安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)皖01行终344号上诉人（原审原告）金安区三十铺任聪经果林示范园，住所地安徽省六安市金安区三十铺镇茶厂。经营者任以聪，男，1969年2月12日出生，汉族，住安徽省六安市金安区。委托代理人付璐，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安徽省林业厅，住所地安徽省合肥市无为路53号，组织机构代码00298599-0。法定代表人程中才，该厅厅长。委托代理人祝夕平，该厅工作人员。委托代理人王康阳，安徽事茂律师事务所律师。被上诉人（原审被告）国家林业局，住所地北京市和平里东街18号，组织机构代码00001327-4。法定代表人张建龙，该局局长。委托代理人吕振，该局政策法规司工作人员。委托代理人徐文丽，北京市大成律师事务所律师。上诉人金安区三十铺任聪经果林示范园诉被告安徽省林业厅作出的《使用林地审核同意书》及被告国家林业局行政复议决定一案，不服安徽省合肥市庐阳区人民法院（2016）皖0103行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审审理查明，毛坦厂中学东部新城校区建设项目由六安市发展和改革委员会批复立项，由六安市集中示范园区管委会负责建设。受项目用地单位委托，安徽省蓉建林业工程设计咨询有限公司于2015年6月12日对该项目拟征占用林地进行现场勘验并编制《使用林地可行性报告》。该可行性报告载明：拟征占用林地隶属于六安市集中示范园区三十铺镇国有茶场和四十铺村林地，总面积4.8452公顷，其中金安区茶厂国有林地3.7614公顷，所属村民组集体林地1.0838公顷，均为Ш级保护林地。2015年7月18日，用地单位六安市集中示范园区管委会在安徽省行政服务中心林业窗口提交了该项目的使用林地申请，后转交给安徽省林业厅办理。所提交的申请材料包括：使用林地申请表、六安市集中示范园区管委会组织机构代码证、六安市金安区林业局的《关于毛坦厂中学东部新城校区建设使用林地请示》、《六安市发展和改革委员会关于毛坦厂中学东部新城校区项目建议书的批复》(六发改审批[2014]36号)、《六安市发展改革委关于毛坦厂中学东部新城校区建设项目可行性研究报告的批复》(六发改审批〔2014〕40号)、六安市金安区人民政府林权证明、使用林地现场查验表、使用林地可行性报告、建设项目使用林地公示、林业行政处罚决定书等。因任以聪承包六安市金安区茶厂的林地于2015年5月底被擅自破坏，六安市金安区林业局分别于2015年6月16日、8月6日对施工单位作出行政处罚决定，所处罚款已经到位。2015年7月17日，原告任聪经果林示范园就被申请人六安市林业局不履行政府信息公开职责的行为向安徽省林业厅申请行政复议，安徽省林业厅于2015年9月6日作出行政复议决定。2015年10月23日，六安市金安区人民政府向安徽省林业厅出具《关于毛中东校区建设项目拟使用林地附着物补偿争议及处置情况的报告》，报告称涉案项目拟使用的集体林地及林木等附着物已按标准补偿结束，所在村、组、农户均无异议；项目拟使用的国有林地全部属金安区茶厂所有，六安市集中示范园区管委会与金安区茶厂已签订《收回国有土地使用权补偿协议》，并补偿到位。金安区茶厂于2015年4月8日已通知任以聪、黄新终止土地租赁合同，并由金安区政府、集中示范园区管委会负责后续林木补偿工作。在上述行政处罚、行政复议以及征地补偿程序均已完毕的情况下，2015年11月18日，安徽省林业厅对该项目的用地单位六安市集中示范园区管委会作出《使用林地审核同意书》(皖林地审[2015]329号)，同意毛坦厂中学东部新城校区项目使用林地4.8452公顷。针对该审核同意书，原告任聪经果林示范园于2016年1月向国家林业局提出复议申请。2016年3月14日，国家林业局作出林复字[2016]21号《行政复议决定书》，决定维持安徽省林业厅作出的《使用林地审核同意书》(皖林地审[2015]329号)。一审法院审理后认为，根据森林法第十八条以及森林法实施条例第十六条规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，必须占用或者征用林地的，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，并经审核同意。故本案被告安徽省林业厅具有征占用林地审核审批的法定职权。国家林业局《建设项目使用林地审核审批管理规范》(林资发[2015]122号)第四条第(七)项规定：县级以上人民政府林业主管部门对擅自改变林地用途的建设项目，应当依法处理，确需使用林地的，办理使用林地手续时应附查处报告。国家林业局《关于依法加强征占用林地审核审批管理的通知》(林资发[2005]76号)第二条规定：对已经发生的违法占用林地建设项目，一经发现，应立即责令建设单位停工，依法追究有关责任者的责任，各级林业主管部门不能也无权做出“不做违规用地对待”的决定；确需征占用林地的，应当在依法进行行政处罚和追究相关责任人的责任后，依法补办征占用林地审核审批手续。