周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初198号原告刘双，女，汉族，1957年8月15日出生，住河南省西华县。委托代理人王龙，北京市盛廷律师事务所律师，特别授权。被告西华县人民政府；住所地：西华县箕城路与安康大道交叉口；统一社会信用代码：114117227355038729。法定代表人田庆杰，县长。委托代理人黄亚凯，西华县人民政府工作人员，一般代理。委托代理人姚松峰，河南天坤律师事务所律师，一般代理。原告刘双因要求确认被告西华县人民政府强制拆除房屋行为违法，于2019年7月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月22日立案后，于2019年7月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月16日公开开庭审理了本案。原告刘双及其代理人王龙，西华县人民政府的委托代理人黄亚凯、姚松峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘双诉称，原告在西华县娲城街道办事处将军路项目征收红线图内有宅基地及房屋一处，是集体土地使用权性质的宅基地，并办理了集体土地使用证。2019年1月7日，被告作出（西政［2019］2号）《西华县人民政府关于西华县将军路土地征迁项目房屋征收的决定》，将原告房屋纳入征收范围。2019年1月16日，河南省人民政府作出（豫政土［2019］46号）《关于西华县2018年度第二批次城市建设用地的批复》，原告的房屋位于该征地批文内的娲城街道办事处将军路居委会范围内。被告作出《西华县将军路项目房屋征收与补偿安置实施方案》。2019年5月12日，被告组织西华县娲城办事处等行政机关及其工作人员将原告房屋强制拆除，造成房屋及屋内生活物品大量毁损。原告认为被告强制拆除原告房屋行政行为实体和程序均违法，严重侵犯了原告的合法权益。请求判决确认被告强拆原告房屋行政行为违法；诉讼费用由被告承担。原告刘双向本院提供如下证据：1、《西华县被征收户及合法土地认定表》复印件、《集体土地使用证》、常住人口登记卡；证明原告有合法的宅基地，在其上建设房屋一处用于居住。2、河南省人民政府（豫政土［2019］46号）《关于西华县2018年度第二批次城市建设用地的批复》复印件；证明原告的宅基地及房屋位于征收范围内。3、西华县人民政府关于西华县2018年度第二批城市建设用地征收土地方案的公告。4、《西华县将军路项目房屋征收与补偿安置实施方案》复印件。5、（西政［2019］2号）《西华县人民政府关于西华县将军路土地征迁项目房屋征收的决定》。证据3、4、5证明原告的宅基地及房屋位于征收范围内，被告负责组织实施征收。6、强拆照片六张、光盘一张；证明原告房屋存在强拆行政行为，被告组织娲城街道办事处领导及工作人员在场，被告是适格主体。7、2011年航拍图；证明原告房屋当时已存在，根据安置方案应为合法建筑。8、评估分户报告；证明原告房屋系合法建筑。被告西华县人民政府辩称，一、西华县人民政府不是适格被告，被答辩人的房屋系依照《城乡规划法》有关规定按照违法建设被强制拆除，县政府不是适格被告；二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。被答辩人被拆房屋，经西华县有关部门立案调查，认定为非法建筑，西华县住房和城乡建设局依法作出了行政强制拆除决定。由于被答辩人拒不履行行政决定，经县政府批示，组织有关部门予以强制拆除；三、被答辩人的房屋确实在西华县将军路项目征收范围内。根据西华县有关征收文件，对征收范围内的违法建筑依法拆除。被答辩人所称没有履行任何合法程序与事实不符，不应采信。综上所述，西华县有关部门依法拆除被答辩人的违法建筑事实清楚、程序合法。被答辩人的诉讼请求应予驳回。被告西华县人民政府向本院提交如下证据：1、行政处罚委托书；2、执法人员证件信息；3、案件登记表4、西华县住房和城乡规划建设局责令停止违法行为通知书；5、行政处罚文书送达回证；6、行政处罚案件立案审批表；7、询问笔录；8、现场检查（勘验笔录）；9、案件调查终结报告；10、行政处罚审批表；11、西华县住房和城乡规划建设局行政处罚事先告知书；12、西华县住房和城乡规划建设局行政处罚听证告知书；13、行政处罚事先、听证告知书送达回证；14、西华县住房和城乡规划建设局行政处罚决定书；15、行政处罚文书送达回证；16、行政处罚案件结案审批表；17、罚没收入统一票据；18、证明材料。