山东省临沂市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁13行初83号 原告周传兰，女，1939年2月25日出生，汉族，农民，住山东省郯城县。 委托代理人张心慧，男，1964年3月18日出生，汉族，农民，住山东省临沂市罗庄区，系原告之子。 委托代理人王雪龙，山东国曜（临沂）律师事务所律师。 被告郯城县人民政府。住所地：临沂市郯城县人民路29号。 法定代表人陈海玲，县长。 委托代理人管继辉，该单位法制局工作人员。 委托代理人杜树天，山东厚强律师事务所律师。 第三人李庆华，男，1953年2月1日出生，汉族，农民，住山东省郯城县。 第三人李金远，男，1979年7月3日出生，汉族，农民，住山东省郯城县。 上述二第三人之共同委托代理人袁德胜，山东师郯律师事务所律师。 原告周传兰不服被告郯城县人民政府作出的郯政复字[2018]1号行政复议决定书，于2018年3月21日向本院提起诉讼，本院受理后向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月22日公开开庭审理了本案。原告周传兰的委托代理人张心慧、王雪龙，被告郯城县人民政府的委托代理人管继辉、杜树天，第三人李庆华及其与第三人李金远的共同委托代理人袁德胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告郯城县人民政府于2018年3月12日作出郯政复字[2018]1号行政复议决定书，以申请人提起复议已明显超过最长复议期限为由，驳回申请人的复议请求。 原告周传兰诉称，一、被告作出的郯政复字[2018]1号行政复议决定书适用法律错误，主观臆造，肆意解释法律规定，《山东省行政复议条例》第九条规定，对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，申请行政复议机关不予受理。本案中，被告认为《村镇规划选址意见书》中“已明确告知本书是村镇规划区内各类建设项目符合村镇规划，准许办理土地批准手续和申请开工的法律依据”“规划选址意见书主要确定建设项目的选址用地性质、位置符合村镇规划要求，不直接针对不动产的所有权和使用权”；“被复议的村镇规划选址意见书系被申请人于2004年颁发，并不直接改变不动产权归属”，应适用五年的最长起诉期限，原告提起复议超过了最长复议期限，因此被告驳回原告的复议请求。原告认为被告在滥用行政权力，对行政复议设置高标准门槛，肆意解释山东省行政复议条例的规定，将涉及不动产的具体行政行为缩小解释，非法界定为直接改变不动产归属的具体行政行为才可以适用最长二十年的复议期限。本案中，颁发村镇规划选址意见书是用于审批村镇房屋建设的一种行政许可行为；农村土地使用权证是确定土地使用权利状态的土地权属证书，农村土地所有权归集体是法律规定的，“直接改变不动产归属”的说法不当。是被告主观臆造、肆意解释不具有法律适用性。村镇规划选址意见书涉及土地和房屋，因此根据山东省行政复议条例规定，适用最长二十年的复议期限；二、被告作出的郯政复字[2018]1号行政复议决定书认定事实不清，1999年李金华因其子李金远结婚向村委申请本案争议宅基地时，原告早已在1996年因村里修路拆迁补偿获得该宅基地，村镇规划选址意见书的颁发时间是2004年7月14日还在争议处理过程中。重坊镇政府在这一时间之后在法院审理过程中始终否认存在颁发村镇选址意见书的具体行政行为，原告有生效判决书为证，复议机关并没有查清相关事实。综上，请求依法撤销郯政复字[2018]1号行政复议决定书，责令郯城县人民政府限期重新作出行政复议决定；本案诉讼费用由被告承担。 被告郯城县人民政府辩称，一、答辩人作出的郯政复字[2018]1号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。１、2015年12月14日第三人李金远与周传兰因侵权责任纠纷一案，诉至郯城县人民法院，案件于2016年1月25日开庭。庭审过程中，第三人李金远出示了村镇规划选址意见书原件，此时周传兰已知道该具体行政行为。其申请行政复议的期限应当是自2016年1月25日起计算60日内，周传兰于2017年12月27日向答辩人提起复议已经超过了行政复议期限。