四川省米易县人民法院行 政 裁 定 书(2016）川0421行初13号原告胡兴红，男，1963年6月25日出生，汉族，初中文化，农民，住四川省米易县。被告米易县白马镇人民政府。住所地：四川省米易县白马镇田坝村新街。法定代表人陈锐，男，1981年10月25日出生，汉族，大学文化，系米易县白马镇人民政府镇长，住四川省郫县。委托代理人吴春阳，系四川安宁律师事务所律师。第三人攀枝花中禾矿业有限公司。住所地：四川省米易县攀莲镇同合路*号。法定代表人陈跃进，系该公司董事长。委托代理人何绍成，男，1961年2月11日出生，汉族，系攀枝花中禾矿业有限公司职工，住四川省米易县。原告胡兴红诉被告米易县白马镇人民政府行政确认纠纷一案，本院于2016年7月11日受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。诉讼中，本院依法追加攀枝花中禾矿业有限公司作为本案第三人参加诉讼。依法组成合议庭，分别于2016年11月8日、11月29日公开开庭审理了本案。原告胡兴红，被告米易县白马镇人民政府的法定代表人陈锐、委托代理人吴春阳以及第三人攀枝花中禾矿业有限公司的委托代理人何绍成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告胡兴红诉称，2011年2月27日凌晨，攀枝花中禾矿业公司排土场发生垮塌弃土掩埋了米易县白马镇威龙村三、四、五社部分土地及房屋。事故发生后，原告及配合社、村、镇和各行政主管部门，听从一步一步的施救安排。原告和其他土地掩埋户一样投入到抢险自纠的行动中，可原告家众所周知的承包耕地4.5亩、800米公路、400米水沟都被掩埋。当抢险平息后，在确认过程中，他们不尊重历史事实和自愿事实，将原告家的土地确认为地0.6亩，自建公路、水沟确认为0.9亩，合计掩埋1.5亩。原告知道后，立即提出抗辩，但确认人员不听，政府也不纠正自己的行政确认。为此，原告胡兴红向法院起诉，请求判令：1、依法撤销2011年2月27日中禾公司排土场垮塌后，被告方对原告掩埋土地（承包地、自建公路、水沟）损失面积确认；2、由被告重新对原告掩埋土地（承包地、自建公路、水沟）损失面积进行调查核实；3、由被告承担本案诉讼费用。被告米易县白马镇人民政府辩称，2011年2月27日，攀枝花中禾矿业有限公司1#排土场滑坡，掩埋了米易县白马镇威龙村三、四、五社部分土地，其中包括胡兴红家承包的土地。事故发生后，被告作为事故发生地的基层人民政府，除积极投入到抢险救灾中外，还协助调查组对事故进行调查。因部分土地已经被掩埋，无法进行实物测量和丈量，只能通过受害人自报面积、提供证据、社会调查（村民举手表决）等方法对被掩埋的土地面积进行调查，并对调查结果予以公示。该调查结果仅供事故双方处理赔偿事宜时参考，不作为办理有关权属证书的依据，对双方均不具有法律约束力。因而被告对原告被掩埋的土地进行调查和公示的行为不属于行政确认行为，不属于《行政诉讼法》第二章规定的受案范围。《行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条规定：“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”根据上述规定，即使被告对对原告被掩埋的土地进行调查和公示的行为属于行政确认行为，原告也只能先申请行政复议后，才能提起行政诉讼。所以，人民法院应当裁定驳回原告胡兴红的起诉。第三人攀枝花中禾矿业有限公司述称，“2.27”事故发生后，白马镇人民政府对掩埋的农民的土地面积进行了调查、核实。白马镇人民政府核实的胡兴红被掩埋的土地面积为1.5亩。攀枝花中禾矿业有限公司根据白马镇人民政府提供的数据，已经将补偿款支付给政府，然后由政府支付给农户。原告胡兴红于2016年7月11日向本院提供了如下证据：1．胡兴红身份证复印件；2．土地承包合同；3．照片；4．证明；5．2011年5月13日，攀枝花市安全生产监督管理局文件（攀安监[2011]118号）；6．2013年10月29日，白马镇人民政府答复；7．2015年3月26日，米易县白马镇人民政府《关于胡兴红反映中禾矿业公司2011年2月27日排土场垮塌掩埋其土地、公路、沟渠的相关问题的答复》；8．2015年4月20日，复查申请；9．2015年6月19日，米易县信访事项复查委员会《关于胡兴红信访事项复查意见书》（米信复[2015]查字第4号）；10．2015年7月13日，复核申请；11．2015年8月18日，攀枝花市信访事项复查复核委员会《关于胡兴红信访事项复核意见》（攀信复[2015]47号）；12．