湖北省随州市曾都区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1303行初31号公益诉讼起诉人随州市曾都区人民检察院。法定代表人刘建勤，该院检察长。被告随州市曾都区自然资源和规划局，统一社会信用代码114213020110588819，住所地：随州市解放路**。法定代表人杨和斌，局长。委托代理人潘国庆，该局副局长。代理权限为：一般授权。委托代理人董立，湖北神农律师事务所律师。代理权限为：一般授权。公益诉讼起诉人随州市曾都区人民检察院（以下简称区检察院）诉被告随州市曾都区自然资源和规划局（以下简称区规划局）不履行法定职责一案，于2019年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月23日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人区检察院派检察员徐冲、汪倩出庭，被告区自然资源和规划局法定代表人杨和斌及委托代理人潘国庆、董立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人诉称，被告曾都区自然资源和规划局在对无证采砂的违法行为处理中，不依法履行职责，侵害了国家和社会公共利益。在收到检察机关检察建议后，被告曾都区自然资源和规划局仍未依法履行职责，国家和社会公共利益仍处于持续受侵害状态。特提起行政公益诉讼，请法院依法判令：曾都区自然资源和规划局对王某无证采砂的违法行为在一定期限内依法履行监管责任。被告曾都区自然资源和规划局辩称，一、第一次对王某行政处罚的情况。二、第二次对王某行政处罚的情况。三、收到检察建议后采取的措施：1、向区委、区政府汇报；2、请求曾都区法院加大对王某的执行力度；3、做好调整地类的前期工作；4、委托转业机构制定基本农田恢复治理方案；5、督促王某恢复基本农田，恢复工作有一定进展。四、移送犯罪线索，2019年4月16日，我局向公安机关移送王某涉嫌犯罪的线索。王某的行为既违反了《矿产资源法》又违反了《基本农田保护法》，只能择一处罚。因此，第二次行政处罚，适用的是《土地管理法》和《基本农田保护法》，不应再以违反《矿产资源法》为由鉴定采砂量和采砂价值。王某的违法行为已超过《行政处罚法》规定的两年，无法再以非法采砂予以处罚。第一次行政处罚已执行完毕，第二次行政处罚正在强制执行中，行政机关的后续工作只能在此基础上展开，否则行政行为可能违反《行政处罚法》。我局将努力提高行政执法水平，依法履行职责。1、王某个人信息。2、原随州市曾都区国土资源局及随州市曾都区自然资源和规划局工作职责证据。包括三定方案、机构改革文件。根据《中共随州市曾都区委随州市曾都区人民政府关于随州市曾都区机构改革的实施意见》（曾发[2019]4号)文件精神，2019年3月，原曾都区国土资源局等部门的职责整合组建了随州市曾都区自然资源和规划局。3、原随州市曾都区国土资源执法监察局矿产类执法卷宗。4、随州市曾都区人民检察院现场勘查笔录及摄影资料。包括在曾都区国土勘测院提取的《府河镇××村九组采砂场示意图》。5、原随州市曾都区国土资源局关于王某在府河镇××村毁地采砂案的情况说明。6、原随州市曾都区国土资源执法监察局土地类执法卷宗。7、王某非法占用农用地（林地）刑事侦查卷宗，主要内容：（1）随州市森林公安局曾都区分局《立案决定书》、《起诉意见书》；（2）书证：《林地转让合同》、《林权证》、《农村荒地沙滩地使用权出让合同》、《证明》；（3）证人王某、周某、陈某、段某、易某、黄某等人的询问笔录；（4）勘验笔录；（5）随州市曾都区林业调查规划设计队《曾都区府河镇××村光明沙场占用林地现场调查报告》。8、随州市曾都区人民检察院曾检公诉刑不诉[2016]7号不起诉决定书。9、随州市曾都区人民检察院鄂曾都检行公[2018]42130200014号检察建议书。10、鄂曾都检行公[2018]42130200014号检察建议书送达回证。11、原随州市曾都区国土资源局对鄂曾都检行公[2018]42130200014号检察建议书的回复。12、随州市曾都区自然资源和规划局向公安机关移送王某涉嫌犯罪案件线索。13、随州市公安局曾都区分局曾公（府）立字[2019]1135号立案决定书及情况说明。14、询问王某笔录。15、现场勘验检查笔录、影像资料。16、涉案农用地2011年至2017年的卫星图片原状资料。经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人向本庭提交的证据1至证据14、16的真实性无异议，但达不到公益诉讼起诉人的证明目的。对于证据（15）的真实性无异议，但不能证明不被告没有履行职责，证明了被告将违法犯罪线索移交的行为是履职的行为。被告曾都区国土资源执法监察局向本院提供的证据有：1、《责成停止违法行为通知书》（执责停曾土资监字[2012]02002、02005号）。