四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川32行初3号 原告：周润昌。 被告：阿坝藏族羌族自治州人民政府，住所地：马尔康市马尔康镇达尔玛街**。 法定代表人：杨克宁，系该州州长。 委托诉讼代理人：韩建飞，系阿坝藏族羌族自治州司法局副局长，代理权限，特别授权。 委托诉讼代理人：朱小玲，系阿坝藏族羌族自治州司法局工作人员，代理权限：一般代理。 第三人：阿坝藏族羌族自治州财政局，，住所地：马尔康市马尔康镇团结街** 法定代表人：泽久，系该局局长。 委托诉讼代理人陈明德，系阿坝藏族羌族自治州财政局人事科科长，代理权限：特别授权。 委托诉讼代理人马浩心，男，四川明炬（阿坝）律师事务所律师，代理权限：一般代理。 原告周润昌诉被告阿坝藏族羌族自治州人民政府、第三人阿坝藏族羌族自治州财政局其他行政管理行政复议一案，于2019年4月2日，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2019年4月10日，向被告阿坝藏族羌族自治州人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。经审查阿坝藏族羌族自治州财政局与本案有利害关系遂追加为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月31日公开开庭审理了本案。原告周润昌，被告阿坝藏族羌族自治州人民政府的委托诉讼代理人韩建飞、朱小玲，第三人阿坝藏族羌族自治州财政局的委托诉讼代理人陈明德、马浩心到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周润昌诉称，（一）阿坝藏族羌族自治州财政局（以下简称：阿坝州财政局）于2018年9月28日作出的《周润昌申请事项回复意见》（以下简称：《回复意见》）与事实不符，并存在不作为、不合法的事实。阿坝州财政局于2018年9月28日作出的《回复意见》：“你（周润昌）申诉中列举的由于房改少购福利房而要求阿坝藏族羌族自治州城乡规划和住房保障局（以下简称：阿坝州住建局）依法赔偿损失，相关申请事项的事实和理由没有政策依据。对你提到的由于房改少购福利房而要求阿坝州住建局依法赔偿损失的有关请求不予支持。”这一认定完全错误，原告周润昌认为：其一，2018年8月31日，原告向阿坝藏族羌族自治州人民政府（以下简称：阿坝州政府）州长杨克宁提交了申诉书，诉求撤销阿州建住函（2016）48号《关于退休职工周润昌同志要求落实房改少购福利房以弥补损失的函》的复函：赔偿原告房屋损失60万元。杨克宁批转“由阿坝州财政局牵头负责给予处理。”但阿坝州财政局收到批示后，未认真履行其职责，纠正错误，找借口推诿，属于行政不作为。其二，因阿坝州财政局滥用职权，致使原告工龄减少，导致原告少购买房改房，遭受损失的赔偿问题应由阿坝州财政局承担。其三，因阿坝州财政局、阿坝州住建局严重违法行为，造成原告少购买房改房55.8282平方米，遭受了巨大的损失，理应依法获得赔偿。由此充分说明阿坝州财政局作出的《回复意见》与事实不符，存在不作为、不合法的问题。（二）被告阿坝州政府于2018年11月7日作出阿府复决〔2018〕6号《行政复议不予受理决定书》适用法律错误。被告阿坝州政府阿府复决〔2018〕6号《行政复议不予受理决定书》称：“申请人请求撤销阿坝州财政局于2018年9月28日作出的《回复意见》并未设定或变更申请人的权利义务，不属于行政复议范畴。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第八条、第十七条的规定，决定不予受理。”这一决定完全错误。原告周润昌认为：其一，因阿坝州财政局未依法行政，将原告工龄减少，在2005年11月出售房改房时，造成原告少购得房改房55.8282平方米，遭受了巨大的损失，依法应当赔偿原告房屋损失60万元，符合法律规定，阿坝州政府应当依法受理并支持周润昌的各项请求，撤销阿坝州财政局于2018年9月28日作出的《回复意见》。但被告阿坝州政府并未受理纠纷，显然是错误的。其二，本案争议焦点的本质应属财产权的范畴，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第九款的规定：“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”规定。充分说明原告申请行政复议，符合法律规定，但阿坝州政府决定不予受理是错误的。并存在适用法律条文错误，不合法，理应依法撤销。