广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂行终537号 上诉人（一审原告）马山县永州镇坡更村更吞经济联合社。 诉讼代表人陆兆科，主任。 委托代理人吴俞霞，广西桂科律师事务所律师。 委托代理人黄万汇，广西桂科律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）马山县人民政府，住所地：马山县白山镇。 法定代表人张自英，县长。 委托代理人覃庆生，马山县农林局调处办副主任。 委托代理人李文敬，广西文敬律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市嘉宾路**。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人许慧宁，南宁市法制办公室干部。 委托代理人潘金凤，南宁市法制办公室干部。 一审第三人马山县周鹿镇妙圩村内比经济联合社。 诉讼代表人陆汉语，主任。 一审第三人马山县周鹿镇妙圩村班造经济联合社。 诉讼代表人韦庆凡，主任。 上诉人马山县永州镇坡更村更吞经济联合社（以下简称更吞经联社）因其诉马山县人民政府（以下简称马山县政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）林地、林木行政确权及行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第497号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年10月16日公开开庭审理了本案。上诉人更吞经联社诉讼代表人陆兆科及委托代理人吴俞霞，被上诉人马山县政府委托代理人覃庆生、李文敬，被上诉人南宁市政府委托代理人许慧宁、潘金凤，一审第三人马山县周鹿镇妙圩村内比经济联合社（以下简称内比经联社）诉讼代表人陆汉语，到庭参加诉讼。一审第三人马山县周鹿镇妙圩村班造经济联合社（以下简称班造经联社）经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：更吞经联社与内比经联社、班造经联社争议的“绿水山塘”北面“野猪岭”以下至“野猪弄”往东至“六王山顶”一带的林木林地（总称“绿水背后山”），面积约260亩。争议地位于更吞经联社的东南面，距离约1公里；位于内比经联社的南面，距离约700米；位于班造经联社的南面，距离约500米。更吞经联社现有林地4000多亩（不含争议地），内比经联社现有林地500多亩（含争议地），班造经联社现有林地2000多亩（不含争议地）。争议地在马山县林业局森林资源二类调查图中原属双联乡，现为周鹿镇妙圩村的第10林班的第1、2小班。争议地自解放后的土改、合作化、“四固定”时期均未明确划分权属，在落实林业“三定”前，由妙圩大队林场统一管理。内比经联社群众曾于1960年到1980年间在536.0高程（绿水山，又称岩高山）比较平缓的山坡开荒种植农作物，分田到户后丢荒。落实林业“三定”时，争议地由妙圩大队的上王片各屯代表划给内比经联社管理。争议地地上附着物为1985年的飞播马尾松。2006年纠纷发生后，县、镇联合调查组组织各方代表进行协商，未达成协议。在本案调处中，班造经联社经过与内比经联社共同协商后于2013年12月31日书面提出对争议地放弃权属主张。争议地自解放后的土改、合作化、“四固定”时期均未明确划分权属，在落实林业“三定”前，争议地由妙圩大队林场统一管理。1982年落实林业“三定”时，由妙圩大队组织各生产队上山踏界后，将大队林场的林地划分至各生产队，现争议地由妙圩大队的上王片各屯代表划分给内比经联社管理。马山县政府于2014年4月11日作出马政发〔2014〕7号《关于永州镇坡更村更吞经济联合社与周鹿镇妙圩村内比经济联合社、班造经济联合社对野猪岭东面、绿水山、六王山尾等一带林木林地权属争议的处理决定》（以下简称7号处理决定），根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发〔1982〕36号）第四条的规定，决定：争议的野猪岭东面、绿水山、六王山山尾等一带林木林地共计260亩归内比经联社集体所有。更吞经联社不服，申请复议，南宁市政府于2015年7月30日作出南府复议〔2015〕182号《行政复议决定书》（以下简称182号复议决定），维持了马山县政府7号处理决定。 南宁市中级人民法院一审认为：《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发〔1982〕36号）第四条规定，集体的山权林权，应以一九六二年“四固定”时确定的权属为准；“四固定”后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。