南京铁路运输法院行 政 判 决 书(2016)苏8602行初482号原告潘科良，男，汉族，1987年4月26日生，户籍地贵州省贵定县，现暂住江苏省南京市秦淮区。被告南京市公安局交通管理局，住所地江苏省南京市建邺区庐山路与兴隆大街交叉路口。法定代表人叶坚，南京市公安局交通管理局局长。委托代理人蔡卫国、陈满，南京市公安局交通管理局工作人员。被告南京市公安局，住所地江苏省南京市秦淮区洪公祠1号。法定代表人孙建友，南京市公安局局长。委托代理人渠华冰，南京市公安局工作人员。原告潘科良不服被告南京市公安局交通管理局（以下简称市交管局）作出的摩托车不予注册登记决定及被告南京市公安局（以下简称市公安局）维持行政复议决定，于2016年6月23日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月29日立案受理后，在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月26日公开开庭审理了本案。原告潘科良，被告市交管局的出庭负责人金良、委托代理人蔡卫国、陈满，被告市公安局的委托代理人渠华冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年4月6日，原告潘科良向被告市交管局车辆管理所申请摩托车注册登记，市交管局车辆管理所认为原告提交的材料不符合相关法律、法规规定，拒绝注册登记并出具《关于不予办理南京市主城区摩托车登记的回复函》（以下简称回复函）。原告不服，向被告市公安局提起行政复议申请。被告市公安局于2016年6月12日作出并向原告送达了宁公复决字[2016]018号《行政复议决定书》（以下简称18号复议决定书）。原告潘科良诉称，2016年4月6日，其到被告市交管局车辆管理所递交了申请机动车上牌法定所需的所有材料。市交管局工作人员要求还需提供上牌指标，原告未予提供并称相关法律、法规在程序上并无此项内容，后市交管局以《南京市道路交通安全管理条例》第十四条为由拒绝为原告办理上牌手续。原告认为，《南京市道路交通安全管理条例》第十四条与《机动车登记规定》第七条相冲突，是无效条款，市交管局在法定时间内未依法履行自己的职责，故原告向被告市公安局提起复议申请，市公安局维持了市交管局的做法。原告认为：1、《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第九条对申请机动车登记所需材料作了明确规定，而该条第五款中所指法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证在《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《道路交通安全法实施条例》）第五条和《机动车登记规定》第七条里已经明确列举，原告已经按规定全部提交，市交管局应依法在五个工作日内完成机动车登记审查工作，发放机动车登记证书、号牌和行驶证，市交管局应为而不为已经构成行政不作为；2、市交管局提交的《江苏省机动车排气污染防治条例》第十三条和《南京市道路交通安全条例》第十四条均不属于《道路交通安全法》第九条第五款规定的其他证明、凭证，上述两条款只是一个概括指导性的法律规定，属立法尚未完成的条款，在南京市人民政府尚未出台详细的实施措施前不具有法律上的意义；3、《江苏省机动车排气污染防治条例》第十三条和《南京市道路交通安全条例》第十四条是对使用摩托车行为的限制和淘汰，与《道路交通安全法》规定的机动车实行登记制度冲突，而后者的效力大于前者，两者冲突时应优先适用后者；4、根据《中华人民共和国立法法》第八条第（八）项、第七十二条之规定，《江苏省机动车排气污染防治条例》第十三条和《南京市道路交通安全条例》第十四条，不但与《道路交通安全法》相抵触，也与《中华人民共和国民法通则》第七十一条、《中华人民共和国物权法》第一条、第二条、第四条、第二十四条、第一百一十七条、《中华人民共和国担保法》第四十一条、第四十二条第二款、第四十三条第二款相抵触，应为无效条款。被告市交管局对原告所有的摩托车这一合法动产不予登记，侵犯了原告对摩托车的支配，限制了原告对合法动产的用益物权和担保物权。合理控制不是简单粗暴地采取限制摩托车和其他机动车，而是通过大力发展城市公共交通等方式来吸引公众减少燃油机动车的使用，而非一刀切地禁止使用；5、《江苏省机动车排气污染防治条例》第十三条和《南京市道路交通安全条例》第十四条对摩托车保有量的限制和逐步淘汰摩托车的立法精神，与全国摩托车的道路通行权相冲突，且如果南京禁止摩托车，其他在我国领土范围内合法登记的摩托车进入南京时被告知不可以通行，则这些摩托车拥有者和使用者的自由迁徙的权利就受到了侵害；6、从合理性上看，地方政府禁摩限摩的原因无非三点，一是缓解交通，二是摩托车污染大，三是摩托车不安全。