广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤09行终132号上诉人（原审第三人）信宜福海旅游发展有限公司。地址：信宜市区新尚路**号**楼。法定代表人李家芳，董事长。委托代理人郑严防，广东法申律师事务所律师。委托代理人李龙周，广东粤茂律师事务所律师。上诉人（原审被告）信宜市住房和城乡规划建设局。负责人陈威，副局长。委托代理人颜锋，信宜市住房和城乡规划建设局工作人员。委托代理人莫远思，广东前瞻律师事务所律师。被上诉人（原审原告）朱壮雄，男，1955年3月25日出生，汉族，广东省红旗农场职工，住广东省。委托代理人胡植光，男，1940年10月11日出生，汉族，住信宜市。委托代理人陈天荣，男，1963年3月25日出生，汉族，住信宜市。原审第三人广东省红旗农场。地址信宜市镇隆镇。法定代表人黎永安，场长。委托代理人吕小虎，广东省法申律师事务所律师。上诉人信宜福海旅游发展有限公司（以下简称福海公司）、信宜市住房和城乡规划建设局（以下简称信宜住建局）因与被上诉人朱壮雄行政规划许可纠纷一案，不服广东省信宜市人民法院（2016）粤0983行初17号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，本案争议的焦点是：朱壮雄是否具有起诉资格；信宜住建局发证给福海公司的行政行为适用法律是否正确，程序是否合法，证据是否充分。1、关于朱壮雄是否具有起诉资格问题。朱壮雄系广东省红旗农场职工，其与红旗农场签订《建居民点合同书》后，已获得茂名农垦局批准。而该山地原是农场集体土地。红旗农场虽然收回了《建居民点合同书》合同原件，但是，朱壮雄与红旗农场之间对《建居民点合同书》的权利义务如何处理，双方均未能提供有关证据说明。因此，朱壮雄与本案有利害关系，有原告诉讼主体资格。2、关于信宜住建局发证给福海公司的行政行为，适用法律是否正确问题。信宜住建局于2009年7月，向福海公司填发的编号[2009]×号《建设用地规划许可证》，明确写明“根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续”。而《中华人民共和国城市规划法》于2008年1月1日已废止，《中华人民共和国城乡规划法》从2008年1月1日起施行。因此，信宜住建局的行政行为适用法律错误。3、关于被告发证给福海公司的行政行为，证据是否充分、程序是否合法问题。根据当时有效的《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十七条：“在城市规划区内的建设项目，在报批设计任务书时，必须附有选址意见书。选址意见书由建设单位或个人向城市规划行政主管部门提出选址申请，由城市规划行政主管部门按建设项目计划审批权限分级核发。”第二十八条：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的单位和个人，必须持建设项目的有效批准文件，向城市规划行政主管部门申请建设用地规划许可证。城市规划行政主管部门办理建设用地规划许可证的程序：（一）根据申请者用地性质、面积和范围，初步选定项目用地的具体位置和界限；（二）征求有关业务主管部门对用地位置和界限的具体意见；（三）向申请者提出规划设计条件；（四）审查申请者提供的规划设计总图；（五）按城市规划测绘图纸核定建设项目的用地位置和界限，核发建设用地规划许可证。”《中华人民共和国森林法》第十八条：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。”《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条：“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。”《广东省林地保护管理条例》第十一条：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程确需征收、征用、占用林地的，必须向县级林业主管部门提出申请，经省级以上林业主管部门审核同意发给使用林地许可证后，依照有关土地管理的法律法规办理建设用地审批手续。未经林业主管部门审核同意，有关部门不得办理用地审批手续。”《广东省建设用地审查报批办法》第八条：“建设用地审查，应当包括如下内容：……（十二）涉及占用林地的，是否已经报省级以上林业行政主管部门审核同意，核发《使用林地审核同意书》；用地中涉及园地的，是否有县（市、区）以上林业行政主管部门的审核意见。”