广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2016）粤71行终1281号上诉人(原审第三人)：广州农村商业银行股份有限公司九佛支行，住所地：广州市黄埔区九佛建设路。负责人：陈宝华，职务：行长。委托代理人：陈双云、叶世强，广东广信君达律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会（原广州市城市规划局），住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，职务：主任。被上诉人（原审原告）：广州市国营大洋工贸实业公司，住所地：广州市黄埔区九龙镇。法定代表人：秦育，职务：经理。被上诉人（原审原告）：广州市国营九佛农工商联合公司，住所地:广州市黄埔区九龙镇九佛。法定代表人:林志刚，职务：董事长。上诉人广州农村商业银行股份有限公司九佛支行（以下简称农商行九佛支行）、上诉人广州市国土资源和规划委员会(以下简称市国规委)与被上诉人广州市国营九佛农工商联合公司（以下简称九佛公司）、广州市国营大洋工贸实业公司（以下简称大洋公司）撤销宅基地使用证一案，不服广州市黄埔区人民法院（2015）穗黄法行初字第123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行审理，现已审理终结。原审法院查明：1988年1月30日，原广州市城市规划局同意九佛公司征用位于原广州市白云区钟落潭登塘村共435330平方米（合653市亩）土地。1989年8月9日，原广州市房地产管理局向九佛公司发出《同意使用土地通知书》。1992年上半年，甲方九佛公司、广州市穗北工业区经济发展有限公司（以下简称穗北公司）与广州市白云区九佛信用社（乙方，即农商行九佛支行）签署《土地有偿使用合同》，合同约定：九佛公司和穗北公司将穗北工业区所属土地范围靠近九佛公路最南端，西至九佛公路十五米起计，南至穗北工业开发区路口抛离八米起计，总计665平方米给农商行九佛支行有偿使用，使用期限自1992年2月16日起至2012年2月16日止，总计20年。每平方使用费为人民币30元，合计19950元，农商行九佛支行一次性付给甲方。土地使用期满，投资方投资兴建的建筑物和配套设施无偿归甲方所有。合同履行期间，原广州市白云区九佛镇人民政府于1993年8月18日向农商行九佛支行核发了该地块的《农村（墟镇）宅基地使用证》[萝穗郊（云）佛字第70836号]，登记地址座落九佛公司穗北工业开发区牌坊口，四层框架结构，面积444.4平方米，建筑面积559.68平方米。2000年7月18日，原广州市国土房管局又将上述房地产向大洋公司核发了《房地产证》，登记地址为广州市白云区九佛西路815号，混合四层结构；部分五层，用地面积463.99平方米，总建筑面积552.88平方米。两证所指均属同一地块及建筑物。2014年12月1日，九佛公司、穗北公司与农商行九佛支行因土地租赁合同发生纠纷，向原广州市萝岗区人民法院提起诉讼[(2014)穗萝法民三初字第650号]，请求：1．农商行九佛支行立即腾空搬离九佛西路815号土地；2．立即交还土地上建筑物和配套设施，并按现状返还；3．立即交付场地使用费227664.54元；4．本案诉讼费由农商行九佛支行负担。原广州市萝岗区人民法院以涉案土地及地上建筑物权属的确定不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由，于2015年8月24日作出裁定：驳回九佛公司、穗北公司起诉。在2015年1月22日庭审中，九佛公司得知广州市黄埔区九龙镇人民政府于1993年8月18日向农商行九佛支行核发了涉案《农村（墟镇）宅基地使用证》。九佛公司、穗北公司不服上述裁定，上诉至广州市中级人民法院，广州市中级人民法院于2015年11月24日作出裁定：驳回上诉，维持原裁定。2015年12月28日，九佛公司、大洋公司对广州市黄埔区九龙镇人民政府于1993年8月18日向农商行九佛支行核发了涉案《农村（墟镇）宅基地使用证》不服，向广州市黄埔区人民政府申请行政复议，广州市黄埔区人民政府已超过法定期限为由，于2015年12月31日作出不予受理的决定。原审法院认为：双方的争议焦点为：1.涉案的两个证是否在同一地块上；2．涉案萝穗郊（云）佛字70836号宅基地使用证的发放是否合法；3．本案是否超过起诉期限。一、根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。市国规委作为本辖区内的土地行政主管部门，对涉案土地的权属争议有权依法进行审查核定。二、涉案的两个证是否在同一地块上。根据广州市中级人民法院（2015）穗中法民五终字第5024号《民事裁定书》中认定大洋公司持有涉案土地及地上建筑物的产权证和农商行九佛支行持有涉案土地及地上建筑物的《农村（墟镇）宅基地使用证》涉及的土地是同一范围，并且有广州市国土资源和房屋管理局萝岗分局出具的穗萝国房函[2015]15号《关于九佛西路815号产权登记情况的复函》佐证，市国规委主张两地块不一致，但未提供相关证据予以证明，故不予采纳该主张。认定九佛公司、大洋公司提供的产权证与市国规委提供的宅基地使用证涉及的土地属于同一范围。三、涉案萝穗郊（云）佛字70836号《农村（墟镇）宅基地使用证》的发放是否合法。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，宅基地使用权的主体为符合宅基地建房申请条件的集体经济组织成员。农村居民建设住宅用地，限于使用人兴建自住房屋，禁止非法买卖、出租或以合作建房的形式变相买卖土地。农商行九佛支行自称是非上市的股份有限公司，并不具有宅基地使用权的主体资格。另外依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。