中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申4423号 再审申请人（一审原告、二审上诉人)：王清芳，男，1957年8月14日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区。 委托诉讼代理人：孙兰花，山东省聊城东昌南天法律服务所法律工作者。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省聊城市东昌府区人民政府。住所地：山东省聊城市东昌府区柳园南路**。 法定代表人：刘培国，该区人民政府区长。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省聊城市东昌府区侯营镇人民政府。。住所地：山东省聊城市东昌府区侯营镇府前街 法定代表人：杨峰，该镇人民政府镇长。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省聊城市东昌府区财政局。。住所地：山东省聊城市东昌府区铁塔路** 法定代表人：田庆敏，该局局长。 一审第三人：山东省聊城市东昌府区侯营镇侯营村民委员会。 法定代表人：邢光明，该村民委员会主任。 再审申请人王清芳因诉山东省聊城市东昌府区人民政府（以下简称东昌府区政府）、聊城市东昌府区侯营镇人民政府（以下简称侯营镇政府）、聊城市东昌府区财政局（以下简称东昌府区财政局）土地行政强制及行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终1262号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。 王清芳向山东省聊城市中级人民法院起诉称，其承包本村土地，并获得《农村土地承包经营权证》。2014年2月26日，被告以南环路扩宽为由，在未办理有关土地征收手续情况下，强行占用其承包土地2.23亩。2014年3月28日，其得知被告与第三人签订《南环路征用土地补偿协议》。被告的行为侵犯其土地承包经营权，严重违法。请求法院依法确认被告强行占用承包土地的行为违法，判决赔偿其土地补偿款、青苗补偿款、政府补贴等经济损失共计273621元。 山东省聊城市中级人民法院一审查明：2013年10月15日，侯营镇政府、聊城市东昌府区侯营镇侯营村民委员会（以下简称侯营村委会）、东昌府区财政局签订《西环南环路征用土地补偿协议》。侯营镇政府、东昌府区财政局和侯营村委会均在该协议上加盖公章并由负责人签字，刘培国作为市城区“五环工程”建设（东昌府区）征地拆迁指挥部领导也在该协议上签字。该协议载明，经东昌府区区委、区政府研究决定，征用侯营村属“五环工程”西环、南环路地段的土地265141平方米，其中农用地210036.86平方米；被征用土地在办理土地征收手续前土地征用补偿价格为每年按亩产800斤小麦、800斤玉米计算，小麦价格为上年度国家保护价，玉米价格为当年度11月1日玉米收购价，每年12月31日前付清本年度补偿款。王清芳系侯营村村民，在该村有承包耕地。2014年2月26日，王清芳2.23亩承包土地因“五环工程”被东昌府区政府和侯营镇政府占用，但占用王清芳承包地未办理土地征收手续。 一审法院经该院审判委员会研究认为，东昌府区财政局的职责是代表东昌府区政府进行“五环工程”建设的资金筹措、拨付、使用管理和监督、保障工作，并非占地主体，王清芳对该局的起诉依法应予驳回。在庭审中，东昌府区政府及侯营镇政府均自认占用了王清芳的承包地。因占用王清芳土地系实施行政管理职能过程中作出的行政行为，而非平等主体之间的民事行为，故东昌府区政府、侯营镇政府所称本案受民事法律调整理由不能成立。本案中，王清芳承包的土地于2014年2月26日被占，其于2015年7月22日向该院递交起诉状，未超过法定两年的起诉期限。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条至第四十六条的规定，涉案土地为农村集体土地，东昌府区政府、侯营镇政府占用该土地进行建设前应依法办理征收及农用地转用审批手续，王清芳承包土地被占用并未办理土地征收手续，对东昌府区政府、侯营镇政府占用王清芳承包土地的行为依法应确认违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认行政行为违法或无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施。因涉案土地已经建设使用，无法恢复返还，东昌府区政府、侯营镇政府应按照法律规定采取相应的补救措施，依照法定程序补办涉案土地征收手续。王清芳请求赔偿的经济损失包括青苗补偿款、土地补偿款、政府补贴等。根据征用土地补偿协议，东昌府区政府、侯营镇政府按照每年每亩“双八百”的标准对王清芳进行补偿，故王清芳再主张青苗补偿款没有事实根据。对于王清芳主张的土地补偿款、政府补贴损失，是在办理征地手续时依法给予被征地村民的补偿，因已经责令东昌府区政府、侯营镇政府对违法行为采取相应的补救措施，故王清芳目前要求东昌府区政府、侯营镇政府赔偿该款项不具备法定条件。故对王清芳要求东昌府区政府、侯营镇政府赔偿的请求依法应予驳回。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，作出（2015）聊行初字第207号行政判决，确认东昌府区政府、侯营镇政府占用王清芳承包土地的行为违法；责令东昌府区政府、侯营镇政府采取相应的补救措施；驳回王清芳的赔偿请求。 王清芳不服，提起上诉。 山东省高级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。二审法院认为，（一）关于一审法院判决确认东昌府区政府、侯营镇政府占地行为违法、责令其采取相应的补救措施是否合法正确的问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条至第四十六条的规定，建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。