江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初210号 原告原告姚华云，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人刘选田（系原告姚华云丈夫），××族，住南京市雨花台区。 委托代理人常晓慧，北京市盛廷律师事务所律师。 被告南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。 法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。 出庭负责人朱宜平，南京市司法局副局长。 委托代理人陈宇、裔林玲，南京市人民政府工作人员。 原告姚华云不服被告南京市人民政府（以下称南京市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月3日受理后，在法定期限内向被告南京市政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告姚华云的委托代理人刘选田、常晓慧，被告南京市政府的出庭负责人朱宜平及委托代理人陈宇、裔林玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告姚华云认为南京市雨花台区人民政府（下称雨花台区政府）不履行安置补偿职责，向被告南京市政府申请行政复议。被告南京市政府认为原告姚华云申请行政复议的事项不属于行政复议范围、不符合行政复议受理条件，于2019年3月15日作出〔2019〕宁行复第14号《行政复议决定书》（以下称14号《行政复议决定书》），决定驳回姚华云的行政复议申请。 原告姚华云诉称，原告因位于南京市××区××桥街道凤翔山庄房屋（以下称案涉房屋）的安置补偿事宜，向雨花台区政府提出申请，要求其依法履行安置补偿职责。后就该申请事项向被告南京市政府申请行政复议。被告南京市政府认为原告提出的申请是信访行为，不属于行政复议范围、不符合受理条件，决定驳回原告的行政复议申请。原告认为，被告南京市政府在14号《行政复议决定书》中的认定明显错误。原告申请雨花台区政府履行安置补偿职责的依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》。对于请求履行法定职责案件，行政复议机关首先应当对行政机关是否具有相应职责进行认定。本案中，案涉房屋所在土地的性质为国有土地，因龙翔大道项目建设需要被征收，客观上也已经被雨花台区政府用于建设项目。所以，雨花台区政府作为负责本行政区域内房屋征收与补偿工作的行政机关，其职责来源于法律规定。被告南京市政府作为行政复议机关，认定原告提出的履行职责申请属于反映情况、提出意见的信访行为，否认雨花台区政府的法定职责，显然不能成立。综上，原告的申请具有明确的法律依据，不属于信访行为，原告的行政复议申请符合行政复议受理条件，故提起行政诉讼，请求人民法院判决撤销被告南京市政府作出的14号《行政复议决定书》并责令被告重新作出行政复议决定，本案的诉讼费用由被告南京市政府负担。 原告姚华云向本院提交了以下证据： 证据1、14号《行政复议决定书》，证明原告具有诉讼主体资格。 证据2、村镇房屋所有权证、区档案馆房屋备案材料，证明原告对涉案房屋具有相关权利。 证据3、南京市雨花台计划经济委员会《关于建设凤翔山庄报告的批复》（雨计经项〔1996〕169号）； 证据4、南京市雨花台土地管理局《关于建设凤翔山庄申请报告的批复》（雨政土发〔1996〕23号）； 证据5、南京市人民政府《市政府关于命名第二批南京市新型小城镇的决定》（宁政发〔1998〕31号）； 证据6、雨花台区人民政府铁心桥办事处《关于请求批准铁心桥中心镇居住小区规划的报告》（雨铁办发〔2001〕25号）； 证据7、案涉房屋销售广告。 证据2—7证明原告所购买的房屋是经南京市人民政府以及雨花台区政府国土、规划等相关部门批准建设，符合南京市当时的政策要求，原告也依法取得了相关证件。 证据8、《南京市国土资源局信息公开告知书》（宁国土资公开告知〔2017〕147号）； 证据9、《市政府关于同意撤销雨花台铁心桥街道铁心村铁心组、尹西村尹西组等六个村民小组建制的批复》（宁政复〔2004〕3号）； 证据10、《关于龙翔路二期工程可行性研究报告的批复》（宁建综字〔2015〕546号）。 