“四固定”时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权。本案中，争议的“野猪岭东面、绿水山、六王山尾”等一带260亩林木林地权属，争议各方均未提供在解放后土改、合作化、“四固定”期间权属归己方所有的证据。马山县政府基于在上个世纪80年代落实林业“三定”时，原妙圩大队的上王片各屯代表已将争议地划给内比经联社管理的事实，以及鉴于班造经联社在行政调处中经与内比经联社达成的其放弃争议地的权属主张的事实，作出7号处理决定将争议地确权给内比经联社集体所有，符合上述法规规定。南宁市政府作出182号复议决定，认定事实清楚，程序合法。更吞经联社请求判决撤销7号处理决定和182号复议决定，证据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回更吞经联社的诉讼请求。 上诉人更吞经联社上诉称：一、1981年4月27日及28日，争议双方的共同上一级政府马山县州圩公社已经将争议地书面明确划分给上诉人。1、1981年4月27日，在州圩公社主持下，宁寿大队、坡更大队、三村大队和宁寿大队林场代表参加，签订了《关于原宁寿大队林场山界林权划分协议书》，该协议记载“坡更大队从六淋小溪至坡更大队更吞水库尾（不包括三宝山渠道），围过六啦小溪直至六点至那夸一带到六学水库尾均属于坡更大队所有”，所记载的四至范围包含争议地，已明确划分给上诉人所有。2、1981年4月28日，也由州圩公社主持，宁寿大队、坡更大队、三村大队和宁寿大队林场代表参加，签订《关于原宁寿大队林场火烧（三宝山）划分情况》，记载“坡更从那畲山（也就是扣割山）顶直往上到墓元昌止均以山顶分水岭为界，在从墓元昌到三宝山顶往下更吞水库方向的第二岩上均以山腰为界（从下到上左边归坡跟大队所有，右边至山顶归宁寿大队所有）”，该地界范围包含争议地，争议地已明确划分归上诉人所有。3、2003年11月，争议地相邻的州圩乡政府和双联乡政府签订《联合勘定的行政区域界线协议书》约定，双方乡界以山脊为界，第四条约定“双方是行政区域界线依据双方边界群众的土地资源权属关系，以方便双方政府行政管理为原则勘定，与行政区域界线不重合的土地资源权属均作为对方插花地处理”，证明了山界历来是以山脊（分水岭）为界线。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条，依法划定的行政区域界线及其边界地图可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料。内比经联社以山脚一带为界主张权属，已越过上诉人林地林木和修建水库范围。4、证人韦某（1982年时任州圩公社林业干部）、李某（1983年州圩公社参加林业“三定”工作人员）、岑永芳（1981年任州圩公社宁寿大队文书）三人均证明，坡更屯和内比屯的山界，均以山脊分水岭为界。二、7号处理决定认定1982年落实林业“三定”时，争议地已划归内比经联社管理，属认定事实不清，采纳证据错误。1、争议地历史上根本不属于内比经联社，内比经联社在行政处理和复议中所作陈述虚假，不能采信。既然认定“陆连超等12位证人均是当年亲自参加划分的各屯屯干及群众代表”，那就是自己划分给自己的证明，不应采信。2、妙圩大队和上诉人所属的坡更大队属不同的大队，妙圩大队无权管辖坡更大队，涉及边界村屯的山林划分应报请共同上级即当时的州圩公社处理，妙圩大队私自召集其下辖的各生产队划分争议地，没有上诉人参加，没有政府认可，其踏界、划分结果未经确认，不具有效力，不能约束各争议方。3、1981年由州圩公社主持达成的协议书及划分山界，证明力远远大于1982年妙圩大队的划界，应当作为定案根据。4、内比经联社、班造经联社均在行政处理时称，妙圩村与坡更村相邻，解放后至1983年林业三定，两村都是刁朋坳直到野猪岭、野猪弄为界，此界是白山土司和定罗土司划定，并在刁朋坳大石头刻“分界”二字，为尊重历史，依据刁朋坳直到野猪岭、野猪弄分水流为界的事实，班造经联社放弃对争议地的主张。从刁朋坳直到野猪岭东面、绿水山、六王山尾等一带林木、林地，都是以山脊分水岭为界，争议地位于分水岭上诉人一侧，权属应归上诉人。三、争议地历来都是由上诉人经营管理。与争议地关联的地界，有上诉人的水库。上诉人于1970年在南宁地区活学活用毛泽东思想讲用会上的《马山县州圩公社宁寿大队更屯生产队革命领导小组发言稿》，记载了更屯水库和隧道于1965年的具体修建过程，该水库与争议地关联，足以证明争议地历来都由上诉人经营管理。在修建水库过程中，上诉人在水库与争议地关联的地界内开办了一个经济作物场，开荒造地，种植了80亩桐果、80亩木薯、3亩田七，造林100多亩，种植松树1万多株。