河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫09行初53号原告李勤奎，男，汉族，1974年1月3日出生，住河南省清丰县。委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。被告清丰县人民政府，住所地：清丰县城关镇人民路**。法定代表人刘兵，县长。委托代理人贾志伟，该单位工作人员。被告清丰县城市管理综合执法局，，住所地：清丰县春辉路**法定代表人丁洪涛，局长。委托代理人常振涛，该单位工作人员。被告清丰县公安局，住，住所地：清丰县人民路东段路北/div>法定代表人薛洪敏，局长。委托代理人田文波，该局民警。被告清丰县城关镇人民政府，住，住所地：清丰县文化路/div>法定代表人武顺杰，镇长。委托代理人孙青科，该单位工作人员。四被告共同委托代理人陈路，北京市凯誉律师事务所律师。原告李勤奎因要求确认被告清丰县人民政府、清丰县城市管理综合执法局、清丰县公安局、清丰县城关镇人民政府行政强制拆除行为违法一案，向本院提起诉讼。本院于2018年4月3日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月25日公开开庭审理了本案。原告李勤奎及委托代理人栾金光，被告清丰县人民政府委托代理人贾志伟，清丰县城市管理综合执法局委托代理人常振涛、清丰县公安局委托代理人田文波、清丰县城关镇人民政府委托代理人孙青科及四被告的共同委托代理人陈路到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李勤奎诉称：原告系清丰县城关镇李家庄村村民，在村内拥有一处房屋用于居住。2017年6月，原告通过申请信息公开得知其房屋涉及的土地已被征收，从《清丰县人民政府关于同意城关镇李家庄村棚户区改造方案补偿方案的批复》（清政文〔2015〕127号）得知，清丰县人民政府为改造主体，城关镇人民政府为实施单位。但原告尚未与政府相关部门就拆迁补偿事宜达成一致，未签署拆迁安置补偿协议。2018年2月23日，在清丰县城市管理综合执法局、清丰县公安局的参与下，原告的房屋被被告联合拆除，屋内财物被破坏。被告违反法定程序强制拆除原告的房屋严重违法，侵害了原告的财产权益。原告庭审中将诉讼请求明确为：1、确认被告强行拆除原告房屋的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。被告清丰县人民政府辩称：一、其并未进行强制拆除，原告错列被告。拆除原告房屋是清丰县城市管理综合执法局在规划执法中对《强制拆除违法建筑决定书》具体执行和实施，依据城乡规划法第六十八条规定，在作出《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》后，因原告不履行限期拆除的规定义务，执法局向被告申请强制执行。被告作出《关于强制拆除城关镇李家庄村村民李付庄等9户违法建筑的批复》（清政文〔2018〕3号），责成执法局对原告违法建筑强制拆除。二、清丰县城市管理综合执法局对房屋进行拆除也并非进行征地拆迁。原告提交《清丰县人民政府关于同意城关镇李家庄棚户区改造安置补偿方案的批复》作为被告参与房屋拆除的依据，企图混淆视听。批复及安置补偿方案可以证明本案规划执法发生在征地拆迁中，但进行规划执法是土地管理法、国有土地上房屋征收与补偿条例（参照适用）的明确要求，也是《住房城乡建设部关于进一步加强违法建设治理工作的通知》（建督〔2017〕252）的要求。征地拆迁和规划执法，属于不同的法律行为，行政主体不同，行政相对人不同，法律依据不同，不应等同，原告知晓执法局强制拆除是规划执法，该户已就规划执法中的行政处罚、行政强制行为诉至华龙区人民法院。原告混淆依法征收和规划执法，错列被告，应驳回原告的起诉。被告清丰县城市管理综合执法局辩称：一、强制拆除违法建筑未对原告权利义务产生实际影响，没有造成其合法权益的任何减损。没有给原告设定权利义务。强制拆除是对向李勤奎作出的《强制拆除违法建筑决定书》的具体执行，拆除行为系行政事实行为的一种，其本身不具有独立的意思表示，没有对李勤奎设定新的权利义务，故行政相对人也不能单独对其提起行政诉讼。