海南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2016）琼行赔终33号上诉人（一审原告）五指山光华农业开发有限公司。法定代表人崔新华，该公司经理。委托代理人陈和顺，该公司经理助理兼法律顾问。上诉人（一审被告）五指山市人民政府。住所地：五指山市通什镇国兴路市政府办公大楼。法定代表人陈振聪，该市市长。委托代理人黄实飞，五指山市人民政府法制办公室干部。委托代理人王世春，北京天睿（陵水）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）五指山市水满乡人民政府。住所地：五指山市水满乡道班对面。法定代表人朱福江，乡长。委托代理人罗树武，五指山市水满乡委宣传委员。委托代理人王柏轩，五指山市水满乡农业服务中心主任。五指山光华农业开发有限公司（以下简称光华公司）、五指山市人民政府（以下简称五指山市政府）因光华公司诉五指山市政府、五指山市水满乡人民政府（以下简称水满乡政府）行政赔偿一案，不服海南省第一中级人民法院（以下简称原审法院）作出的（2015）海南一中行初字第261号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成了合议庭，并于2016年12月13日公开开庭审理了本案。光华公司的委托代理人陈和顺，五指山市政府的委托代理人黄实飞、王世春，水满乡政府的委托代理人罗树武、王柏轩到庭参加诉讼。二审审理期间本院组织各方当事人协调，未果。本案现已审理终结。原审法院审理查明：为建设五指山市重点项目黎峒文化园1号路，五指山市政府决定对光华公司搭建的位于水满乡方龙村委会田洋上的蔬菜大棚进行搬迁。2013年2月16日，水满乡政府经五指山市政府同意后对光华公司作出《关于限期办理蔬菜大棚搬迁手续的通知》，主要内容为：经实地测量和五指山市价格认证中心鉴定，搬迁的大棚面积为29.5亩，搬迁损失补偿为人民币50.64万元。在2013年2月24日前到水满乡政府办理蔬菜大棚搬迁手续并搬迁，不得无理阻拦动工建设。2013年4月19日，水满乡政府针对光华公司作出《关于办理征地拆迁补偿手续并限期自行拆除蔬菜大棚的通知》，内容为：经五指山市农业局和水满乡工作人员联合对拟征用蔬菜大棚测量、调查、取证后研究并上报五指山市政府同意，决定按照市场价格标准给予如下补偿：一、在地上搭建的蔬菜大棚按不同标准的成本价给予补偿：（大棚面积合计31.6亩）1.遮荫高档棚：5万元×17.2亩=86万元；2.没用遮荫的高档棚：4万元×5亩=20万元；3.中档棚：1.5万元×9.4亩=14.1万元。二、地上青苗的补偿：1.蔬菜类：1500元×20.6亩=3.09万元；2.食用菌（竹笋、茶树菇等）育苗期：5000元×5亩=2.5万元。三、在接到通知及张贴公布之日起15日内自行全部拆除大棚费用人民币5万元。逾期不完成蔬菜大棚拆除的，该笔费用不予支付。四、已付给农民2013年土地租金：1200元×31.6亩=3.792万元。以四项补偿合计人民币134.482万元。2012年五指山市农业局多补贴给光华公司的大棚建设金人民币23万元应从补偿款中予以扣除。实际补偿给光华公司的总金额为人民币111.482万元。2013年5月7日，上述31.6亩蔬菜大棚被强制清除。光华公司对《关于限期办理蔬菜大棚搬迁手续的通知》和《关于办理征地拆迁补偿手续并限期自行拆除蔬菜大棚的通知》不服，于2013年5月13日向本院提起行政诉讼。案经海原审法院一审、本院二审，判决确认水满乡政府作出的《关于限期办理蔬菜大棚搬迁手续的通知》和《关于办理征地拆迁补偿手续并限期自行拆除蔬菜大棚的通知》违法。2014年1月27日，水满乡政府对光华公司作出《关于限期办理水满生态停车场地上附着物及青苗征地拆迁补偿手续的通知》，内容为：因水满生态停车场建设需要，需要拆除你公司搭建的位于水满园左边的方龙村委会方龙一、二村小组田洋上的蔬菜大棚。