四川省眉山市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)川14行终40号上诉人（原审被告）洪雅县住房和城乡规划建设局。住所地：四川省洪雅县人民路*号。法定代表人王鹏程，局长。委托代理人徐磊，该局副局长。委托代理人李思行，四川达宽律师事务所律师。被上诉人（原审原告）饶群英，女，1967年1月23日出生，汉族，住四川省洪雅县。原审第三人陈玉祥，男，1964年1月27日出生，汉族，住四川省洪雅县。上诉人洪雅县住房和城乡规划建设局（以下简称洪雅县住房规划建设局）因与被上诉人饶群英、原审第三人陈玉祥不履行规划行政监督法定职责一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2017）川1402行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审查明，原告饶群英系洪雅县洪川大道××号××小区×栋×单元×层1号房屋所有权人，第三人陈玉祥系该小区×栋×单元×层2号房屋所有权人，彼此相邻且共用一堵界墙。2012年9月，陈玉祥对共用界墙升高并搭建房屋。10月14日饶群英报警，洪雅县公安局接警，处理结果为：双方因修界墙问题发生争执，告知双方找物管和房管等相关部门协商解决。同年11月7日，洪雅县住房和城乡建设局（以下简称洪雅县住建局）作出洪（建）罚2012字5号《行政处罚决定书》（以下简称5号行政处罚决定）载明：“陈玉祥：经查你在××1×-×-201号未经规划许可违规扩建的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十条之规定，决定对你处罚如下：处罚金额：贰仟元整；现要求你1.自收到本决定书之日起3日内改正上述违法行为……。”2012年11月，陈玉祥缴纳了罚款2000元。2013年3月25日饶群英向洪雅县规划局反映陈玉祥将共用界墙升高搭建房屋未拆除事宜。5月22日，洪雅县规划局作出《关于饶群英信访事项答复意见书》载明：“饶群英：您于2013年3月25日反映邻居陈玉祥将共用界墙升高搭建房屋……。经调查，现答复如下：2012年11月县住建局城建执法大队依据《中华人民共和国城乡规划局》第六十四条对陈玉祥作出了处以行政罚款并消除不良影响的行政处罚洪（建）罚2012字5号《行政处罚决定书》。……由县住建局牵头按相关法律法规继续处理，将处罚决定执行到位。”同日，饶群英签收该回复。2014年1月13日，经洪雅县人民法院委托洪雅县住建局组织饶群英、陈玉祥进行调解，但未达成一致意见。2016年4月11日，饶群英向被告邮寄《要求有关部门履责申请》载明：要求执行5号行政处罚决定，对陈玉祥违章建筑予以强制拆除。4月14日，被告作出《不予受理通知书》载明：“饶群英：您提出的信访事项依法应当通过诉讼途径解决。根据《信访条例》规定，请您向人民法院提出。”饶群英不服，遂提起诉讼，请求：确认被告洪雅县住房规划建设局未依法履行强制执行洪（建）罚2012字5号行政处罚决定的不作为行为违法，并责令被告依法履行法定职责。另查明，饶群英诉陈玉祥排除妨害纠纷一案，洪雅县人民法院作出（2015）洪民初字第182号民事判决，驳回饶群英的诉讼请求。饶群英不服，上诉于四川省眉山市中级人民法院，该院于2015年8月7日作出（2015）眉民终字第406号判决，驳回上诉，维持原判。饶群英不服，申请再审，四川省眉山市中级人民法院审查后于2016年4月5日作出（2015）眉民申字第44号民事裁定，驳回饶群英的再审申请。还查明，2010年9月28日，根据《中共洪雅县委洪雅县人民政府关于洪雅县人民政府机构改革的实施意见》（洪委〔2010〕43号）文件精神，组建洪雅县住建局，挂洪雅县规划局、县城市管理办公室牌子；将原洪雅县规划和建设局承担的全县住房管理和建设行政管理职责划入洪雅县住建局；将原洪雅县规划和建设局负责的规划管理、测绘管理和城市规划执法职责划给洪雅县规划局；洪雅县规划局职责为负责县城规划区规划执法工作，负责县城城市规划区内建设项目规划管理，核发选址意见书和规划许可证。