辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行赔终8号上诉人（一审原告）：辽阳市空调设备厂，所在地址辽阳市太子河区振兴路下王家。法定代表人：牛景祯，该厂董事长。委托诉讼代理人：牛铁智，该厂厂长。委托诉讼代理人：丛培喆，辽宁荛盛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：辽阳市太子河区人民政府，所在地址辽阳市白塔区青年大街**。法定代表人：崔广龙，该区政府区长。委托诉讼代理人：张杰，望水台办事处副主任。委托诉讼代理人：何前，辽宁海之纳律师事务所律师。辽阳市空调设备厂（以下简称空调设备厂）因诉辽阳市太子河区人民政府（以下简称太子河区政府）行政赔偿一案，不服辽阳市中级人民法院（2018）辽10行赔初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明：1995辽阳市人民政府作出辽市政土字【1995】36号土地批复，批准空调设备厂占用望水台乡景尔屯村土地0.9975公顷（约15亩）。1998年4月太子区建筑工程审批书记载，同意空调设备厂在此地建厂房3600平方米。2003年12月8日，辽阳经济开发区管理委员会作出辽经区管发【2003】55号批复，批准空调设备厂在望水台乡××村××27亩，建厂房3000平方米；但辽阳经济开发区管理委员会建设用地规划许可证申请表附件1记载空调设备厂建厂房用地19.01亩而非27亩。空调设备厂在上述两地块上建铁架结构共6000平方米。但空调设备厂一直未取得二地块国有土地使用权证，后二地块被辽阳千山酒业使用。2014年3月18日，太子河区政府所辖部门对空调设备厂下达《限期拆除影响城市规划建筑通知书》，要求其拆除在下王家千山酒业地块所搭铁架。2014年3月25日，太子河区政府组织相关部门对空调设备厂所建6000平方米铁架结构强制拆除。2016年5月20日，经辽阳市人民政府复议确认该强制拆除行为违法。2018年3月10日，空调设备厂向太子河区政府提出行政赔偿申请，太子河区政府未答复，空调设备厂不服，提起行政赔偿诉讼。2018年8月8日，一审法院向辽阳市国土资源局发出协助调查函，请求协查上述两块土地权属性质。2018年8月23日，国土局复函，辽阳市政府【1995】36号批复是占地批复，土地性质为集体建设用地；辽阳经济开发区管理委员会辽经区管发【2003】55号批复应由该委员会解释。2018年8月21日，太子河区政府向一审法院申请司法鉴定，一审法院依法向相关部门进行了委托。2018年9月11日，空调设备厂以标的物已灭失请求驳回太子河区政府司法鉴定申请。2018年10月25日，鉴定组织部门向一审法院复函称因标的物已拆除鉴定无法实施。太子河区政府最终亦不同意调解处理本案。空调设备厂一审诉称：2014年3月18日，太子河区政府给空调设备厂下达《限期拆除影响城市规划建筑通知书》，限于3日内将在下王家村千山酒业地块搭建的违建铁架自行拆除，否则将依法强制拆除。3月25日，太子河区政府组织多部门200余人，动用警车、综合执法车、抓勾机等多台车辆，强拆了空调设备厂东厂区的钢结构厂房6000平方米，强占厂地42亩，42亩土地中有1995年所占的约15亩，2003年所占的27亩。诉请：1、依法判令太子河区政府按大连恒源房地产土地评估有限公司的《土地估价报告》及对厂房和其他附属设施赔偿空调设备厂人民币3.9亿元；2、判令太子河区政府给付上述款项的银行贷款利息；3、太子河区政府承担诉讼费。一审法院认为：本案中，空调设备厂诉请索赔对象为二块土地、6000平方米铁架结构一座。太子河区政府对空调设备厂的要求是否应予赔偿，一是看太子河区政府实施的行政行为是否违法，二是看土地空调设备厂是否有合法的使用权，铁架结构是否为空调设备厂合法所有。关于太子河区政府的行政行为。2014年3月25日，太子河区政府实施的强制拆除空调设备厂所建6000平方米铁架结构的行政行为已经被辽阳市人民政府（2014）21号行政复议决定确认违法，所以太子河区政府实施的行政行为违法。关于二块土地的赔偿问题。根据空调设备厂提供所涉土地审批相关证据，经辽阳市国土资源局协查，其中辽阳市人民政府1995年36号批复的0.9975公顷（约15亩）土地为占地批复，并非征地批复，15亩土地性质为集体建设用地。另一块土地空调设备厂举证批复是辽阳经济开发区管理委员会的2003年55号，对该批复2014年5月22日该管委会出具说明指出批复是项目建设计划批复，空调设备厂可根据批复操作下步手续。