山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁02行初50号 原告李作乾。 委托代理人张心升，北京正山律师事务所律师。 被告青岛市市北区人民政府。 法定代表人杨旭东，区长。 出庭负责人杜富跃，青岛市市北区人民政府党组成员。 委托代理人陈美虹，山东博论律师事务所律师。 委托代理人刘传龙，青岛市市北区房屋征收安置管理中心工作人员。 原告李作乾不服被告青岛市市北区人民政府于2018年8月18日作出的青北政发XXX号《青岛市市北区人民政府市北区郑州路两侧改造项目房屋征收决定》，于2019年2月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月5日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告李作乾及其委托代理人张心升，被告青岛市市北区人民政府的出庭负责人杜富跃及委托代理人陈美虹、刘传龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年8月18日，被告作出青北政发XXX号《市北区郑州路两侧改造项目房屋征收决定》，决定：自2018年8月18日正式启动市北区郑州路两侧改造项目房屋征收与补偿工作；房屋征收部门为青岛市市北区房屋征收安置管理办公室；房屋征收组织落实单位为青岛市市北区人民政府洛阳路街道办事处；房屋征收范围为闫家山村1-780号、801-1139号；香里村1-511号、郑州路29号30-255户；郑州支路22号1-108户；郑州支路2号范围内的合法房屋。 原告李作乾诉称，原告的房屋位于青岛市市北区XXX号。2018年8月18日，被告作出了《青岛市市北区人民政府市北区郑州路两侧改造项目房屋征收决定》(青北政发XXX号)具体行政行为，并决定征收市北区香里村1-511号房屋。原告的房屋也在被告作出的上述决定的房屋征收范围内。但原告认为，被告作出的该《青岛市市北区人民政府市北区郑州路两侧改造项目房屋征收决定》具体行政行为事实依据不足，程序明显违法，且严重侵害原告的合法权益，依法应予撤销。为此，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十五条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条及相关司法解释之规定，依法提起行政诉讼，请求:1、判令撤销被告于2018年8月18日作出的《青岛市市北区人民政府市北区郑州路两侧改造项目房屋征收决定》(青北政发XXX号)具体行政行为；2、本案的诉讼费用全部由被告承担。 原告庭审时向法院提交如下证据： 1、房屋征收决定，证明被诉具体行政行为的存在; 2、房产证，证明原告的房屋是座落在被告作出的本案征收决定范围内，与房屋征收决定有法律上利害关系，是本案适格原告。 被告青岛市市北区人民政府答辩称，被告作出的《青岛市市北区人民政府市北区郑州路两侧改造项目房屋征收决定》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。一、房屋征收决定由被告依职权作出;根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，被告作为市、县级人民政府具有作出房屋征收决定的职权。二、涉案项目房屋征收符合公共利益的需要;经青岛市棚户区改造领导小组会同市规划局、市国土资源房管局现场勘查，项目范围内建筑物为筒子楼、平房，建成年代较早，生活配套设施缺乏，居住质量较低，居民改造意愿强烈，确认涉案项目符合青政发[2013]24号文件规定的棚户区标准，并将该棚户区改造项目纳入2018年市北区国民经济和社会发展计划。2018年2月26日，青岛市规划局作出《关于的复函》;2018年3月2日，青岛市国土资源和房屋管理局作出《关于市北区部分棚户区改造项目用地土地利用总体规划情况的复函》，明确该项目范围内的土地符合青岛市土地利用总体规划。因此，被告启动的郑州路两侧棚户区改造项目房屋征收符合公共利益的需要。三、房屋征收决定由被告依法定程序作出;被告在作出房屋征收决定前，依法作出郑州路两侧项目社会稳定风险评估报告并报青岛市房屋征收与补偿办公室备案,依法开设了征收补偿资金专用账户，将有关部门论证后的补偿方案报青岛市房屋征收与补偿办公室审查备案，并在征收区域公示，征求被征收人意见。