山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终1021号 上诉人（原审原告）陈海涛，男，1976年12月12日出生，汉族，居民，住兰陵县。 上诉人（原审原告）姚春艳，女，1974年6月10日出生，汉族，居民，住兰陵县。 委托代理人夏涛，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）兰陵县综合行政执法局，住所地兰陵县不动产登记局**。 法定代表人张永华，局长。 被上诉人（原审被告）兰陵县人民政府，住所地兰陵县兰陵路东段。 法定代表人孙伟，县长。 被上诉人（原审被告）兰陵县人民政府卞庄街道办事处，住所地兰陵县城东环路北段东侧。 法定代表人霍海涛，主任。 被上诉人（原审被告）兰陵县卞庄街道办事处泇右村村民委员会，住所地兰陵县卞庄街道泇右村。 法定代表人张德宏，村主任。 上诉人陈海涛、姚春艳因与被上诉人兰陵县综合行政执法局、兰陵县人民政府、兰陵县人民政府卞庄街道办事处（以下简称卞庄街道办）、兰陵县卞庄街道办事处泇右村村民委员会（以下简称泇右村委会）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服临沂市中级人民法院于2018年10月8日作出的（2018）鲁13行初119号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 陈海涛、姚春艳向原审法院诉称，其系兰陵县泇右村村民，在本村建有宅基地房屋一套和钢结构大棚一处。2017年3月21日，根据兰陵县人民政府要求，泇右村委会发布兰陵县造纸厂片区泇右村棚改项目公告，对本区域范围内地上附着物进行拆迁改造，原告的宅基地房屋和钢结构大棚都位于该拆迁范围之内。因原告认为其拆迁行为违法，因此一直没有与拆迁部门就拆迁补偿安置协商一致。2018年1月2日，被告兰陵县综合行政执法局作出责令（限期）改正通知书（兰陵综执责改字[2018]001号）。但是在被告还没有作出正式的行政决定时，2018年3月21日，在原告没有签订任何补偿安置协议，没有收到任何拆迁补偿的情况下，被告采取突然袭击的方式，组织大量人员把原告的房屋和棚子强行拆除，把房屋内的家具家电床铺被子等生活用品强行拉至村委会大院，把原告姚春燕非法控制达三个小时，使原告蒙受巨大经济损失，无家可归。原告认为被告的强拆明显违法，具体理由是一、强拆没有事实根据和法律依据；二、强拆行为程序违法；三、剥夺了原告的救济权利；四、被告责令改正通知书说的是原告房屋，但被告把原告的钢结构复合板厂房也一块拆除，超出执法范围；五、被告作出责令改正通知书后，原告向兰陵县人民政府申请行政复议，在被告兰陵县人民政府还没有作出行政复议决定时，就强行把原告房屋拆除，剥夺原告的诉权行使；六、被告不具有强制执行权，被告强拆主体不合法；七、兰陵县人民政府作为房屋征收的组织者，应对本次强拆行为承担法律责任；卞庄街道办作为政府部门派出机构，对街道办事处工作人员的行为承担法律责任。综上，请求判决确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法，责令被告对违法行为造成的后果采取补救措施。 原审法院经审理，查明以下事实： 二原告系夫妻关系，均为兰陵县卞庄街道办泇右村村民。2017年3月21日，泇右村委会发布公告，决定对兰陵县造纸厂片区泇右村棚改项目所涉及的本区域范围内地上附着物进行拆迁改造，原告所建造的建筑物在此范围内。被告兰陵县综合行政执法局根据山东省2016年度土地与矿产卫片监测显示的结果认定原告陈海涛未经依法批准，擅自占用泇右村土地建设房屋，于2018年2月2日对原告陈海涛作出兰陵综执责改字[2018]第001号责令（限期）改正通知书，责令原告立即改正（于2018年2月9日前限期改正），并于2018年2月9日到被告综合行政执法局综合行政执法大队卞庄中队接受处理。原告不服，向被告兰陵县人民政府申请行政复议，2018年4月3日被告县政府作出兰陵政复决字[2018]3号行政复议决定书，维持了被告兰陵县综合行政执法局对原告作出的责令（限期）改正通知书。原告陈海涛于2018年4月24日以兰陵县综合行政执法局、兰陵县人民政府为共同被告向兰陵县人民法院提起行政诉讼，请求撤销兰陵县综合执法局作出的责令限期改正通知书及兰陵县人民政府作出的行政复议决定书。2018年3月21日，原告涉案建筑物被拆除。原告主张涉案建筑物为宅基地房屋一套和钢结构大棚一处，未向法院提交相关用地审批手续。 