江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏0791行初209号 原告张苏兰，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人刘加兵（系张苏兰长子），××族，住江苏省东海县。 被告东海县人力资源和社会保障局，住所地：江苏省东海县牛山街道晶都大道北侧。 法定代表人孔庆亚，局长。 出庭行政机关负责人范圣涛，副局长。 委托代理人戴燕，江苏瑞宏律师事务所律师。 被告东海县交通运输局，住所地：江苏省东海县钢铁路204号。 法定代表人李宝福，局长。 出庭行政机关负责人周朋，该局党委委员。 委托代理人韦勍，江苏恒旭律师事务所律师。 第三人东海县港务管理处，住所地：江苏省东海县白塔埠镇政府驻地。 负责人田中言，主任。 委托代理人韦勍，江苏恒旭律师事务所律师。 原告张苏兰因认为被告东海县人力资源和社会保障局（以下简称东海人社局）、东海县交通运输局（以下简称东海交通局）、第三人东海县港务管理处（以下简称港务管理处）不履行法定职责一案，于2018年5月22日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月27日公开开庭审理了本案。原告张苏兰委托代理人刘加兵，被告东海人社局委托代理人戴燕，被告东海交通局及第三人港务管理处共同委托代理人韦勍到庭参加诉讼。被告东海人社局副局长范圣涛同志、东海交通局党委委员周朋同志作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 原告张苏兰提出诉讼请求：1、判令被告东海人社局及东海交通局依法履行职责，办理原告的新增遗属生活困难补助（以下简称遗属补助）及发放事宜，并管理监督港务管理处落实到位；2、判令港务管理处向原告支付自2018年4月起的遗属补助1080元/月，并增补2017年11月到2018年3月400元/月的遗属补助合计2000元；3、附带审查连人社发[2018]14号、连财社[2018]4号及东人社[2018]35号文相关规定的合法性。事实及理由为：原告的丈夫刘汉成在东海交通局工作几十年，依法取得国家干部身份，后于1993年8月在港务管理处任职上病故，原告作为刘汉成的遗属多年来一直领取遗属补助至2018年3月。自2018年4月起，港务管理处不仅没有按照规定增加原告的遗属补助，还停止发放原有的遗属补助。原告现已年近80岁，体弱多病，不便外出，便委托儿子刘加兵到东海人社局、东海交通局及港务管理处，申请两被告及第三人履行职责，向原告增补及发放遗属补助，两被告及第三人均明确答复因原告每月有固定的退休养老金，不符合享受遗属补助的条件，故停发了原告的遗属补助。 原告认为两被告及第三人不执行现行政策，停发原告的遗属补助缺乏合法有效的法律、法规及政策依据，也缺乏主体资格。连人社发[2018]14号、连财社[2018]4号文的第二条第（一）项中的“死者配偶有固定收入的……具体标准由各单位结合实际确定”及东人社[2018]35号文的第二条第（一）项中的“死者配偶有固定收入的……适当减少其共同供养子女的遗属生活困难补助水平”的规定不具有合法性。综上，请求法院判决支持原告的诉讼请求。 原告提交证据：1、中国农业银行交易明细清单，证明：原告是经过东海县相关部门批准的享受遗属补助的人员，第三人港务管理处自2018年1月至2018年3月向原告发放遗属补助。 2、岗埠农场的证明一份（复印件来源于东海交通局），证明：第三人停发原告的遗属补助后，原告到两被告及第三人处要求履行发放遗属补助及增补数额等职责。 东海人社局辩称，一、对原告是否符合享受遗属补助的条件，被告只能根据原告丈夫生前所在单位申报的材料予以审核。根据《江苏省国家机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助问题的规定》（以下简称苏人四[82]54号文）及《关于贯彻执行中若干问题的处理意见》的规定，国家机关、事业单位正式工作人员死亡以后，遗属生活困难补助问题，应该根据“困难大的多补助，困难小的少补助，不困难的不补助”的原则进行审批。遗属补助是对遗属生活困难的照顾，不是一种固定的生活待遇。二、原告每月领取退休养老金高达2671.8元，其已不符合享受遗属补助的条件，应当对其不予补助。三、根据苏人社规[2016]1号文《省人力资源社会保障厅省财政厅关于机关事业单位养老保险制度改革若干问题处理意见的通知》第四条即第(十六)项的规定，遗属补助暂不在机关事业养老保险基金中列支，改由所在单位负担，单位经费有困难的可向上级主管部门申请补助。