山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初2号 原告路西高，男，1963年8月17日出生，汉族，住山东省聊城市。 原告段发才，男，1960年3月12日出生，汉族，住山东省聊城市。 原告肖朝岭，男，1963年7月22日出生，汉族，住山东省聊城市。 原告肖登燕，男，1964年3月25日出生，汉族，住山东省聊城市。 原告王孟珠，男，1959年12月21日出生，汉族，住山东省聊城市。 原告王银生，男，1954年11月28日出生，汉族，住山东省聊城市。 原告段德军，男，1975年1月25日出生，汉族，住山东省聊城市。 原告共同委托代理人孙培奉，山东国曜律师事务所律师。 原告共同委托代理人李晓宁，山东国曜律师事务所律师。 被告山东省人民政府，住所地济南市。 法定代表人龚正，省长。 委托代理人刘伟，山东省人民政府工作人员。 委托代理人王培国，山东康桥律师事务所律师。 原告路西高等诉被告山东省人民政府（以下简称省政府）履行职责一案，于2018年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告省政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年6月7日公开开庭审理了本案，原告路西高等共同委托代理人孙培奉、李晓宁，被告省政府委托代理人刘伟、王培国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告路西高等诉称：位于山东省聊城市境内的周公河流经原告世代居住的村落，历史上从没有与上、下界村民发生权属争议，河堤两岸也一直由原告等村民耕种管理。1992年，当地政府为了改善农田水利灌溉建设、有利于上下游抗旱排涝需要，由聊城市水利局、原聊城市西工乡人民政府、聊城市西王乡后十村民委员会签署了《聊城市河(沟、渠)道土地权属协议书》，明确周公河流经原告村集体的，河堤、河槽、滩地的面积为112946.2平方米，合169.4市亩。同时，三方约定“以上土地由水利管理部门统一管理，不经水利管理部门批准，不得擅自修建任何建筑。如确需修建的，在符合规划的前提下必须由管理部门批准后方可施工，否则，按违章建筑处理，后果自负。滩地内不准种植有碍行洪的作物和修建其它设施”。协议签署后，原告等村民一直按照约定使用上述上地，没有违反水利部门的管理要求。2012年，国家兴修南水北调工程，征用了原告村集体的部分河提滩地，有关部门按照每亩5.16万人民币的标准补偿了被征用土地的村民。2017年1月，聊城市人民政府启动了湖南路西延工程，又征用了原告村集体约500亩的集体土地，其中包括原告在内的80户村民耕种的周公河河堤及滩地44.1803亩土地。2017年5月，聊城市有关部门提出:因周公河两岸河堤滩地的土地使用权归聊城市水利局所有，只需补偿包括原告在内的用地村民每亩青苗损失费2.3万元，并向原告提供了聊国用(94)字第239号国有土地使用证复印件为证。原告才知道周公河两岸的土地被确权给了聊城市水利局，属于国有土地。原告认为:早在1986年《中华人民共和国土地管理法》己经颁布，聊城市土地管理部门应当依照法定程序对村集体、国有土地进行确权，在没有征得土地所在地村民同意、没有对村民支付任何补偿的情况下，摘自利用职权将原告集体土地确权为国有土地给聊城市水利局，属于行政违法行为并侵犯了原告的合法权益。而且，2012年兴修南水北调工程时，有关部门己经对周公河两岸的被征地村民按照每亩5.16万人民币的标准进行了补偿。原告作为村民代表，就湖南路西延项目涉及周公河征地补偿问题，于2017年9月5日向聊城市人民政府提出书面申请，要求聊城市人民政府依法协调。受聊城市人民政府指派，2017年9月18日，聊城市国土资源局东昌府分局向我们书面回复《关于湖南路项目周公河土地补偿情况的说明》，根据该说明的内容，我村被征地村民才得知被征用的周公河土地补偿款的去向，聊城江北水城旅游度假区政府有关部门没有向被征地村民按规定补偿属于与民争利。因该说明回避了我们村民补偿标准问题，而且被征地村民也没有领取任何补偿，没有与聊城市国土资源局东昌府分局达成土地征收补偿安置协议。聊城市人民政府并没有协调的结论。