徐州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）苏8601行初511号 原告邵东平，男，1962年12月3日生，汉族，住徐州市泉山区。 被告徐州市铜山区住房和城乡建设局，住所地徐州市铜山区长江西路**。 法定代表人胡伟，该局局长。 出庭应诉负责人朱笑天，该局副局长。 委托代理人戚亚洲，该局工作人员。 委托代理人吴永华，徐州市铜山区司法局工作人员。 被告徐州市铜山区人民政府，住，住所地徐州市铜山区府前路**/div> 法定代表人高建民，该区区长。 出庭应诉负责人王鹏飞，该区副区长。 委托代理人张良，徐州市铜山区司法局工作人员。 委托代理人杨永昌，徐州市铜山区司法局工作人员。 原告邵东平认为被告徐州市铜山区住房和城乡建设局（以下简称铜山住建局）未履行招标投标投诉处理法定职责且被告铜山住建局于2018年12月24日作出的投诉处理决定、被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）于2019年2月26日作出的行政复议决定（〔2019〕铜行复第5号）违法并要求行政赔偿，于2019年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，依法向被告铜山住建局、铜山区政府送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭,于2019年7月23日公开开庭审理了本案。原告邵东平，被告铜山住建局出庭应诉负责人朱笑天及委托代理人戚亚洲、吴永华，被告铜山区政府出庭应诉负责人王鹏飞及委托代理人张良、杨永昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告邵东平诉称：请求确认被告铜山住建局于2018年12月24日作出的关于徐州市黄河路贯通市政道路（迎宾大道至北京路段）工程监理项目（以下简称黄河路工程监理项目）的投诉处理决定（以下简称24日投诉处理决定）和被告铜山区政府于2019年2月26日作出的行政复议决定（〔2019〕铜行复第5号）违法并予以撤销，判令被告铜山住建局依法××监管职责、××黄河路工程监理项目招投标过程中招标人徐州市城市管理局、招标代理公司及投标人江苏安鹏建设管理有限公司（以下简称安鹏公司）的违法违规行为，判令被告铜山区政府责成被告铜山住建局履行前述职责，判令二被告共同赔偿原告及原告所属单位南京天京建筑工程监理事务所（以下简称天京事务所）经济损失2584000元（其中原告个人损失904400元）。主要事实和理由为，2016年9月原告作为天京事务所委托代理人参与了黄河路工程监理项目招投标2016年9月29日经过招标人组建的评标委员会评审确定天京事务所为第一中标候选人，中标价为2584000元；招标人于10月8日以第一中标候选人天京事务所在其它项目中受到徐州城乡建设局2016年9月18日通报被记不良行为、监理工程师李裘信被限制投标一年为由，要求评标委员会进行复议并取消其中标资格；2016年10月10日经由招标人代表参加的评标委员会进行复议，评标委员会根据招标投标法及招标文件的要求，驳回了招标人提出的无理要求，维持天京事务所为第一中标候选人的原评审结果。之后在2016年10月13-17日的评标结果公示期间，招标人违法将第一中标候选人天京事务所的电子投标文件泄密给投标人安鹏公司，串通其进行恶意投诉；被告铜山住建局不仅不履行法定的监管职责对该违法、违规行为进行制止和查处，反而滥用职权纵容投标人安鹏公司与招标人徐州市城管局进行恶意投诉、同意招标人组织评标委员会进行复议；2016年10月24日，由招标人代表参加的评标委员会进行了第二次复议，评标委员会根据招投标法和招标文件的要求，查实被通报的监理工程师并未参与该项目的投标，再次维持了原评审结果；在此情况下，招标人理应按《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十五条和招标文件的规定（“资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。”）确定天京事务所为中标人，但招标人滥用职权，凌驾于由招标人组建并由招标人代表参加的评标委员会之上，否决评标委员会的集体决定，违法取消第一中标候选人资格，并于2016年11月15日重新招标；被告铜山住建局不仅不依法履行其监管职责，对招标人的违法行为进行制止，而且滥用职权批准招标人违法进行重新招标；针对招标人徐州市城市管理局及投标人安鹏公司的违法违规行为，原告于2016年11月18日向被告铜山住建局进行投诉，要求其履行法定的监管职责、查处其违法违规问题，但被告铜山住建局并未履行法定职责对原告的投诉不予受理；在此情况下，原告向徐州市城乡建设局进行投诉并转至被告铜山住建局处查处后，被告铜山住建局于2016年12月1日作出了关于徐州市建设局招标处转来材料的回复，回复内容为“1、招标人于11月4日取消天京事务所的中标资格，并作出重新招标的决定，符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十五条和招标文件的规定。