山东省济宁市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁08行初260号原告张景莲，女，1962年3月13日出生，汉族，住陕西省合阳县。原告张建虎，男，1982年2月22日出生，汉族，住陕西省合阳县。原告张建萍，女，1987年5月22日出生，汉族，住重庆市巫溪县。三原告共同委托诉讼代理人蒋芳红，山东康桥（济宁）律师事务所律师。三原告共同委托诉讼代理人王玉浩，山东康桥（济宁）律师事务所实习律师。被告嘉祥县人民政府，住所地嘉祥县呈祥街**。法定代表人朱瑞显，县长。委托诉讼代理人唐世爽，山东民桥律师事务所律师。委托诉讼代理人齐先芝，嘉祥县嘉祥街道办事处工作人员。第三人嘉祥县嘉祥街道前石庄村村民委员会，，住所地嘉祥县嘉祥街道前石庄村法定代表人李永伟，村主任。委托诉讼代理人李金生，嘉祥县嘉祥街道前石庄村村民委员会成员。第三人王文峰，男，1962年7月9日出生，汉族，住嘉祥县。委托诉讼代理人郗金庆，山东祥城律师事务所律师。原告张景莲、张建虎、张建萍诉被告嘉祥县人民政府、第三人嘉祥县嘉祥街道前石庄村村民委员会（以下简称前石庄村委会）、第三人王文峰请求确认行政协议无效一案，于2019年8月20日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人蒋芳红、王玉浩，被告嘉祥县人民政府委托诉讼代理人唐世爽、齐先芝，第三人嘉祥县嘉祥街道前石庄村村民委员会委托诉讼代理人李金生，第三人王文峰及其委托诉讼代理人郗金庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张景莲、张建虎、张建萍诉称，原告张景莲之夫、张建虎、张建萍之父王某某(已故)原系嘉祥县嘉祥镇前石庄村村民，王甲奎生前在本村宅基地一处上建有房屋，位置为前石庄老街北，东邻王某某，北邻李某某，西邻吴某某，南邻大街，南北长23米，东西长10.3米。2006年5月30日，王甲奎与本案第三人王文峰签订了手写《宅基地转让协议书》一份，约定将上述宅基地转让给王文峰永久性使用，王文峰首付贰万元土地款，建房时所有费用5万元由王文峰出资，如果南(前)石庄开发，土地补偿费超过2万元部分归王甲奎所有。(上述协议已经被2018年1月10日嘉祥县人民法院(2017)鲁0829民初576号判决书确认有效)。原告认为，上述协议只是约定了第三人王文峰可以使用宅基地，并约定了如遇拆迁如何分配拆迁利益，并未将宅基地进行私下买卖，实质并非宅基地买卖合同，且双方对拆迁补偿利益分配存在争议也不符合前石庄村补偿实施方案的相关规定，第三人王文峰不能直接享受回迁安置待遇。但在2015年11月，前石庄村依法进行开发，第三人王文峰向被告嘉祥县政府设立的前石庄棚户区改造指挥部和第三人嘉祥县嘉祥街道前石庄村村民委员会提供了另一份伪造的宅基地买卖合同，但前石庄棚户区改造指挥部未尽严格审查义务，未对协议双方进行调查确认，在明知宅基地转让协议违反法律禁止性规定属于无效协议的情形下，仍然与第三人王文峰签订了安置补偿协议，致使本该属于原告的宅基地安置补偿利益被第三人王文峰全部侵占。原告认为，被告明知张榜公示的涉案宅基地使用权人是王甲奎且并未查清涉案宅基地房屋拆迁利益归属是否存有争议的情况下，依据明显违反法律禁止性规定的无效协议与第三人王文峰签署的安置补偿协议没有事实和法律依据，存在重大明显违法行为。请求：确认被告嘉祥县人民政府2016年3月12日与第三人王文峰签订的房屋搬迁补偿安置协议无效并责令嘉祥县人民政府在明确权属争议后重新履行拆迁补偿职责;本案诉讼费用由被告承担。原告提供以下证据：证据一、三原告身份证明三份、张景莲结婚证明一份、家庭户口簿和常住人口登记表复印件各两份。证据二、合阳县公安局出具的公民更名、更正身份信息号码重错证明一份。证明王加奎与张甲奎系同一人。证据三、合阳县公安局出具的死亡注销证明。证据四、张甲奎身份证复印件一份。以上证据共同证明王甲奎、王家奎、王加奎、张甲奎为同一人，（生效判决已经查明）。原告有权在王甲奎去世后作为继承人提起行政诉讼。证据五、嘉祥街道前石庄村村委会于2016年7月20日、9月20日出具的证明两份。证明王甲奎是本案拆迁利益主体，其近亲属有权提起行政诉讼。证据六、2015年10月4日前石庄村委员会出具的前石庄村96年遗留老宅基张榜公示一份。证明三原告作为王甲奎合法继承人具备诉讼主体资格。证据七、手写版宅基地转让协议书一份。证明被告依据伪造合同与第三人王文峰签署的补偿安置协议没有合法依据。证据八、（2017）鲁0829民初576号民事判决书一份。证明被告依据效力不确定的合同，直接减损了王甲奎及其继承人的经济补偿利益。证据九、《嘉祥街道前石庄村搬迁改造安置补偿实施方案》及《补充细则》各一份。