甘肃省定西市安定区人民法院行 政 判 决 书（2019）甘1102行初4号原告康凤祥，男，1974年7月25日出生，汉族，住甘肃省渭源县。委托诉讼代理人田建华，甘肃在诚律师事务所律师。被告渭源县清源镇人民政府，住所地甘肃省渭源县清源镇新庄**。法定代表人段小军，该镇镇长。出庭负责人王福祥，该镇人大主席。委托诉讼代理人张作科，该镇工作人员。第三人虎伟军，男，1976年3月16日出生，汉族，户籍所在地新疆克拉玛依市克拉玛依区，现住甘肃省渭源县。原告康凤祥认为被告渭源县清源镇人民政府（以下简称清源镇人民政府）未按照约定履行土地征用补偿协议，于2019年1月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因虎伟军与本案处理结果有利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年6月10日公开开庭审理了本案。原告康凤祥及其委托诉讼代理人田建华，被告清源镇人民政府的出庭负责人王福祥及委托诉讼代理人张作科，第三人虎伟军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告康凤祥诉称，2018年初，被告根据渭源县县城总体规划及S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）建设的需要，征用渭源县清源镇葛家湾村葛家湾社的集体土地，原告承包的林地在征用范围内。2018年4月11日，经现场丈量计算，被告征用原告林地4117.8平方米，土地补偿款及地上附着物补偿款共计287920.3元。2018年6月5日，原、被告签订《S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）征用土地协议书》，随后被告征用了相应林地。但是，被告一直以他人对征用补偿款有异议为由未向原告支付征用补偿款，故提起诉讼，请求判令被告依法履行《征用土地协议书》，向原告支付土地补偿款287920.3元。原告康凤祥在举证期限内向本院提交了以下证据：1.《S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）征用土地协议书》，证明原、被告签订协议后被告未依约履行的事实。2.《农业生产责任制合同书》，证明案涉林地系原告于1980年承包的事实。3.渭源县清源镇葛家湾村村民委员会出具的《证明》，证明康进录是原告父亲的事实。4.渭源县清源镇葛家湾村葛家湾社部分村民签名的《证明》，证明第三人的耕地被河水冲走后，其已在其他地方获得补偿，案涉协议中没有第三人承包的土地。被告清源镇人民政府辩称，原告关于土地征用的诉称属实，在被告准备向原告发放征用补偿款时，第三人对案涉林地的权属提出异议，认为案涉林地中部分是其承包的，相应的补偿款也应向其发放。被告随即组织葛家湾村村委会工作人员对原告与第三人的权属争议进行调解，但未能达成一致意见。随后，被告准备召开群众会议对案涉林地的权属进行表决，但因参加人数未达要求作罢。综上，被告认为其因案涉林地的权属存在争议而停止向原告发放征用补偿款是有理有据的，不存在任何违法、违约的行为，故请求驳回原告的诉讼请求。被告清源镇人民政府当庭向本院提交了以下证据、依据：被告清源镇人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：第一组：1.被告与原告签订的《S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）征用土地协议书》。2.被告与第三人签订的《S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）征用土地协议书》。3.《渭源县葛家湾村S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）征用林地及地上附着物付款花名册》。4.《征用土地丈量花名册》。5.中国农业银行网上银行电子回单。第一组证据综合证明在征地丈量、签订协议期间原告与第三人之间没有争议，虎伟军已经领取没有争议的部分征用补偿款的事实。第二组：1.定西电子民生平台热线工单。2.《关于葛家湾村康凤祥和虎卫军林地纠纷调解记录》。3.《人民调解协议》四联单。第二组证据综合证明因原告与第三人就案涉被征用林地存在权属争议，且未调解成功，故被告未支付补偿款的事实。第三人虎伟军述称，其因生活所迫外出务工十年有余。2017年初，在被告征用葛家湾村集体土地时，原告趁第三人常年不在家的机会将第三人承包的耕地及周围的砂地丈量并计算在其名下，并已领取征用补偿款32万元。2018年初征用案涉土地时，因第三人提出异议，被告要求第三人与原告协商一致后再发放征用补偿款。