广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂01行初321号 原告宾阳县新桥镇三才村民委员会高寨村村民小组。 负责人卓家祥，组长。 委托代理人陆锡杰，广西经海律师事务所律师。 被告宾阳县人民政府。住所地：宾阳县宾州镇永武街235号。 法定代表人穆贤清，县长。 委托代理人李正义，宾阳县林业局工作人员。 委托代理人黄丽燕，宾阳县林业局工作人员。 被告南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人潘金凤，南宁市法制办工作人员。 第三人宾阳县新桥镇三才村民委员会大方村村民小组。 负责人陈仕星，组长。 第三人宾阳县新桥镇三才村民委员会细方村村民小组。 负责人陈锁养，组长。 第三人宾阳县新桥镇三才村民委员会王谢村村民小组。 负责人王益养，组长。 第三人宾阳县新桥镇三才村民委员会阮村村民小组。 负责人黄甲凤，组长。 第三人宾阳县新桥镇三才村民委员会粟村村民小组。 负责人覃杏发，组长。 第三人宾阳县新桥镇三才村民委员会竹匠村村民小组。 负责人韦原开，组长。 以上第三人共同委托代理人陆昊，宾阳县黎塘镇法律服务所法律工作者。 原告宾阳县新桥镇三才村民委员会高寨村村民小组（以下称高寨村民小组）不服被告宾阳县人民政府土地行政确权决定及被告南宁市人民政府行政复议决定，于2017年9月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年1月23日公开开庭进行了审理。原告高寨村民小组负责人卓家祥及其委托代理人陆锡杰，被告宾阳县人民政府的委托代理人李正义、黄丽燕，被告南宁市人民政府的委托代理人潘金凤，第三人宾阳县新桥镇三才村民委员会大方村村民小组、细方村村民小组、王谢村村民小组、阮村村民小组、粟村村民小组、竹匠村村民小组（以下称三才6村）的负责人陈仕星、陈锁养、王益养、黄甲凤、覃杏发、韦原开及其共同委托代理人陆昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年1月6日，宾阳县人民政府作出宾政裁【2017】1号处理决定（以下称1号处理决定），认定：双方争议的铜鼓山（第三人称大木山）、大石山、亚买山、老虎山、牛母山（又称佛子山）、母猪山四至范围：东至山脚，西至山脊，南至牛母山脊，北至大石山、铜鼓山顶（详见确权示意图），面积约510亩，地上附着物有承包人卓家宁等人2012年在大山石派横路以上种植约80亩的速生桉，2005年谢世金承包经营种植约100亩的第二代速生桉，其余的为承包人覃建发种植的林木（速生桉、油茶）和建的楼房。双方争议的山场在解放后土改、合作化、“四固定”时期均没有划分落实给任何村队，习惯上是第三人的牧牛地和割草地。在1981-1983年林业“三定”时期，县人民政府经行山踏界，勾图确认的情况下，分别给双方颁发《山界林权证》，原告持有的1983年4月30日《山界林权证》（证号：壹佰陆拾柒号），地名：大木山、潭祭山，面积159亩。该证的发证范围未包含现争议山场。而第三人持有的1983年4月30日《山界林权证》（证号：壹佰陆拾伍号），地名：大虫塘、老虎、大石山派，牧场，面积1386亩。从该证记载的地名以及1981年12月《三才大队山界林权落实示意图》可以确认，现争议山场在该证的范围之内。一直以来，双方对1983年山场确权颁发的山界林权证并无异议，但在2000年因第三人与大庄村委郭塘村争议烈山水库东面大虫塘等山场而提出异议，经县人民政府同意并报南宁地区行署批准，宾阳县人民政府于2000年6月9日作出宾政发【2000】35号文，撤销第165号《山界林权证》。1993年3月，第三人将现争议的铜鼓山、大石山、母猪山承包给王谢村王益辉等3人以及竹匠村韦思才,承包期20年（1993年3月至2013年3月）。在第三人发包上述山场期间，原告均未提出山场权属异议,承包人都能顺利承包经营种植。承包人经过十多年的精心管护，种植的松木已成材,在2008年6月份采伐过程中,原告提出了异议。2001-2004年间第三人多次召开各自然村干部代表会议，商讨山场的管理问题，2004年2月19日会议最终决定将现争议山场（即烈山水库西面山场）分到第三人各自然村管理。