山东省菏泽市中级人民法院山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁17行初34号 原告贾风香，女，汉族，1984年11月20日出生，住菏泽市。 委托代理人张洪震，山东鲁彦律师事务所律师。 委托代理人梁奉文，山东鲁彦律师事务所律师。 被告菏泽市经济开发区管理委员会。住所地菏泽市人民路**。 法定代表人李国珍，主任。 分管负责人钱建华，党工委委员。 委托代理人魏宝生，山东天清律师事务所律师。 被告菏泽市经济开发区丹阳街道办事处。住。住所地菏泽市中华路**/div> 法定代表人武少俊，主任。 委托代理人张旗，北京市都城（菏泽）律师事务所律师。 被告菏泽市城市管理局。住所地。住所地菏泽市人民北路**iv> 法定代表人王桂荣，局长。 分管负责人田荷秀，行政执法支队副支队长。 委托代理人蔡孝磊。 委托代理人李强，山东自胜律师事务所律师。 被告菏泽市住房和城乡建设局。住所地菏泽。住所地菏泽市中华路**> 法定代表人吴修印，局长。 分管负责人周朝义，菏泽市住房和城乡建设局调研员。 委托代理人何新。 委托代理人巩海岩，山东诚维律师事务所律师。 被告菏泽市人民政府。住所地菏泽市中华。住所地菏泽市中华路**div style="margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 法定代表人陈平，市长。 分管负责人王忠想，副市长。 委托代理人李垂景，山东自胜律师事务所律师。 原告诉被告菏泽市经济开发区管理委员会、被告菏泽市经济开发区丹阳街道办事处、被告菏泽市城市管理局、被告菏泽市住房和城乡建设局、被告菏泽市人民政府行政强制及征收补偿一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告的委托代理人张洪震、梁奉文，被告菏泽市经济开发区管理委员会的分管负责人钱建华及委托代理人魏宝生，被告菏泽市经济开发区丹阳街道办事处的法定代表人武少俊及委托代理人张旗，被告菏泽市城市管理局的分管负责人田荷秀及委托代理人蔡效磊、李强，被告菏泽市住房和城乡建设局的分管负责人周朝义及委托代理人何新、巩海岩，被告菏泽市人民政府的分管负责人王忠想及委托代理人李垂景到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系丹阳街道办事处大屯社区居民委员会村民，原告的户籍地和家庭住址隶属于大屯行政村第四生产队。因出生人口增加，四队村民住房紧张，延用分配宅基地惯例(建国以来至今一直延用此模式)，经过四队全体村民一致协商同意，在大屯社区居委会同意的前提下，2011年四队队长贾振良将本队的自留地划归宅基地分配给村民使用。按照国家政策，市规划部门已把我村纳入城市改建工程，四队住房紧张的村民都取得了一处自家的宅基地，由个人出资建房供家庭生活居住使用至今。本人在村内取得合法宅基地242平方米，已建195平方米的房屋。 2014年4月16日，菏泽市国土资源局响应国家号召，对城区宅基地进行第二次调查(简称二调)，原告居住生活的宅基地在二调的范围之内。对于此时已盖好或在建或未建的房屋，大屯村委会对本地居民倡导的是：尽量不盖房屋，所分宅基地按照已建宅基地给予拆迁补偿。这事在我们村已人尽皆知。2014年4月底，菏泽市开发区丹阳国土资源所经过调查核实后给原告的宅基地登记编号，同时以颁发宅基证的名义收取大屯行政村村民每户6元钱的工本费。2017年11月13日，被告菏泽市经济技术开发区管理委员会组织工作人员，对位于大屯社区和平人家东临的房屋实施了强拆。菏泽市经济开发区丹阳街道办事处在未履行任何法定手续、未对原告和其他村民提前告知、未进行任何补偿的情况下，在被告菏泽市城市管理局的协助配合下，组织300多人运用大型铲车、捣机11部，对原告及其他村民进行出入限制并强制拆除了原告居住生活多年的房屋，致使原告财产被毁，损失巨大。在房屋征收过程中，丹阳街道办事处工作人员仅口头告知原告房屋、宅基地的补偿标准，截至房屋被强拆前，原告未收到书面拆迁补偿协议，未收到认定原告房屋、宅基地为违章建筑的决定文书。基于以上事实，原告认为：一、被告于2017年11月13日实施的强拆行为无法律和事实依据。各被告在实施强拆前，从未以任何方式告知原告的房屋属于违章建筑，没有按照法律规定给原告下发《限期拆除通知书》，被告的强拆行为没有法律依据。二、被告强拆原告房屋的行政行为程序违法。