福建省南安市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0583行初218号 原告福州建工（集团）总公司，住所地福建省福州市福新路**,统一社会信用代码913501000036060403。 法定代表人游易楚，总经理。 委托代理人孙昱晓，福建君立律师事务所律师。 委托代理人林斌斌，福建君立律师事务所律师。 被告安溪县住房和城乡规划建设局，住，住所地福建省安溪县金融行政服务中心**楼一社会信用代码113505240038443563。 法定代表人谢秦楚，局长。 委托代理人白清泉，该局工作人员。 委托代理人李雪萍，福建安荣律师事务所律师。 原告福州建工（集团）总公司（以下简称福州建工）诉被告安溪县住房和城乡规划建设局（以下简称安溪县住建局）招标投标行政管理一案，本院于2019年7月19日受理后，即向被告发出起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月11日公开开庭审理了本案。原告福州建工的委托代理人孙昱晓、林斌斌，被告安溪县住建局委托代理人白清泉、李雪萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月16日，被告安溪县住建局作出安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》，认定原告福州建工是福州第七建筑工程有限公司控股股东，存在控股、管理关系。并据此认定被投诉人福州建工投标行为无效。原告不服，诉至本院。 原告福州建工诉称，2018年6月14日,泉州白濑水利枢纽工程参内安置区D地块工程项目(以下简称该项目)在安溪县公共资源交易中心进行公开评标,福州建工被确定为第一中标候选人。2018年6月15日,该项目第二中标候选人福建永东南建设集团有限公司(以下简称永东南公司)向招标人安溪县小城镇建设投资有限公司书面提出异议称:福州建工持有另一家投标人福州第七建筑工程有限公司(以下简称福州七建)83.29%的股份,福州建工系福州七建的控股股东,不符合招标文件中相关要求,应取消中标候选人资格。2018年8月23日,安溪县住建局(由于安溪县人民政府机构改革方案的实施,原安溪县住房和城乡规划建设局的职责由安溪县住房和城乡建设局承接)作出安住建投诉〔2018〕第002号《投诉处理决定书》,以“福州建工是福州七建控股股东,存在控股、管理关系”为由,认定福州建工投标行为无效。2018年10月8日,福州建工因不服安溪县住建局作出的投诉处理决定,向南安法院提起行政诉讼,南安法院经审理,于2018年12月5日作出(2018)闽0583行初194号《行政判决书》,确认安溪县住建局作出的福州建工与福州七建存在控股、管理关系的处理决定属于认定事实不清、证据不足,判决“撤销被告安溪县住房和城乡规划建设局于2018年8月23日作出的安住建投诉〔2018〕第002号《投诉处理决定书》”。2018年12月19日,安溪县住建局不服上述一审判决,向泉州市中级人民法院提起上诉,泉州中院经审理,于2019年4月18日作出(2019)闽05行终87号《行政判决书》,判决“驳回上诉,维持原判”。该判决目前已发生法律效力,即安溪县住建局作出的上述投诉处理决定已被依法撤销,福州建工第一中标人的身份依法恢复。2019年5月16日,安溪县住建局在人民法院生效判决已恢复福州建工的第一中标候选人身份且未责令行政机关重新作出投诉处理的情况下,又径行作出安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》,再次认定福州建工投标无效，阻碍本次招投标活动合法开展。 鉴于上述事实,福州建工认为:安溪县住建局作出的〔2019〕第001号《投诉处理决定书》存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定应当撤销的“主要证据不足的”、“适用法律、法规错误的”、“违反法定程序的”的法定情形,具体事实和理由如下： 一、本案中福州建工已提供充分证据证明其与福州七建在事实层面上并不存在任何出资或管理关系,但安溪县住建局仍罔顾客观事实,仅根据工商登记信息即作出投标无效的认定,显然属于主要证据不足。根据福州建工两次行政处理及一、二审行政诉讼提供的福州市政府文件、福州市市场监督管理局证明等大量证据,可以清楚地证实以下客观事实:福州建工持有的福州七建83.29%股份系历史时期福州市政府、福州市国资委赋予的资产代管职责,股份资金来源为原二基础公司集体资产,2013年后该资产代管关系也转为由福州新榕城市建设发展有限公司(以下简称新榕公司)直接管理,故此，在案涉项目投标时,福州建工与福州七建之间在事实层面上并不存在任何出资或管理关系。安溪县住建局在泉州中院二审过程亦对上述政府文件不持异议,认可福州建工并未进行过实际出资及2013年后不再履行代管职责的客观事实。但泉州中院依法撤销原投诉处理决定后,安溪县住建局却罔顾上述事实,仍简单地根据福州七建的工商登记信息认为“福州建工(集团)总公司是福州第七建筑工程有限公司控股股东,存在控股、管理关系”,故此,安溪县住建局该认定显然存在主要证据不足的应当撤销的法定情形之一。 