没有造成原告财产权益减损。关于房屋及其装修等附属物，被告明确同意按照李家庄棚户区改造安置补偿方案对李勤奎进行补偿。强制拆除涉案违法建筑后，原告仍有权获得相关补偿，包含安置、奖励和建筑物残值，从而使相关财产权益获得极大升值。关于屋内财物，被告委托清丰县公证处对涉案房屋内财物进行清点、拍照，委托搬家公司将相关财物移转到临时过渡用房中，没有造成其屋内财物毁损，也没有要求其承担公证费、搬家费和拆除费。二、原告一户已就《强制拆除违法建筑决定书》和《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》提起行政诉讼，而该案尚未审结，故本案应当中止诉讼或驳回起诉。三、强制拆除行为严格按照《强制拆除违法建筑决定书》的内容展开，遵循了正当程序原则，并对违法建筑内的财物进行清点和搬离，合法、合理、合情，应当驳回原告诉讼请求。1、强制拆除严格按照《强制拆除违法建筑决定书》的内容展开。被告通过现场检查勘验及调查询问查明，原告一户于2013年前后在李家庄集体土地上翻建房屋一处，均未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑。本次强制拆除，仅针对相关法律文书认定的违法建筑并严格按照《强制拆除违法建筑决定书》的内容展开，并非原告所称征地拆迁行为。2、强制拆除遵循了正当程序原则，对违法建筑内的财物进行清点和搬离。城乡规划法、行政强制法等均未对强制拆除的程序作出规定，在没有明确程序性规定的情况下，只要被告实施拆除遵循了正当程序原则，就应确认其合法性，被告拆除违法建设合法、合理、合情。四、包括本诉，原告一户已三次将被告诉讼到人民法院，并向各级人民政府、房屋征收主管部门多次信访，且在本诉起诉状中也认为清丰县执法局是为政府进行征地强拆。本次规划执法是在征地拆迁中进行，这是法律法规的明确要求。涉案违建建设于李家庄集体土地之上，根据《中纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办〔2011〕8号文）规定，在《中华人民共和国土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。而根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。2017年12月21日，住房城乡建设部作出《关于进一步加强违法建设治理工作的通知》（建督〔2017〕252号）明确要求加强违法建设的治理工作，“优先拆除群众反映强烈、严重影响城乡规划实施的违法建设”，而因原告违法建筑，李家庄棚户区改造项目一直未能施工建设，导致土地资源的浪费、片区规划无法落实，已签订安置补偿协议的被搬迁人也无法入住回迁房。对违法建筑仍按照合法建筑进行安置补偿已经是对原告一户合法权益的最大化保护，而落实该政策实际上已经造成全县违法建设屡禁不止，如再答应原告一户的其他诉求，对其违建不予查处，不予拆除，也是对其他合法建筑所有权人的不公平。原告滥用司法、行政资源是为了“多吃多占”。被告清丰县公安局辩称：一、原告错列其为被告，如拒绝变更依法应当驳回起诉。拆除原告房屋是清丰县城市管理综合执法局在规划执法中对《强制拆除违法建筑决定书》的具体执行和实施，不是征地拆迁，二者虽同为政府行为，但属于不同的法律关系。二、被告在现场是依法履职。在强制拆除违法建筑工作中，公安机关存在法定职责，清丰县城市管理综合执法局在实施强拆前要求被告驻场应对突发警情、妨碍公务的违法行为，并请求现场维持秩序，被告依据法定职责组织警力在现场，但被告既无职权，也不可能参与非法强拆。拆除违法建筑过程中极易发生违法犯罪，被告派驻警力在现场履职于法有据，也是必要和合理的，不应该与公安机关实施强拆、参与强拆混为一谈。请求驳回原告的诉讼请求。被告清丰县城关镇人民政府辩称：一、被告并未进行强制拆除，原告错列被告。拆除原告房屋是清丰县城市管理综合执法局在规划执法中对《强制拆除违法建筑决定书》的具体执行和实施，被告是强拆房屋所在地的人民政府，应清丰县城市管理综合执法局邀请，在现场参与强制拆除前的调解、劝说工作，以避免干群冲突。