安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）皖0191行初字第61号 原告：常建，男，汉族，1988年1月3日生，住安徽省阜阳市颍州区。 被告：安徽省国土资源厅，住所地合肥市黄山路。 法定代表人：胡春武，厅长。 委托代理人：马哲，安徽省国土资源厅工作人员。 委托代理人：朱洁，安徽天禾律师事务所律师。 原告常建不服被告安徽省国土资源厅行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月3日立案后，于2018年5月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月31日公开开庭审理了本案。原告常建，被告安徽省国土资源厅的委托代理人马哲、朱洁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2017年12月30日，常建向安徽省国土资源厅申请行政复议。请求确认阜阳市国土资源局出让土地行为违法以及涉案土地出让合同无效并予以撤销。安徽省国土资源厅经审查,认为常建在申请行政复议时与该地块无利害关系，遂作出皖国土资复决【2018】2号驳回行政复议申请决定书。 原告常建诉称，原告在阜阳市阜阳××现代产业园区袁集镇××范庄，阜阳市2013年第41批次城市建设用地征地范围内，合法拥有院落一处。2016年11月3日，袁集镇人民政府拆迁组长刘敔违法拆除该院落已得到阜阳市公安局的确认，院落由8间房屋组成，共208.9平方米，房屋完全被毁，室内财物，家具及生活用品全部损毁丢失，损失巨大。然后，原告向阜阳市颍州区人民政府申请行政复议，待颍州区人民政府确认袁集镇人民政府违法之后，通过申请国家赔偿方式了结该案。 万般无奈之下，原告向阜阳市人民政府申请公开《阜阳市2013年第41批次城市建设用地》招拍挂出让方案和阜阳市人民政府对该方案的批复以考证土地出让合法性。从阜阳市国土局邮寄来的一页纸上原告得知该地块已经被阜阳市国土资源局出让，原告认为该土地出让行政行为违法，遂向被告申请行政复议。被告作为复议机关，罔顾事实，以不符合行政复议条件为由驳回复议申请。原告不服该驳回行政复议决定，理由如下： 一、安徽省国土资源厅是适格单独被告 《行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。” 2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”此处，“除外”是指行政复议机关不作为共同被告，而是作为行政诉讼单独被告。 本案，被告以不符合行政复议受理条件为由驳回原告的行政复议申请行为已被最新司法解释界定为不属于“复议机关决定维持原行政行为”。该行为实质上是被告对原行政复议案件作出的判断，属于程序性驳回，属于行政复议机关自己的意思表达，应当由其单独作为行政诉讼被告。 二、安徽省国土资源厅认为安徽省人民政府于2014年1月22日作出《关于阜阳市2013年第41批次城市建设用地的批复》(皖政地〔2014)12号)，已将涉案土地批准征收为国有，无任何事实和法律依据 安徽省人民政府批准《阜阳市2013年第41批次城市建设用地》的征收，并不直接导致该地块瞬间成为国有土地。在皖国土资复决[2018]2号驳回决定书上，被告自认为查明的事实为“安徽省人民政府于2014年1月22日作出《关于阜阳市2013年第41批次城市建设用地的批复》(皖政地〔2014)12号)，已将涉案土地批准征收为国有，故申请人申请复议时，与被申请人经阜阳市人民政府批准对已征收为国有的土地进行招拍挂出让之间已无利害关系。” 土地征收实施是集体土地转变为国有土地的重要过程。在未实施完毕的情况下，土地性质仍然是集体土地。这一点，《物权法》和国务院及国土部相关规定都有明确规定。 土地是否已经征为国有，更重要的是要考查土地征收实施过程。而在皖国土资复决[2018]2号驳回决定书中对批后实施过程只字未提。其实被告十分明白在土地出让时土地并未征为国有。以下，原告举证证明土地并未征为国有。 首先，皖政地[2014]12号批复违法。原告决定针对皖政地[2014]12号合法性问题向安徽省人民政府提出行政复议，然后向国务院申请裁决。原告相信国务院的裁决是公正的。 其次，批后实施公告（俗称“两公告”）并未公告。阜阳市人民政府至今未公告《阜阳市2013年第41批次城市建设用地征地通告》和《阜阳市2013年第41批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案通告》。安徽省人民政府于2017年6月20日作出皖行复[2017]196号行政复议决定书确认阜阳市人民政府征地不公告行为违法，被确认违法之后，阜阳市人民政府仍然未进行公告。法定征地程序缺失的情况下，不能认定土地已征为国有。 再次，批后实施补偿登记工作（俗称“一登记”）至今未完成。土地出让是在2016年4月，彼时，原告所在村绝大部分村民都还没有签约补偿，至今均仍未顺利安置。原告院落被拆至今未补偿，宅基地使用权至今未补偿。补偿登记工作未完成，不能认定土地已征为国有。 综上，在程序上，征地两公告不公告行为被安徽省人民政府确认违法，至今未进行公告，法定程序缺失不应认定土地已征为国有。在实体上，原告房屋被拆至今未补偿，原告宅基地使用权至今未补偿。原告所在村全部村民至今未顺利得到补偿安置。阜阳市人民政府公开的阜阳市颍州区国土资源分局加盖公章的征地补偿花名册时间为2016年12月19日，见证据5，证明集体土地征收补偿时间不早于2016年12月19日。被告认定事实错误，由此而驳回行政复议申请理由不能成立。请求贵院判定被告履行复议职责。 三、土地未完成征收，原告也未上交土地，原告仍然是该集体土地使用权人和实际使用人，土地违法出让与原告有直接利害关系 以上从法定程序和实体上阐述了土地征收并未完成，土地未征为国有。