中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申1672号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：丁宗波，男，1970年12月2日出生，汉族，农民，住菏泽牡丹区。 委托诉讼代理人：李文深，山东彰理律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李刚，山东彰理律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：山东省菏泽市牡丹区牡丹街道办事处。住所地：山东省菏泽市牡丹区牡丹北路。 法定代表人：邢士国，该办事处主任。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省菏泽市牡丹区人民政府。住所地：山东省菏泽市东方红西街999号。 法定代表人：张泽中，该区人民政府区长。 再审申请人丁宗波因诉山东省菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）、山东省菏泽市牡丹区牡丹街道办事处（以下简称牡丹街道办）土地行政强制及行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终693号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员孙江、审判员李纬华、审判员李绍华组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。 再审申请人丁宗波以牡丹区政府、牡丹街道办在未经批准且未与其签署补偿协议的情况下，将其使用的土地非法改变为非农建设用地，导致其种植的苗木花卉等受损，损失巨大为由，向山东省菏泽市中级人民法院提起诉讼，请求确认牡丹区政府、牡丹街道办占用其承包地修建道路的行政行为违法，赔偿其经济损失91800元。 一审法院查明：2016年4月14日，菏泽市牡丹街道办事处丁堂村民委员会（以下简称丁堂村委会）与牡丹街道办事处签订合同，约定丁堂村所属土地968.286亩流转给牡丹街道办事处使用，合同主要内容为：1、补偿标准，按每年每亩1500斤小麦计算；2、付款时间及方式是牡丹街道办事处于每年阳历1月1日前以当年小麦市场价格折合现金的方式付给丁堂村，一年一结算；3、土地面积按土管测量为准，后附测量图，如国家征用土地，征地款拨给丁堂村后，此协议自行废止；4、协议签订后，丁堂村做好群众工作，保证牡丹街道办事处顺利使用土地；5、协议签订后，双方必须严格履行约定，不得违约，否则要承担因违约所带来的法律及经济责任。合同签订后，牡丹街道办事处组织人员对涉及的土地进行了丈量，对地上附着物进行了清点，并进行了支付土地流转费用及地上附着物补偿等相关事宜。原告原承包经营的集体土地在合同约定的涉案土地地块内。2016年9月7日，菏泽市国土资源局牡丹区分局针对丁建国等4人作出《信访事项告知书》，载明“七里河湿地公园是菏泽市南推北进整体框架的重点工程之一，它位于牡丹区北部，是在安兴河中下游七里河河段的基础上升级改造，集水质净化、生态保护和旅游观光于一体的综合湿地公园。该项目规划设计范围西起黄堽路西500米，东至220国道骆屯桥，涉及黄堽、牡丹和都司三个乡镇办事处，全长10.5公里，计划用地面积约为195公顷，投资4.5亿元，建设内容主要有一湖、两脉、四区和八大景观。七里河湿地公园拟占用丁堂村土地约1440亩，地上附着物已进行补偿。目前，该段已进行土地整理约300亩，没有修建永久性建筑物，其余约为1110亩耕地仍由丁堂村村民耕种”。2016年9月27日，菏泽市国土资源局出具《关于依法处理群众反映牡丹区国花大道和湿地公园有关问题的函》（菏国土资函【2016】95号），其主要内容是“近期，贵区群众多次反映国花大道G327连固线和湿地公园项目用地问题。就此，提出以下意见：一、建议贵区政府对没有合法用地手续的项目，立刻停止施工，未取得合法用地手续前不得施工建设。二、请尽快完善用地手续，并按照有关政策规定对被征地群众足额补偿到位。三、请采取可行的措施，解决问题，化解矛盾，消除不良影响，维护群众的合法权益，维护社会和谐稳定，并举一反三，坚决杜绝新的类似问题发生。” 一审法院认为:一、丁堂村委会与牡丹街道办事处签订合同，约定丁堂村所属集体土地流转给牡丹办事处使用。原告承包经营的土地在协议所涉及的地块内，其具有提起诉讼的原告主体资格。牡丹区政府成立建设七里河湿地建设指挥部，牡丹街道办事处与丁堂村委会签订了合同，原告起诉占地建设湿地公园违法，应认定牡丹区人民政府和牡丹街道办事处是共同被告。