山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终316号 上诉人（原审原告）刘耐，女，1971年11月18日出生，汉族，住日照市东港区。 委托代理人杨海军，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）日照市东港区人民政府，住所地日照市东港区海曲中路19号。 法定代表人刘祥龙，区长。 出庭负责人龚臣，副区长。 委托代理人焦莹。 委托代理人王磊，山东海洋律师事务所律师。 上诉人刘耐因与日照市东港区人民政府（以下简称东港区政府）房屋征收决定一案，不服日照市中级人民法院于2019年1月18日作出的（2018）鲁11行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案。上诉人刘耐的委托代理人杨海军，被上诉人东港区政府负责人龚臣及委托代理人焦莹、王磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下：被告东港区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律法规之规定，于2018年6月5日作出东政征字〔2018〕1号《关于征收××街道××市场××区房屋的决定》：一、征收范围：东至海滨二路，西至海滨三路，南至天津路，北至黄海一路。二、房屋征收人：东港区政府。三、房屋征收部门：东港区房屋征收与补偿管理办公室。四、房屋征收实施单位：石臼街道办事处。五、房屋被征收人：××街道××市场××区改造区域内国有土地上被征收合法房屋的所有权人。六、签订协议时间：签约期限10日，自分户初步评估结果公示之日起开始计算。七、搬迁腾空时间：自签订协议之日起15日内。八、被征收人对东港区政府房屋征收决定不服的，可在本决定发布之日起60日内向日照市人民政府申请行政复议，或在6个月内向日照市中级人民法院提起行政诉讼。行政复议、行政诉讼期间房屋征收决定不停止执行。原告因不服被告东港区政府作出的东政征字〔2018〕1号房屋征收决定，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告东港区政府作出的《关于征收××街道××市场××区房屋的决定》。 原审法院经审理查明：为改善日照市东港区××街道××市场××区综合环境和居住条件，完善配套功能，结合城市总体规划要求，东港区政府决定实施××街道××市场××区旧城区改建项目，对该区域内房屋进行征收。2017年7月11日，日照市规划局作出说明，××街道××市场××区改造规划符合日照市城市规划。2017年7月11日，日照市东港区发展和改革局出具证明，××街道××市场××区改造项目，符合日照市东港区国民经济和社会发展“十三五”规划，并纳入日照市东港区2017年国民经济和社会发展计划。2017年7月11日，日照市国土资源局东港分局出具证明，××街道××市场××区改造项目，东至海滨二路，西至海滨三路，南至天津路，北至黄海一路，经核实，该宗土地为国有土地，符合东港区土地利用总体规划（2006—2020年）。该区域房屋征收范围为东至海滨二路，西至海滨三路，南至天津路，北至黄海一路。本案原告所有的位于××街道××市场××区的房屋纳入此次征收范围。 2017年7月12日，日照市东港区维护社会稳定工作领导小组办公室、东港区征收办、日照市东港区石臼街道办事处对××街道××市场××区改造区域内征收项目基本情况、征收项目的合法性、合理性、可行性、可控性，环境影响与社会评价、社会稳定风险评估及应急保障等方面进行了风险评估，评估结论为××街道××市场××区改造项目的实施，将会迅速改善该片区及周边的面貌，提高居民的生活质量，为搞活经济、招商引资、改善投资环境提供可靠而有力的保障。由于市、区领导重视、设计合理、保障有力且得到大多数群众支持，社会不稳定风险系数极低，属于低风险工程。2017年8月1日，日照市东港区石臼街道农村合作经济审计站出具关于××街道××市场××区房屋征收补偿资金情况的有关说明，证明××街道××市场××区改造项目房屋征收补偿资金1820万元已足额到位，并且专户存储，专款专用。2017年9月1日，东港区房屋征收办与东港区石臼街道办事处签订房屋征收委托协议。