广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂02行初78号 原告柳州市柳江区进德镇进德村民委员会下街屯一二队村民小组（以下简称一二队村民小组），住所地柳州市柳江区进德镇进德村下街屯。 诉讼代表人陈永强，组长。 原告柳州市柳江区进德镇进德村民委员会下街屯三四队村民小组（以下简称三四队村民小组），住所地柳州市柳江区进德镇进德村下街屯。 诉讼代表人罗文强，组长。 原告柳州市柳江区进德镇进德村民委员会下街屯五六队村民小组（以下简称五六队村民小组），住所地柳州市柳江区进德镇进德村下街屯。 诉讼代表人陈定恒，组长。 原告柳州市柳江区进德镇进德村民委员会三友屯村民小组（以下简称三友屯村民小组），住所地柳州市柳江区进德镇进德村三友屯。 诉讼代表人夏义荣，组长。 四原告共同委托代理人薛年良，广西圣泰律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府），住所地柳州市柳江区拉堡镇柳北路45号。 法定代表人玉秋静，区长。 委托代理人韦秀邦，柳州市柳江区国土资源局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人覃建良，柳州市柳江区国土资源局工作人员。代理权限为诉讼代理。 第三人柳江县畜牧水产技术开发有限公司（以下简称畜牧水产公司），住所地柳州市柳江区拉堡镇塘福路1号。 法定代表人覃庆奖，董事长。 原告一二队村民小组、三四队村民小组、五六队村民小组、三友屯村民小组不服柳江区政府颁发给第三人畜牧水产公司的江国用（1997）字第10600XXXX号《国有土地使用证》（以下简称XXXX号国有土地使用证），于2017年2月22日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月16日受理后，于2017年5月11日向被告柳江区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月30日公开开庭审理了本案。原告一二队村民小组诉讼代表人陈永强，原告三四队村民小组诉讼代表人罗文强，原告五六队村民小组诉讼代表人陈定恒及四原告共同委托代理人薛年良，被告柳江区政府的委托代理人韦秀邦、覃建良到庭参加诉讼。第三人畜牧水产公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 柳江区政府于1997年4月3日向第三人畜牧水产公司核发XXXX号国有土地使用权证，登记土地使用者为第三人畜牧水产公司，土地座落柳江县进德镇拉进路西边，土地用途为水产养殖、灌溉，土地使用权类型为划拨，使用权面积为201599㎡,登记四至范围东：拉进公路、旱地、柳江县种鸡场肉鸭养殖场，南：柳江县种鸡场、种猪场、本公司（岜公塘），西：旱地、水塘，北：旱地、水沟水塘。 原告一二队村民小组、三四队村民小组、五六队村民小组、三友屯村民小组诉称,2016年11月17日、18日，原告从柳州市柳江区进德镇人民政府（以下简称进德镇政府）、柳州市柳江区国土勘察测绘所、柳州市柳江区国土资源局调查得知岜公塘（地名）宗地的使用权人为柳州市柳江区鸿源资产经营有限责任公司（以下简称鸿源公司），其土地使用权证由XXXX号国有土地使用证变更登记而来，鸿源公司取得岜公塘（地名）宗地使用权的行为与原告有利害关系，被告核发XXXX号国有土地使用证的行为违法，应予撤销XXXX号国有土地使用证，重新确认为原告所有。一、岜公塘（地名）宗地所有权历来属原告所有。1、岜公塘（地名）始建于清末民初年间，初建时除排洪口，灌溉涵洞用片石砌成外，其余都是泥土为主筑成，以麻疯塘、死老塘、上塘、下塘和塘尾组成，灌溉下街近两千亩农田和旱地。解放后，无论是土地改革、合作社、还是四固定时期，岜公塘（地名）都属于原告所有，由原告管理和使用。