广东省湛江市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）粤08民终1454号上诉人（原审被告、反诉原告）：唐运创，男，汉族，1970年10月3日出生，住址：广东省湛江市赤坎区。委托诉讼代理人：齐跃玲，广东海东律师事务所律师。委托诉讼代理人：余碧燕，女，汉族，1970年10月13日出生，住址：广东省湛江市赤坎区。系唐运创妻子。被上诉人（原审原告、反诉被告)：广东省湖光农场，住所地：广东省湛江市郊志满。统一社会信用代码：91440800194382202L。法定代表人：刘荣永，书记。委托诉讼代理人：蔡海燕，广东国邦律师事务所律师。委托诉讼代理人：张志权，该农场职员。上诉人唐运创因与被上诉人广东省湖光农场农业承包合同纠纷一案，不服广东省湛江市麻章区人民法院（2020）粤0811民初599号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月9日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人唐运创及其委托诉讼代理人齐跃玲、余碧燕、被上诉人广东省湖光农场的委托诉讼代理人蔡海燕、张志权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人唐运创上诉请求：1、撤销湛江市麻章区人民法院（2020)粤0811民初599号判决书，依法确认唐运创与广东省湖光农场双方签订的《土地承包合同书》为无效合同，改判广东省湖光农场返还唐运创已交付的土地使用费及清场费人民币279561元或发回重审。2、本案一、二审的诉讼费用由被唐运创承担。上诉理由如下：一审法院认定事实和适用法律有错误：1、事实上是广东省湖光农场擅自改变了涉案土地“农用地”的用途和性质，允诺被唐运创用于“农副产品初加工用地”的承包经营使用，唐运创才与其签订了合同，并非是唐运创私自改变，唐运创没有这个权利和能力，涉案的土地用途和性质的被改变，过错全在广东省湖光农场。一审法院将改变涉案土地用途的根源归责于唐运创，罔顾客观事实，纯属本末倒置，意在偏袒广东省湖光农场。2、《土地承包合同书》明确约定了“该承包地为农副产品初加工用地”，同时约定了乙方（唐运创）的义务“维护土地的农业性质，不得改变土地用途、不得用于非农建设”，诸如“乙方（唐运创）有权根据市场的需求投资建设，农副产品初加工所需的配套设施“等，该合同条款自相矛盾自欺欺人，但是广东省湖光农场擅自改变涉案土地的性质和用途昭然若揭，一审法院认定唐运创有过错，错误认定是唐运创违反合同义务，农用地使用费广东省湖光农场却按照工业用地费用交纳，高出几倍。3、涉案的24.7亩土地被省、市政府列为“大棚房”范畴，这是不争的客观事实！凡“农用地”被改变土地性质，未经备案及报批的程序，违法违规用于非农设施建设，均为“大棚房，一审法院曲解了“大棚房”的含义。湛江市自然资源局复函提及的涉案的114号、129号土地位于湖光农场八队东北测X668线东侧乌石岭西南测，之所以未被列入“大棚房”范围内，只因唐运创投资兴建的农副产品初加工所生产的燃料颗粒产品的厂房只是框架未完工而已。前车之鉴，反观湖光农场八队东北侧原肉牛场范围内另一承包户蔡炳光、陈菊夫（经营木材加工及仓储场所），皆因投资兴建的木材加工建设设施完工属非农建筑设施被政府列为“大棚房”，在2019年3月依法被政府强令拆除，就是最好的说明！实际上，根据国家“大棚房”问题排查清理界定标准，只要改变农用地的性质，未依法备案及报批进行非农设施建设均为“大棚房”，依法应拆除。4、合同约定“土地使用费先交费后使用原则按年缴交”，一审判决唐运创违约，支付违约金没有事实依据。广东省湖光农场诉求的2019年的土地使用费，依约上诉人须在2019年1月10日之前交清，因政府排查和清理“大棚房”的问题，唐运创未交，广东省湖光农场当时并未依约收回涉案土地，反而允许唐运创继续使用，变更了合约，故过错在广东省湖光农场，唐运创并未违约，一审判决认定唐运创违约，判决唐运创支付违约金缺乏事实依据和法律依据。5、广东省湖光农场的行为违反了《土地管理法》及相关行政法规的规定，《土地承包合同书》系无效合同，不受法律保护。广东省湖光农场应承担无效合同的法律责任，返还唐运创已交付财产279561元。《土地管理法》严格限制农用地转为建设用地，广东省湖光农场改变土地用途将“农用地”变更为“农副产品初加工用地”发包给唐运创经营使用，即未依法备案又无报批，过错在广东省湖光农场。依照《合同法》的相关规定，涉案的承包合同为无效合同，广东省湖光农场应承担无效合同的法律责任。综上，一审法院判决认定事实错误和适用法律有误，判决有失公允。广东省湖光农场未经依法备案及报批擅自改变涉案农用地的性质，过错在广东省湖光农场，唐运创并未违约，唐运创与广东省湖光农场双方签订的《土地承包合同书》因违反法律规定，系无效合同，无效合同自始不具有法律约束力。二审庭审时，上诉人唐运创补充上诉意见：1、如《民事上诉状》上诉理由第1点所述，涉案土地实为“农用地”，作为国营农业单位，广东省湖光农场十分清楚该土地的性质和用途，在唐运创与广东省湖光农场签订的《土地承包合同书》中第三条第一段己明确写明土地的性质，而第二段该承包地却签为农副产品初加工用地。由于农副产品初加工是与农产品收获有关的加工服务，需要对农产品净化、修整、晒干、冷却或批量包装等加工处理，这就需要搭建大棚对农产品进行加工处理。广东省湖光农场在明知农产品初加工方式的情况下还与唐运创签订该合同，本身就存在重大过错。故一审将改变涉案土地用途的根源归责唐运创，是极之不公平的。