山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁02行初69号 原告徐芙蓉。 委托代理人耿惠玲,系原告之子。 委托代理人耿梓豪,系原告之孙。 被告青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市**延吉路**。 法定代表人杨旭东，区长。 委托代理人陈美虹，山东博论律师事务所律师。 委托代理人隋强，青岛市市北区房屋征收安置管理办公室工作人员。 原告徐芙蓉不服被告青岛市市北区人民政府未登记建筑不予认定一案，本院于2018年3月6日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月19日在本院第二十七法庭公开开庭审理了本案。原告徐芙蓉及其委托代理人耿惠玲、耿梓豪，被告青岛市市北区人民政府委托代理人陈美虹、隋强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告青岛市市北区人民政府于2017年7月21日作出《未登记建筑认定结果告知书》，关于原告提出的要求认定青岛市市北区贮水山支路x号x户南侧的未登记房屋，经市北区人民政府组织召开的未登记建筑认定会议讨论并确定：以上未登记建筑不符合认定的条件，不予认定。如对认定结果不服，可在收到告知书之日起60日内，向青岛市人民政府申请行政复议，也可以在收到告知书之日起六个月内，向青岛市人民法院提起行政诉讼。原告对此不服，提起本案诉讼。 原告诉称，原告徐芙蓉1967年婚后迁住到市北区贮水山支路x号的半地下室房内，1973-1974年间经单位及同事帮助，自建房屋4间（厨厅双卧）居住，遂与公婆分家分户至该自建房屋（贮水山支路x号x户甲）。1978-1979年间，在单位及同事帮助下，在自建房原有规模下调整翻新至现有格局（厨卫厅双卧）。2016年，因偿还丈夫病重就医期间债务之需要，原告变卖了公婆留下来x户的房产，与儿子居住在x户甲的自建房内。时至目前，原告本人及其次子，均居住于案件所涉之房屋。在本次国有土地上房屋征收工作中，未有工作人员对此自建房屋进行调查和任何形式的通知或认定。受此影响，对于涉案房屋是否为“违法建筑”、是统一征收还是不予征收、是否属于本次房屋征收的征收范围，均无任何明确说法。贮水山支路x号x户甲，始建于1973年完工于1974年，具备居住条件，并于同年开始用于生活居住。1978年至1979年扩建，并一直使用至今。当事人徐芙蓉之户口为本自建房屋内的常住户口。根据关于贯彻实施《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》的通知第五条第三款第一项之规定，未登记建筑符合下列情形之一的，由房屋征收部门按照房屋征收补偿方案予以补偿。原告认为案件所涉房屋完全符合通知规定，应当予以征收。请法院充分考虑原告所居住房屋形成的历史、经济、政策等原因，结合我国土地管理、城乡规划的相关制度发展的进程，予以区分对待，87年之前建成的，应尊重历史认定为合法建筑，并在拆迁及征收中予以同等的补偿。综上请求:撤销被告青岛市市北区人民政府2017年7月21日作出的《未登记建筑认定结果告知书》。 原告提交以下证据： 1、邻居书面证明，证明争议房屋建成时间； 2、同事书面证明，证明争议房屋建成时间； 3、当事人户口本，证明原告徐芙蓉户口是市**贮水山支路****甲，系1967年10月1日由原来的团岛一路x号迁过来的； 4、房产证照片,证明宗地图左下角的长方形黑框就是涉案房屋； 5、争议房屋照片，证明争议房屋具备居住条件。 被告青岛市市北区人民政府答辩称，原告所提交的涉案建筑的材料不符合《关于贯彻实施的通知》（青政【2013】16号）规定的具体条件，不应予以认定。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：市或者区（市）人民政府应当组织国土资源、房管、建设、规划、城管执法、监察、财政、审计等有关部门，依法对拟征收房屋范围内未经登记和权属、用途不清的房屋进行调查、认定和处理。具体办法由市人民政府制定。根据该条例的授权，青岛市人民政府制定了《关于贯彻实施的通知》（青政【2013】16号），该通知第五条关于对于未登记建筑的认定程序为：区政府负责组织规划、建设、国土资源、房管、城管执法、监察、财政、审计等部门对调查情况进行认定，并出具意见。