湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘02行初89号 原告袁发武，男，汉族，1955年2月16日出生，住湖南省株洲市荷塘区， 委托代理人陈雄，湖南湘江律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托代理人王卓英，男，汉族，1957年12月5日出生，住湖南省株洲市芦淞区，代理权限为一般代理。 被告株洲市荷塘区人民政府，住所地株洲市荷塘区新华东路**。 法定代表人王利波，区长。 委托代理人刘屹，株洲市荷塘区人民政府工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人熊曙，湖南新森律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告株洲市人民政府，，住所地株洲市天元区天台路** 法定代表人阳卫国，市长。 委托代理人叶贤德，株洲市政府法制办工作人员，代理权权限为一般代理。 委托代理人张明明，湖南一星律师事务所律师，代理权权限为一般代理。 原告袁发武诉被告株洲市荷塘区人民政府、株洲市人民政府不履行法定职责案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月29日立案后，依法组成合议庭，于2018年3月13日公开开庭进行了审理。原告袁发武委托代理人陈雄、王卓英，被告株洲市荷塘区人民政府委托代理人刘屹、熊曙，被告株洲市人民政府委托代理人叶贤德、张明明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告袁发武诉讼请求：1、确认《荷塘区人民政府关于对袁发武拆迁安置请求的行政处理决定》违法，并予以撤销；2、确认《株洲市人民政府（2017）株政复字第201号行政复议决定书》违法，并予以撤销；3、由二被告承担本案诉讼费用。事实和理由：原告房屋位于荷塘区南郊垃圾场500米范围内，2016年11月15日，原告向被告株洲市荷塘区人民政府递交了《关于尽快对我们房屋进行拆迁安置的请求》，被告株洲市荷塘区人民政府没有作任何回复。2017年1月17日，原告向株洲市中级人民法院起诉被告株洲市荷塘区人民政府不作为，株洲市中级人民法院作出（2017）湘02行初128号行政判决书，判决被告株洲市荷塘区人民政府对原告房屋是否应予以搬迁安置作出行政处理。2017年8月6日，被告株洲市荷塘区人民政府作出《关于对袁发武拆迁安置请求的行政处理决定》（以下简称《处理决定》，认定原告房屋不在搬迁范围内，不能给予搬迁安置。原告向被告株洲市人民政府申请行政复议，被告株洲市人民政府于2017年11月12日作出维持被告株洲市荷塘区人民政府决定的（2017）株政复字第201号《行政复议决定书》。上述《处理决定》及《行政复议决定书》均无事实和法律依据。 被告株洲市荷塘区人民政府辩称：1、答辩人依据株政发〈2011〉2号会议纪要、《关于印发〈湖南省城镇生活垃圾卫生填埋场建设运行管理办法（试行）〉的通知》以及《生活垃圾卫生填埋场技术规范》（GJJ17-2004）(该标准后被GB50869-2013所替代)的规定，对以南郊垃圾场填埋库区和污水处理区边界为基准500米范围内的村民进行搬迁，株洲市国土资源规划测绘院据此在填埋库区和污水处理区周边进行了测绘取点，并出具了500米范围测绘成果图，即南郊垃圾处理场放样图，根据上述测绘结果，原告袁发高房屋不在500米搬迁范围内；2、《株洲市南郊生活垃圾处理场工程环境影响报告书》确定了100米的搬迁距离和500米的恶臭保护目标距离。《制定地方大气污染物排放标准的技术方法》（GB/T13201-91）卫生防护距离的定义：卫生防护距离是指生产有害因素的部门（车间或工段）的边界，此边界就是填埋库区和污水处理区的边界，故以南郊垃圾场填埋库区和污水处理区边界为基准500米范围内的村民进行搬迁，并不违反法律、法规及相关规范的规定。 