广东省惠州市惠城区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1302行初43号原告：刘月娥，女，汉族，1978年11月24日出生，住广东省博罗县。原告：邓继妹，女，汉族，1955年4月19日出生，住广东省罗浮山风景区。原告：刘树庭，男，汉族，1957年12月29日出生，住广东省罗浮山风景区。原告：刘达龙，男，汉族，1976年10月7日出生，住广东省罗浮山风景区。原告：刘月新，女，汉族，1980年10月17日出生，住广东省罗浮山风景区。五原告委托代理人：李茂淑，广东博商律师事务所律师。被告：博罗县国土资源局。住所地：博罗县罗阳镇商业中街465号。法定代表人：张志勇，局长。委托代理人：温志刚，广东宏兴律师事务所律师。委托代理人：温志坚，广东宏兴律师事务所律师。原告刘月娥、邓继妹、刘树庭、刘迖龙、刘月新不服被告博罗县国土资源局土地管理行政处罚一案，于2018年2月7日向本院提起诉讼，本院于2018年2月11日受理。本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文件。本院依法组成合议庭，于2018年5月23日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李茂淑律师、被告的阳建华党组成员及委托代理人温志刚律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告起诉称，2017年12月21日，被告作出博国土资（罚）字[2017]1118号《土地违法案件行政处罚决定书》（下称《行政处罚决定书》），认为原告未经批准擅自占用罗浮山管委会澜石村围子下小组地段的600平方米土地建房（规划地类：基本农田，现状地类：水田），要求原告15日内拆除新建建筑物并罚款18000元。处罚明显不合法不合理。事实上，该建筑物所在的罗浮山管委会澜石村围子下小组地段是土改时由围子下小组分给村民的自留地，且因为该地段不能引水种植水稻，分到户后村民们陆续在该地上种了荔枝、龙眼。1998年，原告刘达龙响应罗浮山管委会大力发展生态旅游农庄的号召，在该地段搭建了约800平方的铁皮房经营小本生意，直到2017年上半年，原告刘达龙发现铁皮房已陈旧破烂，于是考虑建房。于2017年6月向澜石村委会申请新建一栋房屋，在得到村委会确认后上交罗浮山管委会规建科等候批复。后因原告法律意识不够，心急认为同意申请只是时间问题，就擅自将原有的铁皮房拆除，并就地建了一栋占地600平方米的楼房，于2017年11月3日封顶。综上所述，被告对原告的处罚事实不清，证据不足，该行政行为应予撤销。依据行政诉讼法第二条规定，特向法院起诉，请求判决：1、撤销被告博罗县国土资源局对原告作出的博国土资（罚）字[2017]1118号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告负担。被告答辩称，一、被答辩人非法占用基本农田保护区，事实清楚，证据充分。涉案土地位于博罗县罗××风景区××村围子下小组，土地权属性质为集体所有，土地规划地类为基本农田保护区，现状地类为水田。2017年11月7日，答辩人的工作人员在工作巡查中，发现被答辩人于2017年5月间未经有关部门批准，擅自占用600平方基本农田保护区建房。至被查处时，房屋已建至六层。以上事实有《国土资源询问笔录》、《违法用地建设情况调查表》、《证明》、土地总体规划图（红线图）、相片等材料予以证实。二、答辩人作出的处罚决定程序合法，符合法律规定。2017年11月7日，答辩人的工作人员在工作巡查中，发现被答辩人未经批准擅自在基本农田保护区建房，涉及土地面积600平方米，当即发出《责令停止土地违法行为通知书》{博国土资（监）字[2017]15235号}，责令被答辩人立即停止土地违法行为，听候处理。同时，还向被答辩人发出《责令改正违法行为通知书》{博国土资（整）字[2017]15235号}，责令限期改正。同年12月13日，答辩人对被答辩人非法占用基本农田保护区的行为立案查处。当天，答辩人经集体讨论，决定拟对被答辩人非法占用基本农田保护区的行为作出行政处罚。同年11月30日，答辩人向被答辩人发出《行政处罚告知书》{博国土资（监）字[2017]2255号}和《国土资源行政处罚听证告知书》{博国土资（监）字[2017]2256号}，告知被答辩人拟对其作出恢复土地原状和罚款的行政处罚，同时告知被答辩人享有陈述、申辩和要求听证等权利。2018年1月5日，答辩人向被答辩人作出《行政处罚决定书》，对被答辩人非法占用600平方米基本农田保护区土地建房的违法行为，作出“拆除非法占用土地上的建筑物，恢复土地原状，罚款18000元”的处罚决定。