广东省中山市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）粤20民终4664号上诉人(原审被告)：邓成长，男，1957年1月16日出生，汉族，住广东省中山市。委托诉讼代理人：郭嫦娟，广东登都律师事务所律师。委托诉讼代理人：谭文静，广东登都律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）：中山市横栏镇贴边股份合作经济联合社，住所地广东省中山市。法定代表人：梁玉萍，该社主任。委托诉讼代理人：廖祥平，广东广中律师事务所律师。委托诉讼代理人：廖珊，广东广中律师事务所律师。上诉人邓成长因与被上诉人中山市横栏镇贴边股份合作经济联合社（以下简称贴边经联社）土地租赁合同纠纷一案，不服广东省中山市第二人民法院(2020)粤2072民初7005号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年6月22日立案后，依法组成合议庭，经过阅卷，询问，审查上诉意见，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。邓成长上诉请求：撤销一审判决，驳回贴边经联社的全部诉讼请求。事实和理由：一审以涉案租赁土地未办理建设用地审批手续，违反1998年8月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十二条、六十三条规定，进而认定合同无效，判决返还土地错误。一、依据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第九十二条规定“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”因此，本案应当适用2019年8月26日修正的《土地管理法》而非1998年8月29日修正的《土地管理法》。二、依据2019年8月26日修正的《土地管理法》，集体土地所有权人通过出租方式将集体建设用地出租给个人使用，涉案土地为集体土地，所有权人为贴边经联社，自然资源局的复函显示涉案土地的用途为建设用地，因此，涉案土地完全符合出租给个人使用的条件，双方签订的《土地有偿租赁合同书》合法有效，应当继续履行，贴边经联社的诉讼请求没有事实和法律依据，不应当得到支持。一审判决适用法律错误，依法应当予以撤销。贴边经联社答辩称，因涉案土地存在违法用地，没有办理规划手续等一系列问题，政府要求整改，要求依法依规履行相关手续，其依照政府的要求与邓成长协商土地的问题，也同意向包含邓成长在内的其他租户作出合理的补偿，但邓成长要求按照征地赔偿来解决，其不予认可。涉案合同无效，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。贴边经联社向一审法院起诉请求：1.确认贴边经联社与邓成长于2001年8月23日签订的《土地有偿租赁合同书》无效；2.邓成长立即返还租赁的位于中山市××××××（原瓦厂）的面积为4亩土地给贴边经联社；3.邓成长按每天84元标准支付2020年2月1日起至交还土地之日止的土地占用费给贴边经联社，暂计至2020年5月11日为8484元；以上合计8484元。诉讼过程中，贴边经联社明确其第2项诉讼请求为邓成长立即返还租赁的位于中山市××××××（原瓦厂）的面积为4亩土地[坐标为：X2499540.494/Y485601.488;X2499598.251/Y485674.659;X2499601.719/Y485679.612;X2499594.175/Y485685.449;X2499584.778/Y485691.072;X2499586.620/Y485694.079;X2499582.720/Y485696.392;X2499580.524/Y485693.734;X2499520.269/Y485617.439;X2499532.602/Y485607.669]给贴边经联社,并撤回第3项诉讼请求。一审法院认定事实：2001年8月23日，贴边经联社（甲方）与邓成长（乙方）签订《土地有偿租赁合同书》，约定甲方将座落在本社利源围（原瓦厂）的基地一块，长100米、宽26.7米，面积4亩，以有偿租赁的方式租赁给乙方办工业、商业用地；租赁期限由2002年1月1日起至2032年1月1日止，共30周年，合同期满，甲方如继续出租，按当时经济情况租金递增的情况下，可优先继续租赁给乙方；2002年1月1日起至2012年1月1日止租金每年25200元，2012年1月1日起至2022年1月1日止租金每年30240元，2022年1月1日起至2032年1月1日止租金每年36288元；自双方签订本合同之日，乙方即向甲方缴交20000元作定金，待乙方交付完租赁期内的土地有偿租赁费用给甲方后，甲方不计算利息退回定金给乙方；乙方在2002年1月1日开始计第一年租，并向甲方缴交完第一年度土地有偿租赁使用费，余下各年度的土地有偿租赁使用费分别在每年的1月1日前缴交完下年度的租赁费；在合同期五年内核定乙方每年上缴企业管理费1000元，五年后的管理费另订；甲方必须协助乙方向有关部门申请办理营业执照的各项手续，一切费用由乙方负责等；合同还约定了其他内容。