辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1047号上诉人（一审原告）大连前进农工商企业集团有限公司，住所地瓦房店市谢屯镇前进村。法定代表人刘永清，该公司董事长。委托诉讼代理人郭秀杰，辽宁顾阳律师事务所律师。被上诉人（一审被告）瓦房店市人民政府，住所地瓦房店市世纪广场1号。法定代表人周振雷，该市政府代市长。委托诉讼代理人刘涛，该市自然资源局工作人员。委托诉讼代理人李姗，北京市京都（大连）律师事务所律师。一审第三人大连香洲温泉公园有限公司，住所地瓦房店市谢屯镇前进村。法定代表人郑家柱，该公司总经理。一审第三人大连香洲田园城开发有限公司，住所地瓦房店市谢屯镇前进村。法定代表人王青洲，该公司董事长。一审第三人大连香洲颐家有限公司，住所地瓦房店市谢屯镇前进村。法定代表人刘军，该公司总经理。上诉人大连前进农工商企业集团有限公司（以下简称前进农工商公司）因诉瓦房店市人民政府（以下简称瓦房店市政府）不履行法定职责一案，不服大连市中级人民法院（2018）辽02行初276号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年9月12日组织各方当事人进行询问。上诉人前进农工商公司的委托诉讼代理人郭秀杰，被上诉人瓦房店市政府的委托诉讼代理人刘涛、李姗到庭参加询问。一审第三人大连香洲温泉公园有限公司（以下简称香洲温泉公园公司）、大连香洲田园城开发有限公司（以下简称香洲田园城公司）、大连香洲颐家有限公司（以下简称香洲颐家公司）均未到庭参加询问，依法不影响本案的审理。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，前进农工商公司诉请要求撤销的违法停工令系瓦房店市国土资源局分别于2017年2月24日、11月23日作出的《责令停止违法行为通知书》（以下简称《责令通知》）。该院已向前进农工商公司释明作出该行政行为的主体是瓦房店市国土资源局，瓦房店市政府不是本案适格被告，但前进农工商公司明确拒绝变更被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条的规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。前进农工商公司在本案中提出的第二项诉请系要求瓦房店市政府办理香洲田园城所有尚未办完的项目手续，与第一项诉请属于不同的行政行为，不应在本案中一并审理，且前进农工商公司主张办理完该项目的一系列相关手续，未有明确的具体指向，故对其诉请亦应驳回起诉。前进农工商公司提出的第三、四项诉请系基于《责令通知》存在违法之事实的请求权，因《责令通知》并非瓦房店市政府作出的行政行为，其诉请无请求权基础。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回前进农工商公司的起诉。案件受理费50元，免予收取。上诉人前进农工商公司上诉称，1、一审法院未尽充分释明义务，既未告知上诉人应对第二项诉请进一步明确，也未告知上诉人应在第一项诉请和第二项诉请之间作出选择，更未告知上诉人坚持同时起诉的不利后果，属于程序违法。如果一审法院进行了正确释明，上诉人会选择第二项诉请进行诉讼。2、上诉人的第二项诉请是请求法院判令被上诉人按照其在2015年12月25日第39号《会议纪要》和2016年8月24日第44号《会议纪要》中的承诺，履行组织、协调、督促、监督各职能部门为上诉人已经竣工的香洲第一府和金玉花园项目办理国有土地使用证、用地规划许可证、工程规划许可证和施工许可证的法定职责。3、会议纪要议定的事项具有法定效力，非法定程序不得否定其效力，无论行政机关还是相对人均应遵照执行，故会议纪要议定的行政机关职责已转化为行政机关的法定职责。综上，一审裁定错误，上诉人的起诉符合法定条件，请求二审法院撤销一审裁定，指令继续审理。被上诉人瓦房店市政府答辩称，1、上诉人在起诉状中载明的第一项诉请是判令被上诉人撤销违法停工令，一审庭审中其主张要求撤销的是2017年11月23日瓦房店市国土资源局作出的《责令通知》。