山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁16行初37号原告马曰民，男，1949年3月3日出生，汉族，住博兴县。委托代理人李菊强，山东法途律师事务所律师。被告博兴县人民政府。住所地：博兴县新城二路399号。法定代表人吕明涛，县长。委托代理人张国锋，博兴县人民政府工作人员。委托代理人黎金娥，山东王宁律师事务所律师。第三人山东博兴店子棋盘山收瓶处。地址：博兴县店子镇马庄村。负责人马伟伟，男，1984年10月30日出生，汉族，住博兴县。委托代理人李继业、赵卉芳，山东滨渤律师事务所律师。第三人博兴县店子镇马庄村村民委员会。地址：博兴县店子镇马庄村。法定代表人马曰银，主任。委托代理人王成林，博兴方圆法律服务所法律工作者。原告马曰民诉被告博兴县人民政府（以下简称博兴县政府），第三人山东博兴店子棋盘山收瓶处（以下简称收瓶处）、博兴县店子镇马庄村村民委员会（以下简称马庄村委会）土地行政登记一案。本院于2016年10月27日立案后，于2016年12月6日、2018年4月13日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告马曰民及其委托代理人李菊强，被告博兴县政府的出庭负责人贾芳、委托代理人张国锋及黎金娥，第三人收瓶处的负责人马伟伟及其委托代理人李继业、赵卉芳，第三人马庄村委会的委托代理人王成林到庭参加诉讼。因出现法定事由，本院于2017年4月20日中止本案审理，于2018年4月13日恢复审理。本案现已审理终结。被告博兴县政府于2008年8月12日为第三人收瓶处颁发了博集用（2008）第005—059号集体土地使用证（以下简称涉案土地使用证），载明：“土地座落：博兴县店子镇马庄村，潍高路北侧；占地类型：建设用地；地类（用途）：其他商服；使用权面积1499.85平方米；终止日期至2026年3月26日”。原告马曰民诉称，原告系博兴县店子镇马庄村村民，1996年分得涉案土地作为原告的口粮田，1999年被告博兴县政府为原告颁发了涉案土地的土地承包经营权证，有效期自1999年3月25至2029年3月25日。2002年，原告将部分土地转包给第三人收瓶处的原经营者马如生（已去世），马如生向原告支付承包费。2008年8月12日，被告没有实地考察，违反法定程序将原告享有承包权的涉案土地为第三人收瓶处颁发了涉案土地使用证，违法将基本农田变更为非农用建设用地，后收瓶处经营者马如生及其儿子马伟伟未经批准又陆续在涉案土地上建起楼房、车间和仓库，由于被告为收瓶处办理了涉案土地使用证，致使马伟伟不再向原告支付承包费，原告于2016年7月起诉马伟伟要求其归还涉案土地时才得知被告将原告享有承包权的基本农田变更为非农建设用地并颁证的事实。现原告已年迈，无土地、无收入，无法生活，被告的行为严重侵害了原告的合法权益，请求：撤销被告颁发的博集用（2008）第005—059号集体土地使用证，归还原告土地承包经营权；诉讼费用由被告负担。原告为证明其诉讼主张，向本院提交了下列证据：1.信访事项处理意见书、复查意见书各一份，证明原告在本次行政诉讼前已向被告及职能部门就涉案土地进行过维权；2.博兴县人民法院民事裁定书一份，证实原告在诉马伟伟土地承包合同纠纷过程中方知悉被告向收瓶处颁发涉案土地使用证的事实；3.土地承包经营权证书一份，证实1999年被告依法为原告颁发了涉案地块的土地承包经营权证，有效期自1999年3月25日至2029年3月25日，原告为涉案土地的实际物权人；4.马庄村委会证明两份，证实第三人马庄村委会作为涉案土地的发包人于2016年7月1日出具证明时仍然认可原告系涉案土地的承包权人。收瓶处实际经营人马伟伟户籍已迁出马庄村，不是本村人。该两份证据的原件在博兴县人民法院（2016）鲁1625民初1019号民事诉讼卷中；5.照片6张，证实收瓶处并未收瓶子，建起了钢结构厂房，从事粮食收购储备活动。被告博兴县政府答辩称，（一）博兴县政府为第三人收瓶处颁发涉案土地使用证事实清楚，证据充分，程序合法。涉案土地系博兴县店子镇马庄村集体所有，2002年由马如生用于建设洗浴中心。2003年7月1日马庄村委会和马如生签订《征用集体土地合同》，2003年11月26日，博兴县发展计划局批复同意马庄村洗浴中心基建项目建设，2006年3月27日，滨州市人民政府作出《关于博兴县店子镇马庄村洗浴中心项目补办用地手续的批复》，同意补办使用集体土地手续。