江苏省连云港市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2017)苏07行初9号 原告赵天星,男,1960年10月15日出生,住江苏省灌云县。 委托代理人李玉学，江苏华德律师事务所律师。 被告灌云县人民政府，住所地江苏省灌云县伊山镇西苑南路1号。 法定代表人朱兴波，该县县长。 委托代理人王贵平，该县政府法制办公室工作人员。 被告灌云县伊山镇人民政府,住所地江苏省灌云县伊山镇胜利西路。 法定代表人孙卫伟，该镇镇长。 出庭负责人刘向东，该镇人大主席。 上述两被告共同委托代理人张广茂，江苏震云律师事务所律师。 原告赵天星因与被告灌云县人民政府（简称灌云县政府）、灌云县伊山镇人民政府（简称伊山镇政府）行政强制及行政赔偿一案，向本院提起诉讼，本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。在审理过程中，原告赵天星自行撤回对204国道灌云段改扩建工程建设指挥部的诉讼。2018年6月7日，本院依法公开开庭审理了本案。原告赵天星及其委托代理人李玉学，被告灌云县政府的委托代理人王贵平、被告伊山镇政府的副职负责人刘某以及两被告的共同委托代理人张广茂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵天星诉称，原告系灌云县果园七里松村的“农居家园”开发方和所开发小区的所有人，房屋大部分已被原告售出，只有少量房屋仍由原告持有。2015年因204国道改扩建，原告所持有的房屋属于拆迁范围，被告在未与原告签订拆迁补偿协议的情况下，擅自找来评估机构，强行将原告所有的房屋作为无主房拆除，但被告至今未支付原告拆迁补偿款。本案中，伊山镇政府作为实际拆迁人，并将拆迁款保存于自己名下至今，对本案的发生发展具有不可推卸的责任。204国道在灌云县境内，灌云县政府为便于工程顺利进行，成立临时性机构204国道灌云改扩建工程建设指挥部，作为房屋的征收补偿方，委托伊山镇政府进行实际操作，在本案中也负有一定的责任。请求法院确认两被告强拆房屋的行为违法，并责令其将被拆房屋的补偿款赔偿给原告。 原告赵天星在举证期限内及庭审期间向本院提供以下证据： 证据1.2016年5月1日灌云县果园七里松村委会（简称七里松村委）作的说明，用以证明2015年11月18日伊山镇政府原党委副书记刘某等和七里松村委会书记马发高与赵天星商谈涉案房屋拆迁事宜，刘某当场表示拆迁款会如数打到赵天星账户，让赵天星放心。 证据2.灌云县国土资源局灌国土资拨〔2007〕4号《关于拨用集体土地使用权的批复》、灌云县发展和改革委员会灌发改投资〔2007〕16号《关于灌云县果园七里松村建设农居家园项目开展前期工作的意见》、灌云县林业局灌林发〔2007〕8号《关于灌云县果园七里松村建设农居家园项目开展前期工作的报告》，用以证明涉案房屋经灌云县主管部门批准规划建筑，涉案房屋是合法建筑。 证据3.2013年8月12日原告、七里松村委、李某三方签订的售房分成协议书，用以证明殷某开发的所有涉案房屋的结算款以及对该房屋的支配权、所有权都转让给赵天星等人所有，赵天星占所有权份额的50%。 证据4.七里松村委与殷某于2009年5月1日签订的合作开发协议书，用以证明姜某由于无资金建房就走了，关于该烂尾工程，七里松村委又找殷某来收尾建设。 证据5.殷某与赵天星的协议，用以证明殷某在七里松村委所建的房屋权利义务全部由赵天星享有和承担。 证据6.七里松村委作出的情况说明，用以证明拆迁协议是村委会代签的，拆迁款村委没有领取，仍然保存在伊山镇政府账户内，这个拆迁款的领取人应当是赵天星。 证据7.七里松村委向姜某作出的解除合同通知书，用以证明七里松村委与姜某的施工协议时间很短。 被告灌云县政府辩称，涉案工程为204国道改扩建项目，是江苏省政府决定实施的交通基础工程，属于社会公共利益的需要，不是普通拆迁活动。作为工程沿线所在地的政府，有责任执行省政府的决定，采取必要的行政措施，为工程推进提供服务。