江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）苏09行初19号 原告：江苏盐阜公路运输集团有限公司，住所地：盐城市城南新区青年东路22号。 法定代表人：邢××该公司董事长。 委托诉讼代理人：刘飞，该公司991车队队长。 委托诉讼代理人：崔晓明，江苏多邦律师事务所律师。 被告：盐城市大丰区农业委员会（原名大丰市农业委员会），住所地：盐城市大丰区健康西路15号。 法定代表人：杨国峰，该委员会主任。 委托诉讼代理人：刘爱君，江苏刘爱君律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈国明，江苏陈定喜律师事务所律师。 被告：盐城市林业局，住所地：盐城市亭湖区文港北路5号。 法定代表人：符文华，该局局长。 委托诉讼代理人：李尧，该局副调研员。 委托诉讼代理人：花德政，该局处长。 原告江苏盐阜公路运输集团有限公司（以下简称盐阜运输公司）不服被告盐城市大丰区农业委员会（以下简称大丰区农委）作出的大农（林）罚决字（2014）第15号林业行政处罚决定书及被告盐城市林业局作出的盐林行复决字（2015）第1号行政复议决定书，向盐城市亭湖区人民法院提起行政诉讼。盐城市亭湖区人民法院根据环境资源案件集中管辖的有关规定，将本案移送至东台市人民法院处理。东台市人民法院于2015年7月10日立案后，于同年9月1日公开开庭审理了本案。因本案法律适用问题较为复杂、在本地区社会影响较大，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款规定，于2016年1月6日作出（2016）苏09行辖5号行政裁定，裁定本案由本院审理。本院于2016年1月21日立案后，于同年7月4日公开开庭进行了审理。原告盐阜运输公司的委托诉讼代理人刘飞、崔晓明，被告大丰区农委的副主任徐金林及委托诉讼代理人刘爱君、陈国明，被告盐城市林业局的委托诉讼代理人李尧、花德政到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告大丰区农委于2015年2月2日作出大农（林）罚决字（2014）第15号林业行政处罚决定书（以下简称“行政处罚决定书”），主要内容是：2014年8月6日，大丰区农委接到盐城市大丰区公安局交巡警大队草堰中队（以下简称草堰交警中队）电话称，根据举报在一辆长途客车上查获有青蛙。执法人员随即进行了调查。经调查，涉案车辆车牌号为苏Ｊ×××××，该车行驶证载明所有人为盐阜运输公司。检查中发现在车辆的行李厢内查获青蛙11.5箱，计9073只。在完成现场勘验和证据保存措施后依法对查获的青蛙活体进行了放生。在勘验检查、证据保存和放生过程中，该车乘务员陈建华均在现场并在相关笔录上签字确认。当日，大丰区农委决定进行立案调查，经向陈建华、陈康庭、郑宝奎询问。陈建华称，该车是从盐城开往九江，青蛙是从盐城五星车站出发后在盐城市区文港路巴厘岛酒店附近被送上车的，准备发货至九江，送货人与乘务员约定每箱的运费为35元，由九江的收货人付款。驾驶员陈康庭、郑宝奎称，其只负责驾驶，对带客带货收费细节不知情。8月7日，大丰区农委委托国家林业局森林公安局野生动植物刑事物证鉴定中心对涉案的野生动物进行物种鉴定，经鉴定为黑斑侧褶蛙，系《江苏省重点保护陆生野生动物名录》规定的保护物种。《江苏省农业厅、江苏省财政厅、江苏省物价局关于调整陆生野生动物资源保护管理费收费办法的通知》确定黑斑侧褶蛙的资源保护管理费标准为每只2元。江苏省农林厅苏农便（2000）20号《关于对在非法运输野生动物案件中如何确定省重点保护野生动物及其产品价值标准的复函》（以下简称《苏农便（2000）20号复函》）规定，省级重点保护陆生野生动物的价值标准，按照该种动物资源保护管理费的20倍执行。即每只黑斑侧褶蛙的价值为40元，现查获的黑斑侧褶蛙数量为9073只，总价值为362920元。盐阜运输公司非法运输江苏省重点保护动物，违反了《江苏省野生动物保护条例》第三十二条的规定。依照《江苏省野生动物保护条例》第三十二条、第四十条的规定，大丰区农委决定对盐阜运输公司处以以下行政处罚：1.没收非法运输的野生动物；2.没收违法所得（因该项案违法所得未实际取得，故此项不执行）；3.并处以实物价值二倍即725840元的罚款。原告不服，向被告盐城市林业局申请行政复议。被告盐城市林业局于2015年4月27日作出盐林行复决字（2015）第1号行政复议决定书（以下简称行政复议决定书），决定维持大丰区农委作出的行政处罚决定书。 原告盐阜运输公司诉称，1.