广西壮族自治区阳朔县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0321行初1号 原告：杨田保，男，1954年11月14日生，汉族，住广西壮族自治区阳朔县。 原告：徐先发，男，1961年8月29日生，汉族，住广西壮族自治区阳朔县。 被告：阳朔县葡萄镇人民政府，住所地广西壮族自治区阳朔县葡萄镇福旺街1号。 法定代表人宋江杰，该镇镇长。 委托诉讼代理人：李世毕，广西象山律师事务所律师。 委托诉讼代理人：黄福高，阳朔县葡萄镇国土规建环保安监站副站长。 原告杨田保、徐先发诉被告阳朔县葡萄镇人民政府违法强拆及行政赔偿一案，原告杨田保、徐先发于2019年1月2日向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月31日公开开庭审理了本案。原告杨田保、徐先发，被告阳朔县葡萄镇人民政府的委托诉讼代理人李世毕、黄福高到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2006年12月31日，原告徐先发、杨田保与案外人陶献兰、黄孔军签订《房地产转让协议书》，将位于葡萄道班旁原葡萄汽车站的房屋（房屋建筑面积为129.4㎡，土地使用面积428.7㎡）转让给二原告，一并转让的还有当时正经营中的喜来乐超市6个门面。2015年因国道321阳朔至桂林（阳朔路段）扩建工程建设需要，被告阳朔××葡萄镇人民政府决定征用二原告购买的位于原葡萄汽车站的房产及土地，征用面积共计255.8㎡，未征用部分土地面积为172.9㎡。2015年12月23日，被告阳朔××葡萄镇人民政府与二原告签订《国道321阳朔至桂林××××）扩建工程房屋及建筑、构筑物搬迁补偿协议》，一次性补偿二原告各种补偿费用合计457106元，并承诺同意杨田保和徐先发对剩余未征用的面积为172.9㎡的土地，在不违背城镇规划等相关规定的前提下可自主建设、管理和使用。2016年2月份、2017年1月份，原告徐先发、杨田保在未向有关部门申请批准建设的情况下，先后在未被征用的土地上动工建房。2017年1月23日，阳朔县住房和城乡建设局分别向二原告下发《建设行政执法责令停止违法行为通知书》，责令二原告停止违法建设行为。2017年5月23日，被告阳朔××葡萄镇人民政府组织工作人员将二原告在未被征用土地上已建筑的地梁、钢筋柱头予以强制拆除。 被告为证明其强制拆除行为的合法性向本院提供了以下证据：（一）1、建设行政执法责令停止违法行为通知书；2、广西建设行政处罚听证告知书存根、证明；3、广西建设行政执法文书送达回证；4、住房和城乡建设行政执法现场检查笔录；5、广西建设行政执法案件调查笔录；6、广西建设行政执法案件立案表；7、照片3张。以上证据拟证明：1、二原告在诉争的土地上未批先建，建房行为违法；2、被告依法向原告下达了要求其停建、听证、拆除的行政决定并送达给原告。（二）阳朔××葡萄镇总体规划（2012-2030年），拟证明原告所建房屋占用的土地在阳朔××葡萄镇总体规划范围内，属于道路防护绿化隔离带。 原告徐先发、杨田保诉称，2015年12月期间，因国道321阳朔至桂林××××）扩建工程建设的需要，被告征用二原告所有的位于葡萄镇原汽车站的房产及土地，并与二原告协商达成了用地交换条件:被告征用二原告房产及土地255.8㎡，其中房产面积为104.35㎡，被告同意二原告在未被征用的172.9㎡的宅基地上“自主建设，管理使用”。房产及土地被征用后，二原告按约定向被告申请建房，被告却不予批建。二原告于2016年8月在未被征用的172.9㎡宅基地上建了地脚、地梁、柱头钢筋。被告于2017年5月23日16时强制将二原告建好的地脚、地梁、钢筋柱头全部破坏挖毁，给二原告经济遭受巨大损失，或名誉受损失。