广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤02行初104号原告：仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司。地址：广���省仁化县城口镇。法定代表人：罗建新，总经理。委托代理人：萧炽辉，广东众达律师事务所律师。委托代理人：刘智聪，广东众达律师事务所实习律师。被告：仁化县人民政府。地址：广东省仁化县新城路*号。法定代表人：王晓梅，县长。委托代理人：黄鹏。委托代理人：江志平，广东天行健律师事务所律师。被告：仁化县城口镇人民政府。地址：广东省仁化县城口镇。法定代表人：谭卫财，镇长。委托代理人：黄启发。委托代理人：袁志强，广东天行健律师事务所律师。被告：仁化县国土资源局。地址：广东省仁化县丹霞大道***号。法定代表人：温天才，局长。委托代理人：刘华亮。委托代理人：蒙克���，广东丹霞律师事务所律师。被告：仁化县公共资源交易中心。地址：广东省仁化县丹霞大道***号**楼。法定代表人：华玉英，主任。委托代理人：肖志军。第三人：韶关市丰源旅游投资有限公司。地址：广东省仁化县城口镇人民政府办公楼。法定代表人：苏志江，执行董事。委托代理人：陈栩涛。委托代理人：冯丽静。原告仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司（以下简称瀛枫公司）因诉被告仁化县人民政府（以下简称仁化县政府）、仁化县城口镇人民政府（以下简称城口镇政府），仁化县国土资源管理局（以下简称仁化县国土局），仁化县公共资源交易中心，第三人韶关市丰源旅游投资有限公司（以下简称丰源旅游公司土地行政合同纠纷一案，于2016年9月5日向本院提起行政诉讼。本院2016年9月6日受理后，2016年9月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月15日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人萧炽辉、刘智聪，被告仁化县政府的委托代理人黄鹏、江志平，城口镇政府的委托代理人黄启发、袁志强，仁化县国土局的委托代理人刘华亮、蒙克荣，仁化县公共资源交易中心的委托代理人肖志军，第三人丰源旅游公司的委托代理人陈栩涛、冯丽静到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称：2005年期间，原告为响应被告仁化县政府、城口镇政府的招商引资工作，促进仁化县地方经济的发展，原告与被告仁化县政府、城口镇政府达成合作投资开发温泉项目。2005年11月8日，原告与被告城口镇政府共同签署了《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》，并于2007年l0月15日原告与被告城口镇政府共同签署了《仁化县城口温泉项目投资开发合同补充协议》，上述相关协议均取得了被告仁化县的审批同意。根据开发合同及补充协议约定由原告在仁化县政府城口镇投资开发建设温泉项目，被告城口镇政府负责提供土地、温泉口等其他温泉项目配套，并负责办理国有土地使用证、取水证等相关证件。上述相关协议文件签订后，原告按照合同约定支付了土地转让费、办证费等所有费用，被告仁化县政府、城口镇政府将包括案涉地块在内约252亩的土地及相关配套设施交付原告使用。为尽快推动项目开发建设，原告组成专业团队进行前期工作，投入了大量的人力物力财力。同时原告依法取得了该项目的《关于丹霞瀛枫温泉项目备案通知》及《建设用地规划许可证》，因此，原告是案涉土地的实际合法使用人，案涉土地的相关权益实际属于原告所有。然而在2016年7月29日，四被告违法将案涉地块公开挂牌对外交易，与第三人丰源旅游公司成交，已严重损害了原告的合法权益。根据《行政法》及《行政诉讼法》的相关规定，请求：1、撤销四被告关于仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块的出让行为（仁土网挂[2016]12号，并确认四被告与第三人签订的国有土地出让合同无效。2、本案所有诉讼费用由四被告承担。原告提供的证据材料：一、原告营业执照、组织机构代码证。二、授权委托书及公函。三、代理人身份资料。四、第三人工商登记资料。五、证据说明一：l、《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》。六、证据说明二：1、《仁化县人民政府关于同意城口温泉项目投资开发的批复》。七、证据说明三：1、《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书补充协议》。八、证据说明四：1、《关于丹霞瀛枫温泉项目备案通知》。九、证据说明五：1��《建设用地规划许可证》。十、证据说明六：1、地价款、征地补偿费等相关收款票据。十一、证据说明七：1、《关于城群村委江头埂A地块挂牌交易之异议函》；2、《关于城群村委江头埂A地块挂牌交易的答复函》；证据说明八：1、《建设工程设计合同》；2、《规划设计合同》；3、《瀛枫温泉公路修筑填土路基协议书》；4、《仁化县锦城温泉地热资源核实勘查工程施工合同》；5、《付锦城温泉地热资源核查费电汇凭证》；6、《关于温泉水源达到开发条件的函》；证据说明九：仁土网挂[2016]12号《结果公示；地址确认书。