四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终923号 上诉人（原审被告）南充市自然资源和规划局。住所地：四川省南充市万年西路**。 法定代表人王军，局长。 委托代理人苟佳，南充市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人文虹，四川兴恒平律师事务所律师。 上诉人（原审原告）李桂芳，女，汉族，1951年9月6日出生，住四川省南充市嘉陵区。 委托代理人夏国蕾，四川果城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市嘉陵区人民政府。住所地：四川省南充市嘉陵区耀目路。 法定代表人史燚，区长。 委托代理人杨冬，南充市嘉陵区司法局工作人员。 委托代理人杜彦，四川兴恒平律师事务所律师。 上诉人南充市自然资源和规划局（以下简称南充市资源局）因上诉人李桂芳诉其与南充市嘉陵区人民政府（以下简称嘉陵区政府）土地行政强制一案，不服四川省南充市中级人民法院（2018）川13行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，李桂芳2008年2月16日起租用南充市嘉陵区李渡镇土地梁村4社（以下简称土地梁村4社）的土地从事生猪养殖，期限至2028年2月15日止，承包期为20年。后，李桂芳建成生猪养殖场，并以个人名义办理了《个体工商户营业执照》《税务登记证》《排放污染物许可证》和《动物防疫合格证》等证照。 2008年12月31日，四川省人民政府作出川府土[2008]1420号《关于南充市嘉陵区2008年第十二批乡镇建设用地批复》（以下简称1420号批复），批准征收了南充市嘉陵区李渡镇土地梁村3、4、5、6、8社的部分集体土地。2011年3月31日，南充市人民政府发布《征收土地通告》，公告了省政府1420号批复，并告知征收的土地作南充化学工业园建设用地。李桂芳的养殖场位于被征地范围内。2011年4月2日，南充市国土资源局（以下简称南充市国土局）发布《征地补偿安置方案公告》，就征地补偿安置的有关事项进行公告。2011年7月29日，南充市房屋拆迁事务所对李桂芳养殖场的房屋进行勘丈，并制作了被拆迁房屋现场勘丈登记表。2011年8月10日，南充市国土局嘉陵分局（以下简称嘉陵国土分局）发布《房屋拆迁公告》，称：嘉陵区政府决定由嘉陵国土分局对化学工业园新材料用地范围农房等实施拆迁，由嘉陵国土分局具体办理拆迁补偿安置事宜。2013年9月13日，嘉陵国土分局对李桂芳租用土地上的地面附着物进行清点，并制作了《地面附着物清点表》。经过多次协商，李桂芳未能与嘉陵国土分局达成拆迁安置补偿协议。2014年7月，李桂芳的养殖场设施被拆除。李桂芳不服，遂于2016年6月提起行政诉讼。 同时查明，根据南充市机构编制委员会《南充市国土局顺庆、高坪、嘉陵分局职能配置、内设机构和人员编制规定》（南市编发〔2003〕22号）和四川省人民政府《关于四川省国土资源管理体制改革的实施意见》（川府发〔2004〕35号），嘉陵国土分局是南充市国土局的派出机构。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，经四川省人民政府批准，南充市人民政府征收了包括李桂芳租用土地在内的集体土地作为南充化学工业园建设用地。南充市国土局也发布了《征地补偿安置方案公告》，公告了相关征收土地补偿安置标准，因此，嘉陵区政府既不是法定的土地征收和安置补偿主体，也无证据证明嘉陵区政府实施了强制拆除李桂芳养殖设施的行政行为。嘉陵国土分局作出的《房屋拆迁公告》明确载明：嘉陵区政府决定，由嘉陵国土分局对化学工业园新材料用地范围农房等实施拆迁。由此可以认定，嘉陵国土分局是拆除李桂芳养殖场的实施主体，因嘉陵国土分局系南充市国土局的派出机构，故嘉陵国土分局实施行为的后果应由南充市国土局承担。李桂芳在本案中对嘉陵区政府实施拆迁行为的起诉，缺乏事实根据。南充市国土局辩称其未实施强拆行为，是乡镇人民政府具体实施了相关拆除行为，但南充市国土局并未提供证据证明其抗辩主张，故南充市国土局的抗辩理由不能成立。 南充市国土局在本案土地征收活动中，未与李桂芳达成安置补偿协议，且未经催告、未听取李桂芳其述申辩的情形下，强行拆除其养殖场，违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制程序，南充市国土局强制拆除李桂芳养殖场的行为违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，判决：一、确认南充市国土局对李桂芳养殖场的强制拆除行为违法；二、驳回李桂芳对嘉陵区政府的诉讼请求。 南充市资源局上诉称：（一）根据法律规定，李桂芳有责任证明其起诉符合法律规定的起诉条件。