广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）粤01民终4420号上诉人（原审被告）：韶关市公路事务中心，住所地广东省韶关市浈江区执信路1号。法定代表人：秦叶培。委托诉讼代理人：颜定渡，广东周和律师事务所律师。委托诉讼代理人：颜哲，广东周和律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广东交通实业投资有限公司，住所地广东省广州市越秀区白云路83号自编1002室。法定代表人：蔡丛华。委托诉讼代理人：刘辉辉，北京德和衡（广州）律师事务所。委托诉讼代理人：符丽君，该公司法律事务部部长。原审被告：韶关市路桥建设发展有限公司。住所地：广东省韶关市浈江区启明北路综合楼1楼101、103室，2-4楼。法定代表人：李加柱。委托诉讼代理人：颜定渡，广东周和律师事务所律师。委托诉讼代理人：颜哲，广东周和律师事务所律师。上诉人韶关市公路事务中心（以下简称公路中心）因与被上诉人广东交通实业投资有限公司（以下简称交通公司）、原审被告韶关市路桥建设发展有限公司（以下简称路桥公司）借款合同纠纷一案，不服广东省广州市越秀区人民法院（2019）粤0104民初40796号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月23日立案，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。公路中心上诉请求：1.撤销一审判决，驳回交通公司的起诉；2.一审、二审案件受理费均由交通公司承担。事实和理由：一、公路中心与交通公司的《合资改造国道323线韶关市西出口公路第一期工程协议书》（以下简称《1995年协议书》）已终止，一审判决认定该协议未终止是错误的。一审判决中多处查明了交通公司与路桥公司签订的合同，却又认定《1995年协议书》未终止是错误的。路桥公司于一审庭审中已出示《会议纪要》原件，但一审判决却采信了交通公司认为该《会议纪要》为复印件的质证意见。对《会议纪要》中没有公路中心和交通公司盖章的问题，根据《国家行政机关公文处理办法》第十条第八项规定，作为公文的《会议纪要》是无须加盖印章的，只须参会人员签名即有效。如果没有《会议纪要》确定终止合同及《1995年协议书》已经终止的事实，交通公司与路桥公司是不可能签订《投资、改建、经营国道323线韶关市西出口公路合同书》（以下简称《1997年合同书》）、《国道323线韶关市西出口公路补充修改合同一》（以下简称《2004年补充合同》）、《韶关市年票制收费市内还贷分成协议书》（以下简称《2011年协议书》），路桥公司也就没有向交通公司付款的依据，一审法院理应据此认定《1995年协议书》已经终止。需要说明的是，在《1995年协议书》签订后，1998年交通管理部发文指出不允许在合同中约定固定回报率，故公路中心与交通公司在合同中约定保证交通公司投资的固定回报率属于违规内容。因此，交通公司主动提出并与公路中心协商终止《1995年协议书》，1999年5月13日，公路中心、交通公司、路桥公司参会代表签署了《会议纪要》，纪要内容是终止公路中心与交通公司的《1995年协议书》。因此，交通公司与路桥公司倒签了《1997年合同书》。最后，结合路桥公司提交的《长期股权投资询征函》以及前述《1997年合同书》《2004年补充合同》《2011年协议书》《会议纪要》的内容，足以证实公路中心与交通公司《1995年协议书》已终止，且证实了交通公司于此后是在履行与路桥公司订立的《1997年合同书》《2004年补充合同》《2011年协议书》。二、即便《1995年协议书》未终止，一审判决认定本案是名为联营实为借贷的法律关系并确定案由为借款合同也是错误的。一方面，公路中心在一审时已提交关于当年依法向交通公司集资后通过公路收费支付交通公司投资本息的相关证据，证明公路中心向交通公司给予年利率16.7％的回报是合法的。另一方面，路桥公司在一审提交的《长期股权投资询证函》可以证明交通公司在该函中确认当年其依据《1995年协议书》转入公路中心的全部款项属于投资款。据此应认定公路中心与交通公司的法律关系是共同投资合同关系。然而一审法院置客观事实于不顾，主观地将案由定为借款合同纠纷。公路中心与交通公司的关系并非属于借款合同关系，而是公路中心依法向交通公司集资后，通过利用银行贷款与交通公司共同投资改建公路第一期工程的合资合同关系，因此本案案由应定为合同纠纷。一审判决之所以将公路中心与交通公司关系认定为名为联营实为借贷的法律关系及借款合同纠纷的案由，其中原因是遗漏查明以下事实：1.遗漏查明当年公路中心的单位性质、职责这两部分重要事实；2.遗漏查明当年公路中心向交通公司集资用于改建公路第一期工程是否符合法律规定的重要事实；3.遗漏查明当年公路中心是可以依法通过对合资改建的公路收费用于支付包括交通公司投资本息之重要事实；4.遗漏认定路桥公司系韶关市年票制市内还贷分成的代表单位之关键事实。三、假设一审判决对法律关系及其案由的认定没有错误，但一审法院仍存在认定事实和适用法律错误的问题。（一）认定事实错误。1.认定公路中心与交通公司的《1995年协议书》有效是错误的。一审判决认定《1995年协议书》有效，是按照《关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》的第四条第二款的规定作出，但其忽略该款后半段的内容，按照该内容，《1995年协议书》因违反了金融法规，应当确认合同无效。2.认定交通公司起诉的借款本金及利息数额存在错误。一审法院单方采信交通公司起诉的所谓借款本金数额并作出判决是错误的，该借款本金实为投资本金，投资本息应经专门的司法鉴定程序予以核算。（二）适用法律错误。