四川省资中县人民法院 行 政 判 决 书 （2016）川1025行初59号 原告邓敏，女，1972年8月1日出生，汉族，资中县人，住资中县。 被告资中县卫生和计划生育局，住所地资中县重龙镇滨江公园。 法定代表人肖代彬，局长。 委托代理人王以宏，四川资达律师事务所律师。 委托代理人袁奇，四川汉安律师事务所律师。 原告邓敏诉被告资中县卫生和计划生育局（以下简称“资中县卫计局”）卫生行政确认一案，本院于2016年9月5日立案受理后，于2016年9月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月17日公开开庭审理了本案。原告邓敏和被告资中县卫计局负责人卢显杰、委托代理人王以宏、袁奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告资中县卫计局于2016年7月25日对邓敏提出的医师资格认定申请作出了第09号《不予受理决定书》，在该决定书中，被告认为原告于2016年7月20日提出的医师资格认定申请，因川卫办发[2014]301号文件规定的医师资格认定报名审查时间已于2014年11月14日截止，根据该文件的规定，被告对原告提出的医师资格认定申请不予受理。 原告邓敏诉称：被告在执行省卫计委制定的川卫办发[2014]301号文件的过程中，行政胡乱作为，把具有符合医师资格有关解决个体医师资格的原告毫无法律依据的划为医师资格考试类。原告是具备医师以上级别的医学专业技术职务的个体行医人员，按照国家相关的法律规定的内容，是符合认定医师资格条件的。被告草率地对原告作出不符合医师资格条件的《不予受理决定书》，而该决定书的内容完全否定原告被认定医师资格的历史依据。原告在1981年取得《四川个体开业行医证》，符合《四川省个体开业行医人员暂行管理办法》第四条规定的发给行医证书的条件，是受法律认可和保护的个体医生。依照《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》和《四川省医疗机构管理条例》规定，要想继续行医必须严格按照以上规定的要求，重新获得和确认行医资格，合格者才能取得《中华人民共和国医疗机构执业许可证》。为贯彻两个条例精神，内江市卫生局出台了内卫医[1995]134号文件，该文件规定要进行考试，乡村个体医生只有取得了相当行医资格的合格证书，才能取得《医疗机构执业许可证》，继续行医。原告通过了这次考试，取得了《中华人民共和国医疗机构执业许可证》，是国家承认的医师任职资格凭证。原告通过上述考试后，应相应取得《医师职务职称证》或《医师执业资格证》，但至今未取得。因为区、市两级卫生行政部门未履行法定职责，被告没有将原告通过考试评审合格，取得内江市医疗机构从业人员合格证书的人员名单报送人事行政部门备案。在换发资格证书时，被告也没有做此项工作。根据《四川医疗机构管理条例》第十一条，取得《医疗机构执业许可证》需满足三个条件，但被告没有将国家认可的《医师执业证书》发给原告。原告仅凭《内江市医疗机构从业人员合格证书》，依法取得了《中华人民共和国执业许可证》。上述充分说明了原告手中持有的合格证有多重身份，具有医师资格证书的同等法律效力。根据《执业医师法》最高司法释义的总则中讲的，法律已经认可了原告的个体医师身份，这是历史无法改变的事实，充分说明原告是符合《执业医师法》附则第43条规定的医学专业技术职务的人员，是具有处方权的医务人员，属于“老人老办法”直接转轨认定医师资格的医生。根据《执业医师法》授权，卫生部、人事部先后下发了三个文件（简称319、117、316号文件）。根据319号文件第五条和117号文件第三条的规定，原告具备认定资格的条件，应该予以认定医师资格。2014年10月12日，四川省卫生厅出台了解决医师资格认定历史遗留问题的川卫办发[2014]301号文件。该文件要求严格按照319、117、316号文件执行，因此原告具备的条件和资质无疑属于认定医师资格的对象。可被告拒绝为原告补办1996年应取得的医师任职资格证，反而把原告作为省医师考试类，于法无据。被告开具《不予受理决定书》属于行政不作为、乱作为，耽误原告上报医师认定申请表和相关资料的时限。为此，向人民法院提起诉讼，请求撤销被告于2016年7月25日作出的《不予受理决定书》09号，并对川卫办发[2014]301号文件的内容进行合法性、合理性进行审查，并责令其纠正其错误，且责令被告按照《中华人民共和国执业医师法》第43条规定及卫生部相继出台的319、117、316号文件规定的内容和《中华人民共和国行政许可法》第三十五条和第三十八条规定内容，受理、审核、确认并报送原告的《医师资格认定申请表》及相关资料到上级行政机关审核。 被告县资中县卫生和计划生育局辩称，一、被告作出《不予受理决定书》是有充分政策依据和正当理由的。