江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终848号 上诉人（原审原告）于建新,男,1969年11月13日生,汉族，住靖江市。 委托代理人王兴旺、张海燕，北京杰睿律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道**。 法定代表人叶冬华，该市市长。 委托代理人赵思海，靖江市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人钱俊美，靖江市国土资源局工作人员。 被上诉人（原审第三人）靖江市人民政府城南办事处前进村民委员会。 法定代表人张斌，该村民委员会主任。 委托代理人盛洪，该村民委员会工作人员。 委托代理人李静，江苏骥江律师事务所律师。 于建新因诉靖江市人民政府（以下简称靖江市政府）社会保障行政管理一案，不服江苏省泰州市中级人民法院(2017)苏12行初230号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并于2018年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人于建新的委托代理人王兴旺、张海燕，被上诉人靖江市政府的委托代理人赵思海、钱俊美，被上诉人靖江市人民政府城南办事处前进村民委员会（以下简称前进村委会）的委托代理人盛洪、李静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2004年江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2004]603号《关于批准靖江市2004年度第9批次城镇建设用地的通知》、苏国土资地函[2004]605号《关于批准靖江市2004年度第11批次城镇建设用地的通知》。2005年江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2005]62号《关于批准靖江市2005年度第3批次城镇建设用地的通知》、苏国土资地函[2005]1131号《关于批准靖江市2005年度第8批次城镇建设用地的通知》。2006年江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2006]1117号《关于批准靖江市2006年度第8批次城镇建设用地的通知》。2007年江苏省国土资源厅作出苏国土资函[2007]890号《关于同意调整靖江市2004年度第1批次城镇建设用地部分用地位置的通知》、苏国土资地函[2007]0280号《关于批准靖江市2007年度第5批次城镇建设用地的通知》。上述通知，同意将前进村11组、12组的部分土地征收为国有，土地被批准征收为国有后，靖江市政府均按批次作出征收土地方案公告。上述被征收土地的征地补偿安置费用（即土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费），已先后多次从指定账户转入前进村委会账户后，转入前进村11组、12组账户内。 2009年11月26日，前进村委会与前进村11组的村民代表就建设项目使用土地的征地补偿费用进行协调讨论，并作出理财结论。主要内容为：1、靖江工业园区项目、诺派科技项目等11个项目所欠生产队本金利息合计927759.9元，其中2009年11月20前已划生产队564759.9元，余款363000元于2009年11月30日前，划至生产队；2、2009年11月6日生产队分配598000元，2009年11月26日生产队分配金额747750元，2009年11月26日生产队支杂工工资14600元。分配支出后生产队剩余银行存款117841.4元。（注：2009年9月30日生产队银行存款550431.50元，已列入2009年11月6日、2009年11月30日分配中。） 2010年8月17日，前进村委会与前进村12组村民代表进行财务核查，作出理财结论。主要内容为：经村与12组对2010年8月17日之前用地所有项目进行财务核查，经双方一致认可，村一次性补偿给12组120万元，至此，12组2010年8月17日之前所有清理出来的用地项目补偿及利息，村组往来款已全部结清，今后双方不得再以任何理由对之前的问题提出任何异议，本结论双方签字生效。该协议中约定的村一次性补偿给12组的120万元，于2010年11月转入12组账户。 2012年江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2012]119号《关于批准靖江市2012年度第2批次城镇建设用地的通知》。2013年江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2013]1027号《关于批准靖江市2013年度第10批次城镇建设用地的通知》，同意将前进村11组、12组的部分土地征收为国有，土地被征收为国有后，靖江市政府均按批次作出征收土地方案公告。国土部门按照征收时的补偿标准，将相应的征地补偿安置费用（土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费）先后划入指定的账户（城南办事处双代管账户和市财政社保资金专户）。