广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤行终1343号上诉人(原审原告):广东省潮州市金亨鞋业工贸有限公司，住所地:潮州市潮安区东凤镇东四工业区。法定代表人:陈国鑫。上诉人(原审原告):广东省潮州市潮安区新威电子五金有限公司，住所地:潮州市潮安区东凤镇礼阳龙美村“东彩路南片”。法定代表人:辜少芬。上诉人(原审原告):广东省潮州市潮安区东凤镇青青制鞋厂，住所地:潮州市潮安区东凤镇礼阳龙美村东彩路南侧。投资人:李树青。上述三上诉人的委托代理人:李贤永，广东君厚律师事务所律师。上述三上诉人的委托代理人:何宇，广东君厚律师事务所律师。被上诉人(原审被告):潮州市人民政府，住所地:广东省潮州市枫春路中段。法定代表人:殷昭举，市长。委托代理人:翁伟标，潮州市法制局工作人员。委托代理人:何妙云，潮州市法制局工作人员。原审第三人:黄岳怀，男，汉族，汉族，住广东省潮州市潮安区。原审第三人:李俊深，男，汉族，住广东省潮州市潮安区。原审第三人:李泽锋，男，汉族，住广东省潮州市潮安区。原审第三人:李锡平，男，汉族，住广东省潮州市潮安区。上述四原审第三人的共同委托代理人:何意蓬，广东祥典律师事务所律师。原审第三人:潮州市潮安区东凤镇礼阳龙美村民委员会，住所地:广东省潮州市潮安区东凤镇礼阳龙美村。法定代表人:黄岳怀，主任。上诉人潮州市金亨鞋业工贸有限公司（以下简称金亨公司）、潮州市潮安区新威电子五金有限公司（以下简称五金公司）、潮州市潮安区东凤镇青青制鞋厂（以下简称青青制鞋厂）因与被上诉人潮州市人民政府土地行政复议决定纠纷一案，不服潮州市中级人民法院（2015）潮中法行初字第1号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理,现已审理终结。原审法院经审理查明：2007年3月17日，东凤镇礼阳龙美村二委会干部、村民代表和党员会议讨论通过对位于东彩路下片处48亩土地以投标方式出租。拟出租土地分为2片，东片为1号，西片为2号，每片24亩。同年3月23日，礼阳龙美村委会对涉案土地公开招标，结果陈锐丰(系金亨公司法定代表人陈国鑫的父亲)中标一号地块，辜少芬中标二号地块，中标价格均为每亩25.021万元。同年4月1日，礼阳龙美村委会与4家涉案企业分别签订《土地使用租赁合同书》，金亨公司承租土地面积20.02亩，潮安县正英不锈钢制品厂承租土地面积7.76亩，五金公司承租土地面积14.06亩，青青制鞋厂承租土地面积6.28亩，合共48.12亩。2007年8月1日，上述4家涉案企业分别向礼阳龙美村委会交付土地租金。2012年5月21日，礼阳龙美村委会根据“三旧”改造有关规定，就上述4宗涉案土地分别向潮安县东凤镇政府提交《关于要求办理集体建设用地完善用地手续的申请》、《检讨书》、《旧厂房改造项目建设承诺书》、《东凤镇礼阳龙美村旧厂房改造方案》、《村镇企事业用地申请审批表》、2012年1月1日《村民代表大会会议记录》等资料，申请办理集体建设用地完善用地手续。同年5月25日，潮安县东凤镇人民政府向潮安县“三旧”改造办公室报送礼阳龙美村4家涉案企业的旧厂房改造项目的申请。同年7月，上述四宗地的“三旧”改造项目申请经潮安县东凤镇人民政府、潮安县国土资源部门、县建设部门、县发改部门、县“三旧”改造领导小组办公室审核同意后,分别报潮安县人民政府审批，潮安县人民政府于2012年7月19日分别予以批准。同年7月20日，潮安县人民政府办公室作出《关于同意江东镇西前溪村旧厂房改造等122宗“三旧”改造项目改造方案的复函》，同意包括本案4家涉案企业在内的122宗“三旧”改造项目由县国土资源局按规定程序完善相关用地审批手续。