辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）辽行终1480号上诉人（一审原告）：李亚清，女，1940年2月4日出生，汉族，住址鞍山市千山区。委托诉讼代理人：高明清，辽宁英派律师事务所律师。上诉人（一审原告）：毛洁，男，1962年7月25日出生，汉族，住址鞍山市千山区。被上诉人（一审被告）：鞍山市千山风景名胜区管理委员会，所在地址鞍山市千山区千山东路**。法定代表人：范静国，该管理委员会主任。委托诉讼代理人：刘荣振，该管理委员会工作人员。委托诉讼代理人：王瑛，辽宁弘扬律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：鞍山市人民政府，，所在地址鞍山市铁**南胜利路**法定代表人：余功斌，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：赵锐，该市人民政府工作人员。委托诉讼代理人：王懿，辽宁瀛如律师事务所律师。李亚清、毛洁因诉鞍山市千山风景名胜区管理委员会（以下简称千山管委会）、鞍山市人民政府（以下简称鞍山市政府）确认行政行为违法一案，不服鞍山市中级人民法院（2017）辽03行初474号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织各方当事人进行了询问。李亚清的委托诉讼代理人高明清和毛洁，千山管委会的委托诉讼代理人刘荣振、王瑛，鞍山市政府的委托诉讼代理人赵锐、王懿到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。李亚清、毛洁一审诉称：2006年千山管委会未取得合法拆迁手续对其家所处的区域进行违法拆迁。2008年将其家供水供电暖气等非法切断。多年来，其一直向有关部门反映上述违法行为，但问题一直未解决。千山管委会至今未恢复其家的水电暖气，违法行为一直在持续。请求法院判令：1．依法确认千山管委会切断其家的供水供电暖气等的行政行为违法；2．依法确认千山管委会未恢复其家的供水供电供暖等的行政不作为违法；3．依法追究千山管委会及相关工作人员的法律责任。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合起诉条件，有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款一项、二项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的。本案中，李亚清、毛洁的诉讼请求是不服千山管委会于2008年作出的切断其家的供水供电暖气行为，但未提供证据证明上述行为的存在，其起诉没有事实根据。另外本案李亚清、毛洁所诉行为发生在2008年，其在2017年提起诉讼超过法定的起诉期限。综上，李亚清、毛洁的起诉不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款一、二项之规定，裁定驳回李亚清、毛洁的起诉。案件受理费50元，本裁定生效后15日内返还给李亚清、毛洁。李亚清、毛洁上诉称：1．一审程序违法。一审法院并未组成合议庭。作出裁决之前只进行了一次询问，在询问之前一审法官也未告知李亚清、毛洁依法应当享有的诉讼权利。并且，仅有一名法官参加并主持对李亚清、毛洁进行询问，千山管委会并没有参加。因案件比较复杂，只进行询问没有双方的质证无法全面查清事实。2．一审认定事实错误。千山管委会在施行违法拆迁的过程中暴力切断了其家的供水供电供暖的事实清楚。其在一审接受询问时请求法院去现场进行查验核实，但法院没有进行相应的调查核实就作出了裁决。另外，按照相关法律规定，应当由千山管委会举证证明其没有实施上述暴力切断行为，并非由李亚清、毛洁举证。3．李亚清、毛洁提起诉讼没有超过法定的起诉期限。李亚清、毛洁曾经针对千山管委会的违法行为提起过行政诉讼，而法院不给立案。多年来，李亚清、毛洁一直通过信访等程序请求相关部门督促千山管委会纠正违法行为。李亚清、毛洁在询问过程中向一审法院提交了部分信访回执单。另外，李亚清、毛洁家的水电暖至今仍处于被切断的状态，即千山管委会的行政违法行为一直持续。因此，李亚清、毛洁并没有超过法定起诉期限。4．李亚清、毛洁的诉求是确认千山管委会行政行为违法，并追究相关人员的法律责任，并没有提出过赔偿要求。综上，请求二审法院依法撤销一审行政裁定，发回重审。千山管委会辩称：1．李亚清、毛洁应对其主张提供充足的证据证明事实。李亚清、毛洁所住的房屋属于千山医院自管房，其所属区域属于合法拆迁，千山管委会不存在行政违法及不作为行为。2．李亚清、毛洁所诉行为发生在2008年，在2017年提起诉讼，一审法院认定李亚清、毛洁提起本案诉讼超过法定起诉期限且无正当理由，依法驳回起诉是正确的。请求二审法院依法维持一审裁定。鞍山市政府未提交书面答辩意见，但在询问过程中辩称：1．本案所涉及的拆迁行为是由千山管委会作出的，与鞍山市政府无关。2．千山管委会具有独立的诉讼主体资格，可以作为独立的被告。所以，一审法院将鞍山市政府列为本案被告是错误的。本院经审理查明：李亚清、毛洁、千山管委会和鞍山市政府在询问中均认可涉案住宅是千山医院的自管房，该区域从2006年8月始由千山管委会实施拆迁至今。在开展拆迁之前，涉案住宅的供水供电供暖均由千山医院负责管理。涉案住宅自2008年以来一直处于停水停电及没有供暖的状态。本院认为，本案的焦点问题是李亚清、毛洁提起本案行政诉讼是否符合法定起诉条件。关于李亚清、毛洁起诉确认千山管委会实施切断其住宅供水供电供暖行政行为违法是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合起诉条件，有具体的诉讼请求和事实根据。