江苏省无锡市梁溪区人民法院行 政 判 决 书（2018）苏0213行初7号原告无锡市银洋大酒店有限公司，住所地无锡市梁溪区塘南三支路**。法定代表人金瑛，无锡市银洋大酒店有限公司董事长。委托代理人司莉莉（受无锡市银洋大酒店有限公司的特别授权委托），江苏法舟（靖江）律师事务所律师。被告无锡市国土资源局，，住所地无锡市滨湖区观山路**市民中心**楼**法定代表人席永清，无锡市国土资源局局长。委托代理人刘梦蛟（受无锡市国土资源局的一般授权委托），无锡市国土资源局工作人员。委托代理人孙敏（受无锡市国土资源局的一般授权委托），江苏英特东华律师事务所律师。原告无锡市银洋大酒店有限公司（以下简称银洋公司）不服被告无锡市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政决定,向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月8日立案后，于2018年1月10日向被告市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月9日公开开庭审理了本案。原告银洋公司的委托代理人司莉莉，被告市国土局委托代理人刘梦蛟、孙敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市国土局于2017年9月11日对银洋公司作出锡新国土资闲征[2017]1号征缴土地闲置费决定书，内容为：“2011年12月29日，我局与无锡市银洋大酒店（后变更为你方）签订的国有建设用地使用权出让合同，合同号为3202032011CR0077，面积为2309.9平方米，出让价款为3300万元。2013年4月26日签订补充合同，将开工日期调整为2014年1月1日前。我局认定上述宗地为闲置土地，已向你方送达了闲置土地认定书，文号为锡新国土资闲认[2016]21号。根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请无锡市人民政府（以下简称市政府）批准（锡政字[2017]687号），对上述闲置土地征缴土地闲置费。请你方自本决定书送达之日起30日内，足额缴纳土地闲置费660万元至中国农业银行无锡分行中山支行（账号：63×××57），逾期我局将征收每日万分之五的滞纳金。”原告银洋公司诉称，闲置土地认定书及征缴土地闲置费决定书认定该地块闲置系因原告自身原因与事实严重不符，征收巨额闲置费更是没有依据。该地块闲置是由于政府及政府相关部门未能按期实施规划方案、按期开发长江北路延伸段所导致。首先，原告此前即经营酒店，但因配合政府工作而对酒店原址进行拆迁，由此而引发出受让土地的需求。其次，原告之所以耗资3300万元受让该地块，正是因为被告及无锡市新区江溪街道办事处（以下简称江溪街道办）、并包括后续的规划部门，均以长江北路延伸段的开发作为重要的推介和考量因素，而原告基于对相关政府部门的合理信赖，考虑到长江北路建成之后酒店的商业前景，方决定受让该地块，长江北路延伸段工程与原告能否按期开发该地块具有直接因果关系。国有建设用地使用权出让合同的附件1明确标注了长江北路，附件也是合同的重要内容，对合同双方亦产生法律上的约束力，而直至现在，该长江北路仍不存在，此系被告未依约履行合同义务所致。再次，被告所交付的该地块未达至合同约定的净地交付的标准，且被告在出让土地时亦未向原告告知该地块内存在小区间的正常通行道路及正常使用的有线电视、电信通讯线缆等公共设施，导致原告无法开发该地块。综上，被告作出的征缴土地闲置费决定缺乏事实依据，侵犯了原告的合法权益，请求撤销被告市国土局作出的锡新国土资闲征[2017]1号征缴土地闲置费决定书；本案诉讼费用由被告承担。原告银洋公司向本院提交了以下证据：1、锡新国土资闲认[2016]21号闲置土地认定书，证明被告认定本案所涉地块为闲置土地，且闲置原因是原告自身原因。2、锡新国土资闲征[2017]1号征缴土地闲置费决定书，证明被告对原告征收巨额土地闲置费。3、长江北路延伸道路工程监理招标公告，证明原无锡市建设局以锡建总[2010]81号文批准长江北路延伸段的道路建设，并进行招标投建，公开发布招标公告，工程计划、开竣工日期等均已确定。4、《江南晚报》新闻网页截图，证明对长江北路延伸段的规划建设官方媒体已做了宣传报道，也公示了建成时间。5、无锡市国有建设用地使用权挂牌出让文件，证明2011年11月16日挂牌出让本案所涉地块，出让文件明确说明出让地块为净地，地块位，地块位置也明确标注为长江北路西南侧iv>6、地块规、地块规划设计要点及要求案所涉地块的出入口限定为沿长江北路开设机动车出入口。7、国有建设用地使用权出让合同、宗地图、规划图，证明合同约定交付土地时该地块应达到场地平整、建构筑物拆除达到自然平整状态，宗地图标明了该地块的东北方是长江北路，但至今该长江北路仍不存在。8、地字第、地字第**建设用地规划许可证目规划设计要点、规划定点图，证明规划文件中均明确标注了长江北路。9、XDG-2011-79号地块现场照片打印件13张，证明该地块的周边环境，没有出入通行道路，处于垃圾废墟中，完全不具备开工条件，更不具备建设五星级饭店的环境条件。10、关于解除合同通知的回函、关于办理退款手续的回函，证明原告收到解除合同通知、办理退款手续的通知后进行了回复。