辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）辽行终570号上诉人（原审原告）马秀英，女。上诉人（原审被告）大连市人民政府。法定代表人谭成旭，该市政府市长。委托代理人张爽，该市政府法制办公室工作人员。委托代理人刘颖，辽宁宪御律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市甘井子区农林水利和海洋渔业局。法定代表人吴厚喜，该局局长。委托代理人刘宁，该局工作人员。委托代理人唐漪，辽宁唐大律师事务所律师。马秀英因诉大连市人民政府（以下简称市政府）、大连市甘井子区农林水利和海洋渔业局（以下简称区农海局）征收船舶行政行为违法一案，马秀英、市政府不服大连海事法院（2017）辽72行初124号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2010年3月16日，市政府为做好大连临空产业园建设工程的项目动迁工作，下发了《实施方案》，制定动迁补偿标准。区农海局据此下发了《征海公告》，将征海范围和对象、补偿标准等事项予以公告，其中征海对象包括持有合法有效证件的捕捞渔船、养殖渔船的所有权人。至2010年年底，包括原告在内的被征收船舶的所有权人，均将船舶及相关证件上交主管部门，至2011年12月，包括原告在内的被征收船舶的所有权人均领取了补偿款。原审法院认为，征收船舶的行为，依照法律规定会导致与船舶相关的证件没有作业基础而无法使用，因此征收船舶的行为包含了收回相关证件的行为，故本案的案由应确定为征收船舶行为违法，不宜确定为征收船舶及收回捕捞许可证行政行为违法。关于本案的被告主体资格，征收船舶的行为是市政府依法作出的，区农海局是依据市政府征收船舶的决定，具体履行相关工作，征收船舶行为非两者共同行为，故本案适格被告为市政府。关于原告的起诉期限，行政诉讼依法应当在法定的起诉期限内提起，起诉期限应首先适用被诉行政行为发生时有效的法律和司法解释关于起诉期限的规定。被诉行政行为发生于2010年，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原告最迟在2010年上交船舶及证件时，已明确知晓征收船舶行政行为，通常应于交船之日起三个月内提起行政诉讼，即使在其不知道行政诉讼法关于诉权及起诉期限规定的情形下，适用两年的起诉期限，也应在交船之日起两年内，即2012年之前提起诉讼，原告于2017年6月21日向本院提起本案诉讼，显然已经超过法定的起诉期限。关于本案原告的主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，与行政行为具有利害关系的公民、法人或其他组织有权提起诉讼。行政机关征收船舶的行为直接影响了船舶所有权人的合法权益，因此，通常船舶所有权人与征收船舶的行为具有法律上的利害关系，属于适格原告。本案中，原告原本具有诉讼主体资格，但原告在提起本案诉讼之前，已签订了补偿协议并领取了案涉船舶的补偿款，且在法定期限内未就补偿协议提起诉讼，此事实证明原告接受了行政机关的补偿，船舶物权发生了转移，原告丧失了对被征收船舶的所有权及捕捞作业权，至提起本案诉讼时，与行政机关征收船舶行政行为之间已不具有法律上的利害关系，故本案原告不具有适格原告的主体身份。关于对规范性文件的审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”对规范性文件的审查是对行政行为提起诉讼时附带进行审查的，不能单独就规范性文件提出审查请求，征收船舶行政行为不符合起诉条件不能提起诉讼，则对规范性文件《实施方案》无法进行附带审查。综上，原告提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项、第二款的规定，裁定：驳回原告马秀英的起诉。案件受理费100元，退还原告马秀英。上诉人马秀英上诉称，征收行为发生后上诉人一直没有间断上访，并于2015年5月5日到大连市中级人民法院（以下简称大连中院）提起行政诉讼。大连中院立案受理后，直到2017年1月才告知上诉人到大连海事法院起诉。因此，上诉人没有超过法定起诉期限。上诉人是被迫将船舶及相关证件上交主管部门并领取补偿款，具备本案诉讼原告主体资格。请求确认《实施方案》、征收船舶及收回捕捞许可证的行为违法并承担赔偿责任。上诉人市政府上诉称，《实施方案》不是征收决定或征收批准行为，动迁工作所涉各项行政行为应当由相关主体依法作出决定并实施，原审法院认定市政府为本案适格被告错误。动迁并不必然导致船舶被征收，征收船舶也并不必然导致与船舶相关证件无法使用，原审法院认定征收船舶行为包含了收回相关证件的行为错误。请求二审依法纠正。本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，原审法院以马秀英超过法定起诉期限和不具有适格原告主体资格为由而裁定驳回其起诉，因此，该两项问题系本案二审争议焦点。关于是否超过法定起诉期限的问题。马秀英根据区农海局发布的《征海公告》，于2010年底将船舶及相关证件上交主管部门，并于2011年12月前领取了补偿款。依照当时生效的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年……”的规定，马秀英对征收行为不服，即使在不知道诉权或者起诉期限的情况下也应至迟于领取补偿款之日起二年内提起诉讼。至马秀英上诉称2015年5月5日到大连中院起诉时止，已超过二年法定起诉期限。上述《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的第四十三条规定，“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内……”，虽然马秀英上诉称征收行为发生后一直没有间断上访，但其上访行为不能成为非自身原因超过起诉期限的理由，故原判认定其起诉超过法定期限，并无不当。关于适格原告主体身份的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政相对人及与行政行为具有利害关系的公民、法人或其他组织有权提起诉讼。”案涉征收行为包含了市政府发布《实施方案》、区农海局发布《征海公告》及征收补偿的实施等一系列行政行为。上述征收行为，直接影响被征收财产原所有权人或使用权人的合法权益，通常情况下，被征收财产的原所有权人或使用权人与征收行为具有法律上的利害关系，属于适格原告。由于马秀英已将船舶及相关证件上交相关部门并领取补偿款，且在法定期限内未就补偿问题提起诉讼，已经丧失了对被征收船舶及相关证件的权利，后又对征收补偿的前置行为《实施方案》及《征海公告》提起行政诉讼，因其与《实施方案》及《征海公告》不再具有法律上的利害关系，故原判认定马秀英不是适格原告，亦无不当。至于上诉人市政府所提出的上诉请求和理由，因属于案件实体问题范畴，而本案是以超过法定起诉期限、不具备适格原告主体身份为由裁定驳回起诉，故对上述实体问题不予审理。综上，原审法院以马秀英超过法定起诉期限、不具备适格原告主体身份为由裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李永财审判员  张宇庭审判员  孟凡永二〇一八年六月二十七日法官助理陈曦书记员刘云龙（代）