同年12月19日，潮安县国土资源局对礼阳龙美村委会分别作出安国土资罚字[2012]第00325号、第00326号、第00327号《行政处罚决定书》,按“三旧”改造中涉及的青青制鞋厂、金亨公司、潮安县东凤镇正英不锈钢制品厂没有合法用地手续且已使用的建设用地面积处以每平方米25元的罚款,分别处罚款人民币102050元、325266.75元、118416.75元。同年12月20日，原潮安县国土资源局作出《关于东凤镇礼阳龙美村申请完善“三旧”改造项目集体建设用地手续的批复》(安国土资(三旧)[2012]215号)，批准同意金亨公司完善用地手续。同年12月25日,潮安县国土资源局分别作出安国土资(三旧)[2012]214号、216号《关于东凤镇礼阳龙美村申请完善“三旧”改造项目集体建设用地手续的批复》，批准同意青青制鞋厂、潮安县东凤镇正英不锈钢制品厂完善用地手续。2013年1月31日，潮安县国土资源局对礼阳龙美村委会作出安国土资罚字[2013]第00136号《行政处罚决定书》，按“三旧”改造中五金公司涉及的没有合法用地手续且已使用的建设用地面积处以每平方米25元的罚款，共处罚款人民币235650元。同日，潮安县国土资源局作出《关于东凤镇礼阳龙美村申请完善“三旧”改造项目集体建设用地手续的批复》(安国土资(三旧)[2013]41号)，批准同意五金公司按三旧改造政策实施项目改造。同年3月至6月，在缴清上述罚款后，上述4家涉案企业与礼阳龙美村委会向潮安县国土资源局分别提交《土地登记申请书》，申请办理上述4宗涉案土地的集体建设用地使用权初始登记。上述4宗涉案土地依程序申请土地登记，经逐级审核，完成地籍调查、权属审核，并在村张榜公布无异议，之后经注册登记，潮安县人民政府分别颁发4宗地的《集体建设用地使用证》，证号分别为：安集用(2013)字第xxx号、安集用(2013)字第xxx号、安集用(2013)字第xxx号、安集用(2013)字第xxx号。2015年2月16日，黄岳怀等人向潮州市潮安区国土资源局提出信访。同年3月17日，潮州市潮安区国土资源局作出《关于东凤镇礼阳龙美村黄岳怀等六位村民的信访答复》，认为根据“三旧”政策规定，涉案4家企业地块符合完善集体建设用地手续，并报经潮安县人民政府批准，上述4宗集体建设用地完善手续并颁发《集体土地使用证》行为合法。但是东凤镇礼阳龙美村在办理涉案4家企业完善集体建设用地手续中，不如实提供2007年3月17日的《村民代表大会会议记录》，而提供虚假的2012年1月1日《村民代表大全会议记录》作为完善集体建设用地手续附件负有一定责任。黄岳怀等人不服答复，向潮州市国土资源局申请信访复查。同年5月12日，潮州市国土资源局作出潮国土资信查字[2015]2号《潮州市国土资源局信访事项复查意见书》，认为潮安区国土资源局对申请人的信访事项处理不当，决定撤销并要求重新办理。同年5月20日，潮州市潮安区国土资源局作出安国土告知[2015]1号《信访告知书》，告知黄岳怀、李俊深等人对涉案4家企业申请“三旧”改造项目完善用地手续至办理土地使用权登记发证的行政行为不服的，应依照《广东省信访条例》的规定向潮州市人民政府申请行政复议或向潮安区人民法院提起诉讼。2015年6月12日，第三人黄岳怀、李俊深、李泽锋、李锡平对潮州市潮安区人民政府向礼阳龙美村委会颁发上述4份《集体土地使用证》不服，向潮州市人民政府申请行政复议，请求：一、认定“安国土资(三旧)[2012]214号、215号、216号”和“安国土资(三旧)[2013]41号”用地批文违法；二、撤销上述4份《集体土地使用证》。潮州市人民政府受理后于2015年8月5日作出潮府行复[2015]5号行政复议决定，认为：一、涉案4宗土地进行改造，符合“三旧”改造政策；二、潮安区人民政府颁发相关《集体土地使用证》的具体行政行为明显不当，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项之规定，撤销潮安区人民政府颁发安集用(2013)字第xxx号、安集用(2013)字第xxx号、安集用(2013)字第xxx号、安集用(2013)字第xxx号《集体土地使用证》。