贵州省清镇市人民法院行 政 判 决 书(2016)黔0181行初25号原告清镇市庄子铝铁矿山，住所地：贵州省清镇市站街镇黄柿村庄子上组。执行事务合伙人：钟平。委托诉讼代理人：申丽波，贵州辅正律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。委托诉讼代理人：朱蕾，贵州辅正律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被告贵州省环境保护厅，住所地：贵州省贵阳市南明区遵义路59号。法定代表人：熊德威，系该厅厅长。委托诉讼代理人：秦文，系该厅工作人员，代理权限为特别授权代理。委托诉讼代理人：谢虹，贵州仪程律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。原告清镇市庄子铝铁矿山（以下简称“庄子矿山”）要求被告贵州省环境保护厅履行法定职责一案，于2016年9月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，于2016年9月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭于2016年11月17日公开开庭进行了审理。原告庄子矿山的委托诉讼代理人申丽波、朱蕾，被告贵州省环境保护厅的委托诉讼代理人秦文、谢虹到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告庄子矿山于2012年8月13日向贵州省环境保护厅申请“清镇市站街镇庄子1号铝铁矿开采项目”环境影响报告书的批复，因材料不齐，原告庄子矿山在补正材料后又于2012年12月26日向贵州省环境保护厅提出申请，贵州省环境保护厅至今未向庄子矿山作出批复。原告庄子矿山诉称：原告于2002年取得了贵州省国土资源厅颁发的《采矿许可证》，对位于清镇市站街镇黄柿村的“清镇市庄子铝铁矿山”拥有合法的开采权。2009年，原告得到贵州省国土资源厅的批准，在上述矿山基础上进行扩能扩界，为此原告特向被告申报建设项目环评审批，分别在2012年8月13日和2012年12月26日两次向被告提交相关申报材料，并取得了《申报收件回执》，原告本着对政府部门的信任，在相关材料齐备的情况下焦急等待被告作出相应行政行为，期间原告也多次到被告处查询进展情况，但均无果。为此，为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求判令被告履行法定职责，限期对原告申请的“清镇市站街镇庄子1号铝铁矿开采项目”作出环评审批。原告庄子矿山向本院提交了如下证据：1.合伙企业营业执照、执行事务合伙人身份证复印件，证明原告主体资格；2.贵州省环境保护厅项目申报收件回执2份，证明原告就清镇市站街镇庄子1号铝铁矿开采项目向被告提交《环境影响报告书》，申请被告对该项目进行环评审批；3.贵州省环境保护厅官方网站截图，证明在2013年期间未查询到被告受理原告申请的公示信息。经庭审质证，被告贵州省环境保护厅对原告提交的上述证据真实性无异议。被告贵州省环境保护厅辩称：1.被告已在规���期限履行了法定职责并作出书面回复。建设项目环境影响评价实行分级分类审批制度，环评文件批复是具有审批权限的环保行政主管部门的法定职责。被告在审查原告的申请材料后，于2013年2月7日作出《关于对清镇市站街镇庄子1号铝铁矿开采项目环境影响报告书的意见》（以下简称《暂缓审批意见》），告知了暂缓审批项目的理由，该暂缓审批意见作出的时间符合《环境影响评价法》第二十二条规定的期限，因此被告已在规定期限内履行了法定职责，然而，原告及其代理人怠于行使权利，未到被告政务窗口领件，原告应承担逾期不领取书面通知的相应责任；2.被告作出的书面意见系过程性行政行为，不具可诉性，不属于法院受案范围，应驳回原告的起诉。行政许可是一个系统性的行政行为，涉及多个程序性和实体性的行政行为，包括受理、审查、通知、决定等，��告作出的暂缓审批意见是过程性行政行为，并未对环评文件作出许可或不予许可的结论性决定，该行政行为不具有最终性，并不属于人民法院的受案范围。被告依法受理申请并在法定期限内作出答复，但未作出结论性决定，并不符合《行政诉讼法》第十二条第三款规定的拒绝、不予答复、或作出其他决定的情形，不属于法院受案范围，依法应驳回原告的起诉；3.如原告关于被告不履行法定职责的理由成立，其提起诉讼的时间也已超过法律规定的期限。原告向被告提出行政许可申请的时间是2012年12月26日，被告提交的项目收件回执足以证明报件人李元军及原告知晓被告应当作出具体行政行为的时间。根据《行政诉讼法》第四十六条、四十七条以及《环境影响评价法》的规定，无论原告以被告作为或不作为提起诉讼，其起诉的时间亦明显超过了上述法律规定。综上，被��已在法定期限内履行了相应职责，被告作出的书面回复系过程性行政行为，不具有可诉性，亦不属于人民法院的受案范围，现有证据证明原告知晓被告作出具体行政行为的期限，其提起诉讼已超过法律规定的期限，因此请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告贵州省环境保护厅向本院提交了如下证据：1.