广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行初55号原告梁建民，男，汉族，1964年6月28日出生，住佛山市顺德区。原告梁献文，男，汉族，1965年9月14日出生，住佛山市顺德区。原告马芬兰，女，汉族，1962年3月25日出生，住佛山市顺德区。上述三名原告的共同委托代理人张兴奎，北京来硕律师事务所律师。被告佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区大良街道德民路**。法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人何银，该府工作人员。委托代理人覃春曙，广东君惟律师事务所律师。原告梁建民、梁献文、马芬兰不服被告佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）房屋征收行政决定，于2019年5月28日向本院提起诉讼。本院于当日立案后于同年6月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月6日公开开庭审理了本案。原告梁建民、梁献文、马芬兰及共同委托代理人张兴奎，被告顺德区政府的委托代理人何银、覃春曙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告顺德区政府于2018年12月17日作出顺府发〔2018〕34号《佛山市顺德区人民政府关于佛山市城市******线工程（北滘段）项目房屋征收的决定书》（以下简称34号《决定书》），根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，决定对该项目范围内的房屋予以征收，同时附有征收补偿方案及征收范围平面图，并于同日予以公告，告知被征收人复议和诉讼的权利。原告梁建民、梁献文、马芬兰诉称，被告顺德区政府于2018年12月17日发布了顺府公告〔2018〕15号《佛山市顺德区人民政府关于佛山市城市******线工程（北滘段）项目房屋征收的公告》（以下简称15号《公告》），作出34号《决定书》，原告的房屋位于征收范围内，与被告作出的该行政行为具有法律上的利害关系。被告作出的34号《决定书》违法，损害了原告的合法权益，应予以撤销，具体理由如下：一、被告作出的34号《决定书》没有依法履行法定前期程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第十二条规定，作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。但在本次征收过程中，被告没有履行上述法律规定的程序，其作出被诉34号《决定书》程序违法。二、34号《决定书》所附的征收补偿方案中，被告虽然确定了产权调换的方式，但该产权调换是结算房屋价款互补差价的方式，背离了法律规定的房屋置换的原则。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法本意，被告应该在原告现在的房屋周边位置、同等区位、同等地段、同等面积置换类似沿街商业经营房屋给原告，以便原告在征收后能继续经营，维持原告及其众多员工的生计，也使原告的资产在被征收后不受损失，被告所确定的房屋置换方式不合法，且被告也没有用来置换的同类型房屋。三、被告在本次征收过程中没有严格依法行政，对于原告提出的意见，被告也无理由的不采纳不答复，有违《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。综上，请求法院依法撤销被告作出的34号《决定书》，本案诉讼费用由被告承担。原告梁建民、梁献文、马芬兰向本院提交了以下证据：1.粤房地权证佛字第**130XXXXX号《广东省房地产权证》、粤房地权证佛字第**130XXXXX号《广东省房地产权证》及粤房地权证佛字第**130XXXXX号《广东省房地产权证》，拟证明原告的房屋在被征收范围内；2.15号《公告》、34号《决定书》及附件，拟证明被诉行政行为的存在；3.《广东明科资产评估土地房地产估价有限公司评估报告》，拟证明涉案评估公司是先内定之后再摇珠选定的，涉案评估公司的选定违法。被告顺德区政府辩称：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条、第四条第一款和第八条的规定，被告基于佛山市城市******线工程交通设施建设需要，具有作出34号《决定书》的法定职权。二、被告作出的34号《决定书》依据充分、程序合法。被告作出的34号《决定书》符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等规划要求。被告充分征求意见，收集与汇总被征收人的3条意见，依法将补偿方案予以修改后重新公告，对本次房屋征收补偿工作可能引发的社会风险依法组织进行风险评估论证，评估结论显示本项目的预警评价为低风险项目，为可实施项目。本次征收补偿费用已经足额到位并专户存储供专款专用。34号《决定书》作出后依法进行公告，公告事项包括征收目的、征收依据、征收范围、补偿方案、征收部门、实施单位、权利救济等法律法规所规定的内容。三、原告梁建民、梁献文、马芬兰要求撤销34号《决定书》，没有事实和法律依据。根据被告提交的证据材料可以证明涉案工程项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且在作出征收决定前，项目已进行社会风险评估，补偿费用也足额到位。