湖南省冷水江市人民法院民 事 判 决 书（2020）湘1381民初1566号原告（反诉被告）：冷水江市住房和城乡建设局（市人民防空办公室），机构地址冷水江市金竹西路3号。法定代表人：陈立，该局局长。委托诉讼代理人：廖承巍，男，1983年10月18日出生，汉族，住冷水江市，系原告单位工作人员。委托诉讼代理人：曾堂秀，湖南红日律师事务所律师。被告（反诉原告）：贺文清，男，1963年12月5日出生，汉族，户籍地新化县。委托诉讼代理人：喻国强、陈栋，湖南吾同律师事务所律师。原告冷水江市住房和城乡建设局（市人民防空办公室）（以下简称住建局）与被告贺文清建设工程合同纠纷一案，本院于2020年12月1日立案后，被告贺文清向本院提起反诉，本院依法适用普通程序，合并公开开庭进行了审理。原告（反诉被告）住建局的委托诉讼代理人廖承巍、曾堂秀，被告（反诉原告）贺文清及委托诉讼代理人陈栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告住建局诉称：2005年10月9日，原冷水江市人民防空办公室（以下简称“人防办”）与被告签订了一份《人防工程开发建设合同》，合同中约定：人防办同意将其综合楼与原市检察院办公楼之间的空坪隙地（包括两个车库地带）作为有偿转让使用开发权给被告进行房地产性质的开发建设，被告对该工程国土的使用时限以申办有关手续的法定时间为准，所有房产属被告所有。同时合同中约定被告开发建设必须在三年内（2005.9.30-2008.10.1）完成，被告负责拆除本案案涉的两个车库，在人防办老家属楼东侧原老办公楼拆除段修建三个车库，所建车库产权归人防办所有，被告在人防办院内经营期间对所建三个车库中其中的一个车库拥有使用权，经营行为结束，人防办无条件收回。另合同中还对开发建设工程地域的界定以及开发建设审批手续办理等亦做了相应的约定。协议签订后，被告没有进行房地产开发建设，也未依法向政府相关部门办理开发建设手续。随后，被告将紧邻原乡里农家的2个车库改为3个餐饮用房，自行使用至今。2005年至2006年，被告在人防办家属楼东侧原老办公楼拆除段修建了三个车库，同时在未经任何行政审批的情况下，以赞助建设人防办老年设施为名，擅自在三个车库上违规建设了总建筑面积500余平米的2层小洋楼，建设后就一直占为己用，供其自行居住。2006年8月建成至今，被告一直占用右侧的第一个车库供其自行使用。2011年8月16日，冷水江市监察局向人防办下发了《监察建议书》，可被告据不按建议书的内容配合原人防办进行处理。2017年11月28日，原告委托下属的冷水江市红日岭地下乐园与被告签订了《冷水江市人防工程有偿使用合同》，冷水江市红日岭地下乐园将红日岭人防工程一号口部左侧配套房（与本案案涉的两个车库相邻）租赁给被告经营“乡里农家”餐饮店。被告经营“乡里农家”期间，严重违反其与市红日岭地下乐园签订的租赁合同，其拒绝支付房屋租金，强行霸占租赁物及案涉车库，在多次催促其支付租金及腾退案涉车库未果后，冷水江市红日岭地下乐园于2018年12月3日针对其租赁事宜向法院提起民事诉讼，后在法院的主持下达成调解，可被告又未按调解协议约定的内容履行租金支付义务及其他义务。2020年9月10日，法院对此依法予以了强制执行，强制腾空了被告占用的租赁物。而对本案案涉的三个车库（人防办综合楼旁2个车库、被告使用的人防办家属楼东侧原老办公楼处车库1个），被告公然无视原告的各种告知，仍然强行占有、拒不腾退。综上所述，被告作为没有任何房地产开发资质的个人，其与原市人防办所签订的《人防工程开发建设合同》程序违法、合同内容亦违反了法律规定的强制性规定，该合同明显无效，其长期占有本案案涉三个车库的行径严重侵犯了原告的合法权益。为依法保障原告对国有资产正常的管理秩序，请求判决：1、确认原告与被告于2005年10月9日签订的《人防工程开发建设合同》无效；2、被告立即返还其所占有的原乡里农家左侧的两个车库（紧邻原人防办综合楼，现被告改为3个餐饮门面）及人防办老家属楼东侧原老办公楼右侧的第一个车库；3、诉讼费用由被告负担。被告贺文清辩称：1、《人防工程开发建设合同》不是合作开发房地产合同，虽名为“开发建设”，实质上一部分为土地使用权转让合同，另一部分为建设工程施工合同，且合法有效。《人防工程开发建设合同》约定：人防办将其所有的土地使用权转让给被告，土地使用期限为申办手续的法定期限，由被告自行开发，开发房屋归被告所有。人防办不参与开发，被告在取得土地使用权后，与谁合作开发，盈亏与否，与人防办都没有关系。认为该合同是无效的“合作开发房地产合同”，系合同理解、性质认定错误。合同另一部分关于人防办老家属楼东侧原老办公楼拆除段的约定实为建设工程施工合同，2005年10月19日由规划局批准建设，2006年2月22日办理建设用地规划许可证，也是合法有效的。