山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁07行初5号原告李金玉，男，1943年4月24日出生，汉族，无业，现住潍坊市。委托代理人王若斌，北京昌运律师事务所律师。委托代理人赵俊，北京昌运律师事务所律师。被告安丘市人民政府。住所地：安丘市青云大街623号。法定代表人杜建华，市长。委托代理人温莉，安丘市司法局工作人员。委托代理人张继军，山东盾安律师事务所律师。第三人安丘市兴安街道南关头居民委员会。住所地：安丘市兴安街道南关头居民委员会驻地。法定代表人王海生，村主任。委托代理人刘炳仁，男，村民。第三人李会梅，女，1967年6月24日出生，汉族，安丘市兴安街道南关头居民委员会妇女主任，现住安丘市。原告李金玉诉被告安丘市人民政府（以下简称市政府）、第三人安丘市兴安街道南关头居民委员会（以下简称南关头居委会）、第三人李会梅行政协议无效一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年5月29日公开开庭审理。在审理过程中，因需以其他案件的裁判结果为依据而中止审理。中止事由消失后，本案恢复审理。于2019年9月9日第二次公开开庭审理，原告李金玉，被告市政府的委托代理人温莉、张继军，第三人李会梅、第三人南关头居委会的委托代理人刘炳仁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李金玉诉称，原告的房屋位于安丘市××南关头社区，依法办理有《房屋所有权证》【潍安房权证安丘私字第××号】。原告的二儿子李光森、李会梅因无房居住，经原告同意后住在该房屋内。第三人南关头居委会组织实施搬迁改造，在原告没有签订补偿安置协议、没有获得任何补偿安置、也未事先告知的情况下，原告上述房屋于2013年6月份被非法强制拆除。原告针对该强拆行为依法提起了行政诉讼，在庭审中获得一份《产权调换补偿协议》（2013年6月14日）复印件，该协议系李会梅在原告毫不知情，也未得到任何授权的情况下，以自己的名义与被告市政府成立的安丘市华安片区建设工程指挥部、第三人南关头居委会就原告房屋的补偿安置事宜所签订，李会梅在该协议落款处亦代为签署了“李光森”字样。在签订涉案协议后不久，李会梅与李光森即办理了离婚手续。原告认为：南关头居委会违法进行搬迁改造、补偿安置不合理，在未经原告授权和同意的情况下，李会梅无权单独与被告市政府成立的安丘市华安片区建设工程指挥部、南关头居委会签订《产权调换补偿协议》；且该《补偿安置协议》内容也没有得到原告的事后同意。据上，该《补偿安置协议》因主体不适格而无效。综上，请求：依法确认被告市政府成立的安丘市华安片区建设工程指挥部、第三人南关头居委会与第三人李会梅签订的《产权调换补偿协议》无效；本案诉讼费用由被告承担。原告提供以下证据：1-1、城镇私有房屋登记发证申请表等。证明原告房屋的建设及土地使用是经政府有关部门依法批准的。1-2、房权证。证明是沿街房、是商业门市。1-3、李金玉房屋登记信息查询证明。证明房管局查询信息证明该房屋权属至今为原告所有。1-4、报纸（公告）证明李金玉房产证、土地使用证合法有效。1-5、照片一张。证明原告房屋被拆前原貌。1-6、山东省高级人民法院（2016）鲁行终387号行政裁定书。证明该已生效法律文书是由山东省高级人民法院对原告不服潍坊市中级人民法院作出的（2015）潍行初字第47号上诉，经审理后作出的上述裁定，在该裁定的第七页倒数第二段释明：综合分析上述三份证据（公开信、补偿协议、李会梅的说明）对于华安片区工程指挥部拆除涉案房屋的事实能够形成相互印证，能够认定华安片区工程指挥部对涉案房屋实施了拆除行为，安丘市华安片区建设工程指挥部拆除房屋的行为后果应当由安丘市人民政府承担。2-1、邮寄给安丘市公安局刑侦队的快递信件。证明2013年8月7日，因原告到政府各级部门反映自己的房屋无协议被拆除，在无人承担责任的情况下，原告以书面形式向公安局刑侦大队报案，请求给予法律援助的申请书。2-2、安丘市××南关头居委会旧村改造情况的汇报。证明该汇报内容提到“三、个别问题……2、东片区搬迁户李金玉的房屋已经拆除，因拆除协议时其儿及儿媳签的字，他提出各种异议，并多次到上级部门上访……”该汇报证明了李金玉一直不承认该协议的事实。2-3、人民来访转办单。证明原告因无法见到李会梅代签的《产权调换协议书》不得已到上级各部门上访的事实证据。3-1、公开信。