重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 (2015)渝五中法行初字第00705号 原告重庆科田实业有限公司。住所地：重庆市渝北区龙溪街道新南路9号碧海金都1幢11楼。 法定代表人贺伦江，执行董事。 委托代理人宋道兰，重庆三大律师事务所律师。 被告重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人黄奇帆，市长。 委托代理人汪航，重庆市人民政府规划局工作人员。 委托代理人蒲正春，重庆平正律师事务所律师。 原告重庆科田实业有限公司（简称科田公司）诉被告重庆市人民政府控制性详细规划（简称控规）审批一案，本院于2015年8月13日受理后，依法向被告重庆市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，并于2015年10月14日依法公开开庭审理了本案。原告法定代表人贺伦江及原告委托代理人宋道兰、李祖军（原告于2015年12月14日解除其委托），被告重庆市人民政府的委托代理人汪航、蒲正春到庭参加了诉讼。本院于2016年1月26日对本案中止审理。本案现已审理终结。 2004年8月6日，重庆市人民政府作出渝府[2004]203号《关于北部新区高新园人和组团控制性详细规划的批复》（以下简称《批复》），其中控规分图将科田公司11217.5平方米建设用地K27-3地块8100平方米控规容积率规定不得大于1.5，对剩余土地（K46-1-2号地块）未作控规。 原告诉称：1999年，重庆市鑫光置业有限公司（简称鑫光公司）、重庆华利达物业有限公司（简称华利达公司）与重庆龙湖置业有限公司（简称龙湖公司）就龙湖西苑项目中的5123.5平方米土地与重庆市渝北区五一水库管理所（简称五一水库）所有的14766.5平方米土地进行项目联建，项目名称龙湖商务小区。1999年8月23日，重庆市规划局对该项目作出了重规选（1999）北字第0042号《关于龙湖商务小区工程的选址意见通知书》和重规设（1999）北字第0044号《重庆市建设工程设计条件、要求通知书》等规划许可文件，确定项目容积率为不大于4。2002年6月，五一水库以龙湖商务小区中未建设的6094平方米土地使用权、龙湖公司以龙湖商务小区中的未建设5496.9平方米土地使用权入股科田公司。2008年4月1日，科田公司取得北新高112房地证2008字第02295号国有土地使用权证，使用权类型为出让，土地用途为住宅用地，面积11217.5平方米。2004年，该宗土地控规被修改，土地容积率由原来的不高于4.0被修改为不高于1.5，其中部分土地规划容积率被调整为0，原告无法按照原有的不高于4.0的容积率获得建设许可。被告具有批准修改讼争地块控规的法定职权。原告基于公司设立而取得土地使用权属，在完成出资转让时，相应的容积率没有变化。被告没有合理、合法、充分的理由批准修改控规。在修改容积率时，没有遵循正当法律程序，没有进行论证、征询宗地权利人的意见，擅自将讼争地块规划容积率从不大于4修改为1.5和0，使原告合法权益受到重大损失，请求撤销被告的批准行为。 原告在法定举证期限内向本院提交并举示了以下证据： 1、重规选（1999）北字第0042号《关于龙湖商务小区工程的选址意见通知书》； 2、重规设（1999）北字第0044号《重庆市建设工程设计条件、要求通知书》； 以上证据拟证明：1、龙湖商务小区项目的规划容积率为不大于4.0；2、本案讼争宗地包括在龙湖商务小区项目用地范围内；3、本案讼争宗地的规划容积率原为不大于4.0。 3、2002年6月20日《科田公司股东会决议》； 4、2008年8月20日《科田公司股东会决议》； 5、《股权转让协议》； 6、渝地合变（2007）（北新高）第69号《重庆市国有土地使用权转让变更合同》； 7、《重庆市出让土地使用权转让申请审批表》； 8、北新高112房地证2008字第02295号《房地产权证》； 以上证据拟证明：1、五一水库以龙湖商务小区中的6094平方米土地使用权出资，龙湖公司以龙湖商务小区中的5496.9平方米土地使用权出资与华利达、鑫光置业、重庆大元实业有限公司共同成立原告公司；2、原告公司以出资设立的方式继受龙湖商务小区中的部分土地，即本案讼争土地，讼争土地的规划、建设条件并未改变；3、原告公司获得本案讼争宗地的权属证书，是本案讼争宗地的权利人。 