江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行申169号再审申请人（一审原告、二审上诉人）彭正群，男，1956年3月7日出生，汉族，退休工人，住九江市庐山区。委托代理人吴俊，江西际民律师事务所律师。委托代理人于晓洁，江西际民律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）九江市国土资源局。住所地：九江市十里大道1482号。法定代表人淦作乾，该局局长。再审申请人彭正群因其诉九江市国土资源局行政赔偿一案，不服江西省九江市中级人民法院（2018）赣04行终3号行政判决，向本院提出再审申请。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。一审法院查明，原告彭正群系九城国用（1997）字第16277号国有土地使用权人，该宗地座落于九江市庐山区。总面积为228.50㎡，土地用途为住宅，其中建筑占地面积172平方米，使用期限为70年。2004年，因德化路建设，原告彭正群持有九城国用（1997）字第16277号土地使用权证上的房屋须拆迁。经协议，2004年9月23日，原告与庐山区城建局签订了一份《拆迁协议书》约定：庐山区城建局拆除彭正群座落在十里街道花园畈的私房壹栋，其中砖混286.51㎡，砖木20㎡，补偿总金额44.9万元，庐山区城建局一次性付清补偿款后，彭正群交出钥匙。2004年10月18日，原告彭正群收到房屋补偿款44.9万元，但仍持有该土地使用权证。原告彭正群所持九城国用（1997）字第16277号土地使用权证上的土地，现部分修建成德化路，部分于2010年出让给九江慧龙巍洋经济发展有限公司（土地证编号为九城国用（2010）第257号）。2014年9月，九江慧龙公司向被告九江市国土资源局反映其公司土地使用权与庐山区彭正群的土地使用权存在纠纷，需要处理。被告九江市国土资源局经指派九江市国土资源局庐山区分局调查核实和函询庐山区政府后，于2014年12月15日作出了《关于注销九城国用（1997）字第16277号土地使用权证的通知》，并于2014年12月17日在《九江日报》刊登《注销》公告。原告彭正群于2014年12月18日收到注销通知后，不服，经行政复议后于2015年3月9日诉于本院，要求撤销被告作出的《注销通知》。经该院一审，九江市中级人民法院二审审理认为，彭正群的拆迁协议未按规定签订，不能肯定该土地得到公平或适当的补偿，彭正群所持第16277号土地使用权证亦未收回，在补偿问题没有完全按规定解决前注销原告土地使用权证的行为属程序违法。在考虑城市建设和公共利益的前提下，判令被告作出的注销行为违法。原告可寻求其他合法途径予以补偿。一、二审判决生效后，原告彭正群多次要求被告九江市国土资源局予以补偿遭到拒绝，遂于2016年4月7日诉之该院，要求按2010年德化路陶洼小区土地出让成交价赔偿其经济损失137.443万元，并承担本案诉讼费用。该案在审理过程中，该院委托江西省远东房地产评估咨询顾问有限公司对涉案土地按住宅用地用途进行了评估，该公司作出了赣远东[2017](估)字第F29号评估报告书，该土地于2004年9月24日土地的市场价值为110443元。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员行使职权的行为侵犯了其合法权益且造成损害的，有权请求赔偿。本案系被告九江市国土资源局注销原告彭正群的土地使用权证而引发的侵权损害赔偿案件。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，构成侵权损害赔偿案件应具备三个条件：一是行政行为的违法性，二是存在法定的损害事实，三是违法行政行为与损害事实存在关联性。结合本案，被告九江市国土资源局注销原告彭正群的国有土地使用权证的行政行为已被法院前案确认违法，因被告九江市国土资源局的行政行为，原告彭正群丧失了其合法拥有的土地使用权，亦丧失了持土地使用权证向其他相关部门主张土地补偿的权利，故原告彭正群要求被告赔偿其经济损害的请求，该院予以支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，因公共利益需要使用土地收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿的规定。被告九江市国土资源局作为全市土地管理和监督部门，亦有义务对其注销原告彭正群持有的国有土地使用权证而未给予土地补偿的，应当给予补偿。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条涉案土地使用权自征收土地决定生效之日已经发生物权转移的效力规定。原告彭正群自与征收部门签订房屋拆迁协议后，即丧失了对房屋和所涉土地的使用权。因涉案土地使用权不属于依法不能自由买卖无市场价格的财产。