根据《五指山市征地青苗及地上附着物补偿暂行办法》（五府[2011]69号）的补偿标准和《五指山市价格认证中心价格鉴定报告》（五价鉴定[2014]002号）的鉴定结果，补偿金额如下：一、在地上搭建的蔬菜大棚的补偿（大棚面积经实地测量为15.1亩）：1.第一块面积10亩，鉴定总价16万元；2.第二块面积5.1亩，鉴定总价8.16万元。二、地上蔬菜的补偿（种蔬菜面积经实地测量为5.1亩）：根据市政府关于蔬菜每亩补偿1500元的标准，1500元×5.1亩=7650元。以上两项补偿款合计人民币24.925万元。请你公司在接到本通知或本通知张贴之日起7天内到水满乡政府办理征地拆迁补偿手续，逾期不办理视为默认，不得阻挠施工。光华公司对该通知不服，于2014年4月向原审法院提起行政诉讼。案经原审法院一审、本院二审，判决撤销水满乡政府作出的《关于限期办理水满生态停车场地上附着物及青苗征地拆迁补偿手续的通知》。2014年9月，光华公司向五指山市政府递交关于31.6亩和15.1亩两块土地的《协调赔偿申请书》。2015年3月12日，五指山市政府作出《协调结果告知书》，内容为：你司对水满乡政府作出的《关于办理征地拆迁补偿手续并限期自行拆除蔬菜大棚的通知》和《关于限期办理水满生态停车场地上附着物及青苗征地拆迁补偿手续的通知》不服，申请市政府协调，现已协调结束。你司要求对被征用的二块地上的青苗及地上附着物等补偿最少不低于人民币700万，否则应恢复原状。水满乡政府认为应补偿人民币136.407万元，这是在《五指山市价格认证中心价格鉴定报告》基础上依有关规定确定并经市政府审批同意的，不应更改，征用的土地也已进行建设，不可能恢复原状。由于双方争议较大，无法达成一致意见，你司在收到本告知书之日起60日内，可向海南省人民政府申请裁决。光华公司于2015年3月16日收到《协调结果告知书》后至今未向海南省人民政府申请裁决。2015年12月9日，光华公司向原审法院提起行政诉讼，请求判决：一、五指山市政府和水满乡政府一次性赔偿光华公司经济损失人民币9253.5036万元；二、五指山市政府和水满乡政府对上述赔偿负连带责任；三、诉讼费用由五指山市政府和水满乡政府负担。原审法院认为：一、关于五指山市政府是否是本案适格被告的问题。根据已查明的案件事实，水满乡政府于2013年2月16日作出《关于限期办理蔬菜大棚搬迁手续的通知》和2013年4月19日作出《关于办理征地拆迁补偿手续并限期自行拆除蔬菜大棚的通知》系经过五指山市政府同意，且水满乡政府已依据上述《通知》对光华公司的蔬菜大棚予以强制清除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，五指山市政府抗辩其不是本案适格被告的理由不能成立，该院不予支持。二、关于光华公司的起诉是否违反法定程序的问题。五指山市政府辩称根据《海南省征地补偿争议裁决办法》第七条第三款的规定，光华公司应在收到《协调结果告知书》之日起60日内向海南省人民政府申请裁决。现没有申请裁决就向法院提起诉讼违反法定程序。经审查，本案是光华公司请求五指山市政府和水满乡政府对被征土地上的青苗及附着物进行赔偿的行政赔偿争议，并非征地补偿争议。故五指山市政府的上述辩称理由不能成立。五指山市政府还辩称光华公司没有按照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定先向五指山市政府提出要求赔偿的申请就直接向人民法院提起行政赔偿诉讼违反赔偿义务机关决定前置原则。经审查，光华公司于2014年9月28日向五指山市政府提交了《补偿协调申请书》，且五指山市政府对该申请书的真实性亦予以认可。虽然该申请书的标题是协调申请书，但从申请书的内容来看，光华公司向五指山市政府提出了赔偿的项目和金额，五指山市政府亦依据光华公司提出的赔偿金额进行过协调。五指山市政府未按《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条的规定在2个月的期限内作出行政赔偿决定，在此情况下，光华公司向人民法院提起行政赔偿诉讼并未违反法定程序。五指山市政府辩称光华公司的起诉违反法定程序的理由不能成立。