福建省福州市晋安区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽0111行初142号 原告福建荣丰仓储有限公司，住所地福州市长乐区营前街道后岐村。 法定代表人陈丽容，执行董事。 委托代理人李开辉、林莹，北京中银（福州）律师事务所律师。 被告福州市长乐区自然资源和规划局，住所地福州市长乐区吴航街道郑和中路**。 法定代表人刘江官，局长。 委托代理人陈贞武，该局工作人员。 委托代理人郑建平，福建友泽律师事务所律师。 原告福建荣丰仓储有限公司（以下简称荣丰公司）认为被告原长乐市国土资源局（以下简称长乐市国土局）违法解除土地行政合同一案，于2017年9月29日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理后，于2017年10月11日向被告原长乐市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。2017年11月，因长乐市撤市改区，被告原长乐市国土局更名为福州市长乐区国土资源局。2018年，福州市长乐区机构改革，组建福州市长乐区自然资源和规划局，不再保留原福州市长乐区国土资源局，原福州市长乐区国土资源局的职责划入福州市长乐区自然资源和规划局。原告改列福州市长乐区自然资源和规划局为本案被告。诉讼期间，经本院许可，原告、被告申请和解延长了本案审理期限。本院依法组成合议庭，于2019年9月11日公开开庭审理了本案。原告荣丰公司的法定代表人陈丽容及其委托代理人李开辉、林莹，被告福州市长乐区自然资源和规划局的委托代理人陈贞武、郑建平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年7月27日，原长乐市国土局对原告荣丰公司作出长国土资［2017］626号《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉通知书》，主要内容为：2002年11月18日，原长乐市国土局与福建省东南不锈钢有限公司（以下简称东南不锈钢公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同第十六条约定“乙方应在甲方颁发《建设用地批准书》之日起三个月内办妥建设工程手续并动工建设，并在一年内完成工程建设。从《建设用地批准书》颁发之日起满一年未动工建设的，乙方应向甲方缴纳相当于应付出让金总额20%的土地闲置费；满二年未动工建设的，甲方有权无偿收回土地使用权”，上述合同的权利义务因该宗地土地使用权作价入股全部转移给荣丰公司。经查档案资料，东南不锈钢公司于2003年1月21日领取《建设用地批准书》。按上述合同约定，该宗地应于2003年4月21日前办妥建设工程手续并动工建设。经现场勘查，该宗地至今未动工建设，已违反合同约定且超过合同约定的动工建设期限两年以上。2017年7月8日，原长乐市国土局向荣丰公司送达《违约告知书》，要求荣丰公司在限定的期限内提出可免除违约责任的事由并提供证据证明。荣丰公司于2017年7月7日作出《关于长国土资［2017］548号〈违约告知书〉的答复》，认为该宗地于2014年办理土地使用权变更登记，出让方已不追究受让方违约责任，认为马尾新城区规划原因致该宗地不能启动建设。原长乐市国土局认为，荣丰公司没有在约定的期限内办妥动工建设工程所需的建设施工手续并动工建设，应认定为该宗地未在约定的期限内动工建设且超过两年以上。因作价入股办理土地使用权变更登记并不能免除受让方的违约责任。《福州市人民政府关于进一步加强马尾新城区域规划实施管理工作的通知》（榕政办［2012］224号）发文前，荣丰公司已违约，故该文件亦不能免除荣丰公司的违约责任。根据上述合同约定，原长乐市国土局决定解除与荣丰公司签订的上述《国有建设用地使用权出让合同》并经长乐市人民政府批准，无偿收回荣丰公司使用的上述国有土地使用权。 原告诉称，2002年11月18日，被告与东南不锈钢公司签订《国有土地使用权出让合同》，将位于长乐市峡漳线境内面积为17964平方米（合26.96亩）的一宗工业用地，以每亩27553元的价格依法出让给东南不锈钢公司，用地期限为50年。2003年1月21日，东南不锈钢公司领取《建设用地批准书》后积极投入资金，按照《国有土地使用权出让合同》的规定斥资近300万元建设2座仓库及1座附属办公楼等，建筑面积合计约500平方米。