广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂01行初286号 原告黄旭宁。 委托代理人廖周珍。 委托代理人廖许珍。 被告宾阳县人民政府。所在地址：宾阳县宾州镇永武街235号。 法定代表人穆贤清，该县县长。 委托代理人黄康，广西金益律师事务所律师。 委托代理人韦宝杰，该县房屋和征地拆迁办公室工作人员。 原告黄旭宁诉被告宾阳县人民政府（以下简称宾阳县政府）违法占用土地并行政赔偿纠纷一案，本院于2015年6月30日立案受理，于2016年4月6日作出（2015）南市行一初字第379号行政判决，原告不服，向广西壮族自治区高级人民法院上诉，该院于2017年5月15日作出（2016）桂行终1117号行政裁定发回本院重审。本院重新立案受理并依法另行组成合议庭，于2017年12月20日公开开庭审理了本案，原告黄旭宁及其委托代理人廖周珍、廖许珍，被告宾阳县政府的委托代理人黄康、韦宝杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 宾阳县土地开发整理储备中心于2009年与宾阳县黎塘镇吴江村委会老桥美村等村民集体组织签订《宾阳县铁路征用土地协议书》协议征收涉案土地后，宾阳县政府将涉案土地作为铁路附属用地使用。 原告黄旭宁诉称，2009年11月，因南宁至黎塘工程用地需要，原告所在村集体土地被征收，被告在没有合法批文，未经依法公告、未告知农户听证权利情形下，由基层干部串通伪造征地协议书和农户签字多征菜地200多亩，其中包括原告的涉案承包地。原告认为，被告作为县级政府，未经合法征地程序，在征地过程中搭车征地，在铁路建设单位将涉案土地退回后又将涉案土地用作商业开发，此举违反了法律规定，被告应将多征土地退还原告并赔偿原告各项损失。为此，请求人民法院：一、确认被告在征地过程中超出批文面积征地的行为违法；二、判令被告将违法征用的涉案土地返还原告；三、判令被告赔偿原告违法占用土地给原告造成的经济损失；四、由被告承担本案的全部诉讼和评估鉴定费用。本院于2017年12月20日重审开庭审理中，再次对原告诉讼请求予以充分释明，原告当庭明确其诉讼请求如下：确认被告以征收铁路用地名义实际占用土地行为违法并赔偿导致其不能对涉案土地经营所造成的损失；具体的经济损失从2009年9月开始计算至重审开庭时止。至于其他的诉讼主张，其表示另案主张。 原告向本院提交了以下证据材料： 1.征用土地协议书，证明土地被违法征收； 2.土地面积确认表，证明原告涉案土地面积； 3.两份图纸，证明被告超出批文面积征地； 4.刑事裁定书，证明征地协议的签名属冒名造假； 5.广西壮族自治区国土资源厅（以下简称广西区国土厅）桂国土资信核字〔2013〕第2号《国土资源信访事项复核意见书》，证明该厅要求被告返还多征土地； 6.申诉信访材料，证明原告多次要求被告解决涉案争议。 被告宾阳县政府辩称，被告征收涉案土地事实清楚、程序合法。南宁至广州高铁建设项目属国家批准立项的国家重点基础设施建设项目。国土资源部于2009年4月13日作出国土资厅函〔2009〕272号《关于南宁至广州铁路（广西段）控制工期的单体工程先行用地的复函》（以下简称272号复函）、于2011年6月1日作出国土资函〔2011〕306号《关于南宁至广州铁路广西段工程建设用地的批复》（以下简称306号批复）、于2011年9月18日作出国土资函〔2011〕680号《关于新建南宁至黎塘工程建设用地的批复》（以下简称680号批复），上述文件批准被告开展铁路用地的征收工作，被告据此依法完成了上述铁路专属用地的征收工作，将宾阳县黎塘镇吴江村委会162.621亩征收为铁路专属用地。此外，因该高铁建设项目还需使用大量铁路项目附属用地，涉案289.949亩集体土地也拟用作铁路附属用地（高铁制梁场及弃土场等），被告原计划临时使用该289.949亩土地，但最终应群众意愿改为以协议方式征收了该289.949亩土地并移交铁路建设施工单位使用。此后因涉案土地不宜作高铁制梁场使用而被铁路部门退回，被告多次与被征收土地的集体组织和村民代表协商解决。因被征收人不同意解除征收补偿协议并要求被告按城镇建设用地标准补足土地补偿费差价，被告遂报请广西区国土厅补办征地手续，该厅分别作出桂国土批函〔2014〕796号《关于宾阳县2013年第六批次镇建设用地的批复》（以下简称796号批复）、桂国土批函〔2014〕1141号《关于宾阳县2014年第六批次城镇建设用地的批复》（以下简称1141号批复）准予征收涉案土地。被告据此完成了涉案土地所有征收工作，向被征收人拨付了土地征收补偿费差额部分。