浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终676号 上诉人（原审原告）柴海良，男，1970年6月2日出生，汉族，户籍所在地杭州市临安区。 委托代理人曾永成，浙江天目源律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局临安分局，住所地杭州市临安区锦城街道钱王街**。 法定代表人徐强，局长。 委托代理人王**，该局工作人员。 委托代理人方晓燕,浙江钱王律师事务所律师。 上诉人柴海良因规划行政管理一案，不服杭州市临安区人民法院（2019）浙0185行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原临安市规划建设局（以下简称原临安规划局）于2017年5月27日向临安市城市管理综合行政执法局（以下简称临安城管局）作出临规建规联字［2017］第096号《关于临城法联字［2017］第096号函的答复》（以下简称96号答复），主要内容为：经查，柴海良在临安市××街道××村××村××号北侧（下村头1号）国有土地上的建设房屋未在我局办理过建设工程规划许可证审批手续，属违法建设且不能补办相关规划手续。请贵局按相关法律、法规处理。 柴海良不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销原临安规划局作出的96号答复。 原审法院经审理查明，2004年4、5月，柴海良在杭州市临安区××街道××村××村××号北侧国有土地上建造房屋，至2005年下半年房屋建造完成。2003年12月编制完成的临安市城市总体规划（2002-2020）将案涉房屋区块纳入城市规划区，该规划于2004年6月经浙江省人民政府批准。2006年批准的临安城市北区控制性详细规划规定，案涉房屋地块规划控制建筑限高为15米。2017年4月21日，临安城管局向原临安规划局发出临城法联字［2017］第096号案件处理联系函，告知案涉房屋具体情况为：房屋共七层加阁楼，一层占地面积300.31平方米，二至七层呈“凸”字形，单层建筑面积269.11平方米，阁楼建筑面积183.32平方米，建筑面积总计2098.29平方米。要求原临安规划局对案涉房屋建设是否为违法建设、是否符合规划控制要求、是否可以采取改正措施消除影响进行界定。2017年5月27日，原临安规划局作出96号答复。2017年12月11日，临安城管局作出临城法罚字［2017］051号行政处罚决定书，认为柴海良建造房屋的行为属未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，影响了城市规划，作出处罚如下：1、限本决定书送达之日二十日内自行拆除位于杭州市临安区××街道××村××村××号××米以上建筑面积为743.1平方米的建筑物（六层、七层、阁楼）；2、没收上述房屋15米以下建筑面积为1382.3平方米的建筑物（一层至五层）。柴海良不服该行政处罚决定，于2018年5月30日向法院提起行政诉讼，要求予以撤销。原审法院于2018年9月3日作出（2018）浙0185行初62号行政判决，驳回了柴海良的诉讼请求。 原审法院认为，依照柴海良2004年建造房屋时的法律法规规定，无论在城市规划区或在村庄、集镇规划区建造住宅的，均应办理相应的规划建设审批手续，柴海良在建设行为发生时未向有关部门办理规划许可，属违法建设，且违法建设行为存在继续状态，在《城乡规划法》施行之后，此继续状态下的建设行为仍属违法。原临安规划局在收到临安城管局联系函，要求对案涉房屋建设是否为违法建设，是否符合规划控制要求，是否可以采取改正措施消除影响进行界定后，经查询核实，依据《城乡规划法》等规定，认为案涉房屋建设未办理建设工程规划许可证审批手续，属违法建设，且根据临安城市北区控制性详细规划案涉房屋地块建筑限高为15米等情况，认定不能补办相关规划手续，并无不当。柴海良认为案涉房屋地块在建设行为发生时未纳入城市规划区，无需办理建设规划审批手续及原临安规划局在答复作出前未听取其陈述申辩，未向其送达，答复违法的理由不能成立。该答复在临安城管局作出的行政处罚决定书中被作为依据采用，已通过对外发生法律效力的行政行为实现其效力，从而对柴海良的权利义务产生影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。原临安规划局辩称案涉答复对柴海良权益不产生实际影响，不具有可诉性的意见，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回柴海良的诉讼请求。