海南省高级人民法院   行政赔偿裁定书   （2018）琼行赔终8号   上诉人（原审原告）戴秀娥，女，1950年7月7日出生，汉族，现住北京市大兴区。   被上诉人（原审被告）三亚市崖州区人民政府，住所地三亚市崖州区国道G225附近。   法定代表人冯强，区长。   委托代理人张娇，三亚市崖州区人民政府法制办公室工作人员。   委托代理人陈驰耿，海南琼亚律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）三亚市综合行政执法局，住所地三亚市凤凰路**。   法定代表人王宏宁，局长。   委托代理人罗政伟，该局工作人员。   委托代理人林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。   上诉人戴秀娥因其诉被上诉人三亚市崖州区人民政府（以下简称崖州区政府）、三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）建设规划强制拆除行政赔偿一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2017）琼02行赔初48号行政赔偿裁定及判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。   原审查明，2014年3月24日，三亚市执法局执法人员巡查发现三亚市优质蔬菜开发中心（以下简称蔬菜中心）未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市崖城镇（2014年10月，三亚市撤销崖城镇，设立崖州区）北岭路开发房地产项目，已建设15栋框架结构楼房，具体情况为：9栋六层楼已封顶（其中，3栋结构相同，每栋占地面积为605㎡,建筑面积为3630㎡；6栋结构相同，每栋占地面积为495㎡,建筑面积为2970㎡）；4栋结构相同，已建至十层（每栋占地面积为1386㎡,建筑面积为13860㎡）；2栋结构相同（1栋建至四层，1栋建至五层，占地面积均为872㎡）。遂于当日向蔬菜中心送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第047号《接受调查询问通知书》和三综执（崖城分局一中队）停字[2014]第047号《责令停止违法行为通知书》。2014年3月25日、4月1日，三亚市执法局先后向三亚市的供电、供水部门发出函件，要求停止对前述违法建筑供水供电。2014年5月12日，三亚市执法局经调查，就前述建设行为又分别向三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司（以下简称玉井温泉公司）和三亚广励智信投资置业有限公司（以下简称广励智信公司）送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第086、087号《接受调查询问通知书》，以两单位存在违规建设行为为由，要求接受调查询问。2014年5月27日，三亚市规划局对三亚市执法局关于征求崖城镇北岭路“三亚市现代农业科教园”规划意见的函件作出复函，称该局未收到“三亚市现代农业科教园”建设项目规划报建申请，也未核发过该项目的《建设工程规划许可证》。2015年2月6日，三亚市执法局发现蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司在三亚市××镇，遂对该三家单位作出三综执（崖州）罚告字[2015]Z1-001号《行政处罚告知书》，告知拟处以责令限期拆除上述违法建筑的行政处罚以及三家单位所享有的陈述、申辩和要求举行听证的权利。2015年4月9日，三亚市执法局对蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司作出三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》，认定该三家被处罚单位崖城镇北岭路“三亚市××园”项目未取得建设工程规划许可证的情况下，违法建设框架结构的房屋17栋，具体状况为：9栋六层封顶，2栋八层封顶，3栋十一层封顶，1栋十层封顶，1栋五层未封顶，1栋四层封顶，总占地面积约14703㎡,总建筑面积约114780㎡。其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，决定责令被处罚单位自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设房屋。2015年4月13日，因蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司逾期未履行拆除义务，三亚市执法局作出三综执（崖州）催字[2015]Z1-001号《强制执行催告书》，催告该三家单位于2015年4月15日24时前履行三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》的义务，自行拆除上述违法建筑物；逾期将由该局强制拆除，一切法律后果由该三家单位承担。