上海市第二中级人民法院民 事 判 决 书（2021）沪02民终6226号上诉人(原审被告)：上海巨溪工贸有限公司，住所地上海市青浦区。法定代表人：陆麟，总经理。委托诉讼代理人：陆春明，男。委托诉讼代理人：杨寅，男。被上诉人(原审原告)：上海市青浦区华新镇人民政府，住所地上海市青浦区。法定代表人：林峰，镇长。委托诉讼代理人：李庆春，上海卿云律师事务所律师。委托诉讼代理人：张迎川，上海卿云律师事务所律师。上诉人上海巨溪工贸有限公司(以下简称巨溪公司)因与被上诉人上海市青浦区华新镇人民政府(以下简称华新镇政府)土地租赁合同纠纷一案，不服上海市青浦区人民法院(2020)沪0118民初3708号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年6月10日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。巨溪公司上诉请求：撤销一审判决，改判驳回华新镇政府的诉讼请求。事实和理由：一、华新镇政府未履行《会议纪要》书面承诺，也未依法依规重签租赁协议，巨溪公司基于不安抗辩权，中止履行合同合理合法；二、巨溪公司依法取得上海市房地产权证，且行政机关已作出生效法律决定认定上海市青浦区华新镇凤中路XXX号面积为2，290.90平方米的土地(以下简称系争土地)上的现存房屋并非违法建筑；三、农村集体土地使用权争议，应依法经人民政府处理。华新镇政府未经行政前置程序，直接向法院提起民事诉讼，违反法定程序。华新镇政府辩称，不同意巨溪公司的上诉请求。一、上海凤溪实业总公司(以下简称凤溪实业总公司)由华新镇政府承接，巨溪公司和华新镇政府之间存在土地租赁合同关系，巨溪公司理应支付土地租用费；二、系争土地上的房屋系推倒重建，不仅与原产证不对应，更是增加了2，000多平方米的建筑面积，且系争土地的批复时间已于2009年底到期。华新镇政府向一审法院起诉请求：判令巨溪公司立即腾退系争土地，并将系争土地归还给华新镇政府。一审法院认定事实：1994年9月26日，凤溪实业总公司(甲方)与上海市青浦凤溪塑料制品厂(乙方，以下简称凤溪塑料厂)签订《土地租用费协议书》，约定土地实行租用，土地总面积3，110平方米，每年每平方米人民币1.50元(以下币种皆为人民币)，租用费于每年12月31日之前，金额上交于甲方，如逾期以逾期天数按银行贷款利率支付违约金。本协议自1995年1月至2000年12月止为期，到期每三年续订一次，租费按当年市场物价情况协商定，直到租用期满为止。如乙方继续租用，双方再协商。陆春明原系凤溪塑料厂的法定代表人。1994年10月5日，上海市青浦县凤溪工业公司(甲方)与陆春明(凤溪塑料厂)签订《产权转让合同》，约定甲方将凤溪塑料厂的资产转让给乙方，合同第九条约定，土地租用年限为30年，租用期内如乙方转租必须双方协商解决。土地租用费如国家有新的政策规定，双方协商解决。土地租用费协议具体条款由甲乙双方另订等。巨溪公司于1994年11月登记成立，原法定代表人为陆春明。1995年11月27日，青浦县人民政府出具《关于同意上海巨溪工贸有限公司调拨使用上海青浦凤溪塑料制品厂建设用地的批复》，批准巨溪公司在凤中路西侧，调拨使用凤溪塑料厂用地3，110平方米作为扩建车间用地，用地至2009年12月31日。1996年2月28日，巨溪公司取得《集体土地建设用地使用证》，土地位于凤溪叙南村，面积3，110平方米，用途为工业。1997年11月13日，巨溪公司取得房地产权证，房地产坐落在凤溪镇叙南村，土地面积2，533平方米，建筑面积1，977平方米，性质为集体，用途为工业用地。2007年4月17日和2009年5月22日，华新镇政府下属的青浦区华新镇人民政府动迁办公室(以下简称华新动迁办)与巨溪公司签订《拆迁补偿协议书》，约定因凤中路市政工程和通坡塘桥建设，巨溪公司所建房屋需部分动迁，双方达成补偿协议。2009年2月19日，华新镇政府召开会议，会议纪要第四条内容为：“关于青浦塑料厂转制时的土地使用面积为3，110平方米，而现实际使用面积为2，533平方米，对缺额的土地面积在北新村建立会所时在会所旁给予补充，另外对在动迁时减少的土地面积，也进行一并补充，补充的面积租费以每年每亩1，000元计算，如有可能可增加适当面积，增加面积以现有价格计算，并签订相应协议”。