广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初2236号 原告：李金玲，女，汉族，1951年5月19日出生，身份证住址广州市芳村区。 被告：广州市荔湾区城市管理和综合执法局（原广州市荔湾区综合行政执法局），住所地广州市荔湾区石围塘街新基上村152号，统一社会信用代码11440103MB2C960009。 法定代表人：肖长安，职务：局长。 委托代理人：熊庆马、张毓。 原告李金玲不服被告广州市荔湾区城市管理和综合执法局行政处理决定一案，于2019年4月23日向本院提起诉讼，本院于2019年4月28日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年7月11日公开开庭审理，原告李金玲，被告广州市荔湾区城市管理和综合执法局的委托代理人熊庆马、张毓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李金玲诉称，一、涉案《违法建设行政处理决定书》认定事实不清。荔湾区葵蓬聚龙约42号之一房屋（以下简称涉案房屋）所在地属“屋边地”范围，历史上一直由我方及家庭成员使用。我方与荔湾区葵蓬经济联社签订了屋边地租赁合同，我方按年向葵蓬经联社缴纳租金有偿使用地块。涉案房屋完全建在我方的屋边地范围内，没有占用任何耕地或公共用地。涉案房屋是符合“一户一宅”政策并且有宅基地证的房屋。经公安部门核准并经葵蓬村委会同意，涉案房屋使用门牌为葵蓬XXX号之一，使用穗郊字第XXXXX号宅基地证。由于该宅基地证的房屋属于危房，故在拆除原有危房和另外两间历史建筑的基础上，建成了现在的涉案房屋。涉案房屋只是在原有房屋的基础上扩建了，并且扩建范围也控制在屋边地范围内。二、涉案《违法建设行政处理决定书》处罚主体错误。涉案房屋的户主、投资人、使用人均为我方子女陈智光和陈翠娟，而非我方本人，所以我方并非涉案《违法建设行政处理决定书》的行政相对人。三、涉案《违法建设行政处理决定书》程序违法。根据《行政处罚法》第六条、第四十二条、《广州市违法建设查处条例》第十二条等的规定，我方依法享有陈述、申辩和申请听证的权利。但被告并未告知我方或实际行政相对人拥有上述权利，也没有送达《违法建设行政处理告知书》《违法建设行政处理决定书》等行政执法文书。被告2018年10月作出涉案《违法建设行政处理决定书》，没有直接送达我方，而是张贴在我方另一座房屋处，我方发现后立即在告知书要求的三天期限内向被告申诉，但被告根本没有听取我方申诉，还在我方申诉的当天（即2018年10月24日）向我方发出涉案《违法建设行政处理决定书》。由此可见，涉案《违法建设行政处理决定书》是事先制定好的，剥夺了我方的知情权、听证权、申诉权等权利。四、被告认定违法建设未经过法定规划定性，没有法律依据。涉案房屋是否构成违建的认定权在广州市规划局，而非被告。被告没有实际测量、也没有资质进行测量，其认定的违建面积是错误的。涉案房屋所在地块原来就有两间1980年前建成的历史建筑，建筑面积40多平方米，从未有任何职权部门告知我方这两间建筑是违法建设或违反了规划用途。我方拆旧建新后的涉案房屋没有占用耕地或公共用地，且只是在原有基础上建设了一层。我方认为，涉案房屋没有违反相关规划，并且是属于可以采取措施改正的建筑。五、涉案房屋所在地有不少同一时期拆旧建新的房屋，其中还有不少是完全没有宅基地证或占用耕地的房屋，被告仅处理我方的涉案房屋是选择性执法。综上，请求法院判令：一、撤销被告于2018年10月24日作出的荔综违建处字[2018]75号《违法建设行政处理决定书》；二、本案诉讼费由被告承担。 被告广州市荔湾区城市管理和综合执法局辩称，一、有法定职权依据。根据《广州市违法建设查处条例》第四条规定，我局有查处违法建设的行政职能。二、认定事实清楚,证据确凿，被处罚主体适格。经查，原告未经规划许可，于2016年期间，在荔湾区XXXXXX号地块建设一幢一层框架结构房屋，面积76平方米，现场挂门牌号为聚龙约XXX号。上述建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，已构成违法建设，依据《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款第（一）项规定，上述违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。三、适用法律法规正确。如前所述，涉案建筑物已构成违法建设，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。因此我局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出限期拆除涉案违法建设的处理决定，适用法律规定正确。四、程序合法。涉案违法建设行政处理决定严格依照《行政处罚法》有关规定，经过了调查取证、告知、送达等程序，符合法律的规定。五、其他答辩意见。