湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）湘01行初434号原告长沙市芙蓉区欧雅装饰材料商行。经营场所：长沙市芙蓉区万家丽建材家居广场****。经营者：李云华，男，1969年7月15日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。委托代理人李丹，湖南森力律师事务所律师。委托代理人何亮，湖南森力律师事务所律师。被告长沙市芙蓉区人民政府。住所地：长沙市芙蓉区人民东路**。法定代表人周春晖，区长。委托代理人艾梦捷，区政府法制办工作人员。委托代理人李靥茜紫，湖南崇民律师事务所律师。原告长沙市芙蓉区欧雅装饰材料商行（以下简称欧雅装饰商行）因诉被告长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）实施房屋征收围挡行为及要求赔偿行政纠纷一案，于2017年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月8日对本案公开开庭进行了审理。原告欧雅装饰商行的经营者李云华及委托代理人李丹、何亮，被告芙蓉区政府委托代理人艾梦捷、李靥茜紫，均到庭参与诉讼。本案现已审理终结。因五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目，被告芙蓉区政府设立的五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收工作指挥部于2017年3月6日发布了《关于在五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收范围内停止经营活动和进行围挡的通知》，告知征收范围内自营和租赁经营的业主及门店经营户在规定期限内停止经营活动，妥善处理门店、房屋的租赁关系，到有关职能部门办理相关手续。原告诉称：原告于2013年12月28日开始租赁长沙五里牌肉类联合加工有限责任公司（以下简称五里牌肉联厂）综合楼1楼3、4、5号门面及门面后的辅助房，进行装修后经营墙纸生意至今。2017年3月6日，被告所设立的五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收工作指挥部于发布了《关于在五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收范围内停止经营活动和进行围挡的通知》，该通知要求征收范围内的经营户在通知发布之日起一周以内停止经营活动、尽快完成搬迁，并告知施工公司将于2017年3月20日开始在征收范围内进行围挡。其后，指挥部组织施工公司进行了围挡施工，原告门店前的道路全部被进行了围挡。原告认为，指挥部发布通知限时一周要求经营户停止经营、尽快搬走，并对原告门店实施围挡的行为与房屋征收应当先补偿后搬迁的原则相违背，系违法的具体行政行为，该行为导致原告长期不能经营，给原告造成经营损失。请求：1、判决确认被告组织实施围挡的具体行政行为违法；2、判令被告拆除五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收范围内的围挡；3、判令被告赔偿因围挡给原告造成的损失30万元（计算至起诉时为4个月）；4、诉讼费由被告承担。原告为证明其诉讼请求，在起诉时向本院提交了如下证据：1、指挥部发布的进行围挡的通知；2、围挡现场照片；3、租赁合同。原告在开庭时又提交了一份损失明细表，拟证明其损失已近90万元。被告芙蓉区政府辩称：一、棚改项目的实施是公共利益的需要，具有强制性，时效性；二、涉案通告是拆迁过程中的一个告知行为，并未对答辩人人身、财产方面的权利义务产生实际影响，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。被答辩人提出提起的诉讼不属于人民法院的受案范围，请求人民法院依法裁决。被告芙蓉区政府向本院提交了以下证据：1、芙政征字[2016]第2-5号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收决定公告》、芙政征字[2016]第2-4号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收决定》及张贴上述公告的照片；2、长沙市拆除工程备案表；3、进行围堵的通知。拟证明被告依法发布了征收决定公告和围挡公告，相关围挡行为由施工公司进行围挡施工。经审理查明：2013年12月28日，欧雅装饰商行及李云华委托李远平（乙方）与五里牌肉联厂（甲方）签订《房屋租赁合同》，租用五里牌肉联厂综合楼1楼3、4、5号门面及门面后的辅助房约110平方米，租赁期限5年，从2014年6月1日起至2019年5月30日止；合同同时约定：在租赁期内，如果遇有关政策变化或甲方生产经营重大改变，提前30天通知乙方，可解除合同，甲方不承担任何经济责任；不论何时，乙方在甲方租赁房屋内的装修及设施，经营终结时，按惯例来修去丢处理。在合同期（经营期）内，甲方安装的卷闸门及电器的损坏由乙方负责维修。