广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤12行初26号原告黎玉梅，女，汉族，1937年6月19日出生，住广东省怀集县。委托代理人韩伟华，广东科业律师事务所律师。委托代理人刘灵芝，广东科业律师事务所律师。被告怀集县人民政府。住所地：怀集县怀城镇府前路。法定代表人申翰杰，该县县长。委托代理人魏琳，广东洊江律师事务所律师。委托代理人邓帜宏，怀集县国土资源局工作人员。原告黎玉梅诉被告怀集县人民政府（以下简称怀集县府）行政不作为纠纷一案。本院受理后依法组成合议庭于2016年12月13日对本案进行了公开开庭审理。原告黎玉梅的委托代理人韩伟华，被告怀集县府的委托代理人魏琳、邓帜宏等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告黎玉梅诉称，原告原有七十年代建的简陋土砖结构瓦房，住6人，但由于地势低洼，并经多次洪水水浸，现在已全部坍塌，导致原告一家人无家可归，居无定所。2015年9月份，为解决住房问题，原告曾向怀集县国土资源局递交了农村村民宅基地建房用地申请，请求批准将位于车站洞的农用地（土地承包经营权证书登记于原告名下）转为建设用地，准许原告在其地块新建住房，但怀集县国土资源局以土地权属有争议为由连资料都不收。同年9月22日，原告又将申请资料邮寄给怀集县国土局梁村国土所，但仍不予理睬。2015年12月份，原告再次在怀集县国土资源局的网站上重新进行了网上预约申请，但当原告前去怀集县国土资源局梁村国土所递交申请资料进行现场确认时，梁村国土所的工作人员仍以土地权属有争议为由不予收取原告递交的资料，怀集县国土资源局未就上述事项有任何答复。原告为解决上述纠纷，曾于2016年1月份以怀集县国土资源局为被告起诉至鼎湖区人民法院，请求法院认定怀集县国土资源局行政不作为，并判令其限期作出准许原告农村建房用地的《村民住宅用地许可》。但鼎湖区人民法院根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条的规定，认为原告请求将位于车站洞的农用地（土地承包经营权证书登记于起诉人名下）转为建设用地，不属于被起诉人怀集县国土资源局的职责范围，起诉人应当向相应县级人民政府申请办理农用地转用审批手续，于2016年2月26日鼎湖区人民法院对原告的起诉遂作出裁定不予立案。随后，原告依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条的规定，于2016年3月16日以邮寄方式向怀集县府递交了农用地转用审批申请书，向其申请办理农用地转用审批手续，但怀集县府对原告的上述申请并未依法作出行政审批，而仅是将原告的申请书转交给怀集县国土资源局办理，怀集县国土资源局则以怀国土资信处字[2016]10号《国土资源信访事项告知书》告知申请人：申请人的申请诉求与事实不符，于法无据，以一事不再理为由，不再予以受理。原告认为：1、原告向怀集县府申请办理农用地转用审批手续依法有据。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”原告申请的将梁村车站洞的农用地用于建房属于上述规定的“…，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”的情形，因此，按该条规定，依然应当办理农用地转用审批手续。原告按规定向怀集县府递交了农用地转用审批申请书，怀集县府对原告的申请仅是转交给了怀集县国土资源局以信访的形式作出告知，对原告的建房用地申请并没依职权依法及时作出批复，因此原告认为被告怀集县人民政府存在行政不作为，遂向法院请求确认其行政不作为行为违法。2、原告申请建房地块权属清楚，根本不存在怀集县国土局在怀国土资信处字[2016]10号《国土资源信访事项告知书》中所述的“宅基地分配归属存争议”的情形。原告申请将土地承包经营权登记于原告名下的农用地用于建房，其申请地块权属清楚明确，根本不存在权属争议，且符合土地利用规划，原告的农村建房用地的申请合情、合理、合法。综上，基于被告在收悉原告合法的申请之后，一直怠于履行法定职责，被告的不作为已侵害了原告的合法权益，故向人民法院提起本案诉讼，请求人民法院判决：1、确认被告行政不作为（对原告的农村村民建房宅基地用地申请并未依职权依法及时作出批复）违法；2、判令被告在法定限期内履行法定职责，依法受理原告的农村村民建房宅基地用地申请，并按时作出准许原告农村建房用地的《村民住宅用地许可》；3、本案诉讼费用由被告承担。