华新镇政府之后未对缺额的土地进行补充。2012年7月19日，凤溪实业总公司注销，《企业法人歇业保洁书》中载明未了事宜由华新镇政府负责处理。2014年2月，华新镇政府委托上海继拓勘测咨询有限公司出具《工程测量成果报告书》，测量结果为巨溪公司土地面积为2，290.90平方米。巨溪公司支付土地租用费至2016年，2017年起至今未支付致讼。上海青浦华新集体资产经营有限公司向巨溪公司出具了发票，项目为土地补偿费，2014年至2016年期间每年收取的金额为3，599元。一审法院又查明，2020年12月15日上海国城土地房地产资产评估有限公司出具《“青浦区华新镇凤中路XXX号地上建筑物”的房地产估价报告》(以下简称“估价报告”)，估价结果为涉案建筑物2020年11月4日价值时点：建筑物总价为1，560.30万元；2014年1月1日价值时点(设定)：建筑物总价为1，518.10万元。华新镇政府为此评估支付了评估费46，014元。对于估价报告，华新镇政府认为，1．估价过高，对比其他政府动拆迁，价格明显高很多。没有列明具体房屋装饰装修明细，只有总价。2．系争房屋是无证建筑，应当剔除税费。3．现有的地上建筑物与房地产权证不符。土地批复2009年到期，现有房屋都是在土地批复到期之后建造的，应当均为违法建造。即使补偿，合法产证面积仅为1，977平米，按照3，100元重置成本单价计算，为6，128，700元；其他都应按照违法建筑旧材料50-300元／每平方米计算回购补偿价格，价格在145，557元-873，345元左右。巨溪公司认为，1．评估人员拿出了两份评估函，对涉案标的物的计价方式有明显区别，事项也有明显区别，对评估报告合法性有异议。2．巨溪公司依据《产权转让合同》取得的土地租用年限为30年，也取得了《集体土地建设用地使用证》和房地产权证，对土地使用权有合法权益，华新镇政府收回系争土地就应当对土地及地上物进行补偿，但估价报告无对土地价值的评估，也没有对房屋装修价值的评估。3．周边房产价值为毛坯房每平方米3-6万元，系争土地房产总价值在1.5亿左右，评估不考虑土地使用价值，评估结果远低于实际价值和市场价值。4．即使是集体内部局限的流转，也应当有市场价，应当按照市场价评估，没有理由变为按照建安重置成本价评估。鉴定人员一审时出庭就当事人提出的异议进行了解答释疑，表示1．每幢建筑物是依据委托方提供的测绘报告对地上建筑进行查勘，回去后委托方需要多评估2014年价值时点的价值，所以让法院变更了委托函；高院随机选定评估机构结构告知书上载明的涉案标的物的计价方式是市场价，但到现场查看后发现系争土地是集体土地，集体土地上的建筑物不能流通不能买卖，仅能在集体内部流转，市场价局限，不能按照市场价评估，所以经与法院沟通后，重新出具委托函，按照建安重置成本价格，是全新状态下的成本。2．根据现有资料，没有地上物的房地产权证，故按照无证建筑物的标准评估，没有包含税费及利润，仅包含投资利息。3．本次评估是司法评估，不是动拆迁评估，估价内容不同。估价报告中包含室内装饰装修的价格，最终的价值中包含了7幢楼中的装饰装修价值，估价报告中至少有3处体现有包含装饰装修价格，是根据目测建筑物内部实际状况，有酒店、超市、临租房等，考虑到装修对建筑物的影响，将装修的价值加到建筑物上。装修没有具体明细，因为不是动拆迁评估，仅是司法评估，仅是对建筑物的影响做了加成。4．评估时对周边建筑物类似价值进行了调查，但是没有对房地产进行调查，因为没有参考价值，没有必要。双方当事人认可，《产权转让合同》约定的30年租用年限针对的是《土地租用费协议书》约定的年限，巨溪公司2017年之前支付的是依据《土地租用费协议书》上的1.50元／平方米／年的标准计算的费用。现巨溪公司实际使用的土地面积为2，290.90平方米，现系争土地上的房屋是巨溪公司2011年开始拆除原房地产权证上的房屋后全部新建的，至2014年前后建造完成，面积共计4，888.15平方米，未办理产权证也无建设工程规划许可证及施工许可证。