福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽行终231号 上诉人（原审原告）榜头镇上墘社区居委会第七居民小组，住所地福建省仙游县榜头镇上墘居委会仙公49号。 负责人郑建富，组长。 委托代理人朱纪康，福建双剑律师事务所律师。 委托代理人蔡松敏，福建求拓律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）仙游县人民政府，住所地福建省莆田市仙游县鲤城街道八二五大街919号。 法定代表人吴国顺，县长。 委托代理人林明智，男，仙游县国土资源局工作人员。 委托代理人王彬，福建融成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莆田市人民政府，住所地福建省莆田市城厢区荔城中大道2169号。 法定代表人李建辉，市长。 委托代理人吴章明，男，莆田市人民政府工作人员。 被上诉人（原审第三人）福建省仙游县榜头运输车队，住所地福建省莆田市仙游县榜头镇九鲤中街205号。 法定代表人郑新良，队长。 委托代理人郑阳春，福建大涵律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）仙游县榜头镇上墘社区居民委员会，住所地福建省莆田市仙游县榜头镇上墘社区。 法定代表人郑瑞辉，主任。 榜头镇上墘社区居委会第七居民小组（以下简称榜头第七居民小组）因诉仙游县人民政府（以下简称仙游县政府）土地行政确权、莆田市人民政府（以下简称莆田市政府）行政复议决定一案，不服宁德市中级人民法院（2017）闽09行初174号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对案件进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，涉案土地位于仙游县榜头镇九鲤中街，原系原告所有。原告的前身为榜头公社上墘大队第七生产队，第三人福建省仙游县榜头运输车队（以下简称榜头运输队）的前身为仙游县榜头汽车队，双方于1985年8月28日签订《合同书》就涉案土地的征用事项进行约定，原告向第三人榜头运输队交付涉案土地，榜头运输队向原告支付相应价款。此后，涉案土地由第三人榜头运输队占用使用。 被告仙游县人民政府于2017年4月7日作出《土地权属争议处理决定书》（仙政文〔2017〕84号），将《福建省莆田市仙游县榜头镇九鲤中街205号宗地图》中“围墙为界红线”范围内的土地所有村集体经济组织）所有、使用权属榜头运输队，该幅土地的界址点坐标及界址点间距为裁决书附具的《福建省莆田市仙游县榜头镇九鲤中街205号宗地图》中“围墙为界界址坐标表”载明的数值。原告于同年4月17日收到该行政处理决定，原告不服该行政处理决定5月下旬向被告莆田市政府申请行政复议，被告莆田市政府于2017年8月29日作出《行政复议决定书》（莆政行复〔2017〕53号），维持被告仙游县政府所作的土地行政处理决定。被告莆田市政府于2017年9月6日向原告送达了该《行政复议决定书》，原告不服于2017年9月中旬向法院提起诉讼。 原审认为，一、关于原告提起诉讼是否符合起诉条件问题。 根据《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》的规定，村民小组可以作为行政诉讼的主体，村民小组长可以村民小组名义起诉和行使诉讼权利，并要参照《中华人民共和国村民委员会组织法(?javascript:SLC(21056,0)?)》第十七条(?javascript:SLC(21056,17)?)履行民主议定程序。郑建富以村民小组的名义提起诉讼，提交了《代表推举书》、《诉讼、执行（告诉）代表选举人（成年人）签名确认名册》、村民身份证等材料。经审查，郑建富身份是仙游县榜头镇上墘社区居民委员会（以下简称上墘居委会）第七村民小组小组长，上墘居委会已予确认，其他方亦无异议。郑建富作为小组长所提供的民主议定程序材料，形式上无法排除其真实性，且起诉又符合村民小组的利益趋向。同时，原审法院庭审中要求作为当地居民自治组织的上墘居委会核实上墘第七居民小组居民代表情况，而其未在期限内提供核实结果；被告及第三人有异议但未提供证据予以反驳。因此，本案诉讼系上墘第七居民小组的诉讼意愿，并已履行了民主议定程序，诉讼主体符合法定要求。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”被告仙游县政府于2017年4月7日作出本案被诉行政处理决定，原告于同年4月17日收到该行政处理决定，并于同年5月下旬向被告申请行政复议，被告于2017年8月29日作出行政复议决定，并于9月6日送达行政复议决定，原告于同月中旬向法院提起诉讼，并没有超过法定的起诉期限。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款规定适用于直接提起行政诉讼的情形，并不适用于本案。被告仙游县政府对此所提主张，不能成立。 