山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）威行初字第32号原告苗延芳。委托代理人崔凤荣，北京京平律师事务所律师。被告威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。法定代表人张惠，市长。委托代理人陈瑜，威海市国土资源局工作人员。委托代理人张建芬，山东悦程律师事务所律师。原告苗延芳不服被告威海市人民政府（以下简称威海市政府）土地行政批复行为，于2015年12月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月1日公开开庭审理了本案。原告苗延芳及其委托代理人崔凤荣，被告威海市政府的委托代理人陈瑜、张建芬到庭参加诉讼。因案件疑难复杂，本院于2016年6月15日申请延长审限，山东省高级人民法院于2016年6月17日作出（2016）鲁法行复字第326号批复，同意审限延长至2016年12月22日。本案现已审理终结。2004年3月22日，被告威海市政府作出威政征出字[2004]65号《关于威海市国土资源局收回部分国有土地并将其使用权出让给威海仙姑顶旅游开发有限公司的批复》，同意威海市国土资源局将环翠区竹岛办事处望岛村使用的11451平方米城镇居民点及工矿用地依法收回，并将其中的10537平方米土地使用权出让给威海仙姑顶旅游开发有限公司，作住宅用地，出让期70年；914平方米土地作规划道路用地。原告苗延芳诉称，原告在威海市环翠区望岛村卢中街拥有合法房屋，房屋所有权证号为威环房私字第9-01-1130号。2014年8月15日，原告向威海市国土资源局申请政府信息公开，要求公开上述房屋所在区域进行商业开发建设项目的核准文件及申报材料等。2014年9月26日，威海市国土资源局向原告提供了威政征出字[2004]65号《关于威海市国土资源局收回部分国有土地并将其使用权出让给威海仙姑顶旅游开发有限公司的批复》等相关政府信息。原告从未见过该批复，有关行政部门对本次征收行为亦未给予原告任何形式的补偿。原告认为，被告的行为违反了法律规定，违反了决策民主、程序公正、结果公开的征收基本原则，实体和程序均违法，严重损害原告的合法权益。原告现诉至法院，请求依法确认被告以威政征出字[2004]65号《关于威海市国土资源局收回部分国有土地并将其使用权出让给威海仙姑顶旅游开发有限公司的批复》形式作出的征收原告拥有合法使用权土地的具体行政行为违法，并予以撤销。被告威海市政府答辩称，1、原告的起诉超过法定起诉期限。就涉案房屋拆迁问题，原告于2005年向环翠区人民法院提起行政诉讼，该院作出（2005）威环行初字第19号行政判决书，在该案庭审质证过程中，被告威海市房地产管理局明确指出威海仙姑顶旅游开发有限公司在申请拆迁许可证时已提交了国有土地使用权批准文件。威海市中级人民法院（2005）威行终字第20号行政判决书也对威海仙姑顶旅游开发有限公司取得并提交国有土地使用权批准文件予以认定。故原告在2005年就应当知道被诉行政批复行为的存在，原告十年之后提起行政诉讼，超过起诉期限。另外，涉案威环房私字第9-01-1130号房屋在2008年就被强制拆迁，原告不可能不知晓被诉行政批复的存在。退一步讲，2014年8月15日，原告向威海市国土资源局申请公开威海市仙姑顶旅游开发公司在威环房私字第9-01-1130号房屋地段进行商业开发的建设项目的核准文件及申报材料。威海市国土资源局于2014年9月26日向其公开了威政征出字[2004]65号批复及《征用（收回）土地协议书》，原告于此时应当知晓被诉行政批复的存在，其应当自知道或者应当知道行政机关作出具体行政行为之日起六个月内提起诉讼，原告于2015年起诉超过起诉期限。2、苗延芳不具备本案原告主体资格。威环房私字第9-01-1130号房屋所有权人系丛某，无其他共有人，苗延芳并非该房屋的所有权人或共有人，不具有本案原告主体资格。3、被诉行政批复行为合法。1）被诉行政批复行为认定事实清楚。1996年，山东省人民政府批准望岛村整村农村户口转为城镇居民户口后，土地收归国有成为国有土地。