湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘行终897号上诉人（原审原告）：罗继良，男，汉族，1962年12月25日出生，住株洲市石峰区。委托代理人：双明生，男，汉族，1966年9月23日出生，住株洲市石峰区。被上诉人（原审被告）：株洲市石峰区人民政府。住所地：株洲市响田东路**。法定代表人：邓元连，该区区长。委托代理人：蔡东，株洲市石峰区政府工作人员。委托代理人：侯廉裕，湖南火炬律师事务所律师。上诉人罗继良因与被上诉人株洲市石峰区人民政府（以下简称石峰区政府）房屋征收决定一案，不服株洲市中级人民法院（2017）湘02行初88号行政判决，向本院上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月22日公开开庭审理本案。上诉人罗继良的委托代理人双明生，被上诉人的委托代理人蔡东、侯廉裕到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2016年1月17日，株洲市发展与改革委员会向株洲市第十四届人民代表大会作出《株洲市2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划草案的报告》，请示批准石峰区清水塘房屋面积203580平方米作为2016年城区保障性安居工程建设项目即清水塘棚户区改造（二期）国有土地上房屋征收计划。2016年1月20日，株洲市第十四届人民代表大会第五次会议第三次全体会议通过作出决定，批准《株洲市2015年国民经济和社会发展计划执行情况和2016年计划草案的报告》。2016年4月13日，株洲市规划局作出建规[选]字第株规选RZ[2016]220号《湖南省建设项目选址意见书》，拟将石峰区响石岭街道205489.16平方米土地作为清水塘棚改二期项目D地块建设项目用地。2016年5月3日，株洲市国土资源局作出关于株洲市清水塘片区棚改项目（二期）工程的审查意见，项目用地符合《株洲市土地利用总体规划（2006-2020）》，且土地权属清晰，同意通过用地审查。2016年6月3日，株洲市发展和改革委员会作出株发改审[2016]77号《株洲市发展和改革委员会关于清水塘棚改项目（二期D、E、F地块）可行性研究报告的批复》。2016年8月24日，株洲市石峰区国有土地上房屋征收管理办公室发布清水塘棚改项目二期D地块《株洲市国有土地上房屋征收调查公告》，调查响石岭街道及周边部分建筑物及构筑物，罗继良的房屋在清水塘棚改项目二期D地块范围内。2016年8月31日，株洲市国有土地上房屋征收处石峰中心作出《国有土地上房屋征收社会稳定风险评估审批表》，并报株洲市石峰区维护稳定工作领导小组办公室审批。2016年9月3日，石峰区政府发布《清水塘棚改项目二期D地块国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》并予以张贴。2016年10月5日，石峰区政府作出株石征[2016]7号《株洲市石峰区人民政府国有土地上房屋征收决定》，决定征收响石岭街道（具体以规划用地蓝线为准）作为石峰区清水塘棚户区改造项目。原审法院认为，本案系行政征收决定案，争议的焦点：石峰区政府作出的株石征[2016]7号《株洲市石峰区人民政府国有土地上房屋征收决定》是否合法，是否无效。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十二条、第十三条的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展及公共利益的需要，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。在作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。市、县人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。根据《湖南省实施办法》第三条规定，设区的市（自治州）、县市区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，石峰区政府对行政区域内的国有土地上房屋实施征收与补偿工作是其法定职责。