广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行初11号原告杨达龙，男，1939年9月8日出生，汉族，住广东省台山市**********。委托代理人刘燕霞，广东前瞻律师事务所律师。委托代理人杨永胜，男，1977年5月16日出生，汉族，住广东省台山市**********，系原告杨达龙的儿子。被告信宜市人民政府。法定代表人王土瑞，市长。委托代理人梁祖泽，信宜市司法局工作人员。委托代理人何语昕，信宜市司法局工作人员。被告信宜市住房和城乡建设局（原信宜市住房和城乡规划建设局）。法定代表人王东雄，局长。委托代理人陈曲，信宜市住房和城乡建设局工作人员。委托代理人刘小和，广东泰的律师事务所律师。被告信宜市东镇街道办事处。法定代表人罗胜，主任。委托代理人刘小和，广东泰的律师事务所律师。原告杨达龙诉被告信宜市人民政府（以下简称信宜市政府）、信宜市住房和城乡建设局（以下简称信宜住建局）、信宜市东镇街道办事处（以下简称东镇街道办）行政强制纠纷一案，本院于2019年1月2日受理后，于2019年2月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月22日公开开庭审理了本案。原告杨达龙及其委托代理人刘燕霞、杨永胜，被告信宜市政府的委托代理人梁祖泽、何语昕，被告信宜住建局的委托代理人陈曲、刘小和，被告东镇街道办的委托代理人刘小和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨达龙诉称：陈桂英、杨文浩是信宜市*********民，杨达龙是陈桂英、杨文浩的儿子。1953年，信宜县政府向陈桂英、杨文浩、杨春戎（即杨达龙）、杨春宏（即杨达香）该户核发《土地房产所有证》，证上附页载明该户在秧地坡有“地塘”（即地堂）一块，东至坑边，南至水埒，西至文燕，北至文杰。后来分家时原告杨达龙分得“地塘”，并在该土地上建有13.68平方米的泥砖屋，在房屋四周173平方米的空地上种植有龙眼树、菠萝树、木瓜树等树木，并砌围墙将房屋、土地、树木围起来。后因房屋围墙结构简易，被洪水冲垮，杨达龙重新砌筑为火砖水泥混合结构的房屋及围墙。1992年政府发证时，政府就上述房屋所在土地以原告母亲陈桂英的名义核发了《集体土地建设用地使用证》[证号：信集建（92）字第0107xx号]。陈桂英于2000年去世后，上述土地及地上的房屋、围墙、树木等附着物也一直由杨达龙占有使用。2017年8月份左右，被告拟征收原告上述土地用于扩改城东出口一带的道路，但一直未能向原告出具明确的征收拆迁安置补偿方案，原告一直未签字同意被征收。2018年9月9日，在外的原告突然收到家里的通知，原告的上述房屋、围墙、树木已于当天被政府部门通过暴力的方式予以强制拆除。原告得知赶回老家，经与当地居委会了解才知道，被告在未作出任何书面决定或通知的情况下，仅于2018年8月份在居委会公布栏粘贴一份《信宜市城东出口扩改(竹山路二期）项目征地各项补偿汇总表》后，就擅自强行将原告的房屋、围墙、果树等地上附着物予以拆除，并占用该土地铺设水泥道路。为此，原告多次与信宜市城东出口扩改工程领导小组办公室的工作员讨要说法，要求被告除了另行安置土地给原告之外，还需补偿相应款项给原告。但是被告自恃强制拆除已成既定事实，公路也已经修建好，就有恃无恐，未给予原告一个合理的安置补偿方案。原告认为，根据《国有土地征收与补偿条例》《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》等规定，被告在进行征收拆迁之前，应当依程序作出房屋征收决定并公告、与被征收人达成拆迁安置补偿协议，即应“先补偿后拆迁”；若无法就补偿事宜达成一致意见，也应作出正式书面补偿决定，并送达给原告，给予原告自行拆迁的期限，同时告知原告对补偿决定不服的救济途径。在原告未提起复议或行政诉讼又未按期拆除的情况下，才可申请法院强制拆迁。但被告在进行强制拆迁前，未经过上述任何合法程序，就擅自自行通过暴力的方式强制将原告的房屋、围墙、树木等地上附着物予以拆除，该行政行为明显违法，且该违法的行政行为直接损害了原告的合法权益。