广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终446号 上诉人（一审原告）孙先来，男，住柳州市柳江区。 委托代理人莫正隆，男，住柳州市城中区。 被上诉人（一审被告）柳州市柳江区人民政府，住所地：柳州市柳江区拉堡镇柳北路**。 法定代表人玉秋静，区长。 委托代理人玉梅，柳州市柳江区法制办公室副主任。 委托代理人杨志光，广西圣泰律师事务所律师。 上诉人孙先来因其诉柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府）履行征收集体土地补偿安置职责一案，不服柳州市中级人民法院（2017）桂02行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年5月29日公开开庭审理了本案。上诉人孙先来及其委托代理人莫正隆，被上诉人柳江区政府委托代理人玉梅、杨志光，出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明：2015年6月29日，广西壮族自治区国土资源厅作出〔2015〕372号《关于柳州市柳江区2014年第二批次乡镇建设用地的批复》，批准柳州市柳江区里雍镇立冲村民委员会10.6640公顷农村集体土地征为国有，并由农村集体用地转为建设用地。孙先来是柳州市柳江区里雍镇立冲村民委员会河表屯四队**村民，其开荒了里雍镇立冲村河表屯5亩荒地（（地块号61，并进行了承包登记，其后开荒了9.369亩土地（（地块号64用于种植桉树，又开荒了6.534亩土地（（地块号61-1用于种植甘蔗，但未进行登记，该20.903亩土地均在征收范围内。2015年7月20日，柳江区政府作出江政公〔2015〕6号《征收土地方案的公告》，公告的内容包括征地批准机关、批准文号、征收土地位置和面积、被征收土地补偿标准、办理征地补偿登记等。2015年7月30日，柳州市柳江区国土资源局和柳州市柳江区征地拆迁办公室共同作出《柳州市柳江区2014年第二批次乡镇建设用地征地拆迁补偿安置方案公告》（编号2015006），对征地补偿标准、支付对象和支付方式等进行公告。2015年9月23日，柳江区政府作出批复，同意实施《柳州市柳江区2014年第二批次乡镇建设用地征地拆迁补偿安置方案》。根据《新兴工业园河表片区征地地类面积表》第二榜、第三榜，涉案20.903亩土地中已登记的5亩旱地蔗（（地块号61的征地补偿款归孙先来所有，未登记的15.903亩土地（（地块号61-1、64的土地补偿费及安置补助费由孙先来所在的四队十一组的六户共五十三人平均分配，，地上附着物及青苗补偿费归孙先来所有孙先来对征地补偿款不服，未签订相关补偿协议。2016年12月30日，柳州市柳江区征地拆迁办公室向孙先来留置送达《用地通知书》，告知孙先来于2017年1月15日前到相关部门办理征地补偿安置相关手续，并自行清除土地上的青苗和附着物。因孙先来未办理手续，也未交出土地，柳州市柳江区国土资源局于2017年1月19日作出江国土监字〔2017〕25号《责令限期交出土地处理决定》，责令孙先来限期交出土地。孙先来以其与所在集体存在征地补偿款分配方案纠纷为由，要求撤销该处理决定。柳州市柳江区国土资源局于2017年7月12日作出江国土资监撤字〔2017〕01号《行政处理决定撤销决定书》，撤销了江国土监字〔2017〕25号《责令限期交出土地处理决定》。现涉案20.903亩土地仍由孙先来种植管理。2017年4月13日，孙先来提起本案诉讼，请求确认柳江区政府征收其20.903亩土地未给补偿和安置违法。 柳州市中级人民法院一审认为：本案争议焦点是柳江区政府征收涉案土地是否履行了法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，原告提起行政诉讼，首先要有明确的被诉行政行为，只有明确被诉行政行为，行政诉讼才有明确的审理对象。本案中，从孙先来诉讼请求的表述来看，是起诉柳江区政府不履行补偿和安置的法定职责。但从起诉状内容来看，是对涉案土地的补偿标准及征地补偿款分配不服。经一审法院充分释明，孙先来明确其诉讼请求为确认柳江区政府征收其20.903亩土地不给补偿和安置违法。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第二款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。