青岛市房屋征收与补偿办公室经审查，于2018年7月26日作出《关于市北区郑州路两侧改造项目房屋征收决定相关材料备案的复函》。据此，被告作出的房屋征收决定程序合法。综上，被告作出的房屋征收决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院查清事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告青岛市市北区人民政府依法向本院提交如下证据： 1、青岛市棚户区改造工作领导小组办公室《关于市北区郑州路两侧棚户区改造项目初审的复函》，证明郑州路两侧改造项目，符合棚户区改造的范围； 2、《青岛市市北区人民政府关于明确2018年部分棚户区改造项目征收规划意见的函》、《关于的复函》，证明青岛市规划局针对市北区郑州路两侧改造项目出具了规划意见； 3、《关于明确2018年部分棚户区改造项目征收土地意见的函》、《关于市北区部分棚户区改造项目用地土地利用总体规划情况的复函》，证明青岛市国土资源和房屋管理局针对市北区郑州路两侧改造项目出具了用地意见； 4、青岛市市北区政府工作报告、关于市北区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划的报告、关于市北区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划的决议，证明郑州路两侧改造项目符合国民经济和社会发展规划、纳入了市北区2018年国民经济和社会发展计划； 5、郑州路片区征收改造工作专题调度会议纪要、关于公示《市北区郑州路两侧改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》的通知并附补偿方案、公示照片，关于请予审查郑州路两侧、郑州路19号改造项目房屋征收补偿方案的函、关于市北区郑州路两侧、郑州路19号改造项目房屋征收补偿方案的复函、情况说明，证明郑州路两侧改造项目房屋征收补偿方案的制定程序合法； 6、郑州路两侧改造项目社会稳定风险评估报告、《关于市北区郑州路两侧改造项目社会稳定风险评估报告准予备案的函》、《关于市北区郑州路两侧改造项目社会稳定风险评估报告备案的复函》、常务会纪要，证明作出涉案房屋征收决定前，经政府常务会议讨论决定，并进行社会稳定风险评估，由市房屋征收与补偿办公室备案； 7、单位账户（人民币）存款余额证明、国家开发银行借款凭证、资金清算凭证、异地安置房源订购协议（寰宇天下、中南世纪城）、政务专报、安置房源手册，证明设立专用账户，专项用于房屋征收补偿工作，安置房源、补偿资金足额到位； 8、《关于对市北区郑州路两侧改造项目房屋征收决定相关材料进行核准备案的函》、《关于对市北区郑州路两侧改造项目房屋征收决定相关材料进行核准备案的复函》，证明涉案房屋征收决定作出前，青岛市房屋征收与补偿办公室对郑州路两侧改造项目的征收决定相关材料予以备案； 9、关于对郑州路两侧改造项目被征收房屋基本情况进行公示的通知及附表、公示照片，证明涉案房屋征收决定作出前，房屋征收部门对征收范围内的房屋进行了摸底、调查并予以公示； 10、涉案房屋征收决定、公告、补偿方案及奖励办法、公示照片、关于2018年棚户区改造项目房屋征收决定的备案报告，证明青岛市市北区人民政府作出涉案房屋征收决定，同日发布公告及奖励办法并予以公示，并经青岛市市北区人民代表大会常务委员会备案。 经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：对于被告的证据1真实性没有异议，但是对合法性和关联性及证明目的有异议，认为青岛市棚户区改造工作领导小组是否具有批准进行棚户区改造的权限在这个文件中不能体现；证据2真实性没有异议，但是对合法性、关联性及证明目的有异议，青岛市规划局所作的征收规划意见的函只是一个原则性的批复，也没有提供详细性控规予以佐证；证据3真实性没有异议，对于合法性、关联性及证明目的有异议，该复函只是简单说该项目符合土地利用总体规划，但是该项目是否符合总体规划的哪一个规划范围并未列明也未指出，不能证明本案的涉案棚户区改造项目是符合土地利用总体规划；证据4政府工作报告等证据真实性没有异议，但是对其合法性、关联性及证明目的有异议，该政府工作报告和年度发展计划只是对项目作了一个简单的提及，甚至是国民经济和社会发展计划只是对项目后面作了一个列表，这个是否合法、是否具有可操作性在报告草案中并不能体现；证据5专题调研会议纪要真实性、合法性、关联性均有异议，会议纪要应当有相关与会人员的签字予以确认，不符合法定的形式。