广东省广州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2021）粤01民终18162号上诉人（原审原告）：广州市白云区龙归街夏良经济联合社。法定代表人：谢树昌。委托诉讼代理人：涂宏望，广东谨然律师事务所律师。委托诉讼代理人：林岸鸿，广东谨然律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云南大门房地产发展有限公司。法定代表人：钟行，总经理。委托诉讼代理人：汤婷，广东和志满律师事务所律师。委托诉讼代理人：林思源，广东和志满律师事务所律师。上诉人广州市白云区太和镇夏良经济联合社因与被上诉人广州市白云南大门房地产发展有限公司建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服广东省广州市白云区人民法院作出的（2020）粤0111民初11807号之一民事裁定，向本院提起上诉，本院已立案受理。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》规定，依法适用第二审程序，由审判员独任审理，现已审理终结。上诉人广州市白云区太和镇夏良经济联合社上诉请求：一、撤销原审裁定；二、依法改判确认上诉人与被上诉人于1993年11月20日签订的《土地使用合同》无效；三、判令被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。事实和理由：一、本案上诉人未请求确认涉案土地及其地上建筑物的权利归属及其内容，属于法院受理和审理民事诉讼的范围，原审法院适用法律错误。(一)本案上诉人未请求确认涉案土地及其地上建筑物的权利归属及其内容，属于法院受理和审理民事诉讼的范围。《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第三条规定“当事人因农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷向人民法院提起民事诉讼，部分诉讼请求涉及违法用地或非法建筑需先由行政主管部门处理后才能确定其财产权益关系，部分请求不涉及，且两部分诉讼请求可分的，人民法院可以对不涉及违法用地或非法建筑的部分直接审理并作出判决，对涉及违法用地或非法建筑的部分，则不予审理，并告知当事人向行政主管部门申请处理。”本案属于农村集体土地出让用于非农业建设纠纷，上诉人在本案的诉讼请求为“请求法院确认上诉人(原审原告)与被上诉人(原审被告)于1993年11月20日签订《土地使用合同》无效”，该诉讼请求上诉人没有要求确认涉案土地及其地上建筑物的权利归属及其内容。因此，根据《民事诉讼法》第三条和第一百一十九条规定，法院应对上诉人的诉讼请求直接审理并作出判决，而不是交由人民政府先行处理。(二)根据合同的相对性，合同仅对合同当事人之间产生拘束力。如确认合同无效，仅在上诉人和被上诉人之间产生影响，对已购买并入住、使用涉案土地上盖商铺和住宅的案外人的产权和办证等权利并无影响。如上述案外人符合国家法律法规及政策要求仍可以办理产权权属证书。一审法院认为确认涉案合同无效会对上述案外人的产权和办证产生否定性影响的理由并不成立。(三)1997年01月01日，广州市人民政府发文《关于处理我市农村集资房问题的决定》(穗府【1997]48号)，该决定适用于处理1996年12月之前在广州市白云、天河、海珠、黄埔、芳村五个行政区范围内，未办理《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》、《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》，在农村集体土地上进行集资建房(下称“集资房”)的违法行为。南大门商住城是广州市南大门房地产服务公司于1993年开发的集资房小区，当时适用于该决定。但该决定现已失效，所有未补办和完善手续的集资房已经无法办理产权证，现无相关法律法规及政策文件支持当地政府处理集资房问题，法院不能将依法应属于自身审理范围内的事项交由当地政府去处理。二、涉案用地属于农用地，该农用地没有办理农用地转用审批手续就进行非农建设以及没有办理完征用、出让手续就用于商品房开发建设，违反了法律法规强制性规定。(一)涉案土地属于农用地，没有办理农用地转用审批手续就进行非农建设，违反了法律法规强制性规定。从被上诉人和上诉人提供的证据《白云区城镇建房(用地)申请书》可知，在1994年9月17日申请集资建房时，涉案合同标的物土地性质为农用地。又从广州市规划和资源资源局于2021年1月16日复函贵院的《协助司法查询复函》可知，涉案地块2004年至今土地利用现状均合农用地(水浇地)及建设用地。上诉人和被上诉人于1993年11月20日签订的《土地使用合同》第二条第一项约定，上诉人有偿转让土地约60亩给被上诉人集资建房之用。从合同约定和实际情况来看，涉案土地被用于非农建设，且没有办理农用地转用审批手续，这违反了1988年12月29日实施的《土地管理法》第三十六条规定，也违反了1998年1月1日实施的《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第六十三条规定，还违反了《土地管理法(2019年修正)》第四十四条规定。(二)涉案用地属于农用地，没有办理完征用、出让手续就用于商品房开发建设，违反了法律法规强制性规定。