天津市第二中级人民法院民 事 判 决 书（2021）津02民终4473号上诉人（原审被告）：于洋，男，汉族，1983年11月20日出生，住天津市南开区。委托诉讼代理人：王志涛（系于洋之母），女，1957年1月19日出生，汉族，住天津市南开区。委托诉讼代理人：华天琳，天津行通律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：天津农垦红光有限公司，住所地天津市北辰区青光镇京福公路东红光农场内。法定代表人：李洪春，董事长。委托诉讼代理人：王晗，男，该公司员工。委托诉讼代理人：邢永忠，天津五君律师事务所律师。上诉人于洋因与被上诉人天津农垦红光有限公司（以下简称农垦红光公司）土地租赁合同纠纷一案，不服天津市北辰区人民法院（2020）津0113民初6682号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年6月2日立案后，依法组成合议庭，经过阅卷、询问当事人，依据法律规定，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。于洋上诉请求：依法撤销一审判决，发回重审或改判驳回农垦红光公司一审的全部诉讼请求；一、二审的诉讼费用由农垦红光公司承担。事实和理由：本案应当为建设土地使用权转让合同纠纷、房屋买卖合同纠纷，而非土地租赁合同纠纷；《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条和第四十五条系管理性强制性规定，而非效力性强制性规定，不能作为认定合同无效的法律依据；即使案涉合同被认定无效，农垦红光公司也应当返还于洋土地转让款，一审法院予以漏判是错误的。农垦红光公司辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。农垦红光公司向一审法院起诉请求：１．判令于洋将位于北辰区内建设用地10亩返还农垦红光公司；２．诉讼费用由于洋承担。后将诉讼请求变更为：1．依法确认农垦红光公司与于洋于2002年5月17日签订的土地使用《协议书》和2002年6月22日签订的锅炉房使用《协议书》无效；2．依法判令于洋将位于红光农场工业园区内建设用地10亩及院内一处建筑面积400平米的锅炉房腾空，返还给农垦红光公司；3．诉讼费用由于洋承担。一审法院查明：2002年5月17日天津市红光农场（甲方）与于洋（乙方）签订《协议书》一份，约定：“甲、乙双方就乙方使用甲方工业园区内建设用地，自建住宅事宜，本着互惠互利原则，经多次磋商，达成如下协议：一、甲方为乙方提供北辰区京福公路东侧甲方工业园区内建设用地，总占地面积为10亩，作为乙方自建住宅用地。二、乙方同意每亩付甲方土地补偿费5万元，总占地面积为10亩。应付甲方土地补偿费共50万元。使用期内乙方不再担负任何费用及税金。三、根据乙方要求，自甲、乙双方签订本协议之日起一个月内，由甲方负责清理地上物，将锅炉房、厕所、平房拆除，并清理地上垃圾，保持地面平整，不误乙方使用。使用期内甲方不得随意变更或占压通往该区域的道路。四、乙方在使用期间，自建住宅或拟建的有关建筑物须符合甲方整体规划和国家有关政策，不得建有污染大、噪音高、用水量多的项目。如发生违规违纪，后果由乙方自行承担一切责任。五、土地使用年限70年。自2002年10月1日至2072年9月30日止。如乙方继续使用，根据国家有关土地使用年限期满后的新政策另行商定。六、付款办法：自甲、乙双方签定本协议之日，乙方向甲方一次性付土地补偿费50%即25万元，待乙方进入场地施工时，乙方将其余50%土地补偿费一次付清。七、甲方为乙方自建住宅提供方便。上下水、用电准予乙方就近接用，自行接引，安装水电表，所需费用由乙方承担，按时交纳水电费。八、甲方承诺乙方所建住宅享有居住权、继承权。如乙方需要出让必须经甲方同意，并办理有关过户手续，所需费用由乙方承担。乙方自建住宅建成后由甲方发放场内产权证。九、违约责任：甲、乙双方必须遵守本协议条款。如一方违约给对方造成经济损尖，由违约方负责赔偿对方经济损失。当国家规划需要时，必须服从国家需要，有关赔偿事宜按国家有关规定执行……”。上述合同签订后天津市红光农场将土地上的厕所、平房拆除，清理了土地上的垃圾，将土地交付于洋使用。因锅炉房太大，没有拆除。于洋于2002年5月17日支付25万元，2003年4月8日支付20万元，2003年4月28日支付5万元。2003年4月28日天津市农工商红光总公司基建房管科出具专用收据，内容为：今收到于洋工业园区院内土地补偿费50万元。庭审中农垦红光公司认可收到该款。2002年6月22日天津市红光农场（甲方）与于洋（乙方）签订《协议书》一份，约定：甲乙双方就乙方使用甲方工业园区院内锅炉房事宜，经磋商达成如下协议：一、甲方同意将坐落在工业园区院内锅炉房一处，建筑面积400平方米归乙方所有。二、乙方同意付甲方锅炉使用补偿费2,000元整。