四川省筠连县人民法院刑 事 判 决 书（2016）川1527刑初77号公诉机关筠连县人民检察院。被告人刘电清，男，1980年2月10日出生于四川省筠连县，汉族，居民，小学文化。辩护人闵书全，四川瑞龙律师事务所律师。筠连县人民检察院以筠检刑诉﹝2016﹞72号起诉书、筠检刑诉刑变﹝2016﹞1号变更起诉决定书指控被告人刘电清犯玩忽职守罪，于2016年4月13日、10月19日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。筠连县人民检察院指派检察员刘杰出庭支持公诉，被告人刘电清及其辩护人闵书全到庭参加了诉讼。本案审理过程中，本院于2016年6月17日裁定本案中止审理，中止原因消失后，本院于同年7月11日裁定恢复本案审理；经筠连县人民检察院建议，本院两次对本案决定延期审理后，于同年11月2日恢复审理本案。现已审理终结。筠连县人民检察院指控，被告人刘电清系筠连县筠连镇民政办负责人。其在任职期间，负责低保资料审核、入户调查、居民家庭经济财产状况核对以及低保户的动态管理、信息比对等工作。2011年至2014年，被告人刘电清在低保户的动态管理、信息比对过程中严重不负责任，未认真履行信息比对工作，致使曹某等50户人在领取社保金的同时继续享受低保待遇，导致国家专项资金40余万元损失。2015年9月15日，被告人刘电清经通知后到案。被告人刘电清的行为已构成玩忽职守罪，提请本院依照《中华人民共和国刑罚》第三百九十七条之规定判处。被告人刘电清对公诉机关的指控无异议，自愿认罪，请求免予刑事处罚。辩护人闵书全的辩护意见是，被告人刘电清没有玩忽职守行为，低保专项资金的损失与被告人刘电清没有刑法上的因果关系，建议判决被告人刘电清无罪。经审理查明，被告人刘电清于2008年担任筠连县筠连镇民政办负责人，负责日常工作的安排。筠连镇民政办的工作范围包括了城市低保等方面的工作。城市低保工作，主要是城市低保的申请、审核、调查、公示、上报、档案管理等；对已享受低保的低保户，申请增加低保金、增加低保人口要进行审核、调查、上报，对不符合低保条件的低保户要及时清理，并应将情况及时上报县民政局办理低保金停发、减发或者增发手续。2011年，被告人刘电清负责到相关单位核对城镇低保户相关数据，筠连镇民政办当年虽有工作员到筠连县社保局核对过城镇低保户领取社保金的相关数据，但具体核实的情况不明；筠连镇民政办未通过入户调查等其他方式调查核实辖区城镇低保户领取社保金的情况。2012年，被告人刘电清负责到相关部门核实城镇低保户相关数据，筠连镇民政办当年虽有工作员到筠连县社保局核实过城镇低保户领取社保金的相关数据，但具体核实情况不明。2012年宜宾市审计局清理出筠连镇低保人员何琴、林世珍等60余人已享受社保，该名单已由筠连镇报筠连县民政局处理。筠连镇民政办未通过入户调查等其他方式调查核实辖区城镇低保户领取社保金的情况。2013年，筠连镇民政办由其他工作员负责到相关部门核对城镇低保户相关数据，该工作员未履行上述职责,筠连镇民政办亦未安排人采取其他方式调查核实辖区城镇低保户领取社保金的情况。2014年，筠连镇民政办由其他工作员负责到相关部门核对相城镇低保户相关数据，该工作员虽到筠连县社保局核对过城镇低保户领取社保金的相关数据，但具体核实情况不明。筠连镇民政办未通过入户调查等其他方式调查核实辖区城镇低保户领取社保金的情况。案发后，经筠连县人民检察院反渎职侵权局清理、统计，2011年1月至2014年7月，曹某等50户家庭在已领社保金高于城市居民最低生活保障标准的情况下，继续领取低保金40万余元。2015年9月15日，被告人刘电清经通知到案。上述事实，有公诉机关及辩护人提交，并经法庭质证、认证的下列证据予以证实：1、线索移交函、立案决定书，证实2015年9月14日，筠连县人民检察院民事行政检察科在办理筠连县筠连镇政府不当履行职责监督案过程中发现相关政府工作人员已涉嫌犯玩忽职守罪，并将该线索移交该院反渎局，筠连县人民检察院于次日对本案立案侦查。