2、安鹏公司在该项目中，是否存在与招标人和代理公司串通，根据投诉人提供的材料难以查证……”，原告针对被告铜山住建局作出的不予受理通知书和2016年12月1日关于徐州市建设局招标处转来材料的回复向徐州市城乡建设局申请行政复议，徐州市城乡建设局于2017年3月17日作出了行政复议决定如下：1、因被告铜山住建局证据不足，决定撤销于2016年11月18日涉案项目的不予受理通知书，2、因被告作出的行政行为没有证据，决定撤销2016年12月1日关于徐州市建设局招标处转来材料的回复，3、决定撤销被告铜山住建局作出的上述行政决定，并责令被告3日内向原告重新作幽书面答复；2017年3月20日被告铜山住建局仍然继续坚持其错误，拒不履行法定的职责，重新作出了关于徐州市黄河路贯通工程监理项目不予受理通知；2017年9月6日本院作出（2017）苏8601行初267号行政判决，撤销了被告铜山住建局作出的不予受理通知书；2018年9月25日徐州市中级人民法院作出（2017）苏03行终字442号行政判决，驳回了被告铜山住建局的上诉、维持原判；此后，被告铜山住建局继续坚持其违法行为，于2018年12月24日作出24日投诉处理决定，被告铜山区政府于2019年2月26日作出行政复议决定（〔2019〕铜行复第5号），维持被告铜山住建局的投诉处理决定；1.二被告未能履行法定的职责，被告铜山住建局对招投标过程中的违法违规行为至今未予查处，对于招标人徐州市城市管理局及投标人安鹏公司的串通投标的违法违规行为，有安鹏公司向被告铜山住建局提供的书面材料，根本上不需要其他单位再行调查（证据：被告铜山住建××××给徐州市城乡建设局的行政复议材料中安鹏公司的质疑书中写道，我单位经查看天京事务所的投标文件……），另外铜山区住建局监察大队是被告铜山住建局的下属单位，被告铜山住建局至今未有处理结果是典型不作为；被告铜山区政府认为“铜山区招标办已经履行了相关职责，将案件移交到铜山区住建局监察大队进行查处，不存在不作为的行为”同样是不履行法定职责的行为；2.被告铜山住建局同意招标人取消第一中标候选人天京事务所的中标资格、重新招标的行为违法，存在严重的滥用职权行为，被告铜山住建局的理由与2016年12月1日关于徐州市建设局招标处转来材料的回复相同，但因无证据而被徐州市城乡建设局行政复议决定（徐建复决〔2017〕1号）撤销；根据招标投标法律法规规定，评标委员会由依法招标人组建、由5人以上单数具有相应资格的专家组成，是最高权威机构；为防止出现评标过程中的腐败行为，江苏省招标办规定评标委员会成员中允许招标人最多选派一名代表评标且应当具有工程师以上的资格参与评标，评标委员会应当根据招标文件客观、公正对投标文件进行评审，并承担相应的法律责任；在2016年10月8日招标人向被告铜山住建局以天京事务所李裘信高工证造假受到徐州市城乡建设局通报为由向被告铜山住建局申请组织评标委员会进行复议，2016年10月10日经由招标人代表参加的评标委员会进行复议，评标委员会针对2016年9月18日徐州市城乡建设局的通报的内容，按照招标投标法及招标文件的规定进行了认真的评审，经查实李裘信并未参与涉案项目的投标，维持天京事务所为第一中标候选人的原评审结果；按照2016年9月18日徐州市城乡建设局的通报，有2家单位被记不良行为，3名监理工程师（刘海涛、汪允逢、李裘信）被暂停投标资格一年，由于监理工程师李裘信的个人职称证书有假，根据监理企业的诚信承诺对本人暂定投标资格一年、对监理单位记不良行为一次并未限制投标单位参与投标，根据2017年7月26日徐州市城乡建设局作出的徐州市二环西路和平山路提升改造工程项目监理投诉处理决定书，招标人徐州市城市管理局和招投标监督管理部门徐州市城乡建设局认为同样在投标中受徐州市城乡建设局2016年9月18日通报的徐州正大项目管理有限公司总监刘海涛（通报未满一年），根据招投标的法律法规和招标文件的规定并不影响中标结果；何况受徐州市城乡建设局2016年9月18日通报的天京事务所总监李裘信并未参加涉案项目投标，并经过招标人组建的评标委员会的复议，并不影响评标结果，可见被告认为取消天京事务所的中标资格，并作出重新招标的决定，符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十五条和招标文件规定的观点错误，批准招标人重新招标属于滥用职权，招标人和投标人属于招投标过程中的平等主体，招标人无权取消第一中标人的中标资格；被告铜山住建局用同样的理由否决评标委员会集体的决定，属于滥用职权，在2016年10月24日由招标人代表参加的评标委员会进行了第二次复议，评标委员会根据招标文件的要求，再次维持天京事务所作为第一中标候选人的评审结果，在此情况下，招标人理应按《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十五条和招标文件的规定确定天京事务所为中标人；本项目中，经过评标委员会评审及两次复议，第一中标候选人并不存在有影响中标结果的违法行为等情形，完全符合中标条件，因此招标人既无理由也无权取消第一中标候选人的中标资格。