江苏省徐州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）苏03民终4066号上诉人（原审原告）：张保，男，1968年4月25日出生，汉族，住江苏省邳州市。委托诉讼代理人：邵浩，江苏彭城律师事务所律师。委托诉讼代理人：阙雅欣，江苏彭城律师事务所实习律师。上诉人（原审被告）：新沂市窑湾镇人民政府，住所地江苏省新沂市窑湾镇。法定代表人：王海涛，该单位镇长。委托诉讼代理人：潘柏宇，该单位工作人员。委托诉讼代理人：吴长前，江苏彭邦律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：新沂市邳新港务有限公司，住所地江苏省新沂市窑湾镇船舶工业园区。法定代表人：魏超，该单位经理。委托诉讼代理人：邵浩，江苏彭城律师事务所律师。委托诉讼代理人：阙雅欣，江苏彭城律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）：魏超，男，1972年7月15日出生，汉族，住江苏省邳州市。上诉人张保、新沂市窑湾镇人民政府（以下简称窑湾镇政府）因与被上诉人新沂市邳新港务有限公司（以下简称邳新港务公司）、魏超租赁合同纠纷一案，不服江苏省新沂市人民法院(2020)苏0381民初4616号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人张保上诉请求：一、请求贵院依法撤销(2020)苏0381民初4616号民事判决，将本案发回重审或查明案件事实改判窑湾镇政府向张保返还租金425145元，并赔偿张保损失；二、上诉费用由窑湾镇政府承担。事实及理由：一、案涉《协议书》在履行过程中所发生的所有纠纷均应属于民事案件的受理范围。《协议书》是张保与窑湾镇政府作为平等主体所签订的，该协议在履行过程中所发生的所有纠纷均应属于民事案件的受理范围，且退还租金及赔偿损失均是民事案件的受理范围，一审法院既判决支持退还租金的诉请又判决驳回赔偿损失的诉请错误。二、窑湾镇政府应退还张保租金425145元，而不应为285145元。一审法院以张保缴纳的现金41万元作为计算基数错误。码头冲抵的11万元也是张保自己的财产，也是计入到55万元总租金款中，扣除张保欠现金2.5万元，共同构成了55万元。窑湾镇政府出具租金收据时认可总租金金额为55万元，计算退还租金时就应当按照55万元计算。三、窑湾镇政府在案涉《协议书》的签订及履行过程中具有重大过错，应赔偿张保的所有损失。窑湾镇政府作为当地人民政府，为了招商引资，在明知签订合同出租土地时未取得任何水行政主管部门批准、明知张保投资建设时未取得任何规划部门批准，却在合同中限定巨额投资要求，限定张保必须按时完成建设和投资。在合同履行过程中未协助张保办理相关审批手续，直接导致张保投资建设的建筑物被拆除，具有重大过错。张保在签订和履行协议的过程中无任何过错。综上，恳请贵院依法支持张保的上诉请求，维护守法公民的合法权益，还老百姓最后的生存权利!上诉人窑湾镇政府上诉请求：一、撤销(2020)苏0381民初4616号民事判决书，发回重审或依法改判驳回张保、魏超、邳新港务公司的一审起诉；二、一二审诉讼费等费用均由邳新港务公司、张保、魏超承担。事实和理由：一审判决认定张保提交的55万元收据中41万应认定为租金错误。一、窑湾镇政府与张保于2011年11月22日签订的协议书中上虽然有租赁地块的具体位置、用途、租金等条款，但是对租金没有明确的约定。另外合同中涉及的土地不属于窑湾镇政府所有，而是属于庄场村集体所有，因此收取租金属于庄场村的权利。庭审过程中，窑湾镇政府提交了《关于张保租用庄场村段中运河滩面地的情况说明》，证明了两个事实：1.窑湾镇政府没有收取过邳新港务公司、张保、魏超的土地租金；2.邳新港务公司、张保、魏超向庄场村缴纳了土地租金。一审法院对该证据没有依法进行认定错误。二、对于张保缴纳的55万元，邳新港务公司、张保、魏超一审中陈述是窑湾镇政府按照30亩为一个标段建造园区，一个标段就是一个标准厂房，我用的是两个标段的标准厂房，也就是60万元，给我优惠55万元。后来政府说为了安稳百姓情绪，让我们每年向村里缴纳几万的租金。