山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁02行初164号 原告李晓伟。 被告青岛市市北区人民政府。 法定代表人杨旭东，区长。 委托代理人孔田，青岛市市北区人民政府即墨路街道办事处工作人员。 委托代理人邓雨明，山东博论律师事务所律师。 第三人李守矩。 第三人张英伦。 第三人原峻。 第三人原晔。 上述三第三人的共同委托代理人李守矩。 原告李晓伟不服被告青岛市市北区人民政府作出的《未登记建筑认定结果告知书》，于2019年6月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。李守矩、张英伦、原峻、原晔经本院审查，系本案必须共同进行诉讼的当事人，因四人不愿意作为原告参加诉讼，本院依法追加四人为本案第三人。本院依法组成合议庭，于2019年8月13日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告李晓伟，被告青岛市市北区人民政府的委托代理人孔田、邓雨明，第三人李守矩并作为第三人张英伦、原峻、原晔的共同委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李晓伟起诉称，原告及亲戚居住在涉案的青岛市市北区宁波路x号内x户院内，该房建于上世纪解放前，约有近100年历史，独自使用房屋带封闭院落占地约60平米，附带院墙、独立院门。院内有建筑物房屋两间并带有厨房、上下水管道、电水表门窗及卫生间、储藏室等附属设施。推开院门为院子，冲着院门的大屋面积20多平米由原告亲属居住，院内左侧有一间小屋约10平米，由原告与妹妹居住至今。被告依据青北政发（2016）30号《关于甘肃路棚户区改造项目房屋征收决定》实施拆迁。原告多次要求被告征收办依照房屋院大房小，院内土地使用权面积大，附属物客观存在的事实作出公平合理的征收补偿决定，对于原告居住的涉案院子及小屋面积给予依法规实测认定，而拆迁办不作为。涉案院子及房屋于1949年解放以前建造并使用，属合法房屋，未经登记系房屋管理部门历史遗留下来的问题。本案中，涉案院子及小屋在1989年9月1日《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》施行之前建成，并不属于1989年“违章建筑”规定出台之后随搭乱建的违法建筑，也不属于超过批准期限的临时建筑，不能予以强制拆除。对于这种法律出台之前已经存在的历史遗留建筑，虽然没有房产证，但属于合法建筑。无证房屋并非都认定为违法建筑，未经登记的建筑也并非一概而论全不补偿。2018年12月28日，被告在无任何理由的情况下作出涉案《未登记建筑认定结果告知书》，无论程序还是实体上，违反了国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定、《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》和《关于贯彻实施的通知》(青政发[2013]16号文)第五条的规定，没有事实及法律依据，应予撤销。原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，特向法院提起诉讼，请求法院：一、撤销被告于2018年12月28日作出的《未登记建筑认定结果告知书》，并责令被告重新作出认定；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交如下证据： 1.身份证复印件一份，证明原告身份情况； 2.《未登记建筑认定结果告知书》，证明被告作出未登记结果告知书是错误的。 被告青岛市市北区人民政府答辩称，原告所提交材料不符合《关于贯彻实施的通知》（青政【2013】16号）的具体条件，不应予以认定。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：市或者区（市）人民政府应当组织国土资源、房管、建设、规划、城管执法、监察、财政、审计等有关部门，依法对拟征收房屋范围内未经登记和权属、用途不清的房屋进行调查、认定和处理。具体办法由市人民政府制定。根据该条例的授权，青岛市人民政府制定了《关于贯彻实施的通知》（青政【2013】16号），该通知第五条关于对未登记建筑的认定程序为：区政府负责组织相关部门对调查情况进行认定，并出具意见。同时该条对于可以按照房屋征收补偿方案予以补偿的未登记建筑认定的实体要件规定为：1.在1989年9月1日《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》施行以前建成，使用人在房屋内有常住户口或工商营业登记、其他社会组织登记，具备居住条件或使用功能的未登记建筑，建筑面积以房地产测绘机构实测为准。2.