广州铁路运输第一法院行 政 裁 定 书（2018）粤7101行初557号原告何焯雄，男，汉族，1959年2月24日出生，身份证住址广州市越秀区，委托代理人余世冰，广东华安联合律师事务所律师。委托代理人颜练奕，广东华安联合律师事务所实习律师。被告广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路**，统一社会信用代码114401003557431960。法定代表人彭高峰，主任。委托代理人周楚鑫，该委工作人员。委托代理人王晓文，广东华誉律师事务所律师。第三人广州市番禺碧桂园物业发展有限公司，，住所地广州市番禺区洛浦街南浦广州碧桂园会所**统一社会信用代码914401137082180724。法定代表人吴业能。委托代理人邓赶生，广东国鼎律师事务所律师。委托代理人朱明毓，广东国鼎律师事务所实习律师。第三人佛山市顺德区恒安投资有限公司，，住所地广东省佛山市顺德区北滘镇骏业东路**统一社会信用代码914406067912141942。法定代表人朱秀婵。原告何焯雄诉被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）作出的穗国土规划批〔2016〕35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》一案，原告于2017年12月15日向本院提起诉讼，本院于2018年1月4日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原告何焯雄诉称，1999年，原告购买了番禺区大石镇南浦岛碧桂园丽苑××座v房并取得该房屋的房产证。原告自购买该房屋后一直居住至今。2016年初，广州市番禺碧桂园物业发展有限公司、佛山市顺德区恒安投资有限公司向被告送审《广州市番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划》。被告受理后，广州市国土资源和规划委员会于2016年3月17日至2016年3月26日作出了《修建性详细规划申请调整批前公示》，主要调整内容为：1、拟将原会所拆除、原址新建一幢18层配套公建和商业及一所18班幼儿园；2、拟将原规划的综合楼取消建设；3、拟将地块东侧原规划的5-7层住宅调整为18层住宅；4、拟在地块东南角新建一所电房；5、拟在地块西北角新建一所垃圾收集站；6、、地块中部远期规划60米宽规划路现状为30米宽道路）；7、按现状落实地面机动车停车位。附注：利益相关人员有权进行陈述申辩，意见反馈方式为信函反馈及网上反馈。随后，原告及广州番禺碧桂园众多业主纷纷以书面、网络以及直接到被告处信访等各种形式向被告等部门投诉、反馈不同意被告的上述7项调整内容，要求被告取消其调整内容。在2016年8月17日至2016年8月26日期间，广州市国土资源和规划委员会就之前的规划调整内容又做了第二次的《修建性详细规划申请调整批前公示》。主要调整内容为：1、拟将原会所地块升级改造为一幢18层配套公建和商业及一所18班幼儿园；2、拟将原规划的综合楼取消建设；3、拟将地块东侧原规划的5-7层住宅调整为18层住宅；4、拟在地块东南角新建一所电房；5、、地块中部远期规划60米宽规划路现状为30米宽道路）：6、按现状落实地面机动车停车位。附注：本案涉及的利害关系人，依法享有听证权，如需要听证的，应于本案公示反馈期内向广州市番禺区国土资源和规划局提出申请。第二次《批前公示》作出后，原告及广州番禺碧桂园众多业主又多次向被告等部门投诉、反馈不同意其调整的内容，被告均置之不理。2016年9月29日，被告批准了穗国土规划批(2016)35号《修建性详细规划批后公布》，并于2016年10月17日在被告网站及小区现场公布了该《修建性详细规划批后公布》。原告在该《修建性详细规划批后公布》公布后，由于不服被告作出的调整方案又向被告及广州市番禺区国土资源和规划局进行了信访。2016年10月28日，被告就原告及广州碧桂园业主的信访作出统一的答复意见，认为被告于2016年9月29日批准的广州番禺碧桂园一期项目修详规方案（穗国土规划批〔2016〕35号）审批程序及实体均合法合规。基于上述事实，原告有如下几点意见：一、原告认为，被告作出的批准广州番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划（穗国土规划批〔2016〕35号），程序违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第50条第2款、《中华人民共和国城乡规划法》第60条规定，因直接影响原告及广州番禺碧桂园众多业主的居住环境及小区配套实施的使用，审批单位必须组织原告及广州番禺碧桂园众多业主就调整内容进行听证，但广州市国土资源和规划委员会只是在第二次《批前公示》告知原告仅有听证的权利。