广州铁路运输第一法院行 政 裁 定 书（2018）粤7101行初614号原告：李正华，男，1986年1月26日出生，汉族，身份证住址:广州市黄埔区。被告：广州市番禺区住房和建设局，住所地：广州市番禺区沙头街景观大道**，统一社会信用代码:114401130075237955。负责人：张启泉，职务：局长。委托代理人：张向阳，该局工作人员。委托代理人：方倩玲，广东百健律师事务所律师。原告李正华诉被告广州市番禺区住房和建设局复函一案，本院于2018年1月5日受理后依法组成合议庭，于2018年3月6日公开开庭审理了本案。原告李正华，被告广州市番禺区住房和建设局的委托代理人张向阳、方倩玲均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告李正华诉称，原告是尚上名筑三期C2404栋业主，于2017年5月21日通过市长专线投诉举报广州市番禺信业房地产发展有限公司（下称信业公司）开发的广州市番禺区尚上名筑C区住宅项目建设工程于2016年6月3日组织竣工验收，验收结论为合格并取得《建设工程竣工验收报告》，但直到2016年9月5日才进行备案取得《房屋建设工程和市政基础设施竣工验收备案表》，时间跨度约90天。原告认为明显违反了国务院《建设工程质量管理条例》、住房与城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》、《广东省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》、《广州市房屋建筑和市政基础设施工程质量管理办法》明确规定的建设工程竣工验收合格之日起l5日内进行备案，以及竣工验收的流程和相关内容。原告认为除国家法律和住建部指导文件都对竣工验收有明确规定外。广州市住房与城乡建设委员会、广州市质量监督管理站、黄埔区住房和建设局也先后书面确认竣工验收仅为质量验收，不包含规划、消防和环保等专项验收。被告于2017年7月18日向原告作出番住建函〔2017〕3151号《广州市番禺区住房和建设局关于反映领取书面回复问题的回复》（下称涉案复函），涉案复函认为开发商取得全部的规划、消防和环保等部门认可的文件，并在规定的15天时间内取得《房屋建设工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》，并不存在违法违规行为。原告认为，被告作为信业公司的主管部门，明知道信业公司违法，却不主动作为，未按照法律规定履行监管职责，导致原告在2016年10月收楼到竣工验收之间有4个月，致使部分项目保修期过期。原告认为，时间跨度约90天的验收备案时间影响了原告的房屋质量保修期。故原告特向本院提起诉讼，请求法院判令：1、撤销被告于2017年7月18日作出的番住建函〔2017〕3151号《广州市番禺区住房和建设局关于反映领取书面回复问题的回复》第五段中关于尚上名筑开发商信业地产不存在违法违规行为这一结论；2、本案诉讼费用由被告承担。被告广州市番禺区住房和建设局辩称，一、被告作出的涉案复函对原告不具有强制性，也未对其合法权益产生实际影响，依法应驳回原告的起诉。原告于2017年5月21日通过番禺区群众诉求解决系统反映信业公司开发的广州市番禺区尚上名筑项目于2016年6月3日竣工验收合格，2016年9月5日才进行备案，违反了法律规定，要求对信业公司进行处罚，被告于2017年5月31日书面答复了原告，且于2017年6月1日回复番禺区群众诉求解决系统。此后，原告再次于2017年7月6日通过番禺区群众诉求解决系统要求提供前述问题回复的书面回复。被告认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，信业公司在建设工程项目竣工验收后报被告备案，被告依法出具竣工验收备案表。原告并非竣工验收备案行为的相对方。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，可诉的行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。被告在涉案复函中是否认定信业公司存在超过法定期限办理竣工验收备案的行为，对原告的权益不产生实际的影响，不能引起原告权利、义务的变更和灭失。即使被告认定信业公司存在上述违法违规行为，根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第九条的规定，违反上述规定的后果为罚款，但不影响竣工验收备案的合法性和有效性，更不会影响原告与信业公司之间房屋买卖合同的履行。