山东省德州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁14行初108号原告顾玉光，男，1966年12月30日出生，汉族，住山东省武城县城区。委托代理人陈旭峰，山东鲁泉律师事务所律师。委托代理人庞飞，山东鲁泉律师事务所实习律师被告武城县人民政府，所在地址武城县振华西街51号。法定代表人朱恩鹤，县长。出庭负责人孙旭红，副县长。委托代理人梁宝峰，武城县人民政府法制办公室工作人员。委托代理人张瑞锋，山东湛泸律师事务所律师。原告顾玉光因诉被告武城县人民政府房屋征收补偿行政协议及行政赔偿一案，于2017年6月30日向本院提起行政诉讼，本院于2017年7月25日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月7日公开开庭审理了本案。原告顾玉光及其委托代理人陈旭峰、庞飞，被告武城县人民政府的负责人孙旭红及委托代理人梁宝峰、张瑞锋到庭参加诉讼。2017年11月29日原告申请对涉案房地产市场价值及其企业停产停业损失进行司法评估，本院于2017年12月15日裁定本案中止诉讼，2018年5月18日恢复审理。本案现已审理终结。原告顾玉光诉称，其在武城县××北路东侧拥有商业房地产一处，用于生产及经营使用。武城县人民政府张贴房屋征收公告，声称包括原告的房地产在内的区域列入政府房屋征收范围之内。征收公告张贴后，被告设立的建设指挥部工作人员通过查税、查封原告及经营企业银行账户等多种方式逼迫原告搬迁。出于被迫，2013年11月20日原告与被告设立的武城县广运街道蒋官屯新村建设指挥部签订编号为武房征WCXGYJDJGTXC[2013]359、360、361号房屋征收补偿协议，该协议约定原告所有的房地产总价款为2919446.3元。之后房屋由被告拆除。房屋征收补偿协议签订后，原告认为补偿价格过低，委托评估公司评估得知原告被征收的房地产及设备拆迁、营业损失补偿市场价值为1550.62万元。原告委托律师调查得知，武城县广运街道蒋官屯新村建设指挥部为武城县人民政府和武城县广运街道办事处设立的临时性机构，该机构的设立未经依法登记，刻制公章未经公安机关备案。另外，三份房屋征收补偿协议约定事项中，征收补偿价值不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条和第二十一条等规定，并且协议甲方主体不是《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定中的适格主体。再者，三份房屋征收补偿协议所依据的房屋征收公告已由德州市中级人民法院（2015）德中行终字第43号行政判决书予以撤销，该房屋征收补偿协议已失去行政协议的依据和前提基础。生效的德州市中级人民法院（2016）鲁14民终1702号民事裁定书认定，三份房屋征收补偿协议系被告因城市建设规划需要，为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与原告协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，该三份协议应属于行政协议。原告认为，武城县广运街道蒋官屯新村建设指挥部是被告未经登记设立的临时性机构，不具有诉讼主体资格，其与原告签订的房屋征收补偿协议法律后果应由被告承担。该房屋征收补偿协议，无论协议签订的甲方主体，还是协议的具体内容均违反法律规定，原告在签订该房屋征收补偿协议中存在重大误解且显失公平。况且，被告作出的《房屋征收公告》已被生效的行政判决书撤销，该协议已失去依据。原告为维护自身合法权益，特依法向法院提起行政诉讼，请求：1、请求确认编号武房征WCXGYJDJGTXC[2013]359、360、361号三份房屋征收产权调换补偿协议（下称房屋征收补偿协议）无效，并向原告赔偿经济损失1600万元。2、诉讼费用由被告承担。原告为证明自己的主张，在法定举证期限内向本院提交以下证据：证据1.原告的房产证和土地使用证，用于证明原告拥有涉案房地产的合法物权；证据2.原告的身份证，用于证明原告的身份状况；证据3.三份补偿协议，用于证明原告与武城县广运街道蒋官屯新村建设指挥部签订的补偿协议书无效；证据4.评估报告，用于证明原告涉案房地产等损失1550.62万元，原告要求按照评估价值给予补偿；证据5.（2015）德中行终字第43号行政判决书，用于证明原告与武城县广运街道蒋官屯新村建设指挥部签订的补偿协议书无效；证据6.（2016）鲁14民终1702号民事裁定书；证据7.