湖南省岳阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）湘06民终961号上诉人(原审原告)：湖南鹏辉置业有限公司，住所地岳阳市岳阳楼区青年中路天伦城银座A栋2618室。法定代表人：蔡中山，执行董事。委托诉讼代理人：廖德智，湖南天朋律师事务所律师。委托诉讼代理人：李倩云，湖南天朋律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：岳阳市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地岳阳市岳阳经济技术开发区通海路管理处岳阳市总工会院内。负责人：陈琪钢，该委员会主任。委托诉讼代理人：贺小良，岳阳市国资委副科长。委托诉讼代理人：李花，湖南昌言（岳阳）律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：岳阳市国有资产经营有限责任公司，住所地湖南省岳阳经济技术开发区狮子山路和王家垅路交汇处丘山大厦7-8层。法定代表人：李晓强，董事长。委托诉讼代理人：左尚，公司法务部部长。委托诉讼代理人：赵顺成，湖南昌言（岳阳）律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：岳阳市交通运输局，住所地湖南省岳阳市岳阳楼区巴陵东路65号。法定代表人：刘海波，该局局长。委托诉讼代理人：唐伟民，岳阳市三湘法律服务所法律工作者。上诉人湖南鹏辉置业有限公司（以下简称鹏辉公司）因与被上诉人岳阳市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称岳阳市国资委）、岳阳市国有资产经营有限责任公司（以下简称岳阳市国资公司）、岳阳市交通运输局（以下简称岳阳市交通局）合同纠纷一案，不服湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院（2020）湘0602民初5378号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。鹏辉公司上诉请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。事实和理由：一、原审判决认定事实不清。1、一审法院对上诉人和岳阳市水运总公司签订的《协议书》作出了断章取义的理解，导致将上诉人对A、B地块经适房建设和旧城改造的垫资行为错误认定为“由原告自行承担”的投资行为。对《协议书》第二条、第四条、第七条的具体理解，上诉人认为《协议书》第二条约定的是经济适用房建设项目办理的手续费用，由上诉人组织和垫付；第四条约定的是经济适用房的腾地拆迁费用和建设资金，由上诉人筹集；第七条约定的是上诉人在按第二条、第四条约定筹措的资金，从“船厂开发区域内剩余土地的出让金中提请政府相关部门给予补偿”，而不是由上诉人承担。《协议书》的前后约定并不矛盾，而是一脉贯通，说明上诉人对经济适用房报建、腾地拆迁所花费的所有资金，均由水运公司在剩余土地收益中提请政府部门补偿。2、原审判决以岳阳市住建局《关于对市水运总公司船厂经济适用房项目建设垫付资金有关问题处理意见的报告》（岳建[2018]20号）为依据，否定上诉人的垫资行为，犯了以偏概全的错误。第一、岳建[2018]20号文件，是唯一一份以“我们认为其垫付资金的概念较为模糊”为由，对上诉人的垫资行为持怀疑态度的文件。除岳阳市住建局外，岳阳市政府及本案所涉及到的其他相关职能部门，均认为上诉人对船厂A、B地块的拆迁腾地行为是垫资行为。岳建[2018]20号文件的效力远低于政府会议纪要的效力，且岳阳市住建局无权对经适房项目是否为垫资作出认定。第二、岳阳市政府2018年9月4日的《关于处理市水运总公司船厂经适房项目垫付资金有关问题的会议纪要》（岳府阅[2011]94号）已明确，上诉人经济适用房项目建设成本“可在A地块土地成本中摊销”。第三、被上诉人岳阳市交通局2015年11月30日的岳交[2015]250号《请示》中已明确，上诉人在“船厂经适房建设及A地块拆迁腾地时，先期垫资的4532.01万元总额中冲抵A地块土地出让挂牌保证金及土地出让金”，该局在2018年1月15日岳交[2018]11号《请示》中，也记载了上诉人的行为是“垫资行为”，并计算出了垫资期间的利息。第四，岳阳市财政局在其《处理意见》、岳阳市财政局的《审核意见》及《相关证明》，岳阳市国土资源局（岳国土资报[2015]276号）《处理意见》，均明确，上诉人对A地块投入的拆迁腾地资金为垫资性质。