河北省秦皇岛市海港区人民法院行政判决书（2018）冀0302行初101号原告秦皇岛鹏远高校后勤服务有限公司。法定代表人朱立秋，执行董事。委托诉讼代理人谢志超，男，系该公司职工。委托代理人王剑波，系河北权智律师事务所律师。被告秦皇岛市物价局。法定代表人杨学功，局长。委托代理人刘旺,男，系该局副局长。委托代理人高俊霞，系河北高俊霞律师事务所律师。原告秦皇岛鹏远高校后勤服务有限公司不服被告秦皇岛市物价局责令退款通知，向本院提起诉讼。本院于2018年4月24日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月7日公开开庭审理了本案。原告法定代表人朱立秋及委托代理人王剑波、被告委托代理人刘旺及高俊霞均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告秦皇岛市物价局于2018年1月16日作出责令退款通知（秦价检退[2018]001号），主要内容如下：秦皇岛鹏远高校后勤服务有限公司2015至2016学年度对入住4人间公寓的2518名学生每人实际收费1800元，没有执行4人间公寓1200元/人.年的收费标准，多收1510800元，违反了河北省物价局、财政厅、教育厅《关于核定2003年度第二批高校学生公寓住宿费收费标准的通知》（冀价行费[2004]16号）、河北省物价局、财政厅、教育厅《关于核定2006年度部分高校学生公寓住宿费标准的通知》（冀价行费[2007]19号）及河北省物价局《关于社会力量公寓收费政策的答复》（冀价行费函〔2015〕103号）的规定，违反了《河北省价格监督检查条例》第十三条第（一）项之规定。根据《河北省价格监督检查条例》第二十六条的规定，责令该公司自收到本通知之日起20日内退还多收的费用1510800元，期限届满没有退还的，予以没收。原告秦皇岛鹏远高校后勤服务有限公司诉称，原告为积极响应国家关于大力推进高校后勤社会化改革的号召，于2002年4月与东北大学秦皇岛分校签订合同，投资建设满足5000名学生入住需求的后勤园区，合同约定每生每学年收费1500元，进行经营管理收费。后勤园区一期、二期建成并投入使用后创造了环境优美、配套齐全、崇尚服务、和谐温馨的人性化住宿条件，真正达到了环境育人、管理育人、服务育人的目的，受到学生、家长及社会的高度认可。原告长期以来重合同、守信誉，树立了优质服务的品牌形象，被列为全国首批试点企业，2011年被国家教育学会评选为全国高校后勤服务优秀企业，为东北大学秦皇岛分校顺利通过教学评估、晋级升格、扩大招生规模提供了坚强有力的后勤保障，安全运营十六年无事故。2015年8月，东北大学秦皇岛分校退休教工张莉莉因在鹏远荷香书苑购买的住宅擅自进行住改商受到行政处罚，且拒不执行法院判决，被强制执行后迁怒于原告，恶意举报原告违规收费。被告秦皇岛市物价局成立联合调查组，对原告各项收费情况进行调查核实，四年来不间断的检查、反复论证，最后意见是：原告不存在违规收费，收取的600元其他服务费属于市场行为。但是被告在举报人高频次信访的巨大压力和威胁下，为了摆脱缠访，满足信访人的无理要求，向原告下达责令退款通知（秦价检退[2018]001号），对原告经营的鹏远公寓四人间合法收取的增值服务费责令退还。原告认为，被告作出的上述通知认定事实有误，且违反法律规定，理由如下：一、被告作出责令退款通知所依据的文件是失效的，滞后的法律规定。被告作出责令退款通知依据的河北省物价局、财政厅、教育厅《关于核定2003年度第二批高校学生公寓住宿费收费标准的通知》（冀价行费字[2004]16号）、河北省物价局、财政厅、教育厅《关于核定2006年部分高校学生公寓住宿费收费标准的通知》（冀价行费字[2007]19号）以及河北省物价局《关于社会力量公寓收费政策的答复》（冀价行费函〔2015〕103号），是无效的文件，被告据此作出行政行为没有法律依据。2011年2月1日起施行的《河北省规范性文件制定规定》第二十四条规定："规范性文件应当规定有效期。有效期最长不超过5年；标注"暂行"、"试行"的，有效期不超过2年。有效期满后规范性文件自行失效。制定机关认为需要继续施行的或者需要修改后继续施行的，应当重新经过审查、决定和发布程序予以继续施行。"被告依据十多年前的失效文件下达责令退款通知书，违反了"法无授权不可为"的基本原则。多年来物价水平大幅上涨，运营成本急剧攀升，高校住宿费的收费标准却长达十六年不变，物价部门未能适时出台适应市场需求的政策及时调整收费,社会化高校后勤学生公寓存在着严重的政策性亏损。河北省物价局、财政厅、教育厅《河北省大中专学校学生公寓住宿收费管理暂行规定》（冀价行费[2008]6号）在2011年2月1日就已经失效，依据该《规定》做出的《关于社会力量公寓收费政策的答复》是"毒树之果"，是不具有合法性、合理性、权威性、有效性的无效解释，故被告依据无效答复作出的责令退款通知行为是违法的。