贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）黔05行初122号 原告董均贵，男，汉族，1968年2月16日生，贵州省盘县人，住盘县。 委托代理人（特别授权）李笃振，男，北京市盛廷律师事务所律师。执业证号11101200710961622。 委托代理人（特别授权）潘金忠，男，北京市盛廷律师事务所律师。执业证号11101200710176245。 被告盘县人民政府。住所地：贵州省六盘水市盘县团结路。 法定代表人李令波，该县县长。 委托代理人（特别授权）王清江，男，盘县房屋征收和补偿管理办公室工作人员。 委托代理人（特别授权）黄建勋，男，盘县中心法律事务所法律服务工作者。 原告董均贵诉被告盘县人民政府行政征收补偿决定纠纷一案,董均贵不服被告2016年5月19日作出的（盘府征字【2016】48号）《盘县人民政府房屋征收补偿决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月31日立案后，依法组成合议庭，于2016年11月15日在本院法庭依法公开开庭审理本案，原告董均贵及委托代理人李笃振，被告盘县人民政府委托代理人王清江、黄建勋到庭参加诉讼，现已审理终结。 2016年5月19日盘县人民政府作出（盘府征字【2016】48号）《盘县人民政府房屋征收补偿决定书》。 原告董均贵诉称：原告于2016年5月19日收到被告于2016年5月19日作出的《盘县人民政府房屋征收补偿决定书》（盘府征字【2016】48号）,原告得知位于盘县双凤镇豆腐坡村六组处的房屋在双凤镇城市棚户区改造红线内，房屋征收部门为盘县房屋征收和补偿管理办公室，盘县人民政府依照《国有土地上房屋征收和补偿条例》作出“盘府征字【2016】48号”《征收补偿决定书》。原告认为，《国有土地上房屋征收和补偿条例》适用国有土地上房屋征收与补偿活动，不适用集体土地上房屋。涉案土地未被征收为国有，故原告的房屋仍属于集体宅基地上房屋，不能适用《国有土地上房屋征收和补偿条例》，而应参照《土地管理法》等相关法律进行征收补偿。因此，被告依据《国有土地上房屋征收和补偿条例》作出的盘府征字【2016】48号《征收补偿决定书》属于适用法律错误，应予撤销。请求：1.依法撤销被告作出的（盘府征字【2016】48号）《盘县人民政府房屋征收补偿决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。 被告盘县人民政府答辩称：答辩人作出的涉案具体行政行为是严格按照《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发【2013】25号），以及《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发【2014】36号）的文件精神所实施的，大多数被拆迁户都支持。在具体实施过程中根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》和《六盘水市建设用地管理若干规定的通知》制定了高于集体土地上建筑物和附着物补偿标准，同一方案，同一标准，不存在歧视双凤镇棚改户的问题。2013年3月13日，制定了《盘县城关镇古城改造建设房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）》，对规划红线内国有土地和集体土地上房屋及附属物征收及补偿标准进行了征求意见，经盘县人民政府常务会议讨论通过并进行了公告。2014年1月至2016年6月间，该项目通过盘县发展和改革局、盘县城乡规划和城市管理局、盘县住房和城乡建设局，盘县对此棚改项目进行立项、规划、环评、施工许可等手续。2016年4月20日，就征收目的、征收范围及有关事项制定了《关于双凤镇城市棚户区改造房屋征收的决定》，拟对双凤镇棚户区改造规划红线的国有、集体土地上房屋进行依法征收。