上海市宝山区人民法院行 政 判 决 书（2016）沪0113行初176号原告沈云龙，男，1964年12月19日出生，汉族，住上海市宝山区。委托代理人崔恩娜，上海镇平律师事务所律师。委托代理人杜俊杰，上海镇平律师事务所律师。被告上海市宝山区规划和土地管理局，住所地上海市宝山区。法定代表人王静。委托代理人张波。委托代理人安琪，上海利歌律师事务所律师。被告上海市规划和国土资源管理局，住所地上海市。法定代表人庄少勤。委托代理人徐海红。原告沈云龙不服被告上海市宝山区规划和土地管理局(以下简称宝山规土局)作出的沪宝征地责令[2016]第007号责令交出土地决定及被告上海市规划和国土资源管理局(以下简称市规土局)作出的沪规土资复(决)字(2016)第79号行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月26日受理后，于次日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告市规土局及宝山区规土局先后于同年11月2日、10日向本院提交了答辩状及证据副本。本院依法组成合议庭，于11月15日、12月27日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人崔恩娜、杜俊杰，被告宝山规土局负责人杨文杰、杨军及委托代理人张波、安琪，被告市规土局委托代理人徐海红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告宝山规土局于2016年6月3日根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第二十六条的规定，作出沪宝征地责令[2016]第007号责令交出土地决定：责令原告沈云龙户于2016年6月18前搬离大场镇北姚湾193丘32号，交出土地，搬至宝山区南陈路XXX弄XXX号XXX室、XXX号XXX室，并支付宝山区建设用地事务所(以下简称“区征地事务机构”)差价款人民币15,194.38元。原告不服，申请行政复议，市规土局于2016年9月26日作出沪规土资复(决)字(2016)第79号行政复议决定，维持被诉责令交出土地决定。原告诉称，1、被告宝山规土局未依法实施征地程序；2、征收服务事务所制作的征收补偿协商记录不真实，且被告宝山区规土局在征收补偿协调会上未保障原告对评估结果的鉴定权利；3、原告户有35间房屋没有认定补偿；4、被诉责令交出土地决定所适用的规范性文件不合法，具体为：《宝山区集体土地征收房屋拆迁同区域新建多层商品住宅每平方米建筑面积土地使用权基价等标准(过渡)》(以下简称“宝府办[2012]54号”)是宝山区政府办公室印发，并非宝山区政府直接制定，制定主体缺乏职权依据，且该文中第一条规定的土地使用权基价和价格补贴过低，损害被征收人的补偿利益；《宝山区大场镇人民政府关于宝山区大场镇征收集体土地房屋补偿的实施意见》(以下简称“宝大府[2013]29号”)的制定主体大场镇人民政府无权确定补偿标准，没有经过征求村民意见和听证程序，该文中第四条、第五条关于可建未建房屋补偿规定，第七条关于产权房屋调换规定，第八条关于营业执照补偿的规定，第九条关于搬家补助费等的规定均没有上位法依据。被告市规土局在复议程序中，未保障原告查阅宝山规土局答复书及证据材料的权利，故复议程序违法。综上，请求法院依法撤销被诉责令交出土地决定及被诉复议决定，并要求审查宝府办[2012]54号文第一条、第三条及宝大府[2013]29号文第四条第3项、第五条、第七条第1项和第4项、第八条、第九条。原告提供了如下证据证明其诉称意见：1、原告户个体工商户营业执照，证明原告户应当有营业执照补偿。2、原告户其他35间房屋的照片，证明原告户另有35间房屋尚未被认定补偿。3、35间私房出租交税证明，证明内容同证据2。4、评估内容缺项照片，证明评估公司评估时存在大量缺项。5、政府信息公开告知书，证明基地口径没有经过政府审批。6、2016年3月16日协商会议情况说明，证明原告确实参与了3月16日的实施补偿会议，但实施补偿情况记录不实，原告提出了评估事项异议并要求工作人员出示上岗证，均遭到拒绝。7、原告的残疾人证，证明原告应得到残疾人照顾补偿。