广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终399号 上诉人（一审原告）武宣县黄茆镇黄茆村民委第七村民小组。 诉讼代表人陈科，组长。 委托代理人韦炳斌，广西可以律师事务所律师。 上诉人（一审原告）广西华劲竹林发展有限公司。住所地：南宁市良庆区镇桥头岭厂区内0096栋。 法定代表人陆盛燕，总经理。 委托代理人韦荣人，该公司员工。 委托代理人赵琦，该公司员工。 被上诉人（一审被告）武宣县人民政府，住所地：武宣县武宣镇城东路9号。 法定代表人吴孝斌，县长。 委托代理人黄剑，武宣县自然资源局副局长。 委托代理人吴文良，武宣县自然资源局工作人员。 被上诉人（一审被告）来宾市人民政府，住所地：来宾市人民路1号。 法定代表人雷应敏，市长。 委托代理人韦顺，来宾市司法局工作人员。 委托代理人陈燕，来宾市司法局工作人员。 一审第三人武宣县农业农村局。住所地：武宣县武宣镇城北路232号。 法定代表人覃泽养，负责人。 一审第三人覃兴谋，男，1974年6月5日出生，壮族，住武宣县。 上诉人武宣县黄茆镇黄茆村民委第七村民小组（以下简称黄茆七组）、广西华劲竹林发展有限公司（以下简称竹林公司）因其诉被上诉人武宣县人民政府（以下简称武宣县政府）、来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）林地林木行政裁决及行政复议一案，不服来宾市中级人民法院（2018）桂13行初42号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。上诉人黄茆七组的诉讼代表人陈科及委托代理人韦炳斌，上诉人竹林公司的委托代理人韦荣人、赵琦，被上诉人武宣县政府的委托代理人黄剑、吴文良，被上诉人来宾市政府的委托代理人韦顺、陈燕，一审第三人覃兴谋到庭参加诉讼。一审第三人武宣县农业农村局经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：本案涉案争议地位于武宣县黄茆镇八仙岭廖哥岩一带，分为A区、B区、C区、D区，共计2490亩。 上世纪七十年代末期，经武宣县政府批准，由武宣县农业局创办种畜场。县农业局在1978年12月5日、1979年1月13日进行了两次实地勘查，1979年1月14日，当时的周眷大队、黄茆大队、黄茆公社、黄茆法庭、县农业局各方代表共同签订了《协议书》（以下简称1979年协议书），该协议约定：“一、西从社冲口起，从冲口往北到大肚冲顶转至雷公冲尾，又从冲尾顺大路往南至西牛身最高点，从西牛身的最高点顺山脊直下到河边止，以此线为界，该线内面积划给农业局种畜场所有。二、为了兼顾集体利益，种畜场从场内调整廖哥岭给黄茆大队第七队，界限是：从花冲沟底顺沟往上到西牛屁股岭与廖哥岩之间的坳，从坳的中间过往下车盘山沟直至河边，以此线为界，北面的廖哥岭归黄茆大队第七队管理。三、场内原有的开荒地，如黄茆七队40亩，周眷一队100亩，十六队60亩，合计200亩，按每亩付机耕费2元，共计400元，于1979年4月底以前由种畜场付清给以上有关生产队。这些开荒地归种畜场所有。四、黄茆大队第七队在种畜场界限内有三间牛栏，种畜场于1979年4月底以前付清给黄茆七队360元，黄茆七队于1979年6月底以前将三间牛栏按原状交给种畜场所有。”协议签订后，种畜场投入建设，由武宣县农业局下属机构武宣县畜牧兽医工作站负责经营管理。1981年武宣县成立武宣县畜牧水产局（后为武宣县水产畜牧兽医局），武宣县畜牧兽医工作站并入该局，种畜场也划归该局。 1991年，黄茆乡政府按照上级的号召开展消灭荒山的工作，将与争议地相邻的八仙岭一带荒山发包给武宣县六峰山林场造林，双方签订了《承包八仙岭荒山造林协议书》，六峰山林场对承包范围内的土地进行开荒造林，并成立六峰山林场八仙岭分场进行管理。2000年4月14日，武宣县种畜场与六峰山林场签订《土地承包经营合同书》，由种畜场将辖区内自北起老鼠岭105.5米高程点、东至146.5米高程点、南至庙槽、西至八仙岭顶，面积1916.8亩林地交由六峰山林场承包。2004年4月23日，六峰山林场通过招标方式将上述《承包八仙岭荒山造林协议书》和《土地承包经营合同书》范围内全部共约1237公顷林地转包给梁健忠，承包期28年，同年12月13日，经六峰山林场同意，梁健忠将上述承包合同转包给陈宗胜。