广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2161号上诉人（原审原告）：樊丽辉，女，汉族，1968年4月11日出生，住湖南省汉寿县********,公民身份号码432************60X。委托代理人：赵国英、肖洁，广东安国律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区社会保险基金管理中心。住所地：广东省广州市海珠区宝岗大道**金龙大厦**。法定代表人：徐军，主任。上诉人樊丽辉因诉被上诉人广州市海珠区社会保险基金管理中心（以下简称海珠区社保基金中心）养老保险待遇核定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初4992号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：樊丽辉与育华学校签订三份劳动合同，期限自2002年10月1日起至2012年9月30日止。三份劳动合同中的“四、社会保障和福利待遇”中的“（一）社会保险”的第1点均约定：“甲乙双方按国家和省、市有关社会保险的规定参加养老、工伤、失业、医疗、生育社会保险，缴纳社会保险金。双方解除或终止聘用合同后，教（职）工《职工养老保险手册》按社保局的有关规定转移。”之后，樊丽辉与广州市海珠区东风村第二小学（以下简称东风村第二小学）签订三份劳动合同，期限自2012年9月1日起至2019年7月15日止。从樊丽辉的《缴费历史明细表》中缴费记录看出：在2012年9月之前，除2006年12月至2007年10月时段的核定方式为“正常”外，其他时段均为“补收”。而在2006年12月至2007年10月的“正常”时段，樊丽辉当时所服务的工作单位育华学校只为樊丽辉缴纳了工伤保险费共计79.72元，而养老保险以及失业、生育等社会保险的缴费，无论是单位缴费还是个人缴费的记录均为0。2012年10月，樊丽辉办理了在广州市首次参加养老保险手续。从樊丽辉的《缴费历史明细表》中缴费记录看出：自2012年10月开始至2018年4月止，樊丽辉的缴费核定方式均为“正常”，其中2012年10月至2013年6月时段，单位缴费2980.8元、个人缴费1987.2元。2015年9月20日，樊丽辉填报《广州市社会保险费补缴申请表》，申请补缴社保费。“申请补缴原因”栏手写：“因为当时单位没有帮我购买社会保险，所以现在申请补缴广州市社会保险。”“申请单位声明”中打印：“本申请表所填内容正确无误，所提交的资料真实有效。如有虚假愿承担相应法律责任。”育华学校在上述两栏内加盖公章。广州市海珠区地方税务局于2015年11月18日审批同意后，育华学校于2015年11月26日为樊丽辉补缴了2003年4月1日至2012年9月30日的基本养老保险费中单位应缴未缴部分以及其他保险费用，樊丽辉补缴了2003年4月1日至2012年9月30日的基本养老保险费中个人应缴未缴部分。2018年4月27日，樊丽辉向海珠区社保基金中心申请按月领取基本养老金，海珠区社保基金中心于2018年6月8日作出《告知书》，告知樊丽辉:“经审核，您现为湖南省户籍，1968年4月出生。2012年10月，您首次在广州市参加城镇企业职工基本养老保险（当时您已年满40周岁）。您2012年10月至2018年4月共67个月在广州市按月缴纳基本养老保险，于2015年12月补缴2003年4月至2012年9月共114个月的基本养老保险。截止2018年4月，您在广州市参加的基本养老保险缴费年限共计181个月。根据人社部发〔2010〕70号文第四条和人社部规〔2016〕5号文第三条的规定，您在广州市首次参加养老保险的时间为2012年10月（当时您已年满40周岁），故您在广州市的基本养老保险缴费账户为临时基本养老保险账户，补缴不能改变临时基本养老保险账户的性质，因此您不能在广州市按月领取基本养老金。”并于2018年6月10日送达樊丽辉。现樊丽辉不服，诉至法院。原审法院认为：依据《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”海珠区社保基金中心作为社会保险经办机构，具有处理社会保险待遇支付工作的职权，有权对樊丽辉有关基本养老保险待遇的申请作出处理。国办发〔2009〕66号文第五条规定：“参保人员跨省流动就业，其基本养老保险关系转移接续按下列规定办理：……。（二）参保人员未返回户籍所在地就业参保的，由新参保地的社保经办机构为其及时办理转移接续手续。但对男性年满50周岁和女性年满40周岁的，应在原参保地继续保留基本养老保险关系，同时在新参保地建立临时基本养老保险缴费账户，记录单位和个人全部缴费。参保人员再次跨省流动就业或在新参保地达到待遇领取条件时，将临时基本养老保险缴费账户中的全部缴费本息，转移归集到原参保地或待遇领取地。……。”第六条规定：“跨省流动就业的参保人员达到待遇领取条件时，按下列规定确定其待遇领取地：（一）基本养老保险关系在户籍所在地的，由户籍所在地负责办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。……。”人社部发〔2010〕70号文规定：“四、关于临时基本养老保险缴费账户参保人员在2010年1月1日之前在非户籍所在地(以省为单位，下同)就业参保、2010年1月1日之后男性年满50周岁和女性年满40周岁的，参保人员在中断缴费期间男性年满50周岁和女性年满40周岁的，参保地不得将其基本养老保险关系调整为临时基本养老保险缴费账户。男性年满50周岁和女性年满40周岁的人员，首次参保地为非户籍所在地的，参保地应为其建立临时基本养老保险缴费账户。参保人员在建立临时基本养老保险缴费账户期间达到待遇领取条件时，原保留基本养老保险关系所在地负责将其临时基本养老保险缴费账户进行归集归并。其中，只有临时基本养老保险缴费账户的，由户籍所在地负责归集归并，并在办理转入手续的同时进行参保信息登记。”人社部规〔2016〕5号文规定：“三、关于临时基本养老保险缴费账户的管理。参保人员在建立临时基本养老保险缴费账户地按照社会保险法规定，缴纳建立临时基本养老保险缴费账户前应缴未缴的养老保险费的，其临时基本养老保险缴费账户性质不予改变，转移接续养老保险关系时按照临时基本养老保险缴费账户的规定全额转移。”