组织机构代码证、法定代表人身份证明书，证明被告主体资格；2.《环境影响报告书》，证明原告的采矿范围大部分在红枫湖准保护区范围内；3.贵州省环境保护厅项目申报收件回执2份，证明被告通知了原告领取批件的时间地点；4.《建设项目环境影响评价指政府信息公开指南》，证明在2013年11月前，只有拟审批的项目才在被告官方网站上公示，并非所有受理事项都在网站公示；5.贵州省环境保护厅《关于对清镇市站街镇庄子1号铝铁矿开采项目的初审意见》（以下简称《初审意见》）、贵州省环境保护厅专题会议纪要（黔环专议[2013]5号）、贵州省环境保护厅《关于对清镇市站街庄子1号铝铁矿开采项目环境影响报告书的意见》（以下简称《暂缓审批意见》），证明被告依法受理后作出了批示，履行了法定职责；6.集中式饮用水源保护区划分方案汇编，证明原告矿区大部分在红枫湖准保护区内。经庭审质证，原告庄子矿山对被告提交的第1、2、3组证据真实性无异议，对第4组证据证明目的有异议，认为本案不适用该指南的规定，对第5组证据证明目的有异议，认为原告并未收到《暂缓审批意见》，被告也未举证对原告尽了书面通知义务，对第6组证据关联性有异议，认为该证据与本案无关。通过庭审质证，本院对原告提交的证据、被告提交的证据真实性予以认定。经审理查明：原告庄子矿山是2012年8月13日成立的普通合伙企业，经营范围为采掘、加工、销售铝铁矿，对位于清镇市站街镇黄柿村庄子上组的“清镇市站街镇庄子1号铝铁矿”拥有采矿权。原告为在上述矿山进行扩能扩界生产，特编制《环境影响报告书》及其他材料于2012年8月13日向被告贵州省环境保护厅申请环评审批，被告于同日向原告出具了项目申报收件回执，回执中表明原告申请的项目是“清镇市站街镇庄子1号铝铁矿开采项目”，联系人为李元军，回执中还特别备注“请于15个工作日后到省环保厅政务窗口领取批件”。后因原告提交的材料不齐，被告要求其补齐材料后再次申请，原告又于2012年12月26日向被告再次申请，被告仍于同日向原告出具项目申报收件回执，回执中原告方的联系人仍为李元军，回执中同时备注有“受理时间请登录环保厅网站××查询，请于受理后15个工作日后到省环保厅政务窗口领取批件”。2013年1月10日，被告贵州省环境保护厅作出《初审意见》，在初审意见中有要求李元军通知原告于2013年2月25日之前到被告政务窗口领取批件的内容。2013年2月5日，被告召开建设项目审查专题会议，其中在对原告申请项目的环境影响报告书进行审查时，因该项目矿区位于红枫湖饮用水源保护区内，故依据《贵州省红枫湖百花湖水资源环境保护条例》禁止在两湖保护区范围内采矿的规定，决定暂缓对该项目环境影响报告书的审批，待红枫湖、百花湖水源保护区调整规划批准后重新报批。2013年2月7日，被告作出《暂缓审批意见》，但未将该意见通知原告，原告至今未取得被告关于清镇市站街镇庄子I号铝铁矿开采项目《环境影响报告书》的批复，故诉至本院，要求被告履行法定职责。本案的争议焦点为：1.���告贵州省环境保护厅是否履行了法定职责；2.原告起诉是否超过法定起诉期限；3.被告是否应当继续履行其法定职责？关于第一个争议焦点，本院认为，根据规定，建设项目的环境影响评价文件，应由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。在本案中，原告的建设项目已编制环境影响报告书并于2012年12月26日向被告提出申请，被告也收到了原告的申请，因此，被告应根据《环境影响评价法》第二十二条第三款“审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，收到环境影响登记表之日起十五日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。”的规定，针对原告的许可申请作出是否同意的审批决定并书面通知原告。而被告在收到原告的环评审批申请后，经审查发现原告矿区可能在红枫湖饮用水源保护区内，而当时红枫湖、百花湖饮用水源保护区规划正在调整，故仅作出了《暂缓审批意见》，决定暂缓对该项目环境影响报告书的审批，待红枫湖、百花湖水源保护区调整规划批准后重新报批。从被告贵州省环境保护厅提交的证据看，被告在收到原告申请后，履行了相关行政管理职能，作出了暂缓审批这一具体行政行为。但正如被告所称，该行政行为只是一个过程性行政行为，并未针对原告申请作出结论，不具有最终性。本院亦认为，被告虽作出了暂缓审批决定，一定程度履行了行政职能，但按照《环境影响评价法》的规定，行政机关对申请人的申请要么同意，要么不同意，暂缓审批显然不符合《环境影响评价法》的相关规定，即便可暂缓审批，也应当在暂缓审批情形消除后作出最终审批意见。也就是说被告的行政审批行为实际上尚未完成，即被告针对���告的申请并未全面履行其法定职责。