从以上陈述可以看出，邳新港务公司、张保、魏超没有向窑湾镇政府缴纳租金。三、庭审中，窑湾镇政府向法庭出具了2011年黄绍俊向张保出具的收据一张，该收据对55万元的来龙去脉进行了详细说明。一审法院置以上事实于不顾，错误的认为窑湾镇政府收了邳新港务公司、张保、魏超租金41万元，根据合同履行剩余期限要求窑湾镇政府返还剩余租金285145元错误。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应发回重审或查明事实后依法改判驳回邳新港务公司、张保、魏超的一审起诉。对于张保的上诉，上诉人窑湾镇政府答辩意见同其上诉意见。对于张保的上诉，被上诉人邳新港务公司辩称，张保的上诉请求应该得到支持。对于窑湾镇政府的上诉，上诉人张保、被上诉人邳新港务公司辩称，窑湾镇政府的上诉理由不能成立，同时一审法院计算租金的数额错误，不应当以41万元作为计算基数，而应当按照总租金55万元作为基数，计算后的结果是425145元。被上诉人魏超未到庭，亦未提供其书面意见。张保、邳新港务公司、魏超向一审法院起诉请求：1.判令窑湾镇政府返还土地租金43万元；2.判令窑湾镇政府赔偿损失40万元（此数额为暂估价，实际以鉴定结果为准）；3.案件诉讼费由窑湾镇政府负担。一审法院经审理查明：2011年11月22日，窑湾镇政府（甲方）与张保（乙方）签订《协议书》一份，载明：“为鼓励和扶持民营企业发展，培育和壮大地方特色经济，就乙方投资建设船厂码头项目，经甲乙双方协商，达成如下协议：一、甲方权利和义务1.负责协调中运河围堰内邳州新沂界以南300米长的滩面地、面积约亩（地块四至范围见附件），有偿提供给乙方建码头、船厂用，土地使用年限为30年。2.有权按照本协议约定，按期向乙方收取土地使用租金。3.有权监督乙方按项目设计方案施工，确保项目建设进度和质量。4.积极支持协调乙方办理项目建设和企业经营所需的各类审批手续。5.因该宗地块产权及使用权问题，而引起的与相关部门及周边群众的矛盾纠纷，由甲方协调解决。二、乙方的权利和义务：1.按期向甲方交纳土地使用租金，租金及支付方式：协议签订时，一次性支付给甲方预付一年租金，计万元；自第二年度起，于每年度的第一个月付清当年度租金。协议签订时，一次性支付给甲方承租费及标准厂房工程款伍拾伍万元。2.严格按照项目设计方案施工，保证固定资产总投入不低于500万元、注册资金不低于100万元。3.保证在2011年12月1日前开工建设，且必须在协议生效后的120天内建成投入营运（不可抗力因素造成的延误时间除外）。4.负责办理项目建设和企业经营所需的各类审批手续，自主获得相应的资质、资格条件，所需费用自理。5.未经甲方同意，在土地使用期限内不得改变土地使用用途、不得转租。6.独立经营，自负盈亏，独立承担民事责任，做好企业安全生产、环保工作，在甲方所在地依法纳税。三、违约责任1.乙方及时足额向甲方缴纳土地使用租金，每拖欠1天按照所拖欠租金额的1%向甲方支付滞纳金。2.乙方按照约定投资强度保证项目如期建成投产，否则向甲方支付违约金拾万元；在协议生效后半年内仍不能建成投产的（不可抗力因素造成的延误时间除外），甲方有权无偿收回土地。3.因该宗地块权属问题造成乙方无法正常建厂或经营的，甲方应补偿乙方的投资损失。4.如改变土地使用用途、或转租、不积极纳税、及闲置一年以上的，甲方有权终止合同，并不退还土地租金。四、其他约定：1.如遇国家政策调整或市级以上工程建设以及公共、公益事业需要等特殊情况，造成项目无法正常施工、正常经营的，赔偿乙方所投资的一切损失，赔偿款属乙方所有与甲方无关，同时土地租金按实际使用时间支付。2.乙方不得随意在场地内建设无关经营的设施，如需建设，必须经过审批。3.协议期满后，如甲方土地继续发包，同等条件下乙方有优先租赁权；如乙方不再承租，应无条件将土地交还甲方，地面附着物及机器设备由乙方自行处理，甲方不给予任何补偿。4.本协议未尽事宜，双方约定后可签订补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力；如有争议，由双方协商解决，协商不成的，可向当地人民法院起诉。五、本协议自双方签字（盖章）后生效。六、本协议一式两份，甲、乙双方各执一份，均具同等效力。”