海 南 省 文 昌 市 人 民 法 院   行 政 判 决 书 （2016）琼9005行初37号  原告章拔俭，男，汉族，1969年6月27日出生。  被告文昌市国土资源局，住所地海南省文昌市清澜经济开发区白金路。  法定代表人林芳俊，局长。  委托代理人罗长立，海南凯志律师事务所律师。                                                     委托代理人庄川，文昌市国土资源局法规监察股股长 。                       被告文昌市人民政府,住所地海南省文昌市清澜开发区惠民路文昌市政府办公大楼。  法定代表人王晓桥，市长。  委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。  委托代理人陈廷云 ，文昌市人民政府法制办工作人员。                              第三人吴坤明，男，汉族，1963年3月21日出生。 原告章拔俭不服被告文昌市国土资源局于2016年5月20日作出的文土资罚字[2016]25号《文昌市国土资源局行政处罚决定书》和被告文昌市人民政府于2016年10月18日作出的文府复决字[2016]15号《文昌市人民政府行政复议决定书》，于2016年11月14日向本院提起诉讼。本院在2016年11月14日受理后，于11月16日分别向被告文昌市国土资源局、被告文昌市人民政府送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月15日公开开庭审理了本案。原告章拔俭、被告文昌市国土资源局委托代理人罗长立、庄川，被告文昌市人民政府委托代理人伍一叶、陈廷云，第三人吴坤明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告文昌市国土资源局（下简称国土局）于2016年5月20日作出的文土资罚字[2016]25号《文昌市国土资源局行政处罚决定书》（下简称决定书）主要内容为：“一、责令原告退还非法占用的1.482亩土地给文昌市文城镇民星村民委员会江后村民小组；没收原告在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；对原告非法占用的1.482亩土地处以每平方米15元罚款，合计14819.25元”。被告文昌市人民政府于2016年10月18日作出的文府复决字[2016]15号《文昌市人民政府行政复议决定书》（下简称复议书）主要内容为：“文昌市国土局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，决定维持文昌市国土资源局于2016年5月20日作出的文土资罚字[2016]25号《决定书》”。  原告章拔俭诉称，原告经涉案土地所在江后村民小组同意后，于2015年6月1日原告与第三人签订《协议书》，双方约定第三人将自家荔枝园内一块空地租给原告使用；租期10年。原告与第三人虽在合同中约定租期10年，但原告并未打算长期使用该地快，因此在该地块上原告仅搭建了临时性的简易铁硼，而不是所谓的“建筑物”。可见被告认定原告未经批准而建家具厂和认定原告临时建设设施为建筑物属认定事实错误。而原告使用该地块至今才一年多一点，属于临时性的使用，根据《土地管理法》第二、第三款：“临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年的规定，原告临时使用土地尚未满二年，因此涉案厂房依法不应被拆。此外，原告家具厂邻近周围均办有像原告一样的家具厂有很多家，而被告却没有对其进行处理，被告这种选择性执法严重违反公平执法原则，因此其所作出的处罚决定有违公平公正，不具有合法性。 综上所述，被告作出的行政处罚决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予以撤销。为了维护原告的合法权益，原告特提起诉讼。希望法院依法判决：一、撤销被告于2016年5月20日作出的文土资罚字[2016]25号《文昌市国土资源局行政处罚决定书》和被告文昌市人民政府于2016年10月18日作出的文府复决字[2016]15号《文昌市人民政府行政复议决定书》；二、案件受理费由两被告负担。   原告提供证据如下：1、文土资罚字[2016]25号行政处罚决定书，证明国土局只处罚原告不公平；2、文府复决字【2016】15号行政复议决定书，证明村同意原告用地；3、营业执照，证明原告用地合法；4、协议书，证明原告是经过村盖章同意才办厂的。   被告文昌市国土资源局辩称，一、国土局作出文土资罚字[2016]25号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法及适用法律正确。 根据2015年度土地卫片检查，文昌国土局发现原告涉嫌未经批准占用集体土地进行非农建设。2016年3月1日，文昌国土局依法立案查处。经调查，2015年6月1日，原告与文昌市文城镇民星村委会江后村民小组村民吴坤明签订《协议书》租赁涉案土地。原告在未经办理任何用地审批的情形下在文城镇民星村委会江后村民小组的集体土地建设家具厂并生产经营，同时未办理工商营业执照。经测量，原告的家具厂占地面积为1.482亩（987.95平方米），规划地类为农村居民点用地，现状地类为果园。 2016年3月25日，案件承办人依法作出调查报告。原告未经依法批准擅自占用集体土地进行非农建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、四十三条、四十四条的规定。2016年4月25日，文昌国土局依法作出行政处罚事先告知并送达给原告，告知其拟处罚内容及享有陈述、申辩、举行听证的权利。2016年5月20日，文昌国土局依法作出行政处罚决定并送达给原告。 二、原告的诉讼请求缺乏事实根据及法律依据。 1、原告违法建厂系客观事实。 根据原告的《询问笔录》内容，原告自认“我开的家具厂，该地在我租来之前有小厂房，租得该地后我拆掉原先的厂房扩大重建了”。结合吴坤明的《询问笔录》内容，“章拔俭在该宗地上建了一家家具厂”。