被告处罚的对象不应是盐阜运输公司，因为接收青蛙托运的陈建华并非原告的工作人员，而是车主陈某自行雇佣的，其行为也非职务行为，而是私自带货，带货所得收益由个人获得，原告并没有收取运费，不能认定是原告的运输行为。2.案涉青蛙共11.5箱，被告只随机抽取了1箱进行清点和取样送检，由此得出来的案涉青蛙总数和青蛙种类都是不准确的。3.原告对运输青蛙的事实并不知情，在主观上不存在过错，该行为只是为非法猎捕杀害野生动物提供运输工具，不构成非法运输。另外，《江苏省野生动物保护条例》第三十二条并没有明确办理运输许可证是承运方的义务，不应当适用该条对承运方没有办理运输证的行为进行处罚。4.案涉青蛙已全部放生，并未对生态环境造成实际损害，处罚72万多元不符合教育与惩罚相结合的原则。而且，原告不属于非法运输，只是为非法运输提供工具，按规定最高处罚两万元。5.林业部并未授权省林业厅对省重点野生保护动物的实物价值作出解释，而且该复函也没有对外公布，不能作为被告作出行政处罚的依据。综上，被诉行政处罚决定主要证据不足，适用法律法规错误，罚款数额明显不当，处罚对象错误。请求法院：1.撤销被告大丰区农委作出的行政处罚决定书和盐城市林业局作出的行政复议决定书;2.依法审查被告大丰区农委依据的《苏农便（2000）20号复函》的合法性。 原告盐阜运输公司在法定期限内提交了以下证据： 1.《江苏盐阜公路运输公司客运管理规定》第二十九条，拟证明该行为是随车人员私自行为，并非原告经营范围; 2.原告与陈某承包经营合同书，拟证明案涉私带行为与原告的收益无关，原告不应作为行政处罚的对象，进一步证实由于超出经营范围，原告在民事上不应承担民事责任，更谈不上承担公法上的行政责任； 3.证人陈某的证言，拟证明乘务员为运输省级野生动物提供工具的行为与原告和车辆承包人无关。 被告大丰区农委辩称，1.根据《江苏省野生动物保护条例》第四十条规定，大丰区农委对本辖区内非法运输江苏省重点保护野生动物黑斑侧褶蛙的违法行为具有查处的法定职责。2.2014年8月6日，原告的车牌号为苏Ｊ×××××，自盐城至九江的直达道路客运班车，在从盐城开往九江途经盐城市区文港路巴厘岛酒店附近停靠，非法搭载江苏省重点保护陆生野生动物黑斑侧褶蛙11.5箱，经现场勘验并抽样检查确定合计为9073只，事实清楚，依法应予处罚。3.大丰区农委经依法现场勘验、拍照、抽样见数、询问当事人、委托鉴定后，依法告知并组织原告进行听证，充分听取其陈述申辩，故行政处罚程序合法。4.大丰区农委确定涉案野生动物实物价值所依据的《苏农便（2000）20号复函》，符合法律规定。因此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告大丰区农委提交了证明原行政行为合法性的以下证据： 1.林业行政处罚立案登记表、勘验检查笔录、非法运输野生动物案照片、先行登记保存证据通知单、野生动物活体放生呈批表、野生动物活体放生记录、分别询问陈建华、陈康庭、郑宝奎的笔录各一份，询问陈某的笔录二份，拟证明2014年8月6日大丰区农委接到草堰交警中队电话称在一辆长途客车上查获青蛙后，执法人员迅速赶到现场开展调查，经查，该车辆为原告名下自盐城开往九江，自盐城五星车站出发后在盐城市区文港路巴厘岛酒店附近途中停靠，搭载青蛙11.5箱，约定运费每箱35元，经现场勘查并抽样检查青蛙数量合计为9073只； 2.委托鉴定书、林刑鉴字（2486）号物证鉴定书各一份，拟证明鉴定涉案的动物为江苏省重点保护动物黑斑侧褶蛙； 3.询征函及挂号信函收据、盐阜运输公司致大丰区农委信函、《关于延长办案期限呈批表》、大农发（2014）88号《关于呈请批准延长办案期限的请示》、盐林发（2014）53号《关于对〈关于呈请批准延长办案期限的请示〉的批复》各一份，拟证明因案情复杂、案值较大，经批准延长办案期限两个月（从2014年11月6日至2015年1月6日）； 4.鉴定结论异议告知书、案件约谈函、特快专递详情单各一份，拟证明鉴于案情重大复杂、涉案金额大，大丰区农委向原告送达鉴定结论异权告知书的同时，送达了约谈函； 5.大农林（2014）119号《关于呈请批准延长办案期限的请示》及盐林发（2015）2号《对〈关于呈请批准延长办案期限的请示〉的批复》各一份，拟证明经呈请盐城市林业局批准，延长办案期限两个月至2015年3月6日； 6.林业行政处罚意见书、林业行政处罚先行告知书、举行听证通知书、特快专递详情单、听证笔录及听证代理词各一份，拟证明大丰区农委在作出行政处罚意见后，先行告知原告，并组织听证，充分听取了原告的陈述和申辩； 7.行政处罚决定书、特快专递详情单各一份，拟证明大丰区农委依法作出行政处罚决定书并送达给原告； 8.