山东省青岛市中级人民法院民 事 判 决 书(2021)鲁02民终6716号上诉人（原审原告）：青岛金默基业房地产开发有限公司。法定代表人：王惠英，董事长。委托诉讼代理人：张仁森，男,系该公司员工。委托诉讼代理人：高晓峰，男，系该公司员工。被上诉人（原审被告）：胶州市铺集镇人民政府。法定代表人：隋京龙，镇长。委托诉讼代理人：杜建，男，系山东省胶州市铺集镇政府副镇长。委托诉讼代理人：宋伟，男，系山东省胶州市铺集镇政府财政所会计。上诉人青岛金默基业房地产开发有限公司（以下简称金默公司）因与被上诉人胶州市铺集镇人民政府（以下简称铺集政府）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服山东省胶州市人民法院（2020）鲁0281民初3717号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年5月20日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人金默公司之委托诉讼代理人张仁森，被上诉人铺集政府之委托诉讼代理人杜建、宋伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。金默公司上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判被上诉人返还上诉人土地款6720000元及利息或发回重审；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审认定事实错误。2010年8月16日，上诉人的实际控制人北京金默基业投资管理有限公司与铺集政府签订《协议书》，约定铺集政府以每亩150000元的价格转让300亩土地，但要进行政府招拍挂程序。合同签订后，在胶州市土地资源局招标前及招标过程中，被上诉人铺集政府为了尽快交付土地，要求上诉人先支付部分土地出让金，以利于被上诉人按照《协议书》第四条约定，进行腾地。所以上诉人按被上诉人的要求先行支付被上诉人土地款6720000元。上诉人按招标合同向胶州市土地资源局支付土地出让金后，胶州市土地资源局按照比例拨付给被上诉人，被上诉人在要求上诉人提前支付部分土地款时也承诺，收到胶州市土地局拨付的土地款时，将提前收取的土地款返还给上诉人，但被上诉人迟迟不予退还。一审法院认为2013年10月5日上诉人继续向被上诉人支付22万元“拆迁树木补偿”，该款项的支付时间是在上诉人通过招标竞得土地之后，印证上诉人当时向被上诉人缴纳土地款系双方自愿达成的合意，故不支持上诉人的诉讼请求，并无事实和法律依据。金默公司支付该22万元“拆迁树木补偿”时，胶州市土地局尚未将土地出让金拨付被上诉人，上诉人为了尽快取得土地，督促被上诉人尽快腾地，才向被上诉人支付的。而且，政府招拍挂的土地是净地，本身被上诉人就应当将地腾出，腾地的费用也应当由被上诉人承担。上诉人与被上诉人达成合意是先支付部分土地款，被上诉人使用，土地资源局拨付土地转让金后再退回上诉人，所以，被上诉人应当履行承诺予以返还。二、一审判决适用法律错误。被上诉人无权出让国有土地，更无权收取土地款。一审判决认为上诉人向被上诉人缴纳土地款是双方合意，认为被上诉人基于合意就不应返还土地款，即认定被上诉人收取土地款的合同是合法的。而被上诉人收取上诉人的土地款并无法律依据，是无效的，一审判决适用法律错误。被上诉人作为镇政府，无权出让国有土地，即使与上诉人之间有收取土地款的合意，也是无效的。况且，被上诉人已经向胶州市土地资源局缴纳了土地出让金，而且，该土地出让金胶州市土地资源局已经拨付给被上诉人，被上诉人收取上诉人土地款无任何法律依据，被上诉人无理由不退还上诉人先行支付的土地款。被上诉人铺集政府辩称，首先，上诉人向被上诉人支付的款项是用于腾地的补偿款。双方签约在先，通过招拍挂获得土地并签约在后。上诉人在2010年8月16日签约时所支付的款项，明显是用于腾地赔青的各种补偿款。其次，双方签订的协议仅约定了税收优惠，并未约定返还上诉人支付的用于腾地赔青的各种补偿款。上诉人为了获得涉案土地，要求被上诉人帮其办理腾地事宜，腾地的相关费用当然应当由上诉人承担。第三，上诉人既是土地获得者，又是受益者。其为获得土地而进行腾地所支出的费用当然应由其承担。双方所签协议是建立在平等协商，自愿履行的基础上进行的，协议未约定的事项，强加给被上诉人于法无据。综上，上诉人向被上诉人主张返还用于腾地所支出的费用没有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院查明事实。依法驳回上诉，维持原判。金默公司向一审法院起诉请求：1.判令铺集政府返还土地出让款6720000元，利息2973900元，合计9693900元；2.诉讼费用由铺集政府承担。