山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)鲁01行终581号上诉人（原审原告）吴维敏等16人（名单附后）。诉讼代表人董付同，男，住山东省冠县。诉讼代表人唐振山，男，住山东省冠县。诉讼代表人吴明计，男，住山东省冠县。诉讼代表人王庆春，男，住山东省冠县。委托代理人王雷，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人黄莹莹，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山东省国土资源厅，住所地济南市。法定代表人李琥，厅长。委托代理人李波，山东省国土资源厅工作人员。委托代理人付博，山东康桥律师事务所律师。上诉人吴维敏等16人不服济南市历下区人民法院（2015）历行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2014年6月11日，齐仲然等82名原告向被告山东省国土资源厅邮寄提交《查处申请书》，请求事项：1、查处违法占用原告承包地的行为，并追究有关人员的法律责任；2、责令违法占地者依法承担赔偿责任；3、责令违法占地者退还非法占用的土地，并恢复土地原状。被告于2014年6月12日签收该申请。2014年6月18日，被告向聊城市国土资源局作出《关于调查处理群众举报南水北调冠县续建配套工程违法占地等问题的通知》，将案件转交聊城市国土资源局调查处理，并责成其及时将调查处理情况书面向原告反馈并将调查处理情况报被告。同日，被告向原告作出《国土资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书》，告知原告案件已转交聊城市国土资源局处理，相关问题到聊城市国土资源局查询。被告于2014年6月19日将该告知书送达原告。山东国和建设工程有限公司未经批准占用店子镇赵固村、董当铺村土地建设南水北调配套工程店子水库项目，冠县国土资源局已于2013年12月25日对其作出《土地违法案件行政处罚决定书》（冠国土资罚字[2013]第161号），并于2014年申请法院强制执行。2014年8月12日，冠县国土资源局对违法占用冠县店子镇赵固村等五村土地进行水库施工的南水北调冠县续建配套工程建设管理有限责任公司作出《责令停止国土资源违法行为通知书》（冠国土资停字[2014]第191号），责令南水北调冠县续建配套工程建设管理有限责任公司停止违法占地行为，听候处理。2014年8月29日，冠县国土资源局对南水北调冠县续建配套工程建设管理有限责任公司作出《土地违法案件行政处罚决定书》（冠国土资罚字[2014]191号）,要求南水北调冠县续建配套工程建设管理有限责任公司限期自行恢复土地种植条件，并处罚款9730260元。在诉讼过程中，原告齐仲然、温际山、程智学、董成义、吴景民、董增霞、吴维林、董瑞廷、温延光、温际省、吴明义、吴明杰、吴维波、吴景旺、董增文、吴维兵、温际波、吴孟岐、齐民然、吴明芳、温延珍、董瑞奇、梁瑞云、温延涛、齐敬然、吴明亮、吴明广、董瑞庆、吴金龙、任巧云、温汝社、吴景保、吴维山、吴景洪、温延华、赵维红、吴孟文、郭安国、王庆涛、王俊梅、董瑞锋、吴景奇、董瑞刚、吴维宗、吴海峰、齐举然、吴明怀、唐振财、唐立科、董付军、王建朝、董付国、唐振海、董克桥、董付旺、董付贵、董付东、董付勇、董庆安、王建忠、董付文、董付怀、董学法、郝少军、任书军、董学臣、董正浩、等67人以纠纷已解决为由，自愿撤回起诉。另，原告在起诉状原告一栏中列了张梅先，起诉状中无张梅先的签名，起诉状后面有吴景桂的签名，但起诉状原告一栏中未列吴景桂，庭审中核实当事人身份时原告中也无吴景桂，故张梅先、吴景桂不是本案原告。原审法院认为,原告齐仲然等67人在诉讼期间撤回起诉是依法处分自己的诉讼权利，其行为不损害国家、社会和他人的合法权益，应予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条之规定，准予其撤回起诉。《土地违法案件查处办法》（国家土地管理局令[1995]第3号）第六条规定：“县级以上地方人民政府土地管理部门管辖本行政区域内发生的土地违法案件，依照本办法的规定应当由上级人民政府土地管理部门管辖的除外。”