依照《中华人民共和国侵权责任法》第十九条侵害他人财产的，财产损失依照损失发生时的市场价格或其他方式计算的规定。该院委托评估机构对涉案土地按住宅用地进行评估，以确定原告彭正群的经济损失。考虑本案涉案土地补偿应是原告彭正群房屋拆迁之时就应给付，拖欠时间较长，为维护行政相对人的合法权益，还应当支付因迟延支付土地补偿款同期银行贷款利息。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第五十八条之规定，判决：被告九江市国土资源局向原告彭正群支付土地补偿款110443元及同期银行贷款利息（利息自2004年9月24日起计算至本息实际支付完毕止），限被告自该判决生效后十五日内一次性付清。鉴定费1100元，由被告负担。彭正群不服，向九江市中级人民法院提起上诉。二审法院经查明的案件事实与原审法院查明的事实一致。二审法院认为，2003年9月9日，因建设庐山区德化路项目需要，庐山区（现更名为濂溪区）人民政府办公室下发《关于切实做好德化路建设用地和房屋征迁工作的紧急通知》（庐府办字[2003]72号）文件，对项目内的土地房屋进行征地拆迁。据此，2004年9月23日庐山区城建局与土地房屋在该项目范围内的上诉人彭正群签订了拆迁协议书，对其进行征地拆迁。根据相关法律规定，房屋被征收，国有土地使用权同时收回。虽然彭正群的土地使用权证没有及时收回注销，但是其实际已经不能实现对该块土地的占有、使用、收益等相关权益。虽然经生效判决确认了九江市国土资源局注销登记行为程序违法，但该行政行为的程序违法并不是导致彭正群不能实现其土地使用权的原因性行为。即便其土地未获得适当、公平的补偿，其也应当按照法定期限、法定程序，向适格主体主张其征收补偿款，而不是基于九江市国土资源局的注销行为主张行政赔偿。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销江西省九江市濂溪区人民法院（2016）赣0402行初2号行政判决；二、驳回彭正群的诉讼请求。鉴定费1100元，由彭正群负担。彭正群不服，其提出再审申请的主要理由是：一、原一、二审法院认为再审被申请人违法注销土地证的行政行为尚未对再审申请人的合法权益造成损害，并依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条作出判决，没有事实依据。九江市国土资源局于2014年12月15日作出的《关于注销九城国用（1997）字第16277号土地证的通知》这一行政行为是违法的。该违法事实经过九江市庐山区九江市中级人民法院（2015）九中行终字第75号行政判决书予以确认。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款之规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，正是因为再审被申请人违法注销再审申请人的国有土地使用权证，导致再审申请人丧失了持有土地证向其他部门主张土地补偿的权利，给再审申请人造成损失，因此被申请人应当作为赔偿义务机关。而二审法院认为再审被申请人的违法不是导致再审申请人不能实现土地使用权的原因性行为，没有事实依据和法律依据支撑，是错误的。根据《最高人民法院法院关于执行若干问题的解释》第五十八之规定，被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。该司法解释于2000年3月8日起施行，而二审法院适用的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规规定，系1997年4月29日实施。从时间上说新法优于旧法，两个司法解释作出不同的释义，应当以后颁布为准。二、一审法院对侵权行为发生时间的认定上是错误的。（一）一审法院认定再审申请人自与征收部门签订房屋拆迁协议后，即丧失了对房屋和所涉土地的使用权，是错误的。再审申请人与庐山区城建局于2004年9月23日签订的《拆迁协议书》仅针对再审申请人位于十里街道花园畈的房屋，并未涉及到土地使用权的补偿，此《拆迁协议书》也不代表再审申请人对土地使用权的放弃。而土地使用权的丧失应当是以土地管理部门是否注销其曾核发的土地使用权证书来确认，再审申请人在签订拆迁协议书时，土地使用权证并没有被土地管理部门注销，再审申请人仍持有合法取得的土地使用权证，合法享有土地使用权。故一审法院认定《拆迁协议书》签订后，再审申请人即丧失了对房屋和土地使用权是错误的。（二）一审法院认定的物权发生转移和“损失发生”的时间也是相互矛盾的。一审法院认为损失发生的时间为2004年9月24日，并以2004年9月24日为基准日对土地使用权价格进行评估，但实际上，不论是物权转移的时间，还是损失发生的时间，均不是2004年9月24日。