签订上述合同后，贴边经联社向邓成长交付上述合同约定的4亩土地。邓成长在涉案土地上建造了厂房。2018年9月20日，中山市工商行政管理局横栏分局、中山市环境保护局横栏分局、中山市安全生产监督管理局横栏分局、中山市公安消防支队横栏大队向中山市××××××民委员会发出通知，载明：经排查，贵村出租的利源工业区存在无证照经营、生产安全隐患、消防安全隐患和污染物排放不达标等“散乱污”企业场所，要求贵村对该工业区进行规范管理，并督促相关经营场所按照执法部门的要求进行整改，否则将依法依规对该工业区及相关场所进行处罚。2019年12月23日，贴边经联社委托广东广中律师事务所向邓成长发出律师函，通知邓成长按利源工业园整治方案要求与贴边经联社协商终止土地租赁合同并于2019年12月31日前交还土地等。贴边经联社向法院提交中山市横栏镇人民政府于2020年6月29日出具情况说明，载明如下：位于中山市××××××工业区约36亩土地，属于贴边村集体所有，该地未办理建设项目用地审批手续，无办理规划许可证，无办理土地证。邓成长不确认前述情况说明的真实性，并提交收款收据及税收通用完税证、建设工程报建申请表、中山市横栏镇税务所通知、协议书拟证实其案涉房屋已办理报建手续。建设工程报建申请表显示该文件分左右两份表格，左边表格上方标题为“建设工程报建申请表（村镇）”，右边表格上方标题为“建设工程报建批复通知书（村镇）”，右边表格全部为空白，左边表格内容显示如下：建设单位为邓成长，工程地点为横栏茂辉工业区，土地使用证号部分填写为中府国用（1998）字第17091465号，建设项目为星棚1幢1层884㎡，工业面积，镇规划管理部门意见处填写：符合规划，同意报建，并有中山市横栏镇规划管理所红印盖章。申请表下方说明：一、建设工程报建批复通知书和经审批设计图纸是《建设工程规划许可证》的配套文件，具有同等的法律效力。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。二、镇一类建设项目，由所在镇规划管理部门受理并提出初步意见，送市规划局审批，核发《建设工程规划许可证》；镇二类建设项目，由所在镇规划管理部门审批后，报市规划局核发《建设工程规划许可证》。收据显示邓成长已缴纳村镇设施配套费、营业税、建安所得税、建筑企业管理费等各项费用。贴边经联社对邓成长提交的上述证据的真实性确认，但关联性不确认，称报建资料显示的土地并非涉案土地，是邓成长委托他人进行报建时采取张冠李戴的方式用其他地方的土地来办理报建手续，案涉土地未办理用地审批、无规划许可是不可能办理报建手续的。一审法院依职权调取了（2020）粤2072民初5379号案中法院向中山市自然资源局发出的函及复函，该函显示为查明利源工业区33.55亩土地的情况，一审法院向中山市自然资源局询问该33.55亩土地权属人、在土地利用总体规划中的土地用途等情况，该函附件为《关于横栏镇“三旧”改造标图建库图斑增加公示》，附件显示2018年10月15日，中山市横栏镇人民政府发出《关于横栏镇“三旧”改造标图建库图斑增加公示》，图斑编号44200067549、坐落范围贴边村利源工业区、改造类型为拆旧建新、权属单位为中山市××××××民委员会、改造用地面积33.55亩、拟改造用途为工业、增加原因说明为生产发展需要。中山市自然资源局复函内容如下：1.《公示》中载明图斑编号为44200067549的涉案土地，其权利类型为集体土地所有权，不动产权证号为粤（2016）中山市不动产权第××号，权利人为中山市横栏镇贴边股份合作经济联合社农民集体，暂未查到土地使用权证信息；2.经核对《中山市横栏镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，涉案土地属建设用地；3.经核查1999年至2018年土地利用现状数据库，涉案土地详细地类明细如下表。其中该表载明地块编号44200067549图斑在2003年至2018年，土地用途为建设用地。贴边经联社确认上述函及复函，并称涉案土地系农村集体土地，权属人系贴边经联社，原来是农用地，根据用地总体规划已经调整为农村集体建设用地，但没有办理集体建设用地审批手续，亦未办理土地规划许可证及土地使用权证等。