重庆市高级人民法院行 政 判 决 书(2016)渝行终735号上诉人（一审原告）许晓玲，女，汉族，1984年6月3日出生。住址：重庆市大渡口区。委托代理人李光芝，女，汉族，1957年3月8日出生，系原告的母亲。住址：重庆市大渡口区。被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地:重庆市渝中区人民路***号。法定代表人黄奇帆，市长。委托代理人白忠菊，重庆市人民政府工作人员。委托代理人张羽，重庆市人民政府工作人员。许晓玲因诉重庆市人民政府不履行法定职责一案，不服重庆市第五中级人民法院(2016)渝05行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年1月14日，许晓玲向重庆市人民政府邮寄《依申请履行法定工作职责申请书》，要求重庆市人民政府对渝府发[2008]37号《重庆市人民政府关于主城区危旧房拆迁补偿安置工作指导意见的通知》（简称渝府发[2008]37号）第四项：“承租人系低保户家庭的，不实行货币安置，如本人自愿书面申请选择货币补偿安置，本人自愿书面申请中的本人指的是低保家庭中的房屋承租人或是享受低保的人员”进行书面解释及答复。重庆市人民政府于次日收到了许晓玲的申请书，将其作为信访交由重庆市大渡口区房屋管理局（简称大渡口区房管局）办理。大渡口区房管局于2016年3月8日作出《关于许晓玲同志咨询直管公房拆迁补偿相关问题的回复》并邮寄许晓玲，但因许晓玲迁移新地址，该邮件被退回。2016年4月5日，许晓玲认为重庆市人民政府未履行法定职责起诉至法院。一审法院另查明，2011年12月27日，重庆市人民政府作出的渝府发〔2011〕108号《重庆市人民政府关于废止第四批市政府规范性文件的决定》，决定从2012年1月1日起废止渝府发〔2008〕37号文件。一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定：“行政机关在接到公民、法人或者其他组织关于履行保护人身权、财产权等合法权益申请之日起两个月内未履行法定职责，公民可以向人民法院提起行政诉讼。”据此，许晓玲可以向人民法院提起行政诉讼。本案许晓玲申请重庆市人民政府解释的渝府发[2008]37号文件属于重庆市人民政府制定发布的行政规范性文件。《中华人民共和国宪法》第一百零七条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上地方各级人民政府具有发布决定和命令的行政职权。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。综上，重庆市人民政府具有制定发布行政规范性文件的行政职权。对行政规范性文件的解释属于行政解释，即是行政机关对其制定发布的规范性文件的准确含义作出的有权解释；行政规范性文件解释的法律地位与行政规范性文件相同。因此，重庆市人民政府亦具有对其制定发布行政规范性文件进行解释的行政职权。行政规范性文件与行政法规、规章均是行政机关制定发布的涉及不特定对象权利和义务，具有普遍约束力可反复适用的抽象行政行为，因此对行政规范性文件的解释亦属抽象行政行为。重庆市人民政府制定发布行政规范性文件是因需要实施对行政区域内的社会管理工作依职权作出的抽象行政行为。行政机关履行作出抽象行政行为的职责非因公民、法人或者其他组织申请得以履行，即重庆市人民政府在没有依据《重庆市行政立法基本规范（试行）》等相关规定的情况下不可能依据公民、法人或者其他组织的申请而作出制定发布行政规范性文件的抽象行政行为。同理，重庆市人民政府对其制定发布的行政规范性文件也不可能依据公民、法人或者其他组织的申请而作出有权解释的抽象行政行为。本案中，许晓玲在申请重庆市人民政府履行对渝府发[2008]37号文件进行解释的法定职责时，渝府发[2008]37号文件已经废止，重庆市人民政府即不再具有对其作出解释抽象行政行为的行政职权。综上所述，许晓玲申请重庆市人民政府履行法定职责的理由不成立。重庆市人民政府将许晓玲的申请作为信访交由大渡口区房管局办理并无不当，如许晓玲认为大渡口区房管局的回复有误，可以咨询等方式再向重庆市人民政府申请解决。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回许晓玲的诉讼请求；许晓玲免交案件受理费50元。许晓玲上诉称：渝府发[2008]37号文是由重庆市人民政府制定发布，应当由重庆市人民政府负责解释，许晓玲申请重庆市人民政府对渝府发[2008]37号文件进行解释是要求其履行法定职责，并非以信访形式反映问题。重庆市人民政府对许晓玲要求对该文件作出书面解释及答复的申请不作回应，将其申请作为信访件转交大渡口区房管局违法，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，将本案依法改判。重庆市人民政府答辩称：许晓玲要求重庆市人民政府对渝府发[2008]37号文第四项内容进行解释答复。首先，对规范性文件进行解释是类似立法解释的活动范畴，不属于一项具体的行政职责。其次，对规范性文件解释只能由制定机关根据实际工作予以把握，并非依申请履行的行政行为。许晓玲的申请属于信访行为。重庆市人民政府按照信访条例的规定将该申请交大渡口区房管局办理并无不当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。重庆市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、许晓玲提交的《依法履行法定工作职责申请书》及邮寄材料，拟证明重庆市人民政府不履行法定职责情况不存在。2、大渡口区房管局作出的《关于许晓玲同志咨询直管公房拆迁补偿相关问题的回复》及邮寄送达材料，拟证明重庆市人民政府已按《信访工作条例》对信访人作出回复。许晓玲在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：许晓玲2016年1月14日邮寄《依申请履行法定工作职责申请书》及邮寄收据，拟证明重庆市人民政府收到了许晓玲的申请书但未在法定期限内作出解释答复。经一审庭审质证，许晓玲对重庆市人民政府举示的证据1真实性无异议，但认为第一次寄出的申请书重庆市人民政府法制办收到了，法制办回复称解释权是重庆市人民政府，所以许晓玲才向重庆市人民政府邮寄了第二份申请书；对证据2认为大渡口区房管局信访回复内容不对，许晓玲要求解释的不是直管公房的问题，要求解释的是37号文件的内容。信访回复的地址是大渡口区房管局编撰的，根本不是许晓玲的地址，许晓玲的新地址该局是知道的。重庆市人民政府对许晓玲举示的证据无异议，认可在2016年1月15日收到许晓玲的申请书，许晓玲对重庆市人民政府收到时间无异议。经审查，一审法院对许晓玲和重庆市人民政府举示的证据作如下认证：许晓玲举示的证据真实、合法且与本案有关联，依法予以采信。重庆市人民政府举示的证据真实，但达不到其证明目的。前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院二审认定的事实与一审法院无异。本院认为，本案中许晓玲向重庆市人民政府邮寄的《依申请履行法定工作职责申请书》中明确其要求重庆市人民政府对渝府发[2008]37号文第四项进行解释，渝府发[2008]37号文系规范性法律文件，而对法律规范解释的权力并不属于行政机关的行政管理职权。即使根据《重庆市行政规范性文件管理办法》规定，重庆市人民政府具有相关解释权，解释的效力指向不特定的主体，也属于广义上的立法权，不属于行政权的范畴，故许晓玲的上述申请并不属于重庆市人民政府的行政管理职责范畴，其要求重庆市人民政府履行法定职责理由不成立，重庆市人民政府按照信访的有关规定将该申请交大渡口区房管局办理并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对许晓玲的诉讼请求不予支持并无不当。许晓玲的上诉理由亦不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人许晓玲负担。本判决为终审判决。审判长  吴永铭审判员  许 勇审判员  谭秋勤二〇一六年十二月二十二日书记员  陈晓岑