海南省第二中级人民法院 行 政 判 决 书 (2016)琼97行初83号 原告海南东方龙盛实业有限责任公司。 法定代表人朱海福，总经理。 委托代理人李华春，吉林何晓明律师事务所律师。 委托代理人朱海荣，男，汉族。 被告东方市人民政府。 法定代表人邓敏，市长。 委托代理人蔡文华，东方市人民政府法制办科员。 委托代理人陆泓任，东方市国土资源局科员。 原告海南东方龙盛实业有限责任公司（简称龙盛公司）因认为被告东方市人民政府（简称东方市政府）不履行法定职责纠纷一案，于2016年3月31日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月1日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月24日公开开庭审理了本案。原告龙盛公司的委托代理人李华春、朱海荣，被告东方市政府的委托代理人蔡文华、陆泓任到庭参加诉讼。因本案需要进行协调处理，本院于2015年6月29日裁定中止本案诉讼。经过本院多次主持协调，因当事人之间未能达成一致协调意见，本院恢复本案审理。本案现已审理终结。 原告龙盛公司于2015年8月28日向被告东方市政府提交了《关于有偿收回国有土地使用权的申请》，申请东方市政府依照相关规定有偿收回龙盛公司持有的东方国用（2004）第418号、419号和420号《国有土地使用证》项下三块国有土地的使用权。被告东方市政府在收到该申请后，一直未进行处理。 原告龙盛公司诉称：2004年5月，原告通过与海南昌江鸿昌实业开发公司受让取得位于东方市十字路西北侧的19.8亩国有土地使用权。同年9月3日，经被告批准办理变更登记手续后，原告取得被告颁发的东方国用（2004）第418号、419号、420号《国有土地使用证》，使用权面积分别为3382.5平方米、3547.5平方米、5478平方米。2005年9月9日，被告东方市政府将上述三个《国有土地使用证》的证号分别变更登记为东方国用（2005）第294号、419号、295号《国有土地使用证》。由于被告在征用上述《国有土地使用证》项下土地时违反法律规定，造成上述国有土地屡遭东方市皇宁村民委员会（简称皇宁村委会）村民私占建房，原告根本无法对其进行开发使用。特别是经海南省第二中级人民法院重审、海南省高级人民法院判决确认被告征地及颁发上述《国有土地使用证》的行政行为违法后，除转让给中国石油天然气股份有限公司华东销售公司（简称中石油华东公司）的4.05亩（合计2700平方米）土地外，原告根本无法行使其余15.75亩（合计10500平方米）土地使用权。对此，被告没有作出任何有效措施保障原告开发利用土地，使得原告遭受巨大的经济损失。《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；......（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；......（六）政府、政府有关部门的其他行为。”第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：......（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；......”依照上述规定，被告东方市政府应依法有偿收回其向原告颁发的东方国用（2005）第294号、295号、419号《国有土地使用证》项下土地的使用权，并依据东方市目前国有土地出让市场价格及涉案土地性质、用途、区位等，按280万元／亩的单价对原告予以相应补偿。综上所述，原告特诉至法院，请求：1.判令被告履行有偿收回东方国用（2005）第419号、294号、295号《国有土地使用证》项下15.75亩国有土地使用权的法定职责；2.判令被告以现有同等国有土地市场价为标准补偿原告人民币4410万元。 原告龙盛公司向本院提交以下证据：1.东方国用（2004）第418号、419号、420号《国有土地使用证》和东方国用（2005）第419号、294号、295号《国有土地使用证》，其中东方国用（2005）第419号、294号、295号《国有土地使用证》是换发的新证，证明原告对上述《国有土地使用证》项下的土地拥有使用权；2.