贵州省贵阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔01行初457号原告李忠义，男，1941年5月16日出生，汉族，住贵州省贵阳市花溪区。委托代理人，邱金诚，贵州威驰律师事务所律师。执业证号：15201199510525345。委托代理人，何跃进，贵州威驰律师事务所实习律师。被告贵阳市花溪区人民政府，住所地贵州省贵阳市花溪区洛平新区行政办公楼B区3楼。法定代表人梅俊，区长。委托代理人覃礼良，贵州北斗星律师事务所律师，执业证号：15201201610422120。委托代理人吴万玲，贵州黔鹰律师事务所律师，执业证号：15201201711610084。被告贵阳市花溪区农业农村局，住所地贵州省贵阳市花溪区行政中心2楼B区。法定代表人周治，局长。委托代理人查俊杰，贵州黔鹰律师事务所律师，执业证号：15201201410762010。委托代理人刘凯，贵州黔鹰律师事务所律师，执业证号：15201201410762010。第三人贵阳市花溪区石板镇羊龙村村委会，住所地贵州省贵阳市花溪区石板镇羊龙村。法定代表人李忠学，该村村主任。原告李忠义诉被告贵阳市花溪区人民政府（以下简称“花溪区政府”）、贵阳市花溪区农业局（以下简称“花溪区农业局”）及第三人贵阳市花溪区石板镇羊龙村村委会（以下简称“羊龙村委会”）不履行登记一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告贵州李忠义诉称：原告是花溪区石板镇羊龙村村民，参加了我国农村第一轮、第二轮农村土地承包，由贵阳市人民政府制作、花溪区石板镇人民政府于1998年9月1日颁发的《土地承包经营权证》。2003年2月第三人本村村委会以自己与贵阳发电厂签订了“鸡心坡储灰场合作项目协议”为由，强迫原告与之签订“用地协议”，协议约定由第三人“一次性按征地标准（实际只有青苗补偿费和安置补助费两项，没有土地补偿费）进行补偿后长期使用”，将原告“鸡心坡”的“大坡”、“风香树”、“大关口”三块承包地占用。2010年底贵阳发电厂搬走，第三人理当恢复原告上述三块地的土地承包经营权却不予恢复，凭借手中权力将全部“鸡心坡”的“大坡”、“风香树”、“大关口”三块承包地故意不上报登记在原告新的《农村土地承包经营权证》上，两被告在换发新的《农村土地承包经营权证》时未依据档案记载和原证没有变更登记的事实予以登记原告的上述三块原承包地。第三人强迫原告签订的“用地协议”已属于非法征地、用地，在贵阳发电厂使用土地完毕后，第三人不予恢复长期霸占，两被告未认真审查第三人的非法行为，漏登记原告前述三块承包地，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》关于“承包期内发包方不得收回承包地”、“承包期内发包方不得调整承包地”的法律规定，原告诉至法院请求：一、依法判决被告对原告的《农村土地承包经营权证》进行变更登记，将漏登原告的“大坡”、“风香树”、“大关口”三块原承包地予以登记；二、案件受理费由被告承担。被告花溪区政府辩称：李忠义作为承包人与发包人第三人羊龙村委会签订了《贵阳市农村土地承包合同》，李忠义已对享有土地承包经营权的土地明细进行了签字确认，并以此作为申请土地承包经营权确权登记的材料，要求花溪区政府对其提交的土地信息进行确权登记颁证。花溪区政府对李忠义颁发土地承包经营权证是依申请行使的职责，花溪区政府仅能对申请人提交的申请材料进行审查，对于符合规定的申请材料，按照法律规定予以颁发土地承包经营权证进行确权。花溪区政府作出的行政行为证据确凿，程序合法，适用法律正确。李忠义所述的“大坡”、“风香树”、“大关口”三块土地未进行确权是因为第三人未分包的原因所致，并非花溪区政府的行政行为造成，第三人未按照相关法律规定调整承包地的行为，应属于民事争议，与花溪区政府无关，故请求驳回李忠义的诉讼请求。被告花溪区农业局辩称，原告诉请本案诉争土地系花溪区农业局漏登并非事实，原告与第三人签订的承包合同上并没有本案诉争的土地，原告并未享有诉争土地的承办经营权，因此原告以漏登为理由要求花溪区农业局变更登记的，没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地承包法》第二十二条的规定，承包方自承包合同生效时取得承包经营权，因此花溪区农业局无权决定本案诉争土地是否发包给原告，如原告认为本案系第三人无故收回、调整期承包地的，应当按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条的规定，向土地仲裁机构或人民法院提起民事诉讼。