福建省泉州市鲤城区人民法院行 政 判 决 书(2016)闽0502行初207号原告黄某1，男，1965年10月10日出生，汉族，住福建省南安市。被告南安市国土资源局，住所地南安市溪美镇武荣大厦二楼。组织机构代码：00383793－0。法定代表人侯州洋，局长。委托代理人黄志明、陈鸿纬，福建伟盛律师事务所律师。第三人黄某2，男，1967年6月23日出生，汉族，住福建省南安市。第三人黄某3，男，1986年9月23日出生，汉族，住福建省南安市。第三人黄某4，男，1958年8月30日出生，汉族，住福建省南安市。第三人黄某2、黄某4、黄某3共同委托代理人江涛，福建协力人律师事务所律师。原告黄某1诉被告南安市国土资源局、第三人黄某2、黄某4、黄某3土地行政管理一案，原告于2016年9月20日向本院提起行政诉讼，本院于2016年9月20日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因黄某2、黄某4、黄某3与本案有利害关系，本院依法追加黄某2、黄某4、黄某3为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2016年11月1日公开开庭审理了本案。原告黄某1到庭参加诉讼；被告南安市国土资源局负责人陈舫凭及委托代理人黄志明到庭参加诉讼；第三人黄某3、黄某4、黄某2的委托代理人江涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告南安市国土资源局于2014年12月5日作出南国土资信答［2014］152号国土资源信访事项处理答复意见书对原告黄某1信访反映黄某2违法占地建房问题进行答复，该份信访事项处理答复意见书中载明：“2013年4月，黄某2三兄弟在未取得合法的建房用地审批手续的情况下开始动工建设……我局将对黄某2三兄弟违法占地建房的行为依法查处。”原告主���被告未在法定期限内履行查处黄某2违法占地建房问题的法定职责，向本院提起行政诉讼。原告黄某1诉称，原告全家人原居住在南安市罗东镇荆坑村深山老林之中，因该地属地质灾害区，常遇山洪暴发，加之常有野猪毒蛇的出没，一家人很不安全。后来，按照当地政府安排在罗东镇潭溪村自行购地建造房屋，原告于1994年12月29日向村民黄某5、黄某6购入一块总面积达计358.15平方米的宅基地，其中120多平方米用于建造一层房屋并居住至今。2013年5月，的村民黄某2在原告房屋旁边建房时未经原告同意，强行侵占了原告一块长约26米、宽约1米多，面积达40多平方米的宅基地，加建一栋5层的楼房。由于第三人黄某2建楼房挖动到原告房屋的地基，致使原告平屋的墙体多处出现了裂痕，最大处达约4公分，造成了原告房屋自此后成为危房，存在严重安全��患。事发时，原告一家人有向派出所、土地、城建等部门反映报案(有报案记录)，经了解，第三人黄某2占地建房未经有权机关批准，依法应予拆除，但问题一直没有得到解决。因合法权益受到了严重侵犯却迟不能得到解决，原告多方上访控告第三人黄某2违法占地建房。2014年12月5日，南安国土资源管理局作出南国土资信答［2014］152号国土资源信访事项处理答复意见书，处理意见为我局将对黄某2三兄弟违法占地建房的行为依法查处。根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十七条，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款、第八十三条的规定，查处黄某2是否存在违法占地建房问题的职能部门是被告。根据《土地违法案件查处办法》第十三条、第十四条、第十六条、第十七条的规定，被告对原告的举报应当受理，进行立案、调查、处理，如果不符合立案���件的，也应当告知举报人即原告，但被告将原告的举报当做信访意见处理，严重违法。被告已在南国土资信答［2014］152号国土资源信访事项处理答复意见书中调查核实黄某2违法占地、建房并承诺将依法查处，应依法予以拆除，不能变通。