被告仁化县政府答辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。同时参照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的相关规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。原告与城口镇政府签订《仁化县城口温泉项目投资开发合同书》及《仁化县城口温泉项目投资开发合同书补充协议》时，案涉土地仍为集体土地，此后原告也未依法获得案涉土地的使用权，因此，原告并非涉案土地的合法使用权人。二、涉案“仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块”已依法被征收为国有土地，原告并非案涉土地的合法使用权人，仁化县国土局依法通过挂牌方式出让涉案地块并未侵犯原告的合法权益，原告无权提起行政诉讼。三、仁化县国土局出让涉案地块程序合法、依据充分、并无不当，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于行政行为可判决撤销的情形，原告请求撤销涉案土地出让行为毫无依据。综上所述，请求驳回原告的起诉。被告仁化县政府提��的证据材料：一、行政行为事实类证据：1、广东省国土资源厅关于仁化县2012年度第三批次城镇建设用地(增减挂钩项目)的批复。2、关于收储城口镇城群村江头埂A地块国有土地使用权的请示。3、关于同意于收储城口镇城群村江头埂A地块国有土地使用权的批复。上述证据证明案涉土地已依法收储为国有土地。二、行政行为法律依据类证据：1、中华人民共和国土地管理法节录。2、招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定节录。证明被告作出行政行为的法律依据。被告城口镇政府答辩称：一、答辩人在本案中并非作出行政行为的行政机关，不是适格的被告。仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块已被依法征收为国有建设用地，在该地块出让中，答辩人未作出任何行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，答辩人不是本案适格的被告。二、答辩人与原告签订的《仁化县城口温泉项目投资开发合同书》及《仁化县城口温泉项目投资开发合同书补充协议》属于平等主体签订的设立民事权利义务关系的协议，因履行该协议产生的纠纷属于民事范畴，不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，请求驳回原告的起诉。被告仁化县国土局答辩称：一、仁化县城口镇城群村委会江头埂A地块的出让行为(仁土网挂[2016]12号)合法有效。l、答辩人实施拍卖的出让土地使用权程序得当。答辩人在依法征收了城口镇城群村江头埂A地块119.75亩的土地后，2016年4月25日经仁化县政府批准，答辩人收储城口镇城群村江头埂A地块国有土地使用权。2016年6月14日，答辩人向仁化县政府提出《关于城口镇城群村江头埂A地块土地出让有关事项的请示》，同年6月16日，仁化县政府同意涉案地块招拍挂出让，2016年6月24日，答辩人委托被告仁化县公共资源交易中心组织涉案地块建设用地使用权网上交易。2016年8月8日，第三人持《竞买资格确认书》、《成交确认书》到答辩人处，与答辩人签订了《国有建设用地使用权出让合同》。答辩人实施的拍卖出让国有土地使用权行政行为，符合我国《土地管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定，拍卖程序合法。2、原告请求确认无效的的国有土地出让合同，是一份双务合同，明显不具有具体行政行为的特性，原告所诉的请求并非行政诉讼受案范畴，请求依法驳回。根据《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》(2009)行他字第55号规定：“土地行政部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理”。但被告仁化县公共资源交易中心在挂网拍卖出让涉案地块的国有土地使用权后，第三人持《竞买资格确认书》、《成交确认书》到答辩人处，与答辩人签订了《国有建设用地使用权出让合同》，《国有建设用地使用权出让合同》属于民事合同，最高人民法院《民事案件案由规定》是对各类民事纠纷如何确定案由的具体规定，该规定第十项合同纠纷第77条第一项明确列明建设用地使用权出让合同纠纷，故建设用地使用权出让合同纠纷应属于民事纠纷范畴，应适用民事诉讼程序审理。2005年8月1日施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》明确：根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。其第一条规定，本解释的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。因此《国有建设用地使用权出让合同》系民事法律关系，应当按照民事审理，不应适用行政诉讼程序审理。三、原告与被告城口镇政府2005年11月8日签订的《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》与2007年10月15日签订的《补充协议》属于无效合同，不受国家法律保护。