湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘10行初42号 原告欧盛倦，男。 原告刘庆美，女。 以上两原告共同委托代理人欧盛福（欧盛倦之弟），男。 以上两原告共同委托代理人胡良福，湖南宏法律师事务所律师。 被告桂阳县人民政府，住所地湖南省桂阳县龙潭街道八字塘社区。 法定代表人黄四平，该县人民政府县长。 委托代理人夏小忠，湖南志浩律师事务所律师。 委托代理人李庆栋，男，桂阳县人民政府法制办公室工作人员。 原告欧盛倦、刘庆美因要求确认政府行政强制行为违法及行政赔偿，于2016年8月25日向本院提起诉讼，本院于2017年2月23日作出（2016）湘10行初97号行政裁定，裁定驳回原告欧盛倦的起诉。原告欧盛倦不服，提起上诉。湖南省高级人民法院于2017年9月5日作出（2017）湘行终346号行政裁定，裁定撤销本院（2016）湘10行初97号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2018年3月22日立案后，于2018年4月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月10日公开开庭审理了本案。原告欧盛倦及其委托代理人欧盛福、胡良福，原告刘庆美的委托代理人欧盛福、胡良福，被告桂阳县人民政府的委托代理人夏小忠、李庆栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂阳县人民政府（以下简称桂阳县政府）于2013年7月16日作出关于印发《桂阳县城市规划区禁止生产和使用实心粘土砖工作方案》的通知（桂政办发﹝2013﹞23号工作方案）（以下简称23号工作方案），该23号工作方案认为按照《关于开展“十二五”城市城区限制使用粘土制品县城禁止使用实心粘土砖工作的通知》（发改办环资[2012]2313号）（以下简称2313号文件）和《湖南省“城市限粘、县城禁实”行动方案》（湘墙办[2012]17号文件）（以下简称17号文件）的要求，决定在桂阳县城市规划区范围内逐步禁止生产、销售、使用实心粘土砖，到2013年底关停在城市规划区范围内的实心粘土砖厂，采取有效措施推进烧结页岩制品企业搬迁。并附桂阳县城市规划区内关停的实心粘土砖生产企业名单（第一批），该关停企业名单中包括桂阳县兴旺环保砖有限公司（以下简称兴旺公司）。 原告欧盛倦、刘庆美诉称：一、2010年2月8日，欧盛倦与湖南桂阳工业园区管理委员会（以下简称工业园管委会）签订《关于兴建兴旺环保砖厂协议书》，约定欧盛倦投资在燕山工业园办兴旺环保砖厂，由园区提供土地45.9亩，欧盛倦享受有关优惠政策。协议签订后，欧盛倦作相关筹建工作，获得郴州市环境保护局的审批和现场检验、办理采矿许可、办理工商登记、建设工厂和设备、招收工人等，共投资1000多万元，于2012年1月正式投产。在此过程中，政府部门给予特事特办，享受了园区企业的优惠政策。二、2013年7月，桂阳县政府作出23号工作方案，决定关闭兴旺公司。欧盛倦按23号工作方案的精神停止生产，安置工人，并于2014年8月9日注销兴旺公司。之后，欧盛倦按国家有关规定向桂阳县政府申请补偿，但至今未获得补偿。3、兴旺公司是桂阳县政府招商引资进驻桂阳工业园区，有合法手续，23号工作方案没有任何法律依据，仅以国家政策发生变化为由对兴旺公司予以关闭，侵犯了企业的合法经营权，桂阳县政府未予补偿的行为也违反了《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。请求：1、确认桂阳县政府23号工作方案决定关停兴旺公司的行政行为违法；2、判决桂阳县政府赔偿损失1800万元；3、案件受理费由桂阳县政府负担。 原告欧盛倦、刘庆美为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据： 1、企业法人营业执照、税务登记证、组织机构代码证、内资企业登记基本情况表、注销税务登记审批表、准许注销登记通知书、全国组织机构代码废置通知单。拟证明兴旺公司具备合法的主体资格，并按桂阳县政府要求合法注销公司。 2、关于兴建兴旺环保砖厂协议书、红线图、协议书、环境监理现场检验报告单、证明、审批意见、关于予以免办采矿许可证的请示、介绍信。