2014年1月23日，东南不锈钢公司依法经被告等政府主管部门批准将上述地块连同地面建筑一并转让给原告，原告股东为此支付受让总价近800万元。2014年5月27日，原告办妥了土地证变更过户登记，取得闽航国用（2014）第01456号《国有土地使用证》，自此，原告继受了东南不锈钢公司与被告签订的《国有土地使用权出让合同》项下的权利义务。当原告要进一步投资受让地块开发建设时，才得知长乐市政府此前专门通过榕政办［2012］224号《福州市人民政府关于进一步加强马尾新城区域规划实施管理工作的通知》，涉案地块已被列入马尾新城规划区范围，该区域范围所有新建项目和已批未建项目均暂停，不得启动建设。基于此情况，原告受让地块后无法进行大规模建设，但是也陆续进行了三通一平、建围墙等零星工程。综上所述，原告自2014年受让项目地块至今，因政府政策的因素无法进一步投入建设，但不能因此否定项目地块上已有投资建设，包括此前东南不锈钢公司的建设和原告受让后投入的建设，在涉案地块上也陆续建起了仓库、办公楼、工程过渡用房等5座建筑物（总建筑面积已达607.55平方米），三通一平全部完成，还建起了围墙，完成了部分绿化工程等，原告的投资建设已完全达到和超过作为《国有土地使用权出让合同》受让人应当履行的合同义务，特别是东南不锈钢公司在领取《建设用地批准书》后一年内已完成大量的建设，也正基于此，2014年才能依法得到被告的批准并将该宗地块转让给原告。被告认定原告“至今未动工建设”缺乏证据，涉案土地不存在未动工建设的违约情形，被告解除合同所依据的主要事实与客观事实相悖。2012年后无法进行建设的原因系因政府原因造成，并非原告违约。即便被告认定原告违约，该违约行为也已在2012年时终止。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，被告至少应在2014年前作出解除合同及注销土地使用证的行为，以及根据《中华人民共和国民法总则》第一百五十二条的规定，被告作出本案决定，超过法定期限及合理期限。被告于2017年7月6日向原告发出《闲置土地调查通知书》后未进行任何闲置土地的法定程序进行认定即作出解除合同决定，程序违法。即使东南不锈钢公司已经违约，但在2014年东南不锈钢公司向原告转让土地使用权时，被告就应当知道，可是被告并未向原告行使解约权，2017年之后，原告仍继续缴纳该土地使用税，且长乐区政府还就涉案厂区赔偿事宜多次与原告进行协商，应认定被告以实际行动同意继续履行合同，放弃了解除合同的权利。被告未经合同双方当事人协商一致，无视客观事实，单方擅自解除涉案《国有土地使用权出让合同》，没有法律效力，应当依法予以撤销。被告及当地政府部门出于福州市滨海新城建设需要征用原告依法取得的土地，应依法给予原告适当的补偿。请求：1.依法确认被告单方解除《国有土地使用权出让合同》的行为无效，撤销《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉通知书》；2.判令被告承担本案诉讼费用。 原告向本院提交了如下证据：1.《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》，证明2002年11月18日，被告与东南不锈钢公司签订《国有土地使用权出让合同》。2.闽航国用（2003）第607672号《国有土地使用证》，证明2003年9月17日东南不锈钢公司依法取得诉争宗地的土地使用权，2003年1月21日，东南不锈钢公司领取建设用地批准书，已按照合同约定斥资300万元建设2座仓库及1座附属办公楼等，建筑面积约500平方米。3.（长））地税转地证［2014］**《关于福建省东南不锈钢有限公司变更土地使用权纳税证明的函》，4长地税权证［2014］1651号《福建省长乐市地方税务局房产/土地使用权权属转移涉税证明》、税收完税证明，5.更名具结书，6.移交协议，证据3-6证明东南不锈钢公司依法经被告等政府主管部门审批将涉案地块连同地面建筑一并转让给原告，原告依法缴纳了相应的费用；东南不锈钢公司对涉案地块进行了建设投入，并达到合同及法律规定的土地使用权转让的条件，被告认为原告违约无事实依据。7.闽航国用（2014）第01456号《国有土地使用证》，证明2014年5月27日，原告办妥了土地证变更过户登记，取得了国有土地使用证。8.长乐市对接马尾新城建设工作领导小组办公室出具的《证明》，证明原告受让涉案地块后才得知该地块已被列入马尾新城规划区范围，该区域范围所有新建项目和已批未建项目均暂停，不得启动建设，原告近年因此无法进行大规模投资建设，只能进行三通一平等零星工程，完全系政府政策因素所致。