上诉人对本案享有管辖权。上诉人认为被上诉人违反管辖规定及超越职权等上诉理由不成立，本院也不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持，上诉人的上诉请求理由不充分，本院不予以采纳。被上诉人要求维持原判的证据、理由充分，对其答辩意见本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(一)款第(一)项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元均上诉人唐志强负担。本判决为终审判决。审判长  黄方然审判员  赖爱红审判员  孙铁夫二〇一五年十二月三日书记员  李芫霜