安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）皖11行终84号上诉人(原审被告)：王玉成，女，1963年8月15日出生，汉族，农民，户籍地安徽省明光市，现居住地安徽省明光市明东街道办事处新塘村。被上诉人（原审被告）：明光市城市管理行政执法局，住所地安徽省明光池河大道**，组织机构代码66793146-0。法定代表人：许丛峰，该局局长。出庭负责人：张宗建，该局副局长。委托代理人：陈旭东，男，1984年12月23日出生，汉族，该局工作人员，住安徽省明光市。委托代理人：冯天浪，安徽恒维律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：明光市人民政府，住所地安徽省明光市龙山东路明光市人民政府办公楼。法定代表人：余成林，该市市长。委托代理人：吴涛，明光市人民政府法制办公室工作人员。上诉人王玉成因与被上诉人明光市城市管理行政执法局（以下简称明光市行政执法局）、明光市人民政府规划行政处罚及行政复议一案，不服安徽省明光市人民法院(2016)皖1182行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月9日立案受理后，依法组成合议庭于2016年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人王玉成，被上诉人明光市行政执法局的出庭负责人张宗建及委托代理人陈旭东、冯天浪，被上诉人明光市人民政府的委托代理人吴涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：王玉成于2012年在明东街道新塘村林南队原液化气站东侧，未经规划部门审批，擅自动工建设两上两下四间砖混结构房屋，面积约163平方米。明光市行政执法局于2015年12月对王玉成的违法建设行为进行立案查处，明光市行政执法局履行了受理、调查、事先告知等程序后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，于2016年1月25日作出（明行执）限拆决字〔2016〕004号限期拆除决定，限王玉成于收到决定书之日起七日内自行拆除涉案违法建（构）筑物。逾期不拆除的，明光市行政执法局将予以强制拆除。王玉成不服明光市行政执法局的限期拆除决定，向明光市人民政府申请复议，明光市人民政府履行了相关行政复议程序后，于2016年4月5日作出明复字〔2016〕2号行政复议决定，维持了明光市行政执法局作出的（明行执）限拆决字〔2016〕004号限期拆除决定。原审法院认为：安徽省人民政府法制办经省政府同意后，作出皖府法〔2006〕76号文件《关于在明光市城市管理领域开展相对集中行政处罚权的批复》，即对滁州市人民政府的答复意见。该《批复》第二条规定，集中行政处罚权的行政机关在明光市人民政府所在地的城市规划区内行使下列具体职权：（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，对擅自搭建妨碍安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施处罚。明光市人民政府办公室明政办（2010）48号文明确了明光市行政执法局行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，对擅自搭建妨碍安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施处罚。因此，对明光市人民政府所在地城市规划区内违反城市规划管理的相关违法建设行为进行查处，是明光市行政执法局的职责。明光市行政执法局提供的证据表明，王玉成未经规划部门审批在明东街道新塘村林南队（原液化气站东侧）擅自动工建设两上两下四间砖混结构房屋的事实清楚，明光市行政执法局依法履行了受理、调查、事先告知等程序后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，作出（明行执）限拆决字〔2016〕004号限期拆除决定，限王玉成于收到决定书之日起七日内自行拆除涉案违法建（构）筑物，逾期将予以强制拆除。该行政行为证据确凿、程序合法、适用法律及处理结果正确。王玉成诉称，明光市行政执法局所作的限期拆除决定因土地利用总体规划、城乡规划和专项规划未向社会公开，未广泛征求社会公众意见，未经过科学论证而程序违法。经审查认为，组织编制城乡规划及实施规划等行政规划工作不是明光市行政执法局的职责，本案审理的是明光市行政执法局作出涉案限期拆除决定的行政行为是否合法，不是审理相关行政规划行为的合法性问题，相关行政规划行为是否合法是另一行政法律关系，本案不予审理。王玉成诉称，明光市行政执法局作出限期拆除决定前未进行社会稳定风险评估，未听取明东街道林南村（队）村民意见，程序违法。经审查认为，行政机关查处违法建设行为主要依据的是《中华人民共和国城乡规划法》，《中华人民共和国城乡规划法》未要求对违法建（构）筑物作出限期拆除决定前需要履行社会稳定风险评估程序，《安徽省城乡规划条例》也未作类似规定。王玉成的该主张没有法律依据，不予支持。王玉成诉称，明光市行政执法局作出的限期拆除决定违反了一事不二罚原则。经审查认为，所谓“一事不二（再）罚原则”是指行政机关对同一违法行为不得处以二次以上罚款的行政处罚。本案系明光市行政执法局决定对王玉成违法建设的建（构）筑物予以拆除，未对王玉成进行罚款处罚，王玉成也无证据证明其因涉案房屋被行政机关处以两次以上的罚款处罚，故本案不存在违背“一事不二（再）罚”原则的情况。