根据上述法律规定，安徽省林业厅在六安市金安区林业局对涉案项目建设单位未批先占的违法行为进行行政处罚后，依法办理征占用林地审核审批手续，符合上述规定，原告任聪经果林示范园关于安徽省林业厅在涉案林地被非法占用之后作出的审批行为违法的观点不能成立。国家林业局第35号令《建设项目使用林地审核审批管理办法》第七条第(三)项规定，拟使用林地的有关材料包括林地权属证书、林地权属证书明细表或者林地证明；属于临时占用林地的，提供用地单位与被使用林地的单位、农村集体经济组织或者个人签订的使用林地补偿协议或者其他补偿证明材料；涉及使用国有林场等国有林业企事业单位经营的国有林地，提供其所属主管部门的意见材料及用地单位与其签订的使用林地补偿协议。涉案林地的所有权人系金安区茶厂，非上述规章规定的国有林业企事业单位，故用地单位在提出使用林地申请时，无需提供使用林地补偿协议或者其他补偿证明材料，原告任聪经果林示范园关于安徽省林业厅在其补偿未到位的情况下作出的审批行为违法的观点不能成立。安徽省林业厅在相关的行政处罚、行政复议、土地征收等程序完结后，在用地单位提交的使用林地申请材料基本符合要求的前提下，作出使用林地审批行为，该行政行为合法。国家林业局在行政复议程序中，按照行政复议法的相关规定，维持了安徽省林业厅作出的行政行为，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告金安区三十铺任聪经果林示范园的诉讼请求。案件受理费50元，由原告金安区三十铺任聪经果林示范园负担。金安区三十铺任聪经果林示范园上诉称，一、一审法院事实认定错误。一审法院认定2015年10月23日，六安市金安区人民政府向安徽省林业厅出具《关于毛中东校区建设项目拟使用林地附着物补偿争议及处置情况的报告》，报告称涉案项目拟使用的集体林地及林木等附着物已按标准补偿结束，所在村、组、农户均无异议。而实际上，上诉人在涉案地块上的所有附着物没有得到过任何补偿。而在一审期间，一审法院仅仅依据被上诉人向其提交的一份所谓六安市金安区人民政府向安徽省林业厅出具的证明即认定以上事实，存在认定事实错误。另，一审法院认定，金安区茶厂于2015年4月8日向上诉人的实际经营人发出终止土地租赁合同的通知，然根据一审法庭举证、质证的情况可以认定，相关茶厂并未向上诉人等送达以上终止土地租赁合同的通知，而被上诉人一亦未提交相关送达的证据，而在此情况下，一审法院亦认定以上事实属于认定事实错误。且，上诉人向一审法院提起行政诉讼，要求撤销被上诉人一核发的《使用林地审核意见书》，理由为被上诉人一核发以上文件存在程序、实体均违法的情形，并在一审开庭中进行了明确的阐述。一审法院避重就轻，对于上诉人提出的以上核发证件行为程序、实体违法未进行认定存在偏袒。首先，被上诉人一核发的《使用林地审核意见书》属于被上诉人违反法定程序补办的相关许可文书。另，根据被上诉人一在庭审中提交的相关证据，即《安徽省使用林地申请表》中显示六安市集中示范园区于2015年7月18日填写以上申请表，然县级林业主管部门批准的时间为2015年7月20日，地级林业主管部门批准的时间为2015年7月27日。而结合被上诉人一提交的六安市金安区林业局文件（六金林[2015]79号）《关于毛坦厂中学东部新城校区建设使用林地请示》可以证实，六安市金安区林业局在2015年7月1日即向省林业厅提出以上使用林地申请，并在申请中写明，用地单位已按照规定提供申报材料，符合占用林地条件，并在林地所在地进行公示，公示无异议，并经市林业局审核同意，特此请示。结合以上两份证据，可以证实在相关用地单位未依法向区、市林业部门提出用地申请并取得用地批准前，金安区林业局即违法向省林业厅提出用地申请，并进行虚假陈述表示市林业局已经审核同意，欺瞒省林业厅作出批示，其申请程序明显违法。且，被上诉人一所提供的另一份证据《毛坦厂中学东部新城校区项目征占用林地的公示》中显示，公示起止时间为2015年7月5日-2015年7月10日，落款公示时间未2015年7月10日，试问六安市金安区林业局如何在7月10日作出公示的情况下，让当事人在2015年7月5日至7月9日知晓六安市集中区管委会提出占用林地申请事宜。且在7月1日六安市金安区林业局向被上诉人一提出用地申请中写明用地情况已经公示，无异议。但结合被上诉人一提交的公示时间是2015年7月5日。显然，被上诉人一核发的本案《使用林地审核同意书》本身即是在相关建设单位违法侵占上诉人所承包的林地后，为相关建设单位违法补发的相关证件。在被上诉人一补办以上证件时亦存在程序、实体违法的情形，且根据被上诉人一提交的其作为行政行为法律依据的《国家林业局令》（35号）第七条之对于占用林地和临时占用林地的用地单位或个人提出使用林地申请，应当提供材料中包括建设项目的备案确认文件、勘察许可证、项目初步设计等批准文件，并在使用林地的有关材料中提供林地权属证书、林地权属证书明细表或者林地证明，所属主管部门的意见材料和用地单位与其签订的使用林地补偿协议等。