河北省正定县人民法院行 政 判 决 书（2015）正行初字第00034号原告张振堂，男，1956年8月11日生，汉族，河北省新乐市邯邰镇邯邰村人，住湖北省。委托代理人张保堂，男，1963年4月11日生，汉族，住河北省新乐市。被告新乐市城乡规划局。法定代表人刘晓亮，局长。委托代理人秦秀明，新乐市城乡规划局建筑规划科科员。委托代理人胡万清，河北国澳律师事务所律师。第三人河北壬源房地产开发有限公司。法定代表人靳山虎，董事长。原告张振堂不服被告新乐市城乡规划局行政规划许可一案，由石家庄市中级人民法院指定正定县人民法院管辖。本院受理后，于2015年7月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因河北壬源房地产开发有限公司与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年10月19日公开开庭审理了本案。原告张振堂及委托代理人张保堂，被告新乐市城乡规划局的委托代理人秦秀明、胡万清到庭参加诉讼，第三人河北壬源房地产开发有限公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。2012年5月30日，第三人河北壬源房地产开发有限公司向新乐市住房和城乡建设局（当时被告新乐市城乡规划局未成立）申请办理“彩虹华都”项目的建设工程规划许可证，并提交了申请书、环评报告、备案证、国有土地证、人防通知、设计单位资质、营业执照、组织机构代码证、相邻关系协议书、总平面图、施工图、日照分析报告。经审核，认为第三人的申请符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，经审批于2012年5月30日给第三人核发了“建字第2012-10号”建设工程规划许可证。为支持其主张，被告提供了如下证据：1、第三人申请书；2、环评报告；3、备案证；4、国有土地证；5、人防通知书；6、设计单位资质；7、第三人营业执照；8、第三人组织机构代码；9、相邻关系协议书；10、总平面图；11、施工图；12、日照分析报告；13、新编（2013）3号新乐市机构编制委员会文件关于《新乐市城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定》。以证实被告的行政行为合法。原告张振堂诉称，原告于2014年2月19日起诉原新乐市住房和城乡建设局，立案后住建局向法庭提交新乐市政府设立《城乡规划局》和《城市管理综合执法局》的文件，以职权移交为由拒绝应诉和答辩。根据新编（2013）3号新乐市机构编制委员会文件第二条第六款规定，现变更被告为《城乡规划局》。以下所诉被告的事实均为原新乐市住建局所为。特此说明。原告在新乐市轻贸街第0666号房地位于第三人在新乐市开发的彩虹华都房地产项目北侧，开发项目内东边有原告6m宽永久性通道。现有2011年7月27日的《相邻地界双边互易协议书》为证。2012年3月，原告去湖北前找被告，就彩虹华都东边6m宽通道事宜提交证据、协议，被告答应规划时预留道路，维护原告的通行权，保证会依法办理规划许可证等手续。2013年底，原告回新乐后发现彩虹华都小区建设竣工后堵塞了原告的6m宽通道。第三人却辩称完全是按城建规划施工。为此，2014年1月份原告屡次找被告查证原规划图是否存在违法侵权，均遭不同理由推诿和拒绝。2014年2月8日，被告说已将所有规划材料交档案局保存，原告无权索阅，只有公检法和政府才有权查看。经批准查阅了他们（标注日期）2013年12月17日对彩虹华都1号楼和2号楼违规超建处理结果的上报材料：“规划批建17075㎡、实建22824㎡、超建5749㎡。按造价的5%处罚388693.80元”。其中1号楼规划18层，实建25层，超建5205㎡，楼东侧应退距6.5m实际退距等于零，有现场实际建筑物为证。随后经原告请教有关部门和查询法律得知，被告在为第三人补办规划许可证时，玩忽职守，与开发商恶意串通、制定规划保护了第三人侵占原告6m宽通道的违法侵权行为，严重影响和侵犯了原告合法的通行权利。同时被告违犯了《城乡规划法》第60条、第64条、第68条的规定。而楼东侧无退距，又违犯了国标《城市居住区规划设计规范》第5项第2条第3款的高层住宅侧面间距不宜小于13m的规定。故应依法撤销原规划许可证，停止对原告的侵害。应依法重新制定保留原告6m宽100m长的通道和1号楼东侧6.5m退距的总体规划，维护原告合法的通行权。关于对彩虹华都1号楼的违规超建行为处罚不到位，避重就轻，应依法限期拆除。为维护原告的合法权益和国家法律的尊严，特提起行政诉讼，请求人民法院依法公正判决，一、依法判令被告撤销违法补办的“建字第2012-10号”建设工程规划许可证，制定保留原告6m宽100m长通道和1号楼东侧6.5m退距的规划；二、依法判令被告履行法定处罚职责，责令第三人限期拆除1号楼违法超建的5205㎡建筑物；三、判令被告和第三人承担本案诉讼费。