安康铁路运输法院行 政 判 决 书(2016)陕7101行初103号公益诉讼人：安康铁路运输检察院。法定代表人：马咏春，安康铁路运输检察院检察长。被告：汉阴县国土资源局。法定代表人：王侠军，汉阴县国土资源局局长。委托代理人：方世华，汉阴县国土资源局监察大队队长。委托代理人：李剑明，陕西振汉律师事务所律师。公益诉讼人安康铁路运输检察院因被告汉阴县国土资源局不履行法定职责，于2016年11月9日向本院提起行政公益诉讼。本院于2016年11月14日受理后，当日向被告汉阴县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月6日公开开庭审理了本案。公益诉讼人安康铁路运输检察院指派检察员巩树芳、代理检察员张莺，被告汉阴县国土资源局副局长赵明军，委托代理人方世华、李剑明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人安康铁路运输检察院于2016年6月28日向汉阴县国土资源局发出了检察建议，建议要求其依法履行监管职责，加大土地监管力度，切实保护好土地资源，保护国家和社会公共利益不受损害。2016年7月18日，汉阴县国土资源局作出《行政处罚决定书》，但该行政处罚决定尚未实际执行。公益诉讼人安康铁路运输检察院诉称:在履行职责过程中发现，汉阴县国土资源局在对陕西华元实业有限公司(以下简称华元公司)非法占用基本农田1433.9㎡（2.15亩）建设华元山庄过程中未依法履行监管职责，造成国家和公共利益受到侵害。经审查后于2016年5月16日作出行政公益诉讼立案决定。经调查，2014年10月，华元公司在建设华元山庄过程中，对未经批准非法占用的汉阴县平梁镇义河村三组基本农田1433.9㎡（2.15亩）地面予以硬化，并违法修建建筑物，毁坏种植条件，破坏土地资源。2014年11月5日，汉阴县国土资源局平梁镇国土资源所作出汉国土资停字〔2014〕第005号《责令停止土地违法行为通知书》，责令该公司停止违法占地行为。2016年1月8日，汉阴县国土资源局对华元公司非法占地案立案调查。2016年4月1日，汉阴县国土资源局对华元公司非法占用土地的行为作出汉国土资罚字（2016）第5号《行政处罚决定书》，要求其“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原状”,但汉阴县国土资源局对非法占用的基本农田未依照《基本农田保护条例》第三十三条的规定进行处罚，没有依法正确履行监管职责，华元公司上述违法行为未得到纠正，国家和公共利益仍处于受侵害状态。为督促汉阴县国土资源局依法履行职责，促进依法行政，实现保护土地资源、维护国家和社会公共利益的目的，于2016年6月28日向汉阴县国土资源局发出了检察建议，建议其依法履行监管职责，加大土地监管力度，切实保护好土地资源，保护国家和社会公共利益不受损害。2016年7月27日，汉阴县国土资源局对检察建议作出回复称：2016年5月7日，其通过邮政EMS快递邮寄送达汉国土资罚字（2016）第5号《行政处罚决定书》，2016年6月8日，柞水县邮政局在联系华元公司法定代表人方明涛无果的情况下，将该快递退回。2016年6月14日，方明涛声称没有收到邮寄的《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》和《行政处罚决定书》，汉阴县国土资源局当面再次向方明涛送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。2016年7月18日，汉阴县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，对华元公司非法占用土地的行为重新作出“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原状”的行政处罚，并依法送达华元公司。汉阴县国土资源局虽已对华元公司作出限期拆除的行政处罚决定，但未严格依照《基本农田保护条例》第三十三条的规定进行处罚，未全面正确履行监管职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《基本农田保护条例》第六条之规定，汉阴县国土资源局作为土地行政主管部门，对辖区内的基本农田负有保护管理职责。