责令潮安区人民政府在相关基层组织提供真实材料后，依法定程序重新办理登记手续。金亨公司、五金公司、青青制鞋厂不服，诉至原审法院，请求：1、撤销潮州市人民政府潮府行复(2015)5号《行政复议决定书》；2、判令被告承担本案的诉讼费用。另查明，礼阳龙美村委会在申办涉案4宗土地的《集体土地使用证》过程中提供的2012年1月1日《村民代表大会会议记录》失实。原潮安县人民政府因潮州市行政区域的变更现变更为潮州市潮安区人民政府，原潮安县国土资源局变更为潮州市潮安区国土资源局。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”黄岳怀等四第三人因不服潮州市潮安区人民政府向礼阳龙美村委会颁发《集体土地使用证》的具体行政行为，向被告提出行政复议申请，被告作为潮安区人民政府的上一级地方人民政府，负有对第三人的行政复议申请作出处理的法定职责。在本案中，涉案4宗土地于2007年3月17日，经礼阳龙美村二委会干部、村民代表和党员会议讨论通过以投标方式出租。中标人随后交付了租金，并签订《土地使用租赁合同书》。涉案4宗土地于2007年向东凤镇礼阳龙美村承租后进行建设，至2012年提出三旧改造申请，属于三旧改造中的旧厂房改造。广东省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府[2009]78号)第六点分类处置，完善“三旧”改造涉及的各类历史用地手续第(十八)条规定：纳入“三旧”改造范围，没有合法用地手续的土地，符合土地利用总体规划而又保留为集体土地性质的，参照第十七条进行集体建设用地确权登记发证。东凤镇礼阳龙美村根据潮安县人民政府《印发》(安府[2011]29号)和潮安县三旧改造工作领导小组办公室《转发的通知》(安三旧办[2011]9号)精神和有关政策规定，从下而上申报完善出租给金亨公司等4家企业位于东彩路下片处面积为48.12亩的土地使用权手续，并提供相关必备资料，经县三旧办形式审查符合要求后，报潮安县人民政府批准。潮安县人民政府办公室作出《关于同意江东镇西前溪村旧厂房改造等122宗“三旧”改造项目改造方案的复函》，同意包括本案4家涉案企业在内的122宗“三旧”改造项目由区国土资源局按规定程序完善相关用地审批手续。上述4家企业用地在接受县国土资源局的处罚并缴交罚款后申请办理集体建设用地完善手续，潮安县国土资源局分别作出“安国土资(三旧)[2012]214号、215号、216号”和“安国土资(三旧)[2013]41号批复”，批准同意涉案4宗土地完善用地手续，上述批复符合上级有关规定，涉案4宗土地申请完善用地手续符合“三旧”改造政策。根据潮州市“三旧”改造项目完善用地手续审批程序补充规定》(潮府[2010]47号)第五条规定：“申请完善用地手续的“三旧”改造项目应提交以下资料：……（四）村民会议或村民代表大会2／3成员同意的决议证明书及会议记录复印件”。本案中，礼阳龙美村委会在申办涉案4宗土地的《集体土地使用证》过程中提供失实的2012年1月1日《村民代表大会会议记录》，没有按规定提供相应的《村民代表大会会议记录》，无法证实涉案4宗土地申办《集体土地使用证》事项得到该村村民代表大会(或村民会议)的批准。潮安区人民政府在相关资料不真实的情况下颁发上述4份《集体土地使用证》的行为明显不当。被告根据已查明的事实，作出潮府行复[2015]5号行政复议决定，撤销潮安区人民政府颁发给东风镇礼阳龙美村的4份《集体土地使用证》，并责令潮安区人民政府在相关基层组织提供真实材料后，依法定程序重新办理登记手续，其认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，原审法院依法予以支持。