湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)潭中行终字第60号上诉人（原审原告）王建国，男，1952年6月14日出生，汉族，湖南省湘乡市人。委托代理人丁建阳，男，1989年1月22日出生，汉族，湖南省湘乡市人，系上诉人王建国之子，代理权限为特别授权。委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师，代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）湘乡市国土资源局。法定代表人李建光，局长。委托代理人李磊，男，1988年3月27日出生，汉族，湖南省湘乡市人，系湘乡市国土资源局干部，代理权限为特别授权。委托代理人周兴，湘乡市国土资源局法律顾问，代理权限为一般代理。上诉人（原审原告）王建国因与被上诉人（原审被告）湘乡市国土资源局限期腾地国土行政强制一案，不服湖南省湘乡市人民法院（2014）湘法行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉王建国及其委托代理人丁建阳、李金平，被上诉人湘乡市国土资源局委托代理人李磊、周兴到庭参加诉讼。因案情复杂，经湖南省高级人民法院批准延长审理期限三个月。本案现已审理终结。原审判决认定，2012年12月3日经湖南省人民政府（2012）政国土字第1685号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收湘乡市东山办事处东林村、塔子村部分土地，申请用地总面积13.2089公顷，建设项目名称为湘乡市“大东山”旅游区一期工程（II），原告王建国户的房屋位于湘乡市东山办事处东林村第四村民组208号，属于该项目征收红线内，必须拆迁。湘乡市人民政府于2012年12月10日发布了湘土公字[2012]29号《征收土地方案公告》。被告于2012年12月26日经湘乡市人民政府批准发布了湘征补[2012]35号《征地补偿安置方案公告》。因《湖南省人民政府关于〈湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法〉的批复》（湘政函[2013]84号文件）于2013年4月22日开始施行，被告于2013年11月6日发布了湘征补[2013]补19号《征地补偿安置方案补充公告》。湘乡市国土资源局征地拆迁事务所（以下简称征拆机构）依程序受理并承担了该项目的具体实施工作，对王建国户房屋进行了实地丈量登记，并申请公证处对房屋丈量登记情况办理了证据保全公证，认定王建国户房屋实际测量面积508.78m2，其中砖混楼房390.6m2，砖木平房118.18m2。被告根据《湖南省人民政府关于〈湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法〉的批复》（湘政函[2013]84号）文件的有关规定，按货币补偿方式对王建国户需依法拆迁的房屋进行计价补偿。王建国户房屋及附属设施补偿费为人民币1533493.00元（包括住房安置货币补贴784000.00元，但已扣除按期拆迁奖203512.00元）。2014年7月16日，被告向王建国户送达了《房屋拆迁补偿安置通知书》，告知其房屋拆迁补偿情况。2014年7月31日被告向王建国送达房屋拆迁补偿费存折时，王建国户拒收，拒不接受补偿，拒绝腾地。湘乡市国土资源局于2014年9月3日对王建国户作出湘国土资法规字[2014]7号《限期腾地告知书》，告知王建国户需依法拆迁的房屋及附属设施补偿费为人民币1533493.00元（已扣除按期拆迁奖203512.00元），将对王建国户作出限期腾出土地的决定。告知原告享有陈述、申辩及申请听证的权利。王建国接到告知书后未在规定期限内申请听证。湘乡市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条的规定，于2014年9月15日对王建国作出湘国土资法规字[2014]13号《限期腾地决定书》，责令王建国户在收到决定书之日起10日内自行拆迁完毕并腾交土地。