江苏省如皋市人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏0682行初280号 原告南通市华清净水材料有限公司，住所地海门市海永乡工业园区（东西场大队）。 法定代表人王智超，董事长。 委托代理人畅治平（特别授权），上海博拓律师事务所律师。 被告海门市安全生产监督管理局,住所地海门市北京中路**。 法定代表人周虎，局长。 出庭负责人曹连法，副局长。 委托代理人黄华雷（特别授权），江苏联佑律师事务所律师。 原告南通市华清净水材料有限公司（以下简称华清公司）因不服被告海门市安全生产监督管理局（以下简称海门安监局）现场处理措施决定，于2017年12月18日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月15日公开开庭审理了本案。原告特别授权代理人畅治平，被告海门安监局副局长曹连法、委托代理人黄华雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年11月13日，海门安监局对华清公司作出（海危化）安监现决［2017］012号现场处理措施决定，认为：海门安监局2017年11月13日现场检查时，发现华清公司存在下列违法违规行为和事故隐患：1、调节池、沉淀池作业面、上下梯未设置防护栏；2、生产现场存在多个临时接线箱，电线零乱，多处接头，存在漏电安全隐患；3、物料输送泵未有效固定；4、现场构筑物顶棚锈蚀严重；未按照法律规定建立安全生产台账资料，以上存在问题无法保证安全生产。故依据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条第一款第（三）项的规定，作出责令暂时全厂停止生产、责令从危险区域撤出作业人员、经审查同意才可恢复生产和使用的现场处理决定。 原告诉称，被告于2017年11月13日向原告作出的现场处理措施决定适用法律错误、违反法定程序、滥用职权，违反行政比例原则，给原告造成不符合行政目的的不必要的侵害，具体理由如下： 第一，适用法律错误。被告适用安全生产法第六十二条第一款第三项规定，认为原告存在重大安全隐患。根据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》，重大安全隐患是指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患，结合原告的客观情况来看，根本不存在重大安全隐患，被告所列举的几种情况都属于整改难度小，局部停产停业就能整改的一般事故隐患。 第二，违反法定程序。被诉现场处理措施决定要求原告停止生产，因此，该决定属于行政处罚的性质，根据行政处罚法的规定，被告在作出处罚前应当告知原告享有陈述、申辩的权利，而且作出责令停产停业的处罚前，还应当告知原告有要求听证的权利，事实上被告均未告知原告享有上述权利，违反法定程序。 第三，被告滥用职权。行政机关的行政行为还应当受到合理性原则的限制，本案被告作出被诉行政行为时违反比例原则，不具有合理性。被告作出现场措施处理决定的目的是希望原告能够清除隐患，保护企业工人的人身和财产安全。而原告的存在隐患系一般事故隐患，非重大安全隐患，不需要对原告全面停产停业即能整改，被告要求原告全面停产，不仅给原告造成了超过必要限度的损害，也使原告工人面临失业，不利于被告行政目的的实现。另外被告执法人员证件不全，同时被告让不具有执法资格的被告称为专家的人员参与执法，属于滥用职权。 综上，请求判决撤销被告作出的（海危化）安监现决［2017］012号现场处理措施决定。 原告向本院提交以下证据：营业执照、环保验收材料、检验报告、上海市供水行业协会会员单位资质、产品评价、水处理剂聚氯化铝国家标准、房屋所有权证、土地证、海门市非税收入一般缴款书、开户许可证，证明原告企业从2006年开始生产，2008年经过海门市环境保护局验收，环评合格，原告的产品经过南通市产品质量监督所进行检验，确认合格，原告系上海市供水协会的会员单位，自来水公司对原告的产品评价为良好产品，原告参与了水处理剂聚氯化铝国家标准制定，原告单位生产经营手续齐全，系合法经营。 被告辩称，被告依据《中华人民共和国生产安全法》第九条的授权，履行安全监督管理职能，执法人员具有执法资格，所作出的被诉现场处理措施的决定，认定事实清楚，适用法律正确，不违反法定程序。具体理由如下： 第一，认定原告存在重大事故隐患事实清楚。经被告执法人员及省级化工安全专家张平现场安全检查发现，被告单位存在以下问题：调节池、沉淀池作业面、上下楼梯未设置防护栏杆；生产现场存在多个临时接线箱、电线零乱，多出接头，存在漏电安全隐患；物料输送泵未有效固定；现场构筑物顶棚锈蚀严重；未按照法律法规建立安全生产台账资料。被告存在的上述问题，不符合《固定式钢梯及平台安全要求》（GB4053.3-2009）、《化学品生产单位特殊作业安全规范》（GB30871-2014）、《钢结构设计规范》（GB50017-2003），容易发生漏电风险、物体打击危险、坍塌安全事故。根据《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准（试行）》的规定要求，未按照法律法规建立安全生产台账资料等行为属于存在重大生产安全事故隐患。因此，被告认定事实清楚。 第二，被告作出被诉处理决定程序合法。