福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)闽行终396号 上诉人(原审原告)泉州市五洋运动休闲有限公司，住所地福建省泉州市丰泽区田安南路丰泽城I区商住楼1幢504室。 法定代表人江丽明，董事长。 委托代理人吴铭东，北京盈科（泉州）律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)泉州市丰泽区人民政府，住所地福建省泉州市丰泽区津淮街中段丰泽区政府公务大楼。 法定代表人杨国昕，区长。 委托代理人许锦华，男，泉州市丰泽区安全生产监督管理局工作人员。 委托代理人董志武，上海锦天城（厦门）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泉州市人民政府，住所地福建省泉州市丰泽区府东路市行政中心。 法定代表人康涛，市长。 委托代理人吕少蓉、黎三保，男，泉州市人民政府工作人员。 上诉人泉州市五洋运动休闲有限公司（以下简称五洋公司）因诉泉州市丰泽区人民政府（以下简称丰泽区政府）行政批准及泉州市人民政府（以下简称泉州市政府）行政复议一案,不服厦门市中级人民法院(2018)闽02行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明：泉州市东湖公园游泳馆位于丰泽区东湖公园内，馆内成人游泳池长度49.90米、宽度19.93米，泳池深度1.2米-1.8米，系室内人工游泳场所。原告五洋公司于2007年成立，经营范围为运动场馆管理服务。2009年12月，原告与原泉州市东湖公园管理处签订《承包经营合同书》，由原告承包经营东湖公园游泳馆及其配套项目，承包经营期限自2010年1月1日起至2014年12月31日止。2010年6月，双方签订《补充协议》，约定原告的承包期延长三年至2017年12月31日。2014年7月30日，原告获得东湖公园游泳馆游泳项目的《高危险性体育项目经营许可证》，许可证有效期为2014年7月30日至2018年7月30日。东湖公园游泳馆对外营业时间为每年5月1日至10月7日；每年10月8日至次年4月30日期间仅对部分冬泳爱好者开放，开放时间一般为当日15时至19时，安排救生员彭宝平一人负责游泳现场管理。2017年1月6日下午，王志强、黄加足、杨建平、杨亚萍等4人到东湖公园游泳馆游泳，游泳现场没有救生员及现场管理员在岗，游泳馆救生员及现场管理员彭宝平在游泳馆入口处看门值守。16时许，王志强被发现沉入水底，其他游泳者喊来彭宝平进行现场施救，后经120急救车送往医院抢救无效于当日死亡。经泉州市公安局丰泽公安分局（以下简称丰泽公安分局）出具尸体检验意见认定为溺水死亡。 2017年1月10日，泉州市丰泽区安监局（以下简称丰泽区安监局）根据丰泽区政府的授权组织成立丰泽区东湖公园游泳馆“1.6”溺亡事故调查组，调查组成员包括丰泽区安监局、丰泽区文体旅游新闻出版局、丰泽公安分局、丰泽区总工会、东湖街道党工委工作人员，并邀请丰泽区检察院的工作人员参加。事故调查组经现场检查勘验、询问相关人员及查阅有关材料，于2017年3月2日召开事故调查组会议，邀请丰泽区检察院工作人员参会，讨论事故调查报告，形成修改意见，一致同意事故调查报告上报丰泽区政府批复，并在事故调查组名单上签名。2017年3月3日，丰泽区安监局向丰泽区政府呈报事故调查报告，内容包括事故概况、事故发生经过、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故发生原因和事故性质、事故责任及处理意见、防范措施建议等六方面内容。事故调查报告认定原告五洋公司承包经营东湖公园游泳馆，每年对外经营时间为5月1日至10月7日，10月8日至次年4月30日期间仅对部分冬泳爱好者开放，并对该时段进馆的冬泳爱好者每人收取1200元，现场仅安排救生员彭宝平负责游泳现场管理。本起事故属一般安全责任事故。原告没有认真落实安全生产主体责任，未按规定配齐游泳救生员上岗；游泳馆管理人员岗位职责不明确、管理不规范，既安排彭宝平为游泳救生员，又安排其负责清理卫生及游泳池入口处管理，对游泳现场安全管理缺失，致使对王志强发生溺水危险未能及时发现并处置，对事故负有重要责任，建议由区安监局依照相关规定予以行政处罚。2017年3月7日，丰泽区政府作出泉丰政综〔2017〕31号《关于丰泽区东湖公园游泳馆“1.6”溺亡事故调查报告的批复》（下称31号批复），原则同意事故调查组对本起事故的原因分析和责任认定，要求丰泽区安监局督促相关单位落实事故防范措施和处理意见，并将情况及时上报。 2017年3月15日，丰泽区安监局向原告送达31号批复及附件事故调查报告。原告不服，于2017年6月1日向泉州市政府提出复议申请，请求撤销31号批复。泉州市政府于2017年6月16日受理后，向丰泽区政府发送行政复议答复通知书及行政复议申请书副本，要求丰泽区政府提交当初作出具体行政行为的证据、依据及其他有关材料。丰泽区政府于指定期限内向泉州市政府提交行政复议答复书及有关证据材料。因案情复杂，泉州市政府于2017年8月14日作出行政复议延期审理通知书，决定延期30日作出行政复议决定。2017年9月11日，泉州市政府作出泉政行复〔2017〕27号行政复议决定书（以下简称27号复议决定），并分别送达给原告及丰泽区政府。