1958年，下街屯8个生产队即现在的四个原告共同出钱出力在原土坝基础上用片石、三合土、砂浆砌成蓄水坝，国家从未投入任何资金，经过几年的辛劳，终于建成初具规模的小型灌溉水塘即岜公塘（地名）。2、为改善群众生活，经社员大会通过，1969年在右鼓大王下游约200米处设置了拦鱼栅栏，1972年在冬季塘干涸时，在死××处（××路××、××号地段）筑起拦水土坝。3、1988年11月21日，原柳江县乡（镇）土地权属领导小组召集进德村下街屯、沙子村田心屯等相邻生产队对行政境界与土地权属界线进行核实，在岜公塘（地名）岸线进行踩界时，原告认为岜公塘（地名）岸线应以蓄水口高度作为划定塘岸线具体位置为基准，但田心屯不同意，故双方就岜公塘（地名）岸线的具体位置无法达成一致意见，造成双方的土地权属争议存续至今。二、第三人畜牧水产公司取得XXXX号国有土地使用证的程序错误，无事实和法律依据，应确认违法。1、《关于收回岜公塘的协定书》（以下简称协定书）是无效的，应予撤销。（1）该协定书是铅字打印的，仅有县农业局和进德公社革委、进德大队革委（原下街一、二、三、四队）、沙子大队革委（原沙子一队、二队、三队、田心队）部分人名，并没有这些人的签名，且这些人也不是队长，也没有得到生产队的授权。进德大队下街屯8个生产队都是岜公塘宗（地名）地的所有权人，但四个生产队均无人到场，也没有授权代表参加。（2）确定土地权属界线，须由相邻各方代表对四至界线签字确认，但该协定书相邻各方生产队长或者授权代表没有到场参加。（3）岜公塘（地名）宗地所有相邻各方没有得到相应补偿，也没有与任何公司、机关单位办理征地手续。（4）进德公社无权认定和决定土地权属，也无权签订协定书，该协定书无效。2、第三人畜牧水产公司于1997年4月3日成立，其办理XXXX号国有土地使用证之前没有公示，没有办理征地手续，没有向原告给付任何费用。被告的行为违反了《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《国家建设征用土地条例》、《中华人民共和国土地管理法》等规定，是无效的。三、岜公塘（地名）宗地从1988年底权属界线核实、调绘以来就存在权属争议，原告从未间断主张权利。1、1988年11月21日的《行政境界与土地权属界线核实、调绘协议书》确认进德上街2队与进德村下街屯对牛碾塘、岜公塘（地名）有争议。参加人员有进德公社土管员刘炳权、调绘员陈国华，进德上街刘明翠队长、刘文英队长，沙子4队刘正文队长，沙子3队刘运江队长，沙子田心屯刘新贵、刘运权、周荣递、林方能代表，进德村公所民兵营长夏水生，三友屯夏洪生、罗建水群众代表，进德村下街屯陈志强村主任，陈洪武、陈洪阳、刘玉英群众代表，何玉英队长等人员参加。2、原告多次向被告柳江区政府和进德镇政府提交报告，主张岜公塘（地名）宗地权属为原告所有，但从未得到答复。（1）2009年9月15日，原告村民代表陈定恒、陈永强、韦少勤等向原柳江县征地拆迁办公室提交《报告》，签收人为柯文华。（2）2010年10月19日，在县委书记大接访活动中，原告向原柳江县领导范宁提交《关于岜公塘权属和蓄水问题的报告》。（3）2015年6月4日和5日，原告村民代表对兴柳公路B地段地类面积张榜公告提出异议。（4）2015年10月22日，原告村委代表罗维森、陈国华和村民代表陈海宽、陈定恒等8人参加在进德村委征地调研座谈会，原柳江县委办廖请甫、重大办林宇华、督评办韦宗烈等3人参加。（5）2016年10月24日，原告向被告提交关于岜公塘（地名）权属《土地确权申请书》，接收人为梁秀金、唐国惠。综上，特提起诉讼，请求法院判决确认被告柳江区政府核发XXXX号国有土地使用证的行为违法，撤销XXXX号国有土地使用证。 