广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终122号上诉人（原审被告）茂名市电白区沙琅镇人民政府。法定代表人谢景基，镇长。委托代理人邵水记，广东海法律师事务所律师。委托代理人黄钰惠，广东海法律师事务所实习律师。上诉人（原审第三人）李美兰，女，1959年8月3日出生，汉族，住茂名市电白区******。上诉人（原审第三人）卢亚勇，男，1977年11月5日出生，汉族，住茂名市电白区******。上诉人（原审第三人）卢明，女，1980年1月2日出生，汉族，住茂名市茂南区*************。被上诉人（原审原告）茂名市电白区沙琅镇河口村水心第二经济合作社。法定代表人杨彦峰，社长。委托代理人胡胜德，广东泰的律师事务所律师。委托代理人陈夏雨，广东泰的律师事务所实习律师。原审被告茂名市电白区人民政府。法定代表人谭剑锋，代区长。委托代理人林桂初、冯河仙，均是茂名市电白区司法局工作人员。上诉人茂名市电白区沙琅镇人民政府（以下简称沙琅镇政府）、李美兰、卢亚勇、卢明因与被上诉人茂名市电白区沙琅镇河口村水心第二经济合作社（以下简称水心二社）土地确权和行政复议一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初315号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。在本院组织的庭审活动中，上诉人沙琅镇政府副镇长吴广辉和原审被告茂名市电白区人民政府（以下简称电白区政府）副区长陈伟敏均出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，1998年6月28日，沙琅镇政府作出沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》，决定坐落于沙琅飞机场西南边的飞机场尾的争议林地的使用权、林木的所有权属杨华汉、王梅英所有；下水心经济合作社在争议地种的龙眼苗属杨华汉、王梅英所有，由其自行处理；杨华汉、王梅英一次性赔偿下水心经济合作社龙眼苗人民币叁佰元。2016年11月3日,水心二社在民事诉讼中获知上述处理决定书，于2017年1月3日向电白区政府申请行政复议，请求撤销沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》。电白区政府以水心二社的申请不属于行政复议受理范围为由，于2017年1月6日作出电白府行复决字[2017]1号《不予受理行政复议申请决定书》，对水心二社的行政复议申请不予受理。水心二社不服向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月21日作出(2017)粤09行初21号行政判决，判决撤销电白区政府作出的电白府行复决字[2017]1号《不予受理行政复议申请决定书》，并由其在法定期限内重作。该行政判决生效后，电白区政府又于2017年11月7日作出电白府行复决字[2017]8号《驳回行政复议申请决定书》，以水心二社的行政复议申请已超过法定复议期限为由，驳回其提出的行政复议申请。水心二社不服，向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月8日作出(2017)粤09行初192号行政判决，判决撤销电白区政府于2017年11月7日作出的电白府行复决字[2017]8号《驳回行政复议申请决定书》，并由其在法定期限内重作。该行政判决生效后，电白区政府又于2018年10月17日作出电白府行复决字[2018]20号《行政复议决定书》，以沙琅镇政府作出的沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》确认争议地的使用权和林木的所有权属于杨华汉、王梅英是合法适当的，水心二社的复议请求事实依据不足为由，决定维持沙琅镇政府于1998年6月28日作出的沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》。水心二社不服，于2018年11月5日向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》；二、撤销电白区政府电白府行复决字[2018]20号《行政复议决定书》；三、判令涉案土地的所有权及土地使用权为原告集体所有；四、诉讼费用由被告承担。原审法院另查明，沙琅镇政府没有向原审法院提供作出被诉行政行为的证据，仅在庭审中口头辩称由于人事变更，没有完善档案的交接，且办公场所经过多次的搬迁，作出本案行政处理决定的有关档案已经遗失，因此无法向法庭提交证据。在电白区政府审查行政复议期间沙琅镇政府也没有向电白区政府提供作出被诉行政行为的证据，仅提供了肖辉彦于2017年8月23日作出的《证人证言》、林汝经于2017年10月18日作出的《证人证言》及两人的身份证复印件。原审法院再查明，2016年7月12日电白区政府作出电府公[2016]16号《茂名市电白区沙琅镇片区征收土地预公告》，拟对包括涉案土地在内的沙琅镇机场周边约570亩的集体土地进行征收。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，沙琅镇政府不提供证据，视为没有相应证据。虽然李美兰、卢明、卢亚勇等人已提供了证据，但该证据未能证实沙琅镇政府作出被诉行政行为的合法性。沙琅镇政府作出被诉行政行为主要证据不足，依法应予撤销。因涉案土地已被征收，涉及到征收补偿问题，在沙琅镇政府被诉行政行为被撤销后，其仍需要对涉案土地被征收前的土地使用权、林木所有权的权属问题重新作出行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”及第二十八条第一款第(四)项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……(四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”的规定，沙琅镇政府应向复议机关电白区政府提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，不提交的视为该具体行政行为没有证据、依据，复议机关应根据上述法律规定决定撤销该具体行政行为。