拟证明兴旺公司是桂阳县政府招商引资项目，已向相关部门申请办理相关证照。 3、23号工作方案。拟证明桂阳县政府责令关闭兴旺公司。 4、来访事项告知书、信访事项答复意见书、调查报告。拟证明两原告就补助事宜向有关部门信访。 5、承诺书及照片、企业关停现状照片。拟证明桂阳县政府对承诺放弃要求补助的企业进行了补助，没有给兴旺公司补助；同时证明企业关闭现状。 6、关于兴旺砖厂转型为家具厂的申请报告。拟证明桂阳县政府的不作为导致兴旺公司证件办理不齐全。 对欧盛倦、刘庆美提交的证据，桂阳县政府质证认为：对证据1、3的真实性无异议，对证明目的有异议；证据2中对关于兴建兴旺环保砖厂协议书的真实性无异议外，对其他证据的真实性和证明目的均有异议；对证据4的证明目的有异议；对证据5中承诺书及照片的真实性和关联性有异议，对企业关停现状照片的真实性无异议，对合法性、关联性和证明目的有异议；对证据6的真实性无异议，对合法性、关联性和证明目的有异议。 被告桂阳县政府辩称：一、23号工作方案的制定、签发具有明确的政策、法律和事实依据，是贯彻执行“禁实”规章、政策的必要，是关停取缔城市规划区内实心粘土砖，淘汰落后产业工作的必须。两原告诉请求确认该23号工作方案违法，无事实和法律依据。二、两原告诉请赔偿1800万元的损失，缺乏事实和证据支持，于法无据。1、兴旺公司没有办理采矿许可证、排污许可证等相关证照，也没有办理立项、使用林地、水保审批、地税登记等手续，经桂阳县国土、环保等9个部门联合调查认定该公司存在违法办厂事实。同时，兴旺公司位于桂阳县城规划控制区内，属于关停整顿对象。2、兴旺公司系其自已认为不符合政策而停产关闭的，并非由桂阳县政府强制执法关闭。且23号工作方案没有给两原告造成直接损失，两原告也没有提交损失的证据。三、桂阳县政府不是补偿责任的适格被告。1、根据《关于做好2014年关闭小企业补助资金申报工作的通知》（财企[2014]60号文件）（以下简称60号文件），补助资金的支持范围是2014年3月31日前完成关闭且符合《管理办法》规定的企业，必须于2014年5月9日前联合向财政部、工业和信息化部、国家安监管总局报送申请材料。因兴旺公司注销时间逾期导致材料逾期报送，未能获得补助资金，该责任应由其自行承担。2、淘汰落后产业的补偿资金来源于中央财政，桂阳县政府已履行上报材料争取资金的职责，且不是补偿主体。故桂阳县政府不是补偿纠纷的适格被告主体。四、本案已经超过法定起诉期限。综上，请求人民法院驳回两原告的诉讼请求。 被告桂阳县政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 1、国办发[2005]33号文件、2313号文件、17号文件、180号文件。拟证明23号工作方案合法有效。 2、关于县城总体规划（2012-2030）规划区内砖厂认定意见。拟证明兴旺公司位于桂阳县城规划控制区内，属于关停整顿对象。 3、桂阳县城规划区内墙材烧结制品企业相关证照（手续）认定表、墙材生产企业基本情况调查表、桂阳县墙材生产企业年度统计表、现场图片。拟证明兴旺砖厂证照不全，所生产的实心粘土砖属禁止生产的耗能耗材产品，两原告要求赔偿缺乏事实和法律依据。 4、关于桂阳县兴旺砖厂被责停要求补偿问题的情况汇报、市民诉求单。拟证明桂阳县政府相关部门就两原告的诉求给予回复。 5、文件签收登记表、座谈会签到表。拟证明两原告于2012年12月26日收到相关“禁实”文件，于2013年10月21日参加“禁实”工作会议时知悉23号工作方案精神及关停企业补助政策等内容。 6、财企[2010]231号、60号文件、工信部联产业[2013]336号、湘财企指[2014]99文件、报关闭小企业补助资金项目请示及申报材料、桂阳县补助资金分配方案及细则和分配意见等、关于仁义梧桐机砖厂上访问题的回复及企业注册登记资料。拟证明桂阳县政府履行了申报补助资金的职责，因兴旺公司不符合关闭企业补助资金的相关规定，所以不在补助资金分配名单中。 7、转型申请报告书及工业园机构代码证。拟证明两原告选择转型弥补损失，原土地设备等可再利用，工业园具有独立的民事主体资格。 