对于征求意见稿原告及原告附近的居民并没有看到，所提供的照片没有提供原件及原始载体，照片中所显示的人员是政府工作人员，也没有相关的见证人，不能证明被告在进行征收的过程中对征收补偿方案征求意见稿进行张榜公示。房屋征收补偿方案没有写明是一个征求意见稿，被告所提供的并不是一个征求意见稿，而且该方案也不合法，特别是应当进行评估和实测的一些补偿的费用，比如装修补偿费直接确定为260元、460元、660元三档，明显不符合房屋装修的现状。该补偿方案涉及三千多户，居住条件和装修标准完全不一样，被告武断的将装修补偿标准划为三档，这是没有任何的法律和事实依据，明显是违法。对于房屋征收奖励办法制定真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，奖励办法应当由被征收人来确定和制定，市北区房屋征收安置管理办公室提供的房屋奖励办法明显不符合法律规定，如果奖励办法经过了市北区人民政府的同意后应当有一个内部的批复文件，被告在举证的时候应当作为一个证据材料附到奖励办法的后面，对应的照片真实的质证意见同公告照片的质证意见。对于情况说明，其本身不真实，因为在被告提供的文件中根本没有市北区郑州路两侧改造项目房屋征收补偿方案的征求意见稿，市北区洛阳路街道办事处出具的情况说明明显与事实不符；对于证据6社会风险评估报告文件本身真实性没有异议，但是对于文件里面内容真实性有异议，许多的情况并不符合事实，102户不同意征收肯定不同意征收补偿方案，不能证明作出的风险评估报告和其向市棚户区改造办公室所打的报告是符合事实也是合法的。对于准予备案的函本身真实性没有异议，但是对于评估报告的论述及符合法律规定明显不符合事实。对于青岛市房屋征收补偿办公室风险评估报告的复函文件本身没有异议，质证意见同上述质证意见；对于证据7存款证明，只能证明市北区财政国库支付中心有这些资金，但是这些资金用途是什么并不能说明。异地房源协议真实性、合法性及关联性均有异议，异地安置房源协议书说的很清楚因青岛市市北区2017年棚户区改造项目，棚户区改造项目安置需要，需订购乙方开发的寰宇天下部分房，都是为了2017年棚户区改造项目订购的商品房，两个异地订购协议书都是因为2017年棚户区改造，本案涉案的棚户区改造项目按照被告所说是列入2018年棚户区改造计划而不是2017年棚户区改造计划，订购的协议书明显不是为了原告所在的征收项目准备的，这也说明被告在征收三千多户被征收人房屋时并没有充足的资金，更没有充足的房源，也就是说没有达到国务院590号令所要求的专款专用要足额到帐；对于证据8青岛市市北区政府核准备案的函真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，核准备案的函内容与前面被告所提供的风险评估报告所显示的内容不一致，也说明青岛市市北区人民政府并没有严格按照2018年市北区国民经济与发展计划所确定的棚户区改造项目实施本案郑州路两侧棚户区改造工作。对于备案的函的复函文件的真实性没有异议，对于合法性及证明目的有异议，备案过程中与前面所打的报告、所进行的工作是不一致的，原来的时候初审的复函所要进行的项目户数，涉及的建筑面积各方面都是有差别的，在备案的过程中青岛市房屋征收与补偿办公室并没有对此认真的审查而准予其备案明显是违法的；对于证据9公示的通知真实性、合法性及证明目的均有异议，所附公示不完整，公示通知与前面组织实施单位不一致，房屋一些调查工作均由洛阳路办事处来进行摸底调查，进行具体的组织实施工作，公示的过程中变为市北房屋征收安置管理办公室，有关照片质证意见同上述照片质证意见。对于证据10房屋征收决定真实性没有异议，对于合法性有异议。对于公告真实性没有异议，对于合法性有异议，对于房屋征收补偿方案真实性没有异议，对于合法性有异议，补偿标准硬性分为三档，没有任何的事实依据和法律依据，搬迁费安置每户按1200元计发没有任何的依据。 被告对原告的证据没有异议。 经审查，本院对当事人提交的上述证据认证如下：原告、被告提交的所有证据均内容客观，形式合法，且与本案待证事实相关联，本院均予以采信。 经审理查明： 1、原告李作乾在青岛市市北区XXX号拥有合法房屋一处，房地产权证号为青房地权市字第××号，证载房屋建筑面积30.50平方米，用途为住宅；土地号XXX,使用权类型为划拨国有土地使用权，土地共有使用权面积为73.80平方米；房屋建成年代为1975年1月1日。 