山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终1096号 上诉人（原审原告）刘广俊，女，1951年7月29日出生，汉族，住济南市天桥区。 上诉人（原审原告）张宗锋，男，1976年10月12日出生，汉族，住济南市天桥区。 上诉人委托代理人陈旭峰，山东居高律师事务所律师。 上诉人委托代理人邱亚琪，山东居高律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府，住所地济南市天桥区堤口路53号。 法定代表人窦虎，区长。 委托代理人徐光城，济南市天桥区司法局工作人员。 委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府北园街道办事处，住所地济南市天桥区水屯北路2号。 法定代表人张春晖，主任。 委托代理人张磊，该办事处副主任。 委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。 原审第三人济南市天桥区北园街道办事处柳云社区居民委员会，住所地济南市天桥区西泺河路8号。 法定代表人魏福泉，主任。 委托代理人纪发勇，济南天桥华兴法律服务所法律服务工作者。 刘广俊、张宗锋因诉济南市天桥区人民政府(以下简称天桥区政府)、济南市天桥区人民政府北园街道办事处（以下简称北园街道办）、第三人济南市天桥区北园街道办事处柳云社区居民委员会（以下简称柳云居委会）房屋行政强制一案，不服济南市中级人民法院（2018）鲁01行初1223号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员李拙、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：济南市天桥区地上房屋由原告刘广俊、张宗锋家庭占有使用，产权证号〔济天房（天国）字第××号〕。原告称，2018年8月13日房屋被天桥区政府、北园街道办拆除，诉至法院。 另查明，2014年8月11日，天桥区政府作出《关于北湖片区开发项目征收冻结的通知》，冻结范围：东至七一路，西至生产路，南至北园大街，北至滨河南路。冻结期限：2014年8月13日至2015年2月12日。 2015年7月7日，第三人柳云居委会与案外人中国共产党济南市天桥区北园街道柳云社区委员会形成《两委会议纪要》，载明：“经两委会人员共同研究商议，一致通过并决定对柳云社区进行村居改造……。”同日，柳云居委会形成《关于柳云社区改造建设居民代表会议纪要》，载明：“经居民代表会议商议，一致通过并决定了对柳云社区进行村居改造……。” 2018年4月19日，第三人柳云居委会作为甲方与乙方原告刘广俊（张宗锋代）签订《房屋拆迁施工劳务承包合同》，其中约定：“甲方将北湖片区柳云地段已签约征收房屋133#交由乙方自行拆除。……乙方拆除并负责将垃圾清走、转运、倾倒于垃圾场。……自行拆除包干费总价款共计人民币五万元”。2018年9月11日，上述五万元“房屋自拆劳务费”通过转账汇入张宗锋银行账户。 再查明，刘广俊、张宗锋向原审法院提交（2019）鲁0105行初33号“刘广俊、张宗锋诉济南市公安局天桥区分局不履行法定职责”一案，济南市公安局天桥区分局2019年2月11日作出的《行政答辩状》，载明：“2018年8月13日11时许，原告张宗锋报警称天桥区柳云小区（张公坟村）133号房屋被拆，我局北园派出所民警出警后到现场了解，确定原告房屋所在地属于拆迁片区，对原告进行了告知，告知其到政府有关部门去反映拆迁问题……。” 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；……。”依据上述法律规定，原告提起行政诉讼应当对其合法权益受到侵害以及受到哪个行政机关侵害的事实承担初步举证责任。否则应当承担举证不能的不利法律后果。本案中，原告刘广俊、张宗锋起诉涉及的“天桥区柳云小区（张公坟村）133号房屋”已拆除之事实，各方当事人均无异议，对此予以确认。涉案房屋属于“北湖片区”，而“北湖片区”是一个笼统的概念，该片区既涉及国有土地上房屋，也涉及集体土地性质的房屋。天桥区政府作出的《关于北湖片区开发项目征收冻结的通知》，仅是对决定征收范围内的国有土地上房屋发生法律效力。虽然人民法院在审理强制拆除案件中有权依据相关证据材料及法律规定，推定强拆行为的责任承担主体，但本案中，仅依据天桥区政府曾经作出过的《关于北湖片区开发项目征收冻结的通知》或者成立了北湖片区开发工作现场指挥部等证据材料，无法认定天桥区政府组织实施或者参与实施了原告诉称的房屋强制拆除行为。