内蒙古自治区四子王旗人民法院民事判决书（2018）内0929民初2527号原告：四子王旗财政局。法定代表人：孙义。委托诉讼代理人：乌兰塔娜，爱德律师事务所律师。委托诉讼代理人：云霞，爱德律师事务所律师。被告：内蒙古大草原肉牛有限责任公司，住所地内蒙古自治区乌兰察布市四子王旗乌兰花镇文化路。法定代表人：邢智利，系董事长。委托诉讼代理人：奥尤坦，北京市安理（呼和浩特）律师事务所律师。被告：呼和浩特市九元房地产开发有限责任公司，住所地内蒙古自治区呼和浩特市新城区南马庙街隆世丰巷。法定代表人：赵久元，系总经理。委托诉讼代理人：刘昱，北京市汇源律师事务所呼和浩特分所律师。原告四子王旗财政局诉被告内蒙古大草原肉牛有限责任公司、呼和浩特市九元房地产开发有限责任公司追偿权纠纷一案，本院于2018年11月23日立案受理后，依法适用普通程序公开开庭对本案进行了审理。原告四子王旗财政局的委托诉讼代理人乌兰塔娜、云霞，被告内蒙古大草原肉牛有限责任公司的委托诉讼代理人奥尤坦，被告呼和浩特市九元房地产开发有限责任公司的委托诉讼代理人刘昱到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告四子王旗财政局向本院提出的诉讼请求：1.请求判令被告偿还原告13191338.66元，并分别以每次上级财政部门代扣的贷款本息及承诺费为本金，从代扣款项次日起计算损失，按照人民银行同期贷款基准利率计算至被告还清欠款为止；2.本案诉讼费、律师费、差旅费、保全费及其他实现债权全部费用由被告承担。事实与理由：2008年被告内蒙古大草原肉牛有限责任公司（以下简称大草原公司）通过中国进出口银行转贷北欧投资银行贷款项目，贷款金额307万欧元，贷款期限16年，贷款年利率为EURIBOR+0.4％；另对国外贷款银行承诺费、管理费、转贷费、转贷手续费、国外贷款项下中国进出口银行应承担的利息和费用以外的其他所有费用和支出以及中国进出口银行和/或贷款人在安排组织贷款和转贷过程中发生的其他费用和支出等，均作了约定。根据对外金融协议和中国进出口银行的要求，自治区各级财政部门为被告大草原公司提供担保。四子王旗财政局签署了《还款保证书》，承诺承担连带保证责任。2008年2月26日，被告呼和浩特市九元房地产开发有限责任公司（以下简称九元公司）向原告承诺，待本案项目建成后，按约定时间需要还本付息时，资金由项目公司和九元公司解决。因市场等原因，造成企业效益不佳，一切经济后果和经营风险由我们企业承担。后中国进出口银行如期提供了贷款。贷款进入还本付息阶段后，被告一次也没有承担还本付息的责任，从2009年度至今，被申请人欠付的贷款本息、罚息及承诺费共计13191338.66元，均由原告乌兰察布市财政局通过财政扣款的方式代被告承担了还款责任。故起诉你院，请求判如所请。被告内蒙古大草原肉牛有限责任公司辩称：一是四子王旗财政局是否可以成为追偿权主体的问题。本案案由是担保追偿权纠纷，本案被告大草原公司作为借款人于2008年12月25日与中国进出口银行签订《北欧投资银行贷款转贷协议（二类项目）》。根据该协议第9.1条约定，“借款人向贷款人提交了担保人内蒙古自治区财政厅按财政部有关规定出具的为贷款人接受的还款保证书和贷款条件确认函（或贷款人与担保人签署了担保合同）本协议的签署以本款所述担保文件的提交（或签署）为先决条件”。根据《担保法》第九十三条“本法所称保证合同、抵押合同、质押合同、定金合同可以是单独订立的书面合同，包括当事人之间的具有担保性质的信函、传真等，也可以是主合同中的担保条款。”的规定，上述9.1条就是主合同中的担保条款，而根据该条款所确定的担保人是内蒙古自治区财政厅。