四川省乐山市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)川11行终150号上诉人（原审原告）张希良，男，1966年10月24日出生，汉族，住四川省乐山市金口河区。委托代理人黄治忠，乐山市金口河区法律援助中心指派工作人员。被上诉人（原审被告）乐山市金口河区社会保险事业管理局，所在地四川省乐山市金口河区滨河路三段。法定代表人詹利洪，该局局长。委托代理人张泰伟，男，1982年1月27日出生，汉族，住四川省乐山市市中区,该局工作人员。原审第三人四川金洋投资集团有限责任公司金河硅业分公司，所在地四川省乐山市金口河区滨河路三段175号11号楼。负责人刘旭林，该公司执行董事。委托代理人周科友，男，1963年6月14日出生，汉族，住四川省乐山市金口河区,该公司行政副总。上诉人张希良因与被上诉人乐山市金口河区社会保险事业管理局（简称金口河区社保局）、原审第三人四川金洋投资集团有限责任公司金河硅业分公司（简称金河硅业分公司）社会保障行政给付一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年12月9日公开开庭审理了本案。上诉人张希良的委托代理人黄冶忠，被上诉人金口河区社保局的委托代理人张泰伟，原审第三人金河硅业分公司的委托代理人周科友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，原告于2008年8月起在第三人公司从事冶炼等工作。第三人为原告参加并缴纳了工伤保险费用。2011年4月7日，原告的职业病被乐山市疾病预防控制中心预防医学门诊部诊断为矽肺1期。同年4月28日，原告的职业病被乐山市人力资源和社会保障局认定为工伤。同年8月19日，原告伤情被乐山市劳动能力鉴定委员会鉴定为伤残六级。2012年4月25日，被告就原告的该伤残六级的相关工伤保险待遇作出《工伤保险待遇拨付通知书》，2013年5月23日，被告向第三人就原告六级伤残包括一次性伤残补助在内的工伤保险待遇支付给第三人，后原告领取了该工伤保险待遇的费用。2015年7月22日，原告的职业病被乐山市疾病预防控制中心预防医学门诊部复查诊断为矽肺2期。同年11月13日，乐山市劳动能力鉴定委员会就原告的伤情作出复查鉴定结论为伤残四级。2015年12月20日，第三人就原告的职业病复查后增加的伤残等级向被告申请相关工伤保险待遇。2015年12月24日，被告就原告申请的工伤保险待遇作出《伤残待遇核定表》（简称《核定表》），核定张希良伤残四级伤残津贴：1985.12元，一次性伤残补助金未予核定。同日，被告将该《核定表》送达第三人，并由第三人转交原告。原告不服，起诉到法院，请求判决：1.撤销被告作出的《核定表》；2.责令被告为原告核定一次伤残补助金并补差额。开庭前，原告就被告作出《核定表》所依据的《四川省人力资源和社会保障厅关于进一步做好工伤保险工作若干意见的通知》（川人社发〔2015〕22号）第九条关于“工伤人员劳动能力复查鉴定结论发生变化的，重新核定工伤保险定期待遇，一次性伤残补助金不再重新核定和补发。”（简称川人社发〔2015〕22号《通知》第九条）规范性文件条款，申请一并审查。一审法院另查明，被告系工伤保险待遇核定、支付的经办机构。一审法院审理中，对原告申请对川人社发〔2015〕22号《通知》第九条审查的请求，发函该规范性文件的制定机关四川省人力资源和社会保障厅，要求其作出说明。该厅作出《关于川人社发〔2015〕22号第九条合法性审查意见的函》（川人社函〔2016〕685号），认为川人社发〔2015〕22号第九条规定符合《工伤保险条例》立法本意，合法有效。一审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》（简称《社会保险法》）第八条的规定，被告具有就本案原告是否享受工伤保险待遇核定和支付的职责。本案争议的焦点为川人社发〔2015〕22号《通知》第九条规定是否合法问题。根据《工伤保险条例》的规定，职工因工致残被鉴定为一至十级伤残的，应当享受相应的一次性伤残补助金待遇。就本案而言，被告根据原告六级工伤伤残等级，依据《工伤保险条例》第三十七条第一款的规定，核定并支付原告的工伤保险待遇。此后，原告的伤情复查鉴定结论为伤残四级，被告依据川人社发〔2015〕22号《通知》第九条规定，没有按照《工伤保险条例》第三十五条第一款第一项的规定，为原告重新核定四级伤残的一次性伤残补助金。对于川人社发〔2015〕22号《通知》第九条规定是否符合上位法《工伤保险条例》第三十七条第一款、第三十七条第一款等条文中“一次性伤残补助金”的规定问题。首先，根据《社会保险法》第七条第二款和《四川省行政规范性文件制定和备案规定》第四条第一款第二项的规定，作为四川省人民政府社会保险行政部门的四川省人力资源和社会保障厅具有在社会保险管理工作方面依法制定相关行政规范性文件的职权。