徐州铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2019)苏8601行初376号 原告杜明，男，1981年5月23日生，汉族，住江苏省睢宁县。 委托代理人宁志武，北京在明律师事务所律师。 被告睢宁县睢河街道办事处，住所地江苏省睢宁县环宇大道88号。 法定代表人李慧，该办事处主任。 出庭应诉负责人李军，该办事处纪工委书记。 委托代理人裴宝团，江苏仁台律师事务所律师。 委托代理人赵从秀，江苏仁台律师事务所律师。 被告睢宁县自然资源和规划局，住所地江苏省睢宁县人民政府办公中心西侧商务服务中心南楼五楼。 法定代表人张健，该局局长。 出庭应诉负责人张虹，该局副局长。 委托代理人王维，该局工作人员。 委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。 原告杜明诉被告睢宁县睢河街道办事处（以下简称睢河街道办事处）行政强制及赔偿一案，于2019年2月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。诉讼过程中，本院依法追加睢宁县自然资源和规划局为共同被告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年5月30日公开开庭进行了审理。原告杜明及其委托代理人宁志武，被告睢河街道办事处的负责人李军、委托代理人裴宝团，被告睢宁县自然资源和规划局的负责人张虹、委托代理人王维、陈向东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杜明诉称：2018年年初，地方政府在没有任何法定征收程序的情况下开始违法征收，房屋拆迁补偿不公平，相关拆迁办工作人员工作作风粗暴。2018年11月2日早上6时左右，睢河街道办事处组织二三百人，带着几辆挖掘机，进入原告家中后将原告父母及妻子强行控制起来，之后对原告房屋进行了非法暴力强制拆除。原告依法维权，徐州市公安局于2019年1月19日作出徐公复决字【2018】65号《行政复议决定书》，该决定书称：拆迁是睢河街道办事处组织实施的政府行为。故，原告提起该行政诉讼，请求法院判决：1、确认被告拆除原告位于睢宁县××××号房屋的行为违法；2、参照国有土地上房屋赔偿原告房屋损失3547440元（536.22平方米×6500元／平方米）；3、赔偿因实施拆除行为给原告造成的室内物品损失及过渡费合计156000元、宅基证补助20000元、奖励10000元；4、诉讼费用由被告承担。 原告杜明向本院提交了以下证据：1、集体土地使用证、房屋拆迁补偿分户评估报告单，用以证明原告房屋系合法宅基地上所建，面积为536.22平方米。2、徐州市公安局徐公复决字【2018】65号《行政复议决定书》，用以证明经公安机关认定是由睢河街道办事处实施的强拆行为。3、徐州市规划局徐规复决字【2017】第011号《行政复议决定书》复印件及睢宁县规划局信息公开告知书、睢宁县规划局于2017年10月26日作出的《关于撤销违建认定表的决定》复印件，用以证明两被告对原告房屋违建认定已经被徐州市规划局撤销。4、徐州市规划局徐规复决字【2018】第011号《行政复议决定书》，用以证明徐州市规划局撤销了上述限期拆除决定书。5、照片两张，用以证明原告房屋拆除前后的现状。6、原告制作的财产物品损失清单打印件，用以证明被告实施的拆除行为未履行相关法定程序，给原告造成的房屋内财产物品损失。 被告睢河街道办事处辩称：一、本案不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回其起诉。涉案土地已经省政府批准征收为国有，有关部门已经依法发布征收土地通告及补偿安置方案，征收己完成，邱洼社区居民委员会作为土地的所有人在领取土地补偿款后有义务交付净地，杜明房屋在征收范围内，依法应予搬迁拆除。杜明在公告规定的时间内没有将房屋交付拆除已经严重阻碍了该地块建设项目的实施，危及公共利益。邱洼社区居民委员会作为土地所有权人，有权收回土地，并将危及公共利益的房屋拆除，双方均是民事主体，不属于行政诉讼受案范围。二、睢河街道办事处作为被告主体不适格。涉案房屋的拆除系由邱洼社区居民委员会组织实施，被告没有拆除杜明的房屋，更没有组织实施此次拆除。因此，睢河街道办事处不应是本案适格的被告。三、杜明大部分涉案房屋已被有权机关认定为违法建设，依法应当拆除。