广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤行终1494号上诉人（原审原告）：黄履连，男，汉族，广东省南雄市人，住广东省南雄市。委托代理人：黄小辉，男，汉族，广东省南雄市人，住广东省南雄市。委托代理人：彭火平，广东天行健律师事务所律师。上诉人（原审被告）：南雄市人民政府。住所地：广东省南雄市雄州大道中**。法定代表人：王碧安，市长。委托代理人：温万，南雄市人民政府法制局工作人员。委托代理人：曾凡秀，南雄市人民政府法制局工作人员。上诉人（原审被告）：南雄市住房和城乡规划建设局。住。住所地：广东省南雄市沿江东路**/div>法定代表人：吴良彬，局长。委托代理人：钟永汕，南雄市住房和城乡规划建设局工作人员。上诉人（原审被告）：南雄市城市综合管理局。住所地。住所地：广东省南雄市环城西路**iv>法定代表人：何荣生，局长。委托代理人：沈明星，广东秦唐律师事务所律师。上诉人（原审被告）：南雄市雄州街道办事处。住所地：。住所地：广东省南雄市雄州大道中**号v>法定代表人：朱祖纯，主任。委托代理人：王小清，南雄市雄州街道办事处工作人员。委托代理人：徐朝阳，广东言通律师事务所律师。上诉人黄履连因与上诉人南雄市人民政府、南雄市住房和城乡规划局、南雄市城市综合管理局、南雄市雄州街道办事处房屋行政强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2016）粤02行初2号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：南雄市雄州街道办事处（原镇人民政府）、南雄市公路建设指挥部与铺背村委会长岭第二村小组于2004年5月25日签订了二份《关于解决国道323线公路改建征地安置补助的协议》，具体内容为：因改建国道323线头塘铺至古市××村小组田49.596亩，土15亩，为解决被征用土地村民的安置补助问题，经市公路建设指挥部、（原）镇府与村（村民）协商，同意被征用土地的村小组，按市统一规划要求，建安居工程（门店）共65套、21套，建房的行政事业性收费由政府负担，以此作为被征用土地的安置补助。本协议一式四份，村小组、村委会、镇政府、市公路建设指挥部各执一份。南雄市雄州街道办事处于2016年1月14日作出雄州综[2015]24号《信访事项处理答复意见》具体内容为：黄小辉同志；2015年12月2日你在南雄群访上反映“国道323线公路改建征地安置补助未落实”的信访事项，我街道办于12月8日收悉。我街道办高度重视，经调查核实，现将调查情况答复如下：一、基本情况，黄小辉男28岁，居住广东省南雄市××街道××村。主要诉求：要求落实国道323线公路改建征地安置补助。二、调查情况，经了解，2004年因改建国道323线，征用了雄州街道铺背长岭二村小组的部分田土，涉及88户村民，当时承诺会规划建房安置点。因国道323线改建征地及相关协议，市住建局城规部已在铺背长岭村规划了安置点，有部分村民在规划安置点有土地已建起了房子，但有部分村民因在规划安置点内无田土或资金不足而没有建房子。由于在规划安置点内有土地的村民不愿把自己的田土调整出来做规划安置点，村小组也调整不了规划安置点内的田土，因此，已征地的部分村民在市规划部门的长岭安置点内建房，部分村民未得到落实的安置补偿事宜，目前正在协商解决中。三、处理意见，因规划安置点涉及的村民比较多，且村民之间不愿把自己的田土调整出来做规划安置点，村小组也调整不了规划安置点内的田土，有部分已征地的村民不能在安置点内建房，该部分村民未得到落实的安置补偿事宜，目前正在协商解决中。如对村机关作出的处理意见不服，可以自收到本答复意见之日起三十日内向南雄市人民政府请求复查。南雄市雄州国土所于2015年4月18日作出雄国土资执法字[2015]49号《责令停止土地违法行为通知书》，具体内容为：黄履连：你户在雄州街道办事处铺背村长岭村进市一中至323线公路边耕地建房80平方米的行为，违反了《中绘人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条的规定，根据《广东省国土资源监督检查条例》第十条的规定，现责令你立即停止上述违法行为，自行整改，消除影响，符合报批条件，请按规定及时申请审批。不停止违法行为的，将依法提请有关部门强制执行。