福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)闽行终230号 上诉人(原审被告)仙游县人民政府，住所地福建省莆田市仙游县鲤城八二五大街919号。 法定代表人吴国顺，县长。 委托代理人李金兴，福建融成律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）刘天德，男，1956年9月23日出生，汉族，住福建省仙游县。 委托代理人余建芹，北京大成（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）刘清良，男，1968年3月20日出生，汉族，住福建省仙游县。 委托代理人郑潮平、刘婷婷，福建普阳律师事务所律师。 原审被告莆田市人民政府，住所地福建省莆田市城厢区荔城中大道2169号。 法定代表人李建辉，市长。 委托代理人吴章明、隋海洋，莆田市人民政府工作人员。 原审原告刘清良诉原审被告仙游县人民政府（以下简称仙游县政府）土地行政确认及原审被告莆田市人民政府（以下简称莆田市政府）行政复议决定一案，原审被告仙游县政府、原审第三人刘天德不服宁德市中级人民法院(2017)闽09行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，各方当事人对以下事实无异议：2016年11月25日，本案第三人刘天德向仙游县国土资源局提出土地权属确认申请，请求确认位于仙游县郊尾镇湖宅村“学埕”三间祖宅的土地使用权及房屋权属归第三人刘天德所有。原告刘清良于2016年12月16日向仙游县国土资源局提交《情况反映》，仙游县国土资源局于2016年12月30日作出《仙游县国土资源局关于郊尾镇湖宅村刘天德与刘清良土地权属争议的处理意见》（仙国土资[2016]500号），2017年1月5日，仙游县政府作出《处理决定书》，该《处理决定书》主要内容为：刘天德与刘清良因仙游县郊尾镇湖宅村“学埕”住所旁、双方房屋交界处土地使用权产生争议，申请仙游县政府确认权属。经查明：一、争议双方均就上述争议土地之权属提供了相应的《福建省仙游县土地房产所有证》（土改时颁发）；二、上述争议土地目前由刘天德一方占有并已使用多年；三、争议双方曾于1999年11月20日就上述争议土地权属及相关事宜达成协议，并签订了《关于刘清良占用天德地皮及其他事宜的协议书》。事实依据：一、争议双方目前所占有并使用的土地四至已无法与争议双方所提供的《福建省仙游县土地房产所有证》所涉及的土地四至相对应，无法单凭土改时颁发的《福建省位游县土地房产所有证》所登记事项认定争议土地的归属；二、根据《中华人民共和国民法通则》第137条之规定，刘清良一方在知道或应当知道该土地争议起至今已超过20年，刘清良一方始终未向人民法院主张权利，对于刘清良所提之相关请求依法不予采纳；三、根据《关于刘清良占用天德地皮及其他事宜的协议书》之内容，双方已就争议土地的归属作出协商，确认争议土地由刘天德占有并使用；且仙游县郊尾镇湖宅村民委员会亦己作出《证明》明确争议土地归属刘天德。该案经县国土资源局多次调解未能达成协议。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，处理决定：一、准予刘天德所提交的《土地权属确认书》之请求事项；二、驳回刘清良所提交的《情况反映》之反映请求。并告知诉权及起诉期限。”原告刘清良不服该《处理决定书》向莆田市政府提起行政复议，莆田市政府于2017年2月28日受理后，发出《行政复议答复通知书》（莆政行复答〔2017〕28号）、《第三人参加行政复议通知书》（莆政行复参〔2017〕1号），并将行政复议申请书副本送达被申请人仙游县政府且通知刘天德作为第三人参加行政复议。莆田市政府于2017年4月24日作出《延期审理通知书》（莆政行复延〔2017〕26号），并告知各方当事人。莆田市政府审理后于2017年5月23日作出《行政复议决定书》（莆政行复〔2017〕47号）。刘清良对仙游县政府作出的《处理决定书》和莆田市政府作出的《行政复议决定书》不服，向法院提起行政诉讼。 原审认为，本案争议焦点在于：被告仙游县政府作出的《处理决定书》及莆田市政府作出的《行政复议决定书》是否合法。对此，原审予以分析并认定如下： （一）被告仙游县政府作出的《处理决定书》存在不当。1、被告仙游县政府对房屋权属作出确认，缺乏职权依据。原审认为，行政机关作出行政行为应当要有职权依据。经审查，本案第三人刘天德提出土地权属确认申请包括申请确认讼争土地的使用权及房屋所有权。针对该申请事项，被告仙游县政府作出处理决定准予刘天德所提交的《土地权属确认书》之请求事项也即仙游县政府同时对讼争土地的使用权及房屋所有权进行了确认。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，被告仙游县政府具有处理其行政区域内个人之间的土地所有权和使用权争议的法定职权，但被告并未提供其具有房屋权属确认职权的依据。故其对讼争房屋权属作出确认缺乏依据。