山东省威海市环翠区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1002行初37号 原告方恒军。 委托代理人李小金。 委托代理人张邵军。 被告荣成市海洋发展局。 负责人袁玉前。 出庭负责人王麦全。 委托代理人褚晓燕。 委托代理人孙君辉。 原告方恒军诉被告荣成市海洋发展局行政处罚一案，于2019年3月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状和应诉通知书。因机构改革，本院依法变更被告原荣成市海洋与渔业局为荣成市海洋发展局。本院依法组成合议庭分别于2019年5月13日、5月29日、8月16日公开开庭审理了本案。 原告方恒军委托代理人张绍军，被告荣成市海洋发展局负责人王麦全及其委托代理人褚晓燕、孙君辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原荣成市海洋与渔业局于2018年9月3日作出荣海执处罚（2016）001-1号《行政处罚决定书》，认定：方恒军于2016年2月20日起，在未经批准的情况下，在荣成市寻山街道****村村南海域，擅自改变海域用途填海0.134公顷实施挡浪坝建设的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条的规定，主要证据有现场笔录、调查询问笔录、鉴定报告等，现依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十六条和《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》财综（2007）10号的规定，本机关决定对方恒军(单位)作出责令90日内改正违法行为，恢复海域原状，并处罚款人民币壹佰贰拾万陆仟元的行政处罚。 原告方恒军诉称，一、被告此次处罚行为违反一事不再罚的法定原则。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。被告认定原告自2016年2月20日起，在寻山街道办事处****村海域，未经海洋主管部门批准的情况下，擅自改变海域使用用途，实施违法填海活动，已于2016年11月4日向原告送达了（2016）001号行政处罚决定书，责令原告于2017年2月1日前改正，并处罚款人民币1206000元。后荣成市人民法院审查后于2017年8月15日作出（2017）鲁1082行审241号《行政裁定书》，裁定终结非诉执行案件审查程序。上述裁定书生效后，被告于2018年8月10日作出《关于撤销行政处罚决定通知书》，决定撤销荣海执处罚（2016）001号《行政处罚决定书》，并于2018年9月3日就同一事实再次作出（2016）001-1号《行政处罚决定书》。原告认为，法无授权不可为，法律并未授权被告有权撤销经法院审查认定后的具体行政行为，更不能对原告的同一违法行为再次进行行政处罚。 二、被告处罚主体错误。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第十六条、第十九条、第二十三条、第二十八条之规定，依法取得海域使用权证的单位或个人是《海域使用管理法》调整的对象。本案中，涉案《行政处罚决定书》所涉海域的海域使用权人为寻山镇****村村民委员会（简称****村委会），滩涂证号为海权字第****号。****村委会与原告于2000年1月1日签订《滩涂承包合同》，将所涉海域出租给原告使用，用于养殖海参等海珍品，出租期限30年。承租期间，因风浪过大，且由风浪挟带过来的杂物过多，导致原告养殖的海产品损失极其巨大。鉴于此，****村委会与原告于2011年3月14日签订《协议书》，约定由****村委会委托原告在养殖区建设挡浪坝，****村委会负责办理审批手续，《滩涂承包合同》期满后，挡浪坝连同承租海域由****村委会一并收回，挡浪坝建设施工费用由****村委会补偿给原告。综上，《行政处罚决定书》所涉海域使用权人为****村委会，挡浪坝的建设方也为****村委会，原告只是受委托建设方。本案的处罚对象应为****村委会。综上，请求法院依法撤销被告于2018年9月3日作出的荣海执处罚（2016）001-1号《行政处罚决定书》。 庭审期间，原告向本院提交以下证据： 原告代理人于2018年8月24日拍摄的涉案海域的现场照片一份，证明涉案海域仍然用于海水养殖，原告既未改变使用用途，也未实施填海行为，该挡浪坝并没有阻断海水的流动，不是实际意义上的非透水购筑物，修建挡浪坝仅仅是为了减少损失，更好地养殖海参，并未从根本上改变海域使用用途； 原告于2019年5月14日至16日拍摄荣成市各村进行海水养殖方式的照片一份，证明荣成市**、***、**、***等村均采用挡浪坝的形式进行海水养殖，修建挡浪坝是当地海参养殖业公认且普遍采用的养殖方式，其目的就是减少损失，并非是改变使用用途。 