四川省中江县人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川0623行初17号 原告胡华东，男，1964年11月11日出生，汉族，大学文化，中江县公安局交通警察大队工作人员，住中江县。 被告中江县公安局，住所地中江县南华镇金银花北街551号。 法定代表人方彬，该局局长。 委托代理人徐武华，男，中江县公安局法制大队大队长。 委托代理人涂思一，男，中江县公安局法制大队民警。 原告胡华东因认为被告中江县公安局不履行法定职责，于2017年12月18日向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月19日立案后，于2017年12月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月16日公开开庭审理了本案。原告胡华东、被告中江县公安局的委托代理人徐武华、涂思一到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年4月21日，原告胡华东向被告中江县公安局报案称2016年11月2日和2017年1月15日，其在中江县××××号金盾小区发现有人使用伪造的印章和公文，希望公安机关立即收缴伪造印章，严厉打击相关违法分子。被告中江县公安局于2017年6月2日对原告胡华东的报案作出江公（城）行终止决字［2017］2号终止案件调查决定书，决定终止调查。 原告胡华东诉称，原告系中江县××××号金盾小区业主。原告于2016年11月2日19：50许和21：30许先后在该小区门卫室内和小区3幢1至4单位门口东墙面发现有人张贴“通知”，2017年1月15日14：43许又在该小区门卫室西墙面又发现有人张贴“通知”，以上“通知”上均加盖“中江县凯江镇继光大道中段400号小区业主委员会”印章。因“中江县凯江镇继光大道中段400号小区业主委员会”系虚构、非法的名称，相应的业主委员会也不存在，故该印章系伪造，相关“通知”系伪造的公文。原告便对“通知”予以拍照。2017年4月21日，原告以中江县凯江镇金盾小区业主委员会名义向中江县公安局行政审批服务大队书面发函，要求对“中江县凯江镇继光大道中段400号小区业主委员会”印章的审批备案情况进行核查，该大队回复该印章未在中江县公安局行政审批服务大队审批备案。同日，原告向被告中江县公安局城关派出所报案，要求被告履行法定职责。被告受案后，至今未依规定向报案人送达《受案回执》、拖延且拒不履行法定职责，未对伪造印章、公文的相关违法行为人进行处罚。现原告起诉来院，要求被告限期履行法定职责。诉讼中，原告明确诉讼请求为，要求被告按照《治安管理处罚法》对伪造印章相关人员进行调查、处罚。 被告中江县公安局辩称，1.原告不是本案的适格主体。根据我国行政诉讼法第2条的规定，当行政行为侵犯当事人合法权益的，才能提起行政诉讼。原告提起不作为诉讼的依据是指控他人伪造印章，但伪造印章是妨害管理行为，并不损害原告的权益，不对原告产生影响，原告也无证据证明该行政行为侵犯了原告权益。2.被告没有行政不作为的事实。原告向被告中江县公安局城关派出所报案后，派出所民警依照《公安机关办理行政案件程序规定》，对原告制作了询问笔录、接受证据清单，被告受案后积极开展调查取证工作，原告主张被告未履行法定职责无事实依据。3.原告要求被告给予被控告人行政处罚没有法律依据。根据调查，中江县金盾小区于2014年9月13日选举、成立了新一届业主委员会，后因民政及公安部门统一标准地址，金盾小区所在地变更为中江县凯江镇继光大道中段400号，新成立的业主委员会在中江县凯江镇政府批准后，更名为中江县凯江镇继光大道中段400号小区业主委员会。因开展工作需要，在原告拒不向新业主委员会交接原有印章的情况下，业主委员会重新刻制并使用了新印章，该行为具有合法性，相关人员无违法事实，故依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条，于2017年6月20日作出终止调查决定。原告要求被告对没有违法事实的案件作出行政处罚无事实及法律依据。4.