行政处罚是对相对人权利的最终处分，而被诉处理决定是一种临时性措施，对相对人权利的一种临时限制，因此，被诉处理决定属于强制措施，不属于行政处罚，不适用行政处罚的程序规定。 第三，被告执法人员均具有执法资格，原告确实存在重大事故隐患的问题，被告根据规定作出现场处理措施决定，不存在滥用职权。 综上，被告作出的被诉处理决定合法，请求驳回原告诉讼请求。 被告向本院提交以下证据、依据： 1、《中华人民共和国安全生产法》第九条、六十二条，证明被告具有对行政区域内安全生产工作实施综合监督管理职权，对检查中发现安全隐患的，可以责令立即排除，即法律授权被告可以采取现场处理措施。 2、执法人员沈阳、朱华骅的执法资格证，证明被告执法人员具有执法资格。 3、海门市安全生产委员会[2017]9号文件、安全生产专家张平所作的说明，证明张平系安全生产专家，其在说明中明确原告在2017年11月13日进行复查的时候还存在五个相关问题。 4、《固定式钢梯及平台安全要求》（国家标准4053.3—2009）、安全监管总局［2017］121号通知，明确要求上下楼梯要设置防护护栏，原告应当建立安全生产台账资料。 5、2017年11月13日现场检查记录、整改复查意见书相关的图片，证明在被告复查的过程中，原告公司存在着现场检查记录中所载明的七个事项，该事项属于不符合《固定式钢梯及平台安全要求》的规定及国家安全监督总局安全监管总局［2017］121号通知中16和17项中所确定的重大安全事故隐患。 6、现场处理措施决定书，原告公司存在重大安全事故隐患，被告依法作出现场处理措施决定书。 经过庭审质证，对原告提供的证据，被告认为该证据与本案没有关联性，不能证明原告主张，因为这些材料和手续是一个企业正常合法经营所必备的材料，当然，有这些材料不能说明企业在生产经营中没有任何违法行为。 对被告提供的证据，原告认为，证据1不能证明原告具有作出现场处理措施决定的职权，证据2不符合规定，不能证明其具有执法资格。证据3表明张平系卫生专家、高级工程师，并不是生产安全专家，其作出的说明不具有合法性。对于证据、依据4，《固定式钢梯及平台安全要求》并非国家强制性标准，不能强制适用，安全监管总局［2017］121号通知系2017年11月14日公布，而被诉现场处理措施决定系2017年11月13日作出的，因此该通知不能作为作出被诉处理决定的依据。证据5、证据6的真实性无异议，但其中记载的物件即沉淀池、调节池、上下楼梯、物料输送泵、电线系废弃不用的，构筑物存在坍塌的风险是被告单方的主观判断，不能作为作出处理决定的依据及理由。 本院对上述证据认证如下：本院对原被告所提供的证据的真实性均予以认定，但原告提供的证据不能证明其不存在案涉安全事故隐患，被告提供的证据能够证明原告存在安全事故隐患，但被告作出的被诉处理决定是否合法，将在下文详述。 经审理查明，原告公司位于海门××海永镇工业园区内，经营范围为生产、销售液体聚合氯化铝。2017年9月12日，海门市安全生产委员会制定《海门市安全生产委员会专家组管理办法》，聘任张平为石油化工职业健康专家组专家。2017年11月13日，被告安监局执法人员朱华骅、沈阳在原告公司现场检查时发现，调节池作业面、上下梯均未设置防护栏杆，沉淀池周边未设置防护栏杆，生产现场存在多个临时接线箱，用电线路凌乱，多处存在线路接头，存在用电漏电安全隐患，物料输送泵未采取有效固定措施，现场构筑物顶棚锈蚀严重，存在坍塌风险，未建立安全生产台账资料，检查时不在生产。海门市安全生产专家组专家张平亦出具“华清公司检查情况”，说明华清公司厂区作业现场存在上述问题。同日被告向原告作出被诉现场处理措施决定书。 另查明，《固定式钢梯及平台安全要求》（GB4053.3-2009）4.1.1条及4.1.3条规定，“距下方相邻地板或地面1.2m及以上的平台、通道或工作面的所有敞开边缘应设置防护栏杆。”“在酸洗或电镀、脱脂等危险设备上方或附近的平台、通道或工作面的敞开边缘，均应设置带踢脚板的防护栏杆。” 本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条规定，国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理;县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。被告安监局作为海门市人民政府安全生产监督管理部门，具有对原告进行安全生产监督管理的法定职权。被告在履行职责过程中，发现原告厂区内确实存在被诉处理决定中所列举的问题，虽然原告认为所列举的问题中的相关物件系其废弃不用的物件，但原告对该主张并未能提供证据证明，更不能说明上述问题不存在安全隐患。因此，本案争议的焦点是原告公司检查时存在问题是否属于重大安全事故隐患，被告作出的被诉处理决定适用法律是否正确，程序是否合法。 关于焦点一，原告公司是否存在重大安全事故隐患的问题，本院认为被告认定原告存在重大安全事故隐患的事实清楚。国家安全生产监督管理总局颁布的《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第三条规定，事故隐患分为一般事故隐患和重大事故隐患。一般事故隐患是指危害和整改难度较小，发现后能够立即整改排除的隐患。重大事故隐患是指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业、并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患。