海南省海口市中级人民法院行政判决书（2016琼01行初315号原告孔凡利，男，1939年5月2日出生，汉族，住海口市。原告叶重修，男，1935年10月21日出生，汉族，住海口市。原告童金贤，男，1947年10月20日出生，汉族，住海口市。原告童爱娇，女，1936年2月19日出生，汉族，住海口市。原告王开召，男，1950年4月18日出生，汉族，住海口市。原告林克美，男，1935年11月26日出生，汉族，住海口市。原告林诗欢，女，1991年3月25日出生，汉族，住海口市。原告郑爱云，女，1943年3月15日出生，汉族，住海口市。原告林诗旺，男，1995年1月8日出生，汉族，住海口市。原告陈秀林，男，1946年1月20日出生，汉族，住海口市。原告王学珍，男，1945年10月25日出生，汉族，住海口市。原告吴爱芳，女，1948年6月17日出生，汉族，住海口市。原告吴国香，女，1949年11月27日出生，汉族，住海口市。原告张妚三，女，1944年4月18日出生，汉族，住海口市。原告叶桂尾，女，1944年7月19日出生，汉族，住海口市。原告叶转桂，女，1952年7月26日出生，汉族，住海口市。原告叶朝妹，女，1990年7月3日出生，汉族，住海口市。原告邝继芳，女，1973年1月26日出生，汉族，住海口市。原告童榜剑，男，1981年9月23日出生，汉族，住海口市。原告孔凤桂，女，1945年7月20日出生，汉族，住海口市。原告蔡亲仕，男，1985年9月17日出生，汉族，住海口市。原告蔡慧莉，女，1992年9月23日出生，汉族，住海口市。原告蔡亲侠，男，1982年2月12日出生，汉族，住海口市。原告麦美习，女，1984年11月9日出生，汉族，住海口市。原告麦光利，男，1958年1月19日出生，汉族，住海口市。原告麦发鑫，男，1986年11月3日出生，汉族，住海口市。原告孔令严，男，1993年7月31日出生，汉族，住海口市。原告孔颖，女，1989年6月2日出生，汉族，住海口市。原告孔风曼，女，1991年12月25日出生，汉族，住海口市。原告邝桂金，女，1944年11月22日出生，汉族，住海口市。诉讼代表人孔凡利，男，1939年5月2日出生，汉族，住海口市。诉讼代表人叶重修，男，1935年10月21日出生，汉族，住海口市。诉讼代表人童金贤，男，1947年10月20日出生，汉族，住海口市。诉讼代表人林克美，男，1935年11月26日出生，汉族，住海口市。诉讼代表人王开召，男，1950年4月18日出生，汉族，住海口市。以上原告的共同委托代理人蔡夫交，男，1942年8月12日出生，汉族，住海口市。以上原告的共同委托代理人周运炽，男，1956年10月24日出生，汉族，住海口市。被告海口市人民政府，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区。法定代表人倪强，市长。委托代理人李乐，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。第三人海口新汇海实业有限公司，住所地海口市秀英区西秀镇新海村委会办公楼二楼。负责人孔祥梅。原告孔凡利、叶重修、童金贤、童爱娇、王开召、林克美、林诗欢、郑爱云、林诗旺、陈秀林、王学珍、吴爱芳、吴国香、张妚三、叶桂尾、叶转桂、叶朝妹、邝继芳、童榜剑、孔凤桂、蔡亲仕、蔡慧莉、蔡亲侠、麦美习、麦光利、麦发鑫、孔令严、孔颖、孔风曼、邝桂金诉被告海口市人民政府（以下简称市政府）及第三人海口新汇海实业有限公司（以下简称新汇海公司）撤销国有土地使用证一案，本院于2016年9月7日登记立案后，依法组成合议庭，于2016年9月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2016年11月15日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人孔凡利、童金贤、王开召、林克美及原告的共同委托代理人蔡夫交、周运炽，被告市政府的委托代理人李乐、吴孔军到庭参加诉讼，第三人新汇海公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。2007年2月8日，被告市政府向第三人新汇海公司颁发海口市国用（2007）第001101号国有土地使用证（以下简称001101号土地证），颁证土地位于海口市滨海大道北侧，使用权面积33542.46平方米。被告市政府于2016年9月23日向本院提供了以下作出被诉行政行为的证据：第一组：《海口市土地使用权申报、审核、登记、发证表》（含申报表、土地登记法定代表人身份证明书、法人委托书及身份证复印件、地籍调查表、权属调查记录表、勘丈记录、面积计算表、土地登记发证送审表、土地使用权座落及现状、土地使用权界址坐标表、新汇海公司用地坐标图）。