海南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）琼行终517号 上诉人（原审原告）万宁市大茂镇龙尾村委会边田经济社，住所地万宁市大茂镇龙尾村委会。 法定代表人蔡辅川，社长。 委托代理人黎毅，海南昌宇律师事务所律师。 委托代理人张天翔，海南昌宇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）万宁市人民政府，住所地万宁市万城镇红专中路。 法定代表人周高明，市长。 委托代理人杨哲，万宁市人民政府法制办工作人员。 委托代理人李志刚，万宁市国土资源局干部。 原审第三人万宁市东星热作产品综合加工厂，住所地万宁市大茂镇大茂开发区。 法定代表人李石南，厂长。 上诉人万宁市大茂镇龙尾村委会边田经济社（以下简称边田经济社）与被上诉人万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）及原审第三人万宁市东星热作产品综合加工厂（以下简称万宁热作厂）土地行政征收及登记一案，不服海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月17日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：1995年7月20日，万宁市政府下属土地管理部门与边田经济社所在的集体经济组织龙尾管区签订《征用土地补偿协议书》；1998年8月20日，万宁市政府作出《关于同意办理征用出让土地使用权给万宁市民营橡胶产品综合加工厂作为商住小区项目用地手续的批复》；同年10月，万宁市政府给万宁市民营橡胶产品综合加工厂（以下简称万宁橡胶加工厂）颁发了万宁市（茂）国用（1998）字第0271号《国有土地使用证》（以下简称第0271号《国土证》）；1999年，万宁市政府就第0271号《国土证》给万宁橡胶加工厂换发万国用（1999）字第0090079号《国有土地使用证》（以下简称第079号《国土证》）。 原审查明，大茂镇龙尾管区五盆坡地面积约86亩，原为荒地。70年代大治坡期间，龙尾管区发动群众开荒整治后划分给其下属的南下田、北下田、土吉、土墩、后山、边塘、边田、龙尾山等8个经济联社使用，其中边田经济社所使用的土地为10.4亩，位于海榆公路东侧。开荒后，各经济社丢荒土地，后由龙尾管区承包给个人种植中央林。1991年为了落实种桑养蚕和创办万宁橡胶加工厂这两个项目，大茂镇农场提出用地，由当时的龙尾管区牵头，召集龙尾管区下属的上述8个经联社社长开会协商，同意转让该地给大茂镇农场种桑养蚕和创办万宁橡胶加工厂，并于1991年5月12日以龙尾管区及村代表名义与万宁橡胶加工厂签订了《荒地转让书》，约定将五盆坡荒地86亩（含边田经济社使用的10.4亩）转让给大茂镇农场建万宁橡胶加工厂及种桑养蚕基地，征地费每亩1000元，共计8.6万元。龙尾管区负责人符雄签名并加盖管区公章，上述8个经联社代表亦在协议上签名捺印，其中包括边田经济社的时任队长。后经龙尾管区及8个经联社讨论同意，龙尾管区将上述征地费作为投资入股费，于同年6月20日与万宁橡胶加工厂签订《万宁县民营橡胶产品综合加工厂征用大茂镇龙尾管区五盆坡地暂留征用费当投资股金联营办种桑养蚕基地协议书》，约定将征地费8.6万元合股联营种桑养蚕。事后，因各联社群众有意见，龙尾管区从万宁橡胶加工厂处领回全部地价款，《联营协议书》终止未履行。按各经济联社实际面积、金额列表支付，其中边田经济社所得土地款金额为10400元，边田经济社的时任队长蔡亦为签名。此后，该地由万宁橡胶加工厂使用。1993年，经原万宁县人民政府批准同意，万宁橡胶加工厂与他人合资在其中的40亩地上办茂林机砖厂。 另查明，1995年，龙尾管区下属的南下田经联社认为万宁橡胶加工厂和龙尾管区侵占土地，向原万宁县人民法院提起土地侵权民事诉讼，经原万宁县人民法院一审、本院二审终审。一、二审判决认为，茂林机砖厂使用的40亩地，经龙尾管区及南下田经联社等8个经济社协商同意转让给万宁橡胶加工厂使用，已付清地价款。