山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）日行初字第116号原告孙志民，男。被告日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路198号，组织机构代码004231439。法定代表人齐家滨，代市长。委托代理人丁海芹，日照市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人赵世玉，山东律苑律师事务所律师。原告孙志民诉被告日照市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定及行政赔偿一案，于2015年12月10日向本院提起行政诉讼，本院于2015年12月10日立案后，于2015年12月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月18日、2016年8月12日、2016年11月9日公开开庭审理了本案。原告孙志民、被告市政府的委托代理人丁海芹、赵世玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告孙志民诉称：2015年11月13日，日照经济技术开发区创建全国文明城市工作领导小组办公室（以下简称开发区创城办）在日照机械化工五矿进出口集团公司厂区内针对原告依法承租的原厂房永久性建筑物和在《中华人民共和国城乡规划法》实施前建造的永久性房屋张贴盖有日照经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）公章的强制命令，其行政行为违法。开发区创城办不是行政机关，不具有行政命令的职权，其出具的日开创城改字（2015）第30032号限期整改通知书认定涉案房屋为违章建筑系超越、滥用法定职权，其以“整改”掩盖“强拆”，未依法给予原告陈述和申辩时间，行政程序违法。2015年11月17日，开发区管委会组织交警、消防、开发区综合执法局用推土机、挖掘机强拆，将厂区厂房推为平地。开发区管委会张贴公告第二个工作日，原告向市政府提出行政复议申请，被告对原告申请的行政复议不予受理，未履行《中华人民共和国行政复议法》的法定职责和义务，其作出不予受理行政复议申请决定的具体行政行为对原告财产造成了无法恢复原状的直接损失。请求法院撤销被告市政府于2015年11月19日作出的日政复不字[2015]142号不予受理行政复议申请决定，判决被告履行行政复议的法定职责。2016年1月18日庭审中，原告根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第五款“因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。”之规定，当庭增加诉讼请求，要求确认被告行政行为违法并承担其给原告造成财产损失的赔偿责任。原告向本院提交以下证据：证据1，原告与日照机械化工五矿进出口集团公司签订的租赁厂房合同，证明原告具有主体资格。证据2，转让协议书一份，涉案厂房本是原告和王凤岐共同承租的，后王凤岐将厂房承租权转让给原告，证明原告合法使用房屋和土地，有权进行建设。证据3，原告孙志民所租厂房拆除前照片一宗，其中照片53中显示的房屋是原告建设的。证据4、开发区通讯2015年第5期创城专刊宣传页，证明涉案限期整改通知书导致原告房屋被拆，通知就是针对原告房屋的拆迁通知，故涉案限期整改通知是一种行政行为，关系到原告的房屋和自主经营，开发区管委会没有履行拆迁程序和手续。被告市政府辩称：1、孙志民仅仅是涉案房屋的承租人，与限期整改行为没有利害关系，因此原告不具备申请行政复议和提起行政诉讼的主体资格。2、原告的诉讼请求涉及多个诉，一个是针对行政复议行为的撤销之诉，一个是责令履行职责之诉，一个是针对房屋拆除行为的确认之诉和赔偿之诉，原告的诉讼请求混乱，不应当一案审理。3、原告在起诉状中混淆了限期整改行为和房屋拆除行为，两个完全不同的行为应该分开诉。4、市政府不是本案适格被告，《山东省行政复议条例》第二十三条规定：“申请人对行政复议机关作出的不予受理决定不服提起行政诉讼时，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的，应当对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼；法律、法规规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的，可以对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼，也可以对行政复议机关作出的不予受理决定提起行政诉讼。”，原告的行政复议申请为撤销限期整改通知书，不属于行政复议前置的情形，故原告应对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼。5、原告的行政复议申请不符合受理条件，市政府作出的不予受理决定事实清楚，程序合法，依据正确。2015年11月16日，原告不服开发区创城办下发的限期整改通知书，向市政府提起行政复议申请，市政府收到行政复议申请后，依法进行了审查。