广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂行终1481号 上诉人（一审原告）廖祖六，男，1961年7月4日生，汉族，农民，住阳朔县。 委托代理人徐夥灿，男，1948年9月20日生，汉族，住阳朔县。 被上诉人（一审被告）阳朔县人民政府。住所地：阳朔县阳朔镇县前街**。 法定代表人蒋春华，县长。 委托代理人王斌，阳朔县人民政府法制办副主任。 委托代理人陆荣贵，阳朔县林业局调处办主任。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府。住所地：桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人张林，桂林市法制办公室工作人员。 一审第三人阳朔县葡萄镇杨梅岭村委会大坪村第一村民小组。 诉讼代表人廖祖凤，组长。 一审第三人阳朔县葡萄镇杨梅岭村委会大坪村第二村民小组。 诉讼代表人廖本通，组长。 上诉人廖祖六因其诉阳朔县人民政府、桂林市人民政府土地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院于2017年5月17日作出的（2016）桂03行初342号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月29日公开开庭审理了本案。上诉人廖祖六及其委托代理人徐夥灿，被上诉人阳朔县人民政府委托代理人王斌、陆荣贵，被上诉人桂林市人民政府委托代理人张林到庭参加诉讼。一审第三人阳朔县葡萄镇杨梅岭村委会大坪村第一村民小组（以下简称大坪村一组）、一审第三人阳朔县葡萄镇杨梅岭村委会大坪村第二村民小组（以下简称大坪村二组）经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：廖祖六为大坪村**村民。争执地银（人）山小粟岭位于阳朔县葡萄镇××村，四至界限为：从山下往上看，左边为廖祖财柑桔林，上面大部为廖绍英地，少量为廖祖六地，右边为廖祖六地，下面为廖先举地，面积0.62亩。。地上附着物有砍毁的茶子树蔸和柑桔树苗大坪村一、二组均未提供解放后人民政府对争执地的确权凭证。争执地右边廖祖六的山场大部分是由廖福嫂换给廖二弟，廖二弟换给廖祖七，廖祖七换给廖祖六，少部分是与廖四嫂之子廖敦福换得。廖福嫂、廖二弟、廖四嫂证实其在交换的山场中种植有板栗树，没有种植过茶子树，争执地上的茶子由大坪村二组村民廖祖财家采摘。廖二弟另证实其交换的山场与争执地以茶山隔界。廖祖六与其他村民换地与争议地相邻后，廖祖六认为争执山场属于自己山场的一部分，于2013年12月烧毁争执山场的茶子树从而引发纠纷，经阳朔县司法局葡萄司法所调解未果，大坪村二组向阳朔县人民政府申请确权，并于2016年1月11日作出朔政处字【2016】1号《行政处理决定书》（以下简称1号处理决定）。大坪村一组不服，向桂林市人民政府申请复议，桂林市人民政府于2016年10月20日作出市政复决字【2016】158号行政复议决定（以下简称158号复议决定），维持1号处理决定。廖祖六不服，诉至法院。请求：1、确认1号处理决定、158号复议决定违法无效，责令阳朔县人民政府、桂林市人民政府采取补救措施，并赔偿廖祖六损失。2、一并审理引起本行政诉讼的土地侵权案，依法判决确认争议地属于廖祖六所有。 桂林市中级人民法院一审另查明:廖祖六是廖祖七的弟弟，廖祖六提供的《阳朔县社员自留山使用证》登记的户主姓名为廖祖七，，地址为葡萄公社大坪大队壹生产队廖祖六认为与本案有关的记载是“小粟岭山，2坵，0.30亩”栏内容，没有记载四至范围，经签发人现场核对，该宗地不在本案争执范围内。争执地上的柑桔树苗是廖祖六于2015年种植。 桂林市中级人民法院一审认为：单位之间发生的土地、林木所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，阳朔县人民政府具有调处本案的法定职权，桂林市人民政府具有复议本案的法定职权。阳朔县人民政府受理本案后，分别向有关人员调查取证，组织大坪村一、二组的代表到争执地进行现场勘查，制作现场勘测笔录，对双方当事人调解未果后，对争执地的权属纠纷作出处理决定并送达双方当事人等各项工作，其程序符合法律规定。桂林市人民政府受理复议申请后，向各方当事人送达《案件受理通知书》，经审理后于2016年10月20日作出行政复议决定并送达，其复议程序合法。