山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁02行初84号 原告王翠芝，女，汉族，1963年10月20日生，住青岛市崂山区。 委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。 被告青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路**。 法定代表人孟凡利，职务市长。 委托代理人曲学林，市政府法制办公室工作人员。 委托代理人韩文超，市政府法制办公室工作人员。 原告王翠芝不服被告青岛市人民政府行政复议一案，于2018年3月5日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月9日公开开庭审理了本案。原告王翠芝及委托代理人邬宏威，被告青岛市人民政府委托代理人韩文超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年2月13日被告青岛市人民政府作出青政复驳字[2017]44号《驳回行政复议申请决定书》，主要内容为：涉案土地属于国有土地，申请人并非该土地使用权人，申请人也未提供与申请事项有利害关系的相关证据材料。申请人向被申请人提交《依法行政申请》系举报行为，被申请人是否对举报人进行答复及答复内容对申请人的权利义务不产生实际影响。申请人的行政复议申请不符合《中国人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告王翠芝诉称，原告与王君福系夫妻关系，二人均为午山社区集体经济组织成员。原告在崂山区松岭路高尔夫球场以东、辽阳东路以北，建设了苗木基地及混凝土搅拌站。2016年9月份，上述物品遭到暴力毁坏，至今没有得到补偿安置,之后开发商在上述土地进行建设。原告通过政府信息公开得知：开发商进行建设，没有获得相关审批。申请人于2017年9月28日向青岛市城市管理行政执法局发出依法行政申请：1、要求依法对崂山区人民政府金家岭办事处、午山社区居委会、青岛弘博置业有限公司、青岛复海集团有限公司违反规划进行施工、建设的行为进行查处；2、依法将查处结果书面告知申请人。但是城管局收到后，没有依法回复。因此，原告向被告申请行政复议。但是，被告未查明本案的基本事实，认为上述违法行为与原告没有直接利害关系，直接驳回原告的行政复议申请，明显违法。综上，请求依法撤销被告作出的青政复驳字[2017]44号《驳回行政复议申请决定书》；依法判令被告受理原告的行政复议申请。 原告向本院提交以下证据：1、依法行政申请书及邮寄底单、查询单，证明原告于2017年9月28日向青岛市城管执法局邮寄依法行政申请及相应证据，要求对涉案的违法建设行为进行查处，其于次日收到，但没有按照《山东省行政程序规定》第68条的要求作出是否受理的决定，也没有按照该规定第93条，在20日内办理完毕并告知原告，明显属于行政程序违法。可见原告申请行政复议事项符合行政复议法第6条的规定。2、崂山区发展和改革局作出的告知书（2017）第2号，证明对涉案土地进行开发建设，没有依法进行审批，依据《土地预审管理办法》、《城乡规划法》的规定，开发商的上述行为严重违法，应当属于青岛市城管执法局查处的法定职责范围。该告知书证明了涉案项目没有经过立项审批。其之后所作出的用地、规划、建设的批复均缺乏事实依据，应当属于非法无效。应当是先有立项才有之后的行为。3、行政复议申请书快递底单及查询单，证明原告申请行政复议的内容和时间。4、青政复驳字（2017）44号青岛市人民政府驳回行政复议申请决定书，证明被告没有查明本案事实，作出的决定严重违法，其他意见与对被告的质证意见一致。5、2017年11月10日青岛市公安局崂山分局行政诉讼答辩状。6、行政诉讼证据清单。7、关于尽快启动午山社区经济发展用地项目拆迁工作的催促函。8、关于尽快清除地上附着物的催促函。证据5-8证明原告在涉案土地上种植了名贵树木，建设了搅拌站，原告有权对涉案的征地行为提出司法救济，与涉案的行政行为之间具有利害关系。 被告青岛市人民政府辩称，一、被告作出的青政复驳字[2017]44号《驳回行政复议申请决定书》程序合法。原告王翠芝因对青岛市城市管理行政执法局收到其提交的《依法行政申请》未回复的行为不服，于2017年12月18日向被告提出行政复议申请。2017年12月20日，被告作出《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》。2017年12月26日，青岛市城市管理行政执法局向被告提交了《行政复议答复书》及相应证据。