浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终530号 上诉人（原审原告）朱建坤，男，1975年5月26日出生，汉族，住杭州市江干区。 委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府，住所地杭州市庆春东路1号。 法定代表人楼建忠，区长。 委托代理人王琦朴，江干区政府法制办工作人员。 朱建坤不服杭州市江干区人民政府（简称江干区政府）作出的《政府信息公开告知书》一案，杭州市中级人民法院2018年2月26日作出（2017）浙01行初386号行政判决。朱建坤不服，向本院提出上诉。本院于2018年3月27日立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年5月28日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人王大伟，被上诉人江干区政府的委托代理人王琦朴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，2017年6月14日，原告朱建坤向艮北指挥部（系被告江干区政府举办的事业单位法人）寄送了28份《信息公开申请书》（落款时间2017年6月4日），申请公开杭州市江干区彭埠街道建华社区（村）集体企业西子印染有限公司等28家公司的房屋拆迁补偿协议书的信息，所需信息的用途为“知情”。2017年6月26日，艮北指挥部作出答复原告，认为原告“所申请的公开的信息不符合该条例（指《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条），不属于政府信息；同时《杭州市政府信息公开规定》明确规定，申请的内容应与你方自身生产、生活、科研等特殊需要相关。据此，你方向我方申请公开也不符合该规定。”2017年7月14日，原告向被告江干区政府寄送《督促信息公开》函（落款时间2017年7月8日）及前述《信息公开申请书》复制件，要求江干区政府督促艮北指挥部公开其所申请公开的信息。江干区政府于次日收件，并于2017年8月1日作出江政公开（2017）第76号补正通知《信息公开补正申请通知书》，按照国办发〔2008〕36号文件第十四条的原则要求，要求原告结合本次申请，提供与所申请信息相关利益关系的纸质证明后再次提出书面申请。2017年8月8日，原告向江干区政府提交《政府信息公开申请补正书》，认为28家企业是建华社区集体企业，而且成立多年，是建华社区社员人人皆知的事实，并提供建华社区企业通讯录一份，用以说明其存在利害关系。江干区政府收件后于2017年8月10日再次受理了朱建坤提出的政府信息公开申请，并于同年8月25日作出案涉《政府信息公开告知书》。原告不服，诉来本院。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”艮北指挥部由被告江干区政府举办，其在履行职责过程中制作或者获取的政府信息的公开，依法应由江干区政府负责。关于征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议是否属于主动公开的政府信息的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：（一）城乡建设和管理的重大事项；（二）社会公益事业建设情况；（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。”结合有关国有土地上房屋征收补偿协议公开的相关规定，征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议不属于行政机关应当主动公开的政府信息，但应当在被征收（拆迁）范围内向被征收（拆迁）人公布。可见，在拆迁协议可以作为政府信息公开的前提下，还需要考虑其在公开范围、公开对象、公开方式等方面的特殊要求。换言之，原告可以申请公开相关拆迁协议，但应当根据申请公开政府信息的相关要求提供其与所需信息存在“生产、生活、科研等特殊需要”的证明材料，由信息公开工作机构判断其是否属于“被征收（拆迁）范围内的被征收（拆迁）人”，然后再以适当的方式予以公开。被告在收到原告的政府信息公开申请后，要求原告予以补正，提供证明其与所需信息存在“相关利益关系”的证明材料，具有相关法律依据。原告在行政程序中提供了建华社区通讯录作为补正材料，但该通讯录并不能证明原告属于被征收范围内的被征收人。原告在诉讼过程中主张被告应当主动公开案涉政府信息的主张亦不能成立，理由一如前述。在原告不能证明其与所需信息存在生产、生活、科研等特殊需要的情况下，被告于法定期限内决定不予提供相关政府信息，行政处理并无不当。原告的起诉理由不能成立，对其诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告朱建坤的诉讼请求。 上诉人朱建坤上诉称，1.根据《政府信息公开条例》第十一条第（二）项规定，区县人民政府对征地拆迁补偿费用等信息，属于政府应当主动公开的信息。被拆迁房屋是本社区集体企业，上诉人作为本社区社员，在法律上与本案政府信息存在利害关系，本案一审法院将上诉人排除与村集体组织之外没有法律依据和事实依据。2.指挥部是被上诉人设立的，并且直接与被拆迁户签订《房屋拆迁补偿协议书》，根据《行政许可法》的规定，行政许可依照法定权限、范围行使行政活动。设立的机关授权指挥部与被拆迁户签订《房屋拆迁补偿协议书》，那么指挥部应当依法公开本案信息。