河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫09行初45号原告李贵坤，男，1963年3月13日出生，汉族，住河南省清丰县。委托代理人王桂荣，女，1963年6月21日出生，汉族，住河南省清丰县。被告清丰县人民政府，住所地清丰县城关镇人民路60号。法定代表人刘兵，县长。委托代理人李剑，法制办公室工作人员。委托代理人陈路，北京市凯誉律师事务所律师。被告清丰县城市管理综合执法局，住所地清丰县春辉路28号。法定代表人丁洪涛，局长。委托代理人常振涛，该单位工作人员。委托代理人陈路，北京市凯誉律师事务所律师。被告清丰县公安局，住所地清丰县人民路东段路北。法定代表人薛洪敏，局长。委托代理人田文波，该局民警。委托代理人陈路，北京市凯誉律师事务所律师。原告李贵坤诉清丰县人民政府、清丰县城市管理综合执法局（以下简称“清丰县执法局”）、清丰县公安局行政强制拆除一案，向本院提起诉讼。本院于2018年3月12日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月25日公开开庭审理了本案。原告李贵坤及其委托代理人王桂荣，被告清丰县人民政府的委托代理人李剑、被告清丰县城市管理综合执法局的委托代理人常振涛、被告清丰县公安局的委托代理人田文波、及三被告的共同委托代理人陈路到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李贵坤诉称，其为清丰县城关镇李家庄村村民，在本村有宅基地四处并建有房屋用以居住。2018年2月23日，清丰县人民政府、清丰县执法局和清丰县公安局共同对四处住宅实施了的非法强制拆除行为。在强拆过程中，清丰县人民政府党组成员范社君现场指挥，公安部门答复称系政府行为，不予出警、不予立案。李贵坤被从自家住宅拖离，李贵坤与家属的手机被夺走。《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台以后，房屋征收领域的行政强拆已经废除，需要强拆的，只能向人民法院申请司法强拆。最高人民法院也发布典型案例对政府违法强拆予以否定。三被告无法律依据、未履行法定程序非法强制破坏李贵坤住宅的行为侵害到李贵坤的合法权益，请求法院确认清丰县人民政府、清丰县执法局、清丰县公安局对李贵坤住宅实施强拆的行为违法。被告清丰县人民政府辩称：一、本案中，对原告李贵坤所建房屋实施强拆行为的是清丰县执法局，是清丰县执法局在规划执法中，对其所作出的《强制拆除违法建筑决定书》具体执行和实施的行为。依据《城乡规划法》第六十八条之规定，清丰县执法局在作出《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》后，因李贵坤不履行该行政处罚决定书中限期拆除的规定义务，向清丰县人民政府申请强制执行。清丰县人民政府在听取清丰县执法局汇报，并查明相关证据材料后，经研究决定，作出《关于强制拆除城关镇李家庄村村民李付庄等9户违法建筑的批复》清政文〔2018〕3号，责成清丰县执法局对李贵坤违法建筑实施强制拆除。该批复属于清丰县人民政府作出的不产生外部法律效力的行为，是为行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。进一步讲，本案中由清丰县执法局实施强制拆除行为也非进行征地拆迁，而是进行规划执法，二者属于不同的法律关系，也不应予以混淆。而李贵坤混淆依法征收和规划执法，错列清丰县人民政府为被告。二、本次规划执法在李家庄棚户区改造区域内进行，而李家庄棚户区改造是我县2017年重点民生项目。同时，进行违法建设的综合治理，也是清丰县近年来的重点工作之一。范社君同志作为清丰县人民政府党组成员，分管棚户区改造及城乡建设业务，出现在强拆现场，是代表清丰县人民政府督促清丰县执法局依法履责的行为，是对规划执法工作进行现场检查、调查、考核的行为。无论就其所担任职务还是其于现场的实际工作来看，都不可能进行违建强拆的现场指挥。