被告荣成市海洋发展局辩称，一、案件来源及基本事实。2016年2月25日，原荣成市海洋与渔业局执法人员在例行岸段检查过程中，发现荣成市寻山街道办事处****村南海参池外有一涉海工程。经查明：原告于2001年1月1日—2030年12月31日承包****村海区滩涂，《海域使用权证书》明确该海域用海类型为开放式养殖用海。2016年2月20日起，原告未经海洋主管部门批准，自己组织施工在承包海域内修建一条东西长200米，南北长5米的挡浪坝（该坝为非透水构筑物）。执法人员对施工现场进行全面检查，提取了海域使用权证书复印件、海域使用承包合同复印件、制作《询问笔录》、《现场笔录》，委托荣成市荣康海洋工程咨询有限公司制作《海域面积鉴定报告》。通过以上证据及原告所实施的违法事实的综合分析，认定该行为属于擅自改变海域使用用途建设非透水构筑物，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条的规定。据此，于2016年11月4日向原告送达了[2016]001号《行政处罚决定书》，责令原告于2017年2月1日前改正，并处罚人民币1206000元。后原荣成市海洋与渔业局向荣成市法院申请强制执行，因未告知具体改正方式，无具体的履行内容，不具备法院执行的条件，荣成市法院于2017年8月15日作出（2017）鲁1082行审241号行政裁定书，裁定终结非诉执行案件审查程序。原荣成市海洋与渔业局于2018年8月10日作出决定撤销荣海执处罚[2016]001号《行政处罚决定书》，并于当日向原告送达《荣成市海洋与渔业局行政处罚听证告知书》，于同年8月27日举行听证，原荣成市海洋与渔业局于2018年9月3日对原告作出[2016]001-1号《行政处罚决定书》。 二、被诉处罚行为没有违反一事不再罚原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条之规定，被告撤销[2016]001号《行政处罚决定书》符合法律规定。而一事不再罚原则，是指行为人基于实施的一个违法行为受到行政处罚后，任何行政机关不得以同一事实和理由再次给予行政处罚。本案中，被告对原告作出的[2016]001号《行政处罚决定书》未执行且已撤销，原告认可并签收。被撤销的行政处罚决定书自始不发生法律效力，因此，被告对原告作出的[2016]001-1号《行政处罚决定书》，是基于原告的违法事实作出的唯一行政处罚决定，不存在一事两罚之情况。 三、被诉行政处罚认定事实清楚，处罚主体正确。原告认可涉案工程是其本人组织建设施工，目的是为其承包的参池养殖。听证时原告提交补充协议，证实是****村委托施工。原荣成市海洋与渔业局对****村调查，****村否认双方存在委托关系，原告也无其他证据证明其与村委存在委托关系。该挡浪坝系原告组织建设施工并使用、受益的，认定原告为该案的处罚对象，并无不当。综上所述，原荣成市海洋与渔业局作出具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告荣成市海洋发展局向本院提交了以下证据、依据： 1、海域使用权证书，证明涉案项目的建设施工方均为原告及未经批准，擅自建设非透水构筑物； 2、滩涂承包合同，证明方恒军承包****村滩涂养殖，期限30年； 3、《现场笔录》，证明2016年3月22日执法人员现场调查原告存在的违法事实和违法用海的位置、面积； 4、《询问笔录》，证明涉案海域使用权人是荣成市寻山街道办事处****村村委，期限2010.7.10-2020.6.27，用海类型为开发式养殖用海； 5、《海域面积鉴定报告》，证明2016年3月24日荣成市荣康海洋工程咨询有限公司测量挡浪坝工程填海面积0.314公顷； 6、荣海执处罚[2016]001号《行政处罚决定书》及送达回证，证明2016年11月4日，原荣成市海洋与渔业局对原告的违法事实作出处罚； 7、（2017）鲁1082行审241号行政裁定书，证明因未告知具体改正方式，无具体的履行内容，不具备法院执行条件，荣成市法院于2017年8月15日裁定终结非诉执行案件审查程序； 8、关于撤销行政处罚决定通知书，证明2018年8月10日原荣成市海洋与渔业局撤销荣海执处罚[2016]001号《行政处罚决定书》； 9、行政处罚听证通知书、行政处罚听证笔录，证明原荣成市海洋与渔业局调查事实清楚、证据确凿； 