同时该条对于可以按照房屋征收补偿方案予以补偿的未登记建筑的认定的实体要件规定为：1、在1989年9月1日《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》施行以前建成，使用人在房屋内有常住户口或工商营业登记、其他社会组织登记，具备居住条件或使用功能的未登记建筑，建筑面积以房地产测绘机构实测为准。2.已依法取得规划或施工建设相关手续并按规定建成的，其建筑面积以批准手续载明的建筑面积为准。如已建成的未登记建筑面积小于规划或施工建设批准手续载明面积的，以房地产测绘机构实测的建筑面积为准。3.已取得国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的在建工程，以批准手续载明的建筑面积为准。市北区贮水山支路x号x户房屋在市北区贮水山路片区棚户区改造项目范围内。市北区贮水山支路x号x户原产权人为耿锡奎（原告徐芙蓉之夫）建筑面积32.83平方米。2016年，耿锡奎将该房屋出售给第三人庆某。经调查，贮水山支路x号x户房屋旁搭建未登记房屋一处，该房屋未有公安登记的门牌号码，原告无法证明在未登记房屋内有独立常住户口，原告亦未提供其主张的未登记房屋已依法取得规划或施工建设相关手续的证明材料及国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证，不符合未登记房屋予以认定补偿的实体要件。同时，在认定程序上，项目启动前由区分管领导主持召开房屋征收项目未登记建筑认定会议，会议上规划、建设等相关部门均出席，并对相关情况进行了讨论，最后得出结论并出具了政务专报（青北政专【2017】第2-55期），公布了相关认定结果。为此，被告在2017年7月21日作出《未登记建筑认定结果告知书》并依法送达，被告作出的《未登记建筑认定结果告知书》程序合法。综上，被告作出《未登记建筑认定结果告知书》的行政行为程序合法，事实清楚，适用法律正确，请贵院依法驳回原告的诉讼请求。 被告青岛市市北区人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据： 证据1、房屋征收决定、房屋征收公告、征收补偿方案、奖励办法，证明2017年7月22日青岛市市北区人民政府决定对贮水山路片区改造项目实施征收，并予以公告，同时发布补偿方案、奖励办法； 证据2、房地产权证（青房地权市字第房改x号、（2016）青岛市不动产权第x号）、房屋征收货币补偿协议，证明市北区贮水山支路x号x户原产权人为耿锡奎，2016年耿锡奎将该房屋出售给第三人庆某，现已经签订补偿协议。 证据3、身份证、常住人口登记表，证明有关户籍情况； 证据4、现场照片复印件一张，证明涉案房屋情况； 证据5、政务专报，证明被告组织相关部门对调查情况进行认定； 证据6、未登记建筑认定结果告知书、送达回证，证明被告作出不予认定告知书并予以送达。 法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条、《关于贯彻实施青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例的通知》第5条。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1、3没有异议；证据2合法性、真实性没有异议，但是与本案争议房屋无关；证据4照片与原告所诉的争议房屋是一致的。证据5有异议，该专报作出的时间是2017年9月7日，而原告所收到的未登记建筑认定结果告知书的时间是2017年7月21日，时间前后颠倒；证据6为被诉的行政行为，该告知书没有不予认定的具体原因说理和证据，对于涉案房屋的位置双方都认可就是涉案房屋。 被告对原告证据的质证意见为：对证据1、2有异议，该证据属于证人证言，也只能证明建成年代；证据3户口本显示原告户口是1967年迁入的，邻居证明显示涉案房屋是在1973-1974年间建设的，所以x户甲不是为涉案未登记房屋单独设立的，而是在x户上分设的；对证据4、5的照片没有异议。 经审查，本院认为，原、被告双方提交的证据内容客观，形式合法，且与本案被诉行政行为相关联，可以作为本案查明事实的依据。 