广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂03行终183号 上诉人(一审原告)桂林市亿发木业制品厂，住所地：桂林市象山区二塘乡上銮塘村。 经营者陈金乐，桂林市亿发木业制品厂总经理。 委托代理人杨强，北京普然律师事务所律师。 委托代理人郭悦，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市自然资源局，住所地：桂林市临桂区青莲路西桂林投资发展大厦**。 法定代表人王飚，桂林市自然资源局局长。 委托代理人汤建新，桂林市自然资源局法规科工作人员。 委托代理人谭永有，广西象山律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人彭高新，桂林市司法局行政复议应诉科工作人员。 一审第三人陈金伦，男，汉族，1964年7月11日出生，住广西永福县。 上诉人桂林市亿发木业制品厂因行政处罚一案，不服临桂区人民法院（2018）桂0312行初37号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人桂林市亿发木业制品厂的委托代理人杨强、郭悦，被上诉人桂林市自然资源局的委托代理人汤建新、谭永有，被上诉人桂林市人民政府的委托代理人彭高新到庭参加诉讼，一审第三人陈金伦经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决查明，桂林市亿发木业制品厂于2012年4月16日注册成立，性质为个体工商户，经营者为陈金乐。2017年12月28日，象山区城市管理监察大队执法人员通过巡查发现陈金乐在桂林市××区二塘乡××村委××、奶牛场路南侧建钢架棚、砖木棚、砖瓦房等建筑物的事实存在，遂对原告桂林市亿发木业制品厂涉嫌未取得规划许可进行违法建设的事实进行立案调查。同日，被告桂林市规划局向陈金乐发出《住房和城乡建设行政执法调查通知书》要求陈金乐于2017年12月29日携带身份证及关于建设的相关规划审批手续到象山区翠竹路南巷2号桂林市象山区城市管理监察大队查违中队进行调查。陈金乐拒绝签收，象山区城市管理监察大队在桂林市亿发木业制品厂张贴留置送达并拍照。陈金乐逾期未到指定地点接受调查，2018年1月19日，实行对桂林市亿发木业制品厂进行勘验并制作《住房和城乡建设行政执法现场检查（勘验）笔录》及《现场检查（勘验）示意图》，2018年4月27日，被告桂林市规划局向陈金乐送达市规行告【2018】象第061号《住房和城乡建设行政（听证）告知书》，陈金乐拒绝签收，象山区城市管理监察大队在桂林市亿发木业制品厂张贴留置送达并拍照。陈金乐逾期未提出听证，2018年5月7日，被告桂林市规划局作出市规行决字【2018】象第061号《广西建设行政处罚决定书》，认定陈金仑、陈金乐未经城乡规划主管部门批准，擅自在桂林市××区二塘乡××村委××、奶牛场路南侧建钢架棚4743.46平方米、砖瓦房790.89平方米、砖木棚221.69平方米、砖混房14.28平方米的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对陈金仑、陈金乐作出如下处罚：限于2018年5月17日前自行拆除建设的违法建筑。同日，被告桂林市规划局向陈金乐送达市规行决字【2018】象第061号《广西建设行政处罚决定书》，陈金乐拒绝签收，象山区城市管理监察大队在桂林市亿发木业制品厂张贴留置送达并拍照。原告桂林市亿发木业制品厂不服处罚决定提起行政复议，被告桂林市人民政府于2018年7月30日作出市政复决字【2018】111号行政复议决定，维持桂林市规划局2018年5月15日作出的《行政处罚决定书》（市规行决字【2018】象第061号）。另查明，2016年12月，桂林市国土资源局张贴征收土地预公告，征收范围为桂林市二塘乡万福村委黄村、上銮塘村村民小组的部分集体土地。2018年1月26日，经桂林市亿发木业制品厂委托，桂林精图测绘工程有限公司对桂林市亿发木业制品厂的建筑占地面积及总建筑面积进行测算并作出精图【2018】临房测字第××号《房屋面积测算报告表》，所作出的建筑面积与被告桂林市规划局的测算面积存在差异。原告桂林市亿发木业制品厂不服处罚决定提起行政复议，被告桂林市人民政府于2018年7月30日作出市政复决字【2018】111号行政复议决定，维持桂林市规划局2018年5月7日作出的《行政处罚决定书》（市规行决字【2018】象第061号）。上述案涉建筑已拆除。 一审判决认为，本案被告桂林市规划局作出的行政处罚相对人名字为陈金乐，本案所涉建筑为陈金乐开办的桂林市亿发木业制品厂的建筑，桂林市亿发木业制品厂为陈金乐在工商机式登记的个体工商户字号，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告,并应当注明该字号经营者的基本信息”的规定，桂林市亿发木业制品厂作为原告提起行政诉讼，符合法律规定，是本案适格当事人。 