湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2016）湘31行初70号 原告花垣合源渔业有限公司，住所地：花垣县花垣镇当家村五组。 法定代表人田兵，该公司执行董事兼总经理。 委托代理人黄海华，女，苗族，1973年9月10日出生，住重庆市秀山县，系合源渔业有限公司办公室主任。 被告花垣县人民政府，住所地：花垣县花垣镇城南路。 法定代表人隆立新，该县县长。 委托代理人麻杰，男，苗族，1983年11月20日出生，住湖南省花垣县花垣镇，系县政府工作人员。 委托代理人张莉，湖南众铭律师事务所律师。 被告湘西州人民政府，住所地：吉首市人民北路58号。 行政机关负责人向恩明，常务副州长。 委托代理人张仕新，州政府工作人员。 第三人花垣县水利局，住所地：花垣县建设中路399号。 法定代表人黄志刚，该局局长。 委托代理人麻孟君，男，苗族，1975年4月6日出生，住湖南省花垣县花垣镇，系花垣县水利局工作人员。 第三人花垣县兄弟河水库管理所，住所地：花垣县窝勺乡。 法定代表人梁其洪，该所所长。 原告花垣合源渔业有限公司不服花垣县人民政府花政函[2016]76号“关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函”及湘西土家族苗族自治州人民政府州府复决字[2016]11号行政复议决定，于2016年7月26日向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月27日立案后，于2016年7月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因花垣县水利局、花垣县兄弟河水库管理所与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年11月22日公开开庭审理了本案。原告花垣合源渔业有限公司法定代表人田兵及其委托代理人黄海华，被告花垣县人民政府委托代理人麻杰、张莉，被告湘西州人民政府委托代理人张仕新，第三人花垣县水利局委托代理人麻孟君，第三人花垣县兄弟河水库管理所所长梁其洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告花垣人民政府于2016年5月6日作出花政函[2016]76号关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函，该函的主要内容是兄弟河水库水面资源属于国有资产，所有权归县人民政府。花垣合源渔业有限公司未经县人民政府同意，未办理环评、养殖许可等手续，非法与有关单位签订兄弟河水库水面租赁协议，擅自在兄弟河水库放鱼、养鱼并捕鱼，严重违反了相关法律法规规定。函告的主要内容有：一、自即日起，你公司立即停止对兄弟河水库的一切侵权。二、请你公司配合有关部门立即依法依规处理相关遗留问题，确保社会大局稳定。三、自本函发出后，如你公司仍未停止侵权行为，则所有责任由你公司自行承担。 原告花垣合源渔业有限公司不服，向被告湘西州人民政府申请行政复议，被告湘西州人民政府于2016年7月15日作出州府复决字（2016）11号行政复议决定，该决定以花垣县人民政府作出的函认定事实清楚，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条（一）项之规定，决定维持花垣县政府花政函（2016）76号“关于禁止在兄弟河水库非法捕捞作业的函”。 原告花垣合源渔业有限公司诉称，原告为孟泽海、田兵二人依法设立的渔业及水产养殖有限责任公司，具有独立的法人资格。2013年10月18日，原告经与第三人花垣县兄弟河水库管理所多次协商一致，并经其上级部门花垣县水利局同意，原告承包经营第三人所属的兄弟河水库发展水产养殖，并以花垣县兄弟河水库管理所为甲方，原告为乙方，花垣县水利局为丙方签订了《花垣县兄弟河水库承包经营合同》，三方于2013年11月18日对该合同签章后，该合同生效。按合同约定，原告第一期付承包费用120万元后，即在该水域投放花鲢鱼和白鲢鱼。原告签订合同后，为履行合同于2014年1月14日向第三人支付了第一期承包费120万元，支付水库附属设施租金30万元，于2014年度至2015年，由县农业局、畜牧局工作人员配合公司管理人员共同依合同的约定对该库区内渔民的捕捞船只、网具等捕捞工具进行补偿、安置、支付各种费用250万元以上，并安排周边渔民就业160多人。于2015年4月至7月在该水域投放了价值330余万元的花鲢、白鲢鱼（按合同规定放养），现已累计投资1260万元以上。经一年多时间后，该批鱼已达到上市个体，可捕捞上市销售。