东海人社局不是办理遗属补助的单位，不具有被告资格。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告东海人社局提交以下证据及规范性文件：证据1、江苏省工资福利文件选编，证明：遗属补助是对遗属生活困难的照顾，而不是一种固定的遗属生活待遇。享受补助的遗属有固定收入，应停发其生活困难补助费。 2、原告的工资证明（复印件），证明：原告每月有退休养老金2671.8元，其已不符合遗属补助的相关条件。 3、东人社[2017]133号文，证明：根据苏人社规[2016]1号文第四条即第（十六）项：遗属补助不再由机关事业单位养老保险基金列支，改由所在单位负担。 4、连人社发[2018]14号、连财社[2018]4号文及东人社[2018]35号文，证明：东人社[2018]35号文是根据连人社发[2018]14号、连财社[2018]4号文的精神制定的，主要内容为调整遗属补助标准，明确遗属补助相关政策，调整遗属补助审批程序及对领取遗属补助人员的日常管理制度。上述文件均是合法的。 被告东海交通局辩称，一、东海交通局与本案处理结果之间没有利害关系，不应参加诉讼。二、是否发放遗属补助由东海人社局审查批准，东海交通局无审批职权。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告东海交通局未提交证据。 第三人港务管理处述称，港务管理处不是遗属生活困难补助的审批单位，无权决定是否发放遗属补助及发放金额，原告要求港务管理处履行职责没有依据，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 第三人港务管理处提交证据：1、岗埠农场证明一份（同原告提交的证明），证明：原告每月有退休养老金2671.8元。 2、中国农业银行交易明细清单（同原告提交的清单），证明：第三人在2018年1-3月按照东海人社局的审批，每月向原告发放遗属补助680元。 3、苏人四[82]54号文件第八条，证明：遗属补助由县级以上人事部门批准。 经庭审质证，被告东海人社局对原告提供证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，对合法性及关联性有异议，虽然在2018年3月份之前东海人社局批准原告享受遗属补助，但是是在东海交通局报送的材料中没有原告退休养老金证明，东海人社局不知原告有退休养老金的情况下作出的。2018年4月，港务管理处经过询问原告的次子刘加卫，才知道原告每月有退休养老金，港务管理处将该情况告知东海人社局，并向东海人社局问询原告能够继续享受遗属补助，东海人社局认为原告有退休养老金，不符合享受遗属补助的条件。因此，原告提供的银行交易明细不能证明原告符合享受遗属补助的条件。对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能证明原告的观点。 被告东海交通局及第三人港务管理处对原告提交证据的质证意见：对证据1真实性无异议，但不能证明原告符合享受遗属补助的条件。对证据2真实性无异议，但不能证明原告的观点，东海交通局及港务管理处对原告是否符合享受遗属补助的条件没有审批权。 原告对被告东海人社局提交证据、依据的质证意见：对证据1真实性无法确定，对关联性及合法性无异议，但不能证明原告不符合享受遗属补助的条件。对证据2的真实性无法确定。对证据3三性无异议，能够证明原告在2018年3月之前领取过多年的遗属补助。对证据4真实性无异议，但也不能证明原告不符合享受遗属补助的条件。 被告东海交通局及第三人港务管理处对东海人社局提交证据质证意见：对证据真实性、合法性及关联性均无异议。 原告对第三人港务管理处提交证据质证意见：对证据1的真实性、合法性及关联性无异议，但是达不到第三人的证明目的，虽然原告每月有退休养老金，但不能证明原告领取养老金生活就不困难。对证据2三性无异议。对证据3的质证意见同对被告东海人社局提交证据的质证意见。 被告东海人社局对第三人港务管理处提交证据质证意见：对证据1三性无异议，原告有固定收入，其不符合享受遗属补助的条件。对证据2证明的质证意见同对原告提交的证明的质证意见。对证据3，遗属补助虽然由东海人社局审批，但东海人社局是根据主管部门报送的申报材料进行审批，如果主管单位未报送材料，人社局不主动审批。 被告东海交通局对第三人港务管理处提交证据质证意见：对证据的真实性、合法性及关联性均无异议。 