上海市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）沪02行终182号 上诉人(原审原告)黄守珍，女，1938年3月10日出生，汉族，住上海市崇明区。 委托代理人徐荣(黄守珍之子)，1968年2月22日出生，汉族，住上海市徐汇区。 被上诉人(原审被告)上海市崇明区城桥镇人民政府，住所地上海市崇明区。 法定代表人杨冬卫。 委托代理人朱刚，男。 委托代理人黄铁，上海市申江律师事务所律师。 上诉人黄守珍因要求履行法定职责一案，不服上海市崇明区人民法院(2017)沪0151行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审认定，黄守珍系崇明区城桥镇利民村村民，其农村宅基地房屋位于该村1队。2016年11月10日，黄守珍以其房屋年久失修，被上海市岩土工程检测中心评定为危险等级D级，属于危房，符合《崇明县农村村民住房建设管理若干规定》(以下简称《崇明村民建房规定》)规定的翻建条件为由，向上海市崇明区城桥镇利民村村民委员会(以下简称“利民村村委会”)提交《危房改造申请书》。同日，利民村村委会在该申请书上签署了“同意该户危房翻建”的意见。黄守珍持该申请书至上海市崇明区城桥镇人民政府(以下简称“城桥镇政府”)办理房屋翻建审批手续。城桥镇政府认为其申请材料中缺少《崇明县农村村民个人建房用地申请表》(以下简称《建房用地申请表》)，且该申请不符合程序规定，予以拒绝。黄守珍不服，于2016年11月22日向原审法院提起行政诉讼，案号为(2016)沪0230行初121号。2016年12月30日，黄守珍以城桥镇政府向其提供了《建房用地申请表》为由，撤回了起诉。同日，利民村村委会召开村民代表会议并作出了《黄守珍农村宅基地危房翻修村民代表及村委决议》，主要内容为：利民村村民代表在2016年12月30日举手表决，通过黄守珍农村宅基地危房翻修遵照国家颁布的原地、原面积、原高度的原则，同意申请危房翻修。如黄守珍申请建房用地，则必须根据《上海市农村村民住房建设管理办法》(以下简称《上海村民建房办法》)《崇明村民建房规定》中的内容来确定。现黄守珍家庭中只有一人符合申请建房条件(其他成员为非农户籍且已成家，户籍系近几年迁入)，根据政策应核定人员为一人，面积为30平方米，而不是危房78平方米。村民代表考虑到面积减少会影响到今后的拆迁面积，故不同意黄守珍的建房用地申请，村委会遵照村民代表的意见，不同意黄守珍建房用地申请。黄守珍不服该决议，向原审法院提起民事诉讼，要求予以撤销，原审法院于2017年2月8日立案，案号为(2017)沪0151民初509号。在该案审理中，利民村村委会于2017年2月9日在黄守珍提交的《建房用地申请表》村委会意见一栏中，填写了“同意，妥否有(由)职能部门审核”字样，村委会负责人签字后，加盖了村委会公章。黄守珍以其已与利民村村委会达成和解为由，撤回了该民事诉讼。2017年2月23日，黄守珍之子徐荣携带上述《建房用地申请表》及《个人建房(危房翻建)申请书》(除名称外与《危房改造申请书》内容完全相同)等材料，要求城桥镇政府办理危房翻建手续，城桥镇政府认为其申请不符合程序规定，未接受该申请。黄守珍于是向城桥镇政府的法定代表人邮寄了《建房用地申请表》等材料。2017年4月1日，黄守珍以城桥镇政府接到其申请后仍未履行法定职责为由向原审法院提起行政诉讼，案号为(2017)沪0151行初21号。案件审理中，利民村村委会于2017年7月13日出具收件回执，表示其于当日收到了黄守珍提交的《个人建房(危房翻建)申请书》《建房用地申请表》等材料的原件，并于同日递交给城桥镇政府。城桥镇政府亦于同日出具收件回执，表示其已收到该材料，并表示会在收到材料后20日内依法作出处理。同日，黄守珍撤回了起诉。城桥镇政府于2017年7月13日收到的《个人建房(危房翻建)申请书》的内容为申请原宅基地翻建住房，而《建房用地申请表》的主要内容为：黄守珍户家庭成员共七人，分别为黄守珍及其三个儿子、儿媳，其中黄守珍为农业户口，其余人员为非农户口，其现有住房建筑占地面积为78平方米，拟建成后建筑占地面积为110平方米，其中拆建面积78平方米，扩建面积32平方米。2017年7月31日，城桥镇政府向利民村村委会作出《退回决定书》，主要内容为：你村收到黄守珍申请后，在张榜公布期间存有异议，村民代表会议表决不同意其建房用地申请。你村仍向我镇提交申请，违反了《崇明村民建房规定》第十四条第二款的规定。决定将相关材料退回你村委会，并由你村委会将镇政府的决定及时告知黄守珍户。并将黄守珍的《建房用地申请表》等材料退还利民村村委会。 另查明，黄守珍曾于2017年7月9日向《投诉受理》信箱写信，要求城桥镇政府依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定责令利民村村委会改正其不依法报送黄守珍的建房申请材料的违法行为。2017年9月4日，城桥镇政府回复黄守珍称：黄守珍已于2017年7月13日将《建房用地申请表》等材料送达利民村村委会，村委会已于同日报送给城桥镇政府。后城桥镇政府接到群众举报，反映黄守珍建房用地申请在村民代表会议表决中存在异议。经核实，利民村村民代表会议不同意黄守珍的建房申请，故城桥镇政府已将黄守珍的申请材料退回利民村村委会。黄守珍不服，诉至原审法院，要求依法撤销城桥镇政府2017年9月4日拒绝履职的答复，并判令城桥镇政府对其建房用地申请予以审核后，连同审核意见一并报送至上级机关。 原审法院认为，参照《上海村民建房办法》第四条、第十三条的规定，城桥镇政府具有对辖区内村民建房相关行为进行管理的法定职责。