中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申4062号再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈定海。委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。委托代理人王倩，广东三正律师事务所实习律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）三亚市人民政府。住所地：海南省三亚市新风街**。法定代表人阿东，市长。再审申请人陈定海因诉被申请人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）房屋征收一案，不服海南省高级人民法院于2017年11月8日作出的(2017)琼行终1215号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年6月7日立案受理，依法组成合议庭对本案进行审查，并于2018年6月19日上午在本院第一巡回法庭第二法庭组织询问。再审申请人陈定海及其委托代理人陈太真，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。2015年9月30日，因实施东岸村棚户区改造项目需要，三亚市政府作出三府（2015）185号《三亚市人民政府关于东岸村棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称185号征收决定），决定征收该项目范围内国有土地上的所有房屋。征收范围为：东至海螺路，南至迎宾大道，西至凤凰路，北至荔枝沟路。改造项目总占地面积约2940亩，需征收房屋面积约130万平方米；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回，征收主体为三亚市政府；房屋征收实施单位为三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）；征收时间为2015年9月30日至2016年3月30日；房屋征收部门应按照该决定及三府办（2015）270号《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（以下简称270号补偿安置方案）对被征收人给予公平补偿；房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请三亚市政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。另外，还告知被征收人如不服该决定，可以在决定发布之日起3个月内提起行政诉讼。同日，三亚市政府办公室向吉阳区政府及市各相关单位印发了270号补偿安置方案。该方案征收无合法房屋产权（或等同手续），且户籍不在东岸村委会的外来人员的房屋，按以下标准补偿：1.主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作，被拆房屋（包括框架、混合、砖木结构房屋）按每平方米550元标准给予被拆迁户生活困难补助；2.在规定时间完成搬迁的被拆迁户，再给予每平方米250元的搬迁奖励费；3.确定为违法建筑的房屋不予补偿。2016年4月18日，吉阳区城管局发现陈定海未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市吉阳区东岸村委会舟州四组089号后面擅自兴建一栋房屋。该房屋建至一层封顶，占地面积140平方米，建筑面积140平方米，遂立案查处，并于当日向陈定海发出《接受调查询问通知书》，要求陈定海于2016年4月19日9时携带房屋建设业主身份证原件、复印件及建设工程规划许可证等相关报建材料到该局接受询问，逾期未到将采取强制措施。因陈定海未接受询问，吉阳区城管局于2016年4月21日作出《责令（限期）改正通知书》，认定陈定海建设上述房屋的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，责令陈定海于2016年4月23日前自行拆除上述房屋，逾期不拆除的，该局将依法强制拆除。因陈定海逾期未拆除上述违法建筑，2016年5月25日，吉阳区城管局作出三吉城管（二大队）执决字（2016）第410号《强制执行决定书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2016年5月31日对上述违法建筑实施强制拆除，并告知不服该决定申请行政复议和提起行政诉讼的期限和途径。同日，吉阳区城管局又作出《关于强制拆除违法建筑及搬离物品的公告》，通知陈定海及相关住户、用户于2016年5月30日24时前清理、搬运完毕该违法建筑内所有物品，并且人员撤离出该建筑。同时，要求陈定海自行拆除该建筑物墙体上的门窗、防盗门、空调等物品，以减少经济损失。2016年8月3日，陈定海提起诉讼，请求判决三亚市政府征收其位于东岸村委会土地范围的家庭住宅的行政行为违法，并依法审查三亚市政府作出的185号房屋征收决定和270号补偿安置方案的合法性。海南省三亚市中级人民法院（2016）琼02行初546号行政裁定认为，首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，270号补偿安置方案第四条第五项对外来人员房屋的补偿标准部分亦规定，确定为违法建筑的房屋不予补偿。可见，违法建筑不属于行政征收的范围。其次，《中华人民共和国行政诉法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经查，认定涉案房屋为违法建筑，决定强制拆除该房屋并在对外发生法律效力的《接受调查询问通知书》《责令（限期）改正通知书》《强制执行决定书》及《关于强制拆除违法建筑及搬离物品的公告》等一系列执法文书上署名的行政机关均为吉阳区城管局，原告对认定涉案房屋为违法建筑并决定拆除涉案房屋的行政行为不服，根据上述法律规定，应当以吉阳区城管局为被告。