第九条：“建设用地审查工作实行分级负责制。属于本办法第八条第（一）、（二）、（四）、（五）、（六）、（七）、（八）、（九）、（十）、（十一）、（十二）、（十三）、（十四）、（十五）项所列内容由用地所在地的市或县（市、区）土地行政主管部门对其真实性和准确性负责，并提出审查结论意见。上述内容的审查结论性意见应在上报的用地请示中明确。市或县（市、区）人民政府应对本级土地行政主管部门审核意见的真实性和准确性进行审查，并在用地报批时一并提出意见。”第十条:“市、县（市、区）土地行政主管部门在拟订有关用地方案前，应会同有关单位及土地权属单位的代表做细致的土地调查工作，确保有关基础性数据和情况的真实、准确、可靠。下列基础性数据和情况由市、县（市、区）土地行政主管部门负责按下列办法核定：地类调查结果涉及占用林地的，应按规定的程序和权限报省级以上林业行政主管部门审核同意，并核发《使用林地审核同意书》；涉及园地的，应报县级以上林业行政主管部门审核，并出具审核证明。”《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》三：“规范国有农场土地使用权收回行为。因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿，保障农场职工的长远生计。收回的国有农场土地使用权，按照国有土地使用权供应的规定，办理供地手续。严禁擅自通过调整国有农场隶属关系、撤销国有农场建制等方式收回国有农场土地或改变国有农场农用地用途。对拟收回的国有农场土地使用权，在依法报批前，必须将拟收回土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知该农场和所涉及的职工。对拟收回土地的现状调查结果，必须经该农场和所涉及的职工确认，并将该农场和所涉及职工的知情、确认等有关材料作为收回土地报批的必备材料。依法收回国有农场土地使用权，应给予经济补偿。经济补偿参照征收农民集体土地的补偿标准计算，并安排相应的社会保障费用。国有农场因土地被收回而不具备失地职工基本安置条件的，各地应将失地职工纳入当地城镇职工再就业体系。具备安置条件的，在安排失地职工新的劳动岗位后，国有农场可将土地补偿费和安置补助费用于农场基本农田的建设保护和补充社会保障资金。”但是，信宜住建局均未能提供福海公司对该用地的选址意见书，也未向福海公司提出规划设计条件。福海公司也未能提供规划设计总图。特别是该地是林地，福海公司未能提供报省级以上林业行政主管部门审核同意核发的《使用林地审核同意书》。另外，信宜市人民政府于2007年1月25日向福海公司下发用地批复时，福海公司未成立，没有工商登记和组织机构代码。红旗农场的山地，是如何被征收的、征收补偿款是否已划给红旗农场等，信宜住建局、红旗农场和福海公司均未能提供证据。综上所述，朱壮雄具有起诉资格；信宜住建局发证给福海公司的行政行为适用法律错误、违反法定程序、主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决：撤销信宜住建局于2009年7月21日向福海公司填发的《建设用地规划许可证》和2009年7月16日发的《规划平面设计图》。上诉人信宜住建局不服原审判决，向本院上诉称：根据本案已查明的事实可知，红旗农场虽然在2000年8月26日与朱壮雄签订《建居民点合同书》，约定由朱壮雄、周泽华在信宜城两红旗农场三队四号山建设居民点，但朱壮雄已于2001年6月10日在上述合同书上签名同意转让给梁德志、林辉祥，并将该合同书的原件交还给红旗农场。同时还与梁德志、林辉祥签订《协议》，约定将其与红旗农场签订建居民点的合同转让给梁德志、林辉祥。据此，朱壮雄对《建居民点合同书》所享有的权利义务早已经转让给梁德志、林辉祥，不再享有涉案土地权益，也与该土地不具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》第十二条的规定，被上诉人朱壮雄与本案被诉行政行为不具有法律上的利害关系，不具有本案原告诉讼主体资格。原审判决认为朱壮雄具有本案原告诉讼主体资格，属认定事实错误。为此，请求二审法院撤销原审判决，驳回朱壮雄的起诉。上诉人福海公司亦不服原审判决，向本院上诉称：一、朱壮雄、周泽华虽然于2000年8月与原审第三人红旗农场签订了《建居民点合同书》，但其两人之后又于2001年6月将该合同的权益及土地转让给梁德志、林辉祥，由梁德志、林辉祥接手朱壮雄转让的建居民点项目。