福建省福州市仓山区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽0104行初84号 原告福州春海堂美术馆，住所地福建省福州市晋安区福新东路**。 法定代表人王任馨，董事长。 诉讼代理人林建斌，福建方圆统一律师事务所律师。 被告福州市文化和旅游局，住，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道**东部办公区**楼**/div> 法定代表人翁国平，局长。 诉讼代理人刘文海，该局工作人员。 诉讼代理人许淑娟，福建名仕律师事务所律师。 第三人福州春海堂房地产有限公司，住所地，住所地福建省福州市国货西路****iv> 清算组负责人程继奋。 诉讼代理人何圣恩，福建名仕律师事务所律师。 原告福州春海堂美术馆不服被告福州市文化和旅游局其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月12日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年6月13日公开开庭审理了本案。原告福州春海堂美术馆的法定代表人王任馨及诉讼代理人林建斌，被告的诉讼代理人刘文海、许淑娟，第三人的诉讼代理人何圣恩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原福州市文化广电新闻出版局（以下简称原福州广电局）于2018年12月17日作出榕文广新督［2018］124号《福州市文化广电新闻出版局关于福州春海堂美术馆董事换届备案申请的批复》（以下简称《批复》），主要内容：一、关于福州春海堂房地产有限公司（以下简称春海堂公司）推荐福州春海堂美术馆（以下简称春海堂美术馆）董事的资格问题。春海堂公司作为春海堂美术馆的出资举办人，按照春海堂美术馆章程第七条第二项的规定，有权向春海堂美术馆推荐董事人选。虽然春海堂公司被吊销营业执照，但其目前尚在清算阶段，其法律主体资格要在清算结束后方才注销并终止。根据《中华人民共和国公司法》第一百八十四条的规定，春海堂公司在清算期间向春海堂美术馆推荐董事不属于从事经营性行为，而是属于对春海堂公司资产的清算行为，春海堂公司清算组可以春海堂公司的名义推荐董事。二、关于春海堂美术馆此次董事会换届存在的问题。1、王瑞、李林德芳并非春海堂美术馆原董事，不能以董事身份参加董事会并参与表决。2、王瑞、李林德芳非春海堂美术馆董事，剩余的与会董事仅有王任馨和肖凯2人，仍然不满足章程规定的召开董事会的最低人数要求。综上，原福州广电局认为春海堂美术馆此次董事会换届不符合章程要求，换届无效。 原告诉称，2018年12月6日，原告向原福州广电局邮寄报送春海堂美术馆董事换届备案申请书及相关换届材料，其收到后，于2018年12月17日作出榕文广新督[2018]124号《批复》，原福州广电局认为原告此次董事会换届不符合章程要求，换届无效。原告认为该《批复》是具体行政行为，属于外部行政行为，该批复是对春海堂美术馆董事换届无效的行政确认，具有可诉性，且违反了无授权不行政的原则，该《批复》并非是对原告的备案作出同意或不同意的答复，而是直接认定原告的换届无效。同时，该《批复》有悖客观事实且无法律依据，侵犯了原告依章程行使换届选举董事会的合法权益，依法应予撤销。原告经福州市民政局登记，依法成立，业务主管单位为原福州广电局。原告是依法成立的法人，依照《民法总则》第五十七条规定，具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务。根据原告本馆章程第十一条规定，董事会行使修改章程和罢免、增补董事的决定权。本次董事换届就是董事会依法、依规履行章程赋予的决定权，于2018年7月11日完成董事换届。原告根据现行法律法规和章程规定，向业务主管单位即原福州广电局报送本馆董事换届材料和备案申请书，请求予以备案盖章。此外，被告认为肖凯并未获得肖伟的授权委托，无权代表肖伟行使董事权利，但肖伟是肖凯的别名，行政机关连这一基本事实都未查清，且因原福州广电局未对原告的年检申请进行初审，导致原告的变更登记在民政局一直无法通过。综上，原福州广电局作出的榕文广新督[2018]124号《批复》于法无据，侵犯原告合法权益，应予撤销。故原告诉至法院，原告诉请：撤销原福州广电局作出的榕文广新督［2018］124号《批复》，并由被告承担本案的诉讼费。 