福建省漳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽06行初61号 原告洪舜义，男，1954年10月2日出生，汉族，居民，住福建省厦门市翔安区。 被告厦门市翔安区人民政府，住所地福建省厦门市翔安区祥福路**。组织机构代码58129283-X。 法定代表人胡盛，区长。 委托代理人许宗鹏，男，厦门市翔安区人民政府办公室法制与督查科副科长。 委托代理人陈金埕，福建知圆律师事务所律师。 被告厦门市人民政府，住所，住所地厦门市湖滨北路**div> 法定代表人庄稼汉，市长。 委托代理人何少芳，女，厦门市法制局工作人员。 第三人厦门市翔安区新店镇人民政府，住所地，住所地福建省厦门市翔安区顶曾路**会信用代码11350208004173881J。 法定代表人张清海，镇长。 委托代理人梁奖水，男，厦门市翔安区新店镇人民政府党委委员。 委托代理人陈海林，福建知圆律师事务所律师。 原告洪舜义不服被告厦门市翔安区人民政府（以下简称“翔安区政府”）、厦门市人民政府，第三人厦门市翔安区新店镇人民政府（以下简称“新店镇政府”）土地行政管理一案，本院立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月13日公开开庭审理了本案。原告洪舜义，被告翔安区政府的委托代理人许宗鹏、陈金埕，被告厦门市人民政府的委托代理人何少芳，第三人新店镇政府的委托代理人梁奖水、陈海林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告翔安区政府于2017年7月6日作出厦翔政土决（2017）1号《土地权属处理决定书》，决定驳回申请人(洪舜义)关于确认原东滨围垦内独资基建一口面积为40亩的水产养殖池的经营使用权归属其所有的诉求。原告洪舜义不服，向被告厦门市人民政府申请行政复议，被告厦门市人民政府于2017年9月25日作出厦府行复[2017]69号《行政复议决定书》，维持被申请人作出的厦翔政土决（2017）1号《土地权属处理决定书》。 原告洪舜义诉称：一、原告自1997年起已承租新店镇祥吴社区洪金镇承包的虾池从事水产养殖，因1999年14号台风的影响原东滨围垦大堤被摧毁，原告经营的虾池变成荒滩，之后该围垦海堤再无基建。由于祥吴社区未依法登记，依据《福建省实施办法》第四条规定，土地使用权自动放弃，涉案的养殖虾池变成未确定使用权的国有滩涂。2000年原告在国有滩涂上独资基建两口虾池，面积40亩，东至洪金镇虾池，西至东界社区虾池，北至中港，南至大堤遗址。其中25亩租给洪金镇养殖鱼虾，另外15亩原告自行养殖。在养殖经营的过程中未与任何单位发生纠纷，并享受开发国有滩涂的优惠政策。2006年案涉虾池被厦门市人民政府征用为翔安隧道弃土区，依据厦府(2005)176号文件，盐田以及国有滩涂上的虾池、渔池各区统一按2.5万/亩予以补偿。厦门市人民政府把案涉虾池补偿款发放到新店镇政府，新店镇政府发放给下属单位祥吴社区居委会。原告从知道虾池的补偿款发放给祥吴社区居委会之日起不断依法向新店镇政府要回原告的虾池补偿款，都未得到解决。2015年原告向翔安区人民法院提起民事诉讼，翔安区法院依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款关于“集体经济组织成员因未实际取得承包提起民事诉讼的人民法院应当告知其向有关主管部门申请解决”的规定，裁定驳回原告的起诉。原告不服上诉，厦门市中级人民法院作出(2015)厦民终字第224号民事裁定书，维持原裁定。2016年10月，原告向翔安区政府申请行政裁决，裁决案涉虾池使用权、经营权，在土地被征用时为原告所有。翔安区政府作出厦翔政土决(2017)1号《土地权属处理决定书》。原告不服，向厦门市人民政府申请复议，厦门市人民政府作出行政复议决定，维持厦翔政土决(2017)1号《土地权属处理决定书》。原告认为，根据《福建省沿海滩涂围垦办法》规定“谁投资谁收益”的原则，案涉虾池是原告独资开发投资和建设，并由原告经营，新店镇政府在分配虾池补偿款时，应当对虾池实际开发投资建设者进行补偿,原告有权取得虾池补偿款,新店镇政府应当支付原告40亩虾池的补偿款。翔安区政府作为国有滩涂的管理者，应当确认原告具有的经营使用权。