浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行终877号 上诉人（原审原告）陆国泉，男，汉族，1957年1月25日出生，住杭州市余杭区。 上诉人（原审原告）蒋凤山，男，汉族，1949年5月13日出生，住杭州市余杭区。 上诉人（原审原告）沈水根，男，汉族，1957年7月4日出生，住杭州市余杭区。 上诉人（原审原告）吴叙荣，男，汉族，1953年11月1日出生，住杭州市余杭区。 上诉人（原审原告）潘炳财，男，汉族，1944年5月17日出生，住杭州市拱墅区。 五上诉人共同委托代理人朱允人，浙江吴山律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府崇贤街道办事处，住所地杭州市余杭区崇贤街道府新路**。 法定代表人宋刚，主任。 委托诉讼代理人梅军、莫芳荧，浙江诺力亚律师事务所律师。 上诉人陆国泉、蒋凤山、沈水根、吴叙荣、潘炳财（以下简称为陆国泉等五人）因与被上诉人杭州市余杭区人民政府崇贤街道办事处（以下简称为崇贤街道办事处）城建行政强制及行政赔偿一案，不服浙江省杭州市余杭区人民法院（2019）浙0110行初7号驳回起诉的行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月12日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 陆国泉等五人于2019年1月起诉称：1997年7月1日，余杭市崇贤镇农机管理服务站（现已划归至余杭区崇贤街道资产经营中心，以下简称崇贤农机站）下达一份《崇贤镇农机站三产房投资及收益分配政策》（以下简称《收益分配政策》）给陆国泉等五人。该份《收益分配政策》中载明：为稳定人心，完成政府的工作任务，经崇贤农机站讨论同意，实行个人出资金、集体出土地，在崇贤农机站现有空余土地上建造七间三产房。具体细则为：1、崇贤农机站投入160㎡土地，由陆国泉等五人每人出资8000元；2、根据三产房每年的收入，陆国泉等五人享受收入90%，其余10%作为土地占用费归“农机站”享受；3、三产房在经营过程中的所有费用由陆国泉等五人负担；4、该《收益分配政策》执行期限为无限期。陆国泉等五人根据政策共同出资40000元建造了上述三产房七间，共计建房面积181.44平方米，于1997年开始经营出租，截止至2018年底，陆国泉等五人已执行《收益分配政策》达21年之久。2018年11月21日，崇贤街道办事处邀请陆国泉等五人到街道开会，告知三产房即将要被拆除，表示愿意赔偿人民币80000元，被陆国泉等五人当场拒绝。之后，崇贤街道办事处直接将三产房强制拆除。崇贤街道办事处的行为系行政违法行为，且该违法行政行为给陆国泉等五人的财产权造成了巨大的损失，故请求：一、请求确认崇贤街道办事处对于杭州市余杭区崇贤街道前村原农机站土地上六间三产房强制拆除行为违法；二、责令崇贤街道办事处返还建房款40000元，赔偿装修款120000元，赔偿经济损失702000元；三、诉讼费用由崇贤街道办事处承担。 原审法院查明：1997年5月10日，原崇贤农机站申请农村私人建房用地呈报表，现有在册人口为陆国泉等五人，申请用地类型及面积为农机站围墙内杂基地建房面积181.44平方米，申请用地地名镇农机站内，建造层次平顶房，原余杭市崇贤镇人民政府盖章确认临时用房160平方米。 1997年7月1日，原崇贤农机站与陆国泉等五人签订了《崇贤镇农机站三产房投资及收益分配政策》，主要内容为“随着市场经济的发展，我镇个体农机供应、维修点的不断增加，严重冲击镇农机站的经营，农机站服务经营额直线下降，经营利润已无法维持现有工作人员的工资和日常开支，为稳定人心努力完成政府交给的各项工作任务，根据全站同志的要求并经站讨论同意，自愿实行个人出资金、集体出土地在本站现有空余的土地上建造三产房柒间，为了三产房投资及收益分配有据可依，特制定如下政策。一、根据建房的需要，经农机站讨论同意集体投入土地160平方米，土地所有权属镇农机站所有，今后镇如有统一规定需要拆迁（或拆除）投资者必须服从镇政府的规划，按建房报告批复办理。