广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2260号上诉人（原审被告）：广州市番禺区应急管理局（原广州市番禺区安全生产监督管理局）。住所地：广州市番禺区×××××××××。法定代表人：郭义善，局长。委托代理人：王敏，该局工作人员。委托代理人：关心，广东天地正（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市中野电子科技有限公司。住所地：广州市番禺区×××××××××（厂房A)101。法定代表人：陈道杰，总经理。委托代理人：郭伟长，广东展业律师事务所律师。委托代理人：陈源，广东展业律师事务所实习律师。上诉人广州市番禺区应急管理局（原广州市番禺区安全生产监督管理局，以下简称番禺安监局）因与被上诉人广州市中野电子科技有限公司（以下简称中野电子公司）行政处罚决定一案，不服广州铁路运输法院(2018)粤7101行初5451号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年3月23日18时许，原告中野电子公司位于广州市番禺区××××××××××××××××××至2层的部分生产车间发生火灾事故，过火面积1780平方米，未造成人员伤亡。2018年3月24日，被告番禺安监局执法人员到中野电子公司住所广州市番禺区××××××××××××××××进行安全生产执法检查，发现中野电子公司存在：1、未将事故隐患排查治理情况如实记录；2、未按照规定制定生产安全事故应急救援预案且未定期组织演练等问题。同日，番禺安监局对中野电子公司作出(穗番）安监责改〔2018〕T0011号《责令限期整改指定书》，责令其于2018年4月7日前整改完毕。2018年3月24日，中野电子公司的法定代表人陈道杰接受番禺安监局询问调查时表示，中野电子公司存在未将事故隐患排查治理情况如实记录、未按照规定制定生产安全事故应急救援预案且未定期组织演练等情况；中野电子公司副总经理曹宏武接受番禺安监局询问调查时表示，中野电子公司有将事故隐患排查治理情况如实记录，有制定生产安全事故应急救援预案且定期演练。2018年3月25日，物业出租方蔡龙辉接受番禺安监局询问调查时表示，其对中野电子公司进行安全巡查时确有发现较多安全隐患，中野电子公司未能及时整改或整改过的隐患经常死灰复燃。2018年4月3日，番禺安监局对涉案行政处罚进行了讨论，决定对中野电子公司处予98000元的罚款。2018年4月8日，番禺安监局作出（穗番）安监罚告〔2018〕TO011号《行政处罚告知书》，告知中野电子公司有权于收到行政处罚告知书之日起3日内进行陈述、申辩，并于4月10日将该告知书放置于中野电子公司办公室。2018年4月13日，番禺安监局对中野电子公司作出（穗番）安监罚〔2018〕TO011号《行政处罚决定书》，决定罚款98000元，并于4月13日直接送达中野电子公司。2018年4月16日，中野电子公司向番禺安监局提出陈述、申辩意见。2018年5月29日，番禺安监局对中野电子公司作出（穗番）安监催〔2018〕TO001号《缴纳罚款催告书》，催告中野电子公司履行上述处罚决定并告知其未于2018年4月27日前按（穗番）安监罚〔2018〕TO011号《行政处罚决定书》要求将罚款缴至指定银行账户，将按每日罚款数额的3%对中野电子公司加处罚款，并于6月1日直接送达中野电子公司。2018年7月10日，番禺安监局对中野电子公司作出（穗番）安监加罚〔2018〕TO001号《加处罚款决定书》，加处罚款98000元，并于8月8日以留置送达方式将该决定书放置于中野电子公司办公室。另查明：经广州市公安消防支队番禺区大队调查，其于2018年6月22日作出《火灾事故认定书》，认定火灾事故的原因：起火部位为广州市番禺区×××××××××××厂房东南角空地垃圾堆放处（距A栋厂房南面墙2米左右，距东面墙2米左右处），起火原因排除雷击、电气短路、物品自燃及人为纵火，不排除遗留火种引燃可燃物导致火灾。经泛华保险公估股份有限公司广州分公司评估，该火灾给中野电子公司造成98296602.56元损失。