山东省济宁高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁0891行初170号原告济宁市任城区二十里铺葛亭小学。住所地济宁市任城区二十里铺街道葛亭社区。负责人唐延成，校长。委托代理人梁福运，山东济正律师事务所律师。代理权限一般代理。被告济宁市任城区食品药品监督管理局。住所地济宁市建设路**号。法定代表人侯广卫，局长。委托代理人鹿海涛，山东中昊律师事务所律师。代理权限一般代理。被告济宁市任城区人民政府。负责人刘宜星，代区长。委托代理人耿睿，济宁市任城区人民政府法制办公室工作人员。代理权限一般代理。原告济宁市任城区二十里铺葛亭小学（以下简称葛亭小学）因不服被告济宁市任城区食品药品监督管理局（以下简称任城区食药局）食品安全行政处罚、济宁市任城区人民政府（任城区政府）行政复议一案，于2016年12月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年12月10日、12日依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月28日公开开庭审理了本案。原告葛亭小学负责人唐延成、委托代理人梁福运、被告任城区食药局法定代表人侯广卫、委托代理人鹿海涛、被告任城区政府委托代理人耿睿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告任城区食药局于2016年7月25日，作出（济任）食药监食罚﹝2016﹞67号行政处罚决定书，认定葛亭小学经营不符合食品安全标准和要求的食品（馒头）12Kg,违法所得￥24.00元，根据《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第（十三）项、第一百二十四条第二款、《中华人民共和国行政处罚法》第一款第（一）项的规定，决定没收违法所得24元，罚款20000元。葛亭小学对该处罚决定不服，向任城区政府提出行政复议。2016年12月1日，任城区政府作出济任政复决字﹝2016﹞39号行政复议决定书，维持了任城区食药局作出的处罚决定。原告葛亭小学起诉称，被告任城区食药局作出的涉案具体行政行为违法、错误，被告任城区政府作出的行政复议决定书认定事实不清、未尽审查义务、依据错误，应予撤销。理由：一、行政处罚主体资格认定错误。1、原告作为农村定点小学，不具有独立的法人主体资格，依法不具有独立的法定的责任能力。2、我单位食堂属于学校自行开办并管理，目的是为学校教学活动提供后勤支撑，以保障教学活动有序开展，该餐饮服务行为从广义上可看作是教学活动的一个组成部分。3、食堂的餐饮服务活动并不是以营利为目的的营业活动，不属于食品安全法所规定的食品经营活动。二、行政处罚所依据的青岛海润农大检测有限公司出具的《检测报告》上所加盖的公司印章没有防伪编码，涉嫌仿造公章，在该重要证据未予确认的情况下，作为处罚的依据显属不当。三、处罚决定违反行政法合理性原则中的比例原则，即行政机关采取的措施和手段应当必要、适当。处罚决定书所认定的违法事实涉12千克即24个馒头，价值24元，违法情节轻微并及时纠正、没有造成危害后果，应不予处罚，该处罚做出20000元巨额罚款，量罚显属不当。综上，请求法院：（一）撤销被告任城区食药局于2016年7月25日作出的（济任）食药监食罚﹝2016﹞67号行政处罚决定书；（二）撤销被告任城区政府2016年12月1日作出的济任政复决字﹝2016﹞39号行政复议决定书。原告向本院提供的证据有：１、济宁市任城区二十里铺中心小学出具的证明，证明原告不具有独立法人资格。2、2011年公安部发布的印章信息标准，海润股份有限公司有编码，但海润检测有限公司没有编码，证明检测报告不符合法律规定，行政处罚缺少法律依据。被告任城区食药局答辩称，一、被告作出的行政处罚决定书程序合法，适用法律正确，内容适当。1、程序合法。履行了立案、检验结果告知、限期提供证据、行政处罚事先告知和听证告知、处罚和送达程序。2、适用法律正确，内容适当。依据《食品经营许可管理办法》第五十二条第一款第一项规定，葛亭小学设立的食堂是餐饮服务提供者，实施的餐饮服务行为，依据《中华人民共和国食品安全法》第二条第一款规定，该行为应当遵守食品安全法。学校食堂是学校的内设机构，其法律责任应由学校承担。二、行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分。被告对原告学校食堂进行现场检查、对馒头进行抽检，委托青岛海润农大检测有限公司检测馒头含有苯甲酸、过氧化苯甲酰，为产品不合格。