根据《山东省土地征收管理办法》第十三条之规定，原告于2017年9月26日，委托律师向省政府邮寄了《裁决申请书》，请求省政府依法裁决被征用的周公河土地44.1803亩应当由聊城市东昌府区国土资源局按每亩8.1万元的标准补偿给被征地村民。但时至今日，原告仍未收到省政府的任何答复。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，请求：要求被告履行行政职责，依法裁决由聊城市人民政府征用的周公河土地补偿款按每亩8.1万元标准由聊城市东昌府区国土资源局补偿给包括原告在内的被征地村民。庭审中，原告将诉讼请求变更为：要求被告履行行政职责，依法裁决由聊城市人民政府征用的周公河土地补偿款按每亩8.1万元标准由聊城市东昌府区国土资源局补偿给原告所在的村集体。 原告向本院提交如下证据：提交证据1、原告向被告邮寄送达的裁决申请书，证明我们在2017年9月22日向被告寄出了要求省政府裁决申请书及证据材料，我们已经将所有的证据材料提交给了被告，被告已经签收。证据2、2018年1月16日由聊城市国土资源局东昌府分局寄给原告的信访事项处理意见书一份，证明被告提交的所谓2017年12月11日的信访事项处理意见书原告没有收到。证据3、山东省国土资源厅信访事项复核意见书，信核字（2016）11号。证明应当将被征用的土地的补偿款全部支付给被征地村民。证据4、聊城市人民政府关于拟征收侯营镇罗庄村等土地的公告，编号是聊政通字（2016）16号、聊城江北水城旅游度假区管理委员会文件（聊江管发[2016]187号）及聊城市国土资源局东昌府分局2016年12月13日关于湖西街道后石村拟征收土地补偿安置方案，用来证实土地已经被征收，并且公布了土地安置方案。证据4来源于政府官网的公开信息。证据5、94年的国土证和周公河周边土地补偿标准和补偿数额公示明细表，盖有村委会的公章，时间是2017年5月9日—5月11日。证据6、2017年9月12日聊城市国土资源局东昌府分局关于湖南路项目周公河土地补偿情况说明，证实涉案的周公河河滩已经被征用。 被告省政府答辩称：一、原告的裁决申请不符合受理条件。根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）的规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿安置方案不服要求裁决的，应当依照《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定向上一级地方人民政府申请行政复议。批准征收土地是处理征地补偿安置标准争议的前提，目前，聊城市国土资源局就涉案土地征收正在组卷上报，山东省人民政府尚未批准实施征收。原告如对征地补偿安置方案不服，应当待山东省人民政府批准征收集体土地，聊城市人民政府批准聊城市国土资源局拟订的征地补偿安置方案之后，才可以向山东省人民政府提出行政复议申请。因此，原告的裁决申请不符合受理条件。二、答辩人对原告的《裁决申请书》已经作出处理。2017年9月24日，答辩人收到原告《裁决申请书》，经审查，聊城市国土资源局东昌府分局《关于群众反映湖南路西延项目违法占地信访案件情况说明》明确告知原告涉案土地尚未批准征收，聊城市国土资源局正在进行组卷上报工作。原告的《裁决申请书》名为“裁决”，但没有提交聊城市人民政府批准的征地补偿安置方案，也不是针对征地补偿安置方案确定的补偿安置标准提出裁决（复议）申请，而且被申请人不是聊城市人民政府而是聊城市国土资源局东昌府分局和聊城市江北水城旅游度假区财政局，逻辑关系混乱。鉴于原告反映的事项，涉及历史遗留的土地权属争议及补偿款发放争议，2017年10月12日，答辩人根据《信访条例》的规定，按照“属地管理、分级负责”的原则将原告申请事项转聊城市人民政府处理。聊城市人民政府签收后责成聊城市国土资源局进行处理。2017年12月11日，聊城市国土资源局作出《信访事项处理意见书》作出处理并回复原告。综上所述，原告的裁决申请不符合受理条件，答辩人对原告的《裁决申请书》已经作出处理，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向本院提交如下证据：证据1、省委省政府信访事项登记单。证据2、聊城市国土资源局东昌府分局《信访事项处理意见书》。证据3、送达回证、快递单。