内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2019）内04行初123号原告石鑫，男，1988年1月15日出生，壮族，职业不详，现住内蒙古自治区赤峰市。原告石磊，女，1986年9月4日出生，壮族，职业不详，现住址同上。委托代理人孙树军，男，蒙古族，农民，现住内蒙古自治区赤峰市。二原告共同委托代理人张素兰，女，汉族，农民，现住址同上。（系原告石鑫、石磊之母）被告赤峰市红山区人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市红山区桥北大街**。法定代表人林晶华，区长。委托代理人祖圣亮，赤峰市红山区房屋征收管理办公室工作人员。委托代理人陶志刚，内蒙古善正律师事务所律师。原告石鑫、石磊不服被告赤峰市红山区人民政府于2018年9月18日作出的赤红政决字〔2018〕50号《赤峰市红山区人民政府房屋征收补偿决定书》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月22日公开开庭审理了本案。原告石鑫、石磊的共同委托代理人张素兰及原告石磊的委托代理人孙树军，被告赤峰市红山区人民政府的委托代理人祖圣亮、陶志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告作出的赤红政决字〔2018〕50号《赤峰市红山区人民政府房屋征收补偿决定书》主要内容为：“因红山区六西街南工农村棚户区改造建设项目的建设需要，2016年12月16日，赤峰市红山区人民政府作出了《赤峰市红山区人民政府房屋征收决定书》（赤红政决字〔2016〕51号）,决定对东至盛世嘉园、西至西旱河、南至海关办公楼、北至六西街范围内的房屋实施征收。2016年12月16日，赤峰市红山区人民政府对该征收决定书和《红山区六西街南工农村棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》进行了公布。本次房屋征收部门为赤峰市红山区房屋征收管理办公室，征收实施单位为赤峰市红山区西城街道办事处，房地产价格评估机构为内蒙古恒信房地产资产评估有限责任公司。登记在被征收人名下房产证号为赤峰市房权证红山区字第XXXX号房屋在征收范围之内,被征收房屋位于红山区哈达办事处万源德居委会，房屋建筑面积为42.9平方米，用途住宅。国有土地使用权证号为赤国用（2013）字第0056号，使用权面积为47.5平方米，使用权类型划拨。经内蒙古恒信房地产资产评估有限责任公司评估，该房屋、土地及附属物总价值为叁拾万零陆佰柒拾元整（300670元）。评估结果在征收范围内进行了公示。按照《红山区六西街南工农村棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》第十一条（二）项规定被征收人可享受不足50平方米补足50平方米保障政策，按此政策被征收人货币补偿金额为人民币叁拾壹万零柒佰陆拾元整（310760元）。房屋征收部门为被征收人提供了产权调换和货币补偿两种补偿方式。征收人认为房屋征收部门的征收程序合法，为被征收人提供的补偿标准和补偿方式符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定。被征收人在法定期限内，未对房屋征收决定书申请行政复议或提起行政诉讼，也未在《红山区六西街南工农村棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》确定的签约期限内与房屋征收部门达成补偿协议。为保证该建设项目顺利实施，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条、第二十六条有关规定，本机关作出征收补偿决定如下：一、对被征收人座落于赤峰市××区哈达办事处万源德居委会房产证号为赤峰市房权证红山区字第XXXX号房屋实施征收，按照《红山区六西街南工农村棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》的规定给予货币补偿或产权调换。二、被征收人选择货币补偿的，按《红山区六西街南工农村棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》第十一条（二）项规定，被征收人可享受就高货币补偿数额为：（一）保障政策补偿金额为人民币叁拾壹万零柒佰陆拾元整(310760元）。（二）搬迁费人民币壹仟元整（1000元）。上述二项合计为人民币叁拾壹万壹仟柒佰陆拾元整（311760元）。三、被征收人选择产权调换的，按区政府公布的《红山区六西街南工农村棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》确定的安置地点和安置原则选择安置房屋，安置房屋价值与被征收房屋价值的差额等款项按照《红山区六西街南工农村棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》结算。