海南省海口市美兰区人民法院 行 政 裁 定 书 （2016）琼0108行初45号 原告:吴亚顺，男，汉族，1984年1月18日出生;公民身份号码：×××;住所地：海口市。 委托代理人：刘长征，海南大弘律师事务所律师。 被告：海口市美兰区城市管理行政执法局；住所地：海口市海甸岛二东路水岸阳光小区A区。 法定代表人：林浩，局长。 委托代理人：蔡世峰，海南嘉天律师事务所律师。 委托代理人：王世春，北京天睿（陵水）律师事务所律师。 原告吴亚顺不服被告海口市美兰区城市管理行政执法局（以下简称美兰城管局）作出的海管法罚决字M2【2016】第0769号《行政处罚决定书》于2016年8月3日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，于2016年8月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月1日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人刘长征，被告美兰城管执法局委托代理人林锋、蔡世峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吴亚顺诉称,原告是海口市美兰区灵山镇东园一村民小组的村民。2006年初，原告因家庭生活需要向村小组提出建房用地申请。2006年5月20日，经村小组召开村民代表会议讨论，一致同意原告的建房用地申请，安排原告在村内"淘沙水沟"旁边的荒坡地上选址建房。2008年6月10日，按照村小组的要求，原告填写《私房用地审批表》，于2008年6月30日获得东湖村委会批准。之后，在征得村小组同意后，原告与本村王某调换宅基地建房。2012年春季，原告开始动工兴建，当年建成一栋三层楼房（东-10号）。2016年5月7日，海口市美兰区城市管理行政执法局作出海管法罚决字M2【2016】第0769号《行政处罚决定书》，以建设上述房屋"未经规划部门许可，未取得《建设工程规划许可证》"为由，决定对王某处以以下行政处罚:"限你在5日内拆除位于海口市××区房屋"。之后，原告作为该房屋的实际权利人、该处罚决定的利害关系人，向海口市美兰区人民政府申请行政复议，美兰区人民政府以原告"不是行政处罚当事人"为由，不予受理，原告认为，该《行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销， 理由如下：第一、该处罚决定书认定原告建房使用的土地为"一般耕地、自然保留地、坑塘水面、林地的组合"，属于认定事实不清、证据不足。原告建房的位置在一条自然水沟旁边的荒坡地，原地貌为碎石、灌木、杂草、淤泥等，经原告清理、回填土方后才具备建房条件。东湖村委会、东湖一村小组盖章批准的《私房用地审批表》上可见："批建地点"栏内为"坡子"、"地类"栏内明确为"荒坡"，并非一般耕地、自然保留地、坑底水面、林地的组合。第二、原告建房用地获得土地权利人东湖村委会东园一村民小组的批准，且按照法律规定的民主议事程序或得村民代表大会的一致同意。并按照村小组的要求填写《私房用地审批表》，至于村委会、村小组为什么没有上报镇政府批准，规划主管部门为什么在2016年5月1日《海口市农村宅基地建房管理办法》颁布实施之前没有受理农村居民的房屋报建申请，那不是原告的过错。第三、没有证据证明原告所建的房屋"影响规划实施"且"无法采取改正措施消除影响"。虽然灵山镇土地利用总体规划已经公布，但原告所建房屋并不影响规划的实施。被告认定原告的违法行为仅仅是"未取得建设工程规划许可证"，并没有认定原告建房影响规划实施，也没有认定原告建房占用一般耕地。因此，对应的改正措施应当是"责令限期补办报建手续"，不能武断的"一拆了之"。第四、适用法律错误：《城乡规划法》第六十四条规定："尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款"。本案中，原告所建房屋既没有占用耕地，也没有影响规划实施。因此，"限期改正"的具体措施应当是责令补办报建手续，并给予建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。被告给予"限期拆除"的处罚，适用法律错误。