广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂02行初316号 原告柳州市第二建筑工程公司（以下简称柳州二建公司），住所地柳州市八一路117号。 法定代表人黄毅华，总经理。 委托代理人陈兵，广西正泰和律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人张德智，男，1951年10月4日生，汉族，住柳州市城中区。代理权限为诉讼代理。 被告柳州市鱼峰区人民政府（以下简称鱼峰区政府），住所地柳州市鱼峰区静兰路10号。 法定代表人王轶，区长。 委托代理人陈莹莹，鱼峰区政府工作人员。代理权限为诉讼代理。 委托代理人**，广西众维律师事务所律师。代理权限为诉讼代理。 被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府），住所地柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人韦怡，柳州市司法局工作人员。代理权限为特别授权。 第三人柳州市城中区窑埠村民委员会第二村民小组(以下简称窑埠村第二村民小组)。 诉讼代表人曾祥贵，组长。 委托代理人冯梧楠，广西佑成律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人韦志清，男，1966年10月4日生，汉族，住柳州市城中区。代理权限为特别授权。 原告柳州二建公司不服被告鱼峰区政府作出的鱼政发〔2018〕6号《关于柳州市第二建筑工程公司与窑埠村第二村民小组对XX路XX巷X面9.58亩土地权属纠纷的处理决定》（以下简称6号处理决定）和被告柳州市政府作出的柳政复字〔2018〕87号《行政复议决定书》（以下简称87号复议决定），向本院提起行政诉讼。本院2018年10月29日受理后，于2018年11月29日向被告鱼峰区政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2018年11月30日向被告柳州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月13日公开开庭审理了本案。原告柳州二建公司委托代理人陈兵、张德智，被告鱼峰区政府委托代理人陈莹莹、**，被告柳州市政府委托代理人莫妮旎，第三人窑埠村第二村民小组诉讼代表人曾祥贵及委托代理人冯梧楠、韦志清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告鱼峰区政府于2018年6月1日作出6号处理决定，决定原告柳州二建公司与第三人窑埠村第二村民小组争议的位于柳州市东环路西××巷南面，原柳州市缝纫机厂、回民公墓和柳州市东风化工厂之间，西面紧靠“窑埠农民新村”建设项目住宅楼，面积为6383.92平方米（约合9.58亩），现状为地上已建砖混、框架、砖瓦结构房屋数间及部分荒地的土地为第三人窑埠村第二村民小组集体所有，土地使用权确定给第三人窑埠村第二村民小组。原告柳州二建公司不服6号处理决定向被告柳州市政府申请行政复议，被告柳州市政府于2018年9月20日作出87号复议决定，决定维持6号处理决定。 原告柳州二建公司诉称，一、6号处理决定认定事实不清，程序违法，应予撤销。（一）被告鱼峰区政府没有查清第三人承包和管理的土地与本案争议土地不在同一位置，不是同块土地这一基本事实。1、第三人提供的1985年《承包土地、山林使用证》、2003年《土地承包经营权证书》、2005年柳州市城中区延长农村土地承包期登记表中均记载有“灯泡厂后门、旱地”。而原灯泡厂后门的方向在北面，争议土地的位置在灯泡厂南面，灯泡厂南面紧邻争议土地的是鱼塘，不是旱地，显然《土地承包经营权证》中的土地与本案争议土地不是同一地块。2、第三人提供的1985年《承包土地、山林使用证》、2003年《土地承包经营权证书》、2005年柳州市城中区延长农村土地承包期登记表中均记载有“白坟面、旱地”，其中2005年柳州市城中区延长农村土地承包期登记表中韦崇英的延包登记表上明确记载四至为“北至二建”，这也说明承包经营权证中的土地位于原告仓库的南面，而原告仓库的位置正好在争议土地的最南面，因此，《土地承包经营权证书》中的土地与本案争议的土地不属于同一地块，与本案没有关联性。