8、副业棚登记情况及补偿标准被烧毁照片，证明原告的副业棚被烧毁，应当给予补偿。两被告辩称，1、征地与征房系不同法律关系，征地程序并非本案审查范围；2、因签约期内原告与征地事务机构未能达成协议，故被告宝山规土局启动责令交出土地决定程序并无不妥，原告在协调会上并未提出评估异议；3、原告所述的35间房屋没有建房批准文件，不属于合法建筑；4、宝府办[2012]54号文虽系宝山区政府办公室批转，但同样代表宝山区政府意志，且其规定的土地使用权基价和价格补贴与安置房屋价格相衔接，未损害原告权利；宝大府[2013]29号文是大场镇政府为配合整个宝山区南大地区征地房屋补偿工作所拟定，由被告宝山区规土局报宝山区政府批准后实施，内容符合上位法规定。关于复议程序，因原告于2016年9月22日向市规土局邮寄查阅复议材料申请，且未落款市规土局法制部门，导致法制部门在复议决定作出时未收到原告提出的查阅材料申请，故市规土局不存在剥夺原告查阅权利问题。综上，被诉责令交出土地决定主体适格、程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，被诉复议决定程序合法，请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告宝山规土局为证明被诉责令交出土地决定合法，向本院提交了如下证据和法律依据：一、根据《暂行规定》第五条第二款规定，宝山规土局依法具有作出被诉责令交出土地决定的执法主体资格。二、根据《暂行规定》第二十五条第一款、《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》第三条、第五条、第九条、第十条第三款、第十三条规定，证据有：三次征收补偿协商记录、具体补偿方案、协调会议通知、协调会议记录及签到表、实施补偿通知书及相关送达回证、入户通知书、实施补偿工作记录、见证人证明及身份证复印件，证明因原告户在签约期限内未能与区征地事务机构达成补偿安置协议，区征地事务机构于2016年3月2日向原告户送达具体补偿方案，并要求其十日内答复，原告户未答复。在此期间，被告于同月8日召集区征地事务机构及相关部门与原告户协调，未果。同月16日，区征地事务机构对原告户实施补偿，因原告户拒绝，故被告宝山规土局于同年6月3日作出被诉责令交出土地决定，并于同日送达，被诉责令交出土地决定程序合法。三、被告宝山规土局作出被诉责令交出土地决定的事实依据为：1、拟征地告知书及公告，证明被告宝山规土局按照法定程序在征地范围内张贴了拟征地告知书，并告知包括原告在内的被征收人有申请听证的权利。2、关于批准国土资源部上海市2011年(宝山区第十四、十五批次)农用地转用和土地征收方案的批复的通知[沪府土(2011)762号]、宝山区2011年第14批次建设项目农用地转用、征收土地情况表、宝山区2011年第15批次建设项目征收土地情况表，证明涉案地块依法被征收。3、征地房屋补偿方案公告及照片，证明被告宝山规土局在征地范围内张贴了房屋补偿方案。4、上海市宝山区人民政府关于同意南大综合整治改造一期D块《征地房屋补偿方案》的批复，证明征地房屋补偿方案报宝山区政府批准。5、征地房屋补偿方案实施告知书，证明涉案地块征地房屋补偿签约期限为2015年6月6日至同年8月5日。6、宝大府[2013]29号文、宝府办[2012]54号文、《南大地区综合整治一期D块地块征收集体土地房屋补偿实施口径》、关于南大地区集体土地上居农民房屋征收补偿方案及相关实施细则和补充操作口径的会议纪要、《关于批准南大综合整治改造一期D块的请示》，证明涉案地块征地房屋补偿标准。7、宝山区农村宅基地使用权申请登记表、修建房屋许可证、建设工程许可证、上海市宝山区农村宅基地使用证、户籍摘录，证明原告户宅基地房屋的批准建筑面积为160平方米。8、关于大场镇南大村北姚湾16号沈云龙(户)建筑面积认定的有关情况说明，证明经宝山区大场镇规划建设和环境保护办公室、宝山规土局大场管理所等单位共同核定原告户宅基地房屋建筑面积为232平方米。9、评估机构投票选举结果、确定评估机构公告及照片，证明经投票选举确定涉案地块由上海上资房地产估价有限公司负责征地范围内的房屋补偿评估工作。