广东省云浮市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤53行终59号上诉人（原审原告）：罗定市双东街道龙凤村竹桥经济合作社。地址：罗定市双东街道龙凤村。负责人：欧武彬，组长。委托代理人：吴日辉，广东今久律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：罗定市自然资源局。住所地：罗定市兴华三路29号。法定代表人：李金坚，局长。委托代理人：林沛文，罗定市自然资源局干部。委托代理人：朱瑞明，罗定市自然资源局干部。上诉人罗定市双东街道龙凤村竹桥经济合作社（以下简称：竹桥经济合作社）与被上诉人罗定市自然资源局行政机关不履行法定职责纠纷一案,不服云城区人民法院（2018）粤5302行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2019年7月24日公开开庭审理了本案。上诉人竹桥经济合作社的负责人欧武彬及委托代理人吴日辉，被上诉人罗定市自然资源局的委托代理人林沛文、朱瑞明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2018年7月28日，竹桥经济合作社向罗定市自然资源局提出申请确认位于罗定市双东街道龙凤竹桥村众垌岗、三丫顶、景埇顶等山地约300亩权属归竹桥经济合作社集体所有；若被申请人罗定市双东街道双东村民委员会否认存在土地置换，且政府部门也确认不存在土地置换事实，则请求确认位于罗定市双东街道龙凤竹桥村屋史埇、黄茅顶、黄茅坊、增子腰、庙背坊、黄茅埇、大塘脑、庙背埇等耕地约200亩的土地权属归竹桥经济合作社集体所有。2018年8月1日，双东街道双东村委会出具一份《证明》，载明：位于我村委辖区内的众垌岗、三丫顶、景埇顶等山地和黄茅顶、增子腰等耕地的权属不属于我村委会所有，而是我村委会下辖的经济社所有。罗定市自然资源局经查，竹桥经济合作社提出的有争议的土地不属于被申请人双东街道双东村民委员会所有，而属于其辖下的经济合作社所有。2018年8月2日，罗定市自然资源局作出罗国土资函〔2018〕2号《不予受理告知书》，决定对竹桥经济合作社提出的土地确权申请，不予受理,并于2018年8月7日将《不予受理告知书》、《土地确权申请书》、证据材料送达给竹桥经济合作社。2018年8月14日，竹桥经济合作社向罗定市自然资源局提出申请确认罗定市双东街道龙凤竹桥村众垌岗、三丫顶、景埇顶等山地约300亩权属归竹桥经济合作社集体所有；若被申请人罗定市双东街道双东村罗秀一队经济合作社、罗定市双东街道双东村龙田一队经济合作社否认存在土地置换，且政府部门也确认不存在土地置换事实，则请求确认位于罗定市双东街道龙凤竹桥村屋史埇、黄茅顶、黄茅坊、增子腰、庙背坊、黄茅埇、大塘脑、庙背埇等耕地约200亩的土地权属归竹桥经济合作社集体所有。2018年7月31日，龙凤蓆朗村、龙凤新村、龙凤旧村、龙凤凤油坪村、龙凤竹桥村、龙凤村委共同出具一份《证明》，载明：兹证明座落于罗定市双东街道龙凤竹桥的屋史埇、黄茅顶、黄茅坊、增子腰、庙背坊、黄茅埇、大塘脑、庙背埇等土地是罗定市双东街道龙凤村竹桥村所有。在双东高社时期，竹桥村以屋史埇、黄茅顶、黄茅坊、增子腰、庙背坊、黄茅埇、大塘脑、庙背埇等土地与双东村的众垌岗、三丫顶、景埇顶等山地进行土地置换，置换后，众垌岗、三丫顶、景埇顶等山地一直由竹桥村管理、占有、使用和收益。2018年8月22日，罗定市自然资源局向竹桥经济合作社发出一份罗国土资函〔2018〕3号《补正通知书》，请竹桥经济合作社选派3名熟识情况、对卫星影像图识别能力较好的代表到罗定市自然资源局处根据罗定市自然资源局提供的卫星影像图，确定提出争议的范围和明确相应的请求对象。2018年9月3日，罗定市双东街道办事处向欧武彬、欧建清、梁京周、欧超杰、莫莲芳等人出具一份《意见书》，载明：……景埇顶的权属属于罗秀二队、罗秀一队所有，两队已持有山林权证，证号：罗林证字（2015）第13xxx号、罗林证字（2015）第13xxx9号；众垌岗不属于山地，是农田耕作地，一直由罗秀一队经营管理，没有改变过，三丫顶也是耕作地，有一部分由龙田一队经营管理，有一部分由罗秀一队经营管理，上述三处土地从解放后到现在都是罗秀一队、龙田一队进行经营管理，并长期占有使用和收益，对三处土地权属问题进行调查，并未发现有存在置换土地的情况，此前一直也没有人提出过上述三地权属存在争议，没有任何证据证明有互调互换土地现象。