上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2018）沪01行初25号原告上海奥楠木业有限公司，住所地上海市奉贤区鼎金路299号。法定代表人赵连荣，执行董事。委托代理人许春旭，上海奥楠木业有限公司员工。委托代理人瞿蓓，上海合勤律师事务所律师。被告上海市奉贤区规划和土地管理局，住所地上海市奉贤区南桥镇南亭公路1号。法定代表人陶建兴，局长。委托代理人凤彬，上海市奉贤区规划和土地管理局工作人员。委托代理人唐桂华，上海市九鼎律师事务所律师。被告上海市奉贤区人民政府，住所地上海市奉贤区南桥镇解放东路928号。法定代表人华源，区长。委托代理人高洁，上海市奉贤区人民政府工作人员。委托代理人翁卫国，上海理帅律师事务所律师。原告上海奥楠木业有限公司（以下简称：奥楠公司）诉上海市奉贤区规划和土地管理局（以下简称：奉贤规土局）、上海市奉贤区人民政府（以下简称：奉贤区政府）国有土地使用权出让协议一案，本院于2018年1月5日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年4月12日公开开庭审理了本案。原告奥楠公司的法定代表人赵连荣、委托代理人许春旭、瞿蓓，被告奉贤规土局的委托代理人凤彬、唐桂华，被告奉贤区政府的委托代理人高洁、翁卫国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告奥楠公司诉称：原告于2002年11月18日与上海市奉贤区金汇镇人民政府（以下简称：金汇镇政府）签订《土地批租合同书》，获准使用位于金汇工业园区内向阳河北侧、浦星公路东侧、鼎金路南侧，面积为54亩的土地，并在办理了相关审批手续后，于该土地上建造了厂房。因原告的上述用地属于历史违法用地，2010年9月29日，被告奉贤规土局向原告下达《历史违法用地处置告知书》，告知原告符合规划等条件，将原告所用土地列入“拟补办用地手续”范围，原告亦表示愿意补办，并提供相关材料，缴纳相关费用。在办理完成规划核定、地类核定、投资项目备案、房屋土地权属调查、征地补偿安置、批准供地方案等手续后，奉贤规土局于2013年8月16日与原告签订《国有土地使用权出让意向书》（以下简称：涉案意向书），约定该局将位于上海市奉贤区XX镇XX街坊等内的宗地使用权出让给原告，宗地面积35,206.5平方米；四至为东至Z公司、南至向阳河、西至浦星路、北至鼎金路（以下简称：涉案土地）；土地用途为工业用地；出让年限为50年，并明确该意向书对双方具有法律约束力。但此后奉贤规土局一直拖延办理后续出让手续，并提出额外条件，原告按其要求尽量予以满足，先后完成了企业税收状况核查、A类企业认定、产业项目引进及准入申报等手续，奉贤规土局也于2017年6月30日核准了原告的产业项目带方案挂牌出让准入条件，但却至今不与原告订立《国有土地使用权出让合同》，并办理后续出让手续，被告奉贤区政府也始终不对原告补办手续表示同意，并向原告核发《国有土地使用权证》。原告认为，原告已符合补办国有土地使用权出让手续的条件，奉贤规土局的拖延行为违反了法律规定及涉案意向书的约定，奉贤区政府作为批准土地出让和颁发使用权证主体，始终未确认原告国有土地使用权，同意双方签订出让合同，亦违反了法律规定。故原告诉至法院，请求判令奉贤规土局按涉案意向书确定的地块、价格、土地用途、出让期限等内容，履行相关法定义务，完成土地出让手续，并判令奉贤区政府向原告颁发涉案土地的《国有土地使用证》。原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：证据1-1——1-4：《土地批租合同书》、《批租合同书》（补充）、土地结算清单、上海行政事业单位统一收据，证明涉案土地最初批租、缴费及实际使用的过程，以及2006年11月16日，原告与金汇镇政府签的批租合同补偿协议，每亩土地出让价格从人民币9.5万元提高到11.5万元。