广东省汕头市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤05行终43号上诉人（原审被告）汕头高新技术产业开发区国土资源局，住所地汕头市科技中路5号。负责人林圣建，局长。委托代理人林增，该局工作人员。委托代理人林旭生，广东岭海律师事务所律师。被上诉人（原审原告）汕头华英实业发展总公司，住所地广东省汕头市龙湖区丹霞庄中区3栋104-105号。法定代表人吴英毅，总经理。被上诉人（原审原告）汕头市金海建筑有限公司，住所地广东省汕头市汕樟路127号。法定代表人杨时鸿，董事长。二被上诉人委托代理人何伟民、江沃鸿，广东经国律师事务所律师。上诉人汕头高新技术产业开发区国土资源局(下简称高新区国土局)因与被上诉人汕头华英实业发展总公司（下简称华英公司）、被上诉人汕头市金海建筑有限公司（下简称金海公司）政府信息公开纠纷一案，不服广东省汕头市金平区人民法院（2016）粤0511行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高新区国土局的委托代理人林增、林旭生，被上诉人华英公司、金海公司的委托代理人何伟民、江沃鸿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2014年7月28日，华英公司、金海公司通过邮寄方式，向高新区国土局申请公开高新区国土局将原华英科技大楼出让给汕头高新区启博通讯设备有限公司（下简称启博公司）所签订的《国有土地使用权出让合同》及该公司按约支付的征地补偿、有关税费、土地平整费、市政建设费、市政设施建设费、小区配套费、出让金等汇款凭证及该局开出的分类票据等。高新区国土局于同年8月12日作出汕高国土函［2014］13号《关于对政府信息公开申请的答复》（下简称13号《答复》），答复华英公司、金海公司申请公开的信息涉及第三方（启博公司）的商业秘密，属不得公开的政府信息。华英公司、金海公司不服，于2014年10月23日向原审法院提起诉讼。原审法院于同年12月29日作出（2014）汕金法行初字第14号《行政判决书》，认为高新区国土局未能提供华英公司、金海公司所申请公开政府信息涉及商业秘密的任何证据供法院审查，致使原审法院无法判断华英公司、金海公司申请公开的政府信息是否涉及第三方的商业秘密，故高新区国土局作出的13号《答复》证据不足，属明显不当，判决予以撤销，并责令高新区国土局于15个工作日内重新作出答复。判决后，华英公司、金海公司和高新区国土局均提起上诉，本院作出（2015）汕中法行终字第8号《行政判决书》，维持原判。2016年1月20日，高新区国土局重新作出汕高国土函（2016）1号《关于对政府信息公开申请的答复》（下简称1号《答复》），答复华英公司和金海公司：1、你们二公司申请公开的信息，不是本机关行使公共职能、履行行政职责过程中所产生的信息。因此，你们二公司申请公开的信息，并不是《政府信息公开条例》第二条规定意义上的政府信息；2、你们二公司申请公开的信息不属于你们公司自身生产、生活、科研等特殊需要；3、你们二公司申请公开的信息涉及第三方的商业秘密，公开后可能损害第三方合法权益，经本机关书面征求第三方的意见，第三方认为是其商业秘密，与你们二公司无关，不同意本机关公开你们二公司申请公开的信息。根据上述情形，本机关认为，即便你们二公司把申请公开的信息当成政府信息，依照《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第（十四）条、《政府信息公开条例》第十四条第四款、第二十一条第二项、第二十三条的规定，你们二公司申请公开的信息也属于不予公开及不得公开的政府信息。华英公司、金海公司不服，遂于2016年4月21日向原审法院提起行政诉讼,请求：1、确认高新区国土局作出1号《答复》为违法行为，并依法判决再次撤销高新区国土局不予公开决定；2、判令高新区国土局履行政府信息公开义务，对华英公司、金海公司所申请公开之信息（高新区国土局将原华英科技大楼占地出让给启博公司所签订的《国有土地使用权出让合同》及该公司按约支付的征地补偿款、有关税费、土地平整费、市政建设费、市政设施配套建设费、小区配套费、出让金等汇款凭证及该局开出的分类票据等）在十五个工作日内公开；3、判令高新区国土局酌情赔偿华英公司、金海公司合理经济损失300元。原审法院另查明，原华英科技大楼占地范围与高新区领域大厦占地范围同一，领域大厦是在原华英科技大楼建至主体八层的基础上续建而成。2005年7月20日经核准，启博公司变更为汕头高新区领域通讯实业有限公司（下简称领域公司）。原审法院认为，根据《政府信息公开条例》第二十三条的规定，行政机关在认为申请人申请公开的信息属于政府信息，且该政府信息涉及商业秘密可能损害第三方利益时，才向第三方征询意见，即行政机关认为申请人申请公开的信息属于政府信息的前提下，才有必要判断该政府信息是否涉及第三方的商业秘密。根据《政府信息公开条例》第十三条及《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第（十四）条的规定，行政机关认为申请人申请公开的信息属于政府信息的前提下，才判断申请公开的信息是否符合申请人的“三需要”。本案中，高新区国土局作出1号《答复》，既认为华英公司、金海公司申请公开的信息不是《政府信息公开条例》第二条规定意义上的政府信息，又认为华英公司、金海公司申请公开的信息属政府信息但不符合华英公司、金海公司“三需要”及涉及第三方的商业秘密，该《答复》的内容自相矛盾，属认定事实不清，明显不当，应予撤销。