二、新店镇人民政府将原告投资建设的虾池补偿款分配给祥吴社区居委会。当事人与争议土地应有直接利害关系。（2005）翔民初第322号裁定书、厦政信复核（2012）34号未依据原告所反应的情况复核，厦政信复核（2012）17号文件告知书建议原告通过法定途径解决，已载明了翔安区政府是解决原告虾池补偿款当事人。三、原告于2017年3月6日向翔安区政府申请确认虾池经营使用权归属，区政府不采纳原告提供的证人证言。造成无法查明争议土地相关客观事实。四、根据《福建省实施办法》第十五条关于“开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事农、林、牧、渔业生产的单位或者个人享有下列权益：1、依法享有不超过五十年的土地使用权，在使用期限内允许继承、转包”的规定，原告在未确定使用权的国有荒滩开发建设池塘养殖鱼虾，依法具有五十年的使用权。五、原告直至被征用时仍在讼争虾池养殖鱼虾。翔安区政府、新店镇政府未实行海域使用权的收回与补偿程序，未发布公告、办理补偿登记、签订使用权补偿协议，直接把养殖池交付给使用单位，将原告的虾池毁灭。翔安区政府应当确认原告虾池的使用权。据此，请求：1、依法撤销厦门市人民政府作出的厦府行复[2017]69号《行政复议决定书》及翔安区政府作出的厦翔政土决（2017）1号《土地权属处理决定书》；2、判决确认原告虾池的使用权、经营权为原告所有，地点在原东，地点在原东滨围垦内东至洪金镇池，南至大堤遗址，北至中港的40亩虾池。 原告在举证期限内向本院提交下列证据材料欲支持其诉讼主张：证据A1、协议书；欲证明原告在讼争虾池养殖对虾；证据A2、1996年12月17日签订的《合同书》；欲证明原告就讼争虾池与祥吴社区签订合同书；证据A3、（2015）翔民初字第322号民事裁定书、（2015）厦民终字第2224号民事裁定书；欲证明法院对讼争虾池补偿款告知，应向行政主管部门申请；证据A4、厦翔政土决（2017）1号《土地权属处理决定书》；欲证明原告向被告主张权益；证据A5、厦府行复[2017]69号《行政复议决定书》；欲证明原告向被告主张权益。 被告翔安区政府辩称：一、原告起诉请求撤销厦翔政土决(2017)1号《土地权属处理决定书》，没有事实和法律依据。该《土地权属处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，厦门市人民政府作出厦府行复[2017]69号《行政复议决定书》亦给予维持。1、原告向被告翔安区政府申请土地权属争议行政裁决时，是以新店镇政府作为被申请人，根据《土地权属争议调查处理办法》规定，土地权属争议是指土地所有权或使用权归属争议，当事人与争议土地应有利害关系。本案中新店镇政府并非是争议标的的所有权人、使用权人或者经营使用权人，与申请人并不存在土地权属纠纷，与申请人不存在任何利害关系。为此，申请人将新店镇政府作为被申请人主体不适格，被告翔安区政府据此裁定驳回原告的诉求符合法律规定。根据(2015)翔民初字第322号民事裁定书查明“新店镇政府将415万征地补偿款发放至祥吴社区居委会”，新店镇政府并未参与本案的征地补偿款分配，申请人将新店镇政府列为被申请人，但《申请书》上也未明确新店镇政府与其有任何方面的权属纠纷，相反仅是要求新店镇政府向其发放征地补偿款。此外，根据厦政信复核(2012)34号《信访事项复核意见书》的复核认定情况看，也未发现新店镇政府与本案争议标的有任何的土地权属关系。2、本案不属于土地权属争议的受理范围。2017年3月6日，申请人才向被告翔安区政府申请土地权属争议行政裁决，但根据(2015)翔民初字第322号民事裁定书查明的事实，在其申请土地权属争议行政裁决时，土地权属纠纷的标的(养殖场)已经不复存在。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款及《土地权属争议调查处理办法》第二十二条的规定，本案标的已经灭失，争议处理部门无法对争议土地进行实地调查，争议土地相关客观事实已无法查明，且申请人申请裁决的实质是为了获取征地补偿款，因此，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第(五)项规定，本案不应作为争议案件进行受理。故被告翔安区政府以此裁定驳回原告的诉求符合法律规定。