海南省屯昌县人民法院   行政判决书   （2018）琼9022行初18号   原告吴崇坚，男，1963年4月10日出生，汉族，住屯昌县。   委托代理人王瑜，男，1950年1月11日出生，汉族，住屯昌县。由屯昌县屯城镇文安社区居民委员会推荐。   被告屯昌县人民政府。住所地屯昌县屯城镇昌盛路县政府大院。   法定代表人匡文胜，县长。   被告屯昌县国土资源局。住所地屯昌县屯城镇昌盛路政府大院。   法定代表人邢范，局长。   两位被告共同委托代理人曾垂枢，屯昌县国土资源局不动产登记局局长。   两位被告共同委托代理人程晓东，海南信达律师事务所律师。   原告吴崇坚不服被告屯昌县国土资源局（以下简称屯昌县国土局）于2017年12月14日作出的《屯昌县国土资源局关于对吴崇坚提交的不予登记的决定书》（以下简称《不予登记决定》）及被告屯昌县人民政府（以下简称屯昌县政府）作出屯府复决字（2018）3号《屯昌县政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）一案，于2018年2月12日向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。两被告于2018年3月16日分别向海南省第一中级人民法院提交《管辖权异议申请书》，海南省第一中级人民法院于2018年4月17日裁定本案移送屯昌县人民法院管辖。本院于2018年5月2日受理后，于2018年5月3日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月21日公开开庭审理了本案。原告吴崇坚及其委托代理人王瑜，被告屯昌县政府和屯昌县国土局的共同委托代理人曾垂枢、程晓东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告屯昌县国土局于2017年12月14日作出《不予登记决定》，其主要内容为：“吴崇坚：你申请将没有填写土地使用者的屯国用（1995）第00308号《国有土地使用证》（以下简称第00308号《国土证》）核发（换发）为土地使用者为你名字的新《国有土地使用证》，本局经核查第00308号《国土证》的登记档案，你不是该宗地的土地权利人，你也未提供该宗地土地权利人书面同意更正的证明文件，因此你的申请不符合《土地登记办法》第五十九条规定的更正登记的条件。根据你提供的资料显示，你是通过与儋州市那大卓冯贸易公司（以下简称卓冯公司）签订的《认购昌兴路商品房地基合同书》，以买卖方式受让第00308号《国土证》项下宗地。根据《不动产登记暂行条例》第十四条第一款‘因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。’的规定，你应当与卓冯公司共同申请该宗地的变更登记手续，你单方向本局申请变更登记，不符合《不动产登记暂行条例》的规定。综上，你向本局递交的《办证申请书》，不符合法律法规规定的申请土地使用权更正登记、变更登记的法定条件，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条以及《土地登记办法》第十八条的规定，本局决定对你递交的《办证申请书》所提申请，不予登记。”原告吴崇坚不服该《不予登记决定》，向屯昌县政府申请行政复议。屯昌县政府于2018年2月2日作出屯府复决字（2018）3号《复议决定》，维持屯昌县国土局作出的《不予登记决定》。   被告屯昌县国土局在举证期间内向本院提供作出被诉具体行政行为的证据：1.《办证申请书》；2.《认购昌兴路商品房地基合同书》；3.第00308号《国土证》；证据1-3证明原告吴崇坚于2015年5月11日向屯昌县国土局递交《办证申请书》，原告认为其本人是第00308号《国土证》宗地的使用人，但由于该土地使用证未填写使用人名字，因此要求屯昌县国土局核实，填上吴崇坚的名字后核发第00308号《国土证》给他本人。4.（2017）琼行终155号《行政判决书》，证明因屯昌县国土局未在规定期限内对吴崇坚的上述《办证申请书》作出处理决定，吴崇坚提起行政诉讼，海南省高级人民法院作出生效的（2017）琼行终155号《行政判决书》，责令屯昌县政府、屯昌县国土局限期依法作出处理决定。该判决书同时确认：屯昌县政府、屯昌县国土局主张的第00308号《国土证》项下土地原为规划路用地、该土地证未通过1998年6月的复查、该土地证项下土地使用权已经划归屯昌县食品厂的情况属实；5.