山东省枣庄市薛城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0403行初14号 原告枣庄阳升煤业有限公司，住所地滕州市大坞镇东洋汶村东,营业执照注册号370400228046838。 法定代表人赵恒桂，总经理。 委托代理人巩学武，山东舜天（枣庄）律师事务所律师。 被告滕州市大坞镇人民政府，住所地滕州市大坞镇驻地,统一社会信用代码113704810043168704。 法定代表人崔晖，镇长。 出庭负责人张兰涛，副镇长。 委托代理人孙涛，山东荆河律师事务所律师。 原告枣庄阳升煤业有限公司（以下简称阳升公司）因要求确认被告滕州市大坞镇人民政府（以下简称大坞镇政府）于2017年8月9日作出的行政强制拆除行为违法，于2019年4月4日向本院提起诉讼，本院于当日受理，于同月14日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭于2019年5月29日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人赵恒桂及委托代理人巩学武、被告的出庭负责人张兰涛及委托代理人孙涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告阳升公司诉称，经大坞镇政府招商引资，原告于2005年3月10日与大坞镇政府签订项目投资建设合同书，在同年又签订了一份合同附件。2005年9月16日，原告领取了营业执照，开始在大××镇规划××该镇东洋××东28.547亩土地上投资建设，在公司建设完成后开始购买相关设备正常生产经营。2013年初由于市场和政策等原因，阳升公司开始全面停止生产经营，公司的场地和房屋、设备予以封存，公司人员退出了公司场地。2017年9月底，原告发现公司300余平方米的厂房被拆除、厂房内价值80万元的设备被损坏、掩埋，造成了原告近百万元经济损失。原告的厂房被拆除前，已经停止了生产经营，人员也全部撤离，没有任何违法行为，原告不清楚被告拆除原告厂房的原因。被告拆除原告厂房、损坏原告设备的行政行为违法，其给原告造成的经济损失应当予以赔偿。诉至法院请求：1.确认被告拆除原告厂房的行政行为违法,判令被告赔偿原告经济损失93万元；2.诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1.枣庄市中级人民法院作出的（2018）鲁04行初31号行政裁定书、山东省高级人民法院作出的（2018）鲁行终1677号行政裁定书各一份，证明提起本案诉讼前，曾向枣庄市中级人民法院提起行政诉讼，（2018）鲁04行初31号行政裁定书认定被告认可是其实施了拆除原告厂房的行为；2.原告与被告签订的项目投资建设合同书及合同附件，证明原告属于被告的招商引资项目，享受招商引资政策，免费使用28.547亩土地至2035年3月10日止。原告的营业执照亦证明原告是合法的有限公司；3.滕州市环境保护局于2005年9月16日对阳升公司建设项目环境影响报告表作出的审批意见及2006年1月9日作出的验收批复各一份，证明原告通过了环评验收，环保达标准予正式生产。该报告表中有对资产设备情况的说明；4.拆除现场照片9张，证明被告拆除原告厂房属于破坏性的拆除，损坏了原告厂房的设备等资产，造成了巨大的经济损失；5.山东兴安资产评估有限公司于2018年3月29日作出的山东兴安评报字（2018）第031号阳升公司核查本单位机器设备及钢结构厂房价值的项目资产评估报告一份，证明阳升公司机器设备、钢结构厂房经资产清查评估价值1,021,565元。 被告大坞镇政府辩称，一、原告未经环保部门批准擅自建设，违反《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，系违法建设项目，应当恢复原状。根据《中华人民共和国环境保护法》第十六条的规定，因原告从事的储煤、洗煤行业可能对环境产生重大影响，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价，环评批准后方可建设。《环境影响评价法》第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。《环境保护法》第六十一条规定：建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。因原告未履行环境保护的任何手续，系擅自开工建设的违法建设项目，应当恢复原状。为落实中央环保督查组的要求，2017年8月9日滕州市委办公室、滕州市政府办公室颁布（2017）57号文件《滕州市2017年环境保护突出问题综合整治攻坚实施方案》，规定无土地手续的经营性储煤场全部取缔，原告属于清理取缔的企业。二、原告无土地使用许可手续、建设规划许可手续，违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被告有权拆除。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。阳升公司占用的28.547亩土地系大坞镇东洋汶村村民委员会的农民集体所有土地，又转租给原告，原告一直未取得土地使用许可手续，规划许可手续，系违法建筑，被告有权对其拆除。三、因原告的项目本身是违法建设，系非法利益，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》保护的范围，应当驳回起诉。