江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）苏01行赔初12号 原告徐小平，女，1987年10月22日生，现住江苏省住南通市如皋市。 委托代理人王国华，江苏如港律师事务所律师。 被告江苏省交通运输厅公路局，住所地在南京市秦淮区石鼓路69号。 法定代表人张鸿飞，江苏省交运输厅公路局局长。 委托代理人沈建涛，江苏省交通运输厅公路局工作人员。 委托代理人潘希，国浩律师（南京）事务所律师。 第三人南通市江海公路工程有限公司，住所地在南通高新区朝霞路296号。 法定代表人丁华，南通市江海公路工程有限公司董事长。 委托代理人张家楠，江苏金平川律师事务所律师。 委托代理人刘春建，江苏金平川律师事务所律师。 原告徐小平因与被告江苏省交通运输厅公路局（以下简称省交通厅公路局）、第三人南通市江海公路工程有限公司（以下简称江海公司）行政赔偿一案，于2017年11月16日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2017年12月8日立案后，于2017年12月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月6日公开开庭审理了本案。原告徐小平及其委托代理人王国华，被告省交通厅公路局的委托代理人沈建涛、潘希，第三人江海公司的委托代理人张家楠、刘春建到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告徐小平诉称，被告省交通厅公路局于2014年作出苏交公程[2014]32号文件，对苏225省道通州段改扩建工程施工图设计进行审查批准，根据被告省交通厅公路局审批的设计方案，苏225线42KM+875M处南通市通州区石港镇通港大桥路段的桥南侧桥口处留有左转弯道口，在南侧桥口处设有交通信号灯，直接导致由北向南等候绿灯放行的左转弯车辆停放在桥面，在该大桥北侧口及桥面也未设置交通警示标志，被告审查批准在上述路段大桥南侧桥口处设置道口及红绿灯违反了道路交通安全法律法规规定，对由北向南行驶的车辆存在致命的交通安全隐患。苏225线省道由第三人江海公司施工，于2015年12月24日交工验收，2017年3月19日二十一时十六分左右，原告的配偶张某驾驶苏Ｆ×××××小型面包车由北向南行驶至上述通港大桥路段时，车前部左侧与由北向南一次排队停在左侧车道等候绿灯放行的刘兆军驾驶的鲁Ｊ×××××重型半挂牵引车牵引的鲁Ｊ×××××重型普通半挂车后部右侧发生碰撞，导致张某当日死亡。被告违法审查批准事发路段设置红绿灯，对存在的交通安全瑕疵没有采取有效的安全防护措施，与原告亲属张某的死亡事故之间存在因果关系，给原告造成损失共计1148932.5元。 综上，请求法院：1、确认被告审查批准苏225线42KM+875M处南通市通州区石港镇通港大桥南侧桥口处设置红绿灯的行为违法；2、判令被告赔偿原告损失1148932.5元；3、本案诉讼费用由被告承担。 原告徐小平向本院提交的证据有： 证据1、南通市通州区人民政府的政府信息公开申请答复书及信封，江苏省交通运输厅公路局信息公开答复，苏交公程（2014）32号文件、快递单及查询单，南通市通州区交通运输局的政府信息公开申请答复书及信封，南通市通州区公安局的信息公开申请答复书及信封，证明苏225线施工图设计由被告公路局负责审批，南通市通州区石港镇大桥桥口处道口及红绿灯设置也是被告审批，该道路由第三人红海公司施工； 证据2、被告审批的通港大桥南侧桥口处道口设计图纸及南通市通州区公安局提供的通港大桥南侧桥口处道口调整设计图图纸，证明通港大桥根据被告审批的设计图在南侧桥口处有左转弯道口，设有交通信号灯。在本案事故后进行了整改，南侧桥口处的红绿灯取消，左转弯道口封闭、道口设置护栏，桥面设置了黄色网络禁停标线，大桥北侧入口处设置了桥面禁止停车的标志； 证据3、道路交通事故认定书，证明原告配偶张某驾驶苏Ｆ×××××小型面包车由被向南行驶至通港大桥路段与由北向南依次排队停在左侧车道等候绿灯方形的刘兆军驾驶的鲁GJD5026重型半挂牵引车牵引的鲁Ｊ×××××重型普通半挂车发生碰撞的事实； 证据4、居民死亡医学证明及户口注销证明，证明本起事故致原告亲属张某死亡的事实； 证据5、常住人口登记卡5份及证明3份，证明原告的被抚养人生活费损失。 被告省交通厅公路局答辩称，一、本案不符合行政赔偿诉讼的起诉及受理条件，且本案应以民事侵权之诉进行赔偿。