为维护原告的合法权益，特向人民法院提出以下诉讼请求:一、判决确认被告2017年5月23日拆除挖毁二原告房产的行为违法；二、判决被告赔偿因拆除原告的地脚、地梁、钢筋柱头所造成的相应损失；三、判决被告将拆除挖毁二原告的172.9㎡土地上的房产恢复原状，赔偿原告六个门面的租金损失（租金以每月每个门面1500元为标准，从2016年1月7日起计算至本案终结止）；四、本案诉讼费用由被告承担。庭审中，原告将第三项诉讼请求变更为：判决被告赔偿原告六个门面的租金损失（租金以每月每个门面1500元为标准，从2016年1月7日起计算至本案终结止）。 被告阳朔××葡萄镇人民政府辩称：一、原告建房行为违法，所建房屋为违法建筑，被告拆除原告的违法建筑合法有据。二原告位于葡萄镇原汽车站的建筑系未批先建、违法占地，所建建筑占用道路和绿化用地，违反了阳朔××葡萄镇总体规划。其行为违反城乡规划法的有关规定，被告强制拆除二原告的违法建筑合法有据，二原告应承担其所建建筑被强制拆除的法律后果。二原告强调其建房是经被告同意属于断章取义。在被告出具的证明中，双方明确约定“对于剩余未征用的属于杨田保、徐先发所有的面积为172.9㎡的土地，结合实际情况，在不违背城镇规划等相关规定的前提下，镇政府同意杨田保、徐先发对尚未征用地土地自主建设、管理使用。”依该约定，原告对尚未被征用的土地进行自主建设、管理使用时必须以不违背城镇规划等相关规定为前提。原告所建建筑违反了法律及城镇规划，也违背了双方的约定。二、被告依法拆除二原告的违法建筑，程序合法。被告的工作人员在巡查时发现二原告的违法行为后，向阳朔县国土资源局报告，建议阳朔县住房和城乡建设局立案查处。经询问当事人确认原告建房属于未批先建，阳朔县住房和城乡建设局于2017年1月23日向原告下达《责令停止违法行为通知书》。原告接到该通知书后继续建设。2017年5月17日，阳朔县住房和城乡建设局向原告送达《广西建设行政处罚听证告知书》，要求原告自行拆除违法建筑。在原告拒不履行拆除违法建筑的情形下，阳朔县人民政府组织包括被告在内多家单位对原告的违法建筑予以强制拆除。被告的强制拆除行为虽存在未经听证、未下达《行政处罚决定书》等程序瑕疵，但为的是不影响桂阳公路的建设进度。原告擅自违法建设、不听制止继续实施违法建房行为、不履行自行拆除违法建筑，原告具有过错，其应当承担违法建房行为的不利法律后果，自行承担损失。三、原告要求被告赔偿经济损失无事实和法律依据。1、原告非涉案建筑的土地使用权人、无权使用该地建房，无权提起赔偿请求。2、原告未批先建，且其所建建筑占用道路和绿化用地，违反了葡萄镇总体规划，该建筑属于违法建筑。3、原告的起诉超过起诉期限，依法应予以驳回。根据行政诉讼法的有关规定，提起行政诉讼的起诉期限为6个月。被告于2017年5月23日作出强制拆除原告违法建筑的行为，原告应当在2017年11月22日前提起行政诉讼。4、原告的损失没有任何依据。原告擅自违法建设、不听制止继续实施违法建房行为、不履行自行拆除违法建筑，原告对其损失具有过错，其应当承担违法建房行为的不利法律后果，自行承担损失。被告拆除原告的违法建筑合法有据，不应承担赔偿责任。另外，关于门面租金的赔偿问题，2016年被告在征地时已经对原告做了相应的补偿，原告再次诉请被告赔偿原告门面租金，与本案无关联，不应得到支持。 