山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1030号 上诉人（原审原告）滨州靖田农业科技有限公司，住所地山东滨州高新区新五路388号龙城名郡1号楼107。 法定代表人王靖涵，董事长。 委托代理人王召水。 被上诉人（原审被告）滨州市人民政府，住所地滨州市滨城区黄河五路385号。 法定代表人宇向东，市长。 委托代理人刘宝云。 委托代理人林蕤。 原审第三人滨州振农农业科技有限公司，住所地山东滨州高新区高四路501号孵化园区11号楼101号。 法定代表人孙永强，经理。 上诉人滨州靖田农业科技有限公司（以下简称靖田公司）因与被上诉人滨州市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人滨州振农农业科技有限公司（以下简称振农公司）行政复议一案，不服滨州市中级人民法院于2019年4月19日作出的（2018）鲁16行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审原告靖田公司向原审法院起诉称：被告作出的滨政复驳字［2018］141号行政复议决定（以下简称141号行政复议决定）存在以下违法情形：首先，被告将振农公司列为行政复议第三人而不通知原告的行为剥夺了原告的抗辩权，导致被告认定事实错误。其次，第三人振农公司所作答复不符合事实，导致被告适用法律错误。第三，被告的行政复议程序违法。请求撤销被告作出的141号行政复议决定并责令被告重新作出行政复议决定。 原审法院开庭审理期间，原告提出申请对被告及第三人提交的《益农高效农业科技园项目农村土地承包经营权出租合同》上王世全的签名笔迹进行鉴定。原审法院以该笔记鉴定申请系在庭审期间提出，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条的规定，且本案所涉及的基础法律关系争议应另行诉讼或通过其他途径解决为由，不予准许。 原审法院经审理查明：振农公司于2015年10月14日注册成立，类型为有限责任公司，法定代表人是孙永强。2016年10月25日，滨州高新技术产业开发区农村工作办公室为振农公司出具21份《滨州高新区冬暖式蔬菜大棚所有权证》。后国家待建的长深高速公路高青至广饶段途径南董村部分耕地（系振农公司部分大棚占地），青田街道办委托评估公司对该部分土地的地面附着物进行了征收补偿价值评估，振农公司在评估结果上盖章，孙永强签字确认。2018年2月7日，南董村雇佣两辆挖掘机将园区部分闲置大棚（高速公路占用部分）拆除。后靖田公司因不服被申请人青田街道办南董村村委会拆除涉案大棚的行为，向被告市政府提出行政复议。市政府受理后，于2018年作出滨政复驳字［2018］141号行政复议决定，决定驳回申请人靖田公司的行政复议申请。靖田公司不服市政府的行政复议决定，提起行政诉讼。 原审法院经审理认为：本案系因原告靖田公司不服市政府作出的驳回行政复议申请决定而引发的诉讼，争议集中在靖田公司是否具备行政复议的主体资格以及涉案行政复议决定是否存在程序违法之处。 关于主体资格问题。根据滨州高新技术产业开发区农村工作办公室为振农公司颁发的《滨州高新区冬暖式蔬菜大棚所有权证》，应当认定振农公司是涉案大棚的所有权人，靖田公司不具备行政复议申请主体资格。颁发蔬菜大棚所有权证的行为是一种行政行为，行政行为一经作出即具有公定力和存续力，否定一个行政行为的效力，需有确凿的证据，且应当通过法定程序另案处理。本案的根本争议，在于原告靖田公司与第三人振农公司哪家公司系涉案大棚的所有权人，这类争议属于基础民事法律关系。所谓基础民事法律关系，是指民事争议为解决行政争议的基础，解决了基础民事争议，行政法律关系能够迎刃而解，或者才具备了解决的前提。基础法律关系不解决，又缺乏令人信服的证据的情况下，行政机关已经作出的行政行为的效力概难推翻。 关于涉案行政复议决定是否存在程序违法问题。市政府在复议过程履行了通知被申请人答复、通知第三人参加复议、调查情况、作出复议决定等程序，未发现存在程序违法问题。行政复议原则上采用书面方式审理，被告市政府通知第三人参加行政复议，虽未通知申请人，但并不违反行政复议法及行政复议法实施条例的规定，亦不存在程序违法问题。 