原审法院认为：本案的争议焦点是被告番禺安监局作出的（穗番）安监罚〔2018〕TO011号《行政处罚决定书》和（穗番）安监加罚〔2018〕T0001号《加处罚款决定书》是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”参照国家安全监管总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第十八条规定：“安全监管监察部门在作出行政处罚决定前，应当填写行政处罚告知书，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据，以及当事人依法享有的权利，并送达当事人。当事人应当在收到行政处罚告知书之日起3日内进行陈述、申辩，或者依法提出听证要求，逾期视为放弃上述权利。”第十九条规定：“安全监管监察部门应当充分听取当事人的陈述和申辩，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由和证据成立的，安全监管监察部门应当采纳。”本案中，被告番禺安监局于2018年4月3日即对涉案行政行为进行了集体讨论并作出决定，4月10日向原告中野电子公司作出（穗番）安监罚告〔2018〕TO011号《行政处罚告知书》，告知其有权于收到行政处罚告知书之日起3日内进行陈述、申辩，并于4月10日以放置于中野电子公司办公室的方式予以留置送达，但中野电子公司对此并不予以认可。2018年4月13日番禺安监局又作出涉案《行政处罚决定书》，并予以送达。根据上述规定，中野电子公司有权在收到上述处罚告知书之日起3日内提出陈述、申辩，番禺安监局也应该听取中野电子公司的陈述和申辩，对其提出的事实、理由和证据，应当进行复核，也即是说如果中野电子公司于4月10日收到了该告知书，也有权在2018年4月11日至2018年4月13日期间向番禺安监局提出陈述、申辩意见，而番禺安监局却于2018年4月13日作出并送达（穗番）安监罚〔2018〕TO011号《行政处罚决定书》，这无疑是剥夺了中野电子公司的法定权利，对中野电子公司的权利义务构成实质影响，属于严重违反法定程序。同时，番禺安监局于4月10日以放置于中野电子公司办公室的方式予以留置送达行政处罚告知书，并出示了送达当时的照片等证据，但该照片无法确定送达的是该告知书，而对此，中野电子公司也并不予以认可，并提出其系于4月13日才收到该告知书，因此，亦无法证明番禺安监局于4月10日送达了该告知书。综上，番禺安监局作出的（穗番）安监罚〔2018〕TO011号《行政处罚决定书》，剥夺了中野电子公司的法定权利，属于严重违反法定程序，依法应予撤销。中野电子公司因逾期不履行缴纳罚款的处罚决定，番禺安监局作出（穗番）安监加罚〔2018〕TO001号《加处罚款决定书》也属于法无据，依法亦应予撤销。综上，原告中野电子公司请求撤销被告番禺安监局（穗番）安监罚〔2018〕TO011号《行政处罚决定书》和（穗番）安监加罚〔2018〕TO001号《加处罚款决定书》的请求，于法有据，原审法院予以支持。番禺安监局剥夺了中野电子公司的法定权利，属于严重违反法定程序，对其作出涉案行政行为，原审法院不予支持。基于以上事实和理由，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：一、撤销被告广州市番禺区安全生产监督管理局作出的（穗番）安监罚〔2018〕TO011号《行政处罚决定书》；二、撤销被告广州市番禺区安全生产监督管理局作出的（穗番）安监加罚〔2018〕TO001号《加处罚款决定书》。上诉人广州市番禺区应急管理局上诉称：一、原审法院认定事实错误。（一）原审法院以送达照片无法确定是《行政处罚告知书》为由，认定上诉人无法证明已于4月10日送达了告知书，有违生活逻辑，认定过于草率且明显加重上诉人的举证责任。上诉人于2018年3月24日前往被上诉人进行现场检查，发现被上诉人存在的违法事实，于同日作出《责令限期整改指令书》。后经内部集体讨论及审核后，再于同年4月8日作出《行政处罚告知书》，于4月10日留置送达给被上诉人，并于4月13日作出《行政处罚决定书》。