第二组：海口市国用（2007）字第001101号《国有土地使用权登记卡》、001101号土地证。第三组：《变更登记查询单》、《海口市国土环境资源局公文呈批表》（编号：200702420）、《关于将粤海铁路清航补偿土地办到海口新汇海实业有限公司的报告》、海口市国用（2008）第004032号国有土地使用证（以下简称004032号土地证）、海口市秀英区西秀镇新海村民委员会申请及《村民代表大会签到表》、新汇海公司设立工商登记资料、海南省国土环境资源厅琼土环资函[2006]62号《关于给秀英区新海村、荣山寮村办理安置补偿用地的复函》、《组织机构代码证》、《企业法人营业执照》。第四组：《国有建设用地使用权出让合同》、《企业法人营业执照》、《海南非税收入一般缴款书》。原告诉称：一、这是一起由非土地所有权人对土地所有权人的土地侵权和非法侵占集体土地的案件。他们利用村集体资金成立所谓新汇海公司，和市国土局有关领导互相勾结利用手中公权力，把村集体土地非法变更到私人公司名下，并由此引起的由谁承担法律责任的重大是非问题。这些争议都集中体现在本案土地使用权证是否合法，是否有效上。因此只有尊重客观事实，严格执行法律规定，依法确认土地使用权证是否合法有效，是正确解决本案的唯一途径。二、当地政府在本案中的违法行政，致使海口市秀英区西秀镇新海村民委员会（以下简称新海村委会）的领导集体沦陷，胆大妄为，把33541.99平方米集体土地通过连续几次变更使用权，最后又转为新汇海公司所有，请求法院认真审查，被告、第三人所作所为是否合法，不能把他们非法获取的有关政府所办的非法文件，作为他们的护身符。三、关于本案土地的来龙去脉。1、近年来，市政府为了建设需要征用了新海村几千亩集体土地，而且价格比较低，农民生活非常困难，因此市国土局作出市国土地储字[2002]110号《关于新海村申请办理企业留用地的请示》，在2002年12月25日经市政府审批给新海村办理了50.4亩留用地。2、2003年2月17日，市国土局以市国土用字[2003]79号文《关于给秀英区新海村企业留用地选址的函》送海口市规划局审批。3、2003年6月27日，海口市规划局作届市城规函[2003]466号《关于征询拟选址用地权属情况的函》。4、市政府在2005年9月30日签发海府报[2005]186号《关于秀英区新海村、荣山寮村办理安置补偿用地问题的请示》给海南省人民政府，拟按《中华人民共和国土地管理法》有关规定，给新海村办理10.0267公顷国有建设用地作为安置补偿，给荣山寮村办理4.6667公顷国有建设用地作为安置补偿。土地用途为餐饮、旅馆业用地。5、海南省国土环境资源厅于2006年3月2日作出琼土资函[2006]62号《关于给秀英区新海村、荣山寮村办理安置不常用地的复函》给市政府，同意市政府将滨海大道北侧14.6797公顷的国有土地以协议书的方式出让给新海村、荣山寮村，作为安置补偿用地，其中新海村10.013公顷，荣山寮村4.6667公顷土地用途为餐饮、旅游业用地。6、2006年8月15日，市国土以市土环资用字[2006]759号《关于给秀英区新海村、荣山寮村办理安置补偿用地问题的复函》，给两村在滨海大道北侧、新海派出所对面四宗共146797.27平方米国有建设用地，作为安置用地。其中新海村面积分别为66588.26平方米（清航安置用地）和33541.99平方米（被征地安置地），并在2006年8月22日办理了海口市国用（2006）字第004031号和004032号土地证归新海村委会集体所有。四、市国土局滥用职权，违法行政，把新海村委会的集体土地33541.99平方米变更为新汇海公司的土地。1、33541.99平方米土地是新海村委会全体村民所有，为了掠夺这块政府给新海村民的安置地，当时村委会第五届主任、书记孔祥宝（已死亡）和林树楷副主任、村委会副书记孔祥梅等人经过长期的密谋和海口亿宝房地产开发有限公司恶意串通，在2006年12月29日成立以孔祥宝为法人代表、孔祥梅为董事的新汇海公司。新海村委会出资70万元，实际上是以孔祥宝为首的第五届村委会一班人在2007年1月26日公然挪用集体资金70万元，海口亿宝房地产开发有限公司出资10万元，转入新汇海公司，注册私人公司，利用手中的权利变相将市政府给新海村民的33541.99平方米安置地占为己有。