原告向本院提交证据如下： 证据1、进德村民委员会出具村民小组长证明，村民小组会议决议，证明陈永强等4人是村民小组长 证据2、柳江县国土勘察测绘所公示、进德镇政府公告，证明岜公塘（地名）宗地（地类面积）第一榜公示时间，其中确认了岜公塘（地名）权属存在争议，经公告后原告才知道岜公塘（地名）已经过登记，并且知道其中一本登记的土地内容。 证据3、1997年3月31日土地登记申请书审批表，证明1975年11月13日的协定书不能作为取得岜公塘（地名）土地使用权的依据； 证据4、1975年11月13日的协定书，证明该协议无效，公社革委无权确定，也无权认定土地权属，到场人没有签字、单位也没有盖章； 证据5、XXXX号国有土地使用证，证明第三人取得XXXX号国有土地使用证的行为不合法； 证据6、《营业执照》，证明1997年2月19成立第三人畜牧水产公司； 证据7、1999年年检换证表，证明变更程序、内容不合法； 证据8、行政境界与土地权属界线核实、调绘协议书，证明岜公塘（地名）、牛碾塘（地名）、白石塘（地名）塘岸界线存在争议，土地所有权属于原告村民集体所有； 证据9、关于扶助进德镇下街屯发展集体经济及整修水利设施协议书，证明进德镇政府及城投公司承认岜公塘（地名）权属存在争议，支持原告通过法律途径解决； 证据10、原柳江县畜牧水产局原局长张伯侯出具的证明，证明岜公塘（地名）没有办任何征用手续，没有给过钱； 证据11、原柳江县畜牧水产局干部覃瑞杰关于回顾在进德岜公塘（地名）下塘建设县鱼种场的实际情况的书面证言，证明岜公塘（地名）宗地征用没有办好手续； 证据12、2008年7月12日下街屯村民代表的报告，证明2009年9月15日柳江县征地拆迁办柯文华签收XXX、XXX、XXX地块权属争议的反映材料； 证据13、2009年10月的报告，证明进德镇征地办韦振勇签收原告关于拉进路征地涉及的岜公塘（地名）权属问题争议材料报告； 证据14、柳江县“县委书记大接访”活动记录，证明2010年1月19日，县领导范宁配合接访人周有谊在信访办接访，原告反映关于岜公塘（地名）权属问题； 证据15、2015年6月4日会议签到册，证明韦凤祖、陈昌世主持兴柳路B段地类面积第一榜（权属争议）座谈会，有12人参会； 证据16、2015年6月5日会议签到册，证明韦凤祖主持兴柳路B段（权属争议）座谈会，有13人参会，其中政府3人，申请人10人； 证据17、2015年6月4日-5日座谈会照片，证明岜公塘（地名）土地权属座谈会情况； 证据18、2015年10月22日下街参加征地调研座谈会签到册，证明县委办1人，重大办1人，督评办3人、村代表8人、村委2人在进德村委参加征地调研座谈会； 证据19、2016年10月20日申请人为下街全体村民代表的报告，证明陈洪利等12位村民代表向被告提交报告，证明岜公塘（地名）历来属于申请人所有； 证据20、2016年10月24日进德街下街屯关于岜公塘（地名）权属材料目录，证明2016年10月24日柳江区政府梁秀金、唐国惠接受原告关于岜公塘（地名）权属争议报告； 证据21、参加岜公塘（地名）修建人员名单及证人证言，证明岜公塘（地名）来源及权属归四原告的历史由来； 证据22、证人的身份证，证明证人的基本信息； 证据23、注销的XXXX号国有土地使用权证，证明XXXX号国有土地使用证的办理和注销都是非法的； 证据24、证明，证明第三人畜牧水产公司是柳江县水产畜牧兽医局下属单位，2003年被吊销后岜公塘（地名）宗地由柳江县水产畜牧兽医局处置。 被告柳江区政府辩称，一、被告依职权作出国有土地的初始登记，登记行为事实清楚，程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十一条第三款的规定，被告柳江区政府有行使土地登记造册，核发证书，确认土地使用权的法定职权。1997年，被告对第三人畜牧水产公司使用的岜公塘（地名）国有土地进行初始登记并颁发XXXX号国有土地使用证，被告完全依照《土地登记规则》的规定进行颁证。