西安铁路运输法院 行 政 判 决 书  （2019）陕 7102 行初1171号原告张永兰，女，汉族，1958年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市碑林区。委托代理人潘金忠，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人李丹阳，北京市盛廷律师事务所律师。被告西安市碑林区房屋征收管理办公室，住所地西安市碑林区。负责人许睿，主任。委托代理人邓冬权，棚改办工作人员。委托代理人史岳伟，陕西博硕律师事务所律师。第三人西安铁曌房地产开发有限公司，住所地西安市碑林区。法定代表人毛学墙，董事长。委托代理人曹春声，该单位员工。第三人西安雅鹏拆迁工程有限公司，住所地西安市碑林区。法定代表人洪鸿标，董事长。委托代理人张长弓，该单位员工。原告张永兰因认为被告西安市碑林区房屋征收管理办公室（以下简称碑林征收办）行政强制违法，于2019年3月7日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告碑林征收办送达了起诉状副本及应诉通知书。因西安铁曌房地产开发有限公司、西安雅鹏拆迁工程有限公司与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年5月29日、8月14日公开开庭审理本案。被告碑林征收办的副职负责人王伟、委托代理人(2019年5月29日出庭工作人员是肖卫)邓冬权、史岳伟，第三人铁瞾公司的委托代理人曹春声、第三人雅鹏拆迁公司的委托代理人张长弓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张永兰诉称，其是西安市碑林区XX路XX号XX号楼XX单元XX号的公有住房承租人，依法享有安置补偿的权利。2018年5月18日，西安市碑林区人民政府作出了《关于中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（以下简称《征收决定》）。《征收决定》第三项：“征收部门：西安市碑林区房屋征收管理办公室”，第四项：征收实施单位：西安市碑林区棚户区改造办公室。碑林区政府随《征收决定》同时发出《通告》（碑房征告字（2018）1号），《通告》第五条：签约期限：自征收决定通告之日起2个月。作为征收实施单位的西安市碑林区棚改办，明知原告未完成签约和搬迁。2018年7月9日，碑林区人民政府组织相关单位对原告的房屋实施了强制拆除。就强制拆除责任主体承担问题，贵院作出的（2018）陕7102行初1558号《行政裁定书》，明确本案被告应为房屋征收部门即碑林区房屋征收管理办公室。故原告诉至法院，请求：一、依法确认被告2018年7月8日强拆原告位于西安市XX路XX号XX号楼XX单元XX号房屋的行为违法；二、诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.铁道兵89205部队西安基地住房分配《通知》书；2.原铁道兵六师后勤部部长张本顺的《证明》和原铁六师群工科干事王久英出具的《情况说明》；3.1983年、92年、95年、2000年、2010年柿园路1号院住房情况分布图和统计表；4.派出所报案现场记载图片；5.《房屋租赁合同》和交租金的收款收据；6.（1）2018年5月18日碑林区人民政府作出的《关于对中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》；（2）碑房征告字[ 2018 ] 1号《通告》及征收补偿方案；7.被拆除房屋的现场照片以及西安市政府网站上的一个碑林区棚改办、中铁十五局棚户区改造项目房屋征收工作全面推进报道；8.西铁法院《行政裁定书》；9.房屋被拆时原告报警的现场照片；10.西铁中院裁定书；11.报案材料；12.碑林法院民事判决书、西安市中级法院的判决书。以上证据证明原告是公有住房承租人，应享有补偿利益。被告碑林征收办辩称：一、原告与本案被诉的拆除房屋行为不具有法律上的利害关系，不是本案的适格原告。原告所居住的房屋产权载明原铁道部第十五工程局西安办事处为房屋所有权人。原告虽在此长期居住，但其与原中铁十五局西安办事处一直存在的是平等主体间的民事房屋租赁关系，并不是原告所称的公有住房租赁关系。根据《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十条的规定实施房屋征收时，以房屋权属证书或土地使用权证、公有房屋租赁凭证计户补偿。根据该规定可以得出房屋所有权人和公有房屋承租人是征收行为的利害关系人。因原告并不是公有房屋承租人所以原告与本案被诉的拆除行为不具有法律上的利害关系，不是本案的适格原告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项的规定原告与本案不具有利害关系，不是本案适格的原告。二、该拆除行为是根据西安市碑林区人民政府发布的征收决定做出的合法行为。西安市碑林区人民政府于2018年5月18日发布碑房征决字〔2018〕号文件和碑房征告字〔2018〕1号通告，决定对中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区改造项目的涉及的国有土地上房屋予以征收并确定自征收决定通告之日起2个月为签约期限。