江苏省张家港市人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0582行初160号原告冯建玲，女，1976年6月14日生，汉族，住所地涟水县。委托代理人赵德明，江苏茂坤律师事务所律师。被告昆山市公安局，住所地昆山市前进东路1288号。法定代表人魏杰，该局局长。出庭负责人江涛，该局副局长。委托代理人郑品鑫，该局警察。委托代理人王立飞，该局警察。被告昆山市人民政府，住所地昆山市前进中路108号。法定代表人周旭东，该市市长。委托代理人张颖，该政府工作人员。原告冯建玲不服被告昆山市公安局行政处罚、不服被告昆山市人民政府（以下简称昆山市政府）行政复议决定，于2019年6月17日向本院提起诉讼，本院于2019年6月19日立案后，向被告昆山市公安局、昆山市政府邮寄了应诉通知、起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年7月17日公开开庭进行了审理。原告冯建玲及其委托代理人赵德明，被告昆山市公安局出庭负责人江涛、委托代理人郑品鑫、王立飞，被告昆山市政府委托代理人张颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月1日，昆山市公安局作出昆公（花桥）行罚决字[2019]2618号《行政处罚决定书》，查明冯建玲在昆山市××桥镇花溪畔居739幢25号与26号车库中间简易车棚非法储存危险物质燃气钢瓶，2019年4月1日被查获。根据《中华人民共和国消防法》第六十二条第一项、《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条、第十九条第一项之规定，决定对冯建玲处行政拘留二日。2019年5月31日，昆山市政府作出[2019]昆府行复第23号《行政复议决定书》，维持昆山市公安局作出《行政处罚决定书》的具体行政行为。原告冯建玲诉称，原告在昆山市××桥镇从事送气工作近20年，是花安供应站的送气工(有送气工证)。2019年4月1日上午，原告从花安供应站用电瓶三轮车拉了三个燃气钢瓶，其中两个要送给饭店，一个要送给用气居民。当时才8点多，考虑到饭店还没有开门，原告就打算先回家吃早饭，然后再去送，原告将三轮车停在自家车库(本小区的一楼都是车库)前雨棚下面。就在原告刚准备吃早饭时，突然来了两个人，冲到屋里，东看西看。原告问他们有什么事，他们先是不吭声，后来说原告三轮车上放了三个钢瓶。原告给他们解释，说自己是送气工，吃完早饭，一会儿功夫就会把三个钢瓶送给用户，每天早上8点钟后，晚上8点钟前，三轮车上可以临时放三个以下的钢瓶，是经昆山市住房和城乡建设局燃气办的陆文强主任同意的，但他们怎么都不听原告解释。后来他们又叫来了一批人。接着，民警也过来了。民警让原告去派出所做笔录，做完笔录，民警让原告在一些单据上签名，原告问这是要干什么，他们也不说。到了下午有两个民警拿来了拘留单，让原告在上面签字，原告说自己又没有犯法，就不同意签名。民警说不签名后果更加严重，签也执行不签也执行，在被逼迫无奈下原告只好就签名了。原告认为，第一、对瓶装燃气送气服务的监督管理不是被告昆山市公安局的工作职责范围。《江苏省瓶装燃气送气服务管理规定》第四条：省、设区市、县(市)建设(市政公用)主管部门(以下简称建设主管部门)负责本行政区域内瓶装燃气送气服务的监督管理，其所属的燃气管理机构负责瓶装燃气服务的日常监管工作。依据该规定，瓶装燃气送气服务工作由昆山市住房和城乡建房局监督管理，《江苏省瓶装燃气送气服务管理规定》并没有授权昆山市公安局对瓶装燃气送气服务进行监督管理的职能。退一步说，即使原告违反了《江苏省瓶装燃气送气服务管理规定》第七条第二项、第九条第二项的相关规定，原告的违规行为也是接受行业主管部门昆山市住房和城乡建房局的监督检查处理，昆山市公安局未经法律授权无权查处，因此昆山市公安局对原告的行政处罚是越权行为。