二、关于被告仙游县政府所作行政处理决定是否合法问题。 被告仙游县政府分别对涉案土地的所有权和使用权进行了处理，对有关权源处理依据，提供了1985年8月28日《基建征地立约合同书》、(2014)仙民初字第3303号《民事裁定书》、(2015)莆民终字第1109号《民事裁定书》、(2016)闽民申593号《民事裁定书》，榜头运输队《企业法人营业执照》和《内资企业登记基本情况表》，榜头镇政府分别于2005年2月、4月与上墘居委会签订的《协议书》等证据，可以证明：1985年8月28日，原告与榜头运输车队前身榜头汽车队签订《基建征地立约合同书》，约定榜头汽车队向原告征用土地，榜头汽车队依约支付相应款项，结合原告诉状所述“（榜头运输队）对该‘征用’土地没有按双方约定用途一直使用”，可以认定第三人榜头运输队自1985年始至今一直使用的事实。上述证据还证明了榜头运输队的企业性质为上墘居委会集体所有制企业。因此，被告仙游县政府根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条、第二十一条、第四十三条之规定，分别将土地所有权、使用权确定给第三人上墘居委会和榜头运输队，并无不当。原告以《基建征地立约合同书》无效为由，主张涉案土地属其所有，没有事实和法律依据。 被告仙游县政府所提交的证据可以证明其已依法履行了土地权属争议受理、调查、调解、土地管理部门提出处理意见、被告仙游县政府作出处理决定并送达等程序，符合法律规定。原告认为仙游县政府在行政处理程序中未将上墘居委会列为当事人，却将涉案土地所有权确定给上墘居委会。因仙游县政府行政处理决定确实存在该情形，但本案行政处理决定对上墘居委会属于授益性的行政行为，上墘居委会亦陈述其对仙游县政府土地行政处理的程序没有异议，且已收到行政处理决定书。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，涉案行政行为程序存在不当，但该程序设计重在保护第三人的合法权益，第三人表示没有异议；若以被告程序不当予以撤销或确认违法，不仅没有直接的法律依据，也不符合行政诉讼的立法精神。故对原告该主张，不予采纳。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”第三十条规定“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”仙游县政府提交的《土地权属争议案件受理通知书》可以证明仙游县国土资源局于2016年10月11日受理了原告提出的申请，被告于2017年4月7日作出被诉行政处理决定，没有超过法定的期限。原告主张其于2016年8月3日提出土地争议处理申请，但未提供有效证据予以证明，故其主张被告处理程序超期限，不予支持。 关于被告莆田市政府所作行政复议决定程序是否合法问题。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”莆田市政府对其行政复议程序合法性问题，已提交的相应证据可以证明其已依法履行了行政复议受理、通知有关复议当事人参加、报请延期审理、送达相关文书等程序，符合法律规定。原告主张被告莆田市政府延期审理行政复议，却未将延期审理向其告知。因行政复议法律对此未作明确规定，原告所提该主张，没有法律依据，不予支持。 综上，被告仙游县政府所作行政处理决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法；被告莆田市政府所作行政复议决定予以维持，并无不当。原告起诉要求撤销上述两被告所作的行政决定，没有事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告榜头第七居民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告榜头第七居民小组负担。 上诉人榜头第七居民小组不服原审判决，向本院提起上诉称：1.讼争土地至今未办理征用和农转用，应属上诉人集体所有，仙游县政府将该土地所有权和使用权分别确权给上墘社区和榜头运输队属重大错误，被诉土地权属争议处理决定严重侵害了上诉人合法权益，被诉行政复议决定亦存在严重错误。2.原审认定榜头运输队前身为仙游县榜头汽车队错误，将两个不同主体相混淆。3.榜头运输队于2000年已解散，大部分土地闲置、荒废，原审认定榜头运输队自1985年始至今一直使用涉案土地，认定事实错误。4.榜头运输队与上诉人于1985年8月28日签订《合同书》时尚未成立，原审认定上诉人与榜头运输队就涉案土地的征用事项进行约定，并交付涉案土地，支付相应价款等，认定事实错误，证据不足。5.原审法院非法剥夺上诉人和公民代理人的诉讼权利，严重违背法律程序。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，审判程序严重违法。