山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1155号 上诉人（原审原告）郭自军等32人，身份情况附后。 诉讼代表人郭自军，男，1967年6月25日出生，汉族，户籍所在地平度市，现住平度市。 诉讼代表人韩家臣，男，1964年12月30日出生，汉族，住平度市。 诉讼代表人张建军，男，1960年6月27日出生，汉族，住平度市。 诉讼代表人潘永芹，女，1951年2月21日出生，汉族，住平度市。 诉讼代表人李清春，男，1965年9月2日出生，汉族，住平度市。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人韩文超、奥旭东。 郭自军等32人因诉青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）行政复议一案，不服青岛市中级人民法院（2019）鲁02行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年7月11日，原告郭自军等32人及案外人19人共同向原青岛市国土资源和房屋管理局邮寄《暂停办理农用地转用手续申请书》，申请事项为：1、申请暂停为平度市人民政府办理农用地转用申报审批手续；2、书面将处理决定回复申请人。该申请书“事实理由”和“违法事实”部分的核心内容为：1、平度市人民政府没有依法为平度市失地农民落实社会养老保险待遇办理相关手续，故意剥夺失地农民依法享受社会基本保障待遇的权利；2、市区道路建设用地和已建成的用地单位所占用的集体土地没有依法办理农用地转用审批手续，故无法为失地农民落实征地补偿、安置补助和社会保障待遇。根据原告庭审自认及申请书记载，提出上述申请的人员共涉及平度市5个村庄。2018年7月12日，原青岛市国土资源和房屋管理局作出《人民来信转办单》，将上述申请转至原平度市国土资源局办理。2018年8月13日，原平度市国土资源局作出《关于郭自军等51人反映暂停办理农用地转用手续申请书的回复意见》、《关于郭自军、刘从喜等51人反映暂停办理农用地转用手续申请书的回复意见》、《关于郭自军、韩家臣等51人反映暂停办理农用地转用手续申请书的回复意见》并向申请人邮寄，对申请人提出的被征地农民社会保险费用拨付及所涉5个村的社保资金分配情况作出了说明，且告知申请人其所反映的市区道路未办理农转用手续问题部分属实，用地手续完善工作正在开展中。 2018年9月28日，原告郭自军等32人及案外人李玲（经核实，李玲明确表示不参加本案诉讼）共同向被告青岛市人民政府邮寄《行政复议申请书》及相关材料，被申请人为原青岛市国土资源和房屋管理局，复议请求为：1、依法确认被申请人收到申请人邮寄的《暂停办理农用地转用手续申请书》没有依法作出答复的行为违法；2、依法责令被申请人履行法定职责。被告负责法制工作的机构于2018年9月30日收到该行政复议申请，于2018年10月8日作出青政复办补字【2018】33号《补正行政复议申请通知书》，通知推选1至5名代表参加行政复议并提交书面的推选材料，并告知补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。2018年10月15日，33名复议申请人共同向被告邮寄《行政复议代表推荐函》。2018年10月25日，被告作出青政复办受字【2018】689号《行政复议受理通知书》，通知推选出的5名复议代表人决定受理复议申请。同日，被告作出青政复办答字【2018】689号《提出行政复议答复通知书》，通知原青岛市国土资源和房屋管理局自接到申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交相关证据、依据和其他有关材料。2018年11月4日，原青岛市国土资源和房屋管理局作出《行政复议答复书》并提交了证据材料和法律依据《信访工作条例》，主要答复意见为：1、申请人提出《暂停办理农用地转用手续申请书》属于信访事项，该局已经进行了调查处理并答复了申请人。《信访条例》第二十一条第一款第三项规定：信访事项涉及下级行政机关或者工作人员的，按照“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则，直接转送有关处理的行政机关，抄送下一级人民政府信访机构。根据该规定，该局收到《暂停办理农用地转用手续申请书》后，直接转送有权处理的下一级行政机关原平度市国土资源局，原平度市国土资源局经调查，作出了回复意见并回复了申请人。2、申请人对调查意见不服的，可以请求复查，无权提起行政复议。综上，认为应当依法驳回申请人的复议申请。