《担保法》第三十一条规定，“保证人承担保证责任后，有权向债务人追偿。”根据９.1条款，本案所涉及的保证人是内蒙古自治区财政厅。如基于保证合同行使追偿权的话，内蒙古自治区财政厅才有权向债务人大草原公司提起追偿权之诉。即使内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区内蒙古自治区财政厅向乌兰察布市财政局抵扣，乌兰察布市财政局向四子王旗财政局抵扣的形式向债权人承担保证责任，这也是财政系统内部管理规定，四子王旗财政局并不能因此而变成具有追偿权的原告。故本案中四子王旗财政局不具有基于保证合同向大草原公司形式追偿权的主体资格。二是大草原公司和九元公司向四子王旗财政局出具的《承诺书》已经在大草原公司、九元公司与四子王旗财政局之间就大草原公司向四子王旗财政局还本付息问题形成新的合意。本案被告大草原公司向北欧投资银行借款是为了实现四子王旗人民政府让2万吨冷鲜牛肉加工项目（以下简称项目）落地的行政管理目标。四子王旗人民政府与大草原公司于2005年4月14日签订《投资协议》。根据双方约定，为了让2万吨冷鲜牛肉加工项目落地，四子王旗政府还要为大草原公司划拨土地500亩及提供配套资金2500万元。基于此，大草原公司和九元公司向本案原告四子王旗财政局出具《承诺书》，承诺“项目建成后，按约定时间需要还本付息时，资金由项目公司和呼市九元房地产解决。因市场等原因，造成企业效益不佳，一切经济后果和经验风险由我们企业承担。”承诺的时间是2008年2月26日。此时北欧投资银行的贷款还没有发放。也就是说四子王旗人民政府、四子王旗财政局、大草原公司和九元公司均意识到，在2万吨冷鲜牛肉项目建成前，必然有一段时间是由四子王旗财政局代替借款人向贷款人还款的。这也是该项目落地的前提条件。四子王旗财政局作为四子王旗人民政府的职能部门，是基于实现政府2万吨冷鲜牛肉项目落地的需要，承担保证责任及还款的义务。如果没有旗政府存在，原告不可能为被告的借款向贷款人提供保证。时至今日，被告大草原公司从未放弃让项目落地的努力，也从未否认北欧银行借款。但因四子王旗四届领导执政理念的不同导致2万吨冷鲜牛肉项目至今未建成。如果让一个为了该项目而成立的没有其他任何经营活动的大草原公司向原告承担还款义务，于理于法都说不通。假设法院支持了原告的诉求，可能会出现的结果是大草原公司破产，本判决涉及的债务成为不良债权。生效判决除了成为案涉贷款业务经办人员推脱为履职的合法借口外，并未能解决任何实质问题。终上所述，本案并不是一件简单的追偿权纠纷，而是涉及到四子王旗政府与被告大草原公司之间签订的《投资协议》如何继续履行，让2万吨冷鲜牛头项目建成，成就《承诺书》所约定的大草原公司和九元公司向四子王旗财政局还款义务的前提条件的问题。《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（法〔2018〕1号）中规定：“依法保护诚实守信企业家的合法权益。妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求”。故在此大背景下，被告再次恳请人民法院慎重考虑。被告呼和浩特市九元房地产开发有限责任公司辩称：2008年大草原公司通过中国进出口银行转贷北欧投资银行贷款新建2万吨冷鲜牛肉加工项目，与中国进出口银行签订了《北欧投资银行贷款转贷协议》，约定贷款金额为307万欧元，贷款人为中国进出口银行，借款人为内蒙古大草原肉牛有限责任公司，担保人为内蒙古自治区财政厅。2008年2月26日，九元公司及大草原公司向四子王旗财政局出具承诺书，承诺在项目建成后，按约定需要还本付息时，资金由大草原公司和九元公司解决。