河北省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）冀行终156号上诉人（原审原告）田福元，男，1951年6月29日出生，汉族，住唐山市路**。上诉人（原审原告）李玉荣，女，1955年8月16日出生，汉族，住唐山市路**。被上诉人（原审被告）唐山市路南区人民政府。住所地：唐山市新华西道**。法定代表人王卫国，该区区长。委托代理人潘光和，唐山市路南区人民政府经济发展服务中心副主任。委托代理人郝红伟，河北东明律师事务所律师。上诉人田福元、李玉荣因诉唐山市路南区人民政府（以下简称“路南区政府”）房屋征收补偿决定一案，不服唐山市中级人民法院（2016）冀02行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，路南区政府为提高居民居住条件，于2015年11月21日作出《唐山市路南区人民政府关于国有土地上房屋征收决定书》（2015年第1号），决定征收建设路以东、南新道以南、京山线以西以北区域，按市规划部门划定征收范围内的住宅类建筑物、构筑物。田福元、李玉荣的房屋位于本次征收范围内。同日唐山市路南区房屋征收办公室作出《唐山市路南区房屋征收办公室关于唐山市路南区老交大棚户区搬迁安置项目房屋征收评估机构报名的公告》，公告内容为承担房屋征收评估工作的房地产价格评估机构需预先报名，并公布了报名资格条件、报名方式和时间、、地点2015年11月24日唐山市路南区房屋征收办公室作出《关于唐山市路南区老交大棚户区搬迁安置项目协商选定房地产价格评估机构的公告》，公示了3家通过审核的评估机构，并赋予了被征收人为期三天的异议期。2015年11月27日唐山市路南区房屋征收办公室作出《关于唐山市路南区老交大棚户区搬迁安置项目协商选定房地产价格评估机构结果的公告》，最终确定由唐山广野房地产评估有限公司、唐山弘安房地产评估有限公司和唐山东正房地产评估有限公司共同承担老交大棚户区房屋征收评估工作。唐山广野房地产评估有限公司作出了涉案房屋房地产估价报告，确定了估价对象在估价时点（2015年11月21日）的房地产市场价值。涉案房屋估价报告依法送达给田福元、李玉荣后，田福元、李玉荣提出了复核评估申请，唐山广野房地产评估有限公司收到申请后，作出了复核评估申请书的答复并送达给了田福元、李玉荣。因双方无法在签约期内达成征收补偿协议，路南区政府作出《关于国有土地上房屋补偿决定书》，决定对田福元、李玉荣名下的房屋实施征收，按照《关于建设南路以东、南新道以南、京山线以西以北区域国有土地上房屋（住宅）征收补偿方案》的规定，实行货币补偿或产权调换或棚户区改造货币化政府统筹安置方式，被征收人可以选择三种方式之一。路南区政府将上述补偿决定依法送达田福元、李玉荣后，田福元、李玉荣不服该补偿决定，遂向该院提起行政诉讼。原审认为，该案的争议焦点主要是：一、关于涉案被征收房地产价格评估报告的合法性：（一）关于评估机构选定的合法性。根据住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第四条、第五条的规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；且房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。因本次征收范围较大、被征收房屋的户数众多，所以路南区政府采取网络报名、筛选、公示的方式，并公告赋予被征收人提出异议的权利，并未影响被征收人协商选定评估机构的权利，且保证了房地产价格评估机构选定程序的公平与效率。路南区政府就涉案房屋征收评估选定三家评估机构，符合《评估办法》的相关规定。（二）关于评估报告形成的合法性。本案评估机构根据估价目的，遵循估价原则，按照估价程序，采用合理的估价方法，作出的评估报告，确定了相应的房屋价值，与《评估办法》规定的各项评估因素相符。（三）关于评估价格。田福元、李玉荣对评估机构的评估结果有异议，应根据《评估办法》第二十条第一款“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估”及第二十二条“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定”之规定，向评估机构申请复核或向评估专家委员会申请鉴定。涉案房屋估价报告已依法送达田福元、李玉荣，田福元、李玉荣在法定期限内申请复核评估，收到复核评估申请书的答复后并未向评估专家委员会申请鉴定。田福元、李玉荣没有行使相应权利应视为放弃了相关的救济途径并认可该评估价格。