江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终504号 上诉人（原审原告）刘保山，性别,汉族，住江苏省睢宁县。 委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）睢宁县人民政府,住所地江苏省睢宁县睢城镇中央大街。 法定代表人朱明泉，该县县长。 委托代理人赵从秀，江苏仁台律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）睢宁县国土资源局,住所地江苏省睢宁县元府西路**。 法定代表人张敏，该局局长。 委托代理人王维，该局工作人员。 委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。 上诉人刘保山因与被上诉人睢宁县人民政府（以下简称睢宁县政府）、被上诉人睢宁县国土资源局（以下简称睢宁县国土局）房屋拆迁行政管理一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2016）苏03行初182号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 刘保山一审诉称：近二十年以来，其所在的村庄没有审批过宅基地，更没有办理过新的房屋产权证书。2014年1月，刘保山在自家院落内扩建了部分案涉房屋。自2009年以来，睢宁县政府委托江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司（以下简称大正评估公司）先后九次入户测量刘保山房屋，但均未要求刘保山签字确认房屋面积，也未说明测量目的。2015年7月7日，睢宁县国土局发布拆迁公告，征收刘保山房屋所在的集体土地，同时公布了各户房屋面积，但刘保山房屋中扩建的案涉房屋却不在公布的面积范围内，没有补偿。刘保山为此找到村委会负责拆迁的工作人员，工作人员称刘保山的案涉房屋属于“抢建房屋”，以后再作处理。至今，政府仅就刘保山的部分房屋给予了补偿，但案涉房屋却不在补偿范围之内。刘保山认为，睢宁县政府、睢宁县国土局对案涉房屋应当作出补偿，其不作为行为明显违法，侵犯了刘保山的合法权益，特提起本案诉讼，请求：1、依法确认睢宁县政府、睢宁县国土局没有对刘保山上述房屋作出补偿的行为违法；2、依法判令睢宁县政府、睢宁县国土局支付刘保山拆迁补偿款人民币128800元。 睢宁县政府一审辩称：一、其作为被告主体不适格。刘保山的诉请不是睢宁县政府的职权，是相关组成部门的职权，相关法律均有明确规定，其诉请与睢宁县政府没有关系。故刘保山起诉睢宁县政府属于主体不适格。二、刘保山起诉不符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据《徐州市征用集体土地房屋拆迁管理办法》第九条规定：“房屋拆迁补偿安置的依据是房屋的合法建筑面积。住宅房屋的合法建筑面积是指不超过宅基地面积控制标准，且经乡（镇）人民政府或者土地、规划行政主管部门批准的建筑面积。”本案中，刘保山对案涉的建筑物没有提供任何合法的建造手续。而根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条明确规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据《中华人民共和国城乡规划法》的授权，制定并实施的《江苏省城乡规划条例》第四十二条规定：“农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证，其需要提供的材料和办理程序，按照前款的规定执行。”依照上述规定，本案中，刘保山案涉的房屋不仅不能获得补偿，甚至可能面临行政处罚。因此，刘保山对案涉房屋的诉请明显不符合法定的起诉条件，人民法院应依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条的规定，依法驳回刘保山的起诉。三、刘保山诉请没有依据。本案中，刘保山对案涉的建筑物没有提供任何合法的建造手续，也没有签订补偿安置协议，刘保山的案涉建筑物目前仍由刘保山占有、使用，因此不存在支付补偿款的问题，故刘保山诉请没有依据。综上所述，请求依法驳回刘保山的起诉。 睢宁县国土局一审辩称：刘保山的宅基地坐落于原××××洼村，经核实，睢宁县国土局2014年1月以来，并未对刘保山宅基地实施征收。因此，睢宁县国土局不应当对地上附着物即房屋等进行补偿，也不存在支付刘保山的补偿款问题。综上所述，刘保山所述的事实不存在，请求法院予以驳回。 一审法院经审理查明：2014年7月，大正评估公司对刘保山户位于睢宁县睢城镇邱洼社区的房屋进行丈量，并制作了丈量底表。丈量底表记载了丈量时间、拆迁编号、房主姓名、已存在房屋的幢号、结构、建筑面积及附属物情况等。2015年6月16日，睢宁县睢城镇人民政府（以下简称睢城镇政府）针对永安路北侧、睢河路东侧、北外环南侧、花径西侧地块范围内的房屋作出《政府北侧小庄、陈庄、刘庄、周河房屋拆迁补偿安置方案》。2015年7月7日，睢宁县国土局作出睢国土拆字【2015】004号《睢宁县国土资源局拆迁公告》，决定对位于永安路北侧、睢河路东侧、北外环南侧、花径西侧地块范围内的房屋实施拆迁，参照国有土地上房屋征收补偿安置标准进行拆迁补偿安置。 2015年8月7日，睢城镇政府（拆迁实施单位、甲方）与刘洋（被拆迁人、乙方，系刘保山之子）签订《睢宁县房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称房屋拆迁补偿协议），就乙方坐落于邱洼社区261.70平方米集体土地上的房屋拆迁补偿安置有关事宜进行了约定。