湖北省孝感市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)鄂09行初51号原告黄祥明，女，汉族，1970年1月18日出生，孝昌县人，住湖北省孝昌县。委托诉讼代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。代理权限：代理协调、听证、调查取证、申请政府信息公开、起诉、接收法律文书、并代为承认、变更、放弃（诉讼）请求、进行和解等。委托诉讼代理人肖以荣，北京万典律师事务所律师。代理权限：代理协调、听证、调查取证、申请政府信息公开、起诉、接收法律文书、并代为承认、变更、放弃（诉讼）请求、进行和解等。被告孝昌县人民政府。住所地：孝昌县府东路**。法定代表人胡斌，该县县长。委托诉讼代理人王建江，湖北中伟律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告黄祥明不服被告孝昌县人民政府作出的房屋征收决定一案，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原告黄祥明诉称，原告系湖北省孝昌县花园镇洪畈村村民，在该村拥有合法的宅基地使用权及地上房屋，且常年在此生活居住。2019年3月17日，被告作出《孝昌县孟宗大道片区城中村改造项目房屋征收决定书》（以下简称“征收决定”），将原告的宅基地及其房屋列入孝昌县孟宗大道片区城中村改造项目征收范围内。原告认为被告作出的房屋征收决定严重违反法律规定，侵犯被征收人的合法权益，理由如下：（一）原告房屋均为集体土地上房屋，未经法定机关批准被告无权征收原告集体土地及其地上房屋，涉案征收决定的作出严重违法。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”依据上述规定，征收集体土地须经省级以上人民政府批准，批准是征收的必备前置程序。本案中被告从未向原告出示省级以上人民政府出具的批复，且在征收决定中也完全没有涉及集体土地征收审批文件，在未经批准的前提下被告无权作出涉案征收决定。（二）原告房屋所在村并不是城中村，被告以城中村改造的名义决定征收原告的房屋没有事实依据。本案中，原告房屋所在村并非城中村，原告房屋在孝昌县××城东，并不属于城中村，被告以城中村改造的名义决定征收集体土地及地上房屋没有事实依据。（三）被告作出房屋征收决定不符合规划。《国有土地房屋征收与补偿条例》第九条：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”“制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”被告作出的涉案征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，其实施的孝昌县孟宗大道片区城中村改造项目不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，也未依法纳入该县国民经济和社会发展年度计划。（四）被告仅张贴过涉案征收决定，并没有张贴征收补偿方案，被告未依法制定并公告征收补偿方案严重违法。《国有土地房屋征收与补偿条例》第十条：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”《国有土地房屋征收与补偿条例》第十一条：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。”本案中，根据涉案征收决定内容来看，《国有土地上房屋征收与补偿条例》是被告作出征收决定的法律依据之一，在涉案征收决定作出之前，应由房屋征收部门拟定征收方案，征求公众意见，并将根据公众意见修改的情况予以公布，经法定程序制定的征收补偿安置方案和征收决定均应向被征收人公告。但截至今日，包括原告在内的被征收人未见到征收补偿方案，被告在作出征收决定之前，不依法作出拟征收补偿方案，也未就征收方案征求被征收人的意见，不依法公告征收补偿方案，严重侵犯了被征收人的参与权、知情权和申请听证的权利。（五）被告作出涉案征收决定前未依法履行社会稳定风险评估程序、未经过政府常务会议讨论通过。《国有土地房屋征收与补偿条例》第十二条：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”被告在作出征收决定前没有经过社会稳定风险评估，也未经过政府常务会议讨论通过，孝昌县被征收人对该项目普遍存在不满，而被告却对此毫不重视，涉案征收决定的作出违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款之规定。（六）被告作出涉案征收决定前征收补偿费用未足额到位、专户存储，无法保障对被征收人的补偿安置。《国有土地房屋征收与补偿条例》第十二条第二款：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本次征收涉及的被征收人数量众多，被告依法对被征收人进行补偿安置需要大量的征收补偿费，但涉案征收决定作出之前涉案项目征收补偿费用并未足额到位、专户存储，涉案征收决定的作出严重违法。（七）未对原告合法拥有的房屋及地上附着物的权属、区位等情况组织调查、取证，也未将调查结果向被征收人公布，侵犯原告的确认权。