贴边经联社认为，案涉土地租赁合同违反国家土地管理法的强制性规定，故案涉土地租赁合同应属无效。邓成长对上述函及复函均确认。一审法院于2021年3月17日向中山市自然资源局发出协助调查函，询问贴边经联社诉求的坐标范围内土地所有权人、权属性质、根据土地利用总体规划的土地用途、有无按照相关规定办理建设用地转用审批手续等。中山市自然资源局于2021年4月2日向法院回函称：根据来函提供的坐标查询案涉土地位于粤（2016）××号集体所有权证范围内，权利人为贴边经联社农民集体，权属性质为集体，案涉地块2018年至2009年地类为建制镇，2008年至2006年、2003年地类均为独立工矿用地，1999年地类为桑、蔗、蕉基鱼塘，其中建制镇、独立工矿用地属建设用地，桑、蔗、蕉基鱼塘属耕地；该土地并未查询到土地征收、农转用或使用权证信息。一审法院认为，本案为土地租赁合同纠纷。本案于2020年5月18日立案，依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民法典＞时间效力的若干规定》第一条的规定，本案应适用民法典施行前的相关法律规定。本案《土地有偿租赁合同书》签订于2001年8月23日，故本案应适用1998年8月29日修正的《土地管理法》。《土地管理法》（1998年8月29日修正）第十一条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”，第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”，第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。由此可见，农民集体所有的土地出租用于非农业建设，不仅要符合土地利用的总体规划，还应该办理建设用地的批准手续。本案中，邓成长确认贴边经联社提交的案涉土地坐标，故法院对贴边经联社提交的案涉土地坐标予以确认。涉案土地为农民集体所有的土地，中山市横栏镇人民政府出具情况说明确认位于中山市××××××、工业区约36亩土地未办理建设项目用地审批手续，中山市自然资源局也向法院复函确认案涉土地没有办理相关土地征收、农转用或使用权证信息，故法院采信贴边经联社的主张，认定案涉土地并未办理建设用地审批手续。贴边经联社与邓成长签订的《土地有偿租赁合同书》明确约定案涉土地系用于工业、商业用途，故案涉《土地有偿租赁合同书》违反上述法律的强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，贴边经联社与邓成长于2001年8月23日签订的《土地有偿租赁合同书》无效。邓成长辩称上述中山市横栏镇人民政府出具的情况说明内容不真实；案涉土地为建设用地，其在案涉土地上的建筑已办理报建手续，并提交建设工程报建申请表及收据予以反驳。一审法院经分析如下：首先，建设工程报建申请表中标明为土地使用证号为中府国用（1998）字第17091465号，但其未提交该土地使用权证的土地信息供法院核实，导致法院无法核实报建的土地是否为涉案的土地；其次，该证据右侧标题为“建设工程报建批复通知书（村镇）”的表格为空白，即该报建申请最终并未得到批复。而根据该表下方的说明可知，建设工程报建批复通知书才是《建设工程规划许可证》的配套文件，才具有同等法律效力，无论是镇一类建设项目还是镇二类建设项目均应在审批通过后由市规划局核发《建设工程规划许可证》，邓成长也未提交《建设工程规划许可证》。综上，邓成长提交的证据不能证实其在案涉土地上的建筑已获得报建批准，也不足以反驳贴边经联社提交的中山市横栏镇人民政府出具的情况说明及中山市自然资源局向法院出具的复函，故对其辩解意见不予采信。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定；“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”如上所述，本案《土地有偿租赁合同书》无效，因此邓成长依法应当返还租赁的案涉土地给贴边经联社，故对贴边经联社诉求邓成长返还案涉土地予以支持，考虑到邓成长已在案涉土地上修建了建筑物，故酌定给予邓成长三十日的搬迁时间。对邓成长辩称若合同被认定无效，贴边经联社依法应向其返还租金、对形成添附的厂房折价补偿，并赔偿其由此而受到的损失的意见，因邓成长在本案中并未提起反诉，其需要赔偿的范围、赔偿的数额均未明确，故就其该部分意见，邓成长可明确后另行提起诉讼。贴边经联社撤回其第三项诉讼请求，此系当事人依法行使民事处分权利，不违反法律规定，予以准许。