广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤06行初49号原告佛山市华昊化工有限公司，住所地佛山市佛罗公路**。法定代表人李伟明，总经理。委托代理人陈玉灵，该公司员工。委托代理人邓宏平，广东华登律师事务所律师.被告佛山市禅城区人民政府，，住所地佛山市岭南大道**法定代表人孔海文，区长。委托代理人罗国雄，佛山市禅城区住房城乡建设和水利局工作人员。委托代理人华敏，广东本务律师事务所律师。被告佛山市人民政府，住所，住所地佛山市岭南大道**div>法定代表人朱伟，市长。委托代理人李嘉雯，佛山市司法局工作人员。委托代理人郭思专，佛山市司法局工作人员。原告佛山市华昊化工有限公司（以下简称“华昊公司”）不服被告佛山市禅城区人民政府（以下简称“禅城区政府”）房屋征收行政决定及被告佛山市人民政府（以下简称“市政府”）行政复议决定，于2019年5月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。原告华昊公司的法定代表人李伟明及委托代理人陈玉灵、邓宏平，被告禅城区政府的委托代理人罗国雄、华敏，被告市政府的委托代理人李嘉雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告禅城区政府于2018年12月28日作出佛禅房征决告〔2018〕第7号《佛山市*********项目土地和房屋征收决定公告》（以下简称《征收决定》），根据《中华人民共和国土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，决定对禅城区汾江河北侧、汾江桥东西两侧的土地和房屋予以征收，并附有土地和房屋征收范围图及征收补偿方案。原告华昊公司诉称，根据被告禅城区政府作出的《征收决定》，由于原告的土地及房屋在征收范围内，故原告与禅城区政府实施的房屋征收行为具有利害关系。原告因不服上述《征收决定》，依法向被告市政府申请行政复议，市政府维持了上述《征收决定》，原告不服提起本次诉讼。理由如下:一、《征收决定》认定佛山市*********项目属于公共事业，属于“确需征收房屋”的情形，存在主要证据不足。虽然养老养生健康事业属于公共事业，但养老养生健康产业园项目却属于商业项目，不应属于公共事业。故涉案房屋征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于“确需征收房屋”的规定。二、禅城区政府作出的涉案《征收决定》程序违法。首先，佛山市*********项目没有广泛征求社会公众意见及经过科学论证。本案中，禅城区政府仅就佛山市*********项目征收补偿方案征求了公众意见。但没有就该项目相关国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划征求社会公众意见及进行科学论证，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。其次，佛山市*********项目没有依法进行社会稳定风险评估。禅城区政府虽然委托了广东公评房地产与土地估价有限公司于2018年12月出具了一份《佛山市*********项目土地和房屋征收社会稳定风险评估报告》，但该报告却拒不向原告公开。原告认为该评估机构的经营范围不包括社会稳定风险评估，也没有证据证明其具有进行社会稳定风险评估的能力。且原告作为该项目的一个重要被征收对象，在社会稳定风险评估过程中没有收到任何访谈、征询。原告对该评估过程及报告内容均没参与且无从知悉，故原告认为该社会风险评估不符合有关规定。再次，佛山市*********项目的征收补偿费用没有按照法律规定足额到位。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，作出征收公告前，征收补偿款应当足额到位、专户存储、专款专用。中国建设银行出具的证明也明确显示征收中心只存了首期征收补偿款，即征收公告作出前，只有首期征收补偿费用到账，显然该首期费用只是部分费用并非足额费用。三、《征收决定》将原告所属的土地和房屋纳入征收范围存在明显不当。原告属于广东省稀缺资源性质的制造企业，在禅城区建厂已超过五十多年，新建或异地重建许可的审批权在国务院，异地重建基本上无法实现。如将原告纳入征收范围，会导致原告倒闭消亡，全厂几百职工被迫下岗；不将原告纳入征收范围也不影响佛山市*********项目的建设，故希望政府部门考虑原告的实际情况，不要将原告纳入征收范围内。