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。因此，复议机关是否通知利害关系人作为第三人参加行政复议是根据案情而定，不是法定程序。被告未通知原告作为第三人参加行政复议并无不妥，故原告主张被告作为复议机关未通知其参加行政复议违反法定程序，原审法院不予支持。综上所述，原告请求撤销潮州市人民政府潮府行复(2015)5号《行政复议决定书》的理由不能成立，原审法院对其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告潮州市金亨鞋业工贸有限公司、潮州市潮安区新威电子五金有限公司、潮州市潮安区东凤镇青青制鞋厂的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告潮州市金亨鞋业工贸有限公司、潮州市潮安区新威电子五金有限公司、潮州市潮安区东凤镇青青制鞋厂共同负担。金亨公司、五金公司、青青制鞋厂不服上述判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决认定事实错误。就原审第三人礼阳龙美村委会召开案涉土地出租会议的时间，案涉土地招标的时间，原审判决第14页照搬案涉《行政复议决定书》的内容，其认定该事实属实缺乏证据支持，认证程序亦违法。（二）黄岳怀等四人不具有提起本案行政复议的资格，原审法院对此未予以审查就确认案涉《行政复议决定书》的合法性，系法律适用错误。根据《行政复议法》第二条的规定，行政复议的申请人应当是可能受到具体行政行为侵犯的合法权益的所有人。本案中有权提起行政复议的应当是涉案土地的所有权人或者使用权人，根据相关法律规定，本案中涉案地块的合法权益人应当是礼阳龙美村集体，黄岳怀等四人作为礼阳龙美村的四个村民个体，未经法定授权，无权代表礼阳龙美村集体提出行政复议申请。（三）黄岳怀等四人提出本案行政复议申请已经超过法定期限，原审法院未对申请时效进行审查即确认案涉《行政复议决定书》的合法性，系法律适用错误。（四）上诉人作为涉案土地合法的使用权人，被上诉人在审查涉案土地使用权证合法性的过程中，没有通知上诉人参加，剥夺了上诉人申辩的权利，导致其认定事实错误。原审法院却对此确认其合法性，违背了最高法院指导案例、广东高院相关判例确定的“行政程序正当”原则，也与当前依法治国的大政方针背道而驰。（五）颁发涉案土地使用证的行为依法属于行政许可的范围。礼阳龙美村委会提供的材料并非上诉人制作，其真假并非上诉人所能知晓和控制，上诉人对此亦无过错，被上诉人撤销涉案土地使用权证的复议决定违反了《行政许可法》确立的信赖利益保护原则。原审法院对此予以确认亦违反了《行政许可法》的规定。请求：1、撤销潮州市中级人民法院（2015）潮中法行初字第1号行政判决；2、撤销潮州市人民政府潮府行复[2015]5号行政复议决定；3、诉讼费用由被上诉人负担。潮州市人民政府二审答辩称：(一)本案第三人黄岳怀等四人申请行政复议主体适格且未超过法定申请期限。黄岳怀等四人作为礼阳龙美村集体成员，与涉案土地存在利害关系，可以在规定期限内以个人身份提出行政复议申请，无需其他村民的授权同意。黄岳怀等人从知道潮安区人民政府批准被答辩人集体土地使用权的行政行为时起，便一直通过信访程序主张权利，直到2015年5月20日潮安区国土资源局做出《信访告知书》，明确告知第三人申请行政复议和起诉的权利，至第三人2015年6月12日申请行政复议，在法定六十日期限内，符合行政复议受理的时限要求。（二）答辩人未通知被答辩人作为潮府行复[2015]5号行政复议案件第三人并不违反法定程序，没有侵犯被答辩人的合法权益。