2018年12月20日，被告作出青政复延字【2018】689号《行政复议决定延期通知书》，通知延期至2019年1月21日前作出行政复议决定。 2018年12月29日，被告作出青政复驳字【2018】689号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回33名复议申请人的行政复议申请，主要理由为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条之规定，国务院、省、自治区、直辖市人民政府根据土地利用总体规划、土地利用年度计划等规划计划对农用地转用进行审批，原青岛市国土资源和房屋管理局不具有对农用地转用进行审批的法定职责，也没有暂停办理农用地转用审批的法定职责。该局对申请人的申请是否答复及如何答复均对申请人的权利义务不产生实际影响，申请人的行政复议申请不属于行政复议受案范围，不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件。2019年1月3日，被告向33名复议申请人邮寄上述《驳回行政复议申请决定书》。 庭审中，经询问，原告称其向原青岛市国土资源和房屋管理局提出暂停办理农用地转用手续申请的主要法律依据为：《山东省土地征收管理办法》第三十一条、第三十二条。 原审法院认为：1、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定：在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。根据上述规定，农用地转为建设用地的审批权限根据不同情况，由国务院、省、自治区、直辖市人民政府行使，有批准权的人民政府土地行政主管部门的职责是对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见。由此可见，市级土地行政管理部门不具有农用地转用的审批职权。《山东省土地征收管理办法》第三十一条规定：省人民政府国土资源、财政等部门应当及时监督检查土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费等土地征收相关费用的拨付情况，确保有关费用及时、足额支付到位；土地征收相关费用未及时、足额支付到位的，可以暂停被征收土地所在地市、县的建设用地计划供应和征收土地的报批。据此，有权暂停征收土地报批的部门并非市级土地行政主管部门。综合上述分析，原青岛市国土资源和房屋管理局作为市级土地行政主管部门，不具有审批农用地转用的法定职权，法律法规亦未赋予其暂停办理农用地转用报批的权限，原告申请履行的这一职责并不属于原青岛市国土资源和房屋管理局权限范围，被告据此认为原青岛市国土资源和房屋管理局是否答复及如何答复均对33名复议申请人的权利义务不产生实际影响，并进而认为33名复议申请人的复议申请不符合行政复议受理条件并无不当。关于原告所引用的《山东省土地征收管理办法》第三十二条的规定问题，该条规定的内容为：违反本办法规定，市、县级人民政府及其国土资源行政主管部门未按照土地征收程序组织实施土地征收或者补偿安置的，由上一级人民政府或者国土资源行政主管部门责令其改正；逾期未改正的，依法给予处分。根据条文可见，该条规定并没有涉及市级土地行政主管部门有暂停办理农用地转用申报审批的权限问题。因此，原告所引用的该条规定并不能支持其主张，对于该项主张不予采纳。 另，《信访条例》第二条规定：本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，原告向原青岛市国土资源和房屋管理局提出的申请事项为“暂停为平度市人民政府办理农用地转用申报审批手续”，理由是平度市人民政府未为被征地农民办理养老保险手续及部分用地未办理农转用手续，且根据上述分析，原青岛市国土资源和房屋管理局没有办理农用地转用审批手续的权限，法律法规亦没有赋予其暂停报批的权限，从这个角度看，原告向原青岛市国土资源和房屋管理局提出的上述申请实质上属于信访事项。原青岛市国土资源和房屋管理局已根据《信访条例》第二十一条第一款第三项之规定，将《暂停办理农用地转用手续申请书》转送到原平度市国土资源局办理，且原平度市国土资源局已进行调查并作出答复。原告向被告提出的复议请求虽表述为“依法确认被申请人收到申请人邮寄的《暂停办理农用地转用手续申请书》没有依法作出答复的行为违法并依法责令被申请人履行法定职责”，但因该申请归属于信访事项，故原告的诉求实质上是针对信访事项提出。行政机关对信访事项是否作出答复，以及针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于行政复议受案范围，故被告认为33名复议申请人的复议申请不符合行政复议受理条件并驳回其复议申请并无不当。 