广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤行终1515号上诉人（原审原告）：林吴贵，男，汉族，1939年9月12日出生，住湛江市市辖区。委托代理人：崔春燕，广东敏翔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江经济技术开发区管理委员会。住所地：湛江市东海岛中线公路东海大厦。法定代表人：王再华，主任。委托代理人：张萍萍，湛江经济技术开发区管理委员会干部。委托代理人：王凤丽，广东国邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江经济技术开发区国土资源局。住所地：湛江市人民大道中**号泰华大厦。法定代表人：蔡宽，局长。委托代理人：张萍萍，湛江经济技术开发区管理委员会干部。原审第三人：湛江市东海岛经济开发实验区民安镇丹寮村委会丹寮上村村民小组（又称湛江经济技术开发区民安街道丹寮村民委员会丹寮上村民小组，以下简称丹寮上村）。法定代表人：林绍恩，小组长。委托代理人：邓正保，广东承诺律师事务所律师。上诉人林吴贵与被上诉人湛江经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、湛江经济技术开发区国土资源局（以下简称开发区国土局）、第三人丹寮上村拆迁行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初67号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年1月开发区国土局下属的民安国土资源所在接到群众举报后，经到现场调查了解，发现原告林吴贵未经批准，占用林地建房，遂于2015年2月2日向原告林吴贵发出湛国土资民字【2015】第15号《责令停止国土资源违法行为通知书》，认为林吴贵违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，要求其立即停止违法行为，自行整改，消除影响。该通知书将原告林吴贵的名字写为“林吴桂”。2015年2月3日民安国土资源所向民安街道办发出湛开国土资（执法）民字【2015】第15号《关于林吴桂非法占用丹寮上村北侧的林地建房的报告》，主要内容：林吴桂未经批准，非法占用位于丹寮上村北侧的林地建房，占地面积约120平方米。该地块地类为林地。该村民的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于未经批准非法占用林地的违法行为。建议民安街道办对该村民非法占用林地的违法行为坚决予以打击，依法组织人员对上述违章建筑予以拆除，恢复林地原貌。2015年2月17日，民安街道执法中队在日常巡查时发现原告未停止施工，继续建房，遂报告被告开发区管委会。同日，开发区国土局等单位向原告发文，要求原告收到通知后，3天内自行拆除违法建设的房屋。逾期，原告没有自行拆除涉案房屋。2015年3月被告开发区管委会组织人员将原告正在建设的房屋予以强制拆除。原告不服提起行政诉讼，请求：一、确认被告湛江经济技术开发区国土资源局与湛江经济技术开发区管理委员会共同强拆原告在建房屋的行政行为违法。二、判令被告湛江经济技术开发区国土资源局与湛江经济技术开发区管理委员会共同向原告赔偿因违法强拆原告在建房屋造成的经济损失86886元。三、本案的诉讼费用由两被告承担。另查，原告林吴贵所建房屋位于丹寮上村北侧由丹寮上村使用的林地内，占地约120平方米，被拆除时原告所建房屋尚未建成。诉讼过程中，原告没有提供建设涉案房屋的相关报建、审批、批准手续，也没有提供有关部门批准其使用涉案土地的相关手续。原审法院认为，本案为拆迁行政强制及赔偿纠纷。本案各方当事人争议的焦点问题是：1、实施强制拆除的主体是哪个行政机关？2、行政强制拆除行为是否合法？3、原告请求赔偿损失的理由是否成立？1、关于实施强制拆除的主体是哪个行政机关的问题。在案证据显示，被告开发区国土局曾经向原告发出《责令停止国土资源违法行为通知书》等行政文书，但庭审答辩及辩论中，被告开发区国土局明确否认其曾经实施拆除涉案房屋的行为，而原告也未能提供切实有效的证据证实被告开发区国土局实施了针对其在建房屋的强制拆除行为，所以原告认为被告开发区国土局拆除其在建房屋的意见，依据不足，不予支持。而被告开发区管委会在庭审中明确承认实施了拆除涉案房屋的行政行为，因此，被告开发区管委会应认定为本案实施强制拆除行为的责任主体。2、关于行政强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”依据查明事实可以确认，本案原告林吴贵在诉讼过程中，未能提供其建造涉案房屋应当履行的报建、审批手续，故其建设房屋的合法性明显不足认定。而对于需要强制拆除的没有提供合法报建手续的建筑物，行政机关在实施强制拆除过程中应当遵从前述法律规定相关要求。本案诉讼过程中，被告开发区管委会未能提供相关证据证实，其在拆除涉案房屋过程中曾依据前述法律规定履行了书面催告、作出书面强制执行决定、公告等程序性步骤，这种情况下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条关于“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，被告开发区管委会应承担举证不能的后果。综合全案证据，应认定被告开发区管委会的强制拆除行为违反前述《中华人民共和国行政强制法》规定，属于程序违法。