河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）豫01行初450号原告杨希臣，男，汉族，住河南省孟州市。诉讼代表人王小三，男，汉族，住河南省孟州市。委托代理人王自强，河南耀骅律师事务所律师。被告河南省人民政府，住所地郑州市金水东路22号。法定代表人陈润儿，省长。委托代理人宋要闯、田保阳，该府法制办工作人员。被告河南省人民政府移民工作领导小组办公室，住所地河南省郑州市金水区红专路东段78号。法定代表人崔军，主任。委托代理人方南，该单位工作人员。委托代理人包小峰，河南明天律师事务所律师。第三人水利部小浪底水利枢纽管理中心，住所地河南省郑州市管城回族区紫荆山路68号。法定代表人张利新，主任。委托代理人赵辉、梅慧洁，河南陆达律师事务所律师。原告杨希臣不服被告河南省人民政府（以下简称省政府）、河南省人民政府移民工作领导小组办公室（以下简称省移民办）水利工程移民征地未补偿安置违法一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2016年12月9日公开开庭审理了本案。原告杨希臣及其诉讼代表人王小三、委托代理人王自强，被告省政府委托代理人宋要闯，被告省移民办方南、包小峰，第三人水利部小浪底水利枢纽管理中心（以下简称小浪底管理中心）赵辉、梅慧洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：1995年8月21日被告省政府通告载明温孟滩移民安置区范围为孟县城关镇和孟县林、农场等土地，又通告承诺收回土地和地上附着物的补偿问题，国家将依据有关规定合理解决。而被告未合理解决，行为违法。1998年8月被告省政府指派被告省移民办，将移民竹园村安置在原告苹果园内，毁坏苹果树及苹果，属违法侵权。1999年原告起诉发包方合同赔偿，结果被省移民办以“航测图”计算面积，而无法计算，报废。由此原告一直申请被告公开“其将移民竹园村安置在原告苹果园”的相关记录，被告拒绝公开，属违法侵权。根据事实，按照国务院471号令第59条规定，在征地补偿、安置补助、后期生产扶持和监督评估中弄虚作假，造成原告果树损失，应承担赔偿责任。请求依法确认二被告共同为移民竹园村安置使用原告承包土地内培育苹果树未实际丈量面积，应按国家补偿果树标准600/株补偿而未补偿，应当补助十倍安置费未补助（未合理解决），且在征地补偿、安置补助中弄虚作假，造成原告苹果树毁灭损失（属违法侵权）行为违法。原告提交了以下证据：1、荒滩承包种果树合同（含公证书）四份。证明八原告分别自1987年至1989年和村委会签订开发荒滩为苹果园的协议，各自承包黄河滩开发种植苹果园，合同中规定有开发种植苹果园的面积，种植苹果的数量，承包期约定为10-15年，到期可继续承包。2、河南省高级人民法院民事判决书两份、竹园村证明一份。证明1998年9月，包括八原告在内的孟州市城关镇东曹、三道沟两村村民的698亩果园被孟州市移民局以国家安置小浪底移民征地为名全部收走，后又以1423元/亩的价格卖给了移民村（竹园村）。3、河南省政府移民工作领导小组办公室文件豫移计（1997）076号文件。证明小浪底移民在孟滩征地范围不包括东曹、三道沟的698亩果园，该文件是原告在2016年2月23日于郑州铁路运输法院获得，是省移民办提交的，证明原告在此时才得知自己开发的果园可能被违法征用了。4、国土资源部[2016]928号告知书、孟州市国土资源局[2016]6号答复书。证明中央和地方土地管理部门都找不到原告的苹果园被合法征收或征用的相关手续和文件，进而证明原告的苹果园应该是被非法侵占，且果园土地政府没有征收，原告现在才知道，本案起诉不超期。5、河南省人民政府关于黄河温孟滩区安置小浪底水利枢纽移民的通告、关于温孟滩移民安置总体规划及有关问题的会议纪要。证明温孟滩安置小浪底移民的工作是由河南省人民政府移民办提出方案，会同黄委移民局、小浪底移民局并且由省移民办参加，地方配合实施的。