广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤04行终149号上诉人（原审原告）：石瑶，男，1951年7月30日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，委托代理人：廖信源，广东华杨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市人力资源和社会保障局，住所地：广东省珠海市香洲区康宁路**。法定代表人：练伟光，局长。委托代理人：游秀玲，该局工作人员。委托代理人：金长青，广东非凡律师事务所律师。上诉人石瑶因与被上诉人珠海市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）社会保险行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院（2017）粤0404行初226号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实2015年8月4日，石瑶向市人社局投诉，认为其曾投诉珠人社〔2012〕332号《关于印发珠海市社会基本医疗保险门诊特定病种认定及退出标准（2012年12月修订）的通知》不公平合理，现执行的珠人社〔2014〕175号《关于门诊特定病种管理有关问题的通知》再次出现不公平合理的问题，希望市人社局能就此向石瑶作出沟通解释。2015年8月18日，市人社局作出珠人社信函〔2015〕14号《关于石瑶反映问题的答复》（以下简称“《答复》”），就珠海市基本医疗保险门诊特定病种认定及退出标准退出机制、肿瘤病种待遇年限问题以及珠人社〔2014〕175号《关于门诊特定病种管理有关问题的通知》的合法性问题向石瑶作出答复，并告知石瑶根据《信访条例》第34条，如对该处理意见不服，可自收到该答复之日起30日内向珠海市人民政府或广东省人力资源和社会保障厅申请复查。2015年9月2日，市人社局将该答复送达石瑶。石瑶对前述答复不服，诉至原审法院，请求判令：1、撤销市人社局珠人社信函〔2015〕14号《关于石瑶反映问题的答复》；2、对珠人社〔2014〕175号《关于门诊特定病种管理有关问题的通知》的合法性进行审查。原审法院判案理由及结果《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，石瑶因对珠人社〔2014〕175号《关于门诊特定病种管理有关问题的通知》的公平合理性问题向市人社局提出申请，市人社局依照信访处理程序作出珠人社信函〔2015〕14号《关于石瑶反映问题的答复》，不属于行政诉讼受案范围，石瑶的起诉依法应予驳回。原审法院依照《最高人民法院关于执行当事人二审诉辩主张上诉人石瑶的上诉请求：撤销原审裁定，并依法改判，支持其一审诉讼请求。具体理由如下：一、被上诉人违反了中共中央和国务院有关涉法涉诉和信访问题分离的规定。2015年8月4日上诉人给被上诉人领导信中提出的是珠人社〔2012〕332号和珠人社〔2014〕175号文件不合法的问题，依据《行政诉讼法》的规定，只有法院有权审查规范性文件合法性问题，根据中共中央和国务院2014年3月印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》中关于“实行诉讼和信访分离制度。把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题”的规定，被上诉人明知规范性文件的合法性只有法院有权审查，就不应该处理上诉人提出的涉法信访事项，并且有责任告知上诉人通过法律程序解决问题，被上诉人违背上述规定误导了上诉人，原审法院裁定这种审查规范性文件合法性的案件不在行政诉讼立案范围内是错误的。二、原审裁定书中称:“经审理查明，2015年8月4日原告向被告投诉，认为其曾向被告投诉珠人社〔2012〕332号关于《印发珠海市社会基本医疗保险门诊特定病种认定及退出标准》不公平合理，现行的珠人社〔2014〕175号《关于门诊特定病种管理有关问题通知》再次出现不公平合理的问题，希望被告就此向原告作出沟通解释”。上诉人认为，原审法院这样认定不客观真实，因为上诉人在给被上诉人领导的信是告诉其要走法律程序起诉两个文件不合法的问题，不可能还需要被上诉人做出解释，特别是该信件附有起诉状，起诉状中明确要求判被上诉人让上诉人与其他病人同等享受满三年高额病种待遇，这是上诉人要求被上诉人正确履行行政职能的行为，只不过是被上诉人通过信访渠道作的答复。