宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院民事判决书（2021）宁02民终836号上诉人（原审原告）：马峰，男，1969年9月2日出生，回族，住平罗县。        委托诉讼代理人：罗少忠，宁夏宁众律师事务所律师。        委托诉讼代理人：罗雅芳，宁夏宁众（平罗）律师事务所律师。        被上诉人（原审被告）：平罗县灵沙乡人民政府，住所地：平罗县。        负责人：王浩，平罗县灵沙乡人民政府乡长。        委托诉讼代理人：马丽荣，宁夏大潮人律师事务所律师。        上诉人马峰因与被上诉人平罗县灵沙乡人民政府合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区平罗县人民法院（2020）宁0221民初4082号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年7月12日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人马峰的委托诉讼代理人罗少忠、罗雅芳，被上诉人平罗县灵沙乡人民政府的委托诉讼代理人马丽荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。        马峰上诉请求：1．撤销平罗县人民法院（2020）宁0221民初4082号民事判决；2．依法改判支持马峰的原审全部诉讼请求；3．本案一、二审诉讼费用由平罗县灵沙乡人民政府负担。事实和理由：一、一审法院认定马峰的实际损失与平罗县灵沙乡人民政府没有关系，认定事实错误。1、马峰遵循合同约定的内容进行经营，所造成的损失是由平罗县灵沙乡人民政府的授权行为导致。马峰按照合同约定对承包水域进行投资、改造，并按照合同要求发展水产养殖、垂钓、生态休闲旅游。2019年7月31日，平罗县水务局向马峰下发《限期拆除妨碍行洪建筑物、构筑物通知书》，要求马峰限期拆除投资建设的建筑物，并于2020年9月23日向马峰下达《行政处罚事先告知书》，责令马峰在接到决定书15日内拆除河道丁坝上的建筑物，恢复河道丁坝原貌，并对马峰处以10000元罚款，马峰才知道案涉水域无法按照平罗县灵沙乡人民政府的承诺发展水产养殖、垂钓、生态休闲旅游。但《河道承包经营合同》第一条明确约定，马峰承包河道就是用来发展养殖、垂钓、生态旅游的，由于平罗县灵沙乡人民政府不清楚自己的职责导致将无权处分的河道经营权承包给马峰，马峰进而对河道进行资金成本投入。2、马峰的经济损失与平罗县灵沙乡人民政府有直接的因果关系。一审判决认定马峰不允许随意改变其使用用途和破坏鱼塘，期满后按原貌交还给平罗县灵沙乡人民政府。马峰为维持鱼塘的样貌对鱼塘每年进行修缮、扩挖淤泥正是为了达到双方约定的合同目的，保护鱼塘，并没有违反合同约定。且马峰为维护鱼塘安全与养殖、垂钓、生态旅游的现实需要，在鱼塘附近建筑暂时性彩钢房是为了达到合同目的所必须的途径，彩钢房不属于永久性建筑物，未违反合同约定。如果没有平罗县灵沙乡人民政府的支持与授权，马峰是无法进行投入和实际经营的。马峰在收到平罗县水务局下发的《限期拆除通知书》后，积极拆除了相关暂时性建筑物。因此，马峰的损失是基于《河道承包经营合同》及《河道承包经营合同补充协议》进行的实际投入，平罗县灵沙乡人民政府对上述河段的实施管理职责与第三人的职责划分产生冲突，应当由平罗县灵沙乡人民政府自己解决，故马峰的建筑物被拆除所造成的经济损失是平罗县灵沙乡人民政府不明确自身管理权限导致的，马峰的经济损失理应由平罗县灵沙乡人民政府承担赔偿责任。二、一审判决缺乏法律依据，应当予以撤销、改判或发回重审。1、《河道承包经营合同》和《河道承包经营合同补充协议》有明确约定，承包人对承包的河道有养殖、垂钓、生态旅游的权利，在案外人黄建宏向平罗县灵沙乡人民政府申请将承包主体变更为马峰后，平罗县灵沙乡人民政府也表示同意，马峰便开始投入大量人力物力对鱼池进行建造用于垂钓、养殖、生态旅游。