二、安溪县住建局仅形式审查的观点实质是主张在行政审查也应适用公司法规定的商事外观交易原则,但鉴于招投标投诉处理并非商事交易而存在信赖保护之利益,福州建工没有及时办理工商登记,并未对其他招投标主体造成损害,故安溪县住建局仅形式审查是对法律的错误解读,显然属于适用法律、法规错误。 本案中,安溪县住建局在两次行政处理过程中均主张其仅进行形式审查,根据公司登记事项即可对福州建工与福州七建的关系作出判断,其实质是主张在行政审查也应适用公司法规定的商事外观交易原则。但是,本案中安溪县住建局作为投诉处理机关具有对投诉事项的实质内容进行调查、核实的法定职责,并通过听取双方当事人的意见对投诉事项进行综合判断,其在行政审查中更多是作为中立审查的角色,其对本案争议焦点即福州建工是否真实控股、管理福州七建,应当依法履行相应的实质性审查义务,而不是简单地以工商登记作为判断标准。因此,案涉招投标处理与商事交易不同,并不存在各招投标主体信赖股权的工商登记外观从而应当保护其信赖利益的问题,安溪县住建局的上述认定显然系对商事外观交易原则的错误解读,本案并不适用于商事外观主义保护原则。故在福州建工已经提供大量证据的情况下,安溪县住建局应依法查明福州建工与福州七建之间的客观真实的关系,其作出福州建工投标无效的认定显然于法无据。 三、招投标相关法律规定旨在保护交易的公平公正,福州建工与福州七建曾经的代管关系实质上不可能造成串标等违规情况,安溪县住建局忽略本案不存在串标等违规行为的事实,其作出的认定缺乏事实和法律依据。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条系对存在控股以及管理关系的两个单位事先沟通、私下串通等现象进行规制,但本案中鉴于福州七建2013年后即由新榕公司直接管理,福州建工无权也无从知悉福州七建的相关业务情况,因此,二者根本不存在任何串标的可能性和违规情形。并且,公平公正的招投标秩序应是建立在实质公平的基础上,而不应流于形式,两家公司针对本项目的投标,在实质上不可能出现法律及招标文件所规定的可能导致串标的情形,且在招投标过程中双方也均完全按照法律及招标文件的规定进行操作,而根本没有出现任何串标等违规情形。于此情况,安溪县住建局更应当实质性地保护公平、公正,而不应直接否定福州建工的投标,损害到投标企业的利益，造成诸多的诉累。鉴于此,福州建工与福州七建曾经的资产代管关系根本不足以在本次招投标活动中,对其他参与招投标人造成影响,不存在任何违反“公平、公正、公开”的恶意舞弊行为。根据《中华人民共和国招标投标法》第五条规定的“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则”,招投标相关法律规定旨在防范不正当竞争、损害投标主体利益的行为,但本案中,福州建工与福州七建的关系不存在恶意串标、损害其他投标人利益的情况,故安溪县住建局仅以形式上的工商登记事项作出认定,明显缺乏事实和法律依据。 四、鉴于两审法院已撤销安溪县住建局作出的投诉处理决定且未责令其重新作出行政行为,且永东南公司并未再次向安溪县住建局进行投诉,故安溪县住建局重新作出处理决定的行政行为程序违法,且亦违反行政机关不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为的法定要求。 如前所述,南安市法院、泉州中院两审法院生效判决已撤销安溪县住建局作出的投诉处理决定且未责令其重新作出行政行为,也就意味着原投诉针对的事项也已处理完毕,且法院作出的认定结果已产生司法拘束力,安溪县住建局不得在没有法律依据的情况下任意作出与之对抗的行政行为。根据《行政诉讼法》第九十四条“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定”等规定,行政判决作出后当事人均应依法予以遵照执行,在法院判决事项未明确规定可以重新作出具体行政行为,且原投诉人永东南公司并未再次向安溪县住建局进行投诉的前提下,安溪县住建局重新作出处理显然不符法律规定。同时,暂且不论人民法院并未判决安溪县住建局重新作出具体行政行为,即便根据《行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的,被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定,安溪县住建局重复对原投诉事项作出相同的处理,亦违反了《行政诉讼法》对行政机关不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为的法定要求。 五、安溪县住建局在做出重新处理决定时并未依法通知福州建工,也没有给予福州建工陈述申辩的权利,明显属于程序违法。 即便退一步说,假设安溪县住建局有权重新对案涉投标项目再次做出处理决定,其也是属于行政机关另行做出的一项新的具体行政行为,其与安溪县住建局2018年8月23日作出的“安住建投诉〔2018〕第002号”投诉处理决定不能混为一谈。这也可以从本次安溪县住建局做出的投诉处理决定书文号“安住建投诉〔2019〕第001号”与先前处理决定文号不一致得到印证。