福建省漳州市中级人民法院民 事 判 决 书(2021)闽06民终2024号上诉人(原审被告)：漳州市东联房地产开发有限公司，住所地福建省东山县西埔镇县府路6号，统一社会信用代码913506267890341430。法定代表人：曾汉其，总经理。委托诉讼代理人：鲁潮，广东广和律师事务所执业律师。委托诉讼代理人：沈飞虎，广东广和律师事务所执业律师。被上诉人(原审原告)：东山县人民政府，住所地福建省东山县西埔镇白石街县府路7号。法定代表人：何霭，代理县长。委托诉讼代理人：李兴洲，福建达理律师事务所执业律师。委托诉讼代理人：陈小蓉，女，1973年5月31日出生，汉族，东山县住房保障与房地产服务中心主任，住福建省厦门市思明区。上诉人漳州市东联房地产开发有限公司(以下简称：东联公司)因与被上诉人东山县人民政府(以下简称：东山县政府)合同纠纷一案,不服福建省东山县人民法院（2019）闽0626民初651号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年6月10日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人东联公司的委托诉讼代理人沈飞虎，被上诉人东山县政府的委托诉讼代理人李兴洲、陈小蓉等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。东联公司上诉请求：撤销一审判决，改判驳回东山县政府的一审全部诉讼请求；一、二审案件受理费均由东山县政府负担。事实和理由：1.《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条及《国有土地使用权出让收支管理办法》均系在《补充协议书》签订之后的法律文件，该上述文件均规定了不溯及既往的基本原则。2.《补充协议书》关于将土地出让金溢价作为基础设施配套费进行返还的约定不存在损害社会公共利益的情形。据此，一审认定案涉《补充协议书》中关于将土地出让金溢价作为基础设施配套费进行返还的约定，违反了出让土地使用权应当的公开、公平和诚信原则，违反了《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条及《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条规定，认为违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项，认定上述约定无效，均属法律适用错误。3.双方签订的《行政中心项目框架合同书》及补充协议属于行政协议，因此产生的纠纷属于行政纠纷，东山县政府作为本案原告的主体不适格，一审按民事诉讼程序受理并审理存在重大程序错误。综上，东山县政府的全部诉讼请求应予驳回。东山县政府辩称，双方签订的《补充协议书》中关于将土地出让金溢价作为基础设施配套费进行返还的约定属于先征后返的形式变相减免土地出让金收入，损害国家和社会公共利益，违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第(二)、（四）规定的合同无效情形。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效，因合同取得的财产，应当予以返还。一审认定事实清楚，适用法律正确。东联公司上诉无理，应予驳回。一审判决正确，应予维持。东山县政府向一审法院起诉请求：1.判决东联公司返还已收取的基础设施配套费（土地出让金溢价部分）1043.0373万元；2.判决东联公司承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：2005年9月25日，东山县政府（甲方）与中信深圳（集团）公司（乙方）签订《行政中心项目框架合同书》，约定：甲方同意出让给乙方的地块位于东山县西埔镇，占地面积约75000平方米（约合112.5亩），容积率为2.2，宗地用途为综合性商住用地，该宗土地乙方将统一建设集办公、广场、商业住宅为一体的现代化城市功能组团，打造东山县城市名片，提升东山县的整体城市形象。乙方将整体规划，分期开发，可开发用地熟地价格不高于56万元／亩，此熟地价格包括但不限于土地补偿及土地拆迁安置费、基础设施建设成本分摊费、国家和地方政府收取的土地出让金及相关税费。