陕西省榆林市榆阳区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）陕0802行初36号 原告榆林市新家源商贸有限责任公司航宇店（以下简称“新家源航宇店”）。 被告榆林市榆阳区食品药品监督管理局（以下简称“区食药局”）。 原告榆林市新家源商贸有限公司航宇店不服被告榆林市榆阳区食品药品监督管理局食品行政处罚一案，于2018年3月8日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2018年3月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月17日公开开庭审理了本案。原告新家源航宇店的委托代理人艾某，被告区食药局的委托代理人张某、薛某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告区食药局于2018年1月30日作出（榆阳）食药监食罚【2017】155号行政处罚决定书，主要内容为：2017年10月26日，被告接榆林市食品药品监督管理局关于投诉举报案件转办函（榆食药监举报【2017】679号）。举报者称，2017年10月25日下午在新家源超市购买凉菜“豆腐皮”、“莜面”食用后出现上吐下泻，怀疑该店食物有质量问题。被告执法人员赶往现场调查，现场发现该店采购食品时未建立完整的食品进货查验记录（豆腐皮、莜面）。经查，被告执法人员于2017年10月4日对原告未建立完整的食品进货查验记录的违法行为给予警告，责令改正。经复查，原告仍未进行整改。原告上述的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第二款的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第（三）项的规定，结合本案事实，给予原告罚款23000元的行政处罚。 原告新家源航宇店诉称：2017年10月26日，被告对原告店面进行现场检查中，告知原告存在涉嫌未建立完整的食品进货查验记录（豆腐皮、莜面）的问题。之后，被告以《食品安全法》第五十三条第二款及第一百二十六条第一款第（三）项之规定，对原告作出行政处罚决定，认为原告没有建立完整的食品进货台账，故作出处罚23000元罚款的处罚决定。原告曾在听证申辩中提出，被告认定事实不清，程序违法，应当予以纠正。但被告对于原告的申辩充耳不闻，仍然作出上述行政处罚。原告认为，被告所作出的（榆阳）食药监食罚【2017】155号行政处罚决定极其不当，理由如下：一、原告公司自成立以来，一直遵守国家法律法规，并按照相关规定设立了完整的各种食品进出货台账，对于食品进货查验记录制度，一向严格执行。2017年10月27日前后，因公司银沙店开业，负责保管台账的凉菜人员忙于新店开业，没有及时将台账粘贴于台账本上，而导致台账没有健全，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条之规定，被告应当先责令原告改正，给予警告，只有在原告不改正的情况下，才可以进行罚款。而本案中，被告发现该问题后，并未给原告任何改正的机会，便直接进行罚款，处罚不当。二、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《食品药品行政处罚程序规定》第三十四条的规定，责令改正或限期改正是一项程序规定，不履行属于程序违法。三、论事实情节实在轻微，而原告的行为也未造成任何危害后果，且被告在检查中也未发现原告出售的凉菜质量有任何问题，完全符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定。四、被告作出的（榆阳）食药监食罚【2017】155号行政处罚决定书中，明确阐述到被告于2017年10月4日对原告进行过警告，责令改正，而本案事发是在2017年10月27日，这就说明10月4日作出的警告、责令整改依据的事实，并非10月27日发生的事实，明显违背了“一事一罚”原则，退一步讲，即使被告是先给予警告、责令改正后给予罚款，责令改正的内容也存在重大问题，在给予原告责令改正处罚时，被告仅写了责令改正四个字，并未告知原告责令改正的期限、内容、完成改正后的复查程序及未在期限内改正的法律后果，这种处罚不明确，改正期限不明确，改正内容不明确，法律后果不明确的行为，违背了以教育为主的立法本意。综上所述，原告认为，被告作出的行政处罚在程序实施上严重违法，在事实调查中无中生有，在情节认定上处理过当，完全背离了行政处罚所应遵循的公平、公正的基本原则，必须予以撤销。