广东省高级人民法院行 政 裁 定 书(2017)粤行终263号上诉人（原审原告）：吴友胜，男，汉族，1954年12月20日出生，住广东省佛山市。上诉人（原审原告）：吴启恩，男，汉族，1961年11月15日出生，住广东省佛山市。上诉人（原审原告）：吴日雄，男，汉族，1960年5月29日出生，住广东省佛山市。上诉人（原审原告）：吴日生，男，汉族，1969年8月12日出生，住广东省佛山市。上诉人（原审原告）：吴日芳，男，汉族，1966年6月21日出生，住广东省佛山市。上述上诉人共同委托的代理人：吴友华，男，汉族，1965年6月29日出生，住广东省佛山市。被上诉人（原审被告）：佛山市高明区人民政府，住所地：广东省佛山市高明区文汇路6号。法定代表人：梁耀斌，区长。委托代理人：黄楚健，佛山市高明区法制办工作人员。原审第三人：李虾女，女，汉族，1959年8月3日出生，住广东省佛山市。上诉人吴友胜、吴启恩、吴日雄、吴日生、吴日芳因与被上诉人佛山市高明区人民政府（以下简称“高明区政府”）颁发农村集体土地承包经营权证行政纠纷一案，不服佛山市中级人民法院（2016）粤06行初101号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认为，1980年，中共中央75号文件《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》在我国农村确立了“包产到户”和“包干到户”的政策，此时土地承包期为一到三年；1984年，中央1号文件确定“土地承包期一般应在15年以上”；这一阶段的农村土地承包称为第一轮土地承包。1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确“在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年”，随即，我国农村开始了第二轮土地承包。1987年1月1日起实施的《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》），1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），2003年3月1日起实施的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）和2007年10月1日起实施的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）逐步将农村土地承包制度法律化。《民法通则》第八十条第二款、《土地管理法》第十四条第一款均规定农村土地承包经营权的取得依据是承包合同，《农村土地承包法》和《物权法》延续了上述规定，并进一步明确承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，同时规定县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。2003年11月14日农业部发布的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”；“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”。根据《民法通则》第八十条第二款、《土地管理法》第十四条第一款、《农村土地承包法》第二十二条、《物权法》第一百七十二条第一款的规定，农村土地承包经营权通过订立承包合同取得，承包合同的发包方是村集体经济组织或者村民委员会，承包方是本集体经济组织的农户。农户土地承包经营权的取得、变更和灭失都基于承包合同的订立、变更、解除或失效。五原告在第一轮承包中取得的土地承包权在第二轮承包中是否继续享有，决定因素在于是否与村集体经济组织或者村民委员会继续订立承包合同。县级人民政府颁发农村集体土地承包经营权证，是对集体土地承包经营权的依法确认，办证过程中重点审查土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料。被诉行政行为发生于第二轮土地承包期间，应对案涉第二轮承包土地的土地承包方案、承包合同等事项进行审查，而不涉及第一轮承包的内容，亦即，不必将五原告在第一轮土地承包中承包土地的情况纳入审查范围。故，五原告与高明区政府向第三人李虾女颁发《农村集体土地承包经营权证书》的行政行为之间没有法律上的利害关系。五原告既不是被诉行政行为的相对人，也与被诉行政行为之间没有法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，五原告不具备起诉被告高明区政府向第三人李虾女颁发《农村集体土地承包经营权证书》的行为的原告资格。此外，原告提供的《农村土地使用证》载明承包土地的使用年限至2000年，原告对第二轮土地承包和发证情况应当知道。修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”原告直至2016年9月才提起行政诉讼，显然超过法定起诉期限。综上所述，五原告的起诉不符合法律规定的起诉条件，依法应予驳回。被告和第三人关于原告不具备原告主体资格、超过法定起诉期限的意见成立，予以采纳。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）（二）项的规定，裁定：驳回原告吴友胜、吴启恩、吴日雄、吴日生、吴日芳的起诉。