安徽省淮南市中级人民法院民 事 判 决 书(2021)皖04民终1307号上诉人（原审被告）：淮南市立本生态农业有限公司，住所地安徽省淮南市田家庵区三和乡徐马村机站，统一社会信用代码91340400098209266B。法定代表人：王根，该公司执行董事。委托诉讼代理人：丁安，安徽繁星律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：安徽淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会），住所地安徽省淮南市山南新区淮河大道1号，统一社会信用代码11340400574407336Q。主要负责人：李群，该管委会主任。委托诉讼代理人：喻泉，安徽喻泉律师事务所律师。上诉人淮南市立本生态农业有限公司（以下简称立本生态农业公司）因与被上诉人安徽淮南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）追偿权纠纷一案，不服安徽省淮南市田家庵区人民法院（2021）皖0403民初2156号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年7月5日立案后，依法组成合议庭，不开庭审理了本案。本案现已审理终结。立本生态农业公司上诉请求：撤销原判，改判驳回高新区管委会一审全部诉讼请求。事实和理由：一、一审以合同纠纷立案受理，判决时变更案由为追偿权纠纷，一审审理范围发生改变，立本生态农业公司不认同。二、一审庭审查明，贷款方是通商银行，借款人是33名贫困户，165万贷款不属于立本生态农业公司所有，立本生态农业公司只是受高新区管委会委托，接受其指示监管审计进行运营管理，作为贷款银行知晓最终风险承担者是高新区管委会，立本生态农业公司主体不适格。三、“四方协议”不属于民事合同。完成脱贫攻坚的责任主体是高新区管委会。“四方协议”本质上就是高新区管委会为完成脱贫任务布置的工作。高新区管委会为落实上级机关为扶贫工作下发的相关文件、通知、意见而布置签订的“四方协议”。协议没有依据相关民事法律签订，协议内容存在权利义务不一致，协议主体不平等，更谈不上协商一致，由于不是平等协商签订，协议就没有解决争议的条款。立本生态农业公司因“禁养”发生严重经济损失的情况下，也必须按高新区管委会指示对33名贫困户进行全额支付收益，完成扶贫任务。一审判决表明，立本生态农业公司将面临承担经济损失的风险。四、立本生态农业公司和高新区管委会不存在代偿关系。一审判决书第十页表述:案涉贷款的本金由立本生态农业公司负责到期偿还，后因立本生态农业公司无力偿还，高新区管委会代为偿还。依照法律规定，保证人承担担保责任后，有权向债务人追偿。立本生态农业公司不能认同。根据“四方协议”规定，立本生态农业公司不是借款人，其接受高新区管委会委托，对165万贷款进行运营管理，165万贷款不是立本生态农业公司所有。该笔贷款前，高新区管委会及贷款银行等进行详细调查，决定采取养牛扶贫。立本生态农业公司完全按高新区管委会要求，接受指示、监管、审计进行运营管理，没有自主权。由于“禁养”，立本生态农业公司按高新区管委会指示进行“限期内完成禁养任务”相关处置，产生严重经济损失。在这种困难情况下，还是对33名贫困户进行全额收益补贴。立本生态农业公司本身没有过错，发生的经济损失不应由立本生态农业公司承担。同时，一审法院认定“四方协议”系民事合同，而禁养拆迁是政府的行政行为，二者存在矛盾。一审庭审也同时查明了贷款银行并没有依据“四方协议”起诉立本生态农业公司。2020年7月13日贷款银行给高新区管委会《小额扶贫信贷风险补偿确认函》中向高新区管委会申请启动小额扶贫信贷风险补偿机制，进行了扣划。因此，他们双方履行的是《小额扶贫信贷风险补偿确认书》。立本生态农业公司和高新区管委会之间不存在追偿关系。五、高新区管委会依法不得为保证人。《中华人民共和国担保法)第八条规定:国家机关不得为保证人，但经国务院批准的使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。一审法院适用法律错误。六、高新区管委会是扶贫的责任主体，因环保政策调整，实行“禁养”。