陕西省渭南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2016)陕05行初178号 原告高志盈，男，汉族。 委托代理人高三刚，男，汉族，。 委托代理人郑航善，陕西天地行律师事务所律师。 被告铜川市人民政府。 法定代表人杨长亚，市长。 委托代理人黄晓信，市政府法制办干部。 委托代理人杨建功，市政府法律顾问。 第三人高小平，男，汉族，农民。 第三人高东洋，男，汉族，农民。 第三人高雷，男，汉族，农民。 第三人高和气，男，汉族，农民。 第三人高小平、高和气、高雷、高东洋共同委托代理人高和平，男，汉族。 第三人高小平、高和气、高雷、高东洋共同委托代理人张阿宁，陕西絜矩律师事务所律师。 原告高志盈不服被告铜川市人民政府行政复议决定，向铜川市中级人民法院提起行政诉讼。原告高志盈申请异地管辖，陕西省高级人民法院指定本院管辖。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告高志盈及委托代理人高三刚、郑航善，被告铜川市人民政府委托代理人黄晓信、杨建功，第三人高小平、高和气、高雷、高东洋共同委托代理人高和平、张阿宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告铜川市人民政府于2016年2月1日作出铜政复决字[2016]1号《行政复议决定书》。复议机关经审理查明：2009年5月4日铜川市印台区委、区政府印发了《铜川市印台区集体林权制度改革实施方案的通知》。2009年8月10日铜川市印台区陈炉镇集体权制度改革领导小组办公室下达了《关于那坡村集体林权制度实施方案的批复》（铜印陈林改办发【2009】3号），2009年12月8日陈炉镇那坡村一组和高志盈签订了《林地承包合同》。2009年12月8日高志盈填写了《铜川市印台区林权登记申请表》。被申请人铜川市印台区政府于2010年3月19日给高志盈颁发了林权证。铜川市印台区政府在规定时间内提供的证据材料中，没有对高志盈林权登记情况进行公告的证明材料。高小平在2015年4月20日给赵区长反映“关于陈炉镇政府违法确认林权问题的反映”中已知道高志盈持有林权证。在2015年6月28日委托陕西省絜矩律师事务所张阿宁律师从印台区林业派出所调取并复印了高志盈林权证复印件三页，表明高小平最晚应当于2015年6月28日知道高志盈已经办理了林权证，但高小平于2015年10月30日提出行政复议申请，已经超过法定受理期限。复议机关认为，铜川市印台区人民政府在规定时间内提供的证据资料中，没有对高志盈林权登记情况进行公告的证明材料，视为没有对高志盈林权登记情况进行公告，为高志盈颁发林权证，违反《林木和林地权属登记管理办法》（国家林业局令第1号）第十条规定，属违反法定程序。高小平已经超过法定期限提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第二十八条第一款第（三）项第3目、第二十八条第一款第（四）项规定和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项、第四十九条第一款规定，复议机关决定如下：一、撤销铜川市印台区人民政府2010年3月19日颁发给高志盈的林权证，责令铜川市印台区人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为；二、驳回高小平的行政复议申请。 原告高志盈诉称，诉讼请求：依法撤销铜川市人民政府铜政复决字（2016）1号行政复议决定书，驳回高小平、高东洋、高雷、高和气的行政复议请求。事实与理由：1981年第一轮土地承包时，原告承包了那坡西臣窝坡地。为了护地，原告在该地边栽植了两米多宽的刺槐。1986年退耕还林后，栽植了桐树，后又该栽刺槐。2009年，林权制度改革开始后要求办理林权证，区、镇、村干部进行勘界、登记、公示后，2010年4月给原告颁发了林权证。第三人的承包地与原告的林地间有2米多高的地埝，四人一直在其承包地种植小麦，从未栽植过林木。2014年10月11日，第三人高小平私自将原告承包的那坡西臣窝坡地的林木盗伐。原告知道后当即报警，铜川市印台区林业局立案查处。为了逃避林业机关的处理，高小平利用村委会主任的植物私自出具证明，认为该林权由争议，向铜川市印台区政府提出确权申请。