第五、经济适用房建设主管部门是市房改办，市政府领导曾批示“由市房改办依法依规严格把关，在弄清楚做出垫资决定主体的情况下，市房改办再按程序上报，切实解决这一遗留问题”。这说明，市房改办才是对上诉人投入资金性质的认定主体，而不是市住建局。而市房改办在岳房改报[2018]7号文中已明确，“鹏辉公司负责承担拆迁费用、建设资金，并对经适房和旧城改造项目自行组织资金，证明其垫资行为属实。故鹏辉公司实际垫付资金为2283.31万元”。第六、2018年9月4日岳阳市政府的《关于处理市水运总公司船厂经适房项目垫付资金有关问题的会议纪要》记载：“会议一致认为，鹏辉置业公司垫资行为合法”，“现仍有2283.31万元的项目建设成本系鹏辉公司垫付”。2019年9月19日，市政府秘书长廖长生在《岳阳市人民政府办公室请示报告单》中也明确，“鹏辉公司垫资行为是合法的”，“市水运总公司船厂经适房项目仍有2283.31万元的建设成本由鹏辉公司垫付”。第七、原审法院以上诉人没有举证证明，在合同履行期间，与水运公司改制工作组协商将“投入资金的性质变更为垫资”为由，驳回上诉人的诉讼请求，属认定事实错误，举证责任分配不当。首先，《协议书》中已明确，上诉人对A、B地块投入的拆迁腾空费用，由水运公司提请政府补偿，而不是由上诉人自行承担，即投资行为的性质为垫资。其次，岳府阅[2011]94号《会议纪要》中已明确，上诉人的投入行为为垫资，此为水运公司进入改制后，对原《协议书》的进一步明确与补充，说明建设期间，合同主体发生变更，合同内容即说明是垫资行为，上诉人完成了自己的举证义务，而不是举证不能。二、原审判决不公，应予纠正。1、岳府阅[2011]94号《会议纪要》已明确，经济适用房项目建设成本“可在A地块土地成本中摊销”。被上诉人岳阳市国资委提供证据证明，“A地块在出让后已将宗地成本2248.7万元返还给被答辩人，扣除业务费和专项资金后的净收益71.01万元已拨入市财政改制专户”。上诉人认为，作为监管单位和岳府阅[2011]94号《会议纪要》中的当事方，在A地块尚有净收益71.01万元的情况下，市国资委不履行监管职责，不将净收益71.01万元支付给上诉人，而是“拨入市财政改制专户”，故其应当向上诉人承担71.01万元垫资款的补偿责任。原审判决驳回上诉人对市国资委的全部诉讼请求，明显错误。2、被上诉人岳阳市国资公司应在接收市水运公司所涉船厂资产价值范围内承担上诉人垫资款本息的清偿责任。在水运公司与被上诉人市国资公司签订的《资产移交协议》中，包括了北门船厂的土地（已抵押工商银行解放路支行）、船厂沙场、北门船厂5栋房屋、北门船厂机修车间14栋房屋、北门临街门面20个、北门船厂16台机器设备。水运公司在改制工作期间，未能清偿船厂由上诉人垫付的拆迁腾地资金，或提请政府有关部门给予补偿，不论市国资公司是托管还是接收资产，依法均应在托管或接受资产范围内，承担上诉人垫资款的清偿责任。3、被上诉人岳阳市交通局应对上诉人垫付的全部腾地拆迁资金本息承担清偿责任。第一，市交通局是水运公司的主管部门和开办单位，又设立了改制工作组，主导水运公司企业改制和经适房建设。在2018年12月13日《关于注销湖南省岳阳市水运总公司营业执照的决定》中已明确“如有遗留问题，由我局负责”。上诉人的垫资债务，属于水运公司的遗留问题，应由市交通负责清偿。第二，2011年6月22日的《资产移交协议》明确载明，凡涉及到与移交资产相关的未说明的其他债权债务及遗留问题，由水运公司进行处理。而案涉经适房垫资及船厂资产的相关债务，涉及到水运公司的资产清偿，但在《资产移交协议》中未作任何说明。第三，上诉人对船厂经济适用房腾地拆迁和垫资，依《资产移交协议》的约定属于水运公司的合同义务及遗留债务。岳阳市交通局未能提供证据证明其已对水运公司在注销之前的债权债务进行了清算，即决定注销，应当依法承担上诉人对案涉经适房项目建设垫资余款的清偿责任。第四，依《协议书》的约定，上诉人对经适房项目的垫资，由水运公司从“船厂开发区域内剩余土地的土地出让金中提请政府相关部门给予补偿”。由于规划容积率的调整，A地块土地收益减少，上诉人垫资成本等无法收回，这也不能免除水运公司的主管部门、水运公司改制工作组的设立单位、水运公司注销清算义务人、水运公司遗留债务的承担人—岳阳市交通局的清偿责任。为维护上诉人的合法权益，请求二审法院依法改判支持上诉人的上诉请求。岳阳市国资委和岳阳市国资公司共同答辩称，一、一审法院认定涉案协议应理解为项目投入资金全部由鹏辉公司自行承担，而非由鹏辉公司垫资建设，该理解正确，应予维持。首先，本案既是合同纠纷，就应当以当事人签订的合同为审理依据。