福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2015）闽行终字第635号 上诉人（原审原告）福建光大消防器材有限公司，住所地福建省龙岩市上杭县南阳镇工贸区1号。 法定代表人刘炳光，董事长。 被上诉人（原审被告）福州市人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区乌山路96号。 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人黄凡，男，福州市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人陈芳洲，男，福州市国土资源局工作人员。 原审第三人福建省福州造纸厂，原住所地福建省福州市仓山区工农路294号。 法定代表人唐庆安。 原审第三人福建鑫汇鑫纸业有限公司，原住所地福建省福州市仓山区工农路294号。 法定代表人李和平。 上诉人福建光大消防器材有限公司（以下简称光大公司）因诉福州市人民政府（以下简称福州市政府）行政批复一案，不服福州市中级人民法院（2015）榕行初字第79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原审查明：1997年9月30日，福州市轻工总公司、香港丰实投资中国有限公司（以下简称丰实公司）、福建省福州造纸厂（以下简称福州造纸厂）签订《香港丰实投资中国有限公司兼并福建省福州造纸厂合同书》（以下简称《兼并合同》），就丰实公司兼并福州造纸厂的相关问题进行了约定。福州市政府于1997年11月6日作出榕政综〔1997〕250号《关于同意香港丰实投资中国有限公司兼并福州造纸厂的批复》，于1997年12月30日作出榕政综〔1997〕290号《关于丰实投资中国有限公司兼并福州造纸厂有关问题的批复》，批准丰实公司兼并福州造纸厂，并由福建鑫汇鑫纸业有限公司（以下简称鑫汇鑫公司）履行兼并合同。 1998年6月28日的鑫汇鑫公司章程规定，丰实公司出资3432000美元，占鑫汇鑫公司55%股份，光大公司出资2808000美元，占鑫汇鑫公司45%股份。 1998年12月17日，福州市政府向鑫汇鑫公司作出榕政地[1998]1089号《关于同意原福建省福州造纸厂国有土地使用权转移的批复》，载明：同意将福州造纸厂的三幅国有土地使用权转移给鑫汇鑫公司所有；土地使用权转移后仍为行政划拨性质；具体变更土地登记手续到福州市土地管理局办理。 2000年8月9日，福州市政府向福州市经委作出榕政综[2000]232号《关于同意解除原福州造纸厂兼并合同的批复》，载明：原福州造纸厂兼并后长期停产，无力支付职工工资、福利和社会保障费用，不断引发职工集体上访。为维护社会安定稳定，保障职工基本生活，经研究，原则同意你委及轻工局提出的解除原福州造纸厂兼并合同、恢复原福州造纸厂的意见。 2001年10月11日，福州市政府向福州市经委作出榕政综[2001]278号《关于同意拨还福州造纸厂土地使用权和房屋所有权等资产的批复》，载明：原则同意你委及市轻工局提出的拨还福州造纸厂兼并时移交给兼并方的土地使用权和房屋所有权等资产，同时福州造纸厂承接兼并时移交给兼并方的债权债务的意见。 2001年11月13日，福建省高级人民法院作出（2001）闽经初字第21号民事判决，认定丰实公司、光大公司按鑫汇鑫公司的公司章程应各出资3432000美元、2808000美元，但两公司分别有686427.50美元、561622.50美元未到资。 2002年9月19日，福州市政府向福州造纸厂作出榕政地[2002]259号《关于恢复福建省福州造纸厂土地使用权的批复》（以下简称2002-259号《批复》），即本案被诉行政行为。 2002年9月29日、12月29日、12月31日，福州市企业托管营运公司（以下简称托管公司）分别与中国长城资产管理公司福州办事处、中国信达资产管理公司福州办事处、中国华融资产管理公司福州市办事处各签订1份《债权转让协议书》，约定三家资产管理公司分别将其对鑫汇鑫公司的贷款主债权及相应的从权利转让给托管公司。 2003年12月10日，鑫汇鑫公司与托管公司签订1份《协议书》，双方同意将鑫汇鑫公司抵押给银行的划拨土地使用权及地上建筑按福州市政府有关土地收储政策的规定由政府有关部门收储，土地收储部门按现行政策支付给鑫汇鑫公司的土地补偿金作为法院执行款，优先偿还相关土地抵押担保的贷款本息。 2004年7月9日，托管公司与福州市土地发展中心签订《土地收购合同》，由福州市土地发展中心对福州市仓山区工农路294号土地即涉案土地进行收购。原告对被告作出的批复不服，向法院提起诉讼，请求撤销批复。 