山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1031号 上诉人（原审原告）范培岭，男，1944年7月9日出生，汉族，住邹平市。 委托代理人栗昭伟，山东济青律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邹平市人民政府，住所地邹平市鹤伴二路567号。 法定代表人马军权，市长。 委托代理人卢文锋、魏晓光，山东励志律师事务所律师。 原审第三人邹平市魏桥镇范家村村民委员会，住所地邹平市魏桥镇范家村。 法定代表人范廷玉，村委会主任。 原审第三人范卫庭，男，1975年10月30日出生，汉族，住邹平市。 范培岭与邹平市人民政府（以下简称邹平市政府）、第三人邹平市魏桥镇范家村村民委员会（以下简称范家村委会）、范卫庭土地行政登记一案，不服滨州市中级人民法院于2019年4月25日作出的（2018）鲁16行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审原告范培岭向原审法院起诉称：原告于1997年通过家庭承包方式取得责任田8.46亩。2001年4月1日取得《邹平县农村集体土地承包合同书》，获得9.38亩（折算后为8.46亩）集体土地的承包权。后得知范家村委会在原告不知情的情况下,于2014年与范卫庭签订了土地承包合同，把原告依法取得地名为**后1.24亩土地中的0.95亩发包给了范卫庭，邹平市政府于2014年为范卫庭颁发了证号为371626102206000085J的农村土地承包经营权证（以下简称涉案承包经营权证）。被告的行为违反法律、法规规定，严重侵害了原告的合法权益。请求撤销被告颁发的涉案承包经营权证，依法确认原告的土地承包经营权。 原审法院经审理查明：范培岭、范卫庭均是邹平市魏桥镇范家村第三小组村民。2001年4月1日，范家村委会与范培岭签订了农村集体土地承包合同，合同载明“乙方自愿承包甲方土地9.38亩；承包期限：自2001年4月1日至2031年4月1日；土地承包概况表：赵瓦东2.15亩，窑东3.43亩”，范培岭认可该合同上“范培岭”字样非本人所签。该合同上未载明有**后地块。2008年6月6日，范卫庭与范家村委会签订了滨州市农村集体土地承包合同，合同载明：承包地块5块，其中**后土地1.045亩（0.95亩和0.095亩相加所得）。2014年12月6日，范卫庭与范家村委会再次签订农村土地承包合同，该合同载明“发包方将坐落于邹平县魏桥镇范家村的农村土地3.51亩，发包给承包方从事农业生产经营，承包期限从1999年4月1日至2029年4月1日。附表地块名称为：十亩地合同面积0.37亩，实测面积0.36亩；鲁湾合同面积1.05亩，实测面积1.16亩；陈家地合同面积0.43亩，实测面积0.56亩；场院合同面积1.28亩，实测面积1.43亩”，该合同签订时地块名称改变，十亩地即为之前的官湾，鲁湾即为之前的**后。2014年12月17日，邹平市政府为范卫庭颁发涉案土地承包经营权证。范培岭认为给范卫庭颁证的土地中，其中位于**后的0.95亩土地其享有承包权，被告颁证错误，遂于2018年1月提起行政诉讼。 案件审理期间，原审法院到邹平市魏桥镇范家村向范家村报帐员、第三小组会计、小组其他成员等相关人员进行调查了解，制作了调查笔录。根据调查情况，能够确认以下事实：1997年，范家村第三小组调整土地，范培岭家应分地5.7亩，由于之前范培岭已在其麦田地2.66亩上建起了房屋，第三小组又将卢湾南1.8亩（原属范培歧土地）及**后1.24亩调整给了范培岭，合计5.7亩。2003年，范培歧女儿出嫁，需要退出一个人的地，因之前范培岭还欠范培歧部分土地，范培岭同意从其**后1.24亩土地中退出0.95亩，第三人范卫庭家增加人口，小组遂将这0.95亩土地补给范卫庭，这样第三小组账册上补记内容为“03年拨给卫庭106*6.58米”（0.95亩）。2008年二轮承包完善合同，范家村委会与村民重新签订承包合同，合同上注明2001年承包合同作废，实际上用2008年合同取代了2001的合同。范培岭要求将其承包地平均分给他三个女婿秦法仁、高春青及杨红卫，范家村委会与三人分别签订了承包合同，其中范培岭卢湾南1.8亩土地调给了秦法仁，载于秦法仁合同中。 另查明，2015年5月，因土地承包合同纠纷，范培岭以范家村委会、范培歧、范卫庭为被告向邹平市人民法院（以下简称邹平法院）提起民事诉讼，请求判令被告返还其承包地3.39亩（赵瓦东2.15亩、**后1.24亩）。邹平法院于2015年11月27日作出（2015）邹民初字第1287号民事裁定驳回了范培岭的起诉，范培岭不服上诉，滨州市中级人民法院于2016年3月31日作出（2016）鲁16民终322号民事裁定，撤销一审裁定，指令由邹平法院继续审理。