辽宁省沈阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）辽01民终12048号上诉人（原审原告）：中国农发重点建设基金有限公司，住所地北京市延庆区湖南东路1号。法定代表人：林立，系该公司执行董事。委托诉讼代理人：韩静，系上海段和段（沈阳）律师事务所律师。（未到庭）委托诉讼代理人：孟宇平，系上海段和段（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：孙冶，男，汉族，1980年12月29日出生，住址沈阳市铁西区。被上诉人（原审被告）：辽宁鑫河能源有限公司，住所地阜新市新邱区新邱大街。法定代表人：赵云伟，系该公司总经理。上诉人中国农发重点建设基金有限公司（以下简称农发基金公司）因执行异议之诉一案，不服沈阳市铁西区人民法院（2020）辽0106民初13741号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现己审理终结。农发基金公司上诉请求：撤销原审判决，依法改判支持其诉请。事实与理由：一、诉争账户资金性质系国家重点建设基金，一审法院认定涉案账户资金系以投资入股形式对目标公司的增资款，系认定事实错误；1、签订投资协议必须履行法定的审批程序；2、投资协议约定内容与增资款的投资属性完全相悖；3、投资协议约定的回购条款超出两个平等民事主体间意思自治范畴。属行政协议行为范畴；二、涉案账户内资金所有权归农发基金公司所有，一审认定事实错误，进而适用法律错误；三、一审上诉人己举证证明案涉账户内资金己特定化，不受鑫河能源控制和支配，案涉账户系为特定用途资金设立的专项管理账户，账户内货币所有权归上诉人所有。原告农发基金公司诉称，鑫河能源公司与孙冶借款合同纠纷一案，铁西区人民法院于2017年12月7日裁定保全了鑫河能源公司账户存款530000元。2019年2月，原告向铁西区人民法院提出书面案外人异议申请，铁西区人民法院作出（2019）辽0106执异98号执行裁定书，裁定驳回原告的异议请求。原告不服，复议于沈阳市中级人民法院，2020年6月3日，沈阳市中级人民法院作出（2019）辽01执复508号执行裁定书，发回铁西区人民法院重新审查。铁西区人民法院于2020年11月5日作出（2020）辽0106执异213号执行裁定。原告不服（2020）辽0106执异213号执行裁定，根据《民事诉讼法》第二百二十七条之规定提起诉讼，理由如下：一、人民法院查封的涉案账户资金性质系国家重点建设基金并非投资款，人民法院不得强制执行。1.该银行账户资金系国家专项建设基金。国家专项建设基金是经国务院批准，由开发银行农业发展银行设立主要支持重点领域项目建设的基金，是贯彻党中央国务院稳增长和调结构的重要金融工具，是国家特殊时期的专项投资，国家发展改革委、财政部、人民银行、银监会发布《专项建设基金监督管理暂行办法》，（以下简称《办法》），对基金的专款专用和独立操作提出了具体操作要求，旨在保障专项建设基金的安全，确保基金投向重点领域和范围。国家专项建设基金的资金来源和特殊用途，政策性强，实行独立核算、分账管理、专款专用、封闭运行。LNG储罐和CNG母站工程建设项目，系国家重点工程建设项目，鑫河能源公司系项目单位。2015年12月22日，农发基金公司与阜新市新邱区人民政府、鑫河能源公司、山西中兴化能贸易有限公司、沈阳市南塔润滑油有限公司就该项目签订《投资协议》，确定农发基金公司作为国家建设基金投资主体以项目资本金投入，股权投资的方式投入5000万元专项建设基金，用于LNG储罐和CNG母站工程建设项目，该笔资金的投放，严格按照《办法》第18条的规定执行。该笔资金的使用遵循《办法》第15条规定的专户管理、专款专用原则。因此被冻结的涉案账户资金是农发基金公司投放的专项建设基金。2.国家专项建设基金支持国家重点领域项目建设的资金投放行为不是平等主体之间的民事法律行为，而是行政协议行为。国家专项建设基金，设立的目的就是为了支持国家重点领域项目建设，具备公益性；从基金的设立到资金的投放、投后管理、监督跟踪，均严格的依据现行规章《办法》规定办理，因此国家专项建设基金的投放行为，不是平等主体之间的民事法律行为，而是行政协议行为。农发基金公司对于鑫河能源公司LNG储罐和CNG母站工程项目的基金投放也经过了严格的行政审批，阜新农发行作为农发基金公司的委托运营监管机构，在基金投放过程中严格按照《办法》的规定与鑫河能源公司签订的投资协议，并在实际履行过程中对账户资金进行严格监管，专款专用、封闭管理。农发基金公司已按行政规章规定履行了管理监督的法定职责，因此，农发基金公司对鑫河能源项目的资金投放实质上是一个行政协议行为。3.法律适用。由于国家专项建设基金的投放行为不是平等主体之间的完全意思自治民事法律行为，而是行政协议行为，而投资协议仅是基金投放行政协议行为实施过程中，对《建设基金暂行办法》进行操作性落实的一个执行性程序文件。因此对于投资协议的理解应按照行政行为的要求，与《建设基金暂行办法》相冲突的，不具有法律效力。