江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终846号 上诉人（原审原告）谢文娟,女，1983年1月15日生，住靖江市。 委托代理人王兴旺、张海燕，北京杰睿律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道**。 法定代表人叶冬华，该市市长。 委托代理人赵思海，靖江市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人钱俊美，靖江市国土资源局工作人员。 被上诉人（原审第三人）靖江市东兴镇何德村民委员会，住所地靖江市东兴镇何德村。 法定代表人殷桂红，该村民委员会主任。 委托代理人胡银根，村支部书记。 谢文娟因诉靖江市人民政府（以下简称靖江市政府）社会保障行政管理一案，不服江苏省泰州市中级人民法院(2017)苏12行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并于2018年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人谢文娟的委托代理人王兴旺、张海燕，被上诉人靖江市政府的委托代理人赵思海、钱俊美，被上诉人靖江市东兴镇何德村民委员会（以下简称何德村委会）的委托代理人胡银根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定： 谢文娟系靖江市东兴镇何德村**村民。自1997年至2007年，何德村北三组土地先后四次被征收。1997年12月10日，泰州市国土管理局作出泰政国土管[1997]地字**《关于批准靖江锚链厂补办使用土地手续的通知》，同意靖江锚链厂（即现在的江苏亚星锚链有限公司，以下简称亚星公司）于1995年3月未经批准占用的东兴镇何德三组4.7亩（耕地3.88亩、非耕地0.82亩）补办使用手续。2005年1月7日，江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2004]605号《关于批准靖江市2004年度第11批次城镇建设用地的通知》，同意将靖江市开发区含何德村的六个村的19.9898公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将包括何德村在内的五个村的10.1322公顷集体建设用地、0.029公顷集体未利用地征收为国有。2005年2月26日，靖江市政府作出靖政土[2005]4号征收土地方案公告。2005年4月20日，靖江市国土资源局将土地补偿费、安置补助费、青苗费等1842435.80元划入靖江市财政局国库科，2005年4月21日，何德村北三组从靖江市财政局领取了上述款项后村民进行了分配。2007年12月25日，江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2007]0620号《关于批准靖江市2007年度第9批次城镇建设用地的通知》，同意将靖江市包括何德村在内的34.6083公顷集体建设用地征收为国有。2008年1月29日，靖江市政府作出靖政土[2008]4号征收土地方案公告。后靖江市国土资源局将何德村北三组20%土地补偿费77700元划入东兴镇双代管账户，80%土地补偿费310800元及市政府补足的被征地农民保障基金312187.5元计622987.5元划入财政局被征地农民保障资金专户。2007年12月23日，江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2007]0624号《关于批准靖江市2007年度第10批次城镇建设用地的通知》，同意将靖江市含何德村的3.7391公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将何德村的0.0228公顷集体建设用地征收为国有。2008年1月29日，靖江市政府作出靖政土[2008]2号征收土地方案公告。后靖江市国土资源局将何德村北三组20%土地补偿费及青苗补偿费计15778.9元划入东兴镇双代管账户，80%土地补偿费、安置补助费321508.3元及市政府补足的被征地农民保障基金39595.5元计361103.8元划入财政局被征地农民保障资金专户。因何德村北三组农民未选择参加基本生活保障，后东兴镇领取了何德村北三组2007年度第9批次80%土地补偿费310800元及2007年度第10批次80%土地补偿费、青苗补偿费、安置补助费计321508.3元。2013年5月24日，东兴镇将何德村北三、四组的补偿款965943元转入亚星公司账户，其中包括何德村北三组2007年度第9批次土地补偿费388528元及何德村北三组2007年度第10批次土地补偿费、安置补助费、青苗费337287元。