询问刘飞笔录的二份、原告工商登记信息、道路运输证、道路客运班线经营许可证明、机动车行驶证各一份，拟证明涉案车辆是原告名下自盐城至九江的道路客运班线车； 9.《关于盐城地区两栖动物蛙类分布情况的说明》《江苏省重点保护陆生野生动物名录》、林业部、财政部、国家物价局《关于发布〈陆生野生动物资源保护管理费收费办法〉的通知》（林护字〔1992〕72号）、《江苏省农业厅、江苏省财政厅、江苏省物价局关于调整陆生野生动物资源保护管理费收费办法的通知》（苏农林〔2000〕20号、苏财综〔2000〕130号、苏价费〔2000〕216号）及《捕捉、猎捕江苏省地方重点保护陆生野生动物资源保护管理费收费标准》《苏农便（2000）20号复函》、非法运输野生动物案处罚数额的依据各一份，拟证明原告违反《江苏省野生动物保护条例》第三十二条规定，非法运输省重点保护野生动物黑斑侧褶蛙，其实物价值应以每只40元计算； 10.苏林策[2015]8号《江苏省林业局关于公布规范性文件清理结果的通知》、苏林护[2016]2号《江苏省林业局关于对非法运输野生动物案件中确定省重点保护野生动物及其产品价值标准合法性解释的复函》，拟证明《苏农便（2000）20号复函》为现行有效的规范性文件。 被告大丰区农委提交了以下依据： 《江苏省野生动物保护条例》（节录）。 被告盐城市林业局辩称，1.盐城市林业局于2015年3月16日收到原告的行政复议申请，经审查决定受理，于3月19日向原告送达了行政复议申请受理通知书，3月20日向大丰区农委送达了行政复议答复通知书。大丰区农委在规定期限内提交了行政复议答复书及作出行政处罚决定书的证据和依据。3月27日，盐城市林业局作出行政复议决定书，并于3月29日、30日分别向大丰区农委和原告送达了该复议决定书。因此，盐城市林业局行政复议程序合法。2.在复议审理过程中，经审查大丰区农委提交的证据及依据，盐城市林业局认为大丰区农委认定原告无证运输江苏省重点野生动物，违反了《江苏省野生动物保护条例》第三十二条规定。大丰区农委根据该条例第四十条的规定作出的行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告盐城市林业局提交了证明复议程序合法性的以下证据： 1.行政复议申请书及授权委托书各一份； 2.林业行政复议受理通知书及送达回执各一份； 3.林业行政复议答复通知书及特快专递详情单各一份； 4.行政复议答复书一份； 5.行政复议决定审批表一份； 6.行政复议决定书及送达回执一份。 上述证据1-6，拟证明盐城市林业局作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确。 被告盐城市林业局提交了以下依据： 1.《中华人民共和国行政复议法》； 2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 经庭审质证，原告对被告大丰区农委提交的证据1，除了询问陈某的笔录外，对其他证据的关联性、真实性无异议，对合法性及证明有异议，认为这些证据已经表明青蛙捕杀者是清楚的，有对陈康庭的询问笔录为证，而大丰区农委未去查证，程序不合法。送货人一个叫“小陈”、一个叫吴祥是清楚的，可推定其是猎捕青蛙的人，而由猎捕到提供运输工具，再到九江收货人将青蛙杀害是有机整体，大丰区农委明知却不查处，程序不合法。既然证据表明野生动物活体已经放生，再对当事人进行处罚是不恰当的。这些证据足以证明大丰区农委认定事实不清，主要证据不足。对证据2的关联性、真实性无异议，对合法性有异议，认为，一是抽样不能证明整体，二是证明了承运方无论是承包人还是原告，主观上没有过错，理由是大丰区农委凭观察都不清楚所运青蛙是否是江苏省重点保护动物，要原告明知或应当知道是不符合情理的，三是证明并非所有的蛙类都是江苏省重点保护动物。对证据3的关联性、真实性无异议，对合法性有异议，认为证明大丰区农委有足够的时间去查清猎捕青蛙的“小陈”、吴祥。对证据4的关联性、真实性无异议，对合法性有异议，认为乘客的行为超出了原告的经营范围，原告已经向大丰区农委作了说明，其不应当处罚原告。对证据5的质证意见同证据3。对证据6的关联性、真实性无异议，对合法性和证明目的有异议。对证据7的合法性、合理性、适当性均有异议。对证据8有异议，认为大丰区农委处罚对象不当。对证据9中的《陆生野生动物资源保护管理费收费办法》，认为是对国家野生动物保护规定，不适用于省重点保护动物；《苏农便（2000）20号复函》不能作为认定处罚数额的依据，不具有合法性；对其他证据的关联性无异议，对合法性有异议；对证据10的两份文件合法性有异议。 