并于2016年5月以后对原告的房屋、附属物进行统计、评估、勘测，并根据《盘县城关镇棚户区改造房屋征收实施方案》向原告送达了（盘府征字【2016】48号）《盘县人民政府房屋征收补偿决定书》。征收补偿决定书适用法律正确，虽然系集体土地，但根据国务院有关规定和最高人民法院的司法解释，集体土地上房屋征收可以参照国有土地上房屋征收进行。被告所作出的征收补偿决定符合法定程序，属于合法的具体行政行为。请求依法维持征收补偿决定，驳回原告的诉讼请求。 被告为了支持自己的主张，向本院提交了如下证据： 第一组证据：1号盘县城关镇古城改造建设房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）（复印件）；2号盘住建字[2013]235号通知（复印件）。证明为了加快盘县城关镇古城改造步伐，优化人居环境，提升城镇形象，确保规划红线范围内的房屋征收与补偿工作的顺利进行，根据《国有土地上房屋与征收补偿条例》和《六盘水市建设用地管理若干规定》等规定，结合实际在征收补偿以前制定了本意见稿并公布的事实及在征收补偿以前制定了本实施方案并公开征求被拆迁人意见的事实，符合《条例》第十条关于征求意见予以公布的规定。 原告质证：1、要求出示原件。鉴于两份证据均无原件予以核对，真实性不予认可。2、该组证据显示是在2013年作出，是在2016年4月20日征收决定作出前，尚未确定具体的征收部门，不存在编撰征收安置补偿方案的前提。2013年无法决定2016年的房屋市场价值。3、涉案土地及房屋为集体性质，县级以上人民政府无权参照国务院590文件实施征收。4、该两份文件并无任何张贴和广为征求意见的材料显示，原告及其他所有的被征收人并未看到过，不符合征求意见的情形。5、该通知明确标注是草案，不是正式文稿。6、2015年3月有新的补偿方案，该证据中的实施方案应当失效。 第二组证据：3号关于对盘县城关镇古城改造房屋征收实施方案（试行）的反馈意见（传真件）。证明征求意见稿、实施方案（试行）公布后被拆迁人反馈意见的事实，同时在原告所居住的规划区内进行了张贴、公布。 原告质证：1.该证据不是传真件的原件，故对该份证据的真实性不予认可。2.该反馈意见当中的项目单位是盘江控股集团有限公司，该公司将按照征收补偿方案支持古城改造工作，并不是本案涉案项目的开发主体，与本案原城关镇豆腐坡村五组、六组的居民房屋拆迁没有任何关联。 第三组证据：4号关于研究城关镇古城改造房屋征收与补偿实施方案等事宜的会议纪要；5号盘党办发（2013）92号文件；6号盘发改投资（2014）05号文件；7号盘发改投资（2014）16号文件；8号盘环建复（2014）6号。证明对实施方案反复研究，多方论证、全方面研究上述方案，符合国务院棚户区改造精神，符合盘县社会经济发展需要，能有效保障被拆迁人的权益的事实。同时也证明盘县城关镇已经更名为盘县双凤镇。盘县城关镇古城改造及双凤镇改造是根据国务院文件作出的调整，实质上是一个项目，水泥厂片区和原告所在的片区是同一个片区。 原告质证：对4号证据，被告所出具的安置方案都是草稿内容，并未经法定程序审定后实施。其次，2015年3月份盘县有新的补偿方案存在，故老的补偿方案就不应当存在。对5号证据，与本案双凤镇棚户区改造项目是不同的项目主体，与涉案补偿决定没有任何关联。对6、7、8号证据：1、该项目明确为2014年度棚户区改造项目立项，实施主体是盘县宏财投资有限公司，其中涉及城关镇的有两个项目，一是水泥厂项目，二是城关镇片区棚户区改造项目，由此可以得出被告所称的古城改造是不同于涉案双凤镇棚户区改造项目，也区别于反馈意见中所涉及的水泥厂片区棚户区改造项目。2、所谓的反馈意见中被征收人是杜撰的。3、市县棚户区改造要由省级以上人民政府统管，涉案项目并无省政府棚改计划，该证据与本案无关联。 第四组证据：9号建设项目选址意见书（选字第520000201515830号）。10号建设用地规划许可证（地字第520000201517951号）。