且被诉补偿决定向田福元、李玉荣提供了货币补偿、房屋产权调换、棚户区改造货币化政府统筹安置三种补偿方式，较为充分地保障了田福元、李玉荣的选择权。二、关于被诉征收补偿决定的合法性：（一）关于征收补偿决定涉及的补偿方式。被诉补偿决定依据《关于建设路以东、南新道以南、京山线以西以北区域国有土地上房屋（住宅）征收补偿方案》及房地产估价报告，对被征收人的房屋确定三种补偿方式，被征收人可自行选择其一，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十一条第一款的规定及唐山市人民政府的相关政策规定。（二）关于安置房屋价值确定是否合法、合理。路南区政府异地安置房屋，用于安置的骏安园、旭安园小区是具有商品房预售许可证的商品房。根据《评估办法》第二十九条之规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。该案中，路南区政府按照评估机构的房地产估价结果确定安置房的市场价值，符合《评估办法》的上述规定。（三）关于征收补偿决定的程序问题。涉案房屋已被路南区政府依法征收，在与田福元、李玉荣就房屋补偿问题达不成补偿协议的情况下，路南区政府以评估报告确定的房屋价值为依据，按照《关于建设南路以东、南新道以南、京山线以西以北区域国有土地上房屋（住宅）征收补偿方案》的规定，作出被诉征收补偿决定的作法，符合《征补条例》的相关规定。路南区政府作出房屋征收补偿决定后，亦履行了法定期限内的送达程序。综上，路南区政府具有作出被诉房屋征收补偿决定的职权，依据评估报告的结果作出的房屋征收补偿决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。田福元、李玉荣所提诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回田福元、李玉荣的诉讼请求。上诉人田福元、李玉荣不服一审判决，提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判确认路南区政府作出的房屋征收补偿决定无效，或发回原审法院重审。主要理由：一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。根据《征补条例》第二十条的规定，被征收人协商选定房地产评估机构是法定的必经程序，其他任何方式都不能超越和颠倒顺序。路南区政府明确承认广野等三家房地产价格评估机构不是由被征收人按照法定程序协商选定的，而是由路南区政府通过发送电子邮件的形式非法指定的。路南区政府非法选定评估机构在先，公告征求意见在后。广野等三家评估公司在2015年11月27日取得入户调查资格之前，就于2015年11月11日由路南区政府的工作人员带领到被征收人家中开展评估作业，并出具了《房地产评估现场勘察登记表》，并且广野等3家评估公司自2015年11月27日以后始终没有按明白纸说的再次入户进行评估勘察，都是依据之前非法入户作的勘察登记表出具的《评估报告》。路南区政府严重违反法定程序非法选定评估公司，作出的《评估报告》根本不具有法律效力。二、一审判决认定“路南区政府异地安置房屋，用于安置的骏安园、旭安园小区是具有商品房预售许可证的商品房”没有证据。《征补条例》第十六条规定，不得用政府补助房款并限制产权的商品房、二手房、经济适用房等部分产权房、限制产权房作为被征收人的安置房。路南区政府在下发补偿决定之前，作为安置用房的骏安园小区、旭安园小区当时都是保障性住房，根本没有商品房预售许可证，也没有商品房产权证和土地使用证。只是诉讼后路南区政府才补办了旭安园小区130套、骏安园小区176套，合计306套房屋预售许可证。路南区政府在法庭上拒不提交保障性住房变更为商品房的时间、具体户数和原始变更手续。三、一审违反诉讼程序，遗漏上诉人两项重要的诉讼请求。路南区政府作出征收补偿决定没有举行听证程序；路南区政府答辩称涉案征收区域规划为郊野公园，但实际是以高档住宅、高端商业开发为目的的商业行为。上述问题一审未予审查。四、2643户被征收人的房屋质量不同，房屋结构不同，路南区政府实行同一个补偿标准，实行无差别对待。五、一审认定路南区政府作出补偿决定履行了法定期限内送达程序，没有法律依据。路南区政府自2015年12月31日起就应当制作并送达补偿决定，但却延迟到2016年3月21日起至2016年12月20日止，才开始分批分期送达补偿决定，程序违法。六、一审未经全体当事人同意，强行合并审理，且严重超审限审理，侵犯了69名原告的诉讼权利。