江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1291行初85号 原告徐天明，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人连友，北京市圣运律师事务所律师。 被告泰兴市滨江镇人民政府，住所地泰兴市滨江镇福泰路**。 法定代表人蒋益公，镇长。 参与诉讼负责人张玉建，副镇长。 委托代理人（特别授权）俞鑫生，江苏有方律师事务所律师。 第三人泰兴市滨江镇蔡桥村村民委员会，住所地泰兴市滨江镇蔡桥村。 负责人季新华，主任。 委托代理人（特别授权）陈猛，泰兴市滨江法律服务所法律工作者。 第三人徐献忠，性别××年××月××日生，××族。 原告徐天明诉被告泰兴市滨江镇人民政府（以下简称滨江镇政府）、第三人泰兴市滨江镇蔡桥村村民委员会（以下简称蔡桥村委会）、第三人徐献忠确认行政协议无效一案，于2019年3月11日向本院提起诉讼。本院于次日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案，原告徐天明及其委托代理人连成，被告滨江镇政府参与诉讼负责人张玉建、委托代理人俞鑫生，第三人蔡桥村委会委托代理人陈猛，第三人徐献忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐天明诉称，原告在泰兴市滨江镇蔡桥村王庄组有宅基地并建有房屋两处，一处是位于王庄组36号（领取有村镇房屋所有权证），另一处房产四至为：西至王贯成、东至张倍武、南至张兰英、北至王庄36号房屋。2017年5月25日，原告被被告工作人员强行带至第三人处，随后房屋被拆除，原告饲养的200余头生猪也去向不明，原告也一直未获得就养猪场与被告签订的征收补偿协议。为了核实养猪场和所饲养生猪被征收的合法性，于2018年11月13日向被告申请政府信息公开，要求被告公开原、被告签订的涉及两处房产的征收补偿协议或者获得原告授权的人员所签订的协议、被告对原告房屋、养猪场及生猪的评估报告、蔡桥村委会征收土地补偿协议。被告于2018年12月4日向原告作出政府信息公开答复，并向原告公开了《企业（作坊、三产项目）动迁补偿协议》（以下简称动迁补偿协议）。原告认为该动迁补偿协议无效，该生猪养殖设施及饲养的生猪均是原告投资，未授权任何人对养猪场设施和生猪进行处置，原告事后未对徐献忠代签的协议予以追认。请求法院依法确认动迁补偿协议无效，并由被告承担本案的诉讼费用。 原告徐天明向本院提交以下证据： 1.原告于2018年11月13日向被告提交的政府信息公开申请及被告作出的泰滨政依复﹝2018﹞6号政府信息依申请公开答复告知书； 2.动迁补偿协议； 3.被告在法定期限内提交的评估报告。 庭审中原告补充提交照片一组以证明曾被被告工作人员暴力殴打，但照片并非被殴打当时拍摄，而是事后摆拍制作形成。 被告滨江镇政府、第三人蔡桥村委会对原告证据1-3的真实性均没有异议，但对证明目的不予认可，对庭审中提交的证据不予认可；第三人徐献忠对原告的证据没有异议。 被告滨江镇政府辩称，原告之子徐献忠代原告与被告签订动迁补偿协议涉及养猪场设施、停业损失等内容，徐献忠代签协议时原告在场未表示反对；协议签订前，原告已经委托蔡桥村委会帮助处理养猪场的生猪、鸡和树木等，蔡桥村委会处理完毕后将款项346500元交给原告，原告接收并转入银行账户；原告与其二位儿子就两处房产、养猪场的补偿已经达成内部协议分得款项821123元，存放于泰兴经济开发区管理委员会账户内。综上，原告对于签订动迁补偿协议内容明知并同意，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告滨江镇政府向本院提交提交以下证据、依据： 一、证据：1.蔡桥村委会于2017年4月25日向原告、第三人徐献忠、案外人徐献尾出具的欠条，徐天明出具的关于2017年4月25日欠条作废的书面说明；2.泰兴经济开发区（滨江镇）农村财务双代管理服务中心向原告开具的转账支票和原告的取款凭证；3.江苏中诚土地房地产评估规划咨询有限公司评估资料；4.徐献忠代原告与被告签订的动迁补偿协议；5.原告将其获得的补偿款821123元存放于泰兴经济开发区管理委员会的土地款存款收据。庭审中，被告补充提交原告之子徐献忠、徐献尾从被告处领取补偿款的领款单、将款项存放于泰兴市成兴国有资产经营投资有限公司的收据两份。 二、依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。 原告徐天明对被告证据1关联性不予认可，证据2的真实性不予认可，证据3的真实性和合法性均不予认可，证据4为本案诉讼标的，其合法性由法院认定，证据5未有原告签名，真实性不予认可，对当庭提交证据认为没有原告签名而不予认可；第三人蔡桥村委会、徐献忠对被告的证据均无异议。 第三人蔡桥村委会述称，其仅是协议签订的见证人，原告所诉动迁补偿协议应为合法有效。第三人蔡桥村委会未向法院提交证据。 第三人徐献忠述称，动迁补偿协议是由其在受到胁迫的情况下签名且内容空白，亦未获得徐天明授权。第三人徐献忠未向本院提交证据。 