原告认为，在缺少听证的法定程序的情况下，批准并通过了其调整方案。该行政行为的程序严重违法。二、被告作出的批准广州番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划（穗国土规划批〔2016〕35号），不具有合法性和客观性。1、两次《批前公示》的主要调整内容均明确写明，，地块中部远期规划60米宽规划路现状为30米宽道路），也就是说在《批后公布》前该路不属于规划路，仅是30米宽的道路。根据1999年5月14日核发给广州市番禺碧桂园物业发展有限公司的《建设用地规划许可证》，现被告调整的该道路为小区路，被告在没有听取原告及广州番禺碧桂园众多业主的意见且没有法律依据的情况下就将30米的小区路调整为60米规划路，严重侵犯原告及广州番禺碧桂园众多业主的合法权益。2、两次《批前公示》的主要调整内容均明确写明，拟将原会所地块升级改造为一幢18层配套公建和商业及一所18班幼儿园，这是对广州番禺碧桂园会所做出的重大改变。上述调整内容势必影响原告及广州番禺碧桂园众多业主的基本生活。因此，被告批准调整的内容不具有客观性。3、两次《批前公示》的主要调整内容均明确写明拟将地块东侧原规划的5-7层住宅调整为18层住宅。原告认为，上述调整，被告的行为也是违法的。首先，上述调整改变了相邻区域住宅的高度格局，直接影响到周边相邻业主的景观现状。其次，上述调整也直接影响到相邻住宅的通风、采光等各项合法权利。三、广州番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划（穗国土规划批〔2016〕35号）的两次《修建性详细规划申请调整批前公示》与《修建性详细规划批后公布》所作出行政主体不一致，程序严重违法。广州市国土资源和规划委员会于2016年3月17日至2016年3月26日作出了第一次《修建性详细规划申请调整批前公示》。在2016年8月17日至2016年8月26日期间，广州市国土资源和规划委员会就之前的规划调整内容又做了第二次的《修建性详细规划申请调整批前公示》。广州市番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划（穗国土规划批〔2016〕35号）《修建性详细规划批后公布》审批单位是被告广州市番禺区国土资源和规划局。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《行政诉讼法》的有关规定，“修建性详细规划申请调整”必须经过同一个审批单位进行批前公示及批后公布。也就是说《修建性详细规划申请调整批前公示》与《修建性详细规划批后公布》必须是同一个行政主体作出，否则程序严重违法。另外，若广州市国土资源和规划委员会有权对广州市番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划进行审批，则广州市国土资源和规划委员会只就“调整修建性详细规”进行了两次批前公示，没有作出最终的审批公布。所以不应将（穗国土规划批〔2016〕35号）《修建性详细规划批后公布》作为广州市国土资源和规划委员会的行政许可。此外，广州市番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划（穗国土规划批〔2016〕35号）《修建性详细规划批后公布》明确了审批权的主体为广州市番禺区国土资源和规划局，但广州市番禺区国土资源和规划局没有在《修建性详细规划批后公布》前进行批前公示及召开听证会。因此，原告认为，被告的穗国土规划批〔2016〕35号）《修建性详细规划批后公布》程序存在严重违法。综上所述，为维护原告的合法权益，原告特向法院提起诉讼，恳请法院依法判令：1.依法确认被告于2016年9月29日作出的穗国土规划批〔2016〕35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》将广州市番禺区大石镇南浦岛碧桂园丽苑××座××房屋纳入修建性详细规划调整批复范围的行为违法；2.依法撤销被告于2016年9月29日作出的穗国土规划批〔2016〕35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》；3.本案的诉讼费用由被告承担。被告市国规委辩称，一、本案诉讼标的已被生效判决羁束，依法应驳回原告起诉。