广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤行终910号上诉人（原审第三人）：茂名市电白区望夫镇民乐村了塘经济合作社（原电白县望夫镇民乐村了塘经济合作社）。法定代表人：李林，社长。委托代理人：谢志雄，广东格正律师事务所律师。委托代理人：李木兴，该经济合作社成员。被上诉人（原审被告）：茂名市电白区人民政府。法定代表人：华翠，区长。委托代理人：蔡志明，茂名市电白区国土资源局工作人员。被上诉人（原审原告）：茂名市电白区望夫镇民乐村民委员会（原电白县望夫镇民乐村民委员会）。法定代表人：郭新，主任。委托代理人：廖泽城，广东民道律师事务所律师。委托代理人：潘越，广东民道律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）：茂名市电白区望夫镇民乐村官路经济合作社（原电白县望夫镇民乐村官路经济合作社）。法定代表人：李军，社长。委托代理人：廖泽城，广东民道律师事务所律师。委托代理人：赖培强，男，汉族，1958年11月15日出生，住址：广东省茂名市茂南区。上诉人茂名市电白区望夫镇民乐村了塘经济合作社（下简称了塘合作社）因茂名市电白区望夫镇民乐村民委员会（下简称民乐村委会）、茂名市电白区望夫镇民乐村官路经济合作社（下简称官路合作社）诉茂名市电白区人民政府土地行政登记纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院作出的(2015)茂中法行初字第73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案涉诉土地证所记载的土地位于茂名市电白区××夫镇民乐村委会的管辖范围内，其中原告与第三人发生争议的岭地则在白石岭和铜锣岭现高铁工程征地的范围及其周边岭地。1982年2月“林业三定”时，官路合作社的村民领取了电白县人民政府颁发的《电白县山权林权证》，该证明确将铜锣岭和风吹锣带岭等山岭纳入了发证的范围。1996年5月20日，官路合作社和民乐村委会分别与鑫园公司签订《山地开发经营承包合同》，官路合作社将“风吹锣带岭等山岭”承包给鑫园公司种植果树，其中承包岭地四至范围包含铜锣岭在内，承包期限从1996年9月30日至2031年9月30日；民乐村委会将“大坡等山岭”承包给鑫园公司，其中承包岭地四至范围包含白石岭在内，承包期限从1996年9月30日至2031年9月30日。上述两份承包合同，在签订当日均经电白县望夫镇农村承包合同办理处进行了鉴证，并出具了合同《鉴证书》。鑫园公司签订承包合同后，已在承包山岭种植了果树，现合同仍在有效期限内。第三人与原告对争议的岭地在征地前已种有鑫园公司果树的事实均予以认可。2012年12月13日，第三人向被告提交土地登记申请书，申请涉证土地所有权登记。被告依据第三人提交的申请书、电白县集体土地权属调查表、土地权属证明书等资料，经审核在土地登记审批表签署了同意发证的意见，并于同年12月28日向第三人颁发了电集有（2012）第060091号《集体土地所有证》。被告在作出上述发证行为至今，均未填写和制作该涉诉土地证的土地登记卡和土地过户卡。2014年6月中旬，电白区政府为了建设深茂高铁工程的需要，对望夫镇民乐村委会管辖范围的部分岭地进行征收，该征地范围涉及原告与第三人发生争议的白石岭和铜锣岭。2015年4月3日，征地指挥部欲将涉案岭地的土地补偿款发放给原告时，第三人则以其持有的电集有（2012）第060091号《集体土地所有证》包含被征岭地为由，主张征地补偿款。原告认为被告颁发给第三人电集有（2012）第060091号《集体土地所有证》，其四至范围包含了官路合作社持有的1982年《电白县山权林权证》记载的铜锣岭及民乐村委会发包给鑫园公司的白石岭，严重侵犯了原告的合法权益，遂于2015年7月9日提起诉讼，请求：1、撤销电白区政府2012年12月28日核发给第三人的电集有（2012）第060091号《集体土地所有证》；2、本案受理费由被告负担。本案一审期间，原告于2015年8月18日向本院提出笔迹鉴定申请，要求对存放在电集有（2012）第060091号《集体土地所有证》档案中的《电白县集体土地权属调查表》和《望夫镇民乐村集体土地所有权登记发证公告回执》上“李军”的签名，是否属李军本人亲笔所写予以鉴定。因档案中的公告及公告回执只有复印件而没有原件，故原告只对土地权属调查表中的签名申请鉴定。