本院认证认为：原告证据1客观真实、来源合法，与本案存在关联性，可以作为认定事实的依据；原告证据2为本案诉讼标的，其合法性于下文中结合双方证据予以阐述；原告证据3有关生猪的照片，与他案证据存在重合，不能证明照片中的生猪系原告养殖，对该部分现场照片本院不予采信，但报告的其他部分及养殖设施照片可以客观反映评估机构对原告养猪场进行财产调查的情况，本院予以采纳；原告当庭补充的照片不具有真实性，本院不予采信；被告证据1，原告虽然认为不具有关联性，但本院注意到欠条指向的内容中有关生猪、水电设施直接关涉养猪场经营，而其他其他附着物亦与养猪场动迁存在直接关联，原告出具书面说明显示蔡桥村委会处理养猪场生猪、其他附着物后将款项交给原告，得到了原告认可，本院对该组证据予以采信；被告证据2的内容显示泰兴经济开发区（滨江镇）农村财务双代管理服务中心向原告开具的转账支票款项已实际支取，从转账支票办理规则看需要原告本人办理或他人持原告身份证件原件方可办理，可佐证原告知晓蔡桥村委会对其生猪、水电设施和其他附着物处置并接受了款项，可以作为本案认定事实的依据；被告证据3和原告证据3一致；被告证据4同原告证据2；被告证据5虽然没有原告本人的签名，但被告当庭提交原告家人出具的领款单可以反映原告户两处房产和一处养猪场的补偿款已由原告家人领取、分别存放于泰兴市成兴国有资产经营投资有限公司的事实（原告分得811123元单独存放），可以作为本案认定事实的依据；被告当庭提交的领款单虽然是在举证期限届满后提交，但该组证据并非用于证明原行政行为的合法性，仅证明原告主张无效协议的履行情况，可作为本案认定事实的依据；第三人在庭审前向本院提交的书面情况说明认为其受到胁迫才签订协议但未能提交任何证据予以证明，本院不予采信；至于原、被告签订的动迁补偿协议是否违反法律、行政法规的强制性规定而无效，则属于本案诉讼标的，于下文中予以阐述。 通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实： 原告徐天明自述其于2003年左右在泰兴市滨江镇蔡桥村王庄承包的鱼塘边集体土地上建设砖木、砖混和彩钢板顶结构的地上构筑物、购买养殖设备开办养猪场，所建设构筑物未取得乡村规划建设许可手续和办理产权登记，开办的养猪场未领取营业执照，构筑物内建设猪圈等养殖设施。 本院（2019）苏1291行初86号案件查明，江苏省人民政府于2017年9月21日作出关于泰兴市2017年度第2批次村镇建设用地的批复，同意将包括泰兴市滨江镇蒋港村、长沟村蔡桥村等35.9232公顷集体农用地转为建设用地并正征收为国有，原告诉称的养猪场所占土地在上述征收范围内，泰兴市土地开发储备中心已与原泰兴市大生镇蔡桥村王庄组已签订征收土地补偿协议。 2017年4月25日，被告与第三人徐献忠就养猪场内猪圈、水电设施、锅炉、养殖用具等补偿事宜签订动迁补偿协议，载明被动迁人为原告徐天明，补偿范围为：基础设施补偿69000元、停产停业损失补偿67000元、设备拆卸费用等补偿22000元、供水供电设施补偿19000元、生猪搬迁过渡费11000元，上述款项合计188000元，原告方在2017年4月30日前将附着物、堆放物等清理出场。同日，第三人蔡桥村委会向原告出具欠条一份，其内容为：“今欠到王庄组徐天明、徐献忠、徐献伟葡萄树、桃树、鱼塘清塘费、香樟4棵、水泵4寸2个、三相水线、大包网、塑钢船、增氧泵2个、水码头、丝网30张、20公分涵洞40个、猪鱼鸡鸭等一切补偿费人民币346500元整”。徐天明收取上述款项时出具书面情况说明一份，主要内容为：“曹双喜在2017年4月25日对结猪厂等欠条计人民币346500元，因保管不善遗失，原件作废”。被告庭审时陈述蔡桥村委会系受原告委托帮助处理养猪场内饲养的生猪、树木和其他附着物等事宜向原告出具欠条，在处理完毕后已将款项交付原告，原告同意接受并出具欠条原件作废的情况说明；原告庭审中陈述并未委托蔡桥村委会处理相关资产。 2017年8月18日，第三人徐献忠在补偿领款单上出具收条，领取上述动迁补偿协议约定的188000元，同时载明原告的拆迁款由其代办，如有矛盾由第三人负责与政府无关。 本院认为，当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案所涉补偿安置协议应当属于该司法解释列明的行政协议范畴内。另根据该司法解释第十五条之规定，行政协议争议类型包括：原告主张被诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议，原告请求解除协议或者确认协议无效。原告起诉符合行政协议案件的受案范围。 本案的争议焦点为：第三人徐献忠是否有权处分养猪场的设备、生猪等，其与被告滨江镇政府签订的动迁补偿协议的效力如何评价。 《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。集体土地征收需要解决土地补偿、安置补助、地上附作物补偿等方面，由土地管理部门实施。本案所涉系对房屋等地上附着物补偿，本地实践中土地管理部门与基层人民政府构成机关间委托、协作关系，故被告滨江镇政府有权实施。 附作物征收补偿可通过“签订补偿安置协议”与“作出责令交出土地决定”两种方式实现。行政协议中的行政行为包括缔约意志的形成与表示、协议的履行两个阶段。在第一个阶段，补偿安置协议中缔约对象的确定，具有与责令交出土地决定这一单方行政行为下被征收对象即征收标的权利人的认定相同的行政法律效果，认定错误将直接影响征收补偿行为的合法性。因此，对动迁补偿协议，应当评价征收标的权利人的确定是否合法、正确。对此本院评判如下： 1.