海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）琼行终317号上诉人（原审原告）祝爱花（曾用名祝亚华），女，1949年12月31日出生，黎族，住陵水黎族自治县。上诉人（原审原告）祝朝雄（曾用名祝平），男，1954年1月4日出生，黎族，住陵水县。上诉人（原审原告）祝爱兰（曾用名祝亚强），女，1963年5月23日出生，黎族，住三亚市吉阳区。以上三位上诉人的委托代理人曹龙，广东正大方略（海口）律师事务所律师。以上三位上诉人的委托代理人戴家发，陵水黎族自治县公安局退休干部。被上诉人（原审被告）陵水黎族自治县人民政府，住所地陵水黎族自治县陵城镇县政府大院。法定代表人杨文平，该县县长。委托代理人陈洪娟，海南金裕律师事务所律师。委托代理人官宏冲，陵水黎族自治县人民政府法制办公室主任。上诉人祝爱花、祝朝雄、祝爱兰（以下简称祝爱花等三人）与被上诉人陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）有偿收回国有土地使用权补偿一案，不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第235号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：陵水县政府于2015年9月1日作出（陵府（2015）69号）《关于收回祝爱花、祝朝雄和祝爱兰居住用地安置的决定》（以下简称69号《安置决定》），决定按照陵水县现行安置标准在英州镇省级储备地安置区内给祝爱花等三人各安置1户宅基地作为收回其三人居住用地的安置地，每户面积144平方米；收回祝爱花等三人的居住用地与安置地之间的土地差价，按照现行基准地价进行评估后给予货币补偿。原审查明，祝爱花、祝朝雄、祝爱兰于1993年取得位于陵水县英州镇英田路东侧（现陵水县英州贸易市场大门左侧前排铺面）各250平方米的国有土地使用权，并于1993年10月办理［陵国用（英）字第0191号］、［陵国用（英）字第0192号］、［陵国用（英）字第0193号］《国有土地使用证》，土地面积各250平方米。1999年3月，陵水迅达发展责任有限公司要在英州镇建瓜菜农贸市场，向陵水县政府提出用地申请。陵水县政府于1999年3月11日作出［陵府（1999）24号］文，决定征收位于英州镇的38.88亩集体土地及收回祝爱花等三人的750平方米的国有土地使用权给陵水迅达发展责任有限公司作为建设英州瓜菜收购市场用地。1999年5月14日，陵水县政府给陵水迅达发展责任有限公司颁发了［陵国用（英）字第0309号］《国有土地使用证》，土地面积为40亩。祝爱花等三人不服，向海南省国土厅反映，海南省国土厅于2000年7月31日作出［琼土环资执字（2000）4号］处理决定，撤销陵水县政府颁发给陵水迅达发展责任有限公司的［陵国用（英）字第0309号］《国有土地使用证》。陵水黎族自治县人民法院（以下简称陵水县法院）也于2000年8月3日作出（2000）陵法行初字第3号行政判决，撤销陵水县政府颁发给陵水迅达发展责任有限公司的［陵国用（英）字第0309号］《国有土地使用证》。2000年10月18日，陵水县政府向海南省人民政府呈报“关于征地出让给陵水迅达发展责任有限公司建设瓜菜贸易市场的请示”。海南省国土厅经报海南省人民政府同意，于2001年6月16日作出［琼土资函（2001）198号］《关于陵水县迅达发展责任有限公司兴建瓜菜贸易市场项目补办用地手续的复函》，同意陵水县政府征用位于英州镇的2.66公顷集体土地（合计约40亩，包括祝爱花等三人的750平方米国有土地使用权在内）给陵水迅达发展责任有限公司作为兴建瓜菜贸易市场用地。2001年2月26日，陵水县政府作出陵府（2001）9号《关于收回祝平、祝亚强、祝亚华宅基地使用权的决定》（以下简称9号《决定》），收回祝爱花等三人位于英州镇英田路750平方米的国有土地使用权，作为建设瓜菜市场用地，并注销祝爱花等三人持有的［陵国用（英）字第0191号］、［陵国用（英）字第0192号］、［陵国用（英）字第0193号］《国有土地使用证》，同时将英州镇海榆东路英环东路东北侧各214平方米的土地安置给祝爱花等三人作为宅基地。祝爱花等三人不服，于2001年6月13日向海南省人民政府申请复议，复议机关受理后，以祝爱花等三人超过复议期限为由，未作出复议决定。祝爱花等三人于2001年6月13日向海南省中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销陵水县政府作出的9号《决定》，赔偿其三人损失人民币10万元。海南省中级人民法院作出（2001）海南行初字第24号行政判决，认为陵水县政府根据规划和公共利益需要，收回祝爱花等三人的国有土地使用权符合法律规定。祝爱花等三人持有的国有土地使用证面积各为250平方米，但陵水县政府仅安置214平方米土地使用权给其三人，不足部分没有给予金钱补偿，显属不合理，判决驳回其三人的诉讼请求。