平罗县灵沙乡人民政府称要履行上报党委会的程序，双方之间的《河道承包经营合同补充协议》在2018年1月12日才签订，马峰实际投入是在2017年3月10日之后，且实际投入也是经过平罗县灵沙乡人民政府同意和认可的，所以2017年3月之后的投资成本就是马峰在承包期限内的投入成本。《河道承包经营合同》和《河道承包经营合同补充协议》使得马峰相信平罗县灵沙乡人民政府对涉案河道具有相应的处分权。双方在协议中约定马峰对承包河段拥有使用、开发旅游的权利，其中开发旅游就包含了建设农家乐等设施，马峰经营的农家乐属于生态旅游的内容，马峰开挖鱼池、养殖、垂钓是按照合同内容履行所约定的事项。因此，马峰是基于平罗县灵沙乡人民政府的授权行为举办的生态旅游项目，但平罗县水务局下发的限期拆除通知书和行政处罚决定书导致马峰无法在案涉的河道继续进行生态旅游和养殖、垂钓，平罗县灵沙乡人民政府对于案涉合同也无法履行，现合同目的无法实现，合同内容己履行不能。由于平罗县灵沙乡人民政府的原因导致合同的目的根本无法履行，符合《合同法》第九十四条规定的法定解除的条件，所以合同应当予以解除。2、平罗县灵沙乡人民政府对于合同无法继续履行存在过错。案涉河道属于黄河，水利承包并非属于平罗县灵沙乡人民政府的权力范围，平罗县灵沙乡人民政府将河道承包给马峰时并没有将涉及河道的权利义务告知马峰。如果平罗县灵沙乡人民政府知道该河道不能发展生态旅游的情况下仍然将河道承包给马峰用于垂钓、养殖、生态旅游，其本身的发包行为存在过错，平罗县灵沙乡人民政府至少对案涉流域能够从事什么项目应该是有清晰的认知的。合同签订后，平罗县灵沙乡人民政府应该告知相关部门，由水务局审批后才能将河道实际交由马峰。但是平罗县灵沙乡人民政府多年来一直未履行自身职责，未向水务局报备也没有履行相关义务。平罗县灵沙乡人民政府的无权处分行为导致马峰后期在实际经营中投入大量人力物力财力，产生巨大经济损失。一审法院并未考虑上述情况，而认定水利主管部门行政处罚行为与马峰、平罗县灵沙乡人民政府的合同履行没有关系。实际上马峰的相关设施已经拆除，平罗县灵沙乡人民政府对马峰不管不顾，使得马峰遭受了财产损失，现鱼塘的鱼也处于无法管理的状态，合同根本无法继续履行，一审判决实属不公。        平罗县灵沙乡人民政府辩称，马峰的上诉请求不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果符合事实和法律，依法应予维持。马峰陈述的事实理由不属实。1、《河道承包经营合同》是双方的真实意思表示，合同内容没有违反法律规定，应当得到法律保护。双方签订合同后，平罗县灵沙乡人民政府按照合同约定将涉案河道的600亩水域交付马峰经营，履行了合同义务，不存在违约情形。马峰起诉要求解除《河道承包经营合同》并要求平罗县灵沙乡人民政府赔偿其损失无事实和法律依据。2、双方签订的《河道承包经营合同》涉及的水域系黄河河道水域。合同第一条中明确约定，承包该水域的用途是养殖、垂钓和生态休闲旅游。第五条约定，乙方（马峰）必须按照规定养殖水产物，不允许随意改变使用用途和破坏鱼塘，期满后按原貌交还给甲方（平罗县灵沙乡人民政府）；乙方（马峰）应严格执行按照滨河大道相关管理办法规定，严禁建设永久性建筑。第六条第3项约定，乙方（马峰）利用承包鱼塘进行非法活动，损害公共利益的，甲方有权解除合同，并无偿收回发包水域。双方的合同至2021年12月21日即届满，但合同履行近十年来，马峰未按照约定支付租赁费，尚欠二年租赁费未付，对此，平罗县灵沙乡人民政府暂时保留诉权。3、平罗县灵沙乡人民政府租赁给马峰的水域面积为600亩，每亩每年承包费仅为16.6元，几乎是无偿承包给马峰经营。按照权利义务相对等原则和双方签订合同的初衷，平罗县灵沙乡人民政府出租鱼池的目的只是为了利用闲置河道的沿线水域资源发展生态水产养殖，而且获利者是承包方马峰。10年承包期应收取的承包费为10万元，而马峰在10年承包期内获得的收益已经远远大于其交纳的承包费。三、相关部门对马峰的处罚与平罗县灵沙乡人民政府没有关联。2019年8月7日，平罗县人民检察院向平罗县灵沙乡人民政府送达一份检察建议书，主要内容为该院在开展的“携手清四乱、保护母亲河”专项行动过程中，发现马峰在承包黄河防洪丁坝水域的范围内，未经批准建设建筑物和构筑物，危害河岸堤防安全，损害了社会公共利益，构成违法行为。