四川省广安市前锋区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川1603行初143号 原告丁隆银，男，汉族，1953年12月8日出生，住四川省岳池县。 委托代理人杨进军，四川鑫泰律师事务所律师。系特别授权。 被告岳池县自然资源和规划局，住所地四川省岳池县九龙大街244号。 法定代表人李辉，局长。 出庭负责人廖高明，副局长。 委托代理人徐诚，四川丘山律师事务所律师。 第三人广安市香土智慧农业开发有限公司，住所地四川省广安市广安区兴安下街69号。 法定代表人刘兵，公司董事长。 委托代理人钟杨，四川鑫泰律师事务所律师。系特别授权。 委托代理人杨维，四川鑫泰律师事务所实习律师。 原告丁隆银诉被告岳池县自然资源和规划局（以下简称岳池县自规局）行政处罚一案，于2019年4月1日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并组成合议庭于2019年5月16日、9月6日公开开庭进行了审理。原告丁隆银的委托代理人杨进军、被告岳池县自然资源和规划局的委托代理人徐诚、第三人广安市香土智慧农业开发有限公司（以下简称香土公司）的委托代理人杨维参加了两次庭审。被告岳池县自规局的出庭负责人廖高明及第三人香土公司的委托代理人钟杨参加了第一次庭审。本案现已审理终结。 岳池县国土资源局（以下简称岳池县国土局）以原告丁隆银超过批准的标准非法占用集体土地为由，于2018年10月17日对丁隆银作出岳国土资罚决[2018]33号《国土资源行政处罚决定书》，决定对丁隆银作出如下行政处罚：1.责令丁隆银退还非法占用的花园镇田坝寺村7组集体土地2843.18平方米；2.限期拆除在非法占用的花园镇田坝寺村7组2843.18平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.并处非法占用土地每平方米30元的罚款，共计罚款人民币85295元。丁隆银不服该行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。 原告诉称，岳池县国土局作出的《国土资源行政处罚决定书》认定事实与客观事实不符，作出行政处罚证据不足，处罚错误。原告在与第三人实施农旅合作项目建设中，履行了报建手续，只是没有得到答复。原告主观上不存在非法占地故意或过失。从项目开始实施至完工，被告未以任何形式告知原告的行为涉嫌违法，也未予以制止。岳池县国土局处罚所涉及的新建房屋和相关附属设施系原告与第三人共同投资所形成的财产。岳池县国土局处罚行为直接损害了第三人的合法权益。岳池县国土局处罚所依据的违建面积与客观事实不符。岳池县国土局不仅将硬化后供村民通行的道路和通过打桩架空后建在排洪渠上的房屋都视为占用了耕地，而且对建筑房屋面积测量错误。岳池县国土局行政执法行为存在严重违法。岳池县国土局诱使姚光慧在其事先准备好的授权委托书上签字，随即对姚光慧进行调查询问，并以之作为行政处罚的核心证据，其行为属于引诱取证，违反行政处罚公正、公开的原则，其违法获取的证据不能作为定案证据。岳池县国土局作出行政处罚前没有告知原告依法享有陈述、申辩权，没有听取原告的申诉和辩解，且该局通过会审得出处罚结论后才向原告送达听证告知书等，其处罚程序违法，导致认定事实不清。现原告诉至法院，请求依法撤销岳池县国土局作出的岳国土资罚决[2018]33号《国土资源行政处罚决定书》，并承担本案诉讼费。 原告对自己的主张提供了以下证据： 1、原告的身份证复印件；2、国土资源行政处罚告知书、国土资源行政处罚听证告知书；3、岳国土资罚决[2018]33号国土资源行政处罚决定书；4、合作开发协议；5、申请；6、岳池县花园镇龙汇山庄总平面测绘图、岳池县花园镇龙汇山庄总平面测绘说明；7、照片。 被告辩称，一、人民法院应当驳回原告对岳国土资罚决[2018]33号国土资源行政处罚决定书中第二项行政处罚（限期拆除在非法占用的花园镇田坝寺村7组2843.18平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状）的起诉。前锋区法院已于2019年1月25日作出了（2019）川1603行审1号行政裁定书，裁定准予执行对丁隆银限期拆除在非法占用的花园镇田坝寺村7组2843.18平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施并恢复土地原状的行政处罚。根据行政诉讼法司法解释第六十九条规定，应当裁定驳回起诉。