当行政协议行为法律适用上存在冲突时，应适用于民事法律规则不同的行政法规、法律和部门规章及规范性文件。综上，法院查封的专项账户资金性质为国家重点建设项目专项基金，该基金为政策性银行资金非商业银行用于商业目的的资金，该资金专用于项目投资，非对项目公司主体投资，该资金专款专用封闭运行。由此可知，建设基金是项目资本金，不是被投项目所在企业的企业资本金，二被告把基金理解为公司法意义上的增资款或投资款，即投资项目所在企业的资本金，是错误的。二、涉案账户虽系鑫河能源公司名下账户，但账户内资金已特定化，不受鑫河能源公司自由支配控制，账户内资金所有权没有发生改变，仍归农发基金公司所有。1.关于基金的所有权转移问题。根据《办法》第18条及第20条的规定，基金投放是指托管银行根据开发银行、农业发展银行划款指令，将资金托管账户中的专项建设基金项目资金，划转至项目单位，在开发银行、农业发展银行等开设的专项建设资金存款账户。基金支付是指将专项建设基金项目资金从专项建设基金存款账户划转至项目单位提供的参建单位收款账户。农发基金公司将5000万元资金投放至鑫河能源公司该银行账户，属于基金投放行为，在投放阶段的基金被限定用于LNG储罐和CNG母站工程建设项目。因此，在基金进入支付结算之前，基金所有权没有发生改变，仍归农发基金公司所有，并非鑫河能源公司所有。2.关于以项目公司即鑫河能源公司名义开立的基金存款账户所有权属性问题。依照《办法》的规定，该银行账户虽然以鑫河能源公司名义开立，但该账户性质并非鑫河能源公司存款账户，而是国家专项建设基金专款专用账户，而且导致此种开立方式产生的原因是区别专项建设资金的投入方向。国家专项建设基金需要在具体项目中得到落实，即转化为具体建设项目资金，而对具体项目的区分则采用了以被投项目单位的名义开立账户方式。因此，鑫河能源公司名义开立基金账户只是一种区别性的记载方式，非所有权标识。对此，同类于银行贷款账户。根据最高人民法院关于银行贷款账户能否冻结的请示报告的批复（2014执他字第8号）精神，人民法院不能对被执行人名下的账户作一概而论的认定。要根据具体情况具体分析，本案中涉案账户是国家重点建设基金账户，是受国家行政法规或行政规章管理和约束的，项目公司对该账户内资金没有支配权，账户的每笔资金的使用必须用于项目建设，专款专用，封闭管理，因此该账户内的资金（金钱）不具备通常意义的金钱，它不同于普通存款账户。普通存款账户在谁的名下谁就享有对该账户内存款的任意支配权，涉案账户名头虽为鑫河能源公司，但根据投资协议约定，账户内资金使用必须经过托管银行审批才可以使用。因此农发基金公司才是真正的所有权人。专项建设基金必须保证用作国家确定的重点领域，任何有违专项资金用途的行为均会面临国家审计追查风险。若本案通过执行程序，将该账户内资金用于偿还鑫河能源公司的借款及利息，既是对国家开展专项基金工作权威性、严肃性的挑战，更将在全国范围内产生恶劣的不良示范效应，给国家专项建设基金的整体工作带来严重安全隐患，国有资产面临严重风险。综上，案涉账户资金性质系国家专项重点建设基金，并非投资款；涉案账户资金所有权并未转移，不属于被执行人财产，根据最高院的批复精神，法院无权强制执行。一审法院认定事实：孙冶因与鑫河能源公司金融借款合同纠纷于2017年起诉鑫河能源公司，诉讼中并申请财产保全，该院依据孙冶的申请冻结鑫河能源公司在中国农业发展银行阜新市分行账号为20321099900100000352461中的款项53万元。该案经审理，该院于2017年12月6日作出（2017）辽0106民初12177号民事调解书，调解书内容为：一、鑫河能源公司于2018年2月12日前一次性偿还孙冶借款本金45万元及利息5000元；二、其他无纠纷。案件受理费9100元，减半收取4550元，保全费3170元，由孙冶自愿承担。因鑫河能源公司未履行（2017）辽0106民初12177号民事调解书确定的义务，孙冶申请执行。2019年农发基金公司向本院提出执行异议称：请求撤销沈阳市铁西区人民法院（2017）辽0106民初12177号民事裁定，解除对专项建设基金账户：20321099900100000352461的冻结查封，停止对该账户的执行。该院经审查，于2019年9月29日作出（2019）辽0106执异98号执行裁定书，驳回农发基金公司的异议请求。裁定书送达后农发基金公司向沈阳市中级人民法院申请复议，沈阳市中级人民法院经审查于2020年6月3日作出（2019）辽01执复508号执行裁定书，裁定：一、撤销铁西区人民法院（2019）辽0106执异98号执行裁定；二、发回铁西区人民法院重新作出裁定。该院于2020年11月2日作出（2020）辽0106执异213号执行裁定，裁定：驳回农发基金公司异议请求，裁定送达后，农发基金公司对裁定不服提起诉讼。