被告市国土局辩称，首先，被告作出的闲置土地认定书依据清晰，程序合法。长江北路延伸段本来就是规划道路，即使存在建成时间表，也仅是规划目标的一部分，不构成合同条款。原告基于对规划道路建成的预判受让土地是商业评估行为，规划能否得到实施是商业评估因素，而不构成原告不履行开发建设义务的理由，更不构成所谓的政府原因。原告不按期开发的真正原因是商业目的无法实现，道路、管线并不是真正原因，而是借口。被告交付的地块不存在不符合开发条件障碍。行政复议听证会上被告出示的地块交付纪要及卫片图，均证明所交地块已是净地。交付后使用权归原告，管理之责也移至原告。其次，依据闲置土地认定书作出的征缴土地闲置费决定书事实依据清晰、程序合法有效。根据《闲置土地处置办法》的规定，被告报经市政府同意后作出征缴土地闲置费决定书，程序到位，依据充分。且已给予原告充分的听证权利。同时，被告严格按照出让合同约定上报及实施闲置土地处置方案。综上，被告作出的行政行为程序合法，符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。被告市国土局向本院提交了以下证据、依据：1、国有建设用地使用权出让合同、宗地图、规划图、地块规划设计要点及要求、补充协议、、地块规划设计要点及要求与原告之间的土地出让行为是合法有效的。2、现场交付纪要，证明被告在当时已履行了土地交付义务，同时原告根据出让合同条款进行签收。3、补充合同，证明被告与原告调整了开竣工时间。4、闲置土地调查通知书。5、闲置土地认定告知书。6、闲置土地申请听证的报告、听证通知书。7、关于申请XDG-2011-79号地块项目延期开工的报告。8、锡新国土资闲认[2016]21号闲置土地认定书。9、关于举行闲置土地认定听证会的申请、听证通知书。以上证据4-9，证明被告在闲置土地认定的行政行为中已经依法履行职责，作出的行政行为合法有效。10、解除合同申请，证明原告按照土地出让合同的有关约定要求解除合同。11、[2017]锡行复第64号行政复议决定书，证明市政府维持被告作出的闲置土地认定书。12、锡国土资发[2017]183号请示及市政府批复（仅供法院审查），证明被告就原告申请解除合同向市政府请示建议解除合同，市政府批复同意。13、听证申请书、听证通知书，证明被告作出征缴土地闲置费决定之前的听证程序。14、锡新国土资闲征[2017]1号征缴土地闲置费决定书及邮寄凭证，是本案的被诉行政行为。15、锡新国土资闲解[2017]3号关于解除合同的通知及邮寄凭证，证明合同已经解除。16、关于办理退款手续的通知及邮寄凭证，证明被告基于解除合同，收缴定金、征缴土地闲置费后，向原告发出的退款通知。17、2011-2016年涉案地块的卫星图片共6张，证明在2011年地块周边比较整洁，后逐年混乱，在闲置土地认定书复议程序中提交过上述图片。18、2016年3月29日、2017年1月13日、2017年8月29日三次听证笔录，证明被告进行了听证。法律、法规依据：《闲置土地处置办法》。经庭审质证，原告银洋公司对被告市国土局所举证据提出以下质证意见：除证据12真实性由法院审查，证据17的真实性不予认可外，对其他证据真实性无异议。对证据1认为根据合同约定，被告应在2011年12月31日前将出让土地交付给原告，被告同意在交付土地时该地块应达到场地平整、建构筑物拆除达到自然平整状态，宗地图标明了该地块东北方是长江北路，而至今该长江北路仍不存在。证据2，被告在交付时并未告知地块现状中存在居民小区、通讯电缆等公用设施，在一定程度上影响了原告的实际使用。证据3可以证明该地块存在居民小区、通讯电缆及没有进行实际施工的通行道路。街道办事处对此确认并承诺解决通行道路及线路迁移问题，也是签订补充合同的前提。证据4-9合法性不认可，该地块闲置并非原告导致，而是因政府规划中的长江北路一直未开工建设，被告隐瞒了土地现状。证据10，该申请中原告请求被告充分考虑该地块的具体情况及原告的实际困难。证据13、14合法性不认可，该地块并非因原告自身原因导致闲置。证据15、16，对通知内容不予认可，原告均给予回复。证据17无法证明该卫星图所示就是本案所涉地块，无法证明形成时间。证据18听证笔录予以确认。被告市国土局对原告银洋公司所举证据提出以下质证意见：对原告证据1-10的真实性无异议。关于城市道路规划问题，是原告受让土地时的参考，并不能成为土地出让合同的条款，不能将道路没有建成作为原告没有开发的原因。2011年12月31日，被告已将涉案地块交付给原告，交接手续也证明地块当时符合合同约定。原告举证的现场照片是地块现状，与被告无关。原告所举证据不能证明被告对其地块闲置的认定有差错。本院对上述证据认证如下：原告银洋公司、被告市国土局所举证据均具有关联性、合法性和真实性，能够证明涉案地块国有建设用地使用权出让情况，市国土局经闲置土地认定作出征缴土地闲置费决定等案件事实，对上述证据的证明效力，本院予以确认。经审理查明，2011年12月29日，市国土局与无锡市银洋大酒店签订合同编号：3202032011CR0077国有建设用地使用权出让合同，出让人市国土局，受让人无锡市银洋大酒店。