贵州省毕节市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）黔05行初54号原告刘功仪，男，1953年12月27日生，汉族，贵州省大方县人，住大方县。委托代理人（特别授权）丁光海，北京市正海律师事务所律师。执业证号：11101200310916159。委托代理人（特别授权）邓警护，北京市正海律师事务所律师。执业证号：11101200610322945。被告毕节金海湖新区管理委员会。地址：毕节市金海湖新区。法定代表人喻祖常，该管委会主任。委托代理人（特别授权）喻迪，金海湖新区管理委员会法制办工作人员。委托代理人（特别授权）李海龙，贵州本芳律师事务所律师。执业证号：15224201510886960。原告刘功仪诉被告毕节金海湖新区管理委员会房屋拆迁管理一案，本院于2018年3月20日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月30日公开开庭审理了本案。原告刘功仪的委托代理人邓警护，被告毕节金海湖新区管理委员会委托代理人喻迪、李海龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘功仪诉称：原告居住在金海湖新区××乡××组。2017年5月，金海湖新区管委会拆迁部门及竹园乡政府依照2016年4月14日金海湖新区管委会下发的《金海湖新区管理委员会办公室关于印发毕节金海湖新区土地征收实施方案(试行)的通知》，要求原告拆迁并征收原告宅基地作为毕节国际内陆港（亦称竹园物流中心）项目用地。被告没有按照《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等法律规定发布征地公告，没有进行征询村民意见、组织听证等程序及项目用地尚未经过上一级政府批复。目前正在实施的拆迁，各乡镇街道办事处及其拆迁机构执行的《毕节金海湖新区（贵州毕节经济开发区）房屋征收补偿安置实施方案》并没有按照法律规定发布公告进行公布，没有进行征求意见等程序。综上，毕节国际内陆港(竹园物流中心)项目用地的土地征收方案、房屋征收补偿安置实施方案及其他拆迁行为均违法。原告是被征收土地的使用权人及房屋所有权人，与上述方案存在利害关系，故依法提起行政诉讼，请求：1、撤销毕节金海湖新区管理委员会作出的《毕节金海湖新区土地征收实施方案（试行）》及《毕节金海湖新区管理委员会办公室关于印发毕节金海湖新区土地征收实施方案（试行）的通知》；2、撤销毕节金海湖新区管理委员会作出的《毕节金海湖新区（贵州毕节经济开发区）房屋征收补偿安置实施方案》及《毕节金海湖新区管理委员会办公室关于印发毕节金海湖新区（贵州毕节经济开发区）房屋征收补偿安置实施方案的通知》；3、由被告承担本案诉讼费用。原告为支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：1、《毕节金海湖新区土地征收实施方案（试行）》2、《毕节金海湖新区管理委员会办公室关于印发的通知》（毕金管办发【2016】26号）；3、《毕节金海湖新区（贵州毕节经济开发区）房屋征收补偿实施方案》；4、《毕节金海湖新区管理委员会办公室关于印发毕节金海湖新区（贵州毕节经济开发区）房屋征收补偿安置实施方案的通知》（毕金管办发【2016】36号）。证明：被告出台的文件及相关补偿方案违反法律规定。被告质证：对真实性无异议，但达不到证明目的，不是行政诉讼受案范围。第二组证据：贵州省国土资源厅政府信息公开告知书（黔国土资信告子[2017]263号）。用以证明：被告所实施的金海湖新区竹园物流中心项目的土地征收行为没有经过上一级批准。被告质证：对真实性无异议，但被告出具的第三组证据中的1、2号证据证明已经得到批复，达不到其证明目的。被告毕节金海湖新区管理委员会答辩称：一、本案不属于人民法院依法直接受理的行政诉讼案件，应裁定驳回原告的起诉。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”之规定，本案中，原告对被告作出的《毕节金海湖新区土地征收实施方案（试行）》不服，应当先向被告的上一级行政机关申请裁决（复议）。依照《行政诉讼法》第四十四条第二款：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的”之规定，依法应驳回原告的起诉。二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十四条、第二十六条及《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发〔2011〕8号）之规定，在房屋征收与补偿过程中，对被征收人产生直接影响的是房屋征收决定和补偿决定，征收补偿方案只是房屋征收实施过程中的阶段性行为，对被征收人的利益并不产生实际影响。