山东省蒙阴县人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁1328行初47号原告张西同，男，1965年2月14日出生，汉族，农民，住沂南县。委托代理人姚云方，山东弘蒙律师事务所律师。被告沂南县国土资源局，住所地：沂南县祥和路21号。法定代表人陈金沂，局长。负责人李波，男，汉族，1978年5月17日出生，汉族，沂南县国土资源局测绘地理信息局局长，住沂南县祥和路21号。委托代理人孙晓东，山东同力兴国律师事务所律师。委托代理人谢瑞伟，男，汉族，1977年5月11日出生。被告沂南县人民政府，住所地：沂南县人民路42号。法定代表人孙德士，县长。负责人朱洪国，男，1968年10月19日出生，汉族，沂南经济开发区管委会常务副主任，住沂南县。委托代理人孙晓东，山东同力兴国律师事务所律师。原告张西同不服被告沂南县国土资源局作出的沂国土资罚决字（2016）第12号行政处罚决定书、沂南县人民政府作出的沂政复决字（2016）第11号行政复议决定书，于2016年6月15日向沂南县人民法院提起行政诉讼，经临沂市中院指定我院管辖，本院2016年11月1日立案后，于2016年11月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月7日公开开庭审理了本案。原告张西同及委托代理人姚云方，被告沂南县国土资源局负责人李波及委托代理人孙晓东、谢瑞伟，被告沂南县人民政府负责人朱洪国及委托代理人孙晓东均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告沂南县国土资源局于2016年1月25日作出沂国土资罚字（2016）第12号行政处罚决定书，认定原告未经审批于2003年3月份开始非法占用界湖街道南村社区集体土地1178平方米建设沿街房及院落。对原告非法占地1178平方米土地处以如下行政处罚：1、退还非法占用的集体土地1178平方米。2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施。3、对非法占用地1178平方米按照30元/平方米处以35340元的罚款。原告张西同不服，向被告沂南县人民政府申请行政复议，被告沂南县人民政府于2016年5月27日作出沂政复决字（2016）11号行政复议决定书维持了被告沂南县国土资源局作出的行政处罚。原告张西同诉称，原告系原界湖镇南村村民，于1987年结婚把妻子的户口迁入南村，根据规定分得口粮田，同年生育儿子，村集体又给增加一人口粮田，同父母的口粮田一同登记在一起，在一轮承包到期，原告在二轮承包中根据国家“在原定的耕地承包到期之后，再延长30年不变”政策取得口粮田1.86亩。在2003年《农村土地承包法》前为响应国家号召建起了饲养场进行养殖，根据《土地管理法》第十四条属于合法合理使用。2016年1月25日被告沂南县国土资源局作出沂国土资罚字（2016）第12号行政处罚决定书；原告向沂南县人民政府提起行政复议，被告沂南县人民政府于2016年5月27日作出沂政复决字（2016）第11号行政复议决定书予以维持。原告认为二被告的行为于法无据。1、认定事实错误。2、程序错误，剥夺原告的听证、身边权利。3、适用法律错误。为维护原告合法权益，提起行政诉讼，依法查明事实撤销上述两处罚决定，诉讼费由二被告负担。被告沂南县国土资源局辩称：1、被告沂南县国土资源局作出的沂国土资罚字（2016）12号行政处罚决定书程序合法。2、被告作出的行政处罚决定书所认定的事实清楚。3、被告作出行政处罚所适用法律正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告沂南县人民政府辩称：1、被告沂南县人民政府作出的沂政复决字（2016）11号行政复议决定书程序合法。2、被告作出复议决定书认定的事实清楚。3、被告作出的行政复议决定书所适用的法律正确。请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告沂南县国土资源局提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、违法线索登记表，证明程序合法。2、向乡镇人民政府报告，证明程序合法。3、国土资源证明材料呈批表，证明事实清楚。4、关于界湖街道南村社区居民张西同建设用地审批手续情况的说明，证明事实清楚。5、立案呈批表，证明程序合法。6、询问笔录，证明事实清楚。7、现场勘测笔录及勘测定界图，证明事实清楚。8、关于界湖街道南村社区居民张西同拒不配合调查情况的说明。9、执法证复印件，证明事实清楚。10、身份证明，证明事实清楚。11、现场照片证明事实清楚。12、土地利用总体规划图，证明事实清楚。13、土地利用现状图，证明事实清楚。14、土地承包合同，证明事实清楚。15、社区要求退还土地说明，证明事实清楚。16、土地承包费收据证明，证明事实清楚。17、调查报告，证明事实清楚。