浙江省嘉兴市中级人民法院民 事 判 决 书（2015）浙嘉民终字第8号上诉人（原审被告）：嘉兴宇达助剂有限公司。住所地：嘉兴市秀洲区洪合镇320国道北侧（嘉兴市秀洲区洪合镇企业服务中心内*幢***室）。组织机构代码：。法定代表人：傅庆平，该公司董事长。委托代理人：徐建民、徐涛，浙江星韵律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：嘉兴市秀洲区国有资产管理委员会办公室。住所地：嘉兴市秀洲区行政中心*楼。组织机构代码：。法定代表人：张惠明，该办主任。委托代理人：胡小华，浙江万宝律师事务所律师。原审被告：嘉兴市洪合新农村投资建设开发有限公司。住所地：嘉兴市秀洲区洪合镇工业园区。组织机构代码：。法定代表人：杜鑫火，该公司总经理。委托代理人：陈芬娟，浙江国傲律师事务所律师。上诉人嘉兴宇达助剂有限公司（以下简称宇达助剂公司）为与被上诉人嘉兴市秀洲区国有资产管理委员会办公室（以下简称秀洲区国资办）、原审被告嘉兴市洪合新农村投资建设开发有限公司（以下简称洪合新农村公司）建设用地使用权纠纷一案，不服浙江省嘉兴市秀洲区人民法院（2014）嘉秀民初字第937号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月24日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月15日公开开庭进行了审理。宇达助剂公司的委托代理人徐建民、秀洲区国资办的委托代理人胡小华、洪合新农村公司的委托代理人陈芬娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理认定，2006年6月9日，洪合新农村公司（嘉兴市秀洲区洪合镇所属的国有独资公司）与伟兴实业发展有限公司（以下简称伟兴公司）就宇达助剂公司的创办签订意向书一份，约定项目总投资600万美元，注册资金300万美元，合同外资300万美元，项目共征用土地25亩左右，建筑面积约20000平方米。项目选址：洪合镇320国道北侧，双方的责任和义务：甲方（洪合新农村公司）负责好项目选址区域土地的征迁；协助乙方（伟兴公司）办理土地报批、城建规划、工商执照等手续；用地性质为工业用地，土地价格为10万元/亩（不包括契税和其它规费）。乙方：按规定落实项目资金到位和项目按照开工建设；按项目报批要求提供办理相关手续的资料；按有关部门的规定进行项目立项和规划建设；项目用地内的线路迁移。2007年3月22日，洪合新农村公司以出让形式取得位于嘉兴市秀洲区洪合镇320国道北侧、嘉兴市机关液化气站东侧的土地使用权，出让土地面积16662平方米，用途为工业用地，出让年限为50年，土地出让金为每平方米155元，总额为人民币2582610元。洪合新农村公司于2007年7月18日取得该地块的国有土地使用权证。2007年5月21日，洪合新农村公司（甲方）与宇达助剂公司（乙方）签订协议书一份，约定为落实双方在2006年6月9日签订的“意向书”，达成如下协议：一、甲方在320国道洪合段北侧（嘉兴市政府液化气站东、嘉兴市绿源生态农业有限公司西）有一宗面积约为16662平方米的土地，四至关系详见该地块图。二、先由乙方（总投资410万美元，合同外资300万美元，生产高新助剂）投入资金，并以甲方名称进行项目建设（包括厂房、辅助设施、设备等），在总投资经相应资质单位评估超过625万元后（不包括土地款）、或达到国家转让标准时，项目整体转让给乙方，项目转让过程中产生的评估费、契税、转让费等一切相关税、费均由乙方承担，项目建设过程中涉及的设计费、勘测费、勘探费、白蚁防治费、订桩费、人防费、墙改费等与建造厂房相关的一切费用均由乙方承担，自双方签订土地转让协议起（并经秀洲区国土部门同意），乙方在一个月内把土地款一次性付给甲方，每亩土地价格按双方于2006年6月9日签订的“意向书”中约定执行，每亩10万元。三、甲乙双方要积极合作，为项目建设、发展做好相关工作。四、乙方要按项目报批要求提供办理相关手续的资料；按有关部门的规定进行项目立项和规划建设；按规定落实项目资金到位和项目开工建设等。2010年7月5日，嘉兴市秀洲区洪合镇人民政府就洪合新农村公司土地及标准厂房国有资产的要求处置报嘉兴市秀洲区国有资产管理委员会（以下简称秀洲区国资委）审批。