据《荔湾区葵蓬经济联社“屋边地”租赁合同》（合同编号：XXXXX）显示，涉案违建地块由原告租赁使用，且在2016年6月21日的询问笔录中原告明确承认是其独自出资、设计、雇人施工，故原告作为当事人并无不妥。若存在其他使用人，根据《广州市违法建设查处条例》第二十七条规定，使用人配合处理即可。综上所述，涉案违法建设行政处理决定书有法定职权依据，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，主体适格，程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2016年6月17日，被告派员到广州市荔湾区葵蓬聚龙约XXXX号（以下简称涉案地址）检查，《检查笔录》记载现场有两名工人正在施工，已立好房柱，尚未砌墙围蔽，占地面积约76平方米；现场未能提供建设工程规划许可证等相关报建手续。被告拍摄现场照片并在现场张贴《询问通知书》《责令限期改正通知书》。2016年6月21日，被告询问原告，原告陈述涉案地址为原告的屋边地，没有宅基地证，该地址原有两间上盖为瓦片的简易房屋，是八十年代建的，占地面积约40平方米，由于年久失修拆旧建新，尚未办理报建手续，涉案建筑由原告出资，于2016年4月开始动工，现已建好一栋1层框架结构房屋，占地面积76平方米，高度为4.3米，涉案建筑与聚龙约41号交界一侧已经退缩一米多，没有侵占村的公共用地。 2017年9月22日，被告检查涉案建筑，《检查笔录》记载现场已建成一栋一层框架结构房屋，占地面积约76平方米，建筑面积约76平方米，已投入使用，原告提供该址“屋边地”租赁合同，未能提供报建手续。被告现场拍照取证，原告对笔录与照片均签名确认。原告提供的《荔湾区葵蓬经济联社“屋边地”租赁合同》系广州市荔湾区葵蓬股份合作经济联合社（甲方、出租方）与原告（乙方、承租方）于2016年6月21日签订，合同记载“屋边地”指有宅基地证房屋旁边的空地和无证建筑物用地范围的土地（指该联社有产权证明或宅基地使用证的房屋旁边的集体土地和历史以来由该联社成员或其家庭成员使用的集体土地，并已于2009年核定的“屋边地”范围的集体土地），等等，甲方将地址位于XXX号范围的集体土地使用权出租给乙方，计收租金的“屋边地”面积206.43平方米（0.31亩），并记载“屋边地”范围内因生产需要搭建临时简易的种植和养殖大棚等临时设施的，须办理相关报建报批手续，“屋边地”租赁年限为15年，自2015年3月1日起至2030年2月28日止，等等。 2018年6月11日，被告检查涉案建筑并拍照取证，笔录记载无法联系到当事人。2018年6月13日，被告询问广州市荔湾区葵蓬股份合作经济联合社理事吴浩然，吴浩然陈述涉案地址原来是出租给村民即原告的“屋边地”，地块权属人是葵蓬股份合作经济联合社，没有产权证明，具体位置位于聚龙约XX号范围内，其不清楚门牌地址。2018年7月19日，被告再次检查涉案建筑并拍照。2018年8月2日被告向广州市荔湾区国土资源和规划局发出《荔湾区综合行政执法局关于街××号地块控制性详细规划强制内容情况的函》。2018年8月9日，广州市荔湾区国土资源和规划局向被告发出荔国规［2018］975号《关于街××号地块控制性详细规划的强制内容情况的复函》，记载：经核查，茶滘街葵蓬聚龙约XXX号地块位于XXXXX规划地块，根据现行控规，该地块用地性质为供应设施用地（Ｕ1），用地面积为3873平方米，容积率为1，建筑面积为3873平方米，建筑密度为20%，绿地率为30%，建筑限高为12米。2018年10月18日，被告对原告作出荔综违建告字［2018］75号《违法建设行政处理告知书》，告知拟作出限期拆除涉案建筑的决定，并告知原告享有陈述、申辩权，被告将上述告知书张贴在涉案建筑附近；原告陈述其于2018年10月22日才收到租户告知有张贴的告知书，于2018年10月24日到被告处申诉。 2018年10月24日，被告向原告送达荔综违建处字［2018］75号《违法建设行政处理决定书》，记载：经查，原告未经规划许可，于2016年期间，在荔湾区葵蓬聚龙约42号地块建设一幢一层框架结构房屋，面积76平方米，现场挂门牌号：聚龙约XXX号，上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，已构成违法建设，依据《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款第（一）项的规定，上述违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出行政处理决定如下：原告自接到该决定书之日起10日内，自行无条件拆除上述建筑物，整饬现场，逾期不履行该处理决定，被告将依法强制执行。 另查，原告领取有穗郊字第XXXXXX号《农村（墟镇）宅基地使用证》，使用人均为原告，宅基地座落葵蓬乡二××公社××大队××生产队，发证日期均为1984年10月25日。其中105106号证记载：面积64.5平方米，建筑面积129平方米，混合结构2层。105107号证记载：面积与建筑面积均为13.1平方米，砖木结构。原告陈述其105106号证对应现在的葵蓬聚龙约XX号，其105107号证对应现在的葵蓬聚龙约XX号之一。