《毕节金海湖新区（贵州毕节经济开发区）房屋征收补偿实施方案》对原告的利益并不产生实际影响，不具备可诉性，依法应裁定驳回原告的起诉。三、被诉的《毕节金海湖新区管理委员会办公室关于印发的通知》及《毕节金海湖新区管理委员会办公室关于印发的通知》属被告内部向各乡（镇、街道办事处）及各区直部门下达的内部通知，亦对原告的权利义务不产生实际影响，应裁定驳回原告的起诉。四、本案中毕节国际内陆港（亦称竹园物流中心）项目已经获得贵州省人民政府的用地批复，并经省市人民政府纳入城市规划，且取得毕节市城乡规划局的规划批复及建设项目选址意见书。同时，本项目取得毕节金海湖新区经济发展局可研批复，项目业主单位已预先缴纳2.2亿征补资金，以确保本项目土地房屋征收正常合法实施。因此，被告并不存在未批先建、违法用地等行为，应依法驳回原告之诉请。被告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：1、金海湖新区管理委员会成立文件；2、法定代表人身份证明。用以证明：被告诉讼主体资格。原告质证：对真实性认可，但对合法性不认可。此证据是金海湖新区管理委员会成立文件，毕节市委没有权利对已经设立的经济开发区进行整合和更名。县级行政机构和相应的派出机构的设立需要国务院批准同意。第二组证据：1、《毕节金海湖新区管理委员会办公室关于印发的通知》（毕金管办发【2016】26号）；2、《毕节金海湖新区管理委员会办公室关于印发的通知》（毕金管办发【2016】36号）；3、《毕节金海湖新区土地征收实施方案（试行）》；4、《毕节金海湖新区（贵州毕节经济开发区）房屋征收补偿实施方案》。用以证明：1、证明被诉的《毕节金海湖新区管理委员会办公室关于印发的通知》及《毕节金海湖新区管理委员会办公室关于印发的通知》属被告内部向各乡（镇、街道办事处）及各区直部门下达的内部通知，对原告的权利义务不产生实际影响，依法应裁定驳回原告的起诉。2、证明《毕节金海湖新区土地征收实施方案（试行）》、《毕节金海湖新区（贵州毕节经济开发区）房屋征收补偿实施方案》依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应裁定驳回原告的起诉。原告质证：对真实性和关联性认可，不认可合法性。达不到证明目的。该组文件是本次金海湖新区征地补偿统一使用的文件，同时对已经征地补偿的农户也是根据该文件进行的。该文件是2016年形成的，用地是未批先建。该文件是被告下发的，被告提交的第一组证据说明该文件不合法，该两份文件与原告有利害关系，具有可诉性。第三组证据：1、贵州省人民政府《关于大方县2016年度第十八批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函【2018】2号）；2、贵州省人民政府《关于大方县2016年度第二十批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函【2018】49号）；3、贵州省人民政府《关于毕节市及所辖县（区）土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的批复》（黔府函【2017】248号）；4、毕节市国土资源局金海湖新区分局《关于毕节金海湖新区竹园物流中心项目用地预审意见的复函》（金国土资预审函【2016】21号）；5、贵州省人民政府《关于毕节——大方城市总体规划的批复》（黔府函【2011】79号）；6、毕节市人民政府《关于同意毕节双山新区控制性详细规划（2014）的批复》（毕府复【2014】190号）；7、毕节市城乡规划局《关于对的批复》（毕市规设复【2017】17号）；8、毕节市城乡规划局《关于对的批复》（毕市规设复【2017】23号）；9、毕节市城乡规划局《关于对的批复》（毕市规设复【2017】55号）；10、毕节市城乡规划局《关于对的批复》（毕市规设复【2017】56号）；11、毕节市城乡规划局《关于对的批复》（毕市规设复【2017】57号）；12、毕节市城乡规划局《关于对的批复》（毕市规设复【2017】58号）；13、毕节市城乡规划局《关于对的批复》（毕市规设复【2017】59号）；14、毕节市城乡规划局《关于对的批复》（毕市规设复【2017】60号）；15、毕节市城乡规划局《关于对的批复》（毕市规设复【2017】61号）；16、毕节市城乡规划局《关于对的批复》（毕市规设复【2017】62号）；17、毕节市城乡规划局《建设项目选址意见书》（文号分别为：选字第520000201803511号/毕市规选字【2018】14号、选字第520000201803524号/毕市规选字