对于招标人滥用职权，凌驾于由招标人组建并有招标人委派的代表参加的评标委员会之上，否决评标委员会的集体决定，违法取消第一名中标候选人资格，并于2016年11月15日重新招标；被告铜山住建局不仅不依法履行其监管职责对招标人的遗法行为进行制止，而且滥用职权批准招标人违法进行重新招标，作出的24日投诉处理决定违法；《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十六条规定，中标候选人的经营、财务状况发生较大变化或者存在违法行为，招标人认为可能影响其履约能力的，应当在发出中标通知书前由原评标委员会按照招标文件规定的标准和方法审查确认；综上，原告认为被告铜山住建局作出24日投诉处理决定和被告铜山区政府作出行政复议决定违反了《中华人民共和国招标投标法》等相关法律法规的规定应当予以撤销，给原告、天京事务所造成了经济损失应当予以赔偿。 原告邵东平向本院提交了以下证据： 1.被告铜山住建局于2018年12月24日作出的投诉处理决定书（以下简称24日投诉处理决定书），拟证明被告铜山住建局作出24日投诉处理决定违法。 2.被告铜山区政府于2019年2月26日作出的行政复议决定书（〔2019〕铜行复第5号），拟证明被告铜山区政府作出的复议决定违法。 3.徐州市城乡建设局于2017年3月17日作出的行政复议决定书（徐建复决〔2017〕1号），拟证明徐州市城乡建设局作为复议机关撤销了《关于徐州市建设局招标办转来材料的回复》。 4.徐州市铜山区招标投标管理办公室于2016年12月1日作出的《关于徐州市建设局招标处转来材料的回复》，拟证明该回复错误。 5.（2017）苏8601行初267号行政判决书，拟证明被告铜山住建局所述情况不真实。 6.徐州市城乡建设局于2017年7月26日作出的投诉处理决定书，拟证明被告所作出的行政处理的依据是错误的。 7.网页截图，拟证明招标人违规，在9月29日收到评标委员会的评标报告后违反招投标法的规定未在三日内进行中标结果公示，招标人违规向被告铜山住建局进行复议，没有按照法定异议和投诉处理程序处理，得到了被告铜山住建局的批准，被告铜山住建局乱作为。 8.徐州市铜山区建设工程招标投标办公室于2017年1月3日出具的情况说明，拟证明复议情况，2016年9月18日徐州市建设局公布了天京事务所入库的李裘信高级工程师证造假、暂停投标资格，招标人拒绝南京天京工程监理事务所参与本次投标；10月10日原评标委员会进行了第一次复议，复议结果为在黄河路工程监理项目中未发现天京事务李裘信参与投标，维持原结果。 9.徐州市城市管理局和徐州市云龙区市政工程处分别于2016年11月1日和2017年5月9日签发的中标通知书、徐州正大建设项目管理有限公司中标人公告网页截图、安鹏公司中标人公告网页截图、徐州菲迪克项目管理有限公司中标人公告网页截图、二环西路及平山路道路改造工程项目中标候选人公示网页截图，拟证明原告所在公司在一年期限内未受到投标限制，其中一个项目招标人与黄河路工程监理项目相同，且签发中标通知书的时间是2016年11月1日，黄河路工程监理项目招标人违法取消原告所在公司中标资格的时间属同一时期，受到通报的五家企业在一年内均未受到投标限制，其中有部分项目招标人与黄河路工程监理项目招标人相同，安鹏公司的平山路监理项目招标监管人是被告铜山住建局。 10.安鹏公司向被告提出的申请复议补充说明，拟证明招标人向安鹏公司违法提供原告所在公司信息，被告铜山住建局不作为。 被告铜山住建局辩称：被告铜山住建局于2018年9月28日收到徐州市中级人民法院作出的（2017）苏03行终442号行政判决书，判决要求对投诉人即本案原告邵东平的投诉重新予以处理；依据判决要求，铜山住建局招标办于2018年10月24日受理黄河路工程监理项目原告个人投诉，按照《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》作出的关于黄河路工程监理项目的24日投诉处理决定符合法律规定；1.黄河路工程监理项目招投标活动、投诉事件基本情况如下，黄河路工程监理项目招标公告2016年9月7日至9月12日在徐州市建设工程交易网发布，2016年9月29日在铜山区建设工程交易中心进行招投标活动，共计5家监理企业参与招投标，当日由招标人组建的评标委员会评审完毕，推荐南京天京建筑工程监理事务所为第一中标候选人，10月8日徐州市城市管理局作为招标人提出第一次复议申请内容，10月10日原评标委员会进行了第一次复议，10月13日至17日在徐州市建设工程招标网公示黄河路工程监理项目评标结果，10月24日招标人提出第二次复议申请内容，10月27日原评标委员会进行了第二次复议，二次评标复议均维持原评标结果，11月4日招标人持徐州市城乡建设局的复函和《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程电子招投标投标管理办法》要求取消天京事务所中标资格、招标人重新招标，11月18日原告到铜山区招标办进行投诉未被受