中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申8575号 再审申请人(一审原告、二审上诉人)：郑秀芬，女，1953年12月1日出生，汉族，农民，住济南市历城区山师东路26号1号。 委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。 委托代理人陈晨，北京在明律师事务所律师。 再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)：济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路47号。 法定代表人刘科，区长。 再审申请人郑秀芬诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）行政强制一案，不服山东省高级人民法院(2017)鲁行终1721定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 一审查明，郑秀芬在济南市××街道××家园××东位置拥有房屋一处，已于2016年10月10日被强制拆除。郑秀芬根据济南市历城区华山××区开发建设指挥部（以下简称区指挥部）2013年7月1日作出的《致华山××区安置二区村民的一封信》、区指挥部2014年1月1日作出的《致华山××区广大村民的一封信》、区指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部（以下简称街道指挥部）2016年5月10日作出的《致广大被拆迁群众的一封信》等证据材料，认为其房屋是区指挥部在未履行任何法定程序的情况下组织人员强制拆除，区政府应当对此承担责任，遂以区政府为被告 另查明，华山××区开发建设项目系济南市重点工程，为推进该片区项目开发建设，区政府和案外人济南市历城区华山街道办事处（以下简称华山街道办）分别成立了指挥部，即：1．区指挥部，由区政府成立，主要负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释等工作。2．街道指挥部，由华山街道办成立，主要负责拆迁政策的具体落实（包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作）。 原审法院认为，本案的争议焦点是，本案被告区政府是否是实施拆除的主体。 一、鉴于本案系华山拆迁片区众多涉诉案件之一，故在解决上述焦点问题之前，有必要阐述清楚以下问题：被告历城区政府、案外人华山街道办、两个指挥部（济南市历城区华山××区开发建设指挥部、济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部）在华山××区拆迁实施工作中的各自职能，各自职责，以便准确把握裁判准则。 首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项的规定：“市、县人民政府按照土地年度利用计划拟定农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级报有批准权的人民政府”，以及《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条的规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作”，“拟征收农民集体所有的土地，市县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应包括征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容”等项规定，区级人民政府系土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体。 其次，华山××区开发建设系济南市重点工程，为落实和推进该片区项目开发建设，被告区政府和案外人华山街道办在该片区分别成立了区指挥部和街道指挥部，两级指挥部成立单位不同，职责不同，各自承担的法律后果不同，即：区指挥部的实施行为后果，应由成立单位区政府承担，街道指挥部的实施行为后果，应由成立单位华山街道办承担，二者不可混淆。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。 二、关于本案的争议焦点，即原告房屋系由谁组织实施拆除，本案被告历城区政府是否是实施拆除的主体。 首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有具体的诉讼请求和事实根据；……”。现原告主张被告区政府拆除其房屋违法，应对其主张提供证据证实。本案中，原告提供的华山××区开发建设指挥部发布的公开信等证据，仅能证实由被告区政府成立的区指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知行为，属于被告区政府在征收拆迁工作中的正常职能行为，上述证据并不能直接证实系被告区政府对其房屋实施了强制拆除行为。因此，本案中，原告将被告区政府列为被告，并主张被告区政府实施拆除其房屋违法，无事实依据，不予支持。鉴于本案原告所诉当事人的局限性，仅能对所诉当事人的行为作出评判，即：原告提供的证据不能直接证实被告区政府对其房屋实施了强制拆除。 综上，本案中，郑秀芬将历城区政府列为被告，并主张被告区政府实施了拆除其房屋的行为，无事实依据，不予支持，原告可另行向适格被告主张权利。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条之规定，裁定驳回原告郑秀芬的起诉。 郑秀芬不服，提出上诉。 二审认为，本案的主要争议焦点在于郑秀芬诉请确认历城区政府强制拆除行为违法是否符合提起行政诉讼的条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三条之规定，上诉人提起诉讼，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，郑秀芬诉请确认历城区政府强制拆除行为违法，虽然有明确的被告，但还应当有具体的事实根据。郑秀芬主张历城区政府强制拆除行为违法，应对其主张提供相关证据予以证实。郑秀芬提供的济南市历城区华山××区开发建设指挥部发布的公开信等证据，仅能证实由历城区政府成立的华山××区开发建设指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知等行为，上述证据并不能直接证实系历城区政府或历城区政府成立的华山××区开发建设指挥部实施了强制拆除行为，也不能因发生了强制拆除行为，就可以直接推定为历城区政府或历城区政府成立的华山××区开发建设指挥部组织实施的强制拆除行为。因此，本案中上诉人诉请确认被上诉人历城区政府强制拆除行为违法，并无事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，应当予以支持。郑秀芬主张原审法院认为历城区政府只是土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体，属于认定事实错误，但并未提供有效证据予以证明，不予采信。 郑秀芬主张原审法院依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，认为“街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体”，适用法律错误。但根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条之规定，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”街道办事处是下级人民政府的派出机关，在行政法上派出机关可以成为行政复议的被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务人，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。郑秀芬认为其以历城区政府作为被告提起诉讼，符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款的规定。但该规定指的是行政机关的内设机构或者派出机构，而内设机构或者派出机构与派出机关的法律地位不同，上诉人的该项主张系对有关法律规定的误解，不应予以支持。 郑秀芬主张原审法院在没有告知郑秀芬变更被告的情况下，直接作出驳回起诉裁定，违反法定程序。但原审法院并非以上诉人错列被告且拒绝变更为由裁定驳回起诉，审判程序并无违法之处。 综上，本案中郑秀芬坚持认为涉案土地征收及房屋拆迁工作是由历城区政府组织实施的，但根据现有证据，不能证明历城区政府或者历城区政府成立的华山××区开发建设指挥部实施了强制拆除行为，郑秀芬的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件。郑秀芬的上诉理由不能成立，不予支持。郑秀芬如对强制拆除行为不服，可以向有管辖权的人民法院另行主张，以便及时通过法定救济途径维护自身的合法权益。鉴于郑秀芬法律知识方面的不足，本案诉讼期间可以不计算在有关起诉期限内。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 郑秀芬不服，向本院申请再审，请求撤销山东省高级人民法院作出的(2017)鲁行终1721号行政裁定；指令济南市中级人民法院继续审理本案。 本院认为，按照《山东省土地征收管理办法》第五条规定，历城区政府对案涉土地征收工作负有全面责任，其中的具体工作究竟是由自己实施，还是交由下级乡镇政府或者街道办事处实施，可根据实际情况进一步明确。本案中，拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作均由华山街道指挥部负责具体实施。而华山街道办作为历城区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。在此情况下，推定华山街道办为被诉强拆行为的实施主体，进而认定被告适格，于法有据。在另案涉及同一征收项目房屋强拆的行政诉讼中，（2017）鲁行终1768号行政判决书已经确认，华山街道指挥部实施了拆除杨万明位于济南市××街道办事处××家园村房屋的行为。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定，上述生效裁判文书确认的事实，可以作为定案依据，故此，推定华山街道办为被诉强拆行为的实施主体，进而认定被告适格，在事实层面上亦可得到相应的印证。 综上，本案的适格被告应当是华山街道办，而不应为历城区政府，郑秀芬以历城区政府为被告提起本案行政诉讼属于被告不适格。再审申请人的再审理由不能成立，本院不予支持。 综上，郑秀芬的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人郑秀芬的再审申请。 审判长 孙 江 审判员 李纬华 审判员 李绍华 二〇一九年九月二十四日 书记员 李林涛