中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）最高法行申669号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：孙秀东等136人（名单见二审裁定书）。 诉讼代表人：孙秀东，男，1969年6月26日出生，汉族，住内蒙古自治区。 诉讼代表人：孙秀安，男，1958年2月1日出生，汉族，住内蒙古自治区。 诉讼代表人：赵洪喜，男，1960年11月17曰出生，汉族，住内蒙古自治区。 诉讼代表人：李玉江，男，1963年5月26日出生，汉族，住内蒙古自治区。 诉讼代表人：景海芳，女，1961年1月25日出生，汉族，住内蒙古自治区。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗人民政府，住所地：内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗天山镇。 法定代表人：孟晓冰，旗长。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗天山街道办事处，住所地：内蒙古自治区赤峰市阿鲁科尔沁旗天山镇集通西路。 法定代表人：石静祥，主任。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗天山街道办事处前进社区居委会前进集体经济联合管理委员会，住所地：内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗天山街道办事处前进社区。 负责人：景海云。 再审申请人孙秀东等136人因要求确认行政协议无效一案，不服内蒙古自治区高级人民法院（2016）内行终23号行政裁定，向本院提出再审申请。本院依法由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。 内蒙古自治区赤峰市中级人民法院一审査明，内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗人民政府（以下简称阿旗政府）作为征地方（甲方），与被征地方（乙方）内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗天山街道办事处前进社区居委会前进集体经济联合管理委员会（以下简称前进联合社）、第三方内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗天山街道办事处（以下简称天山街道办事处）于2013年6月15日签订《征收土地协议书》，对前进联合社所有的位于南门街南的两块合计105亩水浇地以每亩人民币柒万元整的征地费（包括人员安置费、土地补偿费及社保费）标准进行征收。被协议征收地块主要用于天元大街东拓及城区建设，支付的征收土地补偿费总额为陆佰陆拾伍万元整（95亩x70000.00元/亩），留给前进联合社10亩商业用地作为补充的征地补偿。协议签订后，补偿款665万元已划入前进联合社帐户，前进联合社多数成员签字领取。2014年8月21日，内蒙古自治区人民政府下发内政土发（2014）519号《关于阿鲁科尔沁旗人民政府实施城镇规划2014年第二批次建设用地的批复》，同意将前进联合社集体农用地5.5174公顷（耕地）征收为国有土地，并转为建设用地。孙秀东等136名前进联合社村民提起诉讼，要求判令《征收土地协议书》无效，并返还其承包的耕地。 一审法院认为，本案有两个争议焦点，一为孙秀东等136人是否具备起诉的主体资格，一为被诉协议是否具备法定无效情形。对孙秀东等136人的原告资格问题，因《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”涉案土地为前进联合社集体所有，前进联合社村民虽未签订承包合同，但孙秀东等136人与前进联合社均认可涉案土地在签订协议前由全体村民使用，故孙秀东等136人以实际使用人的名义提起诉讼并无不当。对被诉协议的效力，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定了确认行政行为无效的条件是行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”而《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：(一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;(二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，签订征收土地协议的征收人一方为具有行政主体资格的阿旗政府，且不存在其他重大且明显违法情形，亦不存在《中华人民共和国合同法》规定的合同无效的法定情形，故该行政行为不具备被确认无效的法定条件。孙秀东等136人以前进联合社与阿旗政府秘密签订协议为由提出确认被诉协议无效并要求判令退还土地，而孙秀东等136人中的刘玉霞系村民代表，2013年4月16日村民代表会议讨论征地补偿方案时其签字同意该方案，2013年5月15日村民代表会议讨论在征地批文下来之前是否打井种地一事时其签字同意不种地，2013年5月25日村民代表会议讨论征地协议书一事时其签字同意与政府签订协议书。