对房屋进行强拆前，被告未作出强制执行决定，未事先书面催告，未听取原告的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，未告知原告行政复议或行政诉讼的救济途径和期限等，严重违反《中华人民共和国行政强制法》，程序严重违法。三、被告在征收原告房屋过程中，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，给原告的补偿标准过低，依法应予调整。综上所述，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条，《行政强制法》第四十一条、《国家赔偿法》第四条等法律规定，各被告强拆行为无法律和事实依据，程序严重违法，依法应当确认各被告于2017年11月13日强拆原告房屋的行政行为违法。为维护原告合法权益，特提起本案诉讼，请求：1、确认五被告于2017年11月13日强拆原告房屋的行政行为违法；2、要求按照菏泽市2016-2旧城区改建（大屯片区）补偿方案进行回迁或货币补偿。诉讼费用由被告负担。 被告菏泽市经济开发区管理委员会答辩称，根据省市有关文件精神，菏泽市经济开发区管委会具备拆除违章建筑的主体资格。菏泽市经济开发区管委会作为市政府的派出机构，对辖区内的违章建设，有义务、有责任给予制止和组织拆除。对大屯社区内的违章建筑组织拆除，是开发区管委会的职责。开发区管委会组织拆除的是违章建筑。从2013、2014、2015、2016、2017年连续五年的卫星图片上可以看出，2016年之前的这块地上是没有建筑物的。在未经任何部门批准的情况下，居民私自违章建设，违反了我国城乡规划法等相关法律规定，开发区管委会组织有关部门予以拆除符合法律规定。拆除的违章建筑地块是规划的华英路小学，由于违章建筑的存在，导致这一民生工程一再延误。根据菏泽市的整体规划，华英路小学选址在开发区管委会组织拆迁的这个地块。华英路小学如期建成，本案原告就是受益者，就能让自己的子女接受更好的教育。但由于违章建筑的存在，导致这一公益事业工程多次延期。基于此，菏泽市开发区管委会先后被有关部门给予通报批评，开发区管委会的领导也多次被市里约谈。本次开发区管委会组织的这次拆违行动，上符国家政策和法律，下符民意、民心，请人民法院予以公正支持。 被告菏泽市经济开发区丹阳街道办事处答辩称，一、原告没有充分证据支持自己的诉讼请求和主张。根据《物权法》和《城乡规划法》相关规定，原告称自己对涉案房屋享有物权，就应当提供用地规划证、土地证、建设工程规划证、施工证等审批手续及合法建造房屋的相关证据，或者提供房产证、不动产证等产权证明。但本案原告既没有提供证据证明自己建有诉称的房屋，也没有证据证明自己对诉称的房屋拥有合法产权，更没有证据证明是答辩人强拆了其房屋。原告没有充分证据支持自己的诉讼请求和主张，应当承担举证不能的法律后果。二、违章建筑应当被拆除。根据城乡规划法的相关规定，如果原告未取得建设工程规划许可证而违法建设，市政府责成有关部门强制拆除违章建筑符合法律规定。三、办事处作为基层政府机关，有责任会同有关部门对辖区内违章建筑进行制止，原告被拆除的建筑物所在地规划的是华英路小学，如果不对该建设进行制止，损害大屯社区全体居民的利益。综上，原告没有充分证据支持自己的诉讼请求和主张。请法院查清事实，驳回原告对菏泽市经济开发区丹阳街道办事处的诉讼请求。 被告菏泽市城市管理局答辩称，我单位没有实施原告陈述的强拆房屋的行为，原告诉我单位没有任何事实根据，我单位依法不应作为本案的被告，不应承担相关责任。请求法院依法驳回原告对我单位的起诉。 被告菏泽市住房和城乡建设局答辩称，一、我单位对原告所诉房屋被拆除不知情，也没有参与，请求人民法院依法驳回原告对我单位的诉讼请求。二、我单位作为菏泽市2016-2旧城区改建项目（二期）的征收部门，对征收范围内合法房屋，会严格按照法律规定给予相应的补偿。请人民法院依法审理，作出公正判决。 被告菏泽市人民政府答辩称，一、市政府对原告诉房屋被拆除不知情，也没有参与，请求人民法院依法驳回原告对市政府的诉讼请求。二、市政府仅委托菏泽市住房和城乡建设局对菏泽市2016-2旧城区改建项目（二期）征收范围内的合法房屋，依法进行征收补偿。综上，请人民法院依法审理，驳回原告的诉讼请求。 原告提交如下证据：1、关于涉案土地的征收及补偿相关证据材料。2、证明宅基地的材料。3、原告宅基地及地上附着物情况登记信息表一份。4、山东省嘉祥县公证处（2019）鲁嘉祥证民字第509号公证书一份。5、光盘一份（提交一份文字说明，主要包括原告拍摄2017年11月13日之前涉案地块范围内，原告宅基地上的建设情况及对宅基地的使用情况，2017年11月13日办事处负责人在拆迁现场组织拆迁及拆迁规模等情况，2017年11月13日强拆后涉案地块范围内现场情况）。