协议下方甲方处为窑湾镇政府盖章，甲方代表处为黄绍俊的签名。张保、邳新港务公司、魏超立案时提交的上述《协议书》复印件记载，协议下方的乙方处仅有张保的签名，张保、邳新港务公司、魏超当庭提交的《协议书》乙方处为张保和魏超的签名，并加盖邳新港务公司的印章。张保、邳新港务公司、魏超表示魏超的签名及邳新港务公司的盖章系经窑湾镇政府同意后形成，窑湾镇政府不予认可。诉讼中，窑湾镇政府表示上述《协议书》中约定的55万元是承建方收取的建设标准厂房的费用，与窑湾镇政府无关，涉案土地租金系张保向庄场村交纳，窑湾镇政府从未收过张保、邳新港务公司、魏超任何租金。为此，窑湾镇政府提交《关于张保租用庄场村段中运河滩面地的情况说明》为证。该情况说明载明：“张保租用庄场村段中运河滩面地约56亩，此段土地属于庄场村一组、三组村民所有。张保承包后私自非法出售此地段的土方近两个月时间，获取不正当利益。后每年向庄场村缴纳土地租金贰万捌仟元整（￥28000.00），缴至2016年，至2017年至今未缴纳土地租金。此部分土地租金均由庄场村一组组长吴学锋、三组组长彭德振按照每亩500元的承包费标准兑现给组内农户。特此说明新沂市窑湾镇庄场村村民委员会2020年8月28日”。张保、邳新港务公司、魏超不予认可，对此张保陈述如下：“窑湾镇政府按照30亩为一个标段建造园区，交30万元就给一个标段，一个标段就是一个标准厂房，我用的是两个标段的标准厂房，也就是60万元，给我优惠55万元。后来政府说为了安稳百姓情绪，让我每年向村里缴纳几万的租金”。2011年11月22日，黄绍俊向张保出具收据一张，载明：“今收到张保交来船舶工业园入园工程款伍拾伍万元整（￥550000.00）。另注：原林秋鸿书记肆万收条作废。55万元为记账数，实收现金43.5万元，码头冲抵11万元。张保欠现金2.5万元。收款人：黄绍俊2011年11月22日”。庭审中，窑湾镇政府表示该款是入园工程款，非土地租金，且张保并未交纳55万元，窑湾镇政府仅收到现金41万元。张保、邳新港务公司、魏超认为该收据记载的55万元即上述协议约定的30年租金55万元，该款的构成是43.5万元现金+政府以11万元收购张保经营的码头所冲抵的费用+张保自行负担的标准厂房门窗修复费用2.5万元，共计57万元，张保、邳新港务公司、魏超租用两个标段的标准厂房费用为60万元，剩余款窑湾镇政府作为招商引资奖励，优惠后数额为55万元；收条中记载的“原林秋鸿书记肆万收条作废”的具体含义已记不清。另查明，2014年7月17日，张保、魏超在上述租赁范围内经工商登记注册成立了邳新港务公司。2018年9月13日，张保建设的涉案建筑物被拆除。徐州光明资产评估事务所（普通合伙）经张保委托，对张保申报的位于中运河围堰内邳州新沂界以南300米长的滩面上建造的码头的不动产进行了评估，2018年9月26日该评估机构作出徐光评字[2018]第18号码头不动产拆迁评估咨询报告书，认定该不动产评估值为5246300元，其中地坪及货场为2373700元、码头墙为2586400元、塔机基础为62400元、上料台为94800元、办公板房为115200元、地磅基础为13800元。张保、邳新港务公司、魏超起初表示其在本案中主张的损失即上述评估报告中记载的六项资产，其中办公板房包含《协议书》中约定的标准厂房及另建的400平方米左右的板房，后表示在本案中仅主张前述两项损失，即地坪及货场、码头墙的对应损失。诉讼中，张保、邳新港务公司、魏超向一审法院申请对护堤坝和水泥地坪的价值进行司法鉴定。再查明，2017年2月25日，江苏省人民政府办公厅下发《关于印发全省交通干线沿线环境综合整治五项行动方案的通知》（苏政办发〔2017〕31号），为深入贯彻省第十三次党代会精神，认真落实全省“两减六治三提升”专项行动，全面改善全省交通干线沿线环境面貌，促进“强富美高”新江苏建设，省政府决定于2017-2019年开展普通国省道、高速公路、航道、港口码头、铁路周边洁化绿化美化“五项行动”，并制定工作方案。其中内河干线航道的工作目标为干线航道两岸和交通船闸管理区域、水上服务区“脏、乱、差”问题全面整治到位，做到无违规构筑物、无碍航设施、无垃圾，航道两岸整洁、水面清洁等。