广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初1704号 原告：张波，男，1982年8月11日出生，侗族，户籍地湖南省洪江市。 被告：广州市天河区市场监督管理局（原广州市天河区食品药品监督管理局），住所地广州市天河区长兴路123号。 法定代表人：姚忠伟，职务局长。 委托代理人：谢辉。 委托代理人：张华，广东广信君达律师事务所律师。 被告：广州市市场监督管理局（原广州市食品药品监督管理局），住所地广州市天河区天河路112号。 法定代表人：姚建明，职务局长。 委托代理人：刘永龙。 原告张波不服被告广州市天河区市场监督管理局（以下简称天河区市场监管局）、广州市市场监督管理局（以下简称市市场监管局）投诉举报答复及行政复议决定纠纷一案，本院于2019年3月26日受理后，依法组成合议庭，于2019年5月13日公开开庭审理了本案。原告张波，被告天河区市场监管局的委托代理人谢辉、张华以及被告市市场监管局的委托代理人刘永龙到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告张波诉称，为维护原告自身的权益，收集原告民事权益救济的证据，请求行政机关处置加害人法律责任。原告于2018年9月17日以电子邮件的形式向原广州市天河区食品药品监督管理局（以下简称原天河区食药监局）邮寄了一份举报投诉信（穗群申举[2018]787号），书面举报黄村福乐多百货超市（以下简称被举报人）在从事食品经营活动中，不依照产品标准所要求的贮存环境贮存产品。请求其对违法线索依法查处，并进行行政处罚，行政处罚完毕后告知处置结果并依法奖励原告等。原天河区食药监局收到举报线索后至2018年12月3日向原告作出穗天食药监函[2018]1864号《关于对举报广州市天河区黄村福乐多百货涉嫌销售不符合食品安全标准食品查处情况的复函》。该复函称，原天河区食药监局执法人员于2018年9月27日对被举报人场所进行监督检查。被举报人持有有效《营业执照》《食品经营许可证》，其常温货架上有涉诉产品“葡萄干”在售，无库存。被举报人有防鼠、防虫措施。涉诉产品标签标注“配料：无核葡萄干，产品标准代号：NY/T705，被委托方：广州胜大食品有限公司，保持期：12个月，贮存条件：避免存放在日晒、高温或潮湿的地方，2018/05/22”等。《无核葡萄干》（NY/T705）“8.3贮存产品应在低温（最好在0℃左右）、干燥、通风良好的条件下贮存并避免阳光直晒……”被举报人承认消费关系，涉诉产品已下架。其提供了商家资质、检验报告、送货单复印件等材料。原天河区食药监局认为被举报人常温货架上销售的“葡萄干”，无法满足NY/T705要求的温度条件下贮存，违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十四条第一款的规定。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十二条，原天河区食药监局责令改正并作出《当场行政处罚决定书》给予警告处罚。原天河区食药监局认为原告的奖励申请不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第二条和第六条第（三）项的规定，不予奖励。原告不服，向原广州市食品药品监督管理局（以下简称原市食药监局）提出行政复议，原市食药监局受理后作出穗食药监行复[2018]1303号《行政复议决定书》，维持了原行政行为。原告不服，遂再次提起本案行政诉讼。诉讼理由如下：（一）原告是案件适格主体，可依法提起本案行政诉讼。依照《中华人民共和国消费者权益保护法》相关规定，原告提起本案投诉，并请求行政机关权威判定涉案产品不依照产品标注所要求的特定贮存环境销售食品进而导致涉案食品不符合食品安全后用于自身民事权益的救济，即请求行政机关处置加害人法律责任。作为消费者，其处置结果与已购买产品的消费者具备法律上的利害关系。这一点，无论是《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》，还是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第三项或第五项等均规定了原告与该行政行为具有法律上的利害关系。（二）程序问题，原天河区食药监局自2018年9月17日收到举报线索，直至2018年12月5日才作出并送达答复，但复函中并未包括对被举报产品因贮存不当之后是否会产品质量变异进行认定和判定，显属原天河区食药监局未依法查证举报线索，但草率作出责令改正并给予警告的当场处罚决定，其目的就是避免因进一步调查举报线索后发现更多质量问题，进而需要对食品经营企业作出经济处罚后需要奖励原告，其行为明显不当，亦违背了《中华人民共和国食品安全法》第十三条及其立法本意，应由人民法院确定其未依法查明事实便作出案件处置决定。（三）实体问题，被举报人经营食品时，未依照产品所标注贮存条件销售涉案食品，其行为已经原天河区食药监局认定并作出行政处罚，而原行政行为复函已证实原天河区食药监局对被举报人现场检查时，已查证过其正在销售。