第一点不能成立，因为摩托车无论是体积还是机动性都比汽车有优势，交通高峰时期汽车也没有摩托车快；第二点也不能成立，因为摩托车的二氧化碳排放、热污染、扬尘污染、化石能源消耗都比汽车少很多；第三点上，任何交通工具的安全都是相对的，是否安全要看驾驶员是否做到安全驾驶，是否遵守了安全驾驶的法律、法规，还要看交通执勤警察是否严格执法、进行有效监督，只要监督到位，预防和制止交通违法行为很容易做好，认真贯彻执行好《道路交通安全法》即可。合理性的讨论有必要，但任何合理性都要建立在合法性的基础上，这是建设法治社会所必须关注的最重要的问题。综上六点，从合法性与合理性上分析，被告市交管局向原告不予核发机动车登记证书、号牌、行驶证和检验合格标志的行为已经构成行政不作为。被告市公安局适用法律错误，维持市交管局的行为的复议决定错误。请求：1、责令市交管局向原告核发机动车登记证书、号牌、行驶证和检验合格标志；2、撤销市公安局作出的18号复议决定书。原告潘科良向本院提交了以下证据：1、机动车销售统一发票注册登记联一份；2、中华人民共和国机动车整车出厂合格证一份；3、车辆购置税完税证明一份；4、机动车交通事故责任强制保险单一份；5、机动车查验记录表一份；证据1-5用于证明原告向市交管局提交了机动车合格的相关证明，符合《机动车登记规定》第七条的规定。6、18号复议决定书一份，证明市公安局作出了相关复议决定。原告潘科良向本院提交了以下法律依据：1、《南京市道路交通安全管理条例》第十四条；2、《机动车登记规定》第七条；3、《江苏省机动车排气污染防治条例》第十三条；4、《道路交通安全法》第九条；5、《道路交通安全法实施条例》第五条；6、《中华人民共和国立法法》第八条第（八）项、第七十二条；7、《中华人民共和国民法通则》第七十一条；8、《中华人民共和国物权法》第一条、第二条、第四条、第二十四条、第一百一十七条；9、《中华人民共和国担保法》第四十一条、第四十二条第四款、第四十三条、第四十四条第二款；10、《中华人民共和国大气污染防治法》第五十条。被告市交管局辩称：一、对摩托车上牌的限制政策南京市地方性法规已有明确规定。自1986年以来，南京市政府就已经限制市区私人摩托车发展，对摩托车上牌登记作出了限制性的规定。从1994年开始，南京市对摩托车上牌的政策是限制主城区摩托车（不包含新五区）发展并控制主城区摩托车上牌量。1995年10月1日施行的《南京市道路交通管理规定》（该规定于2010年5月1日修订为《南京市道路交通安全条例》）中规定了控制摩托车在城区的拥有量，逐步淘汰高耗能、低效能、污染超标、安全性能差的交通工具。1999年以后，南京市就已经全面停止新增摩托车号牌的登记发放工作。2010年5月1日施行的《南京市道路交安全管理条例》第十四条规定，公安机关应当加强对摩托车和燃油助力车的管理，控制市区摩托车的拥有量，逐步淘汰摩托车、汽油机助力自行车等交通工具。此外，2014年3月1日施行的《江苏省机动车排气污染防治条例》第十三条规定，设区的市、县（市）人民政府可以根据大气污染防治的需要和经济社会发展规划、城市规划，合理控制机动车保有量，限制市区摩托车的保有量。1999年在南京市车辆管理所登记的摩托车数量为27474辆，截至本案前摩托车登记数量为13600余辆。依照上述地方性法规的相关规定，南京市主城区摩托车号牌总数没有增加。二、主城区摩托车登记涉及的地方性法规与上位法之间不存在冲突。原告所提出的《道路交通安全法》第九条只规定了机动车登记上牌时需要提交的材料，并不涉及机动车登记的种类。《江苏省机动车排气污染防治条例》、《南京市道路交通安全条例》中对车辆登记种类以及发展政策的相关规定，与上位法之间并不存在相互冲突的问题，而是一种相互完善、互相补充的关系，符合《中华人民共和国立法法》的相关规定。综上，市交管局对原告潘科良申请摩托车注册登记不予受理符合江苏省、南京市地方性法规的规定，符合《道路交通安全法》的相关规定，请求法院驳回原告潘科良的诉讼请求。被告市交管局向本院提交了以下证据：1、回复函一份，证明市交管局不仅在口头上告知原告不予办理摩托车登记的理由，而且出具了相关书面材料；2、2014年8月1日市交管局车辆管理所向原告作出的回复信一封，证明对于不予办理摩托车号牌的相关事项，市交管局已经在2014年时向原告进行了告知。