广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂07行初130号 原告张忠发家庭承包经营户（以下简称张忠发户）。 代表人张忠发（户主），男，1955年7月18日出生，汉族，住钦州市钦**。 委托代理人（家庭承包成员）覃秀兰，女，1958年9月10日出生，壮族，住广西钦州市钦**，系张忠发妻子。 委托代理人梁永发，广西三鸿律师事务所律师。 被告钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街**。统一社会信用代码114507007852417279。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人翁菽伶，钦州市司法局工作人员。 委托代理人王文聪，广西源群律师事务所律师。 第三人禤世珍家庭承包经营户（以下简称禤世珍户）。 代表人禤世珍（户主），女，1952年7月4日出生，壮族，住钦州市钦**。 委托代理人杨醒树，广西桂信律师事务所律师。 委托代理人章康妮，广西桂信律师事务所实习律师。 第三人宋池英家庭承包经营户（以下简称宋池英户）。 代表人宋池英（户主），女，1943年1月30日出生，汉族，住钦州市钦**。 第三人贺基昌家庭承包经营户（以下简称贺基昌户）。 代表人贺基昌（户主），男，1964年5月10日出生，汉族，住钦州市钦**。 第三人贺基华家庭承包经营户（以下简称贺基华户）。 代表人贺基华（户主），男，1969年9月7日出生，汉族，住钦州市钦**。 原告张忠发家庭承包经营户（以下简称张忠发户）不服被告钦州市人民政府（以下简称市政府）于2019年5月28日作出的钦政复决字【2019】43号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），于2019年6月25日向本院起诉。本院立案后，依法向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月27日公开开庭审理了本案。原告张忠发户的委托代理人覃秀兰、梁永发，被告市政府的委托代理人翁菽伶、王文聪，第三人禤世珍户的委托代理人杨醒树到庭参加诉讼。第三人宋池英户，第三人贺基昌户，第三人贺基华户，经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本院现已审理终结。 被告市政府作出《复议决定》认定，本案中涉案土地的使用权已经明确，只是在承包经营权流转的过程中争议双方的兑换行为是否有效还不明确，并不涉及土地使用权纠纷，且2015年5月20日，钦北区人民政府（以下简称北区政府）作出的北政【2015】16号处理决定是对三角田所有权进行的处理，与本案的承包经营权纠纷无关联。因此，本案应属于土地承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第五十五条的规定，当事人可协商解决，也可直接向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或向人民法院起诉。钦北区人民政府（以下简称北区政府）把土地承包经营权纠纷错误当成土地使用权纠纷进行立案处理，依法应予纠正。综上，北区政府作出的北政处【2018】5号《钦州市钦北区人民政府自然资源权属纠纷处理决定书》（以下简称5号处理决定）认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1、2目的规定，决定：钦北区人民政府作出的5号处理决定。 原告张忠发户诉称，一、北区政府于2018年12月6日作出的北政处【2018】5号《钦州市钦北区人民政府自然资源权属纠纷处理决定书》（以下简称《处理决定》）认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。被告市政府作的《复议决定》认定事实错误，适用法律错误，导致作出错误的复议决定。原告张忠发户所在的集体经济组织与第三人禤世珍户、宋池英户、贺基昌户、贺基华户不属于同一个集体经济组织，不可能产生承包经营权纠纷，同时，承包经营权纠纷只是发生在发包方与承包方之间，不可能在承包方之间产生。因此，被告市政府因适用法律错误而导致作出错误的《复议决定》。二、被告市政府作出的《复议决定》程序违法。在复议期间，原告委托代理人向被告市政府提交了相关证据，原告至今没有收到被告市政府的任何材料。被告市政府作出的《复议决定》在没有经过集体讨论的情况下，擅自作出《复议决定》，损害了原告的合法权益。请求：1、撤销被告市政府作出的《复议决定》；2、维持北区政府作出的5号处理决定；3、本案诉讼费由被告负担。 