文书内容江苏省南通市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）苏06民终2513号上诉人（原审被告、反诉原告）：王平，男，1963年11月20日出生，住南通市海门区。被上诉人（原审原告、反诉被告）：南通市海门区正余镇人民政府，住所地南通市海门区正余镇。法定代表人：王思，镇长。委托诉讼代理人：黄**雷，江苏联佑律师事务所律师。委托诉讼代理人：叶中强，江苏联佑律师事务所律师。原审第三人：杨勤辉，男，1974年4月14日生，住南通市。上诉人王平因与被上诉人南通市海门区正余镇人民政府（以下简称正余镇政府）,原审被告杨勤辉房屋租赁合同纠纷一案，不服江苏省海门市人民法院（2020）苏0684民初3380号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年6月8日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。王平上诉请求：撤销一审判决，驳回正余镇政府一审诉讼请求，支持其一审反诉请求；一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、涉案房屋缺乏建设工程规划许可证及合法产权证，则房屋租赁合同无效，而解除合同仅针对有效合同而言，其请求权基础并不存在，故不应支持。根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若于问题的解释》第二条规定，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。上诉人与被上诉人就涉案房屋租赁事宜分别于2020年7月15日及2012年11月6日签订了房屋租赁合同，但由于涉案房屋缺乏建设工程规划许可证及合法产权证明，被上诉人出租该房屋行为违反法律规定，属违法出租，因此上诉人与被上诉人所签订的房屋租赁合同无效。二、上诉人基于被上诉人的出租，对租赁物进行了装修、改造，被上诉人违法出租具有过错，应当对上诉人予以赔偿。根据《中华人民共和国民法典》157条规定，民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失:各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，上诉人因与被上诉人签订房屋租赁合同才投入资金对涉案房屋进行装修和改造，现因被上诉人违法出租致使合同无效或提前解除，上诉人此时返还租赁标的必然会产生重大损失，而该损失与被上诉人的行为存在因果关系，且被上诉人违法出租存在过错，因此被上诉人应当对上诉人维修改造损失1016079元承担赔偿责任。三、现有证据足以证实上诉人投入改造的情况，原审法院起初认为应当鉴定，但后来又不顾事实没有启动鉴定，根本无心查清上诉人投入改造费用，原审法院所做认定缺乏事实和法律依据。原审诉讼过程中上诉人作为反诉原告，已经对因涉案房屋进行维修改造的1016079元投入资金进行了充分的举证，并且提供了由相关承包人员签名确认的“正余镇王浩电影院修缮装修清单”及有关供货、承包人员的证人证言等证据，足以证实上诉人为涉案房屋进行装修、改造的实际投入。原审法院所做认定缺乏事实和法律依据。需要指出的是，被上诉人一审期间提交了自制的一份说明，以行政机关的身份证明涉案房屋的合法性。上诉人认为该证据不仅不能达到被上诉人的证明目的，同时被上诉人也以自己的行为再次彰显了其行政主体的身份性，上诉人正是基于对被上诉人的信任、对政府的信任，故在租赁合同签订后投入巨资进行维修改造。被上诉人为了逃避赔偿责任，竟然自行出具情况说明欲达到租赁合同有效的目的，一审法院竟然仅以此认定了房屋的合法性，那显然是公然无视法律对租赁合同效力具体规定的表现。上诉人从未在其他民事裁判中看见过当事人自己出具书面材料就可以证明自身行为的合法性，还是要实事求是指出的是，被上诉人在多年前就已知道转租的事实，并且其职能部门已连续多年继续收取相关费用，现却以此为由提出解除合同，法理、天理、公理何在?综上，一审法院认定事实错误，程序违法，无视现有证据，作出错误判决。请求二审法院依法查明相关事实，支持上诉人的上诉请求。正余镇政府辩称，一审法院认定案涉租赁合同有效具有事实和法律依据。