还查明，根据兰陵政字[2017]46号文件，国土资源管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权现已调整到被告兰陵县综合行政执法局行使。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条关于行政案件级别管辖的规定，基层人民法院管辖第一审行政案件；中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。本案二原告的诉求请求系要求同时确认四被告强制拆除其房屋行为违法并责令四被告对违法行为造成的后果采取补救措施。故本案是否存在多列被告借机抬高级别管辖的问题亦即确定级别管辖的关键在于作为四被告中唯一的县级以上地方人民政府的兰陵县人民政府是否为本案的适格被告。根据已查明的事实，兰陵县人民政府否认实施了强制拆除二原告房屋及大棚的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三款和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，二原告应当提供相应的证据证明兰陵县人民政府实施了强制拆除其房屋的行为。本案中，二原告提供的责令限期改正通知书、公告、评估明细表、摸底计算表均非兰陵县人民政府作出，其提供的照片、视频、录音证据中亦均不能证实兰陵县人民政府的工作人员参与了强制拆除行为。因此，二原告提供的证据不足以证明兰陵县人民政府实施了强制拆除其房屋及大棚的行为，兰陵县人民政府并非本案适格被告。本案中，根据兰陵县综合行政执法局作出的[2018]001号责令（限期）改正通知书及兰陵县综合行政执法局在答辩及庭审中自认其拆除了二原告在涉案土地上所建建筑物等证据和事实，可以认定兰陵县综合行政执法局实施了涉案拆除行为。且兰陵县综合行政执法局具有独立承担法律责任的能力，故兰陵县综合行政执法局系本案适格被告。综上，兰陵县人民政府并非本案适格被告，应裁定驳回二原告针对兰陵县人民政府的起诉，同时本案中二原告存在多列被告借机抬高级别管辖的行为且其责令被告对违法行为造成的后果采取补救措施的诉讼请求属于诉讼请求不明确，原审法院不宜对案件继续审理，本案应移送有管辖权的基层人民法院审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十四条、第十五条、第二十二条、第二十六条、第四十九条第一款第（三）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告陈海涛、姚春艳对被告兰陵县人民政府的起诉。案件受理费50元，退还二原告。 陈海涛、姚春艳不服原审法院裁定，上诉请求撤销原审法院裁定，裁定原审法院继续审理此案；确认被上诉人强制拆除上诉人房屋的行政行为违法，责令被上诉人对违法行为造成的后果采取补救措施。事实与理由如下：1.被上诉人对上诉人作出的综合执法责令改正通知书并非正式的行政决定，不具有法律效力。被上诉人在不具备任何行政决定的前提下强制拆除上诉人的房屋没有事实根据和法律依据，明显违法。2.被上诉人的强制行为程序违法，剥夺了上诉人陈述、申辩的权利。3.根据《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国行政强制法》的规定，强制执行必须在诉讼期限结束后方可进行。被上诉人剥夺了上诉人救济权利。4.被上诉人责令改正通知书说的是上诉人房屋，但被上诉人强拆时把上诉人的钢结构复合板厂房也一块拆除，超出了执法范围。5.被上诉人作出责令改正通知书后，上诉人于2018年2月5日向兰陵县人民政府申请行政复议。被上诉人在复议决定尚未作出时即强拆了上诉人房屋，剥夺了上诉人诉权行使。6.被上诉人不具有强制执行权，被上诉人强拆主体不合法。7.上诉人可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，请求同时判决被上诉人采取补救措施。8.原审法院裁定认定事实错误。上诉人家中有两套房屋，被上诉人在给钢结构大棚下发责令改正通知书拆除大棚时，把上诉人两层楼房也给拆除了，其拆除程序违法。9.原审法院裁定适用法律错误。根据被上诉人发布的《公告》，是根据兰陵县人民政府的要求进行的兰陵县造纸厂片区泇右村棚改项目，卞庄街道办和泇右村委会是受兰陵县人民政府委托进行征收的部门，是房屋征收工作的具体实施单位。被上诉人兰陵县人民政府作为房屋征收的组织者，应对其委托部门在房屋征收工作的违法行政行为负责，承担本次强拆行为的法律责任。10.沛县人民政府（此处应为上诉人笔误，本院予以指出）是本次房屋征收行为国家赔偿的法定主体，如果沛县人民政府（此处应为上诉人笔误，本院予以指出）不作为被告，上诉人就无法向沛县人民政府（此处应为上诉人笔误，本院予以指出）主张房屋违法征收的国家赔偿责任。 