3、上述三份土地登记的时间分别是1985年、2003年、2005年，而原告是1976年开始使用涉案争议土地，因此，从时间上看承包经营权证中的土地也不可能与涉案土地之间存在关联性，否则原告将会占用窑埠村农民的承包地，不可能在70年代新建仓库。（二）被告鱼峰区政府将争议土地确认给第三人所依据的主要证据是1991年柳东乡政府的《土地权属界线核定书》及附图、2004年柳东乡政府《集体土地所有权权属来源证明书》、2004年柳州市政府《集体土地所有权证》这三份证据。而该三份证据不合法，已被柳州市中级人民法院（以下简称柳州市中院）(2012)柳市行初字第9号行政判决书判决撤销，不能作为认定事实的依据。1、1991年柳东乡政府的《土地权属界线核定书》及附图记载事项与被告柳州市政府在(2012)柳市行初字第9号案件中向柳州市中院提交的1991年柳东乡窑埠村公所飞地调查登记表及附图中记载的事项相互矛盾。（1）本案提交的附图明确标注“飞1、飞2为窑埠村土地”，而柳州市中院存档的附图却没有此标注；（2）柳州市中院存档的1991年柳东乡窑埠村公所飞地调查登记表中明确记载“飞2位于窑埠村公所，属于区水电工程局所有”，即该飞2土地属于国有土地，归区水电工程局所有，而柳东乡政府在本案中提交的附图却标注为“飞2属于窑埠村所有”；（3）柳州市中院存档的1991年柳东乡窑埠村公所飞地调查登记表中明确记载“涉案土地所在地形图号为G-49-123-（63）”，而本案提交的附图中则标注“所在图幅号：G-49-135-（7）”。由于柳州市中院存档的材料来源于柳州市国土资源局，且盖有柳州市国土资源局章，而本案的材料来源于柳东乡政府，出现两份相互矛盾的材料，足以说明柳东乡政府的《土地权属界线核定书》及附图是未经实地考察作出的，不能作为认定本案事实的依据。2、被告柳州市政府在2004年诉撤销颁发给窑埠村第二村民小组的《集体土地所有权证》一案中，正是使用1991年柳东乡政府《土地权属界线核定书》及附图、2004年柳东乡政府《集体土地所有权权属来源证明书》这两份证据作为颁证的依据，柳州市中院撤销该《集体土地所有权证》的理由正是土地权属没有调查核实清楚，这也充分说明经过柳州市中院审理后确认这两份证据不具有合法性，不能作为认定案件事实的依据。而被告鱼峰区政府却认为尽管该宗土地所涉及的《集体土地所有权证》已被法院撤销，但不影响该份证据的证明效力，该观点是错误的。3、1991年柳东乡政府《土地权属界线核定书》及附图标注的“飞1”土地与本案争议土地也不存在交叉重叠，与本案争议的9.58亩土地之间没有关联性，该“飞1”土地实际位置是位于争议土地与回教坟之间。（三）被告鱼峰区政府作出的6号处理决定程序违法，应予撤销。原告于2014年10月10日向被告鱼峰区政府提交了《请求调处土地权属纠纷申请书》，于2016年3月15日向被告鱼峰区政府提交了《调解意见》，2016年8月3日第三人给被告鱼峰区政府出具复函，表示不同意调解，被告鱼峰区政府于2016年11月17日、2017年4月10日两次组织双方进行实地调查及现场勘查，于2018年6月1日作出6号处理决定。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《广西调处条例》）第三十一条的规定，被告鱼峰区政府并没有提供经批准延长处理期限的证据，因此，本案处理期限为6个月。即便是从被告最后一次现场勘验时间(即2017年4月10日）计算，被告作出处理决定的时限超过了6个月，程序违法，应予撤销。二、6号处理决定和87号复议决定将国有土地确认为集体所有，侵害了国家利益，适用法律错误。（一）涉案土地在解放前属于窑埠村一地主私人所有，解放初期实行土地改革，当时柳州市政府依照1950年6月30日《中华人民共和国土地改革法》的规定，对该地主所持有的土地实行了没收，窑埠村当时也参加了土改运动，窑埠村该地主所有的土地、山林（包括本案争议土地）被柳州市政府没收，作为政府管辖的公地，此时，涉案土地的性质就已经属于国有土地。（二）根据1950年11月10日中共中央政务院颁布的《发布城市郊区土地改革条例》第九条、1968年12月20日柳州市政府《关于进一步加强城市房地产管理的通告》第六条的规定，涉案土地属于国有土地，并由柳州市政府管理，随后被柳州市政府确定给柳州市煤建公司建设五七农场，第三人在该期间没有提出过任何异议。1976年原告通过转让方式取得该土地的使用权，并用于建设仓库，至此，该土地还是国有土地。