二、原告在诉状中陈述不属实，原告超过批准的标准非法占用集体土地建房的违法事实清楚。岳池县国土局作出行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。岳池县国土局作出行政处罚前，履行了立案、调查、行政处罚告知、听证告知和会审等程序。在岳池县国土局调查过程中及（2019）川1603行审1号案件听证过程中，原告的妻子姚光慧及证人袁兴会等均未提及有第三人存在，且从岳池县国土局立案调查至今，第三人未提出任何诉求，不存在损害第三人利益。三、岳池县国土局于2018年10月11日将相关听证告知书及处罚告知书向原告送达，原告全权委托妻子姚光慧在送达回证上签名捺印接收，这足以说明岳池县国土局向原告告知了作出行政处罚的事实理由、法律依据及听证权利等。综上，岳池县国土局作出行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。 被告向法院提供了作出行政行为的如下证据和法律依据： 1、岳国土资罚决[2018]33号国土资源行政处罚决定书及送达回证；2、违法线索登记表；3、关于对田坝寺村丁隆银违法建设依法处理的函；4、核查报告；5、责令改正违法行为通知书及送达回证；6、立案呈批表；7、授权委托书及丁隆银身份证复印件；8、对姚光慧的询问笔录及姚光慧身份证复印件；9、对唐亮的询问笔录及身份证复印件；10建房占地照片；11、土地勘测界定报告书；12、地块土地类别判定表；13、土地利用总体规划认定表；14、关于延长行政处罚决定期限的请示；15、调查报告；16、案件审理（会审）记录；17、违法案件处理决定呈批表；18、行政处罚告知书、听证告知书、送达回证；19、执法监察证复印件；20、丁隆银、丁献梅户口本复印件；21、集体建设用地许可证；22、履行行政处罚决定催告书、送达回证；23、强制执行申请书、送达回证；24、（2019）川1603行审1号行政裁定书；25、行政案件听证笔录；26、《中华人民共和国土地管理法》第62条、76条、77条及《土地管理法实施条例》第42条。 第三人述称，岳池县国土局作出的国土资源行政处罚决定书认定事实与客观事实不符。第三人与原告达成合作开发协议，共同兴建龙汇山庄，并以此为依托发展农旅产业项目。岳池县国土局处罚所涉及龙汇山庄及附属设施是第三人与原告共同投资形成的财产，非原告一人所有。岳池县国土局执法过程中存在严重过失，损害了第三人的合法权益。第三人收到本案传票后才知道处罚一事。岳池县国土局在没有与原告本人当面核实的情况下，仅仅简单询问姚光慧之后便作出处罚，没有查明案件事实，违反行政处罚法的规定。 第三人向法院提供如下证据： 1、营业执照；2、法定代表人身份证明；3、收条及发票；4、合作开发协议；5、龙汇山庄照片；6、新闻报道；7、岳池县农业局批复；8、宣传片光盘一张。 为查明案件事实，本院对姚光慧进行了调查询问，并对龙汇山庄进行了拍照。姚光慧在调查笔录中陈述，授权委托书系岳池县国土局工作人员提供，委托书上委托人“丁隆银”及受托人“姚光慧”均由她签名并捺印。龙汇山庄系她听丁隆银安排找人施工修建。现场照片显示龙汇山庄一部分房屋系修建在水渠上。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为证据1-3、证据15不能作为证据使用，其本身的真实性、合法性需相关证据予以证实；对证据4真实性、合法性有异议，该报告形成于2018年7月17日，而报告上提及的核查得到的姚光慧的陈述2018年7月18日才形成；证据5陈述为待证事实，需要其他证据佐证；对证据7真实性、合法性有异议，该委托书系岳池县国土局事先准备，交由姚光慧签字，委托人、受托人均是姚光慧签字，也说明被告调查过程中违法取证；对证据8-9真实性、合法性有异议；对证据10-14关联性有异议，不能证明被告观点，硬化地、建筑物占地面积与实际不符；证据16-17真实性无异议，岳池县国土局会审作出处罚决定时间为2018年10月8日，是告知原告听证前作出，程序违法；证据18真实性无异议，但处罚程序违法；对证据19-21无异议；对证据22-24关联性有异议，不能证明被告观点；第三人质证质证意见与原告一致。同时还认为，被告未对第三人是否参与建设进行调查核实，作出行政处罚结论依据的证据仅仅是姚光慧和唐亮的询问笔录。对原告提供的证据,被告认为证据1以法院核实为准；证据2-3无异议，不能达到其证明目的；证据4-7原告在行政处罚阶段未提供，不应采信，且不能达到其证明目的。