江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2015)苏行赔终字第00029号上诉人（原审原告）林中辰，南京市浦口区中辰砖厂经营者。委托代理人林小兵。委托代理人徐宁，江苏沈奇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府，住所地南京市浦口区江浦街道文德路18号。法定代表人王磊，该区区长。委托代理人胡春节，南京市浦口区人民政府工作人员。委托代理人毛华贵，江苏石城律师事务所律师。上诉人林中辰因诉南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）地矿行政管理违法及行政赔偿一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2014）宁行初字第44号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人林中辰的委托代理人林小兵、徐宁，被上诉人浦口区政府的委托代理人胡春节、毛华贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，为执行《市政府批转市国土资源局关于大力关停露采矿山的实施意见的通知》（宁政发[2012]131号）等文件要求，2012年6月7日，浦口区政府作出浦政发[2012]73号《关于批转国土分局的通知》（以及下简称73号《通知》），内容为：以保护资源、改善生态环境、保障支持科学发展观为目标，以土地、矿产资源法律、法规和政策为依据，突出重点，深入排查，全面摸清粘土砖瓦窑业的开采取土情况，坚决遏制、严肃查处违反国土资源法律法规行为，推进落实露采矿山有效关停，规范矿产资源开发利用秩序。到2013年年底，应关闭露采矿山企业19家，其中砖瓦用粘土企业14家，砖瓦用页岩企业5家。2012年年底前，关停街道区域范围内砖瓦用粘土企业6家，砖瓦用页岩企业4家；2013年年底前关闭镇区域范围内砖瓦用粘土企业8家、砖瓦用页岩企业1家。林中辰个体经营的南京市浦口区中辰砖厂（以下简称中辰砖厂）开采的砖瓦用粘土，其性质为非金属矿产，被纳入2012年年底之前关停的企业范围之内。原审法院另查明，2003年1月1日，林中辰与浦口区桥林镇南二村村民委员会（以下简称二村村委会）签订承包合同，二村村委会将原南二村窑厂的场地、土地资源发包给林中辰兴建”桥林中辰窑厂”，承包期限为十五年，承包期自2003年1月1日起至2017年12月31日止。2013年1月，中辰砖厂停产，2013年4月，中辰砖厂烟囱被拆除。林中辰认为浦口区政府作出的73号《通知》侵犯其财产权，提起本案诉讼要求浦口区政府赔偿其损失。原审法院再查明，2014年11月10日，江苏中正资产评估有限公司对中辰砖厂所属的房屋和设备等资产作出中正评咨字[2014]第030号《评估咨询报告书》，评估基准日2013年1月8日市场价值为人民币3208190元。原审法院认为，《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款规定，国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二十四条第一款规定，全国矿产资源的分配和开发利用，应当兼顾当前和长远、中央和地方的利益，实行统一规划、有效保护、合理开采、综合利用。根据上述法律、法规的规定，浦口区政府具有对辖区内矿产资源进行管理的行政职权。因73号《通知》的内容涉及到包括中辰砖厂在内的露采矿山企业的实体权利，对其权利义务可能产生实际影响，故浦口区政府认为73号《通知》不是直接针对林中辰作出，不具有特定性，不属于人民法院行政诉讼受理范围的答辩意见，不予支持。73号《通知》是以改善生态环境、保障支持科学发展为目标，其行政目的亦符合前述法律、法规的具体规定。73号《通知》针对的主体是浦口区各镇人民政府、区政府各办局以及各直属单位，该文件是执行南京市人民政府宁政发[2012]131号文，批转南京市国土资源局浦口分局作出的《浦口区露采矿山关停实施方案》。73号《通知》是浦口区政府的工作部署，其目的在于明确关停浦口区砖瓦用粘土、砖瓦用页岩生产企业的总体思路、目标任务，以及具体职责分工，为后续性的行政处罚、行政强制或其他行政处理决定作出部署，该行政行为并无违法之处，且并未直接对林中辰的财产造成损失。林中辰如对后续可能产生的行政行为不服，可另行主张权利救济。林中辰在本案审理过程中申请法院对中辰砖厂一年的经营损失进行评估，原审法院经审查认为，浦口区政府作出的73号《通知》具有职权依据，行政目的合法，行政手段并无不当，亦未直接给中辰砖厂造成财产损失，故无需对中辰砖厂经营损失进行评估，原审法院未准许该申请。林中辰认为浦口区政府作出的73号《通知》侵犯其财产权并要求赔偿的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，依法不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回林中辰的诉讼请求。上诉人林中辰上诉称：1、浦口区政府作出73号《通知》将中辰砖厂纳入关停范围错误。2、浦口区政府提供的《浦口区粘土砖瓦厂拆除工作考核责任书》可以证明，浦口区政府决定关停中辰砖厂，并指令浦口区政府桥林街道办事处具体实施。3、原审判决未能维护上诉人的合法权益。请求本院撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人浦口区政府未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中答辩称，根据南京市相关文件的规定，中辰砖厂的关停由浦口区政府桥林街道办事处具体实施。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。本案中，被上诉人浦口区政府根据国家现行产业政策的调整，为落实南京市政府宁政发[2012]131号文件要求，转变粗放发展模式，以保护资源、改善生态环境、保障支持科学发展为目标，于2012年6月7日作出73号《通知》，决定对包括上诉人林中辰经营的中辰砖厂在内的砖瓦用粘土等企业纳入2013年年底之前关停的企业范围之内。73号《通知》的上述决定内容并未违反相关法律、政策规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，73号《通知》中明确规定，乡镇一级人民政府负责制定关停计划及整治配套方案并组织实施。结合经一审庭审质证的相关工作考核责任书，可以认定73号《通知》作为浦口区政府的专项工作部署，其目的在于明确关停浦口区砖瓦用粘土、砖瓦用页岩生产企业的总体思路、目标任务，以及具体职责分工，为后续性的行政处罚、行政强制或其他行政处理决定提供依据，故73号《通知》与中辰砖厂的财产损失之间并不存在直接的因果关系。林中辰主张浦口区政府作出的73号《通知》违法并要求其赔偿损失，但并未提供证据支持自身主张，故应当认定林中辰的上诉请求由于缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。如上诉人林中辰认为其他行政机关或其他主体实施的具体行为侵犯其合法权益，可以依法另行寻求救济。综上，上诉人林中辰的上诉理由依法不能成立，依法不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人林中辰负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘 军审 判 员  张世霞代理审判员  苗 青二〇一六年十二月十三日书 记 员  常 悦附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；二、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。