二、被告作出责令退款通知认定事实错误。鹏远公寓属于非财政资金建设的学生公寓，对保障基本需求的学生住宿收费一直执行河北省物价局、财政厅、教育厅相关规定，基本需求的按照每生每学年1200元收取住宿费，从未约定过1800元的价格，四人间公寓收取的1200元住宿费之外的600元，均为其他服务费，被告认定原告在2015至2016年度对四人单公寓按照每人1800元收取住宿费没有相关证据，属于认定事实错误。三、被告作出的责令退款通知属于过度行政、干预企业微观经济的行为。原告系社会力量投资高校后勤社会化项目，2002年与学校签订合同时，国家政策住宿费的收费标准实行市场放开收费，双方约定收取每生每学年1500元，在即将投入使用时国家政策又进行了规定，基本需求每生每学年不能高于1200元。原告跟校方进行了友好协商，每年入住鹏远公寓的学生进行自愿选择房间并签订入住协议，在满足学生的基本住宿需求外，提供其他增值服务，四人间公寓人均面积超除规定标准，提供24小时淋浴、一体化上下床铺、入室进行房间保洁等服务，收取600元增值服务费属于市场行为，且原告与学生签订自愿选择房间的协议，不属于物价局监管范围之内，被告无权干预市场行为。四、被告作出责令退款通知所确定的退款时间是没有法律依据的。被告要求原告在收到通知之日起20日内退还1510800元人民币，20日的时间既没有法律依据也没有政策依据，随意而定，实属乱作为。综上所述，原告不存在违法、违规的行为，被告向原告作出责令退款通知，没有事实及法律依据，请求人民法院依法撤销被告作出的责令退款通知（秦价检退[2018]001号）。原告向本院提交了以下证据：1．《责令退款通知书》（秦价检退[2018]001号）;2.关于东北大学秦皇岛分校公寓收费拟被行政处罚一案的法律意见；3.关于东北大学秦皇岛分校鹏远学生公寓案的意见；4.对鹏远学生公寓住宿费一案的意见；5.（2016）冀0302民初1809号《民事判决书》；6.市委、市政府文件；7.教育部答复；8.住宿费、服务费票据及相关租住协议书。被告秦皇岛市物价局辩称，原告秦皇岛鹏远高校后勤服务有限公司于2002年4月与东北大学秦皇岛分校签订合同，投资建设了东北大学秦皇岛分校包括后勤公寓在内的后勤园区，由原告进行管理收费，所有权属归原告。原告在建设该校公寓过程中，土地为"划拨方式供应学生公寓建设用地"，对学生公寓建设有关规费予以减免，同时，其收取的学生公寓费用免于纳税，所以，该公寓应为非财政基建基金建设的学生公寓，应属政府定价范围。按照河北省物价局、财政厅、教育厅2003年、2006年和2007年的批复，原告所建的1-6号楼的4人间公寓和6人间公寓，住宿费收费标准均为每人每年1200元。被告根据东北大学秦皇岛分校退休员工张莉莉的举报进行调查后查明，原告对1-6号楼的4人间公寓收费为每人每年1800元，每个房间比政府定价多收费600元。2017年7月21日，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定，向原告下达了《行政处罚事先告知书》（秦价检告[2017]003号），责令其改正违规收费行为，限期退还多收的费用。2018年1月16日，被告向原告下达了《责令退款通知书》（秦价检退[2018]001号），依据《河北省价格监督检查条例》第二十六条之规定，责令原告自收到通知之日起20日内退还多收的1510800元住宿费。原告为东北大学秦皇岛分校建设的学生公寓属于政府定价收费范围，原告违反政府规定多收学生住宿费用，属于价格违法行为，被告依法责令其退款并进行处罚的行为，事实清楚，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交了以下证据：1.东北大学秦皇岛分校与秦皇岛鹏远高校后勤服务有限公司签订的《合同》；2.秦籍国用[2006]第156号土地使用权证及附件；3.秦皇岛市国土资源局用地情况说明；4.河北省人民政府政府办公厅通知（办字〔2001〕37号）；5.河北省教育厅2002年第12号证明；6.秦皇岛市发展计划委员会批复（秦计社[2002]175号）；7.建设用地规划许可证及附件；8.冀价行费字〔2004〕16号文件；9.冀价行费字〔2007〕19号文件；10.冀价行费字[2007]21号文件；11.《行政处罚事先告知书》（秦价检告[2017]003号）；12.《责令退款通知书》（秦价检退[2018]001号）；13.冀价行费〔2008〕6号文件；14.冀财税〔2017〕48号文件；15.冀财税〔2018〕33号文件；16.秦皇岛鹏远高校后勤服务有限公司学生公寓房间数量明细、收费票及账目。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、6、7、8和被告提交的证据1、2、3、5、6、7、11、12、16，具备真实性、合法性及关联性，本院予以采纳，认定为本案的诉讼证据。