《江苏省瓶装燃气送气服务管理规定》第十七条：“送气服务人员违反安全管理规定并造成严重后果的，有关部门应当按照有关法律法规给予查处。”根据该条文规定只有送气服务人员违规并造成严重后果的情况，包括公安机关在内的相关部门才应当按照有关法律法规给予查处，原告在没有造成任何后果的情况下，公安机关对原告进行处罚没有法律依据。第二、本案的事实性质认定存在错误。昆山市公安局、昆山市政府认为原告非法储存危险物质的事实性质认定错误。原告是昆山市锦溪燃气有限公司花桥花安供应站的送气工，事发当日，原告正在履行正常的送气工作，仅因为当天有两个钢瓶是饭店的，饭店上午开门都较晚，原告本打算先回家吃完早饭再送，临时将装有三个钢瓶的三轮车停放到自家车库前雨棚下面，且工作期间(上午8点钟以后，晚上8点钟以前)，在自家门前送气车上放三个以下钢瓶是经行业主管部门昆山市住房和城乡建设局燃气办的陆主任同意的，原告作为送气工对三个钢瓶是在工作范围内合法地持有和保管，而并非昆山市公安局认定的原告是非法储存危险物质。即使原告有违法等行为也应由昆山市锦溪燃气有限公司承担相应的安全、管理责任。《江苏省瓶装燃气送气服务管理规定》第八条：瓶装燃气企业应完善送气服务网络，配备与经营规模相适应的送气服务人员，并制定送气服务管理制度；加强对所属送气服务人员的安全教育和管理，对送气服务人员在送气服务过程中涉及的违法行为、服务质量及安全事故等承担相应的安全、管理责任。原告从事送气工作近20年，一年365天风雨无阻给用户送瓶装燃气，按公司送气服务管理制度规定要求执行，实际工作中有少量钢瓶(3个以下)因各种原因不能及时送给用户，临时存放在送气车上也是经过行业主管部门负责人许可的，并没有私自非法储存。如果昆山市公安局认为原告有违法行为，应依法追究瓶装燃气企业昆山市锦溪燃气有限公司的责任。第三、昆山市公安局适用法律不当，作出错误处罚决定。因昆山市公安局对原告的上述行为的性质认定错误，原告不存在非法储存危险物质行为，故不能适用《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定。仅凭常识，一个正常家庭为生活需要而在家中贮藏三瓶燃气(饭店里通常会贮藏五、六瓶)，公安机关难道会认定他们是非法储存易燃易爆危险品吗？更何况一个合法的送气工在送气车上临时放三瓶燃气呢？“法理不外乎人情，”“法律不能强人所难”，瓶装燃气既是家庭日常生活中的燃料，又是易燃易爆危险品，人们在合理的数量范围内贮藏和使用，法律应允许和容忍，那种简单机械地套用法条、曲解事实，是对立法本意和立法精神的违背。原告经行政拘留后常常细思极恐，自己近20年来每天辛辛苦苦地骑三轮车载着一车车燃气钢瓶，难道是载着非法危险物质穿梭在大街小巷的人群中？扛着钢瓶从一楼到五楼送给用户，难道是扛着非法危险物质蹒跚在楼道里艰难前行？作为最低层的平民百姓，靠卖苦力生存，为什么会受到如此不公正的待遇？昆山市公安局对原告的行政处罚也违反行政法的合理行政原则。比例原则，又称“禁止过分”原则，行政机关所选择的具体措施和手段应当为法律所必需，结果和手段之间存在着正当性。行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式。退一步说，即使原告有违反《江苏省瓶装燃气送气服务管理规定》相关规定的行为，假设昆山市公安局有处罚权，可以通过给予警告、罚款等处罚方式也可实现行政目的，而昆山市公安局一方面认为原告的违法行为情节特别轻微，而另一方面对原告作出最严厉的行政处罚(行政拘留)，仅次于对犯罪行为的刑罚处罚，“用牛刀杀鸡”，明显违反行政法的合理行政原则。综上，请求法院：1、依法确认昆山市公安局作出的“昆公(花桥)行罚决字[2019]2618号”《行政处罚决定书》违法或无效；2、依法撤销昆山市政府作出的“[2019]昆府行复第23号”行政复议决定书；3、依法判令被告承担本案诉讼费。