辽宁省大连市中级人民法院行政裁定书（2018）辽02行初20号原告瓦房店市复州城镇大窑村第一村民小组，住所地瓦房店市复州城镇大窑村。代表人马盛顺，男，汉族，1953年3月19日生，住所地辽宁省瓦房店市复州城镇。代表人刘再全，男，汉族，1952年8月12日生，住所地辽宁省瓦房店市复州城镇。被告大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。法定代表人谭成旭，市长。委托代理人刘涛，瓦房店市国土资源局工作人员。委托代理人于人凤，辽宁昌信律师事务所律师。原告瓦房店市复州城镇大窑村第一村民小组诉被告大连市人民政府土地批复一案，原告瓦房店市复州城镇大窑村第一村民小组于2018年1月8日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，经过释明原告重新规范了起诉状，本院于2018年2月12日重新向被告大连市人民政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月11日审理了本案。本案现已审理终结。原告瓦房店市复州城镇大窑村第一村民小组诉称，请求判决确认被告作出的行政行为无效。主要理由是：2017年6月13日，瓦房店市国土资源局收到原告提出履行法定职责的请求，要求其查处复州城镇人民政府在未经农用地转用审批手续、未经辽宁省人民政府作出农用地转用和土地征收批准文件、未支付原告集体土地补偿费、未将原告集体所有的土地转为国有土地和原告不知批地行为内容的情况下，擅自非法批准，纵容众多单位和个人强行侵占原告农民集体所有的200亩菜地和400亩耕地的"出租用于非农业建设"的土地违法案件，履行依法作出并送达《土地违法案件行政处罚决定书》、《土地侵权行为处理决定书》的法定职责，履行保护原告财产权等合法权益法定职责。2017年11月30日，瓦房店市国土资源局超过办案期限160天，在明知瓦房店市人民政府和大连市人民政府违反《土地管理法》关于征用土地、占用土地批准程序的强制性规定，先后持续作出24个占用土地批准文件，明知"违反法律规定的程序批准占用，征用土地的，其批准文件无效"，仍以已经上级部门批准并办理用地手续为由，拒不履行保护原告的合法权益，拒不作为明显侵犯原告的合法权利和利益，明显违法。依据《宪法》、《土地管理法》和《物权法》的规定，原告农民集体所有的土地受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分和破坏，依据《土地管理法》、《行政诉讼法》的规定，被告不能举出辽宁省人民政府依法作出的农用地转用和土地征收批准文件或行政行为所依据的规范性文件，必须承担败诉的法律后果，原告有权确认被告的行政行为无效。原告瓦房店市复州城镇大窑村第一村民小组为证明其主张，向本院提交了证明其具有适格主体资格的2017年6月3日《村民小组会议讨论决定的事项》、身份证复印件等证据以及其他证据材料。被告大连市人民政府辩称，请求驳回原告起诉。主要理由是：一、原告不具有起诉的主体资格。提起本案诉讼并非原告瓦房店市复州城镇大窑村第一村民小组的真实意思表示，代表人马盛顺以原告的小组长名义签署起诉状并提起诉讼，但马盛顺并非村民小组的小组长，无权以该村民小组名义提起本案诉讼，提起诉讼也不是村民小组的真实意思表示，本案存在虚假诉讼的可能。二、原告所属大窑村民委员会同意案涉土地征收。案涉土地经征收并出让，根据呈报表记载，被征用土地单位大窑村民委员会同意对该批复征收土地的补偿标准。原告与案涉土地出让行为无关，原告已基于生效的征收决定丧失了物权。三、原告的起诉已经超过法定的起诉期限。案涉批复涉及的土地早已征收完毕，被征收的土地也已经进行了开发建设，原告至今才提起诉讼，显然超过法定的起诉期限。四、原告主张确认行政行为无效的主张不能成立。被告具有作出案涉行政行为的法定职权，作出的行政批复事实清楚、程序合法，原告并未提供相应证据证明其要求确认无效的主张成立。且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。被告大连市人民政府为证明其主张，向本院提交了2018年2月23日复州城镇大窑村民委员会出具的《证明》等证据以及其他证据材料。原告对被告大连市人民政府提交的2018年2月23日复州城镇大窑村民委员会出具的《证明》的真实性和证明内容均有异议，认为村民小组根本没有村民代表，也未经推选和经过村民小组的村民会议选举产生，其召开的是村民小组首次会议。杨葆长未经村民选举，不是村民认可的人。