河南省商丘市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）豫14民终2791号上诉人（原审原告）：虞城县古王集乡南祝庄村委会祝庄村民组。住所地：河南省虞城县古王集乡南祝庄村。代表人：刘显起，该村民组组长。委托诉讼代理人：孙涛，河南福聚律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨震，河南福聚律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：河南省路桥建设集团有限公司。住所地：河南省商丘市梁园区新建南路43号。法定代表人：傅亚峰，该公司董事长。委托诉讼代理人：李宏道，河南君盟律师事务所律师。委托诉讼代理人：孟庆国，河南京港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：虞城县公路管理局。住所地：河南省虞城县城郊乡庐山路北侧。法定代表人：张建彬，该局局长。委托诉讼代理人：康联生，河南木兰律师事务所律师。委托诉讼代理人：耿婉婉，河南木兰律师事务所实习律师。上诉人虞城县古王集乡南祝庄村委会祝庄村民组（以下简称南祝庄村民组），上诉人河南省路桥建设集团有限公司（以下简称河南路桥公司）因与被上诉人虞城县公路管理局（以下简称虞城公路局）土地租赁合同纠纷一案，不服虞城县人民法院（2020）豫1425民初5642号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年6月9日立案后，依法组成合议庭，于2021年6月18日公开开庭审理了本案。上诉人南祝庄村民组代表人刘显起及委托诉讼代理人孙涛、杨震，上诉人河南路桥公司的委托诉讼代理人李宏道、孟庆国，被上诉人虞城公路局的委托诉讼代理人康联生、耿婉婉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。南祝庄村民组上诉请求：撤销原判，依法改判支持南祝庄村民组一审全部诉讼请求，即解除南祝庄村民组与虞城公路局之间签订的协议书及补充协议书，返还涉案土地；虞城公路局向南祝庄村民组支付违约金及相应损失共计240万元；虞城公路局将涉案土地复垦；一、二审诉讼费用由虞城公路局承担。事实和理由：一、一审法院已经认定虞城公路局构成违约，却未支持违约金及相应损失，明显前后矛盾，存在错误。本案一审法院就虞城县人民政府的批复文件是否构成土地租赁合同的合同款项进行了明确的认定，即批复中规定的涉案土地未经批准不得非法转让、出租等内容对南祝庄村民组、虞城公路局均具有约束力，构成土地租赁合同的合同款项。基于此，一审法院在查证了河南路桥公司实际使用涉案土地期间的非法转租行为后，进而认定虞城公路局构成违约，判决解除合同。以此来看，虞城县人民政府的批复文件系双方应当共同遵守的合同款项，那么双方在签订的协议书及补充协议书中约定的违约金条款也理应适用于此，这样才能充分合理解释双方签订补充协议书时真实的合同目的。然而，一审法院在对违约金条款进行解释过程中却将其割裂分析，简单地从字面意义出发，否认了双方补充协议书的签订目的，这样的做法明显前后矛盾，有违公平。另外，退一步来讲，该合同标的额2583554元，再加上多年来河南路桥公司的违法转租收益以及今后将面临的土地复耕费用，数额远远要高于南祝庄村民组所主张的数额。无论从合同约定还是法理上，南祝庄村民组一审主张的违约金数额都不为过，理应得到支持。二、部分涉案土地仍为集体耕地性质（68.3175亩），合同解除后，虞城公路局应当将该部分土地恢复原状或采取其他补救措施，且复垦具有现实意义。据虞政土［2004］19号文件，涉案土地中仍有集体耕地45545.00平方米（折合68.3175亩）。仅虞政土［2004］23号文件将涉案部分土地转化为“农改用”土地，该部分土地为96886.666平方米（折合145.33亩），由窑厂用地、取土坑组成。结合本案，既然一审判决解除合同关系，根据民法典第五百六十六条的相关规定，就应当恢复至原来的状态，即便无法恢复，也应当采取相应的补救措施。