广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2016）粤71行终1282号上诉人（原审被告）：广州市食品药品监督管理局。住所地：广州市荔湾区彭城东路16号。法定代表人：张雅洁，职务：局长。委托代理人：邓成忠，该局工作人员。委托代理人：周磊，广东恒益律师事务所律师。被上诉人（原审张波）：张波，男，1982年8月11日出生，侗族，住广州市黄埔区鹤景路341号。原审被告：广州市黄埔区食品药品监督管理局。住所地：广州市黄埔区汇星路81号人防楼C栋6楼。法定代表人：张文东，职务：局长。委托代理人：袁园，该局工作人员。委托代理人：祝胜满，广东海际明律师事务所律师。原审第三人：广州市宏丽黄埔百货有限公司。住所地：广州市黄埔区石化路文冲商贸大厦。法定代表人：SEANJOHNCLARKE。上诉人广州市食品药品监督管理局（以下简称广州市食药监局）因诉被上诉人张波、原审被告广州市黄埔区食药监局（以下黄埔区食药监局）、原审第三人广州市宏丽黄埔百货有限公司（以下简称宏丽黄埔百货公司）食品药品安全行政管理一案，上诉人广州市食药监局不服广东省广州市黄埔区人民法院（2015）穗黄法行初字第124号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审查了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年7月11日，张波向黄埔区食药监局邮寄了一份《申诉举报函》[穗群申举(2015)046号]，书面投诉宏丽黄埔百货公司销售的多维蛋面行为违法，请求黄埔区食药监局：1.依法确定宏丽黄埔百货公司所销售的多维蛋面不符合食品安全标准；2.依法对宏丽黄埔百货公司的违法行为予以处罚，处罚完毕后奖励张波；3.依法组织民事调解，责令宏丽黄埔百货公司退回购物款9.9元，赔偿500元，并承担本案各项必然费用12365元；4.依法限期分别书面受理张波的投诉和举报，并在案件办结后答复张波。2015年7月19日，黄埔区食药监局收到张波提交的《申诉举报函》后于2015年7月27日，向张波作出《关于反映“多维蛋面”有关事项的答复》称张波投诉“多维蛋面”涉嫌违法及相关事项，黄埔区食药监局已受理，处理完成后将给予张波书面答复。2015年8月19日，黄埔区食药监局派员现场检查及抽样送检。2015年10月9日，黄埔区食药监局向张波作出《关于“多维蛋面”投诉举报处理情况的答复》称：“检测报告显示，该产品标签的‘配料的定量标示’等检查项目不符合GB7718中4.1、4.2的要求。你的投诉属实，我局已依法立案进行调查。你提出的奖励请求，不符合《广州市食品药品监管系统食晶药品违法行为举报奖励办法》第六条第（六）项的规定，我局不给予奖励金。”并于2015年10月14日邮寄给张波，张波不服，于2015年10月20日向广州市食药监局申请行政复议，请求：1．确认黄埔区食药监局作出的“关于多维蛋面投诉举报处理情况的答复”违法；2．撤销黄埔区食药监局作出的“关于多维蛋面投诉举报处理情况的答复”并责令其重做。广州市食药监局于2015年12月17日作出了《行政复议决定书》[穗食药监行复(2015)108号]，决定维持黄埔区食药监局于2015年10月9日作出的《关于“多维蛋面”投诉举报处理情况的答复》，张波不服，向原审法院提起诉讼。诉讼过程中，黄埔区食药监局于2016年1月13日书面答复张波已对宏丽黄埔百货公司作出行政处罚。原审法院认为：从张波向黄埔区食药监局提交的《申诉举报函》的内容看，张波的申诉举报请求有四项：1.依法确定宏丽黄埔百货公司所销售的多维蛋面不符合食品安全标准；2.依法对宏丽黄埔百货公司的违法行为予以处罚，处罚完毕后奖励张波；3.依法组织民事调解，责令宏丽黄埔百货公司退回购物款9.9元，赔偿500元，并承担本案各项必然费用12365元；4.依法限期分别书面受理张波的投诉和举报，并在案件办结后答复张波。故原审法院应针对张波的全部请求全面审查黄埔区食药监局是否履行了法定职责。黄埔区食药监局受理了张波的申诉举报后，即派员到现场对宏丽黄埔百货公司销售的涉案产品进行检查及抽样送检。经检验黄埔区食药监局判定涉案产品不符合《GB7718-2011预包装食品标签通则》的要求后立案调查，并对张波进行了答复，黄埔区食药监局的上述查处行为并无不当。但黄埔区食药监局还应对宏丽黄埔百货公司是否违法销售涉案产品作出认定处理、是否给予张波奖励、是否应组织民事调解、是否责令宏丽黄埔百货公司退回购物款及赔偿等问题进行处理。一、张波是否能获得奖励。本案黄埔区食药监局以《广州市食品药品监督管理系统食品药品违法行为举报奖励办法》笫六条：“有下列情形之一的，不属于举报奖励范围：（六）消费者为了维护自身权益的投诉”的规定，答复张波不予奖励。首先，该奖励办法是不属于行政法律法规，不能作为行政诉讼案件处理的依据。其次，黄埔区食药监局没有向原审法院提交该奖励办法的上位法依据。再次，根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十九条规定：“任何组织和个人对违反本规定的行为有权举报。接到举报的部门应当为举报人保密。举报经调查属实的，受举报的部门应当给予举报人奖励”。