根据海口市2016年10月中旬刚刚通过的《海口市违法建筑分类处置办法》的规定，在2015年8月1日之前，村民在宅基地上自行建造的房屋可以暂缓拆除。行政处罚的程序违法，被告提供的八名原告的送达回执均是留置送达，八名原告都是村民，不可能找不到。被告根本没有到原告家中送达文书，送达文书的程序是违法的，都是在墙上张贴就完事了。在2015年9月1日之前，东园村并不属于海口的主城区，还是属于海口的农村。原告建房应该适用农村建房的规定，办理乡村建房许可证，如果没有办理，应该由乡镇人民政府进行处理。因此，被告的处罚属于超越权限。第五、原告在2012年建设房屋时，被告执法人员经常在东园村一带巡查，并没有责令原告停止建设。原告把房屋建成、具备入住使用条件后，被告一纸文书要求立即拆除。原告不能说是执法单位是故意挖坑，至少你应当阻止原告跳坑吧！这可是原告辛苦的血汗钱，也有东拼西凑向多位亲朋好友的借款。执法单位说拆就拆，难道执法单位不应当对自己的"不作为"承担责任吗？ 综上，原告认为被告作出的《行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，特诉请求：判决撤销海口市美兰区城市管理行政执法局于2016年5月7号作出的海管法罚决字M2【2016】第0769号《行政处罚决定书》。 被告美兰城管执法局辩称：一、我局对原告吴亚顺作出的海管法罚决字M2【2016】第0769号《行政处罚决定书》认定的事实清楚。 2016年4月13日，我局对案外人王某所建设的位于海口市××区东-10号的房屋（以下简称"涉案违建"）进行检查。检查过程中，执法人员要求王某出示涉案违建的规划报建手续，但王某并没有涉案违建的规划报建资料、手续，是未经规划许可擅自建设涉案违建。 根据《海口市总体规划图》以及海口市土地测绘院出具的《海口市美兰区灵山镇土地利用总体规划（2010-2020）局部图》，涉案违建在海口市××区规划范围内。根据《城乡规划法》第40条的规定，王某在城市规划区内进行建筑物建设的，必须申请办理规划报建手续，取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，王某未经规划许可擅自建设已违反该法条规定，涉案房屋属于违法建筑。 据此，我局于2016年5月7日向王某作出海管法罚决字M2[2016]第0769号《行政处罚决定书》（以下简称"0769号处罚决定"），认定王某未经规划许可建设涉案违建，违反了《城乡规划法》第40条规定，并依据该法第64条作出处罚：限王某5日内自行拆除涉案违建；该处罚决定认定事实完全正确。 二、我局认为作出的0769号处罚决定适用法律正确。 王某于2012年开始建设涉案违建。2008年1月1日，《城乡规划法》实施，建设涉案违建的行为发生在《城乡规划法》实施之后，因此应当适用《城乡规划法》对王某实施处罚。原告称其用地行为已获得土地权利人东湖村委会东园一村民小组的批准，且已填写《私房用地审批表》，据此主张其建设行为不存在过错，该主张错误。其一，根据《城乡规划法》第40条，申请办理规划报建的义务主体是建设单位或者个人，而非村委会、村小组。原告不能将未申请办理规划许可的原因归责于村委会、村小组怠于上报申请。其二，无论应当由谁申请，涉案违建都是未经规划许可擅自建设，都属于违法建筑。其三，涉案违建位于城市规划区内，应当依法办理城市规划建设手续，与原告主张的农村私宅报建办理"私房用地申请"无关，也与规划部门何时受理农村居民房屋报建申请无关，原告混淆了城市规划区建设和乡村规划建设，其主张明显错误。 原告诉称涉案违建可以采取改正措施消除影响，该主张错误。根据海口市土地测绘院出具的《海口市美兰区灵山镇土地利用总体规划（2010-2020）局部图》，涉案违建所在地块的用地规划为坑塘水面、一般耕地、自然保留地等农业用地范围，在该地块建设房屋，已经变更了规划确定的土地性质。根据《城乡规划法》第64条、《海口市城乡规划条例》第76条，属于改变城市规划确定的土地使用性质、无法采取改正措施消除规划实施影响的违法建设。因此，涉案违建不能采取改正措施消除影响，依法必须拆除；0769号处罚决定适用《城乡规划法》第40、64条规定，作出限期拆除涉案违建的行政处罚，适用法律完全正确。至于原告主张的"2012年建房时，我局执法人员并没有责令原告停止违法建设，不制止原告跳坑"，违背事实。