证据2-1：《承诺书》，证明2003年12月23日，金汇镇政府为原告向奉贤区投资服务中心、奉贤区建筑企业管理所出具了承诺书，表示其愿意督促原告补办手续。证据2-2：《关于上海奥楠木业有限公司新建厂房项目建议书的批复》，证明2005年7月20日，上海市奉贤区发展计划委员会向金汇镇政府作出了原告新建厂房项目建议书批复。证据2-3：《关于上海奥楠木业有限公司车间、办公楼、仓库建设项目选址意见书的通知》，证明2005年8月15日，经上海市奉贤区规划管理局审理，原告建设项目选址符合城市规划要求，同意发给建设项目选址意见书。证据2-4：《工业项目承诺书》，证明2005年12月9日，金汇镇政府向奉贤区投资管理服务中心、奉贤区建筑企业管理所出具了承诺书，保证项目实施监管，同时证明原告取得了计委立项批文、规划选址意见书、环保局批文、审图通过证书、工程报建IC卡，原告新建厂房程序合法。证据3-1：《奉贤区房屋土地管理局行政处罚书》，证明2006年3月19日，经上海市奉贤区房屋土地管理局对原告违法占地做出行政处罚后，涉案土地被列入历史遗留用地数据库。奉贤规土局启动了涉案土地用地手续的补办工作。证据3-2：《关于工业项目地块征询规划条件的函》的复函及图纸，证明2008年7月8日，奉贤规土局确认涉案土地属原告工业违法用地补办土地出让手续，并再次确认该地块规划设计要求。证据4-1——4-3：《奉贤区历史违法用地处置告知书》、《奉贤区历史违法用地处置承诺书》及送达回证，证明2010年9月29日，奉贤规土局根据历史违法用地处置会议精神，正式告知原告被列入拟补办用地手续的范围；原告、金汇镇政府在奉贤规土局要求的时间内向该局出具承诺书，愿意并承诺补办用地手续并提供材料、缴纳费用。证据5-1：《地类核定证明》（历史违法用地处置），证明2012年5月24日，上海市规划和国土资源管理局（以下简称：市规土局）对原告的建设用地面积进行核定，并颁发了地类核定证明。原告用地指标得到确认，并获得了地票。证据5-2：《上海市企业投资项目备案意见》，证明2012年8月31日，上海市奉贤区发展和改革委员会（以下简称：奉贤发改委）对原告引进的投资项目予以备案，包括对原告总用地36,636.31平方米同意备案。证据5-3：《关于奥楠木业公司历史违法用地地块规划设计要求的复函》及附图，证明2012年11月30日，奉贤规土局第三次核定并确认涉案土地的规划设计要求，确定原告所用土地为二类工业用地，面积3.66公顷。证据6-1：《房屋土地权属调查报告》（2份），证明2013年7月9日，上海市房地产测绘管理办公室及上海市地籍事务管理中心、上海市奉贤区征地事务管理所出具，并由上海市房屋管理局确认的房屋土地权属调查报告，其成果认签表显示原告所用建设用地面积为33,553.7平方米，涉案土地已经完成土地权属调查。证据7-1：《征地费包干协议书》，证明2013年7月9日，上海市奉贤区征地事务管理所与原告签订了征地费包干协议，原告补交了青苗费1,267,434元。证据7-2：《建设用地项目呈报材料——“一书四方案”》复印件，证明两被告为原告办理土地出让手续的情况。证据7-3——7-7：《关于批准奉贤区人民政府2013年第四十一批次建设项目征收土地的通知》（沪府土[2013]319号）、《征地补偿安置方案公告》、《征收土地方案公告》、《拟征地告知书》、《征地补偿方案结案表》，证明涉案土地已依法取得相关的征收批准文件，同时也取得了XX村村委会、金汇镇政府、奉贤规土局确认的《征地补偿方案结案表》。至此，原告已按照要求完成征地，并且原告系征收工作中列明的土地使用人。证据8-1：《关于批准“上海奥楠木业有限公司”建设厂房工程收回土地使用权和该项目供地方案的通知》（沪奉府土[2013]282号）及附图，证明2013年8月8日，奉贤区政府批准原告建设厂房工程收回土地使用权和该项目供地方案，确定原告项目供地面积33,553.7平方米，由原告建设厂房工程，并以协议出让方式供地。