南京铁路运输法院行 政 判 决 书（2016）苏8602行初703号原告南京中联科技集团有限公司，住所地在南京市鼓楼区东宝路18号。法定代表人薛频，董事长。委托代理人张青，女，1991年2月24日生，南京中联科技集团有限公司员工，户籍地在江苏省宜兴市。委托代理人姜洋凯，男，1993年3月2日生，南京中联科技集团有限公司员工，户籍地在安徽省桐城市。被告南京市秦淮区发展和改革局，住所地在南京市秦淮区太平南路69号。法定代表人祁寿康，局长。委托代理人杨书桥，江苏和忠律师事务所律师。委托代理人邱加明，江苏和忠律师事务所律师。原告南京中联科技集团有限公司（以下简称中联公司）诉被告南京市秦淮区发展和改革局（以下简称秦淮区发改局）城乡建设行政备案纠纷一案，原告于2016年8月5日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月8日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月14日公开开庭审理了本案，原告中联公司的法定代表人薛频、委托代理人姜洋凯，被告秦淮区发改局的行政机关负责人徐勤、委托代理人邱加明、杨书桥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2016年7月19日，秦淮区发改局作出秦发改［2016］29号《关于撤销秦发改投资字［2014］279号备案通知书告知书》（以下简称撤销备案通知书），主要内容为：中联公司向秦淮区发改局就建设中联大厦项目申请备案，并提供了关于中联大厦项目备案的申请报告、企业投资项目备案申请表、营业执照、组织机构代码证、宁建国用（99）字第10307号及宁建国用（99）字第10285号国有土地使用证（以下简称涉案土地使用证）、南京市工商行政管理局外商投资企业变更核准通知书等材料复印件，秦淮区发改局于2014年12月31日依据上述材料做出了《关于南京中联科技集团有限公司建设中联大厦项目的备案通知书》（秦发改投资字［2014］279号）。现经查明，该项目备案时中联公司提交的两本国有土地使用证复印件为虚假材料，根据与国土部门的核实，以上两本国有土地使用证原件于2002年已被依法收回并被注销，其后的国有土地权属证明也已失效，在申请项目备案时中联公司故意隐瞒以上事实。在以上事实调查过程中，秦淮区发改局数次通知后中联公司未配合，也未就以上情况作出合理解释。根据《外商投资项目核准和备案管理办法》（国家发展和改革委员会令第12号令）第三十三条、《江苏省企业投资项目备案暂行办法》（苏政发［2005］38号）第十九条、《南京市企业投资项目备案暂行办法》（宁政发［2006］86号）第十九条等法律法规规定，现撤销秦发改投资字［2014］279号文件。如中联公司不服本告知，可于收到本告知书之日起六十日内向南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）或南京市发展和改革委员会申请行政复议，或者六个月内向南京铁路运输法院提起诉讼。（以下简称被诉行为）原告中联公司诉称：2014年南京市政府下发《南京市2014年闲置土地处置盘活工作方案》，批准中联公司继续建设中联大厦项目。2014年10月8日，中联公司向被告秦淮区发改局递交《关于中联大厦项目备案的申请报告》。2014年12月8日，中联公司向被告递交了《企业投资项目备案申请表》。2014年12月31日，被告向中联公司发出秦发改投资字［2014］279号《关于南京中联科技集团有限公司建设中联大厦项目的备案通知书》（以下简称中联大厦备案），中联公司获得了项目备案。2016年7月19日，被告以中联公司提交的两本国有土地使用证复印件为虚假材料为由，作出撤销备案通知书。中联公司认为：一、被告作出撤销备案通知书没有法律依据。1、法律没有规定备案要提供国有土地使用证，备案在取得国有土地使用证之前。本案中，被告没有要求核实国有土地使用证原件的权利，中联公司没有提供国有土地使用证的义务。2、依据南京市政府下发《南京市2014年闲置土地处置盘活工作方案》，同意中联公司继续开发该地块，中联公司有权继续开发建设、有权立项备案。