2018年2月13日，被告依法作出青政复驳字[2017]44号《驳回行政复议申请决定书》。上述法律文书均依法送达各方当事人。二、被告作出的青政复驳字[2017]44号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用依据正确。2017年9月28日，原告向青岛市城市管理行政执法局提出《依法行政申请》，要求青岛市城市管理行政执法局查处崂山区金家岭街道办事处、午山社区居委会、青岛弘博置业有限公司、青岛复海集团有限公司等单位在松岭路高尔夫球场以东、辽阳东路以北的地块上的非法施工和建设行为。2017年10月9日，青岛市城市管理行政执法局对涉案土地进行现场检查，发现该土地上的工程尚未开工建设。2017年10月12日，因未发现涉及青岛市城市管理行政执法局职责的违法建设行为，青岛市城市管理行政执法局作出不予立案的决定。2017年12月25日，青岛市城市管理行政执法局就查处情况对原告进行了书面回复。另查明，2012年12月31日，青岛市国土资源和房屋管理局与青岛弘博置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，出让宗地为松岭路高尔夫球场以东、辽阳东路以北地块，用途为商务金融用地。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……”涉案地块属于国有土地，原告并非土地使用权人，原告也未提供与申请复议事项有利害关系的相关证据材料。原告向青岛市城市管理行政执法局提交《依法行政申请》系举报行为，青岛市城市管理行政执法局是否对举报人进行答复及答复内容对申请人的权利义务不产生实际影响。原告的行政复议申请不符合《中国人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回原告的行政复议申请。综上，被告作出的青政复驳字[2017]44号《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交以下证据：1、行政复议申请材料，证明原告向被告提出行政复议申请并提供相关证明材料。2、受理通知书、提出答复通知书，证明被告作出受理通知、提出答复通知。3、行政复议答复书及证明材料，证明青岛市城市管理行政执法局在法定期限内答复并提供作出行政行为的证据材料。4、驳回行政复议申请决定书，证明被告作出复议决定。5、送达回证，证明被告将法律文书依法送达当事人。 经庭审质证，原告对被告的证据质证认为：对证据1的真实性认可。对证据2、3的真实性无法确定，因为被告没有对本案举行听证，原告无法对上述证据的真实性进行核实，并且被告要求市城管局在10日内提出答复，但是被告没有提供对上述情形进行审查的证据，违反了邮政法第55条，邮寄的应当有邮寄底单，如果当面送达应当有交接手续。被告也违反了党政机关公文处理条文第24条的规定，更加违反了行政复议法第23条的规定，并且本案涉及的证据较多，没有进行听证无法查明本案的客观事实，直接导致被告作出违法的复议决定，也违反了行政复议法第22条的规定，证据3中涉及到被申请人提供的证据，其真实性无法确定，并且被申请人是在复议之后才对原告的申请作出回复，依据《山东省行政程序办法》第68条之规定，被申请人应当在收到申请人的申请后5日内作出是否受理的决定。第93条规定，被申请人应当在20日之内办理完毕，并告知申请人加盖印章签署日期。可见，原告涉案土地上地上附着物被毁坏，开发商进行建设，没有经过责令交出土地的程序，其用地、建设行为严重违法，依据土地管理法实施条例第45条的规定，集体土地征收后，被征地农民拒不交出土地的，国土管理部门应当作出责令交出土地决定，如被征地农民没有提出司法救济，国土部门可申请人民法院强制执行。而崂山国土局并未履行上述法定程序，开发商直接强行毁坏原告的地上附着物，直接进行开发建设，明显违法，依据《城乡规划法》的规定，青岛市城管执法局有权对上述行为进行查处，并将查处情况依法告知，但是其收到后既没有履责，又没有告知，原告申请被告依法确认被申请人收到原告查处申请后没有依法告知的行为违法，完全符合上述法律规定，并且与原告的权利义务具有密切的关系。对证据4的真实性认可，对合法性不予认可。被告在没有进行听证的情况下，也没有查明本案的基本事实，直接作出涉案申请与申请人没有利害关系的结论，缺乏事实和法律依据，并且复议程序严重违法，被告也没有提供复议决定作出之前经过负责人审批或者集体讨论通过的证据，违反了《行政复议法》第28条的规定。 被告对原告的证据质证认为，因为本案中行政复议决定是认为原告提出的行政复议申请不符合受理条件予以驳回，并未进入实体审理程序，因此原告证据1、2、5、6、7、8的证明事项与本案审查的内容并无关联性。