证据8—10证明原告房屋所在土地自2004年起已经转变为国有土地，目前已经用于龙翔路二期的建设，据此可以认定雨花台区政府具有对其辖区内国有土地上房屋进行征收补偿的法定职权。 证据11、《关于铁心桥－西善桥地区城市更新改造指挥部人员调整及运作平台名称变更的通知》； 证据12、《关于成立雨花台清理违法用地违法建设（含“三集中”房屋）指挥部的通知》及《关于调整雨花台清理违法用地违法建设（含“三集中”房屋）指挥部的通知》； 证据13、《雨花台关于开展清理违法用地及违法建设专项整治行动的通告》（雨政发〔2016〕139号）； 证据14、南京市人民政府网页新闻（雨花台区政府实施双清、三集中工作的相关新闻）5页； 证据15、《雨花台区人民政府工作报告》（具体证明内容详见第7页）； 证据16、《刘进星等人前往我单位情况说明》； 证据17、短信记录； 证据18、《公证书》及短信内容。 证据11—15均是雨花台区政府、南京市政府网页的截图，证据16—18是雨花台区政府工作人员在做拆迁工作的证明材料。证据11—18证明：1.自2014年开始，雨花台铁心桥、西善桥片区开始改造，雨花台区政府成立了指挥部开始进行征收工作，雨花台领导多次进行视察，并到小区进行视察；2.因为征收工作进展缓慢，雨花台区政府于2016年5月成立了雨花台清理违法用地及违法建设指挥部，随后又发布了《雨花台关于开展清理违法用地及违法建设专项整治行动的通告》，企图以整治违法用地等为由进行征收，并联合公安等部门施压威胁原告；3.雨花台区政府负责征收的工作人员多次与原告就拆迁问题进行联系，并去被征收人的工作单位进行洽谈，雨花台区政府对原告的房屋实施了相应的行政行为，具有对原告进行安置补偿的法定职责。 证据19、房屋照片一组，证明原告房屋被喷涂“双清”字样，雨花台区政府对原告的房屋实施了相应的政府行为，原告房屋被拆除后的土地用于龙翔路二期建设，雨花台区政府是受益者。 证据20、作为雨花台区政府法律顾问的律师事务所网站宣传资料，证明本次拆迁是雨花台区政府的政府行为，所谓的土地收退回工作是雨花台区政府规避责任的手段。 证据21、其他人签订的《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，证明该协议虽名为集体土地使用权收退回补偿协议，但是从内容上看，具体的安置补偿工作是由雨花台区政府主导，雨花台征收拆迁安置办公室以及住建部门具体组织实施，安置房为保障房片区，无论从资金来源还是安置房建设均是由雨花台区政府统一进行安排。 被告南京市政府辩称：一、2018年11月16日，原告及案外人姚华云、李刚、姚华云、苟敏琪共5人分别通过EMS快递邮寄的方式向雨花台区政府提交《要求对姚华云依法履行安置补偿职责的申请书》，认为原告的房屋被雨花台区政府纳入拆迁范围，但房屋被拆除后一直未得到安置补偿，故要求雨花台区政府对原告等履行安置补偿职责。2018年11月17日，雨花台区政府收到原告的安置补偿申请书后，将该申请移交至雨花台信访局处理，雨花台区信访局又通过网上信访系统派单至南京市雨花台区人民政府铁心桥办事处（以下称铁心桥街道办）进行处理。2018年12月10日，铁心桥街道办合并作出“告知书编号：201812100001”《不予受理告知书》：“您提出的信访事项已有处理意见，根据《信访条例》的规定，不予另行受理”。同年12月11日，李刚当面签收了该告知书。2019年1月22日，原告因认为雨花台区政府未依法履行补偿安置职责违法，向南京市政府申请行政复议。南京市政府另查明，姚华云曾经以雨花台区政府为被告向南京市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认雨花台区政府制定、实施西善桥、铁心桥地区集体土地使用权收（退）回行为违法；确认雨花台区政府对其位于凤翔花园的房屋实施拆迁的具体行政行为违法；请求判令雨花台区政府赔偿经济损失。南京市中级人民法院作出（2017）苏01行初228号行政裁定，驳回了姚华云的起诉。姚华云不服提起上诉，江苏省高级人民法院作出（2017）苏行终1093号行政裁定书，认为收（退）回工作的实施单位是村民委员会，且根据村民委员会提供的《同意搬迁拆房顺序号单》，上面有姚华云的签字，其同意拆除房屋并确定交钥匙的时间，也证明雨花台区政府并未实施强制拆除案涉房屋行为，姚华云提供的证据不能直接证明雨花台区政府实施了拆除案涉房屋的行为，故不支持姚华云请求确认雨花台区政府对其房屋实施拆迁违法的诉讼请求，裁定驳回姚华云的上诉，维持一审裁定。