广西壮族自治区桂林市七星区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂0305行初3号 原告：秦季连，男，1965年6月21日生，汉族，初中文化，桂林市人，务农，住桂林市雁山区。 委托代理人：谢忠君，广西昊旺律师事务所律师。 被告：桂林市规划局，住所地桂林市临桂路12号，统一社会信用代码：114503000076360283。 法定代表人：周彦，局长。 委托代理人：蔡建仁，该局法制科副科长。 委托代理人：刘训迪，广西中心律师事务所律师。 被告：桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人：秦春成，市长。 委托代理人：田绍萍，桂林市法制办公室工作人员。 委托代理人：周艺黎，桂林市法制办公室工作人员。 原告秦季连诉被告桂林市规划局、桂林市人民政府不服行政处罚决定、行政复议决定纠纷一案，于2018年1月16日诉至本院，本院于2018年1月16日立案受理。本院依法组成合议庭，于2018年5月8日公开开庭审理了本案。原告秦季连及其委托代理人谢忠君，被告桂林市规划局的委托代理人蔡建仁、刘训迪，桂林市人民政府的委托代理人田绍萍、周艺黎到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告桂林市规划局于2017年6月28日对原告作出市规行决字[2017]七星第046号《广西建设行政处罚决定书》，该决定书认定：原告在朝阳乡××村委××南侧约20米处建设简易房121平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告桂林市规划局对原告作出限2017年7月6日前自行拆除该违法建筑的行政处罚。原告不服，向被告桂林市人民政府申请复议，被告桂林市人民政府于2017年11月10日作出市政复决字[2017]159号行政复议决定书，认为：原告擅自在朝阳乡××村委××南侧约20米处建设简易房121平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，被告桂林市规划局作出的市规行决字[2017]七星第046号《广西建设行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：维持被申请人桂林市规划局于2017年6月28日作出的《广西建设行政强制处罚决定书》（市规行决字[2017]七星第046号）。 原告秦季连诉称，被告桂林市规划局作出的市规行决字(2017)七星第046号《广西建设行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误，1999年政府在建设桂磨公路时征用了原告大部分的耕地，2006年雁山区人民政府筹备用地征石灰洲的地,原告又被征用了3亩耕地,原告为了解决生存问题于2006年在自家住房旁边建了约140平方米的简易房用于经营农家乐。被告桂林市规划局于2017年6月28日作出市规行决字(2017)七星第046号《广西建设行政处罚决定书》,以原告建设上述的简易房违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定决定：限原告于2017年7月6日前自行拆除该违法建筑。原告认为被告桂林市规划局作出的该行政处罚决定是认定事实不清、适用法律错误,因为原告的简易房是在2006年建好并使用的，而《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日施行,因此该法对原告于2006年修建简易房的行为无溯及力，所以被告桂林市规划作出的市规行决定(2017)七星第046号《广西建设行政处罚决定书》是认定事实不清、适用法律错误。被告桂林市人民政府在认定事实不清、适用法律错误的情况下仍然作出市政复决字(2017)159号《行政复议决定书》，决定维持被告桂林市规划局于2017年6月28日作出的市规行决字(2017)七星第046号《广西建设行政处罚决定书》是错误的。原告因不服被告桂林市规划局作出的市规行决字(2017)七星第046号《广西建设行政处罚决定书》，向被告桂林市人民政府申请行政复议,被告桂林市人民政府于2017年11月10日作出市政复决字(2017)159号《行政复议决定书》，决定维持被告桂林市规划局于2017年6月28日作出的市规决定字(2017)七星第046号《广西建设行政处罚决定书》。综上所述，被告桂林规划局作出的市规行决字(2017)七星第046号《广西建设行政处罚决定书》认定事实不清、适用法律错误。