山东省淄博市博山区人民法院 行 政 判 决 书 （2016）鲁0304行初61号 原告张爱珍，女，1959年7月14日出生，汉族，住张店区。 委托代理人张可明（系原告张爱珍之弟），男，1966年2月17日出生，汉族，系博山区八陡镇小黑山后村村委会委员，住博山区。 被告淄博市公安局博山分局，统一社会信用代码113703000042187444。住所地：博山区中心路**。 负责人罗光友，局长。 委托代理人王海云，该局法制室副主任。 委托代理人孙奉国，该局八陡派出所副所长。 被告淄博市人民政府。。住所地：张店区人民西路** 法定代表人周连华，市长。 委托代理人伊国庆，淄博市人民政府法制办公室行政复议审理科科长。 委托代理人赖成兵，淄博市人民政府法制办公室行政复议立案科副科长。 原告张爱珍不服被告淄博市公安局博山分局博公（八）行罚决字[2016]00005号行政处罚决定书和被告淄博市人民政府淄政复决字[2016]第17号行政复议决定书，于2016年7月19日向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月19日立案后，分别于2016年7月20日和22日向被告淄博市人民政府和被告淄博市公安局博山分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月10日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本；于2016年11月25日公开开庭审理了本案。原告张爱珍及委托代理人张可明，被告淄博市公安局博山分局的负责人杨光森及委托代理人王海云、孙奉国，被告淄博市人民政府的委托代理人伊国庆、赖成兵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告淄博市公安局博山分局于2016年3月4日对原告张爱珍作出博公（八）行罚决字[2016]00005号行政处罚决定书。内容为：现查明2016年3月3日中午，张爱珍到天安门周边地区上访，扰乱了该地区公共场所秩序，情节较重。经查，张爱珍在六个月内曾受过治安管理处罚，以上事实有张爱珍的陈述和申辩、情况说明、前科材料等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，现决定对张爱珍处以行政拘留十日的处罚。原告不服，向被告淄博市人民政府申请行政复议。被告淄博市人民政府于2016年7月4日作出淄政复决字[2016]第17号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持原行政行为。 原告张爱珍诉称，一、治安案件中“客观要件”不存在，即无原告违反治安管理行为的事实证据，特别是无原告造成的危害和后果的事实证据。二、程序违法，比如程序证据不符合法定制作要求、滥用职权等。三、适用法律错误，违反公安部出台的《关于公安机关处置信访人员违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定。综上所述，原告请求：1、依法撤销淄博市人民政府淄政复决字[2016]第17号行政复议决定书，并确认其违法；2、依法撤销博公（八）行罚决字[2016]00005号行政处罚决定书；3、判令两被告在知名媒体向原告赔礼道歉；4、判令被告因非法行政拘留使原告的人身、经济、名誉、人格、尊严、精神等赔偿计20万元。 原告张爱珍向本院提供以下证据：1、北京市公安局天安门地区分局出具的登记回执及政府信息不存在告知书；2、博公（八）行罚决字[2016]00005号行政处罚决定书；3、淄政复决字[2016]第17号行政复议决定书。此外，原告申请本院调取2016年3月4日9时至16时30分原告在派出所审讯室的全程监控录像。原告提供上述证据证明其在北京并无违法行为及被诉行政行为的存在，以及行政处罚决定书中无警察和原告的签字系违法。 被告淄博市公安局博山分局辩称，一、张爱珍违反治安管理事实清楚、证据确凿。2016年3月3日中午，张爱珍以反映纠纷问题为由到天安门周边地区非访，被北京警方查控后送至久敬庄接济服务中心。以上事实有张爱珍询问笔录、证人证言、淄博市公安局处理非正常上访工作办公室的工作说明等证据证实。二、对张爱珍作出的行政处罚程序合法、裁量得当。我局经过受案、口头传唤、调查取证、处罚前告知等程序后依法审批作出处罚决定，合法有效。2016年3月4日，我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，对张爱珍给予行政拘留十日的处罚。综上所述，我局对张爱珍给予行政拘留十日的处罚，事实清楚、证据确凿、程序合法、裁量得当，请人民法院依法判决，驳回原告的诉讼请求。 被告淄博市公安局博山分局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、受案登记表；2、张爱珍询问笔录及权利义务告知书；3、孙兆来询问笔录及权利义务告知书；4、延长询问时限审批表；5、行政处罚告知笔录；6、行政处罚审批表；7、博公（八）行罚决字[2016]00005号行政处罚决定书；8、行政拘留执行回执；9、行政拘留家属通知书；10、办案说明；11、陈廷新证明材料；12、淄博市公安局处理非正常上访工作办公室工作说明；13、博公行罚决字[2015]00070号、博公（八）行罚决字[2016]00002号行政处罚决定书；14、张爱珍人口信息；15、张爱珍户籍证明。