徐州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏8601行初224号 原告仇胜利，男，1979年7月24日生，汉族，住江苏省沛县。 委托代理人殷昭洋，江苏圣典（徐州）律师事务所律师。 被告沛县张庄镇人民政府，住所地江苏省沛县张庄镇运河路。 法定代表人孙道远，该镇镇长。 出庭应诉负责人暨委托代理人蒋林，该镇副镇长。 委托代理人李希文，江苏世君律师事务所律师。 第三人魏垂利，男，1967年3月14日生，汉族，住江苏省沛县。 委托代理人张浩，江苏金维律师事务所律师。 原告仇胜利不服被告沛县张庄镇人民政府（以下简称张庄镇政府）为第三人魏垂利出具《备案证明》的行为，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告仇胜利诉称：请求法院依法撤销被告张庄镇政府下属的沛县张庄镇建设规划所（以下简称张庄规划所）于2014年10月8日作出的《备案证明》并决定本案诉讼费等费用由被告负担。主要事实和理由为，沛县崔寨时代XX小区（以下简称时代XX）由案外人韩栋、黄伟开发，房屋建成后，原告于2013年6月1日购买了时代XX1-2-XX1室，并且将房款支付完毕。2017年3月30日，第三人魏垂利起诉至沛县人民法院要求原告返还涉案房屋，开庭时，第三人魏垂利向沛县人民法院提交由张庄规划所出具的《备案证明》以及张庄镇政府出具的《关于妥善解决魏垂利信访事件的答复》。原告得知其购买涉案房屋后，张庄规划所又将涉案房屋备案到第三人名下，经原告了解，类似原告的这种情况还存在几十户人家。根据法律规定，行政机关应当在法律、法规赋予的职权范围内实施具体行政行为，否则其行政职权就无法律依据，张庄规划所没有备案的相关职权，其行为构成越权，侵犯了原告对涉案房屋的所有权，依法应予撤销。 被告张庄镇政府辩称：一、涉案《备案证明》不是法律、行政法规所规定的商品房买卖（预售）合同备案登记的行政登记备案行为，不是对某一商品房所有权的权利确认和宣示，也不是依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市商品房预售管理办法》等法律、行政法规所规定的行政登记行为。因时代XX发包方韩栋、黄伟和承建方、第三人魏垂利之间存在建设施工工程合同纠纷，第三人魏垂利多次信访，并有缠访、闹访的情况出现，沛县人民政府及联席办为了维护地方稳定，指令被告就其双方之间存在的矛盾和争议主持调解工作。经调解，双方于2013年11月15日达成协议，并由被告的工作人员见证。同日，黄伟个人承诺不再对外销售调解协议中所涉的三十套房子。《备案证明》是因第三人魏垂利在对外售房时，买房人对第三人魏垂利是否有权出售房屋存在疑问，应第三人魏垂利的请求，被告作为调解工作的主持者及调解协议的见证人，以调解协议为基础出具了说明，并非法律、行政法规所规定的行政登记行为。在形式上，该份证明完全不是行政登记的形式，行政登记是羁束性行政行为，是否给予登记，行政机关无自由选择的余地，对符合法定条件的登记申请，行政机关必须依法受理并予以登记。而在本案中，被告是既可以出具证明亦可以不出具证明，选择的权利在被告处而非法律规定必须出具证明的情形。《备案证明》并不是原告所诉称对房屋所有权的确认和宣示。二、《备案证明》是基于行政调解中调解协议的见证，属于行政调解的一部分，行政调解不是行政诉讼的受案范围，应当驳回原告起诉。行政调解是政府维护社会稳定工作的一部分，也是国务院建设法治政府的基本要求，调解工作仅是说服教育纠纷双方，在双方商定的前提下达成一致协议，息事宁人。接受调解的双方既可以选择执行调解协议，也可以选择进行诉讼维护其合法权益，调解协议无强制执行的效力，调解工作本身并未对调解的双方或其他人产生实际影响。行政调解不是行政行为，不是行政诉讼的可诉对象，也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，涉案《备案证明》不是行政行为，不具有可诉性，依法应驳回原告的起诉。 第三人魏垂利述称：涉案的行为不是行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，请求法院依法驳回原告的起诉。 经审理查明：时代XX由案外人黄伟、韩栋开发，由江苏中嘉建设工程有限公司承建。原告仇胜利提交的《时代XX认购协议书》显示，2013年6月1日，原告仇胜利与黄伟签订协议，原告自愿认购时代XX1-2-XX1室，房价20万元。后原告于2014年装修并于当年年底搬进涉案房产居住。 因时代XX项目工程款未结清，2013年8月16日，承建方江苏中嘉建设工程有限公司出具授权委托书，委托第三人魏垂利代为催要工程款。