在涉案铁路专属用地及铁路附属用地的征收工作中，被告严格按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规开展了“两公告一登记”工作，经与村民代表多次协商后达成了一致意见，依法签订了征地协议；被告依法履行报批手续并获得有权机关的批准，据此分别于2011年8月24日、2011年12月7日、2014年12月4日和2014年12月19日开展土地征收补偿公告。另外，宾阳县国土资源局于2013年6月26日对宾阳县黎塘镇吴江村委会发出《宾阳县国土资源局征地告知书》和《听证告知书》，于2014年8月3日收到《征地听证送达回执》。原告主张被告未获合法批文超面积征地、在征地过程中未履行公告程序没有事实和法律依据，原告的诉讼请求不成立，请求人民法院依法予以驳回。 被告向本院提交了以下证据材料： 1.《国土资源部办公厅关于南宁至广州铁路（广西段）控制工期的单体工程先行用地的复函》（国土资厅函〔2009〕272号）；2.《国土资源部关于南宁至广州铁路广西段工程建设用地的批复》（国土资函〔2011〕306号）；3.2011年8月24日《新建南宁至广州铁路（宾阳段）项目建设用地征收土地方案公告》；4.《国土资源部关于新建南宁至黎塘工程建设用地的批复》（国土资函〔2011〕680号）；5.2011年12月7日《新建南宁至黎塘铁路（××）项目建设用地征收土地方案公告》；6.《广西壮族自治区国土资源厅关于宾阳县2013年第六批次镇建设用地的批复》（桂国土批函〔2014〕796号）；7.《宾阳县人民政府关于宾阳县2013年第六批次镇建设用地征地补偿安置方案的批复》（宾政函〔2015〕37号）；8.《宾阳县2013年第六批次镇建设用地征地补偿安置方案》；9.2013年6月26日《宾阳县国土资源局征地公告》《听证告知书》及《听证送达回执》；10.《征收土地情况调查表》；11.2014年12月4日《宾阳县2013年第六批次镇建设用地征收土地方案公告》；12.2014年12月19日《宾阳县2014年第六批次镇建设用地征地补偿安置方案公告》《宾阳县2013年第六批次镇建设用地土地利用现状图》《宾阳县2013年第六批次镇建设用地勘测定界图》；13.2008年12月31日《广西壮族自治区人民政府批转自治区发展改革委等部门关于支持基础设施重大项目建设用地征地拆迁若干规定的通知》（桂政发〔2008〕63号）；14.2009年1月16日《关于公布〈广西壮族自治区基础设施重大项目建设用地被征用土地年均产值基数标准和拆迁补偿标准〉的通知》（桂发改法规〔2009〕52号）；15.《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区铁路交通基础设施重大项目征地拆迁工作实施办法的通知》（桂政发〔2010〕52号）；16.2009年2月23日宾阳县人民政府关于印发《宾阳县铁路项目征地拆迁补偿安置方案》的通知（宾政发〔2009〕12号）；17.《广西壮族自治区国土资源厅关于宾阳县2014年第六批次乡镇建设用地的批复》（桂国土批函〔2014〕1141号）；18.《宾阳县人民政府关于宾阳县2014年第六批次乡镇建设用地征地补偿安置方案的批复》（宾政函〔2015〕156号）；19.《宾阳县2014年第六批次乡镇建设用地征地补偿安置方案》；20.《宾阳县2014年第六批次乡镇建设用地征地拟落实的建设项目安排表》；21.2014年7月3日《宾阳县国土资源局征地告知书》《听证告知书》《征地听证送达回执》；22.《征收土地情况调查表》；23.2015年3月2日《宾阳县2014年第六批次乡镇建设用地征地补偿安置方案公告》及《宾阳县2014年第六批次乡镇建设用地勘测定界图》；24.2009年8月11日宾阳县土地开发整理储备中心与黎塘镇吴江村委老桥美村第3、4、5、8、9村民小组签订的《宾阳县铁路征用土地协议书》《农户面积确认表和补偿金额分配表》；25.黎塘镇吴江村委老桥美村征收土地补偿费支付清单；26.中国银行宾阳县黎塘分理处出具的黎塘镇吴江村委老桥美村补偿费存折发放清单；27.2012年9月28日《宾阳县征地拆迁安置工作会议纪要》（宾政阅〔2012〕36号）；28.2013年6月9日《黎塘镇人民政府关于妥善处理吴江村委老桥美村涉高铁项目建设征地遗留问题的请示》（黎政报〔2013〕55号）；29.2013年5月15日《宾阳县人民政府关于印发宾阳县集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法的通知》（宾政发〔2013〕17号）；30.2013年6月21日《黎塘镇吴江村委老桥美村涉高铁项目建设征地遗留问题研究会议记录》及会议签到表；31.2014年5月16日《黎塘镇人民政府关于拨付黎塘西站站前广场征地补偿费（差价部分）的请示》（黎政报〔2014〕66号）；32.