2、证人证言（1）刘某证言，证实他是筠连县民政局局长。低保的动态管理主要是各镇乡负责，县民政局督促。一般情况下，动态管理是不定期的开展，至少半年一次，每次要将结果报民政局，对应当取消、减少低保金的情况要报民政局审批。在动态管理过程中，一是要求低保户每月必须签到，连续两个月不签到将取消低保；二是对举报的情况必须要进行调查；三是各乡镇要不定期开展分类复核，对不符合条件享受低保或者因为死亡或其他原因不应该享受低保的人员，各镇乡要将调查情况上报民政局低保股。在动态管理中，要到银行（查存款情况）、工商（查注册公司情况）、房管所（查房子情况）、社保局（查社保领取情况）等全面了解和掌握低保户家庭财产状况。（2）徐某证言，证实他是筠连县民政局副局长。低保的动态管理主要是各镇乡负责，民政局督促。动态管理是不定期的开展，至少半年要有一次，每次要将结果报民政局，对应当取消、减少低保金的情况要报民政局低保股审批。在动态管理过程中，一是要求低保户每月必须签到，连续两个月不签到的话将取消低保；二是对举报的情况必须要进行调查；三是各镇乡要不定期开展入户调查。对不符合条件享受低保或者因为死亡和其它原因不应该享受低保的人员，各镇乡要将调查情况上报民政局低保股。民政局对上报的情况进行核实，对应当取消的低保户他们会在当月的低保金发放花名册上取消低保户的名字。各乡镇每年都在动态管理过程中将清理的人员报到了县民政局，县民政局也按各乡镇报的名单进行取消或增减。（3）李某证言，证实她是筠连县民政局副局长。她在担任筠连镇副镇长期间，要到相关部门去核查，但镇上开了几次证明去查，这些单位都不配合，都没有查到过，这项工作没有推行走。在动态管理过程中，筠连镇主要以社区为重心，一方面要求低保户到社区签到，二方面要求各社区发现有死亡的低保户要及时上报，三方面是有群众举报的，镇民政办就组织社区一起调查，每个村、社的驻村、社干部有时也要参加。2012年，她在筠连镇任职期间，市审计局到县里审计了一个月后，交了一份不符合低保的汇总表给镇民政办，镇上函告了县民政局，建议取消的有250户。（4）何某证言，证实他是筠连县社保局局长，社保局与民政局没有建立信息核对机制。2014年9月，刘朝平县长组织工商、房管局、交警大队、社保局等单位开了一次会，要求各个单位在民政或乡镇查询信息时提供方便，其实社保局在开这个会之前都是提供了方便的，在之前他没有参加过类似低保的协调会。县民政局没有查询过低保人员享受社保待遇的情况，筠连镇民政办除了2013年未来查询外，2012年带介绍信来查询的，2014年、2015年因为人比较熟悉就没有开介绍信来。查询时，筠连镇民政办要把核对的数据以电子表格的形式拿过来，由民政局退管股负责比对，将提供查询人员的姓名和身份证输入电脑核对后，把在享受社保人员的名单打出来，写上他们经办人的名字，盖他们局的公章。他们对所提供的资料全权负责，筠连镇民政办应该有他们核对的资料。（5）徐某证言,证实2006年，她到筠连县社保局工作，2012年6月辞职。在社保局工作期间，她一直在退休管理股，主要负责养老金和对外数据核对等工作。2010年、2011年、2012年，筠连镇民政办的人来核对过低保人员是否在领取养老金的信息。来都是直接找他们局领导，把要核对查询的资料交给他们领导，领导再安排她去核对查询。查询时，筠连镇民政办要将核对的资料以花名册（纸质）的方式发给他们，他们比对后又将花名册（纸质）反馈给筠连镇民政办。如果在花名册上发现有领取养老保险的情况，他们会在名字后面注明该低保户是什么时候开始领取社保的，领取的金额是多少。（6）杨某证言，证实她是筠连县社保局退休管理股股长。2012年5月，她到筠连县社保局上班，一直在退休管理股工作。