舟山市定海区人民法院行 政 判 决 书(2016)浙0902行初37号原告方芳，女，1977年3月1日出生，汉族，住舟山市定海区。委托代理人方满祥，男，1953年12月18日出生，汉族，住舟山市定海区。委托代理人翁雄健，浙江五奎律师事务所律师。被告舟山市规划局，住所地舟山市新城海天大道681号7号楼。法定代表人王飞跃，局长。委托代理人林伟国，该局副局长。委托代理人邵汉军、王曾，浙江震舟律师事务所律师。原告方芳不服被告舟山市规划局用地规划行政许可一案，本院于2016年8月1日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原、被告及委托代理人均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告舟山市规划局以行政机关工作人员滥用职权，违反规定改变规划条件为由，作出舟规撤字（2015）第1号行政许可撤销决定，撤销地字第定昌（2014）150号建设用地规划许可证。原告诉称：原告系该用地规划许可的被许可人。原告曾在舟山市定海区××新村××号地块上拥有一幢有房、地两证的楼房和一间搭建于二十多年前的无证平房。2014年初，昌国办事处和定海区国土分局以“三改一拆”为名，要求原告自行拆除该间无证平房。因原告不同意拆除，该两部门口头应诺原告，待将来重新审批建房时会将被拆平房的面积一并批给原告（原告于2013年11月已向有关部门申请私人建房）。后该平房被拆除。2014年7月12日，被告向原告颁发了地字第定昌（2014）150号建设用地规划许可证，2015年5月25日，又颁发了建设工程规划许可证。然而，被告于2015年9月22日却以该两证系违反颁发为由，予以撤销。原告认为，被告作出的撤销决定主要证据不足，侵犯了原告合法权益和损害了原告的信赖利益，故对该二起撤销决定分别提起行政诉讼，请求人民法院予以撤销。本案提起的是请求撤销被告作出的撤销用地规划许可证的决定。被告辩称：一、被告所作的舟规撤字（2015）第1号行政许可撤销决定，证据确凿，适法正确，程序合法。二、原告房屋位于昌国禁建区范围内，经鉴定属D级危房。按现行规定，经审批可在原土地证、原房产证面积范围内进行拆除重建。而涉案建设用地规划许可证明确的规划条件显然与原房产证面积不符，且建筑高度也明显提高，属严重违反规定改变规划条件，撤销符合行政许可法相关规定，故请求驳回原告诉讼请求。经审理，对本案无争议的事实，确认如下：舟山市定海区昌国腾坑湾新村所在地块原系定海区城关镇（解放街道）蔬菜农场所有，该蔬菜农场原属村集体所有，后因城市发展所需，农场所属的土地被依法征收，农场社员就地转为非农业户口。原告方芳在腾坑湾××××号地块上原拥有一幢有证楼房和一间无证平房。该地块土地证号舟国用（2007）第22**号，使用权类型国有划拨，使用权面积57.27平方米。该楼房二层混合结构，权证号舟房权证定字第××号，建筑面积82.11平方米。原告与南侧邻居方燕系堂姐妹关系，双方存有宿怨，且积怨较深。2013年11月，原告向有关部门申请私人建房。2014年5月，方燕向昌国办事处“三改一拆办”举报原告那间无证平房系违法建设，并要求拆除。此后，双方各有房屋、围墙等建筑物、构筑物被拆除，包括前述原告那间无证平房。2014年7月12日，被告向原告颁发了地字第定昌（2014）150号建设用地规划许可证，明确规划条件栋高8.8米，总建筑面积114.54平方米（原82.11平方米）。2015年5月18日，原告与舟山市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并于次日交纳了土地出让金和契税。同年5月25日，被告向原告颁发了建设工程规划许可证。同年6月8日，方燕以两户房屋间距不足为由，举报原告建房审批手续不合法。同年6月9日，昌国办事处向原告发出不要按照批文翻建房屋的通知。同年7月24日，被告向原告发出撤销行政许可告知书，并于同年8月12日送达。当月14日，原告提出听证申请。同年9月7日，被告主持听证会，原告、方燕、昌国办事处、定海规划分局参加了听证。同年9月22日，被告以下属定海规划分局工作人员滥用职权，违反规定改变规划条件为由，作出舟规撤字（2015）第1号行政许可撤销决定，撤销了涉案用地规划许可证。同日，又以原告未提交建设用地批准文书且建设工程设计方案不符合控制性详细规划和规划条件为由，作出舟规撤字（2015）第2号行政许可撤销决定，撤销了涉案建设工程规划许可证。2016年6月22日，原告向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的该两起撤销决定，并要求行政赔偿。后经本院释明，原告对该两起撤销决定和行政赔偿分别提起诉讼。本案审理的是用地规划许可撤销行政争议。对本案争议的事实和法律适用问题，本院认定如下：一、地字第定昌（2014）150号建设用地规划许可证中明确的规划条件，是否符合控制性详细规划的强制性内容。二、本案是否超过起诉期限。