原告黎玉梅向法庭提交了以下11份证据：1、怀集县人民政府办公室《组织机构代码证》1份；2、《土地承包经营权证》1份；3、《梁村镇土地利用总体规划图》（20102020）及《梁村镇调入、调出地块土地利用规划图》各1份；4、原告申请建房用地资料（申请表、公告、身份证、户口本及现场照片）1份；5、（2016）粤1203行初29号《行政裁定书》1份；6、原告向被告申请用地的《申请书》及递交申请书的《邮寄单》1份；7、怀国土资信处字[2016]10号《国土资源信访事项告知书》1份；8、怀集县梁村镇梁村村委会西北经济合作社出具的《情况说明》及《证明》各1份；9、梁村镇府《关于二〇〇〇年镇统筹四种粮任务的补充通知》1份；10、《协议》2份、《收据》1份；11、《租赁合同》4份。被告怀集县府答辩称，原告关于其建房用地申请问题，自2011年5月初次向基层国土资源管理机构提出申请，至2016年3月再次向答辩人提出申请，国土资源行政主管部门均已明确答复告知因其申请建房的具体地块存在权属争议而不能审批的事实理由，根本不存在答辩人行政不作为问题。2016年3月答辩人在收到原告的申请书后，经审查，原告所指“车站洞”地块符合土地利用总体规划，且已转为建设用地用于村民建房，遂依法转交怀集县国土资源局依程序审查办理。怀集县国土资源局根据答辩人的交办，对原告的申请进行调查，于同年4月29日依法向原告作了明确的答复。根据《行政诉讼法》和最高院的司法解释的相关规定“行政不作为”是指“行政相对人请求行政机关履行法定职责的理由成立，行政机关拒绝或者无正当理由逾期不予答复”的情形。对原告的建房用地许可申请，答辩人所属土地行政主管部门已经将认为不符合条件（即理由不成立）而不能审批办理的事实和法律依据答复告知原告。据此，原告诉请确认答辩人行政不作为，判令答辩人在法定期限内履行受理用地申请，并作出准许用地许可，没有事实根据和法律依据。综上所述，请肇庆市中级人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告怀集县府向法庭提交了以下12份证据：1、原告《农村村民建设用地申请表》1份；2、肇国土资信转字[2014]47号《国土资源信访事项转送书》、《肇庆市国土资源局来访登记表》各1份；3、怀国土资信处字[2014]26号《国土资源信访事项答复书》1份；4、原告《信访复查申请书》1份；5、肇国土资信查字[2014]第36号《国土资源信访事项复查意见书》1份；6、原告向被告申请用地的《申请书》1份；7、怀国土资信处字[2016]10号《国土资源信访事项告知书》1份；8、怀集县梁村镇国土资源管理所作出的《关于梁妹玲向市局上访案件情况汇报》1份；9、黎梅菊、吴月珍向梁村国土所提交的《不给予黎玉梅办理土地证申请》1份；10、怀集县梁村镇梁村村委会西北经济合作社出具的《暂停办理黎玉梅土地使用证要求》1份；11、梁村国土所制作的《询问笔录》2份；12、梁村镇人民政府向怀集县府提交的《关于黎玉梅案件的情况说明》1份。根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：2010年11月16日，原告黎玉梅以现居房屋经常水浸已成危房为由，向怀集县国土部门申请使用怀集县梁村镇梁村车站洞的187平方米集体土地建设住宅，并填写了《农村村民建设用地申请表》。同日，梁村西北社部分村民代表在申请表上签名同意，梁村西北社及梁村村委会亦加盖公章同意。2011年11月22日，怀集县梁村国土资源管理所在梁村西北社张贴《公告》，对黎玉梅申请住宅建设用地事宜进行公告。期间，黎玉梅丈夫梁友蕃同辈兄弟梁科蕃、梁斌蕃两人对黎玉梅的申请提出异议，认为黎玉梅申请建房的车站洞土地属其二人与梁友蕃共有，要求国土部门停止审批。为此，梁村国土所和梁村村委会、梁村司法所曾召集双方调解，但因双方无法达成共识而未果。此事因此搁置。2014年7月25日，黎玉梅女儿梁妹玲向肇庆市国土资源局信访投诉怀集县国土资源局多年不予审批黎玉梅申请建设用地事宜，同年7月28日，肇庆市国土资源局将梁妹玲信访材料转怀集县国土资源局处理。随后，梁村国土所于2014年8月28日分别向梁村西北社理事梁惠藩、梁文山作调查，其二人均反映黎玉梅申请建房使用的车站洞土地属黎玉梅与李梅菊、吴月珍三户共有。期间，黎梅菊、吴月珍向梁村国土所提交一份《不给予黎玉梅办理土地证申请》，认为车站洞宅基地为其二户与黎玉梅户共有，其二户不同意黎玉梅单独使用该土地建房。2014年8月29日，梁村西北社向梁村国土所提交一份《暂停办理黎玉梅土地使用证要求》，梁村西北社在该《要求》中明确，黎玉梅申请建房的土地属黎玉梅、黎梅菊、吴月珍三户共有。且经其社理事调查，该三户对该宅基地由谁使用未统一意见，黎玉梅提出使用申请并未征得其他二户同意。而且其社部分群众及时任经济社理事因不清楚当年分配情况及认为用地纠纷已解决才于2010年11月16在黎玉梅的用地申请表中签名及加盖公章同意。