原审认为：依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条“联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼”的规定，光大公司作为中外合资企业鑫汇鑫公司的中方股东，在认为具体行政行为侵害其合法权益时可以自己的名义提起行政诉讼，具有原告诉讼主体资格。福州市政府作出的2002-259号《批复》的主送对象是行政相对人福州造纸厂，已经外化为具体的行政行为。该批复的内容对光大公司的权利义务已产生实际影响，具有可诉性。光大公司诉福州市国土资源局土地行政登记及请求行政赔偿一案与本案所诉系不同行政机关作出的不同具体行政行为，不影响本案的受理。因此，福州市政府关于“2002-259号《批复》所载内容实际未实施，对光大公司不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的答辩意见，不予采纳，2002-259号《批复》对光大公司的权利义务有实际影响，光大公司对2002-259号《批复》具有诉权。 根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第一款“城市市区的土地属于国家所有”、第五十八条第一款第（一）项、第（四）项“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的”及《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为”的规定，福州市政府作为一级地方人民政府，对其辖区范围的国有土地使用权划拨使用具有监督、核准的职责。依照《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第一条、第二条的规定，以划拨方式取得的国有土地使用权不属于企业破产财产，企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权。本案中，榕政地〔1998〕1089号《关于同意原福建省福州造纸厂国有土地使用权转移的批复》将福州造纸厂的三幅涉案土地使用权转移给鑫汇鑫公司所有，并明确土地使用权转移后仍为行政划拨性质。鑫汇鑫公司兼并福州造纸厂后因经营不善长期停产，无力支付职工工资、福利和社会保障费用，不断引发职工集体上访，福州市政府根据榕政综〔2000〕232号、榕政综〔2001〕278号批复，作出2002-259号《批复》，收回鑫汇鑫公司的涉案土地使用权并恢复给福州造纸厂使用，系其职责范畴，程序及实体上并无不当。光大公司作为鑫汇鑫公司的中方股东请求确认2002-259号《批复》违法，不予支持。 此外，原审法院注意到，鑫汇鑫公司经法院生效判决确认尚欠长城资产管理公司等公司贷款债务，而相关资产公司将其对鑫汇鑫公司的债权转让给托管公司。托管公司与鑫汇鑫公司于2003年12月10日签订《协议书》，双方同意将本案所涉划拨土地使用权按福州市政府有关土地收储政策的规定由政府有关部门收储，土地收储部门按现行政策支付给鑫汇鑫公司的土地补偿金作为法院执行款，优先偿还相关土地抵押担保的贷款本息。其后，托管公司与福州市土地发展中心签订《土地收购合同》，由福州市土地发展中心对涉案土地进行收购。因此，本案所涉划拨土地是在鑫汇鑫公司的确认下在法院民事案件执行程序中以协议的形式进行处理的。综上，原告光大公司请求“判决确认被告福州市政府作出的2002-259号《批复》将鑫汇鑫公司的《国有土地使用权证》(证号：榕国用[1999]字第00689B号、第00690B号、第00691B号)从鑫汇鑫公司名下批准确权给予他人的具体行政行为违法”的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，应当予以驳回。据此，原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告光大公司的诉讼请求。 光大公司不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审审判程序违法，认定事实，适用法律错误，枉法裁判，滥用司法权。2.本案被诉行政行为对上诉人已经产生实际影响，上诉人具有诉权。但被上诉人没有提供有效的证据和法律依据证明被诉行政行为的合法性，因此，被上诉人应对上诉人进行行政赔偿。3.《兼并合同》中的乙方并不存在合同第十三条约定的情形，因此，甲方单方面解除《兼并合同》没有事实和法律依据。4.《兼并合同》的甲方根据约定具有相应的责任，但却没有履行。5.榕政综[2000]232号、榕政综[2001]278号两批复也不合法，上诉人要求对两份批复的合法性进行审查。请求：1.撤销（2015）榕行初字第79号行政判决；2.确认福州市政府2002-259号《批复》违法；3.