2016年9月16日，被告芙蓉区政府作出芙政征字[2016]第2-4号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收决定》并发布芙政征字[2016]第2-5号《征收决定公告》，明确征收范围“东起湘湖路，西至省军区五里牌干休所，南临远大路，北达长沙市湘湖管理局”，原告租赁五里牌肉联厂的房屋属于此次征收范围。2017年3月6日，五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收工作指挥部发布《关于在五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收范围内停止经营活动和进行围挡的通知》，告知有关事项：一、征收范围内自营和租赁经营的业主及门店经营户一周内停止经营活动，妥善处理门店、房屋的租赁关系，到有关职能部门办理相关手续，请各门店经营业主尽快完成自行搬迁。二、依据征收实施步骤，施工公司将对已腾空房屋进行拆除施工。为确保房屋拆除施工安全，切实保障居民群众的人身、财产以及出行安全，施工公司将于2017年3月20日开始沿征收范围进行围挡施工，请征收范围内住户和门店经营业主予以配合。届时区工商、公安、城管、税务、食药监、消防等行政执法部门将开展联合执法。三、围挡施工期间，请征收范围内经营户、住户及出入人员注意安全，服从施工现场指挥和疏通。对破坏围挡设施的，将依法追究相关责任。本院认为：市、县级人民政府实施的房屋征收行为是系列行政行为，由诸多具体行为构成。被告芙蓉区政府于2016年9月16日对五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目作出了芙政征字[2016]第2-4号房屋征收决定后，政府及相关行政职能部门在实施征收过程中，不可避免的要作出各种行政行为，而有些行政行为对被征收人及利害关系人的实体权利义务并不会产生直接影响。具体到本案而言，对于五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收工作指挥部于2017年3月6日发布的《关于在五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收范围内停止经营活动和进行围挡的通知》，从字面上理解，属于政府在征收实施过程中针对征收范围内的自营和租赁经营的业主及门店经营户妥善处理门店、房屋的租赁关系、尽快完成自行搬迁等事项的一个告知行为，该通知本身未给被征收人及利害关系人设定新的权利义务关系。从施工单位在征收范围实施的围挡施工行为来看，施工单位系接受房屋征收部门委托施工，该围挡施工的法律后果应当由行政机关承担。且该围挡施工行为会对征收范围内住户和门店经营业主的权利义务产生实际影响，即会直接影响被征收人和利害关系人生产、经营性用房的实际停产停业期限。根据《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十四条第一款之规定，征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7‰给予补偿，停产停业期限，按照实际停产停业的月数计算确定。因此，五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收工作指挥部发布围挡施工通知后，从施工单位实际进行围挡施工之日即可以开始计算生产、经营性用房的停产停业时间。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十五条和第二十六条的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿以及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。因征收房屋造成的停产停业损失属于市、县级人民政府对被征收人予以补偿的范围，是房屋征收部门与被征收人订立的补偿协议或者市、县级人民政府对被征收人作出的补偿决定中应当包含的事项。此外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县级人民政府为了公共利益的需要，在征收国有土地上房屋过程中，原则上是对被征收人即房屋所有权人予以补偿，房屋承租人只有在某些特定的情况下才具有要求政府依法给予补偿的权利。原告欧雅装饰商行与五里牌肉联厂签订了《房屋租赁合同》，双方就合同的履行、解除以及违约责任的承担以及损失的赔偿等民事争议应当先通过协商或者提起民事诉讼等途径解决。综上所述，虽然房屋征收部门委托施工单位实施的围挡施工行为会直接影响生产、经营性用房的停产停业时间的起算，进而影响对被征收人的生产、经营性用房的停产停业损失补偿，但政府给予被征收人停产停业损失补偿只是征收补偿决定的一个重要组成部分，该部分不能单独构成一个完整的成熟的行政行为，原告提起本案诉讼没有事实根据，其起诉不符合法定条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告长沙市芙蓉区欧雅装饰材料商行的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  贺元芳审判员  刘 青审判员  陈蔚宇二〇一八年六月六日书记员  刘朋飞附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。