原告张忠发户向本院提供如下证据： 1、身份证复印件，证明原告户主身份情况的事实；2、北政处【2018】5号处理决定复印件，证明第三人北区政府对本案事实认定清楚确凿，适用法律正确，作出的处理决定正确事实；3、《复议决定》复印件，证明被告对本案事实认定错误、适用法律错误、程序违法、作出的处理决定错误的事实；4、证明、快递信封复印件，证明原告于2019年6月14日收到《复议决定》的事实。 被告市政府辩称，一、答辩人作出的《复议决定》认定事实清楚。争议的三角田原是东风村民小组发包给原告张忠发户承包，金鱼尾岭是长滩村民小组发包给贺洪达承包户及宋池英承包户共14人共同使用，那蚌岭发包给胡洪期承包户，因贺基华户用金鱼尾岭与胡洪期承包户兑换了那蚌岭，后胡洪期承包户用金鱼尾岭与张忠发户兑换三角田岭。兑换后，各自对兑换的山岭进行管理使用，一直无争议。2012年，宋池英承包户成员贺基乾、贺基峰等人以贺基华户用金鱼尾岭未经其他共有人同意为由，要求取回金鱼尾岭的使用权，经大直村委会调解，张忠发户将金鱼尾岭退还了贺基乾等人，但胡洪期承包户不同意将三角田退还张忠发。现胡洪期已去世，三角田由其妻及子女管理使用。二、答辩人作出的《复议决定》适用法律正确，本案不属于北区政府可立案处理范围。涉案土地使用权明确，并不涉及土地使用权纠纷，只是在承包经营权流转过程中争议双方兑换行为是否有效还不明确。因此，本案应属于土地承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定，本案不属于县级以上人民政府受案范围，北区政府将土地承包经营权纠纷当成土地使用权纠纷进行立案受理是错误的。被答辩人的诉请没有事实根据和法律依据，依法应予驳回。 被告市政府提供如下证据： 1、行政复议申请书、钦州市人民政府行政复议受理通知书（钦政复受字【2019】27-1号），证明钦州市人民政府根据原告的申请受理了行政复议；2、提出答复通知书（钦政复受字【2019】27-2号）、行政复议答复书，证明钦州市人民政府已按程序要求钦北区人民政府作出书面答辩，履行了复议机关的义务；3、钦州市人民政府行政复议告知书（钦政复受字【2019】27-3、27-4、27-5、27-6号），证明钦州市人民政府已按程序将受理行政复议的决定告知第三人；4、关于征求行政调解、和解意愿的通知，证明钦州市人民政府已按程序征求原告及第三人是否同意调解；5、钦州市人民政府行政复议案件延期通知书（钦政复延字【2019】33-1、33-2、33-3、33-4、33-5、33-6号），证明钦州市人民政府已按程序通知各方当事人延期作出复议决定；6、全球邮政特快专递回执单、律师事务所函，证明钦州市人民政府已依法将本案相关文书送达给各方当事人；7、钦州市人民政府行政复议决定书（钦政复决字【2019】43号）、全球邮政特快专递回执单，证明钦州市人民政府已在法律规定的期限内作出复议决定并送达，复议程序合法；8、《山界林权证》，证明本案争议的三角田使用权权属东风村民小组，使用权不存在争议；9、张忠发、禤世珍、宋池英、贺基昌、贺基华调查笔录，证明本案中各家庭承包经营户对兑换山岭的事实知情，一直处于管理状态；10、东风村民小组、长滩村民小组林权现场勘验笔录，证明本案三角田岭登记在张忠发名下，三角岐岭登记在胡洪期名下。 第三人禤世珍户述称，同意钦州市人民政府的答辩意见。 第三人禤世珍户无证据向本院提供。 第三人宋池英户、贺基昌户、贺基华户均无书面陈述意见和证据向本院提交。 各方当事人对证据的质证意见： 原告张忠发户认为被告市政府的证据1，证明是错误的，不是原告申请复议。对证据2，证明钦北区人民政府答辩是正确的，与客观事实相符合。对证据3，不清楚是否送达；对证据4，原告已经收到通知，但是原告不能代表村民小组的意见。对证据5，原告已经收到通知。对证据6、7，对于邮政特快专递回执单，原告没有委托任何人代收，原告也没有在邮政特快回执上签字，被告在程序上是违法的。对证据8，三角田岭权属东风村民小组，第三人禤世珍承包户占用是没有理由的。对证据9，贺基华和胡洪期兑换山岭是原告不知情的。对证据10，证明本案争议的山岭是属于张忠发所有；第三人禤世珍户对市政府的证据的关联性、客观真实性与合法性（以下简称“三性”）均无异议； 被告市政府认为原告张忠发户的所举全部证据的真实性无异议，但对证据2涉及土地性质的定性，北区政府定为使用权是错误的，市政府认为是土地承包经营权，基于此我们撤销了北区政府的处理决定。对证据3，恰恰证明市政府作出的复议决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。对证据4，证明了被告市政府的复议程序合法；第三人禤世珍户对证据1的三性无异议。对证据2，认为北区政府作出的,处理决定>已经被市政府撤销了，这份处理决定在本次庭审中不具备合法性。对证据3，认为市政府根据禤世珍的申请作出的《复议决定》予以认可。对证据4的“三性”无异议。 本院对当事人举证的认证如下： 被告市政府提供的证据1-6符合采信证据的“三性”，证明了被告市政府的复议程序合法，本院予以采信。