西安铁路运输法院行政判决书 （2019）陕7102行初2957号 原告马世军，男，汉族，1982年5月10日生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区。委托代理人张文韬，陕西合恒律师事务所律师。委托代理人王雯，陕西合恒律师事务所实习律师。被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区。法定代表人冯涛，局长。委托代理人王毅，该局工作人员。委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。被告西安市人民政府，住所地陕西省西安市未央区。法定代表人李明远，市长。委托代理人李志军，该政府工作人员。原告马世军因不服被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）于2019年6月20日向其作出的市国土发【2019】16-08号土地行政处罚决定及西安市人民政府（以下简称市政府）于2019年8月7日作出的市政复决字【2019】410号行政复议决定，于2019年8月16日向本院提起行政诉讼，本院于2019年8月19日受理后，于2019年8月21日向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月23日公开开庭审理了本案。原告马世军及其委托代理人张文韬、王雯，被告市自然资源和规划局的委托代理人王琳娟、王毅，被告市政府的委托代理人李志军到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告市自然资源和规划局于2019年6月20日作出《土地行政处罚决定书》（市国土发【2019】16-08号）内容为：“一、责令被处罚人马世军在本处罚决定书送达之日起15日内，自行拆除在非法占地上修建的钢构大棚1座1208平方米，恢复土地原状；二、对被处罚人马世军非法占地1.89亩（折合1260平方米）行为按照每平方米30元的标准处以罚款人民币37800元”。被告市政府于2019年8月7日作出了市政复决字【2019】410号行政复议决定，维持了被告市自然资源和规划局作出的（市国土发【2019】16-08号）土地行政处罚决定。原告马世军诉称，原告按照法律规定并根据住宅需要向其所在的XX村XX组织申请宅基地，符合法律的相关规定，并非被告西安市国土资源局所认定的未经批准非法占地。原告马世军系南陈村村民，涉案土地系原告马世军通过有偿的方式向村集体经济组织申请的庄基地，2010年因南陈村修路需要资金，且原告因分户需要宅基地，故原告通过申请，有偿取得了涉案庄基地，2010年10月2日，原告向南陈村支付了70000元的庄基地申请款项，并在庄基地上修建了涉案建筑，故原告在申请宅基地过程中不存在过错，即便涉案土地确系耕地，原告也不知情，不应当对原告进行处罚。被告市自然资源和规划局在作出处罚决定书前未通知书原告进行举证、未告知原告相关权利义务、涉案土地性质及权利如何救济。综上，二被告作出的处罚决定书和行政复议决定书认定事实不清楚，且违反法定程序，侵犯了原告的知情权，故原告诉至法院，请求1、撤销被告市国土局作出的市国土发【2019】16-08号《土地行政处罚决定书》；2、撤销被告市政府作出的市政复决字【2019】410号《行政复议决定书》。原告向本院提交了以下证据：1、市国土发【2019】16-08号《土地行政处罚决定书》及市政复决字【2019】410号《行政复议决定书》；2、12张照片；3、新筑街办2010年10月2日《收条》一张。以上证据证明原告涉案建筑手续合法。被告市自然资源和规划局辩称，1、根据《西安市灞桥区土地利用规划图（局部）（2006-2020）》，原告占用基本农田建设大棚，且未取得任何批准占用手续，属于违法占地；2、原告自称所谓购得“宅基地”的取得程序不符合法律规定。(1)2010年原告向XX村XX组以70000元购得两院“宅基地”，未取得土地手续。根据《土地管理法》第二条规定，任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让,私自买卖宅基地属违法行为；(2)原告诉称向集体经济组织履行了申请手续，且经过了集体经济组织的批准，故申请人系合法使用涉案土地。根据《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》（市政发〔2011〕49号）的规定，宅基地审批流程为村民申请划拨宅基地自建住宅的，在符合土地利用总体规划、村镇建设规划和土地利用年度计划的前提下，应当向村民小组或者村民委员会提出申请，经村民会议或者村民代表会议讨论通过，并报乡镇人民政府（街道办事处）审核，报行政区国土资源行政管理部门办理宅基地审批手续，故其取得“宅基地”未履行审批手续，程序违法；3、被告行政处罚程序符合法律规定的程序。2018年7月5日，被告针对原告违法占地行为进行立案调查，2018年7月31日，被告向原告送达《自行拆除清理通知书》，2018年10月20日，被告向原告送达《国土资源行政处罚告知书》（市国土港告新筑字〔2018〕15号）及《国土资源行政处罚听证告知书》（市国土港听新筑字〔2018〕15号），2019年6月20日，被告作出《土地行政处罚决定书》（市国土发〔2019〕16-08号），并于2019年6月26日送达原告。