2016年5月6日，被告花垣县人民政府以花政函[2016]76号《关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函》，向原告送达了书面函，该函一方面确认原告与第三人签订的《花垣县兄弟河水库承包经营合同》违法；二是责令原告停止对兄弟河水库的一切侵权行为（放鱼、养鱼并捕鱼），即责令原告人停止生产经营活动。原告向湘西州人民政府法制办申请行政复议，复议结果为维持花垣县政府花政函[2016]76号《关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函》。现已造成我公司大量财产被非法侵占，周边百姓已出现非法电毒炸偷盗行为，库区局面无法控制，我公司负责人多次向有关部门反映报案未果。原告认为，被告花垣县人民政府这一具体行政行为严重侵犯了原告的经营权，认定原告与第三人签订的《花垣县兄弟河水库承包经营合同》行为属于超越职权，责令原告停止捕鱼行为属于滥用职权行为，该具体行政行为违法，应依法予以撤销，且被告的这一具体行政行为的后果与第三人有直接的利害关系。为维护原告的合法财产权和经营权，特依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告作出的花政函（2016）76号“关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函”。 原告在诉讼期间提交以下证据，1.花垣县环境保护局2013年5月10日关于《花垣县兄弟河水库生态渔业示范基地项目》的函，拟证明被告花垣县人民政府为打造原告经营之地，花垣县环保局专门为该项目发展的相关事项作出明文规定。本项目就是以生态放养鲢鱼，有利于改变水质。2.花垣县兄弟河水库承包经营合同，拟证明花垣县政府在对该项目立项后于2013年11月18日原告与花垣县水利局，花垣县下寨河电站，花垣县兄弟河水库管理所就该养殖项目的承包期限、范围、经营方式、年租金、商业养殖的鱼种类均作了明文的规定。并约定由原告对现有库内的捕捞船只给予适当补偿。以便打造一个按政府要求合格的养殖场所。3.花垣县水利局、花垣县畜牧局关于对周边地区考察水库生态渔业项目开发及水库水面管理的请示，拟证明原告所投资的项目是被告县政府立项的项目，并经两名县领导签字确认。该请示还报批各单位。4.打款凭据两张，拟证明原告在被告花垣县人民政府确认该项目成立并认可原告与水利局等单位签订的合同后，于2014年1月14日与2015年1月26日向合同的收款方打入150万元承包金的事实。5.原告公司的基本信息，拟证明原告在被告花垣县政府确认原告项目后，原告合法成立公司，对该项目取得合法经营权的事实。6.花垣县政府出具的花政函(2016)76号函，拟证明被告花垣县政府以名为函实为行政决定的内容，责令原告停止作业的事实。其行政行为已违法。其行为己严重侵害了原告的经营权并对原告造成了重大损失。7.被告湘西州政府以州府复决字(2016)11号行政复议决定书维持花垣县人民政府的函，拟证明原告的权利没有得到保护，并进一步受到侵害。其行政行为违法的事实。8.照片4张，拟证明原告财产因被告花垣县人民政府的行政行为受到的损失巨大。现在已停止经营。以上证据均证明二被告的具体行政行为违法，应当依法予以撤销。9.报警笔录，拟证明原告财产因被告的行为造成损失及报警没得到警方的保护措施。 被告花垣县人民政府答辩称，一、县政府作出的花政函(2016)76号文件不属于《行政诉讼法》第十二条规定的具体行政行为，不具有可诉性。根据国务院发布《国家行政机关公文处理办法》国发[2000]23号第九条规定，函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。因原告花垣合源渔业有限公司在兄弟河水库库区渔业养殖与周边群众等发生群体性事件，原告花垣合源渔业有限公司向花垣县政府提出处理请求后，花垣县政府以公文“函”的形式予以答复，作出花政函(2016)76号文件《关于禁止在兄弟河水库库面非法捕捞作业的函》，并未依据上述公文对原告花垣合源渔业有限公司的财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施，公函从内容上也不属于《行政诉讼法》第十二条规定的任何一种具体行政行为，故花垣县人民政府所作出的上述行为不具有可诉性，对原告花垣合源渔业有限公司的诉讼请求依法应当予以驳回。二、花垣县人民政府作出花政函(2016)76号文件的内容合法，依法应当予以维持。《水法》、《物权法》等均作出明确规定，水资源属于国家所有，对于国家一级饮用水源渔业养殖承包经营，县级以上水利部门需经县级人民政府授权，本案第三人花垣县水利局、花垣县兄弟河水库管理所未经授权，擅自签订承包经营合同，收取承包款，严重损害国家利益。根据《渔业法》、《环保法》等相关法律和湖南省人民政府办公厅关于规范水库渔业利用加强水库水质保护的意见湘政办发[2016]31号文件规定，渔业养殖需提供《环境影响评价报告》，待环保部门批准后，向县级以上渔业主管部门申请领取养殖证，由县级人民政府核发养殖证，国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。