逾期未拆迁，将依法申请人民法院强制执行。原告王建国不服该决定遂提起诉讼。原审判决认为，湘乡市“大东山”旅游区一期工程（II）建设用地项目经过湖南省人民政府批准需征收湘乡市东山办事处东林村、塔子村部分土地，原告王建国户的房屋属于该项目征收红线内，根据建设需要必须拆迁。湘乡市人民政府发布了《征收土地方案公告》，被告湘乡市国土资源局依程序发布了《征地补偿安置方案公告》及补充公告，对原告的房屋及设施进行了实地丈量登记，并依规定对原告需拆迁的房屋进行了计价补偿，向原告送达了《房屋拆迁补偿安置通知书》和补偿费存折。原、被告无法达成征地拆迁协议，原告王建国拒绝接受补偿。湘乡市人民政府牵头组织相关部门单位、湘乡市东山办事处、东山新城建设指挥部等多次上门到原告王建国家中反复解释、宣传征拆政策，但王建国仍拒绝配合征拆工作，其行为阻碍了征收土地工作的顺利进行和项目建设的推进。被告湘乡市国土资源局对原告王建国作出的湘国土资法规字[2014]13号《限期腾地决定书》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，原告认为被告开展的征拆工作违反法律程序，作出的行政行为缺乏事实依据和法律依据，请求人民法院确认被告作出的行政行为违法并予撤销的证据不足，理由不充分，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王建国的诉讼请求。案件受理费50元，该院决定予以免交。一审判决宣告后，王建国不服提起上诉称：一、一审判决认定事实不清。1、上诉人的房屋属于哪个征地项目红线范围之内不清楚。虽然被上诉人一再强调上诉人的房屋处于征地批复范围之内，但对应的征地协议中的建设项目“行政中心”却与征地前置文件、征地批复中的“大东山旅游”项目不一致，且征地协议与征地前置文件中的征收面积数额也不一致，上诉人的房屋究竟因何原因需要征收、在哪个征地范围内均是有争议的。2、被上诉人无证据证明其已发布相应公告。被上诉人虽提供了湘乡市人民政府2012年12月10日发布的湘土公字【2012】29号《征收土地方案公告》、被上诉人2012年12月26日发布的湘征补【2012】35号《征地补偿安置方案公告》及补充公告文本，但并未提供征收土地方案公告已经发布的证据，后面两个公告的照片模糊不清，未注明拍摄人、拍摄时间，也未提供照片的原始载体，不符合证据规则的要求。3、征地拆迁实施主体违法。征地拆迁事务所系事业单位，法律法规没有授权其行使征地拆迁的职权，且被上诉人适用的《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第四条已规定，湘乡市的征地拆迁职权由湘乡市土地管理行政主管部门实施，仅岳塘区和雨湖区可由征地拆迁事务所承办。本次征收拆迁的测量、补偿通知等行为均由征地拆迁事务所实施，违反法律规定。4、被上诉人所作《限期腾地决定书》对房屋情况认定不清、被征收人口认定错误，剥夺了上诉人对征地拆迁补偿安置方式的选择权，没有给予上诉人营业补偿。被上诉人仅认定上诉人砖混和砖木结构的房屋面积，对于其他用塑钢、彩钢建造的棚子及其他附属物未进行认定，而上述地上物客观存在，被上诉人提供的照片中也有明确反映，是否需补偿，如何进行补偿，该决定书未涉及；在被上诉人作出《限期腾地决定书》之前，上诉人的二儿子于2014年7月30日生育一小孩丁荣睿，被征收人口应当为九人，限期腾地决定书认定被征收人口为八人是错误的；根据相关法律、法规的规定，上诉人在集体土地上的房屋拆迁中可以选择安置方式，但被上诉人仅给予原告货币补偿，而在同种情况下允许其他被拆迁人自拆自建，剥夺了上诉人的选择权；上诉人的房屋除居住用外，部分面积用于经营，并有营业执照和税务登记为证，但被上诉人未按规定给予上诉人营业补偿。