后由于四子王旗人民政府违约导致项目未建成，大草原公司无力偿还贷款，故内蒙古财政厅承担担保责任。后由乌兰察布市财政局偿还了欠款，同时抵顶了对四子王旗财政局的上下级往来资金。四子王旗财政局认为其最终承担了担保责任进而享有追偿权，故诉至贵院要求九元公司承担反担保责任。本公司认为四子王旗财政局非本案的适格原告，对二被告不享有追偿权，九元公司对四子王旗财政局的反担保无效，具体理由如下：本案中，无论根据法律规定还是各方提交的证据显示，四子王旗财政局在大草原公司与中国进出口银行金融借贷关系中并非担保人，不承担担保责任。首先从法律规定分析。《担保法》第八条规定：国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》第十七条规定第二类贷款的含义为：项目单位作为债务人并承担还款责任，省级财政部门或者国务院有关部门提供还款保证的项目。本案涉案贷款项目系使用外国政府贷款进行转贷项目，属于第二类贷款。因此根据前述法律规定，在没有国务院特别批准的情况下，应由省级财政部门提供还款保证，而在原告提交的证据材料中并没有国务院的相关批准，所以原告依法不得成为保证人。其次从证据方面分析。在原告提交的诸多证据中，只有内蒙古财政厅于2007年7月20日向进出口银行出具的《还款保证书》合法有效，该《还款保证书》中明确了贷款人为中国进出口银行，借款人为大草原公司，贷款金额为307万欧元，相关内容与本案贷款事实相符，因此内蒙古财政厅是大草原公司的保证人。原告主张其系保证人的证据为原告于2005年3月20日向乌兰察布市财政局出具的《还款保证书》，该证据不具有合法形式，不构成原告对涉案贷款的担保责任。第一，该《还款保证书》是向乌兰察布市财政局出具的，而非向大草原公司的债权人作出；第二，该《还款保证书》中明确贷款人是中国农业银行，贷款金额为490万美元，与涉案贷款情况不符；第三，虽然原告辩称其在作出《还款保证书》后，国家发改委对该款的金额进行了变更并提供了相应的证据。但是原告也当庭承认，没有任何机关对贷款主体进行变更，所以原告没有任何证据证明其所保证的农业银行贷款就是本案中中国进出口银行的贷款；第四，保证合同中最核心的就是保证权利人和保证金额，原告在庭审中辩称由于审批流程复杂，所以在合同变更后没有出具新的保证书，本代理人认为这本身就是一种懒政行为，不能作为冠冕堂皇的理由，更不能被法院确认合同。而且当主合同内容发生根本性变更后，原保证合同应当依法无效。综上所述，无论从法律规定还是从原告所提交的证据来看，原告均不构成大草原公司与中国进出口银行借贷关系中的保证人。原告最终代大草原公司偿还了贷款的事实不可否认，但其还款行为是在自治区财政厅承担保证责任后财政部门内部责任承担的问题，对九元公司及大草原公司不发生法律效力。原告代他人承担了债务，可以依法主张不当得利返还，但本案中原告是基于保证人地位主张的追偿权，如果法院支持了原告的主张则明显违反了《担保法》的强制性规定。因此恳请贵院查明事实，依法审判，驳回原告的诉讼请求以维护法律的尊严。本院经审理查明，2005年3月20日，四子王旗财政局向乌兰察布市财政局递交关于利用北欧投资银行贷款新建二万吨冷鲜牛肉加工项目的报告，报告中对项目建设内容有具体说明，另附有外国政府贷款备选项目申请表、还款保证书、《乌兰察布市利用北欧投资银行贷款新建二万吨冷鲜牛肉加工项目建议书》。2005年3月25日，乌兰察布市财政局向内蒙古自治区财政厅递交关于利用北欧投资银行贷款新建二万吨冷鲜牛肉加工项目的报告，报告中明确市财政局愿为项目承担担保责任，请自治区财政厅审示，另附有外国政府贷款备选项目申请表、还款保证书、《乌兰察布市利用北欧投资银行贷款新建二万吨冷鲜牛肉加工项目建议书》。