大坪村一、二组均未提供解放后人民政府对争执地的确权凭证，阳朔县人民政府根据调查的事实，依据“三个有利于”原则，依职权对争执地予以确权，桂林市人民政府作出复议决定并无不当。廖祖六提供的《阳朔县社员自留山使用证》虽然有关于小粟岭的记载，但无四至范围，经签发人现场核对，该宗地不在本案争执范围内；提供的小粟岭山场权属证明书和纠纷地及其地上茶子树权属证明书，证明人为廖祖六的哥哥和其村民小组村民，未出庭作证，其所作出对的哥哥有利的证言，证明效力低于其他证人证言，因此，不予采信。廖祖六认为争执地系其承包地，要求确认县政府作出的处理决定和市政府作出的复议决定违法无效并赔偿损失的诉讼请求，不予支持。廖祖六要求一并审理与廖祖财的民事纠纷，廖祖六并未提起民事诉讼，且廖祖六与廖祖财民事纠纷的当事人与本案的当事人不同，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条关于行民交叉案件一并审理的条件，廖祖六这一诉讼请求，不予支持。廖祖六要求确认争执地使用权属归其所有，但该诉讼请求属政府行政职权范围，人民法院没有确权的职权，不予支持。廖祖六认为廖祖财假冒坪村二组和组长名义对争执地申请政府确权。大坪村二组在申请阳朔县人民政府对争执地确权时提交了确权申请书、葡萄镇杨梅岭村委的证明、及委托书，县政府受理确权申请的程序合法，廖祖六认为廖祖财假冒大坪村二组和组长名义，但未提供证据予以佐证，不予支持。廖祖六认为阳朔县人民政府把本案土地使用权侵权纠纷作为土地所有权争议处理是错误的。廖祖六为第三人大坪村**村民，廖祖财为第三人大坪村**村民，两人分属不同的经济集体，双方争执林地权属，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。阳朔县人民政府将争执地纠纷作为林地所有权争议处理并无不当。廖祖六认为桂林市行政复议办公室作出158号复议决定越权。法制机构具体办理行政复议案件，出具有关法律文书时，加盖行政复议专用章并无不当。桂林市人民政府辩称廖祖六提起诉讼的主体不适格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条的规定“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”因此，在其所属的集体大坪村一组没有起诉的情况下，廖祖六认为阳朔县人民政府作出的处理决定侵犯其依法享有的农村集体土地使用权并提供《阳朔县社员自留山使用证》等证据予以佐证，其向人民法院提起诉讼，人民法院予以受理并无不当。廖祖六的诉请证据不足，理由不充分，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回廖祖六的诉讼请求。 上诉人廖祖六上诉称：一、廖祖财、廖祖亿持伪造的委托书参加诉讼，阳朔县人民政府、桂林市人民政府的委托代理人未经法定代表人签名委托，上述人员参加一审诉讼违反程序。本案系廖祖财与廖祖六的民事纠纷，与大坪一组、大坪二组无关，一审法院将大坪一组、大坪二组追加为第三人违反法定程序,而且大坪一组没有申请复议，一审将其认定为复议申请人不符合事实和程序。因此，一审程序违法。二、确权申请委托书上廖本通的签字与争议山场示意图、调解笔录上廖本通的签字明显不同，是廖祖财伪造廖本通签字的委托书，大坪二组没有申请过山场确权。一审认定争议山场一直由廖祖财管业没有事实依据，仅凭现场留存的茶树蔸和虚假证言不客观公正，因为争议山场一直是廖祖六的茶树地，《阳朔县社员自留山使用证》是争议山场的权属凭证，可以证明争议地是该证上所登记4坵地中的1坵。廖祖财的证人都是其亲属，且都没有出庭，其证言不应采信，一审认定事实不清。三、申请复议的不是大坪一组，而是廖先健和徐夥灿，复议机关认为需将申请人改为大坪一组才受理。复议案件的受理日期是2016年3月25日，复议决定是2016年11月2日作出，已经超过法定期限。请求二审法院撤销一审判决，确认1号处理决定和158号复议决定违法无效。 被上诉人阳朔县人民政府答辩称：一、本案纠纷调处过程中，大坪一组与上诉人既不提交书面答复又不提交任何证据，诉讼期间上诉人提供的廖祖七的自留山证虽然有关于小粟岭的记载，但该登记只有地名、块数和面积，无四至界限，无参照物，无法认定争议地属于廖祖六，经签发人核对，证中记载的宗地不是本案争执地。廖祖六提供的并不明确的自留山证充分证明双方的纠纷并非侵权纠纷，确系所有权之争，因此，本案争议地在我府确权之前处于待定状态，不是一起侵权纠纷。二、我府受理本案程序合法。