原告与被告城口镇政府2005年11月8日签订的《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》和2007年10月15日签订的《补充协议》时，建设占有的土地是属于农用地，没有���理农用地转为建设用地的审批手续，根据《中华人民共和国土地管理法》四十四条规定：“涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。同时根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《广东省土地使用权交易市场管理规定》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范》等有关规定。商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。因此，原告与被告城口镇政府2005年11月8日签订的《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》与2007年10月15日签订的《补充协议》违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，属于无效合同，不受国家法律保护。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告仁化县国土局提供的证据材料：1、组织机构代码证，证明被告仁化县国土局的基本情况。2、仁化���政府仁府[2003]4l号文件，证明征地补偿标准。3、征地协议书，证明被告与征地范围内的村小组签订征地协议。4、征地补偿明细表、被征地单位收据，证明被告支付给被征地单位的征地补偿款2918147.05元.5元。广东省国土资源厅粤国土资(建)字[2013]70号、1165号、征地公告、征收土地补偿安置方案，证明拍卖的土地经广东省国土资源厅批准，己被依法征收。征地公告、补偿安置方案，程序合法。6、城口温泉项目征地补偿协议书，证明仁化县政府与被征地的村小组签订追加征收土地补偿款。7、征收农村集体土地留用地安置协议书，证明仁化县政府与被征地的村小组签订安置补偿协议。8、仁化县国土局仁国土资字[2016]42号、仁化县政府仁府复[2016]25号，证明收储城口镇城群村江头埂A地块119.75亩的国有土地使用权。9、仁化县国土局仁国土资字[2016]73号，证明向仁化县政府请示关于出让城口镇城群村江头埂A地块119.75亩国有土地使用权。10、土地估计报告，证明经过评估，确定涉案土地的拍卖底价。11、仁化县城口镇城群村江头埂A地块规划设计条件书、控制性详细规划，证明仁化县住房和城乡规划建设局对城口镇城群村江头埂A地块规划要求条件和控制性详细规划。12、会议纪要，证明仁化县政府同意涉案地块招拍挂出让。13、城口镇城群村江头埂A地块网上交易方案，证明以网上交易方式进行公开出让。14、委托书，证明仁化县国土局委托仁化县公共资源交易中心组织网上交易活动。15、中国土地市场网等网上的公告，证明拍卖前，对拍卖事项进行了公告。16、营业执照、法定代表，证明第三人的基本情况。17、委托书，证明第三人委托陈栩涛办理相关手续。18、竞买申请书，证明第三人提出竞买申请。19、竞买资格确认书，证明第三人具备竞���资格。20、成交确认书及成交公示，证明公示后，与第三人就涉案土地出让签订了成交确认书。21、国有建设用地使用权出让合同，证明仁化县国土局与第三人依法签订国有建设用地使用权出让合同。22、票据、纳税证明、完税证明，证明第三人交纳了土地出让款、办理了纳税等事项。23、法律、法规等，证明出让国有土地使用权的法律规定。被告仁化县公共资源交易中心答辩称：仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块国有土地使用权出让是经仁化县政府常务会议和仁化县土地招拍挂领导小组会审通过，仁化县国土局依法向我中心委托挂牌交易，我中心根据《广东省土地使用权公开交易规则》将该地块进行了为期20天的公告(2016年6月27日至2016年7月17日)，为期10个工作日的交易(2016年7月18日至2016年7月29日)。因此，该地块的交易程序是公平、公正、公开、依法进���的，成交结果也是具有法律效力。2016年8月8日接仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司关于城群村委江头埂A地块挂牌交易之异议函后，仁化县公共资源交易中心于2016年8月11日己致答复函给原告。综上所述，请求依法作出判决。被告仁化县公共资源交易中心提供的证据材料：一、仁化县政府常务会议纪要，证明委托材料(备案)。二、1、仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块规划设计条件书；2、仁化县城口城群村委江头埂A地块控制性详细规划，证明规划设计条件。三、仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块国有建设用地使用权网上交易方案，证明出让方案。四、国有建设用地使用权出让方案会审意见表，证明出让方案审批。五、委托书，证明委托材料。六、国土资源网上交易收件及流程表，证明依法挂网交易。七、国有建设用地使用权网上交易公告，证明依法网上交��。