湖北省随州市曾都区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1303行初26号公益诉讼起诉人随州市曾都区人民检察院。法定代表人刘建勤，该院检察长。被告随州市曾都区林业局，统一社会信用代码11421302728296684R，住所地：随州市解放路**。法定代表人刘晨，局长。委托诉讼代理人李大军，该局法制科科长。代理权限为：代理答辩，承认、反驳诉讼请求，代收法律文书。委托诉讼代理人孙雷骁，湖北常泰律师事务所律师。代理权限为：一般授权。公益诉讼起诉人随州市曾都区人民检察院（以下简称区检察院）诉被告随州市曾都区林业局（以下简称区林业局）不履行法定职责一案，于2019年7月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月31日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人区检察院派检察员徐冲、王毅出庭，被告区林业局法定代表人刘晨及委托代理人李大军、孙雷骁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人诉称，随州市创宇矿业有限公司擅自改变林地用途而随州市曾都区林业局不依法履行监管职责，致使森林资源遭受重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，特提起行政公益诉讼，请法院依法判令：随州市曾都区林业局对随州市创宇矿业有限公司擅自改变林地用途的违法行为继续履行监管职责。被告区林业局辩称，一、区林业局在接到区检察院《检察建议书》后，履行了法定职责。1、我局已及时回复。2018年9月10日区检察院向我局发出《检察建议书》，在收到该检察建议后，我局于2018年11月2日向区检察院回复相关情况；2、采取行政措施。我局分别于2016年7月12日、2016年12月29日、2018年11月23日向创宇矿业有限公司下达“关于停止违法占用林地行为的通知”、“关于办理使用林地手续的催办函”、“关于停止违法占用林地行为的通知”，责令立即停止违法占用林地的行为。在我局的监督下，创宇矿业有限公司在矿区实施了造林复绿工程，创宇矿业有限公司进行造林4.619公顷，且造林成活率94%以上。3、在收到检察建议后，我局移交了犯罪线索，持续关注并积极跟进。2017年9月5日，我局向随州市森林公安局曾都区分局移送创宇矿业有限公司非法占用农用地犯罪线索。同年12月，公安机关立案侦查。2018年1月24日，公安机关将案件移送区检察院审查起诉。2018年9月10日区检察院向我局发出《检察建议书》，2018年11月2日向区检察院回复：将待法院正式判决后，按照判决结果，指导和协助补办使用林地手续，并与区国土资源局一起督促公司按照制定的矿区复绿方案恢复林业生产条件。二、我局对区检察院提出的创宇矿业有限公司“擅自改变林地用途”的违法犯罪行为，不具有再行政处罚的条件即必要性。创宇矿业有限公司非法占用林地、擅自改变林地用途的行为为刑事犯罪，超出了行政处罚的范围。对于涉嫌犯罪的行为，应由司法机关依法处理，行政处罚已无必要。综上我局未消极行政，故请求法院驳回公益诉讼人的诉讼请求。公益诉讼起诉人向本院提供的证据有：1.书证：创宇矿业公司《营业执照》、《采矿许可证》、《土地租用协议》、《夹子沟三组山林流转合同》、《区人民政府办公室关于印发曾都区林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、鄂曾林罚字[2014]第1417号行政处罚案件卷宗、鄂曾林罚责通字[2016]第022号行政处罚案件卷宗、随州市曾都区林业局对创宇矿业公司的占用林地监管情况说明、随州市曾都区林业局《案件移送书》、随州市森林公安局曾都区分局《起诉意见书》、曾都区森林公安分局《立案决定书》、(2018)鄂1303刑初404号《刑事判决书》、鄂曾都检行公[2018]42130200002号检察建议书及送达回证、随州市曾都区林业局书面回函；2.证人陈某、周某笔录；3.随州市曾都区林业调查规划设计队《万店镇夹子沟高庙坡创宇采石场使用林地现状调查报告》；4.2009年至2011年万店镇高庙坡遥感影像资料；5.