江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1291行初87号 原告徐天明，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人连友，北京市圣运律师事务所律师。 被告泰兴市滨江镇人民政府，住所地泰兴市滨江镇福泰路**。 法定代表人蒋益公，镇长。 参与诉讼负责人张玉建，副镇长。 委托代理人（特别授权）俞鑫生，江苏有方律师事务所律师。 第三人泰兴市滨江镇蔡桥村村民委员会，住所地泰兴市滨江镇蔡桥村。 负责人季新华，主任。 委托代理人（特别授权）陈猛，泰兴市滨江法律服务所法律工作者。 第三人徐某1，性别××年××月××日生，××族。 第三人徐某2，性别××年××月××日生，××族。 原告徐天明诉被告泰兴市滨江镇人民政府（以下简称滨江镇政府）、第三人泰兴市滨江镇蔡桥村村民委员会（以下简称蔡桥村委会）、第三人徐某1、徐某2确认行政协议无效一案，于2019年3月11日向本院提起诉讼。本院于次日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案，原告徐天明及其委托代理人连成，被告滨江镇政府参与诉讼负责人张玉建、委托代理人俞鑫生，第三人蔡桥村委会委托代理人陈猛，第三人徐某1、徐某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐天明诉称，原告在泰兴市滨江镇蔡桥村王庄组有宅基地并建有房屋两处，一处是位于王庄组36号（领取有村镇房屋所有权证），另一处房产四至为：西至王贯成、东至张倍武、南至张兰英、北至王庄36号房屋。2017年5月25日，原告被被告工作人员强行带至第三人处，随后房屋被拆除、其养猪场内饲养的200余头生猪也去向不明。因原告一直未与被告签订有关房产和养猪场征收补偿协议，为了核实集体土地上房屋被被告征收的合法性于2018年11月13日向被告申请政府信息公开，要求被告公开原、被告签订的涉及两处房产的征收补偿协议或者获得原告授权人员所签订的协议、被告对原告房屋、养猪场及生猪的评估报告、蔡桥村委会征收土地补偿协议。被告于2018年12月4日向原告作出政府信息公开答复，并向原告公开了徐某1、徐某2与被告签订的《集体土地上房屋动迁补偿协议》（以下简称动迁补偿协议）。原告认为该动迁补偿协议无效，该处宅基地是原告父亲徐成国取得且领取合法村镇房屋所有权证，原告基于继承获得上述房产，原告未授权任何人对该处房产和宅基地及进行处置，事后亦未对徐某1、徐某2签订的协议进行追认。请求法院依法确认动迁补偿协议无效，并由被告承担本案的诉讼费用。 原告徐天明向本院提交以下证据： 1.原告于2018年11月13日向被告提交的政府信息公开申请及被告作出的泰滨政依复﹝2018﹞6号政府信息依申请公开答复告知书； 2.动迁补偿协议。 庭审中原告补充提交照片一组以证明曾被被告工作人员暴力殴打，但照片并非被殴打当时拍摄，而是事后摆拍制作形成。 被告滨江镇政府、第三人蔡桥村委会对原告证据1-2的真实性均没有异议，但对证明目的不予认可，对庭审中提交的证据不予认可；第三人徐某1、徐某2对原告的证据没有异议。 被告滨江镇政府辩称，原告之子徐某1、徐某2与被告签订的动迁补偿协议指向的房屋所有权人为徐成国，并非本案原告；协议签订时，原告之子徐某1、徐某2实际居住在房屋内，原告在协议签订现场未表示反对；原告与其二位儿子就两处房产、养猪场的补偿已经达成内部协议分得款项821123元，存放于泰兴经济开发区管理委员会账户内。综上，原告对于签订动迁补偿协议是明知并同意的，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告滨江镇政府向本院提交提交以下证据、依据： 一、证据：1.登记在徐成国名下的房屋产权证、徐天明作为申请人向登记部门提交的村镇房屋所有权登记申请书；2.徐某1、徐某2出具的授权委托书、大生镇村镇房屋分户平面图；3.江苏中诚土地房地产评估规划咨询有限公司评估资料一套；4.徐某1、徐某2与被告签订的动迁补偿协议；5.原告将其获得的补偿款821123元存放于泰兴经济开发区管理委员会的土地款存款收据；6.泰兴市土地开发储备中心与泰兴市大生镇蔡桥村王庄组签订的征用土地补偿协议书。庭审中，被告补充提交：7.徐成国的户口注销证明和家庭关系表；8.西至王贯成、东至张倍武、南至张兰英、北至王庄36号无产权登记房屋的集体土地上房屋动迁补偿协议；9.原告之子就经营水泥罐在征收时与被告签订的企业（作坊、三产项目）动迁补偿协议及基本情况调查表；10.江苏省人民政府关于泰兴市2017年第2批次村镇建设用地的批复、原告之子徐某1、徐某2从被告处领取补偿款的领款单、将款项存放于泰兴市成兴国有资产经营投资有限公司的收据两份。 二、依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。 