第00308号《土地登记申请书审批表》；6.《地籍调查表》及附图；7.《屯昌县政府关于屯昌县城昌兴路规划定线的批复》；8.《屯昌县政府关于同意屯昌县城昌兴路建设实施方案的批复》；9.《屯昌县城昌兴路建设实施方案》；10.《屯昌县昌兴路兴建合同书》；11.屯国用（1995）00308号《国有土地使用权登记卡》；证据5-11证明屯昌县国土局在办理第00308号《国土证》登记时，是依据卓冯公司提交的《关于同意屯昌县城昌兴路建设实施方案的批复》、《屯昌县城昌兴路建设实施方案》、《屯昌县昌兴路兴建合同书》等资料进行登记的，但第00308号《国土证》上未记载土地使用权人。12.屯昌县政府办公室1997年6月2日《通知》及附件《屯昌县政府县长办公会议纪要(11)》(1995年8月11日)；13.屯昌县住房和城乡建设局、屯昌县国土局《关于信访人吴崇坚反映昌兴路一宅基地不予办理、相关情况的报告》；14.屯昌县住房和城乡建设局、屯昌县国土局《关于信访人吴崇坚反映情况的报告》；15.吴崇坚致海南省巡视组6组的一封信（2014年10月2日）；16.《关于请求鉴定吴崇坚持有的国有土地使用证真实性和合法性的函》；17.屯昌县国土局《关于吴崇坚持有真实性和合法性相关情况说明的复函》；18.屯昌县住房和城乡建设局《关于进一步对巡信09号信访件相关问题开展的调查报告》；证据12-18证明：（一）根据《屯昌县政府县长办公会议纪要(11)》(1995年8月11日)的决定“昌兴路、屯郊乡与食品厂交界地原规划4米路从昌兴路到昌盛路，根据实际情况，不再留路，土地归食品厂使用，作为昌兴路填掉食品厂水井的补偿”，因此第00308号《国土证》项下土地使用权属于屯昌县食品厂所有，不属于卓冯公司所有，也不属吴崇坚所有；（二）第00308号《国土证》，1998年6月复查未通过，档案中无“复查审批书”，亦无重新登记使用权人，其合法性缺失；（三）土地证上的土地使用权人一栏未填写，存在登记不规范的问题，该土地证依法应注销。19.第00355号《土地登记申请书审批表》；20.《屯昌县食品厂用地宗地图》（第00355号）；21.《地籍调查表》（第00355号）；22.《土地征用协议书》；23.《用地（宅基地）发证收费单》（1995年8月1日）；24.屯国用（1995）字第00355号《国有土地使用权登记卡》；25.关于屯昌县食品厂第00383号《土地登记申请表》和《土地登记审批表》；26.《地籍调查表》（第00383号）；27.《屯昌县食品厂用地宗地图》（第00383号）；28.《土地征用协议书》；29.《用地（宅基地）发证收费单》（1995年8月10日）；30.屯国用（1995）字第00383号《国有土地使用权登记卡》；证据19-30证明屯昌县食品厂已经于1995年办理了包括涉案土地在内两块土地的屯国用（1995）字第00355号《国有土地使用证》和屯国用（1995）字第00383号《国有土地使用证》，涉案土地使用权为屯昌县食品厂所有。31.《不予登记决定》，证明屯昌县国土局作出的《不予登记决定》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，且已经依法送达给了吴崇坚。   被告屯昌县政府在举证期间内向本院提供作出被诉具体行政行为的证据：1.《行政复议申请书》；2.吴崇坚身份证；3.《公证书》；4.《不予登记决定》；证据1-4证明原告申请行政复议，要求撤销屯昌县国土局作出的《不予登记决定》。5.《行政复议案件立案审批表》；6.屯府复决字[2018]3号《复议决定》；7.《行政复议文书送达回证》，证据5-7证明屯昌县政府依法审查后作出复议决定书，并送达了当事人。   原告吴崇坚诉称，一、屯昌县政府所作出的屯府复决字[2018]3号《复议决定》，其认定事实不清。1994年10月11日，屯昌县屯郊乡人民政府（以下简称屯郊乡政府）根据屯昌县政府作出的屯府函[1994]50号《屯昌县政府关于屯昌县城昌兴路规划定线的批复》等规定，与卓冯公司签订《屯昌县昌兴路兴建合同书》，由该公司投资，屯郊乡政府出地补偿合作兴建“昌兴路”。卓冯公司全面履行了《屯昌县昌兴路兴建合同书》，从而取得“昌兴路”道路两侧铺面等土地使用权，并将该地做为宅基地分间出卖给各个客户。