徐州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏8601行初509号 原告徐州市金顺粉磨水泥厂，住所地徐州市贾汪区青山泉镇鸡毛山南。 投资人王志国，该厂厂长。 委托代理人刘飞（系王志国之妻），该厂营销厂长。 委托代理人佟玉廷，徐州经济技术开发区金桥法律服务所法律工作者。 被告徐州市贾汪区国土资源局，住所地徐州市贾汪区行政中心东区A座。 法定代表人权刚，该局局长。 出庭应诉负责人赵海超，该局副局长。 委托代理人方晴晴，该局法规科科长。 委托代理人许瑞东，该局法律顾问。 被告徐州市贾汪区人民政府，住所地江苏省徐州市贾汪区行政中心。 法定代表人杨明，该区区长。 委托代理人李稳，徐州市贾汪区司法局工作人员。 委托代理人阙大峰，江苏彭城律师事务所律师。 第三人索之凌，男，汉族，1970年9月8日生，住徐州市贾汪区。 委托代理人李庆海，江苏禾嘉律师事务所律师。 第三人徐州市贾汪区青山泉镇夏朔村村民委员会，住所地徐州市贾汪区青山泉镇夏朔村。 原告徐州市金顺粉磨水泥厂诉被告徐州市贾汪区人民政府、第三人索之凌土地行政管理撤销一案，不服徐州经济技术开发区人民法院（2016）苏0391行初2号行政判决，向江苏省徐州市中级人民法院提起上诉。江苏省徐州市中级人民法院审理后，作出（2017）苏03行终36号行政裁定，裁定撤销一审判决并将本案发回本院重审。原告徐州市金顺粉磨水泥厂（以下简称金顺水泥厂）于2019年3月12日重新提交行政起诉状，向本院提起诉被告徐州市贾汪区国土资源局（以下简称贾汪区国土局）、徐州市贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）及第三人索之凌、徐州市贾汪区青山泉镇夏朔村村民委员会（以下简称夏朔村委会）土地行政撤销行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年5月10日公开开庭审理了本案，原告金顺水泥厂的委托代理人刘飞、佟玉廷，被告贾汪区国土局的出庭应诉负责人赵海超、委托代理人方晴晴、许瑞东，被告贾汪区政府的委托代理人李稳、阙大峰，第三人索之凌及其委托代理人李庆海均到庭参加诉讼。第三人夏朔村委会经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告金顺水泥厂诉称：原告在徐州市贾汪区青山泉镇鸡毛山南进行生产经营。2005年，原告与青山泉镇夏朔村达成租赁协议，约定原告使用青山泉第六水泥厂的西厂部分，使用期限为三十年。2013年7月6日，被告贾汪区政府向第三人索之凌颁发了贾国土资（20××）第02××××号《土地使用证》。原告认为：1、被告为第三人进行土地登记、颁证的行为认定事实不清。涉案土地使用权原属徐州市贾汪区青山泉镇建筑管理站（以下简称青山泉建管站），被告在未收回青山泉建管站土地使用权的情况下，将涉案土地使用权出让给第三人；青山泉建管站补征的土地为42亩，约为27972平方米，按边长计算为27966平方米，而第三人土地使用证面积记载为28000平方米，且边长不规则，与原土地使用权边界不一致，应是侵占了集体土地；被告所称的协助法院执行没有事实依据，第三人索之凌已向债权人支付过对价，无须向被告支付土地出让金，且第三人索之凌购买的青山泉第六水泥厂的资产中并不包括土地使用权。2、被告贾汪区政府向第三人颁证的行为违反法定程序。被告未采用招、拍、挂等法定形式，侵害了原告等潜在购买人的公平竞争权；涉案土地的使用权登记应属于变更登记，而非初始登记，且登记资料中只有原土地使用权证的证号，没有原土地使用证。原告认为被告的土地登记行为违法，侵害了原告的合法权益，特提起诉讼，请求判处：1、撤销两被告向第三人索之凌颁发的贾国土资（20××）第02××××号《土地使用证》；2、本案诉讼费由被告承担。 被告贾汪区国土局辩称：一、原告主体不适格，其租赁权与被告土地登记行为没有直接因果关系。