根据以上规定，被上诉人一在核发以上同意书时，占用林地申请人并未依法提交以上材料作为申请文件的必备文件，而在此情况下，被上诉人一仍然为建设单位核发以上同意书明显存在违法行为。一审期间，被上诉人一代理人居然表示，此次颁发相关同意书是在事后补发行为，不可能按照正常的程序进行审批。然被上诉人一所核发的同意书存在程序、实体均违法，且被上诉人一提供的证据相互矛盾，时间节点明显错误的情况下，一审法院径直认定被上诉人一核发的同意书正确，被上诉人二作出的行政复议决定书正确存在认定事实错误。二、一审法院适用法律错误。一审法院作出判决驳回上诉人的诉讼请求的法律依据为依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，认定被上诉人一、二行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，一审适用法律依据错误。综上，上诉人请求撤销一审判决，发回重审或依法改判，判决确认被上诉人安徽省林业厅作出的皖林地审[2015]329号《使用林地审核同意书》的行政行为违法；判决确认被上诉人国家林业局作出林复字[2016]21号《行政复议决定书》的行政行为违法。本案一、二审费用由二被告承担。被上诉人安徽省林业厅辩称，一、一审法院认定答辩人作出的《使用林地审核同意书》的审批行为合法，事实清楚、证据充分。1、答辩人具有进行征占用林地审核审批的法定职权。2、答辩人根据用地单位提交的使用林地审核申请相关材料并确认对未批先占项目建设单位处理后，进行补办使用林地审核手续，符合规定。3、答辩人在相关的行政处罚、行政复议、土地征收等程序完结后，在用地单位提交的使用林地申请材料符合要求前提下，作出使用林地审批行为，符合规定。二、一审法院适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人国家林业局辩称，一、本案用地项目使用林地申报材料齐全，符合使用林地条件和规定，安徽省林业厅作出《使用林地审核同意书》（皖林地审[2015]329号）合法、适当，答辩人作出林复字［2016］21号《行政复议决定书》时认真履行了审查义务，认定事实清楚，适用法律、法规正确。国家林业局作出林复字［2016］21号《行政复议决定书》时审查查明，本案用地项目使用林地申报材料齐全，符合《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第35号）和《建设项目使用林地审核审批管理规范》（林资发[2015]122号）的相关规定。被答辩人与用地申请人或林地所有权人是否达成补偿协议不是安徽省林业厅进行行政审批依法需要审查的条件，也不是国家林业局进行行政复议依法需要审查的条件。上诉人与其使用的林地的所有权人××茶厂××一种承包经营合同关系，双方承包经营合同是否妥善解除，是否需要该给付承包人补偿，这其实是上诉人与金安区茶厂之间承包经营法律关系中需要解决的问题，与本案行政行为无关。综上，安徽省林业厅在作出《使用林地审核同意书》（皖林地审[2015]329号）时严格履行了审查和注意义务，材料齐全、证据确凿、认定事实清楚、内容合法适当。答辩人根据《行政复议法》第二十八条第一款规定做出维持该具体行政行为的复议决定也是基于事实、合法合规的。二、安徽省林业厅作出行政行为的过程没有违反相关程序性规定，国家林业局作出行政复议维持决定的过程亦符合《行政复议法》和《行政复议实施条例》中关于期限的程序性规定。2016年1月13日，被答辩人向国家林业局寄送《行政复议申请书》，要求确认安徽省林业厅作出的皖林地审［2015］329号《使用林地审核同意书》的具体行政行为违法。国家林业局于2016年1月20日作出《行政复议受理通知书》，同日，国家林业局向安徽省林业厅发出《提出答复通知书》，要求其提交书面答复及相关证据材料。2016年1月28日，安徽省林业厅向答辩人提交了《答复函》及相关材料，国家林业局在审核了被上诉人及安徽省林业厅提交的全部材料后，于2016年3月14日作出林复字［2016］21号《行政复议决定书》并送达相关当事人。国家林业局的上述行为符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条关于期限的相关规定，不存在违法情形。综上所述，国家林业局依法作出行政复议维持决定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉，维持庐阳区人民法院一审判决。安徽省林业厅向一审法院提交如下证据、依据：1、用地单位申请使用林地报送的材料，证明用地单位报送的材料符合国家林业局第35号令《建设项目使用林地审核审批管理办法》第七条第(三)项以及《建设项目使用林地审核审批管理规范》(林资发[2015]122号)第四条第(七)项规定的要求。