并进行了调查询问，原告负责人亦认可检测报告的内容。原告提出检测报告的印章涉嫌仿造，但青岛海润农大检测有限公司是食品药品系统省级抽检和市级抽检中委托具有合法资质的检验检测机构，印鉴未发现异常。三、关于原告提出违反行政法合理性原则中比例原则问题。原告学校食堂向学生提供不符合国家食品安全标准的馒头的违法行为，根据食品安全法第一百二十四条第二款的规定，应当受到没收违法所得和违法经营的食品，并可以没收用于非法经营的工具、设备等，并处五万元以上十万元以下罚款的行政处罚。综合考虑原告的违法事实、性质情节及社会危害程度，对原告单处20000元罚款，并无不当。原告在餐饮服务活动中，没有履行食品安全法规定的进货查验等义务，不符合食品安全法第一百三十六条规定的免责条件，不能免除有关行政处罚。综上，被告对原告作出的行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，法律适用正确，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告任城区食药局向本院提交了以下证据、依据：1、济宁市食品药品监督管理局食品安全监督抽检抽样单编号：JN063、JN064。证明2016年5月16日，济宁市食品药品监督管理局对原告学校食堂进行馒头抽检。2、2016年6月1日青岛海润农大检测有限公司提供的HR20160511588号检测报告。证明，青岛海润农大检测有限公司检测济宁市食品药品监督管理局提供的编号为JN064食品安全监督抽检抽样单确定的食品，检测到馒头含有苯甲酸、过氧化苯甲酰，结论为：该批次产品不合格。3、现场检查笔录，证明2016年5月16日、6月16日，被告工作人员对原告进行现场检查。4、询问笔录，证明2016年6月17日，被告对原告负责人唐延成校长进行询问调查，唐延成校长认可青岛海润农大检测有限公司作出HR20160511588号检测报告，并开会进行整改。5、餐饮服务许可证、身份证复印件，证明原告主体资格及唐延成校长的身份情况。6、案件来源登记表、立案审批表、检验结果告知书、食品药品行政处罚限期提供证据通知书、行政处罚事先告知书、听证告知书、送达回执、行政处罚决定书及送达回执。7、被告作出行政处罚所依据的法律、法规及规范性文件。被告任城区政府答辩称，被告任城区政府作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律依据正确，应予维持，原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。被告任城区政府向本院提交以下证据：1、行政复议受理通知书，2、提出行政复议答复通知书，3、行政复议延期审查通知书，4、行政复议决定书，5、行政复议相关送达回证。证明复议机关作出复议决定适用法律正确，程序合法。经庭审质证，本院对证据分析与认定如下：对原告提交的证据：被告任城区食药局认为证据1原告自证其说，被告不认可该证明。被告所出示的颁发给原告的餐饮服务许可证所载明的原告单位名称就是任城区二十里铺葛亭小学。据此认为被告具有被处罚的资格。证据2不能证明青岛海润农大公章及检测章存在瑕疵。被告任城区政府认为原告提交的证据在复议过程中并未提供，故不予以质证。本院认为，原告所提交的证明，并不能否定其不具有行政处罚相对人的主体资格，任城区食药局所提交的餐饮服务许可证真实有效，予以认定。原告所出示的证据2，系原告单方查询且无直接证明效力，不能支持其关于青岛海润农大公章及检测章有仿造嫌疑的观点。对被告任城区食药局提交的证据：原告质证认为听证告知书收到了，对检测报告当时不懂，没办法不认可，其他未提出异议。被告任城区政府未提出异议。本院认为，各方对任城区食药局提交的证据均未提出确有理由的异议，本院对上述证据予以确认。对被告任城区政府提交的证据，原告和被告任城区食药局均未有异议，本院对任城区政府提交的证据予以确认。经审理查明，葛亭小学系隶属于任城区二十里铺中心小学管理的农村小学教学点。2015年8月10日葛亭小学食堂取得被告任城区食药局颁发的《餐饮服务许可证》，有效期自2015年8月10日至2018年8月9日，经营模式为对外承包，对90名学生提供午餐服务。2016年5月16日，任城区食药局对葛亭小学供应学生午餐的馒头进行抽样检查，抽样基数为13㎏，抽样数为1㎏。