针对问题一，被告提供如下证据予以证明：1、原告原房产证和土地证，拟证明涉案地块土地使用权面积57.27平方米，原房屋建筑面积82.11平方米，原房产面积显然与地字第定昌（2014）150号建设用地规划许可证中明确的规划条件建筑面积114.54平方米不符，且栋高也不符；2、中共舟山市定海区委文件【定委（2012）12号】《中共舟山市定海区委、舟山市定海区人民政府关于加快推进农房改造集聚建设的若干意见》，其中规定，属于定海城区五街道禁建区范围的，停止新批宅基地和私房原址翻扩建，但经鉴定属D级危房的，经审批可在原土地证、原房产证面积范围内进行拆除重建。拟证明涉案建设用地规划许可证中明确的规划条件违反该意见强制性内容；3、舟山市定海区农村住宅建设布点规划，拟证明原告原房产位于昌国禁建区范围（禁建区包括城区五街道建成区范围内）。原告对上述证据质证认为，对证据1三性无异议，但对证明内容有异议，认为涉案地块事后已从划拨转化成出让，而城乡规划法第三十七条规定是针对国有划拨土地的，被告以该法条作为依据来处理本案出让土地的规划条件，属适法不当；对证据2认为该文件系党的指导性文件，并非城乡规划法所指的控制性详细规划，况且，被告作为市一级行政机关，却将下一级党和政府制定的文件来作为处理依据，亦属不当。对证据3认为该布点规划并不能反映原告原房产位于禁建区范围。经审核，对证据1所指的规划条件，本院认为，不论是划拨土地上的建设项目，还是出让土地上的建设项目，城乡规划法第三十七条规定的对规划条件的核定和第三十八条规定对规划条件的提出，两者的依据是一致的，都是依据控制性详细规划。所不同的，仅是对许可证的颁发方式。对证据2所规定的D级危房在原土地证、原房产证面积范围内进行拆除重建的内容，是否属城乡规划法所指的控制性详细规划一节，本院认为，一、依《浙江省城乡规划条例》第十五条规定，编制控制性详细规划属相关城乡规划主管部门的职责，而《关于加快推进农房改造集聚建设的若干意见》从文号看系定海区委的文件，属党的文件，故不属于控制性详细规划。但是，从该文件第四.(一)条内容可见,该文件是制定城区和重点区域城市设计和镇区控规的指导性文件,这就好比是一部法规中的总则与分则的关系,也就是说，未来相应区域控规的制定要在该文件指导下进行，文件中现有的强制性条款必定也是未来控规的实质性条款，规划条件对之必有遵守的义务。二、依定海区人民政府于2016年7月26日答复舟山市人民政府的行政复议函来看，对经房屋安全鉴定部门鉴定为D级危房的，原则上可以申请原址翻建，但是不得改变原有建筑高度，不得增加对相邻建筑新的日照影响。针对问题二，被告提供送达回证予以证明。该证显示，舟规撤字（2015）第1号行政许可撤销决定于2015年10月22日送达原告。故被告认为，依行政诉讼法对有关起诉期限的规定，2016年4月21日是原告起诉期限截止日期，而本案原告一直到2016年6月底才起诉，显然已超过起诉期限。原告认为，2014年初，昌国办事处和定海区国土分局在拆除那间无证平房同时口头应诺原告，待将来重新审批建房时会将被拆平房的面积一并批给原告。故在涉案许可证遭被告撤销后，原告多次要求上级部门和领导对上述问题予以处理，并且实际上区政府相关领导也曾多次组织街道、规划、国土等部门协调过此事。后因种种原因，协调不成。故本案起诉超过期限不属于原告自身原因耽误。本院认为，经本院调查了解，在涉案许可证遭撤销后，原告曾多次就拆平房补审批面积的争议要求上级部门领导予以处理，而相关领导亦曾多次组织过有关部门协调过该节争议。鉴于本案起诉期限超时仅二个月左右，故对本案原告延期起诉，认定为非因原告自身原因耽误起诉期限。综上，本院认为，一、根据行政合法性及依法行政有错必纠原则，纠正错误的执法行为是依法行政的内在要求。作出行政许可的决定机关，在监督检查过程中，如果遇有法定的撤销行政许可的情形，当有权作出撤销行政许可决定。二、本案地字第定昌（2014）150号建设用地规划许可证明确的规划条件之一建筑面积114.54平方米，明显不符合《关于加快推进农房改造集聚建设的若干意见》有关D级危房原址翻建不得改变原有建筑高度，不得增加对相邻建筑新的日照影响的强制性规定。被告据此做出舟山市规划局作出舟规撤字（2015）第1号行政许可撤销决定，证据确凿，适法正确，程序合法。三、本案被告所作的撤销决定，并不是一种永久性处罚，在撤销行政许可后，被许可人仍然有权利就同一许可事项再向行政机关申请，行政机关对被许可人的申请，经审查，可以重新作出准予行政许可或者不予许可的决定。符合条件的，即应当予以许可，不符合条件的则不予许可。但是，行政机关依照行政许可法第六十九条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。鉴于原告对此已提起诉讼，本院另案处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告方芳要求撤销舟规撤字（2015）第1号行政许可撤销决定的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告方芳承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。审 判 长  曾宏涛审 判 员  陈志龙人民陪审员  张海芬二〇一六年十二月二十三日书 记 员  徐瑜鸿