广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂02行初319号 原告鹿寨县五里亭页岩砖厂，住所地鹿寨县鹿寨镇五里亭。 投资人陈诸建，男，汉族，住福建省长乐市。 委托代理人刘凯中，广西万凯律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人莫莹莹，广西万凯律师事务所实习律师。代理权限为诉讼代理。 被告鹿寨县人民政府，住所地鹿寨县创业路**。 法定代表人王轶，县长。 委托代理人梁红胜，广西广正大律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人郭钰婷，广西广正大律师事务所实习律师。代理权限为诉讼代理。 第三人柳州市鹿寨生态环境局（原鹿寨县环境保护局)，住所地鹿寨县鹿寨镇飞鹿大道**。 法定代表人罗凌基，局长。 委托代理人余莉，鹿寨县环境监察大队大队长。代理权限为特别授权。 原告鹿寨县五里亭页岩砖厂（以下简称页岩砖厂）诉被告鹿寨县人民政府环保行政强制执行纠纷一案，本院于2018年10月31日立案后，向鹿寨县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因柳州市鹿寨生态环境局与本案有利害关系，本院依法追加其为本案第三人参与本案诉讼。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原告页岩砖厂诉称，页岩砖厂是一家合法经营的企业，1993年经人民政府招商引资建设工厂，有合法的营业执照。2016年7月由福建籍投资人陈诸建等人经营。页岩砖厂为鹿寨县当地解决了80多个劳动就业岗位。2018年3月在工商进行了年检登记，一直以来依法交纳环境保护费、排污费等各项费用。2018年5月，柳州市鹿寨生态环境局（原鹿寨县环境保护局）以页岩砖厂环评不过关为由，口头告知要求停业整改，页岩砖厂也于2018年5月28日停止生产，进行改造。2018年6月13日，柳州市鹿寨生态环境局给页岩砖厂下发《告知书》，以页岩砖厂不符合城建规划，无法办理环保审批手续、国土《采矿许可证》延续等相关部门的手续，属于柳州市人民政府办公室柳政办〔2018〕63号《关于印发的通知》（以下简称《通知》）中规定的“散乱污”企业为由，要求页岩砖厂于2018年6月14日前自行拆除烟囱、设备、办公楼等。《告知书》要求履行拆除行为只有短短一天时间，2018年6月15日，被告鹿寨县人民政府就组织了200多人驾驶着汽车、挖掘机对页岩砖厂进行了非法拆除，页岩砖厂的机器设备等财物均被埋于废墟之中，给页岩砖厂造成了巨大的经济损失。鹿寨县人民政府强制拆除的行政行为是违法的，理由如下：一、鹿寨县人民政府强制拆除行为程序违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。该法第五十四条又规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍末履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。根据上述规定可以看出，未经法定程序，不得强制执行。就本案而言，2018年6月13日，柳州市鹿寨生态环境局对页岩砖厂作出《告知书》，但并未告知申请人申请行政复议的权利和申请期限。在此期间，末进行催告程序也未向当事人送达强制执行决定书，鹿寨县人民政府就在2018年6月15日对页岩砖厂的厂房、机器设备等实施强制拆除。鹿寨县人民政府既没有充分保障页岩砖厂的救济权利，也没有告知所违反法律的具体条款，属于程序违法。二、鹿寨县人民政府强制执行页岩砖厂厂房等财物是超越职权。《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。第四条规定行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。页岩砖厂是合法经营的企业，企业的合法权益应当受到法律保护；鹿寨县人民政府在没有法律授权的情况下，擅自强制执行页岩砖厂的财产是超越职权，违反合法行政原则。综上，因鹿寨县人民政府违法强制执行，致使页岩砖厂经济损失3121万元。为此，页岩砖厂特提起行政诉讼，请求：1、依法确认鹿寨县等的行政行为违法；2、请求依法责令鹿寨县人民政府赔偿页岩砖厂经济损失3121万元。 被告鹿寨县人民政府辩称，鹿寨县人民政府非本案被诉行政行为的实施主体，不是本案适格被告。2017年以来，页岩砖厂一直是违法排污大户，虽经柳州市鹿寨生态环境局进行罚款处罚，也未能按照要求整改。2018年后按照柳州市政府相关要求，柳州市鹿寨生态环境局依据相关法律法规查处“散乱污”企业。经调查发现页岩砖厂生产经营存在如下违法事实：1．年产3300万块多孔页岩砖生产线技改项目无环评审批手续，且未配套废气污染防治设施，生产废气未经任何处理直接排放，烟尘(颗粒物)、二氧化硫和氟化物均超过法定排放标准；2．《采矿许可证》已过期，并被鹿寨县国土资源局依法于2017年11月20日发布公告进行注销；3.厂房所占用土地性质属于山体绿化用地，不符合鹿寨县城建规划；4．墙体材料工艺设备登记备案材料已过期。基于此，柳州市鹿寨生态环境局认为页岩砖厂不符合城建规划，无法办理环保审批、国土《采矿许可证》延续等相关手续，属于“散乱污”企业。故柳州市鹿寨生态环境局于2018年6月11日向鹿寨县人民政府提出请示，欲对该企业进行执法，彻底清除原料、清除产品、清除设备，鹿寨县人民政府2018年6月15日作出批复同意。根据《中华人民行政诉讼法》第二十六条第二款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”2018年6月13日，柳州市鹿寨生态环境局向页岩砖厂下发《告知书》，要求页岩砖厂自行拆除烟囱、设备、办公楼等并于2018年6月15日对其进行强制拆除。