我局也是2016年4月13日现场检查涉案违建时，才得知并调查核实该违法建房行为，并非当事人建房时明知其违法而不制止。 按照原告主张的观点，村委会首先将用地给了王某，再还给吴亚顺，在王某的申请表上的时间应该在吴亚顺之前。对照两张用地申请表，王某申请表上的时间在吴亚顺之后，这证明了双方调整土地建房的事实是不存在的，证据也是虚假的。 三、答辩人认为作出0769号处罚决定程序合法。 经我局调查取证，核实了王某未经规划许可擅自建设涉案违建的事实。之后，我局依法责令王某限期改正，向王某送达《行政处罚事先告知书》，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据以及其依法享有陈述、申辩和申请听证的权利。但王某拒绝陈述申辩，亦未申请听证。经我局法定代表人召集相关人员集体讨论决定，对王某作出限期拆除涉案违建的处罚决定。在完成以上调查取证、责令限期改正、事先告知、集体讨论等程序后，我局于2016年5月7日作出0769号处罚决定。因此，我局认为该处罚程序符合法律规定。 四、我局以王某为相对人作出0769号处罚决定合法，吴亚顺不是本案适格的原告，应裁定驳回起诉。 根据本案双方提供的证据，涉案违建所属土地是美兰区灵山镇东湖村委会东园一村民小组经过村民集体讨论后分给王某的，在涉案违建的《私房用地审批表》上注明的建设人为王某，对此灵山镇东湖村委会及其东园一村民小组都盖章确认。我局处罚前做现场调查、责令限改、事先告知等程序时，王某及原告吴亚顺均未就房屋建设主体问题提出任何异议。据此，应认定涉案违建的建设主体是王某。 至于原告主张的其与王某调换土地建房，是其私下行为，未办理宅基地申请手续、未经国土部门及政府确认，违法无效，不会产生土地使用权更换的法律后果，也不会改变涉案违建的户主和建设单位是王某的事实。因此，原告以王某为相对人作出0769号处罚决定合法，原告不是0769号处罚决定的相对人，不是本案适格的原告，根据最高院《关于适用若干问题的解释》第三条的规定，应裁定驳回起诉。 综上，我局认为作出0769号处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，吴亚顺不是本案适格的原告，其主张违背事实、毫无根据，请求法院依法驳回原告起诉或驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2016年4月13日，被告美兰城管执法局在进行检查时，发现王某涉嫌未经规划报建擅自修建房屋，便向王某发出0019760号《案件初查通知书》，要求王某携带土地使用证件、《建设工程规划许可证》到该局协助调查，并制作检查记录、、现场检查笔录和当场拍照留存在建房屋的现场状况。后被告美兰城管执法局以留置送达的方式将通知书向王某进行了送达。2016年4月15日，被告美兰城管执法局还向王某送达了海管法改字M2【2016】JD第00286号《责令限期改正通知书》（NO:0016536），根据海口市土地测绘院出具的《海口市美兰区灵山镇土地利用总体规划图（2010-2020年）局部图》的土地规划用途，认定原告"未取得建设房屋报建手续，擅自建设私宅三层的行为"，违法《中华人民共和国城乡规划法》第四十的规定，责令原告立即停止违法行为。并依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令王某在2016年4月23日前改正，自行拆除违法建筑，逾期不改正，将依法承担法律责任。被告美兰城管执法局于当日下午16时以留置送达的方式将通知书向王某进行送达。逾期王某未拆除。 2016年4月29日，被告美兰城管执法局经讨论作出《会审纪要》，决定对王某作出责令限期拆除的行政处罚。2016年5月3日，被告美兰城管执法局作出海管法罚告字M2【2016】第0769号《行政处罚事先告知书》，认定王某建设的位于海口市××区房屋，"未经规划部门许可，未取得《建设工程规划许可证》"，"已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定"，拟对王某处于"限你在5日内拆除上述位于海口市××区房屋"。