石峰区政府依照株洲市第十四届人民代表大会第五次会议第三次全体会议通过的《株洲市2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划草案的报告》，组织实施清水塘片区棚改项目二期D地块国有土地上房屋征收工作。在组织实施过程中，通过社会稳定风险评估、房屋征收调查公告、国有土地上房屋征收补偿方案论证及征求意见公告等程序，作出株石征[2016]7号《株洲市石峰区人民政府国有土地上房屋征收决定》，该决定符合法律法规的规定。罗继良主张本案应适用湘建保[2016]138号文规定的棚户区界定标准及审批程序。经审查，发布于2016年8月5日的湘建保[2016]138号文相关规定和程序均是针对下年度棚户区改造项目申报，涉案清水塘棚改二期D地块的规划、国土、发改等各部门审查批复意见全部在2016年6月前完成，故本案不适用该138号文，罗继良的该项理由不能成立。罗继良主张本案程序违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。经审查，石峰区政府于2016年8月24日依法发布房屋征收调查公告，2016年9月3日发布征收补偿方案征求意见稿后并未收到被征收人的反馈意见，罗继良亦无证据证明曾经反馈意见或提出听证申请，石峰区政府据此于2016年10月5日发布征收决定同时发布征收补偿方案并无不妥。综上，罗继良认为石峰区政府作出的株石征[2016]7号《株洲市石峰区人民政府国有土地上房屋征收决定》应确认无效，没有事实和法律依据。石峰区政府作出的株石征[2016]7号《株洲市石峰区人民政府国有土地上房屋征收决定》证据确凿，适用法律、法规正确，且符合法定程序，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决驳回罗继良的诉讼请求。案件受理费50元，该院予以免交。罗继良不服该判决，向本院提起上诉称，本案所诉的石峰区政府株石征[2016]7号《国有土地上房屋征收决定》：（1）征收目的不合法。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条的规定，因为公共利益建设项目需要必须使用该宗国有土地，才能征收该宗土地上的房屋。本案中，石峰区政府到现在都没有明确该宗土地究竟是做什么，显然是打着棚户区改造的幌子拆房圈地，不符合条例规定的公共利益目的。（2）划定棚户区不合法。《湖南省规范性文件管理办法》第二十条规定，规范性文件应当于统一公布之日起30日以后施行。本次征收决定公告的时间为2016年10月5日，而湘建保函[2016]138号《关于规范棚户区界定标准和审批程序的通知》发布的时间是2016年8月5日，应当适用于本次征收决定。上诉人所在地不是棚户区。（3）项目规划调整不合法。依法完成棚改项目审批的是清水塘街道，清水塘街道和响石岭街道是独立且平行的两个街道，所辖范围完全不同，清水塘片区棚改项目不可能涵盖响石岭街道的辖区。而要将规划方案进行修改，把响石岭街道纳入棚户区改造范围，仅凭株洲市规划局的《湖南省建设项目选址意见书》和《株洲市国土资源局关于株洲市清水塘片区棚改项目（二期）工程的审查意见》，而未按照原审批程序报批是非法的。湘建保函（2016）337号《湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅关于调整部分保障性安居工程建设项目的通知》亦不能采信。（4）征收补偿方案不合法。棚户区或旧城区改造可采取拆除新建、改建（扩建、翻建）等多种方式，原则上应就地建设，但区政府没有按国务院条例的规定，提供改建地段或就近地段的房屋；在第一期棚改征收工作中，“一证两户”的情况，可以本着“尊重历史、依法依规和实事求是的原则”处理，30多户享受了最低居住水平安置政策，但对他们第二期征收户，却单方修改征收补偿方案，同样情况不同样对待，损害被征收人的合法权益。一审认定事实不清、证据不足，适用法律错误，判决结果不当，请求撤销一审判决，确认被上诉人株石征[2016]7号房屋征收决定无效。被上诉人石峰区政府答辩称：上诉人的房屋在本次棚户区改造征收范围内。因棚户区改造而发布的株石征[2016]7号征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划和专项规划；同时按规定对征收补偿方案进行了论证并予以公布、征求公众意见，进行了社会风险评估，并将征收决定予以公告，程序合法；补偿款足额到位、备好了产权调换房源，做到了同样情况同等对待，符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。