原告对涉案房地产并未提供合法权属证明，如房产证书或建设用地许可、工程规划许可、施工许可等，据了解该房地产系姜某包工包料承包建设，应为实际施工人，只能确认姜某为被拆迁对象，原告若享有某些权利，应向姜某主张。原告的起诉无事实和法律依据，应当驳回起诉。连云港市海州区人民法院相关民事判决查明本案权利人存在争议，实际施工人姜某作为包工包料的承建人可以确认为财产物权人，由于姜某离开工地，出现了原告等人协议又对工程进行扫尾、出售等行为，但原告的售房分成协议书未经姜某同意，难以认定为物权人，故暂将拆迁补偿款存放于伊山镇政府账户并无不妥。 被告伊山镇政府辩称，涉案工程系江苏省政府204国道改扩建项目，属于社会公共利益的基础交通工程，不是普通拆迁活动。作为工程沿线土地管辖范围的镇政府，有责任执行上级政府的决定，提供必要的服务，配合推进工程建设，并不是行政行为的决定者，不应成为行政案件的被告。原告对涉案房地产并未持有合法权利证明，无法确认为被拆迁人。根据相关民事判决，该案涉及连云港阜兴置业有限公司、连云港庆强建筑安装工程有限公司、姜某等权利人，原告与李某的协议未取得实际施工人姜某的意见，从物权的形成来看，实际施工人姜某享有物权，作为被拆迁人领取拆迁补偿款并无不当，原告若有权利应向姜某另行主张。原告无法证明享有对涉案房地产的物权权利，不是适格原告。 被告灌云县人民政府、伊山镇政府共同向本院提交了以下证据、依据： 证据1.灌云县国土资源局出具的灌〔2015〕第60号《征地告知书》，用以证明因204国道连云港新浦至灌云改扩建工程需要，案涉土地被批准征收，并告知伊山镇七里松村及有关农户。 证据2.中华人民共和国国土资源部国土资函〔2016〕123号《国土资源部关于204国道连云港新浦至灌南段改扩建工程建设用地的批复》，用以证明案涉土地征收经国务院批准。 证据3.《204国道改扩建工程分户补偿价格明细表》，用以证明案涉房屋价格经中标评估公司评估并公示。 证据4.《房屋征收货币补偿协议书》，用以证明案涉集体土地上建设的房屋评估价值为8869224元，该价值不含土地费用。 证据5.《建房施工协议书》，用以证明2008年11月16日，灌云县果园七里松村与姜某签订合作建房协议，姜某包工包料，村委会提供土地，合作建房。关于案涉房产的权益，姜某享有工程款优先权，村委会享有所有权，与原告没有关系。 证据6.《撤销债权转让通知书》，用以证明实际施工人姜某撤销对李某的债权转让，原告与李某的售房分成协议失去前提条件，原告与李某无权订立售房分成协议。 证据7.姜某向伊山镇政府作出的声明，用以证明姜某撤销对李某的债权转让，原告无权与李某订立售房分成协议。 证据8.姜某向七里松村委作出的声明，用以证明姜某撤销对李某的债权转让，原告无权与李某订立售房分成协议。 经庭审质证，两被告对原告提供的证据1的合法性有异议，认为该份说明没有村委会证明人和经办人签字，原告本身当时也是村干部，原告对工程虽有部分投资，但他不享有物权或者产权，他对实际施工人姜某只享有债权。说明内容涉及处理他人权利，本案协议补偿的八百多万元所涉及的房产是属于七里松村委和实际施工人姜某的，故原告对本案没有直接利害关系。伊山镇政府当时有关领导因看到售房协议书等相关材料，就认为可以给赵天星一部分钱。对证据2的三性均无异议，但对其证明目的有异议，认为涉案房屋在农村划拨土地上建设属于农村用房，产权应归村委会。对证据3的合法性不认可，认为李某不是工程的实际施工人，对房屋不具有任何物权或产权权利，不能处置涉案房屋，姜某是实际施工人，在法律上享有法定的抵押物权。对其内容的真实性也不予认可，认为其内容处分了姜某的全部建设工程，也没有经过姜某本人意思表示，所以此协议在法律上不具备任何法律效力，不能作为原告主张其权利的有效证据。对于证据4和证据5，对其真实性、合法性、关联性均不认可。认为其内容中对姜某的施工情况没有反映，与原告提供的售房分成协议书中内容也不符合，该工程先由姜某施工，后由殷某施工，应该在与姜某结算完款项后再与殷某签订协议，该协议不是姜某失去权利的证据。