2015年4月1日，铜川市印台区陈炉镇政府向印台区政府报送了调查报告，确认高小平盗伐的林木为原告所有。2015年第三人向被告铜川市人民政府申请行政复议，第三人提出复议的理由是“从没听说过办林权证的事，印台区人民政府给原告何时颁发林权证，发证时没有通知第三人”。第三人既未提出过林权登记申请，又无林权证，不能证明与原告的林权有利害关系。同时也超过了《行政复议法》规定的提出复议的法定期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条规定，应驳回第三人的复议申请。而被告铜川市人民政府却以印台区人民政府在规定时间内提供的资料中，没有对原告林权登记情况进行公告为由撤销了印台区人民政府颁发给原告的林权证。该复议决定认定事实、适用法律错误，属于越权办案。 原告提供以下证据：1、工作笔记；2、证人赵米琴的证言、调查笔录；证明高志盈林地在村委会进行了公示。3、证人宋根牢、高更长调查笔录；4、证人王懿军调查笔录；证明高志盈的林地颁证是进行了公示的事实。5、证人高和气、李秀莲、宋根老、高海龙的证言；证明高小平、高雷、高和气、高东洋与高志盈不是林权利害关系人。6、林业局的函及法律法规规定，证明高小平、高雷、高和气、高东洋无权提起行政复议，被告受理行政复议程序违法，应驳回第三人的复议请求。7、原告高志盈林权登记申请表、勘界表、绘图、合同；证明高志盈的林权证手续齐备，合法有效，不应被撤销。8光碟一张；证明高志盈和第三人不是林权利害关系人。9、崔保平证明一份。 被告铜川市人民政府辩称，一、涉案《林权证》违反法定程序，应当依法予以撤销。《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”据此规定，印台区人民政府在林权办证之前，必须按照公开的原则进行公告。答辩人受理高东洋等的复议申请后，依法于2015年11月17日向印台区政府送达了铜府答字（2015）6号《提交行政复议答复通知书》，要求印台区政府在10日内提交书面答复以及具体行政行为的证据。但是，印台区政府在限定的期限内没有提交其履行法定公告义务的证据，因而应当承担举证不能的后果。由于印台区政府没有提供其履行法定公告义务的证据，其办证程序构成违法，因此，复议机关依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：第3目规定：违反法定程序的”，根据该规定撤销涉案的林权证并无不妥。二、铜政复决字【2016】1号《行政复议决定书》并不损害任何当事人的合法利益。涉案的林权证之所以被撤销，是由于其违反法定程序。为了保证当事人的合法权益，复议机关在撤销涉案的林权证的同时，责令印台区政府在法定期限内重新作出具体行政行为。如果说涉案的树林属于某一方当事人，其可以在重新颁证程序中依法主张自己的权利。因而，复议机关并不损害任何一方当事人的合法权益，而是为了更公平的保护各方的合法权益。 被告提供下列证据:第一组：行政复议立案审批表；行政复议申请书；补正行政复议申请通知书；补正行政复议申请通知书送达回执四份；延期审理通知书；延期审理通知书送达回执三份；行政复议答复通知书；行政复议答复通知书送达回执；参加行政复议通知书送达回执；赵米芹的工作笔记；2016年1月18日王懿军调查笔录；2016年1月20日赵米芹调查笔录；2016年1月25日高更长调查笔录；2016年1月25日宋根牢的调查笔录；2016年1月25日赵米芹的调查笔录；铜川市人民政府行政复议决定书；行政复议决定书送达回执；证明被告依法审理了第三人的复议申请，审理程序合法，事实清楚。第二组证据：铜川市印台区人民政府关于高小平等4人行政复议申请书的答复；2015年4月20日高小平《关于陈炉镇政府违法确认林权问题的反映》、律所调查介绍信及调取证据目录、铜川市印台区陈炉镇政府铜印陈政函【2015】26号《关于报送那坡村高志盈与高小平林地纠纷调查的报告》、中共铜川市印台区委、铜川市印台区铜印发【2009】7号关于印发《铜川市印台区集体林权制度改革实施方案》的通知、铜川市印台区集体林权制度改革工作领导小组办公室文件铜印林改办发【2009】06号关于依法外业勘界实施细则的通知、陈炉镇集体林权制度改革领导小组办公室文件铜印陈林改办发【2009】3号关于那坡村集体林权制度改革实施方案的批复、会议记录两份、高和气2014年11月25日证明、铜川市印台区林权登记申请表、铜川市印台区集体林权制度改革林地勘界表及附图、林地承包合同、授权委托书及律师事务所函执业证复印件、中共中央国务院关于全面推荐集体林权制度改革的意见、国家林业局令《林木、林地权属登记管理办法》。