上海市普陀区人民法院 行 政 判 决 书 （2014）普行初字第92号 原告(诉讼代表人)张秀珍，女，1953年7月20日出生，汉族，住上海市普陀区。 原告(诉讼代表人)陆熠兵，男，1975年11月3日出生，汉族，住上海市普陀区。 原告(诉讼代表人)刘文国，男，1955年5月25日出生，汉族，住上海市普陀区。 原告(诉讼代表人)李慧，男，1963年12月2日出生，汉族，住上海市普陀区。 原告(诉讼代表人)毕宏达，男，1974年1月29日出生，汉族，住上海市普陀区。 被告上海市普陀区人民政府，住所地上海市普陀区。 法定代表人程向民，区长。 委托代理人高兴发，上海达晨律师事务所律师。 原告刘曹珍、李金龙、郁杏根、俞龙隆、李莲娣、李康发、李桃妹、李菊芳、刘杏娟、郁顺国、张菊娣、龚福妹、陆菊芳、李翠娟、张洪妹、周丽、张菊芳、孙深娣、潘杏珍、张荣、刘龙飞、孙丽芳、刘曹根、汤宝妹、李建新、李建国、徐菊英、徐根兴、徐小华、刘国兴、刘凤芬、陆洪其、刘洪兴、李永明、李慧、郁顺荣、龚世发、林华、沈惠芳、李根祥、毕宏达、刘维忠、刘龙彪、李进余、李小弟、李三宝、刘德、刘荣康、刘惠芳、刘伟国、杨连康、刘三安、龚杏发、陆文英、陆耀明、许俊钱、刘曹龙、甘取珍、徐阿妹、刘文国、刘仁康、裴掌华、刘鹤龙、李勇毅、刘红娣、张秀珍、陆熠兵、山海珍、刘旭华、张五妹、杨宝妹、章燕儿、刘顺国、叶桂娟、张连兴、李三法、郁银荣、郁美英、李贵荣、孙惠兰、沈春华、朱爱明、刘宝国、刘建伟、李惠明、左学妹、李卫兴、刘新兴、陆顺法、李福江、张瑞根、刘根林、刘龙根、刘李荣、张连福、孙顺国、孙平国、龚连发、童小妹、李美珍、李永兴共101人，不服被告上海市普陀区人民政府于2013年9月18日作出《上海市普陀区人民政府关于同意取消真北村地块(二期)征地房屋补偿生效比例条款的批复》的行政行为，推选张秀珍、陆熠兵、刘文国、李慧、毕宏达为诉讼代表人向本院提起诉讼。本院于2014年10月31日受理后，于同年11月5日向被告送达了诉状和证据副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼材料，被告于同年11月14日提交了作出被诉行政行为的证据和规范性文件。本院依法组成合议庭，于2015年4月21日公开开庭审理了本案，原告诉讼代表人张秀珍、陆熠兵、刘文国、李慧、毕宏达、被告上海市普陀区人民政府的委托代理人高兴发到庭参加诉讼。经上海市高级人民法院批准，本案审理期限延长至2015年5月2日止。本案现已审理终结。 被告于2013年9月18日作出《上海市普陀区人民政府关于同意取消真北村地块(二期)征地房屋补偿生效比例条款的批复》(以下简称《取消生效比例批复》)的行政行为，主要内容为：“上海市普陀区规划和土地管理局：你局《关于取消真北村地块(二期)征地房屋补偿生效比例条款的请示》(普规土〔2013〕27号)已收悉。经研究，同意取消真北村地块(二期)《征地房屋补偿方案》、《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法》中‘在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例达到本地块征地房屋补偿总产权户数(以实际计户数为准)的90%，签订的《补偿协议》生效。在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例未达到90%的，《补偿协议》不生效。征地房屋补偿人向已签约的征地房屋被补偿人发放2000元/证补贴。’的条款……” 原告共同诉称：原告等人所在的真北村地块(二期)自2012年10月8日启动征地房屋补偿程序。2012年11月9日，被告同意了上海市普陀区规划和土地管理局(以下简称普陀区规土局)的征地房屋补偿方案和实施办法，其中明确“本基地拟采用附生效条件的签约制度”。在公告的《征地房屋补偿方案》(沪普征地房补方[2012]第1号)第八条第(二)项：“本地块《补偿协议》生效条件：在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例达到本地块征地房屋补偿总产权户数(以实际计户数为准)的90%，签订的《补偿协议》生效。在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例未达到90%的，《补偿协议》不生效。”2012年12月29日《告知书》第二条“签约比例达不到90%,已签订的《补偿协议》不生效，本基地将终止征地房屋补偿工作。”自2012年11月17日至签约期满，签约率未达到90%。2013年9月25日，原告所在地的动迁组出示被告签发的《取消生效比例批复》，告知已经取消了真北村地块(二期)征地房屋补偿生效比例条款。原告不服，向上海市人民政府提起行政复议，后上海市人民政府维持了被诉行政行为。原告认为，被告一旦作出行政行为，非有法定事由和法定程序不得随意撤销或改变，被诉行政行为未遵循信赖保护原则。