经审理查明，原告徐芙蓉的丈夫耿锡奎原在青岛市市北区贮水山支路x号x户有房改房一处（产权证号：青房地权市字第房改**），房屋产权为私产，建成年代为1946年，建筑面积32.83平方米。原告徐芙蓉自述与其丈夫耿锡奎1967年结婚，同年迁住到上述贮水山支路x号的房屋内，与丈夫、公婆同住，1969年长子耿惠玲出生，1971年长女出生，1976年次子耿强出生。原告徐芙蓉的丈夫耿锡奎2012年3月5日去世，2016年12月原告将上述x号x户其私有产权房屋出售给案外人庆某。2017年7月22日，被告作出《关于贮水山路片区棚户区改造项目房屋征收决定》（青北政发【2017】87号），决定正式启动贮水山路片区棚户区改造项目房屋征收与补偿工作，房屋征收范围包括贮水山支路一号范围内的合法房屋。2017年7月20日，被告组织监察局、财政局、开发建设局等部门召开未登记建筑认定事宜专题会，认定原告涉案未登记建筑不符合青政发【2013】16号文件认定标准，认定不予补偿。2017年7月21日，被告作出《未登记建筑认定结果告知书》，认定关于原告提出的要求认定青岛市市北区贮水山支路x号x户南侧的未登记房屋，经市北区人民政府组织召开的未登记建筑认定会议讨论并确定：以上未登记建筑不符合认定的条件，不予认定。上述《未登记建筑认定结果告知书》，被告于2018年1月24日向原告送达。原告不服，2018年3月6日向本院提起诉讼。 本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。2013年5月1日施行并于2017年7月28日修订实施的《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：市或者区（市）人民政府应当组织国土资源、房管、建设、规划、城管执法、财政等有关部门，依法对拟征收房屋范围内未经登记和权属、用途不清的房屋进行调查、认定和处理。具体办法由市人民政府制定。根据该条例的授权，青岛市人民政府于2013年6月6日发布实施的青政发【2013】16号《青岛市人民政府关于贯彻实施的通知》第五条规定，认真调查，合理认定，做好未登记建筑和用途不清房屋的征收与补偿。……。《山东省行政程序规定》第五条第二款规定，行政机关行使裁量权应当符合立法目的，采取的措施和手段应当必要、适当；实施行政管理可以采取多种方式实现行政目的的，应当选择最有利于保护公民、法人和其他组织合法权益的方式。第九条规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。本案中，被告市北区政府提交证据证明其在作出《青岛市市北区人民政府关于贮水山片区棚户区改造项目房屋征收决定》前，组织有关部门召开未登记建筑认定事宜专题会，并作出了被诉未登记建筑认定结果告知书，但没有提交被告对涉案未登记建筑的位置、建成年代、面积、结构等有关情况的调查记录，也没有向实际居住人告知、了解涉及房屋认定有关情况的询问笔录等，与原告诉称在征收过程中没有被告的工作人员对涉案房屋和原告进行调查的情况相符，说明在被告作出涉案未登记建筑认定结果告知书之前未认真依照上述规定的要求对涉案未登记建筑进行调查，即径行作出未登记建筑不予认定决定。房屋征收系事关重大民生的重要行政行为，上述规定中之所以明确要求征收决定作出前，要求有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑履行认真调查的责任，就是对被征收人这一基本权利的尊重和保障。在现有规定没有对未登记建筑认定的调查程序作出具体规定的情况下，就应当按照上述《山东省行政程序规定》中明确的正当程序，认真调查，并保障原告应有的陈述权、申辩权，以保护其合法权益。但本案被告没有提交证据证明其在作出不予认定决定前进行调查、沟通，并给予原告陈述和申辩的机会，程序明显不当，依法应予纠正。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下： 撤销被告青岛市市北区人民政府2017年7月21日对原告徐芙蓉作出的《未登记建筑认定结果告知书》，责令被告重新作出行政行为。 案件受理费人民币50元由被告青岛市市北区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙志刚 人民陪审员  王新杰 人民陪审员  冯雪梅 二〇一八年六月二十二日 法官助理杨竣童 书记员 赵洪峰 书记员 王倩倩