湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)鄂05行初78号原告王后武，男，1968年10月29日出生，汉族，住宜都市。被告宜都市人民政府。住所地：宜都市园林大道*号。法定代表人谭建国，代理市长。委托代理人刘德才，宜都市农村经营管理局副局长。一般授权代理。委托代理人赵文金，湖北夷洋律师事务所律师。一般授权代理。原告王后武诉被告宜都市人民政府不履行土地行政监督法定职责、土地行政登记、行政赔偿一案，本院于2016年9月29日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状和证据。本院将被告提交的答辩状和证据送达给原告。本院依法组成由审判员钟波担任审判长，审判员胡振元、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2016年11月22日公开开庭审理了本案。原告王后武,被告宜都市人民政府的委托代理人刘德才、赵文金等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：原告王后武认为被告宜都市人民政府未履行对原告的土地承包经营权行政管理、监督的法定职责以及被告宜都市人民政府于2005年3月1日给原告王后武颁发的《农村土地经营权证》无效。王后武于2016年7月4日以宜都市人民政府为行政赔偿义务机关向宜都市人民政府提交《行政赔偿申请书》：请求宜都市人民政府：1、赔偿因违法侵权而造成承包经营权（财产权）的损失30万元；2、赔偿承包土地经营权应当受益而未受益的损失费30万元；3、赔偿因维权误工而减少的收入损失7.2万元；4、赔偿精神抚慰金5000元。原告王后武诉称：1996年以前，原告之父凌宏灿家庭承包经营水旱田面积为9.2亩。1996年延包确权时，只有2.19亩，没有原告的经营权证和承包合同。2005年3月1日被告颁发给原告的鄂EJ1090503048《农村土地经营权证》不合法。一是土地来源不合法；二是鄂EJ1090503048《农村土地承包合同》无效，没有原告的签字。原告认为被告违背《农村土地承包法》第五条、第二十三条的规定，未对宜都市农村经营管理局、枝城镇人民政府、赤溪河村民进行监督、管理，由于被告渎职，不作为，造成原告丧失土地承包权。原告向本院提起行政诉讼，请求法院判决：1、确认被告未履行法定职责，行政不作为违法；2、被告赔偿因未履行法定职责侵犯原告承包经营权（财产权）而造成的损失30万元；3、被告赔偿因侵犯原告承包经营权（财产权）应当收益而造成的损失30万元；4、被告赔偿因维权而造成的误工损失72000元（2015年1月至2016年6月30日）；5、被告赔偿因维权而造成的误工损失36000元（2016年6月30日至2017年3月30日）；6、被告赔偿原告的精神抚慰金5000元；7、确认被告于2005年3月1日给原告颁发的鄂EJ1090503048《土地承包经营权证》无效（即行政行为违法）。原告王后武向本院提交了以下证据：证据一（1-2）：1、原告的身份证复印件。2、原告的户口簿。拟证明原告的身份。证据二：3、原告于2016年7月6日通过全球邮政特快专递（编号71056358915920）邮寄给宜都市人民政府胡志莉市长的《行政赔偿申请书》。拟证明被告不作为，被告收到原告的《行政赔偿申请书》，而未作出处理决定。证据三（4-5）：4、原告提交的《行政赔偿申请书》、证据清单及说明。5、2016年7月14日胡志莉市长在《宜都市信访局重要信件呈报单》上的批示。证明被告没有履行法定职责。证据四（6-7）：6、1996年9月10日枝城市农村合作经济组织《耕地、林地承包合同书》。承包者姓名：凌宏灿；合同编号：019。7、1996年10月30日《土地承包经营权证》。承包人姓名：凌宏灿。拟证明1996年只有原告父母的土地承包经营权证。证据五：8、枝城市第二法律服务所1997年8月23日第11号《见证书》。拟证明《赡养协议书》到现在仍然有效，原告父母的土地经营权应由原告的四哥王后喜继续履行。证据六：9、王后喜的户口簿。拟证明王后喜的身份，从2007年9月14日开始未转入市级商品粮户口。证据七（10-11）：10、2004年12月31日鄂EJ1090503048《农村土地承包合同》，发包方为枝城镇赤溪河村民委员会，承包方为王后武。承包方签章为王后发代王后武签名。