《1995年协议书》应为无效，故一审法院适用《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第十一条和《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百零七条、第一百一十四条的规定，是错误的。四、公路中心与交通公司《1995年协议书》终止后，路桥公司按照与交通公司签订的《1997年合同书》《2004年补充合同》《2011年协议书》已全面履行付款义务。但一审判决却错误认定公路中心与交通公司《1995年协议书》未终止，并因此忽视案涉款项的还款主体应当是路桥公司。五、一审判决遗漏查明交通公司与路桥公司在《1997年合同书》中约定了“不可抗力包括国家政策的改变”之事实。六、因《1997年合同书》《2011年协议书》中分别约定了双方投资风险各自承担，故交通公司再主张尚欠所谓借款本息是没有事实依据的。自从公路中心与交通公司《1995年协议书》终止后，作为承接交通公司投资本息支付义务的路桥公司，在与交通公司签订的《1997年合同书》《2011年协议书》中均约定了投资风险承担的条款，《1997年合同书》第十二章第一条第一款和《2011年协议书》第二条约定的内容，表明交通公司是自愿承担投资风险的，交通公司现起诉所谓借款本金及其利息，明显不符合上述约定，没有事实依据。根据2018年8月韶关市审计局审计意见所认定情况的内容，交通公司对原G323线西联至乳源交界段改建工程的2117.94万元投资为股权投资，不属于债务，是双方合作经营项目，遵循利益共享，风险共担原则，审计部门的意见根据交通公司提供的《G323线西联至乳源交界段改建工程项目债务情况说明》，证明交通公司对当年转入公路中心的全部款项为投资款予以确认，“投资款”性质下，交通公司更没有任何理由不按照上述约定内容承担投资风险。公路中心作为路桥公司的主管部门认为，路桥公司是《1997年合同书》《2011年协议书》的平等主体一方，路桥公司同样需自行承担投资风险，承担案涉改建公路项目“还贷余额”的投资风险。七、一审判决认定借款本息的金额属于越权行为。其一，本案实属对于“政府还贷公路”的投资者收回投资本息之纠纷，并且投资者可收回的投资本金来源于省财政专项资金，因此对于投资者即交通公司或路桥公司来说，可收回投资本息金额必须经过省、市审计部门的审计并确认，也因此交通公司和路桥公司在《2011年协议书》第三条约定由韶关市审计部门进行审计。其二，一审判决事实上已认定交通公司主张的所谓借款本息金额与路桥公司统计的投资本息金额存在争议。然而，一审判决不顾上述两点，主观认定并支持交通公司主张的借款本息金额，实质上是越权代替审计行政部门行使了审计权。八、一审法院割裂事实，对因政策调整而变更的合同不予认定。公路中心与交通公司所签订的合同，是基于当时政策和法律法规允许的情况下成立的。一审法院却割裂一系列协议的联系，完全无视协议签订或补充签订的背景变化和行政属性，片面的将公路中心与交通公司的法律关系简单理解为借款合同关系，不符合客观事实。九、一审判决公路中心支付借款本金、利息给交通公司，实质上是保护了交通公司的非法权益。如果路桥公司未能收到车辆过路费或所收过路费不足以支付项目路段的养护开支，则交通公司应自己承担亏损风险。其次，交通公司原属交通厅管理，在该项目投资资金来源于交通规费，并非其企业经营性自由资金，据省交通厅《关于2000年底前交通规费投资有关问题的意见》，2000年底以交通规费投资于政府还贷公路项目的资金将从还贷基数余额中扣除，故交通公司所收取的路桥公司支付的还贷本息属于非法利益，应当由有关行政部门予以追缴。因此，一审法院做出如此判决，严重违反了《民事诉讼法》第二条规定，如果二审法院维持一审判决，实质上是与国家行政政策相矛盾的。在这种情况下，公路中心只能通过韶关市政府申请省监察委员会和省审计厅对交通公司的资金来源情况进行专项调查，并建议相关职能部门根据调查情况依法依规进行处理。交通公司辩称，一、公路中心提出本案具有行政属性，应先走行政程序解决问题的说辞没有任何事实和法律依据。公路中心虽然是政府事业单位，但其向外借款的行为，就是民事法律行为，所形成的法律关系就属民事法律关系，应受民事法律、法规的约束和调整，而因此所发生的纠纷也就属民事纠纷。交通公司作为企业，既无权力，也无能力向政府主张债权，并且政府也不是案涉协议的相对人。二、案涉借款的偿还问题，到目前为止与省财政资金无关，公路中心的观点没有任何事实依据。1.到目前为止，尚无任何证据证明公路中心此前的还款资金来源于省政府财政拨款。实际上路桥公司提供的往来资金均为车辆过路费，将该过路费说成是“省财政下拨还贷资金”是没有任何事实依据的。2.双方之间没有任何关于公路中心还本付息需省政府下拨财政资金的约定。从《1995年协议书》约定看，公路中心应以其全部资产承担还本付息义务，当还本付息计划出现差额时，应首先以过路费用垫支。这一约定表明公路中心的还本付息资金主要来源于其自有资金和过路费。3.公路中心提交的由省交通厅、省发改委、省财政厅联合下发的粤交明电（2016）92号文第三点规定，案涉款项为公路中心的借款，显然属韶关市内部债务，与省财政毫不相关，应由公路中心承担还款责任。三、不管是有偿集资，还是政府还贷，本质上还是韶关市公路局向交通公司借款修路，案涉款项属借款。从韶关市公路局提交的《广东省公路收费站管理办法》第四条笫二款规定，所谓的“有偿集资”，本质上也是贷款的其中一种方式。四、公路中心认为双方倒签《1997年合同书》的说辞是不实之词，没有任何事实依据。从《1997年合同书》约定的内容，再结合双方自始至终未成立合资公司的客观事实可见，双方从未履行过《1997年合同书》约定的任何条款，《1997年合同书》从未发生过任何实际效力，与本案的借款债务没有任何关联性。五、公路中心为达到逃避债务的目的，故意歪曲了《2011年协议书》的条款内容，这是不诚信的。1.《2011年协议书》第二条约定是特指该协议所约定的分成方案的适用期限，而完全不是公路中心所曲解的年票收费政策终止后，债权债务就消失了，债务人就无还款责任了。