内部监督行为实施与否也不会对李贵坤本身的权利义务产生任何影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上，鉴于李贵坤错列清丰县人民政府为被告，且本案不属于行政诉讼受案范围，请求法院依法查明事实，严格法律适用，驳回李贵坤对清丰县人民政府的起诉。被告清丰县执法局辩称：一、因为李贵坤没有履行于2018年1月15日作出的《强制拆除违法建筑决定书》，对该基础行政法律行为的具体执行和实施系行政事实行为的一种，该行为的合法性、效力性评判应为其基础行政法律行为所吸收，故行政相对人也不能单独对其提起行政诉讼。在该行政事实行为的基础行政法律行为中，清丰县执法局明确同意按照《李家庄棚户区改造安置补偿方案》对李贵坤进行补偿。故在清丰县执法局实施强制拆除李贵坤违法建筑后，其仍有权获得相关补偿，而根据《李家庄棚户区改造安置补偿方案》，强制拆除行为不仅不会对李贵坤的财产权益有任何减损，相反会使其财产权益获得极大升值。另，在该行政事实行为中，清丰县执法局委托清丰县公证处对李贵坤的房屋内财物进行清点、拍照，委托搬家公司将相关财物移转到临时过渡用房中，既没有造成其屋内财物的毁损，也没有要求其承担公证费、搬家费和拆除费。故李贵坤的人身权益、财产权益在该行政事实行为中也未受到任何减损，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，对李贵坤的起诉也理应驳回。二、鉴于李贵坤已就《强制拆除违法建筑决定书》和《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》在濮阳市华龙区人民法院以清丰县执法局为被告提起行政诉讼，均在一审审理中，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第一款第（六）项的规定，本案应当中止诉讼，或径行驳回起诉。三、强制拆除行为严格按照《强制拆除违法建筑决定书》的内容展开，仅针对法律文书认定的违法建筑作出，遵循了正当程序原则，在执行中对违法建筑内的财物进行清点和搬离，合法、合理、合情，李贵坤诉称清丰县执法局非法强拆，应当驳回其诉讼请求。四、包括本诉，李贵坤已三次将清丰县执法局诉讼到人民法院，并向各级人民政府、房屋征收主管部门进行了多次信访，且在本诉的起诉状中也认为清丰县执法局是为政府进行征地强拆。清丰县执法局并不否认本次规划执法是在征地拆迁中进行，但认为这恰恰是法律法规的明确要求。涉案违建建设于李家庄集体土地之上，根据《中纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》中纪办〔2011〕8号文规定，在《中华人民共和国土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。而根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。2017年12月21日，住房城乡建设部作出《关于进一步加强违法建设治理工作的通知》建督〔2017〕252号文也明确要求加强违法建设的治理工作，“优先拆除群众反映强烈、严重影响城乡规划实施的违法建设”，而因李贵坤违法建筑，李家庄棚户区改造项目一直迟迟未能施工建设，导致土地资源浪费、片区规划无法落实，已签订安置补偿协议的被搬迁人也无法入住回迁房。清丰县执法局认为，对违法建筑仍按照合法建筑进行安置补偿已经是对李贵坤合法权益的最大化保护，而落实该政策实际上已经造成全县违法建设屡禁不止，如再答应李贵坤的其他诉求，对其违建不予查处，不予拆除，也是对其他合法建筑所有权人的不公平。综合以上四点意见，请求驳回李贵坤起诉或判决驳回其诉讼请求。被告清丰县公安局辩称：一、本案中，是清丰县执法局在规划执法中，对其所作出的《强制拆除违法建筑决定书》具体执行和实施的行为。并非进行征地拆迁，虽同为政府行为，但二者属于不同的法律关系，不应予以混淆。二、本案诉请行政事实行为违法，如李贵坤认为清丰县公安局未予出警，应提起行政不作为之诉。