2005年12月8日，武宣县政府向陈宗胜颁发了武林证字（2005）第000012号《林权证》，该证上森林、林木、林地状况登记表NO.1登记林地所有权权利人为国有,森林或林木所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木使用权权利人均为陈宗胜，面积127.73公顷；森林、林木、林地状况登记表NO.2登记林地所有权权利人为集体,森林或林木所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木使用权权利人均为陈宗胜，面积1109.2公顷，两处林地的四至界限均见附图。2006年12月12日、2007年1月17日，分别经六峰山林场、黄茆镇人民政府同意，陈宗胜与竹林公司签订转包合同，陈宗胜将其所承包的林地全部转由竹林公司承包。2007年1月8日，竹林公司向武宣县林业局申请变更武林证字（2005）第000012号《林权证》上的林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人为竹林公司。 2013年4月25日，武宣县水产畜牧兽医局发现武林证字（2005）第000012号《林权证》上所登记的范围将种畜场1332亩林地记入该证中，即向武宣县林业局申请更正。2013年5月3日，武宣县林业局向竹林公司发出《告知书》，告知竹林公司所持的林权证存在登记错误，拟进行修正的听证权利，同年5月24日，武宣县林业局通知竹林公司，武宣县政府已经启动林权证撤销或修正程序，要求该公司于5月29日到该局商议并协办相关事宜，5月28日，武宣县林业局作出《关于拟对武林证字（2005）第000012号林权证进行变更登记的函》，拟对该林权证中属种畜场88.8公顷的林地调整出来，原登记的1236.93公顷变更为1148.13公顷。2013年6月5日，竹林公司以华劲广竹函〔2013〕22号《关于武林证字（2005）第000012号林权证事宜的复函》答复武宣县林业局，要求林业局组织各方协商，不论权属确定给哪一方，由权属方按照当地市场租赁价格，将有土地权属争议的1332亩林地继续交由其承包经营，并根据协商的结果同意对林权证的更正。2013年8月30日，武宣县林业局将竹林公司所持的武林证字（2005）第000012号林权证进行了修正登记，将该证中编号为04513030001GDYMSY020003宗地登记的林地面积1109.2公顷变更为1078.2公顷，即划出林地面积31公顷（即本案武宣县政府处理决定附图中C区）。 另查明，2010年1月，黄茆七组与武宣县水产畜牧兽医局因土地权属发生纠纷，2013年12月20日，武宣县政府作出武政发〔2013〕47号《行政处理决定书》，决定：“一、争议地的林地所有权归国家所有。其中A、B、D区的林地使用权归武宣县水产畜牧兽医局所有；C区的林地使用权归武宣县黄茆镇黄茆七组所有；二、A、C、D区中现有林木所有权归竹林公司，竹林公司不得再扩大种植范围，并于本决定生效后一年内依法将林木移植或砍伐，将林地交由权益人管理使用；三、武政发〔2013〕47号处理决定生效后，按法定程序更正武宣县政府颁发的武林证字（2005）第000012号《林权证》。”黄茆七组不服该处理决定，向来宾市政府申请行政复议，2014年4月22日，来宾市政府作出来政复决字〔2014〕24号行政复议决定，维持了武宣县政府的武政发〔2013〕47号处理决定。黄茆七组仍不服，向武宣县人民法院提起行政诉讼，请求撤销两级政府的行政决定。在诉讼期间，武宣县政府作出武政发〔2014〕21号《武宣县政府关于撤销黄茆镇八仙岭廖哥岩一带林地权属纠纷处理决定的通知》，以文中有误撤销了武政发〔2013〕47号处理决定，黄茆七组未申请撤诉，武宣县人民法院于2014年7月28日作出（2014）武行初字第14号行政判决，确认武宣县政府作出的武政发〔2013〕47号处理决定违法。黄茆七组不服提起上诉，认为武宣县人民法院的判决对相关证据进行效力认定错误。来宾市中级人民法院经审理后认为，行政机关撤销原行政行为属自我纠正，一审法院对证据效力的认定有误，应予纠正，判决驳回上诉，维持原判。 2017年8月28日，武宣县政府作出武政发〔2017〕30号《关于武宣县黄茆镇黄茆村民委第七村民小组与武宣县水产畜牧兽医局在八仙岭廖哥岩一带山林权属纠纷的处理决定》（以下简称30号处理决定），决定：“一、撤销竹林公司持有的武证字（2005）第000012号《林权证》中登记编号为04513030001GDYMSY020003的宗地中共867亩（即争议地A区777亩和D区90亩）有关林地所有权和使用权的登记事项。武证字（2005）第000012号《林权证》其他登记事项不变；二、争议山林中，A区777亩、B区1158亩、C区465亩、D区90亩的土地所有权归国家所有。A区、B区和D区土地使用权归武宣县水产畜牧兽医局所有；C区土地使用权归黄茆七组所有；三、A、C、D区中现有林木所有权归竹林公司所有；四、B区中现有林木所有权归覃兴谋所有。”