贵州省安龙县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2328行初87号 原告：王梅，女，1988年12月26日生，汉族，农民，贵州省兴义市人，户籍地贵州省兴义市，现住贵州省贵阳市南明区。 委托代理人：赵永龙，贵州铭黔律师事务所律师。代理权限：特别授权。 委托代理人：赵明芝，贵州铭黔律师事务所实习律师。代理权限：特别授权。 被告：兴义市顶效镇人民政府，住所地贵州省兴义市顶效镇老街中路38号，统一社会信用代码115223010096013123。 法定代表人：瞿麟，镇长，未到庭。 出庭负责人：朱瑞卿，系该镇副镇长。 委托代理人：张未，贵州天生律师事务所律师。代理权限：特别授权。 委托代理人：穆贵煜，贵州天生律师事务所实习律师。代理权限：特别授权。 第三人：王祖华，男，1977年6月29日生，汉族，贵州省兴义市人，户籍地贵州省兴义市，现住贵州省兴义市。 第三人：王德平，男，1987年8月6日生，汉族，贵州省兴义市人，户籍地贵州省兴义市，现住贵州省兴义市。 第三人：王德云，女，1992年9月24日生，汉族，贵州省兴义市人，户籍地贵州省兴义市，现住贵州省兴义市。 第三人：王凤，女，1984年12月27日生，汉族，贵州省兴义市人，户籍地贵州省兴义市，现住贵州省贵阳市南明区。 第三人：王文超，男，1943午9月4日生，汉族，贵州省兴义市人，户籍地贵州省兴义市，现住贵州省兴义市。 第三人：王祖英，女，1972年2月19日生，汉族，贵州省兴义市人，住贵州省兴义市。 原告王梅以被告兴义市顶效镇人民政府（以下简称“顶效政府”）未履行对其划拨宅基地的法定职责为由，于2019年5月20日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，于2019年6月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月1日公开开庭进行了审理，原告王梅及其委托诉讼代理人赵永龙、赵明芝，被告顶效政府的副镇长朱瑞卿及委托代理人张未、穆贵煜，第三人王祖华、王德平、王德云、王凤、王文超、王祖英均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告王梅向本院提出诉讼请求：一、请求人民法院依法判决被告兴义市顶效镇人民政府履行划拨宅基地的义务。二、本案诉讼费由被告承担。 事实及理由：原告父亲王文超大户共有七个承包人口，分别为：叶国珍、王文超、周发英、王祖明、王祖琴、王祖英、王祖华。2013年7月25日，中共顶效镇党委、顶效镇人民政府作出“顶专议［2013］33号”《专题会议纪要》明确王文超大户应得840平米宅基地，现有宅基地人5处共679.82平米，根据相关安置政策，还需安置160.18平方米土地，并明确宅基地安置按文件规定实行集中安置或划地安置，青年队组安置区划定后在安置区内给予安置。2017年6月，被告将《木陇社区拆迁户二期安置情况统计表》进行了公布，在公示名单中，有原告的名字，即是原告享有划拨宅基地的权利。但在2018年7月24日被告公布《木陇社区青年队、一中拆迁遗留安置统计表》中，无原告的安置名单。2018年9月10日，原告到被告处申请复查，被告于2018年8月7日作出“顶府信复函［2018］35号”《关于王梅反映要求及时划拨宅基地等信访事项的处理意见》（下简称《意见》），意见中答复称原告在安置时已外嫁和王文超大户已全部得到安置为由，认为原告不在安置之列，故不给予安置。 本案中，王文超大户在原拆迁时，王祖华户的拆迁面积为176.74平方米；王凤户的拆迁面积为142.38平方米；王德平户为148平方米。在安置时，被告顶效镇人民政府共向王文超大户划拨了六个宅基地，分别为：王文超180平米；王德平120平米、王德云120平米（注：王德平和王德云系王祖明子女）；王凤120平米（王凤系流转王祖琴的承包土地所得）；王祖华120平米；王祖英105平米。2017年12月1日，王祖华、王凤、王德平三户分别将自己拆迁后超出的平方面积流转给原告，三户的面积共计107.12平方米。综上所述：原告作为王文超的子女，原告的户口从2009年2月10日分户后，户籍所在地为“贵州省兴义市”，原告系独立的户口且从未外迁，若按“一户一宅”的标准进行安置，原告依法享有划拨宅基地安置的权利，据此，原告应享有一个宅基地。此外，若按“拆一还一”的原则安置，因被告在对王祖华、王凤、王德平三户进行拆迁时，未按“拆一还一”的原则足额划拨宅基地给王祖华、王凤和王德平，现王祖华、王凤、王德平三户自愿将自己超出的未划得的宅基地流转给原告，被告也应当按照原告与王祖华、王凤、王德平之间签订的《房屋流转协议》划拨宅基地给原告。