河南省卫辉市人民法院行 政 判 决 书(2019)豫0781行初33号原告河南省新乡市起重运输有限责任公司，住所地新乡市卫滨区八里铺村东。法定代表人王海燕，该公司董事长。被告新乡市自然资源和规划局，住所地新乡市人民东路**。法定代表人牛守军，该局局长。委托代理人任保国，河南普建律师事务所律师。委托代理人姜文平，新乡市自然资源和规划局工作人员。第三人新乡市鼎新房地产开发有限公司，，住所地新乡市解放大道**法定代表人张杰，该公司总经理。委托代理人邓琦，河南联盟律师事务所律师。原告河南省新乡市起重运输有限责任公司（以下简称起重运输有限责任公司）不服新乡市人民政府为第三人新乡市鼎新房地产开发有限公司（以下简称鼎新公司）颁发新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》，于2010年6月17日向新乡市中级人民法院提起行政诉讼。新乡市中级人民法院于2010年7月1日作出（2010）新中行辖字第52号行政裁定书，裁定本案由新乡市红旗区人民法院管辖。新乡市红旗区人民法院于2010年7月16日受理本案，在审理过程中原告起重运输有限责任公司提出异议，该院报请新乡市中级人民法院指定管辖，新乡市中级人民法院2010年7月27日作出（2010）新中行辖字第62号行政裁定书，裁定撤销（2010）新中行辖字第52号行政裁定，指定本案由新乡市牧野区人民法院管辖。新乡市牧野区人民法院2010年9月28日受理本案，该院在审理期间，以双方当事人明确表示要求协调解决争议并同意对案件中止审理为由，于2011年3月1日作出（2010）牧行初字第14-1号行政裁定书，裁定本案中止诉讼，待中止诉讼的原因消除后恢复诉讼。2014年10月21日，起重运输有限责任公司申请恢复诉讼，新乡市牧野区人民法院于2014年10月24日作出（2010）牧行初字第14号行政判决书，判决确认新乡市人民政府于2006年11月1日为新乡市鼎新房地产开发有限公司颁发的新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》违法。新乡市人民政府不服，上诉至新乡市中级人民法院，新乡市中级人民法院于2015年9月6日作出（2015）新中行终字第125号行政裁定书，裁定撤销新乡市牧野区人民法院（2010）牧行初字第14号行政判决，本案发回新乡市牧野区人民法院重新审理。该院以本案需要指定管辖为由报请新乡市中级人民法院指定管辖，新乡市中级人民法院于2016年5月23日作出（2016）新中行辖字第4号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于2016年7月12日受理本案，并于2016年12月18日作出（2016）豫0781行初22号行政裁定书，裁定驳回原告起重运输有限责任公司的起诉。原告起重运输有限责任公司不服，上诉至新乡市中级人民法院，该院2017年3月23日作出（2017）豫07行终60号行政裁定书，裁定撤销本院（2016）豫0781行初22号行政裁定书，指令本院继续审理。本院2017年4月10日立案，经过审理于2017年6月27日作出（2017）豫0781行初7号行政裁定书，裁定驳回原告起重运输有限责任公司的起诉。原告起重运输有限责任公司仍不服，上诉至新乡市中级人民法院，该院作出（2017）豫07行终205号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告起重运输有限责任公司为此向河南省高级人民法院申请再审，河南省高级人民法院2018年10月17日作出（2018）豫行再125号行政裁定书，裁定撤销新乡市中级人民法院（2017）豫07行终205号行政裁定书及本院（2017）豫0781行初7号行政裁定，指令新乡市中级人民法院审理。新乡市中级人民法院2019年6月6日作出（2019）豫07行初7号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院2019年7月11日受理本案，向被告及第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年8月13日和8月27日公开开庭审理了本案。原告法定代表人王海燕、被告委托代理人姜文平、任保国、第三人委托代理人邓琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。新乡市人民政府于2006年11月1日作出新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》，该证载明土地使用权人新乡市鼎新房地产开发有限公司，座落市八里铺林东引黄路北规划化工路南，地类，地类住宅用地权类型划拨，使用权面积11856.10平方米。