理，12月1日被告铜山住建局接到11月21日徐州市城乡建设局转来的投诉材料并已回复，2017年2月17日被告铜山住建××××徐州市城乡建设局行政复议决定书，3月8日被告铜山住建××××徐州市城乡建设局关于撤销徐建复决〔2017〕1号的通知、行政复议答复通知书，3月15日被告铜山住建局行政答复，3月17日徐州市城乡建设局行政复议决定书，3月20日按照《行政复议决定书》要求进行回复并于3月21日送达，3月22日邵东平提起行政诉讼，9月19日，收到徐州铁路运输法院行政判决书，11月14日被告铜山住建局提出上诉，2018年9月28日收到徐州市中级人民法院行政判决书，10月24日被告铜山区住建局按照判决要求受理原告个人投诉，11月19日送达质证通知书，12月17日送达听证通知书，12月20日双方充分陈述后举行质证会，邀请市建设局招标办、法规处及徐州市铜山区法制办、被告铜山住建局法规科、招标办联合办公、共同听取双方的陈述，12月24日充分论证后出具24日投诉处理决定书，12月25日送达24日投诉处理决定书，12月28日向监察中队移交资料；2.铜山区招标办处理过程、处理意见及依据如下，铜山区招标办依据《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》（苏建规字〔2016〕4号）第二十四条规定，投诉事项涉及专业性或者技术性问题的，听证会意见方式得出的结论可作为行政监督部门处理投诉的依据，邀请市建设局招标办、法规处，徐州市铜山区法制办、被告铜山建设局法制办、招标办联合办公共同听取双方的陈述，充分论证后出具投诉处理决定书是符合法律法规的；投诉书中涉及安鹏公司在该项目投标过程中与招标人和代理公司“串通投标”并进行恶意投诉的问题，按照《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标中串通投标和弄虚作假行为认定处理办法（试行）》（苏建规字〔2014〕2号）的通知要求已经向局监察大队移交；关于驳回原告投诉招标人违规重新招标事项，黄河路工程监理项目招标人徐州市城管局根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（国家发展和改革委员会、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、中国民用航空总局令第11号）第五条规定，工程施工招标投标活动依法由招标人负责，招标人根据徐州市城乡建设局的复函和《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程电子招投标投标管理办法》（苏建招办〔2013〕4号）第三十七条第（五）项（经查证，信息弄虚作假的，应当按照入库企业签署的诚信承诺书的约定处理，并作为不良行为在网上予以公告一年，在公告期间，本省行政区内其它项目的招标人可以据此不接受其投标）规定，取消天京事务所中标资格，符合政策规定；《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十五条规定，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标，涉案项目重新招标符合法律法规政策；《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（国家发展和改革委员会、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、中国民用航空总局令第11号）第十一条第（二）项规定，对符合投诉处理条件，但不属于本部门受理的投诉，书面告知投诉人向其他行政监督部门提出投诉，第二十条第（一）项规定，投诉缺乏事实根据或者法律依据的，或者投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，驳回投诉；黄河路工程监理项目招投标投诉活动，被告铜山住建局招标办投诉处理程序合法、适用法律适当，无违法违规行为。 被告铜山住建局向本院提交了以下证据： 1.徐州市工程建设项目招标公告（资格后审）（公告结束日期2016年9月12日）、江苏省工程建设项目中标候选人公示、徐州市城乡建设局关于监理企业入库信息造假情况的通报（徐建通〔2016〕8号）、诚信承诺书、徐州市城乡建设局关于《关于请明确徐建通〔2016〕8号文件执行的相关事项的函》的复函、徐州市城市管理局关于徐州市黄河路贯通市政道路（迎宾大道至北京路）工程重新招标的申请、徐州市城市管理局关于取消南京天京建筑工程监理事务所中标资格的函、徐州市工程建设项目招标公告（资格后审）（公告结束日期2016年11月21日），拟证明黄河路工程监理项目招标投标具体过程。 2.被告铜山住建局作出的投诉受理通知书（含送达情况）、质证通知书及送达凭证、听证通知书及送达凭证、内容为被告铜山住建局组织召开质证会并听取各方意见等相关情况的视频资料、24日投诉处理决定书及送达凭证，拟证明根据相关行政判决，结合原告个人投诉，被告铜山住建局受理了原告投诉并发出相关通知，经过充分论证后作出了24日投诉处理决定书并送达。 