2、《行政处罚决定书》（执罚曾土资监字[2012]29号）。3、缴款凭证。4、曾都区府河镇人民政府、府河镇××村委会与王某签订的《农村荒地沙滩地使用权出让合同》。上述证据1至证据4证明:第一次行政处罚的行政行为合法5、《行政处罚决定书》（执罚曾土资监字[2015]17号）。6、《履行行政处罚决定催告书》（执催告曾土资监字[2015]17号）。7、强制执行申请书（[2015]17号）。8、曾都区人民法院行政裁定书([2015]鄂曾都行非审字第00274号)。上述证据5至证据8证明：第二次行政处罚的行政行为合法。9、调整地类的前期工作材料。10、河砂采坑土地复垦罚方案（湖北省地质局第八地质大队）。11、恢复治理情况照片。12、工作台账。上述证据9至证据12证明：被告人收到检察建议书后所做工作。13、申请市局鉴定的文书（曾土资文[2019]15号）。14、市局鉴定意见。15、2019年4月16日移送公安机关的文书及送达回证。上述证据13至证据15证明：向公安机关移送犯罪线索。经庭审质证，公益诉讼起诉人对被告提交的证据对证据（1）至（8）的真实性均无异议，但不能达到被告的证明目的，对证据的三性，真实性和合法性，对其中的复绿报告，我方认为这个报告应该用行业标准进行验收。经庭审质证，公益诉讼起诉人、被告对彼此提供的证据的真实性、合法性均无异议，本院均予以采信。根据有效证据，本院确定如下案件事实：2010年12月份，个体业主王某（身份证号码：）从曾都区府河镇林管站原站长黄某手里转包府河镇××村沿府河河道的土地354亩，涉及该村五个组。2011年8月至2015年4月，王某未经审批和许可擅自在府河镇××组毁坏土地修建堰塘，挖砂牟利，致使矿产及土地资源遭到破坏。原曾都区国土资源局分别于2012年3月19日、2012年11月22日向王某送达《责令停止违法行为通知书》：责令停止采砂违法行为、听候处理。经实地测量和调查，王某在2012年2月至2012年11月期间违法采砂13734.20立方米。2012年11月29日，原曾都区国土资源局向王某送达执罚曾土资监字[2012]29号行政处罚决定书，决定对王某无证采砂行为处以罚款5万元。王某于2012年12月10日缴纳5万元罚款后继续毁地采砂。至2015年5月15日，王某因涉嫌非法占用农用地罪被随州市森林公安局曾都区分局刑事拘留，才停止非法采砂违法行为。但原曾都区国土资源局对王某2012年12月至2015年4月期间非法采砂行为，未对采砂量和采砂价值进行测算鉴定，查明违法事实，未进行行政处罚等行政处理。2018年12月10日，本院现场勘查查明:王某采砂砂场位于府河堤内，农用地被大面积毁坏，大量砂石被采，采砂形成的堰塘呈方形，深度约4至6米，水深约2米；河堤部分砂石被采形成坑洼，河中断桥影响行洪，无恢复迹象。针对王某非法采砂而原曾都区国土资源局不依法履行职责问题，曾都区检察院于2018年12月29日向原曾都区国土资源局发出鄂曾都检行公[2018]42130200014号检察建议，建议其依法履行监督管理职责，对于王某非法采砂行为依法进行处理，采取有效措施督促行政相对人复垦利用、恢复土地原状。原随州市曾都区国土资源局于2019年3月25日书面回复：对毁坏的53.4亩林地由于恢复难度大、资金投入多，结合该地块目前土地利用现状，拟将该地块在区第三次国土调查中确定为坑塘水面地类。对毁坏的18.54亩基本农田已委托湖北省地质局第八地质大队制定恢复治理方案，并报告区政府和检察机关同意后，迅速组织实施；对当事人挖砂毁地的违法行为移交公安机关追究刑事责任，责令当事人恢复土地原状，如当事人拒不恢复整改或无力整改，由其先行整改到位。4月4日，曾都区人民检察院邀请曾都区自然资源和规划局及府河镇政府负责人现场查看王某砂场，随后曾都区人民检察院以推进会的形式再次明确建议曾都区自然资源和规划局对王某采砂量和采砂价值进行测算鉴定，查明其违法事实，并依法进行处理。4月23日，曾都区自然资源和规划局向随州市公安局曾都区分局移送了王某非法占用基本农田的犯罪线索。此后，王某按照原曾都区国土资源局的意见动工恢复涉案的基本农田。5月8日，曾都区检察院现场勘查发现:挖砂形成的堰塘四周回填部分土壤并进行平整，但基本农田原状并未恢复。而对王某2012年12月以后非法采砂行为，曾都区自然资源和规划局在收到检察机关的检察建议书后仍未对采砂量和采砂价值进行测算鉴定，未查明违法事实，也未作出“责令赔偿损失、没收违法所得并处罚款”等行政处理。另查明，2015年5月，经曾都区国土勘测规划院勘测，王某非法采砂占地面积为47963.03平方米，其中基本农田12363.55平方米、林地35599.48平方米。