2001年，为改善城镇居民居住环境，加快城市化进程，对望岛村进行旧村改造，被告需收回涉案土地。2）被诉行政批复行为适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十八条，为公共利益需要使用土地的、为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案属于旧城区改造，符合公共利益，被告作出收回国有土地使用权批复的法律依据充分。3）被告作出被诉行政批复行为程序合法。威海市国土资源局向被告呈报了《威海市国土资源局收回部分国有土地并将其使用权出让给威海仙姑顶旅游开发有限公司的请示》，被告经审查后，依法作出了《关于威海市国土资源局收回部分国有土地并将其使用权出让给威海仙姑顶旅游开发有限公司的批复》，程序合法。4）原告的房屋拆迁安置补偿问题已经由威海市房地产管理局（2004）威房拆裁字第01号行政裁决书予以裁决，该行政裁决已经司法程序作出定论。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉或者判决驳回原告的诉讼请求。被告威海市政府于法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1、《山东省人民政府关于将威海市环翠区等部分农民的农村户口转为城镇居民户口的批复》（鲁政字[1996]238号），证明该宗土地在农转非后由集体土地变为国有建设用地；2、威海市环翠区计划委员会《关于转发市计委对威海市望岛小区二期工程可行性研究报告批复的通知》（威环计基字[2001]125号），证明可行性研究报告批复同意威海市仙姑顶旅游开发有限公司开发建设望岛小区二期工程；3、威海市环翠区发展计划局《关于转发市计委对“威海市望岛小区（望岛旧村改造）三期工程”项目可行性研究报告批复的通知》（威环计基字[2003]120号），证明项目可行性研究报告批复同意威海市仙姑顶旅游开发有限公司开发建设望岛小区三期工程；4、建设项目选址意见书、规划用地红线图，证明诉争所涉及的土地在威海市规划局规划用地范围内；5、征用（收回）土地协议书，证明望岛居委会与威海市国土资源局签订国有土地使用权收回协议；6、建设用地呈报表，证明对望岛旧村改造建设用地是否符合规划及有关规定进行审查；7、《关于威海市国土资源局收回部分国有土地并将其使用权出让给威海仙姑顶旅游开发有限公司的请示》，证明威海市国土资源局依法履行了收回国有土地使用权请示程序。证据1-7予以证实被诉行政批复行为合法。8、（2004）威房拆裁字第01号行政裁诀书，（2005）威环行初字第19号行政判决书，（2005）威行终字第19号行政判决书；9、威海市国土资源局信息公开申请表及送达回执。证据8、9证实原告起诉超过起诉期限。10、法律依据：《土地管理法》第五十八条第一款第一项、第二项。原告苗延芳提交以下证据：1、苗延芳身份证复印件，证明原告个人的主体资格。2、威环国用（90）字第09631-1号国有土地使用证、威环房私字第9-01-1130号房屋所有权证、房屋继承协议书，证明原告为国有土地合法使用权人，涉案房屋所有权人丛某为原告之母，因丛某已过世，原告依法继承涉案房屋，对涉案房屋拥有合法权利，故原告系本案适格主体。3、信息公开申请表及威海市国土资源局回复的材料一份，予以证实原告所有的房屋位于被诉行政批复占地范围内。4、苗某持有的国有土地证及卢甲、卢乙、卢丙、苗某乙持有的集体土地建设用地使用证，予以证实被告批复收回部分国有土地所涉面积达11451平方米，但拆迁范围内仅原告及苗某作为整体产权人一户拥有国有土地使用证，其他均为集体土地使用权人，因此被告作出的行政批复实体违法。5、编号（2004）鲁10-01-A019建设用地规划许可证，予以证实该证的发证时间为2004年4月2日，被诉行政批复的批准日期为2004年3月22日，该证遵守事项第二项明确规定，凡未取得用地规划许可而取得用地批准文件的，批准文件无效，故被诉行政批复在用地规划许可之前作出，构成实体违法。6、望岛村村民卢丁、卢戊等向威海市国土资源局申请政府信息公开后得到的信息公开答复及回复材料，予以证实，该份材料的征用（收回）土地协议书字样与被告提交的证据5显然为同一主体签写，而签写内容与被告提交的证据5多处不一致，故被告涉嫌伪证，其提交的证据5不具备合法性。