山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁07行终371号 上诉人（原审原告）张金鸣，男，1973年1月18日生，汉族，住山东省淄博市桓台县。 被上诉人（原审被告）青州市综合行政执法局，住所地：青州市驼山南路**。 法定代表人王连胜，局长。 委托代理人张莉。 委托代理人陈博，山东潍青律师事务所律师。 上诉人张金鸣因与被上诉人青州市综合行政执法局交通行政处罚一案，不服山东省青州市人民法院（2019）鲁0781行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 案经一审法院审理确认以下事实：2019年4月14日19时40分，原告未经批准，擅自驾驶车号为鲁ＣＨ××××超重货运车辆进入城市道路花都大道行驶，被青州市综合行政执法局工作人员查获。被告于2019年4月14日立案，同日对被告的车辆依法进行了证据保存并通知原告，并对原告进行了调查询问，制作了调查笔录，原告对其违法行为予以认可。经现场勘验过磅，车辆实际总重为48.63吨，原告在过磅单上签字认可。被告制作《行政处罚事先告知书》并送达了原告。被告认为原告行为违反了国务院《城市道路管理条例》第二十七条第二项、第四十二条规定，于2019年4月15日对原告作出罚款人民币贰仟伍佰元行政处罚决定，并于当日进行送达。 同时查明，依据青州市人民政府青政复字（2019）7号文，青州市花都大道道路承载标准为单车总重20吨，该文件规定：“我市城区四至范围为：东起长深高速公路，西至仰天山路，南起新南环路，北至济青客运专线”，据此，原告被查获的地点位于该文件规定的青州市城区四至范围以内。 一审法院审理认为，本案争议的焦点有三个：一是被告是否有执法主体资格；二是《青州市人民政府关于城市道路承载标准的批复》是否可以作为被告执法依据；三是被告执法的事实是否清楚、程序是否合法、法律适用是否正确。 关于第一个争议焦点，即被告是否有执法主体资格。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据国务院国发[2002]17号文、山东省人民政府法制办公室鲁府法发（2003）32号文、山东省人民政府鲁政字（2005）291号文及鲁府发（2017）24号文，被告具有授权范围内的相对集中行政处罚权。关于被告被授权的相对集中行政处罚权的范围，山东省人民政府法制办公室鲁府法发（2003）32号文第一、第二条规定：“青州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作…集中行使行政处罚权的行政机关定名为城市管理行政执法局，可以行政下列具体职权：…（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；”同时，国务院《城市道路管理条例》第二十七条规定：“城市道路范围内禁止下列行为：…（二）履带车、铁轮车或者超重、超高、超长车辆擅自在城市道路上行驶；”根据以上法规和规范性文件，被告对超重车辆在城市道路上行驶具有行政处罚权。 关于第二个争议焦点，即《青州市人民政府关于城市道路承载标准的批复》是否可以作为被告执法依据。原告主张被告提交的依据《青州市人民政府关于城市道路承载标准的批复》未经公示，不能作为执法依据。经查，在“青州市人民政府官网”-“部门信息公开目录”-“市政府工作部门信息公开”-“市综合行政执法局”栏下，公布的第17号文件即为《青州市人民政府关于城市道路承载标准的批复》，该项规范性文件已经进行公示。原告同时主张，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十四条“除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚”之规定，认为该批复不能设定行政处罚。经审查,本院认为该批复仅仅是对青州市内道路“单车总重20吨的40条城市道路承载标准”进行了调整，并未设置行政处罚的相关事项。因此，该批复可以作为被告本次执法的依据。被告提交的证据道路限载标识照片证实限载标识已经在青州市城市道路四至范围内设置，原告提供的证据照片中显示的地点是阳河大桥桥头，该地址位于其被查获的地点以西，已经处于青州市城区四至范围以内，即该桥的承载标准受《青州市人民政府关于城市道路承载标准的批复》文件中规定的“单车总重20吨”道路承载标准的限制。且该桥桥头一侧设置的“55t/14t”标识牌仅作为该桥的载重量标志，与青州市政府公布的市城区国省道除外的全部主次道路的承载标志单车总重20吨无关。因此原告的主张无事实和法律依据，本院不予支持。 关于第三个争议焦点，即被告执法的事实是否清楚、法律适用是否正确、程序是否合法。