请示内容：洪合新农村公司是由镇国有资产全额投资的国有公司。具体负责镇工业功能区的开发建设和招商引资。在2007年5月以洪合新农村公司名义对占地面积约16662平方米土地进行了报批，并取得了土地使用权，地理位置在320国道北侧（中海石油公司东侧，嘉兴市绿源农业生态有限公司西侧）。按土地出让要求投资额超过合同规定总投资的25%以后，可以整体转让，目前标准厂房在建，投资额预计已经超过合同规定的要求，洪合镇为保证该地块及早产出，同时盘活国有资产，特申请经有资质的中介机构评估后，要求秀洲区国资委同意该项目整体公开转让。2010年7月9日，秀洲区国资委回函，同意公开拍卖洪合新农村公司在建标准厂房项目资产，并指示按照国有资产转让的规定对该资产进行资产评估、评估核准和委托拍卖，转让收入及时入账，拍卖成交后，及时报送有关资料，以便进行资产处置批复。2010年7月21日，经洪合新农村公司委托评估，浙江和诚房地产估价有限公司确定：位于嘉兴市秀洲区洪合镇320国道北侧的工业用地及在建工程（建筑面积约31071.93平方米，土地使用权面积16662平方米）施工完成满足竣工验收条件的市场价值为39748700元。其中在建工程工程量达到25%的金额为676.8万元（不包括土地款）、土地使用权价值为557.9万元，合计金额1234.7万元，已满足洪合新农村公司与宇达助剂公司在2007年5月21日签订的《协议书》约定的项目整体转让条件的乙方投入625万元。2010年8月10日，洪合新农村公司委托嘉兴市正联产权拍卖有限公司对位于洪合镇320国道北侧在建工业厂房（规划审批建筑面积约31000平方米，出让土地面积约16662平方米）标的予以公开拍卖，宇达助剂公司以1235万元的价格拍得。依据拍卖价，2010年9月28日，洪合新农村公司与宇达助剂公司签订土地使用权转让协议，约定土地转让面积为16662平方米，转让价格为每平方米345元，总计转让价为5748390元，土地转让契税为172451.7元等。2010年9月14日，嘉兴市正联产权拍卖有限公司将宇达助剂公司交纳的400万元拍卖保证金中扣除60000元服务费、250万元土地款后的余款1440000元退回宇达助剂公司。宇达助剂公司实际支付涉案土地款250万元。2010年10月14日，经秀洲区洪合镇书记办公会议研究决定，讼争土地使用权价格执行10万元/亩，总计250万元，为了减轻宇达助剂公司资金周转压力，该公司直接支付250万元土地款后，给予办理过户手续。同日，宇达助剂公司取得讼争土地使用权证。次日，洪合新农村公司开具250万元土地款的往来款票据。原审另查明，秀洲区国资办系中华人民共和国事业单位法人，其宗旨与业务范围为：负责全区国有资产产权变动、资产处置审批、国有资产保值增值指标的核定和考核以及产权界定、产权登记、资产评估、报表汇总等基础性工作；负责对国有投资企业产权代表、董事、监事的委派；负责区级经营国有资产收支预算编制、下达、执行监督和决算汇总以及国有资产收益的收缴工作；负责对国有投资企业的会计委派等财务监督工作。就讼争土地使用权的评估、拍卖成交，洪合新农村公司未报秀洲区国资委核准、批复。原审法院认为，本案争议的焦点为：一、秀洲区国资办的诉讼主体是否适格；二、洪合新农村公司与宇达助剂公司于2010年9月28日签订的《土地使用权转让协议》是否有效。关于焦点一。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条规定，土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。根据《企业国有产权转让管理暂行办法》第三十二条规定，在企业国有产权转让过程中，转让方、转让标的企业和受让方有串通、低价转让国有产权，造成国有资产流失等行为的，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效。秀洲区国资办系中华人民共和国事业单位法人，涉案合同约定转让的土地使用权依法应属国有性质，秀洲区国资办作为国有资产的监督管理机构，认为洪合新农村公司与宇达助剂公司之间关于国有资产的低价转让损害了国家及社会公共利益，侵犯了其优先购买权，与案件有直接的利害关系，享有相应的诉权。故宇达助剂公司以此抗辩，不予支持。关于焦点二。