3、原告起诉确认讼争虾池的使用权、经营权为其所有没有事实和法律依据。原告认为受1999年第14号台风影响，东滨围垦的大堤再次被台风摧毁，任何单位和个人在2年后均未进行修复，该地块变成未确定土地使用权的国有荒滩，其在荒滩上自行出资修建虾池自然属于原告个人所有的主张缺乏法律依据。二、法院仅能就被告是否应当将原告主张的“确认讼争标的的虾池的使用权、经营权”作为土地权属纠纷的处理范围进行程序性的审理，不能越权直接对原告是否享有讼争虾池的使用权、经营权进行实体性的审理。土地使用权争议实际处理权属于人民政府。三、土地承包经营权的取得以承包合同的成立为前提。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条的规定，土地承包合同成立时，承包方即取得土地承包经营权。本案中，原告并没有合同依据，其主张使用权的前提依据并不存在，诉求证据不足。综上，原告的起诉没有事实和法律依据，应当驳回原告的全部诉讼请求。 被告翔安区政府在举证期限内向本院提交作出被诉行政行为的下列证据、依据：证据B1、[2005]76号《中共厦门市委专题会议纪要》；欲证明案涉地块在2005年开始立项征用；证据B2、厦政信复核[2012]34号《信访复核意见书》；欲证明被告的土地权属处理决定书是正确的，应当给予维持，原告主张确认使用权没有事实和法律依据；证据B3、（2015）翔民初字第322号民事裁定书、（2015）厦民终字第2224号民事裁定书；欲证明被告的土地权属处理决定书是正确的，应当给予维持，原告主张确认使用权没有事实和法律依据；证据B4、行政裁决申请书、翔安区政府法制办《关于申请行政裁决的法律释明》；证据B5、申请书、厦翔政土决（2017）1号《土地权属处理决定书》；证据B6、行政复议申请书、厦府行复[2017]69号《行政复议决定书》；证据B7、补偿款收支明细、付款证明单、预算拨款凭证、协议书、合同书；上述证据B4-B7欲证明被告作出的厦翔政土决（2017）1号《土地权属处理决定书》是正确的。 被告厦门市人民政府辩称：答辩人依照行政复议法相关规定作出厦府行复[2017]69号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用依据正确、程序合法。原告对被告翔安区政府作出的厦翔政土决(2017)1号《土地权属处理决定书》不服，于2017年8月4日向答辩人申请行政复议。答辩人依法予以受理，并于同日作出厦府行复答[2017]69号《行政复议答复通知书》。被告翔安区政府在规定期限内向答辩人提交《行政复议答复书》及有关证据材料。答辩人经审查，在法定期限内作出厦府行复[2017]69号《行政复议决定书》，决定维持被告翔安区政府作出的厦翔政土决(2017)1号《土地权属处理决定书》，并分别送达原告、被告翔安区政府。综上，原告提出的诉讼主张缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告厦门市人民政府在举证期限内向本院提交作出被诉行政行为的下列证据、依据：证据C1、行政复议申请书；欲证明原告于2017年8月4日向被告提交了行政复议申请；证据C2、厦府行复受[2017]69号《行政复议受理通知书》、厦府行复答[2017]69号《行政复议答复通知书》；欲证明被告依法受理行政复议申请，通知被告翔安区政府答复；证据C3、《行政复议答复书》及证据材料,包括：洪舜义提交的申请书一份、厦翔政土决（2017）1号《土地权属处理决定书》、（2015）翔民初字第322号民事裁定书、（2015）厦民终字第2224号民事裁定书；欲证明被告翔安区政府在法定期限内做出答复，并提交相关材料；证据C4、厦府行复[2017]69号《行政复议决定书》；欲证明被告经审查后，依法做出行政复议决定；证据C5、送达回证；欲证明被告依法将有关材料送达各方当事人。 第三人新店镇政府述称：一、原告诉求中并没有涉及到新店镇政府，新店镇政府属于无利害关系的第三人。二、翔安区政府作出的《土地权属处理决定书》及厦门市人民政府作出的《行政复议决定书》事实清楚、适用法律正确，程序合法，应当给予维持。三、原告洪舜义主张确认40亩虾池的使用权、经营权的诉求依法无据，应给予驳回。土地使用权、经营权的确权属于人民政府的行政处理范畴，并非是法院行政诉讼的受理范畴，其主张不符合程序规定，法院应当给予驳回。