山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1120号 上诉人（原审原告）信书强，男，1970年12月14日出生，汉族，住山东省庆云县。 被上诉人（原审被告）庆云县人民政府，住所地山东省庆云县光明路**。 法定代表人孙洪昌，县长。 原审第三人庆云县城市建设综合开发有限公司。 信书强因与庆云县人民政府、庆云县城市建设综合开发有限公司土地权属争议处理决定一案，不服德州市中级人民法院于2018年10月22日作出的（2018）鲁14行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，庆云县信家旧村的土地原为集体土地，原告信书强在该村有宅基一处，宅基上建有房屋。2010年8月21日，原告信书强就涉案房屋与第三人庆云县城市建设综合开发有限公司签订《庆云县迎宾路两侧旧城改造工程房屋拆迁补偿协议书》。因原告未履行上述协议内容，第三人向庆云县人民法院提起民事诉讼，庆云县人民法院经审理判决双方继续履行上述协议。原告不服，上诉后，德州市中级人民法院维持了一审判决。2012年11月29日，第三人向庆云县人民法院申请强制执行。2013年7月，德州市德嘉房地产开发有限公司就涉案土地取得国用（2013）第134号国有土地使用权证书。2015年2月4日，原告再次就涉案房屋与庆云县城市建设综合开发房屋拆迁管理办公室签订《房屋拆迁协议书》。2016年12月1日及2017年1月4日，原告两次向被告邮寄《处理土地权属争议申请书》，被告未予答复。2017年1月8日，原告的家属自行拆除了涉案房屋。2017年4月7日，因拒绝执行人民法院的生效判决，原告被庆云县人民法院以拒不执行判决、裁定罪判处有期徒刑一年，缓刑两年。原告对被告未处理土地权属争议行为不服，于2017年7月20日提起行政诉讼，原审法院于2018年1月29日作出（2017）鲁14行初127号行政判决，判决被告庆云县人民政府在本判决生效之日起7个工作日内对原告信书强的土地权属争议申请进行处理，同时驳回原告信书强的其他诉讼请求。该判决生效后，被告庆云县人民政府将原告的申请材料转交庆云县国土资源局处理，庆云县国土资源局作出不予受理建议书并报被告，被告于2018年2月27日作出土地权属争议申请不予受理决定书。原告对该决定不服，遂提起本案诉讼。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、被告作出的土地权属争议申请不予受理决定是否合法；二、被告是否应主动履行对第三人的土地监督法定职责。 关于第一个争议焦点。首先，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”被告庆云县人民政府作为争议土地所在地的县级人民政府，具有处理土地权属争议的法定职权。其次，《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）规定：“……土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。……”本案中，原告信书强提出的两次土地权属争议申请的时间分别为2016年12月1日和2017年1月4日，而德州市德嘉房地产开发有限公司于2013年7月就已取得涉案土地的国有土地使用权证书，因此，原告在涉案土地登记发证后提出的争议，不属于土地权属争议。再次，《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，……认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”本案中，在被告庆云县人民政府将原告的有关材料转交庆云县国土资源局后，庆云县国土资源局认为不应当受理，已及时拟定不予受理建议书，被告据此作出被诉不予受理决定，并无不当，因此，原告要求撤销被诉不予受理决定和要求被告重新处理确认土地权属争议的诉讼请求均不能成立，不予支持。 关于第二个争议焦点。《土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”当时适用的《土地监察暂行规定》第十二条规定：“土地管理部门的土地监察职责是：（一）监督检查土地法律、法规的执行和遵守情况；（二）受理对土地违法行为的检举、控告；（三）协调处理土地违法案件；（四）协助有关部门调查处理土地管理工作人员依法执行职务遭受打击报复的案件；（五）对下级人民政府土地管理部门履行土地管理职责的情况进行监督检查；（六）指导或者领导下级人民政府土地管理的土地监督工作。”第四条规定：“国家土地管理局主管全国土地监察工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地监察工作。乡（镇）人民政府负责本行政区域内土地监察工作。”因此，原告所主张的土地监督检查职责并非被告庆云县人民政府的法定职权，原告要求被告主动或继续履行该职责无法律依据，依法应予驳回。 另外，原告第一项诉讼请求中的“判令被告依法提供涉案土地相关征收招拍挂成交公示内容登记发证内容等证据证明”不属于行政诉讼受案范围，依法应裁定驳回起诉。对于原告的第三项诉讼请求“……确认第三人与原告2010年签订的《庆云县迎宾路两侧旧城改造工程房屋拆迁补偿协议书》违法无效”，因第三人并非行政机关，其与原告签订的协议系平等主体之间的民事协议。首先，原告第三项诉讼请求系民事诉讼请求，不属于行政诉讼审理范围，原告在开庭前就该民事诉讼请求和另一民事诉讼请求向本院提交了一并解决民事争议申请书，对于原告的申请，原审法院已依法作出不予准许一并审理民事争议决定，原告申请复议亦被本院驳回。其次，《庆云县迎宾路两侧旧城改造工程房屋拆迁补偿协议书》已被（2012）德中民终字第362号民事生效判决所羁束，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；……”因此，对于原告的该项诉讼请求，应裁定驳回起诉。 