关于王玉成代理人在代理词中提出明光市行政执法局2013年2月4日的强拆行为违法问题，因王玉成起诉时未明确要求确认该行政行为违法，明光市行政执法局也未认可其2013年2月对王玉成实施了强拆行为，故本案对明光市行政执法局2013年2月是否存在对王玉成实施了强拆行为及其合法性问题不予审查。王玉成诉称，明光市行政执法局在作出限期拆除决定前未告知其享有听证权利，程序违法。经审查认为，《行政处罚法》只规定行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。现行法律未就“责令限期拆除违法建（构）筑物”这一行政行为的相对人是否享有听证权作出规定，明光市行政执法局已依法履行了作出限期拆除决定的相关程序，履行了限期拆除决定前的事先告知义务，在听取了王玉成的申辩理由后才作出限期拆除决定，保障了王玉成的知情权、陈述权、申辩权等权利，程序合法。王玉成诉称，其房屋已经建成，拆除将会造成社会财富的浪费。经审查认为，判断涉案建（构）筑物是否应当拆除，不是以其是否已建成为依据，也不是以其价值的多少为依据，而是以其是否违反了《中华人民共和国城乡规划法》等相关城乡规划的法律、法规的规定为依据，虽然拆除违法建（构）筑物可能影响相对人的财富，但这不能成为不拆除相对人违法建（构）筑物的理由，且违法相对人理应对自己的行为承担法律责任。明光市人民政府作为复议机关，依法履行了复议程序后，作出了明复字〔2016〕2号行政复议决定，维持了明光市行政执法局作出的（明行执）限拆决字〔2016〕004号限期拆除决定。明光市人民政府提供的证据能够证明其复议行为合法、维持理由充分。对王玉成要求确认明光市行政执法局作出（明行执）限拆决字〔2016〕004号限期拆除决定的行政行为违法；撤销明光市城市管理行政执法局作出的（明行执）限拆决字〔2016〕004号限期拆除决定；撤销明光市人民政府作出的明复字〔2016〕2号行政复议决定书的请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告王玉成的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王玉成负担。王玉成上诉称：1、明光市行政执法局没有相关限期拆除的行政执法权，该局对其作出限期拆除的行政处罚系无权的违法行为；2、明光市行政执法局没有确认违法权，其涉案房屋在没有任何部门确认违法的情况下，被明光市行政执法局作出限期拆除决定违法；3、在没有相关的土地利用总体规划、城乡规划、专项规划的情况下，明光市行政执法局对其作出限期拆除决定违背法律规定；4、明光市行政执法局对其作出限期拆除决定违背行政比例原则；5、在未对其作出拆迁补偿的前提下，明光市行政执法局对其作出限期拆除决定违背法律正义；6、明光市人民政府的复议理由不能成立。综上，请求二审法院在查清事实的基础上发回重审或依法改判支持其诉讼请求。明光市行政执法局答辩称：1、根据皖府法〔2006〕76号文件《关于在明光市城市管理领域开展相对集中行政处罚权的批复》，其具有作出限期拆除决定的行政执法权；2、王玉成在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自开工建设，理应承担对己不利的法律后果，其将涉案房屋认定为违法建筑于法有据；3、法律未规定对违法建筑的查处需要有该处土地利用总体规划、城乡规划、专项规划；4、拆迁补偿并非其单位的行政职能。请求驳回上诉，维持原判。明光市人民政府答辩称：1、明光市行政执法局作出的限期拆除决定证据确凿、程序合法、适用法律及处理结果正确；2、其作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法；3、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求维持原判。明光市行政执法局向一审法院提举的证据材料有：第一组，1.安徽省人民政府法制办皖府法（2006）76号文；2.滁州市人民政府法制办滁政秘（2007）6号文；3.明光市人民政府办公室明政办（2010）48号文；4.案件承办人周绘、于善蒙的行政执法证。用于证明：省政府法制办批复同意在明光市城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点工作，明光市行政执法局作为集中行使行政处罚权的行政机关，在城市规划区内有权行使违反城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权是明光市行政执法局的主要职责之一；该案件执法人员具有行政执法资格。第二组，5.王玉成身份证复印件；6.现场检查勘验笔录；7.涉案房屋的照片；8.2015年12月25日执法人员对王玉成的调查询问笔录；9.对当事人进行问话的照片；10.2015年12月25日明光市规划局向明光市行政执法局的函复。用于证明：当事人王玉成的身份情况；涉案房屋的现状，明光市明东街道新塘村林南队王玉成的两上两下房屋为砖混结构，部分为泡沫夹芯板，面积约163平方米；涉案房屋系王玉成2012年所建，未办理任何建房审批手续，属违法建筑的事实清楚。第三组，11.明东街道办事处2015年11月23日向明光市行政执法局发的函；12.立案审批表；13.调查终结报告；14.案件处理审批表；15.限期拆除事先告知书；16.送达限期拆除事先告知书照片；17.陈述申辩笔录；18.听取陈述申辩的现场照片；19.限期拆除决定书；20.