根据中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，提起行政诉讼的前提是合法权益受到损害。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述规定，公民、法人或者其他组织提起国家赔偿、行政诉讼，应以国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯其合法权益为前提。本案中，因涉诉厂房未取得乡村建设规划许可，系违法建筑物，其不属于法律所保护的合法权益，故原告要求赔偿损失，缺少法律依据，依法应当驳回起诉。 被告向本院提交了以下证据：1.原、被告于2005年3月10日签订的项目投资建设合同书一份，证明阳升公司所建厂房占用的土地是农民所有集体土地，不得用于非农建设，原告使用土地建设的行为违法；2.大坞镇政府与东洋汶村村委会于2005年7月6日签订的租赁合同书一份，证实阳升公司所建厂房占用的土地系农民集体所有土地；3.滕州市委、市政府办公室于2017年8月9日作出的（2017）57号文《关于滕州市2017年环境保护突出问题综合整治攻坚实施方案》，原告是排在第一位需要清理取缔的单位，该文第五条规定，需要清除存煤、拆除设备设施、恢复地貌。证明被告是根据省市相关规定及滕州市政府的通知对原告的违法厂房进行拆除。 经庭审质证，被告对原告提交证据1的真实性无异议；对证据2中的合同书无异议，对附件的真实性有异议，被告没有免除原告缴纳租金的权利；对证据3的真实性有异议，认为即使该环保批复经核实属实，原告因无土地规划手续，仍属于违法建设；对证据4的真实性无异议，但对证明目的有异议，该照片只能证实被告拆除了原告的简易棚子，不能证明设备遭到了损坏；对证据5的真实性有异议，认为与本案没有关联性，是单方委托，且损坏财产的具体规格、型号、程度均没有经过法庭质证。 原告对被告提交证据1的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为原、被告于2005年11月18日又签订了附件，约定无偿使用土地；对证据2的真实性有异议，认为与本案无关；对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下：对原、被告均无异议的证据，予以采信。原、被告虽对对方其余证据有异议，但上述证据均与本案事实相关联，能够相互印证，证明本案事实，可以作为证据使用。 经审理查明，根据大坞镇政府2005年3月6日制定的招商引资优惠政策有关规定，2005年3月10日被告大坞镇政府（合同甲方）与原告阳升公司（合同乙方）协商一致签订了项目投资建设合同书。合同约定：一、合同期限：三十年，从2005年3月10日起至2035年3月10日止。二、乙方保证在取得土地使用权后于2005年10月30日前完成主体工程建设，并正式投产，确保投资总额不低于608万元（包括厂房、设备），否则，甲方有权终止合同，由此造成的一切损失均由乙方承担。三、合同期内，甲方保证于每年的3月10日前代乙方向东洋汶村支付土地租用金。土地租金每亩每年1000元，总计28547元。四、合同期内乙方应依法经营照章纳税。乙方保证每年向甲方提供的地方留成部分税收不低于甲方代付的土地租金总额和随本项目领财政工资人员每年的工资总额，多余部分归甲方所有。否则，土地租金由乙方承担，随本项目领财政工资的人员停发工资。五、如合同期内乙方征用所租用东洋汶村土地，自征用之日起甲方停止代乙方向东洋汶村付土地租金。六、合同期内，甲方应为乙方正常生产经营创造良好环境，如乙方施工及生产经营期间有人为干扰现象，甲方应协调解决问题。七、合同期内，乙方享受甲方招商引资优惠政策，除国外，港澳台地区外的所有优惠政策（优惠政策与合同同时生效）。2005年7月6日，被告大坞镇政府（合同甲方）与滕州市大坞镇东洋汶村村民委员会（合同乙方）签订合同书，约定：一、甲方于每年3月10日前代阳升公司向乙方支付土地租金，总计28,547元；二、乙方必须保证阳升公司建设及经营期间不出现任何人为干扰现象，否则，乙方应承担给企业造成的一切损失；三、如阳升公司经营期限不到公司与乙方签订的合同期限，公司保证租用乙方的土地恢复到可耕种状态，同时，甲方停止付给乙方土地租金。2005年11月18日，被告大坞镇政府（合同甲方）与原告阳升公司（合同乙方）签订项目投资建设合同书（附件一），约定：一、乙方无偿使用、租用东洋汶村东的28.547亩土地三十年，从2005年3月10日起至2035年3月10日止。二、乙方使用土地期间，如因土地使用权问题影响项目建设或生产经营，由甲方赔偿乙方的直接经济损失。 2005年9月16日，阳升公司在枣庄市工商行政管理局注册登记成立。经营范围为洗选煤加工，注册资本300万元。滕州市环境保护局于2005年9月16日对阳升公司委托山东大学于2005年9月6日制作的关于原告20万吨/年精洗煤项目的《建设项目环境影响报告表》作出审批意见，同意原告20万吨/年精洗煤项目建设。滕州市环境保护局于2006年1月9日作出验收批复，准予原告的20万吨/年精洗煤项目正式生产。原告阳升公司于2005年底建成并正式生产，原告自认于2013年初起，阳升公司停止生产经营，洗煤设备就地存放，为洗煤设备搭建的钢结构厂房（简易）保持原状。 中共滕州市委办公室、滕州市人民政府办公室于2017年8月9日发布滕办发[2017]57号关于印发《滕州市2017年环境保护突出问题综合整治攻坚实施方案》的通知，原告阳升公司在清理取缔的名单中。