二、被告作出撤销备案通知书没有事实依据。1、中联公司申请中联大厦备案时，被告未要求中联公司提供国有土地使用证。2、中联公司自1999年至今一直拥有该地块的国有土地使用权。1994年中联公司与南京市国土资源局（以下简称市国土局）签订了《出让合同》，并且在1999年办理了土地登记手续，领取了国有土地使用证，取得国有土地使用权。2003年市国土局为了不与该地块上原住户的国有土地使用权相重叠，暂时收回了中联公司的国有土地使用证，改发给中联公司土地权属证明，证明该地块的土地使用人是中联公司。根据地籍图上显示，中联公司仍然为出让地块的使用权人，证明市国土局认可中联公司是该地块的使用权人。综上，被告作出被诉行为有违《南京市企业投资项目备案暂行办法》以及行政法合理行政、合法行政的基本原则，故原告诉至法院，请求判令：1、撤销秦淮区发改局作出的秦发改［2016］29号《关于撤销秦发改投资字［2014］279号备案通知书告知书》；2、本案诉讼费由被告承担。中联公司向本院提交了以下证据：证据1、《关于撤销秦发改投资字［2014］279号备案通知书告知书》，证明违法行政行为。证据2、《南京市2014年闲置土地处置盘活工作方案》，证明2014年6月26日，南京市政府再次确认中联公司拥有涉案土地的土地使用权和建设权。证据3、《关于中联大厦项目备案的申请报告》，证明中联公司申请项目备案提交的手续齐全，符合法律规定。证据4、《企业投资项目备案申请表》，证明中联公司申请项目备案提交的手续齐全，符合法律规定。证据5、《关于南京中联科技集团有限公司建设中联大厦项目的备案通知书》，证明中联公司获得秦淮区发改局立项备案。法律依据：《南京市企业投资项目备案暂行方法》。被告秦淮区发改局辩称：一、撤销备案通知书的事实依据充分。2014年中联公司向被告提出中联大厦备案申请时提供了营业执照、组织机构代码证、企业变更核准通知书和占地面积4036.1平方米的涉案土地使用证等材料复印件，被告形式审查后作出中联大厦备案。后经查，原告申请中联大厦备案时提交的涉案土地使用证原件已于2002年被国土部门依法收回并注销，且原告故意隐瞒其在涉案土地使用证被注销后曾获得了该地块国有土地权属证明且早已失效的事实，原告在上述情况下仍提供的复印件属于虚假材料，申请备案时故意隐瞒，将虚假材料提交给被告，即使不追究法律责任，被告也应依法撤销该备案。且被告就以上情况是否属实曾发函给原告要求予以说明，但原告未予配合。二、撤销备案通知书适用法律正确、程序合法。《外商投资项目核准和备案管理办法》第十八条规定：拟申请备案的外商投资项目需由项目申报单位提交项目和投资方基本情况等信息，并附中外投资各方的企业注册证明材料、投资意向书及增资、并购项目的公司董事会决议等其他相关材料。该条款明确项目申报单位需提交项目信息等相关材料，原告申请的备案项目为拟建设中联大厦，必然涉及建设用地位置、建设用地面积等相关材料、信息，其提供的涉案土地使用证复印件是被告进行备案的重要且必须的基本情况信息，因此，原告备案时必须提交对该地块享有使用权利的证明资料。《南京市企业投资项目备案暂行办法》也规定，项目单位申请备案时应向项目备案机关提交项目法人基本情况、项目基本情况和项目投资基本情况，提交其他文件。原告申请在该地块建设中联大厦应当提供材料证明其对该地块有相应建设权利，否则原告可以申请在任意地块建设中联大厦，如果原告不提供土地权属证明文件，被告无法检查其备案申请填写是否属实及符合要求。《外商投资项目核准和备案管理办法》规定：项目申报单位以拆分项目或提供虚假材料等不正当手段申请核准或备案的，项目核准和备案机关不予受理或者不予核准及备案。已经取得项目核准或备案文件的，项目核准和备案机关应依法撤销该项目的核准或备案文件。已经开工建设的，依法责令其停止建设。相应的项目核准和备案机关及有关部门应当将其纳不良信用记录，并依法追究有关责任人的法律责任。《南京市企业投资项目备案暂行办法》中也规定各级项目备案机关应当依法加强对项目备案情况及项目实施情况的检查、监督。有下列情形之一的，项目备案机关可以撤销对该项目的备案，或者责令其限期整改，并依据有关法律、法规追究有关责任人的责任：（一）在项目申报过程中提供虚假材料或者故意隐瞒真实情况的……。