经任城区食药局委托青岛海润农大检测有限公司对该批次样品进行检测，青岛海润农大检测有限公司于2016年6月1日出具的《检测报告》，结论为“该样品所检项目苯甲酸不符合GB2760－2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》要求，过氧化苯甲酰不符合卫生部等7部门关于撤销食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙的公告（卫生部公告2011年第4号）的要求，该批次产品不合格。”任城区食药局于2016年6月16日向葛亭小学进行检验结果告知，并于同日决定立案后，向原告发出限期提供证据通知书。任城区食药局对该案进行了集体讨论后，于2016年7月20日向原告送达（济任）食药监食罚告﹝2016﹞67号《行政处罚事先告知书》和（济任）食药监听告﹝2016﹞67号《听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚的内容。原告未陈述、申辩，亦未在法定期限内提出听证申请。2016年7月25日，任城区食药局作出（济任）食药监食罚﹝2016﹞67号行政处罚决定书，认定葛亭小学经营不符合食品安全标准和要求的食品（馒头）12Kg，违法所得￥24.00元，根据《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第（十三）项、第一百二十四条第二款、《中华人民共和国行政处罚法》第一款第（一）项的规定，决定没收违法所得24元，罚款20000元。该处罚决定书于2016年8月10日向葛亭小学送达。葛亭小学对该处罚决定不服，向任城区政府提出行政复议。2016年9月12日，任城区政府受理了原告提出的复议申请,向任城区食药局发出提出行政复议答复通知书，2016年11月8日决定行政复议延期审查。2016年12月1日，任城区政府作出济任政复决字﹝2016﹞39号行政复议决定书，维持了任城区食药局作出的处罚决定。并于同月2日，向原告及任城区食药局直接送达。葛亭小学不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。部门的食品安全监督管理职责。任城区食药局作为食品药品监督管理部门，具有对辖区内违反食品安全的相关行为进行行政处罚的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，任城区政府作为任城区食药局的本级人民政府，具有对任城区食药局作出的行政行为进行行政复议审查的法定职能。《中华人民共和国食品安全法》第二条规定“中中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）；……”，根据该规定，餐饮服务系属食品经营范畴。原告作为申领《餐饮服务许可证》的主体，其进行餐饮服务的行为应受《中华人民共和国食品安全法》的调整，该法并无违法主体排除性的规定。故原告关于“其不具有独立的法人资格，无经济性收入，依法不具有独立的法定的责任能力”的辩解，不予采纳，被告任城区食药局将原告作为违法行为处罚相对人的主体认定正确。被告任城区食药局通过对相对人进行询问、调查取证，抽检检验，形成了完整的证据链，足以证明原告实施了经营不符合食品安全标准和要求的食品（馒头）12Kg，违法所得￥24.00元的违法行为事实清楚、证据充分，原告辩解检测报告存在仿造嫌疑，但未有充分的证据支持其观点。被告任城区食药局在对葛亭小学作出处罚时，已充分考虑了原告违法事实、性质、情节和社会危害程度等因素，所作出的处罚决定并无不当。原告认为应对其不予处罚的意见缺乏事实和法律依据，不予采纳。被告任城区食药局在履行了立案、检验结果告知、限期提供证据、行政处罚事先告知、听证告知、处罚和送达等行政程序后，作出（济任）食药监食罚﹝2016﹞67号行政处罚决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告任城区政府在接到原告的行政复议申请后，依法履行了受理、延期、通知、送达、审理等行政程序，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持任城区食药局的行政处罚决定书，认定事实清楚，行政程序合法，适用法律正确。原告的二项诉讼请求，均无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告济宁市任城区二十里铺葛亭小学的诉讼请求。案件受理费50元由原告济宁市任城区二十里铺葛亭小学承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  房崇炬审 判 员  丁忠国人民陪审员  陈成林二〇一六年十二月二十九日书 记 员  康培培