不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第四项之规定；２、《山东省行政复议条例》第九条规定，公民法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年，其他具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。参照行政诉讼法司法解释，此处涉及不动产的具体行政行为是指导致不动产物权变动的具体行政行为，本案涉案村镇规划选址意见书系郯城县重坊镇人民政府于2004年7月13日为本案第三人李金远颁发，该意见书中明确载明“本书是村镇规划区内各类建设项目符合村镇规划，准予办理土地批准手续和申请开工的法律依据。”该规划选址意见书主要是预先确认建设项目的建设方案符合村镇规划要求，不涉及或改变具体的房屋或是土地，不是涉及不动产的具体行政行为。应适用五年的最长复议期限。申请人于2017年12月27日向答辩人提起复议，已超出了行政复议期限，不符合相关法律规定。二、答辩人作出的行政复议决定书程序合法，2017年10月27日周传兰向答辩人提出行政复议申请，答辩人2018年1月4日立案，2018年2月24日延期，2018年3月12日作出行政复议决定书，并向周传兰送达。答辩人作出行政复议决定程序合法。综上，答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，周传兰提出行政复议申请已超出法定期限，依法应当驳回其复议请求。请求法院依法查明事实，驳回原告周传兰的起诉。 第三人李庆华答辩称，原告周传兰，将答辩人李庆华列为被行政复议和行政诉讼一案的第三人属于主体错误。政府的具体行政行为与答辩人李庆华没有法律上的利害关系；原告周传兰对涉案土地没有合法使用权，没有合法权益存在，依法不具备原告主体资格；郯城县人民政府作出的行政复议决定书适用法律得当，驳回原告复议正确，应当予以维持；郯城县重坊镇人民政府为李金远办理的村镇规划选址意见书行政行为合法，应当维持。综上，原告起诉不符合法律规定，请求依法驳回。 第三人李金远答辩称，原告周传兰对涉案土地没有合法使用权，没有合法权益存在，依法不具备原告主体资格；郯城县人民政府作出的行政复议决定书适用法律得当，驳回原告复议正确，应当予以维持；郯城县重坊镇人民政府为李金远办理的村镇规划选址意见书行政行为合法，应当维持。 原告提交以下证据： 证据一、郯城县人民政府作出的郯政复字[2018]1号行政复议决定书，证明原告提起的撤销村镇规划选址意见书的复议请求被驳回； 证据二、郯城县人民法院作出的（2004）郯行初字第27号行政判决书，证明重坊镇人民政府在2004年10月18日之前，未对本案土地争议予以裁决。与本案2004年7月13日向李金远颁发村镇规划选址意见书矛盾。进一步证明原告有理由质疑村镇规划选址意见书的真实性。在（2015）郯民初字第478号一审开庭时，不知道也不应当知道是否存在颁发村镇规划选址意见书的具体行政行为； 证据三、重坊镇人民政府于2005年11月3日出具的重坊镇人民政府土地使用权争议裁决书，证实户主李庆华户下有宅基地两处，李金远不符合申请宅基地的条件。争议双方仍为原告与李庆华，与给李金元颁发村镇规划选址意见书矛盾； 证据四、村镇规划选址意见书。证实编号涂抹遮盖，公章模糊不清。原告有理由质疑其真实性，原告不知道也不应当知道是否存在颁发村镇规划选址意见书的具体行政行为 证据五、（2015）郯民初字第4789号一审民事判决书。证实原告质疑村镇规划选址意见书真实性的事实。 证据六、（2017）鲁13民终5760号二审民事判决书一份。证实二审法院调查村镇规划选址意见书的真实性，但对于重坊镇人民政府出具的证明未经质证。原告仍不知道也不应知道是否存在颁发村镇规划选址意见书的具体行政行为。行政复议的起算时间是原告收到二审判决书之日，不超过法定复议期限。 被告郯城县人民政府对原告证据提出如下质证意见：对证据一无异议；对证据二判决书真实性无异议，该判决书只能证实郯城县人民法院于2004年10月判决要求郯城县重坊镇人民政府于判决书生效后三个月内对周传兰与李庆华争议的土地使用权进行裁决。不能证明重坊镇人民政府于2004年7月是否向李金远颁发选址意见书，不能说明原告想要证明的问题。对证据三重坊镇人民政府土地使用权争议裁决书三性均有异议，该裁决书已经李庆华申请行政复议后，由重坊镇人民政府予以撤销。对证据四选址意见书真实性无异议，但不能证明原告想要证明的问题。对证据五无异议；对证据六该民事判决书可以说明本案争议的选址意见书具有真实性。同时原告已明确对重坊镇人民政府颁发选址意见书具体行政行为知情，临沂市中级人民法院在该案审理过程中向重坊镇人民政府对本案争议的选址意见书真实性予以调查。