综上，为惩戒原告不诚信的违法行为，被告作出的被诉行为合法。秦淮区发改局向本院提交了以下证据：证据1、中联公司2014年提交的备案材料（申请报告、企业投资项目备案申请表的原件和营业执照、组织机构代码、企业变更核准通知书、节能评估报告表、评审意见、涉案土地使用证复印件），证明原告申请备案的项目为新建中联大厦，地址为建邺路止马营以东地块，建设用地面积为4036.1平方米、投资金额等内容，原告提交两份合计用地面积为4036.1平方米的涉案土地使用证、企业变更核准通知书等复印件证明其对该地块拥有相应土地使用权。证据2、《关于南京中联科技集团有限公司建设中联大厦项目的备案通知书》，证明被告根据原告的申请和提交的资料，作出同意原告在该地块建设中联大厦的备案。证据3、2016年5月27日、7月12日被告给原告的函件及邮寄单、秦淮区政府向市国土局的函询、市国土局《关于协助核实土地证相关情况的复函》，证明被告要求原告进行核实的情况。南京市国土部门函证原告提供的涉案土地使用证在备案申请前就被收回并注销，原告提供的复印件为虚假材料，并故意隐瞒了之后曾持有相关土地证明且已失效的事实，原告采用了以上欺骗方式获得的项目备案应当依法撤销。证据4、《关于撤销秦发改字［2014］279号备案通知书告知书》，证明被告作出撤销备案通知书的事实和理由。法律依据：1、《外商投资项目核准和备案管理办法》。2、《南京市企业投资项目备案暂行办法》。经庭审质证，秦淮区发改局对中联公司提交的证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性认可，但是不能证明被诉行为是违法的。对证据2的真实性、合法性认可，关联性不认可，且该证据不能证明南京市政府批准原告继续建设中联大厦，也不能证明原告拥有土地使用权。对证据3、5无异议。对证据4的真实性不认可，系原告伪造，与原告2014年提交给被告的备案申请表完全不同。中联公司对秦淮区发改局提交的证据的质证意见为：对证据1中的涉案土地使用权证的真实性不认可，对证据1中其他材料的真实性认可。中联公司从未提供过涉案土地使用证，法律也没有规定要求，当时申请的时候也没有要求。对证据2无异议。对证据3的真实性不认可，其中2016年5月27日、7月12日的函件及两份邮寄单，既没有寄件日期、收件日期，也没有收件人签名。5月27日的函件非法捏造中联公司提供涉案土地使用证的事实，中联公司的国有土地使用证早在2012年早就被土地局收回了。7月12的函件捏造事实，非法要求中联公司提供国有土地使用证给被告核实，没有法律依据，且该函件与2016年7月19日作出的撤销备案通知书间隔时间过短。其中市国土局《关于协助核实土地证相关情况的复函》没有盖章，该复函回答准确但有遗漏，明确了涉案土地使用证已经收回，但遗漏了土地使用权仍然归中联公司所有的事实。关于国有土地权属证明，是为了证明拆迁用的，有三个月有效期。对证据4的真实性、关联性无异议，合法性有异议。本院对上述证据认证如下：中联公司提交的证据1、2、3、5具备关联性、合法性、真实性，证据4不具备真实性。秦淮区发改局提交的证据1、2、3、4具备关联性、合法性、真实性。经审理查明：2014年10月8日，中联公司向秦淮发改局提出《关于〈中联大厦〉项目备案的申请报告》，就中联大厦项目申请备案，项目位于建邺西路以南、莫愁路以西、止马营以东、范家塘以北地块，总占地面积4036.1平方米。其后，中联公司就上述申请填报了企业投资项目备案申请表，并提供相应资料。2014年12月31日，秦淮区发改局作出中联大厦备案，备案如下：“一、同意南京中联科技集团有限公司拟建设中联大厦项目备案。二、项目建设地点：该项目选址位于建邺西路以南、莫愁路以西、止马营以东、范家塘以北，占地面积约4036平方米，具体面积及四至边界由规划、国土部门依据有关规定核定。……六、本备案通知有效期2年，自签发之日起计算。项目单位在项目实施过程中，应自觉接受并主动配合我局和其他相关部门依法实施的监督和管理。在备案通知有效期内未开工建设项目的，应在备案通知有效期届满30日前向我局申请延期；未按规定申请延期，或延期申请未获批准的，本备案通知自动失效。