三、关于五指山市政府和水满乡政府应否赔偿光华公司的损失及光华公司的损失数额如何确定的问题。关于五指山市政府和水满乡政府应否赔偿光华公司的损失问题。2013年4月19日《关于办理征地拆迁补偿手续并限期自行拆除蔬菜大棚的通知》和2014年1月27日《关于限期办理水满生态停车场地上附着物及青苗征地拆迁补偿手续的通知》已分别被生效判决确认违法和撤销，五指山市政府和水满乡政府强制清除光华公司31.6亩土地上的大棚及地上青苗已没有合法根据。此外，对于15.1亩土地上的大棚及青苗等，光华公司主张五指山市政府和水满乡政府将泥土堆到该地里导致光华公司无法继续使用该地，五指山市政府和水满乡政府应对15.1亩土地上的大棚及青苗予以赔偿。经审查，虽然五指山市政府和水满乡政府未对该地上的大棚及青苗予以强制清除，五指山市政府已征用该地且从光华公司提交的证据及法院勘察现场的实际情况来看，15.1亩土地里的确堆有部分土堆，光华公司已无法继续使用该15.1亩土地。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条及第七条第二款“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关”的规定，五指山市政府和水满乡政府应对光华公司使用的31.6亩和15.1亩土地上的大棚及地上青苗等损失共同承担赔偿责任。关于光华公司的损失数额如何确定的问题。1.关于赔偿范围如何确定的问题。光华公司在其诉状中主张五指山市政府和水满乡政府应赔偿其损失的项目有大棚、食用菌及蔬菜、地上水利设施、广告牌、土地改良费、员工差旅费和土地租金。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之，规定，行政赔偿应“按照直接损失给予赔偿”。光华公司使用的31.6亩土地上及15.1亩土地上的大棚、青苗及广告牌、水利设施的损失，属于法律规定的因五指山市政府和水满乡政府实施征地行为和强制清除行为给光华公司造成的直接财产损失，应予赔偿。而土地租金、土地改良费、员工差旅费等属光华公司经营过程中的日常支出，并非光华公司的直接财产损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的国家赔偿范畴，故该院对光华公司要求五指山市政府和水满乡政府赔偿土地租金、土地改良费、工人差旅费损失的主张不予支持。关于光华公司主张的金针菇损失及蔬菜和食用菌类的赔偿数额应按照未到期的合同期计算4倍赔额问题。根据光华公司提交的各项经济损失费统计表的说明中可以看出，金针菇损失系因雨水将大量泥沙冲刷后致使冷库的发动机组损坏所致，并非因五指山市政府和水满乡政府的强制清除行为造成的直接财产损失。光华公司请求按照未到期的合同期计算蔬菜和食用菌类的损失属于可得利润损失，应为间接损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的国家赔偿范畴，故本院对光华公司该项主张不予支持。光华公司还主张五指山市政府和水满乡政府虽征用31.6亩土地，但该征地行为致使光华公司的51.6亩土地被分割无法统一管理使用，光华公司的主张除了其自我陈述以外，没有提供其他相关证据证明其损失，故该院对光华公司主张按照51.6亩土地进行赔偿的理由不予支持。2、关于光华公司的损失数额如何确定的问题。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条第（三）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，光华公司应当对其主张承担举证责任，五指山市政府和水满乡政府有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。由于五指山市政府和水满乡政府实施强制清除行为时违反法定程序，未作现场笔录、未对财产进行清点与公证、亦未通过拍照与摄像保全证据，从而导致光华公司被清除的财产损失不明，五指山市政府和水满乡政府对光华公司的损失负有一定的责任。