【2018】15号、选字第520000201803502号/毕市规选字【2018】16号、选字第520000201803508号/毕市规选字【2018】17号、选字第520000201803521号/毕市规选字【2018】18号、选字第520000201803522号/毕市规选字【2018】19号、选字第520000201803523号/毕市规选字【2018】20号）；18、毕节金海湖新区经济发展局《关于毕节金海湖新区竹园物流中心项目可行性研究报告的批复》（金海经发通【2016】155号）；19、毕节金海湖新区经济发展局《关于毕节同心大道响水互通工程可行性研究报告的批复》（金海经发复【2017】52号）；20、毕节金海湖新区经济发展局《关于毕节金海湖新区竹园物流中心冷链物流工程可行性研究报告的批复》（金海经发复【2018】4号）；21、《内陆港项目征拆资金进账明细表》；22、进账单及凭证（共9张）；用以证明：证明毕节国际内陆港（亦称竹园物流中心）项目已经获得贵州省人民政府的用地批复，并经省市人民政府纳入城市规划，且取得毕节市城乡规划局的规划批复及建设项目选址意见书。同时，本项目取得毕节金海湖新区经济发展局可行性研究批复，项目业主单位已预先缴纳2.2亿征补资金，以确保本项目土地房屋征收正常合法实施。因此，被告并不存在未批先建、违法用地等行为，请依法驳回原告之诉请。原告质证：第1、2号证据是2018年的3月7日和2018年3月22日形成，批复是给大方县政府的，而不是给本案被告。相反证明了被告未批先建的行为。3-20号证据都是规划文件，与本案无关。被告没有证据证明取得了合法的征收土地的文件。被告实施了土地征收行为就是一个违法行为。21、22号证据的合法性不予认可，没有取得用地审批，支付也不合法。根据4号证据得知占用原告所在土地面积400多公顷，根据相关规定，占地400多公顷的应由国务院批准。根据1、2号证据可知，把征地占用土地面积化整为零报批，规避土地审批权限。本院认证：原、被告提交的证据均与本案有关联，符合证据的真实性、客观性、关联性，可以作为认定本案事实的依据。经审理查明：原告居住在大方县××乡××村，原告房屋所在地位于被告毕节金海湖新区管理委员会毕节国际内陆港（亦称竹园物流中心）项目用地的征收范围内。2016年4月14日，被告向其所属乡镇及职能部门下发了《毕节金海湖新区管理委员会办公室关于印发的通知》（毕金管办发【2016】26号）及《毕节金海湖新区土地征收实施方案（试行）》。2016年5月4日，被告向其所属乡镇及职能部门下发了《毕节金海湖新区管理委员会办公室关于印发的通知》（毕金管办发【2016】36号）及《毕节金海湖新区（贵州毕节经济开发区）房屋征收补偿实施方案》。在毕节国际内陆港项目用地范围内，被告根据上述方案进行征收补偿。原告认为被告未发布征地公告、没有组织听证、用地没有经过上一级政府批复，被告下发的通知及实施方案均违法，特向本院提起诉讼，提出前述诉请。另查明，被告实施的毕节国际内陆港项目用地没有发布过征收决定。本案争议的焦点是：一、原告的起诉是否符合法律规定；二、被告下发的通知及实施方案是否可诉。本院认为，原告的诉讼请求是请求撤销被告作出的《毕节金海湖新区管理委员会办公室关于印发毕节金海湖新区土地征收实施方案（试行）的通知》、《毕节金海湖新区土地征收实施方案（试行）》；请求撤销被告作出的《毕节金海湖新区管理委员会办公室关于印发毕节金海湖新区（贵州毕节经济开发区）房屋征收补偿安置实施方案的通知》、《毕节金海湖新区（贵州毕节经济开发区）房屋征收补偿安置实施方案》。经审查，首先，该两份通知是被告分别于2016年4月14日、2016年5月4日给其所属的乡镇及职能部门下发，并未对外公布，不具有可诉性；其次，原告诉的两个实施方案下发的时间不同，征收对象不同，是两个不同的行政行为，不是同一行政行为，原告在同一案件中对两个不同的行政行为提起诉讼缺乏法律依据，不符合起诉的条件。再次，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案、在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”之规定，原告直接向人民法院提起诉讼缺乏法律依据，不符合起诉条件。综上，原告的起诉不符合法定条件，依法应裁定驳回其起诉。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”之规定，裁定如下：驳回原告刘功仪的起诉。案件受理费50元，全额退回原告刘功仪。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  张多周审判员  赵 娟审判员  吴 岚二〇一八年六月三十日法官助理赵文广书记员汤建筑