中华人民共和国福建省泉州市鲤城区人民法院行 政 判 决 书(2016)闽0502行初138号原告泉州滨海欢乐岛水上乐园投资有限公司，住所地泉州市丰泽区江滨路江滨体育公园管理处办公楼一楼。统一社会信用代码：913505035959975901。法定代表人林聪远，执行董事兼总经理。委托代理人林培邻、李泽楠，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。被告泉州市丰泽区农林水局，住所地泉州市丰泽区津淮街丰泽区政府公务大楼东楼413室。统一社会信用代码：11350503003821461P。法定代表人方杰平，局长。委托代理人谢黎芳、邱晓强（实习），福建顺济律师事务所律师。原告泉州滨海欢乐岛水上乐园投资有限公司不服被告丰泽区农林水局作出的（泉丰农）水止字【2016】第3号《责令停止水事违法行为通知书》，于2016年3月10日向本院提起行政诉讼，经泉州市中级人民法院指定，本院于2016年6月28日立案，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年8月17日公开开庭审理了本案。原告委托代理人林培邻、李泽楠、被告丰泽区农林水局副局长林永水、委托代理人谢黎芳、邱晓强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告泉州滨海欢乐岛水上乐园投资有限公司诉称，泉州市海滨旅游休闲有限公司（下称“海滨公司”）于2003年10月23日与泉州市丰泽区泉秀办事处签订《承包管理合同书》，双方约定由海滨公司承包泉州浦西江滨体育公园（下称“江滨体育公园”），并进行开发建设，承包范围东至刺桐大桥西侧，西至第九码头东侧，南至晋江水域，北至江滨大道南侧，总用地面积509亩，承包时间自2004年1月1日至2063年12月31日。海滨公司自2004年起开始对江滨公园进行开发建设，为利于对江滨公园的管理，海滨公司股东另行成立了原告泉州滨海欢乐岛水上乐园投资有限公司以加强公园管理效率。2016年3月3日，被告向原告发送（泉丰农）水止字【2016】第3号《责令停止水事违法行为通知书》（下称“通知书”），称原告未经水利行政主管部门许可，擅自在晋江下游河道建设阻碍行洪的活动房等建筑物、构筑物及其他设施。原告认为，海滨公司���设临河建筑物均经过水行政主管部门即泉州市水利行政主管部门审查同意，并未存在“未经水利行政主管部门许可擅自建设”的情形，被告作出的（泉丰农）水止字【2016】第3号《责令停止水事违法行为通知书》缺乏事实和法律依据。综上，原告向本院提起诉讼，请求判决：一、撤销被告作出的（泉丰农）水止字【2016】第3号《责令停止水事违法行为通知书》；二、被告承担本案的诉讼费用。原告向本院提交下列证据：1、承包管理合同书，证明海滨公司与泉州市丰泽区泉秀办事处签订承包管理合同，由海滨公司承包江滨体育公园并进行开发建设。2、（泉丰农）水止字【2016】第3号《责令停止水事违法行为通知书》，证明被告向原告��出责令停止水事违法行为的行政处罚。3、《关于浦西江滨体育公园规划建设的批复》（泉水【2004】防7号），证明泉州市水利局发文至泉秀办，对江滨体育公园内的设施建设提出要求。4、《关于江滨体育公园建设休闲健身长廊和高尔夫练习场的批复》（泉水【2004】防6号），证明泉州市水利局发文至泉秀办，同意建设8000多平方米的休闲长廊和高尔夫练习场。5、《关于浦西江滨体育公园搭设轻型架空阴棚的批复》（泉水【2006】管22号），证实泉州市水利局同意建设架空阴棚3座，并培育花卉。6、《关于浦西江滨体育公园搭设可拆卸式简易游客避雨长廊的批复》（泉水【2006】管50号），证实泉州市水利局同意搭建可拆卸式游��避雨长廊。7、《关于浦西江滨体育公园青少年户外垂钓中心项目的意见》（泉水【2006】管84号），证明泉州市水利局允许建设钓鱼台。8、《泉州市丰泽区人民政府关于支持浦西江滨体育公园相关配套设施建设的函》（泉丰政函【2012】38号），证实丰泽区政府发文要求泉州市水利局支持江滨体育公园建设水上运动中心。9、海滨公司及原告公司的内资企业登记基本情况表，证实海滨公司与原告公司的股东结构一致，原告系海滨公司为协助江滨体育公园经营管理而成立的公司。10、游泳池设备购销安装合同，证明海滨公司购置建设游泳池所需的设备设施。11、施工承包协议三份，证明海滨公��分别与王世清、王鹤南、泉州名城装修设计工程有限公司签订施工承包协议，由王世清承包水上运动中心土建工程项目施工，由王鹤南承包水上运动中心水电工程项目施工，由泉州名城装修设计工程有限公司承包户外游泳池工程项目施工。12、木作施工协议，证明海滨公司与泉州义兴木材有限公司签订协议，由泉州义兴木材有限公司承包游泳场的园林木作工程。13、经营责任合同，证明公司股东以原告的名义与海滨公司签订《经营责任合同》，由原告承租游泳馆及服务中心并进行经营。被告泉州市丰泽区农林水局辩称，一、被告向原告发出的（泉丰农）水止字【2016】第3号《责令停止水事违法行为通知书》只是一种行政命令，并不是行政强制措施，不具有可诉性。