辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终767号上诉人（一审原告）杨忠党，男，1953年8月6日出生，汉族，住址沈阳市大东区。被上诉人（一审被告）沈阳市人民政府，住所地沈阳市浑南区沈中大街206号。法定代表人姜有为，该市政府市长。委托诉讼代理人宫理，该市政府工作人员。委托诉讼代理人王佳，该市政府工作人员。上诉人杨忠党因诉沈阳市铁西区人民政府（以下简称沈阳市政府）驳回行政复议申请决定一案，不服沈阳市中级人民法院作出的（2018）辽01行初546号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年8月19日组织双方当事人进行询问。上诉人杨忠党，被上诉人沈阳市政府的委托诉讼代理人宫理到庭参加询问。一审法院经审理查明，2017年7月28日，杨忠党向沈阳市规划和国土资源局大东分局（以下简称大东规土局）提交《补办土地使用权出让手续申请书》，请求对其居住的位于沈阳市大东区长安路117号、坐落在沈阳市城市市区国有土地上的建筑面积140.5平方米房屋，补办、签订国有土地使用权出让协议，补缴土地使用权出让金。2018年2月26日，大东规土局对杨忠党的申请作出《答复书》，认为申办的地块不是国有土地而是集体土地，故无法办理。杨忠党对该答复不服，向沈阳市大东区人民政府（以下简称大东区政府）申请行政复议，大东区政府于2018年6月6日作出沈大东复字[2018]3号行政复议决定书，维持大东规土局作出的答复书。杨忠党对上述答复书和复议决定书不服，于2018年6月11日向沈阳市规划和国土资源局（以下简称沈阳市规土局）提出了《确认土地所有权权属申请书》，请求沈阳市规土局对其与大东规土局、大东区政府发生土地所有权争议的地块进行调查处理，提出调查处理意见、报送沈阳市政府下达处理决定，依法确认争议地块土地所有权的归属。沈阳市规土局于2018年7月16日作出《告知书》，告知杨忠党其提出的确认土地所有权申请不属于该局调查处理范围，杨忠党可以向大东区政府或者大东区国土资源行政主管部门提出调查处理申请。杨忠党对沈阳市规土局的答复不服，于2018年9月4日向沈阳市政府提交复议申请，请求撤销沈阳市规土局作出的《告知书》，并责令沈阳市规土局受理其申请。沈阳市政府于2018年10月22日作出本案被诉的沈政复字[2018]194号驳回行政复议申请决定书，以杨忠党向沈阳市规土局提出的申请“属于请求被申请人启动行政机关内部监督程序，并提出处理意见。针对该行政争议，被申请人作为与否都不属于行政复议法第六条规定的可复议的具体行政行为”为由，决定驳回杨忠党的行政复议申请。杨忠党不服，起诉至法院。另查明，杨忠党针对大东规土局于2018年2月26日作出的《答复书》，已于2018年6月15日向沈阳市铁西区法院提起行政诉讼。一审裁定驳回起诉后，杨忠党提起上诉。沈阳市中级法院以复议机关维持原行政行为的，应以大东规土局和大东区政府为共同被告，一审漏列必须参加诉讼的共同被告为由，裁定发回重审。目前该案件仍在审理过程中。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项之规定，沈阳市政府具有作出驳回行政复议申请决定的法定职权。本案的焦点是杨忠党的起诉是否属于行政诉讼的受理范围。对此问题，该院形成以下意见：一、杨忠党的复议申请不属于行政复议及行政诉讼的受理范围。根据《行政复议法》第六条及《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请，但申请人的申请事项应当属于行政复议受案范围。本案中，杨忠党于2017年7月28日向大东规土局提交《补办土地使用权出让手续申请书》，大东规土局对杨忠党的申请作出明确的书面答复，杨忠党对该答复不服，向大东区政府申请行政复议，大东区政府以沈大东复字[2018]3号行政复议决定书，维持了大东规土局作出的答复书。杨忠党在此情况下，向大东规土局的上级主管部门沈阳市规土局申请调查处理，其实际是申请沈阳市规土局履行内部监督程序，对大东规土局的答复行为进行监督。而这种上级机关对下级机关的监督属于内部监督管理范畴，不属于行政复议以及行政诉讼审查的行政行为的范畴。