贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）黔毕中行初字第140号 原告刘井权，男，汉族，1941年8月22日出生，住织金县。 诉讼代理人刘首军，男，汉族，1981年7月29日出生，住织金县。系原告之子。 诉讼代理人兰希飞，北京市盛廷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。执业证号：11101200110244598。 被告织金县人民政府。住所地：织金县城关镇新华北路**。 法定代表人王丽，该县县长。 委托代理人张健，男，白族，1970年12月28日出生，住织金县。系织金县国土资源局副局长。代理权限：一般授权代理。 委托代理人林跃文，贵州施仁律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。执业证号：15224200210518958。 原告刘井权因要求确认被告织金县人民政府于2014年4月28日强制征收原告承包土地的行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年1月19日公开开庭审理了本案。原告诉讼代理人刘首军、兰希飞，被告诉讼代理人张健、林跃文均出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：2014年4月28日，织金县人民政府指使开发商的施工队用大型机械在织金县××区非法施工，作为土地承包人的原告立即相互通知，要求施工单位出具立项批复手续、农用地转用和征收批复及规划施工许可等合法文件，并阻止施工单位施工。施工单位在没有出示任何相关审批手续的情况下，仍然继续粗暴施工，原告承包地上的青苗被损毁。现“金南大道延长线”（又称花红新区路网改造工程）已经于2014年6月竣工。原告没有见到过集体土地征收公告及安置补偿方案公告，且至今获得安置补偿。原告认为，织金县人民政府在没有合法审批文件的情况下，强制征占原告承包的集体土地，是对土地使用权人的严重不法侵害。请求法院依法确认被告强制占用以原告为户主的承包耕地的行政行为违法。 原告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：刘井权《织金县土地联产承包合同》。用以证明：原告有权起诉。 被告质证意见：对真实性无意见，对关联性有异议，不能证实就是本案涉及的土地。 第二组证据：照片（2页6张）。用以证明：原告承包地被强制征占的过程。 被告质证意见：照片来源不清楚，照片无法反映被告占用原告土地，也没有土地具体位置，达不到原告证明目的。 第三组证据：织金县花红新区征用土地勘测登记表。用以证明：原告的土地在征收范围内；登记表应该作为土地征用报批程序的必备要件，但被告在通告之后才对土地进行勘测，违反法定程序。 被告质证意见：对真实性无意见，达不到原告证明目的。法律行政法规并没有规定进行土地勘测的明确时间；原告对被告的征地行为是认可的；原告起诉的行政强制，而征收行为不是行政强制，无关联性。 被告织金县人民政府辩称：首先，本案被诉的施工行为不是行政行为。开发商施工，完全是与政府毫无相干的企业行为，该行为不是行政行为。原告将开发商的施工行为，毫无依据地冠以“指使”二字起诉织金县人民政府，不符合行政诉讼的起诉条件。其次，原告所称土地，已被织金县人民政府依法征用并划拨给织金县住房与城乡建设局作花红路网工程建设所用，原告对该土地已不拥有承包经营权，无权就该土地主张任何权利。第三，原告已向黔西县人民法院提起要求撤销被告国土部门颁发给织金县住房与城乡建设局的《国有建设用地使用权划拨决定书》，原告是否对该土地还拥有承包经营权，应当以起诉的行政案件审理结果为依据，现该行政案件尚未判决，原告目前无权就该土地主张任何权利。请求法院驳回原告的起诉。 被告在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：1、织金县城市总体规划图（局部）；2、省人民政府关于织金县县城总体规划的批复（黔府函[2006]95号）；3、织金县城市总体规划图（花红局部）；4、土地利用现状图局部复印件。用以证明：织金县人民政府根据经省人民政府批准的城市总体规划及织金县2011年第一批次城市总体规划（局部）、土地利用现状图进行征地，征收为国有土地。 原告质证意见：1号证据中规划图的面积比较大，无法显示争议地具体情况；2号证据若能提供原件的话对真实性没有异议；3号证据显示的面积只有34.9174公顷，与本次征收的面积严重不符，实际征用的面积超过一倍多，属于典型的少批多占；4号证据显示的面积的34.9174公顷和标注的总面积不吻合，质证意见和3号证据一致。 