四川省广安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川16行初16号 原告张启明、刘子凡等95人。 诉讼代表人张启明，男，汉族，生于1965年12月17日，住四川省邻水县。 诉讼代表人刘子凡，男，汉族，生于1950年4月20日，住四川省邻水县。 诉讼代表人肖志辉，男，汉族，生于1972年7月23日，住四川省邻水县。 诉讼代表人林后云，男，汉族，生于1965年12月5日，住四川省邻水县。 诉讼代表人林会国，男，汉族，生于1965年2月22日，住四川省邻水县。 委托代理人邵东晓，北京圣运律师事务所律师。 委托代理人翁碧霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告广安市人民政府，住所地四川省广安市广安区思源大道2号。 法定代表人曾卿，市长。 委托代理人毛景浓，广安市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人蒲星，广安市人民政府法制办公室工作人员。 原告张启明、刘子凡等95人不服被告广安市人民政府行政复议一案，于2018年1月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月31日立案后，于2018年2月9日向被告广安市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月17日公开开庭审理了本案。原告张启明、刘子凡等95人的委托代理人邵东晓、翁碧霞，被告广安市人民政府的委托代理人毛景浓、蒲星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年10月22日邻水县人民政府作出了《关于印发邻水县向阳桥水库工程建设征地移民安置实施办法的通知》（邻府发[2015]50号）（以下简称《移民安置办法》）。原告张启明、刘子凡等95人不服，向被告广安市人民政府申请行政复议。被告广安市人民政府于2018年1月11日作出了广安府复议[2018]3号《不予受理行政复议申请决定书》，认为《移民安置办法》系抽象行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围，决定对原告请求撤销邻府发[2015]50号的行政复议申请不予受理。 原告张启明、刘子凡等95人诉称，他们系四川省邻水县西天乡杨河村村民。他们于2017年12月25日得知邻水县人民政府工作人员在其村内张贴有《关于邻水县向阳桥水库项目建设搬迁安置的公告》，该公告载明搬迁补偿和安置工作依据《移民安置办法》的内容实施。该公告使得他们的合法财产权益及其他权利义务法律关系受到《移民安置办法》的直接调整，他们与《移民安置办法》产生行政法上的利害关系。他们认为《移民安置办法》在实体上和程序上存在违法，于2018年1月4日向被告广安市人民政府邮寄了《行政复议申请书》，请求撤销《移民安置办法》。2018年1月11日广安市人民政府作出了广安府复议[2018]3号《不予受理行政复议申请决定书》，认为《移民安置办法》系抽象行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围。他们于2018年1月13日收到了该复议决定书。 他们认为，《移民安置办法》已对他们的权利义务关系产生实际与可执行的影响，系具体行政行为，并非能够反复适用的、具有普遍约束力的抽象行政行为。广安市人民政府作出的广安府复议[2018]3号《不予受理行政复议申请决定书》未查明案件事实，适用法律错误，未保障原告救济权，应予以纠正。因此诉至本院，请求：1.依法撤销被告作出的广安府复议[2018]3号《不予受理行政复议申请决定书》；2.判令被告重新作出行政复议决定；3.本案诉讼费由被告承担。 原告提供了以下证据： 第一组证据：1.原告名单、原告与诉讼代表人身份证复印件及推选代表人函。2.《关于邻水县向阳桥水库项目建设搬迁安置的公告》照片。3.《移民安置办法》（邻府发[2015]50号）。 该组证据拟证明：⒈原告等人是邻水县西天乡杨河村村民，是《移民安置办法》的适用对象，主体适格。2.《移民安置办法》是在2017年12月25日由邻水县人民政府对外张贴，是对涉案被征迁村民作出的具体行政行为，《移民安置办法》适用对象特定。 第二组证据：广安府复议[2018]3号《不予受理行政复议申请决定书》，拟证明：被告未依法受理涉案的复议申请，存在应当被撤销的具体行政行为。 第三组证据：1.国土资函[2017]509号《国土资源部关于邻水县向阳桥水库工程建设用地的批复》。2.川府土[2017]962号《关于邻水县向阳桥水库工程建设用地的批复》。 该组证据拟证明：涉案的批复是在2017年7月27日作出的，具体批复由四川省落实到邻水县的时间是2017年10月9日，该两个批复明确载明了具体的用地面积和征地范围是邻水县天乡4个村，同时批复也规定应当安排被征地农民的社会保障费用落实安置措施，相关保障措施未落实的不得强行动工用地，因此在征地范围确定的情况下《移民安置办法》是对原告这一特定对象的权利义务产生实质影响的具体行政行为。 第四组证据：邻扶移公复[2017]1号答复书。拟证明：1.《移民安置办法》第一条中根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令471号）属于适用法律错误，《移民安置办法》应当适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令679号），《移民安置办法》应当被撤销。2.被告不予受理的复议决定严重侵害了原告的合法权益，依法应当撤销。 被告广安市人民政府辩称，⒈复议程序合法。原告于2018年1月4日向他府邮寄《行政复议申请书》，请求撤销《移民安置办法》，他府于2017年1月5日收到。