广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 (2016)桂行终746号 上诉人（原审原告）潘建敏，男，1963年7月20日出生，壮族，住武鸣县。 委托代理人黄荣美，男，壮族，1954年12月6日出生，住武鸣县南宁华侨投资区。 被上诉人（原审被告）广西-东盟经济技术开发区管理委员会，住所地南宁华侨投资区武华大道37号。 法定代表人熊瑞光，该管委会主任。 委托代理人王敬强，广西-东盟经济技术开发区城市管理局副局长。 委托代理人王文千，广西刘晰律师事务所律师。 上诉人潘建敏因行政强制拆除及行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。上诉人潘建敏及其委托代理人黄荣美，被上诉人广西-东盟经济技术开发区管理委员会（以下简称东盟经开区管委会）的委托代理人王敬强、王文千到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：1994年潘建敏经广西武鸣华侨农场及有关部门批准，在武鸣县××大道××号自建房屋居住。2001年潘建敏未经城乡规划主管部门审批同意，擅自在上述76号房屋后面扩建石棉瓦房一间及砖混结构房一间，扩建总面积为170.18平方米。 2014年9月17日东盟经开区管委会以需要对潘建敏扩建的房屋进行规划检查为由，对潘建敏发出《规划检查通知书》（编号：0000231），要求潘建敏收到通知书之日起3日内持检查项目建设用地手续、《建设工程规划许可证》、施工红线图等有关手续，到东盟经开区管委会城市管理综合行政执法大队接受检查。当日东盟经开区管委会对潘建敏所建的建筑物进行现场勘查，制作了《现场勘察笔录》，并于当日以潘建敏未能提供上述建筑物的规划审批手续，涉嫌违法建设为由予以立案。2014年9月22日，东盟经开区管委会对潘建敏作出《行政处罚告知书》，告知潘建敏其在武华××××号房屋后面扩建房屋的行为违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定，拟限期自行拆除上述扩建的房屋。2014年9月25日，潘建敏提交《关于本人自家后院平房免拆申请》，要求东盟经开区管委会不要拆除涉案房屋。同月26日，包括潘建敏在内的西江河居民区几十户居民，向东盟经开区管委会提交《强烈要求开发区管委会公正处理“拆违”问题》，要求东盟经开区管委会尊重历史,慎重拆违。2014年10月8日，东盟经开区管委会作出《限期拆除违法建设决定书》（东盟经开区综执字XC-0000353号），以潘建敏未能在规定的时间内提供合法有效的审批手续，认定潘建敏擅自在武鸣县××大道××号房屋后面扩建房屋的行为已构成违法建设为由，要求潘建敏即日起3日内，自行拆除上述房屋。逾期不拆除，将予以强制拆除。同年10月9日，东盟经开区管委会又作出《关于限期拆除武华大道西江河居民点段屋后违法建（构）筑物的公告》，要求武华大道西江河居民点各户主于2014年10月11日前清空自家屋后违法占地建设的建（构）筑物内存放的财物，并自行拆除违法建筑，逾期不自行拆除的，将组织强制拆除。2014年10月20日，东盟经开区管委会作出《催告书》，要求潘建敏于2014年10月24日前自行拆除违法建设。逾期不拆除的，将实施强制拆除。2014年10月24日东盟经开区管委会又作出《强制拆除决定书》，决定于2014年10月27日对潘建敏上述违法建筑物实施强制拆除。2014年10月26日（星期日）东盟经开区管委会对潘建敏上述扩建的涉案房屋进行强制拆除。潘建敏对该强制拆除行为不服，向南宁市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院：一、确认东盟经开区管委会2014年10月26日强拆潘建敏房屋的行为违法；二、判令东盟经开区管委会赔偿潘建敏经济损失31万元。案件受理费由东盟经开区管委会承担。 另查明，2001年12月28日，南宁市规划管理局与东盟经开区管委会签订了《授权书》，将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的审批以及违章建筑处罚权等授予东盟经开区管委会行使。2011年6月8日，南宁市人民政府下发《关于授予南宁一东盟经济开发区管委会行使城市管理相对集中行政处罚权的通知》(南府函[2011]87号)，授予东盟经开区管委会在开发区范围内行使城市管理相对集中行政处罚权。 