原告对涉案土地的使用权来源于租赁合同，在合同关系没有变更的情况下其对土地的使用权不会发生变化，而被告的颁证行为只是对土地使用权的确认登记，不会对原告的租赁权产生影响；二、被告的颁证行为是履行司法协助义务的协助执行行为，并非行政行为，不属于法院受案范围。贾汪区人民法院依据（2005）贾执字第195号、（2010）贾执字第195号民事裁定书向被告发出协助执行通知，被告的登记行为是基于司法机关的意志，按照法律规定的程序和要求依法予以办理，行为性质不可诉；三、被告向第三人索之凌颁发国有土地使用证的程序合法。在协助法院执行工作中，被告按照法律规定，通知了涉案土地的使用权人及相邻方的土地所有权人夏朔村委会现场指界，依法确认了界址。原告并非土地所有权人和建设用地使用权人，不是指界的当事人，被告无需通知其到场指界。综上，被告的土地登记程序规范，符合法律规范，请求驳回原告的起诉。 被告贾汪区政府辩称：一、贾汪区国土局依照法律规定履行行政许可职能，依法独立承担法律责任，原告对区政府提起的诉讼被告主体不适格；二、依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地使用权争议，应当由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的出具决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”的规定，原告提起本次诉讼违反法定前置程序的规定，应予驳回。综上，请求法院驳回原告的起诉。 第三人索之凌陈述：其同意两被告的意见，并认为第三人索之凌系以出让方式取得涉案土地的使用权，并支付了相应的土地出让金，经过了合法程序办理土地使用权证；原告是已经被政府文件关闭的企业，已经丧失了诉讼主体资格，故请求法院驳回原告诉请。 第三人夏朔村委会未向本院提交书面陈述意见及证据材料。 经审理查明：2004年3月26日，案外人胡敏以青山泉第六水泥厂新生产线扩建筹备小组的名义（乙方）与第三人夏朔村委会（甲方）签订协议，约定乙方在甲方鸡毛山前扩建水泥厂，范围现第六水泥厂（西）线，所占用甲方土地自2004年4月1日至2034年3月31日止，共计30年。2005年6月10日，胡敏以个人名义与贾汪区国土局青山泉镇土地管理所签订土地使用权租赁协议，租赁位于徐州市贾汪区青山泉镇鸡毛山南原已拆除的夏朔小水泥厂闲置场地23000平方米土地。2006年3月13日，胡敏设立徐州市金顺粉磨水泥厂（个人独资企业），经营场所位于徐州市贾汪区青山泉镇鸡毛山南。2006年5月18日，胡敏以徐州市金顺粉磨水泥厂名义（乙方）与夏朔村委会（甲方）签订协议，约定双方于2004年4月筹建水泥厂，2005年6月竣工投产，乙方生产后必须优先安置甲方村民就业并每年上交甲方装车管理费2万元。 2008年11月3日，胡敏与王志国签订转让协议，载明：甲方（胡敏）将其经营的投资人为胡敏的徐州市金顺粉磨水泥厂转让给乙方（王志国）经营，甲方投资的徐州市金顺粉磨水泥厂所有资产以人民币100万元整转让给乙方。同时附转让清单一份，载明：转让的该厂资产包括厂房10间（150平方米）、磨机1台、选粉机1台、装包机1台。之后，金顺水泥厂投资人由胡敏变更为王志国，王志国以金顺水泥厂的名义经营，经营的土地除占用夏朔村的土地外，还向青山泉镇陈庄村租赁部分土地。 2013年，被告贾汪区国土局（出让方）与第三人索之凌（受让方）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定合同项下的出让土地面积为28000平方米，本宗土地坐落于徐州市贾汪区青山泉镇夏朔村，土地用途为工业用地，土地使用权出让年限为50年，出让人同意于2012年12月21日将出让宗地交付给受让人，土地使用权出让价款为188.16万元。2013年4月12日，被告贾汪区国土局下发批复（补办），确认第三人索之凌于2012年12月21日以协议出让方式取得上述的土地使用权。2013年7月4日，夏朔村委会主任曹俊生代表该村与第三人索之凌就出让的土地办理了指界手续。2013年7月8日，贾汪区国土局公告第三人索之凌取得上述土地使用权。