广东省高级人民法院行 政 裁 定 书(2016)粤行终1472号上诉人（原审原告）：李洪胜，男，1955年9月1日出生，汉族，住梅州市梅江区。委托代理人：陈瑞银，女，1962年12月12日出生，汉族，住广东省梅州市梅江区，系李洪胜之妻。被上诉人（原审被告）：梅州市梅江区人民政府。法定代表人：肖卫华，区长。被上诉人（原审被告）：梅州市梅江区人力资源和社会保障局。法定代表人：李东发，局长。被上诉人（原审被告）：梅州市梅江区人民政府金山街道办事处。住所地：广东省梅州市梅江区原东郊镇盘龙桥。法定代表人：陈利春，主任。委托代理人：杨完善，金山街道办事处党工委委员。以上三被上诉人共同的委托代理人：刘中强，广东法泰律师事务所律师。上诉人李洪胜因诉被上诉人梅州市梅江区人民政府（以下简称梅江区政府）、梅州市梅江区人力资源和社会保障局（以下简称梅江区人社局）、梅州市梅江区人民政府金山街道办事处（以下简称梅江区金山街道办）行政不作为纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2016）粤14行初100号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认为，原告李洪胜起诉被告梅江区政府、梅江区人社局、梅江区金山街道办行政不作为涉及以下问题：一是原告起诉三被告是否属于原审法院管辖？《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”根据上述法律的规定，原告起诉梅江区人社局、梅江区金山街道办，不属原审法院管辖，原告应当到梅江区人社局、梅江区金山街道办所在地人民法院起诉。二是原告起诉被告梅江区政府行政不作为是否符合起诉条件？《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；（四）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（七）保护各种经济组织的合法权益；（八）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；（九）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项。”《广东省社会养老保险条例》第二十五条规定“社会保险部门必须为单位和被保险人建立社会养老保险档案。……”《广东省社会养老保险实施细则》第十五条规定“社会保险经办机构必须为参加养老保险的单位和被保险人建立档案，实行规范管理”。根据上述法律法规的规定，人民政府领导所属各工作部门属于宏观上的行政管理职能，不直接调整行政相对人的权利义务。原告在起诉状和庭审中的陈述称，原告向被告提交了关于解决原告社保、医保及赔偿工资的申请和材料，被告转交梅江区人社局办理，但梅江区人社局没有为原告办理好社保、医保关系，被告对梅江区人社局有领导和监管的职责，被告未尽监管职责的行为就是行政不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条的规定，行政诉讼的受案范围仅限于行政机关或具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员对公民、法人或者其他组织作出的能够对其权利和义务直接产生法律效力的行政行为。被告对其职能部门梅江区人社局的领导、监管职责属于宏观上的行政管理，对原告权利义务不产生实际影响，原告起诉被告未尽监管职责不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，原告起诉梅江区人社局、梅江区金山街道办行政不作为，不属原审法院管辖；原告起诉被告未尽监管职责不属于行政诉讼的受案范围，依法应当不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定：驳回原告李洪胜的起诉。李洪胜不服一审裁定向本院提起上诉称：原东山办事处、金山街道办事处、梅江区人社局都属于梅江区政府管辖范围，原东山办事处、金山街道办事处都是梅江区政府的派出机构，受梅江区政府领导。但梅江区政府没有积极履行其职责，没有有力监管其下属机构的违法行为，造成上诉人老无所养、病无所医，无法取得合法的生活收入和生活保障，没有客观公正地为上诉人办理社会保险和缴纳社会保险费以及处理工资等问题。原审裁定驳回上诉人的起诉错误，请求二审法院对本案继续审理，并支持上诉人的诉讼请求。梅州市梅江区人民政府二审答辩称：原审裁定事实清楚，适用法律正确，应予维持。我府不存在行政不作为的问题，上诉人出示的《申请书》并非投诉在办理劳动关系、社会保险过程中遇到依职责应办而未得到办理的问题；且上诉人并非三被上诉人的工作人员，被上诉人不能为其办理“社会保险”和赔偿“合法的工资及职务工资”，也无权作为具体办理业务的部门为其办理如此事项。