被上诉人路南区政府答辩称，一、评估机关选定合法，评估结果客观公正，保障了被征收人的合法权益。唐山市路南区房屋征收办公室根据《唐山市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》的规定，于2015年11月21日通过发送电子邮件的形式，向河北省住房和城乡建设厅网站公布的具有相应资质的评估机构，发布了《唐山市路南区老交大棚户区搬迁安置项目房屋征收评估机构报名的公告》，在公告期规定的期限内，共有6家评估机构报名，因有3家评估公司或因资质问题或因实力问题退出，剩下唐山广野、唐山弘安和唐山东正3家房地产评估公司。唐山市路南区房屋征收办公室于2015年11月24日发布《关于唐山市路南区老交大棚户区搬迁安置项目协商选定房地产价格评估机构的公告》，将3家评估机构在征收范围内进行公示，告知被征收人可以提起异议。因被征收人在3天内未提出异议，唐山市路南区房屋征收办公室于2015年11月27日发布《关于唐山市路南区老交大棚户区搬迁安置项目协商选定房地产价格评估机构结果的公告》，公示选定的评估公司。路南区政府组织评估机构的选定程序与《征补条例》中协商选定评估机构的规定不相违背。本次征收涉及2000多户居民，时间紧任务重，需要提前对房屋进行收量清点，参与清点的评估公司并非正式委托的评估公司，正式选定评估机构后还要再进行多次入户调查。二、安置房源为完全产权的商品房，不存在违法安置行为。旭安园和骏安园最初是保障性安居工程，但通过缴纳土地出让金，已从保障房变成了商品房，有商品房预售许可证可以证实。选择货币化政府统筹安置方式的被征收人签订的都是商品房买卖合同。唐山市人民政府常务会议（会议纪要14届22号）决定将旭安园和骏安园保障房作为安置房源是依据《河北省城镇棚户区改造货币化安置管理办法》和唐山市人民政府《唐山市城镇棚户区改造货币化安置管理暂行办法》（唐政发[2015]24号）作出的。旭安园和骏安园是政府指定的唯一安置房源，且现房的优势可以保证被征收人顺利搬迁安置。三、本案征收补偿方案公布后，唐山市路南区房屋征收办公室对2526户居民进行调查登记，同意征收补偿方案的达到58.2%，根据《征补条例》第十一条的规定，超过半数同意的征收人无需举行听证会。四、涉案征收区域规划为郊野公园。被征收区受地震断裂带和开滦采煤波及影响，部分区域沉降，2011年—2020年唐山市城市总体规划图显示涉案征收区域规划为郊野公园。上诉人称该区域将建高档住宅，进行高端商业开发没有事实依据。五、房地产评估公司在评估房产时掌握最高最佳原则，决定评估价格的最主要因素是区位和产权性质。之所以定每平米5550元价格，是因为征收区域内的房屋是唐山大地震后第一批工房和自建房，大部分为公有旧公房，估价员结合经验与价格影响因素分析，选用市场法得出的价格结论。六、补偿决定送达程序并无违法之处。征收补偿签约期限自2015年12月7日至2016年3月15日，对于未签约的被征收人，唐山市路南区房屋征收办公室又分批次向每户送达评估报告，仍不签约的，唐山市路南区房屋征收办公室依照《征补条例》第二十六条规定分五批次向路南区政府作出请示，按照征补方案和评估报告及时作出补偿决定，采取了直接送达和公告送达的方式。况且，《征补条例》并未规定具体的送达时间。七、一审法院有权合并审理且未超审限裁判。综上所述，一审判决事实清楚、法律适用正确，请求判决驳回田福元、李玉荣的上诉，维持原判。本案当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送至本院。本院对证据的采信情况与一审一致。二审期间，路南区政府又向本院补充提交了以下证据：1.路南区政府《关于老交大棚户区征收补偿案件有关上诉问题的情况说明》。2.征收前征收区域环境、房屋及工作现场、安置区域照片。3.《关于唐山市路南区老交大棚户区现状房地产价格说明》。4.《补偿决定书》送达统计情况。5.河北省人民政府办公厅关于印发《河北省城镇棚户区改造货币化安置管理办法》的通知（冀政办字[2015]128号）。路南区政府提交的上述证据，因未在法定期限内提交且无正当事由，不符合行政诉讼法及有关司法解释的规定和要求，不能作为本案的定案证据予以采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案主要针对路南区政府对被征收人田福元、李玉荣作出的房屋征收补偿决定进行合法性审查。国家因公共利益需要征收城市市区国有土地上房屋的，应按照《征补条例》规定的程序和方式进行，并应根据《评估办法》等规定，由专业的房地产价格评估机构对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上依法予以补偿。