2、人防办请求返还原乡里农家左侧的两个车库没有事实与法律依据。该两个车库已依照《人防工程开发建设合同》约定被拆除，开发新建为乡里农家的宴会厅，已经不存在，不具有请求返还的可能性。即使没有拆除，原告也不能在一个诉讼程序中，请求将“返还该两个车库”和“返还老办公楼右侧第一个车库”两个不同性质的诉，进行合并审理。《人防工程开发建设合同》中对不拆除情形下占有、利用及返还事宜并没有约定，故返还的请求超出了约定范围，不属于合同之债，应属于物权之诉，应当驳回“返还原乡里农家的两个车库”的诉讼请求。3、人防办请求返还原老办公楼右侧第一个车库，没有事实依据。该车库的使用权是被告承建原老办公楼右侧三个车库，包工包料的工程对价，使用期限为乡里农家经营行为终止。2018年2月份，人防办采取过激的不合法的措施导致乡里农家经营被迫中断，剩余将近三年的经营期没有经营。依据《民法典》第一百五十九条规定，人防办不正当地促成原老办公楼右侧第一个车库的返还条件成就，视为条件不成就。另外，原老办公楼右侧三个车库被行政机关定性为违章建筑，人防办并没有产权，不具备返还原物的请求权基础，所请事项也应属于行政管理范畴，不属民事诉讼范畴。反诉原告贺文清诉称：2005年10月双方签订《人防工程开发建设合同》，约定：人防办将其所有的“人防办综合楼与市检察院之间甲方所属空坪隙地包括两个车库地带”划拨用地的使用权转让给反诉原告，土地使用期限为申办手续的法定期限，由反诉原告自行开发，人防办不参与开发，开发房屋归反诉原告所有；人防办获得对价为12.5万元的资金。人防办不承担反诉原告开发的经营风险，只收取十二万多元的固定收益。依照最高院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，该合同实为土地使用权转让合同，转让的对价即为十二万五千元且仍然有效。反诉原告在合同签订前已向人防办支付了11万元，另又代人防办支付农民工工资1.5万余元，但人防办至今未将该土地使用权转让给反诉原告，现反诉原告要求人防办继续履行《人防工程开发建设合同》。请求判决反诉被告继续履行《人防工程开发建设合同》。反诉被告住建局辩称：1、反诉原告所诉内容明显歪曲了双方签订的《人防工程开发建设合同》。事实上，反诉原告与原人防办所签合同名为有偿转让，但实则对此并未进行任何具体约定，反诉人亦从未支付任何土地出让金。假设其反诉状所述内容属实，该费用亦应属按合同约定其自愿向原人防办提供的广场砖等物资款，而并非所谓的土地转让对价款。2、反诉人所提的反诉请求明显于法无据，于理不容。案涉合同所涉及的土地属于行政划拨地，根据相关法律法规的规定，未经市人民政府批准、未经法定程序且未依法缴纳土地出让金等有偿使用费的，案涉土地根本不存在转让亦或房地产开发的基础。因此该合同明显无效。现反诉人主张继续履行合同的诉求明显缺乏事实及法律依据。综上，请求法院驳回反诉原告的反诉请求。经审理查明：冷水江市人民防空办公室（以下简称“人防办”）因机构改革，与冷水江市住房和城乡建设局合署办公，于2019年5月变更为冷水江市住房和城乡建设局（市人民防空办公室），冷水江市红日岭地下乐园系原告的下属二级单位。2005年10月9日，人防办[现原告（反诉被告）住建局]（甲方）与被告（反诉原告）贺文清（乙方）签订了《人防工程开发建设合同》，约定：1、甲方同意将人防办综合楼与市检察院（注：现应急管理局）之间甲方所属空坪隙地包括两个车库地带（详见附图一所示）作为有偿转让使用开发权给乙方进行房地产性质的开发建设，乙方对该工程国土的使用时限以申办有关手续的法定时间为准，所有房产属乙方所有；2、乙方愿意向甲方提供壹拾贰万伍仟元的广场砖等物资款以支持甲方进行院内整体美化建设工程；3、乙方的开发建设工作必须在三年内（2005.9.30-2008.10.1）完成，否则，甲方无条件收回由甲方另行开发，一切后果由乙方自己负担；4、乙方负责拆除原乡里农家左侧的两个车库，在人防办老家属楼东侧原老办公楼拆除段修建叁个车库，所建车库产权拥有归人防办所有，乙方在人防办院内经营期间对所建三个车库中其中的一个车库拥有使用权，经营行为结束，甲方无条件收回，乙方不得将所使用的这个车库向任何他人（包括直系亲属）进行转让或出租，车库修建按甲方要求建设；5、乙方开发建设所有手续，包括水、电增容手续均由乙方负责；6、乙方开发建设办理建设、规划、国土、房产等部门手续时，需要甲方提供证明及出面协调，甲方应该予以提供帮助，所需协调及办理手续等费用均由乙方完全负责，甲方不提供任何费用方面的帮助。庭审中，原、被告均认可合同约定“甲方同意将…甲方所属空坪隙地包括两个车库地带作为有偿转让使用开发权给乙方”，系将土地使用权与开发权一并转让。