辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终548号上诉人（一审原告）：兴城市三道沟满族乡凉水泉村民委员会，所在地址兴城市三道沟满族乡凉水泉村。负责人：岳德信，该村民委员会主任。委托诉讼代理人：卢宏，辽宁卢宏律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：葫芦岛市人民政府，所在地址葫芦岛市龙湾区龙湾大街**。法定代表人：王力威，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：毕玉格，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：张辉，该市司法局工作人员。第三人：兴城市三道沟满族乡凉水泉村后屯一组，，所在地址兴城市三道沟满族乡凉水泉村负责人：付连才，该小组组长。委托诉讼代理人：田耕良，葫芦岛市连山区耕田法律服务所法律工作者。兴城市三道沟满族乡凉水泉村民委员会（以下简称凉水泉村委会）因诉葫芦岛市人民政府（以下简称葫芦岛市政府）及第三人兴城市三道沟满族乡凉水泉村后屯一组（以下简称后屯一组）行政复议一案，不服葫芦岛市中级人民法院（2018）辽14行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并组织各方当事人进行了询问。凉水泉村委员的负责人岳德信及委托诉讼代理人卢宏，葫芦岛市政府的委托诉讼代理人毕玉格、张辉及后屯一组的委托诉讼代理人田耕良参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明：2013年，兴城市人民政府（以下简称兴城市政府）就后屯一组申请老杨北沟果园确权一事，作出兴政［2013］107号《关于三道沟乡凉水泉村后屯老杨北沟果园地权属争议的处理决定》，但因证据不足而主动撤销。2014年8月11日，兴城市政府作出兴政［2014］76号《关于三道沟乡凉水泉村后屯老杨北沟果园地权属争议的处理决定》（以下简称76号决定），确认“兴城市三道沟乡凉水泉村后屯一组老杨北沟（现青山水库移民工程水泉后靠点）约208亩的土地为兴城市三道沟乡凉水泉村后屯一组农民集体所有”。76号决定作出后，后屯一组和凉水泉村委会均未在法定期限内申请复议和提起诉讼，76号决定生效。2017年，后屯一组就涉案土地补偿问题提起诉讼，要求将76号决定所确认的约208亩土地补偿款发放给其一组，法院以76号决定为重要证据，判决兴城市三道沟满族乡人民政府（以下简称三道沟乡政府）向后屯一组给付征地补偿款。2018年4月9日，凉水泉村委会向兴城市政府提出申请，请求对该土地争议重新调查，撤销76号决定。同时，向兴城市政府提供了《补充说明》。《补充说明》中载明：水泉后靠点的总面积207.36亩，其中包括岳6队、7队、高11队的土地面积。在207.36亩土地面积中，旱田83.42亩、果园地0.85亩、林地70.95亩、未利用地52.14亩。后靠点207.36亩土地中，后屯一组合计143.91亩，岳6队、7队、高11队的土地面积63.45亩。《补充说明》形成于2013年9月20日，由后屯一组代表付连才、杨治玉等11人和凉水泉村委会三位负责人签字确认，并经三道沟乡政府两名工作人员中证。兴城市政府经调查，认为该《补充说明》真实并合法有效，足以推翻76号决定认定的事实，于2018年4月28日作出兴政［2018］46号《关于撤销〈关于三道沟乡凉水泉村后屯老杨北沟果园地权属争议的处理决定〉的决定》（以下简称46号决定），撤销了76号决定。后屯一组不服，向葫芦岛市政府提出行政复议申请，葫芦岛市政府经审查，作出［2018］葫行复决字第25号行政复议决定书，撤销46号决定。凉水泉村委员会不服，于2018年7月26日提起行政诉讼，请求判决撤销［2018］葫行复决字第25号行政复议决定。凉水泉村委会一审起诉称：因后屯一组不服兴城市政府作出的46号决定，提起行政复议，葫芦岛市政府作出［2018］葫行复决字第25号行政复议决定。该复议决定认定事实、适用法律等方面，均存在错误。故请求法院判令撤销［2018］葫行复决字第25号行政复议决定，并由葫芦岛市政府和后屯一组承担本案诉讼费用。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，葫芦岛市政府有权就下级政府作出的行政行为进行复议。本案中，《补充说明》签字日期为2013年9月20日，有后屯一组代表11人签字和凉水泉村委会三人签字确认、三道沟乡政府两名工作人员做中证。兴城市政府作出76号决定时，凉水泉村委会并没有向其提供该证据。76号决定作出后，凉水泉村委会也没有在法定期限内申请复议和提起诉讼。葫芦岛市政府在复议过程中，《补充说明》中签字的大部分代表否认曾在该说明上签字。另外，2013年9月20日农历八月十六，是中秋节第二天休息日，三道沟乡政府工作人员到村里做中证也不符合情理。所以，该《补充说明》的真实性无法确认。葫芦岛市政府以兴城市政府作出的46号决定认定主要事实不清、证据不足为由，撤销该决定事实清楚，证据充分，适用法律正确。凉水泉村委会的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回兴城市三道沟满族乡凉水泉村村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由兴城市三道沟满族乡凉水泉村村民委员会负担。凉水泉村委会上诉称：1．《补充说明》有凉水泉村付连才、杨治玉在内等11名组员代表签字，有凉水村民委员会成员岳敬东、岳德信、杜丙君等签字，并有乡政府工作人员王凤昌、李某签字。通过比对《听证会》中付连才、杨治玉的笔体，可以推定在《补充说明》中是其二人本人签名。