.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}   海南省海口市中级人民法院   行政判决书   （2016）琼01行初245号   原告黎善之，男，汉族，1949年10月17日出生，公民身份号码×××，住海口市。   委托代理人潘显云，海南嘉勋律师事务所律师。   被告海口市人民政府，住所地海口市秀英区长滨东二街**市行政办公区。   法定代表人倪强，市长。   委托代理人杨敏杰，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。   委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。   第三人海口市琼山区人民政府，住所地海口市琼山区建国路**。   法定代表人陈昊旻，区长。   委托代理人陈俊洁，海口市琼山区人民政府法制办公室主任。   委托代理人肖拥群，海南威盾律师事务所律师。   第三人海口市琼山区云龙镇云蛟村委会多加村民小组，住所地海口市琼山区云龙镇云蛟村委会多加村。   法定代表人黎传才，组长。   原告黎善之不服被告海口市人民政府（以下简称海口市政府）征收其承包经营地的具体行政行为，于2016年7月4日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告黎善之及其委托代理人潘显云，被告海口市政府的委托代理人杨敏杰、吴孔军，第三人海口市琼山区人民政府（以下简称琼山区政府）的委托代理人陈俊洁、肖拥群到庭参加诉讼。第三人海口市琼山区云龙镇云蛟村委会多加村民小组（以下简称多加村）经合法传票传唤，未说明正当理由拒不到庭参加诉讼，本院缺席进行审理。现已审理终结。   被告海口市政府就包括原告黎善之的承包地在内的集体土地，于2013年10月10日作出海府〔2013〕173号《海口市人民政府关于征收云龙镇集体土地补偿方案的通告》（以下简称173号《通告》。该通告的主要内容为："根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《海南经济特区土地管理条例》的有关规定，现将征收云龙镇北戏等经济社3293.75亩集体土地的补偿方案及有关事项通告如下：一、建设用地项目名称：云龙镇临空产业园（空港综合保税区）项目用地。二、征收土地位于：云龙镇。三、征收集体土地补偿标准和安置补助标准：按海南省征地统一年产值标准执行。四、青苗和地上附着物补偿标准：按《海口市征地青苗及地上附着物补偿标准》执行。五、被征地农民的安置方式：货币安置。六、被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在本通告发布之日起15日内，持土地权属证书或其他有关证明材料，到琼山区政府办理征地补偿登记，请互相转告。逾期不办理征地补偿登记将被视为自动放弃权益。七、本通告发布后在该项目征地范围内抢建、抢种的地上附着物一律不予办理补偿登记。"   原告黎善之诉称：原告系多加村的村民，在多加村委会共计承包多加村21亩土地进行耕种。2005年，海口市政府向原告颁发了海口市农地承包权（琼山）第5468号《农村土地承包经营权证》（以下简称第5468号证），确认了前述承包面积。2013年，海口市政府拟建设云龙镇临空产业园（空港综合保税区）项目，于2013年10月10日作出173号《通告》，将包括原告承包地在内的云龙镇北戏等经济社3293.75亩集体土地的征收补偿方案进行通告。173号《通告》发布后，海口市政府对原告在海口市××区亩承包地进行征收时，未对原告承包地内种植的果树等作物进行青苗清点，而是采取包干的方式按每亩11000发放青苗补偿，于2014年7月11日向原告支付了23.1万元青苗补偿。但原告认为这样的补偿方式远不足以补偿原告承包地内果树等作物的价值，侵害了原告的合法权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这就要求对地上附着物和青苗进行清点。根据《海南经济特区土地管理条例》第二十八条第（三）项和《海南省土地征收补偿安置管理办法》第五条第（三）项的规定，征收农村集体土地，应调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，并将调查结果经土地行政主管部门与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。海口市政府征收原告在海口市××区亩承包地时，并未进行青苗的清点，违反了前述法条规定的法定程序，其征地行为违法，依法应立即对原告承包地作物进行青苗清点，并依法支付青苗补偿费。为维护原告的合法权益，特向贵院提起行政诉讼，请求判令：一、确认海口市政府征收原告黎善之位于海口市××区亩承包地的具体行政行为违法；二、责令海口市政府立即对原告黎善之21亩承包地内作物进行青苗清点，并依法支付青苗补偿费；三、本案诉讼费由被告承担。   