二、根据《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告的答复》，村民小组长以村民小组名义行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定履行民主议定程序，原告提供的证据中没有村民会议内容或记录，也没有参会农户代表在有关会议决定上签名，因此无法证明原告提起诉讼已履行民主议定程序。三、原告至今没有对XXXX号国有土地使用证提起行政复议，按照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的法律规定应当先申请行政复议，直接提请诉讼不符合法律规定，应当驳回原告的起诉。 被告柳江区政府在法定期限内向本院提交证据如下： 证据1、XXXX号国有土地使用证档案封面； 证据2、卷内文件目录； 证据3、土地登记申请书审批表； 证据4、土地登记申请书； 证据5、土地登记审批表； 证据6、地籍调查法人代表身份证明书； 证据7、指界授权委托书； 证据8、地籍调查表； 证据9、国有土地使用权登记卡； 证据10、界址点调查与测量拐点坐标对照表； 证据11、柳江县畜牧水产技术开发有限公司成果表； 证据12、江政发〔1985〕100号《关于县鱼种场补办征用土地手续的批复》（以下简称100号批复）； 证据13、《关于岜公塘权属划拨的报告》（以下简称岜公塘权属划拨报告）； 证据14、协定书； 证据15、田心村刘火德、刘福明反映情况； 证据16、《岜公塘土地界线认定说明》（以下简称界线认定说明）； 证据17：XXXX号国有土地使用证登记表 证据18、土地证书年检意见表； 证据19、XXXX号国有土地使用证； 证据20、土地使用权变更注销单； 证据1-20证明初始登记符合法律规定，程序合法； 证据21、柳江县土地志，证明岜公塘（地名）在1951年改革中，已经没收地主总共35亩，岜公塘（地名）为国有。 被告柳江区政府当庭提交证据如下： 关于进德镇下街屯拒收其反映岜公塘XXX、XXX、XXX、XXX号地属集体所有的问题答复文书的情况说明、会议签到册、关于进德镇下街屯反映拉进路岜公塘（地名）段XXX、XXX、XXX、XXX号地属集体所有的问题答复，证明原柳江县国土局于2009年11月4日在会上进行答复的事实，答复内容包括涉及XXXX号国有土地使用证和2008号国有土地使用证。 第三人畜牧水产公司未陈述意见，也未提供证据。 经庭审质证，本院对上述证据确认如下： 被告柳江区政府提交的证据1-21真实、合法，与本案相关联，本院予以确认。被告柳江区政府当庭提供的证据因没有证据佐证答复文书已经送达给当事人，且原告也不认可已经收到答复文书，故不认可其证明内容。原告提供的证据1、4-9、12-20、23-24真实、合法，与本案相关联，本院予以确认。证据10-11、21-22因属于书面证言，没有其他证据佐证其内容的真实性，对其真实性不予认可。 经审理查明,1975年11月13日，进德公社革委会、柳江县农业局、进德大队革委、沙子大队革委、进德下街一队、进德下街二队、进德下街三队、进德下街四队、沙子一队、沙子二队、沙子三队、田心队等共同签订协定书一份，协定书写明“解放以来，进德岜公塘（地名）的所有权均属于县所有，但因为历史原因，一直由进德公社革委代管，随着革命和生产形势发展的需要，经请示县委研究决定收回整个岜公塘（地名），用于柳江县农业局扩建鱼种场，从1975年11月起，柳江县农业局接管使用整个岜公塘（地名），不准任何单位或个人随意占用，在水塘范围内，原属生产队（如田心队、沙子一队）的耕种区，在冬季枯水期，水面不浸泡的原则下，原属生产队继续耕种。使用塘水应做到灌田养鱼兼顾，在天旱的情况下，优先灌溉原来受益的稻田，平时应由鱼种场和受益队共同管护，原来的塘埂塘基，需要新建或修整，均由受益队和鱼种场共同负责，从1975年11月13日起，按此协议执行”。