负责洪雅城区违法建设的行政处罚工作。2011年3月30日，洪雅县规划局向洪雅县住建局出具洪规报〔2011〕8号《关于城乡规划执法和监督职责授权委托书》，授权洪雅县住建局履行对洪雅县城、集镇规划区违法违规建设行为进行全程监督、管控和处置；对违法违规行为依法定程序立案、调查、决定、处罚。2016年9月8日，按照《中共洪雅县委洪雅县人民政府关于洪雅县人民政府职能转变和机构改革的实施意见》（洪委〔2014〕48号）文件精神，组建洪雅住房规划建设局，将洪雅县住建局及其挂牌机构洪雅县规划局的职责整体划入洪雅住房规划建设局。本案审理过程中，被告于2017年5月15日向该院提出书面申请，要求对陈玉祥的涉案房屋加建部分的主体结构是否安全，以及如果拆除前述加建部分是否影响该栋房屋主体结构的安全性进行鉴定。该院委托四川省建筑工程质量检测中心进行鉴定。2018年1月9日，该中心出具了《房屋加建部分安全性及其对主体结构安全性影响的技术鉴定》，鉴定结论为：6.1．该房屋加建部分的部分结构措施不满足《建筑抗震设计规范（2016年版）》GB50011-2010的有关规定，加建部分的部分砌体墙损伤严重且所用材料不符合《墙体材料应用统一技术规范》GB50574-2010的相关规定，故加建部分的安全性不满足现行国家规范的要求；6.2该房屋加建部分区域范围内原结构的钢筋混凝土构件的承载力满足国家现行设计规范的要求；6.3若拆除该建筑102号房屋加建部分，应考虑拆除对结构构件受力改变的影响，同时应避免拆除过程中的振动对原结构的影响。一审认为，本案的争议焦点：一、饶群英是否具有原告资格；二、洪雅县住房规划建设局是否是本案适格被告；三、洪雅县住房规划建设局是否履行了对陈玉祥的违章建筑进行查处的法定职责。关于第一个争议焦点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条第（一）项的规定，本案中，陈玉祥扩建的房屋与饶群英的房屋在地理位置上已形成相邻关系，饶群英以陈玉祥违章建筑影响其采光、对其合法权益造成损害等为由，提起行政诉讼，符合法律规定。故饶群英在本案中具有诉讼利益，是本案的适格原告。关于第二个争议焦点，洪雅县规划局系地方人民政府规划行政部门，主管本辖区内的城市规划管理工作，对本行政辖区内的规划建筑行为依法负有管理和监督职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，洪雅县规划局委托洪雅县住建局对陈玉祥的违章建筑予以查处，则洪雅县规划局为被告。2016年9月8日组建洪雅县住房规划建设局，洪雅县住建局及洪雅县规划局不再保留。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，洪雅县住房规划建设局是本案的适格被告。关于第三个争议焦点，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，本案中，洪雅县住房规划建设局作为城乡规划主管部门，有权对陈玉祥未取得建设工程规划许可证的违章建筑行为作出处罚。根据本条法律规定，对未取得建设工程规划许可证进行建设的，且已修建无法采取改正措施消除影响的，应限期拆除。建筑物不能拆除的事实状态是指建筑物因存在事实上的障碍而无法拆除的情形，洪雅县住房规划建设局在未向陈玉祥发出限期拆除通知且未对违建建筑拆除是否存在不安全性进行鉴定的前提下，仅对陈玉祥作出罚款2000元的行政处罚，违反该条法律的规定，且作出行政处罚所依据的法律条文错误。洪雅县住房规划建设局认为“此建筑物已竣工，采取强制拆除超建部分会引起房屋结构不安全因素”等作为不能拆除的情形，因所提供的鉴定报告系在行政程序中未作为行政行为依据的证据，故应认定洪雅县住房规划建设局没有提供合法有效的证据予以证明。洪雅县住房规划建设局在对陈玉祥的违章建筑作出处罚的决定中，除罚款2000元外，还要求陈玉祥在收到决定之日起3日内改正违法行为。陈玉祥仅缴纳了罚款2000元，但并未改正违法行为。