那么对于正在销售的不符合标准贮存的产品的处置复函亦未作处理。很显然依照法律规定，上述产品应由原天河区食药监局依法没收处理，但复函中亦未对其进行认定，原天河区食药监局处置目的无非在规避对被举报人行为予以行政处罚，进而需要奖励原告，其行为明显违背了行政合法原则中法律优先原则。（四）原天河区食药监局所作复函中，明确原告的举报行为不符合举报奖励范畴的问题是因为原天河区食药监局未对违法行为立案，但原市食药监局作出的复议决定内容，却认定被举报人销售79包涉案产品构成了违法情节轻微。原市食药监局扩大了对原行为的认定情况，加重了原告的权益义务，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条所规定的不利变更。因此，诉讼请求法院判令：一、撤销被告天河区市场监管局针对原告2018年9月17日向其举报黄村福乐多百货超市销售葡萄干不符合食品安全标准线索不予奖励的决定（载体为：穗天食药监函[2018]1864号《关于对举报广州市天河区黄村福乐多百货店涉嫌销售不符合食品安全标准食品查处情况的复函》），并责令其重做；二、撤销被告市市场监管局作出的穗食药监行复[2018]1303号《行政复议决定书》；三、两被告共同承担本案诉讼费。 被告天河区市场监管局辩称，一、我局作出的涉诉答复并未对原告的个人合法权益产生影响，与其不具有利害关系，其提起本案的撤销之诉缺乏请求权基础，应当依法裁定驳回其起诉。（一）我局作出涉诉答复是对原告提起投诉举报事项办理结果的客观描述，该告知行为并未为原告设定新的权利义务，不会对原告的合法权益造成侵害，与其不具有利害关系。（二）原告提起本案的撤销之诉缺乏请求权基础，应当依法裁定驳回起诉。二、我局作出涉诉答复程序合法。2018年9月17日，我局收到原告通过电子邮件发送的举报材料。2018年9月27日，我局执法人员对广州市天河区的广州市天河区黄村福乐多百货店进行现场检查。同日，我局对被举报人作出《当场行政处罚决定》《责令改正通知书》，并给予警告处罚。2018年10月12日，我局对被举报人进行调查询问。2018年11月9日，我局再次对被举报人进行现场检查。2018年12月3日，我局作出穗天食药监函［2018］1864号《关于对举报广州市天河区黄村福乐多百货店涉嫌销售不符合食品安全标准食品查处情况的复函》，并于同日邮寄送给原告。三、我局作出涉诉答复认定事实清楚，证据确凿。经现场检查，被举报人持有有效《营业执照》《食品经营许可证》，被举报人货架上摆设有“葡萄干”“女人红糖”在售，无库存，被举报人有防鼠、防虫措施。“葡萄干”标签标注“配料：无核葡萄干，产品标准代号：ＮＹ／Ｔ705，被委托方：广州胜大食品有限公司，保持期：12个月，贮存条件：避免存放在日晒、高温或潮湿的地方，2018／05／22”等。被举报人承认与原告之间存在消费关系，涉诉产品已下架，被举报人能提供商家资质、检验报告、送货单复印件等资料。根据检查调查情况，我局认定被举报“葡萄干”常温货架上销售，无法满足ＮＹ／Ｔ705要求的温度条件下贮存。四、我局作出涉诉答复适用法律正确。根据《中华人民共和国食品安全法》（2015年修正）第五十四条第一款、第一百三十二条，《食品药品投诉举报管理办法》第九条、第十九条、第二十条第一款规定，我局自接到原告举报投诉材料后，依法对涉案投诉举报线索进行调查核实，通过现场检查、询问调查、提取相关材料等方式开展调查取证工作，并根据检查调查情况在法定办理期限内作出涉诉答复，告知原告关于涉案投诉举报线索的调查及处理结果，已充分履行我局对原告投诉举报事项的查处职责，符合办理食品药品投诉举报的法律规定。根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第（三）项规定的举报奖励条件，因原告的投诉举报不符合“举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决”这一必要奖励条件，我局决定对原告不予奖励，符合法律规定。 被告市市场监管局辩称，一、我局依法履行了行政复议处理的职权职责，复议决定程序合法。（一）根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款规定，我局作为原天河区食药监局的原上一级主管部门，依法有权受理其行政复议申请。（二）我局作为行政复议决定机关在法定的期限内受理及作出行政复议处理决定符合法律规定的程序。根据《行政复议法》第三十一条规定，我局于2018年12月29日收到原告的行政复议申请书及相关材料，于次日受理后向原天河区食药监局作出《行政复议答复通知书》，在收到原天河区食药监局的书面答复后，结合原告的申请材料，对原告的行政复议申请进行了书面审查。后于2019年2月28日作出《延长行政复议审查期限通知书》，于2019年3月5日作出穗食药监行复[2018]1303号《行政复议决定书》，并送达给原告，符合法定的期限要求。二、我局作出的行政复议决定事实认定清楚，适用法律正确，处理内容适当。（一）原天河区食药监局办理举报案件程序合法。