广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂0103行初191号 原告陈洪东，男，汉族，1973年5月10日出生，住南宁市。 被告南宁市西乡塘区市场监督管理局，住所地：南宁市西乡塘区人民西路**。 负责人廖兴科，该局局长。 委托代理人戴叶孟，该局工作人员。 被告南宁市西乡塘区人民政府，，住所地：南宁市西乡塘区衡阳西路** 负责人陆广平，区长。 委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。 第三人北京华联综合超市股份有限公司南宁第二分公司，住，住所地：南宁市西乡塘区明秀西路**/div> 法定代表人史月华，该店总经理。 委托代理人骆珍明，该公司员工。 原告陈洪东诉原南宁市西乡塘区食品药品监督管理局（以下简称原西乡塘区食药局）、南宁市西乡塘区人民政府（以下简称西乡塘区政府）行政处理决定及行政复议决定一案，于2018年8月30日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月14日立案后，于2018年10月8日分别向原西乡塘区食药局和西乡塘区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月27日公开开庭审理了本案。原告陈洪东，原西乡塘区食药局的正职负责人黄伟及委托代理人戴叶孟，被告西乡塘区政府的出庭负责人段毓华及委托代理人农剑勋，第三人北京华联综合超市股份有限公司南宁第二分公司（以下简称华联南宁第二分公司）的委托代理人骆珍明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原西乡塘区食药局于2018年6月20日向原告陈洪东作出《关于投诉北京华联超市销售的佳龙辣条超范围使用食品添加剂的调查处理情况告知书》（以下简称《告知书》），主要内容如下：陈洪东：关于你投诉北京华联超市南宁第二分公司销售的散装佳龙辣条系列产品，具体信息如下：豆角干蒜香味（20171204），素牛筋酱香味（20171202），素鸡丁香辣味（20171202、20180103），素香肠烧烤味（20171203），上述产品的食品生产许可证编号：SC10741018400279，生产厂家：郑州佳龙食品有限公司，执行标准DB41/T515，上述产品涉嫌超范围使用纽甜与脱氢乙酸钠，违反GB2760规定，经过核查处理，现告知如下：一、执法人员对被投诉单位进行现场核查，被投诉单位具有食品经营许可，现场检查发现有涉案产品在售，上述产品的生产厂家为郑州佳龙食品有限公司，执行标准DB41/T515，食品添加剂均有纽甜、脱氢乙酸钠。二、被投诉单位采购时建立了食品进货查验记录制度。三、被投诉单位提供了涉案产品的出厂检验报告，检验结论均为合格。根据2015年5月27日食品药品监管总局官网发布的《食品药品监管总局关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》，被投诉产品的生产厂家按要求申办食品生产许可证，生产许可证内容为“方便食品（调味面制品）”。在《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）食品分类系统中，没有调味面制品的食品类别。调味面制食品现在没有国家标准，而河南省地方标准DB41/T515-2007为现行有效标准，该标准中明确“食品添加剂的使用应符合GB2760（参照糕点类、膨化食品类）的规定”。综上，被投诉产品按照前述规定在产品中添加纽甜和脱氢乙酸钠未违反相关规定。对于你的诉求暂不予处理。 原告陈洪东诉称：原告于2018年3月18日在第三人处消费，购买佳龙辣条面制品若干（散装），涉案产品标注生产代码为20171204B4，保质期180天，显示生产者为郑州佳龙食品有限公司，标注标准为DB41/T515。因认为涉案产品存在违法添加食品添加剂嫌疑，第三人违反进货查验义务，应依法承担责任。原告遂于2018年4月7日向原西乡塘区食药局提出书面举报，请求予以查处。2018年6月20日，原西乡塘区食药局作出本案被诉《告知书》，表示不予处理。原告认为该《告知书》适用法律错误，应予撤销，涉案产品的地方标准不能与国家标准相抵触。为维护原告的合法权益，特向法院起诉，请求依法判决：一、撤销原西乡塘区食药局2018年6月20日给原告作出的《关于投诉北京华联超市销售的佳龙辣条超范围使用食品添加剂的调查处理情况告知书》；二、撤销被告西乡塘区政府2018年8月17日作出的西府复决字[2018]第11号《行政复议决定书》；三、责令原西乡塘区食药局对原告2018年4月7日《北京华联超市南宁第二分公司销售一款佳龙辣条的举报函》重新处理；四、本案诉讼费由两被告承担。 