湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂10行初8号原告湖北省新华资产管理有限公司，住所地：湖北省武汉市发展大道33号。法定代表人张志华，该公司总经理。委托代理人陶永元，湖北千禧律师事务所律师。委托代理人李思雄，湖北千禧律师事务所律师。被告江陵县人民政府，住所地：江陵县郝穴镇江陵大道128号。法定代表人韩旭，县长。负责人梁世兴，副县长。委托代理人杨国军，法制办主任。委托代理人易春雷，湖北荆安律师事务所律师。原告湖北省新华资产管理有限公司（以下简称新华资产公司）因诉被告江陵县人民政府（以下简称江陵县政府）行政强制决定一案，于2018年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月8日受理后，于2018年1月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月3日公开开庭审理了本案。原告新华资产公司委托代理人陶永元、李思雄，被告江陵县人民政府负责人梁世兴与委托代理人杨国军、易春雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告江陵县政府于2016年4月14日作出江政办电（2016）10号文《江陵县政府关于拆除江陵城区行政事业单位围墙通知》，（以下简称《拆除江陵城区行政事业单位围墙的通知》），于2016年12月2日向江陵县新华书店作出《关于督办江陵县新华书店院内平房拆除的通知》（以下简称《督办新华书店院内平房拆除的通知》），于2017年3月1日向江陵县新华书店作出《关于拆除江陵县新华书店院内平房的通知》（以下简称《拆除新华书店院内平房的通知》）。原告新华资产公司诉称，2016年4月14日被告发出江政办电（2016）10号文，决定拆除包括新华书店在内的江陵城区范围内部分行政事业单位的围墙，且“拆除后需要修复的配套建设费用由各单位自行承担”。2016年12月2日被告向江陵县新华书店发出了《督办新华书店院内平房拆除的通知》，要求江陵县新华书店务必于2016年12月5日前将院内两栋平房自行拆除。2017年3月1日被告向江陵县新华书店发出《拆除新华书店院内平房的通知》，要求江陵县新华书店在接到通知之日起三日内将两栋平房（具体位置已附图）自行拆除，逾期不拆除，在施工过程中对房屋造成的损失，由江陵县新华书店自行负责，后得知，涉案项目由被告下属的住房和城乡建设局具体负责立项，江陵县住房和城乡建设局设立江陵县市政园林建设中心，江陵县市政园林建设中心与荆州市东成市政工程有限公司（以下简称东成公司）签订协议，安排东成公司强行拆除了原告的两栋平房及其围墙，砍掉了院内树木。原告系涉案房屋的权利人（江国用2010第2712068号国有土地使用权证、江陵房权证郝穴镇字第××房屋所有权证）。被告作出拆除原告房屋的决定在实体上、程序上均违法，原告房屋及围墙虽未由被告直接拆除，但是，原告房屋及其围墙被违法拆除系被告作出违法决定所导致的，被告作为辖区内国有土地上房屋征收与补偿工作的责任主体，负责行政区域内的房屋征收与补偿工作，应当承担房屋被违法拆除的法律责任。原告的诉讼请求为：1.判决确认被告作出拆除原告房屋、围墙的决定违法（包括江政办电（2016）10号文、《关于督办江陵县新华书店院内平房拆除的通知》《关于拆除江陵县新华书店院内平房的通知》）；2.判决被告赔偿原告房屋被违法拆除所导致的损失共计133.08万元；3.本案诉讼费用由被告承担。原告新华资产公司在法定期限内提交了如下证据（均为复印件）：第一组证据：1.江国用（2012）第2712068号土地证附宗地图；2.江陵房权证郝穴镇字第××号房产证附分户分层平面图。