八、国有土地使用权网上交易出让须知，证明依法网上交易。九、仁化县国有建设用地使用权网上交易竞买须知，证明依法挂网交易。十、1、营业执照；2、法人代表身份证复印件；3、委托书；4、被委托人身份证复印件；5、行贿犯罪档案查询结果告知函；6、土地竞买保证金票据；7、竞买申请书；8、竞买资格确认书，证明竞买人合法性。十一、1、成交确认书；2、缴款证明；3、土地出让价款票据；4、缴款通知单；5、交易服务费发票，证明依法成交。十二、广东省国土资源厅并于印发《广东省土地使用权公开交易规则》等文件的通知，证明依法挂网交易依据。十三、关于城群村委江头埂A地块挂牌交易的答复函，证明依法答复质疑。第三人丰源旅游公司答辩称：一、答辩人是通过合法的招拍挂程序取得仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块的国有建设用��使用权。2016年6月27日，仁化县公共资源交易中心(下称“交易中。”)发布了《国有建设用地使用权网上交易公告》(下称《公告》)，挂牌出让仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块(下称该地块)。2016年7月22日，答辩人根据《公告》的要求向交易中心提交了《竞买申请书》及其他相关资料。同年7月26日答辩人缴纳了竞买保证金700万元，同日收到了交易中心出具的《竞买资格确认书》，获得了该地块的竞拍资格。同年7月29日17时，仁化县国土局网上交易系统公告答辩人以3273万元人民币竞得该地块的国有建设用地使用权。同年8月8日，仁化县国土局与答辩人签订《国有建设用地使用权出让合同》(下称“《出让合同》”)，正式将该地块的国有建设用地使用权出让答辩人。二、答辩人按期履行《出让合同》的相关义务，依约定应取得该地块的国有建设用地使用权。根据《出让合同》第十条(一)：本合同签订之日起30日内，一性次付清国有建设用地使用权出让价款。答辩人于2016年9月7日按合同约定缴清了该地块的土地出让金共3273万元并按国家规定缴纳了相关税费。同年9月14日，仁化不动产登记中心向答辩人发放了粤(2016)仁化不动产第0000059号《不动产权证》，答辩人取得了该地块自2016年8月起住宅份额70年及商业份额40年的使用权。综上所述，答辩人竞得该地块的国有建设用地使用权的程序及所签订的《出让合同》是合法有效的，并如实按期履行了《出让合同》的相关义务，取得了该地块的土地使用权。故原告的诉讼请求没有事实及法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。第三人丰源旅游公司提供的证据材料：1、《仁化县公共资源交易中心挂牌出让公告》、《国有建设用地使用权网上交易公告》。2、《竞买申请书》。3、进账单(缴纳���拍保证金)。4、《竟买资格确认书》。5、仁化网挂[2016]12号结果公示。6、《国有建设用地使用权出让合同》。7、土地出让价款收据。8、《出让土地使用权纳税证明》。9、《中华人民其和国不动产权证书》。经庭审质证，原告对被告仁化县政府提供的证据材料认为：证据1，真实性、合法性、关联性有异议。该证据的其中第4条最后一句，记载的是安置补偿不落实不能强行征用，被告并没有依法落实原告的补偿，其行为违法。证据2，真实性、合法性、关联性有异议。根据土地储备管理办法第17条规定，收储的土地必须产权清晰。涉案地块仍存在纠纷，不得出让和收储。证据3，真实性、合法性、关联性有异议。对于行政法律依据证据，真实性、合法性无异议，但是被告行为违反上述规定。原告对被告仁化县国土局提供的证据材料认为：证据1，真实性、合法性、关联性无异议。证据2、3、4，真实性、合法性、关联性有异议。被告所收入的土地款金额与支出的金额不一致，无法确定被告是否已足额支付安置补偿款。证据5、6，真实性、合法性、关联性有异议。证据6中的补充协议书是否已实际落实无法显示。证据7、8，真实性、合法性、关联性有异议。被告在涉案地块存在争议的情况下进行收储属于违法行为。证据9，真实性、合法性、关联性有异议。该证据无法证明此前存在的社保落实及留用地问题已经得到解决。证据10、11、12、13，真实性、合法性、关联性有异议。证据12，会议纪要第二段载明涉案地块存在征地青苗补偿不完备，村民对征地标准有异议，要求落实社保及征地补偿以及规划红线不能重合等问题。被告提交的所有证据均没有证明上述问题已经得到解决。对证据14-23，真实性、合法性、关联性有异议���原告对被告仁化县公共资源交易中心提供的证据材料认为：证据1-11，真实性、合法性、关联性有异议。证据12、13，真实性无异议，合法性、关联性有异议。涉案地块的权属仍然存在争议，在相关纠纷未得到解决之前，交易中心不应将涉案地块挂牌出让。第三人对被告仁化县政府提供的证据材料没有异议。第三人对被告仁化县国土局提供的证据材料认为：对证据15、16、17、18、19、20、21、22、23，真实性、合法性、关联性无异议。其他的真实性、合法性、关联性不发表意见。第三人对被告仁化县公共资源交易中心提供的证据材料认为：证据1-6、13，真实性、合法性、关联性有异议。证据7、8、9、10、11、12，真实性、合法性、关联性无异议。被告对原告提供的证据材料认为：证据1，真实性、合法性无异议，关联性有��议。本合同仅是招商引资合同并非土地出让合同，原告不能基于该合同获得土地使用权。证据2，真实性、合法性、关联性无异议。仁化县政府同意原告与镇政府共同实施该项目仅只同意原告进行投资开发，原告并不能基于该批复获得土地使用权。