2、新汇海公司法人孔祥宝（已死亡）和《海口亿康投资有限公司法人代表陈托梅互相勾结，把新海村委会004032号土地证项下33541.99平方米安置地，和市政府和国土局恶意串通非法变更到新汇海公司名下，办理海口市国用（2007）字第001101号国有土地使用证（以下简称001101号土地证），使用面积从33541.99平方米变更为33542.46平方米，因污水处理厂建设又把该土地置换成滨海大道北侧的东侧33597平方米土地。3、市国土局局长林明勇（已被捕）、主管国土的市领导和新海村委会领导孔祥宝、孔祥梅、林树楷互相勾结，由于污水处理厂建设，他们又把滨海大道北侧的33597平方米土地置换成滨海大道的南侧面积33600平方米土地。市政府分别颁发海口市国用（2010）第010279号国有土地使用证（以下简称010279号土地证），面积8785.08平方米；海口市国用（2010）第010199号国有土地使用证（以下简称010199号土地证），面积24813.91平方米；比新海村委会集体安置地33541.99平方米多57平方米。同时由餐饮、旅馆业用地使用权变更为城市住宅地，年限从40年变更为70年。按目前海口市公开拍卖的每亩870万元人民币价格，新海村委会村民就损失近4亿元人民币。4、因为村企业留用地是市政府通过市长办公会议确定拨给新海村的企业留用地，与省国土厅下达的安置补偿地是两回事，村企业留用地是2003年6月27日选址在海南国际东升老人院南侧，已于2004年6月23日合作开发和转让给亿康公司，并已办理土地过户手续，而省给新海村委会的33541.99平方米征地安置地是在2006年海南省国土厅才下文审批，故从时间上可以看出是上述非法人员侵占村民国有土地所有权。综上所述，本案的核心问题是004032号土地证项下土地是政府合法发给新海村民集体安置地，然而却被非法变更到新汇公司名下，新海村民一点也不知情和没有收到一分钱。市国土局市土资储字[2010]294号《关于海口新汇海实业有限公司用地问题的复函》称，《关于海口市新汇海实业有限公司土地置换的有关问题的请示》上报市政府批准，把新汇海公司在滨海大道北侧33597平方米土地置换成滨海大道南侧33600平方米土地，从这一点可以看出市政府、市国土局、新汇海公司的有关人员集体腐败，弄虚作假，多次变换土地使用权证，多次变换土地面积。根据《中华人民共和国土管理法》第七十六条、第七十八条、第七十九条、第八十一条、第八十四条和《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的第（四）、（五）、（十一）项和《中华人民共和国民法通则》第七十四条之规定，特提起行政诉讼。诉讼请求：1、请求法院依法撤销001101号土地证；2、恢复该地块所有权、使用权归海口市秀英区西秀镇新海村民委员会集体所有。原告为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据：1、市国土储字[2002]]110号《关于新海村申请办理企业留用地的请示》；2、市政府办公公文处理卡（公文处理编号：20025011）；3、市国土用字[2003]79号《关于给秀英区新海村企业留用地选址的函》；4、市城规函[2003]466号《关于征询拟选址用地权属情况的函》；5、海府报[2005]186号《关于给秀英区新海村、荣山寮村办理安置补偿用地问题的请示》；6、琼土环资函[2006]62号《关于给秀英区新海村、荣山寮村办理安置补偿用地的复函》；7、市土环资用字[2006]759号《关于给秀英区新海村、荣山寮村办理安置补偿用地问题的复函》；8、海口市国有（2006）字第004031号国有土地使用权登记卡；9、海口市国有（2006）字第004032号国有土地使用权登记卡；10、海口市国用（2007）字第001101号国有土地使用权登记卡；11、市土资储字[2010]294号《关于海口新汇海实业有限公司用地问题的复函》；12、001415号土地证；12、010279号土地证；14、海口市国用（2010）字第010199号国有土地使用证（以下简称010199号土地证）；15、海口市秀英区西秀镇新海村委会用地勘测定界图；16、海南农村信用社存款证明书；17、海南农村信用社进账单；18、新汇海公司董事会成员；19、（2016）海中法行初字第96号行政裁定书。被告市政府辩称：一、本案原告不具有原告诉讼主体资格，应依法驳回其起诉。《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。就本案而言，涉案土地登记在第三人名下，本案30位原告在涉案土地上没有享有土地权益，也没有实际占有、使用涉案土地，第三人对涉案土地的经营管理行为，与本案30位原告并无法律上的利害关系，被告的颁证行为对其的合法权益不产生实际影响，况且本案30位原告的意思表示并不能代表大多数村民的意愿，因此，其据此提起行政诉讼，不具有原告诉讼主体资格，应依法驳回其起诉。