北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2015）一中行初字第1655号原告北京锦程同创国际贸易有限责任公司，住所地北京市海淀区上地西路39号5幢105室。法定代表人苏阳，总经理。委托代理人胡思语，北京锦程同创国际贸易有限责任公司副总经理。委托代理人母澈昌，北京市齐致律师事务所律师。被告中华人民共和国环境保护部，住所地北京市西城区西直门南小街115号。法定代表人陈吉宁，部长。委托代理人张嘉陵，中华人民共和国环境保护部干部。委托代理人张义平，北京市汉鼎联合律师事务所律师。第三人未名生物环保集团有限公司，住所地北京市海淀区上地西路39号5幢一层。原告北京锦程同创国际贸易有限责任公司（以下简称锦程同创公司）不服被告中华人民共和国环境保护部（以下简称环保部）作出的环防函[2014]46号《关于拟从加拿大进口已使用过的铁道枕木有关意见的复函》（以下简称被诉复函），向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月15日立案后，于同年6月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，本院通知与被诉复函有利害关系的未名生物环保集团有限公司（以下简称未名公司）作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年9月9日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人胡思语、母澈昌，被告的委托代理人张嘉陵、张义平到庭参加了诉讼。第三人经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。2014年10月22日，被告环保部污染防治司针对原告锦程同创公司及第三人未名公司作出被诉复函，主要内容如下：一、你公司拟进口已使用过的铁道枕木（以下简称涉案枕木）属于固体废物。（一）你公司拟进口的涉案枕木用于我国矿井地下巷道和山林户外栈道的铺设，该枕木已丧失原有利用价值，不作为其原有用途使用。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染防治法》）第八十八条规定，涉案枕木在我国属于固体废物。（二）加拿大环境部门履行《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（以下简称《巴塞尔公约》）废物越境转移“事先知情同意”程序，向环保部递交事先书面通知。上述公约适用范围包括其界定的危险废物和其他废物，表明加拿大环境部门将涉案枕木按照固体废物进行管理。二、根据《固体废物污染防治法》第二十五条规定，环保部、商务部、国家发展和改革委员会、海关总署、国家质量监督检验检疫总局（以下简称五部委）联合发布的《关于调整进口废物管理目录的公告》（公告2009年第36号，以下简称第36号公告）规定，你公司拟进口的涉案枕木属于禁止进口的固体废物，禁止进口至我国。原告锦程同创公司在起诉状及庭审中诉称，第一，被诉复函适用法律错误。1、根据《固体废物污染防治法》、第36号公告、国家环控标准及出入境检验检疫行业的规定，失去原有利用价值的“木及木制品类固体废物”是指锯末、木废料及碎片（不论是否粘结成圆木段、块、片或类似形状）的物质。涉案枕木不存在上述物质的性质及形态特征，因此不属于固体废物。2、依据《固体废物污染防治法》第二十五条的规定，禁止进口列入禁止进口目录的固体废物。涉案枕木不具备固体废物的性质特征，且未列入《禁止进口固体废物目录》，故被告将涉案枕木界定为禁止进口的固体废物，属于适用法律错误。3、被告以2014年12月30日五部委《关于发布＜进口废物管理目录＞（2015年）的公告》（公告2014年第80号，以下简称第80号公告）中有“废枕木”为依据，认为涉案枕木是禁止进口的固体废物错误。