法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项。 被告淄博市人民政府辩称，一、关于事实认定问题。我机关查明的主要关键事实同淄博市公安局博山分局。由淄博市公安局博山分局负责答辩和举证。二、关于程序问题。根据《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、《山东省行政复议条例》、《山东省行政程序规定》的相关规定，行政复议案件在复议申请人提出申请后，要经过初步审查、受理、被申请人答复、审理、决定、送达等环节。原告在2016年4月8日向我机关提出行政复议申请，我机关经初步审查，于当天予以受理并向原告送达了受理通知书，符合《行政复议法》第十七条的规定。同时，于2016年4月8日作出提出答复通知书，并于11日连同原告的申请材料一并向本案被告淄博市公安局博山分局送达，符合《行政复议法》第二十三条的规定。淄博市公安局博山分局收到提出答复通知书后，于2016年4月15日提交了行政复议答复书及证据依据，符合《行政复议法》第二十三条的规定。2016年6月2日，因案情复杂，经批准延期30日作出复议决定。2016年7月4日，我机关作出了淄政复决字[2016]第17号行政复议决定书并送达，符合《行政复议法》第三十一条的规定。三、关于法律适用问题。在淄博市公安局博山分局作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法的前提下，我机关适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出维持决定，适用法律正确。综上，我机关作出的淄政复决字[2016]第17号行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。请求法院驳回原告的诉讼请求，维持我机关作出的淄政复决字[2016]第17号行政复议决定书具体行政行为。 被告淄博市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议来件处理审批表；2、行政复议受理通知书及送达回证；3、提出行政复议答复通知书及送达回证；4、行政复议答复书；5、淄博市公安局博山分局提交的证据清单；6、行政复议延期审批表；7、行政复议决定延期通知书及送达回证；8、行政复议决定书审批表；9、行政复议决定书；10、行政复议决定书送达回证。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。 经庭前证据交换及庭审质证，各方当事人质证意见如下： 对被告淄博市公安局博山分局提供的证据、依据：被告淄博市人民政府均无异议。原告均有异议，具体意见如下：一、该被告提交的证据清单不符合行政诉讼证据规则第十九条的规定，没有对证据的来源作出简要说明，也没有单位公章。二、1号证据中案件来源系“工作中发现”有异议，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第三款之规定，该被告无北京的日常执勤、执法的权力，简要案情也就无法获悉，该被告也未举证其单位的任何一名警察在北京发现原告的违法行为，“工作中发现”不成立，该案系造假，系无源之水的案件，整个案件不成立。依据《治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，发生在北京的治安案件必须由北京公安先行受案行使管辖权，构成行政案件后，按照第九条的程序移交案件，否则该被告就无法获悉发生在相距500公里外的治安案件。该被告无移交手续，系超越职权、滥用职权造假案的严重违法行为，不仅无任何现场证据，取证主体也不合法，取得的所有证据都不合法。该被告的受案动机违反法律禁止性规定。三、2号证据不符合《公安机关办理行政案件程序规定》的形式，未注明到案时间、到案经过、离案时间。四、4号证据中的发案时间造假、“被北京警察查获”造假，无任何证据证明案发时间的真实性以及北京警方的证据，但原告提供的证据则能证明被北京警察查获的信息不存在。五、5号证据的告知单位系八陡派出所，其并非行政机关，无权告知，更无权告知行政处罚的种类和幅度，也未注明行政处罚的种类和幅度，足以证明该被告剥夺了原告的知情权和陈述申辩权，该处罚决定不成立。另外，警察签字注明的内容说明仅告知了该表格而已，未告知事实证据的具体内容，且告知适用的法律错误。六、6号证据中的案发时间是3月3日8时20分，而违法事实栏记载的则是3月3日中午，自相矛盾，无任何证据证明两时间的客观真实性，纯属造假。同时未按规定履行全面审核审批，故不能作为证据使用。七、11号证据中八陡派出所副所长陈廷新称“3月3日我在天安门地区值勤”，是非常荒诞的，其根本无权在北京执法、值勤，纯属说谎，且受案登记表中受案民警也是陈廷新，法律禁止作为证人的警察担任办案民警，故属于特大严重违法行为。八、12号证据系该单位超越法律法规授权范围出具的私文书，作为行政单位拟制法人，不具有像自然人那样感知案件发生、经过、过程的能力，不具有思想内容，即不符合书证的基本形式，如果是证明其内部工作人员的思想内容，显然缺乏证据证明；且该单位办公地点在北京市朝阳区××路××号，中南海在北京市城区，从北京市地图的比例尺上可大致确定，两地相距10公里以上20公里以下，故不具备证据的客观真实性；国务院办公厅下发的《关于加强和规范各地政府驻京办事机构的意见》明确规定，撤销各级政府职能部门、各类开发区管委会以及其他行使政府职能管理单位，以各种名义设立的驻京办事机构，该单位违规设立办事机构，不能作为证据使用；同时该证据来源不明，系无源之水的证据，不能作为证据使用。