原告对被告盐城市林业局提交的证据1-6，程序上没有异议，对合法性有异议，认为盐城市林业局没有对案件依法进行审查。被告大丰区农委对盐城市林业局提交的证据的“三性”均无异议。 被告大丰区农委、盐城市林业局对原告提供的证据1，真实性、合法性、关联性均无异议，可以证实原告是运营责任主体。证据2，真实性、合法性无异议，关联性有异议，该承包合同只有对内效力，对外运输行为仍由原告承担责任。证据3，真实性均无异议，但是不能达到原告的证明目的。 被告大丰区农委、被告盐城市林业局对原告提交的证据的关联性、合法性和真实性均无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告盐阜运输公司提供的证据1-3，与本案有关联性，且被告对该组证据的真实性并无异议，本院予以采纳。对被告大丰区农委提交的证据1-10，形式和来源合法，且与本案有关联性，本院予以采纳。对被告盐城市林业局提交的证据1-6，与本案有关联性，且原告对复议决定的程序问题并无异议，本院予以采纳。 经审理查明，2014年8月6日，大丰区农委接到草堰交警中队电话称，根据举报在一辆长途客车上查获青蛙。大丰区农委即安排执法人员进行了调查。涉案车辆车牌号为苏Ｊ×××××，是原告盐阜运输公司所有的盐城至九江的直达道路客运班车，车内装载青蛙11.5箱，经现场勘验并抽样检查确定青蛙合计9073只。在完成现场勘验和证据保存措施后，大丰区农委执法人员依法对查获的青蛙活体进行了放生。在勘验检查、证据保存和放生过程中，该客车乘务员陈建华均在现场并在相关笔录上签字确认。同日，大丰区农委决定进行立案调查，经向陈建华、陈康庭、郑宝奎询问。陈建华称，该客车是从盐城开往九江，青蛙是从盐城五星车站出发后在盐城市区文港路巴厘岛酒店附近被送上车的，准备发货至九江，送货人与乘务员约定每箱的运费为35元，由九江的收货人付款。8月7日，大丰区农委委托国家林业局森林公安局野生动植物刑事物证鉴定中心对涉案的野生动物进行物种鉴定。次日，该鉴定中心作出林刑鉴字（2486）号物证鉴定书，对送检的蛙鉴定为黑斑侧褶蛙。2015年1月14日，大丰区农委向原告送达林业行政处罚先行告知书。后经原告申请，大丰区农委于1月28日举行了听证会。由于案情复杂，大丰区农委在查处案件过程中经批准，先后三次延长办案期限。2月2日，大丰区农委作出行政处罚决定书，并于同日将该处罚决定邮寄送达给原告。原告不服该处罚决定，向被告盐城市林业局申请行政复议。被告盐城市林业局于3月19日受理原告的复议申请后，于3月20日向大丰区农委送达了行政复议答复通知书。4月27日，盐城市林业局作出行政复议决定书，并于4月29日、30日分别向大丰区农委和原告送达了该复议决定书。原告仍不服，提起本案行政诉讼。 另查明，《江苏省重点保护陆生野生动物名录》规定，黑斑侧褶蛙系江苏省重点保护陆生野生动物。《江苏省农业厅、江苏省财政厅、江苏省物价局关于调整陆生野生动物资源保护管理费收费办法的通知》确定黑斑侧褶蛙的资源保护管理费收费标准为每只2元。《苏农便（2000）20号复函》规定，省级重点保护陆生野生动物的价值标准，按照该种动物资源保护管理费的20倍执行。 再查明，江苏盐阜公路运输集团有限公司长运公司（以下简称长运公司）系原告的分公司，陈某为该长运公司正式员工。2013年12月31日，长运公司（甲方）与陈某（乙方）签订了《车辆抵偿与班次使用权承包经营合同书》约定，乙方以卧铺型38座（吨）大客车的现有货币值，采用全额抵偿的形式，获得甲方苏Ｊ×××××号牌照，承包甲方盐城至九江11时15分班次，抵偿期内车辆产权属甲方。上述合同订立后，长运公司与陈某均按该合同履行。2015年8月21日，原中共大丰市委员会、大丰市人民政府《关于区划调整机构更名的通知》（大发[2015]51号）载明，大丰市农业委员会更名为盐城市大丰区农业委员会（挂盐城市大丰区林业局、盐城市大丰区滩涂海洋与渔业局、盐城市大丰区农业资源开发局牌子）。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：（一）被诉行政处罚决定是否合法；（二）案涉行政处罚决定罚款数额是否合理适当；（三）被告盐城市林业局作出的复议决定是否合法；（四）原告要求审查《苏农便（2000）20号复函》合法性的诉讼请求能否成立。 （一）关于被诉行政处罚决定的合法性问题 1.被告大丰区农委具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。