2017年4月6日，邹平法院作出（2016）鲁1626民初2120号民事判决，驳回范培岭的诉讼请求。范培岭再次提起上诉，滨州市中级人民法院于2017年9月22日作出（2017）鲁16民终1651号民事判决：驳回上诉，维持原判。范培岭仍不服，向山东省高级人民法院申请再审，2019年3月14日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁民申166号民事裁定，驳回范培岭的再审申请。 原审法院经审理认为，本案中当事人争议的焦点问题是：一、范培岭提起诉讼是否已经超过起诉期限；二、邹平市政府颁发涉案土地承包经营权证的行为是否具有合法性。 关于焦点一。邹平市政府未提供证据证明范培岭知道邹平市政府颁发涉案土地承包经营权证的时间。被告主张，2014年12月被告颁证之前已就涉案土地确权情况在范家村进行了公示公告，原告此时就应该知道被告作出的涉案颁证行为，而其于2018年提起行政诉讼已经超过六个月的起诉期限。原告称，其于2016年12月6日在邹平法院审理其起诉范家村委会、范培歧、范卫庭土地承包合同纠纷一案庭审中，才见到涉案土地承包经营权证，知晓了被告的颁证行为。根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，范培岭于2018年1月提起诉讼，不超过上述法律规定的起诉期限。 关于焦点二。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据上述法律规定，范卫庭自2014年12月6日与范家村委会签订的农村土地承包合同生效时起，即取得合同上载明土地的承包经营权。被告为范卫庭颁发涉案土地承包经营权证，系行政机关对第三人已经取得的承包经营权进行的事后确认。本案中，范培岭要求撤销被告颁证行为的理由是，**后0.95亩土地系其承包地块，被告的颁证行为侵犯了其合法的承包经营权。但根据查明的事实，**后0.95亩土地自2003年调整给范卫庭后，范家村委会分别于2008年、2014年和范卫庭签订土地承包合同，涉案的0.95亩**后土地一直记载于范卫庭合同内。范培岭名下土地于2008年调整给其三个女婿后，范培岭已无承包地，客观上亦不存在范卫庭2014年承包合同地块与范培岭地块重叠的可能性，且范培岭对涉案土地无承包经营权的事实已被生效的民事判决所确认。被告邹平市政府依据范卫庭2014年与范家村委会签订的有效土地承包合同，为范卫庭颁发涉案土地承包经营权证，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，其颁证行为并无不当。 综上，原告要求撤销被告为范卫庭颁发的涉案土地承包经营权证的诉讼主张无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回范培岭的诉讼请求。 上诉人范培岭不服原审法院判决，认为原审法院判决认定事实错误，适用法律不当，请求撤销原审法院判决并依法改判，撤销涉案承包经营权证。理由如下：1.被上诉人在2014年给范卫庭颁发了涉案承包经营权证，致使邹平法院（2016）鲁1626民初2120号民事判决以范卫庭在2014年12月6日与范家村委会签订农村土地承包合同生效时起，即取得合同上载明的土地承包经营权为由，驳回了上诉人的民事诉讼请求。上诉人提起本案行政诉讼，原审法院却以范培岭对涉案土地无承包经营权的事实已被生效民事判决所确认为由，判决驳回了上诉人的诉请，导致民事、行政判决循环论证，明显不当。2.范卫庭与范家村委会在2008年、2014年两次签订合同，合同中有关涉案0.95亩土地的内容是无效的。另外，涉案争议土地是范卫庭从范培歧处转包的，范培歧无权处分。上诉人早在1983年通过签订承包合同就取得了涉案争议土地承包经营权。范家村第三小组违反土地承包期延长30年不变的政策和法律强制性规定，剥夺上诉人对涉案争议土地已取得的承包经营权，故被上诉人给范卫庭颁发的涉案承包经营权证应予撤销。3.在土地使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。4.原审法院判决认定1997年第三小组调整土地的事实错误，认定上诉人要求将其土地分给三个女婿，不符合事实。 被上诉人邹平市政府向本院提交书面答辩意见称，邹平市政府为范卫庭颁证行为事实清楚、程序合法。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，依法应予驳回。 原审第三人范家村委会、范卫庭未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据已经原审庭审质证。