另依据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条及《海南省城乡规划条例》第四十六条第二款的规定，进行临时建设应当经市、县、自治县人民政府的主管部门批准。本案中，原告搭建的厂房并未经过任何行政主管部门审批。据此，原告违法建厂系客观事实，应当承担相应的法律责任。 2、文昌国土局作出的行政处罚决定适用法律正确，符合过罚相当原则。 本案中，原告未经批准非法占用土地建厂属于违法行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，文昌国土局依法作出责令退还及没收占用土地上的新建的建筑物和其他设施的处罚决定。另依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下，文昌国土局按照每平方米15元的标准作出14819.25元的罚款符合法律规定。 综上所述，国土局作出的行政处罚认定事实清楚、适用法律正确，恳请人民法院查清事实及准确适用法律，驳回原告的诉讼请求。   国土局提交的证据如下：1、文昌市2015年度土地卫片执法影像图；2、2015年度卫片执法检查现场拍照记录，1、2证明2015年度土地卫片执法检查，发现原告涉嫌未经批准占用集体土地进行非农建设；3、立案呈批表，证明被告立案查处；4、协议书，证明2015年6月1日原告向吴坤明租赁涉案土地；5、章拔俭询问笔录；6、吴坤明询问笔录，5、6证明原告在未经审批的情况下将涉案土地的原厂房拆除并扩大重建；7、文昌市文城镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部；8、文昌市文城镇土地利用总图规划图；9、文昌南韵家具厂占用地块勘测定界图，7、8、9证明原告占用涉案土地规划地类为农村居民点用地、现状地类为果园，占地面积共计1.482亩；10、国土资源违法案件调查报告，证明拟对原告作出行政处罚；11、违法案件审理记录，证明被告会审情况；12、文土资罚告字[2016]34号行政处罚告知书、送达回证，证明被告依法作出行政处罚、告知其听证的权利；13、文土资罚字[2016]25号行政处罚决定书、送达回证，证明2016年5月20日，被告依法作出行政处罚决定并送达给原告；14、见证人工作证明，证明见证人左嗣泰系文昌市文城镇司法所工作人员。   被告文昌市人民政府辩称，一、原告未经批准擅自占用集体土地进行非农建设的行为违反法律规定，文昌市国土局作出的涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。1、涉案土地位于文昌市文城镇民星村委会竹仔山头巷上坡，属于文城镇民星村委会江后村民小组集体所有土地。2015年6月1日，原告与第三人签订《协议书》，双方约定第三人将自家荔枝园内的一块空地（即涉案土地）租给原告，租期为10年，合同未约定土地用途。 协议签订后，原告在承租的涉案集体土地上建设家具厂，在国土局立案调查时已经投入使用。经测量，该厂占地面积1.482亩（987.95平方米）。经国土局对比《文昌市文城镇土地利用现状图》与《文城镇土地利用总体规划图》（2006-2020年），涉案土地的规划地类为农村居民点用地，现状地类为果园。原告在建设家具厂时未在政府相关职能部门办理土地使用的相关手续。国土局经调查核实后，认定原告的行为违反《土地管理法》第四条、第四十三条、第四十四条等相关法律规定，属未经批准擅自占用集体土地进行非农建设的违法行为，国土局作出涉案《行政处罚决定书》的行为认定事实清楚。2、2016年3月1日，国土局通过土地卫片执法检查情况决定对原告涉嫌非法占用土地的行为进行立案调查。之后，国土局依法收集涉案的《协议书》等收据，对相关人员进行询问并制作询问笔录，依法对涉案土地的利用现状及土地利用总体规划等情况进行调查取证及核查的行为符合法律规定。国土局依法向原告发出《行政处罚告知书》，告知拟对其进行处罚的相关事项，并告知原告有提出陈述、申辩和听证的权利。原告逾期没有提出听证，之后，国土局进行会审讨论，并作出涉案《行政处罚决定书》的行政行为程序合法。3、《土地管理法》第四条、第四十三条以及第四十四条等相关法律明确规定：国家实行土地用途管理制度；任何单位或个人进行建设需要使用土地的，必须依法办理用地手续；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地审批手续。国土局根据前述法律规定认定原告的行为属未经批准擅自占用集体土地进行非农建设的违法行为，适用法律正确。国土局根据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条规定责令原告返还非法占用的集体土地、没收原告在非法转让土地上新建的建筑物和其它设施，并按15元/平方米处以罚款的行为，适用法律正确。   市政府作出的涉案《行政复议决定书》认定清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。 1、国土局作出涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持，具体理由如前所述，不在重复阐述。2、原告不服国土局作出的涉案《行政处罚决定书》向市政府申请行政复议。市政府依法对原告的申请进行审核后依法受理，并向原告及文昌市国土局、第三人送达复议通知，要求国土局进行答复及提供证据。市政府对复议各方当事人的身份进行核查，对原告申请理由与国土局的答复及相关证据进行核查，依法申请延长审理期限，依法作出涉案《行政复议决定书》，依法向复议各方送达涉案《行政复议决定书》的行政复议行为程序合法。3、国土局作出涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。市政府根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定决定维持国土局作出的涉案《行政处罚决定书》，适用法律正确。 