原告起重运输有限责任公司在诉状及庭审中诉称，其系经新乡市人民政府企改办、市交通局于1998年批准由集体企业新乡市起重运输公司改制为有限责任公司，2005年5月12日，其单位个别股东擅自通过非法手段将公司尚在使用的土地及房屋转让他人，其于2006年5月8日向人民法院提起诉讼，请求判决该转让协议无效，新乡市中级人民法院于2008年作出（2008）新中民二终字第216号终审民事判决，判决确认该转让协议无效。在其民事诉讼期间，被告新乡市人民政府依据土地及房屋转让协议将其尚在使用的国有土地以请示、批复形式划拨给他人使用，新乡市人民政府可以收回本案所涉土地，但根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条和第五十八条的规定，新乡市人民政府收回国有土地应当履行告知程序，将作出的行政许可事项告知利害关系人，利害关系人有知情权、陈述权和申辩权，新乡市人民政府在未履行告知、报批、国有土地收回程序，亦未对其作出安置补偿决定的情况下将本案所涉土地收回、划拨给新乡市鼎新房地产开发有限公司，并于2006年11月1日为第三人新乡市鼎新房地产开发有限公司颁发了新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》，该颁证行为无事实根据和法律依据，未履行国有土地收回的法定程序，侵犯其国有土地使用权，给其造成重大损失，并致数百名工人失业，请求依法撤销新乡市人民政府颁发的该国有土地使用权证。原告在法定期限内向本院提供如下证据材料：1、关于新乡市起重运输公司改制方案的批复一份；2、关于同意新乡市起重运输公司改制的批复一份；3、新乡市中级人民法院（2017）豫07行终60号行政裁定书一份；4、河南省高级人民法院（2018）豫行再125号行政裁定书一份。原告以第1项-第4项证据证明其由新乡市起重运输公司改制而来，原新乡市起重运输公司的权利义务由其承继，新乡市人民政府依据的批复不对其产生法律效力，新乡市人民政府收回案涉土地未履行国有土地使用权收回的法定程序，其对案涉土地的合法权益在法律上仍然存在，其与被诉颁证行政行为有利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。5、2005年6月22日证明一份，证明新乡市起重运输公司与其是同一个企业，只是名称变更了。被告新乡市自然资源和规划局辩称，1、本案被诉新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》项下的土地为国有划拨用地，2006年10月20日，其依据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条第二项、第五十八条第一款第二项及《划拨用地目录》的规定，作出新政土（2006）142号《关于收回市起重运输公司土地划拨给新乡市鼎新房地产开发有限公司的批复》，案涉土地的收回是政府依职权作出的，因此，原告起诉称其依据土地及房屋转让协议作出的批复不符合事实；2、其为鼎新公司办理的新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》是依据法定职权和程序作出的，其根据《土地登记规则》进行了地籍调查、权属审核、注册登记，并向第三人鼎新公司颁发了新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》，其办理该土地使用证的行政行为合法；3、原告起诉超过法定期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，其为鼎新公司颁发土地使用证的时间为2006年11月，而原告起诉时间为2010年5月，因此，原告起诉超过法律规定的六个月起诉期限。综上，被告认为新乡市人民政府为第三人颁发的新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》认定事实清楚，程序合法，且原告起诉又超过法定起诉期限，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提供如下证据材料：1、新乡市人民政府新政土（2006）142号《关于收回市起重运输公司土地划拨给新乡市鼎新房地产开发有限公司的批复》一份，证明土地权属来源合法；2、《土地登记申请书》一份；3、《地籍调查表》一份；4、《土地登记审批表》一份；5、宗地草图一份；6、《土地登记委托书》一份；7、《土地登记法人代表身份证明书》一份；8、新乡市鼎新房地产开发有限公司《组织机构代码证》一份；9、房地产开发企业《资质证书》及《税务登记证》各一份；10、鼎新公司《申请》及《企业法人营业执照》各一份；11、郭长保身份证复印件一份；12、新乡市人民政府2006年11月1日为第三人鼎新公司颁发的新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》一份；13、《宗地图勘测定界技术报告》一份；14、《建设用地规划许可证附件》一份；15、原新乡市国土资源局《国有土地缴费清单》一份；16、《关