广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂行终608号 上诉人（一审原告）广西南宁金中环假日大酒店有限责任公司。住所地：南宁市青秀区仙葫大道16号鼎丰美食广场B栋A5号1层及5-9层。 法定代表人文小珍，该公司董事长。 委托代理人陆武师，男，1964年11月18日出生，汉族，广西民族大学法学院教师。 委托代理人黄毅，广西广合律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市公安局。住所地：南宁市大学西路66号。 法定代表人唐斌，该局局长。 委托代理人谭江萍，南宁市公安局治安警察支队大队长。 委托代理人覃伟，南宁市公安局法制支队民警。 上诉人广西南宁金中环假日大酒店有限责任公司（以下简称金中环大酒店）因诉被上诉人南宁市公安局治安行政处罚纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2016）桂01行初348号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年6月21日公开开庭审理了本案。上诉人金中环大酒店委托代理人陆武师、黄毅，被上诉人南宁市公安局委托代理人谭江萍、覃伟，到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：2016年6月16日上午9时30分左右,南宁市公安局下属的治安警察支队在对原告金中环大酒店进行旅馆业实名制登记情况例行检查时,随机抽查该酒店8823号、8833号房间时，发现8823号房间有两名客人住宿，但其中一人已做了退房登记；8833号房间实际住宿为一男一女两人，但仅登记一名男性住客信息。当日，南宁市公安局受理该案后，即对相关人员进行询问及调查取证，并向金中环大酒店的法定代表人文小珍发出《传唤证》，要求文小珍于同年6月17日到南宁市公安局青秀山分局青秀山派出所接受询问。2016年6月17日南宁市公安局对文小珍进行了询问并制作了询问笔录。2016年7月12日，南宁市公安局向金中环大酒店发出《行政处罚告知笔录》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有陈述、申辩和听证的权利。金中环大酒店的法定代表人文小珍提出陈述、申辩和申请听证。2016年7月22日，南宁市公安局依法公开举行听证会。2016年7月28日，被告南宁市公安局作出南公行罚决字[2016]00052号行政处罚决定，以金中环大酒店存在不按规定登记和对客户身份进行查验为由,根据《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称反恐怖主义法）第八十六条第二款之规定，对金中环大酒店处以罚款10万元。原告金中环大酒店不服而提起行政诉讼，请求撤销被告南宁市公安局作出的南公行罚决字[2016]00052号行政处罚决定。 南宁市中级人民法院一审判决认为：一、关于被告南宁市公安局对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第七条“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；……”以及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十一条第二款“对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖”的规定，南宁市公安局作为县级以上地方人民政府的公安机关，负责南宁市行政区域内的治安管理工作，其直接办理本案符合法律的规定。原告金中环大酒店主张南宁市公安局违反行政处罚法关于行为发生地行政机关管辖原则，执法程序违法，没有法律依据。 二、关于被诉处罚决定的合法性问题。2016年6月16日9时30分左右，被告南宁市公安局工作人员在对原告金中环大酒店进行例行检查时，发现原告金中环大酒店未严格履行旅客入住须实名登记及对客户身份进行查验的制度，其中该酒店8823号房间有一人已做了退房登记但仍然在该房留宿，而8833号房间则存在实际住宿为两人，但仅登记一人身份信息。原告金中环大酒店的行为违反了反恐怖主义法第二十一条“电信、互联网、金融、住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者，应当对客户身份进行查验。对身份不明或者拒绝身份查验的，不得提供服务”的规定。被告南宁市公安局依据反恐怖主义法第八十六条第二款“住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者有前款规定情形的，由主管部门处十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款”的规定，对原告金中环大酒店作出处以罚款10万元的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。 三、关于原告金中环大酒店起诉理由能否成立的问题。（一）原告金中环大酒店提出被告南宁市公安局不能证明其酒店有违法事实存在,被诉处罚决定事实不清,证据不足的理由不能成立。首先，原告酒店确实存在8823号房已做退房登记，但仍然有客人住宿，8833号房仅有一人登记却有两人住宿的事实；其次，被告在对住宿8833号房的杨某、梁某的询问中，已基本还原当晚的过程，即当晚凌晨二时左右，杨某与梁某到达原告酒店后，杨某对服务员表示要住宿，但没有带身份证只有驾驶证，后用梁某的身份证开房并共同入住同一房间的事实；再次，原告没有能够提供被告在对上述两人询问中采取了威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据。