宁夏回族自治区吴忠市利通区人民法院行政判决书（2016）宁0302行初11号原告杨兴礼，男，1949年2月5日出生，回族，小学文化，农民，住吴忠市。委托代理人杨玉保，男，1980年4月5日出生，回族，高中文化，住吴忠市。（系原告儿子，一般代理。）被告吴忠市国土资源局。住所地吴忠市利通区裕民西路**。法定代表人马林华，该局局长。委托代理人韩辉，女，该局法律顾问（特别代理）。第三人吴忠市利通区人民政府住所地吴忠市利通区朝阳东路**/div>法定代表人李玉山，政府区长。委托代理人李存喜，男，利通区政府拆迁办公室副主任（特别代理）委托代理人冯金良，男，宁夏清瞳律师事务所律师（特别代理）第三人吴忠市利通区郭家桥乡人民政府法定代表人焦志敏，利通区郭家桥乡乡长。委托代理人徐景，郭家桥乡政府司法所所长，一般代理。原告杨兴礼诉被告吴忠市国土资源局（以下简称国土局）不服行政强制执行及行政赔偿纠纷一案，本院于2016年7月11日立案后，于同年7月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原告于8月1日以查明案件事实为由向本院递交追加吴忠市利通区人民政府（以下简称利通区政府）、吴忠市利通区郭家桥乡人民政府（以下简称郭家桥乡政府）为本案第三人的申请书。经审核，原告的申请符合法律规定，本院准予追加，于8月9日依法向第三人送达起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月26日在本院第三审判庭公开开庭进行审理。原告杨兴礼及其委托代理人杨玉保，被告委托代理人韩辉，第三人利通区政府委托代理人李存喜、冯金良，第三人郭家桥乡政府委托代理人徐景均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告杨兴礼诉称，原告一家（两户）有一处宅基地，三代人居住在一起，住房十，住房十分狭窄请宅基地未获批准。于是原告于2011年秋季在王渠边上新建房屋8间。2015年10月20日吴忠市人民政府下发了吴政通字【2015】27号《关于吴忠市2015年第九批次城镇建设用地（郭家桥清水沟、涝河桥城市棚户区改造项目）征收土地的公告》，原告住宅被纳入城市棚户区改造项目的拆迁范围之内。2016年4月7日被告吴忠市国土资源局向原告下发040725号《责令拆除通知书》，并于2016年4月28日对原告新建住宅实施强行拆除。原告认为被告行为违法，侵犯原告的合法权益，提起行政诉讼，要求：1.确认被告国土局2016年4月28日对原告杨兴礼新建住宅实施强行拆除其程序违法；2.依法撤销被告国土局于2016年4月7日下发的040725号《责令拆除通知书》，并给原告赔偿240000元（8ⅹ30000元）损失；3.本案的诉讼费由被告承担。原告为支持自己的主张，向本院提交如下证据：第一组证据灵武市人民政府于1999年5月给原告核发了灵农宅集用【1999】字第郭06-180号集体土地使用证，原告杨兴礼及其儿子杨玉保农业户口，常住人，常住人口登记卡告的宅基地系一证两户的事实，同时证明2010年为给杨兴礼买养老保险将农业户转为非农业户。第二组证据卫星地图（电脑上下载），证明涉案建筑物属于乡、村建设规划内宅基地的事实。第三组证据吴政通【2015】27号征收土地公告（复印件），证明吴忠市人民政府关于吴忠市2015年第九批次城镇建设用地（郭家桥清水沟、涝河桥城市棚户区改造项目）征收土地公告的事实。第四组证据责令拆除通知书（提供复印件），证明被告于2016年4月7日作出吴国土资字【2016】第040725号责令拆除通知书的事实。第五组证据图片资料（4张）复印件，证明被告于2016年4月28日对原告涉案房屋实施行政强制拆除的事实。被告国土局辩称，（一）被告作出的040725《责令拆除通知书》及实施强行拆除行为，事实清楚，程序合法，请依法驳回原告的诉讼请求。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。根据《宁夏回族自治区土地管理条例》第六十六条第四款和《宁夏回族自治区国土资源监察办法》第十条第四款："对正在进行的国土资源违法行为责令停止后仍不停止的，可以查封其施工设备和建设材料，并可采取对其建筑物的续建部分予以拆除等措施"的规定，被告作出的责令拆除通知书程序合法。（二）原告要求赔偿240000元于法无据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政赔偿的前提是：1.损害必须是行政机关及其工作人员的行为造成的；2.国家负责赔偿的损害必须是行政机关及其工作人员行使职权时造成的；3.损害必须是违法行为造成的；4.损害必须是现实已经产生或必然产生的，是直接的，不是间接的；5.赔偿是法律规定的。