海南省三亚市中级人民法院   行政裁定书   （2016）琼02行初295号   原告周新国。   委托代理人孙曼丽，北京吴少博律师事务所律师。   委托代理人李晓宁，北京吴少博律师事务所律师。   被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。   法定代表人吴岩峻，该市市长。   委托代理人陈世鸥，三亚市法制办公室工作人员。   被告三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市吉阳区迎宾路483号。   法定代表人张华文，该区代理区长。   委托代理人王昌，三亚市吉阳区人民政府办公室工作人员。   委托代理人邓振海，海南惠海律师事务所律师。   被告三亚市综合行政执法局，住所地三亚市凤凰路212号。   法定代表人王宏宁，该局局长。   委托代理人罗政伟，该局工作人员。   委托代理人孙瑶，海南祥瑞律师事务所律师。   被告三亚市公安局，住所地三亚市迎宾路362号。   法定代表人陈晓昆，该局局长。   委托代理人纪涵琳，该局法制支队民警。   委托代理人陈忆馨，该局法制支队民警。   被告三亚市吉阳区住房和城乡建设局，住所地三亚市吉阳区迎宾路483号。   法定代表人林永波，该局局长。   委托代理人马奎营，该局工作人员。   委托代理人高洁，海南惠海律师事务所律师。   被告三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市吉阳区迎宾路483号。   法定代表人吴明勇，该局局长。   委托代理人庄明凯，该局工作人员。   委托代理人吴光维，海南三和元律师事务所律师。   原告周新国诉被告三亚市人民政府(以下简称三亚市政府)、三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）、三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）、三亚市公安局、三亚市吉阳区住房和城乡建设局（以下简称吉阳区住建局）、三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）规划行政强制纠纷一案，本院受理后，因本案与本院同期受理的原告章俊等100人分别诉被告三亚市政府、吉阳区政府、三亚市执法局、三亚市公安局、吉阳区住建局、吉阳区城管局规划行政强制纠纷99案的诉讼请求、事实与理由相类同，本院经征得各方当事人同意后，将该100个案件合并审理。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。   原告周新国诉称：2007年，三亚市警备区师部农场海屿花园小区的开发商，即原师部农场场长胡海山对外宣传海屿花园小区属于三亚市警备区师部农场职工的集资房，职工分房以外的房屋可以对外销售。原告基于对胡海山身份的信任，在得知该地块是部队的房屋用地等情况后，购买了涉案房屋并装修居住至今。2015年5月21日、6月11日和6月17日，三亚市政府、吉阳区政府联合三亚市执法局、三亚市公安局、吉阳区住建局、吉阳区城管局及抱坡村村民委员会等多部门，采用突袭方式对海屿花园小区80余栋房屋实施了强制拆除。原告认为，首先，六被告未依法履行催告、公告以及对原告房屋内财物进行保全并妥善保管的义务，即采取暴力手段强制拆除原告房屋，致使屋内财物被私分哄抢，造成原告重大财产损失，其强拆行为严重违反了《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。其次，涉案房屋所占用土地的性质为国有军事用地，应由军队土地管理部门依据军事法规执法管辖。六被告作为地方政府及部门对军队土地不具有执法权，其所实施的强制拆除行为属于严重的越权行为。为此，请求法院依法确认六被告对原告房屋实施强制拆除的行为违法。   被告三亚市政府辩称：一、本案起诉人既不是行政相对人，也不是利害关系人，其与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格，应驳回其起诉。本案中，被诉强制拆除行为的对象是海屿花园小区的违法建筑。起诉人不是海屿花园小区楼房的建设者和合法所有权人，其不能证明强制拆除海屿花园小区房屋的行为侵犯其合法权益，故不具备本案原告诉讼主体资格。二、三亚市政府不是本案适格被告。最高人民法院行政审判庭负责人在答记者问时曾经指出，当事人针对行政机关实施强制拆除行为本身可以依法提起诉讼。直接实施的行政机关或者以自身名义委托他人实施的行政机关是被告。现三亚市政府不是直接实施房屋拆除行为的行政机关，故不是本案适格被告。综上，请求法院驳回原告的起诉。   被告吉阳区政府辩称：一、原告主体不适格。首先，原告不是行政行为的相对人。