因上述两批次征收土地实际是在2010年已被建设单位使用，相关用地单位已按当时的征地补偿标准支付了征地补偿安置费用，该费用均经前进村委会转入前进村11组、12组账户内。2016年，靖江市政府城南街道办事处和前进村委会就前进村11组、12组在2010年被使用的土地按2013年征地补偿标准进行结算，随后将差额部分于2016年7月划入前进村委会账户内。 原审法院另查明，2013年经省政府批准征收的土地，确定征收农用地涉及安置农业人口数前进村**为2人、12组为6人。前进村委会至今未将安置人员名单上报政府核定。 原审法院又查明，前进村11组、12组土地被征收后，前进村11组已对征地补偿安置费用进行了26次分配，前进村12组已对征地补偿费用进行了28次分配，分配的原则是按照村组应当分配的人员予以平均分配。2013年最后一次经省政府批准的征地补偿费用尚未分配。 原审法院再查明，于建新提起本案诉讼的同时，靖江市另有177名村民分别提起行政诉讼，诉讼理由及请求均与本案相同。 原审法院认为： 一、关于靖江市政府被告主体是否适格的问题 为了保护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，保障被征地农民的基本生活，加强对征地补偿和基本生活保障安置工作的管理，江苏省人民政府制定了《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（江苏省人民政府令第26号，2005年9月1日起施行，以下简称省政府26号《保障办法》）。省政府26号《保障办法》第四条规定，征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。江苏省人民政府办公厅2017年3月2日颁发的《省政府办公厅关于严格落实社会保障切实做好征地补偿安置工作的通知》第三项也明确规定，征地补偿安置工作的责任主体是地方政府。本案中，于建新的诉讼请求虽是要求建立被征地农民社会保障资金个人分账户以及将社会保障资金记入其个人分账户，实为解决被征地农民基本生活保障问题。根据上述规定，解决被征地农民基本生活保障的责任主体应是市、县级人民政府，故靖江市政府是本案适格被告。 二、关于于建新的诉讼请求能否得到支持的问题 本案涉及于建新所在组的征地行为分两个阶段，一是《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（江苏省人民政府令第93号，2013年12月1日起施行，以下简称省政府93号《保障办法》）施行前的征地行为，二是省政府93号《保障办法》施行后的征地行为。 省政府93号《保障办法》施行前的征地行为，应适用省政府26号《保障办法》的相关规定。省政府26号《保障办法》第十九条第一款规定，第二、三、四年龄段人员，可以选择是否参加基本生活保障。各级人民政府应当采取积极措施，鼓励和支持被征地农民参加基本生活保障。第十三条规定，被征地农民基本生活保障资金的来源包括：（一）不低于70%的农用地的土地补偿费和全部的安置补助费；（二）政府从土地出让金等土地有偿使用收益中提取的部分；（三）被征地农民基本生活保障资金的利息及其增值收入；（四）其他可用于被征地农民基本生活保障的资金。根据上述规定，参加基本生活保障是由被征地农民自愿选择是否参加，不参加的，可以选择直接领取土地补偿费用。被征地农民基本生活保障资金的来源主要是，不低于70%的农用地的土地补偿费和全部的安置补助费。本案中，前进村11组、12组在省政府93号《保障办法》施行前的被征用土地的征地补偿安置费用，已划转入前进村11组、12组的账户内，并按照组应当分配的人员予以平均分配，即作为被征地农民基本生活保障资金主要来源的土地补偿费和安置补助费，已分配给被征地农民，故应视为被征地农民选择了领取土地补偿费用，放弃了参加基本生活保障的权利。现该部分被征地农民在领取了土地补偿费、安置补助费后，又要求参加基本生活保障，没有法律依据。 关于省政府93号《保障办法》施行后，即本案涉及的2013年12月31日的征地行为。该次征地行为，，当地政府确定的征收农用地安置农业人口数前进村**2人、2组6人。 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。省政府93号《保障办法》第五条第二款规定，被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织商定后提出，经乡（镇）人民政府审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报市、县（市）人民政府确定。根据上述规定，征收农用地确定被征地农民安置人员名单，属于征地补偿费用的使用、分配及涉及村民利益的事项，应经村民会议讨论决定。需要安置的被征地农民名单，应由被征地的农村集体经济组织商定后提出，并经乡（镇）人民政府审核，在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报市、县（市）人民政府确定。同时，省政府93号《保障办法》第十九条将被征地农民划分为三个年龄段，第二十条、二十一条、二十二条又规定了不同年龄段的被征地农民，分别适用不同的社会保障。第二十四条规定了市财政部门应当设立被征地农民社会保障资金财政专户。