河北省唐山市古冶区人民法院行 政 判 决 书（2016）冀0204行初44号原告：王宗章，男，汉族，1958年6月21日出生，律师，现住唐山市古冶区。委托代理人：张雪，河北万春律师事务所律师。被告：唐山市国土资源局古冶区分局（以下简称古冶区国土分局），住所地唐山市古冶区唐家庄唐林北路，组织机构代码00025632-1。法定代表人：彭志新，该分局局长。负责人：耿军，该分局副局长。委托代理人：王宏达，该分局王辇庄国土资源所所长。委托代理人：汤小立，该分局法律顾问。被告：唐山市古冶区王辇庄乡人民政府（以下简称王辇庄乡政府），住所地唐山市古冶区王辇庄乡前金庄村东，统一社会信用代码11130204000256508F。法定代表人：夏会青，该乡政府乡长。委托代理人：李军，该乡政府武装部长。委托代理人：邱保权，该乡政府法律顾问。原告王宗章不服被告古冶区国土分局、王辇庄乡政府于2016年10月11日对原告作出的《关于对违法占地企业（个体）依法拆（清）除的通知》（编号：2016-05），于2016年10月25日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年10月26日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2016年11月30日公开开庭审理了本案。原告王宗章及其委托代理人张雪，被告古冶区国土分局委托代理人王宏达、汤小立，被告王辇庄乡政府委托代理人李军、邱保权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王宗章诉称，原告母亲李凤英是古冶区王辇庄乡南场村村民，该村1980年全村村民农转非改为市民，李凤英于1986年夏季经土地部门批准，在自己的原老宅基内将简易房翻建新房三间。当时原告与母亲同住，区土地局发有宅基地使用证。李凤英于1989年10月去世，三间房产及土地使用权由原告继承、使用至今。1990年当时的古冶区土地局组织清查土地时将宅基地使用证收回。当时规定是在老宅基地内自建住房及院落占地不超过6分地（400平方米）的有多少给多少，超过6分不超过1亩地的只给6分地。原告母亲当时建房的老宅基地面积为405.15平方米，6分多一点。按当时规定原告母亲应当享有6分地土地使用权。但是国土局一直未发给土地使用权证书。2014年原告的邻居王某1（王继瑞之子）领取土地所有权证，但是没有发给原告，原告于2014年8月、9月多次找到政府相关部门，包括国土部门，都没有得到明确结果。原告现居住的房子是原告母亲1986年建造的，当时家庭困难，房子质量不好，椽子、苇子连已腐朽，焦子顶下泥土坠落已成危房。2016年8月底原告决定在自家院内建三间门房（倒座）面积不足60平方米，以解决居住危房的危险问题。2016年9月29日被告古冶区国土分局未查清事实，便给原告送达《责令停止违法行为通知书》（唐古国土资乡所停字【2016】15号）。后于2016年10月11日对原告给予拆（清）除的行政处罚，但是未告知原告对该处罚不服法律救济途径及时间。该通知违反法律程序，无事实根据，无法律依据，且处罚事项不清。严重损害原告的权利，依据《中华人民共和国土地管理法》第83条规定原告依法起诉，恳请法院查清事实，依法撤销被告古冶区国土分局、王辇庄乡政府作出的《关于对违法占地企业（个体）依法拆（清）除的通知》（编号：2016-05）。原告王宗章为证明自己的主张提交了如下证据：证据1、拆除通知（编号2016-05），证明原告在2016年10月11日受到二被告的行政处罚。证据2、责令停业违法行为通知（唐古国土资乡所停字【2016】15号），证明被告古冶区国土分局于2016年9月29日向原告送达通知书，被告没有事实和法律依据责令原告停工。证据3、土地使用情况草图，证明原告土地使用情况，该草图证明是原告现在所占的土地面积的范围。证据4、王继瑞的土地使用证，证明王继瑞生前是原告的邻居，王继瑞去世多年，证人王某1是王继瑞的儿子，现在此处居住。证据5、通话录音4份，证明两年前原告曾向市政府、乡政府、国土所申请发证，没有得到相应的答复。被告不履行法定职责，给土地使用者发放证书。证据6、证人王某1的证人证言，证人当庭陈述：原告现在正在建的房，前面码的墙就是原来地震前的老墙址，正房后边也码了墙，该墙是震前的小棚子的老墙。证据7、证人王某2的证人证言，证人当庭陈述：震前我们在后院，原告在前院，86年以后我搬走了，原告现在房子前院和后院码的墙都是原告的。