原告与卓冯公司于1995年6月15日签订了《认购昌兴路商品房地基合同书》，原告依约向卓冯公司支付购买宅基地款35000元，因此取得了屯城镇昌兴路9栋14号商品房地基一块，长39米，宽为4.2米，面积163.8㎡，其四至为：东至屯昌县食品厂地界止，南至13号铺面地止(张昌雄房屋地），西至昌兴路界止，北至15号铺面地止（赵世心房屋地)。1995年7月1日，屯昌县政府办理了该地基的行政登记并颁发了第00308号《国土证》，该证项下登记的土地为个人住宅用地，使用期为70年，其中土地使用者栏为空。卓冯公司办好证后就将第00308号《国土证》交给原告持有，也将14号宅基地交给原告使用至今，原告也在该地基上建造房屋地基和围墙，至今已有二十二年之久。虽然第00308号《国土证》的登记档案未填写原告名字，但该14号宅基地已经由卓冯公司转让给了原告，因此原告是14号宅基地的权利人，所以屯昌县政府作出的复议决定书认定原告不是14号宅基地的权利人是错误的。二、1995年8月11日《屯昌县政府县长办公会议纪要》，不能做为认定14号宅基地为屯昌县食品厂的土地。原告于1995年6月15日已向卓冯公司购买了14号宅基地，双方签订的合同合法有效。1995年7月1日两被告向卓冯公司颁发14号宅基地第00308号《国土证》，应视为两被告默认原告与卓冯公司的买卖行为合法。三、屯府复议字[2018]3号《复议决定》认定“1998年，第00308号《国土证》未通过复查，之后项下的土地划归食品厂。”原告认为，屯昌县国土局对G座居民的土地权利证书及其档案进行复查，是行政单位内部正常的工作，对外没有约束力。再说复查的情况没有告知给原告，不能做为认定原告与卓冯公司签订的《认购昌兴路商品房地基合同书》和原告持有的第00308号《国土证》失效的依据。四、屯昌县国土局对原告提出将持有的第00308号《国土证》换发为土地权利人为原告新的《囯有土地使用证》的要求，认为必须是买卖双方共同申请方可。原告于2016年12月19日与卓冯公司双方到屯昌县公证处办理了办证委托书公证的（2016）屯昌证字第288号《公证书》和买卖合同公证的屯昌证字第292号《公证书》，且原告收到《不予登记决定》之后和卓冯公司也共同办理了《办证申请书》，因此屯昌县政府不应再维持屯昌县国土局于2017年12月14日作出的《不予登记决定》。原告认为，原告向卓冯公司购买昌兴路14号宅基地手续齐全、程序合法，该宅基地的权利人已从卓冯公司变更原告，屯昌县政府的复议决定书认定宅基地的权利为屯昌县食品厂是错误的，是没有事实和法律依据的。为维护原告的合法权益不受侵犯，依法提起诉讼，原告请求法院判决：1.撤销屯昌县国土局2017年12月14日作出《不予登记决定》；2.撤销被告屯昌县政府作出的屯府复决字（2018）3号《复议决定》；3.判决两被告履行法定职责将原告持有的第00308号《国土证》换发为土地权利人为原告名下新的《国有土地使用证》；4.本案诉讼费由两被告承担。   在举证期限内，原告吴崇坚向本院提供了如下证据：1.《居民身份证》，证明原告主体适格；2.（2016）琼96行初233号《行政判决书》、（2017）琼行终155号《行政判决书》，证明该两宗案件判决书认定的事实正确，判决结果合理；3.（2016）琼96行初233号案件中屯昌县政府提交的《证据》及屯昌县国土局提交的《答辩状》，证明第00308号《国土证》的土地使用权归卓冯公司所有；4.屯昌县国土局作出的《不予登记决定》，证明该决定书认定的事实与客观事实不一致；5.屯昌县政府作出的《复议决定》，证明该决定书认定的事实与客观事实不一致；6.卓冯公司和原告出具的《申请书》，证明原告申请办证手续齐全；7.卓冯公司出具的《委托书》，证明原告申请办证手续齐全；8.（2016）屯昌证字第288号《公证书》、（2016）屯昌证字第292号《公证书》，证明原告与卓冯公司之间买卖商品房地基事实与办证授权事宜，同时证明原告申请办证手续齐全；9.第00308号《国土证》、《土地登记申请书》、《审批表》、《地籍调查表》、《土地登记申请表》、《国有土地使用登记卡》，证明第00308号《国土证》土地使用权归卓冯公司所有。   被告屯昌县国土局辩称，一、答辩人作出的《不予登记决定》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。