二审过程中，上诉人向本院提交起诉状复印件2份，举报信复印件1封，民事裁定书复印件5份，第三人出具的秦法仁、高春雨、杨红卫承包地和范培岭宅基地的证明各1份。对于上述证据，其中起诉状不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，不予采纳。举报信属上诉人自述。第三人出具的证明、民事裁定书，对其关联性不予认定。 本院经审理查明：范培岭、范卫庭均是邹平市魏桥镇范家村第三小组村民。2001年4月1日，范家村委会与范培岭签订了农村集体土地承包合同，合同载明“乙方自愿承包甲方土地9.38亩；承包期限：自2001年4月1日至2031年4月1日；土地承包概况表：赵瓦东2.15亩，窑东3.43亩”，范培岭认可该合同上“范培岭”字样非本人所签。该合同上未载明有**后地块。2008年6月6日，范卫庭与范家村委会签订了滨州市农村集体土地承包合同，合同载明：承包地块5块，其中**后土地1.045亩（0.95亩和0.095亩相加所得）。2014年12月6日，范卫庭与范家村委会再次签订农村土地承包合同，该合同载明“发包方将坐落于邹平县魏桥镇范家村的农村土地3.51亩，发包给承包方从事农业生产经营，承包期限从1999年4月1日至2029年4月1日。附表地块名称为：十亩地合同面积0.37亩，实测面积0.36亩；鲁湾合同面积1.05亩，实测面积1.16亩；陈家地合同面积0.43亩，实测面积0.56亩；场院合同面积1.28亩，实测面积1.43亩”，该合同签订时地块名称改变，十亩地即为之前的官湾，鲁湾即为之前的**后。2014年12月17日，邹平市政府为范卫庭颁发涉案土地承包经营权证。范培岭认为给范卫庭颁证的土地中，其中位于**后的0.95亩土地其享有承包权，被告颁证错误，遂于2018年1月提起行政诉讼。 另查明，2015年5月，因土地承包合同纠纷，范培岭以范家村委会、范培歧、范卫庭为被告向邹平市人民法院（以下简称邹平法院）提起民事诉讼，请求判令被告返还其承包地3.39亩（赵瓦东2.15亩、**后1.24亩）。邹平法院于2015年11月27日作出（2015）邹民初字第1287号民事裁定驳回了范培岭的起诉，范培岭不服上诉，滨州市中级人民法院于2016年3月31日作出（2016）鲁16民终322号民事裁定，撤销一审裁定，指令由邹平法院继续审理。2017年4月6日，邹平法院作出（2016）鲁1626民初2120号民事判决，驳回范培岭的诉讼请求。范培岭再次提起上诉，滨州市中级人民法院于2017年9月22日作出（2017）鲁16民终1651号民事判决：驳回上诉，维持原判。范培岭仍不服，向山东省高级人民法院申请再审，2019年3月14日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁民申166号民事裁定，驳回范培岭的再审申请。 本院认为： 《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，县级以上地方人民政府对承包方依法取得土地承包经营权的一种行政登记确认，相对人以及其他与该行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。行政诉讼中主要审查行政行为的合法性，具体到本案中为审查被诉颁证行为的合法性。对于上诉人是否具有涉案土地承包经营权问题，生效的（2017）鲁16民终1651号民事判决已认定上诉人未就涉案争议土地与范家村委会签订书面承包合同，上诉人所提供的证据不足以证明其享有该土地的承包经营权。原审法院认定范培岭对涉案土地无承包经营权的事实已被生效民事判决所确认，该认定并无不当，且引用生效民事判决中关于是否具有承包经营权的认定，并非民事、行政判决循环论证。 上诉人上诉称范卫庭与范家村委员会在2014年签订合同，合同中有关涉案0.95亩土地的内容因侵犯了其合法的承包经营权是无效的。对此，因生效的民事判决认定范培岭不能证明其享有该土地的承包经营权，故对于上诉人上述主张，不予支持。范卫庭自2014年12月6日与范家村委会签订农村土地承包合同生效时起，即取得合同上载明土地的承包经营权。被上诉人为范卫庭颁发涉案承包经营权证，系行政机关对其承包经营权进行的事后确认。原审法院认定邹平市政府依据范卫庭2014年与范家村委会签订的有效土地承包合同，为范卫庭颁发涉案承包经营权证并无不当，该认定正确。另外，本案审查的焦点问题是涉案颁证行为的合法性，相关土地权属争议处理程序等问题不属于本案审查的范围。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人范培岭负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 李 拙 审判员 李莉军 二〇一九年九月十九日 书记员 杨柳青