重坊镇人民政府出具证明一份，证实涉案选址意见书是由重坊镇人民政府于2004年7月向李金远颁发。 第三人对原告提交的证据质证意见同被告。 被告在法定期限内向本院提交了如下证据： 证据一、行政复议立案审批表、受理通知书、行政复议申请书及申请人提交的证据材料。证明被告接到原告复议申请予以审查并立案受理； 证据二、被告对郯城县重坊镇人民政府下达的提出行政复议答复通知书及送达回证。证明被告通知郯城县重坊镇人民政府针对原告的复议申请提出答复。 证据三、郯城县重坊镇人民政府行政复议答复意见书。证明郯城县重坊镇人民政府依据原告的申请及相关证据作出答复。 证据四、村镇规划选址意见书、（2015）郯民初字第4789号民事判决书、（2017）鲁13民终5760号民事判决书。证明郯城县重坊镇人民政府于2004年7月13日为李军颁发规划许可证，申请人提起复议已超过法定期限。 证据五、第三人参加行政复议通知书、提交的答辩状及证据材料。 证据六、行政复议决定延期审批表及送达回证。证明被告根据案情需要延长复议期限，并通知双方当事人。 证据七、行政复议决定审批表。 证据八、行政复议决定书及送达回证。证明被告依法作出复议决定并送达双方当事人。 原告对被告提交的证据提出如下质证意见：对被告提交的证据一无异议；对证据二中的答复通知及送达回证，我们从未见到，对其不了解；对证据三有异议；对证据四村镇选址意见书，提出过异议，编号存在涂抹遮盖，公章模糊不清，不具有法律的合法性。2015年及2017年两份判决书的关联性有异议，判决书是以村镇选址意见书为依据的，而两份判决书不能以此证明村镇规划选址意见书的颁发是否合法，属于因果关系倒置；对证据五至证据八均无异议。 第三人对被告提交的证据无异议。 第三人李金远提交如下证据： 证据一、李金远的身份证复印件；证据二、李金远户籍证明；证据三、李金远结婚证；证据四、郯城县重坊镇高庄村村民委员会会议记录。证明村民委员会研究决定给李金远分配宅基地的事实；证据五、郯城县重坊镇人民政府收取的各项相关费用；证据六、郯城县重坊镇政府向李金远颁发的村镇规划选址意见书；证据七、郯城县人民法院（2015）郯民初字第4789号案件开庭传票两张，证明周传兰于2016年1月25日开庭中就知道第三人李金远于2004年7月13日取得村镇规划选址意见书。至今两年多，复议已超过法定时效期间；证据八、郯城县人民法院（2015）郯民初字第4789号民事判决书；证据九、临沂市中级人民法院（2017）鲁13民终5760号民事判决书。 原告对第三人提交的证据提出如下质证意见：对证据一三性均有异议，李金远的身份证复印件不能证实第三人李金远办理村镇规划意见书时提交的身份证复印件，村镇规划选址意见书是2004年7月13日重坊镇人民政府颁发的，而李金远提交的身份证复印件是2006年8月10日，不具有合法性。对证据四会议记录没有任何地方涉及李金远，李金远在法律上不具备申请宅基地的条件，会议记录没有参会人员的签字。涉案人员李庆华申请的土地具体位置不存在，对会议记录改动笔迹涂改多处，不能证实第三人的观点，且这份证据是复印件，对证据的三性均有异议。对证据五关联性有异议，李庆华缴费单据项目是土地管理费及土地承包款，不涉及宅基地事项。对其合法来源有异议，且第三人提交的也是复印件，不具有合法性。暂收条对其来源有异议，对其不具有法定收费形式的白条不具有合法性。证据六编号存在涂抹遮盖，公章模糊不清，不具有法律的合法性。对证据七无异议，对证据八的关联性有异议，在（2015）郯民初字4789号案件开庭审理时，原告对于村镇规划选址意见书真实性提出异议，不能够知道也不应当知道重坊镇人民政府是否存在向不符合条件的李金远颁发了村镇规划选址意见书，不超过法定复议。对证据九同对被告提交的相同证据的质证意见。 被告对第三人提交的证据无异议。 上述证据当事人均已提交本院，双方当事人当庭进行了举证、质证，发表了辩论意见，充分陈述了自己的观点。 本院经审查认定，原告提交的证据一、证据二至六，具有真实性、合法性与本案的关联性，本院予以采信。被告提交的证据均形成于复议过程中或由当事人提交，具有真实性、合法性与本案的关联性，本院予以采信。对第三人提交证据证据一至三、证据六至九的真实性、合法性与本案的关联性，予以采信。对原告提交的证据三真实性予以确认。 经审理查明，2017年12月26日原告向被告提交行政复议申请，原告称“原告与第三人李庆华因宅基地纠纷经过行政复议、行政诉讼，至2006年3月18日之前双方对涉案土地的争议并没有解决。