9.长国土资［2017］626号《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉通知书》，证明被告单方解除合同。10.长乐市人民政府文件，证明涉案地块的征用补偿标准。11.涉案厂区现场工程概况图，12.（2017）长证内经字第834号《公证书》，13.地形图，14.勘测和丈量测量报告，证据11-14证明被告系为建设道庆洲大桥及地铁6号线将涉案厂区拆除，涉案厂区早已进行施工建设且投入使用，不存在闲置情形。15.《关于福建省东南不锈钢有限公司未启动建设的说明》，16.土地登记申请书，证据15、16证明2012年之后，涉案厂区系因政府原因无法办理建设审批手续也暂停了继续建设；原告于2014年受让涉案土地时，被告明确该地块权属来源合法，并允许原告办理过户登记手续，被告已于2014年放弃了追究原告逾期建设违约责任的权利并认可该地块由原告使用合法。17.闲置土地调查通知书，证明被告向原告发出闲置土地调查通知书后，未履行任何后续的法定程序，便以土地闲置为由收回涉案土地属于程序违法。18.强拆现场视频，证明2017年7月8日，长乐市政府在未与原告签订补偿协议的情况下，对涉案厂区进行了非法强制拆除。19.三联、荣丰土地、构筑物、活绿树等价格评估报告，证明长乐市政府强拆原告厂房及土地后，被告及相关部门一直与原告就涉案厂区征收补偿问题进行协商，实际也认可了土地使用权仍属于原告，否决了解除合同效力，被告评估涉案厂区的补偿金额为3572.32万元。20.接处警情况登记表，证明2017年3月30日、2017年6月22日，原告因被告违法强拆涉案厂区报警。21.税收完税证明，证明被告向原告发出解除合同通知后，原告至今仍继续缴纳涉案土地的城镇土地使用税，被告始终未提出异议，涉案合同仍在继续履行。 被告辩称，涉案地块《国有土地使用权出让合同》属民事合同，解除合同属民事行为，本案不属于行政诉讼受案范围。涉案地块在领取《建设用地批准书》后，并未在约定的期限内办理建设工程动工审批手续，也未依约定进行建设，故应认定为未动工建设。因其未建设期限超过合同约定的期限，且达到合同约定的解除条件，故被告解除涉案地块《国有土地使用权出让合同》，符合合同约定条件。请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了如下证据：1.长国土资［2017］548号《违约告知书》、送达回证、《关于长国土资［2017］548号〈违约告知书〉的答复》，证明被告在作出解除涉案合同前，将违约的情况告知原告，原告收到告知后提出的抗辩理由主张其建设的是过渡性用房。2.长政地［2017］79号《关于解除土地出让合同、无偿收回国有土地使用权、注销国有土地使用证的批复》，证明长乐市政府同意被告解除涉案地块的《国有土地使用权出让合同》。3.长国土资［2017］626号《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉通知书》、送达回证，证明被告解除涉案地块出让合同并通知原告。4.《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》，证明被告解除合同所依据的合同条款。5.总平面图，证明涉案地块批准的建设平面布置。6.［2003］航字第0010号《建设用地批准书》，证明涉案地块已颁发建设用地批准书。7.《福建省东南不锈钢有限公司股东决定》、《福建荣丰仓储有限公司股东决定》、移交协议，证明涉案地块因作价入股发生权属变更。 经庭审质证，本院对证据作如下分析、认证：原告提交的证据10-14、18-20，与本案不具有关联性，本院不予审查评判；行政部门对涉诉土地征收的补偿，不属本案审查范畴，故对原告申请调取的2019年3月20日长乐区人民政府会议纪要材料，不予调取；原告提交的其他证据及被告提交的证据，符合关联性、真实性和合法性特征，可作为定案依据。 本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实： 2002年11月18日，原长乐市国土局与东南不锈钢公司签订一份《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》，约定将位于长乐市峡漳线境内面积为17964平方米（合26.95亩）的工业用地土地使用权，以每平方米41.33元的价格出让给东南不锈钢公司，用地期限为50年。