宁波市海曙区人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0203行初93号原告朱新华，男，1951年10月12日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区。委托代理人于红（特别授权代理），女，1964年7月1日出生，汉族，黑龙江省密山市人，住浙江省宁波市鄞州区，系原告之妻。被告宁波市鄞州区城市管理行政执法局，住所地浙江省宁波市鄞州区新城区钟公庙路285号繁荣大厦。法定代表人张朝晖，局长。委托代理人王凌（特别授权代理），宁波市鄞州区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人赵海斌（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律所。原告朱新华不服被告宁波市鄞州区城市管理行政执法局（以下简称鄞州城管局）城建行政强制一案，于2016年10月25日诉至本院。本院于同日受理后，于2016年10月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月7日依法公开开庭审理了本案，原告朱新华及其委托代理人于红，被告鄞州城管局的委托代理人王凌、赵海斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告认为原告在2004年9月至11月期间，在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在鄞州区咸祥镇咸祥中路102号三楼顶部加层建设铁皮房一间，铁皮房长9.315米，宽7米，面积约65.2平方米，该行为违反了法律规定。9月18日，被告作出（2016）甬鄞行二告字第27号《限期拆除告知书》并送达原告。9月20日，原告书面答辩陈述了异议。被告于2016年10月10日，向原告作出（2016）甬鄞行二决字第40号《限期拆除决定书》并送达原告，责令原告自收到限期拆除决定书之日起十日内，自行拆除上述违法建筑。原告朱新华起诉称：2004年夏，原告打算在自家四楼旁搭建一铁皮房，特地来到咸祥镇主管建设领导面前报告，得到批准后才实施工程的，因为房屋临街，主管领导要求原告建得整洁美观。2016年被告接到原告邻居的举报，认定原告搭建咸祥中路102号的铁皮房未依法取得建设工程规划许可证，属于违法建筑。责令原告在《限期拆除决定书》送达10日内自行拆除上述搭建。原告认为处罚太过严重，依法向人民法院提起行政诉讼。撤销被告作出的（2016）甬鄞行二决字第40号《限期拆除决定书》。原告为证明其主张向本院提交如下证据：（2016）甬鄞行二决字第40号《限期拆除决定书》1份，拟证明被诉行政行为的情况；照片1份，拟证明房屋搭建的情况。以上证据均系与原件核对无异的复印件。被告鄞州城管局答辩称：一、被告认定原告擅自搭建铁皮房行为违法的认定事实正确。根据1.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”2.《浙江省城乡规划条例》第四十九条规定：“建设单位或者个人取得选址意见书后一年内未取得建设项目批准、核准文件，取得建设用地规划许可证后一年内未取得用地批准文件，取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证后一年内未取得施工许可证的，可以在期限届满前三十日内向原核发机关申请办理延期手续；申请延续的次数不得超过两次，每次延续的期限不得超过一年；逾期未申请延续或者延续申请未获批准的，相应的选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证失效。”但在本案中，原告朱新华在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自搭建铁皮房一间，之后也未补办过与搭建该铁皮房相关的任何许可审批手续。据此，被告认为原告搭建的铁皮房属于违法建筑。二、被告依法作出《限期拆除决定书》的主体适格。依照原告的违法事实，被告根据1.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”2.《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”3.《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第一款第二款之规定：“执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚；”4.《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条第一款第（二）项之规定：“市和区城市管理行政执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，在市城市规划区内对违反城乡规划管理规定的行为实施行政处罚；”。据此，被告根据浙政函[2002]149号、浙政函[2013]15号、甬政告[2013]8号等文件依法授权取得涉案行政处罚权，并作出涉案《限期拆除决定书》的行政主体适格。至于原告在起诉材料中不断提到“责令限期拆除”应由城乡规划主管部门作出。被告认为原告割裂了“处罚”与“处罚程序”之间的概念，被告在行使行政处罚权时，必须严格遵守《中华人民共和国行政处罚法》及其他法律法规的相关程序性规定，依法履行告知、听取当事人申辩、责令改正或限期改正违法行为等基本程序，由此，被告的做法恰恰完全符合《行政处罚法》《城乡规划法》等相关法律法规的程序性规定。三、涉案行政处罚应当适用《城乡规划法》。原告的涉案铁皮房搭建于《城乡规划法》实施之前，原告认为根据法不溯及既往的原则在本案行政处罚中不应当适用《城乡规划法》。对此，被告认为：1.就理论上而言，原告违法建设行为虽然发生在2004年，但自2008年《城乡规划法》正式开始实施后，原告的违法事实仍旧在持续并且持续至今，理应适用《城乡规划法》的相关规定对其违法搭建行为进行处理；2.根据《宁波市城乡规划实施规定》第五十四条之规定：“1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行后建设的违法建设工程，应当由城乡规划主管部门按照现行有效的城乡规划法律、法规、规章予以处理”，而在2008年《城乡规划法》出台后，原告所称的《城市规划法》已同时废止，因此，应当按照现行有效的《城乡规划法》《浙江省城乡规划条例》等法律、法规对原告的违法搭建行为进行处理。四、原告的违法搭建行为并未超过追诉时效。原告在起诉材料中称，原告搭建铁皮房的行为在搭建完成后两年内未被发现，不应再给予行政处罚。对此，被告认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”另结合浙江省住房和城乡建设厅文件（建法发[2012]93号）的规定能够认定，前述提到过原告搭建铁皮房的行为虽然发生在2004年，但其违反城乡规划的事实始终存在，至被告查处时原告仍未办理相关行政许可手续，处罚时效应从行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚，故本案的行政处罚也未超过法定期限。