湖南省衡阳市南岳区人民法院行 政 判 决 书（2015）岳行初字第4号原告旷秋元，男。原告杨建辉，男。原告汪辉，男。原告廖立春，男。委托代理人郭映秋，湖南卓进律师事务所律师。系四原告的共同委托代理人。被告衡阳市南岳区规划管理局。住所地：衡阳市南岳区南岳镇西街***号。法定代表人赵岳峰，局长。委托代理人曾涛，该局副局长。委托代理人刘海泉，湖南湘华律师事务所律师。第三人衡阳市顺强置业有限公司。住所地：衡阳市南岳区南岳镇祝融南路**号。法定代表人李合荣，董事长。委托代理人谭辉，男。原告旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春不服被告衡阳市南岳区规划管理局对第三人衡阳市顺强置业有限公司颁发的岳规建（2010）字第04015号建设工程规划许可证进行变更，本院于2015年7月21日予以立案登记受理，依法组成合议庭，于2015年9月16日公开开庭进行了审理。原告旷秋元、汪辉、廖立春及四原告的委托代理人郭映秋、被告委托代理人曾涛、刘海泉、第三人委托代理人谭辉到庭参加诉讼。原告杨建辉未到庭参加庭审。本案现已审理终结。2010年4月2日，被告衡阳市南岳区规划管理局向第三人衡阳市顺强置业有限公司颁发岳规建（2010）第04015号建设工程规划许可证，许可该公司建设寿岳帝景新城1号至4号楼，其中1号楼7层高21.9米建筑总面积4774.83平方米；2号楼13层高40.8米总面积7326平方米；3号楼7层高22.2米总面积6198.54平方米；4号楼地下1层地上17层高51.4米总面积25931.31平方米。2011年1月5日、4月11日及2012年6月20日，该局又分别对1号、2号、4号楼补办变更增加建筑面积及层数，其中1号楼验收补办面积951.13平方米、总建筑面积增至5725.96平方米，2号楼增加1层验收补办565.58平方米、总面积增至7891.58平方米，4号楼2单元变更为19层增加1509.76平方米、总面积增至27441.07平方米，上述变更事项及数据在原证上进行备注登记。2014年3月25日，被告颁发编号201403017建设工程规划验收合格证，载明4号楼审批原为27441.07平方米，验收补办5103.11平方米，共计32544.18平方米。原告旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春诉称，原告于2011年4月与第三人顺强置业公司签订房屋买卖合同，成为寿岳帝景新城4号楼的业主，第三人承诺4号楼设有棋牌区、敞开式厨房、露天茶文化区等园林景观设施，但并未建设。2014年12月准备在4号楼架空层违规搭建车库，因业主举报而停建。嗣后原告委托律师调查发现，第三人屡次违法建设，擅自加层加高，被告违法变更规划许可，2012年6月20日将4号楼2单元由17层变更为19层，增加建筑面积1509.76平方米；2014年3月25日对4号楼验收补办面积5103.11平方米，并发放《建设工程规划验收合格证》，4号楼增加建筑面积共计6612.87平方米，其中2单元变更后实际为20层加地下一层，并非规划许可的19层。原告认为，被告违法变更规划许可，未公示，也未听取利害关系人意见，严重违反城乡规划法第四十三条、第五十条之规定，严重侵犯原告合法权益，故提起诉讼，请求：1、确认被告于2012年6月20日为第三人开发的帝景新城4号楼2单元由17层变更为19层、增加建筑面积1509.76平方米的行政许可及审批行为违法并判令撤销；2、确认被告于2014年3月25日对4号楼验收补办面积5103.11平方米的行政许可及审批行为违法并判令撤销。原告方提供了如下证据：1、《寿岳帝景新城商品房买卖合同》及付款收据，拟证明汪辉与董敏、杨建辉与刘冬莲、廖立春、旷秋元与谭金芽和第三人签约购房，成为商品房业主，具有诉讼主体资格及房产面积；2、建设规划许可方面的证据：①2010年4月2日岳规建（2010）字第04015号建设工程规划许可证，拟证明规划许可层数、面积及1、2、4号楼加层超面积违规建设及补办登记；②2010年6月17日的建筑工程施工许可证，拟证明施工许可事项；③2014年3月25日的规划验收合格证，拟证明4号楼2单元验收补办面积5103.1平方米；④2013年12月17日岳规罚字（2013）11号行政处罚决定书