山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1116号 上诉人（原审被告）德州市人民政府，住所地德州市东风东路**。 法定代表人陈飞，市长。 委托代理人董桂荣，北京市京师（德州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）翟林元，男，1938年11月29日出生，汉族，住德州市德城区。 原审被告山东省人民政府，住所，住所地济南市历下区省府前街**div> 法定代表人龚正，省长。 翟林元诉德州市人民政府（以下简称市政府）、山东省人民政府土地行政批复及行政复议一案，德州市中级人民法院于2018年11月20日作出（2018）鲁14行初120号行政判决，市政府不服向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2001年8月13日，被告市政府针对德州天华房地产开发有限公司（以下简称天华公司）作出德政土字[2001]74号《关于向德州天华房地产开发有限公司出让国有土地使用权的批复》（以下简称《74号批复》），批复载明：“同意德州市国土资源局将德州市天衢东路以南、德兴北路以西、市制药厂以北、纸箱厂以东原你单位划拨使用的国有土地14202平方米使用权出让给你单位，用于东风小区住宅楼建设，出让期70年。”原告翟林元在《74号批复》涉及的土地范围内拥有房产一处，并于1994年12月10日取得鲁德房权字第0259**山东省德州市城镇私房所有权证。2016年4月15日，翟林元向被告山东省人民政府提出行政复议申请，要求撤销上述批复。山东省人民政府受理后，以“超过复议申请期限”为由作出鲁政复驳字〔2016〕156号驳回行政复议申请决定书。翟林元不服，提起行政诉讼，山东省高级人民法院于2017年9月21日作出（2017）鲁行终829号终审行政判决，撤销鲁政复驳字〔2016〕156号驳回行政复议申请决定书。后山东省人民政府又以“对申请人的权利义务不产生直接影响”为由作出鲁政复驳字〔2017〕652号驳回行政复议申请决定书，翟林元不服诉至法院。2018年4月10日，济南市中级人民法院作出（2018）鲁01行初14号行政判决书，撤销鲁政复驳字〔2017〕652号驳回行政复议申请决定书，要求山东省人民政府重新作出处理决定。2018年6月15日，山东省人民政府作出鲁政复决字〔2018〕166号行政复议决定书，维持德州市人民政府作出的上述批复，翟林元不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、翟林元是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。二、市政府作出的《74号批复》是否合法。三、山东省人民政府作出的鲁政复决字〔2018〕166号行政复议决定书是否合法。 关于第一个争议焦点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条之规定，行政诉讼的原告应是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，原告翟林元在涉案《74号批复》中拥有房屋，该批复涉及对其相应土地使用权的处分。因此，翟林元与涉案《74号批复》具有利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。 关于第二个争议焦点。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第二款规定，土地使用权出让应当签订出让合同。《国家土地管理局关于划拨土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序的通知》规定，划拨土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序有关事项包括：“1、申请。土地使用者持有关证件，向土地所在地市、县土地管理部门提出划拨土地使用权补办出让手续及土地登记申请，填写《划拨土地使用权补办出让手续及土地登记申请审批表》（简称《申请审批表》，见附件一）。2、审查。市、县土地管理部门对土地使用者的申请进行审查，在《申请审批表》上签署审核意见并在15日内以书面形式函告土地使用者。3、签订土地使用权出让合同。市、县土地管理部门审查同意补办出让手续后，与土地使用者签订土地使用权出让合同。4、缴纳土地使用权出让金。在土地使用权出让合同签订后60日内或在土地使用权出让合同约定付款期限内，土地使用者向土地所在地市、县土地管理部门缴纳土地使用权出让金。5、办理土地登记。土地使用者缴纳全部出让金后，土地管理部门直接办理土地使用权出让登记。土地使用者在缴纳出让金前已签订土地使用权转让、租赁、抵押合同的，土地管理部门可同时办理土地使用权出让登记与土地使用权转让、出租或抵押登记。”本案中，市政府作出《74号批复》实为涉案地块行政审批行为，即向天华公司出让涉案土地国有土地使用权。市政府主张其依据《国家土地管理局关于划拨土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序的通知》规定对天华公司的申请进行审查并作出批复，但其在诉讼程序中提供的证据无法证实天华公司依照该规定填写《申请审批表》进行申请，市、县土地管理部门依据审批表进行审查、双方已依法签订土地使用权出让合同及天华公司已依法缴纳土地出让金等事实。因此，市政府作出涉案《74号批复》不符合划拨土地使用权补办出让手续的法律规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，应予以撤销。但该涉案土地已实际完成出让，并进行房地产开发建设，且涉案地块上的居民小区已建成并投入使用多年，撤销该批复将会给该小区广大居民的利益造成损害。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，应确认市政府作出的《74号批复》违法。 