本案中，被告发出的《责令停止水事违法行为通知书》只是要求原告履行法定义务，并没有对原告的人身自由实施限制和对财产实施控制，对原告的人身和财产权益并不产生实质性的影响。二、即便原告具有诉权，被告作出的行政命令亦是证据确凿、适用法律正确、程序合法，应驳回原告的诉讼请求。原告在晋江下游河道丰泽区泉秀段河滩地上违法建设泳池、游泳馆、男女淋浴室、人工景观、漂流沟等建筑物和构筑物，添加热水泵、储水罐等设施设备，已严重阻碍行洪。该违法事实有答辩人调查取证的现场照片、现场勘验笔录、现场草图及对原告主要股东林停生所作的询问笔录为证、证据确凿。三、原告主张其建设项目有经过泉州市水利局审批不能成立。原告无法提供证据证实其该主张。此外，原告即便要在晋江下游河道管理范围内建设建筑物、构筑物，依照���限也应当由福建省水利厅实施行政许可，泉州市水利局无权对原告的建设项目实施审批。综上，恳请法院依法裁定驳回原告对被告泉州市丰泽区农林水局的起诉。被告一向本院提交了下列证据、依据：证据1、（泉丰农）水止字【2016】第3号《责令停止水事违法行为通知书》，证明被告向原告发出行政命令。证据2、送达回证，证明被告依法送达通知书给原告。证据3、照片，证明原告的违法事实。证据4、询问笔录，证明原告的违法事实。证据5、现场勘验笔录，证明原告的违法事实。证据6、现场草图，证明原告的违法事实。证据7、执法资格证，证明被告的执法人员具有执法资格。法律依据1、《中华人民共和国水法》，证明被告作出行政命令的权源依据和法律依据。法律依据2、《中华人民共和国防洪法》，证明法律对河道管理范围的界定。法律依据3、《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》，证实其他河道范围内兴建的建设项目由地方各级河道主管机关实施分级管理。分级管理的权限由省、自治区、直辖市水行政主管部门会同计划主管部门规定。法律依据4、《闽水【2006】水管20号福建省水利厅文件》，证明晋江下游河道��理范围内建设项目由省水行政主管部门实施行政许可。经庭审质证，原告对被告泉州市丰泽区农林水局提供的证据质证如下：对证据1的真实性没有异议，但认为被告作出该份通知书缺乏事实和法律依据，不具合法性。对证据2的“三性”均没有异议。对证据3，因被告无法提供照片的原始载体，且照片没有体现生成时间，不具有合法性，真实性亦无法确认。对证据4的真实性无异议，但合法性有异议。被告作出责令停止水事违法行为通知书的时间为2016年3月3日，但该份笔录制作时间却为2016年3月31日，证明被告在作出通知书前并没有进行调查，程序违法，应予撤销。对证据5，该份勘验笔录也是在通知书送达后才制作的，不能作为证明被告行政行为合法性的证据。对证据6，该份绘图时间有更改，无法证实草图���具体制作时间。对证据7的“三性”没有异议。对被告提供的法律依据1、2、3没有异议，对法律依据4的真实性无异议，但对其证明目的有异议。该份文是省水利厅下发给设区的市水利局的，泉州市水利局在知悉该文的情况下仍然对原告及海滨公司的建设进行审查审批，产生的相应责任不应当由原告来承担。被告泉州市丰泽区农林水局对原告的证据质证如下：对原告提供的证据1的真实性无法确认，且被告无法看出本案的原告与承包方有任何关系。对证据2的真实性没有意见。对证据3至证据8，因该部分证据没有原件，真实性存疑。且证据4至证据7是关于休闲健身长廊、钓鱼台、高尔夫球场的批复，而非本案游泳馆的批复，与本案不具关联性。证据8，即便丰泽区人民政府有发函给水利局，也只是建议予以支持���且丰泽区人民政府不是主观审批河道建筑物的行政机关。对证据9的真实性无异议。对证据10至证据13，因原告无法提供证据原件，被告对其真实性不予认可。本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据2、9，被告提供的证据1、2、7，因双方当事人庭审时对该部分证据的“三性”均无异议，本院予以认定其证据效力。对被告提供的证据3，因该30张照片没有拍摄单位、拍摄人员、拍摄时间的相关说明或标注，无法证实系被告在实施调查原告违法行为的过程中为取证而拍摄，因关联性无法确认而不能作为证明被告行政行为合法性的证据。对被告提供的证据4、5，因该两份证据的制作时间均晚于被告发出责令停止水事违法行为通知书的时间，且被告无法提供旁证证实勘验时间在被告发出通知书之前，不具有证据���合法性，本院不予认定其证据效力。对被告提供的证据6，绘图时间由2016年3月4日更改为2016年3月3日，因被告无法提供其他旁证证实该草图的制作时间确实为2016年3月3日，故无法排除该草图原始制作时间为2016年3月4日的合理怀疑，因草图的制作时间晚于被告发出责令停止水事违法行为通知书的时间，不具有证据的合法性，本院不予认定其证据效力。对原告提供的证据1，因该证明证实的是海滨公司与泉州市丰泽区人民政府泉秀办事处就江滨体育公园开发签订的承包合同，与本案不具关联性，本院不予确认其证据效力。对于原告提供的证据3至证据8，因本案审理的是被告对原告所作出的关于游泳池场馆、附属建筑物、构筑物等水事违法行为发出的通知书是否合法问题，该组证据与涉诉的标的物均无关联性，对该组证据，本院不予认定。