第一组证据拟证明原告系诉争房屋的产权人。第二组证据：1.《拆除江陵城区行政事业单位围墙的通知》，发文对象是郝穴镇人民政府县直有关单位，包含了新华书店，发文的要求是各相关单位在4月上旬完成拆墙工作的方案并组织实施，拆除后需要修复的配套建设费用由各单位自行承担，加盖的公章是江陵县政府办公室；2.《督办新华书店院内平房拆除的通知》，发文对象是江陵县新华书店，内容包含“在2016年12月5日前务必将院内两栋平房自行拆除”，加盖的公章是江陵县政府办公室；3.《拆除新华书店院内平房的通知》，发文对象是江陵县新华书店，内容包含“请在接到通知之日起3日内拆除，逾期不拆除的，在施工过程中对房屋造成损失由你单位自行承担”，该通知附有房屋入户实测平面图和房屋分层分户平面图，这两份图与第一组证据中的房屋分层分户平面图一致，该通知加盖的公章是中共江陵县委员会江陵县政府城建工作领导小组。第二组证据拟证明被告在未对原告进行补偿的情况下作出拆除原告房屋的决定。第三组证据：1.《江陵县发展和改革局关于公安局片区拆墙透绿及街头绿化工程立项的批复》，批复的对象是被告的职能部门江陵县住房和城乡建设局，内容包括江建函〔2016〕16号及附件收悉；2.江陵县市政园林建设中心的事业单位法人证书，该事业单位法人的主办单位是江陵县住房和城乡建设局；3.工程建设项目招标代理协议书，该协议书的委托人是江陵县市政园林建设中心，招标内容包括围墙建筑拆除；4.中标通知书，内容是东成公司被确定为江陵县公安局片区拆墙透绿及街头绿化工程的中标人；合同协议书的发包人是江陵县市政园林建设中心；5.涉案房屋被强行拆除前后的照片。第三组证据拟证明涉案项目由被告下属的住房和城乡建设局具体负责立项，江陵县住房和城乡建设局设立江陵县市政园林建设中心，江陵县市政园林建设中心与东成公司签订协议，根据涉案违法决定的要求，安排东成公司强行拆除了原告的两栋平房及其围墙，砍掉了院内树木。第四组证据：1.《新华资产公司所拥有的位于江陵××××镇荆洪路三处房地产市场价值咨询建议书》。证明涉案房地产的市场价值经评估公司评估为133.08万元。被告江陵县政府辩称，一、原告的起诉系重复诉讼，人民法院应当裁定驳回起诉。原告诉答辩人行政强制决定一案于2017年7月7日经荆州市中级人民法院受理后，于2017年9月28日开庭审理，在法庭审理中，原告经审判长释明后未经许可中途强行退庭，并口头提出撤诉请求，荆州市中级人民法院于2017年11月3日作出（2017）鄂10行初23号行政裁定书，依法认定因原告当庭表示不愿意继续参加庭审，未经法庭许可中途退庭，按撤诉处理。该裁定已经生效。原告的代理人在审判长已经释明的情况下仍决定中途退庭，应当明确知道该诉讼行为所产生的法律后果。现原告再次以相同的事实和理由、且无正当事由再次起诉，其行为构成“重复起诉”与“已撤回起诉，无正当理由再行起诉的情形”，依法应当驳回起诉。二、本案的起诉超过法定期限。应裁定驳回起诉。行政诉讼的起诉期限为六个月，自知道和应当知道行政行为之日起算，答辩人分别于2016年12月2日、2017年3月1日向原告发出《督办新华书店院内平房拆除的通知》《拆除新华书店院内平房的通知》，故原告至迟应在2017年9月4日前提起诉讼。尽管原告于2017年7月7日向法院起诉，经法院审理已按撤诉处理，并不发生中止或中断的法律效力，原告的起诉已经超过法定期限。应当依法驳回起诉。三、答辩人作出行政决定的行为包括江政办电（2016）10号文、《督办新华书店院内平房拆除的通知》、《拆除新华书店院内平房的通知》均系内部行政管理行为，不具有可诉性，原告提起本诉讼不应当被受理，法院应当裁定驳回原告的起诉。四、原告房屋被拆除与答辩人无关，答辩人不是本案适格被告。