2006年6月20日，东山县政府与中信深圳（集团）公司签订《〈行政中心项目框架合同书〉补充协议书》，补充协议书第一条约定：根据《框架合同》第四条约定，乙方开发该项目开发用地价格不超过56万元／亩，若该区挂牌出让时乙方实际承担的全部费用（包括但不限于框架合同第五条约定的宗地价格包干范围）超过了56万元／亩，甲方应将差额部分作为该项目改造区域内市政配套设施建设资金于乙方每一期付款后七个工作日内返还给乙方，包括该超出部分应承担的税费。《〈行政中心项目框架合同书〉补充协议书》签订后，中信深圳（集团）公司的子公司东联公司经竞价以最高价获得位于东侧、县府路北侧，宗地编号为东地挂牌［2006］01号地块（第一期用地）的土地使用权。2006年6月25日，东山县国土资源局与东联公司签订东国土资合［2006］19号《东山县国有土地使用权出让合同》，约定东联公司竞得的土地面积为9996.807平方米，总地价为1528.9081万元。合同签订后，东联公司按合同约定支付土地出让金1528.9081万元、契税45.8672万元和征地管理费32.1070万元，共计1606.8823万元，东山县政府依约将第一期用地交付给东联公司开发。尔后，东联公司又以最高价获得位于东侧、县府路南侧，宗地编号为东地挂牌［2006］01号地块（第二期用地）的土地使用权。2006年7月26日，东山县国土资源局与东联公司签订东国土资合［2006］20号《东山县国有土地使用权出让合同》，约定东联公司竞得的土地面积为7374.054平方米，总地价为1127.7852万元。合同签订后，东联公司按合同约定支付土地出让金1127.7852万元、契税和征地管理费57.5170万元，共计1185.3022万元，东山县政府依约将第二期用地交付给东联公司开发。2006年9月16日和10月12日，东联公司分二次向东山县政府提交申请报告，要求返还第一期用地的基础设施配套费767.1511万元（超过该宗地包干价格56万元／亩的部分1606.8823﹣14.9952亩×56万元／亩﹦767.1511万元）、第二期用地的基础设施配套费565.8862万元（超过该宗地包干价格56万元／亩的部分1185.3022﹣11.061亩×56万元／亩﹦565.8862万元）。东山县政府接到东联公司申请后，返还给东联公司第一期、第二期用地基础设施配套费共计1333.0373万元。2014年11月28日，东山县财政局、东山县国土资源局联合向东联公司发出《关于收回基础设施配套费的通知》，要求东联公司于2014年12月5日前退还2006年度东山县政府补助的基础设施配套费1333.0485万元。东联公司于2014年12月3日向东山县政府提交《关于〈关于收回基础设施配套费的通知〉的复函》，认为根据2005年签订的《行政中心项目框架合同书》第五条第2款第1项约定，东山县政府不向其收取城市基础设施配套费，东山县财政局与国土资源局要求退还2006年度东山县政府按协议支付的基础设施配套费1333.0485万元，违背原协议的约定，是不能接受的。同年12月5日，东山县财政局和国土资源局又向东联公司发出《关于要求收回基础设施配套费情况的复函》，内容为：2006年度东山县政府支付给东联公司的基础设施配套费1333.0485万元，实际属于东山县政府以基础设施配套费名义返还东联公司的土地出让溢价部分，东联公司应确保于12月8日前退还该笔资金。因东联公司未予返还，东山县政府于2015年5月6日将东联公司预付的拆迁款290万元予以扣缴。漳州市中信东联房地产开发有限公司成立于2006年6月28日，2008年2月更名为漳州市东联房地产开发有限公司。一审法院认为，东山县政府与中信深圳（集团）公司签订的《〈行政中心项目框架合同书〉补充协议书》，约定挂牌出让时中信深圳（集团）公司实际承担的全部费用超过56万元/亩时，东山县政府应将差额部分作为市政配套设施建设资金返还给中信深圳（集团）公司，该约定违反了政府不得通过减免或以土地换项目、先征后返等形式减免土地出让收入的禁止性规定，损害了国家利益和公共利益，应属无效。东山县政府要求东联公司返还已收取的基础设施配套费（土地出让金溢价部分）1043.0373万元，应予以支持。东山县政府基于其与中信深圳（集团）公司签订的《〈行政中心项目框架合同书〉补充协议书》中有关将土地出让金溢价部分作为市政配套设施建设资金予以返还的约定无效诉求东联公司返还已收取的基础设施配套费（土地出让金溢价部分）1043.0373万元，其诉讼时效应从合同被确认无效之日起计算，即从本院判决认定合同无效之日起计算，故东山县政府起诉东联公司返还已收取的基础设施配套费（土地出让金溢价部分）1043.0373万元并未超过诉讼时效，东联公司主张东山县政府的起诉超过诉讼时效，于法不符，不予采纳。