11号建设工程规划许可证（建字第520000201427538号）。12号（2014年）建设工程施工许可证（编号520202201604270101）。13号盘发改投资（2015）19号文件。14号盘发改投资（2015）369号文件。15号盘发改投资（2015）676号文件。16号盘发改字（2015）191号文件。17号盘环表审（2015）33号文件。18号建设项目选址意见书（选字第520000201514576号）。19号建设用地规划许可证（地字第520000201518322号）。20号建设工程规划许可证（建字第520000201519618号）。21号（2015年一期）建设工程施工许可证（编号520202201604280101）。22号盘城规议字（2015）3号文件。23号盘县老城区控制性详细规划图纸。证明盘县城关镇老城改造工程获得了各种完备手续，获得了相关部门的批复、立项许可，证明布局是合理的，项目工程合法，符合国务院棚户区改造精神，符合盘县社会经济发展需要，能有效保障被拆迁人的权益的事实。 原告质证：对9、10、11、12号证据：1.12号证据无原件予以核对，对其真实性不予认可。2.9、10、11、12号证据与本案无关。3.根据选址意见书其附图显示，最早是在2014年度才确定了涉案片区的相应规划，故2013年度的征求意见不具备任何效力和前提。4.针对10、11、12号证据，根据城乡规划法、土地管理法等规定，基于本案涉及的是集体土地，未经征收，除为农业建设和乡镇企业建设之外，不得在集体土地上建设任何其他项目，涉案三证的做出，其本身就是严重违法。对13、14、15、16、17号证据：1.上述批复与2014年度各种立项文件、环评文件、节能文件是属于不同的项目。2.2015年涉案项目投资高达42亿元，是投资超过5000万元以上的项目，但被告未提交该立项项目已向上级发改部门报送审批的证据。同时上述文件也不是法定的证明征收决定和补偿决定合法的前提文件，与本案无关。对18、19、20、21号证据的质证意见同9-12号证据的质证意见。对22号文件：根据内容不能看出与涉案行为相关，与本案无关。对23号文件：对该规划图中之后做出的情况说明，对涉案土地已经纳入了城市规划和土地利用总体规划的事实认可。 第五组证据：24号市府发（2012）19号文件。证明补偿安置方案是合法的，符合要求。 原告质证：对真实性无异议，对关联性和合法性有异议。 第六组证据：25号盘府办发（2013）212号文件。证明严格按照《六盘水市建设用地管理若干规定》的有关规定决定的征收和补偿标准，对征收范围、征收对象、补偿标准作出了明确规定，是严格按照有关法律规定并充分考虑被征收人的利益出发而制定的补偿标准。证明了被告对盘县城关镇古城改造项目的审慎的态度。 原告质证：对该组证据的真实性认可，对合法性不认可。1.该方案不能作为涉案单个具体项目的安置补偿方案，房屋征收过程中，应当编撰安置补偿方案，在征求意见后，尤其是在被征收人众多的情况下，是需要经过政府常委会研究决定而形成，该方案所涉及的项目与本案征收并不是一对一。2.方案作出程序也没有按照法定的情形，未经广大被征收人的提出意见和有权机关的审批。3.该文件在2015年盘县县委县政府办公室作出盘党办发[2015]15号文件时已经失效，在2016年涉案项目办理征收决定之时，采取已经失效的安置办法来征收是违法的。 第七组证据：26号中纪办（2011）8号文件；27号法释（2011）20号司法解释；28号国发（2013）25号文件；29号国办发（2014）36号文件。证明被告的具体行政行为合法，棚户区改造有政策和法律依据。 原告质证：对该证据真实性和合法性无异议。两份文件证明被告实施此次征收过程违法。对于集体土地征收过程中属于城市规划范围内集体土地上房屋适用国有土地上房屋标准无异议，适用国务院590号文件无异议。对28、29号文件，性质上属于政策文件，并无可操作性规定，具体实施征收或拆迁应当由国务院590号文件引入房屋征收程序来具体实施。