江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）苏行终字第00079号上诉人（原审原告）潘永林。被上诉人(原审被告)淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道1号。法定代表人惠建林，该市市长。委托代理人韩文军，淮安市国土资源局工作人员。委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）高仲祥。潘永林因诉淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）土地行政确认一案，不服江苏省淮安��中级人民法院作出的(2014)淮中行初字第0048号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭并公开开庭审理了本案。上诉人潘永林，被上诉人淮安市政府的委托代理人韩文军、朱苏宁到庭参加诉讼。被上诉人高仲祥经本院合法传唤，无正当理由未到庭，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，不影响本案的审理。因调取相关案件卷宗材料，本院扣除了本案的审理期限。本案现已审理终结。原审法院认定，涉案争议土地位于原淮安市楚州区淮城镇河下居委会石工头巷，潘永林主房北侧，高仲祥主房东侧，面积约55.50平方米。1946年（民国三十五年），潘永林的父亲与赵春山签订契约，购得含争议土地在内的房地。1989年，潘永林的母亲韩玉梅取得原淮安市土地���理局发放的《国有土地使用权登记证明》，但未取得《国有土地使用证》。潘永林的哥哥潘鹤申请在争议土地上建房，取得原淮安市城乡建设局颁发的《城区建房批准通知书》和《淮安县城区建筑许可证》。后因高家阻止，房屋未能建成。1998年10月23日，潘永林和高仲祥签订《协议书》，对不含争议土地在内的部分宅基地进行调整。2001年8月，高仲祥经申请取得包含争议土地在内的楚国用（2001）字第000216号《国有土地使用证》。2009年9月，在河下古镇保护性开发整治过程中，高仲祥与淮安市楚州区文化旅游资源开发有限公司达成协议，对原有房屋进行翻建。2010年7月16日，潘永林的母亲韩玉梅向原淮安市楚州区人民法院提起诉讼，请求撤销楚国用（2001）字第000216号《国有土地使用证》。审理过程中韩玉梅去世，潘永林作为继承人申请作为原告参加诉讼。2011年6月3日，原淮安市楚州区人民法院作出（2010）楚行初字第0017号行政判决，撤销了楚国用（2001）字第000216号《国有土地使用证》。2011年8月4日，潘永林向原淮安市国土资源局楚州分局提交《土地权属争议案件申请书》，2012年2月27日，淮安市政府作出淮行决国土字（2012）01号《土地权属争议案件行政决定书》。潘永林不服，向江苏省人民政府申请行政复议，江苏省人民政府作出[2012]苏行复第48号《行政复议决定书》，维持了淮行决国土字（2012）01号《土地权属争议案件行政决定书》。潘永林遂提起行政诉讼。淮安市中级人民法院作出（2012）淮中行初字第0031号行政判决：一、撤销淮行决国土字（2012）01号《土地权属争议案件行政决定书》。二、责令淮安市政府重新作出具体行政行为。高仲祥不服，提起上诉。江苏省高级人民法院作出（2013）苏行终字第0018号行政判决，驳回上诉，维持原判。淮安市政府于2014年1月10日重新作出淮行决国土字（2014）1号《淮安市人民政府土地权属争议案件行政决定书》（以下简称（2014）1号《决定》），该决定确认“潘永林房屋后檐滴水范围内的3.53平方米土地使用权归潘永林，剩余51.97平方米国有土地高仲祥、潘永林均不享有合法土地使用权，使用权归国家”，并附图与界址。潘永林不服，提起本案诉讼。原审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条第一款、第二款的规定，潘永林与高仲祥因土地使用权发生争议，双方协商不成，淮安市政府依法有权予以处理。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《确权规定》）第二十八条的规定，土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方���使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。本案中潘永林和高仲祥户对涉案土地中的55.50平方米使用权争议多年，原淮安市土地管理局《国有土地使用权登记证明》中没有载明潘永林土地使用权的四至。根据《中华人民共和国土地改革法》（1987年宣布失效）第三十条的规定，土地制度改革以前的土地契约一律作废。潘永林持有的民国35年地契不能作为争议土地使用权权属的凭证。潘永林既没有取得该争议土地有效的权源证明，也无对该地迄今仍继续使用的证据，不能证明潘永林已取得包括争议土地在内的国有土地使用权。高仲祥虽然对该争议土地占用至今，但并未提供相关证据证明其在土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用争议土地，也无之后取得该土地使用权的有效批准文件，故其对争议土地不享有使用权。淮安市政府根据争议土地现状，尊重历史,面对现实，依据《土地管理法》第十六条规定,依法将争议土地55.50平方米中的潘永林家滴水檐范围内3.53平方米国有土地使用权划归潘永林，剩余51.97平方米国有土地使用权确定归国家所有并无不当。淮安市政府作出的（2014）1号《决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回潘永林要求撤销（2014）1号《决定》的诉讼请求。上诉人潘永林上诉称：1、上诉人提供的证据可以证明争议院落土地使用权归上诉人享有，原审法院否定上诉人1989年《国有土地使用权登记证明》的法律效力，属认定事实错误。