二、被告牡丹街道办事处占用涉案土地系基于合同约定，既非强制也非征收，原告诉称强制占用不能成立。但如两被告将流转使用的土地用于建设七里河湿地公园，部分土地会涉及改变土地用途，对于这部分土地应当办理农用地转用审批程序，确需征收的还应依法征收。本案两被告未能提供农用地转用审批等方面的证据，因此原审法院对原告要求确认被告占用土地修建七里河湿地公园行为违法的诉讼请求予以支持。三、牡丹街道办事处与丁堂村村委会履行所签订合同过程中，对地上附着物进行了清点赔偿。原告如认为牡丹办事处与丁堂村委会在履行合同过程中对地上附着物清点赔偿时造成了相关损坏，可通过其他合法途径另行解决。原告提出地上附着物损失鉴定与因部分土地用途改变而确认违法不具有直接因果关系，在本案中无鉴定之必要，原审法院不予准许。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决一、确认两被告占用原告承包地修建七里河湿地公园的行政行为违法；二、驳回原告要求两被告赔偿损失的诉讼请求。案件受理费50元，由两被告各负担25元。 丁宗波、牡丹街道办不服，向山东省高级人民法院上诉。丁宗波请求撤销一审判决中第二项，改判牡丹区政府、牡丹街道办赔偿其经济损失91800元。牡丹街道办请求撤销一审判决，改判驳回丁宗波的起诉。 二审法院查明的事实与一审法院判决认定的事实基本一致。 二审法院认为： 1、关于上诉人是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。 本案中，牡丹街道办事处与丁堂村委会签订合同，约定丁堂村所属土地968.286亩流转给牡丹街道办事处使用。上诉人丁宗波享有承包经营权的集体土地在合同约定“流转”的涉案地块内。涉案土地的“流转”以及随后针对地上附着物进行的补偿与清除，对上诉人丁宗亚合法的承包经营权产生了实际影响。上诉人丁宗波就牡丹区政府、牡丹街道办事处占用其他承包地修建七里河湿地公园的行政行为的合法性提起行政诉讼，具有原告诉讼主体资格。上诉人牡丹街道办事处关于涉案“流转”土地系集体所有土地、被上诉人丁宗波不具备本案原告诉讼主体资格、应驳回其起诉的主张，依法不能成立，不予支持。 2、关于牡丹区政府、牡丹街道办事处是否是本案适格被告的问题。 本案中，上诉人丁宗波起诉要求确认占用其承包地修建七里河湿地公园的行为违法并要求赔偿其经济损失。经查，七里河湿地建设指挥部系牡丹区政府设立，牡丹街道办事处作为合同一方，与丁堂村委会签订了“土地流转”《合同书》，并实际组织涉案土地及地上附着物的丈量、清点以及拨付相关土地流转金和补偿款的工作。因此原审法院认定牡丹区政府、牡丹街道办事处是本案适格共同被告，并无不当。上诉人牡丹街道办事处以其属于建设七里河湿地的实际租赁方，不应作为本案被告的主张，不能成立，不予支持。 3、关于原审法院判决确认牡丹区政府、牡丹街道办事处办事处占用上诉人承包地修建湿地公园行政行为违法，是否合法正确的问题。 依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。仅通过所谓土地“流转”等方式占用农村集体土地进行建设，违反土地管理相关法律法规，属于违法行政。本案中，虽然牡丹区政府、牡丹街道办事处主张，涉案土地用于安兴河（七里河）水质净化工程，有相关发改部门立项、批复，符合城乡规划及环评要求，不涉及土地用途的改变。但该项目涉及包括上诉人享有合法承包经营权在内的968.286亩集体土地，牡丹区政府、牡丹街道办事处并未提供征收土地或者农用地转为建设用地的审批手续，且所提供的证据并不足一说明在如此大面积的综合治理项目实施过程中，所有的工程建设均不会改变相应土地的原用途。因此原审法院以及区政府和办事处未能提供农用地转用审批等方面的证据为由，认定其占用上诉人承包地修建七里河湿地公园的行为违法，并无不当。上诉人牡丹街道办事处以租赁丁堂村土地、并未改变土地用途为由，认为原审法院认定事实错误的主张，因缺乏相关法律依据，亦不予支持。 4、关于原审法院判决驳回上诉人丁宗波赔偿损失的诉讼请求是否合法正确的问题。 本案中，牡丹区政府和牡丹街道办事处在未经依法征收的情况下实施了占地行为，应当依法对土地承包户予以补偿。上诉人主张，在其土地被占用过程中，牡丹街道办事处以及上诉人所在村委只是支付了移栽费，对其地上附着物的实际损失并未补偿。但经查，牡丹街道办事处已向丁堂村村委会支付了土地流转金（181.55万元）和附着物款（911.38万元），并组织人员对上诉人被占用的土地面积和地上附着物情况进行了丈量、清点，对上诉人的地上附着物进行了补偿，上诉人也实际领取了湿地公园青苗款。因此，上诉人有关牡丹街道办事处及所在村委只是支付了移栽费、对其地上附着物损失未予补偿的主张，与事实不符。