6、信访、诉讼材料一套，证明原告自果园被征收后从未放弃权利，一直在利用各种合法手段维权，但直到2016年2月23日才知道自己的果园可能被违法征用，因此原告的诉讼未超过诉讼时效。2015年9月2日在铁路法院对方提出67号文件，原告不知道该文，该文没有征收原告果园。7、省移民办47号文件。证明违背了国务院令74号第10条规定，没有国家批准之前不能随意制定文件调整征地范围。47号文件说青苗附着物补偿标准另定，但至今都没有出台补偿标准文件。被告省政府辩称：一、答辩人未对被答辩人所诉事项实施违法侵权行为。被答辩人诉答辩人对其所承包的土地和地上附着物实施了违法侵权行为，但其并未提供有效的证据证明答辩人有哪些行政行为侵害其合法权益。土地征收补偿过程中，答辩人不是具体实施征收和补偿的机关，也未授权或指派哪一机关对被答辩人的苹果园进行违法活动。故被答辩人所诉理由不能成立，依法应驳回起诉。二、被答辩人所诉事项已超过法定起诉期限。据其描述，其1995年8与就已经知道自己果园被毁的相关事宜，根据《行政诉讼法》第四十六条规定，其不服行政行为的，可以在知道或应当知道之日起六个月内向法院起诉。但其迟至2016年8月才起诉，已超过了法定起诉期限。故请求驳回原告的起诉。被告省政府在法定举证期限内提交并当庭出示了河南省高级人民法院民事判决书1份，证明原告在1995年8月份已经知道果园被毁及未获得补偿，原告本案起诉超期。被告省移民办答辩称：一、答辩人所作出的豫移领办（1996）47号文件符合法律规定，且已经过其上级部门批复，答辩人按该文件执行不存在违法行为。依据《水利部关于印发的函》（水移（1994）468号）第二十三条“省移民局（办）根据实施规划按移民动迁的先后、数量多少和实物补偿标准负责编制年度计划上报小浪底建管局，并依据下达的计划，严格项目管理”的规定可知，答辩人作为省级移民机构有权编制与移民安置补偿有关文件。答辩人根据上级部门的要求，依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》及《河南省土地管理法实施办法》的有关规定，在不违背上位法的情况下，就温孟滩移民安置区征地补偿事项依法制定了该豫移领办（1996）47号文件，并在该文件制定后报上级部门小浪底建管局给予批复后执行。故答辩人所作出的豫移领办（1996）47号文件符合法律规定，且已经过其上级部门批复，答辩人按该文件执行不存在违法行为。二、答辩人不是涉案果园土地的征收主体，不负责向原告支付有关补偿费，原告请求法院确认答辩人行政行为违法无事实和法律依据。依据《土地管理法》等规定，答辩人并不具备征地的主体资格，而事实上答辩人也没有征收原告果园土地，原告认为该征地补偿资金通过答辩人下拨，就认为是答辩人征收了其果园土地，该理解与实际情况及法律规定均不相符。就该果园补偿而言，依据《水利部关于印发的函》（水移（1994）468号）第八条“小浪底工程移民安置工作实行水利部领导、业主管理、两省包干负责、县为基础的管理体制”及第二十三条“省移民局（办）根据实施规划按移民动迁的先后、数量多少和实物补偿标准负责编制年度计划上报小浪底建管局，并依据下达的计划，严格项目管理；县（市）移民局具体负责移民安置规划的实施，市（地）移民机构负责监督协调”的规定可知，答辩人仅是依据上级部门批复的补偿标准，把上级拨付的资金直接拨付给地市移民局，而事实上答辩人已按照上级批复的补偿标准直接拨付给了焦作市移民局，至于征地部门最终向原告如何支付，支付多少并不是由答辩人来确定，而且答辩人也未对该果园补偿事项实施其它行政行为。因此，答辩人不是涉案果园土地的征收主体，不负责向原告支付有关补偿费，原告请求法院确认答辩人行政行为违法无事实和法律依据。三、原告起诉超过法定期限，请法院依法驳回原告的起诉。就该果园土地补偿事项，从原告收到补偿款及以往提起诉讼的情况可知，原告在1999年之前就应当知道该土地征收补偿的具体情况。