原告徐天明对被告证据1无异议，证据2中授权委托书的合法性不予认可、对分户平面图的真实性没有异议，证据3的真实性不能确认，原告也不清楚评估公司入室评估的事实；证据4为本案诉讼标的，合法性由法院认定，证据5未有原告签名，真实性不予认可；证据6为复印件，不具有真实性；对被告当庭提交的证据认为超过举证期限，也不能证明行政协议的效力；第三人蔡桥村委会对被告的证据均无异议；第三人徐某1、徐某2对被告证据同意原告的质证意见。 第三人蔡桥村委会述称，其仅是协议签订的见证人，原告所诉动迁补偿协议应为合法有效。第三人蔡桥村委会未向法院提交证据。 第三人徐某1、徐某2述称，动迁补偿协议是由二人在受到胁迫的情况下签名且内容空白，未获得徐天明的授权。第三人徐某1、徐某2未向本院提交证据。 本院认证认为：原告证据1客观真实、来源合法，与本案存在关联性，可以作为认定事实的依据；原告证据2为本案诉讼标的，其合法性于下文中结合双方证据予以阐述；原告当庭补充的照片不具有真实性，本院不予采信；本院结合庭审调查情况确认被告提交的证据均具有客观真实性，其当庭补充的证据虽然超过法律规定举证期限，但上述证据从侧面反映原告户房产征收前的整体状况和获得的全部征收补偿情况，并非用于证明行政行为合法性的证据，可以作为本院认定事实的依据；至于第三人徐某1、徐某2与被告签订的动迁补偿协议是否违反法律、行政法规的强制性规定及因为无权处分而无效，则属于本案诉讼标的，于下文中予以阐述。 通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实： 形成于1998年4月15日的村镇房屋所有权登记申请书显示位于原××大××镇××号的房产由原告徐天明父亲徐成国于1992年申请建设，徐天明陈述当时家庭成员包括徐成国夫妇、徐天明夫妇和第三人徐某1、徐某2。房屋于1992年建成，征收前登记于原告父亲徐成国名下，房屋平面布局为3处，村镇房屋所有权证载明砖混结构的三间两层楼房建筑面积为269平方米、砖木结构平房一间建筑面积19.8平方米、砖木结构三间一层房屋建筑面积为77.4平方米。 2017年3月6日，江苏中诚土地房地产评估规划咨询有限公司对位于泰兴市滨江镇蔡桥村王庄组36号房屋出具评估报告，确定房屋补偿价格为1742048元、装潢附属物补偿价格341658元、搬迁费2888元、临时安置费34656元、货币补偿奖励144400元、电话宽带移机费516元，合计2266166元。2017年4月25日，第三人徐某1、徐某2与被告签订动迁补偿协议，自愿将位于泰兴市滨江镇蔡桥村王庄组36号房屋及附着物交付被告拆除，被告根据评估报告和动迁补偿方案给予补偿2166166元和房屋动迁奖励3万元，第三人徐某1、徐某2需于2017年4月30日前完成搬迁。 同日，徐某1、徐某2就与蔡桥村王庄组36号房屋相连的水泥罐和其他基础设施补偿事宜与被告签订企业（作坊、三产项目）动迁补偿协议，被告滨江镇政府给予第三人徐某1、徐某2补偿款74622元。 第三人徐某1、徐某2于2017年4月25日向蔡桥村委会出具授权委托书，主要内容为：“徐某1、徐某2已与项目一部达成动迁协议，如不能按时腾房交钥匙，房屋的拆除、附着物（葡萄树）的清理、鱼塘里的鱼、水电的销户及其他一些物品，将全部委托蔡桥村委会处置”。 庭审中，第三人蔡桥村委会陈述原告户于2007年左右将登记在徐成国名下77.4平方米的砖木结构三间一层房屋超出进行了重建，新建成的房屋西至王贯成、东至张倍武、南至张兰英、北至王庄36号。被告滨江镇政府与第三人徐某1、徐某2于2017年4月25日就上述房屋一并签订集体土地上房屋动迁补偿协议，协议约定的补偿项目与被诉动迁补偿协议一致，补偿及奖励金额合计1837335元。 2017年8月18日，第三人徐某1、徐某2在补偿领款单上出具收条，载明：“第三人徐某1、徐某2领取两处房产分别签订动迁补偿协议指向的补偿款2296166元、1837335元和企业（作坊、三产项目）动迁补偿协议指向的补偿款74622元，上述款项合计金额4208123元,由徐某1、徐某2各得2065000元、徐天明分得78123元，如有矛盾由第三人负责与政府无关。” 另查明，江苏省人民政府于2017年9月21日作出关于泰兴市2017年度第2批次村镇建设用地的批复，同意将包括泰兴市滨江镇蒋港村、长沟村蔡桥村等35.9232公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，原告户经营的养猪场所占土地在上述征收范围内，泰兴市土地开发储备中心已与原泰兴市大生镇蔡桥村王庄组已签订征收土地补偿协议。 审理中，各方当事人确认本案所涉动迁补偿协议指向的补偿对象为位于泰兴市滨江镇蔡桥村王庄组36号的房产。原告在其诉状中声称在申请政府信息公开前一直未获取本案所涉动迁补偿协议和知晓协议内容，两位第三人亦陈述未告知原告签订动迁补偿协议的情况，但原告在庭审事实补充时陈述其从其他村民处获知两处房产补偿金额分别为200余万元、178万元，与本院经审理查明的动迁补偿协议约定金额基本吻合。 本院认为，当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案所涉补偿安置协议应当属于该司法解释列明的行政协议范畴内。