综上，市政府作出的滨政复驳字［2018］141号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销被告作出的上述行政复议决定的主张，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回靖田公司的诉讼请求。 上诉人靖田公司不服原审法院判决，认为原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求开庭审理本案，撤销原审法院判决并依法改判，支持上诉人在原审中的诉讼请求。理由如下：1.原审法院认定事实错误，适用法律错误。原审法院无视上诉人在原审中提交的证据及出庭证人的证言，仅采信《滨州高新区冬暖式蔬菜大棚所有权证》便认定涉案大棚所有权归第三人，属证据采信错误，认定事实错误。原审中上诉人曾提交了益农园项目土地承包经营权出租合同、《双方投资协议》、《股权转让协议》、《补充协议》、《土地分包协议》、交付土地租金凭证、会计账册等书证及建设大棚的管理和施工人员的证人证言，可以证明涉案大棚实际经营管理和所有权人均为上诉人。上诉人具备行政复议主体资格，能以自己的名义提出行政复议申请。本案原审庭审时，上诉人才知晓《滨州高新区冬暖式蔬菜大棚所有权证》，经申请信息公开，发证机关滨州高新技术产业开发区农村工作办公室答复称，对办理《蔬菜大棚所有权证》的法律依据和职权依据均没有明确规定。因此，通过涉案《滨州高新区冬暖式蔬菜大棚所有权证》不能认定涉案蔬菜大棚归振农公司所有。2.行政复议过程中存在程序违法的情形。被上诉人不能证明送达符合程序规定，复议决定作出经过了负责人同意或集体讨论，行政复议审理由两名以上行政人员参加审理等。3.原审法院审判程序违法。上诉人在原审庭审中知晓了涉案《滨州高新区冬暖式蔬菜大棚所有权证》后，另行提起了撤销大棚所有权证的诉讼，向原审法院申请中止审理本案，原审法院应当对上诉人所提的申请作出是否准许的裁定，原审法院未对申请作出回应，就作出了判决。另外，对于王世全的笔迹鉴定，原审法院未予准许，显然错误。 被上诉人市政府向本院提交书面答辩意见称，山东益农高效生态农业科技园是振农公司的一个项目，园区内21个大棚所有权均属于振农公司，现有证据不能证明上诉人与被申请复议的具体行政行为存在利害关系，上诉人的复议申请不符合行政复议受理条件，被上诉人作出141号行政复议决定，适用法律正确，程序合法。 原审第三人振农公司未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院同意原审法院查明的案件事实。 本院认为： 本案中，涉案大棚被强制拆除，直接涉及到大棚所有权人和实际经营使用者的利益，并非仅有所有权人与强拆行为有利害关系。实际经营使用者系利害关系人，同样具有提起行政复议的主体资格。原审法院认定振农公司是涉案大棚所有权人，故靖田公司不具备申请行政复议主体资格。原审法院未对上诉人是否为实际经营使用者进行审查，属认定基本事实不清。上诉人在原审中提交的《益农园项目土地承包经营权出租合同》、《双方投资协议》、《股权转让协议》、《补充协议》、《土地分包协议》、交付土地租金凭证、会计账册等书证及建设大棚的管理和施工人员的证人证言，可以证明上诉人对涉案大棚存在利害关系，具备申请行政复议的主体资格。市政府于2018年作出141号行政复议决定，认定上诉人不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回上诉人的行政复议申请，属主要证据不足，适用法律、法规错误，应予撤销。另外，通过涉案《滨州高新区冬暖式蔬菜大棚所有权证》能否认定涉案蔬菜大棚归振农公司所有，并不属于本案审查范围，本案中不予评判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销滨州市中级人民法院于2019年4月19日作出的（2018）鲁16行初34号行政判决； 二、撤销滨州市人民政府作出的滨政复驳字［2018］141号行政复议决定； 三、责令滨州市人民政府对滨州靖田农业科技有限公司的行政复议申请自本判决生效之日起在法定期限内重新作出行政复议决定。 二审案件受理费50元，由被上诉人滨州市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 李 拙 审判员 李莉军 二〇一九年九月二十七日 书记员 杨柳青