省政府成立省交通干线沿线环境综合整治五项行动工作领导小组，统筹推进全省交通干线沿线环境综合整治工作；各市、县（市、区）人民政府是本辖区内交通干线沿线环境综合整治五项行动的责任主体，也要成立相应的工作机构，加强统筹协调，确保完成整治目标任务。2017年4月27日，徐州市人民政府办公室下发《关于印发徐州市交通干线沿线环境综合整治“五项行动”方案的通知》（徐政办发〔2017〕66号），按照省统一部署，决定在全市范围内大力推进实施交通干线沿线环境综合整治“五项行动”计划，并制定方案。要求对内河干线航道周边的违法建筑、碍航设施等全面清理到位，实现“三无两洁”。为深入推进京杭运河新沂段环境综合整治工作，根据《新沂市河湖“三乱”专项整治实施方案》，结合全市“五项治理”和“散乱污”整治等工作要求，新沂市人民政府制定了《京杭运河新沂段环境综合整治实施方案》，确定了整治范围为京杭运河新沂段岸坡及水面，违章建设、碍航设施和围网养殖等，窑湾镇政府负责京杭运河新沂段环境综合整治工作。2018年9月7日，窑湾镇政府下发《窑湾镇河湖“三乱”专项整治行动通知》，要求自2018年9月7日至10日自行拆除渔政大队至邳新码头沿湖沿中运河段所有非法乱占、乱建、乱排，逾期未拆除的，将按《新沂市河湖“三乱”专项整治实施方案》要求，强制清理。一审法院认为，因涉案《协议书》上魏超的签名、邳新港务公司的印章均系后补，窑湾镇政府当庭不予认可，且张保、邳新港务公司、魏超未提交证据证实上述补充签名及盖章系征得窑湾镇政府同意，故魏超、邳新港务公司不宜认定为涉案协议的一方当事人。窑湾镇政府虽抗辩其与张保签订的涉案《协议书》无实质性权利义务关系，55万元是使用第三方承建的标准厂房费用，租金实际是向庄场村支付，但该《协议书》明确载明了租赁地块的具体位置、用途、租赁期限、租金及支付期限和方式等租赁合同的主要条款，张保提交的55万元收据与该协议中约定的租金支付时间和数额均吻合，且张保已就其向庄场村付款的原因作出合理解释，故一审法院对窑湾镇政府的上述抗辩意见不予采信，张保提交的55万元收据应认定为租金支付凭证。张保依据上述55万元收据主张已支付窑湾镇政府租金55万元，因该收据同时注明：“原林秋鸿书记肆万收条作废。55万元为记账数，实收现金43.5万元，码头冲抵11万元。张保欠现金2.5万元。”张保表示已记不清收条中记载的“原林秋鸿书记肆万收条作废”的具体含义，且张保对注明的其他内容作出的解释与55万元并不吻合，结合张保、邳新港务公司、魏超陈述的财产损失范围，其中亦包含码头，故根据一般理解原则，一审法院认为应认定张保交付租金数额为41万元（43.5万元-2.5万元）。违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。根据双方当事人签订的《协议书》约定，张保、邳新港务公司、魏超租用涉案地块的用途为建码头、船厂，而涉案地块在河道管理范围内，且未按相关规定报经有关水行政主管部门审查同意，故一审法院认定双方签订的《协议书》无效。虽然涉案协议无效，但至2018年9月13日，双方签订的协议书已履行6年9个月22天，在合同已履行期间内窑湾镇政府虽收取了张保的租金，但张保使用涉案地块也取得了相应的收入，双方均从对方取得了一定财产。根据法律规定和本案实际，双方因合同无效在合同已履行的期限内取得的财产已没有返还的必要，但窑湾镇政府应返还剩余期限的租金，经核算为285145元【41万元-55万元/30年×（6年+9个月/12个月+22天/365天），小数点后四舍五入，取整】。张保、邳新港务公司、魏超主张窑湾镇政府强制拆除其码头港口办公用房等设施的行为侵犯了其财产权，属民事纠纷，但该损失并非因履行合同所造成，结合窑湾镇政府提交的相应政府文件，窑湾镇政府实施拆除行为是履行行政职责过程中发生纠纷引起的争议，故张保、邳新港务公司、魏超主张的赔偿损失非属平等民事主体之间的民事纠纷，不属于人民法院受理民事案件的范围。因一审法院对张保、邳新港务公司、魏超主张的损失不予处理，故对其就损失申请的司法鉴定不予准许。