差价补偿汇总表和宾阳县财政局国库股《到账通知书》；33.2014年9月24日《黎塘镇高铁西站征地安置工作协调会会议记录》《会议签到表》；34.《南柳铁路黎塘西站289亩老桥美村征地差价已签协议汇总表》；35.《南柳铁路黎塘西站老桥美村征地差价补偿款确认表》；36.《南柳铁路黎塘西站老桥美村征地差价补偿款签领表》和《南柳铁路黎塘西站老桥美村征地差价补偿款银行发放表》；37.《拟留老桥美村片三产安置用地规划草案示意图》；38.《宾阳县人民政府情况说明》；39.《青苗补偿费协议书》；40.新建南宁至广州铁路建设用地勘测定界图、新建南宁至黎塘建设用地勘测定界图。以上证据共同证明被告征收涉案铁路用地及铁路附属用地的过程，证明被告已完成土地征收报批、公告及征收补偿的全部工作。 经庭审质证，原告对被告证据1～23、25～33、36、38、40的关联性不予认可；对被告证据24的真实性有异议；对被告证据34、35的真实性和关联性有异议；对被告证据37、39的真实性、合法性、关联性均不予认可。被告对原告证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议；认为原告证据3、4超过举证期限；对原告证据5、6的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关。 综合双方当事人的证据意见，本院对上述证据认证如下：原告提交的所有证据能够反映涉案土地权属及原告申诉信访救济过程，可以作为认定本案有关事实的依据。被告提交的证据6～25涉及涉案土地的征收程序，与本案具有关联性，可以作为本案的定案依据。被告提交的其他证据，虽然有部分证据内容不直接涉及涉案土地的土地征收工作，但相互之间能够全面反映被告征收铁路用地的进程及被告调处涉案争议过程，可以作为认定本案有关事实的参考依据。 经审理查明，2009年4月13日，国土资源部针对广西区国土厅《关于南宁至广州铁路（广西段）建设控制性工程先行用地的请示》（桂国土资报〔2009〕11号），作出272号复函，该复函载明以下内容：“南宁至广州铁路是国家铁路‘十一五’规划的重点项目，通过我部用地预审，国家发展改革委批复项目可行性研究报告，铁道部、广东省政府、广西壮族自治区政府批复工程初步设计。鉴于该项目部分站场、桥梁、隧道等单体工程施工难度大、建设周期长，同意先行用地163.7542公顷（含耕地105.526公顷），其中5处站场用地140.3015公顷、9处大桥用地23.3794公顷、1处隧道用地0.0733公顷。 宾阳县土地开发整理储备中心于2009年8月11日与宾阳县黎塘镇吴江村委老桥美村第三、四、五、八、九村民小组分别签订《宾阳县铁路征用土地协议书》，协议按照铁路建设用地标准征收上述集体经济组织位于新塘岭、琴八岭范围内集体土地98.9433亩、88.4085亩、0.9752亩、10.8306亩、20.5685亩。2009年10月9日，宾阳县土地开发整理储备中心又与宾阳县黎塘镇吴江村委会老桥美村集体、第三、五、九村民小组分别签订《宾阳县铁路征用土地协议书》，协议约定按照铁路建设用地标准征收上述集体经济组织位于先塘岭、大葬岭范围内集体土地23.3924亩、14.0244亩、24.0776亩、7.2789亩，以上协议合计征收吴江村委会下辖集体经济组织288.4994亩集体土地用于铁路建设项目附属用地，涉及有原告本案主张权利的全部土地。被告提供的南柳铁路西站黎塘镇老桥美村补偿费发放清单标明土地补偿费已按户分配发放，原告亦认可已于2009年领取补偿款。此后被告于2009年年底前完成涉案土地清场接收并移交铁路建设施工单位使用。铁路施工单位进场勘察认为该288.4994亩土地不宜用作铁路施工，此后，包括原告在内的被征地群众要求按照城镇用地标准补足土地征收补偿费差额并多次通过申诉信访等途径表达诉求。 2012年11月6日，廖周珍等60余人向黎塘镇人民政府、宾阳县政府领导提交《关于要求征地补偿复议的申请报告》，载明：“……由于没有落实好我们被征地户的土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿费，我们于当年11月份起至现在一直在不断地向你们及有关部门信访，……我们认为征地补偿价格偏低，……在被征地块上政府给予农户留有一定数量的有效的宅基地和商业用地，……政府要给予被征地农户解决养老保险问题。” 黄旭康等群众代表此后又向南宁市国土资源局、广西区国土厅信访，该厅于2013年3月11日对黄旭康等作出桂国土资信核字〔2013〕第2号《国土资源信访事项复核意见书》，载明：“你们对南宁市国土资源局2012年2月15日作出的《国土资源信访事项复查意见书》不服，向我厅提出复核申请的信访事项，我厅进行了复核。