江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏1202行初61号 原告沈巧云。 委托代理人戴滋荣（特别授权），。 原告戴滋荣。 被告泰州市房产管理处，住所地泰州市税务桥西街**。 法定代表人李国全，主任。 委托代理人纪律（特别授权），江苏烨铭律师事务所律师。 委托代理人徐丽华（特别授权），江苏烨铭律师事务所律师。 原告沈巧云、戴滋荣诉被告泰州市房产管理处要求履行信息公开法定职责一案，本院于2013年9月30日作出（2013）泰海行诉初字第0018号行政裁定书，裁定对起诉人沈巧云、戴滋荣的起诉，不予受理。沈巧云、戴滋荣不服，提起了上诉。泰州市中级人民法院于2013年11月29日作出（2013）泰中行诉终字第0044号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。沈巧云、戴滋荣不服，向江苏省人民检察院申诉。江苏省人民检察院作出苏检民（行）监[2016]32000000137号行政抗诉书，向江苏省高级人民法院提出抗诉。江苏省高级人民法院作出（2016）苏行抗第5号行政裁定，提审该案，并于2017年10月27日作出（2017）苏行再3号行政裁定书，裁定：一、撤销泰州市中级人民法院（2013）泰中行诉终字第0044号行政裁定和泰州市海陵区人民法院（2013）泰海行诉初字第0018号行政裁定；二、本案由泰州市海陵区人民法院立案受理。本院于2018年3月15日立案后，于2018年3月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月17日公开开庭审理了本案。原告沈巧云的诉讼代理人戴滋荣暨原告戴滋荣、被告泰州市房产管理处的诉讼代理人徐丽华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2013年8月9日，原告沈巧云、戴滋荣向被告泰州市房产管理处提出申请，请求公开泰州市五巷XX号和YY号房屋于1958年与院子普查登记信息以及社会主义改造的相关情况。2013年8月19日，被告泰州市房产管理处出具《关于要求查询复制1958年房产档案的答复》，答复内容为：1、根据《泰州市政府信息公开办法》第十二条第六款规定，法律、法规规定禁止公开的其他政府信息，不予公开；2、根据《建设部关于印发的通知》(建住房[2006]244号)第八条第一款、第二款规定，房屋权利人或者其委托人可以查询与该房屋权利有关的原始登记凭证；房屋继承人、受赠人和受遗赠人可以查询与该房屋有关的原始登记凭证。第十四条第二款规定，要求查询的房屋尚未进行权属登记的不能查询。 原告沈巧云、戴滋荣诉称，原告于2013年6月21日、8月9日两次向被告申请信息公开，要求公开泰州市五巷XX号和YY号两处房屋和院落于1958年的产权登记情况以及这两处房产在文革时期的社会主义改造的相关情况登记。原告于2013年8月20日收到被告的回复，但回复中并未对原告提出的申请内容给予答复。原告认为被告的行为违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》和《江苏省信息公开暂行办法》的规定，侵犯了其合法权益，请求判令被告行政不作为违法并依法公开泰州市五巷XX号和YY号的原始房产信息。 被告泰州市房产管理处辩称，对原告提出的信息公开申请，被告认为原告查询的信息属于法律、法规禁止公开的信息，属于不予公开的范围，并作出书面答复，已履行了法定职责。且生效裁判已明确被告已经就原告申请事项进行了答复，至于是否合法有待于实体审理中予以认定，说明生效裁判已认定被告履行了书面告知并说明理由的义务的事实。被告已履行了法定职责，不存在行政不作为情形。法院在审理行政不作为案件时，应对被诉行政行为进行形式审查，原告要求法院判令被告公开政府信息的诉请无法律依据。根据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，对于依法属于不予公开范围的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，原告起诉要求被告公开的信息属于不予公开的范围，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。参照中华人民共和国住房和城乡建设部《关于浙江省建设厅报请明确有关事项的复函》（建办厅函[2008]741号）的规定，涉及私房改造的有关档案为国家机密，依法属于法律、法规及国家有关规定不得公开的情形和范围。原告申请公开泰州市五巷XX号和YY号的原始房产信息，涉及私房改造，根据上述规定被告作出不予公开的答复完全符合规定，并无不当，请求依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2013年8月9日，原告沈巧云、戴滋荣向被告泰州市房产管理处提出申请，请求公开泰州市五巷XX号和YY号房屋于1958年与院子普查登记信息以及社会主义改造的相关情况。2013年8月19日，被告泰州市房产管理处出具《关于要求查询复制1958年房产档案的答复》，答复内容为：1、根据《泰州市政府信息公开办法》第十二条第六款规定，法律、法规规定禁止公开的其他政府信息，不予公开；2、根据《建设部关于印发的通知》(建住房[2006]244号)第八条第一款、第二款规定，房屋权利人或者其委托人可以查询与该房屋权利有关的原始登记凭证；房屋继承人、受赠人和受遗赠人可以查询与该房屋有关的原始登记凭证。