……2018年9月7日，罗定市自然资源局的工作人员向竹桥经济合作社的负责人欧武彬及其选派的代表欧超杰、欧建清、梁京周制作一份《国土资源询问笔录》，在该询问笔录中，欧武彬、欧超杰、欧建清、梁京周明确在罗定市自然资源局提供的卫星影像图中勾绘的红线范围为竹桥经济合作社要求处理土地权属争议的范围，但不清楚有争议具体对象。该土地范围在1956年前属于双东村委，1956年，竹桥经济合作社通过对换后，变更为由竹桥经济合作社种树，1956年时，竹桥经济合作社与罗定市双东街道双东村罗秀一队经济合作社、罗定市双东街道双东村龙田一队经济合作社属于同一高级社。1962年9月《六十条》实施后，该红线范围的土地固定到竹桥生产队，现在该红线范围的土地是林地，但没有办理山林权证。竹桥经济合作社实际上是与双东村民委员会有争议，与罗秀一、龙田一经济社是没有争议的，该红线范围的土地是双东村民委员会的，不是罗秀一、龙田一经济社的，2012年土地登记中的原图可以证明红线范围的土地是竹桥经济合作社与双东村委会有争议，不是与罗秀一、龙田一经济社有争议。罗定市自然资源局认为2018年9月7日的询问笔录中竹桥经济合作社的代表确认被申请人为双东村民委员会，不是双东村委罗秀一、龙田一经济合作社。罗定市自然资源局于2018年9月13日作出罗国土资函〔2018〕3号《不予受理告知书》，决定不予受理竹桥经济合作社提出的土地确权申请。竹桥经济合作社不服，认为罗定市自然资源局存在行政不作为，于2018年11月15日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销罗定市自然资源局做出的罗国土资函〔2018〕2号和罗国土资函〔2018〕3号《不予受理告知书》，责令罗定市自然资源局受理案涉土地权属争议纠纷，并责令罗定市自然资源局根据事实和法律，正确裁决。另查明，2014年11月11日，罗定市人民政府作出罗府决〔2014〕8号《关于双东街道三分场土地权属争议的处理决定》，查明：争议的土地位于双东街道办龙凤村委毛埇，向双方对争议地块座落统称为“三分场”，争议土地的总面积为62442平方米（93.663亩）。认为竹桥村民小组提交了土改时颁发给竹桥村王沃垣等46户的《土地房产所有权证》存根，只能说明在土地改革时期马大岗、毛埇、其岭埇的土地属于竹桥村的持证人，竹桥村村民持有的土地房产所有证作为个人土地权属证明文件已失效。决定：三分场62442平方米（93.663亩）土地权属属于双东村民委员会农民集体所有（四至范围详见附后的《双东街道三分场土地权属争议示意图》）。一审法院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第四条：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。”第五条：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”的规定，罗定市自然资源局作为罗定市范围内的国土资源的行政主管部门，对竹桥经济合作社提出的确权申请有调查的法定职权，是本案适格的诉讼主体。本案的争议焦点为：一、罗定市自然资源局作出的罗国土资函〔2018〕2号《不予受理告知书》是否合法；二、罗定市自然资源局作出的罗国土资函〔2018〕3号《不予受理告知书》是否合法。关于罗定市自然资源局作出的罗国土资函〔2018〕2号《不予受理告知书》是否合法的问题。竹桥经济合作社向罗定市自然资源局提出土地确权申请。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”的规定，罗定市自然资源局根据竹桥经济合作社的申请向被申请人罗定市双东街道双东村委会作调查，罗定市双东街道双东村委会明确涉案耕地不属于罗定市双东街道双东村委会所有而是罗定市双东街道双东村委会下辖的经济社所有。据此，罗定市自然资源局认为涉案土地与罗定市双东街道双东村委会没有直接利害关系，不是适格的被申请人，而决定不予受理竹桥经济合作社提出的土地确权申请,并将《不予受理告知书》等材料送达给竹桥经济合作社。罗定市自然资源局作出罗国土资函〔2018〕2号《不予受理告知书》，程序合法，事实清楚，适用法律正确，原审法院予以确认。