由于光华公司的大棚及地上青苗已被强制清除，在无法根据现状进行评估的情况下，单凭光华公司提交的财产损失清单确认其经济损失亦不客观。对此，海南省第一中级人民法院根据本案具体情况酌情认定光华公司的各项损失金额。（1）关于大棚损失数额的确定。2013年4月19日《关于办理征地拆迁补偿手续并限期自行拆除蔬菜大棚的通知》中对高档棚亩数分别确定为遮荫高档棚17.2亩和没有遮荫的高档棚5亩，光华公司在《征地补偿协调申请书》中提出的基地高档棚面积为20亩，由于五指山市政府和水满乡政府对大棚面积进行丈量时并未通知光华公司到场参与，故该院采纳光华公司自己在《征地补偿协调申请书》中提出的大棚的面积，即31.6亩土地上高档棚的亩数为20亩，中档棚的亩数为11.6亩；15.1亩土地上的大棚面积为15.1亩。高档棚的价格分为遮荫高档棚为每亩5万元，没有遮荫的高档棚为每亩4万元，中档棚的价格为每亩1.5万元。光华公司提出高档棚的补偿金额为每亩6万元，中档棚的金额为3万元。原审法院酌情确定31.6亩土地上遮荫和没有遮荫的高档棚均按照每亩6万元计算，即：6万元/亩×20亩=120万元。中档棚价格按照每亩3万元计算，即3万元/亩×11.6亩=34.8万元。31.6亩土地上大棚的损失金额总计154.8万元。此外，该院酌情确定15.1亩土地上的大棚价格依照光华公司在《征地补偿协调申请书》中提出的价格标准予以赔偿。即10亩×2.5万元/亩=25万元；5.1亩×1.6万元/亩=8.16万元，合计33.16万元。因此，31.6亩土地与15.1亩土地上的大棚损失共计187.96万元。（2）关于蔬菜、竹荪菇等菌类损失的数额确定。由于五指山市政府和水满乡政府清点青苗时未通知光华公司到场参与，五指山市政府和水满乡政府亦未提交其他证据证明其清除光华公司的青苗的具体面积，该院酌情按照光华公司提交的《征地补偿协调申请书》中列明的各项经济损失费统计表中的亩数确定光华公司的地上青苗的面积损失，即31.6亩土地和15.1亩土地上的蔬菜面积分别为15.1亩，共计30.2亩；竹荪、茶树菇等共16.5亩。五指山市政府和水满乡政府的强制清除行为实施于2013年5月8日，故赔偿数额应按照2009年《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》的规定进行计，即蔬菜的赔偿数额为：1500元/亩×30.2亩=4.53万元。由于该补偿标准中没有对食用菌类的补偿数额进行规定，光华公司主张食用菌在五指山市政府和水满乡政府实施强制清除时已接近收获期，而水满乡政府在2013年4月作出《关于办理征地拆迁补偿手续并限期自行拆除蔬菜大棚的通知》中载明的食用菌为育苗期并按照5000元/亩进行补偿，但双方均未提交充分的证据予以证明各自的主张，故对竹荪、茶树菇等酌情认定按照每亩1万元的标准赔偿，即1万元/亩×16.5亩=16.5万元。五指山市政府和水满乡政府应赔偿光华公司的蔬菜和食用菌损失的总额为21.03万元。（3）关于基地水利设施及广告牌损失的赔偿问题。光华公司主张其存在水利设施及广告牌损失，但除了光华公司的自我陈述外，没有提供任何购买凭证及相关票据的证据，无法证明其主张物品的存在及价值。根据光华公司提交的照片及光华公司实际生产需要的情况，光华公司投入的基地水利设施及广告牌系真实存在，故对该两项损失数额酌情认定为人民币5万元。（4）对于水满乡政府在《关于办理征地拆迁补偿手续并限期自行拆除蔬菜大棚的通知》中载明的自愿支付给光华公司2013年土地租金3.792万元，原审法院予以照准。对于扣除的大棚建设进度款，原审法院认为该事项属于光华公司与五指山市政府、水满乡政府在案外的协商事项，不属于本案审理范围。综上所述，五指山市政府和水满乡政府应共同赔偿原告光华公司31.6亩土地和15.1亩土地的地上大棚、青苗及其他附属物的损失，共计人民币217.782万元。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、五指山市政府和水满乡政府于本判决生效之日起三十日内共同赔偿光华公司人民币217.782万元。