广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 裁 定 书 （2015）西行初字第336号 原告陆有庆，男，1960年3月24日出生，汉族，住南宁市青秀区。 委托代理人杨新辉，男，1946年10月14日出生，汉族，原住广西兴业县山心镇升平村山鸡塘**，现住南宁市。 被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会，所在地南宁市凤岭南路**。 法定代表人蓝飞，主任。 委托代理人黄映彬，北京市鼎业律师事务所广西分所律师。 委托代理人秦谢华，南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会工作人员。 原告陆有庆不服被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会（以下简称青秀山管委会）土地征收一案，于2015年11月20日向本院提起行政诉讼，经原告补正起诉材料，本院于同年12月21日立案受理，并于法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2015年3月8日公开开庭审理了本案。原告陆有庆的委托代理人杨新辉，被告青秀山管委会的委托代理人黄映彬、秦谢华到庭参加诉讼。本案已办理相关延长审理期限手续，现已审理终结。 原告陆有庆诉称，一九八五年间，农村土地实行家庭联产承包责任制，本集体经济组织青山园艺场将集体所有的水田和旱地以及鱼塘共2.53亩发包给原告家庭承包经营，这是第一轮发包与承包。第二轮发包是贯彻执行农业部发布的《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中“发包方与农户签订的合同，到期一批，续订一批，把土地承包期再延长30年”的指示精神进行的，因此，于一九九八年五月发包方青山园艺场与原告签订《土地承包协议》，原告并领取到由南宁市农委经管站监制的《南宁市农工商集体场土地承包经营证》。该证明确的承包期为30年，即自一九九八年五月一日至二0二八年四月三十日止。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”的规定，原告持有的《土地承包经营证》是具有法律效力的。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条中“农村的土地承包经营权受法律保护”的规定，原告享有的土地承包经营权是受法律保护的。同时依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第二款“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”的规定，原告享有承包土地的权利是不受非法剥夺和限制的。此外，根据《土地管理法》第六十二条的规定，原告还享有一户一宅的宅基地使用权，宅基地使用权是法律赋予原告的一种权利，毫无疑问该土地使用权必然同样受法律保护。但是，被告在尚未依法取得用地批准文件的情况下，仅凭其作出的一份《关于实施青山园艺场征地拆迁工作的通告》，从2015年1月至6月仅几个月的时间，不但非法拆除包括原告住宅在内的整个青山园艺场3000多村民居住的房屋，而且打着“征收”的旗号，非法占有包括原告承包地和宅基地在内的青山园艺场8000多亩集体土地！至此，被告声称凡是青山园艺场的集体土地，其都已与场部签订了“征收集体土地补偿安置协议书”，并支付完相关补偿费，该土地权属已归其管委会所有了！于是被告从今年9月开始在青环公路原上琅村至瓦窑村××段用砖块和金属材料构筑成隔离墙体，把包括原告在内的青山园艺场的村民承包经营的耕地圈围起来，企图不让村民进入里面从事经营管理活动！与此同时被告还在其非法强拆包括原告在内的青山园艺场的村民居住房屋后的宅基地上种上各种树木！原告认为，被告在尚未依法取得用地批准文件的情况下，擅自占用青山园艺场8000多亩集体土地的行为，根据国土资发[2005]176号《查处土地违法行为立案标准》中“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”属于非法占地的规定，足以构成非法占地行为！其实，被告是一个事业单位根本就不具有征收土地的主体资格，因此，其实施征收包括原告享有承包经营权的土地和宅基地在内青山园艺场8000多亩集体土地的行为必然是无效的，参照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，请人民法院依法确认被告实施征收原告享有使用权的2.53亩承包土地和宅基地的行为无效。既然被告实施的征地行为无效，那么根据《中华人民共和国民法通则》第六十一条的有关规定，被告必须将该无效行为占有原告承包的土地和宅基地返还给原告耕种和建设住宅使用。综上所述，足以证明被告实施征收原告享有使用权的土地行为严重侵犯了原告土地承包经营权和宅基地使用权，因此，参照《行政诉讼法》第十二条第一款第（七）项的规定，特向人民法院提起诉讼，请人民法院依法判决：一、确认被告征收原告享有承包经营使用权的2.53亩耕地和享有集体土地使用权的宅基地的行为无效；二、判令被告返还原告依法享有使用权的耕地和宅基地给原告耕种和建设住宅使用；三、判令被告承担本案受理费。 被告青秀山管委会辩称，一、答辩人并非土地征收的实施主体,所以答辩人并非本案的被诉主体。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”此外，根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第十二项规定，“强化市县政府征地实施主体职责。依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。