重庆市高级人民法院行 政 判 决 书(2018)渝行终237号上诉人（一审原告）付小林，女，1968年6月27日出生，汉族。上诉人（一审被告）重庆市巴南区人民政府，住所地重庆市巴南区龙洲湾龙海大道6号。法定代表人宋葵，常务副区长。委托代理人王孙明，重庆市巴南区人民政府工作人员。委托代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。法定代表人唐良智，市长。付小林诉重庆市巴南区人民政府（简称巴南区政府）信息公开答复及重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议决定一案，付小林及巴南区政府均不服重庆市第五中级人民法院（2017）渝05行初515号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，付小林于2017年2月27日向巴南区政府申请信息公开。2017年3月16日，巴南区政府作出《关于政府信息公开的答复》，要求付小林对其申请公开的信息进行补充、更改。2017年3月23日，付小林再次提交信息公开申请，要求公开：“重庆市巴南区鱼洞街道办事处天明村15组从2012年至今所涉及的各征地批文的补偿明细（银行逐级拨款明细、15社开会讨论的分配方案、各户签字领款明细）。”巴南区政府于2017年4月13日作出《关于付小林申请政府信息公开的答复》（简称《信息公开答复》）并将该答复邮寄送达付小林。付小林不服于2017年6月13日向重庆市政府申请行政复议，重庆市政府于2017年6月16日作出《行政复议补正通知书》并邮寄送达付小林，要求其补正材料。付小林于2017年7月13日提交行政复议补正材料，重庆市政府于2017年7月13日受理后，于2017年7月20日作出《行政复议答复通知书》。2017年8月28日，重庆市政府作出渝府复[2017]605号《行政复议决定书》，决定维持巴南区政府作出的《信息公开答复》，并分别向付小林、巴南区政府邮寄送达。付小林不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销重庆市政府作出的渝府复[2017]605号《行政复议决定书》并重新作出复议决定，并请求确认巴南区政府行政不作为违法并限期对其提出的申请重新作出答复。一审法院经审理认为，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条之规定，公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，重庆市政府作为法定复议机关，具有作出被诉行政复议决定的法定职责与职权，其作出决定维持巴南区政府作出的《信息公开答复》，按照法律规定应当与巴南区政府作为共同被告。关于《信息公开答复》程序是否合法的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”巴南区政府于2017年2月27日收到付小林信息公开申请，于2017年4月13日作出《信息公开答复》，扣除巴南区政府要求付小林补正的期限（即2017年3月16日至2017年3月23日），仍然超过了法定答复期限，故属于程序违法。关于《信息公开答复》内容是否正确的问题。付小林在申请中表述要求公开的政府信息之一为“重庆市巴南区鱼洞街道办事处天明村15组从2012年至今所涉及的各征地批文的补偿明细”。巴南区政府在答复中称，土地征收及补偿分别属于不同征地批文范围，即每一个征地批文都涉及其相应的征地补偿明细。为了保障征地补偿的公开、透明，这些信息均属于应当主动公开范畴，现付小林要求巴南区政府予以公开，巴南区政府以属于需要加工、汇总信息为由拒绝公开，理由显然不能成立。同时，具体的补偿实施行为主要是由国土资源管理部门实施的，付小林要求巴南区政府公开补偿明细（银行逐级拨款明细），但并未明确何种明细表，何种款项明细，将导致巴南区政府难以判定信息的具体载体及载体的制作、保存单位，无法予以公开，其未予公开行为并无不当，但巴南区政府未严格按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定审查后予以答复，而将其归于需要加工、汇总的信息，其答复不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。另，被征收人领取征收补偿款项的记录属于落实征收补偿安置款项的发放记录，而征收补偿款项的确定和发放并不存在个人隐私问题，属于应当透明公开的，故付小林要求公开各户签字领取安置补偿款明细记录，巴南区政府以涉及隐私为由不予公开，理由不能成立。重庆市政府作出的渝府复[2017]605号《行政复议决定书》虽然程序合法，但认定巴南区政府作出的《信息公开答复》符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，事实认定有误，故应予撤销。综上，巴南区政府作出的《信息公开答复》，在答复时间上超过法定期限，在答复内容上存在不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》要求的情形。