被告市交管局向本院提交了以下法律依据：1、《江苏省机动车排气污染防治条例》第十三条；2、《南京市道路交通安全条例》第十四条；3、《南京市道路交通管理规定》第六条；4、《道路交通安全法》第九条；5、《中华人民共和国大气污染防治法》第五十条；6、《中华人民共和国立法法》第七十三条第一款第（一）项；7、《江苏省机动车排气污染防治条例》第九条；8、《南京市机动车排气污染防治条例》第九条。被告市公安局辩称：一、市公安局已依法履行了相应的法定职责。2016年4月18日，市公安局法制支队收到并于同日受理了原告潘科良的行政复议申请。2016年6月12日，市公安局作出维持市交管局行政行为的18号复议决定，并于次日向原告进行了送达。二、市公安局在受理原告行政复议申请后，审查了市交管局对原告申请摩托车登记上牌情况，认为市交管局收到原告提交的申请材料后，根据《江苏省机动车排气污染防治条例》、《南京市道路交通安全条例》的相关规定，未向原告核发机动车登记证书、号牌、行驶证和检验合格标志，并向原告告知了相关情况，已履行了工作职责，故作出了维持市交管局行政行为的复议决定，符合法律规定。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市公安局向本院提交了以下证据：1、提交行政复议答复通知书一份，证明市公安局收到、受理原告复议申请的时间，并依法向市交管局进行了送达；2、18号复议决定书及挂号信收据各一份，证明市公安局在法定期限内作出复议决定并向原告进行了送达。被告市公安局向本院提交的法律依据是：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条。经庭审质证，被告市交管局、市公安局对原告提交的六项证据的真实性、合法性与关联性均无异议。原告对市交管局提交的证据1的内容无异议，但称自己没有收到，是口头告知不予办理的理由；对证据2的真实性无异议；市公安局对市交管局提交的两项证据的真实性、合法性与关联性均无异议。原告市交管局对市公安局提交的两项证据的真实性、合法性与关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：原告与两被告提交的证据均与本案具有关联性，能够证明本案相关事实，来源合法且真实，本院均予以采纳。经审理查明，2016年4月6日，原告潘科良向被告市交管局车辆管理所提出办理摩托车新车注册登记申请，同时提交了机动车所有人即原告的身份证明、机动车销售统一发票、机动车整车出厂合格证、车辆购置税完税证明、机动车交通事故责任强制保险单等材料。被告交管局车辆管理所工作人员核对了车辆识别代号拓印膜，制作了机动车查验记录表后，认为原告的注册登记申请不符合条件，不予登记，并于2016年4月13日向原告作出回复函，称根据《江苏省机动车排气污染防治条例》、《南京市道路交通安全管理条例》的相关规定，因南京市主城区域实行摩托车和轻便摩托车总量控制，故对原告2016年4月6日的摩托车新车注册登记申请不予受理。原告不服，于2016年4月18日向被告市公安局提起行政复议申请。被告市公安局于同日收到并受理，并于同日向市交管局发送了提交行政复议答复通知书，于2016年6月12日作出18号复议决定书，认为市交管局对原告提出的摩托车上牌不予核发机动车登记证书、号牌、行驶证和检验合格标志并向原告告知，符合相关规定，决定维持市交管局的做法。原告不服，诉至本院。另查明，2014年8月19日，被告市交管局车辆管理所曾向原告潘科良复信，在信中介绍了南京市摩托车管理及发展的简要历程，告知原告目前南京市摩托车、轻便摩托车的管理只限于报废更新，总数维持不变，并告知原告可采取相关途径依法满足出行要求等。本院认为，根据《道路交通安全法》第八条、第九条第二款及《道路交通安全法实施条例》第五条第一款之规定，被告市交管局作为南京市公安机关交通管理部门，对原告潘科良在南京市内提出的摩托车新车登记申请，具有依法准予或不准予登记的法定职权，应依法履行法定职责。《道路交通安全法》第九条第一款规定：“申请机动车登记，应当提交以下证明、凭证：（一）机动车所有人的身份证明；（二）机动车来历证明；（三）机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；（四）车辆购置税的完税证明或者免税凭证；（五）法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。”《道路交通安全法实施条例》第五条第一款规定：“初次申领机动车号牌、行驶证的，应当向机动车所有人住所地的公安机关交通管理部门申请注册登记。