2003年1月21日，东南不锈钢公司领取了原长乐市国土局颁发的［2003］航字第0010号《建设用地批准书》，批准书的有效期自2002年11月至2003年11月。2003年9月17日，原长乐市人民政府向东南不锈钢公司颁发了闽航国用（2003）第607672号《国有土地使用证》，确认东南不锈钢公司为坐落于17964平方米出让地的土地使用权人，地，地类途）为仓储。2013年11月27日，长乐市对接马尾新城建设工作领导小组办公室出具一份《证明》载明：根据榕政办［2012］224号文件《福州市人民政府关于进一步加强马尾新城区域规划实施管理工作的通知》的精神，在马尾新城控制性详细规划获批前，规划部门应暂停审批马尾新城规划区域范围内所有新建项目和已批未建项目，东南不锈钢公司闽航国用（2003）第607672号《国有土地使用证》项下土地位于马尾新城区域范围内，未启动建设。2013年6月，东南不锈钢公司股东决定成立全资子公司原告荣丰公司，并将闽航国用（2003）第607672号《国有土地使用证》项下土地使用权作价297.67万元作为原告荣丰公司注册资本。2014年1月23日，原告荣丰公司经注册成立。2014年5月27日，经原告荣丰公司申请，原长乐市人民政府向原告荣丰公司颁发了闽航国用（2014）第01456号《国有土地使用证》，确认原告荣丰公司为坐落于17964平方米出让地的土地使用权人，地，地类途）为仓储。2017年7月6日，原长乐市国土局向原告荣丰公司送达长国土资闲调［2017］070号《闲置土地调查通知书》。2017年7月7日，原告荣丰公司向原长乐市国土局递交了《关于荣丰仓储有限公司项目进展情况的说明》。2017年7月8日，原长乐市国土局向原告荣丰公司送达长国土资［2017］548号《违约告知书》。后原告荣丰公司向原长乐市国土局递交了《关于长国土资［2017］548号〈违约告知书〉的答复》。2017年7月19日，原长乐市人民政府作出长政地［2017］79号《关于解除土地出让合同、无偿收回国有土地使用权、注销国有土地使用证的批复》。2017年7月27日，原长乐市国土局对原告荣丰公司作出长国土资［2017］626号《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉通知书》，并于次日送达原告荣丰公司。原告荣丰公司不服，于2017年9月29日向本院提起行政诉讼。 另查，2017年11月，因长乐市撤市改区，原长乐市国土局更名为福州市长乐区国土资源局。2018年，福州市长乐区机构改革，组建福州市长乐区自然资源和规划局，不再保留原福州市长乐区国土资源局，原福州市长乐区国土资源局的职责划入福州市长乐区自然资源和规划局。 本院认为，国有土地出让协议，是土地管理部门为实现土地行政管理的目标，行使法律赋予的土地行政管理法定职权，与国有土地使用权的受让人签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议范畴，发生相关争议，应当属于行政诉讼的受案范围。被告主张本案属于民事争议，不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，因原长乐市国土局经更名后现已不再保留，原福州市长乐区国土资源局的职责划入福州市长乐区自然资源和规划局，故福州市长乐区自然资源和规划局作为本案被告，主体适格。 人民法院审查行政机关单方解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第八十八条规定“当事人一方经对方同意，可以将自己在合同中的权利和义务一并转让给第三人”。本案中，原告荣丰公司原系东南不锈钢公司成立的全资子公司，东南不锈钢公司已将涉诉《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》项下土地使用权作价入股作为原告荣丰公司注册资本，后原告荣丰公司经原长乐市国土局、原长乐市人民政府审批，就涉诉土地领取了闽航国用（2014）第01456号《国有土地使用证》，确认原告荣丰公司为涉诉土地的使用权人，地，地类途）仍为仓储。故2002年11月18日东南不锈钢公司与原长乐市国土局签订的《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》项下的权利义务，应由原告荣丰公司概括承受。 