综上所述，一审法院根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日修正）第十一条第二款、第十二条、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民法典＞时间效力的若干规定》第一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条第二款、第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决：一、确认贴边经联社与邓成长于2001年8月23日签订的《土地有偿租赁合同书》无效；二、邓成长于判决生效之日起三十日内向贴边经联社返还位于中山市××××××（原瓦厂）面积为4亩的土地（坐标为：X2499540.494/Y485601.488;X2499598.251/Y485674.659;X2499601.719/Y485679.612;X2499594.175/Y485685.449;X2499584.778/Y485691.072;X2499586.620/Y485694.079;X2499582.720/Y485696.392;X2499580.524/Y485693.734;X2499520.269/Y485617.439;X2499532.602/Y485607.669）。如果未按判决指定的期间履行金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费50元，由邓成长负担（该款贴边经联社已预付，由邓成长在履行中迳付贴边经联社，一审法院不另收退）。二审中双方当事人均没有提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，根据双方的诉辩主张，本案的争议焦点是本案应当适用2019年8月26日修正的《土地管理法》还是适用1998年8月29日修正的《土地管理法》以及本案《土地有偿租赁合同书》是否有效。第一，邓成长上诉依据《立法法》第九十二条规定，认为本案应当适用2019年8月26日修正的《土地管理法》而非适用1998年8月29日修正的《土地管理法》，邓成长的该主张系其对立法法该条的理解错误，立法法第九十二条确立的是关于同一机关制定的规范性文件不一致时的适用规则，是在两个规范性文件的规定均有效的情况下该适用哪个规定。关于新法对生效以前发生的事件和行为是否适用，属于法的溯及力问题，《立法法》第九十三条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”根据上述规定，在法律未明确规定具有溯及力的情况下，不应适用于其施行以前发生的事件和行为，除非符合该法律规定的例外情形。涉案《土地有偿租赁合同书》签订于2001年8月23日，签订时施行的是1998年8月29日修正的《土地管理法》，故本案应当适用合同签订时的法律即1998年8月29日修订的《土地管理法》。第二，1998年8月29日修正的《土地管理法》第十一条第二款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”。第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”本案中，贴边经联社与邓成长于2001年8月23日签订的《土地有偿租赁合同书》将农民集体所有的土地出租用于非农业建设，违反了法律的效力性强制性规定，且不符合上述法律规定的例外情形，应属无效。第三，本案也不存在适用行为时法律认定为无效但适用新法却认定有效的情形。2019年8月26日修正的《土地管理法》第六十三条第一款规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”故依此规定，以出让、出租方式进行流转的农村集体用地，不仅要符合土地利用的总体规划，还应当是依法登记的集体经营性建设用地。本案中，涉案土地为农民集体所有的土地。虽然中山市横栏镇土地利用总体规划将涉案土地确定为建设用地，但现无证据证实涉案土地已经依法办理集体经营性建设用地的登记手续。可见，本案也不符合2019年8月26日修正的《土地管理法》第六十三条的适用条件，不存在新法与旧法确定合同效力的规定不同而应适用认定合同有效的法的情形。综上所述，邓成长上诉称一审判决适用法律错误以及涉案《土地有偿租赁合同书》应为有效的理由均不成立，不予采纳。邓成长的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元（已由邓成长预交），由上诉人邓成长负担。本判决为终审判决。审判长  徐红妮审判员  谢劲东审判员  赵 娟二〇二一年八月八日书记员  欧绮琪古莉娟