根据中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设工作的若干意见》和中共江陵县委、江陵县下放关于开展“四城同创”工作的总体要求，决定拆除江陵城区行政事业单位围墙，推广开放街区制。江陵县住房和城乡建设局向江陵县发展和改革局提交了《关于申请审批公安局片区拆墙透绿及街头绿化工程立项的函》（江建函〔2016〕16号），申请对公安局片区拆墙透绿及街头绿化工程立项。2016年5月16日江陵县发展和改革局作出立项批复，其中包含该项目从荆州江路交警大队至江陵县公安局的道路、排水、强电、路灯绿化等基础设施进行改造。（原告属于公安局片区）项目立项后，工程业主江陵县市政园林建设中心于2016年12月26日通过江陵县公共资源交易中心网发布投标公告，通过江陵县公共资源交易中心进行招投标确定了东成公司为中标人。2017年3月6日江陵县市政园林建设中心与东成公司签订《建设工程施工合同》，合同约定由东成公司对江陵县公安局片区拆墙透绿及街头绿化工程进行施工，并对双方权利义务进行了约定，东成公司应当确保工程质量和施工安全。合同签订后，江陵县市政园林建设中心与东成公司均按照合同约定履行义务，江陵县市政园林建设中心将该片区工程发包给东成公司，一直由东成公司按照图纸施工，施工现场有专业的监理公司进行监督，江陵县市政园林建设中心与中标施工单位东成公司双方处于平等地位，按照合同办事。至于原告的两栋平房及院墙被谁拆除，答辩人不知情，答辩人不应当是本案被告。五、本案是民事纠纷，不应当提起行政诉讼。原告应提供证据来证明拆除其两栋房屋的具体实施单位，有必要时该具体实施单位追加为第三人参加诉讼，以还原事实真相。如果原告与该具体实施单位均是民事主体，那么原告与该具体实施单位双方之间的纠纷属于侵权责任纠纷，应作为民事案件处理，原告不应当提起行政诉讼。六、原告的损失没有合法、有效的证据支持。原告提出要求答辩人赔偿其房屋拆除所造成的损失133.08万元，按照“谁主张、谁举证”的原则，原告应当就其损失提供证据，而本案原告提供的是一份《房地产市场价值咨询意见书》，而该《房地产市场价值咨询意见书》并非司法鉴定报告，不具备合法证据的效力，原告应提供合法、有效的司法鉴定报告来支持其损失方面的诉讼请求，否则原告应承担“举证不能”的法律后果。综上所述，原告再次以相同的事实和理由提起诉讼，且起诉已超出法律规定期限。答辩人作出的行政决定（江政办电〔2016〕10号文）等均是内部行政管理行为，不具有可诉性，请求法院依法驳回原告起诉。被告江陵县政府在法定期限内提交了如下证据（均为复印件）：第一组证据：1.原告于2017年5月31日起诉被告江陵县政府的《行政起诉状》；2.湖北省荆州市中级人民法院（2017）鄂10行初23号行政裁定书。第一组证据拟证明原告对被告提起的诉讼为重复诉讼。第二组证据：1.江陵县发展和改革局文件：江发改审批〔2016〕54号；2.建字第2016（075）建设工程规划许可证；3.事业单位法人证书（江陵县市政园林建设中心）；4.建设工程项目招标代理协议书；5.江陵县公安局片区拆墙透绿及街头绿化工程《施工招标公告》；6.中标通知书；7.《合同协议书》。第二组证据拟证明江陵县公安局片区拆墙透绿及街头绿化工程经法定程序立项审批，已通过招投标方式发包给东成公司。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见为：第一组证据，对该证据的真实性合法性无异议，关联性有异议。该产权证明不能直接证明产权证上登记的房屋就是诉讼争议的房屋。第二组证据，真实性合法性无异议，关联性有异议。不能够直接证明是被告拆除了原告的房屋。第三组证据：对证据1-4的真实性合法性均无异议，对原告的证明目的有异议，该证据不能证实原告的房屋被拆除与被告有关联性。