从合法性来看，人民法院应当进一步审查涉案行为是否符合国务院590号文件的强制性规定。被告出示的29号证据，第三部份加快项目前期工作明确规定了棚户区改造涉及集体土地征收的按照国家相关法规做好土地征收补偿安置等前期工作，在棚改中涉及集体土地的必须履行集体土地征收程序，而非直接做国有土地征收程序。 第八组证据：30号盘府布（2013）25号布告。证明在明确项目实施的有关事项之后，被告依据法律规定向社会公示征收范围项目启动的时间的事实。 原告质证：对该证据真实性认可，但对其合法性和关联性不认可，对其证明目的不认可。立项最早发生在2014年，被征收人和征收人都不能在2013年已经知道征收的范围和对象。同时根据国务院590号文件，该份通知不是法定文件，不具备法律效力，同时2013年度发布公告，在2016年作出征收决定同时要依据2013年度的安置方案缺乏合理性和正当性。并不能证明其向社会告知的方式、持续的时间及范围。该通告未附带房屋征收红线图，无法确定房屋征收的范围，故使当时潜在的被征收人无法知道其利害关系。 第九组证据：31号盘府征字（2016）43号文件。证明被告严格依照法律法规的规定，征收目的、征收范围及有关事项制定了《关于双凤镇城市棚户区改造房屋征收的决定》的事实。 原告质证：对该证据真实性无异议，但对合法性有异议，达不到其证明目的。1.在集体土地上适用国有土地征收不合法，适用法律错误；2.征收程序不合法，未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条，不能证明征收行为符合“四规划一计划”的要求；3.在作出房屋征收决定以前，未对未登记的房屋进行调查，违反了相关规定；4.被告征收主体不适格；5.征收行为违反了土地管理法的相关原则；6.被告征收决定未准备征收补偿费用，更未保障征收补偿费用的专款专户储存，该征收决定没有附带征收红线图。 第十组证据：32号关于双凤镇棚户区改造项目房屋拆迁情况的说明。证明涉案具体行政行为合法。 原告质证：对该组证据的三性均不认可，该组证据是在2016年10月10日作出的书面解释，是涉案行政行为发生之后的证据材料，根据行政诉讼法证据规定，不能证明涉案行为的合法性。 第十一组证据：33号盘县城关镇城市棚户区改造项目社会稳定评估报告。证明考虑社会稳定和社会大局出发，对项目的合法性、合理性、可行性、可控性等进行综合评估，制定本报告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。 原告质证：对该证据的真实性认可，对合法性和关联性不认可。1.该份报告作出的时间是2014年，涉案征收决定是在2016年；2.风险评估报告应当由市县级人民政府作出并经政府常委会讨论决定，该报告是盘县城关镇政府作出，不符合法律规定。 第十二组证据：34号人员基本信息；35号盘县双凤镇征拆工作走访记录、图片及询问笔录；36号通知；37号通知（存根）及图片；38号盘县城关镇房屋、附属物征收项目统计表（第一次外围测绘）；39号双凤镇豆腐坡村房屋装修分户评估表（第一次外围评估）；40号（盘府征字）【2016】48号文件、送达回证及照片；41号盘县城关镇房屋、附属物征收项目统计表（第二次司法测绘）；42号盘县城关镇房屋现状勘丈登记表；43号双凤镇豆腐坡村房屋装修分户评估表（第二次评估）；44号房屋室内装修现场勘测记录表。45号工作组工作记录光碟一张。证明被征收人的基本情况；征收决定作出之前，严格按照法律及有关规定程序办理了相关手续，严格按照科学的方法，根据测绘所得的数据计算而得补偿标准，作为作出补偿决定的依据；根据相关法律和规定及《盘县城关镇城市棚户区改造房屋征收实施方案》作出本决定书及送达的具体行政行为的事实；被告方工作人员的工作程序符合法律的规定。 原告质证：对34号证据，证据来源于城关派出所，真实性予以认可，合法性不认可；对35号证据真实性、合法性均不认可。