一审审理过程中，巨溪公司主张：2006年《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》第十四条规定“本条例自1988年11月1日起施行，各地制定的土地使用费办法同时停止执行”，因此土地使用费已经取消，而巨溪公司已经缴纳了土地使用税和房产税，无需再支付土地使用费。巨溪公司2017年之前支付的1.50元／平方米／年同时也是依据1988年国务院规定的土地使用费。巨溪公司已经取得房地产权证，房地产权证上没有年限，房产证和土地证合一，因此土地使用是永久的没有年限的，即使《土地租用费协议书》约定的30年使用年限到了，也不需要腾退。系争土地上现存的房屋是经过华新镇政府允许后翻建的，没有超出原产证范围，不是无证房屋、无证土地。为此提供：2010年8月6日华新动迁办出具的证明，内容为：巨溪公司“因凤中路-通坡塘桥改造涉及到该厂房的动迁，现需翻建”，证明翻建原有房屋是经过批准的，是合法的。华新镇政府质证称真实性无异议，但与本案无关。华新镇政府主张：1．巨溪公司自2017年起拒付租金，依据凤溪实业总公司与凤溪塑料厂签订的《土地租用费协议书》要求巨溪公司腾退。凤溪塑料厂改制，由陆春明成立巨溪公司，凤溪实业总公司委派凤溪工业公司与陆春明签订《产权转让合同》。原凤溪实业总公司已经注销，所以权利义务归于华新镇政府。2．土地使用费是规土部门代表国家征收，土地使用税是税务部门代表国家征收，而华新镇政府收取的是土地租用费(发票备注为土地补偿费即土地租用金)，该费用是按照合同约定，给集体、给老百姓的。3．巨溪公司使用系争土地的1995年的批复载明用地至2009年12月31日，批复时间是《土地租用费协议书》及《产权转让合同》签订之后，且效力层级更高。批复到期后，巨溪公司未提出继续用地申请，华新镇政府也不同意巨溪公司继续使用土地，故依法收回建设用地使用权。为此提供：2019年3月27日，上海青浦凤溪工业有限公司出具的《情况说明》，内容为“本公司原名青浦凤溪工业公司，现名上海青浦凤溪工业有限公司，系受镇集体资产管理委员会(即原凤溪实业总公司的同等职能)支配和管理的镇集体单位。本公司于一九九四年和陆春明(即青浦凤溪塑料制品厂)签署的1994年71号沪产交所产权转让合同，系受当时凤溪实业总公司的指派，具体经办。本公司经办的权利和义务全部归属于凤溪实业总公司”。巨溪公司质证称无异议。另华新镇政府表示，土地批复2009年底到期，系争全部房屋是在2011年至2014年间陆续建成的，系争房屋不仅是没有规划许可的违法建筑，更是建设于应当注销土地登记的合法用地时限后的用地违法，是“双违法”。但考虑到系争土地上建筑物系历史遗留等情况，在土地收回的前提下，同意给予一定补偿，具体金额由法院酌情予以认定。一审法院认为，凤溪实业总公司与凤溪塑料厂于1994年9月26日签订的《土地租用费协议书》系当事人真实意思表示，合法有效。巨溪公司系凤溪塑料厂改制后成立的企业，虽未与凤溪实业总公司另行签订土地租用协议，但是实际一直按照原《土地租用费协议书》约定的标准支付土地租用费直至2016年，现凤溪实业总公司已经注销，权利义务由华新镇政府承接，故华新镇政府与巨溪公司之间存在土地租赁合同关系，巨溪公司理应支付土地租用费。巨溪公司主张2014年起每年缴纳了土地使用税，无需另行支付土地租用费，对此一审法院认为土地使用税系国家税务机关按照法律规定向土地使用人征收的税费，而土地租用费系土地所有权人向土地承租人收取的租金，两者系不同的法律性质，故对巨溪公司的抗辩意见一审法院不予支持。现巨溪公司自2017年起未向华新镇政府支付土地租用费，已构成根本违约。巨溪公司使用系争土地的批复上载明用地至2009年12月31日，之后也未有新的批复予以续期，巨溪公司称基于其取得的房地产权证使用系争土地，房地产权证上未载明土地使用期限故可永久使用，但现房地产权证载明的房屋已由巨溪公司全部拆除(除因市政建设需要被征收的房屋外)，巨溪公司原本基于房地产权证对其上房屋的所有权及根据房地一体原则对系争土地的使用权均因标的房屋的灭失而不再享有。即使之后巨溪公司在系争土地上新建了现存房屋，但现存房屋未取得合法批建手续，巨溪公司对于现存房屋所占有的系争土地亦不具备合法使用权。