对于原告提供的证据10至12，因原告无法提供该部分民事合同的原件，本院不予认可其证据效力。对原告提供的证据13，该经营责任合同不违反法律的强制性规定，是合同双方的意思真实表示，且合同签订方海滨公司在情况说明中也予以确认，本院对该证据予以认定。经审理查明，被告泉州市丰泽区农林水局于2016年3月3日向原告泉州滨海欢乐岛水上乐园投资有限公司发出（泉丰农）水止字【2016】第3号《责令停止水事违法行为通知书》，认定原告未经水行政主管部门许可，擅自在晋江下游河道丰泽泉秀段河滩地江滨体育公园内违法建设阻碍行洪的建筑物、构筑物及设施、设备进行经营性活动，严重阻碍河道行洪。违法了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款和《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一款的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，现责令原告立即停止违法行为，并于2016年3月13日前将自行清除完毕，恢复河道滩地原貌。逾期不清除的，将依法实施强制清理。所产生的费用和法律后果将由原告承担。该通知书于当日送达给原告。原告对该通知书不服，于2016年3月10日向本院提起行政诉讼。另查明，被告当庭向法庭确认其发出的（泉丰农）水止字【2016】第3号《责令停止水事违法行为通知书》中认定原告违法建设的建筑物、构筑物及设施、设备是指室外游泳池配套设施（包括一楼售票厅、休闲吧、厨房、二楼门厅、办公场所、男女更衣室等封闭性构筑物）、非架空人工景观（石头景观）、漂流沟（游泳池旁边）、热水泵、储水罐等。2016年9月27日，海滨公司向本院出具说明，自认涉案��室外游泳池及其配套设施均由海滨公司建设。2013年3月28日，原告与海滨公司签订经营责任合同，承租海滨公司游泳馆及服务中心。本院认为，本案的争执焦点为：一、被告向原告发出（泉丰农）水止字【2016】第3号《责令停止水事违法行为通知书》的行为是否属于行政诉讼的受案范围？二、如若属于受案范围，被告作出（泉丰农）水止字【2016】第3号《责令停止水事违法行为通知书》是否做到事实认定清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律法规正确。关于争执焦点一，原告主张被告作出的《责令停止水事违法行为通知书》系具体行政行为，且对原告的权利义务产生具体影响，具备可诉性。被告辩称涉案的通知书是行政命令而非行政强制或行政处罚，因而���有对原告的人身自由或财产实施控制，也不对原告的人身和财产产生实质影响，不具可诉性。本院分析认为，从该份通知书的内容来看，被告要求原告停止违法行为，并责令原告限期拆除违法建设。该份通知书系被告对原告行为合法性的判断，且对原告提出具体行为要求，改变了原告法律上的权利义务，必然对原告的权利义务产生具体影响，符合行政行为的要件，具备可诉性。此外，被告在该份通知书中适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条对原告作出义务性要求，即行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。故被告以通知书的形式责令原告停止水事违法行为，实际上是对原告的一种行政处罚。行政处罚当然属于行政诉讼法的受案范围。关于争执焦点二，行政机关作出行政行为，应做到事��认定清楚、证据确实充分、程序合法正当、适用法律正确。根据审理查明的事实可知，案涉的欢乐岛水上世界系海滨公司建设而后承租给原告公司经营，因原告并非相关违法建筑的建设单位，被告认定原告违法建设阻碍行洪的建筑物、构筑物及设施、设备，而向原告发出《责令停止水事违法行为通知书》属对象错误；被告作为行政机关，在向行政相对人发出通知书要求行政相对人改正违法行为时，应尽到明确告知违法行为的义务。本案中，被告发出的通知书在未能阐明违法建设的建筑物、构筑物及设施、设备的具体指向的情况下，要求原告自行改正不符合执法规范；此外，被告无证据可证实其在作出《责令停止水事违法通知书》前履行必要的调查程序且已听取了原告的陈述申辩，属程序违法。综上，本院认定，被告作出的（泉丰农）水止字【2016】第3号《责令停止���事违法行为通知书》适用对象错误、认定事实不清、程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告泉州市丰泽区农林水局于2016年3月3日作出的（泉丰农）水止字【2016】第3号《责令停止水事违法行为通知书》。案件受理费50元，由被告泉州市丰泽区农林水局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状。并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。审 判 长  杨 芳审 判 员  郑立群人民陪审员  洪小春二〇一六年十二月一日书 记 员  林孟娴速 录 员  徐静文附注：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的��