第二组证据：5、征地公告（2010年第2号）；6、证明两份（织金县双堰街道办事处金南社区居委会、花红村委会各出具一份）。用以证明：织金县国土资源局为征地发布了预公告，并在涉及征地的花红村委及金南社区居委会公告栏处进行张贴。 原告质证意见：对5号证据征地公告的真实性不予认可，被告从来没有张贴过该公告，该公告不符合张贴的格式和尺寸，没有证据证明在被征收的村里进行过张贴；认为6号证据中的两份证明是在2015年8月份出具的，在刘首军起诉织金县国土资源局的行政案件中提供，系具体行政行为作出后才收集的证据，应当不予认定，对证明的真实性不认可。 第三组证据：7、省人民政府关于织金县2011年度第一批次城镇建设使用土地的批复（黔府用地函[2011]121号）；8、织金县人民政府关于2011年度第一批次城镇建设用地方案的通告；9、织金县国土资源局关于2011年第一批次城镇建设用地征用土地补偿方案的公告；10、照片（进行公告）；11、花红村委及社区证明。用以证明：省人民政府批准织金县人民政府涉及原告土地在内的织金县2011年度第一批次城镇建设用地范围内的集体土地征为国有建设用地；织金县人民政府在被征地村委公告栏张贴了征地公告、织金县国土资源局在被征地村委公告栏张贴了征地公告、安置公告，所征集体土地转为国有建设用地。 原告质证意见：对7号证据的真实性没有异议，对合法性有异议；8号证据的通告日期是2011年6月17日，9号证据的公告日期是2011年6月16日，对真实性不予认可，公告和通告没有到原告所在的村进行过张贴，在起诉之前，原告从未见过；对合法性不予认可；违反国务院办公厅（2010）15号文件规定的第四条的第十、十一项，被告征地程序违法；对照片的真实性不认可；对两份证明的质证意见同6号证据一致。 第四组证据：12、贵州省人民政府驳回行政复议申请决定书（黔府行复驳字[2014]19号）。用以证明：原告刘井权、刘井权之子刘首军就省人民政府关于2011年第一批次建设用地不服，向省人民政府申请复议，省人民政府以超过复议期限为由驳回了原告等人的复议申请；涉案土地已经被依法征收，原告的起诉已经超过期限。 原告质证意见：对真实性原告予以认可，但达不到被告证明目的，虽然申请被驳回，但不代表就是合法的；被告提交该证据已经超过了提交期限。 第五组证据：13、织金县发展和改革局关于同意织金县花红新区路网改造工程开展前期工作的通知（织发改字[2012]580号）；14、织金县住房和城乡建设局关于织金县花红新区路网工程及附属设施项目用地的申请；15、织金县人民政府关于同意将织金县花红新区路网工程及附属设施用地划拨给县住房和城乡建设局的批复（织府复[2012]77号）；16、国有建设用地划拨决定书（织国土划2012-7）。用以证明：被告将涉及原告的土地征为国有建设用地后，织金县国土资源局依据规划、申请、批复，将花红路网工程及附属设施用地划拨给第三人作为市政道路建设。 原告质证意见：对13号证据真实性没有异议，对合法性有异议，被告没有与原告方达成安置补偿协议，没有给原告方土地征收补偿款，在此情况下许可是对原告方土地承包权的严重侵犯；对14号证据的真实性没有异议，但在未完成征收程序前同意申请违反法定程序；15号证据严重违反法律规定，在没有完成补偿安置的前提下，将土地划拨给城乡建设局，违反法定程序。刘井权、刘首军等五人就16号证据划拨决定书已经向黔西县人民法院提起行政诉讼，目前在诉讼当中。 第六组证据：17、织金县花红新区征用土地勘测登记表。用以证明：原告已经知晓并认可织金县人民政府对其土地征收的行为，从登记时计算，原告对征收行为的起诉已经超过法定期限。 原告质证意见：对17号证据的真实性予以认可。原告在登记表上的签字日期是2012年8月28日，在通告和公告之后，根据征用土地办法的规定，这份土地勘测登记应该是发生在通告和公告之前，证明被告违反了法定程序；2号公告即使是真实的，也与被告提供的登记表日期相互矛盾，也违反了法定程序。 第七组证据：刘首军、刘井权等人在2015年7月7日起诉织金县国土资源局的划拨决定书的起诉状和黔西县人民法院案件应诉通知书。用以证明：被告已经将原告的土地征收划拨给织金县城乡建设局，原告对土地划拨决定不服，已经提起行政诉讼，要求确认违法并撤销，在案件未有定论前，原告不能就本案涉及的事实提起行政诉讼。被告已将征收的土地已经由织金县国土资源局实际管理，划拨给织金县城乡建设局，占用土地的主体是城乡建设局，不能以织金县人民政府作为被告起诉，县政府不是本案的被告。 原告质证意见：对该组证据的真实性予以认可，但达不到被告的证明目的。在黔西县人民法院提起的行政诉讼不影响原告对被告行政强制行为的诉讼，是否该中止审理由法院决定。没有被告的征地行为，就不存在后面的划拨、修路行为，都是被告的征收行为引起的，其他后续行为与本案无关。 本院依职权组织原、被告于2016年7月19日到土地现场进行了调查，现场调查情况经原、被告双方签字认可。 