对证据3、4的真实性无异议，对证据4的证明事项有异议，该复议决定书事实清楚，证据确实充分。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、3、4和被告提交的证据均符合证据规定要求，与本案待证事实相关联，本院依法予以确认；原告提交的证据2与本案待证事实无关，依法不予采纳；原告提交的证据5-8真实性无法确认，且从内容上看，证据5、6系另案中青岛市公安局崂山分局所提交的行政诉讼答辩状和证据清单，其仅载明公安机关答辩的警情处理情况，不能证明原告所述证明事项,原告提交的证据7、8不能证明原告证明事项，与本案待证事实无关，对上述证据依法不予采纳。 经审理查明，原告以崂山区人民政府金家岭街道办事处、崂山区金家岭街道办事处午山社区居委会、青岛弘博置业有限公司、青岛复海集团有限公司为被申请人，于2017年9月28日向青岛市城市管理行政执法局邮寄提交《依法行政申请书》，请求：1、依法对被申请人违反规划进行施工、建设的行为进行查处；2、依法将查处结果书面告知申请人。青岛市城市管理行政执法局于2017年9月29日收到原告的申请后，于2017年10月9日对涉案地块的建设情况进行了现场勘验。青岛市城市管理行政执法局（2017）C511《行政处罚立案审批表》载明：青岛弘博置业有限公司涉嫌未取得《建设工程规划许可证》擅自建设被举报。经查，崂山区松岭路东、辽阳东路北地块工程项目的所有人是青岛弘博置业有限公司。工程已取得《国有建设用地使用权出让合同》（青岛-01-2012-1022），该地块出让面积50906.9平方米，未取得《建设工程规划许可证》。经现场勘查，工程尚未开工建设，未发现涉及我局执法职责的违法建设行为。2017年10月12日，经该局领导审批，对该举报不予立案处理。 原告认为青岛市城市管理行政执法局收到其提交的依法行政申请不予回复的行政行为违法，故于2017年12月14日向青岛市人民政府提出行政复议申请，请求：依法确认青岛市城市管理行政执法局对原告提起的《依法行政申请》在法定时限内不予答复的行为违法，依法责令青岛市城市管理行政执法局对原告提起的依法行政申请予以答复，依法将查处结果书面告知原告。2017年12月20日，被告作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》。青岛市城市管理行政执法局于2017年12月21日收到《提出行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本后，于2017年12月25日作出《关于崂山区松岭路高尔夫球场以东辽阳东路以北地块调查核实情况的回复》，书面答复原告：经核实，该地块已经签订《国有建设用地使用权出让合同》，权属单位是青岛弘博置业有限公司，工程尚未开工建设，目前未发现涉及我局执法职责的违法建设行为。2017年12月26日，青岛市城市管理行政执法局向被告提交了《行政复议答复书》及相应证据，其在行政复议答复书中提出：一、其已履行法定职责，涉案地块土地使用权已于2012年12月31日出让给青岛弘博置业有限公司。原告在《依法行政申请书》中陈述的2016年9月18日崂山区人民政府金家岭街道办事处等对涉案地块上的苗木基地及混凝土搅拌站拆除行为，系土地整理行为，不属于青岛市城市管理行政执法局执法职责范围。工程尚未开工建设，目前该工程各项建设手续正在办理过程中，工程开工后将按照工作职责依法实施监督检查。二、原告不具备提起行政复议主体资格。涉案地块早已出让给青岛弘博置业有限公司，若原告对征收及拆除行为有异议，应另案提起复议或诉讼，涉案地块被征收并出让后，原告与该地块整理及建设行为无利害关系，不具备行政复议主体资格。原告提交的依法行政申请，并不涉及原告自身合法权益，性质上属于举报行为，其不具备行政复议资格。2018年2月13日，被告作出青政复驳字[2017]44号《驳回行政复议申请决定书》，认为涉案地块属于国有土地，原告并非土地使用权人，原告也未提供与申请复议事项有利害关系的相关证据材料。原告向青岛市城市管理行政执法局提交《依法行政申请》系举报行为，青岛市城市管理行政执法局是否对举报人进行答复及答复内容对申请人的权利义务不产生实际影响，决定驳回原告的行政复议申请。原告对此不服，提起本案诉讼，原告于2018年3月5日向本院邮寄立案材料，本院立案庭于2018年3月6日收到。 另查明，青岛弘博置业有限公司于2012年就涉案地块与青岛市国土资源和房屋管理局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并且该公司于2017年3月取得该地块建设用地规划许可证。 