山东省威海市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）鲁10民终1403号上诉人（原审原告）：崔瑜，男，汉族，1972年10月4日生，住荣成市。委托诉讼代理人：崔强（系崔瑜之兄），男，1963年6月25日出生，汉族，住上海市普陀区。被上诉人（原审被告）：荣成市崖西镇北崖西村村民委员会，住所地荣成市崖西镇北崖西村。法定代表人：车明永，村委会主任。被上诉人（原审被告）：荣成市崖西镇人民政府，住所地荣成市圣泉路1号。法定代表人：周昌盛，镇长。二被上诉人之共同委托诉讼代理人：王国强，山东涵华律师事务所律师。上诉人崔瑜因与被上诉人荣成市崖西镇北崖西村村民委员会（以下简称北崖西村委）、荣成市崖西镇人民政府（以下简称崖西镇政府）土地租赁合同纠纷一案，不服山东省荣成市人民法院（2020）鲁1082民初5011号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年5月17日立案后，依法组成合议庭结本案进行了审理，现已审理终结。崔瑜上诉请求：撤销一审判决，支持其一审诉讼请求。事实和理由：一审法院认定事实不清，裁判内容避重就轻，明显偏袒北崖西村委和崖西镇政府。一、一审法院认定土地性质合法事实不正确。根据合同约定，涉案土地应当由北崖西村委和崖西镇政府确保土地属性必要的合法性，并保证崔瑜在该土地上的所有投资的合法性。而北崖西村委和崖西镇政府向崔瑜提供的土地虽然为合同约定的土地，但是该土地的性质为国有用地，且为饮水水源保护地的后龙河水库保护区域内，根据《中华人民共和国水污染防治法》以及威海市和荣成市的相关规定，禁止在保护区内建设保护水源无关的建设项目，而海产品加工厂明显为污染水源的建筑厂房，因此该行为是违反法律及相关规定的。在2010年1月5日，威海发展改革委在威海市人民政府官网上发文内容分类为：专项规划，文章名称为：《威海蓝色经济区建设总体规划》，明确载明后龙河水库为饮用水水源保护区。2010年8月3日，荣成市人民政府关于印发《荣成市饮用水水源地环境保护管理办法》的通知第十、十一条中明确规定饮水水源保护地禁止设置排污口，禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，已建成的设施必须限期拆除。涉案合同的签订是日期为2013年，在此合同签订过程中崔瑜对涉案土地的性质并不知情，仅是通过北崖西村委和崖西镇政府口头告知并承诺，因此才会陷入其设置的误区，而根据威海政府的总体规划和荣成市政府指定的饮水水源地保护办法的发布时间和发布对象可以得知镇政府作为拥有饮水水源地的政府更应该知道水源保护上级的规划以及保护水源的重要性，而水产品加工厂必然会设置排污口向饮水水源保护地进行排污，排污行为不仅仅是违反法律法规的规定，更是对国家现有资源的侵犯，而作为饮水水源保护地的后龙沟水库的直接管辖镇政府和村民委员会在涉案合同签订之前应当知道涉案工程所在地为饮用水水源保护区，不能新建与水源保护无关的建筑，更不能建设污染水源的加工厂，其明知无法建设的情况下继续与崔瑜签订土地租赁合同，以租代转的形式欺骗崔瑜到此投资。在合同履行过程中，崔瑜因无法办理相应的施工手续，于是对该合作产生了怀疑，遂调查得知该宗土地在后龙沟水库饮用水水源保护地的范围内，而崔瑜建设的厂房对饮用水具有一定的污染性，是违反法律规定的，因此崔瑜才停止履行合同。根据合同的约定，北崖西村委和崖西镇政府提供给崔瑜建设海产加工厂的土地是不符合法律规定的，无法建设加工厂，根据合同法的规定，北崖西村委和崖西镇政府提供土地的义务在先，崔瑜建厂的义务在后，因北崖西村委和崖西镇政府提供的土地不符合合同约定的合法土地，崔瑜有权拒绝履行合同义务。因此，一审法院认定的事实不准确，依据的证据不充分，无法说服崔瑜。二、一审法院只判决准予解除合同的依据不充分不合理，同时未对合同清理条款进行说明或调解或裁判，无法实现合同双方的利益或维护合同双方的权益，不是合法解除合同的确认行为，而且存在浪费司法资源的可能性，因为草率的解除合同而不对合同清理条款予以释明未能完全化解纠纷，有违人民法院的司法精神。