第三十一条第一款规定,需要安置的被征地农民名单经市、县（市）人民政府确定之日起10个工作日内，市、县（市）国土资源部门应当从预存款账户中将16周岁以下被征地农民生活补助费足额支付给本人，将16周岁以上被征地农民社会保障资金一次性划入保障资金专户。根据上述规定，为被征地农民建立社会保障资金专户，以及将被征地农民社会保障资金计入个人分账户，都应当在需要安置的被征地农民名单依法确定后。本案中，2013年征用前进村11组、12组的土地时，确，确定涉及安置农业人员人数前进村**为2人、组为6人。因于建新所在集体经济组织一直未讨论上报需参加社会保障农民名单，故靖江市政府相关职能部门未能及时为被征地农民设立个人分账户，并记入相应的社会保障资金，该责任不在靖江市政府，于建新所在集体经济组织应尽快商定被征地农民名单后报上级人民政府审核确定。 综上，于建新要求靖江市政府办理被征地农民保障资金个人分账户并限期记入保障资金的理由不能成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回于建新的诉讼请求。 上诉人于建新上诉称：1、根据省政府93号《保障办法》第二条的规定，为被征地农民办理社会保障是靖江市政府的法定职责。2、于建新所在村组的土地大部分于省政府93号《保障办法》施行前被征收，但由于靖江市政府行政不作为持续到省政府93号《保障办法》施行后，故靖江市政府应当依据省政府93号《保障办法》为于建新办理社会保障。3、于建新所在村组的小部分土地于省政府93号《保障办法》施行后被征收，靖江市政府应当为于建新办理社会保障。4、于建新所在村组领取的征收土地补偿款低于应当领取的数额。5、靖江市政府“少征多用”，属于违法用地。6、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决并依法改判。 被上诉人靖江市政府未向本院提交书面的答辩意见，其在庭审中坚持一审的答辩意见。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人前进村委会未向本院提交书面的陈述意见，其在庭审中坚持一审的陈述意见。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 一、靖江市政府是本案适格被告 省政府26号《保障办法》第四条规定，征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。上诉人于建新的诉讼请求虽然是请求靖江市政府为其建立被征地农民社会保障资金个人分账户，并将社会保障资金记入其个人分账户，但实质是解决基本生活保障问题。社会保障资金财政专户、个人分账户的设立以及社会保障资金一次性划入保障资金专户、记入个人分账户等虽然由财政、国土部门、人社部门具体实施，但靖江市政府依法具有统筹、协调有关职能部门办理社会保障的法定职责。原审法院认为靖江市政府是本案适格被告并无不当。 二、于建新的诉讼请求依法不能成立 根据本院查明的事实，于建新所在村组的土地多次被征收，其中大部分土地于省政府93号《保障办法》施行前被征收，小部分土地于省政府93号《保障办法》施行后被征收。于建新是否应当纳入基本生活保障，其诉讼请求是否成立，应当依据土地征收时有效的法律规范予以认定。 省政府93号《保障办法》施行前进行的土地征收，被征地农民是否应当纳入基本生活保障，应当根据省政府26号《保障办法》进行认定。根据该办法第十九条第一款规定，16周岁以上的人员，可以选择是否参加基本生活保障。同时根据该办法第十条第一款的规定，未进入基本生活保障的被征地农民领取征地补偿安置费用。即省政府93号《保障办法》施行前进行的土地征收，被征地农民可以选择参加基本生活保障或者领取征地补偿安置费用。本案中，前进村11组、12组在省政府93号《保障办法》施行前的征地补偿安置费用，已划入前进村11组、12组的账户内，并由村民小组予以分配。村民小组分配征地补偿安置费用，被征地农民领取征地补偿安置费用，视为被征地农民放弃参加基本生活保障。于建新在领取征地补偿安置费用后，又要求参加基本生活保障没有法律依据。 省政府93号《保障办法》施行后进行的土地征收，被征地农民是否应当纳入基本生活保障、如何纳入基本生活保障，应当根据省政府93号《保障办法》进行认定。省政府93号《保障办法》第四条的规定，被征地农民社会保障应当遵循即征即保、应保尽保、分类施保、逐步提高的原则，与促进就业相结合，将被征地农民纳入城乡社会保障体系，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。根据上述规定，省政府93号《保障办法》施行后征收土地，应当将被征地农民纳入基本生活保障。本案中，省政府93号《保障办法》施行后即2013年，前进村11组、12组有一批次土地征收。根据省政府26号《保障办法》第九条第二款规定的计算方法，确定，确定安置的被征地农民人数前进村**2人、6人，而并非全体村民小组成员。由于每次征地能够安置的被征地农民人数受到限制，因此省政府93号《保障办法》第五条第二款，规定了被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织商定后提出，乡（镇）人民政府审核、公示，市、县（市）人民政府确定的规则。由于于建新所在集体经济组织未能商定、提出需要安置的被征地农民名单，于建新直接请求靖江市政府将其纳入基本生活保障，为其办理社会保障资金个人分账户、并将社会保障资金计入个人分账户的诉讼请求依法不能成立。