浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙07行终98号 上诉人（原审原告）方群英，女，汉族，1954年1月20日出生，住浙江省浦江县。 上诉人（原审原告）楼冬仙，女，汉族，1932年11月3日出生，住浙江省浦江县。 上诉人（原审原告）金爱娟，女，汉族，1975年11月29日出生，住浙江省浦江县。 上诉人（原审原告）金莲华，女，汉族，1977年12月6日出生，住浙江省浦江县。 上诉人（原审原告）金婷婷，女，汉族，1982年5月1日出生，住浙江省浦江县。 委托代理人郑联明，浙江九段律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浦江县住房和城乡建设局，住所地浙江省浦江县月泉东路66号。 法定代表人徐方镇，局长。 出庭行政负责人傅国土，副局长。 委托代理人徐俊，系该局工作人员。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浦江县金狮湖保护与开发指挥部，住所地浙江省浦江县浦阳街道班班大道92号。 法定代表人张宗汇，总指挥。 出庭行政负责人项燮维，副总指挥。 委托代理人陈国松，系指挥部工作人员。 原审第三人朱祖英，男，汉族，1967年9月1日出生，住浙江省浦江县。 委托代理人黄满满，浙江文达律师事务所律师。 上诉人方群英、楼冬仙、金爱娟、金莲华、金婷婷因房屋征收补偿协议一案，不服浦江县人民法院（2015）金浦行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过询问当事人、阅卷等方式进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定：2014年因金狮湖保护与开发的需要，浦江县人民政府对金狮湖区域房屋实施征收。2014年11月18日，浦江县住房和城乡建设局和浦江县金狮湖保护与开发指挥部与朱祖英就座落于“金狮人民东路”的房屋拆迁补偿事宜签订了有关金狮湖7-046A《房屋征收产权调换协议》、金狮湖房屋征收7-046B《房屋征收货币补偿协议》。五原告认为，以上征收的“金狮湖人民东路”房屋其中一间已在1996年11月18日由朱祖英与金伟贤（已殁）签订了《协议书》一份，双方约定：“朱祖英现有平方壹间，座落于金狮村龙口渠道顶，自愿转让与金伟贤所有，金伟贤补偿朱祖英人民币柒仟伍佰元整，双方签字后付清”。即该协议作为一份房屋买卖协议，朱祖英已将其房屋卖给死者金伟贤，金伟贤已于2008年病故，五原告系其第一顺位法定继承人，两被告与第三人朱祖英所签订的《房屋征收产权调换协议》及《房屋征收货币补偿协议》严重损害了五原告的合法权益，为此原告提出了上述诉请。原审法院受理此案后，因涉及讼争房屋的权属问题需进行民事确权，以确认讼争房屋的征收补偿利益归属，为此本案中止审理。故原告方于2017年5月8日向原审法院提起确认之诉，原审法院于2017年7月28日作出判决，确认金伟贤（已殁）与朱祖英于1996年11月18日的协议书有效。但该生效判决没有确认双方买卖的标的物为本案讼争的拆迁房屋即“金狮人民东路”房屋其中一间。 原审法院认为，被告浦江县住房和城乡建设局将浦江县金狮湖保护与开发工程项目房屋征收与补偿的具体工作委托给被告浦江县金狮湖保护与开发指挥部组织实施，浦江县金狮湖保护与开发工程项目房屋征收的房屋征收部门为县住建局，房屋征收实施单位为金狮湖指挥部，由行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关为被告，原告将金狮湖指挥部列为被告，属被告主体不适格。金狮湖指挥部在开展拆迁工作过程中，对拆迁范围内所有的房屋进行了实地调查、走访。本案中，涉案的房屋虽没有办理过相关的产权凭证，但一直是由朱祖英一家占有、使用、收益。显然县建设局、金狮湖指挥部与朱祖英就涉案房屋签订金狮湖7-046A《房屋征收产权调换协议》、金狮湖房屋征收7-046B《房屋征收货币补偿协议》并无明显不当。虽然金伟贤（已殁）与朱祖英于1996年11月18日签订的协议书被法院生效判决确定有效，但该生效判决没有确认双方买卖的标的物系本案讼争的拆迁房屋。