广��铁路运输第一法院行 政 判 决 书(2016)粤7101行初2514号原告：袁雪祝，男，汉族，住广东省龙川县。被告：广东省环境保护厅，住所地广州市天河区龙口西路213号。法定代表人：鲁修禄，职务：厅长。委托代理人：杨迪，该厅工作人员。委托代理人：刘俊，该厅工作人员。原告袁雪祝不服被告广东省环境保护厅信息公开纠纷一案，本院于2016年10月11日受理后，依法组成合议庭，于2016年12月14日公开开庭进行了审理，原告袁雪祝，被告广东省环境保护厅的委托代理人杨迪、刘俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告袁雪祝诉称，被告于2015年2月3日颁发了《广东省环境保护厅关于推进广东省环境监测社会化改革试点的指导意见》粤环[2015]8号（以下简称《指导意见》），将深圳���佛山、东莞设为环境监测社会化改革的省级试点城市，并要求建立政府购买环境监测服务的机构名单制度，规定“定期对名单进行动态调整；各试点地区按照公开、公平、竞争的原则，在名单范围内通过公开招投标等方式推行政府购买环境监测服务”。2016年5月23日，被告向社会公布了《政府购买环境监测服务机构名单（第一批）》。因工作所需，原告于2016年9月1日向被告提交《政府信息公开书》，请求被告公开“1、什么时候动态调整《政府购买环境监测服务机构名单》即公布第二批环境监测服务机构评审时间？2、调整《政府购买环境监测服务机构名单》的周期是多长？”被告于2016年9月22日作出答复，称“将视（环境监测社会化）改革试点推进情况再研究决定是否继续开展政府购买环境监测服务机构（第二批）名单评选，并没有对原告所申请公开的信息进行回复���原告认为：被告颁发的《指导意见》中明确规定“定期对名单进行动态调整”，故被告对给原告关于“视（环境监测社会化）改革试点推进情况再研究决定是否继续开展政府购买环境监测服务机构（第二批）名单评选”的回复，明显与其所颁发的规范性文件相矛盾；并且，《指导意见》所规定的“各试点地区按照公开、公平、竞争的原则，在名单范围内通过公开招投标等方式推行政府购买环境监测服务”，实际上是违法排斥没有在名单范围内的监测机构参加投标，是以不合理的条件排斥潜在的投标人，对名单内（实际上是第一批公布的52家）和名单外的监测机构进行歧视、差别对待，与《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》的相关规定冲突，故应当对《指导意见》的合法性进行审查。为维护原告及广大社会监测服务机构的合法权益，确保环境监测社会化改革能合法、公平、公正进行，原告请求法院判令：1、被告限期向原告公开所申请的政府信息，即公布第二批环境监测服务机构评审时间及调整《政府购买环境监测服务机构名单》的周期；2、对被告所颁发的《广东省环境保护厅关于推进广东省环境监测社会化改革试点的指导意见》（粤环[2015]8号）规范性文件的合法性进行审查；3、本案诉讼费用由被告承担。被告广东省环境保护厅辩称，一、被告作出的粤环依公[2016]91号《答复》，事实清楚，适用法律、法规正确。（一）《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。第九条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公��：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的……”。第十三条规定：“……公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）……”。第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径……”。《环境信息公开办法（试行）》（原国家环境保护总局令第35号）第二条第二款规定：“政府环境信息，是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。（二）被告于2016年9月5日收到原告寄送的《政府信息公开申请书》，申请被告公开“1、什么时候动态调整《政府购买环境监测服务机构名单》的时间即公布第二批环境监测服务机构评审时间；2、调整《政府购买环境监测服务机构名单》的周期是多长”。经对原告申请公开的政府信息内容进行核实，被告组织有关内设处室对相关政府信息进行了查找，并在被告的“广东省环保系统协同办公平台[公文中心]”进行搜索后，被告确定符合原告要求的信息有：《印发广东省环境保护厅关于推进广东省环境监测社会化改革试点的指导意见的通知》粤环[2015]8号（以下简称指导意见）。对于上述信息，被告依法在我厅官方网站“广东环境保护厅公众网进行主动公开，并在《答复》中明确告知原告获取该项信息的途径(http://www．gdep.gov.cn/zwxx_l/zfgw/shbtwj/201502/t20150205_198987.html)。同时，根据《政府信息公开申请书》内容，为了更好地回应原告关心的相关问题，被告在《答复》中说明“接下来，我厅将视改革试点推进情况再研究决定是否继续开展政府购买环境监测服务机构（第二批）名单评选”。