《江苏省野生动物保护条例》第六条规定：“县级以上地方人民政府林业、渔业行政主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护管理工作”。第四十条规定：“非法运输、邮寄、携带省重点和三有保护野生动物或者其产品的，由县级以上人民政府工商行政管理部门、野生动物保护行政主管部门没收实物和违法所得，可以并处相当于实物价值二倍以上十倍以下罚款”。本案中，被告大丰区农委作为县级野生动物保护行政主管部门，具有负责本行政区域内野生动物保护管理工作的法定职权。原告提出，根据《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第三十七条的规定，只有工商行政管理部门或者其授权的野生动物行政主管部门才能对案涉违法行为行使处罚权。本院认为，国家工商行政管理局《关于授予县级以上陆生野生动物行政主管部门行政处罚权的函》第一条规定，授予全国县级以上（含县级）陆生野生动物行政主管部门对集贸市场以外违法经营国家或者地方重点保护陆生野生动物及其产品行为的依法处罚权。被告大丰区农委系经工商行政管理部门授权的野生动物行政主管部门，有权对原告运输省重点保护野生动物的违法行为进行查处并作出案涉行政处罚决定。故原告提出的被告不是职权部门的理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。 2.被诉行政处罚决定认定事实清楚。（1）责任主体认定准确。《中华人民共和国道路运输条例》第二十六条规定：“货运经营者不得运输法律、行政法规禁止运输的货物。法律、行政法规规定必须办理有关手续后方可运输的货物，货运经营者应当查验有关手续”。《江苏省陆生野生动物运输管理办法》第八条第一项、第二项规定：“野生动物及其产品的承运人应当遵守以下规定：林业行政主管部门监督检查时，应当提供随野生动物及其产品同行的运输证。承运前，应当核对所承运的野生动物及其产品种类、数量、目的地、收货单位等信息，确保与运输证所载内容一致”。本案中，原告作为承运人已经实施了野生动物运输行为，就应当按照上述法律、法规的规定在承运前查验货物的相关手续，并在林业行政主管部门监督检查时提供野生动物的运输证明。但其既未核查承运野生动物的相关手续，也未能在被告执法检查时提供野生动物运输证，应承担相应的法律责任。故被告大丰区农委认定原告系案涉行政处罚的责任主体，并无不当。原告提出，随车乘务员陈建华是承包人陈某的雇员，并非原告的员工，其私自接收案涉青蛙的违法责任应自行承担。本院认为，陈建华接收货物的行为是向托运人提供货物运输服务的履职行为。原告作为道路运输经营者，其所有的车辆在从事道路运输过程中，因未按道路运输法律、法规的规定，履行办理合法运输手续的法定义务，导致违法行为发生的法律责任，应由原告承担。（2）案涉黑斑侧褶蛙的数量、品种、价值认定正确。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。本案中，因涉案黑斑侧褶蛙均为活体，且数量众多，逐一清点亦不现实。从保护野生动物角度出发，大丰区农委采取随机抽样清点并取样鉴定的方式，确定涉案黑斑侧褶蛙的数量和种类，并据此计算得出案涉青蛙的实际价值，能够客观反映涉案黑斑侧褶蛙的相关情况。而且，在勘验检查、证据保存和放生涉案黑斑侧褶蛙过程中，该客车乘务员陈建华均在现场并在相关笔录上签字确认，被告大丰区农委据此认定涉案黑斑侧褶蛙的数量、品种和价值，有事实依据。 3.被诉行政处罚决定适用法律、法规正确。《江苏省野生动物保护条例》第三十二条规定：“运输、邮寄、携带省重点和三有保护野生动物或者其产品出县境的，应当凭狩猎证、驯养繁殖许可证或者出售、收购、利用批准文件等合法证明，向县级人民政府野生动物保护行政主管部门申请办理运输证明”。由此可见，只要运输、邮寄或携带省重点保护动物出县境的，就应当办理运输证明，即从事运输行为的承运人或托运人均可以作为办理运输证明的义务主体。本案中，原告实施了运输省重点保护动物出县境的行为，未依法自行办理或要求托运人办理运输证明，违反了《江苏省野生动物保护条例》第三十二条的规定，大丰区农委适用该条例第四十条规定对原告作出行政处罚决定，适用法规正确。原告提出，被告应当适用《江苏省野生动物保护条例》第三十三条和第四十一条，即为非法捕猎、杀害省重点保护野生动物提供运输工具，对原告的运输行为定性和处罚。本院认为，原告接受托运人的货物，并约定收取运费，属于提供货物运输服务的行为，而非单纯提供运输工具的行为。故原告的该意见不能成立。 4.被诉行政处罚决定程序合法。