18、违法案件审理记录，证明程序合法。19、违法案件处理决定呈批表，证明程序合法。20、行政处罚告知书及送达回证，证明程序合法。21、行政处罚听证告知书及送达回证，证明程序合法。22、行政处罚决定书及送达回证，证明程序合法。23、行政复议决定书，证明程序合法。24、法律法规《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《山东省国土资源行政处罚裁量基准(试行)》第三条等，证明适用法律正确。被告沂南县人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1行政复议受理审批表及行政复议申请材料，证明复议机关按法定程序受理此案。2、受理通知书、提出答复意见通知书及送达回证，证明复议机关按期送达受理和答复通知书。3、国土局答复意见，证明县国土局在规定时间内提交答复意见。4、行政复议决定审批表、决定书、送达回证，证明复议机关按法律规定作出行政复议决定。经庭审质证原告对沂南县国土资源局提供的证据认为：证据1有异议，认为不是群众举报，是因为原告与村两委有矛盾，是村委举报。证据2被告未经调查直接确认原告有违法行为，属于未进行调查先进行处理。证据3有异议，证据4有异议，原告的地方是养殖场并不是建设的院落,88、89年是耕地，89年后前面修路，雨水排不出去了，就不是耕地了就开始搞养殖养猪，但没有办理相关手续。证据5不发表意见。证据6对原告的询问笔录有异议，张西同明确说明是张西同的口粮田，而被告国土资源局并未进行核实，笔录未让原告看就强迫让其签字，原告并没有进行建设房屋，当时是养殖场改了门，并不是新建的房子。邱增恩、刘振洪、刘成学的询问笔录有异议，他们均是村委班子成员，不是群众，他们说的均不属实，属于加害群众。证据7当事人并没有原告，原告不在场，不知情，其中有邱增恩、刘振洪、刘成学。面积我没有量过，他们怎么测量的我不知道。我只知道包了是1.86亩。测验笔录是无效的，调查人员与村委干部共同串谋。证据8有异议，与现实不符，我没有去村委办公室。证据9，胡滨我没有见过，孟凡新我见过。证据10没有异议。证据11没有异议。证据12、13从图上看不出来与本案有关联性，看不出原告的承包地在规划内，根据证据4符合总体利用规划。证据14、16本身没有异议，根据土地承包法，农民承包土地应当30年不变。原告当时建房拉院，界湖南村委当时是许可、知情的。原告具有使用权。证据15是邱增恩是个人的书写并没有加盖社区的公章，要求也是违法的，原告承包土地，如果社区收回，应当办理相关的征用手续，其他村民收回的均给予了赔偿。证据17有异议，我们要求起诉的事项，调查机关没有对原告进行调查，这个报告也看不出来是报给谁的，没有实质意义。证据18审理记录，没有经过原告参加，是不合法的，也是我们起诉的请求之一，侵犯了原告的合法权益。证据19有异议，同上述研究会审记录。证据20、21均有异议，没有向原告进行送达，送达回证上写着留置送达，当时原告在家，应当直接送达给原告，照片上的人我认识苗志学是村委党委副书记，还一个是党委委员，中间那个人不认识，门口是我门口，违背了事实。证据21中送达回证上名字是我签的，当时我要求听证，但没有让我参加听证。证据22是我们起诉的决定书，我们申请法院撤销的决定书。对决定书有异议，送达回证没有异议。证据23应当是不能作为被告的证据使用，应该是县政府作出的。证据24对法律条文本身没有异议，但是否用于本案有异议。经庭审质证原告对被告沂南县人民政府提供的证据认为：对证据1行政复议立案审批表，行政复议申请书、原告的身份证复印件。证据2国土的处罚决定书、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、送达回证、均没有异议。证据3行政复议答复意见书有异议，没有给原告送达，并且也未通知原告进行质证，没有进行审理，未听取原告的陈述。证据4行政复议决定书审批表有异议，字号不对，并且没有经过相关领导的批示，程序不合法。对决定书和后面送达的材料，真实性没有异议。行政复议机关未经国土资源局提供任何证据的情况下，作出的行政复议决定书属于程序不合法。对送达回证没有异议，是原告签的字。本院对上述证据认证如下：被告沂南县国土资源局提供的证据6中对邱增恩及刘成学两份询问笔录同为2016年1月6日9时20分至10时，《国土资源行政处罚办法》第二十一条规定：询问应当个别进行，并制作笔录。上述两份笔录的制作显然与规定不相符，不能作为定案的依据，本院不予采信。证据15只是邱增恩个人出具的证人证言，无年龄、性别、住址及证明证人身份的文件，且庭审时未申请证人出庭，其所叙述的证言无法质证，本院不予采信。庭审时原告张西同辩称2016年1月6日被告对其询问时制作的笔录是强迫签字，但无证据证实，该辩解意见本院不予采信。证据22、23是行政机关制作的法律文书，本院不予评价，不作为证据使用。