2005年，王谢村将分得的山场承包给谢世金、曾振诚，粟村、阮村将分得的山场承包给覃海锋、陆锡全、韦祖权经营种植速生桉。在承包人种植管理期间原告均未提出异议。2012年3月，第三人多次集中召开各自然村代表会议，会议一致同意将各村管理的山场统一收回集体管理。同年，原告将大石山、亚买山横路以上约80亩的山场承包给本村村民卓家宁等人种植速生桉。2013年6月,原告承包种植的速生按遭到了第三人的砍坏。2013年2月23日,第三人将现争议山场以及烈山水库东面山场（不属争议）统一承包给广西六川霖林业有限公司。由此,引起了双方对上述山场权属产生争议。宾阳县人民政府认为,双方争议的山场在解放后土改、合作化、“四固定”时期,均未划分或落实给任何村队,习惯上是第三人的公共牧场地和割草地。在1981-1983年林业“三定”时期,县人民政府对双方山场权属已确权发证,双方对山场权属界线均无异议。从上世纪八十年代起，第三人对现争议山场承包经营、管理种植、收益等直至2012年纠纷发生。在此期间，原告对第三人长期管理种植的山场均无异议，且原告对争议山场从未有过经营管理种植的事实。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第（一）款规定“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条：“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理参考证据材料：第（二）项权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证。”及《广西壮族自治区稳定山林山权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条“……‘四固定’时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权。”以及《中华人民共和国森林法》第二十七条第四款：“集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有，承包合同另有规定的，按照承包合同的规定执行。”的规定，宾阳县人民政府作出如下处理决定：一、将双方争议的烈山水库西面牛母山、老虎山、亚买山、大石山、铜鼓山、母猪山（四至范围详见确权示意图）等515亩山场权属确定给第三人（粟村、阮村、王谢村、竹匠村、大方村、细方村）集体所有。二、将老虎山约100亩的林木权属确定给谢世金所有，将亚买山、大石山横路以上约80亩林木权属确定给卓家宁等人所有（本处理决定生效后，卓家宁等人必须三个月内将地上的林木砍伐，山场退还给第三人集体）,其余地上的林木附着物均属广西六川霖林业有限公司所有。2017年8月17日，南宁市人民政府作出南府复议【2017】97号《行政复议决定书》，维持了宾阳县人民政府1号处理决定。 原告高寨村民小组起诉称，一、宾阳县人民政府1号处理决定程序违法。1、调处时间明显超过了法定期限。2、处理决定称双方均提出调处申请不符合事实。3、原告只是提出将山权确权给原告所有,1号处理决定却对林木确权，违反了“不告不理”的原则。二、1号处理决定认定事实错误。争议山场在解放前主要属原告所有。1952年土改时期,仍然属于原告高寨村管理使用。合作化、“四固定”、1983年“林业三定”时期，争议山场一直为原告所有，是原告的牧场地。“林业三定”时期，被告宾阳县人民政府颁发165号、167号《山界林权证》前并没有组织相关各方走山踏界、勾图确认,更没有上墙公示，所颁发的《山界林权证》是违法的或错误的。该165号、167号《山界林权证》不能作为认定本案事实的依据。被告称第三人将部分争议山场发包时，原告直到2008年才提出异议，不符合事实。实际上,在1983年之前第三人并不与原告有争议山场的情况,是被告在1983年“林业三定”时错误颁发165号《山界林权证》后双方才引起争议。自此，原告与第三人为了本案争议山场争议不休，1993年初第三人把本属于原告的山场发包给王益辉等人，原告立即阻止，当时，新桥镇政府及被告为了不误植树造林时节,要求原告先允许承包人种植，并保证在树木砍伐前确权好，原告只能耐心等待政府处理。