本案中，李桂芳没有提交证据证明南充市国土局、嘉陵国土分局于2014年7月实施过拆除其养殖设施的行政行为，李桂芳的本案起诉不符合法定的起诉条件。（二）嘉陵国土分局虽然发布过《房屋拆迁公告》，但针对的是被征收土地范围内的农户，而李桂芳不是农户，其养殖使用的土地是租用的。况且，不论是法律的规定，还是地方政府的规范性文件，均未要求南充市国土局具体负责强制拆除被征收土地上房屋，一审法院将强制拆除李桂芳房屋的证明责任确定给南充市国土局，明显不符合法律规定。南充市资源局上诉请求：撤销（2018）川13行初11号行政判决，并依法改判。 李桂芳上诉称：（一）根据《嘉陵区政府关于研究市化学工业园区内征地拆迁安置有关问题的备忘录》，清晰地表明，嘉陵区政府与嘉陵国土分局共同实施了对李桂芳养殖场的拆除活动。（二）嘉陵区政府诉讼中未提交证据证明其实施的强制拆除行为合法，依法应当认定其行政行为违法。李桂芳请求：变更（2018）川13行初11号行政判决第二项，确认嘉陵区政府对李桂芳养殖场的强制拆除行为违法。 经审理查明的事实与一审判决认定的案件事实相同，本院予以确认。 本院另查明，2016年6月，李桂芳以嘉陵区政府、嘉陵国土分局为被告提起诉讼，请求：确认嘉陵区政府实施的拆迁行为违法。2016年11月2日，四川省南充市中级人民法院作出（2016）川13行初27号行政判决，以嘉陵国土分局应认定为拆除李桂芳养殖场的实施主体，李桂芳关于嘉陵区政府实施了行政强制拆除行为的主张缺乏事实根据和法律依据为由，判决：驳回李桂芳的诉讼请求。李桂芳不服提起上诉。2017年12月20日，本院作出（2017）川行终536号行政裁定，以一审法院未正确履行释明义务，被告设列不当，严重违反法定程序为由，裁定：一、撤销（2016）川13行初27号行政判决；二、发回四川省南充市中级人民法院重审。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。在立案登记制背景下，对起诉无书面决定的事实行为的，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任；除非起诉状所列被告明显不适格，或者为规避法定管辖而多列被告，或者原告明显存在滥用诉讼权利情形。本案中，李桂芳合法修建经营的养殖场位于征收范围内，在被强制拆除前并没有任何行政机关作出过限期拆除的决定，更没有任何个人或单位主动承认实施了强制拆除行为，因此，在李桂芳起诉时，提交了南充市政府发布的《征收土地公告》和嘉陵国土分局发布的《房屋拆迁公告》的情形下，对李桂芳养殖场的拆除宜首先推定为为实现土地征收的目的而由土地征收机关实施的行政强制行为。南充市资源局关于李桂芳本案起诉不符合起诉条件的上诉理由，不能成立。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，李桂芳养殖场使用的土地被依法征收为国家所有，嘉陵国土分局为此发布了《房屋拆迁公告》，明确由嘉陵国土分局具体负责化学工业园新材料用地范围农房的补偿安置、实施拆迁等事项，同时，李桂芳养殖场设施的清点、补偿协商也是由嘉陵国土分局进行的，因此，在李桂芳养殖设施已被拆除，且无组织或单位承认具体实施的情形下，一审法院推定是嘉陵国土分局为实现其《房屋拆迁公告》的目的而实施的行政强制行为，其认定并无不当。况且，嘉陵区政府、南充市资源局在诉讼中也均未提交证据证明是其他组织具体实施了拆除行为。因嘉陵国土分局作为南充市国土局的派出机构，自身不能独立承担行政强制的法律后果，一审法院确定由南充市国土局承担违法强制拆除的法律责任，其判决适用法律正确。 嘉陵区政府虽然有要求嘉陵国土分局进行征地补偿安置和强制拆除地上附着物的工作安排，但是，嘉陵区政府既没有直接参与拆除李桂芳养殖场的行政强制活动，嘉陵区政府的工作要求也没有作为拆除李桂芳养殖场的根据，因此，嘉陵区政府对嘉陵国土分局拆迁李桂芳养殖场工作安排的效力仅限于行政机关内部，性质上属于内部行政行为。一审法院关于李桂芳对嘉陵区政府实施拆迁行为的起诉，缺乏事实根据的认定并无不当，但判决驳回李桂芳对嘉陵区政府的诉讼请求，其处理确有不当，正确的做法应当是作出驳回李桂芳对嘉陵区政府的起诉。鉴于一审判决对李桂芳的权利义务未造成实际影响，再行改判没有实际意义，因此，对一审法院判决的不当之处，本院予以指正，不再另行改判并裁定驳回李桂芳对嘉陵区政府的起诉。 综上，一审判决适用法律正确。上诉人南充市资源局、李桂芳的上诉不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南充市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  季书勤 审判员  王代伍 审判员  刘洪峰 二〇一九年九月二十六日 书记员  杨 晴 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。