西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）陕7102行初1967号 原告刘玉梅，女，1952年*月*日出生，公民身份号码***，汉族，住西安市雁塔区。被告西安高新技术产业开发区管理委员会。住所地西安市高新区。法定代表人杨仁华，主任。委托代理人张海强，该单位工作人员。委托代理人张博，陕西洪振律师事务所律师。原告刘玉梅诉被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政强制一案，向本院提起诉讼。本院于2019年5月16日立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月28日公开开庭审理了本案。原告刘玉梅，被告高新管委会委托代理人张海强、孟士统均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈建忠诉称，原告的房屋位于西安市高新区***社区*号楼*单元，2018年9月12日，被告向原告作出了《行政强制拆除决定书》（西高新强拆字高新违建[2018]第421号）。2018年9月22日开始，被告组织人员将原告房屋的加建部分强制拆除。原告认为被告强拆原告房屋的行为违法，理由如下：一、被告没有强拆原告房屋的法定职权。二、被告强拆原告的房屋实体违法。三、被告强拆原告的房屋程序违法。四、被告强拆原告的房屋没有任何法律依据。原告诉至法院，请求：1.请求依法判决确认被告于2018年9月22日强拆原告位于***社区*号楼*单元房屋的行为违法；2.被告承担本案诉讼费用。原告刘玉梅向本院提交以下证据：1.行政强制拆除决定书，证明被告对原告作出强拆决定。2.照片，证明原告的房屋被强拆的事实。被告高新管委会辩称：一、被告具有作出《行政强制拆除决定书》并责成有关部门进行强制拆除的相应职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《西安市城乡规划条例》第七十一条的规定，建设工程所在地县级以上地方人民政府有权责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。另根据《西安市开发区条例》第四条“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权”以及第十条“开发区管理委员会行使下列职权：（四）负责开发区内的国土资源、规划、建设、房屋、市容、市政公用、环境保护、园林绿化的管理”的规定，被告作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为行使市级政府的管理职权。《西安市规划局、西安市城乡管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条内容的规定：……强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为管理行使市级政府的管理职权，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《西安市城乡规划条例》第七十一条的规定有权作出《行政强制拆除决定书》并责成有关部门进行拆除。二、原告未经规划部门经审批加盖房屋的行为违反了我国法律及规章的规定，其加盖的房屋属于违法建设。原告称强拆其房屋实体违法与事实不符。2007年，***村整村被依法征收拆迁，政府相关部门在统一设计规划的前提下，为该村包括原告在内的近千户村民按照每户一栋独立三层（每层约120m2）标准进行回迁安置，且均已获得了相应的补偿。但原告在其独立三层房屋的基础上又加盖了多层房屋。根据我国《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《西安市城乡规划条例》第四十条，需要申请办理建设工程规划许可证。另根据《西安市产业片区规划范围图》对城市规划区的划定，原告所加盖的违法建设也位于城市规划区范围内。鉴于此，2018年5月15日，西安市规划局高新分局根据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》（市规发[2017]50号）规定的职权，依法作出了《西安市规划局高新分局关于***社区违法建设认定的函》（西高规函[2018]6、87、129号），明确认定了原告加盖的房屋未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑物，就要求西安市城市管理综合行政执法局（以下简称市城管局）依法拆除，经市城管局现场核查后情况属实。据此，市城管局对现场进行了勘验、拍照，并制作了《现场勘验笔录》和《勘验图》固定了上述事实证据。综上所述，加建房屋法律规定需要经规划部门审批，且应取得《建设工程规划许可证》，但原告加建房屋未办理任何审批手续的事实清楚，证据确凿充分，其行为不但违反了我国对城市建筑空间布局进行管理和控制，也置他人的生命和财产安全与不顾，其行为属于违法行为。三、被告作出《行政强制拆除决定书》程序合法。（一）市城管局对原告作出的行政处罚，具备相应职权，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，执法程序合法。1.市城管局对原告的违建行为具有处罚权。《西安市城市管理综合行政执法条例》第十条（二）款关于城管执法部门执法职责的规定：城管执法部门有权依据城乡规划和建筑市场管理方面法律、法规、规章的规定，查处未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境的行为，配合规划部门拆除违法建设。