湛江经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0891行初118号原告吴道，男，汉族，1935年11月22日出生，住徐闻县，委托代理人周木兰，广东博格律师事务所律师。被告徐闻县国土资源局，住所地：徐闻县徐城镇城东大道北段。法定代表人郑振强，局长。委托代理人符立就，该局法规股副股长。委托代理人邓庆祝，该局法规股股员。原告吴道认为被告徐闻县国土资源局暂缓为其办理土地使用证属于行政不作为，于2018年2月7日向本院提起行政诉讼。本院于2月8日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年5月15日对本案进行了公开开庭审理。原告吴道的委托代理人周木兰、被告徐闻县国土资源局的委托代理人符立就到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年5月20日，原告吴道向被告徐闻县国土资源局锦和国土所申请办理位于徐闻县锦和镇锦囊圩中兴街的土地使用权证。2017年12月19日，被告徐闻县国土资源局向发出徐国土资（信访）[2017]136号《信访事项处理意见书》，该意见书载明：“在锦和国土所向我局申报办理土地使用证时，郑文兰等人向锦和国土所反映对吴道办理土地使用证时提出异议。根据《土地登记办法》第十八条和《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，锦和国土所暂缓申报为你办理土地使用证。待该宗地权属纠纷解决后再由锦和国土所申报办证。”原告吴道诉称：诉讼请求：1、判决确认被告暂缓为吴道申报办理位于徐闻县锦和镇锦囊圩中兴街的土地使用证的行为属于行政不作为。2、判决被告依法为吴道申报办理位于徐闻县锦和镇锦囊圩中兴街的土地使用证。3、判决本案诉讼费用由被告承担。原告于2017年5月20日向被告锦和国土所申请办理位于徐闻县锦和镇锦囊圩中兴街的土地使用证，被告于2017年12月21日向原告送达徐国土资（信访）[2017]136号《信访事项处理意见书》，该处理意见书认为：郑文兰等人向锦和国土所反映对吴道办理土地使用证时提出异议，根据《土地登记法》第十八条和《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，锦和国土所暂缓申报为吴道办理土地使用证，待该宗地权属纠纷解决后再由锦和国土所申报办证。被告作出该处理意见是认定事实错误及适用法律错误，严重侵害了吴道的合法权益，被告的行为属于严重的不作为，依法应当予以撤销并作出要求被告为吴道办理该宗地的土地使用权证的处理意见。具体理由如下：一、位于徐闻县锦和镇锦囊圩中兴街南侧的房屋属于吴道所有，根据宅基地使用权随房屋转移的原则，该房屋上的土地使用权也属于吴道。根据《中华人民共和国物权法》第一百五十三条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，使用土地管理法等法律和国家有关规定。第一百八十二条规定，以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未按照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。《中华人民共和国房地产管理法》第三十二条规定，房地产转让、抵押时，房屋所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定，《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情形之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：3、通过购买房屋取得的。第二十七条规定，土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接收地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。第四十六条规定，接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准的，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确认其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地可确定集体土地建设用地使用权。根据上述法律规定可知，在我国不管是国有土地性质的建设用地还是宅基地的使用权，均是土地使用权随房屋转移的原则。在本案中，已有终审判决（1988）湛中法民上字第127号《民事判决书》，确认吴秀梅与吴道的房屋买卖合同有效，并且判决位于徐闻县锦和镇锦囊圩中兴街的房屋归吴道所有，同时判决由吴道补偿1000元给郑文兰。吴道在判决书生效后已向郑文兰补偿了1000元。根据上述法律规定，在房屋买卖的同时，土地使用权同时转让，因此，该房屋所在的土地使用权依法属于吴道。再结合1981年吴秀梅的卖铺契约可知，吴秀梅明确将该铺卖给吴道永为己有，交易价为2400元，远高于单纯的建草茅房价格，于此可知卖铺的同时转移了土地使用权。二、郑文兰等人的阻挠属于侵权行为，依法不应作为权属争议案件处理。