再查明，2014年10月25日，潘建敏向东盟经开区管委会提交《自行拆除违法建设承诺书》，承诺于当日自行拆除涉案的违法建筑物，并领取了东盟经开区管委会发放的自拆工作补助金1500元。 该院认为，本案争议焦点为：一、东盟经开区管委会是否具有作出本案被诉行政强制拆除的法定职权；二、被诉行政强制拆除行为是否合法；三、潘建敏请求行政赔偿有无事实和法律依据。 一、关于东盟经开区管委会是否具有作出本案被诉行政强制拆除法定职权的问题。根据《南宁东盟经济开发区条例》第八条“管理委员会依法行使下列职权：（十）行使市人民政府及有关部门授予和委托的其他行政管理职权”的规定、南宁市规划管理局与东盟经开区管委会签订的《授权书》以及南宁市人民政府下发的《关于授予南宁一东盟经济开发区管委会行使城市管理相对集中行政处罚权的通知》(南府函[2011]87号)，可以确认东盟经开区管委会具有对本行政辖区内违法建筑物、构筑物、设施等实施强制拆除的法定职权，是本案被诉强制拆除行为的适格被告。 二、关于本案被诉行政强制拆除行为是否合法的问题。本案中，潘建敏未按规划审批程序批准，擅自在其居住的武华××××号房屋后面扩建房屋的行为，违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第（二）项的规定，东盟经开区管委会认定涉案房屋属于违法建筑并限期拆除，符合上述条例第三十七条第一款“在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款”的规定，该院予以支持。 东盟经开区管委会强制拆除潘建敏涉案房屋应当依照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定进行。东盟经开区管委会虽然在作出被诉行政强制拆除行为之前，已经依据上述法律的规定，认定涉案房屋属于违法建筑，并作出《限期拆除违法建设决定书》、《关于限期拆除武华大道西江河居民点段屋后违法建（构）筑物的公告》、《催告书》、《强制拆除决定书》等法律文书，告知潘建敏限期自行拆除涉案的违法建筑，逾期不履行拆除义务的，将依法强制拆除。但东盟经开区管委会实施强制拆除涉案房屋时违反了以下法律规定的法定程序。首先，东盟经开区管委会作出的《强制拆除决定书》，没有依照法律规定告知潘建敏如不服该决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，违反了《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；……”的规定；其次，东盟经开区管委会于2014年10月24日发出《强制拆除决定书》，告知潘建敏在当月27日将强制拆除涉案房屋，但东盟经开区管委会却于当月26日(星期日)就强制拆除涉案房屋且拆除时间为法定假日，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第一款“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外”的规定，虽然东盟经开区管委会辩称涉案房屋系潘建敏自行拆除，但东盟经开区管委会未能提供证据证明是潘建敏自行拆除了涉案房屋，故应视为东盟经开区管委会强制拆除了涉案房屋；第三、东盟经开区管委会在发出限期拆除决定的第三天即对涉案房屋进行强制拆除，而该强制拆除行为尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定。综上，东盟经开区管委会没有履行法律规定的告知义务且程序违法，其实施的强制拆除行为应认定为违法行政行为。潘建敏请求确认东盟经开区管委会对其涉案房屋实施强制拆除的行政行为违法，该院予以支持。 三、关于潘建敏应否获得赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，当事人获取行政赔偿应以被诉行政行为违法且合法权益受到损害为前提。涉案的房屋属于违法建筑物，不属于合法财产的范畴，东盟经开区管委会强制拆除行为在程序上虽然违法，但拆除的是违法建筑。况且，对于该违法建筑的拆除问题，潘建敏已于2014年10月25日向东盟经开区管委会作出书面承诺，承诺于当日自行拆除涉案房屋并领取了东盟经开区管委会发放的自行拆除补助金，因此，潘建敏就违法建筑要求赔偿没有事实和法律依据。该院依法不予支持。 