故请求撤销被诉行政行为。 被告辩称：被诉行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回原告诉请。 被告为证明被诉行政行为的合法性，向本院提交证据和依据如下： 1、沪府土〔2010〕649号《关于批准普陀区人民政府2010年第一批次建设项目征收土地的通知》；2、沪普征地房补告[2012]第1号《征地房屋补偿方案公告》；3、《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法》(征求意见稿)及公告照片；4、座谈会照片；5、普规土〔2012〕44号《关于报请区人民政府审批真北村地块(二期)征地房屋补偿方案的请示》；6、普府〔2012〕102号《普陀区人民政府关于真北村地块(二期)征地房屋补偿的批复》；7、沪普征地房补方[2012]第1号《征地房屋补偿方案》；8、《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法》；9、《通知》及公告照片；10、《上海市征收集体土地居住房屋补偿协议(农民)》；11、上海市普陀区建设用地事务所(以下简称普陀用地事务所)事业单位法人证书；12、上海市普陀第一房屋征收服务事务所有限公司(以下简称普陀征收一所)企业法人营业执照；13、被告收到的2012年11月28日群众来信；14、被告收到的《严格按照规定动迁，废除90%签约率》群众来信；15、被告收到的《徐家宅老百姓的心声》群众来信；16、被告收到的2013年1月14日群众来信；17、被告收到的《真北动迁户联名信》(2013年1月19日)；18、被告收到的《坚决要求取消真北二期90%生效比例的联名信》(2013年1月20日)；19、被告收到的《长征镇真北村前陆家厍已签约动迁居民的心声》(2013年1月19日)；20、居民集会要求取消90%生效比例的照片；21、2013年1月20日发出的《意愿征询通知》；22、2013年1月20日开始陆续收到的《意愿征询回复》一组；23、2013年3月6日发出的《告知书》及照片；24、普规土〔2013〕9号《关于真北村地块(二期)征地房屋补偿工作的请示》；25、普府〔2013〕28号《上海市普陀区人民政府关于真北村地块(二期)征地房屋补偿的批复》；26、2013年3月28日《通知》及公告照片；27、《的补充协议》；28、《上海市征收土地居住房屋补偿协议(农民)(新协议)》；29、2013年5月26日《通知》及公告照片；30、普规土〔2013〕27号《关于取消真北村地块(二期)征地房屋补偿生效比例条款的请示》；31、普府〔2013〕107号《取消生效比例批复》；32、2013年9月24日发出的《关于取消真北村地块(二期)征地房屋补偿生效比例条款的通知》及公告照片；33、2013年9月24日发出的《告知书》；34、真北二期已签约情况；35、沪府复字(2013)第525号《行政复议决定书》。 被告以上述证据证明，被诉行政行为正确合法。具体陈述如下： 根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)第二十五条、《上海市实施办法》第三条、第三十一条、《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(以下简称《补偿暂行规定》)第五条的规定，被告具有作出被诉行政行为的法定职权。 系争地块位于本市普陀区长征镇，四至范围为南至苏州河、北至同普路、东至老真北路(一期除外)、西至规划真光路(包括陆家厍、北徐家宅全部)，属于旧区改造土地储备地块。2010年9月16日，上海市人民政府批准征收系争地块。2012年10月8日，普陀区规土局发布《征地房屋补偿方案公告》及《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法(征求意见稿)》，其中并未包含有关签约生效比例的条款。2012年11月6日，普陀区规土局将真北村地块(二期)征地房屋补偿方案向被告请示，2012年11月9日，被告批准同意普陀区规土局的请示，决定于2012年11月17日正式开始签约工作，在上述请示和批复中，增加了“在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例达到本地块征地房屋补偿总产权户数(以实际计户数为准)的90%，签订的《补偿协议》生效，在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例未达到90%的，《补偿协议》不生效”的条款。2012年11月15日，普陀区规土局发布通知，告知该地块签约开始时间为2012年11月17日，签约期限为60日。签约期满后，未达到方案规定的90%生效比例。 2012年11月至2013年1月，被告多次收到该地块居民来信，要求废除90%的签约生效比例。