虽然汉阴县国土资源局针对华元公司非法占地的行为作出了行政处罚决定，但其从发现到处理，时隔26个月作出处罚决定，怠于履行法定职责，并在处罚决定当中未严格依法全面正确履行职责，华元公司非法占用基本农田，毁坏种植条件，破坏土地资源的违法行为依然存在，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。为督促汉阴县国土资源局依法履行职责，促进依法行政，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定及陕西省高级人民法院《关于指定西安铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖西安、安康两市行政案件的规定》、陕西省人民检察院《在我省铁路检察机关配套我省铁路法院试点改革方案》，特提起行政公益诉讼，请求：1.确认汉阴县国土资源局未依法履行监管职责的行为违法；2.判令汉阴县国土资源局继续依法履行土地监管职责，切实保护土地资源。公益诉讼人安康铁路运输检察院向本院提交了以下证据，以佐证其主张。第一组证据：证明安康铁路运输检察院提起公益诉讼主体适格。1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、最高人民检察院高检发民字〔2015〕2号《关于印发的通知》；3、最高人民检察院高检发释字〔2015〕6号《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条规定；4、最高人民检察院高检发铁字〔2015〕16号《关于对陕西省铁路检察机关配套铁路法院试点改革方案的批复》；5、陕西省人民检察院《在我省铁路检察机关配套我省铁路法院试点改革方案》；6、陕西省高级人民法院陕高法[2016]12号《关于指定西安铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖行政案件的规定》；7、陕西省人民检察院陕检发〔2015〕11号《关于印发的通知》；8、陕西省人民检察院陕检复〔2016〕1号《关于的批复》；9、安康铁路运输检察院反渎局在办理案件中发现案件线索移送民行科的《线索移交函》。第二组证据：证明华元公司建设华元山庄占用基本农田违法现状的存在。1、汉阴县平梁镇人民政府2016年5月19日出具的《关于华元生态农场发展林下生态种养殖项目的情况说明》；2、汉阴县平梁镇义河村村民委员会2016年11月18日出具的《证明》；3、华元公司方明涛与汉阴县平梁镇义河村3组村民余某甲、颜某某、颜某乙、颜富长、余某乙等人于2014年10月17日分别签订的《土地租用协议》；4、证人余某甲、颜某某、颜某乙、余某乙等人的证言；5、汉阴县国土资源局制作的《平梁镇华元生态农庄占地规划套合图》、《用地勘测定界图》、《规划截图》；6、华元山庄非法占地情况说明；7、中铁十一局集团第五工程有限公司阳安二线工程项目指挥部2016年5月16出具的《华元山庄基本情况》；8、华元山庄施工建设图片；9、华元山庄非法占用基本农田建成后的照片。第三组证据：证明汉阴县国土资源局怠于履职，没有依法全面履行监管职责。1汉阴县国土资源局统一社会信用代码证书；2、汉阴县国土资源局平梁国土资源所2014年11月5日作出的汉国土资停字〔2014〕第005号《汉阴县国土资源局责令停止土地违法行为通知书》；3、汉阴县国土资源局平梁国土资源所2016年5月16日作出的《平梁国土所关于对华元山庄违法占地进行查处的情况说明》；4、安康铁路运输检察院检察人员张莺、罗菁对汉阴县国土资源局平梁国土资源所所长王宁所做的《询问笔录》；5、汉阴县国土资源局汉国土资监立字[2016]03号《立案呈批表》；6、汉阴县国土资源局2016年4月1日作出的汉国土资罚字（2016）第5号《行政处罚决定书》；7、汉阴县国土资源局2016年7月18日作出的汉国土资罚字（2016）第5号《行政处罚决定书》；8、汉阴县人民政府于2016年10月11日作出的汉政复决字〔2016〕5号《行政复议决定书》。第四组证据：证明公益诉讼人履行职权发出了检察建议。