一审法院判决解除合同的行为不是从合同双方当事人是否存在继续履行或者继续履行是否造成的损失更大的角度来判决解除合同或者继续履行合同，而是简单、草率的认定崔瑜要求解除，北崖西村委和崖西镇政府同意。并未从崔瑜在一审中提出的案件事实来综合认定合同的继续履行是否会造成国家、集体利益的损害，或者会造成双方当事人成本的增加，或者本合同本就不存在履行条件对本案事实予以查清认定，而是简单的依据崔瑜要求、北崖西村委和崖西镇政府同意的理由草草裁判。而合同解除，原合同已经履行部分或未履行部分或因合同无法履行给崔瑜带来的损失只字不提，着明显造成了司法资源的浪费，增加当事人的讼累，无论是案件事实的认定，还是裁判结果是否公平、公正都无法服众，故依法提起上诉，请求支持崔瑜的上诉请求。北崖西村委和崖西镇政府答辩称，1.涉案土地的性质不存在问题，也不影响合同的履行。双方于2013年签订土地租赁合同，崔瑜开始施工，但是未按照合同约定在两年内办理土地手续并完成主体建设，当时荣成市国土局要求崔瑜交纳300万元左右土地保证金，而崔瑜只交纳了150万元，所以未办理土地证。一审法院向威海市生态环境局荣成分局核实涉案土地是否位于水源保护区内，并收到《关于崖西镇诉讼地块的回复意见》，明确涉案地块在2018年9月正式划定为准水源保护地区。双方自2013年签订合同，崔瑜迟迟不办理手续不开工建设，且在本案起诉前也从未提出过水源地的问题，其次准水源地只是不能建设水体污染严重的建设项目，即使是水产品冷藏加工也可以达到无污染。2.崔瑜一审中要求解除涉案土地的租赁合同，一审法院征求双方的意见，崔瑜和北崖西村委、崖西镇政府均同意解除合同，北崖西村委和崖西镇政府在履行合同过程中无任何过错，相反，崔瑜没有按照合同约定开工建设违约在先，且因欠北崖西村委土地租金被一审法院2020鲁1082民初343号民事判决判令支付，所以北崖西村委和崖西镇政府无需向崔瑜承担违约责任。崔瑜要求的返还土地租金、购置预付款、建设工程款等均是其履行合同和生产经营必要的支出，要求北崖西村委和崖西镇政府承担无事实和法律依据。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持。崔瑜向一审法院起诉请求：1.解除崔瑜与北崖西村村民委员会、崖西镇政府签订的《土地租赁合同》及补充协议；2.北崖西村委和崖西镇政府返还合同约定的第一期土地租金、保证金及补充土地租赁费共计182,759元；3.北崖西村委和崖西镇政府返还土地购置预付款150万元；4.北崖西村委和崖西镇政府返还因崔瑜合同履行不能造成的直接经济损失638065元（预付工程款30万元、土地建筑设计费6万元、后续施工工程费238,930元及利息39,135元）。一审法院认定事实：2013年4月15日，崔瑜与北崖西村委和崖西镇政府签订土地租赁合同，约定，崔瑜租赁位于崖西镇国土所对面的土地24亩，土地性质为建设预留地。租赁期限为20年，自2013年4月15日至2033年4月14日止。土地租赁金每年每亩800元，每年租金计19200元。以后每三年的土地租金递增30元，即2016年每年每亩租金为830元，2019年每年每亩为860元，顺延递增，每三年的第一年（2016年、2019年2031年）的4月15日付清其后三年的租金。崔瑜在合同签订后三日内一次性向北崖西村委付清第一笔租金5.76万元，收款人为北崖西村委。崔瑜并于合同签订后三日内一次性付给北崖西村委青苗及叫桩费等补偿费用1.14万元。崔瑜在合同签订之日向崖西镇政府缴纳10万元保证金。崔瑜须在合同签订后十日内开始土地平整、公司注册及办理相关手续，并在相关手续办理完毕后十五日内开始厂房主体工程建设，主体工程开工后一年内达成投产。崔瑜在按时完成施工工程量后，崖西镇政府将保证金退还，否则将没收该保证金。崔瑜须在规定的时间内办理环评手续，否则保证金不予退回。如果崔瑜在合同签订后两年内仍不能完成主体工程施工，北崖西村委和崖西镇政府除没收保证金外，有权收回租赁土地。关于三方的权利义务，合同约定，北崖西村委负责提供合同所属的土地，崖西镇政府要确保土地属性的合法性。如果因为土地的不合法，使崔瑜在土地上的投资建设受到相关部门的处罚等，造成的损失由崖西镇政府承担。