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出以下质证意见：对证据1不认可其三性，被告未提交证据原件，该批复违反国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中所规定的，严禁以各种名义擅自扩大农村集体用地规模，严禁通过村改居等方式非法将农民集体所有土地转为国有土地；也违反国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十条所规定的，禁止擅自通过村改居等方式将农民集体土地转为国有土地；此外，该材料中无具体的征地范围。对证据2真实性不予认可，且该证据第三页对二期工程范围的描述与证据4建设项目选址意见书中望岛小区南部的位置描述相矛盾，不认可其关联性。对证据3真实性不予认可，该通知中建筑规模面积与被诉批复不符，不认可其关联性。对证据4真实性不予认可，建筑规模面积与涉案批复不符故不认可其关联性，同时该证据形成于2003年，而被告提交的证据2形成于2001年7月3日，建设项目选址意见书系可行性研究报告的法定附件，即应当先有选址意见书后有计划批复文件，可以清楚证明证据2不具备合法性。证据5为未生效文件，无甲方签字盖章，因此不认可其合法性、关联性。证据6中地类面积、征收费用、市局盖章等栏目空白，故不认可其合法性、关联性。证据7请示中直接将本案定性为旧村改造项目无相关批示文件予以佐证，且被告并未提交证据材料证明涉案土地征收为国有土地的文件，故对其合法性不予认可。对证据8真实性无异议，对其关联性不予认可。对证据9无异议。原告认为被告适用法律错误：全村46户涉及拆迁的被拆迁人，45户拥有集体土地使用证，仅原告1户为国有土地使用证，被告作出的批复涉及46户村民首先应当提交将涉案土地征收为国有的合法文件，但被告并未提交，故被告适用《土地管理法》第五十八条属于适用法律错误。被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1、2的真实性无异议，但认为证据2无法确认原告所提到的威环房私字第9-01-1130号房屋所占用的土地就是原告提交的国有土地使用证和房屋继承协议书中所提到的土地，故该证据无法证实其对批复中所涉及的土地享有相关权利。对证据3的关联性有异议，该证据不能说明原告主张的土地在被诉行政批复收回的土地范围内。对证据4、5、6的真实性不予认可，且根据被告提交的证据1鲁政字（1996）238号批复文件，望岛村整村户口转为城镇居民户口后，该村所占用的集体土地由土地管理部门代政府收归国有，统一管理，国家集体建设需要用地时再办理审批手续，根据文件精神，望岛村的集体土地建设用地在1996年11月12日之后整村变更为国有建设用地，该集体土地建设使用证已不再作为集体土地使用权的证书使用。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-3和被告提交的证据具有证据的关联性、合法性和真实性，本院确认为有效证据。原告提交的证据4-6和被告提交的证据4、6与本案待证事实即被诉收回国有土地使用权批准行为无关联性，本院不予采纳。经审理查明，1996年11月12日，山东省人民政府作出鲁政字[1996]238号《关于将威海市环翠区等部分农民的农村户口转为城镇居民户口的批复》，同意将环翠区望岛村1223户3891人的农村户口转为城镇居民户口，对现有土地要登记造册，由所在区（市）土地管理部门代政府收归国有，统一管理，国家、集体建设需要用地时，要依法办理审批手续。2001年7月3日，威海市环翠区计划委员会作出威环计基字[2001]125号《关于转发市计委对威海市望岛小区二期工程可行性研究报告批复的通知》，2003年11月13日，威海市环翠区计划委员会作出威环计基字[2003]120号《关于转发市计委对“威海市望岛小区（望岛旧村改造）三期工程”项目可行性研究报告批复的通知》。上述文件同意威海仙姑顶旅游开发有限公司开发建设望岛旧城改造工程。