1995年1月1日制定和2007年、2009年、2020年修正的《城市房地产岳。理法》均有规定“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”国务院于1998年颁布实施以及2011年、2018年、2019年、2020年修正的《城市房地产开发经营管理条例》均有规定“房地产开发用地应当以出让方式取得；但是，法律和国务院规定可以采用划拨方式的除外。”。另外，地方性法规《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第五条、《广州市集体建设用地使用权流转管理办法》第三条规定“通过出让、转让、出租、转租方式取得的集体建设用地不得用于商品房开发和住宅建设，’涉案《土地使用合同》约定将涉案用地用于集资建房即用于房地产开发和住宅建房，没有经过征地和出让手续违反了上述法律、行政法规以及地方性法规。综上，本案上诉人请求确认合同无效；法院依法应当撤销一审裁定，改判确认上诉人与被上诉人于1993年11月20日签订的《土地使用合同》无效。被上诉人广州市白云南大门房地产发展有限公司提交书面答辩意见：一、被答辩人主张本案土地所建集资房未办理相关用地手续而主张合同无效，是以建筑物相关证件不齐全为由而提起的诉讼，而集资房属于历史遗留问题，本案依法属于行政管理范围，原审裁定合合理。1.根据被答辩人《民事起诉状》、《民事上诉状》以及本案证据均可以体现被答辩人诉请合同无效的单方理由为涉案土地用于建房未办理农用地转用审批手续，而农用地转批城西依法属于房屋建设的行政程序及证件之一，故原审按照“地随房走”原则以及集资建房办证等权利属于当时政策、体制下的历史遗留问题，认定本案应由热敏政府处理，驳回被答辩人起诉合法合理。2.被答辨人所主张的《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》已于2021年1月1日失效，且被答辩人的诉讼理由可对应指导意见第1至3条，参照该三条，亦应驳回被答辩人的起诉。3.原审裁定并未违反个合同相对性原则，关于土地上所建房屋。以及所涉房屋办证等问题均是基于“房地一体”原则所需要审查范围，而房屋建设的源头是涉案合同，所以本案诉请势必对购买房屋的案外人的产权和办证等存在影响。二、单就合同效力而言，答辩人认为涉案合同并未违反法律、行政法规强制性规定，依法有效。1.案涉合同签订于1993年，当时的《土地管理法》并未规定农用地转为建设用地,应为办理农用地转用审批手续。2.被答辩人所主张的1988年《土地管理法》第36条的规定，并不符合本案情形，依法不应适用于本案。3、依据本案证据，涉案土地已规划为建设用地，被答辩人所主张的涉案土地性质仍为农用地，与事实不符。综上，答辩人认为原审裁定合法合理，依法应驳回被答辩人的上诉，维持原审裁定。且涉案合同不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形，合法有效，被答辩人所主张的事实及诉请均不成立。望贵院依法审查，裁定驳回被答辩人的上诉。本院经审查认为，广州市白云区龙归街夏良经济联合社与广州市白云南大门房地产发展有限公司签订涉案《土地使用合同》后，广州市白云区龙归街夏良经济联合社已将约定转让的土地交付给广州市白云南大门房地产发展有限公司用于开发建设房地产项目，广州市白云南大门房地产发展有限公司在该土地上盖开发建设了名为“南大门商住城”的1700多套商铺和住宅。上述1700多套商铺和住宅以集资房的名义出售给众多案外人，相关案外人已入住并使用多年。广州市白云区太和镇人民政府出具的太邮案【2018】12号《关于高文章信访事项的处理意见》载明：“南大门商住城是广州市南大门房地产服务公司于1993年开发的集资房小区，根据广州市《关于处理我市农村集资房问题的决定》（穗府【1997】48号）规定……未领取到房产证。”“穗府【1997】48号停止执行后，所有未补办和完善手续的集资房已经无法办理产权证。鉴此，太和镇政府已向白云区政府上报，切实解决集资房办理产权证等历史遗留问题。”，案涉土地上盖建筑物的产权及办证问题，已由当地人民政府作为历史遗留问题处理。由于广州市白云区龙归街夏良经济联合社请求确认该建设用地使用权转让合同无效，其目的是对双方当事人之间转让案涉土地的行为效力作出否定性评价。根据“地随房走”的原则，其诉请势必会对已购买并入住、使用该土地上盖商铺和住宅的众多案外人的产权和办证等权利产生否定性影响。然而，双方当事人在1993年签订《土地使用合同》的行为，与当时的政策、体制密切相关，双方此后因政策、体制变更造成的历史遗留问题引起土地所有权和使用权纠纷以及由此延伸而来的确认合同效力纠纷，与行政管理行为密切相关，原审法院据此认定相关纠纷应由人民政府先行处理，并依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（三）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款的相关规定，裁定驳回广州市白云区龙归街夏良经济联合社的起诉，并无不当，本院予以维持。广州市白云区龙归街夏良经济联合社可在相关行政部门作出处理意见后，再行提起诉讼。综上所述，一审查明事实清楚，处理并无不当，本院予以维持。广州市白云区太和镇夏良经济联合社的上诉主张，理据不足，依法应予驳回。为此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判员  李焕二〇二一年八月十日书记员  车莉