二、被告作出的粤环依公[2016]91号《答复》，程序合法。《政府信息公开条例》第二十四条第一款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复”。第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”。被告于2016年9月5日收到原告通过中国邮政EMS特快专递寄送而非到被告办公场所递交的《政府信息公开申请书》。经审核，原告提交的材料符合相关要求。2016年9月22日，被告作出《答复》，并于当日通过中国邮政EMS特快专递寄送给原告。因此，被告作出《答复》的程序符合《政府信息公开条例》的规定。三、被告作出的粤环依公[2016]91号《答复》，证据确凿，有以下证据为证：1．原告提交的《政府信息公开申请书》、中国邮政EMS邮件信封、“中国邮政速递物流”网的邮件查询网页资料；2．被告“广东省环保系统协同办公平台[公文中心]”信息搜索网页资料；3．被告有关内设处室核实信息办理情况材料：4．《印发广东省环境保护厅关于推进广东省环境监测社会化改革��点的指导意见的通知》（粤环[2015]8号）；5．《关于政府信息公开的答复》（粤环依公[2016]91号）、中国邮政EMS邮件信封、“中国邮政速递物流”网的邮件查询网页资料。四、原告与被告作出的粤环[2015]8号《指导意见》没有利害关系，原告关于对《指导意见》的合法性进行审查的诉讼请求于法无据，且不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。第十二条规定了人民法院受理公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的范围。第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并���求对该规范性文件进行审查”。根据上述法律规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政行为不服，向人民法院起诉时可以一并请求对涉案行政行为所依据的规范性文件进行审查。本案中，涉案的粤环依公[2016]91号《答复》是被告对原告申请政府信息公开作出的回复，被告作出粤环依公[2016]91号《答复》的依据是《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》等法规、规章，粤环[2015]8号《指导意见》并不是被告作出上述行政行为的依据，不属于行政诉讼中规范性文件附带审查的范围，被告作出粤环[2015]8号《指导意见》对原告申请政府信息公开的合法权益未产生实际影响，原告不能单独就该规范性文件提出审查要求。原告与被告作出的粤环[2015]8号《指导意见》没有利害关系，其提出对该规范性文件合法性进行审查的主张于法无据，不符合《中华���民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件附带审查范围。五、被告作出的粤环[2015]8号《指导意见》符合规范性文件的制定和管理要求。《广东省行政机关规范性文件管理规定》（广东省人民政府令第93号）第二条第一款规定：“本规定所称规范性文件，是指除政府规章外，各级行政机关依据法定职权制定发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的文件”。第六条第一款规定：“有下列情形之一的，可以制定规范性文件：（一）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的；（二）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、不便操作的；（三）相关法律、法规、规章和国家政策授权制定相关规范性文件的”。第十二条第二款规定：“政府规范性文件应当经��级政府法制机构审核或者征求本级政府法制机构意见，具体程序由各级人民政府规定。部门规范性文件应当报本级政府法制机构审查后再行发布”。第十八条第一款规定：“各级人民政府应当建立规范性文件统一发布制度。未经规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据”。第二款规定：“省人民政府及其部门规范性文件的发布载体是《广东省人民政府公报》，其刊登的规范性文件文本为标准文本。省人民政府规范性文件直接发布，省人民政府部门规范性文件根据省政府法制机构的审查意见发布”，为贯彻落实国家和省关于探索推进向社会购买服务开展环境监测社会化工作的要求，加快推进我省环境监测社会化改革试点，被告制定了粤环[2015]8号《指导意见》。被告于2014年12月24日以粤环函[2014]1458号文向省法制办报请审查《关于推进广东省��境监测社会化改革试点的指导意见》，省法制办于2014年12月29日以粤府法函[2014]1411号文作出审查意见。