广东省珠海市金湾区人民法院行 政 判 决 书(2016)粤0404行初171号原告杨桦林，男，1978年6月4日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，原告杨丰瑜，男，1966年2月3日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，被告珠海市城市管理行政执法局高新分局，住所地：珠海市高新区唐淇路1008号。法定代表人徐超龙，局长。出庭应诉负责人徐永富，副局长。委托代理人李璞玉，工作人员。原告杨桦林、杨丰瑜不服被告珠海市城市管理行政执法局高新分局（下称城管高新分局）城市规划管理行政处罚纠纷一案，本院于2016年9月13日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年12月6日公开开庭进行了审理。原告杨桦林、杨丰瑜、被告城管高新分局的出庭应诉负责人徐永富及委托代理人李璞玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告城管高新分局于2016年7月25日作出珠城高新行罚字[2016]020016号《行政处罚决定书》，认定原告杨桦林、杨丰瑜未经规划行政主管部门批准，未取得建设规划许可证，擅自在位于珠海市唐家湾镇××街××号院内，建设一栋2层永久建筑物，其中一层为地下室，建筑面积72.01平方米，第二层建筑面积85.01平方米，两层面积共计157.02平方米。被告认为原告的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出行政处罚决定，责令原告在行政处罚决定书送达之日起十五日内自行拆除上述违法建筑物。原告不服该处罚决定，向本院提起诉讼。原告杨桦林、杨丰瑜诉称，2015年7月26日被告向原告送达珠城高新行罚字（2016）020016号《行政处罚决定书》，决定书的内容是:“违法事实：经查，当事人杨桦林、杨丰瑜未经规划行政主管部门批准，未取得建设规划许可证，擅自在位于珠海市唐家湾镇××渔村××街××号院内，建设1幢2层永久建筑物，其中一层为地下室，建筑面积72.01平方米，第二层建筑面积85.01平方米，两层面积共计157.02平方米。当事人的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，事实清楚，证据充分。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定给予如下行政处罚：责令原告自本决定送达之日起十五日内自行拆除上述违法建筑物。逾期不履行，我局将依法强制执行。”原告认为珠城高新行罚字（2016）020016号《行政处罚决定书》存在以下错误:一、认定事实不清。2007年11月14日在珠海举办的拍卖会上原告兄弟三人拍买到珠海市农村信用合作联社委托拍卖的房产一幢，该房产是高金炳抵债给信用社的,地址在珠海市唐家湾镇××渔村××街××号。该房产有《房屋所有权证》、《建设用地使用证》。该《建设用地使用证》是1991年6月16日填发、自有使用面积353平方米，建筑占地面积177平方米；该幢房屋的《房屋所有权证》记载基础面积为87平方米，但该房屋的西南墙另附有一间铁皮瓦铁窗红砖墙房（约90平方米），是属于该《建设用地使用证》中的规划建设范围内的，交房时一并移交给原告的。地下室是在2009年上半年，因附属的铁皮瓦红砖屋的地面出现泉水，无法使用，原告便挖深地面查找出现泉水原因，后来利用挖低的地势在附属屋内建成了约70平方米的地下室使用。但因屋瓦面没有改变，支撑力不够，后来又出现漏雨现象，特别是台风来时，出现我非常危险的情况，在2013年某次台风时吹翻部份的铁皮瓦到旁边的教育基地，幸没伤人。为此，教育基地的保安警告过原告，并给原告意见，要赶快办理危房改造。为了危改，原告把《危房改造申请书》交渔村（环海实业公司）、后环居委会及高新区唐家湾镇城市更新农民建房管理办公室审批，他们都口头批复。于是原告在2014年便把屋面铁皮瓦改成了水泥建筑使用。因此，原告并不是擅自在位于珠海市唐家湾镇××渔村××街××号院内，建设1幢2层永久建筑物，而是在原房屋的《建设用地使用证》所规划建设范围内的附属屋的铁皮瓦改造为水泥建筑。所以是认定事实错误。二、法律程序错误。为了房屋危改。原告已向相关部门提交书面申请，向渔村（环海实业公司）提交书面申请书时，意见是“在自家的《土地使用证》的红线图范围内的危房改造不必加具意见的。”原告还把渔村之意见向后环居委会及高新区唐家湾镇城市更新农民建房管理办公室报告，在确认这两个部门与渔村之意见一致后才进行危房改造。至于被告认定原告建设1幢2层永久建筑物，其中一层为地下室，属违法建筑物。但该建筑物完全是在原告购买的房屋的《建设用地使用证》中的规划建设范围内。这样这建筑物是否属违法应当由主管城建规划的部门来认定，但（2016）020016号《行政处罚决定书》所指的违法建筑物是被告一方的认定，所以属程序错误。三、引用法律错误。