三、甲方同意自乙方付甲方锅炉房使用补偿费之日起，该锅炉由乙方自行维修或拆除……2002年6月22日于洋支付2,000元。同日，天津市农工商红光总公司基建房管科出具专用收据，内容为：今收到于洋交来锅炉房使用补偿费2,000元。庭审中农垦红光公司认可收到该款。合同签订后，天津市红光农场将锅炉房交付于洋使用。截止至庭审辩论终结前，于洋占有使用上述两份协议书所涉土地及锅炉房，对锅炉房进行了装饰装修，在土地上自建了别墅、餐厅等建筑，但未取得建设工程规划许可证。案件审理过程中双方均未提交上述土地使用权及房屋转让经相关政府部门批准的手续。本案涉诉土地不动产权证记载，权利人为天津农垦红光有限公司，权利类型为国有建设用地使用权/房屋（构筑物）所有权，权利性质为划拨，用途为建设用地/非居住，该证附记中记载划拨土地使用权、未经批准，不得转让、出租、抵押。庭审中，双方均认可该证所附分丘图中表示为4011981291.15（45）的建筑物为本案涉诉锅炉房。1992年11月30日天津市红光农场变更为天津市农工商红光公司总公司，2014年9月2日天津市农工商红光总公司改制为天津农垦红光有限公司。一审法院认为，本案双方争议的焦点为2002年5月17日、2002年6月22日天津市红光农场与于洋签订的两份《协议书》的效力问题；农垦红光公司主张返还土地及房屋是否合理。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条亦明确规定，未经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准划拨土地使用权不得转让。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第四条“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”的规定，上述条例属于行政法规的强制性规定。本案所涉土地为划拨取得，土地使用权人未经有批准权的人民政府审批，不具有对土地使用权进行处分的权利。对于上述划拨土地上房屋的转让，2002年5月17日天津市红光农场与于洋签订的《协议书》违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为无效。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”的规定以及物权法上“房地一体”或“房随地走、地随房走”的原理，2002年6月22日天津市红光农场与于洋签订的《协议书》亦应认定为无效。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。现农垦红光公司主张于洋返还涉案土地及锅炉房，一审法院依法予以支持。对于于洋因此所受损失，双方可另行解决。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决：“一、2002年5月17日天津市红光农场与于洋签订的《协议书》和2002年6月22日天津市红光农场与于洋的签订《协议书》无效；二、被告于洋于本判决发生法律效力之日起九十日内将2002年5月17日天津市红光农场与于洋签订《协议书》中约定的坐落于天津市北辰区亩土地及该土地上锅炉房返还给原告天津农垦红光有限公司。案件受理费80元，由被告于洋负担。”二审期间，双方当事人均未提交新证据。二审经审理查明，双方于2002年6月22签订《协议书》所约定的锅炉房位于2002年5月17日《协议书》的10亩土地范围内。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，首先，关于本案案由问题，因第二份《协议书》所涉及的锅炉房位于第一份《协议书》的10亩土地范围内，故一审法院确定本案案由为土地租赁合同并无不妥。其次，关于案涉《协议书》的效力问题，《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款规定，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。案涉土地的权利性质为划拨，用途为建设用地/非居住，农垦红光公司的转让行为并未经国家相应职能部门批准，且于洋在10亩土地上建造别墅、餐厅等用于自用，改变了土地用途，违反了国家对于土地利用的整体规划，违法行为及性质较为严重，故案涉协议应属无效，一审法院判令于洋返还土地符合法律规定。关于于洋主张的损失问题，因其一审时其并未就此提起反诉，一审法院以双方可另行解决为由未予处理并不违反法律规定。综上所述，于洋的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费80元，由上诉人于洋负担。本判决为终审判决。审判长  哈欣审判员  刘睿审判员  王晶二〇二一年八月二十七日书记员  王欣