花垣县人民政府在处理案件过程中，经过充分调查取证，证实原告花垣合源渔业有限公司确未取得环评许可、渔业养殖证、捕捞证等相关证件，其经营行为系非法经营，花垣县人民政府以公函的形式告知原告花垣合源渔业有限公司的经营行为非法，系履行《宪法》、法律法规赋予花垣县政府的行政管理职责。花垣县人民政府作出的花政函(2016)76号函头为“禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业”是禁止非法捕捞，并责令职能部门依法依规予以处置，对于合法捕捞不论其是自然人还是法人，县人民政府维护其合法权益，从未作出过任何禁止合法捕捞的行为。花垣县人民政府作出花政函(2016)76号公函，法律依据充分，内容合法，依法应当予以维持。综上所述，花垣县人民政府的行为系行使行政管理职权时所作出合法行为，并未侵犯原告花垣合源渔业有限公司的合法权利，对其诉讼请求依法应当予以驳回。 被告花垣县人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.花垣县环境保护局对合源渔业有限公司作出的行政处罚书（花环罚[2015]13号）。2.花垣县环境保护局作出的证明，以上两份证据拟证明原告未在花垣县环境保护局取得环评审批手续。3.花垣县畜牧水产局作出的证明，拟证明原告未在花垣县畜牧水产局取得养殖证。4.湖南省水利水电厅文件（湘水电小电字[1984]10号）。5.花垣县第九届人民代表大会第一次会议决议。6.中共花垣县委文件（花发[1984]23号）。7.花垣县编制委员会文件（花编发[1987]20号）。8.花垣县农业委员会文件（花农发[1989]第05号）。9.花垣县水利电力局报告（花水电字[1996]3号）。10.花垣县机构编制委员会文件（花编发[1996]15号）。11.花垣县水利电力局通知（花水电字[1996]5号）。12.花垣水利电力局报告（花水电[1999]12号）。13.花垣县人民政府批复（花证函[1999]18号）。14.花垣县水利电力局通知（花水电发[1999]46号），15.花垣县机构编制委员会办公室文件（花编办发[2003]09号），以上证据拟证明花垣县人民政府对兄弟河水库具有所有权，并行使管理职能。（1-2为第一组证据、3为第二组证据、4-15号为第三组证据）。 被告湘西州人民政府答辩称，一、花垣县政府作出《花垣县人民政府关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函》（花政函[2010]76号）内容合法，依法应当予以维持。二、州人民政府作出维持《花垣县人民政府关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函》（花政函[2010]76号）的行政复议决定审理程序合法，适用依据正确。本案原告花垣合源渔业有限公司在向州人民政府申请行政复议时，复议机关在办理行政复议过程中，没有发现花垣县人民政府在发出该函过程中存在违法的情况。行政复议机关依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十三条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条的规定，作出维持《花垣县人民政府关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函》（花政函[2010]76号）的行政复议决定（州府复决字[2016]11号），程序合法，使用依据正确。综上，花垣县政府作出的《花垣县人民政府关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函》（花政函[2010]76号）认定事实清楚，程序合法。请求州人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告湘西州人民政府(复议机关)对被告花垣县人民政府提交的证据予以认可，并向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.州人民政府行政复议受理通知书、被申请人、第三人答复通知书，拟证明依法受理行政复议申请。2.复议机关给申请人、被申请人、第三人寄送复议文书挂号信函收据或签收凭证，拟证明依法按时给当事人寄送行政复议文书凭证。3.州人民政府行政复议决定书，拟证明依法按时作出行政复议决定书。 第三人花垣县水利局及花垣县兄弟河管理所口头答辩称，认可县政府的答辩意见。 第三人没有向本院提供证据。 经庭审质证，当事人的质证意见如下： （一）对原告花垣合源渔业有限公司的证据。 1.被告花垣县人民政府的质证意见为：证据1.