而依据《行政诉讼法》若干问题解释第四十一条之规定，原告应当在知道该土地征收补偿行政行为作出后的两年内提起行政诉讼，而原告却是在事隔十五六年后的现在向法院提起诉讼确认行政行为违法，显然是超过了法定起诉期限。依据《行政诉讼法》若干问题解释第四十四条“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由”之规定，法院应依法驳回原告的起诉。综上，答辩人所作出的豫移领办（1996）47号文件符合法律规定，且已经过其上级部门批复，答辩人按该文件执行不存在违法行为。答辩人不是涉案果园土地的征收主体，不负责向原告支付有关补偿费，原告请求法院确认答辩人行政行为违法无事实和法律依据。原告起诉已超过法定起诉期限。故请人民法院依法驳回原告的起诉。被告省移民办在法定举证期限内提交并当庭出示了以下证据：1、2016年5月19日原告行政赔偿起诉状四份；2、2016年5月26日郑州铁路运输法院行政赔偿判决书四份。证明2016年5月19日原告因果园赔偿事项向郑州铁路运输法院提起行政赔偿诉讼，且2016年8月31日被告收到了法院的行政赔偿判决书，原告以同样的事实和理由再次提起本案及行政赔偿诉讼，属重复起诉。第三人小浪底管理中心述称：一、其与本案所涉诉讼不存在法律上的利害关系，其未对本案原告产生过任何具体行政行为，其不是本案的适格诉讼主体。根据原告主张的诉讼请求及其提交的证据，其从未对原告所承包的土地及地上附属物实施过任何具体行政行为，本案系行政诉讼纠纷，其作为第三人在参加诉讼得知，原告诉讼的原因系移民安置过程中对土地征收及补偿不服而提起的诉讼，其既不是本案所涉土地的征收或征用主体，也不是对原告进行补偿或补助的责任主体，根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第74号）第五条、第七条、第八条及第十一条之规定，水利水电工程建设的土地征用及移民安置补偿由地方人民政府负责实施，原告土地是否被征收、安置款如何发放等内容与其不存在法律上的利害关系，其也不负责上述具体行为的实施。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和第二十五条之规定，其未对原告产生过具体行政行为，也未侵犯其合法权益，更未与其产生过有任何利害关系的影响，其作为本案第三人，不是本案涉诉行为的适格诉讼参与人。二、因其与原告所主张的内容不存在法律上利害关系，其对原告所要求的损失赔偿无直接因果关系，其不是本案的赔偿责任主体。结合原告诉状中所陈述的内容，其与原告诉求无直接法律上利害关系，原告的损失与其不存在因果关系，原告要求其赔偿损失缺乏事实和法律根据，其未给原告实质权利产生影响，也没有给原告造成损失，因此，其也不是本案的赔偿义务主体。三、原告诉讼超过法定诉讼时效应予驳回。四、原告所主张的确认行政行为违法和行政赔偿的义务人是二被告，其作为本案的第三人不应对原告所请求的事项承担义务。综上原告人诉讼请求所主张的事项与其不存在法律利害关系，其未对原告产生任何权利义务影响，原告主张赔偿的内容与其也不存在法律或事实的因果关系。其作为本案的第三人参加诉讼主体不适格，也不应承担本案的任何义务。第三人小浪底管理中心在法定举证期限内提交并当庭出示了以下证据：1、《国家发展改革委办公厅、水利部办公厅关于印发黄河小浪底水利枢纽工程竣工验收鉴定书的通知》（发改办投资〔2009〕1785号）。证明水利部小浪底水利枢纽管理中心不是原告的移民安置单位，本案所涉诉讼与小浪底水利枢纽管理中心不存在利害关系，小浪底水利枢纽管理中心不是本案适格的诉讼参与人；小浪底工程移民安置工作已验收合格，移民补偿到位。2、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。证明原告系因移民安置提起的诉讼，根据该条例规定，县级以上人民政府负责具体移民安置工作，小浪底水利枢纽管理中心不属于负责移民安置及补偿工作的具体行为人。