原告陈洪东向本院提供了以下证据：1、《北京华联超市南宁第二分公司销售一款佳龙辣条的举报函》，证明原告提出举报；2、购物小票，证明原告是消费者；3、商品照片两张，证明涉案商品添加脱氢乙酸钠；4、《关于投诉北京华联超市销售的佳龙辣条超范围使用食品添加剂的调查处理情况告知书》，证明被告对举报不予支持；5、西府复决字[2018]第11号《行政复议决定书》，证明西乡塘区政府维持了《告知书》；6、广西壮族自治区食品药品监督管理局食品安全监督抽检信息公告（2018年第22期总第143期），证明广西区食药局认为调味面制品不得检出脱氢乙酸钠；7、南食药监复决[2018]42号《行政复议决定书》，证明原南宁市食品药品监督管理局认定调味面制品添加脱氢乙酸钠属违法；8、GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》实施指南，证明方便米面制品食品分类号为06.07，不允许使用脱氢乙酸钠；9、食品药品监管总局《关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》，证明国家食药总局将调味面制品纳入“方便食品”管理；10、《关于陈洪东申请政府信息公开申请的答复》，证明玉林市玉州区食品药品监督管理局告知原告查询处罚书网址；11、（玉区）食药监食罚[2018]147号《行政处罚决定书》，证明玉林市玉州区食品药品监督管理局认定调味面制品不得检出脱氢乙酸钠；12、（良）食药监食罚[2018]53号《行政处罚决定书》，证明南宁市良庆区食品药品监督管理局认定调味面制品不得检出脱氢乙酸钠。 原西乡塘区食药局辩称：涉案产品具有出厂检验报告，且经营者已经履行进货查验义务。调味面制品现在没有国家标准，而河南省的地方标准DB41/T515-2007为现行有效标准，该标准中明确“食品添加剂的使用要求，食品添加剂的使用应符合GB2760（参照糕点类、膨化食品类）的规定”。经查，GB2760的规定是纽甜允许在膨化食品中添加，脱氢乙酸钠允许在糕点中添加。综上，涉案产品依照前述规定添加纽甜和脱氢乙酸钠未违反规定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 原西乡塘区食药局在法定举证期限内向本院提供了以下证据： 1、被投诉产品厂家《营业执照》、《生产许可证》，证明生产厂家具有合法的生产资质；2、河南省地方标准DB41/T515-2007，证明被投诉产品符合河南省地方标准4.5要求；3、河南省食品药品监督管理局《关于调味面制食品标准适用问题意见的函》，证明被投诉产品所在地省级食药部门认定被投诉产品根据河南省地方标准添加的食品添加剂不属于违法行为；4、河南省食品药品监督管理局监督抽检情况通告，证明被投诉产品是可以添加脱氢乙酸钠的；5、国家卫生和计划生育委员会公告，证明被投诉产品是可以添加纽甜的；6、被投诉产品进货票据，证明被投诉单位留存供货商进货票据，履行进货查验义务；7、被投诉单位销售产品记录，证明被投诉单位留存有销售记录；8、被投诉产品出厂检验报告，证明被投诉产品无食品安全问题。 被告西乡塘区政府辩称：原告与本案没有法律上的利害关系，应当驳回其起诉。被告作出的西府复决字[2018]第11号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。 被告西乡塘区政府在法定举证期限内向本院提供了以下证据、依据： 依据有：1、《中华人民共和国行政复议法》；2、《中华人民共和国食品安全法》；3、《食品药品投诉举报管理办法》。 证据有：1、行政复议申请书；2、陈洪东身份证复印件；证据1、2证明原告陈洪东提起行政复议申请；3、证据目录；4、北京华联超市南宁第二分公司销售一款佳龙辣条的举报函；5、购买凭条照片；6、实物包装照片；7、实物包装（营养成分、配料）照片；8、关于投诉北京华联超市销售的佳龙辣条超范围使用食品添加剂的调查处理情况告知书；9、广西壮族自治区食品药品监督管理局食品安全监督抽检信息公告（2018年第22期总第143期）；证据3-9证明原告提起行政复议申请时向被告提交的证据材料；10、邮政寄件单，证明被告于2018年7月6日接收原告行政复议申请及材料，被告的行政复议行为符合法律规定；11、行政复议答复通知书；12、文书送达回证；证据11、12证明被告于2018年7月10依法受理了原告的复议申请，并于7月15日依法送达通知原西乡塘区食药局参加复议；13、行政复议答复书，证明被申请人原西乡塘区食药局针对原告的行政复议申请进行答辩；14、证据清单；15、法律引文；16、证据目录；17、南宁市西乡塘区食品药品投诉举报受理中心办理签；18、北京华联超市南宁第二分公司销售一款佳龙辣条的举报函；19、南宁市西乡塘区食品药品监督管理局投诉举报专办单；20、邮政寄件单；21、购买凭条照片；22、实物包装照片；23、实物包装（营养成分、配料）照片；24、陈洪东身份证复印件；25、询问调查笔录；26、