江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)扬行初字第00083号原告张瑞友，男，1975年12月7日出生，汉族，扬州市江都区人，住江苏省江都市。委托代理人张之国，男，1946年11月25日，汉族，扬州市江都区人，住址同上。被告扬州市江都区人民政府，住所地扬州市江都区江淮路388号。法定代表人韦峰，区长。委托代理人史逊，扬州市江都区国土资源局副局长。委托代理人许瑞龙，江苏江业律师事务所律师。原告张瑞友因诉被告扬州市江都区人民政府（以下简称江都区政府）土地行政批准一案，于2015年11月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告江都区政府在法定期限内向本院提交相关证据及依据。本院依法组成合议庭，于2016年5月27日、2016年10月10日公开开庭审理了本案。原告张瑞友及其委托代理人张之国，被告委托代理人史逊、许瑞龙到庭参加了诉讼。受被告委托，史逊代表被告行政机关负责人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2015年5月25日，被告江都区政府对江都区浦头镇人民政府报送的2015年第6批次村民建房报批表进行审批，同意原告张瑞友使用扬州市江都区浦头镇兴浦居民委员会东风组非耕地130㎡的土地新建住房。原告张瑞友诉称：原告张瑞友父母生两子张瑞友和张俊，原有一份宅基地。现两弟兄分别成家需单独立户，经家庭协商，母亲彭秀云随张俊生活，使用原宅基地，父亲张之国随原告生活，由原告重新申请宅基地。经原告申请，被告却将批准原告使用的宅基地安排在村镇的边缘。原告认为，被告批准原告使用的是村民自留地而不是非耕地，损害了其他村民的合法权益，而东风组尚有一块闲置十几年的非耕地，被告却不同意批准给原告使用。被告的行为不符合节约用地的原则，请求法院确认被告对2015年第6批次村民建房报批表的审批行为违法、判令被告对原告使用的宅基地重新审批。原告张瑞友在起诉时向本院提交了下列证据：1、落款时间为2015年5月25日，扬州市江都区国土资源局的《关于村民建房使用土地的通知》[扬江国土宅（2015）25号]一份；2、落款时间为2015年5月25日，“村民建房用地审核呈报表”一份；3、2015年第25批次“村民建房规划审批表”一份两页；4、浦头镇20015年第6批次“村民建房报批表”一份；5、“村民宅基用地及建房申报表”一份五页；6、常住人口登记表一份五页；7、张瑞友申请建房的证明一份；8、关于张之国原有的一份宅基地说明书一份；9、张瑞友申请宅基地的申请一份；10、张瑞友新建房屋会议记录一份；11、协议书一份；12、落款时间为2015年4月24日，扬州市江都区国土资源局浦头国土资源所的勘查报告一份；13、填报时间为2015年4月24日，江都市村民建房土地利用总体规划审查表一份两页；14、村（居）民建房使用宅基地申报公示一份两页；15、照片一组共两张。原告张瑞友提交的法律依据是：《江都市农村宅基地管理暂行办法》（江都市人民政府办公室江政办发[2005]124号文件）。原告张瑞友提交的以上证据除证据15，其他均为复印件。原告张瑞友称，上述证据原件在被告处，无法提供原件供核对。原告张瑞友提交上述证据，用以证明被告江都区政府未按“尽量使用村内空闲地”的规定批准其使用空闲地，被告江都区政府的审批程序违法。被告江都区政府辩称：一、被告对原告张瑞友户村民建房使用土地作出的行政决定履行了法定职责，原告诉其违法要求撤销，依法不予支持。根据原告的申请及其常住人口情况，经村组证明，乡镇土地、村建办逐级申报，答辩人依照有关规定审核批准原告使用宅基地是合法有效的，不存在有错误应予撤销的事宜。二、答辩人依法批准原告宅基选址、程序也符合建房用地条件和选址的规划要求以及相应的审批程序，依法应予支持。1、对原告宅基地的选址，符合村镇规划的选址要求，原告诉称被告选址不当，要求变更的理由不能成立；2、对原告宅基地的选址是按相关程序办理的，符合有关规定。三、原告在本案中的诉求和事由系重复诉求，请求法院不予支持。原告在本案中的诉求和事由，在2015年8月10日以江都区浦头镇人民政府、江都区国土资源为被告，诉至高邮市人民法院，并已被驳回起诉。原告现再次起诉，依法应予驳回其诉求。请求法院驳回原告的不当诉求，维持答辩人的行政行为。被告江都区政府在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1、浦头镇2015年第6批次“村民建房报批表”一份；2、“村民宅基用地及建房申报表”一份两页；3、落款时间为2015年5月25日，扬州市江都区国土资源局的《关于村民建房使用土地的通知》[扬江国土宅（2015）25号]一份；4、落款时间为2015年5月25日，“村民建房用地审核呈报表”一份；5、2015年第25批次“村民建房规划审批表”一份两页；6、常住人口登记表一份五页；7、张瑞友申请宅基地的申请、张瑞友申请建房的证明、关于张之国原有的一份宅基地说明书各一份；8、张瑞友新建房屋会议记录一份；9、村（居）民建房使用宅基地申报公示一份；10、落款时间为2015年4月24日，扬州市江都区国土资源局浦头国土资源所的勘查报告一份。