海南省海口市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）琼01行初323号 原告王月严，女，1973年3月6日出生，汉族，现住海口市。 委托代理人吴华，海南海地律师事务所律师。 委托代理人符星，海南海地律师事务所律师。 被告海口市人民政府。住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区6号楼。 法定代表人倪强，市长。 委托代理人李乐，该政府法律顾问室法律顾问。 委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。 被告海南省人民政府，住所地海口市国兴大道9号。 法定代表人刘赐贵，省长。 委托代理人袁晶，海南省法制办公室工作人员。 第三人蒙亚六（曾用名：蒙文福），男，1943年10月30日出生，汉族，住海口市。 委托代理人蒙启辉，男，1978年10月10日出生，汉族，住海口市。系蒙亚六的儿子。 原告王月严诉被告海口市人民政府（以下简称市政府）、海南省人民政府（以下简称省政府），第三人蒙亚六土地行政管理纠纷一案，原告王月严于2016年9月26日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2016年12月6日公开开庭审理了本案，原告王月严及其委托代理人符星，被告市政府的委托代理人李乐、张礼，被告省政府的委托代理人袁晶，第三人蒙亚六的委托代理人蒙启辉出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市政府于2014年9月15日作出海土权[2014]4号土地权属争议处理决定（以下简称4号处理决定），认定原告与第三人争议的50平方米土地，其所有权属国有；第三人享有该地的土地使用权。原告不服该决定，向被告省政府申请行政复议，2016年9月5日，省政府作出琼府复决[2016]210号行政复议决定书（以下简称210号复议决定），维持被告市政府作出的4号处理决定。 被告市政府于2016年10月11日向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 第一组证据：《宅基地权属争议调查处理申请书》、常住人口登记卡、身份证复印件、送达回证、白坡里社区居委会《证明》、常住人口登记卡；证明：第三人蒙亚六提起权属争议申请符合主体资格，市政府将宅基地权属争议调查处理申请书依法送达给王月严。 第二组证据：海口市房屋征收办公室《证明》及海口市房屋征收办公室答复海口市拆迁办文件、袁亚南蒙文福用地坐标面积示意图、收据、领款单、《拆迁协议》、海口市私房改建修理工程审批表、报建工程通知书、海口市拆迁管理办公室《证明》；证明：政府征收道客村3.5亩集体土地后将涉案的50平方米土地安置给第三人建房使用的事实。 第三组证据：询问笔录、现场指界笔录、指界通知书回执单、蒙文福与王月严土地权属纠纷调解会记录、蒙文福与王月严土地权属纠纷调解会签到表；证明：市政府下属部门受理争议后依法对涉案土地现状及历史使用情况向争议双方及证人进行了调查询问并制作笔录。 第四组证据：4号处理决定及送达回证；证明：市政府根据调查情况及相关证据依法作出土地权属争议处理决定事实清楚，适用法律法规正确。 第五组证据：210号复议决定;证明：市政府做出的土地权属处理决定书，经复议审理后依法得到省政府的维持。 被告省政府于2016年10月8日向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 1、行政复议答复通知书的送达回证；证明：省政府受理原告行政复议申请后，依法通知市政府答辩，程序合法。 2、参加行政复议通知书送达回证；证明：省政府受理行政复议申请后，依法通知王月严、蒙亚六参加行政复议，程序合法。 3、210号复议决定的邮寄详情单；证明：被告作出210号复议决定后，向各方当事人依法送达，程序合法。 原告王月严起诉称：原告系海口市琼山区道客村村民，合法享有海口市琼山区道客村三里178号土地（以下简称178号地）的使用权。178号地属于道客村农村集体用地，1984年3月道客村经济合作社批准将包括178号地在内的120平方米土地给吴爱兰建房使用，吴爱兰经批准后一直合法使用和管理，在地上围围墙，地上还有吴爱兰家族的坟。原告从吴爱兰处合法受让178号地后，原告协助吴爱兰迁坟。2007年，原告在178号地上建有三层楼房（占地面积约90平方米，还留有道路）。由此可见，178号地都是不间断的由吴爱兰和原告使用管理。