原告认为被告未履行法定职责的理由不完全成立，但被告认为其已正确履行法定职责的意见也不能成立。关于第二个争议焦点，原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。被告贵州省环境保护厅以原告申请的是扩建项目、委托联系人熟悉环评审批流程、项目申报收件回执中已载明作出具体行政行为的时间、《环境影响评价法》也明确了审批期限等为由，认定原告知道或者应当知道被告作出具体行政行为的时间，因而根据《行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，认为原告的起诉超过了法定起诉期限；即使原告诉被告不履行法定职责的理由成立，根据《行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四条“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”的规定，原告提起诉讼也超过起诉期限。本院认为，首先，被告环保厅在收到原告的环评申请后，是作出了暂缓审批的具体行政行为的，且本案诉因是原告向被告申请行政许可，认为被告未履行其法定职责，原告故而起诉，此情形属于《行��诉讼法》第十二条第三项“（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；”规定，并不符合《行政诉讼法》第四十七条规定的申请履行保护人身权、财产权等合法权益的情形，因此，本案不适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四条所指的不履行法定职责的规定，即不适用六个月的起诉期限。其次，现有证据表明，原告并未收到被告作出的《暂缓审批意见》，但客观上，该审批意见又是实际作出了的。能否推知原告知道或应当知道该审批意见？根据原、被告双方提供的证据，被告给原告项目申报收件回执中注明的是受理时间需要登录网站查询，受理后15个工作日后领取批件，然而原告提供的证据表明并未在网站上查询到原告申请项��的受理公示信息，因此无法确定领取批件时间；另外，根据《环境影响评价法》的规定，审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内作出审批决定并书面通知建设单位，即便原告未在递交申请后的15日内到被告窗口领取批复，被告也应当依照《环境影响评价法》的规定将审批意见书面通知原告，而显然被告没有证据表明其已适当履行了通知义务，也没有其他证据表明原告知晓被告作出的暂缓审批意见，故本案也不适用“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的起诉期限。那本案适用何种起诉期限？本院认为，原告虽不知晓被告暂缓审批的内容，但被告作出这一具体行政行为的时间是确定的，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”之规定，本案应适用五年的起诉期限，从被告作出《暂缓审批意见》的2013年2月7日起算，原告的起诉期限应至2018年2月6日届满，故原告的起诉尚未超过起诉期限。被告认为原告超过起诉期限的理由不能成立，本院不予采纳，原告理由成立，本院予以采纳。关于第三个争议焦点，本案原告是因为没有收到被告的审批结果而起诉被告要求履行环评审批的行政职责，而被告在收到原告申请后是作出了暂缓审批的行政行为的，但正如被告自身陈述及本院如前的分析认为，该暂缓审批并非最终结果，在暂缓审批情形消除后，被告依然负有继续实施行政审批的职责。当然，在继续审批的程序中，是要求原告重新报批，还是被告依职权恢复审批，应尊崇行政机关内部管理规定执行。原告要求行政机关履职显然属于人民法��受理案件的范围，对被告认为原告起诉其中间过程行政行为不属法院受案范围的辩论意见本院不予采纳。综上所述，原告提起的行政诉讼属于人民法院的受案范围，也未超过法定起诉期限，针对原告申请的“清镇市站街镇庄子1号铝铁矿开采项目”环境影响报告书的环评审批，被告贵州省环境保护厅并未按照《环境影响评价法》的规定履行其法定职责，因此，被告应根据《环境影响评价法》第二十二条第三款的规定继续履行其职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十二条“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予���复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”之规定，判决如下：限被告贵州省环境保护厅于本判决生效之日起60日内对原告“清镇市站街镇庄子1号铝铁矿开采项目”环评申请作出处理并书面通知原告。案件受理费50元免收。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  罗光黔审 判 员  柳红强代理审判员  田 菲二〇一六年十二月十六日书 记 员  苏桂兰