二、被告颁发001101号土地证的行政行为认定事实清楚，程序合法，符合法律法规规定。本案所涉土地位于海口市滨海大道北侧，面积33541.99平方米，（合50.53亩），土地用途为餐馆旅馆业用地，四至为东至海口市××区民委员会，南至规划路，西至规划路，北至空地。原土地使用权人为新海村委会，原土地证号为海口市国用（2006）第004032号。2007年1月，新海村委会向被告的土地管理部门提出申请，称第三人新汇海公司是其创办的企业，经召开村民代表大会同意将涉案土地办理在第三人名下。被告的土地管理部门受理变更申请后，对新海村委会提交的材料进行审查，并按照《土地登记规则》的相关规定进行地籍调查、权属审核、测量等工作后，依法办理了变更登记手续，向第三人颁发了涉案的001101号土地证，土地面积为33542.46平方米，土地用途为餐馆旅馆业用地，并注销原004032号土地证。综上所述，本案中孔凡利等30人不具有原告诉讼主体资格，应依法驳回其起诉；被告颁发001101号土地证的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律法规规定，应依法予以维持。第三人新汇海公司未作陈述意见亦未提交证据。本案各方当事人提交的证据材料及其诉、辩、陈述意见，业经庭审质证和核实，记录在案，可以作为认定本案事实的证据和依据。经审理查明：一、2005年9月30日，市政府向海南省人民政府上报海府报[2005]186号《关于给秀英区新海村、荣山寮村办理安置补偿用地问题的请示》，请示称，“2002年11月，为确保粤海铁路轮渡航道正常安全航行，我市对秀英区新海村、荣山寮村渔民放置在航道内的定置网进行了清除，除以现金补偿外，市政府决定以办理安置补偿用地的方式给予补偿，其中给新海村办理6.667公顷，给荣山寮村办理4.667公顷。另外，由于粤海铁路项目建设征地时补偿标准偏低，市政府于2002年批准给被征地单位新海村办理3.36公顷安置补偿用地尚未落实，为此，上述三宗地我市规划局于2004年10月一并出具选址意见，选址在滨海大道北侧，新海边防派出所对面，规划性质为旅游度假用地，符合我市土地利用总体规划和城市建设规划，现状地类为疏林地，已作为我市2004年度第三批次农转用获国务院批准（国土资函[2005]298号）。为此，我市拟按《土地管理法》有关规定，给新海村办理10.0267公顷国有建设用地作为安置补偿；给荣山寮村办理4.667公顷国有建设用地作为安置补偿。土地用途为商服（餐饮旅馆业）用地，土地使用年期为40年。”海南省国土环境资源厅对市政府的上述请示经审核并报省政府同意后，于2006年3月2日作出琼土环资函[2006]62号《关于给秀英区新海村、荣山寮村办理安置补偿用地的复函》，函复同意市政府将位于海口市滨海大道北侧14.6797公顷的国有建设用地以协议的方式出让给新海村、荣山寮村作为安置补偿用地，其中新海村的安置补偿面积为10.013公顷、荣山寮村的安置补偿面积为4.6667公顷，协议出让土地价格按每平方米187.5元（每亩12.5万元）计算，土地用途为旅游用地，土地使用权出让年限为40年。2006年8月15日，市国土局向新海村委会、荣山寮村委会作出市土环资用字[2006]759号《关于给秀英区新海村、荣山寮村办理安置补偿用地问题的复函》，同意将位于滨海大道北侧，新海派出所对面四宗共146797.27平方米国有建设用地协议出让给新海村、荣山寮村作为安置用地，其中出让给新海村两宗地，面积分别为66588.26平方米（清航安置用地）和33541.99平方米（被征地安置地），土地用途为餐饮旅馆业用地，土地使用年期为40年。2006年8月22日，市政府就上述两宗地分别向新海村委会颁发004031号土地证（土地使用权面积66588.26平方米）、004032号土地证（土地使用权面积33541.99平方米）。二、2007年1月8日，新海村委会向市国土局递交《关于要求将粤海铁路清航补偿土地办到海口新汇海实业有限公司的报告》，报告称，“海口新汇海实业有限公司是我村创办的企业，由于粤海铁路建设，清理航道影响渔民的生产生活，市政府于2002年批准给我村办理安置补偿用地……为尽快利用土地，经召开村民代表大会同意将该补偿土地办理在海口新汇海实业有限公司名下，以便尽快使土地产生效益，做好转产再就业，解决渔民生产生活出路，恳请给予批准。”