还查明：1、原告针对同样事项，于2017年9月28日向青岛市崂山区城乡建设局邮寄提交《依法行政申请书》，原告认为该局未对原告进行回复违法，于2017年12月21日向青岛市崂山区人民政府提出行政复议申请，2018年2月2日，青岛市崂山区人民政府作出崂政复决字[2018]24号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请。原告对此不服，向本院提起行政诉讼，即（2018）鲁02行初85号案件。 2、原告针对同样事项，于2017年9月28日向青岛市崂山区城市管理行政执法局邮寄提交《依法行政申请书》，原告认为该局未对原告进行回复违法，于2017年12月18日向青岛市崂山区人民政府提出行政复议申请，青岛市崂山区人民政府于2018年2月2日作出崂政复决字[2018]23号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请。原告对此不服，向本院提起行政诉讼，即（2018）鲁02行初86号案件。 3、根据青岛市城市管理行政执法局2005年作出的青城法[2005]44号《关于调整下放相关规划执法行政处罚权的通知》和该局于2018年5月21日作出《青岛市城市管理行政执法局关于违法建设查处主体的复函》，若建设项目仅取得部分规划审批手续（包括《建设用地规划许可证》），但未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设的，根据工作分工，由青岛市城市管理行政执法局依法查处。 本院认为： 一、关于原告起诉期限。原告于2018年2月22日收到行政复议决定，于2018年3月5日向本院邮寄立案，本院于3月6日签收。经核查卷宗中有当时原告邮寄立案的信封，显示原告是3月5日邮寄的相应的立案材料，同时有立案庭工作人员记载2018年3月27日电话通知过来立案，实际上原告是3月30日到立案庭办理立案手续，本院于2018年4月2日审批同意立案。本院认为，原告在法定起诉期限内已经向本院邮寄立案材料且本院已签收，不应认为原告起诉超过法定起诉期限。 二、关于被告所作青政复驳字[2017]44号《驳回行政复议申请决定书》的合法性。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；……。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……据此，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格，反之则不具备行政复议申请人资格。本案中，涉案地块于2012年由青岛弘博置业有限公司与青岛市国土资源和房屋管理局签订《国有建设用地使用权出让合同》，该地块属于国有土地，原告并非土地使用权人，原告也未提供任何直接证据证实其在涉案地块确实拥有地上附着物或其他财产，其在庭审中自称涉案地块76亩土地是原告通过流转方式获得，并种植珍贵观赏苗木、建设搅拌站，但上述说法未提供有效证据证实，其在行政复议过程未提供与申请复议事项有利害关系的有效证据材料。因此，青岛弘博置业有限公司在该地块是否违反规划进行施工建设行为与原告并无利害关系，原告向青岛市城市管理行政执法局提交《依法行政申请》系举报行为，青岛市城市管理行政执法局是否对举报人进行答复及答复内容均对原告的权利义务不产生实际影响。并且，在被告行政复议过程中，青岛市城市管理行政执法局也已作出《关于崂山区松岭路高尔夫球场以东辽阳东路以北地块调查核实情况的回复》，书面答复了原告。综上，由于原告提交的依法行政申请并不涉及原告自身合法权益，其不具备行政复议申请人资格，也就不符合行政复议受理条件，被告决定驳回原告的行政复议申请并无不当。对于被告行政复议程序，原告提出被告在没有进行听证的情况下没有查明本案的基本事实、被告未提供城管执法局是否在10日内提出答复的证据、被告未提供复议决定作出之前经过负责人审批或者集体讨论通过的证据，因此上述复议程序严重违法的主张，本院认为原告上述关于行政复议程序违法的主张均不能成立，依法不予支持。 综上，被告青岛市人民政府作出的青政复驳字[2017]44号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王翠芝的诉讼请求。 案件受理费人民币五十元，由原告王翠芝负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  刘力铭 人民陪审员  张丽华 人民陪审员  徐振玲 二〇一八年六月二十五日 法官助理   张丽丽 书  记员  王崧 书  记员  刘佳