已依法取得规划或施工建设相关手续并按规定建成的，其建筑面积以批准手续载明的建筑面积为准。如已建成的未登记建筑面积小于规划或施工建设批准手续载明面积的，以房地产测绘机构实测的建筑面积为准。3.已取得国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的在建工程，以批准手续载明的建筑面积为准。市北区宁波路x号房屋在市北区甘肃路（一期）棚户区改造项目改造范围内。市北区宁波路x号房屋承租人为李守矩，原告主张的未登记房屋位于市北区宁波路x号房屋旁，原告与李守矩系父女关系。原告市北区宁波路x号甲x户的户籍在李守矩承租的市北区宁波路x号房屋内，李守矩在承租房屋内没有户籍。经调查，未登记房屋内未有独立常住户口，原告亦未提供其主张的未登记房屋已依法取得规划或施工建设相关手续的证明材料及国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证，不符合未登记房屋予以认定补偿的实体要件。同时，在认定程序上，项目启动前由区分管领导主持召开房屋征收项目未登记建筑认定会议，会议上规划、建设等相关部门均出席，并对相关情况进行了讨论，最后得出结论并出具了政务专报（青北政专【2018】第2-149期），公布了相关认定结果。据此，被告作出《未登记建筑认定结果告知书》并依法送达。综上，被告作出《未登记建筑认定结果告知书》的行政行为程序合法，事实清楚，适用法律正确，请法院查明事实驳回原告的诉讼请求。 被告在法定举证期限内向本院提交如下证据： 1.房屋征收决定、房屋征收公告、征收补偿方案、奖励办法，证明2016年4月25日，被告决定对市北区甘肃路（一期）棚户区改造项目启动征收，同日发布补偿方案、奖励办法。 2.承租单、李守矩身份证复印件，证明市北区宁波路x号房屋承租人为李守矩，其户籍在市北区无棣一路x号，原告与李守矩系父女关系。 3.未登记房屋照片、户口簿复印件，证明原告户口在市北区宁波路x号甲x户；未登记房屋连接主房（宁波路x号）。 证据2-3证明房屋征收部门对未登记房屋进行调查情况。 4.政务专报，证明被告组织相关部门对调查情况进行认定。 5.未登记建筑认定结果告知书及送达回证，证明被告作出认定意见并予以送达。 四位第三人陈述称，同意原告的诉讼请求。 四位第三人无证据提交。 经庭审质证，原告及四位第三人对被告证据1-2没有异议。对证据3真实性没有异议，但是认为与本案无关。对证据4真实性无法确认，原告及第三人没有看到。对证据5中的送达回证没有异议，告知书收到了，对真实性没有异议，但是认为告知书不合法，违反了国务院相关规定，侵犯了原告的合法权益。 被告及四位第三人对原告证据1-2真实性认可，但被告主张原告提交的证据1证明其户籍在宁波路x号甲x户的主房内，不在未登记建筑内，不符合未登记建筑认定的实体要件。 经审查，原告及被告提交的上述证据均客观真实，符合法定形式，与本案具有关联性，本院予以确认。 经审理查明： 1、2016年4月25日，被告作出青北政发【2016】30号《青岛市市北区人民政府关于甘肃路（一期）棚户区改造项目房屋征收决定》，决定自该日起正式启动市北区甘肃路（一期）棚户区改造项目房屋征收与补偿工作。同日，被告发布《关于甘肃路（一期）棚户区改造项目实施房屋征收的公告》，同时公告了《市北区甘肃路（一期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，房屋征收范围为甘肃路x号……宁波路x号甲……范围内的合法房屋。该补偿方案第十五条“未登记建筑和临时建筑处理办法”规定：（一）征收范围内未经登记的建筑，由区政府组织规划、建设、国土资源、房管、城管执法、监察、财政、审计等部门进行认定，并出具意见……。 2、原告李晓伟系第三人李守矩之女。李守矩承租的公房的住用房屋租金计算表显示房屋位于宁波路x号，产权性质为“公房”，承租人为“李守矩”。庭审中，各方当事人均认可第三人李守矩承租的宁波路x号房屋就是宁波路x号甲x户。在宁波路x号甲x户院内，有未登记房屋一处。2018年11月27日，被告印发了青北政专【2018】第2-149期《政务专报》，该专报载明：2018年11月8日，区委常委、区政府副区长组织区财政局、开发建设局……等部门，研究了辽宁路街道办事处等提交的房屋征收项目未登记建筑认定材料，确定事项如下：……二、即墨路街道办事处、辽宁路街道办事处……等19处未登记建筑（附件2），因不符合青政发【2013】16号文件规定认定标准，认定不予补偿。其中附件2的第3项即为第三人李守矩等。2018年12月28日，被告作出被诉《未登记建筑认定结果告知书》，告知原告及四位第三人“关于你提出的要求认定青岛市市北区宁波路x号x户右侧的未登记房屋，经市北区人民政府组织召开的未登记建筑认定会议讨论并确定：以上未登记建筑不符合认定的条件，不予认定”。同时告知了救济权利和期限。2019年2月21日，原告及四位第三人签收该告知书。