（2006）琼行终第199号、（2006）琼行终第200号、（2006）琼行终第201号行政判决书，证明：（1）原告于2004年5月通过受让取得上述《国有土地使用证》项下土地的使用权，被告东方市政府于同年9月给原告颁证，待原告向要开发使用土地时，皇宁村委会将东方市政府和龙盛公司诉至法院；（2）在纷争土地上皇宁村委会违法私批，15户村民非法占地私建乱建，屡禁不止；（3）生效判决确认被告的征地及颁证行为违法，判令其采取相应补救措施；3.东府函[2006]69号《东方市人民政府关于对皇宁村委会诉东方市人民政府颁发一案的意见》，证明皇宁村委会与东方市政府形成对峙局面，导致该宗土地无法真正有效开发利用；4.《东方市人民政府法制办公室关于八所镇皇宁村委会与龙盛公司土地纠纷的处理意见》，证明海南省高级人民法院的生效判决作出后至今，东方市政府对生效判决以及对原告土地无法开发利用的问题毫无作为；5.《关于有偿收回国有土地使用权的申请》，证明原告曾于2015年8月再次以书面形式向东方市政府提出有偿收回国有土地使用权的请求；6.土地违占乱建照片，证明皇宁村委会的村民在原告享有合法使用权的土地上违法私建乱建的情况；7.《东方市国土环境资源局收回国有建设用地使用权决定书》，证明类似情况的处置案例（处置方式）；8.《有偿收回国有建设用地协议书》，证明类似情况的处置案例（收回价格）；9.最高人民法院（2012）行提字第26号行政判决书，证明最高人民法院行政审判类似案例。 被告东方市政府辩称：一、原告土地闲置不是被告的原因（即政府原因）造成的，而是由于原告不依法行使诉讼权利所致。原告主张被告违反《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条规定没有事实根据。首先，涉案土地是原告于2004年5月与海南昌江鸿昌实业开发公司受让取得的，而该公司又是于1993年4月与海口华安科技开发公司（简称华安公司）及海口保誉开发经营部（简称保誉经营部）通过受让取得，原告与被告没有土地使用权出让合同关系。根据合同相对性原则，被告与华安公司及保誉经营部签订的土地使用权出让合同对原告无法律约束力。换言之，原告不能依据土地使用权出让合同向被告主张权利。其次，原告于2004年5月与海南昌江鸿昌实业开发公司受让土地时，对土地现状和开发使用条件等是了解的，当时土地完全具备使用条件。事实是，被告于1992年11月3日根据华安公司及保誉经营部的用地申请征用皇宁村土地时，该片地还是林地，没有村民建房。直至1993年4月给海南昌江鸿昌实业开发公司颁发国土证后，个别皇宁村委会的村民才占地建房。于是，原东方县国土局对村民朱德超等人行为作出《土地违法案件处理决定书》，并于1996年7月向原东方县法院申请强制拆除。因此，在相当的一段时间内皇宁村民建房的势头得到有效的遏制，原告正是在这种情况下与海南昌江鸿昌实业开发公司受让的。第三，被告给原告颁发的东方国用(2004)第418号、419号、420号《国有土地使用证》虽然经法院认定存在一定的瑕疵并判决确认违法，但并不因此而影响原告开发利用土地。被告给原告颁发国有土地使用证后不久，皇宁村委会就申请行政复议并进行行政诉讼，法院生效判决认定被告征地及发证行为违法的主要理由是：由于征地款没有全部给付（八所镇政府没有将5万元征地款及时拨付）皇宁村委会。被告认为，海南省高级人民法院早于2007年11月30日就作出(2006)琼行终字第199号、200号、201号行政判决书，不予撤销被告给原告颁发的国有土地使用证。此时，原告正确的做法应当是将建房的村民作为被告，向法院提起侵权之诉。但是，八年多过去了，原告仍然无动于衷，坐等一幢又一幢房屋拔地而起，坐等要求政府巨额赔偿。第四，即便是存在政府原因，但是该原因消除后，就不能再归咎于政府，应当按照非政府原因依法进行处置。海南省人民政府于2015年4月22日下发的《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第二条第（五）项规定：“经认定为政府原因造成土地闲置的，应当具有相应的证明材料，证明材料不充分的，不能直接认定为政府原因造成土地闲置。对既存在政府原因又存在非政府原因的闲置土地，政府原因消除后，因非政府原因导致土地继续闲置满1年以上的，应当按照非政府原因依法进行处置”。由此可见，原告将其不及时采取有效措施保护土地使用权而导致的后果归咎于被告是相当错误的。二、因政府原因造成土地闲置的，土地行政主管部门可以和国有建设用地使用权人协议有偿收回国有建设用地使用权，不是政府必须履行的法定职责，而是法律赋予政府的职权，是权利而不是义务。