5、《限期腾地决定书》程序违法，没有公示被征拆户基本情况和补偿安置审核结果，被上诉人仅提供上诉人一户的被征拆户基本情况和补偿安置审核结果的表格，不能证明其已进行了公示，剥夺了上诉人的申请复查权。二、一审判决程序违法。1、涉案的《限期腾地决定书》对王建国户作出，该户涉案人口包含王建国在内有九人，均属于在册人员，与该决定书有利害关系，一审法院未通知其他人作为第三人参加诉讼，违反法律规定；2、本案于2014年12月23日由一审法院立案受理，2015年5月28日才作出判决，严重超过审理期限。三、一审判决适用法律错误。《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》虽经湖南省人民政府批准，但仍是一般规范性文件，不能作为行政判决的法律依据，对上诉人的补偿标准应当参照国有土地上房屋拆迁标准制定，被上诉人直接依据《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》确定上诉人的货币补偿标准，是不正确的，一审判决在此基础上作出判决是错误的。请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人所作湘国土资法规字【2014】13号限期腾地决定书。被上诉人湘乡市国土资源局答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1、上诉人认为征地协议中的建设项目“行政中心”与征地前置文件、征地批复中的“大东山旅游区”项目不一致明显文意理解错误，行政中心即为大东山旅游区的一个建设项目。2、征地批文批准大东山旅游区一期工程（Ⅱ）征收土地总计13.2089公顷，根据土地分类面积汇总表，上诉人所处的东林村征地面积为9.7483公顷=146.2245亩，答辩人与东林村协议中征地面积为137.5555亩，在批文规定的面积内。对于上诉人所称征收面积不一致，答辩人根据实际情况只要未明显超批准面积征地即为合理，上诉人房屋座落于东林村，征地范围并无争议。3、对于上诉人称答辩人没有征收土地方案公告已经发布的证据，答辩人提供了张贴征地公告后拍摄的照片，上诉人并无相反证据推翻答辩人提供的照片，根据《最高人民法院行政证据规定》第六十八条第（一）款、第（四）款，一审法院可以直接认定。4、上诉人提出征地拆迁实施主体违法的上诉理由不成立，实施征地拆迁的的征地拆迁事务所系答辩人的内设机构，查阅答辩人门户网站便知，对于众所周知的常识性问题，答辩人认为不需要提供证据。答辩人系合法的征地实施单位，所属答辩人的征地拆迁事务所具备征地拆迁资格。5、湘乡市“大东山”旅游区一期工程Ⅱ系为了促进社会发展等公共利益的需要，经湖南省人民政府（2012）政国土字第1685号《农用地转用、土地征收审批单》批准，同意征收湘乡市东山办事处东林村、塔子村部分土地，上诉人房屋在该项目征收红线内，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条之规定湖南省人民政府有批准权限，征地批准文件合法。6、因原告拒不配合拆迁工作，妨碍国家建设正常进行，答辩人在作出限期腾地决定之前先向上诉人送达了《限期腾地告知书》告知了上诉人相关权利义务，其未在规定期限内申请听证，答辩人在上诉人上述权利期满后作出《限期腾地决定书》程序合法。7、根据旧《行政诉讼法》第五十七之规定，有特殊情况需要延长审理期限的，经高级人民法院批准可以延长，故上诉人称一审超过了法定三个月的审理期限，程序违法理由不成立。二、答辩人征地程序合法，适用法律法规正确。1、湖南省人民政府2012年12月3日下发（2012）政国土字第1685号《农用地转用、土地征收审批单》后，湘乡市人民政府于2012年12月10日发布了（湘土公字[2012]29号）《湘乡市人民政府征收土地方案公告》，答辩人于2012年12月26日发布了（湘征补[2012]35号）《湘乡市国土资源局征地补偿安置方案公告》。