武城县国家税务局稽查局冻结存款通知书，用于证明被告动用武城县相关职能部门逼迫原告签订征收补偿协议；证据8.（2014）德中立行字第9号行政裁定书，用于证明原告曾于2014年11月针对该征收协议向法院提起行政诉讼，德州市中级人民法院以不属于行政诉讼案件受案范围为由裁定驳回起诉；证据9.（2015）鲁行立终字第8号行政裁定书。庭审中原告提交山东省高级人民法院（2017）鲁行终183号行政赔偿判决书1份，用于证明原告针对该征收补偿协议一直向法院主张权利，但因法律的适用问题一直未能进入实体审理和审查，原告起诉并未超过起诉期限。庭审后原告补充提交电子缴款凭证1份，证明原告企业当时正常经营，效益很好。庭审后，原告申请本院对其涉案房地产市场价值和企业停产停业损失进行评估。德州德信资产评估事务所受本院委托以2017年12月16日为评估基准日进行评估，作出德信评报字（2018）第014号评估报告。评估报告结论显示被评估资产价值为8395518.42元，其中：房屋建筑物及其他附属设施6327941.76元，土地使用权（院落）612732.36元，停产停业损失1454844.30元（包含已领取部分）。被告武城县人民政府辩称，一、原告以“武城县广运街道蒋官屯新村建设指挥部”签订协议主体不合法为由诉请确认协议无效的理由，没有法律意义。之前原告为当事人的行政、民事诉讼及行政赔偿诉讼中，均是以武城县人民政府为一方当事人进行的，对前述指挥部是武城县人民政府设立的临时机构这一事实各方并无争议，但临时机构代表政府签订补偿协议并不违反法律的强制性规定。二、原告以“相关征收公告已被法院撤销作为诉请确认协议无效的理由”，不符合实际情况。夏津县法院（2014）夏行初字第115号行政判决书（注：德州中院判决维持）撤销相关征收决定的理由是“不能证明作出征收决定前进行了社会稳定风险评估，也不能证明在作出征收决定前补偿费用足额到位、专户存储、专款专用”。事实上，与该次征收有关的相对人全部选择了产权置换的补偿方式。在法院撤销判决作出之前，该次征收涉及的所有房屋已拆除；包括本案原告在内的被征收人领取了各项补助和奖励；安置房建设、配套项目建设已部分进行。目前该次征收的安置房已全部建成，并大部分回迁，没有出现明显的社会风险问题。因此，本案原告以该理由诉请协议无效将影响稳定的社会秩序。三、本案原告的起诉超过了法定的起诉期限。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。2013年11月20日，本案原告与武城县政府设立的指挥部签订征收补偿协议，那么，如果其以该协议无效为由提起行政诉讼，起诉期限应从签订协议之日起开始计算；再者，原告2014年12月24日起诉要求撤销三份房屋征收补偿协议，很明显原告这时已经明确知道答辩人作出了具体行政行为，即使从这个时间开始计算，原告于2017年6月提起确认协议无效的行政诉讼，已明显超过上述司法解释和《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期限。因此，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（二）项之规定，应当裁定驳回原告的起诉。被告武城县人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：证据1.房屋征收安置实施方案，用于证明根据该实施方案，对原告补偿的实际价值远高于2919446.3元；证据2.359号房屋征收补偿协议；证据3.360号房屋征收补偿协议；证据4.361号房屋征收补偿协议；证据5.德州市中级人民法院（2014）德中立行初字第9号行政裁定书；证据6.山东省高级人民法院（2015）鲁行立终字第8号行政裁定书；证据7.（2016）鲁14行初81号行政赔偿判决书，用于证明没有确认补偿协议无效；证据2至4用于证明2013年11月签订并已履行协议，证据5、6用于证明2014年12月原告认为补偿协议侵犯其权益。庭审中被告提交证据8涉案征收项目建设现场照片四张，用于证明与涉案征收有关的安置房建设已经完成并大部分回迁；证据9原告领取征收奖励补助的部分收据共十张，用于证明原被告之间签订的三份协议自签订之日起至2017年7月一直在实际履行。被告在庭审中明确表示撤回证据2至7，仅提交证据1、8、9。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：证据1真实性有异议，没有加盖公章；证据8关联性有异议，无法证实被告的证明目的；证据9真实性及关联性均不认可。