证据1-3证明2017年9月24日，被告收到原告的《裁决申请书》，经审查，聊城市国土局东昌府分局《关于群众反映湖南路西延项目违法占地信访案件情况说明》明确告知原告涉案土地尚未征收，聊城市国土资源局正在组卷上报工作。原告的《裁决申请书》名为“裁决”，但没有提交聊城市人民政府批准的征地补偿安置方案，也不是针对征地补偿安置方案确定的补偿安置标准提出裁决（复议）申请，而且被申请人不是市人民政府，而是聊城市国土资源局东昌分局和聊城市江北水城旅游度假区财政局，逻辑关系混乱。鉴于原告反映的事项，涉及历史遗留的土地权属争议及补偿未发放争议，2017年10月12日，被告根据《信访条例》的规定，按照“属地管理、分级负责“的原则将原告申请事项转聊城市人民政府处理。聊城市人民政府签收后责成聊城市国土资源局进行处理。2017年12月11日，聊城市国土资源局作出《信访事项处理意见书》作出处理并回复原告。 原告对被告提交的证据质证称：对证据1的真实性没有异议，但是我们认为我们要求裁决是依据《山东省土地征收管理办法》提出的裁决申请，无论该裁决所反映的内容或形式是否存在不当，但均不属于信访事项，被告把原告要求裁决的内容作为信访事项转到下级部门处理没有任何法律依据，属于不作为。对证据2信访事项处理意见书，原告没有从聊城市国土资源局东昌府分局收到该证据，在诉讼前也没有在被告处收到该证据。对证据3的送达回证的真实性有异议，通过原告查询，该送达回证是不存在的。 被告省政府对原告提交的证据质证称：对证据1真实性没有异议，被告确实收到了原告的《裁决申请书》。对证据2也没有异议，原告的证据2和被告的证据2内容除了补偿标准数额表述不一致外（数额相同），其他内容一致。对证据3真实性没有异议，但是对关联性有异议，该证据与本案没有关联性。在程序上，不能证明原告的裁决申请书是法律意义上的裁决。在实体上，也可以证明了原告并非涉案土地的权利人。对证据4的真实性需要庭后核实，原告在提出申请时并没有向被告一并提交，该材料被告在作出处理时并不是作出处理的依据，因此被告认为该证据与被告的处理行为没有关联性。该证据标注的很明确是“拟征收”，而不是“征收”，在该公告发布的时候，地还没有被实际征收。对证据5中的94年的国土证没有异议，与被告的证据2基本吻合，涉案土地已经是国有农用地，权属是聊城市水利局，而不归原告。对证据5中的补偿明细表真实性需要核实，被告认为该表格与本案原告的申请没有法律上的利害关系，事实上可能有牵扯。对证据6没有异议，与被告的证据2基本吻合。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据与被告提供的证据均具有真实性，且与本案具有关联性，本院予以采纳。 经审理查明，原告路西高等均系聊城市东昌府区湖西街道后十村村民。2016年12月13日，聊城市国土资源局东昌府区分局公布《关于湖西街道后十村拟征收土地补偿安置方案》，该方案主要载明：“根据聊城市人民政府决定，为聊城江北水城旅游度假区建设用地的需要，拟征收湖西街道后十村集体土地。按照《山东省土地征收管理办法》的有关规定，我局会同有关部门拟订了《土地征收补偿安置方案》，已报请聊城江北水城度假区管理委员会研究同意，现公示如下：......。二、征收土地补偿标准。（一）关于土地征收的补偿安置费标准。该方案规定按照山东省人民政府鲁政字（2015）286号文件公布的征地综合片区地价标准执行，拟征收土地位于区第二级片区，补偿标准为5.8万元／亩，土地补偿安置费总额为443.9958万元。其中，建设用地部分土地补偿安置费227.8095万元，在拆迁补偿费中落实，不再另行拨付，农用地土地补偿安置费216.1863元，由度假区财政局拨付。（二）农用地部分地上附着物及青苗补偿费：青苗及地上附着物补偿费按2.3万元／亩......。三、安置意见。（一）土地征收补偿安置费总计216.1863元，由聊城江北水城旅游度假区财政局拨付到后十村村委会，由村民代表大会研究分配方案。……”。2016年12月13日，聊城江北水城旅游度假区管理委员批复同意该《关于湖西街道后十村拟征收土地补偿安置方案》。 2017年9月5日，原告路西高等人向聊城市人民政府提出书面申请，要求就湖南路西延项目涉及周公河征地补偿问题依法进行协调。聊城市人民政府将该事项转聊城市国土资源局东昌府分局办理。2017年9月18日，聊城市国土资源局东昌府分局回复《关于湖南路项目周公河土地补偿情况的说明》，主要内容如下：涉案土地归聊城市江北水城旅游度假区管理。