庭审中，各方当事人均认为被诉《未登记建筑认定结果告知书》中所称的“宁波路x号x户”就是指“宁波路x号甲x户”。 另查明，原告李晓伟及第三人张英伦、原峻、原晔的户口在青岛市市北区宁波路x号甲x户即第三人李守矩承租的公房内，第三人李守矩的户口在青岛市市北区无棣一路x号。各方当事人庭审中对上述事实无异议。 本院认为，一、从被诉《未登记建筑认定结果告知书》的程序分析。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中，被告于2016年4月25日作出青北政发【2016】30号《青岛市市北区人民政府关于甘肃路（一期）棚户区改造项目房屋征收决定》，于2018年12月28日作出被诉《未登记建筑认定结果告知书》，并于2019年2月21日送达原告及四位第三人，显然违反了上述条例规定的法定程序。因此，本院确认被告所作未登记建筑认定的程序违法。 二、从被诉《未登记建筑认定结果告知书》的认定结论上分析。2013年5月1日施行并于2017年7月28日修订实施的《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：市或者区（市）人民政府应当组织国土资源、房管、建设、规划、城管执法、财政等有关部门，依法对拟征收房屋范围内未经登记和权属、用途不清的房屋进行调查、认定和处理。具体办法由市人民政府制定。根据该条例的授权，青岛市人民政府于2013年6月6日发布实施的青政发【2013】16号《通知》第五条规定：（一）未登记建筑是指未取得合法产权证照的住宅房屋、非住宅房屋等建筑物及构筑物。（二）区政府指定区房屋征收部门或其他相关单位对征收范围内未登记建筑和用途不清房屋的权属、区位、用途、建筑面积、结构等情况进行调查的，未登记建筑和用途不清房屋的产权人或使用人应当积极配合。区政府负责组织规划、建设、国土资源、房管、城管执法、财政等部门对调查情况进行认定，并出具意见。（三）未登记建筑符合下列情形之一的，由房屋征收部门按照房屋征收补偿方案予以补偿：1.在1989年9月1日《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》施行以前建成，使用人在房屋内有常住户口或工商营业登记、其他社会组织登记，具备居住条件或使用功能的未登记建筑，建筑面积以房地产测绘机构实测为准。2.已依法取得规划或者施工建设相关手续并按规定建成的，其建筑面积以批准手续载明的建筑面积为准。如已建成的未登记建筑面积小于规划或者施工建设批准手续载明面积的，以房地产测绘机构实测的建筑面积为准。3.已取得国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的在建工程，以批准手续载明的建筑面积为准。 庭审中，虽然被告主张其所作被诉《未登记建筑认定结果告知书》的依据是上述文件的第五条，但因涉案房屋既不属于已取得规划或施工建设相关手续并按规定建成的房屋，也不属于已取得国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的在建工程，因此被告所作被诉告知行为的具体依据应是上述文件第五条第（三）项中的第一种情形，即建成于1989年9月1日，使用人在房屋内有常住户口或工商营业登记、其他社会组织登记，且具备居住条件或使用功能的未登记建筑，符合认定条件。根据本案现已查明的事实可知，原告及四位第三人的户口均不在涉案未登记建筑内，涉案未登记建筑内也无工商营业登记、其他社会组织登记。根据青政发【2013】16号《通知》第五条第（三）项中的第一种情形，即便涉案未登记建筑建成于1989年9月1日前且具备居住使用条件，但因原告及四位第三人在涉案未登记建筑中没有常住户口和工商营业登记、其他社会组织登记，显然不符合应予认定为合法建筑的条件，因此被告所作被诉《未登记建筑认定结果告知书》，结果并无不当。 综上，被告作出的被诉《未登记建筑认定结果告知书》认定事实清楚，适用法律正确。虽程序违法，但依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”之规定，该程序违法对原告及四位第三人的权利义务不产生实际影响，本院确认被告作出的被诉《未登记建筑认定结果告知书》程序违法，而非撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决如下： 确认被告青岛市市北区人民政府于2018年12月28日作出的《未登记建筑认定结果告知书》程序违法。 案件受理费人民币五十元，由被告青岛市市北区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  徐奎浩 人民陪审员  王国际 人民陪审员  王新杰 二〇一九年九月四日 法官助理 宫惠敏 书记员赵洪峰 书记员王倩倩