四、限被征收人自接到补偿决定之日起15日内到赤峰市红山区房屋征收管理办公室选择补偿方式，签订补偿协议，并完成搬迁，交付被征收房屋；逾期不签订补偿协议或不交付房屋的，视为选择货币补偿方式。五、被征收人如不服补偿决定，可以自收到补偿决定书之日起60日内向赤峰市人民政府申请行政复议或6个月内向赤峰市中级人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由赤峰市红山区人民政府依法申请人民法院强制执行”。原告诉称,请求撤销赤红政决字〔2018〕50号《赤峰市红山区人民政府房屋征收补偿决定书》，并请求对《红山区六西街南工农村棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》、赤红政决字〔2016〕51号《赤峰市红山区人民政府房屋征收决定书》、赤政发〔2016〕29号《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》进行合法性审查。经庭审释明，赤红政决字〔2016〕51号《赤峰市红山区人民政府房屋征收决定书》是另一独立可诉的行政行为，不符合在本案中一并审理的条件，原告将该项请求撤回。事实与理由：一、原告收到涉案征收补偿决定书之前，征收人员没有向原告谈起补偿事宜，也没有把房屋征收评估报告送达。原告现有房屋建筑面积95㎡,补偿决定书只认证42㎡，原告无证房屋52.l㎡，建成年份1989年7月。因《中华人民共和国城市规划法》是在1990年颁布的，故原告房屋应属合法面积，补偿决定书违反了物权法第一百五十二条和第一百四十二条。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，但该条例并未限制高于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“征收个人住宅，被征收人选择货币补偿的，应当按照同等建筑面积、类似新建商品住宅市场价格予以补偿”，该规定否定了成本折旧法。原告于2018年10月22日收到补偿决定书，此时被征收房屋类似房地产的市场价格己经上涨，按评估价格被征收人无法购回原房屋面积，评估价值时点应该改变，补偿决定价格不合理。二、被告依据的《赤峰市红山区人民政府房屋征收决定书》内容没有项目名称，没有启征日期，违反了《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（六）款规定。该征收地块是土地储备拟出让搞商业开发，不是公共利益，项目资金没有落实，给回迁户造成风险。三、对原告的无证房屋被告没有组织认证，违反《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条：“房屋征收范围内未经产权登记的房屋，应当由设区的市人民政府、旗县级人民政府组织住房和城乡建设、规划、国土资源等有关部门依法进行调查、认定和处理”之规定。原告土地使用证范围以内有证房屋面积以外的已建建筑（一层）有未登记房屋26.05㎡，二层（一层房屋上加建的建筑物）未登记房屋26.05㎡，共52.1㎡无证房屋建房时相关法律法规未制定，后来手续不全未能办证，应属合法面积，应依法合理补偿。四、被告依据的《红山区六西街南工农村棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》制定违反法定程序，没有召开听证会征求意见，其条款中出现没有法律法规规定就进行减损权益的内容，其中第七条第（一）款第2项规定：“2、附属房屋补偿。土地使用证范围以内有证房屋面积以外的己建建筑按其重新建造的成本价值折旧由选定的房地产价格评估机构评估确定。土地使用证以外及未经批准在一层房屋上加建的建筑物、构筑物一律不予补偿”，采用折旧不考虑现值，会使原告现有居住面积无法保障，法律法规也没有这样的规定，其违反了《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条：“征收个人住宅，被征收人选择货币补偿的，应当按照同等建筑面积、类似新建商品住宅市场价格予以补偿。”的规定。补偿方案第九条规定：“……（三）产权调换过渡期：自被征收人搬迁完毕之日起至通知其办理入住手续之日止”，该款减损了被征收人在合理时间内要求回迁的权益，过渡期无期，给被征收人带来长期无法得到回迁房的风险。五、《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》中有没有法律法规规定减损权益的内容，其中第十九条规定：“征收个人房屋，房屋登记面积以外的已建建筑按其重新建造的成本价值折旧评估补偿。”