黄茆七组、竹林公司均不服，向来宾市政府申请行政复议，2018年2月11日，来宾市政府作出来政复决字〔2017〕86号行政复议决定（以下简称86号复议决定），维持了武宣县政府30号行政处理决定。2018年5月7日、5月8日，黄茆七组、竹林公司分别向法院提起行政诉讼，黄茆七组请求撤销30号处理决定及86号复议决定，确认争议地2490亩山地归其所有；竹林公司请求撤销30号处理决定及86号复议决定，责令武宣县政府重新作出处理决定。 来宾市中级人民法院一审认为：武宣县政府和来宾市政府具有作出本案被诉行政行为的主体资格。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1.签订过土地转移等有关协议的；……”本案涉案土地在1979年1月14日经几方代表签订土地协议划归武宣县种畜场所有，争议地自签订协议后即由集体所有变为国家所有的事实清楚，黄茆七组也承认自签订协议后，争议土地由武宣县水产畜牧局进行经营管理并多次进行土地使用权流转的事实，故其主张争议地权属归集体所有无事实和法律依据。武宣县政府的处理决定是对土地所有权和使用权进行确认，认定A、B、C、D四个区的土地所有权为国有，A、B、D三个区的土地使用权归水产畜牧兽医局所有，C区土地使用权归黄茆七组所有，符合当年协议的内容。竹林公司通过承包合同取得涉案土地使用权，因武宣县政府对涉案土地使用权的确认而认为其承包合同利益受影响，应与发包人重新就承包合同进行协商，实质上是一种民事法律关系，与本案行政法律关系无关联，其可通过其他法律途径救济，故其请求撤销本案行政行为的理由不能成立。武宣县政府在调查核实的基础上作出本案被诉行政行为有事实和法律依据，应予维持，来宾市政府复议决定维持武宣县政府的处理决定正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄茆七组、竹林公司的诉讼请求。 上诉人黄茆七组上诉称：1.“四固定”时期争议地就固定为黄茆七组所有，土地承包责任制实行之前，黄茆七组一直在该地种植玉米、花生、木薯等经济作物以提高收入，并建有牛栏，上世纪七十年代末、八十年代初在坡度较大的地方多次人工撒播树种。2009年6月18日武宣县农业局出具的证明可证明种畜场使用争议地是租用性质。2.1979年协议书及之后的发包、转包行为侵犯了上诉人黄茆七组的合法权益，武宣县政府在一审中未能提供1979年协议书的原件予以核对，该证据的真实性、合法性不能确认。3.黄茆七组向一审法院申请追加武宣县农业局作为第三人参与本案诉讼，但法院未追加，上诉人黄茆七组认为追加武宣县农业局到庭参加诉讼有利于查明案件事实。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人黄茆七组的一审诉讼请求。 上诉人竹林公司上诉称：竹林公司通过合同转包的方式善意取得争议地的经营权，武宣县政府作出30号处理决定撤销相关林权登记，侵犯了竹林公司的经营权，损害了竹林公司的合法权益。一审法院认为竹林公司“应与发包人重新就承包合同进行协商，实质上是一种民事法律关系，与本案行政法律关系无关联，其可通过其他法律途径救济”是错误的。武宣县政府随意撤销竹林公司依法取得的林权证，是用行政手段处理民事法律关系，属违法行政。请求二审法院撤销30号处理决定及86号复议决定，责令武宣县政府重新作出处理决定。 被上诉人武宣县政府答辩称：1.上诉人黄茆七组没有证据证明“四固定”时期争议地已落实归其所有。1979年协议书已经明确了争议地的权属，而不是黄茆七组所称的“租用”。2.调处期间，黄茆七组提供了1979年协议书的复制件并明确表示认可将该协议书作为本案定案依据；武宣县水产畜牧兽医局提供了1979年协议书的复制件并出示了原件，原件存于该局。黄茆七组调处时以1979年协议书为依据主张争议地的权属，现又质疑1979年协议书的真实性，前后自相矛盾。3.上诉人竹林公司所主张的善意取得经营权不属于《物权法》调整的范围。综上所述，两上诉人的上诉理由不成立，30号处理决定及一审判决正确，请求二审法院依法予以维持。 被上诉人来宾市政府答辩称：1.1979年协议书并没有约定租期，使用了“划给”“所有”“调整”等词，所以该协议书不是普通意义上的土地租赁协议书而是土地转移协议书。2.武宣县政府作出30号处理决定如导致竹林公司与陈宗胜的承包合同不能履行，竹林公司应根据合同法的相关规定提起民事诉讼，因为竹林公司与陈宗胜之间是另一法律关系。30号处理决定、86号复议决定及一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人武宣县农业农村局提交书面意见述称：30号处理决定、86号复议决定及一审判决，认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法，应予维持。