本案中，大丰区农委对涉案运输黑斑侧褶蛙的违法行为，进行了较为充分的立案调查等工作，在对原告作出行政处罚决定之前，向原告发出了林业行政处罚先行告知书，告知原告拟作出行政处罚决定的违法事实、理由及依据，并依法告知原告享有陈述、申辩的权利。后大丰区农委组织听证，充分听取了原告的陈述和申辩，作出行政处罚决定书并送达给原告。因此，被告大丰区农委作出行政处罚决定的程序合法。 （二）关于案涉行政处罚决定罚款数额的合理性问题 1.案涉处罚决定的罚款标准合理。《江苏省野生动物保护条例》第四十四条规定：“省重点和三有保护野生动物的价值标准，参照国家有关规定，由省野生动物保护行政主管部门会同省价格部门制定，需要进行涉案财产价格鉴证的，按照省有关规定执行”。本案中，江苏省农林厅制定的《苏农便（2000）20号复函》，形式上存在瑕疵，但其确定的省级重点保护野生动物按该种动物资源保护管理费20倍计算的价值标准较为合理，具体理由如下：（1）林业部《关于在野生动物案件中如何确定国家重点保护野生动物及其产品价值标准的通知》规定，国家一级保护野生动物的价值标准，按照该动物资源保护管理费的12.5倍执行；国家二级保护野生动物的价值标准，按照该动物资源保护管理费的16.7倍执行。林业部、财政部、国家物价局《关于发布陆生野生动物资源保护管理费收费办法的通知》规定，国家一级保护野生动物的资源保护管理费为300元至10万元；国家二级保护野生动物的资源管理费为50元至1500元。由此可见，野生动物的保护级别越低，资源保护管理费越少，野生动物价值标准的执行倍率越高。本案中，《苏农便（2000）20号复函》参照原林业部有关国家重点野生保护动物价值标准的相关规定，将资源保护管理费在2元至10元之间的省级重点保护陆生野生动物的价值标准执行倍率确定为20倍，符合国家有关野生动物价值标准的制定要求。（2）《江苏省农业生态环境保护条例》第二十一条第二款规定：“加强对农作物害虫、害兽的天敌的保护。对野生蛙类、蛇类、鸟类等农作物害虫、害兽的天敌禁止非法捕猎、收购、运输和出售”。本案中，《苏农便（2000）20号复函》规定的省级重点保护陆生野生动物价值标准的执行倍率略高于国家标准，被告大丰区农委按照野生动物资源保护管理费的20倍确定案涉黑斑侧褶蛙的实物价值，既能体现《江苏省农业生态环境保护条例》保护野生蛙类、维护生态环境的立法本意，也符合江苏省的经济发展状况和物价水平，可以有效地打击和遏制破坏野生动物资源的违法行为。 2.案涉处罚决定的罚款数额不当。《行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。如前所述，原告实施了非法运输省级重点野生保护动物的违法行为，被告大丰区农委依据《江苏省野生动物保护条例》第四十条的规定，在没收实物和违法所得的同时，可以并处以罚款。但结合本案实际情况，本院认为，被告大丰区农委对原告作出罚款725840元的处罚决定，罚款数额明显偏高，其主要理由是：（1）原告非法运输野生动物，只是破坏野生动物资源的中间环节；（2）案涉黑斑侧褶蛙是在客运站外由乘务员陈建华接收并同意承运的，是原告对乘务人员管理不到位导致违法行为的发生，故原告的主观过错较轻；（3）案涉黑斑侧褶蛙已被活体放生，在客观上未对生态环境造成严重破坏；（4）原告因非法行为获得的预期收益较少（本案为402.5元），而被告确定的罚款数额约为原告预期收益的1800倍，不符合行政处罚“过罚相当”原则的基本要求。因此，原告提出案涉处罚决定的罚款数额过高的意见，本院予以采信。 3.案涉行政处罚的罚款数额应予调整。《行政处罚法》第二十七条规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”本案中，原告具有减轻行政处罚的法定情形，应当对罚款数额进行适度的下调。综合本案的实际情况，考虑到案涉黑斑侧褶蛙的生态价值以及因案涉违法行为导致环境破坏的修复费用，并结合行政处罚的执行效果、被告的行政执法成本等因素，本院酌情将本案行政处罚决定中罚款数额调整为原罚款数额的30%，即217752元，具体理由如下：（1）案涉9000多只黑斑侧褶蛙已全部被活体放生，使得该群野生动物的生态价值得以保全，本院酌情核减30%的罚款；（2）原告的非法运输行为没有造成黑斑侧褶蛙的死亡，对野生动物资源及生态环境产生的负面影响较小，后期的环境破坏修复费用较少，本院酌情核减20%的罚款；（3）原告不具有非法运输野生动物的直接主观故意，而是基于人员雇佣不当、疏于管理导致非法运输野生动物违法行为的发生。基于其主观过错相对较小，本院酌情核减15%的罚款；（4）原告积极配合调查，本院酌情核减5%的罚款。