2、关于原告提出的认为被告超过法定期限受理其复议申请、超过法定期限作出延期通知、超过法定期限作出驳回行政复议申请决定的问题。经审查，被告于2018年9月30日收到33名复议申请人提出的复议申请，期间间隔了国庆节假期七天，不计算在期限范围内，故于2018年10月8日作出补正通知并向33名复议申请人邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定。33名复议申请人于2018年10月15日向被告邮寄补正材料，虽然邮寄材料显示“市级机关服务中心收发室”于2018年10月16日签收了该补正材料，但被告负责法制工作的机构确认收到该补正材料的时间为2018年10月23日，故被告于2018年10月25日作出受理通知书并未违反《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定。而且，被告已经受理33名复议申请人提出的复议申请，并未影响其复议权利的行使，故原告认为被告超期受理复议申请，复议程序违法的理由不能成立。因原告认为被告超期作出延期通知和超期作出复议决定均是基于认为受理超期，因上述已分析被告受理复议申请不存在超期问题，故被告作出延期通知和作出复议决定的时间均未超过法定期限。原告对被告复议程序所持异议均不能成立。被告依法受理复议申请，通知原青岛市国土资源和房屋管理局作出答复、提交证据和依据，通知延期作出决定，并在通知延期的期限内作出被诉驳回行政复议申请决定，复议程序合法。 综上，被告作出青政复驳字【2018】689号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。原告的诉讼请求缺乏依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郭自军等32人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭自军等32人负担。 郭自军等32人不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决，重新审理本案。理由：1.上诉人根据《青岛市市级政府部门责任清单》、《山东省土地征收管理办法》第三十一条、第三十二条、《山东省行政程序规定》第八条、第二十三条、第五十六条、第六十六条、第六十七条之规定向原青岛市国土资源和房屋管理局邮寄《暂停办理农用地专用手续申请书》，原青岛市国土资源和房屋管理局未履行法定职责，违反了《山东省行政程序规定》第九十五条第一款之规定。原审法院判决认定上诉人申请履行的职责不属于原青岛市国土资源和房屋管理局权限范围，上诉人的复议申请不符合行政复议受理条件错误。2.原审法院判决将上诉人书面提出《暂行办理农用地专用手续申请书》请求启动行政执法程序的申请事项界定为“信访事项”错误。3.原审法院判决认定复议程序合法，缺乏事实和法律依据。被上诉人受理复议申请、作出延期通知及作出复议决定均超过法定期限，违反法定程序。综上，原审法院判决认定事实错误，适用法律错误，程序违法，应予撤销。 被上诉人青岛市政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人提交的证据已经原审举证、质证，二审中，各方当事人均未提交新证据。本院同意原审法院对证据的认定及据此确定的案件事实。 本院认为，本案的审理重点是，被上诉人作出青政复驳字【2018】689号《驳回行政复议申请决定书》是否合法正确。 《中华人民共和国行政复议法》第二条之规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。因此，行政复议机关判断行政行为是否属于行政复议的受理范围，应以行政行为是否对行政相对人的权利义务产生实际影响为依据。本案中，上诉人郭自军等32人以向原青岛市国土资源和房屋管理局邮寄《暂停办理农用地转用手续申请书》未获得答复为由，向被上诉人青岛市政府申请行政复议。而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条及《山东省土地征收管理办法》第三十一条之规定，原青岛市国土资源和房屋管理局并不具有农用地转用审批的法定职权，上诉人郭自军等32人向该部门提出暂停办理农用地转用手续申请实质为信访事项。原青岛市国土资源和房屋管理局已依据《信访条例》的相关规定转送有关部门进行办理。行政机关依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。