中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申4257号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张继瑞,男,1945年12月1日出生,汉族,住四川省成都市高新区。 委托诉讼代理人：张吉新,男,1960年11月1日出生,住山东省济南市历城区华山街道办事处家和苑7号楼1单元401号。 再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：山东省济南市历城区人民政府。住所地：山东省济南市历城区山大北路47号。 法定代表人：刘科，该区人民政府区长。 再审申请人张继瑞因诉山东省济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）行政强制一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终1518号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员孙江、审判员李纬华、审判员李绍华组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 张继瑞不服历城区政府的行政强制拆迁行为，向山东省济南市中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求确认历城区政府强制拆除房屋的行为违法。 一审法院查明：在济南市××街道东××号位置，有张继瑞等人祖传房屋院落一处。根据济南市中级人民法院（2008）济行终字第42号行政判决书（以下简称42号判决书）中查明的事实，该处宅基地原由案外人张吉河的爷爷使用。后经分家，其父辈对祖传房屋进行了分配，其中北屋四间归张吉河的父亲所有，西屋归张继瑞的父亲张宝祯所有，东屋和北屋东边的一间归张吉河的四叔所有。后张吉河对自有房屋进行了翻建。1984年，张继瑞的父亲张宝祯离休后落户于该村。1992年11月15日，张宝祯就该宅院向济南市人民政府提出了土地登记申请，同日，济南市人民政府为张宝祯颁发了历城集建（92）字第0627019号集体土地建设用地使用证。2002年11月，张吉河也就同一处宅基地向济南市历城区人民政府提出了土地登记申请。同年，济南市人民政府为张吉河颁发了历城集用（2002）字第2551号集体土地使用证。2007年4月13日，张继瑞等人向法院提起行政诉讼，经一、二审法院审理，判决撤销了济南市历城区人民政府为张吉河颁发的历城集用（2002）字第2551号集体土地使用证。后张吉河向济南市历城区人民法院提起行政诉讼，请求撤销市政府为张宝祯颁发的历城集建（92）字第0627019号集体土地建设用地使用证。因为该宅基地上房屋所有权存在争议，济南市历城区人民法院作出（2007）历城行初字第55号行政判决，撤销了张宝祯持有的历城集建（92）字第0627019号集体土地建设用地使用证，2008年5月6日，济南市中级人民法院作出42号判决书予以维持。现整个院落已被拆除。张继瑞认为历城区政府在拆除张吉河的房屋时一并对其房屋进行了拆除，侵犯了其合法权益，遂向法院提起诉讼。另查明，华山××区开发建设项目系山东省济南市重点工程。为落实和推进该片区项目开发建设，历城区政府和案外人山东省济南市历城区华山街道办事处（以下简称华山街道办）在该片区分别成立了华山指挥部、华山街道指挥部，即：1.华山指挥部系由历城区政府成立，主要负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释等工作。2.华山街道指挥部，系由华山街道办成立，主要负责拆迁政策的落实（包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作）。 一审法院认为：本案的焦点是：一、张继瑞是否具有原告主体资格；二、被告历城区人民政府是否是原告所诉房屋实施拆除的主体。 一、关于张继瑞的原告主体资格问题。法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。”根据济南市中级人民法院42号判决书中查明的事实，张继瑞与案外人张吉河等人共同拥有祖传房屋院落一处。后经分家，其父辈对祖传房屋进行了分配，其中北屋四间归张吉河的父亲所有，西屋归张继瑞的父亲张宝祯所有。张继瑞作为张宝祯的合法继承人，认为涉案房屋遭强制拆除，具有提起行政诉讼的原告主体资格。 二、历城区人民政府是否是原告房屋实施拆除的主体。鉴于本案系华山拆迁片区众多涉诉案件之一，故在解决上述焦点问题之前，有必要阐述清楚以下问题：历城区政府、案外人华山街道办、两个指挥部（济南市历城区华山××区开发建设指挥部、济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部）在华山××区拆迁实施工作中的各自职能，各自职责，以便准确把握裁判准则。 首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项的规定：“市、县人民政府按照土地年度利用计划拟定农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级报有批准权的人民政府”，以及《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条的规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作”，“拟征收农民集体所有的土地，市县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应包括征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容”等项规定，区级人民政府系土地征收工作的征收主体，并非必然是拆迁的具体实施主体。 其次，华山××区开发建设系济南市重点工程，为落实和推进该片区项目开发建设，历城区政府和案外人华山街道办在该片区分别成立了区、街两级指挥部，即：1.济南市历城区华山××区开发建设指挥部，系由历城区政府成立，主要负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释等工作。2.济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部，系由华山街道办成立，主要负责拆迁政策的落实（包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作）。