而电白区政府适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项作出维持原行政行为的行政复议决定，属于适用法律、法规错误，依法也应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项的规定判决：一、撤销沙琅镇政府于1998年6月28日作出的沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》，并由其在本判决发生法律效力之日起60日内重新作出行政行为。二、撤销电白区政府于2018年10月17日作出的电白府行复决字[2018]20号《行政复议决定书》。上诉人沙琅镇政府不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决撤销沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》严重违背事实和法律，是错误的。《沙琅镇人民政府处理决定书》从1998年作出至今已经客观存在二十多年，各方当事人对此均没有异议。档案遗失并不影响《沙琅镇人民政府处理决定书》存在的客观性与真实性。档案并非证明行政行为合法性的必要条件，不能错误地推导认为档案遗失则行政行为非法。由于《沙琅镇人民政府处理决定书》是二十多年前所作出的行政行为，已经超越关于乡(镇)单位档案保管之期限，现在档案遗失并不影响《沙琅镇人民政府处理决定书》本身的合法性。在法定程序方面，我府依据当事人提出的处理申请，经立案受理后，依法调查、调解，并在法定期限内作出了处理决定，其程序合法。在事实认定方面，我府查明了争议林地的四至面积及使用事实，争议地属杨华汉、王梅英的原居地，并一直由杨华汉、王梅英管理、使用、收益。对于该事实，尽管档案遗失，但至今仍然客观存在，证据充分，足以认定。在法律适用方面，被诉处理决定所适用的法律、法规及条款正确，与查明的事实对应。由此可见，我府作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，应依法驳回被上诉人的诉讼请求。二、原审判决责令我府在原审判决发生法律效力之日起60日内重新作出行政行为不具有可操作性，明显欠妥。争议林地的大部分土地于2016年8月已被政府征收，现已属于国有土地，我府无法再重新作出决定。而且，被诉处理决定确定争议的一方当事人杨华汉、王梅英已故，争议主体已无法重新认定，继承问题又不属于我府的处理范围。因此，我府不再具备对二十多年前的历史纠纷重新作出行政行为的法定条件。此外，被诉处理决定被撤销会造成巨额经济赔偿的严重后果，不利于社会稳定，原审判决的处理欠妥。综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足，判决错误。特上诉请求：1.依法撤销茂名市茂南区人民法院作出的(2018)粤0902行初315号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。2.本案一、二审的案件诉讼费用由被上诉人负担。上诉人李美兰、卢亚勇、卢明不服原审判决，向本院上诉称：一、沙琅镇政府作出的沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》及电白区政府作出的电白府行复决字[2018]20号《行政复议决定书》是合法适当的，依法应予维持。首先，《沙琅镇人民政府处理决定书》是由沙琅镇政府作出的，根据《森林法》第十七条之规定，对个人与单位（集体）之间的林地权属争议，沙琅镇政府有法定处理权。其次，《沙琅镇人民政府处理决定书》的程序合法、法律适用正确。处理决定书上所记载的程序与山林纠纷处理的法定程序一致，均是经过双方当事人提出处理申请，确权主体立案受理后，经依法调查、调解，对双方调解未能达成协议，在法定期限内依法作出了处理决定。再者，《沙琅镇人民政府处理决定书》认定的事实是客观存在的，争议地属于杨华汉、王梅英的原居住地，争议地的使用权属于杨华汉、王梅英享有。这二十多年以来，我们一直对争议地管理、使用、收益，水心二社对于这一客观事实是知情的而且期间未提出任何异议。原审判决撤销沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》及电白府行复决字[2018]20号《行政复议决定书》严重违背了客观事实。最后，档案的存在与否并不直接等同于行政行为的合法与否，法院不能因为行政机关档案保管不妥就直接否定行政机关所作出行政行为的合法性与客观性，更不能因为行政机关没有妥善保管好档案就直接撤销其行政行为。因此，沙琅镇政府作出的沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》及电白区政府作出的电白府行复决字[2018]20号《行政复议决定书》是合法适当的，依法应予维持。二、若撤销沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》及电白府行复决字[2018]20号《行政复议决定书》后重新对争议林地作出行政行为，将会严重影响上诉人的合法权益。首先，《沙琅镇人民政府处理决定书》中所涉及的争议林地大部分在2016年8月经政府征收成为国有土地，而且当时丈量土地登记表备注土地的原使用权人为本案上诉人之一卢亚勇。其次，《沙琅镇人民政府处理决定书》中的当事人杨华汉、王梅英已故，即二十多年前的纠纷主体已经不复存在。若仅因档案遗失就撤销行政机关二十多年前的行政行为，重新对争议地作出行政行为，明显违背公平公正原则，严重损害上诉人的合法权益。综上所述，上诉人认为沙府(98)决字第005号《沙琅人民政府处理决定书》及电白府行复决字[2018]20号《行政复议决定书》是合法适当的，原审判决没有任何事实和法律依据。恳请二审法院依法判决：1.依法撤销茂名市茂南区人民法院作出的(2018)粤0902行初315号《行政判决书》，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。2.