山东省临沂市兰山区人民法院行 政 判 决 书（2015）临兰行初字第100号原告吴成前，男，汉族，1984年8月20日出生，住临沂市兰山区。委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。被告临沂市兰山区义堂镇人民政府。住所地：临沂市兰山区义堂镇驻地。法定代表人王思华，镇长。委托代理人翟纪铭，临沂市兰山区义堂镇人民政府工作人员。委托代理人赵佰鹏，临沂兰山沂光法律服务所法律工作者。被告临沂市兰山区人民政府。住所地：临沂市兰山区金雀山路**号。法定代表人张佃虎，区长。委托代理人朱观景，该单位法制办公室工作人员。原告吴成前不服被告临沂市兰山区义堂镇人民政府（以下简称义堂镇政府）行政强制及被告临沂市兰山区人民政府（以下简称兰山区政府）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年9月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月16日公开开庭审理了本案。原告吴成前，委托代理人褚中喜，被告义堂镇政府委托代理人翟纪铭、赵佰鹏，被告兰山区政府委托代理人朱观景到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年5月22日，被告义堂镇政府以原告吴成前在承包地上非法建设违法建筑为由，对其建筑进行强制拆除。2015年7月24日，被告兰山区政府作出临兰复决字[2015]13号行政复议决定，维持了被告义堂镇政府的强制拆除行为。被告义堂镇政府于法定期限内向本院提供了如下证据、依据：证据1、调查吴成前笔录一份。证明2014年12月5日上午12时45分至13时，义堂镇行政执法人员对吴成前的违法建筑进行调查，吴成前承认位于沙沟××村村南的建筑是本人建设，建筑物没有规划和建设许可手续。证据2、义堂镇村镇建设委员会调查报告一份。证明义堂镇村镇建设委员经调查吴成前建设的钢架结构大棚及石棉瓦结构房屋未申请办理规划许可，未取得规划许可手续。证据3、临沂市国土资源局兰山分局义堂所调查报告一份。证明义堂国土所经调查吴成前建设的钢架结构大棚、石棉瓦结构房屋及整个院落共占地1.5亩，未申请办理国土手续，未取得土地建设许可证。证据4、询问沙沟××村负责人及村委成员笔录一份。证明2015年3月12日15时27分至15时40分，义堂镇行政执法人员对吴成前的违法建筑向沙沟××村委成员进行询问，承认吴成前建筑占地约1.5亩是村集体土地，是买的别人的果园，没有承包合同，没有获得规划许可证和建设许可证，建设时未向村委申请。证据5、现场勘验笔录一份。证明义堂镇行政执法人员及吴成前对吴成前的违法建筑进行现场勘验，经勘验吴成前违法建筑钢结构大棚7间400平方米，石棉瓦结构房屋8间500平方米。证据6、沙沟××村村民委员会会议记录一份。证明吴成前等12户在承包地上私自建设违法建筑的事实，并说明都未办理规划、土地等相关手续。证据7、沙沟××村村民委员会证明一份。证明吴成前承包村集体土地1.5亩，在承包地上建设了厂房及房屋一宗，在建设时未向村委提交任何申请，也未经国土、建设等任何部门批准，系私自建设。证据8、处置违法建筑立案审批表一份。证明根据镇执法人员的巡查及落实，吴成前建设的建筑属于违法建筑，义堂镇政府同意立案受理。证据9、违法建筑限期拆除决定审批表一份。证明义堂镇政府决定通知吴成前限期拆除违法建筑。证据10、违法建设限期拆除通知书（存根）一份。证明义堂镇政府于2015年3月15日向吴成前送达违法建设限期拆除通知书一份，要求吴成前7日内自行拆除违法建筑。证据11、履行行政决定催告书（存根）一份。证明义堂镇政府于2015年3月25日再次向吴成前送达履行行政决定催告书一份，再次督促吴成前7日内将其违法建筑自行拆除。证据12、违法建筑强制拆除审批表一份。证明镇政府对该违法建筑的拆除是依法经集体研究决定的。证据13、强制拆除决定书一份。证明镇政府在强制拆除前，给吴成前送达了强制拆除决定书。证据14、兰山区政府临兰政报【2013】47号“临沂市兰山区人民政府关于报批《临沂市兰山区义堂镇总体规划（2012-2030年）的请示》”。证明2013年5月20日兰山区政府关于报批《临沂市兰山区义堂镇总体规划（2012-2030年）》向临沂市人民政府上报请示。