南雄市雄州街道办事处于2015年11月13日分别发《函》至南雄市国土资源局、南雄市住房和城乡规划建设局，具体内容为：现经我办事处国土所人员进行巡查时发现，南雄市××办事处××陵园路（市一中至323线公路边）黄履连占用耕地建房约80平方米，请贵局鉴定其建房行为是否取得相关部门的许可。南雄市城市建设规划办公室于2015年11月14日《来函回复》雄州街道办事处，具体内容为：经我局核实，位于雄州街道办事处××村委长岭村××中××Ｇ323线公路边）黄履连正在新建设的房屋，未办理规划报建许可手续，该位置位于中心城区规划范围内，是城市规划近期建设范围，请报城市监察大队或市“两违”办予以制止。南雄市国土资源局2015年11月14日作出《关于黄履连建房用地情况说明》，具体内容为：南雄市雄州街道办事处：黄履连建房用地位于南雄市××办事处××村小组，占地面积约为99平方米（中心点坐标为：Xxxx，Yxxx），占用土地规划用途为一般农用地，不符合土地利用总体规划，占用土地利用现状地类为耕地，根据现有材料，该建房用地属违法用地。南雄市雄州街道办事处于2015年11月15日发《函》至南雄市“两违”办，具体内容为：现经我办事处国土所人员进行巡查时发现，南雄市××办事处××陵园路（市一中至323线公路边）黄履连占用耕地建房约80平方米，请“两违”办予以制止。2015年12月1日由南雄市城市综合管理局组织对原告黄履连所兴建的房屋实施了强制拆除，原告黄履连不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、请求依法判决确认被告强制拆除原告安置性房屋的行政行为违法；二、判决被告赔偿原告财产损失人民币156937元；三、判决被告履行《关于解决国道323线公路改建征地安置补助的协约》，安排合理位置重建相同面积的房屋给原告，并补偿建房所需行政事业性收费；四、本案全部诉讼费由被告承担。原审法院经现场勘查，原告黄履连所兴建的房屋位于南雄市××办事处××陵园路的耕地（市一中至323线公路边），坐向：东西，面积：长12.3米、宽9.5米共116.85平方米，空地：约200平房米，房屋兴建一层。原审法院认为：南雄市城市综合管理局于2015年12月1日上午对原告黄履连所兴建的房屋所实施的强制拆除的行政行为违法。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十四条：“在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。”第八十三条：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。《中华人民共和国行政处罚法》第十七条：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”第十八条：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”第十九条：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，对本案：一、南雄市城市综合管理局并未提供佐证明其对原告所兴建的房屋实施强制拆除的行为，是法律授权，还是委托授权的相关法律依据，所实施的强制拆除行为是超越职责行为。二、原告黄履连所兴建的房屋位于南雄市××办事处××陵园路的土地（耕地）（市一中至323线公路边），已于2000年至2015年纳入了《南雄市城区总体规划区内》，原告黄履连兴建房屋所使用的土地并未向村小组、村委、街道办事处申请用地，也没有向城市规划主管部门申请领取城市规划许可证，也没有向土地主管部门申请土地用地审批报批手续。在没有取得相关部门审核批准所使用土地兴建的房屋属于违章建筑。三、南雄市城市综合执法管理局对原告黄履连所兴建的房屋实施强制拆除程序中，也没有依据《行政强制法》的相关规定，向原告黄履连作出行政强制决定，发出催告书，张贴公告，于2015年12月1日上午11点左右对原告黄履连所兴建的房屋实施强制拆除的行政行为违法。四、原告黄履连诉请判决被告履行《关于解决国道323线公路改建征地安置补助的协约》，安排合理位置重建相同面积的房屋给原告，按协议履行建房所需行政事业性收费，理由充分，予以支持。五、原告黄履连请求对其违法使用土地所兴建的被强制拆除的房屋给予赔偿，对与违章建筑整体混同一起的混合物不可分离的建筑材料损失赔偿，不予支持。