杜明是邱洼社区朱一组居民，2010年至2012年期间在其家中加盖房屋面积382.76平方米。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，原告在建设上述房屋之前没有向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证擅自建设，依法属于违法建设。根据《睢宁县城市总体规划(201-2030)》内容，杜明房屋建设不符合规划，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，杜明违法建造的房屋属于无法采取改正措施消除对规划影响的，依法应当限期拆除违法建设，杜明没有自己拆除，已经危及公共利益，故而被邱注社区村民委员会组织强制拆除。四、原告被认定为违法建设部分的房屋，依法应不予赔偿。睢宁县规划局经调查认定，杜明建设的房屋北二层、南一层、南二层，未取得规划建设许可证，依法应属于违法建设。根据《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》第十八条规定，杜明被认定为违法建设部分的房屋，依法应不予补偿。综上，请求驳回原告诉请。 被告睢河街道办事处向本院提交了以下证据：1、房屋拆迁补偿分户评估报告单、违建面积报告单。2、江苏省人民政府关于睢宁县工矿废弃地复垦利用实施方案2016年第1批次（15挂）建设用地的批复（苏政地[2016]5010号）、睢宁县人民政府关于征收土地的通告（睢政通〔2016〕13号）、睢宁县国土资源局征地补偿安置方案公告、勘测定界图、影像图，均为复印件。3、北外环路北侧、中山北路延伸段西侧、濉河北路延伸段东侧棚户区房屋拆迁补偿安置方案。4、评估公司入户照片打印件8张。5、睢宁县规划局《函》及附件《邱洼社区北环路北侧兴旺组、朱庄组2008年1月后房屋未取得建设工程规划许可证房屋面积统计表》。6、睢宁县人民政府关于印发《睢宁县征收集体土地房屋拆迁实施办法（暂行）的通知》（睢政发〔2010〕54号）。7、睢宁县规划局作出的行政处罚事先告知书复印件。8、博文房地产评估公司出具的房屋勘察平面图复印件、房屋拆迁补偿分户评估报告单、违建面积报告单、房屋照片A4纸四张、评估人员资质及评估机构组织机构代码证复印件。以上证据用以证明原告涉案房屋在2016年已经江苏省政府批准征收为国有土地，原告涉案房屋未经规划部门批准擅自建造，依法应为违章建筑，根据相关文件及该地块拆迁补偿安置方案，违章建筑不予赔偿。9、照片27页（A4纸打印），用以证明原告房屋被拆除前的现状，从照片可以反映原告涉案二层房屋系后期加盖，是违法建筑。 被告睢宁县自然资源和规划局辩称：一、涉案土地已经履行法定征收程序。因城市建设需要，睢宁县人民政府于2016年将涉案地块报请江苏省政府批准征收。2016年6月28日，省政府下发了苏政地[2016]5010号文件，同意将该地块征收为国有。2016年7月21日，睢宁县人民政府下发了《土地征收公告》。2016年5月17日，原睢宁县国土资源局下发了《征地补偿安置方案公告》。睢河街道办事处按照睢宁县人民政府文件规定，具体负责实施征地补偿安置工作。在实施征地过程中，已经按照法定程序实施征地补偿。作为被征地农民集体经济组织的邱洼社区居委会对原告房屋实施拆除工作，是履行征地行为的具体行动，符合征地管理规定。二、原告诉讼请求错误。被告睢宁县自然资源和规划局作为睢宁县实施土地征收的行政管理部门，已经按照法定程序实施土地征收。但被告并未对原告房屋实施强制拆除，原告以此为由对被告提起行政诉讼是错误的。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告睢宁县自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1、江苏省人民政府关于睢宁县工矿废弃地复垦利用实施方案2016年第1批次（15挂）建设用地的批复（苏政地[2016]5010号），用以证明涉案土地已经报经江苏省政府审批同意作为建设用地，土地性质发生改变。2、睢宁县人民政府关于征收土地的通告（睢政通〔2016〕13号）及公示照片打印件2张，用以证明睢宁县人民政府对涉案土地发布了公告，且在涉案地块的村集体公示栏张贴公告，履行了告知程序。3、2016-78号地块土地及附着物补偿款转账票据复印件，用以证明涉案地块征收款项已经支付给当地的村集体经济组织。