广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂行终216号 上诉人（一审原告）宜州区北牙瑶族乡保卫村委会内朋村民小组。 诉讼代表人潘志勇，组长。 委托代理人罗永辉，广西协约律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市宜州区人民政府。住所地：宜州区市政中心。 法定代表人梁宁，区长。 委托代理人卢超能，宜州区国土资源局干部。 委托代理人汤理林，广西宜人和律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市人民政府。住所地：河池市金城江区百旺路**。 法定代表人唐云舒，市长。 委托代理人滕秋银，河池市法制办公室工作人员。 一审原告宜州区北牙瑶族乡保卫村委会板洋村民小组。 诉讼代表人吴国宁，组长。 委托代理人姚登林，广西正营律师事务所律师。 委托代理人覃增南，男，1964年1月10日出生，壮族，住河池市宜州区。 上诉人河池市宜州区北牙乡保卫村内朋村民小组（以下简称内朋村民小组）、一审原告河池市宜州区北牙乡保卫村板洋村民小组（以下简称板洋村民小组）诉河池市宜州区人民政府（原为宜州市人民政府）、河池市人民政府土地行政确权、行政复议一案，内朋村民小组不服河池市中级人民法院（2016）桂12行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 河池市中级人民法院一审查明：本案争议的土地位于宜州区××瑶族乡保卫村民委员会板洋村民小组的南面，内朋村民小组的西南面，，地名为&ldquo牛洞牛场”。争议范围从388.1高程往南偏东经高隘堡（（地名至583.1高程，沿骑龙山顶往西至458.8高程，再往东北经乾芒山顶拉直线至小山仔，沿石墙至388.1高程闭合。争议地现状为自然生态灌木林，没有人工造林及耕种农作物。争议地面积约为397.2亩。 解放前，争议地范围内曾有几户人家居住。解放后，几家住户均搬迁出去，至土地改革时，该争议地内已无人居住。土地改革时期，争议地并未明确划归任何村屯所有，而是作为内朋村民小组和板洋村民小组的共同牧场使用。50年代，内朋村民小组在争议地内砌了两条石墙，一条靠近争议地的西南面，一条靠近西北面。1962年“四固定”时期，争议地并未明确划分。70年代中期，板洋村民小组将争议地内原有的两条石墙进行加固加高。1983年，“林业三定”工作组曾组织内朋村民小组和板洋村民小组的代表到争议地进行踩界，拟以小山仔石墙为界，但板洋村民小组没有同意，也没有在《队界协议书》上关于“以小山仔石墙为界”这一栏内签字认可。90年代“造林灭荒”时期，内朋村民小组和板洋村民小组均没有在争议地上进行植树造林。 2004年11月，宜州区人民政府集体土地所有权登记发证工作组进入保卫村委会对各村民小组开展农村集体土地所有权登记发证工作时，组织内朋村民小组和板洋村民小组进行实地调查，核实相邻土地权属界线。内朋村民小组和板洋村民小组的代表对牛洞牛场一带主张的权属范围界线不一致，故均未在外业调查图上签字认可，也没有签订《集体土地权属界线调绘协议书》，没有签字确认土地权属争议范围。2005年5月23日，宜州区人民政府相关工作人员仍分别为内朋村民小组和板洋村民小组制作了宜集有（2005）第0216号、宜集有（2005）第0215号两本《集体土地所有证》，但两本证均未颁发到双方当事人手中。 2009年5月3日，板洋村民小组村民覃怀卫、吴瑞荣为发展养殖业在牛洞牛场荒坡独山脚建造了养羊房，同月19日被内朋村民小组村民拆掉，从而引发土地权属发生争议。2009年5月24日，内朋村民小组向宜州区××瑶族乡人民政府呈文要求予以裁决。板洋村民小组也于同月30日向宜州区××瑶族乡人民政府呈文要求及时给予解决。宜州区××瑶族乡人民政府经组织双方当事人调解未果，遂于2009年9月15日作出了《关于内朋屯与板洋屯牛洞牛场纠纷的调解意见》，双方当事人对该调解意见均不服。2009年10月23日，内朋村民小组向宜州区人民政府呈文要求调处。板洋村民小组也于2010年6月26日向宜州区人民政府呈文要求调处。宜州区人民政府受理后组织双方当事人进行了协商，但未能达成和解协议。2016年1月12日，宜州区人民政府作出宜政发〔2016〕2号《关于北牙瑶族乡保卫村委会内朋村民小组与板洋村民小组为位于牛洞牛场土地权属纠纷的处理决定》（以下简称2号处理决定），决定：争议地确认为农民集体所有，以493.8高程的西北面鞍部拉直线至388.1高程为界进行分割处理，界线东南面部分约208.72亩为内朋村民小组所有；界线西北面约190亩为板洋村民小组所有。板洋村民小组、内朋村民小组对该处理决定不服，分别于2016年2月29日、3月1日向河池市人民政府申请复议。河池市人民政府于2016年4月29日作出河政复决字〔2016〕32号《行政复议决定书》（以下简称32号复议决定），维持了宜州区人民政府的处理决定。内朋村民小组和板洋村民小组不服，向河池市中级人民法院提起行政诉讼。