第二，被告根据加拿大政府依据《巴塞尔公约》的管理规定，将涉案枕木界定为禁止进口的固体废物，违反了我国法律及国情、政策的规定。加拿大供应商计划出口至我国的涉案枕木是具有危险性可循环使用的材料，且加拿大主管部门向环保部明确其出口的是“经过分拣的、整根的、可再次或多次重复使用的旧枕木防腐木”。因涉及《巴塞尔公约》“事先知情同意”程序，加拿大政府函询的目的是想了解中国政府对涉案枕木的相关法律规定，涉案枕木并不属于《巴塞尔公约》项下管理的危险废物或其它废物。第三，海关口岸、质检部门对涉案枕木依法按照“其它已浸渍的铁道枕木”，作为一般货物贸易方式进行进出口。被告未对市场进行了解，简单将其归类为禁止进口的固体废物，与《中华人民共和国海关进出口税则》等规定相悖。根据《中华人民共和国货物进出口管理条例》的规定，涉案枕木属于自由进口的货物。第四，被告在被诉复函中确认涉案枕木为固体废物，没有履行相应的法定程序，程序违法。综上，被诉复函导致原告无法进口涉案枕木，对原告的权利义务产生了实际影响，且该复函缺乏事实基础和法律依据，请求法院：1、判决撤销被诉复函；2、判决被告重新作出答复，将“经过分拣、清洁等加工处理的有标准规格、木材质量优质、可直接作为产品循环使用”的旧枕木防腐木，依据相关法律、行政法规归类为“其他已浸渍的铁道枕木”（海关编码为4406900090），并允许对其进行进口。原告锦程同创公司在本案开庭审理前向本院提交了以下证据及依据：1、环法[2015]6号《行政复议决定书》，用以证明原告在收到被诉复函后，依法提起了行政复议，后向人民法院提起行政诉讼，在程序上和时限上符合法律要求。2、被诉复函，用以证明原告所诉的具体行政行为的内容。3、2014年9月18日，环保部对加拿大环境部门的回函，用以证明被告向加拿大环境部门针对原告拟进口的涉案枕木属性进行过回复。被告依据第36号公告，将铁道枕木定性为固体废物，不允许向中国出口，缺乏相应的事实基础。4、《进口加拿大已使用过的铁道枕木申请书》，用以证明原告于2014年6月16日向被告提交过申请书，申请被告依据相关程序对涉案枕木进行鉴别，并确认为非固体废物，允许进口。被诉复函正是针对该申请作出的。5、被告2014年7月24日的电子邮件问询函，及加拿大环境部门同年7月31日的回复函，用以证明加拿大政府对涉案枕木定义并非固体废物，而是“经过分拣的、没有破损的、整根的和可重复利用的”物质，被告主张加拿大政府认为该物质属于固体废物缺乏事实基础。6、关于从加拿大进口涉案枕木情况报告及现场考察图片，用以证明原告在向被告提交申请后进行了大量的考察论证，对该类铁道枕木的定性给被告提供了很多材料供被告参考，但被告仅以逻辑推理就推定属于禁止进口的固体废物，缺乏事实基础。7、原告已进口涉案枕木的《海关报关单》、《检验检疫证明》，用以证明：（1）原告系从事涉案枕木的进口单位，被诉复函将导致原告无法进口该类物品，被诉复函对原告的权利义务产生了实质性的影响；（2）在原告进出口该类物品过程中，海关部门对涉案枕木按照“已浸渍的铁道旧枕木”进行进出口管理，表明现行法律对该类物品认定为“旧枕木”，而非被告所认定的固体废物。8、《加拿大环保法，1999》；9、根据《加拿大环保法，1999》制定的《危险废物及具有危险性可再循环利用材料条例》内容摘录；10、《加拿大工业防腐木用户指导文件》相关内容摘录，上述依据用以证明加拿大环境部门对该类物品并非按照固体废物进行认定。11、中国物资再生协会进口再生资源工作委员会《关于对加拿大铁路旧枕木认定意见》，用以证明相关专业机构对原告拟进口的铁道旧枕木进行实际考察后，认为涉案枕木属于可再次循环利用的旧枕木，并非固体废物。被告环保部在答辩状及庭审中辩称，1、被诉复函不会对原告的合法权益造成实际影响。被诉复函是针对原告提出的行政咨询的答复，原告的来信并不是行政许可申请，被诉复函不会对原告的权利义务产生影响。