4、邱洼社区兴四组村民补偿款领取明细表复印件，用以证明涉案邱洼社区四组村民签字领款的明细情况，全队是74.29亩，合计181人领款。5、睢宁县人民政府关于印发《睢宁县征收集体土地房屋补偿办法》的通知复印件，用以证明该文件第三条对部门职能进行了划分，县政府指定被征收房屋所在地的镇政府、街道办具体实施征收房屋的补偿工作。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条，《建设用地审查报批管理办法》第七条。 经庭审质证，被告睢宁县自然资源和规划局对原告提交证据的质证意见为：对证据1真实性、合法性、关联性均无异议，但不能证明原告主张的建筑物合法，土地使用权虽然合法，房屋的建设应当按照规划管理规定申请报批手续然后进行建设，但原告没有规划许可，不是合法建设；对证据2真实性、合法性、关联性均无异议，该决定书已经提到公安机关到现场进行调查核实，规划局已经下发了行政处罚告知书；对证据3-4真实性无异议；对证据5真实性无法确认；证据6系原告单方制作，没有现场照片予以佐证，以此说明财产损失不充分。被告睢河街道办事处对原告提交证据的质证意见为：对证据1认为涉案房屋建筑面积应以房产证为准，原告未提供房产证，且没有提供合法的建设规划许可证，其诉讼主张不成立；对证据2合法性、真实性不认可，该决定书中第2页明确记载涉案房屋由社区组织拆除；对证据3真实性无异议；证据4中第3页明确记载申请人建设房屋未经规划部门审批是事实，原睢宁县规划局有依法查处职责，故，原睢宁县规划局于2017年10月30日给睢河街道办的函及附件符合法律规定，其统计表中认定的事实有法律依据；对证据5-6的质证意见同睢宁县自然资源和规划局一致。 原告对被告睢河街道办事处提交证据的质证意见为：对证据1真实性认可、合法性不认可，认可分户评估报告单中的面积和房屋结构，但不认可评估报告单中所认定的违法建筑的面积；对证据2真实性认可、合法性不认可，原告已对涉案的批复向江苏省人民政府申请复议；对证据3真实性认可、合法性不认可；对证据4真实性、合法性均不认可，被告举证的照片不能证明评估公司进入原告家中进行评估；对证据5真实性认可、合法性不认可，原徐州市规划局已经作出复议决定，撤销了规划局认定原告部分房屋为违建的客观事实；对证据6真实性认可，但也说明了原告房屋是被被告强制拆除的；对证据7真实性、合法性均不认可，原告房屋于2018年11月2日被强拆，告知书是2018年11月1日作出，原告未收到该告知书；对证据8中平面图的真实性认可，评估报告的真实性认可、合法性不认可，估价价格标准过低，对房屋照片的真实性认可，但没有拍摄完整，对评估人员资质及营业执照由于系复印件，真实性不予认可；对证据9认为照片中显示的房屋是杜明的房屋，是拆除之前的现状，同时也可以看出原告的房屋是一体的，没有经过后期加盖，都是2008年建成的。被告睢宁县自然资源和规划局对睢河街道办事处提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 原告对被告睢宁县自然资源和规划局提交证据的质证意见为：对证据1真实性无异议、合法性有异议，原告已经对该批复提起了行政复议，目前正在审理过程中；对证据2真实性认可，但地方政府并没有按照法定程序依法征收；对证据3-4真实性、合法性均不认可；对证据5真实性认可，对其补偿标准的合法性不认可，该办法也证明了两被告为征地实施行为主体，应当对原告房屋被拆除承担相应法律责任。被告睢河街道办事处对睢宁县自然资源和规划局提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据可以反映涉案房屋被征收及拆除的相关情况，本院对其真实性予以确认。 本院审理查明：2016年6月28日，江苏省人民政府作出苏政地[2016]5010号《关于睢宁县工矿废弃地复垦利用实施方案2016年第1批次（15挂）建设用地的批复》，批准征收睢河街道邱洼社区、王小楼社区等范围内43.3517公顷集体土地，用于实施经苏国土资函[2016]419号文件批准的工矿废弃地复垦利用方案。2016年7月21日，睢宁县人民政府作出睢政通〔2016〕13号《关于征收土地的通告》，将江苏省人民政府的批复内容予以公告。原告杜明位于睢宁县睢河街道办事处邱洼社区379号的涉案房屋位于前述征收范围内。2016年7月21日，原睢宁县国土资源局作出征地补偿安置方案公告，对前述地块的征地补偿安置作出相关规定。