贵州省都匀市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2701行初81号 原告龙明友，男，汉族，1971年2月2日生，贵州省龙里县人，系贵州省龙里县村民，住。 委托代理人杜社会、江攀（实习），系贵州民光律师事务所律师。代理权限：杜社会为特别授权，江攀为一般代理。 被告龙里县综合行政执法局。住所地：龙里县三林路原正大集团内。 法定代表人罗勇，系该局局长。 委托代理人杨宗睿，系贵州晟仲合律师事务所律师。代理权限：一般代理。 被告黔南布依族苗族自治州住房和城乡建设局。住所地：都匀经济开发区匀都国际A栋3、4楼。 法定代表人陈昌远，系该局局长。 委托代理人杨忠。代理权限：特别授权。 委托代理人李华清，系贵州星安律师事务所律师。代理权限：特别授权。 原告龙明友诉被告龙里县综合行政执法局、黔南布依族苗族自治州住房和城乡建设局（以下简称黔南州住建局）不服行政强制执行决定及行政复议决定一案，于2019年4月10日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告龙明友委托代理人杜社会、被告龙里县综合行政执法局副局长陈刚及委托代理人杨宗睿、黔南州住建局委托代理人杨忠、李华清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告龙明友诉称，原告系龙里县龙山镇牛打场组村民。2007年原告在农村土地上修建房屋，2012年又加建顶层并装修。2015年龙山镇政府对此进行了登记，登记编号为353号。原告建好房后一直没有补办相关建房手续，但已实际居住或出租达十年之久。在此期间，政府明知却未对原告修建行为及修建的房屋作出任何处理。2016年龙里规划修建龙溪大道，开发建设“MOM未来城”房地产商业项目，周边土地价格飙升，原告的住房在房地产开发项目的规划范围内，但政府和房开商又不愿以合理价格征收原告的房屋。为打击原告，政府先以“非法出让土地使用权罪”将原告刑拘，后以原告房屋没有房产证、地基证为由，作出《强制拆除违法建设决定书》（龙城管综强拆字【2017】第522730057号），意图进行强制拆除。原告不服向都匀市人民法院起诉，都匀市人民法院作出（2018）黔2701行初101号行政判决书，判决撤销了该《强制拆除违法建设决定书》。后被告龙里县综合行政执法局于2018年9月19日作出《行政撤销决定书》，撤销了上述《强制拆除违法建设决定书》。同年11月9日，被告龙里县综合行政执法局又作出《责令限期拆除违法建筑公告》、《拆除违法建设催告书》，限令原告自行拆除。同年11月16日，被告龙里县综合行政执法局又作出《强制拆除违法建设决定书》（龙城管综强拆字【2018】第522730042号），决定于2018年11月19日对原告房屋实施强制拆除。原告不服，于2019年1月17日向被告黔南州住建局申请行政复议，但被告黔南州住建局作出了维持被告龙里县综合行政执法局作出的上述《强制拆除违法建设决定书》的复议决定。原告认为：一、其房屋底层修建于2007年，此时《城乡规划法》尚未出台，其房屋不属违法建设。后2012年加建顶层已达6年之久，从修建到居住达十年，且有关部门对方已经编号，属于法制不健全的历史遗留问题，不应一概认定为违法建设。即使顶层为违法建设，并不能推定其他部分均为违法建设。且被告龙里县综合行政执法局认定原告房屋属于违法建设的部分证据，来源于已经撤案的刑事案件中刑讯逼供获得的证据，不能成为有效证据。二、被告龙里县综合行政执法局不是城乡建设与规划部门，无权确认违法建设，其作出的强拆决定无事实和法律基础。根据法律规定，城乡规划部门才享有违法建设的确认权，相对集中行使行政处罚权只是将行政处罚权转由城管部门行使，但违法建设的确认权并未转移，故被告龙里县综合行政执法局作出违法建设认定行为超越职权。三、被告龙里县综合行政执法局之前作出的强拆决定已经被人民法院依法撤销，则作出该强拆决定前对违法建设的认定行为也一并被撤销，不再具有法律效力。但被告仍然援引之前作出的《责令限期拆除违法建设决定书》，擅断原告房屋属于违法建设，根本不进行调查，也不听取原告的陈述和申辩，所作出的强拆决定没有事实和法律依据。