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项、第五十八条，《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定，判决：漳州市东联房地产开发有限公司应于本判决生效之日起十五日内返还东山县人民政府基础设施配套费（土地出让金溢价部分）1043.0373万元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费84383元，由漳州市东联房地产开发有限公司负担。双方当事人对一审认定的事实，除东联公司对一审认定的“因东联公司未予返还，东山县政府于2015年5月6日将东联公司预付的拆迁款290万元予以扣缴”有异议外，认为该290万元是第三期土地出让金，并非拆迁款。双方当事人对其它事实均无异议，对没有异议的事实，本院予以确认。对东联公司有异议的事实部分，本院分析认定如下：双方确认东山县政府扣缴东联公司的款项为290万元，至于该款项是拆迁款或土地出让金，本院将结合查明的事实在下文中予以阐述认定。本院认为，从查明的事实可以证实，东山县政府为招商引资，以互惠互利的原则与中信深圳（集团）公司签订《行政中心项目框架合同书》《〈行政中心项目框架合同书〉补充协议书》，并不损害国家利益和社会公共利益。之后，东山县政府依约将第一期及第二期用地交付给东联公司开发。2006年间，东山县政府接到东联公司申请后，依约返还给东联公司第一期、第二期用地基础设施配套费共计1333.0373万元。双方依照约定履行完毕。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》及《国有土地使用权出让收支管理办法》等相关文件系国务院规制的行政职权行为，并非行政法规，不宜作为认定合同效力的依据，并不改变东山县政府与中信深圳（集团）公司经双方协商所达成的合意内容。2015年5月10日，国发(2015)25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项通知》第三条：各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。据此，东山县政府、中信深圳（集团）公司作为平等民事主体，双方签订的《行政中心项目框架合同书》及《〈行政中心项目框架合同书〉补充协议书》均合法有效。东山县政府诉求判令东联公司返还已收取的基础设施配套费（土地出让金溢价部分）1043.0373万元的主张不能成立，不予支持。至于东山县政府于2015年5月6日扣缴东联公司预付的290万元是否拆迁款或土地出让金的问题，并不影响本案的正确处理。东山县政府虽系行政中心项目框架合同书》及《〈行政中心项目框架合同书〉补充协议书》的一方当事人，但双方签订的内容不能体现双方当事人有行政法上的权利义务，不改变本案双方签订的民事协议的性质，据此，东联公司上诉认为双方签订的《行政中心项目框架合同书》及补充协议属于行政协议，因此产生的纠纷属于行政纠纷，东山县政府作为本案原告的主体不适格，一审按民事诉讼程序受理并审理存在重大程序错误等主张均不能成立，均不予支持。二审中，东联公司认为一审遗漏必须参与诉讼当事人中信深圳（集团）公司，程序违法，上诉要求撤销原判，发回重审的主张。经审查，东联公司作为中信深圳（集团）公司的子公司系本案第一期、第二期用地的使用土地当事人，东山县政府亦系接到东联公司的申请后，返还给东联公司第一期、第二期用地基础设施配套费共计1333.0373万元，据此，一审并未遗漏必须参与诉讼当事人中信深圳（集团）公司，审判程序合法。关于东联公司上诉主张撤销原判，发回重审的主张系超过法定上诉期限后提出的上诉请求，依法不予支持。综上所述，漳州市东联房地产开发有限公司的上诉请求成立，可以支持；一审判决认定事实清楚，但处理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、撤销福建省东山县人民法院(2019)闽0626民初651号民事判决；二、驳回东山县人民政府的诉讼请求。本案一审案件受理费84383元及二审案件受理费84383元，均由东山县人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  林 健审 判 员  叶小铭审 判 员  陈育生二〇二一年八月二十六日法官助理  徐明水书 记 员  吴茵婷