山东省宁阳县人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁0921行初20号原告王仲平，男，1969年2月22日出生，汉族，住泰山区。委托代理人褚庆华，山东泰润律师事务所律师。委托代理人高月欣，山东公允律师事务所律师。被告泰安市工商行政管理局，住所地泰安市泰山区岱宗大街439号。法定代表人高玲，局长。委托代理人佘丰林，山东省工商行政管理局公职律师办公室公职律师。第三人泰安盛林房地产开发有限公司，住所地泰安市泰山区上高街道办事处上高村。法定代表人王仲新，执行董事兼总经理。第三人王仲新，男，1973年1月23日出生，公民身份号码3709021973********，汉族，住泰安市泰山区岱庙办事处三友村*号楼*单元***室。第三人李玉霞，女，1977年6月13日出生，汉族，住泰安市泰山区。以上三第三人委托代理人李国，山东纵观律师事务所律师。以上三第三人委托代理人王禹璇，山东纵观律师事务所律师。原告王仲平不服被告泰安市工商行政管理局（以下简称泰安市工商局）工商行政登记一案，于2016年5月6日向泰山区人民法院提起行政诉讼，泰安市中级人民法院于2016年5月23日以（2016）鲁09行辖105号行政裁定书裁定本案由本院管辖。本院于2016年7月6日立案后，于2016年7月7日向被告送达了应诉通知书及起诉状副本。因泰安盛林房地产开发有限公司（以下简称盛林公司）、李玉霞与本案被诉行政行为有利害关系，经原告王仲平申请，本院依法准许盛林公司、李玉霞作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年9月5日、9月12日公开开庭审理了本案。原告王仲平及其委托代理人褚庆华、高月欣，被告泰安市工商局及其委托代理人佘丰林，第三人盛林公司、王仲新、李玉霞及其三第三人的委托代理人李国、王禹璇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告泰安市工商局于2015年11月2日根据第三人盛林公司的申请对其补（换）发了“三证合一”的新码营业执照。原告王仲平诉称，原告与第三人王仲新同为盛林公司股东。王仲新系法定代表人。公司成立后营业执照正副本、组织机构代码证正副本、税务登记证正副本、开户许可证、机构信用证、公司公章、财务专用章、法人章等均由原告保管，并授权委托原告全权处理公司的一切事务。2015年10月30日，在原告不知情下，第三人到被告处，谎称公司营业执照、组织机构代码、税务登记证等证件的正副本及公司公章均丢失，并且在泰安日报发表的声明上加盖公司假公章。被告依其上述材料为其换发了新码营业执照。《公司登记管理条例》规定公司凭借公司登记机关核发的《企业法人营业执照》刻制印章，由此规定及声明书上加盖公章的事实可知，被告在对盛林公司换发“三证合一”新码营业执照时，未尽到合理审查职责。为此，诉至贵院，请求：一、撤销被告于2015年11月2日对盛林公司换发的“三证合一”新码营业执照；二、诉讼费用由被告承担。原告王仲平提交了以下证据、依据：1．盛林公司章程；2．盛林公司营业执照正副本；3．税务登记证；4．组织机构代码证；5．三枚公章：盛林公司公章、财务章、法人章各一枚。以上证据证实盛林公司的执照及印鉴均一直由原告妥善保管，从未出现遗失的情况。6．第三人盛林公司申请换发“三证合一”新码营业执照的申请资料：2015年11月2日由盛林公司盖章并有法定代表人王仲新签字的企业补（换）照申请书，指定代表或者共同委托代理人为王仲新的授权委托书，王仲新的身份信息，由盛林公司盖章并有股东王仲新、王仲平、李玉霞签字的“同意补照声明”，2015年11月2日泰安日报登载的声明盛林公司的营业执照正副本、税务登记证正副本、机构代码证正副本、开户许可证、机构信用证、公司公章、财务专用章、法人章（法人：王仲新）作废的报纸报样及被告2015年11月2日的增（补）发营业执照审核表、受理通知书（〔泰〕登记内受字〔2015〕第502217号），证明申请材料中“同意补照声明”上“王仲平”的签名不是原告本人签字。7．2011年7月1日盛林公司新股东会决议等材料一宗，证明盛林公司决议免去王仲新总经理职务，聘任王仲平为公司总经理，原告具有诉讼资格。8．公安部《关于加强刻字业治安管理打击伪造印章犯罪活动的通知》及附件、公安机关关于刻制印章的审批权限和刻章换信应办理的有关手续等有关行政法规，证明公司刻制公章必须凭借工商机关办理的执照才可以刻制公司印鉴，第三人盛林公司未取得上述材料，便刻制了公司印鉴，被告未尽到审慎审查义务，在收到盛林公司持有私自刻制的印鉴资料后，颁发新执照，存在瑕疵。