黑龙江省大庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黑06行终44号上诉人（原审原告）马医，男，1979年5月14日出生，汉族，现住大庆市萨尔图区。上诉人（原审被告）大庆市城乡建设局，住所地大庆市高新区火炬新街二号建设大厦，统一社会信用代码11230600001768580R。法定代表人刘景新，该局局长。行政机关负责人孟维华，该局总工程师。委托代理人何成，大庆市城乡建设局工作人员。委托代理人李强，黑龙江海天庆城（大庆）律师事务所律师。原审第三人大庆市鑫仁泉房地产开发有限公司，住所地黑龙江省大庆市让胡路区喇嘛甸镇红旗村西干线西，统一社会信用代码912306007268844664。法定代表人杨德刚，职务经理。委托代理人刘贵彬，黑龙江四维律师事务所律师。上诉人马医、上诉人大庆市城乡建设局因与原审第三人大庆市鑫仁泉房地产开发有限公司（以下简称鑫仁泉公司）行政登记及不履行法定职责一案，不服大庆市龙凤区人民法院（2017）黑0603行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年5月17日公开开庭审理了本案。上诉人马医，上诉人大庆市城乡建设局的负责人孟维华、委托代理人何成、李强到庭参加诉讼。原审第三人鑫仁泉公司经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，依法不影响案件审理。本案现已审理终结。原审查明，2014年2月27日，被告依第三人鑫仁泉公司申请，为其核发东城明珠住宅小区1#底层商服高层公寓住宅楼（1#-2楼为居住性质公寓）《建筑工程竣工验收备案证》（庆建备字2014年0073号）。2013年11月21日，原告与第三人鑫仁泉公司签订商品房买卖合同，购买东城明珠小区1#底层商服高层公寓住宅楼1#-3号商服23号，共46.85平方米。房屋交付使用后，出现墙体裂缝等问题。原告认为其房屋为超规划建设，并存在未通过消防验收及质量不合格问题，认为被告未履行法定监督职责，故诉至法院。原审认为，根据《黑龙江省建设工程质量监督管理条例》第五条第一款第（三）项规定，工程质量监督机构履行下列职责：……（三）对建设工程质量责任主体的质量行为实施监督。被告市建设局对本行政区域内的建设工程质量实施统一监督管理，故被告主体适格。关于原告提出的要求判决被告为涉案工程办理竣工验收备案行政行为违法，应依法予以撤销；并责令被告监督第三人根据规划报建图纸，将涉案商服恢复至消防疏散通道，安装防火门，依法定程序重新办理《建设工程竣工验收备案证》的诉讼请求。根据《黑龙江省建设工程质量监督管理条例》第二十六条之规定，建设工程竣工验收后，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起十五日内到建设工程所在地的工程质量监督机构办理备案手续。建设单位申请办理备案手续时，应当同时提交下列文件：……（二）有关行政主管部门对专项建设工程的认可和准许使用文件。本案中，第三人在办理涉案竣工验收备案过程中，提交了庆B公消验【2013】第0102号建设工程消防验收意见书，但该意见书内容仅包括东城明珠住宅小区1号、2号、3号、4号、5号、6号地下车库高层及多层住宅楼建设工程，并未注明包括1-3号楼底层商服，结合原告提交的由大庆市公安局消防支队档案室调取的庆B公消验字【2013】第0167号建设工程消防验收意见书，第三人并未提交符合要求的消防验收意见书，故被告涉案竣工验收备案行为主要证据不足，应予撤销。但因该工程已经通过消防验收和竣工验收并交付使用，撤销行政行为会给社会公共利益造成重大损害，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，确认被告市建设局向第三人鑫仁泉公司颁发《竣工验收备案证》（庆建备字2014年0073号）的行政行为违法，但不撤销。对原告提出的撤销涉案竣工验收备案行为，并责令被告监督第三人根据规划报建图纸，将涉案商服恢复至消防疏散通道，安装防火门，并依法定程序重新办理《建设工程竣工验收备案证》的诉讼请求，无法律依据，不予支持。