证据复制（提取）单；27、现场检查笔录；28、询问调查笔录；29、证据复制（提取）单；30、授权委托书；31、史月华、施晖身份证复印件；32、营业执照（北京华联南宁二分公司）；33、食品经营许可证（北京华联南宁二分公司）；34、营业执照（郑州佳龙食品有限公司）；35、食品经营许可证（郑州佳龙食品有限公司）；36、食品生产许可品种明细表；37、营业执照（南宁市民利隆工贸有限公司）；38、食品经营许可证（南宁市民利隆工贸有限公司）；39、食品销货凭证（销货台账）；40、单品进销存表；41、产品出厂检验报告；42、《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》GB2760-2014；43、河南地方标准《调味面制食品》DB41/T515-2007；证据14-43证明原西乡塘区食药局向被告提交的证据材料；44、西府复决字[2018]第11号《行政复议决定书》，证明被告经依法审查双方提交的证据材料，充分听取双方意见，认为涉案佳龙辣条添加纽甜和脱氢乙酸钠未违反相关规定，被告于2018年8月17日作出被诉行政复议决定维持原《告知书》符合法律规定；45、文书送达回证（陈洪东）；46、文书送达回证（原西乡塘区食药局）；证据45-46证明《行政复议决定书》已于2018年8月22日依法及时送达双方。 第三人华联南宁第二分公司述称：同意两被告的答辩意见。 第三人华联南宁第二分公司无证据向本院提供。 经庭审质证： 一、原告对原西乡塘区食药局提供的证据1的真实性无异议，对该证的合法性有异议；对证据2的真实性无异议，对标准的第4.5条与食品添加剂国家标准相抵触，该标准4.5条参照糕点添加剂在2017年6月份以后是错误的，其他无异议；对证据3、4的真实性无异议，但该证据只能代表河南省的地方意见，不能在广西作为判案依据；对证据5无异议；对证据6、7、8的真实性无异议。 原告对被告西乡塘区政府提供的证据的真实性无异议，对证据重叠部分的质证意见与前述一致，但不认可被告的证明内容。 二、原西乡塘区食药局对原告提供的证据1-5无异议；对证据6与本案无关，对其真实性、合法性和关联性不予认可；对证据7不予认可；对证据8-12的真实性、合法性和关联性不予认可。 原西乡塘区食药局对被告西乡塘区政府提供的证据的真实性、合法性和关联性无异议。 三、被告西乡塘区政府对原告提供的证据1、2、3的真实性无异议，但该三份证据不能证实原告是普通消费者；对证据4、5的真实性、合法性和关联性无异议；对证据6-9与本案无关；对证据10-11的真实性无异议，该两份证据充分表明原告的职业打假人身份；对证据12，认为与本案无关。 被告西乡塘区政府对原西乡塘区食药局提供的证据的真实性、合法性和关联性无异议。 四、第三人华联南宁第二分公司对原告提供的证据的质证意见与两被告的质证意见一致。对原西乡塘区食药局、被告西乡塘区政府提供的证据的真实性、合法性和关联性无异议。 本院对上述证据认证如下： 一、原西乡塘区食药局提供的证据与本案具有关联性，能够证明其受理原告的投诉举报后展开调查并作出《告知书》的事实及程序经过，本院依法予以确认。二、被告西乡塘区政府提供的证据与本案具有关联性，能够证明其受理原告提出的行政复议申请后展开调查并作出行政复议决定的事实及程序经过，本院依法予以确认。三、原告提供的证据1-9与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据10-12与本案无关，本院不予采纳。 经审理查明：原告陈洪东以其于2018年3月18日在第三人华联南宁第二分公司购买的佳龙辣条面制品若干（散装）外包装上标注为调味面制食品，同时标注适用的河南省地方标准DB41/T515与国家标准GB2760相抵触，将纽甜与脱氢乙酸钠作为食品添加剂使用到面制品中涉嫌超范围使用食品添加剂为由，于2018年4月7日向原西乡塘区食药局提出投诉举报，请求责令第三人对此作出合理说明，如认定其违法责令停止生产并依法处罚。原西乡塘区食药局接到原告的投诉举报后展开了调查，查看了被投诉产品生产厂家郑州佳龙食品有限公司的《营业执照》《生产许可证》，被投诉产品的进货票据、销售产品记录和出厂检验报告，并调查了河南省食品药品监督管理局《关于调味面制食品标准适用问题意见的函》。经调查，原西乡塘区食药局认为河南省地方标准DB41/T515-2007为现行有效的标准，该标准中明确“食品添加剂的使用要求，食品添加剂的使用应符合GB2760（参照糕点类、膨化食品类）的规定”。而GB2760允许纽甜在膨化食品中添加，脱氢乙酸钠允许在糕点中添加，故被投诉产品依照前述标准规定添加纽甜和脱氢乙酸钠未违反相关规定，遂向原告作出本案被诉《告知书》，对原告的请求暂不予处理，具体内容如前述。原告不服，遂向被告西乡塘区政府申请行政复议。