高新区管委会指示立本生态农业公司完成“禁养”任务，拆除养殖场，在六天时间必须处置非销售期全部犊牛和架子牛。随后高新区管委会发文及当面告诉立本生态农业公司实行评估补偿，但至今都没有兑现。如一审判决发生法律效力，立本生态农业公司势必再走法律程序向33名贫困户追偿，会造成极大的诉讼负担。高新区管委会未提交书面答辩意见。高新区管委会向一审法院起诉请求：判令立本生态农业公司支付高新区管委会代偿的小额扶贫贷款165万元及利息（从2020年7月29日起，以165万元为基数，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至实际清偿之日止）。一审法院认定事实：为贯彻落实安徽省委、省政府及淮南市委、市政府关于脱贫攻坚的有关文件精神，开展金融扶贫，坚决完成脱贫攻坚任务。2017年7月份，高新区管委会（甲方）、淮南通商农村商业银行股份有限公司（乙方）、立本生态农业公司（丙方）及33名建档立卡贫困户（丁方）签订了《小额扶贫信用贷款合作协议》。该协议主要约定：一、甲方的权利与义务：1.甲方负责向乙方推荐符合条件的贫困户，负责对扶贫小额贷款贴息资金的申请审批和支付；甲方负责向乙方推荐优质企业，作为信贷资金运营的主体。2.甲方负责协调区财政部门在乙方开立扶贫小额贷款风险准备金专用账户，账户由甲乙双方共同监管。首次风险准备金按贷款额度的20%计算，按照国家规定用于承担“扶贫小额贷款”产业前景、风控能力等因素，安排扶贫专项贷款资金，并严格执行监管部门贷款风险分类等有关规定，定期、及时对小额扶贫信贷质量进行分析，并与相关部门共享信息。3.贷款出现逾期时，乙方应根据监管账户管理要求和《小额扶贫信贷风险补偿确认书》，扣收风险补偿金归还贷款本息。二、乙方权利与义务：1.乙方须按规定及时简便的为贫困户办理贷款。对于甲方推荐的贫困户，经审核确不符合相关贷款规定的，可以不予发放贷款。2.乙方为贫困户发放为期三年的中长期贷款，每户额度5万元，贷款利率按照人民银行公布的同期贷款基准利率执行，具体放款对象以甲乙双方审核通过的评级授信贫困户为准。3.乙方按照贷款管理办法及有关规定，负责甲方推荐贫困户准入资格考察，做好贷款评级授信、发放、回收等工作。4.乙方及其分支机构须根据当地经济发展水平、信用环境、有关规定予以严格处罚；涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。三、丙方的权利与义务：1.丙方负责全部小额扶贫信用贷款资金的运行管理，贷款期限内丙方为丁方支付固定收益补贴，每年收益补贴三千元。2.小额扶贫贷款的本金由丙方负责到期偿还，提前还款须由甲方同意，乙方接到甲方书面通知后办理提前还款手续。四、丁方的权利与义务：1.按照乙方贷款规定提供相关贷款资料，办理扶贫贷款手续。2.乙方与丁方签订扶贫小额信用借款合同，并自愿同意将资金转入丙方的账户，接受丙方统一运行管理。3.配合甲方做好贴息、收益补贴前的账户确认工作。4.配合甲方、乙方办理提前还款手续。2017年7月28日，淮南通商农村商业银行股份有限公司三和支行分别与33户扶贫户签订了《个人借款合同》，贷款期限自2017年7月28日至2020年7月28日。同日，淮南通商农村商业银行股份有限公司三和支行向33户扶贫户发放了每户5万元扶贫贷款，合计165万元。后又将该笔扶贫贷款165万元（每户5万元，共计33户）分别受托支付至立本生态农业公司账户，用于养牛相关事宜。2020年7月13日，淮南通商农村商业银行股份有限公司向高新区管委会发出《小额扶贫信贷风险补偿确认函》，该函具体载明：“安徽淮南高新技术开发区（山南新区）管委会：2017年7月28日，依照四方协议要求，淮南通商农商银行（以下简称我行）向33名扶贫户，发放了每户5万元扶贫贷款，合计165万元，受托支付到立本生态农业公司，用于养牛相关事宜。接到区扶贫办、财政局通知，我行多次向立本生态农业公司法定代表人王根催收，均未有效果。2020年7月28日是贷款到期日，为了保障33名扶贫户征信权益不受侵害，现向高新区管委会申请启动小额扶贫信贷风险补偿机制，最迟于2020年7月27日，使用高新区管委会财政局扶贫小额信贷风险准备金专用账户资金，将165万元本金及利息代偿，具体金额我行将于扣划当日测算，并反馈至高新区管委会扶贫开发领导小组办公室。