山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1132号 上诉人（原审原告）门浩天，男，1963年12月8日出生，汉族，住山东省长岛县。 委托代理人贺强，山东公存律师事务所律师。 委托代理人郭瑞艳，山东公存律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长岛县人民政府，住所地山东省长岛县南长山街道县府街**。 法定代表人李俊杰，县长。 委托代理人李晓玲，山东平和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长岛县南长山街道办事处，，住所地山东省长岛县海滨路** 法定代表人龙刚，主任。 委托代理人李晓玲，山东平和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长岛县南长山街道孙家村村民委员会，住所，住所地山东省长岛县南长山街道孙家村div> 法定代表人孙成伟，主任。 委托代理人李晓玲，山东平和律师事务所律师。 上诉人门浩天诉被上诉人长岛县人民政府（以下简称长岛县政府）、长岛县南长山街道办事处（以下简称南长山办事处）、长岛县南长山街道孙家村村民委员会（以下简称孙家村委会)确认行政协议及补偿违法一案，不服烟台市中级人民法院于2019年4月17日作出的（2018）鲁06行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，为开办育苗厂，门浩天于2013年4月7日向他人购买位于××村××幢。门浩天提交的房屋所有证显示宅基地长15.30米，宽16.50米，面积252.45平方米。长岛浩天海珍品育苗厂于2005年注册成立，类型为个人独资企业，投资人为门浩天。 2017年9月23日，孙家村委会向门浩天作出《关于限期拆除建筑的通知》。通知载明，按规划需要，经孙家村村民代表大会会议通过，要求门浩天于规定时间内搬离、拆除泵房及相关附属设施，拆除非法建筑。如门浩天在限定期内没有搬离、拆除泵房及相关附属设施及非法建筑物，孙家村将启动强制程序予以腾空并拆除。 2017年9月30日，门浩天与南长山办事处法定代表人李强就拆除育苗场相关设施的补偿款款项等进行了协商。门浩天提出带着苗子一块处理。李强表示协议只提及3742平方米部分，付款是两个名头，共计280万元（门浩天认为其中包括三层建筑物的款项53万元）。 2017年10月1日，孙家村委会与门浩天签订《拆迁协议书》，约定根据门浩天申请，经研究，现对门浩天位于孙家后口育苗场及附属建筑设施进行拆除。双方确认应获得补偿的建筑按照600元/平方米的拆迁补偿标准给予门浩天补偿，其余的不属于应获得拆迁补偿的建筑物由孙家村委会无偿拆除。门浩天育苗场可获得拆迁补偿建筑物面积3742.77平方米（不含育苗车间第三层及泵房周围确认面积以外建筑），孙家村委会给予门浩天的拆迁补偿为226522.00元（其中泵房41.72平方米按照1100元/平方米给予补偿）。协议签订之日起，门浩天应及时将育苗场内物资清除，并将位于孙家后口育苗场所有建筑物和附属设施产权移交给孙家村委会，孙家村委会确认接收后将拆迁补偿款支付给门浩天。 2018年2月1日，孙家村委会、门浩天等就自补偿款中扣除门浩天对外所负数额分别为50000元、48000元、35200元的三笔债务达成协议书。当日，孙家村委会依据协议书分别向门浩天、孙传勇、长岛县会计结算中心转款2666800元、50000元、83200元。 2018年4月4日，门浩天以孙家村委会、南长山办事处为被申请人，向长岛县政府提出行政复议申请。复议请求为，一、依法判处门浩天育苗厂的育苗室等固定资产及设备、育苗厂生产（水产）能力、育苗室剩余使用价值、新建第三层因不让封顶造成的停产损失的拆迁补偿金。二、依法赔偿门浩天因育苗厂拆迁需要转业、重新安置的补偿金。长岛县政府于2018年4月10日作出行政复议不予受理决定书，决定对门浩天的行政复议申请不予受理。不予受理的理由为，孙家村委会作为基层群众性自治组织，主体不适格，不能作为被申请人。