创宇矿业公司采石场占地现状图；6.随州市曾都区人民检察院勘验检查笔录及影像资料。经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人向本庭提交的证据1至证据6的真实性无异议，但达不到公益诉讼起诉人的证明被告没有履行职责的目的。被告区林业局向本院提供的证据有：（1）区林业局行政处罚卷宗。证明：2014年开始，区林业局数次对创宇矿业公司非法占用林地行为进行行政处罚，责令复绿何办理使用林地手续，履行了监管职责。（2）关于办理使用林地手续的催办函。证明：区林业局履行了监管职责。（3）关于停止违法占用林地行为的通知书两份。证明：区林业局履行了监管职责。（4）检察建议书及送达回证。证明：公益诉讼起诉人曾都区检察院向曾都区林业局发出的检察建议“依法处理”，未要求区林业局作出行政处罚。（5）关于随州市创宇矿业有限公司违法占用林地的情况汇报。（2018年8月20日）。（6）关于随州市创宇矿业有限公司违法占用林地的情况汇报。（2018年11月2日）。证明：区林业局履行了“依法处理”的职责。（7）案件移送书、随州市森林公安局曾都区分局立案决定书、起诉意见书、区法院刑事判决书。证明：区林业局将创宇矿业有限公司违法犯罪线索移交至公安机关立案侦查，已移送区检察院审查起诉，法院作出刑事判决。‘（8）湖北天一林业科技有限公司做出的《随州市创宇矿业有限公司矿区造林复绿工程现场调查报告》。证明：在区林业局的监管下，创宇公司已经造林面积共计4.619公顷，种植成活率达到94%以上，履行了行政职责。经庭审质证，公益诉讼起诉人对被告提交的证据对证据（1）至（8）的真实性均无异议，但不能达到被告的证明目的，只能证明被告履行了职责，并不能证明被告全部履行职责。经庭审质证，公益诉讼起诉人、被告对彼此提供的证据的真实性、合法性均无异议，本院均予以采信。根据有效证据，本院确定如下案件事实：2011年3月10日，陈某投资注册成立随州市创宇矿业有限公司(以下简称创宇矿业公司)，经营范围为砂石开采、销售等。2011年4月3日，创宇矿业公司与万店镇夹子沟村委会签订《土地租用协议》，约定创宇矿业公司一次性租用夹子沟村三组50亩坡地及一口堰塘，租赁期限：2011年4月3日至2041年4月2日，租金9万元。2011年11月9日，创宇矿业公司取得了万店镇高庙坡建筑用辉长岩矿的采矿权，矿区面积0.0974平方公里(146.1亩）。上述租赁地位于矿区内，地，地表大部分为林地部分为耕地。随着矿山建设的展开，创宇矿业公司在未办理土地征占用手续的情况下，逐步扩大违法占用土地规模。对创宇矿业公司擅自改变林地用途的违法行为，随州市曾都区林业局于2012年11月以创宇矿业公司原股东陈洋、杨爱福、魏光明擅自改变林地用途处以罚款5万元。陈洋、杨爱福、魏光明向曾都区林业局交纳罚款5万元。2014年8月30日，随州市曾都区林业局又以创宇矿业公司负责人陈洋未经林业主管部门同意，擅自在万店镇夹子沟村高庙坡挖山采石，违法占用林地4000平方米，作出鄂曾林罚书字第1417号林业行政处罚决定书，责令限期补办手续，并处罚款4万元。陈洋未申请复议，也未提起诉讼，向曾都区林业局交纳罚款4万元。2016年11月7日，随州市曾都区林业局再以陈某未经林业主管部门同意，擅自在万店镇夹子沟村高庙坡挖山采石，违法占用林地5340平方米，作出鄂曾林罚决字[2016]第022号林业行政处罚决定书，责令陈某2017年11月30日前恢复林业生产条件，并处罚款5.34万元。陈某未申请复议，也未提起诉讼，向随州市曾都区林业局交纳罚款5.34万元，但未履行行政处罚决定确定的恢复林业生产条件的义务。2016年12月29日，随州市曾都区林业局向创宇矿业公司下达《关于办理使用土地手续的催办函》(曾林函[2016]49号)，催促创宇矿业公司办理林地征占用手续，但创宇矿业公司仍未申请办理。2017年9月5日，随州市曾都区林业局向随州市森林公安局曾都区分局移送创宇矿业公司非法占用农用地犯罪线索。同月12日，随州市曾都区森林公安分局决定对创宇矿业公司非法占用农用地立案侦查。2018年1月24日，随州市曾都区森林公安分局以陈某涉嫌非法占用农用地犯罪移送随州市曾都区人民检察院审查起诉。