海口市龙华区人民法院行政判决书（2016）琼0106行初69号原告海口博金种养专业合作社，住所地海口市龙华区龙桥镇博片村。法定代表人王家弟，该社负责人。委托代理人向勇，海南昌宇律师事务所律师。委托代理人罗力立，海南昌宇律师事务所实习律师。被告海口市龙华区房屋征收局，住所地海口市龙华区政府3号楼1304室。法定代表人李松，该局局长。委托代理人陈潮，该局办事员。委托代理人吴菲，广东深天成（文昌）律师事务所律师。原告海口博金种养专业合作社不服被告海口市龙华区房屋征收局（以下简称"龙华房征局"）作出的海龙土资〔2016〕150号《行政处罚决定书》，于2016年8月2日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月2日立案后，于2016年8月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月30日公开开庭审理了本案。原告海口博金种养专业合作社委托代理人向勇、罗力立，被告海口市龙华区房屋征收局委托代理人吴菲、陈潮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2016年7月26日作出海龙土资﹝2016﹞150号《行政处罚决定》，认为原告未经批准，擅自占用龙华区龙桥镇博片村内的集体土地建设海口博金驿站项目的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条等规定，已构成非法占地行为。目前该项目已建成。经实地勘测，原告驿站项目实际占用土地面积10479.52平方米，其中建筑物占地面积2217.99平方米。根据海口市龙华区龙桥镇土地利用总体规划和土地利用现状成果，该项目用地的规划用途为基本农田14.32平方米，林地8013.11平方米，农村居民点用地2452.09平方米；现状地类为灌木林地134.3平方米，果园10330.91平方米，旱地14.31平方米。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《海南省经济特区土地管理条例》第八十一条等有关规定，决定：一、没收原告在非法占用上述土地中符合土地利用总体规划的1371平方米土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用的土地；责令原告限期拆除在非法占用的846.41平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地。二、按照实际非法占地面积10479.52平方米处以每平方米150元罚款，总计罚款1571928元。原告诉称，原告于2016年7月26日收到被告作出的〔2016〕150号《行政处罚决定书》不符合事实。一、博金驿站的建设情况及本案的事实。2011年海口市龙华区政府在观澜湖周边规划漫道休闲旅游项目，原告积极响应，2011年6月26日与村民王家喜、王家奋、王家兴、王家弟、王家乐、王家钦签订了《土地承包合同》，土地位置为龙桥镇博片村，地名山卜兰博金荒山地，面积95亩。2011年11月25日，海口市龙华区人民政府召开专题会议，研究漫道休闲系统相关工作，议定同意原告在龙桥镇博片村投资建设博金驿站项目备案，并要求在2012年6月1日前建成营业。原告在建设博金驿站的过程中因投资人变故，项目时建时停，至2015年12月已建成五幢建筑，占地2217.99平方米（国土局测量数据）。2015年12月24日，海口市国土资源局龙华分局以占用土地规划为基本农田、林地为由作出《责令停止土地违法行为通知书》（编号（龙华）NO:0001501）和《接受调查通知书》（编号（龙华土地）NO:0001133)，内容是：涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条等有关规定，责令停止建设房屋的行为，听候处理。并告知"你单位主动纠错违法行为、消除违法状态的，可以从轻、减轻或者免于行政处罚。"鉴于博金驿站项目是区政府扶持的项目，并非违法，只是尚未完成有关的规划报建手续，消除违法状态应当是完成土地规划报建等手续。因此原告于2016年1月3日向海口市龙华区发展和改革委员会（简称发改委）提交了《关于"海口博金驿站项目"的备案申请报告》及《海口市龙华区企业固定资产投资项目备案申报审批服务表》。2016年1月6日，发改委作出海龙发备(2016)005号《海口市龙华区企业固定资产投资项目备案通知书》，准予海口博金驿站项目备案，项目用地面积95亩，建设内容为：火山材料加工厂，驿站休闲体验区，客服中心，自行车俱乐部，休闲咖啡屋，农家乐休闲度假旅馆，餐厅以及其他相关生活区配套设施。