因此，市城管局有权依据《西安市城市管理综合行政执法条例》的规定对原告的违法建设采取强制拆除等措施。2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》第三项：按照城乡规划法相关规定和实际管理要求，本着查、处分离的原则开展我市违法建设查处工作。即违法建设的巡查、认定由规划部门负责，违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除等具体执法工作由城市管理部门负责并组织实施。另依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条：城管部门根据规划部门的认定意见，按照法定程序下达法律文书，并负责违法建设的制止、查封施工现场、处罚、没收等具体执法工作。强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，市城管局有权依据2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》和《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》关于违法建设查处的规定，对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。2.市城管局对原告进行行政处罚的程序合法有效。市城管局在对违建现场进行勘验、拍照后制作了《现场勘验笔录》和《勘验图》，并于2018年8月18日向原告送达了《责令停止行政违法行为通知书》，责令原告在8月19日前停止违法行为，但原告并未履行该义务；市城管局据此又于2018年8月20日依法向原告下发了《行政处罚预先告知书》，责令原告二日内自行拆除违法建筑物；在原告拒绝履行的情况下，市城管局于8月24日向原告下发了《行政处罚决定书》，责令原告三日内自行拆除违法建筑物；在原告拒绝履行的情况下，市城管局于8月28日向原告下发了《催告通知书》，责令原告三日内自行拆除违法建筑物。但经市城管局催告，原告仍拒不履行《行政处罚决定书》所确定的义务。因此，被告依据上述事实情况向原告作出并于2018年9月12日送达了《行政强制拆除决定书》。（二）被告依据市城管局作出的《行政处罚决定书》和《催告通知书》作出《行政强制拆除决定书》合法有效。在市城管局催告后原告既没有履行确定义务也没有陈述和申辩的情况下，2018年9月12日，被告依法向原告作出并送达了《行政强制拆除决定书》。在《行政强制拆除决定书》送达过程中，因原告拒绝配合，市城管局根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，将相关法律文书留置于原告的住所，并采取拍照方式记录了送达过程，文书的送达程序合法有效。（三）被告责成有关部门对违法建筑实施强拆，符合法律的规定。依据《西安市开发区条例》、《西安市人民政府办公厅关于印发西安市违法建设治理五年实施方案的通知》以及《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》的相关规定，对于违法建设的查处，被告是第一责任主体，强制拆除工作由被告负责组织实施，被告责成有关部门对违法建筑实施强拆，完全符合上述规定。另外针对***的违法建设问题，被告已经按《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定在强制拆除前的2018年8月23日，即组织相关市城管局对***违法建设的行为发布了《关于全面拆除违法建设项目的联合通告》，通告明确未取得规划许可证的建设行为均属违法建设，限期自拆，否则政府将予以强制拆除。此外，法律并未规定行政相对人对公告有任何救济权利，公告仅仅是强制拆除前的一个形式上的程序而已。另外，在被告作出《行政强制拆除决定书》前也已向包括原告在内的每一位违建人作出并送达了《催告通知书》，明确告知并督促其履行义务。且在强制拆除前市城管局就已向原告作出并送达了《行政处罚预先告知书》等诸多法律文书，但原告均未行使陈述和申辩权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，被告可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，责成行为是内部程序，被告责成市城管局依法强制拆除符合法律规定。四、原告的起诉已经超过法定的诉讼时效期间。原告在其起诉状中自认，其加盖的房屋是从2018年9月22日开始强制拆除。那么自拆除事实发生时至其起诉时，已然超过六个月，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，本案原告的起诉已经超过法定的起诉期限，请求法院依法裁定驳回原告起诉。综上所述，被告根据市城管局作出的行政处罚决定和催告通知作出《强制拆除决定书》，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，责成有关部门进行强制拆除的行为符合法律的规定，应当驳回原告的诉讼请求。此外，市城管局作出行政处罚后，行政强制拆除行为并未增加其权利和义务，不具有行政诉讼的利益，应当驳回其诉讼请求。被告高新管委会向本院提交以下证据：第一组证据：西安市产业片区规划范围图。证明：1.西安市雁塔区***社区位于西安市城市规划区范围内，依法应当受《中华人民共和国城乡规划法》关于城市规划区的相关法律规定调整；2.