2017年7月6日，被告睢河街道办事处作出《北外环路北侧、中山北路延伸段西侧、濉河北路延伸段东侧棚户区房屋拆迁补偿安置方案》，对涉案地块房屋的拆迁补偿安置作出相关规定，包括拆迁范围、补偿安置办法及临时过渡措施等方面的内容，并确定睢河街道办事处为实施单位。针对被征收人选择货币补偿的，该方案规定按房地产评估机构评估的价值给予补偿，同时支付搬迁费、奖金、误工费及3个月的临时安置补助费。2017年10月30日，原睢宁县规划局依据原睢宁县国土局2008年1月提供的航拍图进行比对后，作出邱洼社区兴旺组、邱洼二组2008年1月后房屋未取得建设工程规划许可证房屋面积统计表，载明：原告杜明未取得规划许可证房屋面积为北屋二层109.18平方米、西屋一层29.64平方米、西屋二层29.64平方米、东屋一层27.72平方米、东屋二层27.72平方米、南屋1二层44.28平方米、南屋2一层52.02平方米、南屋2二层52.02平方米、中一层10.54平方米、中二层10.54平方米。 博文房地产评估造价集团有限公司具有评估资质的估价师以2017年7月10日为价值时点，进行实地查勘，采用市场比较法对原告涉案房屋进行评估，作出房屋拆迁补偿分户评估报告单，载明：原告房屋的合法面积为153.46平方米，评估单价分别为2481.40元／平方米和2385.72元／平方米，合计补偿价值376558元，装饰装潢及附属物价值15257元。同时出具违建面积报告单，载明：北屋二层、西屋一层等违建面积合计为382.76平方米，结构为砖混结构，并罗列了地面砖、复合地板、起脊保温层、简易保温层、衣柜、书橱、墙面砖等装饰装潢及附属物。原告对前述评估报告单并未申请复核。2018年11月2日，原告涉案房屋被拆除，拆除时原告妻子在拆除现场，房屋内物品被搬出并由原告取回，但部分物品存在损毁情况。原、被告未达成关于涉案房屋的征收补偿事宜达成协议，现原告认为前述拆除行为违法，向本院提起行政诉讼，诉请如前。 本院认为： 一、关于适格被告的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，被征收人对强制实施行为不服提起诉讼的，在无有效证据证明实施主体的情况下，首先推定是具有法定责令交出土地的市、县土地行政主管部门实施。如果当地政策性文件明确规定由乡镇人民政府等组织拆除的，应视为市、县土地行政主管部门的委托。本案中，原告杜明的涉案房屋位于征收范围内，涉案拆除行为系在征收过程中发生，被告睢宁县自然资源和规划局并未提交有效证据证明实际实施涉案拆除行为的主体，被告睢河街道办事处亦否认实施了涉案拆除行为，故，本院推定涉案拆除行为系由被告睢宁县自然资源和规划局实施，其是本案适格被告，并承担相应的法律责任。原告对睢河街道办事处的起诉，依法应予驳回。 二、关于被告实施的涉案拆除行为是否合法的问题。 征地房屋补偿应当先补偿、后搬迁。原告杜明的涉案房屋位于涉案地块的征收范围内，被告睢宁县自然资源和规划局在未作出责令交出土地决定，未申请法院强制执行，亦未与原告签订征收补偿协议的情况下，即拆除了原告的涉案房屋，该拆除行为显属违法。鉴于涉案房屋已被拆除，被诉拆除行为不具有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，应确认被诉拆除行为违法。 三、关于原告的赔偿请求依法应否予以支持的问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。据此，行政机关承担赔偿责任的必备要件是违法行为侵犯了公民、法人和其他组织直接的合法权益。本案中，被告违法拆除原告房屋的行为给原告造成了财产损失，依法应予赔偿。就原告的各项赔偿请求，分别评判如下： 1．关于原告主张房屋损失的问题。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告应当对行政行为造成损害的事实提供证据，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。据此，原告应当提供相应证据证明其主张的相应损失。本案中，一方面原告涉案房屋建设于其合法使用的集体土地之上，但原告未向本院提交建设涉案房屋时履行了相关建设规划审批手续。又因涉案房屋位于征收范围内，被告违法拆除该房屋，仍应对原睢宁县规划局认定的涉案房屋的违建部分予以赔偿。