本院根据行政诉讼证据规则，结合双方的质证意见，对原告提交的证据认证如下：对证据1的真实性、合法性及关联性予以确认，能够证明原告于2018年1-3月领取过遗属补助，但不能证明原告确实符合享受遗属补助的条件。证据2系复印件，与第三人提交的原件核对一致，两被告及第三人对证据2的真实性无异议，本院对证据2的真实性、合法性及关联性予以确认。 对被告东海人社局提交的证据认证如下：东海人社局提交的证据2与原告提交的证据2相同，故认证意见也相同。东海人社局提供的证据1、3、4属于规范性文件，不作为证据认证。 对第三人港务管理处提交的证据认证如下：对证据1、2的认证意见同对原告提交的证据1、2的质证意见。证据3属于规范性文件，不作为证据认证。 经审理查明，原告的丈夫刘汉成生前系第三人港务管理处的工作人员，刘汉成于1993年8月份在港务管理处任职上去世。原告作为刘汉成的遗属，每月领取遗属补助至2018年3月份。2018年4月份，第三人港务管理处调查得知原告每月有退休养老金2671.8元，第三人将该情况告知东海人社局，并问询东海人社局在原告有退休养老金的情况下，其是否符合享受遗属补助的条件。东海人社局认为依据财事[1980]34号、民发[1980]5号文及苏人四[82]54号文等文件规定，原告有固定的退休养老金收入，不符合享受遗属补助的条件，应停发原告的遗属补助。故从2018年4月起，第三人停发了原告的遗属补助。遗属补助被停发后，原告委托其儿子刘加兵至两被告及第三人处，要求两被告及第三人履行职责，继续发放原告的遗属补助并按规定增加数额，两被告及第三人均答复，因原告每月有退休养老金，不符合遗属补助的条件，故停止发放。 本院认为，本案的争议焦点为：一、东海人社局作为被告的主体是否适格；二、东海人社局认定原告不符合享受遗属补助条件的行为是否合法。三、原告要求审查的连人社发[2018]14号、连财社[2018]4号及东人社[2018]35号两份文件中的相关规定是否合法。 关于第一个争议焦点。苏人四[82]54号文第八条规定：遗属生活困难补助，由县以上人事部门批准。东人社发[2018]35号文第三项规定：由单位负责劳资的同志按规定对原享受遗属生活困难补助人员情况进行调查核实，填写《东海县机关事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助审批花名册》及《东海县机关事业单位遗属补助情况统计表》并加盖单位公章，经主管部门审核盖章后到县人社局工资福利科办理遗属调整生活困难补助标准的审批手续。依据上述规定，被告东海人社局对是否符合享受遗属补助的条件及补助标准的调整具有审批权，其具有被告主体资格，其辩称不具备被告主体资格的理由不能成立，本院不予采信。 关于第二个争议焦点。财政部、民政部关于执行《国家机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助暂行规定》（以下简称财事[1980]34号、民发[1980]5号文）第一条规定：国家机关、事业单位工作人员死亡以后，遗属生活有困难的，死者生前所在单位可以根据“困难大的多补助，困难小的少补助，不困难的补助”的原则。给予定期或临时补助。第二条规定：遗属生活困难补助费标准，一般以能维持当地群众生活水平为原则，……。第七条规定：享受补助的遗属，因经济收入增加、就业和人员减少，可根据新的情况减发或者停发其生活困难补助费。苏人四[82]54号文第一条规定：国家机关、事业单位正式工作人员死亡以后，遗属生活补助问题，应当根据“困难大的多补助，困难小的少补助，不困难的补助”的原则办理。第九条规定：遗属生活困难补助，原则上一年审核一次。发给遗属生活困难补助费的单位，应及时了解受补助的遗属生活变化情况。享受补助的遗属死亡或就业，应减发或者停发其生活困难补助费。依据财事[1980]34号、民发[1980]5号文及苏人四[82]54号文的规定，遗属补助的目的是在国家机关、事业单位工作人员死亡后，对生活困难的遗属给予定期或者临时的补助。遗属补助不属于固定的待遇，如果遗属有固定收入，生活不再困难的，应停发遗属补助。苏人四[82]54号文第四条规定：死者配偶有固定收入，收入水平在当地国家机关行政二十二级和二十二级以下的，可不负担其他遗属生活费；收入水平超过当地国家机关行政二十二级工资额的，应将超过部分作为其他遗属生活费，不足时，再按规定给予补助。原告称依据前述苏人四[82]54号文第四条的规定，遗属生活是否困难应以其收入是否达到当地国家机关行政二十二级工资额为认定标准。