贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）黔04行终86号上诉人（原审被告）安顺市西秀区龙宫镇人民政府。法定代表人刘勇，镇长。被上诉人（原审原告）刘廷然，住贵州省安顺市西秀区。被上诉人（原审被告）安顺市水库和生态移民局。法定代表人程明芳，局长。被上诉人（原审第三人）安顺市西秀区水库和生态移民局。法定代表人王文平，局长。被上诉人（原审第三人）开封黄河工程开发有限公司。法定代表人吴同岭，总经理。被上诉人（原审第三人）晏从文，男，住贵州省安顺市西秀区。上诉人安顺市西秀区龙宫镇人民政府（以下简称龙宫镇政府）因林业行政强制一案，不服镇宁布依族苗族自治县人民法院（2016）黔0423行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：2014年11月20日，原告刘廷然与第三人晏从文签订土地流转合同。约定：晏从文将位于安顺市西秀龙宫镇（以下简称龙宫镇）X村X组X的2.64亩个人承包土地流转给刘廷然（本村村民）发展种植业；流转期限为5年，即从2014年11月20日至2019年11月20日止；在租赁期间，如因国家建设需要征用土地，土地补偿和晏从文原来的果树赔偿归晏从文，刘廷然种植物的赔偿归刘廷然。合同签订后，原告刘廷然便在上述土地上栽种桂花和香樟苗木。2015年10月7日，第三人晏从文在《安顺市西秀新场河水库工程（灌区）临时征地补偿款兑付表》上签字，确认X被征土地面积为1.154亩，在《安顺市西秀新场河水库工程（灌区）永久征地补偿款兑付表》上签字，确认关坡被征土地面积为0.494亩，上述被征土地系第三人晏从文位于龙宫××××村关坡的土地，即为本案涉案土地，涉案土地面积为1.648亩。2015年10月起，被告龙宫镇政府陆续组织第三人西秀水库和生态移民局（以下简称西秀移民局）、开封黄河工程开发有限公司（以下简称黄河公司）等单位强行施工铲除原告租种在涉案土地上的苗木。2014年12月5日，安顺市西秀区人民政府组织召开新场河水库灌区建设征地工作会议，安排部署征地工作，于2014年12月18日以西府专议[2014]103号《专题会议纪要》发送被告龙宫镇政府、西秀移民局等相关单位。原判认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（二）项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服所提起的行政诉讼。本案中，原告作为被征土地的承租人，其对租种于被征土地上的苗木依法享有权利，系适格的诉讼主体。依据《中华人民共和国土地管理》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告和实施。被告龙宫镇政府不属于县级人民政府，其强制铲除原告苗木的行为超越职权。又依据《中华人民共和国行政强制法》第八条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，被告龙宫镇政府在组织强制实施铲除原告刘廷然种植的苗木前未制作决定并送达告知原告即进行强制铲除，剥夺了行政相对人陈述、申辩权和申请复议、提起诉讼的权利，显然程序违法。原告诉被告安顺市水库和生态移民局（以下简称安顺市移民局）的依据为龙宫镇水利站下发的《通知》、龙宫镇政府和新场河水库建设项目指挥部共同下发的《新场河水库灌区工程开工公告》，但上述依据不足以证明安顺市移民局参与对原告苗木铲除活动，故被告安顺市移民局不是本案适格的被告。本案原告对被告安顺市移民局的起诉应裁定驳回，但便于本案的处理，在本判决中将驳回原告对安顺市移民局起诉的裁定予以吸收，一并判决。综上所述，本案被诉行政行为违反法定程序，超越职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项的规定，理应判决撤销被诉行政行为，但因被诉行政行为已执行完毕，不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，应当判决确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、驳回原告刘廷然对被告安顺市移民局的起诉；二、确认被告龙宫镇政府强制铲除原告刘廷然承租晏从文位于龙官镇××1.648亩土地栽种苗木的行政行为违法。判决书送达后，上诉人龙宫镇政府不服，上诉称：一、原审法院以上诉人龙宫镇政府无征地主体资格，超越职权从而认定其作出铲除原告苗木行为违法，系事实不清，证据不足，且二者之间缺乏关联性；二、原审法院认定上诉人龙宫镇政府强制铲除被上诉人刘廷然苗木程序违法缺乏事实依据。