对拆除违法建筑的（动产）附属财物：据原告黄履连所提供的票据，1、2015年10月13日收据编号为0289015号记载的模板125×60元＝7500元。2、2015年10月20日收款收据编号为5358154号记载的4米顶木500条×10.5元＝5250元，木方500条×10元月＝5000元。3、2015年10月19日送货单编号为9115272号记载的步步紧400只×5元＝2000元。4、2015年11月21日胜利电动卷闸门材料店送货单编号0000212号记载3.84×4.5（开小门3.56）＝20.84平方米×73元＝1521.32元，3.7×4.9＝18．13平方米×73元＝1323.49元，另加小门一头300元。合计价值共同22894.81元。对上述财物在现场勘查时存在，对其价格在庭审质证认定中，被告均无提供佐证推翻，原审法院予以支持。综上所述，原告黄履连诉请确认“南雄市城市综合管理局”强制拆除房屋的行政行为违法，理由证据充分，原审法院予以支持。对合理部分的赔偿损失请求，予以支持。据此，依照《中华人民代和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决：一、“南雄市城市综合管理局”于2015年12月1日上午对原告黄履连所兴建的房屋所实施的强制拆除的行政行为违法。二、对原告黄履连所兴建的房屋在实施的强制拆除时所造成的合理财物损失价值共22894.81元，“南雄市城市综合管理局”应在判决生效后30日内付清。三、“南雄市政府”、“雄州街道办事处”按原告请求对《关于解决国道323线公路改建征地安置补助的协约》于60天内作出处理或答复。本案诉讼费50元，由“南雄市城市综合管理局”负担。黄履连不服上述判决,向本院提起上诉称:（一）一审判决对证据及事实认定错误。四被上诉人均为行政强制拆除的行为主体，一审仅判城管局为行为主体有遗漏。被拆门店属于业经批准建设的征地安置补偿性质的门店，一审判决没有正确认定这一属性。被拆门店所属区域的规划条件总体规划为居住用地，并无其他明细规划要求，一审判决遗漏此重要事实。一审判决认定的票据金额错误。一审判决对被上诉人所主张的事实及提出的证据认定错误。（二）四被上诉人依法应当对上诉人包括房屋造价在内的全部损失承担赔偿责任，一审判决错在未考虑本案具有特殊情形：被拆门店属于南雄市政府、雄州街道办、住建局等通过协约及其他有关承诺，批准建设的安置性门店，上诉人对政府承诺和合理信赖利益核对被拆门店的合法使用权应受法律保护。被拆门店属于上诉人在自家承包地建设的房屋，其所处位置属于城市规划区内的农民集体土地，上诉人对于承包地及地上建筑物享有合法使用权益。被拆门店所处位置规划用途为居住用地，属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形。被上诉人“突袭”拆除被上诉人门店，在门店建设过程中没有及时制止或者作出协调解决用地和规划手续问题，对上诉人损失的扩大和形成负有一定责任。（三）应判决被上诉人履行《关于解决国道323线公路改建征地安置补助的协议》，安排合理位置重建相同面积的房屋给上诉人，并补偿建房所需行政事业性收费。请求：1、撤销韶关市中级人民法院（2016）粤02行初2号行政判决；2、确认被上诉人强制拆除上诉人安置性房屋的行政行为违法；3、判决被上诉人赔偿上诉人财产损失人民币156937元；4、判决被上诉人履行《关于解决国道323线公路改建征地安置补助的协约》，安排合理位置重建相同面积的房屋给上诉人，并补偿建房所需行政事业性收费；5、本案亿、二审全部诉讼费由被上诉人承担。南雄市政府不服上述判决,向本院提起上诉称:（一）原审判决将上诉人南雄市政府列为被告是错误的。上诉人未作出拆除被上诉人黄履连房屋的行政决定，黄履连提交的证据也没有任何材料显示本案受诉的行政行为是上诉人作出的，故黄履连不应列上诉人作为本案被告。（二）原审判决上诉人按照黄履连请求对《关于解决国道323线公路改建征地安置补助的协议》于60天内作出处理或答复，属于法律关系的混淆。该《协议》与本案无实质的关联性，与本案无关，应属于另一个法律关系。（三）原审法院判决南雄市城市综合管理局赔偿被上诉人黄履连所兴建的房屋在实施的强制拆除时所造成的合理财物损失价值共22894.81元，缺乏事实和法律依据。请求：1、1、撤销韶关市中级人民法院（2016）粤02行初2号行政判决；2、本案诉讼费用由被上诉人黄履连承担。