2、补充《民事上诉状》上诉理由第2点，《土地承包合同书》第六条乙方的权利中第2点“乙方有权根据需求投资建设农副产品初加工所需的配套设施”与第六条乙方的义务中第1点“维护土的农业性质，不得改变土地的用途不得用于非农建设”严重自相矛盾，对于广东省湖光农场明知乙方的权利第2点是违反“农用地”的用途依然将其作为乙方的权利是存在欺骗的成份。唐运创基于被诉人对其承诺的土地用途，故同意广东省湖光农场要求的高于市场农用地十倍价格支付土地使用费。此举唐运创认为广东省湖光农场在一开始就利用唐运创对农用地与农副产品初加工用地的模糊认知，有意隐瞒土地用途的规定，欺骗唐运创支付高价土地使用费。故唐运创根据《合同法》第五十四条向贵院申请更正该合同不合理土地使用费，更改为市场同等农用地土地使用费每亩350元/平方（按照广东省湖光农场提供的农用地价格100元/亩至700元/亩，取最高价和最低价折中计算）的价格支付，2016年1月1日至2020年12月31日应支付合理土地使用费共47769.08元，现唐运创请求将己支付给广东省湖光农场的土地使用费279561元，减扣应支付合理土地使用费47769.08元后的余款231791.92元返还给唐运创。按照市场同等农用地土地使用费的计算明细如下：2016年1月1日至2016年12月31日止.应缴土地使用费8645元；2017年1月1日至2017年12月31日止，应缴土地使用费9077.25元；2018年1月1日至2018年12月31日止，应缴土地使用费9531.11元；2019年1月1日至2019年12月31日止，应缴土地使用费10007.67元；2020年1月1日至2020年12月31日止，应缴土地使用费10508.05元。3、补充《民事上诉状》上诉理由第4点，基于上述第1、2点理由，唐运创所支付的地租已远远超过2019年的应支付的合理土地使用费，并不存在违约金一说。再者，由于连续几年的高额土地使用费，加上自租用该农用地后，广东省湖光农场一直未能配合解决唐运创的农产品初加工用地的生产用途，误导唐运创投资建设价值两百多万元的厂房，故造成唐运创资金困难，负债缠身。现请求贵院根据事实起源公平公正还唐运创一个公道。综上补充，一审法院的判决认定存在事实错误和适用法律有误，判决有失公允，罔顾广东省湖光农场在未依法备案及报批的情况下，与唐运创签订《土地承包合同书》时有意隐瞒和混淆农用地性质，欺骗唐运创以获得高价土地使用费的事实，将过错归责于唐运创。被上诉人广东省湖光农场辩称，一审判决认定事实清楚适用法律正确应予以维持。涉案承包合同是双方的真实意识表示，内容合法应当受到法律保护，签订合同后我方按照合同约定履行了合同义务，将土地交给上诉人使用，但是上诉人没有按时缴交费用，其构成违约应当承担违约责任。其上诉理由不成立，没有证据证明我方改变涉案土地的性质，没有证据证明涉案土地被国家列为“大棚房”，唐运创主张涉案合同无效理由不成立，请法院依法驳回唐运创的上诉请求。广东省湖光农场向一审法院起诉请求：1.判令解除广东省湖光农场与唐运创于2016年4月8日所签订的《土地承包合同书》；2.判令唐运创立即将位于广东省湖光农场广东省土地合计24.7亩腾空并予以返还给广东省湖光农场；3.判令唐运创立即支付土地使用费195392元及滞纳金（滞纳金从2019年1月10日起计至2020年1月9日止以95313元为基数按月息2％计算为22875.12元；2020年1月10日起至付清款项之日止以195392为基数按月息2％计算，暂计至2020年3月31日止的利息为11723.52元）；4.判令唐运创立即支付违约金90990.6元；5、判令唐运创承担本案一切诉讼费用。唐运创向一审法院提出反诉请求：1、判令广东省湖光农场返还唐运创支付的土地使用费暨清场费人民币279561元。2、判令广东省湖光农场赔偿唐运创投资农产品初加工厂房建设资金人民币200万元。一审法院认定的事实：2016年4月8日，广东省湖光农场与唐运创签订了合同编号为（2016）005号的《土地承包合同书》，合同约定唐运创承包广东省湖光农场8队的114、129号土地用于农副产品初加工，土地面积为24.7亩（16467㎡），承包期限为5年，从2016年1月1日至2020年12月31日止。根据合同第四条约定，土地承包费为每年5元/㎡，唐运创当年应缴交的土地使用费为82335元，从第二年起，土地使用费标准在前一年度的基础上递增5％（即每年上缴的土地使用费总额在前一年的基础上递增5％）。五年土地使用费合计454953元。合同第七条第二款规定，如唐运创逾期缴纳土地使用费，广东省湖光农场有权解除合同，收回土地。合同第七条第四款规定，如任何一方违反合同条款，违约方必须按合同总标的的20％赔偿给守约方。合同第八条第7款规定，如逾期不缴交土地使用费，广东省湖光农场有权从欠款之日起每天按5‰收取唐运创的滞纳金。涉案的24.7亩土地用途为农用地，位于湖光农场八队原肉牛场生活区，部分土地为设施农用地。合同签订后，唐运创依约向广东省湖光农场支付了三年的土地使用费259561元及押金2万元，共计人民币279561元。唐运创承包土地目的是利用承包地建设生产燃料颗粒产品厂房，在未依法办理建设用地审批手续下，唐运创着手平整及硬底化土地、研究生物质燃料（加工树叶做木煤），并购买了建设的设备及设施，雇请员工建装配房。2018年3月15日，湛江市国土资源局麻章分局、湛江市麻章区农业局通知湖光农场，位于湖光农场八队东北侧原肉牛场生产区范围的土地因存在违法违规进行非农建设的行为，已被省、市政府列为“大棚房”清理整治范围。2019年3月16日，湖光农场通知蔡炳光、陈菊夫限期完成对该地范围内非农设施的清理整治工作，恢复农业用途。2019年3月23日，麻章国土局下令拆除陈菊夫的厂房。