本案中，原告在未经批准的情况下先行进行建设，属于未批先建，被告对其下发责令拆除通知书，在其未拆除的情况下，进行拆除行为合法。依照相关法律规定，拆除违法建筑不应赔偿。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。被告为支持自己的主张，向本院提供以下证据：第一组证据：被告单位组织机构代码证、法定代表人身份证明书，证明被告吴忠市国土资源局的主体资格适格。第二组证据：责令拆除通知书（2016）040725号，证明涉案房屋属于未批先建的违章建筑。第三组证据：现场勘查照片，证明将责令拆除通知书向原告送达。第四组证据：1.吴忠市利通区政府办公室下发的吴利政办发【2016】25号《吴忠市利通区人民政府办公室关于进一步加快2015年度土地违法图斑拆除清理工作的通知》；2.吴忠市利通区人民政府与吴忠市国土资源局联合下发的《吴忠市利通区集中清理整治违法用地专项行动实施方案》，证实被告的工作职责，涉案土地属于违法用地，被告实施清理整治违法用地的事实。第三人利通区政府述称，被诉行政行为不是由吴忠市利通区人民政府作出的，第三人不承担责任。第三人利通区政府当庭未出示证据。第三人郭家桥乡政府没有陈述意见，亦未当庭提交证据。经庭审举证、质证，本院对证据作综合分析确认如下:被告的第一组证据，原告、第三人对其证据三性无异议，本院对该组证据的证明效力予以确认。被告提交的第二组证据，原告对其真实性无异议，对其关联性和合法性有异议，认为盖房子时没有人送达责令停工通知书及现场勘查和视听资料等证据，因此该责令拆除通知书不具有合法性。第三人对该组证据无异议。原告有一处老宅基地，又新建涉案房屋，涉案房屋没有乡村建设规划许可证，没有宅基地使用证，原告的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定："农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。被告国土局有权要求原告限期拆除，本案中被告作出的《责令拆除通知书》载明违法地点、违法行为、自行拆除的期限、陈述和申辩的权利，符合法律规定，故本院对被告提交的第二组证据的真实性、关联性、合法性予以确认。被告提交的第三组证据，原告、第三人对该组证据的三性无异议，本院对其证明效力予以确认。被告提交的第四组证据，原告对其关联性有异议。第三人对其证据三性无异议。被告的第四组证据来源合法，内容客观真实，与本案有关联性，对其证据三性本院予以确认。原告提交的第一组证据，被告、第三人对其真实性、合法性无异议，对其关联性有异议。该集体土地使用证是灵武市人民政府于1999年5月给原告老宅基地发的证，该证的土地使用者为原告，与涉案房屋无关，故本院对原告提交的第一组证据的关联性及证明目的不予确认。原告提交的第二组证据，被告、第三人对其证据三性不予认可。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。即宅基地建设必须经过法律规定的审批手续，否则是不合法的。原告用高德地图上打印的卫星地图用以证明涉案房屋在乡、村建设规划内，是宅基地的事实不符合法律规定，达不到其证明目的，本院对该组证据的证明效力不予确认。原告提交的第三组证据，被告、第三人对其真实性、合法性无异议，对其关联性有异议。本案涉案房屋被强制拆除是因为其属违法建筑，不是因为征收土地被强制拆迁，二者没有关联性，故对原告提交第三组证据的关联性本院不予确认。原告提交的第四组、第五组证据，被告、第三人对其证据三性无异议，本院对其证明效力予以确认。经审理查明，2015年1月27日利通区政府、国土局联合下文《吴忠市利通区集中清理整治违法用地专项行动实施方案》，工作目标全面清查辖区各类违法用地情况，依法依规定拆除一批违法建筑物，特别是占用耕地和基本农田的违法行为，切实维护国土资源管理正常秩序。工作任务1.对2014年度土地变更调查中确定的伪变化图斑集中进行清理整治，恢复耕种。2.对辖区2013年以来发现的土地违法违规行为进行集中清理，对清理出的违法占地和2014年度土地变更调查中确定的违法占地集中进行拆除，恢复耕种。3.对清理出的违法用地依法进行查处，做到罚款到位，处理人到位，移送追究责任到位。为确保此次集中清理整治工作顺利实施，决定成立"集中清理整治违法用地专项行动"领导小组及办公室。开展集中清理整治违法用地专项行动遵循各负其责，协作配合原则。市国土局全程参与清理整治，指导各乡镇依法依规，按程序做好清理整治工作，负责做好各单位间的组织协调工作，对清理出的违法用地进行分类，做好数据汇总、资料收集、案件查处和移交等工作。各乡（镇）人民政府：对本辖区的清理整治工作负全责，乡（镇）是第一责任人，负责做好清查、拆除、恢复耕种等相关具体工作。