故原告提出上述诉请因缺乏相应证据佐证，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，判决：一、驳回原告方群英、楼东仙、金爱娟、金莲华、金婷婷对浦江县金狮湖保护与开发指挥部的起诉；二、驳回原告方群英、楼东仙、金爱娟、金莲华、金婷婷的诉讼请求。案件受理费50元，由原告方群英、楼东仙、金爱娟、金莲华、金婷婷负担。 上诉人方群英、楼东仙、金爱娟、金莲华、金婷婷上诉称：一、被上诉人浦江县金狮湖保护与开发指挥部是本案适格的被告。被上诉人浦江县住房和城乡建设局、浦江县金狮湖保护与开发指挥部共同与原审第三人签订了涉案《房屋征收货币补偿协议》，被上诉人浦江县金狮湖保护与开发指挥部是行政协议的合同一方当事人。行政协议的一方当事人或与行政协议有利害关系的当事人，认为行政机关侵害其合法权益提起行政诉讼时，应将在行政协议上签名盖章的行政机关均列为被告。二、涉案具体行政行为违反法定程序。1．1996年11月18日，原审第三人朱祖英将自已名下的位于金狮湖龙口渠道顶的房屋一间出售予金伟贤，为此，双方签订《协议书》一份。朱祖英已将其房屋卖给金伟贤，款项已即时清结。该《协议书》已被浦江县人民法院(2017)浙0726民初3420号生效民事判决确认有效。金伟贤已于2008年病故，五上诉人系其第一顺位法定继承人依法继承其民事权利。2014年因金狮湖保护与开发的需要，浦江县人民政府对金狮村区域房屋实施征收，五上诉人与朱祖英对涉案房屋及土地使用权的产权归属发生争议。对此争议，作为房屋征收的受托实施机构浦江县金狮湖保护与开发指挥部在实施征收过程中已经了解，并进行产权调查。经所谓的“调查”后，浦江县金狮湖保护与开发指挥部认为《协议书》无效，涉案房屋的产权归属于朱祖英，从而与朱祖英签订了涉案《房屋征收货币补偿协议》。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，对被征收房屋所有权人不明确的，作为房屋征收部门的浦江县住房和城乡建设局应当提请××区××市、县××、区）人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理，而不是自行调查、认定和处理。故被上诉人行为因越权且违反法定程序而无效。2．《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，对被征收房屋所有权人不明确的，房屋征收部门在提请××区××市、县××、区）人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理，其调查、认定结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。从被上诉人的举证的证据上看，被上诉人并未履行其公告的法定程序，也未告知五上诉人，而是匆匆与朱祖英签订征收补偿协议，企图以既成事实的方式从而剥夺五上诉人申请行政复议或依法提起行政诉讼的权利。3．从被上诉人浦江县金狮湖保护与开发指挥部的答辩可知，浦江县金狮湖保护与开发指挥部在调查涉案房屋的产权归属时，曾询问朱祖英并制作《调查笔录》，而对争议的另外一方却不问不顾，显然丧失其客观公正的立场。而对产权有争议的房屋擅自作出权属认定，错误的以行政权代替了司法权，为越权无效。三、浦江县住房和城乡建设局和浦江县金狮湖保护与开发指挥部作出的具体行政行为无事实依据且证据不足。1．按照行政行为内容合法的要求，被上诉人在与第三人签订行政协议时，应有确凿的证据证明征收房屋为第三人所有。而本案的事实是被上诉人在五上诉人对征收的房屋拥有所有权的情况下，错误的与第三人签订涉案的补偿协议，错误的以行政权代替了司法权，显然为越权无效。人民法院应在查明案情的情况下，正确适用法律，确认被上诉人的行政行为违法并宣告无效或撤销。2．经庭审查明，涉案房屋买卖协议指向的房屋因征收后已拆除，房屋所有权已消灭，该房屋的物权形态转化为了房屋补偿款，但该《协议书》作为一个事实要件，原可引起涉案原有房屋的物权变动，现可影响涉案原征收后相应补偿款的归属。因金伟贤已故，五上诉人作为继承人当然享有原房屋的物权，现房屋补偿款的受益权。涉案《房屋征收产权调换协议》和《房屋征收货币补偿协议》所涉的征收补偿款或补偿收益权应归于五上诉人。四、关于金伟贤与朱祖英签订《杜绝买卖》和《协议书》由来。1．