综上，该院依照最高人民法院《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认广西-东盟经济技术开发区管理委员会2014年10月26日对潘建敏位于武鸣县××大道××号房屋后面扩建的房屋实施强制拆除的行为违法；二、驳回潘建敏要求广西-东盟经济技术开发区管理委员会赔偿其经济损失31万元的赔偿请求。本案受理费50元，由广西-东盟经济技术开发区管理委员会负担。 潘建敏上诉称：一、原审法院认定东盟经开区管委会强制拆除的是违法建筑，故不给予潘建敏经济补偿是错误的。被拆除的房屋于1994年扩建，符合当时的社会经济发展形势，是历史遗留的产物，属于潘建敏的合法财产，不适用《村庄和集镇规划建设管理条例》的相关规定，不应追究其扩建房舍的责任，东盟经开区管委会应当给予其补偿。二、原审判决确认东盟经开区管委会于一审时提供的证据均真实合法且与本案有关联有误。《现场勘查笔录》、《立案审批表》是东盟经开区管委会的执法人员制造的假证据，《承诺书》也是非法取得的，属无效证据。三、潘建敏扩建的房舍不是违法建筑，其合法权益受法律保护。请求二审法院依法改判，支持其诉讼请求。 东盟经开区管委会答辩称：一、潘建敏称其扩建的房屋为合法建筑无事实和法律依据。1.潘建敏在主房屋后面扩建的房屋超出与农场合同约定的80平方米土地使用权范围，非法占用了国有土地。2.东盟经开区管委会《立案审批表》中认定的扩建时间，是东盟经开区管委会在现场勘察时根据潘建敏自述而认定的，与潘建敏在集体请愿书中的表述也吻合。3.潘建敏是武鸣华侨农场职工，其扩建房屋行为应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定。4.潘建敏无法证明武鸣华侨农场或有关领导曾经同意其扩建房屋。5.潘建敏扩建的房屋属于违法建筑，是不争的事实，该违法建筑本应该被依法拆除，其并不会因为时间久远而转变为合法建筑。东盟经开区管委会于2014年间先后对潘建敏作出《限期拆除违法建设决定书》、《催告书》以及《强制拆除决定书》等，有充分的事实和法律依据。二、东盟经开区管委会拆除涉案房屋的行为取得了潘建敏的同意，不能认定为行政强制拆除行为。涉案房屋的拆除是潘建敏的自愿行为，潘建敏还领取了东盟经开区管委会发放的自拆工作补助金。潘建敏称其签订承诺书是被逼的，且东盟经开区管委会制作的《民涵农场西江河居民点38户自拆及签订承诺书情况统计表》是假的，均无事实根据。三、一审判决认定东盟经开区管委会行政行为违法，所依据的事实和法律不完全正确。东盟经开区管委会同意一审判决认定的第一处违法，但不同意其认定的第二、三处违法。四、一审判决驳回潘建敏要求行政赔偿的请求正确，应予维持。综上所述，东盟经开区管委会对涉案房屋实施拆除的行为并不违法，潘建敏的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院依法判决。 上诉人潘建敏于二审提交以下证据：证据1，户口簿、身份证，拟证明潘建敏是国营武鸣华侨农场民涵分场农业技术推广站（西江河居民区）的居民；证据2，1993年9月10日国营武鸣华侨农场收款收据，拟证明潘建敏取得了主房80平方米的国有土地使用权；证据3，1994年1月15日国营武鸣华侨农场收款收据，拟证明民涵分场领导同意只要补交600元钱，就能在主房屋的后面扩建一些附属房舍，发展农业生产而不追究扩建房舍的责任；证据4，南宁华侨投资区建房用地通知书，拟证明其在1993年6月已开始建筑80平方米的主房屋和房后的附属房舍，比1993年11月1日起施行的我国《村庄和集镇规划建设管理条例》早5个月；证据5，《关于私人建房合同书》，拟证明扩建附属房舍不是违法建筑物；证据6、7、8、9、10、11照片，拟证明东盟经开区管委会对涉案房屋实施强制拆除造成严重财产损失；证据12，赔偿明细表，拟证明其损失数额；证据13，适用法律法规依据。东盟经开区管委会发表以下质证意见：对证据1没有异议；对证据2—5真实性无异议，但不认同扩建房屋也包含在合同内容里，不认同扩建经农场同意；对证据6—11反映的拆除的过程认可，但不认可其主观性的陈述，拆除的时间并非凌晨5点而是周末的白天，当时的拆除是有秩序的，不属于强制行为，同时这些照片还可以反映出被拆除的房屋里是没有东西的，已经搬空；对证据12，认为是单方制作的明细表，不能作为索赔依据，其所述的面积也不对；对证据13真实性没有异议，但对拟证明的内容不认可。 东盟经开区管委会于二审提交以下证据：18张照片，陆续拍摄于执法的过程中，拟证明其一直在做拆违的动员工作，同时证明拆除时房屋内的物品已搬空，建筑垃圾亦是其花钱请人进行了清理。