二、驳回光华公司的其他赔偿请求。光华公司上诉称，一审判决基本上认清了事实，适用法律也基本得当，其确定的217.782万元赔偿部分的数额是正确的。但是还有部分事实认定不清，赔偿项目和数额有误差，应在此基础上增加赔偿额544.217万元，即五指山市政府和水满乡政府应赔偿光华公司的总额为761.999万元。具体理由如下：1.两宗被毁坏地的面积共为66.7亩，一审仅认定46.7亩，未认定的20亩土地上中档大棚以3万元每亩计，应增判相应的赔偿款60万元。2.一审判决明确以竹荪菇、金针菇等食用菌论判16.5亩土地上作物的价值为16.5万元，但是该地上有2亩桑黄菇，且不计可收四年，每年收四造，仅当年的直接经济损失就为450万元。另外，为种植桑黄菇，光华公司购3万段木段，每段10元，损失为30万元。桑黄菇和木段的直接损失480万元一审未予认定，应予以纠正。3.光华公司受损的土地为66.7亩，每亩每年租金为1200元，地租损失为8.009万元，一审仅判3.792万元，应加判地租。综上，以上三项共计赔偿额544.217万元，加上一审判五指山市政府和水满乡政府赔偿的大棚、水利设施和广告牌、竹荪菇等食用菌、地租损失217.782万元，请求二审法院判五指山市政府和水满乡政府赔偿光华公司直接损失共计761.999万元。五指山市政府答辩称，五指山市政府也是本案上诉人，其意见以上诉状为准。针对光华公司的上诉理由，补偿两点答辩意见，一是对光华公司的直接损失，五指山市政府愿意进行赔偿，但是对于损失的大小和赔偿的金额，评估机构进行了评估，具体金额应以评估结果为准。二是光华公司提出的要求已经偏离客观实际，不利于解决问题，经评估，其损失为159.407万元。水满乡政府的答辩意见与五指山市政府的答辩一致。五指山市政府上诉称：1.本案中，《五指山市水满乡人民政府关于办理征地拆迁补偿手续并限期自行拆除蔬菜大棚的通知》和《五指山市水满乡人民政府关于限期办理征地拆迁补偿手续的通知》以及拆除光华公司蔬菜大棚的行为并非五指山市政府作出，而是水满乡人民政府作出的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条和《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款的规定，水满乡人民政府才是本案的被告和赔偿义务机关，五指山市政府并不是本案适格的被告。2.光华公司没有按照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定先向五指山市政府提出赔偿申请就直接向人民法院提起行政赔偿诉讼，违反赔偿义务机关决定前置原则，不符合法定程序，应驳回其起诉。3.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、行政补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。光华公司应对其损失承担举证责任，但其没有证据证明其损失，相反五指山市政府有证据证明光华公司的损失仅为159.407万元，一审酌情判处赔偿217.782万元没有事实和法律依据。综上，一审判决适用法律不当，光华公司的诉求于法无据，应予以驳回。光华公司的答辩意见与其上诉状一致。二审审理期间，光华公司提交了现场照片两份、《收购合同》一份、《桑黄人工栽培技术及经济效益分析》和《桑黄能抗肿瘤》文章各一篇。光华公司未在一审程序中提供而在第二审程序中提供上述证据，且不能说明正当事由。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院对其不予接纳。二审查明：2016年4月20日，光华公司向原审法院递交《协调申请书》及《评估鉴定申请书》，申请原审法院对该案继续进行协调，并光华公司的损失进行司法评估，但《评估鉴定申请书》未附申请评估的项目和数量。同年6月28日，光华公司提交书面材料最终明确其申请司法评估的项目及数量。