甘肃省武威市中级人民法院行政判决书（2019）甘06行终38号上诉人（原审原告）赵文有，男，汉族，1974年11月8日出生，住甘肃省武威市凉州区。上诉人（原审原告）吴清琴，女，汉族，1978年4月2日出生，住甘肃省武威市凉州区。二上诉人委托代理人武晓琴，甘肃久铭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武威市不动产登记管理局,住所地甘肃省武威市凉州区北二环路土地勘测规划技术楼。法定代表人丁煦，该局局长。委托代理人鲁钊，武威市自然资源局凉州分局工作人员。委托代理人陈守安，甘肃纵横律师事务所律师。原审第三人甘肃全圣房地产开发有限责任公司，住所地甘肃省武威市凉州区东大街**。法定代表人张全年，该公司董事长。委托代理人王国栋，该公司办公室副主任。委托代理人郭兴虎，甘肃纵横律师事务所律师。上诉人赵文有、吴清琴与被上诉人武威市不动产登记管理局、原审第三人甘肃全圣房地产开发有限责任公司（以下简称全圣房产公司）行政登记一案，不服武威市凉州区人民法院（2018）甘0602行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年8月12日公开开庭进行了审理。上诉人吴清琴、及其赵文有的委托代理人武晓琴，被上诉人武威市不动产登记管理局的委托代理人鲁钊、陈守安，原审第三人全圣房产公司的委托代理人王国栋、郭兴虎均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2008年10月16日，武威市规划局为全圣公司颁发了武市规地字第〔2008〕44号建设用地规划许可证，该证载明：用地项目为武威市文化广场地下人防工程，用地位置为武威市凉州区文化广场（南片），用地性质为市政用地等。2009年3月30日，武威市人民政府第三十次常务会议研究决定：文化广场地下人防商业城开发建设项目作为一项公益性项目，采取招商引资方式运作，政府通过向上争取资金、提供优惠政策等方式对开发商予以支持，原则同意武威全圣集团作为开发商进行投资开发建设等。同年4月16日，武威市人民政府办公室作出的关于印发文化广场地下人防商业城项目建设优惠政策的通知（武政办发〔2009〕79号）中载明：地：地下人防商铺位由有关部门办理房产和土地使用手续等。2010年2月22日，武威市规划局向甘肃武威全圣房地产开发有限责任公司颁发建字第XXXXXXXXXXXXXXX号建设工程规划许可证，许可该公司建设武威市文化广场地下人防工程。同年4月15日，武威市人民政府作出关于建设用地供地方案的批复（武国土资建[2010]02号），同意将位于大什字步行街东口南侧的地下土地使用权出让给甘肃武威全圣房地产开发有限公司作为文化广场地下人防商业城项目建设用地，面积19927.70平方米（合29.8916亩），土地用途为商业用地，出让年限为40年等。同年4月19日，甘肃武威全圣房地产开发有限公司提交了土地登记申请书。同年4月22号国有土地使用证，该证载明：土地使用权人为全圣公司，土地坐落为武威市大什字步行街东口南侧地下，地，地类途）为商服用地，使用权类型为出让，终止日期为2040年1月15日，使用权面积：19927.7平方米等。同年6月30日，武威市建设委员会向全圣公司核发编号为XXXXXXXXXXXXXXXXXX号建筑工程施工许可证，许可该公司施工建设武威市文化广场地下人防工程。同年11月2日，原告与全圣公司签订文化广场地下步行街商铺购买协议，约定原告购买文化广场地下商业步行街G区5号商铺一间，建筑面积50.68㎡，总价款962920元，付款方式为按揭付款等。协议签订后，原告于2010年12月29日支付全圣公司购房款350000元，2011年11月14日支付购房款50000元，2015年6月25日支付购房款31366元，共支付购房款431366元。同年12月29日，武威市国土局与全圣公司签订了国有建设用地使用权出让合同，出让价为6157660元，用途为其他商服用地等。2015年4月8日，第三人以在2014年国家审计发现存在违规办证、土地使用权证终止日期登记有误为由向武威市国土局提交关于办理土地证使用年限更正登记的申请。同年4月29日，武威市人民政府向第三人颁发武国用（2015）第XXX号国有土地使用证，该证载明：土地使用权人为全圣公司，土地坐落为武威市大什字步行街南口（地（地下地，地类途）为商服用地，终止日期为2050年12月28日等，并在记事栏注明为国有土地使用权更正登记。同年5月20日，武威市房地产管理局为全圣公司颁发了商品房预售许可证，该证载明：商品房坐落为凉州区西大街2号，建筑面积为12042.45平方米等。2017年10月17日，原告提起房屋买卖合同纠纷诉讼，要求解除与全圣公司签订的文化广场地下步行街商铺购买协议。现原告提起行政诉讼，要求撤销被告向第三人颁发的武国用（2015）第XXX号国有土地使用权证。