福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽05行初71号之三 原告圣元环保股份有限公司，住所地福建省厦门市湖里区湖里大道6号北方商务大厦519。 法定代表人朱煜煊，董事长兼总经理。 委托代理人郑少泽，福建英合律师事务所律师。 委托代理人黄小姗，福建英合律师事务所实习律师。 被告漳州市平和县人民政府，住所地福建省漳州市平和县小溪镇东大路288号。 法定代表人吴丁顺，县长。 被告平和县住房和城乡建设局，住所地福建省漳州市平和县小溪镇西大路76号。 法定代表人赖建生，局长。 上述两被告的共同委托代理人苏晓鹏，福建九鼎律师事务所律师。 上述两被告的共同委托代理人魏燕鹏，福建九鼎律师事务所实习律师。 原告圣元环保股份有限公司（下称“圣元公司”）诉被告漳州市平和县人民政府（下称“平和县政府”）、平和县住房和城乡建设局（下称“平和住建局”）行政协议一案，本院于2019年7月15日立案。 原告圣元公司诉称，2015年5月19日，经平和县政府授权，平和住建局与圣元公司签订《福建省平和县生活垃圾处理特许经营协议书》(以下简称“协议”)。“协议”第一章《总则》中约定：为了改善福建省平和县目前的垃圾终端处理设施，减少环境污染物的排放，加强城市生活垃圾处理管理，同时为拓展圣元公司发展的需要，双方协商确定立即启动在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期工作，过渡期间先把漳州市平和县的垃圾就近运送到漳浦县垃圾焚烧发电厂焚烧处理。“协议”第三章《特许经营权》中约定：特许经营权是指授权圣元公司负责平和县垃圾焚烧发电厂建成投产前的过渡期，专项处理平和县(小溪镇、南胜镇、五寨乡、坂仔镇、霞寨镇)垃圾的权利。特许经营期最长为30年，从平和县垃圾焚烧发电厂建成投产后过渡期的特许经营期自行终止，届时平和县全县的生活垃圾处理特许经营权重新授予圣元公司。圣元公司在协议生效后立即启动在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期(选址、立项、环评等)工作。授权期间，平和住建局不得将协议下的特许经营权部分或全部授予其他第三方。协议签订后，圣元公司按照协议约定积极履行协议，完成漳浦垃圾焚烧发电厂二期扩建，落实对平和县生活垃圾进行处理。同时，圣元公司积极开展平和县垃圾焚烧发电厂建设的前期工作，委托中国核电工程有限公司深圳设计院进行选址踏勘并出具了项目选址论证报告和可行性研究报告。而平和住建局对于圣元公司多次发函催促其配合开展前期工作一直置之不理，导致双方约定的进行平和县垃圾焚烧发电厂的建设工作一直处于停滞状态。平和住建局甚至于2019年3月5日在官网上发布《平和县人民政府关于平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案的批复》，明确由福建平和城市建设投资开发有限公司作为政府出资人代表，推进平和县生活垃圾焚烧发电厂建设，且该公司已完成立项工作(《漳州市发展和改革委员会关于平和县生活垃圾焚烧发电厂项目核准的批复》)，这已违反协议中“由圣元公司启动在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期(选址、立项、环评等)工作”的约定。综上，圣元公司与平和住建局之间的协议合法有效，平和住建局应继续履行与圣元公司签订的“协议”，配合圣元公司启动在平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期工作，加快建厂工作。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定提起诉讼，请求法院支持圣元公司的诉讼请求，判令：平和县政府、平和住建局继续履行与圣元公司于2015年5月19日签订的“协议”，即平和县政府和平和住建局应立即配合圣元公司启动平和县建设垃圾焚烧发电厂项目的前期工作(选址、立项、环评等)；由平和县政府、平和住建局承担本案诉讼费用。在本案审理过程中，圣元公司又将第一项变更诉讼请求为：判令平和县政府、平和住建局继续履行与圣元公司于2015年5月19日签订的“协议”，即平和县政府和平和住建局应立即配合圣元公司启动平和县建设垃圾焚烧发电厂项目的前期工作(选址、立项、环评等)，并由圣元公司负责投资、建设、运营平和县生活垃圾焚烧发电厂。理由是：根据平和住建局与圣元公司在2015年5月19日签订的“协议”第一章《总则》中的约定，圣元公司在授权期间，平和住建局不得将“协议”中约定的特许经营权部分或全部授予其他第三方。