参照中华人民共和国国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十二条第一款“招标拍卖挂牌活动结束后，出让人应在10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布”的规定，《国有土地使用权出让合同》属行政机关应当公开的政府信息，虽然涉及第三方利益，但不符合商业秘密所要求的不为公众所知悉的前提条件。华英公司、金海公司申请公开的《国有土地使用权出让合同》中涉及的出让土地与原华英科技大楼占地属同一地块，且华英公司、金海公司在《政府信息公开申请表》中所需政府信息用途中注明“提起行政赔偿诉讼程序中作书证使用”，华英公司、金海公司与高新区国土局就原华英科技大楼的赔偿问题提起多次诉讼，故高新区国土局知晓华英公司、金海公司申请公开的《国有土地使用权出让合同》符合华英公司、金海公司自身生产、生活、科研等特殊需要。故高新区国土局应当向华英公司、金海公司公开《国有土地使用权出让合同》。对华英公司、金海公司申请公开除《国有土地使用权出让合同》外的其他信息，因高新区国土局陈述出让合同签订后，领域公司不完全履行，但高新区国土局没有提供任何证据予以证明，故仍需由高新区国土局重新进行调查、裁量后，重新答复华英公司、金海公司。华英公司、金海公司请求判令高新区国土局酌情赔偿其合理经济损失人民币300元的诉讼请求，因华英公司、金海公司没有提供证据证明高新区国土局的行政行为对其造成经济损失，故对华英公司、金海公司的该项主张，不予支持。综上所述，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(六)项、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款、最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第(四)项及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，案经原审法院审判委员会讨论决定，判决：一、撤销高新区国土局作出的汕高国土函［2016］1号《关于对政府信息公开申请的答复》。二、责令高新区国土局在本判决生效之日起15个工作日内向华英公司、金海公司公开涉案的《国有土地使用权出让合同》。三、责令高新区国土局在本判决生效之日起15个工作日内对华英公司、金海公司申请公开的除《国有土地使用权出让合同》外的其余信息重新作出答复。四、驳回华英公司、金海公司的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由高新区国土局负担。上诉人高新区国土局不服原审判决，上诉称，一，原审判决认为，“上诉人作出汕高国土函[2016]1号《答复》，既认为二被上诉人申请公开的信息不是《政府信息公开条例》第二条规定意义上的政府信息，又认为二被上诉人申请公开的信息属于政府信息但不符合“三需要”及涉及第三方的商业秘密，该《答复》的内容自相矛盾，属认定事实不清，明显不当，应予撤销的。”的认定是错误的。上诉人作出的汕高国土函[2016]1号《答复》第1条是：“你们二公司申请公开的信息内容主要涉及的是‘高新区领域大厦’项目的建设投入及该大厦房地产买卖合同等相关的信息，而这些信息是本机关与其他民事主体之间形成民事法律关系所产生的信息，不是本机关行使公共职能、履行行政职责过程中所产生的信息。因此，你们二公司申请公开的信息，并不是《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定意义上的政府信息”。在上述第1条的答复中，上诉人已经明确了二申请人申请公开的信息不属于政府信息。而上诉人《答复》的第2条是假定二申请人申请公开的信息属于政府信息，也不属于二申请人自身生产、生活、科研等特殊需要：上诉人《答复》第3条是假定二申请人申请公开的信息属于政府信息，而申请人申请公开的信息业涉及第三方的商业秘密。上诉人《答复》第2条、第3条目的在于一次性告知二申请人，即便其申请公开的信息属于政府信息，也不符合有关法律、法规规定的公开条件，避免申请人因申请公开该信息花费更多的时间。因此，上诉人的《答复》内容明确、事实清楚，不存在原审判决认定的内容自相矛盾、认定事实不清的问题。二、二被上诉人提出的《政府信息公开申请表》中所涉及的《国有土地使用权出让合同》，是上诉人与领域公司特定主体之间签订的合同，二被上诉人并非该合同的当事人，该合同记载的信息也并非《政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关应主动公开的政府信息，且二被上诉人提出的《政府信息公开申请表》中所需政府信息用途中注明“提起行政赔偿诉讼程序中作书证使用”，而在一审诉讼过程中，二被上诉人始终未依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款的规定对其申请公开的《国有土地使用权出让合同》是否符合其自身生产、生活、科研等特殊需要作出合理的说明。