11、2005年3月1日被告给原告颁发的鄂EJ1090503048《农村土地承包经营权证》。拟证明该经营权证不合法，被告不作为，没有履行法定职责。证据八：12、2014年1月7日土地转让《申请书》。拟证明原告是受欺骗而申请土地流转，该《申请书》无效。证据九：13、2015年1月14日枝城镇人民政府《关于赤溪河村王后武上访反映无生产资料信访事项办理情况的答复意见书》。拟证明调查结果不真实。证据十：14、2015年1月15日枝城镇赤溪河村民委员会《赤溪河村关于王后武反映无生产资料的情况说明》。拟证明赤溪河村民委员会掩盖事实真相。证据十一：15、2015年1月28日被告针对枝城镇人民政府《关于赤溪河村王后武上访反映无生产资料信访事项办理情况的答复意见书》的信访复查而作出的[2015]02号《信访复查不予受理告知书》。拟证明被告不作为，未履行法定职责。证据十二：16、2015年5月5日宜都市农村土地承包仲裁委员会作出的都地仲字[2015]第01号《不予受理通知书》。拟证明被告不作为，未履行监管的法定职责。证据十三：17、原告女儿凌震的残疾人证明。拟证明原告家庭特殊困难。证据十四：18、补充材料：申请法院调查《申请书》；宜都市统计局《证明》；原罗家冲村（1987-1998年期间的部分）提留、任务分解表；宜都市人民法院（2015）鄂宜都行立字第00002号行政裁定书；宜昌市中级人民法院（2015）鄂宜昌中行终字第00064号行政裁定书；2015年1月12日枝城镇人民政府接待群众来访登记处置单；2015年6月5日枝城镇人民政府《信访事项处理意见书》；2016年6月27日枝城镇人民政府《信访事项处理意见书》等。拟证明被告不作为。被告宜都市人民政府辩称：1、王后武诉被告行政不作为的事实不成立。王后武认为从1996年起没有承包经营土地，无生产资料，并多次上访、信访至市政府。被告按照职能划分，指派枝城镇人民政府和宜都市农村经营管理局调查处理。经枝城镇人民政府和宜都市农村经营管理局调查，王后武反映无生产资料的情况不属实。同时，宜都市农村经营管理局于2015年4月21日收到王后武提交的申请书，请求确认1996年至2014年赤溪河村民委员会没有给其发包经营土地。该局收到申请后，于2015年4月28日向王后武释明，土地承包争议仲裁应向宜都市农村土地承包仲裁委员会提出申请。王后武当即表示向宜都市农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。按照王后武的要求，宜都市农村经营管理局将其申请转送宜都市农村土地承包仲裁委员会进行仲裁。宜都市农村土地承包仲裁委员会收到申请后，认为王后武的申请已经超过二年申请仲裁的时效，且王后武已向人民法院起诉，不符合受理条件，作出不予受理决定，并于2015年5月5日向其送达《不予受理通知书》。以上可以看出，被告在处理王后武的诉求过程中并不存在行政不作为。王后武未提供任何证据证明被告的行政行为造成了损害，也没有证据证明其损失数额。据此，请求人民法院驳回其要求行政赔偿的诉讼请求。2、王后武诉称从1996年起就没有承包经营土地与事实不符。经宜都市农村经营管理局查明：1996年二轮土地承包时，王后武所在家庭的承包合同是以户主凌宏灿的名义签订，承包土地面积为2.19亩，王后武作为家庭成员，是享有土地承包经营权的。2004年依法完善农村土地二轮延包时，赤溪河村民委员会将该2.19亩土地发包给王后武，宜都市人民政府依法颁发了土地承包经营权证（编号：鄂EJ1090503048）。2014年1月7日经王后武申请将承包经营的2亩土地流转给李守城，王后武还剩0.19亩。以上事实可以看出，王后武一直有承包经营的土地,并依法享有承包经营权。3、对于王后武要求确认被告于2015年3月1日给其颁发的鄂EJ1090503048《土地承包经营权证》无效的诉请，没有事实依据和法律依据。王后武认为鄂EJ1090503048经营权证不合法的理由不能成立。⑴王后武等人所签《赡养协议》是其内部协议，既未送村委会留存，也未征得发包方同意，村委会在原登记户主凌宏灿去世后，将土地承包合同的承包方代表变更为现有家庭成员王后武并无不当。宜都市人民政府依据发包方报送的材料登记并发放经营权证合法有效。《赡养协议》各方当事人在2004年土地经营权证发放至今未向主管部门提出更正申请，且王后武已于2014年1月7日将该承包土地流转给了李守城，充分说明该经营权证王后武是承认并依法取得承包经营权的。