为支持其主张，原告提供了如下证据：1、新编（2013）3号新乐市机构编制委员会文件关于《新乐市城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定》；2、2011年5月14日新乐市住房和城乡建设局制定的“新乐市政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件”；3、第三人答辩状；4、2013年12月17日新乐市住房和城乡建设局“关于彩虹华都项目应缴款情况说明”；5、1997年4月26日外贸京果加工厂的还款协议；6、原告和第三人2011年7月27日订立的“相邻地界双边互易协议书”；7、2014年4月12日原新乐市彩虹冷食有限公司股东王文中证明。以证实被告的行政行为违法，并侵犯了原告的合法权益。被告新乐市城乡规划局辩称，一、为第三人河北壬源房地产开发有限公司办理的“建字第2012-10号”建设工程规划许可证符合法律规定。2012年5月30日第三人申请办理“彩虹华都”项目的建设工程规划许可证，并提交了相关资料。经原新乐市住房和城乡建设局审核，第三人的申请符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，于2012年5月30日向第三人核发了“建字第2012-10号”建设工程规划许可证。二、本案答辩人不具备对该宗行政相对人行政处罚职能。根据新编（2013）3号新乐市机构编制委员会文件关于《新乐市城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定》的职能划分，新乐市城市规划区内违规建筑的行政处罚权不是本答辩人的职能。三、原告起诉已超过起诉期限。给第三人核发建设工程规划许可证是2012年5月30日，原告2014年3月10日起诉，已超过旧《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的三个月起诉期限。第三人河北壬源房地产开发有限公司书面答辩称，第一、2012年5月30日我公司办理的“建字第2012-10号”建设工程规划许可证符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定。第二、我公司2010年从彩虹雪糕厂取得“彩虹华都”项目的土地时，权属关系明确，与原告无争议，在办理该地块变更土地性质时，原告作为地邻也对权属进行了确认签字。原告主张的6m宽通道，是属于我公司使用权范围的土地，不是单独通行道路。我公司取得土地前，原彩虹雪糕厂已经无偿在北侧给原告退让了6m土地，原告已经向西通行至轻贸街，无权再要求在答辩人土地上通行。第三、我公司申请办证前已经和东邻就1号楼退距问题达成协议，双方同意不退距，并经规划批准。与原告也不相邻，原告不是利害关系人。所以，请求法院驳回原告诉讼请求。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的第1、2、3、4、5、6、7组证据，符合证据规定的三性原则，可以作为本案定案的依据。被告提供的第1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13组证据，虽然原告提出异议，但符合证据规定的关联性、合法性、真实性三性原则，可以作为本案定案的依据。经审理查明，第三人2010年从“原彩虹雪糕厂”取得彩虹华都项目土地，四至为：东至陶占岐和河北泽丰房地产开发有限公司、南至新华路、西至轻贸街、北至原告张振堂，土地面积为4488.8㎡。第三人购买该宗土地时权属关系明确，并在办理土地性质变更时四邻均已签字确认。2012年５月30日，第三人向原新乐市住房和城乡建设局申请办理“彩虹华都”项目建设工程规划许可证，并按规定提供了相关材料，经原新乐市住房和城乡建设局审查，认为符合许可条件，于2012年５月30日给第三人核发了“建字第2012-10号建设工程规划许可证”。另查明，1996年8月22日彩虹雪糕厂前单位（新乐市外贸京果加工厂）欠原告（原河北省新乐市邯邰镇建筑队法定代表人张振堂）工程款42万元，无力偿还，经新乐市市长办公会决定，将新乐市外贸京果加工厂北边一块土地及库房有厂长甄小平支配，可以出售或抵押贷款等形式筹措资金，偿还所欠工程款，确保职工宿舍楼工程按期交工。1997年4月26日原告与新乐市外贸京果加工厂在市外贸局的见证下签订了还款协议，协议约定“1、外贸京果加工厂住宅楼以东至经贸街1.5亩土地使用权出让给原告，折款6万元抵账；以该厂北头3.14亩土地使用权出让给原告，折款12.56万元抵账，地上仓库由房产部门评估折款抵账。2、如仍不够偿还欠款，外贸京果加工厂以脱水菜车间以北两排库、锅炉房及所占地皮抵押给原告，1998年3月1日不能偿还欠款，则该土地使用权和房产所有权归原告，水塔永远让原告使用，永远让原告在厂内通行。……”1999年原告办理了国有土地使用证，形成与第三人南北相邻关系。1998年新乐市法院拍卖外贸京果加工厂土地给原彩虹雪糕厂时，已告知厂内东边6米宽路让原告永久使用。