吴友胜、吴启恩、吴日雄、吴日生、吴日芳不服一审裁定向本院提起上诉称：根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》的规定，在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年。根据1998年的土地管理法，对个别承包经营者之间承包土地进行适当调整的，应当经村民会议三分之二以上成员或村民代表同意，并报乡镇人民政府和县级政府农业行政主管部门批准。上诉人吴启恩、吴日雄一直在村里耕种，吴日生、吴日芳迁居高明镇，将田交由吴日雄耕种。上诉人的土地承包经营权均应当保留，被上诉人为原审第三人颁发土地承包经营权证书的行为侵犯了上诉人的合法权益，上诉人有权提起诉讼，原审法院认为上诉人与本案没有利害关系、超过起诉期限的认定是错误的，请求二审法院撤销原审裁定，撤销被诉的“南山0XX”《农村集体土地承包经营权证书》。被上诉人高明区政府二审辩称：农村土地承包合同是取得农村土地经营权的前提，上诉人未能提供第二轮的土地承包合同，也无第二轮的土地承包经营权属证明，上诉人也并非被诉行政行为的相对人，其与被诉行政行为没有法律上的利害关系。此外，上诉人提供的《农村土地使用证》使用年限至2000年，后因国家政策变化开始第二轮土地承包，该村村民众所周知，上诉人应当知道第二轮土地承包和发证的情况。因此，上诉人提起本案诉讼，已经超过了2年的起诉期限。被上诉人的颁证行为合法有效，原审裁定正确，请求二审法院予以维持。原审第三人李虾女二审未提出书面答辩意见。本院经审理查明：吴友胜、吴启恩、吴日雄、吴日生、吴日芳向原审法院起诉称，吴友胜于1981年从上塘口村分配责任田6.55亩并于1984年确权，高明市人民政府发给农村土地承包经营权证书，至今吴友胜没有变更其名下的农村集体土地承包经营权权属。吴启恩于1981年从山塘口村分配责任田9亩并于1984年确权至今没有变更权属。吴日雄、吴日生、吴日芳父亲吴振喜（另名：吴振怡）于1981年从上塘口村分配责任田9.12亩并于1984年确权于吴日雄名下，至今没有变更权属。2016年7月26日，吴友胜、吴启恩、吴日生到明城镇明南村民委员会要求对上述土地确权时，才被告知上述土地被李虾女非法确权。李虾女以虚假资料获得确权，登记部门未到现场调查确认，未严格执行相关法律法规对李虾女确认申请进行错误登记和错误确权，已经侵犯其合法权益。请求人民法院依法判决：1.撤销高明市人民政府于1999年1月1日登记的证号南山0XX号农村集体土地承包经营权证；2.依法返还吴友胜6.55亩，吴启恩2.6亩，吴日雄、吴日生、吴日芳6.1亩土地承包经营权并依法进行农村土地承包经营权确权。高明区政府答辩称：1.吴友胜、吴启恩、吴日雄、吴日生、吴日芳不是其颁证行为的利害关系人，其颁发《农村集体土地承包经营权证书》（编号：南山0XX）对吴友胜等人的权利义务不产生影响，本案吴友胜等人不具备原告诉讼主体资格；2.吴友胜等人的起诉超过法定起诉期限，应予驳回；3.被诉行政行为合法。李虾女述称：1.吴友胜等人的起诉已超过法定诉讼期限。1999年，村里所有人换发第二代承包经营权证，当时村里有贴告示等宣传，吴启恩、吴日雄一直在村里居住，吴友胜等人不可能不知情，吴友胜等人也从未向第三人提出涉案土地的主张。2.吴友胜、吴日生、吴日芳户口已迁出，落户城镇（非农户口），并非山塘口经济社成员，与高明区政府作出的南山0XX号农村集体土地承包经营权证已无利害关系，不是本案适格的主体，无权提起诉讼。3.吴友胜、吴日生、吴日芳户口迁出后，山塘口经济社在个别承包经营户之间流转调整，符合土地管理法的相关规定，吴友胜、吴日生、吴日芳对涉案土地提出权利要求也无任何依据。本院另查明：根据高明区城镇山塘口村民小组的证明，吴日雄、吴日芳、吴日生为山塘口村村民吴振喜（另名：吴振怡）的儿子。本院认为：本案为农村土地承包经营权发证行政纠纷，二审争议焦点为上诉人提起本案诉讼，人民法院是否应当受理。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据上述规定，人民政府向承包方颁发土地承包经营权证书的前提，是承包方与发包方签订承包经营合同，取得了土地的承包经营权。本案中，上诉人在第二轮土地承包活动中，并未与其所在村集体签订土地承包合同，没有取得土地承包经营权。人民政府颁发土地承包经营权证书的行为，仅是对已经取得的土地承包经营权这一民事权利的确认，并不涉及在申请登记的土地承包经营权之前，是否还有另外的承包经营权存在以及该权利是否合法有效的问题。因此，原审法院认为被上诉人不必将上诉人在第一轮土地承包中承包土地的情况纳入审查范围，从而认定上诉人与被上诉人向原审第三人李虾女颁发《农村集体土地承包经营权证书》的行政行为之间没有法律上的利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，本院依法予以支持。上诉人如主张其一直在村里面进行耕种，应当保留其对涉案土地的承包经营权，可向其所在农村集体经济组织提出权利要求，先解决土地承包经营权的资格问题。在未取得涉案土地的承包经营权之前，上诉人提起本案诉讼，不具有原告的诉讼主体资格。综上，上诉人吴友胜、吴启恩、吴日雄、吴日生、吴日芳的上诉请求不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一八年六月二十八日书记员  陈玲茹