，拟证明被告对第三人建设4号楼中违规加层增面积1509平方米作出罚款的行政处罚；3、项目规划、土地出让、项目备案等方面的证据：①2008年南岳区规划委员会第五期会议纪要，拟证明规委会确定的地块出让指标；②2009年5月1日南岳区国土局岳国土告字（2009）01号国有土地使用权挂牌出让公告，拟证明后来成为帝景新城项目坐落之处的土地出让规划设计指标；③2009年11月11日南岳区发改局的岳发改（2009）53号商住楼建设项目备案通知，拟证明帝景新城建设项目备案；④测绘报告中房屋分层分户面积对照表，拟证明4号楼加层超面积的测绘数据；4、验收证据：①2012年6月12日的环保竣工验收表，拟证明环保验收；②2012年9月28日的消防验收结果告知书，拟证明消防验收；③2014年3月25日的规划验收合格证，拟证明规划验收；④2014年5月27日的建设工程竣工验收备案表，拟证明被告等单位验收事项；被告衡阳市南岳区规划管理局在收到起诉状副本及应诉通知书后的15日内提交了书面的答辩状、相关证据及法律法规等规范性文件依据。被告南岳区规划局辩称，2009年10月14日区规划委员会召开第三次会议，确定修建性详细规划，由顺强公司开发的4号楼2单元为19层并公示。2010年4月4日根据顺强公司申请被告颁发了建设工程规划许可证，由于公司当时对4号楼2单元只申报了17层，故许可证上只有17层。2011年8月29日，顺强公司向区政府及有关领导提交《报告》，要求按区规委会原已审批方案，将4号楼2单元补办为19层，经有关部门审批后，顺强公司再次提交规划许可证申请表，经建设、环保等部门审核后，被告于2012年6月20日办理了规划许可证变更手续。2013年11月，被告发现顺强公司在4号楼2单元顶层内加建了一层套内复式结构，属于擅自加层，被告调查取证后，依法进行了行政处罚，公司缴纳了罚款203715元。2013年3月，顺强公司再次提交规划许可证申请表，要求对4号楼验收补办总面积为5103.11平方米，其中违法加层的1509平方米已经处罚，其他3594平方米系在房产测绘中心分层分户逐一测量误差后累计的面积。经住建、环保、消防、人防等部门和领导审批同意后，被告为公司办理了规划验收手续，颁发了规划验收合格证。综上，被告的行政许可和处罚行为事实清楚，适用法律准确，程序合法，处理正确，原告所述与事实不符，原告与被告的行政行为无利害关系，原告与顺强公司因商品房买卖引起的矛盾或民事纠纷与被告无关，亦非行政诉讼法调整范围，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告规划局提供了如下证据、法律等规范性文件依据：1、2009年10月19日衡阳市南岳区规划委员会会议纪要第三期，拟证明南岳区祝融南路XC07-1、2、5号地块由南岳区规委会进行了规划和决策，选定详细方案一，确定4号楼2单元为19层；2、2009年11月11日区发改委关于帝景新城商住楼建设项目备案的通知，拟证明项目办理了审批手续；3、公示牌及现场照片，拟证明项目公示30天，其中总建筑面积52083平方米，最高层数19层；4、2010年4月2日岳规建（2010）字第04015号建设工程规划许可证，拟证明项目经依法审批；5、顺强公司2011年8月29日的报告和申请表，拟证明公司提出按原审批方案，将4号楼2单元办为19层，并经有关部门同意；6、办理建设工程规划许可证手续，即在原许可证上进行变更登记手续，拟证明建设工程规划许可证依法办理了变更手续；7、行政处罚证据：①询问（调查）笔录，拟证明被告对第三人谭辉的调查；②违章建设工程处理表，拟证明被告的处理意见；③行政处罚决定书，拟证明被告对第三人作出行政处罚决定书；④缴款书，拟证明第三人按处罚决定书缴纳罚款；⑤违法建设案件结案表，拟证明行政处罚，补办审批手续结案；8、规划许可申请表及分户面积对照表，拟证明对4号楼擅自加层处罚后依法补办规划审批手续；9、规划验收汇总表、规划验收审批表、规划验收合格证，拟证明被告的发证行为合法；10、规划行政许可、行政处罚等方面的规范性文件依据：①《南岳区规划管理局城乡规划行政处罚裁量权基准》（含表一、表二）；②《城乡规划法》；③《行政处罚法》；④《湖南省城乡规划法实施办法》；⑤《湖南省行政程序规定》；⑥《衡阳市南岳区规范行政处罚自由裁量权暂行规定》；⑦《衡阳市城乡规划行政处罚自由裁量权基准》；第三人衡阳市顺强置业有限公司未提出具体的答辩意见，也未提交证据。