唐运创知晓其承包地不能用作建设生产燃料颗粒产品后，在涉案土地上陆续种植了树木和部分农作物，但不向湖光农场支付2019年度土地使用费95313元、2020年度土地使用费100079元，合计195392元。湖光农场多次追讨土地承包费无果，遂于2020年4月24日将唐运创诉至一审法院。唐运创应诉后提出反诉，要求湖光农场返还已支付的土地使用费及押金合计279561元，赔偿损失200万元，但未提供证据证明其损失。2020年8月7日，唐运创以经济困难为由向一审法院申请缓交诉讼费25036.49元。2020年8月10日，一审法院经审查认为唐运创不符合缓交诉讼费的情形，通知其凭缴款通知书7日内予以缴纳诉讼费25036.49元，逾期则按撤回起诉处理。唐运创至今没有向一审法院缴纳诉讼费25036.49元。为了查明案件争议事项，一审法院于2020年9月29日函请湛江市麻章区自然资源局答复如下问题：1、广东省湖光农场将农业用地发包给唐运创作为农副产品初加工用地，是否属于农用地转为建设用地。2、唐运创在承包的土地上拟建设厂房，加工树叶做木煤，是否改变了农副产品初加工用地的土地用途。是否需要履行相关的报批手续才能建设厂房。3、广东省湖光农场位于本场八队，地籍号为114号、129号的24.7亩土地是否存在非农建设情况，是否已被列为“大棚房”清理整治范围。湛江市麻章区自然资源局于2020年10月23日复函一审法院：1、根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号），直接用于或服务于农业生产的设施用地属于农业设施用地，按照农用地管理，需办理设施农用地备案手续；工厂化农产品加工用地不属于农业设施用地，应按照建设用地管理，办理建设用地手续。2、函中提及的研究生物质燃料（即加工树叶做木煤）用地不在国土资发[2014]127号文中的设施农用地范围，应按照建设用地管理，须办理报批等建设用地手续后才能使用。3、来函中提及《广东省湖光农场土地承包合同书》（合同编号：[2016]005号）中涉及的114号、129号土地位于湖光农场八队东北侧x668线东侧乌石岭西南侧。经现场核查，上述两宗地未被列入“大棚房”清理整治范围。一审法院认为，本案属农业承包合同纠纷。涉案土地的使用类别为农业用地性质。湖光农场与唐运创签订《土地承包合同书》，将涉案土地用于农副产品初加工用地，合同约定唐运创的义务：维护土地的农业性质，不得改变土地的用途，不得用于非农建设。因此唐运创主张湖光农场擅自改变土地性质和用途，一审法院不予采纳。合同内容未违反法律、行政法规的强制性规定，是合法有效的合同，双方当事人均应依约履行合同。涉案土地并没有被列为“大棚房”清理整治范围，故唐运创主张合同无效，要求湖光农场返还已支付的土地使用费259561元，一审法院不予支持。唐运创作为土地的承包经营者，应当保持土地的农业用途，不得用于非农建设，唐运创如果要利用承包地建设生产燃料颗粒产品的厂房，应依法办理建设用地审批手续。合同约定了土地承包费的支付期限，唐运创于2019年1月10日前，以及2020年1月10日前没有一次性预缴2019年度、2020年度土地承包费，已构成违约。截至起诉之日，唐运创仍未履行付款义务，故湖光农场有权依约解除承包合同关系，要求唐运创支付拖欠的土地承包费并腾空返还承包地。由于湖光农场收取了唐运创的2万元押金，以2万元押金抵偿土地使用费后，唐运创应向湖光农场支付土地使用费175392元。鉴于唐运创在涉案土地上种植了树木和部分农作物，且合同约定的承包期限于2020年12月31日届满，距今只有2个多月，如提前解除承包合同关系，亦需扣减相应时段的承包费，故为了提高办案的实际效果，涉案合同不宜现在解除，唐运创应于2020年12月31日承包期限届满后30日内自动腾空返还24.7亩承包地给湖光农场。关于湖光农场请求唐运创支付滞纳金的问题。滞纳金是行政管理的罚金，是因逾期向国家缴纳各种费用而需额外缴纳的金钱。它是一种行政责任形式，只能对逾期向国家缴纳费用的行为适用。民事案件当事人要求滞纳金的主张不能支持。因此湖光农场请求唐运创支付滞纳金，一审法院不予支持。关于湖光农场请求唐运创支付违约金90990.6元的问题。合同第七条第四款规定：如任何一方违反合同条款，违约方必须按合同总标的的20％赔偿给守约方。根据《合同法》的相关规定，当事人约定的违约金一般不得超过损失的30%。本案违约金约定按合同总标的的20％赔偿显然属于过分高于造成的损失。一审法院酌定违约金以195392元的15%计算，即唐运创应向湖光农场支付违约金195392元×15%=29308.8元。由于唐运创没有缴纳反诉费，一审法院按其自动撤回起诉处理，对于其反诉请求，一审法院不予审查处理。一审法院判决：一、限唐运创于2020年12月31日承包期限届满后30日内将位于广东省亩腾空并返还给广东省湖光农场。二、限唐运创于本判决发生法律效力后十日内支付拖欠的土地使用费175392元给广东省湖光农场。三、限唐运创于本判决发生法律效力后十日内支付违约金29308.8元给广东省湖光农场。四、驳回广东省湖光农场其他诉讼请求。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案受理费6114.72元，保全费1520元，由广东省湖光农场负担受理费2214.75元、保全费1520元，唐运创负担受理费3899.97元。广东省湖光农场已预交受理费6114.72元，一审法院不作退付，由唐运创在判决生效之日起十日内迳付广东省湖光农场。二审期间，各当事人未提交新的证据。本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，本案系农业承包合同纠纷。本案的争议焦点是：1、涉案《土地承包合同书》是否有效；2、广东省湖光农场的诉讼请求应否予以支持。