综上，涉案土地行政处罚事实认定清楚、程序完整、证据详实、适用法律准确、处理结果正确，请求驳回原告的诉讼请求。被告市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《国土资源行政处罚办法》第二条，第五条及第二十九条的规定；事实依据方面，1、原告违法占地土地利用规划图（局部）（348红色图框为马世军的建筑）；2、对原告的调查询问笔录及其身份证复印件；3、土地案件现场勘查平面图；4、违建照片。以上证据证明原告违法建设大棚的事实存在。法律依据方面，依据《土地管理法》第43、44、59、76条，《行政处罚法》第51条第一款第一项，《土地管理法实施条例》第42条。程序依据方面，1、自行拆除清理通知书（新筑[2018]076号）及送达回证（2018新（自拆）076）；2、西安市国土资源局国土资源行政处罚告知书（市国土港告新筑字[2018]15号）及送达回证（市国土港告新筑字（2018）015）；3、西安市国土资源局国土资源行政处罚听证告知书（市国土港听新筑字[2018]15号）及送达回证（市国土港听新筑（2018）015）；4、行政处罚告知书及听证告知书送达照片；5、土地行政处罚决定书（市国土发[2019]16-08号）及送达回证、照片；6、西安市人民政府行政复议决定书（市政复决字[2019]410号）。以上证据证明被告处罚程序合法。适当性依据方面，依据《土地管理法实施条例》第42条的规定。被告市政府辩称，答辩人作出的《决定书》程序合法。2019年6月27日，被答辩人向答辩人递交了《行政复议申请书》。2019年7月5日，答辩人作出市政复答字[2019]410号《行政复议答复通知书》，并向西安市自然资源和规划局送达。2019年8月7日，答辩人作出《决定书》，维持了西安市自然资源和规划局作出的市国土发[2019]16-08号《土地行政处罚决定书》，分别于8月7日、8月9日向被答辩人和西安市自然资源和规划局送达。被告市政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书；3、行政复议答复书；4、行政复议决定书及送达回证。以上证据证明被告市政府复议程序合法。经庭审质证，原告对被告市自然资源和规划局提交的职权依据无异议，对事实方面的证据真实性均无异议，对证明目的不予认可，认为原告涉案建设程序合法；对法律依据无异议，对程序方面的证据真实性无异议，对证明目的不予认可；对罚款适当性的依据不予认可，认为被告罚款金额过重。对被告市政府提交的证据真实性及程序合法性无异议。被告市自然资源和规划局对原告提交的证据真实性予以认可，对证明目的不认可，认为原告未依法履行土地审批手续，且其建设行为不符合土地利用总体规划；对被告市政府提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。被告市政府对原告提交的证据质证意见与被告市自然资源和规划局一致。对被告市自然资源和规划局提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。本院对原被告双方提交的证据认证如下：对原告提交的证据1真实性予以认可，对证据2因不符合证据规则规定的形式要件且与本案待证事实无关，故对其真实性不予确认，对证据3因与本案待证事实无关，故本院不予采信。对被告市自然资源和规划局和被告市政府提交的证据因均有原件核对，来源合法、内容真实，故对其真实性均予以确认。经审理查明，原告马世军为西安市灞桥区XX村XX组村民。2018年7月31日，被告工作人员向原告马世军就其位于XX村XX组自建大鹏一案进行调查询问，并于同日向原告发出《自行拆除清理通知书》，限原告“立即停止违法行为，并于2018年8月5日前自行拆除、清理在非法占用的土地上的建筑物、构筑物、堆放物和其他设施，恢复土地原状。”并于同日送达原告。2018年8月1日，被告工作人员对该案进行现场勘查，并记载涉案建筑（棚）总面积1.89亩，建筑面积1242㎡。2018年10月15日，被告向原告马世军作出市国土港告新筑字[2018]15号《西安市国土资源局国土资源行政处罚告知书》及市国土港听新筑字[2018]15号《西安市国土资源局国土资源行政处罚听证告知书》，认为原告未经县级以上土地管理部门批准，擅自在XX街道XX村土地内修建钢构大棚的行为违反了《土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，拟对原告作出“责令被处罚人马世军15日内自行拆除非法占地上修建的钢构大棚，恢复土地原状；2.对被处罚人马世军非法占地行为按照每平方米30元的标准，处以罚款人民币37800元整。”的行政处罚决定，并在该两份告知书中载明原告享有陈述、申辩及听证的权利。该两份告知书送达回证上“签发人、收件人签章、受送达人拒收理由”栏中均为空白；受送达人拒收时见证人签收栏中记载“陈大放 陈升民 王天柱 2018年10月20日”；“不能送达理由：王鹏、李立2018年10月20。”2019年6月20日，被告向原告作出市国土发[2019]16-08号《土地行政处罚决定书》，上载“经查：2018年2月开始，马世军占用灞桥区XX街道XX村1.89亩土地修建大棚，建筑面积1242平方米。马世军在未取得合法审批手续的情况下，擅自开工建设，违法事实已经形成。