二、投资政策：集体投入160平方米土地，个人每人投入资金捌仟元，在三产房的经营中个人只享受红利，不还本金，如有特殊情况必须经投资者协商妥然处理。三、收益分配政策：根据三产房每年的收入，集体提留土地占用费百分之十，其余按投资者人均分配。四、三产房费用负担政策：在经营过程中的一切费用由投资者个人负担（如房屋修理费、设施更换、租房税及其他有关开支），农机站不负担开支。五、上述政策执行时间从一九九七年七月一日起执行。执行期限：无限期。六、三产房负责人和财务管理人由投资者推选产生，每年负责人召集投资者民主理财一次。七、此政策未尽部分可由投资者再次讨论制定。八、本政策有关投资者各执一份。”陆国泉等五人、原崇贤农机站在上述协议上签字盖章。 2011年12月1日，杭州市余杭区崇贤街道工作委员会下发《关于加强崇贤街道农机站管理的通知》，内容为“农机管理服务站为我街道自收自支的事业单位，担负着全街道农机安全监督管理、新机具和新技术推广服务的公益性职能。考虑到农机站现状，根据上级有关精神及街道书记办公会议（崇街委纪要[2011]6号）研究，决定将农机站资产和人员统一纳入到街道办事处管理，现将有关事项明确如下：一、人员处理方案事业编制人员（包括在职、退休）的工资、奖金、福利、住房公积金等参照街道办事处同类事业人员待遇标准执行，由街道办事处统一发放。二、资产管理街道农机站资产由街道办事处统一管理，由街道财政统计审计科会同街道农业科按照《行政事业单位资产管理办法》进行资产登记、使用和处理。三、其他说明以上政策从2011年11月开始执行。今后如遇全区农机站体制调整或上级有新的政策规定，按上级有关规定执行。” 2014年6月25日，潘炳财、蒋凤山、陆国泉、吴叙荣出具委托书委托沈水根为前村农贸市场6间出租房的租房签约、管理、收租金的代理人。 2013年6月28日、2014年12月29日、2017年7月7日、2017年6月5日，杭州余杭崇贤街道集体资产经营中心分别收取了沈水根租金1435元。 原审庭审中，崇贤街道办事处陈述案涉被拆除的房屋由崇贤农机站申请建造，出资是由陆国泉等五人出资，土地是崇贤农机站投入使用的。现该房屋已经被拆除。陆国泉等五人陈述崇贤农机站申请建造房屋时陆国泉等五人均是崇贤农机站的职工，陆国泉等五人对案涉建造房屋不具有所有权但系建造房屋的出资人故对该房屋享有收益权。 原审法院认为，根据2011年12月1日杭州市余杭区崇贤街道工作委员会下发《关于加强崇贤街道农机站管理的通知》，崇贤农机站的资产由崇贤街道办事处统一管理，故崇贤街道办事处继承了崇贤农机站的权利义务。根据崇贤农机站申请的建房报告、崇贤农机站与陆国泉等五人签订的《崇贤镇农机站三产房投资及收益分配政策》及陆国泉等五人在庭审中陈述其为案涉房屋的建造出资人并不是所有权人对案涉房屋享有收益权利，可以确认崇贤农机站与陆国泉等五人之间是民事合同关系，现崇贤街道办事处继承了崇贤农机站的权利义务，对案涉房屋的处分并不属于行政强制行为。故陆国泉等五人提起本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，应予驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回陆国泉、蒋凤山、沈水根、吴叙荣、潘炳财的起诉。陆国泉、蒋凤山、沈水根、吴叙荣、潘炳财预交的案件受理费50元，予以退回。 陆国泉等五人不服原审法院上述裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院对于事实认定有误：1、《收益分配政策》内容中多次有“本政策”字样的文字表述，表明这份《收益分配政策》的性质就是一份政策性文件。一审法院无视数次“政策”的文字表述，直接在裁定书中把“政策”二字转换表述成“上述协议”四字，把《收益分配政策》的性质认定完全改变了。2、一审法院认为：“根据崇贤农机站申请的建房报告……签订的《收益分配政策》及陆国泉等五人在庭审中陈述其为涉案房屋的建造出资人而不是所有权人对涉案房屋享有收益权利，可以确认崇贤农机站与陆国泉等五人之间是民事合同关系。”如此的认定完全没有任何依据。因为行政行为在决定行政法律关系的同时，对民事法律关系的产生、变更和消灭也会有重大影响。行政行为大体上可以分为三类：决定民事法律关系的行政行为、促成民事法律关系的行政行为以及对民事法律关系进行确认的行政行为。