本函自发送到达，至2020年7月27日，未予应答，视同应答人同意扣划。”2020年7月27日，高新区管委会通过淮南市山南新区财政局向安徽淮南高新技术开发区（淮南市山南新区）会计核算中心拨款165万元，用于立本生态农业公司“户贷企用”代偿资金。2020年7月28日，安徽淮南高新技术开发区（淮南市山南新区）会计核算中心向淮南通商农村商业银行股份有限公司三和支行165万元，用于代偿立本生态农业公司“户贷企用”资金。一审另查明，根据立本生态农业公司陈述，案涉165万元信用贷款到账后，立本生态农业公司的具体使用情况包括：1.1435000元用于购买牛苗及运费；2.31000元用于购买酒糟；3.150230元用于购买玉米；4.33770元用于购买豆粕。一审再查明，因环保问题，三和镇境内实行全面禁养。一审法院归纳本案争议焦点为：一、案涉《小额扶贫信用贷款合作协议》性质的确定；二、本案基础法律关系的确定；三、高新区管委会的诉讼请求是否有事实及法律依据，能否得到支持。一审法院针对上述争议焦点评析如下：一、关于案涉《小额扶贫信用贷款合作协议》的性质问题。立本生态农业公司辩称案涉《小额扶贫信用贷款合作协议》系行政协议，高新区管委会与立本生态农业公司之间属于行政委托关系。对此，行政协议与民事合同之间的区别主要在于是否具有行政法意义上的权利义务内容，可从三个方面予以综合判断：一是是否具有行使行政职权、履行行政职责的内容；二是是否为实现公共利益或行政管理的目标；三是行政机关依据协议约定或法律规定是否享有单方解除、变更协议等行政优益权。根据审理查明的事实，为贯彻落实安徽省委、省政府及淮南市委、市政府关于脱贫攻坚的有关文件精神，创新金融扶贫方式，加快建档立卡贫困户脱贫步伐，完成脱贫攻坚任务。在此背景下，2017年7月份，高新区管委会、淮南通商农村商业银行股份有限公司、立本生态农业公司及33名建档立卡贫困户签订了案涉《小额扶贫信用贷款合作协议》。根据该协议的内容，高新区管委会负责协调区财政部门设立扶贫小额信贷风险准备金专用账户，为案涉小额信用贷款提供担保，促成淮南通商农村商业银行股份有限公司与33名贫困户签订《个人借款合同》。同时，该协议还约定，案涉165万元贷款受托支付至立本生态农业公司账户，由其负责运行管理，每年定期向33名贫困户发放收益补贴，贷款到期后并由其负责偿还贷款本金。由此可知，案涉协议的目的系在创新金融扶贫方式，让市场在金融资源配置中发挥决定性作用，意在利用市场化手段更快捷高效地为扶贫项目寻找资金来源，并非在行使行政职权、履行行政职责、实现行政管理目标。而且，纵观该协议内容，作为行政机关的高新区管委会，依据该协议约定或法律规定并不享有单方解除、变更协议等行政优益权。因此，案涉《小额扶贫信用贷款合作协议》系平等民事主体间签订的协议，其性质系民事合同，且属于非典型性合同，故本案争议属于民事案件受案范围，立本生态农业公司系本案适格的被告主体。对于立本生态农业公司的抗辩理由，不予采信。二、关于本案基础法律关系的问题。根据案涉《小额扶贫信用贷款合作协议》的约定，高新区管委会负责向淮南通商农村商业银行股份有限公司推荐符合条件的贫困户，对扶贫小额贷款贴息资金的申请审批和支付，并负责向淮南通商农村商业银行股份有限公司推荐优质企业作为信贷资金运营主体。为最终促成淮南通商农村商业银行股份有限公司与33名贫困户签订《个人借款合同》，并将案涉贷款资金受托支付至立本生态农业公司由其负责运营，同时确保贷款资金的安全，高新区管委会负责协调区财政部门在淮南通商农村商业银行股份有限公司开设小额信贷风险准备金账户，其性质系在为案涉贷款提供担保。具体到本案中，案涉贷款到期后，立本生态农业公司无力偿还，高新区管委会依据《小额扶贫信贷风险补偿确认书》向淮南通商农村商业银行股份有限公司代偿了案涉贷款165万元。因此，本案的基础法律关系应系追偿权纠纷，本案的立案案由有误，应予以纠正。三、关于高新区管委会的诉讼请求是否有事实及法律依据，能否得到支持。如前所述，案涉贷款的本金由立本生态农业公司负责到期偿还，后因立本生态农业公司无力偿还，高新区管委会代为偿还。根据法律规定，保证人承担保证责任后，有权向债务人追偿。立本生态公司应当秉持诚实信用原则，按照协议约定和法律规定全面履行自己的义务。