辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终240号上诉人（一审原告）：辽宁贝隆电机装备制造有限公司，所在地址丹东市振兴区集贤大街**。法定代表人：哈万**，该公司总经理。委托诉讼代理人：闫凤翥，北京市尚河律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：丹东市振兴区人民政府，所，所在地址丹东市振兴区九纬路**/div>法定代表人：宁国军，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：徐福春，该区司法局工作人员。委托诉讼代理人：胡冀东，辽宁卓政（丹东）律师事务所律师。辽宁贝隆电机装备制造有限公司（以下简称贝隆公司）因诉丹东市振兴区人民政府（以下简称振兴区政府）行政复议一案，不服丹东市中级人民法院（2018）辽06行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，组织双方当事人进行询问。贝隆公司的法定代表人哈万**及其委托诉讼代理人闫凤翥，振兴区政府的委托诉讼代理人徐福春、胡冀东参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明：2010年9月10日，贝隆公司与丹东市振兴区汤池镇人民政府（以下简称汤池镇政府）就其在振兴区汤池综合工业园区建设电机、风机、高压电机生产项目事宜签订《投资协议书》，项目用地方面，双方确定位置、面积、价款等，并对权利义务作出约定。2016年9月18日，汤池镇政府与贝隆公司签订《解除〈投资协议书〉协议》，解除了先前签订的《投资协议书》。贝隆公司于2018年6月28日通过EMS邮寄方式向振兴区政府提出行政复议申请，请求确认被申请人汤池镇政府出让土地行为违法，振兴区政府认为贝隆公司请求的是汤池镇政府土地出让行为，该行为是根据贝隆公司与汤池镇政府之间《投资协议书》所约定的权利义务内容的具体履行，是针对该《投资协议书》双方权利义务提出的复议申请。该《投资协议书》属行政协议，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条及国务院法制办对《交通运输部关于政府特许经营协议等引起行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函》的复函（国法秘复函［2017］866号）规定，行政协议争议不属于行政复议受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。贝隆公司对该不予受理决定不服，向本院提起行政诉讼。贝隆公司一审起诉称：2010年9月10日，汤池镇政府以签订投资协议方式，将汤池镇集贤村11村民小组的农民集体所有的耕地按每亩7万元价格出让给贝隆公司，用于厂房建设。贝隆公司针对汤池镇政府出让农民集体耕地行为向振兴区政府提出行政复议申请，请求确认该出让土地行为违法，而不是针对其与汤池镇政府签订的《投资协议书》提出复议申请，振兴区政府认为贝隆公司提出的复议申请系针对汤池镇政府签订的《投资协议书》的权利义务提出的，故作出“不予受理”决定，该决定与贝隆公司提出的复议请求不符，认定事实错误，适用法律不当。请求：撤销振政复决字［2018］第2号行政复议不予受理决定书，责令振兴区政府作出复议决定行政行为。诉讼费由振兴区政府承担。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”振兴区政府具有作出被诉行政复议不予受理决定书的职权。本案争议焦点是振兴区政府认定贝隆公司提出的复议申请不属于行政复议范围有无法律依据。经查，2017年9月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修正的《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了十一项可以申请行政复议的行为，未将行政协议明确列入复议范围。2017年9月13日，国务院法制办公室对交通运输部提请的《关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函》，专门作出了《〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》，也明确了政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。本案中，贝隆公司与汤池镇政府签订《投资协议书》对项目用地、投资等事宜作出约定，后因协议无法继续履行，汤池镇政府与贝隆公司签订《解除〈投资协议书〉协议》，解除先前签订的《投资协议书》。贝隆公司所诉的汤池镇政府出让土地行政行为是基于该投资协议作出的，故贝隆公司申请复议的请求属于行政协议争议，不属于行政复议受案范围。据此，振兴区政府作出的该不予受理行政复议申请决定正确。关于贝隆公司所提该复函是对特许经营协议进行答复，招商行为不属于特许经营之主张。经查，该复函是对特许经营协议等协议争议而非只针对特许经营协议作出，因此该主张不能成立。综上，对贝隆公司的诉讼请求和理由不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回辽宁贝隆电机装备制造有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由辽宁贝隆电机装备制造有限公司负担。贝隆公司上诉称：1．贝隆公司复议请求非常明确，即请求确认汤池镇政府出让土地行为违法，一审法院及振兴区政府故意混淆贝隆公司的复议请求，实为规避因确认政府违法造成的影响。2．一审法院将《投资协议》认定为行政协议没有法律依据。《投资协议》的属性性质是民事合同，因此，《投资协议》仅是汤池镇政府违法出让土地行为的结果，出让集体土地行为是前提，是一种行政行为。3．一审法院及振兴区政府将贝隆公司的复议请求归结为“政府特许经营”系事实认定和概念不清，适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审判决，予以纠正。振兴区政府辩称：贝隆公司的复议请求不属于复议受案范围，振兴区政府作出的复议决定具有法律依据。另外，贝隆公司已与汤池镇政府签订了解除投资协议书，如其仍想主张权利，可另行通过诉讼予以解决。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，驳回贝隆公司的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为被诉不予受理决定是否符合法律规定。根据法律规定，振兴区政府具有作出被诉不予受理决定的职权，其受理复议的程序符合法律规定，贝隆公司对此亦未提出异议，故本案应围绕贝隆公司申请复议的事项是否属于行政复议受理范围进行审查。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人……”根据上述规定，对不属于行政复议范围的行政复议申请，行政机关应当作出不予受理决定。《行政复议法》第六条列举了申请行政复议的情形，其中并未包含对行政协议可以申请复议的情形，一审判决对此论述符合法律规定。关于本案贝隆公司称其系向振兴区政府申请复议确认汤池镇政府出让土地行为违法问题。贝隆公司所主张的出让土地行为系根据其与汤池镇政府双方签订的投资协议书而产生的，该协议中不仅对出让案涉土地的事项及双方的权利义务进行了明确约定，还明确了“贝隆公司同意接受汤池镇政府对投资项目的监督”以及土地价款的优惠条件、扶持政策享受条件等相关事项。协议约定的事项表明，汤池镇政府系通过签订协议而行使其相关行政管理职权。故该协议系双方订立的具有行政法律关系上的权利义务内容的行政协议。依据上述相关法律规定，振兴区政府作出的被诉复议决定认为贝隆公司请求的土地出让行为系依据其与汤池镇政府之间投资协议书约定的权利义务履行的具体事项，其以贝隆公司主张复议的事项不属于行政复议范围为由作出不予受理决定并未违反法律规定。另外，2016年9月18日，贝隆公司与汤池镇政府双方签订《解除〈投资协议书〉协议》，约定：“……双方一致确认2010年9月10日签订的《投资协议书》于本协议签订之日正式解除，双方无需承担任何因违反该协议而引起的违约责任，双方无其他任何纠纷……”经二审询问，双方当事人均认可签订解除协议的事实，且贝隆公司并未提交合法有效的证据否认该解除协议的效力，故其提出的复议请求也无事实依据。一审判决驳回贝隆公司的诉讼请求并无不当。关于贝隆公司主张一审法院及振兴区政府将贝隆公司的复议请求归结为“政府特许经营”系适用法律错误问题。一审法院通过引用《〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》进一步说明政府特许经营协议等行政协议争议不属于行政复议收案范围，贝隆公司的该项主张系其理解有误，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。贝隆公司的上诉主张没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由辽宁贝隆电机装备制造有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年九月三日法官助理高书涵书记员鞠林