经庭审举证、质证，各方当事人对对方提供的证据的真实性、合法性未提出异议，但认为证据并不能证明各自的主张。本院依法对上述证据均予以采信，作为认定本案基本事实的依据。经审理查明，四原告旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春不服规划许可诉争的帝景新城位于衡阳市南岳区祝融南路寿岳大酒店与天子山广场斜对面，该处为一块国有土地，南临万福路和天子山公园，北靠龙荫港河道，东临万福路，西靠顺兴花苑小区，编号为祝融南路XG07-1、2、5号。2008年9月21日，衡阳市南岳区规划委员会第五次会议确定了该地块的土地出让指标，包括土地出让面积15539.07㎡、规划用地面积12434.73㎡、用地性质R2、C21；经济技术指标中建筑密度≤35％、容积率≤3.5、绿化率≥35％（其中集中绿地不得低于绿化总面积的60％）；沿街建筑限高限层其中建筑高度不得超过23.8m、层数不得超过7层、裙楼不得超过2层；地块内部建筑限高限层其中建筑高度不得超过50m、层数不得超过16层；另外还有配套设施物业管理房、配电房、垃圾收集点；道路退让、建筑离界间距、采光间距、停车位（地上、地下）面积等其它未尽事项严格按《南岳区城市规划行政技术准则》执行。2009年5月1日，衡阳市南岳区国土资源局发布岳国土告字[2009]01号《国有土地使用权挂牌出让公告》，公告的规划设计指标除增加了出让年限商业用地40年、居住用地70年外，其它如面积、规划设计条件中的容积率、建筑密度、绿地率、层高等指标与规委会确定的一致。第三人衡阳市顺强置业有限公司竞拍受让了该地块。2009年10月14日，区规委会第三次会议再次讨论了该地块的修建性详细规划，会议原则同意该地块修建性详细规划方案一，并要求对方案一中的消防通道进一步完善，使之满足要求；临街7层建筑要错落有致，层次分明；会议认为建设方借用了地块西侧公共绿地空间，应对公共绿地进行统一建设并承担建设费用；同时强调相关职能部门要加强监管，严格按规划实施，建设一个高标准的示范小区。同年11月11日，衡阳市南岳区发展和改革局向作为建设方的第三人顺强公司发出岳发改（2009）53号《关于衡阳市顺强置业有限公司南岳帝景新城商住楼建设项目备案的通知》，准予项目备案，项目名称为南岳帝景新城商住楼建设项目；项目占地面积12435平方米，建筑面积52000平方米左右；核准项目招标组织形式为委托招标，招标方式为邀请招标，招标范围为建筑工程全部招标。同年11月20日，被告衡阳市南岳区规划管理局发布寿岳帝景新城规划批前公示。2010年4月2日，被告规划局向第三人颁发岳规建[2010]字第04015号《衡阳市南岳区建设工程规划许可证》，该规划许可证中对寿岳帝景新城1号至4号楼的建设规模予以登记，其中1号楼层数7层、高度21.9m、建筑面积底层977.91㎡、总面积4774.83㎡；2号楼13层40.8米高、底层733.87㎡、总面积7326.20㎡；3号楼7层22.2米高、底层1104.3㎡、总面积6198.54㎡；4号楼层数包括地下1层、地上17层、高51.4米、底层1723.41㎡、总面积25931.31㎡，以上4栋楼建筑面积合计底层4538.49㎡（原文如此，经计算应为4539.49）、合计总面积44230.88㎡。同年6月17日，衡阳市南岳区建筑管理站颁发编号430412201006170101《建筑工程施工许可证》，载明4号楼建设规模25931.31㎡，设计单位湖南雁城建筑设计研究有限公司，施工单位衡阳市衡州建筑安装工程有限公司，监理单位衡阳民安建筑监理有限公司，合同开工日期2010年7月1日、合同竣工日期2011年12月30日。此后，建设方第三人顺强公司委托的合同施工单位即进行施工建设。2011年1月5日，被告规划局在其（2010）04015号规划许可证上作备注如下：2011年1月5日办理1号楼验收补办面积951.13㎡，1号楼共计建筑面积为5725.96㎡；同年4月11日备注2号楼验收补发565.58㎡，总建筑面积为7891.58㎡。