中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书(2016)最高法行申5127号再审申请人（一审第三人）：广州珠江职业技术学院。法定代表人：温智洺，该学院董事长。委托诉讼代理人:慕亚平，国信信扬律师事务所律师。委托诉讼代理人:周莲，国信信扬律师事务所律师。再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：广东省教育厅。负责人：罗伟其，该厅厅长。委托诉讼代理人:戴庆洲，该厅工作人员。被申请人（一审原告、二审上诉人）：广东增城鑫蜀置业有限公司。法定代表人：任成龙，该公司总经理。一审第三人：广州市华磐教育发展有限公司。法定代表人：李建强，该公司总经理。再审申请人广州珠江职业技术学院（以下简称珠江学院）、广东省教育厅与被申请人广东增城鑫蜀置业有限公司（以下简称鑫蜀公司）及一审���三人广州市华磐教育发展有限公司（以下简称华磐公司）行政许可纠纷一案，不服广东省高级人民法院(2015)粤高法行终字第758号行政判决，向本院申请再审，本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。珠江学院申请再审称：（一）原判决认定事实的主要证据不足。1.原判决对被诉行政许可行为的实施主体认定不清。广东省教育厅并非民办学校变更举办者的核准主体，其没有对珠江学院变更举办者的申请及其材料进行审查核实的法定义务。原判决未查清被诉行政许可行为究竟是广东省人民政府作出的同意核准行为还是广东省教育厅发出同意变更函的行为。事实上，行使变更珠江学院举办者核准权和同意其变更举办者���都是广东省人民政府。2.针对鑫蜀公司投资给珠江学院的全部资产，珠江学院依法进行了财务清算，并向广东省教育厅提交了《清算专项审计报告》。本案中，在鑫蜀公司已经从法律层面上完全丧失了作为民办学院举办者的资格，即便《清算专项审计报告》在形式上未作全面清算，法院也应当依据相关事实判断《清算专项审计报告》是否存在实体性错误，但原判决并未查明相关事实。3.原判决未查清鑫蜀公司法定代表人任成龙涉嫌犯罪并盗用珠江学院公章为鑫蜀公司债务提供担保等事实。鑫蜀公司的违法行为已经影响到珠江学院的正常运营。4.《清算专项审计报告》是珠江学院依法委托有资质的评估机构依法作出的，属于有效的法律文件。鑫蜀公司对该报告并无否定意见，双方当事人均无异议的证据，法院应当采信。（二）原判决适用法律确有错误。1.相关法律法规均未将设置高等学校的许可权下放到广东省教育厅。广东省人民政府是设立珠江学院的审批机关，变更珠江学院举办者的核准机关也只能是广东省人民政府，原判决一直认为变更举办者的行政许可权属于广东省教育厅，系适用法律错误。2.原判决对《中华人民共和国民办教育促进法》第五十四条规定的“财务清算”理解错误。只要财务清算达到了防止通过变更学校举办者侵害民办学校或者其他举办者的合法权益，就应该认定该财务清算合法有效，而非必须对学校的财产和负债进行全面清算。3.即使广东省教育厅的代理审查行为存在瑕疵，也属于轻微违法，对鑫蜀公司的权利不产生实际影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，广东省教育厅的代理审查行为不应当被撤销。（三）原判决违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判。1.原判决当事人不适格。广东省教育厅在本案中实施的行政行为是受广东省人民政府委托实施的，原判决将广东省教育厅错列为本案被告，本案适格被告应该是广东省人民政府。本案原告也不适格。珠江学院将鑫蜀公司上诉状上加盖的公章予以鉴定，发现该公章与工商部门备案的公章不一致。原判决遗漏了第三人温志洺。2.二审法院在对上诉人和被上诉人补充提交的材料和证据进行质证的时候，未通知第三人到庭。（四）原判决遗漏了诉讼请求。原判决撤销了广东省教育厅作出的《同意变更函》，但广东省教育厅作出《同意变更函》不等同于批准机关同意珠江学院变更举办者的行政许可行为。原判决实际漏判了鑫蜀公司要求撤销变更珠江学院举办者的行政许可行为的诉讼请求。原判决漏判了鑫蜀公司要求恢复其作为珠江学院举办者和出资者身份的诉讼请求，并且以判决的形式驳回该项诉讼请求是错误的。（五）原判决造成了负面影响和不良后果。原判决导致虚假出资人变成了真实出资人，损害了公共利益，影响了民办教育法律秩序。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项、第五项、第六项之规定，申请再审本案。广东省教育厅申请再审称：（一）鑫蜀公司作为本案一审原告主体不适格。鑫蜀公司被广州市工商行政管理局吊销了营业执照，须停止清算范围之外的一切活动，丧失了完整的法律人格，也丧失了继续作为民办学校举办者的条件。鑫蜀公司未实际履行举办者的出资义务，也不应享有举办者的权益。（二）原判决认定广东省教育厅没有尽到审慎审查义��没有法律依据。