原告为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1、第5468号证；2、《分配会议记录》；3、《青苗补偿费发放表》；4、原告黎善之存折收支记录；5、《青苗赔偿表》（原告黎善之根据其青苗情况制作的表格）；6、照片15张。   被告海口市政府答辩称：一、海口市有关土地征收的行政权项已下放各区政府，海口市政府不是本案适格的被告。为了创新市区管理体制，推进强区扩权工作，海口市政府在2008年4月25日以海口市人民政府令（第70号）发布并开始施行了《关于下放第二批行政权项的决定》；该决定中规定有关土地征收的行政权项下放到区政府行使。为了进一步贯彻落实有关强区扩权的文件精神，2011年12月29日，海口市国土资源局（以下简称市国土局）发布了市土资法字（2011）208号《关于下放国土资源行政权项相关事宜的通知》（以下简称208号《通知》），该通知中明确了区政府负责土地征收报批材料的编制，组织实施征地工作（包括省市重点项目征收国有土地）。本案中，与多加村民小组签订征地补偿协议的是琼山区政府，征收多加村民小组1077.6709亩集体土地是由琼山区政府组织实施，很显然，海口市政府不是适格的被告，原告将海口市政府作为本案的被告是错误的。   二、为避免讼累，将有关涉案的多加村民小组集体土地的预征收行为予以说明。为了用足用好《海口市贯彻落实国土资源部推进海南国际旅游岛建设发展有关措施的实施意见》中有关土地管理的政策，切实推动省市重点项目落地和开工建设，加快土地收储工作，市国土局对各区政府对近期及今后一段时期需建设项目的用地情况进行土地权属调查，共涉及97个项目（含跨区项目），所涉及的集体土地属于农用地，依据有关会议精神，拟以预征方式征收为国有土地，今后根据需要分批次办理农转用手续后再用于项目的建设。本案中多加村民小组被征收的1077.6907亩集体土地所在的项目名称为"云龙镇临空产业园项目（空港综合保税区）"。2013年10月8日，琼山区政府发出《关于云龙镇临空产业园（配套区）项目拟用地预征收集体土地补偿方案的函》，2013年10月10日被告发布了173号《通告》，对有关补偿方案及有关事项进行通告。之后，琼山区政府组织部署实施相关征地工作，由海口市云龙镇人民政府（以下简称云龙镇政府）将有关预征收的文件深入多加村民小组进行宣传、动员，经实地测量并制作出征收地界线坐标图，经村民同意后于2013年12月30日由琼山区政府与多加村民小组签订了《征收土地补充协议书》及《征收土地补偿协议书》，以包干的形式将土地补偿费、农村建设扶持资金和青苗等附着物款共计92679697.4元付给多加村民小组，其中，青苗补偿按11000万元／亩计算。本案中，原告在多加村民小组承包的土地共计21亩，按照《征收土地补偿协议书》青苗补偿11000元／亩计算，原告承包的21亩土地应得到青苗补偿费为23.1万元，该笔款项原告已领取。   综上所述，海口市政府不是本案适格的被告，原告的诉请的理由没有事实及法律依据，恳请人民法院驳回其诉请。   被告海口市政府为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据：1、《海口市人民政府关于下放第二批行政权项的决定》、208号《通知》；2、《海口市国土资源局公文呈批表》（编号：2013400787）、海土资征字〔2013〕494号《海口市国土资源局关于97个项目预征收集体土地问题的请示》（以下简称494号《请示》）；3、琼山府函〔2013〕338号《海口市琼山区人民政府关于云龙镇临空产业园（配套区）项目拟用地预征收集体土地补偿方案的函》（以下简称338号《函》）；4、173号《通告》；5、30份《同意签订〈征收土地协议书〉委托书》；6、《征收土地补偿协议书》、《征收土地补充协议书》、《云龙镇临空产业园项目云龙镇云蛟村委会多加经济社征收地界线坐标图》；7、《琼山区政府办公文呈批表》（编号：2014002464）、琼云府〔2014〕02号《海口市琼山区云龙镇人民政府关于拨付云龙镇云蛟村委会多加村民小组征地补偿款的请示》（以下简称02号《请示》）、《多加村征收土地面积及补偿一览表》、"海口市琼山区云龙镇云蛟村委会多加村账户信息"、法定代表人黎传才的身份证复印件；8、《财政直接支付凭证》。   第三人琼山区政府述称：一、琼山区政府不是征收土地补偿方案的批准机关，即不是做出本案具体行政行为的行政机关。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。根据上述规定，补偿安置方案应由市国土局拟定后报海口市政府批准。事实上，海口市政府根据市国土局呈报的494号《请示》，于2013年10月10日批准该方案后对外发布了173号《通告》。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。因此，征收土地补偿方案的批准机关是海口市政府。   2011年12月29日，市国土局向琼山区政府发出208号《通知》明确琼山区政府负责的征地工作具体内容主要是制定征地方案和补偿安置方案、完成被征地单位土地征收协议书的签订。