另根据该司法解释第十五条之规定，行政协议争议类型包括：原告主张被诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议，原告请求解除协议或者确认协议无效。原告起诉符合行政协议案件的受案范围。 本案的争议焦点为：第三人徐某1、徐某2是否有权处分位于泰兴市滨江镇蔡桥村王庄组36号的房产，其与被告滨江镇政府签订的动迁补偿协议的效力如何评价。 《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。集体土地征收需要解决土地补偿、安置补助、地上附作物补偿等方面，由土地管理部门实施。本案所涉系对房屋等地上附着物补偿，本地实践中土地管理部门与基层人民政府构成机关间委托、协作关系，故被告滨江镇政府有权实施。 附作物征收补偿可通过“签订补偿安置协议”与“作成责令交出土地决定”两种方式实现。行政协议中的行政行为包括缔约意志的形成与表示、协议的履行两个阶段。在第一个阶段，补偿安置协议中缔约对象的确定，具有与责令交出土地决定这一单方行政行为下被征收对象即征收标的权利人的认定相同的行政法律效果，认定错误将直接影响征收补偿行为的合法性。因此，对动迁补偿协议，应当评价征收标的权利人的确定是否合法、正确。对此本院评判如下： 《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。据此，在土地征收程序中，房屋权属确认应当以不动产登记状况作为首要依据。本案中，虽然位于泰兴市滨江镇蔡桥村王庄组36号房产建设时第三人徐某1、徐某2尚未成年，但农村宅基地审核基础为该家庭的成员数量，徐成国申请建房时家庭成员包含第三人徐某1、徐某2在内，即使徐某1、徐某2未对房产建设有资金投入，但因二人作为家庭成员增加的宅基地面积是房产产权登记时合法面积确认的基础，故该房产即使登记在徐成国一人名下亦应认定为家庭共有财产，且包含有第三人徐某1、徐某2的份额。 根据《土地管理法》第四十七条和《实施条例》第二十六条的规定，国家征收农民集体所有的土地的，应当予以补偿。征地补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。实践中，征地机关一般通过与被征地农村集体经济组织或者地上附着物及青苗的所有者签订补偿安置协议的方式进行补偿，这类补偿协议属于行政诉讼法规定的行政协议。当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”据此，在不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的前提下，关于行政协议的效力问题，可以适用民事法律规范的规定。本案中，徐天明与徐某1、徐某2是父子关系，与其他家庭成员共同居住，徐某1、徐某2在征地时对其居住的房屋、家庭经营的养猪场、承包的鱼塘及相关设施一并予以补偿与征地拆迁补偿安置方案相符。徐天明年近七旬，徐某1、徐某2作为其子及成年家庭成员签订动迁补偿协议，符合常理及农村征地的一般做法，原则上应当认定徐某1、徐某2的签字行为代表徐天明在内的全部家庭成员，徐天明主张徐某1、徐某2签订动迁补偿协议的行为属于无权处分的意见不能成立。 至于第三人徐某1、徐某2与原告和其他家庭成员间动迁补偿款分配是否合理问题，可另行通过民事诉讼处理。 《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”；第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效；法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”。本案中，案涉动迁补偿协议所约定的条款明确，徐某1、徐某2与滨江镇政府均在协议上签名或盖章，依照上述法律规定该协议自双方签字或者盖章时即已成立。因现行法律或行政法规并未规定此类协议必需办理批准、登记等手续才能生效，故该协议应自成立时生效。 合同法第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的"强制性规定"，是指效力性强制性规定。案涉动迁补偿协议系徐天明家庭成员与滨江镇政府就集体土地上房产动迁补偿安置事宜在自愿协商的基础上所达成的真实意思表示，且在协议签订后已实际受领全部补偿款，亦未有损害国家、集体、第三人或社会公共利益的情形，现有证据亦不足以证明该协议存在合同法第五十二条规定的导致合同无效的五项情形之一，故该协议应为合法有效。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐天明的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐天明负担（已交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费人民币50元。 （此页无正文） 审 判 长  杨鑫森 人民陪审员  李华萍 人民陪审员  李 辉 二〇一九年九月十日 书 记 员  胡 非 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。