（三）根据1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第（二）项、第（三）项，1995年3月11日国家土地管理局印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条的规定，涉案土地在1956年成立人民公社时期，1962年实施《农村人民公社工作条例修正草案》时期，柳州市政府均未分配或确认给窑埠村，因此，该土地仍属于国有，第三人也没有提出过异议。（四）根据《广西调处条例》第三十四条第（一）项、第（二）项、第（五）项、第（六）项的规定，在第三人没有提供任何符合该条所列证据的情况下，被告鱼峰区政府将涉案国有土地确认为集体所有，不但损害了原告的合法使用权，也损害了国家利益。三、争议土地是经柳州市城建局批准原告使用的，土地使用权应当属于原告所有。（一）原告提交的《关于转让土地的协议》、柳州市计划委员会基建项目表、征用土地申请表、国家建设征用土地补偿表、《征地红线图》，可以作为认定本案土地使用权归属的证据，可以证明涉案土地属于原告所有。1、根据《广西调处条例》第三十四条第（七）项的规定，原告提交的《关于转让土地的协议》可以作为认定涉案土地使用权归属的证据，可以证明涉案土地是原告于1976年4月与柳州市煤建公司协商转让获得的划拨国有土地使用权。这是70年代取得土地使用权中普遍使用的方式，且原告己经支付煤建公司征收补偿款，同时原告于70年代在该土地上建设了仓库，80年代建设了职工宿舍（被告鱼峰区政府也已经认定），期间原告一直管理使用该块土地，第三人也一直没有提出异议，至今原告依然使用着涉案土地。2、1980年原告向柳州市城建局申请补办相关手续，原告于1984年按照要求补交了柳州市计划委员会基建项目表及文件、《关于转让土地的协议》、征用土地申请表、国家建设征用土地补偿表等材料，由于是1976年就使用管理，相关的选址、征收、签订补偿协议、支付补偿费等事项已经在1976年完成，不存在争议，在补办手续时不可能再按照1982年《国家建设用地征收条例》的程序进行操作，也没有这个必要，因此，柳州市城建局、房产局按照当时柳州市的政策确认了用地行为的合法性，由柳州市城建局代表政府向原告颁发了确认划拨土地使用权的《征收红线图》。3、根据《广西调处条例》第三十四条第（八）项的规定，《征地红线图》属于划拨土地的附图，可以作为认定本案土地使用权归属的证据，可以证明原告经柳州市政府批准获得了争议土地的使用权。（二）第三人提供的90年代《无线电厂地形图》、柳州市政府在（2012)柳市行初字第9号案件审理中向柳州市中院提交的《柳州市缝纫机配件厂土地证及附图》可以佐证涉案土地的使用权归原告所有。1、第三人提交的90年代《无线电厂地形图》中明确标注有原告的仓库，该地形图由柳州市国土局制作、存档，可以佐证原告提供的1984年城建局《征地红线图》是经过政府认可的，也可以证明柳州市政府在90年代时确认原告对涉案争议土地享有使用权的事实。2、柳州市政府在(2012)柳市行初字第9号案件审理过程中向柳州市中院提交的《柳州市缝纫机配件厂土地证》及附图，该图来源于柳州市土地管理局，形成时间是1994年11月17日，且加盖有柳州市土地管理局公章。该图在本案争议的土地位置明确标注有“二建公司仓库”，结合原告提供的柳州市计划委员会基建项目表及文件、《关于转让土地的协议》、征用土地申请表、国家建设征用土地补偿表、1984年城建局《征地红线图》，足以证明政府部门是认可原告对涉案土地享有使用权的事实。综上所述，原告认为6号处理决定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销，涉案土地属于国有土地，土地使用权属原告所有。现原告特提起诉讼，请求法院判决撤销87号复议决定和6号处理决定。 原告向本院提交证据如下： 证据1、6号处理决定； 证据2、87号复议决定。 证据1-2证明原告要求撤销行政决定的内容。 证据3、1985年《承包土地、山林使用证》； 证据4、2003年《土地承包经营权证书》； 证据5、2005年柳州市城中区延长农村土地承包期登记表。 证据3-5证明涉案土地与承包地不属于同一位置，第三人提交的延包证中韦崇英延包证四至范围明确记载北至二建，证明第三人也一致认可涉案土地为原告管理使用，其他理由详见起诉状第一点。 