因此，涉案项目立项文件齐备，合法合规，原告认为被告作出的34号《决定书》未依法履行法定前期程序与事实不符。34号《决定书》所附的补偿方案已包括《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定的内容，目前并未对原告名下房屋作出补偿决定，原告对补偿不服可以寻求法定的救济途径，不应当在本案当中进行审查。综上，被告作出的34号《决定书》依据充分，认定事实清楚，程序合法，原告的诉请没有事实及法律依据，依法不应予以支持。被告顺德区政府向本院提交了以下证据：1.15号《公告》、34号《决定书》及附件、网站公告截图及现场张贴照片，拟证明基于佛山市城市******线工程（北滘段）项目建设需要，被告依法作出34号《决定书》并通过政府网站、在被征收范围内张贴等方式公告，该决定书中载明了征收补偿方案及被征收人行政复议、行政诉讼的权利，内容及形式符合法律规定；2.佛发改产业交通〔2012〕111号《佛山市发展和改革局转发国家发展改革委关于印发佛山市城市**交通近期建设规划（2O11-2018年）的通知》、粤发改交通〔2012〕914号《广东省发展改革委转发国家发展改革委关于印发佛山市城市**交通近期建设规划（2011-2018年）的通知》、发改基础〔2012〕2801号《国家发展改革委关于印发佛山市城市**交通近期建设规划（2011-2018年）的通知》及附件、粤国土资（预）函〔2014〕41号《广东省国土资源厅关于佛山市城市******线工程建设项目用地的预审意见》、粤发改交通函〔2015〕4101号《关于佛山市城市******线工程可行性研究报告的批复》及附件、顺规函〔2017〕747号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于协助提供佛山市城市******线工程（北滘段）项目房屋征收相关材料的复函》及附件、《顺德区发展规划和统计局（发展改革统计）关于报送佛山市城市******线工程顺德段房屋征收相关材料的复函》及附件、佛山市城市**交通三号线工程（北滘段）房屋征收范围土地利用规划图，拟证明涉案建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等；3.顺建告〔2018〕101号《关于佛山市城市******线工程（北滘段）项目征收范围房屋调查情况的通告》及附件、政府网站公告截图、现场张贴照片，拟证明佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德国土局）作为房屋征收部门，于2018年9月27日作出房屋调查情况的通告，就拟被征收房屋的权属、用途、建筑面积等情况的调查结果进行公布，原告梁建民、梁献文、马芬兰的房屋在被征收范围内；4.顺府公告〔2018〕4号《佛山市顺德区人民政府关于征求〈佛山市城市******线工程（北滘段）项目国有土地上房屋征收补偿方案〉意见的公告》及附件、政府网站公告截图、现场张贴照片、原告提交的意见、顺府公告〔2018〕8号《佛山市顺德区人民政府关于佛山市城市******线工程（北滘段）项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》及附件、政府网站公告截图与现场张贴照片，拟证明被告将拟定的征收补偿方案（征求意见稿）进行了公布并征求公众意见，征求意见的期限为30天，本次征求意见共收集3条意见，被告将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；5.顺建函〔2018〕2455号《关于佛山市城市******线工程（北滘段）项目房屋征收社会稳定风险的评估意见》及附件，拟证明被告作出被诉房屋征收决定前已进行社会稳定风险评估，评估结论显示本项目的预警评价为“低风险”，项目为可实施项目；6.顺德国土局出具的《证明》及广东顺德农村商业银行股份有限公司大良环城支行出具的《存款证明》，拟证明本次征收补偿费用已经足额到位并专户存储供专款专用；7.顺建函〔2018〕2819号《关于协商选定佛山市城市******线工程（北滘段）项目房屋征收评估机构的通知》、现场张贴照片、抽选评估机构的现场照片、顺建告〔2019〕3号《关于佛山市城市******线工程（北滘段）项目公开选定房屋征收评估机构结果的通告》、政府网站公告截图及现场张贴照片，拟证明顺德国土局于2018年12月27日向被征收人发出公告征求被征收人对评估机构选定的意见，因在规定的期限内被征收人未能就评估机构选择达成共识，顺德国土局遂采取摇号的方式随机选定评估机构并予以公告。经庭审质证，各方当事人对上述证据的质证意见及本院认证如下：原告梁建民、梁献文、马芬兰提交的证据1、2，被告顺德区政府对其真实性、关联性、合法性及证明内容均无异议；原告提交的证据3即《广东明科资产评估土地房地产估价有限公司评估报告》，被告对其真实性予以确认，但对原告拟证明的内容不予确认，并认为评估机构的选定及评估报告与征收补偿行为有关，不影响涉案征收决定的合法性。本院对原告提交的证据1、2予以采信，但认为原告提交的证据3与被诉34号《决定书》的合法性无关，故本院依法不予接纳。