证明该公开信是由安丘市政府成立的指挥部、南关头居委会共同发布的，其内容载明了指挥部对拆除房屋的权利和责任，释明了对拆除房屋的权威性和唯一合法性。3-2、产权调换补偿协议、合格证。证明该协议无本人签名亦无本人追认。协议无效，并不应当对原告产生法律上的影响的事实。3-3、李金玉房屋拆除经过的说明。证明该协议乙方签名非原告本人，第三人李会梅未得到授权亦未得到原告事后追认。合格证证明相对人非原告本人。被告辩称：1、原告房屋的拆迁主体是南关头居委会，拆迁补偿主体是南关头居委会和开发商安丘市宝源房地产开发有限公司。2、原告房屋的拆迁是南关头居委会自主拆迁，居委会已经制定了完整合理的安置补偿方案。3、南关头居委会已经对原告的房屋产权调换补偿，该协议是平等民事主体之间的民事协议，而不是行政协议，指挥部在涉案拆迁过程中只是作为一个协调、见证部门。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告提供以下证据：证据1、《拆迁安置协议》、《旧村改造合作协议》。证明拆迁补偿主体是居委会和宝源房地产开发商。证据2、《安丘市××南关头居委会旧村改造实施方案。证明涉案拆迁是居委会自主拆迁。证据3、《产权调换补偿协议》证明该协议是平等民事主体之间的民事协议。李会梅、李光森构成表见代理。以上证据原件不是被告制作，所以无法提供原件。第三人李会梅述称，一、关于其家庭关系：原告李金玉是李光森的父亲，李光磊是李光森大哥。李会梅与李光森原系夫妻，于2014年9月12日离婚。张玉芬是李会梅原婆婆，李亚男是李光磊儿子，李兆南是李会梅儿子。二、拆迁前后的经过：拆迁是大事，李会梅不可能不和上述原来的家人们商量，当时拆迁全家人都是认可的，是李会梅离婚后他们不认可了。2013年响应号召在政府领导下村委带头进行旧村改造拆迁，原婆家人没有在安丘家里的，都在潍坊，十几年来，家里一切人情往来都是李会梅负责处理，婆家所有房产证大约在2009年前都由李会梅和原丈夫保管，原婆婆公公说以后大小事情由李会梅夫妻看着处理。签《产权调换补偿协议》的那天晚上，李光森打来电话，本村书记王海生接的，李光森说让李会梅代签李光森的名字，拆就行，后来李会梅就代签了。拆迁结束后李金玉夫妻还到村里拆迁办聊过，说房屋拆迁了要求给办低保，但是村里说看看是否符合条件。离婚时李会梅说怕拆迁房子的事情给自己添麻烦，李光森说没事，都和他家人说好了，还就拆迁房子事宜写了证明，证明拆迁事情以后与李会梅无关。后来盖起了安置房，李会梅问他分安置房的事，李光森说：不让李会梅去分房子，李金玉打官司，李光森和李会梅以后什么也不管了。李会梅虽然离婚了，但自己的儿子还在原婆家，李会梅也愿意多获得拆迁补偿。第三人李会梅提供以下证据：1、王海生、当地干部的证明材料。2、李会梅的证明材料。证明原告让李会梅代签补偿协议是真实意思表示。第三人南关头居委会提交《关于李金玉房屋拆迁的情况说明》一份。本院对各方当事人提交的证据认证如下：原告、被告及第三人提交的证据，真实、合法，与本案有关联，确认为有效证据，对其证明目的需结合全案情况综合分析。经审理查明，原告李金玉在安丘市××南关头居委会拥有房屋一处，房屋产权证号为潍安房权证安丘私字第××号。原告李金玉之子为李光磊、李光森，第三人李会梅与李光森原系夫妻，李会梅与李光森于2014年9月离婚。李金玉在本案诉讼中称：约2000年左右，因李会梅与李光森当时居住的房屋被烧毁，李金玉让李会梅与李光森居住在李金玉涉案房子，李金玉搬到潍坊生活，不在涉案房屋里居住，该房屋此后一直由李会梅与李光森家庭居住。2012年2月2日，中共安丘市委办公室、安丘市人民政府办公室下发安办字［2012］6号文件，组织成立“十大片区”建设工程指挥部，其中包括“安丘市华安片区建设工程指挥部”。该文件要求：各指挥部作为片区工程建设的主导力量，要牵头抓总、靠前指挥，统筹协调、扎实推进。2013年6月3日，南关头居委会根据旧村改造的要求，与安丘宝源房地产开发有限公司（代表人何积财）签订《旧村改造合作协议》，约定南关头居委会对包括原告所主张的房屋土地在内的38亩土地的地上附着物进行拆迁后，交由安丘宝源房地产开发有限公司进行开发建设。兴安街道办作为见证方在协议上签字盖章。2013年6月13日，南关头居委会根据村民代表大会决议形成《旧村改造实施方案》，安丘市华安片区建设工程指挥部与南关头居委会发布《公开信》在村内公示了《旧村改造实施方案》。