但时至今天，该违法占地建房案件已发现三年多，被告没有履行查处土地违法的法定职责，没有派国土执法人员到违建现场勘查，没有立案处理。被告未作出明确的结论并告知当事人，属于没有履行职责，构成行政不作为。为此，原告提起行政诉讼，请求判决：一、确认被告南安市国土资源局在查处黄某2违法占地和违法建房案件中，未在法定期限内履行法定职责违法；二、责令被告南安市国土资源局依照《土地违法案件查处办法》受理原告所举报的第三人黄某2违法占地和违法建房案件，并作出处理；三、请求依法判令被告承担本���的全部诉讼费用。原告向本院提交下列证据：1、原告居民身份证复印件，证明原告身份；2、两份罗东镇人民政府的信访事项处理答复意见书和契约，证明罗东镇政府的答复内容不属实；3、被告南安市国土资源局作出的南国土资信答［2014］152号国土资源信访事项处理答复意见书，证明被告于2014年11月12日收到原告控告第三人黄某2违法占地建房信函，知晓并承诺将对黄某2三兄弟违法占地建房的行为依法查处；4、第三人黄某2“两违建筑”现状照片，证明“两违建筑”依然存在，被告南安市国土资源局故意不履行法定职责，构成行政不作为。被告南安市国土资源局辩称，原告所诉缺乏事实和法律依据，依法应驳回原告诉讼请求。具体事实和理由如下：一、原告诉请指向的第三人黄某2、黄西川、黄某3等人违法占用址在南安市罗东镇潭溪村土地建房要求处罚事宜，被告于2014年12月1日对黄某2等人涉案违法占地建设行为以南国土资[2014]立字第183号立案查处，并已于2015年1月4日以南国土资〔2015〕行处17号《国土资源行政处罚决定书》依法作出行政处罚，该行政处罚决定书已于作出当日送达。至此，原告诉请指向的第三人违法占地行为被告已依法作出处罚，不存在被告不履行法定职责及需要再作出相关处罚的问题，依法应予以驳回原告诉讼请求。二、原告现提起的是不履行法定职责诉讼，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四条规定，原告的起诉期限自法定履行期限届满后六个月。原告于2014年11月主张权利，现时隔近两年提起行政诉讼，显然已超过行政诉讼的起诉期限。被告提供如下证据：1、南国土资[2014]立字第183号立案审批表、潭溪村委会的证明、南国土资〔2015〕行处17号国土资源行政处罚决定书、送达回证，证明被告对原告诉请指向的违法占地行为已依法作出处罚，不存在被告不履行法定职责的问题；2、《土地管理法》第2、62、77条，证明本案对第三人黄某2等人行政处罚适用的相关法律规定。第三人黄某2、黄某4、黄某3述称，一、本案不属于法院受理范围，请求法院依法裁定驳回起诉。1、信访诉求不属于法院受理范围，原告通过信访提出诉求，对信访诉求回复意见不服提起的行政诉讼，不属于法院受理范围。2、原告非被告行政行为的利害关系人，无权起诉。原告与第三人并非同一村，原告与其信访投诉的第三人的土地之间并不存在任何利害关系，被告是否对第三人土地进行立案查处与原告无关，也不会侵害原告的任何权益。3、我国��政法只规定对行政行为具有利害关系的公民才有权提起行政诉讼，并未规定任一公民对任何违法的行政行为都可以提起行政诉讼。二、原告通过《信访条例》提起的诉求，被告已经予以答复，如果对答复意见不服，应该通过信访程序提起复查，而无权提起行政诉讼。三、被告无权就行政处罚申请法院强制执行。根据《行政强制法》的规定，如果被告要申请强制执行，应在期限届满之日起三个月内向法院申请，到目前为止已超过申请期限，被告无权再向法院申请强制执行。第三人黄某2、黄某4、黄某3提供证据：2016年10月30日潭溪村委会的证明，证明第三人对本案土地是有权使用的，是通过拆迁安置取得的。经庭审质证，原告对被告提供的证据质证如下：原告对被告的证据1中的立案审批表不清楚，但该表格显示:当事人:黄某2、黄西川、黄某3；案由:未经批准，非法占地；案件来源:群众举报；发现时间:2014年11月27日；初步了解违法事实:1、违法行为时间:2014年4月份;2、违法行为地点:罗东镇潭溪村;3、违法行为的事实、情节；经查，黄某2、黄西川、黄某3于2014年4月份起，未经有权机关批准，擅自占用土地建住宅及围墙；承办人意见:1、违反的法律、法规条款:《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十二条等有关规定。