以上证据用以证明原告的被征收土地是宅基地，地上附着物被强拆，原告，地上附着物被强拆偿。 被告菏泽市经济开发区管理委员会提交如下证据：1、卫星图片共九张。其中丹阳卫片2013-2016年，小图五张2013-2017年，证明在2016年卫拍之前涉案地块上并没有建筑物，说明原告的建筑物是在该卫片拍摄后突击搭建的。2、菏泽市城管局向贾其标等人下发的责令停止建设通知书十五份及送达回证一份。3、省委办公厅（2016）40号文件，市委办公室（2016）32号文件，菏泽市开发区管理委员会34号文件，审计局（2016）9号专项审计报告及教育局2号文件。用以综合证明按照省市文件精神对辖区内新增违章建设实施清理，程序合法。 被告菏泽市经济开发区丹阳街道办事处提交如下证据：1、城市管理局出具的责令停止违法行为通知书及送达回证。2、责令停止违法建设的图片19张，证明城管执法支队开发区大队及丹阳中队在2016年5月-2016年11月期间多次到原告违法建设的现场进行制止及送达相关法律文书。证明被告行为具有合法性。3、针对原告宅基地证明提交一份说明，说明原告宅基地证明并不是说原告具有合法产权和使用权，原告宅基地证明仅仅是为了办理相关手续的一个材料而不是产权证明。 被告菏泽市城市管理局提交如下证据：1、菏办发（2015）46号市委办公室、市政府办公室印发《关于调整理顺城市规划建设管理体制的意见》的通知。2、菏编（2015）107号《关于调整城市建设管理部门部分事业机构设置的通知》。用以综合证明：关于开发区城管执法的工作管理有开发区或者办事处分级进行负责。 被告菏泽市住房和城乡建设局提交如下证据：1、菏泽市人民政府关于菏泽市2016-2旧城区××期房屋征收的决定。2、菏泽市人民政府关于菏泽市2016-2旧城区××期房屋征收的公告。3、菏泽市人民政府关于菏泽市2016-2旧城区××期房屋征收补偿方案。4、菏泽市人民政府办公室菏政办字第（2018）74号《关于城市规划区内集体土地上房屋征收补偿有关问题的通知》，以上证据证实：菏泽市人民政府按照法定的程序征收，对于菏泽市2016-2旧城区改建项目（二期）房屋进行征收，菏泽市2016-2旧城区改建项目（二期）房屋征收补偿方案第六条第2项规定，对于被征收房屋补偿价值的确定方法：房屋必须以合法建筑面积、空闲的合法国有土地使用权等内容，现原告的建筑物因违章被强行拆除，土地又没有提交合法手续，现实际现状为空地。在原告未取得相应手续之前，菏泽市住房和城乡建设局无法与其签订《征收补偿协议》。 被告菏泽市人民政府提交如下证据：1、山东省人民政府建设用地批件鲁政土字（2012）707号批复。2、菏泽经济开发区2012年第八批次城市建设用地地块勘测图。用以证明批复当中的土地包括原告的土地。 各方当事人提交的证据，已经当事人质证。质证意见已记录在卷。 本院经审理查明： 2017年8月14日，菏泽市人民政府做出《关于菏泽市2016-2旧城区改建项目（二期）房屋征收的决定》，决定对五屯路以南、人民路以西、和平路以东、铁路以北（以规划部门划定的征收范围红线为准）范围内的房屋予以征收。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。同日，菏泽市人民政府发布《关于菏泽市2016-2旧城区改建项目（二期）房屋征收的公告》及《菏泽市2016-2旧城区改建项目（二期）房屋征收补偿方案》。房屋征收部门为菏泽市住房和城乡建设局。征收补偿方案载明：“被征收房屋补偿价值的确定办法，以合法建筑面积为依据，按照被征收房屋所在区位的新建普通商品房市场价格，结合被征收房屋的建筑结构、用途、新旧程度、容积率、配套设施、土地等因素，由房地产价格评估机构评估确定。空闲的合法国有土地使用权人为自然人的，选择货币补偿，参照政府公布的土地级别与基准地价经评估后给予补偿；选择房屋产权调换，只给于产权调换住宅房屋，扣除基准容积率相应建筑面积的建安造价等相关费用（300元一平方米）后，按基准容积率的相应建筑面积补偿。空闲的合法国有土地使用权人为法人的，参照政府公布的土地级别与基准地价经评估后只给予货币补偿。认定为违章建筑及突击搭建的房屋不予补偿”。 2018年9月30日，菏泽市人民政府办公室发出《关于城市规划区内集体土地上房屋征收补偿有关问题的通知》。该通知载明：“城市规划区内集体土地上的房屋征收补偿标准参照国有土地上房屋征收补偿标准执行，同时按照《山东省土地征收管理办法》的规定，办理集体土地征收手续。