江西省景德镇市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣02行初31号原告俞文坤，男，1967年10月28日出生，汉族，住江西省景德镇市浮梁县。委托代理人刘建民，北京市才良律师事务所律师。被告浮梁县人民政府，住所地江西省浮梁县城。法定代表人邱晨阳，该县县长。出庭负责人周民主，该县副县长。委托代理人张崇华，上海市天一律师事务所律师。委托代理人徐成亮，上海市天一律师事务所律师。被告景德镇市珠山区人民政府，住所地江西省景德镇市中山北路**。法定代表人罗文军，该区区长。委托代理人曹伟，该区政府法制办主任。委托代理人张崇华，上海市天一律师事务所律师。原告俞文坤因要求确认浮梁县人民政府作出的征收决定无效，于2018年3月14日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年6月20日公开开庭审理了本案。原告俞文坤及其委托代理人刘建民，被告浮梁县人民政府出庭负责人周民主及委托代理人张崇华、徐成亮，被告景德镇市珠山区人民政府的委托代理人曹伟、张崇华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年12月7日，浮梁县人民政府作出浮府发〔2017〕16号《浮梁县人民政府关于三贤湖片区建设项目房屋土地征收决定》（以下简称《征收决定》）。原告对该决定不服，向本院提起诉讼。其诉称：2017年12月7日，浮梁县人民政府作出的《征收决定》，征收范围东至三贤湖沿岸，南至朝阳西大道，西至三贤大道，北至白居易路的土地、房屋及其他附着物。原告的房屋及使用的土地都在征收范围内，征收现正在实施。原告认为，征收范围内的土地是集体土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条规定，集体土地依法由国务院或者省政府批准征收后，才能由县级以上人民政府公告并组织征收，浮梁县人民政府作出的上述房屋土地征收决定没有事实及法律依据，应依法撤销。另外，涉案土地属于珠山区行政区域，浮梁县人民政府无征收权，并且补偿安置方案不合理、不合法，房屋征收的补偿安置标准远低于珠山区补偿标准。基于上述理由，原告现依法向法院起诉，请求撤销被告浮梁县人民政府作出的《征收决定》。诉讼过程中，原告变更诉讼请求，要求确认《征收决定》无效。被告浮梁县人民政府辩称：1、浮梁县三贤湖片区的房屋征收严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》以及《景德镇市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置办法》，经过立项、规划、用地批准等程序。2、2010年赣国土资核[2010]1219号文件对本案土地进行审批，被告征收土地房屋行为合法。3、原告所在青塘村虽然属于珠山区辖区，但由于历史原因形成“飞地”。为更好的支持浮梁县三贤湖建设，珠山区人民政府同意由浮梁县代为对青塘村及周边土地房屋进行征收。4、本案补偿标准是参照2017年4月5日作出的关于浮梁县集体土地房屋评估的价值。由于涉案土地属于“飞地”，土地价值应参照浮梁县标准进行评估。综上，被告请求法院驳回原告诉请。被告景德镇市珠山区人民政府辩称：1、浮梁县三贤湖片区建设项目系浮梁县城市建设重大项目之一，既是市重点工程项目，又是民心民生工程。该项目主要内容为浮梁县三贤湖改造扩容及桂坑城中村改造，项目业经立项、规划、国土等部门批准同意。2、浮梁县人民政府委托房屋征收与补偿管理办公室履行公告、评估社会稳定风险，公告安置实施方案及实施细则等程序。浮梁县人民政府也成立征收项目部，具体负责三贤湖片区房屋征收补偿工作事宜。项目部召开听证会，收集意见，浮梁县人民政府据此作出征收决定。3、根据《国土资源部关于加强农村土地整治权属管理的通知》（国土资发［2012］99号）规定，土地整治范围内的土地所有权原则上不做调整，但“飞地”、“插花地”等除外。本案青塘村属“飞地”，被告致函浮梁县人民政府，同意由浮梁县人民政府代为对青塘新村及周边房屋土地进行征收。4、目前，整个青塘片区已有86户被征收人签订征收补偿安置协议，被征收房屋已大部分拆除完毕，征收补偿款也已发放到位，安置地、安置房已经动工建设，征收工作已经接近尾声。综上，被告认为，浮梁县人民政府作出的《征收决定》符合法律规定。在法定期限内，原告向法院提供以下证据：1、腾空搬迁通知书及搬迁通知各一份，证明原告的房屋在征收范围内；2、《征收决定》，证明被诉行政行为存在。两被告对证据的真实性不持异议，但认为达不到其证明目的。