被告株洲市人民政府辩称：1、答辩人作出的（2017）株政复字第201号《行政复议决定书》事实清楚，证据确实充分，适用法律正确；2、符合法定程序。 原告袁发武提供了以下证据：1、原告身份资料及集体土地使用权证，证明原告主体资格适格；2、《关于尽快对我们房屋进行拆迁安置的请求》、（2017）湘02行初128号行政判决书,证明株洲市中级人民法院判决被告荷塘区政府对原告是否应予以搬迁安置作出行政处理，荷塘区政府不作为；3、《关于对袁发武拆迁安置请求的行政处理决定》、（2017）株政复字第201号《行政复议决定书》，证明株洲市荷塘区人民政府、株洲市人民政府错误地将原告排除在500米范围的拆迁安置范围之外；4、《株洲市南郊生活垃圾处理场工程环境影响报告书》、《株洲市人民政府市长办公会议纪要》（政纪发【2012】11号）、《株洲市荷塘区人民政府办公室关于印发〈株洲市南郊垃圾场周边500米范围内房屋搬迁安置实施方案〉的通知》（株荷政办发【2013】23号）、荷塘区明照乡对袁文栋、袁发武两户享受垃圾场政策补偿的证明，证明《环境影响报告书》确定原告房屋位于防护的200-500米；市长办公会议纪要确定对南郊垃圾场周边500米范围内房屋进行搬迁；《搬迁安置实施方案》中确定的搬迁范围：以国土测量为准，确定南郊垃圾场周边500米红线范围，对其范围内房屋进行搬迁。原告房屋应纳入搬迁范围；5、南郊垃圾处理场放样图（落款时间为2011年11月7日）、株洲市南郊垃圾场总平面图、南郊垃圾场局部地形示意图、湖南省住建厅、湖南省环保厅、陈朱蕾教授对原告关于防护距离和起算点问题的咨询回复，证明南郊垃圾处理场放样图严重失实，垃圾处理区的面积远远达不到《环评报告》中所载明的290亩，其确定防护的起点与《环评报告》不一致，而且减少了防护范围，导致原告本该属于搬迁安置范围却没有纳入搬迁安置；6、株洲市财政局关于对贺福存政府信息公开申请的回复、株洲市财政局关于对袁法科、陈新民政府信息公开申请的回复、株洲市荷塘区人民政府办公室《政府信息公开告知书》，证明截至2017年10月26日，株洲市财政局已向荷塘区政府拨付项目资金11983.6万元用于垃圾场周边500米范围内房屋搬迁安置项目。该项目涉及到的搬迁农户95户，439人，荷塘区共支付房屋补偿费用共计77598893元，还有房屋未拆除的12户余款1337285元未支付。 被告株洲市荷塘区人民政府提供了以下证据：1、《株洲市荷塘区人民政府关于对袁发武拆迁安置请求的行政处理决定》，证明其对原告提请对房屋进行搬迁安置的请求作出不给予搬迁安置的行政处理决定；2、（2017）株政复字第201号行政复议决定书，证明被告株洲市人民政府作出了维持其行政处理决定的复议决定；3、《株洲市人民政府市长办公会议纪要》（政纪发【2012】11号），证明会议确定对南郊垃圾场填埋库区与污水处理区边界500米范围进行搬迁；4、《荷塘区南郊垃圾场周边500米范围内房屋搬迁安置办法》（荷南郊搬指[2014]3号），证明搬迁范围为南郊垃圾场填埋库区与污水处理区边界500米范围，具体以株洲市国土部门测量范围为准；5、南郊垃圾处理场放样图（落款时间为2013年1月23日），证明株洲市国土资源规划测绘院出具的距南郊垃圾场填埋库区和污水处理区边界500米范围线，原告不在搬迁范围内；6、《关于株洲市南郊垃圾场卫生防护距离问题的复函》，证明株洲市环境保护局关于确定南郊垃圾场卫生防护范围的意见，即按“填埋库区与污水处理区边界距居民区或人畜供水点500米以内的地区”确定；7、荷塘区南郊垃圾场房屋搬迁指挥部袁发高房屋边线与南郊垃圾场测区外延500米范围位置对比示意图（落款日期为2017年11月21日），证明原告房屋不在搬迁范围内；8、荷塘区南郊垃圾场房屋搬迁指挥部出具的情况说明，证明2011年，株洲市国土资源规划测绘院进行了测绘，但2013年才支付测绘费用，故2013年才出南郊垃圾处理场放样图的正式图纸；2014年，市垃圾监管处、区指挥部、原明照乡政府联系株洲市国土资源规划测绘院和袁发高等人，对袁发高等人的房屋坐标进行了现场复测，复测结果因与之前的测绘结果没有产生变化，故没有再出新的图纸；2017年，指挥部联系株洲市国土资源规划测绘院对袁发高本人房屋和袁家祖屋进行了两次测绘，袁发高本人全程参与。 