《旧村改造实施方案》包括了“搬迁改造范围、评估及补偿方式、补偿及奖励政策、安置楼建设、安置楼的分配、搬迁的步骤、要求、验收及选楼顺序、房屋的验收及拆除”等项内容。其中第六条、第七条等明确了签订安置补偿协议后，指挥部对拆迁安置补偿及搬迁房屋进行勘察审查复核，确认无误后，由指挥部下发搬迁通知书；签订房屋搬迁补偿协议并按规定时间搬迁腾空房屋后，将房屋钥匙交到指挥部，经验收合格的，签发房屋搬迁验收合格临时证明，由指挥部统一组织拆除，对拒不搬迁的，依法强制拆除。2013年6月14日，安丘市华安片区建设工程指挥部、南关头居委会共同作为甲方，李光森、李会梅共同作为乙方签订《产权调换补偿协议》，协议第三条房屋的验收与拆除条款中载明，甲乙双方签订该协议，经复核组审核无误，接到搬迁通知书后三天内将原住房腾空，完好无损地交甲方拆除。该协议中“李光森”的签名是李会梅书写的。李会梅称其代替李光森在该协议上签字事先经过李光森及李金玉授权和同意。李金玉在本案中称李会梅代签协议系未经其授权和同意，且事后也不同意追认。李会梅于2013年12月13日出具《关于李金玉房屋拆迁经过的说明》，载明“我叫李会梅，是李金玉的二儿媳，……，所以我就签了，当时华安片区指挥部的领导都在场，签字后，我把家中的家具搬出来了，华安片区指挥部将房屋拆除了，……。”2013年12月12日，南关头居委会与安丘宝源房地产开发有限公司签订《拆迁安置协议书》，约定了拆迁安置楼房源、数量等事宜。2013年6月份，原告的房屋被拆除。原告得知涉案房屋被拆除后，于2015年6月12日向本院提起行政诉讼，请求确认被告拆除原告房屋的行为违法。该案经山东省高级人民法院二审作出（2016）鲁行终387号行政裁定书，认为能够认定华安片区工程指挥部对涉案房屋实施了拆除行为，安丘市华安片区建设工程指挥部拆除房屋的行为后果应当由安丘市人民政府承担。《产权调换补偿协议》签订后，李会梅、李光森、李金玉均未参加涉案安置房的分配选取。李会梅在本案诉讼中称：在分安置房时，李光森告知李会梅，因李金玉打官司，所以不让李会梅参加安置房的分配选取。本院认为：原告认为第三人李会梅与安丘市华安片区建设工程指挥部、南关头居委会所签补偿协议无效提起本案诉讼，安丘市华安片区建设工程指挥部系由被告成立，因该指挥部是不具有独立承担法律责任能力的机构，依照法律规定，市政府系该指挥部行为的法律责任承担主体，原、被告均是本案适格主体。涉案《产权调换补偿协议》系行政协议，被告辩称属民事合同的理由不成立，本案属于行政诉讼受案范围。关于涉案补偿协议是否合法有效的问题。《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”该法第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”根据上述规定，行为人没有代理权以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力；无处分权人处分他人财产，未经权利人追认或订立合同后未取得处分权的，该合同应属无效。本案中，原告系被诉补偿协议所涉房屋的所有权人，被诉补偿协议的一方署名“李光森、李会梅”，其中“李光森”签名系由李会梅书写。李会梅称其代李光森及李金玉签署上述补偿协议前，事先与李光森及李金玉协商并经过其同意，但李金玉对此予以否认。根据本案现有证据不能充分证明原告委托李会梅代替原告就该房屋拆迁补偿事宜签订协议，李会梅签订被诉补偿协议系对原告享有的房屋权益的无权处分，原告现明确表示对被诉协议不予认可，也无充分证据证明原告对被诉协议予以追认，被诉补偿协议对原告不发生效力，应确认无效。被告关于李会梅代签协议构成表见代理、被诉补偿协议有效的辩解证据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”依照《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款、第五十一条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：确认被告安丘市人民政府设立的安丘市华安片区建设工程指挥部、安丘市兴安街道南关头居民委员会与第三人李会梅签订的《产权调换补偿协议》无效。案件受理费50元，由被告安丘市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  林少华审 判 员  李长明人民陪审员  李伟丽二〇一九年九月十日书 记 员  许英琪