《补充说明》中后屯一组村民代表的签名证明案涉207.36亩土地含有其他小组的土地的事实，76号决定认定事实存在错误。2．《勘测图》《询问笔录》与《补充说明》等相互佐证，可以完善案涉土地存在权属争议的事实，也足以说明案涉土地确实存在除后屯一组以外含有其他小组的土地的事实。据此，兴城市政府作出的46号决定撤销76号决定，适用法律正确，一审判决结果错误，请求二审法院予以纠正。葫芦岛市政府辩称：兴城市政府作出的46号决定仅是依据《补充说明》作出的。该《补充说明》与事实不符，其中的签字人员否认了该事实。因此，46号决定认定主要事实不清，证据不足。葫芦岛市政府撤销该决定的复议程序合法，认定事实准确。请求二审法院维持一审判决，驳回凉水泉村委会的上诉请求。后屯一组辩称：《补充说明》不具有真实性及合法性。1．在兴城市政府作出76号决定过程中，凉水泉村委会完全有理由出示该《补充说明》，因其未能出示，故应推定该《补充说明》根本不存在。在《补充说明》中签字的证人李某系三道沟乡司法所所长，其全程参与（2017）辽1402行初32号和（2017）辽14行终169号两案件的诉讼活动，亦未能出示该《补充说明》，故该《补充说明》不具有真实性。2．《补充说明》记载的内容涉及到土地面积的增减，必须经村民小组会议讨论决定。因该《补充说明》未经小组会议讨论，且具体实施情况也未向本村民小组的村民公布，故不具有合法性。因此一审认定《补充说明》的真实性无法确认并无不妥。请求二审法院维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。另查明，后屯一组诉三道沟乡政府行政给付一案，葫芦岛市连山区人民法院作出（2017）辽1402行初32号行政判决，后三道沟乡政府不服，提出上诉。葫芦岛市中级人民法院于2018年2月28日作出（2017）辽14行终169号行政判决，以76号决定中认定的“兴城市三道沟乡凉水泉村后屯一组老杨北沟（现青山水库移民工程后靠点）约208亩的土地为兴城市三道沟乡凉水泉村后屯一组农民集体所有”为依据，判令三道沟乡政府向后屯一组给付剩余征地补偿款1162446.42元，该判决现已生效。在该案一、二审审理期间，三道沟乡司法所工作人员李某作为三道沟乡的委托诉讼代理人出庭应诉。本案二审询问时，李某作为凉水泉村委会一方的证人参加询问活动，其称，其在《补充说明》中签名是真实的。本院认为，本案的争议焦点为被诉复议决定是否符合法律规定。葫芦岛市政府作出的被诉复议决定认为，兴城市政府依据《补充说明》作出的46号决定认定主要事实不清，证据不足，并据此撤销该决定。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，葫芦岛市政府具有作出被诉复议决定的职权，其受理及作出复议决定的程序符合法律规定，凉水泉村委会对此亦未提出异议，故本案应围绕案涉《补充说明》的证明效力进行审查。关于案涉《补充说明》的证明效力问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产。第二十八条规定，属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。依据上述规定，村民小组对集体所有土地的处分及经营管理应当经村民会议依照法律规定讨论决定。而案涉《补充决定》中，后屯一组部分村民代表签名确认的事项，虽属对后屯一组所有的集体土地面积的表述，凉水泉村委会据此主张权利但未能提交合法有效的证据证明该表述行为系依上述规定的合法程序经讨论决定，并依法将所作的讨论决定及时向本村民小组的村民公布。故凉水泉村委会依据该《补充说明》主张权利，不符合法律规定。另外，《补充说明》中记载的形成时间为2013年9月20日，其中含有现任凉水泉村委会主任岳德信的签名并加盖村委会公章，本案证人李某亦作为“中证人”在《补充说明》中签名。但在2014年兴城市政府作出76号决定期间，凉水泉村委会却并未向兴城市政府提交该证据。且本案证人李某也无法说明其在后屯一组对三道沟乡政府提起行政给付行政诉讼案件中作为三道沟乡政府的委托诉讼代理人未能向法院提及该《补充说明》存在并据此主张权利的原因。鉴于凉水泉村委会未能证明其据以主张权利的《补充说明》的具体形成地点、起草人员及形成过程，则后屯一组主张凉水泉村委会无法充分证明该证据的真实来源，且在政府对争议土地确权期间未能出示该证据缺乏合理性的答辩意见成立。故以该《补充说明》单独作为认定案件事实的依据不符合法律规定。因此，葫芦岛市政府复议认为“该《补充说明》认定事实不清、依据不足”的观点成立，一审判决认定被诉复议决定“撤销46号决定事实清楚，证据充分，适用法律正确”的观点正确。凉水泉村委会的上诉主张缺乏依据，本院不予支持。关于凉水泉村委会主张《勘测图》《询问笔录》与《补充说明》等相互佐证，能够证明案涉土地含有后屯一组以外其他小组土地事实的问题。因案涉《勘测图》上仅标明案涉土地地貌、作物类别、土地面积等地理特征，并未将凉水泉村土地进行明确的区域划分，该《勘测图》无法证明凉水泉村委会所主张的案涉土地含有其他小组土地的事实。而《询问笔录》与《补充说明》即便是客观存在后屯一组村民代表对其集体土地面积表述的情形，但因其不能证明该表述系依照法律规定的程序讨论决定，故凉水泉村委会的此项上诉主张不成立，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。凉水泉村委会的上诉主张没有依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由兴城市三道沟满族乡凉水泉村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年九月二十六日法官助理高书涵书记员鞠林