以上证据证明印台区区政府没有提供其履行了公告义务的证据，应当承担举证不能的后果，其颁发林权证的行为违反法定程序，应当依法撤销。第三组证据：林权证、林权登记申请表、集体林权制度改革林地勘界表、高小平的土地承包经营权证。高东洋的土地承包经营权证、高和气的土地承包经营权证、高雷的土地承包经营权证、照片四张、2015年11月2日高雷的反映信2014年11月12日赵米芹的谈话笔录、2014年12月11日高桂英的谈话笔录、2014年12月27日高夏至的谈话笔录、2014年12月30日高志盈的谈话笔录、2014年12月11日高志盈的谈话笔录、2015年12月11日高和气的陈述、2016年1月28日高有龙的证明、2016年1月28日崔俊民的证明、侯淑贤2016年1月27日的证明、2016年1月27日高志杰的证明、2016年1月27日高有长的证明、第三人的身份证复印件、第三人的授权委托书、律师事务所函、及执业证复印件；证明高小平的复议申请已经超过法定期限，应予以驳回。第四组证据：高志盈的答复、2014年11月2日李秀莲的证明、2014年11月5日高和气的证明、2014年高治龙的证明、2014年11月7日赵米芹的证明、2014年11月7日宋根牢的证明、原告的身份证复印件、2015年12月25日赵米芹、崔保平、宋根牢的证明、高志盈的林权证。证明原告提交的资料不能证明印台区政府履行了法定的公告义务。 第三人高小平、高东洋、高雷、高和气述称，一、铜川市人民政府的复议决定是正确的。原告的诉讼请求及事实理由不能成立。印台区政府林权登记时没有公告，复议时也没有提交公告的证据，提交的林权改革会议及勘界材料均为虚假证据。客观事实是林权登记当时没有召开会议，勘界、公告，相邻权人不知情。高小平向有关部门反应过有关情况，但是没有进行答复。第三人高小平的律师在印台区林业派出所见到的复印件没有发证机关的公章，也没有署名发证机关，只有填证机关是林业局，是否发证，哪个机关何时发证无法确定。当时的复议案件中代理人提出印台区政府是否给原告发了林权证也没有得到答复。二、原告诉状对林权证颁发的时间有两次，四人无法知道是否给原告发证，何时发证，到底发了几次林权证。不能将林权人的林木办证到别人名下。三、铜川市政府的复议决定是正确的，应当驳回原告的诉讼请求。市政府受理第三人的申请符合法律规定，当时案件是书面审理，并未开庭，所以不存在复议程序是否适当的问题。印台区政府在复议程序中提交了中共中央全面推进林权改革的规定，以及对集体林权改革实施细则的规定，并未按照林权登记管理办法以及提交的一系列规范文件执行。 第三人提供下列证据：第一组：第三人高雷、高和气、高东洋的陈述、第三人的土地承包证书、高广杰的证明、崔东升的证明、宋振荣的证明、赵桂芳的证明、陈炉镇那坡村委会《关于高志盈与高小平地界树木砍伐一事的调查处理意见》、崔东升、高有龙《关于高志盈、高小平地界树木砍伐一事调查处理意见》、照片；证明第三人与铜川市印台区人民政府给原告颁发林权证有利害关系，是相邻权人，具有主体资格，并证明第三人是林木的所有权人。第二组证据：林地勘界表、林权登记申请表、林地承包合同；证明铜川市印台区人民政府给原告颁发林权证没有公告，不符合法律规定及印台区政府实施细则的规定。第三组证据：2014年12月11日高桂英的谈话笔录、2014年12月11日高志盈的谈话笔录、2014年12月30日的谈话笔录、2014年11月12日赵米芹的谈话笔录证明铜川市印台区人民政府给原告颁发林权证没有勘界。高志盈栽的是一坡的桐树的事实。第四组证据：林改实施方案、会议记录、签名、高有龙、崔俊民的证言、高有长的证明、高志杰的证明、侯淑贤的证明；证明那坡村林权改革时未召开村民会议，会议记录及签名是虚假的。 原告对被告的证据的质证意见是：被告的提供中证据中印台区政府的材料确实没有提到公示。林木、林地登记管理办法第十九条的规定中明显没有要求公告的材料。涉及本案公告的材料不是档案中的主要材料，林业机关未全面的保存并不违反该规定，也不代表没有进行公示。赵米芹向被告出示了工作日记，客观的反映了公告的事实。