.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}海口市琼山区人民法院行政判决书(2016)琼0107行初25号原告：海南省岭脚热带作物有限公司，住所地海口市琼山区云龙镇。法定代表人：林文，总经理。委托代理人：周兴全，男，海南省岭脚热带作物有限公司党委书记。委托代理人：林诗敏，男，海南省岭脚热带作物有限公司党委副书记。被告：海口市国土资源局，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区15号楼北楼。法定代表人：刘涌涛，局长。委托代理人：郭刻盛，男，海南瑞来律师事务所律师。委托代理人：韩涛，男,海口市国土资源局工作人员。原告海南省岭脚热带作物有限公司(以下简称岭脚公司)不服被告海口市国土资源局(以下简称市国土局)土地管理行政处罚纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月19日受理后，于2016年10月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月29日公开开庭审理了本案。原告岭脚公司的委托代理人周兴全、林诗敏，被告市国土局的委托代理人郭刻盛、韩涛到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被诉的行政行为是被告市国土局于2016年8月10日对原告岭脚公司作出海土资执字[2016]287号《行政处罚决定书》(以下简称”287号决定”)，该决定的内容如下：”你公司未经依法批准，于2014年4月擅自在岭脚热带作物场建设棚户区改造项目，对你公司非法占地行为，我局于2014年5月15日对你公司进行立案查处，并于11月20日下达了《行政处罚决定书》（海土资执字【2014】164号）。在案件处理过程中，我局又发现你公司继续扩建施工，经海口市测绘院实地测量，你公司新扩建项目占地面积3074.35平方米（4.61亩）。经套合海口市土地利用现状局部图和琼山区云龙镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图，该3074.35平方米土地利用现状为其他园地；土地规划用途为村庄用地，符合土地利用规划。2015年4月13日，我局再次对你公司扩建部分用地进行立案查处，并于2016年1月26日下达了《行政处罚决定书》（海土资执字【2016】13号），对你公司作出如下处罚：1、没收于2014年11月20日后擅自扩建占用的3074.35平方米（合4.61亩）违法用地上新建楼房及水泥硬化道路等其他设施；2、对2014年11月20日后扩建违法占地面积3074.35平方米（合4.61亩）处于每平方米150元罚款，罚款总额为人民币461152.50元整。对于我局的行政处罚决定，你公司向市政府提起行政复议，海口市人民政府与2016年6月15日作出《行政复议决定书》（海府行复决【2016】55号），认为我局2016年1月26日对你公司下达的《行政处罚决定书》（海土资执字【2016】13号）的处罚依据是《海南省经济特区管理条例》第八十一条第一款的规定，该条款认定非法占地的情形是未经批准擅自占用村庄用地进行非农建设，但你公司的违法行为是未经批准擅自占用村庄用地进行棚户区改造建设，故依据《海南省经济特区管理条例》第八十一条第一款的规定对你公司处以每平方米150元的处罚，存在适用法律错误。因此，市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，撤销我局2016年1月26日对你公司下达的《行政处罚决定书》（海土资执字【2016】13号），责令我局重新作出具体行政行为。根据海口市人民政府《行政复议决定书》的复议决定，对你公司用地未经依法批准，擅自在岭脚热带作物场建设棚户区改造项目的违法行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二、四十三条的有关规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，我局已于2016年8月3日依法向你公司送达了《行政处罚决定书》（海土资执字【2016】254号），对你公司逾期没有向我局提出陈述、申辩和听证的要求。我局决定对你公司作出如下处罚：一、没收你公司2014年11月20日后扩建占用3074.35平方米（4.61亩）的土地上新建的建筑物和附属设施；二、对你公司2014年11月20日后扩建违法占用3074.35平方米（合4.61亩）的土地处于每平方米30元的罚款，罚款总额为人民币92230.5元整。”