云南省宁蒗彝族自治县人民法院行 政 判 决 书(2019)云0724行字第01号原告季爱红,男,汉族,1964年1月14日生,初中文化,农民,家住云南省丽江市宁蒗县。委托代理人唐吉国,云南滇西北律师事务所律师(特别授权)。被告宁蒗彝族自治县大兴镇人民政府。法定代表人杨德山,宁蒗县大兴镇镇长。被告宁蒗彝族自治县大兴镇人民政府法定代表人杨德山因公务在身不能出庭，特指派宁蒗县大兴镇副镇长沙杰作为本案负责人出庭参加诉讼。委托代理人施朝华,云南蒗渠律师事务所律师(特别授权)。第三人苏世青,苏石金,孙银刚、孙银松、张芳春、张芳茂、谭文权、谭文元、谭正康、谭正兵、谭正奎、谭正友、谭正元、谭文兵、李保发、廖从国、李国秀,郑绍彩、张炳芳、廖建国，系宁蒗县村民。第三人共同推选苏石金、廖从国二人作为本案诉讼代表人。苏石金，男，汉族，1970年3月19日生，农民，住宁蒗县大兴镇红旗社区居民委员会干坝子下村59号，身份证号码：5332241970××××××××。廖从国，男，汉族，1971年10月23日生，农民，住宁蒗县大兴镇红旗社区居民委员会干坝子下村14号，身份证号码：5332241971××××××××。原告季爱红不服被告宁蒗县大兴镇人民政府作出的大政确字(2019)第1号《农村土地承包经营权行政确权决定书》，于2019年5月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后,于2019年6月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2019年7月11日公开开庭审理了本案。原告委托代理人唐吉国,被告宁蒗县大兴镇人民政府指派的副镇长沙杰及委托代理人施朝华,第三人诉讼代表人苏石金、廖从国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告宁蒗县大兴镇人民政府依据宁蒗县大兴镇红旗社区居民委员会干坝子下村《村民会议决议》、《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国农村土地承包法》于2019年1月30日作出了大政确字(2019)1号《农村土地承包经营权行政确权决定书》,驳回了原告季爱红的土地使用权确权申请，并将地上经济作物的处理权交由宁蒗县大兴镇红旗社区干坝子下村村集体自行处理。原告诉称，原告因与第三人等土地使用权纠纷一案，于2014年4月24日，向被告提交土地使用权确权申请，同年6月28日，被告向原告送达了《处理意见》，同年7月11日，原告向宁蒗县法院提起行政诉讼。同年10月15日，宁蒗县法院（2014）宁法行初字第01号行政判决书判决责令被告在判决书生效之日起六十日内履行法定职责，该判决于同年11月7日发生法律效力。在原告数十次的催促下，被告才于2015年8月3日向原告下达了大确字（2015）第01号土地行政确权决定书。原告于2015年9月2日向宁蒗县政府提起行政复议，同年10月29日宁蒗县政府向原告送达了维持处理决定的复议决定书。原告不服该决定书和复议决定书，向宁蒗县法院提起了行政诉讼。2016年2月16日，宁蒗县法院（2015）宁法行初字第08号行政判决书撤销了决定书和复议决定书，责令被告重新作出处理决定，该判决于同年3月5日发生法律效力。在等待了19个月后，被告才于2017年12月1日向原告下达了大政确字（2017）第1号土地经营权行政确权决定书，原告不服，于同年12月31日向宁蒗县法院提起了行政诉讼。2018年6月5日宁蒗县法院（2018）云0724行初第01号行政判决书撤销了大政确字（2017）第1号决定书，责令被告90日内重新作出处理决定。因判决理由不当等原因，原告不服，向丽江市中级人民法院提起上诉。丽江市中院（2018）云07行终14号判决书判决驳回上诉，维持原判。2019年3月7日，被告向原告正式送达了大政确字（2019）第1号农村集体土地承包经营权行政确权决定书，原告仍然不服，现又向本院特提起行政诉讼。其理由如下：一、被告至今仍然没有履行法定职责，依法作出公正的行政行为，属于典型的行政不作为。两级人民法院先后四份生效的行政判决书都责令被告履行法定职责，依法作出公正的行政行为。