根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定，原天河区食药监局于2018年9月17日收到原告反映被举报人销售的涉案产品“鸿胜葡萄干”贮存方式不符合产品执行标准的举报材料后，对举报事项展开了现场检查及询问调查，收集相关证据材料。2018年12月3日，原天河区食药监局作出涉诉复函，告知原告举报处理结果，程序合法。（二）涉案举报处理认定事实清楚，适用法律正确。涉案产品的执行标准《中华人民共和国农业行业标准无核葡萄干》（NY/T705-2003）第8.3条贮存规定：“产品应在低温（最好在0℃左右）、干燥、通风良好的条件下贮存并避免阳光直晒，堆垛应离墙、离地不少于20cm，应有防鼠、防虫措施，不得与易燃、腐蚀、有毒、有害物品共同存放。”本案中，被举报人经营场所的实际室内温度不低于18℃，因此，原天河区食药监局认定被举报人将涉案产品置于经营场所的常温货架销售不符合上述标准要求，违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十四条第一款的规定，认定事实清楚。同时，通过询问调查查明被举报人销售涉案产品行为已经主动整改并进行下架处理，其违法行为情节轻微，且没有发生实际严重后果，且被举报人作为销售者对涉案产品贮存方式不符合执行标准并不知情，并能够提供涉案产品索证索票材料，鉴于以上情况，原天河区食药监局对被举报人作出《当场行政处罚决定书》，对其销售的涉案产品不符合贮存条件的违法行为给予警告，并责令其立即改正，其适用法律准确且处理适当。三、原天河区食药监局对原告不予发放举报奖励并无不当。本案中，原天河区食药监局通过调查核实后发现被举报人存在原告反映的违法行为，但鉴于被举报人违法行为情节轻微，并已主动整改，且未造成严重后果，依法作出当场警告的简易行政处罚，并未进行立案调查，故原告的举报不符合上述规定的举报奖励条件范围，原天河区食药监局作出不予奖励的决定，并无不妥。四、原告与涉案行政行为之间无利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及相关司法解释的规定，涉案原告作为引发原行政行为的举报人，其与涉案具体行政行为及我局作出的行政复议决定之间均不产生利害关系。 经审理查明，2018年9月17日，原告张波通过电子邮箱向原天河区食药监局提交投诉举报，反映黄村福乐多百货（以下简称被举报人）销售的由广州市鸿胜食品有限公司生产的“鸿胜葡萄干”存在销售因贮存环境不符合产品所标注执行标准的违法行为。原告举报投诉请求为：1.依法确定被举报人销售经营的“葡萄干”不符合食品安全标准；2.依法责令下架涉案商品，召回并没收涉案产品、非法所得和生产工具，并处罚款，处罚后奖励举报人；3.依法分别书面受理举报人的诉求，并在案件办结后书面告知举报人并给予奖励；4.行政处罚结果依法录入被举报人信用档案，并通过企业信用信息公示系统等及时向社会公布。 2018年9月27日，原天河区食药监局前往被举报人经营地址进行现场检查，查明该店持有有效的营业执照、食品经营许可证，现场发现被举报人有销售“鸿胜葡萄干”产品，店内温度为25℃，并制作了《现场检查笔录》。同日，原天河区食药监局向被举报人作出《责令改正通知书》及《当场行政处罚决定书》，认定被举报人销售的“鸿胜葡萄干”等产品不符合贮存条件销售，违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十四条的规定，并依据该法第一百三十二条规定要求被举报人立即改正，并对其作出警告处罚。 2018年10月12日，原天河区食药监局对被举报人进行调查询问，并制作《询问笔录》，被举报人确认原告在该店购买涉诉产品的事实，并提供生产商经营证、检验报告及进货单等资料。2018年11月9日，原天河区食药监局再次到被举报人经营地址进行现场检查，涉诉产品已下架。 2018年12月3日，原天河区食药监局对原告作出穗天食药监函[2018]1864号《关于对举报广州市天河区黄村福乐多百货店涉嫌销售不符合食品安全标准食品查处情况的复函》，告知原告张波处理结果，其中关于“葡萄干”的处理，复称“被举报人常温货架上销售的‘葡萄干’，无法满足NY/T705要求的温度条件下贮存，违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十四条第一款的规定。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十二条，我局责令改正并作出《当场行政处罚决定书》给予警告处罚。您的奖励申请不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》（总局）第二条和第六条第（三）项的规定，不予奖励……”。原告不服，提起行政复议。因机构改革需要，原市食药监局于2019年1月31日变更为被告市市场监管局。原天河区食药监局于2019年2月4日变更为被告天河区市场监管局。2019年3月5日，被告市市场监管局作出穗食药监行复[2018]1303号《行政复议决定书》，决定维持原天河区食药监局作出的前述复函。原告仍不服，诉至本院。 