潘建敏质证表示对证据真实性不认可，拍摄时其不在现场。 本院认为，潘建敏二审提交的证据12为单方制作的赔偿明细表，对方不予认可，不能作为赔偿的依据；对方对其它的12份证据真实性、合法性并无异议，可以作为本案的证据；但证据2—5并不能证明潘建敏扩建房屋行为的合法性。东盟经开区管委会提交的18张照片系行政管理过程中形成，来源合法，具有真实性，且与本案有关联性，可作为本案的证据采信。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十四条、第六十八条规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门具有城乡规划行政管理职权。《南宁东盟经济开发区条例》第八条规定，管理委员会依法行使下列职权：（十）行使市人民政府及有关部门授予和委托的其他行政管理职权。2001年12月28日，南宁市规划管理局与东盟经开区管委会签订了《授权书》，将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的审批以及违章建筑处罚权等授予东盟经开区管委会行使。2011年6月8日，南宁市人民政府下发《关于授予南宁一东盟经济开发区管委会行使城市管理相对集中行政处罚权的通知》(南府函[2011]87号)，授予东盟经开区管委会在开发区范围内行使城市管理相对集中行政处罚权。据此，东盟经开区管委会具有辖区范围内的城乡规划行政管理职权。关于被诉行政强制执行行为的合法性问题，原审判决确认东盟经开区管委会对涉案房屋实施强制拆除的行政行为违法有事实依据和法律依据，本院予以维持。 关于涉案建筑物是否合法的问题。本案《关于私人建房合同书》中，武鸣华侨农场民涵分场同意出让给潘建敏的房地面积为80平方米，《南宁华侨投资区建房用地通知书》记载的用地面积亦为80平方米，潘建敏对其擅自扩建的170.18平方米建筑物未能提供相应的规划审批手续。潘建敏主张其扩建房屋是响应当年农场号召，并得到不追究责任的承诺，但未提供相应证据加以证明。潘建敏的这一主张与《关于私人建房合同书》约定的“不得擅自改变房址及扩大建房面积”内容不符，亦不符合《南宁华侨投资区建房用地通知书》中“批准建房面积不能任意扩大，按图施工”的要求。潘建敏作为武鸣华侨农场民涵分场西江河居民区的居民，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第四十五条，“未设镇建制的国营农场场部、国营林场场部及其基层居民点的规划建设管理，分别由国营农场、国营林场主管部门负责，参照本条例执行”的规定，潘建敏扩建房屋的行为适用该《村庄和集镇规划建设管理条例》的相关规定，应经规划审批程序批准并按规划的规定进行建设。至于对扩建房屋时间的认定，《民涵农场西江河居民区强烈要求开发区管委公正处理“拆违”问题》集体请愿书中当事人自述为“1996至2005年前后扩建的房屋”，潘建敏无法证明其扩建行为发生的准确时间，且涉案建筑物建成后一直存在，具有持续状态，因此扩建房屋的时间并不能排除本案对《村庄和集镇规划建设管理条例》、《中华人民共和国城乡规划法》有关规定的适用。潘建敏主张涉案建筑物属于历史遗留问题，无需取得建设工程规划许可的理由无法律依据。因此，由于潘建敏不能提供建设建筑物的合法手续，其主张涉案建筑物属合法建筑没有事实依据。东盟经开区管委会认定涉案房屋属于违法建筑并限期拆除，符合《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条第一款的规定，本院应予支持。 关于潘建敏提出的赔偿主张能否支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，国家赔偿的范围限于公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害的情形。因潘建敏不能证明涉案建筑物属于其合法财产，故其请求对涉案建筑物给予国家赔偿没有法律依据，本院不予支持。 综上，东盟经开区管委会作出本案被诉的强制拆除行为违法，一审判决确认违法以及驳回潘建敏对涉案建筑物的赔偿请求正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潘建敏负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张 辉 代理审判员 麦 青 代理审判员 周艳华 二〇一六年十二月十五日 书 记 员 陈品涵