然而，被告作出的（2019）第1号决定书，表面上看是行政决定书，内容上却是将行政机关的法定职责让位给村集体和社区，结果上错误的作出“驳回季爱红的土地使用权确权申请，地上经济作物由干坝子下村处理”，这样的行政处理决定，属于典型的行政不作为。二、被告作出的（2019）第1号决定书认定事实不清，适用法律错误，且以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的“行政行为”。（一）生效的宁蒗县法院（2014）宁法行初字第01号行政判决和丽江市中院（2018）云07行终14号判决书都已经明确指出和认定“原告申请解决的是对争议的土地使用权进行确权，被告却对争议的土地经营权进行确权，认定事实不清”，但被告公然对抗法律权威，仍然作出大政确字（2019）第1号农村集体土地承包经营权行政确权决定书。（二）宁蒗县法院（2014）宁法行初字第01号行政判决已经明确认定“本案申请确权的土地并不是在承包经营范围的土地使用权纠纷，而是请求对承包土地以外的杂粮地进行土地使用权确权，因此本案应当适用《土地管理法》进行调整”，但（2019）第1号决定书仍然错误的适用《农村土地承包法》第13条处理本案。（三）被告（2015）第01号决定书作出“申请确权的该块土地的承包经营权（使用权）由干坝子下村村集体确定”的处理决定已经被依法撤销。而（2019）第1号决定书却错误的以干坝子下村村集体的《村民会议决议》为依据，作出“驳回原告的土地使用权确权申请，地上经济作物由干坝子下村作出处理”的处理决定，即以同样的事实和理由，作出前后两个相同的行政行为。三、被告作出的（2019）第1号决定书无视客观存在的法律事实和法律规定，处理结果极其错误。本案客观存在的法律事实是：虽然第三人1981年包产到户时在争议土地上也分得了相应的面积，由于土质贫瘠且缺水，基本没有收成，第三人弃耕抛荒多年后，1988年原告才对争议土地占有开发、投入管理，长达26年的时间里村集体及第三人均对原告的占有使用无异议；并且，原告在诉争土地上的管理和种植造林得到了国家的认可，是该土地的使用权人和林木的所有权人。本案应当适用的法律规定及政策是：《土地管理法》第37条第3款“承包经营耕地的单位和个人连续二年弃耕抛荒，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”；第38条“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适用开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益”。另外，包括宁蒗县“三三五八”工程在内全国性的政策是“大兴植树造林，谁种谁有”。被告应当依据上列客观存在的法律事实及政策，依法将争议土地的使用权确权给原告，绝不能推卸自己的法定职责，甚至滥用少数服从多数的方式，保护弃耕抛荒者的违法利益。综上所述，原告特诉诸法院，请求依法撤销被告大政确字（2019）第1号土地行政确权决定书；判令被告于判决书生效之日起六十日内重新作出正确的处理决定；并承担本案诉讼费。被告的委托代理人辩称，宁蒗县大兴镇人民政府已经作出了行政确权决定书，不存在不作为的现象；土地使用者应该进行土地承包登记，原告方从来没有申请过土地承包使用的申请及登记，不能用占有使用替代登记行为，所以没有确权给原告是符合法律规定的；被告方按照丽江市中级人民法院的判决，追加了干坝子下村的村民参加了争议土地的处理，对争议土地进行了发包，被告按照村集体会议决议作出的处理决定，其行政行为合法；国家政策“三三五八工程”是鼓励百姓种植经济作物来增加收入，谁种谁有指的是经济作物，不是指土地。因此，被告作出的大政确字(2019)1号《农村土地承包经营权行政确权决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告宁蒗县大兴镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.丽江市中级人民法院（2018）云07行终14号判决书，以证明丽江市中院认定应当追加土地所有权人，即村集体作为当事人参与争议土地使用权处理的事实；2.