根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十六条“在投诉处理过程中,行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩,必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。”,安溪县住建局在重新作出处理决定时,也应当依法通知福州建工,并保障福州建工陈述和申辩的权利,更何况,根据国家企业信用信息公示系统显示,福州七建工商登记股东早已变更为2013年后履行资产代管职责的新榕公司以及福州七建工会委员会,即安溪县住建局作出案涉的〔2019〕第001号《投诉处理决定书》时相关客观情况已发生明显变更。但安溪县住建局显然没有依法履行上述法定程序,导致福州建工权益受到直接侵害。 综上所述,被告安溪县住建局作出的安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》不仅认定事实不清、证据不足,而且程序违法、适用法律依据错误,应依法予以撤销,并应责令安溪县住建局督促招标人安溪县小城镇建设投资有限公司依法发放中标通知书及签署合同。 原告福州建工提供的证据如下： 证据1组，安溪县住建局作出的安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》复印件1份，欲证明被告安溪县住建局作出的安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定应当撤销的“主要证据不足的”、“适用法律、法规错误的”的法定情形。 证据2组，南安市人民法院（2018）闽0583行初194号《行政判决书》复印件1份，欲证明法院判决认定福州建工与福州七建之间在事实层面上并不存在任何出资或管理关系。 证据3组，《内资企业登记基本情况表》《福州第七建筑工程有限公司股东会决议》《市国资委关于转报表更福州第七建筑工程有限公司集体股权代管部门的请示》（榕国资产权[2018]526号）《福州市人民政府办公厅文件办理告知单》复印件各1份，欲证明2018年12月20日,福州七建的工商登记股东已由福州建工变更为新榕公司,且经向福州市人民政府国有资产监督管理局委员会、福州市市场监督管理局请示，福州市人民政府办公厅已确认福州建工仅为福州七建集体资产的代管方,代持原市二基础公司净资产出资部分股权(代持股份比例为83.29%),但福州七建2013年起已由福州建工的母公司新榕公司直接管理,故安溪县住建局作出案涉的安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》时相关客观情况已发生明显变更,其直接作出的认定与客观事实不符。 被告安溪县住建局辩称，一、答辩人于2019年5月16日作出安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》认定事实清楚,证据充分,请求依法予以维持。 1、依据本案的事实,结合我国公司法及福州七建的公司章程(开标时的最新章程),可以认定“福州建工(集团)总公司与福州第七建筑工程有限公司存在控股、管理关系”。在处理投诉过程中,答辩人依法向福州市市场监督管理局调取的福州七建内资企业登记基本情况表及福州七建2017年9月28日的公司章程(开标时),章程显示:福州建工持有福州七建筑83.29%的股份,福州七建也明确公司83.29%的出资由福州建工代管,且福州建工和叶向阳依法共同履行股东职责,至于福州建工是否出资并不影响其股东的认定(福州七建的章程中明确福州建工与叶向阳共同履行股东职责)。且在本案的原审审理过程中,福州建工提交的福州七建的股东会决议及多份章程,也表明福州建工对于福州七建在事实上也履行了股东的管理职责。因此,答辩人认定“福州建工(集团)总公司与福州第七建筑工程有限公司存在控股、管理关系”并无不当。2、本案经南安市人民法院作出(2018)闽0583行初194号《行政判决书》后,答辩人依法向泉州市人民法院提起上诉。泉州市中级人民法院于2019年4月18日作出(2019)闽05行终87号《行政判决书》，该判决书认定:安溪县住建局做出的安住建投诉〔2018〕第002号《投诉处理决定书》认定“福州建工(集团)总公司是福州第七建筑工程有限公司控股股东,存在控股、管理关系”并无不当。现该判决书已发生法律效力,该判决书认定的事实可以作为本案认定案件事实的依据。 二、答辩人依据生效法律文书认定的事实再次做出投诉处理决定书,符合法律规定,不存在违法。 1、南安市人民法院一审的判决情况及相应法律后果的说明。南安市人民法院于2018年12月5日作出(2018)闽0583行初194号《行政判决书》认定:安溪县住建局推断“被投诉人福州建工(集团)总公司是福州第七建筑工程有限公司控股股东,存在控股、管理关系”,据此认定福州建工(集团)总公司投标行为无效,该决定书认定事实不清,证据不足,因此判决撤销安溪县住建局做出的〔2018〕第002号《投诉处理决定书》。故南安市人民法院是以“事实不清,证据不足”,根据《行政诉讼法》第七十条第一项“主要证据不足的”为法律依据判决撤销安溪县住建局的处理决定书,属于否定投诉处理决定书上的事实认定。因此南安市人民法院的该份判决书生效,那么撤销的法律后果:答辩人如果重新作出投诉处理决定书,只能认定“被投诉人福州建工(集团)总公司与福州第七建筑工程有限公司不存在控股管理关系”而决定“被投诉人福州建工(集团)总公司有效”。