朱祖英与金伟贤之间存在一个房屋互换的口头合同，金伟贤是金狮村的时任村支书兼村长，掌握宅基地使用权审批的一定权利，但根据农村“一户一宅”的土地管理政策，已无法取得新的宅基地使用权，而朱祖英因经济条件差，可申请宅基地使用权，但无力建造，于是双方各取所需，或者说相互利用，遂于1993年间，两人达成口头房屋互换协议，即金伟贤将原已借用给朱祖英的房屋(即涉案房屋，位于原金狮村××号)三间以12000元转让给朱祖英，朱祖英将宅基地使用权的申请权转让给金伟贤。但因未建成房屋的宅基地使用权的转让在政策上不允许，故当时未将口头约定内容形成书面协议，待宅基地使用权通过审批并建成房屋后再签订协议。故在金伟贤的授意下，在《杜绝买卖》签订前，朱祖英打了一份宅基地使用权申请书。至于《杜绝买卖》中房价12000元，仅是房屋买卖合同形式上的要求，未实际交付。况且，12000元的金额在1993年来看绝对是一笔巨款，朱祖英在当时家庭非常贫穷，在当时根本不可能支付，这在金狮村是众所周知的事实。如果朱祖英当时有此支付能力，根本用不着向金伟贤购买旧房，其本身就有资格申请到宅基地使用权，自己申请宅基地使用权建造新房当为情理之中。同时，约定12000元购房款，也是为了避免双方违约，如违约就等于需承担12000元的违约金。因《杜绝买卖》是房屋互换形式上的要求，并非真正的买卖，故也不要求交付集体土地建设用地使用证，待房屋互换完成后一并交割。1994年1月27日，金伟贤以朱祖英的名义向有关部门申请私人建房用地，在呈报表上“朱祖英”的签字也系金伟贤所签，朱祖英也否认在此呈报表上签字，而且该《农村私人建房用地呈报表》所申请的建房占地(位金狮村××渠道××）也××向同村村村民自行购得。在建房用地经有关部门审批通过后，也由金伟贤缴纳了“建房款”。金伟贤在取得宅基地使用权72平方米(两间)后，自行进行了房屋建造，当时帮工建造的村民现还大有人在。在1996年10月前后，鉴于新审批的宅基地上已建至一层平房，根据《物权法》的规定，金伟贤享有的物权因属于原始取得，至此，具备了宅基地使用权变更登记的条件。但因浦郑公路拓宽，金伟贤所建造的房屋已变为店面房，价值大大提升，朱祖英因此不愿意按原先的口头协议履行。经多次协商，朱祖英只同意将已建成的两间中的一间过户给金伟贤，并要求补偿给朱祖英7500元(因系房屋互换，非真正的买卖，故特意表述为补偿，而非转让款)，并要求金伟贤在此后为朱祖英优先安排平价宅基地两间。出于无奈，也考虑了房屋确实有所增值，金伟贤同意了朱祖英的要求。于是，在1996年11月18日，由原浙江文达律师事务所律师金星以及另外一位“中人”的见证下，由金星律师执笔签订了一份《协议书》。至此，原房屋互换的口头协议内容通过书面协议的形式完全固定。金伟贤也按《协议书》的约定，支付了房屋互换的补偿金7500元。事情至此本已可按约定各自向有关部门申请办理房屋变更登记并各自交割房屋，可朱祖英贪心不足，见龙口渠道顶的新房不断增值，借口各种理由，又从金伟贤手中要走15000元，却一直不肯办理房屋过户手续。鉴于以上原因，金伟贤也未将涉案房屋金狮村××号号)的集体土地建设用地使用证交付给朱祖英并办理过户手续，也未按《协议书》的约定为朱祖英安排两间平价宅基地。2．如上所述，房屋互换协议确实存在，且由于朱祖英的单方违约原因，造成房屋互换协议不能履行，双方均未办理产权过户手续。2014年，因双方争议的位于金狮湖村的两处房屋被征收，因产权归属问题遂成诉讼。3．在(2016)浙0726民初6476号民事诉讼案件中，朱祖英请求确认签订于1993年的《杜绝买卖》(即金伟贤将原金狮湖16号房屋转让予朱祖英的房屋买卖合同)合同有效，一、二审法院认为1993年的合同与1996年的合同是两份独立的合同，认定五上诉人抗辩的两份房屋买卖合同系一份房屋置换协议中的不同组成部分的意见证据不足，并作出另案解决的处理安排。4．根据本案查明的事实，朱祖英已与浦江县住房和城乡建设局、浦江县金狮湖保护与开发指挥部就原金狮村××号的房屋及金狮村龙口渠道顶的两处房屋分别签订了《房屋征收货币补偿协议》和《房屋征收产权调换协议》，言下之意，即金伟贤与朱祖英达成的房屋互换协议的两处房屋的征收利益均归于朱祖英，且不说五上诉人失去了原金狮湖16号的祖产，也丧失对龙口渠道顶房屋的全部投入(购地的支出、审批宅基地使用权的建房款、建造房屋的支出)和利益。如此安排和处理，天理何在，公平何在？故五上诉人希望通过本次诉讼，还原事实，依法确认涉案征收补偿协议无效，给五上诉人一个公正的判决。五、一审法院认定第三人与金伟贤签订于1996年签订的《协议书》指向房屋与本次征收房屋非同一房屋，系罔顾事实、毫无依据，纯属枉法裁判。