珠江学院财务清算的目的仅为申请举办者变更，通过对退出举办一方的资产进行清算即可满足需求。全面清算对于本案情况没有必要，也没有可行性。因此，广东省教育厅已经尽到了全面审慎审查义务。如果在举办者变更的过程中，鑫蜀公司的财产有所损害，应该通过民事诉讼途径寻求救济。（三）原判决严重损害了社会公共利益。鑫蜀公司被吊销营业执照，其法定代表人任成龙因多项犯罪受到刑事处罚，如仍承认鑫蜀公司承办者身份及任成龙学校董事会负责人的身份，将有悖于民办教育相关法律规定的精神。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项之规定，申请再审本案。鑫蜀公司、华磐公司���提交书面意见。经审查，本院认为，（一）关于本案中的当事人是否适格的问题。关于广东省教育厅是否为本案适格被告的问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。本案中，珠江学院的举办者温志洺申请核准变更珠江学院的举办者。广东省教育厅收到申请书及相关材料后，经广东省人民政府的同意核准，作出《同意变更函》，并告知珠江学院。广东省人民政府的同意核准行为是向广东省教育厅作出的批��行为，广东省教育厅作出的《同意变更函》才系告知了行政相对人对外发生法律效力的文书。《同意变更函》上的署名机关为广东省教育厅，故广东省教育厅为本案适格被告。又依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条：“行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告”之规定，由于在一审期间，鑫蜀公司并未就广东省人民政府的同意核准行为一并提起诉讼，故不应列广东省人民政府为本案共同被告，广东省人民政府非本案的适格被告。关于鑫蜀公司是否为本案适格原告的问题。鑫蜀公司曾于2009年被吊销企业���业执照。吊销营业执照只是取消了公司的营业资格，其法人资格还继续存在，只有经过注销之后，公司的法律人格才消灭。因此，广东省教育厅称鑫蜀公司已丧失了法律人格于法无据，不能成立。本案中，广东省教育厅许可变更珠江学院的举办者，剥夺了鑫蜀公司作为珠江学院举办者的权益。被诉行政许可行为与鑫蜀公司有利害关系。鑫蜀公司为本案适格原告。珠江学院称鑫蜀公司上诉状存疑因此否定该公司的原告资格缺乏法律及事实依据，不能成立。关于本案应否追加温志洺为第三人的问题。本案中，被诉行政许可行为以及本案的处理结果没有影响到温志洺作为珠江学院一方举办者的任何利益，与温志洺没有实际上的利害关系。故温志洺非本案必须参加诉讼的第三人，原判决未通知温志洺参加诉讼并无不当。（二）关于广东省教育厅作出被诉行政行为是否尽到了审慎审查义务的问题。《中华人民共和国民办教育促进法》第五十四条规定：“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。”本案中，广东省教育厅未经需变更的珠江学院举办者鑫蜀公司的申请，径行剥夺了鑫蜀公司的举办者资格已属不当。又依据以上法律之规定，为了保障民办学校不因变更举办人而导致财务混乱、资产流失，应当对民办学校财产、债权、债务等进行的全面清理和核算，审批机关也应当就此进行审查。但广州市增信会计师事务所有限公司接受委托对珠江学院进行财务清算，作出《珠江学院清算专项审计报告》，仅是对鑫蜀公司单方的入股情况、目前状况进行的审核，未对珠江学院的财产、债权、债务等进行全面清理和核算，不符合上述规定要求。广东省教育厅在核准变更珠江学院举办者时，对相关财务清算情况未尽到审慎审查义务，原判决确认被诉行政行为违法并予以撤销并无不当。（三）其他问题。本案被诉行政行为系经广东省人民政府同意核准，又经由广东省教育厅向珠江学院作出的，属于多阶段行政行为，其中对外发生法律效力的文书应为广东省教育厅作出的《同意变更函》。在鑫蜀公司未就广东省人民政府的核准行为一并起诉的情况下，原判决仅撤销该《同意变更函》并无不当。珠江学院称原判决将被诉行政许可行为认定为广东省教育厅作出的《同意变更函》系认定事实不清、适用法律错误，并从而遗漏了诉讼请求之主张缺乏法律依据，不能成立。本案为行政诉讼，被诉的行政行为是同意变更珠江学院举办者的行政许可行为。法院仅需就该行政许可行为是否合法进行审查。至于鑫蜀公司是否存在违法侵害珠江学院资产，应否恢复鑫蜀公司举办者的身份并非本案的审理范围。原判决未就以上问题进行审查并无不当。综上，珠江学院、广东省教育厅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第��项、第五项、第六项规定的情形。本院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回广州珠江职业技术学院、广东省教育厅的再审申请。审判长  宫邦友审判员  汪治平审判员  孙祥壮二〇一六年十二月二十九日法官助理赵珂书记员陈文波