2011年3月31日，原告的儿子陈智光填写《申请》，记载：陈智光原居住在葵蓬聚龙约XX号（穗郊字第XXXXXXX号），由于居住局限，现申请由户口簿地址“葵蓬聚龙约XX号”立户迁入葵蓬聚龙约XX号之一（穗郊字第XXX号），请给予办理为感。广州市荔湾区葵蓬股份合作经济联合社于当日在该申请上确认“情况属实，请协办”，并加盖公章；广州市公安局荔湾区分局茶滘派出所于2011年5月29日在申请上签注“同意”并加盖公章。2011年5月29日，广州市公安局荔湾区分局茶滘派出所出具《证明》，记载：李金玲，宅基地证号穗郊字第XXXXX号，土地座落东漖镇葵蓬村××生产队，现编列的门牌号为荔湾区葵蓬聚龙约XX号之一，特此证明，同意立户。根据陈智光的户口簿记载，其户籍地址现为广州市荔湾区葵蓬聚龙约XX号之一，其为户主。原告主张涉案建筑的户主是陈智光，涉案建筑系由陈智光、陈翠娟投资建设的，与原告无关，原告不应作为本案处理决定的相对人；原告并提交税收发票、收据等证据，证明涉案“屋边地”相关费用由陈智光、陈翠娟支付。 以上事实，有《检查笔录》《询问通知书》《责令限期改正通知书》《询问笔录》《荔湾区葵蓬经济联社“屋边地”租赁合同》、现场照片、《荔湾区综合行政执法局关于街××号地块控制性详细规划强制内容情况的函》《关于协助核查茶滘街葵蓬聚龙约42-1地块控制性详细规划的强制内容情况的复函》《违法建设行政处理告知书》《违法建设行政处理决定书》《农村（墟镇）宅基地使用证》《申请》《证明》等证据，及各方当事人陈述予以证实。 本院认为，《广州市违法建设查处条例》第四条规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。城乡规划、国土房管、建设、工商、卫生、环保、城市管理、文化广电、公安、水务、监察等行政管理部门在各自职责范围内协助实施本条例。”因此，被告负有辖区内违法建设查处职权。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：（一）未取得建设工程规划许可证，且违反控制性详细规划的强制内容、规划条件或者城乡规划技术标准建设的建筑物、构筑物或者超过合理误差的建筑部分；……”本案中，原告于2016年间未取得报建手续在广州市荔湾区葵蓬聚龙约XXX号地块建设涉案建筑，根据被告调查及原告本人接受询问时的陈述，其建设地址位于其与广州市荔湾区葵蓬股份合作经济联合社签订的《荔湾区葵蓬经济联社“屋边地”租赁合同》中原告承租的“屋边地”范围内。根据广州市荔湾区国土资源和规划局荔国规［2018］975号《关于街××号地块控制性详细规划的强制内容情况的复函》，涉案建筑位于ＡＦ010924规划地块，根据现行控规，该地块用地性质为供应设施用地。被告据此认为涉案建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，符合规定。被告经现场检查、向原告询问、向相关部门和人员调查，并向原告发出《违法建设行政处理告知书》，后于2018年10月24日作出荔综违建处字［2018］75号《违法建设行政处理决定书》，责令原告限期拆除涉案建筑，整饬现场，逾期不履行的，被告将依法强制执行，被告作出的上述处理决定证据充分、适用法律正确、程序合法。 关于原告领取有穗郊字第XXXX号《农村（墟镇）宅基地使用证》，其XXX号证面积与建筑面积均为13.1平方米，砖木结构，原告主张该证对应现在的广州市荔湾区葵蓬聚龙约X号之一（即涉案建筑的地址），同时为其儿子陈智光的户籍地址。对此，XXX号证的面积为13.1平方米，涉案建筑面积为76平方米，而原告在2016年6月21日的询问笔录中陈述涉案地址为原告的屋边地，没有宅基地证，其诉讼中陈述与该陈述相矛盾；同时广州市荔湾区葵蓬股份合作经济联合社理事吴浩然在2018年6月13日接受被告询问时亦陈述涉案地址是出租给原告的“屋边地”。因此原告主张其在原有的XXXX号宅基地证上建设的主张证据不足。关于陈智光的户籍地址为涉案建筑的地址，户籍管理与违法建设查处系不同的法律关系，陈智光落户在该地址并不能反推涉案建筑为合法建筑。关于原告于诉讼中主张涉案建筑由其子女出资建设，对此，该陈述与原告在行政程序中接受被告询问时的陈述相矛盾（2016年6月21日原告陈述涉案建筑由其出资），且涉案地块系由原告本人于2016年承租，因此被告认定原告为建设主体并无不当。 综上，被告作出的荔综违建处字[2018]75号《违法建设行政处理决定书》认定事实清楚，法律适用正确，程序合法，原告请求撤销上述处理决定，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告李金玲的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告李金玲负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  钱秀娟 人民陪审员  黄小玲 人民陪审员  李月桂 二〇一九年九月二十三日 法官助理刘静 书记员陈秋燕