河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫13行初108号原告李付昌，男，汉族，1984年2月5日出生，住河南省淅川县。委托代理人唐金玉，北京冠领律师事务所律师。委托代理人车欣，北京冠领律师事务所律师。被告淅川县人民政府。法定代表人杨红忠，任县长。委托代理人刘建峰，该县政府工作人员。委托代理人金建岐，河南框正律师事务所律师。被告淅川县上集镇人民政府。负责人邹林峰，任镇长。出庭应诉负责人田键，该镇党委副书记。委托代理人魏书同，河南框正律师事务所律师。被告淅川县公安局。法定代表人李书有，任局长。出庭应诉负责人朱少林，该局副局长。委托代理人刘彦，该局工作人员。原告李付昌诉被告淅川县人民政府、淅川县上集镇人民政府、淅川县公安局行政强拆违法一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告李付昌及其代理人唐金玉、车欣，被告淅川县人民政府委托代理人刘建峰、金建岐，被告淅川县上集镇人民政府出庭应诉负责人田键、委托代理人魏书同，被告淅川县公安局出庭应诉负责人朱少林、委托代理人刘彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告在上集镇西坪头村郭西组有一处合法房屋。2018年5月，原告房屋所在地张贴《淅川县东入城口棚户区改造拆迁公告》，原告房屋被划入征收范围。因拆迁补偿标准极低，原告一直未签订安置补偿协议。2019年4月27日，在既没有合法手续，也没有与原告签订安置补偿协议的情况下，三被告对原告房屋进行强制拆除。原告认为被告拆除房屋行为违法，故提起诉讼。诉讼请求：1.确认被告于2019年4月27日强拆原告房屋的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：一、支付宝电费账户页面截图，证明原告在棚户区改造项目范围内拥有房屋，原告主体适格；二、停电通知，证明本案被告上集镇人民政府是适格被告；三、联名书，证明原告主体适格，县政府是责任主体，上集镇政府一直组织实施并积极参与强拆，县政府、镇政府、县公安局工作人员组织并实施了强拆；四、淅川县东入城口棚户区改造拆迁公告，证明方向同上；五、强拆现场照片和视频，证明方向同上。被告淅川县人民政府、上集镇人民政府辩称，答辩人对原告房屋所实施的征迁行为是合法的行政行为；答辩人对东入城口棚户区房屋征收补偿所依据的文件合法有效；答辩人对原告房屋拆除系协商一致后拆除并非强拆，原告诉称的强拆事实不成立，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告淅川县人民政府、上集镇人民政府向本院提交了以下证据。第一组：1、淅房管【2015】40号《淅川县房产管理局关于拟申报2016年保障性安居工程计划的请示》和淅政文（2015）82号《淅川县人民政府关于2016年保障性安居工程建设计划的批复》文件各一份，证明淅川县房管局拟对原告房屋所在的丹阳社区棚户区改造项目计划向淅川县人民政府的请示，得到了淅川县人民政府批复的事实；2、淅房管【2015】48号《淅川县房产管理局关于2016年保障性安居工程立项的请示》和淅发改（2015）132号《关于对淅川县房管局2016年保障性安居工程立项请示的批复》文件各一份，证明淅川县房管局对原告房屋所在的丹阳社区棚户区改造项目向淅川县发改委的立项请示，得到了淅川县发改委批复的事实；3、豫保安居办（2016）1号《河南省保障性安居工程工作领导小组办公室关于下达2016年棚户区改造项目计划（台账）的通知》文件一份，证明原告房屋所在的丹阳社区作为淅川县棚户区改造区域，其改造项目得到了河南省保障性安居工程工作领导小组批准的事实；4、淅川县城乡总体规划图（2016—2030），证明原告房屋所在的丹阳社区已划入淅川县中心城区的事实。第二组：1、《淅川县东入城口棚户区改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》一份；2、《政府工作报告》一份；证明原告房屋所在的东入城口棚户区改造项目工作在实施前，已充分听取了相关专业人士的意见和建议，对房屋征收补偿安置方案进行了全面的、认真的社会风险评估，所形成的结论是完全可行的事实，且已列为淅川县2018年政府拆迁和改造计划，得到了淅川县人民代表大会审议通过。