姚华云仍不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出（2017）最高法行申7957号行政裁定，认为收（退）回工作的实施单位是村民委员会，且根据村民委员会提供的《同意搬迁拆房顺序号单》，上面有姚华云的签字，其同意拆除房屋并确定交钥匙的时间，也证明雨花台区政府并未实施拆除姚华云房屋的行为，故不支持姚华云请求雨花台区政府对其房屋实施拆迁的具体行为违法的诉讼请求。因姚华云诉讼的行政行为未被确认违法，也不予支持其要求赔偿的诉讼请求，最终最高人民法院驳回姚华云再审申请。二、《信访条例》第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”。本案中，原告向雨花台区政府提出申请，要求根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定对原告给予安置补偿。人民法院的生效裁判已经确认原告房屋所在的南京市××区××桥街道尹西村村民委员会（以下称尹西村村委会）是实施集体土地使用权收退回工作的主体，在原告签署《同意搬迁拆房顺序号单》并交钥匙后，其房屋由尹西村村委会拆除，没有证据可以证明雨花台区政府实施了收回土地使用权和强制拆除原告案涉房屋的行为。故原告向雨花台区政府提出履职申请，本质上是属于向行政机关反映情况、提出意见的信访行为。雨花台区政府收到材料后转交给雨花台信访局，并交由铁心桥街道办作出信访处理意见。故原告认为雨花台区政府未依法履行补偿安置职责没有事实和法律依据。原告对雨花台区政府铁心桥办事处作出的“告知书编号：201812100001”《不予受理告知书》有异议，可以向其上级行政机关申请复查。原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）第六条规定的行政复议范围以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下称《行政复议法实施条例》）第二十八条第（五）项规定的受理条件。三、被告作出的行政复议决定符合法律规定。1.行政复议决定内容合法。南京市政府认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。2.行政复议程序合法。被告于2019年1月22日收到原告的行政复议申请并于当天受理，书面通知雨花台区政府提出答复。2019年3月15曰作出14号《行政复议决定书》并向原告邮寄送达。符合《行政复议法》的相关规定。综上，被告南京市政府已经依法履行了行政复议法定职责，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告南京市政府向本院提交了证明行政行为合法的以下证据、依据。证据有： 证据1、行政复议申请书，证明原告的行政复议申请内容以及相应事实和理由。 证据2、受理通知书及EMS快递单，证明被告书面通知雨花台区政府提出答复。 证据3、《行政复议提出答复通知书》及EMS快递单，证明被告在法定期限内向雨花台区政府送达了材料。 证据4、行政复议答复书、《要求对姚华云依法履行安置补偿职责的申请书》及邮寄送达材料、“告知书编号：201812100001《不予受理告知书》、（2017）苏01行初228号行政裁定书、（2017）苏行终1093号《行政裁定书》、（2017）最高法行申7957号行政裁定书、《告知函》，证据4均是雨花台区政府在行政复议过程中提交的答复材料，证明原告向雨花台区政府提出申请，要求根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定对原告给予安置补偿，人民法院的生效裁判文书已经确认案涉房屋所在的尹西村村委会是集体土地使用权收退回工作的实施主体，在原告签署同意搬迁拆房顺序号单并交钥匙后，其房屋已由尹西村村委会拆除，没有证据证明雨花区政府实施了收回土地使用权和强制拆除原告案涉房屋的行为，故原告向雨花区政府提出的履职申请本质上是属于向行政机关反映情况、提出意见的信访行为。 证据5、14号《行政复议决定书》及EMS快递单，证明被告在法定期限内作出行政复议决定并邮寄送达。 