2015年2月5日，被告以粤环函[2015]143号文向省政府办公厅报请发布《广东省环境保护厅关于推进广东省环境监测社会化改革试点的指导意见》，并在2015年第8期《广东省人民政府公报》上发布。《指导意见》的制定符合上述规章关于规范性文件制定和管理的相关规定》综上所述，被告作出的粤环依公[2016]91号《答复》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，内容适当，原告与被告作出的粤环[2015]8号《指导意见》没有利害关系，原告关于对《指导意见》的合法性进行审查的诉讼请求于法无据，且不属于人民法院行政诉讼的受案范围。请予以维持，驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2016年9月1日，原告向被告邮寄《政府信息公开申请书》，��求被告公开下列政府信息：1、什么时候动态调整《政府购买环境监测服务机构名单》即公布第二批环境监测服务机构评审时间;2、调整《政府购买环境监测服务机构名单》的周期是多长；原告所需信息的背景和用途：原告系执业律师，担任几家环境监测机构的常年法律顾问，因其业务涉及《广东省环境保护厅关于推进广东省环境监测社会化改革试点的指导意见的通知》（粤环[2015]8号），故需要上述信息解答顾问单位的法律咨询，以及向有关单位申请对《广东省环境保护厅关于推进广东省环境监测社会化改革试点的指导意见的通知》（粤环[2015]8号）进行合法性审查。被告收发室于2016年9月2日签收上述邮件。2016年9月22日，被告作出粤环依公[2016]91号《关于政府信息公开申请的答复》，对原告的信息公开申请答复如下：省委将环境监测社会化试点纳入全面深化改革事项，《印发广东省环境保护厅关于推进广东省环境社会化改革试点的指导意见的通知》经省法制办审查，省政府同意后印发。广东省环境监测社会化工作在改革试点期间实行名录制管理，要求“在名单范围内通过公开招标投标等方式推进政府购买环境监测服务”符合相关规定。接下来，我厅将视改革试点推进情况再行研究决定是否继续开展政府购买环境监测服务机构（第二批）名单评选。原告于2016年9月23日收到上述答复，后向本院提起行政诉讼。另查明，被告于2015年2月3日印发粤环[2015]8号《印发广东省环境保护厅关于推进广东省环境监测社会化改革试点的指导意见的通知》，其中，第三条主要任务第（一）项市场准入第3点载明：“建立政府购买环境监测服务的机构名单制度。在环境保护监督管理领域开展政府购买环境监测服务，省环境保护主��部门出台购买服务标准，择优确定并公布政府购买服务的社会环境监测机构名单，定期对名单进行动态调整。各试点地区按照公开、公平、竞争的原则，在名单范围内通过公开招投标等方式推进政府购买环境监测服务。”原告主张上述内容违法排斥没有在名单范围内的监测机构参加投标，是以不合理的条件排斥潜在的投标人，对名单内（实际上是第一批公布的52家）和名单外的监测机构进行歧视、差别对待，故申请本院对上述规范性文件进行合法性审查。以上事实，有《政府信息公开申请书》、《关于政府信息公开申请的答复》、《印发广东省环境保护厅关于推进广东省环境社会化改革试点的指导意见的通知》等证据，以及各方当事人诉讼中陈述所证实。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”原告请求被告公开：1、什么时候动态调整《政府购买环境监测服务机构名单》即公布第二批环境监测服务机构评审时间；2、调整《政府购买环境监测服务机构名单》的周期是多长。原告的申请实质是要求被告对粤环[2015]8号《印发广东省环境保护厅关于推进广东省环境监测社会化改革试点的指导意见的通知》第三条主要任务第（一）项市场准入第3点“……在环境保护监督管理领域开展政府购买环境监测服务，省环境保护主管部门出台购买服务标准，择优确定并公布政府购买服务的社会环境监测机构名单，定期对名单进行动态调整……”的具体含义进行解释。因此原告申请公开的并非被告制作或获取的以一定形式记录、保存的信息，而是对环境监测机构名单具体问题的咨询，并不属于政府信息范畴。被告对于原告的问题已经作出答复，告知原告将视改革试点推进情况再行研究决定是否继续开展政府购买环境监测服务机构（第二批）名单评选，现原告请求被告履行答复职责，本院不予支持。关于原告请求审查粤环[2015]8号《印发广东省环境保护厅关于推进广东省环境监测社会化改革试点的指导意见的通知》的合法性，因该通知并非原告所诉行政行为的依据，故本案中对该通知合法性不予审查。综上，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决如下：驳回原告袁雪祝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告袁雪祝负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广��铁路运输中级法院。审 判 长  钱秀娟人民陪审员  徐韶生人民陪审员  刘雪容二〇一六年十二月二十一日书 记 员  方 海