浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终593号 上诉人（原审原告）楼秀章，男，1952年7月24日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）楼秀良，男，1941年1月17日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）楼秀奇，男，1951年5月25日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）储盛良，男，1951年8月7日出生，汉族，住浙江省义乌市。 四上诉人的共同委托代理人邬宏威，北京市威泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街**。 法定代表人尹学群，市长。 委托代理人颜泽开，该府法制办公室工作人员。 委托代理人左文辉，浙江泽大（金华）律师事务所律师。 楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良诉金华市人民政府其他行政复议一案，金华市中级人民法院于2018年3月13日作出（2017）浙07行初706号行政判决。楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良不服，向本院提起上诉。本院于2018年5月2日立案受理后依法组成合议庭，并于2018年5月29日上午在本院第八法庭对双方当事人进行了询问。上诉人楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良及其委托代理人邬宏威，被上诉人金华市人民政府的委托代理人颜泽开、左文辉到庭参加询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年7月20日，义乌市人民政府办公室根据四原告提交的《保护失地农民合法权利落实社会保险申请书》并转北苑街道办事处核实后作出《关于对北苑街道宇宅口村楼秀章等四人“保护失地农民合法权利落实社会保险申请书”的答复》，答复称：“楼秀章、楼秀良、楼秀奇三人按照《义乌市被征地农村居民养老保险实施办法》办理了被征地农村居民养老保险，后按照义乌市《关于完善被征地农民养老保障制度的若干意见》办理了被征地农村居民养老保险转职工基本养老保险，你们三人均早已按月领取养老金。储盛良按照《关于完善义乌市被征地农民参加养老保障人员核定办法的通知》办理了被征地农村居民养老保险，后按照义乌市《关于完善被征地农民养老保障制度的若干意见》办理了被征地农村居民养老保险转职工基本养老保险，你早已按月领取养老金。综上，你们四人已经按照义乌市的政策规定，享受了被征地农村居民社会保险的相关待遇。”四原告收到该答复后不服，于2017年8月1日向被告邮寄《行政复议申请书》及相关证据材料，请求：“1.依法撤销义乌市人民政府2017年7月20日做出的《关于对北苑街道宇宅口村楼秀章等四人“保护失地农民合法权利落实社会保险申请书”的答复》；2.依法责令被申请人重新作出答复”。被告于同年8月2日依法受理，并于2017年8月10日向义乌市人民政府直接送达了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。义乌市人民政府于2017年8月15日作出行政复议答复书，连同四原告的“保护失地农民合法权利落实社会保险申请书”、义乌市社会保险管理处出具的针对四原告参保征地保障《情况说明》及参保缴费及发放信息材料、《义乌市被征地农村居民养老保险实施办法》等相关政策依据等，一并于2017年8月18日以邮政特快方式寄交给被告。被告审查后，于2017年9月18日作出行政复议决定，以四原告提出的“保护失地农民合法权利落实社会保险申请书”的实质是以书信形式向义乌市人民政府反映情况、提出建议意见或投诉请求的信访事项，故义乌市人民政府对此作出的答复不属于行政复议受理范围，决定驳回四原告的行政复议申请。该复议决定于2017年9月30日邮寄送达四原告及义乌市人民政府。四原告不服，诉至本院。 原审法院另查明，2011年12月1日，义乌市人民政府发布义征告字[2011]第66号《义乌市人民政府征地方案公告》，主要内容为：根据浙江省人民政府作出的浙土字A[2011]-0287批复，包括四原告所在的宇宅口下连树村集体所有土地被列入征收范围，用于义乌市国际生产资料市场建设工程。并对征地补偿安置标准及农业人口安置方式等一并作了明确。2012年2月6日，义乌市国土资源局发布义国土征告字[2012]第1号《征地补偿、安置方案公告》，对被征收土地基本情况，土地补偿费和安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式，被征地农业人员的具体安置途径等作出明确。四原告属于宇宅口下连树村被征地村民对象。2015年12月23日，义乌市国土资源局依四原告的申请，分别作出义土资公[2015]第32号、第33号《政府信息公开答复书》（附相关收款收据）。其中：第32号系依四原告申请公开“浙江省建设用地审批意见书（浙土字A[2011]-0287）对应的社会保障资金落实情况”作出信息公开答复，答复内容“根据义乌市人民政府颁发的《义乌市被征地农村居民养老保障暂行办法》第三条规定，劳动保障部门是被征地农村居民养老保障业务的行政主管部门，你们申请的政府信息我局未制作（获取）。”