2005年5月17日，内蒙古自治区发展和改革委员会向内蒙古自治区财政厅发出关于利用外国政府贷款项目征求意见的函，函中称请财政厅对内蒙古大草原肉牛有限责任公司利用北欧投资银行贷款新建2万吨冷鲜牛肉加工项目提出审查意见，以便内蒙古自治区发展和改革委员会上报国家发展和改革委员会列入外国政府贷款备选项目规划。2005年6月15日，内蒙古自治区财政厅审批通过乌兰察布市内蒙古大草原肉牛有限公司利用北欧投资银行贷款新建二万吨冷鲜牛肉加工项目。2005年9月29日，内蒙古自治区财政厅向中华人民共和国财政部递交关于乌兰察布市四子王旗内蒙古大草原肉牛有限公司利用北欧投资银行贷款新建二万吨冷鲜牛肉加工项目的请示，请示该项目按二类项目申请，另附外国政府贷款备选项目申请表、项目建议书。2006年2月4日，中国人民共和国国家发展和改革委员会下达2006年外国政府贷款备选项目规划第四批计划的通知，其中后附的部分外国政府贷款备选项目变更事项表中将内蒙古大草原肉牛公司的币种变更为307万欧元。2006年9月20日，财政部办公厅下发关于2006年度部分外国政府贷款备选项目清单等事项的通知，通知中有部分外国政府贷款备选项目变更事项表将内蒙古大草原肉牛有限公司购置冷鲜牛肉加工设备的转贷银行由中国农业银行变更为中国进出口银行。2007年4月，内蒙古大草原肉牛有限责任公司（甲方）与呼和浩特市九元房地产开发有限责任公司（乙方）签订《合作协议》，协议内容为建设年产二万吨冷鲜肉牛育肥、加工企业事宜，协议中对双方的权利义务有具体条款。2007年7月20日，内蒙古自治区财政厅为新建2万吨冷鲜牛肉加工项目提供还款保证的函，且同时向中国进出口银行出具还款保证书，保证对全部债务承担连带保证责任。2008年2月26日，内蒙古大草原肉牛有限责任公司与呼和浩特市九元房地产开发有限责任公司向四子王旗财政局出具承诺书，承诺在项目建成后，按约定时间需要还本付息时，资金由项目公司九元房地产公司解决。2008年3月13日，乌兰察布市财政局向内蒙古自治区财政厅递交关于确认内蒙古大草原肉牛有限责任公司利用北欧投资银行贷款新建2万吨冷鲜牛肉加工项目转贷条件的函，确认中国进出口银行审核通过了项目即贷款条件。2008年12月18日，内蒙古自治区财政厅对中国进出口银行利用北欧投资银行贷款新建2万吨冷鲜牛肉加工项目贷款条件予以确认。2008年12月25日，被告（借款人）内蒙古大草原肉牛有限责任公司与中国进出口银行（贷款人）签订了《北欧投资银行贷款转贷协议》（二类项目），约定贷款人同意转贷给借款人总金额不超过3070000欧元的贷款，用于支付借款人的采购代理，贷款期限不超过243个月，含宽限期不超过51个月，贷款利率为浮动利率，该浮动利率为基准利率与附加利率之和，其中基准利率为6个月EURIBOR，附加利率为0.4%，该协议中第九条担保中约定借款人向贷款人提交了担保人内蒙古自治区财政厅按财政部相关规定出具的贷款人接受的还款保证书和贷款条件确认函（或贷款人与担保人签署了担保合同），本协议的签署以本款所述担保文件的提交（或签署）为先决条件。内蒙古自治区财政厅、乌兰察布市财政局、四子王旗财政局共同作为担保人提供担保，三级财政部门分别签署了《还款保证书》。转贷协议签订后，中国进出口银行按期向被告内蒙古大草原肉牛有限责任公司提供了贷款，贷款进入还本付息阶段后，被告内蒙古大草原肉牛有限责任公司自行承担了部分利息，2009-2018年度的贷款本息及承诺费共计13191338.66元，由内蒙古自治区财政厅、乌兰察布市财政局利用财政扣款的方式代为偿还，代偿款项最终由原告四子王旗财政局承担。