，折旧法不考虑房屋现值及使用价值，减损原告的权益。六、依据国办发（2018)37号《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》第一条第（一）款规定：“行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、体息权等基本权利”。《国土资源规范性文件管理规定》第四条规定：“规范性文件应当符合法律、法规、规章和上级规范性文件的规定，不得设定下列内容：……（四）行政征收事项；……（七）其他应当由法律、法规、规章规定的事项”，据此，被告依据的规范性文件有违法、违规内容。七、原告房屋土地所有权权属有争议，依据内蒙古自治区人民政府内政土发字〔2017〕17号《关于红山区人民政府2016年度第十二批次建设用地的批复》的报批卷材料的所有权证，赤峰市国土资源局红山区国土分局的地籍档案，原告房屋登记属于工农村集体所有权证范围内，涉案补偿决定书属于认定事实不清、适用依据错误。原告为支持自己的主张，向本院提供了如下证据：1、石鑫、石磊土地证和房产证，证明原告具有涉案房屋所有权。2、工农村集体土地证复印件，原件查找不到，证明原告房屋在集体土地范围内。3、国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见、国务院关于加快棚户区改造工作的意见，证明被告征收原告房屋时没有按照这些文件精神执行。被告辩称，一、涉案棚改项目的征收补偿过程符合相关法律和行政法规的规定，符合各项规划。征收前，答辩人以多种形式向社会发布《红山区六西街南工农村棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》征求意见公告，并根据被征收人提出的意见对补偿方案进行了修改。同时，该项目补偿安置费足额到位，开设了专户储存，专款专用，并完成了项目社会风险评估等工作之后，答辩人于2016年12月16日作出赤红政决字〔2016〕51号《赤峰市红山区人民政府房屋征收决定书》，并附补偿方案，且公告、公证，告知了当事人行政复议、行政诉讼等权利事项。二、对原告的补偿公平、合理、合法，依法选定评估机构，评估报告是评估机构经过独立、客观、公正的程序作出的，估价报告内容公平、合理、合法。三、对原告起诉状中提出的相关问题进行说明。1、估价报告的第1页中明确写明评估价值时点为2016年12月16日。2、原告有明确面积的土地证以及房产证，不需要对面积组织认证。3、估价报告的估价方法为：比较法、成本法，评估方法符合《房地产估价规范》、《国有土地上房屋征收评估办法》规定的评估标准。4、涉案棚改项目根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定，不需要组织听证会。5、答辩人同原告对补偿相关事宜先后共进行了4次协商，有协商笔录为证。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告提供了以下证据、依据：第一组证据：1、《关于＜赤峰市红山区工农村棚户区改造盛世C公馆小区建设项目批准问题的复函》（赤红发改字〔2015〕190号）;2、《关于赤峰市红山区工农村棚户区改造盛世C公馆小区建设项目用地的预审意见》（赤红国土资字〔2015〕107号）;3、建设用地规划条件书;4、《关于红山区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划草案的报告及决议》;5、《赤峰市红山区人民政府关于赤峰市医院急诊急救业务用房及地下停车场和红山区六西街南工农村棚户区改造项目房屋征收补偿方案的区长办公会议纪要》（赤红政纪字（2016）34号）;6、《红山区六西街南工农村棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》征求意见公告;7、公证书（（2016）赤证内民字第6448号）及光盘1张；8、《红山区六西街南工农村棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》征求意见及修改情况公布;9、征求意见及修改情况公布公示照片1份;10、《赤峰市红山区棚户区改造工农村房屋征收项目社会稳定风险评估报告》（赤红政稳字〔2015〕3号）;11、《赤峰市红山区重大项目社会稳定风险评估意见书》（赤红稳评办发〔2015〕9号）;12、《赤峰市红山区人民政府2016年第6次常务会议纪要》（赤红政纪字（2016)58号）;13、银行支付业务回单（收款）;14、《赤峰市红山区人民政府房屋征收决定书》（赤红政决字〔2016〕51号）;15、关于红山区六西街南工农村棚户区改造项目房屋征收决定的公告（两份）；16、公证书（（2016）赤证内民字第6459号）及光盘1张;17、《红山区六西街南工农村棚户区改造国有土地房屋征收调查摸底公示表》及公示照片;18、《赤峰市红山区人民政府关于暂停办理工农村棚户区改造项目房屋审批手续的函》、《赤峰市红山区人民政府关于暂停办理工农村棚户区改造项目规划审批手续的函》、《赤峰市红山区人民政府关于暂停办理工农村棚户区改造项目土地审批手续的函》、《关于暂停办理赤峰市红山区工农村棚户区改造项目范围内税务登记手续的通知》、《关于暂停办理赤峰市红山区工农村棚户区改造项目范围内工商审批手续的通知》及房屋冻结通知书送达回执;19、《房屋征收委托协议书》。