本案一审法院对集体耕地的现存状态并未核实就简单地概括为“现案涉土地已不具备复垦的条件”，实属对案件事实认识不清。再根据《中华人民共和国土地管理法》，国家实行土地用途管制制度，土地的利用应当严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，尤其对耕地更是实行特殊保护，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。由此可见，对涉案土地的复耕具有重大的现实意义。综上，恳请二审法院在充××案件事实××基础××村民组的上诉请求。河南路桥公司上诉请求：撤销原判，依法改判驳回南祝庄村民组诉请或者不解除南祝庄村民组与虞城公路局签订的协议书及补充协议书，河南路桥公司不返还南祝庄村民组涉案土地，继续履行南祝庄村民组与虞城公路局签订的协议书及补充协议书，南祝庄村民组无需返还河南路桥公司的土地租金；一审、二审诉讼费由南祝庄村民组承担。事实和理由：一、南祝庄村民组的主体资格不适格，应当驳回其诉请。南祝庄村民组为村民小组，诉讼中的主体地位具有特殊性。当村民小组认为自己的合法权益受到侵害时，根据最高人民法院对河北省高级人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告》的答复，村民小组可以作为民事诉讼主体，应以自己的名义提起诉讼，以村民小组为当事人的诉讼以村民小组长为主要负责人提起，但村民小组长以村民小组名义行使诉讼权利，应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》履行民主议定程序。所以，本案南祝庄村民组应当提供符合民主议定程序，证明村民小组提起诉讼的主体资格是否适格（会议记录、民主议定程序以及形成的决议、当场表决并经决定公布）。河南省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法第五十三条规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。综上，本案中并没有村民小组依法履行民主议定程序的相关证据，那么南祝庄村民组就不具备法定的民事主体资格，不能作为原告进行诉讼，一审程序错误，应当依法驳回其诉请。二、本案应当由行政庭进行审理，不应当进行民事诉讼。无论是涉案土地属于依法征用土地还是依法租用土地，均是经过虞城县人民政府相关文件确认后的行政行为的后果。如果要解除相关合同，应当首先对相关的行政行为进行合法性等审查。之后，再对行政行为的后果进行审查、处理。三、河南路桥公司一直没有见到补充协议书的原件，且已多次表达要求鉴定的意见。本案补充协议书是关键证据，在河南路桥公司不认可其真实性并要求与原件进行核实的情况下应当由提供人提供原件，以供确认真实性，但是直到河南路桥公司收到一审判决书，也没有见到证据的原件。依据民事诉讼法、证据规则等法律法规的规定，复印件不能单独作为证据使用，在诉讼参与人不认可的情况下，应当提供原件以供核实，否则相关人员应当承担举证不利的后果。同时，补充协议书作为本案的关键证据，河南路桥公司已多次要求提供原件进行鉴定，但是一直没有得到一审法院的支持以及释明相关问题，严重损害河南路桥公司的合法权益。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请二审法院在查明事实的基础上支持河南路桥公司的上诉请求。书面补充理由：一、请求法院依法查明涉案的土地性质，是否属于集体建设用地，如法院认为应当由河南路桥公司举证，请求释明。河南路桥公司申请调查令，去有关部门查询。二、土地批文的合法性审查。虞政土[2004]23号文件没有上级政府的相应批准文件，该文件的批复是否合法，是本案的基本事实，应当予以查明确认。三、协议书和补充协议书的效力问题应当予以查明。土地性质问题影响了本案中的相关文件的合法性，文件的合法性又决定了本案最重要的协议书和补充协议书的效力问题。村民决议是2010年1月，但是协议书是2002年7月30日，补充协议书是2006年7月30日，同时，该村民决议中仅仅表决的是2006年的补充协议。