浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙行终47号 上诉人（原审原告）曾国英，女，1967年7月27日出生，住丽水市莲都区。 上诉人（原审原告）曾冬龙，男，1964年12月30日出生，住丽水市莲都区。 上诉人（原审原告）曾国林，男，1949年10月9日出生，住丽水市莲都区。 上诉人（原审原告）张翠宝，女，1928年6月18日出生。住丽水市莲都区。 上诉人曾冬龙、曾国林、张翠宝的共同委托代理人曾国英，女，1967年7月27日出生，住丽水市莲都区。 四上诉人的共同委托代理人范家华，北京市振邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市莲都区人民政府，住所地丽水市解放街51号。 法定代表人陈豪，区长。 出庭负责人黄程，副区长。 委托代理人徐环华，丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室工作人员。 委托代理人尤茂蔚，浙江博翔律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）丽水市丽泰房屋拆迁有限公司，住所地丽水市莲都区囿山路443号。 法定代表人张美太，董事长。 曾国英、曾冬龙、曾国林、张翠宝诉丽水市莲都区人民政府规划行政强制一案，丽水市中级人民法院于2017年12月11日作出（2017）浙11行初50行政裁定。曾国英、曾冬龙、曾国林、张翠宝不服，向本院提出上诉。本院于2018年1月8日立案受理后依法组成合议庭，并于2018年3月8日公开开庭审理了本案。上诉人曾国英暨曾冬龙、曾国林、张翠宝的委托代理人曾国英及其四上诉人的共同委托代理人范家华，被上诉人丽水市莲都区人民政府副区长黄程及其委托代理人徐环华、尤茂蔚到庭参加诉讼。被上诉人丽水市丽泰房屋拆迁有限公司经本院传票合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。现已审理终结。 原审裁定载明：张翠宝系曾国英、曾冬龙、曾国林之母，张翠宝之夫曾金付（已故）名下有面积为50.2平方米的房屋一处，系张翠宝与曾金付的夫妻共同财产。曾金付于2000年去世，未留下遗嘱。2016年7月15日，被告莲都区政府设立的莲都区征地拆迁安置办公室安排第三人丽水市丽泰房屋拆迁有限公司以丽水学院扩建项目为由，将涉案房屋及附属物强制拆除。原告认为，涉案房屋作为原告的合法财产，被告实施的强拆行为严重侵害了原告的合法权益，为此，提起行政诉讼，请求确认被告莲都区政府对四原告所有的位于丽水市莲都区金桥头11号（权证号丽房字第××号，土地面积50.2平方米）的房屋及附属物强制拆除的行为违法。被告莲都区政府答辩称：涉案建筑物位于丽水学院扩建项目征收范围，由丽水学院委托莲都区征迁办组织实施和管理拆迁补偿安置工作。莲都区征迁办委托丽泰公司具体组织实施。丽泰公司与被拆迁户签订了《丽水市区征收集体土地房屋拆迁补偿安置》，约定：乙方（被拆迁户）服从城市建设的需要，同意将坐落于莲都区城西村金桥头11号住宅房屋交付甲方（迁建人丽水学院和受委托拆迁单位丽泰公司）拆除。被拆迁户与丽泰公司进行拆迁结算，领取了拆迁补偿费，房屋腾空后，领取了拆迁周转费，迁建宅基地经审批已经施工建设，被拆迁户已享有全部的拆迁权益。丽泰公司组织并实施对涉案建筑物的拆除，并未对拆迁户权益造成损害。莲都区征迁办的职能，现已由丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室继受，并承担相应责任。根据三定方案，莲都区征收办具有独立承担法律责任的能力。莲都区政府既非征收主体，亦不是组织实施单位，因此非本案适格被告。综上恳请人民法院裁定驳回原告起诉。第三人丽泰公司未提交书面答辩意见。 原审法院认为，本案各方争议的焦点是莲都区政府是否是本案的适格被告。根据《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》第五条第四款之规定，莲都区人民政府、丽水经济技术开发区管理委员会受丽水市人民政府指定设立土地和房屋征收工作办公室（以下简称补偿人），具体组织实施本辖区的征收集体所有土地房屋补偿工作。补偿人可以委托征地房屋补偿实施单位承担征地房屋补偿的具体工作。因此土地和房屋征收工作办公室可以自己的名义签订补偿协议，组织实施或委托他人实施房屋拆除等工作。本案中，原告主张强拆行为系由莲都区征迁办交由第三人丽泰公司组织实施。而莲都区征迁办的职能现已由莲都区征收办所继受，根据莲编委[2013]78号《关于同意调整莲都区征地拆迁安置办公室机构设置的批复》，莲都区征收办具有独立承担法律责任的能力。因此四原告既主张强拆系由莲都区征迁办（现莲都区征收办）组织实施又未提供证据证明莲都区政府参与强拆的情况下，将莲都区政府列为本案被告，缺乏法律与事实依据。四原告经法院释明后仍拒不变更被告，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告曾国英、曾冬龙、曾国林、张翠宝的起诉。 曾国英、曾冬龙、曾国林、张翠宝上诉称：一、被上诉人丽水市莲都区人民政府是适格被告。1.涉案房屋是由原审第三人丽水市丽泰房屋拆迁有限公司受原丽水市莲都区征地拆迁安置办公室的委托所实施的拆除。2.丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室是在原丽水市莲都区征地拆迁安置办公室的基础上所组建。3.无论是莲都区土地和房屋征收工作办公室还是莲都区征地拆迁安置办公室，均为被上诉人成立。4.