对桂阳县政府提交的证据，欧盛倦、刘庆美质证认为：对证据1的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，桂阳县政府没有告知两原告享有的权利和救济途径；对证据2的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，规划意见不能体现具体的规划内容；对证据3中桂阳县城规划区内墙材烧结制品企业相关证照（手续）认定表的真实性无异议，对证明目的有异议，没有办完手续是桂阳县政府拖延办理造成的；对证据3中的墙材生产企业基本情况调查表、桂阳县墙材生产企业年度统计表、现场图片的真实性有异议；对证据4的真实性无异议；对证据5的真实性无异议，参加会议时桂阳县政府宣读了内容，但未发放23号工作方案；对证据6中的文件的真实性、关联性、合法性无异议，对证明目的有异议，因桂阳县政府未及时告知两原告，致使两原告无法获得补助；对证据6中的桂阳县补助资金分配方案及细则和分配意见等的真实性、合法性有异议，桂阳县政府没有客观发放补助；对证据6中的报关闭小企业补助资金项目请示及申报材料的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据6中的关于仁义梧桐机砖厂上访问题的回复及企业注册登记资料有异议，兴旺公司逾期注销是桂阳县政府未及时通知造成的；对证据7的真实性无异议，对证明目的有异议，该报告未予落实，关停决定是桂阳县政府作出的，工业园不应承担责任。 本院对上述证据认证如下：原告欧盛倦提交的承诺书及照片不能证明其证明目的，关于兴旺砖厂转型为家具厂的申请报告与本案无关联性，本院不予采信；其提交的其他证据中虽然部分证据不能证明其证明目的，但均能证明本案案件事实，本院予以采信。被告桂阳县政府提交的转型申请报告书及工业园机构代码证不能证明其证明目的，且与本案无关联性，本院不予采信；其提交的其他证据中虽然部分证据不能证明其证明目的，但均能证明本案案件事实，本院予以采信。 经审理查明：2010年2月8日，欧盛倦与工业园管委会签订《关于兴建兴旺环保砖厂协议书》，该协议书主要载明：欧盛倦将兴旺环保砖厂项目落户工业园燕山项目区，主要生产环保砖等建筑材料，由工业园管委会提供45.9亩的用地；工业园管委会将该项目列为县级重点项目，该项目所需报建、质监、环评、规划、房产等手续由工业园管委会代为办理，并给予项目扶持政策。2010年5月18日，桂阳县兴旺环保砖厂（后登记为兴旺公司）拟向桂阳县国土资源局提交《关于予以免办采矿许可证的请示》，申请免办采矿许可证；工业园管委会在该请示上签署“情况属实，请予支持”的意见，并加盖公章。同日，桂阳县环境保护局出具证明，证明桂阳县兴旺环保砖厂正在办理环评审批手续。2010年6月5日，工业园管委会向桂阳县国土资源局开具介绍信，请该局支持兴旺环保砖厂办理采矿许可证；桂阳县国土资源局于2011年7月8日在该介绍信上签署“此手续已上报，正在办理中”的意见，并加盖公章。2011年8月9日，桂阳县兴旺环保砖厂取得企业法人营业执照，登记名称为兴旺公司，经营范围为环保砖及其他建筑材料销售，法定代表人为欧盛倦，股东为刘庆美、欧盛倦，刘庆美、欧盛倦各认缴出资50万元。兴旺公司于2011年9月1日取得税务登记证，于2012年1月正式投产。2012年8月21日，国家发展与改革委员会办公厅作出2313号文件，要求开展“城市限粘、县城禁实”工作，推进实心粘土砖厂关停、转厂，并由各地墙体材料革新办公室结合本地区实际情况，制定“城市限粘、县城禁实”行动方案。并附第一批“限粘”城市、“禁实”县城名单，湖南省桂阳县在“禁实”县城名单中，并要求在2013年底前完成“禁实”任务。2012年10月9日，湖南省人民政府办公室作出17号文件，该文件要求湖南省桂阳县于2013年12月31日前禁止使用实心粘土砖。2012年12月20日，桂阳县政府办公室作出《关于禁止使用实心粘土砖的通知》（桂政办函[2012]180号文件），该通知明确桂阳县政府决定在全县范围内禁止使用实心粘土砖，确保桂阳县在2013年12月31日前完成“禁实”工作任务。2012年12月26日，欧盛倦在桂阳县政府办公室的文件签收登记表上签字确认收到《关于禁止使用实心粘土砖的通知》（桂政办函[2012]180号文件）。2013年5月30日，桂阳县城乡规划局作出《关于县城总体规划（2013-2030）规划区内砖厂认定意见》，认定桂阳兴旺砖厂在桂阳县城总体规划（2013-2030）的规划控制区范围内。