广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤02行初124号原告：李观产，男，1949年12月2日出生，住广东省新丰县。委托代理人：卢文彪，广东海厚律师事务所律师。被告：新丰县人民政府。地址：广东省新丰县丰城公园内*号。法定代表人：马志明，县长。委托代理人：潘志明。委托代理人：李海华。第三人：新丰县梅坑供销中心合作社。地址：广东省新丰县梅坑街。法定代表人：赖建辉，主任。原告李观产诉被告新丰县人民政府（以下简称：“新丰县政府”）、第三人新丰县梅坑供销中心合作社（以下简称：“梅坑供销社“）土地行政登记一案。向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭审理本案，于2016年12月23日组织原告李观产、被告”新丰县政府”、第三人“梅坑供销社”交换了证据，并于2016年12月23日公开开庭审理了本案，原告李观产及其委托代理人卢文彪，被告“新丰县政府”的委托代理人李海华，第三人“梅坑供销社”的法定代表人赖建辉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告李观产诉称：涉案争议土地座落于广东省××梅坑墟镇街头，是“新丰县政府”颁发给“梅坑供销社”新国用(2001)字第02xxxxxxx14号《国有土地使用证》图纸范围内507平方米中的其中一部分(约200方米)，属于李观产父亲在解放前建的祖屋“同德楼”后面自留地，上改时李观产父亲被评为富农(注意：非地主)，祖屋及上地并没有因为土改政策而被没收；1963年当时的新丰县梅坑人民公社(即现在的新丰县梅坑镇人民政府)写信给李观产哥哥李自强(此人在解放前参加共产党地下工作，对国家立有功勋，后安排在广州市公安局工作)，信中新丰县梅坑人民公社承认涉案土地属于李观产家祖屋后面的自留地，征求李观产的哥哥李自强的意思，想用其他耕地来换涉案土地，但是李观产的哥哥李自强一直没有同意。后来文革爆发，由于李观产当时的出身不好属于富农，“梅坑供销社”当时的负责人任丘文雄等就利用文革这一历史销误，强行霸占了涉案土地，建成平房。“梅坑供销社”就是通过利用文革历史错误，强行霸占的手段获得的涉案土地以及李观产现在居住的房屋，没有经过任何的征收或征用程序；改革开放后，李观产一直向政府部门提出申诉，终于在1985年，在广东省人民政府纪委书记肖明的主持和关心下，“梅坑供销社”归还了李观产现在居住的房屋，但是对涉案上地却继续霸占不归还，李观产一直没有放弃主张。“梅坑供销社”在涉案土地上建的平房也一直荒废空置，已经变成了危房，2015年6月26日，李观产将“梅坑供销社”在涉案土地上建的处于危险状态的四间砖瓦房拆除，并简单砌了一条围墙用于防盗；“梅坑供销社”便起诉至新丰县人民法院主张李观产侵权，要求排除妨害拆除围墙，并出示了新国用(2001)字第02xxxxxxx14号《国有土地使用证》，李观产此时才知道一直归自己所有的自留地已经变成了国有土地。据此，李观产认为应当依法撤销“新丰县政府”给“梅坑供销社”颁发的新国用(2001)字第02xxxxxxx14号《国有土地使用证》，理由：一、“梅坑供销社”对涉案土地并没有合法来源，既没有经过土改政策的政府没收，也没有经过任何的征收、征用程序，私人或集体性质的土地不可能凭空变成国有土地；可见，“新丰县政府”2001年颁发给“梅坑供销社”的新国用(2001)字第02xxxxxxx14号《国有土地使用证》是违背事实和法律程序的，依法应予撤销。（一）“梅坑供销社”赖以主张涉案土地归其所有的来源依据只有文革历史错误时期的强行霸占，在当时历史条件下，李观产父亲是富农被认为出身不好，所以才让“梅坑供销社”强行霸占得逞，但文革时期的这种没有法制观念，强行霸占的方式不应该得到政府的支持或认同，更不用说是为其颁发《国有土地使用证》了。李观产的土地无端变成了国有土地，但李观产却毫不知情，村民也毫不知情，“新丰县政府”在程序上必然违法，颁发的《国有土地使用证》依法应予撒销。（二）1963年当时的新丰县梅坑人民公社(即现在的新丰县梅坑镇人民政府)写信给李观产的哥哥李自强(此人在解放前参加共产党地下工作，对国家立有功勋，后安排在广州市公安局工作)，信中新丰县梅坑人民公社承认涉案土地属于李观产家祖屋后面的自留地，李观产的哥哥李自强一直没有同意新丰县梅坑人民公社的请求，涉案土地的使用权仍然属于李观产方，任何强行霸占，或政府的错误颁证都是无效的。二、涉案土地属于新丰县梅坑镇梅坑村老街小组集体土地，土地使用权属于李观产，根据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律规定，要将农村集体土地变为国有土地必须经过如下程序：第一步：征地告知。