因此，被告作出的涉案复函未对原告的权益产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条的规定，应当予以驳回起诉。二、被告作为番禺区建设行政主管部门，有权就原告提出的信业公司超过法定期限办理竣工验收备案的事项提出答复。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款以及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条的规定，被告负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。本案中，原告提出信业公司超过法定期限进行竣工验收备案，被告依法有权对其提出的事项进行处理并回复原告。三、被告作出的涉案复函，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款以及《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，办理建设工程竣工验收备案，除工程质量验收合格外，还需通过规划、消防和环保等验收通过，这是办理竣工验收备案的必要条件。信业公司于2016年5月31日组织参建五方进行工程质量验收，验收合格并取得了《建筑工程竣工验收报告》。2016年6月3日，广州市番禺区建设工程质量监督站出具编号2016-039《建设工程质量监督报告》，确认竣工验收的组织形式、验收程序符合相关规定。2016年6月8日取得穗规验证〔2016〕第324、325、327号《建设工程规划验收合格证》。2016年7月4日取得穗公消验字〔2016〕第0861号《建设工程消防验收意见书》。2016年8月24日取得穗（番）环管〔2016〕15号《广州市番禺区环境保护局关于广州市番禺信业房地产开发有限公司尚上名筑B区、C区商住楼建设项目竣工环境保护验收问题的复函》。至此，信业公司取得了竣工验收备案要求的规划、消防和环保等部门的认可文件，并于2016年9月5日取得穗番禺建验备2016-041号《房屋建设工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》。针对原告提出的信业公司超过法定期限办理工程竣工验收备案的问题。被告于2017年7月14日回复番禺区群众诉求解决系统，并于2017年7月18日，按照原告的要求发出涉案复函并送达原告。因此，信业公司是在法律规定的15天时间内进行工程竣工验收备案，并不存在违法违规行为。被告作出的涉案复函认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。四、原告诉请撤销涉案复函中关于尚上名筑开发商信业公司不存在违法违规行为的结论没有事实和法律依据。原告自2017年5月起，多次反映信业公司超过法定期限办理竣工验收备案问题。被告每次均予以回复。原告反复投诉的原因在于其不认可被告对《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》以及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的法律条文的理解。鉴于上述法规均为住建部牵头制定，解释权不在市级建设行政主管部门。为此，被告已向广州市住房和城乡建设委员会请示。广州市住房和城乡建设委员会也已向广东省住房和城乡建设厅请示明确此事。截止至起诉之日，上级部门仍未作回复。因此，被告认为，在上级部门作出正式回复之前，原告诉请撤销涉案复函中关于尚上名筑开发商信业公司不存在违法违规行为的结论没有事实和法律依据。综上所述，原告不是本案的适格原告。被告作出涉案复函对原告的权益没有产生实际影响，且涉案复函认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。请法院依法查明事实，驳回原告的起诉。经审理查明，2016年6月8日，原广州市规划局向信业公司分别核发了穗规验证〔2013〕324、325、327号《建设工程规划验收合格证》。三证载明：建设项目名称分别为住宅楼工程（自编名尚上名筑C1、C2、C3、C4、C5、C6栋，下称涉案工程），建设位置均在番禺××石楼镇地段，建设工程规划许可证分别为穗规建证〔2013〕1610、1613、1614号。广州市公安消防局对涉案工程进行消防验收后，于2016年7月14日作出《建设工程消防验收意见书》，综合评定该工程消防验收合格等。