第十一条规定：“上级人民政府土地管理部门在必要时，可以查处下级人民政府土地管理部门管辖的土地违法案件，也可以将自己管辖的土地违法案件交下级人民政府土地管理部门查处，下级人民政府土地管理部门对其管辖的土地违法案件，认为需要由上级人民政府土地管理部门管理的，可以报请上级人民政府土地管理部门决定。”本案中，唐振山等15名原告申请查处违占地的行为，涉案土地在聊城市冠县，故被告山东省国土资源厅将该案转交聊城市国土资源局处理符合以上法律规定，被告已履行法定职责。唐振山等15名原告要求确认被告不履行查处违法占地法定职责的行为违法并要求判令被告履行查处违法占地法定职责的诉讼请求理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回唐振山等15名原告要求确认被告山东省国土资源厅不履行查处违法占地法定职责的行为违法并责令被告履行查处违法占地的法定职责的诉讼请求。案件受理费人民币五十元由唐振山等15名原告负担。上诉人吴维敏、唐振山等16人不服原审判决上诉称，原审法院在判决中认定被上诉人山东省国土资源厅已履行了法定职责，因此驳回上诉人要求确认被上诉人不履行查处违法占地法定职责的行为违法并要求判令被上诉人履行查处违法占地法定职责的诉讼请求，系严重的审查事实不清，适用法律错误，具体理由如下：1、涉案违法占地、破坏耕地的行为系重大、复杂的案件，被上诉人是本案适格的法定查处主体，具备法定职权。根据《国土资源部办公厅关于进一步加强和改进国土资源领域违法违规案件公开通报和挂牌督办工作的通知》，符合下列条件之一的案件，列为重大、典型违法违规案:（一）定性方面。1.严重违反国家产业政策和土地供应政策的案件；3.严重侵害群众利益和影响社会稳定的案件；（二）定量方面。1.违法占地、违法批地150亩以上或耕地100亩以上的案件；以及根据《关于转发部办公厅《关于进一步加强和改进国土资源领域违法违规案件公开通报和挂牌督办工作的通知》的通知》鲁国土资字[2012]1385号之规定，因此，上诉人要求查处的违法行为完全符合前述规定，涉案的违法侵占土地、破坏基本农田的行为，严重侵害了群众利益，同时违法占地的面积达到2400余亩，破坏基本农田面积达500余亩，远远超出了《国土资源部办公厅关于进一步加强和改进国土资源领域违法违规案件公开通报和挂牌督办工作的通知》所确定的标准，该违法强占、破坏基本农田的案件，系重大、复杂的国土资源违法案件。根据《国土资源行政处罚办法》第六条：“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”因此，被上诉人对上诉人所要求查处的违法占地案件具有管辖权，亦具有法定的查处职权。2、被上诉人未履行法定查处职责，程序实体存在重大瑕疵。被上诉人应当管辖的违法案件，责令其下级单位聊城市国土局调查处理，但被上诉人对全案进行跟踪督察，由此可以看出，被上诉人并非是单纯的将上诉人申请查处的案件进行了简单的指定管辖，而是基于上下级的管理关系，从形式上责成聊城市国土局调查处理，实质上是公开督促下级国土资源主管部门限期办理，并向社会公开办理结果，接受社会监督的一种行政措施。因此，被上诉人履行查处职责内容分成两部分，一部分是，责令聊城市国土局进行调查处理，另一部分是被上诉人履行全局性的对聊城市国土局调查涉案土地违法案件的督办监察，并向社会公开办理结果。在这个过程中要求被上诉人从实体上对土地违法行为案件的调查处理，并得出处理结果，行使处罚权力，同时要求被上诉人按照法律规定从程序上履行查处职责。但是纵观本案，上诉人自始至终都未收到被上诉人亦或是聊城市国土资源局的任何形式答复，土地违法案件行政处罚决定书，也从未向上诉人予以送达，上诉人作为被侵权人、行政处罚的利害关系人，享有的知情权被上诉人未予保障，案件办理结果也从未向上诉人公开或送达，被上诉人仅凭一张告知书即认为其履行了法定查处职责，是完全错误的。3、在被上诉人做出的厅查通字[2014]97号文件中，要求聊城市国土资源局调查核实，6月25日前报省厅执法监察局。但从本案证据中可见，聊城市国土资源局未及时在6月25日前将调查情况报于被上诉人，上诉人后续也未对聊城市国土资源局的逾期未予履行职责行为予以处理，被上诉人未尽到跟踪督察的法定职责，被上诉人责成聊城市国土资源局调查处理仅是形式上的应付，而非实质上的履行查处职责。