国土资源部门应在政府的统一组织领导下，认真履行部门职责，确保征地工作依法规范有序地进行。”以上规定明确了土地征收的实施主体为市、县人民政府，其同级土地行政主管部门负责具体实施。所以，答辩人认为被答辩人错列被告主体。事实上，被答辩人所诉的土地征收的行为并非答辩人作出的。《南宁市国土资源局关于青秀山森林植物园工程项目用地征收土地预公告》（南国土征预[2010]26号）中明确指出，“市国土行政主管部门将对位于青秀区，规划定点蓝线范围内的505公顷土地实施征地拆迁工作”，“征地拆迁后的土地主要用于南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会申请的青秀山森林植物园工程（一期、二期、三期、四期）项目的建设”，所以，答辩人并非土地征收的实施主体，而是用地主体。此外，2013年后，因管理职能调整，答辩人的征地拆迁事务经办机构也仅是根据市国土资源部门的委托，具体开展土地征收的调查、协商补偿等事务性工作，且被答辩人土地被征收的事实发生于2010年，所以，被答辩人所诉的土地征收行为并非答辩人所作出的。《行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”答辩人并未向被答辩人作出征收土地的行政行为，被答辩人将答辩人列为本案被告，显然是错误的。二、被答辩人提起诉讼已过诉讼时效。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”南宁市国土资源局于2010年2月11日发布《南宁市国土资源局关于青秀山森林植物园工程项目用地征收土地预公告》（南国土征预[2010]26号），同年6月25日，答辩人与被答辩人所在的集体经济组织南宁市青山园艺场就征地补偿达成协议并签订《征收集体土地补偿安置协议书》，此后已如期将土地补偿款支付完毕。自征收土地预公告发布之日起，被答辩人就应知道土地被征收的事实。被答辩人直至2015年才提起诉讼，已远远超过法律规定的诉讼时效，法院对其超过时效诉请，应当依法驳回。三、答辩人开展征地拆迁工作，未超出职权及授权职权范围。答辩人根据《南宁市人民政府办公厅关于调整南宁青秀山风景名胜旅游区部分管理职能的通知》（南府办[2013]14号）及南宁市国土资源局于2015年3月10日出具的《委托书》等文件，具体开展征地调查、协商补偿等征地的事务性工作，并未超越职权及授权的范围。四、被诉土地征收行为内容合法有效。根据《中华人民共和国宪法》第十条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。南宁市青秀山森林植物园工程项目是公益项目，因此对南宁市青山园艺场的土地进行征收，符合宪法及法律规定。五、被诉土地征收行为程序合法有效。南宁市国土资源局于2010年2月11日发布《南宁市国土资源局关于青秀山森林植物园工程项目用地征收土地预公告》（南国土征预[2010]26号），确定对位于青秀区规划定点蓝线范围内的土地实施征地拆迁工作，并将拟征地用途、位置等告知被征地农村集体经济组织和农户，该程序符合《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）、《广西壮族自治区国土资源厅》中对征地工作程序的规定。此外，根据国土资源部2003年6月27日《关于的复函》（国土资厅函[2003]203号），同意南宁市人民政府的《南宁市征地制度改革试点方案》（以下称“征地试点方案”）。该征地试点方案中明确，“征地报批与征地协商同时展开，拟将征地协商工作提前至报省级以上政府审批时同时进行。即征地预公告之后，受委托的征地事务机构即可开展协商补偿安置或征询、草拟补偿安置方案或签订征地补偿安置协议。”在市国地资源局发布征地预公告后，答辩人与南宁市青山园艺场协商签订了征地补偿协议，并按时足额支付了征地补偿款。因此，该土地征收行为符合法律法规及相关政策规定。六、被答辩人要求答辩人返还其耕地和宅基地的诉请没有事实和法律依据。土地征收行为系国家行政行为，本案被诉的土地征收行为内容合法，征收实施主体符合法律规定，且未超出职权行使范围，征收程序符合法定程序，征收范围内的土地已依法征收为国家所有，并对征收土地的所有权人进行了补偿。被答辩人在其所在集体经济组织已签订《征收集体土地补偿安置协议书》并领取相关补偿费用的情形下，要求答辩人返还其耕地和宅基地，无事实及法律依据，依法应当驳回其诉讼请求。综上，答辩人认为答辩人并非被诉土地征收行政行为的实施主体，且被诉土地征收的行政行为合法有效，被答辩人的诉请无事实和法律依据，请法院依法驳回被答辩人诉讼请求。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告起诉需要明确具体的诉讼请求。集体土地的征收过程涉及被征用土地所在地的市、县人民政府发布征收土地方案公告、批准征地补偿安置方案以及市、县人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案公告等多个行政行为，这些行为在称谓上均可纳入组织实施土地征收工作范畴。同时，法律针对土地征收中的不同行政行为及程序，设定了不同救济程序和标准。原告以被告组织实施征收土地行为作为被诉行政行为提起诉讼，属起诉请求不明。 综上，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告陆有庆的起诉。 本案不收取案件受理费，原告陆有庆已预交的50元，本院予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院。 审 判 长  黄子祥 审 判 员  颜 瀚 人民陪审员  方 微 二〇一六年十二月九日 书 记 员  黄于容 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。 人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。