从被告提交的证据看，原告车辆超载的事实有调查笔录、勘验笔录等证据证实，事实清楚，证据充分。被告在执法过程中，依法立案、调查、制作证据保存通知、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书并依法向原告送达，行政程序合法。被告适用根据国务院《城市道路管理条例》第二十七条“城市道路范围内禁止下列行为：…（二）履带车、铁轮车或者超重、超高、超长车辆擅自在城市道路上行驶；”第四十二条“违反本条例第二十七条规定，或者有下列行为之一的，由市政工程行政主管部门或者其他有关部门责令限期改正，可以处以2万元以下的罚款；”之规定，对原告的违法行为进行处罚，适用法律正确。 综上，被告具有本案的行政处罚权，其作出的行政处罚事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张金鸣的诉讼请求。案件受理费50元，由张金鸣承担。 上诉人张金鸣不服一审判决上诉称，一、被上诉人作出的行政处罚超出法律规定权限。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”上诉人驾驶车辆在公路上行驶的行为属于公路交通行为，根据《中华人民共和国公路法》的规定，公路交通行为只有交通主管部门和路政主管部门依据法律规定进行处罚。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”即交通主管部门或者路政主管部门，而不是被上诉人。法律的效力高于行政法规、地方、地方性法规。虽然被上诉人向法庭提交了国务院颁布的《城市道路管理条例》，山东省人民政府办公室鲁府法发（2003）32号文，山东省人民政府鲁政字（2005）291号文及鲁府发（2017）24号文，但没有法律规定被上诉人对公路交通行为具有行政处罚权。国务院国发[2002]17号文、山东省人民政府办公室鲁府法发（2003）32号文、山东省人民政府鲁政字（2005）291号文及鲁府发（2017）24号文所作出的法律依据是多少条，是否与法律规定相抵触？请二审法院依法审查。二、一审法院在认定证据上存在严重错误。《青州市人民政府关于道路承载标准的批复》属于内部文件，是否进行了公示，都不能作为法律处罚的依据使用。该批复的法律依据及程序是否合法，与法律规定是否相抵触？请二审法院依法审查。被上诉人在二次庭审提交的公路限载标识照片是被上诉人设置的。庭审之前并没有公路限载标识。被上诉人设置的公路限载标识与公路工程技术标准的实际承载标准不符，也不符合法律规定。三、上诉人驾驶的车辆没有违法行为，被上诉人适用法律不当，程序存在违法。被上诉人向法庭提交的上诉人驾驶车辆的过磅单车货总重为48630公斤，上诉人向法庭提交的行驶证整备质量为8805公斤，准牵引总质量为40000公斤，车货装载总质量为48805公斤。花都大道为一级公路设计施工道路，承载标准为55000公斤，轴载14000公斤，交通运输部令2016年第62号令第三条第八项对超限车辆进行了规定“六轴及六轴以上汽车列车，其车货总质量超过49000公斤”，上诉人驾驶的车辆没有超出公安部门核发的装载标准，也没有超出道路桥梁的承载标准，也没有违反交通运输部所规定车货总质量。上诉人驾驶的车辆不属于国家法律规定的超限超载车辆，没有违法行为。被上诉人只是依据国务院《城市道路管理条例》对上诉人作出行政处罚，并没有法律依据。被上诉人认为上诉人驾驶的车辆存在公路交通违法行为，可以把调查的证据材料移交给有行政处罚权的路政部门进行审核，由路政部门作出行政处罚，而不是被上诉人作出行政处罚，被上诉人在程序上存在违法。请求二审法院依法撤销被上诉人作出的青综执罚字【2019】第091167号行政处罚决定书；诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人青州市综合行政执法局二审书面答辩称，被上诉人作出的青综执罚字[2019]第091167号行政处罚决定书事实清楚，依据充分，程序合法，应当予以维持。理由如下：一、被上诉人具备执法权限，有权对上诉人的违法行为做出处罚。一审中，被上诉人提交了国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，山东省人民政府法制办公室下发《关于在青州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，山东省人民政府于2005年12月下发鲁政字（2005）291号文，鲁府发（2017）24号《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》等相关文件，证实被上诉人具有对上诉人违法行为进行行政处罚的主体资格。二、被上诉人做出行政处罚的依据充分。