第三人对原告提供的所有证据无异议。对第三人提供的证据，原告无异议。被告对证据1-2无异议；证据3、证据5-7均与本案无关。证据4由法院核实。对本院制作的姚光慧的调查笔录及照片，原告及第三人无异议。被告认为姚光慧的陈述与客观事实不符，姚光慧参加了（2019）川1603行审1号案件听证，其当时对授权委托书无异议，应当以姚光慧在（2019）川1603行审1号案件听证笔录中的陈述为准。照片不能证明原告在起诉书中的观点。 本院认为第三人提供的证据6-8与本案不具有关联性，不作为本案定案依据。原、被告及第三人提供的其他证据形式上真实、来源合法、与本案有关联，可以作为本案认定事实的依据，但对其证明内容及证明力的大小应结合案情综合加以评定。 经审理查明：2018年7月12日，岳池县花园镇人民政府向岳池县国土局发函，请求请岳池县国土局依法处理原告违法修建农家乐问题。2018年7月17日，岳池县国土局工作人员进行了核查，并建议立案。2018年7月18日，岳池县国土局对原告涉嫌超标准用地立案，并于当日向原告发出《责令改正违法行为通知书》，该通知书由原告妻子姚光慧签收。 2016年7月18日，岳池县国土局对姚光慧及花园镇田坝寺村村支部书记唐亮进行了调查询问。姚光慧陈述案涉房屋分两次修建，80%占地系自留地（与其他村民调换的），后期修建部分系丁隆银与其他几个兄弟合建。唐亮陈述案涉房屋系丁隆银一家人修建的，主要用于居住。房屋共有五通三层楼房1处、九通三层楼房1处、三通两层楼房1处、走廊上建有6个房间的房屋各2处、鱼塘2处。丁隆银家有兄弟五人，成家后，丁隆银居住在其购买的队上的保管室，其余四家人居住在早年修建的旧房里。丁隆银想把几家人的房子联合建在一起，利用空闲搞点农家乐。多数土地是他家与其他村民自行调换，同时租用了村民1亩左右土地。五通三层的楼房、三通两层的楼房是丁隆银的儿子丁荣献、女儿丁献梅申请的用地手续，其余用地丁隆银说准备把几个兄弟的房子迁建过来，但是一直没有申请办理手续。岳池县国土局工作人员同时对案涉土地现状进行了查看，并拍取现场照片。2018年9月28日，岳池县土地勘测队作出《土地勘测定界报告书》，认定原告建房占地面积4410.52平方米（鱼塘面积1417.34平方米、建筑物面积1328.97、硬化地面积1664.21平方米）。2018年9月30日岳池县国土局工作人员将调查的事实形成《调查报告》，载明原告与其女丁献梅系同一家庭户，与其子丁荣献系不同家庭户。原告从2016年11月在花园镇××村××组××房，全部建房由原告出资。原告所建五通三层的楼房、三通两层的楼房分别由原告儿子丁荣献、女儿丁献梅申请过建用地手续，各获得75平方米的集体建设用地许可。原告建房实际占地6处2993.18平方米，超过批准占地2843.18平方米。 2018年10月8日，岳池县国土局对该案进行了会审讨论，并形成处罚意见：1.责令原告退还非法占用的花园镇田坝寺村7组集体土地2843.18平方米；2.限期拆除在非法占用的花园镇田坝寺村7组2843.18平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.并处非法占用土地每平方米30元的罚款，共计85295元。2018年10月9日，岳池县国土局作出《国土资源行政处罚告知书》、《国土资源行政处罚听证告知书》，将拟对原告作出处罚的相关决定告知原告，同时告知原告自收到通知书之日起3个工作日内可申请听证。2018年10月11日，姚光慧签收了这两份文书。原告在限期内未申请听证。2018年10月17日，岳池县国土局作出《国土资源行政处罚决定书》，决定处罚如下：1.责令丁隆银退还非法占用的花园镇田坝寺村7组集体土地2843.18平方米；2.限期拆除在非法占用的花园镇田坝寺村7组2843.18平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.并处非法占用土地每平方米30元的罚款，共计85295元。2018年11月12日，岳池县国土局作出《履行行政处罚决定催告书》，告知原告履行义务，如在该告知书送达十日后仍未履行，他局将向法申请强制执行。姚光慧于当月14日签收该告知书。 因原告未履行处罚决定。岳池县国土局向本院申请强制执行拆除原告在非法占用花园镇田坝寺村7组2843.18平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状。本院于2019年1月23日组织双方进行了听证。