在征地报批前，市、县(市)国土资源部门就当将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以《征地告知书》的形式告知被征地的农村集体经济组织和农户。同时告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利。《征地告知书》应当在拟征土地所在地的村、组内张贴。征地按规定告知后，应当填写《征地告知书送达证明》。第二步:征地调查确认。在征地告知后，市、县(市)国土资源部门应当及时调查核实拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类和数量等，据实填写《征地调查结果确认表》，被征地的农村集体经济组织、农户以及地上附着物产权人应对调查结果予以确认。《征地调查结果确认表》作为制定征地补偿安置方案的依据。知情确认属于征地审查报批的必备材料。第三步：组织征地听证。被征地集体经济组织和农户就征地补偿标准和安置途径提出听证书面申请的，市、县(市)国土资源部门应当按照《国土资源听证规定》组织听证。第四步组织报批材料。报批材料主要有：1、建设用地项目呈报材料“一书四方案”，即建设用地呈报说明书、征收土地方案、农用地转用方案、耕地补充方案、供地方案;2、补充耕地证明;3、征地补偿费用标准、安置措施的说明材料；4、征地用途、位置、补偿标准、安置途径告知书；5、被征用农村集体经济组织和农民要求听证的，听证笔录；6、占用林地的，提供林业主管部门出具的《使用林地审核同意书》;7、土地利用总体规划审核意见；8、农用地转用计划通知书；9、土地权属地类面积审核表及集体土地所有权证；10、建设项目用地勘测定界成果报告书及勘测定界图；11、拟占用土地的1/1万分幅土地利用现状图、总体规划图；12、补充耕地位置图(在1/1万分幅土地利用现状图上标注)；13、失地农民签署的知情确认材料。第五步:报批审查，根据批准权限，根据用地在土地利用总体规划图上的位置，分城市批次用地和村镇批次用地或单独选址项目用地等形式上报。审查并批准用地由国务院和省级人民政审查批准，对程序合法、要件齐全的依照土地利用总体规划、国家产业政策和用地政策，对上报的建设项目用地进行审查并批准用地。第六步缴纳有关税费。用地经批准后，按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，税费缴清后方可领取用地批文。第七步：两公告一登记。征用土地方案经依法批准后，市、县人民政府应当自收到批准文件之日起10日内，在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。第八步：补偿安置听证。第九步：补偿安置。征地补偿、安置方案确定后，市、县人民政府土地行政主管部门应当依照征地补偿、安置方案向被征用土地的农村集体经济组织和农民支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费，并落实需要安置农业人口的安置途径。征地补偿安置不落实的，不得强行占地。另外，办理《国有土地使用证》还必须进行地籍调查，对土地登记申请人的土地采取实地调查、核实、测量、绘制宗地草图及红线图。查清土地的位置、权属性质、界线、面积、用途及土地使用者的有关情况。并要求宗地四周邻居界线清楚，无争议，确认后签字盖章。涉案土地有南面与李观产相邻，但“新丰县政府”在颁发涉案《国有土地使用证》的过程中从来没有征询过李观产的意思，李观产也毫不知情，直至2016年被“梅坑供销社”起诉侵权后才知道有所谓《国有土地使用证》，可见“新丰县政府”并没有认真进行地籍调查，没有认真进行土地权属审核，违背事实和法律颁证。综上所述，很显然“新丰县政府”没有进行征地公告，没有进行征地调查确认，没有组织征地听证，没有进行公告，没有补偿安置等等，因此也拿不出“征地告知书送达证明”、“征地调查结果确认表”、“失地农民签署的知情确认材料”、“落实补偿安置的证明”等上述相关材料，足以证明“新丰县政府”无端为“梅坑供销社”颁发新国用(2001)字第02xxxxxxx14号《国有土地使用证》是严重违反法律和程序的行为，作出的该具体行政行为已经严重损害了李观产的合法权益，依法应予撤销。依照法律规定征地补偿安置不落实的，不得强行占地。诉讼请求：一、判决撤销“新丰县政府”给“梅坑供销社”颁发的新国用（2001）字第02xxxxxxx14号《国有土地使用证》；二、判决“新丰县政府”承担本案的诉讼费用。被告新丰县人民政府辩称：一、李观产提起行政诉讼的期限不符合法律规定。行政诉讼法第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出.