不管是那个单位或者乡镇来查询，只要有领导安排或者持有介绍信，她都会帮他们查询，而且每次查询，她都签字、盖章，并留了她办公室的座机号码的。筠连镇民政办2012年是一个男的持介绍信来核对的，2013年没有人来，2014年民政办詹某来了两次，2015年来过一次。核对时，筠连镇民政办以花名册的方式发给他们，他们比对后又将花名册以电子文档的形式反馈给筠连镇民政办，如果在花名册上发现有领取养老保险的情况，他们会在名字后面注明该低保户是什么时候开始领取社保的，领取的金额是多少。（7）汤某证言，证实她是筠连镇副镇长。2012年8月，她分管民政办，到相关单位进行信息比对这项工作是没有具体指定哪个人，日常工作的安排是刘电清在负责。每次信息比对都是民政办把申请户的汇总表打印好，由她签字后，民政办的人拿到相关部门去核对。有时个别单位熟悉了，民政办会将汇总表直接拿到这个单位核对。信息比对的资料是民政办在负责保存。2012年4月，全县搞了一次审计或清理工作，民政办到相关部门进行了信息比对，对不符合条件的进行了一次清理取消，2013年没有到相关单位进行信息比对，只进行了签到、死亡等常规性的动态管理。2014年，全县进行了一次统一的清理，到各单位进行了信息比对。（8）张某证言，证实2008年至2014年，他在筠连镇民政办工作，刘电清是负责人。2014年之前，刘电清负责到各单位调查核实居民家庭收入财产状况，之后是詹某在负责。民政办在收到居民低保申请后，先到工商局、社保局、房管所、交警大队、公积金管理中心等单位调查核实居民家庭财产状况，如果申请户有公司登记、在领取社保、有两套住房或门面、有小车等情况的，经核实不符合条件就不会进行入户调查，经核实没有这些情况后再进行入户调查工作。经入户调查后再评议，然后再报到民政局低保股。动态管理过程中，镇民政办都会到相关单位调查核实低保户的家庭情况。2010年、2011年、2012年，都是去了的，2013年没去，2014年是全县清理，到相关单位调查核实是詹某去的。2012年，市上对全县的低保进行审计，审计组审计后将筠连镇低保户有公司登记，在领取社保，有两套住房或门面和小车等不符合享受低保条件的低保户资料拿给了镇上。在这个期间，有低保户反映搞错了，镇民政办针对有反映的情况到相关单位进行了核对。（9）詹某证言，证实她是筠连镇街道办副主任。她是2012年3、4月份到筠连镇民政办工作。2013年开始，她负责到各部门去核对低保信息，但2013年她未到相关部门核对。自2014年开始，入户调查前就要到相关单位比对家庭经济状况，再入户调查、评议、公示等。2014年之前审核的过程中只进行入户调查、评议、公示等。2014年之后，刘电清负责将申请低保的资料先录入，她负责去各个部门调查比对，各个单位将比对结果反馈给她之后，她就将比对的结果交给刘电清，是刘电清负责汇总上报。（10）胡某证言，证实他原是筠连县民政局低保股股长。大概是2012年，省、市出了文件，要求低保审核时要对家庭财产进行核实、入户调查，调查的主体是各乡镇民政办，民政局低保股只是抽查。曾有乡镇民政办的工作人员向他诉苦，说到相关部门核实家庭财产阻力很大，都不配合。3、被告人刘电清供述，证实自2008年10月左右，他到筠连镇民政办工作，担任民政办负责人，后来担任社事办副主任，负责民政工作。城市低保工作，主要有城市低保的申请、审核、调查、公示、上报。对已享受低保的，申请增加低保金、增加低保人口要进行审核、调查、上报，对不符合低保条件低保户要及时清理。2010年、2011年，他们只到县社保局去核对了信息，2013年未到社保局核对信息。4、筠府办发﹝2008﹞67号筠连县人民政府办公室文件，证实2008年5月29日，筠连县人民政府办公室通知各乡、镇，强化低保对象动态管理，对低保对象的家庭成员已领退休费高于城市居民最低生活保障标准的，要认真及时清理。