1、涉案《土地承包合同书》是否有效。唐运创主张广东省湖光农场允诺唐运创将涉案土地用于“农副产品初加工用地”，是广东省湖光农场擅自改变了涉案土地“农用地”的用途和性质，唐运创才与广东省湖光农场签订《土地承包合同书》，改变涉案土地用途的过错在于广东省湖光农场，该《土地承包合同书》因涉案土地用途的改变而归于无效。对此，本院认为，首先从双方签订的承包合同的约定来看。2016年4月8日，唐运创（乙方）与广东省湖光农场（甲方）签订了《土地承包合同书》（合同编号：[2016]005号），涉案《土地承包合同书》第三条约定“该承包土地为农业用地性质，未经法律方式许可，任何一方不得单独改变土地的性质。双方约定，该承包土地为农副产品初加工用地，未经甲方书面同意，乙方不得经营与该项目不符的其他项目。”、第六条（一）乙方的权利第2点约定“有权根据市场的需求投资建设农副产品初加工所需的配套设施。”（二）“乙方的义务”第1点约定“1、维护土地的农业性质，不得改变土地的用途；不得用于非农建设；……”、第七条“违约责任”约定“（二）承包方有下列行为之一的，应当承担停止分割、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任，同时甲方有权解除合同、收回所承包的土地：1、将承包地用于非农建设、葬坟、采矿等改变用途的。”从上述约定可知，《土地承包合同书》约定承包土地为农业用地性质，不得改变土地的用途，不得用于非农建设。而对于《土地承包合同书》约定该承包土地为农副产品初加工用地，乙方有权根据市场的需求投资建设农副产品初加工所需的配套设施。按照国土资源部、农业部下发的国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，直接用于或服务于农业生产的设施用地属于设施农业用地，设施农业用地分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地，设施农业用地性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；而工厂化农产品加工用地即按照建设用地管理，须办理建设用地手续。因此，《土地承包合同书》约定该承包土地为农副产品初加工用地，并不明确指向是工厂化农产品加工用地，也就是说并未明确为建设用地；而《土地承包合同书》约定乙方有权根据市场的需求投资建设农副产品初加工所需的配套设施，按照国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，该用地应为配套设施用地，即为农用地；再结合《土地承包合同书》关于承包土地为农业用地性质，不得改变土地的用途，不得用于非农建设的约定，综观整个合同的文义，《土地承包合同书》约定该承包土地为农副产品初加工用地，该“农副产品初加工用地”应认定为“农用地”。因此，从承包合同约定内容来看，并未违反土地用途管制，并未改变“农用地”性质。其次，唐运创主张广东省湖光农场在签订合同时是明知其将承包土地用于非农业用途，按照“谁主张、谁举证”的原则，唐运创未能提供相应证据予以证实，唐运创应承担举证不能的不利后果，不能认定广东省湖光农场在签订合同时有改变土地用途的合意。因此，唐运创与广东省湖光农场2016年4月8日签订的《土地承包合同书》（合同编号：[2016]005号）并未违反土地用途管制，合同系双方真实意思表示，内容未违反法律强制性规定，应为合法有效的合同。唐运创主张合同无效，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。2、广东省湖光农场的诉讼请求应否予以支持。唐运创与广东省湖光农场2016年4月8日签订的《土地承包合同书》合法有效，双方应依约全面履行合同。广东省湖光农场依均交付涉案土地给唐运创使用，唐运创依照合同约定向广东省湖光农场支付了三年的土地使用费259561元及押金20000元，共计279561元。但唐运创未按合同约定支付2019年度、2020年度土地使用费，唐运创构成违约，应承担相应的违约责任。广东省湖光农场起诉主张欠缴的土地使用费、相应违约金及返还土地，原审判决对广东省湖光农场的诉讼请求是否支持作了论述，理据充分，本院予以维持，相关理由详见原审判决，不再赘述。唐运创主张政府排查和清理“大棚房”问题，唐运创未缴交土地使用费，广东省湖光农场应收回土地，广东省湖光农场未收回土地，过错在广东省湖光农场。对此，本院认为，湛江市麻章区自然资源局于2020年10月23日函复一审法院，涉案土地未被列入“大棚房”清理整治范围，另，唐运创不依约缴交土地使用费，是否解除合同及收回土地系广东省湖光农场的权利，不是义务，唐运创不能以此作为不缴交土地使用费的理由，唐运创该主张于法无据，本院不予支持。另外，唐运创关于请求“改判广东省湖光农场返还唐运创已交付的土地使用费及清场费人民币279561元”的上诉请求，系唐运创在一审阶段反诉的其中一个请求，由于唐运创没缴交反诉费，一审法院按其自动撤回起诉处理，本院对其该上诉请求不予审理。综上所述，上诉人唐运创的上诉请求不成立，本院予以驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费4370.51元，由上诉人唐运创负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈志清审 判 员 罗勇峰审 判 员 吴春蕾二〇二一年九月一日法官助理 麦国艳书 记 员 沈小莉附：相关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。