1、安康铁路运输检察院2016年5月16日作出的安铁检民行行公立〔2016〕1号《立案决定书》；2、安康铁路运输检察院2016年6月28日向汉阴县国土资源局发出安铁检民行建〔2016〕1号《检察建议书》；3、安康铁路运输检察院向汉阴县国土资源局送达《立案决定书》、《检察建议书》的《送达回证》。第五组证据：证明公益诉讼人发出检察建议后，基本农田被非法占用和破坏的状态仍然存在，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。1、汉阴县国土资源局2016年7月23日给安康铁路运输检察院的《关于安铁检民行建[2016]1号检察建议书办理情况的回复》；2、华元山庄非法占用基本农田现场相关照片。被告汉阴县国土资源局辩称:一、汉阴县国土资源局在依法查处华元公司非法占地案中，从违法线索发现、对违法线索核查和制止、立案、调查取证、案件审理、告知、听证到作出行政处罚决定、复议、催告履行、申请人民法院强制执行，都是严格按照《土地管理法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》和《行政强制法》等相关法律法规进行的行政执法，是依法履行监管职责的行为，做到了依法行政。在案件查处过程中，由于当事人坚持认为办理了各类项目备案手续，符合用地规定，对汉阴县国土资源局的制止不予执行，也不配合案件查办，致使案件查办经历了很多曲折，但汉阴县国土资源局仍然想方设法坚持查办，最终使案件查办有了现在的程度。以上事实有查处华元公司非法占地案件材料证实，因此公益诉讼人所称“汉阴县国土资源局未依法履行监管职责的行为违法”依法不能成立。二、华元公司非法占地行为，案涉1433.9平方米基本农田和780.4平方米林地，汉阴县国土资源局作出的限期自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚，是依据《中华人民共和国土地管理法》第76条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”之规定依法作出的行政处罚决定，做到了事实清楚，证据确凿，定性准确，依据正确，程序合法，处罚适当。依据事实、程序及法律规定，要先对华元公司非法占地的建筑物和其他设施进行拆除，然后对占用的耕地依据《土地管理法》第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款”、第七十五条“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款”、《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”等相关法律法规规定，进一步作出责令当事人履行复垦决定，当事人拒不履行土地复垦义务的，责令缴纳复垦费并可以处以罚款，拒不缴纳复垦费的申请法院强制执行，从而依法实现恢复土地耕种原状的目的。如不依据事实、程序及法律规定进行行政处罚，将会造成行政行为的违法。因此，公益诉讼人所称“汉阴县国土资源局对非法占用的基本农田未按照《基本农田保护条例》第三十三条的规定进行处罚，没有依法正确履行监管职责”，依法不能成立。三、对华元公司非法占地行为，汉阴县国土资源局已依法作出行政处罚决定，并催告当事人自觉履行，依据《土地管理法》第八十三条规定，汉阴县国土资源局无强制执行权，必须申请法院强制执行。在华元公司申请汉阴县人民政府行政复议结束后，汉阴县国土资源局向汉阴县人民法院提出了强制执行申请。目前，华元公司对汉阴县国土资源局行政处罚不服，认为非法占地事实不成立，正在安康铁路运输法院进行行政诉讼，要求撤销汉阴县国土资源局行政处罚决定。2016年6月28日公益诉讼人向汉阴县国土资源局发出的《检察建议书》称“华元公司修建的华元山庄位于阳安二线新建铁路路基红线内，因拆迁问题不能及时解决才造成铁路建设施工不能顺利进行”。对于阳安二线汉阴段铁路建设，汉阴县政府安排由汉阴县国土资源局负责牵头做好征地拆迁工作，汉阴县国土资源局在人员力量十分紧张的情况下抽调了25名干部，成立了阳安二线汉阴段征地拆迁办公室，全力以赴投入阳安二线汉阴段的征地拆迁工作，为此也付出了很大努力和艰辛。