根据涉案《协议书》第二条约定，“经适房项目建设中，所有费用由鹏辉公司负责”、第四条，“拆迁费用、建设资金等均由鹏辉公司承担”、第七条对涉案工程结算约定为：从水运公司船厂开发区域内剩余土地（即A地块）的土地出让金中提请政府相关部门给予补偿。涉案协议从头至尾未体现垫资建设关系，反而对鹏辉公司承担经适房拆迁建设成本做了明确约定。其次，岳阳市住建局认为现有证据无法认定鹏辉公司投入涉案项目属于垫资建设。岳阳市住建局2018年3月5日在《关于对市水运总公司船厂经济适用房项目建设垫付资金有关问题处理意见的报告》（岳建（2018）20号）中提出，“我们认为，其垫付资金的概念较为模糊，我们多次要求改制组和开发企业提供项目开发建设协议，以证明其垫资行为，但至今没有提供，故无法认定鹏辉公司对该笔资金的垫资行为”。上诉人鹏辉公司认为市房改办已将该笔资金认定为垫资，也只有市房改办才能对鹏辉公司投入资金性质进行认定，市住建局无权对上诉人投入经适房项目是否为垫资作出认定。但答辩人认为，岳阳市住改办2018年7月16日向市政府作出《关于对市水运总公司船厂经济适用房项目建设资金有关情况的报告》（岳房改报（2018）7号），该报告并未直接认定涉案资金的垫资性质，而仅仅是向市政府提出建议，其中第三条有关建议的第一点建议为“其中A地块开发成本为2248.70万元建议认定为鹏辉公司的垫付资金”，由此可见，不同政府部门对鹏辉公司投入资金的性质确有不同意见和看法，未达成共识，鉴于此，鹏辉公司应当举证市水运总公司改制组确认鹏辉公司垫资的事实，但鹏辉公司未对此举证，应承担举证不能的后果，原审法院认定该资金投入无法认定为垫资行为，是基于现有证据综合分析得出的结论，并无不当。二、鹏辉公司主张根据岳府阅【2011】94号《会议纪要》岳阳市国资委应向其支付A地块出让后的净收益71.01万元缺乏事实和法律依据，不应支持。鹏辉公司关于岳阳市国资公司应在托管或接收资产范围内，承担其垫付款的清偿责任缺乏事实和法律依据，不应支持。1、如前所述，涉案协议并未约定原水运公司负有全额返还建设款项的合同义务，协议约定建设费用由鹏辉公司自行承担，鹏辉公司涉案资金投入无法认定为垫资行为，不具备请求权的事实基础。2、本案为合同纠纷，岳阳市国资委与鹏辉公司无合同关系，市水运公司注销后，岳阳市国资委、岳阳市国资公司也不是市水运公司权利义务的承继主体。3、市国资委是市政府直属特设机构，经市政府授权代表国家履行国有资产出资人的职责，并对国有资产的处置进行监督，截止目前，市政府并无正式文件要求或批准鹏辉公司所主张的资金从国资委处置国有资产收益中列支，鹏辉公司主张市国资委承担支付义务，缺乏政策文件依据。另外，岳阳市国资公司对市水运公司移交的资产进行托管，所取得的是市水运公司资产的管理权，而不享有所有权和收益权，市国资公司是市政府批准并出资设立的国有独资公司，代市政府接收托管资产，托管资产并非国资公司的法人财产，市政府如要求处置，市国资公司按程序报批后处置，处置如产生收益将全部进入财政，收益为政府而非市国资公司的收益。2011年6月21日，市水运公司将相关资产移交给市国资公司托管并签订《资产移交协议》，该移交协议第3条第7款明确约定，凡涉及到与该资产相关的未说明的其他债权债务及遗留问题由市水运公司负责处理。4、岳府阅【2011】94号《会议纪要》第二条第（一）项第2款规定，由国资委将B地块划拨到市交通局市水运总公司改制组用于经适房建设，该是会议纪要中市政府要求国资委履行的唯一职责，且该职责早已履行完毕。5、岳府阅【2011】94号《会议纪要》第二条第（一）款第2、3项明确：A地块出让后的纯收益用于企业改制，B地块经适房建设成本可在A地块土地出让成本中摊销。上述内容均已完整实现，市国资委将A地块出让后的纯收益拨入市财政改制专户的行为并不违反会议纪要的规定，市国资委不存在另行向鹏辉公司支付A地块土地出让收益的义务。涉案船厂土地是由市国资公司接收，但上述会议纪要的内容均已完整实现，鹏辉公司要求市国资公司在接收的其他资产范围内另行承担责任，依据不足。综上，鹏辉公司涉案资金的投入无法认定为垫资行为，其不具备请求权的事实基础，市国资委、市国资公司既不是合同相对方，也不是市水运公司资产的接收方或接收资产所有权主体，且市国资委、市国资公司已根据岳府阅【2011】94号《会议纪要》的要求履行自身职责，鹏辉公司对市国资委、市国资公司的主张于法无据，请求人民法院驳回其对市国资委、市国资公司的诉讼请求，维持一审判决。岳阳市交通局答辩称，一、答辩人不是本案适格主体，不应承担诉争给付义务和责任。