上海市松江区人民法院行 政 判 决 书（2016）沪0117行初527号原告上海玖婷燃气具有限公司，住所地上海市松江区九亭镇黄泥浜村。法定代表人黄自修，总经理。委托代理人夏湧，上海市东方剑桥律师事务所律师。被告上海市松江区城市管理行政执法局，住所地上海市松江区文翔路3579号。法定代表人俞春松，局长。委托代理人张志华，该局工作人员。委托代理人於莉蔚，上海磊天律师事务所律师。原告上海玖婷燃气具有限公司（以下简称“玖婷公司”）不服被告上海市松江区城市管理行政执法局（以下简称“区城管执法局”）作出的限期拆除违法建筑决定，向本院提起诉讼。本院于2016年9月18日受理后，依法组成合议庭，于同年11月9日、12月9日两次公开开庭审理了本案。原告玖婷公司的法定代表人黄自修及委托代理人夏湧，被告区城管执法局的委托代理人张志华、於莉蔚，到庭参加了两次庭审。本案现已审理终结。2016年9月8日，被告区城管执法局对原告玖婷公司作出《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称“被诉限拆决定”），认定原告在本市松江区某路东北侧（某工地内），擅自搭建8幢砖混结构共计1,599平方米的建筑（以下简称“涉案建筑物”），违反了《上海市城乡规划条例》（以下简称“《规划条例》”）第三十四条第（一）项、第三十五条第一款的规定，属违法建筑，现依据《上海市城市管理行政执法条例》（以下简称“《城管执法条例》”）第十一条第一款第（八）项、《规划条例》第五十八条和《上海市拆除违法建筑若干规定》（以下简称“《拆违若干规定》”）第三条第三款、第九条之规定，责令原告于同月15日16时前自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，将依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条之规定，依法申请强制拆除。原告玖婷公司诉称：一、被告不具有相应的职权。其证据不能证明涉案建筑物所在地块属于国有土地，反而可以印证该地块是从本市松江区九亭镇人民政府租借过来，故执法权限属于乡、镇人民政府。另，根据《上海市城市管理行政执法条例实施办法》（以下简称“《实施办法》”）第六条的规定，原告具有《建设用地规划许可证》，对涉案建筑物的执法权应属规土部门，也非被告。二、被告作出被诉限拆决定的程序不合法。被告先后向原告作出沪松城管拆告字[2016]第A号《限期拆除违法建筑事先告知书》（以下简称“A号《事先告知书》”）和沪松城管拆告字[2016]第B号《限期拆除违法建筑事先告知书》（以下简称“B号《事先告知书》”），但原告仅收到A号《事先告知书》，并进行了陈述和申辩，在原告未对B号《事先告知书》进行陈述和申辩的情况下，被告即出具复核意见并作出被诉限拆决定，执法程序不合法。三、根据《上海市燃气管理条例》（以下简称“《燃气条例》”）等相关规定，涉案建筑物系燃气站点，相关的执法权限涉及到其他部门，被告作出被诉限拆决定未与其他部门进行协调、配合，执法不合理。故起诉要求判令撤销被告作出的被诉限拆决定。被告区城管执法局辩称：一、被告作出的被诉限拆决定认定事实清楚、证据确凿。被告执法队员于2016年8月10日接举报称在本市松江区某路东北侧（某工地内）有违法建筑，经现场检查及实地勘察、测量，发现有8处砖混结构建筑共计1,599平方米。经向上海市松江区规划和土地管理局（以下简称“区规土局”）发出《协助通知书》，该局回函称涉案建筑物未核发《建设工程规划许可证》。二、被告作出的被诉限拆决定适用依据正确、符合法定职权。依据《城管执法条例》第十一条第一款第（八）项、《实施办法》第六条、沪城管执[2016]55号《关于贯彻实施的若干意见》（以下简称“《实施办法若干意见》”）第一条第（一）项等规定，被告具有相应的职权。另，根据《规划条例》第三十四条第（一）项、第三十五条第一款以及原告建设涉案房屋时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，原告应当及时办理《建设工程规划许可证》，并经有关部门验收核实，但原告并未提供，也未持有该证，无法证明涉案建筑物的合法性。三、被告作出的被诉限拆决定程序合法。被告经现场检查，制作《询问笔录》，向区规土局发《协助通知书》核实《建设工程规划许可证》的发放情况，查阅涉案建筑物的产权信息，向原告发出事先告知书，听取原告的陈述申辩，经复核后，作出被诉限拆决定，执法程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉请。