《国有土地房屋征收与补偿条例》第十五条：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”依据上述法律规定，为保证征收行政行为遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则，被告孝昌县人民政府应组织相关部门对被征收人的房屋及地上附着物的权属、区位、面积等情况调查登记，目的是保障被征收人能获得合理的补偿，使其生活水平及生活质量不因征收而较原有水平有所下降。现被告并未对被征收人的房屋调查取证，剥夺了被征收人的参与权、确认权。综上所述，原告认为被告孝昌县人民政府作出的征收决定程序、内容均违反法律规定，侵害原告的合法权益。请求法院依法撤销孝昌县人民政府作出的《孝昌县孟宗大道片区城中村改造项目房屋征收决定书》。被告孝昌县人民政府辩称，（一）本案被答辩人不具有原告主体资格。1.原告起诉认为，答辩人于2019年3月17日作出《孝昌县孟宗大道片区域城中村改造项目房屋征收决定书》（以下简称征收决定书），征收了原告集体土地及其地上房屋。但按照该征收决定书征收范围，答辩人征收对象为征收范围内国有土地上的房屋，不是征收土地，也不是集体土地上的房屋，而被答辩人所谓的诉争标的"宅基地"及房屋，不在答辩人作出的征收决定书范围之内，被答辩人不是征收决定书所确定的补偿安置对象。2.答辩人作出的征收决定书的具体行政行为与原告没有法律上的利害关系。答辩人的具体行政行为对原告的权利义务现在或将来都不会产生实际影响。因此，答辩人的具体行政行为与原告之间尚未形成一种行政法上的权利义务关系，原告与答辩人的具体行政行为没有法律上的利害关系，就不具备《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政诉讼原告主体资格。因此本案应该裁定驳回原告的起诉。（二）答辩人作出的征收决定书的征收主体合法、确定征收内容合法、征收程序合法。1.依据2019年3月17日答辩人发布的征收决定书可知，征收及补偿主体为答辩人，征收部门是孝昌县城市规划区房屋征收与补偿办公室，项目征收实施单位是孝昌县经济开发区，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条对征收主体之规定。2.答辩人作出征收决定书是为了实现公共利益之目的，征收决定书确定了补偿安置方案、告知了被征收人的权利救济途径、明确了征收范围，即对划定范围内的"国有土地上"房屋进行征收，原告在该范围内没有房屋，不属于本次征收对象，征收决定书所涉内容与原告无关。3.2019年3月17日，答辩人作出的征收决定书，经过了严格的法律程序，征收程序合法。整个程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。综上，答辩人作出的征收决定合法有效，原告的诉求没有事实与法律依据，且诉讼主体资格不符合法律规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2019年3月17日，孝昌县人民政府（以下简称孝昌县政府）作出《孝昌县孟宗大道片区城中村改造项目房屋征收决定》（以下简称房屋征收决定）。之后，孝昌县政府对房屋征收决定的适用范围作出补充说明（以下简称补充说明）。房屋征收决定明确，孝昌县政府为了加快孟宗大道综合整治，改善城市交通环境，提升城市形象，解决各社区老村庄脏、乱、差的问题，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》以及《孝昌县城市规划区房屋征收与建设管理实施意见》等规定，经孝昌县人民政府研究作出房屋征收决定。补充说明进一步明确了本次房屋征收的范围为孟宗大道原孝昌县国土资源局至王家河大桥沿线及××、××路区域，涉及孝昌县开发区凤新、顺民、洪畈三个社区中，对国有土地上的房屋进行征收，集体土地上的房屋不在本次征收范围内。另查明，黄祥明的房屋所涉土地为集体所有土地。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”即对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服提起行政诉讼的主体应是房屋征收决定所针对的被征收人。本案中，孝昌县政府作出的《房屋征收决定》针对的是国有土地上的房屋进行征收。由于孝昌县孟宗大道片区城中村改造项目中，历史原因形成部分国有土地与部分集体土地交错的特殊情形，孝昌县政府依照《征补条例》和《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》以及《孝昌县城市规划区房屋征收与建设管理实施意见》等规定，决定本次对涉案区域内国有土地上的房屋依法予以征收。如果是集体土地上的房屋，适用《中华人民共和国土地管理法》等有关集体土地征收的规定予以征收补偿安置。因此，涉案区域内集体土地上的房屋不在被诉《房屋征收决定》确定的征收范围内。黄祥明的房屋所在地为集体土地，不在本次房屋征收决定确定的征收范围内，黄祥明的起诉与孝昌县政府作出的房屋征收决定不具有法律上的利害关系。因此，黄祥明不具有本案行政诉讼的原告主体资格。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告黄祥明的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  祁国华审判员  张耀刚审判员  彭 娟二〇一九年九月二十六日法官助理吴冬梅书记员罗自阳附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。