门浩天提交的证据不能证明南长山办事处实施了门浩天主张的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。不予受理决定于2018年4月17日送达门浩天。 2018年9月18日，门浩天提起本案之诉，请求确认长岛县政府、南长山办事处、孙家村委会对门浩天育苗厂的拆迁行为违法。本案审理过程中，经原审法院询问，门浩天主张长岛县政府、南长山办事处、孙家村委会的行为是土地征收行为。原审法院向门浩天释明征收行为系由多个具体行政行为组成，其诉请应针对具体的行政行为提出。门浩天最终明确其在本案当中请求确认签订补偿协议以及补偿的行为违法，并表示其在本案起诉时是要确定征地审批、征地实施、安置补偿方案确定、补偿协议的签订及补偿行为违法,门浩天会另案对上述违法行为起诉。 原审法院认为，关于被诉协议是否为行政协议，应当从协议决策者是谁、补偿款项来源、腾空土地用途等综合作出判断。从2017年9月30日门浩天与南长山办事处法定代表人谈话内容看，南长山办事处对补偿金额的确定及补偿款项的拨付具有决定权。门浩天主张补偿款项主要为财政拨款，谈话中相关内容与此相印证，而长岛县政府、南长山办事处、孙家村委会也未能证实补偿款项并非财政拨款，因而本案中应当认定补偿款项来源于长岛县政府。门浩天主张协议腾空土地被用于慢行道建设及海岸修复，并提供现场照片予以证实，长岛县政府、南长山办事处、孙家村委会未予否认，原审法院对此予以认定。慢道建设及海岸修复属于公益事业，其职责在行政机关，在长岛县政府未能提供充分反证的情况下，本案中应当认定腾空土地的受益主体是长岛县政府。综合前述事实,原审法院认定，虽然涉案协议是由孙家村委会出面与门浩天签订，但该方实际决策者是南长山办事处，协议约定的补偿款项源自长岛县政府，协议履行的受益主体是长岛县政府，该协议实质是行政协议。门浩天以长岛县政府、南长山办事处、孙家村委会为被告，诉行政协议及补偿违法，本案的原、被告主体适格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”拆迁协议签订于2017年10月1日，该协议未告知门浩天起诉期限，门浩天于2018年9月18日提起本案之诉，未超过起诉期限。门浩天虽曾以孙家村委会、南长山办事处为被申请人提起过行政复议，但长岛县政府决定不予受理，本案并非门浩天不服不予受理决定而提起的诉讼，不适用收到决定后十五日内诉至法院的规定。 本案是行政协议争议，主要审查行政协议及补偿的合法性。门浩天起诉所称长岛县政府、南长山办事处、孙家村委会未依法公布征收、拆迁公告，未公示拆迁的范围、程序，未公示拆迁安置补偿标准，未履行民主程序征求门浩天的意见等，均是与土地征收相关事项，与本案行政协议纠纷不是同一法律关系，不属于本案的审理范围。门浩天提起本案之诉同时，一并提起行政赔偿之诉，旨在否定协议对当事人的约束力并获得赔偿。从门浩天与南长山办事处的谈话看，谈话发生于2017年9月30日，此时案涉协议尚未签订，即门浩天签约前即应知道协议相对方实质为行政机关，对协议性质作出合理判断。从谈话内容看，补偿价款是协商确定，门浩天不存在因受胁迫而签订协议的情形。从拆迁协议内容看，协议对被拆除建筑物及补偿价款的约定明确。协议签订后，补偿款已全额支付，所涉建筑物也已拆除。对于协议所涉大部分建筑物，门浩天未能提供建设审批手续及权属证书，其未能证实协议约定的补偿金额明显低于法定标准。拆迁协议虽以孙家村委会名义签订，但这未对协议的履行造成影响。门浩天也未提供证据证实拆迁协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。因此，应当认定拆迁协议是当事人的真实意思表示，且已实际履行，不存在违法。门浩天请求确认拆迁协议及补偿违法，有违诚实信用原则，且无事实和法律依据，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回原告门浩天的诉讼请求。案件受理费50元，由原告门浩天负担。 门浩天不服原审判决，上诉请求：依法撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求或将本案发回重审；本案的诉讼费、鉴定费等费用由被上诉人承担。