1984年6月25日，进德公社进德大队下街屯村民陈洪贯、罗建刚等十人联名向进德公社和进德大队报告，要求政府将岜公塘（地名）权属确定给进德大队下街屯。进德大队和进德公社分别在报告上签字盖章呈报原柳江县政府处理，柳江县政府于1984年8月1日作出《关于要求岜公塘权属报告的批复》（以下简称岜公塘权属报告的批复），该批复写明“岜公塘（地名）解放以来均属国家所有，由人民政府管理，在五十年代到六十年代期间，曾经交由进德区公所代管，区公所又下放给下街生产队经营，但由于该塘面积约200多亩，涉及进德大队、沙子大队两个大队十多个生产队群众的生活，在下街生产队经营期间，经常与别队发生矛盾，1964年进德、沙子两个大队群众因在该塘打野鱼而发生打伤人重大纠纷，为了维护国家利益，避免类似案件再次发生，当时县人民法院判决岜公塘所有权归区公所所有。为了发展水面养鱼，县委和县革委会于1975年决定收回岜公塘（地名）交由县畜牧水产局经营鱼种场，当时进德大队和进德公社管委会领导，以及下街、沙子各有关生产队代表参加，并在协议上进行了签字签章。据此柳江县政府决定岜公塘（地名）权属不变（国家所有），仍由县畜牧水产局经营，如果下街屯各队需要该塘发展养鱼，可与畜牧水产局协商签订承包合同，至于农业用水与养鱼的矛盾，仍按1975年11月13日协议执行”。1985年4月8日，柳江县政府作出100号批复,同意柳江县鱼种场征用原1977年扩建鱼塘时占用的进德乡沙子村田心生产队的旱田3亩。1997年3月23日，第三人畜牧水产公司申请办理国有土地使用证，申请用地面积201599㎡，申请书显示申请者提供的权属证明材料为岜公塘权属报告的批复、收回岜公塘的协定书。1997年4月2日，柳江县畜牧水产局作出关于岜公塘权属划拨的报告，决定将岜公塘（地名）划拨给第三人畜牧水产公司管理使用。1997年4月3日，被告向第三人畜牧水产公司颁发XXXX号国有土地使用证，登记宗地座落柳江县进德镇拉进路西边，土地用途为水产养殖、灌溉，土地使用权类型为划拨，登记使用权面积为201599㎡。登记四至范围东：拉进公路、旱地、柳江县种鸡场肉鸭养殖场，南：柳江县种鸡场、种猪场、本公司（岜公塘），西：旱地、水塘，北：旱地、水沟水塘。2015年5月8日，因XXXX号国有土地使用证登记土地使用权人和土地用途变更，经柳江县鸿源资产经营有限责任公司申请，被告柳江区政府于将XXXX号国有土地使用证变更登记为江国用（2015）第050XXX号国有土地使用证（以下简称XXX号国有土地使用证）和江国用（2015）第050XXX号国有土地使用证（以下简称XXX号国有土地使用证）。因拉进路建设项目使用了部分原XXXX号国有土地使用证登记的土地，XXX号国有土地使用证和XXX号国有土地使用证登记土地的总面积少于XXXX号国有土地使用证登记的土地面积。 另查明，被告在核发XXXX号国有土地使用证过程中进行了相应的地籍调查，即组织到实地进行走界认定、测量，并根据界线认定情况打木桩定界、绘图。1997年3月12日的界线认定说明写明1997年3月11日至12日，柳江县土地管理局会同进德镇政府召集县畜牧水产局、进德上街、进德下街和沙子村、田心村的干部和群众代表以及参加1975年11月13日岜公塘定界的部分人员，根据1975年11月13日签订的协议对岜公塘的土地权属界线进行认定工作，共同到实地进行走界认定，并根据界线认定情况打木桩定界，然后由县土地局根据界线认定情况进行测量、绘图，今后岜公塘的土地权属界线以这次所测绘的图为准。参加界线认定人员界线认定说明签字确认。XXXX号国有土地使用证登记的土地系岜公塘（地名）宗地的一部分，第三人畜牧水产公司的江国用（1997）字第1060XXXXX号《国有土地使用证》也登记了岜公塘（地名）宗地的其他部分土地。 再查明，2017年1月3日，因柳江县撤县设区，柳江县人民政府更名为柳州市柳江区人民政府。 