证明原告房屋系违法建筑，按违法建筑予以拆除，县政府不是适格被告。经庭审质证，被告对原告证据的质证意见为：对于第一份证据真实性没有异议，对其证明内容有异议。该认定表的出具单位为居委会“三委”证明，它只是证明了户主的这种情况，该认定表只是文字上的合法，而并不代表了法律上的合法，同时只是证明了有宅基地，而宅基地上的房屋并没有规划许可证系违法建筑，同时居委会及三委并没有认定房产及土地是否合法的职能，认定表因无法与原件相核对。对于原告的集体土地使用证真实性没有异议，但该集体土地使用证只是证明了其有权使用该宅基地，但对于宅基地上所建房屋，没有审批手续，属于违法建筑。对河南省人民政府豫政土【2019】46号文件真实性没有异议，对其证明内容有异议，仅从河南省人民政府的文件是无法看出原告的宅基地及房屋位于征收范围之内。对于西华县人民政府关于西华县2018年度第二批城市建设用地征收土地方案的公告，真实性没有异议，对其证明内容有异议，从该公告当中无法显示原告的宅基地及房屋在于征收范围之内，也无法证明被告负责组织实施征收。第四份，对于西华县将军路项目房屋征收与补偿方案，真实性没有异议，对其证明内容有异议，异议同上。对于西华县西政【2019】2号文件《西华县人民政府关于西华县将军路土地征迁项目房屋征收的决定》，真实性没有异议，对其证明内容有异议，异议同上。对强拆照片六张真实性有异议，证明内容有异议，从照片当中无法看出与原告的关联性，同时街道办事处人员的在场，并不能代表了被告就是适格的主体，因为其在场行为是职务行为还是个人行为以及代表的对象，从照片当中无法显示。视频光盘真实性有异议，视频是进过剪辑的不能反映当时的真实情况，因拆迁户较多，有对合法户拆除的所以无法区分是对合法建筑拆除还是对违法建筑拆除。证据七航拍图不显示拍摄时间、地点对象以及是谁拍摄，这只是示意图只是手写的不是航拍图。对分户评估报告真实性有异议，对其证明目也有异议。该分户报告并无相关部门印章进行确认，系原告方单方出具，同时，分户报告并不能作为其主张权利的依据。原告对被告证据的质证意见：行政处罚委托书是复印件，真实性不予认可。行政执法证件也是复印件不是原件，真实性不予认可。案件登记表，合法性不予认可，因为案件来源举报并没有相关的资料信息。行政处罚案件立案审批表合法性不予认可，体现在即适用城市规划法，又适用城乡规划法，在适用法律方面和事实调查方面都不清楚，都存在错误。询问笔录真实性不予认可，原告自始没有接受过询问，被告也没有提供相关证据，比如视频，照片在哪个地方询问，作为行政机关制作相关文书比较容易。现场笔录真实性不予认可，没有证据显示相关机关到原告宅基地房屋所在处进行现场勘查，至少也要提供照片、视频。案件调查终结报告、行政处罚审批表，合法性不予认可，第一是适用法律不清，第二是事实不清，没有调查清楚原告房屋建设时间，原告的房屋建设面积是否有合法的集体土地使用证；第三不尊重历史事实，原告所在地的村都没有办理建设手续；第四原告在自己家的宅基地建设房屋自己居住，被告滥用行政权。行政处罚听证告知书、行政处罚事先告知书及送达回证，对该证据的真实性、合法性不予认可，西华县住房和城乡规划建设局没有向原告送达，原告到本次开庭才见到听证告知书和行政处罚事先告知书。行政处罚决定书，对该证据的和合法性不认可，已经提起行政诉讼。行政处罚文书送达回证合法性不予认可。限期拆除决定书合法性不认可，已经提起行政诉讼，限期拆除决定书送达回证，合法性不认可，没有向原告送达。违法建筑拆除催告通知书，合法性不予认可。根据2019年3月20日西华县人民政府组建西华县自然资源局关于城乡规划相关职能已经归属于西华县自然资源局，被告相关机关西华县住房和城乡建设局没有职权。行政处罚文书送达回证，真实性合法性不予认可，没有向原告送达。行政强制拆除决定书合法性不予认可，原告已经向太康县人民法院提起行政诉讼，2019年3月20日之后西华县住房和城乡建设局原先的规划相关职能已经移交给划归西华县自然资源局所属，他也没有职权作出行政强制拆除决定书，行政强制拆除决定书、送达回证合法性、真实性不予认可，没有证据显示送达原告。