原告徐先发、杨田保为支持其诉请向本院提供了以下证据：1、二原告的身份证，拟证明二原告的身份信息；2、房地产买卖契约、房地产转让协议书、国有土地使用证、房产所有权证，拟证明二原告对涉案土地房产有合法权属；3、照片3张，拟证明涉诉土地房产拆迁前情况；4、搬迁补偿协议书、证明，拟证明被告只征用原告的部分土地，政府已承诺原告对于剩余的未被征用的土地可以自主建设、管理和使用；5、申请报告两份，拟证明原告多次向被告申请办理建房手续的事实；6、照片，拟证明被告强制拆除原告建筑的情形；7、提问材料，拟证明原告与被告协商沟通要求政府负责人对涉案土地做出处理；8、321国道扩建工程被征收房屋产权调换安置协议书、房屋场地租赁协议，拟证明征收、损失的补偿标准，被告应参照标准给予原告对照补偿；9、（2018）桂0321民初411号民事裁定书，拟证明被告不是执法主体，其强制拆除行为无法律依据，应确认违法；10、（2018）桂03民终3573号裁定书、行政起诉状，拟证明原告的起诉未超过法定起诉期限；11、正意价格评估集团有限公司2019年4月30日作出国正价桂估字[2019]357-304号《意见书》、2019年7月17日作出国正价桂估字[2019]357-304号《意见书》及2019年7月30日出具《补充评估函》，拟证明因被告的强拆行为对原告财产所造成的损失。 经庭审质证，二原告对被告阳朔××葡萄镇人民政府提供的证据不予认可，辩称被告强制拆除原告建筑程序违法，涉案土地并不在阳朔××葡萄镇的总体规划范围内。对正意价格评估集团有限公司作出的国正价桂估字[2019]357-304号《意见书》、国正价桂估字[2019]357-304号《意见书》以及《补充评估函》无异议。 被告阳朔××葡萄镇人民政府对二原告提供的证据1无异议；对证据2的真实性无异议，对证明目的不予认可，辩称原告提供的房地产转让协议书只能证明二原告与他人有合同上的债权债务关系，土地使用权证证明涉案土地的所有权、使用权是葡萄汽车站，二原告对涉案土地及房屋没有所有权；对证据3不予认可；对证据4的真实性无异议，对证明目的不予认可；对证据5、6、7、8不予认可；对证据9的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可；对证据10中的裁定书的真实性无异议，对行政起诉状不予认可；对正意价格评估集团有限公司作出的国正价桂估字[2019]357-304号《意见书》、国正价桂估字[2019]357-304号《意见书》以及《补充评估函》无异议。 经审理查明，2006年12月31日，原告杨田保、徐先发与案外人陶献兰、黄孔军签订《房地产转让协议书》，双方约定案外人将位于葡萄道班旁原葡萄汽车站的房屋（房屋建筑面积为129.4㎡，土地使用面积428.7㎡）转让给二原告，当时正经营中的喜来乐超市6个门面一并转让。2015年因国道321阳朔至桂林（阳朔路段）扩建工程建设需要，被告阳朔××葡萄镇人民政府经与二原告协商，二原告同意被告葡萄镇人民政府征用二人购买的位于原葡萄汽车站的房产及土地，征用面积共计255.8㎡，未征用部分土地面积为172.9㎡。2015年12月23日，被告葡萄镇人民政府与二原告签订《国道321阳朔至桂林××××）扩建工程房屋及建筑、构筑物搬迁补偿协议》，被告葡萄镇人民政府一次性补偿二原告各种补偿费用合计457106元。同日，被告葡萄镇人民政府向二原告出具《证明》一份，内容为：国道321阳朔至桂林××××）扩建工程建设需要，现征用杨田保和徐先发两人共同共有的位于葡萄汽车站的房产及土地，征用面积共计255.8㎡（其中拆除建筑面积139.3㎡），根据杨田保和徐先发提供的土地使用证并经现场实地测量，未征用部分土地面积为172.9㎡，该172.9㎡土地使用权仍属于杨田保和徐先发所有。未征用部分土地北向桂林、南向阳朔、西临桂阳公路、东靠刘有明房屋（最北端距离刘有明房屋墙角2.02米，最南端距离刘有明房屋墙角2.15米），具体如图所示。