海南省第二中级人民法院   行政裁定书   （2019）琼97行初162号   1   海南省第二中级人民法院   行政裁定书   （2019）琼97行初162号   原告：东方市八所镇北黎村村民委员会，住所地海南省东方市八所镇北黎村。   法定代表人：王某，该委员会主任。   委托诉讼代理人：符某1，该村委会副主任。   委托诉讼代理人：文某，东方市148法律事务所法律工作者。   被告：东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇。   法定代表人：张某1，代市长。   负责人：杨某，副市长。   委托诉讼代理人：林某，东方市农业农村局工作人员。   委托诉讼代理人：苏某，海南鳞洲律师事务所律师。   第三人：东方市八所镇斯文村村民委员会，住所地海南省东方市八所镇斯文村。   法定代表人：赵某，该村委会主任。   第三人：八所镇斯文村民委员会第一村民小组。   负责人：唐某，该小组组长。   第三人：符某2，男，1967年1月12日出生，汉族，住址海南省东方市。   委托诉讼代理人：张某2，海南大兴天泰律师事务所律师。   原告东方市八所镇北黎村村民委员会（以下简称北黎村委会）因诉被告东方市人民政府（以下简称东方市政府）、第三人东方市八所镇斯文村村民委员会（以下简称斯文村委会）、八所镇斯文村民委员会第一村民小组（以下简称斯文村一村小组）、符某2土地行政登记纠纷一案，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告东方市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月16日公开开庭审理了本案。原告北黎村委会的委托诉讼代理人符某1、文某，被告东方市政府的负责人杨某及其委托诉讼代理人林某、苏某，第三人斯文村委会的法定代表人赵某，第三人斯文村一村小组的负责人唐某，第三人符某2的委托诉讼代理人张某2到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原告北黎村委会的诉讼请求：撤销被告东方市政府给第三人符某2颁发的东方农地承包权（2016）第010018号《农村土地承包经营权证》（以下简称010018号《经营权证》）中记载承包地块名称为“山田”项下的2.01亩土地登记。事实与理由：争议地位于东方市八所镇北黎大桥东侧，俗称“白刺田”、“槟榔园”、“大车田”，总面积约700多亩。六十年代初，原东方县政府将上述土地作为北黎作业区，设立国营县办农场。七十年代农场解体后，上述土地归属原告集体所有。1981年，农村体制改革后，原告将上述土地发包给本集体经济组织成员经营。2000年，因台风冲垮北黎大桥，原告的村民由于交通不便，大部分村民撂荒。此后，斯文村委会部分村民拾荒生产。2003年，原告发现土地被侵占后，向斯文村委会提出异议，同时出面制止。同年，斯文村委会向东方市八所镇人民政府（以下简称八所镇政府）出具《证明书》，确认争议地属于北黎村集体所有。2006年，东方市国土资源局召开两村委会干部到实地指界，确认原告与斯文村委会的集体土地边界，两村委会均予以认可。2011年9月1日，八所镇政府作出《关于北黎村委会与斯文村委会农民符某2等21户土地权属争议的调处意见》（以下简称《调处意见》），认定争议地的土地所有权属北黎村集体所有。2011年7月8日，原告将争议地整体发包给王毓雄经营。斯文村委会村民多次到原告发包的土地阻拦承包方经营。经原告调查得知被告已将涉案的2.01亩土地登记在符某2名下，并为其颁发了010018号《经营权证》。原告认为被告的颁证行为侵害了原告农民集体土地的所有权，该颁证行为违法，应予撤销。理由：（一）被告以村、镇登记的材料将属于原告集体所有的土地为第三人符某2设定使用权，违反法定程序，无事实依据，应当依法撤销。根据原告调取的证据，符某2系申请换发《农村土地承包经营权证》，所申请登记的土地为“山田”，申请事项理由为“面积变化”，但符某2并未实际取得争议地的承包经营权。目前，从百度地图搜索过程中，未有“山田”一词，只显示为“白刺田”，“白刺田”的四至范围均属于原告的集体所有土地。符某2不是原告的村民，未经原告的同意，无权享有原告集体土地的使用权。被告为符某2颁证属证据不足，事实不清。（二）被告未尽到审查义务，登记程序和内容违法。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第六条、第十九条的规定，农村土地承包经营权证换发、补发，应当在该证上注明“换发”“补发”字样，但被告给符某2颁发的010018号《经营权证》系换发证，但该证中并未注明经营权变动及“换发”字样。且符某2提交的材料不齐，被告未查明符某2是否取得原二轮土地使用权情况下，未通知相邻人参与指界及公告的情况下为其换发新证，不符合法律规定及中央政策，程序违法，应予以撤销。   被告东方市政府辩称：（一）原告的起诉已超过法定的起诉期限。010018号《经营权证》的颁发时间是2017年3月7日，原告提起行政诉讼的时间是2019年6月10日，超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月起诉期限。（二）斯文村委会出具的《证明书》是无效的，不能作为承认争议地属于原告集体所有的依据，且证明中所称的“槟榔园”不能证明与“山田”是同一块地。（三）八所镇政府作出的《调处意见》不能作为确认争议地权属的合法依据。（四）被告给符某2颁发010018号《经营权证》事实清楚，程序合法，尽到了法定审查职责，不存在过错。（五）原告没有证据证明争议地的使用权归其享有，也无法证明其与被诉颁证行为有法律上的利害关系，依法应驳回其起诉。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。   第三人斯文村委会、斯文村一村小组、符某2的陈述意见与被告答辩意见一致。   本院认为，本案当事人之间的争议，实质是原告与第三人斯文村委会、斯文村一村小组之间对争议土地的集体土地所有权和使用权的权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。因此，本案争议依法应当由人民政府先行处理，当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以向人民法院提起诉讼。原告在涉案土地权属争议未经人民政府依法调查处理的情形下径直向人民法院提起诉讼，不符合法律规定。本案在审理中，本院已向当事人释明，并组织协调未果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”，依据上述法律规定，本案不属于人民法院受案范围，依法不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。驳回起诉后，当事人可以依法申请人民政府调查处理。   综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：   驳回原告东方市八所镇北黎村村民委员会的起诉。   案件受理费50元，退还原告东方市八所镇北黎村村民委员会。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审判长 周文娟   审判员 许杏花   审判员 郝良存      二○一九年九月二十七日   （法官助理 林朝霞   书记员 赵瑛瑛   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：   （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；   （二）有明确的被告；   （三）有具体的诉讼请求和事实根据；   （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   （三）错列被告且拒绝变更的；   （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；   （六）重复起诉的；   （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；   （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；   （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；   （十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。