2、皖林地审[2015]329号《使用林地审核同意书》，证明安徽省林业厅根据相关法律规定对用地单位申请使用林地的申报材料进行审核，在申请材料符合法定要求的条件下，审核同意用地单位使用林地，该行政行为合法。3、相关申请、答复、行政复议决定，证明涉案使用林地审核过程中，原告向六安市相关部门申请政府信息公开并向安徽省林业厅申请行政复议的事实。4、《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、国家林业局第35号令《建设项目使用林地审核审批管理办法》、国家林业局《建设项目使用林地审核审批管理规范》(林资发[2015]122号)、国家林业局《关于依法加强征占用林地审核审批管理的通知》(林资发[2005]76号)、国家林业局《关于涉嫌犯罪的非法占用林地项目办理征占用林地审核审批手续有关问题的通知》(林资发[2007]30号)。国家林业局向一审法院提交如下证据：1、行政复议申请及相关证据材料，证明国家林业局依据该行政复议申请作出行政复议决定。2、申请人的EMS邮寄单，证明国家林业局于2016年1月14日收到原告的行政复议申请书。3、行政复议受理通知书，证明国家林业局于2016年1月20日受理该案。4、提出答复通知书，证明国家林业局履行了通知答辩程序。5、安徽省林业厅的答复函及相关证据，证明安徽省林业厅依法提交了行政复议答辩意见及有关证据、依据。6、行政复议决定书，证明国家林业局依法作出了行政复议决定。7、国家林业局EMS邮寄单，证明国家林业局依法送达了行政复议决定书。金安区三十铺任聪经果林示范园向一审法院提交如下证据：1、个体工商户营业执照及林权证，证明原告具有合法的林地使用权。2、2015年12月11日的政府信息公开申请表及信息公开申请答复书，证明原告通过申请政府信息公开的方式，得知安徽省林业厅于2015年11月18日作出《使用林地审核同意书》。3、皖林地审[2015]329号《使用林地审核同意书》，该证据系本案讼争的行政行为。4、2015年10月2日的两份政府信息公开申请表及信息公开申请答复书，证明原告就其林地被损毁后的植被恢复方案、对违法损毁林地行为的调查处理结果以及对违法行为人的处罚结果申请政府信息公开，六安市金安区林业局对要求公开的“对违法行为人处罚结果”未予答复，同时答复：责令限期恢复原状一项未实际执行，也未制定植被恢复方案。5、《行政复议决定书》，证明国家林业局维持了安徽省林业厅的行政行为。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。根据采信的证据，本院确认一审认定的案件事实。本院认为，根据《森林法》第十八条、《森林法实施条例》第十六条规定，本案被告安徽省林业厅具有对案涉建设项目占用林地的审核批准权限。因本案《使用林地审核同意书》涉及的林地性质包括国有、集体林地，《关于毛中东校区建设项目拟使用林地附着物补偿争议及处置情况的报告》中所称的“所在村、组、农户均无异议”是针对集体林地补偿情况的说明，与本案所涉国有林地无关。且根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》第七条规定，只有申请临时占用林地或者涉及国有林业企事业单位经营的国有林地的，才需要提供相关补偿协议以及主管部门意见材料。本案并非申请临时占有林地的情形，涉及的国有林地也并非由国有林业企事业单位经营，因此上诉人与用地申请人关于林地补偿的分歧解决与否，不属于安徽省林业厅作出《使用林地审核同意书》的前置条件。本案用地项目申请使用林地的申报材料符合《建设项目使用林地审核审批管理办法》和《建设项目使用林地审核审批管理规范》的相关规定。另，根据国家林业局《关于依法加强征占用林地审核审批管理的通知》(林资发[2005]76号)第二条规定,在金安区林业局对施工单位作出行政处罚决定，所处罚款已到位情况下，依法补办征占用林地审核审批手续并无不当。故安徽省林业厅对用地单位作出的《使用林地审核同意书》符合《森林法》、《森林法实施条例》和《建设项目使用林地审核审批办法》的规定。上诉人认为占用林地公示等有关申请材料上的落款时间存在矛盾之处，但此并不足以否定该《使用林地审核同意书》的合法性。综上，上诉人安徽省林业厅作出的《使用林地审核同意书》(皖林地审[2015]329号)符合法律规定，国家林业局作出的复议决定程序合法。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持，原审判决依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人金安区三十铺任聪经果林示范园负担。本判决为终审判决。审 判 长  施光远代理审判员  张 俊代理审判员  潘 攀二〇一六年十二月一日书 记 员  程 文附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……