在项目实施时间，如项目投资方、建设地点、主要建设内容、建设规模和总投资（变化超过20%）等方面发生变化，应事先书面通知我委并申请重新备案。有下列情况之一时，本通知自动失效：1、发生提供虚假材料等行为；2、致使本通知依据成立的前提消失。”2016年5月4日，秦淮区政府向市国土局作出《关于协助核实南京中联科技集团有限公司国有土地使用证相关情况的函》（秦政函［2016］25号），主要内容为：中联公司申请中联大厦备案时提供了涉案土地使用证复印件，现请市国土局协助核实涉案土地使用证在2014年10月8日前是否已注销、若注销则告知原因、涉案土地使用证所记载的土地现在的权属状况。2016年5月13日，市国土局向秦淮区政府作出《关于协助核实土地证相关情况的复函》（宁国土资函［2016］23号），主要内容为：1999年10月，原南京五星高能通讯有限公司在市国土局办理了原止马营以东地块的涉案土地使用证，使用期限50年，自1994年3月30日起算。2002年11月，原南京五星高能通讯有限公司更名为南京五星高能科技集团有限公司，更名后的企业向市国土局申请《国有土地权属证明》用于办理拆迁许可证，并交回了涉案土地使用证。2002年12月，市国土局向南京五星高能科技集团有限公司出具了《国有土地权属证明》（现已失效），并将涉案土地使用证收回并注销。后南京五星高能科技集团有限公司再次更名为中联公司，市国土局于2005年12月向中联公司出具了《国有土地权属证明》（现已失效），用于办理拆迁手续。2016年5月27日，秦淮区发改局向中联公司作出《关于协助对中联大厦项目备案工作进行检查、监督的函》，要求中联公司携带2014年申请中联大厦备案时提供的备案申请报告、备案申请表、营业执照、组织机构代码证、涉案土地使用证、南京市工商行政管理局外商投资企业变更核准通知书等材料的原件，于2016年5月31日上午9时15分之秦淮区发改局协助对中联大厦项目备案工作进行检查、监督。2016年7月12日，秦淮区发改局向中联公司作出《关于核实中联大厦项目国有土地使用证原件等情况的函》（秦发改函［2016］1号），主要内容为：中联公司应秦淮区发改局要求，于2016年6月6日提供了营业执照、组织机构代码证、南京市工商行政管理局外商投资企业变更核准通知书等材料的原件，但未能提供涉案土地使用证的原件。秦淮区发改局经排查，发现中联公司在申请项目备案时所提交的材料可能存在提供虚假材料、故意隐瞒事实的情况。要求中联公司于2016年7月18日上午12时前将涉案土地使用证的原件送至秦淮区政务中心一楼发改局窗口供核实，届时若不能提供原件，秦淮区发改局将更加核实的其他事实，依法作出对中联大厦备案撤销与否的决定。2016年7月19日，秦淮区发改局作出被诉行为。另查明，南京中联科技集团有限公司属于外商独资企业。本院认为：本案的争议焦点一是国有土地使用证是否属于申请中联大厦备案时应当提交的材料。秦淮区发改局主张，根据《外商投资项目核准和备案管理办法》第十八条规定：“拟申请备案的外商投资项目需由项目申报单位提交项目和投资方基本情况等信息，并附中外投资各方的企业注册证明材料、投资意向书及增资、并购项目的公司董事会决议等其他相关材料。”国有土地使用证即属于“等其他相关材料”。根据《南京市企业投资项目备案暂行办法》第八条第（四）项规定：“项目单位申请备案时，应当同时提交以下文件：（四）根据有关法律、法规、规章规定应提交的其他文件。”综上，中联大厦备案作为建设大厦项目，申请备案时应当提交相应的国有土地使用证。中联公司主张，根据《外商投资项目核准和备案管理办法》第十八条规定，所谓“项目基本情况”应当是指项目名称、投资情况等，申请备案的表格中列的很清楚，并不包括国有土地使用证等土地权属材料。《江苏省企业投资项目备案暂行办法》第八条规定：“项目单位申请备案时，应当同时提交以下文件：（一）项目法人证书或项目业主的营业执照副本及复印件；（二）属国家规定实行许可证生产、经营管理的项目，需提交相关部门出具的初审意见；（三）根据有关法律、法规、规章规定应提交的其他文件。”《南京市企业投资项目备案暂行办法》第八条规定：“项目单位申请备案时，应当同时提交以下文件：（一）项目法人证书或项目业主的营业执照副本及复印件；（二）属国家规定实行许可证生产、经营管理的项目，需提交相关部门出具的初审意见；（三）由市级政府投资主管部门备案的区管项目需附上项目所在区政府主管部门的意见；（四）根据有关法律、法规、规章规定应提交的其他文件。”