中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申4397号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：丁友峰，男，1976年8月24日出生，汉族，住山东省菏泽市牡丹区。 委托诉讼代理人：李文深，山东彰理律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李刚，山东彰理律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省菏泽市牡丹区人民政府。住所地：山东省菏泽市东方红西街**。 法定代表人：张泽中，山东省菏泽市牡丹区人民政府区长。 再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：山东省菏泽市牡丹区牡丹街道办事处。住。住所地：山东省菏泽市牡丹区牡丹北路/div> 法定代表人：邢士国，山东省菏泽市牡丹区牡丹街道办事处主任。 再审申请人丁友峰因诉山东省菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）、山东省菏泽市牡丹区牡丹街道办事处（以下简称牡丹街道办）土地行政强制及行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终1380号行政判决，向本院申请再审。本院由审判员梁凤云、审判员罗霞、审判员王海峰组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 再审申请人丁友峰以牡丹区政府、牡丹街道办在未经批准且未与其签署补偿协议的情况下，将其使用的土地非法改变为非农建设用地，导致其种植的苗木花卉等受损，损失巨大为由，向山东省菏泽市中级人民法院提起诉讼，请求确认牡丹区政府、牡丹街道办占用其承包地修建道路的行政行为违法；赔偿其经济损失11400元。 一审法院查明：一、2015年4月17日，山东省菏泽市牡丹街道办事处丁堂村村民委员会（以下简称丁堂村村委会）与牡丹街道办签订合同，约定丁堂村所属土地156.489亩流转给牡丹街道办使用。丁友峰承包经营的集体土地在合同约定的涉案土地地块内。合同签订后，对地上附着物进行了清点，丁友峰也参与清点并签字，领取了地上附着物补偿款。牡丹街道办已将合同所约定的2015年度占地补偿款支付丁堂村村委会，由其向该村村民进行发放。二、国花大道属于国道G327连固线牡丹区绕城段改建工程，牡丹区政府成立了国花大道及七里河湿地建设指挥部。山东省菏泽市人民政府将国花大道工程列入2016年菏泽经济社会发展重点工作，菏泽市公路局和牡丹区政府是该项目的责任人。2016年1月14日，山东省交通运输厅在济南组织召开了《G327连固线牡丹区绕城段改建工程可行性研究报告》审查会议，审查认为该可行性报告研究深度基本达到了交通运输部《公路建设项目可行性研究报告编制办法》的要求，项目建设具有必要性。三、2015年12月8日，山东省菏泽市国土资源局牡丹区分局作出《关于对违法违规行为依法处理的函》（菏国土资牡分函[2015]60号），认为牡丹街道办未经批准于2015年年底占用丁堂村350亩耕地修筑国花大道，决定“由牡丹办事处组织人员将占用丁堂村的350亩耕地进行复耕；对于上述违法用地，如不能及时处理到位，将按程序由区政府通报批评，限期整改；责成牡丹区国土资源所协助牡丹区办事处做好具体监管工作，坚决杜绝类似非法占用耕地的情况再次发生。”2015年12月23日，山东省菏泽市国土资源局牡丹区分局针对丁建国等3人信访作出《答复意见书》，告知3人针对反映的国花大道用地问题，已作出《责令停止违法行为通知书》和《关于对违法违规行为依法处理的函》，由牡丹街道办限期整改，国花大道项目建设审批文件正在积极办理中。2016年3月30日，牡丹街道办向山东省菏泽市牡丹区人民法院对山东省菏泽市国土资源局牡丹区分局《关于对违法违规行为依法处理的函》（菏国土资牡分函[2015]60号）提起诉讼，案号（2016）鲁1702行初20号。 一审法院认为:一、关于丁友峰的诉讼主体资格。涉案土地属丁堂行政村集体所有，由丁堂村村委会与牡丹街道办签订协议流转给牡丹街道办使用，丁友峰所承包经营的土地在协议所涉及的地块内。土地承包经营者是土地原使用者，属于土地权利人，具有提起诉讼的原告主体资格。二、涉案土地系丁堂村流转给牡丹街道办使用，并非被申请人强制占用，但改变用途用于建设作为G327连固线牡丹区绕城段改建工程的国花大道属实。根据山东省菏泽市人民政府文件，牡丹区政府是国花大道责任主体之一，牡丹街道办与丁堂村村委会签订了土地流转协议。丁友峰以两者为被告提起行政诉讼，被告主体适格。三、虽然涉案建设项目属于建设国道连固线，经可行性研究论证具有建设的必要性，但仍应当先经过正常的项目报批和土地征收程序后，方可进入实施阶段。而本案两被申请人未提供征收土地及项目建设相关方面的完整证据，因此对丁友峰要求确认被申请人占用土地修建道路行为违法的诉讼请求，予以支持。四、丁堂村将土地交由牡丹街道办使用的过程中，相关人员对地上附着物进行了清点，丁友峰参与清点并签字且已领取了地上附着物补偿款，丁友峰在本案中再次诉请赔偿地上附着物的经济损失，缺乏事实根据和法律依据，对丁友峰此项诉求不予支持。一审法院于2016年5月30日作出（2016）鲁17行初36号行政判决：确认牡丹区政府、牡丹街道办占用的丁友峰承包地修建道路的行政行为违法；驳回丁友峰要求牡丹区政府、牡丹街道办赔偿损失的诉讼请求。 