第二组证据：1、红山区六西街南工农村棚户区改造项目备选名单;2、备选评估公司名单公示照片1份;3、公证书（(2016)赤证内民字第6462号）及光盘一张；4、《房地产评估委托合同》；5、《红山区西城办事处工农村改造项目房屋征收初步评估结果公示》；6、房屋征收初步评估结果公示表公示照片；7、勘测记录;8、《房地产估价报告》;9、估价报告送达回证;10、被征收人房屋及人口信息;11、房屋征收协商笔录;12、《关于对被红山区六西街南工农村棚户区改造项目被征收人石鑫、石磊房屋征收补偿决定的报告》（赤红征决字〔2018〕32号）及补偿方案;13、《赤峰市红山区人民政府房屋征收补偿决定书》（赤红政决字〔2018〕50号）;14、《赤峰市红山区人民政府房屋征收补偿决定的公告》;15、补偿决定书送达回证。第三组证据：1、赤峰市红山区六西街南工农村棚户区改造项目周边新建商品住宅楼市场平均价格评估报告；2、（2017）内04行初35号行政判决书;3、（2018）内行终191号行政判决书。法律依据：1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》2、《国有土地上房屋征收评估办法》3、《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》4、《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》。经庭审质证，对原告提交的证据，被告质证意见为：对证据1原告的土地证及房产证的真实性无异议，恰证明了原告使用的是国有土地并且办理的是国有土地上的房屋所有权证，与集体土地无关，被告作的补偿决定合法。对证据2村集体土地使用证只有复议件且看不清楚，真实性不能确定，与本案没有关联性。证据3两份文件的真实性不能确认，对证明问题也有异议，被告此次补偿严格按照国务院条例及内蒙古自治区相关规定和赤峰市相关规定。本院认为，证据2工农村集体土地证系复议件，模糊不清，无法核实其真实性，故在本案中不予采信，对其他证据本身的真实性予以确认。对被告提交的证据，原告质证意见为：第一组证据中，证据1发改局复函并不是核准通过立项，恰恰证明让去逐级上报审批。证据2用地预审意见明确说拟使用的土地有两种，一部分是国有土地，一部分是集体建设用地，原告土地应属于集体建设用地，即便原告是国有土地使用权证，但所有权归工农村集体所有。证据3建设用地规划条件书已经过一年有效期。证据4报告和决议证明不了补偿决定合理合法，只能证明程序上有部分经过了条例规定的程序。证据5会议纪要没有签字、公章，是无效证据。证据6补偿方案征求意见公告，征收方案是在征收决定之后作出的，因征收决定程序不合法，征收方案也缺乏合法性，征收方案里面有与上位法相抵触的条款，包括评估依据和认证办法、成本折旧等等规定均违法；征求意见公告原告没有见过，没有广泛张贴宣传，即便征求了意见，该方案内容也不合法。对证据7公证书及光盘真实性无异议。证据8和9补偿方案征求意见、修改情况公布以及公示照片，补偿方案内容只要损害群众利益、违反上位法的规定原告都不认可，该组证据证明不了内容合法性，只能证明履行了一般程序。证据10和11风险评估报告和意见书，评估报告是项目立项必备文件，评估虽然做了，但是系2015年9月做的，现在是2019年7月，实际上风险已经存在，项目至今没有实施，报告得出的结论实际上是不可行的，至今没有完成征收，证明不了补偿决定的合法性。对证据12会议纪要与证据5的质证意见一致。证据13银行支付业务回单是新盛世房产公司向房屋征收办公室转账支付，只能证明这个过程，证明不了房屋征收管理办公室有充足的征地补偿资金；涉案项目占地150亩，两千万的资金是杯水车薪，也证明不了这笔资金依然在账户上。证据14征收决定书，被告提交的手续是工农村棚户区改造盛世C公馆小区项目证据，但是征收决定的范围超过该范围，征收决定从项目名称上看不合法，征收范围绝大部分是集体建设用地，没有明确该范围内国有土地的四至，该征收决定书不合法。证据15和16征收决定公告和公证书及光盘，被告是否履行公告和公证程序，原告不能确定。证据17调查摸底公示表对象是国有土地，标注的户数、户名和初评结果公示不一致，该表并没有包括征收范围内全部居民，不合法，公示照片是被告自己照的，没有公证，对真实性表示质疑。