江苏省苏州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏05行终214号上诉人（原审原告）暨诉讼代表人张耀元，男，1953年3月12日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人吴本泉，男，1955年11月28日出生，住太仓市。委托代理人冯永其，男，1941年2月26日出生，住太仓市，代理张耀元等25名上诉人。被上诉人（原审被告）太仓市国土资源局（以下简称太仓国土局），住所地太仓市城厢镇上海东路96号。法定代表人徐韬，局长。委托代理人王海波，太仓国土局副局长。委托代理人吴一松，江苏德龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太仓市沙溪镇人民政府（以下简称沙溪镇政府），住所地太仓市沙溪镇白云路。法定代表人潘红忠，镇长。委托代理人陆宁初，江苏新天伦（太仓）律师事务所律师。原审第三人太仓市沙溪镇洪泾村村民委员会（以下简称洪泾村委会），住所地太仓市沙溪镇洪泾村。诉讼代表人孙燕红，主任。委托代理人单炳奎，太仓市沙溪法律服务所法律工作者。原审第三人太仓沪太嫦娥造纸设备有限公司（以下简称嫦娥公司），住所地太仓市沙溪镇洪泾村。法定代表人王耀明，董事长。委托代理人支静雅，太仓市娄江法律服务所法律工作者。上诉人张耀元等25人因土地行政批准及行政赔偿一案，不���太仓市人民法院（2015）太行初字第00017号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年6月14日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年8月31日公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人张耀元、吴本泉、上诉人的委托代理人冯永其，被上诉人太仓国土局的行政机关负责人暨委托代理人王海波、委托代理人吴一松，被上诉人沙溪镇政府的行政机关负责人王建春、委托代理人陆宁初，原审第三人洪泾村委会的委托代理人单炳奎，原审第三人嫦娥公司的委托代理人支静雅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原太仓县沪太造纸设备厂系原沙溪乡人民政府（后与沙溪镇政府合并）兴办的乡镇企业。1989年7月取得太沙乡集建（89）字第X号集体土地建设用地使用证。用地地址在太仓市沙溪镇洪泾村（以下简称洪泾村）二组，面积14865.21平方米，并标明了四至。后因企业改制，由王耀明等股东租用原太仓县沪太造纸设备厂的厂房、土地于1998年3月19日设立嫦娥公司。1999年1月5日，嫦娥公司（甲方）与洪泾村十组（乙方）签订《太仓市征（使）用土地协议书》，由嫦娥公司征用洪泾十组土地9.71亩，确定了补偿标准。其中第五条“因位置交换，甲方负责支付农业税”。协议乙方处盖了洪泾村委会的章。该协议的见证单位是沙溪镇政府。后嫦娥公司根据协议规定，将款项支付给洪泾村委会。洪泾村委会按每年每亩400元的标准发放给村民。2006年11月23日，太仓国土局作出太土改〔2006〕38号《关于同意沙溪镇人民政府集体建设用地改办征用的批复》（以下简称太土改〔2006〕38号批复），内容为：“沙溪镇人民政府：你镇报来集体建设用地改办征用的申请收悉，经审核并报苏州市人民政府批准，同意你镇因太仓沪太嫦娥造纸设备有限公司经营需要，将经苏地征〔2006〕51号批复批准的位于洪泾村二、十组集体建设用地14247平方米改办为征用，用途为工业。具体位置及范围以所报附图为准。有关经济补偿等事项，按照苏州市政府〔2004〕573号、太仓市政府〔2004〕536号文件规定办理。接文后，希抓紧办理国有土地使用权补办出让手续。”后嫦娥公司办理了国有土地使用权证。2014年12月，嫦娥公司因经济纠纷被原审法院查封。张耀元等25人为本案争议土地的征用问题向沙溪镇政府信访。2014年11月3日，沙溪镇政府给张耀元等人作出《信访事宜处理意见书》，将调查核实的情况进行答复。后张耀元等25人又向太仓市人民政府提出复查申请，太仓市信访工作领导小组办公室代表太仓市人民政府进行了审核，对其提出的问题建议依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出，不在信访复查范围。2015年7月1日，张耀元等25人向苏州市中级人民法院提起行政诉讼。经释明，撤回了对苏州市人民政府的起诉。后苏州市中级人民法院将本案移送原审法院审理。原审另查明，2016年1月，嫦娥公司所有的土地（包括本案争议的部分）、厂房、设备因涉及经济纠纷被原审法院依法拍卖。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五条及《江苏省土地管理条例》第三条的规定，太仓国土局是依法负责本行政区域内土地管理工作的职能部门。本案的争议焦点系太仓国土局作出的太土改〔2006〕38号批复是否合法。太仓国土局作出该行政行为的前提是将原有的合法使用的集体建设用地改办为征用。因此本案审查的重点是该批复批准改办征用的位于洪泾村二组、十组的14247平方米集体土地是否有集体建设用地使用证。根据《土地管理法》（1988）第三十九条的规定，“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市的批准权限，由县级以上地方人民政府批准”。根据《土地管理法》（1998）第四十三条第一款规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公共事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外”。第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。从查明的事实看，原太仓县沪太造纸设备厂系原太仓县沙溪乡人民政府兴办的乡镇企业，企业的性质是属��乡镇集体所有。根据当时的土地管理法律法规的规定，因建设需要，经过审批，可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地。1989年7月经过审批，取得太沙乡集建（89）字第X号集体土地建设用地使用证，所使用的土地范围为洪泾村二组的集体土地，面积14865.21平方米。