2019年1月25日，本院作出（2019）川1603行审1号行政裁定书，准予岳池县国土局的强制执行申请。该裁定书已生效。 另查明，原告及第三人在本案中提供的《合作开发协议》载明：2017年5月13日原告（甲方）与第三人（乙方）签订《合作开发协议》，约定甲乙双方共同出资兴建龙汇山庄，甲方出资720万元，占股90%，乙方出资80万元，占股10%。 同时查明，因机构改革，原岳池县国土局职能现由岳池县自然资源和规划局行使。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”的规定，岳池县国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对其管辖范围内非法占用土地的行为进行查处，其作为行政处罚行为的主体适格。岳池县自规局承继了原岳池县国土局的职能，原告以其为被告提起行政诉讼符合行政诉讼法第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定。 结合原、被告的诉辩意见及第三人的陈述，本案争议焦点为：被告作出行政处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法。 关于岳池县国土局作出行政处罚认定事实是否清楚问题，原告及第三人均称龙汇山庄系原告与第三人共同投资开发，但双方提供的证据不足以证实双方签订的《合作开发协议》得到实际履行，故对原告及第三人的该意见，本院不予采信。原告诉称被告将建在排洪渠上的房屋和硬化后由村民通行的道路计算在违建范围内属于事实认定错误。《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）将沟渠纳入农用地范围。原告未经批准将农用地硬化作为通行道路和将房屋修建在水渠上，无论其目的为何，均属于违法占用土地。岳池县国土局对非法占用土地面积的计算并无不妥。从被告提供的证据来看，岳池县国土局认定原告系案涉房屋修建主体的主要证据是对姚光慧及唐亮的调查笔录，而姚光慧及唐亮在岳池县国土局的调查笔录中均陈述案涉房屋系丁隆银与其兄弟合建。岳池县国土局应就此予以调查清楚，在案涉房屋修建主体未调查明确的情况下，被告认定全部建房由原告出资缺乏事实依据，故其据此作出的行政处罚决定证据不足，认定事实不清，理应撤销。 关于岳池县国土局作出行政处罚程序是否合法问题，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收。本案中，姚光慧系原告之妻，作为原告同住成年家属，岳池县国土局将相关文书送达给姚光慧，送达程序合法。虽然岳池县国土局进行会审讨论后才向原告送达《国土资源行政处罚听证告知书》，但原告收到该告知书后，并未在限期内提出听证申请，应视为其自愿放弃陈述、申辩权利。由于原告未申请听证，也未提供证据，岳池县国土局作出会审后，没有新的事实出现，岳池县国土局未再进行会审，据此作出处罚决定的程序并无不妥。 由于本院于2019年1月25日作出的（2019）川1603行审1号行政裁定书，准予强制执行拆除原告在非法占用花园镇田坝寺村7组2843.18平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状。该裁定书已生效，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第九项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的”的规定，岳池县国土局作出的该项处罚决定已为生效裁定所羁束，本案对此不予处理。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）主要证据不足的”之规定，判决如下: 一、撤销被告岳池县自然资源和规划局作出的岳国土资罚决[2018]33号《国土资源行政处罚决定书》中第（一）项“责令丁隆银退还非法占用的花园镇田坝寺村7组集体土地2843.18平方米”、第（三）项“并处非法占用土地每平方米30元的罚款，共计85295元”决定； 二、被告岳池县自然资源和规划局对违法行为依法重新作出处理。 案件受理费50元，由被告岳池县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。 审 判 长  毛红玲 人民陪审员  叶建元 人民陪审员  刘柏平 二〇一九年九月二十九日 书 记 员  王 瑶