2007年2月2日，新汇海公司填写了《海口市土地使用权申报、审批、登记、发证表》，并递交了土地登记法定代表人身份证明书、法人委托书及身份证复印件等材料，向被告下属国土部门申请办理土地登记手续，市国土部门于2007年2月7日作出调查意见称，“该宗地位于海口市滨海大道北侧，原使用权人为海口市秀英区西秀镇新海村民委员会，原土地证号为2006004032号，土地面积为33542.46平方米（实测），共有5个界址点，用途为餐馆旅馆业用地，年期至2046年8月15日止。经报局领导批准，将使用权人变更为海口新汇海实业有限公司，用途、年期、面积不变。该公司申请土地变更登记符合《土地登记规则》第47条规定。”2007年2月8日，被告向第三人颁发了001101号土地证，颁证土地面积33542.46平方米，地类（用途）为餐馆旅馆业用地。同时注销了新海村委会的004032号土地证。三、因长流污水处理厂项目建设的整体用地需要，市政府经协调同意置换位于海口市庆龄大道北侧33597平方米土地给新汇海公司作为住宿餐饮用地使用，于2010年1月4日向新汇海公司颁发001415号土地证，颁证地类（用途）为城镇住宅用地，并注销新汇海公司原持有的001101号土地证。之后，新汇海公司因置换的土地紧邻污水处理厂，按省国土环境资源厅的环评批复，无法利用土地进行开发，请求市政府将土地再次进行置换。市政府经协商各方并审核后，同意将位于海口市滨海大道南侧的储备编号为K20070083的国有储备建设用地中的两块土地，与第三人的土地进行等面积置换。市政府就上述两宗置换土地，于2010年7月29日向新汇海公司颁发了010279号土地证（使用权面积8785.08平方米），于2010年8月2日颁发了010199号土地证（使用权面积24813.91平方米）；同时注销了新汇海公司原持有的001415号土地证。原告认为被告市政府作出的向第三人新汇海公司颁发上述国有土地使用证的行为侵犯了原告的权益，遂成讼。本院认为，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。原告孔凡利等30人作为新海村村民，因认为被告市政府将新海村委会名下的国有土地使用权变更登记至第三人新汇海公司名下侵犯其合法权益，提起本案诉讼，其起诉符合上述法律规定，原告主体适格。其次，涉案土地一直属于国有土地性质，原土地使用权人为新海村委会，2007年1月，新海村委会向被告提出土地使用权变更登记申请，称第三人新汇海公司为其村创办的企业，经召开村民代表大会同意将涉案土地使用权办理变更登记至第三人名下。被告市政府收到土地使用权人新海村委会的申请后，对申请人提交的变更登记材料进行审查，并进行了地籍调查、权属审核、测量等工作后，将新海村委会所持有的004032号土地证项下国有土地使用权变更登记至第三人名下，并向第三人颁发001101号土地证。被告的颁证行为符合《土地登记规则》的相关规定，并无不当。原告主张被告给第三人颁证存在违法情形，但原告提交的证据并不足以证明被告的颁证行为违法，原告的诉讼主张因证据不足不能成立，本院不予支持。如果原告认为有某些人存在违法犯罪等问题，应通过其他途径予以处理。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法(javascript:SLC(4274,0))〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：驳回原告孔凡利、叶重修、童金贤、童爱娇、王开召、林克美、林诗欢、郑爱云、林诗旺、陈秀林、王学珍、吴爱芳、吴国香、张妚三、叶桂尾、叶转桂、叶朝妹、邝继芳、童榜剑、孔凤桂、蔡亲仕、蔡慧莉、蔡亲侠、麦美习、麦光利、麦发鑫、孔令严、孔颖、孔风曼、邝桂金的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孔凡利、叶重修、童金贤、童爱娇、王开召、林克美、林诗欢、郑爱云、林诗旺、陈秀林、王学珍、吴爱芳、吴国香、张妚三、叶桂尾、叶转桂、叶朝妹、邝继芳、童榜剑、孔凤桂、蔡亲仕、蔡慧莉、蔡亲侠、麦美习、麦光利、麦发鑫、孔令严、孔颖、孔风曼、邝桂金共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审判长 何 芳审判员 陈文红审判员 钟 山 二〇一六年十二月二十六日书记员 吴 燕附相关法条：中华人民共和国行政诉讼法第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（1起诉被告不作为理由不能成立的；（2被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（3被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（4其他应当判决驳回诉讼请求的情形。