《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”，第九十六条规定“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定”。本案中，原长乐市国土局与东南不锈钢公司签订的《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》第十六条约定“乙方（东南不锈钢公司）应在甲方（原长乐市国土局）颁发《建设用地批准书》之日起三个月内办妥建设工程许可手续并动工建设，并在一年内完成工程建设。从《建设用地批准书》颁发之日起满一年未动工建设的，乙方应向甲方缴纳相当于应付出让金总额20%的土地闲置费；满二年未动工建设的，甲方有权无偿收回土地使用权”，同时在合同附件《土地使用条件》中约定“土地利用要求，2.1乙方在出让宗地范围内兴建建筑物应符合下列要求（1）主体建筑物的性质规定为仓库；（2）附属建筑物：办公楼等”，总平面图说明要求“用地面积17964.0㎡，建筑占地3515.0㎡，总建筑面积7389㎡”。当事人应当按照合同约定全面履行自己的义务。东南不锈钢公司已于2003年1月21日领取了［2003］航字第0010号《建设用地批准书》，故其本应于2003年4月21日前按照《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》第十六条的约定办妥建设工程许可手续并动工建设，但直至福州市人民政府发布榕政办［2012］224号文件《福州市人民政府关于进一步加强马尾新城区域规划实施管理工作的通知》前，东南不锈钢公司仍未依约办妥动工建设工程所需的建设施工手续并动工建设，显属违反合同约定。因原告荣丰公司应对其成立前东南不锈钢公司因履行《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》的违约行为承担法律责任，故原长乐市国土局认为涉诉宗地未在约定的期限内动工建设且超过两年以上，原告荣丰公司违约，并根据《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》的约定，经审批后作出单方解除合同行为并向原告送达，符合行为时法律规定及合同约定，并无不当。原告荣丰公司主张东南不锈钢公司和原告在涉诉土地已完成建设仓库、办公楼、工程过渡用房等5座建筑物（总建筑面积达607.55平方米），但是上述建筑未依法取得建设工程施工手续，且面积明显少于出让合同所约定的建筑占地面积与总建筑面积，原告主张其投资建设已达到和超过作为《国有土地使用权出让合同》受让人应当履行的合同义务，缺乏依据，不能成立。《中华人民共和国合同法》第九十五条规定“法律规定或者当事人约定解除权行使期限，期限届满当事人不行使的，该权利消灭。法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限，经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭”。本案中，涉诉《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》中当事人没有约定解除权行使期限，原长乐市国土局作出被诉行为时的法律对此亦未作规定，原告荣丰公司主张原长乐市国土局单方解除行为，超过法定期限及合理期限，缺乏依据，不予支持。2014年，原长乐市国土局、原长乐市人民政府经审批向原告荣丰公司颁发了闽航国用（2014）第01456号《国有土地使用证》，原告荣丰公司主张该行为应视为行政机关同意继续履行合同，放弃解约权，但是土地使用权转移登记与国有土地使用权出让合同的履行属于不同法律关系，原告主张被告放弃解约权并同意继续履行合同，缺乏依据，不予采纳。 综上所述，原告提出的诉讼请求，理由不能成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告福建荣丰仓储有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告福建荣丰仓储有限公司负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  陈 堃 人民陪审员  严日成 人民陪审员  闫 军 二〇一九年九月二十七日 书 记 员  陈丹丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。