2014年9月17日，怀集县国土资源局向梁妹玲作出怀国土资信处字[2014]26号《国土资源信访事项答复书》，对黎玉梅申请建设用地多年无法审批的原因、过程等问题予以了答复，并明确告知梁妹玲，黎玉梅申请建房的地块必须由黎玉梅与黎梅菊、吴月珍三户协商处理好权属问题后方可办理审批手续。梁妹玲不服上述《答复书》，于2014年10月8日向肇庆市国土资源局申请复查。肇庆市国土资源局经复查，于同年11月13日作出肇国土资信查字[2014]第36号《国土资源信访事项复查意见书》，维持了怀集县国土资源局所作的信访答复意见。2016年初，黎玉梅以怀集县国土资源局为被告向广东省肇庆市鼎湖区人民法院提起行政诉讼，请求人民法院判令怀集县国土资源局不予审批其建房用地行为违法并责令怀集县国土资源局在法定期限内履行法定职责。广东省肇庆市鼎湖区人民法院经审理，认为黎玉梅所诉事项属县级人民政府职责，其起诉怀集县国土资源局属错列被告，故以黎玉梅错列被告且拒绝变更为由裁定驳回其起诉。黎玉梅收到该裁定书后在法定期限内没有上诉。2016年3月12日，黎玉梅直接向怀集县府提交书面申请书，申请怀集县府批准将登记在其名下位于怀集县梁村镇梁村车站洞的农用地（约0.28亩）转为建设用地并由其在该地上建房。怀集县府将申请转交怀集县国土资源局处理，该局于2016年4月29日作出怀国土资信处字[2016]10号《国土资源信访事项告知书》，主要内容为：1、告知黎玉梅其申请建房的地块符合土地利用总体规划，已转为建设用地可用于建房。2、告知黎玉梅其申请建房地块存在宅基地分配归属争议问题，根据相关法律法规，国土部门不能给予办理相关用地手续。3、建议黎玉梅到所属经济社处理好宅基地分配问题，在不存在争议的情况下，可依法办理相关用地手续。黎玉梅收到上述《告知书》后仍不服，遂提起本案诉讼。另查明，黎玉梅持有一份怀集县府颁发的《土地承包经营权证书》，该证记载黎玉梅户承包经营梁村西北社2.37亩水田（包括“车站洞”0.28亩），承包期限为1999年12月至2029年12月。此外，本案诉讼期间，原告黎玉梅提交一份梁村西北社于2016年10月22日出具的《情况说明》，梁村西北社在该份《情况说明》中述称：“车站洞”地块实为黎玉梅一户所有，虽然当时是按三户一组分配，但因该组另外两户后来已置换了其他地块，所以黎玉梅名下的“车站洞”地块经调整后为黎玉梅所有。本院认为，本案系行政不作为纠纷。原告黎玉梅因申请使用农村集体土地建设住宅未获批准而提起本案诉讼。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，审批农村村民住宅用地属县级人民政府职责。怀集县府为本案被告主体适格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本案审理主要对被告怀集县府及其下属土地管理部门对原告黎玉梅提出的使用农村集体土地建设住宅的申请不予审批和登记的处理是否合法进行审查。综观整案，怀集县府及其下属土地管理部门不予审批原告的用地申请的主要理由是认为原告申请使用的土地存在权属争议。从审理查明的事实看，原告申请使用的“车站洞”土地确实存在使用权争议，此事实从梁村西北社相关人员的证言及该社于2014年8月29日出具的书面意见可以证实。而且没有证据证实原告的用地申请经过了所在村村民会议或者集体经济组织全体成员会议讨论同意及乡镇人民政府审核。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项和《广东省实施中华人民共和国土地管理法办法》第三十五条的规定，被告及其下属土地管理部门对原告的用地申请不予审批及登记有事实和法律依据。而且，被告及其下属土地管理部门在查明原告申请使用的土地因存在权属争议依法不能审批及进行土地登记后，先后通过《信访答复》及《告知书》等形式书面告知原告其用地申请不能审批的原因及解决途径。被告的上述作法符合相关法律法规的规定，已履行了法定行政职责。至于在本案诉讼期间，梁村西北社出具新的意见认为原告申请建房使用的“车站洞”地块为原告一户所有。由于该意见在被告及其下属土地管理部门对原告的申请作出处理之后才出现，故不能以此作为评判被告行政行为是否合法的证据。原告可以此新证据重新向被告提出用地申请。综上所述，被告怀集县府对原告黎玉梅的用地申请作出的处理事实清楚，证据确实充分，程序合法，处理恰当。原告黎玉梅提出确认被告怀集县府行政不作为及判令被告怀集县府履行职责的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黎玉梅的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告黎玉梅负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  潘启智代理审判员  陈卓杰代理审判员  叶志敏二〇一六年十二月十五日书 记 员  何剑锋