原告正在按照发改委要求和基本建设管理程序积极办理相关手续。2015年12月，海口市政府作出《海口市龙华区龙桥镇土地利用总体规划（2010-2020年，2014年调整）》（简称《规划调整》）原告驿站已建成的五幢建筑均符合调整后的规划，《海口市龙华区龙桥镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》显示：建筑物占地位置为农村居民点用地，面积2452平方米，大于实际占地2217.99平方米。2016年1月6日，海口市国土资源局龙华分局向原告作出龙土资字(2016)1号《关于协助调查涉嫌非法占用基本农田建房行为的通知》。2016年3月31日，海口市国土资源局向原告作出《行政处罚告知书》，内容是拟对原告作出拆除建筑物并罚款的决定，并给予原告申请听证的期限。原告针对《行政处罚告知书》，在规定的期限内向海口市国土资源局申请举行听证，2016年4月26日海口市国土资源局就原告的海口博金驿站建设项目是否构成非法占地行为举行听证，原告提出如下意见：1、博金驿站项目建设自始不存在擅自占地违法建设行为，虽然报建手续尚未完善，但从2011年11月25日海口市龙华区人民政府召开专题会议要求在2012年6月1日前建成营业来看，政府允许项目先建设后完善手续，或者边建设边完善手续。2016年1月经重新申报备案，亦取得批准。2、博金驿站项目建设不存在占用基本农田的事实。博金社与村民签订的土地承包协议，协议中土地为荒山地，虽然在当时政府规划为基本农田，但2015年12月博金驿站项目的建筑用地已调整为农村居民点用地，而且规划的农村居民点用地面积2452平方米，大于实际占有的2217.99平方米。海口市国土资源局龙华分局于2016年1月6日作出《关于协助调查涉嫌非法占用基本农田建房行为的通知》，随后海口市国土资源局于2016年3月31日作出《行政处罚告知书》，此时，博金驿站项目建筑用地已经调整为农村居民点用地，行政处罚没有事实依据。3、原告响应政府号召，投资建设博金驿站项目，虽中途因资金问题使项目建设有所耽误，经努力已经筹集到资金。与此同时，原告也在按照基本建设管理程序办理各项手续，希望市国土局予以指导和支持。正当原告积极努力办理相关手续之际，被告却作出了海龙土资〔2016〕150号行政处罚决定。根据以上事实，原告认为：原告在博片村的建筑并非违法建筑，被告作出的没收、拆除建筑物以及罚款的决定，没有事实依据。特向法院提出诉请：撤销被告海龙土资〔2016〕150号行政处罚决定。原告为支持其主张，向本院提交以下证据：1、海口市龙华区房屋征收局海龙土资（2016）150号行政处罚决定，证明龙桥镇政府决定强制拆除原告房屋。2、海口市龙华区人民政府召开专题会议纪要，证明同意博金社在龙桥镇博片村投资建设博金驿站项目备案，并要求在2012年6月1日前建成营业。3、土地承包合同，证明博金驿站土地权源。4、海口市国土资源局龙华分局《责令停止土地违法行为通知书》、《接受调查通知书》，证明被告认为博金驿站建筑占地违法，并告知博金社"你单位主动纠错违法行为、消除违法状态的，可以从轻、减轻或者免于行政处罚。"5、博金社《关于"海口博金驿站项目"的备案申请报告》；6、《海口市龙华区企业固定资产投资项目备案申报审批服务表》，证据5、6共同证明博金社于2016年1月3日向发改委重新申请备案。7、发改委《海口市龙华区企业固定资产投资项目备案通知书》，证明2016年1月6日，发改委准予博金驿站项目备案。8、海口市龙华区龙桥镇土地利用总体规划图（2010-2020年），证明2015年12月龙华区龙桥镇土地利用总体规划。9、海口市龙华区龙桥镇土地利用总体规划图（2010-2020年）局部图，证明博金驿站建筑物占地位置为农村居民点用地，规划面积2452平方米。10、海口市国土资源局龙华分局《关于协助调查涉嫌非法占用基本农田建房行为的通知》，证明2016年1月6日龙华分局向博金社作出《关于协助调查涉嫌非法占用基本农田建房行为的通知》。11、海口市国土资源局《行政处罚告知书》，证明2016年3月31日，海口市国土资源局向博金社作出《行政处罚告知书》。12、海口市国土资源局《听证通知书》，证明2016年4月26日举行听证。13、海口市龙华区龙桥镇人民政府行政强制决定书，证明2016年5月13日海口市龙华区龙桥镇人民政府又决定对原告进行处罚并决定强制拆除。被告辩称：一、原告名下的博金驿站项目占用了农村集体土地，该项目的土地使用不符合政府规划，该项目属于非农建设，未经政府批准，属于非法占地。1．博金驿站项目占用了农村集体土地。