法律依据有： 1.《行政复议法》第九条、第十七条、第二十三条第一款、第三十一条； 2.《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项、第四十八条第一款第（二）项； 3.《信访条例》第三十四条。 经庭审质证，被告南京市政府对原告姚华云提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性均予以认可，认为被告作出的案涉行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；对证据2真实性、合法性认可；认为证据3—20与本案没有关联性，并且没有人民法院已生效的裁判文书证明案涉房屋所在土地上存在征收行为；认为证据21与本案没有关联性，该证据只是村民委员会与个人签订的民事协议。 原告姚华云对被告南京市政府提交证据的质证意见为：对证据1－证据3、证据5的真实性、合法性、关联性均予以认可，即原告提出申请、被告作出受理及要求提出答复、作出行政复议决定的程序性证据均予以认可，认为对于证明目的的描述不够客观，比如程序性证据无法证明“已经依法进行了审查”；对证据4的证明目的不予认可，对于证据4中申请书的真实性予以认可，对于证据4中雨花台区政府行政复议答复书的内容不予认可，认为该答复没有真实客观地反映相关情况，对于证据4中相关人民法院出具的法律文书的真实性、合法性予以认可，对于关联性及证明目的不予认可，认为这些裁判文书所反映的是原告起诉雨花台区政府强拆案涉房屋行为违法的法律文书，本案并非是基于强拆行为提起，而是基于雨花台区政府作为国有土地上房屋征收补偿主体应当履行相应的安置补偿职责提起，所以诸多法律文书与本案没有关联性，对于证据4中告知函的真实性、合法性、关联性均不予认可，原告从未收到过该《告知函》，对证据4中编号为201812100001的《不予受理告知书》的真实性不予认可，认为与本案无关，该告知书的内容无法反映是基于本案原告提起的要求履行安置职责事项给予的答复，原告认为本案所涉事项也不属于信访。 本院经审查认为，原告姚华云提交的证据1－2及被告南京市政府提交的全部证据均真实、合法且与本案待证事实具有关联性，本院均作为证明案件事实的证据予以采信，原告姚华云提交的其他证据与本案不具有关联性，本院不予采信。 经审理查明，原告姚华云所有的案涉房屋位于南京市××区××桥街道凤翔花园内，领有《村镇房屋所有权证》。2016年11月20日，姚华云与尹西村村委会签署《同意搬迁拆房顺序号单》，将案涉房屋腾空交出并将土地使用权退回。2018年11月16日，姚华云通过EMS邮寄的方式向雨花台区政府提交《要求对姚华云依法履行安置补偿职责的申请书》，认为案涉房屋所在土地的性质为国有土地，案涉房屋因龙翔大道建设被征收，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿。因案涉房屋在雨花台区政府行政区域内，且一直没有得到补偿，故请求雨花台区政府履行安置补偿职责，对原告姚华云予以安置补偿。雨花台区政府于2018年11月17日收到姚华云的申请书后，认为该申请书属于信访事项，将姚华云的申请作为信访事项予以处理。2018年12月10日，铁心桥街道办对李刚作出“告知书编号：201812100001”的《不予受理告知书》，告知李刚：“您提出的信访事项已有处理意见，根据《信访条例》的规定，不予另行受理。”李刚于次日签收了该《不予受理告知书》。2019年1月22日，姚华云认为雨花台区政府未依法履行补偿安置职责的行为违法，向南京市政府申请行政复议，请求确认雨花台区政府不依法履行安置补偿职责违法并责令雨花台区政府作出征收安置补偿决定，对姚华云予以安置。 另查明，2017年3月15日，姚华云认为雨花台区政府收回案涉房屋所在地块土地使用权的行为违法，向本院提起行政诉讼。本院认为，姚华云领取的是《村镇房屋所有权证》，案涉房屋所在地为集体土地，负责实施该地块集体土地使用权收退回工作的是尹西村村委会，姚华云的证据不能证明雨花台区政府组织实施或者参与了案涉房屋的拆除行为，姚华云的起诉缺乏事实和法律依据，于2017年5月27日作出（2017）苏01行初228号行政裁定，驳回了姚华云的起诉。