原告向本院提交如下证据：A1、榕文广新督［2018］124号《批复》，证明原告起诉的依据,原福州广电局作出的行政行为于法无据，且有悖事实；A2、春海堂美术馆董事会章程，证明春海堂美术馆此次董事会换届依章程规定开展活动，其结果符合章程规定；A3、2014年10月25日《福州春海堂美术馆董事会扩大会议决议》、《春海堂美术馆董事会扩大会议纪要》、《春海堂美术馆董事会董事扩大会议签字单》、《董事备案表》、EMS快递单，证明王瑞、李林德芳系依章程规定增补的董事，《批复》认为王瑞、李林德芳非福州春海堂美术馆董事有悖客观事实；A4、2018年7月11日《福州春海堂美术馆董事会决议》、《福州春海堂美术馆董事会换届选举会议纪要》、《董事推荐（换届）函》和EMS快递单、换届选举会议照片，证明原告依照章程规定董事会换届选举，原福州广电局认为召开董事会不满足章程规定的最低人数要求，有悖客观事实;A5、2018年12月6日《福州春海堂美术馆董事换届备案申请书》和EMS快递单，证明原告依法依规向原福州广电局备案。 被告辩称，一、涉案《批复》属于内部行政行为，不具有可诉性。被告系原告的业务主管单位。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十条第（一）项之规定，被告负责监管管理原告成立、变更、注销登记前的审查。被告对原告提交的《福州春海堂美术馆董事换届备案申请书》作出的《批复》，是对民办非企业变更登记前的审查工作。根据《文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》第十三条规定，被告对于原告的申请可以作出同意或者不同意的批复，批复行为的性质是上级业务主管机关对民办非企业监督管理行为，属于内部行政行为，不具有可诉性。二、《批复》没有侵害原告按照章程规定进行董事换届的权利。虽然被告对原告的申请作出不同意的批复，但是原告仍然可以按照其章程的规定，重新召开董事会、继续行使董事换届的权利。原告的申请无法获得被告同意批复的本质原因是董事换届不符合章程。不论被告作出同意与否的批复，原告仍可以依照章程行使换届选举董事会，原告没有任何权益受损。三、被告作出不同意备案的《批复》符合程序要求。根据《文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》第十三条规定，2018年12月10日，被告收到原告提交的《福州春海堂美术馆董事换届备案申请书》及相关材料，被告于2018年12月17日作出《批复》，认为原告此次换届不符合章程要求，换届无效，涉案《批复》符合程序要求。四、被告作出不同意备案的《批复》符合章程规定，且认定事实清楚、结论正确。（一）被告关于春海堂公司具有董事推荐资格的认定事实清楚、适用法律准确。《福州春海堂美术馆董事会章程》第七条规定：“本单位的举办者是福州春海堂房地产有限公司，举办者享有下列权利：…（二）推荐董事和监事”，第十条规定：“董事由举办者（包括出资者）推选产生”，故春海堂公司有权向春海堂美术馆推荐董事人选。虽然春海堂公司被吊销营业执照，但是其目前尚处于清算阶段，根据《中华人民共和国公司法》第一百八十八条规定：“清算结束后，清算组…申请注销公司登记，公告公司终止”，春海堂公司的主体资格在清算结束后方才注销终止。另根据《中华人民共和国公司法》第一百八十四条规定：“清算组在清算期间行使下列职权：…（三）处理与清算有关的公司未了结的业务”，春海堂公司向春海堂美术馆推荐董事的行为不属于从事经营性的行为，故被告认为春海堂公司清算组可以春海堂公司的名义推荐董事认定事实清楚、法律适用准确。（二）被告关于原告董事会换届不符合章程规定，换届无效的结论正确。原告的董事会由程法望、宋大媄、叶家树、王任馨、肖伟五人组成。《福州春海堂美术馆董事会章程》第十六条规定：“董事会会议应由1/2”以上的董事出席方可举行。董事会议实行1人1票制。董事会作出决议，必须经全体董事的过半数通过。”案涉董事会召开，实际出席的董事均只有王任馨1人。肖伟没有出席，肖凯没有获得肖伟的授权委托书，无权代表肖伟行使董事权利。另王瑞、李林德芳并非原告的董事，无权以董事身份出资董事会。因此，案涉董事会不满足章程关于董事会召开的最低人数要求，其决议更没有经过全体董事的过半数通过，案涉变更董事的董事会决议无效。被告以此作出不同意董事变更备案的批复符合章程的规定。此外，权利来源补充《民办非企业单位登记管理条例》第二十条第（二）项，该项所规定的监督指导，并不是如原告所陈述的只是日常一般业务的一个监管，而是包含了原告是否按照章程开展活动，相应的程序以及内容是否符合章程，也是属于被告监督指导的内容之一，被告作出的案涉的批复性质上不属于行政确认，是按照原告提交的备案申请是否符合章程进行一个监督指导的一个结果，原告提交的备案申请是违反章程规定的，所以被告作出不予备案的结论。