被告市国土局于2016年11月9日向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、《责令停止土地违法行为通知书》，证明2010年3月18日市国土局岭脚公司东侧土地在兴建职工住房，即向违法建业主即岭脚公司下达了《责令停止土地违法行为通知书》。2、岭脚公司《关于置换职工用地的请示》，证明岭脚公司明知在涉案土地上兴建职工住房系违法行为，但仍在未经批准的情况下擅自置换使用宅基地兴建职工住房。3、《责令停止违法行为通知书》，证明2014年4月17日、6月19日、10月31日市国土局先后三次向岭脚公司下达《责令停止违法行为通知书》。4、《询问笔录》，证明2014年4月17日市国土局就涉案土地违法兴建职工住房情况进行询问，证实涉案土地兴建住房前未办理土地置换手续。5、海土资执字[2014]85号和91号《关于尽快制止土地违法行为的函》和海土资执字[2014]90号《关于对海南岭脚热带作物有限公司违法建设进行查处的函》，证明市国土局曾发文要求岭脚公司上级单位和琼山区政府、林业局制止岭脚公司的违法用地行为。6、《案件立案呈批表》，证明2014年5月15日领导同意对岭脚公司违法占地兴建职工住房事实立案调查。7、图片，证明岭脚公司在涉案土地上未经批准，擅自在棚户区占地建设的行为。8、海土资执字【2014】164号《行政处罚决定书》及《送达回证》、（2015）琼山行初字第12号《行政判决书》，证明市国土局针对岭脚公司于2014年4月之前未经许可，非法占地的面积为12557.55平方米（合计18.84亩），并经过了生效判决确认违法占地的事实及面积。9、海土资执字[2015]92号、海土资执字[2015]149号《行政处罚决定书》,证明由于岭脚公司在2014年4月之后继续扩建，市国土局针对其扩建新增的面积作出行政处罚，但计算面积存在误差。10、海土资执字[2015]396号《关于撤销行政处罚决定的通知》及《送达回证》，证明2015年12月29日市国土局向岭脚公司下发撤销海土资执字[2015]92号《行政处罚决定书》和海土资执字[2015]149号《关于更正处罚事项的决定》通知。11、《云龙镇海南省热带岭脚作物有限公司违法点示意图》、《海口市土地利用规划现状局部图》，证明2014年4月之前岭脚公司在涉案土地上未经许可，违法占地的面积经过实地勘察测量，地上建有多栋楼房，楼房实际占用土地面积为1022.57平方米（合计15.34亩），新增水泥硬化道路及构筑物占用土地面积2391.12平方米（合3.59亩），共计实际建设占地面积12616.89平方米（合计18.39亩）。12、《云龙镇海南省岭脚热带作物有限公司违法点示意图》、《海口市土地利用现状局部图》、《海口市琼山区云龙镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》，证明涉案土地的土地利用总体规划用途分别为村庄用地；土地利用现状地类为其他园地；地块一占地面积733.11平方米，地块二用地面积680.26平方米，地块三用地面积425.17平方米，地块四用地面积998.59平方米，地块五占地面积254.36平方米，合计3074.35平方米（合4.61亩）。13、《重大事项及体会审表》，证明2015年12月24日市国土局经过集体讨论研究，决定撤销海土资执字[2015]92号和海土资执字[2015]149号《行政处罚决定书》，重新根据程序下达行政处罚。14、海土资执字[2016]4号《行政处罚告知书》及《送达回证》，证明2016年1月7日市国土局作出处罚决定，并且告知岭脚公司相关权利义务。15、海土资执字[2016]13号《行政处罚决定书》及《送达证明》，证明2016年1月26日市国土局就岭脚公司的违法占地行为作出行政处罚。16、海府行复决[2016]55号《行政复议决定书》，证明经过复议，海口市人民政府认为海土资执字[2016]13号《行政处罚决定书》未对岭脚公司的非法占地面积中土地利用总体规划用途为木本园地的17.15平方米进行处罚，属于认定事实不清；同时，市国土局依据《海南经济特区土地管理条例，》第八十一条规定对岭脚公司作出处罚属于适用法律错误的情形，故责令市国土局重新作出处罚。17、《重大事项集体会审表》，证明2016年7月11日市国土局举行重大事项集体会审，就岭脚公司非法占地违法行为进行讨论，决定依据海口市人民政府的海府行复决[2016]55号《行政复议决定书》的复议决定，撤销海土资执字[2016]13号《行政处罚决定书》，重新作出处罚。