本征收项目的审查批复意见全部在2016年6月前，故不适用2016年8月5日的湘建保函[2016]138号《关于规范棚户区界定标准和审批程序的通知》。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定案件事实的根据。二审中，上诉人提交了以下证据材料：（1）中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅《关于棚户区界定标准有关问题的通知》（建办保函[2014]535号），拟证明“城市道路拓展”等带来的房屋拆迁改造项目不应纳入城市棚户区改造范围；（2）红网2013年5月22日的新闻报道“株洲城区17个老旧小区就要开始改造”，拟证明响石三村在2013年5月已完成改造，不应再次纳入棚户区改造范围；（3）“湖南省株洲市石峰区的历史沿革”，拟证明响石岭、清水塘是两个不同的街道；（4）存诸在U盘中的2017年7月25日至2018的1月8日间的视频10段，以及（5）照片、（6）强拆派工单，拟证明未取整栋业主同意的情况下，区政府组织公安城管等部门拆毁房屋，违反先补偿、后搬迁的征收基本原则；（7）株石清棚专纪[2016]8号《关于清水塘棚改二期项目征收有关问题的会议纪要》（复印件），拟证明区政府单方修改本次征收补偿方案，同样情况不同样对待。二审庭审中，上诉人还对被上诉人一审提交的“湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅湘建保函[2016]337号《关于调整部分保障性安居工程建设项目的通知》和株洲市规划局D地块规划图”的真实性、合法性、关联性提出异议，认为该证据非原件，且不完整，应当不予采信。被上诉人石峰区政府对此发表如下质证意见：对证据1、2、3的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据4、5、6的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据7，石峰区政府认为，是为了征收过程中统一标准而议定的，内容与征收补偿方案没有冲突，也不损害棚改户的合法权益。对上诉人提交的新证据，本院做如下认定：证据1是国务院部门的规范性文件，证据2、3是网络新闻报导，以上证据均不属于新证据。证据4、5、6虽然形成于二审期间，但与本案没有关联性，不予采信。证据7，对其真实性、合法性、关联性，本院予以采信。二审期间，本院要求被上诉人石峰区政府重新提交了湘建保函[2016]337号文件（复印件）和株洲市规划局D地块规划蓝线图（复印件），该2份复印件经核对，与原件无异。本院对其真实性、合法性、关联性予以认定。本院另查明：棚改一期有“一证两户”的情况，但虽只有一本证，实际却是生活起居功能齐备的两套房屋（两户），故在一期棚改中区政府本着“尊重历史、依法依规和实事求是的原则”作为两套房屋进行了处理。而响石三村棚改户存在“一房多号”（即实际只有一套房屋，但有几个房号）问题，按房号拆分办理了权证的棚改户希望按权证并适用最低居住水平房屋安置政策获得补偿。这与棚改一期的情况有所不同。2016年10月12日石峰区清水塘片区棚改项目二期副指挥长杨晓斌主持召开会议，就推进清水塘片区棚改项目征收有关问题进行了研究，并形成了株石清棚专纪[2016]8号《关于清水塘棚改二期项目征收有关问题的会议纪要》，就“房屋面积和结构认定的处理”“经认定为可以补偿的未经登记建筑的补偿办法”“原有证房屋拆除重建的处理”“最低居住水平安置的处理”“公房补偿”等事项作了明确，在“最低居住水平安置的处理”部分规定“征收非成套住宅后按照实际面积予以补偿，不适用最低居住房水平安置政策”、“对原合并房号登记作为成套住宅使用的房屋，进行分别登记后不符合成套住宅条件的，不适用最低居住水平房屋安置政策”。还查明：本次涉案征收项目共计征收289户的房屋，至2018年5月30日止，已签约241户，未签约48户，签约比例83.4%。