2015年12月22日，农发基金公司（甲方）、山西中兴化能贸易有限公司、沈阳市南塔润滑油有限公司（乙方）、鑫河能源公司（丙方）、阜新市新邱区人民政府（丁方）签订《中国农发重点建设基金投资协议》，约定甲方拟按照本协议的条款及条件以人民币5000万元对目标公司进行增资，并全权委托中国农发银行代为行使本次增资后甲方对目标公司及乙方享有的全部权利，且甲方同意并认可中国农业发展银行可以授权其分支机构具体办理。并约定甲方按照上述第（1）款的约定将增资的款项付至目标公司以下账户：户名：辽宁鑫河能源有限公司；银行账户：20321099900100000352461，开户行中国农发银行阜新分行营业部。该协议还约定本次增资后甲方注册资本由原人民币5180万元增加至10180万元，甲方持有目标公司的持股比例为49.12%。2016年1月12日，农发基金公司向上述账户转账5000万元。2016年6月21日，鑫河能源公司通过上述账户向中国农发基金公司账户汇入155000元，2016年9月21日汇入153333.33元，2016年12月21日汇入151666.07元，2017年3月21日汇入150000元，2017年9月21日汇入153333.33元。另查，因鑫河能源公司拖欠其他债权人款项，诉讼后鑫河能源公司上述账户被人民法院冻结款项，农发基金公司提出相同的异议，终审判决已驳回农发基金异议请求。一审法院认为：《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十四条规定：对案外人提出的排除执行异议，人民法院应当审查下列内容：（一）案外人是否系权利人；（二）该权利的合法性与真实性；（三）该权利能否排除执行。第二十五条规定：对案外人的异议，人民法院应当按照下列标准判断其是否系权利人：银行存款和存管在金融机构的有价证券，按照金融机构和登记结算机构登记的账户名称判断。根据我国民事诉讼法的规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。执行异议之诉应由案外人承担举证责任，案外人提起执行异议之诉的，必须提供充分的证据证明其对执行标的享有相应民事权利。本案原告主张不得执行被告鑫河能源公司名下银行账户（账号20321099900100000352461）内的资金53万元。原告应举证证明上述资金属于原告所有。根据庭审中各方提供的证据可以看出，原告在2016年1月12日向被告鑫河能源公司上述银行账户转账的5000万元是对目标公司的增资款，其以投资入股的形式对目标公司投资增资之后，其对目标公司享有相应权利。原告提供的证据不能证明被告鑫河能源公司名下的上述账户内的资金已经特定化，不受被告鑫河能源公司支配使用而由原告所有及控制使用。原告对被告鑫河能源公司名下账户账号20321099900100000352461内资金不具有所有权，不能排除对上述账户内资金的执行。综上，依照《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十四条、第二十五条，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释》第九十条、第三百一十一条、第三百一十二条的规定判决如下：驳回原告中国农发重点建设基金有限公司的诉讼请求。案件受理费9100元，由原告承担。本案二审查明事实与一审基本一致。本院认为：《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十四条规定：对案外人提出的排除执行异议，人民法院应当审查下列内容：（一）案外人是否系权利人；（二）该权利的合法性与真实性；（三）该权利能否排除执行。第二十五条规定：对案外人的异议，人民法院应当按照下列标准判断其是否系权利人：银行存款和存管在金融机构的有价证券，按照金融机构和登记结算机构登记的账户名称判断。本案上诉人主张不得执行鑫河能源公司名下银行账户（账号20321099900100000352461）内的资金53万元，上诉人应举证证明上述资金归其所有。根据庭审中各方提供的证据可以看出，上诉人在2016年1月12日向鑫河能源公司上述银行账户转账的5000万元是对目标公司的增资款，其以投资入股的形式对目标公司投资增资之后，其对目标公司享有相应权利。上诉人提供的证据不能证明鑫河能源公司名下的上述账户内的资金已经特定化，不受鑫河能源公司支配使用而由上诉人所有及控制使用。上诉人对鑫河能源公司名下账户账号20321099900100000352461内资金不具有所有权，不能排除对上述账户内资金的执行，原审判决驳回上诉人诉请并无不当。综上，上诉人的上诉请求，不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费9100元，由上诉人中国农发重点建设基金有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  周濛审判员  单立审判员  唐屾二〇二一年八月三日法官助理勾雪峰书记员王博浩本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定。