2016年8月24日，广州市番禺区环境保护局向信业公司作出《广州市番禺区环境保护局关于广州市番禺信业房地产发展有限公司尚上名筑B区、C区商住楼建设项目竣工环境保护验收问题的复函》，批复如下：“……三、该C区部分项目前期环保审批手续齐全（‘穗（番）环管影〔2013〕99号’），实际建设内容基本符合环境影响评价文件及其批复的要求，落实了各项环境保护措施和要求。由于该项目尚未交付使用，无法进行竣工验收监测，暂不具备办理建设项目竣工环境保护验收的条件。鉴于该项目需征得我局同意后方可办理相关手续，项目需要同时配套建设的环境保护设施已基本建成等实际情况，我局同意该项目先行移交或办理相关手续……”2016年9月5日，信业公司向被告申请竣工验收备案，并递交《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》（穗番禺建验备2016-041）等材料。根据该表显示：工程竣工验收备案文件目录包括：建筑工程施工许可证、建设工程竣工验收报告、单位工程质量综合验收文件、建设工程规划许可证及规划验收合格证、环保部门出具的认可文件、施工单位签署的工程质量保修书、商品住宅的《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》、人防工程专项验收备案意见、单位工程施工安全评价书、燃气工程验收文件、工程发包方、承包方工程款约定支付证明、预拌砂浆使用报告、、地名命名审核批复单位工程施工安全评价书永久用水同意接入书、建设工程竣工档案验收合格证等。当日，被告同意信业公司的备案。原告是尚上名筑小区业主，于2017年5月21日通过市长专线反映信业公司开发的广州市番禺区尚上名筑项目于2016年6月3日工程竣工验收合格，但直到2016年9月5日才进行备案，违反了《建设工程质量管理条例》第49条规定。原告认为，作为信业公司的主管部门番禺房管局，明知道信业公司违法，却不主动作为，要求按法律规定对信业公司处以20万以上50万元以下罚款。该投诉的案件编号为E022017052100137。2017年5月31日，被告向原告作出番住建函〔2017〕2432号《广州市番禺区住房和建设局关于尚上名筑开发商超期备案投诉的回复》，答复如下：“一、市民反映工程名称为住宅楼工程（自编名尚上名筑C1、C2、C3、C4、C5、C6栋），建设单位为广州市番禺信业房地产发展有限公司，施工单位为广东大城建设集团有限公司，监理单位为广州市百业建设顾问有限公司。二、市民提出尚上名筑违反《建设工程质量管理条例》第49条规定‘建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案’，该规定所指的竣工验收合格，应包含取得建设工程竣工验收报告、规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件等条件。依据是《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条‘建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件’。三、广州市番禺信业房地产发展有限公司于2016年6月3日取得尚上名筑《建筑工程竣工验收报告》，但并不表示工程已竣工验收合格，仍需通过规划、公安消防、环保等部门审批才能进行备案工作。经调查，广州市番禺信业房地产发展有限公司在2016年7月14日取得《建设工程消防验收意见书》（穗公消验字〔2016〕第0861号）、2016年8月24日取得《广州市番禺区环境保护局关于广州市番禺信业房地产发展有限公司尚上名筑B区、C区商住楼建设项目竣工环境保护验收问题的复函》（穗（番）环管〔2016〕15号）达到备案条件，2016年9月5日取得《房屋建设工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》（穗番禺建验备2016-041），并没有发现其有违规行为。”2017年6月1日，被告向番禺区群众诉求解决系统出具番住建函〔2017〕2461号《广州市番禺区住房和建设局关于尚上名筑开发商超期备案的回复》，答复内容包括：《广州市番禺区住房和建设局关于尚上名筑开发商超期备案投诉的回复》的内容，以及回访情况：“反馈时进行过回访，满意度：不满意，回访记录：我局工作人员已于2017年5月26日16:50回访告知市民，市民表示不满意我局对相关法规政策的解释，同时要求我局出具书面回复，我局于2017年6月1日将书面回复邮寄给市民。”当日，被告通过邮寄的方式向原告送达《广州市番禺区住房和建设局关于尚上名筑开发商超期备案的回复》。