⑵关于王后武的农村土地承包合同系其兄王后发代签的问题。因王后武当时在外打工，但该行为没有侵犯王后武的承包经营权，也符合当时土地承包的政策法规。⑶关于王后武提出2004年《农村土地承包合同》及《土地承包经营权证》上出生时间填写错误的问题。出生时间填写错误并未影响王后武承包经营权的行使，王后武也一直没有向管理部门申请更正。⑷关于王后武的女儿凌震（城镇户口）的名字不应出现在经营权证上的问题。由于我国实行的是家庭联产承包责任制,农村土地承包以家庭为单位,王后武与胡大香离婚后，女儿凌震随王后武生活抚养，作为家庭成员，依法应享有土地承包经营权，不能因其户口性质而剥夺其权利，管理部门依法登记凌震为经营权共有人符合法律规定。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条规定：“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正”。王后武认为鄂EJ1090503048《土地承包经营权证》登记错误，应当依法申请土地承包经营权证管理部门进行更正，在对土地承包经营权证管理部门作出的处理不服或者管理部门不作处理时，王后武才能提起行政诉讼，现直接起诉没有法律依据。4、王后武起诉被告属于重复起诉，应当裁定驳回起诉。王后武于2016年9月23日以同一事实和理由向宜都市人民法院提起诉讼，要求确认宜都市农村经营管理局行政不作为，并承担行政赔偿责任。宜都市农村经营管理局作为被告的主管农村土地承包工作的职能部门已经出庭应诉，现在王后武又向宜昌市中级人民法院起诉被告，属于重复起诉，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条的规定，应当裁定驳回起诉。综上，王后武反映从1996年起就没有承包经营土地与事实不符。被告不存在行政不作为，王后武起诉被告属于重复起诉，请求人民法院依法裁定驳回王后武的起诉。被告宜都市人民政府向本院提交了以下证据：证据一（1-4）：1、王后武于2015年4月2日《给罗市长的一封信》。2、宜都市人民政府办公室群众来信处理单。3、2015年5月4日宜都市信访局群众来信反映问题交办单。4、2015年6月4日枝城镇人民政府、宜都市农村经营管理局作出的《信访事项处理意见书》。拟证明对王后武所反映的情况已经进行了调查处理，不存在行政不作为。证据二（5-7）：5、2015年4月21日王后武向宜都市农村经营管理局提交的《申请书》。6、2015年4月28日宜都市农村经营管理局的调查笔录。7、2015年5月5日宜都市农村土地承包仲裁委员会都地仲字[2015]第01号《不予受理通知书》。拟证明宜都市农村土地承包仲裁委员会对王后武的申请已经作出处理。证据三（8-16）：8、2015年宜都市枝城镇农村经营管理站给宜都市农村经营管理局《关于赤溪河村王后武反映无生产资料的情况调查报告》。9、2015年1月14日枝城镇人民政府《关于赤溪河村王后武反映无生产资料信访事项办理情况的答复意见书》。10、2015年枝城镇人民政府的行政调解笔录。11、凌宏灿1996年《耕地林地承包合同书》及《土地承包经营权证》。12、王后武与赤溪河村民委员会于2004年12月31日签订的《农村土地承包合同》，被告给原告颁发的《土地承包经营权证》。13、王后武与胡大香的离婚调解书。14、2014年1月7日王后武将土地流转给李守城的《申请书》。15、宜都市农村土地承包经营权流转台账。16、《承包土地增减变动登记表》。拟证明原告王后武从1996年起一直有承包经营土地2.19亩，2005年被告给原告颁发的《土地承包经营权证》合法有效。原告于2014年1月7日将承包地流转给李守城，王后武所诉没有经营承包土地的情况不属实。证据四（17-20）：17、2016年9月23日宜都市人民法院（2016）鄂0581行初19号《受理案件通知书》。18、宜都市人民法院（2016）鄂0581行初19号《应诉通知书》。19、宜都市人民法院传票。20、王后武于2016年9月7日向宜都市人民法院提起的以宜都市农村经营管理局为被告的《行政起诉状》。拟证明王后武以宜都市农村经营管理局为被告就同一事实、同一请求向宜都市人民法院提起行政诉讼，现又以宜都市人民政府为被告提起行政诉讼，属于重复起诉。