辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终1656号上诉人（一审原告）：张兆清，男，1955年2月13日出生，汉族，住址抚顺市抚顺县。委托诉讼代理人：崔巍，辽宁安行律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：抚顺县人民政府，所在地址抚顺市顺城区新城路中段**。法定代表人：张君昶，该县人民政府县长。委托诉讼代理人：时培群，该县拆迁办公室工作人员。委托诉讼代理人：梁新明，抚顺县自然资源局工作人员。被上诉人（一审被告）：抚顺县石文镇人民政府，所在，所在地址抚顺县石文镇石文村div>法定代表人：王志秋，该镇人民政府镇长。委托诉讼代理人：唐彤，该镇人民政府工作人员。张兆清因诉抚顺县人民政府（以下简称抚顺县政府）、抚顺县石文镇人民政府（以下简称石文镇政府）强拆违法并赔偿一案，不服抚顺市中级人民法院（2017）辽04行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并组织各方当事人进行了询问。张兆清及其委托诉讼代理人崔巍，抚顺县政府的委托诉讼代理人时培群、梁新明，石文镇政府的委托诉讼代理人唐彤到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。张兆清一审起诉称：张兆清系抚顺石文镇英守村村民，2007年通过流转取得本村22亩山地承包经营权，在该山地上种植了树木，每亩667棵。2016年，因高速公路建设项目，抚顺县政府、石文镇政府在没有进行公告程序，没有与张兆清签订补偿协议，没有依法作出强制决定，也没有任何采伐审批手续的情况下，对张兆清合法所有的林地进行了野蛮的强制拆迁，将张兆清苦心经营近10年的14.75亩山林进行强行砍伐，共毁损树木9838棵，每棵树的市场价值为150元，给张兆清造成了1475700元的经济损失。张兆清将石文镇政府诉至抚顺市望花区人民法院，该院审查后认为该案应由中院管辖，裁定驳回张兆清起诉。抚顺县政府、石文镇政府作为行政机关，自行组织工作人员，采取暴力手段，强行砍伐毁损张兆清林产，属于严重的违法行为，应当赔偿损失。故请求确认二行政机关强制拆迁的行政行为违法；判令其赔偿张兆清损失1475700元；诉讼费用由二行政机关承担。一审法院查明：2014年11月28日，国家发改委下发了（2014）2690号《关于辽宁省铁岭至本溪公路可行性研究报告的批复》，同意建设铁岭至本溪公路；2015年10月23日，国家林业局下发了林资许准（2015）3l8号《关于使用林地审核同意书》，该项目工程所使用的林地获得国家林业局的审核同意；2015年12月17日，国土资源部下发了（2015）880号《关于铁岭至本溪公路（抚顺段）建设用地批复》，该工程项目用地获得国土资源部批准征收。2014年1月21日，抚顺市人民政府作出《抚顺市人民政府关于辽宁中部环线高速公路铁岭至本溪建设项目红线控制的通告》；抚顺县政府征收张兆清的林地，系张兆清于2007年4月从张兆民、张新国处流转取得，山林执照登记所有者为张兆民和张新国，面积分别为12亩、10亩。辽宁省林业调查规划院受辽宁省高速公路管理局委托，对铁岭、抚顺、本溪被征收的林地面积及林地内地上附属物进行调查设计；2014年11月5日，对张兆清的林地及地上附着物进行了调查、核量、登记并制作了《辽宁中部环线高速抚顺小班调查明细表》，该调查明细表确认张兆清所有的4林班32、34、37小班的树种分别为落叶松和李子、苹果；在《拟使用林地小班补偿费用明细表》中，4林班32、34小班林地对应的面积为0.4997公顷、0.3672公顷，与之对应的落叶松株数分别为4997株、3672株；张兆清之子张锡明在调查明细表上签字确认。2015年12月31日，辽宁省人民政府作出辽政［2015］198号《关于调整全省高速公路建设征地动迁补偿实施方案的批复》，批准实施《辽宁省高速公路建设征地动迁补偿实施方案》，其中，对落叶松林木的补偿标准为1-20年平均每亩补偿1980元-3300元；2016年1月4日，抚顺县政府作出2016年第4号《征收土地公告》对包括张兆清所在村在内的土地实施征收，2016年1月14日，作出《征地补偿安置方案公告》；2016年11月11日，抚顺林业局作出《关于石文镇英守村张兆清被征收林木（树龄7年落叶松）补偿标准的说明》，核定张兆清被征收林木（7年落叶松）每公顷为33420元，核算每亩为2228元。2016年10月20日，抚顺林业局与张锡明签订《林木补偿协议》，对张锡明的0.0314公顷32株林木进行补偿，补偿金额10266元。在抚顺县政府制作的另一份《林木补偿协议》中，确定的补偿面积为0.8669公顷8669株林木，补偿金额28972元，双方未达成协议。