2、2018年2月9日，针对被告《关于请予办理郑州路两侧棚户区改造项目初审函》，青岛市棚户区改造工作领导小组办公室作出青棚改办函[2018]3号《关于市北区郑州路两侧棚户区改造项目初审的复函》，载明：征收房屋具体门牌号××、香里村1-511号、郑州路29号3户、郑州路29号30-255户、郑州支路22号1-108户、郑州支路2号范围内的合法房屋。初审意见经会同市规划局、市国土资源房管局现场查看及反馈意见，郑州路两侧改造范围内的筒子楼、平房建筑年代较早，居民居住条件极差，配套设施缺乏，居民改造愿望异常强烈，符合青政发[2013]24号文件规定的棚户区改造范围。按照十六届人民政府23次会议确定的意见“要严格控制新增棚改项目，今后除能够实现自我平衡，且符合国家政策规定的项目外，其他棚改项目一律不得新增”的原则，请市北区政府对项目进行具体测算，在切实做到收支平衡，不留缺口的前提下，依法依规按程序启动郑州路两侧改造工作。注意事项第（二）项注明“本初审意见作为区政府论证改造项目可行性和到各部门办理相关前期手续之用，并作为区政府拟定房屋征收补偿方案的依据及办理房屋征收补偿方案审查备案和征收决定材料审查备案的要件。” 3、2018年2月12日，被告青岛市市北区人民政府向青岛市规划局提报青北政字[2018]72号《青岛市市北区人民政府关于明确2018年部分棚户区改造项目征收规划意见的函》，指出：根据《青岛市人民政府关于加快棚户区改造工作的意见》（青政发[2013]24号）的要求，为加快棚户区改造步伐，进一步完善居民的居住条件和居住质量，按照市政府的统一部署，我区拟将郑州路两侧和郑州路19号2个成片区棚户区改造项目（详见附件）列入2018年第一批棚改计划，将采用异地安置和货币补偿方式进行房屋征收安置。以上建筑多数建成于上世纪六十年代前，居民居住质量极差，改造愿望异常强烈。请规划局就上述棚户区改造项目提出相关意见，以便启动房屋征收工作。该函附件中载明：郑州路两侧和郑州路19号2个成片区棚户区改造项目，项目类别是棚户区改造，其中郑州路两侧改造项目四至范围是重庆路以西，洛阳路小区及前哨精密机械有限公司以北、青岛科技大学以东、李村河以南，占地面积60万平方米，征收户数3100户，旧房建筑面积10.9万平方米。郑州路19号改造项目四至范围是郑州路以北，周口路以西，占地面积4万平方米，征收户数458户，旧房建筑面积2.3万平方米。以上2个项目合计占地面积64万平方米，征收户数3558户，旧房建筑面积13.2万平方米。 2018年2月26日，青岛市规划局作出青规综函字[2018]13号《关于的复函》，载明：该局经配合市北区、市棚改办踏勘2018年棚户区改造项目现场，同时梳理上述所涉改造项目规划情况，经研究函复如下：按照市政府《关于加快棚户区改造工作的意见》、《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》要求，原则同意青北政字[2018]72号文提出的拟列入2018年第一批棚户区改造计划的项目，同时建议做好以下工作：一是积极开展前期工作，按程序上报审批2018年第一批棚户区改造计划后，依法按程序开展棚户区房屋征收工作。二是对拟列入成片棚户区改造的项目，在开展棚户区房屋征收的同时，应尽快完成《青岛市市北区洛阳路片区控制性详细规划》等有关片区的控规编制和报批工作。规划应统筹考虑城市风貌要求、交通负荷能力、公共服务及市政配套设施容量等因素，确定改造片区范围、规划用途及开发强度，实现区域人口合理均衡布局。三是建议将郑州路两侧和郑州路19号改造项目统一规划，同步实施改造。 4、2018年3月2日，青岛市国土资源和房屋管理局对被告作出《关于市北区部分棚户区改造项目用地土地利用总体规划情况的复函》载明：青北政字[2018]72号《关于明确2018年部分棚户区改造项目征收土地意见的函》附图所示市北区相关棚户区改造项目用地位于青岛市中心城区土地利用总体规划允许建设用地区范围内。 5、2018年1月7日，青岛市市北区第二届人民代表大会第二次会议上，青岛市市北区《政府工作报告》第二部分2018年政府工作重点第(一)项“以最大的力度抓整治、强治理，推动美丽市北快步迈进”部分中，载明“加快盐滩剩余片、郑州路两侧片区棚改征收步伐，深入开展收尾清零攻坚行动，……。”同日审议的《市北区人民政府关于市北区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》中，其第三部分第（五）项内容载明：继续推进棚户区改造，力争启动7362户棚户区居民征收工作。