证据6、1991年柳东乡政府《土地权属界线核定书》及附图； 证据7、被告依职权调取的2004年柳州市城中区柳东镇人民政府《集体土地所有权权属来源证明书》； 证据8、1991年柳东乡窑埠村公所飞地调查登记表及附图； 证据9、柳州市中院案卷存档的2004年柳州市城中区柳东镇人民政府《集体土地所有权权属来源证明书》。 证据6-9证明经比对，九一年权属核定书及附图、2004年政府土地来源证明书不具有合法性，被告鱼峰区政府作出的行政行为所依据的证据与柳州市中院存档的相同证据明显存在不一致的情况，且被告鱼峰区政府作出行政行为所依据的证据中九一年的附图，将属于区水电工程局所有的土地认定为第三人所有，具体不一致的地方详见起诉状第一点第二小点。 证据10、（2012）柳市行初字第9号行政判决书； 证据11、（2013）桂行终字第13号行政判决书。 证据10-11证明鱼峰区政府依据的九一年权属核定书，2004年乡政府的土地来源证明已被柳州市中院及广西壮族自治区高级人民法院审查后认为不具有合法性；经法院生效判决确认被告柳州市政府2004年12月30日制作的宗地草图上标注有二建仓库的事实，说明被告柳州市政府直到2004年依然认可原告是涉案土地使用权人的事实。 证据12、《关于转让土地的协议》； 证据13、《关于补办征用市灯泡厂北面空地建水泥仓库的报告》； 证据14、柳州市计划委员会文件及计划项目表； 证据15、征用土地申请表； 证据16、国家建设征用土地（土地、青苗）补偿费； 证据17、1984年《征地红线图》。 证据12-17证明涉案土地属于国有土地，经柳州市城建局批准，确定的土地使用权人为原告。 证据18、国家、集体单位建设用地清理登记表，证明经柳州市政府土地清查登记确认，八十年代原告占用土地为13.07亩，其中9.58亩经柳州市城建局批准使用，批准时间为1984年8月3日（即本案争议的9.58亩土地），另有3.49亩未履行审批手续的事实。 证据19、柳州市缝纫机配件厂土地证及附图，证明1994年柳州市土地局制作的规划图中，原告的用地范围与1984年的红线图一致，其中明确注明有原告及原告的土地范围，可以说明1994年柳州市土地局依然认可本案争议土地的使用权人为原告。 被告鱼峰区政府答辩称，一、根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条，《广西调处条例》第三条第一款、第十五条的规定，被告鱼峰区政府具有作出6号处理决定的法定职权。二、6号处理决定程序合法。(一）被告鱼峰区政府在作出6号处理决定前，按照《广西调处条例》规定的程序实施了以下工作。1、2016年3月9日，被告鱼峰区政府组织原告及第三人进行调解，充分听取了双方意见。2、2016年10月9日，被告鱼峰区政府向柳州市国土资源档案管理中心调取了涉案土地相关资料。3、2016年11月14日和2017年4月10日，被告鱼峰区政府两次通知原告及第三人对本案涉案的土地进行实地调查，并于2016年11月17日和20l7年4月12日两次组织原告和第三人到涉案土地现场进行实地调查和现场勘察。经过调查和勘察，柳州市国土规划测绘院出具了《测绘成果》及宗地草图，对涉案土地的界址点坐标进行了确认，并计算了涉案土地的面积为6383.92平方米。4、2018年6月1日，被告鱼峰区政府作出6号处理决定，并于2018年6月5日送达给原告及第三人。（二）根据《广西调处条例》第十二条的规定，被告鱼峰区政府在接受原告的权属调处申请后，一直在引导原告及第三人自行和解，尽管第三人回复表示不同意调解，在20l7年4月柳州市国土规划测绘院出具《测绘成果》之后，被告鱼峰区政府依然多次与第三人沟通，希望可以促成双方达成调解。根据《广西调处条例》第三十一条的规定，扣除本案中调解、勘查的时间，被告鱼峰区政府调处本案涉诉土地权属纠纷的期限并未超过规定的时限。三、6号处理决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。被告鱼峰区政府接受原告调处权属纠纷申请后，依法审查了原告与第三人提交的证据材料，并自行收集了涉案土地的相关证据。（一）从原告提供的证据和被告鱼峰区政府收集的证据材料看，不足以证实原告对涉案土地权属的主张。