18、海土资执字[2016]254号《行政处罚告知书》及《送达回证》，证明2016年7月28日向岭脚公司送达处罚告知书，告知其重新做出的处罚决定及相关的权利义务，岭脚公司于8月3日签收。19、”287号决定”及《送达回证》，证明2016年8月10日市国土局作出行政处罚，岭脚公司于8月23日签收。原告岭脚公司诉称：一、原告（原海南省岭脚热带作物场）始建于1952年，目前是海南华厦文化投资管理有限公司旗下属全资子公司，隶属于海南省政府国有资产监督管理委员会，土地面积6733.54亩，全部属于国有划拨土地，在册人口2148人，职工原居民点共有8个，分散在全场各个角落，房屋均为上世纪五六十年代建设的砖瓦房，均属危房，占地面积大，安全隐患突出，严重影响职工的生命财产安全。棚户区改造工程师国资重点监管项目之一，我司每年与上级单位签订棚户区改造责任状，按要求完成年度改造计划。为充分利用好土地资源，我司计划通过采取土地置换的方式，逐步将原四队、原二队居民点和原青峰队居民点撤销，搬迁至长泰路进行集中棚户区改造，原三个居民点撤销后用于复垦。原三个居民点总面积为104.3亩，新规划面积仅为82亩，经重新规划调整后可节约土地22.3亩。此块土地实施增减挂钩工作也得到了云龙镇政府的批准并下达了《海口市琼山区云龙镇人民政府关于海南省岭脚热带作物有限公司居民点实施增减挂钩的复函》。二、我司认为市国土局行政处罚决定的不当之处主要是：1、我司先后三次向市国土局呈文请示，但一直都没有得到该局的批复，这也存在政府行政不作为的表现原因所在。我司新规划的住宅安置区，全部是在”华夏风情小镇”总体规划职工安置区范围内，完全是采取置换的方式，没有占用一分一厘耕地，而且置换后用于复垦的土地面积多出22.3亩。2、认定事实错误，处罚主体有误。没收本公司2014年11月20日后扩建占用3074.35平方米（4.61亩）的土地上新建的建筑物和附属设施；建房主体是职工，而非公司，这些房屋是职工自筹资金建设，而非岭脚公司集体所为，也不是公司职工保障住房。而处罚主体为岭脚公司，于情于理不合逻辑。3、处罚标准有失公平。行政处罚决定书第二条内容”对你公司2014年11月20日后扩建占用3074.35平方米（4.61亩）的土地处以每平方米30元的罚款，罚款总额为92230.5元整。”按照海口市土地违法行为处罚规定，5亩以下的土地处以每平分米10元的罚款。综上所述，纵观本案的客观事实和所涉及的法律，市国土局”287号决定”程序违法，我司请求法院依法撤销”287号决定”，以维护国家、企业乃至职工个人的合法权益。原告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交如下证据：1、”287号决定”。2、国家林业局技资司关于编制国有林区棚户区改革工程规划有关适宜的通知，证明根据国家林业局的要求作出了棚户区改造，为了解决职工的住房。3、海南省林业总公司下属托管省属国有农场棚户区改造工程规划方案，证明按照林业总公司棚户区改革的方案从2009年对棚户区职工住房进行改造。4、海南省林业总公司关于省岭脚热带作物场置换职工住宅用地的批复。5、关于推进省属企业保障型住房建设的指导意见。6、海南省岭脚热带作物场关于呈送棚户区改造及保障性住房建设实施方案的请示。7、关于置换职工住宅用地的请示。8、海南省岭脚热带作物有限公司关于申请长泰路住宅区土地置换的请示。9、海口市琼山区云龙镇人民政府关于海南省岭脚热带作物有限公司居民点实施增减挂钩的复函。10、海南省政府国有资产监督管理委员会关于印发事实海南省省属国有经济布局结构调整与发展十二五规划纲要的通知。被告市国土局辩称：一、”287号决定”认定事实清楚，证据充分。2014年4月市国土局就岭脚公司违法占地建设进行调查，经过调查发现岭脚公司在未经依法批准的情况下，擅自在岭脚热带作物场建设棚户区改造项目。截止2014年6月，在该项目地上建有多栋楼房，经过海口市土地测绘院实测，占地面积10225.77平方米（合15.34亩），水泥硬化道路占地2391.12平方米（合3.59亩），共计非法占地面积12616.89平方米（合计18.93亩）。2014年11月20日，市国土局针对岭脚公司违法占地行为下达了海土资执字【2014】164号《行政处罚决定书》，岭脚公司没有申请听证，也并未停止违法行为，而是继续扩建施工。2015年4月13日，市国土局再次对岭脚公司就扩建部分用地进行立案查处，并下达了海土资执字【2015】92号《行政处罚决定书》。随后市国土局发现92号处罚决定书认定违法占地面积有误，于是作出了更正，于2015年6月25日下达了海土资执字【2015】149号《关于更正行政处罚事项的决定》，但为了确保程序更加合理正当，经过集体讨论研究决定，撤销了海土资执字【2015】92号《行政处罚决定书》和海土资执字【2015】149号《关于更正行政处罚事项的决定》。