因此，高新区管委会要求立本生态农业公司支付代偿款165万元的诉讼请求，有事实及法律依据，依法予以支持。关于高新区管委会要求立本生态公司支付利息的诉讼请求，考虑到本案纠纷系扶贫攻坚领域产生，其初衷是创新金融扶贫方式，通过金融杠杆为扶贫项目寻找资金来源，后因环保政策调整，导致养牛事宜无法推进。故基于公平原则，对于高新区管委会的该项主张，不予支持。关于立本生态农业公司辩称，因环保问题导致养牛事宜无法进行，造成严重损失。因该问题非本案审理范围，不作评判，如有争议，可另案诉讼予以解决。综上所述，对于高新区管委会的诉讼请求，予以部分支持。依照《中华人民共和国民法总则》第七条，《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条，《中华人民共和国担保法》第三十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条规定，判决：一、淮南市立本生态农业有限公司于本判决生效后十日内一次性支付安徽淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会）代偿款165万元；二、驳回安徽淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会）的其他诉讼请求。案件受理费19650元，依法减半收取9825元，由淮南市立本生态农业有限公司负担。二审中，双方当事人均未提交新的证据。本院对一审认定事实予以确认。本院归纳本案争议焦点为：1.一审法院将本案案由确定为追偿权纠纷是否适当；2.案涉《小额扶贫信用贷款合作协议》是否属于民事合同；3.高新区管委会是否享有追偿权，追偿责任主体认定为立本生态农业公司是否正确。本院针对上述争议焦点分析评判如下：关于争议焦点一，本院认为，一审法院根据双方诉辩意见，在庭审时即将本案基础法律关系确定为争议焦点，并未侵犯当事人的诉讼权利，一审立案案由为合同纠纷，根据查明事实将案由确定为合同纠纷项下的追偿权纠纷，更为准确且符合法律规定，并无不当。立本生态农业公司对此上诉理由不能成立，不予支持。关于争议焦点二，本院认为，案涉《小额扶贫信用贷款合作协议》的签订目的虽是为了落实国家扶贫的相关政策，但四方主体在签订合同时均属于平等地位的民事主体，该合同内容也不具有行政性质，故属于民事合同。立本生态农业公司主张该合同不是平等协商签订，无事实和法律依据，不予支持。关于争议焦点三，本院认为，根据合同约定，实际使用涉案资金的是立本生态农业公司，并约定贷款本金由立本生态农业公司负责到期偿还，故立本农业生态公司是案涉资金的最终偿还责任主体。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款规定，民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。本案法律事实发生在民法典施行前，应适用当时的法律、司法解释规定。《中华人民共和国担保法》第三十一条规定，保证人承担保证责任后，有权向债务人追偿。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条规定，担保人因无效担保合同向债权人承担赔偿责任后，可以向债务人追偿，或者在承担赔偿责任的范围内，要求有过错的反担保人承担赔偿责任。担保人可以根据承担赔偿责任的事实对债务人或者反担保人另行提起诉讼。综上，无论担保合同是否有效，担保人对其已经承担的保证责任或赔偿责任均有权行使追偿权。因此，高新区管委会在本案中享有追偿权。立本生态农业公司以国家机关不能作为保证人为由，主张高新区管委会不享有追偿权的上诉理由不能成立，不予支持。至于立本生态农业公司陈述的应高新区管委会行政禁养的后续补偿问题，不在本案审理范围。综上所述，立本生态农业公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费19650元，由淮南市立本生态农业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 晨审 判 员  魏 宁审 判 员  陈 燕二〇二一年八月十二日法官助理  李长梅书 记 员  夏艺桐安徽省淮南市中级人民法院民 事 判 决 书(2021)皖04民终1307号上诉人（原审被告）：淮南市立本生态农业有限公司，住所地安徽省淮南市田家庵区三和乡徐马村机站，统一社会信用代码91340400098209266B。