2007年9月20日、22日，马庄村委会、店子镇政府出具《关于用地项目登记的意见》，同意滨州市人民政府批复中的用地批复项目土地使用权办理给收瓶处（原申报名称为博兴县店子镇马庄村洗浴中心），面积按批准面积发证，使用期限20年。涉案土地使用证依法按规定办理，权属来源合法，四至无争议。（二）原告提起本案行政诉讼程序不合法。1.《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”；《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十天日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。根据上述规定，原告诉请的事项依法应由人民政府处理，对处理决定不服的，应当先申请行政复议，对复议结果不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。（三）原告提起本案诉讼超过起诉期限。涉案土地在2002年由马如生用于建设洗浴中心，因该非法占地建设行为，相关人员、单位作出检查并因此受到处分。2003年7月1日，马庄村委会和马如生签订《征用集体土地合同》，原告称其于2016年7月起诉马伟伟要求归还涉案土地的民事诉讼中才得知被告颁证的情况与事实不符。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告博兴县政府向本院提交了以下证据：第一组证据：2003年7月17日马如生检查、博兴县店子镇店政发（2003）83号文件、店发（2003）31号中共博兴县店子镇委员会文件、土地行政处罚决定书、罚没款收据。证明2002年马如生占用涉案集体土地进行违法建设被处罚，马如生、店子镇政府作出书面检查，马庄村支部书记马曰银(现村委会主任)因此受到党内警告处分及店子镇政府恳请“依法给予补办用地手续”的事实。第二组证据：马庄村村民代表意见书、法定代表人身份证明、2003年10月21日《建设用地包干协议》。证明马庄村支部、马庄村委会及三分之二以上村民代表通过，同意马如生“使用本村集体土地建洗浴中心”。第三组证据：建设用地规划许可证，编号（2001）039，证明洗浴中心建设符合城镇规划。第四组证据：博计（2003）246号文件，证明博兴县发展计划局同意马庄村洗浴中心项目立项。第五组证据：建设用地申请表。证明马庄村委会依据博计（2003）246号文件，申请建设用地。第六组证据：建设用地项目呈报材料（一书四方案）、建设拟征（占）地土地权属情况汇总表、店子镇马庄村洗浴中心勘测定界成果表、勘测定界图、滨土规字（2000）90号文件、省级土地开发整理项目竣工验收表、土地利用总体规划局部调整方案、博兴县店子镇土地利用总体规划调整说明报告、店子镇土地利用总体规划图（局部）。证明马庄村洗浴中心占地1500平方米，从博兴县店子镇九台村荒草地开发项目拿出1500平方米补充。且依据鲁国土资发（2004）17号文件，马庄村洗浴中心补办手续项目符合调整后《博兴县店子镇土地利用总体规划》。第七组证据：集体土地所有证书、马庄村地籍图、《使用土地协议书》、马庄村洗浴中心平面布置图。证明马庄村洗浴中心使用的是本村集体土地，涉案集体土地使用权来源合法。第八组证据：滨政地字（2006）487号文件、博政土字（2004）220号文件。证明滨州市人民政府作出批复，同意马庄村洗浴中心项目补办用地手续。第九组证据：2003年7月1日马庄村委会和马如生签订的《征用集体土地合同》。证明就占用涉案集体土地建洗浴中心事宜，马如生与马庄村委会达成协议。第十组证据：土地登记申请书。证明2007年9月12日，马如生以收瓶处的名义申请涉案集体土地使用权登记，马庄村委会同意并确认宗地图。第十一组证据：地籍调查表，马如生、马英敏身份证明，宗地图。证明涉案土地四至清楚，面积准确，指界人马英敏时任马庄村委会主任。第十二组证据：《关于用地项目登记的意见》、收瓶处说明、土地登记通知、个体工商户营业执照。证明马如生作出说明，因马庄村洗浴中心未办理工商登记，请求国土部门按收瓶处办理登记，店子镇政府、马庄村委会同意将涉案土地给收瓶处办理使用权登记。第十三组证据：土地登记审批表、涉案土地使用证复印件，证明博兴县政府于2008年8月12日为收瓶处颁证。