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书》一份；17、《建设用地清查登记证》一份；18、新乡市发展和改革委员会新发改城镇（2006）342号《关于新乡市鼎新陶然佳苑经济适用房建设项目可行性研究报告的批复》一份；19、新乡市城市规划局新规业（2006）7号《2006年第7次建设项目审批委员会会议纪要》一份；20、新乡市城市规划委员会新规委（2006）3号《2006年新乡市规划委员会第3次会议纪要》一份；21、新乡市城市规划委员会新规委（2006）1号《2006年新乡市规划委员会第1次会议纪要》一份；22、新乡市人民政府住房安居工程办公室新房安字（2006）7号《关于建设鼎新陶然佳苑经济适用房项目的请示》一份；23、新乡市经济适用房建设管理中心新房经字（2006）12号《陶然佳苑经济适用房项目中标通知书》一份，证明因第三人系陶然佳苑经济适用房项目的中标单位，其据此在第三人提出土地登记申请、提供其他材料的情况下，经过地籍调查、土地登记为第三人颁发了新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》。被告以上述证据证明新乡市人民政府为第三人鼎新公司颁发土地使用证的行政行为程序合法。被告以原一审时已作为证据提供，本次审理时仍作为证据使用的证据材料如下：1、日期分别为2005年5月25日、7月15日新乡市鼎新房地产开发有限公司《记帐凭证》各一份；2、《中国银行转账支票存根》8张；3、显示交款单位为新乡市鼎新房地产开发有限公司、盖有“河南省新乡市起重运输有限责任公司”印鉴、出纳经办为“李秀香”的收据4张。被告以上述3项证据证明：1、该500万元土地补偿费以及地上建筑物、其他附着物补偿费是原告与第三人之间真实意思表示，是第三人代表政府对原告进行补偿，虽然案涉的《关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书》被法院生效判决认定无效，但第三人将该500万元通过银行转账的方式打到原告银行账户上，原告确认收到500万元补偿款后，向第三人出具了收据，进而证明其收回案涉土地及房屋时已经对原告进行了补偿，其将收回的土地划拨给第三人进行经济适用房建设，并向第三人颁发土地使用证行政行为合法；2、案涉土地原属国有划拨土地，土地使用处分权属于政府，并不依赖《关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书》，即便该协议书已被新乡市中级人民法院终审民事判决确认无效，但与其将该国有土地划拨给第三人行政行为不存在利害关系，其向第三人颁证期间，该协议书不存在无效问题。第三人鼎新公司述称，根据新乡市人民政府为新乡市起重运输公司颁发的《建设用地清查登记证》载明的土地使用权人是新乡市起重运输公司，而不是原告起重运输有限责任公司，请求依法驳回原告起重运输有限责任公司起诉。第三人在法定期限内向本院提供如下证据：新乡市中级人民法院（2008）新中民二终字第216号民事判决书第6页，证明新乡市起重运输公司是起重运输有限责任公司的股东之一，新乡市起重运输公司仍然存在。经庭审质证，被告及第三人对原告提供的证据证明的问题均提出异议，针对原告提供的第1项-第4项证据，被告认为：新乡市起重运输公司改制前属于公有制企业，其土地为划拨土地，属于国家所有的土地，新乡市起重运输公司仅仅有使用权，企业改制后起重运输有限责任公司也不再具有整体的公有制性质，两个公司之间在性质上有本质区别，企业改制的目的是为了实现财产所有权和企业经营权的分离，新乡市起重运输公司改制后未丧失主体身份，因此案涉划拨土地使用权仍属于新乡市起重运输公司，而不属于起重运输有限责任公司，因此，原告起重运输有限责任公司不能以企业改制来证明自己具有本案原告诉讼主体资格；第三人认为：从原告提供的证据材料能够看出原告选用的是股份合作制的组织形式，新乡市起重运输公司仍然存在，法人股东新乡市起重运输公司与王海燕等十二位自然人股东共同组成了起重运输有限责任公司，根据新乡市人民政府1988年颁发的《建设用地清查登记证》载明案涉土地使用权人为新乡市起重运输公司，原告提供的证据不能证明起重运输有限责任公司具有本案原告诉讼主体资格。针对原告提供的第5项证据，被告认为：该证明载明的内容不符合事实，实际情况是新乡市起重运输公司名称仍然存在，不存在变更为起重运输有限责任公司的事实；第三人认为：新乡市起重运输公司营业执照于2001年12月被新乡市工商行政管理局吊销，但是新乡市起重运输公司仍然存在，因此，该证明载明的内容虚假。