达尔罕茂明安联合旗人民法院   行政判决书   （2019）内0223行初16号     公益诉讼起诉人：达茂联合旗人民检察院。     被告：达茂联合旗林业和草原局，统一社会信用代码11150223011718413Q。     负责人：马某，局长。     行政机关负责人：呼某，副局长。     委托代理人：高某，内蒙古塞星律师事务所律师。     公益诉讼起诉人达茂联合旗人民检察院（以下简称公益诉讼起诉人）诉被告达茂联合旗林业和草原局（以下简称达茂旗林草局）不履行法定职责一案，于2019年8月15日向本院提起行政公益诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人指派检察官王某出席法庭，被告达茂旗林草局行政机关负责人呼某及委托代理人高某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。     公益诉讼起诉人诉称，其在履行职责中发现，内蒙古天上草原旅游有限公司（以下简称天上草原公司）非法占用天然草原20.92亩,从事旅游、餐饮业务,致使天然草原植被遭受严重毁坏,其行为破坏了草原生态环境资源。经调查，天上草原公司于2004年12月9日注册成立,占用了达茂联合旗希拉穆仁镇呼和点素嘎查草场,在该草场上建成游客接待中心、会议中心、住宿区、餐厅及相关配套设施,永久占地面积为15.93亩,临时建筑及硬化地面占地面积为4.99亩,共破坏草原面积20.92亩。2018年12月24日,公益诉讼起诉人针对该公司的违法行为,向被告发出行政公益诉讼诉前检察建议,建议其及时、全面履行监督管理职责。2018年12月29日,被告向公益诉讼起诉人书面回复,同意及时整改。但截止起诉前,被告未采取有效的措施,天然草原植被一直处于被侵害的状态。     公益诉讼起诉人认为，根据《中华人民共和国草原法》第五十二条、第六十九条规定，达茂旗林草局作为达茂联合旗人民政府草原生态环境资源的行政主管单位,对发生在辖区内的非法占用草原的行为未能及时、依法、全面履行其法定职责。为保护草原生态环境不受损害,被告应依法全面履行其行政监管职责。综上所述,为维护国家和社会公共利益不受侵害,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款之规定,特向你院提起行政公益诉讼，要求：1.确认被告达茂旗林草局对天上草原公司非法占用草原未依法全面履行监管职责的行为违法;2.判令被告达茂旗林草局继续履行行政监管职责。     公益诉讼起诉人向法庭提供的证据有：     1.达茂旗林草局组织机构代码证复印件，达茂旗林草局“三定方案”，欲证明被告达茂旗林草局是旗人民政府的草原生态环境资源的行政主管单位，对发生在辖区内的非法占用草原的行为，具有独立的监管职责。     2.《关于涉改部门职责和人员转隶意见通知》《关于涉改部门职责和人员转隶表》，欲证明达茂联合旗草原监督管理局管理职责整建转入达茂旗林草局。     3.天上草原公司营业执照、达茂联合旗人民政府旗长办公会议纪要﹝2018﹞17号《关于研究企业非法占用草原整治有关事宜的会议纪要》，欲证明天上草原公司未经审批占用希拉穆仁呼和点素嘎查天然草原从事旅游业。     4.内蒙古巨宇测绘公司出具的草原示意图，草原承包经营权证，欲证明：天上草原公司非法占用的草原属于希拉穆仁镇呼和点素嘎查集体所有，性质为干草原，其中建筑永久占地面积为15.93亩，临时建筑及硬化地面积共4.99亩，未经审批将天然草地转为建设用地共计20.92亩。     5.2018年12月2日达茂旗草原监督管理局向天上草原公司下达《行政处罚决定书》，2018年11月12日对张丽君的调查询问笔录，2019年1月16日对阿古拉的调查询问笔录，欲证明：达茂旗林草局对天上草原公司的占用草场行为没有全面履行监管职责。     6.立案决定书，检察建议书，送达回证，检察建议书的回复，欲证明检察机关已经履行了公益诉讼诉前程序。     7.天上草原公司非法占用草原的现场照片2张，生态环境被破坏的航拍资料，欲证明检察建议发出后，天上草原公司仍在草原上非法建盖建筑物的事实。     被告达茂旗林草局辩称，一、被告严格按照法律规定履行了监管职责。我国《草原法》第六十九条规定，被告应当履行的监管职责包括：责令停止违法行为，限期恢复植被，没收违法所得或者罚款。被告在2018年11月20日至12月10日期间，对天上草原公司的监管行为与《草原法》的规定一一对应，且是在检察机关发出检察建议之前就主动实施的。二、根据自治区人民政府的规定，政府认可历史遗留问题的逐步规范过程，在此过程中，不应当认定被告履职不力。根据内蒙古自治区人民政府办公厅2018年5月27日颁布的内政办发（2018）33号文件“对于2012年11月22日之前的非法占用草原项目按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国草原法》等相关规定处罚后办理审核审批手续”之规定，自治区人民政府对于2012年11月22日之前的非法占用草场是允许处罚后补办手续的，该文件之所以允许非法项目先罚款后审批，就是认可历史遗留问题允许逐步规范。被告依据该文件对天上草原公司进行了监管，并不存在履职不力的情况。根据达茂旗人民政府对希拉穆仁镇非法占用草原行为整治方案的规定，对于包括天上草原公司在内的占用草原补办审批手续事宜的责任主体为镇政府、环保局、国土局等相关部门，因相关单位审批工作至今未能完成，导致天上草原公司非法占用草原的行为延续至今，并非被告履职不力所致。三、被告将会对天上草原公司履行行政监管职责。被告根据自治区政府办公厅文件规定已经履行了相应的监管职责，之后的监管需要根据其他行政主管部门的补办手续工作进展情况而确定应当采取何种具体监管行为，但被告将严格依法履行自己的监管职责。     被告向法庭提交的证据有：     1.询问笔录、天上草原公司的营业执照、巨宇测绘公司出具的草原示意图，责令改正通知书、缴纳草原植被恢复费通知书、非税收入一般缴款书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、罚没款专用收据、送达回证，欲证明从2018年11月20日开始，被告对天上草原公司进行过行政监管。     2.