山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1119号 上诉人（原审原告）赵维东，男，1964年2月28日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 委托代理人韩金亮，山东瑞文律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）被告德州市德城区人民政府，住所地德州市德城区东方红西路**。 法定代表人王洪林，区长。 委托代理人张宁、吴鲁晋，北京市京师（德州）律师事务所律师。 赵维东因诉德州市德城区人民政府行政补偿一案，不服德州市中级人民法院于2018年9月19日作出的（2018）鲁14行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明：赵维东曾在驸马营村“购买”一块养殖用地。2013年，二屯镇人民政府征收该养殖用地，并为赵维东在二屯镇胡官营村鲁北海原养殖场内置换养殖用地10.80亩，使用期限为2013年3月至2051年7月。鲁北海原养殖场所占土地已在德州市国土资源局进行了畜禽养殖用地登记备案。赵维东修建养殖厂房后，一直未从事畜禽养殖，2016年11月26日，赵维东与案外人宋书望签订猪场租赁协议，约定宋书望自2016年12月20日至2026年12月26日租赁涉案养殖场，租金标准为“前五年按实际使用面积一平方米2元（每月每平2元）计算，后五年每平方2.5元”。2016年12月7日，德州市德城区人民政府作出德城政发〔2016〕56号文件即《德城区人民政府关于公布畜禽养殖“三区”布局规划的通知》，划定了禁养区的范围，赵维东的养殖场在该范围内。2017年7月18日，德城区二屯镇环境保护办公室针对胡官营村的养殖户作出《德城区二屯镇关于加强规范畜牧养殖管理的通知》，2017年7月30日，涉案养殖场的经营人宋书望收到该通知。后赵维东就租赁合同纠纷以宋书望为被告提起民事诉讼，2017年8月10日，经德城区人民法院调解，赵维东和宋书望达成和解协议，双方自愿解除合同，宋书望一次性支付赵维东第一年的租金80000元（已实际支付）。赵维东对二屯镇人民政府2013年置换土地的行为不服，于2017年9月提起行政诉讼和行政赔偿诉讼，要求确认置换禁养区土地行为违法、责令被告置换适宜养殖土地及进行行政赔偿。2017年12月20日，德城区人民法院以超过起诉期限为由，裁定驳回赵维东要求确认置换禁养区土地行为违法及要求行政赔偿的起诉，判决驳回其要求被告置换养殖土地的诉讼请求。赵维东不服，提起上诉，现该两案仍在审理过程中。 原审法院认为，本案的争议焦点为：1.原告赵维东是否符合起诉条件；2.被告德城区政府是否应按原告赵维东的要求对其进行补偿。 关于第一个焦点问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案原、被告关于起诉条件方面的争议主要存在于原告资格、适格被告和起诉期限三个方面。关于原告是否具备原告资格的问题。原告赵维东持有的胡官营村民管理组的证明、赵维东与宋书望签订的《猪场租赁协议》等证据，能够证明赵维东是涉案养殖场房的修建人，并对养殖场所占土地享有一定期限的使用权，其认为被告德州市德城区人民政府的关停行为侵犯了其合法权益，已向被告提出了行政补偿申请，在被告决定不予补偿后，原告有权就补偿问题向人民法院提起行政诉讼，因此，赵维东具有原告主体资格。关于被告是否适格的问题。庭审中，原告已明确其要求补偿是基于被告的禁止养殖行为。国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，德城区人民政府具有对因污染严重进行综合整治，确需关闭或者搬迁而致经济损失的畜禽养殖场所依法予以补偿的职责，因此，其属于本案的适格被告。关于原告提起诉讼是否符合起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”原告曾向被告提出补偿申请，被告于2018年3月22日作出不予补偿决定书，2018年4月4日，原告提起诉讼并未超过六个月的法定起诉期限。 关于第二个焦点问题。原告要求的补偿包括经营损失、闲置损失、土地无法利用损失三项。首先，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，县级以上地方人民政府仅对养殖场所采取关闭或拆除等措施，对养殖场所的土地使用权不作处分；补偿的对象为畜禽养殖者，补偿的范围为畜禽养殖者遭受的经济损失。本案中，原、被告双方均认可关停通知下发时宋书望为涉案养殖场的经营业主，而原告赵维东亦承认自己在涉案养殖场从未从事过畜禽养殖，因此，赵维东并非畜禽养殖者,其不属于《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定的补偿对象。其次，被告仅是就关停相关养殖场下发通知，并非拆除原告相关厂房及设备，原、被告双方均认可关停通知下发时宋书望为涉案养殖场的经营业主，而原告赵维东亦承认自己在涉案养殖场从未从事过畜禽养殖，赵维东并非畜禽养殖者，因此，其不存在经营损失。而原告所要求的闲置损失、土地无法利用损失实际上存在内在重叠，但客观上，原告要求的闲置损失、土地无法利用损失均系关停行为导致，但被告并非关停行为的实施主体，因此，原告要求被告对其进行补偿缺乏事实依据。 综上，原告赵维东的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告赵维东的诉讼请求。 