重庆市江津区人民法院行 政 判 决 书(2016)渝0116行初135号原告重庆市永川区鑫帅防水材料有限公司，住所地：重庆市永川区宝峰镇泸永桥村陈家冲村民小组，组织机构代码57617895-2。法定代表人曾祥友，经理。被告重庆市永川区环境保护局，住所地：重庆市永川区卧龙路477号，统一社会信用代码11500383009336766N。法定代表人蒋洪林，局长。委托代理人赖芳，重庆市永川区环境保护局职工。委托代理人张鯤，重庆新源律师事务所律师。原告重庆市永川区鑫帅防水材料有限公司（以下简称鑫帅防水公司）不服被告重庆市永川区环境保护局（以下简称环保局）环保行政许可一案，于2016年7月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年7月5日向被告环保局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告鑫帅防水公司的法定代表人曾祥友，被告环保局的委托代理人赖芳、张鯤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年10月20日，被告环保局作出渝（永）环准〔2014〕101号《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》（以下简称批准书），对原告报送的位于永川区宝峰镇泸永桥村陈家冲村民小组的防水卷材生产项目环境影响报告表作出审批。原告鑫帅防水公司诉称，被告作出的批准书适用法律、法规错误，违反法定程序、滥用职权、超过法定时限审批，请求人民法院依法撤销并责令重做。1.被告作出的审批行为适用法律、法规错误。我公司创建后，于2013年开始向被告申请办理环评手续。我们委托环评公司编制的环境影响报告表第一版和最终版内容不一样，第一版是按照窑炉报的，后来环保局请的专家要求更改标准，才改成的新标准。专家说的原则上是要采纳的，如果不采纳专家意见，环评就通不过。专家评审需要交费，但原告并不认识专家，也没有交费。被告认可的我公司委托环评公司编制的环评报告表（报批版）中表明：“该项目目前已建成，因此本次环评属补做环评性质”。另环保局下达的批准书表明：“项目已经建成并投入生产，属补办环评审批手续。”根据《锅炉大气污染物排放标准》对在用锅炉的定义，即“在用锅炉指本标准实施之日前，已建成投产或环境影响评价文件已通过审批的锅炉。”我公司锅炉建于2012年，系“在用锅炉”规定中的一种，应执行“在用锅炉”相关规定，而不应该执行“新建锅炉”标准，另被告作出的批准书未说明依据的法律法规或者援引法律条文，故被告作出的批准书适用法律、法规错误，应予撤销重做。2.被告作出的审批行为违反法定程序、滥用职权。根据《重庆市环境保护条例》、渝环办发〔2014〕111号文件及市环保局、市环保局党组对全市人民的公开承诺，环境保护行政主管部门自受理之日起，十个工作日内完成环境影响报告表的审批，但被告对我公司的审批超过了十个工作日，系超法定时限的审批，应撤销重做。被告在诉讼过程中辩称其审批时限未超过行政许可法关于时限的规定，但被告在向我公司下达环评批准书时，并未明确使用行政许可法作为依据，故行政许可法系被告在行政程序中未依据的证据，不能以此认定行政行为合法。原告鑫帅防水公司向本院提交了以下证据、依据：1.《建设项目环境影响评价文件受理通知书》。2.《重庆市环境保护条例》。3.渝环办发〔2014〕111号《重庆市环境保护局办公室关于印发〈重庆市建设项目环境影响评价文件审批程序规定〉的通知》。4.重庆市环保局作出公开承诺进一步规范行政行为。5.重庆市环保局党组“为民服务创先争优”公开承诺。原告以1-5号证据证明被告受理环评审批的时间为2014年9月28日10:30时，至2014年10月20日审批作出时明显超过了重庆市环境保护条例、〔2014〕111号文件、重庆市环保局对全市人民的公开承诺、重庆市环保局党组创先争优承诺中“十个工作日办结”的规定。6.环评报告表。7.批准书。原告以6-7号证据证明被告认可项目已经建成并投入生产，属补办环评审批手续。8.《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014），证明原告锅炉属在用锅炉，应执行在用锅炉标准，不应当适用新建锅炉标准。9.行政诉讼法第七十条第（二）项，证明被告环评许可行为属于适用法律法规错误。被告重庆市永川区环境保护局辩称，被告行政许可行为合法，原告已超过法定起诉期限，应依法驳回原告的诉讼请求。