对于证据6，不认可其真实性。对于证据7，对其真实性、合法性、关联性均不认可。认为该通知上没有姜某的签字，而姜某建了二层楼21幢，另外还有三层楼的第三层未建，主体工程的实际施工人仍然是姜某。 原告对两被告提供的证据质证如下：对证据1至3的真实性无异议。证据4是在赵天星不知情的情况下村委会由于迫于上级政府的压力，自己代为签订的，原告并不知道该情况。证据5是真实的，但没有全部履行，如果全部履行就没有后续殷某与村委会签订的施工协议。该协议从签定到解除只有三个月的时间，且这三个月内还包含春节等假期，姜某实际履行的建筑施工工作远小于协议约定的范围，姜某仅履行其中一部分内容。证据6、7、8的字是姜某签的，但是内容是无效的，姜某实际欠李某两千多万元，姜某的行为是诈骗行为，声明无效。 本院对上述证据认证如下：对被告提供的证据1至证据4，因原告认可其真实性，仅对证明目的或应否予以采信存有异议，本院综合原告的诉求，对上述证据予以采信。对于原告提供的证据2，因被告对其予以认可，该证据能够反映案涉工程的审批情况，本院对此予以采信。对被告提供的证据5至证据8以及原告提供的证据1、证据3至证据7，因证据之间无法形成完整锁链，并不能明确证实何人对案涉建筑物享有物权，本院对此均不予采信。 本院综合确认的证据及各方当事人的诉辩意见，查明以下事实：2007年，灌云县果园七里松村启动建设“农居家园”项目，该项目立项及用地申请经灌云县林业局、灌云县国土资源局、灌云县发展和改革委员会同意后，灌云县果园七里松村随即着手开展“农居家园”房屋建设。其后，陆续有天津市塘沽区志生工程造价咨询有限公司、姜某、殷某等参与合作建房事宜，后因资金短缺等问题，上述合作建房方均无法将案涉工程一次性全部建设完毕，且项目所涉房屋的产权证和集体土地使用证亦未依法办理。2015年11月13日，因204国道灌云改扩建工程建设需要，灌云县政府的组建部门204国道灌云改扩建工程建设指挥部与七里松村委签订《房屋征收货币补偿协议书》，被征收的204国道沿线房屋补偿8729110元、附属设施补偿140114元，合计8869224元。该款项被提存于伊山镇政府财政专户，沿线相关房屋被依法拆除。嗣后，赵天星认为，其系被拆除房屋的最终收尾人和结算人，系房屋的所有权人，应当获得补偿，继而提起强拆违法并赔偿损失之诉。 本院认为，本案的争议焦点是如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，所谓“利害关系”应仅限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。因而，相关行政行为虽有可能影响民事债权人债权的实现，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人在行政诉讼中的原告主体资格。本案中，案涉房屋建设于灌云县果园七里松村集体土地，并无相关权利归属证明，实际建设人亦多次发生变化，且存在债权债务争议。基于此，原告赵天星因其债权问题随即主张其对案涉房屋排他性的享有所有权缺乏事实依据。本案本应不予立案，鉴于已经立案受理，应当裁定驳回起诉。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告赵天星的起诉。 案件受理费50元，不予收取，退回原告赵天星。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  李 季 审 判 员  王小姣 审 判 员  戴立国 二〇一八年六月二十五日 法官助理  黄文波 书 记 员  徐 瑞 相关法律法规条文 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 二、《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。