综上，为维护原告的合法权益，原告特此诉至法院，恳请法院：1.判决确认被告东镇街道办、信宜住建局、信宜市政府强制拆除原告杨达龙位于信宜市东镇樟坡秧地坡土地上的房屋、围墙、树木等地上附着物的行政行为违法。2.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提供以下证据：证据1.原告杨达龙的身份证复印件。证明原告的身份情况；证据2.《证明》《申请书》《集体土地建设用地使用证》。证明原告杨达龙又名“杨春戎”，是陈桂英的儿子以及涉案土地及地上房屋、围墙、树木等附着物归属杨达龙所有的事实；证据3.《信宜市城东出口扩改（竹山路二期）项目征地各项补偿汇总表》、照片。证明被告未经合法程序，强行拆除原告房屋、围墙、树木等地上附着物的事实；证据4.录音材料。证明被告在未与原告协商拆迁补偿协议的情况下就强行拆除涉案房屋、围墙、树木等地上附着物的事实；证据5.信宜县东镇镇樟坡管理区办事处的证明和杨周勇、黎茂珍的证明。证明原告杨达龙是涉案房屋及土地的合法权属人的事实。被告信宜市政府口头辩称：信宜市政府并没有对杨达龙作出拆除决定，也没有对杨达龙的房屋等附着物实施拆除行为，杨达龙起诉的事实与信宜市政府无关。信宜市政府不属于本案适格的主体，请求法院驳回杨达龙对信宜市政府的起诉。被告信宜住建局口头辩称：首先，因本案所涉房屋在拆旧建新前没有向我局申请办理建设规划工程许可证，同时本案所涉的围墙、门楼在建设前也没有申请办理建设规划工程许可证，那么杨达龙的行为违反城市规划法第四十条的规定，我局作为城市规划法的执法主体，依法有权对本案所涉的违法、违章建筑物作出相关的处理。其次，我局发现杨达龙未经批准，擅自建设了上述违章的房屋、门楼、围墙等建筑物后，依照城乡规划法第六十四条的规定，于2018年8月6日依法向杨达龙发出限期拆除通知书并已经依法送达，同时还告知杨达龙对不服限期拆除通知书的相关救济途径和权利。第三，因为杨达龙逾期不拆除上述违章建筑物，我局根据行政强制法第四十四条的规定，依照职权强制拆除本案所涉的围墙、门楼、房屋等违章建筑物，故我局的行政强拆行为具备合法性。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告东镇街道办口头辩称：东镇街道办对本案所涉的房屋、门楼、围墙并没有作出相关的行政行为，杨达龙把东镇街道办列为被告，是诉讼主体不适格的。请求法院驳回杨达龙对我办的起诉。被告信宜市政府、信宜住建局、东镇街道办在举证期限内向本院共同提交了以下证据、依据：证据1.信计字[2002]84号《关于省道达北线竹山路二期扩改建设工程可行性研究报告的批复》、信府函[2003]9号《关于同意征用市区三中底小区和竹山路二期扩改道路及其两侧用地的批复》、《征地红线图》。证明本案所涉建设项目具备合法性；证据2.《2018年8月2日公示樟坡社区秧地坡村庙、红旗三杨达龙等竹山路二期征地照片》《项目征地经济作物补偿确认登记表》《项目征地建筑（附着）物补偿登记表》。证明本案所涉建设项目的征收程序具备合法性；证据3.《信宜市城东出口扩改（竹山路二期）项目征地各项补偿汇总表》《来账详细信息凭证》。证明本案所涉土地、房屋、围墙以及树木的补偿款已按补偿标准支付给权属人的事实；证据4.信住建拆通[2018]23号《限期拆除通知书》及存根，照片。证明本案所涉房屋、围墙因未取得《建设工程规划许可证》，属于违章建筑物，被告依法拆除本案所涉违章房屋、围墙程序的行为合法。经庭审质证，原告杨达龙对被告信宜市政府、信宜住建局、东镇街道办共同提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性无异议，对合法性、关联性、证明内容有异议。认为根据公路法第十四条的规定，公路建设应由省级公路局报省级人民政府批准。另外，根据土地管理法第四十四条至四十六条的规定，只有省级人民政府才有征收、征用土地的审批权，被告报备、审批、征收的手续均不合法；对证据2的真实性无异议，但对合法性、证明内容有异议。