本院对上述证据认证如下：被告提交的第一组证据证明织金县县城总体规划（修编）经过贵州省人民政府批复的事实，本院予以采纳。被告提交的第二组证据中的5号证据证明了织金县国土资源局将申请征用包括涉案土地在内的集体土地作为城镇批次用地的事实，本院予以采纳。被告提交的第二组证据中的第6号证据不能证明征地公告依法公告的事实，本院不予采纳。被告提交的第三组证据中的7号证据证明了省政府就织金县2011年度第一批次城镇建设使用土地进行了批复的事实，本院予以采纳。第8、9、10、11号证据不能证明依法公告的事实，本院不予采纳。被告提交的第四组证据中的12号证据证明了何光全等人曾就《省政府关于织金县2008年度第一批次城镇建设用地的批复》、《省政府关于织金县2011年度第一批次城镇建设用地的批复》、《省政府关于织金县2013年度第六批次城镇建设用地的批复》向省政府申请复议，省政府作出驳回复议申请的事实，本院予以采纳。被告提交的第四组中的13、14号证据证明了织金县花红新区路网工程及附属设施项目位于城关镇××社区、花红村区域，属市政工程项目的事实，本院予以采纳。15号证据证明了织金县花红新区路网工程及附属设施用地的建设规模，本院予以采纳。16号证据证明了经过织金县人民政府批准，织金县国土资源局于2013年1月3日将织金县花红新区路网工程及附属设施用地划拨给了织金县住房和城乡建设局的事实，本院予以采纳。被告提交的第六组证据、原告提交的第三组证据均证明了被告对原告的涉案土地进行勘测登记的事实，本院予以采纳。被告提交的第七组证据证明了何光全等五人就织国土划2012-7号《国有建设用地划拨决定书》提起行政诉讼的事实，本院予以采纳。原告提交的第一组证据证明了原告刘井权户承包土地的事实，本院予以采纳。原告提交的第二组证据来源合法性、真实性无法确认，本院不予采纳。 根据原、被告提交的证据和本院现场调查的证据，经审理查明：经贵州省人民政府批复，被告织金县人民政府发布公告，对包括原告在内的涉案土地进行征收，并分别于2011年4月28日、2011年5月2日对原告的名称为“老河田”、“三尖角”、“红泥田”土地三幅进行了勘测登记，原告在该《织金县花红新区征用土地勘测登记表》上签字。因双方就补偿事宜未达成一致，原告未领取补偿款。2014年4月28日，被告对花红路网工程所涉土地进行强制征收使用。在此次强制征收过程中，原告名称为“老河田”的土地一幅被被告强制征收。 本案争议的焦点是：被告是否实施了强制征收原告土地的行为，被告实施的强制征收原告土地的行为是否合法。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，征收土地组织实施法定主体是被告织金县人民政府。原、被告提交的《织金县花红新区征用土地勘测登记表》和被告提交的《征收土地通告》等能够证明被告实施了对原告涉案承包土地的强制征收行为。因此，织金县人民政府系本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”被告织金县人民政府征收原告的土地应当对原告进行补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”未有生效的《责令交出土地决定》的情况下，被告织金县人民政府无权实施强制征收土地的行为。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第八十六条规定的条件。人民法院对符合条件的申请，应当予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”之规定，被告织金县人民政府在原告拒绝征收土地的情况下，只能采取作出责令交出土地的决定，而无权直接对原告承包土地进行强制征收。并且，在所作责令交出土地的决定符合法律规定的情况下，才能申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。本案被告织金县人民政府在未对原告进行补偿，未经作出责令交出土地决定，并申请人民法院强制执行的情况下即强制征收原告承包土地，其行为侵害了原告的合法权益，明显违背法律规定，但不具有可撤销的内容，依法应确认其违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”之规定，判决如下： 确认被告织金县人民政府于2014年4月28日强制征收原告刘井权老河田承包土地的行为违法。 一审案件受理费50.00元，由被告织金县人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长  杨静梅 审 判 员  沈 燕 代理审判员  郭少华 二〇一六年十二月六日 书 记 员  何 英