要求平罗县灵沙乡人民政府配合县河长制办公室、县水务局进行整治。平罗县灵沙乡人民政府接到检察建议后立即查看了现场，确定马峰的违法建设行为，要求马峰立即拆除违法建筑，马峰积极主动地拆除了违法建筑物。马峰的行为系其个人实施的违法行为，其行为后果应当由其自行承担，与平罗县灵沙乡人民政府没有关联，第三方对马峰的处罚并不影响马峰和平罗县灵沙乡人民政府之间合同的履行。马峰要求解除合同没有事实和法律依据，不应得到支持。马峰与平罗县灵沙乡人民政府之间是河道承包关系，马峰签订承包合同后对涉案河道进行投资活动是其为了自主经营、自负盈亏的承包经营管理活动，不存在马峰所称的授权情形或为履行合同的投入。马峰在黄河防洪丁坝上建筑彩钢房经营餐饮业，相关部门对马峰作出的处罚决定，与平罗县灵沙乡人民政府没有关系。而且检察机关的建议要求马峰自行拆除违法建筑，马峰也已自行拆除了所建的彩钢房。案涉《河道承包经营合同》已履行近十年，现合同期限即将届满，平罗县灵沙乡人民政府不存在违约行为，马峰要求解除与平罗县灵沙乡人民政府的合同并赔偿其损失无事实根据和法律依据。请求依法驳回马峰的上诉请求，维持原审判决。        马峰向一审法院起诉请求：1．判令解除马峰、平罗县灵沙乡人民政府之间签订的《河道承包经营合同》和《河道承包经营合同补充协议》；2．判令平罗县灵沙乡人民政府向马峰赔偿损失10万元；3．本案诉讼费由平罗县灵沙乡人民政府承担。在审理过程中变更第2项诉讼请求为：判令平罗县灵沙乡人民政府向马峰赔偿损失共计252848.61元。        一审法院认定事实：2011年8月18日，平罗县灵沙乡人民政府（甲方）与案外人黄某某（乙方）签订《河道承包经营合同》一份。合同约定，甲方将滨河大道灵沙段东侧分河（含分河至滨河大道之间水域），自行开挖后，一并承包给乙方发展水产养殖、垂钓、生态休闲旅游，所承包养殖水系所有权归甲方，乙方只有管理使用权，不准出卖或转让；承包期限为10年，即从2011年8月1日至2021年12月30日止；承包总金额为10万元，每年承包费为1万元，合同签订后，乙方每两年向甲方一次性上缴承包费2万元；甲方应积极配合乙方在临时建设工程时遇到的问题；乙方必须按照规定养殖水产物，不允许随意改变其使用用途和破坏鱼塘，期满后按原貌交还给甲方（包括塘基修复），乙方养鱼、新放鱼苗、看管鱼塘的费用均由乙方自理，乙方在捕捞鱼时，严禁使用电鱼、毒鱼、炸鱼等危险办法，在承包期内所承包水域受到水灾、崩坝等自然灾害造成的损失均由乙方负责，乙方应严格执行滨河大道相关管理办法规定，严禁建筑永久性建筑，乙方施工不能影响现有排灌系统，不得干涉河道两侧农田的灌溉取水，必须遵守现有土地用水有限的原则；乙方有下列情形之一的，甲方有权解除合同，并无偿收回发包的水域：1．擅自转让、转租、转包、转借或者以合作、联营为名，实质改变承包经营者的；2．弃荒、弃耕或者未经甲方同意擅自改变承包鱼塘的用途和进行破坏性、掠夺性经营，经甲方劝阻无效，造成地力、生产力下降的；3．利用承包鱼塘进行非法活动，损害公共利益的；4．地方政府为公益事业需要进行扩整、修复或防洪需要的；合同还约定了其他事项。合同签订后，平罗县灵沙乡人民政府将涉案河道水域交付给黄建宏承包经营，黄某某按约定缴纳了其承包期间的承包费。2017年3月10日，黄某某向平罗县灵沙乡人民政府出具变更申请一份，载明：自愿将平罗县灵沙乡人民政府河道承包经营合同的承包人变更为马峰，原河道承包经营合同内容不变，只变更承包人。2018年1月12日，马峰与平罗县灵沙乡人民政府签订了《河道承包经营合同补充协议》一份。协议约定，应黄建宏申请，合同乙方主体由黄建宏变更为马峰；承包地点及四至范围：西南起点：自零号码头南边大坝起向东北自然水域，到东北的富贵泄洪沟拦网大坝止，滨河大道边景观河水域北边截止位置为景观桥，均在承包合同范围；马峰可以利用富贵路口的景观河出水进水涵洞及景观河排水补水；本补充协议与原2011年8月18日所签订的《河道承包经营合同》并列有效。        