对证据5的证据三性均有异议，照片未显示具体的拍摄时间，也不能反映出具体实施拆除行为的对象。第四组证据，对该证据的合法性有异议，该证据并非司法鉴定，仅仅是一个咨询意见，不具备合法性。原告对被告江陵县政府提交的证据质证意见为:对第一组证据的真实性无异议，证明目的有异议。两次诉讼的诉讼标的不同，诉讼请求也不同，依据的事实与理由不同，且本次的诉讼请求没有被上次诉讼的裁判包含，本次诉讼与上次诉讼不构成重复起诉。第二组证据，真实性无异议，关联性有异议，与本案审理焦点（即被告作出的行政行为的合法性）没有关联性。证明目的有异议，涉案工程没有按照法律规定作出相应的公告及补偿程序，不是依法定程序进行的。综合庭审质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：第一组证据予以认可，可以证明原告的主体资格。第二组证据的真实性无异议，系本案的诉讼标的，是否合法，本院结合其他证据综合评判。第三组证据，系拆除房屋的相关证据，与本案审理的行政强制决定是否合法无必然联系。案涉三个通知并不必然导致房屋被拆除的行为，三个通知与房屋拆除行为之间无直接的关联性。第四组证据，在下文进行评判。本院对被告提交的证据认证如下：第一组证据行政裁定书系本院生效裁判文书，真实性、合法性、关联性予以确认，本次诉讼与上次诉讼是否构成重复起诉，本院在下文予以综合评判。对被告第二组证据，真实性予以确认，与本案诉讼标的不具直接关联性。经审理查明，被告江陵县政府2016年4月14日作出江政办电（2016）10号文《拆除江陵城区行政事业单位围墙的通知》，决定拆除江陵城区范围内部分行政事业单位的围墙，拆除围墙单位有荆江路的新华书店，拆除范围包括：围墙、门前广告招牌。2016年12月2日被告向江陵县新华书店发出了《督办新华书店院内平房拆除的通知》：“为创建国家级园林县城，根据我县2016年城市建设工作安排，现已启动县公安局片区的拆墙透绿改造工程，改造内容为道路、管网及绿化等。目前，该片区改造方案规划设计已经县规划委员会讨论通过，预计2016年12月开工建设，请你单位务必于2016年12月5日前将院内两栋平房自行拆除。”2017年3月1日被告向江陵县新华书店发出《拆除新华书店院内平房的通知》：“为创建国家园林县城，根据我县2017年城市建设工作安排，现已启动了江陵县新华书店所在的公安局片区拆墙透绿改造工作。改造内容为道路、管网及绿化等。目前，该工程项目已全面进入施工阶段。你单位所属的二栋平房（具体位置见附图）需拆除，请你在接到通知之日起三日内自行拆除，逾期不拆除，在施工过程中对房屋造成损失，由你单位自行负责。”原告持有江国用2010第2712068号国有土地使用权证、江陵房权证郝穴镇字第××房屋所有权证，系涉案房屋的所有权人，江陵县新华书店系使用权人。涉案房屋于2017年3月被拆除。本案开庭审理后，被告江陵县政府于2018年6月1日作出《关于撤销的通知》，即被告将本案2017年3月1日作出的《拆除新华书店院内平房的通知》予以撤销。原告知悉后，仍坚持原诉讼请求，故本院依法对原行政行为作出评价。另查明，原告2017年5月31日曾向本院就强拆行为提起确认强拆违法与赔偿两个诉讼，诉讼请求为：1、确认被告拆除原告房屋、围墙违法。2、判决被告赔偿拆除原告房屋所造成的损失2212638.16元。因原告当庭表示不愿意继续参加庭审，未经法庭许可，中途退庭，本院于2017年11月3日作出（2017）鄂10行初23号行政裁定书与（2017）鄂10行赔初5号行政赔偿裁定书，裁定按撤诉处理，上述两份裁判文书均已生效。本院认为，本案的争议焦点有三：一、新华资产公司是否具有原告诉讼主体资格，是否构成重复起诉。