依据《中华人民共和国行政处罚法》（下称《行政处罚法》）第三十一条、第三十二条、第三十八、第四十二条的规定，答辩人依照法定职权和程序，对被答辩人违反国土资源法律法规的行为实施行政处罚，程序合法有效。三、答辩人作出《行政处罚决定书》依据充分，适用法律、法规正确。《宪法》第十条、《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第二条、第八条均明确规定：宅基地和自留地、自留山，属于集体所有，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，故被答辩人辩称涉案土地是其自留地，不应受到处罚，依据不足。《土地管理法》第二条规定：“……任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。……”。该法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”。该法第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用的的，应当办理农用地转用审批手续。……”。该法第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二的规定办理审批手续。”国务院《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”根据上述法律、法规规定，被答辩人的行为明显违法。《基本农田保护条例》第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《土地管理法》第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该法第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自半农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”。根据上述法律及《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》的规定，对被答辩人非法占用600平方米基本农田保护区土地建房的违法行为，作出“拆除非法占用土地上的建筑物，恢复土地原状，罚款18000元”的处罚，依据充分，适用法律、法规正确。四、被答辩人对责令拆除的行政处罚决定的起诉已超过法定起诉期限，应不予受理或裁定驳回起诉。《土地管理法》第八十三条规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。答辩人于2018年1月5日向被答辩人送达《行政处罚决定书》，该决定书上明确告知被答辩人上述法律救济途径。但从被答辩人提交的材料看，其提起诉讼的时间是2018年2月5日，超过了法定起诉期限。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，被答辩人的对责令限期拆除的处罚决定的起诉已过起诉期限，依法应不予受理或者驳回起诉。综上，答辩人依法履行法定职责，对被答辩人作出《行政处罚决定书》，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。被答辩人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应依法予以驳回。被告向本院提供了如下的证据、依据：1、违法用地建设情况调查表、国土资源询问笔录、证明、规划图（红线图）、相片，证明原告非法占用涉案土地事实清楚，证据确凿；2、责令停止土地违法行为通知书、责令改正违法行为通知书、立案呈批表、会议纪要、行政处罚告知书及送达回证、国土资源行政处罚听证告知书及送达回证、土地违法案件行政处罚决定书及送达回证、行政执法证、案件终结报告，证明国土资源局作出《行政处罚决定书》程序合法、符合法律规定。原告对被告的证据、依据提出如下质证意见：证据1：对《违法用地建设情况调查表》的真实性无异议，但调查情况摘要中也显示五原告建筑占地是自留地。对《询问笔录》，当事人的陈述也是非常明确地表达建房的地段是属于自留地。对《证明》，其“三性”均不予认可，该《证明》是由澜石村委会出具的，已经充分证明建房的地段属于自留地。对规划图（红线图），是打印件，既没有国土局的盖章也没有其他证据予以佐证，对其真实性无法确认。对相片，真实性无异议，该房子是由五原告所建；证据2：《责令停止土地违法行为通知书》是复印件，对其真实性无法确认。对《责令改正违法行为通知书》，没看到原件，真实性无法确认。对《立案呈批表》，真实性无异议，但我方认为所占土地是自留地。