李贵坤如认为本案涉嫌违法犯罪，清丰县公安局应予立案而不予立案，但立案行为、侦查行为乃至刑事追责，均为公安机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为，并不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、清丰县公安局在现场是依法履职的要求，有权根据《治安管理处罚法》、《行政强制法》的规定，作出包括警告、行政拘留等行政处罚决定，作出包括查封场所、设施，限制公民人身自由等行政强制措施，清丰县公安局派驻警力在现场，不仅履职于法有据，也是必要和合理的，但这不应与公安机关实施强拆、参与强拆混为一谈。综合以上三点意见，请求驳回起诉或判决驳回李贵坤诉讼请求。原告李贵坤向本院提交以下证据：1、李家庄村委会出具证明一份。证明2016年6月6日城关镇李家庄村正在进行改造，国土局不予以土地房屋确权。2、李贵坤房屋拆除前后照片24张。证明李贵坤房屋被暴力强拆及物品被损坏的情况。3、城关镇政府提供的物品请点登记表13页。证明清单上的物品被三被告拉走。4、评估明细表。证明我们没有申请评估，这个评估报告是政府单方出具的。5、2014年5月21日协议书。证明是政府给出具的宅基地的证明，证明宅基地的使用权合法。6、2005年9月15日收据三份。证明已经交过三份宅基地的费用，每片宅基1000元。7、光盘一张。证明三被告暴力强制拆除李贵坤的房屋。被告清丰县人民政府提交的证据：1、《强制拆除违法建筑申请书》。2、《强制拆除违法建筑批复决定》。3、《强制拆除违法建筑决定书》。4、执法文书送达回证。证据1-2证明清丰县人民政府根据城乡规划法第六十八规定，已责成清丰县执法局对涉案违建进行强制拆除。证据3-4证明涉案违建被实施强拆是对强制拆除违法建筑决定书的具体执行，执行机关是清丰县执法局。被告清丰县执法局提交的证据：1、《河南省人民政府关于在清丰县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》豫政文〔2015〕64号。2、《濮阳市人民政府转发河南省人民政府关于在清丰县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复的通知》濮政〔2015〕39号。3、《清丰县人民政府关于在清丰县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的通知》清政〔2015〕35号。4、《违法建筑案件立案审批表》。5、《调查违法建筑通知书》。6、执法文书送达回证。7、《违法建筑现场检查（勘验）笔录》。8、违法建筑询问笔录。9、《关于李贵坤一户建房时间的证明》。10、《是否可以补办规划许可询问函》。11、《关于的函复》。12、《违法建筑案件调查报告》。13、《拟行政处罚告知书》。14、执法文书送达回证。15、《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》。16、执法文书送达回证。17、《行政处罚催告通知书》。18、执法文书送达回证。19、《强制拆除违法建筑申请书》。20、《强制拆除违法建筑批复决定》。21、《强制拆除违法建筑决定书》。22、执法文书送达回证。23、《强制拆除违法建筑公告》。24、张贴公告的照片。25、《强制拆除违法建筑通知》。26、执法文书送达回证。27、《强拆预案》。28、强拆现场照片。29、公证机关为锁定现状拍摄的屋内财产照片。30、公证机关为清单财物制作的屋内财产清单。31、《拆迁进展情况证明》。32、《李家庄棚户区改造安置补偿方案》。33、见证人身份证明。34、执法人员身份证明。35、清丰县城市总体规划（1993年版）及附图。