浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行终913号 上诉人（原审原告）金雪华，女，1961年1月27日出生，汉族，现住杭州市西湖区。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局西湖分局，住所地杭州市西湖区古翠路**。 法定代表人王皑，局长。 委托代理人赵启新，浙江方策律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局，，住所地杭州市江干区解放东路市民中心** 法定代表人陈祥荣，局长。 委托代理人谢雯，该局工作人员。 上诉人金雪华因国土行政监督及行政复议一案，不服杭州市西湖区人民法院于2019年6月18日作出的（2019）浙0106行初86号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月26日受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原杭州市国土资源局西湖区分局（现为杭州市规划和自然资源局西湖分局）于2019年1月24日作出《举报国土资源违法违规事项处理告知书》，载明：“金雪华：您于2019年1月17日向杭州市国土资源局反映‘麦岭沙村委会违反土地管理法，以国家名义借用承包地用地用于商业建设项目。要求依法查处，归还4.94承包地’。本单位进行了调查核实，现将有关情况告知如下：经查，您反映的地块已于2002年征收为国有土地，浙土字[A2002]第10649号，项目名称为东方信控股有限公司（东方国际游艇俱乐部、旅游中心）。特此告知。” 杭州市规划和自然资源局于2019年4月22日作出杭规划资源复[2019]第7号《行政复议决定书》，维持杭州市规划和自然资源局西湖分局于2019年1月24日作出的《举报国土资源违法违规事项告知书》。 原告金雪华诉至原审法院，请求判令：一、撤销杭州规划与资源局西湖区分局于2019年1月24日作出的《举报国土资源违法违规事项告知书》；二、撤销杭州市规划和自然资源局作出的杭规划资源复[2019]第7号《行政复议决定书》；三、诉讼费由原审被告承担。 原审法院经审理查明，2019年1月15日，金雪华向杭州市规划和自然资源局寄送举报信，称“2008年1月18日杭州市西湖区袁浦镇麦岭沙村村委会要求举报人承包的基本农田4.94亩土地因国家需要暂时借用，并支付了相关费用。后经举报人要求归还承包田，但麦岭沙村委会不肯归还，并占做他用。因此，举报人经过调查了解后发现，麦岭沙村委会违反土地管理法，以国家名义借用承包地用于商业建设项目。为此，举报人根据《中华人民共和国宪法》第十条，《土地管理法》土地利用总体规划，和《刑法》第228条，第342条，第410条相关规定认为，本案涉嫌违法，且案情重大。故依法向杭州市国土资源局土地违法举报中心进行实名举报。请求贵机(关)接到报案后履行起法定义务，依法对举报人的承包土地进行侦查，在查明事实后依照法律作出处理，并函告举报人”。2019年1月27日，杭州市规划和自然资源局将举报件转属地杭州市规划和自然资源局西湖分局处理。杭州市规划和自然资源局西湖分局经调查后，于2019年1月24日作出《举报国土资源违法违规事项处理告知书》，告知金雪华“经查，您反映的地块已于2002年征收为国有土地，浙土字[A2002]第10649号，项目名称为东方信控股有限公司(东方国际游艇俱乐部、旅游中心)”，并于当日将告知书寄送给金雪华。金雪华不服，向杭州市规划和自然资源局申请行政复议。杭州市规划和自然资源局于2019年2月25日收到金雪华的行政复议申请，于2019年2月28日受理，于2019年4月22日作出杭规划资源复〔2019〕第7号《行政复议决定书》，维持原行政行为，并邮寄送达金雪华。金雪华仍不服，诉至原审法院。庭审中，金雪华确认其已于2008年领取举报所涉承包田的补偿款。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。第四十九条第(一)项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组关织”。《最高人民法院关于适用国的解释》第十二条第(五)项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”。第六十九条第一款第(一)项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的”。根据查明的事实，金雪华举报所涉的承包田己于2002年经浙江省人民政府批准征收为国有，金雪华于2008年领取了相应的补偿款。