本院认为上述规定适用于死者有多个遗属需要困难补助的情形，而本案中只有死者配偶一人主张遗属补助，没有其他遗属主张困难补助，因此，该规定不适用于本案，原告主张的生活困难认定标准，没有法律、法规等依据，本院不予采纳。 本院认为，对法律没有明确详细规定的，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当的方法，即采取自由裁量的行政措施。依据东人社发[2018]35号文第一条第（二）项的规定，遗属补助调整后一般为1050元/月。依据财事[1980]34号、民发[1980]5号文第二条的规定，遗属补助一般以维持当地群众生活水平为原则。东海人社局认为将遗属补助标准调整为1050元/月，目的就是保障遗属能够维持当地群众正常的生活水平，也印证遗属如果有1050元/月的收入不会致使生活困难。本案原告每月退休养老金2671.8元，其每月固定收入超出能够维持群众正常生活水平的收入标准1621.8元。东海人社局据此认定原告生活不困难，不符合享受遗属补助的条件。本院认为，最低工资保障制度是我国一项劳动和社会保障制度，国家确定最低工资标准是在劳动者提供正常劳动的情况下，为了保护劳动者正常生活，而强制用人单位必须支付给劳动者的最低工资报酬。从最低工资保障制度的立法目的看，收入超过当地最低工资标准的一般都能够保障正常的生活。目前连云港市市区最低工资标准为1720元/月，东海县最低工资标准为1520元/月，原告每月退休养老金超过东海县最低工资标准1151.8元，超过市区最低工资标准951.8元。按照财事[1980]34号、民发[1980]5号文及东人社发[2018]35号文的文件精神，遗属每月收入达1050元尚不致生活困难，当地群众每月收入超过当地最低工资标准的也不致生活困难，而原告作为一名退休人员，其有子女对其承担赡养义务，每月的退休养老金超出当地最低工资标准千余元，那么原告的生活更难谓困难。对本案遗属生活困难的具体认定标准没有明确的规定，被告东海人社局依据财事[1980]34号、民发[1980]5号文及苏人四[82]54号文的规定，参照当地群众维持正常生活所需要的收入水平，行使行政自由裁量权，认定原告生活不困难，其行使自由裁量权是合理的、恰当的。另外，原告到两被告及第三人处申请履行发放遗属补助等职责时，两被告及第三人均将停发遗属补助的理由等事项对原告作出了答复。综上，原告不符合享受遗属补助的条件，被告停发其遗属补助，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告要求被告履行发放遗属补助等职责没有事实和法律依据，依法应予以驳回。 关于第三个争议焦点。连人社发[2018]14号、连财社[2018]4号第二条的第（一）项中的“死者配偶有固定收入的，如年收入水平低于当地上年度城镇非私营单位就业人员平均工资水平1.5倍的，其共同供养子女的遗属生活困难补助标准原则上按以上标准发放；如年收入水平超过当地上年度城镇非私营单位就业人员平均工资水平1.5倍的，适当减少其共同供养子女的遗属生活困难补助水平，具体标准由各单位结合实际确定”。东人社[2018]35号文第二条的第（一）项中的“死者配偶有固定收入的，如年收入水平低于当地上年度城镇非私营单位就业人员平均工资水平1.5倍的，其共同供养子女的遗属生活困难补助标准原则上按以上标准发放；如年收入水平超过当地上年度城镇非私营单位就业人员平均工资水平1.5倍的，适当减少其共同供养子女的遗属生活困难补助水平”。原告认为上述规定不合法，并申请对上述规定的合法性进行审查，本院经审查后认为上述规定没有违反法律、行政法规、规章或其他上位阶规范性文件的规定，也没有减损遗属的利益，该规定是合法、有效、合理的。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张苏兰全部的诉讼请求。 案件受理费50元由原告承担（已交纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交二审案件受理费50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：44×××94（上诉人将上诉费交款凭证连同上诉状一并交本院）。 审 判 长  徐 威 人民陪审员  孙文花 人民陪审员  安丰萍 二〇一八年六月二十九日 书 记 员  张馨予 法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。