贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）黔05行初25号 原告石祖望，男，汉族，1956年4月12日出生，住贵州省织金县。 诉讼代理人兰希飞，北京市盛廷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。执业证号：11101200110244598。 被告织金县人民政府。住所地：织金县城关镇新华北路5号。 法定代表人王丽，该县县长。 委托代理人林跃文，贵州施仁律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。执业证号：15224200210518958。 原告石祖望因要求确认被告织金县人民政府于2014年4月28日强制征收原告“大秧田”、“上沙坝”承包土地的行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年4月28日公开开庭审理了本案。原告石祖望、原告诉讼代理人兰希飞,被告行政负责人欧国武、诉讼代理人林跃文均出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：2014年4月28日，织金县人民政府指使开发商的施工队用大型机械在织金县××区非法施工，作为土地承包人的原告立即相互通知，要求施工单位出具立项批复手续、农用地转用和征收批复及规划施工许可等合法文件，并阻止施工单位施工。施工单位在没有出示任何相关审批手续的情况下，仍然继续粗暴施工，原告承包地上的青苗被损毁。现“金南大道延长线”（又称花红新区路网改造工程）已经于2014年6月竣工。原告没有见到过集体土地征收公告及安置补偿方案公告，且至今获得安置补偿。原告认为，织金县人民政府在没有合法审批文件的情况下，强制征占原告承包的集体土地，是对土地使用权人的严重不法侵害。请求法院依法确认被告强制占用以原告为户主的承包耕地的行政行为违法。 原告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：纳税卡。用以证明：原告虽然没有承包经营权证，但原告主体适格。 被告质证意见：与本案无关联，不能证明原告的土地情况。 第二组证据：文腾街道办事处金西社区2016年2月24日出具的证明。用以证明：原告的土地被占用，没有领取补偿款。 被告质证意见：无异议，说明2012年原告土地已经被征用，补偿款没有领取。 第三组证据：照片一张。用以证明：土地的现状。 被告质证意见：不能证实政府实施了本案所诉的强制行为。 第四组证据：行政处罚决定书。用以证明：张忠福因2014年4月28日阻止强占行为被行政拘留，从而证明强占行为存在。 被告质证意见：与本案无关，恰好证明多部门实施的行为不是织金县人民政府的行为，且是在依法实施征地拆迁，执行征地拆迁行为不是开发商的行为。 被告织金县人民政府辩称：1.被告织金县人民政府并未实施原告所述的2014年4月28日行政强制行为。2.即便原告有证据证实开发商在上述时间实施了占用土地行为，该行为不属于被告实施的行政强制行为，后果只能由开发商自行承担，与被告无关。请求法院依法驳回原告的起诉。 被告在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：1、织金县城市总体规划（局部）；2、省人民政府关于织金县县城总体规划的批复（黔府函[2006]95号）；3、织金县城市总体规划图（花红局部）；4、土地利用现状图局部。用以证明：织金县人民政府根据经省人民政府批准的城市总体规划及织金县2011年第一批次城市总体规划（局部）、土地利用现状图进行征地，征为国有土地。 原告质证意见：1号证据中规划图的面积比较大，无法显示争议地具体情况；2号证据若能提供原件的话对真实性没有异议；3号证据显示的面积只有34.9174公顷，与本次征收的面积严重不符，实际征用的面积超过一倍多，属于典型的少批多占；4号证据显示的面积34.9174公顷和标注的总面积不吻合，证明目的和3号证据一样。 第二组证据：5、征地公告（2010年第2号）；6、省人民政府关于织金县2011年度第一批次城镇建设使用土地的批复（黔府用地函[2011]121号）；7、织金县人民政府关于2011年度第一批次城镇建设用地方案的通告；8、织金县国土资源局关于2011年第一批次城镇建设用地征用土地补偿方案的公告；9、照片；10、证明。用以证明：织金县国土资源局为征地发布了预公告并在涉及征地的相应社区的公告栏处进行张贴。省人民政府批准织金县人民政府涉及织金的集体土地征为国有建设用地。织金县人民政府在被征地村委会公告栏张贴了征地公告、安置公告。所征集体土地转为国有建设用地。 原告质证意见：对5号证据征地公告的真实性不予认可，被告没有张贴过该公告；对于6号证据，被告没有按法定程序征询原告的意见，在申报过程中弄虚作假，对合法性不予认可；7号证据违反了国土资源部第10号、22号令，没有按规定进行张贴，原告在诉讼之前没有看见过该公告；8号证据与7号证据在两天内贴出，也没有告知原告提出复议或诉讼的权利；对9号证据的真实性不予认可，没有拍摄者和拍摄时间；10号证据出具的时间是2016年4月，系诉讼期间被告收集的证据，依法不应采纳。 