9、渝府[2004]203号《批复》； 10、《重庆北部新区高新园人和组团控规》分图图则； 11、地字第500141201500032号《建设用地规划许可证》; 以上证据拟证明：1、经被告批准，对本案讼争宗地的控规进行修改；2、本案讼争宗地的规划容积率被修改为不高于1.5，部分土地被修改为0；3、原告公司无法依据原有的不高于4.0的规划容积率获得规划许可；证据11拟证明重庆规划局2015年4月27日下发的，明确到原告的土地上才知道的。 被告辩称，1、原告起诉已过诉讼时效。2004年8月6日，被告作出渝府[2004]203号《批复》。原告在2013年给市规划局的情况反映中已经知道涉案地块的容积率从不高于4修改为1.5，到其起诉已经超过2年。2、被告作出批复程序合法，符合《重庆市城市规划管理条例》的规定。当时有效的《中华人民共和国城市规划法》没有规定被告在作出审批前需要征求利害关系人的意见，也未规定应履行公示、公告程序。2008年实施的《城乡规划法》才对公示、公告作出了相关规定。3、被告作出的批复实体合法。根据《城市规划编制办法》（1991年）第二十一条的规定，详细规划的主要任务是：以总体规划或者分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设作出具体的安排和规划设计。被告的审批符合相关法律法规及重庆市城市总体规划，实体合法。4、批准控规的行为系抽象行政行为，没有可诉性。 被告在法定举证期限内向本院提交并举示了以下证据： 1、渝新委文[2004]39号《重庆北部新区管委会、重庆市规划局关于审批重庆北部新区高新园人和组团控规的请示》（含）《重庆市北部新区高新园人和组团控制性详细规划评审会会议纪要》（编制字[2004]44号）； 2、《重庆科田实业有限公司关于要求尽快解决土地闲置问题的情况反映》； 以上1-2项证据拟证明科田公司在2013年6月已知晓本案涉及地块的容积率由不高于4.0修改为不高于1.5，至今已超过两年，原告起诉超过起诉期限。 3、渝府[2004]203号《批复》； 以上1、3项证据拟证明被告作出《批复》程序合法。 4、重庆市总体规划附图、北部新区控规分图图则，拟证明依据总体规划批准的控规实体合法，地块容积率为不高于1.5。 经庭审质证，原告对被告举示的证据1、2、3真实性、关联性无异议，但认为达不到被告的证明目的。关于起诉期限，请示和《批复》是2004年的文件，没有送达原告，原告知晓容积率被被告调整是在2015年4月。证据只是证明在编制控规，请示如何能批准，实体性问题的论证没有具体证据来证明合法性和必要性；证据4，原告对真实性无异议，但认为详规和总规中只有原告土地容积率被修改了，图纸中不同颜色区别用地性质没有标明用地指标。涉及地块的图纸只能标明修改容积率的结果，不能证明合法性。 被告对原告举示的证据1、2无异议，但认为按照规定在6个月之内没有报件记录就失效了。1.5容积率是根据重庆市政府的批复确定的，原来4.0容积率也是根据具体的通知书来的，1999年只有总规，没有控规；证据3-8真实性无异议，原告土地使用权来源没有问题，只是容积率指标有异议，4.0容积率在6个月内没有修建就失效了；证据9-11真实性无异议，但认为这是容积率4.0改为1.5的依据，原告的4.0容积率是有时效的，超过时效肯定不可能再按照4.0来修建。即使龙湖商务小区容积率是4.0，但不是根据地块的容积率确定，而是根据总体规划来调整的具体地块。证据11不能证明原告主张的2015年4月27日才知晓被告审批行为的。 经审查，本院认为被告举示的证据真实、合法、证明的事实与本案有关；但证据2达不到被告认为原告超过起诉期限的证明目的；对被告举示证据证明涉案建设用地控规编制、报批、审批以及原告向被告反映的事实本院予以采信。原告举示的证据5与本案无关，本院不予采信；原告举示的其余证据真实、合法，对证据证明的相关事实本院予以采信。 本院要求原被告双方补充提交相关证据： 被告举示以下证据：科田公司周边项目的容积率，拟证明临街的龙湖等项目容积率是4以上，其余周边的容积率都是4以下，说明重庆市规划局在对原告建设用地控规编制报批是合理的。 原告质证认为，真实性无异议，但认为别墅区的容积率是0.5以下，原告地块对面和周围都是容积率4。 原告举示以下证据：1、重庆市规划局出具《关于龙湖地产发展有限公司属于龙湖商务小区工程共同开发建设主体单位之一的情况说明》，拟证明原告受让地块容积率4是在重规设44号意见书内。2、原告建设用地周围地块的选址意见书，拟证明原告周围地块的容积率都是4。 被告对原告举示证据的真实性无法当庭确认，且在回去核实后也未作出质证意见。 