天津市高级人民法院行 政 判 决 书（2017）津行终268号上诉人（原审原告）韩学盛，男，1983年4月3日出生，汉族，住天津市西青区。委托代理人唐建华，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市西青区人民政府，住所地天津市西青区杨柳青镇府前街**。法定代表人陈绍旺，该区区长。委托代理人李锌，天津市西青区人民政府法制办公室干部。委托代理人李德岩，天津铭方律师事务所律师。原审第三人天津市西青区中北镇人民政府，住所地天津市西青区中北镇大稍口村南。法定代表人张宝梁，该镇镇长。委托代理人徐忠红，天津市西青区中北镇人民政府干部。委托代理人徐頔，天津张盈律师事务所律师。原审第三人天津市西青区中北镇王庄村民委员会，住所地天津市西青区中北镇王庄村。负责人吴凤来，该村民委员会主任。委托代理人郑会武，天津市西青区中北镇王庄村民委员会工作人员。委托代理人范志鑫，国浩律师（天津）事务所律师。上诉人韩学盛因诉被上诉人天津市西青区人民政府（以下简称西青区政府）土地行政批准一案，不服天津市第一中级人民法院（2016）津01行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人韩学盛及其委托代理人唐建华，被上诉人西青区政府的委托代理人李锌、李德岩，原审第三人天津市西青区中北镇人民政府（以下简称中北镇政府）的委托代理人徐忠红、徐頔，原审第三人天津市西青区中北镇王庄村民委员会（以下简称王庄村委会）的委托代理人郑会武、范志鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原审原告韩学盛的房屋坐落于天津市西青区××（以下××）幸福里3号，未获颁宅基地使用权证。该房屋农村建房申请表上记载的申请人为韩财，系原审原告的祖父，已去世。原审第三人王庄村委会对村内旧房进行改造，该房屋在旧房改造范围之内。经过民意调查，大多数村民同意王庄村进行旧房改造。2010年3月21日，《王庄村旧房改造实施方案》经全体党员和村民代表讨论表决通过。2010年7月13日，原审第三人中北镇政府向原审被告西青区政府报送《关于我镇中北斜村雷庄村等十村旧村改造申请收回宅基地的请示》。原审被告西青区政府于2010年7月23日收件后进行了审批，副区长在《文件承办单》上签署“拟同意”，区长予以圈阅。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、第六十五条第一款的规定，原审被告西青区政府作为其辖区农村村民住宅用地的批准机关，具有对农村集体经济组织收回宅基地使用权事项进行审批的主体资格及法定职权。原审被告西青区政府所举证据可以证实，原审第三人王庄村委会收回宅基地使用权进行旧房改造是为加快城乡一体化建设进程，整合土地资源，改善村民居住条件。原审第三人王庄村委会在收回宅基地使用权前，经民意调查，大多数村民同意进行旧房改造，制定的《王庄村旧房改造实施方案》亦经全体党员和村民代表讨论表决通过，履行了村民自治程序，体现了大多数村民的意愿，符合大多数村民的利益。原审被告西青区政府批准原审第三人王庄村委会收回宅基地使用权进行旧房改造，改善村民居住条件，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款规定的可以收回土地使用权的情形。《中华人民共和国土地管理法》及其他法律法规仅规定了农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准可以收回土地使用权的情形，对于批准农村集体经济组织收回土地使用权的批准程序及批准形式没有明确规定。关于原审原告韩学盛主张原审被告西青区政府未作出批准收回宅基地使用权的行政公文的问题，因相关法律法规对此均无明文规定，故原审被告西青区政府虽未作出行政公文，但不影响该批准行为的合法性。原审原告韩学盛请求确认原审被告西青区政府批准收回王庄村宅基地使用权行为违法的诉讼请求理据不足，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原审原告韩学盛的诉讼请求。案件受理费50元，由原审原告韩学盛负担。韩学盛不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决，依法改判支持上诉人原审诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。其上诉的主要理由为：1.原审法院认定事实不清，罔顾具体行政行为作出的法定程序及形式要件，将政府内部文件认定为批准行为。《文件承办单》只显示有领导签署的“拟同意”字样，被上诉人并无证据证明该文件系由被上诉人作出，亦无证据证明该领导是涉案请求事项的主管领导，且仅有领导签字并未加盖单位公章的批准文件不具有法律效力。此外，“拟同意”只表明准备批准，并不能证明该事项已经得到正式批准。被上诉人批准收回王庄村宅基地使用权的行为无事实根据和法律依据，且批准程序和形式违法。2.原审法院证据认定采用双重标准，显失公正。