河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫行终362号上诉人（一审原告）卢海军，男，汉族，1974年8月28日出生，住内黄县。委托代理人马永庆，河南争先律师事务所律师。被上诉人（一审被告）内黄县人民政府，住所地内黄县人民大道中段路北。法定代表人王辉，县长。委托代理人王志奎，内黄县人民政府工作人员。被上诉人（一审第三人）内黄县田氏镇人民政府，住所地内黄县田氏镇南街村。法定代表人吕红昌，镇长。委托代理人侯凤振，河南高陵律师事务所律师。一审第三人卢国臣，男，汉族，1968年12月9日出生，住内黄县。一审第三人卢华林，男，汉族，1941年7月15日出生，住内黄县。一审第三人郭所得，男，汉族，1951年7月15日出生，住内黄县。一审第三人王海菊，女，汉族，1952年6月15日出生，住内黄县。上诉人卢海军因诉内黄县人民政府（以下简称内黄县政府）行政复议一案，不服安阳市中级人民法院（2017）豫05行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人卢海军及其委托代理人马永庆，被上诉人田氏镇政府的副职负责人刘保明、委托代理人侯凤振，一审第三人卢国臣、卢华林、郭所得、王海菊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内黄县政府根据第三人卢国臣、卢华林、郭所得、王海菊的行政复议申请，于2017年10月10日作出内政复决字〔2017〕第19号行政复议决定，决定：撤销田氏镇政府于1996年10月23日颁发的内集建（田）字108号集体土地建设用地使用证。卢海军对此不服，提起行政诉讼，请求撤销该行政复议决定。安阳市中级人民法院一审查明：卢海军与卢国臣系南北邻居，卢海军居北、卢国臣居南，两家西侧为通行伙路，卢国臣、卢华林、郭所得、王海菊四家均从该伙路向北出入通行。因卢海军认为该伙路中有其部分宅基地并要占用，与卢国臣、卢华林、郭所得、王海菊发生争议。卢国臣、卢华林、郭所得、王海菊以卢海军民事侵权为由向内黄县人民法院提起民事诉讼。内黄县人民法院作出一审民事判决后，卢海军向安阳市中级人民法院提起上诉。在2017年8月3日安阳市中级人民法院对该民事案审理时，卢海军提交并出示了内集建（田）字108号集体土地建设用地使用证。该证载明：土地使用者为卢彦林，用地面积545.26平方米，用途为宅基地，四至为东至王国清，北、西均至路，南至卢国臣、王发印；该证填发机关栏内写有同意使用，日期为1996年10月23日，加盖有“内黄县田氏乡村镇规划建设土地管理所”印章；该证书第三页上有“河南省人民政府土地专用章”，该印章属于印制时套印章，发证处未加盖内黄县人民政府或者内黄县人民政府土地专用章。卢彦林系卢海军父亲，已病故。2017年8月22日，卢国臣、卢华林、郭所得、王海菊向内黄县政府提出行政复议申请，提交了行政复议申请书、委托书、身份证复印件、内集建（田）字108号集体土地建设用地使用证复印件等材料，要求撤销该使用证。2017年8月25日，内黄县政府受理该行政复议申请，并向卢国臣、卢华林、郭所得、王海菊、田氏镇政府及卢海军等人收送达了受理通知书，也向田氏镇政府、卢海军送达了行政复议申请书。田氏镇政府向内黄县政府递交了答辩状，但未提交证据材料，其答辩内容为：1、田氏镇村镇建设发展中心未查到1996年10月23日颁发的内集建（田）字第108号卢彦林（卢海军父亲）的集体土地建设用地使用证的地籍档案。2、由于当时特定原因，发证时各项规章制度不健全，存在部分农户颁发的土地使用证发放程序不规范，导致没有地籍档案。内黄县政府将该答辩状分别向卢海军及卢国臣、卢华林、郭所得、王海菊进行了送达。2017年10月10日，内黄县政府作出内政复决字〔2017〕第19号行政复议决定，以田氏镇政府在收到申请书副本之日起十日内未按照行政复议法第二十三条的规定提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，视为该具体行政行为没有证据、依据为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第四项的规定，决定：撤销田氏镇政府于1996年10月23日颁发的内集建（田）字108号集体土地建设用地使用证。安阳市中级人民法院一审认为：本案被诉行政行为是内黄县政府作出内政复决字〔2017〕第19号行政复议决定，而复议决定审查的对象就是卢海军持有的其父亲卢彦林的内集建（田）字108号集体土地建设用地使用证。