3.徐州市铜山区建设工程招标投标办公室关于徐州市黄河路贯通市政道路监理工程部分问题移交处理通知书、铜山区住建局行政执法询问笔录，拟证明有关部门将“安鹏公司是否存在串通投标问题”移交给监察中队处理。 被告铜山住建局向本院提交了以下法律、法规依据： 1.《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十五条； 2.《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（国家发展和改革委员会、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、中国民用航空总局令第11号）第十一条、第二十条； 3.《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程电子招投标投标管理办法》（苏建招办〔2013〕4号）第三十七条； 4.《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》（苏建规字〔2016〕4号）第二十六条； 依据1-4拟证明被告铜山住建局作出的投诉处理决定适用法律正确。 被告铜山区政府辩称：原告邵东平不服被告铜山住建局作出的24日投诉处理决定，于2019年1月23日向被告铜山区政府申请行政复议；被告铜山区政府经审查后予以受理，并将案件答辩通知书送达被告铜山住建局，被告铜山住建局于2019年1月31日将答复书及相关证据提交被告铜山区政府；经书面审查，被告铜山区政府认为被告铜山住建局所作出的投诉处理决定事实清楚、程序合法，决定予以维持；被告铜山区政府于2019年2月27日将行政复议决定书（〔2019〕铜行复第5号）邮寄送达原告；被告铜山区政府作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、适用法律准确、程序合法。 被告铜山区政府向本院提交了以下证据： 1.行政复议申请书、原告邵东平身份证，拟证明原告提出复议申请，被告铜山区政府对原告进行了身份审查。 2.24日投诉处理决定书，拟证明原告与复议审查的行政行为有利害关系。 3.行政复议答辩通知书及送达回证，拟证明被告铜山区政府依法要求被告铜山区住建局进行回复。 4.被告铜山区住建局行政复议答复书，拟证明被告铜山区住建局在法定期限内进行了答复。 5.行政复议决定书（〔2019〕铜行复第5号）及送达回证，拟证明被告铜山区政府依法调查后作出行政复议决定并送达。 被告铜山区政府向本院提交了以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。 经庭审质证，结合各方当事人的质证意见，本院对上述证据认证如下： 对于原告邵东平提交的证据，各方当事人在本案或（2017）苏8601行初267号案件审理中对其真实性无异议，其内容与其他证据能够相互印证，能够证明被告铜山区政府作出被诉行政复议决定的相关情况，本院依法予以确认，但对于能否证明原告所述证明目的，本院将结合全案情况予以综合评判。 对于被告铜山住建局提交的证据，原告对其中部分内容的真实性无异议，被告铜山区政府对其真实性无异议，其中部分内容与其他证据能够相互印证，能够证明被告铜山住建局开展调查活动、收集相关材料对原告提出的投诉做出处理的相关情况，本院依法予以确认，但其中移交通知书等部分内容的实体真实性在原告明确提出异议的情况下缺乏必要证据予以印证，对于被告铜山住建局提交的证据能否证明其所述证明目的，本院将结合全案情况予以综合评判。 对于被告铜山区政府提交的证据，各方当事人对其真实性无异议，其内容与其他证据能够相互印证，能够证明被告铜山区政府作出被诉行政复议决定的相关情况，本院依法予以确认，但对于能否证明被告铜山区政府所述证明目的，本院将结合全案情况予以综合评判。 经审理查明： 邵东平不服铜山住建局于2017年3月20日对邵东平提出的涉黄河路工程监理项目相关投诉作出的不予受理通知书，向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月7日作出（2017）苏8601行初267号行政判决，本院经审理查明“2016年9月，南京天京事务所作为投标人参与黄河路工程的招标。9月19日，市建设局发布《关于监理企业入库信息造假情况的通报》[徐建通（2016）8号]，通报南京天京事务所入库的李裘信高级工程师证书造假。10月13日，黄河路工程招标人市城管局通过徐州市建设工程交易网发布黄河路工程中标候选人公示，南京天京事务所被评为该工程第一中标候选人。11月4日，招标人市城管局向铜山招标办出具《关于取消南京天京建筑工程监理事务所中标资格的函》，取消了南京天京事务所在黄河路工程中的中标资格，并申请对黄河路工程重新招标。11月18日，原告邵东平以个人名义向被告铜山住建局提交《投诉书》，认为招标人市城管局取消南京天京事务所中标资格并重新招标的行为违法。