证据3，真实性、合法性无异议，关联性有异议。本合同是第一份招商引资合同的补充协议，并非土地出让合同，原告并不能基于该合同获得土地使用权。证据4，真实性、合法性无异议，关联性有异议。仁化县发改局的备案仅是同意项目立项，是从产业结构调整的角度同意项目建设，并不能视为原告获得了土地使用权。立项后原告要获得土地使用权，才能进行项目建设。证据5，真实性、合法性无异议，关联性有异议。仁化县建设局办理该建设用地规划许可证，是依据当时城市规划法第31条规定，根据该规定，建设单位要申请使用土地应当先获得规划许可，再向土地管理部门申请办理用地。建设用地规划许可证仅确认土地是否适合规划，并不能证明获得土地使用权。证据6，真实性、合法性有待国土部门核实，关联性有异议。该款仅是仁化县国土局根据投资开发合同预收的地价补偿款之一。因为原告后来并没有通过招拍挂竞买涉案土地，双方未签订土地出让合同，原告所支付的款项并非土地出让金，没有获得涉案土地的使用权。证据7，真实性、合法性无异议，关联性有异议。原告并非涉案土地的使用权人，仁化县公共资源交易中心挂牌出让涉案土地程序合法，未侵犯原告的合法权益。证据8，协议的真实性、合法性、关联性有异议，原告并没有对涉案土地进行开发，也未占有使用，不能证明其对涉案土地享有相关权益。对4、5、6项真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明原告占���使用涉案土地，也不能证明其享有相关权益。证据9，真实性、合法性无异议，关联性有异议。第三人对原告提供的证据材料认为：除了土地出让合同、公告、结果公示的真实性、合法性、关联性没有异议，其他证据真实性、合法性、关联性有异议。原告对第三人提供的证据材料认为：真实性、合法性、关联性有异议。被告行政行为违法，与第三人签订合同属于无效合同，其无权取得涉案地块的使用权，其所办理的不动产权证应予以撤销。被告对第三人提供的证据材料认为：真实性、合法性、关联性无异议。经审理查明：2005年11月8日，甲方仁化县城口镇人民政府与乙方仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司签订了《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》，内容其中有：“第二条：乙方投资兴建温泉开发项目；第三条：��方提供给乙方有偿使用转让土地期限为五十年。具体以国土部门向乙方核准颁发《国有土地使用权证》之日起算。甲方有偿提供给乙方使用之项目商住用地，用作温泉开发相关配套设施建设和房地产开发，但不得用作工业用途。第四条：转让金及租金支付方式：1、温泉项目用地转让金：水田为每亩26000元，共计167.87亩；荒田每亩13000元，以上共计4478890元。2、温泉出水口的土地3.15亩，每亩26000元。3、管道用地1.02亩，计20400元。4、城口锦城温泉项目用地及地上建筑物之转让价款300000元。5、东坑锦城温泉项目用地及地上建筑物之转让价款300000元。6、全部土地一次性补偿300000元。乙方六项共计应支付甲方项目用地转让金5563790元。第八条：甲方负责为乙方办理项目用地之《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《采矿许可证》、《取水证》等乙方温泉项目开业经营所需有关证照，费用由乙方负担。第九条：甲方不得提前收回本合同项下之项目用地使用权。若确因国家征用需要提前收回项目用地之使用权，甲方需在其辖区内为乙方重新安排有同等资源之用地供乙方使用。并按国家政策规定补偿乙方损失。丹霞瀛枫温泉用地面积：152544.58平方米，228.73亩；其中：水田141566.46平方米，山地4432.12平方米；溪河2761平方米。2005年11月10日，仁化县政府作出仁府复字[2005]4号《关于同意城口温泉项目投资开发的批复》，同意城口镇与仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司共同组织项目实施。2006年8月3日，仁化县发展改革局作出仁发改备字[2006]15号《关于丹霞瀛枫温泉项目备案的通知》，内容有：“仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司报来《关于要求丹霞瀛枫温泉项目立项的申请》，该项目符合国家相关产业政策，项目总投资2900万���。经审核，同意该项目备案》。2006年11月8日，仁化县建设局为原告仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司核发了《建设用地规划许可证》，项目总用地132862平方米。2007年10月15日，甲方仁化县城口镇人民政府与乙方仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司又签订了《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》补充协议。对征地面积略有增加，双方同意按合同约定的价格进行增补。之后，仁化县国土局、仁化县城口镇政府与城群村委会管仲湾村、油坪村、三角坪村、五里山村、乌石下村等村小组签订了《征地协议书》。其中约定的水田每亩补偿15000元，林地每亩5600元等。据不完全统计，原告所支付征地款约8920000元。