证据8-2：《国有土地使用权出让意向书》，证明经奉贤区政府批准，2013年8月16日，奉贤规土局与原告签订了《国有土地使用权出让意向书》，确定转让土地35,206.5平方米，每平方米544元，总计转让费18,253,213元，该意向书对原告、奉贤规土局均有法律约束力，属行政合同。证据9-1：《关于金汇镇历史违法用地补办土地手续的复函》，证明2015年6月18日，上海市奉贤区经济委员会发出上述复函，核定包括原告在内的九家企业符合补办手续的标准，应按照补办手续的方式补办用地手续。证据9-2——9-4：《关于全面开展2017年违法用地综合整治行动的通知》、《有关违法用地项目补办手续通知》（附《奉贤区A类企业认定表》），证明市规土局在通知中明确应拆尽拆、应管尽管，应补办的尽快补办到位。根据上述通知的要求，2017年2月14日，上海市奉贤区经济委员会确定符合补办手续的条件为列入A类企业认定表的企业。该A类企业认定表显示，原告已完成税收状况核查是A类企业的认定，两被告应尽快为原告补办用地手续。证据9-5、9-6：《上海市奉贤区政府办公室关于完善产业项目评审准入制度推进行政审批实施同步办理的若干意见》、《奉贤区产业项目评估送审表》，证明2017年4月24日，原告应两被告要求，参加了奉贤区产业项目评估，由上海市奉贤区政府行政服务中心组织的八个部门评审，原告综合得分为81.5分。证据9-7：《奉贤区产业项目带方案挂牌出让准入条件表》，证明2017年3月6日，原告经金汇镇政府推荐同意参加奉贤区三委两局的各项经济指标评审，均通过评审并获得审批表，同意原告产业项目带方案招拍挂准入条件表。证据10-1——10-3：2017年3月31日《关于上海奥楠木业有限公司要求参加评审的催告函及情况反映》、2017年6月10日《上海奥楠木业有限公司关于再次要求土地审批的催请函及情况反映》、2017年10月30日《行政许可申请及催告函》及邮寄凭证，证明为督促两被告为原告办理土地证及相关手续，原告多次向被告致送催告函件及相关的情况反映。被告奉贤规土局辩称：本案涉案土地涉及农用地。金汇镇政府此前于2002年11月未经批准擅自与原告签订协议，将涉案土地批租给原告，使原告在涉案土地上违法建设了5,587平方米的厂房。2006年3月19日，上海市奉贤区房屋土地管理局认定上述用地行为违法，并作出罚款处罚。2010年8月，市规土局开始着手在全市范围内清理历史违法用地，制定计划，对符合规划等条件的违法用地，允许先行补办手续。同年9月，奉贤规土局审核，原告被列入该年度补办用地手续范围。2012年5月24日，市规土局对原告使用的土地核发了《地类核定证明》，用于违法用地手续补办，有效期一年。此后奉贤区政府，以及发改、规土、经委等职能部门为该用地项目手续补办分别出具了相关手续，该局亦于2013年8月16日与原告签订了涉案意向书，并向市规土局申报公示。但等待公示期间，恰逢国家土地督查，国家土地督察上海局在沪[2014]1号（总177号）《国家土地督察例行督察意见书》（以下简称：督察意见）中，将上海市历史违法用地现行补办手续列为“违反法定程序批地”，即“原地类为农用地或未利用地的历史违法用地，未经转用审批直接批准征收为国有建设用地”。由此我市历史违法用地手续补办被市规土局叫停，涉案土地的公示及签订《国有建设用地使用权出让合同》等手续难以继续办理。被告奉贤规土局认为，本案讼争事项事出有因，在原告争取补办手续的同时，奉贤规土局也与市规土局沟通，建议原告先行签约租借涉案土地，在规定期限内符合经营要求后，再办理协议出让手续，但原告未予理解、采纳，其提出本案诉请有违法律法规及督察意见，故请求法院在查明事实的基础上，依法处理。被告奉贤规土局为证明其主张，向本院提交了以下证据：1、《关于批准奉贤区人民政府2013年第四十一批次建设项目征收土地的通知》（沪府土[2013]319号）、《关于批准“上海奥楠木业有限公司”建设厂房工程收回土地使用权和该项目供地方案的通知》（沪奉府土[2013]282号），证明当时在市层面，为了解决历史遗留问题，以及奉贤区政府为了解决原告建设厂房的补办手续，均发了有关的审批文件。