首先，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款：赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。第二十一条：赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先进行处理或者超过法定期限不予处理；本案中原告并未向我单位提出过行政赔偿，直接向法院提起行政赔偿诉讼，不符合最高院司法解释的规定，不符合行政赔偿诉讼的起诉条件，故请求法院驳回原告的起诉。其次，根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定：下列情形，适用民法通则第一百十六条的规定，由所有人或者管理人承担赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外：（一）道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的；……前款（一）项情形，因设计、施工缺陷造成损害的，由所有人，管理人与设计、施工者承担连带责任。本案中原告主张因道路设施致人死亡的，应依据该司法解释寻求民事赔偿而不是行政赔偿。综上，本案不符合行政赔偿诉讼的起诉及受理条件，且本案应以民事侵权之诉进行赔偿。故请求法院驳回原告的起诉。二、被告依职权对225省道通州段改扩建工程施工图设计进行审查，不存在过错。2014年1月3日，被告组织南通市公路管理处、通州区交通运输局、江苏省交通科学研究院股份有限公司（设计单位）、江苏省交通规划设备院股份有限公司（咨询单位）及专家共19人召开了225省道通州段改扩建工程施工图设计审查会。在听取了汇报及专家等意见和建议后，于2014年1月23日作出《省交通运输厅公路局关于225省道通州段改扩建工程施工图设计的批复》[苏交公程（2014）32号]。审批过程不存在过错。 三、张某的死亡是由于其自身疏于观察所致，和被告的行政审批行为不存在因果关系，被告不应承担行政赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条的规定：属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行驶职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。本案中，南通市通州区公安局交通警察大队已经作出了道路交通事故认定书，明确了事故形成原因是由于张某夜间驾驶机动车对路面情况观察不够，未能降低行驶速度，未能按照操作规范确保安全通行。所以在认定事故的过错及责任时认为张某的交通安全违法行为和过错与事故的发生有直接因果关系，承担事故的全部责任。故本案中张某的死亡并非由行政审批行为导致，而是由于其自己的行为致使损害发生，所以被告不承担赔偿责任。综上，申请人的主张没有事实及法律依据，被告不应承担损害赔偿责任恳请贵院驳回原告对被告的起诉。 被告省交通厅公路局向本院提交的证据及法律依据有： 证据1、国家相关设计规范、标准及南通市通州区225省道改线工程施工图设计图纸； 证据2、江苏省交通运输厅公路局苏交公程[2014]32号文件； 证据1、2共同证明江苏省交通运输厅公路局依职权对南通市通州区225省道改线规程施工图进行审查并作出批复，符合相关法律法规的规定； 证据3、南通市通州区公安局交通警察大队作出的道路交通事故认定书，证明原告清楚张某系因其自己的行为致使伤害发生，与被告无关。 法律依据有：1、《公路法》；2、国务院令第279号《建设工程质量管理条例》第十一条；3、国务院令第293号《建设工程勘察设计管理条例》第五条、第三十一条、第三十三条；4、交通部令第6号《公路建设监督管理办法》第八条；5、交通运输部令第11号《公路建设市场管理办法》第十八条、第三十六条；被告不应当承担赔偿责任的法律依据：1、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条。 第三人江海公司陈述称，一、原告的起诉已超过法定的起诉期限。本案被诉行政行为是被告对南通市通州区225省道改线工程施工图设计审查批准行为。