原告提供的《关于转让土地的协议》只能证明原告与转让方的转让意向，但是不能证明转让方柳州市煤建公司对涉案土地是否享有合法的使用权，更不能证明原告以此取得了涉案土地的使用权；原告所提交的红线图及基本建设征用土地附表仅是原告在申请征用土地过程中的审批材料之一，根据《国家建设征用土地条例》第七条规定，需要进行申请选址，协商征地数量和补偿、安置方案，核定用地面积、签订协议，划拨土地等程序，整个程序从选址，到核定用地面积都需要经县级以上人民政府审批，但是原告提供的证据都不能证明其完成了征地程序，取得了相关行政部门的审批。（二）从第三人提交的证据和被告鱼峰区政府调查取得的证据看，可以支持第三人对争议土地的权属主张。首先，根据柳州市国土规划测绘院于2017年4月10日出具的测绘成果及宗地草图，双方确定了本案涉诉土地的界线、面积。其次，柳州市国土资源档案管理中心出具的1991年10月21日的《土地权属界线核定书》是柳州市郊区柳东乡人民政府对窑埠村、市第三棉纺厂、市无线电厂等单位的土地权属界线的核定，该核定书明确了窑埠村及周边相邻单位的土地界线，并于附图中标注了各单位界线范围，而本案争议土地在该附图中被标注为窑埠村土地。再次，2004年柳州市城中区柳东镇人民政府的《集体土地所有权权属来源证明书》载明了包含争议土地在内的柳东镇窑埠村0l-07-06-006宗地，属于窑埠村第二村民小组集体所有。再结合第三人所提交的1985年1月1日《承包土地、山林使用证》、2003年《土地承包经营权证书》、2005年柳州市城中区延长农村土地承包期登记表能够相互印证，证明第三人对争议土地管理和使用的事实。综上，被告鱼峰区政府作出6号处理决定确定将涉案土地的使用权给第三人，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告鱼峰区政府在法定期限内向本院提交证据、依据如下： 证据1、《请求调处土地权属纠纷申请书》； 证据2、对于柳州二建公司请求调处土地权属纠纷的答辩书。 证据1-2证明被告鱼峰区政府接受原告调处土地权属纠纷申请，通知第三人进行答辩。 证据3、权属纠纷案件调解笔录； 证据4、土地权属纠纷调解会签到表； 证据5、关于东环路西一巷二建公司管辖的职工宿舍与仓库用地与窑埠村第二村民小组产生土地纠纷的调解意见； 证据6、不同意协商调解的函。 证据3-6证明被告组织原告与第三人进行调解，调解未果。 证据7、权属纠纷实地调查及现场勘验通知（2016年11月14日）； 证据8、权属纠纷实地调查及现场勘验通知的送达回证（2016年11月14日）； 证据9、土地权属纠纷实地调查及现场勘验签到表； 证据10、权属纠纷实地调查及现场勘验笔录； 证据11、权属纠纷实地调查及现场勘验通知（2017年4月10日）； 证据12、权属纠纷实地调查及现场勘验通知的送达回证（2017年4月10日）； 证据13、柳州市东环路西××巷土地权属纠纷现场勘验签到表。 证据7-13证明被告两次组织原告与第三人到争议土地现场进行实地调查和现场勘验，确认争议土地的地址，界线范围和现状。 证据14、测量成果（附宗地草图），证明经过原告与第三人对本案争议土地地址确认后，由柳州市鱼峰区司法局委托柳州市国土规划测绘院中心对争议的土地进行测量，确定了双方争议土地的界址点坐标、面积，并出具了宗地草图。 证据15、（2010）鱼行初字第10号行政判决书； 证据16、（2010）柳市行终字第137号行政判决书。 证据15-16证明原告在争议土地上修建的房屋被认定为违章建筑。 证据17、《集体土地所有权权属来源证明书》； 证据18、《土地权属界线核定书》及附图； 证据19、《承包土地山林使用证》； 证据20、《土地承包经营权证书》； 证据21、柳州市城中区延长农村土地承包期登记表。 证据17-21证明第三人对于争议的土地进行使用和管理的事实。 证据22、6号处理决定； 证据23、送达回证。 证据22-23证明被告鱼峰区政府在查明事实的基础上，作出了将本案争议土地使用权确定给第三人的处理决定，并将决定送达给原告和第三人。 被告柳州市政府答辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，被告柳州市政府作为被告鱼峰区政府的上一级人民政府，有权受理对被告鱼峰区政府作出的6号处理决定不服提出的复议申请。二、被告柳州市政府作出的87号复议决定符合法律规定。经审查，被告柳州市政府认为6号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法作出维持原行政行为的复议决定并送达当事人，符合法律规定。