二被上诉人要提起行政赔偿诉讼，自当有其损失的依据；而对于上诉人与第三方签订且又没有实际履行的《国有土地使用权出让合同》，由于二被上诉人并无充分理由合理说明该合同与其自身生产、生活、科研等特殊需要有关联，故依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款第（六）项的规定，人民法院应当判决驳回二被上诉人的诉讼请求。三、原审判决认为对而被上诉人申请公开的除《国有土地使用权出让合同》外的其他信息，因上诉人陈述出让合同签订后领域公司不完全履行，但上诉人没有提供任何证据予以证明，故仍需由上诉人重新进行调查、裁量后重新答复二被上诉人，是属认定事实不清。上诉人虽曾与领域公司店订购涉案的《国有土地使用权出让合同》，但该合同签订后并没有履行，上诉人后来委托汕头市建安集团高新区建峰工程有限公司对领域大厦进行续建后将该大厦整体转让给领域公司，不存在有单独出让土地使用权及收取所谓的土地出让金、补偿款、各项建设配套费用的事实。因此，二被上诉人申请公开的除《国有土地使用权出让合同》外的其他信息并不存在，原审判决要求上诉人重新进行调查、裁量后重新作出答复属认定事实不清，无中生有，明显偏袒二被上诉人。综上所述，原审判决认定事实不清，判决错误，请求二审法院查明事实，依法判决撤销原审判决，改判维持上诉人作出的汕高国土函[2016]1号《关于对政府信息公开申请的答复》。案件一、二审受理费由被上诉人承担。被上诉人华英公司、金海公司答辩称，1、法院在二审案件中应当对上诉人的被诉行政行为进行全面审查。被上诉人坚持在一审时候要求上诉人依法公开被上诉人所申请的政府信息，请求二审法院依法判令上诉人公开。2、被上诉人所申请的信息属于政府信息，这是明确的。申请该信息也符合“三需要”，而且该信息并非涉及到第三方的商业秘密。所以请求二审法院依法责令上诉人公开全部的政府信息。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”及第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”的规定，行政机关对当事人政府信息公开申请的内容应当进行甄别并根据不同情况作出答复。本案中，上诉人作出的1号《答复》，既认为两被上诉人申请公开的信息不是《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，又认为即使两被上诉人公开的信息属政府信息，也不符合《政府信息公开条例》第十三条规定，不属于自身生产、生活、科研等特殊需要且两被上诉人申请公开的信息涉及第三方的商业秘密，并根据《政府信息公开条例》第十四条第四款、第二十一条第二项、第二十三条的规定，答复两被上诉人申请公开的信息属于“不予公开及不得公开的政府信息”，答复内容不明确。原审判决认为上诉人作出的1号《答复》认定事实不清，明显不当，应予撤销正确，本院予以维持。上诉人上诉提出1号《答复》内容明确、事实清楚的意见，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。关于两被上诉人请求判令上诉人向其公开其所申请公开的信息的问题，《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”经审查，本案中两被上诉人向上诉人申请公开上诉人高新区国土局将原华英科技大楼出让给启博公司所签订的《国有土地使用权出让合同》及该公司按约支付的征地补偿、有关税费、土地平整费、市政建设费、市政设施建设费、小区配套费、出让金等汇款凭证及该局开出的分类票据等，参照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令第39号，2007年11月1日起施行）第二十二条第一款“招标拍卖挂牌活动结束后，出让人应在10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布”的规定，《国有土地使用权出让合同》属行政机关应当公开的政府信息，虽然涉及第三方利益，但不符合商业秘密所要求的不为公众所知悉的前提条件。两被上诉人申请公开的《国有土地使用权出让合同》中涉及的出让土地与原华英科技大楼占地属同一地块，且两被上诉人在《政府信息公开申请表》中所需政府信息用途中注明“提起行政赔偿诉讼程序中作书证使用”，该申请符合两被上诉人自身生产、生活、科研等特殊需要。故高新区国土局应当向两被上诉人公开《国有土地使用权出让合同》。对两被上诉人申请公开启博公司按上述《国有土地使用权出让合同》约定支付的征地补偿、有关税费、土地平整费、市政建设费、市政设施建设费、小区配套费、出让金等汇款凭证及该局开出的分类票据等信息，因上诉人辩称出让合同签订后，领域公司不完全履行，但未能提供证据予以证明，故对该申请的信息仍需由上诉人进一步进行调查、裁量，本案不宜直接判决上诉人在一定期限内予以公开。原审判决判令上诉人重新进行调查、裁量后作出答复正确，本院予以维持。对被上诉人请求判令上诉人公开涉案信息的主张，本院不予支持。综上所述，原审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人上诉请求理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人汕头高新技术产业开发区国土资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈壮丽审 判 员 陈楚纯审 判 员 陈勇蓬二〇一六年十二月十九日法官助理 周司琪书 记 员 杨伟浩