一审认定的其他事实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是石峰区政府株石征[2016]7号《国有土地上房屋征收决定》的合法性：一、本次征收的目的是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，石峰区政府涉案征收项目经株洲市人民代表大会列入2016年城区保障性安居工程建设项目国有土地上房屋征收计划表，并表决通过；经株洲市人民政府纳入2016年棚户区改造项目计划；经株洲市发展和改革委员会批复同意；经株洲市国土、规划部门审核，符合国土利用总体规划、城市规划和专项规划。从查明的情况看，该地块在株洲市城市总体规划中是“居住用地”，在下达征收决定时，石峰区政府虽没有详细的建设规划，但有部分土地要用于修建道路，以及改扩建卫生、市政公用事业。棚户区是一个区域性概念，棚户区改造可以属于保障性安居工程的一部分，也可以是在法律规定的旧城区改建范围内，本案情形系“依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建”。在旧城区改造中，考虑到城市的整体规划和布局，即使房屋拆迁后有部分用于商业开发，只要比例适当，有助于改善人居环境，提升城市形象，也不宜否定公共利益目的。且截止目前，已有超过83%的棚改户签约，获得了大多数被征收人的同意。故上诉人声称“征收目的不合法”的理由，本院不予支持。二、关于划定棚户区是否合法。上诉人认为本案应适用湘建保[2016]138号文规定的棚户区界定标准及审批程序。经审查，2016年8月5日的湘建保[2016]138号文件相关规定和程序均是针对下年度棚户区改造项目申报，涉案清水塘棚改二期D地块的规划、国土、发改等各部门审查批复意见全部在2016年6月前完成。本次征收所划定的棚户区不是依据上述文件，故不违法。三、上诉人是否在本次征收范围内。根据株洲市规划局2016年3月7日的清水塘棚改二期D地块项目的规划建设用地图，涉案征收项目的范围属于清水塘棚改二期D地块，是D地块的D4小块。株洲市发展和改革委员会株发改审[2016]77号文件《关于清水塘棚改项目（二期D、E、F地块）可行性研究报告的批复》载明：“……三、项目建设地点及建设期。D地块包括D1、D2、D3、D4四部分，D1、D2、D3地块位于石峰区石峰大道以东、建设北路以南，D4地块位于石峰大道以南、康复路以北……”。该批复也表明，D4地块的区位，就是涉案征收项目的位置，项目规划没有调整。上诉人声称“清水塘街道和响石岭街道是独立且平行的两个街道，其房屋不在征收范围内”没有事实和法律根据。四、征收补偿方案是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，征收补偿方案中明确被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，由于没有建设详规，改建地段是否建设住房尚不明确，故区政府根据现实情况安排了就近地段的产权调换房源，不违反条例的上述规定。上诉人认为“用于产权调换的房屋不合法”的理由，不能成立。株石清棚专纪[2016]8号《关于清水塘棚改二期项目征收有关问题的会议纪要》，是石峰区政府为了征收过程中统一“房屋面积和结构认定的处理”“经认定为可以补偿的未经登记建筑的补偿办法”“原有证房屋拆除重建的处理”“最低居住水平安置的处理”“公房补偿”等事项的标准而议定的，内容与征收补偿方案没有冲突，不属于单方修改。在“最低居住水平安置的处理”部分规定“征收非成套住宅后按照实际面积予以补偿，不适用最低居住房水平安置政策”、“对原合并房号登记作为成套住宅使用的房屋，进行分别登记后不符合成套住宅条件的，不适用最低居住水平房屋安置政策”，是石峰区政府基于“一证两户”不同于“一房多号”，对响石三村部分棚改户提出的“按房号拆分办理的权证进行补偿，并适用最低居住水平房屋安置政策”作出的回应和解答，没有区别对待，也不损害被征收人的合法权益。上诉人认为“单方修改方案，同样情况不同样对待，损害其合法权益”的理由，不能成立。综上，一审判决驳回罗继良要求撤销石峰区政府株石征[2016]7号《国有土地上房屋征收决定》的诉讼请求，有事实和法律依据。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗继良负担。本判决为终审判决。审判长  张坤世审判员  张 阳审判员  向黎丽审判员  曾昊锋审判员  林 芝二〇一八年六月一日法官助理邹志斌书记员潘敏华