2013年1月20日，普陀区规土局委托普陀用地事务所、普陀征收一所向真北村地块(二期)征地房屋被补偿人户发放了《意愿征询通知》，就是否同意变更生效比例条款征询意见。经汇总，共回收400产书面回复，其中，387产同意变更生效比例，占总户(产权)数的67.07%。 2013年8月26日，普陀区规土局向被告报送了《关于取消真北村地块(二期)征地房屋补偿生效比例条款的请示》，2013年9月18日，被告针对上述请示作出被诉行政行为。被告做出被诉行政行为之前，已经经过了调查了解、征询被补偿人的意见等步骤，根据意愿征询结果，经普陀区规土局请示，被告同意取消了生效条款。被告作出被诉行政行为得到了大多数被补偿人的支持认可，截止2014年11月17日，真北二期地块已有435户(产)履约搬迁。 经庭审质证，原告认为：1、原告是针对《取消生效比例批复》行政行为提起的诉讼，被告提供的职权依据只能证明其有权对争议地块进行征收，被告并未提供其可以取消补偿协议生效比例的法定职权，故被告应当承担相应责任；2、根据《补偿暂行规定》第十条第三款的规定，被告在作出征地房屋补偿方案时，是在听取了相关权利人的意见后确定了90%的生效比例，被告现认为其当时没有听取过权利人意见的说法不能成立，被告程序违法；3、意愿征询单位非行政单位，意愿征询因无第三方参与，缺乏公正性公开性。征询过程中从未告知结果，也没有告知达到多少比例会作出什么结果。征询存在以人为单位与以户为单位的混淆。且被告提供的征询意愿回复存在造假，很多签名明显存在问题。原告提供的郁海珠的证言可以证明很多意愿征询表存在被胁迫签署的情形；4、被告提供的群众信访材料存在造假的情况，403户被补偿人签订补偿协议是在2013年的3月至4月，而被告取消生效比例是在9月份，2013年3、4月份签约的人支持9月份取消生效比例，从逻辑上讲不通。 对此，被告质辩认为：1.被告负责行政区域内集体土地征收补偿工作，具有做出被诉行政行为的法定职权；2.截止2013年4月30日，真北村地块(二期)403产被补偿人签署协议并履约，证明取消90%生效比例条款符合大多数被补偿人的意愿；3.关于群众来信，部分信件是被补偿人匿名邮寄的，部分信件是信访办转交的，有些签名被告无法核实，但被告收到群众要求取消生效比例的来信来访是客观事实；4.关于原告认为意愿征询表上签名不一致的情况，经被告核实，部分意愿征询表系被征收人本人签署，部分是被征收人的家属签的，且在被告提供的意愿征询回复中，除郁海珠、杨建国、孙顺国之外，其他人都签订了新的补偿协议或补充协议，可以证明当时签署意愿征询回复同意取消生效比例是被征收人真实意思表示。 原告为证明其诉称意见，提供以下证据：1、《普陀区真北村(二期)被动迁居民致区规土局的公开信》及送达回执；2、《举报普陀区部分政府工作人员存在违反的行为》及送达回执;3、《投诉普陀区第一房屋征收服务事务所有限公司违法违纪》及挂号信函收据；4、《听证申请书》；5、普府[2012]60号《上海市普陀区人民政府关于确定本区国有土地上房屋征收与补偿相关标准的通知》；6、2012年11月10日普陀用地事务所发出的《告知书》；7、《真北村地块(二期)征地房屋补偿、签约、选房意向单》；8、2012年11月12日《告真北村地块(二期)被补偿人(户)书(二)》；9、2012年11月27日《告真北村地块(二期)被补偿人(户)书(四)》；10、2012年12月29日普陀区规土局和普陀区长征镇人民政府发出的《告知书》；11、2013年1月15日普陀用地事务所发出的《告知书》；12、沪规土资复不字(2013)第004号《不予受理行政复议申请决定书》；13、普规土〔2013〕9号《关于真北村地块(二期)征地房屋补偿工作的请示》；14、普府〔2013〕28号《上海市普陀区人民政府关于真北村地块(二期)征地房屋补偿的批复》；15、投诉举报材料一组及挂号信回执；16、2013年3月28日《通知》；17、2013年5月26日《通知》；18、普陀区规土局作出的编号为XXXXXXXXX的《信访事项告知书》；19、普陀区规土局作出的编号为XXXXXXXX的《告知书》；20、普陀区规土局作出的沪规土资复答字(2013)第191号行政复议答辩书；21、孙顺国、刘洪兴、刘国兴、郁海珠、龚凤娟、陆耀明、郁银荣自述。原告还申请了郁海珠作为证人到庭作证。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1、2、3、4、5、8、9、10、15、18、19、20、21的真实性不予认可，对原告提供的证据6、7、11、12、13、14、16、17的真实性无异议。对郁海珠的证人证言，被告认为郁海珠是行政相对人之一，与本案有利害关系，对其证人证言不予认可。 经审理，本院查明事实如下： 系争地块位于本市普陀区长征镇，四至范围为南至苏州河、北至同普路、东至老真北路(一期除外)、西至规划真光路(包括陆家厍、北徐家宅全部)，属于旧区改造土地储备地块。