故，本院参考睢宁县人民政府于2018年1月11日作出的睢政发〔2018〕1号《关于印发的通知》附件1《睢宁县集体土地各类房屋重置参考价格》，结合原告在庭审中陈述称其房屋为砖混结构普通住宅、有部分是钢筋混凝土构造柱等情况，根据公平公正和损失填补原则，酌定该部分房屋的赔偿单价为730元／平方米，赔偿数额为287109元（393.30平方米×730元／平方米）。另一方面，博文房地产评估造价集团有限公司具有评估资质的两名估价师经实地查勘后，依据房屋结构、成新率等相关因素对原告涉案房屋合法面积部分进行评估得出的单价分别为2481.40元／平方米和2385.72元／平方米的估价结论，未有明显不当，原告对此亦未申请复核，故，本院对该估价结论予以采纳。原告主张按照6500元／平方米赔偿其房屋损失的诉请，缺乏相应依据，本院不予支持。综上，被告睢宁县自然资源和规划局应当赔偿原告涉案房屋损失663667元（109.18平方米×2481.40元／平方米+44.28平方米×2385.72元／平方米+287109元）。 2．关于原告主张附属物及装修损失的问题。对于博文房地产评估造价集团有限公司出具的分户评估报告单中已载明的洗菜池、手压井、电表等附属物的价值，本院予以采纳。对于未估价的部分，本院参考前述睢政发〔2018〕1号文件中关于征收集体土地上房屋地面附着物补偿标准，根据公平公正和损失填补原则，酌定各项损失为：地面砖12393元（309.82平方米×40元／平方米）、复合地板3969元（66.14平方米×60元／平方米）、起脊保温层31541元（262.84平方米×120元／平方米）、墙面砖8910元（222.75平方米×40元／平方米）、衣柜书橱3840元（9.6米×400元／米）。综上，被告睢宁县自然资源和规划局应当赔偿原告涉案房屋附属物及装修损失75910元（15257元+12393元+3969元+31541元+8910元+3840元）。 3．关于原告主张室内物品损失的问题。原告向本院提交的财产物品损失清单中载明的复合地板、地砖、手压井、移门、开关插座、线缆等损失部分，已包含在前述房屋及附属物的赔偿范围内，不再赘述。关于该损失清单中载明的生活用品，因被告未依法对原告涉案房屋内的室内物品进行登记保全或者制作物品清单，交付原告签字确认，被告应当承担相应的举证责任。虽然原告在庭审中称其已领取了部分室内物品，但被告仍应对部分物品的损毁和丢失承担赔偿责任。因原告主张的物品价值未超出正常、合理的市场价范围，故，本院综合全案案情，结合当地居民平均生活水平，根据公平公正和损失填补原则，酌定原告该部分室内物品损失为15000元。 4．关于原告主张的过渡费、宅基证补助及奖励金的问题。因案涉地块涉及征收项目，本院参考前述睢政发〔2018〕1号文件中关于临时安置补助费的相关标准，酌定被告应当支付原告过渡费11816元（153.46平方米×每月7元／平方米×11个月）。原告主张的其他费用，不符合相关法律规定，缺乏相应依据，本院不予支持。 综上，被告睢宁县自然资源和规划局实施的涉案拆除行为违法，应当赔偿原告损失合计人民币766393元。原告的其他诉请依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十条、第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条第（八）项,《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决如下： 一、驳回原告杜明对被告睢宁县睢河街道办事处的起诉。 二、确认被告睢宁县自然资源和规划局拆除原告所有的位于睢宁县睢河街道办事处邱洼社区379号的涉案房屋的行为违法。 三、被告睢宁县自然资源和规划局于本判决生效之日起十五日内支付原告赔偿金人民币766393元。 四、驳回原告杜明的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告睢宁县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审判长 刘 峰 审判员 张 萍 审判员 李勇辉 二〇一九年九月二十日 书记员 刘雪纯 附：本判决适用的相关法律依据: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十八条第二款在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 第三十六条第（八）项侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。