故金雪华举报时，与其所谓的承包田已经没有关系，案涉举报事项不涉及金雪华自身的合法权益。因此，被告杭州市规划和自然资源局西湖分局作出的案涉举报处理告知，与金雪华没有利害关系。金雪华对案涉举报处理告知的起诉，应予以驳回。相应的行政复议决定，原审法院不作审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第(一)项和《最高人民法院关于适用 上诉人金雪华上诉称，一、一审法院认定事实不清。根据查明的事实，上诉人举报所涉的承包田已于2002年经浙江省人民政府批准征收为国有，上诉人于2008年领取了相应的补偿款，故上诉人举报时与其所谓的承包田已经没有关系，案涉举报事项不涉及上诉人自身的合法权益。对于一审法院的上述判词，上诉人则认为：一审法院此言不当，且无法律依据又无事实依据。对此，上诉人有事实和理由能说明这一观点。第一，《中华人民共和国宪法》第十条规定，征收土地是国家行为。本案一审法院认定的“征收”上诉人土地行为，其实是一个未经省人民政府批准的“土地呈报表”，此表中也没有征收上诉人承包田的有关文字和国家相关部门批文，而一审法院就此将涉案土地定为已被“征收”，违宪，是无庸置疑的。第二，《土地管理法》《土地利用总体规划》相关规定，征收土地必须实行“二公告，一登记”制度。本案一审法院，在定本案的事实中，没有法律规定的硬性证据，被上诉人也未提供相关的法定必备批文。因此，涉案土地未经“征收”这是事实。一审法院称已领取了补偿款，涉案就已与上诉人无关了。土地的“租与征”是二个完全不同概念，租地，是地方政府与个人行为。征地，是国家和地方政府行为。租地，对土地所有权是不变的。征地，是对原土地所有权的征收，土地所有权的改变。第三，党中央及国务院三申五令，加大打击地方政府工作人员及利益集团对农村土地“以租代征”行为。本案从被上诉人在一审中向人民法院提供的全部证据中未能出具法律硬性规定的必备征地批文。事实已证明，本案是“以租代征”案，属于受国家禁令范围，违法已无须争辩。在此情况下，一审法院维护“以租代征”违法是显然的。鉴于此，敬请二审法院予以发指。二、审案程序违法。一审法院称：上诉人的承包田已被浙江省人民政府征收为国有土地，与上诉人已无利害关系，驳回起诉。对此，上诉人则认为：一审法院在杜撰事实，审案程序违法。因为，本案一审法院从被上诉人提供的一个未经批准的“土地呈报表”，就认定涉案土地已被浙江省人民政府批准为国有土地，是十分荒谬的。在此，先问一下：浙江省人民政府有将农用地批准为国有土地的权力吗?根据我国现行法律，浙江省人民政府是没有这项权力的。一审法院将农用田批准为国有土地授权于浙江省人民政府是荒唐的，程序是错误的。对此，可以让浙江省人民政府来确认一下，该机关是否有这项权力?这也是上诉人在上诉请求中，为什么要追加浙江省人民政府作为本案共同被告的原因。如果说浙江省人民政府确实批准涉案土地为国有的话，那么根据《行政诉讼法》，追加浙江省人民政府作为本案被告，是上诉人的一项法定权利，也是人民法院在行政诉讼案中的一项义务。所以，追加浙江省人民政府作为本案被告很有必要，能体现司法公正性，也能使《行政诉讼法》得到有效地落实。一审法院，不顾行政诉讼程序对被上诉人提供的证据是否真实、合法，也不审查证据的来源是否虚假及证据本身内容就张冠李戴就定案，这让人十分费解。《行政诉讼法》规定，对被诉具体行政行为的合法性审查是全面审查，包括依据文件及法律法规的审查，其中对依据的文件审查是行政诉讼案件中最重要的审查。例如本案：浙江省人民政府从来就没有对上诉人承包的农田进行过征收，也没有将涉案土地批准给“东方控股国际游艇俱乐部”旅游中心。但奇怪的是一审法院会认定浙江省人民政府征收了上诉人的农用承包田转为了国有土地?这就是行政诉讼法为什么要对被诉具体行政行为的合法性全面审查的必要原因了。因为，法律知道，行政行为被诉后行政机关会提供各种形式的虚假文件。所以，行政诉讼就是对被诉行政行为所依据的文件进行的审查。但是本案，一审法院为维护违法占用农用地谋利行为，违反审案程序，对上诉人在一审庭审中强烈要求调查的“土地呈报表”是否征收过上诉人的承包田予以调查核实。但一审法院没有调查，还以司法权授予浙江省人民政府对涉案农用地转用国有土地的批准权。这不仅仅是程序违法的问题，同时还超越了法定职权，一审裁定会出现如此拙劣的判词，上诉人认为：本案一审法院的工作人员审查不当。因此，上诉人请求二审人民法院，对本案进行全面审查，以防党中央三申五令禁止的“以租代征”的事件发生在贵院。三、适用法律错误。一审法院裁定本案适用的是《行政诉讼法》二十五条与四十九条。上诉人经阅读后认为：一审法院张冠李戴。