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的。本案中，原告请求确认被告于2016年9月29日作出的穗国土规划批〔2016〕35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》将原告房屋纳入修建性详细规划调整批复范围的行为违法，并请求撤销该文件。2017年案外人陈杰红亦曾请求确认批复行为违法并请求撤销穗国土规划批〔2016〕35号文，与本案诉讼标的具有同一性，广州铁路运输中级法院(2017)粤71行终1529号《行政判决书》终审判决驳回陈杰红诉讼请求。因此，在本案请求确认批复行为违法并请求撤销穗国土规划批〔2016〕35号文的诉讼标的已有生效判决羁束的情况下，依法应驳回原告起诉。二、我委依法作出穗国土规划批〔2016〕35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》具有职权依据，程序合法。（一）依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《广州市城乡规划条例》第三条第一款、《城乡规划法》第五十条第二款规定，我委作出穗国土规划批〔2016〕35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》具有法律法规授权的职权依据。（二）我委作出穗国土规划批〔2016〕35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》程序合法。依据《城乡规划法》第五十条第二款、《广州市城乡规划条例》第四十四条，我委分别于2016年3月17日至26日、2016年8月17日至26日对涉案项目的修建性详细规划申请调整进行了批前公示，听取有关群众的反馈意见，并部分采纳。我单位作出穗国土规划批〔2016〕35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》后进行了批后公布。上述调整程序完全符合《广州市城乡规划条例》第四十四条规定。因此，我单位实施的行政行为符合城乡规划相关程序规定，行政程序合法。（三）听证会不是听取利害关系人意见的唯一方式，且由于批前公示期闻没有收到听证申请，故而没有召开听证会。依据《城乡规划法》第五十条第二款、《广州市城乡规划条例》第四十四条规定，听证会不是听取意见的唯一方式。本案在批前公示反馈期间，没有收到利害关系人在反馈期间提出听证的申请。由于听证会是依申请召开，听证不是调整修建性详细规划的必经程序，故而我委没有召开听证会。三、穗国土规划批〔2016〕35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》内容没有违反相关规定。（一）关于地块中部远期规划60米宽规划路问题。穗国土规划批〔2016〕35号文中涉及的“中部宽60米规划路道路红线”实际是经广州市人民政府穗府函[2011]145号《关于同意广州市控制性详细规划（全覆盖）的批复》批准的控制性详细规划的规划路道路红线，穗国土规划批〔2016〕35号文中“新建建筑物退让北侧、中部宽60米规划路道路红线、南侧、东侧宽30米规划路道路红线的距离应按照《广州市城乡规划技术规定》执行”的表述，只是就新建建筑物的退让提出要符合控制性详细规划的控制要求，并没有将30米现状路扩建为60米规划路的设计内容，对原告的房屋自然现状和权利也不会产生任何实际影响。（二）关于会所地块升级改造为18层配套公建和商业及一所18班幼儿园问题。根据教育部门要求，，地块内需配建幼儿园为建设独立用地的18班幼儿园，拟将原会所（产权面积33369.1平方米）拆除，原址建设一所18班幼儿园（计容面积4719平方米）及建设配套公建和商业楼（计容面积35573平方米）。新建建筑相关公建配套设施功能和面积未减少，幼儿园方案已取得教育部门同意意见。并且，涉案项目修详规规划调整审批时会所产权归属于恒安公司，会所地块的规划方案修改不涉及产权人的专有部分或者产权人所在建筑物的共有部分。（三）关于地块东侧原规划的5—7层住宅调整为18层住宅问题。调整后地块总计容建筑面积未超出原批准修建性详细规划核定的面积，新建建筑与周边建筑间距符合现行《广州市城乡规划技术规定》相关要求。综上所述，我委作出的穗国土规划批〔2016〕35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》符合法律规定，程序合法，原告诉请没有事实和法律依据，应当予以驳回。