西安铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2018）陕7102行初124号 原告朱孟杰,男。原告朱宗礼,男。原告朱宁昌,男。原告石伟,男。 原告暨诉讼代表人纪新利,男。原告暨诉讼代表人薛红选,男。 被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会法定代表人康军,主任。 委托代理人李晶，工作人员。 委托代理人任玉龙，北京德恒（西安）律师事务所律师。被告陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心。。负责人宋亚森，主任。 委托代理人赵佳艺，工作人员。 委托代理人任玉龙，北京德恒（西安）律师事务所律师。 原告朱孟杰等六人因不服被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东管委会）及被告陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心（以下简称沣东土储中心）其他行政管理行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月8日受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原告朱孟杰等六人诉称，2017年10月19日,原告依法向被告沣东管委会邮寄政府信息公开申请,要求公开小古城村拆迁改造批文及安置补偿方案和小古城村拆迁改造主体及实施主体。2017年11月20日,原告代理人收到被告邮寄的政府信息公开答复,告知其单位未制作小古城村拆迁改造批文,小古城村安置补偿方案为《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心关于印发王寺街道小古城村搬迁安置实施方案的通知》(西沣东土储发[2017]44号)及附件《陕西省西咸新区沣东新城王寺街道小古城村搬迁安置实施方案》;小古城村搬迁安置主体是被告沣东土储中心,实施主体是西安市长安区王寺街道办事处。原告认为,被告作出的《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心关于印发王寺街道小古城村搬迁安置实施方案的通知》(西沣东土储发[2017]44号)及附件《陕西省西咸新区沣东新城王寺街道小古城村搬迁安置实施方案》依法应予撤销,具体理由如下：一、被告不具备小古城村搬迁安置工作的主体资格。被告沣东土储中心既不是区县级政府,也不是独立法人的政府机关,无权作为组织实施小古城村整村拆迁安置工作的主体,也没有制作小古城村的安置补偿方案的行政职权。二、被告无权指定西安市长安区王寺街道办事处为实施主体。西安市长安区王寺街道办事处系长安区政府的派出机构,并非区县级政府设立的房屋征收机构或土地征收部门,不具备实施小古城村搬迁安置工作的行政职权。另外,西安市长安区王寺街道办事处与被告沣东土储中心并非上下级行政机关,被告无权责成其遵照执行小古城村搬迁安置工作。三、小古城村不具备搬迁安置前置条件。首先,不存在以《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心关于印发王寺街道小古城村搬迁安置实施方案的通知》(西沣东土储发[2017]44号)及附件《陕西省西咸新区沣东新城王寺街道小古城村搬迁安置实施方案》为附件的征收小古城村整村集体土地的征地批文或报批文件。其次,区县级政府尚未制作小古城村拆迁改造批文,因此无法制定下位的搬迁安置实施方案。最后,截止到现在,并没有涵盖小古城村整村的建设项目的发改委立项文件以及建设规划部门制作的建设项目规划许可证和建设工程规划许可证等基准文件。四、程序违法。被告沣东土储中心作出的《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心关于印发王寺街道小古城村搬迁安置实施方案的通知》(西沣东土储发[2017]44号)及附件《陕西省西咸新区沣东新城王寺街道小古城村搬迁安置实施方案》既未通过小古城村全体村民大会讨论通过,也未经区县级城改办上报西安市城改办批准,违反法定程序。事实上,被告沣东土储中心系被告沣东管委会设立的直属事业法人单位,因此应予其设立机构并列为被告。综上所述,原告依据《行政诉讼法》及其配套法律法规的规定,提起行政诉讼,请求法院：1、撤销被告作出的《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心关于印发王寺街道小古城村搬迁安置实施方案的通知》(西沣东土储发[2017]44号)及附件《陕西省西咸新区沣东新城王寺街道小古城村搬迁安置实施方案》。2、诉讼费由被告负担。被告沣东管委会辩称，第一、本案所诉的《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心关于印发王寺街道小古城村搬迁安置实施方案的通知》(西沣东土储发[2017]44号)(以下简称《通知》)及《陕西省西咸新区沣东新城王寺街道小古城村搬迁安置实施方案》(以下简称《搬迁安置实施方案》)系对原告权利义务不产生实际影响的阶段性行政行为,依法不应当属于行政诉讼的受案范围,法院应裁定驳回原告之起诉。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该解释第四十四条规定，请求事项不属于行政审判权限范围的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉。被告及下属机构对原告的拆迁安置补偿的行政行为最终完成前,需要经过若干连续不断的阶段,各阶段不具有独立的法律意义,亦不产生独立的法律后果。目前,王寺街道小古城村已经通过陕政土批[2012]484号、陕政土批[2012]1032号等批次的土地审批件将村域土地划入集体土地征收范围。根据《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》(市政发[2011]49号)第11条规定，因城市建设需要拆除村民宅基地自建住宅的,由乡镇人民政府(街道办事处)会同拆迁改造主体编制拆迁安置补偿方案,经村民会议或者村民代表会议讨论通过,由区(开发区)主管部门初审同意后,作为征收集体土地的附件,依法办理审批手续。