河北省沧州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）冀09行初14号原告代其荣，男，1965年10月3日出生，汉族，住所地沧县。委托代理人戴其梦，河北冀事达律师事务所律师。被告沧州市新华区人民政府，住所地沧州市维明路**。法定代表人井学祥，区长。委托代理人李元，文化和旅游局科员。委托代理人陈扬，河北衡泰律师事务所律师。原告代其荣诉被告沧州市新华区人民政府（下称区政府）不履行行政协议一案，于2017年1月25日向本院提起诉讼。本院于2017年4月20日作出(2017)冀09行初12号行政裁定，驳回代其荣的起诉，代其荣不服，向河北省高级人民法院提起上诉，河北省高级人民法院于2017年11月10日作出(2017)冀行终739号行政裁定，撤销本院裁定，指令本院继续审理。本院于2018年4月26日作出(2018)冀09行初17号行政裁定，驳回代其荣的起诉。代其荣仍不服，向河北省高级人民法院提起上诉。河北省高级人民法院于2018年10月29日作出(2018)冀行终557号行政裁定，撤销本院裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告代其荣诉称，位于新华区的“沧州戴氏家族墓地(明、清)”2008年10月被列为河北省文物保护单位。该文物一直在遭受违法建筑的侵占，时至今日，非法圈地建房的行为给墓地造成极大破坏。二十年来，我们不断通过信访及相关渠道，向被告提出申请，被告迫于市里压力，与戴氏族人签订协议，作出了保护墓地的承诺，其后仍一直怠于行使职责，导致国家重要文物受到的破坏日趋严重。原告曾于2016年向贵院提交诉状，贵院于2016年7月12日作出(2016)冀09行初79号行政裁定书，以原告未提供“向新华区人民政府提出申请的证据”为由，不予立案。现原告取得了相关证据，故向人民法院提起诉讼，请人民法院查清事实，依法予以公断，判令区政府履行职责，保护省级文物。原告向法院提交了下列证据：1、2015年4月8日的协议书，内容有：甲方：戴氏族人游行申请人戴其荣、戴先凤、代艳苓、戴国海，乙方：区政府，乙方承诺责成乡政府负责对现存空地区域内的所有临建、杂物等地上物进行清除，4月6日前全部清理完毕。乙方责成乡政府、区文保部门负责妥善保护省级文物神道碑，4月10日前把神道碑立起来。协调文物部门于4月10日前完成省级文保标识和界桩安装等。2、代其荣2015年5月4日提交的《关于要求新华区履行法定职责，全面兑现落实“协议书”承诺的书面申请》，要求被告履行2015年4月8日协议书的各项承诺。2015年5月5日区政府的《关于没有实际履行戴氏明清古墓群工作进度解释及保证》，内容为：就省级文物单位沧州戴氏家族墓地(明清)现存空地地上物清除、省级文保标识和界桩安装、神道碑安装、绿化工作，新华区将责成乡、区文保部门、区农业部门加大工作力度，就违章建筑拆除等工作进度加强与戴氏族人的信息沟通。3、2015年11月30日《关于要求新华区履行法定职责，全面兑现落实“协议书”承诺的再次书面申请》，内容有：要求被告履行法定职责，保护省级文物。4、2016年7月22日的(2016)冀09行初79号行政裁定书，内容有：本院认为，起诉人代其荣请求确认区政府行政不作为并判令其履行保护文物的职责，并未提供其已经向区政府提出申请的证据，其起诉不符合受理条件。遂裁定对代其荣的起诉，本院不予立案。被告区政府辩称，一、就原告提起本案诉讼，要求区政府“履行职责，保护省级文物”而言，代其荣不具备原告主体资格，且区政府不是适格被告，应驳回原告的起诉。二、就涉案协议书而言，也不属于人民法院行政诉讼的受案范围，因为协议中包含的内容多为上级机关对下级机关责成等内容的约定。三、就涉案文物保护单位而言，区政府已在仅有的职权范围内尽到相应职责。经审理查明，2015年4月8日作为甲方的戴氏族人游行申请人戴(代)其荣、戴先凤、代艳苓、戴国海与作为乙方的区政府签订了协议书一份，内容有：1、乙方责成乡政府负责对现存空地区域内的所有临建、杂物等地上物进行清除，4月6日前全部清理完毕。2、乙方责成乡政府、区文保部门负责妥善保护省级文物神道碑，4月10日前把神道碑立起来。协调文物部门于4月10日前完成省级文保标识和界桩安装。3、乙方责成公安、文保部门启动文物收集追查工作，印发公告，发动群众，依法收集追缴。4、乙方负责实施绿化保护和视频监控。清出来的区域进行绿化，起到美观和隔离保护作用。加强技防，安装监控设备，4月10日前完成。5、乙方责成区文保部门编制沧州戴氏家族墓地(明清)保护规划。与沧州市文保整体规划、城市发展规划相结合，委托国内一流规划设计单位编制，资金由新华区财政列支，力争2015年内完成。6、乙方责成小赵庄乡党委政府就十多年的文保工作进行认真总结反思，向区委、区政府写出书面材料。同时，乙方就本级该项文保工作情况向市里呈交专题报告。7、乙方责成区国土部门和乡政府负责违建拆除清理。4月10日由国土分局提供初步的违建摸底统计。4月14日，正式进入土地执法程序，4月24日提供详细的违建底数清单，9月份开始部分违建拆除，2016年4月1日前完成全部拆除工作。