于建新主张靖江市政府“少征多用”，属于违法用地，不属本案审查范围。原审法院判决驳回其诉讼请求正确。 三、需要说明的问题 自2004年至2013年，于建新所在前进村的土地多次被征收，前进村委会在庭审中明确承认各批次的征地补偿安置费用已划入村组账户并进行了分配。于建新在庭审中主张，虽然其20余次从前进村领取款项，但均是上访的结果，其不清楚领取的款项是何款项的理由依法不能成立。且前进村11组、12组的土地自2004年陆续、多次被征收，在长达多年的时间里，于建新在未办理基本生活保障的情况下，亦未主张征地补偿安置费用明显不具有合理性。 将被征地农民纳入基本生活保障，经历了从无到有、从不完善到逐步完善的过程。被征地农民对参加基本生活保障的利弊认知也在不断变化。省政府93号《保障办法》施行前，被征地农民是有权选择参加基本生活保障或者领取征地补偿安置费用，而非强制性参加基本生活保障。且从操作层面上分析，由于每次征地的数量有限，决定了不可能将所有集体经济组织成员全部纳入基本生活保障，即便有的被征地农民想参加基本生活保障，但由于安置的被征地农民人数受到限制，集体经济组织商定并提出需要安置的被征地农民的名单异常艰难。因此在实践中，尤其在被征地农民参加社会保障并非强制性规定期间，诸多被征地农民均选择了领取征地补偿安置费用。目前，被征地农民越来越认识到参加基本生活保障的重要性，其在领取征地补偿安置费用后，再次要求参加基本生活保障，不仅没有法律依据，也不利于维护行政管理秩序的稳定。 对于省政府93号《保障办法》施行后即2013年的征地，于建新所在集体经济组织应当根据确定的需要安置的被征地农民的人数，尽快商定并提出被征地农民的名单，并逐级上报靖江市政府，靖江市政府应当统筹、协调有关职能部门，按照省政府93号《保障办法》第二十四条的规定，解决该部分被征地农民基本生活保障问题。 综上，于建新的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人于建新负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇一八年六月十九日 书记员 吁 璇 书记员 王雅露 附：本判决适用的相关法律依据 一、江苏省人民政府令第26号《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（2005年9月1日起施行） 第九条第二款需要安置的被征地农民人数，征收耕地的，按照被征收的耕地数除以征地前被征地单位人均耕地数计算；征收其他农用地的，按照该土地土地补偿费总和的70%除以当地人均安置补助费计算。 第十条第一款市、县人民政府土地行政主管部门应当在征地补偿安置方案批准之日起3个月内，将未进入基本生活保障的被征地农民的征地补偿安置费用和16周岁以下人员的生活补助费按规定足额支付；将进入基本生活保障被征地农民的不低于70%的农用地土地补偿费和全部的安置补助费划入同级财政部门在银行设立的被征地农民基本生活保障资金财政专户，将地上附着物及青苗补偿费支付给其所有者；将剩余的土地补偿费支付给农村集体经济组织。 第十六条第一款以征地补偿安置方案批准之日为界限，将被征地农民划分为下列四个年龄段： （一）第一年龄段为16周岁以下； （二）第二年龄段为女性16周岁以上至45周岁，男性16周岁以上至50周岁； （三）第三年龄段为女性45周岁以上至55周岁，男性为50周岁以上至60周岁； （四）第四年龄段（养老年龄）为女性55周岁以上，男性60周岁以上。 第十八条第一年龄段人员按照一、二、三、四类地区，分别一次性领取不低于6000元、5000元、4000元、3000元的生活补助费；该年龄段人员领取一次性生活补助费后，不再纳入本办法规定的基本生活保障。 第十九条第一款第二、三、四年龄段人员，可以选择是否参加基本生活保障。各级人民政府应当采取积极措施，鼓励和支持被征地农民参加基本生活保障。 二、江苏省人民政府令第93号《江苏省征地补偿与被征地农民社会保障办法》（2013年12月1日起施行） 第四条被征地农民社会保障应当遵循即征即保、应保尽保、分类施保、逐步提高的原则，与促进就业相结合，将被征地农民纳入城乡社会保障体系，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。 第五条第二款被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织商定后提出，经乡（镇）人民政府审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报市、县（市）人民政府确定。 第十六条第二款安置补助费用于16周岁以下被征地农民的生活补助和16周岁以上被征地农民的社会保障。 第十九条第一款以征地补偿安置方案批准之日为界限，将被征地农民划分为下列三个年龄段： （一）16周岁以下（未成年年龄段）； （二）16周岁以上至60周岁（劳动年龄段）； （三）60周岁以上（养老年龄段）。 第二十四条市、县（市）财政部门应当设立被征地农民社会保障资金财政专户（以下简称保障资金专户），管理、核算16周岁以上被征地农民社会保障资金。 16周岁以上被征地农民的社会保障资金一次性划入保障资金专户，并建立个人分账户。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；