法定代表人：王根，该公司执行董事。委托诉讼代理人：丁安，安徽繁星律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：安徽淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会），住所地安徽省淮南市山南新区淮河大道1号，统一社会信用代码11340400574407336Q。主要负责人：李群，该管委会主任。委托诉讼代理人：喻泉，安徽喻泉律师事务所律师。上诉人淮南市立本生态农业有限公司（以下简称立本生态农业公司）因与被上诉人安徽淮南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）追偿权纠纷一案，不服安徽省淮南市田家庵区人民法院（2021）皖0403民初2156号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年7月5日立案后，依法组成合议庭，不开庭审理了本案。本案现已审理终结。立本生态农业公司上诉请求：撤销原判，改判驳回高新区管委会一审全部诉讼请求。事实和理由：一、一审以合同纠纷立案受理，判决时变更案由为追偿权纠纷，一审审理范围发生改变，立本生态农业公司不认同。二、一审庭审查明，贷款方是通商银行，借款人是33名贫困户，165万贷款不属于立本生态农业公司所有，立本生态农业公司只是受高新区管委会委托，接受其指示监管审计进行运营管理，作为贷款银行知晓最终风险承担者是高新区管委会，立本生态农业公司主体不适格。三、“四方协议”不属于民事合同。完成脱贫攻坚的责任主体是高新区管委会。“四方协议”本质上就是高新区管委会为完成脱贫任务布置的工作。高新区管委会为落实上级机关为扶贫工作下发的相关文件、通知、意见而布置签订的“四方协议”。协议没有依据相关民事法律签订，协议内容存在权利义务不一致，协议主体不平等，更谈不上协商一致，由于不是平等协商签订，协议就没有解决争议的条款。立本生态农业公司因“禁养”发生严重经济损失的情况下，也必须按高新区管委会指示对33名贫困户进行全额支付收益，完成扶贫任务。一审判决表明，立本生态农业公司将面临承担经济损失的风险。四、立本生态农业公司和高新区管委会不存在代偿关系。一审判决书第十页表述:案涉贷款的本金由立本生态农业公司负责到期偿还，后因立本生态农业公司无力偿还，高新区管委会代为偿还。依照法律规定，保证人承担担保责任后，有权向债务人追偿。立本生态农业公司不能认同。根据“四方协议”规定，立本生态农业公司不是借款人，其接受高新区管委会委托，对165万贷款进行运营管理，165万贷款不是立本生态农业公司所有。该笔贷款前，高新区管委会及贷款银行等进行详细调查，决定采取养牛扶贫。立本生态农业公司完全按高新区管委会要求，接受指示、监管、审计进行运营管理，没有自主权。由于“禁养”，立本生态农业公司按高新区管委会指示进行“限期内完成禁养任务”相关处置，产生严重经济损失。在这种困难情况下，还是对33名贫困户进行全额收益补贴。立本生态农业公司本身没有过错，发生的经济损失不应由立本生态农业公司承担。同时，一审法院认定“四方协议”系民事合同，而禁养拆迁是政府的行政行为，二者存在矛盾。一审庭审也同时查明了贷款银行并没有依据“四方协议”起诉立本生态农业公司。2020年7月13日贷款银行给高新区管委会《小额扶贫信贷风险补偿确认函》中向高新区管委会申请启动小额扶贫信贷风险补偿机制，进行了扣划。因此，他们双方履行的是《小额扶贫信贷风险补偿确认书》。立本生态农业公司和高新区管委会之间不存在追偿关系。五、高新区管委会依法不得为保证人。《中华人民共和国担保法)第八条规定:国家机关不得为保证人，但经国务院批准的使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。一审法院适用法律错误。六、高新区管委会是扶贫的责任主体，因环保政策调整，实行“禁养”。