之后应履行的审批手续空调设备厂并未办理，所以当时空调设备厂虽占用了批复记载的27亩土地，因未依法履行其他审批程序，该土地性质并未发生改变，空调设备厂亦未取得其所诉称的该块土地的使用权。因空调设备厂未依法取得二块土地合法的使用权，所以空调设备厂诉请二块土地的赔偿于法无据。对于空调设备厂提供的《土地评估报告》中对二块土地的评估价值，因报告中陈述评估的土地是以国有出让商业用地为前提，因无相关证据佐证，本院不予支持。关于6000平方米铁架结构的赔偿问题。1998年4月太子区建筑工程审批书记载，同意空调设备厂在此地建厂房3600平方米。2003年12月8日，辽阳经济开发区管理委员会作出辽经区管发【2003】55号批复，批准空调设备厂在望水台乡××村××27亩，建厂房3000平方米。空调设备厂在二块土地上最终建设了6000平方米铁架结构。二证据可证明空调设备厂所建6000平方米铁架结构是有依据的。辽阳市政府21号复议决定已确认太子河区政府未依法拆除是违法的。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第二项的规定，对此给空调设备厂造成的损失应予赔偿。但相关赔偿应依法进行，因此太子河区政府申请对铁架结构价值评估鉴定本院予以了支持。而空调设备厂却拒绝评估，其主张之前与太子河区政府已就此赔偿达成过合意，提出在其所举证据4行政复议的结案报告中有记载，但太子河区政府对此不予认同。终因铁架结构价值无法认定，故对空调设备厂的该项赔偿申请不予支持。综上，空调设备厂诉请要求对铁架结构和二块土地的赔偿，因无证据佐证，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回空调设备厂的诉讼请求。空调设备厂上诉称：1、撤销一审判决；2、赔偿上诉人3.9亿并支付2014年3月25日起至给付完毕之日止的银行贷款利息。事实与理由：我厂6000平方米厂房和42亩土地是有赔偿依据的。辽阳市政府行复决字（2014）21号决定：1、太子河区政府强制拆除行为违法；2、太子河区政府给予赔偿。市政府的结案报告也记载了厂房价格和土地价格。另外，我厂同块土地批复上，建的600平方米厂房是经辽阳市中级法院调解的，厂房的价格每平方米4600元，也能佐证6000平方米厂房的价格。6000平方米厂房是太子河区政府违法拆除，无法评估责任在太子河区政府。辽阳中级人民法院认为空调设备厂未依法取得二块土地合法的使用权，所以空调设备厂诉请二块土地的赔偿于法无据，空调设备厂不认同。空调设备厂从1995年就依法依规办理了征用地的合法手续，得到了土地批复，在合法土地上合法审批并建成了6600平方米厂房，厂房是合法建筑得到了判决书的肯定。42亩土地使用权也得到了各级政府的认同。2015年1月20日，辽阳市政府法制办给市国土局发《关于确定辽阳市空调设备厂与辽阳千山酒业集团国有土地使用权属的函》，该函内容包含42亩土地和对此地块使用权属予以确定。2015年2月6日市国土局回复市法制办【2015】4号文件《关于确定辽阳市空调设备厂国有建设用地使用权属的函》其中内容KFQ-10-1地块120940.3平方米国有建设用地使用权是包括我厂42亩土地的，空调设备厂地上物和土地征收工作尚未完成，我局并未向辽宁千山酒业正式交付土地和发放国有土地使用证，待太子河区政府完成辽阳市空调设备厂征收工作，并注销其土地使用权后。这足以证明42亩土地使用权属于空调设备厂。1995年空调设备厂办理15亩征用土地时，联合办厂协议还没有生效，联合办厂协议1996年起开始生效，是我牛铁智个人与景尔屯村的协议，最终此协议也没有生效。再看27亩土地，易得大市场已经办理了征用地手续（从宗地图上看包括了空调设备厂的27亩土地），土地用途为国有商业用地。从开发区2005年会议纪要看，己办结征用地手续的143.36亩土地。难道让空调设备厂重复二次办理征用地手续吗？从空调设备厂提交的征用地手续上看，是空调设备厂要回了属于自己权属的土地，也经过了相关领导的同意，才有了【2003】55号批复。从事实上看，空调设备厂对42亩土地是有合法国有土地使用权的，也应当得到法律保护。法院认为“因报告中陈述评估的土地是以国有出让商业用地为前提，因无相关证据佐证，本院不予支持”。空调设备厂对此不认同，法院所说的是评估报告技术性问题，在法律规定的时间内，太子河区政府对评估报告有任何异议都可以申请复评，太子河区政府并没有提供相关的证据，所以法院应当采信评估报告的评估价格。