西安铁路运输中级法院     行  政  裁定  书     （2019）陕71行终897号      上诉人（原审原告）权应科，男，1968年7月3日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省咸阳市秦都区。   委托代理人白娟，北京京平律师事务所律师。   上诉人（原审被告）被告陕西省西咸新区开发建设管理委员会。住所地陕西省西咸新区。   法定代表人康军，主任。   委托代理人雷方宇，该单位工作人员。   委托代理人刘星，北京市康达（西安）律师事务所律师。   上诉人（原审被告）陕西省西咸新区XX城管理委员会。住所地陕西省西咸新区交口东北角。   法定代表人刘宇斌，主任。   委托代理人吴进社，该单位工作人员。   委托代理人刘奕欣，陕西稼轩律师事务所律师。   上诉人（被上诉人）权应科与上诉人（被上诉人）陕西省西咸新区开发建设管理委员会（以下简称西咸管委会）、上诉人（被上诉人）陕西省西咸新区XX城管理委员会（以下简称沣西管委会）其他行政管理行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初528号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案已经审理终结。   原审法院经审理查明，原告权应科系陕西省咸阳市秦都区XX镇XX村村民。2018年6月14日，被告沣西管委会内设机构陕西省西咸新区XX城国土资源和房屋管理局向原告权应科作出沣西国土房管字[2018]5号《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权的决定书》并于同月19日向原告权应科送达，决定书内容为：“……权应科，……当时，征地补偿安置方案在王道村、资村村委会等醒目的位置进行了张贴公告，并进行了宣传动员工作。公告期间，你户没有书面提出意见，亦未要求举行听证。2017年9月底，该项目被征收群众736户98%以上的群众均签订了征迁补偿安置协议，并完成了搬迁、交房等工作。截止目前，该项目征迁安置指挥部工作人员和你户就征迁补偿安置工作进行了多次协调和沟通，但你户仍拒不签订补偿安置协议，拒不交出被征收的土地使用权。为保证项目建设，及时交付项目用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，现作出如下决定：责令你户在收到本决定之日起，15日内依法依规办理土地征收补偿安置手续，并交回位于原XX镇XX村363号的集体土地使用权……”原告权应科不服，向西咸管委会申请复议，2018年11月2日西咸管委会收到该复议申请书后，于2018年12月28日作出行政复议决定书，维持了被告沣西管委会作出的涉诉决定。   另查，2012年6月27日，陕西省机构编制委员会作出陕编发（2012）9号《关于陕西省西咸新区开发建设管理委员会下属五个新城管委会机构性质的批复》，内容为：“省西咸新区管委会：……1.同意XX城、空港新城、泾河新城3个新城管委会为省西咸新区管委会下属事业单位，分别负责各新城管委会的开发建设工作。各新城管委会主任占用省西咸新区管委会编制，其余人员按照开发企业管理……。” 2014年1月6日，国务院作出国函（2014）2号《关于同意设立陕西西咸新区的批复》，内容为：“陕西省人民政府：……一、同意设立陕西西咸新区。西咸新区位于陕西省西安市和咸阳市建成区之间，区域范围涉及西安、咸阳两市所辖7县（区）23个乡镇和街道办事处，规划控制面积882平方公里……。” 2017年1月22日，中共陕西省委作出陕发（2017）3号《中共陕西省省委、陕西省人民政府关于促进西咸新区进一步加快发展的意见（2017年1月21日）》，内容为：“……一、西安市代管西咸新区。1.管理体制。西咸新区XX委、管委会作为省委、省政府派出机构，由西安市委、市政府整体代管，除履行国家级新区开发建设职能外，全面托管辖区内西安市和咸阳市的行政和社会管理职能。在总结代管经验的基础上，逐步实现全面管理……。”2017年4月7日，中共咸阳市秦都区委、咸阳市秦都区人民政府（作为委托方）与中共陕西省西咸新区XX城委员会、陕西省西咸新区XX城管理委员会（作为受托方）签订了《关于西咸新区XX城规划范围街道托管移交协议》，内容为：“……就西咸新区XX城托管咸阳市秦都区XX街道范围行政和社会管理职能，经双方充分沟通协商，达成以下协议：一、自2017年4月8日起，咸阳市秦都区XX街道整建制委托西咸新区XX城XX委、管委会管理。二、由西咸新区XX城全面履行托管范围内的党群、行政、经济和社会事务等管理职能，行使属于法律、法规、规章和国务院及其各部委、省人民政府及其各部门规范性文件规定由咸阳市秦都区人民政府及其各部门的经济建设、行政管理和其他各类社会事务管理权限，行使相应的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查等所有行政职权，并承担相应责任……。”   原审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，第二十一条：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”，第二十六条第一款：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定及本案查明的事实，本案原告权应科所在的XX街道XX村属于咸阳市秦都区XX街道管理范围，沣西管委会就XX街道管理范围内的行政和社会管理职能是受陕西省秦都区人民政府的委托而行使的行政职权，属于行政委托。故西咸管委会不是适格被告，应当以委托的机关陕西省秦都区人民政府为被告。关于被告不适格问题，本院已于2019年7月8日向原告权应科进行了释明，原告权应科明确拒绝变更被告。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案中，被告沣西管委会不是适格被告，被告西咸管委会作为复议机关维持了被告沣西管委会作出的行政行为。根据上述规定，应一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款（三）项、第三款，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回原告权应科的起诉。案件受理费50元，退还原告权应科。   上诉人权应科称，请求撤销西安铁路运输法院作出的（2019）陕7102行初528号行政裁定书，裁定一审法院继续审理。原审裁定认定事实错误，本案被告适格，应支持上诉人的上诉请求。   上诉人西咸新区管委会诉称，请求依法撤销西安铁路运输法院作出的（2019）陕7102行初528号行政裁定书，维持涉案行政复议决定，一审裁定认定事实错误，适用法律错误，应当予以撤销。   上诉人XX城管委会诉称，请求依法撤销西安铁路运输法院作出的（2019）陕7102行初528号行政裁定书，指令一审法院继续审理。一审裁定认定事实错误，适用法律错误，应当予以撤销。   本院经审理查明的事实与一审裁定认定事实一致，本院予以确认。   本院认为：《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。本案中，原告对XX城国土局作出的涉案责令交回集体土地使用权决定不服提起行政复议及诉讼，XX城XX城管委会的职能部门，依据上述规定及西咸新区托管辖区内西安市和咸阳市的行政和社会管理职能的实际情况，XX城管委会、西咸新区管委会应是本案适格被告。另，《陕西省高级人民法院关于西咸新区辖区内行政案件指定管辖的规定（试行）》第二条第一款规定，以西咸新区管委会、辖区XX城管委会及其相应部门为被告的一审行政案件、该辖区内因不动产提起的行政案件及西咸新区辖区内行政机关申请人民法院强制执行其作出的行政行为的案件由西安铁路运输法院集中管辖。故原审裁定认为本案被告不适格，从而裁定驳回原告的起诉，显属不当，本院予以纠正。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：   一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初528号行政裁定；   二、本案指令西安铁路运输法院继续审理。       审判长： 张君    审判员： 魏国庆    审判员： 柴苗     二〇一九年九月十八日     书记员：王 琪                        1