证据1-3、证据35证明清丰县执法局有执法权限，李家庄已经纳入城市规划区，清丰县执法局是集中行使行政处罚权的行政机关有省政府批复文件；证据4-24证明强制拆除前清丰县执法局严格依照法定程序进行行政处罚和行政强制，强制拆除是行政强制决定书的执行行为，是行政事实行为，同时基于行政处罚和行政强制决定书中关于同意补偿的规定，清丰县执法局进行强制拆除也不会给行政相对人的权利义务造成实际损害；证据25-30证明强制拆除行为严格按照强制拆除决定书的内容展开，遵循了正当的程序原则，保护了李贵坤的知情权，根据现场情况邀请公安局维持秩序，也提前联系县医院、县消防局应对突发事件，联系村委会、城关镇工作人员进行拆除前的疏导和劝离，充分保护了李贵坤的各项权益；证据31-32证明拆除行为发生在棚户区改造中，对城市规划建设有严重影响，根据住建部的相关文件，应加大执法和处罚的力度，并非选择性执法。证据33-34证明相关文书见证人、执法人已签字，在上述人员身份合法的情况下，送达有效。被告清丰县公安局提交的证据：1、《强制拆除违法建筑决定书》。2、执法文书送达回证。证据1-2证明涉案违建被实施强拆是对强制拆除违法建筑决定书的具体执行，执行机关是清丰县执法局。原告李贵坤对三被告当庭提交的证据均不予认可。被告清丰县人民政府、清丰县综合执法局、清丰县公安局对李贵坤的证据质证认为：1、对证据的效力不认可，未在法定期限内提交。2、李家庄村委会证明为复印件，对其真实性认可。且土地确权与规划执法没有关联性，不能实现其证明目的。3、对照片的真实性予以认可，上述照片可以证明涉案违建屋内的财物已被依法转移，但不认可照片中被标注为最东、南院、北面（东）、北面（西）就是李贵坤被拆除的房屋。4、对光盘的真实性予以认可，同样不能实现证明目的。5、协议书的真实性予以认可，土地确权与规划执法没有关联性，不能实现其证明目的。6、评估明细表复印件真实性不予认可，也与本案没有关联性，恰恰可以证明规划执法发生在棚户区改造中，根据建督〔2017〕152号文以及《中华人民共和国土地管理法》并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条之规定，应当进行违法建筑的排查、认定与处罚。7、物品清点明细表的真实性予以认可，是公证机关接受清丰县执法局委托办理屋内财务清点登记的现场记录，恰恰可以证明清丰县执法局进行强制拆除符合法定程序。本院经审核原、被告双方出示的证据，结合双方的举证质证意见，对本案证据作如下认定：李贵坤提交的证据1、2、3、5、7真实性被告予以认可，故可以证明李贵坤宅基是从村委会分配所得，房屋被实施了拆除的事实。对于被告清丰县人民政府、清丰县执法局、清丰县公安局提交的证据的真实性和关联性予以认可，能够证明对李贵坤四处住宅认定违法建筑，实施强制拆除的全部过程。经本院审理查明：李贵坤为清丰县城关镇李家庄村村民，在本村村集体分配宅基四处，均建有房屋。2017年12月22日清丰县执法局以违法建设为由对李贵坤上述四处房屋进行了立案，经对李贵坤询问，对上述房屋勘验、调查，2018年1月2日清丰县执法局作出清执罚决字（2017）58号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》并于当日向李贵坤送达，限李贵坤在2018年1月5日前将违法建筑拆除完毕，否则将依法组织强制拆除。2018年1月8日清丰县执法局向李贵坤送达了《责令限期拆除处罚催告通知书》，限其6日内履行拆除义务，逾期无不正当理由，将对涉案房屋进行强制拆除。2018年1月15日，清丰县执法局向清丰县人民政府提交书面请示，清丰县人民政府作出了《关于强制拆除城关镇李家庄村村民李付庄等9户违法建筑的批复》，同意并责成清丰县执法局对包括李贵坤在内的城关镇李家庄村9位村民在本村集体土地上建设的违法建筑予以强制拆除，2018年1月15日，清丰县执法局作出并向李贵坤送达了清执强决字（2017）58号《强制拆除违法建筑决定书》，决定对李贵坤在李家庄集体土地上的违法建筑予以强制拆除，但鉴于过去对规划不规范，仍同意按照《李家庄棚户区改造安置补偿方案》对李贵坤进行补偿。限李贵坤3日内自行拆除。清丰县执法局于2018年1月19日作出了强制拆除违法建筑的公告。2018年2月23日，李贵坤涉案房屋被强制拆除。