程序上错误，与土地管理法相关规定相违背，本案中协议书和补充协议书的效力问题决定着诉讼参与人责任的承担，应当予以查明确认。四、应当查明虞城公路局已经支付款项的性质。无论合同有效还是无效，都涉及款项返还、返还数额的确认问题，不同性质的款项，返还的数额是不一致的。河南路桥公司提供的证据和南祝庄村民组的自认可以证明，南祝庄村民组收到的是征地价格的费用，按照租赁，南祝庄村民组应当退还的部分不能依据转让的价格计算，河南路桥公司申请鉴定租赁价格，并要求依法返还差额部分。五、申请法院调取补偿协议书的原件。河南路桥公司是实际利益的受损人，但是本案中一直没有见到补充协议书的原件，故申请法院依法调取该证据，不能仅仅依靠利益获得人和利益无损害人的承认就认可该证据，致使河南路桥公司的利益受损。六、本案没有达到法定和约定的解除合同的情形。本案中的协议书和补充协议书没有约定解除条款，河南路桥公司也没有违反合同约定的内容，同时，河南路桥公司也没有达到法定解除合同的情形，本案不存在解除合同的情形。口头补充理由：一、一审法院认定基本事实不清。1、没有就南祝庄村民组对涉案土地是否具有所有权进行审查，因为根据土地管理法规定，土地所有权应当有土地管理部门登记办证。2、没有对土地的性质进行审查，即没有对涉案土地是集体所有、国有，还是非农用地进行审查。3、没有对合同效力进行审查，即合同有效，还是无效，如果有效应按照有效合同去审理，如果无效，应按照无效的法律规定审理本案。二、一审法院适用法律错误。一审法院将政府批复作为合同的条款没有任何法律依据。根据民法典第四百七十条规定，合同内容由当事人约定，政府批复是一种性质行为，没有任何依据证明可以作为合同的条款，且虞城县人民政府的批复涉及到耕地，刚才南祝庄村民组提到68.3175亩耕地，根据土地管理法的规定，68亩耕地的转让，应当由省级以上人民政府批准，所以，一审法院适用法律错误。南祝庄村民组针对河南路桥公司的上诉请求及理由辩称，一、南祝庄村民组诉讼主体适格，有权依法提起诉讼。南祝庄村民组已经将相关民主议定材料提交至一审法院审核，且虞城公路局一审中并未对南祝庄村民组的主体资格提出异议，只是河南路桥公司一再对南祝庄村民组的主体资格问题纠缠不放，结合虞城公路局一审所提交的证据信访材料，也能够证明南祝庄村民组诉讼主体适格。恰恰相反的是，河南路桥公司一审是作为第三人的身份，被虞城公路局申请参加到诉讼中的。经案件审理后查证的事实为，是南祝庄村民组与虞城公路局签订的协议，双方才是合同的相对人。而河南路桥公司仅仅是涉案土地的实际使用人，与南祝庄村民组之间并不存在任何的合同关系，一审判决的结果也只是让其返还涉案土地，并没有判决其承担相应的责任。那么根据第三人在民事诉讼中的地位属性，可分为有独立请求权的第三人与无独立请求权的第三人，二者最本质的不同点在于：“有独三”对涉案的标的享有独立的请求权，而“无独三”则没有，仅仅是与案件的处理结果有法律上的利害关系。结合本案，涉案土地的所有权始终归属于南祝庄村民组，这是不争的事实，虞城公路局只是依据协议获得了使用权。以此来看，河南路桥公司在本案中的诉讼地位显然处于“无独三”的地位。那么，根据民事诉讼法司法解释第八十二条规定，“无独三”只有在被判决承担民事责任的情况下才有权提起上诉。本案一审判决南祝庄村民组与虞城公路局解除合同关系，解除合同关系的法律后果意味着返还、恢复原状。这个法律后果只不过是由河南路桥公司代替虞城公路局履行罢了，河南路桥公司对此并未承担任何责任。假如河南路桥公司因此造成损失，可向虞城公路局另案主张权利。故，本案中河南路桥公司并不享有实际的上诉权利。二、本案中相关协议的签订属于民事权利主体行使民事权利的行为，理所应当进行民事诉讼。本案虽然存在政府相关文件，但是南祝庄村民组与虞城公路局签订协议时仍是处于自愿、平等的主体地位之下进行的民事行为。这与行政行为（不平等之间）有着截然的不同。政府的相关批复文件针对的主体也并不是南祝庄村民组，而是虞城公路局。另外，南祝庄村民组一审主张的是解除合同，虞城公路局也是基于有效协议进行的答辩，并没有对协议的效力提出过任何异议。因此，本案并不涉及任何的行政法律关系，理应进行民事诉讼。三、关于补充协议书的问题。