丁友峰、牡丹街道办不服，向山东省高级人民法院上诉。丁友峰请求撤销原审判决，改判牡丹区政府、牡丹街道办赔偿其经济损失。牡丹街道办请求撤销一审判决，改判驳回丁友峰的诉讼请求。二审查明的事实与一审法院判决认定的事实一致。 山东高级人民法院认为，本案原告主体适格。一审法院确认牡丹区政府、牡丹街道办占用丁友峰承包地修建道路的行政行为违法亦无不当。关于一审法院驳回丁友峰赔偿损失的诉讼请求是否合法正确问题，二审法院认为，牡丹区政府和牡丹街道办在未经依法征收的情况下实施了占地行为，但是根据查明事实，山东省菏泽市国土资源局牡丹区分局作出《关于对违法违规行为依法处理的函》，认为牡丹街道办未经批准于2015年年底占用丁堂村350亩耕地修筑国花大道，决定“由牡丹办事处组织人员将占用丁堂村的350亩耕地进行复耕；对于上述违法用地，如不能及时处理到位，将按程序由区政府通报批评，限期整改；责成牡丹区国土资源所协助牡丹区办事处做好具体监管工作，坚决杜绝类似非法占用耕地的情况再次发生”，且山东省菏泽市国土资源局牡丹区分局在《答复意见书》中称国花大道项目建设审批文件正在积极办理中。虽然牡丹街道办向山东省菏泽市牡丹区人民法院对菏泽市国土资源局牡丹区分局《关于对违法违规行为依法处理的函》（菏国土资牡分函[2015]60号）提起诉讼，但该诉讼裁判结果并非本案就牡丹区政府、牡丹街道办占地行为是否合法依法作出裁判的依据。土地征收应当依法进行补偿，丁友峰已经领取了地上附着物的补偿款，而在本案违法占地诉讼中，土地征收补偿尚未进行，已经领取的补偿与应依法取得的土地征收补偿之间是否存在差距，未经行政程序予以认定，原审法院判决以已经领取补偿款为由驳回赔偿诉讼请求，理由不当，予以指出。而丁友峰在本案诉讼中提出数额明确的行政赔偿请求，裁判时机尚未成熟；其要求对地上附着物损失进行鉴定，并按实际损失给予赔偿，并主张原审法院未准许不当，不予支持。因此，原审法院对丁友峰的行政赔偿请求判决予以驳回并无不当，丁友峰如果认为在领取补偿款之外仍有相关损失，应在土地行政征收程序中主张，或通过其他合法途径另行解决。二审法院于2016年12月5日作出（2016）鲁行终1380号行政判决：驳回上诉，维持原判决。 丁友峰不服，向本院申请再审，请求依法撤销二审判决，改判牡丹区政府、牡丹街道办赔偿其经济损失11400元。主要事实和理由为：一、虽然二审法院确认占用土地修建道路行政行为违法，但是认定“涉案土地系丁堂村流转给牡丹街道办使用，并非系强行占用”事实错误，与法相悖。二、法院认定“丁友峰参与清点并签字领取了地上附着物补偿款，再次诉请赔偿地上附作物的经济损失，缺乏事实根据和法律依据”没有事实和法律依据。 本院认为：再审申请人丁友峰在原审中的诉讼请求为，确认牡丹区政府、牡丹街道办占用其承包地修建道路的行政行为违法，并赔偿其经济损失11400元。在原一、二审法院已经判决确认被诉行为违法的情况下，丁友峰仍向本院申请再审，目的在于主张行政赔偿，故本案应当围绕牡丹区政府、牡丹街道办对丁友峰是否应负赔偿责任这一焦点问题进行审查。 首先，国花大道工程从当地的建设目标来看，符合公共利益的需要。丁堂村村委会与牡丹街道办采取签订合同的方式，将村集体所有的涉案土地流转给牡丹街道办使用，所以并非牡丹街道办强占土地。鉴于采用协议的方式流转集体土地无明确的法律依据，因此，原审法院以牡丹区政府和牡丹街道办未能提供农用地转用审批手续等方面的证据为由，支持了再审申请人的第一项诉求，本院予以确认。 其次，因本案系再审申请人针对牡丹区政府和牡丹街道办占地行为提起的行政诉讼，并非行政协议之诉，故对于牡丹街道办与丁堂村村委会签订的土地流转合同相关事宜不予审查。在牡丹街道办与丁堂村村委会签订的土地流转合同未被撤销的情况下，该合同已约定了牡丹街道办应按照补偿标准对涉案土地给予相应的补偿。丁堂村村委会应将相应的补偿足额发放给相关村民，牡丹区政府和牡丹街道办亦应履行有关的职责，确保村民的合法权益得到充分的保障。 最后，关于牡丹区政府、牡丹街道办赔偿再审申请人损失数额问题。一是关于举证责任问题。再审申请人提起行政诉讼，主张牡丹区政府、牡丹街道办应承担行政赔偿责任，故本案赔偿数额应按照行政赔偿的相关规定予以确定。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条关于“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”的规定，再审申请人应当对其受到的损失承担举证责任。另，有关地上附着物的毁损损失，经查，牡丹区政府和牡丹街道办已对被占用的土地面积和地上附着物情况进行了丈量、清点，并进行了补偿，再审申请人也已实际领取了地上附着物补偿款。在再审申请人未提供证据证明领取补偿款并非其真实意思表示的情况下，其主张领取的地上附着物补偿款不足以弥补其地上附着物的实际损失与事实不符，原审法院对其就地上附着物损失申请鉴定不予准许亦无不当。再审申请人如果认为在领取补偿款之外仍有相关损失，应在土地行政征收程序中主张，或通过其他合法途径另行解决。综上，依据再审申请人提供的现有证据，本院无法支持其要求牡丹区政府和牡丹街道办赔偿经济损失11400元的主张。 综上，丁友峰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人丁友峰的再审申请。 审判长  梁凤云 审判员  罗 霞 审判员  王海峰 二〇一八年六月二十九日 书记员  宋芳菲