第十四条第二款规定，要求查询的房屋尚未进行权属登记的不能查询。原告于2013年8月20日收到上述答复后，于2013年9月29日提起诉讼，请求判令被告依法公开泰州市五巷XX号和YY号的原始房产信息。本案经一审、二审、再审等程序，江苏省高级人民法院于2017年10月27日裁定本案由泰州市海陵区人民法院立案受理。 以上事实有当事人提交的关于要求查询复制1958年房产档案的答复、挂号信函收据、户籍证明及房屋、土地使用权证等证据在案佐证。 本院认为，本案的争议焦点是：1、泰州市房产管理处作为泰州市海陵区住房和城乡建设局举办的事业单位法人，能否成为政府信息公开的义务主体、能否成为行政诉讼的被告；2、泰州市房产管理处于2013年8月19日作出的《关于要求查询复制1958年房产档案的答复》是否合法。 关于第一个争议焦点，即泰州市房产管理处能否成为行政诉讼的被告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的相关规定，我国行政主体包括行政机关和法律、法规或者规章授权的组织两种。本案中，泰州市房产管理处负责房地产经营管理、房地产交易管理等工作，属于广义上的法律、法规或者规章授权的行政主体。且泰州市房产管理处作为享有房地产经营、交易管理权的事业单位，经费自理，具有对外独立承担责任的能力，因此是独立的责任主体。结合《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第三十七条的规定，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。根据该规定，与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中，承担履行政府信息公开的义务。泰州市房产管理处作为辖区房地产经营、交易等管理者，其社会公共服务行为与人民群众的利益密切相关，符合上述规定的履行政府信息公开的义务主体要求，且涉案的《关于要求查询复制1958年房产档案的答复》是以其名义做出的。因此，泰州市房产管理处是政府信息公开的行为主体，是本案适格的被告。 另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的超越职权的行政行为应予撤销是针对损益性行政行为而言，属于授益性行政行为的政府信息公开并不完全适用。本案中，泰州市房产管理处在向申请人提供政府信息时，其行为的性质是授益而非损益，是提供服务而非限制权利。损益性行政行为“法无明文授权即属超越职权”，授益性行政行为并不一概适用这一标准。 关于第二个争议焦点：即泰州市房产管理处于2013年8月19日作出的《关于要求查询复制1958年房产档案的答复》是否合法。 涉案答复主要包括二点内容：一是根据《泰州市政府信息公开办法》第十二条第六款规定，法律、法规规定禁止公开的其他政府信息，不予公开；二是根据《建设部关于印发的通知》(建住房[2006]244号)第八条第一款、第二款规定，房屋权利人或者其委托人可以查询与该房屋权利有关的原始登记凭证；房屋继承人、受赠人和受遗赠人可以查询与该房屋有关的原始登记凭证。第十四条第二款规定，要求查询的房屋尚未进行权属登记的不能查询。 关于第一点内容，《泰州市政府信息公开办法》第十二条第一款规定：“下列政府信息，不予公开：（一）属于国家秘密的；（二）属于商业秘密或者公开可能导致商业秘密被泄露的；（三）属于个人隐私或者公开可能导致对个人隐私权造成不当侵害的；（四）正在调查、讨论、处理过程中的，但法律、法规和本办法另有规定的除外；（五）与行政执法有关，公开后可能会影响检查、调查、取证等执法活动或者会威胁个人生命安全的；（六）法律、法规规定禁止公开的其他政府信息。”该办法自2004年7月13日起施行，系《政府信息公开条例》施行前的地方政府文件，在适用过程中，应当结合《政府信息公开条例》的有关规定。本案中，被告认为原告申请公开的泰州市五巷XX号和YY号房屋于1958年与院子普查登记信息以及社会主义改造的相关情况，属于法律、法规规定禁止公开的其他政府信息，故不予公开。但被告在答复的第一点中对于原告申请的信息属于何种政府信息，并未进行明确。 《中华人民共和国保守国家秘密法》第十三条第二款规定：“中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。具体的定密权限、授权范围由国家保密行政管理部门规定。”故中华人民共和国住房和城乡建设部有权确定秘密级国家秘密。被告主张参照中华人民共和国住房和城乡建设部《关于浙江省建设厅报请明确有关事项的复函》（建办厅函[2008]741号）的内容，即“原国务院建设行政主管部门制发的涉及私房改造的政策、文件及有关档案，经保密审查后确定为国家秘密，属于法律、法规及国家有关规定不得公开的情形和范围。”但只有在当事人申请的信息属于上述范围，按照上述程序，才符合“不得公开的情形和范围”。 根据《中华人民共和国保守国家秘密法》及实施办法的规定，各级国家机关、单位对国家秘密事项，应当按照国家秘密及其秘密具体范围的规定确定密级、保密期限和知悉范围，属于国家秘密的文件，在保密期限内不得对外公开。