（2015）米易民初字第913号民事裁定书、（2016）川04民终583号民事裁定书；13、1999年5月20日，中共米易县委、米易县人民政府《关于切实做好农村土地延包工作的通知》（米委发[1999]24号）；14、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十三条、第五十四条、第五十六条、第五十七条、第五十八条、第五十九条、第六十一条。被告米易县白马镇人民政府于2016年7月20日向本院提供了如下证据：1．2011年5月13日，攀枝花市安全生产监督管理局文件（攀安监[2011]118号）；2．2011年5月11日，攀枝花中禾矿业有限公司1#排土场“2.27”滑坡事故调查报告；3．2011年5月16日，攀枝花市人民政府《关于对攀枝花中禾矿业有限公司1#排土场“2.27”滑坡事故调查报告的批复》；4．2012年6月21日，中禾公司“2.27”排土场垮塌掩埋土地分配工作情况（附土地确认签字表、土地分摊表、情况说明、群众大会记录、照片）；5．法律依据。第三人攀枝花中禾矿业有限公司向本院提供了如下证据：1．中禾公司排土场垮塌红线内掩埋威龙村土地、经济林木补偿款确认签字表；2．中禾公司征用胡兴红户土地及补偿款统计表；3．转款凭证。经庭审质证，本院对上述证据作如下认定：被告对原告提供的身份证复印件予以认可；被告对原告提供的土地承包合同、攀枝花市安全生产监督管理局文件、两份民事裁定书、米委发[1999]24号文件、农村土地承包法法条、照片以及信访材料及答复意见的真实性无异议，但认为与本案缺乏关联性；被告对原告提供的村民联名证明的真实性和关联性均有异议。原告对被告提供的安监局文件、法律依据的真实性无异议，对其余证据不认可。第三人对原告提供的证据有异议，认为不能证明土地有4.5亩，对被告提供的证据予以认可。对原被告双方及第三人提供的证据中，能相互印证的证据，本院依法予以采信，对其余证据，本院不予采信。经审理查明，2011年2月27日6时40分许，攀枝花中禾矿业有限公司1#排土场滑坡，掩埋了米易县白马镇威龙村三、四、五社部分村民的土地，其中包括胡兴红家承包的土地。事故发生后，米易县白马镇人民政府组织镇、村、社工作人员对相关农户的土地、实物受损情况进行了调查和核实。通过走访、调查、公示以及召开群众大会等方式，确定胡兴红家被掩埋的土地面积为1.5亩。2013年10月24日，胡兴红向攀枝花市“12345市民热线”反映，在“2.27”事故中，米易县白马镇人民政府确认的胡兴红被掩埋的土地、公路、沟渠面积不够。2013年10月29日，米易县白马镇人民政府对此作出了答复。2015年2月10日，胡兴红在县领导接访时，向副县长谢永胜反映了前述问题。2015年3月26日，米易县白马镇人民政府对胡兴红反映的问题再次作出答复。胡兴红对“答复”不服，向米易县信访事项复查委员会提出复查申请。2015年6月19日，米易县信访事项复查委员会作出《关于胡兴红信访事项复查意见书》。胡兴红不服，向攀枝花市信访事项复查复核委员会提出复核申请。2015年8月18日，攀枝花市信访事项复查复核委员会作出《关于胡兴红信访事项复核意见》。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条规定：“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”因此，公民认为行政机关确认土地所有权或者使用权的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，被告米易县白马镇人民政府对被掩埋的村民的土地面积进行核实、确认的行为属于具体行政行为。原告胡兴红认为被告的行政确认行为侵犯了自己的土地使用权，应当先申请行政复议，然后再提起行政诉讼。原告胡兴红不服被告米易县白马镇人民政府的土地面积确认，虽然进行了信访，但不能代替行政复议。因为行政复议制度和信访制度是性质不同的两种制度，二者在主体、受理范围、受理时限、办理程序、处理结果、法律后果、救济程序等方面均存在差别，既不能交叉，又不能互相包含，也不能互相代替，是依法设定的平行救济渠道。所以，原告胡兴红未经行政复议，直接提起行政诉讼，不符合行政诉讼的受理条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十三条第一款、第四十四条第一款第（七）项和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（五）项的规定，裁定如下：驳回原告胡兴红的起诉。原告胡兴红预交的案件受理费50元，本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省攀枝花市中级人民法院。审 判 长  王锡怀人民陪审员  罗良秀人民陪审员  贤 春二〇一六年十二月一日书 记 员  唐 鹏