第三组：《情况说明》一份，证明本案原告诉讼所涉的房屋位于上集镇丹阳社区，即位于淅川县东入城口，在征迁文件中显示两个棚户区改造项目实际为同一个项目。第四组：1、淅房征决（2018）4号决定，即《关于上集镇东入城口棚户区改造项目区域实施房屋征收的决定》，证明包括原告房屋在内的棚户区房屋，于2018年4月20日已被淅川县人民政府依法决定征收，并明确安置方案依照淅政【2017】6号文件执行的事实；2、淅政纪【2016】12号《淅川县人民政府办公会议纪要》、淅政纪【2017】2号《淅川县人民政府办公会议纪要》、《淅川县人民政府常务会议记录》各一份，以及《淅川县中心城区范围内房屋征收补偿安置方案（讨论稿）征求意见表》若干份；证明：淅政【2017】6号文件是淅川县人民政府安排相关部门在充分调查，争取城区范围内群众意愿基础上，经政府常务会议讨论通过后，且在中心城区范围内公布实施的事实。从而证明两级政府对原告房屋征收决定程序合法，补偿安置方案合法、合理的事实。第五组：1、《房屋征收实施授权委托书》一份，证明淅川县人民政府委托上集镇人民政府对包括原告房屋在内的棚户区房屋具体实施征收、安置等工作的事实；2、上发【2018】33号《中共上集镇委员会关于成立东入城口棚户区改造项目指挥部的通知》文件一份，证明上集镇为东入城口棚户区改造项目工作，依据组织章程依法成立了上集镇东区建设指挥部，该指挥部的工作对上集镇党委和政府负责的事实。第六组：1、照片五张，证明两级政府在对原告的房屋征收前，依法在原告房屋所在的区域张贴公告《关于上集镇东入城口棚户区改造项目区域实施房屋征收的决定》的事实；2、《淅川县东入城口棚户区改造征迁公告》、《东入城口棚户区改造拆迁安置方案》和张贴公告的图片彩页，以及淅政【2017】6号文件、淅政【2018】10号文件和淅政办【2014】72号文件；证明淅川县两级人民政府在对原告的房屋征迁前，已下发文件并以公告形式向原告提前告知的事实，公告的内容包括征收决定、具体的补偿方案、奖励办法和安置地点等项目。第七组：1、《城市建设拆迁补偿登记表》一份，证明两级政府在原告的房屋征收过程中，依法对原告房屋的建筑面积、结构和用途等情况进行了调查登记的事实；原告对两级政府的上述行为完全知情，且签字同意其房屋拆迁后的补偿标准和补偿项目方案的事实；2、淅财评【2018】119号文件，即《县城东入城口改造建设项目征迁补偿安置资金评审工作报告》一份（附汇总表），证明包括原告在内待拆迁改造的房屋及附属物的各项赔偿、补偿等项目资金，已被淅川县财政投资评审中心依法评估、审定，并正式纳入预算计划的事实；证明经原告书面认可其房屋拆迁的补偿标准和补偿项目方案后，原告房屋所在区域的棚户区改造项目经淅川县财政投资评审中心依法评审的事实。第八组：《淅川县东入城口棚户区改造财政专户资金来源明细表》、附【00010227】东入城口棚户区改造单位往来账（2018年1月-2019年3月），证明淅川县人民政府对东入城口棚户区改造所产生的赔偿、补偿费用，已通过淅川县上集镇财税所逐步足额发放的事实；且该账户内的资金专款专用，可以保障原告随时支取的事实。第九组：《淅川县东区棚户区改造征收补偿安置协议书（世居户置换）》三份，证明和原告同一个集体的居民，其房屋在被拆迁前均和政府达成了协议，协议的内容均符合政府前期公告的方案要求，即淅政办【2017】6号文和淅政办【2014】72号通知要求的事实。第十组：彩色照片一张（时间为2019年7月7日），证明原告位于上集镇丹阳社区的房屋现在仍没有被拆除的事实，从而证明原告诉讼两级政府强拆其房屋的事实不成立，其诉请不应得到法律支持。第十一组：何军广证言一份、李富国证言一份、董国胜证言一份、魏金海证言一份，证明原告同意拆迁。被告淅川县公安局辩称，2019年4月27日接到报警人电话称镇政府强拆其房屋，派出所正常出警，未参与强拆。被告淅川县公安局在法定期限内未提交证据。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见。第一组：1.