高新区管委会指示立本生态农业公司完成“禁养”任务，拆除养殖场，在六天时间必须处置非销售期全部犊牛和架子牛。随后高新区管委会发文及当面告诉立本生态农业公司实行评估补偿，但至今都没有兑现。如一审判决发生法律效力，立本生态农业公司势必再走法律程序向33名贫困户追偿，会造成极大的诉讼负担。高新区管委会未提交书面答辩意见。高新区管委会向一审法院起诉请求：判令立本生态农业公司支付高新区管委会代偿的小额扶贫贷款165万元及利息（从2020年7月29日起，以165万元为基数，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至实际清偿之日止）。一审法院认定事实：为贯彻落实安徽省委、省政府及淮南市委、市政府关于脱贫攻坚的有关文件精神，开展金融扶贫，坚决完成脱贫攻坚任务。2017年7月份，高新区管委会（甲方）、淮南通商农村商业银行股份有限公司（乙方）、立本生态农业公司（丙方）及33名建档立卡贫困户（丁方）签订了《小额扶贫信用贷款合作协议》。该协议主要约定：一、甲方的权利与义务：1.甲方负责向乙方推荐符合条件的贫困户，负责对扶贫小额贷款贴息资金的申请审批和支付；甲方负责向乙方推荐优质企业，作为信贷资金运营的主体。2.甲方负责协调区财政部门在乙方开立扶贫小额贷款风险准备金专用账户，账户由甲乙双方共同监管。首次风险准备金按贷款额度的20%计算，按照国家规定用于承担“扶贫小额贷款”产业前景、风控能力等因素，安排扶贫专项贷款资金，并严格执行监管部门贷款风险分类等有关规定，定期、及时对小额扶贫信贷质量进行分析，并与相关部门共享信息。3.贷款出现逾期时，乙方应根据监管账户管理要求和《小额扶贫信贷风险补偿确认书》，扣收风险补偿金归还贷款本息。二、乙方权利与义务：1.乙方须按规定及时简便的为贫困户办理贷款。对于甲方推荐的贫困户，经审核确不符合相关贷款规定的，可以不予发放贷款。2.乙方为贫困户发放为期三年的中长期贷款，每户额度5万元，贷款利率按照人民银行公布的同期贷款基准利率执行，具体放款对象以甲乙双方审核通过的评级授信贫困户为准。3.乙方按照贷款管理办法及有关规定，负责甲方推荐贫困户准入资格考察，做好贷款评级授信、发放、回收等工作。4.乙方及其分支机构须根据当地经济发展水平、信用环境、有关规定予以严格处罚；涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。三、丙方的权利与义务：1.丙方负责全部小额扶贫信用贷款资金的运行管理，贷款期限内丙方为丁方支付固定收益补贴，每年收益补贴三千元。2.小额扶贫贷款的本金由丙方负责到期偿还，提前还款须由甲方同意，乙方接到甲方书面通知后办理提前还款手续。四、丁方的权利与义务：1.按照乙方贷款规定提供相关贷款资料，办理扶贫贷款手续。2.乙方与丁方签订扶贫小额信用借款合同，并自愿同意将资金转入丙方的账户，接受丙方统一运行管理。3.配合甲方做好贴息、收益补贴前的账户确认工作。4.配合甲方、乙方办理提前还款手续。2017年7月28日，淮南通商农村商业银行股份有限公司三和支行分别与33户扶贫户签订了《个人借款合同》，贷款期限自2017年7月28日至2020年7月28日。同日，淮南通商农村商业银行股份有限公司三和支行向33户扶贫户发放了每户5万元扶贫贷款，合计165万元。后又将该笔扶贫贷款165万元（每户5万元，共计33户）分别受托支付至立本生态农业公司账户，用于养牛相关事宜。2020年7月13日，淮南通商农村商业银行股份有限公司向高新区管委会发出《小额扶贫信贷风险补偿确认函》，该函具体载明：“安徽淮南高新技术开发区（山南新区）管委会：2017年7月28日，依照四方协议要求，淮南通商农商银行（以下简称我行）向33名扶贫户，发放了每户5万元扶贫贷款，合计165万元，受托支付到立本生态农业公司，用于养牛相关事宜。接到区扶贫办、财政局通知，我行多次向立本生态农业公司法定代表人王根催收，均未有效果。2020年7月28日是贷款到期日，为了保障33名扶贫户征信权益不受侵害，现向高新区管委会申请启动小额扶贫信贷风险补偿机制，最迟于2020年7月27日，使用高新区管委会财政局扶贫小额信贷风险准备金专用账户资金，将165万元本金及利息代偿，具体金额我行将于扣划当日测算，并反馈至高新区管委会扶贫开发领导小组办公室。