云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）云01行初220号原告杨丽玲，女，汉族，1967年10月18日出生，身份证住址：云南省昆明市官渡区。委托诉讼代理人徐礼平，云南天外天律师事务所律师。特别授权代理。委托诉讼代理人高祥艳，云南天外天律师事务所实习律师。特别授权代理。被告昆明市官渡区人民政府。住所：昆明市官渡区云秀路**。法定代表人王忠，区长。出庭负责人储云川，副区长。被告昆明市官渡区人民政府小板桥街道办事处。;'>住所：昆明市官渡区小板桥中街**div>负责人杨伟，主任。出庭负责人李亮，副主任。上述两被告共同委托诉讼代理人罗华、李亚磊，建纬（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。第三人昆明城市建设房屋拆迁有限公司。住;'>住所：昆明市广福路延长线南方公园小区****iv>法定代表人张弘，董事。委托诉讼代理人王显俐，公司员工。特别授权代理。委托诉讼代理人蒲菡萏，云南杰泽律师事务所律师。特别授权代理。原告杨丽玲与被告昆明市官渡区人民政府（以下简称区政府）、被告昆明市官渡区人民政府小板桥街道办事处（以下简称办事处）、第三人昆明城市建设房屋拆迁有限公司（以下简称拆迁公司）房屋拆迁管理行政征收一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后公开开庭审理了本案。原告杨丽玲及其委托诉讼代理人徐礼平、高祥艳，被告区政府的出庭负责人储云川及委托诉讼代理人罗华、李亚磊，被告办事处的出庭负责人李亮及委托诉讼代理人罗华、李亚磊，第三人拆迁公司的委托诉讼代理人王显俐、蒲菡萏均到庭参加诉讼。期间，本案经依法报延审理期限。经合议庭依法评议，本案现已审理终结。原告针对被告在没有履行房屋拆迁的法定程序、未对原告的房屋进行补偿的情况下，对原告的房屋进行了强制拆除的行为，向本院提起本案诉讼。原告诉称并请求：一、确认被告强制拆除原告位于昆明市官渡区房屋（以下简称“400附1号房屋”）的行政行为违法。二、由被告承担本案的诉讼费用。事实与理由：原告系办事处中闸社区向化**村民。2015年10月，因昆明巫家坝片区将建设成为昆明市城市副中心，原告的“400附1号房屋”被纳入了拆迁范围。2017年10月，被告在没有履行房屋拆迁的法定程序及未对原告的“400附1号房屋”进行补偿的情况下，对该房屋进行了强制拆除。该房屋被拆除后，原告多次与被告交涉拆迁补偿问题，均未得到有效处理。原告认为，被告作为房屋拆迁的主体，其行政行为应该贯彻“先补偿，后拆迁”的原则，原告作为集体成员，其依法享有房屋所有权，现因政府作为建设用地拆迁，没有依法履行法定拆迁程序及房屋拆迁补偿义务，侵害了原告的合法权益，属于违法作出行政行为，现起诉至人民法院，望查明事实，公允裁决。为支持其诉讼主张，原告提交以下证据材料：第一组证据：1.原告身份证复印件；2.被告区政府、办事处全国组织机构统一社会信用代码公示查询；3.第三人拆迁公司企业信用信息公示报告；证明原告、被告及第三人主体适格的事实。第二组证据：1.《情况说明》；证明原告的“400附1号房屋”系合法村民住宅，因历史原因未能办理产权手续的事实。第三组证据：《小板桥街道办事处昆明巫家坝城市副中心向化片区项目村民住宅征地宣传手册》；证明2015年10月，因昆明巫家坝片区将建设成为昆明市城市副中心，原告的房屋被纳入了拆迁范围的事实。第四组证据：1.拆迁现场录像光盘；2.拆迁前房屋照片；证明2017年10月，被告未履行房屋拆迁的法定程序，未与原告签订拆迁补偿协议，未对原告履行安置补偿义务，便将原告的“400附1号房屋”强行拆除的事实。第五组证据：1.《信访事项接访告知书》；2.《官渡区信访事项答复意见》；3.