原告冯建玲提供证据：1、昆公（花桥）行罚决字（2019）2618号行政处罚决定书；2、昆拘解字（2019）2569号解除拘留证明书，证明被告1以非法持有、私藏爆炸物违法事由决定2019年4月1日至3日对原告拘留并于昆山市看守所执行，2019年4月3日看守所对原告解除拘留；3、行政复方申请受理通知书、昆府行复第23号行政复议决定书，证明原告2019年4月8日向昆山市人民政府申请行政复议，昆山市政府受理后，于2019年5月31日作出（2019）昆府行复第23号行政复议决定书，维持了昆山市公安局所作出的行政处罚决定；4、送气工证，证明原告是昆山市锦溪燃气有限公司花桥花安供应站的送气工；5、现场照片，证明2019年4月1日原告涉案的三只钢瓶在三轮车上的停放情况；6、2019年1月23日原告丈夫邱文忠与昆山市住房和城乡建设局燃气办的陆文强主任微信对话记录，证明昆山瓶装燃气送气服务行业主管部门昆山市住房和城乡建设局燃气办的陆文强主任许可原告每天早上8点钟后，晚上8点钟前，在车库三轮车上可以临时放三只以下的燃气钢瓶，因此原告涉案行为并不违法；7、原告丈夫邱文忠2019年4月1日晚上至4月2日凌晨多次拨打110报警的记录，证明2019年4月1日晚上原告丈夫邱文忠发现自家附近的其他几乎送气工房屋门前放有多只装有燃气的钢瓶，数次拨打110报警，警察出警后过来看一下没有进行任何处理。昆山市公安局在执行公共管理职能时没有一视同仁，平等地对待行政相对人，违反公平公正对待原则。被告昆山市公安局辩称，一、认定原告非法储存危险物质事实清楚，证据充分，适用法律正确、程序合法。2019年4月1日早晨，原告使用的739幢23号、25号、26号车库及附近发现6只燃气钢瓶，其中3只满瓶燃气钢瓶被原告放置在25号、26号车库之间私搭的棚子内的三轮电动车上。因原告涉嫌非法储存危险物质，民警口头传唤其至派出所接受调查。我局根据治安管理处罚法、消防法的规定，对原告处以二日拘留。二、原告的储存行为违反了国家规定。根据《江苏省瓶装燃气送气服务管理规定》的通知第九条第二项规定，瓶装燃气送气服务人员在从事送气服务时，不得私自在家中、租用房屋等未经核准的场地存放已装液化石油气的气瓶，未能及时送出的气瓶应及时送回瓶装燃气企业存放。原告在配送前将瓶装燃气暂存于车棚内，不符合上述规定。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告昆山市公安局提供证据：1、行政处罚决定书，证明作出行政处罚并送达；2、受案登记表，证明受案调查；3、询问笔录（被询问人：冯建玲）、检查证、检查笔录及照片、证据保全决定书、证据保全清单、发还清单。证明被申请人查明的事实；4、行政案件权利义务告知书、行政处罚告知笔录。证明告知法定权利事项；5、呈请行政处罚报告书、呈请检查报告书。证明经有权机关审批；6、执行回执，证明拘留已执行；7、全国常住人口信息表，证明人员身份信息。被告昆山市政府辩称，昆山市公安局作出的行政行为并无不当；本机关行政复议程序合法；请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告昆山市政府提供证据：1、行政复议申请书；2、行政复议申请受理通知书；3、行政复议答复通知书；4、昆山市公安局书面答复及证据目录；5、行政复议决定书；6、送达地址确认书及文书邮寄详情；7、法律依据。经庭审质证，被告昆山市公安局、昆山市政府对原告的证据1、3、4、5证据三性没有异议；对证据2有异议，不认可原告的证明目的，理由是昆山市公安局认定原告实施了非法存储危险物质的违法行为并非是非法持有私藏爆炸物；对证据6有异议，不认可其证明原告涉案行为并不违法的证明目的，理由是经了解昆山市住房和城乡建设局燃气办并不存在一个叫陆文强主任的这个人，第二点理由是公民个人甚至是国家机关工作人员个人，对相关业务的解释解读，不能代替明文的规范性文件，因此该解读不具有权威性；对证据7关联性、真实性有异议，认为该组证据与本案无关联，其真实性存疑，不认可其证明昆山市公安局违反公平平等对待原则的证明目的，理由是该通话记录无法得知是何人拨打，无法得知通话内容，且系复印件，因此真实性存疑，与本案无关联。