本院对原被告补充提交的证据认定如下：被告举示的证据1、原告举示的证据2均不能有效证明本案被诉行政行为是否合法或者违法，且与本案没有相应关联性，本院不予采信。被告对原告举示的证据1的真实性未作出质证意见，但原告在庭审中出示了原件进行质证，因此该证据符合证据真实性、合法性、且与本案有关，本院予以采信。 根据以上确认的有效证据，本院认定如下事实：1999年，鑫光公司、华利达公司以龙湖公司的土地与五一水库所有的土地共计19800平方米进行项目联建，项目名称龙湖商务小区。1999年8月23日，重庆市规划局对龙湖商务小区项目作出了重规选（1999）北字第0042号《关于龙湖商务小区工程的选址意见通知书》和重规设（1999）北字第0044号《重庆市建设工程设计条件、要求通知书》等规划许可文件，确定项目容积率为不得大于4.0。嗣后，龙湖商务小区对工程的选址意见通知书的部分建设用地进行了建设。2002年6月，五一水库以龙湖商务小区中未建设的6094平方米土地使用权作价300万元、龙湖公司以龙湖商务小区中的未建设5496.9平方米土地使用权作价300万元出资入股科田公司（分别占总股本30%）与华利达、鑫光公司、重庆大元实业公司共同成立科田公司。2007年8月，按《公司法》的规定，五一水库将其入股科田公司的6094平方米土地使用权转让变更为科田公司，原出让合同的权利义务由受让方继续履行，此次使用权转让经重庆市国土资源和房屋管理局审批同意。2008年1月3日，龙湖公司亦将其入股科田公司的5123.5平方米的国有土地使用权转让变更给科田公司，重庆市国土资源和房屋管理局与龙湖公司、科田公司三方签订《国有土地使用权转让变更合同》，原出让合同的权利义务由受让方继续履行。2008年4月1日，科田公司取得北新高112房地证2008字第02295号国有土地使用权证，面积11217.5平方米。 2004年6月，重庆市规划局召开了《重庆市北部新区高新园人和组团控规》评审会，原则同意该规划。2004年7月14日，重庆北部新区管委会、重庆市规划局将《重庆北部新区高新园人和组团控规》呈报重庆市人民政府审批。2004年8月6日，重庆市人民政府作出渝府[2004]203号《批复》，原则同意上报的控规。经重庆市人民政府批准的控规将科田公司11217.5平方米建设用地分为两部分，其中K27-3地块8100平方米容积率不得大于1.5，对剩余土地未作控规规定。 2007年4月5日，重庆市规划局出具《关于龙湖地产发展有限公司属于龙湖商务小区工程共同开发建设主体单位之一的情况说明》说明了重庆市规划局核发的重规设[1999]北字第0044号《重庆市建设工程设计条件、要求通知书》，核定了龙湖商务小区工程的规划主要经济技术指标和相关要求。因龙湖商务小区工程系由鑫光公司、华利达公司、五一水库、重庆龙湖地产发展有限公司、重庆大元实业有限公司共同出资组建的科田公司修建，故龙湖商务小区工程的建设主体包括重庆龙湖地产发展有限公司。 科田公司于2013年6月6日向重庆市规划局提出解决闲置土地问题的情况反映，该情况反映中原告提出系重庆市规划局因工作疏忽将科田公司的土地容积率编制为1.5，而要求重庆市规划局予以纠正。2015年4月27日，重庆市规划局对科田公司颁发建设用地规划许可证（地字第500141201500032号），该证规定K27-3号地块容积率不得大于1.5；对K46-1-2号地块没有作出容积率的规划条件要求，仅能根据计容建筑面积推算出容积率。2015年8月13日，科田公司向本院提起行政诉讼请求撤销被告重庆市人民政府对其讼争地块容积率进行修改的的行政行为。 本院认为，本案应适用《批复》作出时有效的法律法规，即《中华人民共和国城市规划法》、《城市规划编制办法》、《重庆市城市规划管理条例》。 《中华人民共和国城市规划法》第二十一条规定，城市详细规划由城市人民政府审批。《重庆市城市规划管理条例》第十三条规定，城市规划区和市人民政府确定的重点地区、重要项目的控规，由市城市规划行政主管部门会同有关部门组织编制，报市人民政府审批。根据上述规定，被告具有审批市规划局组织编制的控规的职能。 一、关于是否受理原告起诉的问题。 （一）被告提出《批复》属于抽象性行政行为不可诉的问题。《城市规划编制办法》第二十一条规定，详细规划的主要任务是：以总体规划或者分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设作出具体的安排和规划设计。详细规划分为控规和修建性详细规划。本案原告所诉的是被告对重庆北部新区管委会、重庆市规划局对重庆北部新区高新园人和组团控规编制涉及原告建设用地控规的审批行为。