关于对淅川县房管局2016年保障性安居工程立项请示及其批复的关联性、证明目的均不认可，该两份文件是2016年保障性安居工程计划及对2016年计划的批复，涉及本案原告的房屋是于2018年开始征收，无法适用2016年保障安居工程计划，该两份文件涉及的征收内容，并不涉及本案征收项目，故无法证明本案项目已经被相关单位批复的事实；2.淅川县房产管理局关于2016年保障性安居工程立项的请示及其批复关联性及证明目的均不认可；3.河南省保障性安居工程工作领导小组办公室关于下达2016年棚户区改造项目计划（台账）的通知关联性、证明目的均不认可，首先原告认为该文件与本案无关，此外，如被告台账中所涉及的项目是本案项目的话，则该文件要求相关单位于2016年9月底前实现全面开工建设，被告于2018年才开始征收案涉项目，恰恰证明其征收行为的违法性；4.淅川县城乡总体规划证明目的有异议，被告在该文件中认可原告的房屋已经划入淅川县中心城区，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，被告应当将原告的房屋按照国有土地上房屋征收补偿标准进行征收补偿，本案中补偿标准明显偏低。第二组：1.社会稳定风险评估报告真实性、关联性、证明目的均不认可；2.政府工作报告没有任何单位的盖章，无法确认其真实性，无法体现与案涉项目的关联，也无法证明被告强拆原告房屋的合法性，且与第一组证据互相矛盾。第三组：《情况说明》无异议。第四组：1.关于上集镇东入城口棚户区改造项目区域实施房屋征收的决定没有依法公布，该文件是征收该范围内的国有土地，原告房屋为集体土地，无法适用该决定征用原告房屋；2．会议纪要及会议记录没有相关单位盖章，没有参会人员的签字，也未提供签到表，无法确认真实性，从会议纪要内容来看，未体现案涉征收项目，无法确认会议纪要与案涉征收项目的关系；《淅川县中心城区范围内房屋征收补偿安置方案讨论稿征求意见表》签字人员涉及原告所在社区签字人员均为丹阳社区的工作人员，且该征求意见表涉及丹阳社区的仅有11份，无法代表全体被征收人的利益。征求意见稿应该在被征收人范围内公布，征求全部被征收人的意见，本案被告的做法明显侵犯了广大被征收人的知情权、发表意见的权利。第五组：1.《房屋征收实施授权委托书》恰恰证明被告一、被告二是本案的适格被告；2.《中共上集镇委员会关于成立东入城口棚户区改造项目指挥部的通知》合法性不认可，成立指挥部应该是镇政府的职权范围，而非本文件的党委，该文件是政府的内部文件，不产生对外的法律效力。第六组：1.照片真实性不认可，未提供拍摄原始载体，无法确认拍摄时间，拍摄地点，无法确认是在被征收范围之内进行了公布；2.《淅川县东入城口棚户区改造征迁公告》无异议；《东入城口棚户区改造拆迁安置方案》合法性认可，该文件并非法律意义上的拆迁安置方案；《淅川县人民政府关于印发淅川县中心城区范围内房屋征收补偿安置方案的通知》合法性不认可，制定该安置补偿方案未征求群众意见；《南阳市人民政府关于调整国家建设征收土地地上青苗和附着物补偿标准的通知》72号文件合法性不认可，该份证据的发布时间为2014年，已经不适应目前的社会发展，用地审查也无法通过。第七组：1.《城市建设拆迁补偿登记表》真实性不认可，该文件经过篡改，原告签字时单价及复价并未填写，且依据被告向原告提供的一份登记表来看，单价明显比该份文件要高；2.县城东入城口改造建设项目征迁补偿安置资金评审工作报告合法性不认可，对于房屋征收的价值应当经过评估公司进行评估或者根据相关的法律规定进行安置补偿，而淅川县财政投资评审中心却私自对征收项目补偿款进行压缩克扣，该征收项目完全未体现民意，是政府已经定好补偿数额，强迫被征收人接受该数额，该文件证明了政府在征收过程中存在违法行为，在未经过评估的情况下，相关政府单位能够私自压缩补偿款。第八组：《淅川县东入城口棚户区改造财政专户资金来源明细表》及对账单合法性不认可，征收决定于2018年4月20日发布，但是从被告提交的该份证据来看，2018年6月30日才存入第一笔费用，其在补偿款完全未到账的情况下即作出征收决定，违背了补偿款应足额到位的原则。