本次起诉是自治范围内的事项，也是村民的公益事业，是集体财产遭到侵害，有权依照法律规定提出诉讼。被告对原告提交证据真实性不予认可，认为原告的证据不能证明已经有符合《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的村民或户参加了该次村民小组会议，也不能证明所作的决定已经经到会人员过半数同意。而且原告只提供了签名报到名单，不是代表同意的名单。大窑村民委员会出具的《证明》说明，经村民代表推荐杨葆长为大窑村第一村民组组长，于2016年3月28日进行选举后，正式确立为大窑村第一村民组组长，至今村委会未组织选举其他人任一组小组长。本院对上述证据认证如下：原告提交的《村民小组会议讨论决定的事项》和被告提交的《证明》内容真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。对其他证据，因与本院认定的事实无关，本院不予认定。经审理查明，2016年3月18日复州城镇大窑村进行第十二届村民委员会换届，新一届村委会领导班子成立，经村民代表推荐杨葆长为大窑村第一村民组组长，于2016年3月28日进行选举后，正式确立为大窑村第一村民组组长。至今村委会未组织选举其他人任一组小组长。2017年6月3日，大窑村第一村民小组约244户承包土地的有地户村民召开会议并制定《村民小组会议讨论决定的事项》，授权马盛顺、刘再全代表小组对违法征收征用、侵占本集体成员集体所有的菜地、工业区用地、复州市场土地、非法处置集体资产及其他土地的行政赔偿和土地违法违规案件行使诉权和救济权。各方均认可村民组组长杨葆长未参与上述会议，也没有代表村民小组提起本次诉讼。原告自认现在村民小组约有800户，但认为有些户虽然办理了户口，但没有分到地也没有任何的福利待遇，不属于该村民小组成员。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。"有利害关系的公民、法人或者其他组织"是指认为行政行为侵犯其合法权益且通过诉讼能够维护此种权益的公民、法人或者其他组织。《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中马盛顺以村民小组组长身份签署诉讼材料，以瓦房店市复州城镇大窑村第一村民小组的名义提起本次诉讼。但依据认定的事实，2016年3月18日复州城镇大窑村进行第十二届村民委员会换届时，经村民代表推荐杨葆长为大窑村第一村民组组长，于2016年3月28日进行选举后，正式确立为大窑村第一村民组组长。法定任期与村委会任期一致，均为三年。现有证据证明，其后大窑村民委员会未依法变更过瓦房店市复州城镇大窑村第一村民小组组长。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十三条规定，年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：（一）户籍在本村并且在本村居住的村民；（二）户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。第二十八条规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。从本案看，原告自认本村民小组约有800户，约244户承包土地的有地户村民参与召开了村民小组会议，其参加人员未达到本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，因此会议所形成的决定不能代表该村民小组整体村民的集体意志。故马盛顺以村民推选为由，以村民小组组长身份代表瓦房店市复州城镇大窑村第一村民小组参与诉讼与事实不符，于法无据。马盛顺等人提交的证据亦不能证明其是过半数的村民以集体经济组织名义提起的诉讼。综上，原告提起本案诉讼不符合提起行政诉讼的起诉条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告瓦房店市复州城镇大窑村第一村民小组的起诉。案件受理费人民币50元，免予收取。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 王少琨审判员 苍 琦审判员 李 健审判员 徐建海审判员 马小红审判员 刘 杰审判员 胡俊杰 二○一八年六月二十五日书记员 周 丹附相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。