2017年7月6日，原告通过区长专线反映如下内容：“市民反映其曾向本热线反映番禺区住房和建设局行政问题，已根据番禺区住建局答复告知市民：‘一、2017年5月22日接到番禺区群众诉求解决系统转来《尚上名筑开发商超期备案》（案件编号为E022017052100137），我局已于2017年5月24日下午3时约谈广州市番禺信业房地产发展有限公司，经核查广州市番禺信业房地产发展有限公司提供的相关资料以及我局查阅该项目竣工备案档案，该公司未有违规行为。在案件回访中投诉人李正华要求我局出具书面答复，我局对投诉人提出的法律条文进行研究，查找了住房城乡建设部关于印发《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》的通知（建质〔2013〕171号）《房屋建筑和市政基础设施工程质量管理办法》《广州市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》等相关法规，并咨询我局法律顾问有关法规意见，于2017年6月1日书面回复市民。二、根据《建设工程质量管理条例》第49条规定……以及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条……市民对我局的有关投诉主要是不认同我局对相关法规的解释，我局不存在不作为，严重渎职，玩忽职守的情况。如认为我局对法规政策理解不正确，建议向我局上一级主管部门咨询。’市民表示其未收到书面回复。现希望相关部门提供上述回复的书面回复。”该投诉的案件编号为E022017070600161。2017年7月18日，被告向原告作出番住建函〔2017〕3151号《广州市番禺区住房和建设局关于反映领取书面回复问题的回复》，答复如下：“据您反映，根据《建设工程质量管理条例》第49条规定，‘建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日15天内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其有关部门备案’，开发商信业房地产于2016年6月3日竣工验收，但于2016年9月5日备案，严重违反国家法律法规，您认为我局作为信业地产的主管部门，应该对其进行罚款。但建设工程竣工验收合格除了工程质量验收合格外，还需规划、消防和环保验收通过。《广州市房屋建筑和市政府基础设施工程质量管理办法》第三十二条规定对此作了详细的补充说明：‘建设工程经竣工验收合格，并取得规划、消防和环保等相关邵门合格证明或准许使用文件后，方可投入使用。如未办理规划、消防、环保等部门的认可文件或者准许使用文件的，由相应主管部门进行处理。建设单位组织完竣工验收后，应当在规定时间内到备案机关办理竣工验收备案以及其他专项验收备案’；并且，根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，办理建设工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。2017年5月24日下午，我局约谈开发商，要求其提交项目竣工备案有关材料。经核查，开发商于2016年6月3日组织参建五方进行工程质量验收，验收合格并取得了《建筑工程竣工验收报告））；2016年6月8日取得《建设工程规划验收合格证(穗规验字〔2016〕第325号)；2016年7月14日取得《建设工程消防验收意见书》（穗公消验字〔2016〕第0861号）；2016年8月24日取得《广州市番禺区环境保护局关于广州市番禺信业房地产发展有限公司尚上名筑B区、C区商住楼建设项目竣工环境保护验收问题的复函》（穗（番）环管〔2016〕15号）。据此，截至2016年8月24日，开发商取得全部的规划、消防防和环保等部门认可的文件，并在规定的15天时间内（2016年9月5日）取得《房屋建设工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》（穗番禺建验备2016-041），并不存在违法违规行为，我局也不存在不作为或严重渎职的行为。我局已就该案适用的法律法规问题咨询市住建委意见，市住建委表示认同我局对该条例的解释和做法，如您还对我局的解释持有异议，可向市住建委申请行政复议。”原告收到该复函后，不服该复函中关于尚上名筑开发商信业公司不存在违法违规行为这一结论，诉至本院。