附件是上诉人给被上诉人领导信件不可分割的组成部分，法院应该让被上诉人提供完整的证据。三、从2013年3月开始，上诉人多次向被上诉人提出珠人社〔2012〕332号文件和珠人社〔2014〕175号文件关于肿瘤病人享受高额病种门诊待遇时间不合理的问题屡遭搪塞，2015年8月4日上诉人通过网络平台给被上诉人局长个人去了一封信，目的是能够引起领导重视，同时告知其由于被上诉人印发的上述两个文件中不合理规定对包括上诉人在内的部分特定病种参保人的合法权益造成了实际侵害，新的《行政诉讼法》规定，法院可以对行政机关印发的规范性文件的合法性一并审查，这样上诉人通过法律程序讨个公道已成为可能。尽管如此，上诉人还是想在向法院起诉之前选择征求被上诉人领导的意见，是协商解决还是通过法律程序解决此事供其选择，结果被上诉人通过珠人社信函〔2015〕14号函做出的回复没有表示与上诉人协商的意愿，这就等于被上诉人默认了通过法律程序解决此事。由此可见，通过法律程序让法院做出公正合理的判决，是上诉人和被上诉人以默认的方式做出的约定，原审法院却以此案属信访事项为由，裁定不属于行政诉讼立案范围是没道理的。四、对于上诉人向被上诉人局长提出的问题，被上诉人在珠人社信函〔2015〕14号回复中明确告知上诉人：珠人社〔2014〕175号文件定于2015年1月1日开始执行，此前已认定恶性肿瘤病种且仍在享受高额费用病种待遇的参保人，其病种待遇享受期限仍按珠人社〔2014〕175号文件执行，对于已退出的不再追溯。这里的“对于已退出的不再追溯”就是被上诉人行使特定职权，对包括上诉人在内的特定人群做出的具有约束力的处理意见，这个行政行为直接剥夺了上诉人与其他肿瘤病人平等享受高额病种门诊待遇满三年的权利，少报销一年的门诊药费15000元。很显然，这并非是履行办理信访事项的职责，完全是有效力的行政行为影响行政相对人具体权益的决定。上诉人请求法院审查的是要求被上诉人履行行政管理职责，不是要求被上诉人履行办理信访事项的职责。因此原审法院以此案属信访事项为由，裁定不属行政立案范围，明显不合理。五、上诉人在本案一审庭审时就提出，珠人社〔2014〕175号文件属于无效文件，不能作为行政管理的依据，被上诉人依据该文件做出的行政行为于法无据，相应的被上诉人依据该文件给上诉人的珠人社信函〔2015〕14号回复函也是无效的。原因是，珠海市政府关于《珠海市行政机关规范性文件管理办法》第26条规定，“各级人民政府及部门应当建立规范性文件统一发布制度，未经规定载体发布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据”。175号规范性文件早在2015年1月1日开始生效，到目前为止都没有在规定的载体本部门网站和本级政府法制机构网站公布。对此问题裁定书没有涉及，上诉人无法理解。被上诉人市人社局答辩认为：根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》以及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定，上诉人对珠人社〔2014〕175号《关于门诊特定病种管理有关问题的通知》的公平合理性问题向被上诉人提出申请，被上诉人依照信访处理程序作出涉案被诉《答复》的行为，上诉人就该信访答复行为提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。二审查明的事实二审中，双方当事人没有提交新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果被上诉人作出的涉案被诉《答复》，属于信访答复行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人通过12345投诉平台，向被上诉人的领导反映情况，提出诉求，被上诉人按照12345投诉平台规定的程序依法受理、办理并作出涉案被诉的《答复》，属于《信访条例》第二条规定的信访答复行为。原审法院根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，裁定驳回上诉人石瑶的起诉正确，也符合《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定。上诉人石瑶的全部上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一八年六月十四日书记员 李 羚