显然，上诉人作出上述行政行为符合逻辑。上诉人也提供了留置送达的现场照片作为证据，已履行举证义务。（二）《文书送达回执》上明确记载《行政处罚告知书》的送达时间为4月10日，且被上诉人在该天后陆续在同一张送达回执上签收其他行政文书，却从未对告知书的送达时间提出异议，应视为认可。上诉人提供的证据《文书送达回执》已对涉案相关行政文书的送达情况作出了明确记载，记载内容包括送达文书名称（文号）、受送达单位、收件人签名、送达地点、送达日期、送达方式等。同时，被上诉人已在该回执的受送达单位上盖章，应视为被上诉人对该送达回执的记载内容予以确认。原审法院认定上诉人无法证明已于4月10日送达了告知书，属于认定事实错误，导致判决错误。（三）上诉人作出行政处罚决定前已多次履行告知义务，并无实质剥夺被上诉人的陈述、申辩权利。上诉人在询问被上诉人的法定代表人陈道杰时，已明确告知其存在的违法行为及需承担的法律责任，陈道杰并无提出任何意见。2018年3月24日，上诉人对被上诉人进行安全生产执法检查，发现被上诉人存在未将事故隐患排查治理情况如实记录、未按照规定制定生产安全事故应急救援预案且未定期组织演练的违法行为。为此，上诉人于同日询问陈道杰，并做出《询问笔录》。该笔录明确记载：根据《中华人民共和国安全生产法》的规定，被上诉人的行为违反了该规定第七十八条和第三十八条第一款的规定，可分别处罚五万元以下罚款。陈道杰已明确表示清楚，并没有任何补充意见。因此，该《询问笔录》原则上亦可视为上诉人在处罚决定前已履行了告知义务，且被上诉人没有意见。上诉人在4月10日向被上诉人送达了《行政处罚告知书》，已明确告知拟作出的处罚决定及其享有的陈述、申辩权利，被上诉人在4月16日之前并无提出任何意见。综上，上诉人作出行政处罚决定前，已履行告知义务，并无实质剥夺被上诉人的陈述、申辩权利。原审法院认为上诉人的行为剥夺了被上诉人的法定权利，对被上诉人的权利义务构成实质影响，明显属于认定事实错误，导致判决错误。二、《行政处罚法》并无规定陈述、申辩的具体期间，上诉人于2018年4月13日对被上诉人作出《行政处罚决定书》并不违反法律规定。《行政处罚法》作为上位法，法律位阶高于《安全生产违法行为行政处罚办法》，本案应当适用《行政处罚法》的相关规定。然而，《行政处罚法》并无明确规定行政相对人的具体陈述、申辩期限，只规定了应当告知行政相对人依法享有的权利。上诉人于2018年4月10日送达《行政处罚告知书》，于同年4月13日送达《行政处罚决定书》，该行政程序并无违反法律规定，依法不应被撤销。根据《行政处罚法》第四十二条第一款规定，作出重大行政处罚决定的前置程序为听证程序，听证程序规定的具体期限才为3日，举重以明轻，一般行政处罚决定对应的前置陈述、申辩期间显然可以少于3日。上诉人在作出《行政处罚告知书》后的第3天才作出《行政处罚决定书》，已充分给予了被上诉人陈述、申辩的时间，并不违反立法本意。三、原审法院认定上诉人的行为属于严重违反法定程序，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定，首先，上诉人先于2018年3月24日询问陈道杰，并在该日明确告知其行为违反了《安全生产法》第三十八条第一款和第七十八条的规定，可分别处罚五万元以下罚款。陈道杰已明确表示清楚，没有任何意见。上诉人再于4月10日向被上诉人送达《行政处罚告知书》，明确告知拟作出的处罚决定及其享有的陈述、申辩权利。被上诉人在4月16日之前并无提出任何意见。其次，无论上诉人在4月13日当天是否作出行政处罚决定，由于被上诉人事实上并没有在4月13日当天提出过意见。因此，上诉人的行为对被上诉人的陈述、申辩权利并没有产生任何的实质损害。最后，《行政处罚法》并无明确规定陈述、申辩的具体期间，上诉人作出的行政处罚程序并不违反法律规定。显然，该程序瑕疵并不违法，更不属于严重违反法定程序的情形。原审法院适用法律错误，被上诉人存在未将事故隐患排查治理情况如实记录、未按照规定制定生产安全事故应急救援预案且未定期组织演练的违法行为，其法定代表人在接受调查的时候也予以承认。