广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）桂行终542号 上诉人（一审原告）陆川县珊罗镇四乐村第九村民小组。 诉讼代表人覃波，组长。 委托代理人覃第森，男，1969年2月出生，汉族，住陆川县。 上诉人（一审原告）陆川县珊罗镇四乐村第十七村民小组。 诉讼代表人覃钢，组长。 委托代理人覃礼坤，男，1946年9月出生，汉族，住陆川县。 两上诉人共同委托代理人戴廷民，广西泰盛律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）陆川县人民政府。住所地：陆川县温泉镇通政街**。 法定代表人蒙启鹏，县长。 委托代理人王洪，广西桂立恒律师事务所律师。 委托代理人林乾钊，陆川县林业局干部。 被上诉人（一审被告）玉林市人民政府。。住所地：玉林市玉东大道**城东办公大楼 法定代表人苏海棠，市长。 委托代理人周枳杰，玉林市法制事务所工作人员。 委托代理人罗广秋，玉林市法制事务所工作人员。 一审第三人陆川县平乐镇桥头村第十八村民小组。 诉讼代表人覃兆权，组长。 委托代理人陈文兵，广西华锦律师事务所律师。 一审第三人陆川县东成水库管理所。 法定代表人陈广彬，所长。 上诉人陆川县珊罗镇四乐村第九、第十七村民小组（以下简称四乐村九组、十七组）因诉陆川县人民政府（以下简称陆川县政府）土地行政确权及玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）行政复议纠纷一案，不服玉林市中级人民法院（2015）玉中行初字第69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于公开开庭审理了本案。上诉人四乐村九组诉讼代表人覃波、委托代理人覃第森，四乐村十七组诉讼代表人覃钢、委托代理人覃礼坤及两上诉人共同委托代理人戴廷民，被上诉人陆川县政府委托代理人王洪、林乾钊，玉林市政府委托代理人周枳杰、罗广秋，一审第三人陆川县平乐镇桥头村第十八村民小组（以下简称桥头村十八组）诉讼代表人覃兆权及委托代理人陈文兵到庭参加诉讼。一审第三人陆川县东成水库管理所经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 玉林市中级人民法院一审查明：坐落于陆××桥头村东成水库库区的山岭（以下统称讼争山岭）名称分别是：竹沙冲北边岭排；木梳岭；屋地坡、马鞍山、耕和冲对面岭、长冲入时右边岭排、长冲足；长冲北面岭排、耕禾冲南面岭排；耕禾冲北面岭排中间凹凼、耕禾冲北边岭排凼、耕禾冲足以出右边岭；寻立冲北边岭排、六社冲；六阳冲西边岭排；六阳冲东边岭排；榄子田头、冲尾足及酒瓶地坪、排塘窝；筷对岭；白花坑、水广冲东西岭排；旱冲、贡元冲口、贡元冲尾；旱冲对面岭、生鬼冲；鬼头岭。讼争山岭的面积约744.4亩。讼争山岭在土改时期，属东成乡六塴片1队、2队、3队、4队共同所有。1957年建成东成水库时东成乡六塴片1队的全队村民以及2队、3队的部分村民搬迁到现珊罗镇四乐村落户，1队组成现在的十七组，2队、3队搬迁的村民组成现在的九组，2队、3队未搬迁的村民合并组成平乐公社冲表大队下六塴队，原4队改为上六塴队。1970年冲表大队上六塴队与下六塴队合并为平乐公社桥头大队18队，即现在的桥头村十八组。平乐公社冲表大队以《冲表大队落实七项政策的决议方案》（以下简称62年《方案》）将讼争山岭固定给六塴片上六塴队和下六塴队。1962年10月，珊罗人民公社管理委员会与陆川东成水库灌溉工程管理所签订了《东成水库山林处理合同书》（以下简称62年《合同》），该合同不涉及讼争山岭范围内的土地。1982年县政府作出的[陆政发字（82）第8号]《县人民政府关于划定东成水库水利工程管理用地和保护范围的决定》（以下简称8号文件）明确要执行62年《合同》。1988年陆川县水电局制定的《陆川县东成水库库区林场原搬迁户及有关队的山岭界址面积表》（以下简称88年面积表）把部分讼争山岭确认给四乐村九组、十七组，但88年面积表不属于山岭权属凭证。四乐村九组、十七组对讼争山岭进行过发包、出租等管理行为。东成水库承认自62年《合同》签订后从未对讼争山岭进行过管理，其亦不主张讼争山岭权属。2006年2月，四乐村九组、十七组与桥头村十八组对讼争山岭发生权属纠纷。陆川县政府认为，1962年平乐公社冲表大队以62年《方案》将讼争山岭固定给六塴片上六塴队和下六塴队，事实清楚，证据充分。62年《合同》和8号文件均未将讼争山岭调整给四乐村九组、十七组。陆川县政府作出陆政处字[2015]7号《陆川县人民政府关于珊罗镇四乐村第9、17村民小组与平乐镇桥头村第18村民小组林地权属纠纷的处理决定书》（以下简称7号决定），将讼争山岭确权给桥头村十八组。四乐村九组、十七组均不服申请行政复议，市政府作出了玉政复决字[2015]第41号行政复议决定书（以下简称41号复议决定），维持7号决定。四乐村九组、十七组仍不服，向法院提起行政诉讼，请求判决撤销7号决定和41号复议决定。 