2016年2月4日，广东南天司法鉴定所经本院委托作出《文书司法鉴定意见书》，该鉴定结论为：检材《电白县集体土地权属调查表》邻宗地指界人签字加手印并加盖集体经济组织公章栏“李军”签名倾向不是李军本人书写。另查明，官路合作社的公章于2013年9月15日由民乐村委会在望夫镇政府领回，并由其保管。2015年7月1日，民乐村委会才将该公章交给官路合作社保管使用，此时该社才正式保管该枚公章。原审法院认为，人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为是否合法进行全面审查。结合各方当事人的诉讼意见和答辩情况，本案的主要争议焦点为：1、原告是否具有本案行政诉讼的主体资格及其的起诉是否超过法定起诉期限；2、被诉行政行为是否合法。关于原告是否具有本案行政诉讼的主体资格及其的起诉是否超过法定起诉期限的问题。原告与第三人发生争议的岭地在被告颁发给第三人的电集有（2012）第060091号《集体土地所有证》的四至范围内，且该争议岭地上有鑫园公司种植的果树。原告认为该发证行为将其1982年山权林权证中的铜锣岭及发包给鑫园公司种植果树的山岭包罩在内，已侵犯其合法权益，请求撤销被诉行政行为，并提交了1982年的山权林权证及山地承包合同作为其主张的依据，故该发证行为与原告有法律上的利害关系，原告据此提起行政诉讼应具有本案诉讼主体资格。此外，第三人诉称被诉发证行为在颁发证前已进行过公示，而原告在公示期间并未对被诉发证行为提出异议，现原告起诉撤销被诉发证行为显然已超过法定2年的起诉期限。经查，第三人对原告何时知道涉诉集体土地证内容的具体时间无法举证证明，虽然被告提交的证据材料有公示的相关内容，但该公示证据均是复印件，且被告无法对该复印件提交原件予以核对。根据无原件的复印件不能作为有效证据采用的规定，该复印件的公示材料不应认定。因此，第三人诉称原告的起诉已超过起诉期限，缺乏事实依据，对该主张不应采纳。关于被诉行政行为是否合法的问题。根据《土地登记办法》第九条第一款第（五）项的规定，申请人申请土地登记时，应当提交地上附着物的权属证明材料。本案中，被告核发给第三人的电集有（2012）第060091号《集体土地所有证》，包含有部分鑫园公司种植的果树，该事实第三人在庭审时已予以确认，但被告在第三人未提交地上果树权属证明及相关承包岭地合同等证据的情况下，就向第三人作出上述颁证行为，显然违反了上述条文的规定。而且，该发证行为所涉的土地范围，经本院现场勘查，确实包罩了官路合作社持有的1982年《电白县山权林权证》中记载的铜锣岭及两原告发包给鑫园公司种植果树的岭地。该发证行为应属发证事实不清，主要证据不足。再者，第三人在申请发证时所提交的《电白县集体土地权属调查表》邻地指界人签名栏里“李军”的签名，经司法鉴定不属李军本人所签，所加盖的官路合作社公章，也不是该社的真实意思，故该土地权属调查表应是不真实的。被告在受理第三人提交的发证材料时，对该不真实的材料不作审核查实，就予以颁证，显然未尽谨慎审查义务，其发证程序明显不当。此外，根据《土地登记办法》第十四条第一款第（三）项“根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书”和第十五条第一款“土地登记簿是土地权利归属和内容的根据”的规定，行政机关在颁证之前必须依据土地登记簿记载的相关内容填写土地权属证书。而在本案中，被告从受理第三人的土地登记申请至颁发土地权属证书前，均未制作和填写土地登记卡，直至现今该发证档案里仍未附有该证据材料，据此，被告向第三人颁发的集体土地所有证所记载的内容，明显缺乏合法的依据，该发证行为违反了上述规章的程序规定，其发证程序违法。综上所述，被告电白区政府向第三人了塘合作社颁发的集体土地所有证，其发证行为事实不清，主要证据不足，且违反《土地登记办法》规定的发证程序，依法应予撤销。原告以被告颁发集体土地所有证给第三人的行为侵犯其土地所有权为由，主张撤销被诉行政行为的理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决：撤销茂名市电白区人民政府2012年12月28日颁发给茂名市电白区××夫镇民乐村了塘经济合作社的电集有（2012）第060091号《集体土地所有证》。上诉人了塘合作社不服原审判决，向本院上诉称：一、一审判决欠公平，存在被上诉人之间恶意串通损害上诉人合法权益的情形，应予撤销。本案属于一审诉讼，被上诉人对案件承担举证责任，但一审过程中被上诉人未提交公告回执的原件、土地登记卡等材料，导致本案重要的关键证据被遗失，明显是人为抽取出来。