证据15、临沂市人民政府临政字【2013】99号“《临沂市兰山区义堂镇总体规划（2012-2030年）》的批复”一份。证明2013年6月8日临沂市人民政府经研究，同意兰山区政府上报的《临沂市兰山区义堂镇总体规划（2012-2030年）》，并给予批复。证据16、山东省临沂市义堂镇总体规划（2012-2030）规划图一份。证明义堂镇已被临沂市政府列为城镇规划区，沙沟崖属于铁路物流配套功能区。证据17、照片三组。一组证明吴成前违法建筑的图片，二组证明强制拆除前给予吴成前送达了“强制拆除通知书”，三组证明强制拆除前将“强制拆除通知书”在村委公告栏进行了张贴公告。证据18、山东省行政执法证及国土资源执法监察证各一份。证明镇政府工作人员刘玉琮及义堂国土所副所长孙百特均具有行政执法资格。证据19、证明一份。证明刘振超、翟纪铭、董勤星、刘玉琮、张少亮、孙启来、李金辉、李峰系义堂镇人民政府工作人员。证据20、视听资料光盘一份。证明镇政府工作人员对吴成前进行调查笔录的经过及给吴成前送达“违法建设限期拆除通知书”、“履行行政决定催告书”、“强制拆除通知书”的过程。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《山东省城乡规划条例》第六十五条。被告兰山区政府在法定期限内提供如下证据、依据：证据1、原告所提交的《行政复议申请书》、律师事务所函、授权委托书、身份证复印件各一份。证明本案原告提出了行政复议申请，且符合受理条件。证据2、行政复议申请立案审批表、行政复议受理通知书及邮政特快专递详情单各一份。证明被告对原告提交的行政复议申请已于2015年6月3日立案，并于2015年6月3日向其委托代理人褚中喜寄送行政复议受理通知书。证据3、《提出行政复议答复通知书》及送达回证各一份。证明被告已经于2015年6月1日向被申请人送达《提出行政复议答复通知书》。证据4、被申请人提交的《行政复议答复书》及收文清单一份。证明被申请人已在法定期限内提交行政复议答复书和相关证据、依据。证据5、《行政复议决定审批表》、临兰复决字[2015]13号《行政复议决定书》、邮政特快专递详情单及送达回证各一份。证明被告于2015年7月24日作出行政复议决定书，并于同日通过邮政特快专递向原告的委托代理人褚中喜寄送，于2015年7月30日向被申请人送达。法律依据：《行政复议法》、《行政复议法实施条例》。原告诉称，原告为临沂市兰山区××××村村民，依法承包本村集体土地。2015年5月22日，被告义堂镇政府组织工作人员在未经法定程序的情况下，将原告在承包地上的建筑物予以强行拆除。原告不服，向被告兰山区政府提出行政复议申请，被告兰山区政府作出维持被告义堂镇政府强制拆除行为的复议决定。原告认为，两被告的行为没有任何事实和法律依据，程序严重违法，定性不当，属滥用职权，故应当分别依法确认违法和予以撤销。请求人民法院：一、撤销被告兰山区政府于2015年7月24日作出的临兰复决字[2015]13号《临沂市兰山区人民政府行政复议决定书》；二、依法确认被告义堂镇政府强拆原告建筑物的行政行为违法。原告提供以下证据：证据1、强制拆除决定书。证明房屋是被告义堂镇政府所拆。证据2、行政复议决定书。证明经过行政复议，被诉行政行为客观存在。被告义堂镇政府辩称，一、原告的建设属于违法建筑事实清楚，证据确凿。2014年12月5日，我镇行政执法人员在沙沟××村巡查发现有一处违法建设，随即对违法建筑所有人吴成前进行了询问。吴成前承认是自己于2014年在自己承包地上建设了石棉瓦结构厂棚8间；钢架结构大棚7间，整个院落共占地约1.5亩，以上建筑物均没有规划许可证及建设许可证。根据以上情况，镇政府村镇建设委员会工作人员会同镇国土所工作人员对吴成前的违法建设情况进行了全面调查。经调查，吴成前2012年转包他人果园土地1.5亩，既未与村委签订土地承包合同，也未交纳土地承包费，在未办理任何申请手续的情况下，便进行了地上建筑。经现场勘验，吴成前在1.5亩承包地上违法建设钢架结构大棚7间约400平方米，石棉瓦结构厂棚约500平方米。镇政府认为，吴成前的建筑系违法建筑，事实清楚，证据确凿，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《山东省城乡规划条例》第六十五条之规定，于2015年3月15日向吴成前送达了违法建设限期拆除通知书，通知吴成前在7日内自行拆除其违法建筑。