合同主要载明：本合同项下出让宗地编号为1-008-009-170，宗地总面积2309.9平方米，其中出让宗地面积为2309.9平方米；出让宗地坐落于无锡市新区长江北路西南侧、金海里小学北侧；用途为商业金融用地；出让人同意在2011年12月31日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地场地平整达到宗地内建构筑物拆成自然平整，周围基础设施以现状为准；国有建设用地使用权出让价款为人民币3300万元；定金为人民币660万元，定金抵作土地出让价款；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年6月30日之前开工，在2014年6月30日之前竣工等内容。其中第三十一条约定，受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权，该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施可不予补偿，出让人还可要求受让人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整；但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人一定补偿：（一）受让人在本合同约定的开工建设日期届满一年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人在扣除定金后退还受让人已支付的国有建设用地使用权出让价款；（二）受让人在本合同约定的开工建设日期超过一年但未满二年的，并在届满二年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人应在扣除本合同约定的定金，并按照规定征收土地闲置费后，将剩余的已付国有建设用地使用权出让价款退还受让人。该出让合同附有宗地图、XDG-2011-79号地块规划图、地块规划设计要点及要求、关于320、地块规划设计要点及要求7号无锡市国有建设用地使用权出让合同的补充协议。同日，无锡市银洋大酒店签署了国有建设用地使用权出让合同重要条款备忘录。2011年12月31日，无锡市国土资源局新区分局与无锡市银洋大酒店共同签署锡国土（经）2011-109（XDG-2011-79）号地块现场交付纪要，主要载明：2011年12月31日，由出让人、受让人和有关单位现场核实，将地块交付给无锡市银洋大酒店。无锡市银洋大酒店在地块现场交付纪要上签字确认并加盖公章。2012年10月19日，无锡工商行政管理局新区分局作出公司准予变更登记通知书，其中主要变更事项中包括原企业名称无锡市银洋大酒店，现企业名称银洋公司。2013年4月26日，市国土局（甲方）和银洋公司（乙方）签订关于3202032011CR0077号国有建设用地使用权出让合同的补充合同，对原出让合同进行调整。其中载明，现接乙方申请，因地块内有居民区道路通过、线路未及时迁移及项目立项部门变更等因素，经江溪街道办确认并承诺在2013年6月30日前解决修建居民通行便道及线路迁移问题，报经新区管委会批准，并经双方协商，将原出让合同调整如下：１、原出让合同第十六条第一款“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年6月30日之前开工，在2014年6月30日之前竣工”调整为“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年1月1日之前开工，在2015年12月31日之前竣工”。乙方未能按照本补充合同约定日期竣工的，每延期一日，应向甲方支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金。2、原出让合同其他条款内容及要求均不变。2013年11月12日，银洋公司向无锡市国土资源局新区分局提出关于申请XDG-2011-79号地块项目延期开工的报告，称由于其对建筑工程的建设程序和办理相关手续的流程不熟悉，造成工程建设前期工作的延误，工程没有如期开工建设，申请将开竣工日期适当予以调整，向后推迟18个月，即自2015年7月1日至2017年6月30日。无锡市规划局新区分局在该报告上签署了“涉及规划审批情况内容属实”的意见，并加盖了无锡市规划局新区分局业务专用章。江溪街道办也在该报告上加盖了公章。因上述宗地存在超过约定开工时间满一年未动工建设的情况，涉嫌构成闲置土地，市国土局于2015年10月27日根据《闲置土地处置办法》的规定向银洋公司发出闲置土地调查通知书，对上述宗地进行调查，并要求银洋公司提供相关材料。2016年2月25日，市国土局经调查核实对银洋公司作出闲置土地认定告知书，告知认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为银洋公司自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置，以及有申请听证的权利等。银洋公司收到后，于2016年3月4日向市国土局提交闲置土地申请听证的报告。2016年3月29日，市国土局对闲置土地认定进行听证。2016年12月15日，市国土局作出锡新国土资闲认[2016]21号闲置土地认定书，载明根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为银洋公司自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。