湖北省荆州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂10行初80号原告张书团，男，1949年1月7日出生，汉族，住监利县。委托诉讼代理人李家忠，监利县荆南法律服务所法律工作者。被告监利县人民政府，住所地：监利县容城镇荆台大道**。法定代表人韩旭，县长。被告监利县农村经济经营管理局，住所地：监利县容城镇天府大道**。法定代表人赵火清，局长。第三人张立国，男，1972年7月2日出生，汉族，住监利县。原告张书团因与被告监利县人民政府（以下简称监利县政府）、监利县农村经济经营管理局（以下简称监利经管局）、第三人张立国农村土地承包经营权证一案，本院于2019年4月23日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原告张书团诉称：一、农民外出务工不能成为行政机关剥夺其土地承包经营权的理由。原告张书团是土生土长的双鸣**村民，全家人靠耕种8.91亩农田生存。1983年第一轮土地承包时，由当时的黄歇公社颁发有8.91亩土地承包经营权证。2000年春节过完后，原告外出务工。在2000年至2005年，将原告张书团的8.91亩中的8.6亩水田全部登记在第三人的名下，其中第三人张立国占有张书团0.8亩耕地，并在2005年为第三人颁发了土地承包经营权证。2005年春节时，原告张书团得知自己的责任承包地被非法流转给第三人，即时向当地村民小组、双鸣村村民委员会、周老嘴镇人民政府和监利县政府反映并主张权利，周老嘴镇人民政府于2009年派新河总支书记及二名干部到双鸣召开大会，并要求双鸣村民委员会、双鸣四组、第三人即时归还其被占用的耕地面积。然而，由于各种干扰，被告的行政不作为和滥作为，导致2017年又为第三人颁发土地承包经营权证。2009年，双鸣四组村民绝大多数农户联合签名并承诺在2009年10月份归还田亩的协议成为泡影。二、被告为第三人颁证的程序违法、颁证的内容违法、颁证的主体错误。1983年张书团获得第一轮土地承包的经营权证，面积8.91亩，行政机关在颁证前应慎重查阅档案材料，被告在接到原告要求归还田亩的诉求后，在不告知当事人也不询问当事人，不走访村组干部情况下，于2015年、2017年两次我行我素置张书团依法获取的土地承包经营权于不顾，违法流转并登记给第三人。因被告不履行法定职责，在为第三人颁证的内容有四至界线重复且错误，具有重大瑕疵，应予撤销。三、关于本案适用的法律依据和被告两次颁证的违法性。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条明确规定：耕地的承包期为三十年……，原告从1983年至2013年是该8.6亩的承包人，被告将原告在承包期内合法权益非法剥夺并在2005年流转登记到第三人的名下是一种严重的违法行为。根据《中华人民共和国物权法》的规定，原告张书团早在1983年就获得该8.6亩耕地的地役权。农业部关于《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条，承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书……没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。即使到了2005年和2017年也不能非法剥夺。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第二十条、第五十四条和《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（七）项，诉讼请求：1.依法撤销其为第三人张立国颁发第178132土地承包经营权证；2.依法判令两被告为原告颁发8.91亩新土地承包经营权证；3.因被告具体行政行为错误导致原告从2005年丧失国家各项粮补的经济损失5000元，由第二被告承担；4.诉讼费用由第二被告承担。被告监利县政府辩称：一、答辩人为第三人张立国颁发的土地承包经营权证的行政行为事实清楚、适用法律正确、颁证程序合法。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条，土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。原告所居住的周××嘴镇××村××组，在发包土地之前，成立了由村民代表组成的承包工作小组，并讨论通过了承包方案，再根据第三人的书面申请，然后入户进行土地权属调查，并由第三人进行确认，由专业的人员对第三人所属土地面积进行测量并绘制地籍图，对所形成的地籍图在全村进行公示，在公示无异议后，由双鸣四组承包户签字确认，再由村组报乡镇人民政府，乡镇人民政府汇总并核对后上报答辩人。答辩人再根据乡镇的汇总资料内容，对承包人核发承包经营权证书。原告要求撤销答辩人颁发给第三人土地承包经营权证的诉讼请求依法不应支持。二、原告要求答辩人颁发8.91亩土地承包经营权证的诉讼请求不能成立。答辩人无权直接给原告颁发8.91亩的土地承包经营权证。原告所称的8.91亩土地，该土地承包分配方案是否经过村民代表大会或村小组代表同意，原告是否与村委会或村小组就该地块土地签订过土地承包合同，是否经过村里公示等。