上诉人作出的行政行为是依据国家相关法律法规进行，同时，在发现被上诉人抢栽抢种的苗木时，对其也进行了多次告知和思想动员，要求其自行移走，但是被上诉人仍执意不听，在多次劝说无果的情况下，为避免长期停工带来的巨大损失，不得已的情况下才实施的铲除行为，故实体合法且程序告知到位，不存在行政行为违法，请求撤销原判，驳回原告诉请。被上诉人刘廷然辩称：2014年11月，被上诉人刘廷然向本村其他村民承租10余亩土地发展育苗种植，品种有桂花、香樟等。在被上诉人刘廷然租用土地种植苗木之前，上诉人以及原审被告未将其所谓的《贵州省人民政府办公厅关于禁止在西秀新场河水库工程淹没区和工程施工区新增建设项目和迁入人口的通知》（黔府办函[2011]89号）在我村公示，被上诉人刘廷然并不知道自己租用的土地在该工程实施的范围内，何来抢栽抢种？这明明是上诉人违法行政的托词。2015年10月6日，上诉人在没有根据相关法律法规对被上诉人刘廷然的损失进行赔偿的情况下，让工程中标单位原审第三人黄河公司用挖机强行挖掉被上诉人刘廷然的2亩苗木，导致被上诉人刘廷然受到经济损失。2016年3月至4月，上诉人和第三人实施违法行为后，上诉人才派人多次找到被上诉人刘廷然称给2万元赔偿，被上诉人刘廷然不同意。同年5月14日至18日，上诉人又派人找被上诉人刘廷然，只给3万元赔偿，被上诉人刘廷然如果不同意就强行施工。被上诉人刘廷然认为，上诉人在实施新河场水库工程施工中没有依法对被上诉人刘廷然种植的苗木进行调查核实、评估的情况下强行施工，强制铲除被上诉人刘廷然的树苗，既违反了法律规定，又违反法定程序。上诉人违反《中华人民共和国土地管理法》、《贵州省土地管理条例》、国土资源部《关于印发的通知》（国土资发[2004]238号）等法律法规及规范性交件的规定，没有在被上诉人刘廷然租用土地前在被上诉人刘廷然所在村集体组织公示《贵州省人民政府办公厅关于禁止在西秀新场河水库工程淹没区和工程施工区新增建设项目和迁入人口的通知》（黔府办函[2011]89号），更没有告知被上诉人刘廷然。2014年12月5日，安顺市西秀区人民政府在被上诉人刘廷然承租本村土地种植树苗后，才组织召开新场河水库灌区建设征地工作会议，安排部署征地工作。同年12月18日，安顺市西秀区人民政府作出西府专议[2014]103号《专题会议纪要》发送上诉人龙宫镇政府以及一审被告西秀移民局等相关单位。上诉人也没有将西府专议[2014]103号《专题会议纪要》在被上诉人刘廷然居住的村集体进行公示。2015年9月25日，上诉人才在被上诉人刘廷然居住的村集体公示《新场河水库灌区工程开工公告》，告知新场河水库灌区工程定于2015年9月29日开工建设，原审第三人安顺市西秀水库和生态移民局下属单位龙宫镇水利站于2015年10月14日发出通知。并不像上诉人所称在被上诉人刘廷然租地种植苗木之前就己公示。上诉人称作出强制铲除被上诉人刘廷然的树苗系授权行为，符合法律规定。这是不合法的。上诉人龙宫镇政府于2015年10月起陆续组织第三人西秀移民局、黄河公司等单位强行施工铲除被上诉人刘廷然种在承租土地上的苗木前，未制作决定并送达告知被上诉人刘廷然即进行强制铲除，剥夺了被上诉人刘廷然陈述、申辩权和申请复议、提起诉讼的权利，显然程序违法。综上，上诉人的行政行为违反法定程序，超越职权，违法行政行为给被上诉人刘廷然造成损失，依法应予赔偿。一审判决认定的事实清楚，适用法律、法规正确，判决公正，请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉。被上诉人安顺市移民局辩称：一、我局作为本案被告主体不适格。被上诉人刘廷然一审中对我局提起的诉讼无事实和法律依据，我局系依照有关法律法规的规定履行相应行政职责，不存在行政违法行为，一审人民法院对该部分事实认定清楚、正确，应予维持；二、被上诉人刘廷然一审诉讼请求缺乏事实及法律依据。安顺市西秀新场河水库系经合法批准建设并进行征地的项目，属中型水利工程，依照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院第471号令）第七条第二款“工程占地和淹没区实物调查，由项目主管部门或者项目法人会同工程占地和淹没区所在地的地方人民政府实施；实物调查应当全面准确，调查结果经调查者和被调查者签字认可并公示后，由有关地方人民政府签署意见。实物调查工作开始前，工程占地和淹没区所在地的省级人民政府应当发布通告，禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口，并对实物调查工作作出安排。”2011年8月11日，贵州省人民政府发布《贵州省人民政府办公厅关于禁止在西秀新场河水库工程淹没地和工程施工区新增项目和迁入人口的通知》（黔府办函[2011]89号），根据通知要求，自该通知发布之日起，任何单位和个人不得在新场河水库工程淹没区和施工区新增任何建设项目和其他实物指标，实物指标调查和数量，种类要以设计单位和地方政府共同确认认可的数据为准，此后新增的内容不予认可和补偿。