2000年3月10日,在原告的极力要求下，新桥镇人民政府再次就本案争议山场问题召开会议进行调解，仍未能调解成功。2005年6月20日原告继续向被告提出要求调处,被告责成新桥镇政府召集原告及第三人在镇政府二楼会议室召开会议,仍然没有结果，类似的会议开了很多次，均没有调处成功。2008年6月15日，在第三人和原告所属的三才村委会干部的见证下，承包人在砍伐争议山场上的林木时，向原告交付了500元的租金,以证明争议山场属于原告所有和管理的事实。以上事实说明被告称原告直到2008年6月承包人砍伐林木了才提出异议是不符合事实的。三、从一条牛路的开辟、一座水库的收益可以认定争议山场是属于原告所有的。原告在很久以前环绕着现争议山场的半山腰开辟有一条牛车可以通行的“牛路”，这条路是原告管理亚买山、大石山、老虎山的重要通道，也是争议山场属于原告的历史见证。争议山场的大部分围着一座面积约200亩的烈山水库。烈山水库是在原××才乡××山农会（××、××、××自然村）××辖区范围内设立的，该水库淹没了申请人的大片水田、畲地。该水库长期以来是原告和郭塘、竹匠两个自然村作为受益人，从2005年以来该水库向外发包，原告和郭塘、竹匠两个自然村是发包人,十多年来承包人每年都交付承包金给原告和郭塘、竹匠村，其他第三人从来没有异议。客观事实证明，在烈山水库没有建立之前，争议山场的山脚下两边都是原告的田地,按照历史习惯“以田管山”，很明显,现争议山场属于原告，符合客观事实，也有充分的书面证据印证。四、被告宾阳县人民政府作出的处理决定所采纳的证据不具有真实性、合法性。第三人提供的《山地承包协议》及其相关收据等，不能作为确权的证据。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第七条规定“在权属纠纷解决之前,任何一方不得改变争议范围内的土地、山林、水利的利用现状，不得破坏地上农作物、附着物或者砍伐有争议的林木”以及现行的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第六条“在土地山林水利权属纠纷解决之前，权属纠纷当事人不得单方改变纠纷范围内的土地、山林、水利利用现状，不得毁坏农作物、经济作物、附着物和水利设施等,不得砍伐有争议的林木。”因此，在争议山场没有确权之前第三人与他人签订承包协议是违法的，被告不能以这些违反法律规定的协议作为本案确权的书面证据。五、1号处理决定适用法律法规错误。争议山场在地理位置上最靠近原告村庄,并且周围是原告的田地及其它无争议的山场，按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行……有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。”被告应当按照这一规定将争议山场确权给原告，而被告却适用其它不相关的法律法规作为确权的依据，因此，1号处理决定适用法律是错误的。依据上述事实和理由，被告南宁市人民政府在未查明事实的情况下作出维持1号处理决定的南府复议【2017】97号《行政复议决定书》，同样是错误的。 综上，请求人民法院撤销宾阳县人民政府宾政裁【2017】1号处理决定中的第一项内容和南宁市人民政府南复议【2017】97号行政复议决定，并判令宾阳县人民政府重新对原告与第三人争议的土地权属确权。 被告宾阳县人民政府辩称，原告诉讼的事实和理由不成立。一、原告诉称的1号处理决定程序违法的事实不存在。二、原告诉称1号处理决定认定事实错误的理由不成立。1、原告提供的原广西高等法院于中华民国二十二年五月六日上字第九九号判决书，根据1996年10月14日发布的《林木林地权属争议处理办法》（林业部令第10号）第九条关于土地改革前有关林木、林地权属的凭证不得作为处理林权争议的依据或者参考依据的规定，该判决书不能作为处理权属纠纷的证据材料。2、被告不是以《山界林权证》（165号、167号）作为主要证据来确权，而是用以说明在“林业三定”时期，双方均认可颁发林权证的范围，双方山场界线清楚，不存在异议。