由此可见，政府征收土地，应支付相应的补偿费。但征收土地行为包括发布征地公告、征地补偿安置方案公告、限期腾退土地行为、作出补偿决定等一系列行政行为，在征地的不同实施阶段，政府的法定职责并不相同。本案中，涉案20.903亩土地虽在征地范围内，柳江区政府也确实尚未支付征地补偿款，但从本案在案证据来看，涉案土地的征地补偿款是明确的，柳江区政府也尚未用地，涉案20.903亩土地仍由孙先来耕种使用，因此不存在柳江区政府不履行补偿安置法定职责的事实前提。而且，柳江区政府发布征地公告、征地补偿安置方案公告后，还向孙先来发出了用地通知，告知其办理征地补偿安置相关手续。孙先来对涉案20.903亩土地的地类、面积并无异议，实质是对征地补偿款分配有异议，但柳江区政府是依据孙先来所在集体提供的分地决议作出的有关分配，孙先来如有异议，应另行寻求救济。如孙先来对补偿标准有异议，应按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，由柳江区政府协调，协调不成的，由广西壮族自治区人民政府裁决。综上，孙先来起诉柳江区政府不履行补偿和安置职责的理由不能成立，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙先来的诉讼请求。 上诉人孙先来上诉称：上诉人是里雍镇立冲村河表屯村民，982年以来承包并延包了本屯位于“荒山”（（地名、“新开荒耕地”（（地名和“里雍镇立冲村”（（地名的土地20.903亩，用于种植甘蔗和桉树。柳江区政府所属征地部门公布的《新兴工业园河表片区征地地类面积表（第三榜）》中，在61号地块写明“4队孙先来，旱地蔗5亩”，在61-1号地块登记有4队11组土地（青苗孙先来）旱地蔗6.534亩，在64号地块写明4队孙绍平、覃家刚、孙先昆等六户五十三人（孙先来青苗）桉树林9.369亩。上述地块中64号登记为孙绍平等六户五十三人是错误登记，实际是孙先来一人长期管理耕种至今。柳江区国土资源局提供《里雍镇立冲村委河表屯征地各项补偿费签领表》（复印件）表明，上诉人的61-1号、64号地块的补偿款分别被本村村民孙绍林、孙绍权、覃家刚领取。被上诉人征收上诉人承包的土地未给予安置补偿，是违法的。一审判决错误，理由如下：一、一审判决采信证据错误。一审判决认为“被告提供的证据1-23真实、合法，与案件有关联，本院予以确认。”有如下错误:1.被上诉人提供的证据6《关于河表四队奕山土地纠纷调解笔录》、证据7《原十一队六户五十三人分地决议》，无原件。2.被上诉人提供证据21《征收土地协议书》10份中，后4份完全空白，无签字盖章。3.被上诉人提供证据23收条指向是别的地块，不在本次征地范围内，与本案无关联性。二、被上诉人征收上诉人耕种的土地，未履行安置补偿职责，有事实根据，一审判决驳回诉讼请求错误。1.被上诉人征收上诉人耕种的20.903亩土地，根据被上诉人提供的证据，被上诉人已经发布了征收土地公告、安置补偿方案公告，并且被上诉人已经与河表四队签订了征收土地协议，说明征收土地工作已经完成。被上诉人还向上诉人发出了用地通知及责令限期交出土地处理决定，只是因诉讼经法院动员后撤销。这说明，被上诉人征收土地到用地，只差安置补偿的工作未完成。本村民小组其他村民都得到安置补偿，只差上诉人和其余2户未得到安置补偿。2.一审判决认为“被告柳江区政府也尚未用地，涉案的20.903亩土地仍由上诉人耕种使用，因此不存在被告不履行补偿安置法定职责的事实前提”，是错误的。虽然目前未用到涉案土地，但周边土地已被使用，不再具备耕种条件。上诉人愿意交出土地，只是安置补偿不到位。其中最主要原因是，上诉人的61-1号、64号地块已经由本村村民孙绍林、孙绍权、覃家刚签订征地协议，并领取了征地“三费”。综上所述，一审判决错误，请求改判，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人柳江区政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，征地程序合法。涉案土地经广西壮族自治区国土资源厅于2015年6月29日以《广西壮族自治区国土资源厅关于柳江县2014年第二批次乡镇建设用地的批复》（桂国土批函〔2015〕372号）批准征收为国有建设用地。