讼争地块已经被征用，讼争的标的即虾池已经不存在，已经成为道路，故不存在对所谓的虾池的使用权、经营权进行确权的行为，原告的主张根本没有事实依据。四、原告一直向第三人主张虾池的补偿款，并非土地确权，第三人已经将款项拨付到祥吴社区，该社区已经将该款项拨付到洪金镇名下，原告要主张虾池补偿款，应该向法院起诉祥吴社区及洪金镇。 第三人新店镇政府在举证期限内向本院提交的证据与被告翔安区政府向本院提交的证据一致，证明内容也一致。 上述证据、依据均经庭审举证、质证。 对被告翔安区政府提供的证据、依据，原告质证认为：对证据B1的真实性、合法性、关联性没有异议，但是该会议纪要只是会议的记录，实际并没有动工；对证据B2的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，该信访复核意见书与本案无关；对证据B3的真实性没有异议，该民事裁定已经提到原告可以向行政主管部门申请解决，所以翔安区政府应当给原告解决；对证据B4的真实性没有异议；对证据B5真实性没有异议，该申请书是原告写的；对证据B6的真实性没有异议；对证据B7的真实性均没有异议，但是该证据与本案无关，新店镇政府违法将虾池的补偿款补偿给祥吴社区。被告厦门市人民政府、第三人新店镇政府对被告翔安区政府提供的7组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 对被告厦门市人民政府提供的证据，原告质证认为：对证据C1-C5的真实性没有异议，但是对证据C4《行政复议决定书》的合法性有异议，厦门市政府没有依法进行复议。被告翔安区政府、第三人新店镇政府对被告厦门市人民政府提供的证据真实性、合法性、关联性均无异议。 对原告提供的证据，被告翔安区政府质证认为：对证据A1-A2的真实性没有异议，对关联性有异议，新店镇政府与原告没有利害关系，证据A1-A2无法证实争议标的所有权使用权属于祥吴社区所有，原告主张讼争虾池归其所有没有事实与法律依据，对证据A3的真实性、合法性、关联性没异议，该两份民事裁定书已查明新店镇政府已将415万元征地补偿款全额发放给祥吴社区居委会，新店镇政府并未参与征地补偿款的分配，新店镇政府与争议标的无利害关系；对证据A4-A5的真实性、合法性、关联性没异议，但对要证明的内容有异议，新店镇政府并非行政裁决被申请人的适格主体，且本案争议的标的已经灭失，原告的行政裁决申请依法不属于土地权属争议的处理范围，翔安区政府作出的《土地权属处理决定书》事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。被告厦门市政府对原告提供的证据质证意见与翔安区政府一致。第三人新店镇政府同意翔安区政府的质证意见，并补充如下质证意见：与原告有利害关系的人是祥吴社区和洪金镇，并非是新店镇政府，从合同内容可以看出大堤堵口的维修应当由案外人洪金镇来承担，洪金镇将讼争地块出租给原告，洪金镇没有维修堤坝并不影响祥吴社区的管理权和发包权，祥吴社区并不丧失对讼争地块的管理权限；土地使用权一直归祥吴社区居委会所有，不会因没有堵口而发生使用权的变更。 对第三人新店镇政府提供的证据，原告的质证意见与其对被告翔安区政府提供的证据的质证意见一致。被告翔安区政府、被告厦门市政府对第三人新店镇政府提交的所有证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据、依据认证如下：对原告提供的证据，各方当事人对其真实性均无异议，本院予以确认；被告翔安区政府、第三人新店镇政府提供的证据，各方当事人对其真实性均无异议，本院予以确认；对被告厦门市人民政府提供的证据，各方当事人对其真实性均无异议，本院予以确认。上述证据除各方当事人提供的《土地权属处理决定书》、《行政复议决定书》以及被告翔安区政府提供的证据Ｂ4中的法律释明，待本院综合其它证据进行认定外，本院对各方当事人提供的证据的合法性、关联性予以确认。 根据上述认定的有效证据及双方当事人的庭审陈述，本院查明如下事实：2017年3月6日，原告洪舜义以新店镇政府为被申请人向被告翔安区政府申请处理土地权属纠纷，称原告在东滨围垦内独资基建一口面积为40亩的水产养殖池，2006年被征用为翔安隧道弃土区，新店镇政府将补偿款发放给池塘使用人，原告未领到补偿款，请求被告翔安区政府裁决原东滨围垦内申请人独资基建的一口面积为40亩的水产养殖池经营使用权归属其所有。