浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2016）浙行终1129号 上诉人（原审被告）义乌市人民政府。住所地：浙江省义乌市县前街**。 法定代表人林毅，市长。 委托代理人何晶、陈小波，义乌市人民政府行政复议局工作人员。 被上诉人（原审原告）叶雪青，女，1979年9月9日出生，住浙江省义乌市。 叶雪青诉义乌市人民政府不履行其他法定职责一案，金华市中级人民法院于2016年9月6日作出（2016）浙07行初88号行政判决。义乌市人民政府不服，向本院提出上诉。本院于2016年11月1日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年12月21日公开开庭审理了本案。上诉人义乌市人民政府的委托代理人何晶、陈小波到庭参加诉讼。被上诉人叶雪青经本院依法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2014年8月13日，原告叶雪青等四人以邮政快递的方式向被告提交依法行政申请。依法行政申请书中事实与理由部分原告叶雪青等四人称，2013年12月义乌市佛堂镇进行了股份制改革，申请人作为外嫁女被剥夺了合法权益，不能享受参与本村的经济土地征收补偿分配、收益分配、宅基地使用和各项福利的权利。2014年5月13日，叶雪青通过信息公开得知，是义乌市佛堂镇人民政府作出的《关于小吴溪村新农村建设实施细则的批复》，承认村委会男女不平等的规定，剥夺了申请人的权利。请求义乌市人民政府查处义乌市佛堂镇人民政府、义乌市佛堂镇人民政府小吴溪村村民委员会歧视妇女和侵害妇女合法权益的违法行为。被告义乌市人民政府于2014年8月15日收到上述申请。2014年10月28日，原告叶雪青等人以义乌市人民政府在收到依法行政申请后未依法答复为由向金华市人民政府提出行政复议。2014年1月4日，金华市人民政府作出（2014）金政复字第64号《行政复议决定书》，以叶雪青等人提出的复议申请不属于《行政复议法》第六条规定的可以依法提起行政复议的情形，驳回了复议申请。叶雪青不服，于2015年2月11日向提起行政诉讼，请求撤销上述复议决定，责令重作。原审法院于2015年4月22日作出（2015）浙金行初字第26号行政判决，驳回原告叶雪青的诉讼请求。叶雪青不服，向本院提起上诉后又撤回上诉。2015年1月4日，被告义乌市人民政府就原告等人2014年8月13日的申请作出并送达了告知书，告知书称：“你们向本机关递交的《依法行政申请书》收悉。《宪法》和《妇女权益保障法》、《地方各地人民代表大会和地方各地人民政府组织法》等法律规定的县级政府保护妇女合法权利的职责系宏观意义上的领导和行政管理职责，你们请求依法查处义乌市佛堂镇小吴溪村村民委员会歧视妇女、侵害妇女合法权利的违法行为，需要通过提起对具体行政行为审查的申请或其他法定程序解决。经转义乌市佛堂镇政府了解，你们多次向义乌市佛堂镇政府反映外嫁女享受村集体经济合作社成员同等待遇问题，佛堂镇政府分别在2014年3月24日、2014年4月28日作出信访事项答复意见书。你们反映的小吴溪村经济土地征收补偿分配、收益分配和各项福利发放等问题，属于小吴溪村群众自治组织的自治范畴。如认为侵害你们的合法权益，可依据《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定寻求救济。你们对宅基地审批不服，可以在具体行政行为作出后，依法申请行政复议或提起行政诉讼”。原告叶雪青认为义乌市人民政府在收到依法行政申请后未依法答复，未依法履行查处职责，于2016年2月14日提起诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（三）项、第（九）项规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；（九）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。”《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”。第三十三条第一款规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”根据上述法律规定，被告义乌市人民政府负有保障妇女权利及改变或者撤销下级人民政府的不适当的决定、命令的法定职责。原告叶雪青向被告义乌市人民政府提出的依法行政申请的请求是查处义乌市佛堂镇人民政府、义乌市佛堂镇人民政府小吴溪村村民委员会歧视妇女和侵害妇女合法权益的违法行为。虽然其申请请求对被告义乌市人民政府需履行的保护人身权、财产权的法定职责表述不明，但在申请书的事实与理由部分已明确陈述了请求保护的权利内容，即义乌市佛堂镇人民政府作出的《关于小吴溪村新农村建设实施细则的批复》，承认村委会男女不平等的规定，剥夺了叶雪青的土地征收补偿分配、收益分配、宅基地使用和各项福利权利。义乌市佛堂镇人民政府小吴溪村村民委员会系基层群众性自治组织，其所作出的决定，被告义乌市人民政府没有查处的法定职责。但义乌市佛堂镇人民政府是义乌市人民政府的下级人民政府，其作出的决定是否适当，是否有损法律赋予妇女的权利，义乌市人民政府负有对此进行查处并保护公民合法权益的法定职责。