案件受理费50元，由柴海良负担。 上诉人柴海良不服原审判决向本院提起上诉称，一、案涉房屋建造前，上诉人向被上诉人申请审批时，被上诉人于2004年5月13日书面明确答复该地方政府未编制控制性详细规划，原审法院对该关键事实未予正面评价。上诉人认为，无论基于对行政机关的信赖，还是行政机关审慎工作态度，既然被上诉人明确答复不在城市规划范围，无需规划许可，为何在建房13年后又认定建房违法？上诉人基于对行政机关2004年5月13日答复行为的信赖建好了房屋却被拆除，应当向哪个机关主张赔偿？二、被上诉人在答复中确认上诉人房屋为违法建设的原因是“未在我局办理过建设工程规划许可”，但原审法院把违法建设原因扩大为“无论在城市规划区或在村庄、集镇规划区建造住宅的，均应办理相应的规划建设审批手续”，这种认定方式对上诉人而言极不公平，变相剥夺了上诉人的举证权利。三、涉案答复作出前未向上诉人告知事实和理由，没有听取上诉人的意见，也没有向上诉人送达，明显违法。综上，请求撤销原判，改判确认被上诉人作出的96号答复违法。 被上诉人杭州市规划和自然资源局临安分局（以下简称规划资源临安分局）答辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确。二、关于上诉人的上诉理由：1.2004年5月，涉案房屋区块虽没有编制控制性详细规划，但已有总体规划，临安市城市总体规划（2002-2020）编制完成于2003年12月，已将案涉房屋区块纳入城市规划区，该规划于2004年6月经浙江省人民政府批准。2.原临安市建设局于2004年5月13日出具的《说明》，系建设部门在上诉人受让国有土地时应国土部门要求出具，并非上诉人建房时依申请作出的答复，也未表述其房屋不在城市规划范围内及无需规划许可的意见，上诉人的理解存在极大偏差。3.案涉房屋确未办理过建设工程规划许可的审批手续，无论是2004年建造房屋时还是目前状态，违法建设行为始终处于继续状态，被上诉人在本案中作出的答复系查档后基于现状的事实性陈述，并无不妥。该答复并非被上诉人依职权启动的违法审查行为，无需送达上诉人，上诉人相应的陈述申辩、听证权利在城管部门作出的行政处罚程序中予以了保障。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，关于上诉人柴海良认为涉案土地原为村集体所有土地，其在建造涉案房屋前已办理农村建房审批手续的主张,上诉人未能提供证据予以证明,本院对此不予采纳。 关于上诉人柴海良认为涉案房屋的建设无需办理规划审批手续的主张。根据浙政函［2004］96号《浙江省人民政府关于临安市城市总体规划的批复》，《临安市城市总体规划（2002-2020）》系于2004年6月23日经浙江省人民政府批复同意，涉案房屋位于该总体规划确定的临安市城市规划区内。根据上诉人柴海良主张的涉案房屋建造时间——始建于2004年初，建成于2004年底,当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。本案中，上诉人柴海良主张的建房时间虽始于《临安市城市总体规划（2002-2020）》实施前，但完成于该总体规划实施之后，且上诉人未能提供证据证明其在该总体规划实施前已经取得农村建房审批手续。在此情形下，原临安规划局经查档确认涉案房屋未办理建设工程规划许可审批手续，函复临安市城管局认为该建设行为属违法，并无不当。关于上诉人柴海良认为其曾向规划部门提出规划许可申请，原临安市建设局于2004年5月13日作出《说明》称无需审批的主张。经审查，被上诉人规划临安资源分局认为该《说明》系行政机关内部之间为国有土地使用权出让提供的规划意见而非对行政相对人规划许可申请的答复，上诉人柴海良亦确认该《说明》来源于涉案房屋所使用土地的国有土地使用权出让档案，且未能提供其曾向规划部门提出规划许可申请的证据；该《说明》中“柴海良的国有出让土地宗地号0××4及01-11-03位于锦城街道吴马村原农民集居点，因该地方政府未编制控制性详细规划，故请有关单位按有关规定办理”的内容，也未体现地上建设工程无需办理规划许可的意思表示。故本院对上诉人的主张不予支持。 综上，上诉人柴海良的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柴海良负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 洵 审判员 廖珍珠 审判员 唐莹祺 二〇一九年九月二日 书记员 郑 漩