被告针对原告2016年7月20日递交的医师资格认定申请，于2016年7月25日作出不予受理决定，是根据四川省卫生和计划生育委员会2014年下发的《关于做好医师资格遗留问题有关工作的通知》，即川卫办发（2014）301号文件的规定而作出的。301号文件第二条第二项明确规定，四川省本次医师资格认定补办工作的报名审查截止时间是2014年11月14日，并明确规定“逾期不予受理”。而原告向被告提出申请的时间是2016年7月20日，已远远超过该文件规定的报名截止期限，全省该次补办认定工作早已结束。因此，被告决定不予受理原告的申请，在政策依据、作出决定期限、送达程序等方面，都是完全符合上级文件规定，有充分依据和正当理由的。二、省卫计委（2014）301号文件不属于规范性文件的范畴，原告请求人民法院对该文件进行附带审查的理由不成立。按照《四川省行政规范性文件制定和备案规定》第二条对规范性文件概念的解释，所谓规范性文件，是指具有管理公共事务的各级机关等依据法定权限，按照规定程序制定的，除规章外涉及公民、法人或者其他组织权利义务，公开发布并反复适用的具有普遍约束力的行政文件。其主要特征之一是文件的制发是针对不特定的对象具有普遍约束力，二是在一定时期内能反复适用。而301号文件是为了专门解决《执业医师法》颁布之前已取得有效行医资格，在规定期限内未申请认定或不具备医师资格认定条件的个体行医人员医师资格历史遗留问题，而开展的一次性补办和考试工作，是处理历史遗留问题的一种专项性、终结性工作方案。该文件的使用对象是特定的，其内容不具有反复适用性。因此，301号文件根本不属于规范性文件的范畴，明显是行政机关为开展专项性工作而制发的一般性公文。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，原告对行政行为所依据的规范性文件才有权请求法院进行附带审查，并不是对行政机关制发的所有文件都可以提出审查要求。因此，被告认为，原告在本案中请求人民法院对301号文件进行合法性审查的诉讼主张不符合相关法律规定，其理由不能成立。三、原告提出的第三项诉讼请求，不符合人民法院对行政诉讼案件的审理原则。按照行政诉讼的一般原则，人民法院对行政纠纷案件只能作出维持、撤销、重新作出行政行为、确认、变更、履行和驳回等类型的判决。本案的行政争议是被告作出的《不予受理决定》是否合法有效。被告认为，在人民法院未判决撤销被告的《不予受理决定书》之前，对原告提出的要求法院判决被告受理、审核、确认并报送《医师资格认定申请表》和相关资料到上级行政机关审核的请求，按照行政诉讼案件“一案一诉”的原则，人民法院是不应该也不能对原告提出的该项请求进行审理和作出判决的。综上所述，被告针对原告提出的医师资格认定申请作出的《不予受理决定》，在执行政策和程序上是完全符合相关法律、政策规定和具有充分理由的。原告认为被告行政乱作为，请求判决撤销该决定和审查301号文件的合法性，其诉讼请求和理由不仅没有充分的事实根据，而且与国家相关法律和政策的规定不符，其诉求明显不能成立和不应得到支持。为此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告资中县卫生和计划生育局向本院提交了以下证据： 第一组证据： 1.组织机构代码； 2．法定代表人身份证明书。 证明被告是合法的地方政府卫生行政主管部门，具有主体资格； 第二组证据： 1.《中华人民共和国执业医师法》第八条、第四十三条、第四十八条； 2.卫医发（1999）第319号文件第二条、第五条、第七条、第十二条、第十八条; 3.卫人发（2000）第117号文件第二条、第三条、第十一条; 4.卫人发（2003）316号文件第七条; 5.川卫办发（2014）301号文件第一条、第二条、第三条； 6.《不予受理决定书》及签收回执。 此组证据证明申请医师资格认定的范围、条件是有文件明确规定的，其基本条件是《执业医师法》颁布前已经取得“医师以上专业技术职务任职资格”，也证明2014年四川省全省统一进行的执业医师资格认定和考试，是为处理历史遗留问题而开展的一次性补办工作，是有明确截止时间限制的，原告是逾期申请，被告无权受理，作出《不予受理决定》符合上级行政主管机关的文件规定，在程序上合法； 第三组证据： 1.2014年原告参加医师资格考试报名申请表； 2.知情同意书、承诺书及相关材料； 3.考试人员情况汇总表。 此组证据证明2014年原告是自愿选择参加四川省医师资格考试并实际参加了考试，也证明原告对2014年四川省补办医师资格认定工作的相关政策文件规定是了解和清楚的； 第四组证据： 1.卫人函（2009）219号文件； 2.职改字（1986）第20号文件（即中央职称改革工作领导小组转发的卫生部《卫生技术人员职务试行条列》）第十三条； 3.人职发（1990）4号文件（即人事部《企事业单位评聘专业技术职务若干问题暂行规定》）第六点、第十一点； 4.