河南省许昌市魏都区人民法院行 政 判 决 书（2016）豫1002行初77号原告周俊锋，男，汉族，1975年12月21日出生，住鄢陵县。被告许昌市民政局，住所地许昌市建安大道1516号。法定代表人孙宏毅，任该局局长。委托代理人张社立，许昌市民政局副局长。委托代理人彭胜利，河南世纪风律师事务所律师。原告周俊锋诉被告许昌市民政局撤销具体行政行为一案，本院受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告周俊锋，被告许昌市民政局法定代表人的委托代理人张社立、彭胜利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告许昌市民政局于2016年7月4日作出了《许昌市民政局关于对拟成立的许昌市苗木协会申请不予登记的通知》，并于2016年7月5日将该通知送达给原告周俊锋。诉讼中,被告许昌市民政局在法定举证期内向本院提供了其作出被诉具体行政行为的证据和依据。第一组：1、社会团体名称预先核准申请书一份；该证据证明：在该份证据的第二页“业务指导单位和业务主管单位”处，没有业务指导单位意见也没有业务指导单位盖章且该申请书后面没有附加包括原告在内的申请和发起人具有权威性和影响力的证明材料。2、许昌市民政局关于咨询拟成立的市苗木协会发起人有关情况的函；3、许昌市住房和城乡建设局关于回复拟成立的市苗木协会发起人有关情况的函；4、许昌市民政局关于咨询拟成立的市苗木协会发起人有关情况的函；5、许昌市林业局关于回复拟成立的市苗木协会发起人有关情况的函。证据2-5证明：原告申请成立许昌市苗木协会的申请不符合行政法规及相关规范性法律文件要求，被告做出不予核准登记的决定并向原告下发的通知具有事实依据。第二组：1、《社会团体登记管理条例》：第一条、第六条、第十一条第一款第二项；2、《河南省〈社会团体登记管理条例〉实施办法》，第四条、第六条、第十条第二项；3、《河南省人民政府办公厅关于四类社会组织直接登记的通知》（豫政办[2014]122号）；4、《河南省民政厅关于印发的通知》（豫民[2014]3号）。该组证据证明：被告作出的具体行政行为符合相关法律规定。原告周俊锋诉称：原告于2016年6月2日向被告递交了成立“许昌市苗木协会”的申请，被告根据河南省民政厅下发的《河南省四类社会组织直接登记暂行办法》第二部分第一条第一款第三项及第三部分第一条第四款规定，于2016年7月5日给原告送达了《许昌市民政局关于对拟成立许昌市苗木协会申请不予登记的通知》，原告认为，被告的行为严重侵犯了原告的合法权益，因此请求贵院依法判令撤销被告《许昌市民政局关于对拟成立许昌市苗木协会申请不予登记的通知》，并判令被告立即为原告办理《许昌市苗木协会》名称预登记程序，诉讼费用由被告承担。理由如下：一、根据《社会团体登记管理条例》第十条、《国务院办公厅关于实施（国务院机构改革和职能转变方案）任务分工的通知》（国办发[2013]22号）第一条第二十三款和《河南省人民政府办公厅关于四类社会组织直接登记的通知》（豫政办[2014]122号）第一条第一款、第二条第一款规定，并没有要求成立行业协会时，发起单位必须在所属领域具有较高的权威性和影响力。二、根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发的通知》（中办发[2015]39号）第三条第一款和《中共河南省委办公厅关于印发的通知》第四条第一款的规定，取消了行业协会商会与主管单位的主办、主管、联系、挂靠关系。行业协会商会依法直接登记和独立运行。主管单位依据职能对行业协会商会提供服务并依法监管，并规定新设立行业协会按照此规定执行。三、从中共中央办公厅、国务院到河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅都是在鼓励行业协会直接登记，鼓励从事相同性质经济活动的经济组织、个体工商户自愿组成，成立行业服务和自律管理的行业协会或商会。并且《河南省人民政府办公厅关于四类社会组织直接登记的通知》第二条第二款规定，社会组织申请成立登记，所需材料仍按《社会登记管理条例》规定提交。综上所述，原告认为，被告以原告在所属行业没有较高的权威性和影响力为由，拒绝为原告办理《许昌市苗木协会》名称登记程序，显然是违背了中央精神，然而河南省民政厅下文时私自增加成立条件是公然违背了国务院相关章程的规定，为此原告为维护自己的合法权益，特依据《行政诉讼法》第十二条、第十四条规定起诉，请求贵院依法支持原告之诉讼请求。