陕西省高级人民法院 行政裁定书 （2019）陕行终781号 上诉人（一审原告）：西安市浐灞生态区富民畜牧养殖厂。住所地：陕西省西安市浐灞生态区。负责人：康淑侠，厂长。委托代理人：李吉利，该厂职工。上诉人（一审第三人）：国网陕西省电力公司西安供电公司。住所地：陕西省西安市新城区。负责人：陶轶华，总经理。委托代理人：李川，公司职工。委托代理人：樊立，公司职工。被上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市。法定代表人：李明远，市长。委托代理人：郭西京，市政府工作人员。委托代理人：贾丽倩，陕西丰瑞律师事务所律师。西安市浐灞生态区富民畜牧养殖厂（以下简称富民养殖厂）因诉西安市人民政府、国网陕西省电力公司西安供电公司（以下简称西安供电公司）断电行为违法一案，富民养殖厂、西安供电公司不服西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初946号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明：根据西安市灞桥区人民政府与西安浐灞生态区管理委员会（以下简称浐灞生态区管委会）于2017年7月28日的《关于西安丝路国际会议会展中心项目建设有关问题的专题会议纪要》记载，XX路XX中心项目征地拆迁指挥部，总指挥由灞桥区区长苗志忠同志和浐灞生态区管委会主任门轩同志共同担任……”2017年11月27日，西安丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁指挥部向第三人发送了《关于西安丝路国际会议会展中心项目征迁中电力安全问题的函》，主要内容为，为XX路XX中心项目征迁工作顺利进行，确保拆除过程中安全作业，现需第三人配合对项目区域范围电路于2017年11月29日至2017年12月31日进行断电，恳请第三人予以安排接洽为盼。因被告违法行政，仅以一便函且不遵守法定程序，便指令第三人给原告违法断电，严重侵害了原告的合法权益，给原告造成巨大损失，故请求依法确认被告让第三人给原告断电的行政行为违法，并由被告承担本案诉讼费。另查明，第三人西安供电公司的营业执照显示，该单位类型为有限责任公司分公司。一审法院认为：当事人的起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围是其向法院提起行政诉讼，并获法院受理的法定且必要的条件。起诉如果不属于人民法院的受案范围，则当事人就不具有诉权，法院将不予受理，已受理的案件也将依法裁定驳回起诉。所以，本案争议焦点为原告诉请确认被告让第三人给原告养殖厂断电的行政行为违法的诉讼是否属于行政诉讼受案范围。第三人西安供电公司系独立的市场经营主体，并非行政机关，亦与本案被告不具有隶属关系，本案涉诉《关于西安丝路国际会议会展中心项目征迁中电力安全问题的函》（以下简称《函》）是被告在其所管辖事务的范围内，建议或者商请第三人自愿作出或者不作出某种行为，以实现一定行政目的的行为，该《函》对第三人并不具有强制性，第三人亦没有必须服从的法定职责或者义务，二者之间也并不因为该《函》而产生法定的权利义务关系，因此，对原告权益产生实际影响的是第三人的断电行为。综上，被告向第三人发送涉诉《函》的行为并未对原告的权利义务产生实际影响，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告西安市浐灞生态区富民畜牧养殖厂的起诉。案件受理费50元。退还原告西安市浐灞生态区富民畜牧养殖厂。上诉人富民养殖厂上诉称：西安市人民政府所属的浐灞管委会及灞桥区政府成立的西安丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁指挥部向西安供电公司发送了《函》，断电行为是典型的行政行为，西安市人民政府应承担相应的法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，其起诉属于人民法院受案范围。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人西安市人民政府答辩称：（一）其与浐灞管委会对供电部门不具有行政管理职权，无权下达断电指令，其从未向一审第三人下达对富民养殖厂断电的指令；（二）西安丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁指挥部不是行机关，作出的《函》不是行政行为，仅是商请文件，不具有强制性；（三）康家村、秦家村、XX村XX村已签订拆迁协议，在实施拆迁过程中为保证施工安全，该指挥部函请一审第三人对三个村进行断电，并不是只针对富民养殖厂实施的行为。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人西安供电公司答辩意见同其上诉理由。上诉人西安供电公司上诉称：（一）拆迁单位对被征收区域进行拆迁时进行停电，导致电力设施受损，其事先未收到需要停电的通知，对该断电行为不知情；（二）西安市人民政府作为一级地方人民政府，具有行政职能，该府依法成立的西安丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁指挥部给其送达了《关于西安丝路国际会议会展中心项目征迁中电力安全问题的函》，要求供电部门配合拆迁停电是拆迁工作的一部分，是一种行政事实行为。