该报告附件3“市北区2018年房屋征收项目汇总表”第1项即为郑州路两侧片区改造项目，第29项为郑州路19号改造项目。2018年1月19日，青岛市市北区第二届人民代表大会第二次会议形成《关于市北区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划的决议》，审查并批准了《市北区人民政府关于市北区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》，批准青岛市市北区2018年国民经济和社会发展计划。 6、2018年2月，青岛市市北区房屋征收安置管理办公室发布《关于对郑州路两侧改造项目被征收房屋基本情况进行公示的通知》，将征收摸底基本情况进行现场公示：一、调查摸底范围为闫家山村1-780号、801-1139号；香里村1-511号、郑州路29号30-255户；郑州支路22号1-108户；郑州支路2号范围内的合法房屋。二、各被征收房屋情况见附表。各被征收人如对公示情况有异议，请提供相关资料到现场办公室（详见附表）进行反映。 2018年2月14日，青岛市房屋征收与补偿办公室针对被告青北政字[2018]70号《关于请予审核郑州路两侧棚户区改造、郑州路19号改造项目房屋征收补偿方案的函》及相关材料，作出青房征字[2018]17号《青岛市房屋征收与补偿办公室关于市北区郑州路19号、郑州路两侧棚户区改造项目房屋征收补偿方案的复函》，同意对被告提报的《市北区郑州路19号改造项目房屋征收补偿方案》、《市北区郑州路两侧棚户区改造项目房屋征收补偿方案》进行备案，并要求被告按照规定程序进行公示，该项目房屋征收补偿方案最终以征收公告为准。 2018年2月23日，青岛市市北区人民政府洛阳路街道办事处发布了《关于公示的通知》，对《郑州路两侧改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行公布并征求意见，载明：公示期为三十日，自2018年2月23日起至2018年3月24日止。补偿方案意见反馈时间自2018年2月24日起至2018年3月23日止，期间开展居民意愿调查摸底工作。同时，还告知本次房屋征收将采用货币补偿和异地房屋补偿两种方式，并将各片区集中受理的办公地点和联系、咨询电话予以公告。本案原告即在公告附表载明的第5片区（闫家山村1-127号、闫家山村601-780号、香里村1-75号）中。另外，由于香里村与闫家山村地域互相交叉，香里村又分别划出第2片区（香里村76-404号）、第4片区（闫家山村128-307号、香里村405-511号）集中公告、受理意见反馈。 2018年3月27日，市北区洛阳路街道办事处向青岛市市北区房屋征收安置办公室出具情况说明，称市北区郑州路两侧改造项目自2018年2月23日起至2018年3月24日在征收区域公示《市北区郑州路两侧改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，在征求意见反馈期内没有收到居民对房屋征收补偿方案提出的书面意见，但是有少数居民（约60户）通过居民监督委员会成员、社区居委会反映了就地回迁、自建房补偿、面积异议、家庭纠纷、遗产继承等问题。 7、2018年3月，青岛市市北区人民政府出具《郑州路两侧改造项目社会稳定风险评估报告》，认为：经评估分析，该片棚户区改造项目可能引发的不利于社会稳定的综合风险值为0.38，风险程度低，意味着项目实施过程中群体性事件的可能性不大，但有发生个体矛盾冲突的可能。目前已经采取的如注重对被征收人切身利益的保护、科学安排和监管补偿资金使用、减少征收期间的扰民、保障项目全过程治安安全措施和下步将采取的宣传、维稳、预防腐败等系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果，但效果的好坏，取决于这些防范措施执行力度大小的影响。 8、2018年3月30日，被告向青岛市房屋征收与补偿办公室作出《关于准予备案的函》，请求准予备案。2018年5月28日，青岛市房屋征收与补偿办公室作出《关于市北区郑州路两侧改造项目社会稳定风险评估报告备案的复函》，同意对《郑州路两侧改造项目社会稳定风险评估报告》予以备案。 9、2018年7月26日，青岛市房屋征收与补偿办公室作出《关于市北区郑州路两侧改造项目房屋征收决定相关材料备案的复函》，同意对郑州路两侧改造项目征收决定相关材料予以备案。 