综上所述，被告柳州市政府作出87号复议决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当。请求法院予以维持。 被告柳州市政府向本院提交证据如下： 证据l、《行政复议受理通知书》，证明被告柳州市政府依法受理原告提出的复议申请。 证据2、行政复议被申请人行政复议答复材料、第三人答辩书，证明行政复议被申请人已依法提交答复及当初作出行政行为的证据等有关材料，第三人也提交了答辩书。 证据3、《延期审理通知书》、送达回执，证明由于案件需要延期审理，被告柳州市政府按照法律规定制作延期审理通知并送达各方当事人。 证据4、87号复议决定书送达回证、邮寄凭证，证明被告柳州市政府在法定期限内依法作出复议决定，并按照当事人提供的地址邮寄送达各方当事人。 第三人窑埠村第二村民小组述称，6号处理决定和87号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人窑埠村第二村民小组向本院提交证据如下： 证据1、《关于转让土地的协议》； 证据2、《关于转让土地的协议》。 证据1-2证明原告在本案中提交的转让土地协议存在伪造的嫌疑，不具真实性。原告代理人在行政复议阶段向被告柳州市政府提交的代理意见中，明确表示原告在本案提交的打印版转让协议与第三人提交的两份手写版转让协议属于同一文件，第三人提交的两份手写版转让协议落款时间是1976年4月25日，与原告提交的落款时间一致，该时间尚处于文革时期，各单位名称应为某某革命委员会，但第三人提交的两份落款印章均为“柳州市第二建筑工程公司”，三份一样的协议在单位主体处存在巨大差异，因此第三人认为原告在本案中提交的土地转让协议不真实。 证据3、原告公司企业信用信息公示报告，证明原告主体名称的变化及原告作为二建公司是在1984年2月15日成立。 证据4、柳州市革命委员会文件，证明从1969年开始，二建公司的名称应为柳州市第二建筑公司革命委员会。 证据5、柳州市经济委员会批复； 证据6、关于“民用煤”与“工业煤”由来的情况说明。 证据5-6证明所谓的煤建公司并不是在原告提交的相关材料中出现的市煤业建筑器材公司。 证据7、《关于同意征用土地的批复》、《柳州市城建局用地通知书》、红线图、国家建设征用土地（土地、青苗）补偿表、征用土地申请表，证明同时期办理征用土地手续需要房屋地产管理局的批复和城建局下发的用地通知书，用地通知书的附件即原告提交的证据1984年《征地红线图》，但原告并未提供相应用地通知书，征用单位的主体应为房屋地产管理局，相应征用土地申请表中也会有上级批准文件名称和文号，因此第三人认为原告提供的证据15-17不真实，也不能证明原告曾经向相关部门提出过办理相关征地手续的事实。 经庭审调查及质证，本院对上述证据认证如下： 被告鱼峰区政府提交证据1-16、22、23的真实性各方均无异议，证据的来源形式合法并与本案争议事实相关联，对证据1-16、22、23的真实性、合法性及关联性本院予以确认；对证据17-21的真实性、合法性予以确认，证据的关联性本院在后结合本案其他证据予以综合认证。 被告柳州市政府提交证据1-4的真实性、合法性及关联性，本院予以确认。 原告柳州二建公司提交证据1、2、10、11、19的真实性各方均无异议，证据的来源、形式合法，能够反映涉及本案争议的客观事实，对证据的真实性、合法性及关联性本院予以确认；对证据3-9的真实性、合法性本院予以确认，关联性在后结合本案全部证据予以综合认证；证据12为柳州二建公司与柳州市煤建公司于1976年4月25日签订的土地转让协议，协议上有当时的柳州市煤建公司、柳州市煤业建筑器材公司革命委员会、柳州市第二建筑工程公司革命委员会盖印，对证据的真实性本院予以确认，证据的来源、形式合法，协议内容涉及土地与本案争议事实相关联，对该证据的合法性及关联性本院予以确认；证据13、15、16、18均为原告单方制作形成的材料，对真实性本院予以确认，其中证据15、16有柳州市煤业建筑器材公司的盖印，结合证据12可以说明柳州市煤建公司与原告主张争议地使用权系经转让取得的事实相关联，但是该组证据均缺乏相关行政职能部门的确认，不足以证明原告关于已确定土地使用权归原告的主张，对原告该证明目的本院不予采纳；证据14、17的真实性各方无异议，本院对证据的真实性、合法性予以确认，但该两份证据并不足以证明原告关于已确定土地使用权归原告的主张，对原告该证明目的本院不予采纳。 