上诉人作出涉案《行政处罚决定书》及《加处罚款决定书》，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，仅在告知程序上有所瑕疵，但该瑕疵并不实质剥夺被上诉人的陈述、申辩权利，更不影响行政处罚决定在实体上的合法性。四、为保障行政效率及维护正常的社会秩序，对于存在程序轻微瑕疵的行政行为不宜简单地直接判决撤销。在程序轻微瑕疵的行政行为中，其轻微瑕疵并不足以侵害到行政相对人的实体权益，法院对此则不宜简单的直接判决撤销，可以判决确认违法但保留效力。如果仅仅以行政行为在程序上存在小瑕疵而直接撤销该具体行政行为，势必导致行政机关重复作出实质内容相同的行政决定，造成行政诉累，增加社会纠纷处理成本，不利于提高行政效率及司法效率，造成司法间接怂恿不诚信经营者逃避法律责任，有损司法权威，损害社会公共利益。综上，请求撤销原判，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人中野电子公司对原审判决无异议。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：本案中，原番禺安监局经执法检查发现被上诉人存在未将事故隐患排查治理情况如实记录、未按照规定制定生产安全事故应急救援预案且未定期组织演练等问题，遂依据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（五）（六）项以及《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十三条等规定作出被诉行政处罚决定和加处罚款决定，主要证据确凿，适用法律正确。被上诉人在行政处罚决定作出后、诉讼过程中补充提供的《事故应急救援预案》存在明显抄袭痕迹且未依法进行备案，其提供的在火灾事故发生后的应急演练记录即使属实，亦不能作为其在火灾发生前已经履行相应安全生产义务的依据。被上诉人请求撤销被诉行政处罚决定及加处罚款决定的理由不成立，本院不予采纳。原审法院在审理查明事实中已经认定原番禺安监局于2018年4月10日将涉案《行政处罚告知书》放置于被上诉人办公室，却又在裁判理由部分认为无法证明番禺安监局于4月10日送达了该告知书，属自相矛盾。况且，该照片显示被上诉人的法定代表人手持一份文书，被上诉人虽然否认那是涉案《行政处罚告知书》，但并未说明该文书系何文书，也未将该文书提交给法院审查，原审法院仅因被上诉人否认即认为原番禺安监局未送达行政处罚告知书，缺乏证据支持。虽然原番禺安监局提供的留置送达照片不能直接表现该次送达的文书即是涉案《行政处罚告知书》，但结合经被上诉人盖章确认的文书送达回执，应视为被上诉人对文书送达回执记载的送达文书及送达日期的确认，原番禺安监局主张其于4月10日送达涉案《行政处罚告知书》的意见，应予以采纳。原番禺安监局2018年4月10日送达涉案《行政处罚告知书》，于同年4月13日即作出被诉行政处罚决定，不符合《安全生产违法行为行政处罚办法》第十八条“当事人应当在收到行政处罚告知书之日起3日内进行陈述、申辩”的规定，未给予被上诉人完整的陈述、申辩时间，程序轻微违法，但该违法情形并非剥夺被上诉人陈述、申辩权利，对被上诉人的合法权益不产生实际影响，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，应当确认违法而不撤销。综上所述，原审判决适用法律不当，本院予以纠正。上诉人的上诉请求部分成立，本院予以支持；但本案属确认上诉人行政行为违法的案件，一、二审案件受理费应由上诉人负担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5451号行政判决；二、确认原广州市番禺区安全生产监督管理局2018年4月13日作出的（穗番）安监罚〔2018〕TO011号《行政处罚决定书》程序违法。二审案件受理费50元由上诉人广州市番禺区应急管理局负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  余树林审 判 员  闵天挺二〇一九年九月十一日法官助理  张丽敏书 记 员  苏瑛琪