鉴于杨田保和徐先发能积极主动配合做好征拆工作，同时考虑其今后生活来源，对于剩余未征用的属于杨田保和徐先发所有的面积为172.9㎡的土地，结合实际情况，在不违背城镇规划等相关规定的前提下，镇人民政府同意杨田保和徐先发对尚未征用的土地自主建设、管理和使用。 2016年2月份、2017年1月份，原告徐先发、杨田保在未向有关部门申请批准建设的情况下，先后在未被征用的土地上动工建房。2017年1月23日，阳朔县住房和城乡建设局分别向二原告下发《建设行政执法责令停止违法行为通知书》，责令二原告停止违法建设行为。2017年5月23日，被告阳朔××葡萄镇人民政府组织人员将二原告已建筑的地梁、钢筋柱头拆除。经现场勘查，被拆除前原告已建设有地脚、地梁、钢筋柱头以及埋设部分PVC排水管。其中地脚24个，长宽均为2.2M，深度2.2M；地基为钢筋混凝土结构，两户地基总面积为173.585㎡，地基宽0.4M。 2017年8月4日，二原告以阳朔县住房和城乡建设局、阳朔××葡萄镇人民政府为被告向本院提起行政诉讼，请求：一、判决确认阳朔县住房和城乡建设局、阳朔××葡萄镇人民政府将二原告建设的地脚、地梁、钢筋柱头强制拆除的行为违法；二、判决阳朔××葡萄镇人民政府代二原告办理在未被征用土地上建房的建房手续；三、判决阳朔县住房和城乡建设局、阳朔××葡萄镇人民政府赔偿二原告经济损失200000元。本院于2017年12月26日作出（2017）桂0321行初18号行政裁定书，以二原告所诉的阳朔县住房和城乡建设局非适格的被告主体以及二原告诉请不明确为由，裁定驳回了二原告的起诉。2018年4月9日，二原告又以财产损害赔偿为由，向本院提起民事诉讼，请求判令阳朔××葡萄镇人民政府赔偿二原告经济损失200000元并恢复原状。本院于2018年9月30日作出（2018）桂0321民初411号民事裁定书，驳回二原告的起诉。该案经桂林市中级人民法院二审并作出（2018）桂03民终3573号民事裁定书，维持原裁定。2019年1月2日，二原告再次向本院提起行政诉讼，提出以下诉讼请求：一、判决确认被告于2017年5月23日强制拆除二原告179.2㎡房产的行为违法；二、判决被告赔偿二原告相应的损失并赔偿二原告6个门面的租金损失，以每个门面每月1500元为标准，从2016年1月7日计算至本案判决生效之日止；三、本案诉讼费、评估费由被告承担。 在本案审理过程中，二原告于2019年3月3日向本院申请对被拆除的地脚、地梁、钢筋柱头价格进行评估。本院依法委托正意价格评估集团有限公司评估，该评估公司于2019年4月30日作出国正价桂估字[2019]357-304号意见书，价格评估意见为：价格评估标的在价格评估基准日的评估价格为人民币柒万零陆佰壹拾贰元（￥70612元）。2019年5月27日二原告再次向本院提交评估申请书，要求对原告的地基、地梁拆除及清理所需费用以及恢复原状所需费用进行评估。本院依法委托正意价格评估集团有限公司对原告的申请进行评估，正意价格评估集团有限公司于2019年7月17日作出国正价桂估字[2019]604-498号意见书，价格评估意见为：价格评估标的在价格评估基准日的评估价格为人民币捌万玖仟肆佰贰拾元整（￥89420元）。2019年7月30日，正意价格评估集团有限公司向本院出具《补充评估函》一份，内容为：当事人对正价桂估字[2019]604-498号意见书提出异议并于2019年7月29日在标的现场开挖处原先浇筑的地脚混凝土，经现场对地脚混凝土尺寸进行测量核实，长宽均为2.2米，深度为1.2米，地脚数量为24个。因地脚混凝土尺寸数据有变动，与原先计算深度差1米，地脚深度增加导致地脚混凝土方量增加量为116立方米，重建地脚砼增加费用为116×450=52200元，评估标的在价格评估基准日的评估价格为：原评估价格89428元+增加评估价格52200元=141628元。