根据《桂林市总体规划（2001至2010）》第一章第五条第二款“城市规划区包括：现桂林市秀峰、叠彩、象山、七星、雁山五区计565平方公里；……”的规定，陈金乐开办的桂林市亿发木业制品厂位于桂林市象山区，在桂林市城市规划区内，被告桂林市规划局作为桂林市城市规划管理部门，对桂林市亿发木业制品厂建筑涉嫌违章，有权作出行政处罚的职权。 桂林市亿发木业制品厂的建筑未依法经城乡规划主管部门批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，被告桂林市规划局认定涉案建筑为违章建筑并作出限经营者陈金乐于2018年5月17日前自行拆除的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。被告桂林市规划局在执法中在发现陈金乐开办的桂林市亿发木业制品厂建筑涉嫌违章后，依法向陈金乐送达了《住房和城乡建设行政执法调查通知书》、勘验并制作《住房和城乡建设行政执法现场检查（勘验）笔录》及《现场检查（勘验）示意图》，并依法送达了《住房和城乡建设行政（听证）告知书》、市规行决字【2018】象第061号《广西建设行政处罚决定书》，告知了原告的听证、复议及诉讼相关权利，原告对陈金乐所作出的行政处罚程序合法。桂林市亿发木业制品厂诉称本案所涉建筑建设于2007年12月前，没有提供证据证实，本院不予采信，且即使本案所涉建筑建设于2007年，亦不能改变本案所涉建筑为违章建筑的事实，关于原告诉称被告桂林市规划局认定本案所涉建筑的面积与其委托桂林精图测绘工程有限公司进行测算面积不符的问题。因本案所涉建筑的面积不是认定本案所涉建筑是否为违章建筑的因素，对此本院不予置评。本院对原告主张被告作出限期拆除本案所涉建筑的行政处罚决定事实不清、证据不足的诉称理由不予支持。 被告桂林市规划局将陈金仑列为市规行决字【2018】象第061号《广西建设行政处罚决定书》相对人之一，经本院查明，陈金仑与本案本院追加的第三人陈金伦名字亦不一致，被告桂林市规划局亦未对陈金仑名字作出任何更正，“陈金仑”实际并不存在，桂林市规划局将陈金仑列为市规行决字【2018】象第061号《广西建设行政处罚决定书》相对人之一存在错误，但原告所作出的行政处罚除对桂林市亿发木业制品厂（经营者陈金乐）之外的包含本案第三人在内的其他人未产生法律关系上的权利义务约束。 综上所述，桂林市规划局作出的市规行决字【2018】象第061号广西建设行政处罚决定桂林市规划局作出限期陈金乐拆除其桂林市亿发木业制品厂违章建筑的处罚决定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，同时，桂林市规划局作出的市规行决字【2018】象第061号广西建设行政处罚决定虽将实际并不存在的“陈金仑”列为当事人存在瑕疵，但该行政处罚对桂林市亿发木业制品厂（经营者陈金乐）之外的包含本案第三人在内的其他人未产生法律关系上的权利义务约束，没有撤销之必要。原告桂林市亿发木业制品厂要求撤销桂林市规划局作出的市规行决字【2018】象第061号广西建设行政处罚决定及桂林市人民政府作出的市政复决字【2018】111号行政复议决定的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告桂林市亿发木业制品厂的诉讼请求。 上诉人桂林市亿发木业制品厂上诉称，上诉人在象山区上銮塘村内建造工厂，用于加工、销售胶合板、木片等，经营手续齐备。一审法院审理事实不清，适用法律错误，忽视61号处罚决定认定事实及作出程序重大错误。一、61号处罚决定作出前欠缺调查程序，导致处罚决定主体及认定事实错误，一审法院对此认定有误。我国《行政处罚法》第36条明确规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规，可以进行检查。《广西壮族自治区行政执法程序规定》第29条同样规定，行政执法机关对已经立案的案件应及时组织调查取证。行政执法机关调查、收集证据，应遵循合法、客观、全面、及时的原则，证据必须经过查证核实。但统观本案，被上诉人一仅提交证据4调查询问笔录，证据5现场检查（勘验）笔录，只有这两份证据来证明处罚决定作出前的调查程序。关于调查询问笔录。被上诉人一提交的调查询问笔录系其事后补做，笔录制作时间与通知上诉人接受询问时间不一致。因该笔录仅为桂林市象山区城管大队的自行记录，不能证明处罚决定作出前对上诉人进行了调查询问，故该证据一审法院不认可，不能作为本案证据。关于现场检查、勘验笔录。《广西壮族自治区行政执法程序规定》第30条要求，现场勘验检查应通知相对人或其代理人到场，相对人或其代理人拒不到场的，可邀请在场无利害关系的其他人员一至二人见证，勘验检查时，可对现场进行测量、拍照、录音、录像、抽取样品、询问在场人；勘验检查应制作勘验检查笔录，载明勘验检查的时间、、地点对象、内容、结果，勘验笔录经相对人核对无误后，由勘验检查人、相对人或其代理人、被邀请的见证人签名或盖章。