辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽02行初144号原告大连瑞雪木业有限公司，住所地大连市沙河口区鹏辉广场12号楼2单元3层2号。法定代表人马瑞学，董事长。委托代理人涂海涛，北京市法大律师事务所律师。被告大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。负责人谭成旭，市长。委托代理人冯兴辉，大连市甘井子区司法局工作人员。委托代理人李岗，辽宁知本律师事务所律师。原告大连瑞雪木业有限公司诉被告大连市人民政府未公布、告知房屋征收补偿结果行为违法并履行补偿差额款一案，于2019年6月3日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月4日立案后，于2019年6月17日依法向被告大连市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告的法定代表人马瑞学及其委托代理人涂海涛、被告大连市人民政府的委托代理人冯兴辉、李岗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告大连瑞雪木业有限公司诉称，大连市××区辛寨子镇及砬子山村委会依据大连市城乡一体化领导小组《关于建设大连市辛寨子经济开发小区的批复》（大城乡发[1992]15号）的要求，以招商引资的形式将经济开发区内50亩（33335平方米）土地租赁给原告使用。2000年9月20日，原告与砬子山村委会签订了一份《有偿使用集体土地合同》，取得50亩集体土地50年的使用权。原告于2004年4月15日取得《建设用地规划许可证》，16日取得《建设用地批复》后开工建设厂房等设施，后因大连市辛寨子经济开发小区被大连市政府取消等原因，砬子山村委会未能按照土地租赁合同约定办理土地使用证并交付原告，致原告所有厂房至征收拆迁前无法办理房产证。2013年11月19日，辽宁省人民政府批复同意大连市政府依据国务院批准的农用地转用和土地征收方案的实施方案，批准用地5.1612公顷，包括原告土地。2014年6月14日，大连市人民政府办公厅发布《大连临空产业园集体土地上房屋征收与补偿指导意见（试行）》，授权大连市甘井子区人民政府、金州新区管委会、市政府各有关部门按照指导意见执行。2015年1月8日，大连市甘井子区人民政府根据该意见和估价结果报告，结合实际情况，依照生产活动使用优先原则，最终对原告作出征收补偿决定（《甘井子区人民政府关于报送辛寨子街道新水泥路南侧改造宗地拆迁补偿费用测算情况的函》及19项附件（甘政便字[2015]3号），合计补偿数额应为12461.46万元。2015年2月17日，大连市甘井子区人民政府向大连市土地储备中心等行政机关报送《关于辛寨子街道新水泥路南侧改造宗地拆迁补偿费用测算情况补充说明》及辛寨子街道新水泥路南侧改造宗地（瑞雪木业）项目测算结果修订(甘便字[2015]26号)，再次将对原告征收补偿情况结果抄报其他行政机关备案。对原告产生行政法律上的权利和义务效力。2016年4月7日，被告根据《大连市土地储备委员会2015年第4次会议纪要》关于辛寨子街道新水泥路南侧瑞雪木业改造项目相关内容，委托大连市××区辛寨子街道办事处与原告签订不能反映征收补偿真实情况的不平等的《拆迁补偿协议书》，给予原告29155.64平方米房屋等征收补偿款仅为8000万元，与政府征收补偿真实情况12461.46万元相比，相差4461.46万元。由于被告未能按照行政征收法律规定以及《征收补偿意见》之规定依法向被征收人公布、告知征收补偿真实情况，涉嫌故意向被征收人隐瞒征收补偿文件之行为，因此，原告无法知道被告与之签订《拆迁补偿协议》的8000万元补偿款是不是应当获得的全部补偿总额，也不知道被告依据的内部会议纪要《大连市土地储备委员会2015年第4次会议纪要》等相关文件对原告进行征收补偿是否具有真实性、是否具有合法性，导致至今一直被政府行政主导签订的《拆迁补偿协议》所蒙蔽。综上，被告未能依法向被征收人公布、告知征收补偿真实情况的行为，未能按照征收补偿真实情况向被征收人给付补偿款的行为，违反了房屋征收补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开等法律之规定，严重损害原告合法权益，为此，根据《行政诉讼法》第十二条之规定，向人民法院提起诉讼，请求依法作出公正裁决。被告大连市人民政府辩称，不同意原告的诉讼请求。具体理由如下：从程序上看，应驳回起诉。