四、原告房屋修建在前，政府对该片区的规划2014年才制定，多年来政府对原告的建房行为未进行任何监管，现在该地段要进行开发，土地升值有利可图，就一律实施强制拆除，不依法给予补偿。被告龙里县综合行政执法局的行为违反了行政法的合理性原则，被告黔南州住建局未查明事实即维持被告龙里县综合行政执法局的强拆决定，侵害了原告的合法权益。综上，被告龙里县综合行政执法局作出的行政行为认定事实错误、程序违法、法律适用错误，被告黔南州住建局错误作出复议决定，为保护原告的合法权益，故起诉至人民法院，请求判决撤销被告龙里县综合行政执法局作出的龙城管综强拆字【2018】第522730042号《强制拆除违法建设决定书》，以及被告黔南州住建局作出的黔南住建行复决字【2019】4号《行政复议决定书》。 原告龙明友为证明其主张，向本院提交了以下证据材料： 1、行政判决书，拟证明被告作出的原强拆决定已经被撤销，则相关程序行为应已全部撤销，被告不得以同一事实或理由作出相同的行政行为； 被告龙里县综合行政执法局质证认为达不到原告的证明目的，法院判决撤销的是强制执行决定，并未撤销其他文书；判决书认定是程序违法，未对事实进行认定，被告纠正程序错误后重新作出强拆决定；判决证明原告的行为属于违法建设，修建房屋属于违法建筑，重新作出强拆决定已经给足原告六个月的救济时间； 被告黔南州住建局认可被告龙里县综合行政执法局的质证意见，认为被告龙里县综合行政执法局依据已经确认的事实，纠正程序瑕疵后重新作出处罚行为符合法律规定； 2、《拆除违法建设催告书》、《强制拆除违法建设决定书》，拟证明被告又基于同样的事实作出相同的行政行为； 二被告质证对三性无异议，认为恰好证明被告行为的合法性，达不到原告的证明目的； 3、行政复议决定书、邮寄详情单，拟证明本案经过行政复议； 二被告质证无异议； 4、征收决定及补偿实施方案，拟证明涉案房屋已经纳入征收范围，被告强拆决定的目的不正当，县政府已经作出征收决定，被告作出的强拆决定应当自行撤销，该决定已无法律效力。 被告龙里县综合行政执法局质证认为与本案无关，征收与违法建设查处是两个不同的行政行为，达不到原告的证明目的。 被告黔南州住建局认可被告龙里县综合行政执法局的质证意见，认为征收公告并未撤销、变更被告龙里县综合行政执法局作出的行政强制决定，征收决定和强拆决定所依据的法律规范也不同。 被告龙里县综合行政执法局辩称：一、原告未取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，在县城规划区内修建房屋，其房屋系违法建筑，事实清楚、证据确凿；二、被告作出《强制拆除违法建设决定书》主体适格、程序合法，根据城市管理综合执法体制改革的相关文件，被告承担城乡规划建设领域的全部行政处罚权，被告作出强拆决定主体适格；三、原告违法建设一直处于继续状态，相关部门登记编号不能证明涉案房屋合法，被告在作出强制拆除决定前作出的相关法律文书并未被撤销，仍然合法有效，被告经过两次催告后作出《强制拆除违法建设决定书》程序合法。原告诉请理由不能成立，请求人民法院依法维持被诉行政行为。 被告龙里县综合行政执法局为证明其主张，向本院提交了以下证据、依据： 1、黔府函﹝2009﹞223号《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》、《中国中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、《中共贵州省委、贵州省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、《中共黔南州委、黔南州人民政府关于深入推进城市管理综合执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、《中共龙里县委办公室、龙里县人民政府办公室关于印发的通知》、《龙里县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》、《县人民政府办公室关于印发龙里县城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、《中共龙里县委、龙里县人民政府关于龙里县人民政府职能转变和机构改革的实施意见》、行政执法证，拟证明二原告修建房屋属于县城规划区范围内，被告具有行政执法主体资格、行政处罚及强制执行权； 