请求撤销原审判决，撤销仙政文〔2017〕84号《土地权属争议处理决定书》及〔2017〕53号《行政复议决定书》，并判决仙游县政府对涉案土地的所有权、使用权重新作出行政处理决定，一、二审诉讼费用由两被上诉人共同承担。 被上诉人仙游县政府辩称：答辩人作出本案《土地权属争议处理决定书》权源依据、程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。原审判决驳回上诉人的诉讼请求符合法律规定，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人莆田市政府辩称：答辩人依法作出行政复议决定，事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉人的上诉。 被上诉人榜头运输队辩称：1.原审不存在剥夺上诉人诉讼权利问题。2。答辩人与榜头汽车队是同一主体。3.《基建征地立约合同书》合法有效。4.上墘居委会与榜头镇人民政府签订的两份《协议书》并非伪造，答辩人属于上墘居委会的集体所有制企业。5.涉案土地自1985年以来一直由答辩人使用，并建设成永久性建筑物。故答辩人拥有涉案土地使用权，上诉人已丧失涉案土地所有权和使用权。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人上墘居委会同意榜头运输队意见。 各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审查，本院对原审法院采信的证据和认定的事实予以确认。上诉人在二审中补充提交了以下证据：1.图片，以证明涉案土地一直荒废的事实；2.庭审笔录，以证明2012年榜头运输队已被吊销经营资格。被上诉人榜头运输队在二审中补充提交了吊销内资企业登记基本情况表，以证明其于1986年成立，2012年吊销。经审查，上诉人、被上诉人榜头运输队二审提交的证据均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，上诉人、被上诉人榜头运输队在一审程序中无正当事由未提供而在二审程序提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳。上诉人申请对涉案土地进行现场勘验，以证明土地荒废闲置、无连续使用、未用于车队建设需要及车队经营情况，因与本案无关联，且未在法定举证期限内申请，本院不予准许。 本院认为，本案的争议焦点是被诉确权决定确定争议地所有权、使用权归属上墘居委会、榜头运输队是否合法。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十四条、第四十三条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。本案讼争土地虽然原属于上诉人的集体土地，但在案证据材料可以证实：被上诉人榜头运输队的前身仙游县榜头汽车队原为仙游县榜头镇镇办企业，1985年8月28日，仙游县榜头汽车队与上诉人的前身榜头公社上墘大队第七生产队于签订一份《合同书》，约定榜头运输队因车队建设需要向上诉人征用土地，每亩地价5000元，总面积3.16亩，总地价款15800元，每亩付给其作物赔偿费1350元；合同签订后，榜头运输队已按约支付给上诉人所有款项。涉案土地自1985年合同签订后一直由榜头运输队管理使用，至今已逾30年。2005年，仙游县榜头镇人民政府与上墘居委会签订《协议书》，将榜头运输队转为上墘居委会的村办集体企业。仙游县政府结合榜头运输队的企业性质、使用涉案土地的历史原因、土地使用现状等情况，作出被诉确权决定，将讼争土地所有权、使用权确认归属上墘居委会、榜头运输队，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十四条、第四十三条的相关规定。上诉人请求撤销被诉确权决定，缺乏事实和法律依据。被上诉人莆田市政府收到上诉人的复议申请后，经受理、审查后，作出莆政行复决〔2017〕53号《行政复议决定书》，维持仙游县政府作出的仙政文〔2017〕84号《土地权属争议处理决定书》，并及时依法送达，复议程序合法，并无不当。 因郑启添并非上诉人的居民，原审法院认为其不符合上诉人的诉讼代理人资格，于法有据。上诉人关于原审法院严重违反法律程序的主张，不能成立。 综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求合法正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人榜头镇上墘社区居委会第七居民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴声鸣 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  许秀珍 二〇一八年六月二十五日 书 记 员  翁陈贞 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……