广东省湛江市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）粤08民终1454号上诉人（原审被告、反诉原告）：唐运创，男，汉族，1970年10月3日出生，住址：广东省湛江市赤坎区。委托诉讼代理人：齐跃玲，广东海东律师事务所律师。委托诉讼代理人：余碧燕，女，汉族，1970年10月13日出生，住址：广东省湛江市赤坎区。系唐运创妻子。被上诉人（原审原告、反诉被告)：广东省湖光农场，住所地：广东省湛江市郊志满。统一社会信用代码：91440800194382202L。法定代表人：刘荣永，书记。委托诉讼代理人：蔡海燕，广东国邦律师事务所律师。委托诉讼代理人：张志权，该农场职员。上诉人唐运创因与被上诉人广东省湖光农场农业承包合同纠纷一案，不服广东省湛江市麻章区人民法院（2020）粤0811民初599号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月9日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人唐运创及其委托诉讼代理人齐跃玲、余碧燕、被上诉人广东省湖光农场的委托诉讼代理人蔡海燕、张志权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人唐运创上诉请求：1、撤销湛江市麻章区人民法院（2020)粤0811民初599号判决书，依法确认唐运创与广东省湖光农场双方签订的《土地承包合同书》为无效合同，改判广东省湖光农场返还唐运创已交付的土地使用费及清场费人民币279561元或发回重审。2、本案一、二审的诉讼费用由被唐运创承担。上诉理由如下：一审法院认定事实和适用法律有错误：1、事实上是广东省湖光农场擅自改变了涉案土地“农用地”的用途和性质，允诺被唐运创用于“农副产品初加工用地”的承包经营使用，唐运创才与其签订了合同，并非是唐运创私自改变，唐运创没有这个权利和能力，涉案的土地用途和性质的被改变，过错全在广东省湖光农场。一审法院将改变涉案土地用途的根源归责于唐运创，罔顾客观事实，纯属本末倒置，意在偏袒广东省湖光农场。2、《土地承包合同书》明确约定了“该承包地为农副产品初加工用地”，同时约定了乙方（唐运创）的义务“维护土地的农业性质，不得改变土地用途、不得用于非农建设”，诸如“乙方（唐运创）有权根据市场的需求投资建设，农副产品初加工所需的配套设施“等，该合同条款自相矛盾自欺欺人，但是广东省湖光农场擅自改变涉案土地的性质和用途昭然若揭，一审法院认定唐运创有过错，错误认定是唐运创违反合同义务，农用地使用费广东省湖光农场却按照工业用地费用交纳，高出几倍。3、涉案的24.7亩土地被省、市政府列为“大棚房”范畴，这是不争的客观事实！凡“农用地”被改变土地性质，未经备案及报批的程序，违法违规用于非农设施建设，均为“大棚房，一审法院曲解了“大棚房”的含义。湛江市自然资源局复函提及的涉案的114号、129号土地位于湖光农场八队东北测X668线东侧乌石岭西南测，之所以未被列入“大棚房”范围内，只因唐运创投资兴建的农副产品初加工所生产的燃料颗粒产品的厂房只是框架未完工而已。前车之鉴，反观湖光农场八队东北侧原肉牛场范围内另一承包户蔡炳光、陈菊夫（经营木材加工及仓储场所），皆因投资兴建的木材加工建设设施完工属非农建筑设施被政府列为“大棚房”，在2019年3月依法被政府强令拆除，就是最好的说明！实际上，根据国家“大棚房”问题排查清理界定标准，只要改变农用地的性质，未依法备案及报批进行非农设施建设均为“大棚房”，依法应拆除。4、合同约定“土地使用费先交费后使用原则按年缴交”，一审判决唐运创违约，支付违约金没有事实依据。广东省湖光农场诉求的2019年的土地使用费，依约上诉人须在2019年1月10日之前交清，因政府排查和清理“大棚房”的问题，唐运创未交，广东省湖光农场当时并未依约收回涉案土地，反而允许唐运创继续使用，变更了合约，故过错在广东省湖光农场，唐运创并未违约，一审判决认定唐运创违约，判决唐运创支付违约金缺乏事实依据和法律依据。5、广东省湖光农场的行为违反了《土地管理法》及相关行政法规的规定，《土地承包合同书》系无效合同，不受法律保护。广东省湖光农场应承担无效合同的法律责任，返还唐运创已交付财产279561元。《土地管理法》严格限制农用地转为建设用地，广东省湖光农场改变土地用途将“农用地”变更为“农副产品初加工用地”发包给唐运创经营使用，即未依法备案又无报批，过错在广东省湖光农场。依照《合同法》的相关规定，涉案的承包合同为无效合同，广东省湖光农场应承担无效合同的法律责任。综上，一审法院判决认定事实错误和适用法律有误，判决有失公允。广东省湖光农场未经依法备案及报批擅自改变涉案农用地的性质，过错在广东省湖光农场，唐运创并未违约，唐运创与广东省湖光农场双方签订的《土地承包合同书》因违反法律规定，系无效合同，无效合同自始不具有法律约束力。二审庭审时，上诉人唐运创补充上诉意见：1、如《民事上诉状》上诉理由第1点所述，涉案土地实为“农用地”，作为国营农业单位，广东省湖光农场十分清楚该土地的性质和用途，在唐运创与广东省湖光农场签订的《土地承包合同书》中第三条第一段己明确写明土地的性质，而第二段该承包地却签为农副产品初加工用地。由于农副产品初加工是与农产品收获有关的加工服务，需要对农产品净化、修整、晒干、冷却或批量包装等加工处理，这就需要搭建大棚对农产品进行加工处理。广东省湖光农场在明知农产品初加工方式的情况下还与唐运创签订该合同，本身就存在重大过错。故一审将改变涉案土地用途的根源归责唐运创，是极之不公平的。