证明印台区政府颁发林权证向村民进行公示。赵米芹、宋根牢等人的调查，印证了印台区实际履行了公告的工作。被告在审查时应当全面审查，并不仅仅依据区政府的证据进行审查，也应该审查复议案件中原告的材料。行政复议法第2条、第6条第4项的规定，受理行政复议申请必须有合法权益，第三人无法证明其与原告的林权证的林地有利害关系。最高法院在2005年关于行政机关颁发自然资源所有权使用权的答复。本案中高小平的起诉已经确认超过了复议期限，其他第三人的纠纷没有经过确权。根据森林法和陕西省森林管理办法，林权争议首先要经乡镇政府进行确权，不服的才能提起复议。本案中第三人没有就自己的权属向复议机关进行提起，被告复议机关的受理超出了行政复议法受案范围。 被告对原告证据的质证意见是：证据一、工作笔记与被告的调查的内容相互矛盾。对于相互矛盾不予认定。二、赵米芹笔录是我们做出的，可以直接显示登记机关没有履行公告依据。三、真实性认可，与其他的证言相互矛盾，不予采信。四、形式要件无异议，林业局的负责人的话仅仅是当事人陈述，但是没有证据证明行政机关进行了公示。综上，不能证明印台区进行公示。被告受理行政复议是按照国务院行政复议法实施条例第27、28条的规定。证据证明被告的受理是合法的，印台区政府在林地有争议的情况下给原告颁发了林权证。当庭提交的证明证人未到庭，不予认可。 本院对以下证据作如下确认:原告的证据1、工作笔记；2、证人赵米琴的证言、调查笔录；证明高志盈林地在村委会进行了公示。3、证人宋根牢、高更长调查笔录；4、证人王懿军调查笔录；证明高志盈的林地颁证是进行了公示的事实。5、证人高和气、李秀莲、宋根老、高海龙的证言；证明高小平、高雷、高和气、高东洋与高志盈不是林权利害关系人。6、林业局的函及法律法规规定，证明高小平、高雷、高和气、高东洋无权提起行政复议，被告受理行政复议程序违法，应驳回第三人的复议请求。7、原告高志盈林权登记申请表、勘界表、绘图、合同；证明高志盈的林权证手续齐备，合法有效，不应被撤销。8光碟一张；证明高志盈和第三人不是林权利害关系人。9、崔保平证明一份。 经审理查明，2009年5月4日铜川市印台区委、区政府印发了《铜川市印台区集体林权制度改革实施方案的通知》。2009年8月10日陈炉镇集体林权制度改革领导小组办公室下达了《关于那坡村集体林权制度实施方案的批复》（铜印陈林改办发【2009】3号）。2009年12月8日陈炉镇那坡村一组和原告高志盈签订了《林地承包合同》。2009年12月8日原告填写了《铜川市印台区林权登记申请表》。2009年12月26日，铜川市印台区陈炉镇那坡村书记赵米芹张贴公布了《铜川市印台区集体林权制度改革承包到户登记表》（那坡村一组）。2010年3月19日，铜川市印台区人民政府于给原告颁发了编号为C610900306470的林权证。该证载明：林地所有权人“那坡村一组”；林地使用权人“高志盈”；森林或林木所有权人“高志盈”；森林或林木适用权人“高志盈”；坐落“陈炉镇那坡村一组”；小地名“桐树坡”；面积“3亩”；主要树种“刺槐”；林种“防护林”；林地使用期“50”年；终止日期“2059-12-8”；四至：东：地畔；南：地畔；西：地畔；北：地畔。2014年10月11日第三人高小平在平地时将其耕地与原告林地交界处的刺槐伐倒。后原告高志盈向公安机关报警，原告高志盈与第三人高小平因所伐刺槐的权属产生争议。随后，铜川市印台区陈炉镇政府对双方的争议进行了调查，于2015年4月1日作出了《关于那坡村高志盈与高小平林权纠纷的调查》。第三人高小平对该调查报告的处理意见不服，于2015年4月20日向铜川市印台区赵区长反映高志盈林权证存在的有关问题。2015年6月28日，第三人的委托代理人张阿宁向铜川市印台区森林公安派出所调取了原告的林权证的复印件等有关材料。2015年10月30日第三人向被告铜川市人民政府提出行政复议申请，请求撤销铜川市印台区给原告颁发的林权证。被告铜川市人民政府收到第三人复议申请后，于2015年11月4日向第三人作出《补正行政复议申请通知书》。2015年11月16日，被告向铜川市印台区人民政府送达了《提交行政复议答复通知书》。2016年2月1日，被告作出铜政复决字[2016]1号《行政复议决定书》。 