10、上海市征收集体土地居住房屋估价分户报告单及送达回证，证明以2015年4月15日为估价时点，确定原告户楼房1评估单价为774元/平方米，楼房2评估单价为847元/平方米，装修补偿金额为46,831元，附属物补偿金额为12,430元。11、关于征地房屋补偿产权交换用房审核的申请、产权交换房屋增补公告及照片、南大一期基地安置房源应安置面积内的优惠单价，证明对原告户安置的房屋系基地增补安置房源及安置房屋具体优惠单价。12、安置房屋评估报告，证明安置房屋依法进行了评估，被诉责令交出土地决定按照低于市场评估价的基地优惠单价对原告户实施补偿。13、关于沈云龙(户)实施补偿和拒不搬迁交出土地的情况报告，证明因原告户未能在签约期内与区征地事务机构签约，被告宝山规土局依申请作出了被诉责令交出土地决定。四、《暂行规定》第二十六条第一款规定，证明被诉责令交出土地决定适用法律正确。被告市规土局提供了行政复议申请书、身份证明及相关材料、受理通知书、答复通知书、行政复议答复书、情况说明及相关证据清单目录、行政复议决定书及送达回证，证明被告市规土局于2016年7月29日收到原告复议申请，并同日受理，经审查后于同年9月26日作出被诉行政复议决定，并于次日邮寄送达原告，其复议程序合法。经庭审质证，原告对被告宝山规土局的执法主体资格无异议。关于执法程序认为，征收补偿协商笔录虚假；对具体补偿方案，认为不合法，所以拒收；对协调会，认为宝山规土局没有告知其评估报告复估或鉴定权，故程序不合法。关于认定事实的证据，对证据1认为拟征地告知书缺农民安置途径，且宝山规土局未将房屋调查的结果公示并接受群众异议；对证据2认为缺征地补偿安置方案；对证据3认为不能证明征地房屋补偿方案是经过合法程序颁发的；对证据4-6认为房屋补偿方案没有全面征求村民意见，内容违反上位法规定，要求对宝府办[2012]54号文及宝大府[2013]29号文进行规范性文件审查；对证据7、8认为情况说明的出具主体无权核定原告户建筑面积，且没有体现原告户另有的35间房屋建筑面积；对证据9、10认为原告没有参与评估机构选举投票，评估机构产生过程不合法，且评估报告存在漏项；对证据11、12认为无法证明安置房屋产权清晰，且并非涉案地块安置房源；对证据13的合法性不予认可。关于法律适用，认为被诉决定未适用《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第八条。原告对被告市规土局的复议程序认为复议决定未经过领导同意或集体讨论决定，原告申请查阅宝山规土局答复书及证据材料，市规土局未予准许，程序违法。两被告对原告提供的证据认为：证据1原告在行政程序中并未出示；对证据2、3认为属无证房屋不应补偿；对证据4认为真实性无法确认，原告户评估报告中没有这2页；对证据6认为系原告自述，对其真实性合法性不予认可；对证据5、7、8认为与本案无关。本院对本案证据作如下认证：原告提交的证据1真实、合法，与本案有关，故本院予以确认。原告提供的其余证据无法证明其诉讼目的，本院不予确认。原告对被告宝山规土局所提交的征收补偿协商记录有异议，但认可其与征地事务机构有过协商，故本院对原告在签约期内与征地事务机构协商不成的事实予以认可。两被告提交的其余证据真实、合法，与本案有关，故本院予以确认。经审理查明，2011年11月14日，原告户房屋所在土地经沪府土[2011]762号文批准征收。因南大综合整治改造一期D块项目，宝山区人民政府2015年5月28日以宝府[2015]54号文批准东至桃浦、西至祁连山路、南至河南浜、北至南何支线范围内的征地房屋补偿方案，由区征地事务机构具体实施补偿工作。该区域土地使用权基价为2,713元/平方米，价格补贴为400元/平方米。签约期限为2015年6月6日至同年8月5日。根据宝农(大场)字第065801号宅基地使用证记载，土地使用权人为原告沈云龙，楼房2间，建筑面积120平方米。根据宝规建字(大)2000-42号上海市宝山区城镇居民修建房屋许可证记载，该户在原房后扩建平房1间20平方米。根据宝规土农(2003)第204号宝山区农村居民住房建设工程许可证记载，该户平房升楼房建筑面积20平方米。经大场镇政府相关部门认定，该户有效建筑面积为232平方米，即1号楼房建筑面积123.60平方米，阳台36.96平方米；2号楼房建筑面积41.20平方米，阳台30.24平方米。