达茂旗草原监督管理局对检察建议的复函，欲证明我单位对检察建议非常重视，及时予以回复；被监管单位非法占用草原行为的性质属于历史遗留问题，根据旗人民政府的指导精神，允许该类型被监管单位补办手续，补办手续的监管单位不是被告单位，因此，被告单位无法控制补办程序的进展，从而，无法确定后续行政监管的具体内容及方式。     经庭审举证质证，被告达茂旗林草局对公益诉讼起诉人提供的证据均未持异议，公益诉讼起诉人对被告提供的证据的真实性也均认可。     本院认为，经过对证据的分析判断，确定公益诉讼起诉人及被告提供的证据材料与本案事实之间存在相应的证明关系，双方均无异议，本院予以全部采信。     经审理查明，2004年12月9日，天上草原公司注册成立，后占用了达茂联合旗希拉穆仁镇呼和点素嘎查草场，在草场上建成游客接待中心、会议中心、住宿区、餐厅及相关配套设施，永久占地面积为15.93亩，临时建筑及硬化地面积4.99亩，未经审批在草原上开展经营性旅游活动，占用草原共计20.92亩。针对上述情况被告达茂旗草原监督管理局于2018年11月20日向天上草原公司发出《责令改正通知书》，责令其立即停止非法使用草原的行为，并补办相关草原征占用手续，同日下达《单位（个人）缴纳草原植被恢复费通知书》，责令天上草原公司缴纳草原植被恢复费333元；2018年12月2日作出达草监（草原）告﹝2018﹞召95号《行政处罚事先告知书》，同日作出达草监（草原）罚﹝2018﹞召95号《行政处罚决定书》，对天上草原公司做出立即停止非法使用草原的行为，办理草原征占用审核审批手续，罚款13246元的行政处罚。后天上草原公司依据上述行政行为，缴纳了333元草原植被恢复费及13246元罚款。     2018年12月24日，公益诉讼起诉人针对该公司的违法行为，向被告发出行政公益诉讼诉前检察建议。2018年12月29日，被告作出《关于对达茂旗人民检察院检察建议书的复函》。截止开庭审理，天上草原公司非法占用草原开展经营性旅游活动行为仍然存在，草原征占用审核审批手续并未办理完毕。     另查明，原达茂旗草原监督管理局的职责划归被告达茂旗林草局。     本院认为，公益诉讼起诉人提起行政公益诉讼符合《最高人民法院、最高人民检察院》第二十一条规定的诉前程序等相关要求。被告作为人民政府草原行政主管部门，系本案适格被告。     依据《中华人民共和国草原法》第五十二条、第五十六条第一款之规定，被告作为县级人民政府草原行政主管部门，对辖区内违反草原法律、法规占用草原行为具有监督检查的职责。经庭审质证后的证据可以认定，天上草原公司在未办理有关手续的情况下在草原上开展经营性旅游活动，且破坏草原植被。被告达茂旗林草局虽然进行了处罚，但并未有效改变天上草原公司非法占用草场，破坏草原植被的情况。     公益诉讼起诉人向被告达茂旗林草局发出检察建议：要求其对天上草原公司非法使用草原的情况进行调查，依法履行监管职责，有效制止类似行为；对天上草原公司作出处理后，督促办理审核审批手续；监督恢复草原植被。被告收到检察建议后，至今仍未采取切实有效的措施，改变天上草原非法占用草原、破坏草原植被的现状。不能否定被告怠于履行法定职责的违法事实存在。为保护国家和社会公共利益，公益诉讼起诉人要求被告依法继续履行职责的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。     依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十四条第二款的规定，不需要判决继续履行行政行为的，人民法院判决确认违法，而本案需要行政机关继续履行职责，故不需要确认被告对天上草原公司非法占用草原未依法全面履行监管职责的行为违法。     综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院、最高人民检察院》第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下：     责令被告达茂联合旗林业和草原局立即继续履行行政监管职责，采取有效措施改变内蒙古天上草原旅游有限公司非法占用草原、破坏草原植被的现状。     如不服本判决，公益诉讼起诉人及被告可以在判决书送达之日起十五日内向包头市中级人民法院提出上诉，向本院递交上诉状，上诉于包头市中级人民法院。   审 判 长  新 朱日 嘎   审 判 员  格 日乐 图   审 判 员  王   欣   人民陪审员  郁   磊   人民陪审员  朝鲁门图雅   人民陪审员  宝音贺希格   人民陪审员  祁宝 平   二〇一九年九月二十七日   书 记 员  贺雅 楠                 本判决书引用法律条款     《中华人民共和国行政诉讼法》     第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。     《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》     第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：     （一）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施；     （二）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为；     （三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决其在一定期限内履行；     （四）被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，判决予以变更；     （五）被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规证据，符合法定程序，未超越职权，未滥用职权，无明显不当，或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的，判决驳回诉讼请求。     人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。