被告顺德区政府提交的证据1，原告梁建民、梁献文、马芬兰认为34号《决定书》的附件及网站公告截图没有加盖公章，对其真实性不予确认，对该组其他证据的真实性、关联性、合法性予以确认；被告提交的证据2，原告对佛山市城市******线工程（北滘段）房屋征收范围土地利用规划图的真实性、关联性、合法性没有异议，对该组其他证据的真实性因认为无原件核对，故均不予确认；被告提交的证据3，原告对其真实性、关联性、合法性均无异议；被告提交的证据4，原告认为政府网站公告截图没有加盖公章，也无制作人员签名，对该组其他证据的真实性、关联性、合法性没有异议；被告提交的证据5，原告对其真实性无异议，但认为被告至今尚未提供房屋产权供其置换；被告提交的证据6，原告对其真实性无异议，并认为根据《存款证明》可知，被告没有开设“专户”，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定；被告提交的证据7，原告对该组证据的真实性、关联性没有异议，但对顺建函〔2018〕2819号《关于协商选定佛山市城市******线工程（北滘段）项目房屋征收评估机构的通知》及顺建告〔2019〕3号《关于佛山市城市******线工程（北滘段）项目公开选定房屋征收评估机构结果的通告》的合法性有异议，对该组其他证据的合法性无异议，认为被告限制了原告对评估机构的选择，评估机构的选定是违法的。本院认为，被告提交的证据1、2、3、4、5、6，其中网站公告截图系被告政府门户网站内容；证据1中34号《决定书》的附件与原告提交的证据一致；证据2虽然只有佛山市城市******线工程（北滘段）房屋征收范围土地利用规划图有原件核对，但其他证据均系国家机关及相关职能部门依职权作出的公文文书，且被告亦对未能出示原件进行了合理说明，上述证据均与本案被诉决定具有关联性，所获取方式亦符合行政办公实践操作，故本院对被告提交的证据1、2、3、4、5、6均予以采信。被告提交的证据7，系被告作出被诉34号《决定书》后，征收部门实施的征收评估工作情况，与本案被诉行政行为的合法性无关，故本院依法不予接纳。经审理查明，2012年9月3日，国家发展和改革委员会作出发改基础〔2012〕2801号《国家发展改革委关于印发佛山市城市**交通近期建设规划（2011-2018年）的通知》，通知《佛山市城市**交通近期建设规划（2011-2018年）》业经国务院批准，以上规划包括自容桂至狮山的3号线工程。2014年5月9日，广东省国土资源厅作出粤国土资（预）函〔2014〕41号《广东省国土资源厅关于佛山市城市******线工程建设项目用地的预审意见》，认定案涉项目选址已列入当地土地利用总体规划，同意通过用地预审。2015年9月18日，广东省发展和改革委员会批准了案涉项目的可行性研究报告。2017年4月19日，佛山市顺德区发展规划和统计局出具《顺德区发展规划和统计局（发展改革统计）关于报送佛山市城市******线工程顺德段房屋征收相关材料的复函》，认定涉案项目符合顺德区国民经济和社会发展规划精神。同年12月5日，该局出具顺规函〔2017〕747号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于协助提供佛山市城市******线工程（北滘段）项目房屋征收相关材料的复函》，认定案涉项目符合城乡规划。2018年3月15日，被告顺德区政府发布顺府公告〔2018〕4号《佛山市顺德区人民政府关于征求意见的公告》，将涉案项目的房屋征收补偿方案（征求意见稿）及房屋征收范围平面图在政府门户网站及征收范围内张贴公示予以公布，征求意见时限为2018年3月15日至2018年4月14日。2018年9月27日，被告发布顺府公告〔2018〕8号《佛山市顺德区人民政府关于佛山市城市******线工程（北滘段）项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》，将征求意见情况及修改后的征收补偿方案在政府门户网站及征收范围内张贴公示。2018年9月27日，顺德国土局作出了顺建告〔2018〕101号《关于佛山市城市******线工程（北滘段）项目征收范围房屋调查情况的通告》，并附《佛山市城市******线工程（北滘段）项目建（构）筑物调查明细表》，将涉案征收范围内的房屋调查情况予以公告。2018年10月18日，广东顺德农村商业银行股份有限公司大良环城支行出具《存款证明》，证明顺德国土局在该行开立的银行账户余6********.79元。2018年10月19日，顺德国土局向被告顺德区政府出具《证明》，证明上述账户资金专款用于案涉项目的房屋征收工作，可足额支付项目的房屋征收补偿款。2018年11月16日，顺德国土局作出顺建函〔2018〕2455号《关于佛山市城市******线工程（北滘段）项目房屋征收社会稳定风险的评估意见》，认为经评估涉案项目的房屋征收社会稳定风险等级为低风险，项目的实施是合法、合理、可行、可控的。2018年12月17日，被告顺德区政府作出了15号《公告》及34号《决定书》，公告对涉案项目范围内的房屋予以征收，并附有《佛山市城市******线工程（北滘段）项目国有土地上房屋征收补偿方案（修订版）》及《佛山市城市******线项目（北滘段）房屋征收范围平面图》。上述公告及附件在政府门户网站及征收范围内张贴公示。原告因不服34号《决定书》，遂提起本案诉讼。另查明，原告梁建民、梁献文、马芬兰所共有的坐落在顺德区XX镇XX社区居民委员会XXX的房屋在涉案征收项目范围内。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，被告顺德区政府作为县级人民政府，依法具有对本区域内国有土地上进行房屋征收与补偿的职权。