被告无职权也不可能对涉案房屋进行强制拆除。二、清丰县城市管理综合执法局对房屋进行拆除也非进行征地拆迁。本次规划执法发生在征地拆迁中，进行规划执法是土地管理法、国有土地房屋征收与补偿条例（参照适用）的明确要求，也是《住房城乡建设部关于进一步加强违法建设治理工作的通知》的要求。征地拆迁和规划执法属于不同的法律行为，行政主体不同，行政相对人不同，法律依据不同。请求驳回原告的起诉。原告李勤奎向本院提交以下证据：1、《清丰县人民政府关于同意城关镇李家庄棚户区改造安置补偿方案的批复》（清政文〔2015〕127号），证明：改造主体是清丰县人民政府，实施单位是城关镇人民政府，县政府和镇政府是适格被告。2、李勤奎房屋拆除前后照片四张、拆除现场视频光盘一张，证明：四被告暴力强制拆除原告的房屋。经庭审举证质证，四被告对李勤奎提交证据的证据质证意见一致为：对证据1的客观性无异议，对其真实性、关联性、证明目的均不予认可。强制拆除行为是规划执法，不是征收安置补偿，规划主体是规划主管部门。对证据2的真实性、关联性、合法性不予认可。被告清丰县人民政府提交以下证据：1、《清丰县城市管理综合执法局关于强制拆除城关镇李家庄村村民李勤奎违法建筑的请示》（清执强申字〔2017〕55号）；2、《清丰县人民政府关于强制拆除城关镇李家庄村村民李付庄等9户违法建筑的批复》（清政文〔2018〕3号）；3、《清丰县城市管理综合执法局强制拆除违法建筑决定书》（清执强决字〔2017〕55号）；4、清丰县城市管理综合执法局法律文书送达回证。证据1、2证明：县政府根据城乡规划法第六十八规定，已责成综合执法局对涉案违建进行强制拆除。证据3-4证明：涉案违建被实施强拆是对强制拆除违法建筑决定书的具体执行，执行机关是综合执法局。被告清丰县城市管理综合执法局提交以下证据：1、《河南省人民政府关于在清丰县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》(豫政文(2015)64号)；2、《濮阳市人民政府转发河南省人民政府关于在清丰县城区开展城市管理相对集中行处罚权工作的批复的通知》(濮政(2015)39号)；3、《清丰县人民政府关于在清丰县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的通知》(清政(2015)35号)；4、《违法建筑案件立案审批表》；5、《调查违法建筑通知书》；6、执法文书送达回证；7、《违法建筑现场检查(勘验)笔录》；8、违法建筑询问笔录；9、《关于李勤奎一户建房时间的证明》；10、《是否可以补办规划许可询问函》；11、《关于く是否可以补办规划许可询问函>的函复》；12、《违法建筑案件调查报告》；13、《拟行政处罚告知书》；14、执法文书送达回证；15、《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》；16、执法文书送达回回证；17、《行政处罚催告知书》；18、执法文书送达回证；19、《强制拆除违法建筑的请示》；20、《强制拆除违法建筑的批复》；21、《强制拆除违法建筑决定书》；22、执法文书送达回证；23、《强制拆除违法建筑公告》；24、张贴公告的照片；25、《强制拆除违法建筑通知》；26、执法文书送达回证；27、《强拆预案》；28、强拆现场照片；29、公证机关为锁定现状拍摄的屋内财产照片；30、公证机关清点财物制作的屋内财产清单；31、《拆迁进展情况证明》；32、《李家庄棚户区改造安置补偿方案》；33、见证人身份证明；34、执法人员身份证明；35、清丰县城市总体规划(1993年版)及附图。证据1-3、证据35证明：综合执法局有执法权限，李家庄已经纳入城市规划区，执法局是集中行使行政处罚权的行政机关。证据4-24证明：强制拆除前执法局严格依照法定程序进行行政处罚和行政强制，强制拆除是行政强制决定书的执行行为，是行政事实行为，同时基于行政处罚和行政强制决定书中关于同意补偿的规定，综合执法局进行强制拆除也不会给行政相对人的权利义务造成实际损害。