湖南路西延项目共涉及周公河国有农用地57.411亩，依据《山东省土地征收管理办法》有关规定，对收回周公河国有农用地补偿标准参照征收该片区集体土地补偿标准8.1万元／亩（征地片区综合地价5.8万元／亩+地上附着物包干2.3万元／亩）进行补偿，并以征地预存款的形式拨至度假区财政专户，由度假区管委会据实进行补偿。 2017年9月26日，原告等人向被告省政府寄送《裁决申请书》，请求事项为：请求省政府依法裁决被征用的周公河土地补偿款按每亩8.1万元标准补偿给被征地村民。2017年10月12日，被告省政府将上述裁决申请书转至聊城市人民政府处理。聊城市人民政府将该事项作为信访事项，转聊城市国土资源局东昌府区分局予以办理。此后，原告路西高等人收到的聊城市国土资源局东昌府区分局于2018年1月16日作出的信访事项处理意见书载明：“经调查，你们反映的湖南路西延项目设计的周公河土地属国有农用地，根据聊城市人民政府《关于区划调整后跨区河渠管理问题的会议纪要》（〔2013〕第56号）文件精神，周公河土地归聊城江北水城旅游度假区农业委员会管理。湖南路西延项目共涉及周公河国有农用地57.411亩，依据《山东省土地征收管理办法》有关规定，国有农用地补偿标准参照该片区集体土地征收补偿标准执行，土地征收补偿安置费按5.8万元／亩补偿给土地权属单位，青苗及地上附着物补偿费按2.3万元／亩补偿给相关权利人，上述补偿费用已经足额到位。” 2017年12月11日，原告等人认为被告省政府就其裁决申请书未作出答复，违反法律规定，因而提起本次行政诉讼。 另查明，1994年7月16日，聊城市土地管理局颁发的聊国用（94）字第239号国有土地使用证载明，涉案土地性质已变更为国有性质，用途为排涝河道，权利人为聊城市水利局。 本院认为，2016年12月13日，聊城市国土资源局东昌府区分局公布的《关于湖西街道后十村拟征收土地补偿安置方案》中，涉案土地的征收土地补偿标准，系按照山东省人民政府鲁政字（2015）286号文件公布的征地综合片区地价标准制订为5.8万元／亩，地上附着物及青苗补偿费按2.3万元／亩予以补偿，二者相加涉案土地的总补偿额为8.1万元／亩。原告路西高等人向被告省政府申请裁决时，亦请求省政府按每亩8.1万元标准依法裁决给被征地村民，故从涉案补偿安置方案制定的标准和依据看，与原告路西高等人主张的补偿标准，并无不同。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。但是，根据本院查明的事实看，鉴于涉案土地的权属已经发生变化，已经于1994年7月16日被土地行政主管部门确权给权利人聊城市水利局，而非原告路西高等人所在的村民集体组织，因此，聊城市国土资源管理部门在制定涉案土地的征收补偿安置方案时，将涉案土地的补偿总额规定了不同的拨付方式，并未将涉案土地的全部补偿款项直接拨付给原告路西高等人所在的村民委员会，故原告路西高等人才向被告省政府提起本次裁决申请。因此，从上述过程分析看，原告路西高等人虽以申请对征地补偿标准予以的裁决的名义，向被告省政府提出征地补偿标准裁决申请，但原告实质并非对征地补偿标准与土地征收部门存在争议或纠纷，而是在涉案土地补偿款的拨付方式和拨付对象方面，与当地征收部门存在争议，因此，原告该类性质申请情形不符合《中华人民共和国土地管理条例》第二十五条规定的法定情形，被告省政府对原告路西高等人此种类型的裁决申请，并不负有法定的受理与裁决职责。被告省政府在接到原告路西高等人的此种性质的裁决申请后，及时将该申请转至地方人民政府处理，并无不当。 综上，原告路西高关于被告省政府不履行法定职责违法，请求被告省政府履行裁决职责的诉讼请求，不符合法律规定，依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告路西高、段发才、肖朝岭、肖登燕、王孟珠、王银生、段德军的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告路西高、段发才、肖朝岭、肖登燕、王孟珠、王银生、段德军共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至山东省高级人民法院。 审 判 长  刘继英 人民陪审员  陈 健 人民陪审员  时跃荣 二〇一八年六月二十八日 书 记 员  赵 莹