涉案房屋征收决定作出前，被告对涉案区域被征收房屋进行调查，并到不动产登记机关查询涉案区域房屋相关登记情况。2017年10月30日，东港区征收办在涉案房屋征收区域范围内公开张贴《××街道××市场××区房屋征收调查登记情况公告》，在公告中对包括原告在内的13户被征收人的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记。根据征收范围内相关权利人在规定时间内提出的书面异议，负责房屋征收补偿工作的东港区征收办于2017年12月19日在征收区域内张贴《××街道××市场××区房屋征收调查登记补充公告》。 东港区政府于2018年1月22日公布《东港区政府关于公布××街道××市场××区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的通告》，公开征求意见，时间自2018年1月23日至2月22日，期限为30天。2018年4月11日，被告东港区政府发布《关于〈东港区政府关于公布××街道××市场××区房屋征收补偿安置方案〉公开征求意见及修改情况的说明》，征收范围内的4户被征收人对补偿安置方案提出意见，被告在上述说明中对被征收人提出的意见进行了答复，并对补偿安置方案的修改情况作出说明。2018年5月25日，被告东港区政府召开第26次常务会议，讨论石臼市场片区房屋征收项目。2018年6月5日，被告下发并在房屋征收范围内张贴《关于征收××街道××市场××区房屋的公告》、《关于征收××街道××市场××区房屋的决定》［东政征字〔2018〕1号］和《××街道××市场××区房屋征收补偿安置方案》。 另查明，涉案征收区域共涉及被征收人307户，调查登记期间，已有绝大多数被征收人已签订了征收补偿协议，尚有13户被征收人未签订征收补偿协议，房屋征收部门也未对其房屋作出房屋征收补偿决定。 原审法院认为，本案系房屋征收决定纠纷，主要争议焦点系被告东港区政府作出的涉案房屋征收决定是否合法的问题，本案涉及的是对国有土地上个人房屋的征收，故审查被诉征收决定的合法性，应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，结合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》来进行。根据原告的起诉及被告的答辩，具体分析本案，主要审查案涉征收决定作出的依据是否充分、是否符合法定程序以及是否违反法律规定等问题。 首先，关于被告东港区政府作出的涉案房屋征收决定依据是否充分的问题。××街道××市场××区位于日照市东港区城市规划区内，但基础设施落后，被征收房屋多为平房。为完善配套功能，改善居民居住环境和生活条件，东港区政府将××街道××市场××区列入国民经济和社会发展年度计划，并作为重点项目实施，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益的需要，涉案安置补偿项目虽采用商业开发的方式进行，亦不能成为否认该项目公共利益性质的理由。东港区政府提交的证据亦证实涉案房屋征收决定符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划，涉案土地系国有土地，符合日照市土地利用总体规划，东港区政府作出的涉案征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，事实依据充分。原告的该项诉讼理由缺乏事实与法律依据。 其次，关于涉案房屋征收决定是否违反法律规定的问题。从涉案征收决定的内容来看，该决定对征收范围、征收部门、实施单位、征收实施时间、补偿安置方式等内容作出规定，同时在房屋征收补偿安置方案中对房屋征收部门、房屋征收实施单位、房屋征收范围、征收依据、征收目的、被征收房屋的基本情况、补偿方式、补偿标准、过渡方式和搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费标准、补助和奖励标准、产权调换房屋安置地点和价值认定等亦作出明确规定，涉案征收决定及安置补偿方案符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，不存在变相剥夺被征收人选择房屋安置方式的情形。