第三人收瓶处陈述称，原告将收瓶处列为第三人不符合法律规定，收瓶处已于2015年1月22日被博兴县市场监管局注销，负责人马如生也早已去世，马伟伟既不从事酒瓶收购业务，也未对收瓶处重新办理新的工商登记，不存在实际经营的情况，因此原告将收瓶处列为第三人属于诉讼主体错误。其他意见同博兴县政府答辩意见。第三人收瓶处向本院提交以下证据：1.涉案土地使用证，证实争议土地已经依法登记给收瓶处；证据2.房产证一份，证实马如生在2003年就在涉案土地上建设了房屋，并于同年9月24日依法取得房产证；3.个体户注销情况证明，证实原告所列第三人收瓶处已于2015年1月22被博兴县市场监管局注销，原告将收瓶处列为第三人属主体错误。第三人马庄村委会陈述称，原告在诉状中陈述事实和理由均不属实。2002年，马如生想在涉案土地上建洗浴中心，经马庄村委会同意后，马如生和本村村民马曰新、马振义及原告三人协商，因为洗浴中心占上述三人土地，由马如生每年向三人支付一定的经济补偿，由马如生使用涉案土地。后该三人土地被村委收回，马庄村委会和马如生在2003年7月1日签订了征用集体土地合同。因我村再没有机动地调整给他们三人，所以马如生每年都向他三人支付经济补偿金，此状况维持到现在。其他意见同博兴县政府答辩意见。马庄村委会未向本院提交证据。经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2的真实性没有异议，但认为该两份证据不能证实原告的主张。两份证据发生的时间均在2016年，涉案违法占地时间是2002年，原告从2002年就应当知道其所主张的权利受到侵犯，原告提起本案诉讼超过起诉期限。对证据3来源的合法性、内容的真实性有异议，据了解，马庄村委会及博兴县政府没有发放此类经营权证书，该证书反映的事实与原告认可的事实及客观事实不符。该份经营权证书与本案诉争土地使用权没有关联。对证据4有异议，认为没有书写人签名，两份证明的来源不清楚，真实性存疑，而且该两份证明与被告提交的马庄村委会出具的申请意见以及签订的协议不符，原告欲证明的土地性质、使用权归属与事实不符。对证据5有异议，认为不能反映原告所主张的土地使用权的性质及归属。第三人收瓶处对原告证据1、2的真实性没有异议，但认为2006年3月27日滨州市人民政府的批复和2008年8月12日的登记颁证都具有公示效力，原告应当知道自己的权利受到侵犯，起诉期限应从此时起算。对证据3的真实性有异议，认为不能证实该证与本案有关联性。对证据4马庄村委会出具的两份说明，对第一份的意见同被告质证意见，对第二份证明认为即便属实，只能说明马伟伟现在并非本村村民，与当时被告的土地登记行为没有关联性。对证据5的真实性没有异议，但认为只能说明涉案土地上建筑物的现状，不能证明颁证违法。第三人马庄村委会对原告证据1、2的质证意见同收瓶处及被告的质证意见，同时认为在证据2民事裁定书生效前，原告提起本案诉讼于法无据。对证据3的真实性认为无法确认，即使该证据属实，也已不是原告的权利凭证，该涉案土地已变更用途并经被告核准收瓶处合法使用。对证据4的真实性没有异议，认为证据4中的第一份证明，仅证实1996年10月马庄村土地调整时原告是涉案土地的承包经营权人，不能证明原告现在仍然具有承包经营权，对第二份证明认为马如生开办洗浴中心系由其家庭成员共同经营，马伟伟户口虽迁出马庄村，但马伟伟仍然是该家庭成员之一，马伟伟对涉案土地享有占用、使用和收益的权利。对证据5的质证意见同博兴县政府。原告对被告提交证据的质证意见：对第一组证据的真实性无异议，但认为被告明知马庄村洗浴中心的实际建设者为马如生而非马庄村，却在“一书四方案”中填写用地单位为马庄村，足见被告行政行为的不合规和任意性。对第二组证据的真实性有异议，认为村民代表意见书上10个签名只有三种字体，能够说明该证据的虚假；对建设用地包干协议，说明被告职能部门未对涉案土地为原告享有土地承包权的情况进行审查，马庄村委会也隐瞒了该事实。对第三组证据，认为被告职权部门未经其他前置审批程序就错误发放了规划许可证。对第四组证据，认为博计（2003）246号文件批复的占地人为马如生，而建设用地呈报材料中用地人却载明马庄村，事实不清。对第五组证据，认为建设用地申请表载明申请用地单位为马庄村委会，项目为马庄村洗浴中心，但马庄村洗浴中心从未设立过。