一审法院认定事实：2010年8月16日，北京金默基业投资管理有限公司与铺集政府签订《协议书》一份，约定：“甲方胶州市铺集镇政府，乙方北京金默基业投资管理有限公司。1.甲方将位于胶州二中以西、澄月湖畔以北、供热站以东的土地（附图）经过合法程序变更为商业住宅用地后全部出让给乙方，土地面积约为300亩（以最后办理土地证面积为准），该土地出让价款为15万元/亩。为鼓励乙方将企业壮大，甲方将镇政府税收地方留成的40%作为奖励返还给乙方（以下简称税收奖励），甲方应在每月的25日以前以现金的方式返还给乙方上月的税收奖励。2.甲方于2010年10月31日前将100亩地办理好土地证并通过招牌挂办理到乙方名下；于2011年5月31日前再将100亩地办理好土地证并通过招牌挂办理到乙方名下；于2011年10月31日前将剩余土地办理好土地证并通过招牌挂办理到乙方名下”。合同签订后，金默公司于2010年9月20日支付给铺集政府150万元、2011年3月24日支付500万元，收款收据中收款项目栏均载明“土地款”。2012年6月11日，金默公司通过胶州市国土资源局招标，2012年6月11日签订的国有建设用地使用权出让合同中载明：“合同出让人：中华人民共和国山东省胶州市国土资源局，受让人：青岛金默基业房地产开发有限公司，出让宗地面积为66685平方米，本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币32141158元，每平方米480.199元。”金默公司全额向胶州市土地局支付了土地出让金。2013年10月5日，金默公司又向铺集政府支付22万元，该收款收据中收款项目栏载明系“拆迁树木补偿款”。庭审中，经征询，金默公司称该土地是在2012年通过招拍挂取得该土地后接手使用的。铺集政府认可属实，称双方2010年签订协议书后该土地就确定给金默公司了，并且着手办理相关手续及征迁事宜。另，双方均认可2012年该土地通过招投标出让后金默公司所缴纳的土地出让金32141158元不包含前期交付给铺集政府的672万元。一审法院认为，涉案土地转让《协议书》，虽然最终金默公司是2012年6月11日通过招投标与胶州市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并根据合同约定缴纳了国有建设用地使用权出让价款32141158元。但是2010年8月16日，双方签订的《协议书》中明确约定：“甲方胶州市铺集镇政府，乙方北京金默基业投资管理有限公司。1.甲方将位于胶州二中以西、澄月湖畔以北、供热站以东的土地（附图）经过合法程序变更为商业住宅用地后全部出让给乙方，土地面积约为300亩（以最后办理土地证面积为准），该土地出让价款为15万元/亩。为鼓励乙方将企业壮大，甲方将镇政府税收地方留成的40%作为奖励返还给乙方（以下简称税收奖励），甲方应在每月的25日以前以现金的方式返还给乙方上月的税收奖励。2.甲方于2010年10月31日前将100亩地办理好土地证并通过招牌挂办理到乙方名下；于2011年5月31日前再将100亩地办理好土地证并通过招牌挂办理到乙方名下；于2011年10月31日前将剩余土地办理好土地证并通过招牌挂办理到乙方名下”，从该协议约定的内容看，双方在签订该协议时明知该土地的转让流程必须通过招拍挂的方式出让，在该协议中约定的“土地出让价款为15万元/亩”也明显低于2012年6月11日金默公司通过招投标与胶州市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》的国有建设用地使用权出让价款，而且协议中约定了甲方即铺集政府的义务为“甲方将位于胶州二中以西、澄月湖畔以北、供热站以东的土地（附图）经过合法程序变更为商业住宅用地后全部出让给乙方”“办理好土地证并通过招牌挂办理到乙方名下”，庭审中，双方也均认可该土地金默公司于2012年6月11日通过招投标的方式实际取得了该土地使用权，也已实际使用。因此应视铺集政府履行了协议约定的义务，该协议中约定的土地转让款不应理解为土地通过招投标取得后应缴纳的土地出让价款予以返还。结合2013年10月5日金默公司继续向铺集政府支付22万元，该22万元收款收据中收款项目栏载明系“拆迁树木补偿款”，该款项的支付时间是在金默公司通过招投标竞得该宗土地之后，金默公司当时没有要求铺集政府返还已交土地款项，而是继续向铺集政府缴纳“拆迁树木补偿款”，更加印证金默公司当时向铺集政府缴纳的土地款系双方自愿达成的合意，因此，对金默公司要求返还的诉讼请求，一审法院不予支持。综上，一审依照《中华人民共和国合同法》第八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决：驳回青岛金默基业房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费79657元，由青岛金默基业房地产开发有限公司负担。二审期间，上诉人金默公司提交证据一，国土资电发（2007）xx号文件，证明建设用地使用权是净地出让，拆迁安置、通水、通电由政府安置和负担。