4、上诉人的土地至今仍被违法行为人强占，土地的耕种功能也未恢复，针对涉案的重大违法土地案件，被上诉人作为有职权的土地行政管理部门应当依职权主动查处，但在上诉人已经屡次要求上诉人行使查处职责后，被上诉人依然对违法行为视而不见，未予向上诉人作出任何实质性的查处回复及督察结果，也未履行省级土地行政管理部门的任何行政责任，被上诉人的不履行职责行为，也是典型的懈怠履行职责行为，造成上诉人土地被持续侵占、权益损害扩大以及社会积怨过深的混乱局面。被上诉人对此亦应当承担责任。5、根据国土资发[2014]18号《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》“对非法占用基本农田5亩以上或基本农田以外的耕地10亩以上、非法批准征占基本农田10亩以上或基本农田以外的耕地30亩以上以及其他造成耕地大量毁坏行为的，国土资源部门必须在核定上述违法行为后3个工作日内向同级地方人民政府和上级国土资源部门报告。坚持重大典型违法违规案件挂牌督办制度，对占用耕地重大典型案件及时进行公开查处、公开曝光。”涉案违法占地案件为重大案件，被上诉人在核定违法行为后应当在3个工作日内向山东省政府及国土资源部进行报告，同时对典型的占用耕地重大案件及时进行公开查处，公开曝光。但被上诉人未按前述程序履行法定职责，涉案查处程序严重不透明，违背公开公正原则。综上所述，被上诉人不履行查处违法占地法定职责的行为违法，原审法院武断认定被上诉人山东省国土资源厅已履行了法定职责，系严重的认定事实不清，适用法律错误。上诉人现特依据《行政诉讼法》之规定向本院提起上诉，请本院依法撤销原审判决，发回重审或依法改判，维护上诉人的合法权益。请求二审法院：1、撤销原判，并发回重审或依法改判；2、本案的上诉费用由被上诉人承担。另外，董克桥称，原审过程中，其本人及家属并未在撤诉申请中签字，且其本人及家属至今未收到任何补偿款，撤诉申请材料中“董克桥”签字系伪造，董克桥本人不予认可。原审卷宗中《推举代表授权委托书》及《委托律师授权委托书》中的签字系其本人所签，原审起诉状中的签字虽非其本人所签，但系其本人意思，予以认可。请求二审法院查明事实，准许董克桥作为上诉人参加本案诉讼。被上诉人答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，请求法院驳回上诉人的上诉请求。原审过程中，被上诉人向原审法院提供如下证据、依据：1、山东省国土资源厅执法监察局作出的《关于调查处理群众举报南水北调冠县续建配套工程违法占地等问题的通知》（厅查通字[2014]97号）；2、《山东省国土资源厅执法监察局国土资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书》；3、EMS国内标准快递详情单（1094765435907）；被告用1-3号证据证明2014年6月18日被告作出《关于调查处理群众举报南水北调冠县续建配套工程违法占地等问题的通知》，将案件转交聊城市国土资源局进行调查处理，责成聊城市国土资源局处理后回复原告，并作出《国土资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书》告知原告，被告已经履行法定职责；4、冠县国土资源局作出的《关于冠县店子水库建设查处情况说明》；5、冠国土资罚字[2013]161号《土地违法案件行政处罚决定书》;6、冠县国土资源局作出的《土地行政处罚强制执行申请书》（冠国土资申字[2013]第161号）；7、山东省冠县人民法院受理案件通知书；8、《责令停止国土资源违法行为通知书》（冠国土资停字[2014]第191号）；9、《土地违法案件行政处罚决定书》（冠国土资罚字[2014]191号）；4-9号证据证明聊城市国土资源局会同冠县国土资源局对原告的举报事项作出处理并对违法行为人作出行政处罚。法律依据：《土地违法案件查处办法》第六条。