广东省兴宁市人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1481行初23号原告：范永波，男，汉族，1951年6月22日出生，住址广东省大埔县。委托代理人：范江华，男，汉族，1984年5月4日出生，系原告儿子。被告：大埔县公安局，统一社会信用代码11441422007217675P，住梅州市大埔县湖寮镇文化路**。法定代表人：房春鸣，职务：局长。出庭负责人：刘日新，职务：副局长。委托代理人：何海新，该局法制大队教导员。委托代理人：廖丹，广东诚优律师事务所律师。被告：梅州市公安局，统一社会信用代码114414000072083734，地址：梅州市梅江区嘉应东路**。法定代表人：陈俊钦，职务：局长。委托代理人：侯晓雪，该局法制支队二大队教导员。委托代理人：房敏玲，梅州市法制局行政复议科副科长。原告范永波不服被告大埔县公安局作出的埔公（青）行罚决字〔2017〕00006号《行政处罚决定书》和梅州市公安局作出的梅府行复公安〔2017〕28号《行政复议决定书》，于2018年1月22日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2018年1月23日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年3月7日公开开庭审理了本案。原告范永波及其委托代理人范江华，被告大埔县公安局委托代理人何海新、廖丹，被告梅州市公安局委托代理人侯晓雪、房敏玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告大埔县公安局于2017年10月21日作出埔公（青）行罚决字〔2017〕00006号《行政处罚决定书》，对原告范永波处以行政拘留五日。原告不服申请复议，复议机关梅州市公安局于2018年1月8日作出梅府行复公安〔2017〕28号《行政复议决定书》，维持大埔县公安局作出的处罚决定。原告范永波诉称，一、两被告的决定事实不清，适用法律错误，程序违法。虽然《信访条例》规定了信访的程序，并对信访人在信访过程中的行为作了限制性和禁止性规定，但对信访程序终结后的再次信访行为并没有作出违法认定，即信访程序终结后信访人仍旧可以通过走访的形式反映自己的问题。2017年10月18日原告正常依法逐级向中央相关部门申诉，19号下午途经河南省被广东省驻京办工作人员带回广东，21日大埔公安机关对原告拘留五日，事情不是发生在大埔，原告居住在广州并不在大埔。原告有权采用走访的形式向国家机关和部门提出批评、建议、申诉和控告，在此过程中只要不违反《信访条例》第18条、第20条规定的情形都不是法律禁止的，原告也没有违反被告查实的《治安管理处罚条例》第23条第1款第1项的规定。因此原告没有违法行为，是依法维权，被告对原告进行治安处罚没有事实和法律依据。二、被告的处罚依据和实际查实的情况不符。被告依据《治安管理处罚法》第23条第1款第1项的规定对原告处以五日的行政拘留，但是没有任何证据证明原告采用何种行为方式或手段扰乱何机关、团体、企业、事业单位的秩序而致使工作、生产等不能正常进行，或者造成严重后果和损失。相反，被告查实的只是所谓的正常买票坐车准备去北京反映问题的行为。因此原告到北京上访的行为并未违反任何法律，被告处罚原告的上访行为缺乏事实和法律依据。三、被告处罚原告事实不清，程序违法。首先，原告没有所谓的“违法上访行为”，且该“违法上访行为”地在河南省，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第9条第2款的规定，应由河南省的公安机关先行处理，再移送被告，该规定中的移送管辖是违法行为地公安机关和适宜管辖地公安机关之间的移送管辖，不是其他单位与公安机关之间的管辖。其次，按照上述程序规定第38条，公安机关调查的案件事实包括违法行为是否存在、实施违法行为的时间、地点、手段等情节，但被告在处罚之前并未调查。四、被告的实际处罚依据是地方政府的维稳文件，不是依法执法。《信访条例》并没有对信访时间、季节、节假日作出限制性或者禁止性规定，被告所述“在敏感时期去北京上访就是非法上访”的说辞并无法律依据。为此，为维护原告合法权益，请求法院：1、撤销大埔县公安局作出的埔公（青）行罚决字〔2017〕00006号《行政处罚决定书》和梅州市公安局作出的梅府行复公安〔2017〕28号《行政复议决定书》；2、赔偿侵犯原告人身自由权每日赔偿金258.89×5天=1294.45元，侵犯原告生命健康权每日赔偿金258.89×5天×5倍=6472.25元，精神损失费、家属误工费、差旅费、电话费、稿费等50000元；3、判令被告赔礼道歉，消除影响；4、诉讼费由被告承担。原告提供如下证据：1.原告身份证、户口簿；2.大埔县公安局作出埔公（青）行罚决字〔2017〕00006号《行政处罚决定书》；3.大埔拘留所《解除拘留证明书》；4.照片2张；5.网上报道截图资料两份；6.梅州市公安局梅府行复公安〔2017〕28号《行政复议决定书》，证据1-6证明被告大埔县公安局的行政处罚不合法，侵犯原告人身权；7.访复字〔2006〕747号国家信访总局答复，证明原告可以向全国人大进行申诉信访；8.居住证，证明原告经常居住地在广州。被告大埔县公安局辩称，被告作出的埔公（青）行罚字〔2017〕00006号行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法，行政处罚公正，适用法律正确。