2001年后原彩虹雪糕厂与原告协商，为雪糕厂的安全和方便原告同意暂时从自地界西边通行。还查明，第三人2010年从原彩虹雪糕厂取得“彩虹华都”项目土地后，原告要求恢复开通东边南北道路通行权，经双方协商，原告与第三人于2011年7月27日达成“相邻地界双边互易协议书”，协议书载明“原告同意继续保持土地道路的现有状态，继续从自己地界内西边通行。第三人应严格按城建规划设计施工，如需改变规划及时与原告协商解决”的内容。另外，第三人取得“彩虹华都”项目土地前，原彩虹雪糕厂与东邻王英海、河北华居房地产开发有限公司就住宅楼建设达成协议，协议载明“三方为合理充分利用土地，提高土地利用率，在规划时，按国家《城市居住区规划设计规范》的旧城改造项目进行设计。项目经审批后三方分别实施”。2012年5月30日第三人获取了“建字第2012-10号建设工程规划许可证”，第三人所建1号楼东侧未留6.5m的退距，现建设项目全部竣工。再查明，2013年12月30日新乐市机构编制委员会制定了《新乐市城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定》，以新编（2013）3号“新乐市机构编制委员会文件”下发。该规定第二部分第（四）项明确规定了城乡规划局的主要职责是“负责城乡规划的监督工作。按照管理权限对违反城乡规划的行为依法予以认定；依法查处城市规划区外乡、镇、村的违反城乡规划的行为；协助有关部门依法查处城市规划区内违反城乡规划的行为”。本院认为，行政诉讼是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，且行政行为对其合法权益产生了实际影响，而行使的法律救济权利依法提起的诉讼。本案原告1997年从新乐市原外贸京果加工厂以“以物抵债”的形式，获得该厂北边土地使用权和库房所有权，并于1997年4月26日签订了“还款协议”，在当时历史情况下，协议约定“永远让原告在厂内走道”，土地权属无争议。1998年新乐市原彩虹雪糕厂通过法院拍卖形式，取得“原新乐市外贸京果加工厂”的土地使用权，2001年后经与原告协商，原告同意从自地界西边通行。2010年第三人买断原彩虹雪糕厂土地使用权后，于2011年7月27日经与原告协商达成“相邻地界双边互易协议书”，协议约定了“原告继续从自己地界内西边通行，第三人严格按城建规划设计施工，如需改变规划，应及时通报原告协商解决”内容。上述事实证明原告和第三人的土地权属清楚无争议，原告在第三人土地使用权范围内通行不是唯一的、必须的权利，原告另外有通行道路，原告从2001年后已经在自己地界向西通行。作为相邻关系的第三人为“彩虹华都”房地产建设项目，2012年申请原新乐市住房和城乡建设局办理了建设工程规划许可证，即使该行政行为不合法，但对原告的通行权利没有产生客观的实际影响。故原告在没有其他证据证实其合法权益受到侵犯，单以影响其通行权为由，要求撤销原新乐市住房和城乡建设局2012年５月30日给第三人核发的“建字第2012-10号建设工程规划许可证”的请求本院不予支持。另外，2013年12月30日新乐市机构编制委员会制定了《新乐市城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定》，该规定第二部分第（四）项明确规定了城乡规划局的主要职责是“负责城乡规划的监督工作。按照管理权限对违反城乡规划的行为依法予以认定；依法查处城市规划区外乡、镇、村的违反城乡规划的行为；协助有关部门依法查处城市规划区内违反城乡规划的行为”。说明该规定明确了“依法查处城市规划区内违反城乡规划的行为”的行政职权已经被取消或转变。虽然原告认为被告辩称意见是对文件的片面曲解，双方对该文件规定产生理解不一。但是，本院认为被告依照该文件的规定，应当是在有权机关依法查处城市规划区内违反城乡规划的行为时，对被查处行为是否构成违反城乡规划的规定进行认定，是被动职权行为，而不是主动职权行为。故对原告要求判令被告履行法定处罚职责，责令第三人限期拆除1号楼违法超建的5205㎡建筑物的请求本院也不予支持。被告辩称原告起诉超过法定起诉期限，是对法律的错误理解，对被告的这一辩称意见本院不予采纳。第三人经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，依法不影响审理。综上所述，被告原新乐市住房和城乡建设局办理建设工程规划许可证行政行为，对原告的通行权利没有产生客观的实际影响；责令第三人限期拆除1号楼违法超建的5205㎡建筑物不属于被告的法定职责。即使第三人存在违反城乡规划的违法行为，原告应当向有管辖权的行政机关反应举报，要求其依法查处。故原告的诉讼请求无事实证据和法律依据，应当驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张振堂的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。审 判 长  韦会同人民陪审员  刘婉鑫人民陪审员  樊广圆二〇一五年十二月二十五日书 记 员  王素薇