河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）豫行终2613号上诉人（一审原告）李银芝，女，汉族，1975年11月24日生，住郑州市惠济区。委托代理人范家华，北京市振邦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市惠济区人民政府。住所地：郑州市开元路8号。法定代表人马军，区长。委托代理人周丽霞，该区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人张允，该区人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审被告）郑州市惠济区长兴路街道办事处。住所地：郑州市惠济区长兴路21号。法定代表人夏利东，主任。委托代理人邢志峰，郑州市惠济区长兴路街道办事处党工委副书记。委托代理人王喜文，上海市傅玄杰（郑州）律师事务所。李银芝与郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、郑州市惠济区长兴路街道办事处（以下简称长兴路办事处）拆除房屋违法一案，李银芝不服郑州铁路运输中级法院（2016）豫71行初220号行政判决，向本院提起上诉。上诉人李银芝及其委托代理人范家华，被上诉人惠济区政府的委托代理人周丽霞、张允，被上诉人长兴路办事处的委托代理人邢志峰、王喜文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州铁路运输中级法院一审查明：李银芝系惠济区长兴路街道老鸦陈村村民，其丈夫为陈忠杰（已去世）。1992年8月3日，郑州市邙山区人民政府为陈忠杰颁发集体土地建设用地使用证，面积为139平方米，用途为宅基地。2015年5月21日老鸦陈村城中村改造正式启动，2016年3月31日，惠济区委办公室和惠济区政府办公室联合作出《关于印发惠济区拆迁遗留问题和违法建筑清零攻坚行动方案的通知》（惠办文[2016]12号），要求按照属地管理的原则，各镇（街道）负责本辖区拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作，组织巡查、发现、制止各类违法建筑行为，依据执法部门作出的行政执法文书实施拆除。2016年4月2日，经过老鸦陈村村民委员会向长兴路办事处提出申请，长兴路办事处对李银芝作出《违法建筑拆除告知书》，认定其擅自在宅基地外占用集体土地40.24平方米建设房屋，限其于2日内自行拆除，否则由长兴路办事处对建筑物予以没收部分依法处置。2016年4月8日，长兴路办事处对李银芝作出《拆除违法建筑决定书》，决定对其超出宅基地部分房屋予以没收并实施拆除，在对李银芝违法建筑进行拆除时，将其宅基地上尚未签订补偿安置协议的房屋全部拆除。李银芝对强拆行为不服，提起行政诉讼。请求确认惠济区政府、长兴路办事处强制拆除其房屋及附属物的行为违法。郑州铁路运输中级法院一审认为：一、关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《郑州市城乡规划管理条例》的有关规定，对未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以组织拆除。长兴路办事处作为惠济区政府的派出机关，其行政职权与乡、镇人民政府有所不同，上述规定并未授权办事处对辖区内集体土地上的违法建设进行查处和拆除的权力。即使李银芝存在违法建设的情形，长兴路办事处也无权进行强制拆除。长兴路办事处自行组织人员拆除李银芝房屋的事实行为属于超越职权的违法情形，长兴路办事处作为一级行政机关，应当对自己的违法拆除行为承当相应的法律责任。二、关于惠济区政府是否为适格被告的问题。被诉强拆行为发生在惠济区政府决定在全区范围内开展拆迁遗留问题和违法建筑“清零”攻坚行动中，长兴路办事处按照惠济区政府的职责分工负责本辖区拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作。从长兴路办事处将李银芝宅基地上的所有房屋全部拆除的事实可见，其实施被诉强拆行为既有拆除李银芝被认定违法建筑的目的，也有拆除李银芝尚未签订补偿安置协议的建筑即清理城中村改造拆迁遗留问题的目的。