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。梅州市梅江区人力资源和社会保障局二审答辩称：我局并不存在行政不作为，上诉人应当向东山豪华厨具厂主张权利，而不是向被上诉人要求社保和其他赔偿。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。梅州市梅江区人民政府金山街道办事处二审答辩称：上诉人并非被上诉人的员工，上诉人应当向东山豪华厨具厂主张权利，而不是向被上诉人要求社保和其他赔偿。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院查明：上诉人李洪胜向原审法院诉称以下内容：其于1979年进入地方国营玻璃厂工作，是全民所有制工人，并在该厂连续工作了11年。1990年6月梅江区东山办事处企业办公室通过商调，其调入东山企业办并安排到梅江区东山五金厂担任技术工作。1996年梅江区东山五金厂更名为梅江区东山豪华厨具厂，1999年李洪胜与东山企业办签订《合同》，承包期至2002年3月30日止。2002年7月梅江区东山豪华厨具厂被注销，2002年8月梅江区东山办事处被并入梅江区金山街道办，原为东山企业办的全民制职工理应也是金山街道办经济发展办公室的全民制职工，2003年金山街道办对东山豪华厨具厂进行了清理，直到2015年8月李洪胜与金山街道办经济发展办公室的劳动关系都没有解除或终止，但金山街道办经济发展办公室没有给李洪胜重新安排岗位，也没有给李洪胜发放合法工资，且一直没有给李洪胜办理社会保险、缴纳社会保险金，致使李洪胜在2015年9月达到法定退休年龄后无法享受社会保险待遇。2015年7月李洪胜向梅江区政府提交了关于解决李洪胜社保、医保和赔偿工资的申请和材料，一直不答复，告知已转区人社局办理，但区人社局又没有办理好，区人社局、金山街道办都是区政府的下级部门，应有监管职责，但没有尽到监管责任，区政府是不作为。区人社局隐瞒李洪胜在国营企业工作十多年的事实，不认定东山办事处（1993）03号文、（1996）01号文，不主动去金山街道办调取李洪胜的个人档案，2015年10月28日对李洪胜反映的工资、社保问题信访答复是违法的。2002年8月东山办事处合入在金山街道办，合并后金山街道办没有履行通知的义务，2003年金山街道办非法清理东山豪华厨俱厂，李洪胜是金山办事处经济发展办公室的，但不安排李洪胜的工作，也不终止李洪胜的劳动合同关系，且李洪胜的档案合并前由东山办事处保管，合并后在金山街道企业办保管，金山街道办拒绝提供。李洪胜提出如下诉讼请求：1、判决确认三个被告行政不作为；2、判决被告梅江区金山街道办按全民所有制职工待遇为李洪胜办理社会基本养老保险并足额缴交从1979年6月至2015年8月的社会基本养老保险金（承包合同三年的除外）；3、判决被告梅江区金山街道办按全民所有制职工待遇为李洪胜办理社会基本医疗保险并足额缴交社会基本医疗保险金（承包合同三年的除外）；4、判决被告梅江区金山街道办一次性赔偿李洪胜自达到法定退休年龄之日(2015年9月1日)起暂计至诉讼结束时止的养老金损失总额；5、判决被告梅江区金山街道办赔偿李洪胜经济损失人民币壹拾肆万肆仟贰佰叁拾贰元整（￥144232元）；6、判决被告梅州市梅江区人民政府金山街道办事处赔偿李洪胜精神损失人民币伍仟元整（￥5000元）。本院认为，关于上诉人李洪胜以梅江区人社局、梅江区金山街道办为被告向梅州市中级人民法院提起诉讼，是否符合行政诉讼法规定的级别管辖制度的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”上述规定明确了各级人民法院对行政诉讼案件的管辖分工，上诉人以梅江区人社局、梅江区金山街道办为被告起诉其不作为并要求履行职责，属于基层人民法院管辖的第一审行政案件，原审法院指引上诉人向梅江区人社局、梅江区金山街道办所在地基层人民法院起诉，并无不当，本院予以支持。关于上诉人李洪胜起诉梅江区政府不作为是否属于行政诉讼受案范围的问题。上诉人主张梅江区政府作为梅江区人社局、金山街道办的上级部门，负有对下级部门监管职责，因其未尽到监管责任即属不作为。本院认为，人民政府对其所属各职能部门的监管属于宏观上的行政管理职能，并不直接调整行政相对人的权利义务。行政机关或具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为或行政不作为能够对公民、法人或者其他组织权利和义务直接产生法律效力的，方可提起行政诉讼。故上诉人基于上级政府对下级部门的领导监管职责而起诉行政机关不作为，依法不属于行政诉讼受案范围。综上，原审法院裁定驳回起诉并无不当，本院依法予以维持。综上，上诉人李洪胜的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 王建平审 判 员 刘德敏审 判 员 林劲标二〇一六年十二月三十日法官助理 杨 玲书 记 员 朱璐明