2017年5月1日生效施行的《城市管理执法办法》第28条更是规定，城市管理执法主管部门应当运用执法记录仪、视频监控等技术，实现执法活动全过程记录。从被上诉人一提交的现场检查勘验笔录不具备真实性，不能作为本案证据使用。上述程序性规定，在被上诉人一提交的这份笔录中均无法体现，现场勘验前未通知有关人员到场，上诉人从不知道被上诉人作出处罚决定前对其房屋进行过勘验。笔录中的见证人签字出现在被上诉人提交的所有证据需要见证的地方，显然这两位国土资源执法监察象山大队工作人员是“专职见证”。勘验笔录附图为机器打印，笔录制作时间与答辩状中所述时间矛盾，勘验测量房屋面积与事实不符且上诉人提交反证，无任何照片视频，这些均反映现场勘验程序的不真实和违法之处。一审法院仅因该笔录上有检查人及见证人签名即认定该笔录符合要求，实在过于草率。关于处罚主体。61号处罚决定所列处罚对象之一为陈金伦，即一审所列第三人。陈金伦系上诉人处员工，负责厂内日常工作。上诉人厂房均为上诉人资产，系上诉人为经营之需所建，并非陈金伦个人建造。庭审中，就此问题被上诉人一给出的解释是，在进行调查时听村民说的，就将陈金伦作为被处罚主体。这样的调查和认定显然过于草率。但一审法院对此的认定和处理方式是，简单的将陈金伦列为本案第三人，认为房屋既然不是陈金伦建的，即便列为处罚主体也对其权利义务不产生实质影响，未产生法律上的权利义务约束。这样的认定，足可见一审法院事实认定和判决的不严谨，以此掩饰处罚决定作出主体存在错误的问题。故，61号处罚决定作出前未经合法调查程序，处罚主体错误，被上诉人所称“调查”有名无实，敷衍了事，程序违法，一审法院对此认定错误。二、61号处罚决定认定事实不清导致处罚结果较重且处罚结果作出程序违法，一审法院对此未查明。我国《行政处罚法》第38条规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的，行政机关负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。《广西壮族自治区行政执法程序规定》第33条要求，调查终结，办案人员应向所在行政执法机关提出调查报告和处理意见，并送本机关法制工作机构或本机关指定的其他机构进行审核；审核机构应在七日内审核完毕，连同审核意见一并报送本机关负责人进行审查。对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，行政执法机关负责人应当集体讨论决定。从被上诉人提交的证据来看，上述要求的“审核”、“集体讨论”等显然是没有的。更严重的是，根据我国《行政处罚法》第4条，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程序相当。我国《城乡规划法》第64条规定，限期拆除处罚的适用须以无法采取改正措施、消除影响为前提，而不是未取得建设工程规划许可证的一律拆除。上诉人建设厂房经营手续齐备，在此合法经营十余年，依法纳税，为当地税收作出过不小贡献，现仅因建房时间较早，因历史原因未办理有关手续即要将千余平厂房拆除，导致几十人失业，因此，被上诉人一在作出处罚结果前未结合实际情况，更是没有经过合法程序。三、被上诉人作出61号处罚决定及一审法院作出错误判决，均因未查明重要事实，导致适用法律错误。上诉人提交租地协议及建房人的书面证明，以此证明涉案建筑均为我国《城乡规划法》实施前所建，不应依据该法认定上诉人厂房系违法建设。因被上诉人作出处罚决定前未针对建房时间、土地来源、房屋面积等具体情况进行有效调查，此类事实问题必将影响法律适用，因此被上诉人适用法律错误。一审法院却认为，即使涉案建筑建设于2007年，亦不能改变本案所涉建筑为违章建筑的事实，但并未给出具体原因和法律依据。四、一审法院对于被上诉人以“拆违代拆迁”，规避征收补偿法定职责的恶意行政行为，视而不见。根据上诉人提交的预征地公告可知，象山区国土资源局早在2016年作出预征地公告，将上诉人房屋所在区域划入征收范围。因上诉人厂房占地面积及建筑面积较大，上诉人经营效益良好，若按照现有补偿标准，征收方将向上诉人支付高昂的补偿费用。故，被上诉人作出处罚决定，以各种理由将上诉人房屋认定为违法建设，此属行政目的不当，一审法院对于行政目的的正当性，未予以任何考量和评判。五、被上诉人作出案涉处罚决定适用法律错误。该处罚决定系被上诉人依据城乡规划法第64条作出，但该第64条条款所规定的处罚措施，其适用有先后顺序之分，按照该条款规定，未取得建设工程规划许可的建设行为，对于可以采取相应改正措施的应当先行责令限期改正，无法采取相应改正措施的，才应适用限期拆除的处罚，就本案一审举证情况看，被上诉人对于无法采取改正措施消除影响的具体情形没有进行举证，应视为尚可或者可能可以采取改正措施消除影响，被上诉人应当依据该第64条规定先责令上诉人改正。