二、原告的第一项请求能否得到支持。三、原告的赔偿请求能否得到支持。一、关于新华资产公司是否具有原告诉讼主体资格。江陵县新华书店仅是涉案房屋使用权人，新华资产公司系该房屋所有权人，新华资产公司具有原告诉讼主体资格。关于是否构成重复起诉。原告2017年5月31日曾向本院就强拆行为提起确认强拆违法与赔偿两个诉讼，因原告中途退庭，本院于2017年11月3日裁定按撤诉处理，上述两个裁定书均已生效。原告在前述两案诉讼中，起诉强拆行为违法及要求赔偿，其诉讼标的是房屋拆除行为及赔偿请求；而在本案中，原告提起确认行政强制决定违法与要求赔偿之诉，本案第一项诉讼请求的诉讼标的为行政强制决定是否违法，虽然前后两诉的原告与被告相同，但诉讼标的不同，原告在本案中的该项诉讼请求尚未构成重复起诉。至于本案原告第二项诉讼请求“要求赔偿原告房屋被违法拆除所导致的损失133.08万元”是否构成重复起诉，本院在第三个焦点中综合评述。二、关于第二个焦点即被告作出拆除原告房屋、围墙的决定（包含《拆除江陵城区行政事业单位围墙的通知》《督办新华书店院内平房拆除的通知》《拆除新华书店院内平房的通知》）是否违法的问题。本院认为，根据原告的诉请，对本案被告的行政行为（包含作出涉案三个通知的行为）宜作为一个整体予以评价。《拆除江陵城区行政事业单位围墙的通知》与《督办新华书店院内平房拆除的通知》，这两个通知对原告的权利义务没有实质上的影响，也未对原告施加额外的义务，对原告没有强制约束力，故，对原告要求确认这两份通知违法的诉请，不予支持。本案中，对原告的权利义务有实质影响的是2017年3月1日被告作出的《拆除新华书店院内平房的通知》，从该通知的内容上讲，通知的对象为江陵县新华书店，而江陵县新华书店仅为房屋使用权人，并非房屋所有权人，被告作出《拆除新华书店院内平房的通知》明显不当，依法应予撤销，本案庭审后，被告江陵县政府于2018年6月1日作出《关于撤销的通知》，纠正了原行政行为，将案涉的第三个通知予以撤销，因原告坚持原诉讼请求，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法。”故对《拆除新华书店院内平房的通知》应予确认违法。三、关于是否支持原告要求133.08万元赔偿的问题。本院认为，被告作出涉案三个通知的行为，并未直接导致原告房屋实际损害的发生；房屋被拆除的行为才是导致房屋损失及赔偿补偿的直接原因，本案中，原告仅提供《新华资产公司所拥有的位于江陵××××镇荆洪路三处房地产市场价值咨询建议书》不能达到“房屋系被告拆除、被告应赔偿133.08万元损失”的证明目的。另外，原告2017年5月31日曾提起“要求江陵县政府赔偿拆除原告房屋所造成的损失2212638.16元”赔偿之诉，本院于2017年11月3日作出了（2017）鄂10行赔初5号行政赔偿裁定书，已发生法律效力，现原告在本案中再提起133.08万元赔偿涉及到重复起诉的问题。故对原告要求赔偿房屋被拆除的损失133.08万元的诉请，本院不予支持。综上，对被告2017年3月1日作出的《拆除新华书店院内平房的通知》确认违法，驳回原告其他的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告江陵县人民政府2017年3月1日作出的《关于拆除江陵县新华书店院内平房的通知》违法。二、驳回原告湖北省新华资产管理有限公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖北省新华资产管理有限公司和被告江陵县人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 盛 千审判员 王 阳审判员 孙开炎二〇一八年六月二十五日书记员 李丽红