在一审法院已经向上诉人释明被告不适格的情况下，其仍坚持以瓦房店市政府作为被告，一审法院裁定驳回其起诉适用法律正确，程序合法。2、上诉人提出的第二项诉请是要求被上诉人为香洲田园城办理所有尚未办完的项目手续，但香洲田园城涉及多个单体项目，每个单体项目均需办理包括土地、规划、施工等多项手续，上诉人概括要求办理所有尚未办完的项目手续，属于诉请不明确、不具体，且第一项诉请与第二项诉请属于不同的行政行为，不符合行政诉讼“一案一诉”的原则。3、会议纪要是政府内部工作程序的记录，不属于可诉的行政行为，且不在本案的审理范围。综上，一审裁定正确，请求二审法院予以维持。一审第三人香洲温泉公园公司、香洲田园城公司、香洲颐家公司向本院提交书面陈述意见称，同意前进农工商公司的上诉意见。本院经审理查明，1999年1月11日，瓦房店市政府与大连三宝企业集团有限公司（以下简称三宝公司）签订《关于开发建设前进私营经济园区的协议》。该协议约定，瓦房店市政府依法将园区规划纳入瓦房店市城镇体系规划中，依法有偿提供园区建设用地，并负责办理土地出让手续。负责协调有关部门帮助三宝公司办理园区开发建设的立项、规划、环保、防疫和生产经营等所需的各种手续。2011年11月10日，谢屯镇政府向瓦房店市政府呈报《关于瓦房店市前进私营经济园区改名为“大连香洲田园城”的请示》。该请示中载明，1998年10月7日，瓦房店市政府以瓦政批（1998）12号批复同意在谢屯镇前进村建立私营经济园区，经过十年的努力，前进园区按当时规划已基本建成，前进村已成为大连市建设社会主义新农村的示范村，辽宁省新农村建设的样板村。现决定在前进村建设大连香洲田园城，并准备建立大连香洲田园城管委会，恳请市政府同意将“瓦房店市前进私营经济园区”改为“大连香洲田园城”。2015年12月25日，瓦房店市政府作出《关于研究香洲田园城开发建设有关问题的会议纪要》。该会议纪要载明，香洲田园城经过多年发展现已步入良性发展轨道，今年以来相继被评为国家AAAA级旅游景区和省级现代集聚区。由于香洲田园城开发历时较长，发展中遗留了相关问题。按照辽宁省和大连市的有关要求，为加快推进香洲田园城的发展，妥善解决相关历史遗留问题，营造良好的环境，会议议定如下意见：（一）关于完善相关手续的问题。对已经摘牌，符合土地利用规划或现已上报大连市政府办理调规手续的地块，原则同意在交齐相关费用后，由国土资源局核发国有土地使用权证，对暂不能核发土地使用权证地块上的项目，规划、城建、房管等相关部门可以先行办理相关手续；加快办理施工验收及简化产籍产权等相关手续。2016年8月24日，瓦房店市政府作出《关于香洲田园城已竣工项目验收手续办理相关事宜的会议纪要》。该会议纪要载明，一、关于已竣工项目相关手续办理问题。市国土资源局要尽快完善土地手续办理；市规划建设局（规划）在土地批复文件下发前为其先期出具规划核实证明；市规划建设局（建设）依据项目的鉴定报告出具工程质量、安全监督的相关手续，按程序加快办理施工许可证和竣工验收备案表。瓦房店市国土资源局分别于2017年2月24日、11月23日作出《责令通知》，认定前进农工商公司未经批准擅自动工建设的行为违反土地管理法的相关规定，责令其立即停止违法行为，听候处理。前进农工商公司于2018年10月31日提起本案诉讼。本院认为，本案的焦点问题是上诉人前进农工商公司的起诉是否符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条第三款规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。本案中，前进农工商公司在起诉状中载明的诉讼请求为：1、判令被告撤销违法停工令，立即恢复香洲田园城所有项目的施工；2、判令被告在年底前办理完香洲田园城所有尚未办完的项目手续；3、判令被告向原告和投资方赔礼道歉、恢复名誉；4、判令被告赔偿原告停工损失约10亿元。