被告浮梁县人民政府向法院提交七组证据和一份规范性文件：第一组立项、审批等程序材料：《浮梁县西城区桂坑城中村改造安置房及配套设施工程项目建议书》、《浮梁县西城区桂坑城中村改造安置房及配套设施工程可行性研究报告》、浮梁县发展和改革委员会（浮改发字[2016]253号）《关于对浮梁县西城区桂坑城中村改造安置房及配套设施工程项目建议书的批复》、用地红线图、浮梁县国土资源局（浮国土预字[2016]033号）《关于浮梁县西城区桂坑城中村改造安置地（三路西侧）建设项目用地预审意见函》、浮梁县国土资源局（浮国土预字[2016]035号）《关于浮梁县西城区桂坑城中村改造安置地（三路西侧）建设项目用地预审意见函》、浮梁县发展和改革委员会（浮改发字[2016]256号）《关于对浮梁县西城区桂坑城中村改造安置房及配套设施工程项目建议书的批复》、社会稳定风险评估报告、江西省国土资源厅（赣国土资核[2010]1219号），证明浮梁县三贤湖片区房屋土地征收项目经过立项、审批等程序，项目系改造三贤湖周边环境，是为公共利益而实施的项目。第二组项目实施准备工作材料：关于成立项目的通知、变更项目部法定代表人的批复、项目部专款专用账户信息，证实征收实施单位适格，专款专用资金充足。第三组公示、听证和评估公司选举材料：安置补偿方案及细则征收意见稿、关于安置补偿方案及细则的村民意见、安置补偿方案听证会材料、投票选举评估公司材料、《浮梁县三贤湖片区房屋土地征收项目阳光手册》，证实征收行为合法。第四组征收主体材料：《关于青塘新村房屋土地征收事宜的复函》，证明浮梁县人民政府有权对所属“飞地”（青塘村地）进行房屋征收。第五组征地材料等：听证告知书、《浮梁县人民政府关于珠山区竟成镇青塘村委会储备用地征收土地告知书》、《浮梁县人民政府关于浮梁县2009年第一批次、2009年度第十八批次城市、2010年度第十五批次城市、2010年度第十六批次城市、2012年度第十五批次城市、2013年度第二批次城市建设用地征收土地公告》、《浮梁县国土资源局关于珠山区竟成镇青塘村委会储备用地征收土地补偿安置方案公告》，证明浮梁县人民政府作出征地方案，土地管理部门（国土资源局）对原告所属房屋进行征地。第六组征收补偿材料：十六户安置协议、选房选地确认单、成功搬迁通知书等，证明原告安置基本完毕。第七组身份证明材料：法定代表人身份证明，证明法人代表身份。被告提交的规范性文件为：《景德镇市人民政府办公室关于印发的通知》，说明浮梁县人民政府依据景德镇市人民政府政策规定实施征收行为。针对被告举证，原告认为：1、第一组证据中第一至八份证据真实性无异议，但与本案无关联；第九项江西省国土资源厅批复，真实性、合法性、关联性均有异议。该批复是2010年8月27日作出的，批复的有效期限为两年，两年后没有建设就失效，而且没有附勘测定界图。2、第二组证据不持异议。3、对第三组证据中投票选举评估公司材料，真实性有异议，从其提供的选票来看不能证明评估公司是依法选择，并且评估公司的选择应该是由公证部门参与，原告本人也没有接到选择评估公司的通知。4、对珠山区人民政府复函真实性没有异议，合法性有异议。根据职权法定原则，珠山区人民政府无权委托浮梁县人民政府进行土地房屋征收，除非有国务院行政法规、全国人大法律授权才可委托，并且青塘村与珠山区的其他村庄是连在一起的，并没有被浮梁县其他村庄包围在里面，并非“飞地”。5、对第五组证据真实性没有异议，但该系列行政行为系在征收决定之后作出，不能采信。6、对十六人补偿安置协议等材料真实性没有异议，证明目的有异议，这些安置协议在被告浮梁县人民政府强迫下签订，并且在签订时，被告也没有提供江西省政府的征地批准文件，同样也未发布征收土地方案公告，不能证明被告作出的土地房屋征收决定合法。7、对法人身份证明没有异议。结合原、被告举证、质证意见，本院认为：1、被告提交的第五组证据，从时间和程序上看，其行政行为均系在《征收决定》之后作出，依法不能作为本案定案依据。2、原、被告其他举证均客观真实，来源合法，与本案存在关联，至于其证明目的能否实现，则需结合案件具体情况及相关法律规定予以认定。经审理查明，本案征收范围为青塘新村土地、房屋及其他地上附着物。青塘新村原隶属昌江区竟成镇辖区，后因行政区划调整为珠山区竟成镇辖区。为规范市中心城区内集体土地上房屋征收与补偿安置行为，2017年5月31日，景德镇市人民政府办公室印发景府办〔2017〕66号《景德镇市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置办法》。该办法对市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿依照相关法律作出规定。