其次，《工伤保险条例》等法律、法规也没有规定，工伤人员劳动能力复查鉴定结论发生变化的，可以按照复查鉴定结论重新核发一次性的伤残补助金。在没有法律、法规等规范性文件明确规定情况下，社会保险经办机构无权超越法律法规规定作出核定和支付工伤保险待遇的行政行为。第三，《工伤保险条例》中的一次性伤残补助金，从文义来看，其含义已经明确是工伤职工只能享受一次性的伤残补助金，而不能享受两次或两次以上的伤残补助金。如果工伤职工劳动能力复查鉴定结论发生变化后，再次核定和补发一次性伤残补助金就与该条文义明显相悖。第四，根据《工伤保险条例》第十五条第一款第三项和第二款规定，职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的，按照本条例的有关规定享受除一次性伤残补助金以外的工伤保险待遇。也就是说，与工伤职工劳动能力复查鉴定结论发生变化情形非常相似的伤残退伍职工旧伤复发的，也不能再享受一次性伤残补助金。第五，根据人力资源社会保障部《关于实施修订后劳动能力鉴定标准有关问题处理意见的通知》（人社部发〔2014〕81号）第四条关于“按本通知第三条规定提出劳动能力复查鉴定及对复查鉴定结论不服提出再次鉴定申请、且鉴定级别发生变化的，工伤职工的伤残津贴和生活护理费自作出鉴定结论的次月起作相应调整，一次性伤残补助金不作调整。一次性伤残就业补助金和一次性工伤医疗补助金的计发标准，按与用人单位解除终止劳动关系前最后一次的鉴定结论确定。”的规定，即便在劳动能力鉴定标准修改后，对于工伤职工劳动能力复查鉴定发生变化的，工伤职工同样不能调整一次性伤残补助金。第六，如前所述，川人社发〔2015〕22号《通知》第九条的规定是基于工伤职工已经享受过一次性的伤残补助金基础上，不再为其重新核定和补发一次性伤残补助金待遇，并且工伤职工还依法享受重新核定和支付定期的工伤保险待遇。因此，对于劳动能力复查鉴定结论发生变化，不再重新为工伤职工核定和补发一次性伤残补助金待遇，并不损害工伤职工的权利。综上，一审法院认为川人社发〔2015〕22号《通知》第九条的规定属于合法的规范性文件条文，可以作为认定行政行为合法的依据。故，对原告提出川人社发〔2015〕22号《通知》第九条不合法的主张，不予支持。被告依据合法的川人社发〔2015〕22号《通知》第九条的规定，作出的《核定表》，没有再为原告核定一次性伤残补助金的行政行为合法。故，对原告提出撤销被告作出的《核定表》、责令被告为其重新核定一次性伤残补助金并补差额的诉讼请求均不予支持。综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张希良的诉讼请求；案件受理费50元，由原告张希良负担。上诉人张希良上诉称：一、川人社发〔2015〕22号《通知》第九条不合法。1.川人社发〔2015〕22号《通知》第九条没有上位法的依据。2.根据2015年3月15日修改后的《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）第八十条第二款和第八十二条第六款的规定，人力资源和社会保障部和四川省人民政府制定社会保险规章时都不可以设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，当然省人社厅制定规范性文件就更不可以。而川人社发〔2015〕22号《通知》第九条“工伤人员劳动能力复查鉴定结论发生变化的……，一次性伤残补助金不再重新核定和补发”的规定实质上就是减损公民、法人和其他组织权利的规范，违反了《立法法》的规定。3.川人社发〔2015〕22号《通知》第九条的规定，完全背离了工伤保险增加工伤职工工伤保险待遇、让利于民的立法精神和宗旨，也背离了川人社发〔2015〕22号文件“更好保障职工和用人单位合法权益”的宗旨。4.2003年国务院制定《工伤保险条例》时就明确规定“一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定”，省人社厅无权制定一次性伤残补助金标准和规范。5.川人社发〔2015〕22号《通知》第九条不符合“以人为本”的精神，不合常理，显失公平。二、一审判决认为川人社发〔2015〕22号《通知》第九条合法的理由不成立。军人服役期间，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的，是视同工伤的情形，与职业病病人劳动能力复查鉴定结论发生变化不具有可比性。首先，应当认定为工伤的情形与视同工伤的情形有本质区别。其次，革命伤残军人已经享受的待遇远高于一次性伤残补助金待遇，不具有可比基础。再次，到用人单位后旧伤复发与职业病病人劳动能力复查鉴定结论发生变化也不是同一个性质的问题。人力资源和社会保障部《关于实施修改后劳动能力鉴定标准有关问题处理意见的通知》（人社部发〔2014〕81号）第四条的规定，也超越了人力资源和社会保障部的职权。