故，对于原告金中环大酒店提出被诉处罚决定事实不清，证据不足的主张不予采信。（二）原告金中环大酒店主张被诉处罚决定适用法律错误的理由不成立。反恐怖主义法第八十六条第一款规定：“电信、互联网、金融业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的，主管部门应当责令改正；拒不改正的，处二十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款；……”而该条第二款规定的是住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者具有上述第一款规定情形的，由主管部门进行罚款，并没有规定违反上述第一款规定的，先由主管部门责令改正，拒不改正的才进行罚款。原告金中环大酒店提出适用反恐怖主义法第八十六条第二款的前提条件是先由主管部门责令改正，拒不改正的才能进行行政处罚的主张,系对法律理解的错误。故对于原告金中环大酒店关于被诉处罚决定适用法律错误的主张，不予采信。（三）原告金中环大酒店主张被诉处罚决定程序违法的理由不成立。被告南宁市公安局在依法立案后，经过调查取证，在作出被诉处罚决定之前，已依法告知原告金中环大酒店拟对其作出处罚的事实、理由及法律依据，并告知其享有陈述和申辩及听证的权利。在听取了原告金中环大酒店的陈述、申辩及举行听证会后，才作出被诉处罚决定，并依法向原告金中环大酒店进行了送达。因此，被告南宁市公安局作出的被诉行政处罚决定程序合法。 综上所述，被告南宁市公安局作出的被诉处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确,程序合法;原告金中环大酒店诉请撤销被告南宁市公安局作出的上述被诉处罚决定，缺乏事实和法律依据，理由不成立,不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告金中环大酒店的诉讼请求。 上诉人金中环大酒店上诉称：一、一审判决认定事实不清，证据不足。（一）2016年6月14日晚，客人郭某、刘某来住宿，在前台办理登记手续时出示了两人的身份证，上诉人的服务员已将两人身份信息录入旅馆业信息管理系统，不存在不按规定查验身份，也不存在身份不明，拒绝查验而提供服务的行为。该事实除了有上诉人的服务员林某、陈媛珍，住客郭某、刘某的询问笔录予以证实外，还有被上诉人治安警察支队于2016年6月17日出具的《证明》（一审证据13）可以证实：“二、入住旅客信息：……2、（8）823号房登记旅客为：郭某，女，身份证号码：(略)，入住时间为2016年6月14日23时37分，退房时间为2016年6月16日20时25分。同住人为：刘某，女，身份证：（略），入住时间为2016年6月14日23时38分，退房时间为2016年6月16日20时25分。”（二）上诉人服务员已对8833号房的入住客人履行了查验身份和登记入住职责，不存在违反反恐怖主义法规定的违法行为。服务员林某坚持有身份证才能入住酒店，对梁某给予登记入住；对没有身份证而试图用驾驶证登记入住的杨某不予登记入住。杨某称其不住酒店，只是送朋友梁某上去就走。二、一审判决对反恐怖主义法第八十六条第二款的理解错误。反恐怖主义法第八十六条第二款规定的“前款情形”，当然包括前款规定的“未按规定对客户身份进行查验”和“责令改正后拒不改正”的整个情形，而不能减损前款情形中的后一项。三、被上诉人南宁市公安局滥用职权，严重违反法律程序，行政处罚依法不能成立。（一）被上诉人对酒店工作人员马某、唐某的询问笔录出现惊人的一致，完全是将马某询问笔录内容复制到唐某询问笔录。被上诉人不但没有如实记录被询问人的讲话，还采用诱导性问话，将被上诉人认定的所谓事实强加作为被询问人的陈述。（二）根据被上诉人委托代理人的陈述意见，本案是由南宁市公安局治安警察支队五大队以南宁市公安局的名义执法。依照法律规定的县级以上公安机关属地管辖原则，本案应由南宁市公安局青秀分局管辖，被上诉人的治安警察支队五大队对本案没有管辖权和执法权。（三）行政处罚法第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，被上诉人对上诉人作出巨额行政处罚，没有经过被上诉人的负责人集体讨论决定，其处罚程序违法。（四）被上诉人不按法律规定在调查中记录上诉人的申辩、陈述，拒绝上诉人自行在笔录上写陈述、申辩内容，拒绝记录上诉人的陈述、申辩，拒绝上诉人要求律师到场作出陈述、申辩，严重违反行政处罚法第三十一条、第三十二条的规定，依照该法第四十一条的规定，被上诉人作出的行政处罚决定依法不能成立。请求二审法院依法判决撤销一审判决，撤销被上诉人南宁市公安局作出的南公行罚决字［2016］00052号行政处罚决定。 被上诉人南宁市公安局答辩称：一、住宿房客的证人证言与酒店工作人员林某的供述内容相互印证，且证人马某、唐某的陈述一致，办案民警调取的酒店视频监控资料真实还原了前台与住客登记时的交谈内容，可认定金中环大酒店存在未按规定如实登记查验入住旅客信息的违法行为。二、南宁市公安局在反恐怖主义法施行后，对未按照规定登记和查验住宿旅客信息的违法行为适用反恐怖主义法第八十六条第二款规定而不适用治安管理处罚法第五十六条予以处罚，是正确的。三、南宁市公安局治安警察支队只是本案承办单位，行政处罚以南宁市公安局名义作出，未违反行政处罚法关于行为发生地行政机关管辖原则。南宁市公安局作出行政处罚决定前已履行告知义务并公开举行听证会，依法送达处罚决定，未违反法定程序。