西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初1742号 原告朱小梅，女，汉族，1971年5月21日出生，住西安市雁塔区。原告穆文斌，男，汉族，1963年3月25日出生，住西安市雁塔区。委托代理人王咸刚，北京冠领律师事务所律师。被告西安高新技术产业开发区管理委员会。住所地陕西省西安市高新区锦业路1号都市之门A座。法定代表人杨仁华，主任。委托代理人张海强，该单位工作人员。委托代理人余育虹，陕西洪振律师事务所律师。原告朱小梅、穆文斌诉被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月8日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月16日对本案进行了公开审理。原告朱小梅、穆文斌及其委托代理人王咸刚，被告高新管委会委托代理人张海强、余育虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月12日，被告高新管委会向原告作出行政强制拆除决定书，决定强制拆除原告位于甘家寨社区的违法建筑物。现原告所加盖的建筑物已被被告全部拆除。原告诉称，其房屋位于西安市高新区。2018年9月12日，被告向原告作出了《行政强制拆除决定书》（西高新强拆字高新违建[2018]第487号）。2018年12月27日开始，被告组织人员将原告房屋的加建部分强制拆除。原告认为被告强拆原告房屋的行为违法，理由如下：一、被告没有强拆原告房屋的法定职权；二、被告强拆原告房屋主体违法；三、被告强拆原告房屋的程序违法；四、被告强拆原告的房屋没有任何法律依据。为维护自身合法权益，原告依据《行政诉讼法》及相关法律的规定，对被告的强拆行为提起行政诉讼，请求：1.判决确认被告于2019年元月1日强拆原告位于甘家寨社区西二排3号楼1单元房屋的行为违法；2.被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：1.房屋照片；证明原告房屋的方位和被强拆的事实。2.行政强制拆除决定书。证明被告作出了强制拆除决定，被告主体适格。被告辩称，一、被告具有作出《行政强制拆除决定书》并责成有关部门进行强制拆除的相应职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《西安市城乡规划条例》第七十一条规定：城市管理部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可依法申请人民法院强制执行。《西安市开发区条例》第四条“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权”以及第十条“开发区管理委员会行使下列职权：（四）负责开发区内的国土资源、规划、建设、房屋、市容、市政公用、环境保护、园林绿化的管理”的规定，答辩人作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为行使市级政府的管理职权。《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条内容的规定：……强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为行使市级政府的管理职权，根据《行政强制法》第三十七条、《城乡规划法》第六十八条、《西安市城乡规划条例》第七十一条的规定有权作出《行政强制拆除决定书》并责成有关部门进行拆除。二、原告所涉房屋违法事实客观存在。经被告高新管委会查明：2007年，甘家寨村整村被依法征收，征收机关通过统一设计、统一规划为该村包括原告在内的拆迁村民按照每户一栋独立三层（每层约120㎡）标准进行安置，但原告在此基础上又加盖多层房屋。我国《城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。《西安市城乡规划条例》第四十条规定：“在城市、镇规划区内新建、改建、扩建城镇居民私房的，应当向规划行政管理部门提交下列材料，书面申请办理建设工程规划许可证：……”2006年，西安市规划局向被告高新管委会回复称（《西安市规划局关于西高新函【2006】58号的回复》），西安市规划局高新分局在“西绕城高速以东，丈八北路以西、科技路西延伸段北侧200米以南23平方公里以及西汉高速和韦斗路夹角5.5平方公里”区域范围内行使城市规划管理职能，根据该函内容，原告所加盖房屋位于西安市城市规划区内。依据以上法律、规范文件等，加建房屋需经规划主管部门审批，且应取得《建设工程规划许可证》，但原告加建房屋未办理任何审批手续，不但违反了我国对城市建筑空间布局进行管理和控制的法律规定，也置他人的生命和财产于不顾，其行为属于未取得规划许可进行建设的违法行为。2018年5月15日，西安市规划局高新分局作出《西安市规划局高新分局关于甘家寨社区违法建设认定的函》（西高规函（2018）6号），明确认定了包括原告在内的甘家寨社区多户居民未取得建设工程规划许可证进行建设，属于违法建设行为，建议相关行政机关依法进行拆除。三、被告作出《行政强制拆除决定书》程序合法。（一）市城管局对被答辩人作出的行政处罚，具备相应职权、认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，执法程序合法。1、市城管局对原告的违建行为具有处罚权。