被告株洲市人民政府提供了以下证据：1、接收行政复议申请书及材料清单、行政复议申请书及相关证据材料，证明申请人申请行政复议的事实；2、行政复议案件立案审查表，证明被告接收材料后，在法定期间内依法立案，证明被告立案程序合法；3、提交行政复议答复通知书及送达回证，证明被告依法通知被申请人参加行政复议、提交证据；4、株洲市荷塘区人民政府提交的行政复议答复书和证据材料，证明被申请人在法定期间内依法向被告提交了答复书及证据材料；5、行政复议延期审理审批表、延期审理通知书及送达回证，证明该案依法延期一次并通知了申请人和被申请人；6、行政复议决定书及送达回证，证明被告在法定期限内依法作出了行政复议决定，并及时向当事人予以送达，办案程序合法。 经庭审质证：被告株洲市荷塘区人民政府对原告证据1、2真实性无异议，证明目的有异议；证据3真实性、合法性无异议，证明目的有异议，二被告作出的行政行为均合法；证据4真实性基本无异议，对享受垃圾场政策补偿的证明真实性无法确认，对证明目的有异议，《环境影响报告书》仅确定了100米的搬迁距离，明确了500米的恶臭范围保护目标，原告称其在搬迁范围内的事实依据不充分；证据5南郊垃圾处理场放样图有异议，该图系复印件，落款时间为2011年11月7日，虽2011年进行了测绘，但直至2013年才支付测绘费用，故真实有效的南郊垃圾处理场放样图的落款时间应为2013年，该放样图非正式图纸，南郊垃圾场总平面图真实性无法核实，局部地形示意图真实性无异议，省环保厅、省住建厅的回复真实性无异议，陈朱蕾回复的真实性无法核实，该组证据的证明目的有异议，该组证据证明搬迁距离应以填埋库区和污水处理区为边界；证据6真实性无异议，与本案无关联性。被告株洲市人民政府同意被告株洲市荷塘区人民政府对原告证据的质证意见，还认为陈朱蕾回复中已经说明防护的起算点就是填埋垃圾库区的边界。 原告对被告株洲市荷塘区人民政府证据1真实性没有异议，合法性、关联性有异议；证据2真实性没有异议，合法性有异议，株洲市人民政府做出复议决定依据的是2013年1月23日测绘制作的“南郊垃圾处理场放样图”和2017年7月测绘制作的“南郊垃圾场局部地形示意图”，但“放样图”与《环评报告》确定的范围不符，严重失实，环评报告确定的填埋场是290亩，而被告的复议书里该填埋场仅有约141亩，所以不能作为认定原告不在搬迁安置范围内的依据，不能认定该复议决定具有合法性；证据3真实性无异议，关联性有异议，会议纪要所确定的搬迁范围是南郊垃圾场周边500米范围，并没有说南郊垃圾场起算点就是填埋库区边界；证据4真实性没有异议，合法性、关联性有异议，该文件确定搬迁范围为“南郊垃圾场填埋库区与污水处理区边界500米范围”实为偷换概念，这与株洲市人民政府市长办公会议纪要（政纪发[2012]11号）和株洲市荷塘区人民政府办公室文件（株荷政办发【2013】23号）确定的搬迁范围“南郊垃圾场周边500米红线范围”不一致；证据5真实性、合法性、关联性均有异议，“放样图”标明的垃圾处理区面积为94561.23平方米，约141.7亩，远不足《环评报告》载明的填埋场面积290亩，而且填埋库区外延500米范围的面积也远远达不到“放样图”上所标明的1578293.24平方米（约2366.26亩）；证据6真实性、合法性无异议，证据6真实性、合法性无异议，关联性有异议，二被告作出处理决定和复议决定时均未依据该复函；证据7真实性、合法性有异议，该图标注了垃圾处理区（测区）面积和垃圾处理区边界外延500米后的面积，但标明的垃圾处理区（测区）面积为94561.23平方米，约141.7亩，远不足《环评报告》载明的填埋场面积290亩；证据8，（1）测绘后应及时出图，因政府违法导致没有及时出图，故该行政行为违法；（2）复测没有通知三原告参加，复测没有出具新的图纸，相当于没有进行复测；（3）三原告没有接到过任何复测的通知，没有参与复测，复测结果被告从未告知过原告。