另外，从《2011年协议书》的约定也可见，该协议并未改变原来的债权债务关系，也未变更原来的债务本息还款责任人，在该协议所约定的分成方案届满后，原来的还款责任人还是要继续承担还本付息的责任，直至还清贷款为止。2.《2011年协议书》第三条所约定的由韶关市审计部门对双方的投资总额的还贷余额进行审计的约定，也仅适用于《2011年协议书》有效期内。过了该协议有效期后，该协议失效，相应条款也自然失效。六、案涉借款均由交通公司账户直接转账给公路中心，属于交通公司的自有资金。公路中心所谓案涉借款来源于交通规费，应从还贷基数余额中剔除的说法，没有任何事实和法律依据。七、交通公司的诉请金额来源于公路中心提供的数据，相关文件得到公路中心确认，并且文件材料上均加盖了路桥公司的公章。交通公司的诉请金额是依据合法有效的材料计算得来的，有充分的事实依据。八、公路中心提到认为广东省人民政府1998年5月26日下发了关于严格遵守工作收费项目审批程序的通知，从时间上看与《1997年合同书》的签订时间是对不上的。正常情况下，1998年下发的这份文件以后，双方才有会议纪要，才会有一份新的合同，因此该文件的真实性不明，请求法庭核实。路桥公司述称，同意公路中心的上诉意见。交通公司向一审法院起诉请求：1.判令公路中心立刻归还交通公司借款本金20440764.14元及计算至实际还清款项之日止的利息（利息按银行同期贷款利率计算，从2018年11月30日暂计至2019年8月30日的未付利息总额为756762.51元；之后的利息应计算至实际还清本金之日）；2.路桥公司对上述债务承担连带清偿责任；3.本案诉讼费用由公路中心、路桥公司承担。一审法院认定事实：1994年10月17日，广东省计划委员会批复韶关市计委，同意对国道323线韶关至乳源交界路段进行改建，该工程起于韶关市区西出口（K374+000），经西联、……、龙归，终点于韶关市和乳源县交界处（K385+900），全长21.90公里。工程总投资估算为1.01亿元，省按国道补助标准筹资参股外，K379+000-K395+900段，列入世行贷款第二批工程项目，由韶关负责偿还世行贷款本息，其余资金由韶关市筹集。工程建成后由公路部门收取车辆通行费偿还工程投资本息等。1995年5月22日，在韶关市交通委员会见证下，交通公司（乙方）与公路中心（甲方）签订一份《1995年协议书》，协议约定：国道323线韶关市西出口公路〈韶关市区至乳××县××〉××南北××道的咽喉路段，该段将与在建的国道107线小塘至老坪石段省道1947线（坪乳线）构成一条贯通韶关市南北、连接湖南至内地的交通大动脉，又是韶关市将来与京珠高速公路相连接的主要通道。广东省计划委员会以粤计交〔1994〕745号文批复同意对该路段进行改造，并同意工程建成后收取车辆通行费。甲、乙双方本着友好的合作精神，以合资修建、利益共享为原则，一致同意合资建设国道323线韶关市西出口公路；第一期工程按平原微丘区一级路线形标准设计，超二级标准实施，路基宽18米，水泥砼路面宽2×7.5米。其中：韶关市区西出口K374+000至西联K379+000长5公里已于一九九〇年建成超二级路，路基宽16米，沥青路面宽15.5米，第一期工程不改造。第二期在超二级路基础上加宽扩建成一级路。第一期工程总投资7300万元。甲、乙双方共同出资建设，甲方出资4300万元（含已建成的5公里超二级路的投资）；乙方出资3000万元。第二期投资约3700万元。待交通量发展到一定程度再改造。第一期工程采用双方合资，由甲方组织实施的方式。甲、乙双方应及时投入资金，并由韶关市公路局根据施工队伍的工程进度和质量检查情况拨付工程款。工程竣工后由甲方负责申请收费并进行经营管理。合作期限从本协议签订之日起至本息收回为止。合同同时约定了资金投入及偿还，其中建设期为1995年和1996年，1995年投入1500万元，期末本金余额1500万元；1996年投入1500万元，付息125.25万元，还本付息合计125.25万元，期末本金余额3000万元；1997年6月份还本150万元，付息626.25万元，还本付息合计776.25万元，期末本金余额2850万元；1997年12月份还本150万元，付息237.98万元，还本付息合计387.98万元，期末本金余额2700万元；1998年6月份还本250万元，付息225.45万元，还本付息合计475.45万元，期末本金余额2450万元；1998年12月份还本250万元，付息204.58万元，还本付息合计454.58万元，期末本金余额2200万元；1999年6月份还本400万元，付息183.7万元，还本付息合计583.70万元，期末本金余额1300万元；1999年12月份还本400万元，付息150.3万元，还本付息合计550.30万元，期末本金余额1400万元；2000年6月份还本400万元，付息116.3万元，还本付息合计518.90万元，期末本金余额1000万元；2000年12月份还本400万元，付息83.5万元，还本付息合计483.50万元，期末本金余额600万元；2001年6月份还本300万元，付息50.1万元，还本付息合计350.1万元，期末本金余额300万元；2001年12月份还本300万元，付息25.05万元，还本付息合计325.05万元，期末本金余额0万元；还本合计3000万元，付息合计2029.06万元，还本付息合计5029.06万元。协议同时注明：1.投资回收期的年利率按16.7%计；2.计息时间按实际占用资金时间计算；3.投入的资金在投入当年按实际投入时间计息（投入当年，计息时间暂按半年计算）；4.建设期利息推迟一年支付。乙方投资3000万元，分两年投入。根据工程进度情况，原则上，一九九五年投入1500万元，一九九六年投入1500万元。2.偿还办法：乙方的投入采用固定回报方式，回报率按年利率16.7%计算。⑴乙方提供的资金，以甲方收到资金的当日开始计息。计息时间按实际占用资金天数计算。⑵甲方须按表1的回收计划向乙方支付本息。