另外关于肖凯跟肖伟，原告陈述肖凯是肖伟的别名，但是被告只按照章程的规定，仅对变更备案单中出席的董事人员的姓名与原先的备案董事名单是否一致进行审查，无论从原告提交的申请的出席人员的名字以及董事身份的人员的数量都不符合章程的约定，所以被告最终得出不予备案的一个结论。按章程的第十六条第一款规定，董事会会议应由二分之一以上董事出席方可举行，在本次的原告申请的董事备案申请材料当中，被告复核过这个名单，仅有王任馨一人具备董事身份，其他人员不具有董事身份，所以董事会换届会议的举行是不符合章程规定的。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交如下证据及依据：B1、原告提交的《福州春海堂美术馆董事换届备案申请书》及相关材料（民办非企业单位负责人备案表、董事会决议、董事会换届选举会议纪要及附件2、原告向第三人清算组邮寄的函件及备案登记材料）、福州市文化广电新闻出版局收文办理单，证明原告于2018年12月10日向被告提交的《福州春海堂美术馆董事换届备案申请书》及相关材料；B2、《福州春海堂美术馆董事会章程》，证明案涉董事会不满足章程关于董事会召开的最低人数要求，其决议更没有经过全体董事的过半数通过，案涉变更董事的董事会决议违反章程规定；B3、董事会成员名单，证明原告提交的民办非企业单位负责人备案表中的王瑞、李林德芳并非董事，其不具有以董事身份参与董事会的资格；B4、榕文广新督[2018]124号《批复》，证明被告作出的《批复》程序合法，认定事实清楚，适用法律准确，结论正确。法律依据为：《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十条第（一）项、第（二）项；《文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》第十三条。 第三人述称，被告作出的榕文广新督[2018]124号《批复》认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，依法应当驳回福州春海堂美术馆的全部诉讼请求。一、春海堂公司系春海堂美术馆的举办者和出资人，依据《福州春海堂美术馆董事会章程》规定享有推选董事、监事的权利，董事应由春海堂公司推选产生。春海堂美术馆无故拒绝春海堂公司推选董事，侵害春海堂公司的合法权利。2005年12月15日，春海堂公司的法定代表人程法望、肖伟、王任馨、叶家树、宋大媄召开福州春海堂美术馆董事筹备会议，会议审查通过福州春海堂美术馆董事会章程，并于2006年2月向业务主管部门福州广电局（现更名为福州市文化和旅游局）申请成立春海堂美术馆，主要开展美术作品收藏、展览文物等业务，开办资金为人民币叁万元，5名筹备组成员成为春海堂美术馆董事。春海堂公司于2008年3月26日被吊销营业执照，于2010年3月23日成立清算组。章程第七条规定，春海堂公司享有推荐董事和监事的权利。第十条第二款规定，春海堂美术馆董事应由春海堂公司推选产生。故春海堂公司有权推选董事。2006年11月15日，董事会成员程法望、宋大媄遇害身亡，董事叶家树下落不明，董事会成员实际只有王任馨和肖伟，不符合章程第十条关于董事法定人数5人的规定，也导致章程第十二条关于董事会每年召开2次的规定无法执行。另按照章程第十条第三款规定，董事每届任期3年，任期届满，连聘可连任。但客观上董事任期届满，无法进行换届。为了维持春海堂美术馆的正常运行，春海堂公司认为应当召开董事会，选举新一届的董事会和董事长。清算组以春海堂公司名义于2014年5月19日向春海堂美术馆董事长王任馨邮寄《关于推选福州春海堂美术馆董事、监事人员和召开董事会开展换届工作的函》等，但该函件被无故拒收。春海堂公司又于2014年6月11日再次向其邮寄该函件，但又被无故拒收。春海堂美术馆的上述情形，侵害了春海堂公司推选董事的合法权利。二、春海堂美术馆于2018年12月6日向被告申请的董事换届备案违反章程规定，应当不予备案。章程第十六条规定，董事会会议应由1/2以上的董事出席方可举行。但春海堂美术馆董事程法望、宋大媄去世，叶家树下落不明，仅有王任馨、肖伟两位董事，根本不满足董事会会议召开的最低人数要求；且春海堂美术馆提供的2018年7月11日董事会换届选举出席人员名单中，王瑞、李林德芳也不具备董事身份，无权出席董事会，无权对会议决议进行表决。因此，被告作出关于不同意董事变更备案的《批复》系属正确。综上，原告的起诉于法无据，请求法院驳回其诉讼请求。 