2017年11月13日国家安全监管总局发布安监总管三［2017］121号通知，即印发《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准（试行）》和《烟花爆竹生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准（试行）》的通知，其中，《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准（试行）》第十六条规定未建立与岗位相匹配的全员安全生产责任制或者未制定实施生产安全事故隐患排查治理制度。根据被告对原告现场检查情况的记载，原告存在未建立安全生产台账资料的情形，此种情况有一定的整改难度，不属于可以立即排除的情形，且属于上述重大生产安全事故隐患判定标准的第十六条的情形，被告据此认定原告存在重大生产安全事故隐患并无不可。至于原告存在调节池作业面、上下梯均未设置防护栏杆，沉淀池周边未设置防护栏杆，生产现场存在多个临时接线箱，用电线路凌乱，多处存在线路接头，存在用电漏电安全隐患，物料输送泵未采取有效固定措施，现场构筑物顶棚锈蚀严重，存在坍塌风险，虽然该问题可能不构成重大安全事故隐患，但其属于事故隐患也是显而易见的，原告亦应当予以整改。原告认为《固定式钢梯及平台安全要求》并非国家强制性标准，不能强制适用的主张无事实依据本院不予采纳。因为《中华人民共和国标准化法》第七条、第十四条规定，国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准，保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。强制性标准必须执行。《固定式钢梯及平台安全要求》系保障人身、财产安全的标准，且未注明该标准是推荐性标准，因此该标准系强制性标准。原告存在不符合该标准的情形则应当属于存在安全隐患。 关于焦点二，本院认定被告适用法律正确。《中华人民共和国生产安全法》第六十二条规定，安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：……(三)对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除;重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备;重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用;……本案中，因为原告存在一般事故隐患和重大事故隐患，其依照该规定作出责令暂时全厂停止生产、责令从危险区域撤出作业人员、经审查同意才可恢复生产和使用的处理决定并无不当。 关于焦点三，本院认定被告作出被诉处理决定程序合法。国家安全生产监督管理总局颁布的《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的规定》第十五条规定，安全监管监察部门对生产经营单位及其从业人员作出现场处理措施、行政强制措施和行政处罚决定等行政执法行为前，应当充分听取当事人的陈述、申辩，对其提出的事实、理由和证据，应当进行复核。当事人提出的事实、理由和证据成立的，应当予以采纳。国家安全生产监督管理总局颁布的《安全生产违法行为行政处罚办法》第十四条、第十七条规定，安全监管监察部门及其行政执法人员在监督检查时发现生产经营单位存在事故隐患的，应当按照下列规定采取现场处理措施：（一）能够立即排除的，应当责令立即排除；（二）重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域撤出作业人员，并责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用相关设施、设备，限期排除隐患。隐患排除后，经安全监管监察部门审查同意，方可恢复生产经营和使用。生产经营单位被责令限期改正或者限期进行隐患排除治理的，应当在规定限期内完成。逾期未整改、未治理或者整改、治理不合格的，安全监管监察部门应当依法给予行政处罚。从上述规定可知，现场处理措施并非行政处罚，也非行政强制措施，其应当属于行政命令，即根据现场发现的违法行为作出的责令改正的一种行政命令。至于行政命令，法律并未规定需要履行告知陈述申辩及听证的权利的法定程序，当然，无法定告知程序要求并不否定相对人具有陈述申辩的权利。本案中，原告认为被诉现场处理措施决定属于行政处罚，应当遵循行政处罚的程序要求无法律依据，本院不予支持。 至于原告认为被告滥用职权、违反行政合理性原则无事实和法律依据，本院不予采纳。 综上，被告对原告作出的被诉处理决定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告南通市华清净水材料有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告南通市华清净水材料有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  吴亚红 代理审判员  张 弦 人民陪审员  环爱云 二〇一八年六月十三日 书 记 员  陈方圆 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。