目前，全县的征地拆迁工作稳步推进，在全市范围内整体工作进展靠前，受到了上级的充分肯定。在依法拆除华元公司违法建筑上，汉阴县国土资源局态度明确，决心和信心没有动摇，必须依法拆除到位，让违法行为得到应有的惩处。因此，汉阴县国土资源局不论是在违法行为的查处上，还是在阳安二线汉阴段铁路建设拆除违法建筑工作上，都在努力克服无有效的制止手段、无有力的强制执行权等行政执法难问题，竭尽全力依法履行职责，保护国家和社会公共利益不受侵害。被告汉阴县国土资源局提交了以下证据，以证明在查处华元公司非法占地问题上依法全面履行了监管职责。第一组证据：1、汉阴县国土资源局汉国土资停字〔2014〕第005号《责令停止土地违法行为通知书》；2、汉阴县国土资源局[2014]第005号《责令停止违法行为通知书》的《送达回证》；3、汉阴县国土资源局汉国土资罚告字[2016]1号《行政处罚告知书》；4、汉阴县国土资源局汉国土资罚听告字[2016]1号《行政处罚听证告知书》；5、送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》的《送达回证》；6、2016年1月16日邮寄送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》的《送达回证》；7、2016年6月15日，华元公司提交的《行政处罚听证申请书》；8、汉阴县国土资源局2016年7月18日作出的汉国土资罚字（2016）5号《行政处罚决定书》；9、汉阴县国土资源局2016年7月19日送达《行政处罚决定书》的《送达回证》；10、陕西省柞水县邮政局2016年6月8日邮政快递退回件；11、汉阴县国土资源局汉国土罚催告字〔2016〕3号《履行行政处罚决定催告书》；12、送达《履行行政处罚决定催告书》的《送达回证》；13、《行政复议决定书》的《送达回证》；14、（2016）陕0921初字11号《受理案件通知书》。第二组证据：15、平梁镇华元生态农庄占地规划套合图；16、安康铁路运输检察院安铁检民行建〔2016〕1号《检察建议书》。第三组证据：17、汉阴县人民政府汉政办通字〔2015〕23号《关于调整阳安铁路阳安二线汉阴段工程建设协调领导小组部分人员职务的通知》；18、汉阴县人民政府阳安汉协调办发〔2015〕9号《阳安铁路阳安二线汉阴段工程建设协调领导小组办公室关于人员分工的通知》；19、汉阴县人民政府安阳铁征办发〔2016〕10号《关于阳安阳安二线征地拆迁进展情况和拨付征迁费用的通知》。第四组证据：20、安康铁路运输法院（2016）陕7101行初89号《应诉通知书》，证明华元公司已提起行政诉讼，目前对作出的行政处罚决定无法执行。第五组证据：21、《中华人民共和国土地管理法》。经质证，被告汉阴县国土资源局对公益诉讼人安康铁路运输检察院在起诉时提交的五组31份证据的真实性无异议，本院认定该五组31份证据具有证据效力。公益诉讼人安康铁路运输检察院对被告汉阴县国土资源局于2016年11月30日向本院提交的五组21份证据，认为第五组证据是法律规定，不能作为证据使用，对其他4组20份证据的真实性无异议，本院认定1-4组20份证据具有证据效力。本院根据以上有效证据及公益诉讼人安康铁路运输检察院和被告汉阴县国土资源局质证意见，确认本案事实如下，2014年10月3日，华元公司与汉阴县平梁镇人民政府签署《招商引资协议书》，约定了华元公司在平梁镇义河村的投资建设生态农场项目；同日，双方又签订了《租用林地协议书》，约定华元公司在汉阴县平梁镇义河村三组小沟（小地名）租用林地800亩，每亩年租金300元，租用期10年，华元公司有权在租用的林地上发展林下养殖。根据以上两个协议，2014年10月17日，华元公司与汉阴县平梁镇义河三组余某甲、颜某甲、颜某乙、余某乙等四户村民签订了水田租用协议和其他两户村民签订了林地、树扒、旱地租用协议。2014年11月5日华元公司在汉阴县发改局取得生态农场建设项目备案确认文件，该文件确认项目建设规模为：特种养殖650亩（其中野鸡园400亩、土鸡园100亩、绿壳蛋鸡园100亩、兔园50亩），果树经济林50亩，花卉苗木50亩，特色农作物种植100亩（主要种植山野菜、无公害有机蔬菜），以及园区基础设施建设。