上诉人向原审法院提交以下证据：1、《查处申请书》；2、EMS国内标准快递详情单（1023026864909）及查询单；3、原告的土地承包经营权证，原告用该证据证明其有原告资格；4、山东省国土资源厅作出的政府信息公开申请答复意见书；原告用该证据证明涉案土地未办理土地征收手续，违法行为人占用破坏原告用地的行为属于被告的查处职责范围；5、涉案土地的现场照片4张，原告用该证据证明被告至今未履行查处职责；6、EMS国内标准快递详情单（1023026880809），原告用该证据证明原告向聊城市国土资源局申请查处，聊城市国土资源局未给予任何答复，被告在其告知书中明确告知对涉案土地的违法行为跟踪督查，但被告未履行跟踪督查职责。上述证据、依据均经原审庭审质证并随原审卷宗移送本院。经审查，除原审撤诉申请中“董克桥”是否系董克桥本人签字问题外，本院对证据的分析和事实的认定与原审法院一致。本院认为，原审过程中，有关“董克桥”的签字共有多处，但撤诉申请中的签字与原审卷宗其他材料中“董克桥”的签字存在明显差异，且董克桥本人对撤诉申请中的签字不予认可。原审法院以董克桥与被上诉人纠纷已解决为由，认定其自愿撤回起诉，且未对董克桥的原审诉求作出实体判决，明显不当，本院予以纠正。董克桥系本案适格的上诉人，拥有诉讼主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。因此，被上诉人对违反土地管理法律、法规的行为，有权进行监督检查。当时生效的《土地违法案件查处办法》（国家土地管理局令[1995]第3号）《土地违法案件查处办法》第六条规定：“县级以上地方人民政府土地管理部门管辖本行政区域内发生的土地违法案件，依照本办法的规定应当由上级人民政府土地管理部门管辖的除外。”第十一条第一款规定：“上级人民政府土地管理部门在必要时，可以查处下级人民政府土地管理部门管辖的土地违法案件，也可以将自己管辖的土地违法案件交下级人民政府土地管理部门查处。”第十三条规定：“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。”根据上述规定，查处土地违法案件的一般管辖权属于县级地方人民政府土地管理部门，上级人民政府土地管理部门只有在法律另有规定或其认为必要时，才查处下级人民政府土地管理部门管辖的土地违法案件。本案中，山东省国土资源厅作为省级人民政府土地管理部门，既可以查处下级人民政府土地管理部门管辖的土地违法案件，也可以将自己管辖的土地违法案件交下级人民政府土地管理部门查处。上诉人于2014年6月11日向被上诉人寄送查处申请书，申请查处违法占用承包地的行为，并提出赔偿、退还非法占用土地、恢复原状等请求，被上诉人收到查处申请后，于2014年6月18日通过公函的形式向案件所在地的聊城市，将案件转交聊城市国土资源局调查处理，并于6月19日将有关情况向上诉人进行了书面告知。案件所在地国土资源部门已立案调查并向有关责任单位下发了行政处罚决定书、责令停止国土资源违法行为通知书。被上诉人在厅查通字[2014]97号通知中明确要求聊城市国土资源局将调查处理情况书面反馈上诉人，并将调查处理结果限期报省厅执法监察局。被上诉人上述作法并未违反法律规定，其已经履行了法定职责。上诉人认为应由被上诉人直接查处、被上诉人未履行法定职责的理由不成立，本院不予支持。聊城市国土资源局应当按照厅查通字[2014]97号通知的要求，向上诉人书面反馈调查处理情况，以切实保障上诉人的知情权。虽然上诉人主张自始至终未收到被上诉人或聊城市国土资源局任何形式的答复，其知情权未得到保障，但聊城市国土资源局是否答复，不是被上诉人是否履行法定职责的必要构成要件。但今后工作中，被上诉人应督促下级部门通过适当方式保障当事人知情权。综上，上诉人要求撤销原审判决的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴维敏等16人负担。本判决为终审判决。审 判 长  张振明审 判 员  张启胜代理审判员  魏吉锋二〇一六年十二月六日书 记 员  张天虹上诉人名单吴维敏，男，住山东省冠县。吴维勇，男，住山东省冠县。吴景新，男，住山东省冠县。吴明计，男，住山东省冠县。吴维兴，男，住山东省冠县。赵文礼，男，住山东省冠县。吴明辉，男，住山东省冠县。王庆春，男，住山东省冠县。董中华，男，住山东省冠县。董如刚，男，住山东省冠县。董富建，男，住山东省冠县。唐振山，男，住山东省冠县。董付同，男，住山东省冠县。董长代，男，住山东省冠县。董克桥，男，住山东省冠县。唐振亮，男，住山东省冠县。