上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初234号原告潘宪仲，男，1944年7月23日出生，汉族，住上海市普陀区。原告顾志伟，男，1952年3月6日出生，汉族，住上海市普陀区。原告朱关荣，男，1942年11月26日出生，汉族，住上海市普陀区。原告黄全洲，男，1951年5月27日出生，汉族，住上海市普陀区。四原告共同委托代理人黄大保，上海君乐律师事务所律师。被告上海市普陀区城市管理行政执法局，住所地上海市普陀区。法定代表人郭利民。出庭应诉行政机关负责人张文,副局长。委托代理人许山绿。委托代理人沈伟民，上海市申华律师事务所律师。原告潘宪仲、顾志伟、朱关荣、黄全洲诉被告上海市普陀区城市管理行政执法局(以下简称普陀城管执法局)履行法定职责一案，本院于2018年3月15日立案受理后，向被告普陀城管执法局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2018年5月10日公开开庭进行审理。原告潘宪仲、朱关荣及四原告共同委托代理人黄大保，被告普陀城管执法局的负责人张文、委托代理人许山绿、沈伟民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告潘宪仲、顾志伟、朱关荣、黄全洲共同诉称，四人均系本市普陀区香樟路195弄建德花园郁金香苑(以下简称郁金香苑)的业主。2017年10月,郁金香苑的物业管理公司即上海市建玮物业管理有限公司以及上海市菲恒园林工程有限公司、郁金香苑业委会主任、委员，未经市绿化行政管理部门批准，擅自违法砍伐损毁原建设小区时种植的有近20年的树木、灌木、草坪。四原告对这一违法毁绿的行为及时向有关部门和被告普陀城管执法局投诉，并要求立即制止这一违法行为、给予行政处罚，各部门均有登记记录。被告普陀城管执法局将此事项移交下属上海市普陀区长征镇城市管理行政执法中队(以下简称长征镇城管中队)调查处理。但长征镇城管中队只在2017年11月2日发出一份《责令改正通知书》，此后以各种借口拖延、推诿。依照《上海市城市管理行政执法条例》第十五条第二款的规定，被告普陀城管执法局可以对长征镇城管中队未予查处的违法行为直接查处。同时，郁金香苑的毁绿违法行为属在本区有重大影响的事件，应当由被告普陀城管执法局履行查处职责，但被告普陀城管执法局拒不履行法定职责。现四原告诉至法院，要求判令被告普陀城管执法局履行法定职责，立即作出对违法损坏绿地、砍伐树木的单位、组织及责任人给予罚款处罚。被告普陀城管执法局辩称，四原告所反映的事项不属被告职权范围，应当由上海市普陀区长征镇人民政府(以下简称长征镇政府)下属的长征镇城管中队以长征镇政府的名义进行调查、处理。被告与长征镇城管中队不存在行政隶属关系，仅是业务指导、监督关系。被告普陀城管执法局收到原告的信访投诉件后，已经交由长征镇城管中队处理，该中队也已对四原告所反映的事项立案、调查，目前正在处理过程中，要求驳回四原告的诉讼请求。经审理查明，2017年10月下旬，四原告通过来访、信函等形式，多次分别向上海市委、上海市政府信访办、上海市城市管理行政执法局、中共普陀区委信访办公室、普陀区人民政府信访办公室、被告普陀城管执法局等部门及有关领导反映郁金香苑绿化遭到毁损的情况。被告普陀城管执法局收到情况反映后，通过发出书面《分类处理告知书》的方式，告知原告所反映的事项，该局长征镇城管中队将按照《上海市城市管理行政执法条例实施办法》、《上海市绿化条例》规定的法定程序办理。其余部门则书面回复原告，称原告反映的事项已转送被告普陀城管执法局，由该局研究处理，并给予答复。审理中，被告普陀城管执法局递交了长征镇政府已经对原告所反映事项进行立案、调查的相关材料，材料反映长征镇政府于2017年11月2日向郁金香苑业主委员会发出责令改正通知书，要求改正损害绿化的行为，于2017年11月6日约谈工程施工单位，于2017年11月8日进行立案，于2017年12月11日向上海市普陀区绿化和市容管理局发出协助通知书等。