……”并对原告作出“一、责令被处罚人马世军在本处罚决定书送达之日起15日内，自行拆除在非法占地上修建的钢构大棚1座1208平方米，恢复土地原状；二、对被处罚人马世军非法占地1.89亩（折合1260平方米）行为按照每平方米30元的标准处以罚款人民币37800元”。并于2019年6月26日由原告同住成年家属代收。2019年6月27日，原告向被告市政府提出行政复议申请，要求撤销被告市自然资源和规划局作出的上述土地处罚决定，被告市政府于2019年8月7日作出市政复决字【2019】410号行政复议决定，维持了被告市自然资源和规划局作出的涉案土地行政处罚决定。2019年8月16日，原告马世军以二被告作出的涉案决定认定事实错误、程序违法为由向本院提起行政诉讼，要求撤销上述两份决定书。本院认为，本案的争议焦点为被告市自然资源和规划局作出的市国土发[2019]16-08号土地行政处罚决定书及被告市政府作出的市政复决字【2019】410号行政复议决定是否合法，是否应当被撤销。针对第一个争议焦点，职权依据方面，根据《中华人民共和国土地管理法》 第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”及第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，本案中，被告市自然资源和规划局局具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予以确认。事实依据方面，根据《国土资源违法行为查处工作规程》“12.4.2制作《行政处罚决定书》的注意事项……（2）认定的违法事实应当客观真实，明确违法行为的性质。列举的证据应当全面具体，充分支撑所认定的违法事实。有从轻或者减轻情节的，应当一并说明。……”之规定，根据本案查明的事实，被告对涉案现场进行勘测认定的建筑（棚）面积为1.89亩（折合1260㎡），建筑面积1242㎡，与其在行政处罚决定书中责令原告自行拆除的涉案“钢构大棚1座1208平方米”面积不符，且被告在其现场勘测笔录中记载涉案建筑面积1242㎡，但其最终以原告“非法占地1.89亩（折合1260㎡）为认定依据作出每平方米30元罚款的行政处罚，故因其调查事实与处罚决定书中认定的涉案建筑面积、占地面积皆存在矛盾、无法印证之处，其作出的处罚决定因认定事实不清、证据不足，本院对其事实依据的合法性依法不予支持。根据该《规程》13.2关于留置送达中“受送达人或其同住成年家属拒绝接收法律文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期等。”之规定，根据本案查明的事实，被告在向原告作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》时，并未向本院提供原告拒绝接收上述法律文书时同住成年家属拒绝接收的理由及相关证据，也未附具送达人及见证人的身份证明，故其送达程序构成违法。因原告否认其收到上述两份告知书，且被告未向本院举证证明原告收到上述告知书且未影响其提出陈述、申辩及申请听证的权利，故上述送达程序构成违法。根据该《规程》中关于“作出行政处罚决定的期限”之规定，“作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起60日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过30日，案情特别复杂的除外。”因被告市自然资源和规划局未向本院提交其作出处罚决定存在延长事由的相关证据，故其于2018年7月始立案调查，于2019年6月作出涉案处罚决定因超过法定办案期限，其程序构成违法。针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请复议”之规定，被告市政府具有作出本案行政复议决定的法定职权，对此本院依法予以确认。因被告市自然资源和规划局作出的案涉行政处罚决定认定事实不清、证据不足，行政处罚程序违法，故被告市政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出维持该处罚决定的复议决定亦依法不能成立，应当予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告西安市自然资源和规划局向原告马世军作出的市国土发【2019】16-08号土地行政处罚决定；二、撤销被告西安市人民政府作出的市政复决字【2019】410号行政复议决定。案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局、西安市人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长      蒋漱玉人民陪审员      王  建人民陪审员      强智才 二Ο一九年九月二十九日 书  记  员      郝建号附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一） 主要证据不足的；（二） 适用法律、法规错误的；（三） 违反法定程序的；（四） 超越职权的；（五） 滥用职权的；（六） 明显不当的。第七十九条  复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。  1