对《会议纪要》，真实性无异议，但这只是国土局内部的一个会议记录，对外不具有法律效力。对《行政处罚告知书》及《送达回证》，对告知书的真实性认可，但作出这样的处罚没有事实依据，建房所占土地属于自留地，且《送达回证》是复印件，无法确认其真实性。对《国土资源行政处罚听证告知书》及《送达回证》，对听证书的真实性认可，但作出这样的处罚没有事实依据，建房所占土地属于自留地，且《送达回证》是复印件，无法确认其真实性。对《土地违法案件行政处罚决定书》及《送达回证》，对决定书的真实性认可，但作出这样的处罚没有事实依据，建房所占土地属于自留地，且《送达回证》是复印件，无法确认其真实性。没有证据证明建房所占用的土地是何种性质，因为一直以来该块土地是山地，在之前是盖有铁皮房的。对《行政执法证》，真实性无异议。对《案件终结报告》，真实性无异议，但这只是国土局处理案件的流程，对外不具法律效力。原告向本院提供了如下证据、依据：1、五原告身份证复印件，证明原告身份信息；2、行政处罚听证告知书和行政处罚决定书，证明原告因所建房屋问题而受到被告的处罚。我方认为该处罚没有事实依据，所建房屋是在自留地上建的；3、自建房的说明书，证明是在自留地上建房；4、两份申请书，证明在建房之前，已经向所在的居委会、风景管理区提出了申请，该两单位也盖章批复同意建设；补充证据1自留地证明，该证明是由村委会合作社以及部分村民签名予以证明五原告所建房占用的土地是自留地；补充证据2卫星图，证明在建房之前，该块土地上搭建的是铁皮房。被告对原告的证据、依据提出如下质证意见：对全部证据无异议，但对其证明内容有异议。理由如下：1、自留地根据国土规划也属于农用地，农用地改为建设用地依法必须经过审批。2、从规划类来看，该农用地属于国家基本农田保护区，即使原告通过申请程序也是不能得到批准的。3、原告虽有向管委会有关部门申请建房，但在被告作出处罚时为止并没有得到有关部门或国土部门的批准。经庭审质证，本院对被告的证据作如下认定：对当事人无异议的，本院予以确认；对证据1：当中的《违法用地建设情况调查表》、照片的合法性、关联确认。当中的《询问笔录》、《证明》、规划图（红线图）的“三性”确认；对证据2：当中的《责令停止土地违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》的“三性”确认。当中的《行政处罚告知书》及《送达回证》、《行政处罚听证告知书》及《送达回证》、《行政处罚决定书》及《送达回证》、《执法证》的合法性及关联性确认。当中的《立案呈批表》、《会议纪要》的合法性及关联性确认。当中的《案件终结报告》的“三性”确认。经庭审质证，本院对原告的证据作如下认定：对当事人无异议的，本院予以确认。这些证据不能证明五原告用地合法。经审理查明，五原告是亲人、亲属关系。从五原告的居民身份证看，均为博罗县罗××风景区××村围子下小组村民。2017年11月7日，被告工作人员在工作巡查时，发现五原告于2017年5月间未经土地行政主管部门等批准，在位于博罗县罗××风景区××村围子下小组××集体土地（土地规划类为××农田保护区，现状地类为水田）上建房，占用土地面积600平方米，至被查处时已建成六层。2017年11月7日，被告向原告刘月娥调查，在《询问笔录》中，原告刘月娥承认：大概在今年（2017年）5月份开工，占地约600平方米，已建成6层，有向村小组、村委会、罗浮山管委会申请过用地手续等。2017年11月7日，被告向五原告发出《责令停止土地违法行为通知书》{博国土资（监）字[2017]15235号}和《责令改正违法行为通知书》{博国土资（整）[2017]15235号}，责令五原告立即停止土地违法行为，并自收到改正通知书之日起七日内改正违法行为等。2017年11月8日，被告制作了《违法用地建设情况调查表》，围子下小组、澜石村委会、长宁国土所、罗浮山管委会均确认五原告建房土地为五原告的自留地，用作住宅，规划地类为基本农田保护区，现状地类为水田。2017年11月10日，澜石村围子下经济合作社出具《证明》，证明五原告系该村小组村民，建房地段系五原告的自留地。被告调取了相关卫片，证实涉案土地土地规划地类为基本农田保护区，现状地类为水田。五原告并未按改正通知书的要求改正土地违法行为。2017年12月30日，被告向五原告发出《行政处罚告知书》{博国土资（监）字[2017]2255号}，原告刘刘树庭签收。在处罚告知书中，有拟被处罚人姓名、违法事实及违反的相关法律的规定、拟作出的具体行政处罚及法律依据、五原告享有陈述和申辩的权利、不行使权利的后果等内容。也在2017年12月30日，被告向五原告发出《国土资源行政处罚听证告知书》{博国土资（监）字[2017]2256号}，原告刘树庭签收。