河南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）豫行终1404号 上诉人（一审原告）李芳，女，1983年11月16日出生，汉族，住郑州市惠济区。 委托代理人范金星，男，1984年8月12日出生，汉族，住河南省永城市。 被上诉人（一审被告）郑州市惠济区人民政府。住所地郑州市开元路**。 法定代表人马军，区长。 委托代理人姚磊，郑州市惠济区新城街道办事处工作人员。 委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会。住所地郑州市惠济区北四环路文化路交叉口东南角。 被上诉人（一审第三人）郑州市惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部。 李芳请求确认郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会及郑州市惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部行政行为违法一案，不服郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第419号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李芳的委托代理人范金星，被上诉人惠济区政府的委托代理人姚磊、马国杰到庭参加诉讼。被上诉人郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会、郑州市惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 郑州铁路运输中级法院一审查明，李芳之父李荣全在郑州市惠济区新城街道东赵村拥有宅基地一处。李芳的户口登记在郑州市惠济区新城街道东赵村。郑州市惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部由惠济区政府设立。2013年12月16日郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会、中共东赵村总支部委员会根据4+2工作法--四议两公开的程序，经村民代表会议表决通过了《东赵合村并城项目拆迁补偿安置方案》，并于2013年12月29日对外公布。郑州市惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部在该方案上署名并用印。《东赵合村并城项目拆迁补偿安置方案》第二条中规定：不符合招婿条件的，户口在本村的姑娘本人按70㎡居住用房安置，其配偶及子女不享受安置。2014年5月16日李荣全作为户主与郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会签订了《惠济区新城街道东赵村合村并城项目拆迁补偿安置协议》。李芳除获得70㎡居住用房安置外，未得到与李荣全同等的其他补偿安置，李芳之子范伟森未获得补偿安置。2015年5月19日，李芳通过其他诉讼得知了该方案的内容。李芳不服该方案，提起本案诉讼，请求确认惠济区政府等制定、实施《东赵合村并城项目拆迁补偿安置方案》行为违法，判令采取补救措施。 郑州铁路运输中级法院一审认为，一、关于《东赵合村并城项目拆迁补偿安置方案》的制定、实施（以下简称《补偿安置方案》）是否属于行政诉讼受案范围以及本案被告是否适格的问题。郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见郑政文[2011]257号第四条第（十四）项规定：“各区政府（管委会）对合村并城的拆迁补偿安置负总责。”《补偿安置方案》根据4+2工作法--四议两公开的程序，经村民代表会议表决通过。《补偿安置方案》第三条第（三）项也明确载明：“本方案经村民代表会议表决通过后，报惠济区人民政府批准后生效。”惠济区政府设立的郑州市惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部也在《补偿安置方案》上署名并用印，故应当认定惠济区政府是《补偿安置方案》的批准、实施机关。该《补偿安置方案》是补偿安置的标准，在合村并城过程中，如果村民不执行该方案，将无法实现因合村并城项目得到补偿安置的权利，故《补偿安置方案》的实施对该村村民的权利义务产生实质影响。综上，惠济区政府对《补偿安置方案》的实施行为是可诉的具体行政行为，属于行政诉讼受案范围。《补偿安置方案》由郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会制定，郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会属于村民自治组织，不是本案的适格被告。惠济区政府不是《补偿安置方案》的制定机关，但其应对《补偿安置方案》的实施承担相应的法律责任，故惠济区政府是本案的适格被告。二、关于惠济区政府实施《补偿安置方案》是否违法的问题。虽然惠济区政府对《补偿安置方案》的实施承担法律责任，但《补偿安置方案》是经村民代表会议表决通过的，其形成过程带有村民自治的性质，代表了多数村民的意见，对该村村民均具有约束力，内容符合一般的村规民约，故惠济区政府在实施《补偿安置方案》的过程中对李芳按70㎡居住用房进行安置，符合《补偿安置方案》的规定。综上所述，李芳的诉讼请求理由不能成立，郑州铁路运输中级法院作出（2015）郑铁中行初字第419号行政判决，驳回李芳的诉讼请求。 李芳不服一审判决，向本院上诉称，（一）《补偿安置方案》制定程序违法、内容违法。《补偿安置方案》不是经过村民会议授权的村民代表大会通过的，且含有歧视妇女、侵害儿童权益的内容。（二）一审既已认定惠济区政府是《补偿安置方案》的批准机关和实施主体，就应该对《补偿安置方案》的合法性进行审查，且为《方案》的实施承担法律责任；由于《补偿安置方案》经村民代表会议表决通过后，报惠济区人民政府批准后生效，惠济区政府也应视为制定《补偿安置方案》的主体，承担法律责任。（三）拆迁补偿安置协议是李荣全所签，上诉人从未委托或授权李荣全对其合法权益予以处分，且村委会也无权与村民签署协议，该协议对上诉人不发生法律效力。综上，请求撤销一审，依法改判确认被上诉人制定、实施《补偿安置方案》的行为违法，判令被上诉人采取补救措施。 被上诉人郑州市惠济区政府答辩称，（一）本案涉诉的《补偿安置方案》按照郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见【2011】257号文规定，根据4+2工作法--四议两公开程序，民主表决通过，并报惠济区政府批准，实为备案。上述程序完全合法有效，代表了绝大多数的村民利益，方案的内容实际上就属于经表决通过的村民自治。（二）惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部工作人员于2014年1月6日对李荣全（李芳）家庭进行了附属物普查登记。2014年5月16日，在惠济区新城街道东赵村合村并城项目指挥部见证下，李荣全与惠济区新城街道东赵村村民委员会签订了拆迁补偿安置协议书，在拆迁户待遇认定表和拆迁安置补偿表签字确认后进行了兑付，李荣全家庭在磋商协议过程中并未提起异议，现提出异议违反了诚实信用原则，诉讼请求应当驳回。（三）李芳系出嫁女，婚后携范伟森随其夫范金星一同生活，不在东赵村居住。拆迁项目部工作人员进行入户调查时，上述情况经过了确认。过渡费是选择房产安置的被拆迁户在回迁过渡期内另行解决住房问题而产生的费用。本次拆迁不导致李芳产生另行租房生活，因此《补偿安置方案》对外嫁女及家属统一规定不支付过渡费，不存在歧视。（四）目前郑州市在合村并城改造中实行一村一策，4+2工作法就是为适应各村不同民情，《补偿安置方案》作为东赵村拆迁补偿标准，经村民代表会议表决通过，对该村村民具有约束力。综上，请求驳回上诉，驳回上诉人诉讼请求。 本院查明的事实与一审一致。 本院认为，上诉人起诉请求确认被上诉人制定、实施的《补偿安置方案》行为违法，涉及制定及实施两个行为，针对制定行为，该方案是郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会按照四议两公开的程序制定的，是村民自治的行为，制定主体是村民委员会，不是行政机关，对于制定行为不是行政行为，不可诉。针对实施《补偿安置方案》的行为，该行为已经转化成李荣全作为户主与郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会签订补偿安置协议的行为，该协议系双方自愿签订且已履行完毕，该行为不违反法律规定。上诉人认为实施补偿安置行为违法的理由不成立，本院不予支持。本案诉讼的实质涉及到村民资格及村民待遇问题，对该问题的处理，属于村民自治的范畴，不属于人民法院的受理范围。综上，一审判决正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第419号行政判决。 二审案件受理费50元，由上诉人李芳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  别志定 审 判 员  王 松 代理审判员  韩凤丽 二〇一六年十二月二十三日 书 记 员  王 宁