原告称未收到受案回执及被告办案拖延与事实不符。2017年4月21日，在接到原告报警后，民警立即向原告制作询问笔录和接受证据清单，并口头告之该案已受理。当晚民警电话通知原告领取受案回执，但原告一直未到公安机关领取。此后，民警多次与原告电话联系通报案件办理情况。原告对被告受案并开展调查工作的事实已经明知，原告起诉状中也表明其知悉该事实。最后，原告参加了该案件合议，被告听取了原告的意见并告知了被告拟作出的决定。因开展调查案件情况需要，根据《公安局办理行政案件程序规定》第一百四十一条，被告依法延长了办案期间三十日，被告并无原告诉称的拖延办案的情况。综上，被告作出的行政行为，事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。 原告胡华东在举证期限内向法庭提交了如下证据材料： 1、身份证复印件，用于证明原告的身份信息。 2、报案材料副本（与提交给被告的一致），用于证明原告向被告报案的事实。 3、伪造公文照片2张，用于证明原告在金盾小区门口发现有伪造印章的公文。 4、中江县凯江镇金盾小区业主委员会和中江县凯江镇金盾小区业主大会印章各一枚、印章照片2张，用于证明，中江县××××号的物业有且只有一个业主委员会和业主大会，经过合法确认的是金盾小区业主委员会。印章是由金盾小区业主委员会的主任即原告保管。 5、中江县凯江镇金盾小区业主委员会关于核查本小区异常印章的函，用于证明伪造公文上加盖的印章未经审批、备案。 6、凯江镇政府出具的盖有凯江镇综治办印章的金盾小区选举业主委员会的回复，用于证明原告去核实业主委员会改选的情况，核实中发现其中有几人不具有改选的资格、选举过程中有工作人员自己填票、选举程序不合法、选举过程中有舞弊行为的情况。 经质证，被告对证据1、2无异议，对证据3、4、5、6的真实性无异议，但认为该证据与本案无关联性，不能达到原告的证明目的。 被告中江县公安局在举证期限内向法庭提交了如下证据材料： 1、受案登记表、受案回执、情况说明、呈请延长办案期限报告书、呈请终止案件调查报告书、终止案件调查决定书，用于证明被告按照法定程序办理案件，报案人已明确知晓办案进度。 2、案件合议笔录、胡华东询问笔录、蒋春萍询问笔录、薛正奎询问笔录、接受证据清单（胡华东）、报案材料、接受证据清单（薛正奎）、证明（刻章），用于证明被告依法履职，对案件开展调查取证，并根据事实和法律规定作出终止案件调查的决定。 3、接受证据清单（凯江镇政府）、情况说明（更名）、备案通知书、改选业主委员会资料，用于证明中江县凯江镇继光大道中段400号业主委员会的成立以及刻制、使用印章、并以自己名义发布公告的合法性。 被告中江县公安局向本院提交的法律依据为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条、《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条、第一百四十一条、第二百三十三条、《法释文与实务指南》第二部分第一章第五十二条。 经庭审质证，原告对第1组证据中的受案登记表无异议，对其余证据均有异议，其认为，受案回执上载明电话告知领取不属实且原告并未收到回执；情况说明系被告为了逃避行政不作为的法律责任，编造的事实；被告申请延长办案期限原因不属实；被告经调查后认为中江县凯江镇继光大道中段400号业主委员会合法没有事实及法律依据，凯江镇政府无权对业主委员会进行更名，公安机关的调查结论违法，从未收到终止案件调查决定书，不清楚该决定书的内容。在第2组证据中，原告除询问原告的笔录和接受胡华东证据清单无异议外，对其他证据均有异议。原告认为，其虽参加了案件合议会议，但仅是列席，参加讨论的人员是对伪造印章的定义进行讨论，参会人员发表的意见也是错误的；蒋春萍、薛正奎询问笔录中所陈述的内容属于捏造事实，公安机关在向二人询问时具有偏向性；城关派出所出具的《证明》系伪造、不合法的。对第3组证据均有异议，原告认为，情况说明（更名）系伪造的、备案通知书属违法的，应为无效；改选业主委员会资料存在伪造代表签名、投票的情况，且改选组织者（居委会）不具备选举资格，凯江镇政府不具备更改业主委员会名称的资格，改选程序违法、无效，上述由被告收集的证据存在故意袒护、且有偏向性，故上述证据无效。 