《国家赔偿法》第三十九条第一款规定：“……在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”，本案原告是在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿请求，因此应当适用《行政诉讼法》第四十六条自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出的规定。通州区人民政府的[2017年]通政信复第20号《政府信息公开申请答复书》，2017年4月25日作出，4月26日寄送，原告于4月27日收到，即知道被告作出案涉行政行为，原告应当在2017年10月26日前对案涉行政行为提起诉讼，原告至2017年12月12日才提起诉讼，已超过法定的起诉期限，且无正当的延期或不计算期限的理由。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，应当驳回原告的起诉。 二、第三人同案件处理结果没有利害关系，不应作为第三人参加诉讼。1、从行政诉讼和国家赔偿的性质看，与第三人没有利害关系。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”；《国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此，行政诉讼、国家赔偿均与国家机关和国家机关工作人员行使职权的行为有关，而江海公司是自然人出资的企业法人，不具有法律、法规、规章赋予的任何行政职权，不能成为本案行政诉讼、国家赔偿的利害关系人。2、第三人作为案涉工程的施工人，也与原告主张的赔偿没有利害关系。经招标投标，案涉工程由第三人中标，2012年12月18日，第三人与业主单位南通鼎通交通工程有限公司签订《南通市通州区225省道改线工程BT合同文件》，第三人按照《南通市通州区225省道改线工程BT合同文件》要求施工并于2015年12月24日通过交工验收；交工验收后第三人一直履行着缺陷责任任期义务，原告诉请的道路交通事故又不是案涉工程的施工缺陷所致。因此，原告主张的赔偿与第三人的施工行为及缺陷责任期的维护行为不存在任何因果关系，即使原告按照《行政诉讼法》第六十一条的规定“申请一并解决相关民事争议”，也依法不能成立，如同原告在（2017）苏0612民初5580号民事案件诉讼中自行撤诉一样。综上所述，原告的起诉已超过法定的起诉期限，第三人同案件处理结果没有利害关系，将第三人列为本案第三人，没有事实及法律依据，即使按照民事争议处理，原告的诉讼请求也依法不能成立。因此恳请贵院依法驳回原告对第三人的起诉。 第三人江海公司向本院提交的证据有： 证据1、中标通知书、南通市通州区225省道改线工程WBT合同文件、施工图纸、公路工程交工验收证书，证明案涉工程按施工图纸等施工完成，并交付使用。原告主张的赔偿与第三人无利害关系； 证据2、（2017）苏0612民初5580号《民事裁定书》、通公交认字（2017）040号《道路交通事故认定书》，证明即便是按照民事争议处理，第三人不承担赔偿责任。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见为，对证据1的真实性、合法性、关联性均予以认可。被告作出的公开申请的回复最后倒数第二段提出了此路段红绿灯设置不在被告的审批范围内。对证据2的真实性认可，其出具单位是通州区的交通运输局，被告认为与本案没有直接关联。证据2属于交通信号灯的设置问题，不属于被告的审批范围，因此与本案无关。对证据3的真实性、合法性、关联性均予以认可。对证据4的真实性、合法性、关联性均予以认可。对证据5的真实性、合法性、关联性均予以认可。第三人对原告提交的证据质证意见为，对证据1、2的真实性、证明目的均予以认可，但是该组证据不能证明与原告损失存在因果关系。对证据3的真实性、合法性均予以认可，对其关联性不予认可，与本案行政赔偿不具有证明力。对证据4、5的真实性均予以认可，对其关联性不予认可，不能达到原告的证明目的。原告对被告提交的证据质证意见为，对证据1、2、3的真实性、合法性、关联性均予以认可，对其证明目的不予认可。原告提交的设计图第17页已经明确标明了在案涉道口采用红绿灯信号控制，证明该红绿灯的审批是由被告进行审批的。同时，根据南通市通州区交通局2017年12月7日的政府信息公开申请答复，该答复也明确了该设计系由被告审批的。