银洋公司收到后于2016年12月21日再次向市国土局提出关于举行闲置土地认定听证会的申请，要求阐述理由和提供新的相关证明材料。2017年1月13日，市国土局对闲置土地认定再次进行听证。2017年4月1日，银洋公司提出解除合同申请，并向市国土局邮寄。同月10日，银洋公司不服市国土局作出闲置土地认定行为向市政府提起行政复议。市政府受理后经审理于2017年6月27日作出[2017]锡行复第64号行政复议决定书，决定维持市国土局作出的锡新国土资闲认[2016]21号闲置土地认定书。该行政复议决定书中查明，2011年12月31日，市国土局将上述宗地交付给银洋公司。从当时的卫星地图反映，该项宗地场地平整、有外通道路；复议机关认为，市国土局根据《闲置土地处置办法》第二十二条的规定及无锡市规划局新区分局认可了“本案所涉宗地建设项目开工时间因建设规划审批原因推迟18个月”的事实，确定该宗地建设项目实际开工时间为2015年7月1日之前。银洋公司仍不服，向本院提起行政诉讼。本院受理后在审理过程中，银洋公司撤回起诉。2017年7月28日，市国土局就涉案地块等闲置土地处置方案向市政府书面请示，处置建议为同意解除XDG-2011-79号地块合同，并按照该地块出让合同第三十一条的约定，扣除定金（出让价款的20%即660万元），并征收土地闲置费（出让价款的20%即660万元），将剩余的已付国有建设用地使用权出让价款退还受让人，其他未尽事宜由新吴区政府负责。后上述处置方案经市政府批准。2017年8月29日，市国土局根据银洋公司的申请，就闲置土地处置举行听证。2017年9月11日，市国土局作出锡新国土资闲征[2017]1号征缴土地闲置费决定书并向银洋公司送达。2017年10月12日，市国土局向银洋公司发出关于解除合同的通知。2017年12月11日，市国土局向银洋公司发出关于办理退款手续的通知。银洋公司收到上述通知后予以回复。银洋公司不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》的规定，被告市国土局负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施，有权作出征缴土地闲置费决定。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。第五条规定，市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出闲置土地调查通知书。国有建设用地使用权人应当在接到闲置土地调查通知书之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。第九条规定，经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达闲置土地认定书。本案中，市国土局与银洋公司签订的国有建设用地使用权出让合同及补充合同，双方约定合同项下宗地建设项目在2014年1月1日之前开工，在2015年12月31日之前竣工。在闲置土地调查过程中，市国土局听取并认可了银洋公司的意见，确认开工时间为2015年7月1日之前。根据上述规定，银洋公司超过动工开发日期满一年未动工开发，上述合同项下宗地已构成闲置土地。《闲置土地处置办法》第十四条第（一）项规定，未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。第十五条规定，市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。本案中，被告市国土局经调查核实作出闲置土地认定书，履行了告知和听证程序，经市政府批准后下达征缴土地闲置费决定书，符合上述规定且程序合法，并无不当。原告银洋公司提出地块闲置是由于政府及政府相关部门未能按期实施规划方案、按期开发长江北路延伸段所致，并非其自身原因的意见，经查，市国土局与银洋公司签订国有建设用地使用权出让合同时，长江北路延伸段为规划道路，合同中并未有涉及该道路建成与否以及该道路与合同履行的约定。2011年12月31日，双方进行地块现场交付，银洋公司在地块现场交付纪要上签字确认，并未对交付情况提出任何异议，且复议决定中亦对交付当时卫星地图反映的该宗地场地平整、有外通道路的事实予以确认。2013年4月26日，双方签订的补充合同中，已就居民通行便道及线路迁移问题进行了协商，并为此调整了开竣工时间。故原告银洋公司请求撤销征缴土地闲置费决定书的主张，与事实不符，理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告无锡市银洋大酒店有限公司的诉讼请求。诉讼费人民币50元，由原告无锡市银洋大酒店有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。审 判 长  邓 敏审 判 员  袁家琳人民陪审员  张秀英二〇一八年六月二十九日书 记 员  葛琴志本案援引法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。