答辩人作为岳阳市水运总公司的行政管理部门，仅于2010年8月才派出改制工作组，按照政府的规定对水运总公司实施企业改制工作，答辩人也严格按照文件要求与岳阳市国资公司签订了《资产移交协议》，将改制企业岳阳市水运总公司的全部资产移交给了国资公司，答辩人既不是合同相对方，更没有在水运总公司的改制中受益，不是本案适格的诉讼主体。被答辩人要求答辩人承担诉求的给付义务，没有事实和法律依据，应予驳回。二、本案为经适房建设纠纷，应严格按合同约定审定被答辩人的主张是否合理、合法。被答辩人与岳阳市水运总公司早在2010年6月就签订了经适房建设协议，协议对各方面作了严格约定，包括但不限于拆迁、办理相关手续，建设资金均约定由被答辩人自行承担。现被答辩人却主张合同约定由其承担的费用均应由水运总公司承担，显然与协议约定不符。被答辩人作为企业应对自己的投资建设行为承担可能亏损的后果。答辩人把自己仅作为一个定资定量承建方，要求包括答辩人承担其所有开销，与协议约定不符。被答辩人起诉主张的费用，除非岳阳水运总公司在协议或其他文件中有明确约定，否则均不是合法、合理的主张。（2018）岳阳市住建局岳建（2018）20号文件明确要求被答辩人提供其主张费用为垫资的书面协议，被答辩人未提供，应承担举证不能的后果。被答辩人在经营过程中受到的处罚、赔偿也主张为垫资行为，并要求答辩人承担，显然不能得到支持。综上，答辩人既不是协议相对人也不是受益方，答辩人所有资金均来源于财政拨款，在答辩人没有行政不当行为在内的违法情形的情况下，不应当承担没有事实和法律依据的给付义务。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。鹏辉公司向一审法院起诉请求：判令岳阳市国资委、岳阳市国资公司、岳阳市交通局共同清偿鹏辉公司垫付的岳阳市水运总公司船厂经济适用房项目拆迁垫资款2283.31万元以及垫资利息（其中4532.01万元从2015年1月27日至2016年6月28日，按照月息0.47％计算为362.11万元；2283.31万元从2016年6月29日至2019年6月3日，按同类银行贷款利率4.75％计算为322.0577万元，合计2967.4777万元）。一审法院认定事实：2010年3月，湖南省岳阳市水运总公司船厂经济适用住房项目（以下简称经济适用房项目）正式启动。因项目拆迁难度大，湖南省岳阳市水运总公司（以下简称岳阳市水运总公司）无法完成。2010年6月28日，岳阳市水运总公司（甲方）与鹏辉公司（乙方）签订《协议书》，内容如下“为改善甲方所属船厂区域职工现有住房居住环境，应住户的强烈要求，经甲、乙双方共同协商，就北门船厂经济适用房建设达成如下协议：一、甲方所属船厂区域内的办公、生产、经营及住宅用地（国土证编号岳市国用1999第222号）约13883.8㎡作经济适用房建设和旧城改造项目开发均由乙方负责全部项目实施。二、经适房项目建设中，乙方负责协调政府各有关部门关系，以甲方名义按国家有关经济适用房的政策、法律、法规办理所有手续（含规划指标的调整），所有费用由乙方负责。三、乙方负责在旧房拆迁完毕三日起16个月内完成经济适用房工程项目建设，确保工程质量合格，同时按照与住户签订的拆迁还建协议书的约定负责办理房产证：土地证。四、乙方会同有资质的拆迁公司和评估公司依法依规与船厂区域内所有公产和私产业主签订拆迁补偿和拆迁还建协议，甲方应积极配合支持工作。拆迁费用、建设资金等均由乙方承担。在项目实施过程中，乙方必须确保安全，如发生事故由乙方负全部责任，甲方不负任何责任。五、成立岳阳市水运总公司北门船厂经济适用房建设项目部，具体操作、实施该工程项目。乙方因实施本项目需使用“湖南省岳阳市水运总公司”印章或相关资料时，甲方应及时提供（乙方为取得剩余土地的开发权须办理有关手续时，甲方亦应全力配合）。六、甲方在本项目用地上的资产处置费、保证金或管理费由甲、乙双方另行（按有关政策、法律、法规）协商确定。（包括船厂拖欠的水、电费、空缺户头及其他历史遗留问题）七、乙方对船厂经适房和旧城改造建设项目自行组织资金，实行独立核算，对项目享有经适房和旧城改造开发的所有权益。乙方在本经济适用房和旧城改造项目开发、拆迁还建、安置补偿等费用按国家经济适用房和土地出让的相关政策、法律、法规规定，从甲方船厂开发区域内剩余土地的土地出让金中提请政府相关部门给予补偿。乙方在取得拆迁许可证和办理好相关手续并与95％以上的住户签订拆迁还建合同，并按岳阳市房地产管理部门的要求交纳建房保证金后，方可拆除住户的房屋。八、甲方协调做好本厂职工的宣传、稳定工作。如本项目实施过程中，甲方实施企业改制，则在制订企业改制方案时甲方应主动向主管改制的有关部门汇报，不将本项目委托第三者实施，不得将船厂区域内的公产纳入整体资产转让。