关于证据3，虽然是原告的亲属在事故过程中承担相应的责任，但是该事故认定书对现场的基本情况及事故发生经过已经进行了详细描述，证明事故的发生与红绿灯设计的违法性及安全隐患存在关联。第三人对被告提交的证据质证意见为，对被告提供的证据1、2的真实性、关联性、证明目的均予以认可。对证据3的真实性、证明目的均予以认可，对其关联性不予认可。原告对第三人提交的证据质证意见为，对证据1的真实性、合法性、关联性均予以认可。证明第三人按照设计图纸进行施工，在道口并设置了红绿灯，在桥面未有警示标志。虽然该工程经相关部门进行交工验收，该验收证明仅能证明施工该道路工程达到了设计的要求，而该设计存在安全隐患。南通市通州区公安局向原告作出的答复中明确2017年4月对该道路进行了整改，设计进行了变更，消除了安全隐患。对证据2的真实性、合法性均予以认可，对其证明目的不予认可。虽然在事故中原告的亲属承担全部责任，但在民事案件中原告方仅仅是撤回了民事诉讼，但并不等于第三人就不应当承担相应赔偿责任。被告对第三人提交的证据质证意见为，对第三人提供的证据1、2的真实性、合法性均予以认可。第三人提供的证据1系证明系由第三人施工，但与本案无直接关联。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、2、3、4的真实性、合法性、关联性均予以认可，对其证明目地不予认可，对证据5的关联性不予认可。对被告提交的证据1－3，其来源真实、合法且与本案有关联，本院均予以认可。对第三人提交的证据1、2，其来源真实、合法且与本案有关联，本院均予以认可。 经审理查明，2014年1月23日，被告向南通市公路管理处作出《省交通运输厅公路局关于225省道通州段改扩建工程施工图设计的批复》〔苏交公程（2014）32号〕，苏225线省道由第三人江海公司施工，于2015年12月24日交工验收。2017年3月19日21时左右，原告的配偶张某驾驶苏Ｆ×××××小型面包车由北向南行驶至苏225线42KM+875M处南通市通州区石港镇通港大桥路段时，车前部左侧与由北向南依次排除停在左侧车道等候绿灯放行刘兆军驾驶的鲁Ｊ×××××重型半挂牵引车牵引的鲁Ｊ×××××重型普通半挂车后部右侧发生碰撞，造成张某当日死亡。南通市通州区公安局交通警察大队出具了《道路交通事故认定书》（通公交认字〔2017〕第040号），认定张某夜间驾驶机动车对路面情况观察不够，未能降低行驶速度，未能按照操作规范确保安全通行，应承担本次事故的全部责任。2017年4月25日，原告通过政府信息公开的方式获知：通州区境内S225线交通信号、交通标志由南通江海公路工程有限公司根据施工图施工，交通信号灯的规范使用和常态维护由南通市通州区公安局负责管理，交通标志由道路养护部门负责管理；设计施工图由江苏省交通运输厅公路管理局审批。原告认为被告省交通厅公路局审查批准事发路段设置红绿灯，与原告配偶张某死亡事故之间存在因果关系，向本院提起行政赔偿诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 本案的争议焦点归纳为：原告的配偶发生交通事故死亡与被告的审批行为是否存在因果关系。首先，根据南通市通州区公安局交通警察大队出具的《道路交通事故认定书》能够证明，原告的配偶发生交通事故死亡是因其夜间驾驶机动车对路面情况观察不够，未能降低行驶速度，未能按照操作规范确保安全通行所致，其对该次事故应承担全部责任。其次，针对本案红绿灯设置问题，设计单位根据交通流量的分流状况设置红绿灯，被告仅是根据公路工程规范及设计规范的规定组织专家召开审查会，在听取汇报及专家的意见及建议后，作出相关的批复。但红绿灯最终实施前应由当地交警部门进行审批、实施及后期的管理，故红绿灯的最终设置应由当地交警部门作最后的决定，因此被告作出的前置批复行为仅是一种过程性行为，是一种技术性审查。故原告配偶的死亡与被告的审批行为之间没有法律上的因果关系，被告的审批行为对原告的合法权益明显不产生实际影响，原告要求被告进行行政赔偿缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼》第四十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下： 驳回原告徐小平的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  刘苏文 审判员  洪 途 审判员  陆俊騑 二〇一八年六月六日 书记员  赵和玉