2014年12月16日，汉阴县平梁镇人民政府批准了华元公司的生态农场建设项目。次日，汉阴县农业局批准了该生态农场建设项目，并要求华元公司严格执行国土、城建、环保等相关部门的规定，及时办理相关手续。2014年12月17日，华元公司与汉阴县月河农业园区建设管委会签署《汉阴县月河农业园区企业入园协议书》，并约定该项目建设在用地和选址上必须符合土地利用总体规划，严格执行国土、城建等部门相关规定。华元公司在未经汉阴县人民政府批准占用土地的情况下，即在协议租用土地范围内新建了华元山庄（实际用途集餐饮住宿、休闲木屋、观光垂钓为一体的休闲度假场所和农家乐），占地总面积2214.3平方米（3.32亩），其中建筑物、构筑物和附属房屋占地面积917.9平方米，其他1296.4平方米为水泥硬化场地。该宗土地中1433.9平方米为基本农田，780.4平方米为林地。在此期间，汉阴县国土资源局曾于2014年11月5日，向华元公司发出了《责令停止土地违法行为通知书》（汉国土资停字〔2014〕第005号），责令华元公司停止非法占用土地行为，华元公司并未停止违法建设行为。2016年1月8日，汉阴县国土资源局对该宗违法用地行为进行立案，并依法向华元公司送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》和《听证通知书》。公益诉讼人安康铁路运输检察院针对汉阴县国土资源局对华元公司非法占用基本农田的行为怠于履职，未依法履行监管职责，造成国家和公共利益受到侵害的事实，于2016年5月16日作出行政公益诉讼立案决定，2016年6月28日，向汉阴县国土资源局发出了检察建议，要求其依法履行监管职责，加大土地监管力度，切实保护好土地资源，保护国家和社会公共利益不受损害。同年7月7日，汉阴县国土资源局组织召开了听证会，于7月18日对华元公司作出了汉国土资罚字（2016）5号《行政处罚决定书》，限华元公司于15日内自行拆除在非法占用2214.3平方米（3.32亩）土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原状。但该行政处罚决定至今尚未实际执行。本院认为，被告汉阴县国土资源局是代表本级人民政府依法对基本农田实施保护和监管职责的职能部门，应当依法积极履行职责。但被告汉阴县国土资源局对华元公司未经汉阴县人民政府批准，违法占用基本农田的行为，虽然于2014年11月5日发出了《责令停止土地违法行为通知书》，至2016年7月18日作出《行政处罚决定书》的20个月过程中，未能及时依法履行监管责任，致使华元公司占用基本农田修建华元山庄的事实形成，其怠于履行监管职责的行为存在违法；被告汉阴县国土资源局对华元公司作出的《行政处罚决定书》，仅对土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施限定于15日内自行拆除，要求恢复土地原状，而未按照《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条和《基本农田保护条例》第三十三条规定进行罚款，系未能全面履行法定职责。因此，被告汉阴县国土资源局未能积极对基本农田履行法定监管职责，公益诉讼人请求确认汉阴县国土资源局未依法履行监管职责的行为违法，要求其继续依法履行土地监管职责，切实保护土地资源的理由成立，本院予以采信。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条二款（一）项和《基本农田保护条例》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告汉阴县国土资源局未依法对陕西华元实业有限公司违法占用汉阴县平梁镇义河村三组基本农田履行监管职责的行为违法。二、被告汉阴县国土资源局于本判决生效后，依照法律规定的期间依法对陕西华元实业有限公司违法占用汉阴县平梁镇义河村三组基本农田的行为履行监管职责。案件受理费50元，由被告汉阴县国土资源局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审判长 袁 涛审判员 张 杰审判员 陈 延二〇一六年十二月十二日书记员 王正菲