辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终481号上诉人（一审原告）：赵波，男，1958年3月1日出生，汉族，住址沈阳市皇姑区。委托诉讼代理人：刁晨航，北京金诚同达律师事务所沈阳分所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市皇姑区人民政府，所在地址沈阳市皇姑区松花江街**。法定代表人：李盛，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：申英茂，该区司法局工作人员。委托诉讼代理人：姚健，北京大成（沈阳）律师事务所律师。赵波因诉沈阳市皇姑区人民政府（以下简称皇姑区政府）履行征收补偿职责一案，不服沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初416号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，组织双方进行了询问。赵波及其委托诉讼代理人刁晨航，皇姑区政府的委托诉讼代理人申英茂、姚健到庭参加询问活动。本案现已审理终结。赵波一审起诉称，其父亲是原“中国物资储运总公司文官屯仓库”职工，1989年因家无住房，经文官屯仓库领导研究后批准在职工家属宿舍院内自筹资金建设住房。2013年10月23日，沈阳市皇姑区人民政府（以下简称皇姑区政府）的内设机构沈阳市皇姑区文储路五十七号征收办公室下发《通知》，告知包括赵波在内的征收地块上的全体居民，房屋所在土地完成收储工作，即对赵波房屋所在的土地进行了征收。2013年12月31日，在没有任何法律依据及履行法定程序的前提下，皇姑区政府以违法建筑的名义将赵波所有房屋拆除。皇姑区政府作为区级政府系涉案房屋、土地的征收主体，应当履行征收补偿职责。请求法院判令皇姑区政府履行法定补偿职责，支付赵波地上物、物品损失、过渡费等8,391,880元，由皇姑区政府支付诉讼费。一审法院查明如下事实：1989年经文官屯仓库领导研究后批准赵波父亲在职工家属宿舍院内自筹资金建设住房。2013年10月，沈阳市城市管理行政执法局皇姑分局（以下简称皇姑执法分局）在检查工作过程中发现赵波的建筑，向赵波发出了《行政执法调查通知书》，调查后又下发了《责令改正告知书》、《责令改正决定书》、《催告通知书》等，要求赵波自行拆除涉案房屋。2013年11月11日，皇姑执法分局向皇姑区政府提交《关于拆除文储路57号违法建筑物的请示》，皇姑区政府于当日作出《关于同意拆除文储路57号违法建筑物的批复》。2013年12月31日赵波的房屋被强制拆除。赵波对此不服，诉至法院。经（2014）沈中行初字第209号行政判决、（2016）辽行终583号行政判决，确认皇姑区政府对赵波房屋实施的强制拆除行为违法。其后赵波起诉皇姑区政府要求行政赔偿，在案件审理过程中撤诉。另查，涉案土地经由沈阳市人民政府国有资产监督管理委员会文件《关于划转原中国木材东北公司家属院土地的批复》批准，划转给沈阳恒建仓储物流有限公司。皇姑区政府并未对该土地进行征收，是沈阳恒建仓储物流有限公司（以下简称恒建公司）自行对土地上危房进行置换，并颁布了《文储路57号（原东北木材南院）房屋置换补偿方案》文件作为置换安置标准。一审法院认为：原、被告双方提供的证据均显示涉案地块已经划转给恒建公司使用，该公司对其使用的土地自行进行危房改造和置换，皇姑区政府并未对该地块实施征收，也没有对该地块进行征收安置的义务。赵波在起诉状中提及的文储路57号征收办公室，皇姑区政府也明确表示没有成立过该部门，该部门不是政府的下辖机构。现赵波没有证据证明皇姑区政府实施了征收行为且具有征收职责，故其提起本案诉讼不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项、第九十三条第二款之规定，裁定：驳回原告赵波的起诉。一审案件受理费50元，退回赵波。赵波上诉称：1．一审认定皇姑区政府没有实施征收行为，且没有补偿职责，属于认定事实错误。（1）发布征收通知的盖章部门是沈阳市皇姑区文储路57号征收办公室，任何公民和法人无权私自刻章并成立政府部门，赵波有理由相信该部门的存在且合法，并代表政府实施征收行为。2013年10月23日，皇姑区文储路57号征收办公室下发《通知》，告知包括赵波在内的征收地块上的全体居民，房屋所在土地完成收储工作，土地所属关系已上缴政府。此《通知》显然是对赵波房屋所在的土地及房屋进行了征收，《通知》上还盖有公章。而皇姑区政府仅当庭否认了该部门的存在，便推脱了征收补偿职责。