综上，原告的诉讼请求均不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（九）项之规定，判决：一、驳回原告信书强对被告庆云县人民政府关于“判令被告依法提供涉案土地相关征收招拍挂成交公示内容登记发证内容等证据证明”和“依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条、《行政诉讼法》第七十五条等法律法规，根据第三人没有取得协议约定范围土地使用权、没有取得法定行政主体资格的依据，违反《宪法》《土地法》对土地管理的强制性规定，依法判决第三人与原告2010年签订的《庆云县迎宾路两侧旧城改造工程房屋拆迁补偿协议书》违法无效”的起诉；二、驳回原告信书强的其他诉讼请求。 信书强不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.撤销庆云县人民政府作出的土地权属争议不予受理决定书并责令其履行（2017）鲁14行初127号行政判决书的法定义务，限期重新作出土地权属争议处理决定；3.判令庆云县人民政府对第三人的违法行为进行监督检查；4.判令庆云县人民政府作出确认《庆云县迎宾路两侧旧城改造工程房屋拆迁补偿安置协议书》无效的行政处理决定。理由：1.被上诉人自2010年8月21日至2018年1月29日期间行政不作为，已被生效判决确认违法。（2012）德中民终字第362号民事判决及（2017）鲁14行初127号行政判决认定均认定涉案土地为集体土地。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定，法院应确认上述生效判决认定的事实，原审法院判决认定涉案集体土地被被上诉人于2011年已出让发证，事实认定错误。同时，被上诉人未提供涉案集体土地转为国有土地的征收文件，被上诉人依据国土资厅函[2007]60号文主张涉案土地争议不属于土地权属争议，缺乏事实和法律依据。2.被上诉人提供的证据2证实涉案土地一直存有土地权属争议，根据《土地登记办法》第三条、第十八条之规定，被上诉人主张“登记、发证”不能成立，被上诉人据此作出的决定书违法。3.根据《房屋拆迁协议书》可以确认上诉人享有涉案土地使用权，被上诉人应当履行（2017）鲁14行初127号行政判决确定的义务作出土地权属争议处理决定。综上，原审法院判决认定事实错误，适用法律法规错误，应予撤销。 被上诉人庆云县人民政府未向本院提交书面答辩意见。 原审第三人庆云县城市建设综合开发有限公司未向本院提交书面陈述意见。 各方当事人提交的证据已经原审举证、质证，二审中，各方当事人均未提交新证据。本院同意原审法院对证据的认定及据此确定的案件事实。 本院认为，本案中，上诉人信书强在原审中提出三项诉讼请求：1.撤销庆云县人民政府于2018年2月27日作出的《土地权属争议申请不予受理决定书》，并依法判决被告重新处理确认土地权属争议；判令被告依法提供涉案土地相关征收招拍挂成交公示、登记发证等证据；2.判决确认被告未主动对第三人履行法定土地监督检查职责的行政行为违法，判决被告对第三人违法拆迁行为进行监督检查。3.判决第三人与原告2010年签订的《庆云县迎宾路两侧旧城改造工程房屋拆迁补偿协议书》违法无效。上诉人的诉讼请求包含多个不同行为和法律关系，不符合“一案一诉”原则，原审法院对此应予释明并要求上诉人明确诉讼请求。本案中，原审法院未予释明，对上诉人诉讼请求一并审查不当，本院予以指出，因审判结果正确，为减少诉累，本院不再纠正。原审法院判决关于上诉人第一项诉讼请求中“判令被告依法提供涉案土地相关征收招拍挂成交公示、登记发证等证据”及第三项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，该两项起诉应予驳回的认定及关于上诉人第二项诉讼请求并非被上诉人庆云县人民政府的法定职权，该项诉讼请求应予驳回的认定均正确，理由不再赘述。 本案二审的审理重点是被上诉人庆云县人民政府作出的土地权属争议申请不予受理决定是否合法。本案中，上诉人以涉案土地原为集体土地，原审第三人虽与其签订《庆云县迎宾路两侧旧城改造工程房屋拆迁补偿协议书》，但未经政府依法征收，原审第三人未取得集体土地使用权为由，要求被上诉人处理其与原审第三人就涉案土地的权属争议。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属争议。《国土资源部办公厅关于土地登记后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）规定“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”本案中，上诉人最早于2016年12月1日向被上诉人提出土地权属争议处理申请，而原审证据证实，德州市德嘉房地产开发有限公司已于2013年7月取得涉案土地的国有土地使用权证书，上诉人对已经登记发证并明确了土地使用权归属的土地提出权属争议处理申请，该请求不属于土地权属争议处理的范畴。被上诉人作出被诉不予受理决定并无不当。关于上诉人所提原审法院判决认定涉案集体土地经出让颁证与生效民事及行政判决矛盾、被上诉人未提供涉案集体土地转为国有土地的征收文件、被上诉人认定涉案土地争议不属于土地权属争议的主张，经查，生效民事及行政判决均认定涉案土地原为集体土地，与原审法院判决认定的涉案土地经出让并于2013年7月由德州市德嘉房地产开发有限公司取得国有土地使用权并不矛盾。另外，关于被上诉人对涉案土地是否履行征收程序及其合法性的问题不属于土地权属争议的范畴。上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人信书强负担。 本判决为终审判决。 审判长  曲立力 审判员  蒋炎焱 审判员  郝万莹 二〇一九年九月五日 书记员  王 璐