2016年2月19日，原告接到琼山区人民法院送达的证据材料，才知道被告市政府已经就178号地的土地使用权作出了确权决定，将178号地的土地使用权确认给没有利害关系的第三人蒙亚六，严重损害原告的合法权益，2016年6月14日，原告向被告省政府申请行政复议，2016年9月12日，被告省政府向原告送达行政复议决定书，决定维持被告市政府作出的4号处理决定。 鉴于上述事实，原告认为：一、第三人蒙亚六与178号地不存在直接利害关系，不能作为土地权属争议的申请人直接提起确权申请，被告市政府针对第三人蒙亚六作出土地权属处理决定严重违反法定程序，依法应当予以撤销。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合申请人与争议的土地有直接利害关系的主体条件，被告市政府在处理土地权属争议时，仅依据《拆迁协议》、海口市私房改建修理工程审批表和报建工程通知书等材料，上述材料明确记载被拆迁人和被安置人均为袁亚南，但是，被告市政府在没有任何材料反映第三人蒙亚六与178号土地有直接利害关系的情况下，针对第三人蒙亚六作出确权决定，由此可见，被告市政府作出的行政行为没有审查申请人是否适格，违反法定程序，依法应当予以撤销。 二、被告市政府作出土地权属争议处理决定证据严重不足，认定事实错误。1、原告建房使用的土地面积约为90平方米，留有道路，原告实际受让的土地面积为120平方米，也就是说178号地的面积约90平方米，第三人蒙亚六争议的土地仅为其中的50平方米，被告市政府却错误的将178号地面积全部确权给第三人蒙亚六，存在明显的错误。2、被告市政府作出决定依据的材料反映被拆迁人和被安置人均为袁亚南，第三人蒙亚六不享有被拆迁安置的权利，袁亚南"安置地"的坐标地点不明确，就是自绘的平面图，没有明确的"安置地"坐落坐标，被告市政府在调查"安置地"坐落坐标仅通知申请人蒙亚六到场指认，没有要求相邻人进行指界，涉及的1990年3.5亩土地也没有征地调查结果确认书，征地权属、地类、面积、数量、位置均没有进行调查确认，不能证明合法征用的事实，被告市政府现仅凭单方现场指界作出的坐标报告不能证明争议地就是其"安置地"。3、被告市政府在调查过程中，在没有征用地文件、证据协议、征用公告等手续材料的情况下，仅凭海口市房屋征收办公室一份不正规的说明，就认定3.5亩地的征用事实，明显不符合规定。4、领款单和道客村178号地周边安置的住户申报土地证记载情况和手续齐全，均证明当时是因龙昆南路工程需要征用道客村土地3.5亩，用以居民搬迁用地。也就是说，征用的道客村3.5亩地安置的是1990年龙昆南路的被拆迁户，而袁亚南是1992年滨海大道盐灶老庙村的被拆迁户，安置的时间和被拆迁地点都不符。由此可见，既然争议地未被征用，又未进行登记，那么根据包括争议地在内的120平方米土地的使用历史和原告（道客村村民）受让和在地上建有三层房屋的现状反映，原告依法享有178号地建房和收益的使用权利。在争议地使用管理期间，均没有任何人对此提出过异议。因为近年道客村拆迁，第三人蒙亚六为了获得拆迁补偿，才以种种理由占用争议地的土地使用权。 综上所述，被告市政府作出的土地权属处理决定严重损害了178号地使用权人原告的合法权益，故特诉请判令：1、撤销被告市政府于2014年9月15日作出的4号处理决定；2、撤销被告省政府于2016年9月5日作出的210号复议决定；3、依法确认位于海口市××道号土地使用权由原告享有。 两原告为支持其诉讼主张，共同向本院提交了如下证据： 1、210号复议决定；证明：原告已经依法提起行政复议，行政复议机关决定维持市政府的土地权属争议处理决定，原告依法向法院提起行政诉讼符合法定程序。 2、4号处理决定；证明：第三人蒙亚六不是被拆迁户，被告在没有证据证明蒙亚六为适格申请人、确权人的情况下，向蒙亚六作出确权决定严重违法。 3、《申请书》1984.3.17；证明：吴爱兰向道客村第四生产队申请建房，面积为120平方米，道客村已经将诉争土地使用权批准给吴爱兰建房使用，吴爱兰依法享有诉争土地使用权。 4、《买卖协议书》；证明：原告王月严通过向吴爱兰孙子买卖支付对价的方式依法取得诉争土地的使用权。 5、证明书；证明：海口市琼山区国兴街道道客社区居民委员会证明已将120平方米土地批准给吴爱兰建房使用，该宗地未曾被任何单位征用过，原告王月严通过买卖支付对价的方式依法取得该宗地，并占有使用至今，应当受到法律保护。 6、林尤川询问笔录（2013.6.19）；证明：道客村社区居委会书记林尤川陈述证明1984年3月17日吴爱兰申请120平方米土地建房并获得批准，诉争土地一直由吴爱兰筑围墙占有，第三人至今未实际占用使用。 