被告对原告提交的证据一、证据二、证据三、证据四、证据七、证据八、证据九、证据十、证据十一、证据十二的真实性、合法性、关联性无异议；但对原告提交的证据五、证据六因是复印件，对其真实性无法确认，证据五、证据六与本案无关；对原告提交的证据十三的真实性无异议，但认为与本案无关；对原告提交的证据十四中的统计局证明的真实性无异议，但认为与本案无关；从原告提交的村提留任务分解表可以看出1996年凌宏灿家庭承包地为2.19亩是历史原因形成的情况，并不是被告违法行为导致，因为当时涉及到分家、抛荒、流转出去的部分等；阮晓阳镇长群众来访登记处理单是真实的，证明相关的职能部门已经作出处理；对其他补充证据（书记和市长的批示）的真实性无异议，证明被告是积极作为，不能达到原告证明目的；对宜都市人民法院和宜昌市中级人民法院的行政裁定书的真实性无异议，证明原告的请求已经经过法律程序解决。原告对被告提交的证据一、证据二、证据三、证据四的真实性无异议，但认为：证据一只能证明被告从形式上履行了职责，没有从实质上解决问题，不能达到其证明目的。证据二的内容不合法，被告辩称原告申请仲裁超过时效不成立，法院受理的案件与原告申请仲裁的事项不一样，宜都市农村经营管理局的调查笔录没有提供事实依据和法律依据，不能达到被告的证明目的，相反证明被告不作为。证据三不能代表被告作为也不能代表对原告的土地问题已经解决。对枝城镇人民政府行政调解笔录的真实性无异议，但调解没有结果。凌宏灿1996年的承包合同及经营权证是真实的，合同上载明“家庭人口2人”，到底这2人是谁，被告应当明确。2005年王后武的承包合同及经营权证真实性无法确定，一是合同上承包方签章不是原告签名；二是将原告的出生时间填错；三是土地承包经营权共有人填为女儿凌震错误；四是经营权证一直放在村委会，原告一直未拿到，经营权证是信访办交给本人的，原告到村委会复印时，没有宜都市农村经营管理局的公章，也没有市政府公章。对王后武与胡大香的离婚调解书的真实性无异议。对王后武与李守城土地流转申请书的真实性无异议，但是当时原告不懂法律，2015年才知道受骗，后来才有了诉讼。对土地流转台账、承包土地增减变动登记表的真实性无异议，原告签字属实，但是从2015年通过学习法律才知道被告的行为不合法。被告提交的证据四不能证明原告的起诉属于重复起诉，因为原告起诉的责任主体不同。本院认为，原告对被告提交证据的真实性无异议的，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。王后武认为宜都市人民政府未履行土地承包经营权的行政管理、监督法定职责，被告给原告颁发的《土地承包经营权证》是否合法，是本案的被诉行政行为，本院将对其合法性进行审查。被告对原告提交证据的真实性无异议的，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。根据采信的证据以及庭审中当事人陈述，本院认定如下案件事实：凌宏灿（2004年12月去世）与王中兰（1998年3月病故）育有5个儿子：长子王后新、次子王后明、三子王后发、四子王后喜、五子王后武。1983年农村实行家庭联产承包责任制时，赤溪河村民委员会的提留、任务分解表显示：户主凌宏灿；人口8人；劳力7人；水田7.8亩；旱田1.4亩。1992年4月8日王后武与胡大香结婚，1994年9月22日经原枝城市人民法院调解离婚，婚生女孩凌震随王后武生活抚养。1996年9月10日枝城市农村合作经济组织二轮土地承包时，王后武所在家庭的耕地林地承包合同是以其父凌宏灿的名义签订，承包土地面积为2.19亩。2004年完善农村土地延包时，由于王后武的父母去世，赤溪河村民委员会将其父母名下的2.19亩土地登记在王后武的名下。2004年12月31日发包方赤溪河村民委员会与承包方代表王后武签订《农村土地承包合同》（合同编号：鄂EJ1090503048）。承包地总面积：2.19亩；承包方式：家庭承包；承包期限：2004年12月31日至2028年12月31日止。发包方赤溪河村民委员会在合同上盖章，王后发代王后武在合同承包方签名，宜都市枝城镇农村经营管理站在鉴证机关处盖章。宜都市农村经营管理局对枝城镇农村经营管理站报送的材料进行了审核，报宜都市人民政府颁发农村土地承包经营权证。2005年3月1日宜都市人民政府给王后武颁发了编号为鄂EJ1090503048《土地承包经营权证》。2011年王后武及其兄王后喜等将赤溪河村三组（原罗家冲村）老屋转让给本村村民李守城（现已死亡）。承诺将2亩承包地随老屋转让给李守城。