以后的几年期间双方都等待着政府给予合理安排，但一直未解决。李庆华也从未提出有涉案村镇规划选址意见书，时隔十年以后，第三人李庆华李金远以排除妨碍为由向郯城县人民法院起诉。出示了自称是郯城县重坊镇人民政府于2004年7月13日为其颁发的村镇规划选址意见书。申请人是在开庭质证时第一次见到该份选址意见书原件，感到不可思议，质证时发现其主要内容是手写，编号模糊不清，颁证机关印章不清，手写日期是2004年7月13日。申请人因此明确提出这个日期正是双方当事人进行诉讼期间，在诉讼期间重坊镇政府绝对不会为其颁发证书，便提出该证书是假证，但一审法院以该份证据是真实有效的证据，判决支持第三人的诉讼请求。申请人提出上诉，在二审期间，重坊镇人民政府于2017年10月24日向临沂市中级人民法院出具了证明一份，其打印内容为：‘证明李金远同志的村镇规划选址意见书是我镇在2004年7月13日给予颁发的，特此证明。重坊镇人民政府，2017年10月24日。’并盖有重坊镇人民政府的印章，手写部分为‘情况属实王飞’因此二审法院对此案维持原判。”原告请求依法撤销郯城县重坊镇人民政府于2004年7月13日为第三人李金远颁发的村镇规划选址意见书，并依法追究本案相关责任人的法律责任。 被告郯城县人民政府于2017年12月27日收到原告的行政复议申请后，于2018年1月4日立案并与当日向原告周传兰发出了行政复议受理通知书。2018年1月4日被告郯城县人民政府向郯城县重坊镇人民政府发出了提出行政复议答复通知书，郯城县重坊镇人民政府于2018年1月18日向被告郯城县人民政府提交行政复议答辩状及相关证据。2018年1月10日被告郯城县人民政府向第三人李庆华、李金远发出第三人参加行政复议通知书，第三人李金远、李庆华于2018年1月24日向被告提交行政复议答辩状及相关证据。2018年2月24日，被告郯城县人民政府以该案案情复杂，不能在法定期限内作出决定，决定行政复议决定延期30天。并于当日作出行政复议决定延期通知书向各方当事人送达。2018年3月12日被告郯城县人民政府作出郯政复字[2018]1号行政复议决定书，以“被复议的村镇规划选址意见书系被申请人于2004年颁发，并不直接改变不动产归属，应适用五年的最长复议期限。申请人于2017年12月27日提起复议，已明显超过最长服役期限”为由，决定驳回原告的复议请求，并于2018年3月4日向原告进行了送达，向第三人邮寄进行了送达。原告不服该决定遂向本院提起诉讼。 另查明，根据生效的山东省临沂市中级人民法院（2017）鲁13民终字5760号民事判决确认，2004年7月13日郯城县重坊镇人民政府向本案第三人李金远颁发本案发涉案的村镇规划选址意见书。 本院认为：《山东省行政复议条例》第九条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”本案中，郯城县重坊镇人民政府于2004年7月13日向本案第三人李金远颁发了本案涉案的村镇规划选址意见书，该选址意见书确定了建设项目名称、建设单位（个人）名称、建设规模、用地面积及项目选定的地点和位置等内容，并认定本建设项目的选址用地性质、位置符合村镇规划要求。该选址意见书明确载明：“本书是村镇规划区内各类建设项目符合村镇规划，准许办理土地批准手续和申请开工的法律依据。”据此，原告周传兰提起的撤销村镇规划选址意见书的行政复议虽然是因不动产而引起的，但并非是不动产本身的处置行为，而是要求撤销规划行政许可，故不属于对涉及不动产的行政行为申请复议的案件，而属于对其他行政行为申请复议的范畴。原告周传兰于2017年12月26日向被告郯城县人民政府提出行政复议申请，已超出了《山东省行政复议条例》第九条规定规定的最长的复议期限。被告郯城县人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出驳回原告行政复议请求的决定，符合法律规定。 综上，被告郯城县人民政府在法定期限内作出的涉案行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告周传兰的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告周传兰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  王建伟 审 判 员  王茂峰 人民审判员  彭志银 二〇一八年六月二十五日 书 记 员  吴召艳