以上两次被征用的耕地和林地中，第三人的承包地占四分之三，原告的承包地占四分之一，且原告被征用的土地只有林地，没有耕地。因此，第三人请求驳回原告的诉讼请求。第三人虎伟军在举证期限内向本院提交了以下证据：1.《关于葛家湾村葛家湾社虎伟军阴屲山河边土地四至的证明材料》照片，证明案涉被征用林地中有部分是第三人的承包地的事实。2.《人民调解协议》四联单复印件，证明原告在调解过程中同意将部分林地的征用补偿款支付给第三人，案涉被征用林地中有部分是第三人的承包地的事实。3.单据2份（1980年元月分地时社长手写），证明1980年元月分地时，第三人分得“阴屲大地”0.7亩胡麻地、0.36亩荞麦地的事实。经过庭审举证、质证，现对各方当事人提交的证据综合评判如下：对于原告康凤祥提交的证据，被告对证据1、3无异议；对证据2有异议，认为该证据可以证明案涉被征用林地中有部分是第三人的承包地，因为2016年原告的承包地就被征用了一部分，剩余的土地面积没有案涉征用协议中那么多了；对证据4，认为原告在调解过程中没有出具该证明。第三人对证据1有异议，认为该协议中没有说明第三人的权利；对证据2、3无异议；对证据4有异议，认为第三人的土地被河水冲走是事实，但是当时第三人并未获得补偿，河滩中还有第三人的承包地。本院认为，原告康凤祥提交的证据1，能够反映本案的真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，故予以采信，并认定与本案相关的部分事实。原告康凤祥提交的证据2，未明确载明案涉被征用林地系康进录的承包地，不能证明原告的主张，故不予采信。原告提交的证据3，来源和形式符合法律规定，能够证明康进录系原告父亲的事实，故予以采信。原告提交的证据4中记载的内容没有其他证据加以佐证，且在该证明中签名捺印的村民未出庭作证，该证据的来源和形式不符合法律规定，故不予采信。对于被告清源镇人民政府提交的证据，原告认为第一组证据5及第二组证据1与本案无关，对其他证据均无异议。第三人对第一组证据3、4有异议，认为其中记载的承包地都是原告的，与事实不符，案涉被征用林地中有部分是第三人的承包地；对第二组证据2有异议，认为该证据恰恰能够证明案涉被征用林地中有部分是第三人的承包地；对第一组证据5及第二组证据1有异议，认为与本案无关；对其他证据无异议。本院认为，被告清源镇人民政府提交的证据，能够反映本案的真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，故予以采信，并认定与本案相关的部分事实。对于第三人虎伟军提交的证据，原告对证据1有异议，认为沙棘林与耕地无关，从1980年至今案涉林地一直由原告管护，期间第三人并未提出异议；对证据2的证明目的有异议，认为原告在调解时作出让步是为了解决问题；对证据3的真实性有异议，认为该证据没有任何依据，与本案无关。被告认为证据1其不清楚，对证据2无异议，对证据3的来源不知情。本院认为，第三人虎伟军提交的证据1、3，无其他证据加以佐证，来源和形式不符合法律规定，故不予采信。第三人虎伟军提交的证据2，与被告清源镇人民政府提交的第二组证据3一致，其来源和形式符合法律规定，但该证据不能证明案涉被征用林地中有部分系第三人虎伟军的承包地的事实，故对其证明目的不予认定。经审理查明：2018年6月5日，被告清源镇人民政府（甲方）与原告康凤祥（乙方）签订《S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）征用土地协议书》，协议约定：“根据《县城总体规划》及渭源县S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）道路建设的需要，需征用清源镇葛家湾村部分集体土地，经甲乙双方协商，就征用土地达成如下协议：一、土地补偿……征用林地4117.8平方米，林地征用标准为相邻耕地的70%，林地补偿费31.7元。共计补偿费130534.3元，大写：壹拾叁万伍佰叁拾肆元叁角。二、、地上附着物补偿1.云杉732.6平方米，补偿标准30，补偿金额21978元；2.沙棘林3385.2平方米，补偿标准40，补偿金额135408元……共计157386元，大写壹拾伍万柒仟叁佰捌拾陆元正。三、甲方于年月日将所有补偿款一次性付给乙方，总计287920.3元……补偿款付清后，甲方进行施工建设，乙方不得以任何理由干扰、阻挠甲方正常施工，由此造成的经济损失由乙方承担。”