由此可见，孙秀东等136人方提出的该理由不能成立。故孙秀东等136人起诉确认《征收土地协议书》无效，并要求返还承包的耕地的请求无事实及法律依据，不予支持。孙秀东等136人的起诉状虽写为137人，但经核实名单及所提交的身份证复印件，名单中有两名王秀兰而身份证是同一人，故确认原告人数为136人。遂判决驳回孙秀东等136人的诉讼请求。 孙秀东等136人不服，提起上诉。 内蒙古自治区高级人民法院二审认为，孙秀东等136名村民作为前进联合社的部分社员，因对阿旗政府与前进联合社、天山街道办事处签订《征收土地协议书》不服提起确认无效的行政诉讼，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”及第二款“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”的规定，孙秀东等136人不符合上述规定的起诉条件，对其起诉依法应当驳回。原审判决适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，认定孙秀东等136人具有原告主体资格属适用法律错误，应当予以撤销。遂裁定撤销一审行政判决，驳回孙秀东等136人的起诉。 孙秀东等136人不服上述裁判，向本院申请再审称，1.二审裁定违反行政诉讼法的规定。（1）根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，再审申请人具有起诉资格。（2）二审裁定适用法律错误。二审裁定适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条，以再审申请人人数没有超过半数为由，认为再审申请人不具有起诉资格错误。首先，再审申请人并没有以集体经济组织的名义提起诉讼，而是以土地使用权人的名义起诉；其次，过半数的集体经济组织成员固然有起诉资格，但并不代表因征地而涉及的其他利害关系人没有权利起诉，而过半数集体经济组织成员是决定能否以集体经济组织名义起诉的条件，与其他利害关系人以个人名义起诉没有必然的关系。2.一审法院故意偏袒再审被申请人，判决明显不公。再审被申请人签订的征收协议存在众多严重违反法律强制性规定的情形，包括超面积征地、改变土地用途、超越权限，故应当依法确认无效。3.二审裁定存在严重的枉法裁判和偏袒情形，且程序违法。4.一审认定再审申请人人数及其代表的集体经济组织成员的人数错误。一审判决认定再审申请人为136人，明显与再审申请人提交的起诉状和身份证复印件不一致。据此请求，1.由最高人民法院对本案进行再审；2.撤销一审判决和二审裁定；3.判决确认再审被申请人签订的《征收土地协议书》无效；4.判决再审被申请人返还被征收的耕地。 本院认为，本案的焦点问题是，被诉《征收土地协议书》是否属于无效的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，阿旗政府作为征地方（甲方），与被征地方（乙方）前进联合社、第三方天山街道办事处于2013年6月15日签订《征收土地协议书》，对前进联合社所有的位于南门街南的两块合计105亩水浇地以每亩人民币柒万元整的征地费（包括人员安置费、土地补偿费及社保费）标准进行征收。被协议征收地块主要用于天元大街东拓及城区建设。协议签订后，补偿款665万元已划入前进联合社帐户，前进联合社多数成员签字领取。2014年8月21日，内蒙古自治区人民政府下发内政土发（2014）519号《关于阿鲁科尔沁旗人民政府实施城镇规划2014年第二批次建设用地的批复》，同意将前进联合社集体农用地5.5174公顷（耕地）征收为国有土地，并转为建设用地。虽然被诉《征收土地协议书》在实际实施过程中存在未批先征、少批多征及改变用途等问题，但其并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的确认行政行为无效的条件，也不存在《中华人民共和国合同法》规定的合同无效的法定情形，即“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。故被诉《征收土地协议书》不具备被确认无效的法定条件。当然，对于被多征收的土地，阿旗政府应当依法对被征收人给予补偿。同时，应当指出，二审法院依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”及第二款“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”的规定，认定孙秀东等136人不具有本案原告主体资格错误，但该认定不影响案件的实体处理结果。故孙秀东等136人的再审事由不能成立。 综上，孙秀东等136人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人孙秀东等136人的再审申请。 审判长  王振宇 审判员  孙 江 审判员  李纬华 二〇一八年六月二十九日 书记员  李林涛