第一、被告公示的征地补偿汇总表并没有加盖相应部门的印章，更没有在汇总表中告知被征收人依法享有的权利以及救济途径。第二，被告在明知可以直接联系原告，向原告直接送达材料的情况下，故意采用公示的方式予以告知，明显是为了逃避应依法履行的告知义务。第三，所有的补偿登记表均没有经过原告签字确认。该组证据证明被告征收程序违法，并没有信宜市政府作出的征收决定，没有对征收决定进行公告，在双方无法达成征收补偿协议的情况下，也没有对补偿方案进行公告并告知被征收人依法享有的权利和救济途径；对证据3《信宜市城东出口扩改（竹山路二期）项目征地各项补偿汇总表》有异议，该表没有经原告确认，且《来账详细信息凭证》也无法证明该款已支付给原告的事实；对证据4真实性、合法性、关联性均有异议。认为该限期拆除通知书被告并没有依法送达给原告，且在征收过程中，被告一直与原告联系，并知道原告不在家中居住，在此情况下，被告在原告不知情也没有签名就强拆原告的房屋和砍毁树木，其行为是违法的。该限期拆除通知书认定适用城乡规划法的有关规定，认定涉案房屋的围墙、门楼等属于违章建筑也是错误的，因涉案的建筑物是建于1992年前，城乡规划法是在2008年1月1日才实施的，该法对之前已经存在的建筑物不具有约束力，不能用该法认定涉案建筑物为违章建筑，并予以拆除。另外，限期拆除属于行政强制措施，应当根据行政强制法作出，并告知行政相对人救济途径和相应的权利，但被告适用行政处罚法的规定，更没有告知原告相应的权利和救济途径。最后，根据行政强制法第三十五条等规定，被告在作出行政强制前需要作出行政强制执行决定，并催告行政相对人履行相应义务，在行政相对人仍然不履行的情况下，才能予以拆除，明显被告并没有依法进行。被告信宜市政府对原告杨达龙提交的证据发表以下质证意见：对证据1.无异议；对证据2有异议，认为信宜市****樟坡社区*民委员会的证明内容是否属实，无法确认。且杨达龙是广东省台山市人，不属于信宜市东镇樟坡人，不能享受集体土地使用权。另外，信集建（82）字第0107xx号《集体土地建设用地使用证》的土地使用证是陈桂英，集体土地只能由本村民集体的成员使用，而杨达龙不属于信宜市东镇樟坡人，不享有土地使用权。对该组证据中的《土地房产所有证》有异议，认为该证已经失效，土地使用证只能是符合土地管理法的规定颁发的才具有法律效力；对证据3的真实性没有异议，但对其证明内容有异议，认为该组证据恰好证实了杨达龙的房屋、围墙、林木已经被征收；对证据4真实性有异议，认为不能证实杨达龙的通话内容是与相关村干部进行交流的，即使该组证据是真实的，也不能证实杨达龙的房屋拆除是被告信宜市政府作出的；对证据5有异议，认为土地使用权是不可以继承的，且杨达龙也不是信宜市东镇樟坡的社员，其不可能取得土地使用权。被告信宜住建局、东镇街道办对原告杨达龙提交的证据发表以下质证意见：对证据1身份证无异议，但对杨达龙的住所地有异议。认为杨达龙身份证上的住所地是台山市，不是信宜市东镇，按照规定，其无权对樟坡村的宅基地、土地享有使用权；对证据2中信宜市****樟坡社区*民委员会的证明异议，认为该证明只有印章，没有居委会法定代表人签名，不符合证据的法定要式，且对公民的别名、曾用名和亲属关系证明应当由户籍机关出具，居委会没有权力证明。对该组证据中的信宜市******民委员会的证明有异议，认为该证明上所涉的集体土地使用权证的使用人是陈桂英，与杨达龙是无关的，杨达龙无权继承集体土地使用权。对该组证据中申请书有异议，认为集体土地依法不能继承，杨达龙与本案所涉的集体土地无关。对该组证据中的信集建（82）字第0107xx号《集体土地建设用地使用证》有异议，认为该证上的权利人是陈桂英，在陈桂英死亡后，该证所涉的土地依法转归村集体所有，与杨达龙无关。对该组证据中的《土地房产所有证》有异议，认为该证上的所有权人并不是杨达龙，且该证上原来的房屋已经灭失，在房屋灭失后，所涉土地依法转归该村集体所有，与杨达龙无关；对证据3中的《信宜市城东出口扩改（竹山路二期）项目征地各项补偿汇总表》公示照片的真实性无异议，但对其证明内容有异议。