法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”“梅坑供销社”于1989年2月8日向“新丰县政府”土地登记部门提出土地登记申请，经新丰县梅坑镇人民政府审查同意，“新丰县政府”审核批准登记总面积581.39平方米，颁发给“梅坑供销社”《国有土地使用证》，证号为新府国用(89)第0xxxxxxx133号。2001年，新丰县梅坑供销中心合作社持《国有土地使用证》新府国用(89)第0xxxxxxx133号转让给郑小洪144平方米换发了新国用(2001)第0xxxxxxxxx14号《国有土地使用证》。“新丰县政府”认为，涉案土地使用权登记在“梅坑供销社”至今已超过20年，李观产于2016年提起行政诉讼，已超过提起诉讼期限。二、李观产无诉讼主体资格。涉案土地如李观产所述，则土地权属为集体所有，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，应由集体组织或过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。三、根据广东省新丰县人民法院民事判决书(2016)粤0233民初283号的民事判决中认定：“被告答辩认为，在文革期间，原告强占了被告租屋、屋后菜园地和禾坪，做办公室、职工平房，原告土地使用证按被告说不太符合争议地方。被告没有提供足够证据证明其主张，……因此，对被告的主张本院不予支持。”因此可以证实李观产对其诉讼主张是没有提供合法有效的证据的。四、“新丰县政府”核发新国用(2001)字第02xxxxxxx14号《国有土地使用证》程序合法、事实清楚。综上所述，“新丰县政府”颁发给“梅坑供销社”的新国用(2001)第0xxxxxxxxx14号《国有土地使用证》的行政行为合法有效，请求应依法驳回李观产的诉讼请求。第三人“梅坑供销社”没有书面答辩，其口头辩称：“新丰县政府”的办证程序合法有效，请求法院予以维护。经审理查明：2001年间，“新丰县政府”颁发了新国用(2001)字第02xxxxxxx14号《中华人民共和国国有土地使用证》给“梅坑供销社”。2016年5月10日，“梅坑供销社”以李观产侵权要求排除妨害等为由向原审法院起诉，诉讼请求：一、判令李观产拆除在“梅坑供销社”土地使用权证范围内所砌的围墙，将围墙占用的地方归还给“梅坑供销社”；二、判令李观产赔偿其强拆“梅坑供销社”所有的房屋经济损失1864元；三、案件受理费由李观产承担。在上述诉讼中，“梅坑供销社”提交的证据之一，为“新丰县政府”于2001年间颁发的新国用(2001)字第02xxxxxxx14号《中华人民共和国国有土地使用证》。2016年11月8日，李观产向本院提起行政诉讼，请求撤销上述国有土地使用证。在庭审中，各方当事人回答法庭提出的有关问题如下：“审判长：被告，你们主张这个原告提出争议的土地是国有土地还是集体土地？李海华：国有土地……审判长：原告主张这个土地是国有还是集体所有？卢文彪：是集体所有。原告有使用权，属原告屋后自留地。审判长：你刚讲，这个被告给第三人发的证是占了你一部分吧？卢文彪：是涉案争议的土地全部占了。是他提供的土地证有一部分占了我们的土地。审判长：哪一部分？卢文彪：我们对照图来看，就是右边写了瓦字的框，17.7米对上去的瓦。大概200平方。审判长：你们认为是属于集体的，是哪个集体？李观产：梅坑村委老街小组的。”本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉……”《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”明确了个人与单位，或者单位之间的土地所有权纠纷，分别由乡（镇）人民政府、县级以上人民政府依法处理，对处理不服经过复议后再向人民法院起诉。本案经过庭审查明，李观产提出的涉案行政登记的土地存在所有权、使用权争议等问题，应当先解决权属纠纷，才由土地登记管理部门视处理结果决定是否“撤证”。因此，李观产直接向法院提起行政诉讼，请求撤销“梅坑供销社”持有新国用（2001）字第02xxxxxxx14号《国有土地使用证》，不符合规定。有关李观产与有关用地单位之间的个人与单位，或者集体和国家所有权纠纷，未先经人民政府解决直接向法院提起行政诉讼要求“撤证”，依法应予驳回。据此,依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下:驳回原告李观产的起诉。本案受理费50元依法免交。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 李应富二〇一六年十二月三十日书记员 郑翠莹