本案中，东昌府区政府、侯营镇政府认可占用了王清芳合法的承包土地，但尚未报请有权机关批准征收并办理农用地转用审批手续，只是通过所谓“三方协议”形式即占用该土地进行建设，明显违反上述法律规定。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认该实际占地行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。因案涉土地已经建设使用，无法恢复返还，一审法院同时判决东昌府区政府、侯营镇政府按照法律规定采取相应的补救措施，既符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，也有利于行政机关及时纠正违法行政行为，切实维护王清芳的合法权益，并无不当。（二）关于一审法院判决驳回王清芳的赔偿请求是否合法正确的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，行政行为违法或无效给原告造成损失的，人民法院依法判决被告承担赔偿责任。本案中，东昌府区政府、侯营镇政府在未经依法征收的情况下实施了占地行为，给王清芳造成损失的，应当承担赔偿责任。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，王清芳在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，王清芳虽然主张自己存在重大经济损失，并提出了具体的赔偿数额，但只是提出对“双八百”的青苗补偿标准不予认可，并未提供被诉行政行为给其造成损害的其他证据。且王清芳所提赔偿数额是以每亩81800元为基数乘以被占土地面积及一定倍数计算得出，而对计算该损失赔偿数额的基数来源及计算方法，均未提供相关事实证据和法律依据予以证明。故本案判决行政机关承担赔偿责任的裁判时机尚未成熟，如涉案土地经补办征收手续后，王清芳在领取补偿款之外仍有损失的，可以在土地行政征收程序中主张，或通过其他合法途径另行主张。（三）关于一审法院审判程序是否合法的问题。王清芳主张一审法院超审限办案，违反法律规定。经查，一审法院已经按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条的规定，报该院批准，将审理期限延长至2016年10月11日。故一审法院于2016年9月28日作出本案判决，没有超过法定审理期限。王清芳还主张一审法院庭审时被诉行政机关负责人未出庭，一审法院未予审查，违反法定程序。经查，东昌府区政府及侯营镇政府负责人虽未到庭，但均委派了相应的工作人员及法律服务人员到庭，东昌府区财政局的副局长作为负责人到庭参加了诉讼，均符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。 王清芳向本院申请再审，请求撤销二审判决，赔偿其损失273621元。主要事实与理由为：（一）二审法院对违法后责任的承担存在适用法律错误。1.二审判决责令采取相应补救措施无实际意义。没有具体内容的补救措施是对违法行为的支持，不利于政府机关纠正违法行为。这种措施不是维护其合法权益，是使受损的利益得不到赔偿。2.庭审中，其向法庭提供了受到损失的现场照片，再审被申请人认可受损现场，并未提出相反的证据，损失是客观存在的。再审被申请人对具体赔偿数额未提出异议。故应当依法判决再审被申请人承担赔偿责任。3.再审被申请人强占其承包土地的行为是导致其无法举证的原因。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条二款的规定，即便其未能提供相关证据，也应由再审被申请人承担举证责任。4.承担赔偿责任与补办征收手续没有必然的关系。再审被申请人自2014年2月强占涉案土地，至今四年多未补办征收手续。农民土地被强占无法获得赔偿。（二）东昌府区政府、侯营镇政府的负责人都未出庭应诉，且出现了诉讼代理人，不符合法律规定。 本院经审查认为，本案争议焦点在于一、二审判决确认东昌府区政府、侯营镇政府占地行为违法，责令其采取相应的补救措施、驳回再审申请人王清芳的赔偿请求是否认定事实清楚，适用法律正确。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，王清芳所承包的土地为农村集体土地，东昌府区政府、侯营镇政府占用该土地进行建设前应严格依法办理农用地转用审批手续，依法征地。东昌府区政府、侯营镇政府在未依法办理审批及完成征收程序的情况下，以征用土地补偿协议代替审批程序，征占王清芳承包的土地，严重违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款等规定。一、二审判决确认东昌府区政府、侯营镇政府强占王清芳承包土地的行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。 根据王清芳诉讼请求的内容，其要求赔偿因强占土地造成的土地补偿费、青苗补偿费及政府补贴等损失，实质上均属于土地征收过程中应予补偿的范畴。因东昌府区政府、侯营镇政府违法强占涉案土地，上述补偿内容因被诉行政行为的违法性转为赔偿内容。因一审判决已经责令东昌府区政府、侯营镇政府采取相应的补救措施，故王清芳所称上述依附于土地征收应得的相应补偿费用，均可以在土地征收程序中主张或通过其他合法途径救济。故二审法院对一审法院的判决予以维持并无不当。东昌府区政府、侯营镇政府应当按照生效判决确定的义务，积极采取补救措施，及时纠正违法行政行为，切实维护行政相对人的合法权益。 综上，王清芳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人王清芳的再审申请。 审判长 孙 江 审判员 朱宏伟 审判员 李纬华 二〇一八年六月二十八日 书记员 薛 菁