案涉房屋权证现状不影响双方当事人之间合同履行。请求维持一审判决。正余镇政府向一审法院起诉请求：1、要求解除原海门市王浩镇人民政府（以下简称王浩镇政府）与王平于2012年11月16日订立的租赁合同；2、要求王平返还承租的房屋(东至球场围墙，南至自来水厂，西至浩盛广场分界线，北至沿335线门面房)。王平提出反诉请求如下：1、要求确认协议二无效；2、要求正余镇政府返还租金24万元（占有使用费暂计至2020年7月31日）；3、要求正余镇政府赔偿王平维修、改造损失1016079元。一审法院认定事实:案涉房屋由原海门县王浩乡人民政府建于1975年，当时，由各乡一级人民政府进行乡村范围内的公益性房屋的建设为常见现象，因当时我国并未建立完善的不动产物权登记制度，故并未进行所有权及相应的土地使用权登记，只在1989年补办了用地批复【海土使补（89）第13号】。2012年12月，原王浩镇政府辖区并入正余镇政府辖区，相应的王浩镇政府与正余镇政府合并为正余镇政府，上述案涉房屋产权也归并为正余镇政府所有。2010年7月15日，原王浩镇政府与王平签订了协议一，约定原王浩镇政府将原王浩镇电影院（即案涉房屋）出租给王平，约定租赁期限为5年(2010年8月1日至2015年7月31日)；租金为10万元，于协议一签订时一次性付清；原王浩镇政府同意王平在租赁期限内对于案涉房屋进行维修和改造，但期满后必须无条件归原王浩镇政府所有等。合同签订后，王平支付了租金10万元并接收房屋开办了世纪联华超市。2012年11月16日，原王浩镇政府与王平就案涉房屋租赁事宜再次签订了协议二，约定：因王平于2010年对于原案涉房屋进行了改造，现仍在租赁使用中，经协商同意按照现状出租，租赁范围为东至球场围墙，南至自来水厂，西至浩盛广场分界线，北至沿335线门面房；租赁期限为20年，自2012年7月31日至2032年7月31日止；租金共计40万元，扣除原协议剩余租金6万元后，余款34万元于协议签订之日一次性付清；租赁期限内王平不得将案涉房屋转租他人使用，如有转租须得到原王浩镇政府同意；协议二签订后双方于2010年7月15日签订的租赁协议（即协议一）即行终止等。2012年11月19日，王平与案外人陈洪飞签订了房屋租赁协议一份，王平将改造后的案涉房屋(原世纪联华超市)出租给陈洪飞；租赁期限为10年，自2012年12月15日至2022年12月15日；租金为10万元/年等。因陈洪飞未能继续经营，双方经协商解除了租赁协议。2015年1月13日，王平与第三人签订了房屋租赁协议一份，约定王平将改造后的原案涉房屋(原世纪联华超市)出租给第三人；租赁期限为15年，自2015年2月1日至2030年1月31日止；2015年至2018年租金按10万元/年计算，2018年至2023年租金按15万元/年计算，2023年至2028年租金按18万元/年计算等。协议签订后，第三人接受了案涉房屋用于经营超市。目前，案涉房屋仍由第三人管理使用中，在本案审理过程中，第三人表示希望能继续租赁案涉房屋。在本案审理过程中，王平主张其在2010年时因对案涉房屋进行维修、改造造成损失至少为1016079元并举证由相关承包人员的签名确认的清单及证人梁某、汤某（均为供货及实际从事相关工程的承包人员）的证词以图证明上述损失金额的准确性，但无法证明维修、改造的范围及准确金额。一审法院认为，案涉房屋系原王浩镇政府于1975年建造，碍于当时的历史条件，无法进行完整的物权登记。但至目前，无人（包括王平及第三人）对其所有权归属提出有依据的异议，此种情况下，虽无物权登记，但原王浩镇政府作为案涉房屋的建造者，仍为案涉房屋的所有权人，在王浩镇政府并入正余镇政府后，应由正余镇政府继续行使案涉房屋的物权权能。到目前为此，土地规划部门并未对案涉房屋因历史原因造成的土地利用现状提出变更规划或重新规划的意见，因此，只能认为目前的土地利用现状符合规划用途。根据上述分析，双方订立的合同一与合同二均为有效合同。承租人未经出租人同意，擅自转租的，出租人可以解除合同。出租人知道或者应当知道承租人转租的，但在六个月内未提出异议的，出租人再以承租人擅自转租为由解除合同的，不应予以支持。