在听证告知书中，有拟被处罚人姓名、违法事实及违反的相关法律的规定、拟作出的具体行政处罚及法律依据，还有要求听证的权利及期限、不提出听证申请的后果等内容。五原告接到处罚告知书及听证告知书后，未向被告陈述和申辩，未申请听证，未向被告提交相关资料。2017年12月21日，被告对五原告作出《行政处罚决定书》，处罚决定中，有被处罚人的姓名、违法事实及违反的相关法律的规定、作出的具体行政处罚及法律依据、不服处罚决定的救济途径及期限、作出处罚决定的行政机关及作出处罚决定的时间等内容。在处罚决定书的结尾段（权利告知事项）特别注明“其中对于责令拆除的行政处罚决定不服的，应当在自收到本处罚决定之日起十五日内向人民法院起诉”。被告向法庭提交的《行政处罚决定书》的《送达回证》，在“送达方式”一栏填写“直接送达”，在“受送达人拒收理由”一栏填写“当事人拒绝签收”，在“受送达人拒收理由”及“受送达人拒收时见证人签章”栏填写的时间均为“2018年1月5日”，在“备注”一栏填写“处罚决定书已送达当事人，但当事人拒签”。五原告对被告的行政处罚不服，于2018年2月7日向本院提起本案诉讼，要求判如所请。在庭审中，被告强调“2018年1月5日上午，在罗浮山食为先旁边的特产店，打电话叫刘树庭到场领取送达行政处罚决定书，但对方拒收，当时除了2个国土工作人员在场外，还有2个城建执法队工作人员，叫吴雪勇、杨晓锋在场”。五原告则强调“原告没有收到这个处罚决定书”。本院认为，在本案中，首先，被告作出行政处罚在先，向五原告送达处罚告知书及听证告知书在后。《行政处罚法》（旧法）第六条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。该法第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”该法第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”该法第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。被告作出《行政处罚决定书》的时间是2017年12月21日，而向五原告发出处罚告知书及听证告知书的时间是2017年12月30日。被告是在告知五原告依法享有陈述权和申辩权、申请听证权之前，便已对五原告作出了行政处罚，先定罚后补程序，明显违反了上述法律规定，明显剥夺了五原告依法享有的程序权利，行政程序明显不当。其次，被告送达《行政处罚决定书》的程序存在瑕疵。在被告提供的“2018年1月5日”的《送达回证》中，在“送达方式”一栏填写“直接送达”，在“受送达人拒收理由”一栏却填写了“当事人拒绝签收”，在“备注”一栏只填写了“处罚决定书已送达当事人，但当事人拒签”。受送达人是谁？具体是谁拒绝签收？不明确。从《送达回证》所填写的内容的情况分析，被告应当是留置送达，但却填写为“直接送达”，况且，在什么地点留置？该《送达回证》无法证明。再从庭审中被告陈述的送达过程看，同样不能证明被告是将处罚决定书直接送达还是留置送达。就算是留置送达，也不能证明是在涉案违法用地（建筑物）地点留置，还是在五原告某一人家中留置，或者是在某一原告工作（经营）地点留置。再其次，从查明的事实分析，五原告确实收到了被告作出的《行政处罚决定书》，否则，五原告在起诉时便无法向本院提交相应的《行政处罚决定书》。但是，根据被告提供的证据，不能证明五原告收到本案《行政处罚决定书》的具体时间点，为此，本院只能推定原告（对限期拆除违法建筑物）的起诉是在法定起诉期限内。综上所述，被告被诉行政行为，违反法定程序，依法应当撤销；原告的诉请，理由充分，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项及上述所引用的法律的规定，判决如下：撤销被告博罗县国土资源局于2017年年12月21日作出的《土地违法案件行政处罚决定书》{博国土资（罚）字[2017]1118号}。案件受理费50元，由被告博罗县国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。审 判 长  杨兆强审 判 员  陈希希人民陪审员  田敏惠二〇一八年六月一日书 记 员  林碧科法律条文中华人民共和国行政处罚法（2009年8月27日修正）第六条第一款公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第四十二条第一款行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……。中华人民共和国行政诉讼法第七十条第（三）项行政机关有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的。