综上，请求法院依法撤销禅城区政府作出的《征收决定》及市政府作出的佛府行复〔2019〕32号《行政复议决定书》，本案诉讼费由禅城区政府和市政府共同负担。原告在诉讼中提交了以下证据：1.《征收决定》；2.佛府行复〔2019〕32号《行政复议决定书》；3.土地使用权证两份。以上证据拟证明禅城区政府和市政府作出的被诉行政行为，原告属于《征收决定》中的征收对象。被告禅城区政府辩称：一、禅城区政府作出的《征收决定》符合法律规定，有法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，禅城区政府有权对本区域内国有土地上的房屋进行征收与补偿的职权。涉案《征收决定》是为了养老产业发展释放土地空间，促进本市养老产业医疗健康产业的长远发展，配合本市养老养生医疗健康产业配套设施的建设，实现惠民利市的公共利益，符合法律法规的规定。故本养老养生健康产业园项目符合《国有土地上房屋与征收补偿条例》第八条第（三）项的规定，属于确需征收房屋的情形。二、禅城区政府作出的《征收决定》程序合法。禅城区政府作出的《征收决定》程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条至第十三条及第十五条的规定。首先，禅城区政府在作出《征收决定》前，相关部门已就本项目是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定进行了回复。原告华昊公司诉称的与本项目有关的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的制定不属于本案审查的范围。其次，禅城区政府已就本项目进行了社会稳定风险评估。目前法律并未对征收项目的社会稳定风险评估机构资质作出规定，而工商行政管理部门核准的经营范围中，也没有细化到“社会稳定风险评估”这一项目。本案中，评估报告的编制单位广东公评房地产与土地估价有限公司的经营范围包括了房地产、土地评估，也有工程咨询及编制项目可行性研究报告等，故原告主张评估报告的编制单位没有能力进行社会风险评估没有事实和法律依据。再次，本项目的征收补偿款已足额到位，符合法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条关于征收补偿费用的立法本意是为了保证被征收人的合法权益，保障被征收人及时得到补偿，征收利益不被违法侵害。涉案征收补偿方案提供的补偿方式有现金补偿和产权置换。根据目前佛山的楼价及征收补偿的现状，绝大多数被征收人会选择产权置换，选择货币补偿的只是小部分，中国建设银行存储的金额已足额支付本项目中拟付被征收人的补偿款。且截至目前为止，禅城区政府已足额向已签署补偿协议的被征收人支付了全部的征收补偿款，而账户中尚有大量余款，说明了完全能够保障被征收人的权益。综上，禅城区政府作出的《征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，且程序合法，原告的诉请缺乏事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告禅城区政府向本院提交了以下证据：1.禅建函〔2017〕2351号《佛山市禅城区国土城建和水务局关于申请出具佛山市*********项目房屋征收拟征收范围内土地用途符合土地利用总体规划要求的意见的复函》，拟证明佛山市*********项目总用地面积587134.57平方米，该项目符合佛山市禅城区土地利用总体规划（2010-2020）；2.《禅城区发展规划和统计局征求意见回复表》，拟证明项目符合城乡规划和专项规划；3.禅发改投函〔2018〕1号《禅城区发展规划和统计局关于佛山市*********项目地块涉及土地和房屋征收意见的复函》，拟证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划；4.《佛山市*********项目土地和房屋征收范围的公告》、刊登网页及现场公布照片，拟证明禅城区已经于2018年5月15日依法作出了关于该项目征收范围的公告，并以在政府网站刊登及在被征收地点张贴的方式进行公布；5.佛山市*********项目房屋调查情况的公告及现场公布照片，拟证明涉案项目已经依法开展征收范围内房屋调查登记工作，并将调查结果在征收范围内向被征收人公布；6.禅府办呈（2018）-606《禅城区人民政府办公室办文反馈表》，拟证明禅城区政府原则上同意禅城区征收中心拟定的征收补偿方案；7.