同年5月至9月间，四原告先后与第三人顺强公司签约购买4号楼中的住宅，购房合同载明原告杨建辉（与刘冬莲）于5月23日签约购买4号楼307幢308室，廖立春于5月24日签约购买4号楼307幢1212室，旷秋元（与谭金芽）于5月30日签约购买4号楼307幢1508室，汪辉（与董敏）于9月30日签约购买4号楼（4栋）2单元1807A号房。合同中还载明了商品房预售依据为南岳区房产局（处）的南岳预许字（2011）第001号商品房预售许可证。同年8月29日，顺强公司向规划局提出申请补办规划报建手续的《报告》，报告中提到帝景新城项目二期开发地块4号楼报建施工图中与规委会审批的建筑方案有变化，主因是当时绘制和办手续中未按方案审批办理4号楼1、3单元17层，2单元19层的报建手续。2012年6月21日，4号楼项目通过区环保局的环保验收，同年9月28日通过区公安消防大队的消防验收。在此期间的2012年6月20日，被告规划局又在（2010）04015号规划许可证上作备注如下：4号楼2单元变更为19层，增加建筑面积1509.76㎡，总面积为27441.07㎡。至此，帝景新城1、2、4号楼补办面积共计3026.47㎡，总面积增加至47257.15㎡。4号楼的建设工程竣工验收备案表记载，2013年1月26日，相关单位会签了竣工验收意见表，其中勘察单位核工业衡阳第二地质勘测院的意见为：“该工程地质条件与勘察报告一致，地基与基础符合设计要求，同意备案。”设计单位湖南雁城建筑设计研究有限公司的意见为“符合设计要求”。施工单位湖南省衡洲建设有限公司意见是“该工程符合设计及验收规范要求”。但监理单位衡阳民安建设监理有限公司仅有单位公章及负责人签字，且另有衡阳市吉康建设监理有限责任公司的注册监理工程师郭某的签章，在意见栏内均无文字意见。建设单位顺强公司的意见为“验收合格，同意备案”。此外，其中的施工图审查意见为“合格”。同年11月，被告规划局发现顺强公司在4号楼2单元顶层内加建了一层套内复式结构，11月13日查证认定4号楼擅自加建第20层，面积1509㎡，12月20日，规划验收认定项目超5103.11㎡其中违规面积1509㎡，12月27日，被告作出岳规罚字（2013）11号《行政处罚决定书》，决定对第三人超建筑面积1509平方米处以罚款203715元，2014年3月3日，被告以补办审批手续结案，3月5日第三人缴纳罚款，3月10日补办超面积审批手续。2014年3月25日，被告规划局为4号楼颁发编号201403017号《建设工程规划验收合格证》，载明4号楼建设规模32544.18㎡，并在附栏内注明四号楼审批原为27441.07㎡，验收补办5103.11㎡，共计32544.18㎡。同日，被告在规划许可证上补注4号楼验收补办面积5103.11平方米，寿岳帝景新城1、2、3、4号楼的建筑面积共计为52360.26平方米。2014年5月27日，4号楼办理了工程竣工验收手续。但是，根据原告方提供的房产部门测绘统计的“房屋分层分户面积对照表”计算，4号楼实建19层（不含地下一层），其中1-15层建筑面积为26651.7㎡（每层1776.78㎡），若按原审批面积27441.07㎡计算，则第16层以上（含第16层）只应建789.37㎡（27441.07-26651.7=789.37），但实际建设面积情况为第16层1775.06㎡，第17层2597.12㎡，第18层4户567.57㎡，第19层4户951.87㎡，以上第16-19层计5892.02㎡。另查明，被告规划局提供了《南岳区规划管理局行政处罚裁量权基准》（简称《规划行政处罚基准》），该《基准》第三条中规定了改变规划条件的强制性指标且无法改正的情形构成无法采取改正措施消除规划影响的严重违法建设行为，应依法限期拆除，不能拆除的采取没收、罚款措施，同时又规定未按建设工程规划许可的规定进行建设，但经采取改正措施后能满足城乡规划要求的处罚标准，如超面积行为，依法给予限期改正后按法定程序补办规划审批手续。本院认为，本案各方当事人争议的焦点是被告规划局的规划许可变更行为是否合法、是否应予撤销，以及是否如被告辩称的原告与被告的行政行为无利害关系。第一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、第四十八条、第四十九条、第六十四条等条款规定，变更规划条件、修改控制性详细规划、修改近期建设规划、修改经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图、未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设等情形，应具备法定条件，应经法定程序，并且应当承担相应的法律责任。