2007年，信宜市人民政府经常务会议决定，将包括涉案土地在内的土地有偿转让给福海公司。福海公司在办理土地有偿征用手续及支付土地征收补偿款后，申领了本案所涉的《建设用地规划许可证》和《规划平面设计图》。由此可见，被诉行政行为与朱壮雄不具有法律上的利害关系，也对其的权利义务不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，朱壮雄不具有本案原告起诉主体资格，应当裁定驳回其起诉。二、信宜住建局向上诉人核发《建设用地规划许可证》时，新的证书样式尚未开始使用，只能使用原有证书样式，而原有证书样式上留存的旧法律条文不能视为本案发证所适用的新法条文，况且，法律法规变更过渡时期不及时更换新证书样式是常有的情形。因此，信宜住建局适用旧证书样式向上诉人核发建设用地规划许证的行为，不属适用法律错误。三、上诉人是经信宜市人民政府的信府函[2007]2号《关于增加四星级酒店建设用地问题的批复》有偿征用涉案土地，在缴交相关税费及土地补偿款后取得涉案土地使用权的，土地权属来源合法。信宜住建局依据上诉人的申请及上述事实向上诉人核发《建设用地规划许可证》的行为，符合当时有效的《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十八条的程序规定，该发证行为不存在程序违法的情形。本案主要是对信宜住建局作出被诉《建设用地规划许可证》的合法性进行审查，但原审法院却将土地征收、征收补偿、农用地转用审批、土地使用权发证等相关行为一并审查，且套用了一大批与被诉行政行为无关的法律法规作为审理本案的法律依据，其审查明显超越了本案的审理范围。综上所述，被上诉人朱壮雄与被诉行政行为没有法律上的利害关系，且被诉发证行为不存在违法的情形，为此，请求二审法院依法驳回朱壮雄的起诉或驳回其诉讼请求，切实维护上诉人的合法权益。被上诉人朱壮雄答辩称：一、被诉行政行为所涉的土地是红旗农场划拨给被上诉人建居民点的用地，信宜住建局向福海公司颁发用地规划许可证的行为，影响了被上诉人办理涉案土地建居民点的相关手续，从而致使其在《建居民点合同书》中享有的权利无法实现，故被上诉人与被诉行政行为具有法律上的利害关系，其据此提起本案诉讼应具有原告主体资格。二、涉案土地是红旗农场三队四号山，属国有农场林地。该地红旗农场于2000年8月已划拨给被上诉人建居民点，并经广东省茂名农垦局批准同意，故被上诉人与红旗农场签订的《建居民点合同书》应受法律保护。信宜住建局将涉案土地规划给福海公司使用，其用地所涉的农村土地没有经过征收补偿和土地所在农村集体同意盖章，就改变了土地性质。而且，福海公司申请发证时并未提交营业执照、组织机构代码证、税务登记证、建设项目批准文件、土地出让合同等必要文件作为发证依据，由此可见，被诉行政行为所涉的土地权属来源不清，发证的主要证据不足，根本不符合发证的条件。此外，信宜市人民政府作出用地批复给福海公司的信府函[2007]2号的时间为2007年1月25日，而此时福海公司并未依法登记成立，故该批复文件是违法无效的。信宜住建局依据该批复文件作为福海公司的颁证依据，其颁证行为亦属无效，发证程序违法，依法应当撤销。三、本案所涉的建设用地规划许可证清楚地载明已被废止的法律条文，而信宜住建局仍将其作为颁证的法律依据，由此可见被诉发证行为适用法律错误。综上，信宜住建局作出的颁证行为侵犯了被上诉人的合法权益，与被上诉人有法律上的利害关系，且该发证行为事实不清，主要证据不足，原审判决据此撤销被诉行政行为是正确，请二审依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。原审第三人红旗农场没有提交书面意见，其在庭审辩称：朱壮雄与我场原签订的《建居民点合同书》，其已转让给梁德志、林辉祥，且合同原件已交回给我场。之后，合同所涉的土地就由梁德志、林辉祥开发建设。朱壮雄转让合同项目后没有履行权利义务，与所涉的土地没有法律上的利害关系，故朱壮雄应当没有提起本案诉讼的原告主体资格，请二审裁定驳回朱壮雄的起诉。本院经审理查明，2000年8月26日，红旗农场作为甲方与乙方朱壮雄、周泽华签订《建居民点合同书》，约定由乙方在信宜城西红旗农场三队四号山（地名：大岭头思麻）建居民点。界至是：东至长塘山地，南至电力局用地边，西至黄海文开发用地边，北至最顶行胶带。山地面积约九亩。