2、被告仙游县政府对土地权属作出确认，认定事实不清：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”合法性审查就包括行政机关所作行为应当认定事实清楚，而本案被告作出土地权属确认决定认定事实不清：（1）从《处理决定书》的处理结论来看，行政机关作出的处理决定结论应当具体、明确，具有可执行性。《处理决定书》第一项处理结论为“准予刘天德所提交的《土地权属确认书》之请求事项；”该结论未确认具体位置的土地使用权的归属，属认定事实不清。（2）从《处理决定书》认定的事实来看，被诉《处理决定书》记载“刘天德与刘清良因仙游县郊尾镇湖宅村“学埕”住所旁、双方房屋交界处土地使用权产生争议”；“争议双方目前所占有并使用的土地四至已无法与争议双方所提供的《福建省仙游县土地房产所有证》所涉及的土地四至相对应，无法单凭土改时颁发的《福建省仙游县土地房产所有证》所登记事项认定争议土地的归属。”被告仙游县政府既认定双方当事人目前所占有并使用的土地四至已无法与双方所提供的《福建省仙游县土地房产所有证》所涉及的土地四至相对应，但又未对现讼争土地的四至范围进行认定，且讼争土地的位置也仅笼统的表述为“仙游县郊尾镇湖宅村“学埕”住所旁、双方房屋交界处土地”，亦属认定事实不清。（二）莆田市政府作出的《行政复议决定书》，认定事实不清。鉴于上述分析，被告仙游县政府作出的《处理决定书》，认定事实不清，但被告莆田市政府作出《行政复议决定书》却维持该《处理决定》，明显违法。 综上，原审认为，被告仙游县政府作为县级人民政府虽有权对讼争土地使用权进行确认，但其未提供其有权处理房屋所有权的法律依据，显属超越职权，且其作出的《处理决定书》未对讼争土地的四至予以确认，属认定事实不清，依法应予以撤销。被告莆田市政府作出《行政复议决定书》却维持该《处理决定》，明显违法，亦应一并予以撤销。原告关于撤销被诉行政行为的主张，予以支持。被告答辩无理，不予支持。经庭审释明，原告撤回第三项之诉讼请求也即“依法改判，不准予第三人所提交的《土地权属确认申请书》之请求事项，支持原告所提交的《情况说明》之反映请求”，原审法院依法当庭已予以准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项之规定，判决撤销被告仙游县政府于2017年1月5日作出的《仙游县人民政府关于郊尾镇湖宅村刘天德与刘清良权属纠纷的行政处理决定书》（仙政文〔2017〕4号）及被告莆田市政府于2017年5月23日作出的《行政复议决定书》（莆政行复〔2017〕47号）。 上诉人仙游县政府不服，向本院提出上诉称，上诉人依法具有农村宅基地及宅基地上房屋权属纠纷处理的职权，作出的处理决定有明确的权属争议处理对象。原审法院片面理解法律。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 上诉人刘天德不服，向本院提出上诉称，原审被告仙游县政府、莆田市政府作出的被诉行为事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。原审判决认定事实不清、适用法律错误。请求撤销原审判决。 被上诉人刘清良未提交书面答辩意见。 原审被告莆田市政府辩称，答辩人维持仙游县政府作出的行政处理决定，事实清楚、证据确凿。答辩人所作的复议决定，程序合法，适用法律正确。请求撤销原审判决，改判驳回原审原告的诉讼请求。 一审期间，各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称及证明对象均记录于原审判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审法院认定的证据和事实予以确认。 本院认为，被上诉人仙游县政府针对原审第三人刘天德提出的讼争土地使用权和房屋权属确权申请，作出被诉处理决定，准许刘天德的请求事项，其对讼争土地的使用权和房屋权属实质上进行了确认。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，仙游县政府具有处理其行政区域内个人之间的土地所有权和使用权争议的法定职权，但其在确认土地权属争议时一并对讼争房屋权属作出确认，缺乏法律依据。同时，仙游县政府作出处理决定，既未对双方争议土地的具体四至范围进行认定，也未对讼争土地的使用权予以明确，只笼统表述为“一、准予刘天德所提交的《土地权属确认书》之请求事项；二、驳回刘清良所提交的《情况反映》之反映请求”，属认定事实不清，证据不足。莆田市政府所作的行政复议决定，错误维持仙游县政府的行政处理决定，亦属违法。综上，原审判决撤销仙游县政府作出的被诉处理决定合法有据，并无不当，依法应予维持。仙游县政府、刘天德的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人仙游县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王江凌 审 判 员  朱志闽 代理审判员  赖峨州 二〇一八年六月二十六日 法官助理周健 书记员雷昕 附本案所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……