2011年，三亚市执法局已对上抱坡村师部农场旁的违章建筑进行了立案调查，并依法下达了《责令（限期）改正通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《强制执行决定书》等一系列法律文书，但以上行政行为均是以建房业主为行政相对人作出的。其次，原告也不是行政行为的利害关系人。本案中，原告没有提供涉案房屋所在地居委会或派出所出具的居住证明，仅提交了一份其与案外人签订的房屋买卖合同。因案外人未参与本案诉讼，故无法确认原告与案外人之间是否存在真实的房屋买卖合同关系以及原告是否真实购买了涉案房屋。即使原告的买卖合同是真实的，也因其购买的是"小产权房"而导致其房屋买卖合同违法，自始无效。原告的救济途径只能是要求出卖人返还合同款。行政机关无论作出什么行政行为，都不会影响其主张返还合同款的权利。二、原告将吉阳区政府错列为被告，应驳回其起诉。吉阳区政府并不是实施被诉强制拆除行为的行政机关，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(三）项的规定，原告错列被告且拒绝变更的，应驳回其起诉。三、原告的起诉已经超过法定起诉期限。本案中，原告诉称行政机关于2015年5月21日、6月11日和6月17日对涉案房屋实施了拆除。据此，其最迟应当自2015年6月17日起六个月内提起行政诉讼，其于2016年1月25日才提起诉讼，已超过六个月的起诉期限，依法应驳回其起诉。四、本案不属于行政诉讼受案范围。假使原告是涉案房屋的购买人，也因其购买的是违法建筑，而导致其房屋买卖合同无效。原告可以通过民事诉讼要求案外人承担合同无效后的法律责任，其通过行政诉讼无法救济其合法权益。综上，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，依法应驳回其起诉。   被告三亚市执法局辩称：一、周新国不具有本案原告诉讼主体资格。本案中，涉案房屋系行政相对人未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证擅自修建的，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，属违法建筑和违法利益，不受法律保护。周新国并非被诉行政行为的相对人或利害关系人，三亚市执法局的行为并未侵犯其合法权益，故其作为本案原告主体不适格。二、本案被诉强制拆除行为并非三亚市执法局作出的，三亚市执法局不是本案适格被告。三、原告的起诉已经超过起诉期限，应予驳回。涉案违法建筑于2015年6月被拆除，即使周新国有权起诉，亦应当在六个月内提起诉讼，现其于2016年1月起诉已经超过了起诉期限。四、涉案房屋系违法建筑事实清楚，吉阳区城管局作出的强制拆除行为符合法律规定。周新国要求确认强拆行为违法没有事实和法律依据。涉案行政相对人未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自兴建房屋并进行商品房交易买卖，严重损害了三亚市的城市规划及社会公共利益。三亚市执法局据此作出行政处罚决定，并在行政相对人逾期不履行自行拆除义务后，下发强制执行决定符合法律规定。吉阳区城管局依据已生效的法律文书实施强制拆除亦符合法律规定。综上，请求法院驳回原告的起诉。   被告三亚市公安局辩称:根据《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规的规定,拆除违章建筑属政府城乡规划主管部门和建设行政主管部门以及城市综合执法部门的职责，而非公安部门的职责。本案中，吉阳区城管局于2015年5月至6月期间，对上抱坡村津海建材市场旁的多栋违法建筑实施强制拆除。三亚市公安局根据吉阳区政府的要求，负责违法建筑拆除地区的治安秩序，保护拆迁现场人民群众和工作人员的人身安全，预防、处置围攻殴打现场工作人员的情况及群体性事件，并维护该地区的交通秩序，是依法履行人民警察职责的行为，而不是履行强制拆迁的职责。三亚市公安局不是作出行政处罚决定和强制执行决定的主体，也未参与强制拆迁工作，无论本案是否构成违法强拆，均不应认定三亚市公安局的履职行为违法。综上，三亚市公安局不是本案适格被告，请求法院驳回原告的诉讼请求。   被告吉阳区住建局辩称：吉阳区住建局不是实施被诉强制拆除行为的主体，不是本案适格被告。其余答辩意见与吉阳区政府的一致。   被告吉阳区城管局辩称：一、原告诉讼主体不适格。三亚市执法局自2011年对上抱坡村师部农场旁的违章建筑立案调查后，所下达的《行政处罚决定书》、《强制执行决定书》等一系列法律文书，均是针对建房业主作出的。原告仅是涉案违法建筑的购买人，不是建设者，不是前述行政行为的相对人，无权对拆除涉案违法建筑的行为提起行政诉讼。二、原告的起诉已超过起诉期限。原告诉称行政机关于2015年5月21日、6月11日和6月17日对涉案房屋实施了拆除。以此推断，原告起诉时已超过了法定的六个月起诉期限。三、吉阳区城管局依法履行法定职责，拆除涉案违法建筑，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。