同理，也不能据此推定被告北园街道办组织实施或者参与实施了原告诉称的房屋强制拆除行为。而依据在案证据材料，原告刘广俊、张宗锋所在辖区柳云居委会组织召开了柳云社区村居改造建设两委会议、柳云社区北湖片区村居改造建设居民代表会议并形成了会议纪要，决定对柳云社区进行村居改造。针对涉案房屋，柳云居委会还与原告张宗锋签订了《房屋拆迁施工劳务承包合同》，张宗锋亦已收到了该承包合同涉及的五万元“房屋自拆劳务费”。原告提交的（2019）鲁0105行初33号案中公安机关的《答辩状》，亦难以确定组织实施或参与实施拆除涉案房屋的责任主体。依据现有证据，原审法院无法认定或者推定被告天桥区政府、北园街道办实施了强制拆除原告涉诉房屋的行为。原告刘广俊、张宗锋提起本案诉讼，请求确认二被告强制拆除其房屋的行为违法缺乏事实根据，对其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告刘广俊、张宗锋的起诉。 刘广俊、张宗锋不服原审法院裁定提起上诉，主张天桥区政府作出的《关于北湖片区开发项目征收冻结通知》及成立了北湖片区开发工作现场指挥部等证据材料，足以认定被上诉人是此次征收工作的实施主体，组织实施拆除涉案房屋的责任主体系被上诉人。原审第三人作为基层群众自治组织，并不享有实施征收的职权，亦无实施强制拆除的权利。被上诉人没有提供证据证明涉案强拆行为不是其组织实施的，应当承担举证不能的法律后果。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人天桥区政府提交书面答辩意见称：涉案房屋的拆除并非被上诉人实施，而是上诉人自行拆除。上诉人与柳云居委会签订《房屋拆迁施工劳务承包合同》，约定上诉人自行拆除涉案房屋，被上诉人以银行转账的方式支付5万元自行拆除包干费。双方按以上协议的约定各自履行了其义务。被上诉人为北湖片区中国有土地上房屋征收的法定主体，本案中被上诉人并未实施所诉的行政行为，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人北园街道办提交书面答辩意见称：上诉人与柳云居委会签订《房屋拆迁施工劳务承包合同》，约定上诉人自行拆除涉案房屋，柳云居委会向上诉人支付5000元费用，双方按约定履行了上述承包合同，因此可以认定系上诉人自行拆除其房屋。上诉人需要基础证据证实拆除涉案房屋有被上诉人的工作人员在场，而不能依据谁是涉诉行为的受益者就推定谁是拆除人。请求维持原审裁定。 本院认为：涉案房屋属于“北湖片区”，该片区既涉及国有土地上房屋，也涉及集体土地性质的房屋。2015年7月7日，刘广俊、张宗锋所在辖区柳云居委会组织召开了柳云社区村居改造建设两委会议、柳云社区北湖片区村居改造建设居民代表会议并形成了会议纪要，决定对柳云社区进行村居改造。针对涉案房屋，2018年4月19日，柳云居委会与上诉人签订了《房屋拆迁施工劳务承包合同》，约定涉案房屋由上诉人自行拆除，柳云居委会支付上诉人五万元拆除包干费。双方对涉案房屋拆除的事实均无异议，2018年9月11日，上诉人亦已收到了该承包合同涉及的五万元“房屋自拆劳务费”。从该证据可以看出，上诉人已与被上诉人签订了拆迁劳务承包合同，承诺自行拆除涉案房屋，并收取了柳云居委会支付的房屋自拆劳务费。天桥区政府作出的《关于北湖片区开发项目征收冻结的通知》，仅是对决定征收范围内的国有土地上房屋发生法律效力。本案中，涉案房屋系在济南市天桥区地上建成，由上诉人家庭占有使用，仅依据天桥区政府曾经作出过的《关于北湖片区开发项目征收冻结的通知》或者成立了北湖片区开发工作现场指挥部等证据材料，无法认定天桥区政府组织实施或者参与实施了上诉人诉称的房屋强制拆除行为。同理，也不能据此推定北园街道办组织实施或者参与实施了上诉人诉称的房屋强制拆除行为。虽然人民法院在审理强制拆除案件中有权依据相关证据材料及法律规定，推定强拆行为的责任承担主体，但上诉人作为原告提起行政诉讼应当对其合法权益受到侵害以及受到哪个行政机关侵害的事实承担初步举证责任，否则应当承担举证不能的法律后果。在无法认定涉案房屋拆除主体的情况下，原审法院驳回上诉人的起诉并无不当，本院应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 侯 勇 审判员 李 拙 审判员 李莉军 二〇一九年九月二十四日 书记员 杨柳青