原审法院委托海南中天衡资产评估土地房地产评估事务所对光华公司的申请进行司法评估。同年9月14日，原审法院收到海南中天衡资产评估土地房地产评估事务所出具的《退案通知》，以光华公司提交的材料无法进行评估为由将案件退回。原审法院组织光华公司与五指山市政府进行协调，未果。二审另查明：本案涉案的31.6亩、15.1亩土地均系光华公司向水满乡方龙村委会下设的各村小组租赁，租金为1200元每亩。光华公司已向出租人支付了2013年的土地租金，没有证据证明其已向出租人支付2014年及以后的租金。2017年7月19日，本院组织各方当事人查看了涉案地的现状。涉案的31.6亩土地上已无青苗，蔬菜大棚亦基本拆除完毕，虽有零星的蔬菜大棚存留，但均已损坏无法使用；涉案的15.1亩土地上无青苗及蔬菜大棚存留。二审查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：一、五指山市政府是否是本案适格被告；二、光华公司提起本案之诉是否违反法定程序；三、五指山市政府和水满乡政府应否赔偿光华公司的损失、应当如何确定赔偿项目和赔偿金额。一、关于五指山市政府是否是本案适格被告的问题。根据本院作出的（2014）琼行终字第49号、（2014）琼行终字第178号生效行政判决查明及认定的事实，水满乡政府于2013年2月16日作出《关于限期办理蔬菜大棚搬迁手续的通知》和2013年4月19日作出《关于办理征地拆迁补偿手续并限期自行拆除蔬菜大棚的通知》系经过五指山市政府同意后作出，水满乡政府依据上述通知对光华公司的蔬菜大棚、青苗等予以强制清除，五指山市政府是本案适格的被告。五指山市政府提出的其不是本案适格被告的上诉理由不能成立。二、关于光华公司的起诉是否违反法定程序的问题。五指山市政府上诉称光华公司未按照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定先向五指山市政府提出赔偿申请就直接向人民法院提起行政赔偿诉讼，违反法定程序。根据已查明的事实，光华公司于2014年9月28日向五指山市政府提交了《补偿协调申请书》，虽然该申请书的标题是协调申请书，但从该申请书的内容来看，光华公司向五指山市政府提出了具体的赔偿项目和金额，实质上是向五指山市政府提出了赔偿请求。五指山市政府亦依据光华公司提出的赔偿金额进行过协调，但未作出赔偿决定，在此情况下，光华公司向人民法院提起行政赔偿诉讼并未违反法定程序。五指山市政府提出的光华公司提起本案之诉违反法定程序的理由不能成立，本院不予支持。三、关于五指山市政府和水满乡政府应否赔偿光华公司的损失、应当如何确定赔偿项目和赔偿金额的问题。（一）关于五指山市政府和水满乡政府应否赔偿光华公司损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第七条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利；两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。本案中，水满乡政府经五指山市政府同意后作出的《关于办理征地拆迁补偿手续并限期自行拆除蔬菜大棚的通知》和《关于限期办理水满生态停车场地上附着物及青苗征地拆迁补偿手续的通知》分别被生效判决确认违法和撤销后，五指山市政府和水满乡政府仍强制拆除或损坏光华公司31.6亩及15.1土地上青苗及其他附着物，已没有法律依据，由此给光华造成的损失，五指山市政府和水满乡政府应当赔偿。1.（二）关于赔偿项目的确定问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权……对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，光华公司主张的损失项目有蔬菜大棚、食用菌及蔬菜、地上水利设施、广告牌、土地改良费、员工差旅费和2013年至2015年共三年的土地租金。