（三）1.2016年8月4日，阿坝州财政局作出阿州财人〔2016〕15号文件《关于核定退休职工周润昌同志连续工龄的请示》，上报至阿坝州人力资源和社会保障局，阿州人社福〔2016〕34号文件称：“你局阿州财人〔2016〕15号文件《关于核定退休职工周润昌同志连续工龄的请示》收悉，同意将周润昌同志1984年11月至1986年12月被荣县农牧局聘为富南乡经营管理干部的时间1987年1月至1991年1月在富南乡任副乡长的时间与阿州人福〔2004〕11号文件认定的工龄合并计算为连续工龄，连续工龄从1987年12月起计算。”由此可见，阿坝州财政局纠正部分错误给原告增加了6年工龄的时间是2016年8月4日（仍与事实不符）。但阿坝州财政局出售房改房的时间是2005年11月15日，阿坝州财政局是按照错误的阿州人福〔2004〕11号文件批复的工龄，安排原告购买的房改房，导致原告少购房改房的客观事实存在。2.阿坝州财政局违规违法造成原告的工龄减少，使原告遭受巨大损失的事实。①原告于2005年11月15日填报《阿坝州州级机关、事业单位职工购房申请表》，阿坝州财政局在申请表上乱批注意见：“按阿州人福〔2004〕11号文批复，周润昌同志1994年3月至1996年11月在荣县城关筑陶厂工作的时间计算为连续工龄。”阿坝州财政局的上述行为，显然与阿州人社福〔2016〕34号文件通知的工龄不符，致使工龄计算减少，造成原告只购得房改房49.1718平方米。原告属会计师，根据2004年9月21日阿坝州政府阿府发〔2004〕30号《关于阿坝州城镇住房制度改革配套文件的通知》第二条第（三）款规定，参加房改房购房，应该购得建筑面积105平方米，导致少购买房改房55.8282平方米。②2005年11月阿坝州财政局向阿坝州住建局呈报《关于出售马尔康团结街1号20套房屋》情况表记载：“周润昌工龄12年（实际应该是18年工龄），购2幢401号房屋49.1718平方米（一套），抗卓措工龄只有6年，却购得2幢601号房屋62.6748平方米（套二）。茸真工龄13年，也购得2幢404号房屋62.6748平方米（套二）。”出售房改房时阿坝州财政局组织学习了阿坝州政府的房改文件，规定工龄多的先选购，况且抗卓措、茸真两位职工的工龄比原告短，安排优先选购面积多（套二）的房屋；由此可见，财政局采取弄虚作假（暗箱操作），导致原告少购买房改房，明显属于违规违法行为。上述明显违规违法的资料，上报到阿坝州住建局进行审批，在审批过程中未给予纠正，擅自允许，就是属于严重失职失责行为。③阿州建住函〔2016〕48号文件：“对住房面积未达到标准的职工，待公房售完毕后，通过测算，再按有关政策制定补偿方案”没有实际实施。其一，2003年开始出售公房，至今15年都未出售完毕，员工现已65岁，若等到公房出售完毕后才能领取补贴，不具有现实性。其二，因阿坝州财政局、阿坝州住建局严重违法行为，造成原告少购买房改房55.8282平方米；其三，阿坝州财政局位于成都郫县××号（干休所）还有公房，阿坝州财政局至今未对原告作出补偿。依据《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，因阿坝州财政局的违法行为，造成原告少购的房改房55.8282平方米，遭受了巨大的损失，依法应当负责赔偿责任（包括15年的损失及涨价因属在内）。 综上所述，阿坝州财政局阿州财人〔2016〕15号文件及阿州人社福〔2016〕34号文件给原告增加了6年工龄的时间是2016年8月，但阿坝州财政局出售房改房的时间是2005年11月，阿坝州财政局是按照错误的阿州人福〔2004〕11号文件批复认定的工龄，安排原告购买的房改房，造成原告少购买房的客观事实存在。2005年11月阿坝州财政局向阿坝州住建局呈报《关于出售马尔康团结街1号20套房屋》中未按阿坝州政府相关文件规定办理，导致原告少购买房改房，阿坝州财政局明显及严重违法的问题，阿坝州政府不给予纠正，的确有失公允。阿坝州财政局于2018年9月28日作出的《回复意见》认为：“对原告购买房改房遭受了损失不给予赔偿”的理由不能成立。原告所主张的房屋及要求赔偿，争议焦点的本质应属财产的范畴。阿坝州财政局未依法行政的客观事实存在，严重损害原告合法权益的事实清楚，证据充分，原告的诉求合理合法，原告对阿坝州财政局的行政行为不服，申请行政复议，符合法律规定，阿坝州政府不予受理复议申请是明显错误的。据此，请求：一、判决撤销被告阿坝州政府阿府复决〔2018〕6号行政复议不予受理决定；二、判令被告阿坝州政府对原告周润昌的《行政复议申请书》进行行政复议；并依法撤销阿坝州财政局于2018年9月28日作出的《回复意见》，赔偿原告房屋损失费60万元。 