原告在2007年接收房屋时包括有附属屋，在2014年5月20日向珠海市高新区唐家湾镇城市更新农民建房管理办公室提交房屋确权资料包括有地下室，而早在1991年该房的《房屋所有权证》、《建设用地使用证》就已填发。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定，“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”原告的危房改造是原有房屋的《建设用地使用证》内的附属屋。因此，被告引用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定是引用法律错误。综上所述，原告是在原有《建设用地使用证》内的原有危险房屋的维修改造，且已得到相关主管部门的口头同意，既没有妨碍市民的生产、生活，也没对交通、市容有任何的影响。被告认定原告的房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，是程序错误，认定违法事实错误及引用法律错误。依据错误的事实所作出的处罚决定当然也是错误的，所以珠城高新行罚字（2016）020016号《行政处罚决定书》是违反法律规定的，依法应当撤销。原告杨桦林、杨丰瑜向本院提交如下证据：1.《建设用地使用证》；2.《房屋所有权证》；3.房屋危改前照片；4.《危房改造申请书》；5.光盘；6.村民房屋确权或新建资料交收确认表；7.《以房抵债协议书》；8.《房产转让合同》；9.《行政处罚决定书》；10.行政处罚事项情况说明；11.《关于行政处罚事项情况说明的答复》；12.证实材料。被告城管高新分局辩称：我局依法履职，对原告的建设项目是否遵守城乡规划法律、法规情况进行核实，并对城乡规划违法行为进行调查处理。我局据以作出《行政处罚决定书》的事实清楚明晰，适用法律正确，程序合法。现请求法院依法维持我局作出的《行政处罚决定书》（珠城高新行罚字[2016]020016号）。一、对建设项目遵守城乡规划法律法规情况进行核实属于我局职责范围。根据《关于市城市监督管理局下属执法机构编制事项调整的通知》（珠机编[2010]17号）第一点第一项：“各执法大队、中队相应隶属于……各区城市监督管理局（市城市管理行政执法各分局），具体履行以下职责。1.行使……城市规划管理……方面的法律、法规、规章规定的行政执法权”。《珠海市城乡规划监督检查办法》第六条第二款规定：“城市管理行政执法部门负责依法调查处理建设项目取得建设工程规划许可前及规划条件核实合格后的规划违法行为，并负责依法调查处理镇人民政府管辖区域以外的农村村民、社区居民使用宅基地进行住宅建设的规划违法行为。”因此，对建设项目遵守城乡规划法律、法规情况进行核实，并对城乡规划违法行为进行调查处理，属于我局的职责范围。二、我局据以作出《行政处罚决定书》的事实清楚明晰。我局唐家中队于2016年5月11日检查发现，杨桦林、杨丰瑜在唐家湾镇××渔村××街其村宅院内，共同建有1栋2层永久性建筑物，其中第一层层高2.5米，建筑面积72.01平方米；第二层层高3.2米，建筑面积85.01平方米，已建成封顶。经调查，原告杨桦林、杨丰瑜于2007年拍得该处房产，签订了房产转让合同，但并未办理房屋过户登记手续。该建筑物在其拍得房产的红线内，由原砖墙铁皮房拆建而成，在抢建过程中，我局唐家中队于2014年10月18日对其抢建的楼面进行过拆除。原告的建设行为未取得规划部门的审批许可手续。我局将原告的建设行为定性为违法建设行为，依法有据，定性准确。三、我局作出的《行政处罚决定书》适用法律正确。原告杨桦林、杨丰瑜虽然通过拍卖取得了该处房产（实质未完成房产的过户手续），但并未因此取得后环渔村村民身份，不属于《关于规范我市农民建房（被征地农民）建房管理的若干意见（珠府[2008]160号）》和《珠海市人民政府关于进一步规范我市村民建房管理的意见(珠府[2012]147号)》中规定的农民、被征地农民和村民的范围，原告不享受后环渔村农村村民宅基地建房的相关指标，不适用农民建房的有关规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，镇规划区内进行建筑物建设的，应当申请办理建设工程规划许可证。因此我局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定对原告的违法行为进行定性，适用法律正确。综上所述，我局据以作出《行政处罚决定书》的事实清楚明晰，适用法律正确，程序合法。现请求法院依法维持我局作出的《行政处罚决定书》（珠城高新行罚字[2016]020016号）。被告城管高新分局向本院提交了以下证明行政行为合法性的证据、依据：1.《关于城市监督局下属执法机构编制事项调整的通知》（珠机编[2010]17号）；2.《现场笔录及照片》；3.2014年清拆的照片；4.《询问笔录》；5.《关于规范我市农民建房（被征地农民）建房管理的若干意见》（珠府[2008]160号）；6.《珠海市人民政府关于进一步规范我市村民建房管理的意见》（珠府[2012]147号）。