第三人对被告提供的证据证明的问题无异议，原告对被告提供的证据证明的问题提出异议，认为：1、新乡市人民政府为第三人颁发土地使用证所涉的土地来源程序不合法，土地来源没有履行国有土地收回的法定程序，而且被告也没有提供收回国有土地方面的证据，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十八条的规定，收回土地使用权应当履行告知程序，告知程序是根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第三十八条规定，作出行政许可事项应当告知利害关系人，利害关系人有知情权、陈述和申辩权，被告没有履行告知程序；2、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条、国土资源部第10号令《征用土地公告办法》第五条、《国土资源部办公厅关于做好征地信息公开工作的通知》的规定，收回土地使用权应当制定土地收回方案、安置补偿方案，报政府批准，被告未提供报批程序方面的证据；3、依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定，收回土地使用权应当对附着物、建筑物作出安置补偿的行政决定；4、依据国土资源部53号令《闲置土地处置办法》第五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条的规定，收回土地使用权应当作出收回土地使用权决定书，并不是请示批复，这是收回土地使用权的法定程序，被告未提供新乡市人民政府收回案涉土地履行收回土地使用权符合法定程序方面的证据；5、被告未提供土地权属来源、地上、地上附着物权属证明土地划拨决定书和人民政府批准划拨文件证据材料，违反《土地登记规则》规定的颁证程序。被告对第三人提供的证据证明的问题无异议，原告对第三人提供的证据证明的问题提出异议，认为：该证据是民事行为的诉讼判决，是确认《关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书》无效的判决书。新乡市起重运输公司无论存在与否，和起重运输有限责任公司有法律上的关系，新乡市起重运输公司改制后作为起重运输有限责任公司股东之一，与起重运输有限责任公司有法律上的利害关系，新乡中院、河南高院确认原告有诉讼主体资格。通观原告、被告及第三人提供的证据证明的问题，结合三方当事人庭审陈述，本案争议焦点为：1、起重运输有限责任公司是否具有本案原告诉讼主体资格；2、起重运输有限责任公司起诉是否超过法定起诉期限；3、新乡市人民政府为第三人鼎新公司颁发土地使用证是否合法。针对第一个争议焦点，即起重运输有限责任公司是否具有本案原告诉讼主体资格。经审查本院认为，根据河南省高级人民法院（2018）豫行再125号行政裁定书认定的起重运输有限责任公司对案涉土地的权益在法律上并未消灭，与被诉行政行为具有法律上的利害关系，因此，起重运输有限责任公司具有本案原告诉讼主体资格。针对第二个争议焦点，即起重运输有限责任公司起诉是否超过法定起诉期限。王海燕、傅建新、沙德利、郭梅花、熊相坤、起重运输有限责任公司、新乡市起重运输公司与鼎新公司确认合同效力纠纷一案，新乡市红旗区人民法院作出（2006）红民二初字第168号民事判决，鼎新公司不服，上诉至新乡市中级人民法院，该院二审审理期间，鼎新公司提供了关于案涉争议土地的新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》，证明该土地的使用权已属于鼎新公司，起重运输有限责任公司就此知悉案涉争议土地已登记在第三人鼎新公司名下，起重运输有限责任公司于2010年7月向法院提起行政诉讼，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。对涉及不动产行政行为从作出之日起超过20年，其他行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，新乡市人民政府为第三人鼎新公司办理土地登记时间为2006年11月1日，原告起重运输有限责任公司于2010年7月向法院提起行政诉讼，请求撤销新乡市人民政府为第三人鼎新公司颁发的新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》，不超过法律规定的涉及不动产行政行为20年最长保护期限，因此，原告起重运输有限责任公司起诉不超过法定起诉期限。针对第三个争议焦点，即新乡市人民政府为第三人鼎新公司颁发土地使用证是否合法。经审查本院认为，河南省高级人民法院（2018）豫行再125号行政裁定书认定新乡市人民政府新政土（2006）142号《关于收回市起重运输公司土地划拨给新乡市鼎新房地产开发有限公司的批复》是新乡市人民政府对新乡市国土资源局的请示作出的处理，属于上下级之间的内部行政管理行为，并且该批复及内容没有向起重运输有限责任公司送达，该行为没有外化的特征，该批复行为不对起重运输有限责任公司产生法律效力，不能构成阻断起重运输有限责任公司主张案涉土地权益的事由；新乡市人民政府未履行国有划拨土地收回的法定程序，根据法律规定，对国有划拨土地的收回，应当就土地上的附属物同时作出处理，并对原土地使用权凭证作出注销和收回的决定，本案中，新乡市人民政府及其土地管理部门未履行对原土地使用权凭证注销的程序，直接将案涉土地出让给鼎新公司并颁发土地证书，该行为虽然事实上致使起重运输有限责任公司的土地权益灭失，但因原土地证书并未注销，其在法律上对案涉土地的权益仍然存在，形成一地两证的情形。