另查明，根据武市编发〔2015〕26号关于组建凉州区不动产统一登记机构的通知、武凉编发〔2015〕44号关于全区不动产统一登记机构有关事宜的通知，凉州区不动产登记管理局自2016年8月26日起具体负责办理凉州区范围内房地一体不动产统一登记相关业务，原武威市国土资源局行使的不动产登记职权现由凉州区不动产登记管理局行使。原审法院认为，《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”因此，武威市国土资源局具有对本案国有建设用地使用权办理登记的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，原由武威市国土资源局行使的不动产登记职权现由凉州区不动产登记管理局行使，因此，凉州区不动产登记管理局系本案适格被告。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地）地籍调查表地图及宗地界址坐标；（五）地）地上附着物权属证明六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案中，全圣公司向武威市国土资源局递交土地登记申请书，并根据土地登记办法等规定，提交了武威市人民政府关于建设用地供地方案的批复、国有建设用地使用权出让合同以及其他相关证明材料。武威市国土资源局审查后，进行了土地使用权登记，颁发了武国用（2010）第XXX号国有土地使用证。但在办理土地登记时，存在以下问题：1、全圣公司未缴纳土地出让金；2、土地使用权终止日期登记错误。根据《土地登记办法》第二十七条“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”第十八条“有下列情形之一的，不予登记：（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；”之规定，应当撤销上述国有土地使用证，鉴于全圣公司后来足额缴纳了土地出让金，又申请更正土地使用权终止日期，武威市国土资源局注销了武国用（2010）第XXX号国有土地使用证，并重新审核登记，为全圣公司颁发武国用（2015）第XXX号国有土地使用权证。因此，武威市国土资源局颁发武国用（2015）第XXX号国有土地使用权证认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。关于文化广场地下人防商业城项目进行土地使用权登记是否提交规划部门审批手续的问题，《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”因此，该项目进行土地使用权登记并未规定必须提交规划部门的审批手续。关于建设用地规划许可证载明用地性质为市政用地，而国有土地使用证中土地用途为商服用地相互矛盾的问题，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二、三款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”因国有建设用地使用权出让合同载明土地用途为其他商服用地，故涉案土地的用途应为商服用地。综上所述，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，应当依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回赵文有、吴清琴的诉讼请求。宣判后，上诉人赵文有、吴清琴以“被上诉人在案涉土地未取得地下空间的开发利用规划设计手续的情况下，违法向第三人颁发了国有土地使用权证；一审法院认定案涉土地使用权登记无须提交规划部门的审批手续，系事实认定错误。被上诉人向第三人颁发国有土地使用权证的行为违法”为由，请求撤销原判，依法改判。被上诉人武威市不动产登记管理局辩称“进行土地使用权登记时，是否取得相关规划许可证不是核发国有土地使用权证的前置程序；2011年修正后的《城市地下空间开发利用管理规定》第五条，未规定建设单位应根据城市规划行政主管部门提供的规划设计条件，编制具体的城市地下空间建设规划；《城乡规划法》第三十八条中的规划条件是指规划条件通知，非规划许可证”。请求驳回上诉，维持原判。第三人甘肃全圣房地产开发有限责任公司未提交书面答辩意见，庭审中其同意被上诉人的答辩意见。二审查明的事实和采信的证据与一审相一致，本院予以确认。另查明，2010年4月22日武威市人民政府向原审第三人颁发了武国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》。2010年12月29日武威市国土资源局与原审第三人签订了涉案土地的国有建设用地使用权出让合同。因武威市机关职能配置、内设机构改革，原凉州区不动产登记管理局对自然资源统一确权登记的职能已由武威市不动产登记管理局负责，自2019年7月29日起启用“武威市不动产登记管理局不动产登记专用印章”。