10、2018年8月18日，被告作出青北政发XXX号《市北区郑州路两侧改造项目房屋征收决定》，决定：自2018年8月18日正式启动市北区郑州路两侧改造项目房屋征收与补偿工作；房屋征收部门为青岛市市北区房屋征收安置管理办公室；房屋征收组织落实单位为青岛市市北区人民政府洛阳路街道办事处；房屋征收范围为闫家山村1-780号、801-1139号；香里村1-511号、郑州路29号30-255户；郑州支路22号1-108户；郑州支路2号范围内的合法房屋。同日，被告在征收区域内及社区居委会发布《关于对郑州路两侧改造项目实施房屋征收的公告》，将《市北区郑州路两侧改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）作为附件一并公告，同时告知被征收人签订房屋征收补偿协议的时限为2018年10月4日至2018年11月2日，还告知被征收人如对该征收决定有异议，可在本公告发布之日起60日内向上一级人民政府申请行政复议，也可在本公告发布之日起6个月内向法院提起行政诉讼。涉案房屋均在上述房屋征收范围内。原告在房屋征收决定公告的房屋征收补偿协议签订时限内未与房屋征收部门达成补偿协议，因不服被告作出的上述房屋征收决定，原告于2019年2月11日提起本案行政诉讼。 另查明，2018年7月13日，国家开发银行股份有限公司青岛市分行营运处出具存款证明，载明：截止到2018年7月10日，青岛市市北区财政国库支付中心在该行合计余额为人民币1686614643.72元。被告还提交了青岛中南世纪城房地产业投资有限公司、青岛博莱置业有限公司、市北区宜昌路31号、市北区海岸路以南杭鞍快速路北四个房地产项目的房源3200套用于涉案改造项目的房屋安置补偿。 本院认为，本案审查的焦点问题是被告所作涉案房屋征收决定是否合法。现从以下五个方面进行合法性分析： 一、关于涉案郑州路两侧改造项目的房屋征收是否符合公共利益需要的问题 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 本案中，原告的涉案房屋建成于上个世纪70年代，建筑面积小，居住质量较低。根据被告提交的青岛市规划局的复函可知，经青岛市规划局、市北区及市棚改办踏勘现场，并梳理具体棚户区改造项目规划，同时依据市政府《关于加快棚户区改造工作的意见》、《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》的具体要求，被告提出的包括涉案片区改造项目在内符合条件的危旧房及陋旧村可列入2018年棚户区改造计划。根据青岛市国土资源和房屋管理局《关于市北区部分棚户区改造项目用地土地利用规划情况的复函》可知，涉案改造项目的用地位于青岛市中心城区土地利用总体规划允许建设用地区范围内。根据《关于市北区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划的决议》可知，包括涉案片区改造项目在内的多个棚户区改造项目纳入了市北区2018年国民经济和社会发展计划，并经有关会议审议批准。因此，被告启动的涉案棚户区改造项目房屋征收符合公共利益的需要。 对于原告所提青岛市棚户区改造工作领导小组是否具有批准进行棚户区改造的权限，棚户区改造项目的备案应当到省级住建部门备案的主张，因原告未能提出相应的法律依据，本院不予支持。对于原告所提青岛市规划局所作的征收规划意见的函只是一个原则性的批复，没有进行控规的报批，没有提供详细性控规予以佐证其征收项目是符合规划的理由，本院认为，上述《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定中列举的土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，其是否符合有关规划条件的审核权应分属于有关的政府职能部门。本案中，被告依照上述规定的要求，向青岛市规划局出具了《关于明确2018年部分棚户区改造项目征收规划意见的函》，要求青岛市规划局对涉案征收改造项目是否符合上述有关规划条件予以审核，青岛市规划局经审核后作出《关于的复函》，载明其经过踏勘涉案棚户区改造项目现场，并梳理了涉案改造项目规划的情况，说明青岛市规划局对于上述规定要求的有关规划条件在其职权范围内进行了依法审核，并批准了涉案改造项目。此后，青岛市国土资源和房屋管理局也出具了《关于市北区部分棚户区改造项目用地土地利用总体规划情况的复函》，经审核，认定涉案改造项目位于土地利用总体规划建设用地范围内。