《青州市人民政府关于城市道路承载标准的批复》是规范性、合法性的文件，并已经过公示，被上诉人依据该文件确定的禁行道路范围，对上诉人作出处罚依据充分。被上诉人对上诉人做出处罚，是因为其违法在城市道路行驶，而不是其车辆超过自身的装载标准。上诉人的车辆是否超过装载标准与被上诉人对其作出的行政处罚无关。请求二审法院依法驳回上诉人的请求，维持原判。 当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，各方当事人填写了二审行政案件诉讼要素表，上诉人未提供新证据。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案的审理重点是：青州市综合行政执法局作出的青综执罚字【2019】第091167号行政处罚决定书是否合法。围绕审理重点，双方形成的争议焦点有三个：一个被上诉人是否具有执行权，是否存在程序违法行为；二是被上诉人对上诉人作出的行政处罚是否有法律依据，《青州市人民政府关于道路承载标准的批复》是否可以作为法律处罚的依据；三是上诉人是否有违法行为，被上诉人的行政处罚认定事实是否正确，处罚的证据是否充分。 针对第一个争议焦点，被上诉人是否具有执法权，是否存在程序违法行为。该争议焦点同一审第一个争议焦点，本院同意一审判决对于被上诉人具有行政执法权的论述。鉴于《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”国务院的国发[2002]17号《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，山东省人民政府法制办公室鲁府法发（2003）32号《山东省人民政府法制办公室关于在青州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，山东省人民政府鲁政字（2005）291号《关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》文及鲁府发（2017）24号《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》，均是在法律授权的范围内赋予被上诉人集中行使行政处罚权的权力，故被上诉人未将涉案材料移交交通或路政主管部门处理，是依法履行执法职责的行为，而非程序违法行为。上诉人关于“依据公路法，公路交通行为只有交通主管部门和路政主管部门依据法律规定进行处罚”的主张不能成立，本院不予采纳。 针对第二个争议焦点，被上诉人对上诉人作出的行政处罚是否有法律依据，《青州市人民政府关于道路承载标准的批复》是否可以作为法律处罚的依据。被上诉人作出的青综执罚字【2019】第091167号行政处罚决定书的处罚依据是国务院《城市道路管理条例》，并非上诉人上诉所称的无法律依据。《青州市人民政府关于道路承载标准的批复》是为保护城区道路而对青州城区道路承载标准的调整，非上诉人主张的一级公路的普遍承载标准，被上诉人设置的公路限载标识，也是针对城区道路的标准而设定，而非上诉人主张的公路工程技术标准的实际承载标准，故上诉人驶入城区时，应遵守城市道路管理的有关规定，而非仅仅遵守公路法的有关规定。因此，被上诉人按《青州市人民政府关于道路承载标准的批复》中确认的标准作为测量依据并无不当。 针对第三个争议焦点，上诉人是否有违法行为，被上诉人的行政处罚认定事实是否正确，处罚的证据是否充分。被上诉人在对上诉人进行处罚前，作出现场检查（勘验），对上诉人进行了调查（询问）并作了笔录，并告知了城区道路承载标准及国务院《城市道路管理条例》的有关规定，上诉人在笔录中亦承认其车载总重48吨，超重28吨的事实。被上诉人针对上诉人的违法事实，依据《城市道路管理条例》的相关规定作出行政处罚，事实清楚，证据充分。上诉人关于其没有违法行为的上诉理由不能成立，本院不予支持。 另外，对于上诉人在上诉状中要求对“国务院国发[2002]17号文、山东省人民政府办公室鲁府法发（2003）32号文、山东省人民政府鲁政字（2005）291号文及鲁府发（2017）24号文、《青州市人民政府关于道路承载标准的批复》”是否与法律规定相抵触进行审查的要求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”上诉人未在一审起诉时一并提出对上述文件进行审查的请求，二审法院不予审查处理。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张金鸣负担。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  李长明 审判员  郭明明 二〇一九年九月二十日 书记员  王巧贞