认为我方及政府的相关部门在处理本案所涉的违章建筑时，充分考虑了历史的遗留事实以及出于人性化的关系，即使是杨达龙所建的违章建筑，我方也按照规定给予相关的经济补偿，所以，杨达龙的违章建筑即使受到拆除，其也没有受到任何的经济损失。对该组证据中房屋、围墙、树木被强拆前、强拆当天、强拆后照片的真实性无异议，认为该证据恰好证实了杨达龙的房屋、门楼等属于违章建筑，拆除的位置、地点、面积是一致的，被告没有拆错违章建筑；对证据4有异议，认为该录音是否经过剪辑无法确认，且对录音中杨达龙知道即将要拆除违章建筑时，是与被告及相关部门进行了沟通，反过来证明其是知道我方已经决定对其房屋进行强拆，也证明杨达龙知道我方留置张贴在违章建筑物前的限期拆除通知书等事实，但其并没有在法定期限内行使其权利，在我局强拆一年后才提起本案诉讼，是已经超过6个月的起诉期限；对证据5有异议，认为涉及到农村宅基地和集体使用地必须以权属凭证为依据，不能以村集体和个人的证词为准，因此该组证据不能证明杨达龙享有涉案土地的使用权。本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时予以参考采用。经审理查明，陈桂英、杨文浩是信宜市*********民，原告杨达龙是陈桂英、杨文浩的儿子。1953年，信宜县政府向陈桂英、杨文浩、杨春戎（即杨达龙）、杨春宏（即杨达香）该户核发《土地房产所有证》，证上附页载明该户在秧地坡有“地塘”（即地堂)一块，东至坑边，南至水埒，西至文燕，北至文杰。后来分家时杨达龙分得“地塘”（即地堂），并在该土地上建有13.68平方米的泥砖屋，在房屋四周173平方米的空地上种植有龙眼树、菠萝树、木瓜树等树木，并砌围墙将房屋、土地、树木围起来。后因房屋围墙结构简易，被洪水冲垮，杨达龙重新砌筑为火砖水泥混合结构的房屋及围墙。1987年，杨达龙将户籍迁往广东省台山市******委会月西经济合作社。1992年政府发证时，政府就上述房屋所在土地以原告母亲陈桂英的名义核发了信集建（92）字第0107xx号《集体土地建设用地使用证》。陈桂英于2000年去世后，上述土地及地上的房屋、围墙、树木等附着物一直由杨达龙占有使用。2002年10月17日，信宜市发展计划局向信宜市建设局作出信计字[2002]84号《关于省道达北线竹山路二期扩改建设工程可行性研究报告的批复》，同意对省道达北线竹山路进行二期改造建设。2003年5月14日，信宜市政府向信宜市竹山路扩改工程办公室作出信府函[2003]9号《关于同意征用市区三中底小区和竹山路二期扩改道路及其两侧用地的批复》，同意征用位于市区三中底小区、扩改道路及其两侧用地129亩给茂名市信宜建筑工程公司第十一公司作为竹山路扩改二期工程用地。2005年9月20日，信宜市国土资源测绘队绘制出《征地红线图》，将杨达龙的房屋、围墙和树木纳入该征地红线图的范围。2017年12月29日，征地工作人员作出《征地经济作物补偿确认登记表》和《征地建筑（附着）物补偿登记表》，对杨达龙在征地范围内的房屋、围墙和树木的情况以及应补偿的金额予以登记确认，但杨达龙均未在上述登记表上签名。2018年4月28日，信宜市****樟坡社区*民委员会、信宜市东镇街道办事处、信宜住建局、信宜市城东出口扩改工程领导小组办公室四个单位共同对杨达龙的水田、青苗、建筑物和留用地安置等作出《信宜市城东出口扩改（竹山路二期）项目征地各项补偿汇总表》，确定杨达龙上述被征收的建筑物、水田、青苗和留用地安置的补偿款共为29693.13元。2018年8月6日，信宜住建局对杨达龙作出信住建拆通[2018]23号《限期拆除通知书》，认定杨达龙在征收范围内的房屋、门楼及围墙为违章建筑物，限其在2018年8月10日前予以拆除。该通知书没有送达给在外地生活的杨达龙，只留置在涉案房屋旁。2018年9月期间，信宜住建局在未向杨达龙履行催告、依法听取其陈述申辩和作出书面强制执行决定书等程序的情况下，将杨达龙在征收范围内的房屋、构筑物等予以拆除。上述房屋、围墙和树木被拆除和清理后，其占用的土地现已铺设为水泥道路。