另外，原告称被告作出的涉案房屋安置补偿方案中没有涉及到个人唯一住房不超过45平方米如何安置的情形，违反《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，原审法院认为，房屋征收补偿方案系对征收范围内房屋的征收补偿情况作出的概况性、普遍性、原则性的规定，对于个别被征收人的不具有普遍性的补偿情况，可通过被征收人的房屋征收补偿决定来体现，不宜在征收补偿方案中过于详细的描述，且原审法院对涉案房屋征收补偿方案的内容已作出审查，涉案房屋征收补偿方案的内容符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，故原告的该项诉求无事实与法律依据。 关于涉案征收决定作出程序是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，东港区政府于涉案房屋征收决定作出前对涉案区域的建设项目基本情况，改造工程的合法性、合理性、环境影响及社会评价、风险评估及应急保障等方面进行社会稳定风险评估，风险评估依据的事实理由充分，程序合法，符合上述法律的规定。关于涉案房屋征收补偿费用是否专户存储、专款专用并足额到位的问题。“专户存储”是指补偿款应当存入专门用于征收补偿费用的存储账户，不得存入人民政府的基本账户或者其他账户，法律法规要求征收补偿费用应当在征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用，目的是在征收补偿和妥善安置上保证被征收人的合法权益。本案中，石臼街道农村合作经济审计站设立专门账户，足额的补偿款项亦在征收决定作出前存入该账户，并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，原告虽主张涉案补偿资金未存放到位，但未提供反证予以证明，故原告的该项诉讼理由不能成立。涉案房屋征收决定作出前，绝大部分被征收人已签订房屋征收补偿协议，仅有13户被征收人未签订征收补偿协议，被告仅对上述13户被征收人进行调查登记，不违反法律规定。被告将涉案征收补偿方案公布，在规定期限内征求意见，并根据被征收人提出的修改意见进行修改，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，征收范围内仅有4户被征收人对补偿安置方案提出意见，被告在上述说明中对被征收人提出的意见进行了答复，并对补偿安置方案的修改情况作出说明，因涉案区域涉及被征收人307户，提出异议的被征收人仅4户，未达到大多数的标准，东港区政府据此未组织召开听证会，其程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定，原告的该项主张无事实与法律依据。被告东港区政府的上述程序符合法律规定。 综上，东港区政府作出的涉案房屋征收决定事实依据充分，程序合法，适用法律法规正确。原告的诉讼请求理由不能成立，原审法院不予支持，被告的答辩理由成立，原审法院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘耐的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘耐负担。 上诉人不服原审法院判决提起上诉，认为原审法院认定事实错误，适用法律错误，请求：撤销原审法院判决，撤销被上诉人作出的《关于征收××街道××市场××区房屋的决定》涉及上诉人的房屋部分。理由如下：1.原审法院认定征收范围涉及拆迁307户，绝大多数已拆迁，仅有包括上诉人在内的13户没有拆迁，1820万元的补偿资金已经足额到位，完全不符合事实。2.无安置房位置、面积、价格，变相剥夺被拆迁人选择安置房的权利。3.补偿方案中关于“住改非”的补偿方式明显有失公平，严重侵害被征收人的合法权益。4.无专项规划违法。5.本次征收不是为了公共利益。征收涉案地块是为了出让搞商业开发，旧城改造拆迁涉及的13户被征收户中有9户提出异议，不同意拆迁，说明征收拆迁不符合大多数人的意愿，不符合公共利益。6.被征收人在作出征收决定前，存在国家纪委监察和住建部门明令禁止的断水、断电，垒墙堵路等违法逼迁行为，现仍然有9户被断水、断电、圈墙，严重影响被征收人的生活，侵犯被征收人的生存权。 