为此，原告诉至法院，请求：1、依法撤销（榆阳）食药监食罚【2017】155号行政处罚决定书。2、本案诉讼费由被告承担。 原告新家源航宇店向本院提交2017年10月24日至2017年10月27日原告公司食品购货台账及供货票据（6支）复印件各一份，用于证明2017年10月27日事发后，原告实质上有进货台账及供货票据，但由于工作人员疏忽导致检查时未能即使提供。 被告区食药局辩称：被告所作出的（榆阳）食药监食罚【2017】155号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。理由为：1、2017年10月4日，被告在日常监督检查中，发现新家源超市食品未建立完整的食品进货查验记录，决定对原告给予警告行政处罚，并责令改正。2、2017年10月26日，被告接到榆林市食品药品监督管理局关于投诉举报案件转办函（榆食药监举报【2017】679号），举报者称，2017年10月25日下午在新家源超市购买凉菜“豆腐皮”、“莜面”食用后出现上吐下泻症状，怀疑该店食物有质量问题，接到举报后，被告对原告店面进行检查，检查发现原告销售的豆腐皮和莜面仍未建立完整的食品进货查验记录，原告的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第二款的规定，被告依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第（三）项之规定：违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停业停产，直至吊销许可证；食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度。对原告作出罚款23000元的行政处罚决定。3、被告于2017年10月4日就原告未建立完整的食品进货查验记录的违法行为，向原告下达当场行政处罚决定书给予警告，并同时下达责令整改通知书，责令当事人改正其违法行为，后被告就当事人存在的上述违法行为进行复查发现，原告仍未就上述违法行为进行整改；原告称负责保管台账的凉菜人员忙于新店开业，而没有及时将台账粘贴于台账本上所导致的，而事实是被告在现场检查时，原告方拿不出豆腐皮和莜面的台账。《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第一款中明确规定：食品经营企业应当建立食品进货查验记录。被告是在原告拒不整改的情况下，依法对原告作出罚款23000元的行政处罚。同时，被告在日常监督检查中，就建立完整的食品进货查验记录反复提醒，强调其重要性，但是原告还是心存侥幸心理，对于要求不落实，存在重大食品安全隐患；对于原告在行政起诉状中事实和理由第一条中提到的“被告应先责令原告改正，给予警告，只有在原告不改正的情况下才可以进行罚款”说法明显与事实不符，并且此说法与原告在行政起诉状中事实和理由的第四条中内容矛盾，故被告认为原告观点不成立。4、行政处罚的种类包含了罚款。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：行政处罚的目的之一是着眼于行为人的未来行为，并不只是已存在的违法行为。行政违法行为侵犯了国家管理秩序，损害了公民和其他组织的权利，行政机关以国家强制力为手段，对违法行为当事人给予行政处罚。因此，行政处罚是一种手段，是为了预防破坏社会秩序和公共利益行为的再次发生。被告认为，对原告作出的罚款处罚完全合理。二、两次检查原告都无食品进货查验记录的行为看似轻微，实则是在放纵生产加工源头、销售等各个环节涉嫌违法，一经流入市场，给人民群众食品安全带来威胁，原告在采购食品时未能履行进货查验义务建立进货台账，直至顾客因食用豆腐皮、莜面身体不适而举报，原告在被告就其未建立进货台账的违法行为在已采取责令改正和警告等措施后，仍未进行整改并销售来源不明的豆腐皮、莜面，属拒不整改情节，故被告认为不属于违法行为轻微范畴。原告声称被告违反了“一事一罚”原则，“一事一罚”的核心是“不再罚款”，一事不再罚强调的是当事人的同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚。而此案中，两次处罚方式不同，而且是在第一次（2017年10月4日），被告依法根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第（三）项的规定，警告、责令整改之后，在原告拒不整改的情况下，被告于2017年10月27日依法对原告作出罚款处罚。