浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙行终602号 上诉人（原审原告）张某，女，2013年12月16日出生，汉族，住绍兴市越城区。 上诉人（原审原告）原告蔡芳琴，女，1983年2月10日出生，汉族，住绍兴市越城区，系张某的母亲及法定代理人。 被上诉人（原审被告）绍兴市越城区人民政府。住所地绍兴市越城区涂山北路88号。 法定代表人金晓明，区长。 委托代理人孟菜龙，男，绍兴市越城区人民政府工作人员。 委托代理人俞友根，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。 张某、蔡芳琴诉绍兴市越城区人民政府房屋征收其他行政行为一案，绍兴市中级人民法院于2018年3月29日作出（2017）浙06行初69号行政裁定。张某、蔡芳琴不服，向本院提出上诉。本院于2018年5月2日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。经阅卷审查，本案现已审理终结。 原告张某、蔡芳琴起诉称，两原告均系绍兴市越城区东浦镇蔡江村常住人口，履行村民义务。坐落于绍兴市××城区东浦镇××村对岸头××号房屋一间的所有权及对应土地使用权均属原告所有，已经法院依法确认。2016年12月9日，被告作出房屋征收公告，将原告房屋列入征收范围。2017年3月23日，被告既未将原告列入房屋征收安置人口，又未与原告签订拆迁协议，将原告上述房屋拆除。在蔡新根（系蔡芳琴之父）户安置协议中载明，原告上述房屋暂不结算，约定待法院判决两原告可计入本次房屋征收安置人口则将上述房屋与原告的人口一并安置。原告认为，根据宪法、妇女保障法、婚姻法等法律法规规定，男女平等及妇女权益不得侵犯，故被告作出的越政办发（2016）148号文件的内容与法律规定相悖。请求：1.确认被告未将两原告列入房屋征收安置人口的行政行为违法；2.确认绍兴市越城区人民政府办公室颁发的越政办发（2016）148号文件的内容不合法；3.判令被告依法将两原告列入房屋征收安置人口，并给予两原告安置120平方米的安置面积；4.诉讼费用由被告负担。 被告绍兴市越城区人民政府答辩称，1.本案被告不适格。被告虽于2016年12月9日作出涉案房屋有关的《征收公告》，但在公告中已经明确具体实施单位是东浦镇人民政府。2.东浦镇人民政府未将原告列入房屋征收安置人口的行为合法。鉴于原告蔡芳琴属于已婚且在本村无单独合法产权房屋，不符合《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条、第十一条、以及《绍兴市越城区人民政府办公室关于蔡江村城中村改造工程房屋征收项目的实施意见》第七条之规定。所以，未将原告列入安置人口的行为是合法的。3.越政办发（2016）148号文件内容未增设行政相对人义务，也未剥夺行政相对人权利，符合《浙江省实施办法》第二十九条之规定，不存在不合法情形。请求驳回原告起诉或诉讼请求。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。2016年12月9日，绍兴市越城区人民政府发布《房屋征收公告》，指定绍兴市越城区东浦镇人民政府为房屋征收单位。绍兴市越城区东浦镇人民政府已经与蔡新根户签订了《越城区东浦镇集体土地上房屋征收安置补偿协议书》，该协议第十一条载明：“编号185-1的房屋暂不结算，待法院判决蔡芳琴和女儿张某可计入本次房屋征收安置人口则把编号185-1的房屋和蔡芳琴、张某的人口计入一并结算；若法院判决蔡芳琴和女儿张某不能计入本次房屋征收安置人口则把编号185-1的房屋计入蔡新根户结算。”基于上述约定，原告向法院提起确认之诉，其权利义务承担主体应当是作为协议订约一方的绍兴市越城区东浦镇人民政府。2017年10月19日，根据《浙江省人民政府关于绍兴市越城区部分行政区划调整的批复》（浙政函（2017）77号）和《绍兴市人民政府关于越城区部分行政区划调整的批复》（绍政函(2017)37号）的精神，被告撤销绍兴市越城区东浦镇人民政府，设立绍兴市越城区东浦街道办事处。故本案的适格被告应当为绍兴市越城区东浦街道办事处，经法院释明，原告拒绝变更被告，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，对原告的起诉应当予以驳回。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：驳回原告张某、蔡芳琴的起诉。 蔡芳琴、张某上诉称：1.一审法院驳回上诉人起诉，属于认定事实不清，证据不足，严重侵害了法律赋予上诉人享有的基本诉权。首先，依据《行政诉讼法》第十四条之规定，被上诉人作为县级以上人民政府，本案依法应当由中级人民法院受理管辖。一审法院在级别管辖受理范围内于2017年4月5日受理本案后，在延长审理期限至2018年4月5日的情况下，又驳回上诉人起诉的行为，因其管辖行为的本身违法而作出裁定行为无效。其次，上诉人的征收行为具有可诉性并且被上诉人主体是适格的。《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的。