以上事实，有投诉举报材料、现场检查笔录、被投诉举报人证照材料、进货单、现场检查笔录、调查询问笔录、穗天食药监函[2018]1864号答复、行政复议申请、穗食药监行复[2018]1303号行政复议决定、送达回执等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。 本院认为，原天河区食药监局及原市食药监局因机构改革被合并，故其职能应由继续行使其职权的行政机关，即被告天河区市场监管局、市市场监管局承继。 关于原告是否具有主体资格的问题，对于并非基于维护自身合法权益，而是基于公益、公民的监督权进行举报的，举报人与行政机关关于举报事项的调查处理结果之间没有利害关系，不具有提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，原告向被告天河区市场监管局提出举报，要求对被举报人进行调查处理，并对其发放奖励。因此，原告与被告天河区市场监管局作出答复中对被举报单位的调查处理结果以及被告市市场监管局对该调查处理结果所作的行政复议决定之间没有利害关系，不具有相应的原告主体资格。被告市市场监管局所作穗食药监行复[2018]1303号《行政复议决定书》中关于被告天河区市场监管局针对原告于2018年9月17日提出的举报线索所作的调查处理结果的复议决定，对原告合法权益明显不产生实际影响，对该部分应驳回其起诉。但被告天河区市场监管局作出的答复中，既有对被举报单位调查处理结果的反馈，也包括对原告作出的不予奖励的决定。原告虽与答复中对被举报人调查处理结果之间不具有利害关系，但因被举报人被予以行政处罚，故与答复中的不予奖励决定有利害关系，其认为该不予奖励决定违反法律规定、侵犯其合法权益的，有权提起行政复议或者诉讼。被告市市场监管局在涉诉行政复议决定中亦对该不予奖励决定进行了实体审查。因此，针对被告天河区市场监管局所作的不予奖励决定以及被告市市场监管局维持不予奖励决定的行政复议决定，原告具有适格主体资格。 关于不予奖励决定的合法性问题，《食品药品违法行为举报奖励办法》第五条规定：“举报下列违法行为的，应当按照本办法予以奖励：（一）食品（含食品添加剂）生产、经营环节食品安全方面的；（二）药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节产品质量安全方面的；（三）其他经食品药品监督管理部门认定需要予以奖励的。”第六条规定：“举报奖励应当同时符合下列条件：（一）有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”本案中，被告天河区市场监管局以原告的举报为线索进行调查，查证属实后对被举报人销售产品不符合贮存条件的违法行为当场作出警告的行政处罚。根据前述规定，被告天河区市场监管局应当对原告进行举报奖励。关于被告天河区市场监管局认为未经立案调查不符合奖励条件的问题，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条第一款规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”第五十八条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对自然人处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”因此，市场监管部门接到投诉举报线索后可以根据案件复杂程度决定适用程序履行调查职责并作出处罚，而当场作出行政处罚仅是行政机关简化执法程序、提高执法效率的体现。本案中，被告天河区市场监管局根据原告提供的线索查证属实并最终作出行政处罚，实质已经启动立案调查处理程序。因此，被告天河区市场监管局不予奖励的理由不成立，原告请求撤销不予奖励决定的理由成立，本院予以支持。被告天河区市场监管局应当对原告要求奖励的申请重新作出处理。被告市市场监管局据此作出的穗食药监行复[2018]1303号《行政复议决定书》中维持上述不予奖励决定的行政行为，依法应一并予以撤销。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项以及第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告广州市天河区市场监督管理局作出的穗天食药监函[2018]1864号《关于对举报广州市天河区黄村福乐多百货店涉嫌销售不符合食品安全标准食品查处情况的复函》中对原告张波于2018年9月17日举报的广州市天河区黄村福乐多百货销售“鸿胜葡萄干”不符合食品安全标准线索不予奖励的决定，并于本判决生效之日起六十日内重新作出处理； 二、撤销被告广州市市场监督管理局作出的穗食药监行复[2018]1303号《行政复议决定书》中维持被告广州市天河区市场监督管理局作出不予奖励的决定。 本案受理费50元，由被告广州市天河区市场监督管理局、广州市市场监督管理局共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  何欣颖 人民陪审员  刘立平 人民陪审员  刘雪容 二〇一九年九月十一日 书 记 员  吴佩文