2017年10月23日，景德镇市珠山区人民政府致函浮梁县人民政府，以涉案土地因历史原因造成“飞地”为由，根据《国土资源部关于加强农村土地整治权属管理的通知》（国土资发［2012］99号）规定，同意由浮梁县人民政府代为对青塘新村及周边房屋土地进行征收工作。为改善浮梁县城区居住环境，浮梁县人民政府拟建设浮梁县西城区桂坑城中村改造安置及配套设施工程项目，该项目前期业经立项、规划、国土部门审批，应急管理办公室对项目进行社会稳定风险评估。为完成项目建设，浮梁县人民政府成立三贤湖片区房屋土地征收项目部，并于2017年12月7日作出《征收决定》，对东至三贤湖沿岸，南至朝阳西大道，西至三贤大道，北至白居易路（具体范围以征收红线图为准）房屋土地及其他附着物予以征收。原告房屋纳入征收范围。原告与三贤湖片区房屋土地征收项目部签订房屋征收安置协议书。另查明，江西省国土资源厅2010年8月27日作出赣国土资核〔2010〕1219号《关于浮梁县2010年度第十五批次城市建设用地批复》。批复内容为，同意浮梁县将景德镇市昌江区竟成镇青塘村、浮梁镇大洲村的农村集体农用地11.6905公顷转为建设用地并办理征地手续。但在两年内，被告浮梁县人民政府未实施征地或用地行为。本院认为，涉案土地在行政区划上隶属景德镇市珠山区人民政府，该政府依照相关规定委托浮梁县人民政府代为征收并无不当。但在征收时，浮梁县人民政府应正确适用法律，遵循法定程序，依法行政，正当履职，切实保障土地权利人的合法权益，维护国家及社会公共利益。结合本案案情，本案的争议焦点为浮梁县人民政府作出的《征收决定》是否无效。被告浮梁县人民政府根据《景德镇市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置办法》，仅适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》程序对原告土地及房屋征收。然而，涉案土地为农村集体用地，根据土地管理法第四十五条规定，征收农用地，应当向省人民政府或国务院办理农用地转用审批和征地审批手续。该法第七十八条还规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。浮梁县人民政府未履行转用审批及征地审批等相关程序，即直接征收农用地，违反法定程序且超越职权，依法本应认定无效且予撤销。然而如撤销该征收决定，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。根据行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项及第七十六条规定，本院确认该《征收决定》违法，并责令被告采取相应的补救措施。原告请求确认《征收决定》无效的诉请不能成立。针对被告浮梁县人民政府主张的涉案土地已被审批的答辩意见，本院认为，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或者用地行为的，批准文件自动失效。被告浮梁县人民政府虽提交了省国土厅赣国土资核〔2010〕59号批复，但因被告在两年内未实施征地或用地行为，该批复文件失效。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第七十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告浮梁县人民政府2017年12月7日作出的浮府发〔2017〕16号《浮梁县人民政府关于三贤湖片区建设项目房屋土地征收决定》违法；二、责令被告浮梁县人民政府采取相应的补救措施；三、驳回原告其他的诉讼请求。案件受理费50元，由被告浮梁县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院，并向江西省高级人民法院预交上诉案件受理费50元（收款单位：江西省财政厅国库处；开户行：南昌市农行象南广场支行；账号：31×××00），交费后将凭证与上诉状一并递交本院。审判长 李 锋审判员 陈华明审判员 程丽君二〇一八年六月二十二日书记员 龚 罡附本案适用的法律：《中华人民共和国土地管理法》第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。第七十八条无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……违反法定程序的；超越职权的；……第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。