1．1996年11月18日的《协议书》已明确约定，朱祖英将座落于金狮村龙口渠道顶的房屋一间转让给金伟贤，该座落与1994年1月27日金伟贤以朱祖英的名义向有关部门提交的《农村私人建房用地呈报表》的座落位置吻合。且该《协议书》的效力已被前述生效判决所确认。2．涉案《房屋征收货币补偿协议》指向的房屋的座落应为恒昌大道88-1号，这已在庭审调查中查明，故涉案《房屋征收货币补偿协议》中将案涉房屋的座落记载为人民东路系被上诉人及朱祖英有意为之。另据上诉人向浦江县地名办查询，人民东路上并不存在第三人名下的门牌号码。金狮村的村委会也已出具证明证实在金狮村行政区划内，朱祖英仅有位于金狮村××渠道××（××大道××号）的唯一一处房产。3．金狮村龙口渠道顶是一个区域的概念，而非一个具体的门牌地址。在1994年间金狮村龙口渠道顶的位置尚是一片耕地，这在《农村私人建房用地呈报表》中土管局的审批意见“准予在耕地上建房”相印证。在1996年浦郑公路拓宽后，即在恒昌××××村龙口渠道顶的区域后，涉案的房屋所在位置被地名办冠名为恒昌大道88-1号。4．根据(2017)浙0726民初3420号生效民事判决查明的事实，涉案房屋系根据2014年1月27日的《农村私人建房用地呈报表》的批准而建，而《房屋征收货币补偿协议》和《房屋征收产权调换协议》所指向的房屋也系根据2014年1月27日的《农村私人建房用地呈报表》的批准而建，两者的座落位置与受批面积相符。同一《农村私人建房用地呈报表》获批的建房占地不可能有两处占地。故《协议书》所指向的房屋与本次征收房屋系同一房屋的事实已铁证如山、不容质疑。而一审法院对此视而不见，或故意回避，显然是枉法行为。5．被上诉人及朱祖英所作“金伟贤在1994年冒用朱祖英的名义申请在金狮村龙口渠道顶建造5层房屋，在1996年浦郑公路拓宽时拆迁，为获得拆迁补偿款而与朱祖英签订《协议书》，实际不是房屋买卖协议”的说辞，没有任何证据加以证明，纯属无稽之谈。六、一审法院对于本案的关键证据不予质证、不予认可，违反法定程序。1．金狮村村委会出具《证明》证实在金狮村行政区划内，朱祖英仅有位于金狮村××渠道××（××大道××号）的唯一一处房产。该证明证实了金伟贤与朱祖英于1996年签订的《协议书》指向的房屋即(2017)浙0726民初3420号生效民事判决所案涉的房屋，与本次征收的房屋系同一房屋。该份证据是本案的重要证据，五上诉人已提交一审法院，且上诉人的代理人也通过邮寄的方式再次提交一审法院，且上诉人已在庭审过程中提出将该证据作为证据使用，但一审法院却有意不将该证据予以质证，显然偏离了公正的立场。2．涉案房屋虽已拆除，但该房屋离一审法院只有几百米距离，且一审法院就座落于金狮村，一审法院完全可以通过依职权勘察现场，走访村民或村干部，查明本案的事实，但一审法院却不管不顾，听信被上诉人和朱祖英的一派胡言。综上，请求：1、依法撤销原判，确认被上诉人与原审第三人签订的编号为金狮湖房屋征收7-047号《房屋征收货币补偿协议》无效，并改判被上诉人及涉案被征收房屋对上诉人依法予以补偿或确认涉案被征收房屋补偿款由上诉人享有。2、由被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人浦江县住房和城乡建设局辩称：一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。2014年10月12日，浦江县人民政府发布浦政告[2014]18号征收土地公告，同日还发布浦政决[2014]2号《房屋征收决定》和浦政告[2014]19号《浦江县人民政府房屋征收决定公告》，并公布《浦江县金狮湖保护与开发工程第一期房屋征收补偿方案》。朱祖英占有、使用、收益、管理坐落于“金狮人民东路”二间房屋落在上述征收范围内。2014年11月18日被上诉人与朱祖英签订了金狮湖房屋征收7-046A号《房屋征收产权调换协议》、金狮湖房屋征收7-046B号《房屋征收货币补偿协议》。五上诉人认为，以上被征收的“金狮人民东路”二间房屋其中一间已在1996年11月18日由朱祖英与金伟贤签订了《协议书》，朱祖英已将其中一间卖给金伟贤，金伟贤于2008年病亡，五上诉人为金伟贤的第一顺序法定继承人。五上诉人认为被上诉人与朱祖英签订《房屋征收产权调换协议》、《房屋征收货币补偿协议》损害了其合法权益，于2015年12月25日向浦江县人民法院提起行政诉讼，即本案的原审。