《关于征求佛山市*********项目土地和房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）意见的公告》、刊登网页及现场公布照片，拟证明禅城区政府已经依法将征收补偿方案（征求意见稿）以在政府网站刊登和征收地点现场张贴的方式进行公布，征求公众意见，征求意见的期限为30天，符合法律规定；8.《佛山市*********项目土地和房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）征求意见汇总及修正公告》及现场公布照片，拟证明禅城区政府已经依法将补偿方案征求意见稿公布后公众反馈的意见进行汇总，并结合实际情况对补偿方案进行了修改完善，并依法将该修改方案通过现场张贴公告的方式进行了公布；9.粤佛公评（稳评）字（2018）2890831号《佛山市*********项目土地和房屋征收社会稳定风险评估报告》，拟证明涉案项目已依法委托相关机构进行了社会稳定风险评估，结论为该项目实施的风险预测为低风险，合法、可行、社会稳定可控；10.禅府办呈（2018）-1324《禅城区人民政府办公室办文反馈表》，拟证明涉案项目的征收补偿方案在修改后已依法报审批，禅城区政府已批准通过；11.中国建设银行股份有限公司佛山市分行出具的《情况说明》，拟证明涉案项目的征收补偿款已经到位，符合《国有土地上征收房屋与补偿条例》第十二条的规定；12.《征收决定》、刊登网页、报纸复印件及现场公布的照片，拟证明被诉《征收决定》已在政府网站、佛山日报进行刊登，并在被征收地点现场公布，公告内容包括了项目名称、征收目的、征收依据、征收范围、征收部门和征收实施单位、征收补偿、征收实施（签约期限、搬迁时限）、权利救济、法律后果等，符合法律规定；13.《关于协商选定佛山市*********项目土地和房屋征收评估机构的通知》及现场公布照片，拟证明《征收决定》公布后，征收部门已经依法向本项目被征收人告知了由其协商选定本项目土地和房屋征收评估机构，并要求在2019年2月14日下午17点前将协商选定情况报送征收中心；14.《佛山市*********项目土地和房屋征收补偿评估机构抽选会会议备忘录》《佛山市*********项目土地和房屋征收补偿评估机构抽选会的会议记录》及佛山市*********项目土地和房屋征收补偿评估机构抽选会签到表，拟证明由于未收到被征收人报送的房地产评估机构协商选定结果，征收中心于2019年2月21日依法组织采取抽签方式确定评估机构，该抽选会有业主代表到场，抽签活动全程由岭南公证处进行公证；15.《佛山市*********项目土地和房屋征收补偿评估机构抽选结果公示》及现场公示照片，拟证明征收中心已经依法将涉案项目评估机构抽选结果向公众进行公示；16.（2019）粤佛岭南第843号《公证书》，拟证明广东省佛山市岭南公证处对佛山市*********项目土地和房屋征收补偿评估机构抽选会全程进行监督公证；17.银行余款查询材料，拟证明涉案项目征收补偿款使用情况及余额，尚有近4亿余额未使用，涉案项目征收补偿款的充足。被告市政府辩称，市政府作出的佛府行复〔2019〕32号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，符合法定程序，请求法院驳回原告华昊公司的诉讼请求。被告市政府向本院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》、申请人提交证据材料清单、《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》《行政复议答复书》，拟证明市政府依法受理原告华昊公司的复议申请并在法定期限内向禅城区政府发出答复通知；2.《行政复议决定书》，拟证明市政府在法定期限作出复议决定；3.EMS邮件单及网站查询送达截图（4份）、相关送达回证（2份），拟证明市政府在法定期限内已依法及时向各方送达复议决定书。经庭审质证，各方当事人对上述证据的质证意见及本院认证如下：原告华昊公司及被告市政府提交的所有证据，各方当事人均无异议，本院对原告及市政府提交的证据予以采信。被告禅城区政府提交的所有证据，市政府均无异议。原告华昊公司对禅城区政府提交的证据9即粤佛公评（稳评）字（2018）2890831号《佛山市*********项目土地和房屋征收社会稳定风险评估报告》及证据11即中国建设银行股份有限公司佛山市分行出具的《情况说明》的合法性及证明内容有异议；对禅城区政府提交的其他证据的真实性、合法性、关联性及拟证明内容均无异议。