2、建议:其行为已构成未经批准非法占地的事实，根据《福建省土地监察条例》第十八条的规定，建议我局立案查处。原告认为，该证据证实被告于2014年11月27日接群众举报并经查实第三人黄某2存在非法占地的事实。对被告提供的证据潭溪村委会的证明真实性有异议。对被告提供的证据1中的国土资源行政处罚决定书(南国土资〔2015〕行处17号)，原告对其真实性不予认���。原告认为，该行政处罚决定书是原告于2016年9月20日向法院起诉后被告为掩盖其行政不作为而事后填写补充的。该证据依照行政诉讼法及最高法院司法解释规定不能作为被告具体行政行为的依据。从行政处罚决定书填写的内容也可以看出被告行政不作为。被告至今没有提供行政处罚决定书中陈述的询问笔录、测量技术报告书等作出行政处罚行为前必备的有关证据材料，充分证实行政处罚决定书是伪造的。被告提供的证据1中的南安市国土资源局送达回证，原告对其真实性不予认可。该送达回证是原告向法院起诉本案后被告为掩盖其行政不作为而事后填写补充的。受送达人签名或盖章处的没有第三人黄某2的签名，不能证实被告南安市国土资源局向第三人黄某2送达行政处罚决定书。受送达人签名或盖章处的“黄西川”三字是被告工作人员伪造签名的。对被告提供的证���2，对《中华人民共和国土地管理法》第2条、第62条、第77条规定，原告对其真实性、合法性、关联性均予以认可，但认为被告对本案第三人黄某2违法占地行为的处理还应适用《土地管理法》第83条规定。被告应责令第三人黄某2退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。第三人黄某2、黄某4、黄某3对被告提供的证据质证如下：对被告的证据1立案审批表、证明的真实性、合法性、关联性没有异议；对南国土资[2015]行处17号《国土资源行政处罚决定书》的真实性、合法性没意见，但是对关联性有异议，第三人的土地是拆迁安置的土地，有权使用；对送达回证，只向黄某4送达，未向其他人送达，黄某4送达后也提交了书面的复议请求；对证据2无异议。被告对原告的证据质证如下：对证据1无异议。对���据2罗东镇的答复不清楚，对契约的“真实性、合法性、关联性”不清楚，与本案无关。对证据3无异议，本案对第三人处罚是2014年12月进行审查立案，因此原告提出信访后已经立案并及时作出处罚。证据4照片的真实性由法院认定，但是无法证明被告没有履行法定职责。第三人黄某2、黄某4、黄某3对原告的证据质证如下：对证据1真实性没有异议，对关联性有异议，原告是荆坑村人，第三人是潭溪村人，原告与第三人不属于同村，没有利害关系。对证据2有异议，对罗东镇人民政府的文件，对其中陈述黄某1向罗东镇买地建房的内容有异议，对黄某2的占地是经过严格审批，是属于拆迁安置的宅基地的这部分内容没有异议。对契约的“真实性、合法性、关联性”有异议，无法证明原告的证明目的。对证据3的“真实性、合法性、关联性”没有异议��也证明原告是通过信访提出要求，国土资源局也作出答复，第三人是合法使用土地，不存在违法行为。对证据4有异议，第三人建房行为是合法的。原告对第三人黄某2、黄某4、黄某3的证据质证如下：对证明有异议，如果没来占地原告是不管的，第三人本来有房子，还要来居住，偏要来这里占地建房，并且高速公路离这里非常远，并不一定要拆迁，原告不同意证明的内容。被告对第三人黄某2、黄某4、黄某3的证据质证如下：该份证据的真实性由法庭审查，没有相关的签名，从该证明内容来看，本案的焦点在于没有取得用地和建房的许可，村委会不是有权的行政许可机关，即使是真实的，也不影响第三人涉案的土地问题。本院对上述证据认证如下：对被告提供的证据1中的立案审批表、南国土���〔2015〕行处17号国土资源行政处罚决定书、送达回证的真实性本院予以确认，对潭溪村委会的证明与本案的关联性予以确认。