一审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决：一、撤销巴南区政府作出的《信息公开答复》中第一项、第二项的内容；二、责令巴南区政府针对付小林的政府信息公开申请中未予公开的政府信息重新作出答复；三、撤销重庆市政府作出的渝府复[2017]605号《行政复议决定书》；案件受理费25元，由巴南区政府承担。付小林上诉称，一、重庆市政府和一审法院均未对征地补偿分配的合法性进行审查，而分配行为对被征收人的权利义务产生实质影响；二、从2012年征地以来，付小林等被征收人均从银行领取补偿款项，土地征收部门发放的资金未向被征收人公示，被征收人无法进行监督；三、一审法院对付小林举示的证据关联性认定错误，其提交的证据能够证明在征地补偿未全部完成的情况下政府强行施工违法，致使其权益受损；四、付小林申请信息公开的内容与其具有直接利害关系，巴南区政府应当公开。请求撤销一审判决，并对分配的合法性进行审理。巴南区政府答辩称，一、付小林要求就其申请公开的政府信息具体内容进行合法性审查于法无据；二、付小林提起的行政诉讼缺乏诉的利益，在一审法院已经判决巴南区政府败诉的情形下，再提起上诉，属于滥用诉讼权利的行为。请求驳回付小林的上诉。重庆市政府未向本院提交书面答辩意见。巴南区政府上诉称，一、巴南区政府政府信息公开程序符合法律规定，付小林的补正行为属于重新提出申请的行为，应重新计算15个工作日的回复时间；二、付小林在补正后依然要求公开鱼洞街道办事处天明村15组从2012年至今所涉及的各征地批文的银行逐级拨款明细，其申请的内容依然不清晰、不明确，且需要结合多个部门的银行逐级打款明细进行加工、汇总，巴南区政府不予公开并无不当；三、《政府信息公开条例》第十一条第三款的规定，是指汇总性、概括性的补偿费用的发放、使用情况，并不包含每家每户的补偿费用发放、领取信息，且每家每户的签字领款明细涉及他人的财产状况，属于公民生活中不愿意为他人公开或知悉的个人隐私，巴南区政府不予公开，亦无不当。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，驳回付小林的诉讼请求。付小林答辩称，一、巴南区政府政府作出的《信息公开答复》的时间超过法定期限，程序违法；二、政府信息公开的内容不完全，不需要加工、汇总，涉及征地补偿合法性的判断；三、天明村15组各户签字领款明细是重点公开内容，其有监督的权利和义务；四、征地补偿费用分配不合理。请求补充判令巴南区政府限期公开至今还未公开的政府信息。巴南区政府在法定举证期间内向一审法院提交并举示以下证据：1.2017年2月27日《政府信息公开申请表》，拟证明付小林申请的信息内容；2.2017年3月16日《关于政府信息公开的答复》及邮寄单，拟证明要求付小林明确申请内容的通知；3.2017年3月23日《政府信息公开申请表》，拟证明付小林新提交了信息公开申请；4.《关于付小林申请政府信息公开的答复》，拟证明巴南区政府作出的答复内容，已经履行了法定职责，天明村15社分配方案已予以公开；5.天明村15组的分配方案，拟证明公开的该内容；6.邮寄单，拟证明巴南区政府于2017年4月13日向付小林邮寄了《信息公开答复》和公开的信息；7.渝府地[2012]279号、渝府地[2013]501号、渝府地[2013]526号、渝府地[2013]1270号征地批文；巴南府发[2012]52号、巴南府发[2013]113号、巴南府发[2013]103号、巴南府发[2014]86号征地公告，拟证明付小林申请的信息，因涉及多次征地，付小林申请的信息属于需要加工汇总的信息。重庆市政府在法定举证期间内向一审法院提交并举示以下证据：1.行政复议申请书；2.渝府复[2017]147号《行政复议补正通知书》及送达回证；3.行政复议补正材料；4.渝府复[2017]605号《行政复议答复通知书》及送达回证；5.渝府复[2017]605号《行政复议决定书》及送达回证；证据1-5拟证明重庆市政府作出的行政复议决定程序合法。付小林在法定举证期间内向一审法院提交并举示以下证据：1.公告、出警证明，拟证明付小林申请信息公开的目的，付小林未得到补偿；2.天明村15社2008年-2013年财务，拟证明付小林所在社未得到钱，巴南区政府未公布2012年征地以来的所有账目违法。经一审庭审质证，付小林对巴南区政府举示的证据1、2、3、6均无异议，对证据4、5的真实性无异议，但认为巴南区政府答复内容违法，且付小林申请的信息未公开完，对证据7的真实性无异议。付小林对重庆市政府举示的证据1-5的证据均无异议，但对其作出的行政复议决定内容有异议。巴南区政府、重庆市政府对付小林举示的证据1、2的关联性有异议，认为与本案不具有关联性。一审法院对当事人提交的证据认证认为，巴南区政府举示的所有证据真实、合法，与该案具有关联性，能够证明其作出信息公开答复的过程及答复的依据，予以采信。重庆市政府举示的所有证据真实、合法，与该案具有关联性，予以采信。付小林举示的证据与该案不具有关联性，不予采信。