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条：“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以和国有建设用地使用权人协议有偿收回国有建设用地使用权”和第二十五条：“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式”规定，有偿收回建设用地使用权是政府的权利，可为可不为。三、原告请求政府按现在市场评估价有偿回收于法无据。海南省政府《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第三条第（二）项第l目规定：“因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权”。由此可见，因政府原因造成土地闲置的，回收价格是以土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定。具体到本案，原告应当提供其支付给海南昌江鸿昌实业开发公司的转让费、前期合理投入以及自土地转让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额。此外，还可以包括一些合理的诉讼费用。但是，因原告曾经于2004年将部分土地转让给中石油华东公司获利，故应当用于抵扣补偿费。综上所述，原告请求被告回收其国用建设用地使用权并按市场评估价补偿，是没有事实和法律根据的，应当依法驳回其诉讼请求。 被告东方市政府向本院提交以下证据：1.（2006）琼行终第199号、（2006）琼行终第200号、（2006）琼行终第201号行政判决书，证明海南省高级人民法院早于2007年11月30日就作出判决，不予撤销原告的上述《国有土地使用证》，原告应当将建房的村民作为被告，向法院提起侵权之诉，故即便是政府原因造成闲置，该原因也从判决生效后消除；2.东府函[2006]69号《东方市人民政府关于对皇宁村委会诉东方市人民政府颁发一案的意见》，证明被告依法履行职责，拆除皇宁村委会村民违章建房以及有关涉案土地征用、出让、转让的事实。 经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下： 关于原告龙盛公司提交的证据：被告东方市政府对原告提交的证据1-2没有异议；对证据3-4的证明内容有异议，认为该两份证据证明东方市政府已尽到了相应的法律责任；对证据5无异议，被告确实收到了申请书并转交给国土部门，但由于该申请书上仅有龙盛公司的名称，没有联系人和联系方式，国土部门无法联系当事人进行调查；对证据6的关联性有异议，认为无法确认与涉案土地有关联；对证据7-9真实性无异议，但对其关联性有异议。 关于被告东方市政府提交的证据：原告对被告提交的全部证据的真实性无异议，但对其证明内容有异议，不能证明东方市政府已尽到拆除涉案土地上违法建筑的责任。 本院对上述证据认证如下： 关于原告龙盛公司提交的证据：本院认为，原告龙盛公司提交的证据1-6来源真实，形式合法，与本案争议事实具有关联性，本院均予以确认，作为认定案件事实的根据；证据7-9虽然来源真实，但与本案争议事实不具有关联性，本院不予采信。 关于被告东方市政府提交的证据：本院认为，被告东方市政府提交的证据均来源真实，形式合法，与本案争议事实具有关联性，本院均予以确认，作为认定案件事实的根据。其中，东方市政府提交的证据2即东府函[2006]69号《东方市人民政府关于对皇宁村委会诉东方市人民政府颁发一案的意见》，证实涉案土地上违法占地建房现象一直屡禁不止，村民与政府形成了拆除再盖、再拆除又再盖的对峙局面，严重影响了开发商的利益，致使涉案土地无法有效进行开发利用。 经审理查明,1992年11月3日，原东方黎族自治县人民政府（东方市政府的前身）作出东府[1992]154号《关于征用皇宁福跃管理区部分集体土地的通知》，决定征用皇宁福跃管理区部分集体土地，出让给华安公司和保誉经营部使用，征用土地的面积为13200平方米。该《通知》当时已送达给皇宁村委会。同年11月4日，原东方黎族自治县土地管理局作为征地单位，原东方黎族自治县八所镇人民政府作为被征地单位分别与华安公司和保誉经营部签订了《征（拨）土地协议书》，征用土地的面积共19.8亩，土地补偿费全部包干为每亩5000元，共计9.9万元。