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案二审期间，因武威市机关职能配置、内设机构改革，原由凉州区不动产登记管理局行使的不动产登记职权现由武威市不动产登记管理局行使，故，武威市不动产登记管理局应为本案被上诉人。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地）地籍调查表地图及宗地界址坐标；（五）地）地上附着物权属证明六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”该办法第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”即对土地初始登记的，应在付清国有土地出让价款，并持国有建设用地使用权出让合同等相关材料，方能申请土地使用权的初始登记。本案中，上诉人要求撤销的涉诉武国用（2015）第XXX号《国有土地使用证》，是由武国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》变更登记而来。2010年4月22日武威市人民政府即向原审第三人颁发了武国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》。而原武威市国土资源局与原审第三人签订涉案土地的《国有建设用地使用权出让合同》的时间是2010年12月29日。故在颁发武国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》时，除存在原审判决中已论及的全圣公司未缴纳土地出让金、土地使用权终止日期登记错误的问题外，还存在无国有建设用地使用权出让合同而予以土地使用权初始登记的问题。根据法律的明确要求，武国用（2010）第XXX号《国有土地使用证》确实存在上述违法或不当之处。但原审第三人在该证颁发后，与原武威市国土资源局签订了涉案土地的《国有建设用地使用权出让合同》，又足额缴纳了土地出让金，并申请更正土地使用权终止日期。原武威市国土资源局遂在2015年注销了武国用（2010）第XXX号《国有土地使用权证》，并经重新审核后登记，为原审第三人颁发了武国用（2015）第XXX号《国有土地使用权证》。此时在颁发武国用（2010）第XXX号《国有土地使用权证》时的问题和不当之处均已消除，原武威市国土资源局向原审第三人颁发武国用（2015）第XXX号《国有土地使用权证》的行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。《土地登记办法》第九条中对申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交的七类材料进行了分别列举，其中并无对《建设用地规划许可证》的要求，《土地登记办法》第二十七条规定了申请初始登记的前置要件，其中也未要求在进行初始登记前需要取得《建设用地规划许可证》。本案中《建设用地规划许可证》载明用地性质与（2015）第XXX号《国有土地使用权证》中土地用途相互矛盾的问题，原判对此已进行了充分的论理阐述，该论理合法、恰当。《城乡规划法》第三十八条规定，“在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”本案中，第三人与武威市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》中，对出让地块的位置、使用性质、开发强度这三个方面的规划条件，已作为该合同的组成部分，在合同中均有明确的条款约定。故出让涉案土地的国有土地使用权并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第三十三条规定“城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续。”《城市地下空间开发利用管理规定》第五条规定“城市地下空间规划是城市规划的重要组成部分。各级人民政府在组织编制城市总体规划时，应根据城市发展的需要，编制城市地下空间开发利用规划。各级人民政府在编制城市详细规划时，应当依据城市地下空间开发利用规划对城市地下空间开发利用作出具体规定。”由上可知，现行法律法规并未对建设单位科以编制地下空间开发利用规划的义务。《土地登记办法》第二十七条的规定中也未将城市地下空间开发利用规划作为办理土地初始登记的前置性要件。故上诉人认为被上诉人在案涉土地未取得地下空间的开发利用规划设计手续的情况下，违法向第三人颁发了国有土地使用权证的上诉理由不能成立。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人赵文有、吴清琴负担。本判决为终审判决。审判长 赵成维审判员 张瑗中审判员 田 杰二〇一九年九月三日书记员 蒋玉冰