九、由于该被告未举证原告扰乱公共秩序的情节和情节轻重的证据，也未举证非正常上访行为与扰乱公共秩序行为两者具有必然联系的理由和法律依据，故该被告提供的所有证据不能作为扰乱公共秩序的证据使用，不符合《治安管理处罚法》第九十五条第（一）项、第五条第一款之规定，违反《行政处罚法》第三条第二款、第九条第二款及《立法法》第八条第（五）项等规定。同时该被告认定原告非正常上访不成立、认定原告扰乱公共场所秩序不成立。在处罚程序方面，原告认为该被告存在以下程序违法问题：第一，口头传唤不符合《治安管理处罚法》第八十二条的规定，未及时将传唤的原因和依据告知原告、未及时询问查证、未及时将传唤的原因通知家属、未折抵拘留的时间，该被告存在滥用口头传唤的违法行为，且是违反法律禁止性规定变向羁押原告的严重违法行为。第二，未依法告知原告可以提出暂缓执行拘留的申请，系违法。第三，未依法在行政复议程序中提交负责人集体讨论的决定，现在当庭提供无效，不予质证。在适用法律方面，原告认为该被告将所谓的影响信访秩序的行为列入到治安处罚范围，毫无法律依据，存在着明显的适用法律错误。 对被告淄博市人民政府提供的证据、依据：被告淄博市公安局博山分局均无异议，原告当庭表示不作任何说明和答辩。 对原告张爱珍提供的证据：两被告对1号证据均有异议，认为与本案无关；对2号、3号证据均无异议。但被告淄博市公安局博山分局对2号证据做如下说明：2号证据的处罚决定书是给被处罚人的一联，所以没有警察签字注明，其提供的7号证据是附卷的一联，办案民警已经对送达情况予以注明。 本院对上述证据、依据认证如下： 被告淄博市公安局博山分局提供的证据、依据：1号、4－6号、8－10号、14号、15号证据能够证明该被告办理治安案件的各个程序事项，确认为有效证据。2号、3号、11-13号证据能够证明2016年3月3日中午，原告到天安门周边地区上访，扰乱了该地区公共场所秩序且情节较重的事实，以及原告在六个月内曾受过治安管理处罚的事实，相互之间能够印证，确认为有效证据。7号证据系本案争议的行政行为，其效力不作单独确认。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。北京天安门地区属本法条所指的其他公共场所，本法条适用于本案。该法第二十条第（四）项规定了违反治安管理，并有六个月内曾受过治安管理处罚的情形，应从重处罚，本法条适用于本案。 被告淄博市人民政府提供的证据、依据：9号证据系本案争议的行政行为，其效力不作单独确认。其他证据能够证明该被告收到原告的行政复议申请后在作出行政复议决定过程中的一系列程序事项，确认为有效证据。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定了适用维持决定的条件，适用于本案。 原告张爱珍提供的证据：1号证据与本案无关联性，确认为无效证据。2号证据能够证明被诉行政行为的存在，但对原告提出的办案民警未在该处罚决定书中签字注明系违法的主张，因办案民警已在附卷一联的处罚决定书中签字注明送达情况，故对原告的该主张，本院不予采纳。3号证据能够证明原告对被告淄博市公安局博山分局作出的行政处罚决定业经复议的事实，确认为有效证据。 根据原告的调取证据申请，本院依法向被告淄博市公安局博山分局进行调取，该被告的八陡派出所向本院提交说明一份，称2016年3月4日9时至16时30分原告在八陡派出所审讯室的全程监控录像，因时间久远已经顶出，故无法提供。 庭审中，原告提出被告淄博市公安局博山分局未提供负责人集体讨论的证明材料，处罚程序不合法。对此，该被告辩称每起行政拘留案件都有负责人集体讨论的记录，并根据合议庭要求当庭提交。被告淄博市人民政府对该证据无异议，原告认为该被告当庭提供无效，不予质证。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条之规定，原告提出其在行政程序中没有提出的反驳理由的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。本案中，原告并无证据证明其在行政程序中提出该案未经负责人集体讨论的反驳理由，庭审中原告提出该程序问题后，被告淄博市公安局博山分局根据合议庭要求当庭提供其研究案件记录，应予准许。该证据能够证明对原告的处罚已经被告淄博市公安局博山分局负责人集体讨论，符合法律规定，确认为有效证据。 经审理查明，2015年12月14日，被告淄博市公安局博山分局对原告作出博公行罚决字［2015］00070号行政处罚决定书，对原告扰乱北京天安门周边地区、新华门周边地区公共场所秩序的行为给予行政拘留十日的处罚。2016年1月9日，被告淄博市公安局博山分局对原告作出博公（八）行罚决字［2016］00002号行政处罚决定书，对原告扰乱北京天安门周边地区公共场所秩序的行为给予行政拘留十日的处罚。2016年3月3日中午，原告再次到北京天安门周边地区上访，北京执勤民警发现后，将原告送至北京久敬庄接济服务中心。后博山区八陡镇人民政府工作人员与八陡派出所民警共同将原告从北京接回博山，并送至淄博市公安局博山分局八陡派出所。