2010年9月16日，上海市人民政府作出《关于批准普陀区人民政府2010年第一批次建设项目征收土地的通知》，2012年10月8日，普陀区规土局发布《征地房屋补偿方案公告》及《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法(征求意见稿)》，其中并不包含有关协议生效比例的条款。 2012年11月6日，普陀区规土局将真北村地块(二期)征地房屋补偿方案向被告请示，请示中普陀区规土局增加了“本基地拟采用附生效条件的签约制度，即在生效期限内签约达90%后，《上海市征收集体土地居住房屋补偿协议》方才生效。”的相应内容。2012年11月9日被告作出《普陀区人民政府关于真北村地块(二期)征地房屋补偿的批复》(普府〔2012〕102号)，批准同意了《征地房屋补偿方案》和《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法》，决定于2012年11月17日正式开始签约工作，上述批准的文件中，均载明“在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例达到本地块征地房屋补偿总产权户数(以实际计户数为准)的90%，签订的《补偿协议》生效，在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例未达到90%的，《补偿协议》不生效”。2012年11月15日，普陀区规土局发布通知，告知该地块签约开始时间为2012年11月17日，签约期限为60日。签约期限届满后，未达到90%的签约生效比例。 2012年11月至2013年1月，被告多次收到该地块居民来信，要求废除90%的签约生效比例。2013年1月20日，普陀用地事务所、普陀征收一所向真北村地块(二期)征地房屋被补偿人户发放了《意愿征询通知》，主要内容为“真北村地块(二期)征地房屋补偿工作自2012年11月17日启动签约，至2013年1月21日签约期满，目前共签约423户(产权)，占总户(产权)数的73%。近期，众多被补偿人(户)陆续通过来信、来访。强烈要求变更《征地房屋补偿方案》、《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法》、《上海市征收集体土地居住房屋补偿协议》中有关生效比例的条款。为此，特向你(户)发放本《意愿征询通知》，就生效条款征询意见，征地房屋补偿实施单位将根据真北村地块(二期)意愿征询结果，研究后报请决定是否变更生效条款等相关事项。请你(户)认真阅读本《意愿征询通知》和《意愿征询回复》有关内容，根据真实意思慎重选择。”2013年3月6日，普陀用地事务所、普陀征收一所发出《告知书》，主要内容为“应广大被补偿人(户)的要求，基地于2013年1月20日展开‘变更有关生效比例事宜’的意愿征询工作，并于2013年1月22日完成全部577产被补偿人(户)的《意愿征询通知》和《意愿征询回复》的送达工作。经汇总，共回收400产书面回复，其中，387产同意变更生效比例，占总户(产权)数的67.07%。” 2013年3月12日，普陀区规土局向被告报送了《关于真北村地块(二期)征地房屋补偿工作的请示》，主要内容为“签约期限届满前后，众多被补偿人(户)纷纷通过来信、来访，提出‘生效比例并非《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(沪府发〔2011〕75号)规定的法律要件，应予取消’，要求履行已签订的《补偿协议》，保护其合法权益……根据被补偿人(户)意愿征询的情况，真北村地块(二期)大多数被补偿人(户)要求履约搬迁的意思表示明确，且不违反《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》的规定。据此，对自愿要求履约搬迁的被补偿人(户)的意愿，应予尊重。现将有关事项请示如下：第一，凡在2013年4月30日前，已签订《补偿协议》的被补偿人(户)可凭原签订的《补偿协议》与上海市普陀区建设用地事务所、上海市普陀第一房屋征收服务事务所有限公司签订《补充协议》，约定搬迁期限、过渡费发放等相关事项……第二，尚未签约的被补偿人(户)仍可以继续进行选房签约。凡在2013年4月30日前，签约并按约搬离原址、移交原房的，过渡费自2013年1月(即签约期限届满当月)起算……”2013年3月26日，被告批复同意了普陀区规土局的请示。2013年3月28日，普陀区规土局将批复内容进行了公示。 2013年5月26日，普陀用地事务所、普陀征收一所陆续向被补偿人(户)发出通知，主要内容为“本基地于2012年11月17日启动征地房屋补偿签约工作，截至2013年4月30日，已有432户(产权)被补偿人(户)签订了《补偿协议》。