本案中，协议二中明确规定：租赁期内，王平不得将案涉房屋转租他人使用，如有转租须征得原王浩镇政府同意”，本案中，王平将房屋转租给第三人并且未得到原王浩镇政府及合并后的正余镇政府同意，王平以次承租人办理营业执照过程中政府部门的协助行为、本案第三人的遮阳篷于2016年被海门市正余镇城管拆除过程中第三人在相关文件上的签名确认行为、原王浩镇政府与案涉房屋之间的距离及第三人缴纳保洁费推断原王浩镇政府及正余镇政府（以下统称为出租人）应当知道王平转租的事实以及在六个月内未就此提出异议，对此，一审法院认为依据王平主张的事实并不能必然的推断出王平与他人之间就案涉房屋已形成转租关系，并且基于在履行协议一与协议二过程中形成的信赖，出租人有理由相信如王平转租，必然会通知出租人并征得其同意，但王平显然未能履行此项义务，故王平提出的上述抗辩理由不成立。正余镇政府要求解除协议二的请求符合法律规定及双方之间的约定，一审法院予以支持。合同解除后，已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状等，租赁合同解除的，承租人或实际使用人应当返还租赁标的。本案中，协议二解除后，因目前王平承租的案涉房屋由第三人占有、使用，故应当由第三人向正余镇政府履行返还义务。正余镇政府已收取的租金，超过协议二解除以后的部分，应予返还，故王平要求正余镇政府返还租金人民币24万元的返还请求，一审法院予以部分支持。关于本案王平要求正余镇政府赔偿其于2010年改造、装修费用1016079元的反诉请求，实际上，在协议一中，已明确约定：同意王平在租赁期限内对于案涉房屋进行维修和改造，但期满后必须无条件归原王浩镇政府所有。在协议二中又明确：因王平于2010年对于原案涉房屋进行了改造，现仍在租赁使用中，经协商同意按照现状出租。从中可以看出，依双方的约定，王平改造、装修部分应归正余镇政府所有，这从协议一中的租金6万元被用于抵付协议二中的租金而并未提及王平改造、装修部分的价值折算及抵付租金事宜就可印证，本案中，协议二的解除系因王平违约所致，且正余镇政府又未有同意利用的意思表示，故正余镇政府的该部分反诉请求，一审法院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条，原《中华人民共和国合同法》第五十二条、第六十条、第九十四条第（五）项、第九十七条、第二百一十二条、第二百二十四条、第二百三十五条，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（法释【2009】11号）第十一条第（二）项、第十六条、第十八条的规定，判决如下：一、解除原海门市王浩镇人民政府与王平于2012年11月16日签订的租赁合同。二、第三人杨勤辉于判决生效之日起三十日内将其占有、使用的原海门市王浩镇电影院(东至球场围墙，南至自来水厂，西至浩盛广场分界线，北至沿335线门面房)腾空后交还给正余镇政府。三、正余镇政府于判决第二项实际履行完毕之日起三日内将已收取的超出合同期限（计算至判决第二项实际履行完毕之日止）的租金返还给王平。四、驳回王平的其他反诉请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本诉案件受理费人民币80元，由王平负担；反诉案件受理费人民币8053元，由正余镇政府负担人民币1539元，由王平负担人民币6514元。综合上述诉讼费负担，正余镇人民政府应于判决生效十日内向一审法院交纳人民币1459元；王平于判决生效后向一审法院申请退还人民币1459元。二审中，当事人未提交新证据。本院经审理查明，一审法院查明事实正确，本院予以确认。本院另查明，原海门县土地管理局一九八九年十二月海土使补(89)第13号关于同意补办使用土地的批复内容如下：王浩乡小集镇等单位:我县根据中央和省市政府的部署，于一九八七年对全县范围内的非农业建设用地进行了全面的清理，你单位在清理过程中查出的违法用地问题，我局已根据海政发(1987)298号文件关于《海门县非农业用地清查处理意见》的有关规定，进行了实事求是的处理，并依法补办了使用土地的手续。补办使用土地后的耕地面积不予核减，农业税不核销，由所在乡(镇)政府在面积中统一调整，耕地占用税予以免缴。同意你单位与被用地单位在补办使用土地时所签订的协议(包括认可证明)。原双方所订的违法协议、合同和契约一律作废。