经法庭质证，本院对原、被告的上列证据材料作如下认定： 本院审查认为，原告提交的证据材料客观真实，证明了1.原告向被告报案的情况；2.中江县凯江镇继光大道中段400号业主委员会的印章未在中江县公安局行政审批服务大队审批备案；3.中江县××××号的业主于2014年9月13日进行了业主委员会委员选举的事实。本院对原告所提交的证据予以确认，但以上证据材料不具有证明被告未依法履行职责的证明效力。 被告提交的第1组证据中的受案回执和魏佳、程岷生出具的情况说明，系被告单位工作人员出具的证言，拟证明电话通知原告领取受案回执，而原告未领取的情况，但除该自述材料外，无其他证据予以佐证，且原告也予以否认，故本院认为，该证据不能证明被告进行了电话通知、原告自己不领取的事实，不能证明其已依法向原告送达受案回执，本院对该受案回执上所载明的“已电话告知胡华东本案已受理”和上述两份情况说明不予采信。被告提供的第2组证据材料，其中，中江县公安局城关派出所2016年1月6日出具的证明，因该证明并不符合印章备案材料的形式要件，出具证明的主体也不是公安部《印章治安管理办法》上规定的所在地县级以上公安机关，亦不具备证明印文为“中江县凯江镇继光大道中段400号业主委员会”的印章已完成了法律规定的准刻、备案程序的证明力，故本院对该证据的证明目的不予确认。被告提供其余证据真实、合法、客观，能够证明被告接到原告的报案后，已开展调查、取证工作、进行案件合议，并就案件处理意见向原告进行了告知，本院予以采信。关于原告申请本院调取电话通话录音及对被告提交证据材料中的2016年1月6日《证明》上中江县公安局城关派出所用印时间进行鉴定。本院认为，被告提交的证据不能证明其已向原告送达受案回执或进行了电话告知，也不能证明印文为“中江县凯江镇继光大道中段400号业主委员会”的印章已完成了法律规定的准刻和备案程序，且上述两事实的认定并不需要原告举证予以证明，且本院对被告提供的《情况说明》、《证明》并未采信，故本院对原告提出的调取电话通话录音及《证明》上中江县公安局城关派出所印章印文的形成时间进行鉴定的申请不予准许。 经审理查明，位于中江县××××号物业曾用名称为中江县金盾小区，该物业成立了中江县金盾小区业主委员会。2013年7月1日，金盾小区业主委员会发布公示了金盾公［2013］1号关于停止自主物业管理的公告。2014年2月，该小区业主代表申请组织金盾小区的业主委员会改选。2014年7月，经小区征询业主的意见，163户业主中有103户同意改选。此后，凯江镇政府、城关派出所、上南街社区先后成立了金盾小区改选业主委员会领导小组，公布了小区业主推荐候选人员名单，并于2014年8月14日至2018年8月22日进行公示。2014年9月2日公告了改选时间，2014年9月13日召开金盾小区改选业主委员大会，实名制选举了新一届业主委员。同年9月15日，原告向中江县凯江镇反映，金盾小区业主委员会改选过程中存在秩序混乱、有工作人员填选票等不公正行为，要求凯江镇予以调查。凯江镇社区管理办公室经核实后回复原告，此次选举不存在秩序混乱的情况，在选举过程中，有金盾小区业主黄林委托现场执勤人员蒋本春帮填选票一张，此选票有效。2014年9月16日小区业主委员选举产生了新一届业主委员会主任、副主任，具体任职情况为，薛正奎任主任，邹太洪、文素芳任副主任，蒋春萍、陈国昌、陈洪泽、苏花秀任委员，以上选举结果均进行了公示，所有选举材料亦××中江县凯江镇人民政府备案。同年10月11日，中江县凯江镇人民政府作出编号为2014-06号中江县业主大会及业主委员会备案通知书，该通知书载明“经核实，你会成立程序合法、备案资料齐全，予以备案，本届业主委员会成立时间为2014年9月13日，任期5年。你会在向公安部门申请办理印章刻制手续后，请将印章式样报我镇及县住建局留底备案。”2014年11月24日，中江县凯江镇人民政府出具《情况说明》，该情况说明载明，“2014年9月原金盾小区业主委员会（现中江县凯江镇继光大道中段400号小区）进行改选，成立新一届业主委员会。