山西省太原市中级人民法院行政裁定书（2019）晋01行终232号上诉人(一审原告)王某。委托代理人袁某，系原告弟弟。被上诉人（一审被告）太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会。法定代表人郭某。被上诉人（一审被告）太原市晋源区人民政府晋源街道办事处。法定代表人高某。出庭负责人陈某。委托代理人郝某，山西德为律师事务所律师。第三人姚某，现住太原市。上诉人王某与被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会、太原市晋源区人民政府晋源街道办事处确认协议无效一案，不服太原市万柏林区人民法院（2019）晋0109行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审认定以下事实：2015年8月22日，被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会（甲方）和案外人太原市晋源区晋源街道西街村党支部与第三人姚某（乙方），签订晋源字西街村165号《太原市晋源东区二号地块棚户区改造安置住房项目宅基地产权置换协议书》（以下简称《协议书》），被告太原市晋源区人民政府晋源街道办事处（鉴证方）在上述协议上加盖公章并有其工作人员张国生的签名。《协议书》的主要内容是被告太原市××区东至郭十斤、南至大街、西至贾双喜、北至村委空基，无宅基地使用权证，占地0．709市亩、面积473平方米住宅征收补偿款，给付该宅基院落的实际占有人第三人姚某。该宅基地中的院落在1953年为案外人袁世昌（已故）所有，案外人袁世昌生前育有六个子女，原告王某为案外人袁世昌的儿子，第三人姚某为案外人袁世昌的外孙女。原审法院认为：行政合同也叫行政契约，指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同之中，行政主体并非以民事法人的身份而是行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。在其间行政主体享有行政优益权。行政合同的特征是1、行政合同的当事人必有一方是行政主体，享有行政权力。行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订的，因此，当事人中必有一方主体是行政主体。没有行政主体的参加，不能称为行政合同。行政合同必须有行政机关参加并不意味着凡有行政机关的合同都是行政合同。行政机关具有双重身份：行政主体和民事主体。当行政机关以民事主体身份签订合同，该合同是民事合同；只有当行政机关以行政主体身份签订合同时，该合同是行政合同。2行政合同的目的是实施行政管理。行政主体签订行政合同的目的是实现行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益。3行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政主体签订行政合同是实现行政管理目标，维护公共利益。因此，行政主体对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权。根据行政合同的概念和特征，我们可以得出行政合同与民事合同的区别：1、签订合同的目的不同，签订行政合同的主要目的或占支配地位的目的是为了实施行政治理，产生、变更或消灭行政法律关系。这里所说的实施行政治理，是指行政机关直接以合同作为实施行政治理的手段。而签订民事合同的目的通常是为了实现个人或组织的利益，或者是为了产生、变更和消灭民事法律关系。2、民事合同双方地位相同，而行政合同双方当事人的法律地位是不完全同等的。3、判定某一合同是行政合同还是民事合同，是看该合同是在形成、变更、消灭民事法律关系还是行政法律关系，签订合同的主体是否是行政主体，不能成为区分行政合同和民事合同的尺度。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条第一、二款：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”根据上述法律、法规、司法解释，被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会必须是依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为时，才可以成为行政诉讼的被告。土地征收和国有土地上房屋征收的部门只能是市、县级人民政府，被告太原市晋源区人民政府晋源街道办事处只能是征收组织实施部门，其无权委托任何部门再负责组织实施征收与补偿工作。本案中，被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会作为平等的民事主体一方与第三人姚某签订了（晋源字西街村165号）《太原市晋源东区二号地块棚户区改造安置住房项目宅基地产权置换协议书》，其本身签订协议的行为不是法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，也非受太原市晋源区人民政府的委托，而是根据村民委员会自治原则，为了自身利益，与本村村民平等协商而产生新的民事关系。被告太原市晋源区晋源街道办事处虽是行政机关，但其并不是上述协议的签订方，只是鉴证方。故上述协议是民事争议解决的范围，不是行政合同，不适宜通过行政救济方式来解决。宅基地使用权是以户为单位，户主与申报的共住人共同享有宅基地使用权，被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会与第三人姚某签订的（晋源字西街村165号）《太原市晋源东区二号地块棚户区改造安置住房项目宅基地产权置换协议书》，计算出涉案宅基地院落所有的货币补偿和置换面积，是针对涉案宅基地院落所有共同居住人和权益人，而不是针对第三人姚某一人。