一、事实清楚，证据充分。原告主张广州市解放北路西华二巷12号房屋是其祖父范玉如所有，为此向原广州市国土局、广州市房地产管理局提出，原广州市国土局、广州市房地产管理局经调查后驳回了原告的权利请求。原告请求复议，复议机关维持了原广州市国土局的决定，原告不服向法院提起行政诉讼。经广州市越秀区法院一审、广州市中级人民法院二审，均驳回了原告的诉讼请求。原告多次向广州市中级人民法院、广东省高级人民法院、广东省人民检察院、最高人民法院提出申请再审的要求，均被予以驳回。且最高人民法院回复望原告息诉服判。可见原告的案件，从基层法院走到最高法院，经过级级审查，均无法支持其诉求。据原告笔录可知原告从2006年至2017年期间，到北京上访23次，先后到北京市信访局、全国××、××、中央巡视组等部门上访。2014年7月1日原告因在中南海周边上访曾被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫；2016年3月14日原告因在中南海周边上访再次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫；2017年8月31日原告因在2017年8月29日非正常越级进京上访被大埔县公安局青溪派出所训诫。根据《信访条例》第十八条：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”的规定，信访须到接待信访的场所提出，而原告到北京属越级上访，还到中南海非设立、指定的接待场所上访，属违反信访条例规定的违法上访。原告每次到北京上访，青溪镇政府都必须派出工作人员接原告，损耗了大量的人力和经费，严重影响了青溪镇政府的正常办公秩序。经多次批评教育、劝制、训诫后，原告仍于2017年10月21日在北京召开党的十九大会议“维稳安保敏感时机”非法进京上访，严重扰乱社会秩序，从原告该日随身携带的材料及其笔录可证实其去北京的目的是上访。原告的诉求已经诉讼，本应息讼服判，但却多次越级、非正常上访，其行为均违反了信访条例的规定，也扰乱了社会秩序。鉴于原告在经过多次教育、训诫之后，仍伺机在北京召开十九大的敏感时期到北京上访，被告依据《信访条例》第四十七条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款的规定，对原告作出拘留五日的行政处罚决定，事实清楚、证据充分、行政处罚公正、适用法律正确。二、被告依法具备执法的主体资格。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，因原告户口所在地是大埔××青溪镇，所以被告对原告的行为作出处罚具备执法的主体资格。而且被告受理案件后，履行了调查取证、处罚告知、处罚后救济途径告知等程序，符合法律规定。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。被告大埔县公安局提供如下证据：1.范永波扰乱单位秩序案件综合材料，证明原告扰乱单位秩序的情况；2.关于范永波进京上访情况说明，证明原告屡次进京上访的行为严重影响了青溪镇人民政府的正常办公秩序；3.行政处罚决定书等，证明被告对原告作出行政处罚程序合法；4.询问笔录，证明被告对原告作出行政处罚有事实依据；5.北京市公安局西城分局训诫书等，证明原告上访违反相关规定，多次被公安部门予以训诫；6.判决书、驳回申诉通知书等，证明原告反映的问题经法院判决不予支持，并且原告多次申诉均被驳回，最高人民法院回复原告“望服判息诉”。被告梅州市公安局辩称，一、被告作出梅府行复公安〔2017〕28号《行政复议决定书》程序合法。2017年11月10日，原告不服大埔县公安局作出的埔公(青)行罚决字〔2017〕00006号《行政处罚决定书》，向被告申请行政复议。被告依法予以受理后，在法定期限内要求大埔县公安局提交行政复议答复书和作出该具体行政行为的证据、依据，经过审理依法于2018年1月8日作出梅府行复公安〔2017〕28号《行政复议决定书》并送达原告和告知原告救济途径。整个案件处理过程，被告均严格按照《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的法定程序进行，程序合法。二、被告作出的梅府行复公安〔2017〕28号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。被告受理原告的复议申请后查明:1、大埔县公安局依法具备执法主体资格。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，本案中，大埔县公安局是县级政府的公安机关，且原告的居住地在其辖区内，由其管辖更为适宜，且是不涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，因此大埔县公安局依法具备执法主体资格。2、大埔县公安局作出的埔公(青)行罚决字〔2017〕00006号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款，《信访条例》第十六条、第十八条第一款和《广东省信访条例》第七十五条的规定，本案原告的上访事由已经过复议、诉讼、申诉和申请再审，均没有得到支持，并且最高人民法院已要求原告服判息诉。