2014年1月7日王后武提交将土地流转给李守城的《申请书》，内容为：自愿将本人承包地四块共计2亩转让给本村本组农户李守城经营，承诺在承包期内不再找发包方（村委会）要求承包土地和补足转出的承包地，请上级审核并办理有关手续。嗣后，王后武以赤溪河村民委员会未给其分配生产资料并要求赔偿损失为由，多次信访，找相关部门解决。2015年1月12日王后武到枝城镇人民政府反映无生产资料的问题。枝城镇人民政府经调查于2015年1月14日作出《关于赤溪河村王后武上访反映无生产资料信访事项情况的答复意见书》：内容为：经镇、村调查核实，王后武反映无生产资料的情况不属实，2014年1月7日王后武申请将2亩土地流转给李守城经营，并承诺在承包期内不再找村委会（发包方）要求承包土地和补足已转出的承包地，对于王后武反映的信访事项不予支持。王后武不服，向宜都市人民政府申请信访复查。2015年1月28日宜都市人民政府作出[2015]02号《信访复查不予受理告知书》：王后武申请复查的事项系涉法涉诉信访问题，不属于信访复查事项不予受理，建议王后武依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出，依法维护自己的合法权益。王后武遂向宜都市农村土地承包仲裁委员会提出土地确权申请。2015年5月5日宜都市农村土地承包仲裁委员会以王后武所诉土地确权一案已超过二年申请仲裁的时效且已向人民法院诉讼为由作出都地仲字[2015]01号《不予受理通知书》：决定不予受理。王后武于2015年4月2日提交《给罗市长的一封信》：要求解决长期生活困难的问题。2015年4月30日罗市长在《宜都市人民政府办公室群众来信处理单》上批示：请枝城镇阮晓阳同志、市经管局谢家圣同志阅处。2015年6月4日枝城镇人民政府、宜都市农村经营管理局作出《信访事项处理意见书》：认为王后武从一轮承包至今作为家庭承包成员之一，承包了集体耕地，王后武反映无生产资料的情况不属实；请求政府每月支付1500元生活费的诉请，无政策和法律依据，不予支持。如对本重复意见不服，收到答复之日起30日内，可向上一级行政机关申请复查，逾期不复查，本意见为终审意见。嗣后，王后武以宜都市枝城镇赤溪河村村民委员会为被告向宜都市人民法院提起侵权赔偿民事诉讼。宜都市人民法院经审查认为集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决，遂作出（2015）鄂宜都民立字第00001号不予受理其起诉的民事裁定。王后武不服，向本院提出上诉。本院于2015年4月16日作出（2015）鄂宜昌中立民终字第00080号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。王后武遂以宜都市枝城镇人民政府为被告，向宜都市人民法院提起行政诉讼，认为宜都市枝城镇人民政府未履行法定职责，侵害其合法权益并要求赔偿损失。宜都市人民法院审理认为王后武应当向县级以上人民政府土地承包经营管理部门提出请求，而其向所属乡镇人民政府提出申请，属于申请对象错误等为由，作出（2015）鄂宜都行初字第00008号行政判决：驳回王后武的诉讼请求。王后武不服向本院提出上诉。本院于2016年3月30日作出（2016）鄂05行终39号行政判决：驳回上诉，维持原判。王后武遂又以宜都市农村经营管理局、宜都市人民政府为被告，向宜都市人民法院提起行政诉讼，认为自1997年至2014年间未实际取得承包经营土地，遭受经济损失，要求行政赔偿。宜都市人民法院审查认为王后武径行向人民法院提起行政赔偿诉讼不符合法律规定为由，作出（2015）鄂宜都行立字第00002号行政裁定：对王后武的起诉不予受理。王后武不服，向本院提起上诉。本院于2015年6月2日作出（2015）宜昌中行终字第00064号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。2016年7月6日王后武向宜都市人民政府胡志莉市长邮寄《行政赔偿申请书》：请求宜都市人民政府赔偿：1、因违法侵权而造成承包经营权（财产权）的损失30万元；2、承包土地经营权应当受益而未受益的损失费30万元；3、因维权而减少的收入损失7.2万元；4、精神抚慰金5000元。被告宜都市人民政府收到原告王后武的行政赔偿申请后未予答复。原告王后武遂向本院提起行政诉讼。另查明，1997年8月9日凌宏灿、王中兰（甲方）与王后新、王后发、王后喜、王后武（乙方）签订《赡养协议书》：甲方生前的生活、生病治疗、去世后的一切安葬均由王后喜承担；甲方的财产及承包的责任田、自留地、自留山、宅基地归王后喜继承所有；王后新、王后发、王后武不承担赡养甲方义务，不享有甲方去世后的遗产继承权利。