以上事实有四子王旗财政局文件《关于利用北欧投资银行贷款新建二万吨冷鲜牛肉加工项目的报告》（四财发【2005】25号）、乌兰察布市财政局文件《关于利用北欧投资银行贷款新建二万吨冷鲜牛肉加工项目的报告》（乌财外【2005】149号）、内蒙古自治区财政厅文件《关于乌兰察布市四子王旗内蒙古大草原肉牛有限公司利用北欧投资银行贷款新建二万吨冷鲜牛肉加工项目的请示》（内财外【2005】753号）、中华人民共和国财政部办公厅《关于2006年度部分外国政府贷款备选项目清单等事项通知》（财办金【2006】85号）、四子王旗人民政府办公室文件《政府常委会议纪要》（四政办发【2008】19号）、《外资项目申报审批程序表》、乌兰察布市财政局文件《关于确认内蒙古大草原肉牛有限公司利用北欧投资银行贷款新建2万吨冷鲜牛肉加工项目的转贷条件的函》（乌财外【2008】696号）、内蒙古自治区发展和改革委员会《关于利用外国政府贷款项目征求意见的函》（内发改外函【2005】136号）、国家发展和改革委员会文件《国家发展改革委关于下达2006年外国政府贷款备选项目规划第四批计划的通知》（发改外资【2006】2719号）、《北欧投资银行的贷款转贷协议（二类项目）》（PIL4930）、《关于确认内蒙古大草原肉牛有限责任公司利用北欧投资银行贷款新建2万吨冷鲜牛肉加工项目转贷条件的函》、内蒙古自治区财政厅《内蒙古自治区财政厅关于同意为内蒙古大草原肉牛有限责任公司利用北欧投资银行贷款新建2万吨冷鲜牛肉加工项目提供还款保证的函》（内财外函【2007】121号）、乌兰察布市财政局文件《乌兰察布市关于确认内蒙古大草原肉牛有限责任公司利用北欧投资银行贷款新建2万吨冷鲜牛肉加工项目转贷条件的函》（内财外函【2008】116号）、内蒙古自治区财政厅《内蒙古自治区财政厅关于内蒙古大草原肉牛有限责任公司利用北欧投资银行贷款新建2万吨冷鲜牛肉加工项目贷款条件的确认函》（内财外函【2008】285号）、中国进出口银行与乌兰察布市财政局文件提供的2013年度-2018年度还本付息通知单（清单）及还本付息付费情况的说明、内蒙古大草原肉牛有限责任公司与呼和浩特市九元房地产开发有限责任公司签订《合作协议》、内蒙古大草原肉牛有限责任公司与呼和浩特市九元房地产开发有限责任公司给四子王旗财政局出具的承诺书在案佐证。本院认为，本案被告内蒙古大草原肉牛有限责任公司通过中国进出口银行向北欧投资银行贷款，属于国家发改委和中华人民共和国财政部批准的外国政府贷款备选项目，该项目经由内蒙古自治区发展和改革委员会批复获准，由内蒙古自治区财政厅向中华人民共和国财政部进行申报。内蒙古自治区财政厅、乌兰察布市财政局和四子王旗财政局分别出具《还款保证书》为该笔北欧投资银行贷款提供担保。原告四子王旗财政局的担保行为符合《中华人民共和国担保法》的规定。贷款进入还本付息阶段后，被告内蒙古大草原肉牛有限责任公司仅偿还了部分贷款本息，2009-2018年度的贷款本息及承诺费共计13191338.66元，由内蒙古自治区财政厅、乌兰察布市财政局利用财政扣款的方式代为偿还，代偿款项最终由原告四子王旗财政局承担。另呼和浩特市九元房地产开发有限责任公司出具承诺书，承诺在项目建成后，按约定时间需要还本付息时，资金由项目公司九元房地产公司解决，故呼和浩特市九元房地产开发有限责任公司应承担连带保证责任。本案原告四子王旗财政局代被告内蒙古大草原肉牛有限责任公司偿还了北欧银行贷款本息及承诺费共计13191338.66元，原告四子王旗财政局承担了保证责任，有权向债务人和另一连带保证人追偿。