本函自发送到达，至2020年7月27日，未予应答，视同应答人同意扣划。”2020年7月27日，高新区管委会通过淮南市山南新区财政局向安徽淮南高新技术开发区（淮南市山南新区）会计核算中心拨款165万元，用于立本生态农业公司“户贷企用”代偿资金。2020年7月28日，安徽淮南高新技术开发区（淮南市山南新区）会计核算中心向淮南通商农村商业银行股份有限公司三和支行165万元，用于代偿立本生态农业公司“户贷企用”资金。一审另查明，根据立本生态农业公司陈述，案涉165万元信用贷款到账后，立本生态农业公司的具体使用情况包括：1.1435000元用于购买牛苗及运费；2.31000元用于购买酒糟；3.150230元用于购买玉米；4.33770元用于购买豆粕。一审再查明，因环保问题，三和镇境内实行全面禁养。一审法院归纳本案争议焦点为：一、案涉《小额扶贫信用贷款合作协议》性质的确定；二、本案基础法律关系的确定；三、高新区管委会的诉讼请求是否有事实及法律依据，能否得到支持。一审法院针对上述争议焦点评析如下：一、关于案涉《小额扶贫信用贷款合作协议》的性质问题。立本生态农业公司辩称案涉《小额扶贫信用贷款合作协议》系行政协议，高新区管委会与立本生态农业公司之间属于行政委托关系。对此，行政协议与民事合同之间的区别主要在于是否具有行政法意义上的权利义务内容，可从三个方面予以综合判断：一是是否具有行使行政职权、履行行政职责的内容；二是是否为实现公共利益或行政管理的目标；三是行政机关依据协议约定或法律规定是否享有单方解除、变更协议等行政优益权。根据审理查明的事实，为贯彻落实安徽省委、省政府及淮南市委、市政府关于脱贫攻坚的有关文件精神，创新金融扶贫方式，加快建档立卡贫困户脱贫步伐，完成脱贫攻坚任务。在此背景下，2017年7月份，高新区管委会、淮南通商农村商业银行股份有限公司、立本生态农业公司及33名建档立卡贫困户签订了案涉《小额扶贫信用贷款合作协议》。根据该协议的内容，高新区管委会负责协调区财政部门设立扶贫小额信贷风险准备金专用账户，为案涉小额信用贷款提供担保，促成淮南通商农村商业银行股份有限公司与33名贫困户签订《个人借款合同》。同时，该协议还约定，案涉165万元贷款受托支付至立本生态农业公司账户，由其负责运行管理，每年定期向33名贫困户发放收益补贴，贷款到期后并由其负责偿还贷款本金。由此可知，案涉协议的目的系在创新金融扶贫方式，让市场在金融资源配置中发挥决定性作用，意在利用市场化手段更快捷高效地为扶贫项目寻找资金来源，并非在行使行政职权、履行行政职责、实现行政管理目标。而且，纵观该协议内容，作为行政机关的高新区管委会，依据该协议约定或法律规定并不享有单方解除、变更协议等行政优益权。因此，案涉《小额扶贫信用贷款合作协议》系平等民事主体间签订的协议，其性质系民事合同，且属于非典型性合同，故本案争议属于民事案件受案范围，立本生态农业公司系本案适格的被告主体。对于立本生态农业公司的抗辩理由，不予采信。二、关于本案基础法律关系的问题。根据案涉《小额扶贫信用贷款合作协议》的约定，高新区管委会负责向淮南通商农村商业银行股份有限公司推荐符合条件的贫困户，对扶贫小额贷款贴息资金的申请审批和支付，并负责向淮南通商农村商业银行股份有限公司推荐优质企业作为信贷资金运营主体。为最终促成淮南通商农村商业银行股份有限公司与33名贫困户签订《个人借款合同》，并将案涉贷款资金受托支付至立本生态农业公司由其负责运营，同时确保贷款资金的安全，高新区管委会负责协调区财政部门在淮南通商农村商业银行股份有限公司开设小额信贷风险准备金账户，其性质系在为案涉贷款提供担保。具体到本案中，案涉贷款到期后，立本生态农业公司无力偿还，高新区管委会依据《小额扶贫信贷风险补偿确认书》向淮南通商农村商业银行股份有限公司代偿了案涉贷款165万元。因此，本案的基础法律关系应系追偿权纠纷，本案的立案案由有误，应予以纠正。三、关于高新区管委会的诉讼请求是否有事实及法律依据，能否得到支持。如前所述，案涉贷款的本金由立本生态农业公司负责到期偿还，后因立本生态农业公司无力偿还，高新区管委会代为偿还。根据法律规定，保证人承担保证责任后，有权向债务人追偿。立本生态公司应当秉持诚实信用原则，按照协议约定和法律规定全面履行自己的义务。