山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1175号 上诉人（原审原告）桑玉信等11人（具体名单附后）。 诉讼代表人桑玉信，男，1955年7月14日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 诉讼代表人桑春功，男，1949年12月21日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 诉讼代表人桑爱真，女，1957年12月23日出生，汉族，现住淄博市临淄区。 委托代理人夏涛，北京万典律师事务所律师。 委托代理人吕磊，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市临淄区人民政府，住所地淄博市临淄区行政办公大楼。 法定代表人白平和，区长。 桑玉信等11人与淄博市临淄区人民政府（以下简称临淄区政府）行政复议一案，桑玉信等11人不服淄博市中级人民法院于2019年5月30日作出的（2019）鲁03行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审原告桑玉信等11人向原审法院起诉称：原告均系淄博市临淄区桑坡路桑家生活区居民，被告临淄区政府对原告所属房屋区域实施征收，在此之前，临淄区政府相关部门及人员与原告沟通房屋征收补偿事宜时，未告知原告此次房屋征收的批准机关、征收内容及具体用途等相关内容，在房屋征收范围内也没有发布过任何用地立项、规划方面的文件及相应公告。原告以申请政府信息公开的方式获知其所属房屋地块由临淄区发改局于2014年8月4日作出临发改发[2014]18号《关于临淄正承名筑小区（二期）1-15号住宅楼及综合楼建设项目核准的批复》（以下简称临发改发[2014]18号《批复》）。原告向被告申请行政复议。2019年1月10号，原告收到临淄区政府作出的临政复［2018]80号《行政复议决定书》，该决定书违反法定程序，认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。请求判决撤销被告作出的临政复［2018］80号《行政复议决定书》并责令被告受理原告提起的行政复议申请，并继续审理原告所提起的行政复议申请事项。 原审法院经审理查明：桑玉信等18人均系淄博市临淄区桑坡路桑家生活区居民。桑春功于2016年8月12日向临淄区发展和改革局（以下简称临淄区发改局）申请政府信息公开，申请公开“正承名筑二期建设项目”立项资料文件。后桑春功收到临淄区发改局向其公开的临发改发[2014]18号《关于临淄正承名筑小区（二期）1-15号住宅楼及综合楼建设项目核准的批复》（以下简称临发改发[2014]18号《批复》）。2016年9月14日，桑玉信等18人向被告临淄区政府申请行政复议，请求撤销临淄区发改局于2014年8月4日作出的临发改发[2014]18号《批复》。被告临淄区政府于2016年9月27日作出临政复[2016]063号行政复议决定，认为根据《政府核准投资项目管理办法》第二十四条、第二十五条之规定，项目核准文件用于项目单位办理规划许可、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续，有效期为项目核准文件印发之日起2年。本案中，临淄区发改局作出的临发改发[2014]18号《批复》是临淄区发改局2014年8月4日作出，项目单位已经依据该核准文件依法办理相关手续，相关项目已经开工建设，至2016年8月3日，该《批复》已经自然失效，桑玉信等18人再申请撤销该批复已没有实际意义。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回桑玉信等18人的行政复议申请。桑玉信等18人不服，提起行政诉讼。淄博市中级人民法院经审理后认为，原《政府核准投资项目管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第11号）第二十四条规定，“项目单位依据项目核准文件，依法办理规划许可、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续”。第二十五条规定，“项目核准文件自印发之日起有效期2年。在有效期内未开工建设的，项目单位应当在有效期届满前的30个工作日之前向原项目核准机关申请延期，原项目核准机关应当在有效期届满前作出是否准予延期的决定。在有效期内未开工建设也未按照规定向原项目核准机关申请延期的，原项目核准文件自动失效”。