本院认为，根据《土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，被告柳江区政府作为县级人民政府，依法具有核发XXXX号国有土地使用证的职责和权力。本案中，根据1975年11月13日协定书、1984年8月1日岜公塘权属报告的批复和100号批复的内容足以确定本案所涉土地的权属性质为国家所有，且根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条“依据一九五０年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”的规定，原告未能提供有效证据证实依据一九五０年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定将本案诉争土地所有权分配给农民或依据《六十条》的规定将本案诉争土地所有权划入农民集体范围内，故被告核发的XXXX号国有土地使用证将涉案土地确定为国有并无不当。1997年4月2日，柳江县畜牧水产局作出关于岜公塘（地名）权属划拨的报告，决定将岜公塘（地名）划拨给第三人畜牧水产公司管理使用，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外”的规定，XXXX号国有土地使用证核发给第三人畜牧水产公司为使用权人于法有据。原告主张涉案土地为其所有，但没有提供有效证据证实，虽然原下街生产队曾于1975年前经营管理岜公塘（地名），但自签订1975年11月13日的协定书以后，岜公塘（地名）的经营管理权被收回，先后由原柳江县农业局和原柳江县畜牧水产局经营管理使用整个岜公塘（地名），之后原告根据协定书的约定使用岜公塘（地名）的蓄水进行灌溉，故原告据此主张对涉案土地享有所有权没有事实和法律依据。根据《土地登记规则》第六条的规定，被告在核发XXXX号国有土地使用证的过程中进行了相应的地籍调查等程序，作了土地界线认定说明，其中写明“今后岜公塘（地名）的土地权属界线以土地局这次所测的图为准”，并且有参加界线认定人员签字确认，故不予支持原告以相邻宗地走界人员未在相邻宗地指界人处签名为由主张程序违法的意见。在本案审理过程中，被告柳江区政府未能提供有效证据证实其在核发XXXX号国有土地使用证前对拟登记宗地的性质、面积、座落等情况予以公告，违反了《土地登记规则》第十五条的规定，但因该程序违法对原告的权利不产生实际影响，且XXXX号国有土地使用证已因变更登记而被注销，故本院仅对该登记行为的违法性作出确认。对于被告辩称原告直接提起诉讼不符合法律规定，应先申请行政复议的意见，根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形的规定，原告不服被告颁发XXXX号国有土地使用证的行为可以直接提起行政诉讼，故不予支持被告的该辩称意见。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告柳州市柳江区人民政府核发江国用（1997）字第10600XXXX号《国有土地使用证》的行为违法。 案件受理费人民币50元（原告已预缴），由被告柳江区政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广西区高级人民法院。并于上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费50元（收款单位：广西壮族自治区高级人民法院，账号20×××77，开户行：农行南宁市万象支行），逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  覃政 代理审判员  此兴 人民陪审员  凌林 二〇一八年六月二十七日 书 记 员  张楠