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，本案不符合立案条件，应裁定驳回原告的起诉。2、被诉复函认定事实清楚，适用法律正确。根据《固体废物污染防治法》规定，丧失原有价值的物品属于固体废物。第36号公告规定，对未明确列入该公告的固体废物均归入《禁止进口固体废物目录》中“其他未列名固体废物”进行管理，不能进口至我国。涉案枕木属于第36号公告中未列名的固体废物,应该按照禁止进口的固体废物管理。另外，根据第80号公告规定，废枕木已被明确列入《禁止进口固体废物目录》。3、加拿大环境部门履行《巴塞尔公约》废物越境转移“事先知情同意”程序，向环保部递交事先书面通知。该公约适用范围包括其界定的危险废物和其他废物，间接表明加拿大环境部门对已经使用过的铁道枕木按照固体废物进行管理。并且，被告作为《巴塞尔公约》在我国的联络点，向加拿大环境部门回函是国家行为，不属行政诉讼受案范围。4、原告关于将“经过分拣、清洁等加工处理的有标准规格、木材质量优质、可直接作为产品循环使用”的旧枕木防腐木，归类为“其他已浸渍的铁道枕木”（海关编码为4406900090），并允许对其进口的诉讼请求不能成立。综上，请求驳回原告的起诉或者驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，被告环保部向本院提交了以下证据：1、原告与第三人致环保部有关部门负责人“关于拟进口铁道旧枕木事项的一封信”，用以证明原告来信陈述的内容和提出的请求属于来信，不是申请。来信提出了两项请求：一是请求环保部污染防治司固体废物管理处（以下简称固体处）给原告一个拜访请教的机会，原告迫切希望了解固体处作出决定的依据和目的；二是请求环保部有关部门负责人过问此事，纠正固体处作出的错误回复，给予加方实事求是的回复。2、被诉复函，证明环保部作出的被诉复函是对原告来信来访的答复，意在针对原告的质疑进行解释，同时表明环保部对固体废物进口相关法律的理解。该复函没有对原告的权利义务作出处理，不会对原告的合法权益产生任何实际影响。第三人未名公司未向本院提交书面意见陈述，亦未提交证据。鉴于对案件事实审查的需要，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，要求被告补充提交了加拿大环境部门向环保部发出的征询意见函。被告在开庭审理中向本院提交该函并附有中文译文。经庭审质证，被告对原告证据发表如下质证意见：证据1关联性、真实性、合法性、证明目的均无异议。证据2至证据6认可关联性、真实性、合法性，不认可证明目的，被告认为原告拟进口的即便是“经过分拣的、没有破损的、整根的和可重复利用的”铁道枕木，也不能否认其属于固体废物。证据7中的海关报关单，因无原件核对，不认可其真实性，也不认可其证明目的；证据7中的其余证据，认可关联性、真实性、合法性，不认可证明目的。证据8至证据10，认可关联性、真实性、合法性，不认可证明目的。根据《巴塞尔公约》，如果加拿大环境部门对涉案枕木不是按照固体废物管理，就不会向环保部发征询函。证据11的真实性予以认可，但被告认为中国物资再生协会进口再生资源工作委员会不具有对涉案枕木是否属于固体废物的认定资格，对该证据的证明目的不予认可。原告对被告证据发表如下质证意见：证据1、2认可真实性，不认可证明目的。同时原告强调其给环保部有关部门负责人的信件是对前次提交申请的催促。针对本院要求被告补充提交的证据，被告在庭审中说明，该函是加拿大环境部门向环保部固体处发函征询，就涉案枕木能否进口征询我国意见，环保部作出回函，告知禁止进口。该回函与被诉复函不是同一行政行为。原告认为加拿大的来函附有附件，附件中有一项选择了“再循环利用”，能够证明涉案枕木是旧枕木，非固体废物。