圣元公司在提起本案诉讼后，平和县政府授权平和住建局于2019年8月8日在中国政府采购网发布《平和县住房和城乡建设局平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目资格预审公告》，开展平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目的社会资本方的招标工作。《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》第一点规定，PPP项目主要指：由政府授权的投资主体与社会资本签订项目合作协议，组建PPP项目公司，共同参与项目前期论证、中期建设、后期运营等，共担风险，共享收益。因此，若平和住建局继续开展垃圾发电厂PPP项目工作，势必直接导致今后无法与圣元公司继续全面履行案涉“协议”，也无法待平和县生活垃圾焚烧发电厂建成后将平和县的生活垃圾处理特许经营权重新授予圣元公司。因此，申请变更第一项诉讼请求。 被告平和县政府、平和住建局未在答辩期内提出管辖权异议，但辩称，一、根据双方签订的“协议”，双方对特许经营权的定义及授权范围的约定均不包含由圣元公司具体负责投资、建设、运营垃圾焚烧发电厂的事宜。双方签订的“协议”的授权范围仅仅限于处理平和县五个乡镇垃圾的权利。实际上，平和县建设垃圾焚烧发电厂的前期(选址、立项、环评等)工作已经完成。二、“协议”第三章第七条约定“特许经营期自行终止后，届时平和县全县的生活垃圾处理特许经营权重新授予圣元公司”，该条款因违反《招投标法》的规定应认定为无效条款。本案客观事实是在平和住建局依法发布《资格预审公告》后，圣元公司也向招标代理机构提交了《投资申请》进行了报名登记，圣元公司认可该项目应当进行招投标。三、本案“协议”所约定的关于平和县生活垃圾焚烧发电厂的建设性质及处理范围也已发生实质性变更。双方签订的“协议”约定的垃圾处理范围为平和县五个乡镇的生活垃圾，而现平和县实施建设的垃圾焚烧发电厂已不再是原定的平和县生活垃圾焚烧发电厂，其处理范围也不仅仅是平和县行政区域，还包括南靖县、漳州高新区。漳州市政府及漳州住建局研究决定平和县生活垃圾焚烧发电厂于2020年完成建设并统筹服务于漳州西部片区的生活垃圾处理。该生活垃圾焚烧发电厂已被列为“十三五”重大建设项目，由省、市主管部门重点督查推进。根据漳州市住建局《关于印发漳州市生活垃圾焚烧发电厂建设实施方案的函》（漳建城函【2017】130号）要求，漳州西部生活垃圾焚烧发电厂选址于平和县黄井工业区，由平和县政府为责任单位，南靖县政府、漳州高新区管委会为配合单位。平和县政府作为责任单位，并非独家业主，无权将漳州西部生活垃圾焚烧发电厂的投资、建设、运营等特许经营权直接授权给圣元公司，而且对此项目不经招投标即授予圣元公司也违反《招投标法》。四、圣元公司多次违约，现已单方停止执行本案特许经营协议。2017年元月23日起，圣元公司多次违约：一是单方改变接收处理平和县生活垃圾，将平和县生活垃圾改转运至南安焚烧发电厂处理；二是减少生活垃圾处理量；三是违反合同中“圣元公司负责协调漳浦县境内各方面的相关事宜”的约定，通过各种途径施加影响，促使执法人员多次扣押平和县垃圾转运车辆，同时在春节、环保督查及高考时段等几个重要环境卫生和社会稳定敏感时间节点停止或减量接收平和县生活垃圾，导致平和县生活垃圾无法得到及时处理；四是不执行合同约定的垃圾处理价格，垃圾处理费比合同约定提升。平和县政府为避免环境污染，也已按其要求的价格按时、足额支付了垃圾处理费。事实上，圣元公司已单方停止执行本案特许经营协议。圣元公司的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院予以驳回。 本院经审查认为，本案圣元公司的诉讼请求涉及生活垃圾的处理及是否启动建设平和县垃圾焚烧发电厂项目的前期工作。圣元公司的诉讼请求属于《福建省高级人民法院关于部分行政案件实行跨行政区域管辖的若干规定（试行）》第三条第二款规定的生态环保的行政案件，即不属于跨行政区域管辖的行政案件，故本院对本案没有管辖权。本案应移送漳州市中级人民法院进行审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条之规定，裁定如下： 本案移送福建省漳州市中级人民法院处理。 本裁定一经作出即生效。 审判长  庄希文 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇一九年九月九日 书记员  张秋萍 注：本裁定适用的主要法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定：人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。