山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2015）济行初字第302号 原告济南森林木业有限公司，住所地济南市。 法定代表人张晓男，执行董事。 委托代理人刘跃，该公司工作人员。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 委托代理人张锡亮，济南市人民政府工作人员。 委托代理人张静静，山东聚轩律师事务所律师。 被告济南市天桥区人民政府，住所地济南市。 法定代表人李洪海，区长。 委托代理人陈寿金，济南市天桥区人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人尚高峰，济南市国土资源局天桥分局工作人员。 第三人济南市天桥区北园街道办事处杨庄社区居民委员会，住所地济南市。 法定代表人王兴，主任。 委托代理人张秀亮，该居民委员会副主任。 委托代理人田永明，山东天盟律师事务所律师。 原告济南森林木业有限公司（简称森林木业公司）因要求被告济南市人民政府（简称济南市政府）、济南市天桥区人民政府（简称天桥区政府）支付地上物补偿款及利息损失，向本院提起诉讼。本院于2015年5月28日受理后，依法向被告济南市政府、天桥区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因济南市天桥区北园街道办事处杨庄社区居民委员会（简称杨庄居委会）与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告森林木业公司诉称，该公司经营地址位于杨庄居委会水屯北路19号，占用了杨庄居委会的部分土地，并根据经营需要在院内建设了仓库和经营用房。2010年8月，被告济南市政府要征用杨庄居委会的部分集体土地，其中包括原告占用的水屯北路19号土地。济南市政府是土地征用人，有义务根据法律规定向原告直接支付地上物补偿款。征地前，被告济南市政府所属的济南市小清河建设开发投融资管理中心（该中心隶属于济南市财政局）与被告天桥区政府、第三人杨庄居委会签订了合作开发协议，并组织人员对原告所有的地上物进行了调查登记。经被告指定的山东弘裕土地房地产评估有限公司对原告所有的地上物进行了确权及价格评估，评估结果为：原告所有的地上物价值为6274088元。此后，杨庄居委会与原告签订了拆迁协议，进一步明确了原告所有地上物的价值，并要求原告于2010年10月底前拆除地上物。为了支持征地工作顺利进行，原告按时拆除了地上物并向杨庄居委会移交了土地。上述土地于2011年1月由山东省人民政府批准征收。2011年初，杨庄居委会从济南市财政局小清河建设开发投融资管理中心预付的征地补偿款中转付给原告2823339.6元，尚欠3450748.4元。自2011年起，原告多次向被告济南市政府催要欠款，被告拒不支付并让原告起诉杨庄居委会。原告起诉杨庄居委会的案件，经法院审理认为地上物补偿款的支付应由被告方土地局、财政局、审计局按补偿方案监督落实，不属于法院民事案件受理范围。原告又向被告济南市政府索要补偿款，被告在转办过程中仍认为此事应由法院按行政案件处理。被告未按照国家土地管理法规及济南市政府[2010]第238号令的规定支付征地补偿款，原告提起本案诉讼，请求法院：1、判令被告公布济南市（2010）天桥区第5批次关于征用杨庄居委会土地的补偿方案；2、判令被告依法支付地上物补偿款3450748.4元及相应利息损失（自2011年1月1日起以3450748.4元为基数，按银行同期贷款利率计算至判决生效之日）。 被告济南市政府答辩称，济南市政府及有关政府职能部门已依法公布了济南市天桥区（2010）第5批次关于征收杨庄居委会土地的补偿方案，原告的第一项诉讼请求没有事实和法律依据；根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》、原告和杨庄居委会签订的拆迁协议，原告的第二项诉讼请求不属于法院行政案件的受案范围，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告天桥区政府答辩称，天桥区政府并不存在以原告为相对人或者利害关系人的行政行为，也不存在应当对原告履行职责或者给付义务的情形，原告请求事项不属于行政审判受案范围，请求法院驳回原告起诉。 第三人杨庄居委会称，原告使用的土地是其向杨庄居委会村集体企业租赁的，且两企业实际是“一班人马、两块牌子”，拆迁补偿款应当是给村集体企业的，因杨庄居委会接管安置了村集体企业职工，经两委会决定按照评估价的百分之六十向原告支付拆迁补偿款。 经审理查明，2008年4月26日，济南市旧城改造工作领导小组作出济旧改发[2008]2号《关于北园大街两侧和小清河沿线新增国有建设用地招拍挂出让有关问题的通知》，内容为：“一、北园大街两侧、小清河沿线重点片区范围内的集体土地，由承担重点工程的投融资管理中心先垫付征地补偿安置费用，按程序依法征为国有建设用地。二、上述土地征为国有建设用地后，其中，经营性用地以招拍挂方式出让，土地出让总价款的60%先行拨付到所在的区政府。对先行拨付的资金，有关区政府要设立专户管理，……专款用于被征地村（居）的征地和拆迁补偿支出……”。2010年8月19日，济南市小清河开发建设投融资管理中心、天桥区政府、杨庄居委会三方签订《滨河新区北湖片区开发改造项目合作协议》，约定济南市小清河开发建设投融资管理中心向天桥区政府先行支付前期拆迁启动费8810.4万元，土地招拍挂出让完成后该笔费用及利息从杨庄居委会所得的土地补偿款中扣减，杨庄居委会收到拆迁启动费后于2010年12月31日前完成地上建筑物及构筑物的拆迁工作并向济南市小清河开发建设投融资管理中心移交土地。