第三人广州市番禺碧桂园物业发展有限公司述称，一、生效判决已经认定35号批复合法有效，不应确认违法和撤销，本案原告的诉求已经生效判决判处。针对市国规委作出的穗国土规划批〔2016〕35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》（下称35号批复）的合法性问题，业主黄睿和陈杰红分别向法院提起了行政诉讼，要求撤销35号批复。法院于2017年6月20日作出(2017)粤7101行初223号裁定书，认定业主黄睿的房屋并非35号批复所涉及碧桂园一期项目范围内，与35号批复无法律上的利害关系，裁定驳回黄睿的起诉，黄睿未上诉，该裁定已生效。同时，法院作出(2017)粤7101行初222号判决书，认定市国规委将陈杰红秀苑××座××的房屋纳入60米规划道路红线内，并同意批复的行为违法，但认定批复涉及到公共利益，不予撤销。我司上诉后，广州铁路运输中级法院作出(2017)粤71行终1529号判决书，认定涉案35号批复根据广州市控制性详细规划对涉案小区道路的控制要求，对新建建筑物退让规划道路红线的距离作出规定，符合上述法律、法规的规定”，同时认为市国规委已经通过批前公示的形式征求了利害关系人的意见，据此判决驳回了业主陈杰红的诉讼请求。因此，案涉诉请已经生效判决依法处理，35号批复合法有效，不存在违法和撤销的情形。二、市国规委作出穗国土规划批〔2016〕35号批复的行政行为程序合法，应当予以维持。1.市国规委的行政行为主体适格。根据《城乡规划法》第十一条第二款、《广州市城乡规划条例》第三条第一款、城乡规划法》第五十条第二款规定，市国规委对该项目修建性详细规划调墼的批复行为主体适格且有权对审定的广州番禺碧桂园一期项目修建性详细规划进行修改。2.市国规委的行政行为程序合法。根据《城乡规划法》第五十条第二款、《广州市城乡规划条例》第四十四条，市国规委在收到我司和第三人佛山市顺德区恒安投资有限公司（下称恒安公司）关于调整广州番禺碧桂园一期项目修建性详细规划的申请后，于2016年3月17日至26日对修改后的修建性详细规划进行了批前公示，听取了利害关系人的意见，并采纳了其中的合理意见，取消了垃圾站的设置等规划内容。此后，市国规委于2016年8月17日至26日对再次修改后的修建性详细规划进行批前公示，征求利害关系人的意见，并注明利害关系人可以在公示反馈期内申请听证。但在公示反馈期内，没有利害关系人申请听证。2016年9月29日，市国规委依法作出穗国土规划批〔2016〕35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》，并进行了批后公示。因此，国规委已经通过批前公示的形式征求了利害关系人的意见，程序完全合法。3.“听证”并非市国规委必须启动的法定程序，征求利害关系人意见才是市国规委必须履行的法定程序，市国规委不存在程序违法。根据《城乡规划法》第五十条第二款、《广州市城乡规划条例》第四十四条的规定，“听证”只是其中一种可供选择的形式，并非原告诉称市国规委必须采取的法定程序。市国规委已经通过批前公示的形式征求了利害关系人的意见，履行了法定程序，在没有人申请听证的情况下，没有召开听证会，符合法律规定，不存在程序违法。三、市国规委作出穗国土规划批〔2016〕35号批复的行政行为实体合法，应当予以维持。（一）关于地块中部远期规划60米宽规划路问题1.将30米宽现状路调整为60米宽规划道路并非我司调整修建性详细规划的申请内容。2.35号批复也没有“同意将30米宽现状路调整为60米宽规划道路”的批复内容。3.35号批复关于60米宽规划道路的描述，实际上是市国规委履行法定审批职责，依法要求修规方案必须符合控规要求。4.原告的房屋也不在60米规划路涉及的范围内。5.35号批复对原告的合法权利不产生实际影响。35号批复的实施不会改变道路现状，也不会拆除原告的房屋，对原告的权利没有实际影响。（二）关于会所地块升级改造为18层配套公建和商业及一所18班幼儿园问题。首先，会所地块的规划方案修改不涉及原告的房屋专有部分或共有部分。其次，规划兴建一所18班的幼儿园，该调整内容不仅不会对原告及小区众多业主的基本生活产生不利影响，反而会大大满足广大业主对各项生活配套设施的需求，便利原告及众多业主的基本生活。实际上，广州碧桂园小区的绝大部分业主对上述内容的调整是十分赞成并欢迎的，不存在不具有客观性的问题。（三）关于地块东侧原规划的5-7层住宅调整为18层住宅的问题。本次规划调整是根据《广州市城乡规划技术规定》的相关规范进行设计的，调整后地块总计容建筑面积未超出原批准修建性详细规划核定的面积，建筑间距等完全符合上述规定的要求。