无论上级机关是否履行内部监督职责，一般并不直接为当事人设立新的权利义务关系，当事人无论对其结果是否接受，都不属于行政复议的受理范围，也非人民法院行政诉讼的受案范围。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款的规定，其起诉应予驳回。二、杨忠党的复议申请违背一级复议制度，构成复议权的滥用。《行政复议法》第五条规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。法律并没有规定对行政复议决定不服还可以向其上一级行政机关再次申请行政复议，由此可知，我国实行的是一级复议制度。对于明显违反一级复议制度的申请，人民法院可以不予立案，或者在立案后裁定驳回起诉。本案中，杨忠党虽然没有直接针对复议处理的行为再次申请行政复议，但其针对已经复议处理过的行为向沈阳市规土局提出处理申请的行为，实际上就是希望将行政复议处理过的问题再次导入相关程序。此种情况下如果允许针对沈阳市规土局的答复行为再次提起行政复议，实质上就相当于将大东规土局的答复行为及大东区政府的复议决定再次纳入行政复议的审查范围，明显违背上述法律规定的一级复议制度。如果允许当事人以这种方式对法律制度进行规避，将一个已经行政复议处理过的行政争议反复予以审查，将会造成行政复议权被滥用，明显违背设立行政复议制度的初衷，亦明显违背行政诉讼司法审查的目的。由此提起的行政诉讼，明显不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。三、杨忠党的实质诉求应该在已经立案的相关诉讼中解决。杨忠党如针对大东规土局的答复行为不服，根据《行政复议法》第五条的规定，应提起行政诉讼。杨忠党实际上已于2018年6月15日针对大东规土局的答复行为提起行政诉讼，但其在提起诉讼后，仍于2018年9月4日向沈阳市政府申请行政复议，虽然表面上针对的是沈阳市规土局申请调查处理行为，但其所要解决的实质问题仍然是法院已经立案审查的大东规土局的答复行为。杨忠党的做法明显违背《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》五十七条的规定精神，亦应裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款（十）项、第六十九条第一款（九）项之规定，裁定：驳回杨忠党的起诉。案件受理费50元，退还杨忠党。上诉人杨忠党上诉称，1、一审裁定认定上诉人的复议申请不属于行政复议及行政诉讼的受理范围确有错误。上诉人向沈阳市规土局申请确认申办地块土地所有权归属，沈阳市规土局未履行土地权属争议调查处理的法定职责，损害了上诉人的合法权利，上诉人对该不履行法定职责行为向沈阳市政府申请复议符合《行政复议法》第六条第一款第（九）项和《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的申请及受理行政复议的条件。2、一审裁定认定上诉人的复议申请违背一级复议制度，构成复议权的滥用确有错误。沈政复[2018]194号驳回行政复议申请决定与沈大复字[2018]3号行政复议决定二者的事项、内容、行政行为均不相同，不是同一行政行为。3、一审裁定认定上诉人的实际诉求应在已经立案的相关诉讼中解决属于适用法律错误。上诉人在本案中的诉求与在（2019）辽0106行初29号案件中的诉求无实质性关联。综上，请求二审法院撤销被诉的驳回行政复议申请决定，判令被上诉人依法恢复审理上诉人的行政复议申请。被上诉人沈阳市政府答辩称，被上诉人具有作出被诉驳回行政复议申请决定的法定职权，被诉驳回行政复议申请决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确、程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。另查明，沈阳市政府于2018年10月22日作出被诉驳回行政复议申请决定，并于当日向杨忠党邮寄送达。杨忠党于2018年11月5日向法院提起本案诉讼。本院认为，本案的焦点问题是上诉人杨忠党的起诉是否符合法定条件。