2、《国家土地督察例行督察意见书》，证明涉案土地不具备继续办理的条件。被告奉贤区政府辩称：根据最高人民法院的相关司法解释的规定，国有土地使用权出让合同的性质为民事协议，而非行政协议，此类纠纷应属民事纠纷，管辖法院则应为上海市奉贤区人民法院。即使法院将本案认定为行政协议纠纷，并确定由中级人民法院管辖，奉贤区政府也不属于适格被告，该府并非涉案意向书的签约方，该意向书尚未公示，出让方与受让方对于涉案土地用途、使用年限、出让金额、付款方式、土地利用要求等内容均未进行最终协商、确认，并签订《国有土地使用权出让合同》，原告也未支付出让金，在此情况下，原告无权要求奉贤规土局与其签订出让合同以及办理相关出让手续，也不具备要求该府颁发国有土地使用权证的资格和条件，该府也不具有向其发证的职责。故请求法院驳回原告的诉讼请求。被告奉贤区政府未提供证据。经质证，对于原告提供的证据，奉贤规土局认为：对证据1-1——1-4的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，金汇镇政府无出让土地的职权。对证据2-1——2-4的真实性、关联性无异议，但该组证据仅能证明按照历史违法用地补办手续的操作过程，且对于证据2－4《工业项目承诺书》要证明的内容不认可，原告当时新建厂房没有取得相关合法手续。对证据3-1、3-2的真实性、关联性无异议，证据3－1恰证明涉案用地确实是违法用地。对证据4-1——4-3的真实性、关联性无异议，但只能证明该局当初确拟按照历史违法用地的补办手续来补办。对证据5-1——5-3的真实性、关联性无异议。对证据6-1、7-1——7-7、8-1、8-2、9-1——9-7的真实性、关联性无异议，但上述证据仅能证明在签订涉案意向书以前，为了补办涉案项目的土地出让手续，相关部门所实施的行为，以及要求原告做的事情。对证据10-1——10-3，其中原告发给该局以外的函件，该局不清楚，发给该局的函件，确认收到，对真实性认可。奉贤区政府对原告提供的证据，认可证据8－1的真实性，此外，该府曾于2017年10月31日收到过《行政许可申请及催告函》，但对其他证据的真实性无法确认，因为该府没有参与其中。奉贤规土局当庭提供的证据中，因督察意见仅有部分内容的电脑截图，故原告当庭对督察意见的真实性及关联性表示无法确认。庭后，奉贤规土局向本院提交了督察意见的完整版本。奉贤区政府对奉贤规土局提交的证据未表示异议。依据原告及两被告的举证、质证意见及当庭陈述，本院认定各方提交的证据均真实有效，与本案具有关联性，本院均予采纳。根据上述采纳的证据，本院确认如下事实：2002年11月18日，原告与金汇镇政府签订《土地批租合同书》，约定金汇镇政府向原告出让54亩土地，位置为东至Y公司、南至汇北河、西至浦星公路、北至工业支路，并约定出让方协助受让方办理出让土地相关手续。后双方又于2006年11月16日签订《土地批租合同书》（补充），对批租土地单价及面积等内容进行补充约定。此后，原告在上述土地上建设了相关建筑，并进行生产经营。2006年3月19日，上海市奉贤区房屋土地管理局认定上海市奉贤区金汇镇经济发展服务中心未经依法批准，于2005年10月起，擅自占用奉贤区XX镇XX村XX组土地31,803.75平方米（用于建造原告房屋占地面积5,587平方米，场地面积26,216.75平方米，围墙长784.3平方米）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称：《土地管理法》）第四十三条的规定，该局据此对上海市奉贤区金汇镇经济发展服务中心的上述违法占地行为处以罚款159,018元。2010年9月29日，奉贤规土局向原告作出《奉贤区历史违法用地处置告知书》，告知原告其被列入2010年拟补办用地手续的范围及有关事宜。原告于同日向奉贤规土局出具《奉贤区历史违法用地处置承诺书》，表示愿意补办用地手续，并就提交材料及缴费等事项作出承诺。