因民政及公安部门要求使用统一标准化地址，新成立业主委员会更名为中江县凯江镇继光大道中段400号小区业主委员会。” 2016年11月2日、2017年1月15日，原告发现在中江县××××号金盾小区门卫室门口及小区单元门墙面上张贴有落款为“中江县凯江镇继光大道中段400号小区业主委员会”，并加盖该委员会印章的通知两份。2017年4月21日，原告向中江县公安局行政审批服务大队发出金盾函［2017］1号，请该大队核查审批备案印章。该队于当日回复：经查，“中江县凯江镇继光大道中段400号小区业主委员会”印章未在我大队审批备案。当日，原告向中江县公安局城关派出所提交报案材料及相关附件，并向该所报案。原告认为，中江县凯江镇继光大道中段400号小区业主委员会系不存在、虚构、非法的名称，其印章未经法定程序审批准刻备案，属伪造印章，印章的制作人、使用人属伪造、买卖其他组织印章、伪造其他织公文，系严重违法分子，故要求公安机关收缴该印章，并处罚。 中江县公安局城关派出所在原告报案当日形成了询问笔录，依法制作了江公（城）受案字[2017]1号受案登记表，登记表上受案意见栏为，属本单位管辖的行政案件，建议及时调查处理。此后，被告未向原告送达书面受案回执。中江县公安局城关派出所于2017年5月12日、2017年6月5日分别对薛正奎、蒋春萍进行了询问，于2017年5月25日接受了薛正奎提交的证明一份，于2017年5月26日接受了中江县凯江镇人民政府提交的凯江镇上南街金盾小区改选业主委员会资料。2017年5月20日，中江县公安局作出延长办案期限报告书，对调查“金盾小区伪造公章公文”一案作出延长办案期限三十日的决定。2017年6月13日，中江县公安局法制大队根据城关派出所的查证情况，邀请中江县公安局有关人员及原告召开案情分析会，会议中，城关派出所认为本案没有违法事实，应当终止对该案件的调查。参会人员逐一发表意见，且均同意城关派出所意见。此后，法制大队告知原告。2017年6月20日，中江县公安局城关派出所作出江公（城）行终止决字[2017]2号终止案件调查决定，该决定载明“因胡华东举报中江县凯江镇继光大道中段400号小区业主委员会伪造、使用公文、印章一案没有违法事实，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，现决定终止调查。”当日，被告向原案件违法嫌疑人薛正奎送达了该决定书。 另查明，中江县××××号和中江县凯江镇继光大道中段400号为同一地址不同时期的门牌号，该门牌号所指地址均为案涉小区，该小区原名称为金盾小区。原告胡华东系上一届金盾小区业主委员会的主任，其一直持有印文为“中江县凯江镇金盾小区业主委员会”和“中江县凯江镇金盾小区业主大会”的两枚印章至今。 本院认为，本案系一起诉公安机关不履行法定职责案件。首先需要确定被诉公安机关是否具有申请人主张的法定职责。根据《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，保护公民人身权、财产权，维护社会治安秩序，及时制止危害社会治安秩序的行为，是公安机关及人民警察的法定职责，也是公安机关必须履行的法定义务。本案中，胡华东认为中江县公安局所属城关派出所接到其报警后没有履行相应的法定职责，没有维护社会治安秩序，及时制止危害社会治安秩序。根据上述规定，公安机关具有相应的职责。 其次，需要审查申请人是否正式向被诉公安机关提出了履责申请。本案中，胡华东主张2017年4月21日，其前往中江县公安局下属城关派出所报警称其于2016年11月2日和2017年1月15日，在中江县××××号金盾小区发现有人使用伪造的印章和公文，希望公安机关立即收缴伪造印章，严厉打击相关违法分子。对此，公安机关对原告报警的事实予以认可。故胡华东提出了要求履责的申请。 再次，需要审查被诉公安机关是否根据相关法律规定履行了相应的职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第一款、第二百三十三条规定，公安机关接到公民报案后，应当对公民报警所称的违反治安管理的行为进行调查和处理，经过调查，发现没有违法事实的，经公安派出所办案部门以上负责人批准，终止调查；公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过30日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长30日。