合同签订前，贺文清于2005年9月20日向人防办的下属单位冷水江市红日岭地下乐园交纳了“开发工程款”11万元，后又通过其他形式支付了1.5万元，贺文清共计向人防办支付12.5万元。合同签订后，贺文清于2005年将原乡里农家左侧二车库拆除改建成三个餐饮门面，并客观上使用、占用至今。贺文清于2005年在人防办家属楼东侧原老办公楼拆除段开始修建三个车库，于2006年完工，该三个车库未办理建设工程规划许可、建筑工程施工许可及国有土地使用许可等手续,建好后，右侧第一个车库由贺文清占有使用至今。另查明：1、原人防办院内国有土地系划拨用地。2、原人防办或者住建局或者冷水江市先后数次与贺文清签订《人防工程租赁合同》或者《冷水江市人防工程有偿使用合同》，原告将红日岭人防工程一号口部左侧配套房租给贺文清经营“乡里农家”餐饮，租赁期限至2020年11月30日止。冷水江市红日岭地下乐园与贺文清房屋租赁合同纠纷一案，已经本院调解结案，本院于2019年3月20日作出（2019）湘1381民初106号《民事调解书》，该调解书经本院执行，冷水江市红日岭地下乐园已收回租赁标的。上述事实，有住建局提交的证据组织机构代码证及贺文清身份证、《人防工程开发建设合同》、人防办用地红线图、人防工程租赁合同或有偿使用合同、《中共冷水江市委冷水江人民政府关于冷水江市党政机关机构设置的通知》、相片，有贺文清提交的证据（2012）冷民一初字第81号民事裁定书、收据、《人防工程开发建设合同》等证据证明，有双方当事人的法庭陈述，本院予以认定。本院认为：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。”第十五条第二款规定：“当事人双方均不具备房地产开发经营资质的，应当认定合同无效。”第十六条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。”本案中，原人防办与贺文清签订的《人防工程开发建设合同》第一条约定“甲方同意将人防办综合楼与市检察院（注：现应急管理局）之间甲方所属空坪隙地包括两个车库地带作为有偿转让使用开发权给乙方进行房地产性质的开发建设”，其实质系将该地段的土地使用权与开发权一并转让给贺文清，第一条的约定系《人防工程开发建设合同》后续条款存在和履行的基础，因该土地使用权系国有划拨用地，根据上述司法解释的规定，双方签订的《人防工程开发建设合同》系无效合同。因此,住建局请求确认《人防工程开发建设合同》无效的诉讼请求,合法有据，本院依法予以支持。因合同无效,不存在继续履行合同的基础,故反诉原告贺文清请求反诉被告住建局继续履行合同的诉讼请求,本院不予支持。《人防工程开发建设合同》签订后，贺文清将合同第一条约定的二个车库即原乡里农家左侧二车库于2005年拆除改建成三个餐饮门面，并客观上使用、占用至今。《人防工程开发建设合同》无效，因该合同取得的财产应当予以返还，但原两个车库已经拆除，无法予以返还。贺文清将原乡里农家左侧二车库拆除改建成三个餐饮门面，在人防办家属楼东侧原老办公楼拆除段修建三个车库并将右侧第一个车库占有使用至今，无证据证明上述建筑物办理了建设工程规划许可、建筑工程施工许可及国有土地使用许可等手续，该些建筑物因没有办理相关合法的手续，涉嫌违法。对于违法建筑物的认定和处理，属于国家行政机关的职权范围，本院不便对案涉建筑物予以处理。故住建局要求贺文清返还3个餐饮门面（紧邻原人防办综合楼，原乡里农家左侧，系原两个车库改建而成）及原人防办老家属楼东侧原老办公楼右侧的第一个车库的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，本院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条、第十五条第二款、第十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：一、原告（反诉被告）冷水江市住房和城乡建设局（市人民防空办公室）与被告（反诉原告）贺文清于2005年10月9日签订的《人防工程开发建设合同》无效；二、驳回原告冷水江市住房和城乡建设局（市人民防空办公室）的其他诉讼请求；三、驳回反诉原告贺文清的诉讼请求。本诉案件受理费6948.88元，由本诉原告冷水江市住房和城乡建设局（市人民防空办公室）负担6868.88元，由本诉被告贺文清负担80元；反诉案件受理费3474.44元，由反诉原告贺文清负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省娄底市中级人民法院。审 判 长  曹 辉人民陪审员  李雪桃人民陪审员  李旺林二〇二一年九月十八日法官 助理  周智洋书 记 员  王纪元