该府作出本案被诉之34号《决定书》，职权依据合法，本院予以确认。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”根据上述规定，市、县级人民政府因组织实施交通基础设施建设的需要，可以作出房屋征收决定，但应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划要求。本案中，根据被告顺德区政府提交的发改基础〔2012〕2801号《国家发展改革委关于印发佛山市城市**交通近期建设规划（2011-2018年）的通知》、粤国土资（预）函〔2014〕41号《广东省国土资源厅关于佛山市城市******线工程建设项目用地的预审意见》、顺规函〔2017〕747号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于协助提供佛山市城市******线工程（北滘段）项目房屋征收相关材料的复函》《顺德区发展规划和统计局（发展改革统计）关于报送佛山市城市******线工程顺德段房屋征收相关材料的复函》及佛山市城市******线工程（北滘段）房屋征收范围土地利用规划图等政府文件可知，涉案房屋征收项目符合因公共利益需要而征收房屋的法定情形，亦符合上述国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及城乡规划和专项规划的要求。《国有土地上房屋与征收补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”本案中，根据本院查明的事实亦可知，被告顺德区政府在作出被诉征收决定前已将拟定的征收补偿方案予以公告并征求公众意见，征求意见期限符合法定要求，其后将征求的意见进行了汇总，并根据收集的意见，结合有关法律法规，对征收补偿方案进行了修改，将征求的意见情况和修订后的征收补偿方案予以公布，符合《国有土地上房屋与征收补偿条例》第十条和第十一条的规定。原告梁建民、梁献文、马芬兰认为修订后的补偿方案并未采纳其意见，未能提供给其可置换的房屋。经查，案涉补偿方案包括补偿方式（货币补偿与产权调换）、货币补偿标准、产权调换标准、签约及搬迁期限、奖励办法等内容，既符合本案被征收房屋的实际情况，也符合《国有土地上房屋与征收补偿条例》的相关规定。至于原告的实际补偿需求应在征收决定作出后的补偿协商或补偿裁决阶段解决，而非在补偿方案中予以满足，且该补偿方案需要满足的是法定要求而非当事人的个体需求。《国有土地上房屋与征收补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，被告顺德区政府在作出34号《决定书》前已进行了社会稳定风险评估，结论为低风险，且补偿资金足额到位。被告在作出征收决定后亦及时予以公告，载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等法定事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款及第十三条的规定，且基本符合第十二条第二款的规定，本院予以确认。原告梁建民、梁献文、马芬兰认为被告在银行开设的是一般户并非专户，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，属于程序违法，应予撤销。对此，本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定了征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用，该条款设立的目的意在保障被征收人能够及时、足额得到征收补偿，防止合法权益受损，而专户存储是为了有利地监督征收补偿款的使用，至于被征收人能否足额补偿还应依赖于征收补偿费用是否足额到位。具体到本案中，根据顺德国土局出具的《证明》及广东顺德农村商业银行股份有限公司大良环城支行出具的《存款证明》可知，顺德国土局在银行专门开设了账户用于涉案项目的房屋征收工作，虽然该账户是一般户，非专户，但该局开设该账户的资金专款用于涉案项目的房屋征收工作，且账户资金存款余额达到六亿多元，足以保障被征收人的合法权益，应当视为符合上述规定的立法目的要求，可以证明涉案征收补偿费用已足额到位。故虽然顺德国土局没有专户存储，存在瑕疵，但该瑕疵并不必然影响征收决定的合法性，且根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”的规定，亦未对被征收人的补偿安置产生实际影响，原告以此为由请求撤销34号《决定书》的理据不足，本院依法不予支持。综上所述，被告顺德区政府作出的34号《决定书》符合法定条件和程序，本院予以确认。原告梁建民、梁献文、马芬兰请求撤销该征收决定的诉请，理据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告梁建民、梁献文、马芬兰的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由原告梁建民、梁献文、马芬兰共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年九月二十六日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