综上，巨溪公司未按《土地租用费协议书》约定的标准支付土地租用费，构成根本违约，又因依据土地批复取得的房地产权证登记的房屋灭失，且系争土地的批复已到期，故华新镇政府要求巨溪公司腾退并返还上海市青浦区华新镇凤中路XXX号面积为2，290.9平方米的土地的诉请，于法有据，一审法院予以支持。同理，华新镇政府本不必对巨溪公司建造的地上物予以赔偿，但鉴于华新镇政府自愿给予一定补偿，因此一审法院综合考虑地上建筑物的合法性、建造时间、估价报告的意见，酌情确定补偿金额为6，000，000元。据此，一审法院判决如下：一、巨溪公司应于判决生效之日起三十日内腾退系争土地，并将系争土地归还给华新镇政府；二、华新镇政府应于判决生效之日起三十日内支付巨溪公司地上建筑物补偿款6，000，000元。本院二审期间，巨溪公司向本院提交上海市青浦区人民政府于2017年9月2日作出的青府复决字(2017)第51号行政复议决定书、上海市青浦区规划和土地管理局于2017年6月2日作出的青规土执字［2017］255号执法协助书面意见，证明一审法院认定系争土地上的房屋全部是违法建筑，没有法律依据。华新镇政府认为系争土地使用期限为2009年到期，系争土地上的建筑物均系推倒重建，既无建设规划，也无土地使用的批复。本院经审理查明，一审法院认定事实中的笔误部分，本院已予以纠正，认定的其余事实属实，本院予以确认。本院认为，系争土地的性质为集体所有，用途为工业用地，在集体土地上设立建设用地使用权应当经县人民政府批准。青浦县人民政府于1995年11月27日出具《关于同意上海巨溪工贸有限公司调拨使用上海青浦凤溪塑料制品厂建设用地的批复》，批准巨溪公司在系争土地上用地至2009年12月31日，即系争土地上所设立的建设用地使用权以2009年12月31日为限。巨溪公司所主张其于1996年2月28日取得《集体土地建设用地使用证》、1997年11月13日取得房地产权证，无一不受该建设用地使用权本身期限的约束，而非取得使用证后该土地使用期限即变为无期限。目前该建设用地使用权期限已经届满，巨溪公司并无证据证明其已经于该建设用地使用权届满前提出续期申请并获得同意。况且，前述房地产权证载明的房屋已被拆除，现存房屋未取得合法批建手续，巨溪公司取得前述房地产权证并不代表其有权继续使用系争土地。因此，一审法院认定巨溪公司应将系争土地腾退后返还权利人，该意见并无不当，可以维持。另外，凤溪实业总公司与凤溪塑料厂于1994年9月26日签订《土地租赁费协议书》。后凤溪塑料厂改制成立巨溪公司，巨溪公司虽未与凤溪实业总公司另行签订协议，但实际一直按照《土地租赁费协议书》约定的标准支付土地租用费直到2016年。凤溪实业总公司注销后，权利义务由华新镇政府承接，故华新镇政府与巨溪公司之间存在土地租赁合同关系，巨溪公司应依约支付土地租用费。现巨溪公司自2017年起拒付租金，一审法院认定巨溪公司构成根本违约于法有据，本院予以认可。巨溪公司主张其系基于不安抗辩权中止履行支付土地租用费的义务，然而其未提供证据证明华新镇政府存在丧失或可能丧失履行土地租赁合同能力的情形，该主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。华新镇政府系基于巨溪公司土地租赁合同违约，而非侵犯其土地使用权提起诉讼，故本案系土地租赁合同纠纷，华新镇政府在提起诉讼前未经过行政前置程序，并无不当，本院予以认可。一审法院对系争土地使用权上建筑物进行了评估，鉴于华新镇政府自愿补偿，综合考虑各因素，酌情确定华新镇政府补偿巨溪公司6，000，000元，并无不妥，本院予以认可。综上所述，巨溪公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币80元，由上诉人上海巨溪工贸有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  张常青审判员  姚 跃审判员  成 皿书记员  谢牝牝书记员  闵嘉阳附：相关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；……