赵维东不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决，依法改判。理由：（一）原审法院以上诉人不是畜禽养殖者为理由，认定上诉人不属于补偿对象，认定事实不清，适用法律错误。1.法院已经认定上诉人是涉案养殖场房的修建人，对养殖场所占土地享有一定期限的使用权。2.被上诉人撤回已经生效的行政许可，给上诉人造成养殖土地、场房无法利用、造成大量投资损失等财产损失，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，依法应该给予补偿。3.《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条中的“畜禽养殖者”不应仅包含具体、直接从事畜禽养殖的养殖者，也应包括养殖场房的所有者，不能对“畜禽养殖者”仅做字面理解。（二）原审法院认定被上诉人仅是就关停相关养殖场下发通知，并非拆除上诉人相关场房、设备，上诉人因未从事过畜禽养殖因而并非畜禽养殖者，故不存在经营损失，属于认定事实不清。上诉人是养殖场的所有人，通过出租养殖场可以从事经营，但被禁止养殖后，上诉人无法出租养殖场，明显存在经营损失。原审法院把上诉人排除在补偿之外，没有事实依据。（三）原审法院认定被上诉人并非关停行为的实施主体，认定事实不清。被上诉人通过德城政发[2016]56号文件，划定了禁养区，并规定“按照属地管理的原则，由养殖场所在镇街依法对其限期关闭或搬迁”，应该认定被上诉人授权委托镇街政府对养殖场实施了关停，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款之规定，被上诉人应该认定为关停行为的实施主体。（四）原审法院适用法律错误。由于一审法院认定事实不清，其依据错误事实适用《行政诉讼法》第六十九条的规定驳回了上诉人的诉讼请求，适用法律错误。 被上诉人德州市德城区人民政府未提交书面答辩意见。 二审中，本院组织双方当事人进行了调查。上诉人赵维东陈述，置换涉案土地后，其建设了5000平方米养殖车间，地面，地面进行了硬化套建设了养殖设施。被上诉人的行政行为侵犯了其合法权益，依法应予补偿。被上诉人德州市德城区人民政府答辩称,行政补偿是针对取得合法养殖许可的养殖户进行补偿，上诉人只取得了养殖用地备案登记，没有从事养殖，不应对其进行补偿。 二审中，各方当事人均未提交新证据。本院同意原审法院对证据的认定及据此确定的案件事实。 本院认为，本案的审理重点是被上诉人德州市德城区人民政府是否应对上诉人予以适当补偿。 行政补偿是行政主体在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。信赖利益保护原则是行政法的基本原则，当行政相对人对行政机关的行政行为产生信赖利益时，行政机关不得随意撤销，基于公共利益需要，行政机关可以撤销或变更该行政行为，但应当补偿行政相对人的信赖利益损失。本案中，二屯镇贵和社区村民委员会、二屯镇贵和社区胡官营村民管理组出具的证明及赵维东与二屯镇小城镇建设管理办公室签订的协议证实，赵维东原养殖用地被征收后，二屯镇政府与其置换涉案土地10.80亩，并允许其建设养殖车间5000余平方米。涉案土地已在德州市国土资源局进行了畜禽养殖用地登记备案。2013年，上诉人置换涉案土地后，修建了养殖车间，并配套建设了相关养殖设施。2016年12月德州市德城区人民政府作出德城政发[2016]56号文，划定涉案养殖场为禁养区。由此，上诉人作为涉案养殖用地的使用权人基于对政府的信赖利益，对养殖场的建设和经营进行了一定投入，后被上诉人划定涉案养殖场为禁养区，对于由此造成的经济损失，被上诉人应当承担一定的补偿责任。 另外，本案上诉人因被上诉人划定禁止养殖区的行为提起本案诉讼要求补偿，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，德州市德城区人民政府具有对因划定禁养区确需关闭或者搬迁而致经济损失的畜禽养殖场所依法予以补偿的职责。上述条例规定了补偿的对象为畜禽养殖者，本案上诉人虽未直接从事畜禽养殖，但系涉案养殖场的所有权人。尽管被上诉人未对养殖场所的土地使用权作出处分，但因禁养区的划定，涉案养殖场建设的畜禽圈舍及配套设施均无法继续使用，被上诉人应对上诉人的损失给予适当补偿。至于补偿的数额，应由被上诉人按照相关标准，充分考虑各种因素，给予适当补偿。在被上诉人作出补偿决定前，当事人直接主张补偿的裁判时机尚不成熟，不应由法院直接确定补偿数额。原审法院关于上诉人并非畜禽养殖者，不属于《禽畜规模养殖污染防治条例》第二十五条规定的补偿对象，不应给予补偿的认定错误，本院予以纠正。上诉人关于其系涉案养殖场的所有权人，根据《禽畜规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定应获得补偿的上诉理由成立，本院予以支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，但适用法律错误，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销德州市中级人民法院（2018）鲁14行初75号行政判决； 二、责令被上诉人德州市德城区人民政府于本判决生效之日起60内向上诉人赵维东作出补偿决定。 案件受理费50元，由被上诉人德州市德城区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  曲立力 审判员  蒋炎焱 审判员  郝万莹 二〇一九年九月三十日 书记员  王 璐