空调设备厂要求的其他赔偿，根据行政诉讼法、行政赔偿法和最高法关于赔偿的司法解释，空调设备厂的价格表已经与太子河区政府交换证据，太子河区政府没有提出减损证据，法院应当采信并给予赔偿。太子河区政府没有提交答辩状。本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。另查明：辽阳市人民政府2016年5月20日作出的辽市行复决字（2014）21号《行政复议决定》的主要内容是：空调设备厂从未取得5616平方米厂房的建设工程规划许可，太子河区城建局在1998年批准的《太子河区建筑工程审批书》并不是规划部门出具的建设工程规划许可证件，且实际建设面积超过《太子河区建筑工程审批书》的批准范围。另外，厂房建设没有完成，自2014年强拆前仍保持钢架的构筑物状态。综上，根据《中华人民共和国城市规划法》第32条、第40条的规定和《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第64条的规定，没有获得建设工程规划许可审批的建筑物和构筑物应属违法。太子河区政府实施强制拆除行为，是执行辽阳经济开发区规划局和太子河区住房和城乡建设局于2014年3月18日联合作出的《限期拆除影响城市规划建筑通知书》。但是，根据辽阳市委和辽阳市政府在2013年9月30日联合下发的《关于向城区下放经济管理权限的意见》和辽阳市规划局在2013年11月19日印发的《市规划局落实市委12号文件规划移交工作方案》（辽市规发[2013]18号），辽阳经济开发区规划局从2013年末已经被撤销，并应当完成工作交接。因此被撤销的行政机关为主体作出的行政行为应属无效行政行为。强制执行应当依据《行政强制法》规定的程序进行。太子河区政府没有履行法定程序，实施强制拆除，属程序违法。鉴于已被拆除的构筑物恢复原状没有现实可能性，故对空调设备厂“责令太子河区政府将空调设备厂厂房及设施恢复原状”的复议请求不予支持。根据《中华人民共和国复议法》第二十八条第一款第三项和第二十九条的规定，决定：1、确认太子河区政府在2014年3月25日实施的强制拆除行为违法；2、责令太子河区政府对强制拆除行为直接造成的损失给予赔偿。再查明：一审中太子河区政府提交了一份其于2017年7月25日作出的（2017）辽太决字第1号《征收补偿决定》，该决定对空调设备厂钢结构房架、水泥底座基础两项共计补偿价格为421443元。院墙、铁艺院墙、厕所、水泥路面四项，按照振兴路改造政策，补偿标准补偿价格为85365元。本院询问过程中，空调设备厂否认收到过该《征收补偿决定》。本院认为：本案是单独提起行政赔偿之诉，《行政复议决定》已经确认太子河区政府在2014年3月25日实施的强制拆除行为违法，并责令太子河区政府对强制拆除行为造成空调设备厂的损失给予赔偿。故本案涉及的赔偿仅限于强制拆除行为造成的直接损失，即钢结构建筑及设施的损失。空调设备厂提出的土地赔偿问题不属于本案审理范围，一审法院关于“因原告未依法取得二块土地合法的使用权，所以原告诉请二块土地的赔偿与法无据。”的论述属于超范围审查，应当予以纠正。空调设备厂关于土地赔偿的请求实属对收回土地使用权的补偿争议，一审法院应指导空调设备厂选择履行补偿职责之诉另立一案，单独审理。关于6000平方米铁架结构厂房及设施的赔偿问题。一审法院判决驳回空调设备厂铁架结构厂房及设施赔偿请求的理由是：空调设备厂拒绝评估，导致铁架结构价值无法认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；……”根据上述规定，太子河区政府强制拆除空调设备厂铁架结构厂房及设施时，应当制作现场笔录，对现场状况进行证据保全，承担对灭失物品价值的举证义务，空调设备厂是否拒绝评估，不应改变太子河区政府诉讼中的举证义务。一审法院驳回空调设备厂的诉讼请求不当，应予以纠正。另外，太子河区政府曾于2017年7月25日作出（2017）辽太决字第1号《征收补偿决定》，该决定是否送达空调设备厂事实不清，一审法院应当对此进行审查，以确定本案单独提起行政赔偿之诉是否成立。综上，一审认定事实不清，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销辽阳市中级人民法院（2018）辽10行赔初1号行政判决；二、发回辽阳市中级人民法院重审。审判长  康宪雷审判员  武 江审判员  徐桂伶二〇一九年九月二十六日法官助理李鑫书记员鞠林