7、吴和荣询问笔录（2013.8.12）；证明：道客村村民吴和荣，系吴爱兰儿子，在询问笔录中客观陈述母亲吴爱兰在1984年时向道客村第四生产队申请使用诉争土地建房，四至清楚，之后，因原告王月严照顾母亲吴爱兰，母亲吴爱兰将诉争土地让与原告王月严，由原告王月严一直使用至今，被告人查明事实错误。 8、证明书（2016.3.8）；证明：原告王月严自1996年起居住××区号，被告并未依法将决定书送达，程序严重违法，且该土地权属决定书未依法送达不发生法律效力。 9、报建工程通知书；证明：第三人蒙文福，即蒙亚六的名字是过后自行添加上去的，从被告作出确权的材料中，没有体现蒙亚六为被拆迁户，不具有申请确权的资格。 被告市政府答辩称：一、市政府做出的4号处理决定，认定事实清楚，适用法律法规正确。首先，市政府认定涉案50平方米土地属于政府依法征用道客村集体土地后，安置第三人蒙文福及母亲袁亚南使用，证据充分。根据第三人提供的其母亲袁亚南与海口市城建局于1992年7月18日签订的《拆迁协议书》、海口市拆迁管理办公室2009年9月8日、2010年12月6日、2010年12月2日出具证明、海口市房屋征收办公室提供的证明、收据、领款单以及第三人提供的报建工程通知书、海口市私房改建修理工程审批表等证据材料的内容，足以证明涉案50平方米的土地属于海口市城建局征收道客村3.5亩集体土地后，用于安置第三人等搬迁户使用，因此，4号处理决定认定涉案50平方米土地已被政府征收为国有，性质属于国有土地，且合法使用权人为第三人蒙文福，事实认定清楚，证据充分。其次，根据上述证据材料证明的事实，市政府根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第五条："下列土地属于全民所有即国家所有（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地。"和第二十六条："下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：（二）人民政府或者主管部门依法批准征收、征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（六）人民政府和有关部门、司法机关、仲裁机构处理权属争议的调解书、处理决定书、判决书、裁决书等文书或者附图；对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据"的规定，认定涉案50平方米土地依法属于国有土地，且根据政府相关批准第三人使用的文件认定土地权属归第三人所有，适用法律法规准确。 二、原告诉状所称没有事实和法律依据，具体如下：首先，原告认为第三人与涉案土地没有利害关系，不能提起权属争议处理，没有事实和法律依据。根据第三人提供的白坡里居委会出具的证明以及其母亲去世的材料，第三人蒙文福属于袁亚南的合法的继承人，依法可以作为涉案宗地的利害关系人提出权属争议处理申请。其次，原告诉称3.5亩土地被政府征用的现有证据不足，与事实不符。虽然本案证据材料中并没有3.5亩土地的相关《征地协议》和征地文件，但征收主管部门海口市房屋征收办公室有权对涉案宗地是否属于征收为国有出具证明，且有道客村收款收据和领款单等证据足以证明3.5亩土地被征收国有的事实。 综上，市政府根据政府相关职能部门的征地文件和批准第三人使用涉案50平方米土地的文件，认定涉案宗地属于国有土地，且土地权属归第三人所有事实清楚，适用法律法规准确，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府答辩称：一、市政府作出的4号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应当予以支持。1992年因城市建设需要，第三人蒙亚六的母亲袁亚南（2011年7月1日去世）位于海口市××道号的一间57.8平方米的石结构瓦房被市拆迁办征收拆迁。1992年7月18日，海口市拆迁办与袁亚南签订拆迁协议书，约定除补偿款外，市拆迁办还征地拨给袁亚男130㎡的宅基地，其中海甸人民西里安置点80㎡、道客村安置点50㎡。1993年10月29日，市拆迁办给袁亚南、第三人核发报建工程通知书，同意袁亚南、第三人在道客村新建一间四层混合结构、占地面积为50平方米（6.25米×8.0米）的住房，该通知书注明从通知日起一个月内开工（新建工程有效期为六个月）。但袁亚南、第三人接到该通知后一直未建房。