本院对上述证据认证如下：原告证据1至证据5、被告证据1、2和本院在庭审中要求被告补充提交的证据，均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关证据的关联性、真实性、合法性的要求，能够证明原告拟进口涉案枕木，对此加拿大环境部门征询环保部意见，环保部予以回复，以及原告向环保部及其有关部门负责人书面陈述涉案枕木非禁止进口固体废物的理由，要求环保部支持其进口等客观事实，并能够证明被告针对原告、第三人给环保部有关部门负责人来信作出被诉复函的经过，对上述证据本院均予以采信。原告证据6系其自行制作，在无其他证据佐证的情况下，本院对相关内容不予采信。原告证据7无原件核实其真实性，本院不予采信。原告证据8至证据10为法律规范依据，对相关规定的内容各方当事人亦无争议，故本院予以采信。原告证据11与本案审查被诉复函的合法性不具有关联，本院不予采信。经审理查明，原告主要从事进出口贸易及各类防腐木材的开发利用，其计划从加拿大进口已经使用过的铁道枕木。加拿大环境部门针对已经使用过的铁道枕木是否许可出口至中国的事宜，履行《巴塞尔公约》中废物越境转移“事先知情同意”程序，于2014年5月16日将征询函传真至环保部固体处，并于同年6月11日邮寄了该函件。函件主题为：“加拿大关于拟运送至中国的危险可回收材料的通知”，同时附具了《危险废物或危险可回收材料的拟定移动管理表》、《废物跨境运输通知文件》。2014年6月16日，原告及第三人向被告提交了《进口加拿大已使用过的铁道枕木申请书》，向被告说明其欲进口涉案枕木的原因及用途，并向被告提出“由于加拿大将已使用过的防腐木材（包括铁道枕木）归类为危险性可利用的材料管控（管控原因：关于从加拿大进口‘已使用过的铁道枕木’情况报告中有详述），需要向进口国环保主管部门进行征询意见，了解进口国的相关规定。我们企业相信，我国环保主管部门依照我国国情、国策，对于适量进口这类可再利用的优质防腐木材，作出有利于我国经济发展的回复意见”。同时，原告向被告提供了相关报告及现场考察照片等材料。2014年9月18日，被告向加拿大环境部门答复：根据第36号公告，向中国出口的已使用过的铁道枕木不属于可进口的固体废物范畴。因此，不允许向中国出口。原告得知上述回复内容后，认为上述答复违反我国法律及相关规定，且与目前我国海关对涉案枕木按一般货物贸易方式进行进口的事实不符，故其与第三人于2014年9月30日给环保部污染防治司负责人写信，要求如下：“1、恳请司长过问此事，纠正固体处作出的错误的、不负责任的回复；2、加方之所以发询问文件，其目的是想了解已使用过的枕木（旧枕木）在中国，政府是否将其作为危险物质进行管控？对于这个问题的回复意见，固体处执法专家应该依据中国相关法律、行政法规，考虑到促进我国经济发展的大局，依据我国旧枕木的实际使用情况，给予实事求是的回复。”2014年10月22日，环保部污染防治司针对上述信函以司函的形式向原告及第三人作出被诉复函。原告及第三人不服被诉复函，向被告申请行政复议。2015年1月30日，被告作出行政复议决定，以被诉复函系对原告及第三人拟进口的铁道旧枕木为何属于我国禁止进口的固体废弃物这一问题，从法律规定的角度作出的解释说明，对原告及第三人的权利、义务不产生实际影响，不属于行政复议范围为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告及第三人的行政复议申请。原告于2015年2月14日收到行政复议决定，于2015年3月2日向本院提起行政诉讼。另查，根据《固体废物污染防治法》第二十五条第二款规定，五部委有权共同制定并发布第36号公告。该公告包括附件1《禁止进口固体废物目录》、附件2《限制进口类可用作原料的固体废物目录》及附件3《自动许可进口类可用作原料的固体废物目录》。第36号公告中，《禁止进口固体废物目录》第84项为“其他未列名固体废物”，其他未列名固体废物指未明确列入《进口废物管理目录》的固体废物。附件3《自动许可进口类可用作原料的固体废物目录》第一项为“木及软木废料”。