2013年10月16日，黄伟、韩栋与第三人魏垂利签订协议书，约定“甲方同意用时代XX住宅房按每套壹拾伍万元给乙方作还乙方工程款（房号以售房合同为准）……限期时间为2014年国庆节为止，到期后，工程款如没有给乙方结算清，乙方所有购房合同标注的房屋权归乙方所有，由乙方出售”。2013年11月15日，在被告张庄镇政府工作人员的见证下，韩栋与第三人魏垂利签订调解协议，协议约定“甲方（韩栋）保证崔寨时代XX1号楼售房明细表所列30套房产以双方签订认购协议书为准……2、若甲方每出售崔寨时代XX1号楼售房明细表所列30套房产其中一套，则向乙方付款15万元，并收回认购协议书，直到工程款项付清为止……”。同日，黄伟出具保证书，保证其不卖上述调解协议中约定的1号楼售房明细表所列30套房子（1单元1001室除外）。2014年10月18日，沛县张庄镇建设管理服务所出具《备案证明》，载明崔寨时代XX代表人韩栋、黄伟与江苏中嘉建设工程有限公司代表人魏垂利于2013年10月16日达成协议，如到期后工程款没有给魏垂利结算，30套房屋归魏垂利所有。该《备案证明》附有《崔寨时代XX备案目录》，载明30套房屋的房间号及面积，其中包括原告仇胜利及黄伟在认购协议中约定的时代XX1-2-XX1室。原告仇胜利不服前述被告出具备案证明的行为，向本院提起诉讼，诉请如前。 另查明，张庄规划所在作出被诉行为前已更名为沛县张庄镇建设管理服务所，属于被告张庄镇政府的内设部门。 本院认为：关于涉案《备案证明》是否属于行政诉讼受案范围的问题。 第一，从《备案证明》的形式上看，涉案《备案证明》系沛县张庄镇建设管理服务所收取第三人魏垂利及案外人韩栋、黄伟的协议书等材料后，向各方当事人出具的说明材料，该《备案证明》形式上与《城市商品房预售管理办法》《商品房销售管理办法》中关于商品房备案的规定并不一致，不能据此认为被告张庄镇政府已作出备案行为。 第二，从《备案证明》的作出过程看，沛县张庄镇建设管理服务所收取材料后，即依据调解协议的内容出具涉案《备案证明》，并未对第三人魏垂利及案外人韩栋、黄伟签订合同的有效性、合法性等问题进行审核，亦不对房屋是否为合法建设的房屋进行审查，在此过程中不能体现行政审查权的运用。被告张庄镇政府于2016年2月29日作出《关于妥善解决魏垂利信访事件的答复》，对作出涉案《备案证明》的原因进行说明，载明因第三人魏垂利信访反映时代XX项目拖欠其工程款，被告张庄镇政府组织当事人进行调解后，作出涉案《备案证明》。 第三，从《备案证明》的内容上看，第三人魏垂利及案外人韩栋、黄伟于2013年10月16日签订协议书，对以30套房屋抵偿工程款的事项作出约定，后协议书签订双方在被告张庄镇政府的见证下，于2013年11月15日再次签订调解协议对上述协议书内容进行确认。《备案证明》中载明“经双方于2013年10月16日达成的协议书”，并对协议内容进行了概括，该内容与前述协议书及调解协议完全一致，系对调解协议内容的确认，被告张庄镇政府并未对调解内容作出更改。 第四，从《备案证明》的法律效果上看，该证明未载明违反该其内容的法律后果，对当事人并不具有行政强制力。如一方当事人未履行该《备案证明》确定的义务，被告张庄镇政府无权对其作出处罚或通过行政手段要求其改正，当事人仍应通过民事诉讼等途径主张权利。 综上，涉案《备案证明》系被告张庄镇政府在调解第三人魏垂利及案外人韩栋、黄伟工程款纠纷中形成的说明材料，在形式、内容、法律效果上均不具备可诉行政行为的特征，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第二项的规定，调解行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故应当裁定驳回原告仇胜利的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第二项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告仇胜利的起诉。 本案不收取案件受理费。原告仇胜利预交的案件受理费50元由本院退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长  吴铁军 代理审判员  魏 博 人民陪审员  程 莉 法官 助理  武 艳 二〇一八年六月二十二日 书 记 员  蒋宗佑 附：本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； (六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。