该地出现权属纠纷时已通过郑文兰起诉于法院确定了，在本案中已经不存在权属纠纷的情形，而郑文兰对吴道申请办理位于徐闻县锦和镇中兴街南侧的土地使用证时提出异议是侵权行为，根本不属于《土地登记办法》第十八条和《不动产登记暂行条例》第二十二条规定的权属争议的情形。吴道在1985年7月将买受的草茅屋拆掉，并在当月取得徐闻县锦和区公所等部门审批的《建设施工准建证明书》后，同年9月，吴道准备在该宅基地上重建房屋时遭陈锦波（郑文兰丈夫）组织，引发权属纠纷诉讼，该纠纷已经由法院终身判决确认房屋属于吴道，根据地随房走的原则，也即吴道拥有该地的使用权。根据《土地权属争议调查处理方法》第十四条规定，土地侵权案件不作为争议案件受理、郑文兰等人提出异议，依法不应成立，相反，是属于侵权行为，依法应予制止。综上，位于徐闻县锦和镇中兴街南侧的土地使用权依法属于吴道的，郑文兰等人向金和国土所反映对吴道办理土地使用证时提出异议依法不属于权属纠纷案，郑文兰等人的行为属于侵权，依法应当予以制止，并给吴道颁发土地使用权证。原告吴道向本院提供了以下证据、依据：证据1、《信访事项处理意见书》，证明原告于2017年5月20日向徐闻县国土资源局锦和国土所申请办理涉案的土地使用权证，被告于2017年12月21日向原告送达该信访事项处理意见书，决定暂缓为原告办理涉案土地使用证，该处理意见书属于没有查明事实，适用法律错误，被告该行为属于不作为，依法应与撤销，并给原告颁发土地使用权证。证据2、吴秀梅的卖铺契约、（1987）徐法民字第247号《民事判决书》、（1988）湛中法民上字第127号《民事判决书》，证明1、吴秀梅将位于徐闻县锦和镇锦囊圩中兴街的茅房卖给吴道，永久归吴道所有；2、法院通过终审判决确认吴秀梅与吴道的房屋买卖合同有效，根据地随房走的原则，该房屋所在的土地使用权依法属于吴道。3、郑文兰等人向锦和国土所反映对吴道办理土地使用证时提出异议依法不属于权属纠纷案，郑文兰等人的行为属于侵权。证据3、《建设施工准建证明书》，证明1985年7月28日徐闻县锦和区公所等部门已经批准吴道在锦和镇锦囊圩中兴街重建涉案房屋。被告不予原告颁发土地使用证属于不作为。证据4、邓绍琛法官的情况说明、收据，证明吴道已经将1000元补偿款支付给郑文兰。被告徐闻县国土资源局辩称：陈锦波、郑文兰于1987、1988年就他们与被答辩人的房屋买卖合同向徐闻县人民法院、湛江市中级人民法院提起民事诉讼，湛江市中级人民法院（1988）湛中法民上字第127号终审只认定房屋权属属吴道所有，并未对涉案土地使用权进行确认。2017年5月20日，被答辩人向我局锦和国土所申请办理土地使用证的时候，郑文兰等人多次提出异议，锦和国土所告知被答辩人应先通过有关法律法规解决该涉案土地的权属，再办理土地使用证。2017年9月25日被答辩人儿子吴洪通过走访，我局于2017年12月19日作出徐国土资（信访）136号文《信访事项处理意见书》告知吴洪。综上所述，被答辩人所提出的行政诉求，因该涉案土地仍存在权属争议，我局也通过书面明确告知被答辩人待该宗地权属纠纷解决后再办证，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告徐闻县国土资源局向本院提交了以下证据、依据：证据1、湛江市中级人民法院民事判决书，证明法院判决房屋归吴道所有，并未涉及到该涉案土地；证据2、《信访事项处理意见书》及送达回证，证明徐闻县国土资源局对吴道信访诉求的回复。经庭审质证，原告吴道对被告徐闻县国土资源局出示的证据质证意见为：对证据1，三性均无异议，但对被告所要证明的内容有异议，该份判决书已经判决涉案房屋归吴道所有，根据我国“地随房走”的原则，该房屋所在土地也依法属于原告所使用；对证据2，对该证据三性均无异议，该组证据恰恰证明被告不依法对原告申请了办理土地使用权证的行为属于行政不作为，且被告也没有提交证据证明存在居民提出权属争议。被告徐闻县国土资源局对原告吴道出示的证据质证意见为：对证据1、2三性均无异议；对证据3、4真实性合法性无异议，对其关联性有异议；本院对上述证据认证如下：原告吴道、被告徐闻县国土资源局提交的证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，本院予以确认。经审理查明，涉案土地位于徐闻县锦和镇锦囊圩中兴街。1981年，吴秀梅未征得养子陈锦波的同意，将居住的茅屋出卖给吴道。1985年7月29日，吴道取得徐闻县锦和区公所为其颁发的No0090404《建设施工准建证明书》，欲在涉案土地上重建房屋，陈锦波及妻子郑文兰认为侵害其合法权益，进行干涉，并将吴秀梅作为被告、吴道作为第三人诉至法院。案件审理期间，陈锦波病故。1989年12月17日，湛江市中级人民法院作出（1988）湛中法民上字第127号《民事判决书》，判决涉案土地上房屋归吴道所有，吴道补偿一千元给郑文兰。判决生效后，吴道向郑文兰补偿了一千元。2017年5月20日，因需要重建房屋，吴道向被告徐闻县国土资源局锦和国土所申请办理涉案土地的土地使用权证。2017年9月25日，吴道之子吴洪通过走访向湛江市信访局反映在涉案土地上建房受到郑文兰等人阻拦、恐吓等问题。2017年12月19日，徐闻县国土资源局向吴洪作出徐国土资（信访）[2017]136号《信访事项处理意见书》，该意见书载明：“在锦和国土所向我局申报办理土地使用证时，郑文兰等人向锦和国土所反映对吴道办理土地使用证时提出异议。