祝爱花等三人不服该判决，向本院提起上诉，本院作出（2002）琼行终字第5号行政判决，驳回其三人的上诉请求，维持原判。判决生效后，祝爱花等三人的安置补偿问题一直未得到解决。2004年7月22日，祝爱花等三人向海南省中级人民法院提起行政诉讼，请求判令：陵水县政府履行职责，在英州市场中心出口南侧李旺商行东侧安置相应面积宅基地，安置地与被收回的土地存在地级差的，按其级差以金钱赔偿；不按第一项请求履行的，则以合理价格将被收回土地上建成的铺面房出售给其三人，其余面积重置价格给予补偿；不按第一、第二两项请求履行的，要安置同等面积的土地，安置地与争议地有级差的，按重置价格以金钱来赔偿。海南省中级人民法院审理后，作出（2004）海南行初字第93号行政判决，认为案虽然经海南省中级人民法院及本院作出判决驳回其三人起诉，但安置补偿问题仍未得到解决，祝爱花等三人起诉陵水县政府履行安置补偿职责符合法律规定，至于安置地的位置和面积及补偿方式，应由政府按照法律规定并结合具体情况作出处理，祝爱花等三人请求政府给其安置具体的土地位置和面积不符合法律规定。据此判决陵水县政府在判决生效后60日内履行法定职责，驳回祝爱花等三人的诉讼请求。该判决生效后，祝爱花等三人申请海南省中级人民法院执行，海南省中级人民法院立案后，指定陵水县法院执行。陵水县法院在执行过程中，曾召集祝爱花等三人及陵水县政府协商解决。因祝爱花等三人提出执行安置补偿的要求过高，陵水县政府不答应，安置补偿问题一直没有解决。2014年6月4日，陵水县政府就祝爱花等三人安置补偿问题专门召开专题会议。2015年9月1日，陵水县政府作出前述69号《安置决定》。另查明，陵水县政府收回祝爱花等三人的上述国有土地使用权时，其三人有自己的居住房屋，被收回土地上并无房屋及其他附属物，其三人没有实际使用被收回土地，也没有将该地出租给他人使用。祝爱花等三人认为陵水县政府的安置补偿不合理，不予接受，故向本院提起行政诉讼，请求撤销69号《安置决定》并赔偿损失。原审认为，陵水县政府作出的69号《安置决定》，是在执行已经发生法律效力的（2004）海南行初字第93号行政判决中所作出的行政行为，是对陵水县政府于1999年收回祝爱花等三人国有土地使用权所作出的安置和补偿。陵水县政府于1999年决定收回祝爱花等三人的国有土地使用权之后，于2001年2月26日作出9号《决定》，决定安置214平方米土地使用权给祝爱花等三人作为宅基地，但最终没有落实到位。祝爱花等三人提起行政诉讼后，经海南省中级人民法院作出（2004）海南行初字第93号行政判决，责令陵水县政府履行收回国有土地使用权进行安置补偿的法定职责。判决生效后，陵水县政府于2015年9月1日作出69号《安置决定》。依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《海南经济特区土地管理条例》第四十五条规定，为公共利益需要使用土地的，或实施城乡规划进行旧城区改造，需要收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当依法给予补偿。《海南省土地征收补偿安置管理办法》只适用于在本省行政区域内征收农民集体所有的土地进行补偿和人员安置，不适用于收回国有土地使用权的安置和补偿。上述法律、地方规章对收回国有土地使用权应当如何进行安置和补偿没有作明确规定。陵水县政府收回祝爱花等三人的国有土地使用权属于有偿收回，这与政府征收农村集体土地的性质不同，不能依照征收集体土地的标准进行补偿，如按照集体土地征收的标准来补偿，将不利于保护祝爱花等三人的合法权益。因此，陵水县政府对收回祝爱花等三人居住用地与安置用地的土地差价按照现行基准地价进行评估后给予货币补偿，有利于保护其三人的合法权益。关于国有土地使用权的市场管理，《海南经济特区土地管理条例》第四十一条规定：“实行基准地价、标定地价和国有土地供应最低价标准公示制度。市、县、自治县各类用地的基准地价、标定地价和国有土地供应最低价标准由市、县、自治县人民政府组织测算，经省人民政府土地行政主管部门审核并报省人民政府批准后，由省人民政府公布执行，并定期调整。”因此，陵水县政府对收回祝爱花等三人的居住用地与安置地之间的土地差价，按照现行基准地价进行评估后给予货币补偿，没有违反法律、法规的规定，陵水县政府给祝爱花等三人每户安置144平方米宅基地，是依照《陵水黎族自治县项目建设房屋拆迁补偿安置实施细则》规定的宅基地安置标准而作出，符合陵水县目前土地征收安置补偿的实际情况。祝爱花等三人要求陵水县政府按所征收的土地面积250平方米足额给其安置宅基地，并要求陵水县政府按市场评估价对其三人分别就原居住用地与安置用地的土地差价进行货币补偿无法律依据。陵水县政府在收回涉案土地时，祝爱花等三人没有实际使用该土地，地上既无房屋，也无其他附属物，土地也没有出租给他人使用，不存在土地租金损失，其三人要求陵水县政府赔偿每人土地租金损失177.2万元无事实根据。遂判决驳回祝爱花等三人的诉讼请求。