原告未向本院提供证据。被告许昌市民政局辩称：一、被告做出具体行政行为有法律依据。1、《社会团体登记管理条例》第六条规定。国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。《河南省〈社会团体登记管理条例〉实施办法》第四条规定，县级以上人民政府民政部门，是本级人民政府的社会团体登记管理机关。上述规定授权被告履行登记管理机关的权力。有权对原告的申请做出审核。2、《社会团体登记管理条例》第十一条规定，申请登记社会团体，发起人应当向登记管理机关提交下列文件：（一）登记申请书；（二）业务主管单位的批准文件。《河南省〈社会团体登记管理条例〉实施办法》第六条规定，成立社会团体，必须具备《条例》规定的条件，还应当有与其业务相关的业务主管单位。该办法第十条规定，成立社会团体，必须有业务主管单位同意成立登记的文件。依据上述规定，被告有权审核原告申请的事项是否有业务主管单位，提交的资料中是否有业务主管单位的批准意见及意见的内容为何。3、《河南省人民政府办公厅关于四类社会组织直接登记的通知》（豫政办[2014]122号）第二部分，把社会团体登记分为三个环节。第一个环节，名称预登记部分规定：“登记管理机关要做好名称预登的审查工作，……对不易界定是否属于直接登记范围及情况复杂不易把握的，登记机关可视实际情况向相关政府职能部门、有关单位征询意见，……有关意见作为社会组织登记审批的依据。”《河南省民政厅关于印发的通知》（豫民[2014]3号）第二部分第（一）、1、（3）条规定：“社会团体的发起人应当在其所属业务领域内具有较高的权威性和影响力。”依据上述规定，被告有权对原告申请进行审核，审核范围包括但不限于原告在其所属业务领域内是否具有较高的权威性和影响力，并有权就此问题咨询相关部门。二、被告做出具体行政行为有事实依据。1、河南省民政厅民间组织管理局制作的《社会团体名称预先核准申请书》第2页，右下部分，要求有业务指导单位和业务主管单位的审查意见。原告等发起人填写提交的申请书中没有业务主管部门和业务主管部门的审查意见及公章。没有提交原告和其他申请人在其苗木种植、经营领域具有较高权威性和影响力的证明材料。原告等发起人提交的材料不符合《社会团体登记管理条例》第十一条、《河南省〈社会团体登记管理条例〉实施办法》第六条、第十条、《河南省四类社会组织直接登记暂行办法》第二部分第（一）、1、（3）条等规定的要求。2、许昌市住房和城乡建设局主管许昌市范围内的园林绿化资质审核，许昌市林业局具有指导林场、苗圃、森林公园和基层林业工作机构的建设和管理的职责，二部门对原告等发起人有一定的业务指导、主管关系。被告依法向许昌市住房和城乡建设局、许昌市林业局发送咨询函，二部门对原告等申请人在苗木种植经营领域是否具有权威性和影响力“不了解”、”不详”，且没有取得许昌市住房和城乡建设局合法的园林绿化资质证书。发起人中的河南杰博园林绿化有限公司主要业务范围为园林绿化，其他发起人的花卉、苗木业务业余绿化密不可分，但包括原告在内的发起人均没有园林绿化资质。主管业务部门对其是否具有权威性和影响力“不了解”、“不详”。可知，包括原告在内的发起人在本地行业领域内不具有权威性和影响力。3、被告依法送达了“不予登记通知”，原告签署送达回证。相关手续履行也符合法律规定。三、原告的主张和诉求不应得到支持。1、原告错误的理解了相关法律、法规、规章及相关文件的含义。原告诉状中提到文件都是相关部门在特定时期、针对特定事项、特定部门下发的具有宏观性、抽象性、指导性的文件。如：规定各部门应当在2016年完成部分试点，2017年扩大试点等。该类文件作为实施方案，并没有实质性改变具体法律制度的内容，不能成为被告行政执法和司法机关审查行政行为合法性的法律依据。2、原告没有提出规范性文件合法性审查的请求，作为行政机关的被告，在行政执法过程中，对上级行政机关下发的文件，没有提起异议要求审查的职能，只有不折不扣全面贯彻落实的义务。因此，被告应当按照河南省民政厅的通知要求执行。3、所谓直接登记是相对于之前规定的筹备登记而言。直接登记比筹备登记少了筹备环节，可以直接提出申请。但直接登记绝对不是原告所谓的不经任何审查进行登记，更不是一经申请就必须登记。