1.被告作出的行政许可程序合法。2014年9月17日，原告委托的环评公司完成了原告项目环评报告表初步编制工作，组织并委托了3位专家对报告表进行技术审查，且通过了专家组技术评审。2014年9月28日，环评公司向被告提交了修改完善并经原告确认后的环评报告表（报批版）及相关审批材料。被告在当日受理并在一个工作日内对项目相关信息及环评文件进行了公示，于9月29日-10月10日在永川区政府门户网上公示了环评文件全本，于10月11日-10月16日在永川区政府门户网上公示了拟作出项目环评文件审批决定情况。公示结束后，被告于10月20日作出批准书，在2个工作日内完成了项目环评审批。环评公司于10月20日领取了项目环评批复。根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，除可以当场作出行政许可决定外，行政机关应当自受理之日起二十日（工作日）内作出行政许可决定；根据《中华人民共和国环境影响评价法》规定，审批部门应当自收到环境影响报告表之日起三十日内，作出审批决定并书面通知建设单位。被告从受理该项目环评文件审批申请之日到作出行政许可行为，共计12个工作日（23天），符合法律规定的时限。此外，原告向被告申请办理环评时，被告已经通过书面的受理通知书明确告知原告需要对相关材料进行公示，公示期满之日为正式受理之日，故被告审批并未超过法定时限。2.被告作出的行政许可执行标准合法。2014年5月16日，国家环保部、国家质量监督检验检疫总局联合发布了《锅炉大气污染物排放标准》，同时明确该标准于2014年7月1日起实施，也明确了该标准适用于法律允许的污染物排放行为，对在用锅炉和新建锅炉的定义进行了明确。2014年9月28日，原告委托的环评公司向被告提出行政许可申请时适用的标准为新建锅炉标准，被告根据提交的环评报告表（报批版）和国家相关部门颁布的标准进行审批并无不当。原告所诉锅炉虽在客观上建成投产，但不属于法律允许的污染物排放行为，故原告所诉的锅炉属于新建锅炉，应当执行新建锅炉相关标准。3.原告已经超过法定诉讼期限。根据行政诉讼法第四十六条的规定，提起行政诉讼应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，故原告起诉已超过法定起诉期限。被告环保局向本院提交了以下证据、依据：1.《建设项目环境影响评价文件受理通知书》。2.2014年行政服务中心环保窗口建设项目环境保护受理登记薄。被告以1-2号证据证明原告于2014年9月28日向被告提出环评审批申请，被告书面告知应对编制环境影响评价项目的相关信息进行公示，公示期满之日为正式受理之日，该书面告知已由原告委托的环评公司工作人员签收。3.永川区环境保护局受理建设项目环评信息公告表。4.永川区环境保护局拟作出建设项目环评文件审批决定情况公示表。被告以3-4号证据证明被告在收到原告的环评文件之后，按照规定进行公示以及公示的期间。5.批准书，证明该批准书是在公示受理后10个工作日内作出的。6.永川区环境保护局环评文件审批决定公告表，证明被告已将环评批准书向社会公告。7.环境影响评价工作合同。8.环评报告表。被告以7-8号证据证明原告委托环评公司对项目作出环境影响报告表。9.永环保函〔2015〕191号《重庆市永川区环境保护局关于回复重庆市永川区鑫帅防水材料有限公司防水卷材生产建设项目相关事宜的函》。10.永环保函〔2015〕320号《重庆市永川区环境保护局关于回复防水卷材生产项目锅炉废气执行标准的函》。11.《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）。被告以9-11号证据证明其已经对原告提出的问题进行了书面详细答复，原告的锅炉不属于已建成投产的锅炉。12.渝环〔2014〕1号《重庆市环境保护局关于转发建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）的通知》，证明被告在环评审批过程中需要进行信息公开征求意见及公开时间。13.渝环〔2016〕353号《重庆市环境保护局关于〈重庆市环境保护条例〉第十八条第一款第四项有关问题的批复》，证明环评审批的工作日不含公示时间。14.永环保文〔2016〕180号《重庆市永川区环境保护局关于请求解释〈锅炉大气污染物排放标准〉（GB13271-2014）有关问题的请示》。15.