故小浪底水利枢纽管理中心不是本案的适格被告，也不是原告请求赔偿的义务人。经庭审质证，结合各方质证意见，本院对上述证据认证如下：原告证据1，二被告和第三人对其真实性均无异议，但均不同意其证明目的，本院认为该证据客观真实，可作为认定本案的依据；另外三方对原告证明目的的异议系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。原告证据2，二被告和第三人对其真实性均无异议，但均不同意其证明目的，认为两份省高院民事判决书是2003年作出，原告最迟在2003年就已知道果树被毁的事实，超过了起诉期限；本院认为该证据客观真实，可作为认定本案的依据，另外三方对其证明目的的异议系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。原告证据3客观真实，且另外三方对其真实性均无异议，可作为认定本案事实的依据；但另外三方对原告证明其果园不在文件规定的征收范围内、系被违法征收以及两被告系适格被告的证明目的有异议，该异议系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。原告证据4，被告省政府对其真实性及合法性无异议，但对其证明目的有异议，认为与起诉超期无关；被告省移民办对其关联性和证明目的均有异议，认为该证据显示是信息公开，并非本案所诉行政违法或赔偿事项，与本案无关，也不能证明原告的起诉未超过诉讼时效；第三人同意二被告的质证意见；本院认为原告用该证据证明经向国土资源部和孟州市国土资源局申请信息公开，未查询到其果园被征收的相关批准文件，进而认为其果园系非法侵占，这与原告本案所诉二被告征收其果园及果树未补偿、安置违法不属于同一个问题，原告可另行主张，故对该证据本院不予采信。原告证据5，被告省政府对通告的真实性无异议，对证明目的有异议，认为通告明确表述小浪底工程是国家决定对温孟滩改造，作为小浪底枢纽外迁移民，并不能证明省政府是征地过程的具体实施者并对果园实施违法征收，具体征地实施过程中是否存在违法是具体实施部门的责任，省政府没有实施也没有组织实施违法侵权行为，相关赔偿省政府不予承担、不是适格被告；对会议纪要因是复印件，也没有参加人员签章和落款，对其真实性不发表意见，对其证明目的有异议，根据会议纪要没有表述由省政府主要领导人员参加会议，不能证明省政府参加具体实施。被告省移民办对通告的真实性无异议，对其关联性和证明目的有异议，认为该证据从内容看没有载明省移民办是征地部门，也不能证明省移民办对原告实施了行政行为；对会议纪要的合法性及证明目的均有异议，该纪要落款处没有签章、也没有出具单位工作人员的署名，无法确定该证据的来源，该证据从内容看也不能证明省移民办对原告实施征收。第三人同意二被告的质证意见且认为该证据与第三人没有利害关系。本院认为原告证据5，各方对省政府通告的真实性均无异议，可作为认定本案事实的根据，但原告与另外三方的争议系是否是两被告实施征收补偿行为问题，将在本院认为部分综合评述。另外三方对原告会议纪要的真实性不予认可，本院认为该证据系复印件、来源不明，且亦不能证明谁实施征收补偿行为，故本院不予采信。原告证据6，另外三方对其证明目的均不予认可，认为不能证明原告本案起诉不超期；本院认为该证据能够证明原告果园被征收后一直通过信访、诉讼等途径主张权利，故该证据本院予以采信。原告证据7，省政府认为与本案无关；移民办认为该47号文已经过上级部门小移局批复，移民办按照该文件执行，并且按照该文件标准把相应资金拨付给了焦作市移民局，且对原告的证明目的有异议，该文件中明确载明相应补偿标准，后附有列表，原告证据不完整，原告主张的果园属于土地附着物，不符合实际情况，该补偿标准针对果园有明确规定，原告且把果园果树当做地上附着物主张不符合规定，文件规定的果园补偿标准是包含土地及果树两部分，而不是如原告所称应当土地按标准补偿后果树再另行补偿；第三人认为该证据与其无关，不能证明原告的证明目的。