……经查：南广铁路建设项目是国家发展和改革委员会批准立项（发改交运〔2008〕466号）的国家级重点基础设施建设项目，……该项目在建设过程中，宾阳县政府按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《广西壮族自治区实施办法》和宾政发〔2009〕12号文件的有关规定，结合铁路项目建设的需要，计划临时租用黎塘镇吴江村委老桥美村第三、四、五、八、九村民小组和朱山村的集体土地289.949亩，作为中交公司制梁场和黎塘西站广场用地，其中，制梁场用地计划在项目完工后作为黎塘西站广场用地以提高土地利用率，但在与村民代表协商临时租地时，村民代表不愿意接受临时租用土地意见，要求将租用土地改为征收土地，为此，宾阳县政府在尊重村民的意愿和确保铁路建设顺利开展的前提下，经与村民代表多次协商，最终达成以征收土地的一致意见并签订征地协议，并按高速铁路征收土地补偿标准支付了老桥美村和朱山村共计289.949亩的集体土地补偿款，土地补偿款总额为783.4369万元。征地补偿款支付后，铁路建设施工单位开始进场勘察征收地块的土地情况，经勘察发现该土地上架设有高压电线和地下埋设有输油管道，不适合作铁路制梁场用地，铁路制梁场用地只好另行选址。目前，对老桥美村289.949亩土地虽然已按高速铁路用地征收补偿到位，但铁路建设部门也只对部分土地作为临时用地使用（约30亩），其余至今仍为村民耕种，村民得知铁路制梁场另行选址之后认为，289.949亩土地已经不属于铁路用地，土地补偿安置标准不应按高速铁路征地的补偿标准执行，应该按宾阳县征地补偿安置标准给予补偿和安置。宾阳县政府为了妥善处理上述情况，县和镇已多次组成工作组进村进行耐心细致工作，并提出两种方案：第一，在政府尚未规划使用时仍由村民自行管理耕种，铁路建设部门使用的部分将严格按照复耕方案复耕后交由村民使用，待政府接收上述用地时将按本县征地补偿标准补足给农民；第二，如果村民认为补偿价格过低不同意征收，村民对尚在耕种的大部分土地退还已收的土地补偿款，解除征地协议。以上两种方案经该村村民多次召开会议后，已普遍接受第一种方案。”据此，广西区国土厅维持了南宁市国土资源局的复查意见。 廖许珍、廖周珍等于2013年4月11日向宾阳县政府提交《关于要求征地补偿复议的申请报告》，载明：“以建设高铁价格26619元/亩，多征了我们吴江村委老桥美村种植粮食蔬菜基地300多亩。要求赔偿如下：（1）宾阳县政府应该赔偿25万元，此25万元为老桥美村自2009年下半年开始至今四年信访误工走动等开支费用。（2）征地价格按照2013年国务院新征地政策规定价格进行补偿，补足2009年被政府多征300多亩地差价款及青苗补偿款。（3）从征用的300亩地中，按照国家关于征用商用地的规定，每亩至少留置一分地给农户作商业用地，包括三通三证。（4）负责解决被征地农户的养老保险和优先就业工作问题。” 针对廖周珍等信访，宾阳县信访局于2014年5月29日向县委教育实践办作出《关于廖周珍、廖许珍等村民反映黎塘镇政府2009年擦边征地存在腐败、失职、渎职、滥用职权等问题的信访件调查答复》，载明有：“……我县按照南广、南柳铁路建设项目的有关规定，结合铁路项目的需要，原计划临时使用黎塘镇吴江村委会老桥美村第三、四、五、八、九村民小组和龙胜村委朱山村的集体土地共289.949亩，作为中交公司制梁场和黎塘西站广场用地，其中制梁场用地打算完后以提高土地利用率，在与村民代表协商临时用地时，村民代表不愿意接受临时使用土地，而是愿意接受国家以征收方式使用土地。因此，主动要求国家将临时用地改为征收土地。为使铁路建设顺利开展，尊重农户意愿，工作组经与村民代表多次协商，最终达成一致并签订征地协议，同时按桂政发〔2008〕63号、桂发改法规〔2009〕52号以及宾政发〔2009〕12号文件有关规定支付了土地及地上物的各项补偿款。铁路建设施工单位进场勘察后发现该土地上架设有高压电网和地下埋设有输油管道，不适合作铁路制梁场用地，只好另行选址。之后，铁路部门也只将其中部分土地作为临时弃土场用地使用，部分至今仍为村民耕种。……经县政府征地拆迁安置工作会议研究〔宾政阅（2012）36号〕文件，决定将原征用老桥美村的289亩土地转作城镇开发建设用地，并按地方城镇开发建设征地标准给予差价补偿，……黎塘镇工作组多次召开该村村干、村民代表会议，要求该村被征地群众配合办理相关补偿手续，该村部分群众已办理了补偿差价手续，但是廖周珍等村民以政府不将三产用地办证到户（按政策只能到村集体）和不赔偿上访损失等为由，一直未配合办理，目前，镇工作组仍在继续做这部分群众工作。……施工单位自2013年底进场施工。” 2014年9月24日，黎塘镇召开黎塘镇高铁西站征地安置工作协调会，老桥美村廖周珍、黄旭康、黄增祥、廖许珍到会，廖许珍提出要求政府解决征地群众以下问题：1.