第三人窑埠村第二村民小组提交证据1-4的真实性各方无异议，本院予以确认，但证据1-6并不足以否定原告提交证据12的真实性，对第三人证据1-6的证明目的本院不予采纳；证据7与本案无关，本院不予确认。 经审理查明，本案争议地位于柳州市XX路X××巷南面，原柳州市缝纫机厂、回民公墓和柳州市东风化工厂之间，西面紧靠“窑埠农民新村”建设项目住宅楼，面积为6383.92平方米（约合9.58亩），争议地现状为地上已建砖混、框架、砖瓦结构房屋数间及部分荒地。1976年4月25日，柳州二建公司与柳州市煤建公司签订《关于转让土地的协议》，协议将柳州市煤建公司在灯泡厂旁边办有“五七”农场的土地及地上附着物全部转让给柳州二建公司。之后柳州二建公司在本案争议地上建造7间总面积约200平方米的平房作为堆放物料的仓库，并从上世纪80年开始在争议地上扩建房屋，作为职工宿舍提供给公司职工居住。同一时期，窑埠村第二村民小组开始在柳州二建公司仓库附近将包含部分争议地块在内的土地发包给其小组村民经营。1991年8月，原柳东镇人民政府组织窑埠村对包括本案争议地在内的土地进行权属调查，并编制《土地权属界线核定书》及附图，将涉及本案争议地部分地块作为飞地，权属记载归窑埠村；1991年10月又形成柳东乡窑埠村公所飞地调查登记表及附图存档于原柳州市国土资源局，将涉及本案争议地部分地块作为飞地，权属记载归区水电工程局等。2004年，窑埠村民委员会申请办理包含本案争议地在内的集体土地所有权登记，后柳州市政府向其颁发柳集有(2004)0l07133号《集体土地所有权证》，柳州二建公司不服，提起行政诉讼请求撤销该集体土地所有权证，经两级人民法院审理后作出终审判决，撤销了柳集有(2004)0l07133号《集体土地所有权证》。2010年柳州市鱼峰区城市管理行政执法局作出柳城管行决字鱼峰(2010)第155号《行政处罚决定书》，认定柳州二建公司在柳州市XX路X××巷建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，责令柳州二建公司限期拆除。柳州二建公司不服，提起行政诉讼请求撤销上述处罚决定，经两级人民法院审理后判决维持了柳城管行决字鱼峰(2010)第155号《行政处罚决书》。2014年10月，柳州二建公司向鱼峰区政府提出调处确权申请，鱼峰区政府受理后，组织争议当事人进行现场勘验检查和调解工作，绘制了争议区域图。2018年6月1日，鱼峰区政府根据《广西调处条例》第三条、第四条、第三十条、第三十四条、第三十五条的规定，作出6号处理决定，将争议地所有权及使用权确认归窑埠村第二村民小组所有。柳州二建公司不服6号处理决定向柳州市政府申请行政复议，柳州市政府于2018年9月20日作出87号复议决定，决定维持6号处理决定。柳州二建公司不服，向本院提起本案诉讼。 本院认为，根据《土地管理法》第十六条第二款规定，单位之间发生的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。鱼峰区政府有权处理本案土地权属纠纷并作出行政裁决，是本案适格被告。同时，根据《行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，柳州市政府作为鱼峰区政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权，亦为本案适格被告。 根据《广西调处条例》第三十条规定，人民政府处理土地权属纠纷，应当在查明事实的基础上作出处理决定。本案中，鱼峰区政府对柳州二建公司与窑埠村第二村民小组争议地的土地作出6号处理决定，以经查明窑埠村第二村民小组对争议土地既有经营管理事实，也有乡镇政府确认过权属为由，将争议土地的所有权及使用权确认归窑埠村第二村民小组所有。从本案现有证据来看，首先，在对争议地的经营管理事实认定上，鱼峰区政府根据窑埠村第二村民小组提供的90年代无线电厂地形测绘图、1985年1月1日《承包土地、山林使用证》、2003年《土地承包经营权证书》、2005年柳州市城中区延长农村土地承包期登记表来确认窑埠村第二村民小组曾对争议土地有过管理事实。