10、询问笔录、协议，证明2018年8月27日原荣成市海洋与渔业局执法人员对荣成****村村委主任核实，村委与原告不存在委托关系； 11、荣海执处罚[2016]001-1号《行政处罚决定书》，证明原荣成市海洋与渔业局对原告作出行政处罚； 12、2016年2月6日在谷歌地球下载的涉案海域的图片，证明2016年2月6日之前有部分挡浪坝，但是该挡浪坝是在海水之下且基本灭失，及当时海域的现状； 13、2016年3月27日、2018年4月28日两份谷歌地球下载图片，证明原告重新建设的挡浪坝与原来的挡浪坝并无联系，原荣成市海洋与渔业局处罚的系2016年之后新建设的这部分挡浪坝，该图片显示的挡浪坝的位置及面积，与原荣成市海洋与渔业局提交证据五海域面积鉴定报告中的涉案海域填海示意图图形相符，被告处罚并无错误。 法律依据：《中华人民共和国海域使用管理法》、《山东省海洋与渔业行政处罚裁量基准》、《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》之规定。 经庭审质证，原告对被告提交的证据提出以下质证意见：对被告提交的证据3、7、9无异议，其他证据均有异议。对证据1真实性没有异议，但认为，没有法律法规明确规定从事海水养殖或开放式养殖禁止增添用海设施或构筑物，目前原告在涉案海域依然从事的是海水养殖业，修建挡浪坝是为了更好的进行海水养殖、海珍品养殖，并没有改变海域使用用途。对证据2的真实性没有异议，认为所涉海域使用权人为****村委会，挡浪坝的建设方也为****村委会，原告只是受委托建设方，被告所依据的海域使用管理法规定处罚主体是海域使用权人，被告处罚主体错误。对证据4的真实性无异议。对证据5有异议，该报告是被告单方委托，不予认可，该份面积鉴定报告与被告提供的证据10相互矛盾。对证据6真实性无异议，但该份处罚决定认定的事实与适用法律均有错误。证据8真实性没有异议，但被告在[2016]001号行政处罚决定书经荣成法院生效法律文书所确认，被告无权对该处罚决定书进行撤销或变更。对证据9真实性有异议，听证过程中张**全程参与旁听的，故其不能作为本案的证人出具证人证言。证据11有异议，被告适用法律错误。对证据12、13的真实性有异议，该证据无法真实地反映其真实的形成时间，根据行政处罚法的相关规定，证据的形成只能是在行政处罚之前，故上述证据是不合法的。 被告对原告提交的证据提出以下质证意见：证据1不能确认系涉案海域，照片仅反映了海域的一部分；证据2来源被告不认可，不能确认就是原告所陈述几个村的海域养殖位置，此外照片所显示的挡浪坝是否经过批准并不清楚。 本院对上述证据认证如下：被告提交的证据3、7、9，原告均无异议，上述证据符合证据的法定形式要件，可以作为认定案件事实的依据。被告证据1海域使用权证书，能够证明涉案海域使用权人为荣成市寻山街道****村村委，用海类型为开放性养殖用海。被告提交的证据2系滩涂承包合同，能够证明原告承包****村滩涂养殖，期限为30年。证据4系询问笔录，该笔录系被告依职权对涉案相关事实进行调查核实，因其内容客观真实，本院予以采信。证据5《海域面积鉴定报告》，原告虽有异议，但未提出充分的证据予以反驳，故对证据的证明效力本院予以确认。证据6、8分别为《行政处罚决定书》、《撤销行政处罚通知书》，可以证明被告于2016年11月4日作出该处罚决定书后，又撤销该处罚决定。被告提交的证据10系被告对张**所作的笔录，系被告就案件相关事实对张**进一步调查核实，且核实内容与听证中张**所述内容一致，并不矛盾，故对该笔录本院予以采信。被告提交的证据11行政处罚决定书系本案被诉行政行为，只能证明被告作出该行政行为，不能成为证明该行政行为合法与否的依据。被告提交的证据12系下载于谷歌地球2016年2月6日显示的涉案海域图片，证据13系下载于谷歌地球2016年3月27日、2018年4月28日两份图片，上述证据均形成于被告作出行政处罚之前，且因原告庭审提出其在行政处理程序中没有提出的理由，被告补充提供上述证据，符合法律规定，本院予以采信。 原告提交的证据1并不能证明涉案挡浪板系非透水构筑物，对该证据的证明效力本院不予认可。原告提交的证据2与本案不具有关联性，对该证据本院不予采信。 经审理查明，2010年7月10日，原荣成市海洋与渔业局颁发登记编号为**************，《海域使用权证书》，证书中载明：海域使用权人为荣成市寻山街道办事处****村村委；地址为荣成市人和镇***村；项目名称为寻山街道办事处****村村委滩涂养殖；项目名称为经营性；用海类型为一级类（渔业用海），二级类（开放式养殖用海）；宗海面积为49.142公顷；用海方式为开放式养殖；终止日期为2020-6-27。 