按照政策法规补足征地差价。2.群众要求明确安置地的位置，并要求政府帮助群众将三证办好。3.要求政府偿还25万元上访费用。4.要求解决被征地群众的养老保险问题。5.要求解决被征地群众工作问题。以上要求都需要政府形成书面的协议，群众才相信才接受。另外，一些多征用的，又没有用到的土地，要求政府给处理好，让群众继续用于生产。该县有关工作人员当场对村民上述诉求作出相应答复。包括同意补给差额、三产用地只能给集体办证等。 针对被征地群众的信访诉求，宾阳县政府积极协调处理。2012年9月12日，宾阳县政府组织召开征地拆迁安置工作会议并形成宾政阅〔2012〕36号《会议纪要》，明确以下内容：……黎塘西站前广场300亩土地已按高铁附属设施项目建设用地形式征收，部分被征地群众对该地块的征收形式意见较大，提交会议讨论。会议确定：“……（二）针对部分被征地群众对黎塘西站站前广场已征收土地的征收形式提出异议，同意将该用地作为建设用地进行农转用及征收报批，并按征地价格对被征地群众补偿差价。” 宾阳县黎塘镇人民政府于2013年6月9日向宾阳县政府呈报黎政报〔2013〕55号《关于妥善处理吴江村委老桥美村涉高铁项目建设征地遗留问题的请示》，载明：“2009年，我县根据南广高铁和南柳城际铁路建设需要及上级相关文件要求，征用了黎塘镇吴江村委老桥美村约520亩土地，但是自2009年以来，老桥美村廖周珍等先后向县、市、区国土及政府部门上访，诉称我县搭车征地多征300亩，上级部门也要求我镇妥善处理。……一、2009年老桥美村被征地情况及已征收土地利用现状。2009年，在县铁建办的组织下，通过我镇工作组开展工作，以县土地开发整理储备中心名义与老桥美村集体签订高铁建设征用地约508亩，涉及老桥美村3、4、6、7、8、9队，约1300人，征用的508亩土地其中铁路已事实上用于铁路和车站建设的约219亩，约有289亩实际尚未利用。这289亩实际尚未利用主要原因是：该地块原计划作为中交公司制梁场用地，并计划在制梁场用地项目完工后转作黎塘西站广场用地，以提高土地利用率。但在支付该地块征地补偿款后，铁路建设施工单位开始进场勘察征收地块的土地情况，经勘察发现该地块上架设有高压电线和地下埋设输油管道，不适合作铁路制梁场用地，铁路制梁场只好另行选址。另外，根据目前铁路车站建设的实际用地，该地块已不列在计划用地之内，因此一直未实际利用。二、村民上访的情况和主要诉求及存在的不稳定因素。自2009年以来，村民得知制梁场异址后，以廖周珍、廖许珍、黄旭康等村民为首的部分村民先后多次反复持数十人签名信件，信访或直访镇政府、县政府、南宁市国土局和自治区国土厅，主要诉称：认为我县借高铁建设没有批文违法‘搭车’低价以26619元/亩征地300亩。同时举报反映原村委会主任李子新等贪污违法违纪问题。要求一是按我县最新城镇建设用地征地标准补偿村民被多征的300亩土地差额款，并按每一亩留置一分三产用地安排三产用地；二是认为多征部分为300亩，而非289亩，要求核实并补足征地款；三是要求兑现当年答应赔偿的青苗补偿费；四是要求给予赔偿25万元，赔偿村民近年来上访费用。五是依法查处村干部违法问题。……镇、县政府和市国土局分别就所谓‘搭车征地’等问题进行了调查并作出调查答复，廖周珍等不服，向自治区国土厅提出复核申请，区国土厅也作了复核并作了答复，答复意见为：维持南宁市国土资源局的复查意见，即：一是由宾阳县国土资源局协调上级部门与高速铁路建设部门对接，如调整高速铁路建设明确不要使用该块地块，则由宾阳县土地开发整理储备中心与被征地集体经济组织协商解除征地协议，将土地交还集体耕种，村集体组织退还已收的土地补偿款。二是宾阳县国土资源局协调上级部门根据实际需要，在符合城镇总体规划和土地利用总体规划的情况下，将土地调整给其他建设项目使用，按法定程序进行征收并按有关规定进行补偿。廖周珍等人对答复不满，认为我县目前对处理该土地问题无具体操作方案和明确办结时限，扬言集体进京上访或采取过激言行，……” 2013年6月21日，宾阳县政府就黎塘镇吴江村委老桥美村涉高铁项目建设征地遗留问题召开会议并形成会议纪要如下：一、县国土资源局加快推进该问题涉及地块的报批工作；县铁建办负责协调用地指标问题。二、黎塘镇可先与相关村集体签订站前广场用地的征地协议，按目前我县的征地补偿安置标准补足差额，并会同县住建局做好“三产”安置用地规划；补偿到位后，由县土地开发整理储备中心组织力量开展土地平整、围墙建设等工作。三、县土地开发整理储备中心负责核实涉及地块的面积。四、县铁建办负责核查涉及地块的青苗补偿情况。五、关于廖周珍等人提出赔偿25万元的要求，可通过支持该基础设施建设的方式促使其配合政府工作，由黎塘镇拿出具体方案。 