浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终620号 上诉人（原审原告）楼秀章，男，1952年7月24日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）楼秀良，男，1941年1月17日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）楼秀奇，男，1951年5月25日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）储盛良，男，1951年8月7日出生，汉族，住浙江省义乌市。 四上诉人的共同委托代理人邬宏威，北京市威泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街801号。 法定代表人尹学群，市长。 委托代理人颜泽开，该府法制办公室工作人员。 委托代理人左文辉，浙江泽大（金华）律师事务所律师。 楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良诉金华市人民政府其他行政复议一案，金华市中级人民法院于2018年3月13日作出（2017）浙07行初705号行政判决。楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良不服，向本院提起上诉。本院于2018年5月2日立案受理后依法组成合议庭，并于2018年5月29日上午在本院第八法庭对双方当事人进行了询问。上诉人楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良及其委托代理人邬宏威，被上诉人金华市人民政府的委托代理人颜泽开、左文辉到庭参加询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年9月19日，四原告向义乌市人民政府提出“保护失地农民合法权利落实留地安置申请书”，义乌市人民政府北苑街道办事处于2016年11月9日向原告作出《关于北苑街道宇宅口村楼秀章等四人的答复》称，经调查核实，原告的建房已落实到位，商用综合用地因村集体组织未提出申请，暂未安排。2017年6月16日，义乌市人民政府再次收到原告提出的“保护失地农民合法权利落实留地安置申请书”，义乌市人民政府办公室于2017年7月20日作出答复，将北苑街道办事处2016年11月9日对原告“保护失地农民合法权利落实留地安置申请书”的答复提供给原告。四原告收到该答复后不服，于2017年8月1日向被告邮寄《行政复议申请书》及相关证据材料，请求：“1.依法撤销义乌市人民政府2017年7月20日做出的《关于对北苑街道宇宅口村楼秀章等四人‘保护失地农民合法权利落实留地安置申请书’的答复》；2.依法责令被申请人重新作出答复。”被告于同年8月3日依法受理，并于2017年8月8日向义乌市人民政府直接送达了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。义乌市人民政府于2017年8月15日作出行政复议答复书，连同四原告的“保护失地农民合法权利落实留地安置申请书”、义乌市北苑街道办事处2016年11月9日的答复、义乌市人民政府2017年7月20日的答复及《中华人民共和国土地管理法》、《中共义乌市委、义乌市人民政府关于加强和改进土地征用工作的若干意见》等相关法律政策依据，一并于2017年8月18日以邮政特快方式寄交给被告。被告审查后，于2017年9月21日作出行政复议决定，以四原告提出的“保护失地农民合法权利落实留地安置申请书”的实质是以个人名义对被申请人征收集体土地补偿安置事项提出意见、建议，本质属于信访行为，故义乌市人民政府对此作出的答复属信访处理行为，不属于行政复议受理范围，决定驳回四原告的行政复议申请。该复议决定于2017年9月28日邮寄送达四原告及义乌市人民政府。四原告不服，诉至本院。 原审法院另查明，2011年12月1日，义乌市人民政府发布义征告字[2011]第66号《义乌市人民政府征地方案公告》，主要内容为：根据浙江省人民政府作出的浙土字A[2011]-0287批复，包括四原告所在的宇宅口下连树村集体所有土地被列入征收范围，用于义乌市国际生产资料市场建设工程。并对征地补偿安置标准及农业人口安置方式等一并作了明确。2012年2月6日，义乌市国土资源局发布义国土征告字[2012]第1号《征地补偿、安置方案公告》，对被征收土地基本情况，土地补偿费和安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式，被征地农业人员的具体安置途径等作出明确。四原告属于宇宅口下连树村被征地村民对象。 原审法院认为，本案争议焦点是被告作出的本案复议决定是否有相应的事实和法律依据，复议程序是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。留地安置作为征地补偿方式之一，其组织实施部门为市、县人民政府土地行政主管部门，而并非是作为县一级人民政府的义乌市人民政府。且根据《中共义乌市委、义乌市人民政府关于加强和改进土地征用工作的若干意见》的规定来看，留地安置的对象也应当是被征收土地的集体经济组织，而非直接给予农民个人。