判令将案涉土地恢复登记至鑫汇鑫公司名下并颁证，或判决赔偿损失4.95亿元；4.诉讼费由被上诉人承担。 福州市政府答辩称：原福州造纸厂被兼并后成立了鑫汇鑫公司，由于兼并方经营不善，并违反兼并合同约定，被上诉人作出2002-259号《批复》，废止榕政地[1998]1089号《关于同意原福建省福州造纸厂国有土地使用权转移的批复》，将土地恢复给原造纸厂使用。同时，通过购买债权的方式，通过执行生效判决实现鑫汇鑫公司包括土地使用权在内的抵押物回转。鑫汇鑫公司土地使用权属于划拨性质，其因经营不善，长期停产，违反合同约定，福州市政府将涉案土地使用权恢复给原福州造纸厂使用，实体和程序均无不当。原审判决认定事实清楚，依据充分，请求驳回上诉，维持原判。 一审期间，双方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证并随案移送本院。经审理查明，福州造纸厂并未参与涉案《兼并合同》的签订，原审认定的《兼并合同》的签订主体和时间不尽准确，本院予以指正。二审法院查明的其他事实与一审法院无异，对一审法院认定的主要案件事实，本院予以确认。 本院认为：上诉人光大公司系对被上诉人福州市政府于2002年9月19日向福州造纸厂作出的2002-259号《批复》不服，请求确认福州市政府将鑫汇鑫公司名下的土地使用权批准确权给予他人的行为违法。经查，本案被诉2002-259号《批复》所涉国有土地原属福州造纸厂名下资产，后因企业兼并，经福州市政府榕政地〔1998〕1089号批复，土地使用权转移至鑫汇鑫公司名下。鑫汇鑫公司取得涉案土地使用权后，将包括涉案土地使用权在内的相关公司资产在银行设定了抵押权。2000年8月，福州市政府认为兼并方违反兼并合同，以榕政综[2000]232号批复同意福州市经委及市轻工局提出的解除原福州造纸厂兼并合同、恢复原福州造纸厂的意见，并着手处理与鑫汇鑫公司的资产纠纷。福州市政府在作出2002-259号《批复》的同时，因鑫汇鑫公司经营不善，无力偿还银行贷款，又通过托管公司购买对鑫汇鑫公司的贷款主债权及相应的从权利，与鑫汇鑫公司约定将抵押给银行的划拨土地使用权及地上建筑按福州市政府有关土地收储政策的规定由政府有关部门收储，土地收储部门按现行政策支付给鑫汇鑫公司的土地补偿金作为法院执行款，优先偿还相关土地抵押担保的贷款本息。因此，福州市政府取得涉案国有土地使用权实际上又是在鑫汇鑫公司的确认下通过法院执行程序以协议的方式处理的。 行政诉讼具有保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行政双重功能。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”我国行政诉讼法更加侧重于权利救济的主观诉讼功能。根据前述规定，当事人提起行政诉讼时，应当具有诉的利益。所谓诉的利益是指当事人起诉应当具有人民法院对其诉讼请求进行判决的必要性及实效性。它关注的重点是人民法院有无必要、是否能够通过判决解决当事人之间的纠纷。对于确认违法之诉，首先需要具备确认的利益，即作出违法确认对于当事人后续主张赔偿权利或者澄清某种法律关系是否为必须，主要标准是要看被诉行政行为是否具有权利侵害可能。如果被诉行政行为实际上并没有侵害到当事人的权利，则会因缺乏权利受侵害的事由从而缺乏可保护的合法权益而不具备诉的利益。本案中，光大公司提出的诉讼请求是请求确认福州市政府将鑫汇鑫公司名下的土地使用权批准确权给予他人的行为违法。但从已经查明的事实看，涉案土地使用权在本案被诉批复作出之后，实际上又通过法院执行程序以协议方式进行了处分，该处分也得到鑫汇鑫公司的确认。因此，被诉2002-259号《批复》并没有实际侵害鑫汇鑫公司及其股东光大公司的权益，批复行为是否合法并不能改变涉案土地使用权已经通过民事执行程序由他人取得的事实，对鑫汇鑫公司及其股东光大公司提起国家赔偿亦不会有任何助益。因此，本案诉讼虽然在形式上似乎符合起诉条件，但实际上却因缺少需要保护的权利而不具有诉的利益，不符合行政诉讼的起诉条件。原审法院对本案无需进入实体审查，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销福州市中级人民法院（2015）榕行初字第79号行政判决； 二、驳回上诉人福建光大消防器材有限公司的起诉。 一、二审案件受理费不予收取。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  吴声鸣 代理审判员  许秀珍 代理审判员  赖峨州 二〇一八年六月二十六日 书 记 员  孔德南 雷昕 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； ……