2013年6月26日，宾阳县国土资源局对宾阳县黎塘镇吴江村委会发出《宾阳县国土资源局征地告知书》和《听证告知书》，告知宾阳县2013年第六批次镇建设用地拟征收黎塘镇吴江村委会的集体土地9.5018公顷，被征地农村集体经济组织和农户有申请听证的权利。落款为2013年7月9日有黎塘镇吴江村委会加盖公章、该村委会主任廖乃航签字捺指印的《征地听证送达回执》载明：“该征地补偿安置执行征地统一年产值标准，我村委已清楚明白，不需要听证”。宾阳县国土资源局对宾阳县黎塘镇吴江村委会征收土地（9.5018公顷）情况进行调查，制作《征收土地情况调查表》和《宾阳县2013年第六批次镇建设用地被征地农民基本情况调查表》。其中，制作于2013年7月9日的《宾阳县2013年第六批次镇建设用地被征地农民基本情况调查表》载明征地总面积、征收耕地面积以及黎塘镇吴江村委会实际被征地农业人口。《征收土地情况调查表》则载有：“宾阳县2013年第六批次镇建设用地、征收土地总面积9.5018公顷……该批次镇建设用地需要征收我村委土地，在进行征地调查时，已与村委及农户进行现场指界、实地丈量、面积、地类准确无争议，现对本调查予以确认；补偿标准执行《南宁市人民政府关于公布新一轮征地统一年产值标准的通知》（南府发〔2013〕6号）；实际补偿以双方协议为准。” 2014年11月4日，广西区国土厅作出796号批复，批复同意《南宁市人民政府关于办理宾阳县2013年第六批次镇建设用地土地征收手续的请示》（南府报〔2013〕316号），同意将该市宾阳县黎塘镇龙胜村民委员会、三李村民委员会、吴江村民委员会的集体土地21.5444公顷征收为国有，作为宾阳县2013年第六批次镇建设用地。其中该796号批复涉及将宾阳县黎塘镇吴江村委会的集体土地9.5018公顷征收为国有。2014年，广西区国土厅作出1141号批复，批复同意《南宁市人民政府关于办理宾阳县2014年第六批次乡镇建设用地土地征收手续的请示》（南府报〔2014〕144号），同意将宾阳县邹圩镇六新村民委员会、洋桥镇洋桥社区居民委员会……吴江村民委员会的集体土地33.2318公顷征收国有，其中，该批复涉及将黎塘镇吴江村委会的集体土地10.5687公顷征收为国有，作为宾阳县2014年第六批次乡镇建设用地。 2014年5月16日，宾阳县黎塘镇人民政府向宾阳县房屋和征地拆迁办公室报送黎政报〔2014〕66号《关于拨付黎塘西站站前广场征地补偿费（差价部分）的请示》，载明：因建设南宁至广州高速铁路黎塘西站建设的需要，……于2009年和农户达成了部分征地协议，已征地289.9490亩，其中：旱地281.4724亩（含铁路红线用地1.8399亩），鱼塘8.4766亩，该289.9490亩已按《宾阳县铁路项目征地拆迁补偿安置方案》（宾政发〔2009〕12号）的标准补偿给农户，即旱地每亩26619元/亩，……2013年5月15日，县人民政府印发了《关于印发宾阳县集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法的通知》（宾政发〔2013〕17号），文件对我镇的土地征收补偿标准作出了新的规定，即：旱地每亩37315.5元/亩，……经请示县政府，按照宾政阅〔2012〕36号会议纪要，同意我镇按宾政发〔2013〕17号文件补足站前广场征地差价，并安排三产用地。原征的289.9490亩扣除铁路红线用地1.8399亩，鱼塘8.4766亩（因新补偿标准比原补偿标准低，不再予以补偿），应补差价的亩数为279.6352亩，从差价中扣除每亩一分地的三产安置地征地款，最终应补差价1948131元。该1948131元款项于2014年6月16日到账。被告提供的《南柳铁路黎塘西站征用老桥美村土地（289亩）的差价补偿款发放表》等材料反映，该笔征地差价此后陆续向被征地农户发放，对于群众拒收的，被告予以提存。 2014年7月30日，宾阳县国土资源局对宾阳县黎塘镇吴江村委会发出《宾阳县国土资源局征地告知书》和《听证告知书》，落款为2014年8月1日、盖有黎塘镇吴江村委会公章、该村委会主任吴党德签名并捺指印的《征地听证送达回执》载明：“该征地补偿安置执行征地统一年产值标准，我村委已清楚明白，不需要听证”。其后，宾阳县国土资源局对宾阳县黎塘镇吴江村委会进行征收土地情况调查，制作《征收土地情况调查表》。《征收土地情况调查表》载有：“宾阳县2014年第六批次乡镇建设用地、征收土地总面积10.5687公顷……该批次镇建设用地需要征收我村委土地，在进行征地调查时，已与村委及农户进行现场指界、实地丈量、面积、地类准确无争议，现对本调查予以确认；补偿标准执行征地统一年产值标准，实际补偿以双方协议为准。” 2014年12月4日，宾阳县政府作出《宾阳县2013年第六批次镇建设用地征收土地方案公告》。