本院审理后认为，新乡市起重运输公司《建设用地清查登记证》加盖了“注销登记”印鉴，客观上已经发生该登记证注销的事实，虽然《关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书》被新乡市中级人民法院生效民事判决确认无效，但该协议书涉及的土地补偿费以及地上建筑物、其他附着物补偿费500万元已打入起重运输有限责任公司账户，该协议约定的补偿问题已实际履行，新乡市人民政府2006年为第三人鼎新公司颁发了新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》，新的土地登记行为已经作出，土地登记管理部门已按照注销后的土地登记进行处置，新乡市人民政府及其土地管理部门为第三人鼎新公司办理土地登记过程中未履行对原土地使用权凭证注销的程序，属于行政行为程序轻微违法，但对原告起重运输有限责任公司权利不产生实际影响，不能成为撤销新乡市人民政府为第三人鼎新公司颁发案涉土地使用证的理由。经审理查明，1988年5月15日，新乡市人民政府为新乡市起重运输公司颁发《建设用地清查登记证》，该证载明：土地使用者新乡市起重运输公司，使用者性质集体，用途工厂用地，土地性质国有，批准机关新乡市人民政府，证号新华清证字第014033号，用地面积24.9亩；1998年5月25日，新乡市企业改制领导小组办公室作出新企改办字（1998）12号《关于同意“新乡市起重运输公司改制”的批复》，该批复载明“……同意新乡市起重运输公司集体资产通过存量量化，匹配增量的方式进行改制，选用股份合作制的组织形式……”，1998年12月30日，新乡市交通局作出新交运（1998）199号《关于新乡市起重运输公司改制方案的批复》，该批复载明“新乡市起重运输公司……一、同意你公司改制为‘新乡市起重运输有限责任公司’……五、接到批复后，尽快办理相关变更登记事宜……”；2005年5月12日，新乡市起重运输公司、起重运输有限责任公司及鼎新公司签订《关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书》，该协议书载明“甲方：新乡市起重运输公司、新乡市起重运输有限责任公司，乙方：鼎新公司……一、该宗土地使用权的转移按国家法定程序办理，乙方负责办理土地转移的全部手续，甲方应将合法的土地有关手续全部提供给乙方，甲方负有协助乙方办理土地转移手续的义务；二、土地补偿费以及地上建筑物、其他附着物补偿费共计人民币500万元；三、本协议签订之日起三个工作日内，乙方将上述补偿费款中不低于人民币300万元拨付新乡市社会保险经办机构的账户，余款在本协议签订之日起十个工作日内拨付至甲方指定的账户；四、甲方职工安置问题由甲方负责，乙方不予干涉……”，2005年5月、7月期间，第三人鼎新公司通过银行分8次转入起重运输有限责任公司账户资金共计人民币500万元，起重运输有限责任公司先后收到第三人鼎新公司300万元、190万元、3万元、7万元，共计500万元，起重运输有限责任公司向第三人鼎新公司出具收据4张，收据上面盖有“河南省新乡市起重运输有限责任公司财务专用章”印鉴；2006年9月15日，新乡市国土资源局作出新国土资（2006）298号《关于新乡市鼎新房地产开发有限公司办理土地划拨手续的请示》，该请示载明：“新乡市人民政府……特请示如下：一、收回新乡市起重运输公司位于八里铺村东，土地面积为11856.09平方米的工业用地划拨给新乡市鼎新房地产开发有限公司进行经济适用房建设。二、土地用途为住宅用地……”，2006年10月20日，新乡市人民政府作出新政土（2006）142号《关于收回市起重运输公司土地划拨给新乡市鼎新房地产开发有限公司的批复》，该批复载明：“新乡市国土资源局：新国土资（2006）298号请示收悉……经研究，批复如下：同意收回新乡市起重运输公司位于八里铺村东，土地面积11856.09平方米的工业用地划拨给新乡市鼎新房地产开发有限公司进行经济适用房建设。二、土地用途为住宅用地……”，2006年10月，新乡市人民政府将收回的案涉土地划拨给第三人新乡市鼎新房地产开发有限公司用于经济适用房项目建设；新乡市起重运输公司《建设用地清查登记证》加盖了“注销登记”印鉴，与此同时，新乡市人民政府在其土地管理部门履行地籍调查、权属审核的基础上于2006年11月1日向第三人鼎新公司颁发了新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》。原告不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销该土地使用证，并恢复其土地使用权。因原告要求撤销土地使用权证与恢复其土地使用权针对的是颁发土地使用证和收回国有土地使用权两个不同的行政行为，本院在庭审时向原告进行了释明，原告明确其诉讼请求为请求撤销新乡市人民政府为第三人鼎新公司颁发的新国用（2006）第010226号国有土地使用证。