上述事实有《铜川市印台区集体林权制度改革实施方案的通知》、《关于那坡村集体林权制度实施方案的批复》、《铜川市印台区林权登记申请表》、《铜川市印台区集体林权制度改革林地勘界表》、原告的林权证、《陕西絜矩律师事务所调查介绍信》、高小平的《关于关于陈炉镇政府违法确认林权问题的反映》、《行政复议申请立案审批表》、复议申请书、《补正行政复议申请通知书》、《提交行政复议答复通知书》、铜政复决字[2016]1号《行政复议决定书》、《铜川市印台区集体林权制度改革承包到户登记表》（那坡村一组）、第三人的土地承包经营权证、赵米芹的工作笔记、赵米芹庭审证言等在卷佐证，本院予以认定。 本院认为，铜川市印台区人民政府依据原告的林权登记申请、林地承包合同及《铜川市印台区集体林权制度改革林地勘界表》给原告颁发的林权证，确定了原告承包的林地的使用权范围。按照《铜川市印台区集体林权制度改革林地勘界表》中内容填写的要求，铜川市印台区人民政府在确定高志盈林地使用权的范围时，应当由原告高志盈与相邻的土地使用权人指界。本案第三人耕种的土地与原告承包的林地相邻，其对原告承包的林地的林木的权属持有争议，铜川市印台区人民政府给原告颁发林权证的行为与第三人与有利害关系，第三人有申请复议的主体资格。国家林业局发布的《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日，在森林、林木和林地进行公告。公告期为30天”。被告在复议过程中铜川市印台区人民政府送达了《提交行政复议答复通知书》，要求铜川市印台区人民政府提供其作出行政行为的证据，但铜川市印台区人民政府在复议程序中向被告提供了证据，但没有提供其履行了公告义务的证据。庭审中，原告认为那坡村书记赵米芹已在2009年12月26日张贴了《铜川市印台区集体林权制度改革承包到户登记表》，能够证明铜川市印台区人民政府在给原告颁发林权证时已履行了公告的义务。本院认为，行政机关作出的公告属于行政机关的程序性的行政行为，而《铜川市印台区集体林权制度改革承包到户登记表》的内容、形式均不具备行政机关的公告行为的特征，其内容也没有涉及公告期限以及对登记提出异议的途径，原告主张铜川市印台区人民政府已履行了公告义务的理由不能成立。本案中，因此被告作出的复议决定认定铜川市印台区人民政府在给原告颁发林权证时没有履行公告义务事实清楚，撤销铜川市印台区人民政府给原告颁发林权证是正确的。另外，铜川市印台区人民政府是被告的下级行政机关，其在复议程序中是被申请人，被告的复议决定并未涉及铜川市印台区人民政府的权益，故本院将铜川市印台区人民政府不列为第三人。依照之规定，判决如下: ……(写明判决结果)，分以下九种情况: 第一、维持被诉具体行政行为的，写:维持(行政主体名称)作出的……(具体行政行为名称)。 第二、撤销被诉具体行政行为的，写: 一、撤销(行政主体名称)作出的……(具体行政行为名称)； 二、责令(行政主体名称)在日内重新作出具体行政行为(不需要重作的，此项不写；不宜限定期限的，期限不写)。第三、部分撤销被诉具体行政行为的，写: 一、维持(行政主体名称)作出的……(具体行政行为名称)的第项，即； 二、撤销(行政主体名称)……(具体行政行为名称)的第项，即； 三、责令(行政主体名称)在日内重新作出具体行政行为(不需要重作的，此项不写；不宜限定期限的，期限不写)。 第四、判决变更行政处罚的，写: 变更(行政主体名称)作出的行政处罚决定(或行政复议决定、或属行政处罚等性质的其他具体行政行为)，改为……(写明变更内容)。 第五、驳回原告诉讼请求的，写: 驳回原告高志盈要求撤销(或变更、确认违法等)(行政主体名称)作出的……(具体行政行为名称)的诉讼请求。 第六、确认被诉具体行政行为合法或有效的，写: 确认(行政主体名称)作出的……(具体行政行为名称)合法(或有效)。 第七、确认被诉具体行政行为违法(或无效)的，写: 一、确认(行政主体名称)作出的……(具体行政行为名称)违法(或无效)。 二、责令(行政主体名称)在……(限定的期限)内，……(写明采取的补救措施。不需要采取补救措施的，此项不写)。 ……(写明诉讼费用的负担)。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于人民法院。 审判长  王洪池 审判员  刘晓峰 审判员  王光耀 二〇一六年十二月十五日 书记员  李 瑞 附录：(根据案件需要，可以通过附录形式载明判决书中所涉及的法律规范条文的全文)