原告质证对证据的真实性无异议，但认为省政府的批复恰好证明原告房屋在征收范围内，被告有“以拆代征”之嫌；其他文件均不能证明被告具有确认违建的职权；执法证是内部管理行为，与本案无关；以上证据均不能证明被告违建确认权的来源； 被告黔南州住建局质证对三性无异议，认为涉案房屋是否属于合法建筑与在不在征收范围内无关，二者不是同一概念； 2、商请查询函及复函，拟证明涉案房屋认定为违法建筑事实清楚、证据确凿； 原告质证认为属行政机关之间的信函往来，对外不具有法律效力，不能据此认定原告修建房屋属于违建； 被告黔南州住建局质证无异议； 3、现场检查（勘查）笔录、违法建筑示意图、《限期拆除告知书》、《行政处罚听证告知书》、《责令限期自行拆除违法建设决定书》、《责令限期拆除违法建设公告》、《拆除违法建设催告书》、《行政撤销决定书》、《强制拆除违法建设决定书》、送达回证及送达图片，拟证明被告执法程序合法，保障了原告陈述、申辩等权利； 原告质证认为现场勘验笔录证明是仓促进行，相隔一日就作出告知书违法；询问笔录是公安局作的，该刑事案件已经撤案，不能作为证据使用；还未送达听证告知书就作出《限期拆除告知书》，程序违法，且告知书留置送达不合法；作出限期自行拆除的决定书未保障原告陈述和申辩的权利，程序违法；公告、催告、拆除的时间不符合客观实际，程序明显违法；撤销决定书不足以证明被告行为合法；对被告撤销原强拆决定后重新告知、催告无异议，但被告未重新调查、告知程序，再次作出的《强制拆除违法建设决定书》依然不合法。 被告黔南州住建局质证无异议； 4、龙里县人民政府关于依法××和强制××水××社区违法建设的通知，拟证明被告向龙里县人民政府报告，县政府责成被告组织相关部门强拆，被告作出强制执行决定合法。 原告质证认为不能证明被告强拆决定合法，征收对象的强拆主体是县级人民政府。 被告黔南州住建局质证无异议，认为恰好证明是行政处罚的强拆行为。 被告黔南州住建局辩称，被告作出的复议决定以及复议程序均是严格按照法律规定进行，保障了各方当事人的权利。被告对原行政行为的合法性、合理性进行了全面审查，被告作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，请求驳回原告的全部诉讼请求。 被告黔南州住建局为证明其主张，向本院提供了以下证据材料： 1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，拟证明被告的主体资格； 2、行政复议受理通知书，拟证明被告当场受理原告的复议申请，程序合法； 3、行政复议决定书、邮寄凭证，拟证明复议程序及复议期间符合法律规定。 原告及被告龙里县综合行政执法局对被告黔南州住建局提供的上述证据质证均无异议。 经审理查明，2017年6月16日，中共龙里县委、龙里县人民政府根据中共中央国务院、贵州省委省政府、黔南州委州政府有关文件，制定《龙里县深入推进城市管理综合执法体制改革改进城市管理工作实施方案》，决定组建龙里县城市管理综合执法局，负责县城区城市管理和城市管理综合执法工作，划入住房和城乡建设领域全部行政处罚权，公安、环保、水务、市场监管等与城市管理密切相关的部分行政处罚权。同年6月26日，龙里县人民政府办公室印发《龙里县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，将县住房和城乡建设局（含规划局）承担的城乡规划建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权调整划入龙里县城市管理综合执法局。同年12月22日，龙里县城市管理综合执法局工作人员在巡查中发现原告龙明友在龙里县龙山镇水场社区牛打场组新建一栋房屋，经向龙里县城乡规划局查询得知原告龙明友未办理《建设用地许可证》和《建设规划许可证》。同年12月24日，龙里县城市管理综合执法局向原告龙明友发出《限期拆除告知书》，以龙明友未办理《建设用地许可证》和《建设规划许可证》，在龙里县龙山镇水场社区牛打场组建房为由，责令龙明友于次日10时前自行拆除该违法建筑。