关于原告提出的要求被告依《城市房地产开发经营管理条例》第三十二条履行法定职责，对涉案商服主体结构进行鉴定是否合格,并依法定程序督导第三人限期内重新拿出维修方案，对商服主体结构、棚顶裂缝、墙体下沉维修达到合格标准进行监督的诉讼请求。《城市房地产开发经营管理条例》于1998年7月20日施行，其中第三十二条规定“商品房交付使用后，购买人认为主体结构质量不合格的，可以向工程质量监督单位申请重新核验。”但当时，该《条例》第十七条规定的房屋竣工验收主体还是建设行政主管部门，由行政机关组织验收房地产开发项目。因此，当时的行政机关（工程质量监督单位）具备工程质量鉴定的资质及能力。但2001年《建设工程质量管理条例》颁布实施后，验收方式由原来的行政机关组织验收，改为了《建设工程质量管理条例》第十六条规定的“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收”，最终验收合格的结论由建设单位做出。同时，《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定（国发[2002]24号）》取消了《城市房地产开发经营管理条例》第十七条规定的行政机关验收房地产开发项目竣工事项。故行政机关对建设工程质量的监督管理方式已经发生了重大改变，行政机关已不再是竣工验收的主体，只是履行监督建设、勘察、设计、施工、监理等建设主体的竣工验收程序，并实施抽查，其已经不具备工程质量鉴定的资质及能力。因此，《城市房地产开发经营管理条例》所规定的“向工程质量监督单位申请重新核验”，在实际中已经无法实施，被告已无接受业主委托对工程质量重新核验申请的职责。另外，根据《黑龙江省建设工程质量监督管理条例》第五条第一款第（三）—（九）项以及其他规定和本案中并未提供涉案工程存在安全隐患的有效证据，被告也无对第三人维修涉案房屋达到合格标准进行监督的职责。故对原告的该项诉讼请求不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告大庆市城乡建设局向第三人大庆市鑫仁泉房地产开发有限公司核发《建筑工程竣工验收备案证》（庆建备字2014年0073号）行政行为违法，但不撤销。二、驳回原告马医其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告大庆市城乡建设局承担。上诉人马医上诉称，一、请求二审法院撤销（2017）黑0603行初48号行政判决中“确认被告大庆市城乡建设局向第三人大庆市鑫仁泉房地产开发有限公司核发《建筑工程竣工验收备案证》（庆建备字2014年0073号）行政行为违法，但不撤销”，依法改判为“撤销大庆市城乡建设局向第三人大庆市鑫仁泉房地产开发有限公司核发《建筑工程竣工验收备案证》（庆建备字2014年0073号）”；二、本案一、二审诉讼费用均由被上诉人大庆市城乡建设局承担。事实与理由：大庆市城乡建设局在进行竣工备案时未履行法定程序，未按《房屋建设和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条至第十一条的规定进行竣工验收备案，其滥用职权办理竣工验收备案，侵害国家利益，给社会公共安全造成重大损失大庆市城乡建设局答辩称，一、竣工验收备案仅是一种备案行为，只要申请材料齐全、形式合法即可办理，至于具体申请材料的面积、记载内部是否存在问题不属于竣工验收备案审查的范围。因此，马医以申请材料中面积不一致等原因作为主张竣工验收备案证违法的理由是不成立的。二、被诉竣工验收备案的行政行为的相对人是原审第三人，与马医并无直接利害关系，马医无权向上诉人主张竣工验收备案行为的合法性。上诉人大庆市城乡建设局上诉称，一、请求撤销（2017）黑0603行初48号行政判决，依法驳回起诉；二、诉讼费用由马医承担。马医不具有行政诉讼原告主体资格，其不是被诉行政行为的相对人，与被诉行政行为无利害关系。所谓“利害关系”仅限于法律上的利害关系，不包括反射利益受到影响的公民、法人或者其他组织。