两上诉人的上诉请求没有事实及法律依据，应予驳回。 一审第三人覃兴谋述称：同意被上诉人武宣县政府和来宾市政府的答辩意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院另查明：2015年10月，在原武宣县农业局挂牌的武宣县水产畜牧兽医局的职责整合划入县农业局。2019年2月，武宣县机构改革，将县农业局等单位的有关职责整合，组建县农业农村局，不再保留县农业局。 本院认为：被上诉人武宣县政府根据1979年协议书的约定，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1.签订过土地转移等有关协议的；……”的规定，作出30号处理决定，将争议地所有权确定归国家所有，其中A区、B区和D区的土地使用权确定归武宣县水产畜牧兽医局所有，C区的土地使用权确定归黄茆七组所有，有事实和法律依据。涉案林权证对上述土地所有权和使用权的有关登记有误，武宣县政府在处理决定中一并撤销有关登记，并无不当。A、C、D区的现有林木由竹林公司管护，B区中的现有林木由覃兴谋管护，被上诉人武宣县政府在30号处理决定中将A、C、D区中现有林木的所有权确定归竹林公司，将B区中的现有林木所有权确定归覃兴谋所有，亦是正确的。被上诉人来宾市政府作出86号复议决定维持30号处理决定，并无不当。 关于上诉人黄茆七组提出武宣县政府在一审未提供1979年协议书原件的问题，经核实，一审的庭审笔录反映武宣县政府举证的1979年协议书确实没有原件核对，武宣县政府二审答辩称调处时已核对过原件，原件存于武宣县水产畜牧兽医局，称调处时黄茆七组也提供了1979年协议书复印件作为主张争议地权属的证据。二审时武宣县水产畜牧兽医局的权利义务承继单位武宣县农业农村局未到庭参加诉讼。经本院进一步核实，2012年7月13日的《调查笔录》证明，武宣县调处办工作人员调查梁民强、梁富强等五位黄茆七组村民代表时，工作人员问：“你们提出的两份土地确权申请，主张土地是你们的，有何依据？”答：“我们是以一九七九年与武宣县农业局签的协议书为证据，其他书面的证据暂时没有。”工作人员问：“你们代表对一九七九年与农业局签的协议书认可吗？”答：“我们认可该协议书。”因此，本院认为，虽然一审武宣县政府未提供1979年协议书的原件，但调处时黄茆七组认可该协议书并也提供了该协议书作为主张争议地权属的证据，结合有关证人证言及1979年后种畜场长期无争议的用地事实，可以证实1979年协议书是真实有效的，可以作为本案的定案依据。 关于上诉人黄茆七组主张2490亩争议地全部属其所有的问题，因其未能提供书面权属凭证，亦没有充分的管业事实证明，且其主张种畜场使用争议地是租用性质，经查与1979年协议书约定的内容不符，故对其的主张，本院不予支持。 关于上诉人竹林公司主张30号处理决定撤销相关林权登记，侵犯了其经营权的问题，本院认为，被上诉人武宣县政府撤销的是涉案林权证中林地所有权和使用权的相关登记，并不涉及经营权，武宣县政府在其职权范围内作出确权决定处理的仅是土地所有权和使用权，未涉及经营权的处理。土地确权案件中涉及的土地使用权和上诉人竹林公司所指的经营权是不同的概念。在我国，土地所有权的权利主体只能是国家和农民集体，土地所有权权属确定后，确权案件还要确定土地使用权问题，即确定由谁实际行使利用国有或农民集体土地并取得收益的权利，土地确权案件处理的土地使用权并不包括如经营权这类广义上的使用权。30号处理决定已经查明讼争土地上林木的实际情况，并将A、C、D区中现有林木的所有权确定归竹林公司，没有侵犯竹林公司的合法权益。竹林公司所担心的问题是其是否还能继续履行与陈宗胜的转包协议，这涉及到陈宗胜、梁健忠、六峰山林场、武宣县种畜场等民事主体签订的相关合同的效力问题，属于另一法律关系，不在本案审理范围，对争议地的经营权处理，应通过民事途径解决。 综上所述，30号处理决定及86号复议决定正确，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决恰当。上诉人黄茆七组及竹林公司的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人武宣县黄茆镇黄茆村民委第七村民小组负担25元；上诉人广西华劲竹林发展有限公司负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  禤达宇 审判员  王小成 审判员  班 艳 二〇一九年九月二十五日 书记员  贾茜茜