被上诉人已经依法完成了征地“两公告一登记”程序。二、上诉人至今未到征地部门办理征地补偿登记手续和签订青苗补偿协议，不存在被上诉人不给予安置补偿的事实。三、本案征地所涉及的集体土地，对未登记在承包证上的土地，集体决定把地上附着物及青苗补偿费归上诉人所有，土地补偿费和安置补助费由所在集体平均分配。对于上诉人所在集体决定的分配方式，依据现行我国法律法规的规定，被上诉人无权进行干预，更无权予以更改，因此，上诉人若对集体决定的分配方式有异议，应另行寻求救济途径。综上所述，一审判决事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 经本院审查，柳江区政府提供的证据6《关于河表四队奕山土地纠纷调解笔录》、证据7《原十一队六户五十三人分地决议》，无原件；柳江区政府提供证据21《征收土地协议书》10份中，后4份完全空白，无签字盖章；柳江区政府提供证据23收条指向是别的地块，不在本次征地范围内，与本案无关联性。因此，本院对上述证据不予采信，但对其他证据予以采信。由于一审判决查明的事实不涉及上述证据6、7、21、23拟证事实，故本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，从孙先来的诉讼请求看，其不是对柳江区政府公布的补偿安置方案中的补偿标准不服，故本案不属于补偿标准争议，不适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，一审法院受理本案正确。柳江区政府主张本案不属于人民法院受理范围的理由不成立，本院不予采纳。 孙先来在起诉状中对诉讼请求表述为“1.判决被告征收原告耕种的20.903亩土地不给补偿和安置违法。2.判决被告按《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》国土资发（2004）号文件的相关规定给予原告入股分红安置。”经一审法院庭审释明，孙先来撤销第二项诉讼请求，坚持第一项诉讼请求。按照孙先来的诉讼理由，其是对《新兴工业园河表片区征地地类面积表》第二榜、第三榜公示的61-1号、64号地块（开荒地）的土地补偿费、安置补助费分配给四队十一组六户五十三人不服，也就是，其要求柳江区政府对其承包和开荒的共20.903亩土地都给予土地补偿费、安置补助费、、地上附着物和青苗补偿费即&ldquo征地三费”的补偿。因此，本案应当根据孙先来的真实意思，审查柳江区政府是否应当对征收孙先来承包及开荒的20.903亩土地给予土地补偿费、安置补助费、、地上附着物和青苗补偿费的补偿 本案中，涉案土地被列入征地范围，柳江区政府已经完成征地“两公告一登记”程序，并且与河表四队签订了征地协议，与河表四队的部分村民签订了补偿协议，涉案土地周围的土地已被使用。征地程序已基本完成，柳江区政府应当履行补偿职责。一审法院以柳江区政府未用地，涉案土地仍由孙先来使用为由，认为柳江区政府不具有补偿职责，是错误的，本院予以纠正。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督”的规定，孙先来作为集体经济组织成员，只对地上附着物及青苗补偿费有请求权，对土地补偿费和安置补助费无请求权。对于涉案20.903亩土地的地上附着物及青苗补偿费，柳江区政府具有给予孙先来补偿的职责，柳江区政府在《新兴工业园河表片区征地地类面积表》第二榜、第三榜表达了给予孙先来补偿的意思，在诉讼中也表示给予补偿，只是孙先来不愿意单独领取地上附着物及青苗补偿费，但不能据此认定柳江区政府拒绝履行对涉案20.903亩土地的地上附着物及青苗补偿费给予补偿的职责。对涉案20.903亩土地的土地补偿费和安置补助费，依法属于集体所有，柳江区政府依法应补偿给集体，而不补偿给个人，故孙先来请求柳江区政府对涉案20.903亩土地的土地补偿费和安置补助费给予补偿，无法律依据，其相应的诉讼请求不成立。 综上所述，孙先来的诉讼请求不成立，依法应当判决驳回。虽然一审判决驳回诉讼请求的理由不当，但结果正确，本院仍予以维持。上诉人孙先来上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由孙先来负担。 本判决为终审判决。 审判长  周善能 审判员  叶 坚 审判员  陈 惠 二〇一八年六月二十七日 法官助理杜翰洋 书记员许青