对第六组证据，认为建设用地项目呈报说明书载明的内容与实际情况不符，征用地方案一表全部空白，说明被告在审批和发证过程中根本不知道该土地上已经设定了原告的承包经营权，供地方案载明建设用地单位为马庄村、用途为商服，但是实际使用人为马如生，其商服用途可以证明建设洗浴中心非公益事业用地，洗浴中心也非乡镇企业，农转建土地程序违法。涉案土地转为建设用地手续均为补办，滨州市人民政府批复的涉案地块也是用于洗浴中心建设。综上，被告及其职能部门未按规定核准或审批建设项目，程序违法。即便经过滨州市人民政府批复，被告的颁证行为仍应予以撤销。对第七组证据中的集体土地所有权证、马庄村地籍图的真实性无异议，但认为使用土地协议书中甲乙双方均为马庄村，被告未尽审查义务。对第八组证据的证明内容有异议，认为涉案土地转为建设用地手续均为补办，程序违法。对第九组证据、第十组证据的质证意见是，征用集体土地合同约定改变土地性质违法，被告在洗浴中心没有办理工商登记的情况下盲目进行农转建的审批违法。对第十一组至第十三组证据的质证意见是，收瓶处将批准的商服用途改变为仓储，土地使用者由马庄村洗浴中心变更为收瓶处，均与被告审批过程中载明的审批项目不符，在此情况下被告仍给予颁证显属违法。第三人收瓶处、马庄村委会对被告提交的证据均无异议。原告对第三人收瓶处提交的证据1、2、3的真实性没有异议，但对证据1、2的合法性有异议，认为均系违法颁证。被告博兴县政府、第三人马庄村委会对第三人收瓶处提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2，被告、两第三人对其真实性均无异议，该两份证据来源合法，客观真实，确认为有效证据。原告提供的证据3、4，被告及两第三人对其真实性有异议，但并未提供相关证据予以反驳，该两份证据与本案待证事实有关联，确认为有效证据。原告提供证据5照片，欲证明收瓶处建设车间从事收购活动的现状，第三人收瓶处对此无异议，确认为有效证据。被告提供的证据第一组至第十一组、第七组证据中的使用土地协议书和洗浴中心平面布置图，均是马庄村洗浴中心建设办理审批手续过程中形成的材料及有关政府机关批文，与本案待证事实不具有关联性，对其效力不予确认。被告第七组证据中的集体土地所有证和马庄村地籍图、第十二组证据及第十三组证据中的土地登记审批表与本案具有关联性，确认为有效证据；第十三组证据中的涉案土地使用证系本案诉讼标的，不属于证据。第三人收瓶处提供的证据1系涉案土地使用证，与被告提供的第十三组证据之一相同，系本案诉讼标的。证据2、3，原告对其真实性无异议，且与本案具有关联性，确认为有效证据。经审理查明，原告马曰民系博兴县店子镇马庄村村民，承包了第三人马庄村委会的集体土地，1999年被告博兴县政府为其颁发了土地承包经营权证，载明：承包土地面积4.5亩，承包期自1999年3月25日至2029年3月25日止。2002年，原告将部分承包地口头转包给第三人收瓶处的原经营者马如生（已去世）使用，马如生向原告支付承包费。2003年年9月，博兴县房产管理局为马如生在该转包地上建设的楼房颁发了房产证。后经马如生申请，第三人马庄村委会同意，被告博兴县政府于2008年8月12日为收瓶处颁发了涉案土地使用证，载明：“土地使用权人：山东博兴店子棋盘山收瓶处；地类用途：其他商服；使用权面积：1499.85平方米；终止日期：2026年3月26日”。2012年马如生病故。2014年，马曰民在其承包地上建住宅，马伟伟出面阻止，两家由此产生矛盾。2016年马伟伟在其楼房后院建车间，原告因建车间影响其采光出面阻止，两家矛盾加深。马曰民于2016年6月1日到博兴县国土资源局信访，反映马伟伟在其承包地上建设房屋改变了土地性质，要求恢复土地原状，博兴县国土资源局以争议土地已办理涉案土地使用证为由，作出博国土信访复字（2016）6号信访事项处理意见书，未支持马曰民的信访请求事项。马曰民遂向博兴县政府申请复查，博兴县政府于2016年7月20日作出博信复（2016）第19号复查意见书，以相同理由维持了博兴县国土资源局作出的信访事项处理意见书。另查明，2016年马曰民以马伟伟为被告，向博兴县人民法院提起民事诉讼，请求判令解除原被告之间的土地承包合同，将承包土地恢复原状。一审法院认为，原被告之间的诉争属于个人之间的土地使用权争议，根据土地管理法第十六条的规定，应当由乡级或县级人民政府处理，故于2016年9月13日作出裁定驳回原告起诉。马曰民不服上诉，滨州市中级人民法院2017年3月27日作出（2017）鲁16民终439号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。