江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2016）苏05行初162号之一 原告许东，男，1969年1月19日出生，汉族，户籍地上海市徐汇区，现住广东省广州市番禹区。 被告苏州市人民政府，住所地江苏省苏州市三香路998号。 法定代表人曲福田，市长。 委托代理人殷梦秋，苏州市人民政府工作人员。 委托代理人姚品超，江苏立泰律师事务所律师。 被告苏州市国土资源局，住所地江苏省苏州市干将西路1018号。 法定代表人吴维群，局长。 委托代理人高广宇，苏州市国土资源局工作人员。 委托代理人敖忠生，江苏竹辉律师事务所律师。 原告许东诉被告苏州市人民政府、苏州市国土资源局（以下简称苏州市国土局）国有土地使用权网上挂牌出让一案，本院于2016年9月19日立案受理后，于2016年9月22日向被告苏州市人民政府、苏州市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月1日公开开庭审理了本案。原告许东，被告苏州市人民政府的委托代理人殷梦秋、姚品超，被告苏州市国土局的委托代理人高广宇、敖忠生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告许东诉称，原告于2016年9月14日在中国苏州网站上看到苏州市国土局苏地网挂[2016]4号《苏州市区国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（以下简称苏地网挂[2016]4号公告），称根据相关法律规定，经苏州市人民政府批准，由其对27宗苏州市区地块组织进行公开网上挂牌出让。其中第6号是“姑苏区广济路西、金门路北”、地块编号为“苏地2016-WG-47号”的地块。苏州“土拍网”上公告了该地块的红线图。原告的房屋位于苏州市××××号，处于上述地块范围之内。原告至今持有该房屋所在地的国有土地使用证，该证未被注销，仍登记在原告名下。登记在原告名下的国有土地使用权受法律保护，非经法定程序不发生转移或注销。原告房屋所在地块被列入拆迁范围，原告至今未与拆迁人达成房屋拆迁安置补偿协议。原告的房屋系与姐姐许红共有，许红因不服苏州市住房和城乡建设局对涉案房屋的拆迁裁决，正在诉讼，原告也在诉拆迁延期许可行为。被告挂牌出让的地块存在土地权利不清晰、安置补偿未落实以及存在法律纠纷等问题，挂牌出让属于违法行政。苏州市人民政府作为挂牌出让行为的批准机关，是本案的被告。综上，请求：1、撤销被告苏州市人民政府批准苏州市国土局对苏地2016-WG-47号地块进行网上挂牌出让的行政行为；2、撤销苏州市国土局对苏地2016-WG-47号地块进行网上挂牌出让的行政行为；3、本案诉讼费由两被告承担。 被告苏州市人民政府辩称，1、被告苏州市人民政府的批准行为不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，被告根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第六条的规定，对苏州市国土局的报批事项进行批准，之后，苏州市国土局对外发布苏地网挂[2016]4号公告。因此，被告的批准行为是在行政机关之间运作的内部行为，未对外发生法律效力，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。2、苏州市人民政府不属于适格被告。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条的规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。据此，原告不服土地出让行为，应当以苏州市国土局为被告。3、原告与被诉土地出让行为无法律上的利害关系。原告系苏州市××××号的原土地使用权人。根据江苏省高级人民法院（2015）苏行终字第00280号行政判决书及（2015）苏行终字第00292号行政裁定书所查明的事实，2007年4月28日，苏州市国土局已发布（2007）第21号《苏州市国土资源局关于收回国有土地使用权的公告》（以下简称（2007）第21号公告），收回××弄×号所在地块的土地使用权。后，苏州市国土局又向苏州市土地储备中心出具了苏土储复字（2007）第014号《关于同意苏州市土地储备中心对石路广济路西地块进行土地储备的批复》（以下简称苏土储复字（2007）第014号批复），同意苏州市土地储备中心代表苏州市政府持有石路广济路西地块的国有土地使用权。依据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，该地块的土地使用权自（2007）第21号公告生效时已发生变动，不受原告所持土地使用权证是否注销的影响。原告已不是夹剪弄9号所在地块的土地使用权人，与该地块的出让行为无法律上的利害关系，不具备原告资格。综上，请求法院驳回原告起诉。 被告苏州市国土局辩称，1、原告无权提起本案诉讼，无诉讼主体资格。经苏州市国土局查询本次苏地2016-WG-47号地块的平面界址图，原告使用的苏州市××××号地块因未拆迁因素，并不含在苏地2016-WG-47号地块出让范围内，平面界址图专门对原告房屋所在地块作出了排除。因此，原告不是本次土地挂牌出让行为的相对人，与该地块挂牌出让行为无利害关系，该行为对原告的合法权益不产生实际影响，原告无权提起诉讼。法院应依法裁定驳回起诉。