五、被告作出涉案《限期拆除决定书》的适用法律正确、程序合法。被告在做出涉案《限期拆除决定书》之前，进行了立案、调查、现场检查勘验、听取当事人陈述申辩等多个基本程序，并依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条第一款第二项、《中华人民共和国行政处罚法》的程序性规定，依法作出（2016）甬鄞行字二决字第40号《限期拆除决定书》，并送达给原告。综上，被告作出涉案《限期拆除决定书》的认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告的起诉缺乏事实依据与法律依据，请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告鄞州城管局为证明被诉行政行为合法，于2016年11月9日向本院提交证据如下：房屋所有权证、房屋平面图、企业注册信息各1份，拟证明原告擅自搭建的铁皮房位于宁波市鄞州咸祥宏鑫商场的房屋，原告为该商场负责人的事实；立案审批表、现场检查笔录、现场照片、现场勘察图、接受调查处理通知书各1份，拟证明被告依法立案、调查、现场勘察等程序，并通知了原告接受调查处理；询问笔录1份，拟证明被告询问后，原告承认未取得建设工程规划许可证的情况下，于2004年9月擅自搭建了铁皮房；甬鄞城管函[2016]53号《关于要求对建筑物合法性进行认定的函》、甬规鄞法函[2016]47号《关于建筑物合法性认定的回函》各1份，拟证明被告向规划部门提出询问得知，涉案的铁皮房属于未取得建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形；（2016）甬鄞行二告字第27号《限期拆除告知书》、送达回证各1份，拟证明被告依法告知原告自行拆除铁皮房并送达告知书的情形；答辩书1份，拟证明被告收到并听取了原告答辩；（2016）甬鄞行二决字第40号《限期拆除决定书》、送达回证各1份，拟证明涉案文书及送达事实。以上证据均系与原件核对无异的复印件。被告鄞州城管局向本院提交的作出被诉行政行为的法律法规依据如下：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条；《中华人民共和国行政处罚法》第十六条；《浙江省城乡规划条例》第四十九条；《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条；《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条；《宁波市城乡规划实施规定》第五十四条。对当事人提交的证据（含被告提交的依据），本院当庭予以出示，并交由当事人进行质证。原告对被告提供的证据发表质证意见如下：对证据1、证据5、证据6、证据7无异议；对证据2、证据3、证据4的真实性无异议，合法性有异议。对法律法规适用有异议。被告对原告提供的证据无异议。本院结合原、被告的庭审相关陈述，对上述证据作如下认证：对原告提交证据的认证情况因被告无异议，且与本案相关，本院予以认可。对被告提交证据的认证情况对证据1、证据6，因原告无异议，本院对其真实性予以认可；对证据2、证据3、证据4、证据5、证据7的真实性予以认可，对其合法性将在后文叙及。本院经审理查明：2004年9月至11月期间，原告在鄞州区咸祥镇咸祥中路102号三楼顶部加层建设铁皮房一间，长约9.315米，宽约7米，面积约65.2平方米。经举报，2016年7月27日，被告对原告建设的铁皮房进行了现场检查，并拍摄照片、制作检查笔录。被告经向原告询问，得知该铁皮房未取得建设工程规划许可证，遂向宁波市规划局鄞州分局发函询问，后宁波市规划局鄞州分局答复涉案铁皮房未取得建设工程规划许可证，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。9月18日，被告作出（2016）甬鄞行二告字第27号《限期拆除告知书》并送达原告。9月20日，原告书面答辩陈述了异议。10月10日，被告作出（2016）甬鄞行二决字第40号《限期拆除决定书》，认为原告未取得建设工程规划许可证擅自搭建铁皮房一间，面积约65.2平方米，其行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条第一款第二项的规定，责令原告自收到该《限期拆除决定书》之日起十日内自行拆除上述违法建筑物。10月12日，被告将（2016）甬鄞行二决字第40号《限期拆除决定书》送达原告。本院认为，对于原告在未取得建设工程规划许可证的情况进行搭建铁皮房这一事实，原、被告双方均无异议，本案争议焦点在于被告主体是否适格以及法律适用是否恰当。关于主体资格问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条、第八条和《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条、第七条的规定，城市管理行政执法部门可以对违反规划管理规定的行为实施法律、法规规定的与集中行使行政处罚权相关的行政调查权和行政强制权。因此，被告鄞州城管局根据地方性法规和地方政府规章的规定，对城乡规划管理方面的违法行为，具有相应行政管理职责。关于法律适用问题，本院认为法不溯及既往原则是指法律规定应适用于法律生效以后的事件和行为，对于法律生效以前的事件和行为原则上不适用，其目的在于保护当事人的合法权益不因新法受到损害。本案中，原告在2004年时已搭建完毕铁皮房，该铁皮房迄今存在且仍未取得建设工程规划许可证，故无论是依照建设行为发生时的《中华人民共和国城市规划法》第四十条或现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，该情形均属违法建设。自始违法的建设不属于法律保护的合法利益，故本案中不涉及法不溯及既往原则。被告经向宁波市规划局鄞州分局发函询问，确认了涉案铁皮房系未取得建设工程规划许可证搭建，属于《浙江省城乡规划条例》第五十九条中无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故原告这一违法建设所造成的影响至今仍处于继续状态。被告履行相关行政管理职权，予以调查，并依据现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条责令原告限期拆除，适用法律法规正确。在调查过程中，被告对原告进行了违法情形告知，原告提出相应陈诉、申辩意见，该程序符合法律要求。综上，本院认为原告诉请依据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告朱新华的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告朱新华负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。审 判 长 陆 萍代理审判员 张 严人民陪审员 蒋伟成二〇一六年十二月二十日代书 记员 陈雨晴附本案相关的法律、法规和规范性文件：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《中华人民共和国城市规划法》第四十条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。