万宁橡胶加工厂将该地用于创办茂林机砖厂，虽改变土地用途，但经县政府批准同意，由于大茂镇人民政府迟迟未办理审核意见，征地手续一直未办妥，由此引发纠纷。据此判决：茂林机砖厂使用之地继续使用，但应补办该地征地手续。1998年，万宁市人民法院向万宁市国土局发出协助执行通知书，要求执行上述生效民事判决，万宁市政府据此给万宁橡胶加工厂补办了征地手续和土地出让手续，上述民事判决所涉及的40亩地以及本案所涉的8亩地均颁发了国土证。 据万宁市政府所提交的本案所涉的第0271号《国土证》土地档案资料显示：1995年7月20日，万宁县建委给万宁橡胶加工厂下发了村镇规划选址意见书，同意万宁橡胶加工厂在涉案土地上建设大茂镇商住小区。同时，万宁市土地管理局与龙尾管区签订《征用土地补偿协议书》，征用涉案土地8亩给用地单位万宁橡胶加工厂建职工住房，补偿金额每亩1000元。1998年6月11日，大茂镇人民政府在该协议书上盖章。1998年8月20日，万宁市政府作出《关于同意办理征用出让土地使用权给万宁市民营橡胶产品综合加工厂作为商住小区用地手续的批复》，同意在大茂镇龙尾管区五盆坡海榆公路两侧征地5333平方米，作为万宁橡胶加工厂建商住小区用地。同年8月24日，万宁市土地管理局与万宁橡胶加工厂签订《国有土地使用权出让合同》，将争议地出让给万宁橡胶加工厂。经过万宁橡胶加工厂申请颁证、地籍调查、审批等程序后，万宁市政府于1998年10月给万宁橡胶加工厂颁发了第0271号《国土证》。1999年，万宁市政府因年检，将第0271号《国土证》换成第079号《国土证》。万宁橡胶加工厂后将本案涉案土地分割转让多人，并已办理土地使用权变更登记。 再查明，万宁橡胶加工厂于1991年6月10日成立，投资者是万宁市扶贫办，2004年11月2日经工商登记名称变更为万宁热作厂，出资人仍是万宁市扶贫办。 边田经济社认为，第079号《国土证》项下的土地系其集体所有土地，万宁市政府征收该土地并给万宁热作厂颁发第079号《国土证》违法，遂向原审法院提起诉讼，请求判决确认万宁市政府征收龙尾管区五盆坡海榆公路两侧5333平方米土地的行政行为违法及撤销万宁市政府给万宁热作厂颁发的第079号《国土证》。 原审认为，第一，关于边田经济社是否具有原告主体资格问题。万宁市政府所征用并出让给万宁热作厂使用的涉案8亩土地，原系龙尾管区带领社员开荒并划分给边田经济社于70-80年代所使用的土地，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，边田经济社作为土地的原使用人，对被诉的征地及颁证行为具有利害关系，是本案适格的原告。第二，关于万宁市政府的征地行为是否合法的问题。1991年的《荒地转让书》中有边田经济社时任队长的签名、龙尾管区时任书记的签名和龙尾管区的公章，说明土地的开荒和使用者龙尾管区和边田经济社均同意将涉案土地转给第三人使用。万宁热作厂在签订《荒地转让书》后已经付清了土地款，并已实际使用涉案土地，尽管当时未及时办理征地手续，但1995年万宁市政府的土地管理部门与龙尾管区补签订了《征用土地补偿协议书》。1998年万宁市政府基于龙尾管区、边田经济社等集体组织与万宁热作厂所签订的《荒地转让书》、万宁热作厂已付清土地款并实际使用土地的客观事实、法院在另案中的协助执行通知、以及土地管理部门与龙尾管区补签的《征用土地补偿协议书》等，万宁市政府批复同意了征地行为，属于万宁热作厂先实际使用土地，后政府同意补办征地手续的情形，《荒地转让书》可视为征地协议。该协议为各方真实意思表示，且事后得到政府的批准认可，并不违反法律法规的强制性规定，边田经济社称《荒地转让书》违反法律的禁止性规定以及龙尾管区不属土地所有权人无权处置该地等理由，均无法律依据，本院不予采纳。虽然万宁市政府的征地行为存在程序瑕疵，但该程序瑕疵不影响征地行政行为的事实认定和结果，征地行为并无不当。第三，万宁市政府的颁证行为是否合法的问题。因万宁市政府批复同意征地后，涉案土地已转为国有土地，万宁市政府将国有土地出让给万宁热作厂使用，签订了土地出让合同。万宁热作厂依据《国有土地使用权出让合同》向万宁市政府申请颁证，万宁市政府经过地籍调查、审批等程序给万宁热作厂颁发了第0271号《国土证》，后换发成第079号《国土证》，认定事实清楚，程序合法。