原告四子王旗财政局作为保证人，其行使追偿权的范围应以保证人的清偿行为使主债务人所受利益为限。因此，原告四子王旗财政局行使追偿权的范围除了被告内蒙古大草原肉牛有限责任公司所欠银行的贷款本息及承诺费外，还应包括占用财政代垫资金所造成的利息损失，因此原告四子王旗财政局主张判令被告偿还原告13191338.66元，并分别以每次上级财政部门代扣的贷款本息及承诺费为本金，从代扣款项次日起计算损失，按照人民银行同期贷款基准利率计算至被告还清欠款为止的诉讼请求，本院予以支持。被告内蒙古大草原肉牛有限责任公司向本院递交的四子王旗人民政府关于为内蒙古大草原肉牛有限责任公司利用北欧投资银行贷款新建二万吨冷鲜牛肉加工项目配套资金的承诺、《投资协议》、建设项目环境影响登记表、四子王旗建设局关于大草原肉牛公司厂区选址的批复、四子王旗人民政府办公室关于成立肉牛育肥加工项目协调领导小组的通知、建设工程设计合同（二），此六组证据与本案无关，本院对该六组证据不做认定。被告呼和浩特市九元房地产开发有限责任公司未提供证据证明其主张，本院对其主张不予支持。原告四子王旗财政局要求两被告承担律师费、差旅费、保全费及其他实现债权的全部费用，无合同依据和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国担保法》第八条、第十八条、第二十一条、第三十一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十四条第一款的规定，判决如下：一、由被告内蒙古大草原肉牛有限责任公司偿还原告四子王旗财政局13191338.66元，并分别以每次上级财政部门代扣的贷款本息及承诺费为本金，从代扣款项次日起计算损失，按照人民银行同期贷款基准利率计算至被告还清欠款为止；二、由被告呼和浩特市九元房地产开发有限责任公司承担连带清偿责任；三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费96491元，由被告内蒙古大草原肉牛有限责任公司、呼和浩特市九元房地产开发有限责任公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于乌兰察布市中级人民法院。审 判 长 张 志 刚审 判 员 特木其勒人民陪审员 耿 培 国 二0一九年九月十七日书 记 员 张  媛附本判决所依据的法律条文：《中华人民共和国担保法》第八条国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。《中华人民共和国担保法》第十八条当事人在保证合同中约定保证人与债务人对债务承担连带责任，为连带责任保证。连带责任保证人在主合同规定的债务履行期届满没有履行债务的，债权人可以要求债务人履行债务，也可以要求保证人在其保证范围内承担保证责任。《中华人民共和国担保法》第二十一条保证担保的范围包括主债权及利息、违约金、损害赔偿金和实现债权的费用。保证合同另有约定的，按照约定。当事人对保证担保的范围没有约定或者约定不明确的，保证人应当对全部债务承担责任。《中华人民共和国担保法》第三十一条保证人承担保证责任后，有权向债务人追偿。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。《最高人民法院关于民事诉讼证据规则的若干规定》第二条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十四条第一款当事人不服地方人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。