义乌市人民政府在收到原告叶雪青的申请后未在两个月内履行法定职责，其虽于2015年1月4日作出告知书，但已超过法定期限且并未对义乌市佛堂镇人民政府的批复行为是否适当进行答复，其不履行法定职责的行为违法。至于原告叶雪青的起诉是否超过起诉期限的问题，因义乌市人民政府未告知诉讼权利，原告叶雪青就本案的起诉期限应从其知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年，故原告叶雪青的起诉没有超过起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、第七十二条之规定，判决责令被告义乌市人民政府于本判决生效之日起六十日内对义乌市佛堂镇人民政府作出的《关于小吴溪村新农村建设实施细则的批复》是否适当进行查处。 义乌市人民政府上诉称：一、叶雪青就2014年8月13日向义乌市政府邮寄依法行政申请书，请求依法查处佛堂镇政府与佛堂镇小吴溪村村委会歧视妇女、侵害妇女合法权利的违法行为。对该事项，叶雪青等已多次通过行政复议、信访等途径反映，义乌市政府也多次通过行政复议、信访等相关途径予以答复处理。叶雪青后向金华市政府提起行政复议，金华市人民政府于2015年1月4日作出行政复议决定，驳回叶雪青等的行政复议申请。叶雪青对金华市政府作出的行政复议不服，又分别诉至金华中院、高院，该事项己依法经过实质审查。叶雪青再过一年多又以不履行法定职责重复提起行政诉讼，一审法院不应重复审理。二、叶雪青提起的依法行政事项不属于上诉人的法定职责。叶雪青根据《宪法》、《妇女权益保障法》、《地方各地人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等规定，要求上诉人义乌市政府保护妇女合法权利，查处歧视妇女、侵害妇女合法权益的行为，但县级政府保障妇女权益的责任，主要是宏观的领导和行政管理职责，该职责与行政诉讼法规定的法定职责是不同的职责。叶雪青的查处申请缺乏事实和法律依据。一审法院引用《中华人民共和国地方各地人民代表大会和地方各级人民政府组织法》来认定本案法律依据适用不当。三、叶雪青提起行政诉讼已过法定期限。根据《行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”义乌市人民政府于2015年1月4日作出告知书，一审法院作出（2015）浙金行初字第26号一案的时间是2015年4月22日，故叶雪青提起本案诉讼己过法定期限。四、佛堂镇人民政府作出《关于小吴溪村新农村建设实施细则的批复》是备案行为，上诉人已多次就该批复进行审查，认定该行为为备案行为，一审法院也多次予以支持。综上，恳请二审法院依法撤销一审判决。 叶雪青在法定期限内未提交答辩意见。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 庭审中，围绕被上诉人叶雪青提起本案诉讼是否属于重复诉讼、是否已超过起诉期限及义乌市人民政府对义乌市佛堂镇人民政府的《关于小吴溪村新农村建设实施细则的批复》是否具有查处的法定职责等焦点问题，进行了审查。 经审理，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。 本院认为，被上诉人叶雪青要求上诉人义乌市人民政府依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条第一款以及《浙江省实施办法》第二十八条、联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》等相关规定和宗旨，履行查处义乌市佛堂镇人民政府、义乌市佛堂镇小吴溪村村民委员会歧视妇女和侵害妇女合法权益违法行为的职责，但上述法律法规及国际公约的规定并不能构成上诉人义乌市人民政府履行行政管理法定职责的依据。《地方各地人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》等所规定的县级人民政府保护妇女各项合法权益的职责属于组织法意义上的上下级人民政府之间的层级监督和组织、领导职责，并不属于行政法意义上的行政管理职责。故上诉人义乌市人民政府并不享有被上诉人叶雪青就本案诉求的法定职责，原审判决将该申请职责认定为义乌市人民政府的法定职责，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人义乌市人民政府提出“叶雪青提起的依法行政申请事项不属于上诉人的法定职责、一审判决适用法律依据不当”等上诉理由成立，本院依法予以采纳。但上诉人义乌市人民政府的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销金华市中级人民法院（2016）浙07行初字第88号行政判决； 二、驳回叶雪青的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  惠 忆 审 判 员  唐维琳 代理审判员  蔡成杯                            二○一六年十二月二十一日                书记员徐一菁