2012年5月24日，市规土局作出沪规土地核（2012）第00032号《地类核定证明》（历史违法用地处置），该证明的持有人为上海市奉贤区土地储备中心，建设用地面积36,636.31平方米，使用人为原告，有效期1年，附记内容为：用于奉贤区XX镇XX村1601500048号违法用地手续补办。同年8月31日，奉贤发改委对原告的投资项目作出沪奉发改备2012-260号《上海市企业投资项目备案意见》，该意见中“申报项目情况”记载的项目名称为“新建厂房”，地点位于XX镇XX村，总用地面积为36,636.31平方米，备案意见为予以备案。同年11月30日，奉贤规土局对金汇镇政府作出沪奉规土[2012]488号《关于上海奥楠木业有限公司历史违法用地地块规划设计要求的复函》，对原告位于向阳河北侧、浦星路东侧，总用地3.66公顷（以实测为准）的历史违法用地核定了规划设计要求。根据上述复函，上海市地籍事务中心接受原告委托于2013年1月16日分别出具编号为地-市测-12-7126及地-市测-12-7142的两份《房屋土地权属调查报告书》，项目类型均为土地勘测定界，项目名称分别为“上海奥楠木业有限公司（A部分）”、“上海奥楠木业有限公司（B部分）”。A部分报告书核定该部分土地勘测总面积为35,206.5平方米（其中建设用地面积为33,553.7平方米，防汛通道1,652.8平方米），土地性质均为集体，原权属单位分别为XX镇XX村XX组、XX组、XX组，街道（镇）街坊号（村）均为“金汇镇-4”，该报告包含界址点坐标成果表及勘测定界略图；B部分报告书核定该部分土地勘测总面积为2,972.5平方米（其中建设用地379.3平方米，绿化用地2,455.3平方米，防汛通道137.9平方米），土地性质均为集体，原权属单位分别为XX镇XX村XX组、XX组，街道（镇）街坊号（村）均为“金汇镇-4”，该报告包含界址点坐标成果表及勘测定界略图。2013年4月9日，奉贤规土局对XX村被征地范围内集体经济组织和村民发布沪[奉]拟征地告[2013]第042号《拟征地告知书》，告知国家拟征收该村7、8、9组范围内位置为向阳河北侧、浦星路东侧的集体土地，以及其他有关事项。同年4月22日，奉贤规土局编制（奉）土呈字[2013]第41号《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，其中《建设用地项目呈报说明书》显示建设用地项目名称为工业用地，申请用地总面积为3.52065公顷，土地利用现状均为建设用地，拟开发地块名称或编号为：上海奥楠木业有限公司（A部分）。上述说明书经奉贤区政府审核后，报市土地行政主管部门及上海市政府审核。同年5月13日，上海市人民政府作出沪府土[2013]319号《关于批准奉贤区人民政府2013年第四十一批次建设项目征收土地的通知》，确认本批次涉及的1幅农村集体土地（占地35,206.5平方米的建设用地，原地类：农用地24,886.7平方米、建设用地10,319.8平方米）属于城市建设用地范围，符合土地利用总体规划，进而批准奉贤区政府该批次土地征收，并批准奉贤规土局为该批次用地编报的《征收土地方案》和（奉）土呈字[2013]第41号《建设用地项目呈报说明书》等呈报材料。据此，奉贤区政府于同年5月23日作出沪[奉]征地告[2013]第071号《征收土地方案公告》，奉贤规土局于同年6月9日作出沪[奉]征地补告[2013]第113号《征地补偿安置方案公告》。原告与上海市奉贤区征地事务管理所亦于2013年7月9日签订《征地费包干协议书》，约定原告支付上海市奉贤区征地事务管理所土地补偿费1,267,434元。同年8月8日，奉贤区政府作出沪奉府土[2013]282号《关于批准“上海奥楠木业有限公司”建设厂房工程收回土地使用权和该项目供地方案的通知》，同意收回该建设项目用地范围中涉及的35,206.5平方米国有土地，并批准奉贤规土局为该建设项目编制的《建设用地项目供地方案》，该项目供地面积为33,553.7平方米，由原告建设厂房工程，以协议出让方式供地。