依据前述事实及理由，无论从法律规定或被告自行制订的安置政策规定，原告都依法应享有划拨宅基地安置的权利，可被告明知而不为，据此，特依法提起诉讼，望依法判决支持原告的诉请为谢！ 原告王梅向本院提交了以下证据： 1．原告居民身份证（复印件）、户口簿（复印件），证明原告的基本身份信息及原告的户籍所在地位于贵州省兴义市的事实；原告属于该集体经济组织成员的事实。 2．土地承包经营权证书（复印件）、承包手册（复印件），证明王文超大户共有七个承包人口的事实。 3．贵阳市国土资源局证明（复印件），证明原告婚嫁到贵阳市南明区关口田时未参加过集资建房，未分配过宅基地，未购买过公有住房，廉租房经济适用房的事实。 4．原告离婚证（复印件），证明原告己于2017年12月7日离婚的事实。 5．中共顶效镇党委、顶效镇人民政府顶专议［2013］33号专题会议纪要（复印件），证明：1.被告于2013年认可王文超大户共七个承包人口的事实；2.被告认可王文超大户还应安置160.18平方米宅基地的事实；3.宅基地安置方式为：按文件规定实行集中安置或划地安置的事实；4.被告承诺待青年队组安置区划定后在安置区内再次给予安置的事实。 6．木陇社区拆迁户二期安置情况统计表（复印件），证明被告于2017年6月己认可对原告进行划拨宅基地安置的事实。 7．房屋流转协议（复印件），证明王祖华、王凤、王德平自愿将自己拆迁超出的面积流转给原告的事实。 8.2018年7月24日木陇社区青年队、一中拆迁遗留安置统计表（复印件），证明在本期公示的名单中，原告未得到安置。 9．兴义市项效镇人民政府顶府信复函［2018］35号关于王梅反映要求及时划拨宅基地等信访事项的处理意见（复印件），证明被告作出的意见否定了被告自己之前作出的安置方案，该意见违反了相关法律法规规定，严重侵害原告合法权益的事实。 被告顶效政府辩称，一、原告不是兴义市顶效镇站前路集体经济组织的成员，依法不具有划拨宅基地的权利。原告不是宅基地所在地的农村集体经济组织成员，无权获得宅基地使用权，我国现行法律和政策以是否具备集体经济组织成员资格作为享有划拨宅基地的标准。公民是否具备集体经济组织成员资格，应当从形式和实质两个方面予以认定，形式上是否拥有该集体经济组织的户籍，实质上是否在该集体经济组织拥有承包土地和宅基地，是否长期在该集体经济组织生产、生活。本案原告已出嫁10余年，虽后离婚，但其并未在兴义市顶效镇站前路居住，谈不上在兴义市生活。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，具备集体经济组织成员资格的人，请求支付相应宅基地的才应予支持，因此，原告不应当享有划拨宅基地的权利。原告所称的承包地，但承包人口中并没有原告，在2013年义龙一中建设中，拆迁原告父亲的主房并在义龙一中前面安置了2个宅基地，后又在龙滕安置区给原告父亲家庭中安置了4个宅基地，按照农村宅基地“一户一宅”及“拆一还一”的原则和政策，原告父亲大家庭户的“户中户”已全部得到安置；而当年在安置时，原告已出嫁，且我府并没有拆迁原告的房屋，因此，原告请求划拨宅基地的要求无事实及法律依据。二、原告是否享有宅基地安置的权利，不以《木陇社区拆迁户二期安置情况统计表》的名单确认而转移。原告称“2017年06月，我府公布的《木陇社区拆迁户二期安置情况统计表》有原告的名字，即原告就当然享有划拨宅基地的权利”，统计表是政府基于调查、依据事实作出的，我府在调查后，发现该统计表有误，因此，于2018年7月24日再次作出《木陇社区青年队、一中拆迁遗留统计表》给予更正，该统计表中无原告的安置名单。三、顶效镇人民政府顶专议［2013］33号《专题会议纪要》不具有强制执行力，原告不能据此主张划拨宅基地。会议纪要是行政机关在行政管理过程中形成的规范格式化文书，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，是行政机关公务活动的重要载体和工具。会议纪要只具有行政指导性质，不具有强制力，其并不能在法律上产生新的权利和义务关系，不具有行政法律效力。因此，顶效镇人民政府顶专议［2013］33号《专题会议纪要》只是初步的指导意见，不能将其作为最终划拨宅基地的依据。四、原告与第三人王祖华、王凤、王德平所签订的《房屋流转协议》无效。《土地管理法》明确规定：“农村宅基地的主体是村集体经济组织内成员，遵循“一户一宅”制，建房的标准不能超过各省市规定的面积。”，农村宅基地的转让必须满足以下条件：第一，转让方和受让方都是村集体经济组织成员。第二，转让方有超过一套的宅基地。第三，受让方为村集体经济组织成员在本村没有宅基地。