对于没有办理土地使用证的住宅院落和未建房屋土地，由乡镇（街道）办事处、社区调查认证，确认为居民宅基地的，参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿”。 原告在上述征收决定确定的征收范围内，有具有土地使用权的土地一幅，地上有建筑物等附着物。，地上有建筑物等附着物 style="margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 2017年3月25日，菏泽市丹阳办事处大屯社区居民委员会出具《宅基地证明》一份，主要内容为：“兹证明大屯社区第四队全体村民研究同意，某某（原告的姓名）统一划分宅基地一处，位于大屯社区，西地南北路以西，东西长**米，南北长**米。四邻无争议。同意生产队群众意见”。《宅基地证明》上有队长及四名群众代表签字，盖有菏泽市丹阳办事处大屯社区居民委员会印章。 原生产队长贾振良于2017年11月16日出具证明一份，内容为：依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，2011年11月，我大屯村4队经全体群众商谈，大家一致同意，结合村民社员的住房实际情况，又经社区同意，大屯村西头地定为宅基地（北邻二、三队地，东邻三队宅基地、南邻武屯宅基地、西邻九队地）。 鲁政土字（2012）707号《山东省人民政府建设用地批件》载明：同意将菏泽市牡丹区丹阳办事处武屯社区、庞楼社区、大屯社区的农用地转为建设用地并征收、同时征收建设用地，总计67.02公顷，用于城市建设。菏泽市2012年度城市建设用地勘测定界图显示，原告的涉案土地在鲁政土字（2012）707号《山东省人民政府建设用地批件》同意征收的范围内。山东省人民政府虽批复同意征收原告的涉案集体土地，但是，菏泽市人民政府没有按照土地征收的相关规定实际落实土地征收的后续公告、补偿安置等事项。 2015年至2016年，菏泽市城市管理局曾对原告所在社区的部分居民制作了《责令停止违法行为通知书》，但没有证据显示通知书送达了原告。 被告菏泽市经济开发区管理委员会和被告菏泽市经济开发区丹阳街道办事处于2017年11月13日对原告在涉案土地上的建筑物等附着物进行了拆除。对于这一事实，被告菏泽市经济开发区管理委员会和被告菏泽市经济开发区丹阳街道办事处在庭审中予以认可。 本院认为： （一）关于原告的第一个诉讼请求，即要求确认五被告于2017年11月13日强拆原告的房屋行政行为违法问题。菏泽市经济开发区管理委员会和菏泽市经济开发区丹阳街道办事处共同拆除了原告的建筑物等附着物，但没有做出限期拆除决定，没有履行催告并听取行政相对人的陈述和申辩程序，没有做出强制拆除决定，直接组织实施了强制拆除行为。因此，该强制拆除行为违反了行政强制法的规定。菏泽市人民政府、菏泽市住房和城乡建设局、菏泽市城市管理局没有组织实施强制拆除行为，不是强制拆除行为的行为主体。因此，应确认菏泽市经济开发区管理委员会和菏泽市经济开发区丹阳街道办事处拆除原告的建筑物等附着物行为违法。 （二）关于原告的第二个诉讼请求，即要求按照菏泽市2016-2旧城改建（大屯片区）补偿方案进行回迁或货币补偿问题。原告具有使用权的土地，属于经省政府批复同意征收但一直没有落实补偿的土地。菏泽市人民政府于2017年8月14日作出的《关于菏泽市2016-2旧城区改建项目（二期）房屋征收的决定》，已将原告具有使用权的土地列入征收范围。有征收必须有补偿。在征收部门菏泽市住房和城乡建设局与原告没能达成补偿协议的情况下，作出征收决定的菏泽市人民政府应该就对原告如何补偿作出决定。菏泽市人民政府在作出补偿决定的过程中，应充分考虑原告具有使用权的土地性质、用途、所在区位，补偿要公平、合理。同时，原告在勘验、丈量、复核、签收文书等方面也要积极配合。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下： 一、被告菏泽市经济开发区管理委员会、被告菏泽市经济开发区丹阳街道办事处拆除原告的建筑物等行为违法。 二、责令菏泽市人民政府于本判决生效之日起六个月内依法对原告作出补偿决定。 三、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告菏泽市人民政府负担20元、被告菏泽市经济开发区管理委员会负担20元、被告菏泽市经济开发区丹阳街道办事处负担10元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  姚长河 审 判 员  吴慧星 人民陪审员  步翠银 二〇一九年九月十七日 法官 助理  刘书辰 书 记 员  杨继霞