综上所述，市国规委批准广州番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划（穗国土规划批〔2016〕35号）的行政行为主体适格，程序合法，实体公正，依法应予维持，恳请法院依法作出公正裁判。第三人佛山市顺德区恒安投资有限公司未提交陈述意见。经审查查明，2016年9月29日，被告市国规委对广州市番禺碧桂园物业发展有限公司、佛山市顺德区恒安投资有限公司作出穗国土规划批〔2016〕35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》（以下简称涉案35号批复），记载：送来位于广州市番禺区大石镇南浦东乡村、桔树村“大兴围”地段的《广州市番禺碧桂园一期项目调整修建性详细规划》及有关资料收悉（立案号：20160800008024）。经研究，原则同意编制的修建性详细规划调整方案，随文注销该用地原批准修建性详细规划番规审字〔1999〕259号文及附图，具体函复如下：……三、原则同意总平面规划的建筑及空间布局。……（二）新建建筑物退让北侧、中部宽60米规划路道路红线、南侧、东侧宽30米规划路道路红线的距离应按照《广州市城乡规划技术规定》执行……因案外人陈杰红不服市国规委作出的涉案35号批复，向本院提起行政诉讼，本院于2017年6月30日作出（2017）粤7101行初222号行政判决，判决如下：一、确认市国规委2016年9月29日作出35号批复将广州市番禺区洛浦街南浦岛广州碧桂园秀苑××座××房屋纳入修建性详细规划调整批复范围的行为违法；二、驳回陈杰红的其他诉讼请求。陈杰红不服，向广州铁路中级法院提起上诉，广州铁路运输中级法院于2017年11月22日作出（2017）粤71行终1529号行政判决，该判决另查明：2011年7月22日，广州市人民政府作出穗府函[2011]145号《关于同意广州市控制性详细规划（全覆盖）的批复》，根据市国规委提交的广州市控制性详细规划截图显示，涉案35号批复涉及的广州碧桂园小区中部道路的规划宽度为60米。该判决认为：……关于市国规委将陈杰红的房屋纳入涉案35号批复范围的合法性问题……涉案35号复函关于“新建建筑物退让北侧、中部宽60米规划路道路红线、南侧、东侧宽30米规划路道路红线的距离应按照《广州市城乡规划技术规定》执行”的表述，是指新建建筑物对规划道路红线的退让距离要求，也是对广州市控制性详细规划的控制要求的反映，该规划道路并非市国规委批准调整的内容，也不是涉案修建性详细规划方案的实施内容。涉案修建性详细规划方案虽然将位于同一用地范围小区业主的房屋纳入总平面规划，但尚未涉及该部分业主的房屋所在地块的规划调整，该部分业主的房屋并不因涉案修建性详细规划对新建建筑物的退让距离要求而受到实际影响……判决如下：一、撤销广州铁路运输第一法院作出的（2017）粤7101行初222号行政判决；二、驳回陈杰红的诉讼请求。另查明，原告系广州市番禺区大石镇南浦岛碧桂园丽苑××座××房的业主，原告对涉案35号批复不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；……”关于涉案35号批复，案外人陈杰红曾就此向本院提起行政诉讼，本院经审理后作出（2017）粤7101行初222号行政判决，判决：一、确认被告广州市国土资源和规划委员会2016年9月29日作出的穗国土规划批〔2016〕35号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》将广州市番禺区洛浦街南浦岛广州碧桂园秀苑××座××房屋纳入修建性详细规划调整批复范围的行为违法；二、驳回陈杰红的其他诉讼请求。后广州铁路运输中级法院作出（2017）粤71行终1529号行政判决，判决：一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初222号行政判决；二、驳回陈杰红的诉讼请求。现原告再次对涉案35号批复提起行政诉讼，请求确认被告市国规委作出的涉案35号批复将原告房屋纳入修建性详细规划调整批复范围的行为违法，并请求撤销35号批复，但涉案35号批复已为生效判决所羁束，原告再次就此提起诉讼，应依法驳回原告起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告何焯雄的起诉。本案受理费50元，退回原告何焯雄。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。（此页无正文）审 判 长  郭 嘉审 判 员  钱秀娟人民陪审员  李月桂二〇一八年六月十三日法官助理邵艳书记员江丽雯