饶群英曾多次通过信访途径要求洪雅县住房规划建设局限期拆除陈玉祥的违章建筑，且在2016年4月11日向该局邮寄了履责申请，该局收到后，未履行对陈玉祥是否改正了违法行为的查处职责，其行为违反法律规定，故应继续履行法定职责。因行政审判是对行政机关作出的行政行为进行监督，审判权不能替代行政权，洪雅县住房规划建设局应当按照四川省建筑工程质量检测中心出具的技术鉴定报告，要求陈玉祥改正对房屋进行加建的违法行为。综上，洪雅县住房规划建设局在收到饶群英要求履职的申请后，未对陈玉祥的违章建筑作出的处罚决定中的限期改正违法行为进行查处，其行为违反法律规定，应继续履行对陈玉祥房屋加建的违法行为进行查处的法定职责。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：由被告洪雅县住房和城乡规划建设局在法定期限内继续履行对第三人陈玉祥作出的洪（建）罚2012字5号《行政处罚决定》中要求第三人陈玉祥限期改正违法行为的查处职责。本案受理费50元、鉴定费用3万元、鉴定人员出庭费用189元，由洪雅县住房和城乡规划建设局负担。上诉人洪雅县住房规划建设局上诉称：一、程序上，上诉人依法履职并无不当，不存在不履行法定职责的情形。上诉人接到被上诉人的情况反映后，经查勘并对陈玉祥调查后，于2012年11月依法对陈玉祥作出行政处罚决定，该决定中具有强制执行内容的就是罚款，陈玉祥已交纳了罚款；根据国务院法制办的答复，责令改正或限期改正违法行为和责令限期拆除的决定不是行政处罚行为，而是行政命令，不具有强制执行性。二、涉案房屋加建部分不宜拆除。生效民事判决确认陈玉祥加建的房屋对被上诉人未造成影响，案中的两份鉴定报告均未认定拆除加建部分对原建筑物无影响，未排除拆除加建部分有导致整栋房屋垮塌的可能性。请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人饶群英辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人陈玉祥未作陈述。经审理查明，双方当事人对一审查明的事实无争议，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为，本案中，上诉人洪雅县住房规划建设局收到被上诉人饶群英要求履行法定职责的申请后，是否履行了规划行政监督法定职责。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，上诉人洪雅县住房规划建设局具有对本行政区域内违反城市规划和镇规划的行为进行监督管理的法定职责，其诉讼主体适格。本案中，2012年11月上诉人收到被上诉人饶群英就原审第三人陈玉祥违规加建房屋的反映后，虽于当月对原审第三人的违规加建行为作出了罚款和限期改正的行政决定，但原审第三人缴纳罚款后，上诉人责令其限期改正的要求并未得以落实，且诉讼中经鉴定确认，原审第三人违规加建的房屋的部分结构措施不满足《建筑抗震设计规范（2016年版）》GB50011-2010的有关规定，加建部分的部分砌体墙损伤严重且所用材料不符合《墙体材料应用统一技术规范》GB50574-2010的相关规定，加建部分的安全性不满足现行国家规范的要求。故上诉人在2016年4月收到被上诉人要求其继续履行法定职责的申请后，虽其于2012年向原审第三人作出的责令限期改正的决定不属行政处罚行为，不具有强制执行性，但依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，上诉人应依该规定视违规建设的情况，作进一步的查处，消除影响。上诉人未对原审第三人的违规建设行为作进一步的查处，构成不履行法定职责的情形，上诉人应依法履行对原审第三人的违规加建房屋行为进一步查处的法定职责。综上所述，上诉人洪雅县住房规划建设局的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人洪雅县住房和城乡规划建设局负担。本判决为终审判决。审判长  彭国成审判员  陈继兵审判员  高 莉二〇一八年六月七日书记员  张梦蝶