2014年2月9日，大坪二组向我府提起确权申请书，并提供了廖本通任组长的负责人证明及委托廖祖对全权处理该案的委托书，要求确定小粟岭争议地的林地所有权。因此，我府依法予以受理并经调查取证，作出1号处理决定程序正当，不存在违法受理的情况。三、被诉1号处理决定认定事实清楚，处理结果正确。争议地面积0．62亩，位于廖祖财与廖祖六土地之间，现场有茶树蔸，廖祖六的地大部分是由廖福嫂换给廖二弟，廖二弟换给廖祖七，廖祖七换给廖祖六的，少部分是由廖四嫂之子廖敦福换给廖祖六的，因此、廖福嫂和廖四嫂对争议地的描述更真实。在我府的调查笔录中，二人均表示换给廖祖六的土地中没有种植过茶树，因此，争议地不可能属于廖祖六。1号处理决定根据现实管业和“三个有利于”的原则将争议地确定给大坪二组并无不当。四、一审法院将大坪村一组、二组列为第三人程序合法。在本案中，上诉人以自己的合法权益受到损害为由提起诉讼，一审法院将大坪村一组、二组列为第三人合法。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，上诉人的上诉理由于法无据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人桂林市人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法。大坪一组与大坪二组在确权过程中均未提供解放后人民政府对争执山场的确权凭证，阳朔县人民政府根据“三个有利于”原则对争议山场的所有权进行确定，属于法律授权范围，1号处理决定正确。本府复议程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人大坪一组与大坪二组未向本院提交书面答辩意见。 经审查，廖祖六提交的《阳朔县社员自留山使用证》记载“小粟岭山，2坵，0.30亩”，可以证实其在小栗岭有自留山的事实，在未能确定该自留山位于小粟岭何处的情况下，排除该自留山不在本案争议地范围内，理由不充分，尚需进一步核实，故本院对一审判决认定廖祖六提交的《阳朔县社员自留山使用证》记载“小粟岭山，2坵，0.30亩”不在本案争议地范围内的事实不予认可，除此之外，一审判决查明的其他事实。本院予以确认。 本院认为：关于一审程序问题。廖祖财、廖祖亿因未经大坪二组的授权委托，一审法院没有允许其参加诉讼活动符合法律规定。阳朔县人民政府、桂林市人民政府的委托手续虽未经法定代表人签名，但委托书有单位和法人的签章，两级政府的委托手续符合《中华人民共和国民事诉讼法》第五十九条的规定。涉案争议地与大坪一组、大坪二组有利害关系，一审法院将大坪一组、大坪**追加为第三人，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定。因此，一审审判程序合法。 关于1号处理决定和158号复议决定是否存在违法无效的问题。经核实，在调处本案过程中，大坪二组组长廖本通参与了争议地的现场勘查以及调解等程序，代表大坪二组主张争议地权属。因此，根据大坪二组的申请，阳朔县人民政府、桂林市人民政府具有调处本案的行政主体资格，也没有发现上述两级政府在处理本案时有重大且明显违法的情形。故上诉人廖祖六主张大坪二组没有申请过山场确权以及认为1号处理决定和158号复议决定无效的意见与事实不符。 关于案件事实问题。本案争议地由廖祖六或者廖祖财使用的事实，廖四嫂、廖福嫂、廖二娣的证言与廖祖六提交的《阳朔县社员自留山使用证》，互相冲突，未能确定廖祖六提交的《阳朔县社员自留山使用证》记载的小粟岭位于何处的情况下，尚不足以认定本案争议地由廖祖财使用，仍需进一步查明。 综上，1号处理决定认定事实不清，处理明显不当，158号复议决定维持1号处理决定错误，一审判决驳回上诉人的诉讼请求错误，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第六项的规定，判决如下： 一、撤销桂林市中级人民法院（2016）桂03行初342号行政判决； 二、撤销阳朔县人民政府于2016年1月11日作出的阳政处[2016]1号《行政处理决定书》； 三、撤销桂林市中级人民政府于2016年10月20日作出的市政复决字[2016]158号《行政复议决定书》； 四、责令阳朔县人民政府重新作出行政行为。 本案一、二审案件诉讼费各50元，由阳朔县人民政府和桂林市人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  周善能 审判员  谭刘宽 审判员  张丽丽 二〇一八年六月二十七日 法官助理李华思 书记员孙宇欣