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国水法》第三十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百一十九条第四项规定，判决：一、新沂市窑湾镇人民政府于判决生效后十日内向张保返还租金285145元；二、驳回新沂市邳新港务有限公司、张保、魏超的其他诉讼请求。二审期间，各方当事人均未提供新的证据。对于一审法院认定的事实，本院予以确认。本案争议焦点为：1.张保要求窑湾镇政府返还租金42.5145万元有无事实及法律依据；2.张保要求窑湾镇政府赔偿损失是否属于人民法院民事案件受案范围；如属于人民法院民事案件受案范围，张保要求窑湾镇政府赔偿损失有无事实及法律依据。本院认为，一、关于张保要求窑湾镇政府返还租金42.5145万元的问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，涉案地块在河道管理范围内，根据涉案《协议书》可知，涉案地块约定用于建设船厂码头，且未按相关规定报经有关水行政主管部门审查同意，违反法律、行政法规的强制性规定，故依法应为无效合同。涉案协议虽然无效，但是至2018年9月13日双方已履行6年9个月22天。张保所提供的收据载明“55万元为记账数，实收现金43.5万元，码头冲抵11万元”，且窑湾镇政府认可收据中“码头冲抵11万元”已经冲抵。参照《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思”的规定，结合54.5万元（实收现金43.5万元+码头冲抵11万元）相较于57万元（实收现金43.5万元+码头冲抵11万元+欠现金2.5万元）更为接近涉案《协议书》、收据所载明的55万元，且收据中“55万元为记账数，实收现金43.5万元，码头冲抵11万元”与“张保欠现金2.5万元”间以句号间隔。故本院认为张保向窑湾镇政府实际交付租金金额为54.5万元（43.5万元+11万元）。一审法院认定张保交付租金数额为41万元不当，本院予以纠正。经核算，剩余期限的租金为42.0145万元【54.5万元-55万元/30年×（6年+9个月/12个月+22天/365天）】。根据法律规定，结合本案实际情况，窑湾镇政府应返还剩余期限的租金42.0145万元。窑湾镇政府主张张保缴纳的55万元是使用第三方承建的标准厂房费用、并非租金，但在被问及“张保缴纳了厂房工程款后，厂房归谁所有”、“所有权人是谁”、“直到拆除厂房，所有权是否归镇政府所有”时，窑湾镇政府称“这是使用权的问题而不是所有权”、“是政府建设的，55万元是使用权限，而不是所有权”、“是的”，另结合涉案《协议书》的约定、涉案收据所记载的内容，可以认定张保向窑湾镇政府所缴纳的55万元系租金，故对该主张不予采纳。二、张保要求窑湾镇政府赔偿损失是否属于人民法院民事案件受案范围的问题。本案中，张保所主张的损失是地坪及货场、码头墙所对应的损失。窑湾镇政府主张对张保涉案码头所实施的拆除行为是相关行政机关在履行行政管理职责过程中所实施，并提供了相应政府文件。本院认为，根据张保所主张的损失构成和窑湾镇政府所提供的相关政府文件可知，对张保涉案地坪及货场、码头墙所实施的拆除行为是相关行政机关履行行政职责过程中所实施的行为，张保所主张的损失并非平等民事主体之间的民事纠纷，不属于人民法院民事案件的受案范围，故一审法院认定“三原告主张的赔偿损失非属平等民事主体之间的民事纠纷，不属于人民法院受理民事案件的范围”并无不当。故对损失部分，本院不予处理。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销江苏省新沂市人民法院(2020)苏0381民初4616号民事判决；二、新沂市窑湾镇人民政府于本判决生效后十日内向张保返还租金420145元；三、驳回新沂市邳新港务有限公司、张保、魏超的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费7750元，由新沂市窑湾镇人民政府负担。张保、新沂市窑湾镇人民政府分别预交的二审案件受理费共15500元，由新沂市窑湾镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  刁国民审判员  周美来审判员  李帅胜二〇二一年八月二十日书记员  艾文卿