2013年6月25日，桂阳县墙体材料改革办公室填报的《桂阳县城规划区内墙材烧结制品企业相关证照（手续）认定表》载明，国土、工商、林业、发改、环保、国税、地税、水利、质量监督等部门分别出具意见为：桂阳县兴旺砖厂（兴旺公司）无采矿许可证、未办理营业执照、未办理使用林地手续、未办理立项手续、已经市环保局审批，但未环保“三同时”验收，无排污许可证、国税有证、未办理地税登记手续、未办理机关水保审批手续、已办理产品标准备案手续。 2013年7月16日，桂阳县政府作出23号工作方案，该文件按照2313号文件和17号文件的要求，决定在桂阳县城市规划区范围内逐步禁止生产、销售、使用实心粘土砖，在湖南省桂阳县城市规划区范围内的实心粘土砖生产企业和使用实心粘土砖的建设工程均属清理整顿范围。并附桂阳县城市规划区内关停的实心粘土砖生产企业名单（第一批），该关停企业名单中包括兴旺公司。2013年9月13日，工业和信息化部、财政部作出《关于做2013年中央财政关闭小企业补助资金有关工作的通知》（工信部联产业〔2013〕336号），明确2013年中央财政关闭小企业补助资金的支持范围包括列入2013年度各省级工业和信息化主管部门、财政部门编制的关闭小企业计划，并已完成关闭且符合《管理办法》规定的小企业，并列明申报材料及要求。2013年10月21日，桂阳县政府召开“禁实”会议企业座谈会，兴旺公司代表刘庆美参会。2014年4月21日，财政部、工业和信息化部、国家安全监管总局下发60号文件，明确2014年关闭小企业补助资金的支持范围是2014年3月31日以前完成关闭、符合《管理办法》有关规定、但未获得中央财政关闭小企业补助资金的小企业，要求各省级财政部门分别会同工业和信息化主管部门、安全监管部门于2014年5月9日报送申请2014年关闭小企业补助资金的文件及相关材料，并列明要求提供的具体材料。2014年4月30日，兴旺公司填报申请中央财政关闭小企业补助资金申报材料。2014年5月4日，桂阳县财政局、桂阳县经济和信息化局、桂阳县安全生产监督管理局向湖南省财政厅、湖南省经济和信息化委员会、湖南省安全生产监督管理局提交《关于申报2014年桂阳县关闭小企业补助资金项目请示》，该请示将兴旺公司等10家企业作为关闭小企业补助资金申报企业，申请补助资金，并附《2014年地方企业关闭计划基本情况汇总表》。该表载明兴旺公司签订劳动合同员工有126名。2014年9月15日，湖南省财政厅作出《关于下达2014年关闭小企业中央财政补助资金的通知》（湘财企指[2014]99号），该通知载明拨付桂阳县2014年关闭小企业中央财政补助资金777万元，主要用于关闭小企业职工安置等支出。并附符合条件的关闭小企业名单（5家）和补助资金安排表(其他小企业468万元，金属非金属小矿山309万元)，兴旺砖厂不在该符合条件的关闭小企业名单中。2014年11月27日，桂阳县中央财政关闭小企业（实心粘土砖厂）补助资金分配领导小组作出补助资金分配方案细则，明确分配方式、分配企业和分配金额。《2014年地方企业关闭计划基本情况汇总表》载明，获得中央财政补助资金的5家小企业的签订劳动合同员工人数为370人。 另查明：2014年5月4日，兴旺公司向桂阳县财政局、桂阳县经济和信息化局、桂阳县工商行政管理局提交清算组成员备案申请。2014年5月6日，兴旺公司向桂阳县国家税务局蓉城税务分局申请注销税务登记，该局于同日同意注销。2014年8月1日，桂阳县工商行政管理局准予兴旺公司注销登记。 还查明：桂阳县国土资源局向桂阳县信访局作出《关于兴旺环保砖厂信访的调查情况报告》，该报告调查情况为：兴旺公司于2010年2月经桂阳县政府招商引资落户于燕山工业。兴旺公司没有及时办理国土使用证是因为桂阳县政府已经对这块土地进行征收，由城设公司抵押给了银行贷款，所以没有给予办理；工业园管委会出具介绍信到桂阳县国土资源局支持兴旺公司免办采矿许可证，兴旺公司一直没有到桂阳县国土资源局办理。 本院认为，本案的争议焦点是：一、23号工作方案决定关停兴旺公司是否符合法律规定，对欧盛倦、刘庆美的赔偿请求是否支持；二、桂阳县政府是否应当给予兴旺公司适当补偿。 关于争议焦点一。《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款、第五十四条规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内生产、销售和使用粘土砖的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令限期改正。