威海市国土资源局与威海市环翠区竹岛办事处望岛居委会签订《征用（收回）土地协议书》，收回望岛居委会土地面积11451平方米。2004年3月17日，威海市国土资源局向威海市政府提交威土请字[2004]53号《关于收回部分国有土地并将其使用权出让给威海仙姑顶旅游开发有限公司的请示》，该请示载明：威海仙姑顶旅游开发有限公司拟对望岛村进行旧村改造，需将该村11451平方米城镇居民点及工矿用地依法收回，并将其中的10537平方米土地使用权出让给威海仙姑顶旅游开发有限公司用作住宅用地，914平方米土地作规划道路用地。2004年3月22日，被告威海市政府作出威政征出字[2004]65号《关于威海市国土资源局收回部分国有土地并将其使用权出让给威海仙姑顶旅游开发有限公司的批复》，同意威海市国土资源局将望岛村使用的11451平方米城镇居民点及工矿用地依法收回，并将其中的10537平方米土地使用权出让给威海仙姑顶旅游开发有限公司，作住宅用地，出让期70年；914平方米土地作规划道路用地。另查，原告之母在望岛村拥有房屋一处，房屋所有权证号为威环房私字第9-01-1130号。原告苗延芳及其弟苗某继承取得该房屋。1999年8月，原告取得威环国用（90）字第09631-1号国有土地使用证。因原告苗延芳及其弟苗某就涉案房屋不能与拆迁人威海仙姑顶旅游开发有限公司达成拆迁补偿协议，经拆迁人申请，威海市房地产管理局于2004年12月22日作出（2004）威房拆裁字第01号行政裁决书。苗延芳、苗某不服该行政裁决提起行政诉讼，2005年5月17日，威海市环翠区人民法院作出（2005）威环行初字第19号行政判决书，判决维持该行政裁决。本院于2005年8月29日作出（2005）威行终字第20号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。再查，2014年9月26日，原告通过政府信息公开的途径从威海市国土资源局获取了威政征出字[2004]65号《关于威海市国土资源局收回部分国有土地并将其使用权出让给威海仙姑顶旅游开发有限公司的批复》等相关政府信息。原告苗延芳对该批复不服，提起行政诉讼。本院认为，山东省人民政府作出的鲁政字[1996]238号《关于将威海市环翠区等部分农民的农村户口转为城镇居民户口的批复》显示，包括原告在内的环翠区望岛村1223户3891人的农村户口已经该批复转为城镇居民户口，现有土地由所在区（市）土地管理部门代政府收归国有，统一管理。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；……”以及原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及成员享有国有土地使用权”之规定，涉案土地性质应属于国有土地。故原告主张涉案土地为集体土地，被告威海市政府未履行征收程序即将涉案土地作为国有土地收回的理由不当，本院不予支持；原告要求确认被告以威政征出字[2004]65号《关于威海市国土资源局收回部分国有土地并将其使用权出让给威海仙姑顶旅游开发有限公司的批复》形式作出的征收原告拥有合法使用权土地的行政行为违法，理由不当，本院亦不予支持。《土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……”本案中，为实施城市规划进行旧城区改建，威海市国土资源局向被告威海市政府上报收回望岛村使用的国有土地的请示，被告威海市政府根据威海市国土资源局的请示作出被诉土地行政批复行为，同意威海市国土资源局收回涉案土地使用权，符合上述法律规定，故被诉土地行政批复行为并无不当。综上，原告苗延芳的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告苗延芳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告苗延芳负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕代理审判员  宫晓燕人民陪审员  赵德宝二〇一六年十二月十八日书 记 员  马芳坤