陕西省榆林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）陕08行初22号 原告任玉成，男，1957年10月13日出生，汉族，现住定边县，农民。 原告任正谋，男，1965年9月24日出生，汉族，现住定边县，农民。 原告任玉宝，男，1954年10月22日出生，汉族，现住定边县，农民。 原告任玉平，男，1961年10月21日出生，汉族，现住定边县，农民。 原告任玉昌，男，1965年9月24日出生，汉族，现住定边县，农民。 原告任玉林，男，1965年9月24日出生，汉族，现住定边县，农民。 共同委托代理人刘飞，陕西纳智律师事务所律师。 被告定边县人民政府。住所地：定边县东正街。 法定代表人焦利民，县长。 委托代理人聂军声，定边县农业农村局工作人员。 委托代理人李平，该府法律顾问。 原告任玉成、任正谋、任玉宝、任玉平、任玉昌、任玉林因不服被告定边县人民政府注销农村土地承包经营权证行政决定一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年5月10日公开开庭审理了本案。原告任玉成等六户的共同委托代理人刘飞，被告定边县人民政府的委托代理人聂军声、李平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 六原告诉称：被告定边县人民政府于2017年8月29日作出了定政发[2017]63号《定边县人民政府关于砖井镇西高圈村任伙场村民小组与西高圈村民小组，尉圈村民小组、西李圈村民小组、十里塘村民小组土地权属争议的处理决定》，后西高圈村任伙场村小组不服榆林市人民政府作出的榆政复字[2017]43号《行政复议决定书》，向榆林市中级人民法院提起了行政诉讼。在前案审理过程中，被告于2018年8月29日作出了定政发[2018]63号《定边县人民政府关于依法收回砖井镇西高圈村任伙场村民小组任玉成等6户农村土地承包经营权证的决定》，认为被告2017年5月5日给任玉成等6户颁发的《农村土地承包经营权证》中登记的155.08亩土地包括在定政发[2017]63号文件确定的争议地中，依据了《陕西省农业厅关于农村土地承包经营权登记工作中若干具体问题处理的指导意见》（陕农业发[2014]78号）第二条，《中华人民共和国农村土地承包经权证管理办法》第二十条规定，作出定政发[2018]63号决定，要求六原告交回《农村土地承包经营权证》，六原告不服，拒绝交回。被告于2018年10月18日又作出了定政发[2018]70号注销任玉成等6户《农村土地承包经营权证》的决定，原告认为，原告对全部的家庭承包地享有合法的承包经营权，被告作出[2018]70号注销决定，明显缺乏事实根据，没有法定理由，违反法律规定，违反国家土地政策，同时侵犯了原告合法取得的土地承包经营权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国农村土地承包法》及其他相关法律规定，提起行政诉讼。诉讼请求：依法撤销定边县人民政府于2018年10月18日作出的定证发[2018]70号《定边县人民政府关于依法注销砖井镇西高圈村任伙场村民小组任玉成等6户农村土地承包经营权证》。 原告为支持其诉讼请求向本院提供以下证据： 第一组：1、被告定边县人民政府于2018年10月18日作出的定政发[2018]70号《定边县人民政府关于依法注销砖井镇西高圈村任伙场村民小组任玉成等6户农村土地承包经营权证的决定》。2、原告任玉成、任正谋、任玉宝、任玉平、任玉昌、任玉林的身份证复印件6份。3、《农村土地承包经营权证》六本，记载信息：2017年5月5日定边县人民政府向原告任玉成、任正谋、任玉宝、任玉平、任玉昌、任玉林六人颁发，有证书编号、有权利人身份证号码、发包方为定边县砖井镇西高圈村三组、承包方为任玉林等原告六人、权利性质：家庭承包，承包期限：1999年1月1日至2028年12月31日，确权方式:确权确地，该证书还详细记载了分配了承包土地的农户成员和承包集体土地情况登记，六承包户家庭成员不同，面积不等。4、《土地承包合同书》原件一份。记载信息：1998年砖井镇西高圈村民委员会与任玉林签订的，有定边县砖井镇人民政府盖章负责人签字，约定任玉林家庭4口人承包了砖井镇西高圈村民委员会的村集体土地，约定了承包期限为30年自1998年至2028年，还详细记载了承包土地登记情况。5、《土地承包经营权证书》原件一本，1998年定边县砖井镇人民政府向任玉林颁发，记载信息与《土地承包合同书》相同。