郑州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2018）豫71行初394号原告王淑菊，女，1955年10月1日出生，汉族，住郑州市。委托代理人张国民，男，1962年9月10日出生，汉族，住郑州市。委托代理人张福合，男，1946年6月19日出生，汉族，住郑州市。被告郑州市二七区人民政府，住所地郑州市二七区政通路85号。法定代表人苏建设，区长。行政负责人李华民，郑州市二七区人民政府组成人员。委托代理人李凯，郑州市二七区人民政府工作人员。委托代理人罗玉柱，河南金苑律师事务所律师。被告郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组，住所地郑州市二七区大学南路绿地滨湖国际城一区3号楼。行政负责人赵红林，郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组组长。委托代理人陈亚飞，郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组工作人员。委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。原告王淑菊诉被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）、郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组（以下简称金水源街道办筹备组）履行社会保障职责及给付社会保障费一案，本院于2018年3月19日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并于2018年4月24日公开开庭审理了本案。原告王淑菊的委托代理人张国民、张福合，被告二七区政府的委托代理人罗玉柱、行政负责人李华民，被告金水源街道办筹备组的委托代理人陈亚飞、朱红群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王淑菊诉称，铁三官庙村五组在1998年二轮土地承包时可耕地面积为343.831亩，当时享有承包土地的人口为320人左右，人均耕地面积1.05亩，2008年至2012年铁三官庙村五组先后经历四次征地共计征用耕地296.345亩，加之2013年、2014年续征，现已无耕地。2012年五组部分村民得知国务院、省、市制定有失地农民社会保障政策后，开始与乡政府，村两委进行交涉，因未得到满意答复，五组村民采用阻挡南环公园施工建设的方式主张权利，最终在区政府和侯寨乡政府的协调下，以失地农民贫困补助的形式发放了2013年下半年与2014年上半年的失地村民社会保障金（只针对50-59岁以及60岁以上两个年龄段的五组村民），2014年下半年至2016年上半年，政府仍以失地农民贫困补助的方式给五组村民（只针对50-59岁以及60岁以上两个年龄段的五组村民）发放了失地农民社会保障金。2016年二七区新成立金水源街道办筹备组，五组村民为失地社保问题多次进行堵路，但金水源街道办筹备组以各种理由搪塞拖延，还让村民代表走信访程序解决村民的失地社会保障问题。二七区政府违反国务院有关对失地农民社会保障的规定，在未将失地农民纳入社会保障，补偿安置不到位的情况下，强行征收铁三官庙村五组村民的土地，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，请求：1.判令二七区政府及金水源街道办事处工作筹备组将铁三官庙五组村民纳入失地农民社会保障；2.继续补发2016年7月1日至2017年6月30日失地农民社会保障费人民币6600元及2017年7月1日至2018年6月30日失地农民社会保障费人民币7200元，共计人民币13800元。庭审中，原告将其第一项诉讼请求变更为判令二被告依照相关规定为原告办理失地农民社会保障手续，将原告纳入社会保障。被告二七区政府辩称:一、原告的起诉不符合行政诉讼法的具体规定。首先，二七区政府在依法行政时并未侵犯原告合法权益。其次，根据郑州市人民政府的有关规定，失地农民应达到人均0.3亩以下，没有享有足额的补偿，才是社会保障的范围和对象。原告没有提供证据证明其是否属于社会保障金发放对象，原告提起的行政诉讼不符合法律规定。二、纳入社会保障范围及支付社会保障金应按照行政审批程序进行。原告没有按照郑州市人民政府郑政文[2010]194号文件第三条的规定进行书面申请社会保障。三、原告向被告直接主张要求发放社会保障金无法律规定。根据郑州市人民政府郑政文[2010]194号文件规定，对失地农民给予社会保障，需对失地农民的身份和条件进行认定等相关程序，对社会保障资金的解缴、监管、待遇的核定和发放，分别应由国土资源、财政、人力和社会保障等相关机关具体负责履行。二七区政府不是直接履行该项义务的行政机关，请求判令二七区政府将原告直接纳入社会保障对象，直接向其发放社会保障金于法无据。综上所述，原告提起的诉讼不符合行政诉讼法的规定，原告向二七区政府直接主张要求支付社会保障金无法律依据。被告金水源街道办筹备组辩称:一、原告的“失地农民”身份尚未经过法定程序及有关机关进行认定，原告直接以“失地农民”的身份起诉并要求享受社会保障待遇无事实及法律依据。