一、原告对不作为负有举证责任，但未履行证明义务。本案中原告起诉被告行政不作为，负有证明不作为的义务。行政不作为是指行政主体有实施法定行政作为的义务，并且应该履行而未履行的状况。构成要件：1、职权要件，必须以行政主体具有法定义务为前提。2、期限要件，以行政主体没有在法定期限履行义务。3、申请要件，以相对方提出请求为条件。《行政诉讼法》第三十八条规定：在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第九十三条第一款：原告请求被告履行法定职责或者。等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。原告对不作为的构成要件未能证明；假设被告负有诉讼请求所述义务，原告并未提请被告履行，依法应驳回起诉。二、被告不适格。被告并非案涉征收行为的实施机关及义务机关；原告针对被告的两个诉讼请求没有法律依据和事实根据；本案不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款：人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或给付义务明显不属于行政机关权限范围内的，可以裁定驳回起诉。案涉征地区域位于大连市××区××寨子镇砬子山村，本案是对集体土地的征收补偿争议。被告并不负责案涉地区的征地补偿工作，未对案涉区域的土地及原告的厂房设施等做出征收补偿决定或确定补偿结果，也未委托他人进行征收补偿，被告不是征收义务主体，更不负有给付原告补偿款或差额款的义务。故，原告的诉求没有根据。三、本案违反一案一诉的原则，也非同类可合并审理的共同诉讼；第二项诉求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告的诉讼请求包括二项内容：1、确认被告未公布、告知征收补偿结果的行为违法；2、判令被告给付补偿款差额四千余万元。也就是说其诉讼请求包括二个行政行为，即确认不作为违法之诉及履行给付补偿款职责之诉。行政诉讼是一行政行为一诉；或同类行政行为，人民法院认为可以合并审理，可以作为共同诉讼审理，本案所诉的两个行政行为不属于同类可合并审理的情形。另外，原告第二项诉求实质上是对补偿标准的争议，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。四、原告的起诉已超过法定诉讼期间。根据原告诉状及其提交的证据：案涉两份函件（原告认为是征收行为）发生在2015年；《拆迁补偿协议》签订于2016年4月，原告在另案民事诉讼中自认在签订该拆迁协议时已知悉两函件的内容（辽宁省高级法院（2018）辽民终80号民事判决书第34页对此作出了认定）；即：原告最晚在2016年4月知道了案涉征收行为的内容及权利是否被侵害，距今时隔3年。无论被告是谁，原告的起诉已超过《行政诉讼法》第46条规定的6个月或《最高人民法院关于适用的解释》第64条规定的1年的起诉期间。若搁置程序问题，从实体权利义务上看，应驳回原告诉讼请求。五、原告引用的甘政便字〔2015〕3号及26号函件（假设真实的话），属于部门之间内部往来函件，并非行政行为，当然无公布、告知之义务。原告两项诉求（公布补偿结果及给付差额）的依据是所谓“两函件”。1、首先，该两函件未见原件，未经有权部门认定，其内容未经证实，不足为凭。2、假设是真实的话，两份函件不是被告作出的文件或决定。3、假设是真实的话，两函件也属于其他政府部门内部之间的往来函件，既非批准文件、也不具有公示效力，其性质并非是行政行为，对原告或其他第三人的权利义务并不产生行政法上的效力或影响。（最高人民法院（2019）最高法民申1496号民事裁定书第7页及辽宁省高级法院（2018）辽民终80号民事判决书第33页对此作出了认定）。4、从原告所述的两函件的内容来看，仅仅是测算，并非确定补偿费之最终结果，当然不产生公布、告知之义务。5、原告在另案民事诉讼中自认在签订案涉拆迁协议时已知悉两函件的内容（辽宁省高级法院（2018）辽民终80号民事判决书第34页对此作出了认定），原告诉请确认未公布、告知补偿结果的行为违法没有事实依据。六、原告于2016年4月签订的《拆迁补偿协议》是经谈判协商最终确认的补偿结果；原告作为合同当事人已经知情，并无公布、告知之必要；各方已经按照约定履行协议完毕，补偿差额之说也不能成立。该协议具有行政征收和自主协商的双重性质，特别是自主协商，原告自认是经双方谈判、协商最终确认的补偿数额，对原告当然具有约束力。并且拆迁部门已经对原告厂房的现状予以考量，按照高于无证房的评估价值给予了溢价补偿。