限期拆除公告；21.送达限期拆除决定书及张贴公告照片。用于证明：明光市行政执法局在接到明东街道办事处的举报函后，依法对王玉成涉嫌违法建设案进行立案查处，调查取证，通过内部审批，事先告知，听取当事人陈述申辩，作出处理决定，并依法向当事人送达了相关法律文书，充分保障了当事人的陈述、申辩及复议、诉讼权，办案程序符合法律规定。第四组，22.王玉成复议申请书；23.明光市人民政府明复字（2016）2号复议决定书。用于证明：明光市行政执法局作出限期拆除决定后，王玉成不服，申请行政复议，明光市人民政府受理后，作出维持原行政行为的复议决定。明光市人民政府向一审法院提举的证据材料有：1.行政复议申请书；2.申请人身份证复印件；3.明光市城市管理行政执法局限期拆除决定书；4.行政复议案件受理审批表；5.行政复议案件受理通知书（存根）；6.行政复议答复通知书；7.明光市行政执法局行政复议书面答复及证据材料；8.法定代表人身份证明；9.行政复议案件结案审批表；10.行政复议决定书；11.送达回证二份。用于证明：行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据；行政复议决定程序合法。王玉成向一审法院提举的证据材料有：第一组，1.身份证；2.唯一住宅证明；3.明光市房地产交易中心证明；4.照片一组。用于证明：涉案房屋为其唯一住房，其原先位于明光市明西街道办事处梁山村唐郢村民组的住房已被拆除，如涉案房屋被拆，将导致其无房居住、流离失所，该组证据能够与明光市行政执法局所举的第6份和第8份证据相互印证，即涉案房屋为其唯一住宅。第二组，照片一组（2013年2月4日被拆前的房屋状况，2013年2月4日被拆后的房屋情况）。用于证明：2013年2月4日明光市行政执法局对涉案房屋进行强拆，2016年1月25日再次向其作出限期拆除决定，将导致其再次受损，明光市行政执法局的行为违背了一事不二罚的原则，明光市行政执法局在答辩时自认第一次强拆不彻底，能够与其所举的该组证据相互印证，证明在2013年2月4日曾对涉案房屋进行强拆。二审庭审中，王玉成申请王夕成、王大成、汪维佳出庭作证，用于证明：其是移民户，由于移民才导致没有房屋居住。明光市行政执法局及明光市人民政府的质证意见：王玉成未提供移民搬迁安置的书面证据材料，证人证言不能达到王玉成的证明目的，且与本案无关联性。经双方举证、质证，本院对上述证据认证意见：王玉成申请三名证人出庭作证，用于证明其是移民户，但该事实与本案对被诉行政行为合法性审查无关联性，如果王玉成因涉案违法建筑的拆除而无处居住，可通过其他合法途径解决。本院对于上述证据的证明效力不予确认。一审对本案证据的认定符合法律规定。本院对一审查明的案件事实依法予以确认。本院认为：明光市行政执法局作为明光市行使城市管理相对集中行政处罚权的机关，滁州市人民政府已以规范文件形式明确由其行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权等职责。涉案房屋所在地明东街道办事处新塘村林南队属于明光市城市规划区范围内，因此，明光市行政执法局依法具有对涉案房屋作出限期拆除决定的职责，其作出被诉行政行为的主体适格。本案中，明光市行政执法局于立案后对涉案房屋的建筑时间及是否取得规划许可等情况进行了调查。王玉成在询问笔录中称其房屋系2012年10月份开始建设，未到相关部门办理建房审批手续，其对于房屋系违法建筑也予以认可；明光市城乡规划局也向明光市行政执法局出具了回复函，证实涉案房屋未取得《建筑工程规划许可证》。违法建筑是指违反城乡规划法等相关法律法规，未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证等法定建设许可，或者未按照建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的规定，擅自建设的建筑物、构筑物。明光市行政执法局经过调查取证，认为涉案房屋未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，应认定为违法建设，且属于无法采取改正措施消除对城市规划实施影响的情形，依法应当予以拆除。据此，明光市行政执法局经过立案、调查、现场检查、审批、决定、送达等程序，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对王玉成作出（明行执）限拆决字〔2016〕004号限期拆除决定合法。明光市人民政府行政复议过程中，履行了立案受理、通知答复等程序，在法定期间内作出复议决定，并依法向王玉成进行了送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的程序规定。本案是对明光市行政执法局行使对于违法建筑查处的行政管理职权的合法性进行审查，并不涉及房屋征收补偿安置的问题，故王玉成上诉提出在未对其作出拆迁补偿的前提下，明光市行政执法局对其作出限期拆除决定，违背法律正义和行政比例原则的主张无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，原审判决驳回王玉成的诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王玉成负担。本判决为终审判决。审 判 长  司金虎代理审判员  杨 娟代理审判员  刘 勇二〇一六年十二月二十三日书 记 员  周 杨附本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。