市城管局依据《西安市城市管理综合行政执法条例》第十条第（二）项、2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》和《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》关于违法建设查处的规定，有权对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。2、市城管局对原告进行行政处罚的程序合法有效。（二）被告依据市城管局作出的《行政处罚决定书》和《催告通知书》，作出《行政强制拆除决定书》合法有效。在市城管局催告后，原告既没有履行确定义务也没有陈述和申辩的情况下，2018年9月12日，被告依法向原告作出并送达了《行政强制拆除决定书》。（三）被告责成有关部门对违法建筑实施强拆，符合法律的规定。针对甘家寨的违法建设问题，被告已经按《行政强制法》第四十四条的规定进行了公告，在强制拆除前的2018年8月23日，即组织相关市城管局对甘家寨违法建设的行为发布了《关于全面拆除违法建设项目的联合通告》，通告明确未取得规划许可证的建设行为均属违法建设，限期自拆，否则政府将予以强制拆除。此外，法律并未规定行政相对人对公告有任何救济权利，公告仅仅是强制拆除前的一个形式上的程序而已。如前所述，在强制拆除前行政机关作出的诸多法律决定，原告均未行使陈述和申辩权，更没有进行复议和诉讼，被告根据我国《城乡规划法》第六十八条，责成行政机关依法强制拆除，责成行为显然是内部程序，被告责成行政机关强制拆除符合法律规定。综上所述，被告高新管委会根据市城管局作出的行政处罚决定书和催告书作出《强制拆除决定书》，并依据《城乡规划法》第六十八的规定，责成相关部门进行强制拆除的行为符合法律的规定，应当驳回其诉讼请求。被告高新管委会向本院了提交以下证据：第一组：西安市规划局关于西高新函【2006】58号的回复。证明根据该函内容，原告所加盖违建处土地属于城市规划区。在城市规划区内加建房屋需要经规划部门审批，且应取得《建设工程规划许可证》，但原告加建房屋未办理任何审批手续，其行为属于未取得规划许可建设的违法行为。西安市规划局高新分局有权对辖区内违法建设依法进行认定。第二组：1.西安市人民政府专项问题会议纪要；2.西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知  市规发【2017】50号。证明市城管局有权依据两份文件关于违法建设查处的规定，对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。被告有权对违法建设组织实施强制拆除。被告组织实施强制拆除的行政行为没有超越法律规定的权限，行政行为应当予以维持。第三组：西高规函（2018）6号《西安市规划局高新分局关于甘家寨社区违法建设认定的函》（附甘家寨违法加盖统计表）。证明原告加盖的房屋属于违法建设，依法应当予以查处，规划部门建议责令停止建设后予以拆除。第四组：1.行政处罚决定书；2.催告通知书。证明被告作出行政强制拆除决定书依据的事实清楚、证据确实充分。第五组：1.行政强制拆除决定书；2.送达回执；3.照片。证明被告在市城管局作出行政处罚决定书和催告通知书后，依法作出行政强制拆除决定书，事实清楚，证据确实充分，法律适用正确，程序符合法定要求。第六组：1.关于全面拆除违法建设的联合通告；2.甘家寨两委会通告。证明被告已经按行政强制法第四十四条的规定进行了拆除前的公告程序，程序合法。经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见为：第一组证据真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，该证据无法证明原告的房屋位于城市规划区域内。对第二组证据真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，认为该证据不能证明被告具有实施强拆的法定职权。对第三组证据真实性无异议，合法性和证明目的有异议，认为一是高新规划分局不具有独立的行政主体资格，依据城乡规划法第六十四条的规定，县级以上规划主管部门才有相应职权，二是高新规划分局没有实际查勘，其认定的违法建筑面积没有事实根据。对第四组证据真实性认可，合法性和证明目的有异议，认为一是其处罚前没有告知原告行政处罚的依据，也没有告知原告陈述和申辩权，违反了行政处罚法第三十一、三十二条的规定，二是处罚和催告没有依法送达，被告也没有提供送达的证据。对第五组证据的真实性无异议，合法性和证明目的有异议，认为一是作出主体不合法，依据行政强制法第三十四到四十四条的规定，作出处罚决定、催告和强制拆除决定的行政主体应当是同一个行政机关，本案中作出处罚决定和催告的都是西安市城管局，因此作出强拆决定的法定的行政机关也应当是西安市城管局而不是本案被告，二是强拆决定书送达程序不合法，作出单位是高新管委会，送达回证上盖章单位确实高新城管局，作出单位和送达单位不一致。对第六组证据真实性不认可，合法性和证明目的有异议，认为依据行政强制法第四十四条的规定，公告时间在强拆时间之前，不符合上述规定。被告对原告提交的证据1的真实性认可、证明目的不认可，认为原告提供的证据恰恰证明其房屋违法事实客观存在的事实，其未取得任何手续，加盖任何房屋属于违法建筑，应当予以拆除。对证据2的真实性、证明目的均认可。本院对上述证据认证如下：原告证据客观真实，来源合法，与本案有关联性，对真实性予以确认。被告证据客观真实，来源合法，与本案有关联性，对真实性予以确认。