庭审中，被告区城管执法局提供了以下依据、证据：（一）证明有权作出被诉限拆决定的职权依据：1、《城管执法条例》第二条、第十一条第一款第（八）项；2、《拆违若干规定》第三条第三款；3、《实施办法若干意见》第一条第（一）项。经质证，原告对证据1和2认为被告不具有相应的职权，理由如下：第一，《实施办法》第四条规定了市级、区、县级及乡、镇人民政府等各个职能部门的职权范围，涉案建筑物所在土地位于乡、镇人民政府管辖范围内；第二，依据该办法第六条的规定，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为，当事人取得《建设用地规划许可证》的，由规划国土资源行政管理部门依法进行管理，而原告持有该证；第三，被告引用的《拆违若干规定》是2011年12月22日修正的，而《实施办法》是2015年11月30日发布的。对证据3的真实性无异议，但认为系被告在第二次庭审时举证，并未在执法查处过程中告知；《建设用地规划许可证》上并无有效期限的记载，故无法证明原告持有的该证已经失效；第一条第（一）项规定中涉及两个执法部门即城管和乡、镇人民政府，原告一直在向上海市松江区九亭镇人民政府下属的第三产业公司支付土地租赁费至2016年，可印证相关的职权在镇政府，不在被告。对此，被告质辩称：第一，涉案地块不属于农村，土地性质已于2003年由集体土地变更为商住两用地。第二，证据3对职责分工有明确规定，对于取得《建设用地规划许可证》但未投入使用的，查处职权属于规土部门，对建设完毕的，查处职权属于被告。第三，依据《规划条例》第三十一条第二款之规定，建设单位或者个人在规划条件核定后满六个月仍未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的，可以向规划行政管理部门申请延期，由规划行政管理部门决定是否准予延续。未申请延期的，核定规划条件的文件自行失效。原告持有的《建设用地批准书》的有效期为1996年6月至1996年12月，故原告虽取得《建设用地规划许可证》，但至今已过期失效。（二）证明被诉限拆决定认定事实正确的证据：1、2016年8月10日《现场检查笔录》及照片8张，证明经执法人员于当日进行现场检查，发现涉案建筑物，面积共计1,599平方米；2、2016年8月12日沈某的《询问笔录》，证明涉案建筑物的使用人为原告；3、2016年8月15日《上海市松江区规划和土地管理局执法协助书面意见》，证明总面积共计1,599平方米的涉案建筑物未依法取得《建设工程规划许可证》；4、2016年8月31日原告法定代表人黄自修的《询问笔录》及其提供的相关材料[包括：①1996年4月22日《关于核发将上海九亭金属材料制品厂建设用地变更为上海九亭燃气有限公司建设用地规划许可证的通知》；②1996年4月22日《建设用地规划许可证》及附图；③1996年6月20日《关于批准上海九亭燃气有限公司用地的批复》；④1996年7月8日《建设用地批准书》；⑤松江县九亭镇黄泥浜村民委员会与上海九亭燃气有限公司（以下简称“九亭公司”）分别于1995年10月28日签订的《协议书》及1996年8月签订的《补充协议书》；⑥2015年12月30日《公司付款申请单》；⑦2005年12月19日沪房地松字（2005）第某号《上海市房地产权证》；⑧2013年8月26日《准予变更登记通知书》；⑨原告营业执照复印件；⑩原告法定代表人居民身份证复印件]，证明原告为涉案建筑物的搭建人及现时使用人，涉案建筑物并无《建设工程规划许可证》以及涉案建筑物及其土地使用的流转情况；5、至上海市松江区房地产交易中心（以下简称“区交易中心”）调取的涉案建筑物的产权信息，证明因原告陈述申辩时提交了相应材料，故被告至区交易中心调取相关材料，经核查，原告提交的《上海市房地产权证》涉及的房屋所在地块并非涉案建筑物所在地块，从编码为34的《用地范围略图》可看出，《上海市房地产权证》针对的地块位于某路以西，涉案建筑物所在地块位于某路以东，且编码为11的九亭公司出具的《情况说明》中提到“本公司急需办理建设工程规划许可证和建设工程施工许可证”，可见原告对于未办理上述许可证是明知的；6、2016年9月原告提交的陈述申辩意见，证明原告依法行使了其陈述申辩的权利；7、2016年9月16日《现场检查笔录（复查）》及照片2张，证明原告未在限定期限内自行拆除涉案建筑物，被告至现场进行了复查；8、《上海市不动产登记簿（土地状况信息）》、2016年5月19日沪房地松字（2016）第某号《上海市房地产权证》，证明涉案地块土地性质为国有，被告具有相应的职权，且原告提供的房产证所涉地块与本案查处的地块为不同地块；9、上海市地籍图，证明原告提供的房产证指向1街坊122/1丘宗地，位于横泾以东、某路以西，而涉案建筑物位于1街坊123/7丘宗地，位于某路以东。