《湖南省新型墙体材料推广应用条例》第二十五条第一、二款、第三十条规定，禁止在城市规划区内新建、扩建粘土实心砖生产企业。禁止任何单位和个人占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖。违反本条例第二十五条规定，新建、扩建的粘土实心砖生产企业，由县级以上人民政府予以取缔。国家发展与改革委员会办公厅2313号文件第一批“禁实”县城通知将湖南省桂阳县确定为“禁实”县城，要求2013年底前完成“禁实”任务。逐步禁止生产、销售和使用粘土砖，是国家推进循环经济，有效保护国家土地资源的重大举措。桂阳县政府依据法律、法规规定和国家发改委办的具体要求，作出23号工作方案，全面取缔桂阳县行政区划范围内的粘土实心砖企业，符合法律、法规规定和国家政策要求。欧盛倦、刘庆美诉请确认桂阳县政府23号工作方案决定关停兴旺公司的行政行为违法，理由不能成立，本院不予支持。附带行政赔偿应以行政行为被确认违法为前提条件，因23号工作方案决定关停兴旺公司没有违反法律规定，欧盛倦、刘庆美要求桂阳县政府赔偿损失的前提条件不存在，其赔偿请求缺乏法律依据，本院不予支持。 关于争议焦点二。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，桂阳县政府在全面取缔粘土实心砖企业的同时，应当依法对取得合法行政许可手续的相关被关停企业予以合理补偿。兴旺公司从2012年开始进行实心粘土砖生产，因桂阳县政府及其自身原因没有取得合法的生产许可手续，在此情形下，桂阳县政府应当结合兴旺公司的实际情况给予适当补偿，充分保护其合法权益，但桂阳县政府未给予兴旺公司任何补偿不当。关于补偿金额的计算问题，《关于下达2014年关闭小企业中央财政补助资金的通知》已明确中央财政补助资金主要用于关闭小企业职工安置等支出。涉案中央财政补助资金为468万元，获得中央财政补助资金的5家小企业的职工人数为370人，由此，人均中央财政补助资金为12,648元。兴旺公司职工人数为126人，其获得中央财政补助资金应为1,593,729元（126人×12,648元）。据此，由桂阳县政府给予兴旺公司1,593,729元补偿较为合理。对于桂阳县政府辩称兴旺公司因注销时间逾期导致未能获得中央财政补助资金，该责任应由其自行承担。桂阳县政府作出关停兴旺公司的决定后，应当及时将申请中央财政关闭小企业补助资金的途径和要求告知兴旺公司，帮助兴旺公司依法获得补助资金，但桂阳县政府提交的证据不能证明其已经履行相应告知义务，致使兴旺公司无法在2014年3月31日以前完成关闭，不具备取得2014年关闭小企业补助资金的条件。因此，桂阳县政府对兴旺公司逾期关闭而未能获得中央财政补助资金一事存在过错。故桂阳县政府的上述答辩理由不成立，本院不予支持。 综上所述，被诉关停行为虽然符合法律规定，但桂阳县政府应当依法给予关停企业公平合理补偿，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款,《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第二款之规定，判决如下： 一、责令被告桂阳县人民政府自本判决生效之日起三个月内给予原告欧盛倦、刘庆美补偿1,593,729元； 二、驳回原告欧盛倦、刘庆美的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告桂阳县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 （本页无正文） 审 判 长  邓 群 人民陪审员  王宪明 人民陪审员  曾红梅 二〇一八年六月五日 法官助理侯睿 书记员李谊 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政许可法》第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。 行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。