本院认为该文件是否合法非本案审查范围，亦不能因省移民办出台了该文件就认定省政府和省移民办具体实施了对原告果园的征收补偿行为，故对该证据本院不予采信。被告省政府证据系河南省高级人民法院的生效民事判决客观真实，可作为认定本案事实的依据；但二被告和第三人据此认为原告起诉超期，本院认为因该民事判决系原告起诉村委会、村民小组侵占及返还果园补偿款的纠纷，且原告提交证据证明了其一直通过信访、诉讼主张政府征收补偿违法的事实，故二被告和第三人认为原告起诉超期的意见本院不予采纳。被告省移民办证据行政赔偿起诉状及郑州铁路运输法院行政赔偿判决书客观真实，省政府和第三人均无异议；但原告认为与本案确认违法及赔偿案件无关，不认可其重复起诉；本院认为原告本案起诉之前已经向省移民办就其果园及果树赔偿问题申请国家赔偿，省移民办作出不予赔偿决定后，原告已就其果园及果树赔偿问题向郑州铁路运输法院提起了行政赔偿诉讼，且该院已经作出了行政赔偿判决，故本案中原告再次起诉省移民办征收其果园及果树未补偿、安置违法并提出赔偿诉讼，构成重复诉讼，故对该证据本院予以采信。第三人证据，二被告均无异议。原告对第三人证据1的证明目的有异议，认为第三人是主管业主，是第三人安置原告的果园，安置工作验收合格，移民补偿到位不能证明给原告补偿款到位，补偿款到哪一级不能证明，不能证明补偿款到原告手里。第三人证据2有明确规定征地移民安置补偿款不能侵占截流，否则应当退赔，现拨付到哪个地步，原告不清楚。本院对第三人的证据予以采信。根据上述有效证据及法庭调查，本院认定以下事实：原告与其所在村委会签订承包合同建立果园、种植果树。后因黄河小浪底水利枢纽工程移民安置之需，1998年被国家征收。该工程的征地补偿及移民安置工作自1991年开始至2009年4月国家进行完竣工验收已经全部完成。2000年原告以村委会及相关村民小组侵占国家给其的果园补偿款为由，诉至焦作市中级人民法院，该院作出一审民事判决驳回原告的诉讼请求；上诉后河南省高级人民法院于2003年11月作出终审判决，判决村委会及相关村民小组以2000元/每亩的标准给付原告果园补偿款（以孟州移民局航测图测量的果园面积为准）。后原告仍不服，不断通过信访、信息公开、诉讼、复议等方式向有关部门反映问题、主张权利。2016年1月原告向被告省移民办递交了国家赔偿申请书，请求该办赔偿其果树损失。同年3月14日，该办作出不予赔偿决定书，以该办无职权征收原告果园所在土地，事实上也未征收该果园土地，更未转卖原告苹果树，原告赔偿申请没有事实依据为由，对原告的行政赔偿申请决定不予赔偿。原告对此不服，于同年5月23日向郑州铁路运输法院提起行政赔偿诉讼。该院于同年8月20日作出行政赔偿判决书，以省移民办无征地的职责，亦不负责直接向征地农户发放补偿款，现无证据证实省移民办对原告作出行政行为且损坏原告的利益，原告主张省移民办行政赔偿无事实依据为由，判决驳回原告的赔偿请求。目前原告已经对该判决提起上诉。同年8月2日，原告认为其果园及果树被征收后，本案被告省政府和省移民办未对其补偿、安置违法，起诉来院。另原告在本案中申请追加水利部作为第三人参加诉讼，本院认为原告所诉行为与水利部无利害关系，且其参加诉讼亦达不到查明本案事实的目的，故未准许其该项申请。原告还申请追加孟州市人民政府和孟州移民局作为第三人参加本案诉讼，本院认为因原告坚持本案被告省政府和省移民办系其所诉果园及果树征收未补偿安置违法的适格被告，且孟州市人民政府和孟州移民局亦非本案必须参加诉讼的第三人，故亦未准许其该项申请。本院认为，原告本案所诉系因水利水电工程建设而引发的征地补偿安置问题。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第74号）第九条规定“土地补偿费和安置补助费，由被征地单位用于恢复和发展生产、安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，也可以包干到县(市)，由县(市)统一安排，用于土地开发和移民的生产、生活安置，但必须专款专用，不得私分，不得挪作他用。