对送达回证，第三人黄某2、黄某4、黄某3质证认为只向黄某4送达行政处罚决定书，未向黄某2、黄某3送达。本院分析认为，被告未再提交送达黄某2、黄某3行政处罚决定书的其他凭证，也未提交黄某4系黄某2、黄某3同住成年家属或可以代理黄某2、黄某3签收行政决定书的相关证据材料，故仅凭送达回证无法证明国土资〔2015〕行处17号国土资源行政处罚决定书已向黄某2、黄某3送达，该送达回证证明了行政处罚决定书已于2015年1月4日向黄某4送达。对被告提供的证据2的真实性予以认定。对原告提供的证据1、3的真实性予以确认，对原告提供的证据2中的两份罗东镇政府的信访事项处理答复意见书的真实性予以确认，对原告提供的证据2中的契约和证��4照片与本案的关联性予以确认。第三人提供的证据不能证明其证明目的，本院对其证明效力不予确认。经审理查明，2014年，原告黄某1曾向南安市罗东镇人民政府信访反映房屋大门口被邻居黄某2建房占用的问题，南安市罗东镇人民政府于2014年9月24日作出罗信复［2014］36号信访事项处理答复意见书进行答复，该意见书中载明：“经查，你（黄某1）为罗东镇荆坑村7组人，在上世纪90年代向罗东镇潭溪村买地建房，房屋位于潭溪村桥头处。”2015年，原告黄某1曾向南安市罗东镇人民政府信访反映邻居黄某2所建围墙影响其生活的问题，南安市罗东镇人民政府于2015年6月1日作出南罗信复［2015］11号信访事项处理答复意见书进行答复。原告对被告上述两份信访事项处理答复意见书均不服。原告也曾向南安市国土资源局信访，南安市国土资源局于2014年12月5日作出南国土资信答［2014］152号国土资源信访事项处理答复意见书对原告信访反映黄某2违法占地建房问题进行答复，该份信访事项处理答复意见书中载明：“2013年4月，黄某2三兄弟在未取得合法的建房用地审批手续的情况下开始动工建设……我局将对黄某2三兄弟违法占地建房的行为依法查处。”南安市国土资源局于2014年12月1日作出的南国土资［2014］立字第183号立案审批表中载明：当事人姓名为黄某2、黄西川、黄某3；案由为未经批准，非法占地；案件来源为群众举报；发现时间为2014年11月27日；初步了解违法事实为1、违法行为时间:2014年4月份;2、违法行为地点:罗东镇潭溪村;3、违法行为的事实、情节；经查，黄某2、黄西川、黄某3于2014年4月份起，未经有权机关批准，擅自占用土地建住宅及围墙；承办人意见为1、违反的法律、法规条款:《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十二条等有关规定。2、建议:其行为已构成未经批准非法占地的事实，根据《福建省土地监察条例》第十八条的规定，建议我局立案查处。南安市国土资源局于2015年1月4日作出南国土资〔2015〕行处17号国土资源行政处罚决定书，决定对“福建省南安市罗东镇潭溪村桥头2号黄某2、黄西川、黄某3”作出如下处罚：“1、责令你三户退还非法占用址在罗东镇潭溪村用于合建住宅及围墙的土地，面积376.8平方米(合0.57亩)，具体四至为:东至石头房，西至村路，南至村路，北至空地。2、责令你三户限期(自接到本处罚决定书之日起十五日内)拆除在非法占用土地上合建的围墙，围墙长37米，宽0.18米，高1米。3、责令你限期(自接到本处罚决定书之日起十五日内)拆除在非法占用土地上合建的建筑物一幢，面积192.4平方米(合0.29亩)。”本案中的黄西川和黄某4是同一人。原告主张被告未对黄某2违法占地建房问题进行处理，向本院提起行政诉讼。本院认为，本案的争议焦点是：一、原告的诉讼主体资格是否适格；二、原告的起诉是否有超过法定起诉期限；三、被告是否在法定期限内履行了法定职责，是否存在未履行法定职责的情况。关于争议焦点一，对于违反土地管理法规的违法行为，群众有举报、监督的权利，再者原告黄某1所居住房屋与黄某2等人被南安市国土资源局行政处罚所指向的土地、房屋及建筑物相邻，因此，原告与本案的行政行为有利害关系，原告的诉讼主体资格适格。