对德信评报字（2018）第014号评估报告，原告认为：该评估报告中的实测面积与土地使用证上所载面积不符；沿街楼产权证面积与实际面积不符；北房产权证与实测面积不符，不应将北房定性为办公用房；不应将营业损失等同于企业停产损失；该评估报告对沿街门市房评估单价过低；该评估机构不具有房地产评估资质。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1是复印件，应以原件为准，复印件无法确认；证据2、3的真实性无异议；证据4是原告单方委托进行的估价，且评估时涉案的房屋已经拆除，无法反映客观事实，该评估报告不能作为有效的证据进行使用；证据5、6真实性无异议，但与本案没有关联性；证据7关联性有异议，武城县国家税务局稽查局依职权作出的行政行为，与被告无关，冻结存款通知书是在2013年11月22日出具的，是在原、被告签订协议以后出具的，所以无法证明原告的主张；证据8、9真实性无异议，对其关联性有异议；原告在庭审中提交的证据，被告对其真实性无异议，但（2017）鲁行终183号行政赔偿判决书的案由与本案的案由不一致，无法证明原告的本次起诉没有超过法定的起诉期限；原告在庭审后补充提交的证据，被告认为与本案没有关联性。对德信评报字（2018）第014号评估报告，被告认为：对沿街门市房评估单价过高；评估人员不具有相应的评估资格；评估报告结论明显依据不足，其中包括评估基准日的确定不合适，估价方法的运用不符合行业规范，评估“基本假设”不符合实际。本院对原、被告提交的证据及本院委托评估机构所作评估报告作如下认证：原告提交的证据1、2、3、5、6、8、9以及庭审中提交的山东省高级人民法院（2017）鲁行终183号行政赔偿判决，具有真实性、关联性，本院予以采信；证据4原告自行委托评估机构所作的评估报告，被告有异议，本院不予采信；证据7武城县国家税务局稽查局作出的行政行为，与本案不具有关联性，本院不予采信；原告庭审后提交的证据电子缴款凭证，与本案无关联性，本院不予采信。被告提交的证据1没有加盖单位公章，本院对其真实性不予认可；证据8、9具有真实性、关联性，本院予以采信。本院委托德州德信资产评估事务所作出的德信评报字（2018）第014号评估报告，原告称该评估报告中的实测面积与土地使用证上所载面积不符、沿街楼产权证面积与实际面积不符、北房产权证与实测面积不符、不应将北房定性为办公用房。经查，该评估报告对涉案土地、沿街楼房、北房面积均按实测面积计算，原告认可北房用于办公兼职工宿舍，故原告上述异议不能成立；原告主张不应将营业损失等同于企业停产损失，《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定，被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。该规定中没有原告主张的营业损失，故原告该主张不能成立；被告主张评估基准日的确定不合适，虽然《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日，用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致，但确定这一时点的前提是依法征收，对被征收人进行补偿，涉案房屋征收决定公告已被撤销，且自涉案房屋被拆除距今已过去数年，房地产市场价值逐年上升，为体现原告实际损失，本院确定以委托评估时间，即2017年12月16日为涉案房地产市场价值评估时点。故被告该异议不能成立；被告称评估报告估价方法的运用不符合行业规范，评估“基本假设”不符合实际，该估价方法属评估机构专业技术规范，故对被告该项主张本院不予支持；原、被告对评估报告关于沿街门市房评估单价认为过低或过高，但提供的证据不足以推翻评估结论；原、被告称该评估机构不具有房地产评估资质，评估人员不具有相应的评估资格，经查评估机构营业执照显示其经营范围包括各类单项资产评估、企业整体资产评估，评估人员提供了资产评估师职业资格证书登记卡，且原、被告共同参与选定的该评估机构，故原、被告该主张亦不能成立。综上，原、被告虽对德州德信资产评估事务所作出的德信评报字（2018）第014号评估报告提出异议，但其理由和证据均不能推翻评估报告所作结论，本院对该评估报告予以采信。经审理查明，2013年11月20日原告与被告设立的武城县广运街道蒋官屯新村建设指挥部签订三份房屋征收补偿协议，编号分别为武房征WCXGYJDJGTXC[2013]359、360、361号，约定原告位于13区287号的房屋被征收，协议载明原告房地产总评估价款为2919446.3元，原告已领取奖励18000元、营业损失补偿费455190.3元、临时安置补助费、搬迁补助费及取暖费159124.64元。