填报时间为2015年4月24日，江都市村民建房土地利用总体规划审查表一份两页。用地现状图、规划图四页；11、江都市浦头食品站照片两张；12、江苏省高邮市人民法院《行政裁定书》[（2015）邮行初字第00084号]一份；被告江都区政府提交的法律依据是：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《江苏省土地管理条例》、《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）、《江都市农村宅基地管理暂行办法》（江政办发[2005]124号）。被告江都区政府提交的上述证据均为复印件。经核对，上述证据1-8、证据10中的勘查报告，与原件核对无误；其他证据被告没有提供相应原件。被告江都区政府提交上述证据，用以证明其审核批准原告张瑞友使用宅基地行为，事实清楚，程序合法，法律依据充分。经庭审质证，原告张瑞友对被告江都区政府提交的证据1-4的真实性未提出异议，但认为没有首先使用村里的空闲地作为其宅基地，不符合法律规定。对证据5有异议，认为批准其使用的宅基地不是规划区的居民点。对证据6无异议。对证据7-9的审批程序有异议，认为批准其使用的土地是耕地、自留地，没有按照使用耕地有关规定的程序审批。对证据10，认为其不具有真实性。对证据1-10中批准其使用宅基地面积为130㎡有异议，认为1-3人户应当130㎡，每增加一人增加25㎡，原告户为4人，应当使用155㎡的宅基地。对证据11无异议。对证据12的真实性、合法性无异议，但认为其不属于重复起诉，高邮市人民法院只是因为起诉的主体不当裁定驳回起诉的。被告江都区政府对原告张瑞友提交的证据15的真实性需要核实外，对其他证据的真实性、合法性、关联性未提出异议，但认为原告张瑞友提交的证据不能达到其证明目的。本院对上述证据认证如下：1、关于原告张瑞友提交的全部证据。除证据15外，上列证据与被告江都区政府提交的证据相同，被告未提出异议，对上述证据的真实性、合法性、关联性本院予以确认。证据15，因该证据不符合证据的要求，本院不予确认。2、关于被告江都区政府提交的全部证据。对证据1-8、证据10中勘查报告、证据12的真实性、合法性、关联性予以确认。对证据9、证据10中的用地现状图、规划图，因上列证据与原告张瑞友提交的证据相同，且原告张瑞友对其真实性未提出异议，故本院对上列证据的真实性、合法性、关联性予以确认。对证据11，因该证据不符合证据的要求，本院不予确认。根据本案的有效证据，本院认定案件事实如下：2014年10月20日，原告张瑞友户4人向扬州市江都区浦头镇兴浦居民委员会申请宅基地新建居住用房，同年8月16日经村民会议讨论通过，并于同年12月4日公示，公示期满后，报扬州市江都区浦头镇人民政府审核。2015年4月26日，扬州市江都区浦头镇人民政府审核同意原告张瑞友户在江都区浦头镇兴浦居民委员会东风组使用130㎡宅基地新建居住用房并报被告江都区政府批准。同年5月25日，被告江都区政府在浦头镇2015年第6批次“村民建房报批表”中批准同意原告张瑞友户使用非耕地130㎡，并由扬州市江都区国土资源局对扬州市江都区浦头镇人民政府下发了《关于村民建房使用土地的通知》[扬江国土宅（2015）25号]。原告张瑞友认为，被告江都区政府将其使用的宅基地安排在村镇的边缘，且使用的是村民自留地而不是非耕地，损害了其他村民的权益，被告江都区政府未将东风组尚有一块闲置十几年的非耕地批准给原告使用，其批准行为违法，故提起本次行政诉讼。另查明，原告张瑞友于2015年7月2日以扬州市江都区浦头镇人民政府、扬州市江都区国土资源局为被告，向江苏省高邮市人民法院提起行政诉讼，要求撤销扬江国土宅（2015）25号《关于村民建房使用土地的通知》；判令被告重新批准宅基地选址。该院于2015年10月14日作出（2015）邮行初字第00084号《行政裁定书》，以扬州市江都区浦头镇人民政府不是适格被告、所诉《关于村民建房使用土地的通知》不符合行政诉讼的起诉与受理条件为由，裁定驳回了原告张瑞友的起诉。本案的争议焦点是：被告江都区政府批准同意原告张瑞友使用扬州市江都区浦头镇兴浦居民委员会东风组非耕地130㎡的土地新建住房，是否有相应的事实和法律依据，程序是否合法。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。因此，被告江都区政府对辖区内村民住宅用地行使批准权。