自上海市普陀区规划和土地管理局2013年3月28日《通知》下发至2013年4月30日，实际履约403户(产权)……” 2013年8月26日，普陀区规土局向被告报送了《关于取消真北村地块(二期)征地房屋补偿生效比例条款的请示》，主要内容为“区政府：真北村地块(二期)征地房屋补偿签约工作自2012年11月17日启动，截至2013年4月30日，共有432户(产权)签订了《上海市征收集体土地居住房屋补偿协议》(以下简称《补偿协议》)，占总产权数的74.74%，未能达到协议约定的90%签约的生效条件。因大多数被补偿人(户)要求履约搬迁，我局于2013年3月28日下发《通知》，截至2013年4月30日，实际履约403户(产权)，占总产权数的69.72%。鉴于上述情况，现将有关事项请示如下：一、报请区政府批准取消《征地房屋补偿方案》、《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法》中‘在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例达到本地块征地房屋补偿总产权户数(以实际计户数为准)的90%，签订的《补偿协议》生效。在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例未达到90%的，《补偿协议》不生效。征地房屋补偿人向已签约的征地房屋被补偿人发放2000元/证补贴。’的条款……”2013年9月18日，被告针对上述请示作出被诉行政行为。张秀珍等98人，因对被诉行政行为不服，向上海市人民政府提起行政复议，上海市人民政府于2014年1月26日作出沪府复字(2013)第525号行政复议决定，维持被诉行政行为。原告等人遂诉至法院。 本院认为：根据《补偿暂行规定》第五条的规定，区(县)人民政府负责本行政区域的征地房屋补偿工作，普陀区人民政府具有管理本行政区域征地房屋补偿工作的法定职权。 就被诉行政行为合法性而言，争议在于两个方面，一是征地房屋补偿范围内签约比例是否系法定要求，这涉及到取消生效比例条款的法律适用是否违法的判断。二是被告作出被诉行政行为是否正当，这涉及到取消生效比例条款的事实认定和程序是否违法的判断。 本案系争地块属于“已征未拆”的集体土地，根据《补偿暂行规定》第二十八条的规定，在该规定施行前已办理征收集体土地手续，并已完成土地、青苗、集体资产补偿和被征地人员社会保障手续，尚未实施房屋补偿，在规定施行后实施房屋补偿的，区(县)征地事务机构应当编制征地房屋补偿方案，由区(县)土地管理部门进行公告，并按照第十条第三款的规定听取意见。征地房屋补偿方案由区(县)土地管理部门报区(县)人民政府批准后实施。从《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《上海市实施办法》、《补偿暂行规定》等法律、法规、规章中涉及征收集体土地的相关规定来看，并未要求实行征询制以及确定协议生效比例。本案中，普陀区规土局在2012年10月8日公告的《征地房屋补偿方案公告》及《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法(征求意见稿)》中并不包含有关协议生效比例的条款，但在普陀区规土局随后向被告报批的方案及实施办法及被告批复同意的文件中却包含了有关协议生效比例的条款，这与《补偿暂行规定》第十条第三款的要求不相符合，这一做法与相关法律规定要求不相一致，确有不足。被告作出被诉行政行为，是对前期工作中产生问题的弥补。因此，被诉行政行为取消生效比例条款不违反法律、法规、规章的禁止性规定，于法不悖。本案中，签约期限内虽有约七成的被征收人签订了协议，但在签约期满后并未达到90%的签约比例，引起多数被征收人的不满，并通过多种渠道向被告及征收实施单位表达不满。为解决争议，征收实施单位就是否变更协议生效条款的事宜向被征收人户发放了意愿征询表，大多数被征收人户同意变更协议生效条款。在此基础上，被告作出《取消生效比例批复》并在征收范围内进行了公示。被告作出被诉行政行为，经过了调查、书面征询被补偿人意见、公示等程序，保障了被补偿人的程序性权利。本案中，真北村地块(二期)征收地块上大多数被补偿人已经履约搬迁。综上，被诉行政行为正确合法，原告等人的诉讼主张及提交的相应证据尚不足以否定被诉行政行为的合法性。据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决如下： 驳回原告张秀珍、陆熠兵、刘文国、李慧、毕宏达等101人的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。 审 判 长 冯 鹤 代理审判员 朱 骏 人民陪审员 周有良 二〇一五年四月三十日 书 记 员 王 燕 附：相关法律条文 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》 第五十六条  有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： …… （四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。