同日，被告向原告出具《不予受理通知书》，认为原告的投诉超过投诉时效，且相关内容已经有处理决定，投诉人没有提出新的证据。后，原告向市建设局提交《投诉书》等相关材料，市建设局将材料转至被告铜山住建局。12月1日，被告对上述转交材料作出《关于徐州市建设局招标处转来材料的回复》，认为招标人重新招标的行为符合法律规定，且无法查证原告投诉的相关情况，被告对原告的投诉仍不予受理。12月21日，原告针对上述《不予受理通知书》及《关于徐州市建设局招标处转来材料的回复》向市建设局提出复议申请。2017年3月17日，市建设局作出《行政复议决定书》[徐建复决（2017）1号]，撤销被告铜山住建局的上述《不予受理通知书》及《关于徐州市建设局招标处转来材料的回复》，并责令其重新对原告的投诉进行答复。3月20日，被告铜山住建局以“已经做出处理决定，并且投诉人没有提出新的证据”为由，再次作出《不予受理通知书》”，判决“一、撤销被告徐州市铜山区住房和城乡建设局于2017年3月20日对原告邵东平提出的关于徐州市黄河路贯通市政道路（迎宾大道至北京路）工程监理项目的投诉作出的《不予受理通知书》。二、责令被告徐州市铜山区住房和城乡建设局于本判决生效之日起30日内对原告邵东平的投诉重新予以处理”。铜山住建局不服该判决，向徐州市中级人民法院提起上诉。徐州市中级人民法院审理后，于2018年9月25日作出（2017）苏03行终442号行政判决，认为“原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认”，判决“驳回上诉，维持原判”。 被告铜山住建局收到（2017）苏03行终442号行政判决书后，对原告邵东平提出的涉黄河路工程监理项目投诉进行了包括开展组织招标投标参与方及有关机关工作人员参加的质证会、听取各方陈述意见在内的调查处理，于2018年12月24日作出24日投诉处理决定，决定“1、驳回投诉人邵东平投诉招标人违规重新招标事项。2、关于江苏安鹏建设项目管理有限公司在该项目招投标活动中，是否存在与招标人或代理公司‘串通投标’，并新型恶意投诉问题，按照苏建规字（2014）2号省住房城乡建设厅关于印发《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标中串标投标和弄虚作假行为认定处理办法》的通知要求立案调查，涉及犯罪的将移交司法机关”。后徐州市铜山区建设工程招标投标办公室制作关于徐州市黄河路贯通市政道路监理工程部分问题移交处理通知书，内容为其向“徐州市铜山区监察中队”说明收到涉及“串通投标、并进行恶意投诉”内容的投诉等情况并请予以调查处理。 后原告不服24日投诉处理决定，于2019年1月23日向被告铜山区政府申请行政复议。被告铜山区政府受理、审查后，于2019年2月26日作出行政复议决定（〔2019〕铜行复第5号），决定“维持被申请人徐州市铜山区住建局对申请人邵东平作出的投诉处理决定”。 另查明： 天京事务所登记机关为南京市秦淮区市场监督管理局，法定代表人为帅天泉，类型为股份合作制，登记状态为存续（在营、开业、在册）。南京天京建筑工程监理事务所徐州分所登记机关为徐州市市场监督管理局，负责人为邵东平，类型为集体分支机构（非法人），登记状态为存续（在营、开业、在册）。 本案开庭审理时，黄河路工程监理项目正在进行，尚未完工。 本院认为： 一、关于被告铜山住建局对原告邵东平投诉所作处理的合法性问题。 根据《中华人民共和国招标投标法》第七条第二款规定，有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。参照《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》第三条规定，各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；参照《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第四条第一款规定，各级住房城乡建设等招标投标活动行政监督部门，依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发〔2004〕34号）和地方各级人民政府规定的职责分工，受理投诉并依法做出处理决定；结合本院（2017）苏8601行初267号行政判决及徐州市中级人民法院（2017）苏03行终442号行政判决，在原、被告均未提交证据证明被告铜山区政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的情况下，被告铜山住建局作为徐州市铜山区建设行政主管部门、招标投标活动行政监督部门，具有受理原告提出的徐州市铜山区范围内的黄河路工程监理项目招标投标活动相关投诉并依法做出处理决定的职权、职责。 参照《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十四条等规定，行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况；对情况复杂、涉及面广的重大投诉事项，有权受理投诉的行政监督部门可以会同其他有关的行政监督部门进行联合调查，共同研究后由受理部门做出处理决定。