2013年7月26日，被告贾汪区政府向第三人索之凌颁发了贾国土资（20××）第02××××号《土地使用权证》，土地使用权人为索之凌，土地座落于贾汪区青山泉镇夏朔村，地类为工业用地，使用权类型为出让，使用权面积为28000平方米，并注明收回贾国土资国用（20××）第00××××号土地使用证。 2015年，王志国以被告贾汪区政府向第三人索之凌颁发了贾国土资（20××）第02××××号《土地使用证》损害其权益为由诉至贾汪区法院，后该院以王志国主体不适格为由裁定驳回起诉。后王志国以金顺水泥厂的名义再次向徐州经济技术开发区人民法院提起诉讼，该院以被告贾汪区政府的行为并未违法为由驳回了金顺水泥厂的诉讼请求。金顺水泥厂不服，上诉至徐州市中级人民法院，徐州市中级人民法院审理后，裁定撤销徐州经济技术开发区人民法院一审判决并将本案发回本院重审。原告金顺水泥厂于2019年3月12日向本院重新提交起诉状，对被告贾汪区国土局、贾汪区政府及第三人索之凌、夏朔村委员会提起行政诉讼，诉请如前。 以上事实有金顺水泥厂工商登记材料及资料查询表、胡敏与夏朔村委会签订的第六水泥厂扩建筹备协议书、胡敏与夏朔村委会签订的金顺水泥厂缴存装车费协议、陈山村委会将其流转村民的土地出租给金顺水泥厂的证明及协议、土地使用权租赁协议、胡敏与王志国签订的转让协议、贾国土资（20××）第02××××号《土地使用证》、第三人索之凌的土地登记档案及原一审卷宗材料等证据以及各方当事人的一致陈述予以证实，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点问题是，作为承租方的原告金顺水泥厂，对被告为第三人索之凌颁发国有土地使用证这一行政行为提起诉讼，是否具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定的“利害关系”应限于法律上的利害关系，一般应仅指行政法上的利害关系。而只有相关行政法要求行政机关，在作出被诉行政行为时必须对某人的特定权益予以考虑甚至必须予以保护，才能认定法律上利害关系的存在。否则，即便某人客观存在某种合法权益，但该权益并不在行政法要求行政机关考虑的范围内，亦不能认定法律上利害关系的存在。从土地管理法及有关规定上看，关于办理土地转移登记及颁发国有土地使用证当中，行政机关是否考虑原租赁权人意见的问题，并无明确要求。结合合同相对性原理，租赁权人可以基于租赁合同要求对方履行合同或者追究其违约责任，但不能对抗原权利人处分土地的权利，亦不能阻止买受人获得土地使用权，行政机关基于上述处分作出转移登记时当然也无须考虑租赁人的意见，因此，租赁人与土地转移登记之间并无法律上的利害关系。本案中，原告金顺水泥厂租赁第三人夏朔村委会的土地进行生产经营，双方形成租赁关系。原告作为土地承租人，与被告为涉案土地颁发国有土地使用证这一行政行为之间不具有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。原告如认为其使用租赁土地的合法权益受到侵犯，可以通过其他法定途径解决。 综上，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项和最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告徐州市金顺粉磨水泥厂的起诉。 本案不收取案件受理费。原告徐州市金顺粉磨水泥厂预交的案件受理费50元由本院退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长  肖 丽 审 判 员  王显波 人民陪审员  陈 玲 法官 助理  任庭庭 二〇一九年九月十二日 书 记 员  汤 喆 附：相关法律条文 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。…… 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 二、《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。