经上海上资房地产估价有限公司以2015年4月15日为估价时点进行估价，原告户1号楼房(含阳台)评估单价为774元/平方米，2号楼房(含阳台)评估单价为847元/平方米，装修补偿金额为46,831元，附属物补偿金额为12,430元。2015年7月1日，原告户收到该评估报告。因原告户在签约期限内与区征地事务机构未能达成补偿安置协议，2016年3月2日，区征地事务机构向原告户送达具体补偿方案，主要内容为：根据《暂行规定》第十三条规定，被征地房屋的货币补偿金额计算公式为：(评估单价+同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价+价格补贴)×被征地房屋的建筑面积。原告户房屋货币补偿金额为906,999.12元，即160.56×(774+2,713+400)+71.44×(847+2,713+400)，与装修补偿费、附属设施费相加，该户货币补偿总额为971,260.12元。另原告户设备迁移费为5,730元，搬家费为2,320元。根据原告户的货币补偿金额，区征地事务机构提供二套安置房源，分别为宝山区南陈路XXX弄XXX号XXX室(建筑面积118.93平方米)和42号202室(建筑面积119.57平方米)，调换标准优惠单价为4,117元/平方米，故二套房屋调换标准优惠总价为981,904.50元。根据基地口径，原告户可在被征收房屋合法有效产权凭证记载的建筑面积内选择安置房，并按调换标准优惠单价计算安置房价。安置房屋因户型原因超面积部分，8平方米以内按照增加成本优惠均价4,817元/平方米与调换标准优惠单价4,117元/平方米结算。该户因户型而超面积为238.50平方米-232平方米=6.50平方米，超面积房价款为6.50平方米×(4,817元/平方米-4,117元/平方米)=4,550元。故安置房屋房价总额为981,904.50+4,550=986,454.50元。与原告户的货币补偿总额相抵，原告户应支付区征地事务机构差价款15,194.38元。区征地事务机构要求原告在收到上述方案后十日内对是否接受上述补偿方案作出答复。原告户逾期未答复。经区规土局同年3月8日协调后，原告户与区征地事务机构未达成一致。同月16日，原告户拒绝接受补偿。同年6月3日，被告宝山规土局作出被诉责令交出土地决定。原告不服，于同年7月28日申请行政复议，市规土局受理后，及时通知宝山规土局书面答复，并于同年9月26日作出被诉复议决定。原告仍不服，遂诉至本院，要求判如所请。另查明，2010年11月11日，原告在涉案房屋注册“上海市宝山区龙云百货店”。本院认为，根据《暂行规定》第五条第二款规定，区(县)土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作，故被告宝山规土局具有作出责令交出土地决定的职权。根据《暂行规定》第二十六条规定，宅基地使用人或者房屋所有人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，由区(县)土地管理部门责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。本案中，原告在签约期限内未能与征地事务机构达成协议，区征地事务机构向原告送达具体补偿方案后，原告未予答复，被告宝山规土局组织各方协调未果后，因原告户拒绝接受补偿，故被告宝山规土局作出被诉责令交出土地决定，程序合法。至于原告认为宝山规土局在征收补偿协调会上未保障其对评估结果的鉴定权利，因庭审中其自述并非协调会上对评估报告提出异议，而是在征收服务事务所实施补偿时提出异议，故本院对该异议不予采信。被诉责令交出土地决定对原告户房屋面积、评估价格、原房屋货币补偿金额及设备迁移费、搬家费的认定，对安置房屋面积及价款的计算，均有相应的证据佐证，本院予以认可。至于原告关于其另有35间房屋未予补偿的问题，因原告并未提供证据证明该35间房屋系经批准的合法建筑，故对该意见不予采纳。关于该户营业执照补偿问题，根据《南大地区综合整治一期D块地块征收集体土地房屋补偿实施口径》第七条规定，利用农民自身宅基地上批准的居住房屋从事经营活动并在征地公告公布前已办理工商营业执照，所有人自己经营的，在营业执照有效期内，征收房屋拆迁时，按产权每户一次性补助5,000元。