关于第三个争议焦点。根据前述论证，市政府作出的涉案德政土字[2001]74号出让批复不符合划拨土地使用权补办出让手续的法律规定。由此，山东省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出鲁政复决字〔2018〕166号行政复议决定对上述批复予以维持，属于适用法律错误。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、撤销山东省人民政府作出的鲁政复决字〔2018〕166号行政复议决定书。二、确认市政府作出的《74号批复》违法；案件受理费50元，由被告市政府、山东省人民政府共同负担。 市政府不服提起上诉，认为原审法院判决认定事实不清，适用法律错误。1.原审中，被上诉人诉讼请求为撤销《74号批复》，因此上诉人在原审中提交了天华公司的申请划拨土地办理转让的报告、建设用地呈报表、德国用1998第××号国有土地使用权证等证据，证明涉案土地批复为依照申请作出，而依法签订土地使用权出让合同及天华公司已依法缴纳土地出让金等事实为涉案批复后的行为，故依法签订土地使用权出让合同及天华公司已依法缴纳土地出让金在原审中没有举证。对此，上诉人在原审审理阶段向原审法院已经作出说明。但原审法院仍然认定上诉人没有证据证明上述事实，属于事实不清。同时，天华公司已经提交了划拨土地办理转让的申请报告，虽与《申请审批表》不同，但天华公司依照申请办理划拨土地使用权转出让手续报告亦属于划拨转出让手续的应当进行的程序，而不能因是否为审批表形式否认依照申请审批的行政行为。综上，原审法院以无证据证实签订出让合同、缴纳土地出让金、没有依照规定填写《申请审批表》属于事实认定不清。2.《国家土地管理局关于划拨土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序的通知》中规定的申请、审查、签订土地使用权出让合同、缴纳土地出让金、办理土地登记手续等程序，是针对没有出让手续补办出让手续的行为。本案涉案地块并不属于补办出让手续的情形。本案德州市国土资源局依据天华公司申请、进行呈报，上诉人对天华公司的申请进行审批，属于正常的划拨用地转出让行政行为，不适用《国家土地管理局关于划拨土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序的通知》的规定，原审法院错误理解该规定。请求改判维持山东省人民政府作出的鲁政复决字〔2018〕166号行政复议决定书，驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人翟林元未提交书面答辩意见。 原审被告山东省人民政府未提交书面陈述意见。 本院认为：本案的争议焦点主要为市政府作出的《74号批复》是否合法。如原审法院判决所述，市政府作出《74号批复》实为涉案地块行政审批行为，即批复同意向天华公司出让涉案土地国有土地使用权。根据《国家土地管理局关于划拨土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序的通知》的规定，划拨土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序有关事项应当按照申请、市、县土地管理部门审查、签订土地使用权出让合同、缴纳土地使用权出让金、办理土地登记等程序进行。上诉人为证明其依据天华公司的申请作出《74号批复》，在原审中提交了天华公司的申请划拨土地办理转让的报告、建设用地呈报表、德国用1998第××号国有土地使用权证等证据，同时认为不能因是否为审批表形式否认依照申请审批的行政行为。但《申请审批表》是以划拨土地使用权补办出让手续申请、审查和办理土地登记申请、审核为一体的形式，其内容包括土地使用者申请、补办出让手续审查及办理土地登记审核三部分，天华公司的申请划拨土地办理转让的报告无法替代《申请审批表》。且上诉人提交的证据也未体现市、县土地管理部门依据审批表进行审查呈报等事实。因此，原审法院认定市政府作出涉案《74号批复》不符合划拨土地使用权补办出让手续的法律规定的结果，并无不当。上诉人还主张其对天华公司的申请进行审批，属于正常的划拨用地转出让行政行为，不适用《国家土地管理局关于划拨土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序的通知》的规定。但上诉人在原审中答辩称“经审查,天华公司的申请符合《国家土地管理局关于划拨土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序的通知》的规定，2001年8月13日答辩人作出《74号批复》”，上诉人的该项主张与原审中的答辩意见相矛盾，原审法院依据被诉《74号批复》作出时有效的《国家土地管理局关于划拨土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序的通知》进行审查，亦无不当。但需要注意的是，依法签订土地使用权出让合同、缴纳土地使用权出让金、办理土地登记系作出《74号批复》之后的行为，上诉人在原审审理阶段向原审法院已经作出说明，原审法院仍认定上诉人没有证据证明上述事实不当，特此指出。 另，因市政府作出的涉案《74号批复》不符合划拨土地使用权补办出让手续的法律规定，故山东省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出鲁政复决字〔2018〕166号行政复议决定对上述批复予以维持，属于适用法律错误。原审法院判决撤销山东省人民政府作出的鲁政复决字〔2018〕166号行政复议决定书，符合法律规定。 综上，原审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人德州市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  曲立力 审判员  蒋炎焱 审判员  郝万莹 二〇一九年九月三十日 书记员  王 璐