为进一步核实岭脚公司扩大的违法占地面积，根据海口市土地测绘院实测，扩建楼房、道路、构筑物等增加占地面积3074.35平方米（合4.61亩），2016年1月7日，市国土局针对岭脚公司新增的违法用地正确面积即3074.35平方米（合4.61亩）作出《行政处罚决定书》，针对岭脚公司的违法占地行为作出处罚并且告知其相关权利，岭脚公司逾期没有申请听证。2016年1月26日，市国土局向岭脚公司作出海土资执字【2016】13号《行政处罚决定书》并邮寄送达。由于岭脚公司不服市国土局作出的海土资执字【2016】13号《行政处罚决定书》，向海口市人民政府提起行政复议，经过复议2016年6月25日海口市人民政府作出海府行复决（2016）55号《行政复议决定书》，复议决定认为，海土资执字【2016】13号《行政处罚决定书》未对岭脚公司的非法占地面积中土地利用总体规划用途为木本园地的17.15平方米进行处罚，属于认定事实不清；同时市国土局依据《海南经济特区土地管理条例》第八十一条规定对岭脚公司作出处罚属于适用法律错误的情形，故责令市国土局重新作出处罚。2016年7月11日，市国土局举行重大事项集体会审，就岭脚公司的非法占地违法行为进行讨论，决定依据海口市人民政府的海府行复决（2016）55号《行政复议决定书》的复议决定，撤销海土资执字【2016】13号《行政处罚决定书》，并于2016年7月28日向岭脚公司作出了海土资执字【2016】254号《行政处罚告知书》，岭脚公司逾期没有举行听证，8月10日市国土局作出”287号决定”。二、市国土局作出”287号决定”适用法律正确。《土地管理法》第七十六条，未经依法批准或者采取欺骗手段骗取批准。非法占用土地的，由县级以上人民政府主管部门责令退还非法占用土地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条：”依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”可见，任何单位和个人进行建设涉及占用农用地的均应办理农业用地专用批准手续。本案中，海口市琼山区云龙镇土地利用规划（2010-2020）局部图和海口市土地利用规划现状局部图，土地利用总体规划用途分别为村庄用地；土地利用现状地类为其他园地。岭脚公司建设改造项目占用的土地属于农业用地，未经批准依法不能用于建设。根据上述法律规定，市国土局对岭脚公司违法占地行为处于限期拆除，并处罚款的决定符合法律规定。综上所述，市国土局作出的”287号决定”认定事实清楚，证明确实充分，适用法律正确，依法应当驳回岭脚公司的诉讼请求。经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：一、对被告提交证据的确认。原告对证据1-19的真实性、关联性、合法性均无异议。但认为其处罚对象错误，实际建房的是岭脚公司的职工，而不是岭脚公司本身。处罚标准过高，被告是以每平方米30元的最高标准予以处罚显失公正。本院认为，涉案的土地是原告岭脚公司用于棚户区改造的农业用地，其棚户区改造的主体是岭脚公司，被告市国土局对其作出行政处罚，并无不当。被告市国土局以每平方米30元的标准，对原告岭脚公司的违法占地行为予以处罚，并未超过法律规定，原告岭脚公司的该项主张理由欠当，本院不予采纳。对上述证据的证明力本院予以确认，可以作为认定本案事实的依据。二、对原告提交证据的确认。被告对证据1-10的真实性无异议，但对其合法性、关联性及证明力有异议，认为1、棚户区改革是根据国家林业局的要求没有错，但涉及到土地的，要遵守土地管理的法律、法规。在没有依法进行农转用之前不能够在农用地上进行非农建设。2、棚户区改造工程规划方案与非法占地的行为没有关联性。3、省林业总公司是否能够批准置换土地，置换土地是市国土局的管理职能，省林业总公司是超越权限办理土地置换。4、原告在没有经过批准的情况下就已经建设，违反法律规定。5、云龙镇府可以对土地实施增减挂钩做出相应的工作，但不能够作出批准，只能由市国土局进行批准。6、即便是国资委批准原告进行棚户区改革，也应该通过相应部门进行批准。本院对上述证据的证明力不予以确认。根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：经审理查明，2014年4月被告就原告违法占地建设行为进行立案调查，经过调查发现原告在未经依法批准的情况下，擅自置换土地在村庄用地和农业用地上进行棚户区改造项目建设。