2007年9月至2009年3月间，原告在争议地上建起占地面积71.25㎡的三层钢筋水泥结构楼房，建成后该楼房用于出租。2009年9月袁亚南与第三人就该土地争议问题向琼山区人民法院提起诉讼，要求原告停止侵害，排除妨碍，恢复宅基地原状并退还袁亚南与蒙亚六。琼山区人民法院于2010年8月16日作出（2009）琼山民一初字第672号民事裁定，认为争议地未取得土地使用证，未经政府确权，属土地使用权纠纷，不属人民法院受案范围，裁定驳回起诉。袁亚南与蒙亚六不服，向海口中院提起上诉。2010年12月15日，海口中院作出二审裁定，驳回上诉，维持原裁定。2009年9月8日市拆迁办出具一份证明，主要内容为：因城市建设需要，市拆迁办与袁亚南达成协议，拆除袁亚南在老庙村路11号祖屋，同时给她家安排了宅基地。其中，安排给袁亚南二儿子蒙文福的宅基地在道客村。该宅基地东距道客村三里176号的宅基地0.5米；西距道客村目的围墙0.5米；南与海口市土产仓库围墙相距3米；北与道客村三里173号宅基地相距3米，面积为6.25米×8.0米=50平方米。2010年12月6日，市拆迁办又出具证明，主要内容为：1992年拆除袁亚南祖屋，同时向袁亚南划拨海甸人民西里安置点80平方米和道客村安置点50平方米土地；经海口市土地测绘院现场勘察测绘，出具编号为20104873的用地坐标面积示意图，该图用地坐标反映的土地坐落、四至和面积即我办安排给袁亚南的道客村安置点50平方米土地，袁亚南、蒙文福拥有该地的使用权。2011年12月1日，蒙亚六向市政府的国土部门申请对争议地进行权属争议处理。市国土部门受理申请后，依法进行调查，对原告、第三人及相关证人进行询问。2013年8月12日，市国土部门组织原告、第三人参加实地指界，制作实地指界测量示意图，双方均在该示意图上签字。后市国土部门组织双方调解，在调解不成的情况下，市政府依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第五条和第二十六条第（二）、（六）项之规定，作出4号处理决定，认定蒙亚六提交的证据能证实其对涉案土地拥有合法的使用权，经海口市房屋征收办公室核实，可证实涉案土地已被政府征用，确认双方争议的海口市××道号面积50平方米土地，其所有权属国有，蒙亚六享有该地的土地使用权。2014年12月23日，海口市国土资源局琼山分局将该份处理决定通过挂号信函的方式邮寄给申请人。原告以第三人蒙亚六与178号土地不存在直接利害关系，不能作为土地权属争议的申请人直接提起确权申请，缺乏事实及法律依据。 二、省政府依法受理原告的行政复议申请后，经审理查明市政府作出4号处理决定的基本事实，作出210号复议决定，程序合法，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人蒙亚六陈述称其同意市政府及省政府的答辩意见。 第三人蒙亚六未提供证据。 经审理查明：1992年7月18日，第三人蒙亚六的母亲袁亚南（2011年7月1日去世）位于海口市××道号的一间57.8平方米的石结构瓦房被市拆迁办征收拆迁，市拆迁办与袁亚南签订拆迁协议书，约定除补偿款外，市拆迁办还征地拨给袁亚男130㎡的宅基地，其中海甸人民西里安置点80㎡、道客村安置点50㎡。1993年10月29日，市拆迁办给袁亚南、第三人核发报建工程通知书，同意袁亚南、第三人在道客村新建一间四层混合结构、占地面积为50平方米（6.25米×8.0米）的住房，该通知书注明从通知日起一个月内开工（新建工程有效期为六个月）。但袁亚南、第三人接到该通知后一直未建房。2007年，原告在争议地上建起三层楼房。2009年9月袁亚南与第三人就该土地争议问题向琼山区人民法院提起诉讼，要求原告停止侵害，排除妨碍，恢复宅基地原状并予以退还。琼山区人民法院于2010年8月16日作出（2009）琼山民一初字第672号民事裁定，认为争议地未取得土地使用证，未经政府确权，属土地使用权纠纷，不属人民法院受案范围，裁定驳回起诉。袁亚南与蒙亚六不服，向本院提出上诉。本院二审裁定驳回上诉，维持原裁定。2011年12月1日，第三人向市政府的国土部门申请对争议地进行权属争议处理。市国土部门受理申请后，对原告、第三人及相关证人进行调查询问。2013年8月12日，市国土部门组织原告、第三人参加实地指界，制作了实地指界测量示意图，双方均在该示意图上签字。之后市国土部门组织双方调解，在调解不成的情况下，被告市政府于2014年9月15日作出4号处理决定，认定原告与第三人争议的50平方米土地的所有权属国有；第三人享有该地的土地使用权。第三人于2014年12月8日收到该处理决定。