综上，上诉人认为，一审法院认定事实不清，适用法律错误，一审错误判决应予撤销。望贵院查清事实，依法改判：一、撤销桂林市临桂区人民法院作出的（2018）桂0312行初37号《行政判决书》，并依法改判撤销被上诉人一作出的市规行决字【2018】象第061号《广西建设行政处罚决定书》、被上诉人二作出的市政复决字【2018】111号《行政复议决定书》；二、一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人桂林市自然资源局辩称，被上诉人作出的《广西建设行政处罚决定书》（市规诉答字〔2018〕象第061号）合法有效。一、行政行为主体合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款和第六十四条的规定，被上诉人作为桂林市规划行政主管部门，依法负有对行政区域内违法行为予以查处的职责，有权作出本案被诉行政行为。被上诉人依法委托桂林市象山区城市管理监察大队查处其辖区内的违法建设。二、违法事实存在。根据《桂林市城市总体规划图2001-2010》所示，上诉人涉讼建筑位于桂林市城市规划区范围内，当事人陈金乐、陈金仑擅自在桂林市××区二塘乡××村委××、奶牛场路南侧建钢架棚4743.46平方米、砖瓦房790.89平方米、砖木棚221.69平方米、砖混房96.55平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，属违法建设行为。三、适用法律正确。当事人陈金乐、陈金仑未经城乡规划行政主管部门批准，擅自在桂林市××区二塘乡××村委××、奶牛场路南侧建设钢架棚、砖瓦房、砖木棚、砖混房的违法建设行为，被上诉人依据2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》对其进行处罚，适用法律正确。四、执法程序合法。2017年12月28日被上诉人委托执法单位的执法人员对当事人陈金乐、陈金仑在桂林市××区二塘乡××村委××、奶牛场路南侧建设钢架棚、砖瓦房、砖木棚、砖混房的行为进行了立案调查、现场勘验，同日向当事人送达了《住房和城乡建设行政执法调查通知书》，当事人拒绝签收，执法人员遂将该文书张贴于其违法建筑上，有桂林市国土资源执法监察象山大队的工作人员为证。当事人未在规定时间到指定地点接受调查询问，有桂林市国土资源执法监察象山大队的工作人员为证。被上诉人于2018年4月27日向当事人送达了《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》（市规行告【2018】象第061号），拟对当事人作出限期自行拆除违法建筑的行政处罚，当事人拒绝签收，执法人员遂将该文书张贴于涉讼房屋上，有桂林市国土资源执法监察象山大队的工作人员为证。由于当事人在法定期限内未提出听证申请，被上诉人于2018年5月7日向当事人下发了《广西建设行政处罚决定书》（市规行决字〔2018〕象第061号），对其作出了限于2018年5月17日前自行拆除该违法建筑的行政处罚，当事人拒绝签收，故执法人员将该决定书张贴在其涉讼房屋的墙上，有桂林市国土资源执法监察象山大队的工作人员为证。因此，被上诉人的行政执法程序是合法有效的。因此，被上诉人的行政执法程序是合法有效的。五、处罚适当。由于上诉人擅自建设钢架棚、砖瓦房、砖木棚、砖混房的行为未经城乡规划主管部门批准，属违法建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，故被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对其作出限期拆除违法建筑的行政处罚是适当的。综上所述，被上诉人认为对上诉人违法建设行为作出的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚适当。请法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人桂林市人民政府辩称，一、桂林市规划局作出的行政处罚决定并无不当。上诉人未经城乡规划行政主管部门批准，擅自在桂林市××区二塘乡××村委××、奶牛场路南侧建钢架棚4743.46平方米、砖瓦房790.89平方米、砖混房96.55平方米、砖木棚221.69平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，属违法建设行为，依法应予拆除。桂林市规划局对上诉人违法建设行为作出的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚适当。答辩人予以维持是正确的。二、答辩人作出的复议决定程序合法。