全面落实沧政复(2002)8号文件精神，就清除墓群上的建筑物制定工作计划。8、甲方承诺坚持文明祭祀、生态祭祀，尽量不燃放或少燃放烟花爆竹。9、甲乙双方建立日常沟通机制，双方明确负责人定期(一个月)互通各种情况信息，共同把沧州戴氏家族墓地(明清)保护好。10、双方签订协议书后，甲方向市公安机关撤回游行申请，乙方如期落实各项承诺。代其荣2015年5月4日向区政府提交了《关于要求新华区履行法定职责，全面兑现落实“协议书”承诺的书面申请》，要求被告履行2015年4月8日协议书的各项承诺。2015年5月5日区政府作出了《关于没有实际履行戴氏明清古墓群工作进度解释及保证》，内容为：就省级文物单位沧州戴氏家族墓地(明清)现存空地地上物清除、省级文保标识和界桩安装、神道碑安装、绿化工作，新华区将责成乡、区文保部门、区农业部门加大工作力度，就违章建筑拆除等工作进度加强与戴氏族人的信息沟通。2015年11月30日代其荣向被告提交了《关于要求新华区履行法定职责，全面兑现落实“协议书”承诺的再次书面申请》，内容有：要求被告履行法定职责，保护省级文物。此后区政府未实施协议书中的行为。2016年6月28日代其荣以区政府为被告书写了行政起诉状，要求依法确认区政府怠于履行保护文物的职责，怠于清理文物地域违章建筑的行为系行政不作为，判令区政府履行职责，保护省级文物。本院收到起诉状后，于2016年7月22日作出(2016)冀09行初79号行政裁定书，内容有：本院认为，起诉人代其荣请求确认区政府行政不作为并判令其履行保护文物的职责，并未提供其已经向区政府提出申请的证据，其起诉不符合受理条件。遂裁定对代其荣的起诉，本院不予立案。该裁定书于2016年8月4日送达代其荣。庭审过程中，代其荣称其于2016年12月到区政府再次要求其履行法定职责，但未提交证据，区政府否认收到代其荣的申请。代其荣又于2017年1月25日书写了本案的行政起诉状，要求区政府履行保护文物的职责。庭审中，被告称其确实责成相关部门，安装文保标识，但是因村民阻挠，没有实施，但是被告承诺以后建立标识，被告也责成派出所安装了监控设施，2016年12月，河北省文物保护中心等单位制定了明清戴氏家庭墓地文物保护规划，原告认可被告作了部分工作本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2015年4月8日协议书的第一项内容是责成乡政府清理临建、杂物，第二项内容是责成相关部门完成省级文保标识和界桩安装，第三项内容是责成公安、文保部门履行职责，第四项内容是实施绿化和视频监控，第五项内容是责成区文保部门履行编制沧州戴氏家族墓地(明清)保护规划，第六项是责成小赵庄乡党委政府反思、报告，第七项内容是责成国土部门履行职责；其中除第四项外均是区政府基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，而不属于区政府的法定职责，根据上项规定，无论区政府是否实施了相应的行为，均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《河北省城市园林绿化管理办法》第四条规定：省人民政府住房和城乡建设行政主管部门负责全省城市园林绿化监督管理工作。设区的市、县(市、区)人民政府园林绿化主管部门负责本行政区域内的城市园林绿化监督管理工作。根据上条规定，实施园林绿化监督管理是园林绿化主管部门的职责；安装视频监控，也不属于区政府的法定职责（公安机关已经安装了视频监控）。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。与民事合同相比，行政协议具有下列特点：1、目的要素，行政协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标，是为了实现公法上的目的。2、主体要素，行政协议的主体是行政主体和行政相对人。3、职责要素，行政机关签订行政协议必须是“在法定职责范围内”，法定职责范围之外签订的行政协议无效。职责要素主要体现为：(1)行政机关签订协议应当在法定职责范围内。(2)行政机关签订协议的程序应当符合法律规定。(3)协议内容不得违反法律法规的禁止性规定。4、意思要素，行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商、意思表示一致。5、内容要素，行政主体与行政相对人之间签订合同的内容是行政法上的权利义务。本案中，区政府与原告等人签订的协议具有行政协议的外在形式，但协议中的各项职责均不属于区政府的法定职责，因此原告所诉的协议不属于行政协议，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告可以通过更直接的途径要求行政机关保护其合法权益。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：驳回原告代其荣的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。审 判 长 孙树国审 判 员 张春明审 判 员 苗萍萍二〇一九年九月十四日书记员代 欣 艳