需指出的是，原告明知其于2010年11月即在涉案房屋内注册有营业执照，但在征收过程中，未向征地事务机构释明，其自身存在过错。因被诉责令交出土地决定并无该项补偿费用，为最大化保障原告权利，对该项补偿费用应予补足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。故本院对被诉责令交出土地决定遗漏营业执照补偿5,000元问题依法予以变更，该户支付区征地事务机构安置房屋差价款相应减少5,000元，即10,194.38元。至于原告要求对相关规范性文件进行审查的请求，本院认为，宝府办[2012]54号文系经宝山区政府同意后印发各街镇、委、办、局，其所规定的土地使用权基价和价格补贴标准，与安置房屋的基准价格相衔接，故并未侵害被征收人合法权益。关于宝大府[2013]29号文，本院认为根据《暂行规定》第四条规定，镇(乡)人民政府、街道办事处应当配合做好征地房屋补偿工作。大场镇政府为配合整个大场镇征收集体土地房屋补偿工作的开展，根据《暂行规定》进一步制定实施意见并无不妥，且该文件已经作为区规土局上报《关于批准南大综合整治改造一期D块的请示》的附件，经区政府批准。该文件第四条、第五条及第九条的内容均系《暂行规定》和54号文的内容，第七条关于房屋调换的内容未侵害被征收人权利，第八条关于居住房屋营业执照一次性补助5,000元与上位法并不冲突。被告市规土局收到原告的复议申请后，及时审查并在法定期限内作出复议决定，其复议程序合法。因被诉责令交出土地决定遗漏原告户营业执照补偿，故复议决定维持被诉责令交出土地决定不当，依法应当予以撤销。综上，为保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款、第十条第一款之规定，判决如下：一、变更被告上海市宝山区规划和土地管理局所作出的沪宝征地责令[2016]第007号责令交出土地决定主文为：(一)责令沈云龙户于收到本判决之日起十五日内搬离大场镇北姚湾193丘32号，交出土地，搬至宝山区南陈路XXX弄XXX号XXX室、XXX号XXX室，并支付区征地事务机构差价款人民币10,194.38元；(二)该户设备迁移费5,730元、搬家费2,320元，合计8,050元另行结算。二、撤销被告上海市规划和国土资源管理局于2016年9月26日作出的沪规土资复(决)字(2016)第79号行政复议决定。案件受理费人民币50元，由被告上海市宝山区规划和土地管理局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  武顺华审 判 员  王秀岩人民陪审员  徐英民二〇一六年十二月二十七日书 记 员  张国滨附：相关法律条文一、《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条（补偿主体与实施部门）区（县）人民政府负责本行政区域的征地房屋补偿工作。区（县）土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作。区（县）土地管理部门下属的征地事务机构（以下称“区（县）征地事务机构”）具体实施征地房屋补偿工作。第二十六条（责令交出土地）宅基地使用人或者房屋所有人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，由区（县）土地管理部门责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。区（县）土地管理部门作出责令交出土地决定的，应当出具行政决定书。……二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。三、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第一款复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。第十条第一款人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。