徐州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）苏8601行初498号 原告张贤生，男，1933年11月11日生，汉族，住江苏省沛县。 委托代理人张秀华（原告妻子），1939年4月27日生，户籍地福建省泉州市丰泽区，现住址同原告。 被告沛县敬安镇人民政府，住所地江苏省沛县敬安镇。 法定代表人罗启培，该镇镇长。 委托代理人高新春，江苏红杉树律师事务所律师。 原告张贤生诉被告沛县敬安镇人民政府（以下简称敬安镇政府）不履行法定职责一案，于2019年3月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年5月14日公开开庭审理了本案，原告张贤生及其委托代理人张秀华，被告敬安镇政府的委托代理人高新春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张贤生诉称：原告入伍前老家有1.2亩宅基地和三间房屋，1983年，老宅被村长冯辉卖掉。2003年，原告找到镇政府，政府批准还原告一块地。后因东队修路被占用，原告又找到镇政府，政府安排村支书李向阳负责还地。在村长冯辉和支书的商量下，叫我请东队村民的客，吃完饭冯辉拿出有村民签名的土地转让协议，冯辉说大家的意见是“你要了转让协议的地，南头东队的地就还给你，如果不要转让的地，东队的地也就不还了”。原告考虑要了转让的土地可以办个厂，不然就回不了朱庄了，原告即同意拿出10000元，李向阳根据土地转让协议转让的地和还原告的地办理了村镇规划选址意见书和附图的四边。土地转让金于2007年11月17日已交付，但敬安镇政府一直没能交边使用，原告多次上访，至今被告也未能为原告交边使用。原告认为，被告不履行交边的法定职责，严重损害原告的合法权益。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求判处：确认被告敬安镇政府不履交付土地的行为违法，要求被告按照村镇规划选址意见书的附图四个边向原告交清土地。 被告敬安镇政府辩称：一、被告主体不适格。原告同村委会签订的土地转让协议，原告应当以村委会为被告向法院提起民事诉讼，要求履行该协议。被告并非土地转让协议的一方，没有合同义务，不存在不履行法定职责的问题。二、不存在被告向原告交付土地的问题。涉案土地已经在县国土部门办理了集体土地使用权证，已经解决了土地的四至问题，原告享有土地使用权并已实际占用涉案土地，不存在原告交付的问题。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 经审理查明：2007年，为落实原告张贤生的宅基地问题，沛县敬安镇郭楼村组与原告张贤生协商达成一份协议，协议内容为：“郭楼村委会旧址本属老朱庄东队，因村内道路修整需要资金，经全队社员评议转让给他人，用这笔资金修路。有偿转让给张贤生，转让资金10000元，土地转让权永久使用。群众签名……”土地使用权转让金于2007年11月17日已交付。原告张贤生于2007年5月在原村委会旧址建房屋院落一处。2008年7月12日沛县敬安镇建设管理所为其颁发村镇规划选址意见书一份，主要内容：建设项目为民房，建设单位张贤生，建筑规模200平方米，项目选址的地点和位置为郭楼村朱庄组，附图为“东为河，西为路，北边大路，南边空地”。 2014年9月3日，沛县国土资源局为张贤生办理了沛县集用（20××）第76××××号土地使用权证，该证记载：土地使用权人为张贤生，土地所有权人为沛县敬安镇郭楼村委会，坐落位置沛县敬安镇郭楼村，地类用途为农村宅基地，使用权面积为200平方米，该证附注中载明超占面积为528.23平方米。 另查明，张贤生多次信访反映落实宅基地的事情，要求敬安镇政府按选址意见书上图示的四边和土地转让书所指的范围交边注灰。2016年3月18日，张贤生再次信访至敬安镇政府，敬安镇政府出具敬政发[2016]19号《关于张贤生反映信访问题的答复》，载明：“……之所以无法将土地交付给张贤生使用是因为其提到的土地权属及四至均不清。郭楼村委会就其与张贤生所争议土地的协议书已到沛县人民法院提起诉讼。待法院对土地转让协议的效力作出生效判决，方可对张贤生所反映的土地使用范围进行界定。”张贤生不服该答复，向沛县人民政府提出信访复查申请。经沛县信访工作联席会议办公室审查，因张贤生提出的问题已由沛县人民法院立案审理，决定不予受理。 2017年10月26日，沛县人民法院就张贤生与沛县敬安镇郭楼村委会确认合同有效纠纷一案作出（2017）苏0322民初2788号民事判决书，判决张贤生与沛县敬安镇郭楼村民委员会2007年4月17日签订的沛县敬安镇郭楼村委会旧址转让协议有效，同时驳回了张贤生的其他诉讼请求。 2018年11月15日，敬安镇政府对张贤生反映的土地交边问题信访事项作出《信访答复意见书》，载明：1、敬安镇郭楼村朱庄东组与张贤生签订集体土地转让协议的目的是解决信访人的宅基地问题，双方签订的土地转让协议未标明转让土地的实际面积和具体位置，但由经办人冯辉和朱庄东组群众证实，双方在签订该协议时均已确认，转让的土地为村委会旧址内南侧的一部分土地，作为信访人宅基地使用，即位于信访人现在已经建房的位置，并非信访人所称的转让整个村委会旧址。2、信访人于2008年7月递交的建房申请，明确提出在朱庄河西、村委会旧址南、东西长12米、南北长12米的位置处建房，镇规划部门审核后出具编号08.7的《村镇规划选址意见书》，虽然选址意见书附图标注位置没有东西、南北距离和具体面积，填写不完整不准确，和建房申请书不一致，但经调查档案资料，可判定附图标注的位置应为信访人申请建房的位置，也就是信访人现在建好居住的地方。信访人申请建房的地方即为协议中所转让的土地。信访人申请建房的地方即为协议中所转让的土地，并非整个村委会旧址，根据其建房申请可认定信访人对转让土地只是村委会旧址的一部分的事实是完全认同的。3、根据《中华人民共和国村庄和集镇规划建设管理条例》相关规定，选址意见书是规划部门认定农户建设房屋的位置、用地性质符合村镇规划的依据，也是确定房屋合法建设权的依据，并非是土地确权交边的直接凭证。