原告对被告昆山市公安局的证据1三性无异议；对证据2涉案登记表真实性有异议，上面的签名好像是复印件，并不是亲笔签名；对证据3发还清单有异议，返还清单内容是后补的，签名时是一片空白，另外，被告直接把六个钢瓶放在派出所里，没有放到燃气站，返还清单日期与实物返还日期不一致，实物返还是4月10日。对证据3其他证据真实性认可，但是关联性不认可，不能达到被告的证明目的。原告是瓶装燃气送气工，对客户的三瓶燃气是合法持有，在自家车库临时放置并经过行业主管领导批准，并非是非法储存的行为；对证据4行政案件权利义务告知书无异议，对行政处罚告知笔录真实性不认可，原告没有拒签行政处罚告知笔录的行为，原告当时并没有看到这份笔录，理由是：原告在2019年4月10日上午九点多被传唤到花桥派出所，一直到晚上六点钟左右，一直在被告的控制下，如果原告有拒签的这种行为，昆山市公安局可以通过拍照录音、录像的方式记录下原告的拒签行为，其次，原告对当庭所有的相关资料都进行了签字，包括限制其人身自由权的行政处罚决定书，而唯独对有赖于原告的陈述权和申辩权的告知笔录拒绝签字，不符合常人的逻辑，因此原告认为该份证据4是昆山市公安局事后补得，因此对其三性不予认可；对证据5-7认可。被告昆山市政府对被告昆山市公安局的证据无异议。原告冯建玲、被告昆山市公安局对被告昆山市政府的证据无异议。本院认为，原、被告证据真实，与本案有关联，本院予以确认。经审理查明，2019年4月1日，昆山市公安局民警杨颖杰、周林峰对昆山市××桥镇花溪畔居一楼车库进行检查，通过检查，发现该花溪畔居739幢一楼23号车库门口有二个空的燃气钢瓶，在该楼23号车库左侧靠墙处发现满瓶燃气钢瓶一个，在该楼25号、26号车库中间简易棚内的一辆蓝色电动三轮车后仓内发现满瓶燃气钢瓶三个。民警决定对六个钢瓶进行证据保全，并口头传唤冯建玲至花桥派出所进行询问。2019年4月1日10时9分至11时15分，民警杨颖杰、周林峰对冯建玲作询问，询问前出示人民警察证，告知其权利义务。冯建玲陈述：我自幼读书至初中毕业，毕业后上海打工，2000年左右到花桥工作至今，现在在昆山锦溪燃气公司送燃气，我是有证件的，在燃气办也是有备案的……2019年4月1日早上6点钟，我开着三轮电瓶车到双华路那边去拉回了三满瓶燃气，拉到了花溪畔居739幢。花溪畔居739幢405室和23号、26号车库是我家买的，在25号车库和26号车库中间我搭了一个棚子，棚子顶部是用彩钢瓦搭建的，边上用不锈钢钢管搭建的。今天早上我把燃气拉回来之后，把车子停到了我们搭建的车棚里面了。我当时想吃完早饭就把这三个钢瓶送掉，其中一瓶是花溪畔居业主的，另外两瓶是万科一个饭店要的。我准备吃早饭的时候，有人过来检查了，又过了一会警察也过来了。一共检查到了6个燃气钢瓶，23号车库门口一个，门里面一个，这两个钢瓶是空的。23号车库墙边上放着一个满瓶的燃气。25号和26号车库之间车棚的三轮电瓶车上放着3个满瓶的燃气。这6个钢瓶大小是一样的，空钢瓶33斤左右，装满燃气后重60斤左右。23号车库门口的两个空钢瓶一个是自己用的，一个是早上刚收回来，帮人充完气后还要送回去。23号车库边上的那个钢瓶是我昨天从双华路那边带过来的，是陆家一个做防水的公司要的，他们说好昨天过来拿的，但是没过来，我就把钢瓶露天放在了23号车库的边上的，让他们今天过来取。25号26号车库中间棚子电瓶车上有三个满瓶燃气的钢瓶，是我早上刚从双华路的中转站拉回来的，想吃完早饭就去送掉的。这个6个钢瓶是有两个是空的，4个是满的。25号和26号车库之间有两米左右的空隙，车库是突出来的，我们就在两个车库中间搭了一个棚子，棚子顶部是用彩钢瓦做的，棚子之间加装了一个不锈钢框子的门，这个门基本上是不关的，门的钢管之间有10公分左右的距离。棚子是我老公和25号车库的房东一起搭建的，现在我把25号车库租下来自己使用了，车棚上面是一楼的住户……公司规定在早上8点到晚上8点之间，吃饭的话可以把燃气带到小区，钢瓶要放在车子上，车子必须要露天放在外面，要保持通风的，之前派出所过来检查，发现外面把钢瓶放在了车库里面的，后来派出所不允许放在车库等密闭空间内，我们就没有再把燃气瓶放在车库过。