广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤行终1597号上诉人（原审原告）：简冠联，男，汉族，1971年12月24日出生，住广州市天河区。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地:广州市越秀区东风中路***号。法定代表人：朱小丹，省长。委托代理人：宋双、吴笛，该府工作人员。上诉人简冠联因诉被上诉人广东省人民政府驳回行政复议申请一案，不服广东省广州市中级人民法院作出的(2016)粤71行初512号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2007年10月14日，经国务院批准，国土资源部向被告作出国土资函〔2007〕786号《关于广州等4市2007年度城市建设农用地转用和土地征收方案的批复》。该批复主要内容为：“你省《关于审批广州市2007年度建设用地的请示》（粤府〔2007〕55号）和《关于审批深圳汕头湛江市2007年度建设用地的请示》（粤府〔2007〕62号）业经国务院批准，现批复如下：一、原则上同意你省转报的广州市等4市呈报的农用地转用和土地征收方案。……”在附件《广州市2007年度农用地转用和土地征收方案表》中列明了用地项目为高新技术用地，用地区位为天河区新塘街新塘村、凌塘村，用地面积合计为25.9146公顷。2009年2月12日，广东省国土资源厅根据国务院的批复，并报被告审核同意，作出粤国土资（建）字〔2009〕40号《关于广州市2007年度第四批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》。2016年4月23日，原告向被告提起行政复议申请，请求撤销涉案批复。4月26日，被告作出《补正行政复议申请材料通知书》，告知原告提交能够证实其与涉案批复有利害关系的证据材料，并提供书面的关联性说明。5月16日，被告作出《行政复议受理通知书》，决定予以受理，并向广东省国土资源厅作出《提出行政复议答复通知书》。2016年7月4日，被告作出《延长行政复议审查期限通知书》，告知原告决定对本案的审查期限延长三十日。2016年7月14日，被告作出粤府行复〔2016〕147号《驳回行政复议申请决定书》，认为：涉案批复的作出，是被告为执行经国务院批准，由国土资源部作出的《关于广州等4市2007年度城市建设农用地转用和土地征收方案的批复》的实施行为。国务院批准征地后，被告根据国务院的批准文件作出涉案批复，并非在行使法定的土地征收审批权，故不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回了原告的行政复议申请。被告作出上述决定书后，邮寄送达给了原告，原告不服该决定，故诉至法院。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，广东省国土资源厅作出的涉案批复，是被告为执行由国务院批准，国土资源部作出的《关于广州等4市2007年度城市建设农用地转用和土地征收方案的批复》的实施行为。被告根据国务院批准的文件，同意广东省国土资源厅作出涉案批复，并非是其在行使法定的土地征收审批权，原告申请行政复议要求被告撤销涉案批复，不属于行政复议范围。据此，被告作出粤府行复〔2016〕147号《驳回行政复议申请决定书》，符合上述法律、条例的规定，应予支持。原告起诉认为涉案批复属于行政复议范围的理由不能成立，不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告简冠联的诉讼请求。上诉人简冠联不服原审判决，向本院上诉称：一审判决认定事实及适用法律均错误，应当依法予以撤销。一、涉案实施方案与国土资源部《关于广州等4市2007年度城市建设农用地转用和土地征收方案的批复》是不同的行政行为，一审认定事实错误。二者作出批复行为的行政主体不同前者是经广东省政府批准由广州市政府作出的行为，后者是由国务院批准由国土部作出的行为；行政相对人不同，前者是针对广州市人民政府作出的，后者是针对广东省人民政府作出的；针对事项不同，前者是针对土地征收的具体实施内容作出的，主要包括征地补偿安置、补充耕地、土地用途等内容，后者针对征收土地的具体方案作出的批复。二、涉案批复属于可诉的行政行为，一审判决认定事实及适用法律错误。《国土资源部关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》对征地实施方案和征地方案在程序和实体上作了明确规定，根据该通知第四条第（三）项的规定，省级国土资源管理部门要在城市农用地转用和土地征收方案依法批准后，及时指导城市国土资源管理部门组织编制和申报实施方案。征地补偿安置、补充耕地、土地用途、供地方式、利用程度、依法缴费等是实施方案的重要内容。特别提到对于不符合国家产业政策的用地，征地补偿标准不合理、安置途径不可行、被征地农民社会保障费用不落实、补充耕地不到位、土地供应和利用等不符合有关规定以及未缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，不得审核同意实施方案和办理回复文件。可见，省级政府涉案征收土地方案批复和国土部土地征收实施方案是两个行政行为，一审认定为同一行为认定事实错误。上诉请求：撤销一审判决，撤销被上诉人作出的粤府行复〔2016〕147号《驳回行政复议申请决定书》，判决被上诉人重新审查上诉人复议请求撤销被上诉人批准作出的《关于广州市天河区2007年度第四批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》具体行政行为一案，并重新作出复议决定。被上诉人广东省人民政府答辩称：一、被上诉人作出《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。上诉人不服经被上诉人批准、由省国土资源厅作出的涉案批复，向被上诉人申请行政复议。经被上诉人审查，涉案批复的作出，是被上诉人为执行经国务院批准，由国土资源部作出的《关于广州等4市2007年度城市建设农用地转用和土地征收方案的批复》的实施行为，即国务院批准征地后，被上诉人根据国务院的批准文件作出的涉案批复，并非被上诉人直接行使法定的土地征收审批权。涉案批复不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的复议范围，被上诉人作出被诉复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。二、被上诉人作出《驳回行政复议申请决定书》符合法定程序。被上诉人于2016年4月25日收到《行政复议申请书》，于5月16日受理，期间依法延长了30日审查期限，在法定的90日审查期限内作出被诉复议决定，并于2016年7月15日邮寄送达，符合法定程序。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中上诉人针对广东省国土资源厅《关于广州市2007年度第四批次城镇建设用地农用地专用和土地征收实施方案的批复》向被上诉人提出行政复议申请，因广东省国土资源厅作出上述批复，其内容只是依据国土资源部向被上诉人作出的《关于广州等4市2007年度城镇建设农用地转用和土地征收方案的批复》的内容作出的回复，涉案《关于广州等4市2007年度城镇建设农用地转用和土地征收方案的批复》的内容并未超出上级行政机关批复的内容，该批复未对上诉人的合法权益造成实际影响，被上诉人以广东省国土资源厅作出的涉案《关于广州等4市2007年度城镇建设农用地转用和土地征收方案的批复》不属于行政复议的范围，驳回上诉人的行政复议申请并无不当，原审判决驳回上诉人要求撤销涉案驳回复议申请决定书的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉上诉主张，广东省国土资源厅作出的《关于广州等4市2007年度城镇建设农用地转用和土地征收方案的批复》与国土资源部作出的《关于广州等4市2007年度城镇建设农用地转用和土地征收方案的批复》存在多处不同，一审法院认定事实不清，适用法律错误等，请求撤销原判，撤销被诉复议决定，因理据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人简冠联负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一六年十二月三十日书记员  刘 丹