2019年7月31日，平罗县水务局向马峰下发《限期拆除妨碍行洪建筑物、构筑物通知书》，内容为：马峰未经有关水行政主管部门同意，擅自在黄河左岸河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物（构筑物），从事影响河势稳定的活动，从事危害河岸堤防安全，从事妨碍河道行洪的活动。责令马峰于2019年10月1日前拆除所建违法建筑物（构筑物）。恢复原状。逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由马峰承担。        2019年8月7日，平罗县人民检察院向平罗县灵沙乡人民政府发出检察建议书一份，载明：经调查查明，2011年8月18日，黄某某与平罗县灵沙乡人民政府签订了《河道承包经营合同》，将滨河大道灵沙段东侧分河承包用于经营水产养殖业。2013年起，黄某某及马峰陆续在承包的防洪丁坝上建造12间彩钢房及部分构筑物，开始经营农家乐餐饮。2018年1月，马峰与平罗县灵沙乡人民政府签订了《河道承包经营合同补充协议》，将合同乙方变更为马峰。马峰、黄某某未经批准在其承包的黄河平罗县段灵沙乡富贵村滨河大道东侧防洪丁坝上建设彩钢房12间，至今仍未拆除，危害河岸堤防的状态仍在持续，损害了社会公共利益。检察建议如下：一、积极配合县全面推行河长制办公室、县水务局等相关部门，对未经批准非法建设建筑物、构筑物妨害河岸堤防安全的行为，依法采取综合整治措施；二、加强辖区黄河河道水利工程的监管力度，确保黄河行洪安全。        2019年9月29日，平罗县灵沙乡人民政府向平罗县人民检察院书面回复检察建议书办结报告，载明：自检察建议书下发以来，积极对接当事人，讲清政策，督促其对私自建设的12间彩钢房予以拆除，现已拆除12间，马峰保留两间临时彩钢房用于临时看护鱼塘，待鱼塘清塘后全部拆除并恢复原状。        2020年9月23日，平罗县水务局向马峰下发行政处罚事先告知书，拟对马峰作出如下行政处罚：一、责令马峰在接到告知书后15日内拆除河道丁坝上的建筑物、构筑物（彩钢房），恢复河道堤防丁坝原貌，逾期不拆除、不恢复原貌的，强行拆除，所需费用由马峰承担；二、并处10000元的罚款。同年10月19日，平罗县水务局向马峰下发水行政处罚决定书，查明：马峰未经水行政主管部门批准同意，擅自在滨河大道灵沙乡段东侧河道内防洪丁坝上建设建筑物、构筑物（彩钢房及辅助设施）约60平方米，从事影响河势稳定，从事危害河岸堤防安全，从事其他妨碍河道行洪的活动。对马峰处以如下行政处罚：一、责令马峰在接到本决定书后15日内拆除河道内防洪丁坝上的建筑物、构筑物（彩钢房及辅助设施），恢复河道内丁坝原状；逾期不拆除、不恢复原貌的强行拆除，所需费用由马峰承担。二、并处10000元的罚款。        2020年11月3日，马峰向一审法院起诉，请求判令解除马峰与平罗县灵沙乡人民政府签订的《河道承包经营合同》和《河道承包经营合同补充协议》；判令平罗县灵沙乡人民政府赔偿马峰损失252848.61元。在诉讼过程中，马峰书面申请对其开挖的200亩鱼池和200平方米的彩钢房投入成本进行评估，一审法院委托北京中天恒达工程咨询有限责任公司宁夏分公司进行评估。2021年3月22日，评估部门出具中天恒达价鉴（2021）第001号造价鉴定意见书，结论为：彩钢房评估价64748.61元；因扩挖的200亩鱼池无详细资料，无法做出评估鉴定。        一审法院认为，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。当事人应当按照约定全面履行自己的合同义务。案外人黄某某与平罗县灵沙乡人民政府签订的《河道承包经营合同》，在2018年1月12日，经黄某某申请，平罗县灵沙乡人民政府同意，合同的承包主体变更为马峰，马峰与平罗县灵沙乡人民政府又签订了《河道承包经营合同补充协议》约定，本补充协议与原2011年8月18日所签订的《河道承包经营合同》并列有效。故马峰系《河道承包经营合同》《河道承包经营合同补充协议》的承包主体，马峰与平罗县灵沙乡人民政府签订的上述合同、协议合法、有效，双方均应按照约定履行合同义务。