因《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函〔2013〕84号）系为适应我市集体土地征收与房屋拆迁等实际情况，由省政府确定的地方行政规章，并于2013年4月22日在我市开始施行，答辩人于2013年11月6日发布了（湘征补[2013]补19号）《征地补偿安置方案补充公告》。以上公告均张贴于东林村醒目位置，并采取照相方式进行了证据保全，征地程序符合法律、法规规定。2、依法公示了被征拆户基本情况，向上诉人送达了《房屋拆迁补偿安置通知书》以及补偿费存折，并将公示与送达过程进行了拍照保全，对上诉人房屋面积丈量进行了公证保全，对于上诉人称其塑钢、彩钢建造的棚子等没有进行认定，是因其未经批准擅自抢建、改建、扩建。3、在确定住房货币安置补贴人数时，小孩还未出生，上诉人亦未提供小孩的准生证，答辩人按其户籍确定人数为八人并无不当，答辩人依据补偿安置通知上确定的补偿数额作出限期腾地决定合法正确。对于上诉人称剥夺了其征地拆迁补偿安置方式的选择权的上诉理由不成立，湘乡市政府征收集体土地采用货币补偿有其政策性与因地制宜性，答辩人在湘乡市人民政府公布《征收土地公告》之后，经批准公布《征地补偿安置方案》即已经获得上级政府批准与确定，相关手续并不需再另行办理，无论依法还是依照政策，答辩人对上诉人采用货币补偿都有正当理由与依据。三、征地补偿合法，适用依据正确。《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》系根据本地实际情况与经济发展水平经省政府批准的地方行政规章，答辩人依照执行合法正确。答辩人的征地拆迁事务所（下称征拆机构）依程序受理并承担了此项目的具体实施工作后，对上诉人房屋进行实地丈量登记，并申请公证处对房屋丈量登记情况办理证据保全公证，认定上诉人房屋实际丈量面积508.78㎡，其中砖混楼房390.6㎡，砖木平房118.18㎡，对上诉人需拆迁的房屋及附属设施补偿费为人民币1533493.00元。对于上诉人提出的应按照市场价补偿，与答辩人适用该办法补偿两者并不冲突，该办法与《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城市房屋拆迁管理条例》精神一致。上诉人所举出的最高法院个案指导意见明显不适用本案，我省制定了专针对集体土地征收与房屋拆迁的地方规章。2、上诉人仅有营业执照与税务登记证，也没有合法的集体建设用地手续，不符合给予营业补偿系的条件。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。在二审审理过程中，上诉人王建国补充提交了以下证据：1、湘乡市征地拆迁工作联席会议纪要，拟证实对于符合购买安置地的拆迁户，可以采取统一购买安置地建房的方式进行安置，湘乡市的征地拆迁应按湘潭市人民政府的文件办理；2、湘乡市征地拆迁事务所组织机构代码情况，拟证明湘乡市征地拆迁事务的属于事业单位，是独立法人，并非湘乡市国土资源局的内设机构。被上诉人湘乡市国土资源局发表以下质证意见：对于证据1的真实性、合法性无异议，但与本案无关。湘乡市不同区域的实际补偿情况也不一致，政府必须根据土地总体规划根据实际情况进行安置补偿，上诉人不具备购买安置地的条件；对于证据2，湘乡市国土资源局征地拆迁事务所属于国土局的下属事业单位，也是内设机构，其可以根据授权行使相关职权。本院经合议庭评议后认为，上诉人补充提交的二份证据真实合法，但不能达到上诉人的证明目的，本院不予采信。本院经二审审理查明，一审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院另查明，上诉人王建国的主体房屋建于2009年，共计三层，测量面积为508.78平方米，无相关用地审批手续。湘乡市人民政府发布《征收土地方案公告》后，发布《征收补偿安置方案公告》及《征收补偿安置方案补充公告》前，王建国户已登记的在册实际农业人口为八人，王建国之孙丁荣睿（丁建阳之长子）出生于2014年7月30日，未在上述登记的实际农业人口之内。