根据《中华人民共和国民法通则》第六条的规定，民事主体从事民事活动，除必须遵守法律外，在法律没有规定的情况下还应当遵守国家政策。国务院下发的有关规范整顿土地出让市场秩序的通知以及国务院有关部委颁布的贯彻配套规定等规范性文件，属于国家政策。按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条规定，土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权；《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第四条也明确规定，国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格，并经审核批准；对于转让方与受让方串通，低价转让国有产权，造成国有资产流失的，国有资产监督管理机构有权向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效。本案中所涉国有土地，虽经过公开拍卖程序，但根据秀洲区国资委的回函，对洪合新农村公司所涉国有土地使用权转让，应当根据国有资产转让的审批程序方可实施，即必须报国资委审核，而洪合新农村公司并未履行上述审批程序，不仅在交易前未将评估结果按规定报秀洲区国资委批准，在完成拍卖后也没有按规定将成交报告和成交款项入账的相关材料报送秀洲区国资委审核后作出书面批复，并且宇达助剂公司与洪合新农村公司并未按照双方2010年9月28日签订的合同价格履行，而是按照双方2007年5月21日所签协议约定的10万元一亩的价格执行，讼争土地使用权的实际成交价仅为250万元，不仅远远低于评估价，也低于拍卖成交价，损害了国家的利益，对此，秀洲区国资办并不知情。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。故洪合新农村公司与宇达助剂公司签订的土地使用权转让协议无效。秀洲区国资办作为国有资产的监督管理机构，认为本案低价转让国有土地使用权行为侵犯了其优先购买权，为防止国有资产的流失，有权主张该转让行为无效。秀洲区国资办的诉讼请求符合法律规定，予以支持。宇达助剂公司的答辩意见于法无据，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，原审判决确认宇达助剂公司与洪合新农村公司于2010年9月28日签订的《土地使用权转让协议》无效。案件受理费减半收取40元，由宇达助剂公司负担20元，由洪合新农村公司负担20元。判决宣告后，宇达助剂公司不服，向本院提起上诉称，一、原判认定的事实与证据证明的事实严重不符：1、证据一（2011）嘉秀民初字第481号民事判决书认定涉案土地上厂房实际由宇达助剂公司出资，以洪合新农村公司名义进行建设。由此可以证明宇达助剂公司不仅在土地使用权部分支付了价款，地上建筑部分也支付了价款，而地上建筑部分的建设款本应由洪合新农村公司承担，但实际上却是宇达助剂公司出资。原审以偏概全，把土地部分割裂起来看待，忽略了地上建筑物部分的整体性，就认定为损害了国家利益，与客观事实不尽相符；2、证据二《专题会议纪要》中明确记录洪合新农村公司依法转让给宇达助剂公司，具体由区国资办牵头，参会人员名单中区国资办朱海军赫然在列。原审在对方当事人均无异议并对证据予以确认的情形下，却作出秀洲区国资办并不知情的认定，前后矛盾，与证据产生明显冲突，认定事实错误。二、秀洲区国资办的诉讼主体资格问题：1、《民事诉讼法》第一百一十九条规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。原审根据《暂行条例》第二十六条规定认定秀洲区国资办的优先购买权受到侵犯，与案件有直接的利害关系，享有诉权。《暂行条例》明文规定优先购买权的行使主体是市、县人民政府，而原审查明秀洲区国资办系事业单位法人，与市、县人民政府完全不是同一主体，却认定其享有诉权，是适用法律错误；2、宇达助剂公司整体投资额达标，通过公开拍卖、支付对价的方式获得了诉争土地使用权，合法合规，程序正当，不存在违反《企业国有产权转让管理暂行办法》规定的情形；3、秀洲区国资办与秀洲区国资委名称不符，前者是事业单位法人，后者是政府直属特设机构，显然是两个独立的法人主体，而同意公开拍卖回函中显示是秀洲区国资委盖章，故区国资办根本不具备适格诉讼主体资格。