2010年9月3日和9月30日，杨庄居委会向天桥区小清河指挥部出具北湖片区拆迁启动费收款收据各1张，金额分别为4400万元和4410.4万元。2010年10月25日，杨庄居委会（甲方）与原告（乙方）签订《杨庄居属企业拆迁协议书》，内容为：“一、乙方企业在2010年11月1日搬迁完毕，按时完成搬迁任务，甲方奖励乙方企业负责人现金一万元，超过期限，每超一天罚乙方企业负责人现金五千元。二、乙方企业房屋经山东弘裕土地房地产评估公司评估：评估总价为人民币627.4088万元（分项见评估报告）。三、评估公司为小清河改造工程指挥部所聘，为山东弘裕土地房地产评估公司。”协议签订后，原告自行拆除了地上物并向杨庄居委会移交了土地。2011年1月20日，山东弘裕土地房地产评估有限公司作出鲁弘评[2011]字第017号《房产评估报告》对原告的地上物拆迁补偿价值进行了评估，评估总价合计为6274088元。杨庄居委会自2011年初已向原告支付了补偿款2823339.6元。因余款未付，原告于2013年以杨庄居委会为被告向济南市天桥区人民法院提起民事诉讼，要求杨庄居委会支付剩余补偿款及利息。济南市天桥区人民法院于2013年11月13日作出（2012）天民园初字第570号民事裁定，认为本案争议的拆迁安置补偿问题是在集体土地上进行的，集体土地上房屋的拆迁安置补偿问题尚无立法依据，如何进行安置补偿一般按照民主议定原则予以确定，因拆迁安置补偿涉及的事宜属于居民委员会自治的事项，应当由居民自治组织自行解决，原告的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。本院于2014年12月9日作出（2014）济民一终字第13号民事裁定，认为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《济南市土地征收管理办法》第十条、第十五条、第十九条、第三十一条、第三十二条、第三十五条的规定，本案地上附着物的补偿纠纷不是人民法院民事案件的受案范围，裁定驳回上诉，维持原裁定。 另查明，2010年11月4日，济南市国土资源局向杨庄居委会作出[2010]272号《征收土地告知书》。2010年11月15日，济南市国土资源局向杨庄居委会作出国土资听告字[2010]267号《征地听证告知书》。2011年1月12日，山东省人民政府作出鲁政土字[2011]259号《关于济南市天桥区2010年第五批次城市建设用地的批复》，同意征收包括杨庄居委会在内的集体建设用地用于城市建设。2011年1月25日，济南市政府作出[2011]143号征收土地公告，将鲁政土字[2011]259号《关于济南市天桥区2010年第五批次城市建设用地的批复》批准的涉及杨庄居委会的征收土地方案主要内容和有关事项予以公告。2011年3月8日，济南市国土资源局作出[2011]123号征收土地补偿安置方案公告，将杨庄居委会的征收土地补偿安置方案内容和有关事项予以公告，补偿安置费共计3076.2127万元（其中地上附着物补偿费为293.7772万元）。 2014年1月21日，原告向济南市政府办公厅、市规划局、市国土资源局函询涉案房屋拆迁是否存在土地征收行为。2014年2月10日，济南市国土资源局天桥分局作出《关于函字26号的办理意见》，内容为：“经落实，该单位位于天桥区北园街道办事处杨庄居委会，系村属企业，其住地已于2010年按济南市天桥区2010年第五批次上报省政府批准征收（鲁政土字[2011]259号文件）。该片区经济南市规划局审核并颁发（地字第370105201000117号）建设规划许可证，用于北湖片区开发建设使用。征收该地块土地时采用的是房地分离形式，地上房产由济南市小清河开发建设投融资管理中心与北园办事处和杨庄居委会具体实施，经核实，济南市小清河开发建设投融资管理中心已拨付给杨庄居委会40万元/亩拆迁启动资金，用于土地补偿和地上物拆除工作”。济南市征地办公室在该份办理意见上注明“情况属实”并加盖公章。2015年5月25日，济南市天桥区人民政府北园街道办事处信访办公室向原告工作人员刘跃作出济天北访告字[2015]第10号《来访事项不予受理告知单》，对其通过信访渠道反映的原告拆迁补偿问题不予受理。原告提起本案诉讼后，在庭审中表示放弃要求判令被告公布济南市（2010）天桥区第5批次关于征用杨庄居委会土地补偿方案的诉讼请求。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。本案中，原告签订的拆迁协议是由第三人杨庄居委会与原告签订的，该协议是杨庄居委会作为集体土地的所有权人与土地使用人就收回土地时涉及的搬迁时间和地上物补偿数额进行的约定。根据鲁政土字[2011]259号征地批复的报请和实施过程来看，济南市国土资源局公告的杨庄社区征地补偿安置方案并不涉及原告的地上物补偿。原告向济南市政府办公厅、市规划局、市国土资源局函询涉案房屋拆迁是否存在土地征收行为，济南市国土资源局天桥分局作出《关于函字26号的办理意见》中也已经明确告知原告，征收土地时采用的是房地分离形式，地上房产由济南市小清河开发建设投融资管理中心与北园办事处和杨庄居委会具体实施。杨庄居委会并非基于法律法规的授权或是行政机关的委托而对原告的地上物进行拆迁补偿的，因此，原告与杨庄居委会签订的拆迁协议不是具有行政协议性质的土地、房屋等征收征用补偿协议。原告因杨庄居委会未按照协议向其支付全部补偿款而提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告济南森林木业有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  于文诚 代理审判员  王 珂 人民陪审员  王元华 二〇一六年十二月十四日 书 记 员  赵 莹