由此可以看出，区、街两级指挥部成立单位不同，职责不同，各自承担的法律后果不同，即：济南市历城区华山××区开发建设指挥部的实施行为后果，应由成立单位历城区政府承担，济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部的实施行为后果，应由成立单位华山街道办承担，二者不可混淆。 另外，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有具体的诉讼请求和事实根据；……”。现原告主张被告历城区政府拆除其房屋违法，应对其主张提供证据证实。本案中，张继瑞提供的华山××区开发建设指挥部发布的公开信等证据，仅能证实由被告区政府成立的华山××区开发建设指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知行为，属于历城区政府在征收拆迁工作中的正常职能行为，上述证据并不能直接证实系历城区政府对其房屋实施了强制拆除行为。因此，本案中，张继瑞将历城区政府列为被告，并主张被告实施了拆除其房屋的行为，无事实依据，不符合上述法律规定，不予支持。张继瑞可另行向适格的被告主张权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，一审法院于2017年6月27日作出（2017）鲁01行初247号行政裁定：驳回张继瑞的起诉。 张继瑞不服，向山东省高级人民法院上诉，请求撤销一审法院裁定，指令一审法院继续审理本案。二审法院经审查认为：当事人对一审法院认定的程序性事实没有异议，合议庭同意一审法院查明的相关程序性事实。张继瑞在二审期间提供了济历城政字（2013）33号《济南市历城区人民政府关于成立济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部的批复》，但该文件系历城区政府同意华山街道办成立华山街道指挥部的批复，系一审法院裁定已经认定的事实，二审法院不再予以审查认证。二审法院以与一审基本相同的理由，于2018年1月8日作出(2017)鲁行终1518号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。 张继瑞不服，向本院申请再审，请求撤销二审裁定，指令一审法院审理本案。主要事实和理由为：历城区政府是法定的土地及房屋征收实施主体。华山××区开发建设项目一直由历城区政府负责实施，无论是华山指挥部、华山街道指挥部、华山街道办、还是村委会具体实施拆除房屋的行为，均应视为历城区政府委托其实施，应由历城区政府承担拆除涉案房屋的法律责任。二审法院未对其二审时提交的证据组织质证违反法定程序。 本院认为：本案的争议焦点是再审申请人张继瑞认为再审被申请人历城区政府系强制拆除涉案房屋的责任主体，并以其为被告提起诉讼，是否符合法定起诉条件。 本案被诉行政行为是实施强制拆除房屋的事实行为。在没有行政机关及其工作人员认领该行政行为的情况下，只要被诉行政机关在法律上或者事实上作出该行为具有较大可能性，在立案环节即可先予认可被告适格，立案后由审判部门继续审查。本案中，被诉强拆行为发生之前，历城区政府已就相关土地征收项目的启动和实施做了前期工作，且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《山东省土地征收管理办法》等相关规定，历城区政府的确对本行政区域内的土地征收工作负有职责，其作出被诉强拆行为的可能性较大，故此，对于再审申请人以历城区政府为被告就被诉强制拆除行为提起的诉讼，人民法院立案部门先予受理并交由审判部门审理并无不当。 按照《山东省土地征收管理办法》第五条规定，历城区政府对案涉土地征收工作负有全面责任，其中的具体工作究竟是由自己实施，还是交由下级乡镇政府或者街道办事处实施，可根据实际情况进一步明确。本案中，历城区政府提交的2017年4月1日华山街道指挥部出具的情况说明等文件，可以证实区、街道两级指挥部的设立情况以及两级指挥部的职责分工情况。按照该文件确定的工作分工，拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作均由华山街道指挥部负责具体实施。由此可知，历城区政府在其权限范围内，已将案涉土地征收项目的强拆工作交由华山街道办负责实施。而华山街道办作为历城区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。在此情况下，由于张继瑞提供的华山指挥部发布的公开信等证据，仅能证实由历城区政府成立的华山指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知行为，不能证明其实施了被诉强制拆除行为，因此，推定华山街道办为被诉强拆行为的实施主体，进而认定被告适格，于法有据。在另案涉及同一征收项目房屋强拆的行政诉讼中，（2017）鲁行终1768号行政判决书已经确认，华山街道指挥部实施了拆除杨万明位于济南市××街道办事处××家园村房屋的行为。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定，上述生效裁判文书确认的事实，可以作为定案依据，故此，推定华山街道办为被诉强拆行为的实施主体，进而认定被告适格，在事实层面上亦可得到相应的印证。 综上，本案的适格被告应当是华山街道办，而不应为历城区政府，张继瑞以历城区政府为被告提起本案行政诉讼属于被告不适格。一审法院经审查发现上述情形，本应按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款之规定（《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定仍予保留），告知原告变更被告。如果经释明原告拒绝变更的，可以裁定驳回起诉；如果原告经释明同意变更被告的，则可将本案移送有管辖权的基层人民法院。然而，一审法院迳以原告不能证明被诉行为系历城区政府所为为由予以驳回，理由显有不当。二审法院裁定维持一审裁定，亦为不当，本院予以纠正。鉴于原审法院未告知变更被告并不妨碍再审申请人就适格被告向有管辖权的基层人民法院提起诉讼，且虑及张继瑞主观上一直试图通过行政诉讼渠道寻求救济，本裁定作出之前的时间可不计算在起诉期限之内，在其诉权未因原审裁定而丧失的情况下，本案无提起审判监督程序纠正之必要。此外，再审申请人在二审时提交的济历城政字（2013）33号《济南市历城区人民政府关于成立济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部的批复》欲证实的事实属于一审法院已经认定的事实，二审法院未针对该证据组织质证并不违反法定程序。再审申请人就此提出的再审理由不能成立，本院不予支持。 综上，张继瑞的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人张继瑞的再审申请。 审判长 孙 江 审判员 李纬华 审判员 李绍华 二〇一八年六月二十九日 书记员 李林涛