⑶协议期内，若银行调升利率，则参照调升后的银行利率，由甲乙双方协商制订协议补充条款，对投资利率作相应的调增。甲方未能按本协议规定将所须偿还的本金或利息偿还给乙方，视作违约。若逾期十天以上，则甲方除须立即偿还当次应偿还的本息外，每逾期一天，甲方须缴付当次应偿还金额的5‰的滞纳金给乙方。当甲方在支付本协议还本付息计划出现差额时，承诺以甲方过路费总收入中首先用于本协议的差额垫支安排，在执行本协议期间，不对第二家作同一承诺。本协议从签字之日起生效，到甲方还清乙方的投资及利息后终止。上述协议签订后，交通公司于1995年11月29日前分四笔合计1500万元转账支付至公路中心的账户，汇款用途载明“投资款”。至1996年3月12日，交通公司又分三笔向公路中心转账支付了1250万元。至此，交通公司共向公路中心支付了2750万元。一审庭审中，交通公司亦确认其对案涉项目实际投入的本金金额系2750万元。交通公司除了支付上述款项外，没有参与案涉项目的建设，亦没有参与项目的经营管理。案涉工程于1995年5月开始施工，1996年2月通车。同时为了偿还投资本息，广东省交通厅于1996年4月作出批复同意韶关市交通委员会设立国道323线“西联收费站”对过往车辆予以收费。1997年12月28日，交通公司（乙方）与路桥公司（甲方）、公路中心（确认方）签订一份《1997年合同书”，约定合作双方为交通公司与路桥公司，甲乙双方投资创办的合营公司名称空白（下称合营公司），合营公司的法定地址：韶关市；合营公司自主经营，独立核算，自负盈亏，合营双方以其投资额的比例享受权利和承担义务；合作项目指国道323线韶关市西联路口（K374+000）至曲江县××××县交界处（K395+900），全长21.9公里公路及附属配套和服务设施；合作经营范围为项目的改造建设、项目的经营、管理、以及项目路段的维修、养护；合作经营项目的总投资额15000万元，其中首期投资12000万元；甲方参股货币资金7920万元，占合作各方投资总额的66%；乙方投资货币资金4080万元，占合作各方投资总额的34%；本项目的各方投资本息通过韶关市西联收费站收费及相关配套设施经营利润偿还；项目每年收费收入减除项目管理经营性支出和缴纳税款后，余额为可分配收益，合作双方同意可分配收益按甲方66%、乙方34%比例分配；收费收入按上述分配方案每个会计月度结束后5日内向各投资方预分，待会计年度完结后30日结清；甲方办理为设立合营公司而向政府有关主管部门申领批准证书、登记注册和领取营业执照等事宜；办理有关产权转移手续，负责将道路的收费经营权、征用土地使用权、竣工图纸、设计文件、验收文件等有关批文转入合营公司名下；合同同时还规定了合营公司的组织管理机构以及约定了合同的变更和解除形式等。交通公司与路桥公司虽然签订了上述合同，但双方实际并无按该合同书的约定成立合营公司，亦无履行出资义务。公路中心自1998年7月起开始向交通公司支付投资收益款。根据路桥公司提供的公路中心向交通公司转款的电汇凭证记载，其中汇款用途载明为“323线借款利息”。1998年4月，广东省物价局批复韶关市物价局，要求将韶关市境内的323线西联、国道107线坪石、国道106线黄岗收费站收取的车辆通行费应专款专用，除提留管理费外，其余分别用于偿还上述路段改造工程集资贷款本息，并在还清投资本息后应停止收费。至1998年10月26日，公路中心共向交通公司支付了3笔合计371万元，电汇凭证的汇款用途均载明系“323线借款利息”。公路中心称该款系支付给交通公司1998年10月26日前的集资款利息。自1998年11月起，则由路桥公司按合同书的约定独自向交通公司偿还上述投资款的本息。2001年12月26日，西联收费站出现在广东省交通厅和广东省财政厅联合作出的《全省非经营性公路收费站分级管理名单（第一批）》中，收费站编码05G01。2002年11月15日，广东省交通厅对韶关市交通局提交的《关于审批国道323线西联至乳源交界收费路段竣工决算报告的请示》作出批复，核准国道323线韶关西联至乳源交界改建（一期）工程竣工决算为总造价6973.64万元（含建设期贷款利息517.98万元）。据广东省审计厅2003年9月25日政府信息公开发布的截止日期2001年12月31日的《广东省费经营性收费站收费还贷情况公布表（第一批）》记载：西联收费站，收费路段G323线韶关市区西出口至韶关市××段，开征日期1996年7月，审批决算数6973.64万元，还贷基数6973.64万元，……，截止2001年底未还贷余额5856.88万元等。2004年11月18日，交通公司（乙方）与路桥公司（甲方）签订《2004年补充合同》载明：鉴于：1、韶关市路桥建设发展有限公司（以下简称“甲方”）、广东交通实业投资公司（以下简称“乙方”）于1997年12月28日签署了《1997年合同书》。2、2002年1月1日，国道323线韶关市西出口公路西联收费站收费项目纳入“收支两条线”管理。3、2003年9月26日，广东省交通厅、广东省审计厅、广东省物价局联合公布西联收费站收费还贷情况。韶关市西出口公路收费路段投资决算为69,736,400元，还贷基数69,736,400元。截止2003年12月该站还贷余额为53,446,252.94元，由于“收支两条线”的实施以及还贷基数的核定公布，使《1997年合同书”分配比例和经营期利息发生改变，其中广东省交通实业投资公司的还贷余额为21,179,413.76元，占还贷余额的39.63%；韶关市路桥建设发展有限公司的还贷余额为32,266,839.18元，占还贷余额的60.37%。经营期利息按银行同期贷款利率计算。甲、乙双方现就投资、分成事项经过友好协商，达成共识，特签订《2004年补充合同》如下：一、根据省交通厅批复的项目竣工决算，西联收费站收费项目投资总额为69,736,400元。还贷基数确认为69,736,400元。二、甲、乙双方经协商一致，同意西联收费站收费项目双方股权，以截至2003年12月止双方还贷余额各自所占比例进行调整。