九、任何一方未经对方书面同意，即就此项目实施同第三方达成合作、转让、委托及任何其他方式的协议等均视为违约，违约方应承担违约责任，所发生的费用及责任均由违约方承担，并支付守约方违约金300万元，如守约方要求继续实施本协议书，违约方除支付违约金外，仍应履行协议约定的义务。十、双方因履行本协议书发生分歧，应友好协商解决，协商不成，可向有管辖权的人民法院起诉解决。十一、本协议书一式陆份，甲、乙双方各执叁份，盖章生效，具有同等法律效力“。《协议书》签订后，鹏辉公司即对案涉宗地进行拆迁，拆迁完毕后，又对经济适用房（B地块）进行了建设。2010年8月2日，岳阳市交通局成立岳阳市水运总公司改制组对岳阳市水运总公司进行改制。2011年6月22日，岳阳市水运总公司（甲方）与岳阳市国资公司（乙方）签订《资产移交协议》一份，主要内容为岳阳市水运总公司将其公司除存量公房外的所有资产按现状移交给岳阳市国资公司，其中即包括案涉资产，该协议第三条第7款约定“凡涉及到与该资产相关的未说明的其他债权债务及遗留问题由甲方负责进行处理”。2011年10月28日，原岳阳市委常委、副市长韩建国主持召开会议，就案涉经济适用房项目建设有关问题进行了专题研究，鹏辉公司、岳阳市交通局及多家政府部门均参加了该会议，会后形成岳府阅［2011］94号《关于市水运总公司船厂经济适用住房等项目建设有关问题的会议纪要》（以下简称《会议纪要》）。《会议纪要》明确：岳阳市水运总公司船厂用地分A、B两块进行处置，其中A地块作为商品房开发用地，B地块作为经济适用住房建设用地。原则上同意用于经济适用住房项目建设的B地块7234平方米土地由市国资委划拨到市交通运输局市水运总公司改制组名下，用于市水运总公司船厂经济适用住房建设，具体由市交通运输局与市国资委签订协议明确（该协议未实际签订）。用于商品房开发建设的A地块6422平方米土地由市国资委会同市国土资源局按程序拆迁腾地后出让，土地纯收益用于岳阳市水运总公司企业改制。经济适用房项目建设成本问题，鉴于市水运总公司船厂经济适用房项目拆迁成本高，为降低经济适用住房建设成本，原则同意B地块经济适用住房超出市物价部门核准的2011年现行经济适用住房指导价格外的成本，由市物价局牵头，市财政局、市房地产局、市国资委、市审计局等部门联合审计后，可在A地块土地成本中摊销。2014年，经济适用房项目建设完成。2015年1月27日，岳阳市财政局、审计局、原市物价局、原市房产局及岳阳市国资委等五部门对案涉项目建设资金进行了联合审计，并出具了《市水运总公司船厂经济适用住房项目开发成本审核报告》（以下简称《审核报告》），《审核报告》核定，经济适用房项目开发垫资总成本为6892.95万元（B地块经济适用房成本4227.93万元、A地块垫资成本2248.7万元、经济适用房合理利润195.40万元、处理7户职工拆迁补偿遗留问题资金87.53万元、经济适用住房税金及各类行政罚款未计入）。2015年鹏辉公司在参与A地块土地竞拍时，因保证金的交纳问题，2015年11月30日，岳阳市交通局向岳阳市人民政府提交岳交（2015）250号《岳阳市交通运输局关于市水运总公司船厂A地块土地出让挂牌保证金与土地出让金冲抵问题的请示》，该请示中明确“目前A地块土地出让程序已经启动，且船厂B地块经适房项目开发商鹏辉公司有意参与此次竞拍。但由于该公司在船厂经适房建设及A地块拆迁腾地中先期已垫资4532.01万元，．．．导致公司资金压力巨大，特请求市政府批准，鹏辉公司在船厂经适房建设及A地块拆迁腾地中先期垫资的4532.01万元总额中冲抵A地块土地出让挂牌保证金及土地出让金”。随后岳阳市国土资源局、岳阳市财政局先后出具“关于市交通运输局请示市水运总公司船厂A地块土地出让挂牌保证金与土地出让金冲抵问题的处理意见”、“岳阳市财政局关于市岳阳市水运总公司船厂A地块垫资款第保证金的审核意见”，同意鹏辉公司前期投入的市水运总公司船厂A地块开发成本2248.7万元视同该公司参与A地块竞拍的保证金。2016年6月28日，鹏辉公司以2530万元的价格竞得A地块。至此，涉案项目开发总成本为6892.95万元，其中B地块即经济适用房项目开发总成本为4227.93万元（未含利润和税金），A地块即商品房项目应承担的征地及拆迁安置补偿等费用为2248.70万元，经济适用房项目住房出售收入为2360.94万元，市财政局在A地块挂牌出让后支付给鹏辉公司土地开发成本2248.70万元，另有经济适用房项目利润195.40万元，税金133.39万元（2360.94万元＊5.65％=133.39万元）），处理7户职工拆迁补偿遗留问题资金87.53万元未计算在内。