工作步骤，清理整治工作分3个步骤进行：（一）排查清理（2015年1月26日至2月25日），由各乡（镇）人民政府负责对各自辖区内2013年以来土地利用情况进行全面调查，对各类违法占地行为进行全面排查，逐一登记，结合2014年度土地变更调查中确定的违法用地，下发《通告》和《责令拆除通知书》，制定具体清理拆除措施。（二）集中清理（3月1日至4月20日），根据排查结果，报区人民政府审查后分类处理：1.对2014年度变更调查中确定的伪变化图斑，由各乡（镇）人民政府进行清理，恢复耕地原状，3月5日前完成。2.对清理出的2013年以来新发现的违法占地和2014年度土地变更调查中确定的应拆除违法建筑物集中进行拆除，恢复耕种，4月20日前完成。3.对形成违法事实，不在2014年度土地变更调查应拆除范围的违法用地的，由市国土资源局依法查处。（三）总结验收（4月20日至4月30日）。2015年3月24日利通区人民政府办公室下发吴利政办发【2016】25号文件《关于进一步加快2015年度土地违法图斑拆除清理工作的通知》，要求各乡（镇）、各有关部门根据自治区国土资源厅督查结果，于2015年3月31日前完成辖区内2015年度土地变更调查中确定的154个违法图斑的拆除、清理、复耕工作。原告杨兴礼住灵武市郭家桥乡清水沟村四队，1999年5月灵武市人民政府给原告核发集体土地使用证，使用面积298.2㎡，2003年6月原告所属乡划归利通区管辖。原告于2011年6月在承包地上（王渠边）建造新房，新房没有土地建设规划许可证，没有集体土地使用证。被告于2016年4月7日向原告送达责令拆除通知书吴国土资【2016】第040725号，认定原告占用集体土地建筑的行为违法，属于未批先建的违法行为，责令原告立即停止上述违法行为，并在接到本通知书之日起贰日内自行拆除新建的建筑物和其他设施，并可在收到本通知之日起三日内到被告处进行陈述和申辩。逾期不自行拆除的又不进行陈述和申辩的，被告将依法进行处理。被告于2016年4月28日对原告涉案房屋实施强制拆除。原告对被告强制拆除行为不服，起诉法院。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定："县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。"第七十七条规定："农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。"被告国土局具有监督检查，依法查处土地违法案件的法定职责。本案中原告未批先建，违法占用土地的违法事实有原告的当庭陈述、原告提交的第一组证据、第五组证据，被告的当庭陈述及被告提交的第二组、第三组证据予以证实。被告作出的《责令拆除通知书》载明未批先建违法行为、限期拆除、告知当事人陈述和申辩权利，并给原告送达，该通知书所认定的事实清楚，程序合法。但该通知书中未载明适用法律的具体条款，存在瑕疵。因涉案房屋属未批先建，存在违法，依法应自行拆除，故被告程序违法对原告权利义务不产生实际影响，对原告要求撤销《责令拆除通知书》的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定："依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。"，本案中被告2016年4月28日对涉案房屋实施强制拆除行为，不符合上述法律规定，程序违法。故对原告要求确认被告强制拆除行为违法的诉讼请求予以支持。对被告辩称强制拆除程序合法的诉讼理由不予采信。本案涉案房屋没有乡村建设规划许可证、宅集地使用证，属未批先建，非法占用土地依法应自行拆除，不受法律保护。原告无证据证实涉案房屋归其所有。原告要求赔偿损失的诉讼请求无事实依据和法律依据。本院对原告要求赔偿损失的诉求不予支持。综上，经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第二款第（一）项,最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、被告吴忠市国土资源管理局于2016年4月7日作出的040725号《责令拆除通知书》违法；二、被告吴忠市国土资源管理局于2016年4月28日强制拆除原告杨兴礼的涉案房屋程序违法；三、驳回原告杨兴礼要求赔偿240000元损失的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨兴礼负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吴忠市中级人民法院。审判长 王娟审判员 马洪波人民陪审员 胡继兰二0一六年十二月二十四日书记员 杨兴丹