前进农工商公司在一审庭审中对第1、2、4项诉讼请求变更为：1、确认被告停工令以及与其相关的一系列行政行为违法，立即恢复香洲田园城所有项目的施工；2、判令被告在合理期限内办理完香洲田园城所有尚未办完的项目手续；4、判令被告赔偿原告停工损失约10亿元及拖欠的应付款5.88亿元。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。一审法院据此对前进农工商公司变更诉讼请求的申请未予准许，故前进农工商公司在本案中的诉讼请求应以其起诉状中载明的为准。前进农工商公司在一审庭审中已经明确，其请求撤销的违法停工令即为瓦房店市国土资源局于2017年11月23日作出的《责令通知》。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。鉴于上述《责令通知》系瓦房店市国土资源局作出，故瓦房店市国土资源局为适格被告。一审法院已在庭审中向前进农工商公司进行释明，告知其应以瓦房店市国土资源局为被告向有管辖权的基层法院提起诉讼。在前进农工商公司坚持以瓦房店市政府为被告的情况下，一审法院依照上述法律及司法解释的规定裁定驳回前进农工商公司的第一项诉请并无不当。虽然前进农工商公司在本案中同时提出撤销违法停工令和判令瓦房店市政府办理项目手续两项诉请，但一审法院仅在庭审中释明“如果没有明确违法停工令是具体哪一个行为的话，法院对你们的诉讼请求认为不明确。另外对第二项诉请的项目手续也是一行为一诉，均属于不同的法律关系。”并未明确告知前进农工商公司第一项诉请和第二项诉请不能在一个案件中同时提出，应当分别起诉，如果坚持同时起诉可能直接导致起诉被驳回的不利后果；亦未告知前进农工商公司因第一项诉请不属于该院管辖，可选择第二项诉请进行诉讼。而且，一审法院在庭审中仅对前进农工商公司提出的第一项诉请进行了释明和审理，庭审结束前仅告知前进农工商公司“因原告不同意变更被告，本庭将根据原告的诉请作出驳回起诉的裁定。本案基于不同意变更被告的诉请，对其他的诉讼请求本庭不再进行审理。”并未给予前进农工商公司对其所提出的第二项诉请进一步予以明确的机会，故一审法院的释明不够充分准确，未依法尽到释明的义务，诉讼程序违法，可能影响到案件的公正审理。前进农工商公司在二审中明确放弃第1、3、4项诉请，选择第2项诉请进行诉讼，并进一步明确其第2项诉请为：判令瓦房店市政府按照《会议纪要》的承诺，对其履行组织、协调、督促、监督各职能部门为已经竣工的香洲第一府和金玉花园项目办理国有土地使用证、用地规划许可证、工程规划许可证、施工许可证的法定职责。瓦房店市政府在39号及44号《会议纪要》中承诺：对已经摘牌，符合土地利用规划或现已上报大连市政府办理调规手续的地块，原则同意在交齐相关费用后，由国土资源局核发国有土地使用权证，对暂不能核发土地使用权证地块上的项目，规划、城建、房管等相关部门可以先行办理相关手续；加快办理施工验收及简化产籍产权等相关手续。对已竣工项目，市国土资源局要尽快完善土地手续办理；市规划建设局（规划）在土地批复文件下发前为其先期出具规划核实证明；市规划建设局（建设）依据项目的鉴定报告出具工程质量、安全监督的相关手续，按程序加快办理施工许可证和竣工验收备案表。虽然办理国有土地使用证、用地规划许可证、工程规划许可证及施工许可证的行政职权分属不同的行政机关行使，但本案的特殊性在于瓦房店市政府以《会议纪要》形式作出承诺，已经将监督所属工作部门依法履职转化成为瓦房店市政府依法应当履行的承诺与职责。在未依法定程序否定《会议纪要》的效力之前，瓦房店市政府应当秉持诚实守信的原则，确保《会议纪要》的贯彻落实。因此，监督并督促相关工作部门履行承诺已成为瓦房店市政府依法应当履行的法定职责。综上所述，前进农工商公司的第二项诉请符合法定条件，依法应予审理。一审裁定程序违法，结果不当，依法应予撤销。上诉人前进农工商公司的上诉理由成立，对其上诉请求本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销大连市中级人民法院（2018）辽02行初276号行政裁定；二、指令大连市中级人民法院对本案继续审理。审判长 李 蕊审判员 李 明审判员 曹丽华二〇一九年九月二十四日法官助理赵婳书记员张馨予（代）