本院经审理查明，2007年11月14日，原告杨桦林、杨丰瑜通过竞拍，买到珠海市农村信用合作联社委托拍卖的位于珠海市唐家湾镇××渔村××街××号房××幢，该房产已办理《房屋所有权证》和《集体土地建设用地使用证》，系案外人高金炳抵债给珠海市农村信用合作联社，现该房仍登记在案外人高金炳名下。原告取得上述房产后，未取得规划许可证的情况下，在其拍得房产的红线内建有1栋2层永久性建筑物，其中第一层层高2.5米，建筑面积72.01平方米；第二层层高3.2米，建筑面积85.01平方米，已建成封顶。2016年7月25日，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条之规，作出珠城高新行罚字[2016]020016号《行政处罚决定书》，责令原告在行政处罚决定书送达之日起十五日内自行拆除上述违法建筑物。被告于2016年7月26日向原告送达了上述处罚决定。原告不服，向本院提起诉讼。另查明，原告杨桦林的户籍在珠海市香洲区凤凰路72号市邮电局集体宿舍，杨丰瑜的户籍在珠海市香洲区九洲大道国家税务局，均非珠海市唐家湾镇后环渔村的村民。本院认为：一、被告城管高新分局作出行政处罚决定的职权依据充分。《珠海相对集中行政处罚权条例》第六条第二款规定，区城市管理行政执法部门负责本辖区内城市管理行政执法工作，并接受市城市管理行政执法部门的业务指导和监督；第九条第一款规定，城市管理行政执法活动实行属地管辖，由违法行为发生地的区城市管理行政执法部门管辖；第二十四条第一款规定，对正在进行的违法建设行为或者住宅室内违法装饰装修行为，由城市管理行政执法部门责令当事人停止违法行为，限期改正。《珠海相对集中行政处罚权条例》作为珠海市人民代表大会指定的地方性法规在珠海范围内优先适用，原告主张应由规划主管部门作出处理的抗辩不成立。另外，《珠海市城乡规划监督检查办法》第六条第二款规定，城市管理行政执法部门负责依法调查处理建设项目取得建设工程规划许可前及规划条件核实合格后的规划违法行为，并负责依法调查处理镇人民政府管辖区域以外的农村村民、社区居民使用宅基地进行住宅建设的规划违法行为。珠海市机构编制委员会的珠机编[2010]17号《关于市城市监督管理局下属执法机构编制事项调整的通知》亦有被告行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政执法权的规定。因此，城管高新分局作为城市管理行政执法部门，依法有权对辖区范围内的违法建设行为实施查处行为。二、被告城管高新分局作出行政处罚决定的事实清楚、证据确凿。根据被告提交的现场笔录、现场照片、原告的询问笔录、开庭笔录等足以证实原告杨桦林、杨丰瑜未经批准在唐家湾镇××渔村××街其村宅院内，共同建有1栋2层永久性建筑物，其中第一层建筑面积72.01平方米；第二层建筑面积85.01平方米的行政违法行为。另外，原告杨桦林、杨丰瑜并不具备唐家湾镇唐家后环渔村村民的身份，因此珠海市人民政府《关于规范我市农民建房（被征地农民）建房管理的若干意见（珠府[2008]160号）》和《珠海市人民政府关于进一步规范我市村民建房管理的意见(珠府[2012]147号)》中规定的农民、被征地农民和村民建房的有关规定对两原告并不适用。被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿。三、被告作出行政处罚决定适用法律正确。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，原告杨桦林、杨丰瑜未取得建设工程规划许可证，在位于珠海市唐家湾镇××渔村××街××号院内，建设1幢2层永久建筑物属于上述法律规定的违法情形，被告依照上述规定，作出珠城高新行罚字（2016）020016号《行政处罚决定书》，责令原告自决定送达之日起十五日内自行拆除上述违法建筑物，适用法律正确。四、被告作出行政处罚决定的程序合法。被告城管高新分局在发现原告杨桦林、杨丰瑜涉嫌实施未经批准在位于珠海市唐家湾镇××渔村××街××号院内，建设1幢2层永久建筑物的行政违法行为后，进行了现场调查取证，向原告作了询问笔录，在作出行政处罚决定书后，及时依法送达给原告，同时告知原告的救济权利，符合法定程序。综上所述，被告珠海市城市管理行政执法局高新分局作出的珠城高新行罚字（2016）020016号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。原告杨桦林、杨丰瑜诉请要求撤销该行政处罚决定，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨桦林、杨丰瑜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨桦林、杨丰瑜负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审判审 判 长  吴作栋审 判 员  吴郁郁人民陪审员  林千章二〇一六年十二月十二日书 记 员  杨皓程