原告周润昌为支持其诉讼请求向本院提交以下证据： 第一组证据：1.2018年9月28日，阿坝州财政局作出的《周润昌申请事项回复意见》；2.2018年11月7日，阿坝州政府作出的阿府复决〔2018〕6号《行政复议不予受理决定书》。证明:原告对阿坝州财政局的行政行为不服，申请行政复议，阿坝州政府不予受理行政复议申请，没有监督阿坝州财政局纠正其违法行为，有失公允的事实。 第二组证据：1.阿州人福〔2004〕11号文件；2.阿州财人〔2016〕15号文件《关于核定退休职工周润昌同志连续工龄的请示》；3.阿州人社福〔2016〕34号文件。证明：阿坝州人事局阿州人福〔2004〕11号文件扣减了原告的工龄，阿州人社福〔2016〕34号文件增加了6年工龄，2005年购买房改房时，原告周润昌工龄是18年的事实。 第三组证据：1.2005年11月15日，周润昌填写的阿坝州州级机关、事业单位职工购房申请表；2.阿坝州财政局《出售马尔康团结街1号20套房屋的情况表》；3.阿州建住函〔2016〕48号文件。证明：第一，阿坝州财政局在该申请表上乱批注意见：“按阿州人福〔2004〕11号文批复，周润昌同志1994年3月至1996年11月在荣县城关建筑陶厂工作的时间计算为连续工龄”，是按照阿州人福〔2004〕11号文件的工龄安排原告购买的房改房，与阿州人社〔2016〕34号文件规定的工龄不符，导致少购买房改房55.8282平方米的事实，属违法行为。第二，情况表记载：“周润昌工龄12年（实际为18年工龄），购2幢401号房屋49.1718平方米（套一）。抗卓措工龄6年，却购得2幢601号房屋62.6748平方米（套二），茸真工龄13年，也购得2幢404号房屋62.6748平方米（套二）”。阿坝州财政局采取弄虚作假（暗箱操作），导致原告少购买房改房的事实。第三，复函称：“不给予赔偿”，于法无据的事实。以上三组证据能证明原告的起诉是符合法律规定的。 被告阿坝州政府答辩称，原告周润昌对阿坝州财政局于2018年9月28日作出的《回复意见》不服，向阿坝州政府提起行政复议申请，申请撤销阿坝州财政局的作出《回复意见》；责令纠正阿坝州财政局2005年11月5日在其《职工购房申请表》乱批注的行政行为；并要求责令阿坝州财政局赔偿其房屋损失60万元。被告收到原告复议申请材料后，经过审查，认为原告的请求事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条关于可以申请行政复议的法定情形，并根据《中华人民共和国行政复议法》第八条、第十七条之规定，决定不予受理。被告在法定期限内，依法制作《行政复议不予受理决定书》（阿府复决〔2018〕6号）并向原告及时送达书面文本进行告知。被告阿坝州政府作出上述行政复议决定书的行为适用法律正确、程序合法。综上，被告请求法院根据《中华人民共和国行政法诉讼法》第六十九条之规定依法驳回原告的诉讼请求。 被告阿坝州政府向本院提交证据如下：1.行政复议申请书（申请人周润昌）；2.行政复议案件登记表；3.行政复议（不予受理）审批表；4.行政复议不予受理决定书；5.行政复议不予受理决定书送达凭证；6.申请人签收凭证。证明被告在收到原告的申请后，经过审查，按照法律规定，作出了行政行为，是符合法律规定的。 第三人阿坝州财政局述称，（一）关于阿坝州财政局依照阿坝州政府批示的信访件对原告进行了回复，回复的内容符合相关法律法规。2018年9月28日，阿坝州财政局作出的周润昌申请事项回复意见的内容，已经明确的告知本案原告周润昌在申诉中所提到的由于房改少购福利房，而要求阿坝州住建局赔偿的相关事项，该回复内容，是严格依照《阿坝州人民政府关于印发阿坝州城镇住房改革配套文件的通知》（阿府发〔2004〕30号通知）及《阿坝州人民政府关于加快城镇住房制度改革的实施意见》的第六条：“关于对公有住房出售有关问题的处理意见：（一）公有住房出售以现住住房为原则。住房面积超控制面积标准的，超面积部分不享受房改优惠，按《方案》要求计价计算；住房面积不足控制面积的，对其不作任何补偿，按实际面积参加房改。”该条的内容证明了阿坝州住房体制改革，并没有依据原告周润昌所称的工龄变化而产生房改住房面积的变化，即按照该条是按实际面积参加房改。因此，原告周润昌在申诉书中所提及的其相关权利受损的申诉请求，没有事实和政策依据。