四原告向义乌市人民政府提出“保护失地农民合法权利落实留地申请书”，其实质系向县级政府反映情况或表达诉求，其性质属于信访范畴。义乌市人民政府通过北苑街道办事处向四原告作处案涉答复，其性质系属信访事项答复，不属于行政复议受理范围。被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出驳回四原告复议申请的决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确。同时，被告在收到四原告的本案行政复议申请书后，在法定期限内予以受理，审查后在法定行政复议期限内作出本案行政复议决定，程序合法。综上，四原告提出的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良的诉讼请求。 楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良上诉称：一、义乌市人民政府没有对上诉人进行留地安置，侵害被征地农民的权利，应当对其相关人员依法严惩；二、依据《中华人民共和国土地管理法》等规定，上诉人申请义乌市人民政府进行留地安置，其具有法定答复职责，不应由街道办事处答复；三、被上诉人没有查明本案基本事实直接驳回上诉人的复议申请，缺乏事实和法律依据；四、一审法院认定事实适用法律错误且程序违法。1、义乌市人民政府于2017年6月16日收到上诉人的申请后于2017年7月20日作出答复违反《浙江省行政程序办法》关于受理答复、履职期限的规定；2、一审法院没有对《中共义乌市委、义乌市人民政府关于加强和改进土地征用工作的若干意见》进行合法性审查；3、一审法院认定上诉人的留地安置申请属于信访事项错误。综上，请求依法撤销一审判决及被诉复议决定，判令被上诉人受理上诉人的行政复议申请。 金华市人民政府答辩称：一、被诉复议决定程序合法。2017年8月2日，被上诉人收到楼秀章等4人行政复议申请材料后，依法受理，同年8月8日分别向楼秀章等4人、义乌市人民政府送达行政复议受理通知书、答复通知书及申请材料副本。8月21日，被上诉人收到义乌市人民政府的行政复议答复材料，9月21日，作出被诉行政复议决定书，并于9月28日寄送双方当事人。被上诉人对楼秀章等4人行政复议申请的受理、审查、作出复议决定均在法定期限内，行政复议程序正当。二、被诉复议决定实体正确。1.义乌市人民政府已尽到答复职责。2016年9月19日，上诉人曾向义乌市人民政府提交关于保护失地农民合法权利落实留地安置申请书，义乌市人民政府落实给上诉人所在街道办事处予以答复。同年11月9日，北苑街道办事处已作出书面答复。2017年6月16日，上诉人又向义乌市人民政府提出相同事项申请，义乌市人民政府于同年7月20日作出答复，告知北苑街道的答复意见仍是原内容。楼秀章等4人的涉案留地申请，属重复申请行为，义乌市人民政府已尽到答复职责。2.义乌市人民政府关于留地安置的答复行为不属于具体行政行为，系信访事项答复。在涉及留地安置的土地征收行为中，留地安置的对象系被征收土地的集体经济组织，而非直接给予农民个人，故主张留地安置权利的利害关系人应当是村集体经济组织。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，留地安置作为征地补偿方式之一，其组织实施部门为市、县人民政府土地行政主管部门，而非市、县人民政府。故上诉人向义乌市人民政府提出的落实留地安置申请，其实质系以个人名义向义乌市人民政府反映情况或表达诉求，其性质属于信访行为。义乌市人民政府作出的答复属于信访事项答复，该行为对上诉人的权利义务不产生实际影响。因此，上诉人申请的复议事项不属于行政复议的受理范围，被上诉人据此驳回上诉人的行政复议申请并无不当，一审法院依法作出驳回上诉人诉讼请求的判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，恳请依法驳回上诉人的请求，维持原判。 经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”根据上述规定，只有对当事人权利义务产生实际影响的具体行政行为，才属于行政复议范围。本案中，四上诉人于2016年9月19日向义乌市人民政府书面提出落实留地安置申请，义乌市人民政府将该申请转交义乌市人民政府北苑街道办事处处理，北苑街道办事处于2016年11月9日对四上诉人作出了书面答复。现四上诉人于2017年6月16日再次向义乌市人民政府提出落实留地安置申请，义乌市人民政府对上述重复申请的答复仅是将北苑街道办事处2016年11月9日的书面答复再次予以提供，故上述答复对四上诉人的权利义务并不产生实际影响。因此，四上诉人向金华市人民政府申请行政复议，请求撤销义乌市人民政府的答复，不属于行政复议范围。金华市人民政府作出驳回楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良的复议申请的决定，具有事实和法律依据。综上，上诉人楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐亮亮 审判员  吕柏超 审判员  车勇进 二〇一八年六月二十二日 书记员  吴 琳