关于罗定市自然资源局作出的罗国土资函〔2018〕3号《不予受理告知书》是否合法的问题。竹桥经济合作社向罗定市国土资源局提出土地确权申请。为调查竹桥经济合作社的土地确权申请的对象，竹桥经济合作社的负责人和三名代表在罗定市自然资源局制作的《国土资源询问笔录》中明确争议的范围，但争议的具体对象不清楚，认为竹桥经济合作社与双东村民委员会有争议，与罗秀一、龙田一经济社是没有争议。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”的规定，竹桥经济合作社在提出本案的土地确权申请时，没有明确的请求处理对象，并且对于争议土地的被申请人认定前后不一。竹桥经济合作社提出的本案的土地确权申请不符合法律的要求，罗定市自然资源局作出罗国土资函〔2018〕3号《不予受理告知书》并将《不予受理告知书》等材料送达给竹桥经济合作社。程序合法，事实清楚，适用法律正确，一审法院予以确认。竹桥经济合作社请求撤销罗国土资函〔2018〕2号《不予受理告知书》及罗国土资函〔2018〕3号《不予受理告知书》，缺乏理据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回广东省罗定市双东街道龙凤村竹桥经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由广东省罗定市双东街道龙凤村竹桥经济合作社负担。上诉人竹桥经济合作社不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销（2018）粤5302行初111号行政判决书；2.撤销罗国土资函〔2018〕2号和罗国土资函〔2018〕3号《不予受理告知书》，责令被上诉人履行法定行政职责，受理案涉土地权属争议纠纷，并责令被上诉人根据客观事实和法律规定，裁决案涉土地属于上诉人所有。3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人全部承担。事实和理由：一审法院认定事实不清，适用法律错误，导致本案处理不当，恳请二审法院依法予以改判，理由如下：一、一审法院认定“上诉人在提出本案的土地确权申请时，没有明确的请求处理对象，并且对争议土地的被申请人认定前后不一”，这是明显错误的，上诉人在提出土地确权申请时，在申请书里有列明明确的被申请人和明确的申请要求，一审法院不能以《国土资源询问笔录》来推定上诉人在提出本案土地确权申请时没有明确的请求处理对象，并且对争议土地的被申请人认定前后不一而应当以上诉人提交的土地确权申请书载明的被申请人作为明确的申请对象，并且该申请对象由《答复意见书》《土地房产所有证》等相关证据予以支持，是明确的和唯一的，符合法律规定被上诉人案件受理的条件，被上诉人应当受理并作出实质性处理。因此一审法院认定事实不清，适用法律错误，案件处理有误，恳请二审法院予以改判，支持上诉人的诉讼请求。二、被上诉人作出罗国土资函〔2018〕2号《不予受理告知书》认为，案涉土地不属于罗定市双东街道双东村民委员会所有，而属于其辖下的经济合作社所有是有误的。首先在2012年土地确权调查时，是由罗定市双东街道双东村民委员会和上诉人在土地航拍图上盖章并签名确认存在土地权属争议。因此，上诉人根据当时现有证据以罗定市双东街道双东村民委员会为被申请人符合法律规定，被上诉人以双东街道双东村民委员会受其所属的村小组之托盖章，争议土地不属于双东街道双东村民委员会，而是其辖下的经济合作社所有作出不予受理不符合法律规定，属于典型的行政不作为行为，系行政违法行为。申请人以在土地航拍图上盖章并签名确认的单位为被申请人符合法律规定，至于该单位与其下属经济合作社之间的关系，是其内部关系，申请人也不清楚，被上诉人不受理案涉纠纷是不符合法律规定。其次，由于上诉人提交的证据能证实与罗定市双东街道双东村民委员会存在土地纠纷，罗定市双东街道双东村民委员会否认案涉土地属于其所有，根据申请人提交的《土地房产所有证》等证据，也可以确定案涉土地属于上诉人所有，被上诉人也应当要受理，并作出裁决。三、被上诉人作出的罗国土资函〔2018〕2号《不予受理告知书》后，上诉人根据被上诉人的告知和释明及双东街道办事处的答复意见，变更了土地确权申请书的被申请人，将被申请人由双东街道双东村民委员会变更为双东村罗秀一队及双东村龙田一队。