亚星公司出具收款收据给何德村北三、四组。何德村北三组的土地补偿款经村民同意存亚星公司，村民每年参与分配利息。现何德村北三组共有土地补偿款1353749元存亚星公司，其余补偿款均予以分配。2007年度第9批次中，靖江市政府补足的每亩9000元的被征地农民保障基金312187.5元及2007年度第10批次中，靖江市政府补足的每亩9000元的被征地农民保障基金39595.5元仍在靖江市财政局社会统筹账户。 原审法院另查明，谢文娟提起本案诉讼的同时，靖江市另有177名村民分别提起行政诉讼，诉讼理由及请求均与本案相同。 原审法院认为： 一、关于靖江市政府被告主体是否适格的问题 为了保护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，保障被征地农民的基本生活，加强对征地补偿和基本生活保障安置工作的管理，江苏省人民政府制定了《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（江苏省人民政府令第26号，2005年9月1日起施行，以下简称省政府26号《保障办法》）。省政府26号《保障办法》第四条规定，征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。江苏省人民政府办公厅2017年3月2日颁发的《省政府办公厅关于严格落实社会保障切实做好征地补偿安置工作的通知》第三项也明确规定，征地补偿安置工作的责任主体是地方政府。本案中，谢文娟的诉讼请求虽然是请求靖江市政府为其建立被征地农民社会保障资金个人分账户，并将社会保障资金记入其个人分账户，但实质是解决基本生活保障问题。根据上述规定，解决被征地农民基本生活保障的责任主体应是市、县级人民政府，故靖江市政府是本案适格被告。 二、关于谢文娟要求靖江市政府为其办理社会保障资金个人分账户、支付社会保障资金的诉讼请求能否成立的问题 省政府26号《保障办法》自2005年9月1日起施行，根据法不溯及既往的原则，该办法只适用于2005年9月1日之后至《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（江苏省人民政府令第93号，2013年12月1日起施行，以下简称省政府93号《保障办法》）施行前全省范围内被征地农民的补偿及保障问题。本案中，何德村北三组1997年及2005年的征地补偿并不适用该办法，且对于2005年的征地，何德村北三组已于2005年4月21日从靖江市财政局领取了1842435.80元的土地补偿费、安置补助费及青苗费并进行了分配。 省政府26号《保障办法》第十九条第一款规定，第二、三、四年龄段人员，可以选择是否参加基本生活保障。各级人民政府应当采取积极措施，鼓励和支持被征地农民参加基本生活保障。第十三条规定，被征地农民基本生活保障资金的来源包括：（一）不低于70%的农用地的土地补偿费和全部的安置补助费；（二）政府从土地出让金等土地有偿使用收益中提取的部分；（三）被征地农民基本生活保障资金的利息及其增值收入；（四）其他可用于被征地农民基本生活保障的资金。第二十条规定，有条件的地区，可以按照自愿原则，将被征地农民的基本生活保障纳入城镇社会保障体系。根据上述规定，被征地农民基本生活保障资金的来源主要是不低于70%的农用地的土地补偿费和全部的安置补助费，是否参加基本生活保障由被征地农民自愿选择。本案中，何德村北三组2007年被征用的两批次的征地补偿安置费用，谢文娟所在的东兴镇已从靖江市财政局领取，何德村北三组村民经讨论同意存入亚星公司，村民每年参与利息分配。东兴镇将何德村北三组补偿款转入亚星公司账户，亚星公司也出具了收款收据给何德村北三组。综上，应视为包括谢文娟在内的何德村北三组所有被征地农民选择了领取土地补偿费用和安置补助费，放弃了参加基本生活保障。现谢文娟在领取了征地补偿安置费用后，又要求参加社会保障，没有法律依据。另，2013年12月1日起施行的省政府93号《保障办法》首次强制性要求被征地农民参加基本生活保障。何德村北三组的土地最后一次征收时间是2007年，发生在省政府93号《保障办法》施行前，根据法不溯及既往的原则，谢文娟要求按照省政府93号《保障办法》为其办理社会保障资金个人账户、支付社会保障资金无法律依据。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谢文娟的诉讼请求。 上诉人谢文娟上诉称：1、根据省政府93号《保障办法》第二条的规定，为被征地农民办理社会保障是靖江市政府的法定职责。2、涉案土地征收行为虽然发生于1997年至2007年，但由于靖江市政府行政不作为持续到省政府93号《保障办法》施行后，故靖江市政府应当依据省政府93号《保障办法》为谢文娟办理社会保障。