《公告》；4.《关于对小板桥街道办事处向化二组21户村民反映房屋拆迁补偿事项的复查告知书》；证明被告将原告房屋违法拆除后，未对原告进行补偿，原告通过多方途径进行维权，均未得到有效解决的事实。被告区政府答辩称：一、原告的起诉不属于人民法院的受案范围，应当裁定驳回起诉。原告与第三人拆迁公司涉及房屋拆除和赔偿的关系，不是征地拆迁补偿的行政行为，系双方自愿的民事法律行为，故原告以确认行政行为违法提出行政诉讼没有事实和法律依据。原告与第三人拆迁公司签订的《昆明巫家坝城市副中心向化片区项目房屋移交确认单》可以看出，原告“400附1号房屋”系自愿搬空并放弃建（构）筑物的所有权，移交给本案第三人拆迁公司，其余各方只是见证方，包括被告办事处等，被告区政府没有参与本案涉诉房屋的拆除工作，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，基于以上事实和法律规定，请求法院依法驳回原告的起诉。为支持其抗辩主张，被告区政府提交以下证据材料：第一组：1、统一社会信用代码证书；2、关于巫家坝新中心地块六城市棚户区改造的规划意见及附图；3、云南省人民政府农用地转用及土地征收实施方案批复（云国土资复[2016]151号）；4、昆明市官渡区人民政府办公室关于印发昆明巫家坝城市副中心和甸营片区、向化片区项目征地拆迁补偿安置方案的通知（官政办通[2015]54号）；5、培训会议通知；6、小板桥街道昆明巫家坝城市副中心向化片区项目、飞虎大道（北段）建设工程项目征地拆迁启动动员暨业务培训会照片（2张）；7、小板桥街道办事处昆明巫家坝城市副中心向化片区项目征地拆迁通知；8、小板桥街道昆明巫家坝城市副中心向化片区项目村民住宅征地拆迁宣传手册；证明：1、原告的“400附1号房屋”所占用的土地已经纳入巫家坝新中心城市棚户区改造范围；2、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本项目涉及的土地，经云南省人民政府批准同意征收为国有土地，被告作为县级人民政府依据土地管理法的规定制定补偿方案并公告实施，符合土地管理法的规定。第二组：9、2015年12月16日签订的525号《昆明巫家坝城市副中心向化片区项目集体土地住宅拆迁补偿、回迁安置协议书》（以下简称“525号协议书”）；10、收条及中信银行储蓄定期存单；证明：原告以户为单位申请审批的宅基地上的集体土地证为：官集用2002字第1124179号的中闸社区向化二组400号房屋（以下简称“400号房屋”）已经与被告签订“525号协议书”，原告或原告家属已经领取了补偿款，被告依法对原告以户为单位的房屋进行拆除，具有事实和法律依据。第三组（法律法规、政策依据）：11、《中华人民共和国土地管理法》；12、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；13、《云南省土地管理条例》；14、《昆明市土地征收管理暂行办法》；15、《昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见》；证明：被告作出的行政行为具有法律、政策依据。被告办事处答辩与被告区政府的答辩一致。为支持其抗辩主张，被告办事处提交以下证据材料：《昆明市官渡区机构编制委员会》（官编委（2014）10号）：证明办事处作为被告区政府的派出机构，不是本案适格被告。第三人拆迁公司针对原告的起诉陈述意见为：原告的“400附1号房屋”没有办理过土地使用证和房屋所有权证，不具有合法手续。该房屋不是被强制拆除的，是原告自愿移交后拆除的，有原告签字的协议为证。