第三人向本院提交以下证据：C1、民办非企业单位（法人）登记申请表，证明春海堂公司是春海堂美术馆的举办者（出资人）;C2、《福州春海堂美术馆董事会章程》，证明章程第七条规定，举办者是春海堂公司，举办者享有推荐董事和监事的权利，章程第十条第二款规定春海堂美术馆董事应由举办者推选产生;C3、EMS快递面单；C4、关于推选福州春海堂美术馆董事、监事人员和召开董事会开展换届工作的函；证据C3-C4证明春海堂公司分别于2014年5月19日、2014年6月19日向春海堂美术馆邮寄关于推选春海堂美术馆董事、监事人员和召开董事会开展换届工作的函，但均被春海堂美术馆无故拒收，该情形侵害春海堂公司推选董事的权利。 经庭审质证，原告对被告的证据B1-B4真实性无异议，证据B1原告系按照章程进行董事换届选举，但初始董事程法望、宋大媄（系夫妻关系）遇害，突然死亡，原告对该情况对董事进行增补，增补了王瑞、李林德芳为董事，并将该增补材料交给了被告，但被告至今未提交陈述其对该增补情况有异议，故可以确认王瑞、李林德芳系董事身份，之后所有开展的换届，均按照《章程》进行，原告的备案材料合法，符合《章程》规定，被告应对原告进行备案，并通过初审；证据B4属于行政确认，系外部行政行为，该《批复》无法律依据，无法律授权，该确认阻碍了原告的年检，损害了原告管理人的权益。第三人对被告的证据B1中的备案申请书真实性、合法性、关联性及证明对象有异议，根据《章程》第七条第一款的约定，原告的举办者系第三人，其中载明了第三人的权利，故董事推选的权利在第三人，在章程第十一条第七款中，董事推选的另一个办法是董事会召开，但根据章程第十六条的规定，应当由二分之一以上的董事出席方可举行，该董事一共是5人，2006年程法望、宋大媄（系夫妻关系）遇害，突然死亡，按照二分之一的规定，召开董事需要剩下的3名董事都到场方可举行董事会，春海堂公司分别于2014年5月19日、2014年6月19日向春海堂美术馆邮寄关于推选福州春海堂美术馆董事、监事人员和召开董事会开展换届工作的函，但均被春海堂美术馆无故拒收，导致原告架空了第三人的相应权利；证据B1中的5份民办非企业单位负责人备案表真实性无法确认，除了王任馨外，其余四人均不是原董事会成员，根据《章程》规定，董事三年一届，故王任馨的董事身份并未被连聘的情况下，其在董事会召开的时候已经不是原告的董事，对其董事身份有异议；证据B1中的董事会决议、董事会换届选举会议纪要及附件2违反《章程》规定，出席人员中没有举办人新推选的高宝清等人，其中王瑞等四人不是原董事也不是第三人推选的董事，并未受到第三人的任命，且第三人分别于2014年5月19日、2014年6月19日向福州春海堂美术馆邮寄关于推选春海堂美术馆董事、监事人员和召开董事会开展换届工作的函，均被原告拒收，该决议剥夺了第三人推选董事的权利；对证据B1中原告向第三人清算组邮寄的函件及备案登记材料（备案登记申请书、其他备案事项），第三人的清算组及第三人均未收到，证据B1中的面单上写的收件人为第三人清算组，但未留收件人电话，且面单上寄件人王任馨的号码与第三人2014年5月19日、2014年6月19日向春海堂美术馆邮寄关于推选春海堂美术馆董事、监事人员和召开董事会开展换届工作的函所留的收件人王任馨的电话号码一致，可见王任馨恶意拒收第三人函件；证据B1中的收文办理单真实性无法认定，由法院审查；证据B2-B4无异议。 被告对原告的证据A1真实性、关联性无异议，证明对象有异议,该《批复》内容未对原告的权利义务产生影响，不属于行政行为，不具有可诉性,且该《批复》认定事实清楚、适用法律准确，结论正确，依法应当维持；证据A2真实性、关联性无异议，证明对象有异议,根据《章程》有关规定，春海堂公司有权推荐董事，董事会会议应由1/2以上的董事出席方可举行。董事会决议必须经全体董事的过半数通过，故原告本次董事会换届过程均未按照前述规定执行，其结果不符合《章程》规定；证据A3中2014年10月25日《福州春海堂美术馆董事会扩大会议决议》、《春海堂美术馆董事会扩大会议纪要》、《春海堂美术馆董事会董事扩大会议签字单》《董事备案表》形式真实性无异议，对EMS快递单真实性、关联性和证明对象均有异议，王瑞、李林德芳未经被告备案，不具有董事身份，无权以董事身份参与会议并进行表决。该次董事会扩大会议的召开程序及决议内容均违反《章程》规定，不合法；证据A4形式真实性无异议，关联性和证明对象有异议；该次董事会的召开，实际出席的董事仅有王任馨1人，肖伟没有出席，肖凯没有获得肖伟的授权委托书，无权代表肖伟行使董事权利；王瑞、李林德芳不具有董事身份，无权以董事身份出席董事会；该次董事会不满足章程关于董事会召开的最低人数要求，其决议更没有经过全体董事的过半数通过，该次董事会决议无效；证据A5真实性、关联性无异议，证明对象有异议,被告作为原告的业务主管单位，有权依法依规对原告的备案申请进行审查，因原告的董事换届过程违反《章程》规定，被告作出不予备案的《批复》合法、有效。