一、关于评估机构的选定。《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，路南区政府采取向唐山市房地产价格评估机构发送电子邮件、组织网络报名、筛选审核、进行公示的方式，最终选定三家房地产评估公司，限缩了被征收人可以选择评估机构的范围，也未组织协商与随机选定的程序，不符合上述规定。但是，从行政效率原则角度考虑，本案涉及房屋征收范围较大、被征收人户数众多，由房地产评估机构主动报名加上政府审核的程序，可以增加选定具有相应资质与能力评估机构的成功率；从保护被征收人合法权益角度考虑，路南区政府将具备相应资质的评估机构进行公告，赋予被征收人提出异议的权利，从根本上未影响被征收人的实体权利。二、关于评估报告形成的合法性。本案评估机构根据估价目的，遵循估价原则，按照估价程序，采用合理的估价方法，作出的评估报告，确定了相应的房屋价值，与《评估办法》规定的各项评估因素相符。田福元、李玉荣对评估机构的评估结果有异议，应根据《评估办法》第二十条第一款“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估”及第二十二条“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定”之规定，向评估机构申请复核或向评估专家委员会申请鉴定。涉案房屋估价报告已依法送达给田福元、李玉荣，田福元、李玉荣虽在法定期限内申请复核评估，但其收到复核评估申请书的答复后并未向评估专家委员会申请鉴定。田福元、李玉荣未行使相应权利应视为放弃了相关的救济途径并认可该评估价格。三、关于被诉房屋征收补偿决定的合法性。（一）关于补偿方式。被诉房屋征收补偿决定依据《关于建设路以东、南新道以南、京山线以西以北区域国有土地上房屋（住宅）征收补偿方案》及房地产估价报告，对被征收人的房屋补偿提供了货币补偿、房屋产权调换、棚户区改造货币化政府统筹安置三种补偿方式，被征收人可自行选择其一，符合《征补条例》第二十一条第一款的规定及唐山市人民政府的相关政策规定，较为充分地保障了被征收人的选择权。（二）关于安置房屋价值确定是否合法、合理。路南区政府异地安置房屋用于安置的骏安园、旭安园小区，最初是保障性安居工程，但通过办理缴纳土地出让金等手续，已是具有商品房预售许可证的商品房。另，根据《评估办法》第二十九条之规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。本案中，路南区政府按照评估机构的房地产估价结果确定安置房的市场价值，符合《评估办法》的上述规定。（三）关于征收补偿决定的程序问题。涉案房屋已被路南区政府依法征收，在与田福元、李玉荣就房屋补偿问题达不成补偿协议的情况下，路南区政府以评估报告确定的房屋价值为依据，按照《关于建设南路以东、南新道以南、京山线以西以北区域国有土地上房屋（住宅）征收补偿方案》的规定，作出被诉征收补偿决定的作法，符合《征补条例》的相关规定。路南区政府作出房屋征收补偿决定后，亦履行了法定期限内的送达程序。四、本案唐山市路南区老交大区域多为震后复建第一批半简易房，是唐山市中心唯一现存的、最大的集中连片城市棚户区。经过近40年使用，房屋年久失修、破损严重，配套设施严重欠缺，已成为危旧住房；且该区域为开滦采煤沉降波及区，，地表沉降已对地上建筑物的安全造成严重影响2015年，唐山市委市政府为改善民生，顺应老交大棚户区居民要求改善居住环境的强烈愿望，由政府争取国家开发银行贷款，正式启动老交大区域房屋征收补偿项目。路南区政府作出国有土地上房屋征收决定，是基于公共利益的目的。田福元、李玉荣关于路南区政府房屋征收是以商业开发为目的的主张不能成立。另，田福元、李玉荣关于路南区政府作出征收补偿决定应当举行听证程序的主张，没有法律依据。综上，路南区政府具有作出被诉房屋征收补偿决定的职权，依据评估报告的结果作出的房屋征收补偿决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。一审法院驳回田福元、李玉荣的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人田福元、李玉荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人田福元、李玉荣负担。本判决为终审判决。审判长  范艺娜审判员  刘占魁审判员  柴学哲二〇一八年六月七日书记员  秦 岩