原、被告与上述证据相一致的当庭陈述，本院予以采纳，一并认定为本案的诉讼证据。原告提交的证据2、3、4，形式上不具备证据的客观要件，本院不予采纳。原告提交的证据5，与本院不具有关联性，本院不予采纳。被告提交的证据4、8、9、10、13、14、15系规范性文件，不属于诉讼证据。经审理查明，原告秦皇岛鹏远高校后勤服务有限公司于2002年4月与东北大学秦皇岛分校签订合同，投资建设了东北大学秦皇岛分校包括后勤公寓在内的后勤园区，由原告进行管理收费，所有权属归原告。按照河北省物价局、财政厅、教育厅于2004年6月11日、2007年5月17日通知规定，原告建设的东北大学秦皇岛分校鹏远学生公寓1-6号楼的4人间公寓住宿费收费标准为每生每年1200元。2015至2016学年，原告对其管理的上述630间4人间学生公寓执行了通知规定的标准，对2518名入住学生按照每生每年1200元收取了住宿费。此外，原告按照不同层次学生的住宿需求，在协商一致的基础上，对学生自愿选择入住的4人间公寓额外提供饮水机、卫生间、宽带网线及热水器等服务项目，按照每生每年600元的价格收取了"增值服务费"，该款项共计1510800元。被告秦皇岛市物价局根据东北大学秦皇岛分校退休员工张莉莉的举报，对原告2015至2016学年关于4人间学生公寓的收费情况进行了调查，认为原告对当年入住的2518名学生按照每生每年1800元收取了住宿费，未执行河北省物价局、财政厅、教育厅规定的每生每年住宿费1200元的标准，多收了1510800元，违反了《河北省价格监督检查条例》第十三条第（一）项之规定。2017年7月21日，被告向原告作出行政处罚事先告知（秦价检告[2017]003号）。2018年1月16日，被告作出责令退款通知（秦价检退[2018]001号），责令原告自收到通知之日起20日内退还多收的1510800元费用，并告知如期限届满没有退还，予以没收。在诉讼过程中，被告于2018年5月25日作出决定，撤销了《行政处罚事先告知书》（秦价检告[2017]003号）和《责令退款通知书》（秦价检退[2018]001号）。原告在被告撤销上述行政行为后，明确表示不撤回起诉。另查明,河北省物价局、财政厅及教育厅于2008年3月3日发印发了《河北省大中专学校学生公寓住宿费管理暂行规定》，规定了一级标准的学生公寓室内最多居住4人，人均使用面积4.5平方米，配有电扇及人均配套设施桌、凳、柜及书架。原告建设的4人间学生公寓标准定为一级，但其向自愿选择入住学生提供了标准之外的饮水机、卫生间、宽带网线及24小时热水器等服务项目，配套设施高于规定的一级标准。本院认为，《河北省价格监督检查条例》第十三条第（一）项规定："行政事业收费单位不得高于或者低于国家和省规定标准收费。"原告秦皇岛鹏远高校后勤服务有限公司在性质上属于企业法人，其对学生公寓收取住宿费的行为，性质上不属于行政事业单位的收费行为，不应适用《河北省价格监督检查条例》第十三条之规定，故被告适用该法规条款认定原告存在违规行为，属于法规适用错误。原告在与自愿选择入住的学生达成协议的基础上，向学生提供标准之外的额外服务并收取相关服务费，该行为在性质上应属于市场行为，在不违反相关法律法规的情况下政府不宜过度干预，且原告在收费票据上明确载明收取的费用为"增值服务费"，并非住宿费，被告将原告收取的600元增值服务费一并认定为住宿费，没有事实依据，存在事实认定不清的问题。关于河北省物价局、财政厅、教育厅制定的规定规范性文件，依据河北省政府制定的《河北省规范性文件制定规定》及《河北省规范性文件管理办法》的规定，"规范性文件应当标注施行日期和有效期。有效期届满未明确延续的，规范性文件自动失效。规范性文件的有效期自施行之日起一般不超过5年，未明确有效期的其有效期为5年。规范性文件冠以'暂行'、'试行'的其有效期自施行之日起不超过2年，未明确有效期的其有效期为2年"。按照上述规章规定的规范性文件评估清理程序，相关规范性文件的制定若无证据证明符合省政府上述规章的规定，不宜作为行政行为的依据。综上，被告秦皇岛市物价局作出的责令退款通知（秦价检退[2018]001号）认定事实不清，法律适用错误，依法应予撤销。由于被告在诉讼过程中主动撤销了被诉行政行为，且原告坚持不撤诉，应确认被告作出的责令退款通知违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告秦皇岛市物价局作出的责令退款通知（秦价检退[2018]001号）违法。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省秦皇岛市中级人民法院。审 判 长 张喜迎人民陪审员 高国秋人民陪审员 张哲棘 二〇一八年六月十四日书 记 员 刘 光