补充协议书是南祝庄村民组和虞城公路局双方均提交了的证据，一审庭审笔录也显示，真实性虞城公路局是认可的，且经过了质证，足以说明该证据的客观真实性。综上，请求驳回河南路桥公司的上诉。河南路桥公司针对南祝庄村民组的上诉请求及理由辩称，南祝庄村民组的上诉请求依法不能成立。一、假设南祝庄村民组与虞城公路局签订的补充协议书真实有效，那么对协议书和补充协议书的约定，作为河南路桥公司也均没有违反。因为根据协议书和补充协议的约定，甲方是用于生产经营的，即使进行出租，也是合法的经营行为，且自2002年开始，双方都明知实际土地的使用人是商丘市公路管理局，虞城公路局只是代为签订的有关协议，实际使用人始终是商丘市公路管理局，只是后来由于行政隶属关系的变更，政策性原因，由河南路桥公司行使了使用权。二、南祝庄村民组主张土地仍为耕地性质，那么如果按照租赁协议来审查，耕地是不允许出租的，这一点首先就涉及到合同的效力问题。如果是作为征用土地来处理，根据土地管理法的规定，即使是临时征用土地，如果需要收回也应当由土地所有人向人民政府申请，由人民政府收回，并非是通过民事程序解决的问题。也就是说不管是征用土地还是租赁土地，南祝庄村民组均无权收回涉案的土地，对其上诉请求，应当依法予以驳回。虞城公路局辩称，一、虞城公路局认为本案不属于民事受案范围，应当依法驳回南祝庄村民组的上诉请求，并裁定驳回起诉。二、协议表面上虽然是虞城公路局和南祝庄村民组签订，但协议的实际履行人是河南路桥公司与南祝庄村民组，虞城公路局不是协议的实际履行人，不应当承担任何责任。南祝庄村民组向一审法院起诉请求：依法判令1、解除南祝庄村民组与虞城公路局之间签订的协议书及补充协议书，返还南祝庄村民组涉案土地221.418亩；2、虞城公路局支付南祝庄村民组违约金及相应损失共计240万元；3、虞城公路局将涉案土地复垦；4、本案诉讼费及其他费用由虞城公路局负担。基于虞城公路局追加第三人申请，2020年12月30日一审法院依法通知河南路桥公司作为第三人参加本案诉讼。一审法院认定事实：2002年7月30日，南祝庄村民组与虞城公路局签订一份协议书，约定虞城公路局“征用”南祝庄村民组本村的南邻310国道、东邻乡村油路、西邻生产路、北邻生产路的一块土地计221.418亩（其中东边长394.50米，西边长407米，北边长372米，南边长369.35米，去掉公路用地、加油站用地、酒店用地，包含耕地68.31亩、窑厂用地62.85亩、取土坑82.48亩），“征地”手续由虞城公路局按有关规定办理，南祝庄村民组不承担手续费用。2002年9月2日，南祝庄村民组从虞城公路局处收取“征地”款2462280元、地面附着物补偿款121274元，合计2583554元。虞城公路局法定代表人及原告村民代表在协议书上签字确认，虞城县古王集乡政府、虞城县古王集乡南祝庄村民委员会作为南祝庄村民组的上级主管单位以见证人的身份均在协议书上签章。2004年3月12日，虞城县人民政府下发[虞政土（2004）19号]土地管理文件[关于转发商丘市人民政府商政土（2003）120号“关于虞城县2003年度第三批村镇建设用地农转用的批复”中虞城县公路局使用土地的批复]，2004年3月17日，虞城县人民政府下发[虞政土（2004）23号]土地管理文件[关于办理虞城县公路局建设机械停放基地用地手续的批复]，两个文件批复同意将上述协议中的213.6475亩土地由虞城公路局使用，土地所有权不变，未经批准，不得非法转让、出租、抵押、入股土地使用权。2006年7月30日，虞城公路局、南祝庄村民组再次签订补充协议书，约定一、将原协议书中的“……四、甲方责任：1、甲方在签订合同后拥有土地所有权及使用权。……”修改为“……四、甲方责任：1、甲乙双方以签订补充协议为起点开始计算，甲方（虞城县公路公路局）拥有已经政府文件批准合法的土地使用权十八年壹拾捌年，土地的所有权仍归乙方（祝庄村民组）。……”。虞城公路局法定代表人及原告村民代表在该补充协议书上签字确认，虞城县古王集乡政府、虞城县古王集乡南祝庄村民委员会作为南祝庄村民组的上级主管单位以见证人的身份均在该补充协议书上签章。