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条第二款规定，行政监督部门应当自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定。参照《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条规定，行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定，（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，驳回投诉；（二）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，依据《中华人民共和国招标投标法》及其他有关法规、规章做出处罚。参照《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十一条第一款规定，负责受理投诉的行政监督部门应当自受理投诉之日起三十日内，对投诉事项做出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。被告铜山住建局作为行政监督部门，应当对原告提出的黄河路工程监理项目相关投诉有关情况依法依规进行调查、核实，但原、被告提交的证据不足以证明被告铜山住建局已经就原告提出的黄河路工程监理项目相关投诉述称的“招标人取消第一中标候选人的中标资格”违法等可能影响招标投标活动结果的案外人违法违规有关情况进行了充分调查、核实，且被告铜山住建局对已经查明的问题亦仅向原告告知“立案调查，涉及犯罪的将移交司法机关”，该处理结果及相应告知不具有明确性，不符合前述法律、法规的要求，原、被告提交的证据亦不足以证明被告后续作出了进一步的实质性处理且该处理因合理原因不能在24日投诉处理决定作出前作出。被告铜山住建局作出24日投诉处理决定主要证据不足，存在不当。 根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条第二款规定，行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定；需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。被告铜山住建局自述其于2018年9月28日收到徐州市中级人民法院作出的（2017）苏03行终442号行政判决书，并依照判决要求于2018年10月24日受理黄河路工程监理项目原告个人投诉，后于2018年12月24日作出24日投诉处理决定，且未向本院举证证明其投诉处理因存在符合法律、法规规定的事由而不违反前述期限要求，被告铜山住建局作出24日处理决定超过法定期限，违反法定程序。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有主要证据不足、违反法定程序等情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。被告铜山住建局作出的24日投诉处理决定有主要证据不足、违反法定程序等情形，本院依法应当判决撤销24日投诉处理决定，并判决被告铜山住建局对原告提出的黄河路工程监理项目相关投诉重新作出处理。 关于原告提出的判令被告铜山住建××××黄河路工程监理项目招标投标过程中招标人徐州市城市管理局、招标代理公司及投标人安鹏公司的违法违规行为相关诉讼请求。该请求实质上是请求本院对被告铜山住建局重新作出处理的内容作出限定。被告铜山住建局作为招标投标活动行政监督部门应当认真听取原告投诉意见，但被告铜山住建局对原告提出的黄河路工程监理项目相关投诉具体作出何种处理及原告前述诉求能否得到支持，取决于原告述称的案外人违法违规行为是否应当受到查处，原、被告提交的证据不足以证明原告述称的案外人违法违规行为的具体情况。对原告提出的黄河路工程监理项目相关投诉的具体处理应以被告铜山住建局重新作出调查等处理的结果为依据，并由被告铜山住建局作为行政机关作出初次判断。被告铜山住建局重新作出处理后，如原告认为该处理结果侵犯其合法权益，可依法通过包括另行提起行政诉讼在内的方式寻求救济。 二、关于被告铜山区政府所作行政复议决定的合法性问题。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。原告对作为县级地方人民政府工作部门的被告铜山住建局作出的投诉处理决定不服，可以向作为被告铜山住建局的本级人民政府的被告铜山区政府申请行政复议，被告铜山区政府具有对原告相关行政复议申请作出处理的职权、职责。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；具体行政行为有主要事实不清、证据不足等情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。