证据20、21行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，2016年1月19日采取张贴原告大门口，有照片证实三人留置送达，且庭审质证时原告辨认出其中两人，后于2016年1月21日直接送达本人有签字为证，该组证据能够证实被告的送达程序符合法律规定，本院予以采信。其余证据能够证实被告履行受案、调查、询问、审批、制作法律文书、送达的整个过程与本案具有关联性、合法性、真实性，本院予以采信。被告沂南县人民政府提供的证据1、2原告均无异议，与本案具有关联性，本院予以采信。原告对证据3行政答复意见书有异议，认为没有送达原告、未质证、未审理、未听取陈述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，其上述辩解意见不符合法律规定，本院不予采信。证据4行政复议决定书审批表原告认为没有领导审批程序不合法，其质证意见符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的行政行为，提出意见，经行政机关负责人同意或者集体讨论通过后，按照规定作出行政复议决定，本院予以采信。关于原告对行政复议决定书审批表中字号不符的质疑，因沂南县国土资源局作出的处罚决定书为（2016）12号，沂南县人民政府拟作出的行政复议决定书为（2016）11号，应认定为工作人员失误，造成瑕疵，在今后工作中应认真核实。经审理查明，2015年12月25日，沂南县国土资源局接到举报，辖区内界湖街道南村社区张西同未经批准，擅自于2003年3月份非法占用集体土地建设院落及沿街房，遂对上述违法线索进行登记，并通知了界湖街道办事处，后调取地籍档案证实建房占用土地仍为耕地。于2016年1月4日对其违法行为立案调查，同年1月6日沂南县国土资源局两名执法人员对违法行为人及本社区部分人员进行询问，调取承包土地合同，承包费单据，证实张西同自2003年在承包土地内未经审批擅自建设房屋及院落一处，经现场勘测违法占地面积为1178平方米。2016年1月19日向原告送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，2016年1月25日作出沂国土资罚字（2016）第12号行政处罚决定书，内容为1、退还非法占用的集体土地1178平方米。2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施。3、对非法占用地1178平方米按照30元/平方米处以35340元的罚款。并于当日向原告送达了该处罚决定书。2016年3月29日，原告张西同向被告沂南县人民政府提起行政复议申请，立案后，向被申请人沂南县国土资源局送达了申请书副本，沂南县国土资源局于2016年4月7日递交了行政复议答复意见书，经书面审理于2016年5月27日作出（2016）沂政复决字11号行政复议决定书，维持了沂南县国土资源局作出的（2016）12号行政处罚决定书，于2016年7月2日向申请人、被申请人送达了行政复议决定书。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。因此被告沂南县国土资源局作为县级土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行处罚是履行法律赋予的法定职责。本案中原告张西同作为土地承包经营者有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务，其未经批准，擅自于2003年3月份开始非法占用集体土地建设院落及沿街房。属随意改变土地用途的违法行为。沂南县国土资源局作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法、适用法律正确。原告的诉求无事实依据和法律依据应予驳回。原告在法定期限向沂南县人民政府申请行政复议，庭审时原告提出该行政复议决定未经行政机关负责人签字，程序违法，不符合行政复议法二十八的规定，其辩解意见成立，经审查复议决定书作出后未按规定时间送达，超出法律规定的期间，确认复议程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十四条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条之规定，判决如下：一、确认沂南县人民政府2016年5月27日作出的沂政复决字（2016）11号行政复议决定书程序违法。二、驳回原告张西同请求撤销沂南县国土资源局作出的沂国土资罚字（2016）第12号行政处罚决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张西同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。审 判 长  张宗忠审 判 员  魏善辉人民陪审员  鞠方祥二〇一六年十二月二十六日书 记 员  李淑宝