涉案所有权证是2012年发的，当时程序已经很规范，本案并非没有公告回执，而是没有原件导致上诉人败诉，唯一的解释是人为抽掉的。从被上诉人电白区人民政府的应诉可以看出与原审原告恶意串通，抽取重要证据的事实。被上诉人电白区人民政府虽然在一审中提交了答辩状，但在庭审过程中态度模糊，与原审原告串通一气，对证据的异议理由不肯进一步说明。发证行为由被上诉人电白区人民政府作出，其应当非常了解相关情况。但被上诉人电白区人民政府对于许多问题认为直接由法院认定，可见被上诉人电白区人民政府明显以不作为的形式与原审原告相互串通，导致上诉人败诉的结果。二、一审判决认定事实错误，证据不足，应予撤销改判或者发回重审。一审判决以原告持有的1982年山林权证为依据认为原告具有法律上的利害关系错误。虽然原告提供了1982年的山林权证，但当时发证非常混乱，对该证的效力应当结合档案资料的印证才能作为定案依据。一审判决为考虑原审原告是否完成举证责任的情况下就轻率下结论证据不足。一审判决以公示的证据为复印件为由不认定原审原告的起诉超过诉讼时效错误。虽然被上诉人抽取了原件，仅出示了复印件，但本案中该证据并不是单独的证据，证据之间可以形成证据链，依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十九条的规定，只有与原件无法核对的复印件才不能作为单独定案的依据，在与其他证据形成证据链的情况下应当采纳。一审判决认定土地调查表不真实错误。关于笔迹的《司法鉴定》不能作为定案证据。该鉴定因为申请人无法补充李军的签名样本而认定只是倾向性意见，李军又是原审原告的法定代表人，无法补充样本没有理由。该倾向性意见不具有客观性，不应作为定案证据。而且该土地权属调查表还有原审原告单位印章和其他经济合作社的签名，仅以李军的签名不真实不能证明造假。一审法院认为官路合作社的公章于2013年9月15日由民乐村委会保管，2015年7月1日才交给官路合作社，该认定没有事实依据，官路合作社不能证明2013年之前没有公章。土地权属调查表中的公章不可能全部是假的。实际上官路合作社的公章当时收回只是换领新公章，并非初始刻章。三、本案涉案土地在2012年就已经办理了所有权证，直至征地前没有人提出异议。办证过程中确已经过公告程序，被上诉人电白区人民政府在庭审中也承认当时的许多程序都经村里协助办理的，上诉人的证众所周知。当时并非只是上诉人办理该证，许多村集体都办理了相应的所有权证。原审原告认为一直不知道涉案集体土地证的说法不成立。综上所述，一审判决认定事实不清，证据不足，上诉请求：撤销一审判决，驳回原审原告的诉讼请求。被上诉人茂名市电白区人民政府答辩称：一、一审判决查明事实清楚，判决上诉人负担鉴定费正确。涉案《集体土体所有证》的地籍档案由国土资源局档案馆保存，由专人保管，国土资源局按照行政诉讼的证据规则提交证据，并不存在恶意抽取和漏掉土地登记卡的情况。上诉人在原审证据交换时也未提出任何问题。国土资源局反映，因发证时时间紧，工作任务重，程序存在不足和之处，上诉人列举的档案资料缺失登记卡和公告回执是复印件等问题的确存在。被上诉人在庭审中实事求是配合调查，反而是上诉人在应诉中准备不足。上诉人在申请发证时提交的调查表签名栏李军的签名不是本人所签，上诉人虽口头否定，却未要求重新鉴定。被上诉人受理审查上诉人的登记申请，只是形式审查，上诉人有义务反映真实情况，对自己提交的材料真实性负责。一审判决要求其承担鉴定费是正确的。二、被上诉人核发涉案《集体土地所有权证》符合法律规定。2012年11月20日，上诉人提交了《宗地图》、《界址点坐标》及指界资料公告回执、指界委托书等材料申请登记，被上诉人依据《土地登记办法》的有关规定作出涉案登记合法有效。综上所述，被上诉人颁发涉案《集体土地所有证》符合法律规定，请求作出公正判决。被上诉人民乐村委会和官路合作社答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充足，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。争议山岭位于上诉人持有的《集体土地所有证》范围内，该争议山岭上有鑫园公司种植的果树。两被上诉人持有争议山岭的山权林权证，1996年又将争议山岭发包给鑫园公司。电白区人民政府受理上诉人的登记申请，将争议山岭发证给上诉人，没有现场测量，界址错乱，发证行为事实不清，主要证据不足，侵犯了两被上诉人的合法权益。两被上诉人知道自身权益受到侵犯后，依照法定程序在期限内主张权利，符合法律规定。