原告认为出具上述评估报告的评估公司不具有出具社会稳定风险评估的资质，且在涉案项目风险评估时未对原告进行征询，原告对该评估过程及报告内容均未参与，也不知悉，而《情况说明》只能证明首期征收补偿款已足额到位，不能证明涉案征收补偿款已全部足额到位。本院认为，禅城区政府提交的上述证据9、证据11来源合法，可以证明禅城区政府在作出《征收决定前已进行了社会风险评估，并储存了5.616亿资金作为征收补偿及工作费用，故本院依法对上述证据予以采信；禅城区政府提交的证据13、14、15、16、17，均系禅城区政府作出被诉《征收决定》后，征收部门实施的评估工作及禅城区祖庙街道办单方出具的资金使用情况，与本案被诉行政行为的合法性无关，故本院依法不予接纳；至于禅城区政府提交的其他证据，因与本案被诉行政行为的合法性有关，且原告及市政府均无异议，故本院均予以采信。经审理查明，2018年5月17日，禅城区政府门户网公布了《佛山市*********项目土地和房屋征收范围的公告》，并附有拟征收范围图，该公告亦在拟征收范围内张贴公示。2018年5月22日，佛山市禅城区国土城建和水务局作出了《佛山市*********项目房屋调查情况的公告》，将涉案征收范围内的房屋调查情况予以公告。2018年8月24日，禅城区政府发布了《关于征求佛山市*********项目土地和房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）意见的公告》，将涉案实施项目的房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）及拟征收范围图予以公布，征求意见时限为2018年8月24日至2018年9月23日，上述公告及附件在政府门户网站及征收范围内张贴公示。期限届满后，禅城区政府根据征求意见情况对上述补偿方案进行了修改，并于2018年11月20日作出《佛山市*********项目土地和房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）征求意见汇总及修正公告》，并在征收范围内张贴公示。2018年12月，广东公评房地产与土地估价有限公司出具了《佛山市*********项目土地和房屋征收社会稳定风险的评估报告》，认为经评估涉案养老养生健康产业园项目的土地和房屋征收社会稳定风险预测为低风险，项目的实施是合法、可行、可控的。2019年3月4日，中国建设银行股份有限公司佛山市分行向佛山市禅城区*********出具了《证明》，证实该中心于2018年8月31日分别入账三笔养老养生医疗健康产业园项目资金共计5.616亿元。2018年12月28日，禅城区政府作出了被诉《征收决定》，公告对涉案项目土地和房屋实施征收，并附有征收范围图及征收补偿方案。上述公告及附件在政府门户网站及征收范围内张贴公示。原告因不服《征收决定》，于2019年2月26日向市政府申请复议，市政府于同日作出《行政复议受理通知书》，并于同年2月27日向禅城区政府发出《提出行政复议答复通知书》。2019年4月17日，市政府作出佛府行复〔2019〕32号《行政复议决定书》，维持了禅城区政府作出的上述《征收决定》。原告仍不服，提起本案诉讼。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，被告禅城区政府作为县级人民政府，依法具有对本区域内国有土地上进行房屋征收与补偿的职权。该府作出本案被诉之《征收决定》，职权依据合法，本院予以确认。被告市政府在收到原告华昊公司的复议申请后，在法定期限内作出佛府行复〔2019〕32号《行政复议决定书》，分别送达原告和禅城区政府，并告知原告诉讼的权利，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，程序合法，本院亦予以确认。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要……”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”根据上述规定，因公共事业的需要，市、县级人民政府可以作出房屋征收决定，但应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划要求。