对于原告提出责令改正处罚中未告知其责令改正的期限、内容以及复查程序等问题，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条明确规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，故被告认为对原告的警告、责令整改处罚遵照前者，即责令当事人改正，并且在被告出具的责令改正通知书上明确注明了整改内容，与原告所称“并未告知原告责令改正的内容”事实相违背。综上所述，被告认为，食品安全是最重要的民生问题，直接关系到广大人民群众的生命健康和财产安全，关系到经济发展和社会稳定，习近平总书记也明确指示用“四个最严”保障食品安全，为了切实保障消费者健康权益，被告认为，原告涉嫌未建立完整的食品进货查验记录而经营食品行为。该案事实清楚，证据充分，程序合法，依法应维持被告作出的行政处罚决定。 被告区食药局向本院提交了以下证据、依据： 第一组：1、原告负责人身份证复印件一份； 2、原告营业执照复印件一份； 3、原告委托书、受委托人身份证复印件各一份； 4、原告食品经营许可证复印件一份。 第一组证据用于证明原告在听证过程中，向被告提供以上相关证件。本案原告是适格的被处罚主体。 第二组：1、现场检查笔录复印件一份； 2、询问调查笔录复印件一份； 3、现场照片打印件五张。 第二组证据用于证明2017年10月27日，被告在依法对原告进行检查时，发现原告涉嫌未建立完整的食品进货查验记录的违法行为。被告作出处罚决定认定事实清楚，证据确凿。 第三组：1、投诉举报案件的转办函复印件一份； 2、投诉举报结果反馈单复印件一份； 3、受理举报案件登记表复印件一份； 4、案件来源登记表复印件一份； 5、立案审批表复印件一份； 6、责令改正通知书复印件一份； 7、当场行政处罚决定书复印件一份； 8、案件调查终结报告复印件一份； 9、案件合议记录复印件一份； 10、行政处罚事先告知书审批表、行政处罚事先告知书及送达回证复印件各一份； 11、听证告知书审批表、听证告知书及送达回证复印件各一份； 12、陈述申辩意见书复印件一份； 13、情况说明复印件一份； 14、原告听证申请书复印件一份； 15、原告听证授权委托书复印件一份； 16、听证通知书及送达回证复印件各一份； 17、听证笔录、听证意见书复印件各一份； 18、行政处罚决定书审批表复印件一份； 19、行政处罚决定书送达回证复印件一份。 第三组证据用于证明：1、2017年10月4日，因原告未建立完整的食品进货查验记录，被告决定对原告给予警告并责令整改。2、2017年10月26日，接榆林市食品药品监督管理局转办举报投诉函后，被告依法对原告进行复查时，发现原告仍未建立完整的食品进货检验记录，随后被告依法履行相关法定程序，最终对原告作出罚款23000元的行政处罚。被告作出行政处罚决定程序合法。 法律依据：《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第二款、第一百二十六条第一款第（三）项。 经庭审质证，各方当事人质证意见如下：原告提举证据两份，被告对真实性及证明目的均不予认可，认为原告未在现场检查时提供，且被告在现场检查时，店长常二强确认2017年10月4日和10月27日检查时，原告均未建立完整的食品进货查验台账，且其在检查后、听证时及作出处罚决定之前，均未向被告提供，故对原告提供的证据不予认可。 被告区食药局提举证据三组，原告对第一组证据，真实性及证明目的均无异议。对第二组证据，真实性及证明目的均有异议，认为现场检查笔录、询问调查笔录中执法人员签字均系同一人所签，违背现场检查应由两人以上进行执法检查的法律规定。该组证据不能证明原告未建立完整的食品进货查验记录的事实。对第三组证据1-5，真实性及证明目的均有异议，认为案件来源证据，因未提供举报者在原告处购买依据，不能证明举报者存在上吐下泻症状是由原告公司的食品所引起的。且案件来源登记表中，明确载明现场未发现涉嫌食品（豆腐皮、莜面），与案件举报者所陈述的症状不具有因果关系；对证据6、7，真实性及证明目的均有异议，认为责令改正通知书、当场处罚决定书，该两份文书在2017年10月4日被告在对原告公司生产经营场所进行现场检查出具时，仅称未建立完整的食品进货查验记录，因原告公司经营食品种类较多，对于具体食品没有建立完整的食品进货查验记录并未明确提出。责令改正通知书的文号将“罚”涂改为“责改”，此责令改正通知书带有行政处罚性质，改正内容不完善，被告没有罗列具体哪些食品需要建立进货查验记录。对于整改时间、整改期限，改正后的复查程序，及拒不改正的法律后果，并未向原告告知。该两份证据无论从时间上，还是性质、内容上，均违反行政处罚规定。