虽然惠济区政府通过文件的形式将清理城中村改造拆迁遗留问题与违法建筑两项工作交由下属镇（街道）执行，但是按照郑州市人民政府印发的《进一步规范城中村改造若干规定》和《郑州市城中村改造管理办法》的相关规定，惠济区政府是辖区内城中村改造的主体，负责组织实施本辖区内的城中村改造工作，对城中村改造的拆迁补偿安置负总责。惠济区政府作为长兴路办事处的上级行政机关及辖区内城中村改造的责任主体，虽未直接参与被诉的强拆行为，但其对长兴路办事处的拆除行为负有监督管理的职责，应当对长兴路办事处的违法拆除行为给李银芝财产造成的损失承担相应责任，故惠济区政府为适格的被告。一审认为，李银芝请求确认长兴路办事处强拆行为违法的诉讼请求成立；其请求确认惠济区政府强拆行为违法的诉讼请求没有相应的事实依据，不应当支持。但惠济区政府应与长兴路办事处共同对李银芝的财产损失采取相应补救措施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，郑州铁路运输中级法院作出（2016）豫71行初220号行政判决，一、确认郑州市惠济区长兴路街道办事处强制拆除李银芝涉案房屋及附属物的行政行为违法；二、驳回李银芝的其他诉讼请求；三、责令郑州市惠济区人民政府与郑州市惠济区长兴路街道办事处共同采取补救措施。李银芝不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决书部分事实认定不清，对上诉人造成司法不公，依法应予改正。主要理由：1、涉案房屋不存在违法建筑问题。长兴路办事处不具有认定违法建筑的法定职权，更无权对涉案房屋进行强制拆除。2、惠济区政府安排、命令长兴路办事处强拆涉案房屋事实清楚、证据确凿，应依法确认惠济区政府强拆行为违法。请求撤销一审行政判决书中的第二项判决，改判确认惠济区政府强制拆除上诉人涉案房屋及附属物的行政行为违法。被上诉人惠济区政府辩称，一、惠济区老鸦陈村实施城中村改造符合郑州市城中村改造整体规划，符合国家的法律法规及政策，符合老鸦陈村的实际情况，更维护了广大村民的合法权益；二、惠济区政府未对李银芝实施拆除行为，李银芝的上诉请求缺乏事实依据和法律依据请求依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人长兴路办事处辩称，老鸦陈村实施城中村改造以及具体的拆迁补偿安置方案是村民自治的体现，其作为一级政府机构，有权利、有义务根据所辖区域内的村集体的认定及申请对违章建筑进行认定和处理。其对李银芝违章建筑进行拆除符合法律相关规定，且该行为惠济区政府没有直接参与。请求驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，一、长兴路办事处以李银芝存在违法占用集体土地建房为由，在对其认为的违法建筑进行拆除时，将李银芝宅基地上尚未签订补偿安置协议的房屋全部拆除。即使李银芝存在违法建设的情形，在未经法定机关处罚决定并经依法强制执行的情况下，长兴路办事处强制拆除的行为系违法；对其宅基地上的房屋进行强制拆除的行为亦系违法。长兴路办事处作为一级行政机关，应当对违法拆除行为承当相应法律责任，故一审法院认定并判决确认长兴路办事处强制拆除李银芝涉案房屋行为违法是正确的。二、按照郑州市人民政府的相关文件规定，惠济区政府是辖区内城中村改造的主体，负责组织实施本辖区内的城中村改造工作，对长兴路办事处的涉案的拆除行为应负有监督管理的职责，故作为本案一审被告适格。按照权责相当的原则，因惠济区政府并未直接参与被诉的强拆行为，一审法院也无法认定其进行了强拆行为，但考虑其存在监管不到位方面的责任，一审法院判决确认长兴路办事处的拆除行为违法的同时，责令惠济区政府与长兴路办事处共同采取补救措施的处理并无不当。该补救措施的含义就是对上诉人的损失予以补偿或赔偿，上诉人也可以直接就上述赔偿问题向人民法院提起诉讼。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审行政判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持郑州铁路运输中级法院（2016）豫71行初220号行政判决。二审案件受理费50元，由李银芝承担。本判决为终审判决。审 判 长  吕 平代理审判员  肖海生代理审判员  马传贤二〇一六年十二月二十八日书 记 员  李晓娣