开发区创城办作出的限期整改通知书，只是一个通知行为，并未对原告的合法权益产生实际影响，不具有可复议性；根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，原告的行政复议申请不符合行政复议受理条件。故市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，于2015年11月19日作出日政复不字[2015]142号不予受理行政复议申请决定书，决定不予受理原告的行政复议申请，并依法送达原告。市政府依法审查并作出的上述不予受理行政复议申请决定，事实清楚，依据正确，程序合法。6、原告要求市政府履行行政复议职责并赔偿损失于法无据。市政府复议程序没有违法，更没有因复议程序违法给原告造成损失，不应承担因复议程序违法给原告造成的损失，且不予受理行政复议申请决定书是2015年11月19日作出的，原告在起诉状中写明的拆除时间是2015年11月17日，因此不存在因不予受理而造成财产损失的情形。综上，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告市政府于法定期限内向本院提交以下证据：证据1，原告与日照机械化工五矿进出口集团公司签订的租赁厂房合同，证明原告仅仅是涉案房屋的承租人之一，与日照机械化工五矿进出口集团公司之间是租赁关系，限期整改行为的对象应当是涉案房屋的房主，原告与整改行为之间没有利害关系。证据2，日照机械化工五矿进出口集团公司破产管理人出具的情况说明，证明涉案的房屋是由日照机械化工五矿进出口集团公司建设。证据3，原告申请行政复议时提交的行政复议申请书等材料，证明市政府收到了原告的行政复议申请。证据4，市政府作出的不予受理行政复议申请决定书及邮寄单据送达查询单，证明被告作出了不予受理行政复议决定并依法送达，上述证据3、证据4证明被告作出的不予受理行政复议申请决定事实清楚，依据正确，程序合法。经庭审质证，被告对原告提交的证据1房屋租赁合同真实性没有异议，但认为不能证实原告实际投资建设了房屋。对于证据2转让协议书的真实性，被告不清楚，即使是真实的，厂房转让没有经过出租方的同意，亦无法确认效力。原告提供的证据3不能证实原告在其承租厂房内建设房屋，亦不能证实是由其出资建设。对于原告提交的开发区通讯2015年第5期创城专刊宣传页，被告不清楚，因不是一份完整的杂志，无法确认其真实性，即使内容真实也不能够证实原告所主张的内容。原告申请复议的时间是2015年11月16日，而涉案房屋拆除的时间是2015年11月17日，故原告的行政复议申请并非针对拆除行为。原告对被告提交的证据1租赁合同予以认可，能够证明原告与本案存在利害关系。对于被告提交的证据2，原告认为涉案房屋被拆除的时间是2015年11月17日，限期整改通知书系于2015年11月13日张贴，情况说明出具的日期是2015年11月18日，是在涉案行政行为作出后出具的证明，依法不能作为证据。原告对被告提交的证据3、证据4没有异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，被告对其真实性无异议，且该房屋租赁合同约定的权利义务及于原告，可以作为孙志民是否具备本案原告主体资格的证据，故本院对其证明效力予以确认。对于原告提交的证据2，因被告不清楚转让情况，且该转让协议书与本案并无直接关联性，故对其证明效力，本院不予确认。原告提交的证据3，因不能有效证实原告存在再建设行为，故对其证明效力，本院不予确认。对于原告提交的证据4，因系报刊杂志，且不具有完整性，对其证明效力，本院不予确认。对于被告提交的证据1，本院对其效力予以确认。被告提交的证据2，从该情况说明的内容来看，并不能看出原告对于涉案房屋是否存在再建设情形，故对其证明效力，本院不予确认。对于被告提交的证据3、证据4，原告未提出异议，本院对其证明效力予以确认。本院经审理查明：2015年11月13日，开发区创城办下发日开创城改字（2015）第30032号限期整改通知书，内容为：“你户：经查，你（单位）在大连路南违建房屋不符合《日照经济技术开发区创建全国文明城市突出问题综合整治工作实施方案》的要求，请你（单位）在2015年11月15日前将存在的问题整改完成。逾期，将严格按照有关规定依法处理，并追究相关责任人员的责任。”。上述限期整改通知书张贴于日照机械化工五矿进出口集团公司位于日照市大连路南侧的厂房门上。原告主张该通知书系开发区创城办送达给原告本人的，且张贴于原告承租的厂房门上，被告主张该通知书系开发区创城办送达给日照机械化工五矿进出口集团公司的。原告不服该限期整改通知书，于2015年11月16日向市政府提起行政复议申请，要求确认开发区管委会的上述行政行为违法并依法撤销。市政府于2015年11月19日作出日政复不字[2015]142号不予受理行政复议申请决定，认为根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，原告的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，决定不予受理。原告不服市政府作出的日政复不字[2015]142号不予受理行政复议申请决定于2015年12月10日向本院提起行政诉讼。另查明，2002年6月20日，王凤岐、孙志民与日照机械化工五矿进出口集团公司签订房屋租赁合同，合同约定由王凤岐、孙志民租赁日照机械化工五矿进出口集团公司的位于日照市大连路南侧的“北边大棚”，租赁期限为18年，即自2002年6月20日起至2020年6月20日止。