为收回垫资款及其利息，鹏辉公司多次找岳阳市国资委、岳阳市国资公司、岳阳市交通局及政府其他部门主张权利，要求岳阳市国资委在接收岳阳市水运总公司的财产价值范围内承担责任，要求政府职能部门切实履行法定职责，支付鹏辉公司垫资本息。2018年1月15日，岳阳市交通运输局岳交［2018］11号《岳阳市交通运输局关于市水运总公司船厂经济适用房项目建设垫付资金的请示》中确认：鹏辉公司2015年1月27日至2016年6月28日期间垫资款4532.01万元，按银行同期贷款利率0.47％计息的财务成本为362.11万元，最终垫付资金2283.31万元，2016年6月29日至2017年3月27日期间按银行同期贷款利率0.47％计息的垫资计息为96.58万元，共计2742万元。市政府领导对该报告作出批示“由市房改办依法依规严格把关，在弄清楚作出垫资决定主体的情况下，市房改办再按程序上报，切实解决这一遗留问题”。2018年3月5日，岳阳市住房和城乡建设局岳建（2018）20号文件中针对岳府阅［2011］94号《关于市水运总公司船厂经济适用住房等项目建设有关问题的会议纪要》提出三点建议1、A地块开发成本计入垫付资金的认定问题。我们认为，按照市物价局等5部门于2015年1月对该项目出具的《市水运总公司船厂经济适用住房项目开发成本审核报告》，该项目开发总成本为6476.63万元，其中A地块土地开发成本为2248.70万元，建议认定为鹏辉公司垫付资金，现该资金在土地挂牌后已由市财政局支付。2、垫付资金2742万元的认定问题。对于市交通局建议尽快协调解决鹏辉公司的项目垫付资金2742万元的问题，我们认为，其垫付资金的概念较为模糊，我们多次要求改制组和开发企业提供项目开发建设协议，以证明其垫资行为，但至今没有提供，故无法认定鹏辉公司对该笔资金的垫资行为，因该事项涉及时间长、金额过大，建议市政府组织相关部门召开专题会议研究确定。3、A地块土地纯收益的处理问题。我们认为，按照岳府阅［2011］94号纪要精神，A地块的土地纯收益可用于企业改制。现土地挂牌成交价为2530万元，土地开发成本为2248.7万元，土地纯收益281.3万元，建议将这281.3万元拨付给改制组，作企业改制遗留问题处理。岳阳市住房制度改革领导小组办公室于2018年7月16日作出岳房改报（2018）7号“关于对市水运总公司船厂经济适用房项目建设垫付资金有关情况的报告”，该报告中明确“1、A地块开发成本计入垫付资金的认定问题。我们认为，按照市物价局等5部门于2015年1月对该项目出具的《市水运总公司船厂经济适用住房项目开发成本审核报告》，该项目开发总成本为6476.63万元，其中A地块土地开发成本为2248.70万元，建议认定为鹏辉公司垫付资金，现该资金在土地挂牌后已由市财政局支付。2、垫付资金2742万元的认定问题。对于市交通运输局建议尽快协调解决鹏辉公司的项目垫付资金2742万元的问题，我们认为，根据2010年6月28日水运总公司与鹏辉公司签订的协议书的约定，鹏辉公司负责承担拆迁费用、建设资金，并对经适房和旧城改造建设项目自行组织资金，证明其垫资行为属实。故鹏辉公司实际垫付资金为2283.31万元。”此后，就鹏辉公司垫资本息支付，鹏辉公司多次请求尽快处理，2018年9月4日，岳阳市人民政府就市水运总公司船厂经适房项目建设垫付资金有关问题进行了研究，鹏辉公司、岳阳市交通局及多家政府部门均参加了该会议，会议纪要明确“．．．现仍有2283.31万元的项目建设成本系鹏辉公司垫付。会议原则上同意按以下方式支付鹏辉公司垫付资金2283.31万元：一、鹏辉公司在直接或间接参与其他土地招拍挂时，可以抵扣需缴纳的土地出让金。二、财政部门可根据参与竞拍土地的收益溢价部分按照收支两条线原则，采取先交后缓的原则，拨付2283.31万元给鹏辉公司”。2018年9月19日，岳阳市政府办公室向市政府请示，“建议按以下方式之一支付鹏辉公司垫付资金2283.31万元：1、鉴于岳阳市水运总公司的全部资产交给了岳阳市国资委管理，可从国资委处置国有资产收益中列支。2、．．．以上两种方式，我们倾向于以第一种方式进行支付。”但没有证据显示该请示的最终结果如何。2018年12月13日，岳阳市交通局作出“岳阳市交通运输局关于注销湖南省岳阳市水运总公司营业执照的决定”，该决定内容为“湖南省岳阳市水运总公司的主管部门原为岳阳市交通委员会，根据岳阳市政府机构设置调整，岳阳市交通委员会已更名为岳阳市交通运输局，鉴于湖南省岳阳市水运总公司其债权债务已清理完毕，经研究决定，注销该公司营业执照。如有遗留问题，由我局负责”。2019年3月5日，岳阳市水运总公司被注销。