原告在未经上述登记工作规程而要求答辩人为原告颁证的诉求违反法律规定，依法不应支持。三、原告诉请要求答辩人承担国家各项粮补的经济损失5000元没有法律依据。粮食补贴是国家对种田农户进行补贴，不是对有田农户进行补贴。粮食补贴与土地承包没有关系，只要你种了田，不管该田是否是你承包，国家只对种田者进行补贴。国家粮食补贴的原则：1.按照谁种地补给谁的原则，承包地转包给他人的，按承包协议处理；2.抛荒地和非农业征用的耕地不予补贴；3.补贴不得用于高效农业，成片粮田转为设施农业用地常年不种粮的，不予补贴。原告并没有对土地进行耕种，其并不享有国家粮食补助，其要求答辩人承担各项粮补的经济损失的请求不应支持。综上，原告的诉讼请求没有事实依据，依法不应支持，请求法院驳回原告的起诉。被告监利经管局未提交书面答辩意见。第三人张立国陈述称，一、双鸣原有农户22户，1982年第一轮年产承包，每个农户都有责任田，由于种田效益低，各种负担太重，加上田块比较零星，特别是不便于耕作和管理，有不少农户抛田、弃田，原告就是其中的一户。2002年，以双鸣副村长兼四组组长张立枝为首主持，全组农户配合，并请了群众代表张书文、张发书一同协助，经过多次会议的商讨，决定将所有的农田分类、调片、重新进行分配，原告的侄子、堂弟张新成代表原告表态不要田，迄今为止，只有原告张书团1人无理扯皮。二、张书团诉状上起诉了七家农户，并说这七家农户是分割肢解，瓜分了他的8.6亩责任田，原告是诬告。因该组的田块原来有九块，为了适应机耕操作，将原来零星的田块调整为三片，也就是将全组的所有田块打乱了重新进行统一分配，这是村集体的行为。三、2005年全国开展了轰轰烈烈的二轮延包活动，全组除张书团、张书鹏、张新成、张书大外，7月8日由国家给农户颁发了二轮延包土地经营证书，这个时候，原告没有异议，因为2005年的土地依然不值钱。原告在外打工，每年回乡一至两次，村里还有张书团的亲戚，这些人都领了土地承包经营权证，张书团不可能不知道，明显是他放弃了权利。四、2009年春，以原告为首纠结了原来没有要田的三家农户，并请来了河南老乡，调来大型璇耕机，未经农户允许，在农户的田里乱耕，农户们也拿着尖刀、棍棒到现场据理力争，党支部书记张立大同志一面劝说、一面报警，镇委有关同志和派出所的干警迅速赶到现场，制止了这场不该发生的混乱。事后，2009年3月，在新河口总支书记张书智，主任王佑坤，村委会书记张立大，村长程仕华的主持下，将四组的机动田划出15亩分给了张书团、张书鹏、张书职三户，每户5亩。2009年至今，这15亩他们一直没有耕种，而是以三百元一亩的价格租给别人，他们自己坐收租金。五、原告1982年强占了组里的机动地三亩三分，2009年原告组织闹事时，通过调解分给了原告五亩，原告已经得了八亩三分地，调解的时间长达十年之久，原告没有提出异议。2018年张书团把村党支部书记和几家农户告上了监利县人民法院，败诉后仍不甘心，现在又将监利县政府告上荆州市中级人民法院，请求驳回原告的无理诉求。经审理查明：张书团系监利县周老嘴镇双鸣村民，持有监利县政府盖章的《农业承包合同》，合同编号26402，合同中载明甲方某公社某队，乙方承包户姓名张书团，人口4人，劳力1个，承包土地8.91亩，其中水田8.6亩，白田0.31亩。张立国系周老嘴镇双鸣村民，2017年4月15日，承包方张立国与发包方监利县周老嘴镇双鸣村民委员会签订了《农村土地承包合同》，承包土地14.51亩。监利县政府为张立国颁发监利县农村土地承包经营权证，代码：421023104223000405J，发包方全称监利县周老嘴镇双鸣村民委员会，承包方代表张立国，承包方式家庭承包，承包期限1998年12月31日至2028年12月31日止，承包地确权总面积14.51亩，承包地块总数4块。本院认为，本案争议的焦点是张书团是否有权直接请求法院撤销监利县政府为第三人张立国颁发的土地承包经营权证，即原告张书团是否是适格的原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具体到农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告资格。本案中，原告要求撤销第三人张立国的农村土地承包经营权证，而被告监利县政府则主张其是依据双鸣村民村委会与第三人签订的农村土地承包合同为第三人颁发的农村土地承包经营权证，故双鸣村民委员会与第三人张立国签订农村土地承包合同是否真实有效是审理本案的前提和基础。原告张书团认为监利县政府的颁证行为侵犯其土地承包经营权，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，在涉及争议土地的土地承包合同未予审理的情况下，原告直接提起行政诉讼，不具有法律上的利害关系，不具有原告的主体资格。同理，在原告张书团与双鸣村民委员会土地承包合同纠纷未解决的情况下，原告第二、三项的诉讼请求不具备审理的前提条件。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告张书团的起诉。案件受理费50元，退回原告张书团。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  欧阳庆审判员  孙开炎审判员  盛 千二〇一九年九月六日书记员  王文娟