5、民政部民发﹝2008﹞156号《城市低收入家庭认定办法》，证实2008年10月22日，民政部规定，县（市、区）人民政府民政部门以及街道办事处或者乡镇人民政府负责城市低收入家庭收入核定的具体工作。县（市、区）以上人民政府发展改革、价格、公安、财政、人力资源社会保障、住房城乡建设（房地产）、金融、税务、工商、统计等部门在各自职责范围内做好城市低收入家庭收入核定的有关工作。城市低收入家庭收入标准实行动态管理，每年公布一次。县（市）城市低收入家庭收入标准，由县县（市）人民政府制定，并报上级人民政府备案。经申请低收入核定的家庭授权，县（市、区）人民政府民政部门以及街道办事处或者乡镇人民政府，可以对家庭成员的收入和财产状况进行查询。公安（户籍和车辆管理）、人力资源社会保障（社会保险）、住房城乡建设（房地产）、金融、工商、税务、住房公积金等部门和机构应当予以配合。具体查询办法由民政部会同有关部门另行规定。6、筠民政﹝2009﹞34号筠连县城市低收入家庭认定办法（试行）、筠府发﹝2009﹞34号筠连县人民政府文件、筠府办发﹝2011﹞72号、﹝2012﹞115号筠连县人民政府办公室文件、筠委办发﹝2013﹞50号中共筠连县委办公室文件、宜府办函﹝2015﹞168号宜宾市人民政府办公室通知、筠连镇居民领取社保人员又领取低保（2012年1月-2014年7月）的情况汇总、筠连镇城市低保享受社保人员名单及处理情况、筠连县社保局于2015年8月19日提供的享受社保人员名单、银行打印详单、以养老金为家庭全部收入计算是否该享受低保待遇名单汇总表、筠连县民政局《城市居民最低生活保障对象家庭发放表（电子表格）》、2011年1月-2014年7月筠连镇城镇居民领取社保又领取低保人员汇总表，证实经筠连县人民检察院反渎职侵权局清理、统计，2011年1月至2014年7月，曹某等50户家庭在已领社保金高于城市居民最低生活保障标准的情况下，继续领取低保金40万余元。7、民政部办公厅民函﹝2010﹞140号民政部办公厅关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知，证实2010年6月13日，民政部办公厅要求，按照《城市低收入家庭认定办法》（民发（2008）156号）的有关要求，认真分析居民家庭收入核对涉及部门和机构，精心研究各类居民家庭收入信息共享的办法和措施，根据居民家庭收入的不同类型，尽快与社会保险等部门协商收入核对的具体程序和办法，建立分层次、多类别、高效率、运转灵活的居民家庭收入核对运行机制。从现在起到今年年底，各地要组织开展一次针对城市低保对象认定的排查。一是查制度规定。确保与低保对象认定有关的各项制度健全、翔实，符合国家有关法规政策和当地实际情况。二是查制度落实。通过排查，准确掌握低保对象的基本信息，进一步摸清他们的实际生活状况，对符合低保条件的要实现“应保尽保”，对不符合低保条件的要“应退尽退”。三是查问题纠正。对有关部门反映的低保工作中存在的问题，以及群众举报、信访等个案，要认真核查，及时纠正。排查的具体形式由当地民政部门决定，并将有关情况及时报民政部。8、筠连县人民政府办公室筠府办发﹝2010﹞110号文件，证实2010年12月2日，筠连县人民政府办公室发文规定，社区（村）负责低保政策宣传工作；负责初审评议工作；负责低保对象的每月签到。镇乡负责本乡镇低保对象的复查复核工作；负责本镇乡低保台账和档案管理等。县民政局负责全县低保对象的审批和管理；负责全县低保台账和档案管理；负责全县低保资金的管理和监督。城乡低保对象的主要责任和义务，定期申报家庭状况、参加每月签到等。该规定的有效期为2年。9、筠民政﹝2011﹞40号筠连县民政局文件，证实2011年4月29日，筠连县民政局行函各乡镇，要求对家庭成员中领取养老金或失保险金，家庭收入高于低保标准的进行重点核查及清理或调整；加强入户调查工作（城乡低保对象必须做到户户上门，人人见面），掌握第一手资料，并做好调查记录。