姚华云不服该行政裁定提起上诉，江苏省高级人民法院认为，案涉房屋所在地的村民委员会是收（退）回集体土地使用权工作的实施主体，没有证据证明雨花台区政府收回了案涉房屋的集体土地使用权，雨花台区政府亦未强制拆除案涉房屋，于2017年8月28日作出（2017）苏行终1093号行政裁定，驳回姚华云的上诉，维持原裁定。姚华云不服该行政裁定申请再审，中华人民共和国最高人民法院于2017年12月22日作出（2018）最高法行申7957号行政裁定，驳回姚华云的再审申请。 本院认为，根据《行政复议法》的相关规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权申请行政复议，但应当符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的申请条件。《行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”本案中，姚华云向雨花台区政府提出申请，要求根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定给予其安置补偿。但根据人民法院生效裁判文书确认的内容，姚华云就案涉房屋领取的是《村镇房屋所有权证》，案涉房屋所在地块的集体土地使用权收退回工作的实施主体是尹西村村委会，姚华云在签署《同意搬迁拆房顺序号单》并交出钥匙后，案涉房屋由尹西村村委会拆除。现有证据不能证明雨花台区政府实施了案涉地块的土地使用权收退回工作，雨花台区政府亦未就案涉房屋作出国有土地上房屋征收决定，姚华云请求雨花台区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对其予以安置补偿没有事实根据，故雨花台区政府并不具有姚华云认为的应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》给予其安置补偿的职责。雨花台区政府认为姚华云向其提出的安置补偿申请是向其反映情况、提出意见，属于信访事项并按照《信访条例》的相关规定予以处理并无不当。根据《信访条例》第三十四条、第三十五条之规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以申请复查、复核。对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。据此可知，我国的信访制度是与行政复议制度并行的对当事人的合法权利进行救济的制度，对于行政机关对信访事项的处理行为，当事人不服的，应当依据《信访条例》的规定申请复查、复核，但不能申请行政复议或提起行政诉讼。雨花台区政府对于姚华云提出的安置补偿申请系作为信访事项予以处理，不属于行政复议受理范围。《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。南京市政府收到姚华云的行政复议申请并予以受理，在雨花台区政府提出答复后，经审查发现姚华云的行政复议申请不符合行政复议受理条件，决定依据上述规定驳回姚华云的行政复议申请，作出14号《行政复议决定书》并送达姚华云，南京市政府的案涉行政复议行为符合行政复议法律法规规定。 《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，于5日内决定是否受理。行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。本案中，南京市政府收到姚华云提交的行政复议申请后，于2019年1月22日予以受理并于当日通知雨花台区政府提出答复。雨花台区政府于2019年2月1日提交答复书及相关材料后，南京市政府经审查，于2019年3月15日作出14号《行政复议决定书》并于法定期限内邮寄送达，行政复议程序符合法律规定。 综上，被告南京市政府作出的14号《行政复议决定书》符合行政复议法律、法规的相关规定，原告姚华云的诉讼请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告姚华云的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告姚华云负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇一九年九月二十四日 书记员 孙 皓