对上列项目具体评判如下：1.蔬菜大棚、食用菌及蔬菜等青苗、地上水利设施、广告牌的损失属于法律规定的五指山市政府和水满乡政府的强制清除行为或堆放沙土的行为造成的直接财产损失，属于国家赔偿的范围，五指山市政府和水满乡政府应予赔偿。2.土地改良费、当年土地租金、员工差旅费属于生产成本的范畴，在已计算对青苗的赔偿之后，不能再将其视为直接财产损失，故其不属于本案的赔偿范围。3.关于2013至2015年共三年的土地租金。虽然光华公司向出租人支付的2003年的土地租金，不属于本案的赔偿范围。但水满乡政府在《关于办理征地拆迁补偿手续并限期自行拆除蔬菜大棚的通知》中载明的自愿支付给光华公司2013年土地租金3.792万元并不违反法律的强制性规定，原审法院予以照准并无不当。对于2014年及以后的土地租金，因光华公司并未提供证据证明其已向出租人支付了2014年及以后的租金，光华公司请求赔偿2014年及以后的土地租金没有事实依据，依法不能支持。2.（三）关于赔偿金额确定的问题。3.1.如前所述，本案应予赔偿的项目为光华公司的蔬菜大棚、食用菌及蔬菜等青苗、地上水利设施、广告牌的损失。光华公司上诉称，五指山市政府和水满乡政府虽然只征用31.6亩、15.1亩两块土地，但该征地行为致使光华公司的51.6亩土地被分割为31.6亩土地和20亩边角地，至使无法统一管理使用，故请求按51.6亩、15.1土地赔偿损失。根据已查明的事实，五指山市政府和水满乡政府征用的土地面积分别为31.6亩和15.1亩，有证据证明被强制清除的青苗及其他附着物的面积亦为31.6亩和15.1亩。光华公司主张按51.6亩和15.1亩土地赔偿损失，便除了其自我陈述以外，其既没有提供足够的证据被强制清除的31.6亩土地实际被清除面积为51.6亩，也没有提供证据证明该地上另外存在20亩的青苗及其他附着物，光华公司主张分别按照51.6、15.1亩土地计算赔偿的上诉理由没有事实依据，本院不予支持。2.关于光华公司蔬菜大棚、食用菌及蔬菜等青苗、地上水利设施、广告牌损失的确定。原审判决认为：光华公司31.6亩土地上有高档蔬菜大棚20亩、中档蔬菜大棚11.6亩，高档蔬菜大棚赔偿价格为6万元每亩、中档蔬菜大棚价值为3万元每亩，蔬菜大棚的损失金额总计154.8万元；31.6亩土地上有蔬菜15.1亩，蔬菜价值为1500元每亩，蔬菜损失金额为2.265万元；31.6亩土地上有竹荪、茶树菇等食用菌共16.5亩，食用菌赔偿价格为1万元每亩，食用菌损失为16.5万元；广告及水利设施损失5万元；15.1亩土地上有两种蔬菜大棚，2.5万元每亩的蔬菜大棚10亩、1.6万元每亩的蔬菜大棚5.1亩，蔬菜大棚总计损失33.16万元；15.1亩土地上有蔬菜15.1亩，蔬菜价值为1500元每亩，蔬菜损失金额为2.265万元。以上31.6亩土地上的蔬菜大棚、食用菌及蔬菜等青苗、地上水利设施、广告牌的损失共计178.565万元，15.1亩土地上的蔬菜大棚、蔬菜的损失35.425万元。五指山市政府上诉称，在行政赔偿案件中光华公司作为原告应当对行政行为造成的损害提供证据。光华公司应对其损失承担举证责任，光华公司没有证据证明其损失，应按五指山市政府委托的鉴定机构确定的价格159.407万元赔偿光华公司的损失。本案中，五指山市政府和水满乡政府对涉案土地上蔬菜大棚的面积进行丈量时并未通知光华公司到场参，实施强制清除行为时未作现场笔录、未对财产进行清点与公证、亦未通过拍照与摄像保全证据，违反法定程序，从而导致光华公司被清除的财产损失不明，且无法还原或鉴定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，五指山市政府和水满乡政府应对本案其对光华公司造成的损害承担举证责任。原审法院在双方当事人均无法提供证据证明光华公司的损失的情况下，综合参考五指山市政府和水满乡政府作出的《关于限期办理蔬菜大棚搬迁手续的通知》、《关于办理征地拆迁补偿手续并限期自行拆除蔬菜大棚的通知》，结合五指山市政府作出的五府【2011】69号《五指山市人民政府关于印发五指山市征地青苗及地上附着物补偿暂行办法的通知》和光华公司向五指山市政府和水满乡政府提交的《征地补偿协调申请书》和相关证据，酌情确定蔬菜大棚、食用菌及蔬菜等青苗、地上水利设施、广告牌的损失，以寻求最接近法律真实的赔偿标准及赔偿金额，符合法律规定。