中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2016）最高法行申2756号 再审申请人（一审原告，二审上诉人）李群娃，女，1942年出生，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。 再审申请人（一审原告，二审上诉人）解永忠，男，1937年出生，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。 再审申请人（一审原告，二审上诉人）解世军，男，1974年出生，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。 再审被申请人（一审被告，二审被上诉人）河南省洛阳市人民政府，住所地河南省洛阳市洛龙区开元大道228号。 法定代表人李柳身，该市人民政府市长。 再审被申请人（一审被告，二审被上诉人）河南省洛阳市洛龙区人民政府，住所地河南省洛阳市洛龙区开元大道212号。 法定代表人孙延文，该区人民政府区长。 再审申请人李群娃、解永忠、解世军因诉河南省洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）、河南省洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）土地征收一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终00160号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王晓滨、代理审判员张艳、代理审判员李涛参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 一、二审法院查明：2006年7月7日，洛阳市政府以洛政土（2006）133号文件，向河南省人民政府请示，欲将农村集体农用地155.4329公顷（其中耕地129.461公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地，共计199.0863公顷用于城市建设，并作为2006年用地计划。河南省人民政府依法向国务院请示。经国务院批准，2006年12月26日，国土资源部对河南省人民政府作出批复，同意洛阳市申报的农村集体土地转为建设用地并办理征地手续，用于城市建设。2007年4月28日，河南省国土资源厅以豫国土资函（2007）221号《关于洛阳市2006年度第一批城市建设用地的函》致函洛阳市人民政府：经国务院批准，国土资源部下达国土资函（2006）734号《关于洛阳市城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意洛阳市转用并征收农村集体农用地155.4329公顷（其中耕地129.461公顷），征收农村集体建设用地42.1591公顷、未利用地1.4943公顷，共计199.0863公顷，用于城市建设。2007年3月5日，洛龙区政府依据国土资源部国土资函（2006）734号《批复》发布洛阳市2006年度第一批次建设用地征地公告，征地范围包括青阳屯村的宅基地。2007年6月19日，洛龙区国土资源局发布了《关于古城乡青阳屯村征地补偿安置方案的公告》。2007年8月至2008年6月，洛龙区国土资源局与古城乡青阳屯村委签订了三份征地补偿协议书，且已履行。 河南省三门峡市中级人民法院一审认为：李群娃等三人特别授权代理人解淑敏当庭表示放弃要求二被告“承担侵权所致政府赔偿”的诉讼请求，不违反相关法律规定，予以准许；根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求，人民法院不予准许”之规定，解淑敏在庭审中增加的“核算土地补偿款或就青阳屯村宅基地拆迁安置存在的问题出台补救措施”的诉讼请求，不予准许。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，组织实施涉案土地征收的行政机关应是发布征地公告的县级以上地方人民政府。本案中，洛龙区政府发布建设用地征地公告，组织实施了涉案土地的征收，是本案适格被告。洛阳市政府作出的洛政土（2006）133号文件，是洛阳市政府报请河南省人民政府批准决定对涉及包括青阳屯村宅基地在内199.0863公顷土地征收的请示函，不是涉案宅基地的征收决定，未对李群娃等三人的权利义务产生确定影响，不属行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。本案包括青阳屯村宅基地征收所涉土地已达199.0863公顷，依法应由国务院批准。而且，经国务院批准，决定征收涉案土地的国土资源部国土资函（2006）734号《关于洛阳市城市建设农用地转用和土地征收的批复》也不是洛阳市政府作出的。综上，李群娃等三人起诉要求确认洛阳市政府决定、洛龙区政府组织实施征收青阳屯村宅基地违法。但洛阳市政府没有也无权作出涉案宅基地的征收决定，不是本案的适格被告。据此，河南省三门峡市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条第三项、第十九条、第四十一条第四项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第八条、第三十二条第二款之规定，作出（2014）三行初字第00021号行政裁定：驳回李群娃、解永忠、解世军的起诉。李群娃、解永忠、解世军不服，提起上诉。 河南省高级人民法院二审认为：本案被诉的土地征收行政行为，是由国务院批准，并经国土资源部作出批复由洛龙区政府组织实施，作出对青阳屯村的土地征收行政行为的行政主体不是洛阳市政府和洛龙区政府，其不是本案适格被告。李群娃等三人对土地征收行为不服以洛阳市政府和洛龙区政府为被告提起行政诉讼，不符合行政诉讼法的起诉条件，上诉人的上诉理由不成立，不予支持。一审裁定认为洛龙区政府是本案适格被告的理由不当，应予纠正，一审程序合法，裁判结果正确，应予维持。据此，河南省高级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出（2015）豫法行终字第00160号行政裁定：驳回上诉，维持一审裁定。 李群娃、解永忠、解世军申请再审称：一、二审法院认定的事实和结论与相关法律法规相违背。根据《中华人民共和国土地管理法》，市辖区的农用地转用是由市政府上报，经依法审批后，由市政府组织实施。洛阳市政府将征收的实施权下放给了洛龙区政府，是失职或者违法。洛龙区政府组织实施征地，其提供了与青阳屯村委会签订的征地协议和公告——国土资函批复中明明征收青阳屯村建设用地26.0326公顷，但与青阳屯村委会签订的协议却是不包含村庄民宅的土地26.0326公顷；明明是城市建设用地，将集体土地转为国有土地，应该依法履行“两公告一登记”的程序，但其出具的公告空无一物，村民也根本没有见到，更别说履行补偿和登记的手续了。原审法院认为两级政府不是征收主体，不是本案适格被告错误。故请求本院依法判决撤销河南省三门峡市中级人民法院（2014）三行初字第00021号行政裁定和河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第160号行政裁定书；指定河南省高级人民法院重新审理原告的起诉，依法判决洛阳市政府、洛龙区政府征收再审申请人所在的青阳屯村的宅基地违法；支持再审申请人核算土地补偿款或者就青阳屯村宅基地征收存在的问题出台补救措施或者承担侵权所致的政府赔偿的请求。 本院认为：本案涉及的土地征收行为包括批准征地行为和征地实施行为。再审申请人起诉时笼统地请求确认征地行为违法，诉讼请求不明确、不具体。涉案批准征地行为是国务院批准，经国土资源部批复给河南省人民政府的，洛阳市政府和洛龙区政府并未作出批准征收涉案土地的行为，因此，两再审被申请人不是批准征地行为的适格被告。洛龙区政府具体实施了征地行为，洛阳市政府没有参与实施征地行为，因此，洛阳市政府也不是征地实施行为的适格被告。征地实施行为是一系列行为的组合，包括登记、公告和补偿等行为，再审申请人概括性地提出要求确认征地行为违法，存在诉讼请求不明确的问题。因此，李群娃等三人概括性地对土地征收行为以洛阳市政府和洛龙区政府为被告提起行政诉讼，不符合行政诉讼法的起诉条件。此外，再审申请人在一审阶段已经放弃关于赔偿的诉讼请求，又在申请再审阶段再次提出赔偿请求，不属于再审审查范围。 综上，李群娃、解永忠、解世军的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人李群娃、解永忠、解世军的再审申请。 审 判 长  王晓滨 代理审判员  张 艳 代理审判员  李 涛 二〇一六年十二月二十六日 书 记 员  李林涛