被告铜山住建局作出的24日投诉处理决定具有主要事实不清、证据不足等情形，不符合认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当的条件，被告铜山区政府依法应当决定撤销或变更而不应决定维持24日投诉处理决定。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有主要证据不足等情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销。被告铜山区政府作出行政复议决定（〔2019〕铜行复第5号）主要证据不足，本院依法应当判决撤销被告铜山区政府作出的行政复议决定（〔2019〕铜行复第5号）。 关于原告提出的判令被告铜山区政府责成被告铜山住建局履行前述查处案外人违法违规行为等职责的诉讼请求。对本院是否应当径行判决被告铜山住建局应如何具体履行前述查处案外人违法违规行为，本院已经作出说明。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告前述诉讼请求，本质上是请求本院判决作为上级行政机关的被告铜山区政府基于内部层级监督关系对作为下级行政机关的被告铜山住建局作出督促履责的行为，不属于行政诉讼的受案范围，本院依法不予审理，亦不予支持。 三、关于原告提出的行政赔偿请求依法是否应当支持的问题。 关于原告提出的二被告共同赔偿原告及原告所属单位天京事务所经济损失3273600元（其中原告个人损失1145760元）的诉讼请求。对于其中原告主张其个人损失的1145760元部分，原告认为其作为南京天京建筑工程监理事务所徐州分所负责人组织相关项目而应当在中标、完工后获得该部分利益，但因二被告未履行查处或责成下级行政机关查处案外人违法违规行为等职责造成原告所在天京事务所未能实际中标，故二被告应当承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的违法行为侵犯财产权情形的，受害人有取得赔偿的权利；第三十六条第（八）项规定，侵犯公民财产权造成该条第（一）项至第（七）项之外其他损害的，按照直接损失给予赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。原、被告提交的证据不足以证明二被告对原告提出的黄河路工程监理项目相关投诉的处理造成了原告具体的直接损失，亦不足以证明前述情形系二被告造成。原告主张其在中标后能够取得的收益，属于期待利益，不属于国家赔偿法规定的直接损失。即使原告述称的前述案外人违法违规行为存在并造成原告未能中标进而造成原告损失，原告亦应当依法先行向在黄河路工程监理项目招标投标活动中直接造成其损失的案外人主张权利。在被告尚未就原告提出的黄河路工程监理项目相关投诉重新作出处理的情况下，原告认为二被告对原告提出的黄河路工程监理项目相关投诉的处理对原告造成直接损失并要求赔偿，无事实、法律依据。对于原告主张的其个人损失之外的部分，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第六条第一款、第三款规定，受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿；受害的法人或者其他组织终止的，其权利承受人有权要求赔偿。在天京事务所处于存续（在营、开业、在册）状态的情况下，原告以天京事务所工作人员身份提起本案诉讼，要求二被告赔偿原告个人损失之外的天京事务所损失，不符合法律、法规的规定，本院依法不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，原告相关赔偿诉讼请求缺乏必要的事实根据、法律根据，本院依法应当判决驳回原告的赔偿请求。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、撤销被告徐州市铜山区住房和城乡建设局于2018年12月24日对原告邵东平提出的涉徐州市黄河路贯通市政道路（迎宾大道至北京路段）工程监理项目相关投诉作出的投诉处理决定。 二、撤销被告徐州市铜山区人民政府于2019年2月26日作出的行政复议决定（〔2019〕铜行复第5号）。 三、被告徐州市铜山区住房和城乡建设局于本判决生效之日起30个工作日内对原告邵东平提出的涉徐州市黄河路贯通市政道路（迎宾大道至北京路段）工程监理项目相关投诉重新作出书面处理决定，需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。 四、驳回原告邵东平其他诉讼请求。 案件受理费50元，其中25元由被告徐州市铜山区住房和城乡建设局负担，其中25元由被告徐州市铜山区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长 焦琰茹 审 判 员 李勇辉 审 判 员 姜 川 法官助理 王 静 二〇一九年九月十二日 书 记 员 蒋宗佑