浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）浙行终1474号 上诉人（原审原告）邵建平，男，1965年12月26日出生，汉族，住宁波市鄞州区。 上诉人（原审原告）陈亚琴，女，1965年4月10日出生，汉族，住宁波市鄞州区。 委托代理人邵建平，身份情况同上。系上诉人陈亚琴之配偶。 被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人金建夫，宁波市人民政府工作人员。 邵建平、陈亚琴诉宁波市人民政府其他行政复议一案，宁波市中级人民法院于2017年10月11日作出（2017）浙02行初97号行政判决。邵建平、陈亚琴不服，向本院提出上诉。本院于2017年11月15日立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年5月10日组织双方当事人进行了调查、询问。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。 原审法院查明：2017年3月28日，两原告向国家高新区房屋征收办公室（以下简称高新区征收办）、宁波市规划局国家高新区分局（以下简称高新区分局）提交《交付符合国家和省规定的设计规范要求的安置用房申请书》，要求将两原告抽签抽中民和家园三套不符合国家和省规定的设计规范要求的高层调产安置房退还给高新区征收办，另要求高新区征收办重新交付符合国家和省规定的设计规范要求的三套安置用房给两原告。2017年5月2日，高新区分局作出甬规高信访答字[2017]003号《信访事项答复意见书》，认为两原告反映的事项是信访事项，作出如下答复意见：一、关于房屋建筑间距，根据《宁波市城乡规划管理技术规定》（甬政发[2007]77号）17#、14#、33#的遮挡建筑为塔式高层建筑，按照该规定第二十四条第（二）项，建筑间距符合规定。二、关于其他信访事项依法应当由具有相应职权的国家机关处理答复，经了解你们也已向相关部门提出信访事项。两原告对该答复书不服，于2017年5月22日，以宁波市规划局、高新区征收办为被申请人向被告提出行政复议申请，要求撤销甬规高信访答字[2017]003号《信访事项答复意见书》的行政行为，并要求退还已抽签抽中的房屋，要求高新区征收办重新交付符合设计规范要求的房屋。同年5月26日，被告作出甬政复决字[2017]94号行政复议不予受理决定，认为：一、根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。本案中，申请人向高新区分局提出的请求事项是退换拆迁安置房屋。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十四条“拆迁人与被拆迁人应当根据本条例规定签订拆迁补偿安置协议。协议应当载明补偿标准和金额及其支付期限、安置方式、安置用房地点和面积、安置用房交付期限、搬迁期限、过渡方式、过渡期限、搬家补助费和临时安置补助费、违法责任以及当事人认为需要订立的其他条款”，以及第十五条“拆迁补偿安置协议签订后，一方当事人不履行协议的，另一方当事人可以依照约定向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院提起诉讼”的规定，交付拆迁安置房屋是拆迁人与被拆迁人之间基于拆迁补偿安置协议的履约行为，由此引发的争议纠纷应当通过法定的渠道寻求救济。被申请人宁波市规划局作为城乡规划选址主管部门，并不具有处理申请人请求事项的法定职责，其将申请人的请求纳入信访事项作出答复，并无不当。甬规高信访答字[2017]003号《信访事项答复意见书》，对申请人所反映的拆迁安置房屋所涉规划内容的相关问题进行解释说明，同时告知申请人退换拆迁安置房屋应当由有关机关处理答复，不对申请人要求退换拆迁安置房屋的权利、义务产生影响，该信访答复行为不属于行政复议的受案范围。二、根据行政复议法第十五条第一款第（三）项的规定，对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。高新区征收办系宁波国家高新技术产业开发区管理委员会设立的实施集体所有土地房屋拆迁工作的机构，申请人不服该组织的具体行政行为向本机关申请行政复议，本机关不具有管辖权，申请人可以向宁波市国家高新技术产业开发区管理委员会提出行政复议申请。综上，申请人的行政复议申请与行政复议法及其实施条例的受理条件不符。被上诉人于2017年5月28日将被诉不予受理决定送达两原告。两原告对此不服，遂向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，根据行政复议法第六条规定，行政复议的范围应是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织针对特定的公民、法人或者其他组织作出的影响其权利义务的行为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定了行政复议申请的受理条件，其中第（五）项要求“属于行政复议法规定的行政复议范围”。