请求撤销宜州市人民政府作出的2号处理决定和河池市人民政府32号复议决定；判令宜州区人民政府就本案争议的牛洞牛场土地重新作出确权行政行为。 河池市中级人民法院一审认为：1983年“林业三定”时，板洋村民小组没有在《队界协议书》上“小山仔以石墙为界”一栏内签字认可，故该协议不能作为本案的确权依据。2004年11月，农村集体土地所有权登记发证时，工作人员未按相关土地登记发证程序，在土地权属存在争议的情况下，仍制作了宜集有（2005）第0216号、宜集有（2005）第0215号《集体土地所有证》，这两本证并未送达当事人，因此，不能作为本案的确权依据。本案争议的土地在土改、合作化、“四固定”等几个历史时期均没有经政府确权，争议双方当事人长期以来均在争议地内放牧。宜州区人民政府以及河池市人民政府根据各方当事人对争议地管护的事实，本着尊重历史、照顾现实，从有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则出发，所作出的2号处理决定以及32号复议决定，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，应予支持。判决：驳回内朋村民小组和板洋村民小组的诉讼请求。 上诉人内朋村民小组上诉称：一、一审查明和认定的事实不清。1、土改时期内朋村民小组分得涉案地作为放牧牛场土地，并在涉案地上铺有石阶路，两旁砌有石墙；2、内朋村民小组管理经营涉案地60年内未与其他人发生过争议；3、内朋村民小组的《队界协议书》可以作为本案的确权依据。4、2号处理决定提到的宜集有（2005）第0216号、宜集有（2005）第0215号《集体土地所有证》，这两本证上诉人未见过也未拿过，二被上诉人却作为争议事实认定，对本案的实质审理没有任何意义；5、涉案地“牛洞”从来都不属于一审原告板洋村民小组管理使用的范围。二、一审适用法律错误。请求二审法院：1、撤销一审判决；2、撤销宜州市人民政府作出的2号处理决定和河池市人民政府32号复议决定，判令宜州区人民政府重新作出处理决定。 被上诉人宜州区人民政府答辩称：一、2号处理决定程序合法。二、土地改革时期，该争议地没有明确划归哪一村屯所有，而是作为争议双方的共同牧场使用。在争议地内所砌的石墙，都是用于拦牲口，因此不能作为划分争议地的依据。三、1983年“林业三定”工作组曾组织争议双方代表到争议地进行踩界，拟以小山仔石墙为界，但板洋村民小组没有同意，也没有在《队界协议书》上关于“以小山仔石墙为界”这一栏内签字认可。因此，此《队界协议书》上关于“以小山仔石墙为界”作为划分该争议地的依据不能成立。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人河池市人民政府答辩称：一、河池市人民政府作出的32号行政复议决定的程序合法。二、32号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。 一审原告板洋村民小组陈述称：1、板洋村和内朋村的山界划分历来都是以两屯交界的山脊倒水为界，争议地从地理位置来看全部是属板洋屯范围，属本屯牛场一直使用。上诉人以石墙为界作为两屯交界没有依据；2、内朋村民小组比我方小得多，但在权属争议地划分得到的面积却比我方大，处理决定不合理。请求二审法院撤销宜州市人民政府作出的2号处理决定和河池市人民政府32号复议决定，判令宜州区人民政府重新作出处理决定。 经本院审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：本案争议地在土改、合作化，“四固定”等各历史时期未经人民政府确定权属。争议双方村民长期以来均有在争议地内放牧的事实。因放牧在争议地内牲口经常下到耕地农田践踏庄稼，上诉人在争议地内所砌的石墙，板洋村民小组在原有的石墙上进行了加固加高，都是用于拦牲口，并不是对争议地的划分。1983年“林业三定”时，工作组曾组织双方当事人代表到争议地进行踩界，拟以小山仔石墙为界，但板洋村民小组没有同意，没有在《队界协议书》上“小山仔以石墙为界”一栏内签字认可，故该协议不能作为本案的确权依据。宜州区人民政府在查明争议双方均不能提供争议地权属凭证，且双方均无证据证明只有己方在争议地上长期放牧的事实，依职权结合本案实际情况，从有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则出发，所作出的2号处理决定认定事实清楚，实体处理合理合法。河池市人民政府作出的32号复议决定维持宜州区政府2号处理决定，认定事实清楚，程序合法，亦是正确的。综上，一审判决认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。上诉人提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人河池市宜州区北牙乡保卫村内朋村民小组负担。 本判决为终审判决。 审判长  周善能 审判员  宋玉杰 审判员  陆 海 二〇一八年六月二十五日 法官助理方虞雅 书记员王家兴