故鹿寨县人民政府认为，柳州市鹿寨生态环境局是作出该行政行为的主体。综上所述，鹿寨县人民政府并非页岩砖厂诉请行政行为的实施主体，不是本案的适格被告，请求人民法院在查明案件事实的基础上，依法驳回页岩砖厂的起诉。 第三人柳州市鹿寨生态环境局述称，2018年4月底，柳州市人民政府办公室印发《通知》，主要对砖瓦、木材加工、油漆喷涂行业企业进行清理整治。因页岩砖厂不符合城建规划、其年产3300万块多孔页岩砖生产线技改项目无环评审批手续且废气排放超标、《采矿许可证》过期失效且采矿权已被注销、墙体材料工艺设备登记备案材料已过期，属于《通知》界定的应依法关闭类“散乱污”企业。为顺利推进砖瓦行业整治和“散乱污”企业整治，依据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款等相关法律法规赋予环保部门对区域环境保护工作实施统一监督管理的职责，以及柳州市和鹿寨县清理整治行动实施方案对“依法关闭类企业”实施“两断三清”的工作要求，柳州市鹿寨生态环境局于2018年5月11日向鹿寨县人民政府提交了关于《关停鹿寨县五里亭页岩砖厂的请示》(鹿环请字〔2018〕13号)。2018年6月11日，柳州市鹿寨生态环境局再次联合鹿寨县住房与城乡建设局向鹿寨县人民政府提交《关于对鹿寨县五里亭页岩砖厂进行清除原料、清除产品、清除设备的请示》(鹿环请字〔2018〕18号)，并获得鹿寨县人民政府同意实施的批复。2018年6月13日，柳州市鹿寨生态环境局向页岩砖厂下达《告知书》，告知其在218年6月14日前自行拆除厂房、烟囱、设备等以及逾期不执行拆除的后果。2018年6月15日，柳州市鹿寨生态环境局与其他相关部门根据鹿寨县人民政府的批复组织对页岩砖厂进行了强制拆除。 经审理查明,原告页岩砖厂于2010年3月18日成立，为个人独资企业，经营范围为页岩砖生产销售。2018年4月26日，柳州市人民政府办公室下发《通知》，决定在全市范围内集中开展“散乱污”企业清理整治行动。2018年6月11日，柳州市鹿寨生态环境局向鹿寨县人民政府作出《关于对鹿寨县五里亭页岩砖厂进行清除原料、清除产品、清除设备的请示》（以下简称请示）。2018年6月13日，柳州市鹿寨生态环境局作出《告知书》，并于当日向页岩砖厂送达，告知页岩砖厂属于《通知》中规定的“散乱污”企业，要求其于2018年6月14日自行拆除厂房、烟囱、设备、办公楼等，若逾期不自行拆除的，县政府将组织相关职能部门强制拆除。2018年6月15日，鹿寨县人民政府办公室作出批复，同意按照相关文件依法依规对页岩砖厂进行“两断三清”。同日，因页岩砖厂未自行拆除，鹿寨县人民政府组织相关部门配合柳州市鹿寨生态环境局联合对页岩砖厂的厂房和设备进行了强制拆除。 另查明，依据2019年3月24日中共柳州市委办公室柳办〔2019〕47号文件，鹿寨县环境保护局变更为柳州市鹿寨生态环境局。 再查明，因页岩砖厂在本案诉讼中一并起诉柳州市鹿寨生态环境局作出的《告知书》违法。故经本院释明，页岩砖厂已另行向鹿寨县人民法院提起诉讼，请求确认《告知书》违法。鹿寨县人民法院于2019年7月22日作出（2019）桂0223行初2号行政判决书，确认柳州市鹿寨生态环境局作出《告知书》的行政行为违法。柳州市鹿寨生态环境局不服，已向本院提起上诉，该案现尚在审理中。 本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”的规定，原告提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件承担初步的证明责任。本案中，原告页岩砖厂主张被告鹿寨县人民政府对其厂房、设备等实施了强制执行行为，但其未能提供充分证据实。而鹿寨县人民政府也辩称其未实施被诉行政行为，实施机关是柳州市鹿寨生态环境局。其次，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，柳州市鹿寨生态环境局负有对本行政区域环境保护工作和污染防治工作实施监督管理的职责。再次，对于政府组织相关部门配合职能部门实施的行政行为，应当以职能部门为被告，由相应法院管辖。综合在案证据，《通知》决定对“散乱污”企业按照“谁主管、谁负责”“谁许可、谁负责”的原则，强化联动执法。柳州市鹿寨生态环境局作出的《告知书》，告知页岩砖厂应于2018年6月14日前自行拆除厂房、设备等，逾期将联合强制拆除。鹿寨县人民政府提交的请示、批复单和柳州市鹿寨生态环境局提交的关于拆除鹿寨县五里亭页岩砖厂相关情况说明、拆除鹿寨县五里亭页岩砖厂物品清单以及页岩砖厂提交的《告知书》、网上新闻、环保专栏信息等证据亦可以证明鹿寨县人民政府于2018年6月15日组织相关部门配合柳州市鹿寨生态环境局联合对页岩砖厂厂房、设备等进行了强制拆除。而且，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。因此，页岩砖厂对于该强制执行行不服，应以负有鹿寨县环境保护和污染防治工作监督管理职责的职能部门为被告，向有管辖权的人民法院提起诉讼。现页岩砖厂以鹿寨县人民政府为被告提起本案诉讼显属错列被告，且经本院充分释明，页岩砖厂拒绝变更，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告鹿寨县五里亭页岩砖厂的起诉。 案件受理费人民币50元（原告鹿寨县五里亭页岩砖厂已预缴），本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  郭 涛 人民陪审员  邱丽慧 人民陪审员  凌 林 二〇一九年九月十日 法官 助理  陆美华 书 记 员  唐妤婧