只有合法权益受到行政行为影响、侵害或存在损害可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有原告主体资格。本案中，大庆市城乡建设局核发《建筑工程竣工验收备案证》（庆建备字2014年0073号）行政行为的相对人是原审第三人，马医主张其所购房屋存在质量问题不是行政法意义上的利害关系，其所述损失应通过民事诉讼解决。马医答辩称，2013年11月21日原审第三人将未取得合法有效《建设工程规划用地许可证》、《建筑工程施工许可证》;《建设工程消防验收意见书》的1#-3商服23号销售给马医，双方签订了《商品房买卖合同》，此商品房买卖合同经大庆市房产管理局行政许可备案。2014年2月27日，大庆市城乡建设局超越职权，滥用职权，在主要证据不足的情况下，向第三人大庆市鑫仁泉房产开发有限公司核发《建设工程竣工验收备案证》（庆建备字2014年0073号）。2014年3月25日，原审第三人将涉案商服交付给马医居住使用，当天出现棚顶开裂，墙体下沉的情况。马医与被诉的《建筑工程竣工验收备案证》存在法律上的因果关系，故马医是行政行为的相对人，具有诉讼主体资格。原审第三人鑫仁泉公司未到庭、未发表答辩意见。本院经审理查明的案件事实与原审判决一致。本院认为，关于上诉人马医的上诉请求，大庆市城乡建设局作为法定的工程质量监督机关，其作出的行政行为应严格依法进行。2014年2月27日，大庆市城乡建设局为原审第三人鑫仁泉公司核发的东城明珠住宅小区1#底层商服高层公寓住宅楼（1#-2楼为居住性质公寓）《建筑工程竣工验收备案证》（庆建备字2014年0073号）所依据的材料之一系原审第三人在办理涉案竣工验收备案过程中提交的“庆B公消验【2013】第0102号”建设工程消防验收意见书，但从该消防验收意见书所记载内容来看，其消防验收的范围仅包括东城明珠住宅小区1#、2#、3#、4#、5#、6#高层、多层住宅楼地下车库工程，并不包括1#-3底层商服。同时，结合上诉人马医在原审中提交的从大庆市公安局消防支队档案室调取的“庆B公消验字【2013】第0167号”建设工程消防验收意见书可以说明原审第三人没有提交符合法定条件的消防验收意见书。因此，大庆市城乡建设局以不符合法定条件的消防验收意见书作出的竣工验收备案行为属于事实不清、证据不足，依法应予撤销。但因涉案工程现已通过验收，并实际交付广大业主使用，撤销被诉行政行为会给社会公共利益造成重大损害，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，应确认大庆市建设局向原审第三人鑫仁泉公司颁发《竣工验收备案证》（庆建备字2014年0073号）的行政行为违法，但不撤销。关于上诉人大庆市城乡建设局的上诉请求。本院认为，马医于2013年11月21日与原审第三人鑫仁泉公司签订商品房买卖合同，购买了东城明珠小区1#底层商服高层公寓住宅楼1#-3号商服23号，故其与该房屋存在利害关系且享有相关的法定权益。2014年2月27日，大庆市城乡建设局依原审第三人鑫仁泉公司申请作出被诉行政行为，即为原审第三人核发东城明珠住宅小区1#底层商服高层公寓住宅楼（1#-2楼为居住性质公寓）《建筑工程竣工验收备案证》（庆建备字2014年0073号）。虽然马医不是该行政行为的行政相对人，但大庆市城乡建设局作出的被诉行政行为与马医所购买的涉案房屋存在利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，马医具有提起行政诉讼的主体资格。综上，上诉人马医、上诉人大庆市城乡建设局的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人马医、上诉人大庆市城乡建设局各负担50元。本判决为终审判决。审判长  程雪飞审判员  袁力民审判员  刘宏博二〇一八年六月二十六日法官助理王刚书记员桂博文附适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。