真实性合法性无异议，关联性有异议，函是行政机关内部往来的文件，并不是对外公示的具体行政行为，其次，该函并未表示花垣县环保局对原告的经营行为作出了环评手续。证据2.真实性没异议，但是合法性与关联性有异议，首先合同签订的主体不合法,作为甲方和丙方，甲方的名称是花垣县下寨河电站，因为被告所举的证据，已经没有下寨河电站，只有兄弟河水库管理所。其次，作为花垣县水利局，对于国家的水利只有代政府行使管理职权而没有处分职权。再次，作为合同乙方，孟泽海并不是本案的原告，因为根据原告的工商企业的登记信息合源公司2016年3月31日才成立，这份合同的签订时间根本不存在合源渔业公司这一法人。因此不能证明原告具有合法的经营权。证据3.真实性合法性无异议，但是关联性有异议，该文件只证明县农办、水利局等工作部门，根据副县长的要求对项目进行过考察，并不能证明原告合源渔业公司根据环保法的规定，办理了环评影响报告及捕捞许可证等相关手续。证据4.对其三性有异议，复印件在原告提交的第二份证据未经民事诉讼确认其合法的情况下，只能说工商银行的凭证，手写收条不能证明该两份证据的关联性，而且经营项目是县级的，那么经营合同合法的话，费用应该是支付给县政府的部门而不是下属机构或机关。工商银行的转账凭证是孟泽海，而不是本案原告，不能证实与本案具备关联性。证据5.真实性和合法性无异议，该份证据明确注明花垣县工商局核准登记的日期是2016年3月31日，反而可以证实原告提交的证据二原告不具备主体资格。证据6.三性无异议，证明目的有异议，因为该份函的内容是对原告的经营存在未办理环评手续进行告知，并未对原告的财产采取任何措施，是书面告知文件。证据7.三性无异议，但是不能达到原告的证明目的，原告经营合同的效力可以通过民事诉讼进行主张。证据8.三性均有异议，原告照片只看到该水面，不能证明是兄弟河的水面，没有拍摄时间，不能证明时间、地点以及内容。证据8、三性均有异议，首先截屏上的时间不能证明年份，其次体现的一串号码并不是行政机关的号码，三、只能证明该手机持有人对139号码进行储存的信息，并不是渔政部门对外公示办公联系方式，因此不能达到原告的证明目的。 2.被告州人民政府的质证意见为:同意县政府的质证意见。 3.第三人花垣县水利局的质证意见为：同意县政府的质证意见。 4.第三人花垣县兄弟河管理所的质证意见为：同意县政府的质证意见。 （二）对被告花垣县人民政府的证据。 1.原告的质证意见为：第一组证据真实性没异议，证明目的有异议，达不到被告证明的目的。第二组证据真实性没异议，证明目的有异议，达不到被告证明的目的，不具有关联性。第三组证据达不到证明目的，原告2014年7月份已经提出申请，但一直没得到审批。第三组与本案没关联性，并不能抗辩原告合法取得经营权。 2.湘西州人民政府质证意见为：认可县政府的证据。 3.第三人花垣县水利局的质证意见为：没有异议。 4.第三人花垣县兄弟河管理所的质证意见为：没有异议。 （二）对被告湘西州人民政府证明复议程序合法性的证据。 1.原告质证意见为：证据1.证据三性没异议，但是结论和行政处罚决定相矛盾。证据2.收据签收函没异议。证据3.真实性没异议。 2.花垣县人民政府质证意见为：对州政府的证据三性均无异议。 3.第三人花垣县水利局的质证意见为：没有异议。 4.第三人花垣县兄弟河管理所的质证意见为：没有异议。 本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下： （一）对原告花垣合源渔业有限公司的证据：原告所举9份证据，其中证据1-5，可以证实原告以承包的方式在花垣县兄弟河水库进行水产养殖的相关事实，采信。证据6-7，可以证明本案被诉行政行为的存在，采信。证据8-9，是照片和通话记录截屏图片，均没有注明拍摄地点、时间或制作方法和制作人，没有附文字说明证明内容。不具有证明力，不予采信。 （二）对被告花垣县人民政府的证据：被告所举共15份证据，其中证据1-3，当事人对证据的真实性均无异议。经审查，该3份证据与本案具有关联性，采信。证据4-15，均系修建花垣县兄弟河水库和设立、拆并相应管理机构的文件，与本案具有关联性，采信。 （三）对被告湘西州人民政府的证据：被告所举共3份证据，各方当事人对证据的“三性”均无异议，本院予以采信。 经审理查明，2013年，花垣县拟立项在花垣县兄弟河水库建立生态渔业示范基地，为此，花垣县环保局曾专门致函花垣县水利局及工商局。同年12月1日，花垣县水利局、畜牧局经请示被告花垣县人民政府同意，组织了相关部门赴周边地区进行专项考察。其间，即2013年11月18日，原告经与花垣县兄弟河水库管理所及其上级主管部门花垣县水利局协商后，签订了一份“花垣县兄弟河水库承包经营合同”，原告以承包的方式在该水库进行水产养殖。合同签订后，原告开始投入资金并开展经营活动。