另查明，有已发生法律效力的河南省高级人民法院（2017）豫行终968号、本院（2016）豫09行初98号行政裁定书，认定如下事实：2015年9月2日，河南省人民政府作出豫政土〔2015〕962号《关于清丰县2015年度第四批城乡挂钩项目征收土地的批复》（以下简称豫政土〔2015〕962号批复），同意征收土地涉及李家庄村集体土地共9.2855公顷。2015年11月4日，清丰县人民政府作出〔2015〕3号《征收土地公告》，对包括河南省人民政府批准的清丰县2015年度第四批城乡挂钩项目征收土地方案及有关事项进行了公告。2015年11月5日，清丰县国土资源局作出〔2015〕3号《征地补偿安置方案公告》，对包括河南省人民政府批准的清丰县2015年度第四批城乡挂钩项目征收土地的土地征收补偿安置方案进行公告。2016年4月13日，河南省人民政府作出豫政土〔2016〕393号《关于清丰县2015年度第六批城市建设用地的批复》（以下简称豫政土〔2016〕393号批复），同意征收土地涉及李家庄村集体土地共43.5869公顷。2016年5月26日，清丰县人民政府作出〔2016〕2号《征收土地公告》，对包括河南省人民政府批准的清丰县2015年度第六批城市建设用地征收土地方案及有关事项进行了公告。2016年5月26日，清丰县国土资源局作出〔2016〕4号《征地补偿安置方案公告》，对包括河南省人民政府批准的清丰县2015年度第六批城市建设用地涉及土地的征地补偿安置方案进行公告。案涉清丰县人民政府两批次组织实施征收李家庄村集体土地的行为。第一批次为清丰县2015年第四批城乡挂钩项目用地，经河南省人民政府作出豫政土〔2015〕962号批复同意征收，征收的土地为耕地、其他农用地，分三个地块，共计9.2855公顷；第二批次为清丰县2015年第六批城市建设用地，经河南省人民政府豫政土〔2016〕393号批复同意征收，征收土地为耕地、其他农用地、林地、建设用地，分两个地块，共计43.5869公顷。两次征收李家庄土地共计52.8724公顷，约793.086亩。清丰县用于对李家庄村棚户区改造的647亩土地在这两批次的征收土地范围之内。李贵坤涉案住宅所占用的土地均在上述李家庄村被征收集体土地范围内。本院认为：原告李贵坤主张涉案房屋被拆除是在李家庄村土地正在征收及李家庄村棚户区改造项目正在进行过程中，由清丰县执法局作出的《责令限期拆除处罚催告通知书》、《强制拆除违法建筑决定书》中包含有“仍同意按照《李家庄棚户区改造安置补偿方案》对李贵坤进行补偿”的内容及其答辩意见中，可以印证清丰县执法局对上述事实是明知的，清丰县人民政府对清丰县执法局按照违反城市规划实施的责令限期拆除及强制拆除行为是明知且支持的。这些行为是清丰县人民政府为推进李家庄村土地征收及棚户区改造工作中对地上附着物拆除的一种执法手段。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，县级以上人民政府是土地征收的组织实施机关。根据《河南省人民政府关于加强推进棚户区改造工作的意见》规定及清丰县人民政府对李家庄村棚户区改造的相关批准文件的内容，能够确定清丰县人民政府是李家庄村棚户区改造的主导机关。清丰县人民政府作为李家庄村土地征收组织实施机关及李家庄村棚户区改造项目的主导机关，应对本案的拆除行为承担责任，是本案适格被告。清丰县人民政府为推进土地征收及棚户区改造工作，采取按违法建筑方式拆除李贵坤的房屋明显不当，对其拆除行为应确认违法。清丰县执法局作为具体执行机关应是受清丰县人民政府委托实施的行为，不是本案适格的被告。李贵坤提交的证据不足以证明清丰县公安局参与了强制拆除行为，清丰县公安局也不具有涉案土地征收、棚户区改造及违法建筑拆除的职责，故清丰县公安局也不是本案适格的被告。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认清丰县人民政府2018年2月23日强制拆除原告李贵坤四处宅基地上的房屋的行为违法。案件受理费用50元，由被告清丰县人民政府负担。如不服本判决，可在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  魏献忠审判员  周培勋审判员  葛传立二〇一八年六月二十六日法官助理肖潇书记员白思辰