被告桂林市人民政府作出市政复决字(2017)159号《行政复议决定书》，决定维持被告桂林市规划局作出的市规行决字(2017)七星第046号《广西建设行政处罚决定书》是错误的。为维护合法权益,原告诉至法院，请求判决：1、撤销被告桂林市人民政府作出的市政复决字【2017】159号《行政复议决定书》；2、确认被告桂林市规划局作出市规行决字【2017】七星第046号《广西建设行政处罚决定书》的行政行为违法；3、由被告承担本案诉讼费。 原告对其主张向本院提交的证据有：1、要求开办农家乐的报告，证明原告于2006年8月23日向桂林市雁山区人民政府提出申请使用自有的旧瓦房（涉案房屋）开办农家乐；2、建筑材料采购单，证明原告于2006年10月25日、28日，11月22日先后三次向展鹏结构金属材料有限公司采购建筑材料，证明涉案房屋是原告于2006年年底所建；3、照片，证明原告的旧房子不能居住，现原告家人都居住在涉案房屋，如果被强拆涉案房屋，原告及家人将无房可住；证据4、证人证言，证明证人于2006年受雇于原告一起搭建涉案简易房。 被告桂林市规划局辩称，一、涉案行政行为主体合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款和第六十四条的规定，第一被告作为桂林市规划行政主管部门，依法负有对行政区域内违法行为予以查处的职责，有权作出本案被诉行政行为。二、涉案违法事实存在。原告在朝阳乡××村委××南侧约20米处建设的简易房位于城市规划区内，且未依法办理建设工程规划许可证件，严重影响城市规划，属于违法建设。三、涉案处罚决定适用法律正确。根据《关于转发全国人大常委会法工委办公室的通知》（建法〔2012〕43号），违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态。原告擅自建设简易房并使用至今的行为，具有违法连续性，且拒不配合调查，拒不如实陈述违法事实，被告依法适用《中华人民共和国城乡规划法》对原告进行处罚是正确的。四、被告的执法程序合法。被告依据《中华人民共和国行政处罚法》和《广西壮族自治区行政执法程序规定》的有关规定，于2017年4月8日对原告建设涉案房屋一事进行立案调查，向原告送达了《住房和城乡建设行政执法调查通知书》要求原告依法接受调查，并进行了现场勘验，此有桂林市七星区朝阳乡人民政府工作人员见证。被告于2017年6月19日作出并向原告送达了《行政处罚告知书》，告知拟对其作出的行政处罚决定及其依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利，但原告并未在规定的期限内要求陈述、申辩或申请听证。因此被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第六十四条的规定，于2017年6月28日向原告下发了《广西建设行政处罚决定书》（市规行决字〔2017〕七星第46号），并依法送达了原告。因此，被告的行政执法程序是合法有效的。五、涉案处罚决定处罚适当。由于原告的擅自建设行为未办理规划审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，严重违反了城乡规划，且无法采取改正措施，故被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对其作出限期拆除违法建筑的行政处罚是适当的。综上所述，被告认为对原告违法建设行为作出的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚适当。请法院依法驳回原告诉讼请求。 被告桂林市规划局向本院提交了以下证据、依据：依据1、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款和第六十四条，证明被告桂林市规划局具有负责本行政区域内城乡规划工作的职权证据；2、行政执法委托书，证明被告依法委托桂林市七星区城市管理监察大队执法；依据3、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，证明原告的建设行为属于违法建设；依据4、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。