2、淮安市政府作出的（2014）1号《决定》实��上是收回涉案土地使用权，与《土地管理法》第十六条、《确权规定》第二十八条规定不符，淮安市政府和原审判决适用法律错误。3、《土地管理法》第十六条第四款规定，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状，高仲祥家违法占用争议土地建造房屋，被上诉人不予查处却对土地作出违法登记和违法确权，属行政不作为和乱作为，原审法院对上诉人的检举、控告未作认定，违反法律规定。请求本院依法撤销（2014）1号《决定》，确认争议土地使用权归上诉人所有。被上诉人淮安市政府辩称：1、（2014）1号《决定》是对国有土地使用权争议进行确权处理，并非收回争议土地使用权。2、被上诉人已对争议土地权属进行确权，不存在行政不作为和乱作为。3、潘永林没有取得土地使用证，高仲祥国有土地使用证���法院撤销，依据《确权规定》第三条、第二十八条和《土地权属争议调查处理办法》的规定，城市市区范围内的土地归国家所有，争议地块的所有权归国家，使用权作为所有权的从属性权利在没有其他人合法取得时，使用权仍然由国家享有，争议土地中的51.97平方米土地使用权确定归国家所有并无不当。4、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。被上诉人高仲祥未向本院提交书面答辩意见。本院庭审中，双方当事人对原审判决认定的案件事实均无异议，本院依法予以确认。本院另查明，潘永林不服（2014）1号《决定》向江苏省人民政府申请行政复议，江苏省人民政府2014年6月30日作出[2014]苏行复第56号《行政复议决定书》，维持了（2014）1号《决定》。上述事实有[2014]苏行复第56号《行政复议决定书》予以证明。本院认为，依照《土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，对上诉人潘永林与被上诉人高仲祥因土地使用权产生的争议，淮安市政府具有作出（2014）1号《决定》的法定职权。《确权规定》第三条规定，城市市区范围内的土地属于国家所有。第二十八条规定，土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。本案中，潘永林虽持有民国35年地契，但自1987年《中华人民共和国土地管理法》施行并对土地实行普遍登记以后，民国35年的地契不再具有法律效力。潘永林提供的其母亲于1989年领取的007235号《国有土地使用权登记证明》���载明四至，且明确记载该证明系淮安市国土局“初步审核”，需“待地籍调查后换取《国有土地使用权证书》”，但潘永林户并未取得《国有土地使用证》。本院庭审中，潘永林自认其一直使用的房屋和院落不包括涉案争议土地。土地公有制之前，潘永林虽通过购买的方式使用涉案争议土地，但土地转为国有后，潘永林未继续使用，故其主张享有争议土地使用权无事实根据和法律依据。被上诉人高仲祥虽占用涉案争议土地，但未提供相关证据证明其在土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用争议土地。1987年《中华人民共和国土地管理法》施行后，高仲祥虽曾领取国有土地使用证，但已经被撤销。故高仲祥主张享有争议土地使用权亦无事实根据和法律依据。淮安市政府在查明上述事实后，尊重历史,面对现实，根据《确权规定》第三条、第二十八条的规定，将争议土地55.50平方米中的潘永林户房屋滴水檐范围内3.53平方米国有土地使用权划归潘永林，剩余51.97平方米国有土地使用权认定归国家所有并无不当。淮安市政府收到责令重新作出具体行政行为的生效判决后，淮安市国土资源局开展了调查取证及调解等工作，在查明事实的基础上提出土地权属争议调查处理意见，报淮安市政府作出处理决定。淮安市政府作出（2014）1号《决定》的行政程序符合《土地权属争议调查处理办法》第三条、第四条、第二十七条等规定。潘永林对淮安市政府作出（2014）1号《决定》的行政程序并无异议。潘永林主张高仲祥户改变土地利用现状，违法占用争议土地建造房屋，淮安市政府未予查处不属本案审理范围，原审法院未予理涉并无不当。上诉人潘永林的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审法院判决驳回潘永林的诉讼请求结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人潘永林负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘 军审 判 员  沙永梅代理审判员  苗 青二〇一六年十二月五日书 记 员  常 悦附：本判��适用的相关法律依据一、《中华人民共和国土地管理法》第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。二、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三条城市市区范围内的土地属于国家所有。第二十八条土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。三、《土地权属争议调查处理办法》第三条调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第四条县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第二十七条调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。四、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定��回上诉，维持原判决、裁定;五、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。