2013年2月28日，新场河水库实物指标调查工作正式开始，被上诉人刘廷然在库区被征收的土地依法获得土地和苗木补偿。2014年11月20日，被上诉人刘廷然在明知《贵州省人民政府办公厅关于禁止在西秀新场河水库工程淹没地和工程施工区新增项目和迁入人口的通知》（黔府办函[2011]89号）的情况下，租用新场河水库渠道规划占地范围内同样被征用的第三人晏从文的土地，新增、抢栽、抢种苗木，依照《黔府办函[2011]89号》通知、国务资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）第三条第九项“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿”之规定，被上诉人刘廷然诉请的请求无事实及法律依据，依法不能成立。综上所述，我局在本案中主体不适格，被上诉人刘廷然一审中提起的诉讼请求无事实和法律依据，请依法裁判。被上诉人西秀移民局、黄河公司、晏从文二审未进行答辩。当事人在举证期限内向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。当事人二审未提交证据。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案争议的焦点是当事人的主体资格和被诉行政行为的合法性问题。关于被上诉人刘廷然的诉讼主体资格问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（二）项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服所提起的行政诉讼。本案中，原审原告刘廷然作为被征土地的承租人，其对租种于被征土地上的苗木依法享有权利，系适格的诉讼主体。关于上诉人龙宫镇政府组织实施的强行铲除被上诉人刘廷然种植苗木的行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国土地管理》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告和实施。本案中，上诉人龙宫镇政府不属于县级人民政府，其组织西秀移民局、开封黄河工程开发有限公司等单位强制铲除被上诉人刘廷然种植苗木的行为显然属于超越职权的行为，应予撤销。又依据《中华人民共和国行政强制法》第八条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，上诉人龙宫镇政府在组织强制实施铲除上诉人刘廷然种植的苗木前并未制作决定书，也未送达告知被上诉人刘廷然实施的强制铲除行为，剥夺了行政相对人的陈述、申辩权和申请复议、提起诉讼的权利，严重违反法定程序，应予撤销。关于被上诉人安顺市移民局是否是本案适格被告的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，强制铲除被上诉人刘廷然种植苗木的行为系上诉人龙宫镇政府组织实施的，被上诉人刘廷然提供的证明安顺市移民局是本案适格被告的证据为龙宫镇水利站下发的《通知》、龙宫镇政府和新场河水库建设项目指挥部共同下发的《新场河水库灌区工程开工公告》，但上述依据不足以证明安顺市移民局是组织实施强制铲除苗木行为的单位，故被上诉人安顺市移民局不是本案适格的被告。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，被上诉人安顺市移民局并不是本案的适格被告。因此，依法应予驳回被上诉人刘廷然对被上诉人安顺市移民局的起诉。综上所述，本案被诉行政行为违反法定程序，超越职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项的规定，理应判决撤销被诉行政行为，但因被诉行政行为已执行完毕，不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，应当判决确认违法。因此，一审判决认定事实清楚，确认上诉人龙宫镇政府强行铲除被上诉人刘廷然种植苗木的行为违法，驳回被上诉人刘廷然对被上诉人安顺市移民局的起诉，并无不当，应予维持。但一审判决吸收裁定驳回原审原告刘廷然对安顺市移民局的起诉前需先经人民法院依法释明，若原审原告刘廷然拒绝变更被告，人民法院方可裁定驳回其起诉。原审法院未经释明，迳行驳回被上诉人刘廷然对被上诉人安顺市移民局的起诉不当，且适用法律时遗漏驳回起诉的法律依据，本院予以指正。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安顺市西秀区龙宫镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 肖  帮  华审 判 员 洪    云代理审判员 王  竣  谊二〇一六年十二月二十一日书 记 员 郭芮男(代)