但是被上诉人又以2018年9月7日的审查询问笔录上，上诉人认为申请人确认被申请人为双东村民委员会，不是双东罗秀一队及双东村龙田一队为由不予受理，这个明显属于行政不作为行为，上诉人在询问笔录中确认当时在2012年土地确权调查时，是由罗定市双东街道双东村民委员会和上诉人在土地航拍图上盖章并签名确认存在土地权属争议，这并没有不当，因为根据航拍图确实也是双东村委会签字盖章。至于双东村委会在2012年签字盖章后将案涉土地分归哪一个生产大队是其内部管理关系，与被上诉人是否受理本案无关。被上诉人据此作出罗国土资函〔2018〕3号《不予受理告知书》不符合法律规定，属于典型的行政不作为行为，系行政违法行为。一审法院仍然认为被上诉人的行政不作为行为程序合法，事实清楚，适用法律正确，予以确认，明显属于认定事实不清，适用法律不当，处理结果有误，恳请二审法院依法予以改判。四、上诉人根据罗定市双东街道办事处出具《答复意见书》及相关证据，将土地确权申请书中被申请人由双东街道双东村民委员会变更为双东村罗秀一队及双东村龙田一队符合法律规定，被上诉人应当予以受理，并根据客观事实和法律规定，作出正确裁决结果。在双东街道双东村民委员会出具证明，证实其不是案涉土地所有人，另外《答复意见书》明确了案涉土地的争议对象，上诉人根据本案的具体证据变更被申请人是符合法律规定，但是，被上诉人始终寻找各种借口和理由对本案不予受理，明显属于典型的行政不作为，是行政违法行为。一审法院在被上诉人存在明显的懒政行为和行政不作为行为仍然没有纠正被上诉人的错误行为，恳请二审法院依法审查并对一审法院处理不当和被上诉人行政违法行为及行政不作为进行纠正，以维护上诉人的合法权益。五、无论从本案的实质上还是从本案的形式上，被申请人均应受理本案，并作出实质性处理。首先，根据《土地权属争议调查处理方法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”申请人提交的《土地房产所有证》《证明》等证据证明申请人与争议土地有直接的利害关系，在申请时土地确权申请书有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据，完全符合《土地权属争议调查处理方法》规定的案件受理条件。一审法院认定上诉人在提出本案的土地确权申请时，没有明确的请求处理对象，并且对争议土地的被申请人认定前后不一是错误的，在被申请人作出罗国土资函〔2018〕3号《不予受理告知书》的案件申请中，上诉人可以根据本案的证据调整被申请人是完全符合法律规定的。一审法院以偏概全，认定事实不清，适用法律错误，导致本案处理不当，恳请二审法院依法予以改判。当庭补充：根据罗定市双东街道办事处《答复意见书》，该街道建议上诉人向被上诉人申请土地确权，上诉人将《答复意见书》载明的当事人作为被申请人符合法律规定，上诉人的土地确权申请被上诉人应当予以受理。综上，上诉人认为调查和处理土地权属纠纷是被上诉人的法定职责，被上诉人推脱不受理案涉纠纷，明显属于行政不作为行为。请二审法院依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人罗定市自然资源局辩称：一、涉案土地与双东村民委员会没有直接利害关系。上诉人与双东村民委员会之间的土地权属争议，只有三分场（地名）范围，该范围的土地权属争议，罗定市人民政府已经处理终结，处理决定书已生效。根据双东村民委员会的确认，上诉人申请确权的范围内的土地不是双东村民委员会农民集体所有的土地。被上诉人作出罗国土资函〔2018〕2号《不予受理告知书》，不予受理上诉人的申请，符合《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条、第十条的规定。二、上诉人没有明确的请求处理对象。收到被上诉人作出罗国土资函〔2018〕2号《不予受理告知书》后，上诉人再次向被上诉人递交了要求确权的申请书，把被申请人变更为罗秀一、龙田一经济社，被上诉人要求上诉人进一步明确提出争议的具体范围和相应的请求对象，上诉人虽在被上诉人提供的卫星影像图上勾绘了红线，提出争议的范围，但不清楚红线范围内的土地为哪一个集体的土地。上诉人推选出来的代表接受被上诉人的询问时，上诉人提出与罗秀一、龙田一经济社没有土地权属争议，土地权属有争议的实际为双东村民委员会，与申请书请求处理的范围和对象前后矛盾。