次日，龙里县城市管理综合执法局向原告龙明友发出《行政处罚听证告知书》，告知龙明友有权在3日内申请听证。同日，龙里县城市管理综合执法局向原告龙明友发出《责令限期自行拆除违法建设决定书》，责令龙明友在2017年12月26日前自行拆除修建的违法建筑。同年12月27日，龙里县城市管理综合执法局向原告龙明友发出《拆除违法建设催告书》、《责令限期拆除违法建设公告》。同年12月29日，龙里县城市管理综合执法局向原告龙明友发出龙城管综强拆字﹝2017﹞第522730057号《强制拆除违法建设决定书》，认为龙明友在法定期限内拒不执行《责令限期自行拆除违法建设决定书》自行拆除违法建设，又不申请行政复议或提起行政诉讼，决定于2018年1月2日对龙明友在龙里县龙山镇水场社区牛打场组修建的违法建设实施强制拆除。原告龙明友认为龙里县城市管理综合执法局作出的龙城管综强拆字﹝2017﹞第522730057号《强制拆除违法建设决定书》认定事实错误、程序违法、适用法律错误，侵犯其合法权益，于2018年5月15日向本院提起行政诉讼，请求判决撤销上述《强制拆除违法建设决定书》，诉讼费由被告负担。本院于2018年9月3日作出（2018）黔2701行初101号《行政判决书》，判决撤销了龙里县城市管理综合执法局作出的上述《强制拆除违法建设决定书》，案件受理费50元，由龙里县城市管理综合执法局负担。 本院作出一审判决后，龙里县城市管理综合执法局于2018年9月19日作出《行政撤销决定书》，以龙城管综强拆字﹝2017﹞第522730057号《强制拆除违法建设决定书》及《拆除违法建设催告书》、《责令限期拆除违法建设公告》下达存在程序错误为由，决定撤销上述三份文书。同年10月15日，龙里县人民政府作出《龙里县人民政府关于依法××和强制××水××社区违法建设的通知》，决定对原告修建的上述违法建筑依法进行强制拆除，并责成龙里县城市管理综合执法局牵头组织有关部门强制拆除。同年11月9日，龙里县城市管理综合执法局向原告作出《拆除违法建设催告书》及《责令限期拆除违法建设公告》，责令并催告原告于同年11月11日前自行拆除涉案违法建筑。同年11月16日，龙里县城市管理综合执法局向原告作出龙城管综强拆字﹝2018﹞第522730042号《强制拆除违法建设决定书》，决定于同年11月19日强制拆除涉案违法建筑。原告不服该《强制拆除违法建设决定书》，于2019年1月17日向被告黔南州住建局申请行政复议。被告黔南州住建局于2019年3月15日作出黔南住建行复决字﹝2019﹞4号《黔南州住房和城乡建设局行政复议决定书》，决定驳回原告的行政复议申请。原告不服，于2019年4月3日向本院递交起诉材料，请求判决如上述诉请。 另查明，2009年11月5日，贵州省人民政府作出黔府函﹝2009﹞223号《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》，同意龙里县县城规划区为龙山镇、谷脚镇、麻芝乡和醒狮镇的行政辖区范围，总面积472.5平方千米。2019年1月，龙里县进行机构改革，决定设置龙里县综合行政执法局，将原属龙里县城市管理综合执法局的职能划入该局，不再保留龙里县城市管理综合执法局。 上述事实，有双方当事人或代理人的陈述，原告提交的《行政判决书》、《拆除违法建设催告书》、《责令限期拆除违法建设公告》、《强制拆除违法建设决定书》、《行政复议决定书》，被告龙里县综合行政执法局提供的《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》、《中国中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、《中共贵州省委、贵州省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、《中共黔南州委、黔南州人民政府关于深入推进城市管理综合执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、《中共龙里县委办公室、龙里县人民政府办公室关于印发的通知》、《龙里县综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》、行政执法证、商请查询函及复函、《限期拆除告知书》、《行政处罚听证告知书》、《责令限期自行拆除违法建设决定书》、《行政撤销决定书》、《龙里县人民政府关于依法××和强制××水××社区违法建设的通知》、《责令限期拆除违法建设公告》、《拆除违法建设催告书》、《强制拆除违法建设决定书》及送达图片，被告黔南州住建局提供的《行政复议受理通知书》、邮寄凭证等证据予以证明，本院予以确认。