证据7只能证明《复议决定》送达程序合法，但《复议决定》是本案的被诉行政行为，不属于严格意义上的证据，而且，该被诉行政行为因适用法律错误而不具有合法性。证据8符合采信证据的“三性”，但被告市政府以该证据证明三角田岭地的使用权没有争议是错误的，本院不予采信。证据9是证人证言及一方当事人的陈述，证明了争议三角田岭地的兑换事实，本院予采信。证据10证明了争议三角田勘验的程序合法及争议岭地的四至，本院予以采信；原告提供的证据1-2、4，符合采信证据的”三性”，本院予以采信。证据3是本案的被诉行政行为，不属于严格意义上的证据，而且，该被诉行政行为因适用法律错误而不具有合法性。 经审理查明，原告张忠发户与第三人禤世珍户、宋池英户、贺基昌户、贺基华户分属两个不同的村民小组集体。双方争议的三角田岭位于钦北区大直村委会东风村民小组西南面，四至界至为：东至本岭脚；南至本岭脚；西至本岭脚；北至山顶坡边。面积约8亩。上世纪八年代初期，农村实行家庭联产承包责任制时，争议的三角田岭由东风村民小组分给张忠发户、第三人韦艳珠户、张忠河户共同使用。金鱼尾岭由长滩村民小组分给贺洪达户与宋英池户使用，那蚌岭由长滩村民小组分给胡洪期户使用。上世纪八年代中期，贺基华未经家庭承包户其他成员及宋池英户的同意，擅自将金鱼尾岭与胡洪期兑换那蚌岭。上世纪九十年代，胡洪期又将金鱼尾岭与张忠发兑换三角田岭。兑换后，各自管理兑换的岭地，一直无争议。2012年，因兑换问题发生争议，在大直村委会调解下，张忠发与贺基乾、贺基峰、贺基昌等人签订《山权更正协议书》，张忠发将金鱼尾岭退还贺基乾等人。随后，张忠发向胡洪期主张要回三角田岭时遭胡洪期拒绝而发生纠纷。2017年9月2日，张忠发户向北区政府提出确权申请。北区政府立案后，追加了宋池英户、贺基昌户、贺基华户作为第三人参加调处。北区政府经调查，并经调解无果后，于2018年12月6日作出5号处理决定，将争议的三角田岭确权归张忠发户使用。禤世珍户不服，向被告市政府申请复议，市政府经立案审查，征求各方是否愿意调解无答复后，于2019年5月28日作出《复议决定》，撤销北区政府的《处理决定》。张忠发户不服《复议决定》，向本院起诉。 本院认为，土地使用权是物权中最基本的权利之一，由土地使用权衍生出的土地承包经营权、、地役权等用益物权均属土地使用权的子项从法律的相互关系来看，《土地管理法》是调整土地使用权争议的最基本法律，其调整范围要大于《土地承包法》，即土地使用权争议包括了土地承包经营权的争议。本案的原告张忠发户与第三人禤世珍户分属两个不同的村民小组集体，其互换土地属于土地流转的形式之一，虽然《土地承包法》第五十五条和《最高人民法院关于涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第三项均规定因土地的流转发生纠纷属人民法院的受案范围，但《土地管理法》第十六条第二款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款也同样规定当事人因土地使用权发生纠纷，可向人民政府申请调处确权，人民政府对当事人因土地使用权发生争议有处理的法定职权和职责。从尊重当事人意思自治的原则出发，既然本案的原告张忠发户与第三人禤世珍户等承包户因土地的互换使用发生了争议，原告张忠发户选择了向人民政府申请调处确权，第三人禤世珍户等承包户也共同参与了人民政府的立案调处，一直无异议，对当事人的选择，人民法院应给予足够的尊重。从减少当事人讼累、节约行政成本和司法成本来看，当事人因该土地使用权发生争议时间已长达三年，复议机关撤销了钦北区人民政府作出的行政行为，再让当事人重新走仲裁程序或司法程序，有背上述的原则。因此，原告张忠发户的诉讼理由成立，本院予以支持。但其诉请维持北区政府作出的5号处理决定，不符合法律规定，本院不予支持。被告市政府作出的《复议决定》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，裁决不当，应以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、六项的规定，判决如下： 一、撤销被告钦州市人民政府于2019年5月28日作出的钦政复决字【2019】43号《钦州市人民政府行政复议决定书》； 二、由被告钦州市人民政府对本案争议的事项重新作出行政行为； 三、驳回原告张忠发家庭承包经营户要求维持钦北区人民政府于2018年12月6日作出的北政处【2018】5号《钦州市钦北区人民政府自然资源权属纠纷处理决定书》的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告钦州市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  韦乐熙 审判员  黄富丽 审判员  钟凌意 二〇一九年九月二十三日 书记员  郭杨兴