《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。据此，在土地征收程序中，房屋权属确认应当以不动产登记状况作为首要依据。本案中，原告建设的构筑物未取得乡村规划建设许可手续和办理产权登记，开办的养猪场未领取营业执照，故无法通过权属登记来确定地上附着物的权属。 2.原告徐天明、第三人徐献忠、案外人徐献尾户籍登记住址均为泰兴市××镇××号，且一致陈述至今未“分家”，按照本地区农村地区生活习惯，应认定其家庭内部财产处于共同共有状态。 3.《中华人民共和国民法总则》第五十四条规定：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号”；第五十五条规定：“农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户”；第五十六条规定：“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。农村承包经营户的债务，以从事农村土地承包经营的农户财产承担；事实上由农户部分成员经营的，以该部分成员的财产承担”。参照上述规定立法精神，原告于2003年主持建设的养猪场及相关设施不能认定为徐天明个人财产，应认定为家庭共同投入形成的共有财产。 此外，徐天明在领取蔡桥村委会处置其生猪、水电设施和其他附着物款项时，出具情况说明亦能推定其认可蔡桥村委会帮助其处置财产的行为，而相关资产的处置与被诉动迁补偿协议存在密切关联，由此应认定徐天明事后对动迁补偿协议的内容予以了追认。 根据《土地管理法》第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，国家征收农民集体所有的土地的，应当予以补偿。征地补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。实践中，征地机关一般通过与被征地农村集体经济组织或者地上附着物及青苗的所有者签订补偿安置协议的方式进行补偿，这类补偿协议属于行政诉讼法规定的行政协议。当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”据此，在不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的前提下，关于行政协议的效力问题，可以适用民事法律规范的规定。本案中，徐天明与徐献忠是父子关系，他们与其他家庭成员共同居住，征地时对其居住的房屋、家庭经营的养猪场、承包的鱼塘及相关设施一并予以补偿与征地拆迁补偿安置方案相符。徐天明年近七旬，徐献忠作为其子及成年家庭成员签订动迁补偿协议，符合常理及农村征地的一般做法，原则上应当认定徐献忠的签字行为代表徐天明在内的全部家庭成员，徐天明主张徐献忠签订动迁补偿协议的行为属于无权处分的意见不能成立。况且，协议签订后，徐天明出具情况说明领取生猪处置款，该行为符合《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十二条“无权代理人以被代理人的名义订立合同，被代理人已经开始履行合同义务的，视为对合同的追认”规定的履行合同行为，故即使徐天明主张徐献忠签订动迁补偿协议行为属于无权代理的理由成立，徐天明在该协议签订后的行为也应认定为对徐献忠签约行为的追认，徐天明否认动迁补偿协议效力的主张不能成立。 《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”；第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效；法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”。本案中，案涉动迁补偿协议所约定的条款明确，徐献忠代徐天明与滨江镇政府均在协议上签名或盖章，依照上述法律规定该协议自双方签字或者盖章时即已成立。因现行法律或行政法规并未规定此类协议必需办理批准、登记等手续才能生效，故该协议应自成立时生效。 合同法第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的"强制性规定"，是指效力性强制性规定。案涉动迁补偿协议系徐天明家庭成员与滨江镇政府就养猪场内设施和其他过渡费用等动迁补偿安置事宜在自愿协商的基础上所达成的真实意思表示，且在协议签订后已实际接受与养猪场相关的补偿款，亦未有损害国家、集体、第三人或社会公共利益的情形，现有证据亦不足以证明该协议存在合同法第五十二条规定的导致合同无效的五项情形之一，故该协议应为合法有效。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐天明的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐天明负担（已交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费人民币50元。 审 判 长  杨鑫森 人民陪审员  李华萍 人民陪审员  李 辉 二〇一九年九月十日 书 记 员  胡 非 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。