2013年1月21日，广东省国土资源厅作出粤国土资(建)字[2013]70号《广东省国土资源厅关于仁化县2011年度第十一批次城镇建设用地的批复》，内容有���“韶关市人民政府：经你市人民政府审核同意上报的《关于仁化县2011年度第十一批次城镇建设用地的请示》(韶地征[2011]112号)及有关材料收悉。经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的征收土地方案。同意仁化县将丹霞街道岭田村、城南村、大桥镇亲联村、城口镇城群村等属下的集体未利用地7.4729公顷办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为仁化县城镇建设用地。”2013年11月18日，广东省国土资源厅又作出粤国土资(建)字[2013]1165号《广东省国土资源厅关于仁化县2012年度第三批次城镇建设用地（增减挂钩项目）的批复》，内容有：“韶关市人民政府：经你市人民政府审核同意上报的《关于仁化县2012年度第三批次城镇建设用地（增减挂钩项目）的请示》(韶地征[2012]50号)及有关材料收悉。经省人民政府同意，批复如下：���、仁化县城口镇城群管仲湾、三角坪、油坪、鸟石下经济合作社属下的集体未利用地9.1328公顷属于仁化县城乡建设用地增减挂钩试点丹霞街道项目区建新区用地，已按规定与项目区实施规划进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。请你市人民政府督促仁化县人民政府按承诺保证拆旧区地块在2014年前复垦完毕，复垦后新增耕地数量、质量达到规定要求。二、同意上报的征收土地方案，同意仁化县将9.1328公顷集体土地办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为仁化县城镇建设用地。三、该批次用地在土地利用总体规划中均安排为城乡建设用地，供地时土地用途应与土地利用总体规划中的规划安排相符。四、请你市人民政府督促仁化县人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。仁化县人民政府应依法发布征���公告，限期办理征地补偿登记；县土地行政主管部门会同有关单位根据批准的征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。五、使用土地涉及有关税费的收缴或调整，请按有关规定办理。六、征地批后实施情况连同经批准的征地补偿安置方案和具体项目供地情况须按规定报备。2016年3月28日，仁化县政府分别与城口镇城群村委会、城群村委会乌石下村小组、管仲湾村小组、油坪村小组、三角坪村小组等村小组签订《城口温泉项目征地补充协议书》、《征收农村集体土地留用地安置协议书》。补充协议书的主要内容有：仁化县政府同意依据2005年征地协议中的面积及地类作为基础数据，对征收乙方的土地进行增加补偿，耕地6000元/亩，山坡地3000元；留用地���置协议书约定：留用地按征地的10%。2016年4月21日，仁化县国土局作出《关于收储城口镇城群江头埂A地块国有土地使用权的请示》向仁化县政府请示。2016年4月25日，仁化县政府作出仁府复[2016]25号《关于同意收储城口镇城群江头埂A地块国有土地使用权的批复》，批复面积79836.5平方米（119.75亩）。2016年6月12日，仁化县住房和城乡规划建设局作出《仁化县城口镇城群村委江头坝A地块规划设计条件书》。2016年6月12日，韶关市恒正房地产与土地评估有限公司作出韶恒正地评[2016]（估）字第1699号《土地估价报告》：估价结果：土地面积79836.5平方米，每平方米410元，总地价3273万元。2016年6月15日，仁化县政府讨论审议了《仁化县国土局关于城口镇城群村委江头埂A地块国有土地出让的请示》。2016年6月24日，��化县国土局作出《仁化县城冈镇城群村委江头埂A地块国有建设用地使用权网上交易方案》，内容其中有：“根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部第39号令)和《韶关市国有建设用地使用权招标拍卖挂牌及网上交易管理规定》（韶关市人民政府第52号令)的有关规定，经县政府批准，我局决定对位于县城口镇城群村委江头埂A地块的国有建设用地使用权以网上交易方式进行公开出让。一、该地块规划用地面积为79836.5平方米，用地性质为商业、居住用地；二、该用地采取网上交易方式进行公开出让，网上交易公告提前20日发布，挂牌时间为10个工作日，中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可参加竟买。三、网上交易起始价为人民币叁仟贰佰柒拾叁万元整(￥3273万元)，不设底价，加价幅度为每次不低于5万元。四、有意竞买者，必须在网上交易规定期限内交付竟买保证金后方能参加竟买，竟买保证金为人民币700万元，缴交竟买保证金可登陆到仁化县国土资源网上交易系统申购网上交易地块后，通过柜台或网银将足额竟买保证金转入仁化县公共资源交易中心指定帐户。五、网上交易系统确定竞得人后，竞得人必须在成交后5个工作日内携带公司、个人或组织的相关资料、保证金缴款凭证和网上交易系统下载的《网上交易系统成交确认书》到仁化县公共资源交易中心进行竞买资格复核，通过资格复核后仁化县公共资源交易中心与其签订《成交确认书》，签订《成交确认书》后10个工作日内竟得人到县国土资源局申请签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同签订后30日内缴清土地出让价款。