安徽省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2016）皖行赔终61号上诉人（一审原告）何丽娟，女，1980年7月1日出生，汉族，户籍地湖南省邵阳市,现住安徽省明光市。委托代理人徐礼军，男，1976年5月2日出生，汉族，住安徽省明光市。系上诉人丈夫。被上诉人（一审被告）明光市公安局，住所地安徽省明光市龙山东路111号，统一社会信用代码113411820032227094。法定代表人王政，该局局长。委托代理人高强，该局法制大队民警。委托代理人季德辉，该局治安大队民警。被上诉人（一审被告）明光市人民政府，住所地安徽省明光市龙山路，组织机构代码00322275-X。法定代表人余成林，该市市长。委托代理人吴涛，该市政府法制办公室工作人员。何丽娟因诉明光市公安局、明光市人民政府行政赔偿一案，不服滁州市中级人民法院（2016）皖11行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人何丽娟及其委托代理人徐礼军，被上诉人明光市公安局的委托代理人高强、季德辉，被上诉人明光市人民政府的委托代理人吴涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年7月8日，何丽娟伙同许洪正、高维义等14人采取打横幅、喊口号的形式在省政府门前越级非访，反映房屋拆迁事宜。明光市公安局于2015年7月14日对此予以立案，因案情复杂，于2015年8月12日将办案期限延长30日。明光市公安局经调查后认为何丽娟的行为构成扰乱单位秩序，于2015年9月15日作出明公（治）行罚决字〔2015〕A553号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定对何丽娟处以行政拘留八日的处罚。何丽娟对该处罚决定不服，向明光市人民政府申请行政复议，同时提出国家赔偿申请。明光市人民政府复议后认为明光市公安局超过了规定的办案期限，程序违法，何丽娟的赔偿请求无事实和法律依据，于2015年12月24日作出明复字〔2015〕18号《行政复议决定书》，决定确认明光市公安局作出的《明光市公安局行政处罚决定书》（明公（刑）行罚决字〔2015〕237号）行政行为违法。2015年12月25日，明光市人民政府向何丽娟送达了该《行政复议决定书》。何丽娟不服，提起行政赔偿诉讼，要求判决明光市公安局对其承担国家赔偿责任。一审法院认为，本案何丽娟虽仅有要求明光市公安局承担国家赔偿责任的诉讼请求，但并不属于行政行为已被确认违法后，赔偿请求人单独提起的行政赔偿诉讼。实质上，本案是因明光市人民政府在复议决定中虽确认明光市公安局行政处罚行为违法，但未支持何丽娟的赔偿请求，何丽娟对该复议决定不服，就其相应的赔偿请求，而将明光市公安局、明光市人民政府列为共同被告提起的行政诉讼，因此，何丽娟是因要求明光市公安局承担国家赔偿责任才将其列为共同被告。本案不存在复议机关决定维持原行政行为，而将原行政行为的行政机关和复议机关作为共同被告的情形，不符合《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第八条关于确定案件级别管辖的规定。故该院受理本案并依法进行审理并无不妥，明光市人民政府关于本案应由明光市人民法院管辖的辩解不能成立，该院不予支持。何丽娟不服明光市公安局于2015年9月15日作出的明公（治）行罚决字〔2015〕A553号行政处罚决定，向明光市人民政府申请行政复议。明光市人民政府复议后，于2015年12月24日作出明复字〔2015〕18号《行政复议决定书》，决定确认明光市公安局作出的《明光市公安局行政处罚决定书》（明公（刑）行罚决字〔2015〕237号）行政行为违法。该确认违法的复议决定并非针对何丽娟不服的明公（治）行罚决字〔2015〕A553号行政处罚决定而作出，属事实认定错误，决定结果明显不当，依法应当予以撤销。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，明光市公安局依法享有作出治安处罚决定的职权，其作出明公（治）行罚决字〔2015〕A553号行政处罚决定的行政执法主体合法。2015年7月8日，何丽娟伙同许洪正、高维义等14人采取打横幅、喊口号的形式在省政府门前越级非访，反映房屋拆迁事宜。明光市公安局在作出行政处罚中认定上述事实的依据有情况说明、视听资料、违法嫌疑人的陈述和申辩等证据，证据间相互印证，能够证明上述事实的存在。因何丽娟的行为已构成扰乱单位秩序，明光市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定对何丽娟处以行政拘留八日的处罚，认定事实清楚、适用法律正确，处罚幅度亦在法定裁量权范围内。但是，明光市公安局于2015年7月14日立案受理此案，直至2015年9月15日才作出行政处罚决定，办案天数为64日，虽因案情复杂，期间将办案期限延长30日，但仍超过了60日的法定办案期限。故明光市公安局作出的行政处罚行为程序轻微违法，但处罚结果并无不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，应当判决确认违法。明光市公安局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，量罚适当，尽管超过了法定办案期限，被确认违法，但因何丽娟的行为已构成违法，符合《中华人民共共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的情形，应给予相应的行政处罚，且明光市公安局对何丽娟的处罚未超过追究时效，故明光市公安局作出的行政处罚决定对于何丽娟的合法权益未造成损害，不符合国家赔偿责任的法定构成要件，明光市公安局不承担国家赔偿责任。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销明光市人民政府于2015年12月24日作出的明复字〔2015〕18号行政复议决定；二、确认明光市公安局于2015年9月15日作出明公（治）行罚决字〔2015〕A553号行政处罚决定的行政行为违法；三、驳回何丽娟的赔偿请求。