其余1,652.8平方米属防汛通道，建设用地单位应予退让，不得圈占，由奉贤规土局作国有土地管理。建设单位凭该通知并依据经批准的《建设用地项目供地方案》向奉贤规土局申请办理国有土地出让手续，并在申领《建设用地批准书》后方可用地。同年8月23日，奉贤规土局同意对上述涉案土地的征地补偿安置方案予以结案。2013年8月16日，原告与奉贤规土局签订涉案意向书，约定奉贤规土局将涉案土地（宗地编号为201200271585433831，地段等级为工业8级，宗地总面积35,206.5平方米，宗地四至：东至Z公司，南至向阳河，西至浦星路，北至鼎金路）出让给原告；用途为工业用地，土地使用权出让年限为50年（2005年10月31日至2055年10月30日）；涉案土地以现状土地条件交付；土地使用权出让金为每平方米544元，总金额为18,253,213元，付款方式为一次性。原告在涉案土地范围内新建建筑物的，主体建筑物性质应为生产用房，附属建筑物性质应为辅助用房，建筑容积率1.2-1.5，建筑密度应以批准的方案为准，建筑限高小于24米，投资强度为218.55万元每亩，绿地比例以批准的方案为准，并应符合其他土地利用要求；该意向书的内容需在上海市房屋土地资源管理局网（或土地交易场所）和中国土地市场网上公示不少于5日，如公示期间有异议且经审查发现确实存在违反法律法规行为的，协议出让程序终止，并严格依法处理，公示期满，无异议或虽有异议但经审查没有发现存在违反法律法规行为的，双方将按本意向书签订《国有土地使用权出让合同》；公示期满后七天内，原告应向奉贤规土局申请签订《国有土地使用权出让合同》。涉案意向书签订后，原告虽多次发函催促，但上述公示以及后续签订出让合同等手续至今仍未办理。另查明，国家土地督察上海局于2014年7月17日向上海市人民政府作出监督意见，指出2014年3月至5月期间监督检查所发现的上海市2013年度土地利用和管理存在的问题。督察意见指出本案涉案土地存在前地类为农用地未经转用审批直接批准征收为国有建设用地的问题，属违反法定程序批地。督察意见要求，对违反法定程序批地的，应按照土地管理法律法规和相关政策要求，认真做好整改工作。此后，上海市奉贤区经济会员会于2015年6月18日向金汇镇政府作出奉经[2015]58号《关于金汇镇历史违法用地补办土地手续的复函》，指出包括原告在内的金汇镇9家企业符合标准，拟同意补办土地手续。2017年2月14日，上海市奉贤区经济委员会作出《有关违法用地项目补办手续通知》，主要内容系通知各镇、开发区对区内需要补办用地手续且符合规划条件的产业项目，填报A类企业认定表，并附完税证明，予以上报。同年4月24日，原告的《奉贤区产业项目评估送审表》获得上海市奉贤区行政服务中心评审通过，同意准入。同年5月11日，原告的《奉贤区A类企业认定表》获得上海市奉贤区经济委员会同意认定。此后，原告的《奉贤区产业项目带方案挂牌出让准入条件表》分别获得奉贤发改委、上海市奉贤区经济委员会、上海市奉贤区环境保护局、上海市奉贤区建设和管理委员会、奉贤规土局的签章同意。庭审中，奉贤规土局表示，涉案土地的利用现状系建设用地，第二次土地调查对该利用现状予以了确认，故该局也将涉案土地默认为建设用地。由原地类转为现状类别，手续上确有欠缺，但目前涉案土地已经是国有建设用地。而涉案意向书的履行障碍主要在于全市层面对历史违法用地补办的政策口径发生了变化，现在是通过先租后让的方式。如果原告的项目符合产业导向的规定，可以通过先租后让的方式办理。本院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，在其职权或者职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案中，原、被告讼争所涉核心——涉案意向书，即属于行政协议范畴，原告奥楠公司基于该意向书诉请被告奉贤规土局办理涉案土地的出让手续，属于行政协议纠纷，其要求被告奉贤区政府为其颁发国有土地使用证，则属于履职之诉，二者均在行政诉讼的受案范围之内。