2015年7月20日，原曾都区国土资源局向王某送达执罚曾土资监字[2015]17号行政处罚决定书，责令王某三十日内恢复非法占用的府河镇××组林地35599.48平方米的土地原状，处以罚款533992元；责令三十日内治理非法占用的府河镇××组基本农田12363.55平方米，并恢复原种植条件，处以罚款823227元。2015年11月3日，原曾都区国土资源局向我院申请行政强制执行。2015年11月19日，我院作出（2015）鄂曾都行非审字第00274号行政裁定书，对原曾都区国土资源局作出的执罚曾土资监字[2015]第17号行政处罚决定书准予强制执行。又查明，2015年5月6日，曾都区森林公安分局对王某立案侦查；同年6月23日，该局以王某涉嫌非法占用农用地罪向随州市曾都区人民检察院移送审查起诉。2016年3月8日，随州市曾都区人民检察院认为王某非法占用农用地犯罪事实不清、证据不足，作出曾检公诉不诉[2016]7号不起诉决定。本院认为，《中华人民共和国矿产资源法》第十一条规定:“国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”《湖北省矿产资源开采管理条例》第二条规定:“省人民政府地质矿产部门主管全省矿产资源开采的监督管理工作；市、州、县人民政府和地区行署地质矿产部门或者负责地质矿产管理工作的部门(以下简称县级以上地质矿产部门)负责本行政区域内矿产资源开采的监督管理工作。”随州市曾都区自然资源和规划局对其辖区内的矿产资源开采负有监督管理职责。《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款规定：“国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。”第三十九条规定:“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。”本案中，2012年2月至2015年4月，王某在府河镇××组以修建堰塘的名义挖砂牟利，原曾都区国土资源局分别于2012年3月19日、2012年11月22日作出《责令停止违法行为通知书》，责令停止采砂违法行为、“听候处理”，并于2012年11月29日向王某送达执罚曾土资监字[2012]29号行政处罚决定书，对王某无证采砂行为处以罚款5万元。但原曾都区国土资源局对王某2012年2月至2012年12月期间的非法采砂行为未依照上述法律规定作出“赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得”的行政处理，其畸轻处理直接导致王某忽视其行为的危害，在缴纳5万元罚款后继续毁地采砂。原曾都区国土资源局存在不依法履行职责情形。《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”《关于国土资源行政主管部门移送国土资源犯罪案件的若干意见》（国土资发[2008]203号）第（三）项规定：“移送涉嫌国土资源犯罪案件，需要对造成矿产资源破坏的价值进行鉴定的，由省级国土资源行政主管部门按照国土资源部《非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序的规则》（国土资发[2005]175号）出具鉴定结论。”本案中，对于王某2012年12月至2015年4月期间的非法采砂行为，在收到检察机关的检察建议前，曾都区自然资源和规划局未对采砂量和采砂价值进行测算鉴定，查明违法事实，未依照上述法律规定作出“责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款”等行政处理；在收到检察机关检察建议后，曾都区自然资源和规划局仅于2018年农历腊月和2019年4月22日找到王某，口头督促其恢复耕地原状，并于4月23日向随州市公安局曾都区分局移送王某非法占用基本农田的犯罪线索，至今仍未对采砂量和采砂价值进行测算鉴定，查明违法事实，未作出“责令赔偿损失、没收违法所得并处罚款”等行政处理，随州市曾都区自然资源和规划局不依法履行职责，致使国家矿产资源被破坏，致使国有财产遭受损失，国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。综上所述，公益诉讼起诉人的诉讼理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第七十二条、第七十六条之规定，判决如下：曾都区自然资源和规划局对王波无证采砂的违法行为在一定期限内依法履行监管责任。案件受理费50元，由被告随州市曾都区自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省随州市中级人民法院。审 判 长  宋 琼审 判 员  孙晓明审 判 员  盛 圆人民陪审员  曾祥忠人民陪审员  夏定刚人民陪审员  陈汉平人民陪审员  邓义山二〇一九年九月二日书 记 员  张曦予