最后，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，原告以三亚市政府为被告提起诉讼，要求确认三亚市政府征收其房屋的行为违法，但现有证据不能证明三亚市政府强制征收了涉案房屋，因此，原告的起诉不符合法定条件。综上所述，涉案房屋不属于行政征收的范围，三亚市政府亦不是本案适格被告。对原告的起诉，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用海南省高级人民法院二审中另查明：关于对185号征收决定和270号补偿安置方案的合法性进行审查的诉讼请求，陈定海在一审庭审中确认其是请求人民法院将185号征收决定和270号补偿安置方案作为一个规范性文件进行审查。就185号征收决定，案外人王金梅等人另案提起行政诉讼请求撤销该决定，三亚市中级人民法院于2017年4月5日出（2016）琼02行初339号行政判决，确认三亚市政府作出185号征收决定的行政行为违法。该院于2017年8月21日作出（2017）琼行终762号行政判决，驳回王金梅等人的上诉，维持一审判决。海南省高级人民法院(2017)琼行终1215号行政裁定认为,根据本案查明事实，针对陈定海的涉案房屋，吉阳区城管局于2016年3月31日作出《责令（限期）改正通知书》，认定陈定海的涉案房屋属违法建设房屋并责令其自行拆除，后在陈定海未自行拆除的情形下，又作出《强制执行决定书》并对房屋实施强制拆除。据此，拆除陈定海涉案房屋的行为在性质上属于执行行政处罚决定的强制执行行为，而不属于征收行为，亦即三亚市政府并未对陈定海的涉案房屋实施行政征收。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，陈定海以三亚市政府为被告，起诉请求确认征收其房屋的行政行为违法，属基于对行政行为性质的错误认识而导致的错列被告，一审据此裁定驳回陈定海的起诉，并无不当。陈定海若认为其合法权益受到侵害，应另寻途径解决。此外，陈定海另将185号征收决定和270号补偿安置方案作为一个规范性文件而请求对其合法性进行审查。但是，上述征收决定和补偿安置方案系行政行为，而非规范性文件，同时根据本案查明事实，陈定海的涉案房屋并未被征收，上述征收决定和补偿安置方案对其合法权益并未产生实际影响，且该诉讼标的亦已为生效裁判所羁束，故依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八、九项的规定，对陈定海该项诉求亦应裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。陈定海申请再审称：1.三亚市政府作出185号征收决定实体违法、程序违法，应予撤销。2.三亚市政府关于东岸村棚户区改造项目的房屋征收行为涉及多阶段行政行为，因185号征收决定这一基础行为违法决定了后续行政行为亦违法。本案争议的行为属于后续行政行为，因先行行为存在瑕疵或违反法律而导致后续行为违法。原审裁定认为该后续行政行为合法，申请人的房屋拆除无法证实为三亚市政府强制拆除，不属于被征收对象错误，应予撤销且再审。本案中，三亚市政府违法强制征收申请人的住宅房屋，未尽职责调查房屋建设的历史情况、无视政府行政监管自身的过错，未对涉案房屋的合法权利作出确认。在征收程序中，直接拆除房屋，造成对房屋的建造时间、建设成本、居住利用状况、属地规划建设部门监管责任、历年水电开立情况等均难以查明，三亚市政府应对此承担房屋权利认定、房屋灭失赔偿的法律责任。3.原审法院认定在东岸棚改实施过程中，未与三亚市政府签订行政协议的申请人的房屋为违法建筑，不予确认申请人房屋受到三亚市政府的强制征收属枉法裁判。三亚市政府在征收过程中，对签订行政协议而拆除的，认定为征收行为；不签订行政协议而拆除的，认定为权利人房屋违法，确认吉阳区城管局拆除，该处罚违法。三亚市政府征收行为是整体性行为，对东岸范围的任何房屋建筑物均产生法律效力，应适用同一认定裁决规则。吉阳区住建局与被征收人签订的协议书是行政主体单方面起草的格式合同，具有明显强制性，缺乏合法性、侵害公序良俗、违背宪法与法律原则，应当认定非法且无效。请求撤销一、二审行政裁定；裁定海南省高级人民法院提审本案。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，现有证据证实认定涉案房屋为违法建筑，作出强制拆除涉案房屋决定并在对外发生法律效力的《接受调查询问通知书》《责令（限期）改正通知书》《强制执行决定书》及《关于强制拆除违法建筑及搬离物品的公告》等一系列文书上署名的行政机关均为吉阳区城管局，陈定海对认定涉案房屋为违法建筑并决定拆除涉案房屋的行政行为不服的，应当以吉阳区城管局作为被告提起行政诉讼。一审认定陈定海未能提供证据证实上述强制行为系三亚市政府作出，三亚市政府不是本案适格被告，符合法律、法规的规定。经向陈定海释明后，其不愿意变更被告，坚持起诉三亚市政府，一审以此为由认定陈定海的起诉不符合法定条件驳回其起诉、二审法院予以维持，并无不当，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中涉及的185号征收决定系由三亚市政府作出的行政征收行为，270号补偿安置方案系185号征收决定实施过程中作出的行政行为，均非规范性文件，不属于提起行政诉讼中可以一并请求审查的对象。同时，根据原审法院查明的事实，生效的海南省高级人民法院2017年8月21日作出的（2017）琼行终762号行政判决，已认定三亚市政府作出的185号征收决定的行政行为主要证据不足，违反法定程序，但鉴于撤销该征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故确认三亚市政府作出185号征收决定的行政行为违法，但保留其效力。因此，185号征收决定的合法性问题已经被人民法院生效裁判所羁束。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定，驳回陈定海的起诉亦无不当。综上所述，陈定海的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回陈定海的再审申请。审判长  熊俊勇审判员  龚 斌审判员  刘艾涛二〇一八年六月二十九日书记员  余逸纯附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。