因此，原青岛市国土资源和房屋管理局是否对上诉人郭自军等32人的申请事项进行答复及如何答复均不对其权利义务产生实质影响，被上诉人认为上诉人的复议申请不符合行政复议受理条件并驳回其复议申请并无不当。关于上诉人所提上诉人申请原青岛市国土资源和房屋管理局履行的职责属于其权限范围，上诉人的复议申请不符合行政复议受理条件及原审法院判决将上诉人请求事项界定为“信访事项”错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于上诉人所提被上诉人受理复议申请、作出延期通知及作出复议决定均超过法定期限的问题，原审法院判决已作出认定，本院同意原审法院判决的认定，理由不再赘述。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郭自军等32人负担。 本判决为终审判决。 审判长  曲立力 审判员  蒋炎焱 审判员  郝万莹 二〇一九年九月五日 书记员  王 璐 附上诉人名单： 上诉人（原审原告）郭自军，男，1967年6月25日出生，汉族，户籍所在地平度市，现住平度市。 上诉人（原审原告）韩家臣，男，1964年12月30日出生，汉族，住平度市。 上诉人（原审原告）张乾，男，1976年5月24日出生，汉族，住平度市南村镇东南街村401户附1。 上诉人（原审原告）张建军，男，1960年6月27日出生，汉族，住平度市。 上诉人（原审原告）王素玲，女，1961年3月5日出生，汉族，住平度市东阁街道办事处东关村一区54号。 上诉人（原审原告）冯书山，男，1965年10月16日出生，汉族，住平度市东阁街道办事处东关村一区54号。 上诉人（原审原告）孙雪梅，女，1962年6月25日出生，汉族，住平度市东阁街道办事处东关村二区83号。 上诉人（原审原告）李秀风，女，1957年9月20日出生，汉族，住平度市凤台街道办事处小李家疃村99号。 上诉人（原审原告）李书全，男，1948年11月28日出生，汉族，住平度市凤台街道办事处小李家疃59号。 上诉人（原审原告）孙丽波，女，1978年4月17日出生，汉族，住平度市。 上诉人（原审原告）耿秀花，女，1962年8月27日出生，汉族，住平度市凤台街道办事处小李家疃村75号。 上诉人（原审原告）李清松，男，1976年10月20日出生，汉族，住平度市。 上诉人（原审原告）李建乐，男，1983年12月24日出生，汉族，住平度市凤台街道办事处小李家疃村99号。 上诉人（原审原告）李金辉，男，1964年2月22日出生，汉族，住平度市凤台街道办事处小李家疃村75号1。 上诉人（原审原告）李海滨，男，1988年8月13日出生，汉族，住平度市凤台街道办事处小李家疃村75号1。 上诉人（原审原告）林田田，女，1989年7月15日出生，汉族，住平度市凤台街道办事处小李家疃村75号1。 上诉人（原审原告）毛宇娟，女，1986年12月23日出生，汉族，住平度市凤台街道办事处小李家疃村51号。 上诉人（原审原告）李清春，男，1965年9月2日出生，汉族，住平度市。 上诉人（原审原告）杨淑颜，女，1964年11月14日出生，汉族，住平度市。 上诉人（原审原告）李盼盼，女，1989年11月17日出生，汉族，住平度市。 上诉人（原审原告）李晓婉，女，1998年3月19日出生，汉族，住平度市凤台街道办事处小李家疃38号。 上诉人（原审原告）王伟，男，1982年2月3日出生，汉族，住平度市。 上诉人（原审原告）姜淑梅，女，1959年9月26日出生，汉族，住平度市凤台街道办事处小李家疃村72号。 上诉人（原审原告）李清江，男，1958年11月16日出生，汉族，住平度市酚酞街道办事处小李家疃村72号。 上诉人（原审原告）李彩霞，女，1982年10月28日出生，汉族，住平度市凤台街道办事处小李家疃村72号。 上诉人（原审原告）李欢欢，女，1990年8月1日出生，汉族，住平度市凤台街道办事处小李家疃村72号。 上诉人（原审原告）郑全顺，男，1980年2月28日出生，汉族，住平度市旧店镇郑家村二区9号。 上诉人（原审原告）潘永芹，女，1951年2月21日出生，汉族，住平度市。 上诉人（原审原告）郭广卫，男，1967年10月21日出生，汉族，住平度市城关办事处郭家疃村339号。 上诉人（原审原告）石沛俊，女，1970年6月24日出生，汉族，住平度市东阁街道办事处郭家疃村539号。 上诉人（原审原告）郭素兰，女，1960年3月27日出生，汉族，住平度市城关街道办事处郭家疃村362号。 上诉人（原审原告）李春美，女，1944年9月22日出生，汉族，住平度市东阁街道办事处郭家疃村363号。