西华县住房和城乡建设局的请示、限期自行拆除违法建筑通知书、行政强制拆除执行决定书、行政强制拆除公告等证据的合法性均不予认可，质证意见与行政强制拆除决定书质证意见一致。被告或者相关机关也没有向原告送达过相关文书，仅凭送达回证并不能证明送达相关文书。作为行政机关，制作相关的法律文书是很容易的，没有证据显示相关机关向原告真实的送达过行政处罚决定书、限期拆除通知书等，原告对被告提交的证据整体不予认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据符合证据真实性、合法性、关联性要求，可以作为认定本案相关事实的依据。对被告提供证据相关意见在本院认为部分阐述。经审理查明，原告在西华县娲城街道办事处将军路有宅基地及房屋一处，并办理了集体土地使用证。2018年8月15日，西华县人民政府印发《西华县将军路项目房屋征收与补偿安置实施方案》。2019年1月7日，被告作出（西政［2019］2号）《西华县人民政府关于西华县将军路土地征迁项目房屋征收的决定》，决定征收东至将军路、西至天泰花园、北至文明路、南至迎宾大道约120户房屋；征收主体为西华县人民政府，西华县娲城办事处承担房屋征收与补偿的具体工作。原告家房屋在征收范围内。2019年1月16日，河南省人民政府作出（豫政土［2019］46号）《关于西华县2018年度第二批次城市建设用地的批复》；2019年1月22日西华县人民政府发布西政土公［2019］3号《关于西华县2018年度第二批城市建设用地征收土地方案公告》，原告的宅基地及房屋位于该征地批文范围内。西华县娲城街道办事处将军路社区居民委员会及西华县娲城办事处将军路居委会居务监督委员会对刘双的宅基地作出《西华县被征收“户”及“合法土地”认定表》。西华县人民政府对刘双的房屋及地上附属物进行了评估，出具了《西华县房屋征收评估分户报告》，双方没有达成安置补偿协议。2019年5月12日，被告西华县人民政府组织西华县娲城办事处、将军路居委会等相关单位将原告房屋强制拆除。原告对强制拆除行为不服，向本院提起诉讼。另查明，被告提供证据显示，2018年10月22日西华县住房和城乡规划建设局作出西住建罚决字［2018］第18181号《行政处罚决定》，处罚内容为：限期拆除。2019年4月23日，西华县住房和城乡建设局对刘双作出西住建限拆字（2019）第19006号《限期拆除决定》。2019年4月26日西华县住房和城乡建设局对刘双作出西住建催字［2019］第19104号《违法建筑拆除催告通知》。2019年4月29日，西华县住房和城乡建设局对刘双作出西住建强拆决字［2019］第19104号《行政强制拆除决定》。2019年5月6日，西华县住房和城乡建设局向西华县人民政府作出《关于拆除娲城办事处将军路南段路西安庄村李大旺等人违法建筑的请示》，对刘双作出（2019）西建拆字第19104号《限期自行拆除违法建筑通知（公告）》。2019年5月6日，西华县人民政府作出西政文［2019］47号《关于依法拆除娲城办事处将军路南段路西安庄村李大旺等违法建筑的批复》。2019年5月9日，西华县住房和城乡建设局对刘双作出西建强制决字［2019］第19104号《行政强制拆除执行决定》。2019年5月12日，西华县住房和城乡建设局对刘双作出西住建强拆字［2019］第19104号《行政强制拆除公告》。2019年5月12日，西华县住房和城乡建设局及娲城办事处、将军路居委会将原告房屋强制拆除。原告对强制拆除行为不服，向本院提起诉讼。本院认为，一、对于被告辩称对原告家房屋的拆除，系对违章建筑进行强拆的说法，本院不予认可。理由如下：1、从原告提供的证据来看，2018年8月份被告西华县人民政府拟对原告家住宅房屋依照《国有土地上屋征收与补偿条例》进行征收，制定了补偿方案，进行了评估，作出了征收决定。之后由于原告家所在地是集体土地，该地在2019年1月16日被河南省人民政府批准征用，被告遂又作出征地方案公告，依照集体土地征收程序进行，但补偿仍然依照之前补偿方案进行。