事实与理由：一、原审法院认定事实错误。原审法院认定拆迁协议为行政协议、本案争议的上诉人与被上诉人的主体适格、未超过起诉期限正确。（一）原审法院认为征收拆迁公告、拆迁的范围及程序、拆迁安置补偿标准不属于本案的审理范围错误。（二）原审法院认定门浩天不存在因受胁迫而签订协议的情形错误，门浩天是在被胁迫、不明补偿标准的情况下被迫签订的拆迁协议。（三）拆迁协议仅约定对建筑物价值的补偿，对于依法应补偿的其他项目未涉及属于明显缺失；原审法院认定门浩天对协议所涉大部分建筑物未能提供建设审批手续及权属证书错误，上诉人的育苗场属于设施农业，不需要办理建设用地审批；上诉人已获补偿明显低于法定标准。根据法律规定，征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。二、被上诉人签订协议及补偿的行政行为违法。（一）被上诉人实施土地征收未经批准，其作为政府部门组织签订协议及补偿的行政行为缺失合法的基础前提。（二）本案签订协议及补偿的程序违法。（三）本案征收未进行评估违法，征收补偿的项目及标准违法。 被上诉人长岛县政府、南长山办事处、孙家村委会均未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。经审理查明，涉案拆迁协议约定的孙家村委会给门浩天的拆迁补偿为2266522元，原审法院误写为226522元，本院予以纠正。本院查明的其他事实与原审法院查明的内容一致。 本院认为，门浩天在原审中最终明确其诉讼请求是确认其与孙家村委会签订的补偿协议以及补偿的行为违法。结合门浩天起诉的事实与理由及本案查明的事实，该补偿协议即指涉案拆迁协议，该补偿是指当事人约定的涉案育苗场腾空交付并拆除后的补偿金额，故本案审理的范围是涉案拆迁协议及当事人约定的补偿金额的效力问题。根据查明的事实，涉案拆迁协议签订时，长岛县政府并未针对孙家村的土地作出征收决定，故原审法院认为征收拆迁公告、拆迁的范围及程序、拆迁安置补偿标准不属于本案的审理范围，并无不当。因此，本案中当事人争议的焦点问题是涉案拆迁协议及当事人约定的补偿金额是否合法有效。根据法律、行政法规的规定，协议是否合法有效应从签订主体是否具有行为能力、意思表示是否真实及内容是否违反法律、行政法规的强制性规定等方面考量。首先，涉案育苗场占用的土地属于孙家村集体所有，房屋及其他设施是门浩天购买或建设的，孙家村委会具有管理其经济组织内部土地的职责，门浩天具有完全的民事行为能力，故孙家村委会与门浩天具有签订涉案拆迁协议的行为能力。其次，从门浩天提供的与南长山办事处主任李强的谈话录音资料及协议内容看，该协议制作前，门浩天与李强就涉案育苗场的拆迁及补偿问题进行了充分协商，涉案拆迁协议是门浩天申请并制作后，由孙家村委会研究后签订的，是双方当事人真实意思表示一致的结果；涉案补偿金额280万元是门浩天提出后李强同意的，也是双方协商一致的结果，并未违反法律与行政法规的强制性规定。门浩天并未提供证据证明在签订涉案拆迁协议及协商补偿金额时其存在受胁迫的情形，也未提供证据证明涉案补偿金额280万元明显低于法定标准。本案是协议补偿，而非征收补偿，且涉案育苗场占用的土地属于孙家村集体所有，门浩天要求按照征收程序支付土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费没有事实和法律依据。再次，门浩天签订协议后即按照协议的约定将育苗场内物资清除完毕，并将育苗场的建筑物和附属设施部分拆除后移交给孙家村委会拆除；孙家村委会也按照协议约定将补偿款全部支付给门浩天，涉案拆迁协议已经履行完毕。综上所述，涉案拆迁协议及当事人约定的补偿金额280万元合法有效，门浩天要求确认违法，不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人门浩天负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹林灿 审判员  许 琳 审判员  王云阁 二〇一九年九月二十日 书记员  王超群