被告株洲市人民政府对被告株洲市荷塘区人民政府的证据没有异议。 原告对被告株洲市人民政府证据1-5没有异议，证据6没有事实和法律依据，合法性有异议。被告株洲市荷塘区人民政府对被告株洲市人民政府证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：对原告证据1、2予以采信，证据3、4真实性予以采信，证明目的综合予以认定，证据5中的南郊垃圾处理场放样图系复印件，未加盖公章，原告称该图系其私自从市国土局处得来，故不予采信，证据5中其余证据真实性予以采信，证明目的综合予以认定，证据6与本案无关联性，不予采信。对被告株洲市荷塘区人民政府证据1、2、3、4、6予以采信，证据5、7真实性予以采信，证明目的综合予以认定，证据8真实性和证明目的综合予以采信。对被告株洲市人民政府证据1、2、3、4、5、6予以采信。 经审理查明：原告袁发武的宅基地位于株洲市荷塘区明照乡××号。2000年3月，株洲市环境保护研究院出具《株洲市南郊生活垃圾处理场工程环境影响报告书》。内容为：“1、工程概况。拟建垃圾场位于株洲市东南郊的荷塘区明照乡新市村和桐梓坪村交界处。工程总占地面积20.27万平方米（304亩），其中道路加宽占地0.93万平方米（14亩），填埋场（含废水处理场地）占地19.33万平方米（290亩）。2、环境空气保护目标。恶臭保护目标为场界500米范围内栖息的人畜。3、恶臭与蚊蝇影响分析。无论在何种情况下，周界外100米内的居民均将受到较明显的恶臭气体及蚊蝇污染，故建议将周界外100米范围内的居民进行拆迁。”2000年4月3日，株洲市环境保护局发布《关于对〈株洲市南郊生活垃圾处理场工程环境影响报告书〉的批复》。内容为：“同意株洲市城市建设局主持召开的株洲市南郊生活垃圾处理场工程环境影响报告书预评审会议的专家评审意见。在此基础上，同意报告书做出的该工程在拟选场址建设是基本可行的结论。”2011年10月8日，被告株洲市荷塘区人民政府成立南郊垃圾场500米范围内房屋拆迁安置工作领导小组，下设办公室。2012年9月17日，株洲市人民政府发布《株洲市人民政府市长办公会议纪要》（政纪发〔2012〕11号）。内容为：“对南郊垃圾场周边500米范围内房屋进行搬迁，土地不征收，荷塘区政府为其辖区范围内的搬迁实施主体。南郊垃圾场周边500米范围内村民按照国家有关规定，全部搬出。”2013年1月15日，株洲市荷塘区人民政府办公室发布《关于印发〈株洲市南郊垃圾场周边500米范围内房屋搬迁安置实施方案〉的通知》。内容为：“1、搬迁依据。根据《生活垃圾卫生填埋场技术规范》、湖南省建设厅《关于印发〈湖南省生活垃圾卫生填埋场建设运行管理办法（试行）〉通知》（湘建城【2009】215号文件），对以填埋库区和污水处理区边界为基准500米范围内的村民进行搬迁。2、搬迁范围。以国土测量范围为准，确定南郊垃圾场周边500米红线范围，对其范围内房屋进行搬迁。”2011年11月，株洲市国土资源规划测绘院受荷塘区明照乡人民政府委托，以南郊垃圾场填埋库区和污水处理区边界为基准500米范围，对南郊垃圾处理场进行现场测绘。后于2013年1月23日出具了《南郊垃圾处理场现场放样图》。该图显示，垃圾处理区（测区）面积94561.23平方米，污水处理区（测区）3375.53平方米，原告袁发武的房屋未在边界500米范围内。2013年11月5日，株洲市环境保护局对荷塘区明照乡人民政府作出《关于株洲市南郊垃圾场卫生防护距离问题的复函》。内容为；“根据《生活垃圾卫生填埋场技术规范》（GJJ17-2004）中4.0.2第3点‘填埋库区与污水处理区边界距居民区或人畜供水点500m以内的地区’规定，请按以上规定确定株洲市南郊垃圾场500米卫生防护范围。”2014年，株洲市荷塘区南郊垃圾场房屋搬迁指挥部下发《荷塘区南郊垃圾场周边500米范围内房屋搬迁补偿安置办法》（荷南郊搬指【2014】3号）。后指挥部未对原告房屋进行搬迁。2016年11月15日，原告向被告株洲市荷塘区人民政府申请对其房屋进行拆迁安置。被告株洲市荷塘区人民政府没有进行回复。