河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）豫行终2399号上诉人（一审原告）胡军帅，男，1975年4月1日出生，汉族，住河南省漯河市源汇区。被上诉人（一审被告）河南省人民政府，住所地：郑州市金水东路**。法定代表人陈润儿，省长。委托代理人郑悦琛、王晓璐，河南省人民政府法制办工作人员。上诉人胡军帅因与被上诉人河南省人民政府行政复议一案，不服郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第783号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。一审查明，2015年4月27日，胡军帅以漯河市人民政府法定代表人为收件人邮寄书面申请，要求漯河市人民政府履行保护其财产安全的职责，对其指称的漯河市西城区实验小学项目未办理建设工程施工许可证及非法侵占胡军帅承包地的行为采取有效措施予以制止。后胡军帅认为漯河市人民政府收到胡军帅申请后没有采取任何措施，未履行保护申请人财产安全的法定职责，遂于2015年7月8日向河南省人民政府提起行政复议申请。河南省人民政府于2015年8月14日作出本案被诉豫政复驳【2015】391号《驳回行政复议申请决定书》驳回胡军帅行政复议申请，胡军帅不服，提起诉讼。一审认为，一、涉诉行政复议案件被申请人漯河市人民政府并不具有受理胡军帅申请并据以作出相应行政行为的法定授权。胡军帅认为漯河市人民政府未履行财产安全保护职责，进而向河南省人民政府提出行政复议。因而判断本案被诉驳回行政复议申请决定是否正确的核心问题是胡军帅向漯河市人民政府提出的财产安全保护申请，漯河市人民政府仅作出书面告知，而未采取进一步措施的行为是否成立行政不作为的问题。行政不作为是指行政主体负有某种作为的法定义务，且具有作为的可能性而逾期有所不为的行为。成立行政不作为的基本前提是行政主体负有某种行政作为义务，行政主体的行政作为义务主要来源于法律的明确授权。本案中，胡军帅认为依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有关规定，漯河市人民政府具有保护公民私人所有的合法财产的职权，因而漯河市人民政府负有对胡军帅申请事项作出处理的行政作为义务。一审法院认为胡军帅的这一观点不能成立，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第六款不能作为漯河市人民政府具有处理胡军帅申请事项法定职权的依据。我国现行法律规定，县级以上各级人民政府是本行政区域内各项行政管理职责的法律拥有者，但这并不意味着所有行政管理职权均由各级人民政府直接行使。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”政府拥有的绝大多数行政管理职责是由政府工作部门具体承担的，相关政府工作部门在一定条件下会成为该行政管理领域的行政主管机关，独立承担行政管理职责。一般而言，县级以上地方各级人民政府对于本行政区域内绝大多数行政管理职责都是通过决策、指导、协调、监督等间接管理方式进行，只有极少数特定事项由政府直接行使权力，如土地征收、资源确权等。而这些专属于政府的权力必须有具体的法律、法规授权。宪法、组织法意义上的授权仅是一种概括授权，不能作为政府作出相应行政行为的依据。二、胡军帅向漯河市人民政府提出的申请本质上属于信访，漯河市人民政府对胡军帅申请事项的处理行为不属于行政复议范围。《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”信访处理行为在实质上不同于一般行政行为，行政法意义上的行政行为是指具有行政权力能力的主体（行政主体）运用行政权力并产生一定法律效果的法律行为。行政行为体现行政机关对法律、政策或有权机关的决定、命令等的执行及国家对社会公共事务的管理，而信访则源于公民批评、建议、控告、申诉、检举等宪法性权利，信访机构的信访处理行为主要体现保障公民民主参与、人权救济、权力监督等功能。在信访实际操作过程中，信访处理行为与一般行政行为截然不同，行政行为需要遵循行政法治原则，行政主体职权、办理方式、行政程序等问题均为法定，而信访机构办理信访事项，无论涉及何种行政领域，一般无须法律专门授权，办理方式简易，没有严格的法定程序要求；行政行为以法律效果为要件，而信访处理行为主要采用批转交办形式，多数信访处理行为并不直接产生法律效果；行政行为与信访处理行为的救济方式也存在不同。在实务中，行政行为与信访处理行为的首要区分标准应为行为主体的权力来源，如源于行政性法律、法规、规章等的具体授权，一般为行政行为，如无相关法律授权，仅是依据《信访条例》办理，则为信访处理行为。本案胡军帅申请事项依法应属城乡建设主管部门具体负责，而胡军帅却向城乡建设主管部门的上级政府提出处理请求，寻求一种超越法定渠道之外的救济途径的行为，应当认定为是一种信访行为。对于信访处理行为是否可复议、可诉讼的判断标准应为信访处理行为是否具有法律效果。如前所述，信访处理并不以法律效果作为行为构成要件，实践中对信访事项的处理多以信息指引（如引导信访人向有权机关提出诉求）、批转交办等程序性行为作为办理方式，实体上，多数信访办理的结果是对信访事项所涉行为、状态、法律关系等的再确认，很少针对信访事项作出新的处分。这种情况下，信访办理行为不会对相对人的权利义务作出新的处分，因而不是可复议或可诉讼的行政行为。仅有少数情况，行政机关会以信访作为行政行为的启动方式，作出对外产生法律效果的新的行政行为，如对信访所涉行政行为的自撤、更正、补救等。此时，基于信访事项办理所形成的新的行政行为，可能对相对人（相关人）等产生新的不利影响，对此方才可以提起复议或诉讼。本案中，漯河市人民政府对于胡军帅申请并没有作出新的行政行为，没有产生新的法律效果，因而不属于行政复议受案范围。综上，本案被诉驳回行政复议申请决定驳回胡军帅的行政复议申请正确，胡军帅要求撤销该驳回行政复议申请决定的理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回胡军帅的诉讼请求。胡军帅不服一审判决，向本院上诉称：漯河市西城区实验小学项目未办理建设工程施工许可证施工行为违法，且该项目的施工侵占了其的承包地，严重侵害其的合法权益，为此向漯河市人民政府申请保护其的财产，依法采取有效措施制止有关人员的不法行为。漯河市人民政府收到申请后两个月内未采取任何措施，违反《行政复议法实施条例》第十六条的规定，严重侵害其的合法权益，依据《行政复议法》第六条的规定向河南省人民政府申请行政复议，符合《行政复议法》受理范围。一审将其的申请认定为信访没有事实依据，二审应当撤销一审判决，支持其的诉讼请求。被上诉人河南省人民政府答辩称：对未取得施工许可证的施工行为履行监管职责，由作为政府工作部门的建设行政主管部门行使，漯河市人民政府没有上述法定职责。根据《信访条例》第二条的规定，胡军帅向漯河市人民政府递交申请，要求保护其财产安全，属于信访事项，漯河市人民政府对胡军帅申请的事项是否处理及如何处理，对胡军帅的权利义务不产生实际影响，其行政复议请求事项不属于行政复议范围。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，漯河市人民政府并不对漯河市西城区实验小学项目未办理建设工程施工许可证的行为负有监督管理职责，胡军帅以漯河市西城区实验小学项目未办理建设工程施工许可证并侵占其承包地为由，向漯河市人民政府申请保护其财产安全，不应支持。胡军帅主张的侵权问题，可通过其他法律程序解决。综上，河南省人民政府驳回胡军帅行政复议申请以及一审法院判决驳回胡军帅的诉讼请求正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人胡军帅负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 松代理审判员  肖海生代理审判员  崔传军二〇一六年十二月二十二日书 记 员  孟亚娟