玉林市中级人民法院一审另查明：桥头村十八组于向陆川县政府申请山岭确权，陆川县政府于作出陆政处字[2011]1号处理决定，该决定将讼争山岭分别确权给四乐村九组、十七组按份所有。桥头村十八组不服申请行政复议，玉林市政府为此作出玉政复决字[2011]第21号行政复议决定，撤销了陆政处字[2011]1号处理决定。四乐村九组、十七组不服向陆川县人民法院提起行政诉讼，陆川县人民法院为此作出（2011）陆行初字第27号行政判决，该判决维持了玉政复决字[2011]第21号行政复议决定，四乐村九组、十七组向陆川县政府重新提出确权申请，陆川县政府于作出陆政处字[2013]2号处理决定，将讼争山岭确定为国有，使用权按份由四乐村九组、十七组分别享有。桥头村十八组、四乐村九组、十七组不服均申请行政复议,玉林市政府作出玉政复决字[2013]第14号复议决定，维持了陆政处字[2013]2号处理决定。桥头村十八组、四乐村九组、十七组不服向陆川县人民法院提起行政诉讼，陆川县人民法院为此作出（2013）陆行初字第18号行政判决，撤销了陆政处字[2013]2号处理决定。四乐村九组、十七组再次向陆川县政府提出确权申请，陆川县政府遂作出本案被诉的7号决定。 玉林市中级人民法院一审认为：四乐村九组、十七组对自己一方的权属主张负有举证责任，但四乐村九组、十七组在本案诉讼中举证不能。理由是四乐村九组、十七组提供的1952年的《土地房产所有证存根》（下称52年《存根》）与讼争山岭没有关联性，不能证明讼争山岭曾为四乐村九组、十七组所有，也不能证明现应为四乐村九组、十七组所有。而且《存根》亦不能推翻他方当事人提供的证据所具备的真实性。62年《合同》亦不能证明讼争山岭为四乐村九组、十七组所有，理由是62年《合同》的处分内容并不涉及讼争山岭权属的归属，并且现有证据并不能证明讼争山岭在1957年修建东成水库时已划为国有由东成水库管理，东成水库对讼争山岭的权属并没有合法的处分权，故四乐村九组、十七组以52年《存根》和62年《合同》为据主张讼争山岭的权属不予支持。在管理事实方面，四乐村九组、十七组向本院提供的证明其管理讼争山岭是合法管理的证据不具有证明效力，理由是四乐村九组、十七组对讼争山岭的使用管理不排除侵权情形，这些证据不能证明四乐村九组、十七组的管理使用行为属于合法行使讼争山岭所有权的行为，不具备关联性。故从管理事实方面的证据来说，亦不支持四乐村九组、十七组的权属主张。相反，62年《方案》的形成符合我国上一世纪“四固定”时期的历史政策背景，其中的内容清楚明确，所证明的事实与其他可采信的证据、与桥头村十八组长期管理讼争山岭的事实并无矛盾且能相互补强印证，在没有相反的证据推翻62年《方案》的证明效力的情形下，应采信认定62年《方案》，认定62年《方案》作为调处讼争山岭权属归属的依据并无不当。本案的调处和行政复议程序中并无四乐村九组、十七组诉称7号决定和41号复议决定错把四乐村九组、十七组的被申请人身份改为申请人身份的情形，因为行政调处程序中当事人的地位是根据法律要求确定的，并无错列错改当事人身份地位的问题。另外，8号文件并不属于对讼争山岭进行确权的法律文书，7号决定对讼争山岭予以确权并不属于重复处理，故对四乐村九组、十七组关于7号决定的作出属于重复处理的主张与客观实际不符，不予采信。7号决定的确权结果事实清楚、证据确实，41号复议决定不支持四乐村九组、十七组的权属主张亦无不当。四乐村九组、十七组请求判决撤销7号决定和41号复议决定理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回四乐村九组、十七组的诉讼请求。 上诉人四乐村九组、十七组上诉称：1、上诉人提供的52年《存根》是土改时上诉人中部分村民拥有讼争山岭的依据，证明土改时上诉人中部分村民对讼争山岭拥有权属。62年《合同》明确约定了搬迁户在水库内的全部山林、果树、竹木划为水库管理所经营，该合同约定的“山林”包含了土地。陆川县政府作出的8号文件，即使不属于确权文书，最起码是县政府对当时讼争山岭的管理作出的处理意见，可作为本案讼争山岭权属确权依据。一审判决在没有任何分析判断的基础上就认为“关联性不具备”，认定事实错误；2、上诉人提交的《承包荒山地造林合同》等相关证据证明了上诉人对讼争山岭有使用管理的事实。请求：一、判决撤销一审判决；二、判决撤销7号决定和41号复议决定。 被上诉人陆川县政府答辩称：1962年9月，平乐公社冲表大队对现讼争山岭进行四固定，并落实归上六蹦队、下六蹦队（即桥头村十八组）所有，并形成62年《方案》，经过现场勘查，以上界址描述的山岭范围，包含了讼争山岭。之后，桥头村十八组对讼争山岭的大部分进行有效管理。上诉人搬迁至四乐村落户后，原有林地没有随之划至四乐大队（现四乐村）管理，四乐村九组、十七组以52年《存根》和62年《合同》为据主张讼争山岭的权属，理由不成立。52年《存根》和62年《合同》未涉及林地权属问题，更未提及本案涉案的争议林地，因而，不能作为认定本案争议林地确权的依据。上诉人对争议土地的使用，由于没有权属依据，难以排除侵权情形。