更不符合《立法法》第八十条第二款的规定。人力资源和社会保障部《关于实施修改后劳动能力鉴定标准有关问题处理意见的通知》（人社部发〔2014〕81号）第四条只适用于因劳动能力鉴定标准修改前后不一致造成劳动能力复查鉴定级别发生变化的情形，而本案中上诉人是因为职业病病情发生重大变化致使劳动能力复查鉴定级别发生重大变化，所以该条规定不适用于本案，不能作为认定被上诉人未核定上诉人因工致残鉴定为四级伤残的一次性伤残补助金行政行为合法的依据。一次性伤残补助金是按伤残等级计算的，上诉人在职业病病情尚未稳定时鉴定为七级伤残，现在职业病病情相对稳定后被鉴定为四级伤残却不能享受四级伤残的一次性伤残补助金待遇，甚至不能补差，显然是损害工伤职工合法权益。综上，一审判决适用法律、法规、司法解释以及政策错误，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求：1.审查并依法确认川人社发〔2015〕22号《通知》第九条不合法；2.撤销被上诉人于2015年12月24日作出的《核定表》；3.责令被上诉人为上诉人核定一次性伤残补助金并补差额。被上诉人金口河区社保局答辩称，被上诉人依据川人社发〔2015〕22号《通知》第九条作出的《核定表》是正确的。川人社发〔2015〕22号《通知》第九条有上位法依据，即人力资源社会保障部《关于实施修订后劳动能力鉴定标准有关问题处理意见的通知》（人社部发〔2014〕81号）第四条关于“按本通知第三条规定提出劳动能力复查鉴定及对复查鉴定结论不服提出再次鉴定申请、且鉴定级别发生变化的，工伤职工的伤残津贴和生活护理费自作出鉴定结论的次月起作相应调整，一次性伤残补助金不作调整。一次性伤残就业补助金和一次性工伤医疗补助金的计发标准，按与用人单位解除终止劳动关系前最后一次的鉴定结论确定。”的规定。且《工伤报销条例》各条款中，未对工伤人员劳动能力复查鉴定结论发生变化的工伤保险待遇作出相关规定。四川省人力资源和社会保障厅作出川人社发〔2015〕22号《通知》第九条的规定合法有效，未超越职权。原审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人金河硅业分公司述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《社会保险法》第八条“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作”的规定，被上诉人具有本案所涉工伤保险待遇审核的法定职责。关于川人社发〔2015〕22号《通知》第九条规定是否合法的问题。首先，根据《社会保险法》第七条第二款和《四川省行政规范性文件制定和备案规定》第四条第一款第二项的规定，四川省人力资源和社会保障厅具有在社会保险管理工作方面依法制定相关行政规范性文件的职权。其次，从文义来看，《工伤保险条例》规定的“一次性伤残补助金”，是就职工的某一伤残等级一次性支付的伤残补助费用。对于职工复查鉴定后伤残等级增加的情况，因职工于复查之前已有伤残等级，而就其原有伤残等级已一次性获得过伤残补助费用，再次享受不符合“一次性伤残补助金”的文义。故川人社发〔2015〕22号《通知》第九条规定职工劳动能力复查鉴定结论发生变化的一次性伤残补助金不再重新核定和补发，符合《工伤保险条例》关于一次性伤残补助金的规定。此外，川人社发〔2015〕22号《通知》第九条的规定亦认可职工劳动能力复查鉴定结论发生变化时重新核定除一次性伤残补助金之外的工伤保险待遇（如伤残津贴）的权利，并未否认工伤职工在复查鉴定等级增加时得到补充性救济的权利。综上所述，川人社发〔2015〕22号《通知》第九条的规定合法。被上诉人依据该规范性文件作出《核定表》，不再为上诉人核定一次性伤残补助金的行政行为合法。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张希良负担。本判决为终审判决。审判长  潘德军审判员  罗喆予审判员  易晓芸二〇一六年十二月九日书记员  黄睿婷附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国社会保险法》第八条社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。《四川省行政规范性文件制定和备案规定》第四条下列行政机关可以制定规范性文件：（一）各级人民政府。（二）县级以上地方人民政府组成部门、直属机构和办事机构（以下统称工作部门）。（三）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称法律、法规授权组织）。应当按照本规定的程序和要求制定为规范性文件的，不得以其他文件形式作为行政管理的依据。各级人民政府设立的临时性机构、议事协调机构和工作部门的内设机构、派出机构不得制定规范性文件。