参与土地使用权确权的通知，以证明被告已按照丽江市中院的判决，被告依法追加了宁蒗县大兴镇红旗社区居民委员会干坝子下村村小组作为案件当事人参与土地争议处理的事实；3.延期申请书，以证明干坝子村小组因许多人在外打工，申请延期处理该土地争议的事实；4.大政复（2018）15号复函，以证明被告同意干坝子村小组延期处理该土地争议的事实；5.大兴镇镇政府会议纪要第1期、第6期，以证明大政确字（2019）1号决定书的决定过程和结果经过大兴镇党政领导集体研究决定的，同时也证明了被告对该项工作的高度重视。6.宁蒗县大兴镇红旗社区居民委员会干坝子下村村民小组村民大会决议，以证明土地所有权人即村集体对争议土地的处理意见。第三人的诉讼代表人述称，同意大兴镇人民政府作出的确权决定。第三人未向法庭提交证据。经庭审质证，原告对被告提交的第1、2、3、4组证据未提出异议；对被告提交的第5组证据的真实性、合法性提出异议；对被告提交的第6组证据的三性均提出异议。本院对上述证据认证如下:被告提交的第1、2、3、4组证据原告无异议且符合证据的三性要求，本院予以确认。经审理查明，原告因与第三人等土地使用权发生纠纷，原告于2014年4月24日向被告提交土地使用权确权申请，同年6月28日，被告向原告送达了《处理意见》，同年7月11日，原告不服《处理意见》向宁蒗县法院提起行政诉讼。同年10月15日，宁蒗县法院（2014）宁法行初字第01号行政判决书，判决责令被告在判决书生效之日起六十日内履行法定职责，该判决于同年11月7日发生法律效力。被告于2015年8月3日向原告下达了大确字（2015）第01号土地行政确权决定书。原告于2015年9月2日向宁蒗县政府提起行政复议，同年10月29日宁蒗县政府向原告送达了维持处理决定的复议决定书。原告不服该决定书和复议决定书，向宁蒗县法院提起了行政诉讼。2016年2月16日，宁蒗县法院（2015）宁法行初字第08号行政判决书撤销了决定书和复议决定书，责令被告重新作出处理决定，该判决于同年3月5日发生法律效力。被告于2017年12月1日向原告下达了大政确字（2017）第1号土地经营权行政确权决定书，原告不服，于同年12月31日向宁蒗县法院提起了行政诉讼。2018年6月5日宁蒗县法院（2018）云0724行初第01号行政判决书撤销了大政确字（2017）第1号决定书，责令被告90日内重新作出处理决定。因判决理由不当等原因，原告不服，向丽江市中级人民法院提起上诉。丽江市中院（2018）云07行终14号判决书判决驳回上诉，维持原判。2019年3月7日，被告向原告正式送达了大政确字（2019）第1号农村集体土地承包经营权行政确权决定书，原告仍然不服，又向本院提起行政诉讼。本院认为，人民法院审理行政案件以审查具体行政行为的合法性为原则，因此，本案需对被告宁蒗县大兴镇人民政府作出的大政确字（2019）第1号《农村集体土地承包经营权行政确权决定书》的合法性进行审查。首先，原告申请解决的事项是对承包经营土地范围外的集体土地的使用权进行确权，因此，本案应当适用《中华人民共和国土地管理法》进行处理，而被告适用《中华人民共和国农村土地承包法》作出处理决定，属于适用法律错误；其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，本案属于被告的法定职责，而被告作出的（2019）第1号《农村集体土地承包经营权行政确权决定书》，将被告的法定职责转移给村集体，属于被告不履行法定职责。综上所述，本院依据《中华人民共中国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十二条，《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定判决如下：一、撤销宁蒗彝族自治县大兴镇人民政府作出的（2019）第1号《农村集体土地承包经营权行政确权决定书》，责令被告在本判决生效之日起90日内重新作出处理决定；二、本案诉讼费50.00元由被告宁蒗彝族自治县大兴镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于丽江市中级人民法院。审判长 林  华审判员 彭 建 华审判员 陈  宁二〇一九年九月十日书记员 彬玛卓玛