经质证，原告对证据1的真实性无异议，但认为笔录中也提到了涉案建筑物内存储的是液化气，故应由《燃气条例》规定的部门进行执法。对证据2，认为该笔录的内容与原告提交的证据相矛盾，原告的确向当时的乡镇府租借了该地块并支付相关费用，被告提交的证据4中的《公司付款申请单》亦可证明原告一直在支付费用，若土地经招拍挂已转为国有，由某公司或其他第三人取得，就无依据收取土地管理费，故涉案土地的性质并不明确，被告无相应的执法权。对证据3的真实性无异议。对证据4的真实性无异议，但认为原告是针对A号《事先告知书》进行的陈述和申辩，并提交了证据中涉及的材料；另，关于《上海市房地产权证》，原告是经正式申请后获取的，其中记载的几街坊、几丘是专业术语，原告对于被告所称的位于某路西面还是东面并不清楚。对证据5的真实性无异议，涉案土地系通过签订《协议书》的方式取得，基于“一镇一站”的需要而配套燃气，燃气站成立至今一直用于存储液化气，故被告在行政执法过程中，应当与燃气的管理部门进行合作、协助。对证据6的真实性无异议，原告是针对A号《事先告知书》进行的陈述和申辩。对证据7无异议。对证据8中《上海市不动产登记簿（土地状况信息）》的真实性予以认可，但认为从中可看出宗地号为1街坊123/7丘的土地与原告房地产权证上的1街坊122/1丘不一致，故标志不明确，122/1丘是否包括在内也不明确，且相关的房地产权部门对此未进行认定，故被告对这一事实的认定有欠缺；对《上海市房地产权证》的真实性不予认可，且同一地块只能有一个规划证、产权证或者土地证，若颁发新证，需将原证注销，但目前原告仍持有原证，未经撤销、注销或者收回，故被告的认定存在欠缺。对此，被告质辩称：第一，关于原告的《上海市房地产权证》，该证与一般的产证不同，仅写明了地块，未写明建筑物的面积、类型，故怀疑其有效性；第二，关于《协议书》，结合《补充协议书》，约定使用期限为长期，但相关法律对租赁期限有明确的规定，最长不得超过20年，故该约定违反相关规定；第三，本案所涉地块位于123/7丘，原告产证所涉地块为122/1丘，是否注销，与本案无关；第四，镇政府的第三产业公司是否收取相关费用与本案无关，只要未取得《建设工程规划许可证》，即可认定为存在违法搭建行为。（三）证明被诉限拆决定适用法律法规正确的依据：《规划条例》第三十四条第（一）项、第三十五条第一款、第五十八条。经质证，原告对上述规定本身无异议，但认为根据《实施办法》、《城管执法条例》的规定，若涉及到其他职能部门的管理范围，应当与相关部门沟通、协商，甚至共同作出处理决定，本案涉及到液化站，根据《燃气条例》第二十条的规定，被告作出被诉限拆决定时，未考虑其他职能部门对原告的要求，导致原告会违反相关规定，没有充分的时间履行义务。对此，被告质辩称：第一，被诉限拆决定针对的是涉案建筑物的合法性，至于相关的专项经营规定，与本案的查处行为无关；第二，《协议书》仅涉及土地的使用，未涉及地上建筑物的建造。（四）证明被诉限拆决定执法程序合法的法律法规依据和文本材料证据：法律法规依据：1、《城管执法条例》第十七条第一款、第十九条、第二十四条第一款、第二十五条第一款、第二十九条；2、《拆违若干规定》第八条第一款、第九条。经质证，原告对上述规定无异议，但认为根据《实施办法》第四条的规定，若涉及到其他职能部门的管理范围，被告应当与相关部门进行沟通、协商，且根据该办法第八条的规定，因涉及到安全性问题，被告的行政行为或许合法，但不合理，应更严谨、谨慎。文本材料证据：1、2016年8月10日《立案审批表》，证明被告依法立案审批；2、2016年8月10日《协助通知书》及送达回证，证明被告依法向区规土局核查面积共计1,599平方米的涉案建筑物建设工程规划许可证的发放情况；3、2016年9月1日《协助通知书》，证明被告依法向区交易中心调取涉案建筑物的产权信息；4、2016年9月1日《案件调查终结审批表》，证明被告内部依法对本次行政行为进行了复核；5、2016年8月24日A号《事先告知书》及送达回证（通过邮寄送达，回执未退回，但原告法定代表人在对其所作的《询问笔录》中认可已收到）、2016年9月1日B号《事先告知书》及送达回证，证明被告对原告履行了事先告知的义务；6、2016年9月7日《陈述和申辩复核意见书》及送达回证，证明被告对原告的陈述申辩进行复核，并依法告知原告复核意见；7、2016年9月8日《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称“《限拆决定书》”）及送达回证，证明被告依法责令原告限期拆除涉案违法建筑，并送达文书。