证据二，胶州市拍卖公告，证明涉案拍卖的土地应该是净地。被上诉人对上述两份证据的真实性不认可，认为与本案无关。被上诉人铺集政府提交为涉案项目支出拆迁补偿款收支情况明细表及所附财务凭证、银行对公账户交易明细一宗，证明铺集政府收到的土地款用来支付涉案土地拆迁款。上诉人金默公司对上述证据的真实性无异议，对证明内容有异议，认为这些单据是政府自己做的账，是否真实用于单据上记载的事项，无法确定，即使真实，其公司拍卖的是净地，政府本身就应当清理土地，清理土地的费用不应当由上诉人承担。另外，从明细上看，有些款项的支付时间发生在2012年6月11日上诉人通过招拍挂取得建设用地使用权后，这与事实相矛盾。从被上诉人提供的明细看，如付张世义款项、旧货市场拆迁款项均不是用于涉案项目，被上诉人铺集政府庭后书面回复称明细所列拆迁项目均在涉案开发地块范围内。对上述证据应否采信，本院在本院认为部分一并分析认定。二审查明，涉案协议甲方为铺集政府，乙方为北京金默基业投资管理有限公司。1.甲方将位于胶州二中以西、澄月湖畔以北、供热站以东的土地（附图）经过合法程序变更为商业住宅用地后全部出让给乙方，土地面积约为300亩（以最后办理土地证面积为准），该土地出让价款为15万元/亩。为鼓励乙方将企业壮大，甲方将镇政府税收地方留成的40%作为奖励返还给乙方（以下简称税收奖励），甲方应在每月的25日以前以现金的方式返还给乙方上月的税收奖励。2.甲方于2010年10月31日前将100亩地办理好土地证并通过招拍挂办理到乙方名下；于2011年5月31日前再将100亩地办理好土地证并通过招拍挂办理到乙方名下；于2011年10月31日前将剩余土地办理好土地证并通过招拍挂办理到乙方名下。3.甲方应将上述用地全部转让给乙方，在没有征得乙方书面同意后不得转让给乙方之外的第三方，如转让给第三方，则甲方应将转让给第三方的土地面积以20万元/亩的价格补偿乙方，且转让后的土地必须符合乙方制定的整体项目的定位及规划设计。4.甲方于2010年10月31日前负责完成该项目所占用土地的征用、拆迁、补偿、安置等工作，并保证不影响乙方的工程进度。5.乙方开发时，甲方应给予乙方减免城镇基础设施配套费等。另，双方在二审中均确认，被上诉人已经给予了上诉人部分税收优惠，也减免了部分配套费用。其他事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案争议焦点问题是上诉人要求被上诉人返还672万元，应否予以支持。2010年8月16日当事人签订协议约定，被上诉人铺集政府将涉案土地经过合法程序变更为商业住宅用地后全部转让给上诉人，土地出让价款为15万元/亩；被上诉人铺集政府通过招拍挂的方式办理到上诉人名下，且约定了如果转让给第三方被上诉人应承担一定的赔偿责任。在该协议中，还约定被上诉人铺集政府负责完成项目所占用土地的征用、拆迁、补偿、安置等工作，同时为鼓励上诉人企业发展壮大，被上诉人铺集政府给予一定的税收奖励，并且在上诉人开发时，给予减免城镇基础设施配套费用等。2012年6月11日，上诉人金默公司通过招投标并与胶州市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，支付了土地出让金3000余万元，实际取得了涉案土地使用权。本案协议内容并不违反法律法规强制性规定，合法有效，上诉人有关合同无效的上诉理由不能成立，本院不予采信。涉案土地在提交招拍挂时已经变为净地双方并无异议，被上诉人铺集政府二审中提交财务凭证及银行流水，虽然双方对款项支付用途是否全部是涉案土地存在部分争议，但这些证据可以证明，被上诉人铺集政府已经按照协议约定进行了腾地等相关工作事宜。上诉人也无证据证明在涉案土地招投标前或取得土地使用权后，就拆迁腾地问题向被上诉人铺集政府提过异议。本案协议合法有效，对双方当事人均具有约束力。协议中并没有约定被上诉人铺集政府需要返还该672万元，上诉人称被上诉人铺集政府曾经承诺返还，被上诉人予以否认，上诉人对此也没有提交有效证据。金默公司庭后通过邮寄方式提交的案外人与铺集政府签订的协议及明细表等证据与本案无关，不能证明上诉人的上诉主张。被上诉人铺集政府已经按照协议约定，履行涉案土地征地拆迁等事宜，上诉人实际取得土地使用权完成了房地产开发，并且也按照协议约定享受了部分税收优惠和部分城镇基础设施配套费减免，在此情况下，上诉人金默公司又主张返还672万元无事实及法律依据，本院不予支持。综上，上诉人金默公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费79657元，由上诉人青岛金默基业房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 张亚梅审 判 员 徐镜圆审 判 员 刘 琰二〇二一年八月十八日法官助理 钟速成书 记 员 王冉冉