因为当时皇宁与福跃两个管理区对被征用土地存在权属争议，故原东方黎族自治县人民政府决定由原东方黎族自治县八所镇人民政府代表在“被征地单位”栏上签字和盖章，并代领征地补偿费。同年11月19日，原东方黎族自治县土地管理局与华安公司、保誉经营部签订了《国有土地使用权出让合同》，将上述国有土地使用权出让给该两公司，用于建设综合大楼项目，土地出让金297658元。1993年4月26日，华安公司、保誉经营部将该土地的使用权转让给海南昌江鸿昌实业开发公司。1993年7月4日，华安公司付给东方市八所镇人民政府征地赔偿款50000元。1994年12月20日，原东方黎族自治县人民政府对被征用的土地的原所有权属进行了确定，被征用的土地原所有权应属皇宁管理区即现在的皇宁村委会。在1996年处理在被征用土地上建私房的事件中，原东方黎族自治县土地管理局和东方黎族自治县人民法院已告知皇宁村委会的负责人该块土地已被征用。因当时有部分村民对征地协议有意见，村委会负责人没有在征地协议上签字，但也没有提起行政复议或行政诉讼。1997年2月17日，原东方市国土环境资源局付给皇宁村委会征地赔偿款15000元。1998年9月18日，皇宁村委会收到保誉经营部支付的房屋迁移赔偿款50000元。1998年9月23日，原东方市国土环境资源局付给皇宁村委会征地款32000元。2004年5月，龙盛公司与海南昌江鸿昌实业开发公司签订土地使用权转让合同，并向东方市政府申请办理变更登记。2004年9月6日，东方市政府批准上述申请，并颁发了东方国用(2004)第418号、419号、420号《国有土地使用证》，分别将上述土地中的3382.5平方米、3547.5平方米、5478平方米土地的使用权确定给龙盛公司，用于建设商住楼项目。2005年9月9日，被告东方市政府将上述三个国有土地使用证的证号分别变更登记为东方国用（2005）第294号、419号、295号《国有土地使用证》。2004年7月13日，龙盛公司将东方国用(2004)第420号《国有土地使用证》[即东方国用（2005）第295号《国有土地使用证》]项下5478平方米土地中的2700平方米土地使用权转让给中石油华东公司，东方市政府向该公司颁发了东方国用(2004)第438号《国有土地使用证》。龙盛公司在进行工程项目建设时，皇宁村委会向海南省人民政府申请行政复议，请求确认东方市政府上述征用土地的行为无效并撤销东方市政府给龙盛公司颁发的东方国用(2004)第418号、419号、420号《国有土地使用证》。2004年12月30日，海南省人民政府作出行政复议决定，维持了东方市政府给龙盛公司颁发的上述《国有土地使用证》。皇宁村委会不服，向原海南中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销东方市政府的上述征地行为以及给龙盛公司颁发的上述《国有土地使用证》。2005年7月6日，原海南中级人民法院审理后认为，皇宁村委会起诉东方市政府的征地行为已超过法定的2年起诉期限，起诉东方市政府的颁证行为理由不能成立，判决驳回皇宁村委会的诉讼请求。皇宁村委会不服，提起上诉。海南省高级人民法院于2005年12月20日作出裁定，撤销上述原海南中级人民法院的判决，发回原海南中级人民法院重新审理。原海南中级人民法院重新审理后认为，1992年东方市政府征地时，被征地单位原皇宁管理区即现在的皇宁村委会没有在《征地协议书》上签字和盖章，而是由原东方黎族自治县八所镇人民政府即现在的东方市八所镇人民政府签字和盖章，并由其代领征地补偿款。因此，东方市政府的征地行为违反了法律规定。由于征地款没有全部给付（仍有5万元的征地款在八所镇人民政府未付给皇宁村委会），可视为征地行为尚未完成。2004年东方市政府的颁证行为，是征地行为的延续。在征地行为违法且尚未完成的情况下，东方市政府的颁证行为同样是违法的。鉴于被征用的土地现已经出让并几经转让，依据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十八条的规定，作出（2006）海南行初字第33号、34号、35号行政判决：一、确认东方市政府于1992年11月3日征用皇宁村委会位于东方市八所镇十字路西北侧19.8亩土地的行政行为及给龙盛公司颁发东方国用(2004)第418号、419号、420号《国有土地使用证》行政行为违法。二、责令东方市政府采取相应的补救措施。