贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）黔行终450号上诉人（一审原告）黄启芬，女，1948年9月21日出生，汉族，住贵州省六枝特区，被上诉人（一审被告）六枝特区人民政府，住所地贵州省六枝特区平寨镇团结路**。法定代表人方裕谦，区长。委托代理人袁太虎，六枝特区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人杨熙，贵州律帅律师事务所律师。被上诉人（一审被告）六枝特区国土资源局，，住所地贵州省六枝特区那平路法定代表人龙启江，局长。委托代理人林选平，该局执法监察大队副队长。被上诉人（一审被告）六枝特区郎岱镇人民政府，，住所地贵州省六枝特郎岱镇法定代表人李文波，镇长。上诉人黄启芬因与被上诉人六枝特区人民政府（以下简称六枝特区政府）、六枝特区国土资源局（以下简称六枝特区国土局）、六枝特区郎岱镇人民政府（以下简称郎岱镇政府）征收决定、征收公告、补偿方案公告、征收补偿决定、补偿协议、强制拆迁决定及强制拆迁行为一案，不服贵州省六盘水市中级人民法院（2017）黔02行初130号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。黄启芬一审诉称，在六枝特区政府未下发征收决定的情况下，六枝特区国土局于2014年7月3日下发了征地公告。一审被告在无征收补偿决定及补偿方案、未与黄启芬签订补偿协议的情况下，强行到黄启芬的承包地内进行施工作业。黄启芬干涉后，郎岱镇政府联合郎岱镇派出所强行征用，导致黄启芬的合法权益严重受损。实体方面，一审被告在未与黄启芬达成补偿的情况下，强行对黄启芬的承包地进行征收，严重侵害了黄启芬的土地承包经营权。郎岱镇政府强行征用黄启芬的土地后，转手倒卖给他人，并未按照“黔府用地函[2016]498号”批复的规定采取正规的招标、拍卖、挂牌方式进行，致使黄启芬利益受损。程序方面，本案无征收决定。依照法律规定，只有县级人民政府才有权下发征收决定，六枝特区政府虽然在本案中未作出征收决定，其作为主管单位，理应作为一审被告。一审被告未能提供补偿方案公告、征收补偿决定、补偿协议，无法证实其是依据什么补偿方案、是否下发了征收补偿决定、是否对征收补偿决定进行了相关公告、其标准如何均不清楚。本案中一审被告未依法行政，强行夺取黄启芬的合法耕地，损害了黄启芬的利益。故提起诉讼，请求依法确认一审被告征地行为中的征收决定、征收公告、补偿方案公告、征收补偿决定、补偿协议、强制拆迁决定及强制拆迁行为违法。一审查明，黄启芬因认为郎岱镇政府土地行政征收行为违法，向六盘水市钟山区人民法院提起诉讼，在审理过程中，因黄启芬申请追加六枝特区政府、六枝特区国土局作为一审被告参加诉讼，六盘水市钟山区人民法院遂以对本案无管辖权为由，以（2017）黔0201行初63号行政裁定将本案移送一审法院审理。经审查，黄启芬的诉请为：判决一审被告非法征用黄启芬承包地3.2亩的行政行为违法。因征收行为属于复合性行政行为，故黄启芬上述诉讼请求不明确，2017年8月8日，经向黄启芬释明，其重新将诉讼请求明确为：依法确认一审被告征地行为中的征收决定、征收公告、补偿方案公告、征收补偿决定、补偿协议、强制拆迁决定及强制拆迁行为违法。2017年9月1日，一审再次向黄启芬进行释明，告知其对所诉的行政行为应承担初步的证明责任。但是黄启芬未在指定期限内按一审法院的要求重新明确诉讼请求及提供相关证据。2017年10月27日，一审法院再次向黄启芬进行释明，告知黄启芬根据其提供的证据，不能证实一审被告曾作出其诉讼请求中所列的行政行为，仅六枝特区国土局曾经作出过征收公告。再一次明确要求黄启芬：1、明确诉讼请求；2、对其诉讼请求提供初步的证明材料；3、征收公告的发布主体是六枝特区国土局，如认为征收公告中一并载明了征收决定内容，本案一审被告应仅为六枝特区国土局。