首先，《海南省查处违法建筑若干规定》第四条规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。三亚市吉阳区《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》明确规定，吉阳区城管局行使城乡规划方面法律、法规、规章规定的处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建筑。2015年5、6月，吉阳区城管局查处涉案违法建筑时，三亚市已经撤镇设区，因此吉阳区城管局有权查处吉阳区范围内的所有违法建筑。其次，违建户主未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证擅自兴建房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定。吉阳区城管局依法行使查处违法建筑的职权，依法强制拆除违法建筑有事实根据和法律依据。最后，吉阳区城管局依据三亚市执法局的行政处罚决定及强制执行决定拆除涉案违法建筑前，已经对违法建筑楼体进行标号，并向建房业主送达了《拆除通知》，告知居住人员搬迁及逾期搬迁的法律后果，依法保障了居住人员的知情权。综上，请求法院驳回原告的起诉。   经审理查明，2011年10月，三亚市执法局发现有人未经规划部门审批，在三亚市吉阳区上抱坡村师部农场旁擅自建设楼房，遂决定立案查处。此后，三亚市执法局在查处过程中以"该处建房业主"为行政相对人，先后作出了《接受调查询问通知书》、《责令（限期）改正通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》等一系列执法文书，认定"该处建房业主"未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市吉阳镇上抱坡村师部农场旁擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款、第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，决定责令建房业主自接到处罚决定书之日起七日内自行拆除上述违章建筑。后因建房业主在规定期限内未履行拆除义务，三亚市执法局在催告无果的情况下，作出《强制执行决定书》，决定对上述违法建筑实施强制拆除。2015年5月8日，吉阳区城管局对上述违法建筑的"违建户主"作出《拆除通知》，告知：吉阳区城管局将于2015年5月18日对上述违法建筑依法进行强制拆除。要求户主于2015年5月15日前清理、搬运、拆除完该违法建筑物内的所有物品及建筑物墙体上的门窗、防盗门、空调等物品，并撤离该建筑。逾期不搬迁的，将被依法强制搬迁，由此所造成的一切损失及后果由"违建户主"承担。三亚市执法局、吉阳区城管局分别作出上述执法文书后，均采用了将文书张贴于上述违法建筑的楼房墙体上的方式进行送达，并拍照留证。   2015年5月21日、6月11日至12日、6月17日至19日，吉阳区城管局先后分三次对位于吉阳区上抱坡村师部农场旁的82栋违法建筑（包括海屿花园小区房屋）进行了强制拆除。拆除期间，吉阳区政府、三亚市公安局等相关部门派员在强拆现场维持秩序。2016年3月16日，原告以其所购买的海屿花园小区B区29号楼C702房被三亚市政府、吉阳区政府、三亚市执法局、三亚市公安局、吉阳区住建局及吉阳区城管局在前述强制拆除行动中违法拆除为由，提起本案诉讼。案件庭审时，原告确认：其位于海屿花园小区的房屋是在2015年6月11日以后被拆除的；本案中，其仅要求法院对被告实施的强制拆除行为本身的合法性进行审查。   又查明，2014年10月30日，三亚市吉阳区筹备组向吉阳区机关各部门、区直各单位作出吉阳筹〔2014〕46号《三亚市吉阳区筹备组关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，设置吉阳区城管局，为主管全区城市园林管理、环境卫生、综合行政执法工作的区政府工作部门。2015年1月2日吉阳区政府正式挂牌成立。三亚市执法局原在吉阳区的综合行政执法职能由吉阳区城管局行使。吉阳区城管局执行城市管理和综合执法两项职能，其中综合执法方面包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。2015年3月13日，三亚市执法局将包括本案在内的违法建设案件移交给吉阳区城管局处理。   在本案诉讼过程中，原告于2016年8月22日向本院提出指定管辖或者提级管辖申请，以海屿花园小区房屋强拆案件涉及人数众多，案件复杂，社会影响大，加之三亚市政府是组织多家部门实施强拆的领导主体，本院位于三亚市政府辖区内，审判结果必然会受到三亚市政府的影响为由，申请本院将本案报请海南省高级人民法院指定其他中级人民法院管辖或者直接由海南省高级人民法院提级管辖。