该房屋拆迁补偿协议已实际履行。在2014年7月大正评估公司入户丈量后、刘保山户签订房屋拆迁补偿协议前，刘保山建设了案涉房屋。因房屋拆迁补偿协议不包含对案涉房屋的补偿，刘保山向一审法院提起诉讼，要求确认睢宁县政府、睢宁县国土局未对其案涉房屋作出补偿的行为违法并请求支付其拆迁补偿款。诉讼过程中，大正评估公司邱洼项目负责人仝永平及参与邱洼社区房屋丈量的工作人员邵欢陈述，大正评估公司2014年7月开始进入邱洼社区和王小楼社区丈量房屋，在入户丈量前，告知被征收人要丈量房屋准备拆迁。2014年7月入户时，已存在的所有房屋都丈量并列入丈量底表。2015年签订房屋拆迁补偿协议前，大正评估公司对被拆迁房屋面积及附属物进行复核，拆迁指挥部要求，对2014年7月丈量后新增的房屋不予补偿，仅进行登记。时任邱洼社区副主任怀河陈述，大正评估公司2014年7月进入邱洼社区丈量房屋，丈量时只要是存在的房子都量了，包括猪舍、厕所、棚都量了，丈量后形成底表。在入户丈量时，告知被征收户丈量准备拆迁了，平时遇到村民也会告诉他们房子要被拆迁的事，具体的拆迁政策由拆迁指挥部工作人员负责宣讲。案涉房屋目前未被拆除。 一审法院认为：无论是《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的国有土地上房屋征收，还是《中华人民共和国土地管理法》规定的集体土地征收，只有合法建筑的被征收人才有权获得补偿。本案中，大正评估公司工作人员仝永平、邵欢及邱洼社区当时的副主任怀河的陈述相互印证，能够证明2014年7月大正评估公司工作人员对刘保山当时已建成的房屋进行入户丈量并制作丈量底表的事实，同时可以证明丈量时已告知刘保山丈量原因是房屋将被拆迁。在2014年7月入户丈量时，案涉房屋尚未建设。后刘保山在明知将被征迁、未取得批准建设手续的情况下建设案涉房屋，系违法建筑，不属于合法建筑，且案涉房屋目前未被拆除，故刘保山要求确认睢宁县政府、睢宁县国土局没有对案涉房屋作出补偿的行为违法并判令支付拆迁补偿款，缺乏法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第一款第（一）项之规定，判决：驳回刘保山的诉讼请求。一审案件受理费50元，由刘保山负担。 上诉人刘保山上诉称，1.一审法院无权对案涉房屋是否合法作出认定。根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，对建筑物是否合法，应当由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门作出认定和处理。2.被上诉人应对案涉房屋作出赔偿，睢宁县政府对于没有建房手续的房屋也同意按照正常房价的80%对其进行赔偿。3.一审判决不应当采信证人证言。大正评估公司工作人员仝永平、邵欢及邱洼社区当时的副主任怀河均参与了本次土地征收工作，该三人的证言与本案存在利害关系，不具有客观性，不能证明事实真相。4.案涉房屋的建造时间发生在拆迁公告发布前，上诉人无过错。被上诉人派人测量房屋时，并未要求上诉人签字确认房屋面积，也未说明测量目的，如进行了告知，上诉人不可能冒险投资建房。根据相关法律规定，只有在拆迁公告发布之后抢建的建筑物才不予赔偿。退一步讲，即使是负责测量的工作人员进行了告知，也并不等同于被上诉人进行了告知。综上，请求二审法院依法改判。 被上诉人睢宁县政府辩称，1.一审法院对案涉房屋作出认定是依法行使审判权。上诉人未提供证据证明案涉的建筑物有合法的建造手续，一审法院结合相关法律规定，认定案涉房屋不属于合法建筑，认定事实正确。2.上诉人要求对案涉违法建筑予以赔偿没有依据。案涉建筑没有合法建造手续，也未签订房屋补偿安置协议，且仍由上诉人占有使用，不存在支付补偿款的问题。3.证人证言客观真实，依法应当作为定案依据。4.上诉人在未经任何部门批准的情况下建房，显然是故意违法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人睢宁县国土局辩称，1.睢宁县国土局并未对上诉人的宅基地进行征收，故不应当对其地上附着物进行补偿，不存在支付上诉人补偿款的问题。2.一审法院已认定案涉房屋为违法建筑，且目前仍未被拆除。请求驳回上诉，维持原判。 本院认为，上诉人以被上诉人征收补偿时未对其部分房屋进行补偿为由向法院提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查；第七十七条规定，行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。本案被诉行政行为系征收补偿行为。原审法院理应查明是否存在房屋征收行为，并依照上述规定对被诉行政行为的合法性进行审查，包括对征收补偿的合理性进行审查。国有土地上房屋征收补偿、集体土地征收所涉及的房屋补偿，其合法性、合理性判断标准存在明显差异。原审法院未查明案涉房屋征收系何种性质的征收，未查明征收的依据、补偿的标准以及对上诉人的补偿等事实，未对房屋征收补偿行为的合法性、合理性进行审查，系认定事实不清、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省徐州市中级人民法院（2016）苏03行初182号行政判决； 二、发回江苏省徐州市中级人民法院重审。 审判长 陈 迎 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 二〇一八年六月二十七日 书记员 刘 妍