嫦娥公司是由王耀明等股东租用原太仓县沪太造纸设备厂的厂房、土地于1998年3月19日设立的有限责任公司，如因建设需要使用土地的，必须经过相关的审批手续。从本案争议的洪泾村十组9.71亩的土地使用情况看，仅有嫦娥公司与洪泾村委会签订的《太仓市征（使）用土地协议书》，没有土地管理部门的批准文件。虽然沙溪镇政府在庭审中陈述该幅用地系与原太仓县沪太造纸设备厂集体建设用地置换而来，但没有提供相应的证据。洪泾村十组9.71亩土地原属集体农用地，在没有办理相关的审批手续的前��下，不具备集体建设用地的性质。因此从现有的证据看，太仓国土局在2006年11月23日作出太土改〔2006〕38号批复时，涉及洪泾村二组的土地有集体建设用地使用证，涉及洪泾村十组的土地没有集体建设用地使用证。鉴于依据太仓国土局的批复，嫦娥公司已办理国有土地使用权补办出让手续，2016年1月，嫦娥公司所有的土地（包括本案争议的部分）、厂房、设备因涉及经济纠纷被原审法院依法拍卖，太仓国土局的行政行为不具有可撤销的内容，故应认定该行政行为部分违法。对于依据该批复被改办征用的土地9.71亩，应按规定给予相应的征地补偿。对于太仓国土局和沙溪镇政府提出的张耀元等25人的起诉已经超过诉讼时效的意见，原审法院认为，太仓国土局作出太土改〔2006〕38号批复时，明确抄报市政府，抄送市统计局、沙溪国土管理所、洪泾村、嫦娥公司。没有证据��明告知了洪泾村十组的村民，即张耀元等25人。因此，应根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定来确定是否超过起诉期限。从庭审查明的事实看，没有证据证明张耀元等25人在2014年12月前知晓太仓国土局太土改〔2006〕38号批复的内容，因此其起诉没有超过起诉期限。对于张耀元等25人要求沙溪镇政府对违法用地进行行政赔偿的请求，原审法院认为，从查明的事实看，作出太土改〔2006〕38号批复的是太仓国土局，不是沙溪镇政府，张耀元等25人要求沙溪镇政府进行行政赔偿没有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四项，判决：一、太仓国土局作出的太土改〔2006〕38号批复部分违法。二、驳回张耀元等25人的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由太仓国土局负担。上诉人张耀元等25人上诉称，根据法律规定，国家为了公共利益需要，可以对土地实行征收或者征用并给予补偿。但本案被上诉人太仓国土局提供的证据中对沙溪镇政府征用上诉人承包经营的土地，是为了给私人企业牟取利益的需要，该行为有违国家征用农用地的宗旨，因此被上诉人太仓国土局作出的太土改〔2006〕38号批复无效。原审法院将嫦娥公司定性为乡镇企业，认定错误。涉案土地仍在诉讼中，但原审法院判定涉案土地已经由原审法院在2016年1月被拍卖，以致太仓国土局的行为不具有可撤销的内容。上诉人的土地承包经营权受法律保护，承包经营合同禁止随意变更和解除。原审法院判决太土改〔2006〕38号批复部分违法，该判决不当。原审法院判决驳回上诉人要求沙溪镇政府对违法用地进行行政赔偿的请求，避而不谈有关土地补偿款被侵吞的事实，掩饰了不具有主体资格的太仓国土局作出的无效行政行为的真相。综上，上诉人认为原审判决认定事实错误，适用法律不当，应予撤销，确认行政机关行政行为无效。沙溪镇政府应负侵权责任，应一并审理民事赔偿并予以认定。请求撤销原审判决，确认被上诉人太仓国土局作出的太土改〔2006〕38号批复无效，沙溪镇政府行政负责人自1999年1月起违法用地并侵吞土地款，责令赔偿。被上诉人太仓国土局辩称，被上诉人作出的太土改〔2006〕38号批复是合法的，并且在取得集体土地使用证之后才作出的该批复。上诉人应是知晓太土改〔2006〕38号批复的，上诉人提起本案诉讼超过了法定起诉期限。被上诉人沙溪镇政府辩称，沙溪镇政府不存在违法使���土地的行为，嫦娥公司是通过合法审批取得了国有土地使用证，上诉人提起本案诉讼超过了起诉期限，请求驳回上诉人的上诉请求。原审第三人洪泾村委会述称，洪泾村委会在对本案诉争土地履行相应的职务中没有损害上诉人的相关权利，上诉人的上诉理由缺乏相关的事实证据。请求二审查明事实，依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人嫦娥公司述称，嫦娥公司是通过合法途径取得了工业用途的土地证，有关诉争土地的行政审批手续是行政机关的行为，嫦娥公司不清楚，也与嫦娥公司无关。嫦娥公司与洪泾村委会签订了土地协议，已经将征用土地的土地补偿款及税金等全部按规定缴纳，同时合法取得了国有土地工业用途的土地证，不存在上诉人所说的恶意串通的行为。本院审理查明的事实与原审法院查明事实一致。本院认为，《土地管理法》（2004年修正）第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条规定，“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。……”根据《土地管理法》的上述规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅、或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设以外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。国家征收原属于农民集体所有的土地，应由国务院批准或者由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案，其中征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批手续。本案中，原太仓县沪太造纸设备厂系乡镇企业，1989年，原太仓县人民政府向其核发了太沙乡集建（89）字第X号集体土地建设用地使用证，使用土地范围为洪泾村二组的集体土地，面积14865.21平方米。1998年，王耀明等股东租用原太仓县沪���造纸设备厂的厂房、土地，设立嫦娥公司。2006年，因嫦娥公司生产建设需要，被上诉人沙溪镇政府向被上诉人太仓国土局申请集体建设用地改办征用。被上诉人太仓国土局于2006年11月23日作出被诉太土改〔2006〕38号批复，将洪泾村二组、十组的集体土地14247平方米改办为征用，用途为工业。其中涉及洪泾村二组的土地7774平方米，洪泾村十组的土地6473平方米（即9.71亩）。