第四，转让方和受让方的宅基地转让必须经过村集体的同意。在本案中，原告首先不是集体经济组织的成员，其次，原告仅与王祖华、王凤、王德平所签订的《房屋流转协议》，未由村委会、乡（镇）国土资源管理所、县（市）国土资源局逐级审核，批量报市人民政府批准后，由乡（镇）国土资源管理所逐宗落实到户。原告没有走正规手续，私自签订合同是无效的。 综上所述，原告不是集体经济组织的成员，其不存在请求划拨宅基地的基础，原告依据《木陇社区拆迁户二期安置情况统计表》、顶效镇人民政府顶专议［2013］33号《专题会议纪要》、《房屋流转协议》等材料来主张划拨宅基地的诉讼请求无事实及法律依据的，请求法院查明本案事实，依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告顶效政府为证实其行政行为的合法性，在举证期限内向本院提交了以下证据： 1．统一社会信用代码证书（复印件）、法定代表人身份证明（原件），证实被告的基本信息及法定代表人的身份信息。 2．兴义市顶效镇人民政府顶府发〔2015〕66号关于印发＜顶效镇拆迁安置工作方案＞的通知（复印件）、义管通〔2013〕5号黔西南州义龙新区管理委员会关于印发义龙新区城市开发建设土地和房屋征收补偿安置方案的通知（复印件），证明被告划拨宅基地是按照一户一宅进行划拨。 3．房屋拆迁安置协议书3份（复印件）、房屋拆迁补偿协议2份（复印件），证明被告已经履行拆迁安置及补偿的义务；原告已经认可被告对原告房屋拆迁面积及补偿数额。 第三人述称，安置宅基地时是对外受大众监督，但是有部分并未公布也得到了安置，有的没有结婚的也得到了安置，有的安置的宅基地超过了承包人口数。 第三人均未向本院提交证据。 经庭审举证质证，原被告的质证意见以及本院的认证意见如下： 一、针对原告王梅提交的证据。被告顶效政府对原告提交的证据的真实性、合法性均无异议，但不认可原告的证明目的，同时原告并非集体经济组织成员，不享有划拨宅基地的权利。第三人均无异议。本院对原告提交证据的真实性、合法性予以采信。 二、针对被告顶效政府提交的证据。原告对1号证据无异议。对2、3号证据的真实性无异议，但对被告的证明目的不认可，同时证实了多余的面积可在家庭成员内部流转。第三人的质证意见与原告的质证意见一致。本院对被告提交证据的真实性予以采信。 经审理查明，原告王梅的父亲系第三人王文超，以王文超为户主的共有七个土地承包经营权份额，分别是王文超、王文超之母黎国珍、之妻周发英、王祖林、王祖琴、第三人王祖华、第三人王祖英，第三人王德平、王德云系王祖林子女。 因王文超的房屋、承包土地以及第三人王德平、王德云、王祖华、王祖英、王凤的房屋被征收拆迁，被告顶效政府给王文超为户主的家庭户共计安置了5幅宅基地，面积共计679.82平方米。 2017年12月1日，第三人王祖华、王凤、王德平与原告王梅签订房屋流转协议，将第三人多余的房屋拆迁面积流转给原告王梅共计107.12平方米。2019年5月20日，原告王梅向本院提起行政诉讼，要求被告按照房屋流转协议履行划拨宅基地的法定职责。 2018年8月7日，顶效政府作出关于王梅反映要求及时划拨宅基地等信访事项的处理意见。 另查明，庭审中原告王梅陈述其并非征收对象，其并未向被告申请划拨宅基地。原告王梅向顶效政府提出信访申请，顶效政府对其进行了信访答复。 本案争议焦点：原告王梅的诉讼请求是否应当支持。 本院认为，原告王梅并非征收对象，其依据与第三人签订的房屋流转协议要求被告履行划拨宅基地的法定职责，但其并未向被告申请要求履行划拨宅基地，同时也未向本院提交其已经向被告申请履行法定职责的证据。虽然原告王梅提交了顶效政府针对其信访申请作出的答复，但信访与诉讼系不同的救济途径。 公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉应具备向有管辖权的行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复才能向人民法院提起诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”、第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下： 驳回原告王梅的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王梅负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。 逾期不提出上诉，则本判决发生法律效力。 审 判 长  赵匡灵 审 判 员  黄金梅 人民陪审员  冷 萍 二〇一九年九月二十三日 书 记 员  曹 林