崔瑜在接收土地后，在遵守法律法规、服从镇政府规划的前提下，科学合理地在土地上建设冷库、加工车间及配套设施。崔瑜通过具备相应资质的设计单位设计建设规划图，并向北崖西村委和崖西镇政府出具建设规划图，并由北崖西村委和崖西镇政府论证合格、符合政府规划后，在图纸上盖章确认，崔瑜才可以根据规划图进行施工。关于土地使用权的转让事宜，崖西镇政府负责协助崔瑜向上级政府办理土地使用权转让的相关手续，并获得本合同规定的该宗土地的土地使用权证书。办理过程中产生的各项费用由崔瑜负担。崔瑜同意对该宗土地分批进行使用权的转让。完成土地使用权转让后，崖西镇政府有义务协助崔瑜办理地上建筑物的相关手续，并获得所有建筑物的房屋产权证明。合同还约定了无故解除合同应承担的违约责任以及该笔土地用途、土地流转第三方的，应征得北崖西村委和崖西镇政府同意等条款。2013年7月15日，崔瑜与北崖西村委签订土地租赁合同补充协议，约定，崔瑜对土地租赁合同进行扩租，即扩租原租赁土地边线外东南角4.11亩土地。双方并约定了租金、租赁期限及青苗补偿款。合同签订后，崔瑜向崖西镇政府交纳保证金10万元。崔瑜为开发土地于2013年7月5日成立了荣成市诚罡食品有限公司，并对租赁土地进行平整。于2013年7月27日向北崖西村委缴纳青苗补偿款13759元，于2014年1月22日向荣成市国土资源局交纳土地保证金150万元。崔瑜并交纳了建筑设计费6万元。诉讼中，崔瑜称，在申请办理土地开工建设手续过程中，其到环保局申请开工备份，但被告知涉案土地系国家二级水源保护地，不能建厂。但对申请一事未能提供证据证实。另查，2016年8月15日，荣成市北崖西工业公司以崔瑜拖欠工程款为由向一审法院提起（2016）鲁1082民初4310号建设工程施工合同纠纷。经审理，一审法院查明，荣成市北崖西工业公司施工的工程造价为520393.56元，崔瑜已支付工程款的数额为30万元。判令崔瑜支付荣成市北崖西工业公司工程款220,393.56元及利息（利息自2016年8月15日起，至崔瑜付清工程款之日止，按欠款金额及同期银行贷款基准利率计算）。崔瑜已经履行完毕。2020年1月15日，北崖西村委以崔瑜欠付租金为由向一审法院提起（2020）鲁1082民初343号租赁合同纠纷，要求崔瑜支付租金。经审理查明，崔瑜于合同签订后支付了2013年至2016年三年的租金5.76万元。剩余租金拖欠未付。一审法院于2020年8月17日作出判决，判令崔瑜向北崖西村支付2016年度至2018年度租金59760元、2019年度至2021年度租金61920元，并支付按双方合同约定利率计算的相应利息。诉讼中，崔瑜申请对合同中租赁土地范围进行勘测并预交勘测费用3800元，用以证实，涉案土地位于国家二级水源保护区内。一审法院委托山东华地测绘地理信息有限公司对涉案土地范围进行勘测。双方当事人对勘测结果均无异议。一审法院以勘测结果到威海市生态环境局荣成分局调查了解水源地情况。威海市生态环境局荣成分局向一审法院出具“关于崖西镇诉讼地块的回复意见”称，地理坐标内的租赁土地地块位于我市后龙河水库的准保护区。后龙河水库的水源地保护区于2018年9月正式划定。根据《中华人民共和国水污染防治法》规定，第六十三条规定，国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。经一审法院向荣成市自然资源局调查了解，涉案土地已征收为国有，下步要进行土地的招拍挂手续。崔瑜交纳的土地保证金，系为保障土地补偿款而提前预收的款项。一审法院认为，双方当事人签订土地租赁合同及补充协议系当事人真实意思表示，且未违反法律、法规禁止性规定，应为合法有效。现崔瑜要求解除合同，北崖西村委和崖西镇政府亦予以同意，一审法院予以确认。崔瑜主张涉案租赁土地位于国家二级水源保护区内，是不允许建设具备一定污染性的水产品加工厂，故涉案合同根本不存在履行的可能性，北崖西村委和崖西镇政府也不可能提供涉案土地开工建设的合法手续，故北崖西村委和崖西镇政府应当赔偿崔瑜的相关损失。一审法院为查明事实，到威海市生态环境局荣成分局调查了解涉案土地的水源地情况。该局向一审法院回复称，涉案土地位于荣成市后龙河水库的准保护区，后龙河水库的水源地保护区于2018年9月正式划定。