由此说明，涉案改造项目经有关规划管理部门审核是符合上述规定的规划条件的，故原告的该项主张无事实依据，本院不予支持。 二、关于涉案《房屋征收补偿方案》是否合法的问题 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定的房屋征收补偿方案应当包括房屋征收的目的、范围、被征收房屋基本情况、实施房屋补偿和货币补偿的方案、房地产价格评估机构选定方法和选定期限、征收补偿协议的签订期限、被征收人搬迁腾房期限和临时过渡方式、期限、补助和奖励标准等内容。第十一条第二款规定，区人民政府应当将经过论证的征收补偿方案在公布前报市房屋征收部门审查。 本案中，涉案《房屋征收补偿方案》（征求意见稿）系房屋征收部门根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》及青岛市房屋征收相关政策的规定，并结合市北区实际情况而拟定的，内容包括房屋征收目的、征收人与被征收人、房屋征收部门、组织落实单位、房屋征收范围、被征收房屋基本情况、征收补偿协议签订期限及启动条件、被征收房屋面积和用途的确定、房地产评估机构的选择和评估价格的确认、住宅房屋的房屋补偿与货币补偿办法、非住宅及兼用房屋征收补偿办法、住宅房屋的临时过渡方式、奖励办法及析产分户情况的补偿规定等内容。该方案经青岛市房屋征收与补偿办公室审查备案，并在征收房屋区域内予以公告，征求意见，公告期限自2018年2月23日起至2018年3月24日止。根据市北区洛阳路街道办事处出具的情况说明，在该公告期限内，没有收到征收区域内的被征收居民对涉案房屋征收补偿方案提出的书面意见，但有约60户通过居民监督委员会成员、社区居委会反映了就地回迁、自建房补偿、面积异议、家庭纠纷、遗产等问题。对此，本院认为，《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，因旧城区改建需要征收房屋，超过百分之五十的被征收人、公有房屋承租人对征收补偿方案是否符合本条例规定有异议的，市或者区（市）人民政府应当组织由被征收人、公有房屋承租人和公众代表参加的听证会听取意见。上述反映问题的约60户被征收居民的远达不到该规定要求的超过百分之五十的比例，根据上述规定，被告未组织听证会亦未修改补偿方案并无不当。公告期满后，该补偿方案（征求意见稿）的内容即成为房屋征收补偿中正式采用的补偿方案。因此，涉案《房屋征收补偿方案》的制定程序及内容均符合上述规定。 对于原告所提被告组织有关部门对征收补偿方案进行论证的专题调研会议纪要不符合法定的形式，应当有相关与会人员的签字予以确认，本院认为，该会议纪要列明了会议的时间、参加的有关部门、讨论的内容以及研究的意见，具备了基本的内容。上述规定中并没有对论证的形式作出具体的要求，且原告亦未提供其提出该项主张的法律依据，故原告的该主张本院不予支持。对于原告所称，涉案征收补偿方案征求意见稿原告及原告附近的居民并没有看到，所提供的照片没有提供原件及原始载体，照片中所显示的人员是政府工作人员，也没有相关的见证人，不能证明被告在进行征收的过程中对征收补偿方案征求意见稿进行张榜公示的主张，经审查被告有关证据，原告所在的香里村与闫家山村系交错分布，被告为方便被征收人办理有关手续,在《关于公示的通知》的附表中列明了六处现场办公地址,并公示了办公地点、负责的路段户号和联系方式，该通知及附件的涉案房屋征收补偿方案（征求意见稿）在涉案被征收片区予以张贴公示，并在有关照片上注明了张贴的内容、时间、地点和见证人的签名，可以证实被告对涉案房屋征收补偿方案（征求意见稿）进行了公示，原告的上述主张不成立，本院不予支持。对于原告所称装修补偿费直接确定为260元、460元、660元三档，明显不符合房屋装修的现状的主张，本院认为，虽然补偿方案中将装修费用划三个档，但是该方案中也明确了如被征收人未能就上述补偿标准达成一致的可选择评估机构依法进行评估，对评估结果有异议还可以进行复核，说明该方案已经考虑到房屋装修的现状，不同情况的还可以选择评估机构依法评估进行补偿，故原告的该主张本院不予支持。对于原告主张涉案房屋征收奖励办法应当由被征收人来确定和制定的理由，因原告未能提交相应的法律依据支持其该主张，本院亦不予支持。 