原告王某应通过民事诉讼的方式确认涉案宅基地院落中属于自己的共有份额。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告王某的起诉。案件受理费50元，由原告王某负担。王某不服提起上诉称，请求撤销一审裁定书，一审认为“太原市晋源东区二号地块棚户区改造安置住房项目宅基地产权置换协议书”是民事争议解决的范围，裁定驳回起诉的认定事实错误，适用法律不当。理由为：上诉人的父亲袁世昌过世后，留有祖遗产正房三间、西房三间、大门一间及后院空基一所，位于××街北）。继承人之间一直未对该处老宅进行分割，该处房依法应属袁世昌所有继承人共同共有。2015年8月，被上诉人以姚某持有土地证（此证只能证明该处房屋为上诉人父母所有）和已住在那里为由，擅自同姚某签订拆迁协议，并且在该协议附表“明太原县城新农村建设村民宅基地核定表”中，将本来使用权属上诉人父亲袁世昌的该处房产宅基地确定为姚某，姚某由此取得该房屋拆迁所有利益，严重侵犯了上诉人的合法权益。由于被上诉人在协议书中，将上诉人及其他兄弟姐妹共有的宅院权属错误地确定为姚某并同姚某签订拆迁协议，该协议依法应该无效。该协议附表“明太原县城新农村建设村民宅基地核定表”已经生效的太原市万柏林区人民法院行政判决书（2018）0109行初25号撤销，而该“明太原县城新农村建设村民宅基地核定表”是本案诉求中“太原市晋源东区二号地块棚户区改造安置住房项目宅基地产权置换协议书”的附表和签约依据，由于该协议书的基础和依据已经消失，因此基于该核定表所签订的协议书理应无效。其次，该协议书是依据太原市文件（并政发（2013）13号）规定，在太原市晋源区人民政府晋源街道办事处监管下签订，该协议的签订，并非为了西街村村民委员会的自身利益，而是执行政府的拆迁任务，为了公共利益。正是由于该协议书将上诉人及其他兄弟姐妹共有的宅院权属错误地确定为姚某并同姚某签订拆迁协议，姚某因此才取得该宅院拆迁所有利益，而且，晋源街道西街村村民委员会和晋源街道办事处也正是依据该协议书，将拆迁补偿款和置换的房屋给了姚某，严重侵犯了上诉人等的合法权益。该拆迁协议书以及附表，有晋源街办监管下的鉴证签字和审查意见栏盖章签字，实际上是对上诉人等的权利和义务的侵犯，是一种行政行为。《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”由于该协议书错误将宅基地权属确定为姚某，该拆迁协议依法应当撤销。（2017）晋01行终102号行政裁定书中，也裁决“确认被上诉人与原审第三人姚某签订的宅基地产权置换协议书无效”请求属于行政诉讼的受案范围。被上诉人太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会辩称，1、本案属于民事案件受案范围，不属于行政案件。本案中签订拆迁协议的主体为太原市××区民委员会，并非答辩人，而西街村村委会并不是一个行政机关，其行为也不是行政行为，且在此次拆迁中，西街村村委会是经过民事协商后与第三人签订的拆迁协议，因此，签订拆迁协议的行为是一种民事行为，并非行政行为。在本案中，上诉人对拆迁的标准与补偿金额的多少是没有异议的，只是认为其基于继承权应当获得相应的补偿，此种情况，其应当通过民事诉讼的方式确认涉案宅院中属于自己的共有份额，从而获得拆迁利益。另据答辩人了解上诉人已经向太原市晋源区人民法院提起了民事诉讼要求确认其对拆迁补偿利益享有相应的份额，该案件正在审理过程当中。2、村委会与第三人姚某签订的《太原市晋源东区二号地块棚户区改造安置住房项目宅基地产权置换协议书》属有效协议。第三人姚某是本案诉争宅院的合法继承人之一，其有权签订上述协议，因此上述拆迁协议不是无效协议。原审第三人姚某称，1、村委会不属于行政组织，姚某与晋源西街村村委会、晋源街道办事处签订的产权置换协议书，是民事行为，不属于行政行为。2、涉案房产属第三人姚某的父母在世时购买所得，姚某是继承人之一，姚某与晋源西街村村委会、晋源街办签订产权置换协议合理合法，即便退一步讲，以上诉人的想法，房产是袁世昌的，我母亲袁汉珍也是袁世昌的亲生女儿，我作为母亲的女儿也是继承人之一，与村委会街道办事处签订合同并无不妥。3、上诉人王某在上诉状和起诉状中多次捏造事实，将本人的地址写错，还有自1982年姚某的父母向袁某母子购买了西房就搬回了老院里，王某及王桃林等却说是因我们家境差，从未要求我们支付租金。这严重违背事实。还有晋源西街村村委会与姚某签协议是因为几十年来我们全家都住在那里，还有我们与舅舅们的买房文约，根本与其他无关，而且姚某从未取得该宅院所有的利益，那是我们姐妹三人共同的，所以第三人姚某与任何人签订协议，与王某没有任何关系，且王某等人已向太原市晋源区人民法院提起民事诉讼。经二审审理查明的事实与一审查明事实基本一致。另查明，本案上诉人王某与委托代理人袁某于2019年3月6日向太原市晋源区人民法院提起民事诉讼，案由为继承纠纷，请求判令继承人共同继承晋源西街51号院袁家祖遗产的拆迁补偿金和安置房等，该案正在审理中。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，上诉人要求确认被上诉人与第三人签订的《协议书》无效其实质是认为被上诉人与第三人签订《协议书》的行为侵犯了自身合法权益。《协议书》中明确签订协议的目的是“为了加快太原市××区改造安置住房项目建设，甲方需对乙方的宅基地实施产权置换”，本案所涉《协议书》系为社会公共利益。因此，本案上诉人诉请属于行政诉讼受案范围。综上所述，一审认定事实清楚，但适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条的规定，裁定如下：一、撤销太原市万柏林区人民法院（2019）晋0109行初4号行政裁定书；二、本案由太原市万柏林区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 郭朝艳审判员 张翠萍审判员 陈 聪二O一九年九月三十日书记员 李世扬