其中甲方占还贷余额60.37%，乙方占还贷余额39.63%。三、经营期利息按银行同期贷款利率计算。四、本合同签订生效后，自2004年1月1日起，甲、乙双方不再按《1997年合同书》所确定投资、分成比例进行分配，收费站的全部收费收入按“收支两条线”管理办法有关规定提取相关费用后按双方截至2003年12月还贷余额所占比例即甲方60.37%，乙方39.63%进行分配，一直到还清其中任何一方投资本息为止。五、乙方同意委托甲方负责收费管理工作，……。六、乙方同意委托甲方负责项目路段的养护工作。……。九、本修改合同未及事项以原签署的合同为准。十、本补充修改合同一是《1997年合同书》的补充，和《1997年合同书》具有同等的法律效力等。上述补充协议签订后，路桥公司按此约定独自继续向交通公司偿还投资款的本息。2007年12月25日，广东省人民政府向韶关市人民政府，省交通厅、审计厅、物价局作出《关于韶关市路桥收费站撤并方案等有关问题的批复》（粤府含〔2007〕249号），同意韶关市试行路桥车辆通行费年票制；同意韶关市撤销江口、西联等7个收费站。同时要求省审计厅会同省有关部门对韶关市纳入统筹还贷的路桥项目及投资进行审计，尽快核定其还贷基数等。同日，广东省物价局复函韶关市人民政府，同意将年票制试行期至2009年12月31日止。2008年5月30日，广东省财政厅向韶关市公路局作出《关于韶关市路桥通行费年（次）票收入纳入省财政“收支两条线”管理的批复》，同意韶关市从2008年1月1日起将路桥通行费年（次）票收入全额纳入省级财政专户，实行“收支两条线”管理等。2008年11月26日，广东省审计厅和广东省交通厅联合向韶关市审计局作出《省审计厅、省交通厅关于韶关市政府还贷公路截至2007年底收费还贷及还贷基数余额审计调查结果的确认函》（粤审经函〔2008〕556号），核定截至2007年底，韶关市政府共有政府还贷公路收费站13个，核定还贷基数总额为2396784462.39元，核定截至2007年底债务余额（还贷基数余额）总额为2050971623.88元，其中西联收费站核定还贷基数313686400元，截至2007年底还贷基数余额291014722.06元。2009年12月15日，广东省物价局和广东省交通运输厅共同向韶关市人民政府复函，同意韶关市继续试行车辆通行费年票制，试行期截至2011年12月31日止。2011年1月26日，韶关市人民政府批复（韶府复〔2011〕14号）韶关市公路局，同意《韶关市年票制收费收入市内还贷分成方案（试行）》，该方案中的“韶关市年票制收费收入投资还贷分成比例表”载明合作方（原收费站主管单位）韶关市路桥建设发展有限公司，收费站名称包括坪石、西联、黄岗等收费站，还贷基数余额24293.47万元，还贷基数余额小计114605.85万元，投资还贷分成比例86.01%等”。2011年11月23日，交通公司（乙方）与路桥公司（甲方）签订《2011年协议书》，该协议书载明：1）根据省政府粤府函〔2007〕249号文《关于韶关市路桥收费站撤并方案等有关问题的批复》和省物价粤价函[2007]692号文《关于韶关市路桥车辆通行费试行年票制有关问题的复函》的文件批复精神，韶关市自2008年1月1日起至2009年12月31日止在全市范围内试行年票制。根据省物价粤价函〔2009〕1052号文《关于韶关市继续试行车辆路桥通行费年票制问题的复函》的文件批复精神，韶关市自2010年1月1日起至2011年12月31日止继续试行年票制。2）依照省财政厅、省交通厅粤财综[2002]7号文和省财政厅、省交通厅、省监察厅粤财综[2001]117号文件规定，政府还贷公路收费项目还贷（分成）时原承担的债务关系和还款责任不变，直至还清贷款为止。3）经省财政厅粤财综函[2008]74号文批准，韶关市车辆通行费年（次）票费收入全额纳入省财政专户，实行“收支两条线”管理。4）根据《省审计厅、省交通厅关于韶关市政府还贷公路截至2007年底收费还贷及还贷基数余额审计调查结果的确认函》（粤审经函[2008]556号）确认韶关市政府还贷公路截至2007年底审定建设投资（不包括南郊、凉沙、大桥、梅花收费站）29.38364191亿元，核定还贷基数23.9678446239亿元，核定还贷基数余额20.5097162388亿元。5）韶关市人民政府授权韶关市公路局（韶府函[2008]82号）代表韶关市进行年票收入还贷分成合同的协商和签订工作，先进行省市两级还贷分成，之后市内再进行二次分成。韶关市公路局已于2008年8月完成了省市两级还贷分成合同的签订工作，并于2009年12月完成了省市两级还贷分成合同的修订工作，以收费路段投资总额（还贷贷基数余额）为计算依据，省公路局还贷分成比例为27.71%，韶关市还贷分成比例为72.29%。6）根据韶关市政府韶府复〔2011〕14号文件精神，以韶关市年票制收费收入投资分成比例表（附后）作为分成依据，还贷分成方收费项目投资总额中如含有其他投资的，由各方依据文件精神自行协调解决。据此，双方就韶关市内部年票制收费分成有关事宜达成一致，特签订本协议，供双方共同遵守。一、根据韶关市政府韶府复[2011]14号文件精神，韶关市还贷分成投资（还贷基数余额）为133250万元，以韶关市年票制收费收入投资分成比例表（附后）作为分成依据，甲方所占韶关市内还贷分成投资（还贷基数余额）为114605.85万元，投资还贷分成比例为86.01%，甲方收费项目投资总额中含有乙方的投资22,970,054.76元（其中，根据《2004年补充合同》需还贷计息的余额为21,179,413.76元，2007年底确认的需还贷不计息的余额为1,790,641元），乙方在韶关市内还贷分成比例为1.72%；二、本协议的分成期限从2008年1月1日起至省政府终止韶关市年票制收费政策止，由甲方依照“收支两条线”规定按期将乙方上述比例的还贷分成款划至乙方指定账户。