渝环文〔2016〕130号《重庆市环境保护局关于锅炉大气污染物排放标准有关解释的请示》。16.环办大气函〔2016〕2329号《关于锅炉大气污染物排放标准有关解释的复函》。被告以14-16号证据证明原告锅炉应执行新建锅炉标准。审理过程中，本院到原告委托编制环评报告表的重庆市恒德环保科技有限公司进行走访并制作了《询问笔录》。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对1-2号证据真实性无异议，不清楚证明目的。不清楚3号、4号、6号、12号证据的真实性。对5号证据真实性无异议。对7-8号证据无异议。对9-10号证据真实性无异议，但不认可其观点，原告锅炉应当属于已经建成的锅炉。对11号证据真实性无异议，但不能达到被告证明目的。对13号证据有异议。对14-16号证据有异议，认为其属于行政行为作出后收集的证据，不符合法律规定的补充证据条件，不能作为本案证据。原告对本院制作的《询问笔录》无异议。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对1-3号证据的真实性无异议，证明目的有异议，因为受理通知书已经书面告知原告公示期满之日为正式受理之日，2014年9月28日只是收到原告材料的时间，并非受理之日。4-5号证据与本案无关联。6-8号证据真实性无异议，证明目的有异议，因为原告及其委托的环评公司，最终按照专家意见报送的报告表明确适用新建锅炉大气污染物排放浓度限值标准，且原告的锅炉并没有取得相应环保手续，不应认定为已建成的锅炉。对9号证据真实性无异议，证明目的有异议。被告对本院制作的《询问笔录》无异议。上述证据经合议庭评议后认为：原告提交的7号证据、被告提交的5号证据证明被告作出的行政行为。原告提交的1-6号证据、8-9号证据客观、真实，与本案具有关联性，作为本案定案依据。被告提交的1-4号证据、6-8号证据、11-12号证据客观、真实，与本案具有关联性，作为本案定案依据。被告提交的9-10号证据系本案所涉行政行为作出后被告针对原告在信访等过程中提出相关事宜所作的书面回复，不作为本案定案依据。被告提交的14-16号证据，系原告提出其在行政许可程序中没有提出的理由后，经本院准许被告在第一审程序中补充的证据，客观、真实，与本案具有关联性，作为本案定案依据。本院制作的《询问笔录》，与原、被告提交的证据能相互印证，证明本案所涉环评报告表编制的相关情况，作为本案定案依据。经审理查明，原告与重庆市恒德环保科技有限公司（以下简称恒德公司）于2014年1月签订《环境影响评价工作合同》，委托恒德公司承担防水材料项目环境影响评价工作，合同载明的环境影响评价编制等费用共计￥2.5万元（含编制费、专家评审费）。后恒德公司开始为原告防水材料项目编制环评报告表。2014年9月17日，专家组对报告表（送审版）进行函审。恒德公司根据专家意见对报告表进行修改后形成环评报告表（报批版）。环评报告表（报批版）中，1.2.1项目概况部分载明项目的建设性质为“新建（补办环评）”；5.2污染物排放标准部分载明的大气污染物排放标准为项目燃煤废气执行《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）表2（新建锅炉大气污染物排放浓度限值）标准。此外，在环评报告表（报批版）中，落款时间为2014年9月19日的《公示确认函》载明：“我公司（重庆市永川区鑫帅防水材料有限公司）委托重庆市恒德环保科技有限公司编制的《防水材料生产项目环境影响报告表》我公司已审阅，同意将其部分（报告正文）公示，现予以确认。”2014年9月28日，原告向被告申请办理环评审批并提交环评报告表（报批版），被告于当日向原告出具受理通知书，载明：“你（单位）向我局申请的建设项目环境影响评价文件行政许可事项，经审查，申请材料齐全、符合法定形式要求。按照《重庆市环境保护局关于转发建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）的通知》的规定，我局需在受理后1个工作日内，对编制环境影响评价项目的相关信息进行公示，待公示期满之日为受理之时，我局将在3个工作日内作出行政决定。”2014年9月29日至10月10日，被告对原告环评信息（具体包括：建设单位、项目名称、建设地点、建设单位负责人及联系电话、环评机构、环评类别、环评机构项目负责人及联系电话、主要建设内容）进行公告。