丽水市莲都区机构编制委员会关于同意调整莲都区征地拆迁安置办公室机构设置的批复（莲编委[2013]78号）中明确莲都区土地和房屋征收工作办公室为区政府直属相当于正科级公益一类事业单位，而不是行政机关，也不是法律、法规、规章授权的组织。故根据《行政诉讼法》第二条的规定，莲都区土地和房屋征收工作办公室不具备本案被告资格。5.丽水市莲都区机构编制委员会关于同意调整莲都区征地拆迁安置办公室机构设置的批复（莲编委[2013]78号）中明确莲都区土地和房屋征收工作办公室的职责为：受市、区政府委托，做好市本级城区和城区以外集体土地和房屋征收安置的组织实施工作。故涉案房屋的拆除行为系莲都区土地和房屋征收工作办公室受被上诉人委托所为。6.《丽水市市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》第五条第二款规定，莲都区人民政府、丽水经济开发区管理委员会根据职责分工负责集体所有土地房屋拆迁的组织实施工作。故根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，被上诉人是本案适格被告。二、莲都区土地和房屋征收工作办公室的行为后果应由被上诉人承担法律责任，已被一审法院于2017年3月6日作出的（2017）浙11行初12号行政判决所确认。综上，一审法院所作的裁定与之前的裁判文书互相矛盾，明显错误。请求二审法院公正裁判，撤销一审裁定，发回重审。 丽水市莲都区人民政府答辩称：一、莲都区土地和房屋征收工作办公室是国家行政法规直接授权的行政法主体，具有独立对外承担行政法法律责任的资格和能力。二、《丽水市市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》第五条第四款规定，莲都区人民政府、丽水经济技术开发区管理委员会受丽水市人民政府指定设立土地房屋征收工作办公室，具体组织实施本辖区征收集体所有土地房屋补偿工作。三、上诉人没有证据证明被上诉人是拆除行为的主体以及负责本次拆迁的具体实施者。四、一审裁定并未影响到上诉人的诉讼权利和实体权利，其可依法起诉丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室。综上，被上诉人主体不适格，请求二审法院驳回上诉维持原裁定。 丽水市丽泰房屋拆迁有限公司在法定期限内未提交答辩意见。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。 庭审中，各方当事人围绕着被上诉人丽水市莲都区人民政府是否是本案适格被告等审理重点，进行了质证和辩论。 经审理查明，被诉强制拆除行为系丽水市莲都区征地拆迁安置办公室交由被上诉人丽水市丽泰房屋拆迁有限公司所实施。2013年12月30日，丽水市莲都区机构编制委员会发布莲编委[2013]78号《关于同意调整莲都区征地拆迁安置办公室机构设置的批复》，同意在莲都区征地拆迁安置办公室基础上组建莲都区土地和房屋征收工作办公室。莲都区征地拆迁安置办公室的职能已由莲都区土地和房屋征收工作办公室所承继，莲都区土地和房屋征收工作办公室系丽水市莲都区人民政府举办。2016年7月8日起施行的《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》系规范性文件。 本院认为，案涉被拆房屋所占土地为集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。涉及本案，根据莲编委[2013]78号《关于同意调整莲都区征地拆迁安置办公室机构设置的批复》，莲都区土地和房屋征收工作办公室的主要职责为：“…（三）受市、区政府委托，做好市本级城区和城区以外集体土地和房屋征收安置的组织实施工作；…”。《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》第五条第一款规定：“丽水市人民政府负责市区范围内征收集体所有土地房屋补偿工作。莲都区人民政府，丽水经济技术开发区管理委员会受丽水市人民政府指定具体负责本辖区征收集体所有土地房屋补偿工作”。第四款规定：“莲都区人民政府，丽水经济技术开发区管理委员会受丽水市人民政府指定设立土地和房屋征收工作办公室（即补偿人），具体组织实施本辖区的征收集体所有土地房屋补偿工作”。因此，莲都区人民政府是丽水市人民政府指定的具体负责本辖区征收集体所有土地房屋补偿工作的责任主体，莲都区土地和房屋征收工作办公室从莲都区征地拆迁安置办公室所继受的被诉强制拆除行为的法律后果，应由被上诉人丽水市莲都区人民政府承担。被上诉人认为《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》第五条第四款已将“具体组织实施本辖区的征收集体所有土地房屋补偿工作”授权给莲都区土地和房屋征收工作办公室的主张，缺乏法律、法规或者规章规定的授权依据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”之规定，被上诉人丽水市莲都区人民政府是本案适格被告。原审裁定以丽水市莲都区人民政府不是本案适格被告为由，驳回上诉人的起诉错误，本院依法应予纠正。上诉人曾国英、曾冬龙、曾国林、张翠宝提出“被上诉人丽水市莲都区人民政府是适格被告”的上诉理由，可予成立，本院依法予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销丽水市中级人民法院（2017）浙11行初50号行政裁定； 二、本案指令由丽水市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  唐维琳 审判员  王玉岳 审判员  黄 寒 二〇一八年六月二十二日 书记员  张 莹