对36、37号证据的真实性、合法性、关联性均不予认可；对38、39号证据的真实性、合法性均不认可，该统计表无测绘和评估机构及人员的签字或盖章，也非对涉案房屋和附属物的全面登记和评估；分户评估表未显示送达及作出时间，评估机构评估方法选定以及评估形式的作出均不符合住建部评估办法的强制性规定；40号证据真实性认可，合法性不认可，补偿决定就是本案诉争的载体；留置送达程序违反民事诉讼法关于送达的规定；对于41号证据，即统计表晚于补偿决定，程序颠倒，说明其违法性，且统计表和测绘结果均非法定的具有相应资质的机构作出；对42、43、44号证据应由法定的具有相应资质的评估机构作出，且有部分的勘丈登记表两份，晚于补偿决定作出，程序颠倒，证明程序违法；分户评估表没有形成时间，且未能证明其送达时间；对45号证据光盘是对强拆当日搬离室内物品的视频，与本案无关，且证明其强拆的违法性。1.关于本案送达的视频原告认可，但对于留置送达的方式不认可；2.一些通知丈量的视频中的送达方式不认可，视频中没有就补偿事宜进行协商的内容。 第十三组证据：46号盘府发[2015]11号通知(该证据是被告在开庭时当庭提交)。证明盘县城关镇的棚户区改造工作是按照一个项目一个标准的原则进行实施；盘党办发[2015]15号文件是改造项目实施后才制定的文件；盘党办发[2015]15号文件并不适用棚户区改造的项目。 原告质证：该证据的提交已经超出了本案的举证期限，不是合法有效的证据。 原告为了支持自己的诉讼请求，向本院提交了如下证据： 1号证据：盘府征字【2016】48号决定书。证明涉案行政行为存在。 被告质证：对真实性，合法性及证明目的无异议，涉案行政行为是存在的。 2号证据：《盘县城镇规划区范围房屋征收补偿安置方案（试行）》（盘党办发[2015]15号）。证明2015年盘县县委及县政府办就涉案包括涉案项目在内的城镇规划区内的房屋征收作出了生效的安置方案，被告依据2013年度安置补偿方案实施补偿，适用方案错误，程序违法。 被告质证：该证据达不到其证明目的，2013年度的补偿方案才是针对涉案项目的具体方案，该组证据不能套用针对原告补偿决定，不适用于本案。 3号证据：盘县国土资源局关于双凤镇豆腐坡村董均元、周贵华、张晓刚要求信息公开的情况说明。证明截止2016年5月16日，被告作出征收决定之前，涉案区域集体土地尚未办理土地转用及征收程序，被告的征收行为缺乏法律条件，程序违法。 被告质证：真实性、合法性无异议，但对关联性和证明目的有异议。 以上证据在庭审中出示，并经过质证，现作如下认证：被告所提交的第31号盘府征字【2016】43号《关于双凤镇城市棚户区改造房屋征收的决定》，真实性本院确认，但原告已经就该决定提起行政诉讼，合法性本案不作认定；被告提交的第40号同原告提交的第一号证据：盘府征字【2016】48号《房屋征收补偿决定书》，系本案的诉讼对象，真实性予以认可，但不作为证据使用。被告提交的第41号盘县城关镇房屋、附属物征收项目统计表、43号双凤镇豆腐坡村房屋装修分户评估表（第二次评估）、44号房屋室内装修现场勘测记录表。三份证据系第二次测绘和评估，真实性予以认可，但是2016年5月19日在被告作出盘府征字【2016】48号具体行政行为之后作出，可以用于证明本案的基本事实，但不能用于证明被告作出具体行政行为合法性的依据。其余证据符合证据的基本特征，可以用于证明本案的基本事实。 经审理查明：原告董均贵系盘县城关镇豆腐坡村6组村民，在居住地有集体土地上的房屋。2013年3月13日，被告盘县人民政府制定了《盘县城关镇古城改造建设房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）》，对规划红线内国有土地和集体土地上房屋及附属物征收及补偿标准进行了征求意见，经盘县人民政府常务会议讨论通过。