2016年8月10日，抚顺县政府授权委托石文镇政府负责铁抚本高速公路途经石文镇征占土地及地上附着物的动迁补偿工作。2016年9月11日，石文镇政府作出《腾出场地告知书》，要求张兆清腾出场地，张兆清拒绝签字。一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。为修建辽宁中部环线高速公路，抚顺县政府依照国家发改委，省、市人民政府的批准文件，对包括张兆清所在区域的土地实施征收，在实施过程中，分别作出了《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》，履行了征收土地的法定程序。在征收土地的过程中，石文镇政府代抚顺县政府具体组织实施其所辖区域的征占土地及地上附着物的动迁补偿工作，张兆清通过流转取得的涉案山林处于案涉征收范围。因抚顺县政府、石文镇政府在征收补偿过程中，未能就征占林地上的林木补偿问题达成协议，石文镇政府在作出了告知书并向张兆清送达后，实施了对其林木的拆毁行为。该行为系抚顺县政府、石文镇政府在未取得法律规定的授权情况下实施的强制行为，强制拆除行为超越职权、违反法定程序，应认定为违法行为。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”的规定，张兆清在认为抚顺县政府实施拆迁行为违法，要求确认抚顺县政府实施拆迁行为违法的同时一并提起行政赔偿诉讼，符合法律的规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”的规定，抚顺县政府应当对张兆清山林内的林木损失进行赔偿。在辽宁省林业调查规划院组织的被征收的林地面积及林地内地上附属物调查以抚顺县政府组织的高速公路抚顺段小班调查过程中，对张兆清被征占的林地、林木共同进行了核量确认，根据核量显示，张兆清被征收林地的面积为0.8669公顷（13.0035亩）。根据辽宁省人民政府辽政［2015］198号《关于调整全省高速公路建设征地动迁补偿实施方案的批复》批准的《辽宁省高速公路建设征地动迁补偿实施方案》规定，落叶松林木的补偿标准为：1-20年平均每亩补偿1980元-3300元，张兆清涉案林地上的林木，经核量林龄为7年，在《拟使用林地小班补偿费用明细表》中，张兆清所有的4林班32、34小班林地对应的面积为0.4997公顷、0.3672公顷，对应的落叶松株数分别为4997株、3672株；根据补偿实施方案，经核算，张兆清林木的补偿金额为2228元/亩。关于张兆清提出“原告被征占面积为14.75亩，毁损树木9838棵，每棵树的市场价值为150元”一节，因抚顺县政府在实施征收时，由辽宁省林业调查规划院作出的《辽宁中部环线高速公路铁岭至本溪使用林地可行性被告》中，对张兆清的征占面积进行了实际测量，张兆清虽提出其被征占面积为14.75亩，但未能举证；张兆清被毁损的林木的株数及单价，亦其未能向本院提交举证，因此，对其这一请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第一款第四项、第三十六条第一款第八项之规定，判决：一、确认抚顺县人民政府强拆行为违法；二、抚顺县人民政府于本判决生效后十日内，赔偿张兆清林木损失人民币28972（13.0035亩×2228元/亩）；三、驳回张兆清其他诉讼请求。张兆清预交的案件受理费50元，依法退还张兆清。张兆清上诉称：1．一审法院适用赔偿法律依据错误。一审法院计算赔偿标准的依据是辽宁省人民政府作出的辽政［2015］198号《关于调整全省高速公路建设征地动迁补偿实施方案的批复》批准的《辽宁省高速公路建设征地动迁补偿实施方案》。该方案违反了《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》。故本案应适用《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》确定补偿标准。2．一审法院认定赔偿的面积有误。一审法院对补偿面积的认定是基于2014年辽宁省林业调查规划院的核量，但在2016年行政机关违法拆迁时，超出了核量范围。张兆清在一审中已经提交对补偿面积的核算，面积是0.9833公顷。一审法院没有对实际应当补偿的面积进行重新核算，而按照预算补偿面积核算是违法的。3．一审法院认定的树木树龄错误。一审中抚顺县政府提交的第三组证据中可以证明在2014年案涉林木的树龄为7年、高度为4米，抚顺县政府于2016年9月13日对张兆清承包的林地实施了违法拆迁。故在确定案涉林木单价时应按照9年树龄确定单价。按照比例，9年树龄的落叶松每株应当是27元，而27元也远远低于市场价值。综上，一审法院认定事实及计算赔偿的法律依据错误。请求二审法院依法改判，支持张兆清的上诉请求。