三、双方一致同意由韶关市市审计部门每年对甲乙双方的收费项目的投资总额（还贷基数）的“还贷余额”进行审计，已还清贷款本息（含经营期利息）的收费项目立即停止分成。四、乙方同意委托甲方上级单位主管单位韶关市公路局负责G323线韶关西联至乳源收费路段（原西联收费站项目）的养护管理工作等。2013年11月18日，交通公司向公路中心作出《关于确认G323线西联至乳源交界段改建工程项目债务余额的函》：G323线西联至乳源交界段改建工程项目由我司和贵局下属韶关市路桥建设发展有限公司共同投资建成，并纳入韶关市年票制统筹还贷。根据《省审计厅省交通厅关于韶关市政府还贷公路截至2007年底收费还贷基数余额审计调查结果的确认函》（粤审经函〔2008〕556号）文件精神，核定该收费项目我方所占还贷基数为2297.01万元。截至2010年底剩余债务余额为2493.61万元，现予以确认。另有附件1为“韶关市年票制政府还贷收费公路项目市内投资还贷分成确认表”，其中投资方载明有广东交通实业投资有限公司，项目名称G323线西联至乳源交界段改建工程（一级），投资额（截止2020年底还贷基数余额）一级2493.61万元，还贷分成比例2.82%。交通公司在该确认表左下角“各投资方盖章确认”处盖章予以确认。附件2为有路桥公司盖章的广东交通实业投资有限公司的“2008-2010年年票还贷资金分配情况表”，载明还贷基数余额2297.01万元，分配占比（1.72%）。年度为2008年-2010年，收到省拨还贷资金合计12602.7954万元，应分配额合计216.77万元，已分配额为2010年的50万元，未分配额合计166.77万元。附件3为有路桥公司盖章的“广东省交通实业投资有限公司政府还贷公路债务情况表”，载明站名“西联”，收费项目名称“G323线西联至乳源交界段改建工程”，等级“一级”，省核定还贷基数“2297万元”，截止2007年底债务余额需付利息债务“2117.94万元”，不需付息债务179.06万元；……；按结算截止2010年底债务余额需付息债务“2117.94万元”，不需计息债务“375.67万元”，合计2493.61万元。2013年12月6日，公路中心向韶关市人民政府提交《关于重新调整韶关市年票制收费收入市内还贷分成方案的请示》（韶路〔2013〕502号）：根据省交通厅《关于印发广东省收费公路专项清理工作实施方案的通知》（粤交明电〔2012〕3号）和《关于加快推进我市收费公路专项清理工作有关事项的通知》（粤交明电〔2013〕56号）精神，韶关市共清理撤销政府还贷二级公路收费项目16个，经营性收费项目2个。由于撤销以上18个项目后，本市政府还贷公路收费项目的债务余额发生了较大幅度的变化，因此，需重新调整市内还贷分成比例，我局依照文件要求对各投资方截止2010年底债务余额进行了重新核算，并将核算结果与相关单位进行了确认，现将修订后的市内还贷分成方案呈报，恳请准照执行。附件1为韶关市年票制收费收入市内还贷分成方案，其中投资方载明广东交通实业投资有限公司，投资额（截止2010年底还贷基数余额）2493.61万元，还贷分成比例2.82%。2016年12月31日，广东省交通运输厅广东省发改革委广东省财政厅向韶关市人民政府作出《广东省交通运输厅广东省发展改革委广东省财政厅关于韶关市取消车辆通行费年票制有关问题的复函》（粤交明电〔2016〕92号），载明韶关市自2017年1月1日起取消车辆通行费年票制。年票制取消后，取消G106线曲江茨菇塘至南华寺段改建工程等8个项目收费，撤销坪石等3个次票收费站，取消委托广乐高速坪石西等32个高速公路收费站代收普通公路次票。具体项目和收费站名单见附件。取消收费的公路项目按照属地管理原则，纳入正常公路管养范围；涉及的债务偿还问题，省级债务由省承担，市级债务由市承担等。附件“韶关市取消年票制后取消收费的公路项目和撤销及取消委托代收的收费站名单”中载明取消收费的公路项目序号第4为G323线西联至乳源交界段改建工程。自2000年1月起，由路桥公司通过银行向交通公司付款，电汇凭证的汇款用途记载为“利息”、“分成”、“投资分成”、“利息（投资收益）”、“投资收益”、“还贷分成款”等。至2018年11月27日，路桥公司共向交通公司支付了本息31085039元。加上此前公路中心支付的3710000元，合计34795039元。之后，公路中心、路桥公司没有再向交通公司支付款项。截至2019年8月30日止，交通公司根据公路中心、路桥公司的付款情况，自行统计出公路中心、路桥公司尚欠21197526.65元，其中本金20440764.14元，利息756762.51元。公路中心、路桥公司则认为截至其提出本案答辩时，经其自行统计实际尚欠交通公司本息合计1638.69万元。另查明：路桥公司为证实公路中心和交通公司于1995年5月22日签订的《1995年协议书》已经终止，提供了一份1999年5月13日盖有路桥公司公章以及参加会议有关人员签名的《会议纪要》的复印件，内容为：韶关市路桥建设发展有限公司（以下简称甲方）与广东交通实业投资公司（以下简称乙方）有关人员经友好协商后，对国道323线韶关市西出口公路项目的投资达成以下共识：1、甲方与乙方愿意共同投资成立经营国道323线韶关市西出口公路项目的有限责任公司（以下简称合营公司）并以转为经营性项目为目标，具体申办经营性收费公司工作委托甲方全权办理，自新的合同生效之日起，原乙方与韶关市公路局达成的“合资改造国道323线韶关市西出口公路第一期工程协议”终止。2、西出口公路项目的第一期投资总额（截止1997年12月31日）为10647万元（包含利息），其中甲方7031万元，投资比例为66%，乙方为3616万元，投资比例为34%，第二期投资额约定为1200万元，甲方与乙方愿在核定的投资额中承担各自所占股份比例的投资义务。3、合营公司双方股份比例按本纪要第二条核定的投资比例确定，并按此比例分享收益。合作经营期限自1998年1月1日起计算。……。6、在未成立经营性收费公司之前双方的利息以1998年1月1日长期贷款利率浮动20%计算支付。