本次自查自纠活动，务必在7月份的城乡低保报表数据中体现。10、川民发﹝2011﹞154号四川省城市低收入家庭经济状况核对办法，证实2012年1月1日施行的《四川省城市低收入家庭经济状况核对办法》规定，城市低收入家庭，是指家庭成员人均收入和家庭财产状况符合当地人民政府规定的低收入标准的城镇非农业户籍居民家庭。家庭成员是指具有法定赡养、抚养或扶养关系并共同生活的人员。低收入标准由设区的市或县人民政府根据当地经济和社会发展水平，统筹考虑居民人均可支配收入、最低生活保障标准、最低工资标准及住房保障和其他社会救助的关系，以满足城市居民基本生活需求为原则，按照不同救助项目和家庭支付能力制定，并报上一级人民政府备案后公布执行。城市低收入家庭标准实行动态管理，设区的市或县人民政府每年向社会公布一次。核对工作可以运用书面调查、入户调查、信息查证、邻里访问、信函索证、评议公示以及调取政府相关部门信息核对等方式进行。其中对转移性收入的核对途径，可以通过调查养老金、失业保险金、社会救济金、住房公积金的领取及获得赠与、补偿、赔偿的情况等获取。人力资源和社会保障等部门，应当提供与核对对象有关的就业、缴纳社保险费和领取社会保险金的情况等信息。街道办事处、乡镇人民政府以及受委托的社区居民委员应当建立城市低收入家庭经济状况核对基础档案。本规定的有效期为五年。11、国务院国发﹝2012﹞45号国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见，证实2012年9月1日，国务院发文规定，乡镇人民政府是审核最低生活保障申请的责任主体，在村（居）民委员会的协助下，应对最低生活保障申请家庭逐一入户调查，详细核查申请材料及各项声明事项的真实性和完整性，并由调查人员和申请人签字确认。对已经纳入最低生活保障范围的救助对象，要采取多种方式加强管理服务，定期跟踪保障对象家庭变化情况，形成最低生活保障对象家庭人口、收入和财产状况定期报告制度，并根据报告情况分类、定期开展核查，将不再符合条件的及时退出保障范围。12、民政部民发﹝2012﹞220号民政部关于印发《最低生活保障审核审批办法（试行）》的通知，证实2012年12月12日，民政部规定，户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定低保对象的三个基本条件。持有当地常住户口，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准，且家庭财产状况符合当地人民政府规定的条件的，可以申请低保。离退休金，扣除个人所得税后，属于家庭可支配收入。乡镇人民政府应当自受理低保申请之日起10个工作日内，在村（居）民委会协助下，组织驻村干部、社区低保专干等工作人员对申请家庭经济状况和实际生活情况逐一进行调查核实。调查申请人家庭经济状况和实际生活情况，可采取信息核对、入户调查、邻里访问、信函索证等方式进行。其中，信息核对包括乡镇人民政府通过县级以上人民政府民政部门与人力资源社会保障等部门，核对申请人的社会保险、养老金等相关信息。乡镇人民政府应当根据家庭经济状况信息核对、入户调查、民主任评议等情况，对申请家庭是否给予低保提出建议意见。13、宜民政﹝2013﹞39号关于印发《宜宾市城市低收入家庭经济状况核对办法》的通知，证实宜宾市民政局、宜宾市人力资源和社会保障局等部门联合发文规定，县（区）人民政府民政部门负责本行政区域内城市低收入家庭经济状况核对的管理工作。乡镇人民政府负责城市低收入家庭经济状况核对的具体工作。社区居民委员会通过“购买服务”等方式，受街道办事处或者乡镇人民政府的委托，承担城市低收入家庭经济状况核对的有关评议、公示等日常服务工作。