江西省景德镇市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣02行初74号原告陈良华，男，1978年3月26日出生，汉族，住江西省景德镇市浮梁县。委托代理人陈伟，北京市才良律师事务所律师。委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。被告（原行政机关）浮梁县人民政府，住所地江西省浮梁县城。法定代表人邱晨阳，该县县长。委托代理人林杰，该县政府法制办工作人员。委托代理人张崇华，上海市天一律师事务所律师。被告（复议机关）景德镇市人民政府，住所地江西省景德镇市瓷都大道**。法定代表人梅亦，该市市长。委托代理人余梅婷，该市政府法制办干部。委托代理人胡文萍，该市政府法制办干部。原告陈良华因要求撤销被告浮梁县人民政府作出的征收决定及景德镇市人民政府作出的行政复议决定，于2018年5月21日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年6月22日公开开庭审理了本案。原告陈良华及其委托代理人陈伟、李金平，被告浮梁县人民政府的委托代理人林杰、张崇华，被告景德镇市人民政府的委托代理人余梅婷、胡文萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年12月7日，浮梁县人民政府作出浮府发［2017］16号《浮梁县人民政府关于三贤湖片区建设项目房屋土地征收决定》（以下简称《征收决定》）。原告对该决定不服，向景德镇市人民政府申请行政复议，该政府于2018年5月11日作出景府复决字［2018］2－30号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持浮梁县人民政府作出的《征收决定》。原告仍不服，向本院提起诉讼。其诉称：浮梁县人民政府作出的《征收决定》，征收范围东至三贤湖沿岸、南至朝阳西大道、西至三贤大道、北至白居易路。原告的房屋、土地在征收范围内。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五、第四十六的规定，集体土地依法应由国务院或省政府批准征收后，才能由县级以上地方人民政府予以公告并组织征收。浮梁县人民政府作出的《征收决定》没有事实及法律依据，依法应予撤销。经申请行政复议，复议机关于2018年5月11日作出复议决定，维持《征收决定》。原告不服，依法提起诉讼，请求：1、撤销浮梁县人民政府作出的《征收决定》；2、撤销景德镇市人民政府作出的《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由被告承担。被告浮梁县人民政府辩称：1、浮梁县三贤湖片区的房屋征收严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》以及《景德镇市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置办法》，经过立项、规划、用地批准等程序，征收程序合法有效。2、景德镇市人民政府作出的行政复议决定适用法律正确。被告景德镇市人民政府辩称：1、三贤湖片区建设项目房屋土地征收决定符合法律规定，征收程序合法、正当。为改善浮梁县城区居住环境的公共利益需要，浮梁县人民政府将三贤湖片区作为浮梁县城市建设重大项目之一纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。2010年，江西省国土厅以赣国土资核〔2010〕1219号文件对本案土地进行审批，本案农用地已经转化为建设用地，不需要再另行办理征地手续。三贤湖片区建设项目于2016年8月启动，浮梁县建设局等作出项目建议书和立项报告，县发改委、规划局、国土局均批准同意，征收决定符合“四规划一计划”。而且浮梁县人民政府作出征收决定前，张贴预征收公告，作出社会稳定风险评估，征求对安置实施方案及实施细则意见等，本案征收决定程序合法、正当。2、被告作出的复议决定程序合法。被告在法定期限内受理、作出以及送达复议决定书，复议认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。综上，被告请求法院驳回原告诉讼请求。在法定期限内，原告向法院提供三组证据。第一组：1、身份证、户籍材料；2、证明、照片两张、光盘一张、生活消费票据；3、《征收决定》及浮府办发[2010]37号《浮梁县人民政府办公室关于印发浮梁县三贤湖片区房屋土地征收项目征收补偿与安置实施方案的通知》，证实原告的身份、原告房屋在征收范围内以及被告浮梁县人民政府作出了《征收决定》。第二组：行政复议申请书、行政复议答辩书、《行政复议决定书》，证明原告依法申请复议，复议结果维持，且被告复议答辩称征收决定不需要依据《土地管理法》第45条、第46条等规定办理申请、审批手续，现被告浮梁县人民政府提供的征地批准文件不是其作出征收决定的依据。