2014年12月19日，宾阳县人民政府作出《宾阳县2013年第六批次镇建设用地征地补偿安置方案公告》。2015年1月21日，宾阳县政府对该县国土资源局作出的宾政函〔2015〕37号《关于宾阳县2013年第六批次镇建设用地征地补偿安置方案的批复》同意了《宾阳县2013年第六批次镇建设用地征地补偿安置方案》，该方案载明征收黎塘镇吴江村委9.5018公顷集体土地。2015年3月2日，宾阳县国土资源局作出《宾阳县2014年第六批次乡镇建设用地征地补偿安置方案公告》，对被征收土地农户进行安置补偿公告。2015年4月2日，宾阳县政府作出《关于宾阳县2014年第六批次乡镇建设用地征地补偿安置方案的批复》（宾政函〔2015〕156号），同意宾阳县国土资源局拟定的《宾阳县2014年第六批次乡镇建设用地征地补偿安置方案》。该方案载明：“批准征收吴江村委10.5687公顷集体土地”。 黎塘镇人民政府于2015年12月23日向该县铁建办报送黎政报〔2015〕331号《关于要求拨付黎塘镇城镇建设用地征地农户青苗补偿款的请示》，载明：因黎塘城区建设需要，需征收黎塘镇吴江村委老桥美村第三、四、五、八、九村民小组289亩的集体土地作为城镇建设用地。经我镇征地工作组多方努力，已完成了289亩集体土地的征收工作。现对该征地片区的青苗进行补偿，其中涉及的6户青苗补偿款为人民币3539元整。 另查明，国土资源部于2011年6月1日作出《关于南宁至广州铁路广西段工程建设用地的批复》（国土资函〔2011〕306号）批复同意《关于新建南宁至广州铁路（广西段）项目建设用地的请示》（桂政报〔2010〕34号）。2011年8月24日，宾阳县政府发出《新建南宁至广州铁路（宾阳段）项目建设用地征收土地方案公告》，公告载明以国土资函〔2011〕306号文件征收集体土地93.7830公顷。征收土地位置涉及01地块，位于宾阳县和吉镇、黎塘镇（吴江村委会0.3170公顷）。2011年9月18日国土资源部作出《关于新建南宁至黎塘工程建设用地的批复》（国土资函〔2011〕680号），批复同意《关于新建南宁至黎塘项目建设用地的请示》（桂政报〔2010〕31号）。宾阳县政府于2011年12月7日发出《新建南宁至黎塘铁路（××）项目建设用地征收土地方案公告》，以国土资函〔2011〕680号文件批准征收集体土地76.0596公顷，征收土地位置涉及01地块，位于宾阳县××、黎塘镇（吴江村委会10.5244公顷）等，上述被征收土地均为宾阳县政府因南广高速铁路建设项目而征收的铁路建设专属用地，与吴江村委会集体经济组织涉案被征收的约289亩土地无关。 本院认为，诉讼请求具体明确是诉的构成要件。本院在本案重审过程中充分厘清原告各项诉讼请求并予以释明，原告当庭确定其诉讼请求为确认被告以征收铁路用地名义实际占用土地行为违法并赔偿不能承包经营涉案土地所造成的损失，且明确本案诉讼请求不涉及被告土地征收及行政强制行为。也就是说，原告的本案诉讼请求在时序上仅指向被告以协议名义征收土地后实际使用土地的事实行为，在法律上系对事实行为主张赔偿，该诉讼请求指向具体明确，符合行政赔偿诉讼的受理条件。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号）第三十四条“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”之规定，本案焦点争议问题是原告主张被告违法使用涉案土地行为及其主张的损失是否存在。 一、关于原告主张被告违法使用涉案土地行为是否存在的问题。 评价被告使用涉案土地行为的合法性，实际上即是审查被告使用涉案土地有无合法、合理依据。 （一）从涉案土地的征收过程来看，被告最先计划临时使用涉案土地以满足铁路建设项目需要，因村民要求征收涉案土地，被告尊重村民意愿并为确保铁路建设顺利进行，对涉案土地开展预征收后于2009年与相关土地所有权人签订涉案土地的征收补偿协议并支付了土地补偿费用，原告亦领取了土地补偿款。也就是说，被告因铁路建设重大公共利益而急需使用涉案土地，考虑到群众代表要求以征收土地方式使用涉案土地且铁路建设项目工期紧急而征收程序较长，被告在实际履行征收协议后使用土地确属事出有因、目的正当、具有明显的合理性。 （二）原告认为被告2009年签订的土地征收协议无合法征地批文而无效，此实际涉及土地征收批准程序对土地征收协议的效力影响及生效时间影响。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。”《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收集体土地的，报经有权批准机关批准。”