为支持其陈述意见，第三人拆迁公司提交以下证据材料：1《未办理过产权证的声明》；2、房屋移交确认单；3、拆迁补偿协议；证明：原告的“400附1号房屋”没有办理过《土地使用证》和《房屋所有权证》，原告移交房屋时在拆迁补偿协议上对房屋权利状况予以了再次明确并签字捺印，该房屋不是被强制拆除的，系原告自愿移交房屋后拆除的。各方当事人质证意见如下：对原告提交的证据材料：被告区政府就原告所提交证据发表质证意见为：对第一、三、五组证据的真实、合法、关联性认可，对证明内容不认可；对第二组证据真实、合法、关联性不认可，仅是原告单方说明；对第四组证据的真实、合法、关联性不予认可，不是拆迁现场，无法证明原告的目的，也不能证明是强制拆除的事实。被告办事处就原告所提交证据发表质证意见与区政府的质证意见一致。第三人拆迁公司就原告所提交证据发表质证意见为：对第一、三组的真实、合法、关联及证明内容认可;对第五组证据的真实、合法、关联性认可，对证明内容不予认可;对第二组证据真实、合法、关联及证明内容不认可，我方提交的证据证实原告的房屋确实是没有合法手续的房屋;对第四组证据的真实、合法、关联性不予认可，不是拆迁现场，无法证明原告的目的，也不能证明是强制拆除的事实。对被告区政府提交的证据材料：原告对被告区政府所提交的证据质证认为：对第一组8份证据的真实、合法性认可，对关联性、证明目的不认可；对第二组2份证据的真实、合法性认可，对关联性、证明目的不认可，被告区政府提交了2015年签的“525号协议书”一份，与2017年的另一份协议不是同一标的，面积不一样，本案诉讼不是2015年“525号协议书”针对的“400号房屋”，而是2017年拆除的“400附1号房屋”；2015年的签订的合法建盖的“400号房屋”的“525号协议书”补偿款是领了的，但2017年签订的“400附1号房屋”的协议是未办理权属证的；对第三组5份证据真实、合法、关联性认可，对证明目的不认可。被告办事处对被告区政府提交的证据三性、证明目的均予认可。第三人拆迁公司对被告区政府所提交的证据三性、证明目的均予认可。对被告办事处提交的证据材料：原告对被告办事处所提交的证据的真实、合法、关联性认可，但认为办事处作为内设机构，超出法定授权实施行政行为，是本案适格被告。被告区政府对被告办事处提交的证据三性、证明目的均予认可。第三人拆迁公司对被告办事处所提交证据的真实、合法性认可，但对关联性、证明目的不认可。对第三人拆迁公司提交的证据材料：原告对第三人拆迁公司提交的证据质证认为：对1、《未办理过产权证的声明》的真实、合法性认可，对关联性、证明事项不认可，系原告对涉案房屋的单方声明；对2、《房屋移交确认单》的真实、合法、关联性、证明事项不认可，是原告应被告及第三人拆迁公司的要求所签订，且原告未与被告及第三人达成拆迁补偿协议，故《房屋移交确认单》无效；对3、《拆迁补偿协议》的真实性认可，对合法、关联性及证明目的不认可，其中协议作为被告办事处成立的工作领导小组的甲方未签字盖章，不满足合同生效的构成要件，在各方当事人未达成一致协议的情况下，该协议未生效，被告拆除原告的“400附1号房屋”行为违法。被告区政府对第三人拆迁公司提交的证据质证认为：对3份证据的真实性不发表意见，是原告和第三人拆迁公司自愿移交房屋后拆除的民事法律行为，根据移交单确认内容是原告自愿腾空房屋移交给第三人拆迁公司拆除，与本案所诉的行政拆迁行为没有关联性，并不存在强制拆迁的行政行为。被告办事处对第三人拆迁公司提交的证据发表质证与被告区政府的一致。本院认为，对原告提交证据第一、三、五组因符合证据特征，本院予以采纳；对第四组证据，结合原告的房屋已拆除的情况予以采纳。但对第二组证据原告的单方《情况说明》无其他合法、有效的证据相互印证涉案房屋取得权属证书或办理过合法手续，本院不作为诉讼证据采纳。对被告区政府提交的三组证据符合证据特征，各方当事人对真实性无异议，与本案具有关联性，本院予以采纳。