本案上诉人是否是利害关系人?这在法定的职能部门早已确定的，复议机关加以肯定的，这二个部门都是土地确权法定专职部门，如果说上诉人不是利害关系人，这二个专职部门也不会导诉上诉人的诉权，也早会告知上诉人主体不适格。因为，上诉人是本案的利害关系人。所以，法定专职部门才依法告诉上诉人可提起行政诉讼。然而，本案一审法院在被上诉人没有提供《土地管理法》硬性规定的法定必备批文时，裁定涉案土地与上诉人无利害关系是错误的。因此，上诉人请求二审法院在审理本案时，应尊重法定专职部门已确定的上诉人是涉案土地的利害关系人，履行起法定的神圣职责，依法对本案进行审理。以杜绝土地“以租代征”的发生。综上，一审法院审案事实不清，程序违法，适用法律不当。请求：1.撤销（2019）浙0106行初86号行政裁定书；2.撤销杭州市规划和自然资源局作出的杭规划资源复[2019]第7号《行政复议决定书》；3.诉讼费由杭州市规划和自然资源局西湖分局、杭州市规划和自然资源局共同承担。 被上诉人杭州市规划和自然资源局西湖分局二审未答辩。 被上诉人杭州市规划和自然资源局答辩称：一、杭州市规划和自然资源局作出的行政复议决定程序合法。2019年2月25日，杭州市规划和自然资源局收到上诉人提出的行政复议申请，请求确认杭州市规划和自然资源局西湖分局(原杭州市国土资源局西湖分局)于2019年1月24日作出的《举报国土资源违法违规事项处理告知书》内容违法。杭州市规划和自然资源局依法受理后于同年2月28日作出杭规划资源复[2019]第7号《行政复议受理通知书》以及杭规划资源复[2019]第7号《行政复议答复通知书》，并送达复议双方当事人。经审理并核实，杭州市规划和自然资源局于2019年4月22日作出杭规划资源复[2019]第7号《行政复议决定书》，并邮寄双方当事人。综上，杭州市规划和自然资源局作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。二、杭州市规划和自然资源局作出的行政复议决定于法有据。本案主要焦点在于杭州市规划和自然资源局西湖分局作出的案涉告知书内容是否合法。针对上诉人的举报内容，杭州市规划和自然资源局西湖分局经调查核实，上诉人举报的地块名称为东方信控股有限公司(东方国际游艇俱乐部、旅游中心)，该项目已于2002年12月21日经浙江省人民政府同意征收为国有建设用地(浙土字A[2002]10649号)，不存在上诉人所述的“承包地被侵占”的违法情形，因此杭州市规划和自然资源局西湖分局作出的案涉告知书认定事实清楚，并无不当。杭州市规划和自然资源局西湖分局于2019年1月17日收到上诉人的举报，同年1月24日作出案涉告知书，将调查情况予以告知，符合法律法规的规定，程序合法。另外，上诉人在行政复议申请书中提出的“浙土字A[2002]10649号存在违法行为”不属于本案审查的范围。因此，杭州市规划和自然资源局作出的杭规划资源复[2019]第7号《行政复议决定书》，均符合相关法律法规的程序规定。并且根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条等相关法律法规的规定，杭州市规划和自然资源局维持杭州市规划和自然资源局西湖分局于2019年1月24日作出的《举报国土资源违法违规事项处理告知书》也符合有关法律规定，并无不当。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人提起的行政诉讼没有法律依据，请求依法驳回上诉人的起诉。 原审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，金雪华向杭州市规划和自然资源局投诉，其承包土地被违法用于商业建设项目。但从一审查明的事实看，其承包地于2002年经浙江省人民政府批准已征收为国有土地，且其所在的户已于2008年领取了土地补偿款。故杭州市规划和自然资源局西湖分局对该举报事项的查处与金雪华没有利害关系。金雪华不服杭州市规划和自然资源局西湖分局的告知向法院提起行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件。原审法院一并驳回其针对原行政行为和复议行为的起诉认定事实清楚，适用法律、法规正确。金雪华对浙江省人民政府征收土地行为提出的异议不属于本案审查的范围，其上诉请求理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 波 审判员 唐莹祺 审判员 李希芝 二〇一九年九月十六日 书记员 郑 漩 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。