本院认为，本案的判决是基于对以下两个问题的分析判断：一是被诉行政行为是否可诉；二是被诉行政行为是否合法。关于被诉行政行为的可诉性问题。第一，原告诉请撤销被诉复函，被告辩称该复函未对原告的权利义务产生实际影响，且与其致加拿大环境部门的回函并非同一行政行为。对此，本院认为，行政诉讼应围绕原告的诉讼请求进行审理，但审查范围不限于诉请事项的内容。本案中，被告在被诉复函中明确函复原告，拟从加拿大进口的涉案枕木属于禁止进口的固体废物，禁止进口至我国。该复函确未对原告创设新的权利义务，但本案的特殊性在于被诉复函与被告致加拿大环境部门的回函之间存在密切联系。正是由于被告在回函中作出不允许该类枕木向我国出口的回复意见，原告据此致信被告有关部门负责人，由此产生本案被诉复函。可见，被诉复函虽针对原告来信作出，但其直接缘由及答复理由均源于被告致加拿大环境部门的回函。故本案不应将被诉复函与被告致加拿大环境部门的回函割裂开来，应将被诉复函与回函作为一个整体行政行为。同时，根据对行政行为合法性需要进行形式审查和实质审查的要求，本案应针对原告诉请涉及的相关事项进行全面审查才能作出判断。故本案对被诉行政行为审查的范围应包括被诉复函以及与其存在紧密联系的被告致加拿大环境部门的回函。因而，就被告的行为对原告产生的法律效果而言，该行为对原告的权利义务产生了实际影响，致使原告无法从加拿大进口已使用过的铁道枕木。故本院对被告的该项辩称不予支持。第二，被告辩称其作为《巴塞尔公约》在我国的联络点，向加拿大环境部门回函系国家行为，该行为不属于行政诉讼受案范围。对此，本院认为，依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二条关于“国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为”的规定，被告上述行为系其在行政管理活动中行使行政职权，对包括固体废物进口在内的固体废物污染环境防治工作进行行政管理的行为，并非基于国家主权并且以国家名义实施的行为，且内容与国防、外交事务无关。故本院对被告的该项辩称不予支持。第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。因此，畅通公民、法人和其他组织寻求司法救济的渠道，通过有效化解行政争议来维护他们的合法权益，既是我国行政诉讼制度的基本原则，也是我国行政诉讼法的立法目的之一。综合本案总体情况，对被诉行政行为进行司法审查，既未违反有关行政诉讼受案范围的相关法律规定，亦符合通过有效化解行政争议，实现定分止争，避免程序空转的立法目的。综上，本院对被告行使行政职权作出的对行政相对人产生行政法律效果的行政行为进行司法审查，符合行政诉讼法对行政行为进行合法性审查的要求。本院对被告关于被诉复函不具有可诉性的辩称不予支持。关于被诉行政行为的合法性问题。从实体来看，首先，关于涉案枕木是“废枕木”还是“旧枕木”问题。本院认为，该问题的实质是涉案枕木是否属于固体废物。根据《固体废物污染防治法》第八十八条第（一）项规定，固体废物是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失原有利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。由于固体废物具有废物和资源的双重属性，故其虽称“废物”但并非不再具有任何利用价值，只是相对于原有利用价值而言发生了改变，或者虽未丧失原有利用价值但被所有者、使用者抛弃或者放弃。本案中，原告称进口涉案枕木按照整根进口和使用，不改变铁道枕木的用途。但其作为防腐木开发利用企业，进口涉案枕木并非用于铁路铺设，而是用于除铁路以外的道路铺设，该用途使涉案枕木虽未丧失利用价值但因改变原有用途而丧失原有利用价值，故被告依据上述法律规定认定涉案枕木属固体废物并无不当。原告又称涉案枕木与“木及软木废料”的性质及形态特征存在本质区别，不属于固体废物。