此后，因水库周边群众与原告发生纠纷，被告花垣县人民政府于2016年5月6日给原告发出了“关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函”，要求原告立即停止对兄弟河水库的一切侵权活动，并配合有关部门处理好相关遗留问题。关于水库周边群众与原告发生纠纷的原因，双方当事人各执一词：原告称与周边群众的矛盾，主要是水库淹没区群众因安置补偿等历史遗留问题引起，并转嫁到与原告发生纠纷。而被告称主要是由于原告未办理环评审批手续和未取得养殖、捕捞许可证等原因引起。原告收到了被告作出的“关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函”后，认为侵犯了自己的合法权益，向湘西州人民政府申请复议。复议机关于2016年7月15日作出复议决定，维持了花垣县人民政府的“关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函”。原告不服，遂诉至本院。 另查明，一、2015年10月10日，花垣县环境保护局曾作出行政处罚决定，以原告未办理环评审批手续为由，对原告进行了行政处罚。二、原告在庭审中承认，虽经其多次申请，但直至本案诉讼时止，没有拿到相关环评审批手续和养殖、捕捞许可证等。 本院认为，本案的争议焦点主要是被告花垣县人民政府给原告作出的“关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函”（以下简称“禁止非法捕捞函”）是否对原告的合法权益产生了实际影响。 我国行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”。根据上述法律规定，审查被诉行为是否具有可诉性的重要标准之一，就是判断该行为是否对相对人的合法权益构成侵犯或产生实际影响。只有对相对人的合法权益构成侵犯或者产生实际影响，才有权利救济的必要性，也才有接受司法审查的可能性。经审查：首先，原告与第三人签订兄弟河水库承包合同后，在没有没有取得相关环评审批手续和养殖证、捕捞证的情况下，即投入资金并开展水产养殖经营活动，且直到本案诉讼时止，原告仍没有获取相关行政许可。《中华人民共和国渔业法》第十一条“单位和个人使用国家确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。”该法第二十三条同时还确立了国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。根据上述法律规定，未经取得相关养殖、捕捞行政许可而擅自从事养殖生产的，其经营活动不具有合法性。因此，原告的养殖生产行为由于不具有合法性，其所主张的“合法权益”遭到侵犯亦不能构成。其次，原告在诉讼中提出，被告作出的“禁止非法捕捞函”侵犯了其依合同所取得的承包经营权。对此，《中华人民共和国合同法》第一百二十八条明确规定，合同发生争议时可以通过仲裁或者向人民法院起诉的方式进行解决。非经仲裁机构的裁决或人民法院的司法裁判，原告与第三人签订的合同的效力与合法性，不会轻易被否决。因此，被告作出的“禁止非法捕捞函”内容中虽有涉及关于原告与第三人签订合同的表述，但该内容明显对原告的承包经营权不产生实际影响。第三，从被诉“禁止非法捕捞函”的三项函告内容来看，对原告并不具有拘束力和执行力，且该函作出后被告亦未实际采取相关强制执行活动。故，该函在实质上更符合一种行政告知行为的特征，对原告的权利义务不产生实际影响。原告依合同所取得的水库承包经营权及开展相关养殖生产活动，仍然可以而且只有通过依法申请并取得相关行政许可后，得以全部实现。 综上所述，被告给原告送达的“禁止非法捕捞函”，对原告的合法权益并不产生实际影响，依法应当不予立案受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告花垣合源渔业有限公司的起诉。 本案不收取案件受理费。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  陈学军 审 判 员  田玉莲 人民陪审员  汪小丽 二〇一六年十二月二十九日 书 记 员  张小雪 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； (二)有明确的被告； (三)有具体的诉讼请求和事实根据； (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》 第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无正当理由的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的； （十）不符合其他法定起诉条件的。 人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。