6、被告公示农村土地确权登记工作流程照片1张、定边县农村土地确权工作流程掠影照片1张、定边县农村土地确权颁证工作剪影记录照片1张。证明目的：1、任玉成、任正谋、任玉宝、任玉平、任玉昌、任玉林作为本案原告主体适格。2、六原告的《农村土地承包经营权证》的颁发经过了入户调查、地块指认、两轮公示等合法程序取得。3、原告的土地承包经营权依法已经进行了不动产登记，目前仍在登记的承包期限内，被告收回《土地承包经营权证》的决定缺乏法律依据，程序违法。 第二组：1、任玉林农牧业税缴纳手册一本，记载了任玉林缴纳公粮的信息。2、1981年任玉林向定边县砖井镇公社革命委员会缴纳主粮合计62.03元农业税收据一支。3、1999年任玉林向定边县砖井镇财政所缴纳160元农业税收据一支。4、2002年任玉林向定边县砖井镇财税所缴纳96元农业税收据一支。5、2003年任玉林向定边县砖井镇财税所缴纳95.78元农业税收据一支。6、定边县农村商业银行开户的个人结算存折六本，记录信息：政府多次向原告六人个人账户打款，包括地膜玉米补助，粮食直补、玉米良种等金额不等的款项。证明目的：原告六人作为农村集体经济组织成员，承担着因承包本集体土地产生的义务，同时也享有着因土地带来的权利，被告的注销决定，严重侵犯了原告六人合法享有的农村土地承包经营权。 第三组：榆林市中级人民法院（2018）陕08行初22号行政判决书一份。证明目的：1、该生效判决撤销了被告于2017年8月29日作出的定政发[2017]63号《土地权属争议的处理决定》。判决认为：“收回、注销行政决定是否定原告部分村民持有的争议地上土地承包经营权证的行政行为，与本案被诉行政行为相互矛盾，定边县人民政府在案件审理过程中作出新的行政行为，以维护土地确权决定的合法性，显然违反法定程序，属程序违法，应予撤销。”2、被告的2018年63号文件是为了维护2017年63号文件的正当性而作出的补救文件，因为目标文件已经被撤销，被告的目的落空，也就没有了维护的必要性，作出注销原告《土地承包经营权证》的70号文件决定依法应予撤销。 被告定边县人民政府答辩称：一、答辩人所作的定政发[2018]70号《注销决定》事实清楚、证据充分、适用法律正确。答辩人曾于2017年8月29日作出《定边县人民政府关于砖井镇西高圈村任伙场村民小组与西高圈村民小组、尉圈村民小组、西李圈村民小组、十里塘村民小组土地权属争议的处理决定》，该决定确定的争议地为3134亩。后被答辩人不服，向榆林市人民政府申请行政复议，该府于2018年2月22日作出了榆政复字[2017]43号行政复议决定书，维持了答辩人定政发[2017]63号处理决定。因答辩人于2017年5月给任伙场村民小组任玉成等6户颁发的六本《农村土地承包经营权证》中有共计155.08亩土地包括在了定政发[2017]63号处理决定中确定的3134亩争议地中，依据《陕西省农业厅关于农村土地承包经营权登记工作中若干具体问题处理的指导意见》第二条“对于承包地块和边界存在争议的，由集体土地承包登记工作小组根据实际情况拿出处理意见协调解决，纠纷解决后再进行登记，或者按二轮土地承包方案确定登记。纠纷一时难以解决的，可以暂缓登记”、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条等法律法规的规定，上述155.08亩土地确属争议土地，答辩人作为县级农村土地确权工作的行政主管部门，根据法律规定，依照法定职权作出的收回和注销决定，证据充分，适用法律正确。二、答辩人作出注销被答辩人《农村土地承包经营权证》的程序合法。2018年7月5日，砖井镇西高圈村西高圈村民小组、尉圈村民小组、西李圈村民小组、十里塘村民小组向答辩人下设的土地确权工作业务指导部门定边县农业局反映：该四个村民小组与西高圈村任伙场村民小组争议的155.08亩土地登记在了任伙场村民小组村民任玉成等6户村民的《农村土地承包经营权证》上，县农业局立即成立工作组就此问题进行调查了解。经查，上述所反映问题属实，于是县农业局建议答辩人收回该六户的《农村土地承包经营权证》，后答辩人才作出定政发[2018]63号收回决定，并告知当事人若不服上述决定可在法定期限内向榆林市人民政府申请行政复议或向榆林市中级人民法院提起行政诉讼，但因未见到其复议申请且被答辩人无正当理由拒不交回各自所持有的《农村土地承包经营权证》，随后答辩人又作出定政发[2018]70号注销决定。答辩人作出的上述注销决定所依据的是榆政复字[2017]43号行政复议决定书，已确认该155.08亩土地确属争议地，并向被答辩人阐明了注销依据，送达了《注销决定》，答辩人已经履行了告知义务，所以答辩人作出的行政行为证据确凿，适用法律正确，程序合法。