并告知根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和第四十二条的规定，其在3日内有提出陈述、申辩意见并可申请听证的权利，逾期提出视为放弃上述权利。被告美兰城管执法局将告知书以留置送达向王某送达。期限届满王某既没有提出陈述、申辩或申请听证，也没有自行拆除违建房屋。 2016年5月7日，被告美兰城管执法局对王某作出海管法罚决字M2【2016】第0769号《行政处罚决定书》，责令王某在五日内拆除其所建的一栋三层房屋。决定书同时告知如不服处罚决定，可在收到本决定书之日起六十日内向海口市美兰区人民政府或海口市城市管理行政执法局申请行政复议，也可在收到决定书之日起六个月内直接向人民法院提起行政诉讼。行政复议或者行政诉讼期间本处罚决定不停止执行。逾期不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行处罚决定，经催告后仍未履行义务的，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，将由相关人民政府依法予以强制拆除。后被告美兰城管执法局向原告留置送达处罚决定书。 2016年5月24日，原告对被告的处罚决定不服，认为向海口市美兰区人民政府申请行政复议。2016年6月20日，海口市美兰区人民政府作出美府复通【2016】13号《行政复议通知书》，认为原告不是行政处罚当事人，不符合行政复议的受理条件。 另查明，原告是海口市美兰区灵山镇东园一村民小组的村民。2006年5月20日，经村民小组召开村民代表会议讨论，一致同意王某等村民的建房用地建房申请。2008年6月10日王某填写《私房用地审批表》，同年10月5日经王某所在的××村核准，海口市灵山镇东湖村委会批准同意王某等人的申请，2012年,原告开始动工兴建。2016年7月3日，海口市美兰区灵山镇东园一村民小组出具一份《关于我村吴亚顺与王某交换宅基地的情况说明》，证明原告与王某同时申请宅基地，后经王某同意，双方调换宅基地位置。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定"行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼"。首先，由于王某的行政违建行为，导致被告作出海管法罚决字M2【2016】第0769号《行政处罚决定书》。从决定书的内容看，被告美兰城管局行政处罚的行政相对人是王某，原告并不是涉案行政行为的直接相对人。其次，从原、被告提供的证据材料看，2008年9月5日，王某填写的《私房用地审批表》上，申请人为王某；同年10月15日，海口市美兰区灵山镇东湖村委会东园一村民小组（以下简称东园一村民小组）作出的意见是"情况属实"；同年10月31日；海口市美兰区灵山镇东湖村委会作出的意见是"同意村民小组意见"。2016年5月22日，东园一村民小组请求海口市美兰区人民政府、灵山镇人民政府对吴坤雄、王某等村民建房酌情处理时，出具的《关于吴坤雄等十户村民用地建房的情况说明》书中，明确申请建房用地者亦是王某。据此，被告从2016年4月13日作出《案件初查通知书》直至2016年5月7日作出行政处罚决定书，告知与处罚的行政行为相对人均为王某，但王某对此并未提出异议。再次，虽然2016年7月3日，东园一村民小组出具《关于我村民吴亚顺与王某交换宅基地的情况说明》，对王某与吴亚顺换地情况进行说明，但作为行政行为的相对人王某并没有作出任何的解释和说明，原告也未能提供其与王某之间交换土地的相关证据证明其主张。最后，原告于2016年5月24日向被告美兰区政府申请行政复议。2016年6月20日，海口市美兰区人民政府作出美府复通【2016】13号《行政复议通知书》，就已认定原告不是行政处罚当事人，不符合行政复议的受理条件。 综上所述，原告并不是本案的适格主体。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款（一）、第二款之规定，裁定如下： 驳回原告吴亚顺的起诉。 案件受理费50元由原告吴亚顺负担。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。 njvybtnisf3xhg9axm 审 判 长  符文瑄 审 判 员  李 云 人民陪审员  王巧玲 法官助理王硕 书记员林娜