《政府信息公开条例》第十四条规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”本案中，被告主张原告申请公开的泰州市五巷XX号和YY号房屋于1958年与院子普查登记信息以及社会主义改造的相关情况，涉及私房改造，属于涉及国家秘密不予公开，但被告并未提供任何证据证明其对原告申请的政府信息已依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定，即被告未提供有效证据证明原告所申请的事项是否属于国家秘密。故对被告辩称的涉案申请属于国家秘密而不予公开的主张，本院不予采纳。 关于第二点内容，《中华人民共和国物权法》第十八条规定，“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”原《建设部关于印发的通知》(建住房[2006]244号，2017年12月12日已失效）第八条第（一）项、第（二）项规定，房屋权利人或者其委托人可以查询与该房屋权利有关的原始登记凭证；房屋继承人、受赠人和受遗赠人可以查询与该房屋有关的原始登记凭证。根据上述规定，登记资料的公开是有限的公开，只有权利人、利害关系人有权申请查询、复制登记资料。因此，登记资料的公开不适用《政府信息公开条例》的规定。 上述通知的第十四条第二款还规定，“有下列不能查询情形的，查询机构可以出具无查询结果的书面证明：（一）按查询人提供的房屋坐落或权属证书编号无法查询的；（二）要求查询的房屋尚未进行权属登记的；（三）要求查询的事项、资料不存在的。”本案中，被告经检索以要求查询的房屋尚未进行权属登记为由，对原告的信息公开申请进行了答复。其实质是主张当事人申请的信息不存在。对于行政机关作出政府信息不存在的答复，法院审查答复行为合法性时涉及到举证责任的理解问题。 《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。《最高人民法院》第十二条第（一）项规定，对于不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。上述规定意味着，在申请人所申请的政府信息不存在的情形下，行政机关并不承担举证责任，只是需要承担对政府信息不存在进行告知和说理理由的义务。即使行政机关为了证明其理由的合理性，需要提供证据予以佐证，也并不意味着行政机关因此而应当承担举证责任。说明理由义务和举证责任的根本区别在于，前者仅为说明义务，只要作出符合常理的解释即可；后者属于一种提供证据的义务，必须通过提供证据证明自己的主张。在对行政机关是否履行说明理由义务进行判断时，应当坚持有限审查的原则，只要行政机关所作出的说明具有充分、可信的理由即可。即使行政机关在履行说明义务时存在瑕疵，但只要通过审理可以认定政府信息不存在的结论能够成立，就无必要要求行政机关针对申请重新作出答复，以避免当事人为此投入不必要的成本。 本案中，原告申请的内容所涉时间是1958年，历史久远，当时被告单位尚未设立，被告经检索查明要求查询的房屋尚未进行权属登记，故未能提供相关信息，遂以答复的形式告知原告涉案信息属于不予公开范围，同时告知涉案信息不存在，并不违反法律规定。且被告根据原告的申请在法定期限内及时予以回复，程序并无不当。 另外，关于原告要求被告公开泰州五巷XX号和YY号原始房产信息的诉讼请求。根据现行相关法律法规的的规定，《不动产登记暂行条例》第二十七条明确，权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令63号）第九十七条明确，国家实行不动产登记资料依法查询制度。权利人、利害关系人按照《条例》第二十七条规定依法查询、复制不动产登记资料的，应当到具体办理不动产登记的不动产登记机构申请。不动产登记资料虽然也是由作为行政机关的登记机构在履行登记职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，但是，依据上述不动产登记资料查询的规定，登记资料的公开不适用《政府信息公开条例》的规定。且2016年9月18日国务院办公厅政府信息与政府公开办公室向国土资源部办公厅回函（国办公开办函[2016]206号）明确，不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。 综上，被告对原告提出的信息公开申请予以了答复，在已经履行法定告知或者说明理由义务的前提下，原告要求确认被告不作为并依法公开的诉讼请求依法不能支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告沈巧云、戴滋荣的诉讼请求。 本案受理费人民币50元，由原告沈巧云、戴滋荣负担（已交纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时预交案件上诉费50元（通过银行缴纳上诉费时须如实填写以下内容：①上诉人姓名：填写上诉人本人的姓名或名称，而非代理人、经办人的姓名；②汇入单位：江苏省泰州市中级人民法院；③帐号：47×××53；④汇入银行：中国银行泰州分行营业部；⑤行号：104312800123；⑥款源：上诉费；⑦一审案号；⑧编码：112001）。 审 判 长  王 玮 人民陪审员  王凤林 人民陪审员  韩苏年 二〇一八年六月十二日 书 记 员  窦秀梅