证据25-30证明：强制拆除行为严格按照强制拆除决定书的内容展开，遵循了正当的程序原则，保护了原告的知情权，根据现场情况邀请公安局维持秩序，也提前联系县医院、县消防局应对突发事件，联系村委会、城关镇工作人员进行拆除前的疏导和劝离，充分保护了原告的各项权益。证据31-32证明拆除行为发生在棚户区改造中，对城市规划建设有严重影响，根据住建部的相关文件，应加大执法和处罚的力度，并非选择性执法。证据33-34证明相关文书已经见证人、执法人签字，在上述人员身份合法的情况下，送达有效。被告清丰县公安局、清丰县城关镇人民政府提交以下证据：1、《清丰县城市管理综合执法局强制拆除违法建筑决定书》（清执强决字〔2017〕57号）；2、清丰县城市管理综合执法局法律文书送达李勤宽回证。证据1、2证明：涉案违建被实施强拆是对强制拆除违法建筑决定书的具体执行，执行机关是综合执法局。经庭审举证质证，原告李勤奎对四被告提交证据的质证意见为：对综合执法局提交证据1-3的真实性无异议，对关联性、合法性、证明目的有异议。对证据4-14的三性均不认可，而且这十一份证据是作出限期拆除决定书的法律以及事实依据，在华龙区人民法院（2018）豫0902行初34号中已经将限期拆除处罚决定书予以撤销。对证据15的形式真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的均不予认可，该决定书已被华龙区人民法院（2018）豫0902行初34号判决撤销。对证据16-20的三性均不予认可。对证据21的真实性予以认可，合法性、关联性不予认可，已经被华龙区人民法院（2018）豫0902行初37号判决撤销。对证据22-27的三性均不予认可，这些执法文书的送达方式以及公告所张贴的照片均不合法。证据28中只有照片中有人的那一张照片是李勤奎房屋正在被拆除的照片。证据29中第一页四幅照片都是李勤奎的屋内物品，第二页中第1、2两幅照片、第三页第3、4两幅照片是李勤奎的。证据30的物品清单只是部分物品，而且仅仅有公证处盖章，没有相应的公证文书及视频资料，不认可其合法性。对证据31的真实性予以认可，该证据也说明本次拆除本质上是一种拆迁行为并非拆除违建。对证据32的真实性、关联性予以认可，对合法性和证明目的不予认可，该证据说明清丰县政府是城中村改造的主体，城关镇政府是实施单位，两者均是适格被告，而且本案不是拆除违建，而是棚户区改造进行拆迁的行为。对证据33-34的三性均不认可，对证据35没有异议。综合以上证据，可以房屋是在法定的起诉期限之内拆除，明显违反行政强制法第43条、44条不得在法定节假日、夜晚拆除房屋，也不得在法定的复议诉讼期限内拆除房屋的规定。关于屋内物品的损失由于被告称进行了公证、录像，因此对造成财产损失的举证责任在于被告，如果被告举证不能则承担不利后果。其他三被告提交的证据均包含在执法局提交的证据中，质证意见同对执法局提交证据的质证意见。本院依法调取了以下证据：1、《河南省人民政府关于清丰县2015年度第六批城市建设用地的批复》（豫政土〔2016〕393号）；2、《清丰县人民政府征收土地公告》(〔2016〕2号)；3、《清丰县国土资源局征地补偿安置方案公告》(〔2016〕4号)。证明被拆除房屋所在宅基地的土地征收及安置补偿情况。经庭审举证质证，原告对本院调取证据质证意见为：对三份证据的真实性予以认可，原告涉案房屋所在宅基地在省政府豫政土〔2016〕393号批复和两个公告涉及土地范围之内。四被告对本院调取证据质证意见为：涉案房屋在省政府豫政土〔2016〕393号批复和两个公告涉及土地范围之内，原告没有提供宅基证也没有提供其他的宅基地审批材料，不能证明其合法占地的事实。上述证据可以证明行政征收和规划执法发生竞合，因在行政征收程序中被告同意给予原告公平合理的补偿，故未对原告的合法权益产生实际影响。本院对上述证据认证如下：原告李勤奎提交的证据可以证明其是清丰县城关镇李家庄村村民，在该村建设房屋及房屋被拆除的事实。被告清丰县人民政府、清丰县城市管理综合执法局、清丰县公安局、清丰县城关镇人民政府提交的证据可以证明对涉案房屋被清丰县城市管理综合执法局认定为违法建筑并拆除的全部过程。本院调取的证据可以证明李家庄村集体土地征收及安置补偿情况。双方认可涉案房屋在土地征收范围内。本院对上述证据均予认定。