之后，被告淄博市公安局博山分局依法受理并制作受案登记表，经调查核实、处罚告知、负责人集体讨论等程序后，根据原告及博山区八陡镇人民政府工作人员孙兆来的询问笔录、淄博市公安局博山分局八陡派出所副所长陈廷新的证明材料、淄博市公安局处理非正常上访工作办公室出具的工作说明以及博公行罚决字［2015］00070号和博公（八）行罚决字［2016］00002号行政处罚决定书等证据材料，认定2016年3月3日中午，原告到北京天安门周边地区上访，扰乱了该地区的公共场所秩序，情节较重，且原告在六个月内曾受过治安管理处罚。该被告遂依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，于2016年3月4日对原告作出博公（八）行罚决字［2016］00005号行政处罚决定书，给予原告行政拘留十日的处罚。当日该被告即将该行政处罚决定书向原告宣告并送达。原告不服，向被告淄博市人民政府申请行政复议。被告淄博市人民政府经复议审查，于2016年7月4日作出淄政复决字[2016]第17号行政复议决定书，维持了原行政行为。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，公安机关办理治安案件应当具有相应的管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，原告的违法行为虽然发生在北京市，但是被告淄博市公安局博山分局作为其居住地公安机关，对其发生在北京市的违法行为进行处罚，符合上述规定。因此对原告提出的被告淄博市公安局博山分局对该治安案件无管辖权的主张，本院不予采纳。 根据《中华人民共和国治安管理处罚法》处罚程序的规定，治安管理行政处罚一般程序应当包括受理、登记、调查、处罚告知、作出处罚决定、宣告决定及送达等程序。本案中，被告淄博市公安局博山分局立案受理后，及时制作受案登记表，依法进行了相应的调查核实工作。调查核实后，该被告依法对原告进行处罚前告知，并经负责人集体讨论后，对原告作出博公（八）行罚决字［2016］00005号行政处罚决定书，予以宣告并送达。该被告的办案程序符合法律规定。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款之规定，对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。本案中，该被告虽非在违法现场发现原告，但在接访人员已将原告带至八陡派出所的情况下，民警对原告进行口头传唤并在询问笔录中予以注明，并无不妥，故对原告提出的该被告对其进行口头传唤违法的主张，本院不予采纳。 查清违法事实是公安机关作出行政处罚的前提。本案中，被告淄博市公安局博山分局经调查取证，根据相关询问笔录、证明材料、工作说明等证据材料，能够证实2016年3月3日中午原告到北京天安门周边地区上访，扰乱了该地区公共场所秩序且情节较重的事实，以及原告在六个月内曾受过治安管理处罚的事实，事实清楚，证据充分。《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人进京非正常上访，是指到北京天安门地区、中南海周边、中央和国家领导人驻地、外国驻华使（领）馆区、驻京国际组织、驻京外国组织、境外媒体以及重要会议、重大活动场所等重点地区和敏感部位上访。原告到北京天安门周边地区上访，属于进京非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序，因此其关于在北京并无违法行为的主张不能成立，本院不予采纳。 被告淄博市公安局博山分局根据查明的事实，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，给予原告行政拘留十日的治安管理行政处罚，适用法律正确。 综上，被告淄博市公安局博山分局对原告作出的治安管理行政处罚证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。 被告淄博市人民政府收到原告的行政复议申请后，经审查，依法予以受理，经过向被告淄博市公安局博山分局送达提出行政复议答复通知书、延期审理、书面审查被告淄博市公安局博山分局提交的全案材料、依法审批等程序，认定被告淄博市公安局博山分局作出的行政处罚决定事实清楚、适用依据正确、程序合法、裁量适当，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出维持的复议决定，并依法予以送达，该被告作出的复议决定符合法定程序，适用法律正确。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定，当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。本案中，原告的第3、4项诉讼请求系行政赔偿请求，应当另行立案，本案不宜一并审理。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张爱珍要求撤销淄博市人民政府淄政复决字[2016]第17号行政复议决定书并确认其违法，以及撤销博公（八）行罚决字[2016]00005号行政处罚决定书的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张爱珍负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  张 萍 审 判 员  张 磊 人民陪审员  胡云耕 二〇一六年十二月二十一日 书 记 员  任晓红