2015年10月14日，原告名下的海口博金驿站项目经海口市土地测绘院实地勘测，其占用面积及土地权属情况如下：占用农村集体土地10479.52平方米（合15.719亩），其中建筑物占地面积为2217.99平方米；权属为海口市龙华区龙桥镇挺丰村博片经济社的面积为10292.14平方米，权属为海口市龙华区龙桥镇永东村玉柳经济社的面积为207.38平方米。2．博金驿站项目的土地使用不符合政府规划。2015年10月14日，根据海口市龙华区龙桥镇土地利用总体规划（2010-2020年），原告名下的海口博金驿站项目经海口市土地测绘院实地勘测，规划用途与现状情况如下：规划用途为基本农田10345.23平方米，林地134.30平方米；现状情况为灌木林地134.3平方米，果园10330.91平方米，旱地14.31平方米。2016年5月18日，根据海口市龙华区龙桥镇土地利用总体规划（2010-2020年），原告名下的海口博金驿站项目经海口市土地测绘院实地勘测，规划用途与现状情况如下：规划用途为基本农田14.32平方米，林地8013.11平方米，农村居民点用地2452.09平方米；现状情况为灌木林地134.3平方米，果园10330.91平方米，旱地14.31平方米。3．博金驿站属于非农建设项目，未经政府批准，属于非法占地。海口市龙华区发展和改革委员会2016年1月6日印发的《海口市龙华区企业固定资产投资项目备案表》载明："海口博金驿站的项目用地面积95亩，主要建设火山材料加工厂，会所，驿站休闲体验区，客服中心，自行车俱乐部，休闲咖啡屋，农家乐休闲度假旅馆，餐厅，其他相关生活区配套设施"；《海口市龙华区企业固定资产投资项目备案表》亦载明："本备案不具备项目开工建设许可，项目业主单位应按照基本建设管理程序，依法办理土地使用、规划报建、环境保护、施工许可等手续"。可知，海口博金驿站属于经海口市龙华区发展和改革委员会备案的非农建设项目，但该备案并不具备项目开工建设许可，项目需要依法办理土地使用手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条："农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权"，第四十四条："建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续"，第六十三条："农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设"和《海南省经济特区土地管理条例》第二十一条："未经批准，不得在土地利用总体规划划定的城市、村庄和集镇建设用地范围外安排非农业建设用地"之规定可知：农村集体土地用于非农建设必须经相关政府部门批准，未经批准属于非法占地。综上可知，博金驿站项目占用了海口市龙华区龙桥镇的挺丰村博片经济社和永东村玉柳经济社的农村集体土地，博金驿站占用土地的使用现状不符合政府规划，博金驿站项目海口博金驿站项目属于经海口市龙华区发展和改革委员会备案的非农建设项目，博金驿站占用项目进行非农建设并未取得土地管理部门批准，属于非法占地。二、被告作出的行政处罚决定的程序合法。2016年3月31日，被告作出《行政处罚告知书》（海土资龙华字[2016]134号）。2016年4月26日，被告就《行政处罚告知书》（海土资龙华字[2016]134号）举行了听证。2016年7月4日，被告作出《关于变更行政处罚事项告知书》（海龙土资[2016]83号），并告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利。2016年7月26日，被告作出《海口市龙华区房屋征收局行政处罚决定书》（海龙土资[2016]150号）。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条："行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利"，第三十二条："当事人有权进行陈述和申辩"和第四十二条："行政机关作出......较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证"之规定，被告作出《海口市龙华区房屋征收局行政处罚决定书》（海龙土资[2016]150号）的程序合法。