各方当事人一审庭审中举证质证的证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审法院根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。本院认为，本案争议焦点为：一、巴南区政府作出的《信息公开答复》程序是否合法；二、巴南区政府作出的《信息公开答复》内容是否合法；三、重庆市政府作出的渝府复[2017]605号《行政复议决定书》是否合法。一、关于《信息公开答复》程序的合法性问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第四款“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”的规定，巴南区政府于2017年3月16日作出的《关于政府信息公开的答复》，是因付小林申请内容不明确，而要求其作出更改、补充且对其权利义务不产生实际影响的告知行为，而并非是对付小林信息公开申请的答复。付小林于2017年3月23日向巴南区政府提交了补充更改后的信息公开申请，其并非提出的了一个新的政府信息公开申请。从巴南区政府于2017年3月16日发出《关于政府信息公开的答复》之日起至付小林于2017年3月23日向巴南区政府提交补充更改后的信息公开申请之日，该段期间属于信息公开申请补正期间，应予扣除。巴南区政府于2017年2月27日收到付小林信息公开申请，于2017年4月13日作出《信息公开答复》，扣除补正期间后，超过了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定的法定答复期限。故巴南区政府作出的《信息公开答复》程序违法。二、关于《信息公开答复》内容的合法性问题。对于付小林提出的“公开重庆市巴南区鱼洞街道办事处天明村15组从2012年至今所涉及的各征地批文的补偿明细（银行逐级拨款明细）”的申请。一方面，天明村15社集体土地自2012年以来，经渝府地[2012]279号、渝府地[2013]501号、渝府地[2013]526号、渝府地[2013]1270号多个征地批文征收，每个征地批文都涉及其相应的征地补偿明细，付小林提出的信息公开申请并未明确是要公开哪个征地批文所涉补偿明细，且未明确银行拨款明细表所涉项目与种类，该申请经补正后仍不明确，巴南区政府难以判定信息的具体载体及载体的制作、保存单位并予以公开。另一方面，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第三项“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”的规定，征收土地补偿费用的发放和使用情况属于应当主动公开的政府信息，而非需要加工、汇总的信息。故巴南区政府作出《信息公开答复》，答复不能对该项申请内容予以公开，处理结果正确，但理由错误。对于付小林提出的“公开重庆市巴南区鱼洞街道办事处天明村15组从2012年至今所涉及的各征地批文的补偿明细（各户签字领款明细）”的申请。如前所述，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第三项的规定，巴南区政府应当主动公开征收土地补偿费用的发放和使用情况，以保障土地征收补偿的公开性和透明性，而被征收人领取征收补偿款项的记录属于落实征收补偿安置款项的发放记录，并不存在被征收人的个人隐私问题。故巴南区政府作出《信息公开答复》，以该项申请内容涉及他人的个人隐私且不涉及重大公共利益为由，答复不予公开，适用法律错误。三、关于渝府复[2017]605号《行政复议决定书》的合法性问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，重庆市政府作为南岸区政府的上一级地方人民政府，具有作出渝府复[2017]605号《行政复议决定书》的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，重庆市政府作出的渝府复[2017]605号《行政复议决定书》，程序合法。但因南岸区政府作出的《信息公开答复》法律适用错误、程序违法，故重庆市政府作出的维持该信息公开答复的渝府复[2017]605号《行政复议决定书》，失去了合法有效的前提，应当予以撤销。关于付小林提出的重庆市政府及一审法院应当对征地补偿分配的合法性进行审查的问题。巴南区政府作出的《信息公开答复》是针对付小林提出的政府信息公开申请所作的答复，重庆市政府在行政复议程序中及一审法院在行政诉讼程序中，均只能就巴南区政府作出的政府信息公开行为的合法性进行审查，其所公开信息的合法性不属于本案审查范围。故该上诉理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。付小林、巴南区政府的上诉理由均不能成立，本院依法均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人付小林、上诉人巴南区政府分别负担50元。本判决为终审判决。审 判 长 刘佳佳审 判 员 吴永铭审 判 员 许 勇二〇一八年六月十九日法官助理 张 峰书 记 员 张婉婷