四、上诉人对自己的主张，在一审已提交证据，证据1《划分协议书》、证据2《划分情况》，有村委会、镇政府盖章属实并证明出处。证据3《发言稿》、证据4资料和图片是原件，证据5《行政区域界线协议书》，有马山县档案馆盖章证明出处。一审中上诉人已提交证据原件，且被上诉人和一审第三人对证据无异议，一审判决认定上诉人没有提交证据原件不作为本案依据是错误的。马山县政府以12位证人证言、班造经联社声明书和森林资源调查图作为定案依据是错误的。这些证据不能推翻当时由州圩公社主持下所达成的协议书及划分山界文书。在12位证人证言中有的属有利害关系，有的证言仅凭主观记忆，非常不可靠；而班造经联社的声明书与上诉人无关；《森林资源调查图》与马山县政府的确权理由也没有关联，故均不能作为定案的根据。综上，7号处理决定认定争议地在解放后的土改、合作化、四固定等各个历史时期均未明确划分权属，认定争议地在林业“三定”时划归内比经联社经营管理，属认定事实错误，采纳证据错误，一审判决却维持该处理决定，是错误的。请求二审法院撤销一审判决，撤销7号处理决定和182号复议决定，责令马山县政府重新作出处理决定。 被上诉人马山县政府辩称：争议地在马山县林业局森林资源二类调查图中原属双联乔乡，现为周鹿妙圩的第10林班的第1、2小班。争议地在解放后的土改、合作化、“四固定”等历史时期均未明确划定权属。在落实林业“三定”前，争议地由妙圩大队林场统一管理。1982年落实林业“三定”时，由妙圩大队组织各生产队长和群众代表上山踏界后，将妙圩大队的林地划分到各生产队，争议地划给内比经联社管理。内比经联社群众于1960年到1980年间在岩高山比较平缓的山坡开荒种植农作物。此外，班造经联社经与内比经联社协商后，于2013年12月31日书面提出对争议地放弃权属主张。以上事实，有梁世新、陆万福、陆连超、陆华荣、韦荣依等人证言、马山县林业局森林资源二类调查图等证据证实，足以认定。相反，上诉人的上诉理由没有足够证据佐证，其要求将争议地确权归己，理由不充分。基于上述事实，马山县政府依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条第二款、《广西壮族自治区稳定山林林权、完善林业生产责任制暂行条例》桂发〔1982〕36号第四条规定，作出7号处理决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人南宁市政府辩称：权属争议各方均没有充分证据证实争议地在土改、合作化、“四固定”等历史时期的归属，对争议地在各个时期的经营管理情况双方争议较大。内比经联社对争议地提出的权属主张，有陆连超等12名证人证言证实，这些证人均是当年亲自参加划分的各屯屯干及群众代表，证实争议地由妙圩大队的上王片各屯代表划给内比经联社管理。而更吞经联社主张争议地是以山顶为界，水流向绿水山塘的林木林地归其所有，并未能提供充分证据予以证明。因此，内比经联社对于争议地的权属主张具有证据优势。马山县政府根据争议地在解放后各个历史时期均未明确划定权属，其主要由内比经联社经营管理的事实，依照《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》桂发〔1982〕36号第四条规定，作出7号处理决定，认定主要事实清楚。我府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持7号处理决定正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人内比经联社述称：同意马山县政府的答辩意见。7号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人班造经联社未提交书面意见。 经审查，上诉人更吞经联社一审提交的5份证据因没有提供原件，一审法院不予采信。为查清本案事实，本院在二审中组织了各方当事人对上述证据进行质证。本院认为，上诉人出示了上述证据原件，但证据1即1981年4月27日《关于原宁寿大队林场山界权划分协议书》所记载的“坡更大队从六淋小溪至坡更大队更吞水库尾（不包括三宝山渠道），围过六啦小溪直至六点至那夸一带到六学水库尾均属于坡更大队所有”、证据2即1981年4月28日《关于原宁寿大队林场火烧（三宝山）划分情况》所记载的“坡更从那畲山（也就是扣割山）顶直往上到墓元昌止均以山顶分水岭为界，在从墓元昌到三宝山顶往下更吞水库方向的第二岩上均以山腰为界（从下到上左边归坡跟大队所有，右边至山顶归宁寿大队所有）”均不能证明坡更大队山林权属范围包括争议地在内。