三、关于洪合新农村公司未履行国有资产转让审批程序：1、既然原审认定报批主体是秀洲区国资委，那区国资办又是何主体？对原审对同一案件事实认定上出现前后矛盾、主体混淆，认定事实明显错误；2、原审认定洪合新农村公司是过错方，宇达助剂公司却要因合同相对方的过错而去承受协议无效带来的一系列不利后果，并会因此引发连串的后续纠纷事项，必然会耗费双方巨大人力、物力和财力资源，同样也会对司法资源造成严重浪费。四、原审根据《合同法》第五十二条第（五）项规定判决，属于明显适用法律错误：1、司法解释规定，《合同法》第五十二条第（五）项规定中的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。原审引用的规范性文件属于国家政策，明显不属法律法规的效力性强制性规定范畴；2、原审依据《民法通则》第六条的规定，是原则性很强的规定，而《合同法》是很具体的规定，根据特别法优先于普通法的法律适用原则，只要是合同领域的纠纷案件都应当优先适用《合同法》，《合同法》没有规定的，才可上溯到《民法通则》。原审在法律适用上并不正确。为此，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求二审依法改判，撤销原判或发回重审，一、二审诉讼费用全部由秀洲区国资办负担。秀洲区国资办在二审中答辩称，一、原审认定秀洲区国资办对涉案土地违法转让不知情，与案件事实完全相符；二、秀洲区国资办的诉讼主体资格适格合法；三、国有土地使用权转让，应当依法办理相关审批手续，原审认定有事实和法律依据，完全正确；四、原判认定事实清楚，适用法律正确。请求二审驳回宇达助剂公司的全部诉讼请求。洪合新农村公司在二审中表示，对原判认定的事实、理由和判决结果均无异议。作为接受监管的国资企业，在涉案土地转让过程中没有履行报批程序，实际成交结果与拍卖结果差距太大，确实是好心办了坏事。二审中，各方当事人在本院指定的期限内均未提交新的证据。对原审法院查明的事实，各方均无异议，故本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。至于宇达助剂公司认为原判遗漏秀洲区国资办明知涉案土地转让事实一节，本院将在裁判理由中进行观点阐述。本院认为，本案二审争议焦点在于：一、秀洲区国资办的诉讼主体资格问题，二、涉案土地使用权转让协议的效力问题。关于争议焦点一。宇达助剂公司在上诉中援引我国《民事诉讼法》第一百一十九条的规定，认为秀洲区国资办与本案没有直接利害关系，不具备主体资格条件。诚然，本案土地转让协议是在宇达助剂公司与洪合新农村公司之间签订，秀洲区国资办并非合同相对方，表面上看，与涉案协议不直接存在法律上的权利义务关系。但是，在合同存在无效的情形下，如合同双方当事人均不提起主张，则可能导致对国家利益、社会公益的侵害，故相关法律赋予了第三方提起合同无效诉讼的权利，以保护国家利益和社会公共利益。《企业国有产权转让管理暂行办法》第三十二条规定，在企业国有产权转让过程中，转让方、转让标的企业和受让方有串通、低价转让国有产权，造成国有资产流失等行为的，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效。《民事诉讼法》第五十五条也规定，对损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。本案中，秀洲区国资办是经政府机构编制委员会批准成立的事业法人，其主要职能是担任全区经营性和非经营性国有资产监督管理的日常工作，故应视为经授权的国有资产监督管理机构和法律规定的有关组织。本案涉及的土地使用权属于国有资产，秀洲区国资办认为涉案土地使用权转让行为损害了国家及社会公共利益，从而提起合同无效之诉，是其职能的正当行使，也符合其宗旨和业务范围。从这种意义上理解，秀洲区国资办与本案有直接利害关系，具备主体资格条件，与我国《民事诉讼法》第一百一十九条的规定并不矛盾。故原审认定秀洲区国资办为本案适格的诉讼主体，并无不当。关于争议焦点二。涉及到如下三个问题：一、秀洲区国资办对转让事实是否知情。从原审已认定的《专题会议纪要》内容来看，秀洲区国资办于2010年6月10日确实派员参加了该会议。