何丽娟上诉称，1、上诉人越级信访不违法，且根本未扰乱社会秩序。明光市公安局的行政处罚决定认定上诉人越级上访属于非法行为没有法律依据。根据《安徽省信访条例》第11条的规定，越级上访并非法律强制性禁止，且信访人越级上访后接访机关有义务告知其另行信访。上诉人在未向省政府提起信访事项时便被相关政府工作人员拦截，在被拦截后听从其劝解返回。上诉人在信访过程中并未围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆或堵塞、阻断交通，也未扰乱省政府正常的工作秩序及社会公共秩序，所以明光市公安局认定上诉人扰乱单位秩序错误。2、一审判决认定“明光市公安局作出的《行政处罚决定书》虽然超过法定期限违法，但对上诉人合法权益未造成损害”严重错误。无论是实体违法还是程序违法，该行政处罚决定在法律层面上属于违法无效的行政行为。因涉案行政处罚决定，上诉人被行政拘留八天，失去人身自由，该行政处罚决定直接损害了上诉人的人身权。3、上诉人有权主张国家赔偿。一审判决认为行政处罚决定程序违法，明光市公安局就不承担国家赔偿责任没有法律依据。《国家赔偿法》第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法拘留属于侵犯人身权情形，受害人有取得赔偿的权利。该条并未对违法拘留区分实体违法还是程序违法。因此，只要是行政处罚决定被确认违法，明光市公安局就应当承担赔偿责任。综上，上诉人请求赔偿有事实和法律依据，一审判决错误，请求依法予以撤销，并判令明光市公安局对上诉人承担国家赔偿责任。明光市公安局答辩称，1、被诉行政处罚决定事实清楚，证据确实充分。公安机关查明，2015年7月8日何丽娟伙同许洪正、高维义等14人采取打标语、拉横幅、喊口号的形式在省政府门前非访，反映房屋拆迁事宜，以此来引起领导重视，时长一个多小时。何丽娟等人的行为违反《信访条例》第十六条、第十八条的规定，构成越级走访，严重扰乱省政府办公秩序。以上事实有违法行为人的陈述和申辩、视听资料等证据证实。2、程序轻微违法对何丽娟的权利不产生实际影响。由于客观原因造成处罚时超过法定办案期限，已经明光市政府复议确认程序轻微违法，后被一审法院确认行政行为违法。超过法定期限作出行政处罚决定不影响实体决定的准确性，行政行为程序轻微违法对何丽娟的人身权利不产生实际影响，不属于《国家赔偿法》第三条第（一）项中侵犯人身权利违法拘留的情形。3、被诉行政处罚决定适用法律正确，处理决定适当。何丽娟等人在省政府门前采取拉横幅、喊口号的形式越级非访，在社会上造成恶劣影响，情节严重。答辩人依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定对何丽娟处以行政拘留八日的行政处罚，处罚适当。综上，明光市公安局不应当承担国家赔偿责任。请求驳回上诉，维持原判。明光市人民政府答辩称，上诉人请求国家赔偿没有法律依据。上诉人伙同许洪正、高维义等14人采取打横幅、喊口号的形式在省政府门口越级非访，事实清楚，证据确凿，其行为严重扰乱省政府办公秩序。明光市公安局作为法定的行政处罚主体，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，对上诉人处以行政拘留八日的处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，量罚适当，尽管超过了法定办案期限，被确认违法，但上诉人的行为已构成违法，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的情形，应给予相应的行政处罚，且明光市公安局对于上诉人的处罚未超过追究时效，故明光市公安局作出的行政处罚决定对上诉人的合法权益未造成损害，不符合国家赔偿责任的法定构成要件。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……上诉人何丽娟向一审法院提起诉讼，起诉状中明确写明的诉讼请求为“判令被告明光市公安局对原告承担国家赔偿责任”，理由是其认为明光市公安局对其作出的明公（治）行罚决字〔2015〕A553号行政处罚决定违法。虽然何丽娟已就该行政处罚决定向明光市人民政府申请了行政复议，明光市人民政府亦作出了明复字〔2015〕18号行政复议决定，但该行政复议决定主文的内容是确认明光市公安局作出的明公（刑）行罚决字〔2015〕237号行政处罚决定违法，并未确认明光市公安局针对何丽娟作出的明公（治）行罚决字〔2015〕A553号行政处罚决定违法。因此，何丽娟以明光市公安局为被告提起的行政赔偿诉讼不符合起诉条件。另，人民法院审理行政案件，应当根据当事人的诉讼请求作出裁定或者判决。本案中，上诉人何丽娟向一审法院提交的起诉状中，并未针对明光市人民政府提出具体的诉讼请求，亦无要求人民法院撤销明公（治）行罚决字〔2015〕A553号行政处罚决定或者确认该处罚决定违法的诉讼请求。故一审判决第一项撤销明光市人民政府于2015年12月24日作出的明复字〔2015〕18号行政复议决定，第二项确认明光市公安局于2015年9月15日作出明公（治）行罚决字〔2015〕A553号行政处罚决定的行政行为违法，均非何丽娟诉请，该两项判决超越审判权限，依法应予撤销。综上，上诉人何丽娟提起的行政赔偿诉讼尚不符合立案条件，依法应当驳回起诉。一审判决适用法律不当，超越审判权限。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销安徽省滁州市中级人民法院（2016）皖11行赔初1号行政赔偿判决；二、驳回何丽娟的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长  王新林代理审判员  昂永华代理审判员  阮秀芳二〇一六年十二月五日书 记 员  潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。