原告在此情况下，仍前后共计23次越级向中央国家机关信访，多次在非信访接待场所北京市中南海周边滞留。最后一次2017年10月20日，原告携带上访材料前往北京途中被带回，其对进京上访的目的予以确认。原告屡次越级上访行为违反上述法律的规定，已构成扰乱公共场所秩序，且情节严重，依法应予以处罚。因此，大埔县公安局对原告作出“行政拘留五日”的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。同时，大埔县公安局受理本案后，履行了调查取证、处罚前告知、处罚后救济途径告知等程序，符合法律规定。被告在查明以上事实的基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出梅府行复公安〔2017〕28号《行政复议决定书》，维持了大埔县公安局作出的处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，故请求法院驳回原告诉讼请求。被告梅州市公安局提交如下证据：1.行政复议申请书等申请材料及收件回执，证明原告于2017年11月10日申请行政复议；2.行政复议受理通知书及收件回执，证明复议机关依法受理原告的复议申请，并于2017年11月13日快递寄出送达原告；3.提出行政复议答复通知书、送达回执及收件回执，证明复议机关依法要求被申请人提出答复和提交证据、依据材料；4.行政复议答复书、行政复议告知书及送达回执，证明被申请人在法定期限内提出答复及复议机关告知申请人前来查阅被申请人提交的证据材料；5.行政复议申请材料及收件回执，证明原告于2017年12月14日提交相关的证据和材料；6.行政复议决定书、收件回执及法律依据，证明复议机关依法作出和送达复议决定书，并于2018年1月8日快递寄出送达原告。双方当事人对证据发表如下质证意见：原告对被告大埔县公安局证据的质证意见为：对证据的合法性均有异议。大埔县公安局没有执法权，对其职权依据有异议。原告的户口在大埔，户口所在地不代表原告居住在大埔，原告一直居住在广州市，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二条的规定，即使原告存在违法行为，也应该由违法行为地所在公安机关处理，且现无证据证明原告存在违法行为。原告因冤假错案到多部门反映，上访是依法维权，即使案件已经终审原告依旧有上访的权利。被告梅州市公安局对被告大埔县公安局的证据均无异议。原告对被告梅州市公安局证据的质证意见为：对证据的合法性有异议，被告梅州市公安局程序违法。原告是逐级上访，经过市、省再到中央，无证据证明原告越级上访和对相关部门的正常工作秩序造成影响。根据《立法法》第8条的规定，限制人身自由需要法律予以规定，被告引用的规定不是法律，《信访条例》中没有对信访时间、地点作出限制性的规定，在敏感时期上访违法是无任何依据的。原告曾在2006年到最高院、最高检、信访总局进行反映冤假错案的问题。被告大埔县公安局对梅州市公安局的证据均无异议。被告大埔县公安局对原告证据的质证意见为：证据1、2无异议，该证据恰好证明其有对原告作出行政处罚的权利；证据3无异议；证据4有异议，不能证明原告主张；证据5与本案无关；证据6无异议；证据7的答复已经告知原告相关的信访程序，根据原告2017年10月21日的笔录，原告自国家信访局之后是向省人大和常委会提出诉求，人大常委会将其诉求转至广东省高级人民法院，广东省高院驳回其诉求。原告曾按照程序向相关部门提出意见，但之后不应再到北京特别是非信访场所的中南海进行信访。原告信访行为属于越级的非法信访，且2006年后一直存在越级的上访行为；证据8不能证明原告一直居住在广州，该居住证已经在2016年12月过期，原告户口在大埔××青溪镇，其有权对原告作出行政处罚。被告梅州市公安局对原告证据的质证意见同大埔县公安局对原告证据的质证意见一致。本院根据以上证据及双方质证意见，认定如下事实：经审理查明，原告范永波是广东省梅州市大埔××青溪镇桃林村二村民，其在广州工作到2012年退休，后一直在广州居住至2016年12月。原告认为位于广州市解放北路西华二巷12号的房屋为其祖父范玉如的遗产，为此于1993年、2000间向原广州市国土局、房地产管理局申诉和主张权利但被驳回，经复议、提起诉讼、上诉而均被驳回后，其不断向广州市中级人民法院、广东省高级人民法院、最高人民法院提出再审申请和向广州市人民检察院、广东省人民检察院提出申诉，亦均被驳回，最高人民法院对此也于2009年12月4日回复原告范永波望服判息诉。原告自2006年开始以“维权”为由进京上访，至2017年共到北京上访23次，先后去过国家信访局、最高人民检察院、最高人民法院、全国人大、中纪委、中央巡视组等，原告也因此多次受到公安机关训诫。2017年10月18日，原告最后一次上访到达河北省时被广东省驻京办工作人员带回大埔。2017年10月21日，大埔县公安局对原告范永波多次进京上访一案立案受理，并经调查后于同日作出埔公(青)行罚决字〔2017〕00006号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，对原告范永波处以五日行政拘留的处罚。原告认为其上访行为并不违法，向梅州市公安局申请行政复议，梅州市公安局受理原告申请后经审查于2018年1月8日作出梅府行复公安〔2017〕28号《行政复议决定书》，维持了大埔县公安局作出的涉案处罚决定。原告不服该涉案处罚决定和复议决定，遂向本院提起诉讼。