在长征镇政府的立案、调查过程中，郁金香苑业主委员会递交书面说明称，因小区治安、停车环境等各种矛盾突出，业主大会表决通过《车位改建、安保监控、路灯照明一体化建设方案》，该方案得到绝大多数业主的支持，方案实施的一个基本原则就是保护树木，在车位改造后再进行绿化的修整补充；但个别业主在整治改造过程中，给业主委员会工作制造各种障碍。以上事实，由分类处理告知书、来访事项转送告知书、来访人员登记表、照片、关于本小区在实施改造工程(涉及绿化调整部分)的补充告示、立案审批表、协助通知书、谈话通知书、责令改正通知书及各方当事人陈述等为证。本院认为，依照《上海市绿化条例》第七条第一款之规定，任何单位和个人都有享受良好绿化环境的权利，有保护绿化和绿化设施的义务，对破坏绿化和绿化设施的行为有权进行劝阻、投诉和举报。四原告是小区业主，在认为小区存在破坏绿化的情况下，可以向有权主管行政机关进行投诉举报，要求处理。本案的主要争议焦点是，四原告所反映事项是被告普陀城管执法局的法定职责还是长征镇政府的法定职责。首先，依照《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款、第十四条第一款之规定，乡、镇人民政府负责本辖区城市管理行政执法工作，接受区、县城管执法部门的业务指导和监督。故长征镇政府负责本镇辖区内的城市管理行政执法工作，被告普陀城管执法局对长征镇政府的该项工作进行业务指导和监督，此种业务指导和监督并非取代长征镇政府直接履行行政管理职责。其次，《上海市城市管理行政执法条例》第十五条第二款以及《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第四条第二款第(一)项在坚持前述管辖权划分基本原则的基础上，又规定了区、县城管执法部门对乡、镇辖区内的城市管理违法行为可以直接查处的两种情形：第一种情形是区、县城管执法部门对乡、镇城管执法机构未予查处的违法行为，应当责令其查处，也可以直接查处；第二种情形是对本区、县有重大影响的城市管理违法行为，由区、县城管执法部门负责查处。也就是说，满足上述两种情形的，应属于被告普陀城管执法局应当直接履行法定职责的范畴。第三，本案中，四原告向多个部门反映小区绿化受损并要求处理，其中也包括长征镇政府所属的长征镇城管中队。长政镇城管中队在收到原告等人的投诉举报后，即着手开展向郁金香苑业主委员会开具责令改正通知书，约谈施工单位、进行立案，向绿化主管部门请求协助调查等工作，已经开始履职。四原告不应苛求长征镇政府及其下属城管执法机构在收到投诉举报后立即作出行政处罚，毕竟违法行为是否存在、违法的程度需要通过一定时间的调查来认定，本案中不存在乡、镇城管执法机构未予查处违法行为的情形，即不符合由区、县城管执法部门直接管辖的第一种情形。第四，是否属于本区、县有重大影响的城市管理违法行为，并非依据投诉、举报人的主观认定。从原告起诉时递交的郁金香苑业主委员会补充告示以及郁金香苑业主委员会在长征镇政府调查过程中递交的书面情况说明来看，郁金香苑召开业主大会，通过了小区改造工程方案，改造工程方案中包括绿化调整部分。四原告所反映的毁损绿化情形是符合法律、法规规定的施工范围内的绿化调整而因部分业主不同意实施改建工程而导致的纠纷，还是业主委员会、施工单位在实施改建过程中违反法律、法规规定损坏绿化，都有赖于长征镇城管中队在履职过程中进一步作出调查、认定。就目前而言，争议只是发生在郁金香苑小区和小区业主范围内，并无明显证据证明四原告所反映的事项在本区有重大影响，故不符合由区、县城管执法部门直接管辖的第二种情形。综上，在长征镇政府对四原告所反映事项有管辖权且已经启动履职程序的情况下，四原告要求被告普陀城管执法局直接行使管辖职能，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告潘宪仲、顾志伟、朱关荣、黄全洲的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告潘宪仲、顾志伟、朱关荣、黄全洲共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  王剑晖人民陪审员  朱兆富人民陪审员  范丽蓉二〇一八年六月二十七日书 记 员  朱德琴附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。