五指山市政府和水满乡政府的该项上诉理由不能成立。3.关于桑黄菇赔偿的问题。光华公司上诉称，其在31.6亩土地上的16.5亩中种植有各种食用菌，其中除了种植竹荪菇、金针菇等食用菌外，还种植了2亩桑黄菇，桑黄菇价值极高，每年收四造，仅当年的直接经济损失为450万元。为种植桑黄菇，光华公司购买了3万段木段，每段10元，损失为30万元。本案中，五指山市政府、水满乡政府所提交的证据不能证明该16.5亩土地上食用菌的详细品种，而光华公司提供的证据既不足以证明该16.5亩土地上种植了2亩桑黄菇和其损失了3万段木段，也不足以证明桑黄菇的产量及价值。在此种情况下，原审法院酌情确定该31.6亩土地中的16.5亩地上均种植食用菌，并以1万元每亩的标准确定其价值，以尽量寻求相对公平，其处理结果并无不当，光华公司的该项上诉理由不能成立。4.五指山市政府、水满乡政府在《关于限期办理蔬菜大棚搬迁手续的通知》和《关于办理征地拆迁补偿手续并限期自行拆除蔬菜大棚的通知》被生效判决确认违法或撤销后，仍强制拆除、毁坏光华公司租赁土地上的蔬菜大棚等附着物，给光华公司造成财产损失应予以赔偿，但五指山市政府、水满乡政府至今仍未赔偿光华公司损失，光华公司由此产生的银行存款利息损失属于直接损失，五指山市政府、水满乡政府应予赔偿。其中，31.6亩土地上的蔬菜大棚、食用菌及蔬菜等青苗、地上水利设施、广告牌的损失、2013年的租金损失共计182.357万元的相应利息损失应从该地上的附着物被强制清除之日，即2013年5月7日起计算；至于15.1亩土地上青苗及其他附着物损失共计35.425万元的相应利息损失的起算点，因各方当事人均未提供证据证明该15.1亩土地上附着物被毁坏的具体日期，本院酌情将水满乡政府《关于限期办理水满生态停车场地上附着物及青苗征地拆迁补偿手续的通知》要求光华公司“办理征地拆迁补偿手续，逾期不办理视为默认，不得阻挠施工”限期的“7日”期满后的第一天，即2014年2月4日确定为该15.1亩土地上青苗及其他附着物的损失发生日，相应的利息损失从该日起算。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决五指山市政府和水满乡政府共同赔偿光华公司损失217.782万元并无不当。五指山市政府和水满乡政府未向光华公司及时支付上述217.782万元赔偿金，给光华公司造成的利息损失，应予以赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（二项）之规定，判决如下：一、维持海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第261号行政赔偿判决的第一项，即“被告五指山市人民政府和五指山市水满乡人民政府于本判决生效之日起三十日内共同赔偿原告五指山光华农业有限公司人民币217.782万元”。二、撤销海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第261号行政赔偿判决的第二项，即“驳回原告五指山光华农业有限公司的其他赔偿请求”。三、五指山市人民政府和五指山市水满乡人民政府于本判决生效之日起三十日内共同赔偿五指山光华农业有限公司上述217.782万元人民币的银行同期同类一年期存款利息（其中182.357万元的利息从2013年5月7日起计至本金付清之日止；35.425万元的利息从2014年2月4日起计至本金付清之日止）。四、驳回五指山光华农业有限公司的其他赔偿请求。本判决为终审判决。审判长 唐 进审判员 王 鉴审判员 王山元二〇一七年十二月二十六日书记员 齐 皇附：相关法律条文。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。