逾期签订者或拒签者，其竞买保证金不予退回。六、申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。县国土资源局可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竟得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竟得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》。七、仁化县国土资源局在竞得人签订《国有建设用地使用权出让合同》之日起30日内将地块以现状交给竟得人，双方签订《交地书》。八、竟得人必须严格按照2016年6月12日仁化县住房和城乡规划建设局出具的《仁化县城口镇城群村江头埂A地块规划设计条件书》要求在交地之日起1年内开工建设，并在3年内从签订《国有建设用地使用权出让合同》之日起计完工，否则，由县国土资源局按闲置土地进行处理。”2016年6月24日，仁化县国土局出具委托书给仁化县公共资源交易中心，委托���中心组织本次国有建设用地使用权网上交易活动。2016年6月27日，仁化县公共资源交易中心作出《国有建设用地使用权网上交易公告》，内容有：“受仁化县国土资源局委托，我中心以网上交易方式公开交易国有建设用地使用权。现将有关交易事项公告如下：一、挂牌出让地块的基本情况和规划指标要求：宗地代码：440224003002GB00001；土地位置：仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块；该地块规划用地面积为79836.5平方米，规划许可建筑面积79836.5平方米，规划用地性质为商业、居住用地，住宅部分的土地使用年限为70年，商业部分的土地使用年限为40年。该用地采取网上交易方式进行公开出让，网上交易起始价为人民币叁仟贰佰柒拾叁万元整(￥3273万元)，加价幅度为每次不低于5万元，竞买保证金为700万元。二、宗地的公告、申购及交易时间：交易公告时间：从2016年6月27日至2016年7月17日；网上交易时间：从2016年7月18日至2016年7月29日止，网上申购及保证金缴交截止时间：2016年7月27日17时止。三、竞买人资格：中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可报名。四、其它注意事项：1、网上交易宗地的申购方式、竞买保证金缴纳方式等详细情况和具体要求详见宗地交易方案和交易须知，内容以宗地交易方案和交易须知为准。有意竞买人可直接登陆到本中心的交易网站┈查阅及下载宗地交易方案和交易须知。2、竞买保证金在网上交易系统报名后一次性足额转入系统指定银行帐号，不得以他人名义代缴且必须以人民币支付。3、本次公开网上交易不接受电话、邮寄、书面、电子邮件及口头报价。4、竞买申请人应详尽了解本次交易宗地现状及所列条件，提交竞买申请视同对本次网上交易宗地��现状及所列条件无异议并全面接受。┈建议各有意竞买人提前进行办理CA数字证书、缴交竞买保证金等相关手续；如因延误办理CA数字证书或竞买保证金未及时到帐导致有意竞买人丧失竞买资格的，由竞买人自行承担。5、本次国有建设用地使用权网上交易按照价高者得原则确定竞得人。┉┉”2016年8月3日，仁化县公共资源交易中心与韶关市丰源旅游投资有限公司签订《成交确认书》，由韶关市丰源旅游投资有限公司竞得仁土网挂[2016]12号宗地的国有建设用地使用权，该宗地成交价为32730000元。2016年8月11日，原告向被告公共资源交易中心提出《关于城群村委江头埂A地块挂牌交易之异议函》，内容其中有：“仁化县公共资源交易中心：贵单位于2016年7月29日通过挂牌出让了位于仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块(宗地代码440224003002GB00001b下称“该地��”，该地块规划用地面积为79836.5平方米)，并由韶关市丰源旅游投资公司竞得(仁土网挂[2016]12号)。然而我司仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司(下称“我司”)早在2005年即已取得该地块的相关使用权益，仁化县人民政府及仁化县国土资源局在未向我司办理任何合法的征地补偿手续，且贵单位未经严格审核该地块的实际权属情况下，违法公开挂牌对外交易，已严重损害了我司的合法权益。为此，我司特向贵单位提出异议，要求撤销本次交易。为便于贵单位了解相关情况，我司现就该地块之权属状况说明如下：1、2005年期间，我司为响应仁化县人民政府、仁化县城口镇人民政府招商引资工作，促进仁化县地方经济的发展，我司与仁化县人民政府及城口镇人民政府达成合作投资开发温泉项目。2005年11月8日我司与仁化县城口镇人民政府共同签署了《仁化县城口温泉项目投资开发合同书》(下称“开发合同”，附件一)，并于2007年10月15日双方共同签署了《仁化县城口温泉项目投资开发合同书补充协议》(下称“补充协议”，附件二)；上述相关协议文件均取得了仁化县人民政府审批同意。