本案，双方当事人间的租赁合同签订于2013年，根据威海市生态环境局荣成分局的回复，该合同签订于水源地保护区划定之前，故崔瑜主张的因水源地保护区导致合同不能履行的理由与事实不符，一审法院不予采信。租赁合同并约定，崔瑜须在合同签订后十日内开始土地平整、公司注册及办理相关手续，并在相关手续办理完毕后十五日内开始厂房主体工程建设。并在两年内完成，否则保证金不予退还。即使按照2年完成的约定，也未届至2018年被划分为水源地的时间。现崔瑜无证据证实其就开工建设办理过相关手续，也未能提供证据证实其在履行合同过程中合同约定的内容被宣布无效或者相关建设行为被查处、处罚等，故崔瑜以北崖西村委和崖西镇政府存在违约要求赔偿租金、工程款、设计费，并返还保证金、购置土地预付款等理由无事实与法律依据，一审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第二百一十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决：一、解除崔瑜与荣成市崖西镇北崖西村村民委员会、荣成市崖西镇人民政府签订的《土地租赁合同》及《补充协议》；二、驳回崔瑜其他全部诉讼请求。案件受理费12,683元（系减半收取），鉴定费3800元，由崔瑜负担。二审中，崔瑜提交从荣成市人民政府网站下载下来的关于荣成市政府颁发的荣成市饮用水水源保护的管理办法以及威海市人民政府威海蓝色经济建设总体规划，主张上述文件颁布日期是2010年1月份和2010年8月份，在签订涉案合同以前，涉案土地已经在这两份文件当中明确指明是饮用水水源保护地，不允许建设有污染性企业，北崖西村委和崖西镇政府向崔瑜提供的土地无法达到合同要求，因一审时未找到上述证据故未能提交。经质证，北崖西村委和崖西镇政府对两份证据的真实性没有异议，并主张威海市人民政府威海蓝色经济区建设总体规划当中提到了后龙河水库属于饮用水水源地保护区并无争议的，但是，具体保护区的范围，并没有一个详细的规定，且该规划只是一个总体的规划，没有具体的实施范围和时间，荣成市人民政府关于印发荣成市饮用水水源地环境保护管理办法的通知当中，也没有详细规定后龙河水库的饮用水水源地的具体范围，通过威海市生态环境局荣成分局出具的证明可以看出，该涉案土地的性质是在2018年9月正式划定的，属于准水源保护区，准水源保护区只是不能新建一些严重的污染项目，从该文件第13条可以看出，准保护区内不得新建、扩建、造纸、印染、电镀制革、炼油、农药及其它严重污染水环境的项目，不包括崔瑜所说的冷藏厂。本院审查认为，上述文件并未对涉案土地的性质和范围作出认定，无法证实崔瑜上述主张。另查明，崔瑜将交给荣成市国土资源局的土地保证金150万元作为债权转让给案外人（北崖西村委和崖西镇政府主张系以100万元转让），并变更了交款收据中的名称。本院对一审法院查明的其他事实予以确认。本院认为，双方当事人分别于2013年4月份及7月份签订涉案土地租赁合同及补充协议，并已实际部分履行，崔瑜接收涉案土地并实际进行了部分建设，并无有关部门因崔瑜的建设行为对其予以查处、处罚，崔瑜提交的相关证据无法证实因涉案土地位于水源保护区而致其无法实现合同目的。一审法院就上述争议到威海市生态环境局荣成分局进行调查，从该分局回复的内容来看，涉案土地位于荣成市后龙河水库的准保护区，并非饮用水水源一级保护区和二级保护区，现有证据无法认定涉案合同中约定的建设项目不能在该准保护区内实施，且该准保护区划定于2018年9月，而涉案合同签订于2013年，崔瑜主张系上述原因导致其不能履行合同，一审未予采信，本院予以认可。另案生效裁判已经确认崔瑜应支付租金，崔瑜在本案中诉请要求返还租金明显与上述生效裁判相悖，其主张合同解除的原因及诉请的其他损失无法认定系北崖西村委和崖西镇政府的违约行为所致，一审对其诉请未予支持是正确的，本院予以确认。综上所述，崔瑜的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费25367元，由崔瑜负担。本判决为终审判决。审判长  金永祥审判员  于大海审判员  许 萍二〇二一年八月六日书记员  丁真真