原告不服该处理决定，于2016年6月14日向被告省政府申请复议，被告省政府经审查作出210号复议决定，维持被告市政府作出的4号处理决定。原告不服，遂向本院提起本案诉讼。 另查明：2009年9月8日，市拆迁办出具一份证明，主要内容为：因城市建设需要，市拆迁办与袁亚南达成协议，拆除袁亚南在老庙村路11号祖屋，同时给其安排宅基地。其中，安排给袁亚南二儿子蒙文福的宅基地在道客村。该宅基地东距道客村三里176号的宅基地0.5米；西距道客村坟墓地围墙0.5米；南与海口市土产仓库围墙相距3米；北与道客村三里173号宅基地相距3米，面积为6.25米×8.0米=50平方米。2010年12月6日，市拆迁办再出具证明，主要内容为：1992年拆除袁亚南祖屋，同时给袁亚南安排海甸人民西里安置点80平方米和道客村安置点50平方米土地作为补偿；市拆迁办委托当初经手安排道客村安置点50平方米土地给袁亚南的两位同志到现场进行勘察测绘，经海口市土地测绘院现场勘察测绘，出具编号为20104873的用地坐标面积示意图，该图用地坐标反映的土地坐落、四至和面积即市拆迁办安排给袁亚南的土地，袁亚南、蒙文福拥有该地的使用权。第三人蒙亚六的户口登记卡上载明，其曾用名为"蒙文福"。2013年11月2日，海口市美兰区海府路街道办事处白坡里社区居民委员会出具一份证明，证明蒙文福与袁亚南系母子关系。 再查明：原告提交一份吴爱兰于1984年向原道客村第四生产队申请用地的申请书；一份海口市琼山区国兴街道办事处道客社区居民委员会出具的证明书，主要内容为，1984年原第四生产队村民吴爱兰向原坡道乡道客经济社申请建房的用地未曾被征用过；一份《买卖协议书》，主要内容为，原告于2007年9月向吴爱兰的孙子购买土地。 以上事实，有被告市政府提交的宅基地权属争议调查处理申请书、常住人口登记卡、送达回证、白坡里社区居委会出具的证明、海口市房屋征收办公室出具的证明及市拆迁办出具的两份证明、袁亚南蒙文福用地坐标面积示意图（编号：20104873）、收据、领款单、《拆迁协议》、海口市私房改建修理工程审批表、报建工程通知书、询问笔录、现场指界笔录、指界通知书回执单、蒙文福与王月严土地权属纠纷调解会记录、蒙文福与王月严土地权属纠纷调解会签到表、4号处理决定及送达回证，被告省政府提交的行政复议受理通知书及送达回证、参加行政复议通知书及送达回证、210号复议决定及邮寄详情单，原告提交的申请书、《买卖协议书》、证明书及开庭笔录等在案为凭，足资认定。 本院认为：《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。本案中，袁亚南与市拆迁办签订的《拆迁协议》及市拆迁办出具的两份证明已证明涉案土地被征收的事实，原告提交的《买卖协议书》等不能证明其对涉案土地享有合法的使用权。被告市政府根据袁亚南与市拆迁办签订的《拆迁协议》，市拆迁办出具的两份关于1992年拆除袁亚南祖屋，给袁亚南及其儿子蒙文福安置土地及土地座落、四至、面积等内容的证明材料，编号为20104873的用地坐标面积示意图等证据，在经组织原告和第三人参加现场指界，制作实地指界测量示意图，组织双方调解不成的情况下作出4号处理决定，认定涉案50平方米土地属国有，第三人享有该地的土地使用权并无不当。至于涉案土地拆迁安置补偿之前的归属问题，在安置补偿之后已发生物权的转移。因此，原告关于被告市政府作出4号处理决定证据不足，认定事实错误的意见没有事实依据，本院不予采纳。第三人系袁亚南的儿子，袁亚南已去世，且市拆迁办出具的证明材料中已载明拆迁安置安排给袁亚南二儿子蒙文福的宅基地在道客村，故第三人提出涉案土地的确权申请并无不妥。原告关于第三人与涉案土地不存在利害关系，不能直接提起确权申请的意见亦没有事实和法律依据，本院不予采纳。被告省政府受理原告的复议申请后，经审查作出210号复议决定，维持被告市政府作出的4号处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。综上，原告的诉请没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下： 驳回原告王月严的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王月严负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 8egr51ekpkt7ktggfp 审判长  潘娜 审判员  何芳 审判员  钟山 书记员  吴燕 附相关法律法规、司法解释条文：