经质证，原告对证据1、2、3和4均无异议。对证据5，原告确认收到了A号《事先告知书》，也依法向被告作了陈述和申辩，但并未收到B号《事先告知书》。对证据6，被告是针对B号《事先告知书》作出的复核意见，而原告的陈述和申辩针对的是A号《事先告知书》，被告对此未进行复核，故行政行为欠缺。对证据7，若是基于证据6作出的，则不能成立，原告并未收到过B号《事先告知书》，也未进行过陈述和申辩，原告的陈述和申辩针对的是A号《事先告知书》，但被告对此并未进行复核。对此，被告质辩称：在送达A号《事先告知书》时，原告拒签，因无见证人，故未进行送达，后又以邮寄形式进行送达，但一直未收到回执。原告法定代表人于2016年8月31日至被告处接受询问，认可已收到该《事先告知书》，但为稳妥起见，被告又重新发送了B号《事先告知书》，涉及的条文及内容一致，仅是陈述和申辩的期限不一致，现原告已至被告处进行陈述和申辩，故被告认为原告的申辩意见已进行了表达，不会有其他新的情况。庭审中，原告提交了下列证据：1、原告针对A号《事先告知书》至被告处接受询问时提交的申辩书，证明原告将涉案建筑物的建设及理由以书面形式补充进行申辩，主要说明被告引用的《规划条例》是现行的，而原告于1996年依据《中华人民共和国城市规划法》取得《建设用地规划许可证》，另，1997年11月1日颁布的《中华人民共和国建筑法》才涉及建设工程规划许可证，而当时原告的房屋已建设完毕；2、2014年8月4日上海市燃气管理处出具的《上海市燃气供气站点许可证》，证明涉案站点用于液化气的存放、供气，故该站点的拆除不仅应适用《城管执法条例》，还应适用《燃气条例》，根据《城管执法条例》和《实施办法》的规定，被告应与其他职能部门一起沟通、协助执法。经质证，被告对证据1的真实性无异议，确认已收到，但《中华人民共和国城市规划法》第三十二条也明确规定需要取得相应的建设工程规划许可证及施工许可证。另，《中华人民共和国城市规划法》已废止，现行有效的是《规划条例》，而原告的违法行为一直在持续，故不违反法不溯及既往的原则。对证据2，认为与本案无关。上述依据、证据，本院认为：依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十八条第（二）项之规定，因原告在本案诉讼过程中提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的关于被告职权的反驳理由，故被告在第二次庭审中补充提供相关证据，于法有据；其提供的法律法规及规范性文件在作出被诉限拆决定时均合法有效，提供的事实认定、执法程序方面的证据均符合证据的真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。原告提供的《上海市燃气供气站点许可证》与本案缺乏关联性，本院不予确认；提供的其他证据符合证据的真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。根据当事人的诉辩意见和上述有效证据，本院确认以下事实：2016年8月10日，被告区城管执法局工作人员至本市松江区某路东北侧（某工地内）进行现场检查并拍照取证，后于同日立案查处。被告亦于同日向区规土局发出《协助通知书》，区规土局于同月15日出具《上海市松江区规划和土地管理局执法协助书面意见》，称该局对涉案建筑物未核发《建设工程规划许可证》。2016年8月12日，被告向上海某实业公司的经理沈某制作了《询问笔录》，沈某称涉案建筑物所在土地于2003年2月21日被国家征用后，土地使用权已归案外人上海某置业有限公司。同月24日，被告向原告作出A号《事先告知书》，告知其查处的事实、理由、拟作拆除以及陈述和申辩权，并进行了送达。同月31日，原告的法定代表人黄自修前往被告处进行陈述和申辩，被告对其制作了《询问笔录》，其在笔录中确认已收到A号《事先告知书》，涉案建筑物系原告于1996年拿到相关批文后搭建，未取得《建设工程规划许可证》等内容，并另向被告提交了书面的陈述申辩意见以及相关的材料。