2015年5月11日，原告向答辩人递交《办证申请书》、原告与卓冯公司签订的《认购昌兴路商品房地基合同书》复印件、第00308号《国土证》复印件，认为其于1995年6月15日向昌兴路的开发商认购昌兴路商品房宅基地，并取得第00308号《国土证》，但该土地使用证未填写使用人名字，原告主张其本人是该地使用人，要求答辩人核实，填上原告的名字后核发第00308号《国土证》给他。因答辩人未在规定期限内对原告的上述《办证申请书》作出处理决定，原告于2016年11月5日以屯昌县政府、答辩人为被告提起行政诉讼，要求法院判令屯昌县政府、答辩人履行法定职责，对原告持有的第00308号《国土证》更换新的《国有土地使用证》。海南省高级人民法院于2017年4月5日作出生效的（2017）琼行终155号行政判决书，责令屯昌县政府、答辩人在判决生效之日起3个月内就原告提出的为其核发《国有土地使用证》的申请依法作出处理决定。上述判决生效后，答辩人立即启动对原告的上述《办证申请书》进行处理的程序。答辩人经核查第00308号《国土证》的登记档案，发现原告不是该宗地的土地权利人，其也未能提供该宗地土地权利人书面同意更正的证明文件，因此，原告递交的《办证申请书》不符合《土地登记办法》第五十九条“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。”规定的办理更正登记的条件。根据原告提供其与卓冯公司签订的《认购昌兴路商品房地基合同书》，原告是通过与卓冯公司签订《认购昌兴路商品房地基合同书》，以买卖方式受让第00308号《国土证》项下宗地。根据《不动产登记暂行条例》第十四条第一款“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。”的规定，假设第00308号《国土证》项下宗地的使用权人是卓冯公司，原告应当与卓冯公司共同向答辩人递交申请书，共同申请该宗地的变更登记手续。但原告仅是单方向答辩人递交《办证申请书》资料，单方申请变更登记，明显不符合《不动产登记暂行条例》第十四条第一款的规定。根据以上事实，原告向答辩人递交的《办证申请书》，不符合法律法规规定的申请土地使用权更正登记、变更登记的法定条件，答辩人遂依据《不动产登记暂行条例》第二十二条以及《土地登记办法》第十八条的规定，于2017年12月14日作出了《不予登记决定》，决定对原告递交的《办证申请书》所提申请不予登记，并依法送达给了原告。综上，答辩人做出的《不予登记决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。二、原告提起本案诉讼没有事实和法律依据。（一）第00308号《国土证》项下宗地的权利人不是原告。1994年7月14日，屯昌县政府作出《关于屯昌县城昌兴路规划定线的批复》（屯府函[1994]50号），同意在新建一路以北规划昌兴路（即从县车站门口至屯昌水泥厂红华路止），规划道路全长为560米，宽20米。1994年9月21日，屯昌县政府作出《关于同意屯昌县城昌兴路建设实施方案的批复》（屯府函[1994]70号），同意县建委和有关单位制定的《屯昌县城昌兴路建设实施方案》。按照《屯昌县城昌兴路建设实施方案》，准备兴建的昌兴路位于屯昌镇新建路的北面，即从县车站门口至县水泥厂（红华路止），道路经过屯昌车站、屯昌镇新昌生产队鱼塘、牛肉干厂、食品厂、畜牧局、耐火材料厂、兽医药厂、集团公司、屯郊经济场等九个单位的用地；卓冯公司投资兴建，作为投资回报，屯昌县政府采取面临该路的单位以土地补偿方式补偿给投资者卓冯公司。1995年7月1日，屯昌县政府依据《关于屯昌县城昌兴路规划定线的批复》（屯府函[1994]50号）、《关于同意屯昌县城昌兴路建设实施方案的批复》（屯府函[1994]70号）等资料，就昌兴路G座14号土地颁发了第00308号《国土证》，该土地证上没有记载土地使用权人，登记档案中的《国有土地使用权登记卡》上也没有记载土地使用者。1995年8月11日，屯昌县政府印发的《屯昌县政府县长办公会议纪要(11)》记载，当日屯昌县政府召开办公会议，屯昌县政府领导、县国土局领导、食品厂厂长、卓冯公司副总经理等人参加会议，讨论解决昌兴路部分规划用地权属等问题，会议决定：昌兴路、屯郊乡与食品厂交界地原规划4米路从昌兴路通昌盛路，根据实际情况，不再留路，土地归食品厂使用，作为昌兴路填掉食品厂水井的补偿。海南省高级人民法院作出的（2017）琼行终155号《行政判决书》也已经认定：屯昌县政府、答辩人主张的第00308号《国土证》项下土地原为规划路用地、该土地证未通过1998年6月的复查、该土地证项下土地使用权已经划归屯昌县食品厂的情况属实。