2、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”被告提供的所有限期拆除的处罚及强制执行决定的法律文书的送达回证中均只在代收人栏中显示有“拒签”，不能说明系谁拒签；送达地址栏为空白不能说明是在原告住所地送达，也不能说明该处罚决定书是否留在了原告的住所地；送达回证上没有说明拒收原因；所以被告提供的送达回证不符合《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达文书的要求，且原告也不承认收到上述法律文书，被告也未提供拍照或者录像的证据，再结合原告系被征收人的事实，本院认定被告提供的所有限期拆除的处罚及强制执行决定的法律文书并未向原告合法送达。被告提供的询问笔录及现场笔录没有当事人签名，没有询问人及调查人签名，本院不予采信。3、拆除违章建筑的目的是对破坏城市规划行为的处罚，对建筑所使用的土地则不能被收回，而在本案中房屋被拆除后原告所使用的土地在事实上已被征收。况且原告系在自家老宅基地上建房居住已经十几年之久，并申领有土地使用证，由于历史以及行政机关不作为等诸多原因造成原告所在村庄普遍没有申领建设工程规划许可证的现象，针对这种客观情况，不能把没有申请建设工程规划许可证的建筑都认定成违章建筑，这与国情、法律及行政机关的执法目的都是相违背的。综上，本院认定被告系因土地征收的原因将原告家房屋强行拆除，被告辩称原告建筑为违章建筑以及系对违章建筑进行强制拆除的理由不能成立。二、关于本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”强制拆除房屋行为（包括对违章建筑的强拆）对公民重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都是县级以上政府的法定职责均应由其组织实施；从实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、新农村建设等，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而办事处、各个职能部门甚至村委会在组织实施过程中的行为，都是县级人民政府统一组织指挥下进行的，这些行为依据上述法律规定应当视为委托，由县级政府承担责任。本案中，从原告所举证据及被告答辩情况看，强制拆除原告房屋是在被告组织下主要有西华县娲城办事处、将军路居委会等多家机构、组织的参与下进行的，上述派出机构及村民自治组织的行为的法律后果应当由被告承担。况且西华县娲城办事处系派出机构，不具有独立的行政主体资格，其行为后果均应由西华县人民政府承担。综上，可以认定西华县人民政府是本案适格被告。三、关于被诉强拆行为合法性问题。1、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依据该条规定，即便已经给原告家补偿，被告也没有强制拆除原告家房屋的权力，而应当是在相关职能部门作出责令交出土地的决定后，申请法院强制执行。并且被告在强制拆除时没有依照《中华人民共和国行政强制法》规定，履行催告、清点登记等义务，强制拆除的程序也是违法的。2、即使是依违法建筑物的强制拆除，也应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、公告。在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，进行登记保全或者公正。本案中，被告提供的所谓按照违法建筑进行强制拆除的有关法律文书，均不能认定为合法送达，其强拆就没有事实和法律根据，且程序严重违法。综上，被告组织实施强制拆除房屋的行为缺乏事实和法律依据，超越职权，程序违法，因该行为系事实行为无可撤销内容，应确认该强拆行为违法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认西华县人民政府于2019年5月12日组织实施强制拆除原告刘双家房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告西华县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇一九年九月二十五日书记员  贺媛媛