证明实施方案第三条第二款第一项明确规定了本村进行产权调换的补偿标准，可以证明王甲奎作为被拆迁人应当获得的拆迁利益。证据十、嘉祥县人民政府嘉政发【2015】27号《嘉祥县人民政府关于成立前石庄棚户区改造指挥部的通知》。证明该指挥部以自己的名义作出的行政行为应由其设立机关即被告承担责任。证据十一、前石庄村搬迁改造补偿安置协议书一份及王文峰房屋附属物评估价格单一份。证明被告作出该行政行为严重侵害了原告方的合法权益，原告有权提起诉讼。被告嘉祥县人民政府辩称，一、《嘉祥街道前石庄村搬迁改造安置补偿实施方案》及其《补充细则》由前石庄村村民委员会经过合法程序制定，制定前经过村民会议讨论，村民代表签字认可。本案第三人王文峰的房屋搬迁补偿安置协议符合上述方案和细则。二、在安置过程中，本案第三人前石庄村村委会已经履行了公告等告知义务，张景莲、张建虎、张建萍没有主张权利，答辩人以及村委会没有过错。被答辩人提起民事诉讼后，为维护各方利益，前石庄村村委会以及负责搬迁安置的有关机构，已经停止履行和第三人王文峰的房屋搬迁补偿安置协议，等待人民法院确认权利的归属。答辩人认为，在拆迁安置过程中，答辩人没有过错，将根据人民法院的生效法律文书确定最终的房屋搬迁安置合同的相对方。被告提供如下证据：证据一、《嘉祥街道前石庄村搬迁改造安置补偿实施方案》。证据二、《嘉祥街道前石庄村搬迁改造安置补偿实施方案》补充细则。证明上述方案与补充细则是经过民主议定程序制定，合法有效。证据三、王文峰提交的《宅基地转让合同》（机打版）。证据四、与王文峰签订的《前石庄村搬迁改造补偿安置协议书》。证据三、四证明王文峰符合安置方案中的第三条第二款第五项的规定，该补偿安置协议是有效协议。第三人前石庄村委会述称，按照前石庄村搬迁改造方案，村委会协同嘉祥县前石庄片区搬迁改造工程指挥部按照村民代表通过方案的规定，所有买卖宅基的村民按照双方买卖合同进行核算。村民有偿转让出让宅基地建房的，若在第一阶段交房，按双方买卖合同规定执行，享受本次回迁安置待遇。如果宅基所有权人将宅基全部转让，就安置补偿给买房人。如果没有全部转让，按照买卖合同约定，与双方一起结算分配。具体到本案，因为村委会搬迁动员时联系不上王甲奎及其家人，在我村买房的第三人王文峰持有与王甲奎的买卖合同，指挥部与村委会只能回迁安置给王文峰。第三人前石庄村委会未向本院提交证据。第三人王文峰述称，一、原告不具备本案的诉讼主体资格，本案应依法驳回起诉。二、原告的起诉已经超过法定起诉期限。由于本案被诉协议签订于2016年3月12日，原告最迟在2016年5月28日第一次起诉第三人时就已经知道和应当知道该协议，明显超过了起诉期限。三、原告的诉讼请求事实不清，适用法律关系不明。部分诉求并不完全属于行政诉讼受理范围，原告应当对其诉讼请求进一步明确具体。四、第三人属于法律规定的被搬迁人，被告应当与第三人签订搬迁安置补偿协议。第三人王文峰提交以下证据：证据一、手写协议复印件。证据二、原告在2016年5月28日最初的起诉书。证明原告超过诉讼时效，不具备主体资格，并且原告认可被告与第三人签订的安置补偿协议。证据三、2010年6月第三人王文峰汇给原告丈夫2万元，印证机打协议是合法有效的。证据四、2017年4月7日指挥部出具的证明，证明只有土地的补偿为每亩6.5万元，涉案宅基买卖价格4万元远超出可以补偿的价格。证据五、（2018）鲁0829民初761号判决书一份，证明原告无权再对安置补偿协议提起诉讼。证据六、开庭传票，证明原告已经对涉案的机打协议效力提起诉讼。按照原告的诉求本案行政诉讼应当等待民事案件处理结果。经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见为：对原告提交的证据真实性无异议，但对其证明观点有异议，认为诸多证据都是在被告与王文峰签订补偿安置协议后制作提供，在搬迁补偿各项公告发布后，原告均没有向被告主张任何权利，被告签订的协议并不违反法律规定。第三人前石庄村委会对原告提交证据的质证意见为：对原告提交的有关村委会出具的证明真实性没有异议；对其他证据不清楚。第三人王文峰对原告提交的证据除证据五内容的真实性以及证明观点有异议，主张不能证明本案的焦点问题外，对其他证据的真实性无异议。但认为证据六不能证明被拆迁房屋是原告的，对证据七、九的证明观点有异议，认为证据八判决是错误的。主张原告提供的所有证据，均不能证明被告的被诉拆迁行为侵犯了原告的合法利益，也不能证明原告具有诉讼主体资格及未超过起诉期限等问题。原告对被告提交的证据一、二的真实性无异议，但是不能证明被告依据该方案与第三人签署的补偿协议合法有效。对证据三的真实性、合法性均不认可，该合同应当属于无效合同。对证据四真实性无异议，对合法性有异议。