同日，三亚市执法局又对前述三家单位作出三综执（崖州）执决字[2015]Z1-011号《强制执行决定书》，以该三家单位未于2015年4月15日24时前自行拆除上述违法建筑物为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《海南省城乡规划条例》第七十六条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2015年4月16日对上述违法建筑物实施强制拆除。同日，三亚市执法局还对“三亚市现代农业科教园”项目全体业主发出了《关于限期搬迁公告》，以该项目违法建设者拒不履行行政处罚决定，未自行拆除违法建筑，甚至公开对外售卖，其行为违反了相关法律法规的规定，严重扰乱了三亚市房地产市场及经济建设秩序为由，公告如下：限令居住在上述违法建筑物内的全体业主于2015年4月16日前将建筑物内所有物品搬迁完毕并撤离；逾期不搬迁的，由此所造成的一切损失及后果自行承担；阻碍执法人员执行公务的，将依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行，构成犯罪的，将追究其刑事责任。2015年4月23日，三亚市执法局组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的2栋楼房（其中，1栋四层楼，1栋五层楼）。2015年6月24日，三亚市执法局又与崖州区政府联合发布公告，告知三亚市热带农业科学研究院、玉井温泉公司、广励智信公司及金阳光温泉花园小区（以下简称金阳光小区）住户：为保证城市规划顺利实施，三亚市、区执法部门将依照《中华人民共和国行政强制法》和《海南省查处违法建筑若干规定》对金阳光小区的违法建筑实施强制拆除。同时，催告该三家单位及小区住户在2015年7月1日零时前自行将前述违法建筑物内外的物品予以清理、搬离并主动撤离，逾期后果自负。2015年7月7日至15日期间，三亚市执法局又组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的另外12栋楼房（其中，5栋六层楼，1栋七层楼，2栋八层楼，4栋十层半楼）及小区内的辅助设施和简易房屋，剩余3栋楼房未予拆除。在强制拆除过程中，三亚市执法局对金阳光小区住户未搬离的屋内物品进行了清点、登记及保存。由于需要拆除的建筑面积大、数量多，且小区居民此前多次强烈反对拆迁，为防止阻挠执法或暴力抗拆事件的发生，三亚市人民政府、崖州区政府及市公安局等相关部门也派出人员在现场维持秩序，确保拆除工作顺利进行。   原审法院于2017年11月14日组织各方当事人到崖州区政府保管物品的仓库进行室内物品清点。崖州区政府2017年12月19日向原审法院作出《情况说明》，称依其强拆时制作的物品清单，未发现涉案相关物品。   2017年7月3日,戴秀娥以其从广励智信公司处购买的金阳光小区A区7幢701房、A区7幢802房、A区8幢316房被崖州区政府、三亚市执法局违法强制拆除为由，提起本案赔偿诉讼，请求法院判令崖州区政府、三亚市执法局强制拆除金阳光小区的行政行为违法；并返还其三套房屋室内物品，若返还不成，赔偿物品折价款共计161868元；及自2017年2月17日始至赔偿其屋内物品折价款止因此事发生的差旅费及材料复印费等（截至2017年10月30日花费6442元）损失。在案件诉讼过程中，崖州区政府主张其不是本案适格被告。原审法院经审查，认为戴秀娥将崖州区政府列为本案共同被告不当，遂作出（2017）琼02行赔初48号行政赔偿裁定，驳回戴秀娥对崖州区政府的起诉。   原审认为，本案争议焦点为：一、戴秀娥是否具有本案原告诉讼主体资格；二、戴秀娥主张的各项诉讼请求能否成立。   一、关于戴秀娥是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，戴秀娥以三亚市执法局强制拆除其所购买的金阳光小区房屋，造成其合法权益受到损害为由，提起本案诉讼，符合前述法律规定。三亚市执法局主张戴秀娥不具备本案原告诉讼主体资格，理由不能成立，不予支持。   二、关于戴秀娥主张的诉讼请求能否成立的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。戴秀娥应当就其受到的室内家具家电及物品损失承担举证责任，因强制拆除行为导致其无法举证的部分则由三亚市执法局承担举证责任。经查，三亚市执法局在强制拆除金阳光小区房屋过程中，对金阳光小区住户未搬离的屋内物品进行了清点、登记及保存，该强拆行为经原审法院和海南省高级人民法院生效行政判决认定程序上虽有瑕疵，但认定事实清楚，处理结果正确，并据此驳回了戴秀娥等金阳光小区住户要求确认三亚市执法局强制拆除金阳光小区房屋的行为违法的诉讼请求。强拆行为既已确认合法，说明三亚市执法局已履行了对屋内物品清点、登记及保存的义务。而戴秀娥提交的证据不足以证明三亚市执法局强制拆除行为造成其室内家具家电及物品损失的事实及数额，故戴秀娥要求确认三亚市执法局强拆其坐落在金阳光小区房屋时丢失或损毁其房屋室内物品行为违法，并返还其三套房屋室内物品，若返还不成或赔偿物品折价款共计161868元的诉讼请求依据不足，依法不予支持。   综上所述，戴秀娥主张的各项诉讼请求没有事实根据和法律依据，应予驳回。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回戴秀娥的诉讼请求。   