第三人阿坝州财政局作出的该份回复意见，符合法律规定；（二）关于原告周润昌请求法院撤销阿坝州政府作出的《行政复议不予受理决定书》，原告周润昌向阿坝州政府递交的申诉书，该份申诉书属于信访条例第二条：“公民采用书信的形式向人民政府及相关工作部门反映情况，提出申诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”而第三人阿坝州财政局对申诉书所作的回复意见，属于一种单纯的回复行为，并不创设新的权利义务，因此，该回复对原告的权益不产生实际影响。不属于《行政复议法》所规定的受理范围。本案中，原告向被告递交的申诉书涉及的相关问题，已经由阿坝州住建局在〔2018〕-118号《阿坝州城乡建设住房局关于不予受理周润昌申请事项的说明》中予以明确回复，因此，被告阿坝州政府作出的不予受理的行政复议决定符合法律规定。 第三人阿坝州财政局向本院提交证据如下：第一组证据：1.原告于2018年8月31日，向阿坝州政府邮寄的申诉书；2.阿坝州住建局《关于不予受理周润昌申请事项的说明》〔2018〕-118。证明：原告当时提交的申诉书系一份信访书；该信访内容已由阿坝州财政局对原告进行了答复；针对阿坝州住建局申诉书所作的回复意见，阿坝州财政局所作的回复意见仅属于单纯的回复行为。 第二组证据：1.《阿坝州人民政府关于印发阿坝州城镇住房制度改革配套文件的通知》阿府发〔2004〕30号；2.《阿坝州人民政府办公室关于批转州建设局关于州级机关住房制度改革有关问题的补充规定的通知》阿府办发〔2005〕34号；证明:2005年的房改是有政策和事实依据，原告周润昌的房改房没有实际减少。 经庭审质证：原告周润昌对被告阿坝州政府行政复议的程序无异议，但认为阿坝州政府没有依法行政，审查复议申请，与《行政复议法》第六条第九款的规定不符，于法无据；对阿坝州财政局提交的证据申诉书无异议，但认为阿坝州财政局不予受理是错误的；对阿坝州住建局关于不予受理周润昌申请事项的说明认为不合法；对阿府发〔2004〕30号文件、阿府办发〔2005〕34号文件的补充规定无异议。 被告阿坝州政府，对原告周润昌的第一组证据的三性予以确认，认为第二、三组证据与本案无关联性。对第三人阿坝州财政局的证据的三性均予以认可，无异议。 第三人阿坝州财政局，对原告周润昌第一组证据的真实性、合法性予以认可，但认为不能达到原告证明的目的。第二组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，原告所述其工龄发生变化是在2016年；第三组证据的真实性、合法性无异议，阿坝州财政局在购房申请表上所作的批注意见不属于乱作为，房改时原告的工龄只有12年，是依据文件和事实作出的确认，即使原告的工龄发生了变化，阿坝州财政局也并不存在弄虚作假的行为，从而导致周润昌少购房改房，达不到周润昌的证明目的。对被告阿坝州政府的证据，三性均无异议，认为阿坝州政府对原告的复议申请，是按照法律的规定作出的决定。 本院对上述证据认证如下：（一）原告周润昌第一组和第三组证据的真实性、合法性、关联性予以确认，第二组证据的真实性、合法性予以确认，关联性不予确认，证明：①2018年8月31日，原告周润昌就其工龄的认定和2005年购买的房改房提出异议。2018年9月28日，阿坝州财政局作出《周润昌申请事项回复意见》，周润昌不服该意见，向阿坝州政府申请复议，2018年11月7日，阿坝州政府作出《行政复议不予受理决定书》的事实；②2004年8月16日，阿坝藏族羌族自治州人事局作出：“周润昌1994年3月至1996年11月在荣县城关建筑陶厂工作时间计算为连续工龄的批复。”2016年8月4日，阿坝州财政局向阿坝州人力资源和社会保障局请示，请核定周润昌的连续工龄，2016年8月12日，阿坝州人力资源和社会保障局作出：“周润昌1984年11月至1986年12月被荣县农牧局聘为富南乡经营管理干部时间、1987年1月至1991年1月在荣县富南乡任副乡长的时间与阿州人福〔2004〕11号文件认定的工龄合并计算为连续工龄，连续工龄从1987年12月起算”。③周润昌2005年11月15日填报《2-1阿坝州州级机关、事业单位职工购房申请》，在阿坝州财政局拟出售房屋花名册中，载明周润昌的房屋：2幢401号，房屋面积：49.1718㎡。