申请机动车注册登记，应当交验机动车，并提交以下证明、凭证：(一)机动车所有人的身份证明；(二)购车发票等机动车来历证明；(三)机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；(四)车辆购置税完税证明或者免税凭证；(五)机动车第三者责任强制保险凭证；(六)法律、行政法规规定应当在机动车注册登记时提交的其他证明、凭证。”上述法律、行政法规对申请机动车登记时应当提交的证明、凭证作出了明确规定。本案中，原告潘科良向被告市交管局车辆管理所申请摩托车注册登记时，提交了机动车所有人的身份证明、机动车来历证明、机动车整车出厂合格证明等相关材料，符合上述规定。除上述法律、行政法规对机动车上牌登记作出规定之外，其他法律、法规对包括摩托车在内的机动车的管理也作出了相关规定。1987年9月5日开始实施、2015年9月29日第二次修订实施的《中华人民共和国大气污染防治法》第五十条第一款规定，“国家倡导低碳、环保出行，根据城市规划合理控制燃油机动车保有量，大力发展城市公共交通，提高公共交通出行比例。”2001年10月6日生效实施、2014年3月1日第二次修订实施的《江苏省机动车排气污染防治条例》第十三条第一款和2015年3月1日起生效实施的《江苏省大气污染防治条例》第四十五条第一款均规定，设区的市、县（市）人民政府可以根据大气污染防治的需要和经济社会发展规划、城市规划，合理控制机动车保有量，限制市区摩托车的保有量。2004年11月24日生效实施、经江苏省第十一届人民代表大会常务委员会批准于2012年1月30日第一次修订实施的《南京市大气污染防治条例》第四十条规定：“根据本市大气环境质量状况的需要，本市主城范围内应当控制摩托车的行驶范围，限制大排量摩托车的使用，逐步替换淘汰燃油助动车。”经江苏省第十一届人民代表大会常务委员会批准于2010年5月1日起施行的《南京市道路交通安全条例》第十四条规定：“公安机关交通管理部门应当加强对摩托车和燃油助力车的管理，控制市区摩托车(含轻便摩托车)的拥有量，逐步淘汰摩托车、汽油机助力自行车等交通工具。具体办法由市人民政府制定。”从上述规定可以看出，根据城市规划合理控制机动车保有量是国家法律层面的指导性意见，各地可以根据具体情况依法进行合理控制。江苏省、南京市相继出台了相关地方性法规，对如何合理控制机动车保有量进行了细化规定，明确规定了“限制市区摩托车的保有量”、“本市主城范围内应当控制摩托车的行驶范围，限制大排量摩托车的使用”、“控制市区摩托车（含轻便摩托车）的拥有量，逐步淘汰摩托车、汽油助力自行车等交通工具。”上述规定是江苏省、南京市有权机关综合考虑本省、本市的环境污染防治、交通安全保障、促进本地区和社会的可持续发展等因素，根据本省、本市的具体情况经过法定程序制定的地方性法规，对包括被告市交管局在内的全省、全市各机关均具有约束力，市交管局需遵照执行。综合以上两方面，本案中，原告潘科良虽依照《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》的相关规定提交了机动车注册登记申请材料，但提交上述规定所要求的材料是必要条件而非充分条件。因原告申请注册登记的车辆系摩托车，依照《江苏省机动车排气污染防治条例》、《江苏省大气污染防治条例》及《南京市道路交通安全条例》的相关规定，摩托车在南京市区属于限制乃至逐步淘汰的交通工具，不符合注册登记条件。在此情况下，被告市交管局车辆管理所接到原告的摩托车注册登记申请后，认为该申请不符合条件而不予注册登记，并于随后作出书面说明，认定事实清楚，符合上述相关规定，并无不当。被告市公安局收到原告潘科良的复议申请后，依法及时进行了立案受理并通知被告市交管局提出答复，在法定期限内作出18号复议决定书且送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等相关规定，程序合法。综上，被告市交管局对原告潘科良提出的摩托车注册登记申请不予受理，认定事实清楚，适用法律正确，办理程序合法，被告市公安局作出的涉案行政复议决定，办理程序合法。原告要求责令市交管局向其核发机动车登记证书、号牌、行驶证和检验合格标志、要求撤销市公安局作出的18号复议决定书等诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告潘科良的诉讼请求。案件受理费50元，由原告潘科良承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审判长 潘 伟审判员 熊文超审判员 倪荣鑫二〇一六年十二月二十六日书记员 石婷婷