但是，柳州二建公司从上世纪七十年代开始在争议土地上建造仓库，于上世纪八十年代开始在争议土地上建设房屋供其职工居住，并一直使用至今，对该事实各方均予认可；鱼峰区政府采信九十年代无线电厂地形测绘图，而1995年柳州市政府核发的柳州市缝纫机配件厂的土地证附图上亦记载了柳州二建公司使用的土地范围；2005年柳州市城中区延长农村土地承包期登记表中登记窑埠村第二村民小组村民在争议地范围内承包地的四至范围也有明确记载与柳州二建公司的土地相邻。由此，窑埠村第二村民小组对本案争议地的经营管理事实并非唯一，柳州二建公司亦有对争议地的管理使用事实。其次，在对争议地的权属事实认定上，鱼峰区政府根据柳州市城中区柳东镇人民政府于1991制作的《土地权属界线核定书》以及2004年作出的《集体土地所有权权属来源证明书》来认定争议地已经乡镇政府进行过权属确认。对此，根据《土地管理法》第十一条的规定，柳州市城中区柳东镇人民政府不是县级人民政府，其所作出认可土地所有权及使用权的行政行为不具有对土地权属确认的效力；根据《广西调处条例》第三十五条第（三）项规定，依法划定的行政区域界线及其边界地图仅是可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料，不是确权处理的证据材料。柳东乡人民政府《土地权属界线核定书》中对争议地权属性质的登记与原柳州市国土资源局存档的柳东乡窑埠村公所飞地调查登记表中对争议地权属性质的登记存在明显矛盾，该《土地权属界线核定书》在没有其他权属证据材料辅助证明的情况下，不足以充分证明争议土地的确权处理事实。再次，在对争议土地的权属来源事实上，鱼峰区政府作出6号处理决定时未能予以尽职查明。窑埠村第二村民小组主张争议地归其所有，但未能提供土地权属来源的证据和依据。柳州二建公司主张争议地原为柳州市煤建公司的“五七”农场，其取得争议地使用权是由柳州市煤建公司于1976年协议转让而来，对此事实柳州二建公司提交了1976年与柳州市煤建公司签订的《关于转让土地的协议》以及1984年4月25日征用土地申请表、国家建设征用土地（土地、青苗）补偿费等材料以证明。至此，柳州二建公司已经完成了对争议土地权属来源的初步举证，足以推断争议土地在1976年以前可能存在权属柳州市煤建公司的情形，而根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的规定，柳州市煤建公司在1976年以前对争议土地的取得及使用情况，将可能直接影响本案土地确权处理的结果。鱼峰区政府在调处过程中对此关键事实是否存在未能进行调查，直接作出的处理决定认定事实不清，理由亦不充分。最后，根据《广西调处条例》第四条规定，处理土地山林水利权属纠纷应当遵循有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。柳州二建公司从上世纪七十年代开始在争议地上建设仓库及住房使用至今，现在仍有职工在争议地上的房屋内居住生活，鱼峰区政府在未予查明事实的情况下作出6号处理决定，直接将争议土地的所有权及使用权全部确定归窑埠村第二村民小组所有，既不利于定纷止争，也不符合上述三个有利于的原则。 综上，被告鱼峰区政府作出的6号处理决定认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。柳州市政府在法定期限内作出87号复议决定并送达给各方当事人，程序合法，但柳州市政府作为复议机关，在复议程序中未依法纠正鱼峰区政府的不当行政行为，所作87号复议决定依法亦应予撤销。原告柳州二建公司要求撤销6号处理决定及87号复议决定的理由成立，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销柳州市鱼峰区人民政府作出的鱼政发〔2018〕6号《关于柳州市第二建筑工程公司与窑埠村第二村民小组对XX路XX巷X面9.58亩土地权属纠纷的处理决定》，由柳州市鱼峰区人民政府对本案纠纷重新作出处理。 二、撤销柳州市人民政府2018年9月20日作出的柳政复字〔2018〕87号《行政复议决定书》。 案件受理费人民币50元（原告柳州二建公司已预交），由被告鱼峰区政府、柳州市政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  覃 政 人民陪审员  梁咏川 人民陪审员  凌 林 二〇一九年九月十七日 法官 助理  此 兴 书 记 员  张 楠