吴成前接到通知后置之不理，镇政府遂于2015年3月25日再次向吴成前下达了履行行政决定催告书，再次敦促吴成前7日内将其违法建筑自行拆除。吴成前仍未拆除。由于吴成前对其违法建设行为不认识、不拆除，影响极坏，被告于2015年5月17日决定对其违法建筑给予强制拆除，并于2015年5月21日向其下达了强制拆除决定书，对其违法建设给予了强制拆除。二、被告义堂镇政府对吴成前的违法建筑给予强制拆除程序合法，于法有据。镇人民政府作为最基层的国家行政机关，肩负着国家行政法规及政策的具体落实实施，依照法律规定，履行行政职能是法定责任。《山东省城乡规划条例》第六十五条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定了镇政府的职权。综上所述，原告吴成前在未获得任何规划许可手续的情况下，在耕地上建设厂房、房屋，显然违反了国家法律规定。被告义堂镇政府对其建筑进行调查核实，履行了一系列决定、通知、催告等告知义务，并给予了相应合理的处置时间，行政行为并无不当，符合法律规定。请求人民法院驳回原告的请求。被告兰山区政府辩称，一、被告作出的临兰复决字[2015]13号《行政复议决定书》符合法定程序。2015年5月28日，被告收到原告吴成前提交的行政复议申请书及相关资料。经初步审查，于2015年6月1日对该行政复议申请予以立案，并向义堂镇政府送达《提出行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。2015年6月3日，被告向原告的委托代理人褚中喜律师寄送《行政复议受理通知书》。2015年6月8日，义堂镇政府向被告提交《行政复议答复书》及相关证据、依据。被告在全面审查义堂镇政府提交的证据及依据的基础上，于2015年7月24日作出临兰复决字[2015]13号行政复议决定书，并于同日以特快专递形式向原告寄送，2015年7月30日向义堂镇政府送达。二、被告作出的行政复议决定书，认定事实清楚，适用依据正确。经被告审理查明，原告在未取得规划许可证和建设许可证的情况下，在集体土地上进行建设。义堂镇政府经过调查、取证，根据《中华人民共和国城乡规划法》及有关法律法规的规定，先后作出并送达《违法建设限期拆除通知书》、《履行行政决定催告书》。由于吴成前在限期内没有自行拆除，义堂镇政府作出《强制拆除决定书》，对申请人的违法建筑进行强制拆除。该具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。因此，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出行政复议决定，维持了义堂镇政府作出的强制拆除行为。综上，被告作出的行政复议决定书认定事实清楚、适用依据正确，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2015年3月13日，被告义堂镇政府对吴成前的建设予以“处置违法建筑立案”审批。除临沂市兰山区××××村村民委员会出具的证明系该日作出外，董勤星对吴成前的调查笔录，义堂镇村镇建设委员会、临沂市国土资源局兰山分局义堂所关于吴成前违法建设调查报告，孙百特、凌宗运对郭朝永的询问，现场勘验，村委会会议记录均系立案日之前作出。2015年3月15日，被告义堂镇政府对原告吴成前作出2015第023号违法建设限期拆除通知书，主要内容为：责令停止建设，并限7日内自行拆除，逾期不拆，我单位将依法予以强制拆除。在该文书存根上，注有“多次找不到当事人，已将此通知贴在其大门上”、“拒签（无人）”。2015年3月25日，被告义堂镇政府作出催字[2015]第015号履行行政决定催告书，主要内容为：你在收到违法建设限期拆除通知书后，未履行通知书确定的权利与义务，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，请你在收到本催告书之日起7日内，自行履行对违法建筑的拆除义务，否则我单位将对该违法建筑强制拆除。