2000年1月1日，原告方恒军与荣成市寻山街道办事处****村村委（以下简称****村村委）签订滩涂承包合同，约定原告承包****村村南的海区滩涂经营海珍品养殖，承包期限为30年，合同还就其他事项进行了约定。随后，原告方恒军自行在涉案海域组织建设挡浪坝。2011年3月14日，原告与****村村委签订协议一份，其中协议第3条约定，原承包滩涂合同到期后，滩涂中的挡浪坝可与村委或有关部门协商解决，如与村委协商不成可找有关部门评估，甲方补偿乙方。…。 2016年2月，原荣成市海洋与渔业执法大队执法人员在例行岸段检查过程中，发现****村南海参池外有一涉海工程，遂进行调查。2016年3月1日，原荣成市海洋与渔业局依法对原告进行询问，并制作询问笔录。原告在该询问笔录中陈述，其于2016年2月20日开始实施参池挡浪坝施工，在****村码头东侧海域，欲建成一个东西长200米，南北宽5米的挡浪坝，并未办理海域使用权变更手续。2016年3月22日，原荣成市海洋与渔业执法大队执法人员进行现场调查，并制作现场笔录。2016年3月22日，原荣成市海洋与渔业局委托荣成市永康海洋工程咨询有限公司就原告填海海域位置及面积进行鉴定。荣成市永康海洋工程咨询有限公司于2016年3月24日出具《关于对方恒军擅自改变海域使用用途建设挡浪坝工程填海面积进行测量鉴定的说明》，内容为，经实测量算，方恒军擅自改变海域使用用途建设挡浪坝工程填海面积0.134公顷。 原荣成市海洋与渔业局于2016年11月4日作出荣海执处罚（2016）001号《行政处罚决定书》，认定原告于2016年2月20日起，在寻山街道办事处****村海域，因未经海洋主管部门批准，擅自改变海域使用用途，实施违法填海活动，占用海域0.134公顷的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条的规定，依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十六条、《荣成市海域使用管理办法》荣政发（2012）17号的规定，责令原告于2017年2月1日前改正，并处罚款人民币壹佰贰拾万陆仟元整的行政处罚。后原荣成市海洋与渔业局就该行政处罚决定书向荣成市人民法院申请强制执行。荣成市人民法院于2017年8月15日作出（2017）鲁1082行审241号《行政裁定书》，认定因申请执行人原荣成市海洋与渔业局责令被申请执行人方恒军2017年2月1日前改正，但未告知其具体改正方式，故该处罚决定无具体的履行内容，不具备申请法院强制执行的条件，裁定对申请执行人荣成市海洋与渔业局申请本院强制执行其作出荣海执处罚（2016）001号行政处罚决定书终结非诉执行案件审查程序。2018年8月10日，原荣成市海洋与渔业局作出关于撤销行政处罚决定通知书，决定撤销荣海执处罚（2016）001号《行政处罚决定书》，并于2018年8月19日作出行政处罚听证通知书，告知原告方恒军听证的时间、地点。2018年8月27日，原荣成市海洋与渔业局依法召开听证会，原告方恒军在该听证会上进行陈述与申辩，并对证据进行质证。同日，原荣成市海洋与渔业局依法对****村村委主任张**进行询问。张**在该询问笔录中陈述，张家村从未同意方恒军修建挡浪坝，也没有委托方恒军修建挡浪坝，张家村与原告于2011年3月14日签订协议中的所称的挡浪坝是2011年前方恒军自己修建的，纯属方恒军个人行为，协议补偿的是这部分2011年前修建的挡浪坝；2016年方恒军自行修建的挡浪坝与张家村无关。后原荣成市海洋与渔业局依法于2018年9月3日作出荣海执处罚（2016）001-1号《行政处罚决定书》，并送达至原告。原告对该行政处罚不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第七条第一款、第五十条，《海洋行政处罚实施办法》第三条之规定，原荣成市海洋与渔业局作为县级以上人民政府海洋行政主管部门，具有对本行政区域内违法使用海域的行为进行监督管理，并作出行政处罚的法定职责。 本案争议的焦点问题在于，原告行为是否构成擅自改变经批准的海域用途及原荣成市海洋与渔业局作出的行政处罚是否合法。首先，关于原告建设挡浪坝是否构成擅自改变海域使用用途的问题。对此，本院认为，《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》财综（2007）10号中规定，非透水构筑物用海是指采用非透水方式构筑不形成有效岸线的码头、突堤、引堤、防波堤、路基等设施的填海用海；透水构筑物用海是指采用透水方式构筑码头、海面栈桥、高脚屋、经营性人工渔礁等不阻断海水流动的设施的工程用海。