2017年4月26日，株洲市中级人民法院作出（2017）湘02行初128号行政判决：限被告株洲市荷塘区人民政府在本判决生效后30日内对原告袁发高房屋是否应予搬迁安置作出行政处理。2017年8月6日，被告株洲市荷塘区人民政府作出《关于对袁发武拆迁安置请求的行政处理决定》。内容为：“2011年10月，株洲市荷塘区明照乡政府在报请市、区政府同意后，以南郊垃圾场填埋库区和污水处理区边界为基准500米范围，请株洲市国土资源规划测绘院进行了现场测绘，袁发武现有居住房屋不在500米范围内。故袁发武房屋不在搬迁范围内，不能给予搬迁安置。”2017年9月25日，被告株洲市人民政府对原告袁发武的行政复议申请予以立案。2017年11月21日，株洲市国土资源规划测绘院作出《荷塘区南郊垃圾场房屋搬迁指挥部3栋房屋边线与南郊垃圾场测区外延500米范围线位置对比示意图》。该图显示，垃圾处理区（测区）面积94561.23平方米，污水处理区（测区）3375.53平方米，原告袁发武的房屋边界与垃圾填埋库区边界最近距离为504.78米。2017年11月22日，被告株洲市人民政府作出（2017）株政复字第201号行政复议决定书：维持被申请人荷塘区人民政府作出的《关于对袁发武拆迁安置请求的行政处理决定》。 本院认为，本案系不履行法定职责案。争议焦点是被告株洲市荷塘区人民政府作出的《关于对袁发武拆迁安置请求的行政处理决定》及被告株洲市人民政府作出的（2017）株政复字第201号行政复议决定书是否合法。《湖南省行政程序规定》第五十四条规定：“本规定所称行政执法，是指行政机关根据法律、法规和规章，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为。”第七十一条规定：“作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。”第七十三条规定：“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。”对南郊垃圾处理场周边的居民作出是否予以搬迁的处理决定是关系重大民生和环境保护、对利害关系人切身利益造成重大影响的行政行为，故在作出行政行为之前，应充分保障利害关系人的陈述权、申辩权和参与权，及对作出行政行为的主要依据发表意见、提出异议的权利。被告株洲市荷塘区人民政府作出的涉案《行政处理决定》主要依据为株洲市国土资源规划测绘院作出的《南郊垃圾处理场放样图》。市国土资源规划测绘院第一次进行测绘时被告株洲市荷塘区人民政府并未通知原告参与，测绘后一年多才出《南郊垃圾处理场放样图》，《南郊垃圾处理场放样图》未给原告出示。后在原告袁发武及袁发高等人的要求下，被告进行了复测，但被告没有证据证明其通知了原告、袁发高等人参与，复测后也没有出新的图纸，应视为没有进行复测。故本案测绘程序存在重大瑕疵，没有保障原告的陈述权、申辩权、参与权及对测绘结论提出异议的权利，违反了程序正当原则。被告株洲市荷塘区人民政府作出的《关于对袁发武拆迁安置请求的行政处理决定》违反了法定程序，本院决定予以撤销，并要求被告株洲市荷塘区人民政府在充分保障原告相关权利的情况下，重新作出行政行为。本院对被告株洲市人民政府作出的（2017）株政复字第201号行政复议决定书亦决定一并撤销。对原告的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告株洲市荷塘区人民政府作出的《关于对袁发武拆迁安置请求的行政处理决定》； 二、撤销被告株洲市人民政府作出的（2017）株政复字第201号行政复议决定书； 三、责令被告株洲市荷塘区人民政府对原告袁发武的搬迁安置申请重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告株洲市荷塘区人民政府、被告株洲市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长 彭 华 审判员 吴晓斌 审判员 梁小平 二〇一八年六月二十六日 法官助理苏新柱 书记员匡惠颖