因此从始至终，原告都不是第00308号《国土证》项下宗地的土地权利人，该宗地的实际权利人应当为屯昌县食品厂。原告认为，其从卓冯公司购买该土地，并已经签订《认购昌兴路商品房地基合同书》，为该土地的权利人的主张，没有事实和法律依据。（二）在答辩人2017年12月14日做出《不予登记决定》之前，仅是原告单方递交《办证申请书》，原告没有向答辩人递交卓冯公司的授权委托资料。原告在2015年5月11日向答辩人递交《办证申请书》之后，一直到答辩人2017年12月14日做出《不予登记决定》之前，从未向答辩人或者屯昌县政府提交（2016）屯昌证字第288号公证《委托书》，也从未表明其受卓冯公司委托共同申请办理土地使用权变更登记，在（2017）琼行终155号案件诉讼过程中，其也未向法院提交过该公证委托书。原告在行政复议申请书中也自认其是在答辩人做出《不予登记决定》之后才将公证书送给答辩人。因此，原告仅是单方向答辩人递交《办证申请书》，其变更登记申请不符合法定条件。再者，第00308号《国土证》项下土地原为规划路用地、该土地证未通过1998年6月的复查、该土地证项下土地使用权已经划归屯昌县食品厂，原告、卓冯公司均不是该土地的权利人，也无权申请办理土地变更登记。（三）本案争议的是答辩人做出《不予登记决定》以及屯昌县政府的《复议决定》是否应当撤销，原告的第三项诉讼请求不属于本案审理范围。原告在本案第三项请求是依法判令两被告履行法定职责将原告持有的第00308号《国土证》换发为土地权利人为原告名下的新的《国有土地使用证》及不动产登记证。而本案争议的是答辩人做出《不予登记决定》以及屯昌县政府的《复议决定》是否应当撤销的问题，不涉及是否应当履行法定职责问题。因此原告的第三项诉讼请求不属于本案审理范围。综上所述，答辩人做出的《不予登记决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，原告提起本案诉讼没有事实和法律依据。请人民法院依法维持答辩人作出的《不予登记决定》。   被告屯昌县政府辩称，答辩人作出《复议决定》符合法律规定。原告不服屯昌县国土局做出的《不予登记决定》向答辩人申请行政复议，答辩人收到申请后依法受理，并按照规定通知相关当事人就原告的行政复议申请进行答复。屯昌县国土局进行了答复并提供了相关证据。答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定对本案进行书面审理，审查了当事人提交的复议申请、答复意见及相关证据。答辩人认为，涉案土地使用权已经划归屯昌县食品厂，因此原告不是该土地的权利人。原告也未提供证据证明自己在领取《不予登记决定》之前已经向屯昌县国土局提交经过公证的委托书。屯昌县国土局做出的《不予登记决定》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。基于此，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2018年2月2日作出屯府复决字[2018]3号《复议决定》，维持屯昌县国土局作出的《不予登记决定》，并依法送达原告、屯昌县国土局。因此，答辩人作出《复议决定》认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，符合法律规定。请人民法院依法维持答辩人的《复议决定》。   本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，当事人在开庭过程中对证据进行了质证。经庭审质证，本院对两被告、原告提交的证据真实性予以确认，并确认双方提交的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。   在本院开庭审理的过程中，两被告委托代理人口头向本院提出追加屯昌县食品厂或屯昌县国资委为第三人参加诉讼的申请。本院认为，两被告委托代理人代理权限仅为一般代理，并非特别授权，因此无权申请追加案件当事人，另外本院庭前初步审查双方当事人提交的证据，认为本案的审理结果与屯昌县食品厂或屯昌县国资委没有权利义务上的直接关系，且追加屯昌县食品厂或屯昌县国资委为第三人到本案中来没有实质意义，因此本院当庭驳回两位被告委托代理人口头申请追加屯昌县食品厂或屯昌县国资委为第三人的请求。   