另查，2017年9月29日，被告向原告作出番住建函〔2017〕4081号《番禺区住房和建设局关于反映尚上名筑问题的回复》回复如下：“关于工程质量验收时间与竣工验收合格时间一致的问题，因《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》与《建设工程质量管理条例》、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的相关条款中竣工验收包含的内容不一致，其解释权不在市级建设行政主管部门，广州市住房和城乡建设委员会已向广东省住房城乡建设厅请示明确此事，我局认为应以上级部门解释为准。”原告曾向广州12345政府热线咨询建设工程竣工验收时间和竣工验收合格时间如何确定。2017年8月10日，广州市建设工程质量监督站作出《广州市建设工程质量监督站关于建设工程竣工验收时间和竣工验收合格时间确认的复函》，回复如下：“一、工程竣工及其时间：施工单位在工程完工后对工程质量进行了检查，确认工程质量符合有关法律、法规和工程建设强制性标准，符合设计文件及合同要求，并提出工程竣工报告。工程竣工报告应经项目经理和施工单位有关负责人审核签字。工程竣工报告的签署时间即为工程竣工时间。二、竣工验收、竣工验收合格及其时间：根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》，符合该规定第五条（本条共11项内容，具体可网上搜索）的要求时，建设单位可确定时间（被确定的日期即为竣工验收时间）组织工程竣工验收，参与工程竣工验收的建设、勘察、设计、施工、监理等各方形成同意验收的一致意见的，且工程质量监督机构确认工程竣工验收的组织形式、验收程序符合相关规定的，则本工程竣工验收合格（该日期即为竣工验收合格时间）；若参与工程竣工验收的建设、勘察、设计、施工、监理等各方不能形成一致意见时，应当协商提出解决的方法，待意见一致后，重新组织工程竣工验收。”原告曾向广州市住房和城乡建设委员会网站上反映上述问题。2017年9月14日，广州市住房和城乡建设委员会也作出与上述内容一致的回复。再查，2017年7月31日，被告向原告作出《番禺区住房和建设局关于尚上名筑C区竣工验收合格时间的回复》，回复：尚上名筑C区工程的建设单位于2016年5月31日组织参建五方主体对该工程进行质量验收，质量验收结论为合格。根据广州市番禺信业房地产发展有限公司于2016年10月16日出具的《住宅质量保证书》显示：竣工验收时间为2016年5月31日（质量验收时间），交付使用时间为2016年9月18日，屋面防水等保修期限为竣工验收起5年。以上事实，有建设工程规划验收合格证、建设工程消防验收意见书、广州市番禺区环境保护局关于广州市番禺信业房地产发展有限公司尚上名筑B区、C区商住楼建设项目竣工环境保护验收问题的复函、广州市番禺区住房和建设局关于尚上名筑开发商超期备案的回复、房屋建设工程和市政基础设施工程竣工验收备案表、广州市番禺区住房和建设局关于反映领取书面回复问题的回复、番禺区住房和建设局关于反映尚上名筑问题的回复、广州市建设工程质量监督站关于建设工程竣工验收时间和竣工验收合格时间确认的复函、各方当事人的陈述等证据予以证实。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”本案中，原告通过区长专线进行投诉（案件编号为E022017070600161），希望领取书面回复。被告经核实相关情况后，向原告作出诉争复函，告知原告信业公司不存在违法违规行为以及被告不存在不作为等情况。原告也曾向被告投诉（案件编号为E022017052100137），要求被告对信业公司在尚上名筑C区竣工验收备案上存在的违法违规行进行查处。被告曾作出并向原告送达番住建函〔2017〕2432号《广州市番禺区住房和建设局关于尚上名筑开发商超期备案投诉的回复》，答复原告信业公司不存在违法违规行为，原告亦收到该回复，并且原告也未对诉争复函中被告答复是否存在行政不作为这一情况提出异议，故被告在诉争复函中对信业公司作出“不存在违法违规行为”的结论，实际上是对原告投诉信业公司存在违法违规行为的重复处理。再者，原告主张因其《住宅质量保证书》是从竣工验收时间开始起算的，故对其投诉的内容有利害关系的意见。根据《住宅质量保证书》显示：竣工验收时间为2016年5月31日（质量验收时间），保修期限以竣工验收起计算，故原告住宅的保修期时间是确定的，且被告对原告投诉内容的处理，未增加、减少原告的权益，对原告的实际权利义务不产生影响，故对原告的起诉予以驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告李正华的起诉。本案受理费50元退还给原告李正华。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  叶 莉人民陪审员  卫瑞湘人民陪审员  尹春生二〇一八年六月二十七日书 记 员  罗舒婷