9．2016年3月21日盛林公司给王仲平的通知函，证明原告此时才知道盛林公司补照行为。被告泰安市工商局辩称，一、换发“三证合一”新码营业执照材料齐全，符合法定形式，被诉行政行为合法有效。被告于2015年11月2日收到盛林公司法定代表人王仲新提交的关于盛林公司换发“三证合一”新码营业执照的书面材料，根据《工商总局等六部门关于贯彻落实＜国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见＞的通知》（工商企注字[2015]121号）、《工商总局税务总局关于做好“三证合一”有关工作衔接的通知》（工商企注字[2015]147号）自2015年10月1日起，开始实行“三证合一、一照一码”登记模式，将由工商行政管理、质量技术监督、税务三个部门分别核发不同证照改为由工商行政管理部门核发加载法人和其他组织统一社会信用代码的营业执照。申请换发营业执照时，如果原证件遗失的，申请人应当提交刊登遗失公告的报纸报样的规定、《企业登记程序规定》（国家工商行政管理总局令第9号）第三条“企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查”的规定，经审查，并经核对原始档案，认为盛林公司申请换发“三证合一”新码营业执照的书面材料齐全，符合法定形式，于当日核准了盛林公司换发“三证合一”新码营业执照的申请，并颁发了“三证合一”新码营业执照。二、答辩人已经充分履行了审查义务。原告所称“公司凭《企业法人营业执照》刻制印章，第三人王仲新在声称营业执照丢失的情况下在声明书上加盖公章，被告未尽到合理审查职责”问题，根据《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发[2014]7号）第三条第（三）项“工商行政管理机关对工商登记环节中申请材料实行形式审查”的规定。答辩人在审查换发“三证合一”新码营业执照书面材料时，认为材料齐全，符合法定形式。至于公司公章的刻制和真伪问题，并不属于工商部门管理职责，工商部门也没有审查能力对公章的真伪进行审查。因此，答辩人已经充分履行了审查义务。三、涉案补照行为属于工商部门的证照管理业务。既不属于行政许可行为，也不属于登记行为，未改变任何登记事项，没有影响当事人的权利义务。《公司登记管理条例》第九条规定的公司登记事项：（一）名称；（二）住所；（三）法定代表人姓名；（四）注册资本；（五）公司类型；（六）经营范围；（七）营业期限；（八）有限责任公司股东或者股份有限公司发起人的姓名或者名称。只有涉及到上述八项事项，才属于公司登记行为，显然，补照行为不在此列。《行政许可法》第二条规定“行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”补照行为不适用设立登记、变更登记、注销登记和分公司登记等程序，不属于登记行为，而是一种证照管理行为，对补照问题的处理，无法适用《行政许可法》中规定的撤销登记条款和《公司登记管理条例》中的利用虚假材料骗取登记条款予以撤销。登记机关补发的营业执照，与原执照上的登记信息完全一致，不会给公司带来权利义务的变化，也无须撤销。四、原告与涉案换照行政行为没有利害关系，不具备原告资格。如前所述，换照只是工商部门证照管理业务，没有改变公司的权利义务关系，没有对公司或者其他利益相关方的合法权益产生损害。原告与行政行为有利害关系即合法权益已经或者将会产生损害是《行政诉讼法》第二十五条规定的原告资格的重要条件之一。涉案换照行为并没有对原告的合法权益产生损害，故原告不具备起诉资格。五、公司法定代表人具有代表公司行使对内管理和对外代表公司的法定权利。法定代表人申请的补照行为理所当然代表公司，公司股东如果对法定代表人行为不满，可按照法定程序变更法定代表人；如果认为法定代表人侵占公司财产，应到公安机关报案立案侦查。即使如原告在诉状中所称，原告接受公司法定代表人的委托处理公司的一切事务，法定代表人也可以代表公司解除这种委托关系，这一委托并非需要原告同意或者知情才能解除，原告接受委托不能剥夺公司法定代表人依法行使自己代表公司的法定权力，法定代表人仍然有权代表公司申请换照。六、即使依原告所请撤销补照行为，也不会导致新执照的作废和原执照的恢复。遗失公告系公司所为，代表公司意志，公告作废的核心作用在于使原有证件停止产生法律效力，而不是证明是否客观遗失。