2、补充《民事上诉状》上诉理由第2点，《土地承包合同书》第六条乙方的权利中第2点“乙方有权根据需求投资建设农副产品初加工所需的配套设施”与第六条乙方的义务中第1点“维护土的农业性质，不得改变土地的用途不得用于非农建设”严重自相矛盾，对于广东省湖光农场明知乙方的权利第2点是违反“农用地”的用途依然将其作为乙方的权利是存在欺骗的成份。唐运创基于被诉人对其承诺的土地用途，故同意广东省湖光农场要求的高于市场农用地十倍价格支付土地使用费。此举唐运创认为广东省湖光农场在一开始就利用唐运创对农用地与农副产品初加工用地的模糊认知，有意隐瞒土地用途的规定，欺骗唐运创支付高价土地使用费。故唐运创根据《合同法》第五十四条向贵院申请更正该合同不合理土地使用费，更改为市场同等农用地土地使用费每亩350元/平方（按照广东省湖光农场提供的农用地价格100元/亩至700元/亩，取最高价和最低价折中计算）的价格支付，2016年1月1日至2020年12月31日应支付合理土地使用费共47769.08元，现唐运创请求将己支付给广东省湖光农场的土地使用费279561元，减扣应支付合理土地使用费47769.08元后的余款231791.92元返还给唐运创。按照市场同等农用地土地使用费的计算明细如下：2016年1月1日至2016年12月31日止.应缴土地使用费8645元；2017年1月1日至2017年12月31日止，应缴土地使用费9077.25元；2018年1月1日至2018年12月31日止，应缴土地使用费9531.11元；2019年1月1日至2019年12月31日止，应缴土地使用费10007.67元；2020年1月1日至2020年12月31日止，应缴土地使用费10508.05元。3、补充《民事上诉状》上诉理由第4点，基于上述第1、2点理由，唐运创所支付的地租已远远超过2019年的应支付的合理土地使用费，并不存在违约金一说。再者，由于连续几年的高额土地使用费，加上自租用该农用地后，广东省湖光农场一直未能配合解决唐运创的农产品初加工用地的生产用途，误导唐运创投资建设价值两百多万元的厂房，故造成唐运创资金困难，负债缠身。现请求贵院根据事实起源公平公正还唐运创一个公道。综上补充，一审法院的判决认定存在事实错误和适用法律有误，判决有失公允，罔顾广东省湖光农场在未依法备案及报批的情况下，与唐运创签订《土地承包合同书》时有意隐瞒和混淆农用地性质，欺骗唐运创以获得高价土地使用费的事实，将过错归责于唐运创。被上诉人广东省湖光农场辩称，一审判决认定事实清楚适用法律正确应予以维持。涉案承包合同是双方的真实意识表示，内容合法应当受到法律保护，签订合同后我方按照合同约定履行了合同义务，将土地交给上诉人使用，但是上诉人没有按时缴交费用，其构成违约应当承担违约责任。其上诉理由不成立，没有证据证明我方改变涉案土地的性质，没有证据证明涉案土地被国家列为“大棚房”，唐运创主张涉案合同无效理由不成立，请法院依法驳回唐运创的上诉请求。广东省湖光农场向一审法院起诉请求：1.判令解除广东省湖光农场与唐运创于2016年4月8日所签订的《土地承包合同书》；2.判令唐运创立即将位于广东省湖光农场广东省土地合计24.7亩腾空并予以返还给广东省湖光农场；3.判令唐运创立即支付土地使用费195392元及滞纳金（滞纳金从2019年1月10日起计至2020年1月9日止以95313元为基数按月息2％计算为22875.12元；2020年1月10日起至付清款项之日止以195392为基数按月息2％计算，暂计至2020年3月31日止的利息为11723.52元）；4.判令唐运创立即支付违约金90990.6元；5、判令唐运创承担本案一切诉讼费用。唐运创向一审法院提出反诉请求：1、判令广东省湖光农场返还唐运创支付的土地使用费暨清场费人民币279561元。2、判令广东省湖光农场赔偿唐运创投资农产品初加工厂房建设资金人民币200万元。一审法院认定的事实：2016年4月8日，广东省湖光农场与唐运创签订了合同编号为（2016）005号的《土地承包合同书》，合同约定唐运创承包广东省湖光农场8队的114、129号土地用于农副产品初加工，土地面积为24.7亩（16467㎡），承包期限为5年，从2016年1月1日至2020年12月31日止。根据合同第四条约定，土地承包费为每年5元/㎡，唐运创当年应缴交的土地使用费为82335元，从第二年起，土地使用费标准在前一年度的基础上递增5％（即每年上缴的土地使用费总额在前一年的基础上递增5％）。五年土地使用费合计454953元。合同第七条第二款规定，如唐运创逾期缴纳土地使用费，广东省湖光农场有权解除合同，收回土地。合同第七条第四款规定，如任何一方违反合同条款，违约方必须按合同总标的的20％赔偿给守约方。合同第八条第7款规定，如逾期不缴交土地使用费，广东省湖光农场有权从欠款之日起每天按5‰收取唐运创的滞纳金。涉案的24.7亩土地用途为农用地，位于湖光农场八队原肉牛场生活区，部分土地为设施农用地。合同签订后，唐运创依约向广东省湖光农场支付了三年的土地使用费259561元及押金2万元，共计人民币279561元。唐运创承包土地目的是利用承包地建设生产燃料颗粒产品厂房，在未依法办理建设用地审批手续下，唐运创着手平整及硬底化土地、研究生物质燃料（加工树叶做木煤），并购买了建设的设备及设施，雇请员工建装配房。2018年3月15日，湛江市国土资源局麻章分局、湛江市麻章区农业局通知湖光农场，位于湖光农场八队东北侧原肉牛场生产区范围的土地因存在违法违规进行非农建设的行为，已被省、市政府列为“大棚房”清理整治范围。2019年3月16日，湖光农场通知蔡炳光、陈菊夫限期完成对该地范围内非农设施的清理整治工作，恢复农业用途。2019年3月23日，麻章国土局下令拆除陈菊夫的厂房。