答辩人根据“四固定”材料和桥头村十八组对大部分讼争山岭进行有效管理事实，将争议的山岭权属划归桥头村十八组，是完全正确的。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，请求：驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人玉林市政府答辩称：陆川县政府作出的7号处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，答辩人予以维持并无不当，答辩人的行政复议程序合法。请求：驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人桥头村十八组述称，陆川县政府作出的7号处理决定和玉林市人民政府作出的41号复议决定正确。请求：驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人陆川县东成水库管理所没有向本院提交答辩意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案证据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明：四乐村九组与覃功文于1988年1月1日签订的《承包荒山地造林合同》、十七组与覃功文于1988年1月1日签订的《承包山地协议书》，将部分讼争山岭发包给覃功文开荒造林经营。 本院认为：本案讼争山岭权属确权依据方面。在土改时期，讼争山岭属东成乡六塴片1队、2队、3队、4队共同管理使用。1957年建成东成水库时东成乡六塴片1队的全队村民以及2队、3队的部分村民搬迁到现珊罗镇四乐村落户，1队组成现在的四乐村十七组，2队、3队搬迁的村民组成现在的四乐村九组。没有证据证明搬迁户原有的山岭已调整归未搬迁的社队。2队、3队未搬迁的村民合并组成平乐公社冲表大队下六塴队，原4队改为上六塴队。1962年9月平乐公社冲表大队以62年《方案》将原六塴片1队、2队、3队、4队共同使用的本案讼争山岭固定给六塴片上六塴队和下六塴队即现在的桥头村十八组，属单方行为，且与1957年修建水库后库区内山林划归水库经营的事实相冲突，故桥头村十八组“四固定”时期取得全部讼争山岭土地权属的理由不充分。而1962年10月珊罗人民公社管理委员会与陆川东成水库灌溉工程管理所签订的62年《合同》，记载有“搬迁户之间的山林，也要根据高级社的基础，那时属谁所有现在就划为谁管理，双方临场划清界址，立好界碑，防止以后发生纠纷。”1982年1月陆川县政府作出的8号文内容中“东成水库正常水位线以上原属搬迁队的山岭……，应按六二年的协议执行。”明确了东成水库水利工程保护范围并对包括本案争议范围原属搬迁队的山岭作出了原则上的处理。两级政府均认可了1957年划归水库经营的山林退回原搬迁户管理使用的事实。现在东成水库库区范围其他无争议的山岭，也是由当年的库区移民所在村集体经营管理，与上述事实相互佐证。陆川县政府认为62年《合同》未涉及林地权属问题而不能作为本案争议林地确权的依据，理由不成立。 讼争山岭的管理事实方面，桥头村十八组在讼争山岭范围内有种植果木及其他作物的管理使用行为，四乐村九组、十七组在签订的62年《合同》后，也有在部分讼争山岭内进行过发包、出租等管理行为。没有证据证明四乐村九组、十七组搬迁户搬迁后，放弃对原有的山岭的管护。综上，62年《方案》不能作为本案讼争山岭权属确权的唯一依据，陆川县政府仅以62年《方案》作为确权依据，而没有考虑到讼争山岭原属双方共同管理使用的事实，也没有认定62年《合同》上诉人在讼争山岭的管理事实，将全部的讼争山岭确权归一审第三人，属于事实认定不清。对讼争山岭的确权处理不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定的“三个有利于”原则，也未尽切实保护好水库库区移民的利益。 综上所述，陆川县政府作出的7号处理决定认定事实不清，处理不当，应予撤销。玉林市政府作出市政复决字41号行政复议决定维持7号处理决定错误。一审判决驳回上诉人四乐村九组、十七组上诉的诉讼请求理由不充分。上诉人四乐村九组、十七组的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销玉林市中级人民法院（2015）玉中行初字第69号行政判决； 二、撤销玉林市人民政府玉政复决字[2015]第41号行政复议决定； 三、撤销陆川县人民政府陆政处字[2015]7号处理决定； 四、由陆川县人民政府对本案争议重新作出处理决定。 本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人玉林市人民政府、陆川县人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  宋玉杰 审判员  陆 海 审判员  彭 博 二〇一八年六月二十八日 书记员  孙宇欣