祝爱花等三人上诉称，一、陵水县政府于1999年3月作出收回涉案土地的决定，却于2015年9月才作出69号《安置决定》，严重违反法律规定，应当予以撤销。二、原判决认定69号《安置决定》已对土地使用权人给予适当补偿，属认定事实错误，应依法纠正，并公正改判。69号《安置决定》第一项少补偿祝爱花等三人318平方米宅基地；第二项货币补偿内容不明，根本无法履行；陵水县政府收回涉案土地长达17年后才进行补偿，依法应当合理补偿外，还应当赔偿逾期补偿的土地租金损失。综上，请求撤销原判，依法改判。陵水县政府答辩称，原判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，请求驳回上诉，维持原判。二审中，双方当事人均未提交新的证据。本院二审查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，但应当对土地使用权人给予适当补偿。陵水县政府因兴建瓜菜贸易市场的需要，经海南省人民政府批复同意征地，于2001年2月作出9号《决定》，收回祝爱花等三人各250平方米宅基地（国有），依法应当及时予以合理补偿。所谓“适当补偿”应当是公平合理补偿，应当综合考虑被收回土地的性质、用途、区位等因素，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。逾期补偿的，应当支付损失。本案中，陵水县政府自2001年收回祝爱花等三人的宅地基后，当地土地价值升值较快，一直未落实对其三人的合理安置补偿，显失公允。祝爱花等三人为争取合理补偿，先后两次起诉陵水县政府，法院最终判决陵水县政府履行安置补偿的法定职责。2015年9月1日，陵水县政府作出69号《安置决定》。经审查，陵水县政府采用土地安置兼货币补偿的方式补偿祝爱花等三人，土地安置仅明确安置宅基地面积及位于英州镇省级储备地安置区，并未明确具体位置及地号；对收回土地与安置地之间的差价按照现行基准地价进行评估后给予货币补偿，未明确具体金额。本案中，陵水县政府基于公共利益需要，收回祝爱花等三人的国有土地使用权，根据本县的具体情况，选择以土地安置兼货币补偿的方式，并无不妥，但补偿总额不能低于被收回土地的市场价值，并应当支付逾期安置补偿损失。陵水县政府依照《陵水黎族自治县项目建设房屋拆迁补偿安置实施细则》给祝爱花等三人在安置区各补偿一块144平方米的宅基地，应当依法进行评估，补偿其三人土地市场价格差额部分，故陵水县政府作出69号《安置决定》第二项“收回三原告的居住用地与安置地之间的土地差价，按照现行基准地价进行评估后给予货币补偿”没有法律依据。原判决认为“依据《海南经济特区土地管理条例》第四十一条规定，按照现行基准地价进行评估后给予货币补偿有利于保护三原告的合法权益”系适用法律错误。该条明确规定“实行基准地价、标定地价和国有土地供应最低价标准公示制度……出让、租赁、承包土地使用权的价格不得低于公布的国有土地供应最低标准”，并未规定收回国有土地货币补偿适用上述标准。涉案土地于2001年收归国有，祝爱花等三人不再享有涉案土地权益，且涉案土地被收回前，一直是空地，祝爱花等三人并未使用，故祝爱花等三人请求陵水县政府支付其土地租金损失，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。地方政府有权根据当地的实际情况决定收回国有土地的补偿方式，土地使用权人要求按照自己的标准和方式进行补偿并无法律依据，故本案中祝爱花等三人要求陵水县政府对其三人各安置补偿250平方米宅基地的请求本院不予支持。但陵水县政府在重新作出补偿决定时，应当考虑祝爱花、祝朝雄、祝爱兰三家人口及住房的实际情况，做到合法、合理、明确安置补偿。综上，陵水县政府作出的69号《安置决定》明显不当且违法，依法应予撤销，并应当重新作出补偿决定。原判决适用法律错误，判决不当，依法予以纠正。上诉人祝爱花等三人的上诉理由与上诉请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十条第（二）项、第（六）项，第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第235号行政判决；二、撤销陵水黎族自治县人民政府于2015年9月1日作出（陵府（2015）69号）《关于收回祝爱花、祝朝雄和祝爱兰居住用地安置的决定》，责令陵水黎族自治县人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出补偿决定；三、驳回祝爱花、祝朝雄和祝爱兰的其他诉讼请求。一、二审案件受理费100元由被上诉人陵水黎族自治县人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱望锋审 判 员 吴天月审 判 员 麻红丽二〇一六年十二月七日法官助理 滕生虎书 记 员 井泉旺附：相关法律条文《中华人民共和国土地管理法》第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。