唐运创知晓其承包地不能用作建设生产燃料颗粒产品后，在涉案土地上陆续种植了树木和部分农作物，但不向湖光农场支付2019年度土地使用费95313元、2020年度土地使用费100079元，合计195392元。湖光农场多次追讨土地承包费无果，遂于2020年4月24日将唐运创诉至一审法院。唐运创应诉后提出反诉，要求湖光农场返还已支付的土地使用费及押金合计279561元，赔偿损失200万元，但未提供证据证明其损失。2020年8月7日，唐运创以经济困难为由向一审法院申请缓交诉讼费25036.49元。2020年8月10日，一审法院经审查认为唐运创不符合缓交诉讼费的情形，通知其凭缴款通知书7日内予以缴纳诉讼费25036.49元，逾期则按撤回起诉处理。唐运创至今没有向一审法院缴纳诉讼费25036.49元。为了查明案件争议事项，一审法院于2020年9月29日函请湛江市麻章区自然资源局答复如下问题：1、广东省湖光农场将农业用地发包给唐运创作为农副产品初加工用地，是否属于农用地转为建设用地。2、唐运创在承包的土地上拟建设厂房，加工树叶做木煤，是否改变了农副产品初加工用地的土地用途。是否需要履行相关的报批手续才能建设厂房。3、广东省湖光农场位于本场八队，地籍号为114号、129号的24.7亩土地是否存在非农建设情况，是否已被列为“大棚房”清理整治范围。湛江市麻章区自然资源局于2020年10月23日复函一审法院：1、根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号），直接用于或服务于农业生产的设施用地属于农业设施用地，按照农用地管理，需办理设施农用地备案手续；工厂化农产品加工用地不属于农业设施用地，应按照建设用地管理，办理建设用地手续。2、函中提及的研究生物质燃料（即加工树叶做木煤）用地不在国土资发[2014]127号文中的设施农用地范围，应按照建设用地管理，须办理报批等建设用地手续后才能使用。3、来函中提及《广东省湖光农场土地承包合同书》（合同编号：[2016]005号）中涉及的114号、129号土地位于湖光农场八队东北侧x668线东侧乌石岭西南侧。经现场核查，上述两宗地未被列入“大棚房”清理整治范围。一审法院认为，本案属农业承包合同纠纷。涉案土地的使用类别为农业用地性质。湖光农场与唐运创签订《土地承包合同书》，将涉案土地用于农副产品初加工用地，合同约定唐运创的义务：维护土地的农业性质，不得改变土地的用途，不得用于非农建设。因此唐运创主张湖光农场擅自改变土地性质和用途，一审法院不予采纳。合同内容未违反法律、行政法规的强制性规定，是合法有效的合同，双方当事人均应依约履行合同。涉案土地并没有被列为“大棚房”清理整治范围，故唐运创主张合同无效，要求湖光农场返还已支付的土地使用费259561元，一审法院不予支持。唐运创作为土地的承包经营者，应当保持土地的农业用途，不得用于非农建设，唐运创如果要利用承包地建设生产燃料颗粒产品的厂房，应依法办理建设用地审批手续。合同约定了土地承包费的支付期限，唐运创于2019年1月10日前，以及2020年1月10日前没有一次性预缴2019年度、2020年度土地承包费，已构成违约。截至起诉之日，唐运创仍未履行付款义务，故湖光农场有权依约解除承包合同关系，要求唐运创支付拖欠的土地承包费并腾空返还承包地。由于湖光农场收取了唐运创的2万元押金，以2万元押金抵偿土地使用费后，唐运创应向湖光农场支付土地使用费175392元。鉴于唐运创在涉案土地上种植了树木和部分农作物，且合同约定的承包期限于2020年12月31日届满，距今只有2个多月，如提前解除承包合同关系，亦需扣减相应时段的承包费，故为了提高办案的实际效果，涉案合同不宜现在解除，唐运创应于2020年12月31日承包期限届满后30日内自动腾空返还24.7亩承包地给湖光农场。关于湖光农场请求唐运创支付滞纳金的问题。滞纳金是行政管理的罚金，是因逾期向国家缴纳各种费用而需额外缴纳的金钱。它是一种行政责任形式，只能对逾期向国家缴纳费用的行为适用。民事案件当事人要求滞纳金的主张不能支持。因此湖光农场请求唐运创支付滞纳金，一审法院不予支持。关于湖光农场请求唐运创支付违约金90990.6元的问题。合同第七条第四款规定：如任何一方违反合同条款，违约方必须按合同总标的的20％赔偿给守约方。根据《合同法》的相关规定，当事人约定的违约金一般不得超过损失的30%。本案违约金约定按合同总标的的20％赔偿显然属于过分高于造成的损失。一审法院酌定违约金以195392元的15%计算，即唐运创应向湖光农场支付违约金195392元×15%=29308.8元。由于唐运创没有缴纳反诉费，一审法院按其自动撤回起诉处理，对于其反诉请求，一审法院不予审查处理。一审法院判决：一、限唐运创于2020年12月31日承包期限届满后30日内将位于广东省亩腾空并返还给广东省湖光农场。二、限唐运创于本判决发生法律效力后十日内支付拖欠的土地使用费175392元给广东省湖光农场。三、限唐运创于本判决发生法律效力后十日内支付违约金29308.8元给广东省湖光农场。四、驳回广东省湖光农场其他诉讼请求。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案受理费6114.72元，保全费1520元，由广东省湖光农场负担受理费2214.75元、保全费1520元，唐运创负担受理费3899.97元。广东省湖光农场已预交受理费6114.72元，一审法院不作退付，由唐运创在判决生效之日起十日内迳付广东省湖光农场。二审期间，各当事人未提交新的证据。本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，本案系农业承包合同纠纷。本案的争议焦点是：1、涉案《土地承包合同书》是否有效；2、广东省湖光农场的诉讼请求应否予以支持。