本院认为，本案的争议焦点主要体现在如下几个方面：一、被告大埔县公安局是否具备执法主体资格。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条关于“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”的规定可知，被告大埔县公安局作为县级人民政府公安机关，对本辖区内的治安案件具有管理职权。又根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款关于“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”的规定可知，不涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的行政违法案件，可以由违法行为地或者违法行为人居住地公安机关管辖。本案原告是大埔××青溪镇桃林村村民，因其多次非正常途径进京上访扰乱公共秩序，耗费了大埔××青溪镇人民政府的大量接返人力、物力，导致青溪镇人民政府的办公秩序受到影响，因此原告的违法行为由大埔县公安局管辖更为适宜。原告主张其经常居住地在广州，被告大埔县公安局无权作出处罚的意见，因其未能提供有效的居住证续期证据予以证明，本院不予采纳。二、被告大埔县公安局作出的埔公(青)行罚决字〔2017〕00006号《行政处罚决定书》是否应予撤销。根据《信访条例》第十八条第一款关于“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”、第四十七条关于“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻，批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追加刑事责任。”的规定，信访人在信访时未按规定到指定的接待场所进行的，公安机关经劝阻、训诫等无效后可以进行行政处罚。《广东省信访条例》第十二条亦规定信访人在信访活动中应当依照法律、法规规定的方式和程序进行信访活动。原告范永波在其反映的广州市解放北路西华二巷12号房屋权属问题经复议、诉讼和申诉再审均未得到支持，且最高人民法院已经回复其服判息诉的情况下，自2006年来共23次非正常途径到北京上访，并因此多次受到公安机关的训诫。其多次非正常途径进京上访的行为给大埔××青溪镇人民政府的工作秩序造成人力、物力负担，已经构成扰乱公共秩序。原告的违法行为有被告大埔县公安局提交的训诫书、询问笔录等为证。因此被告大埔县公安局依照《公安机关办理行政案件程序规定》规定的法定程序作出对原告行政拘留五日的涉案《行政处罚决定书》，事实清楚、证据充分、程序合法。故原告要求撤销涉案处罚决定的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。三、被告梅州市公安局作出的梅府行复公安〔2017〕28号《行政复议决定书》是否应予撤销。被告梅州市公安局认为被告大埔县公安局在2017年10月21日作出埔公(青)行罚决字〔2017〕00006号《行政处罚决定书》主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，于2018年1月8日作出维持上述处罚决定的梅府行复公安〔2017〕28号行政复议决定。该复议决定认定事实清楚，证据确实充分，复议程序亦符合法律规定。故原告范永波请求撤销该复议决定的主张缺乏事实和法律依据，依法不予支持。四、原告要求被告赔偿和赔礼道歉的请求是否应予支持。根据《中华人民共和国赔偿法》第三条、第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法侵犯人身权和财产权的，受害人有取得行政赔偿的权利。本案中，大埔县公安局作出对原告拘留五日的埔公(青)行罚决字〔2017〕00006号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、程序合法，被告梅州市公安局作出维持涉案处罚决定的梅府行复公安〔2017〕28号《行政复议决定书》亦事实清楚、证据充分、程序合法。两被告在行使行政职权时并不存在侵犯原告人身权和财产权的违法行为。故原告范永波请求两被告赔偿其人身权和健康权损害、精神损失费、家属误工费、差旅费、电话费、稿费等合计57766.5元并赔礼道歉、消除影响，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。综上所述，被告大埔县公安局作出涉案处罚决定和被告梅州市公安局作出涉案复议决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。原告诉请撤销该处罚决定和复议决定，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条之规定，判决如下:驳回原告范永波的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告范永波负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。审 判 长  何 裕审 判 员  罗健萍人民陪审员  王 文二〇一八年六月七日书 记 员  江万红