三、被告作出的行政处罚决定的内容合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条："未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款"和《海南省经济特区土地管理条例》第八十一条："有下列情形之一的，按非法占地处理，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状：对符合土地利用总体规划的，没收新建的建筑物和其他设施，可以并处非法占用土地每平方米50元以上150元以下的罚款：（一）未经批准擅自占用土地利用总体规划划定的城市、村庄和集镇建设用地范围外的土地进行非农业建设的"之规定，被告作出《海口市龙华区房屋征收局行政处罚决定书》（海龙土资[2016]150号）符合法律规定，并无任何不妥之处。综上所述，被告认为，被告作出《海口市龙华区房屋征收局行政处罚决定书》（海龙土资[2016]150号）认定事实清楚、符合法定程序、适用法律正确、处置适当，应当依法予以维持；原告的起诉毫无事实依据和理由，应当依法予以驳回。被告向本院提交了以下证据、依据：1、国土资源动态巡查记录表及相关函件；2、关于及时制止和处置涉嫌违法用地建筑行为的函及相关材料；3、违法线索登记表、立案呈批表、授权委托书、询问笔录；4、原告在询问时所提交的土地承包合同及关于海口博金驿站项目备案申报告等；5、调查报告；6、海口市国土资源局龙华分局重大事项集体会审表；7、违法案件处理决定呈批表、海口市国土资源局行政处罚告知书（海土资龙华字[2016]134号），证据1-7共同证明被告自2015年6月8日巡查发现原告违法占地行为，为了查明事实多次调查取证，也认真审查原告提交的证据材料，发现原告提交的材料未经审批，才作出违法告知书，被告适用程序、法律正确，原告违法占地的面积已达刑法的立案标准。8、案件听证相关材料；9、海口市龙华区人民政府关于变更行政处罚事项告知书（海龙土资[2016]83号）；10、海口市龙华区房屋征收局行政处罚决定书（海龙土资[2016]150号），证据8-10共同证明被告对行政处罚行为进行听证会，听取原告意见，进行了变更处罚告知书，才作出150号处罚决定书，被告程序合法，适用法律正确。11、龙桥镇违法用地相关测绘图；12、相关法律依据。证据11-12共同证明被告认定原告违法占地的依据是龙桥镇违法用地相关测绘图。经庭审质证，一、原告对被告证据的质证意见。对被告证据1-8、证据10-12的真实性、关联性、合法性均无异议。对证据9的真实性及关联性无异议，对该证据的合法性提出异议，认为原告进行整改完毕后，被告不应对原告进行处罚。二、被告对原告证据的质证意见。对原告证据1、证据4、证据10-12的真实性、合法性、关联性均无异议。对原告证据3的真实性、关联性、合法性提出异议，认为原告签署的承包合同并未约定该土地用于非农建设，原告并非土地所在的集体经济组织成员签署的土地承包合同，未经过政府批准属于无效合同。对原告证据5-7的真实性、关联性、合法性提出异议，认为上述证据缺乏原件。对原告证据8的真实性、关联性、合法性提出异议，认为该证据无盖章。对原告证据9的真实性、关联性、合法性提出异议，认为该证据是复印件，且原告自己加盖公章。对原告证据13的真实性、合法性无异议，但认为该证据与本案无关。本院对上述证据认证如下：一、对被告证据的认证意见。原告对被告证据1-8、证据10-12的真实性、关联性、合法性无异议，本院对被告证据1-8、证据10-12的三性及证明力予以确认。原告对被告证据9的真实性、关联性无异议，本院对该证据的真实性、关联性予以确认，其证明力结合案件认定。二、对原告证据的认证意见。被告对原告证据1、证据4、证据10-12的真实性、合法性、关联性无异议，故本院对上述证据的三性及证明力予以确认。原告证据3《土地承包合同》符合土地承包合同形式要件，原告仅对合同内容及合同形式提出异议，故本院对该证据的真实性予以确认，其证明力结合案件认定。原告证据5-7、证据8-9，上述证据均系复印件，被告对此提出异议，故不能作为定案依据，故本院对上述证据不予采信。被告对原告证据13的真实性、合法性无异议，故本院对该证据的真实性、合法性予以确认，其证明力结合案件认定。经审理查明，本案涉案土地位于海口市××区内的集体土地。2011年6月26日，原告与王家喜、王家奋、王家兴、王家弟、王家乐、王家钦签订《土地承包合同书》，并经海口市龙华区龙桥镇挺丰村民委员会博片村民小组盖章，约定由王家喜等6人将山卜兰博金荒山地自家承包或开荒的荒石地以326万元转包给原告经营开发。2011年11月25日，海口市龙华区人民政府专题会议议定：一、......同意海口博金种养专业合作社在龙桥镇博片村投资建设的博金驿站项目备案......。原告随后开工建设，目前已建成使用。2015年10月10日，被告工作人员在巡查中发现，原告涉嫌未经依法批准，擅自占用位于龙华区龙桥镇博片村内土地建设海口博金驿站项目。随后，被告依法对现场实地勘察，并对原告的职员及转包人进行询问。