经审理查明，1994年10月11日，屯郊乡政府根据屯昌县政府作出的屯府函[1994]50号《屯昌县政府关于屯昌县城昌兴路规划定线的批复》等规定，与卓冯公司签订《屯昌县昌兴路兴建合同书》，由卓冯公司投资、该乡政府出地补偿合作方式兴建“昌兴路”（即从屯昌县汽车站至屯昌水泥厂红华路止），从而卓冯公司取得该道路两侧665平方米铺面的土地使用权。1995年6月15日，原告吴崇坚与卓冯公司签订《认购昌兴路商品房地基合同书》，原告支付卓冯公司地基款35000元，购得位于屯昌县屯城镇昌兴路G座14号（即原告诉称中所指的9栋14号）商品房地基。1995年7月1日，屯昌县政府应卓冯公司的申请，办理了昌兴路G座14号土地的行政登记并颁发了第00308号《国土证》，其四至为东至屯昌县食品厂地界止、南至13号铺面地、西至昌兴路路界止、北至15号铺面地；用途为住宅；批准使用期限为七十年；面积为163.8㎡；土地使用者一栏为空白。卓冯公司于1995年7月将第00308号《国土证》交由原告持有，也将该土地交给原告使用至今，原告现已在此住宅地基上建设了房屋地基和围墙。   原屯昌县建设委员会于1994年9月制作《昌兴路用地规划红线图》，根据该图记载，昌兴路屯昌县食品厂地段有一规划路，西至昌兴路，东至昌盛路。1995年8月11日，屯昌县政府印发《屯昌县政府县长办公会议纪要(11)》，其会议决定的第二条为：昌兴路、屯郊乡与食品厂交界地原规划4米路从昌兴路通昌盛路，根据实际情况，不再留路，土地归食品厂使用，作为昌兴路填掉食品厂水井的补偿。屯昌县政府于1995年8月1日审批通过屯国用（1995）字第00355号《国有土地使用权登记卡》，屯昌县政府于1995年8月10日审批通过屯国用（1995）字第00383号《国有土地使用权登记卡》。屯昌县国土局在l998年6月复查中认为第00308号《国土证》项下的土地原为规划路用地，且该土地使用权已经划归屯昌县食品厂，因此未予审批通过，现第00308号《国土证》档案中无《复查审批书》。在（2017）琼行终155号生效行政判决书中原告、被告均确认第00308号《国土证》的14号宅基地位于屯国用（1995）字第00355号、屯国用（1995）字第00383号宗地范围内（即屯昌县食品厂的土地范围内）。另，上述《屯昌县政府县长办公会议纪要(11)》的内容、屯昌县国土局在l998年6月复查第00308号《国土证》的情况均未告知向原告，还有行政机关尚未通过法律法规规定的程序对第00308号《国土证》进行注销或撤销。   原告吴崇坚因建设新房需要向屯昌县住房和城乡建设局申请办理建设规划许可证，屯昌县住房和城乡建设局要求原告将第00308号《国土证》中“土地使用者”空白栏填写实名。原告于2015年5月11日向屯昌县国土局提出《办证申请书》，请求将没有填写土地使用者的第00308号《国土证》核发（换发）为土地使用者为原告名下新的《国有土地使用证》。由于屯昌县国土局和屯昌县政府未依法作出处理决定，原告吴崇坚于2016年11月14日向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。海南省第一中级人民法院于2016年12月23日作出的（2016）琼96行初233号行政判决，两被告不服，向海南省高级人民法院提起上诉。海南省高级人民法院于2017年4月5日作出（2017）琼行终155号终审行政判决：一、撤销海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初233号行政判决；二、责令屯昌县政府、屯昌县国土局在本判决生效之日起3个月内就吴崇坚提出的为其核发《国有土地使用证》的申请依法作出处理决定。屯昌县国土局于2017年12月14日作出《不予登记决定》，原告吴崇坚不服该《不予登记决定》，向屯昌县政府申请行政复议。屯昌县政府于2018年2月2日作出屯府复决字（2018）3号《复议决定》，维持屯昌县国土局作出的《不予登记决定》。   本院认为，本案的争议焦点是：屯昌县国土局作出的《不予登记决定》及屯昌县政府作出的屯府复决字（2018）3号《复议决定》是否合法。   根据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”和第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”的规定，不动产物权以登记为公示原则，权利人应以不动产登记簿的登记为准。