2、苏地2016-WG-47号地块网上挂牌出让行为合法有效。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，经苏州市人民政府批准，由被告对27宗苏州市区地块组织进行公开网上挂牌出让，其中包括本案所涉的苏地2016-WG-47号地块。被告根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，依法在苏州市国土局官网、报纸等媒体作出了苏地网挂[2016]4号公告，有序在网上进行了挂牌、竞价和出让。整个挂牌出让行为合法有效，过程公开、透明、公正，依法应予维持。综上，请求驳回原告起诉。 经审理查明，2016年8月15日，被告苏州市国土局向被告苏州市人民政府提交苏国土[2016]165号《苏州市国土资源局关于苏州市区二十七宗国有建设用地使用权出让方案的请示》，将拟定的27宗国有建设用地使用权出让方案报苏州市人民政府审批，其中包括苏地2016-WG-47号地块。2016年8月19日，苏州市人民政府批准同意出让方案。2016年8月23日，苏州市国土局作出苏地网挂[2016]4号公告，对27宗苏州市区地块组织进行公开网上挂牌出让的有关事宜进行了公告，并于同日在《苏州日报》A11版发布了上述公告。挂牌出让的27宗地块中，编号为苏地2016-WG-47号的地块，其位置位于苏州市××区××西、××门路北，共由两个地块组成，其中地块一面积为4059.3平方米，地块二面积为89424.5平方米，用途为商服用地，出让年限40年。苏州市××××号不在苏地网挂[2016]4号公告所涉的苏地2016-WG-47号地块出让范围内。 另查明，2007年4月27日，苏州市国土局向苏州市人民政府申请收回石路广济路西地块国有土地使用权并交由苏州市土地储备中心代表政府持有。同日苏州市人民政府批准同意。2007年4月28日，苏州市国土局作出（2007）第21号公告，收回位于东至广济路、南至金门路、西至枫桥路、北至上塘街范围内的国有土地使用权。2007年5月30日，苏州市国土局作出苏土储复字（2007）第014号批复，将已收归国有的位于石路××西、面积为111948.8平方米的地块由苏州市土地储备中心进行储备，并代表苏州市人民政府持有该宗地的国有土地使用权。苏州市××××号位于上述收回国有土地使用权的范围内。苏州市××××号原国有土地使用权人为原告许东，共同使用权人为许红。 以上事实由苏国土[2016]165号《苏州市国土资源局关于苏州市区二十七宗国有建设用地使用权出让方案的请示》、2016年下字1399号苏州市人民政府办公室办文单、《苏州日报》A11版苏地网挂[2016]4号公告、苏地2016-WG-47号地块平面界址图、（2007）第21号公告、苏土储复字（2007）第014号批复、苏国用（2005）第04008034号国有土地使用证及当事人陈述等予以证明。 本院认为，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。原告许东提起本案诉讼，请求：1、撤销被告苏州市人民政府批准被告苏州市国土局对苏地2016-WG-47号地块进行网上挂牌出让的行政行为；2、撤销苏州市国土局对苏地2016-WG-47号地块进行网上挂牌出让的行政行为。 关于原告第一个诉讼请求。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定，通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。本案中，苏州市人民政府对苏州市国土局拟定的出让方案进行审批的行为，系在行政机关之间运作的内部批准行为，对外不发生法律效力，对公民、法人或者其他组织的合法权益不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定，当事人起诉的行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，不符合法定起诉条件。因此，原告要求撤销苏州市人民政府批准苏州市国土局对苏地2016-WG-47号地块进行网上挂牌出让的行为，不符合法定起诉条件。 关于原告第二个诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。即当事人起诉应具有诉讼主体资格。根据本案查明事实，原告系苏州市××××号原国有土地使用权人。上述土地所在的石路广济路西地块的国有土地使用权已于2007年经苏州市人民政府批准后，由苏州市国土局作出（2007）第21号公告予以收回，且苏州市××××号土地并不在苏州市国土局2016年8月23日作出的苏地网挂[2016]4号公告中所涉的苏地2016-WG-47号地块的出让范围内。因此苏地2016-WG-47号地块的网上挂牌出让行为对原告的权利义务并不产生影响，原告与苏州市国土局对苏地2016-WG-47号地块的网上挂牌出让行为没有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。 综上，原告提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第八项之规定，裁定如下： 驳回原告许东的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  陈芝颖 审 判 员  林 磊 代理审判员  赵 芬 二〇一六年十二月二十三日 书 记 员  丁韵蕾