本案中，两原告对高新区分局作出的甬规高信访答字[2017]003号《信访事项答复意见书》不服，以宁波市规划局、高新区征收办为被申请人向被告提起行政复议，复议请求事项有三项：一是要求撤销涉案答复意见书，二是要求将已抽中的安置房退还给高新区征收办，三是要求高新区征收办重新交付符合设计规范要求的安置房。关于第一项复议请求，结合原告提交的复议申请材料及信访答复意见书的内容可以看出，该答复意见书系高新分局就信访事项作出解释说明，并未对两原告设置行政法上的权利义务，不属于行政复议的调整范围。关于第二、三项复议请求，直接指向的被申请人为高新区征收办，其系宁波国家高新技术产业开发区管理委员会设立的实施集体所有土地房屋拆迁工作的机构，被告并非适格的复议机关。综上，被告认为两原告的行政复议申请不符合法定的受理条件，据此作出被诉不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确。至于被诉不予受理决定作出的程序问题，原告于2017年5月22日向被告提出行政复议申请，被告收到该复议申请后，经审查，于同年5月26日作出被诉不予受理决定，并于次日邮寄送达给原告，符合行政复议法第十七条第一款的规定。综上，被告作出的甬政复决字[2017]94号《行政复议不予受理决定书》认定事实清楚、程序合法、适用依据正确。两原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邵建平、陈亚琴的诉讼请求。 邵建平、陈亚琴上诉称：原审法院和被上诉人宁波市人民政府均认为，信访答复不属于行政复议的受案范围。那么被上诉人只要象作出甬政复告字[2017]212号《告知书》一样释明即可，无须浪费两上诉人9个月的诉讼时间成本。结合被上诉人作出甬政复决字[2017]第94号行政复议不予受理决定，以及两上诉人的《交付符合国家和省规定的设计规范要求的安置用房申请书》和行政复议申请书及所附证据，具有法定职权并作出行政答复的被申请人宁波市规划局所作甬规高信访答字[2017]003号《信访事项答复意见书》就是行政行为，属于行政复议的调整范围。而高新区征收办没有作出答复，原审法院和被上诉人都认为宁波市国家高新技术产业开发区管委会对甬规高信访答字[2017]003号《信访事项答复意见书》具有管辖权是错误的。请求二审法院撤销一审判决及被上诉人作出的被诉行政复议不予受理决定。 宁波市人民政府答辩称：一、答辩人作出甬政复决字[2017]94号行政复议不予受理决定，主体适格。根据行政复议法第三条规定，答辩人作为行政复议机关，负有履行行政复议的法定职责，依法审查上诉人的申请并作出决定；二、答辩人作出甬政复决字[2017]94号行政复议不予受理决定书，程序合法；三、答辩人作出的甬政复决字[2017]94号行政复议不予受理决定书，认定事实清楚，证据确凿。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十四条、第十五条等规定，交付拆迁安置房屋是拆迁人与被拆迁人之间基于拆迁补偿安置协议的履行行为，宁波市规划局作为城乡规划行政主管部门，并不具有处理上诉人请求事项的法定职责。甬规高信访答字[2017]003号《信访事项答复意见书》系信访处理意见，不对上诉人要求退换拆迁安置房屋等权利、义务产生影响，不属于行政复议的受案范围。根据行政复议法第十五条第一款第（三）项的规定，高新区征收办作为宁波国家高新技术产业开发区管理委员会设立的实施集体所有房屋拆迁工作的机构，申请人不服该组织的具体行政行为申请行政复议，应向宁波国家高新技术产业开发区管理委员会提出申请，被上诉人不具有管辖权。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人邵建平、陈亚琴提出的复议申请主要有三项：一是要求撤销高新区分局作出甬规高信访答字[2017]003号《信访事项答复意见书》；二是要求将已抽中的安置房退还给高新区征收办；三是要求高新区征收办重新交付符合设计规范要求的安置房。关于上诉人的第一项复议申请，其实质是试图通过复议的形式，要求被上诉人宁波市人民政府对上述答复意见书进行合法性审查。但结合上诉人提交的复议申请材料及甬规高信访答字[2017]003号《信访事项答复意见书》的内容可以看出，该答复意见书系高新分局对上诉人所反映的拆迁安置房屋所涉规划内容的相关问题进行的解释说明，同时告知上诉人退换拆迁安置房屋应当由有关机关处理答复，该答复意见书并未增加或减损上诉人行政法上的实体权益，对上诉人的权利义务不产生实际影响，故上诉人的第一项复议申请不属于行政复议范围。关于上诉人第二项及第三项复议请求，直接指向的被申请人为高新区征收办。经查，高新区征收办系宁波市国家高新技术产业开发区管理委员会下设的工作机构，上诉人对该机构作出的行政行为不服，不应向被上诉人宁波市人民政府提起行政复议。据此，被上诉人认为上诉人的行政复议申请不符合法定的受理条件，作出被诉不予受理决定并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人邵建平、陈亚琴负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  车勇进 审判员  吕柏超 审判员  徐亮亮 二〇一八年六月二十二日 书记员  韦若莎