2001年6月9日，朱壮雄在上述合同书上书写“同意转让给梁德志”字样，同意将该合同书的项目转让给梁德志。同年6月10日，周泽华亦在该合同书上书写“同意转让给梁德志、林辉祥”的字样。次日，朱壮雄作为甲方与乙方梁德志、林辉祥签订《协议》，约定将其与红旗农场签订建居民点所涉的项目和土地转让给梁德志、林辉祥开发建设，梁德志、林辉祥则支付620000元转让款给朱壮雄。之后，朱壮雄将其与红旗农场签订的《建居民点合同书》原件交回给红旗农场。上述转让事实已由生效的信宜市人民法院（2015）茂信法民一初字第194号民事判决所确认。2001年6月9日，朱壮雄将涉案土地转让给梁德志、林辉祥后，红旗农场又与梁德志、林辉祥签订《建居民点合同书》，双方约定根据2000年8月26日签订居民点合同书的内容，周泽华、朱壮雄原取得合同书所涉土地的权益转让由梁德志、林辉祥在信宜城西红旗农场三队四号山（地名：大岭头思麻）建居民点。2001年9月18日，广东省茂名市农垦局作出《关于红旗农场增设居民点请示的批复》，同意红旗农场在本场三队四号山地新增设居民用地，面积9亩等。2002年9月11日，梁德志与肖连珍签订建民点股权转让《协议书》，双方约定由梁德志以人民币147500元价格将其在红旗农场建居民点合同所属的50%股权转让给肖连珍。2007年1月25日，信宜市人民政府作出信府函[2007]2号《关于增加四星级酒店建设用地问题的批复》，该批复同意征用红旗农场三队四号山思麻周边的土地约60亩划给福海公司作为建设四星级酒店的用地。该土地征收事实已由生效的信宜市人民法院（2009）信法民初字第1216号民事判决所认定。2009年7月16日，信宜住建局向福海公司填发编号（2009）×号信宜市城建规划平面设计红线图，用地面积1178平方米。同年7月20日，福海公司填写《建设用地规划审批表》，用地面积1178平方米，用地类别新批，地址城西长塘村，用地性质国有。2009年7月21日，信宜住建局向福海公司填发编号[2009]×号《建设用地规划许可证》，用地项目名称：酒店综合用地；用地面积1178平方米；附件名称：红线图（2009）×号。2009年8月24日，信宜市人民政府向福海公司颁发信府国用(2009)第×号、信府国用(2009)第×号国有土地使用权证。2015年6月17日，朱壮雄以梁德志、林辉祥、林宇松为被告，以红旗农场和福海公司为第三人，向信宜市人民法院提起民事诉讼，认为梁德志、林辉祥、林宇松侵害其建设居民点的合法权益，请求排除妨碍。2015年12月2日，信宜市人民法院作出（2015）茂信法民一初字第194号民事判决书，判决驳回朱壮雄的诉讼请求。朱壮雄不服该判决向本院提起上诉，本院于2016年4月13日作出（2016）粤09民终243号民事判决，驳回朱壮雄的上诉，维持原审判决。之后，朱壮雄不服信宜信建局向福海公司颁发的编号[2009]×号《建设用地规划许可证》，于2016年5月16日向原审法院起诉，请求撤销该用地规划许可证及规划红线图。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，朱壮雄与红旗农场虽然签订有《建居民点合同书》，取得了红旗农场三队四号山思麻约9亩土地开发建设权，但其之后又将该合同所涉的土地权益转让给梁德志、林辉祥两人开发建设。梁德志、林辉祥接手该建居民点项目后，信宜市人民政府因建设四星级酒店的需要于2007年回收包括红旗农场三队四号山思麻在内的60亩土地作为建设四星级酒店的用地。据此，朱壮雄已丧失因合同而取得的红旗农场三队四号山思麻约9亩土地的权益，且与行政机关在该地被回收之后所实施的行政行为没有法律上的利害关系。依据上述法律规定，朱壮雄不具有提起本案诉讼的原告主体资格，依法应裁定驳回其起诉。尽管朱壮雄与红旗农场仍存在因建居民点合同所涉的权利义务没有处理，但该权利义务只是双方之间存在的债权债务关系，与涉案土地的权属及该地上发生的行政行为没有关联，不能成为朱壮雄具有本案原告主体资格的理由。原审法院据此认定朱壮雄具有本案原告主体资格，并判决撤销被诉行政行为，属认定事实和适用法律错误，本院应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省信宜市人民法院（2016）粤0983行初17号行政判决；二、驳回原审原告朱壮雄的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长  张国平代理审判员  封桢莉代理审判员  柯国梁二〇一六年十二月十九日书 记 员  邹君萍