但因答辩人的上诉,该份判决书未发生法律效力。 2、泉州市中级人民法院行政判决的情况及相应的法律后果。 泉州市中级人民法院于2019年4月18日以判决书的形式(非裁定书)作出(2019)闽05行终87号《行政判决书》，判决书认定:安溪县住建局作出的安住建投诉〔2018〕第002号《投诉处理决定书》认定，“福州建工(集团)总公司是福州第七建筑工程有限公司控股股东,存在控股、管理关系”并无不当。但答辩人做出的安住建投诉〔2018〕第002号《投诉处理决定书》没有具体阐明适用法律、法规及规范性文件的具体条款,属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定的“适用法律、法规错误”的情形,一审法院判决撤销答辩人作出的安住建投诉〔2018〕第002号《投诉处理决定书》结果正确,因此判决:驳回上诉,维持原判(即撤销投诉处理决定书)。因此终审法院以“适用法律,法规错误”的情形判决撤销,与一审法院判决撤销的理由完全不同。 投诉处理决定书判决撤销后,尽管法院未判决重新作出具体行政行为,但原投诉处理程序仍处于未结状态,因此答辩人必须重新作出处理决定。而且新的投诉处理决定书应当以中院生效的判决书为依据,即认定“福州建工(集团)总公司是福州第七建筑工程有限公司控股股东,存在控股,管理关系”,但应重新适用具体的法律法规。 3、答辩人重新作出的投诉处理决定书不属于行政诉讼法七十一条“以同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同的情形,《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定,人民法院判决被告重新作出行政行为,被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同,但主要事实或者主要理由有改变的,不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。本案中泉州市中级人民法院判决撤销的理由是“适用法律、法规错误”,答辩人重新作出的投诉处理决定书中已适用了明确的法律法规,显然新的行政行为“主要理由有改变”,因此新的投诉处理决定书不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。 三、答辩人在投诉处理过程中,已充分保障了原告福州建工的陈述和申辩权,答辩人重新作出的投诉处理决定书程序合法。2018年7月23日正式受理永东南公司的投诉后,答辩人并于2018年7月26日向原告福州建工送达永东南公司的投诉书及投诉材料。在具体行政行为(原投诉处理决定书)撤销后,并没有形成一个新的投诉,答辩人重新作出的投诉处理决定书是对永东南公司原投诉(2018年7月)的处理。 综上所述,答辩人重新作出的投诉处理决定书认定事实清楚,证据充分,而且程序合法,请求依法驳回原告的诉讼请求。 2019年8月6日，被告安溪县住建局向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据： 证据1组，投诉书、投诉材料（企业信用报告、小城投异议回复函、评标委会员复核意见、建工公司异议回复函、新榕建发委〔2013〕33号文）、询问笔录及工作人员行政执法证、授权委托手续、快递单（向建工公司送达投诉材料）、关于福建永东南建设集团有限公司《投诉书》的回复函、回复材料（证明、榕政综〔2010〕115号文及附件、新榕建发委〔2013〕33号文、建工公司异议回复函、评标委员会复核意见、小城投异议回复函）、招标人异议材料（永东南异议报告、质疑答复函、询问笔录、开标记录表、企业信用信息公示报告、评标委会员复核意见、证明、关于申请“协调专家配合调查”的函、建工公司声明书、小城投异议回复函）、答辩人调取的材料（福州七建公司章程（开标时最新）、内资企业登记基本情况表）、住建投诉〔2018〕第002号《投诉处理决定书》、投诉处理决定书送达情况（小城投送达回证、永东南送达回证及授权委托材料、EMS快递单、建工公司送达回证及授权委托材料）复印件1组，欲证明原投诉处理情况。 证据2组，南安市人民法院（2018）闽0583行初194号《行政判决书》、泉州市中级人民法院（2019）闽05行终7号《行政判决书》复印件各1份，欲证明原一审、二审判决情况。 证据3组，〔2019〕第001号《投诉处理决定书》及送达情况（小城投送达回证、永东南送达回证及授权委托材料、EMS快递单及快递情况查询截图）复印件各1份，欲证明重新作出投诉处理决定书及送达情况。 证据4组，法律法规，欲证明被告作出涉案投诉处理决定的依据。 经庭审质证，本院对上述证据作如下确认： 被告提供的证据，原告经质证后认为，对证据1组的表面真实性无异议，被告依据该材料作出安住建投诉〔2018〕第002号《投诉处理决定书》是错误的，且已经过法院审理判决撤销，被告依据原材料，作出涉案投诉处理决定，存在以同一事实和理由重新与原行政行为基本相同的行政行为。