且答辩人作出的《注销决定》亦为保护被答辩人及第三人的合法权益，不存在违法的问题。综上所述，答辩人作出的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；被答辩人起诉理由缺乏依据，依法不能成立。请求法院依法驳回原告的诉求。 被告定边县人民政府在法定期限内，向本院提供以下证据： 第一组：《土地确权申请书》、《光伏用地租赁合同书》；证明目的：六原告对本案案涉土地存在争议这一事实早在2016年就非常清楚，并试图通过人民政府申请土地确权的方式达到将包括本案案涉争议地在内的土地确权至己方名下的目的。 第二组：定政发[2017]63号文件、《行政复议申请书》、榆政发[2017]43号决定书。证明目的：本案案涉土地在2017年经市县两级人民政府通过实地勘察、走访及多份证据的相互印证，是以事实为依据，以法律为准绳，依法作出的处理决定。 第三组：定政农字[2018]96号文件、一览表、定政发[2018]70号文件、送达回执和送达照片。证明目的：被告根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第四款、第二十一条之规定，作出的定政发[2018]70号《注销决定》所依据的事实清楚，证据确实充分，合法有效。 被告对六原告以上提交的三组证据质证认为，对第一组证据中的1、2、3、6份证据真实性无异议，对第一组证据中4、5份的真实性有待于核实，对其证明目的第1、2无异议，对证明目的第3有异议，理由：收回和注销法律依据在答辩时已陈述清楚，主要法律依据是《农村土地承包法》、《物权法》的规定，实行发证制；法规依据是原农业部颁发的《农村土地承包经营权证管理办法》的第二十条、第二十一条的规定；政策依据是陕西省农业厅2014年《关于农村土地承包经营权登记工作中若干问题具体问题处理的指导意见》第二条的规定，其规定的是有争议的暂缓登记。对第二组证据的真实性有待于核实，对其证明目的有异议，理由：该组证据都是原告所在的村组在当时确权中的证据，承包权以所有权为基础。对第三组证据真实性无异议，对其证明目的有异议，第三组证据能够证明被告收回、注销行为是正确的，有事实与法律依据，该份证据是生效判决。 六原告对被告提供的三组证据质证认为，对所有证据的真实性均无异议，对其证明目的有异议：一、对第一组证据中，确权申请书的申请人为任伙场村民小组，与本案的原告主体不一致，对租赁合同书与本案审理的事实，没有关联性，其只是纠纷产生的起因，可以证明本案的争议地的用途发生了改变，原来是耕地，现在改变为建设用地，被告不能用行政行为维护了第三人的不当利益，同时损害了原告合法利益，三千多亩土地有争议，对原告的155.08亩土地当时是无争议的，因为有承包证。如果对大地进行处理的话，也要对原告的土地一并作出处理。二、对第二组证据的证明目的有异议，理由：2017年63号与43号文件是前案审理的文件，已被榆林中院的判决予以撤销，没有发生法律效力，在本案中不能作为证据使用。三、对第三组证据的证明目的有异议，理由：农业局的请示报告是被告的下级对上级的一个请示报告，对原告不发生效力，镇上的文件只是一个建议，情况说明，对原告也不发生法律效力，对于坐标的真实性、证明目的均无异议，对土地利用现状截图没有表明形成时间，对于定政发2018年70号及送达回证是本案审理的行政行为。 经庭审质证，本院对各方当事人提供以上证据作如下认证： 被告提供的三组证据，原告对其真实性均无异议，故对真实性予以采纳，可以证明2016年8月16日，西高圈村任伙场村民小组向被告定边县人民政府提出土地确权申请，2017年5月，被告定边县人民政府向任伙场村民小组任玉林等六户村民颁发了农村土地承包经营权证，该六《农村土地承包经营权证》中登记的155.08亩土地包括在定政发[2017]63号土地确权决定中确定的争议地中，2018年8月3日，定边县农业局向定边县人民政府作出定政农字[2018]65号《关于请求对砖井镇西高圈村六户村民农村土地承包经营权证启动撤销程序的报告》，定边县人民政府于2018年8月29日作出定政发[2018]63号《关于依法收回砖井镇西高圈村任伙场村民小组任玉成等6户农村土地承包经营权证的决定》，经留置送达六原告，在5日内六原告未交回砖井镇人民政府，被告定边县人民政府于2018年10月18日作出定政发[2018]70号《关于依法注销砖井镇西高圈村任伙场村民小组任玉成等6户农村土地承包经营权证的决定》，亦留置送达六原告的事实。 