本案诉讼期间，被告博兴县政府主张：根据土地管理法第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”的规定，原告诉请事项依法应由博兴县政府处理，对处理决定不服的，可以向人民法院起诉，原告提起本案行政诉讼程序不合法。经本院向原告马曰民释明，原告同意六个月内向人民政府申请对土地权属争议先行解决。据此，本院于2017年4月20日作出裁定中止本案诉讼。后马曰民向被告申请对争议土地权属进行调查处理，2017年9月25日，博兴县国土资源局作出“关于马曰民请求确认土地承包经营权事项的答复”，答复意见为：你申请内容为“依法确认申请人对被申请人占用的东至马曰新西至胜利大街，南至潍高路沟北，北至耕作路的2.16亩土地享有承包经营权”，《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，“农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。土地承包经营权争议不属于国土资源部门受理范围，建议你依据《中华人民共和国农村土地承包法》，向相关部门申请调查处理”。之后，被告博兴县政府亦未对原告的土地权属争议申请作出处理决定。本院认为，本案中当事人争议的焦点问题有三：一、原告马曰民提起诉讼是否已经超过起诉期限；二、本案是否属于复议前置的情形；三、被告博兴县政府颁发涉案土地使用证的行为是否具有合法性。关于焦点一，被告未提供证据证明原告知道博兴县政府颁发涉案土地使用证的时间，其认为应从2002年马如生违法占地建设开始计算起诉期限无法律依据，其主张不成立。原告马曰民称于2016年7月起诉马伟伟土地承包合同民事纠纷一案中，知晓了博兴县政府颁发涉案土地使用证的行为，根据当时尚有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，马曰民于2016年10月向本院提起诉讼，不超过上述法律规定的起诉期限。关于焦点二，被告主张本案应适用行政复议法第三十条第一款的规定，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》：“…有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。本案中，被告博兴县政府颁发涉案土地使用证的行为，不是对原告、第三人收瓶处的土地使用权争议作出的确认决定，原告因不服被告颁证行为而提起行政诉讼，不同于行政复议法第三十条第一款所规定的地方人民政府对土地等自然资源权属纠纷作出确认处理的行为，故本案原告针对被告颁证行为提起行政诉讼不受行政复议法第三十条第一款规定的限制，原告既可以选择行政复议也可直接提起行政诉讼。据此，博兴县政府的答辩理由不能成立。关于焦点三，土地管理法第十三条规定，“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。本案中，原告马曰民承包经营本村集体土地4.5亩，被告博兴县政府于1999年为马曰民颁发了土地承包经营权证，对原告已经取得的承包经营权进行了确认。2008年8月12日，被告根据第三人的申请向收瓶处颁发了涉案土地使用证。庭审中，第三人收瓶处、马庄村委会均认可，涉案土地使用证上所载土地与原告马曰民土地承包经营权证上部分土地面积范围存在重叠。被告博兴县政府在原告土地承包有效期内就同一地块又向第三人收瓶处颁证，形成一地两证，导致权属重合，因此被告就同一土地重复颁证的行为事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。综上，原告请求撤销被告颁发的涉案土地使用证的诉讼请求及理由能够成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下:撤销被告博兴县人民政府于2008年8月12日为第三人山东博兴店子棋盘山收瓶处颁发的博集用（2008）第005—059号集体土地使用证。案件受理费50元，由被告博兴县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长  牛淑华审判员  庞 辉审判员  王 杰二〇一八年六月六日书记员  杨 恒