被告则认为，安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》是基于安住建投诉〔2018〕第002号《投诉处理决定书》的材料作出的决定，是基于相同事实，但是以不同理由作出的，不存在原告所述以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为。证据3组，原告对证据三性无异议，但不认可安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》，认为缺乏事实和法律依据。证据4组，原告对真实性无异议，但认为被告适用法律错误。本院认为，因原告福州建工对被告安溪县住建局举证的证据1-4组的证据真实性均无异议，故本院对该四组证据的真实性和与本案的关联性予以确认。 原告提供的证据，被告经质证后认为，对证据1组的证据三性没有异议，但对证明内容有异议，《投诉处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确。证据2组，被告对证据三性没有异议，但对证明目的有异议，针对该判决，被告已提起上诉，终审判决已认定被告认定“福州建工（集团）总公司与福建第七建筑工程有限公司，存在控股、管理关系”并无不当。证据3组，被告对真实性无异议，但认为与本案不具有关联性，不能证明原告的证明目的，被告投诉处理机关作出处理决定只能以开标时及之前形成的证据作为处理依据。之后涉案公司的登记变更不影响投诉的处理。而且，1、其提供的榕国资产权[2018]526号文显示：根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》的三十四条规定，存在控股、管理关系的不同单位不得参加同一标段投标或未划分标段的同一招标项目的投标，严重影响两家企业经营业务的开展。这才同意变更公司登记。2、其提供的七建公司章程中也有福州建工的盖章，证明福州建工对七建公司有管理的痕迹。本院对原告以上三组证据的真实性予以确认。 经审理查明，2018年6月14日，泉州白濑水利枢纽工程参内安置区D地块工程项目在安溪县公共资源交易中心进行公开评标，原告福州建工被确定为第一中标候选人。次日，该工程项目第二中标候选人永东南公司向招标人安溪县小城镇建设投资有限公司书面提出异议称：“福州建工持有另一投标人福州第七建筑工程有限公司83.29%的股份，系福州第七建筑工程有限公司的控股股东，并不符合招标文件的相关要求，应取消福州建工中标候选人资格”。同年7月13日，招标人安溪县小城镇建设投资有限公司向投诉人永东南公司书面回复，告知其经工程评标委员会认为，福州建工的投标行为并未违反投标须知（一）总则4.3（13）条的规定，决定维持原评标结果。2018年7月17日，永东南公司向被告安溪县住建局递交投诉书。同年8月23日，该局作出安住建投诉〔2018〕第002号《投诉处理决定书》，以“福州建工是福建第七建筑工程有限公司控股股东，存在控股、管理关系”为由，认定“被投诉人福州建工投标行为无效”。原告福州建工不服，于2018年10月8日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告安溪县住建局于2018年8月23日作出的安住建投诉〔2018〕第002号《投诉处理决定书》。本院于2018年12月5日作出（2018）闽0583行初194号《行政判决书》，判决“撤销被告安溪县住建局于2018年8月23日作出的安住建投诉〔2018〕第002号《投诉处理决定书》”。被告安溪县住建局不服，向泉州市中级人民法院上诉，该院于2019年4月18日作出（2019）闽05行终7号《行政判决书》，判决“驳回上诉，维持原判”。2019年5月16日，被告安溪县住建局重新作出安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》，再次认定“原告福州建工本次就泉州白濑水利枢纽工程参内安置区D地块的投标无效”。原告福州建工不服，于2019年7月19日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告安溪县住房和城乡建设局于2019年5月16日作出的安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》,并责令被告督促招标人安溪县小城镇建设投资有限公司依法发放中标通知书及签署合同。 本院认为,根据《中华人民共和国招标投标实施条例》第四条第二款：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。……”《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第四条“各级发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、水利、交通运输、铁道、商务、民航等招标投标活动行政监督部门，依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发[2000］34号）和地方各级人民政府规定的职责分工，受理投诉并依法做出处理决定”的规定，被告安溪县住建局作为安溪县的住房城乡规划建设行政管理部门，具有对其辖区内招标投标活动进行行政监督的职责、受理招标投标投诉申请并作出认定的法定职权。