经审理查明：李勤奎系清丰县城关镇李家庄村村民，在本村集体土地建有房屋一处。2016年4月13日，河南省人民政府作出《关于清丰县2015年度第六批城市建设用地的批复》（豫政土〔2016〕393号），同意征收土地包括李家庄村集体土地在内共43.5869公顷。2016年5月26日，清丰县人民政府作出〔2016〕2号征收土地公告，对包括河南省人民政府批准的清丰县2015年度第六批城市建设用地征收土地方案及有关事项进行了公告。2016年5月26日，清丰县国土资源局作出〔2016〕4号征地补偿安置方案公告，对包括河南省人民政府批准的清丰县2015年度第六批城市建设用地涉及土地的征地补偿安置方案进行公告。涉案被拆除房屋在上述征地范围内。2017年12月22日，清丰县城市管理综合执法局以违法建设为由对李勤奎上述房屋进行了立案，经对李勤奎询问，对上述房屋勘验、调查，2018年1月2日作出清执罚决（2017）55号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》并于当日向李勤奎送达，限其在2018年1月5日前将违法建筑拆除完毕，否则将依法组织强制拆除。2018年1月8日清丰县执法局向李勤奎送达了《责令限期拆除处罚催告通知书》，限其6日内履行拆除义务，逾期无正当理由，将对涉案房屋进行强制拆除。2018年1月15日，清丰县执法局向清丰县人民政府提交书面请示，清丰县人民政府作出了《关于强制拆除城关镇李家庄村村民李付庄等9户违法建筑的批复》，同意并责成清丰县执法局对包括李勤奎在内的城关镇李家庄村9户村民在本村集体土地上建设的违法建筑予以强制拆除，2018年1月15日，清丰县执法局作出清执强决字（2017）55号《强制拆除违法建筑决定书》并向李勤奎送达，决定对李勤奎在李家庄集体土地上的违法建筑予以强制拆除，限李勤奎3日内自行拆除，但鉴于过去规划执法不规范，仍同意按照《李家庄棚户区改造安置补偿方案》进行补偿。清丰县执法局于2018年1月19日作出了强制拆除违法建筑的公告。2018年2月23日，李勤奎涉案房屋被强制拆除。本院认为：涉案房屋被拆除是在李家庄村集体土地征收及李家庄村棚户区改造项目进行过程中，清丰县城市管理综合执法局认定涉案房屋属于违法建筑予以处罚的同时，仍同意按照《李家庄棚户区改造安置补偿方案》进行补偿，可以印证清丰县执法局对上述事实是明知的，清丰县人民政府对清丰县执法局按照违反城市规划实施的责令限期拆除及强制拆除行为是明知及支持的。这些行为是清丰县人民政府为推进李家庄村土地征收及棚户区改造工作中对地上附着物拆除的一种执法手段。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，县级以上人民政府是土地征收的组织实施机关。根据《河南省人民政府关于加强推进棚户区改造工作的意见》规定及清丰县人民政府对李家庄村棚户区改造的相关批准文件的内容，能够确定清丰县人民政府是李家庄村棚户区改造的主导机关。清丰县人民政府作为李家庄村土地征收组织实施机关及李家庄村棚户区改造项目的主导机关，应对本案的拆除行为承担责任，为解决争议，化解矛盾，本院认定清丰县人民政府是本案适格被告。清丰县人民政府为推进土地征收及棚户区改造工作，采取按违法建筑方式拆除涉案房屋明显不当，对其拆除行为应确认违法。清丰县城市管理综合执法局作为具体执行机关应是受清丰县人民政府委托，不是本案适格的被告。李勤奎提交的证据不足以证明清丰县公安局、清丰县城关镇人民政府参与了强制拆除行为，故清丰县公安局、清丰县城关镇人民政府也不是本案适格的被告。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认清丰县人民政府2018年2月23日强制拆除原告李勤奎房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告清丰县人民政府负担。如不服本判决，可在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  周培勋审判员  贾向阳审判员  葛传立二〇一八年六月二十七日法官助理李文珂书记员王德东