本案变更修改规划许可并非事前（建设前）变更，亦非事中变更，而系事后变更，系因第三人顺强公司违法违规超面积、超层建设。第三人的违法建设行为不仅违反了城乡规划法第六十四条规定未按证建设；而且也违反了该法第四十九条规定，对经依法审定的修建性详细规划和设计方案图构成了事实上的修改；同时对该法第四十八条的规定也构成事实上的违反，事实上修改了控制性详细规划，且未进行修改必要性论证，亦未征求规划地段内利害关系人意见并报批；并且也违反了该法第四十三条规定，未按规划条件建设，虽然后来就变更规划条件向被告提出过申请。此外，第三人也未按《中华人民共和国行政许可法》第四十九条的规定，在变更规划许可之前依法办理变更手续。第三人的上述违法建设行为属于法条竞合，即其违法行为同时触犯城乡规划法、行政许可法中的几个法条。而且本案中还存在违反《中华人民共和国建筑法》第三十二条、第五十八条、第六十一条等有关建筑工程质量管理规定，比如第三人委托施工企业超层、超面积施工。第二、被告等主管部门在2011年至2014年对帝景新城项目（其中4号楼自2012年至2014年间）进行验收和监督检查期间，多次发现并增补建筑面积，其中4号楼于2012年6月20日补登1509.76平方米，经环保、消防、竣工、规划验收，于2013年12月规划验收查处4号楼超面积5103.11平方米，其中违规面积1509平方米即上述补登面积，4号楼在原规划许可证上备注补登面积共计5103.11平方米，并于2014年补办了审批手续。此种以备注形式在原规划许可证上补办登记的行政行为属于事后变更许可，在现行城乡规划法中并无明文禁止性规定。第三、城乡规划法第六十四条中对未按规划许可证建设的行为规定了责令停建、限期改正、限期拆除、没收实物及罚款等多种行政处罚和行政强制措施，但责令停建、限期改正措施须在建设过程中实施才能产生事中作用效果，且限期改正措施还设定了“尚可采取改正措施消除规划影响”的前提，而对“消除规划影响”这一前提又存在是否需要行政认定等问题；限期拆除和没收实物措施在房屋已建成并已许可销售的情况下需要进行必要性、影响性论证评估。第四、被告补办登记补办审批手续的行为也符合《湖南省行政程序规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《衡阳市城乡规划行政处罚自由裁量权基准》及《南岳区规划管理局城乡规划行政处罚裁量权基准》等地方性规范的规定，原告也未一并提出对上述地方性规范性文件进行审查的申请。综上，对原告请求确认被告变更规划行政许可及审批行为违法并予撤销的诉讼请求依法不予支持。此外，四原告购买了4号楼房产即成为4号楼业主之一，与4号楼的规划行政许可行为有利害关系，根据行政诉讼法第二十五条之规定，四原告有权提起诉讼，被告辩称原告与被告的行政行为无利害关系的意见与事实不符，于法无据，依法不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、驳回原告旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春请求确认被告衡阳市南岳区规划管理局于2012年6月20日为第三人衡阳市顺强置业有限公司开发的帝景新城4号楼2单元由17层变更为19层、增加建筑面积1509.76平方米的行政许可及审批行为违法并请求撤销的诉讼请求；二、驳回四原告请求确认被告于2014年3月25日对4号楼验收补办面积5103.11平方米的行政许可及审批行为违法并请求撤销的诉讼请求。案件受理费50元，由四原告共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。审 判 长 袁 旭人民陪审员 程 余人民陪审员 刘月华二〇一五年十二月二十九日书 记 员 瞿智芳核对人：瞿智芳本案所适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》【第六十九条】行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。