农商行九佛支行并没有提供其属于或曾经属于乡镇企业的证据，同时，涉案土地是农商行九佛支行向九佛公司租赁的土地，原广州市白云区九佛镇人民政府在没有查明事实的基础上向农商行九佛支行核发宅基地使用证违法。其次，1988年1月26日，经过广州市白云区钟落潭镇人民政府同意，九佛公司与广州市白云区钟落潭镇登塘村民委员会签订了征地协议书，后九佛公司于1989年8月9日获得由广州市房地产管理局核发的同意使用土地通知书，九佛公司以及穗北公司与农商行九佛支行于1992年上半年签订了土地有偿使用合同，而农商行九佛支行却于1992年10月30日向广州市白云区九佛镇国土规划管理所提交白云区村镇建房（用地）申请表，并于1993年8月18日获得广州市白云区九佛镇人民政府核发的宅基地使用证，依据上述事实可见，农商行九佛支行具有争夺土地使用权的恶意，对于其取得的宅基地使用证过程的合法性不予认可。最后，由于涉案宅基地使用证是由广州市黄埔区九佛镇人民政府于1993年8月18日核发给农商行九佛支行的，而自《广州市农村房地产权登记规定》于2001年7月1日生效后，明确规定广州市范围内的农村房地产登记工作由广州市房地产行政主管部门管理即市国规委，故市国规委应履行相应的职权。四、本案是否超过起诉期限。本案是撤销宅基地证纠纷，并非土地权属纠纷，无需履行行政前置程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。该案涉及不动产，九佛公司知道行政机关作出登记行为是2015年1月22日民事案件庭审时，故本案未过起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（六）项的规定，判决撤销原广州市白云区九佛镇人民政府于1993年8月18日向广州农村商业银行股份有限公司九佛支行核发的萝穗郊（云）佛字70836号《农村（墟镇）宅基地使用证》。上诉人农商行九佛支行不服原审判决，上诉称：一、原审适用法律错误，被上诉人起诉时已超过20年起诉期限，应予驳回。被诉宅基地使用证于1993年作出，本案起诉时已超过20年，原审选择性忽略《行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定的内容，认为被上诉人知道被诉行为是2015年1月22日民事案件庭审时，故未超过起诉期限，明显适用法律错误。二、本案属土地权属纠纷，应复议前置，原审判决处理错误。已生效的广州市中院（2015）穗中法民五终字第5204号民事判决已认定双方的争议属土地权属纠纷，原审在以土地权属纠纷确认市国规委作为本案适格被告的情况下，也认为涉案两证所指同一地块及建筑物，但最后却认定本案是“撤销宅基地证纠纷，并非土地权属纠纷”，原审前后矛盾，本案应属土地权属纠纷，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，被上诉人未依法履行行政复议前置程序提起诉讼，法院应驳回被上诉人的起诉。三、原审认定事实不清。根据《行政诉讼法》第六条的规定，原审在证据不足的情况下以上诉人不是宅基地使用权适格主体、主观存在恶意为由，认定上诉人取得宅基地使用证的过程不合法，且宅基地使用权主体是否适格的问题属于行政行为合法性问题，应由市国规委负举证责任，原审在没有证据证明上诉人曾经不属于乡镇企业的情况下，得出上诉人并非宅基地使用权权利主体的结论，明显认定事实不清。综上，故上诉请求：1.撤销广州市黄埔区人民法院（2015）穗黄法行初字第123号行政判决；2.驳回被上诉人的起诉；3.诉讼费用由被上诉人承担。上诉人市国规委不服原审判决，上诉称，被上诉人提起本案诉讼已超过法定诉讼时效，原审适用法律错误。被上诉人称在2015年1月22日土地租赁合同纠纷一案中得知被诉发证行为，其于2016年提起本案诉讼时，已超过六个月起诉期限；被诉宅基地使用证于1993年8月18日核发，被上诉人于2016年起诉，已超过22年。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，本案应予驳回起诉，故上诉请求：1.撤销广州市黄埔区人民法院（2015）穗黄法行初字第123号行政判决；2.驳回被上诉人的起诉；3.本案全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人九佛公司、大洋公司未提出二审答辩意见。经审理，原审法院认定的事实基本清楚，本院予以确认。另查明，2004年4月，因白云区区划调整，将竹料镇、钟落潭镇、良田镇、九佛镇合并为新的钟落潭镇，原九佛镇的相关权利义务由新的钟落潭镇承接；2005年4月，第二次区域调整，将钟落潭镇中的14个村（包括九佛、穗北两个辖区）划归萝岗区管辖；2006年1月26日，萝岗区九龙镇政府成立，管辖范围包括九佛、穗北辖区，钟落潭镇人民政府未被撤销，继续行使其职权；2015年，萝岗区与黄埔区合并为黄埔区。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……。”本案中，九佛公司和大洋公司诉请撤销原广州市白云区九佛镇人民政府于1993年8月18日向农商行九佛支行核发的萝穗郊（云）佛字70836号《农村（墟镇）宅基地使用证》，其于2015年12月25日向原审法院提起本案诉讼，明显超过20年最长起诉期限，依法应予驳回。原审以本案属不动产纠纷，九佛公司2015年1月22日方得知涉案登记行为，故本案未过起诉期限的认定意见，属适用法律错误，本院依法予以纠正。上诉人农商行九佛支行、市国规委的上诉意见成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销广州市黄埔区人民法院（2015）穗黄法行初字第123号行政判决；二、驳回广州市国营九佛农工商联合公司、广州市国营大洋工贸实业公司的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长  朱 琳审 判 员  彭铁文代理审判员  林 彦二〇一六年十二月二十九日书 记 员  朱金珍熊文键