争议山场属于第三人的发证范围，而不是原告的发证范围。被告在本案中确权的主要依据是第三人长期经营管理种植的事实。3、原告称“林业三定”时期，因颁证引起争议，无证据支持。一是《山界林权证》（165号）颁发后，争议双方各自按照相应范围管理各自山场，如存在争议，第三人并不可能承包且种植。二是从第三人提供的《山界林权证》存根记载的“此证中的大虫塘山前面的荒田与郭塘来争议，待县政府下文此证作废后再处理（已于86年4月6日报告给县政府），新桥乡86.4.10”表明，对第三人持有的《山界林权证》（165号）的范围，仅是郭塘村对大虫塘山前面的荒田提出异议，其余的山场未标明，其他村队也未提出异议。三是原告称颁证后多次向政府有关部门提出调处确权申请,却未见原告提供有当时的确权申请书或是政府有关部门组织双方调解的会议记录。三、在大石山派确有一条路，这条路是周边村出圩入市，打柴、割草、放牧,长期踩踏而成的，并非是原告种植山场开辟的道路。另外，烈山水库是1965年国家投资，发动周边十几个村庄群众修建而成，属一座小（二）型水库，修成后一直由清平水电网管理，灌溉鲁班村、竹匠村、高寨村、粟村、阮村约500亩的水田，并非属原告所有或取得收益。四、被告处理决定采纳的证据真实、合法。一是被告调查的证人是解放后各个时期的干部、山场交界周边村的老干部以及山场承包种植管理人员；二是第三人承包山场管理情况，都有承包山场合同书原件印证；三是承包前第三人召开会议，商讨承包事宜，有会议记录为证。五、1号处理决定适用法律法规正确。“三个有利”原则的适用前提为权属纠纷当事人各有一定证据，但证据不足以支持权属主张时，在兼顾各方利益的基础上，法律赋予政府自由裁量权，将争议地适当分割给纠纷当事人。但在本案中，第三人主张的事实和理由确凿充分，1981-1983年“林业三定”时期，双方对被告发放的《山界林权证》均无异议，第三人与原告按发证的范围经营管理各自的山场，现争议山场属第三人山界林权证的范围,一直以来都属第三人管理种植，双方在山场权属问题上无异议。鉴于以上事实，被告根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第一款第（二）项以及《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条“……现管范围，确定山权林权”的规定，将争议山场全部确权给第三人于法有据，事实清楚、证据充分。综上所述，1号处理决定程序合法、事实清楚、适用法律法规正确，请人民法院依法维持。 被告南宁市人民政府辩称，争议地在土改、合作化、“四固定”时期，均未划分或落实给任何村队，习惯上是第三人的公共牧场地和割草地。林业“三定”时，双方对宾阳县人民政府发放的山界林权证均无异议，虽然之后第三人持有的《山界林权证》被撤销，但从上世纪八十年代起，第三人对现争议地经营管理至纠纷发生，而在此期间，原告对第三人长期管理种植争议地均无异议，且争议发生前，原告对争议地从未有过经营管理种植的事实，因此，1号处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告称争议地在土改时已划归其所有并一直经营管理，但未能提交相关证据予以佐证，其主张争议地权属的证据不足、理由不充分。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，被告决定维持1号处理决定。综上，被告作出的南府复议〔20l7〕97号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，请人民法院依法驳回原告诉讼请求。 第三人三才6村述称，同意俩被告的答辩意见。 经审理查明，原告与第三人争议的铜鼓山（第三人称大木山）、大石山、亚买山、老虎山、牛母山（又称佛子山）、母猪山，四至范围：东至山脚，西至山脊，南至牛母山脊，北至大石山、铜鼓山顶（详见1号处理决定示意图），面积约510亩。各方当事人提供的现有证据，不能证明争议山场在解放后土改、合作化、“四固定”时期已划分落实给任何村队。上世纪林业“三定”时期，争议双方同在三才大队参加“三定”工作。1983年4月30日，宾阳县人民政府分别给原告和第三人颁发了《山界林权证》。