3、谢文娟所在村组虽然于2005年4月领取土地补偿款等1842435.8元并进行了分配，但2007年的两次征收土地的补偿费用，均被东兴镇人民政府从靖江市财政局领取并存入亚星公司，谢文娟所在村组并未领取。4、靖江市政府未提供证据证明谢文娟所在村组同意将土地补偿费用存入亚星公司的证据。5、靖江市政府“少征多用”，属于违法用地。6、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决并依法改判。 被上诉人靖江市政府未向本院提交书面的答辩意见，其在庭审中坚持一审的答辩意见。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人何德村委会未向本院提交书面的陈述意见，其在庭审中坚持一审的陈述意见。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 一、靖江市政府是本案适格被告 省政府26号《保障办法》第四条规定，征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。上诉人谢文娟的诉讼请求虽然是请求靖江市政府为其建立被征地农民社会保障资金个人分账户，并将社会保障资金记入其个人分账户，但实质是解决基本生活保障问题。社会保障资金财政专户、个人分账户的设立以及社会保障资金一次性划入保障资金专户、记入个人分账户等虽然由财政、国土部门、人社部门具体实施，但靖江市政府依法具有统筹、协调有关职能部门办理社会保障的法定职责。原审法院认为靖江市政府是本案适格被告并无不当。 二、谢文娟的诉讼请求依法不能成立 根据本院查明的事实，谢文娟所在村组的土地于1997年至2007年先后四次被征收。谢文娟是否应当纳入基本生活保障，其诉讼请求是否成立，应当依据土地征收时有效的法律规范予以认定。 省政府26号《保障办法》于2005年9月1日起施行。该办法首次规定了被征地农民可以选择参加基本生活保障，即该办法施行之前，相关法律规范未规定被征地农民应当参加基本生活保障。故谢文娟对于省政府26号《保障办法》施行之前的两次土地征收要求靖江市政府为其办理基本生活保障明显无法律依据。 省政府26号《保障办法》第十九条第一款规定，被征地农民可以选择是否参加基本生活保障。根据上述规定，省政府26号《保障办法》施行期间，被征地农民参加基本生活保障并非强制性规定。本案中，谢文娟所在村组的部分土地于省政府26号《保障办法》施行后被征收，即2007年两个批次的征地。根据靖江市政府和何德村委会提供的证据，该两个批次的征地实施后，靖江市国土资源局已将土地补偿费、安置补助费等存入东兴镇双代管账户或者划入财政局被征地农民保障资金专户。何德村委会提供的《关于何德村北三、四组征地补偿款借于亚星公司说明》、《关于结算何德村北三、四组征地补偿结息说明》、亚星公司收款收据、利息分红表等证据证明，何德村北三组被征地农民未选择参加基本生活保障，亦未对相关款项进行分配，而是将有关款项出借给亚星公司每年进行分红。包括谢文娟在内的何德村北三组被征地农民的上述行为，应视为其放弃选择参加基本生活保障。2013年12月1日起施行的省政府93号《保障办法》，首次强制性要求被征地农民参加基本生活保障。谢文娟所在村组的土地均于2007年之前被征收，根据法不溯及既往的原则，其请求靖江市政府依据省政府93号《保障办法》第二条的规定，为其办理社会保障资金个人分账户、并将社会保障资金计入个人分账户的诉讼请求依法不能成立。谢文娟主张靖江市政府“少征多用”，属于违法用地，不属本案审查范围。原审法院判决驳回谢文娟的诉讼请求正确。 综上，谢文娟的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人谢文娟负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇一八年六月十九日 书记员 吁 璇 书记员 王雅露 附：本判决适用的相关法律依据 一、江苏省人民政府令第26号《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（2005年9月1日起施行） 第十九条第一款第二、三、四年龄段人员，可以选择是否参加基本生活保障。各级人民政府应当采取积极措施，鼓励和支持被征地农民参加基本生活保障。 二、江苏省人民政府令第93号《江苏省征地补偿与被征地农民社会保障办法》（2013年12月1日起施行） 第二条本办法所称征地补偿和被征地农民社会保障，是指国家将农民集体所有的土地征收后，依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，安排被征地农民的社会保障费用，将被征地农民纳入城乡社会保障体系的行为。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；