2015年5月21日，义堂镇政府作出义政强拆决字[2015]第003号强制拆除决定书，主要内容为：“吴成前：你在未依法取得建设工程规划、建设许可的情况下，在义堂镇‘镇村’规划区内于2012年3月在兰山区××××村你自己承包的果园土地上进行了违法建筑建设，其中钢架结构大棚7间，石棉瓦结构简易房8间，此行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定，对此镇政府于2015年3月15日对你下达了《违法建设限期拆除通知书》，你在收到通知书后，未在处置期间履行对违法建筑的自行拆除义务，之后，镇政府又向你下达了《履行行政决定催告书》，你仍未履行对违法建筑的自行拆除义务，你仍未履行对违法建筑的自行拆除义务。为此，义堂镇人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，决定对你的违法建筑给予拆除。”2015年5月22日，义堂镇政府组织人员对吴成前的涉案建筑给予拆除。原告不服，于同月28日向被告兰山区政府提起行政复议申请，请求确认义堂镇政府强拆吴成前建筑物的行政行为违法。2015年6月1日，兰山区政府决定予以受理，并向义堂镇政府作出提出行政复议答复通知。2015年7月24日，被告兰山区政府作出临兰复决字[2015]13号行政复议决定，维持了被告义堂镇政府的强制拆除行为。原告吴成前仍不服，遂提起本案行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”因此，被告义堂镇政府具有对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行的建设予以拆除的职权，该职权的行使必须遵循上述规定的程序。本案中，被告义堂镇政府强制拆除行为违反了法律规定，主要表现在：一、被告义堂镇政府对原告吴成前违法建筑处置的立案时间为2015年3月13日，但本案中提供的调查笔录、现场勘验笔录、会议笔录等均系此前制作，上述的调查取证行为违反了先立案、后调查的基本行政程序。二、被告义堂镇政府在实施催告程序中，未载明告知当事人依法享有的陈述权和申辩权，不符合行政强制法第三十五条的规定。三、被告义堂镇政府实施强制拆除行为所依据的强制拆除决定既未载明强制执行的方式和时间，亦未告知申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，不符合行政强制法第三十七条的规定。四、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条是对行政机关强制执行一般规定的例外，也是行政复议、行政诉讼不停止执行原则的例外。根据该条的规定，行政主体对违法的建筑物需要强制拆除必须遵循两项特别规定：一是行政主体予以公告，限期当事人自行拆除；二是具备当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的条件。而被告提供的证据不能证实其已依法履行了公告程序；在作出强制拆除决定的次日即实施了强制拆除行为，未能保障当事人的行政复议或行政诉讼权利；未提供证实该案具备可以作出立即强制执行决定的条件，因此明显违反法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”本案中，被告兰山区政府接受复议申请予以立案，在审查被申请人提交的证据及依据的基础上作出复议决定并送达，复议程序合法。但其以被告义堂镇政府违法实施的强制拆除行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当为由予以维持，该复议决定应予撤销。综上，被告义堂镇政府依法负有对违法建筑依法拆除的职权，但其在履行职责过程中违反法定程序，故其强制拆除行为违法。因该拆除行为不具有可撤销的内容，本院对其违法性予以确认。被告兰山区政府维持被告义堂镇政府的强制拆除行为错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、被告临沂市兰山区义堂镇人民政府于2015年5月22日强制拆除原告吴成前建筑的行为违法；二、撤销被告临沂市兰山区人民政府于2015年7月24日作出的临兰复决字[2015]13号行政复议决定。案件受理费50元，由被告临沂市兰山区义堂镇人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。审 判 长  沈秀俊人民陪审员  翟今成人民陪审员  张淑琴二〇一六年十二月二十日代书 记员  颜丙峰