经审查，本院认为原告的申请理由不成立，遂在本案庭审时当庭驳回了原告的申请。   本院认为，本案争议焦点为：一、本案是否属于行政诉讼的受案范围；二、原告起诉是否已经超过法定起诉期限；三、三亚市政府、吉阳区政府、三亚市执法局、三亚市公安局、吉阳区住建局是否为本案适格被告；四、被诉强制拆除行为是否对原告周新国的合法权益产生实际影响。   一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服提起的诉讼。本案中，原告以被告的强制拆除行为造成其合法财产损失为由提起诉讼，符合上述法律规定，应属于行政诉讼的受案范围。吉阳区政府、吉阳区住建局主张本案不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立，本院不予支持。   二、关于原告起诉是否已经超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，涉案房屋虽然于2015年6月被强制拆除完毕，但在案证据不能证明吉阳区城管局在强制拆除涉案房屋时已告知原告相应的诉权和起诉期限，故原告于2016年3月16日提起本案诉讼未超过2年的起诉期限。被告吉阳区政府、三亚市执法局、吉阳区住建局及吉阳区城管局主张原告起诉已经超过法定起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。   三、关于三亚市政府、吉阳区政府、三亚市执法局、三亚市公安局、吉阳区住建局是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，虽然认定涉案房屋为违法建筑，决定对该违法建筑实施强制拆除，并在对外发生法律效力的行政处罚决定、强制执行决定等一系列执法文书上署名的行政机关均为三亚市执法局，但吉阳区城管局成立后，已承接了三亚市执法局在吉阳区的综合行政执法职能，三亚市执法局因此已将包括本案在内的违法建设案件移送该局处理，故吉阳区城管局对三亚市执法局决定强制拆除而尚未拆除的涉案违法建筑，依法具有强制拆除的行政职权。事实上，对涉案房屋的建房户主作出《拆除通知》，并组织执法人员对该建筑实施强制拆除的行政机关也是吉阳区城管局。吉阳区政府、三亚市公安局派员在强拆现场维持秩序，目的在于防止阻挠执法或暴力抗拆的行为发生。原告主张三亚市政府、吉阳区政府、三亚市执法局、三亚市公安局及吉阳区住建局共同实施了强制拆除涉案房屋的行为，但没有提供充分的证据予以证明。因此，原告对该强制拆除行为不服，应以实际作出强制拆除行为的行政机关吉阳区城管局为被告，其将三亚市政府、吉阳区政府、三亚市执法局、三亚市公安局及吉阳区住建局列为共同被告不当。   四、关于被诉强制拆除行为是否对原告周新国的合法权益产生实际影响的问题。本案中，虽然原告因其位于海屿花园小区的房屋被吉阳区城管局强制拆除而与被诉强制拆除行为具有利害关系，但由于海屿花园小区涉案房屋的建设者未经取得建设工程规划许可证即擅自施工建房，其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款关于在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证的强制性规定，故涉案房屋为违法建筑。三亚市执法局针对该违法建设行为作出行政处罚决定和强制执行决定并无不当。原告购买涉案违法建筑，依法不受法律保护。原告主张被诉强制拆除行为造成其屋内合法物品损失，但没有相关证据予以证实。加之被告吉阳区城管局在强制拆除涉案违法建筑前曾发出《拆除通知》，告知违建户主该局将于2015年5月18日对涉案违法建筑进行强制拆除，要求户主于2015年5月15日前清理、搬运、拆除完该违法建筑物内及墙体上的所有物品，并撤离该建筑。因此，原告没有证据证明被告吉阳区城管局在2015年6月11日以后拆除涉案违法建筑的行政行为对其合法权益产生了实际影响。   综上，因三亚市政府、吉阳区政府、三亚市执法局、三亚市公安局以及吉阳区住建局并非本案适格被告，且被告吉阳区城管局所实施的被诉强制拆除行为对原告周新国的合法权益不产生实际影响，故应当驳回原告的起诉。案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、第（八）项及《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项、第二十七条第二款之规定，裁定如下：   驳回原告周新国的起诉。   本案不交纳案件受理费，原告周新国已预交的50元受理费退还原告。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审判长 陈兴科   审判员 黎少云   审判员 王 娜   审判员 吉 红   审判员 张维青     二〇一六年十二月十六日   书记员 邱海惠