对于被上诉人提交的用以证明王庄村村民会议决定进行旧房改造的证据，原审法院全部采纳，而无视上诉人提出的质证意见。此组证据缺乏村民选举代表的记录及证明文件，无法证明村民代表大会的合法性。同时，旧房改造小组相关决议也不涉及收回宅基地，故与本案无关，且相关决议并未向全体村民公示，未履行告知义务，不符合法律规定。3.原审法院适用法律错误，片面解释法律，断章取义。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定，收回宅基地使用权应当经过政府审批，而报请审批的主体应为农村集体经济组织。本案中报请审批的主体却为中北镇政府，明显违法。原审法院认定该政府行为合法，适用法律明显错误。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。被上诉人西青区政府庭审中辩称，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，被上诉人具体批准农村集体经济组织收回土地使用权的主体资格。为实现整体规划发展，改善村民居住环境，经王庄村村民代表会议决议收回宅基地，被上诉人据此作出批复并未违法。故请求驳回上诉，维持原判。原审第三人中北镇政府庭审中述称，为改善村民居住条件，实施旧村改造，《王庄村民意调查表》村民同意率为96.4%，《王庄村旧房改造实施方案》经王庄村全体党员和村民代表讨论表决通过，符合法定程序。故请求驳回上诉，维持原判。原审第三人王庄村委会庭审中述称，《王庄村旧房改造实施方案》经王庄村全体党员和村民代表讨论表决通过，且经过公示，符合法律规定。故请求驳回上诉，维持原判。各方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、第六十五条第一款的规定，被上诉人西青区政府具有对其辖区内农村集体经济组织收回宅基地使用权事项进行批准的主体资格及法定职权。本案争议焦点为被上诉人批准收回王庄村宅基地使用权的实体内容、程序和形式是否合法。一、关于被上诉人批准收回王庄村宅基地使用权的实体内容是否合法被上诉人提供的在案证据能够证明，经民意调查，大多数村民同意王庄村进行旧房改造，《王庄村旧房改造实施方案》业经王庄村全体党员和村民代表讨论表决通过。王庄村旧房改造，系为改善村民的居住条件，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第一项规定的公共利益需要。二、关于被上诉人批准收回王庄村宅基地使用权的程序和形式是否合法本案被诉批准收回王庄村宅基地使用权的行为，涉及广大村民的重大财产权益，政府批准时，应当以规范的书面形式作出，并正式送达或公布。然而，被上诉人西青区政府针对原审第三人中北镇政府《关于我镇中北斜村雷庄村等十村旧村改造申请收回宅基地的请示》，只有副区长在《文件承办单》上签署“拟同意”，区长予以圈阅，而未以西青区政府的名义作出书面批准文件并予以送达或公布，程序违法。但由于原审第三人中北镇政府及王庄村委会以该《文件承办单》为依据，具体实施了收回宅基地使用权的行为，故以该《文件承办单》为载体的内部审批行为已经产生外化的法律效果，同时，由于王庄村旧房改造已经大多数村民同意，被上诉人西青区政府同意批准收回王庄村宅基地使用权，并未违背村民同意旧村改造的实质意愿，对上诉人的权利不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，应当判决确认被上诉人批准收回王庄村宅基地使用权的程序违法。综上，原审判决驳回韩学盛的诉讼请求，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销天津市第一中级人民法院（2016）津01行初90号行政判决；二、确认被上诉人天津市西青区人民政府批准原审第三人天津市西青区中北镇人民政府于2010年7月13日报送的《关于我镇中北斜村雷庄村等十村旧村改造申请收回宅基地的请示》收回天津市西青区中北镇王庄村宅基地使用权的程序违法。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人天津市西青区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  蔡 力代理审判员  寇秉辉代理审判员  廖希飞二〇一八年六月十四日书 记 员  王小雪附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国土地管理法》第六十二条农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理批准手续。2.《中华人民共和国土地管理法》第六十五条有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；3.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。4.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；