根据该规定，只要张波举报行为一经查实，理应受到奖励。最后，举报奖励的目的是为了帮助和监督行政机关依法行政，规范企业合法生产经营，对于合法举报，行政机关应积极支持和鼓励，规定消费者为了维护自身权益的投诉不予奖励明显不合理。二、黄埔区食药监局作出的《关于“多维蛋面”投诉举报处理情况的答复》未对张波的第3项请求作出答复处理违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十二条、第七十九条的规定，判决：一、撤销黄埔区食药监局《关于“多维蛋面”投诉举报处理情况的答复》中不给予张波奖励的内容；二、黄埔区食药监局在判决书生效之日起六十日内对张波的奖励、组织民事调解、责令退回购物款、赔偿的请求重新作出处理；三、撤销广州市食药监局作出的穗食药监行复[2015]108号《行政复议决定书》中不给予张波奖励的决定。案件受理费50元，由黄埔区食药监局负担。上诉人广州市食药监局不服原审判决，向本院提出上诉称：（一）针对食品药品监督领域举报奖励的问题，《国家食品药品监督管理局、财政部关于印发食品药品违法行为举报奖励办法的通知》（国食药监办[2013]13号）第五条规定，申诉举报是消费者基于自身权益争议向行政执法机关申诉的行为。而纯粹的举报仅指举报人就不涉及自身权益争议的违法行为向行政执法机关进行举报的行为。本案中，张波是基于其自身权益争议而提起申诉举报，显然与现行立法即涉及举报人自身权益争议的不予奖励不符。（二）广州市食药监局作为广州市一级食品药品问题的主管部门，依据有关法律法规制定的《广州市食品药品监管系统食品药品违法行为举报奖励办法》（穗食药监法[2014]102号）属于在食品药品监督过程中所依据的规范性文件，其对广州市辖区内食品药品问题的举报奖励的规定当然有效，此种有效不仅由于其符合上位法，更渊源于行政权力自身的公定力。依据《广州市食品药品监管系统食品药品违法行为举报奖励办法》第六条中规定的，属于申诉案件的举报和消费者维护自身权益的投诉，不属于举报奖励范围，其不仅符合我国现今市场管理领域立法的主流精神，也符合上位法律法规的规定。（三）原审法院认为黄埔区食药监局依据的《广州市食品药品监管系统食品药品违法行为举报奖励办法》不属于行政法律法规不能作为行政诉讼案件处理依据的认定有误。被诉具体行政行为以其他规范性文件为依据时，不应一律视为被诉具体行政行为没有依据。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十二条第二款规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。新修订的行政诉讼法亦赋予法院在审理案件过程中除了对规范性文件合法性与合理性予以审查，审查的重点应为是否违反、抵触上位法，是否创设了公民的权利义务，是否有违法定程序等标准上，程序和实体审查的适度结合。按照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十一条规定，原审法院在判决中未对上诉人依据的规范性文件进行审查，就直接认定该规范性文件不能作为行政诉讼案件处理的依据，属于认定错误。综上所述，广州市食药监局依法履行了行政复议处理的职责，对张波的复议过程中适用依据正确，程序合法，所作复议决定事实清楚、证据充分。原审判决存在认定事实错误的情形。上诉人广州市食药监局上诉请求：1.撤销原判；2.改判驳回张波的全部诉讼请求；3.张波承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人张波答辩称：1.原审判决查明事实清楚，适用法律正确。首先，原审判决明确要求上诉人在庭后指定期限内提交其制定《广州市食品药品监管系统食品药品违法行为举报奖励办法》的上位法依据，但上诉人并没在原审法院规定期限内提交相应的法律意见。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第75条规定，据此推定规范性文件没有上位法规定。其次，不管是《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第19条，还是《广东省查处生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》第52条规定，均明确规定，线索查证属实均可获得举报奖励。上述法规并未对提起申诉或者自身投诉案件当事人不再获得奖励，有相应的的约束和规定。再次，根据合理行政原则，张波认为其获得举报奖励的请求，符合法律规定。2.张波在向黄埔区食药监局提出投诉、举报之后，在本案的上诉人提交的证据中体现出来，同时说明本案的上诉人在审理相应的复议案件时，没有依据《广州市行政复议规定》，及时将黄埔区食药监局的答辩意见及材料向张波送达，其审查行政复议的程序不符合规定。原审被告黄埔区食药监局陈述称：1.张波提出上诉人没有提供上位法规定的主张，应由法院进行审查认定，若法院认为不妥，需要相应地提出司法建议。2.张波主张其举报的线索经查明要给予其奖励。根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第2条，对奖励的范围限定在举报奖励。张波的线索虽然描述为举报，但是其属于申诉和投诉，不应获得奖励。