2013年12月13日，被告盘县人民政府制定了《盘县城关镇古城改造房屋征收实施方案》（盘府办发（2013）212号），对城关镇棚户区改造范围内的国有土地及集体土地上房屋征收补偿作出了规定；2014年1月至2016年6月间，该项目通过盘县发展和改革局、盘县城乡规划和城市管理局、盘县住房和城乡建设局，盘县对此棚改项目进行立项、规划、环评、施工许可手续；2014年4月27日，盘县城关镇人民政府制定了《盘县城关镇城市棚户区改造项目社会稳定评估报告》；2016年4月20日，被告制定了《关于双凤镇城市棚户区改造房屋征收的决定》（盘府征字【2016】43号），就征收目的、征收范围及有关事项作出决定，对双凤镇棚户区改造规划红线的国有、集体土地上房屋进行依法征收，安置补偿适用《盘县城关镇古城改造房屋征收实施方案》（盘府办发（2013）212号）。被告盘县人民政府于2016年5月13日，对原告董均贵的房屋及附属设施进行统计、勘丈，2016年5月19盘县人民政府作出（盘府征字【2016】48号）《盘县人民政府房屋征收补偿决定书》，并向原告董均贵送达，该决定认定原告主体房共221.25平方米，补偿金额319097.6元，附属物补偿合计35796.52元，装修评估费7692元，搬迁费11062.50元，按时搬家奖励费11062.50元。原告董均贵也可以选择产权转换。原告认为，《国有土地上房屋征收和补偿条例》适用国有土地上房屋征收与补偿活动，不适用集体土地上房屋，涉案房屋未被征收为国有，故原告的房屋仍属于集体宅基地上房屋，不能适用《国有土地上房屋征收和补偿条例》，而应参照《土地管理法》等相关法律进行征收补偿；被告于2015年3月5日，制定了《盘县城镇规划区范围房屋征收补偿安置方案（试行）》（盘党办发[2015]15号），有新的补偿标准，应当按新标准补偿。因此，被告依据《国有土地上房屋征收和补偿条例》作出的盘府征字【2016】48号《征收补偿决定书》属于适用法律错误，应予撤销。请求：1.依法撤销被告作出的《盘县人民政府房屋征收补偿决定书》（盘府征字【2016】48号）；2.本案诉讼费用由被告承担。 另查明，城关镇更名为双凤镇；2016年7月12日被告再次对原告房房屋附属物、装修等进行统计、勘测，与2016年5月13日的统计、勘测数据不一致。被告于2015年3月5日，制定了《盘县城镇规划区范围房屋征收补偿安置方案（试行）》（盘党办发[2015]15号），制定了在全县范围内的补偿标准。 本院认为，被告盘县人民政府因棚户区改造，作出征收决定，对规划改造范围内的集体土地上房屋参照国有土地上房屋来进行征收与补偿，更有利于保护被征收人的权利，故对原告诉称的涉案房屋未被征收为国有，故原告的房屋仍属于集体宅基地上房屋，不能适用《国有土地上房屋征收和补偿条例》，而应参照《土地管理法》等相关法律进行征收补偿的理由不予支持。但被告对原告作出的《盘县人民政府房屋征收补偿决定》（盘府征字【2016】48号）存在以下问题：第一、被告作出的《盘县人民政府房屋征收补偿决定书》（盘府征字【2016】48号）后又第二次对原告房屋及附属设施进行了测量，第二次的测量房屋及附属设施数据与第一次不一致，充分说明被告在征收补偿中没有准确测量被征收房屋及附属物，所作出的《盘县人民政府房屋征收补偿决定书》（盘府征字【2016】48号），存在事实不清、证据不足，损害被征收人的合法权益，依法应予以撤销。第二、被告仅提供被征收房屋统计表和分户评估表，未按照《国有土地上房屋征收评估办法》第四条之规定进行评估，所作出的征收补偿决定违反法定程序。 综上所述，被告作出的（盘府征字【2016】48号）《盘县人民政府房屋征收补偿决定书》，主要证据不足，程序违法，应依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告2016年5月19日作出的（盘府征字【2016】48号）《盘县人民政府房屋征收补偿决定书》。 一审案件受理费50.00元，由被告盘县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长  张多周 审 判 员  朱文斌 代理审判员  曹建军 二〇一六年十二月十四日 书 记 员  赵文广