同时查明，王海燕、付建新等人因与河南省新乡市起重运输有限责任公司、新乡市鼎新房地产开发有限公司、新乡市起重运输公司确认合同效力纠纷一案，于2006年5月8日向新乡市红旗区人民法院提起民事诉讼，请求撤销新乡市起重运输公司、河南省新乡市起重运输有限责任公司与新乡市鼎新房地产开发有限公司签订的《关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书》或者依法确认该协议为无效民事行为，新乡市红旗区人民法院于2007年12月22日作出（2006）红民二初字第168号民事判决，判决确认该房产、土地转移协议书为无效协议。新乡市鼎新房地产开发有限公司不服，上诉至新乡市中级人民法院，新乡市中级人民法院于2008年9月10日作出（2008）新中民二终字第216号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。另查明，河南省高级人民法院2017年2月22日作出《关于不动产登记行政案件有关问题的通知》载明“……一、被告。河南省人民政府办公厅《关于全省不动产统一登记制度建设的实施意见（暂行）》规定国土资源管理部门为本行政区域的不动产登记机构，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二十六条第六条关于‘行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告’的规定，对县级以上人民政府和其他行政机关之前颁发的不动产权属证书或者登记证明，以及对不动产登记机构现在颁发的权属证书或者登记证明不服，提起行政诉讼的，应当以国土资源管理部门作被告……”，因此，本案被告为新乡市自然资源和规划局。本院认为，新乡市人民政府及其土地管理部门应当依照法定程序办理土地登记案件，新乡市人民政府在办理案涉新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》行政登记程序中，存在土地登记程序不符合法律规定的情形，即河南省高级人民法院（2018）豫行再125号行政裁定书认定，新乡市人民政府批复行为不对起重运输有限责任公司产生法律效力，不能构成阻断起重运输有限责任公司主张案涉土地权益的事由；新乡市人民政府未履行国有划拨土地收回的法定程序，根据法律规定，对国有划拨土地的收回，应当就土地上的附属物作出处理，并对原土地使用权凭证作出注销和收回的决定，起重运输有限责任公司对案涉土地的权益在法律上未消灭，与被诉行政行为具有法律上的利害关系。本院审理后认为，虽然《建设用地清查登记证》上加盖有“注销登记”印鉴，但加盖的该“注销登记”印鉴是注销程序的法律结果，注销行为应当履行认定出现注销的法定事由、告知利害关系人、作出注销决定的程序和义务，从被告提供的证据材料能够判断出新乡市人民政府及其土地管理部门未履行对案涉《建设用地清查登记证》注销的程序，直接将案涉土地划拨给第三人鼎新公司并颁发土地证书，因此，起重运输有限责任公司对案涉土地权益在法律上并未消灭，该公司与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，具有本案原告诉讼主体资格，其起诉不超过法定起诉期限。本院同时认为，虽然新乡市人民政府及其土地管理部门对案涉土地作出行政登记过程中未履行对《建设用地清查登记证》注销的程序，但事实上已经发生《建设用地清查登记证》被注销事实，当事人签订的《关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书》对土地补偿费以及地上建筑物、其他附着物补偿费数额进行了约定，尽管该协议被新乡市中级人民法院生效民事判决确认无效，但协议约定的土地补偿费以及地上建筑物、其他附着物补偿费共计人民币500万元已经打入原告起重运输有限责任公司账户，协议已实际履行，土地管理部门业已按照注销后的土地登记处置，且新乡市人民政府就案涉土地为第三人鼎新公司办理了土地登记行为，新的土地登记已经作出，因此，尽管新乡市人民政府为第三人鼎新公司办理案涉土地登记时未履行国有划拨土地收回的法定程序，但属于行政行为程序轻微违法，对原告起重运输有限责任公司权利不产生实际影响，不能成为撤销案涉土地使用证的理由，该土地登记的效力应予保留。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决如下：确认新乡市人民政府2006年11月1日作出的新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》违法。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。审 判 长  刘玮娜人民陪审员  刘 伟人民陪审员  侯志莉二〇一九年九月二十三日书 记 员  赵晓晨