人职发（1991）11号文件（即人事部《企事业单位评聘专业技术职务若干问题暂行规定有关问题的说明）第八点； 5．内卫医（1995）34号文件（即内江市卫生局《关于对乡村、个体医生等人员进行专业水平测试和资格认定工作的通知》）； 6.《医疗机构管理条例实施细则》第十三条。 证明：1.卫人发（2000）第117号文件和川卫办发（2014）301号文件规定的申请参加医师资格认定必须提供的专业技术任职资格证，是按照《卫生技术人员职务试行条例》组建的评审机构颁发的《专业技术任职资格证》，并不是其它机构颁发的资格证；2.证明原告1995年参加内江市行医资格考试取得的《医疗机构许可证》和《个体行医证》只是执业的凭证，而不是专业技术职称的资格证。 原告邓敏向本院提交了以下证据： 1.中华人民共和国国务院令149号文件、《四川省医疗机构管理条例》第11条规定，证明原告是根据以上两个文件取得医师从业资格证的； 2.内卫医[1995]134号文件，证明原告1995年参加并通过了本次考试评审取得相应的资格证，也证明被告行政不作为，没把原告的资格认定报上去； 3.《执业医师法》总则释义，证明向全国人民告知原告是合格的医师； 4.内江市从业机构人员合格证、中华人民共和国医疗机构许可证副本，证明原告通过考试取得了内江市从业资格证和中华人民共和国医疗机构许可证； 5.《医疗机构评审委员会章程》，证明原告依法取得了上述两证是符合法律规定的； 6.四川省个体行医人员暂行开业办法的通知，证明取得两证是合法的； 7.卫医法319号文件、卫人发117号、316号文件、省卫生厅46号文件，证明原告完全符合认定为医师资格的条件； 8.2014省卫办发301号文件，证明该文件与之前举的上位法是相悖的，是矛盾的; 9.资卫[2004]151号文件，证明资中县卫计委在2004年非法取缔个体行医的个体诊所的事实。 经庭审质证，原、被告对对方所举证据均无异议，但被告认为原告的证据不能达到其证明目的。 本院对上述证据认证如下： 原、被告所举证据中，涉及的法律及规范性文件，不属证明案件事实的证据，本院不作为证据进行认定，对双方提交的其余证据，双方均无异议，本院予以确认。 经审理查明：原告邓敏原系1998年6月26日前经卫生行政部门批准的个体行医人员，在资中县水南镇开办了一家个体诊所。2004年7月21日，原资中县卫生局作出资卫[2004]151号《关于立即关闭不符合执业资格的个体医疗机构的通知》，将本县不符合执业资格的个体医疗机构予以关闭，原告所开办的个体诊所也在被关闭之列。1999年5月1日起施行的《中华人民共和国执业医师法》（以下简称《执业医师法》）规定，从事医师执业活动，必须通过医师资格统一考试，取得执业医师资格或者执业助理医师资格，并经医师注册取得执业证书。该法第四十三条规定“本法颁布之日前按照国家有关规定已取得医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员，由所在机构报请县级以上人民政府卫生行政部门认定，取得相应的医师资格。……具体办法由国务院卫生行政部门会同国务院人事行政部门制定”。原卫生部和人事部根据《执业医师法》第四十三条的规定，制定了《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》（以下简称《办法》）,并于1999年6月28日通过卫医法（1999）319号文件发布实施。2000年3月27日，原卫生部下发了卫人发[2000]第117号《卫生部关于进一步做好医师认定工作的通知》（以下简称“卫人发[2000]第117号文件”）。2003年11月12日，原卫生部下发了卫人发[2003]第316号《卫生部关于妥善解决医师认定工作有关问题的通知》（以下简称“卫人发[2003]第316号文件”）。上述法律以及相关文件，对医师资格认定的实施办法作出了具体规定，同时明确了申请医师资格认定截止时间。为妥善解决医师资格历史遗留问题，四川省卫生和计划生育委员会于2014年9月12日下发了川卫办发[2014]301号《关于做好医师资格遗留问题有关工作的通知》（以下简称“川卫办发[2014]301号文件”），决定对《执业医师法》颁布之日前具备医师资格认定条件、但未在规定时间内申请认定的人员组织实施一次认定补办工作，对《执业医师法》颁布之日前取得有效行医资格、但不具备医师资格认定条件的个体行医人员组织实施一次省医师资格考试。该文件对此项工作的时间作出了安排，其中2014年10月8日—11月14日为报名审查阶段，申请医师资格认定人员向县（市、区）卫生局提出书面申请和提交材料的时间为2014年10月15日前，逾期不予受理。2016年7月20日，原告邓敏向被告资中县卫计局提出医师资格认定申请，被告于2016年7月25日以原告的申请已超过川卫办发[2014]301号文件规定的医师资格认定报名审查时间为由，作出了不予受理的决定。 