被上诉人在2015年4月6日才知道涉案《集体土地所有证》，电白区人民政府告知过民乐村委会和官路合作社诉权和起诉期限。原因是为解决深茂铁路望夫段民乐村和官路社在白石岭的土地界址问题，双方签订了解决土地争议的调解协议书，当官路合作社领取补偿款时，上诉人出示了2012年的山林权证。官路合作社是在2015年4月6日才知道涉案《集体土地所有证》，上诉人认为应当自公告之日起计算时效没有法律及事实依据。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条第一款规定，电白区人民政府在一审中明确对公告回执无法提供复印件，也未能提供照片证明张贴发布公告的事实，该证据《公告回执》中的官路合作社社长李军的签名经鉴定不是其本人所签，民乐村委会也提供证据证明官路合作社的公章之前由民乐村委会保管未曾使用过，上诉人认为官路合作社一直使用公章没有证据。案件事实是上诉人制造虚假材料，勾结当时民乐村委会的负责人编造材料，电白区人民政府工作人员审核失职，导致了违法发证。二、上诉人出于利益驱动，为达到谋取被上诉人补偿款的目的，擅自编造虚假材料欺骗行政机关工作人员，侵犯了民乐村委会和官路合作社的利益。涉案争议土地一直由民乐村委会和官路经济社使用和收益，2011年底深茂铁路建设征地，上诉人为谋取征地款，伪造涉案土地所有证，导致官路合作社多人未能获得补偿。三、涉案争议土地属于林地性质，应当归《森林法》调整，电白县人民政府核发涉案《集体土地所有证》，改变了该土地的性质，违反了《林木和林地权属登记管理办法》的规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持一审判决，驳回上诉。本院经审查，原审判决认定的事实均有相应的证据支持，本院予以确认。本院认为，《土地登记办法》第九条一、三款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；……。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”本案中上诉人向被上诉人提交了《集体土体权属调查表》、《土地权属证明书》等材料，申请对涉案土地予以登记，被上诉人经审查向上诉人核发了涉案《集体土地所有证》。但依据民乐村委会和官路合作社提交的材料反映，涉案《集体土地所有证》登记的土地范围包含了有铜锣岭、白石岭地块，而官路合作社就铜锣岭地块持有1982年的《电白县山权林权证》，并将包含铜锣岭在内的山岭出租给案外人鑫园公司种植果树至今，民乐村委会则将包含白石岭在内的山岭同样出租给案外人鑫园公司种植果树至今。被上诉人向上诉人核发涉案《集体土地所有证》，存在土地权属不清，地上附着物权属不明的情形，依据上述规定，其核发涉案《集体土地所有证》事实不清，主要证据不足，民乐村委会和官路合作社诉讼请求撤销该证的请求理据充分，原审判决据此撤销该证认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。关于上诉人主张本案中被上诉人电白区人民政府消极提供证据，与民乐村委会、官路合作社恶意串通，损害其合法权益的问题。本案中电白区人民政府举证证明其核发涉案《集体土地所有证》的合法性时，其提交的材料存在公告回执仅有复印件、申请发证的材料中的《土地权属调查表》中的官路合作社社长签名经鉴定不是其本人所写，且加盖的公章当时尚在民乐村委会等问题，电白区人民政府对申请发证的材料中存在上述问题解释认为因当时发证程序不规范所致，且《土地权属调查表》系由上诉人在申请涉案土地登记时所提交。上诉人上诉认为因电白区人民政府和民乐村委会、官路合作社恶意串通，抽取公告回执证据原件导致其败诉，但未能提交证据证明其主张，上诉人以本案中官路合作社的1982年《电白县山权林权证》和司法鉴定结论不应采纳，据此主张原审判决认定事实不清，主要证据不足，请求撤销原审判决的理由不能成立，本院对其上诉理由不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持，上诉人上诉请求不能成立，本院予以驳回。上诉人与民乐村委会、官路合作社之间就争议地的权属纠纷，可另循法律途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人茂名市电白区望夫镇民乐村了塘经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  窦家应审判员  方丽达审判员  付庆海二〇一六年十二月二十三日书记员  刘 丹