南雄市住房和城乡规划建设局不服上述判决,向本院提起上诉称:（一）原审法院已经查明被上诉人黄履连所建筑的房屋属于违章建筑，被上诉人利用耕地及固定在土地上的房屋是非法财产，不受法律保护。（二）原审认定违法建筑物存在附作物为（动产）或动产不能利用（不再有任何价值）而要求赔偿的理由是不成立的。（三）包括上诉人在内的其他被告均提供了证据，充分证明被上诉人违法事实的情况下，南雄市城市综合管理局事实强拆措施是正确履行其管理职能，也符合城乡规划法相关规定。（四）被上诉人没有证据证明所建筑的房屋为安置性住房，原审判决以明显超出诉讼请求范围，作出的第三判项错误，应予纠正。（五）原审对被上诉人对上诉人主张权利的要求是否合法给予认定，是错误的。请求：1、撤销韶关市中级人民法院（2016）粤02行初2号行政判决，改判驳回黄履连全部诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人黄履连承担。南雄市城市综合管理局不服上述判决,向本院提起上诉称:（一）一审法院认定事实不清。本案中上诉人南雄市城市综合管理局是依法履行其职责，具体行政行为并不违法。黄履连所建房屋未经规划报建，属于违章建筑，依法应当拆除。上诉人是基于被上诉人的房屋是违章建筑，依法履行其职责，并不违法。（二）一审法院认定被上诉人黄履连遭受损失的证据不足。请求:1、撤销韶关市中级人民法院（2016）粤02行初2号行政判决，改判驳回黄履连全部诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人黄履连承担。南雄市雄州街道办事处不服上述判决,向本院提起上诉称:（一）原审判决法律关系混淆，逻辑关系错误。原审纠纷是黄履连所建房屋，因未在规划区内起建、也未向有关部门报建，属于违章建筑，于2015年被南雄市城市综合管理局依法强制拆除引起的纠纷，而《协议》是于2004年5月各方签订的安置补助方案，该《协议》与本案无实质性关联，应属另一方律关系。原审把违章建筑的拆除与安置协议混为一谈，属逻辑关系错误。（二）主体不适格。黄履连不是《协议》的签订主体，根据合同相对性原则，岂不具有主张相关权益资格。上诉人作为被告主体不适格，非本案行政主体。黄履连在规划安置区内没有土地，与我街道办没有实质关联性。（三）原审判决事实不清，于法无据。请求:1、撤销韶关市中级人民法院（2016）粤02行初2号行政判决，改判驳回黄履连全部诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人黄履连承担。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案属房屋行政强制拆除及行政赔偿纠纷。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”，本案中，黄履连所兴建的房屋位于南雄市××办事处××陵园路的土地（耕地），已于2000年至2015年纳入了《南雄市城区总体规划区内》，黄履连兴建房屋所使用的土地并未向村小组、村委、街道办事处申请用地，也没有向城市规划主管部门申请领取城市规划许可证，也没有向土地主管部门申请土地用地审批报批手续，原审法院认定该房屋属于违章建筑并无不当。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。南雄市城市综合管理局未提供证据证明其有权对黄履连所兴建的房屋实施强制拆除，因此原审法院认定南雄市城市综合管理局在本案中强制拆除黄履连房屋的行为违法并承担赔偿黄履连合理财物损失价值22894.81元并无不当。由于黄履连是国道323线公路改建征地所在村的村民，《关于解决国道323线公路改建征地安置补助的协约》与其有利害关系，原审法院判决南雄市政府、雄州街道办事处根据黄履连的请求对《关于解决国道323线公路改建征地安置补助的协约》于60天内作出处理或答复问题亦无不当。综上，原审判决结果正确，依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人黄履连负担50元，由上诉人南雄市人民政府、南雄市住房和城乡规划局、南雄市城市综合管理局、南雄市雄州街道办事处共同负担50元。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一八年六月二十六日书记员  李文蓝