按照上述规定，跨省流动就业的参保人员未返回户籍所在地就业参保，且于2010年1月1日之后才在新参保地首次参保的，如男性年满50周岁和女性年满40周岁的，应在原参保地即户籍所在地继续保留基本养老保险关系，同时在新参保地建立临时基本养老保险缴费账户，且无论以后是否补缴之前应缴未缴的养老保险费，其临时基本养老保险缴费帐户性质不变。同时，参保人员在达到待遇领取条件时，非户籍所在地社保机构将临时基本养老保险缴费账户中的全部缴费本息，转移归集到待遇领取地，即参保人员的户籍所在地。本案中，樊丽辉户籍所在地为湖南省汉寿县。跨省流动到广东省广州市就业前在其户籍所在地未建立基本养老保险缴费帐户。2012年10月，时已年满40周岁的樊丽辉在非户籍所在地广州市首次参保，在广州市建立临时基本养老保险缴费账户。虽然樊丽辉以及其原工作单位育华学校于2015年11月为樊丽辉缴纳了建立临时基本养老保险缴费账户前应缴未缴的养老保险费，但其临时基本养老保险缴费账户性质不予改变。因此，首次参保地社会保险部门依法为樊丽辉建立临时基本养老保险缴费帐户，海珠区社保基金中心在樊丽辉提出待遇领取申请时，告知樊丽辉广州市为其建立的是临时基本养老保险缴费账户，依规定应将其临时基本养老保险缴费账户全部缴费本息转移到户籍所在地，由户籍所在地办理待遇领取手续，符合上述规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”由此可知，法院在行政诉讼中所审查的规范性文件，应是行政机关作出被诉行政行为所依据的规范性文件。本案中，樊丽辉提出对国办发〔2009〕66号文、人社部发〔2010〕70号文、人社部规〔2016〕5号文等三个规范性文件审查的诉讼请求。然而，海珠区社保基金中心向樊丽辉作出的《告知书》中所依据只有人社部发〔2010〕70号文和人社部规〔2016〕5号文，并没有国办发〔2009〕66号文。因此，法院依照《行政诉讼法》第五十三条的规定，对国办发〔2009〕66号文不予审查。《中华人民共和国社会保险法》第七条规定：“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”第十九条规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。”因此，国务院及其人力资源和社会保障部有权制定全国性社会保险管理方面的相关政策和具体办法。经审查，人社部发〔2010〕70号文和人社部规〔2016〕5号文适用于本案的相关条款与相关的法律法规并无冲突。综上所述，樊丽辉提出撤销海珠区社保基金中心作出的穗海社告字〔2018〕01号《广州市海珠区不予核定告知书》的诉讼请求，没有事实和法律法规政策依据，依法应当予以驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回樊丽辉的诉讼请求。上诉人樊丽辉不服原审判决，向本院提起上诉称：首先，根据《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见的通知》《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》的规定，被上诉人不核准上诉人在广州市办理领取养老保险手续的行政行为是违法的。上诉人的情况不完全适用上述三文件，被上诉人不能完全排除上诉人在工作地，交纳社会保险地的广州市办理退休手续的合法性和正当性。其次，造成上诉人建立临时性养老保险账户，进而不能在广州市办理退休领取养老金手续的原因不在上诉人，是被上诉人等行政机构、机关和用人单位的不作为行为或违法行为造成。上诉人不能为被上诉人等主体的不作为承担后果，不利后果应该由行政机关和用人单位承担。最后，公民享有宪法和社会保险法赋予的享受养老保险待遇的权利，上诉人在广州市工作以及购买养老保险等，且根据社会保险法第十六条的规定，参加养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金，此处也未要求上诉人应当在户籍地而不应当在交纳养老保险金的广州享受相关福利待遇。被上诉人上述行为明显缺乏事实和法律依据，严重损害了上诉人的合法权益。综上所述，请求法院撤销原判，依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求，即撤销被上诉人作出的穗海社告字〔2018〕01号《广州市海珠区不予核定告知书》并责令其对上诉人的申请重新作出核定。本案诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人海珠区社保基金中心对原审判决无异议。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：《人力资源和社会保障部》（人社部发〔2010〕70号）第四条第二款规定：“男性年满50周岁和女性年满40周岁的人员，首次参保地为非户籍所在地的，参保地应为其建立临时基本养老保险缴费账户。”本案中，上诉人出生于1968年4月，系湖南省户籍，其于2012年10月开始在广州市首次参加社会保险，当时已年满40周岁，该账户属于临时基本养老保险缴费账户。因上诉人仅有这一临时缴费账户，依照人社部发〔2010〕70号文第四条及人社部规〔2016〕5号文第三条的规定，参保人员达到待遇领取条件时，应由户籍所在地负责归集归并。上诉人申请办理领取基本养老金手续，应向上诉人户籍所在地相关部门提出申请。被上诉人作出被诉《广州市海珠区不予核定告知书》，告知上诉人其在广州市的基本养老保险缴费账户为临时基本养老账户，补缴不能改变临时基本养老保险账户的性质，故其不能在广州市按月领取基本养老金，符合上述规定，并无不当。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人樊丽辉负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  余树林审 判 员  闵天挺二〇一九年九月四日此件与原本核对无异法官助理  马 淼书 记 员  马可茗