2017年9月20日，原告收到复议决定后，于2017年9月27日向法院提起行政诉讼。 原审认为：根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”被告丰泽区政府具有作出31号批复的法定职权，丰泽区政府2017年3月3日收到事故调查组出具的调查报告后，于2017年3月7日作出31号批复，符合前述规定。原告对泉州市政府行政复议程序未持异议，经查其程序亦无不当，予以确认。 关于案涉事故是否是在原告生产经营活动中发生的生产安全事故的问题。根据本案查明事实，事发东湖公园游泳馆系由原告承包经营，每年10月8日至次年4月30日期间每日15时至19时向部分冬泳者开放，原告安排救生员彭宝平一人负责游泳现场管理。根据《体育场所开放条件与技术要求第1部分：游泳场所》（GB19079.1-2013）及《福建省公共游泳场所管理办法》的相关规定，原告作为游泳这一高危险性体育项目经营者一旦向游泳者开放游泳场所，就应当具备相应安全保障条件，负有安全生产责任。至于原告是否仅向特定人群开放游泳场所、是否向冬泳者收取费用，并不影响对原告从事经营活动的认定。2017年1月6日下午，王志强等4名冬泳者进入东湖公园游泳馆内游泳。王志强在游泳时被发现沉入水底，经抢救无效死亡。救生员彭宝平事发时未在游泳现场。从现场勘验、对相关人员询问笔录及原告提交协议书看，原告未按规定配齐救生员上岗，游泳馆管理人员岗位职责不明、管理不规范，对游泳现场安全管理缺失，致使王志强游泳过程中发生溺水危险行为未能及时发现并处置，对事故发生负有责任。根据《中华人民共和国安全生产法》第二条及《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条的规定，事故调查报告认定原告作为生产经营主体，在该起事故中负有责任，将本起事故定性为生产安全事故并无不当。事故调查报告中关于原告对该时段进馆的冬泳爱好者每人收取1200元费用认定证据不足，本院予以指正。但如前所述，是否收费不影响对本起事故性质的认定。原告主张案涉事故不属于其生产经营活动中发生的生产安全事故的意见，不能成立，不予支持。 关于王志强死因认定的问题。在案证据表明，丰泽公安分局刑事侦查大队出具《关于王志强死亡的尸体检验情况》载明的尸检意见：该死者符合溺死表现；丰泽公安分局审批尸体处理报告同意尸检意见。结合医院出具的居民死亡医学证明（推断）书、现场人员的询问笔录等证据，事故调查组认定王志强系溺水死亡，并无不当。原告以王志强抢救过程中没有吐水为由质疑王志强并非溺亡，依据不足，不予采纳。 关于事故调查组组成成员是否合法、是否实际参与事故调查活动的问题。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条规定：“事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。”案涉事故发生后，丰泽区安监局根据丰泽区政府授权组织成立了由安监、文体、公安、工会、街道等相关单位人员参加的事故调查组，并邀请检察机关派人参加。从丰泽区政府提交的事故调查证据材料及调查组成员工作证、执法证件看，上述部门中参与事故调查人员具有事故调查所需要的知识和专长，并且实际参与了事故调查工作。根据本次事故情况，未聘请有关专家参与事故调查并不违法。从前述规定看，监察机关是法规规定的事故调查组的组成单位之一，本次事故调查组成员中没有监察机关工作人员，丰泽区政府在作出批复时未予审查，存在不足。但该不足不影响31号批复关于原告事故责任认定的主要事实和法律适用的正确性。 关于事故调查组成员签名问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定：“事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签字。”第三十条一条规定：“事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保存。”根据上述规定，经负责事故调查的人民政府批准并存档的事故调查报告上，应有事故调查组成员的签名。从会议签到表、会议记录、事故调查组成员名单（签名）及呈报调查报告的请示等材料看，事故调查组于2017年3月2日开会讨论事故调查报告，形成修改意见后，一致同意上报丰泽区政府作出批复，并在事故调查组名单上签名。调查组成员签名不是在2017年3月3日正式上报的事故调查报告上签署，这种作法虽不规范，不影响事故调查报告的正确性、真实性及31号批复效力。 关于丰泽区政府在批复中未告知救济途径、期限的问题。虽然丰泽区安监局在向原告送达该31号批复时，未告知原告救济途径。但原告2017年3月15日收到31号批复后，于2017年6月1日向泉州市政府申请行政复议，泉州市政府予以受理并经审查作出27号复议决定，告知原告不服该复议决定可在15日内向法院起诉。原告亦向本院提起本案诉讼，救济权利得以保障、实现。丰泽区政府在31号批复中未告知原告救济途径、期限并无违法之处。 综上，原告关于被告丰泽区政府作出31号批复违法应予撤销的诉讼请求不能成立，不予支持。被告泉州市政府复议维持该批复，程序合法，结果正确。