对被告办事处提交的证据符合证据特征，各方当事人对真实性无异议，本院结合法律规定予以采纳，对办事处在本案当中主体是否适格问题在本院认为部分进行评判。对第三人拆迁公司提交的三组证据符合证据特征，因原告对三份证据是原告签字的事实无异议，故本院均作为诉讼证据采纳。本案审理过程中，原告申请本院调取《房屋状况调查表》、《测绘认定表》、《拆迁签证表》等，但在庭审时撤回该申请，本院予以准许。经审理查明：2015年9月21日，被告区政府作出官政办通【2015】54号《关于印发昆明巫家坝城市副中心和甸营片区、向化片区项目征地拆迁补偿安置方案的通知》，所涉《巫家坝片区土地补偿指导意见》、《昆明巫家坝城市副中心和甸营片区、向化片区项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》等已经区政府第31次常务会议审议通过，并报昆明市人民政府签批同意，要求依法做好安置、补偿工作等。2015年10月15日，作为实施单位的被告办事处的工作领导小组作出《征地拆迁通知》，并进行宣传。第三人拆迁公司系被告办事处委托的相关拆迁工作部门。坐落于昆明市官渡区居委会向化第二居民小组、《集体土地使用证》为官集用（2002）字第1124179号、总建筑面积366.80平方米的“400号房屋”，于2015年12月16日经原告、被告办事处的工作领导小组、第三人拆迁公司签订“525号协议书”，对住宅拆迁补偿、回迁安置协议书问题进行约定：回迁安置房选回迁房4套及各种补偿、支付方式等内容。2015年12月29日，经过审计后，原告收到针对“400号房屋”合同约定的项目拆迁补偿款46，255.15元，其余约定还在履行中。2016年4月6日，云南省国土资源厅的云国土资复【2016】151号《关于昆明市2012年度城市建设用地官渡第十六批农用地转用及土地征收实施方案的批复》，加盖云南省人民政府征地审批专用章，同意昆明市人民政府《关于昆明市2012年度城市建设用地官渡第十六批农用地转用及土地征收实施方案的请示》，对涉及本案集体农用地在内的土地转为建设用地并办理征地手续等。本案诉争原告的“400附1号的房屋”也在昆明巫家坝城市副中心向化片区项目拆迁范围内。2017年10月20日，原告针对“400附1号房屋”出具《未办理过户产权证声明》，自愿声明：该房屋未办理过《土地使用权证》、《房屋所有权证》，如有虚假本人自愿承担由此产生的一切经济后果和法律责任。同日，原告签订《房屋移交确认单》，并将该房屋移交给第三人拆迁公司；第三人拆迁公司确认：该房屋设施完整，已收房屋钥匙。2017年10月20日，针对“400附1号房屋”由原告作为乙方与作为丙方的第三人拆迁公司还签订《昆明巫家坝城市副中心向化片区项目集体土地住宅拆迁补偿、回迁安置协议书》，但作为甲方的被告办事处成立的工作领导小组未签章。其后，“400附1号房屋”被拆除。针对“400附1号房屋”的拆迁补偿、回迁安置、拆除问题，原告等人进行信访；昆明市官渡区城市城市更新改造局作出过《关于对小板桥街道办事处向化二组21户村民反映房屋拆迁补偿事项的复查告知书》。被告办事处信访综治维稳中心于2018年6月4日亦针对21户村民作出《官渡区信访事项答复意见》，载明：本次反映的未取得补偿款的房屋大部分为第二、甚至第三栋房屋，经审核，同村其他村民对这些主体外建筑、无批准建盖房屋的补偿方式有异议，已联名向信访局、审计部门进行举报，其他村民不同意将这些房屋按正常标准补偿，要求公平处理；并告知21户村民依法维权。本院认为，本案涉及的是昆明巫家坝城市副中心、向化片区项目集体土地征收项下问题。