西安市规划局高新分局有权对位于西安高新技术产业开发区范围内的***社区的房屋加盖情况作出是否属于违法建设的认定。第二组证据：西高规函（2018）6号、87号、129号《西安市规划局高新分局关于***社区违法建设认定的函》（附***违法加盖统计表）共3份。证明：1.原告未取得建设工程规划许可证，其在其房屋上加盖房屋的行为属于行政违法行为，其加盖的建筑属于违法建设；2.原告加盖的违法建设无法采取改正措施消除影响，必须予以拆除；3.西安市城市管理综合行政执法局依法有职责和权力对原告的违法加盖行为进行查处，并且依据规划部门的违法建设认定责令原告停止建设后予以拆除。第三组证据：1.行政处罚决定书；2.催告通知书及送达回证、照片；3.行政强制拆除决定书及送达回证、照片；4.关于全面拆除违法建设的联合通告；5.***两委会通告（附光盘）。证明：1.西安市城市管理综合行政执法局对原告违法建设的案件调查事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，查处程序合法，处罚限度合理，行政处罚合法有效。2.西安市城市管理综合行政执法局执法人员根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，在原告拒绝签收法律文书的情况下，由见证人见证将相关法律文书留置于原告的住所，并采取了拍照方式记录了送达过程，文书的送达程序合法有效；3.被告依据西安市城市管理综合行政执法局的调查结果及处罚决定，作出行政强制拆除决定书证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，限度合理，拆除决定合法有效。第四组证据：1.《西安市人民政府关于印发市级部门行政职权目录的通知》；2.《西安市人民政府办公厅关于印发西安市违法建设治理五年实施方案的通知》；3.《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》。证明：西安市城市管理综合行政执法局有权依据西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知关于违法建设查处的规定，对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。被告依据西安市人民政府办公厅关于印发西安市违法建设治理五年实施方案的通知和西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知的规定，由权利和职责对违法建设组织实施强制拆除，被告的行政行为没有超越法律规定的权限。 经庭审质证，原告对被告第一组证据西安市产业片区规划范围图真实性、合法性、关联性，证明目的均不认可，该图没有加盖任何单位公章，高新区管委会并非规划主管部门，无权出具规划范围图。该图并不是城市规划区范围图，也无法证明原告的房屋位于城市规划区内，也就不能证明被告具有法定职权；第二组证据违法认定函合法性、证明目的不认可。1、高新区规划分局本身不具备独立的行政主体资格，依据城乡规划法第64条规定，具有法定职权的只有，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，即必须是具有行政主体资格的行政机关。2、高新分局未经实地查勘，入户检查，认定函中认定的总建筑面积24240平方米没有事实根据；第三组证据1处罚决定书，真实性没有异议，证明目的有异议。处罚之前未书面告知处罚的事实理由和依据，未告知陈述权和申辩权，违反了行政处罚法第31、32条的规定。处罚决定没有送达回证，并未生效。证据2催告书及送达回证、照片。催告书，没有证据证明依法送达给原告，送达方式不合法，没有采取直接送达而直接留置送达。证据3强拆决定书、送达回证、照片。强拆决定书的真实性没有异议，但是对该组证据的合法性和证明目的有异议，依据行政强制法第34-44条的规定，作出处罚决定、催告履行、强制拆除决定的行政主体，应当是同一个行政机关。从被告提交的证据来看，作出处罚决定、进行催告的机关是西安市城管局，那么作出强制执行决定也应当由西安市城管局作出，高新区管委会无权以自己的名义作出强制执行决定。送达程序不合法，作出强制执行决定的是高新区管委会，但送达回证中的盖章单位却是西安市城管局。二者不一致。证据4、5真实性、合法性、证明目的均不认可。依据行政强制法第44条的规定，行政机关应当在作出强制执行决定后，进行公告。高新区管委会作出强制执行决定的时间是2018年9月12日，但公告的时间却是2018年8月23日，在还有最终决定强制拆除原告房屋的情况下，如何进行公告，显然违反了上述法律规定；第四组证据真实性、合法性认可，证明目的不认可，该证据无法证明被告具有法定职权。被告高新管委会对原告提交的证据1真实性和证明目的均认可；证据2外观照片真实性认可，该证据恰好说明其存在加盖违法建设的行为。强拆中的照片和室内照片真实性不认可，看不出来具体的位置。本院对上述证据认证如下：原告证据客观真实，来源合法，与本案有关联性，对真实性予以确认。被告证据客观真实，来源合法，与本案有关联性，对真实性予以确认。经审理查明，2018年7月13日，西安市规划局高新分局向西安市城市管理综合行政执法局高新分局作出西高规函（2018）87号《关于***社区新增违法建设认定的函》，该函称在位于科技四路北侧，科技二路南侧，白沙路西侧，高新路以东***社区东西两区新增楼顶加盖行为（三层以上均为违法加盖部分），共计78户，建筑面积约24240㎡，上述建筑均未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《西安市城乡规划条例》第四十条之规定，属于违法建设，建议以书面形式责令停止建设；不停止建设的，请依法查封施工现场；该项目属于无法采取改正措施消除影响的，请予以拆除。