被告古冶区国土分局辩称，一、原告翻建、扩建房屋的行为属于土地违法行为。首先，原告建筑房屋所占用的宅基地，并未登记在原告名下。其次，原告翻建扩建房屋所占土地，已经超出了李凤英名下宅基地的登记范围，属于超占土地；第三、根据古冶区人民政府于2011年2月16日下发的古政字（2011）23号通知规定：在原建房区域内，利用原有宅基地申请新建、翻建、扩建、改建农村住宅的一律停止办理，故原告的行为违反了上述文件规定；第四、原告未经办理相关审批手续，擅自翻建、扩建房屋，违反了《河北省土地管理条例》第54条的规定。二、被告古冶区国土分局有权责令原告停止土地违法行为。2016年9月29日，我局工作人员在履行土地监督检查职责之时，发现原告正在组织建房施工，当即要求其停工并向其下达了《责令停止违法行为通知书》，但原告拒绝签收。2016年10月11日，我局会同王辇庄乡政府工作人员再次到达现场，对其下达了《关于对违法占地企业（个体）依法拆（清）除的通知》（编号：2016-05），以责令原告停止正在进行的土地违法行为。我局属于县级人民政府土地行政主管部门，根据《土地管理法》第67条、《土地管理法实施条例》第32条之规定，我局通过向原告下达《关于对违法占地企业（个体）依法拆（清）除的通知》的形式，责令原告停止正在进行的土地违法行为，完全符合上述法律规定。三、被告古冶区国土分局向原告下发通知的行为并非行政诉讼意义上的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。我国《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第12条则具体明确了12项受案范围。这里所说的行政行为，是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生法律效果的行为。行政行为的构成要件包括，一是行政主体所为的行为；二是行使行政职权，进行行政管理的行为；三是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为；四是以国家强制力保障实施的，带有强制性，行政相对方必须服从并配合行政行为。我局向原告下达的《关于对违法占地企业（个体）依法拆（清）除的通知》本身并不能产生行政法律效果，没有国家强制力保障实施，不具有强制性。只是对违法行为人履行的一种告知义务，是我局责令原告停止违法行为的一种形式。如果原告拒不按照通知要求停止违法行为并拆除违法建筑，我局才会行使行政权力，依法作出能够产生行政法律效果、并以国家强制力保障实施的行政处理决定。故该通知并非原告诉称的行政处罚，不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，原告的诉请既无事实根据又无法律依据，请人民法院依法裁定驳回原告的起诉或判决驳回原告的诉讼请求。被告古冶区国土分局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：证据1、唐政发（2016）6号文件，证明唐山市政府行使的相关土地管理权已下放到古冶区。证据2、唐山市东矿区宅基地清理登记表。证明原告建房所占宅基地并未登记在原告名下，而是李凤英名下。证据3、此证据是依据，古政字（2011）23号文件。证明原告新建、翻建房屋违反区政府文件规定。证据4、乡政府、国土局、村委会三单位联合会议记录。证明王辇庄乡政府、我局和南场村村委会一致认为原告所建房屋应立即停建并应拆除。证据5、南场村两委会会议记录。证明该村两委会认为原告所建房屋属于超占、破坏规划。证据6、关于王宗章宅基地的简述。证明南场村委会认为原告建房违反村整体规划，属违法占地。证据7、唐山市革命委员会，关于张各庄等十二个生产大队转为市民户口的通知。证明南场村是农转非村，符合古冶区人民政府要求的农转非村不允许翻建、新建宅基地的政策。相关法律依据：《土地管理法》第五十九条、第六十六条、第六十七条、第七十七条；《土地管理法实施条例》第三十二条；《河北省土地管理条例》第五十一条、第五十二条、第五十五条；《唐山市土地管理办法》第六条、第八条。以上依据说明原告的建房行为为土地违法行为，我局有权通过向原告下发通知的形式，责令原告停止土地违法行为。被告王辇庄乡政府辩称：一、我单位作出的通知是行政指导行为，并不属于行政处罚。