另查明，虞城县公路局从南祝庄村民组处“征用”土地，实际是为商丘市公路管理局提供机械、花卉、苗圃基地和生产、生活、办公用地，“征用”土地款等也是商丘市公路管理局通过虞城公路局支付给南祝庄村民组。2007年商丘市公路管理局与河南路桥公司分家，2007年8月2日，经商丘市人民政府协调，商政阅[2007]57号会议纪要确定涉案土地及地上建筑物归河南路桥公司所有，后河南路桥公司将涉案土地管理权转给下属河南路桥房地产开发有限公司，该公司委托其全资所有公司商丘市路通实业公司管理，商丘市路通实业公司在管理期间又将部分涉案土地转租他人经营。此外，河南路桥公司于2018年7月1日还将部分涉案土地租赁给宁陵县恒嘉混凝土有限公司经营。一审法院认为，一、关于南祝庄村民组诉讼主体是否适格的问题。本案中，从南祝庄村民组、虞城公路局提供的协议书及补充协议书分析，南祝庄村民组是作为合同相对方的乙方签订的协议书及补充协议书；从庭后提交的证据看，其作为原告提起诉讼及刘显起作为该村民组的负责人是经过集体讨论和村民表决的，再结合虞城公路局提交的证据4（即信访材料），能与南祝庄村民组庭后提交证据相互印证，故南祝庄村民组作为本案的原告主体适格。二、关于南祝庄村民组要求解除其与虞城公路局之间签订的协议书及补充协议书，返还涉案土地221.418亩的诉讼请求能否成立的问题。南祝庄村民组、虞城公路局签订土地协议书后，虽然是以虞城公路局的名义“征用”了南祝庄村民组的221.418亩土地，但该部分土地后经虞城县人民政府发文批复，变为“农改用”土地，虞城公路局只有名义上的土地使用权，没有土地所有权，故涉案土地并不是真正意义上的政府征收，南祝庄村民组、虞城公路局之间的土地协议非行政合同，实属于土地租赁合同。虞城县人民政府在发文批复中规定涉案土地未经批准不得将涉案土地非法转让、出租等，该批复是针对虞城公路局办理土地使用权限的答复，南祝庄村民组、虞城公路局当时应予知情，该规定内容对南祝庄村民组、虞城公路局均具有约束力，能够构成彼此之间的土地租赁合同款项。涉案土地实际使用权人是河南路桥公司，河南路桥公司在使用期间违约将涉案土地进行转租等，已构成违约，该违约行为侵犯了南祝庄村民组的合法权益，致使合同到期后不能实现收回土地的合同目的。故对南祝庄村民组要求解除其与虞城公路局之间的签订的协议书及补充协议书的诉讼请求该院予以支持。《中华人民共和国民法典》第五百六十六条规定“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并且有权请求赔偿损失。……。”结合本案案情，依据上述法律规定，协议书及补充协议书解除后，河南路桥公司应将案涉221.418亩返还给南祝庄村民组，土地未使用年限的租金（应从河南路桥公司实际返还南祝庄村民组土地之日起计算未使用年限的租金）南祝庄村民组应予返还河南路桥公司。三、对于南祝庄村民组要求虞城公路局支付其违约金及相应损失共计240万元及虞城公路局将涉案土地复垦的诉讼请求问题。本案中，南祝庄村民组、虞城公路局签订的协议书及补充协议书均没有约定自行转租行为属于违约行为，对自行转租行为亦未明确约定违约金，且补充协议书是针对协议书内容的补充，其约定100％违约金的违约行为是指“应向对方支付协议中标的款100％的违约金。”对南祝庄村民组来说违约行为包括但不限于清除树木及障碍物，对虞城公路局来说包括但不限于支付各种费用，而支付各种费用的项目又是独立的，且南祝庄村民组未提交证据证明其存在其它损失，故南祝庄村民组要求虞城公路局支付违约金及相应损失共计240万元的诉讼请求缺乏事实和法律依据，对该项诉请该院不予支持。至于南祝庄村民组要求虞城公路局将涉案土地复垦的诉讼请求，因虞政土[2004]19号文件已批准将案涉部分土地“农改用”，且案涉土地由窑厂用地、取土坑等组成，现案涉土地已不具备复垦的条件，故对南祝庄村民组该诉讼请求该院不予支持。