原告不服被告作出的房屋征收公告提起行政诉讼，夏津县人民法院作出（2014）夏行初字第115号行政判决，撤销了被告作出的涉案房屋征收公告，本院作出（2015）德中行终字第43号行政判决予以维持。原告因涉案房屋征收补偿问题，还提起其他民事、行政诉讼，武城县人民法院作出（2015）武商初字第367号民事裁定，本院分别作出（2014）德中立行初字第9号行政裁定、（2016）鲁14民终1702号民事裁定，山东省高级人民法院分别作出（2015）鲁行立终字第8号行政裁定、（2017）鲁行终183号行政赔偿判决。经原告申请，本院委托德州德信资产评估事务所对原告涉案房地产市场价值及其企业停产停业损失进行评估，所作出的德信评报字（2018）第014号评估报告结论显示被评估资产价值为8395518.42元。另查明，原告认可自2015年5月到2017年4月领取营业补偿费8次，计381272元。加上征收补偿协议载明领取的营业补偿费455190.3元，截止2017年4月已领取营业损失补偿费共计836462.3元。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，武城县人民政府设立武城县广运街道蒋官屯新村建设指挥部进行房屋征收，原告以武城县人民政府为被告提起诉讼，符合法律规定，本院予以确认。该机构由被告设立，由此产生的后果和责任由被告承担，原告以武城县广运街道蒋官屯新村建设指挥部系临时机构，不是《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的适格主体为由，认为与其签订的房屋征收补偿行政协议无效，其理由不能成立，本院不予支持。涉案房屋征收补偿协议于2013年11月20日签订后，原告于2014年11月开始提起行政诉讼，一直在主张权利，故被告称原告的起诉超过法定起诉期限，不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。涉案三份房屋征收补偿协议所依据的房屋征收公告已被生效行政判决予以撤销，该三份房屋征收补偿协议已无存在的依据，原告申请确认三份房屋征收补偿协议无效，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，原告房屋已被拆除，企业已停止生产，原告要求被告赔偿损失，本院予以支持。依据德州德信资产评估事务所对原告涉案房地产市场价值及其企业停产停业损失作出的德信评报字（2018）第014号评估报告结论，被告应赔偿原告涉案房地产市场价值及其企业停产停业损失8395518.42元。由于房屋征收补偿协议无效，所以原告领取奖励18000元已无依据，应在赔偿数额中扣除。上述评估报告结论中包含了已领取营业损失补偿费，故原告已领取的营业损失补偿费836462.3元，也应在赔偿数额中扣除。虽然涉案房屋征收补偿协议被确认无效，但原告房屋被拆除后有过渡期，故原告已领取的临时安置补助费、搬迁补助费及取暖费159124.64元不予扣除。综上，依照德信评报字（2018）第014号评估报告结论被告应赔偿原告损失8395518.42元，扣除原告领取的奖励18000元及营业损失补偿费836462.3元，被告还应当赔偿原告损失7541056.12元。综上所述，原告顾玉光与被告武城县人民政府签订的三份房屋征收产权调换补偿协议所依据的房屋征收公告已被人民法院生效判决予以撤销，该三份房屋征收产权调换补偿协议已无存在的依据，原告申请确认三份房屋征收产权调换补偿协议无效，并要求被告赔偿损失，本院予以支持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、七十六条之规定，判决如下：一、原告顾玉光与被告武城县人民政府签订的武房征WCXGYJDJGTXC[2013]359、360、361号房屋征收产权调换补偿协议无效；二、被告武城县人民政府赔偿原告顾玉光房地产及企业停产停业损失7541056.12元，于判决生效后十日内一次性付清。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费50元，评估费39000元，由被告武城县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  许本海审 判 员  郭喜珂人民陪审员  刘静莉二〇一八年六月十一日法官助理郝帅书记员周晓萌