原告未经批准擅自建造房屋违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第二项“使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准”的规定，我单位向原告送达的《责令停止违法行为通知书》（唐古国土资乡所停字【2016】15号）是指导原告自行纠正违法行为的通知，该通知是行政指导行为，并不是对原告的行政处罚。二、我单位作出的通知对原告权利义务不产生实际影响。《责令停止违法行为通知书》（唐古国土资乡所停字【2016】15号）没有强制执行效力。原告不及时纠正其违法行为和主动消除违法行为危害后果之后，我单位需要另行启动原告违法行为查处程序才会下达决定书，在决定书中才会告知原告要求的法律救济渠道和时间。三、我单位作出的行政指导行为属于不可诉的行政行为。我单位送达的对违法建筑自行拆除的行政指导行为，没有对原告权利义务产生实际影响，属于《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（四）、（六）项规定内容。综上所述，我单位实施的是行政指导行为，既没有强制力，也没有对原告权利义务产生实际影响，属于不可诉的行政行为，依法不属于人民法院受案范围，请法院依法驳回被原告的起诉。被告王辇庄乡政府向本院提交了证明行政行为合法的以下证据、依据：证据1、公安局关于张各庄村等十二个生产大队转为市民户口的通知。证明南场村转为市民后隶属关系不变，仍然由原区、公社村委会管理，南场村属于乡镇规划，没有纳入城市规划管理，仍然由王辇庄乡政府管理。证据2、古冶区人民政府古政字【2011】23号通知，证明古冶区人民政府规定南场村暂停宅基地审批，原告未经审批，擅自翻盖住宅违法。证据3、原告违法建设房屋照片（3页）。证明原告房屋违法建设情况。证据4、2016.09.30南场村委会两委会会议记录，证明原告所建房屋未经审批，属违法建筑。证据5、东矿区宅基地清理登记表。证明原告所建房屋宅基地情况。证据6、拆除通知书和送达回证，证明拆除通知书内容和送达情况。拆除通知书原件已经送达给原告，是留置送达。证据7、2016.10.11会议记录，证据8、南场村委会关于王宗章宅地基的简述，证据9、国土所关于王宗章地基的情况说明，证据7-9证明原告未经审批，在其宅基地擅自翻建住宅是违法行为，拆除通知书是行政指导行为，对原告没有强制力，目的是为了指导原告及时纠正违法行为，主动消除违法行为危害后果。对原告利益不产生实际影响，只有原告不及时纠正违法行为和主动消除违法行为的后果的情况下，将另外启动对原告违法行为查处程序。经庭审质证，原、被告发表如下质证意见：原告王宗章对被告古冶区国土分局提交的证据均有异议；对证据1的真实性无异议，但认为证据1不能作为被告处罚的证据，只能作为依据；对证据2—5的真实性有异议，对证据6不予质证，对证据7无异议，但不认可被告的证明目的，认为该证据只能证明南场村是农转非村，不能证明其他事项。原告王宗章对被告王辇庄乡政府提交的证据均有异议，对证据1、2、4、5、7、8的质证意见与对被告古冶区国土分局提交的证据的质证意见一致。认为证据3恰恰证明了原告翻盖房子是在院里，没有违法占地；认为证据6中的送达回证被告应提供原件，说原告拒签不符合事实，当时原告不在家，但原告收到了，并请法院注意，见证人签字一栏中的签字与被告提交的会议纪录签字均不是同一笔体，没有真实性；认为证据9没有公章，该证据恰恰证明了被告违反法律程序，落款时间是2016年10月20日，是被告向原告送达拆除通知9天以后的情况汇报材料，说明程序违法。被告古冶区国土分局对原告王宗章提交的证据1、2的真实性没有异议，认为证据2与原告的诉请与本案没有关某，证据1本身并非行政处罚决定，其本身并不能产生行政法律效果，也没有国家强制力，不具有强制性，只是对土地违法行为人履行的一种告知义务，是我局责令原告停止正在进行的土地违法行为的一种形式，故该通知并非行政诉讼意义上的行政行为，更非原告所主张的行政处罚；认为证据3属于原告单方制作，不具法律效力；对证据4的真实性不予认可，土地证没有加盖发证机关的印章，属于空白证，同时该证据与本案没有关某，土地使用者登记并非原告的姓名；认为证据5与本案无关某，行政机关不作为，不给原告发证，原告应另案起诉，与本案无关，且原告至今并未提交书面申请；认为证据6、7二名证人的证言与本案争议焦点不具备关某，原告对其建筑所占土地是否具有合法的宅基地使用权，应以相关行政机关的审批手续为准，二名公民身份的证人无权行自己的理解证明土地权属情况。