原《政府核准投资项目管理办法》规定“项目核准文件自印发之日起有效期2年”，其立法本意系督促项目单位及时依据项目核准文件，办理规划许可、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续。第二十五条亦规定了项目核准文件自动失效的前提条件系项目单位在项目核准文件有效期内未开工建设也未按照规定向原项目核准机关申请延期。本案中，被告临淄区政府经审查认定，临淄区发改局作出临发改发[2014]18号《批复》后，项目单位已经依据该核准文件办理相关手续，相关项目已经开工建设，因此，临发改发[2014]18号《批复》不符合原《政府核准投资项目管理办法》第二十五条关于项目核准文件自动失效的条件。遂作出（2018）鲁03行初57号行政判决：一、撤销临淄区政府于2016年9月27日作出的临政复[2016]063号《行政复议决定书》；二、责令临淄区政府重新作出行政复议决定。后临淄区政府依据该判决书，于2018年12月27日又作出本案所诉的临政复[2018]80号行政复议决定，认为，临淄区发改局作出临发改发[2014]18号《批复》时，相关土地已被征收为国有且淄博市正承置业有限公司已经取得国有土地使用权，申请人与该核准行为没有利害关系，故申请人的行政复议申请不符合行政复议受理条件，应予驳回行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回桑玉信等18人的行政复议申请。其中，桑玉信、桑春功、桑爱珍、桑新义、桑学东、桑春荣、桑春秀、王英俊、桑春智、桑俊站、窦凤花等11人不服该行政复议决定，提起本案诉讼。 另查明，临淄区发改局作出临发改发[2014]18号《批复》之前，涉案相关土地已被征收为国有，淄博正承置业有限公司已经通过合法途径取得国有土地使用权。截至本案庭审前，原告桑玉信等11人的房屋尚未拆除。 原审法院认为：原告桑玉信等11人因不服被告临淄区政府的工作部门临淄区发改局作出的行政行为而申请行政复议，被告临淄区政府具有作出相应处理的法定职责。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系。”第四十八条第一款第二项规定：有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。临淄区发改局于2014年8月4日作出的临发改发[2014]18号《批复》是对淄博正承置业有限公司关于临淄正承名筑小区（二期）1-15号住宅楼及综合楼建设项目核准的批复，原告桑玉信等11人并不是该《批复》的申请人和行政相对人，且临淄区发改局作出临发改发[2014]18号《批复》之前，涉案相关土地已被征收为国有，淄博正承置业有限公司已经通过合法途径取得涉案相关土地国有土地使用权。因此，被告临淄区政府所作出临政复[2018]80号行政复议决定，认定原告桑玉信等11人与临淄区发改局作出临发改发[2014]18号《批复》无利害关系，驳回其复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。被告临淄区政府根据（2018）鲁03行初57号行政判决的要求，重新作出临政复[2018]80号行政复议决定书并向当事人送达该决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》及相关司法解释之规定，程序合法。原告桑玉信等11人要求撤销被诉行政复议决定并要求被告临淄区政府继续进行复议审理的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回桑玉信等11人的诉讼请求。 上诉人桑玉信等11人不服原审法院判决，认为原审法院判决违反法定程序，认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原审判决，将本案发回重审或直接改判，责令临淄区政府受理上诉人提起的行政复议申请，撤销临淄区发改局作出的临发改发[2014]18号《批复》。理由如下：1.原审法院认定涉案批复是在临淄正承置业有限公司取得国有土地使用权后作出，属认定事实错误，在此基础上驳回上诉人的起诉，适用法律错误。上诉人没有与征收部门签订征收补偿协议，没有领取补偿款，上诉人房屋没有被依法征收，房屋所有权证还有法律效力，临淄正承置业有限公司违法取得土地使用权。2.涉案批复的作出对上诉人权利义务产生实际影响。批复作为建设项目批（核）准文件，是建设单位等第三人申请建设用地规划许可证和房屋征收批准文件办理正式用地手续时必须提供的申请材料之一，第三人取得批复后，可以办理建设用地许可证，向省政府或国务院申请征地审批文件，此时内部批复内容外化。批复确认了第三人享有从事项目建设的权利，第三人对被诉批复所确认法律权利的行使，对上诉人房屋所有权和居住权产生实际影响。3.