三、驳回皇宁村委会的其他诉讼请求。皇宁村委会不服遂提起上诉，海南省高级人民法院于2007年11月30日作出(2006)琼行终第199号、200号、201号行政判决，驳回上诉，维持原判。2015年8月28日，龙盛公司向东方市政府提交了《关于有偿收回国有土地使用权的申请》，申请东方市政府依照相关规定有偿收回其向龙盛公司颁发的东方国用（2004）第418、419、420号《国有土地使用证》项下三块国有土地的使用权。被告东方市政府在收到该申请后，一直未进行处理。龙盛公司遂提起本案行政诉讼，提出上述诉讼请求。 另查明，经本院现场勘察，东方国用（2005）第419号、294号、295号《国有土地使用证》项下土地面积共计12408平方米，扣除龙盛公司转让给中石油华东公司的2700平方米土地，剩余9708平方米土地上都由他人建了房屋。 本院认为,依照《海南省闲置土地认定和处置规定》第三条第一款“市、县、自治县人民政府负责本行政区域内闲置土地认定和处置工作”的规定，东方市政府负有对东方市行政区域范围内的闲置土地进行认定和处置的法定职责。本案中，根据东方市政府提交的东府函[2006]69号《东方市人民政府关于对皇宁村委会诉东方市人民政府颁发一案的意见》，可证实造成东方国用（2005）第419号、294号、295号《国有土地使用证》项下土地闲置的原因在于涉案土地上违法占地建房现象一直屡禁不止，村民与政府形成了拆除再盖、再拆除又再盖的对峙局面，严重影响了开发商的利益，致使涉案土地无法有效进行开发利用。而造成村民在涉案土地上违法占地建房现象的根本原因则在于生效判决确认的东方市政府的违法征地行为。因此，东方国用（2005）第419号、294号、295号《国有土地使用证》项下土地系因政府原因造成土地闲置。依照国土资源部《闲置土地处置办法》第十二条的规定，由于被告东方市政府的原因，造成东方国用（2005）第419号、294号、295号《国有土地使用证》项下土地闲置，在原告龙盛公司提交了《关于有偿收回国有土地使用权的申请》后，被告东方市政府负有与原告龙盛公司对收回上述国有土地使用权事宜进行协商处置的职责。由于被告东方市政府未履行该职责，应责令其在一定期限内对原告龙盛公司提交的《关于有偿收回国有土地使用权的申请》进行处理。综上所述，关于原告龙盛公司要求判令被告东方市政府履行有偿收回上述《国有土地使用证》项下国有土地使用权职责的诉讼请求，依照国土资源部《闲置土地处置办法》第十二条的规定，由于具体的处置方式应由被告东方市政府与原告龙盛公司协商确定，本院直接判决处置方式没有法律依据。关于原告龙盛公司的第二项诉讼请求，由于有偿收回国有土地使用权的具体价格应当由被告东方市政府与原告龙盛公司协商确定或由被告东方市政府依法决定，故原告龙盛公司直接要求本院判令被告东方市政府以现有同等国有土地市场价为标准向其补偿人民币4410万元的诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第六十九条的规定,判决如下： 责令被告东方市人民政府于本判决生效之日起三个月内对原告海南东方龙盛实业有限责任公司提交的《关于有偿收回国有土地使用权的申请》进行处理。 驳回原告海南东方龙盛实业有限责任公司的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告东方市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长  张德雄 审 判 员  刘 霞 人民陪审员  赖必武 二〇一六年十二月二十六日 书 记 员  管 娜 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 国土资源部《闲置土地处置办法》 第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。第十二条因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。 《海南省闲置土地认定和处置规定》 第三条市、县、自治县人民政府负责本行政区域内闲置土地认定和处置工作。市、县、自治县土地行政主管部门负责本行政区域内闲置土地认定和处置工作的组织实施。市、县、自治县发展改革、规划、建设等部门按照各自职责协同做好闲置土地认定和处置工作。闲置土地所在地乡镇人民政府、街道办事处协助做好闲置土地认定和处置工作。