认定博金驿站项目实际违法用地面积10479.52平方米（合15.719亩），其中：建筑物占地面积2217.99平方米。根据龙桥镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，项目用地的土地规划用途分别为基本农田10345.23平方米，林地134.3平方米。现状地类为灌木林地134.3平方米，果园10330.91平方米，旱地14.32平方米。2016年3月7日，海口市国土资源局对原告的违法用地行为进行了立案查处。2016年3月31日，海口市国土资源局依法向原告作出海土资龙华字﹝2016﹞134号《行政处罚告知书》，告知原告涉嫌违法用地的事实和依据，拟作出的行政处罚事项以及享有陈述、申辩和听证的权利。2016年4月12日，原告向被告提出听证要求。2016年4月26日，原告委托代理人参加听证并提出听证意见。2016年7月4日，海口市龙华区人民政府作出海龙土资﹝2016﹞83号《关于变更行政处罚事项告知书》。2016年7月26日，被告作出海龙土资﹝2016﹞150号《行政处罚决定书》，认为原告海口博金种养专业合作社未经依法批准，擅自占用擅自占用龙华区龙桥镇博片村内的集体土地建设海口博金驿站项目，该项目已建成。经实地勘测，上述驿站项目实际占用土地面积10479.52平方米（合15.719亩），其中建筑物占地面积2217.99平方米。根据海口市龙华区龙桥镇土地利用总体规划和土地利用现状成果，该项目用地的规划用途为基本农田14.32平方米，林地8013.11平方米，农村居民点用地2452.09平方米；现状地类为灌木林地134.3平方米，果园10330.91平方米，旱地14.31平方米。依据相关土地管理法律法规规定，决定：一、没收原告在非法占用上述土地中符合土地利用总体规划的1371平方米土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用的土地；责令原告限期拆除在非法占用的846.41平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地。二、按照实际非法占地面积10479.52平方米处以每平方米150元罚款，总计罚款1571928元。另查明，原告建设项目属于海口市龙华区发展和改革委员会备案的非农建设项目。再查，2016年5月，海口市国土资源部门进行改革，将海口市国土资源局原有的国土资源管理处罚职能进行下放。本案中，海土资龙华字[2016]134号《行政处罚告知书》是海口市国土资源局于2016年3月31日作出的，故该《行政处罚告知书》签章为海口市国土资源局。海龙土资﹝2016﹞83号《变更行政处罚事项告知书》是同年7月4日作出，因当时海口市国土资源部门处在改革期间，人员及职能分配尚未落实到位，故《变更行政处罚事项告知书》签章为海口市龙华区人民政府。海龙土资〔2016〕150号《行政处罚决定书》是同年7月26日作出，此时，机构改革已完成。原国土资源管理执法职能归至区房屋征收局即本案被告，故《行政处罚决定书》签章为海口市龙华区房屋征收局。本院认为，本案当事人争议的焦点是被告作出的150号决定书是否合法。本案中原告在与转包人签订《土地承包合同》后，虽在海口市龙华区发展与改革委员会进行了固定资产投资项目备案，但未经国土管理部门依法批准，擅自在涉案土地上修建博金驿站项目，对部分土地改变了用地性质，其行为违反国家土地管理法律法规，构成非法占地行为，被告在发现原告违法用地的情况下，经立案、调查等程序对原告作出处罚，程序合法。但涉案土地面积为10479.52平方米（合15.719亩），其中，建筑物占地面积2217.99平方米。也就是说，原告只是对涉案的2217.99平方米土地改变了用途，其余土地仍保持原状。被告按涉案土地总面积10479.52平方米对原告处每平方米150元的罚款，主要证据不足且不合理。且原告违法用地的面积仍需进一步测量核实。综上，原告起诉的理由部分成立，本院予以支持，被告的处罚，主要证据不足且不合理，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告海口市龙华区房屋征收局于2016年7月26日作出的海龙土资﹝2016﹞150号《行政处罚决定》。本案诉讼费人民币50元,由被告海口市龙华区房屋征收局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉。向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海口市中级人民法院。审 判 长 张琳琳审 判 员 王 映人民陪审员 周文越 二〇一六年十二月二十日书 记 员 蒋琼慧