西乡塘区政府受理原告的申请后，依法通知原西乡塘区食药局参加复议并听取其答辩，经复议后于2018年8月17日向原告作出西府复决字[2018]第11号《行政复议决定书》，决定维持原西乡塘区食药局作出的《告知书》。原告不服，遂向本院提起本案诉讼，请求判如所请。 另查明：2019年3月南宁市西乡塘区进行机构改革时，已组建成立了南宁市西乡塘区市场监督管理局，将原西乡塘区食药局的职责划入南宁市西乡塘区市场监督管理局（以下简称西乡塘区市场监管局），不再保留原西乡塘区食药局。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”原西乡塘区食药局被撤销后，继续行使其职权的西乡塘区市场监管局是本案的适格被告。 关于原告是否具有提起本案诉讼主体资格的问题。本院认为，原告作为消费者就其购买食品存在的问题向作为食品监管部门的被告西乡塘区市场监管局进行举报，被告对举报事项的调查处理及其结果显然会对原告的合法权益产生影响，原告与被告的调查处理及答复行为之间存在法律上的利害关系，具备针对本案《告知书》提起行政诉讼的主体资格。 本案的争议焦点在于涉案产品作为调味面制食品使用食品添加剂脱氢乙酸钠和纽甜是否符合规定的问题，即应适用何种标准确定生产调味面制食品能否使用上述食品添加剂的问题。 关于涉案产品的类别归属问题。《国家卫计委2017年8号公告》和《休闲食品监管通知》的规定，确定涉案调味面制食品属于GB2760国家标准中06.07类别方便米面食品的独立单元食品类别，因此，依法应按照该标准使用食品添加剂，即不得使用脱氢乙酸钠。关于涉案产品的适用标准问题。根据《中华人民共和国标准化法》第五条“国务院标准化行政主管部门统一管理全国标准化工作。国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作”、第十条第一款“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准”、第二十一条“推荐性国家标准、行业标准、地方标、地方标准准、企业标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求。国家鼓励社会团体、企业制定高于推荐性标准相关技术要求的团体标准、企业标准”的规定和《中华人民共和国食品安全法》第二十九条“对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止”的规定，国家卫计委是食品安全标准的行政主管部门，其所制定涉及食品安全的GB2760国家标准为强制性国家标准，在国家标准、行业标准、地方标、地方标准准、企业标准之间，各生产企业在没有严于GB2760国家标准的标准可以适用时，应优先适用GB2760国家标准。被告所提供的证据并不能证明DB41/T515地方标准比GB2760国家标准更严格，故生产调味面制食品应适用GB2760国家标准使用食品添加剂。涉案产品执行DB41/T515地方标准并参照GB2760国家标准中的糕点类、膨化食品类使用了食品添加剂脱氢乙酸钠和纽甜，违反GB2760国家标准的强制性规定。而且，DB41/T515地方标准是在国家卫计委确定调味面制食品在GB2760国家标准中的类别归属之前制定的，按照新法优于旧法、上位规定（标准）优于下位规定（标准）的适用原则，即便DB41/T515地方标准关于食品添加剂的规定尚未被撤销，亦应适用GB2760国家标准生产调味面制食品。故，原西乡塘区食药局适用与GB2760国家标准不一致的DB41/T515地方标准对原告的投诉举报进行办理，属于适用标准错误，被告西乡塘区政府作出维持的复议决定亦属不当。原告的诉讼请求于法有据，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销原南宁市西乡塘区食品药品监督管理局2018年6月20日向原告陈洪东作出的《关于投诉北京华联超市销售的佳龙辣条超范围使用食品添加剂的调查处理情况告知书》； 二、撤销被告南宁市西乡塘区人民政府2018年8月17日向原告陈洪东作出的西府复决字[2018]第11号《行政复议决定书》； 三、责令被告南宁市西乡塘区市场监督管理局在法定期限内对原告陈洪东2018年4月7日《北京华联超市南宁第二分公司销售一款佳龙辣条的举报函》重新处理。 案件受理费50元，由被告南宁市西乡塘区市场监督管理局和南宁市西乡塘区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  梁渲晶 人民陪审员  赖泳燕 人民陪审员  丁浩芮 二〇一九年九月二十四日 书 记 员  赖军萍 附法律条文如下： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （二）适用法律、法规错误的； 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。