涉案几份《集体土地使用证》载明的土地所有者和使用者均是礼阳龙美村农民集体而非被答辩人，被答辩人仅是涉案土地的承租人，答辩人撤销涉案《集体土地使用权证》并不影响被答辩礼阳龙美村委会已经构成的租赁关系，没有侵犯被答辩人的合法权益，答辩人未通知其参加行政复议并无不当。本案行政复议审查的重点是潮安区人民政府颁发相关《集体土地使用权证》的具体行政行为在程序上和实体上是否合法。（三）答辩人作出潮府行复[2015]5号行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。根据《潮州市“三旧”改造项目完善用地手续审批程序补充规定》(潮府[2010]47号)第五条“申请完善用地手续的‘三旧’改造项目应提交以下资料：……(四)村民会议或村民代表大会2/3成员同意的决议证明书及会议记录复印件”的规定，礼阳龙美村委会在申办涉案4宗土地的《集体土地使用证》过程中提供失实的2012年1月1日《村民代表大会会议记录》，应认为其没有按规定提供相应的《村民代表大会会议记录》，属于欠缺必备资料，无法证实涉案4宗土地申办《集体土地使用证》事项得到村民代表大会(或村民会议)的批准。东凤镇人民政府、潮安区相关部门审核把关不严，潮安区人民政府在相关资料不真实的情况下颁发涉案4份《集体土地使用证》，该具体行政行为明显不当。被告作出行政复议决定撤销涉案的《集体土地使用证》，同时责令潮安区人民政府在相关基层组织提供真实材料后，依法定程序重新办理登记手续，并无不当。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人黄岳怀等四人陈述称原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系土地行政复议决定纠纷，二审争议的焦点是潮州市人民政府作出的潮府行复[2015]5号行政复议决定是否合法。潮州市人民政府根据《潮州市“三旧”改造项目完善用地手续审批程序补充规定》(潮府[2010]47号)第五条“申请完善用地手续的‘三旧’改造项目应提交以下资料：……(四)村民会议或村民代表大会2/3成员同意的决议证明书及会议记录复印件”的规定，认为礼阳龙美村委会在申办涉案4宗土地的《集体土地使用证》过程中提供失实的2012年1月1日《村民代表大会会议记录》，应认为其没有按规定提供相应的《村民代表大会会议记录》，属于欠缺必备资料，无法证实涉案4宗土地申办《集体土地使用证》事项得到村民代表大会(或村民会议)的批准。东凤镇人民政府、潮安区相关部门审核把关不严，潮安区人民政府在相关资料不真实的情况下颁发涉案4份《集体土地使用证》，该具体行政行为明显不当。潮州市人民政府作出行政复议决定撤销涉案的《集体土地使用证》，同时责令潮安区人民政府在相关基层组织提供真实材料后，依法定程序重新办理登记手续，并无不当。关于上诉人提出本案第三人黄岳怀等四人不具有申请行政复议主体资格问题，本院认为，黄岳怀等四人作为礼阳龙美村集体经济组织成员，与涉案土地存在法律上的利害关系，可以个人身份提出行政复议申请。至于上诉人提出超过法定申请复议期限问题，上诉人并未提供有效的证据证明黄岳怀等四人申请行政复议超过了法定期限，而且潮州市人民政府已就黄岳怀等四人提出的复议事项做出了实体处理，人民法院依法不宜就超过行政复议期限的问题进行审查。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人的上诉理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潮州市金亨鞋业工贸有限公司、潮州市潮安区新威电子五金有限公司、潮州市潮安区东凤镇青青制鞋厂共同负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一八年六月一日书记员  李文蓝