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条的规定，行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。本案黄守珍认为城桥镇政府未履行对其申请进行初审并上报的职责，进而以其为被告提起本案行政诉讼，城桥镇政府主体适格。参照《上海村民建房办法》第十二条的规定，符合该办法第十一条规定的村民需要新建、改建、扩建或者翻建住房的，可以以户为单位向常住户口所在地的村民委员会提出申请，并填写《农村村民个人建房申请表》，村民委员会在接到个人建房申请后，应当在本村或者该户村民所在的村民小组张榜公布，公布期限不少于30日。公布期间无异议的，村民委员会应当在《农村村民个人建房申请表》上签署意见后，连同建房申请人的书面申请报送镇(乡)政府。公布期间有异议的，村民委员会应当召集村民会议或者村民代表会议讨论决定。根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第三十一条、第三十四条的规定可知，申请人申请行政许可，其提交的材料应当真实合法，行政机关应当对申请人提供的材料进行审查。下级行政机关在初步审查后发现当事人的申请存在违法情形，且其申请内容明显不符合法律规定的许可条件，初审机关将申请材料退回，符合《行政许可法》及相关司法解释的立法精神。本案中，黄守珍的《个人建房(危房翻建)申请书》的内容为申请原宅基地翻建，而《建房用地申请表》的内容除了申请翻建外还包括扩建用地的内容，据此可知，其申请材料内容之间亦前后不一致。对于黄守珍的建房用地申请，利民村村民代表会议讨论后决定不予同意。而利民村村委会报送的《建房用地申请表》中的内容，与村民代表会议决定明显不符。根据黄守珍的《建房用地申请表》，其家庭成员中仅黄守珍为农业户口，其余均为非农户口，现其申请翻建、扩建后建筑占地面积为110平方米的内容，亦与《上海村民建房办法》《崇明村民建房规定》中规定的用地面积和建筑面积标准不符。综上，城桥镇政府初步审查后，将内容前后不一致，不符合法律规定的面积标准，且与村民代表会议决议内容不符的申请材料退回利民村村委会，并无不当，城桥镇政府不予报送的做法符合《行政许可法》及相关司法解释的立法精神。综上，黄守珍要求城桥镇政府履行报送职责的主张，原审法院不予支持。至于黄守珍要求撤销城桥镇政府答复的意见，原审法院认为该答复系城桥镇政府针对黄守珍要求有关机关责令利民村村委会向城桥镇政府递交其申请材料的回复，城桥镇政府在该回复中明确告知了黄守珍利民村村委会已向其报送了其申请材料，还告知了该材料被退回的事实与理由。黄守珍要求撤销该答复，实质仍是要求城桥镇政府履职，与其第二项诉请相同，故对黄守珍的该主张，原审法院不予支持。原审遂判决：驳回黄守珍的诉讼请求。判决后，黄守珍不服，上诉至本院。 上诉人黄守珍上诉称，根据《行政许可法》的规定，被上诉人如认为上诉人的申请材料不齐或不符合法定形式，应及时告知上诉人补正；被上诉人对上诉人的申请审查后，应将审查意见及材料及时上报上级行政机关决定，无权直接退回上诉人；被上诉人将申请材料直接退回的行为，剥夺了上诉人陈述和申辩的权利；被上诉人退回材料的决定书未告知上诉人；2016年12月30日村民代表及村委会决议系侵权及违法的文件，被上诉人拒绝履职的行为违反法律规定。原审判决认定事实错误，故请求撤销原审判决并依法改判。 被上诉人城桥镇政府辩称，被上诉人所作退回决定并未违反《行政许可法》的规定，被上诉人在对上诉人户的建房申请审核过程中，因接到群众举报，后至村委会进行核实，确认上诉人户建房申请未经该村村民代表大会决议通过，村委会盖章并向被上诉人报送，显与该村村民代表大会决议不符，该上报行为程序违法，材料不真实合法，此情形下，再实质审核或移送上级机关，显与相关法律规定有悖，且被上诉人所作退回决定，并未影响上诉人的实质权利，上诉人户仍可依法重新申请；关于村民代表及村委会决议是否侵权的问题，上诉人可另行主张；被上诉人作出的退回决定已向村委会送达，在退回决定中也明确要求村委会向上诉人户告知。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求法院驳回上诉，维持原判。 经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。 本院认为，被上诉人城桥镇政府依法具有对辖区范围内的村民建房进行管理的职权。《上海村民建房办法》第十三条规定，镇(乡)人民政府应对村民委员会报送的《农村个人建房申请表》和建房申请人的书面申请进行审核并上报区(县)人民政府决定。但镇(乡)人民政府的审核应以材料的真实合法为前提，现城桥镇政府收到利民村村委会报送的上诉人黄守珍的个人建房申请后，接到群众举报，城桥镇政府经调查发现，黄守珍的《建房用地申请表》上利民村村委会的意见与利民村村民代表会议决定明显矛盾，其材料不符合真实合法的条件，故城桥镇政府将申请材料退回利民村村委会，并要求利民村村委会将退回决定及时告知黄守珍户，并无不当。综上，上诉人的上诉请求和理由，缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原审判决并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄守珍负担。 本判决为终审判决。 法官助理祁龙杰 法官助理王立帆 审判长  马浩方 审判员  包建俊 审判员  张 璇 二〇一八年六月二十五日 书记员  张国兰 附：相关法律条文 附：相关的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……。