根据上述方案,本案所诉的《通知》及《搬迁安置实施方案》实质上为集体土地征收的一个环节和组成部分,其形成是伴随着集体土地征收行为而产生的。《通知》、《搬迁安置实施方案》中载明了相关的拆迁安置补偿条件与价款、过渡期及过渡费发放标准,搬迁奖励事项等内容。《搬迁安置实施方案》是否能够对原告权利义务构成影响,均以双方能否签订正式的《搬迁安置协议》为准。在双方签订《搬迁安置协议》前,《搬迁安置实施方案》并不对原告的权利义务构成任何实质性影响。如拆迁主体与原告未能达成《搬迁安置补偿协议》,拆迁主体将会依法作出相应《征收决定》。因此,《拆迁安置实施方案》既是集体土地征收的过程性行为,也是被告将来作出《征收决定》的前置阶段性行为,《搬迁安置实施方案》并不单独产生和设定行政法上的权利义务关系,其作为整个集体土地征收过程的一个组成部分,依法不具有独立的可诉性,不属于行政诉讼的受案范围。第二、被告下发的《搬迁安置实施方案》形成的程序符合相关法律法规和政策性文件的要求,应当依法予以维持。目前,我国针对集体土地宅基地的征收与拆迁,除《土地管理法》及其《实施条例》外,并无其他规范性文件,因此在实践中,除上述法律法规外,行政机关通常根据各个地方制定的相关规范性文件作为集体土地上宅基地征收与拆迁安置的行动指南。根据《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》(市政发[2011]49号)第11条的规定,2017年10月9日,小古城村召开两委会会议,同意按照《搬迁安置实施方案》(征求意见稿)的规定实施村民安置补偿工作。同日,小古城村召开村民代表会议研究《王寺街道小古城村回迁安置实施方案》(征求意见稿),会议形成决议,同意按照《搬迁安置实施方案》(征求意见稿)的规定实施村民安置补偿工作。之后,王寺街道办事处向被告下属的征地拆迁职能部门沣东土储中心作出请示,请求对《搬迁安置实施方案》予以下发。据此,2017年10月25日,被告下属的沣东土储中心发布了《搬迁安置实施方案》(西沣东土储发[2017]44号)。被告遂发布了《关于王寺街道小古城村搬迁安置工作的通告》(西咸沣东告字[2017]21号),正式启动小古城村搬迁安置工作。因此,本案所诉的方案及通知作为集体土地征收的组成部分,其形成符合《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》(市政发〔2011]49号)的程序要求,应当依法予以维持。第三,本案讼争的《通知》及《搬迁安置实施方案》已在小古城村广泛执行,若将其撤销将造成公共利益的巨大损失。本案所诉的《通知》及《搬迁安置实施方案》目前已经在王寺街道小古城村得到广泛实施。小古城村综合改造搬迁安置项目所涉及宅基地256余户,已经交付房屋213户,已按《搬迁安置实施方案》签订协议228余户(约占总数89.06%),拆除120余户。目前,上述签订协议的村民房屋均已交付(部分房屋已经拆除),并且全额领取了拆迁补偿款。因此,本案所诉的《通知》及《搬迁安置实施方案》得到了小古城村绝大多数村民的支持与拥护,若撤销本案讼争的《通知》及《搬迁安置实施方案》将给公共利益造成巨大损失。综上所述,请求法院依法驳回原告之起诉。 被告沣东土储中心辩称，其单位不具备作为本案被告的诉讼主体资格,原告针对被告之诉应当依法予以驳回。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条规定,土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的,向人民法院提起诉讼的,应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定,错列被告且拒绝变更已经立案的,应当裁定驳回起诉。西沣渭发(2010)37号文件载明,经2010年1月18日管委会主任办公室研究,决定成立西安沣渭新区土地储备中心,是沣渭管委会直属事业法人单位。沣东管委会西沣东发(2011)21号文件载明,沣渭管委会更名为陕西省西咸新区沣东新城管理委员会,沣渭土储中心更名为陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心,更名后,沣东土储中心机构性质、建制及职能不变。根据前述文件的规定,沣东土储中心由沣东管委会依法设立,隶属于沣东管委会。综上所述,请求法院依法驳回原告之起诉。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。据此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的前提是被诉行政行为对其权利义务产生了实际影响。本案中，被诉行政行为的表现形式是《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心关于印发王寺街道小古城村搬迁安置实施方案的通知》(西沣东土储发[2017]44号)及附件《陕西省西咸新区沣东新城王寺街道小古城村搬迁安置实施方案》，《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心关于印发王寺街道小古城村搬迁安置实施方案的通知》只是集体土地征收工作中的一个环节，属于转发文件的一个形式，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。至于原告起诉《陕西省西咸新区沣东新城王寺街道小古城村搬迁安置实施方案》(西沣东土储发[2017]44号)，也只是集体土地征收过程中的阶段性程序，是对房屋拆迁和补偿解决方式的拟定，不能单独对原告的权利义务产生实际影响，亦不属于行政诉讼的受案范围，因此，本院应依法驳回原告的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告朱孟杰、纪新利、薛红选、朱宗礼、朱宁昌、石伟的起诉。 案件受理费50元，由原告朱孟杰、纪新利、薛红选、朱宗礼、朱宁昌、石伟负担。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。 审判长 赵 新 审判员 张 虹 审判员 王玲莉 二〇一八年六月二十六日 书记员 白 雪