第一，关于被告江都区政府批准原告张瑞友使用非耕地130㎡新建住房，是否具有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；《江苏省土地管理条例》第三十四条第二款规定，不同地区宅基地面积标准，设区的市、县人民政府在前款规定的限额内可以作出具体规定；《江都市农村宅基地管理暂行办法》（江政办发[2005]124号）第十七条规定，人均耕地在1亩至0.5亩（含0.5亩）的镇，四人及其四人以下的户，每户宅基地标准130㎡，四人以上的户，每增加一人，增加25㎡。被告江都区政府根据上述规定，结合当地土地使用状况和原告张瑞友户的人口情况，批准原告张瑞友户使用130㎡的非耕地，事实清楚、法律依据充分。原告张瑞友所诉其宅基地面积应当为155㎡，因无事实和法律依据，本院不予采纳。第二，关于被告江都区政府批准原告张瑞友使用非耕地130㎡新建住房，程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款，结合《江苏省土地管理条例》第三十五条关于“农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准”的规定，被告江都区政府在作出本次批准行为前，其程序经过了原告张瑞友的申请、村民会议讨论并公示、扬州市江都区浦头镇人民政府的审核等，其程序符合上述规定。第三，关于对原告张瑞友宅基地的选址问题。其一，被告江都区政府在本次批准行为中只是批准原告张瑞友使用非耕地130㎡，并未对原告张瑞友宅基地的四址等事项作出具体意见；其二，根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第十一条关于“村民建住宅┄，使用原有宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，向乡（镇）人民政府申请核发村镇规划选址意见书”的规定，被告江都区政府对原告张瑞友宅基地的选址不具有行政职权，其选址意见书由乡（镇）人民政府负责核发。第四，关于原告张瑞友提起的本次行政诉讼是否属于重复起诉的问题。原告张瑞友虽然于2015年7月2日以扬州市江都区浦头镇人民政府、扬州市江都区国土资源局为被告，向江苏省高邮市人民法院提起行政诉讼，但是该案的诉讼请求是要求撤销扬江国土宅（2015）25号《关于村民建房使用土地的通知》和判令被告重新批准宅基地选址，由于两案的被告和被诉行政行为不同，且上述案件的处理结果是以被告不适格及不符合行政诉讼的起诉与受理条件为由，裁定驳回原告张瑞友的起诉，因此，上述案件与本案不构成重复起诉。综上所述，被告江都区政府作出本次批准行为，事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，本院判决如下：驳回原告张瑞友要求判决确认被告扬州市江都区人民政府对2015年第6批次村民建房报批表的审批行为违法以及判令被告扬州市江都区人民政府对原告张瑞友使用的宅基地重新审批的诉讼请求。一审诉讼费50元，由原告张瑞友承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  李春蓉审 判 员  王岚林代理审判员  徐沐阳二〇一六年十二月二十九日书 记 员  陈 敏附：本案适用的法律条文1、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。2、《江苏省土地管理条例》第三十四条第二款不同地区宅基地面积标准，设区的市、县人民政府在前款规定的限额内可以作出具体规定。第三十五条农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。3、《江都市农村宅基地管理暂行办法》第十七条人均耕地在1亩至0.5亩（含0.5亩）的镇，四人及其四人以下的户，每户宅基地标准130㎡，四人以上的户，每增加一人，增加25㎡。4、《江苏省村镇规划建设管理条例》第十一条村民建住宅，应当先向村民委员会提出建房申请。使用原有宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，向乡（镇）人民政府申请核发村镇规划选址意见书；需要使用耕地的，向县级人民政府建设行政主管部门申请核发村镇规划选址意见书，并按照土地管理法律、法规的规定办理土地使用手续。城镇非农业户口居民在村镇范围内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照本条第一款规定的审批程序办理。回原籍落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村镇范围内需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第一款规定的审批程序办理。5、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。