1、涉案《土地承包合同书》是否有效。唐运创主张广东省湖光农场允诺唐运创将涉案土地用于“农副产品初加工用地”，是广东省湖光农场擅自改变了涉案土地“农用地”的用途和性质，唐运创才与广东省湖光农场签订《土地承包合同书》，改变涉案土地用途的过错在于广东省湖光农场，该《土地承包合同书》因涉案土地用途的改变而归于无效。对此，本院认为，首先从双方签订的承包合同的约定来看。2016年4月8日，唐运创（乙方）与广东省湖光农场（甲方）签订了《土地承包合同书》（合同编号：[2016]005号），涉案《土地承包合同书》第三条约定“该承包土地为农业用地性质，未经法律方式许可，任何一方不得单独改变土地的性质。双方约定，该承包土地为农副产品初加工用地，未经甲方书面同意，乙方不得经营与该项目不符的其他项目。”、第六条（一）乙方的权利第2点约定“有权根据市场的需求投资建设农副产品初加工所需的配套设施。”（二）“乙方的义务”第1点约定“1、维护土地的农业性质，不得改变土地的用途；不得用于非农建设；……”、第七条“违约责任”约定“（二）承包方有下列行为之一的，应当承担停止分割、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任，同时甲方有权解除合同、收回所承包的土地：1、将承包地用于非农建设、葬坟、采矿等改变用途的。”从上述约定可知，《土地承包合同书》约定承包土地为农业用地性质，不得改变土地的用途，不得用于非农建设。而对于《土地承包合同书》约定该承包土地为农副产品初加工用地，乙方有权根据市场的需求投资建设农副产品初加工所需的配套设施。按照国土资源部、农业部下发的国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，直接用于或服务于农业生产的设施用地属于设施农业用地，设施农业用地分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地，设施农业用地性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；而工厂化农产品加工用地即按照建设用地管理，须办理建设用地手续。因此，《土地承包合同书》约定该承包土地为农副产品初加工用地，并不明确指向是工厂化农产品加工用地，也就是说并未明确为建设用地；而《土地承包合同书》约定乙方有权根据市场的需求投资建设农副产品初加工所需的配套设施，按照国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，该用地应为配套设施用地，即为农用地；再结合《土地承包合同书》关于承包土地为农业用地性质，不得改变土地的用途，不得用于非农建设的约定，综观整个合同的文义，《土地承包合同书》约定该承包土地为农副产品初加工用地，该“农副产品初加工用地”应认定为“农用地”。因此，从承包合同约定内容来看，并未违反土地用途管制，并未改变“农用地”性质。其次，唐运创主张广东省湖光农场在签订合同时是明知其将承包土地用于非农业用途，按照“谁主张、谁举证”的原则，唐运创未能提供相应证据予以证实，唐运创应承担举证不能的不利后果，不能认定广东省湖光农场在签订合同时有改变土地用途的合意。因此，唐运创与广东省湖光农场2016年4月8日签订的《土地承包合同书》（合同编号：[2016]005号）并未违反土地用途管制，合同系双方真实意思表示，内容未违反法律强制性规定，应为合法有效的合同。唐运创主张合同无效，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。2、广东省湖光农场的诉讼请求应否予以支持。唐运创与广东省湖光农场2016年4月8日签订的《土地承包合同书》合法有效，双方应依约全面履行合同。广东省湖光农场依均交付涉案土地给唐运创使用，唐运创依照合同约定向广东省湖光农场支付了三年的土地使用费259561元及押金20000元，共计279561元。但唐运创未按合同约定支付2019年度、2020年度土地使用费，唐运创构成违约，应承担相应的违约责任。广东省湖光农场起诉主张欠缴的土地使用费、相应违约金及返还土地，原审判决对广东省湖光农场的诉讼请求是否支持作了论述，理据充分，本院予以维持，相关理由详见原审判决，不再赘述。唐运创主张政府排查和清理“大棚房”问题，唐运创未缴交土地使用费，广东省湖光农场应收回土地，广东省湖光农场未收回土地，过错在广东省湖光农场。对此，本院认为，湛江市麻章区自然资源局于2020年10月23日函复一审法院，涉案土地未被列入“大棚房”清理整治范围，另，唐运创不依约缴交土地使用费，是否解除合同及收回土地系广东省湖光农场的权利，不是义务，唐运创不能以此作为不缴交土地使用费的理由，唐运创该主张于法无据，本院不予支持。另外，唐运创关于请求“改判广东省湖光农场返还唐运创已交付的土地使用费及清场费人民币279561元”的上诉请求，系唐运创在一审阶段反诉的其中一个请求，由于唐运创没缴交反诉费，一审法院按其自动撤回起诉处理，本院对其该上诉请求不予审理。综上所述，上诉人唐运创的上诉请求不成立，本院予以驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费4370.51元，由上诉人唐运创负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈志清审 判 员 罗勇峰审 判 员 吴春蕾二〇二一年九月一日法官助理 麦国艳书 记 员 沈小莉附：相关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。