被上诉人兰陵县人民政府向本院提交书面答辩意见称，1.兰陵县人民政府没有因征地拆迁项目对上诉人房屋和大棚实施任何拆除行为。上诉人房屋和大棚虽然在征地片区，但是拆迁部门并未和上诉人就征地拆迁补偿问题达成一致。因此，被上诉人一直没有对其大棚采取任何措施。上诉人在原审中亦未提供证据证明被上诉人因拆迁项目而实施拆除行为，上诉人对兰陵县人民政府的起诉没有事实和法律依据。2.上诉人的房屋和大棚属于违法占地，故兰陵县综合行政执法局依据职权和法定程序对其进行了强制拆除。因上诉人的房屋和大棚占用耕地，属于违法占地，兰陵县综合行政执法局已经立案并向其作出责令（限期）改正通知书，但上诉人拒不履行。在此情况下，上诉人大棚系根据行政执法程序被拆，具体拆除过程被上诉人兰陵县人民政府并不知情。兰陵县综合行政执法局在原审中也已经承认实施了拆除行为，原审法院对此已经认定。因此，被上诉人兰陵县人民政府不应承担责任。综上，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人卞庄街道办向本院提交书面答辩意见称，1.因上诉人房屋系违法建筑，兰陵县综合行政执法局依照法定程序对其房屋实施了强制拆除。上诉人在原审诉状中已经自认，没有就造纸厂棚改项目拆迁补偿问题与拆迁部门协商一致，未签订拆迁补偿协议。因此，兰陵县人民政府和卞庄街道办一直没有对其大棚采取任何措施。但是因上诉人占用耕地建设钢结构大棚，属于违法占地，故兰陵县综合行政执法局依据职权和法定程序对其进行了强制拆除，拆除行为与造纸厂片区棚改项目无关，卞庄街道办不是本案适格被告。2.兰陵县综合行政执法局是拆除行为的实施机关，被上诉人卞庄街道办不应承担责任。在拆除上诉人大棚前，兰陵县综合行政执法局已经于2018年2月2日向其作出责令（限期）改正通知书，但上诉人拒不履行。在此情况下，兰陵县综合行政执法局强制拆除了上诉人大棚。原审中，兰陵县综合行政执法局也已经承认实施了拆除行为，原审法院对此已经认定。因此，卞庄街道办不应承担责任。综上，上诉人对卞庄街道办的起诉没有事实和法律依据，请求驳回其诉讼请求。 被上诉人兰陵县综合行政执法局、泇右村委会未向本院提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院。二审中，上诉人陈海涛向本院邮寄材料一宗，包括兰陵县人民法院（2019）鲁1324行初20号行政判决（裁判结果：撤销卞庄街道办于2017年5月27日对陈海涛作出的限期拆除通知书）、泇右村委会发布的《公告》、安置楼挑楼顺序表及调查摸底计算表（陈海涛）复印件、兰陵县造纸厂片区泇右村棚改项目拆迁补偿安置产权调换协议书、兰陵县造纸厂片区泇右村棚改项目征收补偿货币协议书复印件（空白一份、案外人签署8份）等。经合议庭评议，本院认为，上述证据材料中，泇右村委会发布的《公告》、调查摸底计算表（陈海涛）复印件在原审中已提交，不属于新证据。其他材料与本案审理重点“原审法院裁定驳回上诉人的起诉是否合法正确”之间没有关联性，本院不予接纳。 经审理，本院查明的事实与原审法院查明的内容一致。 本院认为，上诉人以被上诉人兰陵县人民政府等为被告提起本案诉讼，请求确认兰陵县人民政府等强制拆除其房屋的行政行为违法，责令兰陵县人民政府等对违法行为造成的后果采取补救措施。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”之规定，上诉人应承担初步证明责任，证明兰陵县人民政府等被诉主体实施或组织实施了被诉强制拆除行为。但上诉人在原审中提交的责令（限期）改正通知书、公告、评估明细表、摸底计算表等均非被上诉人兰陵县人民政府作出，其提供的照片、视频、录音等证据，亦不能证明兰陵县人民政府实施了强制拆除其房屋及大棚的行为。而兰陵县综合行政执法局作出的[2018]001号责令（限期）改正通知书及兰陵县综合行政执法局在原审中的自认，可以认定兰陵县综合行政执法局实际实施了涉案拆除行为。因此，原审法院以兰陵县人民政府并非本案适格被告、上诉人存在多列被告借机抬高审级之嫌、本案不属于原审法院管辖等为由，裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。因本案并未进入实体审理，对上诉人有关案涉强制拆除行为违法等上诉理由，本院不予审查。上诉人可以在向有管辖权的法院另案提起相关诉讼时再行主张。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇一九年九月二十日 书记员 王超群