证据18暂停办理相关手续的文件，暂停办理期限是一年，涉案项目很大面积是集体土地，与征收决定征收国有土地不是一回事，相关函或通知只是说其涉及的范围手续暂停，既然没有征收集体土地上房屋应允许集体土地上房屋办理手续，因此暂停手续均不合法。证据19征收委托协议只能证明西城街道办事处的工作是代表房屋征收管理办公室。第二组证据，1、2、3号证据，项目备选名单有三个，原告没见过，真实性不认可；没有十日之内让被征收人自行选择评估机构，只给两天时间，参加投票的人不是该征收决定涉及到的公示摸底名单中的人。证据4房地产评估委托合同违法。证据5、6，初步评估结果没有按照房产信息和现场实际情况进行评估；初评报告不是按照条例规定作出的。证据7、8、9，勘查记录勘查面积少于实际面积；估价价值远远低于作出估价报告时周围房地产类似市场价值；对送达回证真实性无异议，也系原告签字，但只能证明评估报告向原告送达过。对证据10房屋和人口信息无异议。对证据11协商笔录有异议，没有协商过，没有第三方见证也没有影像资料佐证。证据12补偿决定报告没有正确的反映被征收人的实际状况，也没有依法进行补偿。证据13、14、15，补偿决定书原告收到了，但公告与否与原告无关。第三组证据，证据1市场价格评估报告，市场价格不是评估出来的，是实际存在的，应该以政府物价统计部门作出的统计报告为准。证据2、3两份判决书与本案无关。对被告提供的法律依据，原告认为依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》是正确的，认为《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》不符合立法法规定。本院对被告提交证据本身的真实性予以确认。经审理查明：因建设需要，2016年12月16日，被告赤峰市红山区人民政府作出了赤红政决字〔2016〕51号《赤峰市红山区人民政府房屋征收决定书》，原告石鑫、石磊名下共有房屋所有权证号为赤峰市房权证红山区字第XXXX号的房屋位于该征收范围，该房屋所有权证登记建筑面积42.9平方米，总层数2层；国有土地使用权证号为赤国用（2013）第0056号，登记使用权面积47.5平方米。因原告与被告未达成补偿协议，2018年9月18日，被告作出赤红政决字〔2018〕50号《赤峰市红山区人民政府房屋征收补偿决定书》，内容如前文所述，原告不服，向本院提起诉讼。另查明，关于赤红政决字〔2016〕51号征收决定书，案外人张某曾提起过行政诉讼请求撤销，本院作出（2017）内04行初35号行政判决书，以无事实及法律依据为由，驳回了其诉讼请求，该判决经内蒙古自治区高级人民法院（2018）内行终字191号判决予以维持。本院认为，本案诉争焦点是赤红政决字〔2018〕50号《赤峰市红山区人民政府房屋征收补偿决定书》是否合法，以及该补偿决定所依据的《红山区六西街南工农村棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》、赤政发〔2016〕29号《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》是否符合法律规定。涉案补偿决定程序上，履行了公开选定评估机构、评估、补偿协商等程序，在协商不成的情况下，作出补偿决定并进行公告，符合法律规定，原告对上述程序虽提出异议，但却未提交相反证据予以证明。实体上，补偿决定补偿金额系依据评估报告作出，关于原告房屋及附属物数量、评估金额问题，经庭审核实，原告对评估结果明细表中的项目数量，除了认为无证房屋面积认定少了之外，对其他项目数量无异议；对评估金额，认为所有项目评估价值都过少。经查，补偿决定所依据的评估报告已经向原告送达，原告在本案中未提供曾向房地产价格评估机构申请复核评估或房地产价格评估专家委员会申请鉴定的证据，故被告以该评估报告为依据确认补偿价值并无不当；并且，关于原告提出的无证房屋面积认定少了、所有项目的价值也都评估少了这一主张，经核实，该评估结果与补偿方案规定的原则并不相悖，现也无相反证据证明涉案补偿决定里的其他内容与补偿方案相悖。原告提出对该补偿方案进行合法性审查，经本庭审查，现未有相关证据证明该方案违反法律规定。原告还请求对赤政发〔2016〕29号《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》进行合法性审查，经审查，现亦未有相关证据证明该办法违反法律规定。综上，原告的诉讼请求没有依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告石鑫、石磊的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审 判 长 刘淑波审 判 员 姜 静人民陪审员 蔡久兴 二○一九年九月十日书 记 员 李大伟