一审法院没有审查行政许可权限，片面认为指挥部是事业单位不具有承担法律责任能力错误，事实上指挥部与本社区所有被拆迁户都签订《房屋拆迁补偿协议书》，如果按照一审法院认定，指挥部无权与被拆迁户签订《房屋拆迁补偿协议书》。3、指挥部不公开信息，作为设立机关在收到申请人的请求信后，被上诉人应当依法履行职责。根据《政府信息公开条例》第21条规定，政府信息应以公开为原则，不公开为例外，在上诉人提供了其身份信息，及建华社区村集体企业通讯录的情况下，应由被上诉人提供证据来证明认定上诉人申请信息公开与生产生活科研需要无关联，告知书并没有对不予提供说明理由。综上，请求二审法院撤销一审判决；撤销江政公开(2017)第93号《政府信息公开告知书》；判决被上诉人公开建华社区(村)28家集体企业《房屋拆迁补偿协议书》；本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人江干区政府答辩称，1.上诉人申请督促信息公开的信息公开主体是答辩人。2017年7月15日，答辩人收到上诉人督促信息公开的申请及附件，上诉人请求答辩人责令杭州市江干区艮山东路北区块开发建设指挥部公开建华社区(村)集体企业西子印染有限公司等28家企业《房屋拆迁补偿协议书》。答辩人认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。杭州市江干区艮山东路北区块开发建设指挥部系答辩人举办的事业单位，并非是信息公开的责任主体，故该信息公开的主体应当是答辩人。2.答辩人作出信息公开告知书的程序合法。上诉人于2017年7月15日向答辩人申请信息公开，因上诉人未提供申请公开的政府信息与本人生产、生活、科研等特殊生活需要有关的证明材料，2017年8月1日，答辩人作出江政公开(2017)第76号补正通知，上诉人于2017年8月10日向答辩人补正，答辩人于2017年8月25日作出江政公开(2017)93号《江干区人民政府信息公开告知书》，并于同日邮寄给上诉人。程序合法。3.上诉人申请公开的信息不属于主动公开的政府信息。上诉人虽补充提供彭埠镇建华社区通讯录复印件一份，但通讯录系彭埠镇建华社区内部制作，并不能当然证明西子印染有限公司等28家企业系建华社区集体企业，上诉人也未能就其申请公开的西子印染有限公司等28家企业《房屋拆迁补偿协议书》与其本人生产、生活、科研等特殊需要有直接利害关系提供有效证明。因此答辩人认为上诉人申请公开的信息与其本人生产、生活、科研等特殊需要没有直接利害关系，据此作出江政公开(2017)93号告知，并无不当。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院认为，本案焦点是案涉28家企业《房屋拆迁补偿协议书》是否属于主动公开的政府信息，上诉人申请公开上述政府信息是否符合条件。1.关于案涉28家企业《房屋拆迁补偿协议书》是否属于主动公开的政府信息。对集体土地征收拆迁相关信息公开问题，除《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”作出明确规定外，现行《中华人民共和国土地管理法》及实施条例等都仅作了一些原则规定，对于本案涉及的《房屋拆迁补偿协议书》信息公开也无相关具体规定。对此，本案可比照结合有关国有土地上房屋征收补偿协议公开的相关规定进行理解适用。国家住建部《关于推进国有土地上房屋征收与补偿信息公开工作的实施意见》（建房[2012]84号）第三条明确规定，“市、县级人民政府及房屋征收部门应当明确信息公开内容，公布下列房屋征收与补偿信息:(一)房屋征收补偿法规政策;(二)房屋征收决定;(三)房屋征收补偿方案:(四)房屋征收补助、奖励政策和标准;(五)征收范围内房屋的调查结果;(六)被征收房屋分户的初步评估结果;(七)被征收房屋分户补偿情况。上述第(一)项事项应当向社会公布。第(二)至(四)项事项应当在征收范围内公布。第(五)至(七)项事项应当在征收范围内向被征收人公布。”故根据上述规定精神，本案案涉《房屋拆迁补偿协议书》信息符合上述“第(五)至(七)项事项应当在征收范围内向被征收人公布”的情形，并不属于行政机关应当主动公开的政府信息。2.关于上诉人申请公开案涉《房屋拆迁补偿协议书》政府信息是否符合条件。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；……”《国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）（十四）规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。本案中，根据庭审及在案材料查明，上诉人申请公开涉案信息主要目的系“知情和监督”，其主张系村民参与村民自治的权利，其相关诉求应通过申请村务公开等途径解决，与本人生产、生活、科研等特殊需要尚缺乏直接关联性。同时，根据上诉人提供的企业通信录等相关资料，也难以认定所涉企业与其存在关联性。综上，被上诉人认定上诉人申请公开的信息与其本人生产、生活、科研等特殊需要没有直接利害关系，作出江政公开(2017)93号《政府信息公开告知书》，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由因无事实和法律依据不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱建坤负担。 本判决为终审判决。 审判长  吕柏超 审判员  车勇进 审判员  徐亮亮 二〇一八年六月七日 书记员  吴 琳