本案中，根据庭审查明的事实，能够证明原告方恒军修建的挡浪坝系用石头堆砌而成，目的是为挡海浪，阻断海水流动，防止海带、海菜倒灌到参池。原荣成市海洋与渔业局根据上述规定，认定原告方恒军修建的挡浪坝属于非透水构筑物，其用海方式为非透水构筑物用海，具备事实基础。 根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款及第二十八条的规定，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权，海域使用权人负有不得擅自改变经批准的海域用途的法律义务。《海域使用权管理规定》第四十一条规定，海域使用权出租的，承租人应当按照海域使用权证书确定的面积、年限和用途使用海域。本案中，涉案海域的《海域使用权证》明确载明该海域用海类型为开放式养殖用海，原告方恒军作为涉案海域的海域使用权承租人，理应按照上述用海类型使用海域。但根据本院上述有关原告所建挡浪坝属于非透水构筑物用海之认定，在原告并未就建设挡浪坝另行申请批准的情形下，原荣成市海洋与渔业局认定原告的行为构成擅自改变海域用途，具有事实及法律依据。 其次，关于原荣成市海洋与渔业局作出的行政处罚是否合法的问题。《中华人民共和国海域使用管理法》第四十六条规定，违反本法第二十八条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。《海域使用权管理规定》第四十五条规定，未经批准改变使用用途的，依照《海域法》第四十六条规定办理。据此，对于原告擅自改变经批准的海域用途的行为，原荣成市海洋与渔业局作为海洋行政处罚实施机关可以依据上述规定责令其限期改正，并进行罚款处罚。《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》财综（2007）10号中规定，荣成市作为三等别海域，其非透水构筑物用海的海域使用金征收标准为每公顷为90万元。根据《山东省海洋渔业行政处罚裁量基准》规定，改变海域用途填海海域面积不足1公顷，处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金10倍的罚款。本案中根据《关于对方恒军擅自改变海域使用用途建设挡浪坝工程填海面积进行测量鉴定的说明》记载，方恒军建设挡浪坝工程填海面积0.134公顷。原荣成市海洋与渔业局根据上述规定，对原告作出责令改正，恢复海域原状，并处罚款1206000元的处罚符合上述规定，并无不当。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被告不提供证据或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中虽然被告并未提供证据证明其在作出被诉行政处罚前，依法告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及陈述和申辩权等内容，但其组织的听证会中，告知了原告违法的事实、证据及依据，保障了原告的陈述和申辩权，应当认定为并未对原告的权利产生实际影响，程序轻微违法。 此外，被诉行政处罚决定书中表述2016年2月20日起原告建设挡浪坝，与涉案海域中的挡浪坝实际上自2011年起便已有建设的事实相违，该事实认定部分表述不当。鉴于上述事实认定瑕疵并没有影响原告擅自改变海域用途填海建设挡浪坝等本案关键事实的认定，亦未影响原告相关权利义务，原告以此主张撤销被诉行政行为，理由不能成立，本院不予支持。 对于原告提出被告此次处罚行为违反一事不再罚的原则问题，对此，本院认为，原荣成市海洋与渔业局在作出荣海执处罚（2016）001号《行政处罚决定书》后，于2018年8月10日作出《关于撤销行政处罚决定通知书》，撤销了荣海执处罚（2016）001号《行政处罚决定书》，事实上并未对原告予以行政处罚，故原荣成市海洋与渔业局后作出的荣海执处罚（2016）001-1号《行政处罚决定书》不构成重复处罚，亦未违反一事不再罚的法定原则。原告该项主张理由不当，本院不予支持。 综上，原荣成市海洋与渔业局作出的涉案行政处罚认定程序轻微违法，但并未对原告权利义务产生实际影响，故应确认其违法，但保留该行政行为的效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，判决如下： 确认原荣成市海洋与渔业局作出的荣海执处罚（2016）001-1号《行政处罚决定书》违法。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。 审 判 长  邹艳茹 人民陪审员  李胜端 人民陪审员  王立民 二〇一九年九月六日 书 记 员  马 雪