虽然屯昌县国土局、屯昌县政府登记办理第00308号《国土证》中未填写涉案国有土地使用权人，存在土地行政登记行为不规范、不合法的行政瑕疵问题，但登记档案中显示申请办理该证的是卓冯公司，原告并未参与申请，因此应推定该证的土地权利人应该是卓冯公司，虽然卓冯公司于1995年已经将该住宅地基卖给原告，且已经实际交付地基给原告使用，也交付第00308号《国土证》给原告持有，且原告已经全部支付相应土地购买款，但双方尚未到屯昌县国土局办理该地基过户登记，因此尚未发生物权变动的法律效力。也即从物权登记公示角度来说，原告尚未是第00308号《国土证》项下土地的权利人。因此原告以第00308号《国土证》土地权利人的身份请求屯昌县国土局将没有填写土地使用者的第00308号《国土证》核发（换发）为土地权利人为原告名下新的《国有土地使用证》，是不符合相关法律法规的规定的。屯昌县国土局根据原告申请办证的请求，审查认定“原告不是该宗地的土地权利人，原告也未提供该宗地土地权利人书面同意更正的证明文件，原告的申请不符合《土地登记办法》第五十九条规定的更正登记的条件；还有原告以买卖方式受让第00308号《国土证》项下宗地，应当与出卖方卓冯公司共同申请该宗地的变更登记手续，原告单方申请变更登记，不符合《不动产登记暂行条例》的规定”，从而作出《不予登记决定》，其行政决定有事实依据，适用法律、法规正确，程序合法。   屯昌县政府在行政复议中履行行政复议的职责是审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当。屯昌县政府依据《中华人民共和国行政复议法》的规定进行书面审理，并作出屯府复决字[2018]3号《复议决定》，维持屯昌县国土局作出的《不予登记决定》。其行政复议程序合法，适用法律、法规准确，其结论维持原具体行政行为是正确的。但屯昌县政府在《复议决定》中关于“涉案土地使用权已经划归县食品厂”阐述的理由存在不妥当，因为第00308号《国土证》尚未经过法律法规规定的程序予以注销或撤销，而且行政机关内部复查及相关会议纪要决定对外（具体行政行为相对人）不能产生法律效力，因此该证还具有法律效力，所以不能直接认定涉案地基使用权归屯昌县食品厂。   虽然本案行政机关作出的行政行为正确，原告的各项诉讼请求也应驳回，但本案涉案土地存在的纠纷尚未得到有效地解决。涉案土地目前存在的实际情况有：（一）屯昌县国土局1995年未能审慎地履行办证职责，造成第00308号《国土证》的14号宅基地位于屯国用（1995）字第00355号、屯国用（1995）字第00383号宗地范围内，发生生效土地使用权证冲突问题；（二）第00308号《国土证》项下土地是屯昌县国土局、屯昌县政府在1995年给付卓冯公司作为兴建“昌兴路”其中一部分的补偿；（三）原告在1995年就已经购买第00308号《国土证》项下土地，并给付完购买地基款，且卓冯公司交付该地给原告使用已有二十多年。屯昌县政府、屯昌县国土局依法履行职责处理涉案土地纠纷时应当充分考虑以上这些实际情况，才能有效妥善地解决纠纷，否则涉案土地纠纷将持续不断。   综上所述，屯昌县政府和屯昌县国土局行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，因此原告吴崇坚诉请撤销被告屯昌县国土局2017年12月14日作出《不予登记决定》、撤销被告屯昌县政府作出的屯府复决字（2018）3号《复议决定》以及判决两被告履行法定职责将原告持有的第00308号《国土证》换发为土地权利人为原告名下新的《国有土地使用证》等诉讼请求均应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告吴崇坚的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告吴崇坚负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。   审判长 邓贤毅   人民陪审员 李运雄   人民陪审员 郑 进      二〇一八年六月二十三日   法官助理 林明霄   书记员 林道儒   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。