一审法院从三个方面认定杨忠党的起诉不符合法定条件，并据此裁定驳回其起诉。本院对一审法院的三个理由分述如下：一、关于杨忠党的复议申请不属于行政复议及行政诉讼受理范围的理由。杨忠党在起诉状中载明的诉讼请求为：撤销沈阳市政府作出的沈政复字[2018]194号《驳回行政复议申请决定书》，并判令沈阳市政府依法恢复审理其行政复议申请。据此，本案的审查客体是沈阳市政府作出的沈政复字[2018]194号驳回行政复议申请决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第二款规定，依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。据此，当事人对复议机关作出的行政复议决定、不予受理行政复议申请决定、驳回行政复议申请决定以及逾期不作出行政复议决定的行为均可依法提起行政诉讼，法律、司法解释并未规定不可诉的例外情形。杨忠党作为行政复议申请人，其对沈阳市政府作出的驳回行政复议申请决定不服，依法有权提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或这应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。本案中，沈阳市政府于2018年10月22日作出被诉驳回行政复议申请决定并向杨忠党邮寄送达，被诉驳回行政复议申请决定未告知杨忠党起诉期限，故杨忠党于2018年11月5日提起诉讼，并未超过法定期限。杨忠党申请行政复议行政行为是否属于行政复议或行政诉讼的受案范围，与其起诉驳回行政复议申请决定是否符合法定条件之间并无因果关系。一审法院以杨忠党向沈阳市规土局申请调查处理属于履行内部监督管理范畴，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回其对驳回行政复议申请决定的起诉，属于审查客体错误、适用法律错误，依法应予纠正。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。该条款仅适用于复议决定维持原行政行为、复议机关与原行政机关为共同被告，而原行政行为因不符合法定起诉条件被裁定驳回起诉时的情形，并不适用于复议机关以复议申请不符合法定条件而作出不予受理行政复议申请决定或者驳回行政复议申请决定的情形。二、关于杨忠党的复议申请违背一级复议制度，构成复议权滥用的理由。根据《行政复议法》第五条的规定，我国确实实行一级复议制度。对于明显违反一级复议制度的起诉，人民法院可以不予立案，或者在立案后裁定驳回起诉。但是违反一级复议制度是指当事人申请行政复议后，又针对同一行政行为向复议机关的上级机关二次申请行政复议的行为。此时无论该上级机关是否作出复议决定，均对当事人申请复议的权利不产生实际影响，故均为不可诉的行政行为。本案中，杨忠党之前系针对大东规土局作出的《答复书》向大东区政府申请行政复议，此次系针对沈阳市规土局作出的《告知书》向沈阳市政府申请行政复议。两次复议的被申请人不同、申请复议的行政行为不同、受理的复议机关亦不同，故并不构成违反一级复议制度。沈阳市政府作出的驳回行政复议申请决定系针对沈阳市规土局作出的《告知书》是否符合行政复议受案范围作出的审查认定，并不存在将大东规土局的答复行为及大东区政府的复议决定再次纳入行政复议审查范围的问题。三、关于杨忠党的实质诉求应该在已经立案的相关诉讼中解决的理由。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。本案中，虽然杨忠党已针对大东规土局和大东区政府作出的《答复书》及复议决定提起诉讼，但本案诉讼是针对沈阳市政府作出的驳回行政复议申请决定而提出，与之前的诉讼被告不同、被诉行政行为不同，故本案不属于违反上述司法解释的情形。综上所述，杨忠党的起诉符合法定条件，依法应予审理。一审裁定认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初546号行政裁定；二、指令沈阳市中级人民法院对本案继续审理。审判长 李 蕊审判员 曹丽华审判员 李 明二〇一九年九月二十四日法官助理张馨予书记员刘春晓（代）