第九组：三份征收补偿安置协议合法性不认可，该文件甲方盖章单位为上集镇东区建设指挥部，其作为临时组建的机构，并无签约主体资格，且根据《房屋征收实施授权委托书》来看，有权利签订该协议书的为上集镇政府，被告相关单位与他人签订的安置协议，与本案原告并无必然联系，被告仅提供部分被征收人签订的安置协议，无法确认该项目涉及到的被征收人全部与相关文件的内容一致，且被告也明确认可是在房屋被拆前与被征收人达成协议，因此，也不存在被告在答辩状中所说先口头达成协议，拆迁之后补充签订书面协议的问题。第十组：被告标注李福昌并非本案原告李付昌，真实性不认可；证明目的不认可，首先被告提供的证据前一部分为房屋室外照片，无法证明原告房屋屋内被搬空，其次被告提供的后一部分照片为原告房屋二楼，原告二楼由于养殖药用土元，地上泥土树叶为土元的必备生存条件，被告强拆原告房屋时，将土元全部砸毁在废墟内。第十一组：证人证言真实性、合法性不认可，证人为村干部工作人员，与拆迁以及政府具有利害关系，不具备证人资格，该份证据系在诉讼过程中收集的证据，无法证明行政行为的合法性，且该证人证言中所述与事实不符，原告家中物品并未搬空，通过强拆后的照片也可以看出，原告房屋内尚有物品，且原告李付昌父亲生病，其母亲正在医院照顾其父亲，根本不可能出现在拆迁现场。经庭审质证，被告淅川县人民政府对原告提交的证据发表如下质证意见：支付宝证明没有异议，截图凭证时间还在居住，主体适格，但是不能证明6-7月还在用电，停电通知书发出时其已经搬出，7月5号第一次拆房，二原告已经不在此居住，为公共安全才停电，不是停电逼其搬走。联名书是不是这几十个人亲笔签名不能考证，且签名时候其已经搬离，这时候停电不影响其权利。催告书是九月份，搬离时间是7月5日之前，催告书是让其来签订补偿协议，催告书不是让其来搬房子的。拆迁公告属实无异议。强拆现场照片不能证明是2018年和2019年4月份拆的。经庭审质证，被告淅川县上集镇人民政府对原告提交的证据质证意见同淅川县人民政府。另补充如下：催告书证明镇政府不是强拆，照片显示拆迁现场是不激烈的、很正常的拆除，且原告母亲在场，不是强拆。经庭审质证，被告淅川县公安局对原告提交的证据发表如下质证意见：公安局正常出警没有参与强拆。本院对经庭审质证的证据材料将结合与本案的关联性，在事实认定中一并予以确认。经审理查明，2018年4月20日，淅川县人民政府发布淅房征决【2018】4号《关于上集镇东入城口棚户区改造项目区域实施房屋征收的决定》，决定对县城东入城口棚户区进行改造，原告房屋位于征收范围内。2019年4月27日，在原告没有与任何组织和单位签订拆迁安置补偿协议的前提下，原告的房屋被强制拆除。本院认为，淅川县人民政府因棚户区改造需要，作出房屋征收决定并负责拆迁安置工作，其亦认可对涉案房屋实施了拆除，淅川县人民政府应为本案诉争强拆行为的责任主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁”。另参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“在征收人与被征收人达不成房屋拆迁补偿安置协议的情形下，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府申请人民法院强制执行”，即房屋征收单位无权自行对原告的房屋实施强制拆除。本案被告淅川县人民政府作为房屋征收单位，应当先对被征收人给予补偿，其在未能与房屋所有人签订房屋拆迁补偿安置协议的前提下，即毁损拆除原告房屋的行为显然违法。综上，原告请求依法确认被告淅川县人民政府强拆原告房屋行为违法的诉讼请求，本院予以支持；被告淅川县上集镇人民政府、淅川县公安局既非涉案棚户区改造项目责任主体，亦无证据显示二被告对原告房屋实施了强拆行为，故原告关于二被告的诉讼主张，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告淅川县人民政府强制拆除原告李付昌房屋的行政行为违法；二、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告淅川县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交副本8份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 刘 琳审判员 刘旭东审判员 冯兴民二〇一九年九月五日法官助理朱立波书记员杨宜静