甲乙双方签字生效并经枝城市第二法律服务所见证。本院认为，本案是一起王后武认为宜都市人民政府未履行土地承包经营权的行政管理、监督法定职责，要求法院确认被告于2005年3月1日给原告颁发的鄂EJ1090503048《农村土地承包经营权证》的行政行为违法并赔偿损失的案件。本案争议的焦点是：1、被告是否享有对原告的土地承包经营权的行政管理、监督的法定职责以及被告是否履行了行政管理、监督的法定职责。2、原告的起诉是否属于重复起诉。3、2005年3月1日被告给原告颁发的《土地承包经营权证》是否合法。4、被告是否应赔偿原告的承包经营权的损失、收益损失、误工损失、精神抚慰金等损失。一、关于被告宜都市人民政府是否享有对原告王后武的土地承包经营权的行政管理、监督法定职责以及被告是否履行了行政管理、监督的法定职责，即是否存在不作为的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。第二十三条规定：县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。原告王后武作为农村合作经济组织的成员，其承包的农村土地位于宜都市人民政府管辖的行政区域内，宜都市人民政府负有向王后武颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权的职责。故被告宜都市人民政府享有对原告王后武的土地承包经营权的行政管理、监督的法定职责。本案中，王后武认为从1996年起没有承包经营土地一事，而多次信访，要求解决。被告按照职能划分，指派枝城镇人民政府和宜都市农村经营管理局调查处理。2015年1月12日王后武到枝城镇人民政府反映无生产资料的问题，枝城镇人民政府经调查于2015年1月14日作出《关于赤溪河村王后武上访反映无生产资料信访事项情况的答复意见书》，认为王后武反映的无生产资料的情况不属实。王后武不服，向宜都市人民政府申请信访复查。2015年1月28日宜都市人民政府作出[2015]02号《信访复查不予受理告知书》。王后武又向宜都市农村土地承包仲裁委员会提出土地确权申请。2015年5月5日宜都市农村土地承包仲裁委员会作出都地仲字[2015]01号《不予受理通知书》。王后武于2015年4月2日提交《给罗市长的一封信》：要求解决长期生活困难的问题。2015年4月30日罗市长在宜都市人民政府办公室群众来信处理单上批示：请枝城镇阮晓阳同志、市经管局谢家圣同志阅处。2015年6月4日枝城镇人民政府、宜都市农村经营管理局作出《信访事项处理意见书》。从以上事实可以看出，被告针对原告的信访指派枝城镇人民政府、宜都市农村经营管理局多次对原告的问题进行复查、答复，不存在行政不作为行为。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条规定：赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。被告对王后武于2016年7月4日以宜都市人民政府为行政赔偿义务机关向宜都市人民政府提交《行政赔偿申请书》未作出处理，并不影响王后武可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。故原告王后武认为被告宜都市人民政府从1996年开始就没有调查、核实原告未承包农村经营土地，在原告写了信访件、提交了行政赔偿申请书后，被告没有进行实质性回复，未解决原告的实际问题，被告未履行法定职责的理由不能成立。二、关于原告的起诉是否属于重复起诉的问题。重复诉讼是指后诉与前诉的当事人相同、法律关系相同、后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果或者仲裁请求完全相同的诉讼。王后武于2016年9月23日以同一事实和理由以宜都市农村经营管理局为被告向宜都市人民法院提起诉讼，要求确认宜都市农村经营管理局行政不作为并承担行政赔偿责任。而王后武又以宜都市人民政府为被告向宜昌市中级人民法院提起诉讼，由于二案起诉的当事人不同，相互不能替代或者涵盖，人民法院不能简单地因为两次起诉基于同一纠纷而认定为重复诉讼，本案不属于重复起诉。故宜都市人民政府辩称王后武提起的诉讼属于重复诉讼的理由不能成立。