因为，加强社会团体的“登记管理”和“促进社会物质文明建设、精神文明建设”是《社团登记管理条例》赋予被告的法定职责。花卉、苗木的种植、栽培己经是许昌人民对外文化交流的名片之一，维护该领域、行业有序、高效、健康持续发展，己经渗透到了包括被告在内的所有许昌人的日常生活工作之中。如果不加任何审查，就允许没有任何权威性和影响力的原告等人成立“苗木协会”，就等于赋予原告等人在行业内具有影响力和权威性，就会造成人们对该行业经营者的错误认识，可能出现排挤歧视其他同行的局面，不利于该行业领域健康有序的发展。4、原告提交的资料不符合规定。前述的法规、规章等都明确要求申请人应当提交业务主管单位的审核意见。被告也告知包括原告在内的申请人可以提交证明其权威性和影响力的证明材料。而原告始终没有提交主管单位审核意见和相关证明材料。综上，被告做出的具体行政行为有法律和事实依据，被告的诉求不符合法律规定，应予驳回。经庭审质证：原告对被告所举第一组证据中，对证据1的证明目的有异议,根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发的通知》（中办发[2015]39号）第三条第一款和最后一条,业务指导单位和业务主管单位意见、盖章不是必要条件；2、对证据2、3有异议,这两份证据无法实现其证明目的，因为苗木协会的事情不归住房和城乡建设局管理；3、对证据4、5有异议，这两份证据无法实现其证明目的。原告对被告所举第二组证据中，对证据3有异议，名称预登记和申请但不予登记不是同一概念；对证据4有异议，被告引用的条文在国务院颁布的《社会团体登记管理条例》中没有体现。原告对被告所举其他证据均无异议。经审核，本院对被告所举证据作如下确认：原告对被告所举证据提出的异议不足以对抗被告所举证据的证明效力，其异议不能成立，本院对被告所举证据均予以确认。根据以上有效证据和当事人的质证意见，本院查明以下事实：原告周俊锋于2016年6月2日向被告许昌市民政局递交了申请成立”许昌市苗木协会”的社会团体名称预先核准申请书，被告于2016年7月4日作出《许昌市民政局关于对拟成立的许昌市苗木协会申请不予登记的通知》并送达。原告收到该通知后不服，遂于2016年7月15日向本院提起行政诉讼，要求判决撤销被告作出的《许昌市民政局关于对拟成立许昌市苗木协会申请不予登记的通知》，并判决被告为原告办理“许昌市苗木协会”名称预登记程序，且本案全部诉讼费用由被告承担。本院认为：《社会团体登记管理条例》第十一条第一款第（二）项规定：“申请登记社会团体，发起人应当向登记管理机关提交下列文件：（二）业务主管单位的批准文件。”《河南省实施办法》第六条规定：“成立社会团体，必须具备《条例》规定的条件，还应当有与其业务相关的业务主管单位、有民主的组织管理制度和完备的章程。”本案中，原告向被告递交的申请成立“许昌市苗木协会”社会团体名称预先核准申请书中没有业务主管单位的批准文件及盖章，故不符合申请成立社会团体的法定条件。虽然被告所申请成立的协会属于《河南省四类社会组织直接登记暂行办法》规定的“直接登记社会组织的具体范围”中的“行业协会商会类”。但《河南省四类社会组织直接登记暂行办法》中“直接登记社会组织的条件”规定：“社会团体的发起人应当在其所属业务领域内具有较高的权威性和影响力。”本案中，原告无证据证明其在所属业务领域内具有较高的权威性和影响力，且包括原告在内的发起人在本地所属业务领域内不具有权威性和影响力的事实已由被告提供的有效证据证实。因此，原告也不具备直接登记社会组织的法定条件。综上所述，被告作出的《许昌市民政局关于对拟成立许昌市苗木协会申请不予登记的通知》符合相关法律法规。原告的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周俊锋的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周俊锋负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提出上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至河南省许昌市中级人民法院。审 判 长  佘萌萌审 判 员  吴媛媛人民陪审员  杜亚娟二〇一六年十二月十五日书 记 员  王 天