根据《海南经济特区土地管理条例》第二十七条，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治区人民政府组织实施。因此，原告承接的是市国土局的有关具体征地工作。琼山区政府只负责编制征收补偿安置方案，方案报由市国土局审核，再由市国土局报海口市政府审批，故琼山区政府对上述方案没有决定权，不是做出批准征收补偿安置方案具体行政行为的行政机关。   二、琼山区政府在组织实施征地补偿安置方案过程中行为合法。海口市政府于2013年10月1O日发布173号《通告》后，琼山区政府开始组织实施征地补偿方案。同年11月实地测量，制作征收地界线坐标图，确定征收多加村民小组土地面积为1077.6709亩。根据海口市人民政府办公厅《关于加强土地征收工作加快推进重点项目建设切实保护被征地农民合法权益的通知》（海府办[2012]120号）规定，海口市政府对区政府的征地经费实行包干（除房屋征收补偿和社保费用外，包含地上青苗及其他附着物的补偿），由各区政府自行统筹平衡；将由市国土部门与被征收土地的农民集体经济组织所签订的《征收土地补偿协议书》，改为由各区政府与被征收土地的农民集体经济组织直接签订。经多加村民小组召开村民大会讨论，原告等村民签订《同意签订委托书》。2013年12月30日，琼山区政府与多加村民小组签订《征收土地补偿协议书》和《征收土地补充协议书》，以包干的形式拨付土地补偿、安置补助费、农村建设扶持资金、青苗等地上附属物等款项共计92679697.4元给多加村民小组。其中在《征收土地补充协议书》中约定了："甲方每公顷拨付农村建设扶持资金和青苗（房屋、坟墓除外）等附着物款409440元（含27296元／亩）给乙方，其中：农村建设扶持资金为16296元／亩；青苗11000元／亩。所以琼山区政府在组织实施征地补偿安置方案过程中的行为符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《海南经济特区土地管理条例》等法律法规。   综上，琼山区政府依据海口市政府批准的173号《通告》，依法组织实施征地补偿安置方案，行政行为合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。   第三人琼山区政府为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据：1、208号《通知》;2、《海口市人民政府关于下放第二批行政权项的决定》；3、494号《请示》；4、《琼山区政府办公文呈批表》（编号：2014002464）；5、338号《函》；6、173号《通告》；7、30份《同意签订〈征收土地协议书〉委托书》；8、《征收土地补偿协议书》、《征收土地补充协议书》、《云龙镇临空产业园项目云龙镇云蛟村委会多加经济社征收地界线坐标图》；9、02号《请示》；10、《财政直接支付凭证》。   第三人多加村未陈述意见，亦未向本院提交证据。   经审理查明:原告系第三人多加村的村民。2005年6月20日，被告向原告颁发了第5468号证，确认原告向多加村承包20.17亩土地。2008年4月25日，被告颁布第70号令，下放第二批行政权项。其中，将土地征收具体工作的行政权项下发给区政府。2011年12月29日，市国土局作出208号《通知》，将部分国土资源行政权项进行下放，并规定下放的权项自2012年2月1日起开始实施。其中，关于土地征收的规定是，"市国土资源局负责征地报批材料的审核和征地业务指导监督，办理农地转（征）用报批，下达征地计划。区政府负责土地征收报批材料的编制，组织实施征地工作（包括省市重点项目征收国有土地），具体是：制定征地工作方案和补偿安置方案；召开村民征地动员会；完成被征地单位土地征收协议书的签订工作；解决征地过程中遇到的相关问题。征收土地征收（含预征）补偿费、工作经费、协调费采取大包干的方式进行，其费用按照《海口市人民政府贯彻落实市委进一步强区扩权财政扶持实施方案》的有关规定执行，由市政府直接拨付给区政府统筹支配。"2013年，被告拟建设云龙镇临空产业园（空港综合保税区）项目。2013年10月10日，市国土局根据被告的相关会议精神及各区政府报送的情况，作出494号《请示》，就包括涉案项目在内的征地问题向被告请示。同日，被告作出173号《通告》，将包括原告承包地在内的云龙镇北戏等经济社3293.75亩集体土地的征收补偿方案进行通告。该通告的主要内容为："根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《海南经济特区土地管理条例》的有关规定，现将征收云龙镇北戏等经济社3293.75亩集体土地的补偿方案及有关事项通告如下：一、建设用地项目名称：云龙镇临空产业园（空港综合保税区）项目用地。二、征收土地位于：云龙镇。三、征收集体土地补偿标准和安置补助标准：按海南省征地统一年产值标准执行。四、青苗和地上附着物补偿标准：按《海口市征地青苗及地上附着物补偿标准》执行。五、被征地农民的安置方式：货币安置。