第三组证据：李俊等十三人行政复议申请书、中止行政复议通知书，证明征收范围包括珠山区青塘新村的房屋，青塘新村的部分村民已经对《征收决定》申请行政复议，目前处于中止状态，鉴于与本案所诉对象相同，所以本案应当中止诉讼。针对原告举证，两被告质证认为：1、第一、二组证据不持异议；2、第三组证据与本案无关联。被告浮梁县人民政府向法院提交四组证据和一份规范性文件：第一组立项、审批等程序证据：《浮梁县西城区桂坑城中村改造安置房及配套设施工程项目建议书》、《浮梁县西城区桂坑城中村改造安置房及配套设施工程可行性研究报告》、浮梁县发展和改革委员会（浮改发字[2016]253号）《关于对浮梁县西城区桂坑城中村改造安置房及配套设施工程项目建议书的批复》、用地红线图、浮梁县国土资源局（浮国土预字[2016]033号）《关于浮梁县西城区桂坑城中村改造安置地（三路西侧）建设项目用地预审意见函》、浮梁县国土资源局（浮国土预字[2016]035号）《关于浮梁县西城区桂坑城中村改造安置地（三路西侧）建设项目用地预审意见函》、浮梁县发展和改革委员会（浮改发字[2016]256号）《关于对浮梁县西城区桂坑城中村改造安置房及配套设施工程项目建议书的批复》、社会稳定风险评估报告、江西省国土资源厅（赣国土资核〔2010〕1219号），证明浮梁县三贤湖片区房屋土地征收项目经过立项、审批等程序，项目系改造三贤湖周边环境，是为公共利益而实施的项目。第二组项目实施准备工作证据：关于成立项目部的通知、变更项目部法定代表人的批复、项目部专款专用账户信息，证实征收实施单位适格，专款专用资金充足。第三组公示、听证和评估公司选举证据：安置补偿方案及细则征收征求意见稿、安置补偿方案听证会材料、投票选举评估公司材料、《浮梁县三贤湖片区房屋土地征收项目阳光手册》，证实征收行为合法。第四组身份证明材料：法定代表人身份证明，证明法人代表身份。被告提交的规范性文件为：《景德镇市人民政府办公室关于印发的通知》。针对被告浮梁县人民政府举证，原告质证意见为：1、第一组证据：（1）项目建议书本身真实性不持异议，但是对合法性、关联性均有异议，项目名称是城中村改造安置房及配套设施工程，比较笼统。（2）可行性研究报告涉及内容很多，比如环评、道路等，仅由浮梁县建筑设计院出具不合法，而且应当先取得用地预审意见，才有可行性研究报告。（3）项目建议书的批复，主体仍然是浮梁县城市建设开发投资有限公司，批复注明资金自筹，与项目建议书可行性研究报告里面载明的由县政府财政解决相冲突；批复取得时间早于用地预审意见函的时间，程序颠倒。（4）不认可用地红线图，该图纸不具备基本要素，而且图纸中总面积是893.87亩，远超县政府提供的用地预审函的面积，和2010年征地批准文件面积相差较大。（5）第五份、第六份证据都涉及农用地，包括耕地，也就是说这些地在使用前并非建设用地，与两被告之前所答辩的称这些地原来都是建设用地不符，而且在取得项目可行性审批、可行性研究报告之前，应当先取得用地预审意见。（6）安置房配套工程可行性研究报告批复申请主体仍然是城建公司，与可行性研究报告、项目建议书中建设局的主体不相符。（7）社会稳定风险评估报告的真实性由法院裁判，但是关联性、合法性均不认可，该报告出具的主体、评估的程序和内容均不合法。（8）浮梁县2010年度第十五批次城市建设用地批复中的面积是11.6905公顷，与之前四张图纸的征收面积、用地范围相差较大。且用地中包含昌江区竟城镇青塘村，现在是属于珠山区，应该由珠山区人民政府征地，而非浮梁县人民政府。2、第二组证据：（1）认可成立项目部通知真实性；（2）项目部是临时机构，一般是负责人，不是法定代表人，变更法定代表人没有依据。（3）对开户许可证关联性、合法性均有异议。3、第三组证据：（1）对安置补偿方案及细则征求意见稿真实、合法性和关联性持有异议，不能证明已经公示和征求了被征收人意见，不能证明其制定安置方案程序合法。（2）听证会材料不具备真实性、合法性和关联性。听证会笔录仅仅只有组织人，没有记录人，形式极不规范，内容完全是走过场。（3）投票选举评估公司的材料不具备真实性、合法性和关联性，不能证明选举评估公司合法。（4）阳光手册的真实性予以认可，但是阳光手册并不是作出征收决定的依据，与征收决定是否合法无关。4、对第四组证据即法定代表人身份证明没有异议。被告景德镇市人民政府提交答复通知书，行政复议决定书，送达回证等材料，证明复议程序合法。原告对证据真实性无异议，只是认为申请复议时间书写错误，且被告举证目的不能实现。被告浮梁县人民政府和景德镇市人民政府对彼此提交的证据均无异议。结合原、被告举证、质证意见，本院认为：1、原告提交的第三组证据即李俊等人行政申请复议书证实李俊等人通过申请行政复议维护权益，与本案无关联。2、原、被告其他举证均客观真实，来源合法，与本案存在关联，均可作为本案定案依据；至于其证明目的能否实现，则需结合案件具体情况及相关法律规定予以认定。经审理查明，2017年5月31日，景德镇市人民政府办公室印发景府办〔2017〕66号《景德镇市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置办法》。