登记机关无从切实掌握原有证件是否客观遗失，这一责任应当由公司承担。登记机关补发公司新营业执照前，公司已经通过登报公告的方式宣告原营业执照作废，一经作出便已经生效，原有执照因公司意志再也无法恢复，企业手中已经没有合法有效的营业执照，这一事实无法改变。在此情形下，工商机关是基于企业没有有效的营业执照而补发新执照，而不是对是否遗失的确认，公司始终只有一份合法有效的营业执照。依据《公司登记管理条例》第六十条第三款规定，公司办理变更登记需要收缴原营业执照时，公司拒不缴回或者无法缴回营业执照的，由登记机关公告作废。如果事后发现了旧执照，也不能认为旧执照仍然有效。新执照发出之时即是旧执照作废之时，不论其是否仍然真实存在。对于违反公司管理规定恶意挂失营业执照的行为，应由企业按照公司章程、内部治理规则处理，再次宣告新执照无效，并按程序到登记机关换发新营业执照，而不会重新启用原营业执照。七、公司补刻公章的程序问题，不属于工商部门的审查范围。工商部门不是公章的管理部门，对于公章遗失后应当履行什么程序才能补刻并不清楚。登记机关在接到公司申请材料时，已经审查了申请书上的法定代表人的签名与存档中的法定代表人签名是否一致，尽到了审查义务。如果像原告所称的那样，公司必须凭《公司法人营业执照》刻制印章，而公司要到工商部门申请补照又必须加盖公章，两者就成了无解难题。作为主管公司登记的工商部门，并没有发现此二者在现实中存在两难。即使如原告所说，公章在其手上，涉案补照申请材料上加盖的已经不是公司原来的公章，那也是公司法定代表人履行正当职务而予以重新刻制的，重新刻制的公章绝不能等同于“假章”。在东平县法院审理的原告焦进诉被告泰安市工商局与第三人山东泰山华艺纸业有限公司法定代表人变更登记一案（〔2012〕东行初字第30号）中，判决理由部分论述如下“原告如果认为第三人（公司）刻制公章行为未经公安机关批准，系私刻、伪造、违法，可以依法报请有关部门予以查处，但不能以此为由否定第三人向被告提交申请登记材料的客观真实性。”八、公章属于公司财产，公章的作用在于表明公司意志，是公司意志的一个证明，而不是天然代表公司意志。绝不仅仅是谁拿着公章，谁就代表公司。如果按照这样的逻辑，一个单位中拿着公章的办公室人员就可以代表单位意志，拿着财务章的人就可以调动资金，法定代表人只能靠边站，这显然是不符合常识的。公章属于公司财产，如果保管、使用公章的人拒不交出公章，则属于侵占公司财产，理应予以返还。作为公司登记机关，对拿着公章就代表公司的错误观念绝不支持。对这种破坏公司稳定性，不利于公司长远发展的内部行为绝不认同。如果加盖公章的材料内容违背了单位意志，则该材料系虚假，比如公司提交虚假材料骗取登记，就是加盖了真公章，但仍不能保证这种行为的合法性；如果加盖公章的材料内容符合单位意志，则不能认定其系虚假，比如公司办理工商登记时，法定代表人没有时间亲笔签名而授权他人代签的，虽然在形式上存在瑕疵，但仍不能否定登记行为的合法性，本案公司补照时提交材料上签有法定代表人的名字，加盖了显然是公司重新刻制的公章，而不是与公司无关的案外人刻制的；申请材料内容体现了公司意志。综上，答辩人作出的涉案行政行为合法有效，依法驳回原告的诉讼请求。被告泰安市工商局提交了以下证据、依据：一、证据:1、2015年10月30日由盛林公司盖章并有法定代表人王仲新签字的企业换发“三证合一”新码营业执照申请书。2、2015年11月2日由盛林公司盖章并有法定代表人王仲新签字的指定代表或者委托代理人为王仲新的授权委托书和王仲新的身份信息。3、联络员为王仲新的联络员信息。4、2015年11月2日泰安日报登载的声明盛林公司的营业执照正副本、税务登记证正副本、机构代码证正副本、开户许可证、机构信用证、公司公章、财务专用章、法人章（法人：王仲新）作废的报纸报样。5、企业登记证照颁发及归档记录表。证明被告作出的行政行为材料齐全，程序合法。二、依据：6、工商总局等六部门关于贯彻落实《国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》的通知（工商企注字〔2015〕121号）第二条第（一）、（五）项。7．工商总局税务总局关于做好“三证合一”有关工作衔接的通知（工商企注字〔2015〕147号）第二项。8．《企业登记程序规定》第三条。5．《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号）第三条第（三）项。上述依据证明被告作出的行政行为有法可依。第三人盛林公司述称，一、原告主体不适格。二、被告为盛林公司办理“三证合一”的新码营业执照合法。