在该批复后所附补办使用土地单位、面积明细表中含：            用地单位              被用地单位              占地时间              从事行业              批准面积              占地类型（耕地）                  王浩乡会堂              桥闸一组              1985年              会议、电影              4.57              4.57      正余镇政府在一审中向一审法院出具关于王浩电影院建设审批手续情况的说明，具体内容如下：近日，我镇对王浩电影院建设审批情况通过走访当事人、查阅资料等方式，进行了全面系统调查核查。现查明，该电影院由原海门市王浩乡人民政府建于1975年，当时乡镇还没有设立专门的国土部门及房屋建设审批部门，所以当时的建设只要作为主管部门属地政府同意即可。在1985年成立土管所(现称国土所)后，为规范镇集体用地行为，于1989年补办了用地批复(海土使补(89)第13号文件)。2012年12月原王浩镇人民政府和正余镇人民政府合并为正余镇人民政府,该资产属正余镇人民政府国有资产。海门市自然资源局于2020年5月14日在本院（2020）苏06民终866号案件审理过程中向本院出具说明函：海门市正余镇桥闸村一组(原王浩乡会堂)地块，在1987年海门县全县范围的非农业建设用地清理时，依法补办了使用土地的手续，批准文号为海土使补(89)第13号。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定，该宗土地为镇集体土地。经查询，该宗土地未到我局办理过出让、划拨等给任何单位的相关手续，该宗土地属正余镇人民政府所有。杨勤辉二审中陈述，其租房时以为房主是王平，王平未告知正余镇政府出租人身份。本院认为，二审的争议焦点为：1、原海门市王浩镇人民政府与王平所签订的合同是否有效，2、被上诉人是否明知并同意王平转租。关于争议焦点1，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若于问题的解释》第二条规定，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。案涉合同系房屋租赁合同，合同有效的条件为具有建设工程规划许可证。但1990年4月1日起实施《中华人民共和国城市规划法》（于2008年1月1日废止），建设工程规划许可证制度最早自《中华人民共和国城市规划法》颁布后开始施行，即1990年4月1日。案涉房屋正余镇政府自述建设于1975年，从批复内容来看，系形成于不晚于1985年的建筑，案涉房屋建造时，无相关法律规范强制要求必须具有建设工程规划许可证。从房屋的建造过程看，房屋所占土地原系村集体土地，根据原海门县土地管理局批复，案涉土地补办了使用土地的手续，再根据海门市自然资源局的说明函，案涉土地系镇集体土地，该地块属于正余镇政府所有。一审法院根据案涉建筑物形成时间、建造时所适用的法律法规、房屋所占土地的性质、房屋的权属情况，认定案涉房屋租赁合同有效并无不当，本院予以维持。关于争议焦点2，上诉人主张被上诉人明知其转租行为的依据为：1、双方当事人住所地在一起，正余镇政府可以看得见其转租；2、次承租人办理工商营业执照时，转租合同及其收取50万的收条留存在正余镇政府；3、正余镇财政所向次承租人收取保洁费用。4、次承租人违法搭建遭正余镇政府处罚。本院认为，根据双方合同约定，上诉人不得将房屋转租他人使用，如有转租须得到王浩镇政府同意。上诉人负有转租时得到被上诉人同意的义务，其应当及时通知正余镇政府并得到同意后方可转租。双方住所地靠近只能说明双方的地理位置关系，并不能得出正余镇政府知晓王平转租行为的结论；次承租人办理营业执照、缴纳卫生费用及处罚私搭乱建的职能部门并非正余镇政府，亦不能推知正余镇政府能及时知晓转租的结论。综上，本院对上诉人该项主张不予支持。因上诉人违约转租，致案涉合同解除，上诉人主张赔偿其装修投入等损失无法律依据，一审法院对此未予鉴定及支持正确。综上所述，上诉人上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费8053元，由上诉人王平负担。本判决为终审判决。审判长 钱 锋审判员 高 雁审判员 刘彩霞二〇二一年九月五日书记员 李 熹