综上，本院将案涉行政处罚的罚款数额调整为217752元。如此，既可以发挥行政处罚的惩戒作用，让原告认识到非法运输野生保护动物的严重后果，也可以达到教育公民、法人或者其他组织尊法守法、预防此类违法行为再次发生的目的，实现良好的社会警示效果。 （三）关于被告盐城市林业局作出的行政复议决定的合法性问题 1.行政复议程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。本案中，被告盐城市林业局于2015年3月19日受理原告的行政复议申请，于同月20日向被告大丰区农委送达了行政复议答复通知书。同年4月27日，盐城市林业局作出行政复议决定书，并于同月29日、30日分别向大丰区农委和原告送达了该决定书。因此，被告盐城市林业局的行政复议程序合法。 2.行政复议决定不当。本案中，被告大丰区农委作出的原行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，但处罚数额明显偏高，超过了实现行政处罚目的的必要性。被告盐城市林业局以适用法律依据正确、程序合法、内容适当为由，复议决定维持大丰区农委作出的大农（林）罚决字[2014]第15号行政处罚决定，该行政复议决定不当，依法应予撤销。 （四）关于原告要求审查《苏农便（2000）20号复函》合法性的诉讼请求能否成立问题 《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三条第一款规定：“本规定所称规范性文件，是指除规章以外，由本省行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件”。第十八条规定：“经制定机关常务会议或者办公室集体审议通过的规范性文件，由制定机关主要负责人签署后，以制定机关文件形式发布，并按照有关政府信息公开的规定，向社会公布。前款所称制定机关文件形式，不包含制定机关的批复、会议纪要等内部文种”。本案中，《苏农便（2000）20号复函》系原江苏省农林厅针对东台市林牧渔业局《关于在非法运输野生动物案件中如何确定省重点保护野生动物及其产品价值标准的请示》所作的内部函复，并非其按照法定职权和规定程序制定的具有普遍约束力的文件。而且，该文件字号表明《苏农便（2000）20号复函》为原江苏省农林厅便函，属于行政机关内部使用的非正式公文文种，亦不符合省政府规章规定的发布规范性文件的形式要求。因此，《苏农便（2000）20号复函》并非江苏省农林厅制定的规范性文件，根据《行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并要求对该规范性文件进行审查”的规定，原告要求在本案中一并审查《苏农便（2000）20号复函》合法性的诉讼请求，不能成立。 综上，原告盐阜运输公司认为案涉行政处罚决定罚款数额过高的理由，本院予以支持；被告大丰区农委作出的行政处罚决定书认定事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律正确，但行政处罚决定的罚款数额明显不当，依法予以变更；被告盐城市林业局作出的行政复议程序合法，但复议决定不当，依法予以撤销。原告要求在本案中一并审查《苏农便（2000）20号复函》合法性的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、第七十七条、第七十九条的规定，判决如下： 一、变更被告盐城市大丰区农业委员会大农（林）罚决字[2014]第15号《林业行政处罚决定书》中“并处以实物价值二倍即725840元罚款”为“并处以217752元罚款”； 二、撤销被告盐城市林业局盐林行复决字（2015）第1号《行政复议决定书》； 三、驳回原告江苏盐阜公路运输集团有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由原告江苏盐阜公路运输集团有限公司负担30元，被告盐城市大丰区农业委员会、被告盐城市林业局共同负担20元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  虞忠和 代理审判员  张金星 代理审判员  周 和 二〇一六年十二月二十六日 书 记 员  栾雪薇 附录法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。 前款规定的规范性文件不含规章。 第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。 