所以上诉人认为不能简单的以结论反推原因，认为双方只要是形成了财产关系就一定是基于民事法律关系。上诉人认为：上诉人对涉案房屋是否具有所有权、收益权，与上诉人和被上诉人之间是何种法律关系没有任何关联。判断两个主体之间究竟是何种法律关系，至少应当从以下几方面进行分析考量：（1）主体地位的平等性。《收益分配政策》的两方主体，一方是原农机站即用人单位，一方是五位上诉人，即单位员工，两者地位本身没有平等性可言。简单说就是国家单位和员工之间的关系，设立政策之际，两者的法律地位具有管理和被管理的隶属关系。且这种隶属关系的存在或设立，并不以契约为前提条件。（2）设立的背景和目的。设立《收益分配政策》的目的并非是为了调整平等主体之间财产关系，简单讲就是不是为了盈利或者是资源、财产的再分配和设立的。《收益分配政策》的设立目的在其本身的内容中已经说的很明确，即“为稳定人心努力完成政府交给的各项工作任务”――即为了完成政治任务。设问哪一个民事法律关系设立的目的是为了完成政府任务的？再看《收益分配政策》设立的背景，也在文件中说的很清楚：“随着市场经济的发展，…严重冲击镇农机站的经营……已无法维持现有工作人员的工资和日常开销”。设立此政策的大背景是改革开放以后，市场经济蓬勃发展，原有的经济体制已经跟不上时代，甚至已经严重的影响到了国有单位的正常维持。《收益分配政策》是在这种大背景下设立的。简言之系国有单位认为自身运营模式出现问题而进行的一种改革尝试。（3）主体的恒定性和不可转化性。《收益分配政策》的两方主体是永恒的且是永远不可能换人的。事实上证明也是，只有当农机站作为政府部门，又作为土地的拥有者时，才能做出如《收益分配政策》中那般的处置方案。而也只有当五位上诉人是农机站的员工的情况下，农机站才能选择其五人作为《收益分配政策》的执行者。设问，如果《收益分配政策》是一般合同的性质，当时设立这份“合同”时，合同的相对方可以是除了五位上诉人之外的任何人吗?“合同”的双方当事人可以自由的对外进行权利义务的转让或受让吗?这绝对是不可能的。综上，上诉人认为，一审法院对于上诉人与被上诉人之间的法律关系认定错误。二、一审法院适用法律错误。1、《行政诉讼法》第12条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。也就是说行政机关侵犯公民财产权的案件属于受案范围。被上诉人已经在一审庭审中承认，上诉人系被拆迁的房屋出资人且对该房屋享有收益权。那么在没有给于出资人及收益权利人任何补偿或赔偿的前提下把房屋给拆除了，这样的行为当然是侵犯了上诉人的财产权的。除非一审法院认为上诉人对于被拆除的房屋没有任何财产权利，否则根据《行政诉讼法》之规定，就应当属于行政案件受案范围。2.《行政诉讼法》第13条规定：人民法院不予受理公民法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：1）外交国防等国家行为；2）行政法规规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令；3）行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免等决定；4）法律规定的由行政机关最终裁决的行政行为。本案的事由完全不属于上述四种情况之一，依法属于行政诉讼受案范围。3、法释【2018】1号最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第1条规定了不属于人民法院行政诉讼受案范围行为，本案被上诉人的拆除行为并不属于规定之列。上诉人认为：根据上述法律以及司法解释的规定，本案依法属于行政案件受案范围，一审法院裁定驳回起诉适用法律有误。三、本案的受案范围问题，即行政案件可诉性问题。上诉人认为：在本案的可诉性问题上，根本就不必过多的去分析上诉人和被上诉人之间是否存在合同关系、《收益分配政策》究竟是一份合同性质的文件还是一份政策性质的文件，也不用去分析涉案房屋的产权属于谁等问题。我们只需紧扣一个方面去做分析，即：上诉人法益受到侵害是由哪个根本原因所导致的?以及上诉人与被上诉人之间是否存在管理与被管理的隶属关系。