被上诉人辩称从未作出征收决定，上诉人认为即便没有带有“征收决定”字眼的形式上的决定，被上诉人依然作出了事实上的征收决定即包括上述征收公告在内的各种公告公示。征收决定并不一定以决定书的形式出现，从过程和结果来看，此处之公告系名为公告，但实为决定。实务中经常出现行政决定以公告方式送达和表现形式，所以《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条专门对此作了规定。本案中，事实上存在的房屋征收行为影响原告权益，征收决定作出主体应为越城区人民政府，故被上诉人是适格的。上诉人提起行政诉讼符合《行政诉讼法》第十二条第一款第(五)项的规定，行政相对人对征收决定不服的可以提起行政诉讼，故被上诉人。2.被上诉人于2016年12月9日作出了房屋征收决定公告，上诉人在法定法定期限内向贵院提起行政诉讼，一审法院立案庭也依法进行了审查，认为本案符合行政诉讼的受理条件。因此一审法院驳回上诉人起诉，是对基本事实和案件情况的不了解，也是对上诉人基本诉权的剥夺。3.一审法院适用法律错误，剥夺了法律赋予上诉人的诉权，在未对被上诉人是否公告征收决定进行严格审查情况下，驳回上诉人起诉于法无据，依法应当予以撤销。依据《最高人民法院印发的通知》之要求，人民法院要准确理解、严格执行行政诉讼法和相关司法解释关于起诉条件、诉讼主体资格、起诉期限的规定，不得在法律规定之外另行规定限制当事人起诉的其他条件。本案中一审法院依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条之规定，裁定驳回上诉人起诉，是对上诉人基本诉权的剥夺。4.越城区东浦镇人民政府未将二原告列入征收安置人口不在被上诉人委托其范围内可以从事的行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款之规定，对此不服的，应该以被上诉人也就是说越城区人民政府为被告。综上，一审裁定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院依法保障上诉人的基本诉权，维护法律的正确公正实施。 绍兴市越城区人民政府答辩称:原审法院以被告主体不适格而驳回被答辩人的起诉，事实清楚，适用法律正确，具体理由如下:1.根据被答辩人的一审诉请，要求确认未将两原告列入房屋征收安置人口的行政行为违法，并给予两原告安置120平方米的安置面积。而确认两原告是否列入房屋征收安置人口以及具体安置面积确认的行政主体是绍兴市越城区东浦镇人民政府(现变更为绍兴市越城区东浦街道办事处)。具体事实表现为:一是2016年12月9日，由答辩人作出的“房屋征收公告”第五条中，明确指定东浦镇人民政府组织实施，即为房屋征收单位。二是蔡新根作为被答辩人的户主，于2017年4月20日与东浦镇人民政府签订了《越城区东浦镇集体士地上房屋征收安置补偿协议书》，其中第十一条明确载明，被答辩人是否列入安置人口对象暂予搁置，待法院判决后确定。为此，被答辩人是否作为安置人口对象以及具体安置面积的确认主体无疑是东浦镇人民政府。2.根据上述事实，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款，认定本案被告主体不适格，适用法律正确。综上，答辩人认为，原审法院基于被告主体不适格而驳回被答辩人的起诉，并没有剥夺其诉权，被答辩人提出的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院依法裁定驳回其上诉，维持原审裁决。 本院经审理，对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，绍兴市越城区人民政府发布《房屋征收公告》，指定绍兴市越城区东浦镇人民政府为房屋征收单位。绍兴市越城区东浦镇人民政府亦已与蔡新根户签订了《越城区东浦镇集体土地上房屋征收安置补偿协议书》，该协议第十一条载明：“编号185-1的房屋暂不结算，待法院判决蔡芳琴和女儿张某可计入本次房屋征收安置人口则把编号185-1的房屋和蔡芳琴、张某的人口计入一并结算；若法院判决蔡芳琴和女儿张某不能计入本次房屋征收安置人口则把编号185-1的房屋计入蔡新根户结算。”基于上述约定，上诉人向法院提起本案之诉，其权利义务承担主体应当是作为协议签订一方的绍兴市越城区东浦镇人民政府。后绍兴市越城区东浦镇人民政府变更为绍兴市越城区东浦街道办事处，故本案的适格被告应当为绍兴市越城区东浦街道办事处。经原审法院依法释明后，上诉人拒绝变更被告，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，对上诉人的起诉应当予以驳回。据此，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉请求缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  马国贤 审判员  葛宏伟 审判员  刘家库 二〇一八年六月二十日 书记员  张 维