综上所述，原告未经批准擅自占用集体土地进行非农建设的行为违反法律规定，国土局作出的涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应给予维持。市政府作出的涉案《行政复议决定书》认定清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。请求人民法院查明案件事实，依法驳回原告的诉讼请求。   市政府向本院提供如下证据：1、文土资罚字[2016]25号行政处罚决定书，证明2016年5月20日，国土局依法作出行政处罚决定；2、行政复议申请书；3、行政复议受理通知书及送达回证，2、3证明原告提起行政复议，市政府实施的行政复议行为程序合法；4、行政复议答复通知书、送达回证，证明市政府实施行政复议行为程序合法；5、第三人参加行政复议通知书及送达回证，证明被告实施的行政复议行为程序合法；6、行政复议答复书；7、市国土局举证表，6、7证明市政府实施的行政复议行为认定事实清楚，程序合法；8、关于申请延期审理章拔俭复议市国土局行政处罚案件的请示；9、公文呈批表，8、9证明本案复杂延长审理期限；10、文府复决字[2016]15号行政复议决定书；11、送达回证，10、11证明市政府实施的行政复议行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；12、身份证复印件、法定代表人身份证明书、授权委托书、律师函，证明市政府实施的行政复议行为程序合法；13、法律条文，证明市政府实施的行政复议行为合法。  第三人吴坤明述称，我们村里面都是经过村委会同意，就可以搞厂子，砖厂都有，总共有七家，不知道为什么单单处罚我一家 。 第三人吴坤明未举证。 经庭审质证，本院对原、被告所举证据作如下确认： 一、被告文昌市国土局所举证据认证： 1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据。 二、被告文昌市人民政府所举证据认证： 1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据。 三、原告章拔俭所举证据认证： 原告所举1、2号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据；3、4号不具有相关性，不予采信。   经审理查明，第三人吴坤明早年经其所在江后村民小组同意利用竹仔山头巷上坡村集体土地1.482亩种植经济作物。2015年6月1日，原告章拔俭与吴坤明签订《协议书》，约定吴坤明将其上述集体土地中的300平方米空地租给原告，租期为10年。合同未约定土地用途，原告利用该地建设家具厂。后来原告经吴坤明同意将家具厂用地扩大至1.482亩（987.98平方米）。2016年2月29日江后村民小组组长吴坤成在《协议书》上签名同意并加盖公章。原告之家具厂搭建有铁皮棚建筑物和其他设施，其未向职能部门申请办理土地使用及建设项目审批手续。国土局巡查时原告家具厂已投入使用。国土局以原告涉嫌非法占用土地立案查处，在查处过程中原告补办了工商营业执照。国土局从文昌市文城镇土地利用现状图与文城镇土地利用总体规划图（2006-2020年）上调查，原告之家具厂规划地类为农村居民点用地，现状地类为果园。2016年4月15日，国土局向原告作出文土资罚告字[2016]34号《文昌市国土资源局行政处罚告知书》，告知原告拟作出的行政处罚以及享有陈述、申辩和提出听证的权利，原告逾期没有提出听证。2016年5月20日，国土局作出文土资罚字[2016]25号《决定书》。原告不服上述处罚决定，向市政府申请复议，市政府依法受理后依复议程序法的相关规定进行了复议。并于2016年10月18日作出文府复决字[2016]15号《复议书》。原告不服该复议决定诉至本院请求处理。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，被告国土局是查处文昌市辖区土地违法行为的行政主管机关。 本案的争议焦点是国土局所作文土资罚字[2016]25号《决定书》及市政府所作文府复决字[2016]15号《复议书》认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。   原告在文昌市文城镇民星村民委员会江后村民小组建设家具厂所使用土地规划地类为农村居民点用地，现状地类为果园。原告虽有与吴坤明签订《协议书》，但其家具厂搭建的铁皮棚建筑物和其他设施未向职能部门申请办理土地使用及建设项目审批手续，涉嫌非法占用土地及擅自将农用地改为建设用地的违法行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地......”；第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；......”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”国土局在作出行政处罚前履行了立案、调查、事先告知和集体讨论等程序，其作出的《决定书》认定事实清楚、程序合法、适用依据正确，应予以维持。市政府依复议程序法的相关规定进行了复议，其作出的《复议书》程序合法、适用依据正确，应予以维持。对于原告提出其是临时使用土地尚未满二年，属合法的主张，本院认为，《土地管理法》第五十七条规定建设项目临时使用土地需经申请批准而原告未履行审批手续，其主张没有依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告章拔俭的诉讼请求。   案件受理费人民币50元，由原告章拔俭负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。                                        审判长严 世 棉         人民陪审员林 明 干         人民陪审员唐 建 峰                                    二0一六年十二月二十日                                           书记员潘 泰 明