如果法益受损是因为拆除行为，如果被上诉人对上诉人并无管理职权，那么被上诉人的行为就是一个产生了外部法律效力的侵犯公民财产权的行为，那么根据法律规定，这当然是一个属于受案范围内的可诉的行政行为。首先分析，上诉人的财产权利有没有受到侵犯。前文已述，通过一审中上诉人提交的证据以及被上诉人在庭审过程中的承认已经可以确认：上诉人对于被拆迁的房屋具有财产权。那么在没有对上诉人进行任何赔偿的情况下，将这些房屋拆除，就是对上诉人的财产权造成了损害，导致了上诉人法益的受损。其次分析，导致法益受损的根本原因是什么？上诉人认为，原本可以每年收取租金的房屋，突然被拆除了导致上诉人不能再获取财产利益。法益受损的根本原因就是被上诉人的拆除行为。最后分析，该拆除行为是否产生了外部法律效力。不管拆除行为是内部行为还是外部行为，可以确定的是该拆除行为已经对五位上诉人产生了导致其法益受损的法律效力。而该五位上诉人对于被上诉人而言，对于被上诉人单位内部而言，无疑是外部相对人，他们之间不存在一种领导与被领导的隶属关系以及其它隶属关系，或者存在一种监督与被监督的法定的监督关系。既然不是内部的管理关系，那必然是外部关系。所以概括而言，拆除行为对于五位上诉人产生了外部的法律效力。综上，上诉人认为一审法院裁定认定事实有误，适用法律有误。请求：1、撤销原审裁定，指令一审法院继续审理；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人崇贤街道办事处答辩称：一、答辩人对案涉房屋的拆除行为并非行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。1997年5月10日，原崇贤农机站申请农村私人建房用地呈报表，申请建造案涉房屋，原崇贤农机站系案涉房屋的所有权人。原崇贤农机站为被答辩人自收自支的事业单位，2011年11月起崇贤农机站由答辩人统一管理，故答辩人对案涉房屋的拆除行为系内部管理行为，不属于行政诉讼的受案范围。二、本案被答辩人对案涉房屋的拆除行为对被答辩人的权利义务不产生实际影响。根据1997年7月1日原崇贤农机站与被答辩人签订的《崇贤镇农机站三产房投资及收益分配政策》约定，本案被答辩人对案涉房屋仅享有投资收益的权利。故答辩人对案涉房屋的拆除行为对被答辩人不产生行政法上的实际影响。从法律关系上讲，答辩人系合同主体，如被答辩人认为答辩人对房屋的处分行为侵害合同权利的，应当属于合同纠纷，属于民事诉讼的受案范围。三、本案一审裁定书认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法。综上所述，答辩人对案涉房屋的拆除行为并非行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围，本案被答辩人对案涉房屋的拆除行为对被答辩人的权利义务不产生实际影响，本案一审裁定书认定事实清除，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，故请求依法驳回被答辩人的上诉。 本院经审理，对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为：《收益分配政策》虽题名为政策，但该份文书系由陆国泉等五人及崇贤农机站作为双方当事人签名盖章，且《收益分配政策》第七条载明“此政策未尽部分可由投资者再次讨论制定”，其特性为经双方磋商一致而达成，故原审法院认定《收益分配政策》为协议并无不当；退一步而言，即使属于上诉人所述属于政策，该《收益分配政策》亦系作为经营主体的崇贤农机站就单位内部有关经营事项而制定，而非行政机关制定。上诉人陆国泉等五人依据《收益分配政策》出资建造了案涉房屋，但根据《收益分配政策》约定其并不拥有案涉房屋的所有权，故其不具有针对崇贤街道办事处拆除案涉房屋拆除行为提起诉讼的主体资格，应驳回其起诉。综上，上诉人陆国泉等五人的上诉主张不能成立，原审法院认定事实清楚，所作驳回起诉的裁定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 易 飞 审判员 秦 方 审判员 王银江 二〇一九年九月十七日 书记员 叶 嘉