被告对六原告提供的第一组第1、2、3、6份、第三组证据真实性均无异议，对真实性予以采纳，可以证明六原告主体适格，被告颁发农村土地承包经营权证，后予以注销的事实；第三组系本院行政判决书，可以证明本院作出的（2018）陕08行初22号行政判决，将榆林市人民政府于2018年2月22日作出的榆政复字[2017]43号行政复议决定及定边县人民政府于2017年8月29日作出的定政发[2017]63号《定边县人民政府关于砖井镇西高圈村任伙场村民小组与西高圈村民小组、尉圈村民小组、西李圈村民小组、十里塘村民小组土地权属争议的处理决定》判决予以撤销。其他证据涉及土地承包经营权民事范畴认定的问题，在本案行政审判中不予认证。 经审理查明：2016年8月16日，定边县砖井镇西高圈村任伙场村民小组向被告定边县人民政府提出土地确权申请，定边县人民政府于2017年8月29日作出的定政发[2017]63号《定边县人民政府关于砖井镇西高圈村任伙场村民小组与西高圈村民小组、尉圈村民小组、西李圈村民小组、十里塘村民小组土地权属争议的处理决定》,定边县砖井镇西高圈村任伙场村民小组不服提出行政复议，榆林市人民政府于2018年2月22日作出的榆政复字[2017]43号行政复议决定，维持了上述土地确权决定。定边县砖井镇西高圈村任伙场村民小组仍不服，向本院提起行政诉讼，本院受理后，作出（2018）陕08行初22号行政判决，将榆林市人民政府于2018年2月22日作出的榆政复字[2017]43号行政复议决定及定边县人民政府于2017年8月29日作出的定政发[2017]63号《定边县人民政府关于砖井镇西高圈村任伙场村民小组与西高圈村民小组、尉圈村民小组、西李圈村民小组、十里塘村民小组土地权属争议的处理决定》判决予以撤销。 2017年5月，被告定边县人民政府向任伙场村民小组任玉林等六户村民颁发了农村土地承包经营权证，该六《农村土地承包经营权证》中登记的155.08亩土地包括在定政发[2017]63号土地确权决定确定的争议地中，2018年8月3日，定边县农业局向定边县人民政府作出《关于请求对砖井镇西高圈村六户村民农村土地承包经营权证启动撤销程序的报告》，定边县人民政府于2018年8月29日作出定政发[2018]63号《关于依法收回砖井镇西高圈村任伙场村民小组任玉成等6户农村土地承包经营权证的决定》，经留置送达六原告，在5日内六原告未交回砖井镇人民政府，被告定边县人民政府于2018年10月18日作出定政发[2018]70号《关于依法注销砖井镇西高圈村任伙场村民小组任玉成等6户农村土地承包经营权证的决定》，亦留置送达六原告，六原告不服该决定，提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。 本院认为:《陕西省农业厅关于农村土地承包经营权登记工作中若干具体问题处理的指导意见》（陕农业发[2014]78号）第二条规定：对于承包地块和边界存在争议的，由集体土地承包登记工作小组根据实际情况拿出处理意见协调解决，纠纷解决后再进行登记，或者按二轮土地承包方案确定协调解决，纠纷解决后再进行登记。纠纷一时难以解决的，可以暂缓登记。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定：符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。本案中，2016年8月16日，六原告所在任伙场村民小组向定边县人民政府提出土地确权申请，2017年，以小组为单位对农村土地承包经营进行登记颁证，而任伙场村民小组并未说明登记地块在争议地范围，同年5月，定边县人民政府向六原告颁发土地承包经营权证。争议在前，颁证行为在后，颁证的前提是土地没有争议，案涉承包证所涉土地是原告所在村民小组提出的土地权属争议申请，定边县人民政府发现颁证土地存有争议，依据上述规定作出的收回决定并无不当。在收回决定留置送达五日内，六原告未予交回，被告定边县人民政府依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定决定注销六原告的农村土地承包经营权证并留置送达六原告，程序合法。六原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告任玉成、任正谋、任玉宝、任玉平、任玉昌、任玉林的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告任玉成、任正谋、任玉宝、任玉平、任玉昌、任玉林负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审判长 王 静 审判员 刘红梅 审判员 吴天全 二〇一九年九月四日 书记员 麻建雷