上诉人戴秀娥上诉称，一、崖州区政府、三亚市执法局在实施强制拆除及运送保管室内物品过程中，违反相关法律法规规定，没有全程摄录像，没有拆除笔录，没有按照法定程序履行清点程序。二、三亚市执法局提前实施强制拆除，造成戴秀娥室内物品没有及时搬离，该行为不能认定为“瑕疵”。三、三亚市执法局负有保管室内物品的责任，应归还戴秀娥的家具与家电。四、三亚市执法局未依法进行催告，程序违法。五、崖州区政府是本案适格被告。综上，戴秀娥请求：撤销原审裁定及判决，发回重审或者改判。   被上诉人崖州区政府未提交书面答辩意见，当庭辩称，原审查明事实清楚，适用法律正确，崖州区政府并不是实施强制拆除行为的主体，故其并不是本案适格的被告，不应当对该强制拆除行为承担相应行政赔偿的责任。综上，崖州区政府请求：驳回上诉，维持原判。   被上诉人三亚市执法局未提交书面答辩意见，当庭辩称，首先，本案违法建筑的查处行为已经被多个金阳光小区住户起诉，也有了相应的生效判决。三亚市执法局对于本案违法建筑的查处，事实清楚，适用法律正确，程序合法，并且也已经履行了对于物品的清点登记等行为。其次，戴秀娥主张的物品损失，是其自行制作的清单，没有合法有效的证据证明三亚市执法局的强制拆除行为造成其室内物品的损失。因此，戴秀娥请求赔偿没有事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。综上，三亚市执法局请求：驳回上诉，维持原判。   二审期间，戴秀娥向本院提交了如下证据：证据一、海南省三亚市城郊人民法院作出的（2015）城行初字第182号行政判决书,拟证明三亚市执法局强制拆除行为违法。证据二、三亚市热带农业科学研究院作出的三热科院[2014]30、36、38号、[2015]3号文，《三亚日报》刊登的三亚市热带农业科学研究院公告及相关报道，拟证明三亚市执法局在2014年6月已经对金阳光小区的居住用地作出了行政处罚，不能再次做出处罚决定。证据三、室内物品照片，拟证明室内物品没有登记。崖州区政府、三亚市执法局质证认为，对证据一的真实性、合法性无异议，但对其关联性不予认可；证据二、证据三不属于新证据。本院经审查认为，上述证据不属于二审新证据，依法不予接纳。   二审经审理查明，本院于2017年7月27日作出（2017）琼行终698号行政判决认为:“......三亚市执法局认定涉案房屋为违法建筑物有事实根据和法律依据，证据确凿。......三亚市执法局强制拆除涉案房屋的行政行为，程序上虽有瑕疵，但认定事实清楚，处理结果正确。”   二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。   本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”由此可知，国家赔偿须以行政行为违法为前提。本案中，戴秀娥诉请判令崖州区政府、三亚市执法局强制拆除金阳光小区的行政行为违法并赔偿其屋内物品折价款、差旅费、材料复印费等损失，但包含屋内物品清点、登记及保存行为在内的强制拆除金阳光小区违法建筑物的行政行为已经生效裁判审查，确认该行政行为“认定事实清楚，处理结果正确”，即该行政行为并未被确认违法，本案处理结果依法受其效力羁束。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：......（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的......”。本案中，戴秀娥诉请判令行政机关强制拆除金阳光小区违法建筑物的行政行为违法并予以赔偿，缺乏法律依据，对其起诉，依法应予驳回。   综上所述，原审裁定及判决适用法律错误，案件处理结果不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（九）项及第三款的规定，裁定如下：   一、撤销海南省三亚市中级人民法院（2017）琼02行赔初48号行政赔偿裁定；   二、撤销海南省三亚市中级人民法院（2017）琼02行赔初48号行政赔偿判决；   三、驳回戴秀娥的起诉。   本裁定为终审裁定。   审 判 长 郑怀全   审 判 员 吴天月   审 判 员 陈 焱     二○一八年六月一日   法官助理 皮小慢   书 记 员 刘思佳   附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院关于适用   〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   （三）错列被告且拒绝变更的；   （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；   （六）重复起诉的；   （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；   （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；   （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；   （十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。