原告是该集体土地的使用权人和实际使用人。[2005]行他字第12号《最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》中，最高人民法院指出根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条的规定，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼。 国务院和国土资源部颁布多部法规规定“不得强行实施征地”。原告房屋被拆至今未得到任何补偿，原告也未上交土地，政府部门无权强行实施征地。因此，原告仍是该集体土地中部分土地的使用权人和实际使用人。 最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”由此，原告有权对土地出让行为提起诉讼，更有权提起复议。被告驳回原告的行政复议申请剥夺了原告的行政复议权利，是不作为行为。 四、土地出让行为存在严重违法，甚至犯罪 土地出让存在各种违法，和原告及广大村民利益息息相关。 第一、土地出让不符合“净地”法定条件，阜阳市国土局出让土地违法。如前所述，由阜阳市国土资源局颍州区分局盖章确认的补偿花名册可知，《阜阳市2013年第41批次城市建设用地》征地补偿落实到位的时间不早于2016年12月19日。而发布土地招拍挂出让方案的时间是2016年4月14日，彼时，申请人所在村绝大部分村民还没有签署征迁协议，并且至今所有村民均未得到安置。同时，申请人所有院落被拆并未有任何补偿，宅基地使用权也未补偿。阜阳市国土资源局在土地权属不清，补偿安置尚未落实到位的前提下，在土地不具备“净地”条件下作出招拍挂出让方案是违法行为。 第二、《阜阳市2013年第41批次城市建设用地》招拍挂出让存在串标违法，甚至刑事犯罪问题，应追究相关责任。阜阳市国土资源局一页纸信息显示其于2016年4月14日发布土地出让公告。然而，阜阳市人民政府网，阜阳合肥现代产业园官网，人民网，腾讯新闻网等众多国内知名媒体的报道却显示，远大住工阜阳建筑工业化产业园正式签约时间为2016年4月7日，奠基时间为4月8日，土地尚未征收实施完毕，土地尚未出让，企业就已经开始奠基活动，难道不存在串标吗？ 第三、阜阳市国土资源局违法确定土地出让底价，致使土地资产流失近1400万，是严重的渎职犯罪行为，应依法追究刑事责任。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》第五条、第八条，《国土资源部关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》第五条等都规定出让底价不得低于土地取得成本价。由《阜阳市2013年第41批次城市建设用地》征收土地方案，见证据7。该批次征地总费用为3920.1388万元。加之土地出让前期开发及其他相关费用，该地块的土地成本价至少不低于4000万元。而原告2017年11月30日收到阜阳市国土资源局公开的一页纸及附件信息表明阜阳市国土资源局确定的出让底价为2600.013万元。最终土地出让成交价为2601万元，见证据8，致使土地资产流失近1400万元。这正是当地征收补偿严重偏低的重要原因。 综上，被告认定土地已征为国有，而事实是并未征为国有，认定事实错误导致作出驳回行政复议结果错误。原告不得已具状贵院，请求判令：1，请求判定被告行政复议不作为违法，并撤销皖国土资复决[2018]2号驳回行政复议申请决定书；2，请求判定被告履行行政复议职责，案件受理费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：证据1、（2017）皖1202行初106号裁定书；证据2、《阜阳市国土资源局一页信息》；3、《皖国土资复决[2018]2号驳回行政复议申请决定书》；证据4、《皖行复[2017]196号行政复议决定书》；证据5、《关于拨付安徐村范庄北队剩余土地补偿款的请示》（袁政[2016]273号）花名册时间为2016年12月19日；证据6、远大住工入住阜阳，4月7日签约，4月8日奠基；证据7、《阜阳市2013年第41批次城市建设用地》征收土地方案；证据8、土地成交公示。 被告安徽省国土资源厅辩称：一、答辩人依法受理复议申请并作出复议决定，符合法律规定。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第三十一之规定，省国土厅作为阜阳市国土局的上级主管部门是其具体行政行为的法定复议机关之一，有权依法作出行政复议决定。 二、答辩人作出的皖国土资复决[2018]2号《驳回行政复议申请决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确。 （一）程序合法。2017年12月30日，答辩人收到被答辩人邮寄《行政复议申请书》，2018年2月27日作出《驳回行政复议申请决定书》。可知，答辩人作出复议决定的程序符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的规定。 （二）认定事实清楚，适用法律正确。 1、涉案地块位于阜阳市××现代产业园区齐××路东侧、巢湖路南侧，土地面积为133334平方米，规划用途为工业用地。2014年1月22日，安徽省政府作出《关于阜阳市2013年第41批次城市建设用地的批复》（皖政地［2014］12号）（以下简称“12号批复”）将该地块批准征收为国有。经阜阳市人民政府批准，阜阳市国土局组织对涉案地块进行拍卖，由安徽嘉联建筑工程机械有限公司竟得该宗地块。 2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……。