三、被告依法履行了换发营业执照的程序。四、被告尽到了合理审查职责。五、若撤销新的营业执照，必然损害公司和股东利益。综上，要求法院驳回原告起诉。第三人王仲新、李玉霞述称同盛林公司述称。第三人盛林公司、王仲新、李玉霞未提交证据。经审理查明，盛林公司于2011年5月4日成立，法定代表人为王仲新，注册股东为王仲新、王仲平、赵永明（后变更为李玉霞）。2015年11月2日，盛林公司以公司营业执照正副本、税务登记证、组织机构代码证等丢失为由向被告递交了两份申请材料，第一份补（换）照申请材料：1．2015年11月2日由法定代表人王仲新签字并盖有泰安盛林房地产开发有限公司公章的企业补（换）照申请书。2．指定代表或者共同委托代理人为王仲新的授权委托书。3．王仲新的身份信息。4．由公司股东王仲新、王仲平、李玉霞签字的“同意补照声明”。5．盛林公司于2015年11月2日在泰安日报登载的因盛林公司丢失营业执照正副本、税务登记证正副本、机构代码证正副本、开户许可证、机构信用证、公司公章、财务专用章、法人章（法人：王仲新）声明作废的报纸报样。第二份换照申请材料：1.2015年10月30日由盛林公司盖章并有法定代表人王仲新签字的企业换发“三证合一”新码营业执照申请书。2．指定代表或者共同委托代理人为王仲新的授权委托书。3．王仲新的身份信息。4．联络员为王仲新的联络员信息。5．盛林公司于2015年11月2日在泰安日报登载的因盛林公司丢失营业执照正副本、税务登记证正副本、机构代码证正副本、开户许可证、机构信用证、公司公章、财务专用章、法人章（法人：王仲新）声明作废的报纸报样；被告经审查，认为盛林公司递交的申请材料齐全，符合法定形式，于2015年11月2日审核同意补照并颁发了“三证合一”的新码营业执照。王仲新同日领取该执照正副本。诉讼中，原告称原盛林公司的营业执照正副本、税务登记证、组织机构代码证等并未丢失并提供了原营业执照正副本、税务登记证、组织机构代码证原件等进行了证实；被告、第三人盛林公司、王仲新、李玉霞对此无异议。原告称第三人盛林公司向被告提交的申请材料“同意补照声明”上“王仲平”的签名不是本人所签，第三人盛林公司、王仲新、李玉霞对此无异议。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告王仲平作为登记注册的盛林公司的股东，认为行政机关侵犯了其合法权益，符合以上法律规定，有权提起本案的行政诉讼，其具备原告主体资格。《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十条第二款规定：“营业执照遗失或者毁坏的，公司应当在公司登记机关指定的报刊上声明作废，申请补领。”根据上述规定，营业执照只有在遗失或者毁损的情况下，才申请补领。本案中，原告向本院提供了原盛林公司的营业执照正副本、税务登记证、组织机构代码证等原件，证实了盛林公司的原营业执照原件等并未遗失，第三人盛林公司以公司的营业执照正副本等丢失为由向被告申请补（换）发营业执照，没有事实和法律依据。最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条“因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，原告不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求。原告对错误登记无过错的，应当退还其预交的案件受理费。登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责”。本案中，第三人盛林公司依法应对申请材料的真实性负责，由于其隐瞒了原营业执照正副本、税务登记证、组织机构代码证等并未遗失的事实，向被告提交了包括并非原告王仲平签名的“同意补照声明”的虚假申请材料，申请补（换）发新码营业执照，导致被告作出补（换）发“三证合一”新码营业执照的行为不当，致使被诉行政行为主要证据不足，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告泰安市工商行政管理局于2015年11月2日对盛林公司补（换）发的“三证合一”新码营业执照。案件受理费50元，由被告泰安市工商行政管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  何敬平审 判 员  孙中社人民陪审员  靳恩江二〇一六年十二月十四日书 记 员  郭丽艳