该拆除行为是按照碑林区人民政府发布征收决定和通告做出的，是在补偿协议约定或者补偿决定确定的期限内进行的合法的拆除行为。该拆除行为是严格按照该征收决定实施的合法拆除行为，并不具有强制拆除的性质。原告作为一个正常的具有行为能力的人，遇到紧急情况比如强制拆除行为应有相应应某某手段和应某某措施应对，比如报警。然而原告并未就该拆除行为属于强拆提供诸如报警记录等证据加以证实。因此原告诉称该拆除行为属于强拆没有事实依据。三、该项目属于中铁十五局集团第一工程有限公司自建自拆的项目，该拆除行为实施的主体为该公司。中铁十五局集团第一工程有限公司为原铁道部第十五工程局西安办事处。上世纪九十年代，该办事处进行房改，因原告并非该公司职工不符合房改政策，所以未参加房改。其后一直租赁居住该房屋至今日，中间该公司几次提出解除租赁合同均被原告拒绝。该公司为了解决该历史遗留问题专门成立了西安铁瞾房地产开发有限公司负责该项目的投资工作，此房屋的拆除行为实际也是该公司实施的。综上所述，原告不是本案的利害关系人，不符合起诉的条件，请求法院依法驳回原告的起诉。被告提交以下证据：1.西安市碑林区人民政府关于中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区改造项目涉及的国有土地上予以征收的决定（碑房决字〔2018〕1号）；2.西安市碑林区人民政府通告（碑房征告字〔2018〕1号）及征收补偿方案。以上证据证明该拆除行为是按照碑林区人民政府发布征收决定和通告做出的，是在补偿方案约定或者补偿决定确定的期限内进行的合法的拆除行为。第三人铁瞾公司辩称，一、原告张永兰既不是涉案被拆房屋的所有权人，也不是承租人，其与拆迁行为不具有法律上的利害关系，不是本案适格原告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，被征收人及拆迁补偿对象应为房屋所有权人，涉案被拆房屋的所有权人为中铁十五局集团有限公司西安办事处，原告不是承租人，也不在被拆房屋内居住，原告与拆迁行为不具有利害关系，因此其请求确认拆迁行为违法没有事实及法律依据。二、中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区改造项目，属中央国有企业棚户区改造项目，依据西安市棚户区改造办公室立项批准，西安市碑林区人民政府依据《西安市国有土地上房屋征收管理办法》相关规定，已经针对涉案被拆房屋涉及的棚户区改造项目作出了征收决定及房屋征收补偿方案，并依法进行了通告，拆迁行为合法。2018年5月18日，西安市碑林区人民政府作出了房屋征收的决定（碑房征决字【2018】1号），并于同日对该征收决定及征收补偿方案进行了通告，且被拆房屋在拆迁前并没有人员居住，也没有存放财物，实际上属于空房状态，拆迁单位是根据西安市碑林区人民政府作出的房屋征收决定对案涉房屋进行的合法拆除，且拆除过程中任何单位或个人均没有出现暴力、强迫等手段。综上，张永兰与拆迁行为不具有法律上的利害关系，不是本案适格原告，案涉房屋的拆除行为并不违法，恳请依法驳回原告诉讼请求。第三人铁瞾公司提交以下证据：拆迁委托协议书，证明拆迁系雅鹏拆迁公司所为。第三人雅鹏拆迁公司未发表意见也未提交证据。经庭审质证，原告对被告证据真实性认可，证明目的不认可。原告认为根据《征补条例》应当先补偿后搬迁。原告对第三人铁瞾公司证据的真实性认可,证明目的不认可，该委托书上的协议一方面违反征收过程中的强制性法律规定。被告对原告证据1真实性认可，证明目的不认可，认为该通知无法证明原告适格；对证据2真实性不认可，证明目的不认可，个人不具有认定福利房的资格；对证据3真实性认可，证明目的不认可，认为仅能证明当时住房分布情况，无法说明原告是公有房屋承租人；对证据4真实性认可，证明目的不认可。认为照片图示所载内容无法证明与本案有法律上的因果关系。对证据5房屋租赁合同的真实性认可，证明目的不认可。认为本案原告一直住在本案房屋，期满未续签，租金明显低于市场价格，从内容来看，无法说明原告是适格原告。对证据6真实性认可，证明目的不认可。对证据7真实性证明目的均不认可，认为报道只能说明拆迁进度及当时情况，无法证明原告诉请。对证据8、9真实性证明目的予以认可。对证据10裁定书真实性认可，证明目的不认可。认为裁定书足以说明本案原告不是适格原告。对证据11报案材料真实性证明目的均认可。对证据12碑林法院和西安中院判决书的真实性认可，证明目的不认可。被告对第三人铁瞾公司证据无异议。第三人铁瞾公司、雅鹏拆迁公司对原、被告证据均未发表意见。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据客观真实、来源合法、与本案具有关联性，予以确认。被告提交的证据真实性予以确认，证明目的不予确认。第三人铁瞾公司提交的证据真实性予以确认，证明目的不予确认。经审理查明，1994年1月27日，原西安市房地产管理局为原铁道部第十五局西安办事处分别颁发了证号为1150-1080-12-IV-1-1和1150-1080-12-IV-1-3的《西安市全民房屋所有权证》，房屋坐落在XX路XX号。