请求撤销一审裁定。被上诉人富民养殖厂答辩意见同其上诉理由。被上诉人西安市人民政府答辩称：一审裁定驳回富民养殖厂的起诉，未裁定西安供电公司承担义务或减损权利，根据中华人民共和国行政诉讼法》的规定，西安供电公司不具有提起上诉的资格。请求驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，2017年9月23日，西安市人民政府作出《关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》（市政告字[2017]5号），确定征地拆迁范围为：欧亚大道以东，世博大道以南，黄邓路以西，灞河东路以北（具体范围以测量红线为准）。灞桥区XX街道XX村、康家村、上桥梓口村的土地及地上合法的建（构）筑物和其他附着物。确定西安丝路国际会议会展中心建设项目整村拆迁由浐灞生态区管委会委托灞桥区政府具体组织实施。2017年9月28日，浐灞生态区管委会、灞桥区政府共同印发《关于印发西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》（西浐灞发[2017]163号），第三条规定该项目征收部门为浐灞管委会；第九条规定灞桥区人民政府与浐灞生态区管委XX路XX中心建设项目征地拆迁指挥部。2017年12月29日，富民养殖厂被断电后，该厂至今一直仍处于经营状态。一审查明的其他事实，本院予以确认。本院认为，上诉人富民养殖厂提起本案的诉讼请求为：依法确认被告让第三人给原告断电的行政行为违法。二审审理过程中其称一审诉讼请求是认定西安市人民政府断电行为违法。结合上诉人富民养殖厂的起诉状内容，本案的诉讼请求实质是依法确认西安市人民政府作出的断电行为行为违法。本案有两个焦点问题：一、关于断电行为是否属于行政诉讼受案范围的问题；二、关于被告是否适格的问题。一、关于断电行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电[2010]15号）第二项规定：“征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题。切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。”据此，拆迁过程中应遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则。一般而言，征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订安置补偿协议，双方按照安置补偿协议履行相关义务，才可视为补偿工作已完成。本案中，上诉人富民养殖厂位于XX路XX中心建设项目”的征收范围内，征收部门与该厂未签订征收补偿协议，亦未作出征收补偿决定，该厂于2017年11月29日至今一直处于断电状态。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条“采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁……”的规定，本案涉诉土地虽为集体土地，在征收人与被征收人未达成安置补偿协议的情况下，征收人采取对被征收房屋断电的行为属于行政强制行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。二、关于被告是否适格的问题。XX路XX中心建设项目征地拆迁指挥部于2017年11月27日给西安供电局城东供电分局作出《函》，但该指挥部是由灞桥区人民政府与浐灞生态区管委会联合成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告”之规定，涉诉项目征收部门为浐灞生态区管委会，该管委会是由西安市人民政府成立，不是行政机关，也不是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。上诉人富民养殖厂以西安市人民政府为被诉行政机关提起本案诉讼符合事实及法律规定，故西安市人民政府是本案适格被告。一审裁定驳回富民养殖厂的起诉，没有裁定一审第三人西安供电公司承担义务或者权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款“人民法院判决第三人承担义务或者减损权益的，第三人有权依法提起上诉。”之规定，一审第三人西安供电公司针对一审裁定无权提起上诉。综上，一审裁定驳回富民养殖厂的起诉错误，应予撤销。富民养殖厂的上诉请求，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初946号行政裁定；二、本案指令西安铁路运输中级法院继续审理。 审  判  长    李建军审  判  员    杨成会审  判  员    王  勇 二〇一九年九月二十三日 法官助理   马  燕书  记  员     周怡玮 1