同日，被告大坞镇政府实施拆除了原告为洗煤设备搭建的钢结构厂房的行为，被告未对涉诉厂房及设备进行现场勘验，未履行行政强制拆除前的程序。目前，阳升公司被拆除的钢结构厂房的建筑材料，被拆除厂房内的生产设备仍留在原地，原告自认被拆除的钢结构厂房的建筑材料及厂房内的生产设备的残值约为9万元。 受原告委托，山东兴安资产评估有限公司于2018年3月29日作出山东兴安评报字（2018）第031号核查本单位机器设备及钢结构厂房价值的项目资产评估报告，载明至评估基准日，原告的机器设备及钢结构厂房的评估结果为1,021,565元，本评估报告的评估结论使用有效期限自评估基准日起一年，即从资产评估基准日2018年3月22日起至2019年3月21日止。 另查明，原告认为滕州市人民政府、滕州市大坞镇人民政府共同强制拆除了其厂房，向枣庄市中级人民法院提起行政诉讼，枣庄市中级人民法院于2018年5月4日作出（2018）鲁04行初31号行政裁定书，大坞镇政府认可实施了拆除原告厂房的行为，因原告错列被告且拒绝变更，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向山东省高级人民法院上诉，山东省高级人民法院于2019年3月14日作出（2018）鲁行终1677号行政裁定书，驳回原告的上诉，维持原裁定。原告遂提起本案诉讼。 本院认为,本案争议的焦点有以下两点：1.被告实施的强制拆除行为是否合法；2.原告要求被告赔偿的损失是否应予支持。 关于焦点一：本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当经过对违法行为人违法建设行为作出限期拆除的行政决定、催告当事人履行义务、县级以上地方人民政府责成有关部门采取强制拆除等措施、经催告仍不履行的由有关机关作出强制执行决定并进行公告、具体实施强制拆除措施等行政程序。而本案中，虽然原告的厂房没有办理相关土地使用许可和建设行政许可手续，但被告在中共滕州市委办公室、滕州市人民政府办公室2017年8月9日发布滕办发[2017]57号关于印发《滕州市2017年环境保护突出问题综合整治攻坚实施方案》的通知的当日，遂实施的强制拆除涉案附着物的行政行为，没有针对原告作出行政决定、催告、作出强制执行决定并公告等必经程序，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，属于违法的行政强制行为。 关于焦点二：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。该法第三十六条第（四）、（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。行政补偿是指行政机关实施合法的行政行为，给行政相对人合法权益造成的损失，由国家依法予以补偿的制度。行政赔偿是指行政机关实施违法的行政行为，侵犯行政相对人合法权益，由国家依法予以赔偿的制度。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，被告未在实施行政强制拆除行为前通知原告，未依照法定程序给予其自行拆除的机会和必要合理的时间，未进行被拆除涉案附着物证据保全，未采取合理的拆除手段，未合理保留附着物建筑材料的再利用价值，即将涉案附着物拆除毁损，客观上剥夺了原告自行小心拆除、尽量保留建筑材料价值的机会。被告的强拆行为违法，虽然被拆除的涉案附着物无相关建设许可或产权证书，并非合法建设，不属于合法财产，但原告对其可再利用的建筑材料残值损失，有获得国家赔偿的权利。原告的洗煤设备因被告的违法强制拆除行为造成损坏，被告未能提供任何相关证据证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善的注意义务。原告提交的资产清查评估报告中载明的生产设备中除精煤筛（VKB）的规格型号与原告提交的2005年9月6日建设项目环境影响报告中载明的精煤筛(VSL)的规格型号不同外，其余八个生产设备型号完全相同，说明原告的该八个生产设备自2005年9月已投入使用，原告于2013年初停产，该生产设备至被告拆除涉案厂房时一直处于停止使用状态，加之洗煤生产设备常年处于较为恶劣的环境，造成该类生产设备使用年限、成新率下降明显。原告按其提交的资产清查评估报告中的成新率计算生产设备价值显然过高。本院根据被强制拆除涉案附着物的情况，强制拆除对原告生产设备可能产生的损害等因素及一般生活经验，结合本案实际及原告的诉讼请求、证据、资产评估报告、被强制拆除钢结构厂房的建筑材料及生产设备的残值情况，酌情确定原告的损失数额。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第四项、第十五条第一款、第三十二条、第三十六条第八项之规定，判决如下： 一、确认被告滕州市大坞镇人民政府强制拆除原告枣庄阳升煤业有限公司钢结构厂房的行政行为违法； 二、被告滕州市大坞镇人民政府于本判决书生效后十日内赔偿原告枣庄阳升煤业有限公司损失30万元。 案件受理费50元，由被告滕州市大坞镇人民政府负担。于本判决生效后七日内缴纳。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省枣庄市中级人民法院。 审 判 长  徐 菊 人民陪审员  刘启会 人民陪审员  杨典胜 二〇一九年九月二十七日 书 记 员  梁 凤