本院认为：根据《执业医师法》第四条第一款“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作”、第四十三条第一款“本法颁布之日前按照国家有关规定已取得医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员，由所在机构报请县级以上人民政府卫生行政部门认定，取得相应的医师资格”和《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》第七条第一款“县级以上卫生行政部门负责受理申请医师资格认定”的规定，被告资中县卫计局具有受理申请医师资格认定的法定职权，被告主体资格合法。 1999年5月1日《执业医师法》实施后，根据该法第八条、第十二条、第四十三条的规定，在我国取得医师资格的途径只有两个，一是通过国家医师资格统一考试，二是依法由卫生行政部门认定。《执业医师法》第四十三条将对医师资格认定的具体规定授权给国务院卫生行政部门和人事行政部门，故原卫生部、人事部根据法律的授权制定了《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》，该办法系部门规章，对医师资格认定的范围和提交作出了具体规定。在医师资格认定的具体实施过程中，针对出现的问题，原卫生部先后下发了卫人发[2000]第117号、卫人发[2003]第316号等文件，作出了相应的补充规定。上述规章和文件对申请医师资格认定的截止时间均有明确规定，逾期则不予受理。其中《办法》第十二条规定“现正在医疗、预防、保健机构中工作的，申请医师资格认定和执行注册时间截止至1999年9月30日；因特殊原因和不可抗力等因素，不能在规定截止时间前申请的，可以延期至1999年12月31日”，故该办法规定的医师资格认定的截止时间为1999年12月31日。但在该项工作进行过程中，针对一些特殊情况，原卫生部又下发了卫人发[2000]第117号、卫人发[2003]第316号等文件，其中卫人发[2003]第316号第七条规定“对因地处偏远、单位解体或其他特殊原因，未能及时申请认定医师资格，但符合医师资格认定条件的人员。各地应继续受理并予以补办。具体安排可根据当地实际情况，采取随时或定期受理补办的方式进行。补办时间截止2004年6月30日。截止时间内各地应通过媒体公告截止时间”，该条规定，说明卫生行政机关根据实际情况，对未在规定时间申请医师资格认定的人员，可以进行补办，补办时间由卫生行政机关根据实际情况进行统一安排，补办申请认定医师资格也是有截止时间的。四川省卫生和计划生育委员会于2014年9月12日下发川卫办发[2014]301号文件系为解决医师资格历史遗留问题，卫生行政部门在本省范围内又组织了一次医师资格认定和省医师资格的考试，而本次医师资格认定向县级卫生行政机关提出申请和提交材料的截止时间为2014年10月15日。在案证据表明，原告在川卫办发[2014]301号文件规定的报名时间内，选择的是参加四川省医师资格考试，说明原告是知晓该文件的具体内容及申请报名时限规定的。2016年7月20日，原告向被告提出认定医师资格的申请，时间上早已超过川卫办发[2014]301号文件规定的截止时间，被告因此作出不予受理的决定并无不当，原告要求撤销该决定没有事实和法律依据，应不予支持。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”本案中，川卫办发[2014]301号文件虽涉及全省范围，人数众多，但该文件系为解决医师资格历史遗留问题开展的一次性的医师资格认定和省医师资格考试工作，不具有反复适用性，不属于规范性文件，故原告提出对川卫办发[2014]301号文件的合法性附带审查缺乏法律依据，故本院对川卫办发[2014]301号文件的合法性不予审查。 因被告对原告认定医师资格的申请未受理，而原告是否符合认定医师资格的条件，需在被告受理后再按照相关法律规定进行审查，故原告要求责令被告按照《中华人民共和国执业医师法》第43条等相关法律规定审核、确认并报送原告的《医师资格认定申请表》及相关资料到上级行政机关审核的请求，不属于本案审理范畴，对其该项请求应不予支持。 综上所述，被告对原告认定医师资格的申请作出不予受理的决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告邓敏的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告邓敏负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省内江市中级人民法院。 审判长 何 磊 审判员 张 畅 审判员 车翠萍 二〇一六年十二月三十日 书记员 张代敏