《广州市食品药品监管系统食品药品违法行为举报奖励办法》区分了举报、申诉和投诉三种定义，该办法第6条规定，消费者为维护自己的权利不属于奖励，因此黄埔区食药监局不给予其奖励是合法的。3.张波提出其两个举报被黄埔区食药监局作为一个举报受理。在投诉处理方面，认定一个还是两个行为，黄埔区食药监局是根据投诉内容和投诉人区分，不应据举报信来认定。投诉人、被投诉人和被投诉产品都是唯一的，投诉时间和内容是一致的，是一个行为。黄埔区食药监局认为张波在投诉之后再举报，再举报应获得奖励的说法是不恰当的。投诉和举报，提起的方式和途径无区别，但是内容有区别。申诉提起的方式、内容和投诉和举报有区别。申诉是指对行政处理不服，提出重新处理的要求。原审法院认定错误，认为应是适用《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，但此规定并没有对奖励行为和办法作出明确规定，如适用此规定对举报人的奖励将无法落实到实处。原审第三人宏丽黄埔百货公司在二审期间未陈述诉讼意见。经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款规定，“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。”《食品药品投诉举报管理办法》第十二条第一款规定，“对符合本办法第二条规定的投诉举报，食品药品投诉举报机构或者管理部门应当依法予以受理。”第十九条规定“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。”第二十条第一款规定“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。”《广州市食品药品监管系统食品药品违法行为举报奖励办法》第三条第一、二、三款规定：“本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织采用信件、电话、传真、互联网、走访等形式，检举、报告、揭发、反映广州市行政区域内属于食品药品监管部门职责范围内的‘四品一械’在生产、经营、使用环节违法行为的行为。向本市食品药品监管部门提出建议、意见或者投诉、申诉请求的，不属于本办法规定的举报。本办法所称的投诉，是指消费者购买产品或接受服务后认为自己的合法权益遭受侵犯，请求我市食品药品监管部门依法处理的行为。”第六条规定，“有下列情形之一的，不属于举报奖励范围：……（六）消费者为了维护自身权益的投诉；……”本案中，黄埔区食药监局2015年7月19日收到张波提交的对宏丽黄埔百货公司销售“多维蛋面”的行为违法的《申诉举报函》，经现场检查及到抽样送检，于2015年10月9日作出《关于“多维蛋面”投诉举报处理情况的答复》，告知张波其投诉属实并已立案调查。同时，黄埔区食药监局认定张波是为了维护自身权益而投诉，不属于举报奖励的范围。因此，黄埔区食药监局的作出的涉案答复符合上述法律法规的规定，并无不妥。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款的规定，将向县级以上食品药品监督管理部门的来电来函区分为咨询、投诉、举报三种类型，且明确对查证属实的举报给予举报人奖励。故原审法院认定《广州市食品药品监管系统食品药品违法行为举报奖励办法》第六条规定缺乏上位法依据错误，本院予以纠正。针对黄埔区食药监局对张波第三项申诉内容处理的合法性审查问题，张波在《申诉举报函》中的第三项申诉内容系“依法组织民事调解，责令宏丽黄埔百货公司退回购物款9.9元，赔偿500元，并承担本案各项必然费用12365元”。因无法律法规、规章规定县级以上食品药品监督管理部门对投诉事项负有组织民事调解、责令第三人退赔的法定职责或法定程序，故黄埔区食药监局在涉案答复函中未对张波第三项申诉内容作出回复对张波的合法权益并不产生实际影响。原审法院对此认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第二十八条第一款、第三十一条的规定，本案中，黄埔区食药监局作为区一级的食品药品监管部门负有对投诉人、举报人的投诉、举报进行处理，并予以回复的行政职权。广州市食药监局作为黄埔区食药监局的上一级行政机关，有受理张波对黄埔区食药监局的回复不服所提起的行政复议的职权。张波于2015年10月20日向广州市食药监局提出行政复议申请，广州市食药监局受理后于2015年12月17日作出涉案行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误。上诉人的上诉理据充足，应予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州市黄埔区人民法院（2015）穗黄法行初字第124号行政判决；二、驳回被上诉人张波的诉讼请求。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由被上诉人张波负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  彭铁文代理审判员  林 彦二〇一六年十二月十九日书 记 员  严椰铭侯天庆