二原告因鉴定共花费7000元。 本案的争议焦点为：一、被告阳朔××葡萄镇人民政府强制拆除行为是否合法；二、二原告所建建筑是否属于违法建筑，其主张的行政赔偿请求依据是否充分。 关于争议焦点一：本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。据此，阳朔县住房和城乡建设局对阳朔××葡萄镇行政辖区内涉及违反城乡规划法的违法建筑物、设施等具有强制拆除权。二原告的建筑位于阳朔××葡萄镇汽车站旁，属于阳朔县住房和城乡建设局的行政管辖范围。对于被告实施的强制拆除行为，在审理过程中，被告阳朔县葡萄镇人民政府未能提供证据证明其取得了阳朔县人民政府的授权委托或者责成实施。故，被告阳朔××葡萄镇人民政府不是实施本案强制拆除行为的适格主体，不具有强制拆除二原告建筑物的权利，其强制拆除原告建筑物的行为应确认违法。 关于争议焦点二：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，二原告在涉案的土地上开展建筑活动应当先行向阳朔县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。二原告未批先建属于违法建设行为，所建筑的建筑物应当认定为违法建筑。本案中，被告阳朔××葡萄镇人民政府在征收二原告土地及建筑时虽承诺允许二原告对未被征用的土地进行自主建设、管理和使用，但政府的承诺不能成为违法建设的理由，二原告的建筑活动仍然应当依法依规进行，履行相关的申请批建程序。 关于二原告的行政赔偿诉请问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。本案中，二原告未按《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定申请办理建设工程规划许可证即动工建设，属于违法建设行为，其所建建筑应当认定为违法建筑。虽然本院确认被告强制拆除原告徐先发、杨田保的地脚、地梁、钢筋柱头的行政强制行为违法，但是二原告诉请的损失系其违法建筑被被告强制拆除所造成。违法建筑不属于合法财产权益，原告所受损失不属于国家赔偿的范畴。故，二原告提出的行政赔偿诉讼请求法律依据不足，应当依法予以驳回。另，关于二原告诉请被告应当赔偿原告被征收拆除的六个门面租金的问题。被告在征收时已与原告签订了《国道321阳朔至桂林××××）扩建工程房屋及建筑、构筑物搬迁补偿协议》，并就租金损失做了相应的补偿，原告的诉请无事实依据，本院不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十四条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告阳朔县葡萄镇人民政府于2017年5月23日强制拆除原告徐先发、杨田保的地脚、地梁、钢筋柱头的行政强制行为违法； 二、驳回原告徐先发、杨田保要求被告阳朔县葡萄镇人民政府赔偿因强拆造成的相应经济损失及门面租金损失的诉讼请求。 本案受理费50元，由被告阳朔县葡萄镇人民政府负担；鉴定费7000元由二原告共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元［户名：桂林市中级人民法院，账号：20×××16，开户行：农行桂林高新支行］，上诉于桂林市中级人民法院。递交上诉状后七天内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。 审 判 长  李德强 人民陪审员  黎承仁 人民陪审员  覃初梅 二〇一九年九月二十六日 法官 助理  李 美 书 记 员  黎晓梅