另外在会议纪要的第1页下面空白处用笔注明二期投入：①征地288万元②站房建设800万元③98年增加投资131万元。参加会议有关人员签名：谢天友、丁惠新等人。但该会议纪要没有交通公司与公路中心的盖章。交通公司以该《会议纪要》为复印件，且没有其与公路中心盖章为由不予确认。一审法院认为，交通公司与公路中心签订的《1995年协议书》，虽约定了双方共同出资修建国道323线韶关市西出口公路，但交通公司除向公路中心支付资金外，并未与公路中心共同建设合同所指项目，并约定由公路中心每年固定还本付息给交通公司，直至本息收回为止。故交通公司与公路中心是名为联营，实为借贷的法律关系。而且，公路中心在向交通公司偿还款项时在汇款用途上亦载明为“323线借款利息”，亦进一步说明了双方之间的借款合同关系。且交通公司非公路中心内部职工，故公路中心抗辩主张双方是有偿集资关系的观点缺乏事实依据，以及认为双方之间的协议具有行政属性，剩余债务应通过行政途径解决的抗辩理由不成立，一审法院均不予支持。《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第十一条规定：“法人之间、其他组织之间以及它们相互之间为生产、经营需要订立的民间借贷合同，除存在合同法第五十二条、本规定第十四条规定的情形外，当事人主张民间借贷合同有效的，人民法院应予支持。”因交通公司与公路中心之间的借贷并不存在上述规定无效的情形，故双方签订的《1995年协议书》有效，双方均应依约履行。公路中心没有按约定将借款本息全部偿还给交通公司，构成违约，据此，现交通公司主张要求公路中心偿还欠款并计付利息的诉讼请求，符合法律规定和双方合同的约定，一审法院予以支持。截止至2010年12月31日止，公路中心欠交通公司的本息为24936152.74元，其中本金21179413.76元，利息3756738.98元，对此有《广东交通实业投资有限公司政府还贷公路债务情况表》为证。此后路桥公司向交通公司还款至2018年11月27日止，之后没有再向交通公司付款，交通公司根据付款情况按照先利息后本金的形式予以扣减相应款项，计算出自2018年11月30日起截至2019年8月30日止，公路中心尚欠其本金20440764.14元、利息756762.51元，经核实其计算的该金额并无不当，一审法院予以确认。公路中心称经其自行统计尚欠交通公司的本息为1638.69万元，但对此金额并无提交相应的计算依据，一审法院不予采信。至于路桥公司对公路中心的上述债务是否应承担连带责任的问题。首先，因路桥公司并非借款合同的相对方，同时交通公司的投资款流向系发生在交通公司与公路中心之间，并无证据证明路桥公司占用了投资款；其次，路桥公司提供的会议纪要为复印件，且没有交通公司与公路中心盖章确认，交通公司对此亦不确认；最后，路桥公司与交通公司于2011年11月21日签订的《2011年协议书》已约定本协议的分成期限从2008年1月1日起至省政府终止韶关市年票制收费政策止，而韶关市自2017年1月1日起已取消车辆通行费年票制。路桥公司之所以支付至2018年11月止，亦系基于年票收费的分成。并无约定路桥公司在年票制终止后仍需承担向交通公司继续付款。故交通公司以路桥公司系实际用款人为由，要求路桥公司对公路中心的本案债务承担连带责任的诉讼请求，依据不足，一审法院不予支持。而公路中心认为在1997年交通公司与路桥公司及公路中心签订了《1997年合同书》后，其与交通公司1995年签订的《1995年协议书》已经终止，没有事实根据，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百零七条、第一百一十四条，《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第十一条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：一、公路中心应在一审判决发生法律效力之日起十日内将借款本金20440764.14元支付给交通公司；二、公路中心应在一审判决发生法律效力之日起十日内将借款利息〔自2018年11月30日起止2019年8月30日止为756762.51元。自2019年8月31日起至款项清付之日止，以20440764.14元为基数，以中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心每月20日发布的一年期贷款市场报价利率（LPR）〕支付给交通公司；三、驳回交通公司的其余诉讼请求。如果未按一审判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费147788元，由公路中心负担。二审期间，公路中心围绕上诉请求提交了以下证据：1.《关于严格遵守公路收费项目审批程序的通知》（粤府（1998）28号），拟证明公路建设项目“保证投资者固定回报率”属于违规行为；2.《关于2000年底前交通规费投资有关问题的意见》（粤交费函【2009】2310号），拟证明2000年底前以交通规费投资于政府还贷公路项目的资金从还贷基数中剔除。交通公司和路桥公司均没有提交新的证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。交通公司质证认为：该两份证据与本案的借贷关系无关。路桥公司质证认为：对两份证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。经审查，一审法院查明的事实有证据在卷佐证，故本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案系借款合同纠纷。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款：“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。”