经审理查明，2018年5月15日，西安市规划局高新分局向西安市城市管理综合行政执法局高新分局作出西高规函（2018）6号《关于甘家寨社区违法建设认定的函》，该函称在位于科技四路以北，科技二路以南，白沙路以西，高新路以东甘家寨社区东西两区存在楼顶加盖行为（三层以上均为违法加盖部分），共计243户，建筑面积约104280㎡，上述建筑均未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《西安市城乡规划条例》第四十条之规定，属于违法建设；建议责令停止违法建设，予以拆除。为此，甘家寨社区两委会于2018年8月13日作出通告，2018年8月23日西安高新技术产业开发区城市管理局等12家单位联合作出《关于全面拆除违法建设的联合通告》。2018年8月24日，市城管局向原告作出西城管执罚字高新违建[2018]第487号《行政处罚决定书》，责令原告在该决定书送达之日起三日内自行拆除违法建筑物，同时该决定书还告知原告：“如不服本决定，可在接到决定书之日起六十日内向西安市人民政府申请复议，也可以在六个月内直接向西安铁路运输法院起诉”。2018年8月28日，市城管局向原告作出西城管强催告字高新违建（2018）第（487）号《催告通知书》，内容为限原告三日内限期拆除，如有异议可以提出陈述申辩，逾期不履行处罚决定且无正当理由的，市城管局将作出强制执行决定。此后，原告未主动拆除违法建设的构筑物。2018年9月12日，被告高新管委会向原告作出西高新强拆字高新违建[2018]第487号行政强制拆除决定书，决定强制拆除原告位于西安市甘家寨社区的违法建筑物。据此，被告组织相关单位拆除了原告所加盖的建筑物。本院认为，行政机关应当严格按照法定程序实施行政行为，即使对违法建筑的强制拆除，也要严格遵循《行政强制法》的规定。关于被告是否具有实施强制拆除行为的法定职权问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《西安市城乡规划条例》第七十一条规定：“城市管理部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可以申请人民法院强制执行。强制拆除过程中发生的相关费用，由违法建设的单位或者个人承担。”据此，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权，县级以上人民政府可以责成规划、土地、建设等相关部门具体实施强制执行措施。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》(行政规章）第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。《陕西省经济技术开发区条例》第四条规定：“开发区设立管理委员会。管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，代表本级人民政府对开发区行使管理职权。”《西安市开发区条例》第四条规定：“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。”同时，依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》，强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告高新管委会作为西安市人民政府的派出机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，具有实施强制拆除行为的法定职权。关于被告实施的强拆行为程序是否合法问题。首先，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。” 本案中，被告虽提供了《联合通告》及《两委会通告》，但两份通告的落款时间为2018年8月13日和2018年8月23日，均在强制执行决定作出前；从内容上看，上述通告与行政强制法第四十四条规定的强制拆除公告无关，本案被告在强拆过程中未依法进行公告，属程序违法。其次，2018年8月24日，市城管局向原告作出《行政处罚决定书》载明了当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，法律规定当事人在法定期限内不诉讼不复议又不拆除的，行政机关方可强制拆除。被告高新管委会在诉讼期限未届满的情况下即将原告房屋强制拆除完毕，被告的拆除行为显然不符合行政强制法的规定。关于本案是否超过起诉期限问题。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”结合本案情况，被告在实施强拆行为时没有向原告告知起诉期限，因此起诉期限最长可达一年。本案原告2019年5月提起诉讼，并未超过法定起诉期限，故对被告的该项意见依法不予采信。综上，被告高新管委会强制拆除行为违反行政强制法的规定，因涉案房屋已被拆除，强制拆除行为不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会强制拆除原告朱小梅、穆文斌位于西安市的房屋上加盖建筑物的行为违法。案件受理费50元，由被告西安高新技术产业开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                   审  判  长     易京京审  判  员     江  海审  判  员     娄静霜 二〇一九年九月二十九日                            书  记  员     王枭尧   1