因本案并未涉及房屋征收与补偿，故原告提供的征收决定及补偿实施方案与本案待证事实无关，本院不予采信。 本院认为，原告龙明友未办理《建设工程规划许可证》在龙里县城规划区内修建房屋，属违法建设。原告诉称其底层房屋在城乡规划法施行前的2007年修建，2012年加建顶层部分，但其未能提供相应证据予以证明，故其诉称被告龙里县综合行政执法局认定其房屋系违法建设事实不清、证据不足的理由不能成立，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，以及中共中央国务院、贵州省委省政府关于推进城市执法体制改革改进城市管理工作的意见，被告龙里县综合行政执法局被授予城乡规划建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，包含了对违法建设行为进行调查取证、违法事实的认定以及实施与行政处罚权有关行政强制措施的职权。被告龙里县综合行政执法局经查询得知原告未办理规划许可手续即在县城规划区范围内修建房屋，有权对原告违法建设的行为作出认定并作出相应的行政处罚。对原告诉称被告龙里县综合行政执法局无权认定违法建设的意见，本院亦不予采纳。原龙里县城市管理综合执法局对原告作出《责令限期自行拆除违法建设决定书》后，原告未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，该决定书已经发生法律效力。原龙里县城市管理综合执法局在履行催告义务并进行公告后，报经龙里县人民政府责成作出《强制拆除违法建设决定书》不违反《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，原告诉请撤销理由不能成立，本院不予支持。被告黔南州住建局认为原龙里县城市管理综合执法局作出的《强制拆除违法建设决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应当根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定决定维持，而不是作出驳回原告行政复议申请的决定。故被告黔南州住建局作出的行政复议决定适用法律法规错误，依法应予撤销。另，原龙里县城市管理综合执法局已被撤销，被告龙里县综合行政执法局继续行使其职权，为本案适格被告。被告黔南州住建局驳回原告的行政复议申请实质是对原行政行为的合法性予以肯定，维持了原行政行为的效力，应为本案共同被告。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条第一款、第四十四条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第六十九条、第七十条第（二）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条的规定，判决如下： 一、驳回原告龙明友请求撤销原龙里县城市管理综合执法局作出龙城管综强拆字﹝2018﹞第522730042号《强制拆除违法建设决定书》的诉讼请求。 二、撤销被告黔南布依族苗族自治州住房和城乡建设局作出的黔南住建行复决字﹝2019﹞4号《黔南州住房和城乡建设局行政复议决定书》。 案件受理费50元，由原告龙明友负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  勾 宇 人民陪审员  广家雍 人民陪审员  武 智 二〇一九年九月十八日 法官助理牟健英 书记员胡礼涛（代）