答辩人于2018年5月28日收到上诉人的复议申请后，经审查符合法定受理条件，于2018年5月29日决定立案受理，随后向当事人下发《案件受理通知书》（市复受字〔2018〕69号）。复议期间，答辩人对各方当事人提交的书面材料进行了认真审核和研究，于2018年7月30日作出了市政复决字〔2018〕111号行政复议决定，并送达给当事人。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律依据正确。上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求人民法院驳回上诉，维持原判决。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案依据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 另查明，桂林市自然资源局整合原桂林市国土资源局、桂林市规划局等相关部门职责，并于2019年3月18日正式挂牌成立。 本院认为，第一，关于涉案建筑的建成时间问题。上诉人桂林市亿发木业制品厂认为其建筑均于2007年修建完成，但一审法院在事实查明部分遗漏了涉案厂房的建设时间及建设历史过程等问题，而此事实会对判决的结果产生影响。首先，对于涉案建筑是否于2007年完工并无充分证据证实，上诉人在一审中仅提交了一份证人证言用以证明涉案建筑完工的时间，但证人并未出庭进行质证，因此该证据不被采信；其次，涉案建筑是否于2007年完工不影响涉案建筑为违法建筑的事实。根据1990年起实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”的规定，涉案建筑无报批手续应为违法建筑。后直到2008年1月1日，《中华人民共和国城乡规划法》取代《中华人民共和国城市规划法》正式施行，其第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《中华人民共和国城乡规划法》与《中华人民共和国城市规划法》在此条规定上一脉相承，都是为了防止未经审批的私自建设行为。故即使上诉人的建筑于2008年之前完工，其私自建设行为也要受到《中华人民共和国城市规划法》的约束。同时根据《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》中“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态”的规定，涉案建筑因质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，其违法状态一直持续至今，被上诉人桂林市自然资源局根据现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人进行处罚符合法律规定。故上诉人的涉案建筑是否于2007年完工对判决结果并无实质影响。 第二，关于处罚程序问题。被上诉人桂林市自然资源局提交的现场检查（勘验）笔录等证据已可证明被上诉人在作出行政处罚之前进行了调查取证，对涉案厂房的面积进行了测量认定，作出了行政处罚（听证）告知书，由于上诉人拒绝配合调查和文书签收等工作，执法人员依法在有见证人确认的情况下进行了调查勘验和文书留置送达等工作，符合法定程序。上诉人提出处罚决定将陈金伦列为处罚对象系主体错误的问题，由于上诉人拒绝配合调查，执法人员经走访当地村民得知桂林市亿发木业制品厂是陈金乐、陈金伦（二人系亲兄弟）共同经营，遂将二人列为处罚对象，此做法虽有不当之处，但由于处罚决定系针对桂林市亿发木业制品厂（经营者陈金乐）的违法建筑，并未对陈金伦的权利义务产生实际影响，因此，不能据此认定处罚对象错误。 第三，关于被上诉人的行政处罚行为是否具有不正当目的的问题。上诉人未经批准私自建设厂房，由于涉案厂房的安全隐患和违法事实自始建之日起就已存在，被上诉人桂林市自然资源局为了消除涉案厂房的安全隐患并终结其一直存在的违法状态而施以行政处罚，其行政行为目的并无不当。 第四，关于被上诉人桂林市自然资源局直接适用拆除这一行政处罚是否适当。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定可知，对于尚可采取改正措施的才会限期改正。本案中，上诉人未取得建设工程规划许可证即进行建设，且涉案厂房已建成多年，因而不属于尚可采取改正措施的情形，故桂林市自然资源局在法律规定的裁量范围之内，处以“限期拆除”的行政处罚符合法律规定。 综上所述，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由桂林市亿发木业制品厂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  廖 军 审 判 员  邓少荣 审 判 员  吕 明 二〇一九年九月二十五日 法官助理  万 强 书 记 员  刘珂颖