低收入家庭认定工作实行动态管理。乡镇人民政府应会同社区居委会，每年对审定的低收入家庭收入状况进行核查。核对内容包括离退休金、失业保险金等。核对工作可以运用居民家庭经济状况核对信息系统、书面审查、入户调查、信息查证、邻里访问、信函索证、评议公示及调取政府相关部门信息核对等方式进行。核对途径可以通过调查养老金、失业保险金等方式获取。人力资源和社会保障等部门应当提供就业、缴纳社会保险和领取社会保险金的情况等与核对对象有关的信息。本办法自2013年1月1日起施行，有效期5年。14、筠连县民政局筠民政﹝2013﹞54号筠连县民政局关于加强城乡低保管理工作的函，证实2013年6月8日，筠连县民政局要求镇乡人民政府应根据低保家庭成员和其家庭经济状况的变化情况进行分类复核，并根据复核情况及时报县民政局办理低保金停发、减发或者增发手续。15、宜宾市人民政府宜府发﹝2013﹞18号宜宾市人民政府关于进一步加强最低生活保障工作的实施意见，证实2013年10月30日，宜宾市人民政府规定，申请最低生活保障以家庭为单位，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准，且家庭财产状况符合当地政府规定条件的，可以向户籍所在地的镇政府申请低保。县级民政部门要定期指导镇根据低保家庭成员和其家庭经济状况的变化情况进行分类复核。本实施意见自发布之日起30日后施行，有效期5年。16、筠连县人民政府关于成立老龄小组的通知，证实刘电清是镇民政办负责人。17、筠镇委发﹝2012﹞28号中共筠连镇委员会文件，证实2012年3月30日，刘电清被任命为社事办副主任。18、归案说明，证实被告人刘电清于2015年9月15日经通知到案。19、户籍证明，证实被告人刘电请于1980年2月10日出生。20、筠连镇人民政府证明、筠连县民政局证明，证实2012年宜宾市审计局清理出筠连镇低保人员何琴、林世珍等60余人享受社保，该名单已由筠连镇报筠连县民政局处理。21、筠府发﹝2013﹞48号文件，证实筠连县人民政府于2013年12月30日规定，乡镇人民政府要建立最低生活保障对象家庭人口、收入和财产状况定期报告、复核制度。本院认为，被告人刘电清身为国家工作人员，在担任筠连县筠连镇民政办负责人期间，对城镇低保户家庭成员已领社保金高于城市居民最低生活保障标准的，负有认真及时清理的职责，由于其在工作中不履职或不认真履职，致使辖区曹某等50户家庭在已领社保金高于城市居民最低生活保障标准的情况下，继续领取低保金，导致国家损失40余万元，其行为已构成玩忽职守罪，依法应处三年以下有期徒刑或者拘役。筠连县人民检察院对被告人刘电清的起诉指控成立，本院以支持；对辩护人闵书全提出被告人刘电清没有玩忽职守行为，低保专项资金的损失与被告人刘电清没有刑法上的因果关系的辩护意见，本院不予采纳。被告刘电清归案后供述了自己的犯罪事实，依法予以从轻处罚。在庭审中，被告人刘电清有悔罪表现，同时，鉴于造成本案的损失系多因一果，对被告人刘电清可酌情从轻处罚。被告人刘电清的犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第三款，以及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问的解释（一）》第一条第一款第（二）项之规定，判决如下：被告人刘电清犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向四川省宜宾市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。审 判 长  陈洪权审 判 员  石玉鹏人民陪审员  郭宗琪二〇一六年十二月二十一日书 记 员  樊元放