依据最高人民法院《关于审理涉及农村行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”因第三人拆迁公司与原告就未办理过《土地使用权证》、《房屋所有权证》的“400附1号房屋”签订了《昆明巫家坝城市副中心向化片区项目集体土地住宅拆迁补偿、回迁安置协议书》，可以认定原告系该房屋实际使用人，该房屋位于昆明巫家坝城市副中心向化片区项目拆迁范围内，现已被拆除，故原告是本案利害关系人。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，依据上述法律规定，认定相关行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案中，被告区政府作出官政办通【2015】54号《关于印发昆明巫家坝城市副中心和甸营片区、向化片区项目征地拆迁补偿安置方案的通知》，对涉及《巫家坝片区土地补偿指导意见》、《昆明巫家坝城市副中心和甸营片区、向化片区项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》等已经区政府第31次常务会议审议通过，并报昆明市人民政府签批同意，履行好安置、补偿工作亦印证被告区政府有权组织实施行为行政机关，其是涉案片区征收主体，故被告区政府是本案的适格被告。本案原告诉求涉及对“400附1号房屋”拆除行为的认定问题，作为被告区政府的内设机构的办事处，作为实施单位成立工作领导小组、作出《征地拆迁通知》、并进行宣传、委托第三人拆迁公司与各原告签订相关协议等，故办事处亦是本案的适格被告。第三人拆迁公司系被告办事处经过招投标的形式选入并已进行被委托相关工作，其与本案具有利害关系，应参加本案诉讼。原告合法所有的“400号房屋”，由原告、被告办事处的工作领导小组、第三人拆迁公司签订“525号协议书”，获得回迁安置房4套及相应补偿等约定内容已在实际履行中。而针对“未办理过《土地使用权证》、《房屋所有权证》的400附1号房屋”，所签订的《昆明巫家坝城市副中心向化片区项目集体土地住宅拆迁补偿、回迁安置协议书》，仅有第三人拆迁公司盖章、原告签字且按协议交付了房屋，而作为具有给付补偿款等义务的被告办事处成立的工作领导小组因该协议不能通过审计一直未盖章确认、亦未履行过该合同义务。本案因无证据证实被告方已接受或履行上述协议约定，且在原告虽然交付了房屋、但仍主张协议未生效的情况下，本院确认，上述具有合同性质的行政协议未成立。因针对“400附1号房屋”的协议未成立，原告交付该房屋的行为不能视为履行行政协议的行为，第三人拆迁公司在该协议上的盖章行为亦不能表明其与原告建立了民事法律关系，其不能以民事主体身份承担本案拆除行为的法律责任；本案中亦不能将行政性质的征收法律关系转化为民事侵权法律关系。故被告区政府、办事处及第三人拆迁公司在被告办事处成立的工作领导小组未在该协议书上签字或进行义务履行、也未根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定依法处理的情况下，对原告的“400附1号房屋”进行拆除的行为违法，被告区政府、办事处均应承担法律责任；作为被委托人第三人拆迁公司在本案中不承担法律责任。综上，因该协议未成立，被告方主张该协议是民事合同、本案系原告与第三人拆迁公司之间的民事纠纷、应驳回原告起诉的观点，本院均不予采纳。综上所述，原告所提诉讼请求有事实及法律依据，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：确认被告昆明市官渡区人民政府、昆明市官渡区人民政府小板桥街道办事处实施的拆除原告杨丽玲位于昆明市官渡区房屋的行为违法。本案案件受理费50元，由被告昆明市官渡区人民政府、昆明市官渡区人民政府小板桥街道办事处承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长 黄 红审判员 曾蕙菁审判员 洪 琳二〇一九年九月十六日书记员 叶 刚