因此，高新区管委会要求立本生态农业公司支付代偿款165万元的诉讼请求，有事实及法律依据，依法予以支持。关于高新区管委会要求立本生态公司支付利息的诉讼请求，考虑到本案纠纷系扶贫攻坚领域产生，其初衷是创新金融扶贫方式，通过金融杠杆为扶贫项目寻找资金来源，后因环保政策调整，导致养牛事宜无法推进。故基于公平原则，对于高新区管委会的该项主张，不予支持。关于立本生态农业公司辩称，因环保问题导致养牛事宜无法进行，造成严重损失。因该问题非本案审理范围，不作评判，如有争议，可另案诉讼予以解决。综上所述，对于高新区管委会的诉讼请求，予以部分支持。依照《中华人民共和国民法总则》第七条，《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条，《中华人民共和国担保法》第三十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条规定，判决：一、淮南市立本生态农业有限公司于本判决生效后十日内一次性支付安徽淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会）代偿款165万元；二、驳回安徽淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会）的其他诉讼请求。案件受理费19650元，依法减半收取9825元，由淮南市立本生态农业有限公司负担。二审中，双方当事人均未提交新的证据。本院对一审认定事实予以确认。本院归纳本案争议焦点为：1.一审法院将本案案由确定为追偿权纠纷是否适当；2.案涉《小额扶贫信用贷款合作协议》是否属于民事合同；3.高新区管委会是否享有追偿权，追偿责任主体认定为立本生态农业公司是否正确。本院针对上述争议焦点分析评判如下：关于争议焦点一，本院认为，一审法院根据双方诉辩意见，在庭审时即将本案基础法律关系确定为争议焦点，并未侵犯当事人的诉讼权利，一审立案案由为合同纠纷，根据查明事实将案由确定为合同纠纷项下的追偿权纠纷，更为准确且符合法律规定，并无不当。立本生态农业公司对此上诉理由不能成立，不予支持。关于争议焦点二，本院认为，案涉《小额扶贫信用贷款合作协议》的签订目的虽是为了落实国家扶贫的相关政策，但四方主体在签订合同时均属于平等地位的民事主体，该合同内容也不具有行政性质，故属于民事合同。立本生态农业公司主张该合同不是平等协商签订，无事实和法律依据，不予支持。关于争议焦点三，本院认为，根据合同约定，实际使用涉案资金的是立本生态农业公司，并约定贷款本金由立本生态农业公司负责到期偿还，故立本农业生态公司是案涉资金的最终偿还责任主体。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款规定，民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。本案法律事实发生在民法典施行前，应适用当时的法律、司法解释规定。《中华人民共和国担保法》第三十一条规定，保证人承担保证责任后，有权向债务人追偿。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条规定，担保人因无效担保合同向债权人承担赔偿责任后，可以向债务人追偿，或者在承担赔偿责任的范围内，要求有过错的反担保人承担赔偿责任。担保人可以根据承担赔偿责任的事实对债务人或者反担保人另行提起诉讼。综上，无论担保合同是否有效，担保人对其已经承担的保证责任或赔偿责任均有权行使追偿权。因此，高新区管委会在本案中享有追偿权。立本生态农业公司以国家机关不能作为保证人为由，主张高新区管委会不享有追偿权的上诉理由不能成立，不予支持。至于立本生态农业公司陈述的应高新区管委会行政禁养的后续补偿问题，不在本案审理范围。综上所述，立本生态农业公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费19650元，由淮南市立本生态农业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 晨审 判 员  魏 宁审 判 员  陈 燕二〇二一年八月十二日法官助理  李长梅书 记 员  夏艺桐