第三人对原告的证据A1同意被告的质证意见；证据A2真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，按照《章程》规定，推选董事仅有2个途径，只有第三人推举和过半数董事参与召开董事会推选，现程法望和宋大媄去世，董事叶家树不参与，就无法召开董事，现仅剩举办人推选董事的途径，即使叶家树参与会议，第三人仍有权利推选董事；证据A3中2014年10月25日《福州春海堂美术馆董事会扩大会议决议》、《春海堂美术馆董事会扩大会议纪要》、《春海堂美术馆董事会董事扩大会议签字单》真实性、合法性、关联性有异议，其中参会人员新一届董事名单不符合章程的规定、《董事备案表》的质证意见同对被告证据B1中《民办非企业单位的负责人备案表》的质证意见；对证据A3中EMS快递单有异议，第三人未收到相应材料；证据A4中的2018年7月11日《福州春海堂美术馆董事会决议》《福州春海堂美术馆董事会换届选举会议纪要》、《董事推荐（换届）函》和EMS快递单质证意见同对被告证据B1中对相关材料的质证意见,换届选举会议照片与本案无关;证据A5质证意见同对被告证据B1中备案申请书的质证意见。 原告认为第三人C1、C3、C4与本案无关；证据C2真实性无异议，证明对象有异议，第三人2008被工商部门吊销营业执照，属于清算阶段，清算阶段只能按照民法总则以及公司法的相关规定，清算阶段只能行使与清算有关的活动，不能行使其他的业务活动，所以第三人就清算组依照法律规定就没有推荐董事的这个权利；原告均是依照董事会章程进行董事增补和换届。被告对第三人的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的所有证据及第三人的证据C2可以证明原告于2018年12月10日向原福州广电局提交了相关材料，申请春海堂美术馆董事的换届备案，嗣后被告于同月17日作出涉案《批复》的事实；第三人的证据C1、C3、C4与原福州广电局作出的涉案《批复》无直接关联性，故本院不予采信。 经审理查明，原告春海堂美术馆于2018年12月10日向原福州广电局提交了相关材料，申请春海堂美术馆董事的换届备案，嗣后被告于同月17日作出涉案《批复》，《批复》具体内容如前所述。原告对《批复》不服诉至本院。此外，第三人是属于吊销未注销状态，吊销时间是2008年3月，清算组是2010年3月23日向市场监督管理部门备案。 本院认为，根据《福州市市级机构改革实施方案》规定，原福州广电局不再保留，其职责由新组建的福州市文化和旅游局即本案被告承受。本案中，原告向原福州广电局申请董事换届备案，实质上系涉及董事的罢免和增补，其属于向原福州广电局申请变更登记前的审查，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十条第（一）项之规定，原福州广电局（现由被告承受该职责）负责民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查职责，故原福州广电局作出本案被诉行政行为具有合法的权力来源，原福州广电局作出的被诉行政行为对原告权益产生实质影响，原告有权提起本案诉讼。《文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》第十三条规定“文化类民办非企业单位变更登记事项，应向文化行政部门提交由法定代表人或单位负责人签署并加盖公章的变更登记申请书，申请书应载明变更事项、变更理由及变更方案等，并按审查登记要求，出具相应变更文件。…文化行政部门自收到全部有效文件之日起30日内作出同意或不同意的答复。”,原福州广电局对于原告的变更登记申请应作出同意或者不同意的批复，涉案的《批复》显然不符合上述条例的规定，该《批复》应予撤销，并由被告在法定期限内重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 一、撤销原福州市文化广电新闻出版局于2018年12月17日作出的榕文广新督［2018］124号《福州市文化广电新闻出版局关于福州春海堂美术馆董事换届备案申请的批复》； 二、被告福州市文化和旅游局于本判决生效之日起法定期限内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告福州市文化和旅游局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  李晓红 人民陪审员  陈 云 人民陪审员  娄亚丽 二〇一九年九月十一日 书 记 员  陈 玉