根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三章第十一条规定“村民建住宅……向乡（镇）政府申请核发村镇规划选址意见书”，选址意见书应由镇政府审核并加盖公章，镇规划部门出具的编号08.7的《村镇规划选址意见书》只加盖了村镇建设管理服务所的章，不具有应有的效力。信访人多次以镇规划部门出具的编号08.7的《村镇规划选址意见书》附图标准为由要求交边，明显误解选址意见书的办理流程和效力，不予支持。4、根据信访人个人申请，2014年9月3日沛县国土资源局为张贤生办理了沛县集用（20××）第76××××号土地使用权证一份，该证记载：土地使用权人为张贤生，土地所有权人为沛县敬安镇郭楼村村委会，使用权面积200平方米，该证附注中载明超占面积为528.23平方米。综上，信访人以回乡落户申请宅基地为由，与郭楼村朱庄东组签订协议转让村委会旧址一部分土地作为宅基地使用，事实清楚，协议签订时双方意愿明确。鉴于双方因合同内容表述问题产生纠纷，根据《土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，应在信访人已建成房屋院落内以已建成住房为基准划定200平方米范围予以交边定界。 原告不服敬安镇政府作出的该《信访答复意见书》，向沛县人民政府提出复查请求。沛县人民政府于2018年12月27日作出沛政信复查[2018]18号《关于张贤生信访事项的复查意见》，认为沛县国土资源局为张贤生办理了沛县集用（20××）第76××××号土地使用权证，申请人的宅基地问题已经解决；申请人与敬安镇郭楼村委会签订的土地使用权转让协议的效力及履行产生的纠纷，沛县人民法院已做出（2017）0322苏民初2788号民事判决书，张贤生要求按照土地转让协议内容明确村委会旧址四至并交付使用的问题属协议履行纠纷问题，对该事项不予受理。原告遂于2019年3月11日向本院提起诉讼，诉请如前。 以上事实有沛县人民法院（2017）苏0322民初2788号民事判决书、敬安镇郭楼村朱庄东组与张贤生签订集体土地转让协议、土地转让费收条、村镇规划选址意见书、沛政信复查[2011]4号《关于张贤生信访事项复查意见》、沛政信复查不[2016]14号《沛县人民政府信访事项复查不予受理通知书》、敬政发[2016]19号《关于张贤生反映信访问题的答复》、敬安镇人民政府《信访答复意见书》、沛政信复查[2018]18号《关于张贤生信访事项的答复意见》及沛县集用（20××）第76××××号土地使用权证等证据以及原被告双方的一致陈述予以证实，本院予以确认。 本院认为： 一、被告敬安镇政府是否具有交付涉案土地的义务。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”的规定和第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定，涉案土地为沛县敬安镇郭楼村委会所有，并由沛县敬安镇郭楼村委会经营、管理。本案中，原告张贤生与敬安镇郭楼村委会签订土地转让协议，敬安镇郭楼村委会为合同相对方，具有履行合同的义务。被告敬安镇政府不是合同相对方，不具有为原告土地交边使用的合同义务，涉案土地权属争议应为原告与郭楼村委会之间的争议。 二、被告敬安镇政府是否存在不履行法定职责的情形。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定和《土地权属争议调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位之间、单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”的规定，乡镇人民政府根据当事人的申请具有解决土地权属争议的义务，被告敬安镇政府作为乡镇人民政府，依法对于其辖区内的土地所有权和使用权争议负有处理的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”原告无证据证明其向被告敬安镇政府提出了解决其与敬安镇郭楼村委会土地权属争议的申请，但双方均认可原告张贤生多次到敬安镇政府反映涉案土地交付问题，敬安镇政府进行了多次信访答复。此外，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《江苏省土地管理条例》第三十四条规定：“农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十。宅基地面积按如下标准执行：（一）城市郊区和人均耕地在十五分之一公顷以下的县，每户宅基地不得超过一百三十五平方米；（二）人均耕地在十五分之一公顷以上的县，每户宅基地不得超过二百平方米。”沛县国土资源局于2014年9月3日为原告张贤生颁发的沛县集用（20××）第76××××号土地使用权证载明，该宅基地使用权面积为200平方米，超占面积为528.23平方米。被告敬安镇政府在2018年11月15日对张贤生反映的土地交边问题作出的《信访答复意见书》中，明确答复“信访人以回乡落户申请宅基地为由，与郭楼村朱庄东组签订协议转让村委会旧址一部分土地作为宅基地使用，事实清楚，协议签订时双方意愿明确。鉴于双方因合同内容表述问题产生纠纷，……应在信访人已建成房屋院落内以已建成住房为基准划定200平方米范围予以交边定界”，因此不存在被告不履行法定职责的情形。 综上，原告张贤生申请被告敬安镇政府履行法定职责的理由不成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张贤生的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张贤生负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长  肖 丽 审 判 员  李娇娇 人民陪审员  刘启军 法官 助理  任庭庭 二〇一九年九月九日 书 记 员  汤 喆 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。