由于该使用证填发日期为1996年10月23日，按照原国家土地管理局《土地登记规则》（1996年2月1日施行）第七条第二款、第十九条等规定，县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作，经法定程序登记后，由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》，该证填发机关应当加盖县级以上土地管理部门的印章，发证机关应加盖具体的颁发机关县级以上人民政府土地专用章。而从卢海军持有的内集建（田）字108号集体土地建设用地使用证来看，该证填发机关处加盖的是“内黄县田氏乡村镇规划建设土地管理所”的印章，发证机关处未加盖具体的人民政府印章或者人民政府土地登记专用章，而该证发证机关处前的“河南省人民政府土地专用章”并不是实际的颁发机关印章，也不能由此认定该使用证系由河南省人民政府颁发。因此，该使用证从其形式看并不符合法定的形式要件，也不具备法律效力。无效的行政行为自始无效且无须撤销，行政相对人或者利害关系人可通过行政复议或者行政诉讼请求确认无效。内黄县政府作出内政复决字〔2017〕第19号行政复议决定撤销内集建（田）字108号集体土地建设用地使用证属于适用法律错误，应予撤销。卢海军主张内黄县政府无权作出本案被诉行政复议决定且卢国臣、卢华林、郭所得、王海菊超过行政复议申请期限、行政复议程序违法等理由虽不能成立，但其要求撤销内黄县政府作出的内政复决字〔2017〕第19号行政复议决定的请求应予支持。至于卢海军与卢国臣、卢华林、郭所得、王海菊之间的伙路争议，应另行通过其他法律途径予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决撤销内黄县人民政府于2017年10月10日作出的内政复决字〔2017〕第19号行政复议决定。上诉人卢海军不服一审判决，向本院上诉称：一审法院判决正确但认定事实错误，本案涉案集体土地建设用地使用证是合法有效的，颁发程序符合法律规定，请求二审法院撤销一审判决，判决确认该土地证合法有效。被上诉人田氏镇政府答辩称：（一）内黄县政府具有行政复议的职权。卢海军持有的集体土地建设用地使用证填发机关栏内加盖的是当时田氏乡村镇规划建设土地管理所的公章。当时的空白证是由各村领走后自己填发的，证上“河南省人民政府土地专用章”是制证单位印章，河南省人民政府不是该证的颁发机关，颁发机关公章应当是内黄县政府；（二）卢海军混淆了诉讼时效和行政复议时效，卢国臣等四人的申请不超过行政复议期限；（三）行政复议程序合法。卢海军主张行政复议应当进行听证没有法律依据；（四）卢海军持有的集体土地建设用地使用证没有档案登记记载和材料，内黄县政府予以撤销正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审第三人卢国臣、卢华林、郭所得、王海菊答辩称：卢海军持有的集体土地建设用地使用证所载面积不符合实际，其证载面积包括有第三人卢国臣、卢华林、郭所得、王海菊四家共同行走的伙路东西1.2米，侵犯了四家的伙路通行权。该证颁发时没有四邻在场，未加盖内黄县政府公章，也不是河南省人民政府颁发的，该证无效。卢国臣、卢华林、郭所得、王海菊均是在诉卢海军民事侵权案件二审庭审时即2017年8月3日才知道该集体土地建设用地使用证的，卢海军在民事一审时就没有提交该证。卢国臣、卢华林、郭所得、王海菊从知道该证到向内黄县政府提起行政复议申请并不超过法定期限。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与安阳市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案内集建（田）字108号集体土地建设用地使用证的颁发日期是在1996年10月23日，卢国臣、卢华林、郭所得、王海菊于2017年8月22日向内黄县政府提出行政复议申请时已经超过了20年，虽然《中华人民共和国行政复议法》对申请行政复议的最长期限没有明确规定，但卢海军提起本案行政诉讼的请求是撤销被诉行政复议决定，其提起本案诉讼的本质是请求人民法院对作出时间已超过20年的行政行为进行司法审查，该诉请与前述法律规定相悖，人民法院应依法不予立案，已经立案的应裁定驳回起诉。一审法院适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销安阳市中级人民法院（2017）豫05行初177号行政判决；二、裁定驳回卢海军的起诉。本案一、二审诉讼费各50元退回卢海军。本裁定为终审裁定。审 判 长  李继红审 判 员  原永杰代理审判员  刘洋洋二〇一八年六月十一日法官助理王宁书记员白金峰