三、关于被告宜都市人民政府于2005年3月1日给原告王后武颁发的鄂EJ1090503048《农村土地承包经营权证》的行为是否合法的问题。《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。1996年4月2日湖北省人民政府鄂政发[1996]31号《关于做好延长土地承包期工作的通知》指出：延长土地承包期，是在坚持原承包关系的基础上，延长承包期、续订承包合同，不是重新划分承包土地。要坚持“大稳定，小调整”，提倡“增人不增地，减人不减地”。1996年9月10日枝城市农村合作经济组织二轮土地承包时，由于农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，王后武所在家庭的耕地林地承包合同是以其父凌宏灿名义签订。在当时的历史背景下，凌宏灿的子女纷纷成家、立业或外出务工，凌宏灿对土地承包并未提出异议。2004年依法完善农村土地延包时，由于王后武的父母去世，赤溪河村民委员会将其父母名下的2.19亩土地登记在王后武的名下。2004年12月31日双方签订《农村土地承包合同》（合同编号：鄂EJ1090503048），即使承包方的签名系王后发代签，也并未损害王后武的实际利益。2005年3月1日宜都市人民政府依据宜都市农村经营管理局审核、报送的资料给王后武颁发了编号为鄂EJ1090503048《土地承包经营权证》并无不当。关于王后武提出1997年8月9日凌宏灿、王中兰与王后新、王后发、王后喜、王后武签订《赡养协议书》的问题。由于该《赡养协议》是其内部协议，既未送村委会留存，也未征得发包方同意，村委会在原登记户主凌宏灿去世后，将土地承包合同的承包方代表变更为家庭成员王后武并无不当。另外，根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第六条规定：承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。第十八条规定：承包方采取转让方式流转农村土地承包经营权的，经发包方同意后，当事人可以要求及时办理农村土地承包经营权证变更、注销或重发手续。《赡养协议》各方当事人在2004年土地经营权证发放至今，从未向主管部门提出更正申请，且王后武已于2014年1月7日将该承包土地流转给了李守城并办理了流转登记，充分说明王后武是承认宜都市人民政府给其颁发的《土地承包经营权证》的法律效力。四、关于被告是否应赔偿原告承包经营权的损失、收益损失、误工损失、精神抚慰金等各项损失的问题。行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任。由于被告宜都市人民政府的行为并无违法，原告王后武要求被告宜都市人民政府赔偿损失无法律依据。原告要求被告赔偿承包经营权的损失、收益损失、误工损失、精神抚慰金等各项损失无法律依据和事实根据。故原告要求被告赔偿损失的理由不能成立，本院不予支持。综上，被告享有对原告的土地承包经营权的行政管理、监督的法定职责，且履行了行政管理、监督的法定职责，不存在行政不作为。原告的起诉不属于重复起诉。被告给原告颁发的《土地承包经营权证》合法。原告主张被告应赔偿其承包经营权的损失、收益损失、误工损失、精神抚慰金等损失无事实依据和法律依据。据此，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、第六十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告王后武的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由原告王后武负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院，并按《诉讼费用交纳办法》的规定预交上诉案件受理费50元（湖北省高级人民法院的开户行：中国农业银行武汉市东湖支行。户名：湖北省财政厅非税收入财政专户。银行帐号：05×××69-1。用途：不服湖北省宜昌市中级人民法院(2016)鄂05行初78号行政判决的上诉费）。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  钟 波审 判 员  胡振元代理审判员  周铁金二〇一六年十二月二十日书 记 员  陈 悦