上诉人根本不清楚在何地、何时与何集体发生土地权属争议。被上诉人作出罗国土资函〔2018〕3号《不予受理告知书》，不予受理上诉人的申请，符合《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条、第十条的规定。三、上诉人的请求缺乏事实根据。1956年时，上诉人与双东村民委员会下辖的经济合作社属于同一高级社，上诉人的集体组织尚未出现，不存在互换土地的客观事实。双东街道办事处出具的《意见书》证实，上诉人在提出争议的范围内没有经营历史。综上，一审判决认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请二审法院驳回上诉人的上诉、维持原判。针对上诉人庭审期间补充意见作以下回应：双东街道办事处虽然在《答复意见书》中建议上诉人申请确权，但不代表符合受理条件，根据双东街道办《答复意见书》查明的事实，上诉人在其提出有争议范围内没有经营的历史，也没有经营的事实。各方当事人在二审期间均没有向本院提交新证据。经审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案是行政机关不履行法定职责纠纷。争议焦点是：被上诉人作出的罗国土资函〔2018〕2号及罗国土资函〔2018〕3号《不予受理告知书》是否合法。关于被上诉人作出的罗国土资函〔2018〕2号《不予受理告知书》是否合法的问题。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”的规定，竹桥经济合作社向被上诉人提出土地确权申请，根据竹桥经济合作社的申请，被上诉人向被申请人罗定市双东街道双东村委会作调查，罗定市双东街道双东村委会出具《证明》，明确涉案耕地的权属不属于其所有，而是其下辖的经济社所有。据此，被上诉人认为竹桥经济合作社与罗定市双东街道双东村委会对涉案土地发生争议的事实不存在，涉案土地与罗定市双东街道双东村委会没有直接利害关系，而决定不予受理竹桥经济合作社提出的土地确权申请，依法作出罗国土资函〔2018〕2号《不予受理告知书》，并送达给竹桥经济合作社，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。关于被上诉人作出的罗国土资函〔2018〕3号《不予受理告知书》是否合法的问题。收到被上诉人作出罗国土资函〔2018〕2号《不予受理告知书》后，竹桥经济合作社再次向被上诉人提出土地确权申请。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”的规定，为了查明竹桥经济合作社土地确权申请的对象，被上诉人召集竹桥经济合作社的负责人和三名代表作了询问调查，在《国土资源询问笔录》中，上述被询问人只明确争议的具体范围，但对争议的具体对象均表示不清楚，认为竹桥经济合作社与双东村民委员会有争议，与罗秀一、龙田一经济社没有争议。证明竹桥经济合作社在提出本案的土地确权申请时，不清楚在何地、何时与何集体发生土地权属争议，对于争议土地的被申请人认定前后不一，没有举证证明请求处理的对象是明确的。上诉人提出的本案土地确权申请不符合法律的规定。因此，被上诉人依法作出罗国土资函〔2018〕3号《不予受理告知书》，并送达给竹桥经济合作社，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上所述，一审法院原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以维持。上诉人竹桥经济合作社的上诉请求，理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人罗定市双东街道龙凤村竹桥经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  李开勇审判员  邓建勇审判员  李婉婉二〇一九年九月十日书记员  陈辉财附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。《土地权属争议调查处理办法》第十条申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。