从现有证据来看，洪泾村二组的土地性质为集体建设用地，于1989年办理了集体土地建设用地使用证，而洪泾村十组的9.71亩土地性质仍属于农用地，并未办理过农用地转用审批手续，不具备集体建设用地的性质。被上诉人太仓国土局作出的太土改〔2006〕38号批复，将尚未办理农用地转用审批手续的洪泾村十组9.71亩土地进行征收，认定事实不清，程序违法。且被上诉人太仓国土局作出太土改〔2006〕38号批复前，仅是将建设用地项目呈报说明书及征收土地方案报苏州市人民政府批准，而未按照《土地管理法》第四十五条的规定，就涉案征地事项呈报江苏省人民政府批准，因此被上诉人作出的太土改〔2006〕38号批复依据不足，违反法定程序。鉴于嫦娥公司已就太土改〔2006〕38号批复所涉土地办理了国有土地使用证，且该土地已被拍卖，因此太土改〔2006〕38号批复不具有可撤销的内容，应确认上述批复违法。原审法院仅确认太土改〔2006〕38号批复中涉及洪泾村十组9.71亩土地的征收行为违法，系适用法律错误，本院予以纠正。至于上诉人认为太土改〔2006〕38号批复应确认无效，该上诉理由及请求缺乏事实根据和法律依据，且对上诉人原审要求撤销太土改〔2006〕38号批复的诉讼请求进行了变更，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，本院不予支持。关���上诉人提出的要求被上诉人沙溪镇政府行政赔偿的请求。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，被诉太土改〔2006〕38号批复应确认违法，但该行为系由被上诉人太仓国土局作出，现上诉人要求被上诉人沙溪镇政府对2009年1月迄今违法用地承担行政赔偿责任，上诉人该请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销太仓市人民法院（2015）太���初字第00017号行政判决；二、确认太仓市国土资源局于2006年11月23日作出的太土改〔2006〕38号《关于同意沙溪镇人民政府集体建设用地改办征用的批复》违法；三、驳回张耀元等25人要求太仓市沙溪镇人民政府行政赔偿的诉讼请求。一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人太仓市国土资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈芝颖审 判 员  林 磊代理审判员  赵 芬二〇一六年十二月二十七日书 记 员  丁韵蕾附：上诉人名单上诉人（原审原告）包会珍，女，1959年1月11日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）王勤奋，女，1958年5月5日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）包会良，男，1941年11月30日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）包仁奎，男，1944年1月18日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）王雪元，男，1949年2月12日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）苏凤娥，女，1952年10月22日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）杨泉根，男，1938年1月17日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）包国强，男，1978年4月9日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）张湘平，男，1960年8月5日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）包永涛，男，1963年6月9日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）王友华，女，1945年11月1日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）包建维，男，1974年1月15日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）沈银娥，女，1950年6月26日出生，住太仓市。���诉人（原审原告）包泉元，男，1954年12月24日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）曹金秀，女，1953年6月23日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）王卫星，男，1975年10月6日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）张永康，男，1963年5月12日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）张永忠，男，1968年4月20日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）胡建亚，女，1956年2月26日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）曹雪华，女，1955年11月6日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）张美亚，女，1955年1月26日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）毛建元，男，1959年8月8日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）高惠珍，女，1951年7月3日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）张耀元，男，1953年3月12日出生，住太仓市。上诉人（原审原告）吴本泉，男，1955年11月28日出生，住太仓市。