如果剩下的钢瓶多的话，送到双华路的燃气中转站，如果钢瓶少于三个的话，就放在三轮车上，车子放在车库边上，很少放在棚子里面的，今天早上是因为外面有人打扫卫生，我就把车子停放在车棚下面了。昆山市公安局延长冯建玲的传唤时间，并告知冯建玲。2019年4月1日16时许，昆山市公安局向冯建玲作行政处罚告知，告知冯建玲查明事实、拟作处罚及提出陈述和申辩的权利。冯建玲拒绝签字。2019年4月1日，昆山市公安局作出昆公（花桥）行罚决字[2019]2618号《行政处罚决定书》，对冯建玲行政拘留二日。2019年4月8日，冯建玲向昆山市政府申请复议。昆山市政府于同日受理，并向昆山市公安局发出行政复议答复通知书。2019年4月18日，昆山市公安局进行答复。2019年5月31日，昆山市政府作出[2019]昆府行复第23号《行政复议决定书》，维持了昆山市公安局作出昆公（花桥）行罚决字[2019]2618号《行政处罚决定书》的具体行政行为。冯建玲不服，提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，昆山市公安局作为辖区内公安机关，负责本辖区内的治安管理工作。原《中华人民共和国消防法》第十九条规定，生产、储存、经营易燃易爆危险品的场所不得与居住场所设置在同一建筑物内，并应当与居住场所保持安全距离。生产、储存、经营其他物品的场所与居住场所设置在同一建筑物内的，应当符合国家工程建设消防技术标准；第二十三条第一款规定，生产、储存、运输、销售、使用、销毁易燃易爆危险品，必须执行消防技术标准和管理规定；第六十二条规定，有下列行为之一的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚：（一）违反有关消防技术标准和管理规定生产、储存、运输、销售、使用、销毁易燃易爆危险品的；……《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条规定，违反国家规定，制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者××病原体等危险物质的，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条规定，违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（一）情节特别轻微的；……《江苏省瓶装燃气送气服务管理规定》第九条规定，瓶装燃气送气服务人员在从事送气服务时应当遵守下列规定：……（二）不得私自在家中、租用房屋等未经核准的场地存放已装液化石油气的气瓶。未能及时送出的气瓶应当及时送回瓶装燃气企业存放；……本案中，冯建玲在花溪畔居739幢25号、26号车库中间简易棚内的一辆蓝色电动三轮车上存放了满瓶燃气钢瓶三个，该三个满瓶燃气钢瓶非自用，冯建玲将其放置在居民区搭建的未经核准存放的棚子内，一旦出现安全问题，将对居民区人民群众的生命财产安全带来严重损害，昆山市公安局因而认定其构成非法储存危险物质事实清楚，证据充分。昆山市公安局对冯建玲作出行政拘留二日的行政处罚适用法律法规正确，程序合法，处罚也在法律规定的幅度内。昆山市政府行政复议程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告冯建玲的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告冯建玲负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省苏州市中级人民法院开户银行：中国农业银行苏州苏福路支行，10555301040017676。（此页无正文）审 判 长  孙国忠审 判 员  叶 玉人民陪审员  王丽华二〇一九年九月十九日书 记 员  夏怡恬