2016年9月8日，阿坝州住建局作出阿州建住函〔2016〕48号批复，对周润昌要求落实房改少购福利房以弥补损失的函进行了回复，指出阿坝州州级机关的房改是根据《阿坝州人民政府关于印发阿坝州城镇住房制度改革配套文件的通知》（阿府发〔2004〕30号）等配套文件的规定和《阿坝州人民政府办公室关于批转州建设局关于州级机关住房制度改革有关问题的补充规定的通知》（阿府办法〔2005〕34号）规定；（二）对被告阿坝州政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，证明被告阿坝州政府的复议行为符合相关法律的规定；（三）对第三人阿坝州财政局提交的证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，证明根据《阿坝州人民政府关于印发阿坝州城镇住房制度改革配套文件的通知》（阿府发〔2004〕30号）等配套文件和《阿坝州人民政府办公室关于批转州建设局关于州级机关住房制度改革有关问题的补充规定的通知》（阿府办法〔2005〕34号）的规定，周润昌购买阿坝州财政局2幢401号，面积：49.1718㎡的房改房的事实。 经本院审理查明，原告周润昌是阿坝州财政局的退休职工，其于2005年11月15日参加房改，并填报了《阿坝州州级机关、事业单位职工购房申请表》，根据《阿坝州人民政府关于印发阿坝州城镇住房制度改革配套文件的通知》（阿府发〔2004〕30号）等配套文件和《阿坝州人民政府办公室关于批转阿坝州建设局关于州级机关住房制度改革有关问题的补充规定的通知》（阿府办法〔2005〕34号）的规定，原告周润昌购得阿坝州财政局马尔康团结街1号，2幢401号，房改房49.1718平方米，2005年12月退休。2018年8月31日，原告周润昌向阿坝州政府杨克宁州长提交《申诉书》，在申诉书中提出：“阿坝州财政局乱作为造成其工龄减少；阿坝州住建局工作严重失职，导致其少购房改房等。”杨克宁州长批转阿坝州财政局处理。2018年9月28日，阿坝州财政局作出《周润昌申请事项回复意见》，原告周润昌不服于2018年11月1日，向阿坝州政府申请行政复议，11月6日，阿坝州政府收到申请后，于11月7日作出《行政复议不予受理决定书》。原告周润昌不服复议决定诉至本院。 根据当事人对事实及理由的陈述以及诉讼请求和答辩意见，本案的争议焦点为：阿坝州政府作出的阿府复决〔2018〕6号行政复议不予受理决定书是否合法，是否应当撤销。 本院认为，关于阿坝州政府的阿府复决〔2018〕6号行政复议不予受理决定书是否合法，是否应当撤销的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条，关于可以申请行政复议的法定情形，阿坝州政府认为原告周润昌的请求事项不属于行政复议范畴，并依据《中华人民共和国行政复议法》第八条、第十七条之规定，在法定期限内，依法作出《行政复议不予受理决定书》（阿府复决〔2018〕6号）向原告周润昌送达书面文本进行告知，被告阿坝州政府的行政行为符合法律规定，并无不当。周润昌要求撤销阿坝州政府的阿府复决〔2018〕6号《行政复议不予受理决定书》的理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。 本案中，对原告周润昌要求撤销阿坝州财政局的《周润昌申请事项回复意见》，并赔偿其房屋损失60万元的诉讼请求，在立案审查以及开庭审理时已经多次告知原告周润昌，应该起诉作出该行政行为的阿坝州财政局，不能将撤销阿坝州政府的《行政复议不予受理决定书》与撤销阿坝州财政局的《周润昌申请事项回复意见》等进行一并认定和处理。在行政诉讼中对复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择：一种是直接起诉原行政行为，另一种是起诉复议机关不作为，但却不可以同时进行，而应当选择其一。故对其该项诉讼请求本院不予支持。 原告周润昌在本案开庭结束后，提出确认阿坝州财政局作出的《周润昌申请事项回复意见》和阿坝州政府的阿府复决〔2018〕6号《行政复议不予受理决定书》违法等新的诉讼请求，本院进行了法律释明，而周润昌坚持其主张。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”之规定，原告周润昌提出新的诉讼请求，没有正当理由，本院不予准许。 综上所述，经合议庭合议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告周润昌的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告周润昌负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  许志英 审判员  张 英 审判员  陈卉佳 二〇一九年九月二十六日 书记员  秋里措 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》： 第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。