本案李亚清、毛洁诉称千山管委会实施切断其住宅供水供电供暖行政行为，但并没有提供能够证明千山管委会实施切断行为的合法有效证据。在二审询问中，李亚清、毛洁自认并没有看到千山管委会的工作人员实施该行为，故本案所称的切断行为只是李亚清、毛洁的推断，缺乏证据支持。李亚清、毛洁提出一审认定事实错误的上诉理由没有依据，不予支持。再则，即便所诉事实行为系由千山管委会实施，根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，李亚清、毛洁诉称的切断其住宅供水供电供暖行为发生在2008年，在本院询问过程中其亦自认事发时就知晓该被诉切断行为。据此，李亚清、毛洁于2017年11月28日对该事实行为提起诉讼，显然早已超过上述规定的起诉期限。至于李亚清、毛洁向一审法院提交的多份由鞍山市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室出具的来访转办单复印件，虽然能够说明李亚清、毛洁就解决供水、供电和供暖等问题于2014至2015年进行过上访，但是上访不属于到法院起诉的诉讼行为，故李亚清、毛洁未能提交合法有效的证据证明其具有因不可抗力或者其他不属于其自身原因而耽搁起诉期限的情形。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一、二项规定，当事人起诉后，法院已经立案，若不符合行政诉讼法第四十九条规定，或者超过法定起诉期限且无正当理由的，应当裁定驳回起诉。故一审法院认为李亚清、毛洁起诉确认千山管委会实施切断其住宅供水供电供暖行政行为违法不符合法定起诉条件，进而驳回起诉并无不当。关于李亚清、毛洁起诉确认千山管委会未恢复其住宅供水供电供暖等的行政不作为违法是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国电力法》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府经济综合主管部门是本行政区域内的电力管理部门，负责电力事业的监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。《辽宁省城市供水用水管理办法》第四条规定，省住房和城乡建设主管部门及市、县政府确定的负责城市供水、用水工作的部门负责本行政区域内城市供水、用水管理工作，其他有关部门按照各自职责，共同做好城市供水、用水相关工作。《辽宁省城市供热条例》第四条第一款规定，省、市、县（含县级市、区）供热行政主管部门负责本行政区域内供热监督管理工作。据此，县级以上人民政府下设的上述部门各自负有对本行政区域内的供电供水供暖工作的监督管理权，其并不具体承担供电供水供暖的工作职责和义务。从本案已查明事实看，李亚清、毛洁的住宅于2008年始被中断电水暖的供应，在二审询问中双方均认可“在开展拆迁之前，涉案住宅的供水供电供暖由千山医院负责管理”，而李亚清、毛洁诉称千山管委会应恢复其住宅供水供电供暖，但没有提供能够证明千山管委会已经从千山医院接受并承担向此区域供暖等工作的合法有效证据。故李亚清、毛洁此项诉求并无事实根据。根据《鞍山千山风景名胜区管理条例》第四、五条规定，千山管委会系鞍山市政府的派出机构，代表市政府管理该区域。鞍山市政府各有关部门应依法按各自职责协助管委会做好风景区的管理工作，其在风景区设立的派出机构，除各自业务受上级主管部门领导外，都必须服从管委会对风景区的统一规划和管理。鉴于该住宅地处千山管委会管辖范围，所以对案涉住宅供水供电供暖工作具有监督管理权的鞍山市机关下辖的相关部门。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款一项规定，李亚清、毛洁起诉确认千山管委会、鞍山市政府行政不作为违法既没有事实根据，两被上诉人对此亦不具有行政职权，应当裁定驳回起诉。故一审裁定对该诉讼请求并未明示裁判理由，本院予以指正，但其驳回起诉的裁判结果是正确的。关于李亚清、毛洁提出的一审法院没有履行法定程序违法问题。在一审卷宗中，合议庭组成人员告知书记载本案一审合议庭组成人员，询问笔录记载一审法官向李亚清、毛洁告知合议庭组成人员及其他司法辅助人员，还告知其依法应当享有的诉讼权利，且该笔录上有其签名，故能够认定李亚清、毛洁提出一审未组成合议庭及询问时未告知诉讼权利的上诉理由不能成立。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案中，一审法院由一名法官参加并主持对李亚清、毛洁进行询问，对案涉事实、焦点问题等进行审查，在完成询问工作后，认为本案不需要再行开庭，依照上述规定，有权迳行裁定驳回起诉，其审判程序并未违反法律规定。对李亚清、毛洁此项上诉理由不予支持。对于李亚清、毛洁提出的诉求是确认行政行为违法，并追究相关人员的法律责任，并没有提出过赔偿要求的上诉理由，本案起诉书载明诉讼请求并无赔偿要求，李亚清、毛洁在接受一审和二审询问时作出说明，本案起诉书第三项诉讼请求只是阐明应追究千山管委会及工作人员责任。所以，一审确定案由中包括赔偿诉讼不妥，本院予以指正。就追究法律责任一节，经释明后，李亚清、毛洁仍未能讲清具体要追究谁的什么责任，且追究个人责任也不在本案行政诉讼审理范围之内，故不予赘述。综上，一审裁定适用法律正确，裁判结果适当，应予维持。李亚清、毛洁的上诉理由没有事实根据和法律依据，对其上诉请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年九月十七日法官助理李钢书记员鞠林