2016年9月1日，被告向区交易中心发出《协助通知书》，调取了原告办理《上海市房地产权证》的相关材料。同日，被告向原告作出B号《事先告知书》，除陈述和申辩日期外，该文书中告知的其他内容均与A号《事先告知书》一致。同月7日，被告向原告出具《陈述和申辩复核意见书》，称其提出的事实、理由及证据不能成立。次日，被告向原告作出《限拆决定书》。被告对于上述B号《事先告知书》、《陈述和申辩复核意见书》和《限拆决定书》均送达至涉案建筑物处，方式为留置送达。原告不服，提起诉讼。另查明：2013年8月26日，九亭公司经上海市工商行政管理局松江分局核准，准予企业名称变更登记为玖婷公司，即本案原告。再查明：涉案建筑物所在地块坐落于松江区九亭镇1街坊123/7丘，该地块的权利人为案外人上海某置业有限公司，权属性质为国有建设用地使用权，使用期限为2003年2月21日至2073年2月20日止。而九亭公司于2005年12月19日取得《上海市房地产权证》，记载房地坐落于松江区九亭镇1街坊122/1丘。本院认为：本案的争议焦点如下：一、被告是否具有作出被诉限拆决定的法定职权。依据《城管执法条例》第二条、第十一条第一款第（八）项、《拆违若干规定》第三条第三款及《实施办法若干意见》第一条第（一）项之规定，被告区城管执法局具有作出被诉限拆决定的法定职权。本案中，原告认为其取得了《建设用地规划许可证》，依据《实施办法》第六条第一款之规定，涉案建筑物的查处职权属于规划国土资源行政管理部门，而非被告。对此，被告辩称《实施办法若干意见》第一条第（一）项作了进一步的规定，即当事人若提供《实施办法》第六条第一款规定的四种文书之一（《建设项目选址意见书》、《建设工程规划设计要求通知单》、《建设用地规划许可证》、《建设工程设计方案审核意见》），但已超过有效期或不适用于涉案建设工程的，仍由城管执法部门和乡、镇人民政府依法实施行政处罚，涉案建筑物在查处时早已建成投入使用，原告所持的《建设用地规划许可证》显然超过有效期，由其行使相应职权并无不当。另，原告以其持有的《上海市房地产权证》，认为涉案建筑物所在土地的性质为集体土地，查处的职权属于乡、镇人民政府，而非被告。但涉案建筑物所在地块坐落于松江区九亭镇1街坊123/7丘，属国有建设用地，而非原告所持《上海市房地产权证》指向的松江区九亭镇1街坊122/1丘。故对原告的上述意见，本院均不予采纳。二、被告作出被诉限拆决定的程序是否合法。《拆违若干规定》第八条第一款规定：“拆违实施部门依照有关法律、法规对违法建筑进行调查取证后，拟作出责令限期拆除决定的，应当使用统一的事先告知书，告知当事人相关的事实、理由和依据以及所享有的陈述、申辩权利。”第九条规定：“当事人未在规定期限内提出陈述、申辩，或者当事人提出的事实、理由不成立的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定。”原告称其未收到B号《事先告知书》，亦未进行相应的陈述和申辩，被告基于该告知书出具复核意见并作出被诉限拆决定，执法程序不合法。但被告此前已向原告作出A号《事先告知书》，原告确认收到并由其法定代表人向被告作了陈述和申辩，提交了书面意见及相关材料，故被告对其陈述和申辩权利已给予充分保障。被告经现场检查、询问，向原告作出事先告知书，听取其陈述和申辩意见后，进一步调查核实，出具《陈述和申辩复核意见书》，并作出被诉限拆决定，执法程序并无不当。另，涉案建筑物的建造未依法取得建设规划许可证件，被告作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律法规正确。原告称涉案建筑物有相应的建造手续，属合法建筑，但却未能提供充分的证据予以证实，本院难以采信。综上，原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告上海玖婷燃气具有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告上海玖婷燃气具有限公司负担（已交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  刘 雅审 判 员  周 轶人民陪审员  倪顺法二〇一六年十二月二十六日书 记 员  赵 静附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。