因此，法律并没有规定备案时需要提交国有土地使用证。对此，本院认为：国有土地使用证不属于申请中联大厦备案时应当提交的材料。《外商投资项目核准和备案管理办法》第二十五条规定：“对于未按规定权限和程序核准或者备案的项目，有关部门不得办理相关手续，金融机构不得提供信贷支持。”《江苏省企业投资项目备案暂行办法》第十七条第一款、《南京市企业投资项目备案暂行办法》第十七条第一款均规定：“项目申报单位凭项目备案机关出具的项目备案通知书，依法办理土地、环保、规划等各方面的手续后方可开工建设。”对于尚未取得国有土地使用证的项目，先取得项目备案，才能办理土地、环保、规划等各方面手续，故秦淮区发改局将国有土地使用证归结为《外商投资项目核准和备案管理办法》第十八条规定中的“等其他相关材料”，进而将土地权属材料纳入《南京市企业投资项目备案暂行办法》第八条规定的“根据有关法律、法规、规章规定应提交的其他文件”，不符合法律规定。同时，《外商投资项目核准和备案管理办法》第十条对项目申请核准所需资料进行了规定：“项目申请报告应附以下文件：（一）中外投资各方的企业注册证明材料及经审计的最新企业财务报表（包括资产负债表、利润表和现金流量表）、开户银行出具的资金信用证明；（二）投资意向书，增资、并购项目的公司董事会决议；（三）城乡规划行政主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目）；（四）国土资源行政主管部门出具的用地预审意见（不涉及新增用地，在已批准的建设用地范围内进行改扩建的项目，可以不进行用地预审）；（五）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件；（六）节能审查机关出具的节能审查意见；（七）以国有资产出资的，需由有关主管部门出具的确认文件；（八）根据有关法律法规的规定应当提交的其他文件。”项目核准比项目备案的要求更加严格，项目核准亦不要求提供国有土地使用证，举重以明轻，国有土地使用证不属于申请中联大厦备案时应当提交的材料。本案的争议焦点二是被告秦淮区发改局撤销中联大厦备案是否合法。秦淮区发改局主张，中联公司提交了虚假涉案土地使用证复印件，隐瞒了相应土地权属材料已经被注销及失效的事实，故对中联大厦备案应予以撤销。中联公司主张，涉案土地使用证复印件并非其提交，土地权属证明系用于办理拆迁许可证，与中联大厦备案并无关联，秦淮区发改局撤销中联大厦备案无事实及法律依据。对此，本院认为：《江苏省企业投资项目备案暂行办法》第十九条第二款第（一）项、《南京市企业投资项目备案暂行办法》第十九条第二款第（一）项均规定：“有下列情形之一的，项目备案机关可以撤销对该项目的备案，或者责令其限期整改，并依据有关法律、法规追究有关责任人的责任。（一）在项目申报过程中提供虚假材料或者故意隐瞒真实情况的。”项目备案机关被授予是否撤销备案的裁量权，在行使该权力的过程中，项目备案机关必须注意一定要考虑的因素，同时必须拒绝考虑无关的因素。本案中，涉案土地使用证与土地权属证明均不属于申请中联大厦备案必须提交的法定材料，不应当影响秦淮区发改局作出中联大厦备案。现秦淮区发改局以涉案土地使用证虚假、中联公司隐瞒土地权属证明失效为由，作出被诉行为，系考虑了不相关的因素，裁量有误。综上，被诉行为适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：撤销被告南京市秦淮区发展和改革局于2016年7月19日作出的秦发改［2016］29号《关于撤销秦发改投资字［2014］279号备案通知书告知书》。本案案件受理费50元，由被告南京市秦淮区发展和改革局负担。（此款原告已预交，被告于本判决生效之日起30日内给付此款给原告）如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审 判 长  夏文浩审 判 员  窦 开人民陪审员  邱冬梅二〇一六年十二月二十七日见习书记员  董诗舒