关于争议焦点二，被告主张原告于2014年11月主张权利，根据最高院《关于适用若干问题的解释》第四条的规定，原告的起诉期限应自法定履行期限届满后六个月，现原告时隔近两年提起行政诉讼，显然已超过行政诉讼的起诉期限。本院分析认为，原告要求被告履行法定职责，被告是于2014年12月5日作出信访事项处理答复意见书提出将对黄某2三兄弟违法占地建房的行为依法查处的处理意见，而《最高人民法院关于适用若干问题的解释》于2015年5月1日起施行，所以本案不适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四条的规定，而应适用2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条的规定。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公��、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。”因此，按照该条规定，原告的起诉并未超过起诉期限。关于争议焦点三，《中华人民共和国土地管理法》第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”被告作为国土资源主管部门，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为有实施行政处罚的法定职责。被告已于2014年12月5日对原告黄某1作出信访���项处理答复意见书提出将对黄某2三兄弟违法占地建房的行为依法查处的处理意见，并于2015年1月4日作出南国土资〔2015〕行处17号国土资源行政处罚决定书。但是，第三人方主张被告只向黄某4送达行政处罚决定书，未向黄某2、黄某3送达。本院分析认为，除了黄西川（即黄某4）有签名的送达回证，被告未再提交送达黄某2、黄某3行政处罚决定书的其他凭证，也未提交黄某4系黄某2、黄某3同住成年家属或可以代理黄某2、黄某3签收行政决定书的相关证据材料，故仅凭送达回证无法证明国土资〔2015〕行处17号国土资源行政处罚决定书已向被处罚人黄某2、黄某3送达，只能证明该行政处罚决定书已向黄某4送达。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规��，将行政处罚决定书送达当事人。”行政处罚决定书作出后应及时依法送达。因此，本院认定被告从行政处罚决定书作出后至今尚未送达被处罚人黄某2、黄某3，被告未在法定期限内完全履行法定职责。原告请求确认被告南安市国土资源局在查处黄某2等违法占地案件中未在法定期限内履行法定职责违法本院予以支持。《国土资源行政处罚办法》已于2014年7月1日起施行，《土地违法案件查处办法》现已失效，故被告应按照《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》的规定对立案审批表文号为南国土资［2014］立字第183号的案件履行行政处罚的法定职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条的规定，判决如下：一、确认被告南安市国土资源局对立案审批表文号为南国土资［2014］立字第183号的案件未在法定期限内履行法定职责违法；二、责令被告应在本判决书生效之日起三十日内按照《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》的规定对立案审批表文号为南国土资［2014］立字第183号的案件履行行政处罚的法定职责。案件受理费50元，由南安市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状。并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。审 判 长  吴 晶审 判 员  郑立群人民陪审员  林玉玲二〇一六年十二月十日书 记 员  林孟娴速录���员陈蕊蕊附注：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。