如果将此作为2017年10月26日罚款的依据，认为此文书原告拒不改正的情形，不仅程序违法，且对原告显失公平；对证据8、9，真实性及证明目的均有异议，认为案件承办人员及合议人员签字均系同一人所签，处罚程序流于形式，且内容中对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度、办案程序、处罚意见均未体现，违背食品药品程序相关规定；对证据10-19，真实性及证明目的均无异议。对法律依据本身无异议，但认为被告没有责令改正，直接处以罚款，故适用法律错误。 本院对上述证据认证如下：原告提举证据两份，因原告在庭中认可其所提举的食品购货台账及供货票据系于2017年10月28日收集建立，故不能证明原告于2017年10月26日之前已经建立完整进货台账的事实，依法不予采信。 被告提举三组证据，内容真实，来源合法，第一组证据，可以证明原告在听证过程中，向被告提供以上相关证件，本案原告是适格的被处罚主体；第二、三组证据，能够相互印证证明经被告两次执法检查，查明原告公司航宇店（超市）未建立完整的食品进货查验记录，被告立案受理后，依法履行处罚告知、听证告知、处罚审批等程序，作出行政处罚决定书送达原告的事实，依法予以采信。 经审理查明，2017年10月4日，经被告对原告公司航宇店（超市）进行执法检查，发现原告未建立完整的食品进货查验记录，被告于同日作出当场行政处罚决定书，给予原告警告处罚，并向原告发出责令整改通知书。后于2017年10月26日，接到榆林市食品药品监督管理局转办举报投诉函后，被告依法对原告公司航宇店（超市）进行复查时，发现原告超市的凉菜区域仍未建立完整的食品进货查验记录。被告进行立案受理、询问调查，收集相关证据，履行处罚告知、听证告知，并举行听证和履行处罚审批等程序后，依据上述查明事实，认定原告上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第二款的规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第（三）项的规定，于2018年1月30日作出（榆阳）食药监食罚【2017】155号行政处罚决定书，给予原告罚款23000元的行政处罚。原告不服被告对其作出的该处罚决定，向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。 本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条及相关规定，被告作为本行政区域内的食品安全监督管理部门，具有作出被诉行政行为的法定职权。 根据《中华人民共和国食品安全法》第五十条第二款规定“食品生产企业应当建立食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录制度，如实记录食品原料、食品添加剂、食品相关产品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于产品保质期满后六个月；没有明确保质期的，保存期限不得少于二年”。第五十三条第二款规定“食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第五十条第二款的规定”。第一百二十六条第一款规定“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（三）食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度”。本案中，根据被告提举证据，可以证实原告公司航宇店（超市）在被告单位执法人员于2017年10月4日和2017年10月26日先后两次进行检查、复查时，查明其所经营的食品（包括凉菜区域）未建立完整的食品进货查验记录，原告该行为违反上述法律规定。被告依据查明事实，根据上述法律条款的规定，对原告作出处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。原告诉讼理由无事实依据和法律依据支持，其诉讼请求依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告榆林市新家源商贸有限公司航宇店的诉讼请求。 案件受理费五十元，由原告榆林市新家源商贸有限公司航宇店负担。 本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。 审 判 长  钟改琴 人民陪审员  康拖芹 人民陪审员  王艳梅 二〇一八年六月二十六日 书 记 员  张 晔