江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏03行终272号上诉人(原审原告)陈强,女,1968年7月15日出生,汉族，住江苏省徐州市鼓楼区。委托代理人徐正学，男，汉族，1966年8月26日出生，住江苏省徐州市鼓楼区。委托代理人宋学民，江苏淮海明镜律师事务所律师。被上诉人(原审被告)江苏省徐州市地方税务局第一分局,住江苏省徐州市解放北路8号。负责人张鸿博，该局局长。出庭应诉负责人任景洲，该局副局长。委托代理人闫远见，该单位工作人员。委托代理人吕海波，该单位工作人员。上诉人陈强因诉被上诉人江苏省徐州市地方税务局第一分局（以下简称税务第一分局）契税征收一案，不服徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初211号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年10月26日受理后，依法组成合议庭，于2016年12月22日公开开庭审理了本案。上诉人陈强的委托代理人徐正学、宋学民，被上诉人税务第一分局的出庭应诉负责人任景洲、委托代理人闫远见、吕海波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年1月12日，陈强因出售其名下徐州市**小区**号楼**单元**室房屋在税务第一分局处缴纳该房屋买卖契税4608.44元，税务第一分局为陈强出具了“契税征收（15）000000420698”税收缴款书。陈强对该契税征收行为不服，于2016年5月27日向徐州市人民政府申请行政复议。同年6月1日，徐州市人民政府作出徐行复不【2016】第7号《徐州市人民政府不予受理行政复议决定书》，以陈强申请行政复议超过法定期限为由作出不予受理的决定。陈强仍不服，遂提起本诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款规定：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第一百条规定：“税收征管法第八十八条规定的纳税争议，是指纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关确定纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为有异议而发生的争议。”依据以上规定，纳税人与税务机关发生纳税争议时，行政复议程序是提起行政诉讼的必经前置程序。本案中，陈强因卖售房屋至原审被告处申报缴纳税款，后陈强对原审被告征税行为不服与原审被告发生争议是属于上述法律法规规定的纳税争议，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的方可向人民法院提起行政诉讼。陈强虽于2016年5月27日向徐州市人民政府申请行政复议，但复议机关以其申请超过法定期限为由决定不予受理，故复议机关并未对税务第一分局征收契税的行政行为进行实体审查，涉案纳税争议未进入复议程序，不能视为陈强已经完成行政复议前置程序。综上，在行政复议机关徐州市人民政府未作出行政复议决定的前置程序下，陈强直接对税务第一分局的契税征收行为提起行政诉讼，不具备起诉的法定条件，依法应予以驳回。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（五）项之规定，裁定驳回陈强的起诉。上诉人陈强上诉称：依据《江苏省实施办法》第十四条之规定，上诉人已合法取得了徐州市东阁小区3号楼2单元202室的房屋所有权证和土地使用权证，足以证明已经缴纳了契税。被上诉人要求上诉人补交十五年前的税收，没有明确告知上诉人所享有的权利，导致上诉人的权利受到侵害。行政复议期限应从上诉人知道受到侵害之日起算。1、本案需要审查行政行为是上诉人要求申请退还不应征收的税款的申请被行政机关拒绝是否合法。根据税收征管法规定，纳税人自税务机关征税后3年内如果发现或者认为程序错误都可以向税务机关申请退费，还规定非纳税人的过错造成的税收征管错误，税务机关只有在3年内才可以责令补交，见税收征管法51、52条，故上诉人在本案发生纳税事实后3年内可以随时申请纳税机关退还税款，该时效的计算应该从税务机关拒绝申请之日起开始计算，复议机关和一审法院都认为收到税款之日作为复议起算之日，明显不当，上诉人要求审查的不仅仅是当时征税行为的合法性，而要求审查退税的申请得不到税务机关的支持是否合法。2、本案申请行为按照行政复议法第6条、第8条规定，时效的计算并不是从纳税之日开始，而应该从行政机关拒绝或者答复之日起计算，而且该行为既可以通过行政复议解决，也可以直接提起行政诉讼。在税务行政复议规则的第34条规定，申请人对该规则14条第1项以外的其他具体行政行为可以做出复议和直接提出行政诉讼的选择，而本案属于典型的除外情形，即行政机关不履行返还税款义务的审查。同样在行政复议规则的第36条规定了按照行政复议法第6条8、9、10项申请税务机关履行法定职责行政复议时效的特殊规定，即税务机关收到申请满60日才开始起算。而本案上诉人只是口头到窗口申请了几次，税务机关予以拒绝，符合该条款规定的时效的计算方式。3、本案实质上也是一种行政处罚行为，既然行政机关认为十五年前上诉人偷税漏税，应该出具处罚决定书，告知当事人的救济权利包括行政复议的期限，相关税务征管法明确规定了对偷税等行为的行政处罚措施，也规定了即使相对人没有过错，可以免除滞纳金，但仍要补税，但是也仅限于3年之内，何况对原告行为有过错的5年内没有发现的不再进行行政处罚。复议规则第37条也规定，税务机关作出的行政行为对执行人产生不利影响的应当告知其复议权利和期限，但行政机关没有做到。4、一审法院认为复议机关没有进行实体处理，则法院不再进行实体判决，明显不当。复议即便是前置程序，不论复议结果如何，法院应对复议机关审查的程序和实体方面一并审查，不论复议机关处理对错，只要复议机关未作实体处理，则不予审理，违背行政诉讼基本原则，何况本案当事人也可以直接提起行政诉讼。被上诉人税务第一分局的答辩意见同一审答辩意见。双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案移送至本院，本裁定书不再累述。二审庭审中，双方当事人均未提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人陈强因对被上诉人税务第一分局的征税行为不服而提起本案诉讼，上诉人陈强与被上诉人税务第一分局的争议为纳税争议。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”及《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉”之规定，上诉人陈强对被上诉人税务第一分局的征税行为提起诉讼必须经过行政复议前置程序。本案中，上诉人陈强于2016年5月27日向徐州市人民政府申请行政复议，复议机关徐州市人民政府以其申请超过法定期限为由决定不予受理，该不予受理复议决定未对税务第一分局的征税行为进行实体审查。现上诉人陈强未对该不予受理行政复议决定提起行政诉讼，而直接对原征税行为提起行政诉讼，不符合起诉的法定条件。原审法院依《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（五）项之规定，裁定驳回原告的起诉，并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 赵 涛代理审判员 徐 冉代理审判员 房 涛二〇一六年十二月二十九日书 记 员 何柏村