本案一、二审的诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人水心二社没有提交书面答辩意见，其在庭审称：被诉处理决定书作出的程序不合法，该确权处理决定在未经我社申请的情况下作出，且也没有依法送达给我社，我社是在另案民事诉讼中才发现存在这份被诉处理决定的，故沙琅镇政府作出被诉处理决定的程序明显违法。在事实认定方面，争议地是山岭，从来没有人居住，且李美兰、卢亚勇、卢明已经不属于我社的村民，是城镇居民，其不应享有我社的土地使用权。况且，沙琅镇政府至今均无法提交作出被诉的行政行为的相关证据、依据，应当认定其作出被诉处理决定的事实不清，证据不足。沙琅镇政府之前称是档案遗失，今天又称没有档案，可见镇政府当时作出决定书之前没有调查核实，也没召集双方协商，其行为不符合作出行政决定的相关程序规定。原审判决认定事实清楚，判决撤销被诉处理决定正确，依法应当予维持。上诉人的上诉理由不符合事实，没有法律依据，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审被告电白区政府答辩称：一、沙琅镇政府作出的沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，处理结果恰当，依法应予维持。沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》自1998年作出至今已存在二十多年，该处理决定书的真实性各方当事人均无异议。1998年，沙琅镇政府依法定职权，立案受理，经过调查、调解，最后作出处理决定，其认定事实清楚，证据确凿充分，处理结果恰当。沙琅镇政府1998年6月28日作出的沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》作出后，争议地一直由原审第三人管理、使用和收益，期间未曾有任何人提出异议。沙琅镇政府在行政复议中依照法定程序按规定向复议机关电白区政府答复，并就档案遗失进行了说明，同时，就当时送达知情人作了询问笔录，确认了相关送达的事实。档案的遗失并不能否认沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政处理决定书》的客观存在，也不能对其真实性、合法性予以否定。原审法院以沙琅镇政府无法提供当初作出具体行政行为的证据为由，认定其行政行为无依据，作出撤销判决，显然属适用法律错误，依法应予撤销。二、原审判决责令沙琅镇政府在原审判决发生法律效力之日起60日内重新作出行政行为不具有可操作性。沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》中的一方当事人杨华汉、王梅英已故，主体己无法重新认定。且争议地的大部分土地于2016年8月已被政府征收，属于国有土地，现再由沙琅镇政府重新作出行政决定不具有操作性。沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》是二十多年前作出的具体行政行为，该处理决定书中既没有申请人，也没有被申请人，且现时的争议四至已无法重新核定，且法律法规已经修改。鉴于以上种种情况，原审法院判决沙琅镇政府重新对争议林地作出行政行为均不具有任何可操作性。综上所述，原审法院认定事实不清，适用法律错误，判决撤销被诉行政行为不当。请二审法院依法撤销原审判决，维持答辩人作出的行政复议决定。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，行政诉讼案件的被告对其作出的行政行为，应当在规定的期限内提供作出该行为的证据依据，不提供或无正当理由逾期提供证据的，应承担举证不能的法律后果。本案中，沙琅镇政府对其作出的沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》，在行政复议阶段和一审诉讼阶段均不能提供作出该行政行为的证据依据，依据上述法律的规定，应视为沙琅镇政府作出该行政行为没有相应的证据依据。虽然沙琅镇政府在行政复议阶段提交了肖辉彦、林汝经在2017年作出的证言证词，但该证言证词均是沙琅镇政府在被诉行政行为作出后所搜集的证据，并不是该行为作出时所适用的证据材料。而且，李美兰等3人在一审诉讼阶段所提交的相关证据，也不是被诉行政行为作出时所适用的证据，不能证明沙琅镇政府作出该行为的合法性，故沙琅镇政府对其作出的沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》，应承担举证不能的法律后果。电白区政府在沙琅镇政府对其作出的被诉行政行为未能提供证据的情况下，仍作出维持该行为的行政复议决定，显然缺乏事实根据。原审法院据此判决撤销被诉行政行为，并无不当。沙琅镇政府和电白区政府在二审阶段提出被诉行政行为的档案虽然已遗失，但不能据此否定该行政行为合法性的意见，因被诉行政行为是否合法，应当从作出该行政行为时适用的证据依据进行审查，如行政机关对其作出的行政行为无法提供证据，那么对该行为的合法性就无从审查，行政机关也无法证明该行政行为的合法性。沙琅镇政府和电白区政府诉称被诉行政行为合法，只是其主观认定，并无事实根据，故对该主张本院不予支持。由于原审判决在撤销被诉行政行为时责令沙琅镇政府在60日内重新作出行政行为，其重作期限不符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十五条的规定，对此本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初315号行政判决第二项；二、撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初315号行政判决第一项；三、撤销茂名市电白区沙琅镇人民政府于1998年6月28日作出的沙府(98)决字第005号《沙琅镇人民政府处理决定书》，并由其在法定期限内重新作出行政行为。二审案件受理费50元，由茂名市电白区沙琅镇人民政府、李美兰、卢亚勇、卢明共同负担。本判决为终审判决。审判长  张国平审判员  封桢莉审判员  黄志平二〇一九年九月二十三日书记员  邹君萍速录员  车嘉贤