综上，本案经该院审判委员会研究决定，依据《中华人民共和国民法典》第五百六十三条、第五百六十六条，《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条，《最高人民法院关于的解释》第九十条之规定，判决：一、解除原告虞城县古王集乡南祝庄村委会祝庄村民组与被告虞城县公路管理局签订的协议书及补充协议书，由第三人河南省路桥建设集团有限公司返还原告虞城县古王集乡南祝庄村委会祝庄村民组案涉土地221.418亩，土地未使用年限的租金（应从第三人实际返还原告土地之日起计算未使用年限的租金）原告虞城县古王集乡南祝庄村委会祝庄村民组应予返还第三人河南省路桥建设集团有限公司。二、驳回原告虞城县古王集乡南祝庄村委会祝庄村民组其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费26000元，由原告虞城县古王集乡南祝庄村委会祝庄村民组负担10000元，第三人河南省路桥建设集团有限公司负担16000元。根据各方当事人的诉辩意见，本院归纳本案的争议焦点为：一审法院判令解除涉案协议书及补充协议书、返还土地及对土地复垦和违约金等损失的认定是否适当，南祝庄村民组主体资格是否适格。各方当事人对争议焦点均无异议和补充。二审中，各方当事人均没有提供新的证据材料。本院经审理查明的事实与一审查明的事实相同。本院认为，一、南祝庄村民组主体资格问题。南祝庄村民组一审提供有该村民组全体村民围绕本案诉讼事宜，共同选举刘显起作为村民组组长提起本案诉讼的民主评议记录等材料，并加盖有村委会印章，能够证明该村民组的诉讼主体资格的适格性。另，案涉协议书和补充协议书的签订主体及内容能够证明该村民组为涉案土地为所有权人，享有本案的实体权利。二、案涉协议性质及应否解除问题。案涉协议并不具有行政合同职权性或强制性的行政管理特征，体现的是具备民事权利能力和行为能力的法人和非法人组织之间的民事法律行为，应属民事合同。根据合同的相对性及意思自治原则，南祝庄村民组和虞城公路局对案涉协议书和补充协议书的真实性及有效性均未提出异议，协议内容应属双方意思表示的真实体现和合意，对双方具有法律约束力。协议同时约定有实际使用人，该使用人应受协议内容的约束，河南路桥公司作为使用权的继受人，亦应受协议内容的约束。案涉协议书约定涉案土地为“商丘市公路管理局提供机械、花卉、苗圃基地和生产、生活、办公用地”，土地使用人使用土地不仅应受协议内容约定，作为行政机关，其行为亦应受政府批文的约束。因此，案涉协议约定的土地用途应以批文内容作为合理解释，故基于转租即虞城公路局、河南路桥公司缺乏自用性证据，不能忠实履行的事实，一审法院判令解除合同具备事实依据，并无不当，河南路桥公司作为实际使用权人应当承担返还涉案土地的附随义务。三、违约责任问题。案涉补充协议书虽有土地酌情复垦的约定，但因案涉协议约定的“甲方有权在土地征用后进行各种生产、生活和建设”所造成的能够酌情复垦的范围现无证据证明和确定，属证据不足，故对此诉请一审法院未予支持，并无不当。《中华人民共和国民法典》第五百八十四条规定“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，造成对方损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益；但是，不得超过违约一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。”本案的土地使用根据补充协议约定，属于土地租赁合同，补充协议中双方对价款并未进行变更，款项应当定性为租金性质。租赁合同出租方目的是收取租金，因南祝庄村民组取得土地使用价款系签订合同伊始，使用方主合同义务已经履行，出租利益已提前实现。故南祝庄村民组主张违约金条款的依据不足。对履行合同义务不符合约定是否造成其损失问题，根据前述法律规定，南祝庄村民组应当就实际存在的损失承担举证责任，而本案其租金外损失的证据不足。因此，一审法院未予支持其损失诉请，并无不当。综上，南祝庄村民组、河南路桥公司的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费52000元，由上诉人虞城县古王集乡南祝庄村委会祝庄村民组负担26000元，上诉人河南省路桥建设集团有限公司负担26000元。本判决为终审判决。审 判 长 刘一宇审 判 员 张学朋审 判 员 王晓辉二〇二一年九月三日法官助理 朱文欣书 记 员 刘 雪