因本案上诉人所提赔偿请求只是涉及地上附着物的损失，其按照实际承包土地面积的一定倍数提出的赔偿金额，没有法律依据；且未提供相关证据证明所领取的青苗款不足以弥补其地上附着物的实际损失，所以原审法院判决驳回上诉人赔偿损失的诉讼请求，亦无不当。上诉人如果认为在其所领取补偿款之外仍有相关损失，可以补充证据后另行主张。 因本案系针对牡丹区政府和牡丹街道办事处占地行为提起的行政诉讼，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，该占地行为的合法性是本案审查的重点。故牡丹街道办事处与丁堂村签订的土地流转《合同书》的效力问题，不属于本案的审查范围。上诉人丁宗波有关该土地“流转”合同无效、涉及土地应恢复原状的上诉理由，不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上述人丁宗波、牡丹街道办事处的上述理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，以（2017）鲁行终693号行政判决，驳回上诉，维持原判决。 丁宗波不服，向本院申请再审，请求依法撤销二审判决，改判牡丹区政府、牡丹街道办赔偿其经济损失91800元。主要事实和理由为：1.一审法院判决认定“涉案土地系基于合同约定，既非强制也非征收”事实错误，与法相悖。实是对被申请人违法占地行为纵容。2.二审法院认定“申请人所提赔偿请求只是涉及地上附着物的损失，其按照实际承包土地面积的一定位数提出的赔偿金额，没有法律依据；且未提供相关证据证明所领取的青苗款不足以弥补其地上附着物的实际损失”没有事实和法律依据，对于申请人的赔偿请求应当依法支持。3.一、二审虽认定了被申请人占用土地修建七里河湿地公园的行政行为违法，但是被申请人置法院判决于不顾，仍然继续违法行为。 本院认为：再审申请人丁宗波在原审中的诉讼请求为，确认牡丹区政府、牡丹街道办占用其承包地修建道路的行政行为违法，并赔偿其经济损失91800元。在原一、二审法院已经判决确认被诉行为违法的情况下，丁宗波仍向我院申请再审，目的在于主张行政赔偿，故本案应当围绕牡丹区政府、牡丹街道办对丁宗波是否应负赔偿责任这一焦点问题进行审查。 首先，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。如果未经依法征收及办理农用地转用审批手续，通过所谓土地“流转”等方式占用农村集体土地进行建设，系违反土地管理相关法律法规，属于违法行政。本案中，由于牡丹区政府、牡丹街道办未提供征收土地及项目建设相关方面的完整证据，因此原一、二审法院认定牡丹区政府和牡丹街道办未经正常的项目报批和土地征收程序，仅通过“流转”方式取得并使用涉案土地进行建设项目，缺乏法律依据，属于违法，并判决确认牡丹区政府、牡丹街道办占用土地修建道路的行政行为违法，并无不当。再审申请人对此亦无异议，本院予以确认。 其次，因本案系再审申请人针对牡丹区政府和牡丹街道办占地行为提起的行政诉讼，并非行政协议之诉，故对于牡丹街道办与丁堂村村委会签订的土地流转协议相关事宜不予审查。因此，丁宗波关于土地流转协议无效，原审法院判决并未全面认定的主张不能成立，本院不予支持。 最后，关于原一、二审法院判决驳回丁宗波行政赔偿请求是否合法正确的问题。丁宗波所承包的农田被违法占用，其合法权益已受到损害，且可以计算出其因违法占地行为所遭受的实际损失，具有依法取得行政赔偿的权利。关于赔偿损失数额问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，“主张行政行为造成损害的一方应当提供证据予以证明。”在本案一、二审审理中，丁宗波对于存在土地附着物以及苗木的损失，均未提交有效证据证明，亦未提交其他证据证明存在种植以外的损失。本案牡丹区政府和牡丹街道办与丁宗波所在丁堂村村委会已在土地流转协议中约定，按照每年每亩1500斤小麦价格的标准对土地承包人给予补偿。有关地上附着物的毁损损失，牡丹区政府和牡丹街道办亦在原审中提交了对被占用的土地面积和地上附着物情况进行了丈量、清点，对再审申请人的地上附着物进行补偿，且再审申请人已实际领取了地上附着物补偿款的证据。在再审申请人未提供证据证明领取补偿款并非其真实意思表示的情况下，其主张领取的地上附着物补偿款不足以弥补其地上附着物的实际损失与事实不符，原审法院对其就地上附着物损失鉴定申请不予准许亦无不当。综上，依据再审申请人提供的现有证据，尚不能支持其要求牡丹区政府和牡丹街道办赔偿经济损失91800元的主张。原审判决的结论并无不当。 综上，丁宗波的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人丁宗波的再审申请。 审判长 孙 江 审判员 李纬华 审判员 李绍华 二〇一八年六月二十九日 书记员 李林涛