上诉人房屋一直没有被征收，上诉人作为利害关系人可以向法院起诉寻求解决，原审法院驳回上诉人的诉讼请求，使上诉人无法通过法律途径获得救济。4.涉案批复的作出缺少规划选址等材料，违反法定程序。 被上诉人临淄区政府未向本院提交书面答辩意见。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据已经原审庭审质证。 本院查明，已生效的济南市中级人民法院（2017）鲁01行初883号行政判决查明：1994年２月７日，山东省人民政府作出鲁政函[1994]38号《山东省人民政府关于将淄博市临淄区等部分农民的农村户口转为山东省地方城镇居民户口的批复》，该批复同意将临淄区新店镇桑家村2535人的农村户口转为山东省地方城镇居民户口，并明确要求对现有土地要登记造册，由有关区、县土地管理部门代政府收归国有，统一管理，涉案土地被包含其中。上述土地被征收为国有仍由桑家社区居民委员会使用，淄博市人民政府据此向桑家社区居民委员会颁发了淄国用[2000]00432号国有土地使用权证。因临淄区城市规划建设需要，2005年12月15日淄博市临淄区国土资源局与临淄区雪宫街道桑家社区居民委员会签订《收回土地使用权协议书》，收回了包括涉案土地在内的国有土地使用权。2006年3月24日，淄博正承置业有限公司以拍卖的方式取得了上述土地中两个地块的国有土地使用权。2007年12月7日，淄博正承置业有限公司就上述两个地块分别向淄博市人民政府申请土地登记，淄博市人民政府于2008年10月10日依法为其颁发了淄国用（2008）第E00072号、淄国用（2008）第E00073号国有土地使用证。2014年3月11日，淄博正承置业有限公司向淄博市人民政府申请将上述两个国有土地使用权变更登记为一个国有土地使用权。同日，淄博市人民政府为其颁发了淄国用（2014）第E01164号国有土地使用证。2016年1月15日，淄博正承置业有限公司再次申请土地变更登记，申请将淄国用（2014）第E01164号项下国有土地使用权分割为两个土地的国有土地使用权，淄博市人民政府受理后依法为淄博正承置业有限公司颁发了面积为29107.33平方米的国有土地使用权证（淄国用（2016）第E00572号）。 本院认为：本案争议的焦点问题是临淄区政府作出的临政复[2018]80号行政复议决定是否合法。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为具有利害关系。”根据济南市中级人民法院（2017）鲁01行初883号行政判决查明的事实可以认定，桑玉信等11人的房屋所占用的土地已经由农村集体所有转为国家所有，其所在村集体的土地使用权被有偿收回后，案外人淄博正承置业有限公司按照法定程序取得了土地使用权，之后临淄区发改局作出了临发改发[2014]18号《批复》。临淄区发改局于2014年8月4日作出临发改发[2014]18号《批复》，是对淄博正承置业有限公司关于临淄正承名筑小区（二期）1-15号住宅楼及综合楼建设项目核准的批复，桑玉信等11人并不是该《批复》的申请人和行政相对人，临发改发[2014]18号《批复》并不会直接对桑玉信等11人的权利产生影响，桑玉信等11人与临淄区发改局作出临发改发[2014]18号《批复》的行为之间没有利害关系。临淄区政府所作出临政复[2018]80号行政复议决定，驳回桑玉信等11人复议申请，并无不当。临淄区政府根据出（2018）鲁03行初57号行政判决的要求，重新作出临政复[2018]80号行政复议决定书并送达，程序合法。另外，本案的审查的焦点是临政复[2018]80号行政复议决定的合法性，涉案相关土地性质转化是否合法、上诉人房屋是否被依法征收以及临发改发[2014]18号《批复》的合法性，均不属于本案审查范围，原审法院未予审查，并无不当。 综上，原审法院判决适用法律正确，结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人桑玉信、桑春功、桑爱珍、桑新义、桑学东、桑春荣、桑春秀、王英俊、桑春智、桑俊站、窦凤花共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 李 拙 审判员 李莉军 二〇一九年九月三日 书记员 杨柳青 附：上诉人名单 上诉人桑玉信，男，现住淄博市临淄区。 上诉人桑春功，男，现住淄博市临淄区。 上诉人桑爱真，女，现住淄博市临淄区。 上诉人桑新义，男，现住淄博市临淄区。 上诉人桑学东，男，现住淄博市临淄区。 上诉人桑春荣，男，现住淄博市临淄区。 上诉人桑春秀，男，现住淄博市临淄区。 上诉人王英俊，女，现住淄博市临淄区。 上诉人桑春智，男，现住淄博市临淄区。 上诉人桑俊站，男，现住淄博市临淄区。 上诉人窦凤花，女，现住淄博市临淄区。