边田经济社认为万宁市政府颁证前没有进行公告征询异议程序违法，因本案土地登记属于《土地登记规则》规定的变更土地登记，根据《土地登记规则》第二十一条的规定“本章除有关通告和公告的规定外适用于变更土地登记”，万宁市政府颁证前并非必须进行公告，边田经济社的异议没有法律根据，其请求应予驳回。综上，边田经济社请求确认万宁市政府征地行为违法和撤销万宁市政府颁发第079号《国土证》的行政行为，理由不能成立，遂判决驳回边田经济社的诉讼请求。 上诉人边田经济社上诉称，一、万宁市政府征收涉案5333平方米土地行政行为违法。涉案《荒地转让书》不是国土主管部门签订，为土地买卖合同，违反《中华人民共和国土地管理法》中关于土地禁止买卖的有关规定，为无效协议，不能视为征地协议。根据1999年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》及1994年7月18日起实施的《海南经济特区土地管理条例》的相关规定，涉案土地未经过相关征地程序，严重违法。二、万宁市政府向万宁热作厂颁发第079号《国土证》违法。颁证土地未经过合法的土地出让手续，未履行颁证公告程序，程序违法。故请求撤销原判决，改判支持其诉讼请求。 被上诉人万宁市政府答辩称，万宁市政府颁发第079号《国土证》符合法律规定，程序合法。1991年5月，大茂镇农场取得“国家星火计划”建造万宁橡胶加工厂项目，该农场提出用地申请，经协商征收86亩（含涉案土地在内）荒地给该厂使用，每亩地转让价格为1000元。1995年签订征地协议，完成征地。涉案土地商住小区用地系经万宁市政府批复同意，签订土地使用权出让合同，经申报、地籍调查、审批等程序颁发。原审认定事实清楚，适用法律正确，故请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人万宁热作厂经依法传唤，未参加本院组织的询问审理，亦未向本院提交书面陈述意见。 二审中，各方当事人均未提交新的证据。 二审查明事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据本案查明事实，涉案5333平方米土地原系边田经济社集体土地，在万宁橡胶加工厂与龙尾管区及其村代表于1991年签订的《荒地转让书》约定转让的86亩土地范围内。《荒地转让书》签订后，万宁橡胶加工厂付清了土地款，并实际使用涉案土地，其中，边田经济社领取了其10.4亩土地的土地款10400元。1995年，万宁市土地管理局与龙尾管区签订了《征用土地补偿协议书》，征用涉案的5333平方米土地给万宁橡胶加工厂建设商住小区项目。1998年，万宁市政府批复同意该项目征地，万宁橡胶加工厂遂与万宁市土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》获得涉案5333平方米土地使用权。涉案土地使用权的出让虽存在程序瑕疵，但依法补办了审批和出让手续，故边田经济社主张万宁市政府征收涉案5333平方米土地的行政行为违法不成立。同年，万宁热作厂根据前述征地、审批出让等手续向万宁市政府申请颁证，万宁市政府经地籍调查、审批等程序给万宁热作厂颁发了第0271号《国土证》，后因年检换发第079号《国土证》。依照《土地登记规则》第二十一条“本章除有关通告和公告的规定外适用于变更土地登记”的规定，换发土地证无必须进行公告的程序要求，故边田经济社关于万宁市政府换发第079号《国土证》没有进行颁证公告程序而违法的主张没有法律依据。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人边田经济社的上诉理由不成立，上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人万宁市大茂镇龙尾村委会边田经济社负担。 本判决为终审判决。 审判长  朱望锋 审判员  吴天月 审判员  麻红丽 二〇一六年十二月二十日 书记员  井泉旺 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。