他府于2018年1月11日作出《不予受理行政复议申请决定书》，符合《行政复议法》第十七条之规定。2.复议适用法律正确、复议决定恰当。《移民安置办法》是对实施移民安置行政行为的条件、程序等作了详细具体的规定，行政主体须严格按照这些规定实施行政行为，故该办法系具有普遍约束力且能反复适用的规范性文件，不是具体行政行为。根据《行政复议法》第七条之规定，原告不服《移民安置办法》，必须在对具体行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对《移民安置办法》的审查申请，而不能单独对《移民安置办法》提起行政复议。因此，他府作出不予受理行政复议申请决定适用法律正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告广安市人民政府提供了以下证据： 第一组证据：⒈《行政复议申请书》及附件；2.《行政复议申请收据》。拟证明：原告提出复议申请内容及时间。 第二组证据：《不予受理行政复议申请决定书》及送达回证。拟证明：被告在法定期限内作出复议决定并送达。 经庭审质证，原告对被告提供的第一组证据无异议；对第二组证据的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为该证据无法证明被告所作出的不予受理决定是符合法律规定的，相反可以证明被告作出了一个损害原告方合法权益的具体行政行为。被告对原告第一组证据中的《关于邻水县向阳桥水库项目建设搬迁安置的公告》照片的三性有异议，其他证据三性无异议；对第二组证据的三性无异议，但是达不到原告的证明目的；对第三组、第四组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。 本院对上述证据认证如下：双方当事人提交的证据与案件相关，合法真实，可作为认定案件事实的依据，其证明力的大小应当结合案情综合判断。 经审理查明，2015年10月22日，为积极妥善地开展好向阳桥水库工程建设征地补偿和移民安置工作，邻水县人民政府制作了《移民安置办法》（邻府发［2015］50号），对移民安置的基本原则、移民人口及实物认定、农村移民安置、专业项目复（改）建及西天集镇迁建和奖励与处罚等方面进行规定。2017年7月27日，国土资源部向四川省人民政府下发了《关于邻水县向阳桥水库工程建设用地的批复》（国土资函［2017］509号），批准了邻水县向阳桥水库工程建设用地123.4238公顷。2017年10月9日，四川省人民政府向邻水县人民政府下发了《关于邻水县向阳桥水库工程建设用地的批复》（川府土［2017］962号），同意将邻水县天乡4个村123.4238公顷的土地作为邻水县向阳桥水库建设。2017年12月22日，邻水县人民政府制作了《关于邻水县向阳桥水库项目建设搬迁安置的公告》，并对外进行了张贴。该公告载明邻水县向阳桥水库被征地人员的安置方式根据《移民安置办法》规定实施移民安置，规划水平年搬迁安置人口为405户1230人。 原告张启明、刘子凡等95人认为《移民安置办法》存在实体和程序上违法，于2018年1月4日向被告广安市人民政府邮寄《行政复议申请书》，请求撤销《移民安置办法》。广安市人民政府经审查认为《移民安置办法》是邻水县人民政府作出的针对不特定人并能反复适用的具有普遍约束力的抽象行政行为，单独对抽象行政行为提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围，据此，于2018年1月11日作出了广安府复议[2018]3号《不予受理行政复议申请决定书》，并向原告进行了送达。原告不服该行政复议决定，向本院提起诉讼。 本院认为，本案争议焦点是原告单独对《移民安置办法》提起的行政复议是否属于复议机关受案范围。 《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了公民、法人或者其他组织可以申请行政复议的前提是行政机关的具体行政行为。行政机关的具体行政行为是行政机关在行政管理活动中行驶行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。2015年10月22日邻水县人民政府制作的《移民安置办法》是对移民安置的基本原则、移民人口及实物认定、农村移民安置、专业项目复（改）建及西天集镇迁建和奖励与处罚等方面进行规定，并未明确移民安置的具体人员，即并非针对特定的公民。而邻水县向阳桥水库建设用地最终于2017年经国土资源部、四川省人民政府批准，其移民安置人员才得以确定。因此，《移民安置办法》不是邻水县人民政府作出的具体行政行为。由于《移民安置办法》能反复适用邻水县向阳桥水库涉及到的邻水县天乡4个村405户移民安置人员，故其属于邻水县人民政府的规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第七条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：…（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；…”之规定，原告不能单独就《移民安置办法》提起行政复议。 综上，广安市人民政府作出的广安府复议[2018]3号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿，行政程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张启明、刘子凡等95人的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张启明、刘子凡等95人承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  冯烈钢 审 判 员  叶官清 人民陪审员  蒋有富 二〇一八年六月二十九日 法官 助理  王 茗 书 记 员  吴 娇