六、被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在本通告发布之日起15日内，持土地权属证书或其它有关证明材料，到琼山区政府办理征地补偿登记，请互相转告。逾期不办理征地补偿登记将被视为自动放弃权益。七、本通告发布后在该项目征地范围内抢建、抢种的地上附着物一律不予办理补偿登记。"2013年11月，第三人琼山区政府委托海南渝海测绘有限公司测绘并制作了四份《云龙镇临空产业园项目云龙镇云蛟村委会多加经济社征收地界线坐标图》，确定征收多加村集体土地的面积分别为10905.68平方米、9138.12平方米、274706.81平方米和424363.53平方米，合计719114.14平方米（合约1078.67亩）。多加村在该四份征收地界线坐标图上签章确认。2013年12月，多加村被征地村民陆续出具《同意签订〈征收土地协议书〉委托书》。2013年12月30日，琼山区政府与多加村签订《征收土地补偿协议书》，约定征收多加村集体农用地1077.6709亩，征收土地的土地补偿费和安置补助费的总金额为63263592.5元。同日，琼山区政府（甲方）与多加村（乙方）签订《征收土地补充协议书》，主要内容为："一、乙方同意征收其集体土地面积为71.8447公顷（合1077.6709亩）。二、甲方每公顷拨付农村建设扶持资金和青苗（房屋、坟墓除外）等附着物款409440元（合27296元/亩）给乙方，其中：农村建设扶持资金为16296元/亩；青苗11000元/亩。征收土地位于海口市××区委会多加经济社（详见作业表）；土地面积为71.8447公顷（合1077.6709亩），应拨付农村建设扶持资金和青苗等附着物款29416104.9元。"2014年1月2日，海口市琼山区云龙镇人民政府作出02号《请示》，请求琼山区政府及时拨付多加村征地补偿款63263592.5元，以便于征地工作顺利推进。2014年4月24日，海口市财政国库支付局分两笔向多加村支付征地款项。其中，一笔为42679697.40元，另一笔为5000万元，合计92679697.40元。多加村收到征地款项后，以土地青苗补偿款11000元/亩为标准，计算应付各村民的青苗补偿款。2014年7月，多加村向原告帐户存入23.1万元，作为原告的征地补偿款。原告认为自己实际种植面积约21亩，且认为应按实际种植情况计算青苗补偿款项，遂以涉案征收其承包地的行为违法为由，提起本案诉讼。   以上事实有各方当事人所出示的的证据和陈述为证，本院予以确认。   本院认为：被告海口市政府颁布通告，对涉案集体土地进行征收，故其被告主体资格适格，应作为本案被告参加本案诉讼活动。第三人琼山区政府对涉案征收行为不具有决定权，其根据被告及海口市国土资源局下放的行政权限参与涉案征收行为的具体操作，且未超出相应的行政权限范围，故其行为后果应由被告承担。这一点，与琼山区政府与第三人多加村签订相关征地补偿协议后，征地补偿款项却由被告支付的事实是一致的。被告辩称其不是本案适格被告之主张，于法无据，本院不予支持。被告颁布的173号《通告》中，明确载明是"征收"，而非"预征收"。而且，相应征收补偿款项亦已向被征地单位进行拨付。因此，被告所辩涉案征收行为系"预征收"之意见，与事实不符，本院不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这就要求对地上附着物和青苗进行清点。根据《海南经济特区土地管理条例》第二十八条第（三）项和《海南省土地征收补偿安置管理办法》第五条第（三）项的规定，征收农村集体土地，应调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，并将调查结果经土地行政主管部门与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。本案中，被告征收原告在海口市××区.17亩承包地时，并未进行青苗的清点，违反了前述法条规定的法定程序。因此，被告征收原告承包地的行为，应确认违法。但是，原告所诉其承包地面积为21亩之意见，与其承包合同和承包经营权证所载承包地面积20.17亩的事实不符，且未能举证证明超出承包合同的面积已取得土地所有权人的认可。因此，原告的诉讼请求中，超出其承包地面积的部分，未能证明其具有合法的承包经营权，依法应予驳回。鉴于涉案征地行为涉及面广，且相关征地补偿款项亦已实际支付，为避免国家利益和公共利益遭受损失，不宜撤销涉案征地行为，而应确认涉案征地行为违法，并责令被告采取相应的补救措施。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十八条之规定，判决如下：   一、确认被告海口市人民政府征收原告黎善之在海口市××区.17亩承包地的具体行政行为违法；   二、责令被告海口市人民政府采取相应的补救措施；   三、驳回原告黎善之的其他诉讼请求。   案件受理费50元，由被告海口市人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审判长符汉平   审判员 陈文红   审判员 何 芳     书记员麦海燕   附相关法律法规条文：