证明：原告违反该法所要承担相应的法律责任；证据5、《桂林市城市总体规划图（1985—2000）》，证明原告涉讼建筑位于桂林市城市规划区范围内；证据6、调查笔录，证明原告未在规定时间到指定地点接受调查询问，有桂林市朝阳乡人民政府工作人员为证；证据7、现场检查（勘验）笔录、现场照片，证明原告涉讼违法建筑的基本情况；证据8、立案表，证明案件适用一般程序；证据10、执法调查通知书、送达回证，证明被告已依法书面通知原告做好接受调查询问，并依法送达通知书；证据11、审批表，证明案件调查终结，由受被告委托的执法单位提出处理意见，经被告审核同意；证据12、行政处罚（听证）告知书、送达回证，证明被告在作出行政处罚之前已依法履行了告知义务，依法送达了告知书；证据13、行政处罚决定书、送达回证，证明被告依法对原告作出了具体行政行为，并依法送达了处罚决定书。 被告桂林市人民政府辩称，一、桂林市规划局具有作出《广西建设行政处罚决定书》（市规行决字【2017】七星第0461号）的行为并无不当。本案原告未经城乡规划行政主管部门批准，擅自在朝阳乡××村委××南侧约20米处建设简易房121平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，被告桂林市规划局作出的市规行决字[2017]七星第046号《广西建设行政强制处罚决定书》并无不当，本政府经复议后维持该决定是正确的。二、本案中，桂林市人民政府收到原告所提交复议申请后，经审查符合法定受理条件并予以立案，后依法向案件当事人送达了案件受理通知书《行政复议法》第二十二条规定，本政府进行了书面审理后，依法作出市政复决字(2017)159号《行政复议决定书》，并依法送达当事人。综上，本政府作出的复议决定的程序符合法律规定。综上可知，桂林市规划局作出涉案46号行政处罚决定书及本政府作出涉案159号行政复议决定书，事实认定清楚，证据充分，程序合法，原告要求该46号行政处罚决定书及159号复议决定书既无事实依据，也无法律依据，人民法院依法应予判决驳回其诉讼请求。 被告桂林市人民政府向本院提交了证明复议决定合法的以下证据、依据：证据1、行政复议立案呈批表，证明复议机关于2017年8月24日同意立案受理原告的复议申请；证据2、《案件受理通知书》（市复受字【2017】108号）及送达回证；证明复议机关将《案件受理通知书》（市复受字【2017】108号）送达原告；证据3、行政复议案件（市政复决字【2017】159号）送达回证，证明复议机关将市政复决字【2017】159号决定书依法送达原告。 经庭审质证，原告对被告桂林市规划局提供的证据、依据质证意见为：对法律条款本身及证据真实性无异议，但认为涉案处罚决定适用的法律错误。原告对被告桂林市人民政府提供的证据、依据质证意见为：对证据的真实性无异议，但认为复议决定认定事实不清、适用法律依据错误。 被告桂林市规划局对原告提供的证据质证意见为：对证据1的真实性无异议，对关联性有异议；该报告上写的是雁山区人民政府申请，只有雁山区柘木镇大龙门村加盖的公章，只能证明向村委会提出过申请，而该村委会并无相关批准建房资格，即证明了原告并未获得相关部门建房批准。对证据2的真实性合法性关联性均有异议。采购单上没有第三方的签字，无真实性；采购单并不能证明原告的建房时间；被告曾要求原告方提交建房相关材料而原告未提交。对证据3认为不能达到原告证明目的，照片只显示出一群人在娱乐，不能证明原告占有该房屋。对证据4的真实性关联性和证明目的均有异议，原告当庭提交的照片并不能证明照片中的房屋是原告自有房屋；即便原告旧房无法居住也无法律依据支持其在无规划部门没有批准的情况下自行建房。 桂林市人民政府对原告提供的证据质证意见为：与桂林市规划局的质证意见一致。 二被告相互之间对各自提交的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：本院对原告提供的证据1、2、3、4的证明目的不予认定，对二被告提供的全部证据予以认定。 经审理查明，被告桂林市规划局与桂林市七星区城市管理监察大队（以下简称城管大队）于2017年1月1日签订《行政执法委托书》，将违法建设的查处工作委托给城管大队实施。原告因涉嫌在在朝阳乡××村委××南侧约20米处违法建设房屋，于2017年4月8日被桂林市规划局进行立案调查，由城管大队执法人员制作《现场检查（勘验）笔录》，该笔录载明原告建设简易房121平方米。同日，城管大队向原告作出《调查通知书》。2017年4月13日，城管大队制作询问笔录，记录原告未予配合调查的事实。2017年6月19日，桂林市规划局向原告送达《住房和城乡建设行政处罚(听证)告知书》。原告未在法定期限内提出听证申请，对涉嫌拟查处的违法建筑亦未能提供建房规划审批手续。