本案中，根据禅建函〔2017〕2351号《佛山市禅城区国土城建和水务局关于申请出具佛山市*********项目房屋征收拟征收范围内土地用途符合土地利用总体规划要求的意见的复函》《禅城区发展规划和统计局征求意见回复表》及禅发改投函〔2018〕1号《禅城区发展规划和统计局关于佛山市*********项目地块涉及土地和房屋征收意见的复函》可知，涉案房屋征收项目符合上述国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及城乡规划和专项规划的要求。同时，根据禅城区政府提交的《禅城区人民政府办公室办文反馈表》及本院查明的事实可知，禅城区政府对于涉案养老养生健康产业园项目的征收补偿安置实施方案经论证后将补偿安置方案予以公告并征求意见，还进行了意见汇总及公告，并根据收集的意见，结合有关法律法规，对征收补偿方案进行了修改。另外，禅城区政府在作出本案征收决定前进行了征收项目的风险评估，且补偿资金足额到位；作出征收决定后及时予以公告，且载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等法定事项。故禅城区政府作出涉案《征收决定》的上述条件和程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、十一条、十二条、十三条的规定，本院依法予以确认。原告认为禅城区政府没有就养老养生健康产业园项目相关的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划征求社会公众意见及进行科学论证，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，程序违法。对此，本院认为，原告的该主张显然将上述规划的制定程序与房屋征收决定的作出程序混为一谈，前述规划的存在是作出房屋征收决定的实体条件，但前述规划的制定行为不是本案房屋征收决定合法性的审查范围，故原告的上述主张没有法律依据，本院不予支持。原告还主张广东公评房地产与土地估价有限公司不具有出具的《佛山市*********项目土地和房屋征收社会稳定风险评估报告》资质，且涉案征收补偿款并未足额到位，禅城区政府作出《征收决定》的依据不足。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”市、县级人民政府作出房屋征收决定前之所以要进行社会稳定风险评估，其基本目的是为有效规避、预防、控制征收实施过程中可能产生的社会稳定风险，为了顺利开展征收工作。该风险评估一般应以“谁主管、谁负责，谁决策、谁评估”为原则，故对评估主体的要求亦与房屋补偿过程中对评估机构的要求不同。本案中，禅城区国土城建和水务局作为涉案征收部门，为了客观公正，委托第三方机构广东公评房地产与土地估价有限公司对涉案项目进行评估并未违反相关规定，且涉案评估报告内容亦符合《佛山市国有土地房屋征收社会稳定风险评估指导意见》的规定，故原告认为涉案社会稳定风险评估报告不合法的主张缺乏事实及法律依据，本院依法不予支持。至于涉案征收补偿费用是否足额到位的问题。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款虽然规定“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”但该足额的前提也只是对房屋征收的各项补偿费、补助费及其他费用所作的科学估算，且根据该条例第二十一条第一款的规定，在征收补偿时还有货币补偿及房屋调换两种方式，故在审查是否足额时不应局限于其备注的信息内容，而是考量其金额是否充足，能否达到保障被征收人补偿权益的立法目的。本案中，根据本院查明的事实可知，涉案征收补偿款金额入账已达到5.616亿元，且现有证据并不能反映涉案房屋征收部门未能向被征收人及时兑付各项补偿费、补助费及其他费用，故现有金额可以保障被征收人的合法补偿权益，原告的上述主张本院依法不予支持。综上，禅城区政府作出的涉案《征收决定》符合法定条件和程序，复议机关市政府维持上述《征收决定》正确，本院予以确认。原告要求撤销该征收决定及复议决定的诉请，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告佛山市华昊化工有限公司的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由原告佛山市华昊化工有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年九月二十四日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