被告作出的《批复》批准控规的实施，对控规范围内特定的土地使用权、建设用地以及建设活动产生实际影响且不能反复适用，是可诉行政行为，属于行政诉讼的受案范围。 （二）被告提出原告起诉超过法定起诉期限问题。被告举示原告超过法定起诉期限的证据为原告于2013年6月6日向重庆市规划局提出解决闲置土地问题的情况反映，该情况反映中原告提出系重庆市规划局因工作疏忽将科田公司的土地容积率编制为1.5，而要求重庆市规划局予以纠正。原告举示证据认为，2015年4月27日重庆市规划局对科田公司颁发建设用地规划许可证时，经查询后得知是被告作出《批复》将原告建设用地容积率从4变更为1.5。本院认为，被告2004年8月6日作出的《批复》并未对外进行公示、公告，也未送达告知原告。同时，原告向重庆市规划局提出的情况反映中没有涉及《批复》以及被告审批行为的内容。因此，本案并无有效证据证明原告知道或者应当知道被告对原告建设用地控规作出审批的行为超过2年未提起诉讼。 （三）原告与《批复》是否存在利害关系的问题。被告在2004年8月6日作出涉案建设用地控规审批的行为，而原告于2008年4月1日才取得涉案建设用地的国有土地使用权。2002年6月，五一水库、龙湖公司以龙湖商务小区中的未建设的土地使用权分别作价300万元出资入股原告科田公司，上述土地使用权即属于原告科田公司股权。同时，重庆市规划局作为被诉《批复》的控规的编制人在2007年4月5日认定龙湖商务小区工程系由五一水库、龙湖公司等公司共同出资组建的科田实业有限公司修建。因此原告作为龙湖商务小区的修建方，对其公司的股权以及建设用地的技术指标有实际影响的行政行为具有利害关系。 二、《批复》中对原告建设用地控规的审批是否合法。 《城市规划编制办法》第二十一条规定，控规以总体规划或者分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设作出具体的安排和规划设计。因此在事实认定上，被告在审查控规的过程中，具有审查控规编制单位是否调查核实控规所涉范围内土地的所有权、使用权和建设用地已有的建设指标、规划设计以及建设情况的义务。涉案地块系龙湖商务小区未建完的建设用地，而龙湖商务小区已有经批准容积率的建设指标，重庆市规划局将涉案地块部分面积容积率编制控规为1.5，部分面积未编制控规。被告在审批控规时对上述情况未进行审查，从而造成重庆市规划局在颁发建设用地规划许可证（地字第500141201500032号）对K46-1-2号地块无法作出容积率的规划条件要求。 在处理程序及处理结果上，《重庆市城市规划管理条例》第十八条规定，编制城市规划应当听取专家、市民和有关方面的意见并进行多方案比较和技术经济论证。《城市规划编制办法》第九条规定，编制城市规划应当进行多方案比较和经济技术论证，并广泛征求有关部门和当地居民的意见。本案中，重庆市规划局仅召开了《重庆市北部新区高新园人和组团控规》评审会。虽然当时有效的《中华人民共和国城市规划法》、《重庆市城市规划管理条例》对控规的审批没有详细的程序以及相关规定。但是，2004年3月22日实施的《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）明确规定，各级行政机关推进依法行政，必须坚持程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。《纲要》是国务院制定的具有行政法规性质的其他规范性文件，其中关于正当程序的规定，系国务院对各级行政机关依法行政提出的基本程序要求。本案中，重庆市规划局在编制控规时以及重庆市人民政府进行控规审批时均未听取利害关系人的意见，也未保障利害关系人的知情权和救济权，违反正当程序原则。 综上所述，被告对涉案地块作出的控规审批事实不清，违反正当程序原则，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告重庆市人民政府作出的渝府[2004]203号《关于北部新区高新园人和组团控制性详细规划的批复》中涉及原告重庆科田实业有限公司K27-3号、K46-1-2号地块控制性详细规划的审批。 本案案件受理费50元，由被告重庆市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  应禧 代理审判员  乐巍 人民陪审员  谭彬 二〇一六年十二月二十六日 书 记 员  杨柳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。