2017年6月28日，桂林市规划局作出《广西建设行政处罚决定书》(市规行决字[2017]七星第046号)，认定：原告在在朝阳乡××村委××南侧约20米处建设简易房121平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告桂林市规划局对原告作出限2017年7月6日前自行拆除该违法建筑的行政处罚。原告不服，向被告桂林市人民政府申请复议，被告桂林市人民政府于2017年11月10日作出市政复决字[2017]159号行政复议决定书，认为：原告擅自在朝阳乡××村委××南侧约20米处建设简易房121平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，被告桂林市规划局作出的市规行决字[2017]七星第046号《广西建设行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：维持被申请人桂林市规划局于2017年6月28日作出的《广西建设行政处罚决定书》（市规行决字[2017]七星第046号）。本案中，原告以涉案46号行政处罚决定书、159号复议决定书均未查明涉案房屋建设于2006年属认定事实不清，依据2008年1月1日施行的城乡规划法对原告建房行为进行处罚属适用法律错误为由，诉至本院，提出前述诉讼请求。 本院认为，被告桂林市规划局作为具有城市规划管理方面的行政处罚权的行政机关，其执法主体适格。原告主张其建设的涉案简易房未违法但却未提供相应的建房规划审批手续，故对其此项意见本院不予采纳，涉案房屋确系违法建筑。原告亦主张涉案房屋实建于2006年，并为此提供采购单、证人证言等证据予以证实，但其在被告桂林市规划局向其发出《调查通知书》后，却未配合调查向被告桂林市规划局提交其建房相关的材料，被告桂林市规划局辩称其因此无法查实涉案房屋建房时间、遂未能在涉案46号处罚决定书上作该事项记载、此亦未违反法律规定，对此意见本院予以采纳；故原告主张被告未于涉案46号处罚决定书上记载其建房时间属认定事实不清之意见本院不予采纳。根据住房城乡建设部《关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》（建法〔2012〕43号）的规定，因违法建设行为带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定该行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起两年内发现的，应当对违法行为进行处罚。截至被告作出涉案行政处罚决定书时，原告擅自建设涉案简易房并使用至彼时的行为，具有违法连续性，被告桂林市规划局适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定是正确的；故原告认为被告适用法律错误之主张本院不予采纳。综上，被告桂林市规划局对原告作出的行政处罚决定认定主要事实清楚，所依据的主要证据充分，程序合法，适用法律正确。原告对此行政处罚决定不服，并向桂林市人民政府申请行政复议，被告桂林市人民政府作为复议机关，依法享有受理不服其下级机关作出的行政行为而提起的行政复议申请，并依法作出行政复议决定的法定职责。被告桂林市人民政府受理原告复议申请后，作出市政复决字[2017]159号行政复议决定书，认定被告桂林市规划局作出的涉案46号处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确，遂依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持涉案46号处罚决定书；据此可知，原告主张前述159号复议决定书认定事实不清、适用法律错误之意见，无充分依据，本院不予采纳。综上所述，原告要求撤销被告桂林市人民政府作出的市政复决字[2017]159号《行政复议决定书》及确认被告桂林市规划局作出市规行决字【2017】七星第046号《广西建设行政处罚决定书》的行为违法之诉讼请求，无事实、法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告秦季连的诉讼请求。 本案收取案件受理费50元（原告已预付本院），由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元『收款单位：应解汇款及临时存款（桂林市中级人民法院），账号：20×××16，开户行：农行桂林高新支行』，上诉于桂林市中级人民法院。递交上诉状后七日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。 审 判 长  廖 诺 人民陪审员  明卫平 人民陪审员  苏金华 二〇一八年六月四日 书 记 员  俞蒋燕