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第五条、第九条的规定，花溪区农业局仅是在原告与第三人羊龙村委会之间的承包合同生效后对原告的土地承包经营权予以确认，本案中花溪区农业局系根据原告与第三人羊龙村委会签订的承包合同的内容进行的颁证登记，并未在程序上和实体上违反法律、行政法规及部门规章的规定。花溪区农业局进行确权颁证的行为，属于政府主动履职的行政登记行为，其实质是对原告取得的承包经营权进行物权公示，并非行政许可。花溪区农业局仅是履行有限的审查权，并不对承包合同是否生效、承包地的具体数量、面积以及承包地市府调整等承包合同的实质内容进行审查，且本案中诉争土地的确权证内容与原告与第三人签订的承包合同一致，证明花溪区农业局尽到了形式审查的义务，并无过错，应当判决维持花溪区农业局颁发的确权证书，驳回原告的诉讼请求。第三人羊龙村委会没有提交答辩意见。经审理查明：2013年4月5日原告与第三人羊龙村委会签订了《贵阳市农村土地承包合同》，承包地情况表中载明了地块的名称，原告作为申请人向第三人羊龙村委会提交了农村土地承包经营权登记申请书，要求对其承包的集体土地22块11.2亩，向羊龙村委会申请登记。同时原告提交户主声明书、入户核查申请书、户籍资料、贵阳市花溪区农村土地承包经营权摸底调查公示确认表、勘界确权调查确认表、确权登记单户确认表、公示无异议声明书等作为原告申请农村土地承包经营权登记的证明材料。被告花溪区农业局根据原告申请提交的资料进行了审查，于2013年5月制作花溪区人民政府农地承包权（2013）第02592号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，该证登记的承包地块情况与原告与第三人羊龙村委会签订的《贵阳市农村土地承包合同》中记载的情况一致。原告亦认可收到并持有前述土地承包经营权证。经本院受理本案后依法对原告进行了释明，原告明确表示其不请求撤销花溪区人民政府农地承包权（2013）第02592号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，仅是诉请被告履行变更登记的法定职责。另查明，原告于2019年7月22日向花溪区石板镇村委会提交更正登记申请书，请求登记机构依法将漏登的“大坡”、“风香树”、“大关口”三块承包地更正登记补登在2013年5月颁发给原告户的农村土地承包经营权证上。本院认为，原告对其持有的花溪区人民政府农地承包权（2013）第02592号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的合法性不持异议，但认为被告应当依职权对漏登记的地块履行变更登记的职责。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形才除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够做出合理说明的。”的规定，本案中原告并未提交证据证实其向前述土地承包经营权证的颁证行政机构提出变更登记申请，而是在本院受理本案后经承办人释明，于2019年7月22日才向花溪区石板镇村委会提交更正登记申请，而非向本案被告提出交更正登记申请，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；…”、第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。…”的规定，原告诉请被告未履行法定职责的事实和依据并不充分，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起起诉应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实依据”、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）有不符合行政诉讼法地四十九条规定的；”、第二款“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”之规定，裁定如下：驳回原告李忠义的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 刘 静审判员 鲜友谊审判员 黄永福二〇一九年九月二十七日法官助理吴冬梅书记员王钰槐