其于2018年7月23日受理投诉人永东南公司的投诉，经调查后2019年5月16日作出安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》认定投标时被投诉人福州建工是“福建第七建筑工程有限公司控股股东，存在控股、管理关系”，进而认定福州建工的投标行为无效。有其于2018年7月26日向福州市市场监督管理局调取投标时福州第七建筑工程有限公司的工商登记信息、《公司章程》以及泉州市中级人民法院作出的(2019)闽05行终87号《行政判决书》为证，事实认定和处理结果正确，对此，本院予以采信。关于被告安溪县住建局作出的安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》，原告福州建工提出被告安溪县住建局是以“同一事实同一理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定，同一事实和理由中的“事实”是指行政机关所认定的据以作出行政行为的法律事实；“理由”是指行政机关据以作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。判断事实和理由同一性的标准是主要事实和主要理由是否一致，即只要主要事实和主要理由一致，就属于《行政诉讼法》第七十一条规定的同一事实和理由。本案中，泉州市中级人民法院认为被告安溪县住建局2018年8月23日作出的安住建投诉〔2018〕第002号《投诉处理决定书》没有具体阐述适用法律、法规及规范性文件的具体条款，属于《行政诉讼法》第七十条第二项规定的“适用法律、法规错误”的情形。2019年5月16日,被告安溪县住建局重新作出安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》，该决定书调查核实的事实与安住建投诉〔2018〕第002号《投诉处理决定书》认定的事实一致，但具体载明了适用的具体法律、法规。本案被告安溪县住建局前后作出的两次《投诉处理决定书》所依据的法律法规不同，其“理由”发生变化，不属于《行政诉讼法》第七十一条规定的同一事实和理由的情形，对于原告的该主张，本院不予采纳。另，被告安溪县住建局以其根据(2019)闽05行终87号《行政判决书》中“没有具体阐明适用法律、法规及规范性文件的具体条款”为由，于2019年5月16日重新作出的安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》，却未能根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十六条的规定，充分保障原告福州建工的陈述和申辩的权利，就直接作出安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》并依法送达。以上事实，有被告安溪县住建局提供的证据以及其庭审陈述为证，本院予以采信。本院认为，被告作出的安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》作为新的行政行为，必须具备主体、内容、程序三个要素，并按照法定的期限及方式将具体行政行为的内容送达给行政相对人使其知晓，充分保障其陈述、申辩的权利，故被告安溪县住建局作出的案涉《投诉处理决定书》，因未给予原告福州建工陈述、申辩的法定权利，系程序严重违法的情形，依法应予撤销。原告请求责令被告督促招标人安溪县小城镇建设投资有限公司依法发放中标通知书及签署合同，因该诉讼请求与本案属于不同的法律关系，本院不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 一、撤销被告安溪县住房和城乡规划建设局于2019年5月16日作出的安住建投诉〔2019〕第001号《投诉处理决定书》； 二、驳回原告福州建工（集团）总公司的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。 审 判 长  黄文庆 审 判 员  张春水 人民陪审员  黄新法 二〇一九年九月二十九日 法官 助理  杜 琛 书 记 员  叶俊妮 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国招标投标实施条例》 第四条第二款县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。 二、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》 第四条“各级发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、水利、交通运输、铁道、商务、民航等招标投标活动行政监督部门，依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发[2000］34号）和地方各级人民政府规定的职责分工，受理投诉并依法做出处理决定” 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… （三）违反法定程序的； 16- 17-