鉴于本案原告将奉贤区政府列为被告，并提出相应诉请，且本案涉及关于国有土地使用权出让的协议，法律关系较为复杂，同时土地使用权出让亦关涉国家及企业较为重大的利益，故由本院作为一审法院，对本案进行审理。本案中，涉案土地系原告的历史违法用地，为补办用地手续，原告与奉贤规土局参照协议出让国有土地的相关规定，经协商签了涉案意向书。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、第十三条之规定，并参照《协议出让国有土地使用权规范（试行）》5.6的规定，奉贤规土局依法具有签订涉案意向书的职权。该意向书签订前，涉案土地已获取了地类核定证明，相关权属调查也已进行完毕，并完成了土地征收程序，涉案土地的界址明确，地类及权属符合出让条件，奉贤区政府也已批准以协议出让方式供地，同时原告的投资项目也获得了备案，在此情况下，原告与奉贤规土局经协商签订的涉案意向书，应当认定为有效成立。虽然督察意见指出本案涉案土地存在前地类为农用地未经转用审批直接批准征收为国有建设用地的问题，属违反法定程序批地，但该意见对此类问题提出的要求系做好整改工作，并未直接否定相关批准文件及意向书等手续的效力。且督察意见作出后，奉贤区又启动了对包括原告在内的相关企业的用地手续补办工作，而奉贤规土局亦向本院陈述，现阶段原告并非不可通过先租后让的方式使用涉案土地，因此，上述事实表明督察意见所指出的问题已不构成否定涉案意向书合法性的理由。在涉案意向书有效成立的前提下，协议签约各方应当根据协议的约定以及《协议出让国有土地使用权规范（试行）》的规定，共同办理后续协议出让手续。但本案自签订涉案意向书后，相关后续程序并未推进。根据已查明事实，前述补办程序停滞更主要的原因在于意向书签订后，本市工业用地出让政策发生了变化，奉贤规土局认为涉案意向书的约定与相关政策的要求并不完全一致，故无法按原约定继续办理补办手续，但该局可根据新的政策规定与原告协商办理涉案土地出让手续，而该土地使用权出让新条件未被原告所接受，这亦是引发本案纠纷的核心所在。对此，本院认为，本市工业用地出让的相关政策虽然提出了新的目标和要求，但总体仍在现有法律法规及规章的框架之下，在政策的具体实施上，仍要以土地出让合同为平台，将相关要素纳入合同管理，故相关政策在个案中的实现仍需要经过出让人与受让人协商一致，而非强制性纳入已签订的协议中，更不能据此否定此前依法成立协议的效力，在政策出台前，双方已就土地出让主要内容达成协议的，该协议对双方仍有拘束力。而信守协议约定，从长远看，对于维护政府公信力这一重要价值，意义重大。故政策更新于本案中尚不能构成履约障碍，且自开始补办用地手续以来，原告也已尽可能按照相关政策要求对其产业项目办理了诸多评审及认定手续，在此情况下，奉贤规土局仍未继续办理后续出让手续，并在涉案意向书约定的出让条件之外，提出新的要求，缺乏依据，本院对此难以支持。对于原告提出的要求奉贤规土局按涉案意向书确定的地块、价格、土地用途、出让期限等内容，履行相关法定义务，完成土地出让手续的诉讼请求，本院认为，涉案意向书的签约主体适格，拟出让的涉案土地界址明确，权属清晰，具备出让条件，双方对土地出让年限、出让价款亦有明确约定，同时，该意向书对涉案土地范围内新建建筑物的规划要求亦作出了相关规定，在此情况下，涉案意向书虽名为“意向书”，但已具备国有土地使用权出让合同所应具备的主要内容和核心构成要件，具有可履行性；在签约双方之间不存在除涉案意向书外有其它有偿使用土地的法律关系的情形下，奉贤规土局及相关政府部门已先后就原告补办用地手续出具过诸多行政文件，原告自补办用地手续至今也已实际多年占有使用涉案土地，因此可以认定签约双方间已达成土地使用权转让的合意，成立了土地使用权转让法律关系，故奉贤规土局拒绝签订国有土地使用权出让格式合同文本，不影响双方按涉案意向书办理后续出让手续，其他未作约定事宜，双方可根据法律规定内容执行。