该办法对市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿依照相关法律作出规定。为改善浮梁县城区居住环境，浮梁县人民政府拟建设浮梁县西城区桂坑城中村改造安置及配套设施工程项目，该项目前期业经立项、规划、国土部门审批，应急管理办公室对项目进行社会稳定风险评估。为完成项目建设，浮梁县人民政府成立三贤湖片区房屋土地征收项目部，并于2017年12月7日作出《征收决定》，对东至三贤湖沿岸，南至朝阳西大道，西至三贤大道，北至白居易路（具体范围以征收红线图为准）房屋土地及其他地上附着物予以征收。原告土地房屋纳入征收范围。原告对该征收决定不服，向景德镇市人民政府申请复议，该政府于2018年5月11日作出《行政复议决定书》，维持浮梁县人民政府作出的《征收决定》。另查明，江西省国土资源厅2010年8月27日作出赣国土资核〔2010〕1219号《关于浮梁县2010年度第十五批次城市建设用地批复》。批复内容为，同意浮梁县将景德镇市昌江区竟成镇青塘村、浮梁镇大洲村的农村集体农用地11.6905公顷转为建设用地并办理征地手续。被告浮梁县人民政府提交该批复，拟证明涉案土地已经省人民政府审批。原告则认为该批复因两年内没有实施已经失效，且目前征收土地面积也远超批复面积，浮梁县人民政府征收程序违法。本院认为，被告浮梁县人民政府根据《景德镇市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置办法》，仅适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》程序对原告土地及房屋征收。然而，涉案土地为农村集体用地，根据土地管理法第四十五条规定，征收农用地，应当向省人民政府或国务院办理农用地转用审批和征地审批手续。该法第七十八条还规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。被告浮梁县人民政府虽提交了省国土厅2010年作出的赣国土资核〔2010〕1219号批复，但在两年内却未实施征地或用地行为。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）关于“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或者用地行为的，批准文件自动失效”规定，该批复不能作为征收本案土地依据。浮梁县人民政府未履行转用审批及征地审批等相关程序，即直接征收农用地，违反法定程序且超越职权，依法本应认定无效且予撤销。然而如撤销该征收决定，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。根据行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项及第七十六条规定，本院确认该《征收决定》违法，并责令被告采取相应的补救措施。原告请求撤销《征收决定》的诉请不能成立。被告景德镇市人民政府作出的《复议决定书》，未考虑省国土厅批复失效，仍认定本案农用地已转建设用地，从而得出维持《征收决定》结论，属认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第七十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、撤销被告景德镇市人民政府2018年5月11日作出的景府复决字［2018］2－30号《行政复议决定书》；二、确认被告浮梁县人民政府2017年12月7日作出的浮府发〔2017〕16号《浮梁县人民政府关于三贤湖片区建设项目房屋土地征收决定》违法；三、责令被告浮梁县人民政府采取相应的补救措施；四、驳回原告其他的诉讼请求。案件受理费50元，由被告浮梁县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院，并向江西省高级人民法院预交上诉案件受理费50元（收款单位：江西省财政厅国库处；开户行：南昌市农行象南广场支行；账号：31×××00），交费后将凭证与上诉状一并递交本院。审判长 李 锋审判员 陈华明审判员 程丽君二〇一八年六月二十五日书记员 龚 罡附本案适用的法律：《中华人民共和国土地管理法》第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：……征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。第七十八条无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……违反法定程序的；超越职权的；……第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。