根据《土地登记办法》第十八条和《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，锦和国土所暂缓申报为你办理土地使用证。待该宗地权属纠纷解决后再由锦和国土所申报办证。”另，原告吴道向被告徐闻县国土资源局锦和国土所提交了其与吴秀梅的卖铺契约、徐闻县人民法院作出的（1987）徐法民字第247号《民事判决书》以及湛江市中级人民法院作出（1988）湛中法民上字第127号《民事判决书》、No0090404《建设施工准建证明书》、邓绍琛法官的情况说明、收据等材料，未能提供涉案土地的权属证明文件。本院认为，本案属于不履行土地行政登记法定职责。本案的争议焦点在于：一、原告是否具有起诉的法定条件，是否已经向被告提出申请；二、被告是否存在不作为，原告诉求办理涉案土地的使用权证是否有事实和法律依据。一、关于原告是否具有起诉的法定条件，是否已经向被告提出申请的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”及第三十八条第一款之规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……”本案中，原告在庭审时已说明其于2017年5月20日向被告提交了涉案土地使用权登记的申请书及其与吴秀梅的卖铺契约、徐闻县人民法院作出的（1987）徐法民字第247号《民事判决书》以及湛江市中级人民法院作出（1988）湛中法民上字第127号《民事判决书》、No0090404《建设施工准建证明书》、邓绍琛法官的情况说明、收据等材料，被告亦承认原告提交了上述材料。可见，原告已经向被告提交了申请。原告认为被告属于行政不作为，向本院提起行政诉讼，符合法定的起诉条件。二、关于被告是否存在不作为，原告的诉求办理涉案土地的使用权证是否有事实依据和法律依据的问题。根据《土地登记办法》第九条第一款第（三）项：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（三）土地权属来源证明；”、第十八条第一款第一项：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；”、《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）项：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（二）存在尚未解决的权属争议的；”之规定，本案中，原告吴道向被告徐闻县国土资源局申请涉案土地的使用权登记，向被告提交了其与吴秀梅的卖铺契约、徐闻县人民法院作出的（1987）徐法民字第247号《民事判决书》以及湛江市中级人民法院作出（1988）湛中法民上字第127号《民事判决书》、No0090404《建设施工准建证明书》、邓绍琛法官的情况说明、收据等材料，但未能提交涉案土地的相关的权属证明文件。对于原告吴道的申请，如符合法定条件，被告徐闻县国土资源局应依法为其办理土地使用权登记；不符合法定条件的，应当向其说明原因。被告徐闻县国土资源局认为涉案土地仍有权属争议，根据《土地登记办法》第十八条和《不动产登记暂行条例》第二十二条之规定，在信访答复中已将暂缓办理涉案土地的土地使用权登记的理由告知原告。可见，被告并不存在不作为，原告认为被告暂缓为其办理土地使用权登记的行为属于行政不作为的主张，本院不予支持。本院认为，现有证据未能证明原告吴道享有涉案土地的使用权。被告认为涉案土地存在争议而对涉案土地使用权登记进行暂缓办理，而是否应当予以办理涉案土地的使用权证，有待进一步的审核。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，对于原告的诉讼请求，应当予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告吴道的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴道负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本一式四份，上诉于湛江市中级人民法院。审 判 长  沈碧清人民陪审员  吴惠芬人民陪审员  宋彩霞二〇一八年六月十四日法官助理谭春梅书记员程前速录员茅翰儒附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《土地登记办法》第九条第一款申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证;（七）本办法规定的其他证明材料。第十八条有下列情形之一的，不予登记：土地权属有争议的；土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；未依法足额交纳土地有偿使用费和其他税费的；申请登记的土地权利超过规定期限的；其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。《不动产登记暂行条例》第二十二条登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：违反法律、行政法规规定的；存在尚未解决的权属争议的；申请登记的不动产权利超过规定期限的；法律、行政法规规定不予登记的其他情形。