抚顺县政府辩称：1.2014年11月15日，辽宁省林业规划设计院到张兆清承包地现场进行勘查、测量、登记。抚顺市、县动迁办，石文镇动迁办、村委会领导及张兆清等同时在现场。该测量由张兆清指界，并将测量结果进行储存。抚顺县政府并不存在扩大面积拆迁的情形。2．对张兆清的林木按7年树龄计算补偿金额是按照辽宁省的统一标准进行补偿，张兆清主张按照9年树龄计算没有依据。故，一审认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持一审判决，驳回张兆清的上诉。石文镇政府辩称：一审法院认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院维持一审判决，驳回张兆清的上诉。本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案抚顺县政府在未提交合法有效证据证明其已取得法律法规授权的情况下委托石文镇政府对张兆清承包土地实施的强制清理行为系超越职权、违反法定程序，一审法院认定该行为违法，且各方当事人对此均无异议，本院不再赘述。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”的规定，张兆清具有请求赔偿的权利，抚顺县政府对其违法行为所造成的财产损失，依法应当承担赔偿责任，一审法院对此认定正确。本案涉及的焦点问题是：一审判决的赔偿是否符合法律规定。关于张兆清主张一审判决适用的法律依据错误问题。本案中，根据辽宁省人民政府作出的辽政［2015］198号《关于调整全省高速公路建设征地动迁补偿实施方案的批复》，因辽宁中部环线高速公路铁岭至本溪实施建设，抚顺县政府对案涉征收区域发布征收土地公告及征地补偿安置方案公告，对征收区域统一按照《辽宁省高速公路建设征地动迁补偿实施方案》实施安置补偿。张兆清承包的土地位于此次征收区域内，应适用上述补偿实施方案。一审法院适用方案中的补偿标准计算张兆清被征占土地及地上附属物的损失金额并无不当。张兆清于二审期间主张案涉区域适用该方案进行补偿，违反了《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，并请求对该方案进行审查，没有依据。况且，即使张兆清对于案涉区域的征收补偿标准持有异议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”的规定，其此项诉请亦不属于行政诉讼受案范围。故，张兆清的此项主张没有依据，本院不予支持。关于张兆清主张抚顺县政府超出核量面积拆迁问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。张兆清被清理的林地面积系经辽宁省林业调查规划院调查设计及抚顺县政府组织高速公路抚顺段小班进行调查核量确认的结果，张兆清对该核量结果没有异议，一审法院据此认定其被清理林地面积为0.8669公顷符合法律规定。张兆清诉讼主张抚顺县政府在具体实施清理过程中实际拆除了0.9833公顷面积的林地，超出了核量范围。对于其超出核量范围清理的主张，张兆清未能提交合法有效的证据证明其所主张的对案涉区域实际拆迁面积为0.9833公顷与核量面积不符的观点成立。故张兆清关于超出核量面积拆迁的主张没有依据，对其该项请求，本院不予支持。关于张兆清主张应按9年树龄的赔偿标准计算其林木单价问题。2014年1月，抚顺市政府作出《抚顺市人民政府关于辽宁中部环线高速公路铁岭至本溪建设项目红线控制的通告》，于同年统一对张兆清所在的征收区域林地及地上附属物进行了调查、核量、登记并签字确认。登记核量时张兆清的林木树龄为7年，对其树木树龄进行赔偿计算的时间至封区截止之时。因此，一审法院基于抚顺县政府于2014年告知张兆清征收事宜，同时对征收区域的林地及地上附属物进行统一核量，并统一对征收区域的被征收人给予补偿的事实，以核量时确认的7年树龄计算张兆清林木赔偿金额并无不当。张兆清因补偿标准问题未能与行政机关达成补偿协议，进而主张应以2016年强拆时的9年树龄计算赔偿金额没有依据，本院不予支持。另外，需要明确的是，一审判决对本案诉讼费收取的表述不当，本院予以纠正。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。张兆清的上诉请求和理由没有依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费50元，由抚顺县人民政府、抚顺县石文镇人民政府共同负担；二审案件受理费50元，由张兆清负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年九月二十九日法官助理高书涵书记员鞠林