移民经费列入工程概算，工程开工后，按批准的年度移民安置计划提前拨款。”第十一条规定“经批准的移民安置规划，由县级以上地方人民政府负责实施，按工程建设进度要求组织搬迁，妥善安排移民生产和生活;工程竣工后，由该工程的主管部门会同移民安置区县级以上地方人民政府对移民安置工作进行检查和验收。”《黄河小浪底水利枢纽工程移民安置实施管理办法》（水移[1994]468号）第八条规定“小浪底工程移民安置工作实行水利部领导、业主管理、两省包干负责、县为基础的管理体制。水利部负责小浪底工程移民安置的宏观协调工作；水利部小浪底水利枢纽建设管理局（以下简称小浪底建管局）具体负责移民安置管理工作，下设移民局为日常办事机构。小浪底工程淹没区、安置区的省、市（地）、县（市），设立移民管理机构，在各级人民政府领导下，负责本行政区范围内的小浪底移民安置工作。”第二十二条规定“小浪底工程移民经费实行包干责任制，由水利部直接下达小浪底建管局，由建管局根据包干协议和移民安置计划分年拨付两省移民机构。”第二十三条规定“小浪底建管局按照批准的移民安置总体规划、投资概算及移民安置实施规划进行宏观调控，并负责中长期计划、年度基建计划的综合平衡汇编，报水利部审定后按批准的年度计划中工程和移民的投资比例下达，在实施中进行监督检查。省移民局（办）根据实施规划按移民动迁的先后、数量多少和实物补偿标准负责编制年度计划上报小浪底建管局，并依据下达的计划，严格项目管理。县（市）移民局（办）具体负责移民安置规划的实施，市（地）移民机构负责监督、协调。”第二十五条“小浪底工程建设征用的土地，由国务院统一审批，一次办理征地手续。按移民安置进度计划和国家审定的补偿安置标准分期拨款，由县（市）人民政府统一安排，用于土地开发和移民的生产生活安置。”根据上述规定可见，对于因小浪底水利枢纽工程建设进行的征地移民补偿安置工作，依法应当由县级以上地方人民政府（及其移民管理机构）来负责组织实施，对于征地移民补偿安置工作出现的违法侵权行为也应当由县级以上地方人民政府（及其移民管理机构）来承担相应法律责任。但本案中原告坚持认为被告河南省人民政府和河南省人民政府移民工作领导小组办公室应当对其主张的果园及果树被征收及其未获补偿安置问题承担法律责任，缺乏法律依据；且原告提交的证据亦不能证明系二被告具体实施对其果园及果树的征收补偿安置工作，其请求亦缺乏事实根据。故原告诉请确认二被告征地未补偿安置违法的诉讼请求，本院不予支持。另原告在提起本案诉讼前，已向省移民办提交国家赔偿申请书，省移民办作出不予赔偿决定后，原告已经向郑州铁路运输法院就涉案果园及果树征收赔偿问题以省移民办为被告提起了行政赔偿诉讼，且该院已经作出一审行政赔偿判决，目前原告已经提起上诉。根据《中华人民共和国国家赔偿法》之规定，赔偿义务机关作出国家赔偿决定以及人民法院对行政赔偿案件进行审理时，均需对原告主张的行政行为是否系赔偿义务机关所为、该行政行为是否违法、是否应当赔偿等问题进行审查和判断，故郑州铁路运输法院在审理上述行政赔偿案件中已经对原告主张的行政行为是否系省移民办所为、该行为是否违法进行了司法审查，因此原告再在本案诉讼中要求本院确认省移民办征收其果园及果树未补偿安置违法，属于重复起诉，其本案中针对省移民办的起诉依法应予驳回。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：驳回原告杨希臣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  魏丽平审判员  孙 燕审判员  苏 杭二〇一六年十二月二十六日书记员  李艳歌附本判决适用的相关法律法规：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：(一)起诉被告不作为理由不能成立的；(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。