三、关于涉案片区改造项目社会稳定风险评估报告内容是否客观真实的问题 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定，市或者区（市）人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织相关部门按照有关规定对拟实施的房屋征收进行社会稳定风险评估，区（市）人民政府的房屋征收社会稳定风险评估报告应当报市房屋征收部门备案。本案所涉社会稳定风险评估报告已经报市房屋征收部门备案、也经政府常务会议讨论决定，所作评估报告的内容和判断贴合客观实际，对政府即将实施的房屋征收决策提供客观真实的社会稳定风险综合评价，符合有关法律规定。 对于原告所提被告在作出涉案风险评估报告中并没有说明作出风险评估报告相关的人员资质的主张，本院认为，社会稳定风险评估是涉及多部门、多方面的综合性判断，根据上述规定，作出社会稳定风险评估是市、县级人民政府的职责，并没有对参与人的资质作出规定要求，原告的该主张缺乏法律依据，本院不予支持。 四、关于被告提供的征收补偿费用是否足额到位、专户存储及专款专用的问题 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，在市或者区（市）人民政府作出房屋征收决定前，用于房屋征收的货币补偿资金、房屋补偿房源应当足额到位，补偿资金应当专户储存、专款专用。本案中，根据被告提交的国家开发银行股份有限公司青岛市分行出具的存款证明和借款凭证等可知，截止到2018年8月，青岛市市北区财政国库支付中心在该行设立的存款账户和专项贷款合计金额人民币约39.7亿余元，该存款均用于支付补偿费用。实际上，征收补偿费用的足额到位是保障房屋征收实施工作顺利进行的前提条件，也是保护所有被征收人合法利益的重要前提。结合上述规定看，征收补偿费用的足额到位，系房屋和货币两部分之和需要足额到位，选择房屋补偿的，可在总额中予以扣减相应的费用。根据房屋征收部门对拟征收范围内的摸底调查，已有近半数的被征收人选择房屋安置补偿，故被告提供的专款足以保障选择货币补偿的被征收人的补偿费用及其他有关补偿费用的足额支付。 对于原告所提国家开发银行青岛分行营运处出具的存款证明，只能证明市北区财政国库支付中心有这些资金，并不能说明余额全部用于郑州路征收改造项目的主张，本院认为，被告随案提交的国家开发银行青岛分行营运业务凭证和借款凭证等载明的事项中，有榉林山外包产业基地开发有限公司、青岛市市北区财政国库支付中心和2017年市北区棚户区改造项目的记载，可以证明上述资金的用途，原告的该项主张本院不予支持。对于原告所提被告的异地安置房源协议书载明的是青岛市市北区2017年棚户区改造项目，而不是2018年棚户区改造计划明显不是为了原告所在的征收项目准备的主张，本院认为，涉案项目改造涉及征收范围大、人员涉及面广，被告辩称在2018年启动涉案项目以前早就已经筹备、整理补偿安置房源的理由符合实际情况，且涉案项目也为同一个，故原告的该主张本院亦不予采纳。 五、关于被告所作房屋征收决定公告是否合法的问题 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公布。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第一款规定，市、区（市）人民政府作出房屋征收决定后应当及时发布征收公告。因实施保障性安居工程建设和旧城区改建而作出的房屋征收决定，应当报本级人民代表大会常务委员会备案。第二款规定，区人民政府作出房屋征收决定前，应当将房屋征收决定的有关材料报市房屋征收部门审查。本案中，被告于2018年8月18日作出被诉房屋征收决定，并于同日在征收区域各片区内及居委会发布涉案片区改造项目实施房屋征收的公告，公告了房屋征收决定的内容、征收补偿方案、行政复议和行政诉讼权利及相应的期限等内容，符合上述规定。且该决定已经报本级人民代表大会常务委员会备案，在作出该征收决定前，房屋征收决定的有关材料也已经报市房屋征收部门审查，履行了审查和备案程序，并无不当。 综上，被告青岛市市北区人民政府作出的青北政发XXX号《青岛市市北区人民政府市北区郑州路两侧改造项目房屋征收决定》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李作乾的诉讼请求。 案件受理费五十元，由原告李作乾负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇一九年九月九日 法官助理 宫惠敏 书记员赵洪峰 书记员王倩倩