根据《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》【国办发[2006]29号】第七条、《河南省关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》【豫劳社[2008]19号】第二条、《郑州市被征地农民就业培训和社会保障暂行办法》【郑政文[2010]194号】第三条、《区委办公室区政府办公室关于印发的通知》【二七办[2011]147号】第三条的规定，“失地农民”身份需经由农民本人申请，村委会审核公示，乡镇人民政府或办事处研究公示，国土资源及人社部门审核确定等程序确认。原告至今没有提出书面申请，也没有被有关机关确认为“失地农民”身份，在此情况下，原告直接以“失地农民”的身份起诉并要求享受社会保障待遇无事实及法律依据，应依法驳回其诉讼请求。二、原告诉状中所称的之前发放的“失地农民社会保障金”实际上是对贫困农民的补助，并非社会保障费。三、金水源街道办筹备组并非文件规定的发放社会保障费的直接决定机关，原告要求金水源街道办筹备组直接向其发放社会保障费用于法无据。对失地农民给予社会保障，需履行对失地农民身份、条件认定的程序，同时对社会保障资金的缴费、监管、待遇的核定和发放，也分别由国土、财政、人力和社会保障等部门负责履行，因此，被告虽然是“失地农民”身份确认机关中的一个环节和机关，但并非上述文件规定的社会保障费的发放机关。故原告要求被告直接向其发放失地农民社会保障费用于法无据。四、金水源街道办筹备组只是临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，并非本案被告的适格主体。2016年8月23日，二七区委办公室、区政府办公室下发《区委办公室区政府办公室关于成立郑州市二七区金水源街道办事处工作筹备组的通知》，该文件虽决定成立郑州市二七区金水源街道办事处，但街道办事处目前尚未获得省、市政府文件的批复，并未正式成立并运行。原告起诉的被告“郑州市二七区金水源街道办事处”并未实际成立，目前只是以工作筹备组的名义进行街道办事处的前期筹备工作，只是临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，并非本案被告的适格主体。综上，原告诉请金水源街道办筹备组将其纳入失地农民社会保障范围并支付社会保障费无事实及法律依据，应驳回原告的起诉或诉讼请求。本院认为，关于原告诉请二被告为其办理被征地农民社会保障手续及给付社会保障费的问题，根据《郑州市被征地农民就业培训和社会保障暂行办法》和《二七区被征地农民社会保障实施细则》的规定，区国土资源、财政、人力资源和社会保障等相关部门负责被征地农民社会保障的具体业务经办工作，被告二七区政府对被征地农民社会保障工作负有组织实施职责，上述文件对于能否纳入被征地农民社会保障范围以及办理程序、部门职责等均有明确规定，其具体办理程序为：一是须由被征地农民个人申请并提供相关材料，二是须经村民委员会、村民小组、社区居民委员会或集体经济组织对申请人员提供的材料和资格进行初审并公示，三是须经乡镇人民政府或街道办事处进行审核和公示，四是须报经区人力资源和社会保障局及区国土资源部门核定，五是报区政府及市人力资源和社会保障部门备案。由此可见，即使原告认为自己符合办理被征地农民社会保障的条件，也应当先由原告个人向所在村民组或村民委员会提出申请，按照法定程序逐级对原告是否符合被征地农民社会保障资格进行确认。在庭审调查中，原告无证据证明其曾提出申请并经法定程序确认其符合被征地农民社会保障资格，亦无证据证明其起诉本案前曾向二被告提出过办理被征地农民社会保障手续及给付社会保障费的申请。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”。原告起诉本案请求二被告履行办理社会保障的法定职责并给付相应的社会保障费，但其未先向二被告提出申请，依据上述规定，应当裁定驳回起诉。其次，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。根据被征地农民社会保障的有关文件可见，即使原告符合领取被征地农民社会保障费的条件，社会保障费的发放工作由社会保险经办机构具体负责，二被告明显不具有直接向原告发放社会保障费的给付义务，故原告的起诉亦应予驳回。另外，金水源街道办筹备组系二七区委及二七区政府为做好金水源街道办前期筹备工作成立的临时性机构，尚不具备独立的行政主体资格，故金水源街道办筹备组不具有行政诉讼的被告主体资格。虽然原告的起诉应予驳回，但是被告二七区政府作为政府总体工作的组织者，有责任就社会保障费的解缴、拨付和监管、待遇核定和资金发放管理等工作加强统筹管理，督促国土资源、财政、人力资源和社会保障等相关部门积极履行各自的主体责任，认真贯彻落实相关规定。为了及时解决原告的社会保障问题，让保障被征地农民权益的政策落实到位，本案审理期间，经过本院多次协调，在二七区政府的督促下，目前郑州市二七区侯寨乡铁三官庙村民委员会就第五村民组被征地农民的社会保障问题已经开始着手个人申请登记及资料的填报、审核、公示工作。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条之规定，裁定如下：驳回原告王淑菊的起诉。案件受理费50元，退回原告王淑菊。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长  张爱国审 判 员  谢玉清审 判 员  崔占齐审 判 员  王 伟审 判 员  马中州二〇一八年六月四日法官助理谷会迎代理书记员  马 英附法律条文：最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。