第三组证据：11、行政诉讼状；12、黔西县人民法院应诉通知书；13、黔西县人民法院行政裁定书。用以证明：与原告同批次征地行为违法一案，现黔西县人民法院已裁定认定原告等人对涉案土地不再拥有承包经营权，该裁定同样适用于原告。现该裁定在二审期间并未生效，被告认为该案应该中止审理。 原告质证意见：对真实性予以认可，但与本案无关，即使是在上诉期间未发生效力，也不适用中止审理。 第四组证据：14、当庭提交贵州省人民政府驳回行政复议申请决定书（黔府行复驳字[2014]19号）。用以证明：原告及其他人对批复提起行政复议，但已经被驳回，原告已经知晓被告的征地行为。 原告以证据超过举证期限，不予质证。 本院对上述证据认证如下：被告提交的第一组证据证明织金县县城总体规划（修编）经过贵州省人民政府批复的事实，本院予以采纳。被告提交的第二组证据中5、6、7、8号证明了省政府就织金县2011年度第一批次城镇建设使用土地进行了批复、织金县2011年度第一批次城镇建设使用土地征地涉及城关镇太平社区、金西社区、金南社区、金中社区、花红村，共计34.9174公顷的事实，本院予以采纳。被告提交的第二组证据中的第9、10号证据不能证明征地公告依法公告的事实，本院不予采纳。被告提交的第三组证据证明了刘首军、罗朝彬、高保才、何光全、蒋大祥就5224252013A00215号《国有建设用地划拨决定书》不服向黔西县人民法院提起行政诉讼的事实，本院予以采纳。被告提交的第四组证据因原告不予质证，本院不予采纳。原告提交的第一组证据证明了石祖望户依法承包有土地并纳税的事实，本院予以采纳。原告提交的第二组证据与土地勘测登记表相互印证，本院予以采纳。原告提交的第三组证据来源合法性、真实性无法确认，本院不予采纳。原告提交的第四组证据证实了2014年4月28日，张忠福因阻止织金县联合工作组在织金××花红村执行征地拆迁施工被行政处罚的事实，本院予以采纳。 根据原、被告提交的证据和本院现场调查的证据，经审理查明：经贵州省人民政府批复，被告织金县人民政府发布公告，对包括原告在内的涉案土地进行征收，并于2012年8月9日对原告的名称为“大秧田”、“上沙坝”土地两幅进行了勘测登记，总面积为1616.5平方米，原告在该《织金县花红新区征用土地勘测登记表》上签字。因双方就补偿事宜未达成一致，原告未领取补偿款。2014年4月28日，被告对花红路网工程所涉土地进行强制征收使用。在此次强制征收过程中，原告名称为“大秧田”、“上沙坝”的土地两幅被被告强制征收。 本案争议的焦点是：被告是否实施了强制征收原告土地的行为，被告实施的强制征收原告土地的行为是否合法。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”之规定，征收土地组织实施法定主体是被告织金县人民政府。原告提交的《行政处罚决定书》和被告提交的《征收土地通告》等能够证明被告实施了对原告涉案承包土地的强制征收行为。因此，织金县人民政府系本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”被告织金县人民政府征收原告的土地应当对原告进行补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”未有生效的《责令交出土地决定》的情况下，被告织金县人民政府无权实施强制征收土地的行为。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第八十六条规定的条件。人民法院对符合条件的申请，应当予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”之规定，被告织金县人民政府在原告拒绝征收土地的情况下，只能采取作出责令交出土地的决定，而无权直接对原告承包土地进行强制征收。并且，在所作责令交出土地的决定符合法律规定的情况下，才能申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。本案被告织金县人民政府在未对原告进行补偿，未经作出责令交出土地决定，并申请人民法院强制执行的情况下即强制征收原告承包土地，其行为侵害了原告的合法权益，明显违背法律规定，但不具有可撤销的内容，依法应确认其违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”之规定，判决如下： 确认被告织金县人民政府于2014年4月28日强制征收原告石祖望大秧田、上沙坝承包土地的行为违法。 一审案件受理费50.00元，由被告织金县人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长  杨静梅 审 判 员  沈 燕 代理审判员  郭少华 二〇一六年十二月六日 书 记 员  何 英