被告应当核实第三人提交的宅基地转让合同的真实性，而不应当作为其作出行政行为的依据。第三人前石庄村委会对被告提交证据的质证意见为：对证据一、二不发表质证意见，对证据三不清楚，对证据四没有异议。第三人王文峰对被告提交的证据无异议。原告对第三人王文峰提交证据的质证意见为：对证据一的真实性无异议。对证据二的真实性需要核实，也不能证明第三人所述的原告的起诉超过起诉时效的问题。对证据三有异议，无法证明该款项是宅基地地上房屋转让款项。对证据四证明的内容有异议。对证据五判决书的真实性无异议。对证据六的真实性无异议，但原告认为作为一个内容明显违法的宅基地房屋买卖合同，行政机关不应当作为合法的依据，本案没有必要依据4395号的判决作为审理的依据。被告对第三人王文峰提交证据的质证意见为：第三人提交的所有证据均是出自迁补偿协议签订后，并不影响是否作出行政行为的效力，在拆迁补偿过程中，被告根据的是机打协议，而当时原告对拆迁的各项内容并没有提出异议。第三人前石庄村委会对第三人王文峰的质证意见同被告对第三人王文峰的质证意见。本院对原、被告提供的证据认证如下:被告对原告证据的真实性予以认可，本院予以确认。被告提交的证据能够证明嘉祥县前石庄片区搬迁改造工程指挥部依据第三人王文峰提交的《宅基地转让合同》（机打版）与王文峰签订了《房屋搬迁补偿安置协议书》，本院予以采信。经审理查明，原告张景莲之夫、张建虎和张建萍之父王甲奎（又名王家奎、王加奎、张甲奎）生前曾系嘉祥县嘉祥街道前石庄村村民，在该村拥有涉案宅基及房屋一处。2015年8月21日，被告嘉祥县人民政府成立嘉祥县前石庄片区搬迁改造工程指挥部。2015年11月10日，嘉祥县嘉祥街道前石庄村村民委员会作出《嘉祥街道前石庄村搬迁改造安置补偿实施方案》以及《嘉祥街道前石庄村搬迁改造安置补偿实施方案》补充细则，该方案第三条关于补偿与安置(二)中第5项载明：村民有偿转让（出让）宅基地建房的，在第一阶段交房的，以双方买卖合同规定执行，享受本次回迁安置待遇。2016年3月12日，嘉祥县前石庄片区搬迁改造工程指挥部依据第三人王文峰作为受让人提交的《宅基地转让合同》（机打版）与王文峰签订了《房屋搬迁补偿安置协议书》。因王甲奎已病故，原告张景莲等三人作为继承人认为上述房屋搬迁安置协议的签订存在重大明显违法行为，侵害其合法利益，诉至本院。另查明，2006年5月30日,王甲奎与第三人王文峰签订了《宅基地转让协议书》（手写版），协议约定王甲奎在前石庄村的宅基地有偿转让给王文峰永久使用。同时约定王文峰付2万元土地款，建房时所有费用由王文峰出资5万元。如果南(前)石庄村开发，土地补偿费超过2万元部分归王甲奎所有，房屋所占平方补偿费归王文峰所有。2018年1月10日，此宅基地转让协议（手写版）被法院生效判决确认为有效合同。本院认为，一、关于原告诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案被诉房屋搬迁补偿安置协议的签订基于第三人王文峰提交的《宅基地转让合同》（机打版），该宅基地转让合同显示系第三人王文峰与王甲奎签订。因此，原告张景莲等三人作为王甲奎的继承人与本案被诉行政协议具有利害关系，有权提起本案诉讼，是本案适格原告。二、关于被诉房屋搬迁补偿安置协议应否被确认无效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，嘉祥县前石庄片区搬迁改造工程指挥部于2016年3月12日根据《嘉祥街道前石庄村搬迁改造安置补偿实施方案》的规定，依据第三人王文峰提交的《宅基地转让合同》（机打版）与王文峰签订了《房屋搬迁补偿安置协议书》，该房屋搬迁补偿安置协议的签订不属于上述司法解释第九十九条规定的“重大且明显违法”情形中的任何一种情形，亦不符合行政诉讼法第七十五条规定的人民法院应予判决确认无效的情形，而且，该协议亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的法定情形。故，原告张景莲等三人请求确认被告嘉祥县人民政府2016年3月12日与第三人王文峰签订的房屋搬迁补偿安置协议无效并责令嘉祥县人民政府在明确权属争议后重新履行拆迁补偿职责的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张景莲、张建虎、张建萍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张景莲、张建虎、张建萍承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  原玉红审 判 员  惠 慧人民陪审员  高爱兰二〇一九年九月二十六日书 记 员  毕迪昕