被答辩人在复议时，请求确认阜阳市国土局出让土地行为违法以及涉案土地出让合同无效并予以撤销。而涉案土地经12号批复已经被批准征收，土地性质由集体土地转为国有土地。被答辩人对涉案土地不享有使用权，与后续针对案涉土地的出让等行政行为不具有法律上的利害关系。因此，答辩人依据《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出驳回被答辩人的复议申请的复议决定。 综上，答辩人作出的复议决定符合法律规定，被答辩人与该宗土地没有利害关系，请求人民法院依法判决驳回诉讼请求。 被告安徽省国土资源厅向本院提交了以下证据：1、证据《行政复议申请书》；2、《驳回行政复议申请决定书》；3、《关于阜阳市2013年第41批次城市建设用地的批复》（皖政地[2014]12号）；4、《阜阳市2013年第41批次城市建设用地征地通告》、《拆迁补偿标准和安置方案通告》；5、《阜阳市城乡规划局规划设计条件通知书》；6、《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地使用权出让招拍挂呈批方案》。 经庭审举证、质证，原告对被告提交的证据1、2、3没有异议。对证据4合法性不予认可，对证据5的关联性不予认可，对证据6的合法性不予认可。被告对原告提交的证据1、4真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议；对证据2、3没有异议；对证据5、6、7、8三性不予认可。 本院对原被告提交的证据认证如下：原告提交的证据2-4，具有真实性、合法性以及与本案的关联性，本院依法予以认定；原告提交的证据1、5、6、7、8，与本案没有关联性，本院依法不予认定。被告提交的证据1-6，具有真实性、合法性以及与本案的关联性，本院依法予以认定。 经审理查明，常建系安徽省阜阳市颍州区袁集镇安徐村范庄村民。2017年12月30日，安徽省国土资源厅收到常建的行政复议申请，请求1.确认阜阳市国土资源局出让《阜阳市2013年第41批次城市建设用地》行政行为违法；2.确认阜阳市国土资源局与受让人订立土地使用权出让合同无效并予以撤销。安徽省国土资源厅受理后，经审查认为，案涉地块已被安徽省政府于2014年1月22日作出的《关于阜阳市2013年第41批次城市建设用地的批复》征收为国有土地，常建对案涉土地不享有使用权，与该土地的出让等行政行为不具有法律上的利害关系。2018年2月28日，安徽省国土资源厅作出皖国土资复决【2018】2号驳回行政复议申请决定书，决定驳回申请人的行政复议申请。原告不服，诉至本院，请求判如所请。 另查明，案涉地块位于阜阳××现代产业园区齐××路东侧、巢湖路南侧。经阜阳市人民政府批准，阜阳市国土局组织对案涉地块进行拍卖，由安徽嘉联建筑工程机械有限公司成功竞得。2016年5月19日，阜阳市国土资源局与安徽嘉联建筑工程机械有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。 本院认为，《中华人民共和国物权法》（下称物权法）第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。《土地管理法》第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。本案中，根据安徽省人民政府于2014年1月22日作出了《关于阜阳市2013年第41批次城市建设用地的批复》，案涉地块已被征收为国有土地，常建对案涉土地不享有使用权，与该土地的出让等行政行为不具有法律上的利害关系。安徽省国土资源厅作出的皖国土资复决【2018】2号驳回行政复议申请决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告认为，在集体土地未实施完毕的情况下，土地性质仍然是集体土地；土地未完成征收，原告也未上交土地，原告仍然是该集体土地使用权人和实际使用人；补偿登记工作未完成，不能认定土地已征为国有等。本院认为，征收决定是一项具体行政行为，具有确定力、拘束力和执行力，行为一旦做出，便对行政主体以及各方当事人产生拘束力，不得随意变更。物权法第四十二条关于土地征收补偿的规定中，第一款是关于土地征收的规定，第二款和第三款是关于土地征收补偿的规定，第四款是禁止贪污、截留征收补偿费的规定。《土地管理法实施条例》第二十五条关于土地征收规定中，第一款是征收土地方案实施的规定，第二款是对征收土地补偿的规定，第三款是对补偿安置公告的规定。从法律规定的条文结构来看，土地征收规定在前，补偿规定在后，也即先有征收决定，然后才对被征收的土地等进行补偿，补偿不是征收的前提条件，征收决定也并不是在补偿完成时才发生法律效力。原告常建申请行政复议的时间是2017年12月30日，而案涉地块已于2014年1月22日经安徽省人民政府批复征收为国有土地，2016年5月19日，阜阳市国土资源局与安徽嘉联建筑工程机械有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。因此，原告与案涉土地没有法律上的利害关系，原告常建的诉请，没有法律依据，本院对此依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告常建的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告常建负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  毕守国 人民陪审员  袁新洲 人民陪审员  张广珍 二〇一八年六月十八日 书 记 员  谢 文 附本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。