原告主张涉案房屋于2015年11月17日被开发区管委拆除。对于该房屋的拆除事实，被告称不知情，也未提供相反证据否定原告主张的上述事实。本院认为：本案双方当事人存在以下争议：第一，关于孙志民是否具备本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”，第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。依据上述规定，在行政诉讼中，原告应当提供证据证明其与所诉行政行为具有利害关系，本案原告提供了其与日照机械化工五矿进出口集团公司签订的房屋租赁合同，根据该房屋租赁合同及本院查明的相关事实，虽然双方当事人对于涉案限期整改通知书所指向的整改对象及该限期整改通知书的送达方式存在争议，但无论该限期整改通知书是针对原告作出还是针对日照机械化工五矿进出口集团公司作出，该限期整改通知书所设定的整改义务基于房屋租赁事实，与原告具有一定的利害关系，故孙志民具备本案的原告主体资格。第二，关于原告的多项诉讼请求能否一案审理的问题。原告请求判决涉案不予受理行政复议申请决定违法并予以撤销、要求判决被告履行行政复议法定职责，均系基于被告的不予受理行政复议申请决定所提起的诉讼请求，其提起的行政赔偿诉讼请求系原告基于行政诉讼一并提出，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”之规定，原告可以在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿请求，故原告的该多项诉讼请求可以一案审理。第三、关于市政府是否系本案适格被告的问题。被告辩称依据《山东省行政复议条例》第四十二条规定，被告不是本案适格被告。本院认为，《山东省行政复议条例》系地方性法规，自2009年9月1日起施行，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》系法律，自2015年5月1日起施行，依据上位法优于下位法、新法优于旧法的法律适用的基本原则，本案应适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。依据上述两规定，对复议机关以不符合受理条件为由作出的驳回行政复议申请决定不服提起行政诉讼的，复议机关为被告，市政府系本案适格被告。第四、关于原告申请涉案行政复议应否受理的问题。从开发区创城办作出的涉案限期整改通知书的内容来看，该限期整改通知书虽未设定行政处罚或行政强制，但该其设定的整改义务及于原告，对于原告的权利义务产生了一定的影响，原告不服上述涉案限期整改通知书向市政府申请行政复议，应当给予其申请复议的权利，属于行政相对人申请行政复议的受案范围，被告市政府应予受理。第五、原告要求被告行政赔偿的诉讼请求是否成立的问题。行政赔偿系指行政主体违法实施行政行为，侵犯行政相对人的合法权益造成损害时由国家承担的一种赔偿责任。行政赔偿责任的成立须以行政主体实施了违法行为，造成了损害事实及违法行为与损害事实之间存在直接因果关系三要件为前提，缺一不可。本案被告市政府作出涉案不予受理行政复议申请决定虽有不妥之处，但并未直接导致原告所主张的财产损害事实发生，即使原告存在损害事实，亦非因被告作出不予受理决定所致，原告所主张的损害事实与被告作出的行政行为之间不具有因果关系。故原告主张因被告的不予受理决定导致原告的房屋被拆除，从而导致损害结果的发生无事实与法律依据。且涉案不予受理行政复议申请决定系2015年11月19日作出，原告在起诉状中载明的涉案房屋被拆除时间系2015年11月17日，故不存在因被告不予受理而造成财产损失的情形。庭审中，被告提交了其作出涉案不予受理行政复议申请决定的程序性材料，原告对此并无异议，被告作出涉案不予受理行政复议申请决定的程序并无违法之处，故原告依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第五款“因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任”之规定，要求原告承担赔偿责任的诉讼请求不能成立。综上，市政府作出的涉案日政复不字[2015]142号不予受理行政复议申请决定程序合法，但适用法律不当，对于原告提起的行政复议申请，被告应当受理并根据查明的案件事实及时作出实体处理，被告作出日政复不字[2015]142号不予受理行政复议申请决定属于适用法律法规错误，依法应予撤销。原告请求撤销被告作出的不予受理行政复议申请决定并要求被告予以受理的理由成立，本院予以支持。原告要求被告赔偿原告财产损失的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销被告日照市人民政府于2015年11月19日作出的日政复不字[2015]142号不予受理行政复议申请决定。二、责令被告日照市人民政府对原告孙志民的行政复议申请予以受理。三、驳回原告孙志民要求被告日照市人民政府承担原告财产损失责任的赔偿请求。案件受理费50元，由被告日照市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  高月玉人民陪审员  张祥国人民陪审员  吕象民二〇一六年十二月八日书 记 员  裴凤文