被上诉人东港区政府向本院提交书面答辩意见称，被上诉人作出的东政征字〔2018〕1号房屋征收决定依据的事实充分、适用法律法规正确、程序适当。被上诉人严格依据法律规定实施房屋征收程序，未实施、更未委托实施任何断水、断电、垒墙堵路等违法逼迁行为。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 上诉人向本院提交了图片资料、齐鲁网日照4月18日讯图片新闻、石臼市场片区房屋搬迁补偿安置协议（纯货币化补偿）等三组证据材料复印件，主要证明涉案房屋征收决定范围内目前的基本现状，被征收总户数远不止307户、未达成征收补偿协议的远不止13户；在涉案房屋征收决定作出前，石臼社区居委会于2017年6月与部分拆迁户签订了搬迁补偿安置协议。被上诉人向本院提交了两组证据材料:证据1日照市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案等，用于补强原审中提交的第一组证据的证明效力，进一步证明涉案房屋征收决定符合公共利益；证据2中国邮政储蓄银行结算账户收款凭证和石臼街道办事处出具的《关于日照市东港区石臼街道农村合作经济审计站的说明》，用于补强原审中提交的第二组证据中的证据4的证明效力，进一步证明涉案征收补偿资金已经足额到位。 通过对上述证据材料的出示、说明，结合原审法院查明的情况以及被上诉人于庭审结束后向本院提交的《关于××街道××市场××区行政诉讼案法庭庭审的补充说明》，主要查明以下事实： 2017年6月至7月，东港区政府启动石臼市场片区的房屋征收项目。石臼路市场片区包括石臼路社区、鑫鑫社区、宏达社区、中盛社区、文化路社区等。2017年6月至7月，石臼市场片区搬迁指挥部同时启动石臼市场片区鑫鑫社区、宏达社区、中盛社区、石臼路社区平房区域的城中村改造项目。也即房屋征收项目与城中村改造项目的启动时间与涉及区域高度重合。 城中村改造项目的补偿标准按照2017年6月6日制定的石臼市场片区搬迁改造指挥部《石臼市场片区住宅楼搬迁补偿安置方案》执行，房屋征收项目的补偿标准按照日照市东港区人民政府发布的《××街道××市场××区房屋征收补偿安置方案》执行。2017年6月至7月，部分被搬迁户根据《石臼街道石臼市场搬迁改造安置补偿方案》与所在社区居民委员会签订了搬迁补偿安置协议，选择纯货币化补偿的被搬迁户领取了相应的补偿款。在2018年6月5日涉案房屋征收决定作出前后，城中村改造项目也一直在搬迁签约过程中。也即房屋征收项目与城中村改造项目一直存在运行上的竞合。 本院认为，明确界定被诉房屋征收决定涉及的征收范围及征收范围内的被征收人，是人民法院审查被诉房屋征收决定是否合法正确的基本前提事实。本案中，被诉房屋征收决定载明，征收范围为东至海滨二路、西至海滨三路、南至天津路、北至黄海一路；被征收人为××街道××市场××区改造区域内国有土地上被征收合法房屋的所有权人。被上诉人东港区政府主张，被诉房屋征收决定涉及的被征收人只包括石臼路社区居民委员会307户的住宅平房。但根据本院查明以及被上诉人东港区政府自认，石臼市场片区城中村改造项目与房屋征收项目均正在进行中，至于被诉房屋征收决定是否仅包含石臼路社区范围内被拆迁户，被上诉人东港区政府并未充分举证予以说明。且经查，被上诉人东港区政府主张的307户被征收人中的绝大多数与其他社区城中村改造项目的被搬迁户一样，也是与所在社区居民委员会签订的搬迁补偿安置协议。对此，被上诉人东港区政府亦未作出合理解释。因此，在上诉人对于被征收人户数提出异议、涉案房屋征收项目与石臼市场片区城中村改造项目存在高度竞合的情况下，原审法院仅依据被上诉人东港区政府主张，认定涉案征收区域被征收人为307户、仅有13户被征收人未签订征收补偿协议，属于认定基本事实不清、证据不足。因该事实认定直接关系到涉案征收决定的作出是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，原审法院应予以查清并依据查清后的事实再行裁判。 综上，原审法院判决认定基本事实不清、证据不足，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销日照市中级人民法院(2018)鲁11行初128号行政判决； 二、本案发回日照市中级人民法院重审。 审判长 许 琳 审判员 王云阁 审判员 曹林灿 二〇一九年九月三日 书记员 王超群