虽然奉贤规土局主张，根据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》的规定，涉案意向书签订后，尚未经过公示程序，后续出让手续不具备办理的条件。但本案特殊之处在于，涉案土地系补办用地手续，即用地在先，补办手续在后，此前涉案土地作为建设用地由原告公开使用已有多年，而自启动补办程序至今，也已历时数年，且期间经过征地公告、项目备案、评审等诸多程序，涉案土地的情况在一定的时空范围内已具有相当的公示性，且未履行公示程序亦非原告的过错，责任在于被告奉贤规土局。鉴于涉案意向书已具备国有土地使用权出让合同的效力，同时为进一步避免各方讼累，本案涉案土地出让手续的补办可直接进入缴纳土地使用权出让金及办理土地使用权转移登记环节。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条、第十五条、第十六条之规定，奉贤规土局办理土地登记手续前，原告负有先行付清约定的全部土地使用权出让金的义务，对此本院一并予以处理。原告先行支付约定的全额土地出让金后，奉贤规土局应按涉案意向书约定的出让内容，与原告办理涉案土地的登记手续。而对于原告要求奉贤区政府向其颁发涉案土地的《国有土地使用证》的诉请，本院认为，《土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》，以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等均未规定区人民政府有颁发该使用证的职权，而《不动产登记暂行条例实施细则》第二十条则规定，不动产登记机构应当根据不动产登记簿，填写并核发不动产权属证书或者不动产登记证明。故原告针对奉贤区政府提出的该项诉请缺乏法律依据，本院对此不予支持。综上，根据法律规定及协议约定，原告与奉贤规土局对涉案土地出让手续的补办彼此负有给付义务，而原告对奉贤区政府的主张则缺乏法律依据。据此，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条、第十五条、第十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，判决如下：一、原告上海奥楠木业有限公司于本判决生效之日起三十日内向被告上海市奉贤区规划和土地管理局支付土地使用权出让金人民币18,253,213元；二、被告上海市奉贤区规划和土地管理局在收到原告上海奥楠木业有限公司支付的全部土地使用权出让金后三十日内，按《国有土地使用权出让意向书》约定的内容，与该公司办理土地使用权登记手续（宗地编号为201200271585433831，地段等级为工业8级，宗地总面积35,206.5平方米，宗地四至：东至Z公司，南至向阳河，西至浦星路，北至鼎金路；用途为工业用地，土地使用权出让年限为50年，自2005年10月31日至2055年10月30日）；三、驳回原告上海奥楠木业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告上海奥楠木业有限公司负担25元，被告上海市奉贤区规划和土地管理局负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。审 判 长  周 峰人民陪审员  高桂庆审 判 员  宁 博二〇一八年六月十四日书 记 员  贾 菁附：相关法律条文1、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。2、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。3、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。4、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。5、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。