若根据《物权法》第二十八条之规定来确定损失时间：“因人民政府的征收决定，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自人民政府的征收决定等生效时发生效力。”那么庐山区人民政府是在2003年5月16日和2003年9月9日分别发出对长江路、德华路的建设用地和房屋征迁的通知。若根据2004年再审申请人与征收部门签订的协议书来确定损失时间，那么再审申请人签订的协议仅针对房屋，不涉及土地。而一审法院以2004年来认定损失发生时间，与物权转移时间相比较，二者是相互矛盾的。但不论一审法院以2003年还是2004年确定损失时间均是错误的。三、再审申请人认为应当从2014年12月15日，也就是再审被申请人作出《关于注销九城国用（1997）字第16277号土地证的通知》的时间来确定损失。违法行为发生时间是2014年12月15日，虽然庐山区人民政府早在2003年作出征收决定，但对于再审申请人的土地使用权并未给予任何补偿，再审申请人持有的《国有土地使用权证》亦没有被收回。在此之前，再审申请人仍然是合法持有土地使用权证，其仍然享有土地使用权的利益。因此，权利损失的时间应当为作出的《关于注销九城国用（1997）字第16277号土地证的通知》的时间，即2014年12月15日。一审法院适用《中华人民共和国侵权责任法》属于适用法律错误，该法调整的是民事主体之间的侵权责任。本案应当参照适用《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条第二款：财产不能恢复原状或者灭失的，应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失；市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的，可以采用其他合理方式计算损失。即侵权行为发生时，本案侵权行为是注销土地使用权证，而不是人民政府征收决定，因此侵权行为发生在2014年12月15日，故应当按2014年12月15日计算补偿款标准。请求再审法院撤销原一、二审判决并依法改判。本院认为，本案系因违法注销国有土地使用权证而引发的行政赔偿争议案件。从再审申请人提出的再审申请看，主要涉及九江市国土资源局作出的《关于注销九城国用（1997）字第16277号土地证的通知》的违法行政行为是否造成了再审申请人因房屋征收拆迁而不能获得土地补偿费的损失，即土地补偿费的损失与注销登记行政行为之间是否存在因果关系。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，构成侵权损害赔偿案件应具备三个条件：一是行政行为的违法性，二是存在法定的损害事实，三是违法行政行为与损害事实的发生存在因果关系。本案中，彭正群与当时的庐山区城建局于2004年9月23日签订了《拆迁协议书》，该《拆迁协议书》第一条双方就房屋拆除补偿费达成了协议，约定：房屋价格246737元、砖木6400元、装修66738.8元、土地102825元、奖金5000元，合计427700.8元。从上述补偿费的构成看，包括了土地使用权的补偿费在内。该事实表明，2004年的房屋征收拆迁行为实际对房屋及涉案土地使用权已经进行了一并征收和收回。因此，再审申请人称当时的《拆迁协议书》中未涉及土地收回和补偿问题，不符合客观事实。《土地登记管理办法》第四十九条规定：“本办法所称注销登记，是指因土地权利的消灭等进行的登记”。第五十条、第五十一条、第五十二条规定了土地权利消灭而应办理土地注销登记的情形，其中第五十条第（一）项规定：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地”。对上述规定正确的理解是，注销登记是基于法律规定的土地权利的消灭法定情形而作出的，该行为在无法定消灭土地权利法律事实发生时，并不能直接消灭土地权利，结合本案事实看，虽然九江市国土资源局作出的《关于注销九城国用（1997）字第16277号土地证的通知》被确认为违法，但再审申请人国有土地使用权的消灭是基于2004年的房屋征收拆迁行为所导致。因此，再审申请人所称的不能获得土地补偿的损害后果与被诉行政行为没有法律上的因果关系。如再审申请人认为其土地未获得适当、公平的补偿，也应当按照法定期限、法定程序，向当时的拆迁补偿适格主体主张，而不是基于九江市国土资源局的注销行为主张行政赔偿。原审判决驳回诉讼请求，并无不当。综上，彭正群的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审条件，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回再审申请人彭正群的再审申请。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 方石清二〇一九年九月二十日书记员 刘 敏