《中华人民共和国民法典》于2021年1月1日施行，本案民事纠纷是民法典施行前的法律事实引起的，法律、司法解释未对本案民事纠纷适用法律作出除外规定，故本案纠纷应适用法律事实发生时的法律、司法解释。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十三条第一款规定，第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。本案的争议焦点是：1.本案所涉交通公司与公路中心的法律关系是否为合法有效的借款合同关系；2.双方就《1995年协议书》形成的合同关系是否已经终止；3.公路中心是否应向交通公司偿还案涉款项。关于焦点1，本案所涉法律关系是否为合法有效的借款合同关系的问题。首先，交通公司与公路中心在《1995年协议书》中明确约定公路中心还款义务包括偿还投入的资金和利息，而交通公司不承担合同所涉项目的建设和经营义务，因此，无论双方名为联营或者名为合作，实际均是由交通公司提供资金给公路中心，公路中心对此承担还本付息义务，一审法院据此认定双方实际为借贷法律关系，并确定案由为借款合同，并无不当，本院予以确认。其次，公路中心主张本案款项是有偿集资而非借贷，但有偿集资的核心义务仍为归还款项本金并支付资金使用费用，其仍是借款的一种形式，并不属于投资款。再次，公路中心的性质、职责以及款项用途，均不影响公路中心作为民事主体与交通公司形成借款关系。又及，虽然在《长期股权投资询征函》等文件中对案涉款项表述为股权，但是交通公司交付的案涉款项并不具备股权出资的特征，没有任何证据表明交通公司占有任何公司或者项目的股份，其交付的款项仍应认定为借款。最后，公路中心提出《1995年协议书》存在无效情形，其理由之一是作为名为联营实为借贷的合同关系，该合同违反金融法规，但公路中心并未举证证明本案借贷存在违反金融法规的情形，故其该理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。其关于合同无效的另一理由是协议中约定了对投资款支付固定回报是违规行为，但公路中心在诉讼中亦陈述了签订合同时作出固定回报约定并不违反法律法规，只是在合同签订后政策发生了变化，但政策的变化是属于行政管理方面的约束，不必然导致合同条款无效，且本案中交通公司也没有主张按照双方约定的固定回报率支付利息，因此《1995年协议书》依法成立有效。至于交通公司出借款项的来源，公路中心主张是来自交通规费，没有提供证据予以证明，且在相关行政文件规定交通规费应从投资分成比例中剔除并签订合同后，公路中心也在相关文件中重新确认了款项金额，可见即便存在交通规费，也已经实际剔除，该项内容不影响合同效力。关于焦点2，双方签订的《1995年协议书》是否已经终止的问题。第一，《1995年协议书》中约定了合同的期限为自本协议签订之日起至本息收回为止，据此合同履行期限并未届满。而交通公司与公路中心并未就解除或者终止《1995年协议书》作出任何约定。第二，一审法院查明交通公司与路桥公司于1997年签订《1997年合同书》的事实，也查明双方实际并没有按照该合同书的约定成立合营公司以及履行出资义务，可见该合同并未实际履行。而从《1997年合同书》的内容看，交通公司未在合同中同意终止《1995年协议书》或者同意变更还款主体，可见交通公司并没有免除公路中心的债务。第三，无论是《1997年合同书》还是后续签订的《2004年补充合同》《2011年协议书》，均没有约定由路桥公司承接《1995年协议书》中公路中心的义务，即公路中心的债务没有发生转让。在《2004年补充合同》《2011年协议书》中，均约定了案涉公路项目可分配收益的分配，约定交通公司同意委托路桥公司负责收费管理工作。因此路桥公司在上述合同签订后向交通公司支付投资款，系基于合同约定的负责收费管理工作及将所收费用按比例进行分配的约定而支付，而非由路桥公司以其财产承担向交通公司偿还投资款的义务。第四，关于《会议纪要》，无论该文件是否真实，该文件亦不足以证明《1995年协议书》已经终止。因为该文件记载是交通公司与路桥公司友好协商的内容，其中约定新的合同生效之日起《1995年协议书》终止，但公路中心和路桥公司均未举证在该《会议纪要》形成之后，交通公司与路桥公司就合营公司事项形成了“新的合同”，因此不存在发生终止《1995年协议书》的事由。综合以上四点，一审法院认定《1995年协议书》并未终止并无不当，本院予以确认。关于焦点3，公路中心是否应向交通公司偿还案涉款项的问题。如前所述，《1995年协议书》并未终止，则公路中心应按照约定向交通公司承担还款义务。关于还款金额，文号为韶路【2013】502号韶关市公路局文件《关于重新调整韶关市年票制收费收入市内还贷分成方案的请示》中附件1《韶关市年票制收费收入市内还贷分成方案》记载截止至2010年底投资方交通公司的投资额为2493.61万元，该欠款金额是公路中心的计算结论。交通公司现根据付款情况进行计算还款金额为本金20440764.14元、利息756762.51元，与前述款项金额并无相悖，公路中心认为该计算结果不当，却没有提出任何证据予以反证，也没有指出其中计算不当之处，故对其关于计算结果有误的主张，缺乏依据，本院不予采纳。公路中心提出双方约定了风险各自承担的条款，并主张该约定体现在《1997年合同书》第十二章第一条第一款和《2011年协议书》第二条，但该两份合同的相对方是路桥公司而不是公路中心，而且前述条款的内容并不涉及风险各自承担的意思表示，公路中心的这一主张依据不足，无法成立。综上所述，公路中心的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费147788元，由上诉人韶关市公路事务中心负担。本判决为终审判决。审判长  许雪芳审判员  吴 湛审判员  李璐思二〇二一年八月九日书记员  徐施阮