2018年8月1日，随州市曾都区国土勘测规划院对创宇矿业公司占用土地面积进行勘测，确认其占用土地166.6亩，其中林地112.10亩。本院于2018年8月1日进行现场勘查发现，创宇矿业公司在占用的土地上修建了办公楼，山体被挖空，岩层裸露，涉案土地处于被根本性破坏状态。随州市曾都区林业局对创宇矿业公司擅自改变林地用途的违法行为监管不力，未依法作出责令限期恢复原状等行政处理，导致创宇矿业公司擅自改变林地用途的违法行为持续扩大，损害了国家和社会公共利益。针对创宇矿业公司擅自改变林地用途而随州市曾都区林业局不依法履行职责，随州市曾都区人民检察院于2018年9月10日向随州市曾都区林业局发出鄂曾都检行公[2018]42130200002号《检察建议书》，建议随州市曾都区林业局依法履行监管职责，对随州市创宇矿业有限公司擅自改变林地用途等违法行为依法予以处理。2018年11月2日，随州市曾都区林业局书面回复：将待法院正式判决后，按照判决结果，指导和协助补办使用林地手续，并与区国土资源局一起督促公司按照制定的矿区复绿方案恢复林业生产条件。2018年12月19日，随州市曾都区人民法院作出(2018)鄂1303刑初404号刑事判决，判决被告单位随州市创宇矿业有限公司犯非法占用农用地罪，判处罚金十万元；被告人陈某犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年六个月，缓刑三年，并处罚金一万元。本院认为，随州市曾都区林业局对其辖区内的森林资源有管理和监督的职责。《森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”2014年8月30日，随州市曾都区林业局以创宇矿业公司负责人陈洋未经林业主管部门同意，擅自在万店镇夹子沟村高庙坡挖山采石，违法占用林地4000平方米，作出鄂曾林罚书字第1417号林业行政处罚决定书，责令限期补办手续，并处罚款4万元。随州市曾都区林业局对创宇矿业公司擅自改变林地用途的违法行为，仅作罚款处理，未依法责令创宇矿业公司限期恢复原状，属于不全面履职。创宇矿业公司持续非法占用林地112.10亩，但随州市曾都区林业局未依法查明涉案违法事实，仅对其中的违法占用林地5000平方米、4000平方米、5340平方米作出行政处理，对创宇矿业公司擅自改变林地用途的违法行为监管不力、查处不力,属不依法履行职责。《中共中央办公厅国务院办公厅转发国务院法制办等部门的通知》(中办发[2011]8号)第三条规定：“行政机关未作出行政处罚的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。”2018年12月19日，随州市曾都区人民法院判决被告单位随州市创宇矿业有限公司犯非法占用农用地罪，判处罚金十万元；被告人陈某犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年六个月，缓刑三年，并处罚金一万元。但恢复林地原状与判处刑罚、并处罚金并不具有同质性，刑罚适用内容不能覆盖责令恢复原状的行政责任，不能免除随州市曾都区林业局履行修复环境等法定职责，因此其仍负有履行责令限期恢复原状等监管责任。若行政相对人逾期不恢复原状，根据《行政强制法》第五十条的规定，可以代履行，或委托第三人代履行，由行政相对人承担生态环境修复费用。但随州市曾都区林业局在收到检察建议后虽然口头要求创宇矿业公司植树复绿，但既未作出责令限期恢复原状等行政处理，也未采取有效措施督促创宇矿业公司植树复绿，恢复涉案林地原状，国家和社会公共利益处于持续受侵害状态。综上，公益诉讼起诉人的诉讼理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第七十二条、第七十六条之规定，判决如下：随州市曾都区林业局对随州市创宇矿业有限公司擅自改变林地用途的违法行为继续履行监管职责。案件受理费50元，由被告随州市曾都区林业局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省随州市中级人民法院。审 判 长  宋 琼审 判 员  靳鹏程审 判 员  雷姣姣人民陪审员  苏功茂人民陪审员  郭志国人民陪审员  陈汉平人民陪审员  邓义山二〇一九年九月二日书 记 员  张曦予