人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 2.《中华人民共和国行政处罚法》 第四条行政处罚遵循公正、公开的原则。 设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。 对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。 第二十七条当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚： （一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的； （二）受他人胁迫有违法行为的； （三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的； （四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。 违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。 第三十七条行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。 行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。 执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。 3.《中华人民共和国行政复议法》 第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。 行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。 4.《中华人民共和国道路运输条例》 第二十六条货运经营者不得运输法律、行政法规禁止运输的货物。 法律、行政法规规定必须办理有关手续后方可运输的货物，货运经营者应当查验有关手续。 5.《江苏省野生动物保护条例》 第六条县级以上地方人民政府林业、渔业行政主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护管理工作。 县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，共同做好野生动物保护管理工作。 乡镇人民政府、街道办事处协助做好本行政区域内野生动物保护管理工作。 第三十二条运输、邮寄、携带省重点和三有保护野生动物或者其产品出县境的，应当凭狩猎证、驯养繁殖许可证或者出售、收购、利用批准文件等合法证明，向县级人民政府野生动物保护行政主管部门申请办理运输证明。 第四十条违反本条例第三十二条规定，非法运输、邮寄、携带省重点和三有保护野生动物或者其产品的，由县级以上地方人民政府工商行政管理部门、野生动物保护行政主管部门没收实物和违法所得，可以并处相当于实物价值二倍以上十倍以下罚款。 6.《江苏省规范性文件制定和备案规定》（江苏省人民政府令第54号） 第三条本规定所称规范性文件，是指除规章以外，由本省行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。 前款所称本省行政机关（以下统称制定机关）包括： （一）地方各级人民政府； （二）县级以上地方人民政府所属工作部门； （三）县级以上地方人民政府依法设立的派出机关； （四）法律、法规授权的组织。 地方各级人民政府设立的非常设机构，以及行政机关的内设机关、下设机构，不得制定规范性文件。 第十八条经制定机关常务会议或者办公室集体审议通过的规范性文件，由制定机关主要负责人签署后，以制定机关文件形式发布，并按照有关政府信息公开的规定，向社会公布。前款所称制定机关文件形式，不包含制定机关的批复、会议纪要等内部文种。 7.《江苏省陆生野生动物运输管理办法》（苏林规[2014]1号） 第八条野生动物及其产品的承运人应当遵守以下规定： （一）林业行政主管部门监督检查时，应当提供随野生动物及其产品同行的运输证。 （二）承运前，应当核对所承运的野生动物及其产品种类、数量、目的地、收货单位等信息，确保与运输证所载内容一致。 （三）保障野生动物在运输途中的安全，不得将其放至野外；发生逃逸的，应当立即采取措施捕回并报告逃逸发生地林业行政主管部门。 （四）发现所运输的野生动物有异常情况的，应的功能及时告知委托运输方。 （五）国家另有规定的，应当从其规定。