1995年7月西安市人民政府为原铁道部第十五工程局西安办事处颁发了证号为西碑国用（95）字第0880号《国有土地使用证》，土地地址为碑林区柿园路。2014年9月26日，中国铁建股份有限公司向中铁十五局集团有限公司作出中国铁建发展函[2014]346号《关于设立西安铁瞾房地产开发有限公司的批复》，载明“经股份公司批准，你集团一公司对西安基地大院老旧房屋进行棚户区改造。为顺利实施该项目，充分享受西安市棚户区改造的优惠政策，经研究，同意你集团一公司成立西安铁瞾房地产开发有限公司。……经营范围：XX路XX号院的房地产开发、销售和管理。请接此批复后，到当地工商行政管理部门办理注册审批手续，依法合规开展业务，项目完成后该公司即行撤销。”2018年5月18日，碑林区XX房征决字[2018]1号《关于对中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》以及碑房征告字[2018] 1号《通告》并附《中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区改造项目征收补偿方案》。该《征收决定》第三项：征收部门西安市碑林区房屋征收管理办公室；第四项：征收实施单位西安市碑林区棚户区改造办公室。该《补偿方案》第二条载明“二、征收补偿对象：征收范围内被征收房屋及其附属物的所有权人和公有房屋承租人”。2018年7月9日前后，原告居住的西安市碑林区柿园路XX号被拆除。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告应当是符合行政诉讼法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”可见，除行政行为的相对人外，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，同样具有原告主体资格，有权提起行政诉讼。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，征收国有土地上单位和个人的房屋，补偿的对象是被征收人即房屋所有权人。通常来说，征收房屋行为导致房屋所有权的丧失，征收行为直接针对的是房屋所有权人。但如因强拆行为侵犯了承租人或其他合法使用权人的合法权益，应当认定承租人或其他合法使用权人与该行政行为具有利害关系。本案中，案涉国有土地使用权登记在中铁十五局名下，但涉案房屋由原告等人缴纳房租后实际使用，与本案行政强制行为具有利害关系，具有原告主体资格。不论是农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等，均为政府及其职能部门的法定职权，因此，对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。现行《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》也仅规定政府及其职能部门具有征收房屋、收回国有土地使用权及强制拆除合法建筑的职权，民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除权力，且碑房征决字[2018] 1号《关于对中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》已将西安市碑林区房屋征收管理办公室确定为征收部门，因而应首先推定西安市碑林区房屋征收管理办公室系实施强制拆除的行政主体，并承担相应的赔偿责任。本案中，虽然第三人铁瞾公司向本院出具了情况说明和拆迁委托协议书，证明具体拆除工作系由雅鹏拆迁公司实施，但相应文件和经本案经庭审举证、质证的证据材料均证实西安市碑林区柿园路一号院系由政府征收实施棚户区改造，且第三人雅鹏拆迁公司在庭审中主张，拆除决定是由政府拆迁办、棚改办、铁曌公司三方组成的中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区XX小组作出，故相应的法律责任亦应由行政机关承担，被告碑林征收办属于本案适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”即行政机关实施行政强制，应当依照《行政强制法》第三十五条至第三十八条的规定，向原告作出书面催告、听取其申辩，然后再依法作出强制执行决定书并送达给原告，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被告并未提供其按照以上规定的程序进行强制拆除的证据，应视为没有证据。其强制拆除违反了上述法律、法规的有关程序规定，但因该拆除行为属事实行为，不具有可撤销内容，故依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告西安市碑林区房屋征收管理办公室于2018年7月将西安市碑林区柿园路1号院8-4-402号房屋强制拆除的行政强制行为违法。案件受理费50元，由被告西安市碑林区房屋征收管理办公室负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。        审 判 长  翟汉卿审  判  员  张成金人民陪审员  张亚美 二〇一九年九月十六日 书 记 员  卢晓蕊1