2014年10月11日，被告对拟作出建设项目环评文件审批决定情况进行公示，公示信息内容包括项目名称、建设地址、建设单位、环评机构、环评类别、项目概况、主要环境影响及预防或者减轻不良环境影响的对策和措施、公众参与情况、是否予以批准（载明意见为：“是”）等。公示表另注明：受项目直接影响的公众可在5个工作日以书面形式向我局提出听证申请。2014年10月20日，被告作出批准书，批准书的附件对原告防水卷材生产项目污染物排放标准及总量指标作了明确，其中锅炉废气排放标准为《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014），污染因子排放浓度执行新建锅炉大气污染物排放浓度限值。本院认为：环境影响评价旨在预防因建设项目实施后对环境造成不良影响，从源头减少环境污染，促进经济、社会和环境的协调发展。根据《中华人民共和国环境影响评价法》等法律法规的规定，被告作为环境保护行政主管部门，对原告建设的防水材料生产项目有环评审批权。针对双方当事人在审理中的主要争议，本院具体评析如下：（一）本案是否超过法定的诉讼时效本案被告作出环评许可行为时，并未告知原告起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，起诉期限从原告知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年，故本案原告未超过起诉期限。被告辩称原告超过起诉期限，缺乏法律依据，本院不予采纳。（二）关于原告锅炉适用标准的问题环评审批系依申请的行政行为，也是授益性行政行为，以行政相对人的申请为前提。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。本案中，被告环评审批行为的审查对象为原告提交的环评报告表（报批版），原告应当对包括锅炉适用标准在内的环评报告表（报批版）中实质内容的真实性负责，被告在行政许可程序中依据相关法律、法规对包括锅炉适用标准在内的环评报告表（报批版）中的内容予以审查，符合法律规定。关于原告锅炉是否属于在用锅炉的问题，根据环境保护部的解释，《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）“在用锅炉”定义中的“已建成投产”应以锅炉取得环保合法手续为前提。原告锅炉虽在客观上建成投产，但系未批先建，未取得环保合法手续，不应当属于《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）中的在用锅炉。故原告在环评审批行为作出后，认为其锅炉客观上已建成投产，应适用在用锅炉标准的观点缺乏法律依据，本院不予支持。至于原告提出被告是许可作出后才明白该标准只适用于法律允许的排污行为、专家是环保局请的、专家要求改成新标准否则环评就通不过等，均与本院查明的事实不符，本院不予采纳。（三）关于被告审批行为是否超期的问题《重庆市环境保护条例》第十八条规定，环境保护行政主管部门自受理之日起，十个工作日内完成环境影响报告表的审批。上述规定并未明确“受理之日”的起算时间点，而本案被告收到原告环评审批的申请后，通过书面形式明确告知了原告受理的时间起算点。从被告行政权的运行情况看，在环评文件受理情况公开阶段，被告的行政权还未真正作用于审批对象上，直至受理公示期满后，拟作出审批意见公开前，行政权才开始体现其单方性和强制性。综上，被告环评审批行为作出的期间为2014年10月11日至2014年10月20日，未超过十个工作日的法定时限。原告认为被告环评审批行为超过法定时限，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。综上述，被告受理原告的环评审批申请后，根据法定条件和程序进行审查，最后在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定，被告的行政许可行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告重庆市永川区鑫帅防水材料有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告重庆市永川区鑫帅防水材料有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长  罗 静审 判 员  李昱娇人民陪审员  马嗣跃二〇一六年十二月二十八日书 记 员  罗 杰