第33号系依四原告申请公开“浙江省建设用地审批意见书（浙土字A[2011]-0287）对应的征地补偿费用支付情况”作出信息公开答复，答复内容“经检索，现将我局获取的北苑街道办事处支付你村的征地补偿费凭据提供给你们（上述凭据含浙土字A[2011]-0287对应的征地补偿费用），具体支付情况可向北苑街道办事处咨询”。 原审法院认为，本案争议焦点是被告作出的本案行政复议决定是否有相应的事实和法律依据，复议程序是否合法。《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。故作为县一级人民政府的义乌市人民政府并非是具体负责涉案被征地农村居民社会保险的行政部门，且从具体职责划分来看，义乌市人力资源和社会保障局才是负责四原告所在地失地农民社会保障的行政主管部门。四原告向义乌市人民政府提出“保护失地农民合法权利落实社会保险申请书”，其实质系向不具有社会保险监管职责的县级政府反映情况或表达诉求，其性质属于信访范畴。义乌市人民政府基于内部层级监督职责，经过向下属北苑街道办事处核实等后，向四原告作处案涉答复，其性质系属信访事项答复，故四原告提出的行政复议申请不符合行政复议法规定的受理条件，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出驳回四原告复议申请决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确。同时，被告在收到四原告的本案行政复议申请书后，在法定期限内予以受理，审查后在法定行政复议期限内作出本案行政复议决定，程序合法。综上，四原告提出的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良的诉讼请求。 楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良上诉称：一、义乌市人民政府没有为上诉人缴纳社会保险费用，侵害被征地农民的权利，应当对其相关人员依法严惩；二、依据《中华人民共和国土地管理法》等规定，上诉人申请义乌市人民政府缴纳社会保险费用，其具有法定答复职责；三、被上诉人没有查明本案基本事实直接驳回上诉人的复议申请，缺乏事实和法律依据；四、一审法院认定事实适用法律错误且程序违法。1.义乌市人民政府于2017年6月16日收到上诉人的申请后于2017年7月20日作出答复违反《浙江省行政程序办法》关于受理答复、履职期限的规定；2.一审法院没有依据《中华人民共和国土地管理法》的规定对义乌市人民政府的违法行为进行审查；3.一审法院认定义乌市人民政府不是履职主体错误。综上，请求依法撤销一审判决及被诉复议决定，判令被上诉人受理上诉人的行政复议申请。 金华市人民政府答辩称：一、被诉复议决定程序合法。2017年8月2日，被上诉人收到上诉人行政复议申请材料。被上诉人依法受理，并于8月10日向义乌市人民政府送达行政复议答复通知书及申请材料副本。同年8月21日，被上诉人收到义乌市人民政府的行政复议答复材料。9月18日，被上诉人作出被诉行政复议决定书，并于9月30日寄送给双方当事人。被上诉人依法履行了对复议申请的受理、审查职责。二、被诉复议决定实体正确。依据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，义乌市人力资源和社会保障局才是具体负责涉案被征地农村居民社会保险的主管部门，并非义乌市人民政府。上诉人向义乌市人民政府提交“保护失地农民合法权利落实社会保险申请书”，其实质系向不具有社会保险监管职能的县级政府反映情况，其性质应属信访行为。义乌市人民政府基于内部层级监督管理职责，经过与下属北苑街道办事处核实后答复的行为，属于信访事项答复，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受理范围。被上诉人据此驳回上诉人的行政复议申请并无不当，一审法院依法作出驳回上诉人诉讼请求的判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上，恳请依法驳回上诉人的请求，维持原判。 经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，行政相对人申请行政机关履行职责，应当向有具体行政职权，能够直接处理其具体请求的行政机关提出。本案中，四上诉人向义乌市人民政府提交“保护失地农民合法权利落实社会保险申请书”，但法律、行政法规或者规章并未规定义乌市人民政府有具体处理社会保险事项的职责。同时，四上诉人向义乌市人民政府提交的申请书中，既未明确申请所依据的法律、行政法规或者规章的具体条款，请求事项也不够具体明确。因此，金华市人民政府〔2017〕金政复字第69号行政复议决定书认定四上诉人的申请“实质是以书信形式向被申请人反映情况、提出建议意见或投诉请求的信访事项”，并无不当。四上诉人的申请不属于行政复议范围，金华市人民政府驳回四上诉人的复议申请，具有事实和法律依据。综上，上诉人楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人楼秀章、楼秀良、楼秀奇、储盛良共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐亮亮 审判员  吕柏超 审判员  车勇进 二〇一八年六月二十二日 书记员  吴 琳