2017年7月6日，被告翔安区政府作出厦翔政土决（2017）1号《土地权属处理决定书》，查明，2006年东滨围垦被依法征收作为翔安隧道弃土区，争议的养殖池已经不复存在，新店镇政府并非争议标的的所有权人、使用权人或者经营使用权人，与申请人并不存在土地权属纠纷。据此认为，土地权属争议处理对象是土地所有权或使用权归属争议，鉴于争议标的已被依法征收，因此本案依法不属于土地权属纠纷争议处理范围，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条、第十四条规定，决定驳回申请人洪舜义关于确认原东滨围垦内独资基建一口面积为40亩的水产养殖池的经营使用权归属其所有的诉求。原告洪舜义不服，向被告厦门市政府申请行政复议，被告厦门市政府于2017年9月25日作出厦府行复[2017]69号《行政复议决定书》，认为洪舜义以新店镇政府为被申请人主张权利，但新店镇政府作为行政机关并未对争议的水产养殖池主张权属，其与洪舜义主张的争议的水产养殖池权属并无直接利害关系，洪舜义将新店镇政府列为被申请人主体不适格，同时，对争议的水产养殖池被征用后的补偿款分配纠纷已诉请司法救济，人民法院已作出民事裁定；据此，被申请人翔安区政府作出厦翔政土决（2017）1号《土地权属处理决定书》，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持被申请人作出的厦翔政土决（2017）1号《土地权属处理决定书》。原告洪舜义不服，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，2015年1月15日，洪舜义就本案所涉养殖池的补偿款分配问题向厦门市翔安区人民法院提起民事诉讼。该案经厦门市翔安区人民法院审理作出（2015）翔民初字第322号民事裁定，驳回洪舜义的起诉。洪舜义不服，提起上诉。厦门市中级人民法院于2015年7月6日作出（2015）厦民终字第2224号民事裁定认定，洪舜义称讼争地块在1999年台风过后自然变成开发未确定土地使用权的国有荒滩，其出资修建的虾池自然属于其个人有所有的物权主张没有法律依据，并裁定驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。本案中，原告洪舜义以新店镇政府为被申请人，向被告翔安区政府提出土地权属争议申请，请求被告翔安区政府裁决原东滨围垦内申请人洪舜义独资基建的一口面积为40亩的水产养殖池经营使用权归属其所有。被告翔安区政府经审查认为，新店镇政府并非争议标的的所有权人、使用权人或者经营使用权人，与申请人洪舜义并不存在土地权属纠纷，且争议标的已被依法征收，并据此作出厦翔政土决（2017）1号《土地权属处理决定书》，决定驳回洪舜义关于确认原东滨围垦内独资基建的一口面积为40亩的水产养殖池经营使用权归属其所有的诉求。该处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。况且，根据已经生效的（2015）厦民终字第2224号民事裁定书认定，洪舜义关于其出资修建讼争养殖池自然属于其个人有所有的物权主张，没有法律依据。被告厦门市人民政府受理复议申请后，经审理作出厦府行复[2017]69号《行政复议决定书》，决定维持翔安区政府厦翔政土决（2017）1号《土地权属处理决定书》，该复议程序合法，复议结果并无不当。综上，原告的诉讼请求均缺乏事实和法律依据，不能成立，应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告洪舜义的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告洪舜义负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  蔡月新 审 判 员  陈妙红 人民陪审员  王闽燕 二〇一八年六月七日 法官助理陈梅华 书记员严怡芳 附：本判决适用的主要法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。