因“木及软木废料”系自动许可进口类固体废物的一个类别，并非判定与“木及软木废料”相关的固态物品是否属固体废物的依据和标准，故原告所称不能成立。原告再称涉案枕木经过分拣、清洁等加工处理，有标准规格、质量优质、可直接作为产品循环使用，且有关专业委员会亦将涉案枕木认定为旧枕木。对此，本院认为，依据《再生资源回收管理办法》第二条第二款关于“再生资源包括废旧金属、报废电子产品、报废机电设备及其零部件、废造纸原料（如废纸、废棉等）、废轻化工原料（如橡胶、塑料、农药包装物、动物杂骨、毛发等）、废玻璃等”的规定，我国并未将已使用过的铁道枕木纳入再生资源管理范围，涉案枕木如丧失原有利用价值亦应按照固体废物进行管理。因此，原告关于涉案枕木应系旧枕木，被告认定其属固体废物缺乏依据的诉讼主张，本院不予支持。其次，关于涉案枕木是否属于禁止进口固体废物问题。《固体废物污染防治法》第二十五条第一款规定，禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物；对可以用作原料的固体废物实行限制进口和自动许可进口分类管理；第三款规定，禁止进口列入禁止进口目录的固体废物。第36号公告中《禁止进口固体废物目录》第84项为“其他未列名固体废物”，其他未列名固体废物指未明确列入《进口废物管理目录》的固体废物。从上述规定可知，我国将固体废物按照资源化程度和环境风险高低分为禁止进口类、限制进口类和自动许可进口类。本案中，因限制进口类及自动许可进口类可用作原料的固体废物目录中未明确列入与枕木有关的废物名称，故涉案枕木属第36号公告中《禁止进口固体废物目录》第84项规定的“其他未列名固体废物”，依法应禁止进口。被告据此禁止涉案枕木进口至我国并无不当，亦符合我国对固体废物进口兼顾环境保护和资源利用的立法本意。至于原告所称被告以第80号公告中列入的“废枕木”作为依据，认定涉案枕木为禁止进口的固体废物错误一节，因被诉行政行为作出时间早于该公告发布时间，故原告所称不能成立。因此，本院对原告关于被告不应将涉案枕木作为禁止进口的固体废物的诉讼主张不予支持。从程序来看，根据《固体废物污染防治法》第十条第一款关于“国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理”，第二十五条第二款关于“国务院环境保护行政主管部门会同海关总署、国务院质量监督检验检疫部门等制定、调整并公布禁止进口、限制进口和自动许可进口的固体废物目录”，以及《固体废物进口管理办法》第六条第一款关于“国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物进口环境管理工作实施统一监督管理”等规定，被告作为国务院环境保护行政主管部门，对于包括固体废物进口在内的固体废物污染环境防治工作具有监督管理的法定职权，同时，被告有权会同有关部门制定、调整禁止进口、限制进口和自动许可进口的固体废物目录。本案中，虽现行法律规范对判定固体废物以及是否允许进口的程序性规定存在不清晰之处，但被告在其职权范围内依据相关规定作出被诉行政行为并履行告知义务，未违反现行法律、行政法规的规定。本院对原告关于被告禁止进口涉案枕木程序违法的诉讼主张不予支持。综上所述，被诉行政行为没有违反现行法律、行政法规的相关规定，原告要求撤销被诉复函以及判令被告重新作出答复的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告北京锦程同创国际贸易有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告北京锦程同创国际贸易有限责任公司负担（已交纳）。如不服本判决，各方当事人可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审判长  吉罗洪审判员  梁 菲审判员  郑伟华二〇一五年十二月七日书记员  张婷婷