其附件《***违法加盖统计表》中载有案涉****号楼*单元，违法加盖现状为两层在建，建筑面积为240㎡。为此，***社区两委会于2018年8月13日作出通告，2018年8月23日西安高新技术产业开发区城市管理局等12家单位联合作出《关于全面拆除违法建设的联合通告》。2018年8月24日，市城管局向原告作出西城管执罚字高新违建[2018]第421号《行政处罚决定书》，责令原告在该决定书送达之日起三日内自行拆除违法建筑物，否则将依法进行强制拆除，同时该决定书还告知原告：“如不服本处罚决定，可在接到决定书之日起六十日内向西安市人民政府申请复议，也可在六个月内直接向西安铁路运输法院起诉。”2018年8月28日，市城管局向原告作出西城管强催告字[2018]第（421）号《催告通知书》，催告原告三日内限期拆除，如有异议可以在接到催告书之日起三日内向市城管局提出陈述申辩，逾期不履行行政处罚决定且无正当理由的，市城管局将作出强制执行决定。同日，市城管局以留置送达方式送达原告。此后，原告未主动拆除案涉违法建筑物。2018年9月12日，被告高新管委会向原告作出西高新强拆字高新违建[2018]第421号《行政强制拆除决定书》，决定强制拆除原告位于西安市高新区***社区*号楼*单元的违法建筑物，并于当日以留置送达方式送达原告。据此，被告组织相关单位拆除了原告所加盖的建筑物。本院认为，行政机关应当严格按照法定程序实施行政行为，即使对违法建筑的强制拆除，也要严格遵循《中华人民共和国行政强制法》的规定。关于被告是否具有实施强制拆除行为的法定职权问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《西安市城乡规划条例》第七十一条规定：“城市管理部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可依法申请人民法院强制执行。强制拆除过程中发生的相关费用，由违法建设的单位或者个人承担。”据此，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权，县级以上人民政府可以责成规划、土地、建设等相关部门具体实施强制执行措施。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》（行政规章）第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”《陕西省经济技术开发区条例》第四条规定：“开发区设立管理委员会。管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，代表本级人民政府对开发区行使管理职权。”《西安市开发区条例》第四条规定：“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。”同时，依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》，强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告高新管委会作为西安市人民政府的派出机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，具有实施强制拆除行为的法定职权。关于被告实施的强制拆除行为程序是否合法问题。首先，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告虽提供了《联合通告》及《两委会通告》，但两份通告的落款时间为2018年8月13日和2018年8月23日，均在强制执行决定作出前；从内容上看，上述通告与《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定的强制拆除公告无关，本案被告在强制拆除过程中未依法进行公告，属程序违法。其次，2018年8月24日，市城管局向原告作出《行政处罚决定书》，载明了当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，法律规定当事人在法定期限内不诉讼不复议又不拆除的，行政机关方可强制拆除。被告高新管委会在诉讼期限未届满的情况下即将原告案涉房屋强制拆除完毕，被告的拆除行为显然不符合《中华人民共和国行政强制法》的规定。关于本案是否超过起诉期限问题。依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”结合本案情况，被告在实施强拆行为时没有向原告告知起诉期限，因此起诉期限最长可达一年。本案原告2019年5月提起诉讼，并未超过法定起诉期限，故对被告的该项意见依法不予采信。综上，被告高新管委会强制拆除行为违反《中华人民共和国行政强制法》的规定，因案涉房屋已被拆除，强制拆除行为不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会强制拆除原告刘玉梅位于西安市高新区***社区*号楼*单元的房屋上加盖建筑物的行为违法。案件受理费50元，由被告西安高新技术产业开发区管理委员会负担。如不服本判决，可以在于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。  审 判 长  翟汉卿审  判  员  唐颖杰人民陪审员  梁秀兰 二〇一九年 九月三十日                            书 记 员  王亚文1