截止2014年6月原告在涉案土地上建有多栋楼房，经过海口市土地测绘院实测，占地面积10225.77平方米（合15.34亩），水泥硬化道路占地2391.12平方米（合3.59亩），共计非法占地面积12616.89平方米（合计18.93亩）。2014年11月20日被告针对原告违法占地行为下达了海土资执字【2014】164号《行政处罚决定书》。原告没有申请听证，也并未停止违法行为，而是继续扩建施工。2015年4月13日被告再次对原告就扩建部分用地进行立案查处，并对其下达了海土资执字【2015】92号《行政处罚决定书》。随后，被告发现该决定，认定违法占地面积有误，于是进行了更正。于2015年6月25日对原告下达了海土资执字【2015】149号《关于更正行政处罚事项的决定》。原告分别于2015年6月和11月向本院提起诉讼，请求撤销被告作出的海土资执字【2014】164号《行政处罚决定书》、海土资执字【2015】92号《行政处罚决定书》、海土资执字【2015】149号《关于更正行政处罚事项的决定》。案在审理中，被告经过集体讨论研究决定，撤销了海土资执字【2015】92号《行政处罚决定书》和海土资执字【2015】149号《关于更正行政处罚事项的决定》。本院于2015年11月分别作出（2015）琼山行初字第12号行政判决书和（2015）琼山行初字第25号、第26号行政裁定书，判决驳回原告的诉讼请求和裁定准许原告撤回起诉。被告为了进一步核实原告扩大的违法占地面积，根据海口市土地测绘院实测，扩建道路、楼房、构筑物等增加占地面积3074.35平方米（合4.61亩）。2016年1月7日被告针对原告新增的违法用地面积3074.35平方米（合4.61亩），对原告作出海土资执字[2016]4号《行政处罚告知书》，原告逾期没有申请听证。2016年1月26日被告向原告作出海土资执字【2016】13号《行政处罚决定书》,并邮寄送达给原告。原告不服该处罚决定，向海口市人民政府提起行政复议，海口市人民政府经过复议于2016年6月25日作出海府行复决[2016]55号《行政复议决定书》，复议决定认为:”海土资执字【2016】13号《行政处罚决定书》未对原告的非法占地面积中土地利用总体规划用途为木本园地的17.15平方米进行处罚，属于认定事实不清；同时被告依据《海南经济特区土地管理条例》第八十一条规定对原告作出处罚,属于适用法律错误的情形，故责令被告重新作出处罚。”2016年7月11日被告举行重大事项集体会审，就原告的非法占地违法行为进行讨论，决定依据海口市人民政府作出的海府行复决（2016）55号《行政复议决定书》的复议决定，撤销了海土资执字【2016】13号《行政处罚决定书》，并于2016年7月28日向原告送达了海土资执字【2016】254号《行政处罚告知书》，原告逾期没有要求听证，被告于2016年8月10日依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出”287号决定”。原告不服遂向本院提起本案诉讼。本院认为，原告未经批准和未取得合法用地手续的情况下，擅自置换土地在村庄用地和农业用地上进行棚户区改造项目建设,原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第四十四条的规定，己构成非法占用土地。被告在向原告履行告知义务后，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，依法向原告送达”287号决定”，对原告作出：”一、没收你公司2014年11月20日后扩建占用3074.35平方米（4.61亩）的土地上新建的建筑物和附属设施；二、对你公司2014年11月20日后扩建违法占用3074.35平方米（合4.61亩）的土地处于每平方米30元的罚款，罚款总额为人民币92230.5元整。”的行政处罚。被告作出的”287号决定”，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，依法应予支持。原告主张其在用地范围内,进行棚户区改造项目建设,是经过相关部门批准的,其建设行为合法,但未能提供有效证据予以证实，对此本院不予采纳。又主张”287号决定”认定事实不清，处罚对象错误、处罚数额过高，显失公正因无事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告海南省岭脚热带作物有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。审判长郭远英人民陪审员詹武彬人民陪审员邓境宁二零一六年十二月二十九日书记员周衍速录员裴银柳