明确要求黄启芬于2017年11月3日之前，提交相关材料或变更一审被告。但黄启芬一直未明确诉讼请求及变更一审被告并提供相应诉讼材料。一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。该规定表明黄启芬起诉时应提供证据证明所争议的行政法上的权利义务关系存在。本案中，黄启芬至少应当提供证据证明被上诉人作出了诉请中所列的征收决定、补偿方案公告、征收补偿决定、补偿协议、强制拆迁决定及强制拆迁行为等事实行为。虽然，黄启芬提供了六枝特区国土局作出的征收公告，但该公告并非六枝特区政府或郎岱镇政府作出。综上，黄启芬对其诉请未提供相关证据证实行政行为的存在，也未按照法院释明要求变更一审被告，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（三）项之规定，裁定驳回黄启芬的起诉。一审宣判后，上诉人黄启芬不服，向本院提起上诉，请求撤销六盘水市中级人民法院（2017）黔02行初130号行政裁定，指定下级人民法院审理。其上诉理由称：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，举证责任在被上诉人，一审要求黄启芬提供证据属适用法律错误。二、黄启芬于2017年8月8日及时按法院要求改写了诉讼请求，一审认定黄启芬未明确诉讼请求、变更一审被告的事实错误。被上诉人六枝特区政府二审答辩称：提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。黄启芬起诉被上诉人行政行为违法，未提交最基本证据材料，经一审释明后，黄启芬在法定期限内未提交证据材料，亦未变更被告，一审驳回黄启芬的起诉适用法律法规正确，程序合法。请求驳回黄启芬的上诉。被上诉人六枝特区国土局二审法定期间内未答辩。被上诉人郎岱镇政府二审法定期间内未答辩。本院认为，本案所涉集体土地征收行为属于复合性行政行为,涉及多阶段、多主体、多环节、多个行为，通常可能包括征收决定与公告、安置补偿方案制定、征收补偿决定、补偿协议、责令交出土地决定、强制执行决定及强制执行行为等。因此，黄启芬最初所提“判决被告非法征用黄启芬承包地3.2亩的行政行为违法”之诉请，应当属于诉讼请求不明确。对于当事人提出的诉讼请求不明确、不充分、不正确的，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求”之规定，应当进行释明，否则属于审判程序违法。一审据此进行释明是正确的。本案中，经一审首次释明后，黄启芬变更请求为“依法确认被告征地行为中的征收决定、征收公告、补偿方案公告、征收补偿决定、补偿协议、强制拆迁决定及强制拆迁行为违法”。对此，本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼”之规定，对于经一审释明后所提诉请相对应的被诉行为，应系同类行为，如不符合前述行政诉讼法所规定的情形，则应分别立案、分别审理。再则，依据黄启芬一审诉称，本案仅存在征地公告，而无征收决定、补偿决定、补偿方案、补偿协议，且已强行征用。本院认为，此种情形下，一审在当事人变更诉请之后虽已多次释明，但却未尽全面、充分、准确的指导和释明义务，可能会增加当事人讼累，亦不利于行政争议及时、实质性化解。综上所述，一审以“经一审释明后，陈富秀在法定期限内未提交证据材料，亦未变更被告”为由驳回黄启芬起诉，存在违反法定程序的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项之规定，裁定如下：一、撤销贵州省六盘水市中级人民法院（2017）黔02行初130号行政裁定；二、本案发回贵州省六盘水市中级人民法院重审。本裁定为终审裁定。审判长  管劲松审判员  罗长虹审判员  柏 松二〇一八年六月二十七日法官助理毛守锐书记员杨绍蒲