原审法院受理后发现，涉案房屋权属问题需民事确权，2016年4月15日作出裁定书，裁定中止审理。2017年5月8日五上诉人以朱祖英为被告向原审法院提起民事确认之诉，原审法院2017年7月28日作出判决，确认金伟贤与朱祖英1996年11月18日签订的《协议书》有效。但该生效判决没有确认双方买卖的标的物就是本案讼争的被征收房屋。上述事实原审法院予以认定，被上诉人认为该事实认定清楚，据此判决驳回五上诉人诉讼请求适用法律正确，审判程序符合法律规定。二、上诉人的上诉理由不能成立。1、“此房”非“彼房”。有用电开户登记表、出租纳税凭证等证据足以证明涉案二间房屋自建造后一直由朱祖英占有、使用、收益、管理至被征收前。如果涉案房屋其中一间已卖给金伟贤的话，为何朱祖英可以继续占有、使用、收益、管理呢？显然有悖常理。《协议书》载明买卖标的物为“平屋壹间”，而涉案房屋是二间四层；《协议书》载明买卖标的物位于“龙口渠道顶”，而涉案房屋位于“金狮人民东路”。显然，涉案房屋与《协议书》中买卖标的物房屋是两处不同的房屋，即“此房”非“彼房”。2、2014年10月12日，[2014]19号《浦江县人民政府房屋征收决定公告》公布后，指挥部工作人员深入涉案房屋现场产权调查、房屋现状查勘，朱祖英积极予以配合，五上诉人均未提出任何异议。金狮湖开发拆迁对金狮村村民来说是头等大事，五上诉人不可能不知道自已的房屋征收补偿利益被别人侵犯而无动于衷的，五上诉人第一次提起诉讼时间为2015年12月25日，为何时隔一年之后才提起诉讼？明显有悖常理。3、指挥部是临时机构，并非行政机关。指挥部与被上诉人之间是委托法律关系，法律规定由行政机关委托的组织所作的行政行为，应以委托的行政机关为被告，本案五上诉人将指挥部列为被告，应属于错列，原审法院驳回五上诉人对指挥部的起诉判决正确。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人浦江县金狮湖保护与开发指挥部辩称：一、指挥部系临时机构，并非行政诉讼法称的行政主体，不能列为被上诉人。指挥部实施的金狮湖房屋征收工作系受浦江县住房和城乡建设局委托，法律责任应由委托主体承担。二、经指挥部调查，确认朱祖英的被征收房屋系两间房屋，并非上诉人称的一间平房，实际勘察龙口渠道并没有房屋。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人朱祖英述称：坚持一审的答辩意见。 经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，被上诉人浦江县金狮湖保护与开发指挥部系浦江县人民政府设立的临时机构，依法不具有独立承担法律责任能力，不具有行政诉讼被告主体资格。浦江县金狮湖保护与开发指挥部受被上诉人浦江县住房和城乡建设局委托实施包括签订涉案协议在内的房屋征收行为，上诉人对此不服，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款的规定，应以浦江县住房和城乡建设局为被告提起行政诉讼。上诉人认为涉案被征收的房屋已由朱祖英协议转让给金伟贤所有，并提供了协议书、法院生效民事判决等为证。仅从协议书的内容上看，无法确认协议所涉房屋即为本案被征收房屋，法院生效民事判决虽确认了协议书的效力，但也并未认定协议所涉房屋即为本案被征收房屋。事实上，涉案房屋也一直是由朱祖英一家占有、使用、收益。据此，以本案现有的证据，尚不足以认定五上诉人对涉案房屋享有权利，故其与涉案房屋征收补偿协议亦无法律上的利害关系，不具有本案原告诉讼主体资格。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，导致裁判错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）款之规定，裁定如下： 一、撤销浦江县人民法院（2015）金浦行初字第37号行政判决； 二、驳回上诉人方群英、楼冬仙、金爱娟、金莲华、金婷婷的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 杨建进 审 判 员 钟雪丹 二〇一八年六月七日 代书记员 叶红莉 ?*ArabicDash?-16-? ?*ArabicDash?-15-?