一审判决认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，审理程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院另查明：2016年6月16日，南宁市公安局治安警察支队民警对金中环大酒店前台主管唐某进行询问时，唐某陈述“今天9时30分左右，警察来到酒店对酒店旅客入住实名登记进行检查，检查过程中发现：1、酒店的8823号房的两个住客还在住店，但是已经做了退房登记。……”2016年6月16日，南宁市公安局治安警察支队民警对金中环大酒店服务员林某进行询问时，林某陈述“2016年6月14日晚上，……我将她们的身份信息录入登记系统后和我一起上夜班的陈媛珍就将她们两个人的身份信息录入南宁市旅馆业治安管理信息系统，但是其中一个女的在录入不到一分钟就退房了，至于为什么会出现这种情况我就不知道了。”南宁市公安局治安警察支队于2016年6月17日出具的《证明》证实：“二、入住旅客信息：……2、823号房登记旅客为：郭某，女，身份证号码：(略)，入住时间为2016年6月14日23时37分，退房时间为2016年6月16日20时25分。同住人为：刘某，女，身份证：（略），入住时间为2016年6月14日23时38分，退房时间为2016年6月16日20时25分。”二审庭审过程中，南宁市公安局委托代理人谭江萍对南宁市公安局治安警察支队于2016年6月17日出具的《证明》内容进行了说明，即民警对金中环大酒店检查时随机抽查住宿情况，由金中环大酒店的唐某操作电脑系统，根据公安机关对唐某和林某的询问笔录，她们证实检查当时唐某通过电脑系统查询8823号房的登记情况，当时显示刘某登记入住不到一分钟就退房了。但是唐某点击了电脑的“恢复入住”，系统就显示刘某是办理了入住手续的。事后我们请系统维护的公司试图从后台提取唐某恢复入住的过程，但是没有成功。”2016年6月16日公安机关现场检查时，在8823号房对住客郭某、刘某进行了询问，郭某、刘某当时并不知道刘某已被作退房处理的情况。 本院认为：一、关于管辖权问题。金中环大酒店既属于南宁市公安局青秀分局辖区，也属于南宁市公安局辖区，从属地管辖原则无法区分两者的管辖权。南宁市公安局与其下属分局之间属于上下级关系，存在级别管辖，治安管理处罚法第七条“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”的规定，但法律法规对于治安管理工作的级别管辖并无明确规定，南宁市公安局有权直接办理南宁市辖区范围内的治安案件。本案执法的主体是南宁市公安局，而非南宁市公安局治安警察支队五大队。上诉人金中环大酒店提出的“依照法律规定的县级以上公安机关属地管辖原则，本案应由南宁市公安局青秀分局管辖，被上诉人的治安警察支队五大队对本案没有管辖权和执法权”的上诉理由不成立，本院不予支持。 二、关于南宁市公安局南公行罚决字[2016]00052号行政处罚决定的基本事实认定问题。（一）关于对8823号房入住登记情况的事实认定。2016年6月14日晚，客人郭某、刘某来住宿，在前台办理登记手续时出示了两人的身份证，上诉人的服务员已将两人身份信息录入旅馆业信息管理系统，虽然电脑系统显示当天晚上刘某在登记入住后一分钟即退房，但是实际上刘某并没有退房，住客郭某、刘某当时并不知道刘某已被作退房处理的情况。上诉人的服务员林某陈述不知道为什么会出现这种情况，而上诉人的前台主管唐某在操作电脑系统时，点击“恢复入住”，就能将“退房”状态恢复为“入住”状态，这只能说明信息录入系统本身存在问题。（二）关于对8833号房入住登记情况的事实认定。金中环大酒店已经对杨某的身份进行了查验，对于仅提供驾驶证没有提供身份证的杨某未对其办理入住手续。杨某自行留住的事实，不能证明其与酒店存在合同关系。从上述两个房间的检查情况看，本案既不存在违反对客户身份进行查验规定的事实，也不存在对身份不明或者拒绝查验身份的人员提供服务的事实，不符合反恐怖主义法第八十六条第二款规定的“未按规定对客户身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务”的事实，因此，本案不应当适用反恐怖主义法第八十六条第二款的规定进行行政处罚。 三、关于适用反恐怖主义法第八十六条第二款进行行政处罚，是否应当以“主管部门责令改正，拒不改正”为前提条件的问题。实施行政处罚的根本目的是为了维护公共利益和公共秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，是为了纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”，该法第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，反恐怖主义法第八十六条第二款虽然没有关于责令改正的内容，但从该条第一款规定及依据行政处罚法的精神，对于住宿服务提供者违反客户身份查验制度的行为，在进行行政处罚之前，应当以责令改正作为前提性条件，对于拒不改正的，参照该条第一款的规定，区分违法情节的轻重，确定适当的处罚数额，做到过罚相当。 综上所述，南宁市公安局南公行罚决字[2016]00052号行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，对金中环大酒店实施行政处罚错误。一审判决驳回金中环大酒店的诉讼请求，判决结果错误，本院予以纠正。金中环大酒店上诉提出的诉讼理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销南宁市中级人民法院（2016）桂01行初348号行政判决； 二、撤销南宁市公安局南公行罚决字[2016]00052号行政处罚决定。 本案一审、二审案件受理费各50元，由南宁市公安局负担。 本判决为终审判决。 审判长  周善能 审判员  陆 海 审判员  王小成 二〇一八年六月一日 书记员  孙宇欣