在合同履行过程中，因马峰未经水行政主管部门批准同意，擅自在滨河大道灵沙乡段东侧河道内防洪丁坝上建设建筑物、构筑物（彩钢房及辅助设施），从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全、妨害河道行洪的活动，被水行政主管部门进行行政处罚。该行政处罚行为与马峰、平罗县灵沙乡人民政府的合同履行没有关系，故对马峰的诉讼请求，不予支持。故依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款的规定，判决：驳回马峰的诉讼请求。案件受理费2546元，由马峰负担。        本院二审期间，双方当事人没有提交新证据。        本院审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，予以确认。        本院认为，案涉《河道承包经营合同》、《河道承包经营合同补充协议》系当事人真实意思表示，内容不违反法律行政法规的强制性规定，合法有效，对双方当事人具有法律约束力。马峰未经水行政主管部门批准同意，擅自在案涉河道防洪丁坝上建设彩钢房及辅助设施，从事影响河势稳定，危害河岸堤防安全及其他妨碍河道行洪的活动，被平罗县水务局行政处罚，责令其限期拆除并恢复原状。马峰在合同履行过程中因违法行为被行政处罚，其行为违反合同约定。现马峰根据相关部门的要求已拆除全部彩钢房及辅助设施，二审中马峰也陈述已退出鱼塘、停止水产养殖、垂钓及休闲旅游等经营活动，马峰虽存在违约行为，但根据本案实际情况，双方之间的合同已无法继续履行，该合同应当予以解除，故对马峰请求解除合同的诉讼请求，本院予以支持。马峰在案涉河道防洪丁坝上建设彩钢房及辅助设施，被平罗县水务局认定为违法行为并责令限期拆除恢复原状，其自身存在过错，马峰要求平罗县灵沙乡人民政府赔偿其建设彩钢房及开挖200亩鱼池投入成本损失的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持该项诉讼请求并无不当。        综上所述，马峰的上诉请求部分成立，予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款、《中华人民共和国合同法》第九十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：        撤销宁夏回族自治区平罗县人民法院（2020）宁0221民初4082号民事判决；        解除上诉人马峰与被上诉人平罗县灵沙乡人民政府之间的《河道承包经营合同》、《河道承包经营合同补充协议》；        驳回上诉人马峰一审其他诉讼请求。        一审案件受理费2546元、二审案件受理费5093元，由上诉人马峰负担。        本判决为终审判决。        审判长    闫莉审判员    孙翔审判员    张建兴二〇二一年九月二日书记员    马正萍《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条民法典施行后的法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定。民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。民法典施行前的法律事实持续至民法典施行后，该法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。《中华人民共和国合同法》第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；……第二百零五条当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出；有本法第二百条第一项、第三项、第十二项、第十三项规定情形的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出。