但是，该会议纪要仅明确了在宇达助剂公司满足总投资条件的情况下依法转让土地厂房、具体由区国资办牵头加快办理相关手续等内容，上述内容仅能证明秀洲区国资办知晓涉案土地拟进行转让的事实。之后，2010年7月5日秀洲区洪合镇政府正式具文，就洪合新农村公司土地及厂房国有资产进行处置问题向秀洲区国资委进行请示。同年7月9日，秀洲区国资委回函，同意拍卖上述资产，并指示按照国有资产转让的有关规定对该资产进行资产评估、评估核准和委托拍卖，转让收入及时入账，拍卖成交后，及时报送有关资料，以便进行资产处置批复。至此，涉案土地才开始进入正式的转让环节。但现有证据表明，就涉案土地使用权的评估、拍卖成交，洪合新农村公司均未报秀洲区国资委核准、批复，秀洲区国资办也就无从知晓涉案土地转让的事实。由此可见，秀洲区国资办对涉案土地使用权转让的事实确实并不知情。二、涉案土地使用权转让是否有效。如上所述，由于涉案土地使用权为国有资产，洪合镇政府确实就其处置问题向秀洲区国资委进行了请示，秀洲区国资委就此也进行了答复，同意拍卖上述国有资产，应该说涉案土地使用权转让的前期审批程序确实具备。但根据国有资产管理的相关规定，国有土地使用权转让，应当进行资产评估和公开拍卖，评估和成交价格均须报国有资产管理机构核准、审核，以避免国有资产流失。而本案中，洪合新农村公司在交易前未将评估结果按规定报秀洲区国资委批准，在完成拍卖后也没有按规定将成交报告和成交款项入账的相关材料报送秀洲区国资委审核后作出书面批复，未履行上述审批程序。且在涉案土地使用权拍卖成交后，洪合新农村公司与宇达助剂公司签订土地使用权转让协议约定的转让价为5748390元，但双方并没有按照该协议履行，实际履行的是双方在2007年5月21日所签协议的内容，宇达助剂公司仅支付了价款250万元即取得了涉案土地使用权。因此，本案协议双方未履行国有产权转让批准程序，低价转让国有产权，造成国有资产流失，应当确认该转让行为无效。三、本案的法律适用问题。我国《民法通则》第六条的规定虽然是法律原则性规定，但原审援引该项规定的目的只不过是为了说明民事主体从事民事活动，除必须遵守法律外，还应当遵守国家政策。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》虽然是由国务院下发的有关规范整顿土地出让市场秩序的通知以及国务院有关部委颁布的贯彻配套规定的规范性文件，但相关民事主体也应当遵守。本案涉及的是国有土地使用权转让，其无疑是属于企业国有资产的范畴。我国《企业国有产权转让管理暂行办法》对国有产权转让行为进行了规范，明确了企业国有产权转让的监督管理、转让程序、批准程序和法律责任。虽然《企业国有产权转让管理暂行办法》不是行政法规，但系依据国务院的授权对《企业国有资产监督管理暂行条例》的实施所制定的细则办法，上述规定符合上位法的精神，不违背上位法的具体规定，应当在企业国有资产转让过程中贯彻实施。《企业国有产权转让管理暂行办法》第三十二条更明确规定，在企业国有产权转让过程中，转让方、转让标的企业和受让方有低价转让国有产权，造成国有资产流失等行为的，国有资产监督管理机构有权向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效。上述规定的目的，在于保证交易的公开、公平、公正，最大限度地防止国有资产流失，避免国家利益、社会公共利益受损。本案中洪合新农村公司与宇达助剂公司以明显的低价转让国有土地使用权，损害了国家利益、社会公共利益，其行为不具合法性，应适用《合同法》第五十二条第（四）项的规定确认该转让协议无效。当然，本案秀洲区国资办作为第三方，诉讼仅涉及到涉案转让协议的效力问题。至于宇达助剂公司上诉所提及的转让行为无效后的后续处理问题，并不属于本案审理范畴，协议双方可根据相关法律规定另行解决。综上，原判认定事实清楚，适用法律基本正确，判决结果合理，二审予以维持。宇达助剂公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费80元，由上诉人嘉兴宇达助剂有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  金富祥代理审判员  陈 远代理审判员  章玉萍二〇一五年四月十四日书 记 员  郑 茜