所以，被告开发区管委会辩称其强制拆除行为符合法定程序的意见，不予采纳，开发区管委会答辩认为原告林吴贵超过起诉期限起诉的意见，理由不能成立，一并不予支持。3、原告请求赔偿损失的理由是否成立的问题？《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”据此，国家赔偿的对象是指合法权益受到损害的受害人。而本案在案证据可以确认，原告林吴贵没有提供被告开发区管委会拆除涉案房屋时，被拆除房屋经过相关审批、报建取得行政机关批准建设的依据，故不能认定原告林吴贵对被拆除的房屋享有受到法律保护的合法权益。亦即原告林吴贵在本案所主张的经济损失与被告开发区管委会强制拆除行为之间并不构成因果关系，故其赔偿请求不符合前述法律的规定。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条关于“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，原告要求被告开发区管委会赔偿经济损失的请求，本院不予支持。综上所述，被告开发区管委会强制拆除原告林吴贵在建房屋的行政行为，虽证据确凿，适用法律、法规正确，但违反法定程序。故原告林吴贵请求确认被告开发区管委会强拆其在建房屋行政行为违法的请求，理由成立，予以支持。原告林吴贵其他诉讼请求，理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告湛江经济技术开发区管理委员会2015年3月强制拆除原告林吴贵占用湛江经济技术开发区丹寮上村北侧林地在建房屋的行政行为违法；二、驳回原告林吴贵的其他诉讼请求。林吴贵不服一审判决向本院提起上诉称：1、上诉人对涉案土地有合法的土地使用权，原审判决认定上诉人所建房屋违法错误。上诉人并非新建房屋，而是在原有的建筑物上进行重建，不需要再办理报建和审批手续；2、原审判决直接认定上诉人在建房屋行为违法，显属错误，即便是违法也应由行政职能部门依法程序先行确认；3、上诉人诉求赔偿款86886元依法有据。综上，请求二审法院判决撤销原审判决第二项，改判被上诉人湛江经济技术开发区管理委员会向原告赔偿因违法强拆上诉人在建房屋损失86886元。被上诉人湛江经济技术开发区管理委员会二审未提出书面答辩意见。被上诉人湛江经济技术开发区国土资源局二审辩称：上诉人的违法建设行为已经依法被行政主管部门确定，并被责令停止。被拆除的房屋属于违法建设，上诉人当然不享有合法权益，其请求赔偿没有法律依据。上诉人占用的是丹寮上村村民小组的林地，并非上诉人所称丹寮下村的“砖厂”。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人湛江市东海岛经济开发实验区民安镇丹寮村委会丹寮上村村民小组未提出书面答辩意见。本院二审补充查明，二审庭审过程中，被上诉人湛江经济技术开发区管理委员会明确表示对一审法院有关确认其强制拆除上诉人林吴贵占用湛江经济技术开发区丹寮上村北侧林地在建房屋的行政行为违法的判决内容并无异议。本院二审经审理查明的其他事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案为行政强制拆除及行政赔偿纠纷。二审争议焦点为，上诉人林吴贵因湛江经济技术开发区管理委员会强制拆除其在建房屋的行政行为被确认违法，是否有权获得行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，公民、法人和其他组织取得行政赔偿的条件，一是受到违法行政行为的侵害；二是受侵害的是公民、法人和其他组织的合法权益。本案中，上诉人林吴贵的在建房屋被湛江经济技术开发区管理委员会强制拆除，该拆除行为已经被一审法院判决确认违法，对此各方当事人并无异议。关键是上诉人对其在建房屋是否享有合法权益，即被拆除的房屋是否属于违章建筑。本案湛江经济技术开发区国土资源局下属的民安国土资源所在涉案房屋被强制拆除前，已经作出了国土资民字【2015】第15号《责令停止国土资源违法行为通知书》，认定上诉人违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，要求其立即停止违法行为，自行整改，消除影响。后来，民安国土资源所又向民安街道办发出了湛开国土资（执法）民字【2015】第15号《关于林吴桂非法占用丹寮上村北侧的林地建房的报告》，认定上诉人未经批准，非法占用位于丹寮上村北侧的林地建房，属于未经批准非法占用林地的违法行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”上诉人主张其在建房屋属于合法建设，但是其并未能提供证据证明其对涉案土地拥有合法的土地使用权、涉案土地已经转为建设用地以及建设涉案房屋履行了合法的报建、审批手续等，因此，其主张不能成立。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”由于上诉人对被拆除的在建房屋不享有合法的权益，虽然湛江经济技术开发区管理委员会的强制拆除行为已经被一审法院判决确认违法，但上诉人仍然无权提出行政赔偿，原审判决驳回上诉人的行政赔偿请求并无不当，本院依法予以支持。综上，上诉人林吴贵的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人林吴贵负担。本判决为终审判决。审判长  王建平审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一六年十二月二十七日书记员  朱璐明