本院认为，本案主要争议的焦点是：一、上诉人王建国的房屋是否处于湖南省人民政府批准的本次征收红线范围之内，是否属于被征收对象。“湘乡市大东山旅游区一期工程（Ⅱ）”建设项目已获得湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（2012）政国土字第1685号批准同意，“湘乡市行政中心”系该整体建设项目之下的具体项目用地名称，所征土地在审批范围之内，上诉人王建国的房屋位于该范围之内的东林村，因此属于应征收对象。上诉人王建国称实际建设项目名称与报批项目名称不一致、其房屋未在征收红线范围之内的理由不能成立；二、被上诉人湘乡市国土资源局所作《限期腾地决定书》事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。1、被上诉人湘乡市国土资源局于2012年12月26日发布了湘征补[2012]35号《征地补偿安置方案公告》，2013年11月6日发布了湘征补[2013]补19号《征地补偿安置方案补充公告》，上述公告作为一种公示行为，只要为大多数人所知晓即视为已有效发布，事实上上诉人王建国所在村组的其他被征拆对象均已按公告要求进行拆迁，故上诉人王建国称被上诉人湘乡市国土资源局未发布公告的理由不能成立。2、湘乡市国土资源局征地拆迁事务所与湘乡市征地拆迁事务所并非同一机构，具体实施征地拆迁的湘乡市国土资源局征地拆迁事务所是被上诉人湘乡市国土资源局的内设机构，根据湘乡市国土资源局的授权承办具体的拆迁事项，在实施过程中产生的法律后果由湘乡市国土资源局对外承担法律责任，因此上诉人王建国称征拆主体违法的理由亦不能成立。3、被上诉人湘乡市国土资源局在2014年7月16日向被上诉人王建国送达《房屋拆迁补偿安置通知书》时，上诉人王建国的在册实际农业人口为八人，王建国之孙丁荣睿（丁建阳之长子）当时并未出生，被上诉人湘乡市国土资源局未将丁荣睿计入补偿安置范围，并不影响其所作《限期腾地通知书》的合法性，且湘乡市国土资源局在实际操作中可结合实际情况灵活处理。4、王建国所持有的房屋合法权证仅为1991年土地使用者为王伯友（王建国之父，已故）的集体土地建设用地使用证，用地面积为35.8平方米，且该房屋已被拆除重建，重建及扩建的房屋均未办理相关审批手续，被上诉人湘乡市国土资源局征地拆迁事务所经过实地丈量，认定王建国户房屋的实际测量面积为508.78平方米，并以在册农业人口70平方米∕人的标准按相关规定进行了计价补偿，明显有利于被征拆对象，未损害上诉人王建国的合法权益。至于上诉人王建国称其他塑钢、彩钢建造的棚子等附属物未予补偿的问题，因该部分建筑并非房屋主体结构，也无相关手续，湘乡市国土资源局未将该部分纳入补偿范围并无不当。5、上诉人王建国虽提供了营业执照和税务登记证，但根据征地补偿政策的相关规定，因其对用于营业用房的房屋并无合法用地手续，也未提供连续纳税证明，上诉人王建国要求计算营业补偿缺乏法律依据。6、上诉人王建国还提出应参照国有土地房屋拆迁标准计算补偿，但因其房屋建于集体土地之上，故不符合按国有土地房屋拆迁标准计算补偿的情形。7、《湖南省人民政府的批复》湘政函【2013】84号未对选择安置方式作出规定，湘乡市国土资源局根据相关政策规定对王建国户采取货币安置并进行补偿，并未违反法律规定。8、二审诉讼过程中，上诉人王建国补充提出一审法院应追加王建国户的全部在册人员作为第三人参加诉讼，因房屋征收拆迁以户主为单位，相关手续亦是向户主王建国送达，故不存在遗漏第三人的问题。由此可见，上诉人王建国的上诉理由均不成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实基本清楚，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。本判决为终审判决。审 判 长  谢颖代理审判员  田晴代理审判员  赵祝二〇一五年十二月七日代理书记员  刘恋附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；