杨达龙认为，被告在进行征收拆迁之前，应当依程序作出房屋征收决定并公告、与被征收人达成拆迁安置补偿协议，即应“先补偿后拆迁”；若无法就补偿事宜达成一致意见，也应作出正式书面补偿决定，给予其自行拆迁的期限，并告知对补偿决定不服的救济途径。在被征收人未提起复议或行政诉讼又未按期拆除的情况下，才可申请法院强制拆迁。但被告在进行强制拆迁前，未经过上述任何合法程序，就擅自自行通过暴力的方式强制将原告的房屋、围墙、树木等地上附着物予以拆除，该行政行为明显违法，且该违法的行政行为直接损害了原告的合法权益。因此，特诉至法院，请求：1.判决确认被告东镇街道办、信宜住建局、信宜市政府强制拆除原告杨达龙位于信宜市东镇樟坡秧地坡土地上的房屋、围墙、树木等地上附着物的行政行为违法。2.本案诉讼费用由被告承担。本院认为，本案是杨达龙不服其在征地范围内的房屋、围墙等附着物被拆除而提起的行政诉讼，而涉案房屋和附着物是因何事被拆以及由何单位组织实施的，是确定本案被告主体资格和强制拆除行为性质所首要解决的问题。从本案所附的证据显示，涉案房屋、围墙等附着物已纳入信宜市竹山路扩改二期工程项目用地的征收范围，且征地工作小组也对该房屋等附着物的类别、规格、数量和补偿数额制作了详细的登记表，但征地工作小组及相关单位并没有与杨达龙签订征收补偿协议，也没有作出相关的房屋征收决定和强制拆除决定，没有证据表明涉案房屋等附着物的拆除行为是信宜市政府和东镇街道办组织实施的，信宜市政府和东镇街道办在本案诉讼中也不承认涉案房屋等附着物的拆除行为是其所为。况且，杨达龙也没有举证证明信宜市政府和东镇街道办组织实施了拆除涉案房屋等附着物的行为。故杨达龙将信宜市政府和东镇街道办列为本案被告明显不当，依法应驳回杨达龙对信宜市政府和东镇街道办的起诉。由于信宜住建局在本案诉讼中已认可拆除涉案房屋等附着物的行为是其实施的，并提交了《限拆除通知书》作为其拆除涉案房屋等附着物的依据，该限期拆除通知书认定了涉案房屋等附着物为违法建筑，故本案强拆行为的性质为拆违行为而不是征收强拆行为，其适格被告应为信宜住建局。基于上述论述及本案的具体情况，信宜住建局实施拆除涉案房屋等附着物的行为是否合法应是本案审查的主要目的。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。依据上述规定，行政机关实施拆除违法建筑物的行为应当在作出限期拆除违法建筑决定生效后，由经法律法规授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使；行政机关实施行政强制行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，涉案房屋在杨达龙于1987年迁户至广东省台山市******委会月西经济合作社前就已存在，且其母亲陈桂英于1992年7月2日又领取了涉案房屋所属土地的《集体土地建设用地使用证》，属2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行前建造的历史老房。信宜住建局对《中华人民共和国城乡规划法》生效前未领取相关建设手续且已使用多年的农村房屋认定为违法建筑物，缺乏法律依据。另外，信宜住建局虽然对涉案建筑物已作出《限期拆除通知书》，但其未依据上述法律规定催告杨达龙，未依法听取杨达龙的陈述和申辩，也未作出书面强制执行决定，便强制实施了拆除涉案房屋等附着物的行为，其强拆行为明显违反了上述法律规定的程序，应属违法行为。信宜住建局辩称其拆除涉案房屋及附着物的行为合法，缺乏事实根据和法律依据，对其主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回原告杨达龙对被告信宜市人民政府和信宜市东镇街道办事处的起诉；二、确认被告信宜市住房和城乡建设局强制拆除原告杨达龙位于信宜市东镇樟坡秧地坡土地上的房屋、围墙、树木等地上附着物的行为违法。本案案件受理费50元，由被告信宜市住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  张国平审 判 员  黄志平代理审判员  柯国梁二〇一九年九月二十六日书 记 员  吴嘉怡速 录 员  吴虹莹