一审法院认为，鹏辉公司与岳阳市水运总公司签订的《协议书》系双方自愿签订，合法有效，应受法律保护，双方均应严格按照合同约定行使各自的权利履行各自的义务。本案争议的焦点为原告的垫资行为是否成立？根据鹏辉公司与岳阳市水运总公司所签《协议书》的约定“拆迁费用、建设资金等均由乙方（原告）承担．．．乙方对船厂经适房和旧城改造建设项目自行组织资金，实行独立核算．．．”，可以确认案涉合同签订时双方对案涉项目投入资金的约定为全部由鹏辉公司自行承担而并非由鹏辉公司垫资，如果在合同履行期间双方经协商将投入资金的性质变更为垫资，则原告需举证加以证实。因案涉合同履行时间长，岳阳市水运总公司在合同签订不久即进入改制程序，在鹏辉公司请求解决垫资款的数年时间内，不同的政府部门对鹏辉公司投入资金的性质均有不同的定义，如岳阳市住房和城乡建设局在岳建（2018）20号文件中提出疑问“我们认为，其垫付资金的概念较为模糊，我们多次要求改制组和开发企业提供项目开发建设协议，以证明其垫资行为，但至今没有提供，故无法认定鹏辉公司对该笔资金的垫资行为”，但鹏辉公司及岳阳市水运总公司改制组始终没有明确回复，庭审中鹏辉公司提供的证据也无法证实岳阳市水运总公司改制组确认鹏辉公司垫资的事实，故鹏辉公司为案涉项目支付资金的行为不能认定为垫资行为，对鹏辉公司要求岳阳市交通局支付垫付的湖南省岳阳市水运总公司船厂经济适用房项目拆迁垫资款2283.31万元以及垫资利息的请求不予支持。据此，依据《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国民法诉讼法》第一百四十四条之规定，判决：驳回鹏辉公司对岳阳市国资公司、岳阳市国资委、岳阳市交通局的诉讼请求。本案案件受理费188767元，由鹏辉公司负担。本院二审期间，各方均未提交新证据。本院二审查明的基本事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：1、鹏辉公司的资金投入行为是否为垫资行为；2、鹏辉公司请求岳阳市国资委、岳阳市国资公司、岳阳市交通局支付垫资费用2283.31万元及利息的诉讼请求能否得到支持。关于焦点一。鹏辉公司主张其对涉案经适房和旧城改造项目的资金投入行为为垫资行为。本院认为，根据鹏辉公司和岳阳市水运总公司签订的《协议书》的约定及相关法律规定，鹏辉公司的该主张不能成立，具体论述如下：首先，涉案《协议书》签订于2010年6月28日，而根据协议签订时适用的《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁”。第十条规定，“拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁”。第十三条规定，“拆迁人与被拆迁人应当按照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议”。第二十条规定，“拆迁人实施房屋拆迁的补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置，不得挪作他用”。本案中，鹏辉公司与岳阳市水运总公司《协议书》第四条约定“乙方会同有资质的拆迁公司和评估公司依法依规与船厂区域内所有公产和私产业主签订拆迁补偿和拆迁还建协议，甲方应积极配合支持工作。拆迁费用、建设资金等均由乙方承担”，该条中明确约定了鹏辉公司作为拆迁人会同有资质的拆迁公司和评估公司与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议，拆迁费用、建设资金均由鹏辉公司承担，其中岳阳市水运总公司承担的义务是“应积极配合支持（乙方）工作”，根据上述规定及《协议书》第四条的约定，鹏辉公司作为拆迁人应当承担拆迁费用，而不是垫资。其次，垫资是建设施工领域的术语，指的是在建设施工中承包方带资承包。2006年原建设部、国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行联合下发了《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，其中第一条第三款对带资承包规定为：“带资承包是指建设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按月支付工程款（不含合同约定的质量保证金），由建筑业企业垫资建设”。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第六条规定，“当事人对垫资和垫资利息有约定，承包人请求按照约定返还垫资及其利息的，应予支持，但是约定的利息计算标准高于中国人民银行发布的同期同类贷款利率的部分除外。