原告的《山界林权证》（证号：167号）载明其山场位于大木山、潭祭山，面积159亩。该证范围未包含现争议山场。第三人的《山界林权证》（证号：165号）载明其山场位于大虫塘、老虎山、大石山派，总面积1386亩，牧场面积1386亩，四至范围为：东至大虫塘顶脊分水，南至牛母山脊分水，西至老虎山大石山脊分水，北至岭水麓牛扼岭。现争议山场在该证的范围之内。2000年3月10日，宾阳县新桥镇司法所组织原告与第三人就争议山场纠纷召开会议进行协商，未果。2005年6月20日，新桥镇司法所再次组织双方进行协商时，第三人的代表述称，大石山场权属纠纷自80年以来各村有各村的主张，土地承包到户后山场问题就提出来了，当时各村都没有证据。2000年6月9日，因大庄村委郭塘村与第三人对烈山水库东面大虫塘等山场产生争议，宾阳县人民政府作出宾政发【2000】35号文，撤销了第165号《山界林权证》。 1993年3月，第三人将部分争议山场发包给他人经营。2008年6月，承包人采伐种植的林木时,原告提出了异议。2012年4月，原告将大石山、亚买山横路以上约80亩的山场发包给本村村民卓家宁等人种植速生桉。2013年2月,第三人将现争议山场以及烈山水库东面山场统一承包给广西六川霖林业有限公司。2013年6月,原告发包种植的速生按遭到了第三人的破坏，原告要求政府部门处理上述山场山权林权争议。2017年5月4日，宾阳县人民政府作出前述1号处理决定。2017年8月17日，南宁市人民政府作出南府复议【2017】97号《行政复议决定书》，维持了宾阳县人民政府1号处理决定。 以上事实，有山界林权证、承包山场合同书或协议书、会议记录、当事人陈述等证据证实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1986年）第十三条第五款规定：“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附作物。”此后修订的《中华人民共和国土地管理法》虽然条文顺序和表述有所不同，但都保留了在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地现状的内容。据此，在土地权属纠纷调处中，权属争议发生后的经营状况，不能作为确定土地权属的依据。 本案中，宾阳县人民政府1号处理决定将争议地确权归第三人集体所有的主要事实依据，是认为第三人长期经营管理且原告无异议的事实。根据宾阳县人民政府查明的事实，第三人对争议地的经营种植始于1993年，原告最早提出权属争议始于2008年。但是，宾阳县新桥镇司法所的会议记录证明，争议双方对争议地最迟于2000年就已发生争议，且有第三人的代表称，大石山场权属纠纷在土地承包到户后就提出来了，因此，宾阳县人民政府对本案权属争议发生的时间认定不清，对第三人在争议地的经营是否属于争议发生后的经营，认定事实不清。鉴于宾阳县人民政府1号处理决定的主要事实依据是认为第三人长期经营管理且原告无异议的事实，故1号处理决定认定事实不清。南宁市人民政府南府复议〔20l7〕97号《行政复议决定书》对1号处理决定予以维持，也属于认定事实不清。对原告的诉讼请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销宾阳县人民政府宾政裁【2017】1号《山林权属纠纷处理决定书》第一项及南宁市人民政府南府复议〔20l7〕97号《行政复议决定书》； 二、由宾阳县人民政府对争议地权属纠纷重新处理。 案件受理费50元，由被告宾阳县人民政府负担。原告已预交的案件受理费50元，由本院退回原告。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，同时预交上诉案件受理费（开户名称：广西壮族自治区高级人民法院诉讼费专户，开户银行：农行南宁市万象支行，帐号：20×××77），上诉于广西壮族自治区高级人民法院。逾期不交纳上诉费又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审判长  李道清 审判员  韦影年 审判员  陆文勇 二〇一八年六月十四日 书记员  何丽莎