本案中，中江县公安局下属城关派出所于2017年4月21日接到胡华东的报警后，及时办理了受案登记、延长办案时间审批等手续。针对胡华东所报案件，在经依法延长办案期限后，中江县公安局城关派出所进行了相应的调查、取证工作，于2017年6月20日作出了《终止案件调查决定书》，且在案件合议时邀请了胡华东参会，在会议结束时也已向胡华东告知了处理决定，并未超出法定的办案期限。针对原告主张未向其送送《受案回执》和《终止案件调查决定书》的问题，本院认为，中江县公安局在送达《受案回执》问题上存在瑕疵，但通过双方的当庭陈述及案件合议笔录能够证实原告对受理该案的事实已经知晓，被告也已将终止调查决定向原告及时进行了告知，故送达的瑕疵并不影响该行政行为的效力。据此，中江县公安局对胡华东的报案已经履行了作出行政处理决定的法定职责，不存在行政不作为。 胡华东在本案中主张中江县公安局接到其报警后不依法履行法定职责的主张，其实质是认为中江县公安局应对认为相关人员构成伪造印章并要求公安机关对伪造印章、公文的行为按照治安管理处罚法作出行政处罚，而事实上系对中江县公安局作出的《终止案件调查决定书》不服，关于中江县公安局所作决定的合法性问题。本院认为，根据相关法律法规规定，且原、被告均认可，业主委员会的合法性应由乡镇人民政府予以认定，且案涉小区业主委员会已经中江县凯江镇人民政府有关部门依法认定其为合法，故该问题不属于本案应当认定的范围。基于新一届业主委员会成立合法这一事实，该业主委员会可根据自身工作开展情况使用印章，因原有印章一直被原告持有，新业主委员会另行刻制印章，符合现实需要，且已经中江县凯江镇人民政府准许，故新业主委员会属有权制作印章的主体。《中华人民共和国治安管理处罚法释义与实务指南》对伪造印章、公文的释义为：伪造印章是指无权制作者制作虚假的公文、印章，无权刻制印章的人制作假的印章，用以骗取他人信任的行为。新业主委员会并不是无权制作者，该印章的使用目的也并非骗取他人信任，故不构成伪造印章。中江县公安局认定该事项没有违法事实，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。故本案中，胡华东主张中江县公安局接到其报警后不依法履行法定职责的主张，没有相应的事实根据和法律依据，不应予以支持。 最后，中江县凯江镇继光大道中段400号小区业主委员会虽有刻制印章的主体身份，但在办理刻制公章的程序中，存在未按公安部《印章治安管理办法》等相关法规要求办理准刻及备案手续的问题。被告中江县公安局在调查过程中，认为新业主委员会委员的刻章行为已进行备案，与本院查明的事实不符，被告中江县公安局应当按照《印章治安管理办法》给予相关责任人警告，并限令未办理备案或准刻手续的相关责任人在一定期限内进行补办。但上述情况与原告认为相关人员构成伪造印章并要求公安机关对伪造印章、公文的行为按照治安管理处罚法进行处罚属不同的诉讼请求，被告在接受报案后，针对相关人员是否属于伪造印章公文开展了调查工作，已履行了法定职责，至于公安机关履行法定职责的行为和处理结果是否达到原告的要求，不是判定被告有无履行法定职责的依据。经本院向原告释明后，原告仍坚持要求公安机关按照治安管理处罚法对相关人员进行处理。故原告的诉讼请求不能成立，本院不予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告胡华东的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告胡华东承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于四川省德阳市中级人民法院。 审 判 长  周 琪 人民陪审员  黄学军 人民陪审员  倪 英 二〇一八年六月十一日 书 记 员  王体臻