被告王辇庄乡政府对原告提交的证据1的真实性、合法性没有异议，对原告的证明目的有异议，认为我单位发的是通知书不是拆除决定书，该通知是行政指导行为，不属于行政处罚，原告不履行该通知，不会产生强制拆除的后果，该通知对原告权利、义务不产生实际影响，发放通知的行为不属于行政诉讼法中可诉的行政行为；认为证据2与本案无关，不具备关连性；认为证据3属于原告单方制作，属于原告陈述，不具有证据效力；认为证据4不具备关某、合法性、客观性，属于空白证，使用人并非原告，与本案无关，不能证明原告所占宅基地合法，也不能证明原告建房经过村委会和乡政府审批；认为证据5、属原告偷录，没有明示，且不能确定内容的真实性，同时录音内容不是原告建房合法手续的证明，就内容而言，原告申请行政许可，应按行政许可法来办理，是一个独立的程序，与本案无关；认为证据6、7的证人原告有特殊关系，其证言不能证明原告占用宅基地经过审批，也不能证明原告建房经过村委会和乡政府审批，证人证言不具备真实性和关某。本院对上述证据认证如下：被告古冶区国土分局提交的证据2—6，被告王辇庄乡政府提交的证据2—5、7、8均为均为复印件（影印件），未提供原件进行核对，且上述证据不能体现被告行政行为的全过程，不能相互佐证行政行为合法，本院不予认定；被告古冶区国土分局提交的证据1、7，被告王辇庄乡政府提交的证据1均为政府文件，具备合法性，且原告认可其真实性，但上述证据与本案不具备关某，本院不予认定。被告王辇庄乡政府提交的证据9形成于行政行为之后，不具备关某，本院不予认定。被告王辇庄乡政府提交的证据6为行政法律文书及送达回证，可以证实二被告作出行政行为的内容及送达情况，本院对该组证据予以认定。原告提交的证据1、2均为行政法律文书，本院予以认定；原告提交的证据3为自己制作，不具备证据形式要求，证据4、5、6、7与本案不具备关某，本院不予认定。经审理查明，2016年9月29日，被告古冶区国土分局对原告王宗章作出《责令停止违法行为通知书》（唐古国土资乡所停字【2016】15号），责令原告停止违法占地的行为。2016年10月11日，被告古冶区国土分局和被告王辇庄乡政府共同对原告王宗章作出《关于对违法占地企业（个体）依法拆（清）除的通知》（编号：2016-05），责令原告于2016年10月21日前，将违法占地（堆料）自行拆（清）除，恢复土地原貌。逾期未拆（清）除，将依法组织强制拆（清）除。本院认为，被告古冶区国土分局和被告王辇庄乡政府对原告王宗章共同作出的《关于对违法占地企业（个体）依法拆（清）除的通知》（编号：2016-05），责令原告限期自行拆除违法建筑，并告知其逾期未拆除的法律后果，是对原告实体权利的约束与限制，是限期拆除的行政处罚。被告古冶区国土分局称该行为不属于行政行为及被告王辇庄乡政府称该行为属于对原告权利义务不产生影响的行政指导行为的辩解均不予采信。行政机关作出行政处罚，应当对违法行为人的违法事实调查清楚，并提供充分的证据证实。本案二被告所提供的用以证明原告违法事实的证据均系复印件（影印件），且未提供原件进行核对，故二被告不能证明行政处罚是在查明原告违法事实的基础上作出，原告的违法事实不清，主要证据不足。同时，二被告在处罚过程中未对原告进行告知及给予陈述申辩的权利，处罚程序违法。故二被告对原告作出的《关于对违法占地企业（个体）依法拆（清）除的通知》（编号：2016-05）应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项之规定判决如下：撤销被告唐山市国土资源局古冶区分局和被告唐山市王辇庄乡人民政府共同对原告王宗章作出的《关于对违法占地企业（个体）依法拆（清）除的通知》（编号：2016-05）。本案案件受理费50元，由被告唐山市国土资源局古冶区分局、唐山市古冶区王辇庄乡人民政府各承担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至唐山市中级人民法院。审判长  王玉国审判员  武静一审判员  王丽媛二〇一六年十二月二十六日书记员  王 健附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条?行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。