当事人对垫资没有约定的，按照工程欠款处理。当事人对垫资利息没有约定，承包人请求支付利息的，不予支持”。根据上述规定，垫资指的是在工程项目建设过程中，承包人利用自有资金为发包人垫资进行工程项目建设，直至工程施工至约定条件或全部工程施工完毕后，再由发包人按照约定支付工程价款的项目施工承包方式。本案中，就经适房的建设和旧城改造开发项目，鹏辉公司和岳阳市水运总公司在《协议书》第二条约定“经适房项目建设中，乙方负责协调政府各有关部门关系，以甲方名义按国家有关经济适用房的政策、法律、法规办理所有手续（含规划指标的调整），所有费用由乙方负责”、第七条约定“乙方对船厂经适房和旧城改造建设项目自行组织资金，实行独立核算，对项目享有经适房和旧城改造开发的所有权益。乙方在本经济适用房和旧城改造项目开发、拆迁还建、安置补偿等费用按照国家经济适用房和土地出让的相关政策、法律、法规规定，从甲方船厂开发区域内剩余土地的土地出让金中提请政府相关部门给予补偿”。《协议书》中并未约定鹏辉公司对经适房建设及旧城开发项目予以垫资建设，协议中未出现任何“垫资”或“垫资利息”的内容，双方也未对关于垫资的金额、垫资利息及付款期限、方式进行具体约定。结合《协议书》的具体内容可知，涉案协议既包含了旧城拆迁、经济适用房建设又包含了旧城改造项目开发等多项内容，从《协议书》第一条约定“约13883.8平方米作经济适用房建设和旧城改造项目开发均由乙方（鹏辉公司）负责全部项目实施”、第五条约定“乙方为取得剩余土地的开发权，甲方亦应全力配合”、第七条“乙方对船厂经适房和旧城改造建设项目自行组织资金，实行独立核算，对项目享有经适房和旧城改造开发的所有权益”、第八条“甲方不得将本项目委托第三方实施，不得将船厂区域内的公产纳入整体资产转让”、第九条“任何一方未经对方书面同意，即就此项目实施同第三方达成合作、转让、委托及任何其他方式的协议等均视为违约”的内容可知，鹏辉公司在经适房和旧城改造项目建设中承担相关建设、拆迁费用的同时，随之也享有对应的相关权益即鹏辉公司对旧城改造项目开发的权益、岳阳市水运总公司不得将该项目委托第三方实施或者与第三方达成协议，否则需承担违约责任，而不是鹏辉公司所称的纯粹资金投入和资金垫付行为，鹏辉公司在协议中自愿承担相关费用对应的是享有相关项目开发权益，因此，鹏辉公司对岳阳市及旧城改造建设项目的资金投入属于投资行为，而不是垫资行为。鹏辉公司主张涉案资金投入行为属于垫资行为缺乏事实及法律依据，本院不予支持。关于焦点二。根据《协议书》的约定，鹏辉公司在该协议中不仅负有承担拆迁费用、建设资金的义务，对应的也享有岳阳市水运总公司不得将该项目委托第三方实施或者与第三方达成协议，由鹏辉公司“对项目享有经适房和旧城改造开发的所有权益”的权利，关于鹏辉公司在经适房建设、拆迁费用的开支，根据协议第七条的约定“乙方在本经济适用房和旧城改造项目开发、拆迁还建、安置补偿等费用按照国家经济适用房和土地出让的相关政策、法律、法规规定，从甲方船厂开发区域内剩余土地的土地出让金中提请政府相关部门给予补偿”，对于该约定，岳阳市水运总公司已履行了“从甲方船厂开发区域内剩余土地的土地出让金中提请政府相关部门给予补偿”的义务，鹏辉公司也已取得了剩余土地即A地块的开发权进行了商品房开发，岳阳市水运总公司已按协议履行了协议约定的义务，协议中并未约定岳阳市水运总公司除了第七条约定外还需对鹏辉公司承担其他义务，这也进一步证明鹏辉公司对涉案项目的资金投入属于投资行为，相关的商业风险应由鹏辉公司自行承担，因鹏辉公司和岳阳市水运总公司未对涉案协议书进行变更或者另行达成补充协议，鹏辉公司在本案中提供的政府会议纪要及相关请示报告，不是涉案协议的变更或补充，且行政机关对鹏辉公司投入资金的性质亦没有作出明确认定，鹏辉公司主张根据审计报告及政府会议纪要，岳阳市水运总公司的主管部门岳阳市交通局及岳阳市水运总公司的资产接收、监督部门岳阳市国资公司、岳阳市国资委应向鹏辉公司支付原船厂经济适用房项目拆迁垫资款2283.31万元及利息既缺乏合同约定，也缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院予以支持。鹏辉公司的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费188767.00元，由上诉人湖南鹏辉置业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘景镔审判员  许震鹏审判员  王延红二〇二一年九月二日书记员  夏语涵