对证据3、证据4，上诉人更吞经联社认可更吞水库不在争议地范围，同时认可六点林场亦不在争议地范围内；环山引水渠道中的三宝山，马山县政府经现场勘查认定不在争议地范围内，上诉人更吞经联社对此亦予以认可；证据3第5页记载当时开办经济作物场，但未记载其明确具体的范围，上诉人亦未能证实是在争议地范围内。证据5《州圩乡人民政府、双联乡人民政府联合勘定的行政区域界限协议书》（2003年11月），所勘定的是行政区域界限，不是确定山林权属的界限。因此，上诉人一审提交的5份证据不能证明其证明目的，只能作为参考依据。除此之外，本院确认一审判决认定的其他证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，二审本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明：更吞经联社与内比经联社、班造经联社从1967年至1988年同属于马山县州圩人民公社（乡）管辖；1989年，马山县成立双联乡人民政府，内比经联社与班造经联社划归该乡政府管辖，更吞经联社仍归州圩乡人民政府管辖。2005年，双联乡人民政府撤乡并入周鹿镇人民政府，内比经联社、班造经联社同属周鹿镇人民政府管辖，州圩乡人民政府亦被撤并入永州镇人民政府管辖，更吞经联社因此归永州镇人民政府管辖。争议各方从权属纠纷发生至今未能提供自土改、合作化、“四固定”时权属已确定归己方所有的权属凭证，也未能提供林业“三定”时期人民政府颁发的争议地《山界林权证》。 本院认为：根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十七条“权属纠纷当事人对自己提出的权属主张有责任提供证据。权属纠纷当事人应当在处理机关指定的期限内提交有关证据材料”的规定，本案中，争议各方均未能提供土改、合作化、“四固定”时期争议地的权属凭证证明已经确定过权属。马山县政府7号处理决定认定争议地在上述几个历史时期均未明确划分权属是正确的。而落实林业“三定”时期，争议各方亦未能提供《山界林权证》等权属凭证。在落实林业“三定”前，争议地由妙圩大队林场统一管理。马山县政府认定1982年落实林业“三定”时，由妙圩大队组织各生产队上山踏界后，将大队林场的林地划分至各生产队，现争议地由妙圩大队的上王片各屯代表划给内比经联社管理。上述事实，主要有上良屯、伏觉屯，及上、下王屯与班造屯签订的《协议书》、《森林资源二类调查图》、陆日君、陆连超等当年亲自参加划分的各屯屯干及群众代表10余人的《询问笔录》等证据证实。班造经联社出具《林地权属放弃声明书》放弃本案争议地权属。上述证据能够互相印证，形成完整的证据链证明内比经联社对争议地的管理事实。马山县政府根据争议地管理事实，将争议地确权给内比经联社，有事实和法律依据。虽然更吞经联社及内比经联社现属于不同的乡镇管辖，但1982年落实林业“三定”时同属于马山县州圩人民公社（乡）管辖，更吞经联社主张妙圩大队单方面划分争议地权属，但未能提供证据证实其曾对此提出过异议。更吞经联社主张争议地权属，所提供的1981年4月27日《关于原宁寿大队林场山界权划分协议书》、1981年4月28日《关于原宁寿大队林场火烧（三宝山）划分情况》这两份协议，经本院核实，不能证实当时划分给更吞经联社所在的坡更大队的山林范围包括争议地在内。 关于上诉人主张争议地历来都是由上诉人更吞经联社经营管理的问题。在落实林业“三定”前，争议地由内比经联社所在的妙圩大队林场统一管理。争议地内主要是马山县政府于1985年飞播的马尾松，还有少量灌木杂树。更吞经联社及内比经联社均主张在飞播不到的地方补种了部分松树，但没有证据证实，本院不予支持。更吞经联社所主张的经营管理事实，还有修建更吞水库、曾开设过经济作物场等，但经本院核实更吞水库不在争议地内，更吞经联社也承认该事实，故修建更吞水库不属于对争议地的经营管理事实；更吞经联社所提供证据不足以证实其曾开设的经济作物场在争议地内，本院对其主张不予认可。因此，在管理事实方面内比经联社的证据更有证据优势，马山县政府作出7号处理决定将争议地确认给内比经联社集体所有，具有事实和法律依据，也符合“三个有利于”原则。更吞经联社未能提供充分证据证实其权属主张，本院不予支持。 综上所述，马山县政府作出7号处理决定合法，南宁市政府作出182号复议决定维持7号处理决定，认定事实清楚，程序合法，一审法院驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人更吞经联社的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由马山县永州镇坡更村更吞经济联合社负担。 本判决为终审判决。 审判长  罗伊里 审判员  张丽丽 审判员  陈 惠 二〇一八年六月二十二日 法官助理杜翰洋 书记员许青