据此可知，违反法律、行政法规的强制性规定的土地征收协议应属无效。但涉案土地在被铁路部门退回被告后，被告已于2014年完成了涉案土地的征收批准和实施公告程序并按照城镇用地补偿标准补足土地征收补偿费差额，涉案土地征收协议依法不属于违反法律、法规强制性规定的无效情形。依照《中华人民共和国合同法》第三十二条“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”及第四十四条“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记手续生效的，依照其规定”的规定，合同自双方当事人签字时生效，涉案土地的征收协议已经双方当事人签订且并无法律、行政法规规定土地征收协议应自办理批准、登记手续时生效，故涉案土地征收协议应自双方当事人签订之日起即具有法律效力，被告在双方签订并实际履行协议后使用涉案土地应属依据已生效土地征收协议使用土地。原告主张被告没有合法依据使用土地不符合事实和法律依据。 （三）《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”据以上法律可知，土地征收须经一系列行为约束，但不同行政程序的作用效果不同。虽然被告未经土地征收批准程序前实际征收土地不符合土地管理法的有关程序规定，但被告此后已通过补正方式完成了土地征收批准和实施程序。况且，国土资源部国土资厅函〔2003〕203号《关于的复函》明确规定：“将征地协商工作提前至报省级以上政府审批时同时进行。即征地预公告之后，受委托的征地事务机构即可开展协商补偿安置或征询，草拟补偿安置方案或签订征地补偿安置协议。”桂政办发〔2010〕198号《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发试行土地“征转分离”实施方案的通知》第二点工作目标规定“土地‘征转分离’，是指土地征收和农用地、未利用地转用相对分离，即在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围内，将重点发展区域和近期建设项目用地涉及的集体土地先行征收，再根据开发需要和年度农用地、未利用地转用计划指标等情况，适时实施农用地转用，以供建设项目使用。通过试行土地‘征转分离’，加快征地工作，保障重大工程项目及时用地，促进项目用地供应在空间、时间上的协调，统筹解决被征地农民补偿安置问题，维护农民合法权益。”国土资源部国土资厅函〔2011〕769号《关于的复函》及广西壮族自治区国土资源厅桂国土资函〔2011〕1300号《关于转发的复函>的函》亦明确规定：“在市辖区六县引入征地预公告程序。在项目用地完成预审后即可发布征地预公告并开展征地补偿协商，使征地和农转用、征地报批工作同步开展”。参照上述规定亦可知，因土地征收涉及大量程序工作且有的征地项目涉及重大紧急公共利益，土地征收补偿安置协议的签订与履行并非一定要在土地征收批准程序完成后开展，有权行政机关可及时针对土地征收项目开展预征收工作，故被告在获得涉案土地征收批复前实际签订履行土地征收补偿协议并未违反法律程序，亦未对当事人实际权益产生不利影响。 二、关于原告主张损失是否存在问题。 《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”据以上规定可知，集体土地征收系国家对集体土地所有权的征收，因土地征收必然导致土地所有权人丧失土地，国家依法给予土地补偿安置费用。因失地是土地征收的必然后果，失地损失已被依法纳入土地补偿安置费用。原告主张不能承包经营土地的损失，但该损失已包括在被告向土地权利人支付的各项土地征收补偿安置费用之内。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”之规定，原告因丧失土地的直接损失已通过土地征收补偿安置费用实现补偿，在本案土地征收补偿已到位的情形下，原告再次要求被告赔偿其不能承包经营涉案土地之损失亦无事实及法律依据。 综上，原告主张被告违法使用土地导致其承包经营损失没有事实和法律依据，本院依法不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄旭宁的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告黄旭宁负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  戴声长 审判员  宁 静 审判员  黄影颖 二〇一八年六月十五日 书记员  岑冬梅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。