同日，被告清源镇人民政府（甲方）与第三人虎伟军签订《S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）征用土地协议书》，协议约定：“根据《县城总体规划》及渭源县S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）道路建设的需要，需征用清源镇葛家湾村部分集体土地，经甲乙双方协商，就征用土地达成如下协议：一、土地补偿……征用林地200.5平方米，林地征用标准为相邻耕地的70%，林地补偿费31.7元。共计补偿费6355.8元，大写：陆仟叁佰伍拾伍元捌角。二、、地上附着物补偿1.沙棘168.5平方米，补偿标准40，补偿金额6740元；2.云杉32平方米，补偿标准30，补偿金额960元……共计7700元，大写柒仟柒佰元。三、甲方于年月日将所有补偿款一次性付给乙方，总计14055.8元……补偿款付清后，甲方进行施工建设，乙方不得以任何理由干扰、阻挠甲方正常施工，由此造成的经济损失由乙方承担。”合同签订前，经现场丈量，被告清源镇人民政府制作了《征用土地丈量花名册》，其中记载的原告康凤祥与第三人虎伟军的被征用土地及地上附着物的面积与前述合同记载的一致。合同签订后，被告清源镇人民政府制作了渭源县葛家湾村S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）征用林地及地上附着物付款花名册》，其中记载的原告康凤祥与第三人虎伟军的被征用土地及地上附着物与的面积及补偿款数额与前述合同记载的一致。后被告清源镇人民政府征用了相应林地，因第三人虎伟军对原告康凤祥与被告清源镇人民政府所签协议中涉及的林地的权属提出异议，被告清源镇人民政府至今未向原告康凤祥支付征用补偿款。2018年7月30日，被告清源镇人民政府组织葛家湾村村委会干部对原告康凤祥与第三人虎伟军就案涉林地的权属及补偿款纠纷进行调解，但未达成一致意见。本院认为：原告康凤祥与被告清源镇人民政府签订的《S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）征用土地协议书》，系被告清源镇人民政府为实现公共利益，在其职责范围内与原告康凤祥签订的土地征用补偿协议。原告康凤祥因被告清源镇人民政府未按照约定履行协议提起诉讼，符合法律规定，原、被告主体适格。根据合同相对性原则，被告清源镇人民政府在征用案涉林地时，应当先行确定被征用林地的承包经营权人。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条第一款“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”及第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”的规定，确定案涉林地承包经营权人的依据为发包方与承包方签订的书面承包合同或者林权证等权属证明。但是，原告康凤祥提交的《农业生产责任制合同书》等证据不能证明其为案涉林地的承包经营权人。同时，第三人虎伟军未提交有效证据证明其为案涉林地的承包经营权人。那么，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”的规定，在未确定案涉林地的承包经营权人或者案涉林地的承包经营权人无法确定的情况下，被告清源镇人民政府应与林地的所有权人清××镇××村村民委员会签订征用补偿协议。即使被告清源镇人民政府在与原告康凤祥签订征用补偿协议时第三人虎伟军未就案涉林地的权属提出异议，但综合本案现有证据来看，在原告康凤祥不能提交权属证明的情况下，被告清源镇人民政府与原告康凤祥签订案涉征用协议有损清源镇葛家湾村其他村民的公共利益。并且，被告清源镇人民政府在庭审中亦明确表示案涉协议中林地权属存在问题。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项的规定，案涉征用协议因损害社会公共利益而当属无效，故对原告康凤祥要求被告清源镇人民政府履行协议约定的付款义务的主张，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项之规定，判决如下：确认被告清源镇人民政府与原告康凤祥于2018年6月5日签订的《S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）征用土地协议书》无效。案件受理费50元，由被告渭源县清源镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于甘肃省定西市中级人民法院。审 判 长  魏晓东审 判 员  刘 鹏人民陪审员  李立功二〇一八年六月二十六日法官助理安永功书记员许大林附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违法法律、行政法规的强制性规定。