贵州省毕节市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2016)黔05行终181号 上诉人（原审原告）刘世国，男，汉族，1951年9月13日生，贵州省赫章县人，住贵州省赫章县。 被上诉人（原审被告）赫章县人民政府。 法定代表人胡海，系该县县长。 出庭应诉负责人张世文,该县副县长。 委托代理人张明武，该县政府法制办工作人员，特别授权代理。 委托代理人王翔，该县国土局工作人员，特别授权代理。 被上诉人（原审第三人）赫章县长发石材工艺厂。 法定代表人邓维态，该厂厂长。 被上诉人（原审第三人）赫章县白果镇联星村。 法定代表人赵宇，该村村主任。 委托代理人谢义能，男，汉族，1973年10月12日生，贵州省赫章县人，住贵州省赫章县，该村委会支书。一般授权代理。 原审原告刘世国诉原审被告赫章县人民政府、原审第三人赫章县长发石材工艺厂、赫章县白果镇联星村土地登记纠纷一案，贵州省毕节市七星关区人民法院2016年7月21日作出（2016）黔0502行初59号行政裁定。一审宣判后，刘世国不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审裁定认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，应当先申请行政复议；对行政复议不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”之规定，本案属于复议前置的案件，原告刘世国认为被告赫章县人民政府颁发的赫国用（2007）189号《国有土地使用权证》，侵犯其已经依法取得土地所有权或者使用权，应当经复议后才能提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”，第四十四条第二款“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的’复议机关维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十三条“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件…”，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题规定》第一条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第（三）项规定的应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件：（一）被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”之规定。综上，从复议前置设立的目的，当事人的权利救济途径的系统性和一致性以及行政诉讼的关系的角度，原告刘世国2016年5月6日向复议机关即毕节市人民政府申请复议，毕节市人民政府以原告的申请超过复议期限，于2016年5月24日作出的毕府行复不字[2016]34号《行政复议不予受理决定书》，决定不予受理。原告应先以复议机关毕节市人民政府为被告向毕节市中级人民法院提起行政诉讼，待毕节市中级人民法院裁判文书生效后，原告再根据法律、法规规定，选择起诉原行政行为或者复议行政行为，而不能就原行政行为即被告颁发的赫国用（2007）189号《国有土地使用权证》提起诉讼，所以对原告的起诉应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项、第二十六条第二款、第四十四条第二款、第四十九条第（四）项、《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十三条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第六条，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题规定》第一条第（一）项之规定，裁定驳回原告刘世国的起诉。案件受理费，免于收取。 上诉人刘世国上诉称：1、一审裁定认定本案为行政复议前置条件属于适用法律错误。根据《最高人民法院适用第三十条第一款有关问题的批复》（法释（2003）5号）文件以及《最高人民法院行政庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（【2005】行他字第4号）文件的相关规定，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形，一审裁定适用法律错误，依法应予撤销。2、一审裁定认为上诉人应当先诉毕节市人民政府不予受理决定行政复议的行为，待判决书生效后再诉赫章县人民政府违法颁发土地证行为的认定没有法律依据。按照一审裁定，将造成司法资源的浪费，同时可能会影响到上诉人对赫章县人民政府违法颁证行为的诉讼时效，可能直接导致上诉人丧失权利救济途径的情形出现，也不利于保护行政相对人的合法利益，更不利于纠正行政机关的违法行政行为。一审法院的裁定背离了《行政诉讼法》的立法目的。3、一审认为上诉人需先进行行政复议不予受理决定属于程序认定错误。相关法律没有明确规定公民没有对行政复议不予受理决定无异议时应该如何处理，本案不属于必须先以毕节市人民政府为被告提起诉讼的情形。请求：依法撤销毕节市七星关区人民法院（2016）黔0502行初59号行政裁定书，依法发回继续审理或者查明改判。 被上诉人赫章县人民政府答辩称：1、七星关区人民法院的裁定适用法律法规正确、事实清楚、证据充分、程序合法，应当依法予以维持。2、本案与曾仕斌等五人的行政上诉案件相关，且该案处于上诉阶段，本机关颁证给第三人长发石材厂的事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求法院维持被上诉人作出的合法、有效的具体行政行为，依法驳回上诉人刘世国的无理诉求。刘世国的土地权利在与曾仕斌、曾仕义签订《土地置换协议书》及《协议》并领取了“补偿款”19000元后，土地使用权已实际发生转移。本机关为第三人长发石材厂使用的国有土地进行登记，认定事实清楚，证据充分，本机关的行政行为与上诉人刘世国并无丝毫关系，不存在对其合法权利的侵犯。一审裁定程序合法，适用法律法规正确，请求二审法院予以维持原裁定，驳回上诉请求。 被上诉人赫章县长发石材工艺厂答辩称：一审裁定合法，请求二审法院根据事实依据驳回上诉人上诉请求。 被上诉人赫章县白果镇联星村在二审中未作答辩。 本院认为，根据最高人民法院法释（2003）5号关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复：《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。根据最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复（[2005]行他字第4号）：最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。本案中，上诉人刘世国诉被上诉人赫章县人民政府行政登记一案，要求人民法院依法撤销被上诉人赫章县人民政府向被上诉人赫章县长发石材工艺厂颁发的赫国用[2007]189号《国有土地使用证》，被上诉人赫章县人民政府向被上诉人赫章县长发石材工艺厂颁发的赫国用[2007]《国有土地使用证》的行为，根据上述最高人民法院的批复、最高人民法院行政审判庭的答复，为行政机关对土地使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内，其颁证行为不属于复议前置的情形。本案中，原审法院根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款之规定，认为上诉人刘世国诉被上诉人赫章县人民政府行政登记一案，刘世国要求原审人民法院依法撤销被上诉人赫章县人民政府向被上诉人赫章县长发石材工艺厂颁发的赫国用[2007]189号《国有土地使用证》一案属于复议前置的案件，刘世国应先申请复政复议后，对行政复议不服方可向人民法院提起行政诉讼，并据此驳回刘世国的起诉。原裁定认定事实不清，适用法律不当，驳回上诉人刘世国的起诉确有错误。上诉人刘世国所提上诉理由符合本案的客观情况及法律的规定，予以采纳。被上诉人赫章县人民政府、赫章县长发石材工艺厂所提答辩理由无事实和法律据依，不予采纳。据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下： 一、撤销贵州省毕节市七星关区人民法院（2016）黔0502行初59号行政裁定； 二、本案指令贵州省毕节市七星关区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  张多周 审 判 员  朱文斌 代理审判员  曹建军 二〇一六年十二月二十八日 书 记 员  成 梅