实践中，政府征收时会成立临时征收部门，且自行刻制印章，没有档案可查，但事实上存在过并实施的征收行为。一审法院不能因皇姑区政府的口头否认而认定该部门不存在，便认定其没有实施征收行为。一审法院据此采纳观点，没有尽到审查义务，认定事实错误。（2）征收办对赵波所有的房屋实施了丈量即协商补偿工作。2013年11月14日，征收办的工作人员，皇姑区执法局的工作人员等其他政府负责征收的人员，共同对赵波所有的房屋进行了丈量，确认了车库、院落、房屋、地窖、仓房的面积、方位等信息，且双方在确认单上进行了签字。丈量之后，均是以征收办的名义与赵波进行了多次的补偿事宜的协商工作。上述事实行为仅仅因为皇姑区政府的口头否认不存在征收部门及行为而不具有任何法律效力，且认定为没有存在过。3．在赵波未与征收办达成补偿协议的情况下，为了征收行为的顺利进行，皇姑区政府责令皇姑执法分局对赵波房屋进行了强制拆除行为。若是恒建公司实施的危房改造置换行为，而不是皇姑区政府实施的征收行为，皇姑区政府不会实施拆除行为，属于赵波与恒建公司之间的事宜，与皇姑区政府无关。由此可以看出，征收行为是皇姑区政府实施的，与恒建公司无关。4．法律没有规定民事主体可以实施危房改造置换行为，仅规定了房屋的征收行为。危房改造置换不是法律概念，如果是民事主体之间的置换行为，则该补偿或者征收行为没有强制力，赵波则可以不同意。而本案房屋的征收行为，均是征收办强制实施的，根本不具有可协商性，必须商讨补偿事宜并搬离，否则强制拆除。一审法院适用法律错误。皇姑区政府实施了征收行为，依法应当履行补偿职责。赵波所列被告正确，且有明确的诉讼请求，起诉符合法律规定，一审法院不应适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第十项之规定驳回赵波的起诉，应当进行实体审理。综上，皇姑区政府成立了征收部门，实施了征收行为，并对赵波的房屋进行了丈量和征收补偿的协商工作，虽然没有发布正式的征收决定，但属于事实的征收行为，给赵波造成了信赖利益，皇姑区政府应当秉承诚实信用原则予以补偿。一审法院认定没有征收行为及不具有补偿职责的事实错误，严重损害了赵波的利益。本院询问过程中，赵波补充称，2013年10月22日，文储路57号征收办公室向其送达补偿通知，与赵波进行补偿事宜协商的是征收局局长程齐福（音），表明皇姑区政府是赵波房屋所在地块的实际征收人，应当履行补偿职责。请求：依法撤销沈阳市中级人民法院2018年12月18日（2018）辽01行初416号行政裁定，发回沈阳市中级人民法院继续审理。一、二审诉讼费由皇姑区政府承担。皇姑区政府未提交书面答辩意见。询问过程中辩称，案涉地块从未启动征收程序，亦未成立过“文储路57号征收办公室”的行政部门。皇姑区政府无补偿职责。请求：维持原审裁定。本院审理过程中，赵波对一审另查明中表述的“皇姑区政府并未对该土地进行征收”有异议，认为“以文储路征收办公室的名义与上诉人就补偿进行协商，”应当是皇姑区政府实施的征收。对其他事实认定各方当事人对一审裁定认定的事实无异议。经审查，皇姑区政府诉称其并未对案涉地块启动征收程序，诉讼中赵波亦未能提交合法有效的证据证明皇姑区政府对案涉区域启动了征收程序，实施了征收行为。故，一审对“皇姑区政府并未对该土地进行征收”的表述只是客观描述，赵波有关与文储路征收办公室协商补偿事宜即是皇姑区政府实施的征收的诉讼主张，没有事实依据。故，本院经审查后对一审裁定查明的事实予以确认。本院认为，本案系赵波请求皇姑区政府对其履行征收补偿职责。其具体诉请为“请求法院依法判令被告履行法定补偿职责，支付原告地上物、物品损失、过渡费等补偿款8388280元”。该请求应基于行政征收而产生的行政补偿职责。因此，案涉的焦点问题是皇姑区政府是否具有赵波所请求履行的补偿职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。诉讼过程中，赵波并未能提交合法有效的证据证明皇姑区政府对案涉区域启动了行政征收程序，或实施了行政征收行为。故，即便是根据法律法规的规定皇姑区政府负有履行对本行政区域征收补偿的法定职责，但因其并未实施案涉区域的征收行为，尚未具备履行征收补偿职责的条件。因而赵波请求皇姑区政府履行征收补偿职责没有依据，其此项诉讼主张不成立。原审裁定认为赵波的起诉不符合起诉条件，进而裁定驳回其起诉，符合法律规定。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。赵波的上诉理由没有依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年九月十七日法官助理高书涵书记员鞠林