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告五洋公司的诉讼请求。 五洋公司不服，向本院提起上诉称:1.一审判决认定被诉批复认定的主要事实即是否向冬泳人员收费的事实存在认定错误；认为没有监察机关工作人员参与不影响事故责任认定系歪曲法律规定内容，存在明显错误；认为调查组成员签名不是在报告上签署的做法不影响报告的正确性、真实性及效力，显然错误；故一审判决认定事实错误，程序严重违法，判决内容自相矛盾，违反行政诉讼合法性审查原则。2.从一审判决认定事实看，在认定事实、执法主体组成、执法程序等方面存在明显、严重违法的情况下，一审判决多以“不足”、“指正”替代，但却不确认违法，没有法律依据。3.事故发生以后，上诉人已经尽了最大努力解决事情，未造成任何不良社会影响，不足以构成社会危害巨大的“安全生产责任事故”。请求撤销一审判决，撤销泉州市政府行政复议决定，撤销丰泽区政府31号批复，一、二审诉讼费由两被上诉人负担。 被上诉人丰泽区政府答辩称：1.五洋公司是东湖游泳馆的经营主体，作为高危体育项目的经营者，其场所一旦开放就应具备法定开放条件和技术要求，履行安全管理责任，至于开放时间、开放对象、收费标准和方式、是否营利，只是企业的经营方式，不影响五洋公司作为经营主体从事经营管理活动的属性。本案有充分证据证明案涉安全生产事故是在五洋公司的经营时间和场所内发生的。2.事故调查组依法成立，依法调查，在2017年3月2日开会讨论取得一致意见后，即形成正式调查报告，并由调查组成员签名确认。上诉人混淆了事故调查报告和向区政府的请示之间从差别。3.调查组对案涉安全事故的调查认定程序合法、证据确凿，定性准确，责任划分依法依规，实事求是，丰泽区政府作出的31号批复符合法律规定，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人泉州市政府答辩称：丰泽区政府作出的31号批复证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；泉州市政府复议程序合法；原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 一审期间，各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证并随案移送本院。经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为：围绕各方在二审中的争议焦点，具体分析如下。一、案涉事故是否属于生产经营活动中发生的生产安全事故。根据《体育场所开放条件与技术要求第1部分：游泳场所》（GB19079.1-2013）及《福建省公共游泳场所管理办法》的相关规定，上诉人五洋公司作为游泳这一高危险性体育项目的经营者，其场所一旦向游泳人员开放，就应认定其处于经营状态，就应当具备相应的安全保障条件，负有相关安全保障责任。开放对象、开放时段、收取费用与否不是认定游泳场所是否处于营运状态的考量因素，亦不因此减少或免除相关主体的法律责任。上诉人主张其仅是向特定的冬泳爱好者开放，且未收取费用，故案涉事故不属于生产经营活动中发生的生产安全事故的理由，不能成立，不予采纳。二、事故调查组组成成员是否合法。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条规定：“……根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。”丰泽区成立的事故调查组没有监察机关工作人员参加，与规定不符。但鉴于监察机关在事故调查组中的具体职能分工，原审认为不影响对上诉人事故责任的认定以及法律适用的正确性，并无不当。三、事故调查组成员签名是否合法。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”第三十条第二款规定：“事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签字。”第三十一条规定：“事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保存。”根据上述规定，法律并没有硬性规定事故调查组成员应当在报送负责事故调查的人民政府的事故调查报告上签字。事实上，在修改意见确定后，事故调查报告的内容实际上已经形成，事故调查组成员此时在名单上签字并不违反法律规定。 泉州市政府在收到上诉人的行政复议申请后，依法履行了相关法定程序，作出的驳回行政复议申请决定合法有据。综上，上诉人请求撤销被诉31号批复以及27号复议决定的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人泉州市五洋运动休闲有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  朱志闽 审 判 员  王江凌 代理审判员  赖峨州 二〇一八年六月二十五日 书 记 员  雷 昕 附本案所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……