根据开发合同及补充协议约定由我司在仁化县城口镇投资开发建设温泉项目，城口镇政府负责提供土地、温泉口等其他温泉项目配套，并负责办理国有土地使用证、取水证等相关证件。2、开发合同及补充协议签署后，我司按照约定支付了土地转让款、青苗补偿费、征地款、办证费、资源管理费等所有费用，城口镇政府将位于城口镇江口、蕉坑、下蕉坑等项目土地共计约252亩及相关配套交付给我司，其中包含本次挂牌交易的城群村委江头埂A地块在内。为尽快推动项目开发建设，我司组成专业团队进入项目地块进行前期平整土方等大量基础工程施工，并投入大量的��力、物力、财力进行准备工作。同时我司依法取得了该项目之《关于丹霞瀛枫温泉项目备案通知》及《建设用地规划许可证》，因此该项目土地相关权益实际属于我司所有。综上，仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块的权益属于我司享有，我司对该地块享有所有权益。根据相关法律规定，公开挂牌出让的土地应当权属清晰且无争议，县政府在未与我司办理任何征地补偿等手续的情况下，由贵单位将该地块进行公开挂牌交易，不仅严重损害了我司的合法权益，而且也违反了相关法律规定。贵单位作为进行土地挂牌交易的行政机构，竟然罔顾事实、违法操作，在未经严格审核该地块的实际权属情况下，将属于我司的土地违法公开挂牌对外交易，我司特就本次挂牌交易行为提出异议，请贵单位调查核实，并撤销该地块本次挂牌交易，保障我司对该地块享有的合法权益。”2016年8月11日，仁化县公共资源交易中心作出《关于城群村委江头埂A地块挂牌交易的答复函》，内容有：“仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司：2016年8月8日接到贵公司的异议函。根据异议函提出的异议，现答复如下：仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块国有土地使用权出让是经仁化县人民政府常务会议通过，仁化县土地招拍挂领导小组会审通过，仁化县国土资源局依法向我中心委托挂牌交易，我中心根据《广东省土地使用权公开交易规则》将该地块进行了为期20天的公告(2016年6月27日至2016年7月17日)，为期10个工作日的交易(2016年7月18日至2016年7月29日)。因此，该地块的交易程序是公平、公正、公开、依法进行的。成交结果也是具有法律效力。因此贵公司对我中心提出撤销该地块的成交结果的请求，我中心不予支持。如贵公司对我中心的交易程序存在异议，请举证后向我中心提出书面申请。如贵公司对其它的程序存在异议的请向相关部门提出。”另查明：2016年11月25日，本院召集了原告、被告仁化县政府、仁化县国土局进行了现场勘察，经过现场勘察，原告所做工程：主要有：修了一条道路、一条桥、三个涵洞；平整了部分土地；做了二层护坡；排水沟、施工房等工程项目。本院认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”2005年11月8日，原告瀛枫公司与被告城口镇政府虽然签订了《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》、2007年10月15日又签订了《仁化县城口镇温泉项目投资开发合同书》补充协议，签订协议后，虽然原告做了部分工程项目，修了道路、平整了部分土地等，但农用地没有转为建设用地，没有办理《国有土地使用证》，仁化县政府仍然没有登记造册，核发证书，确认涉案土地的使用权属于原告。因此，不能完全确认涉案土地的合法使用权就属于原告。二、2013年11月18日，广东省国土资源厅作出了粤国土资(建)字[2013]1165号《广东省国土资源厅关于仁化县2012年度第三批次城镇建设用地（增减挂钩项目）的批复》，仁化县城口镇城群管仲湾、三角坪、油坪、鸟石下经济合作社属下的集体未利用地9.1328公顷同意转为建设用地，同意将9.1328公顷集体土地办理征收为国有土地手续。2016年3月28日，仁化县政府分别与城口镇城群村委会、城群村委会乌石下村小组��管仲湾村小组、油坪村小组、三角坪村小组等村小组签订了《城口温泉项目征地补充协议书》、《征收农村集体土地留用地安置协议书》，2016年6月15日，仁化县政府讨论审议了《仁化县国土局关于城口镇城群村委江头埂A地块国有土地出让的请示》，2016年6月24日，仁化县国土局作出了《仁化县城冈镇城群村委江头埂A地块国有建设用地使用权网上交易方案》，2016年6月27日，仁化县公共资源交易中心作出《国有建设用地使用权网上交易公告》，在此期间，仁化县政府多次与原告就涉案土地出让交易补偿等一系列事项进行了协商，由于补偿的标准无法达成一致意见，原告也放弃参加仁化县公共资源交易中心组织的仁土网挂[2016]12号国有建设用地使用权挂牌出让活动。因此，被告在原告没有合法取得涉案土地的使用权，又不参加仁土网挂[2016]12号国有建设用地使用权挂牌出让活动的情况下，请求撤销关于仁化县城口镇××村委××头××Ａ地块的出让行为（仁土网挂[2016]12号），并确认被告与第三人签订的国有土地出让合同无效，本院不予支持。综上所述，原告的诉讼请求事实理由不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告仁化县丹霞瀛枫温泉有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 李应富二〇一六年十二月六日书记员 郑翠莹