该协议已经履行完毕，原告要求另行给付差额之主张没有法律依据和事实依据。（最高人民法院（2019）最高法民申1496号民事裁定书第7页及辽宁省高级法院（2018）辽民终80号民事判决书第34页对此作出了认定）。综上，原告提起本案诉讼不符合法律规定，其诉求没有事实依据和法律依据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第69条的规定及其他法律规定，应驳回原告的起诉。经审理查明，2000年9月20日，原告与大连市××区××寨子镇砬子山村民委员会签订了一份《有偿使用集体土地合同》，取得33335平方米集体土地的使用权，使用期限为五十年。原告于2004年4月16日取得《建设用地规划许可证》后在该土地上建设厂房使用。2013年11月，经辽宁省人民政府批准，案涉土地被依法征收。2014年6月4日，大连市人民政府办公厅下发《大连市人民政府办公厅转发市国土房屋局等单位关于大连临空产业园集体土地上房屋征收与补偿指导意见（试行）的通知》（大政办发[2014]51号）。该意见中:（一）适用范围：在大连临空燕业园范围内集体土地上房屋征收与补偿，适用本指导意见，甘井子区其他区域集体土地上房屋征收与补偿，可参照本指导意见执行。……（四）征收主体及相关要求：1.区政府对该区域的土地及房屋依法进行征收与补偿。……2016年4月7日，大连市××区辛寨子街道办事处（甲方）与原告（乙方）签订《拆迁补偿协议书》，该《拆迁补偿协议书》载明：“一、基本情况1、房屋面积及权属情况：乙方在拆迁范围内，共有房屋18套，总建筑面积为29155.64平方米，均为无证房屋。……4、具体补偿内容以《房地产估价报告》（大连中恒信房估字（2014）7438号）和《资产评估报告书》（大鸿华评报字[2014]第965号）记载为准。……二、拆迁补偿约定根据《大连市土地储备委员会2015年第4次会议纪要》关于辛寨子街道新水泥路南侧瑞雪木业项目相关内容，经双方协商确认，甲乙双方同意拆迁瑞雪木业的全部补偿总价款为人民币8000万元……。”原告已经领取8000万元的补偿款。原告依据其提供的《关于大连临空产业园集体土地上房屋征收与补偿指导意见（试行）》及《甘井子区人民政府关于报送辛寨子街道新水泥路南侧改造宗地拆迁补偿费用测算情况的函》（甘政便字[2015]3号）及附件、《关于辛寨子街道新水泥路南侧改造宗地拆迁补偿费用测算情况补充说明函》(甘便字[2015]26号)及附件认为，被告系作出征收补偿决定的主体，遂提起本案行政诉讼，判如所请。上述证据，有原告提供的《拆迁补偿协议书》、大连市人民政府办公厅发布的《大连临空产业园集体土地上房屋征收与补偿指导意见（试行）》、《甘井子区人民政府关于报送辛寨子街道新水泥路南侧改造宗地拆迁补偿费用测算情况的函》（甘政便字[2015]3号）及附件、《关于辛寨子街道新水泥路南侧改造宗地拆迁补偿费用测算情况补充说明函》(甘便字[2015]26号)及附件，被告提供的辽宁省高级人民法院作出的（2018）辽民终80号民事判决书、最高人民法院作出的（2019）最高法民申1496号民事裁定书及双方当事人庭审陈述笔录在案为凭，上述证据具有证明力，应予采信。本院认为，原告提起行政诉讼应满足法律规定的起诉条件。原告提起的本案行政诉讼不符合法定起诉条件。具体理由如下：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或给付义务明显不属于行政机关权限范围内的，可以裁定驳回起诉。本案中，原告依据其提供的《大连临空产业园集体土地上房屋征收与补偿指导意见（试行）》、《甘井子区人民政府关于报送辛寨子街道新水泥路南侧改造宗地拆迁补偿费用测算情况的函》（甘政便字[2015]3号）及附件、《关于辛寨子街道新水泥路南侧改造宗地拆迁补偿费用测算情况补充说明函》(甘政便字[2015]26号)及附件主张，被告系作出征收补偿决定的主体，被告未公布、告知房屋征收补偿结果行为违法并要求履行补偿差额款4461.46万元，本院认为，从《大连临空产业园集体土地上房屋征收与补偿指导意见（试行）》可知，区政府对该区域内的土地及房屋依法进行征收与补偿，原告房屋及土地位于大连市××区，大连市甘井子区人民政府应为征收与补偿主体。从原告提供的两份函件看，亦系大连市甘井子区人民政府作出而非本案被告作出，因此，被告不具有原告诉请的法定职责，被告主体不适格。2、原告起诉已经超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。行为发生时适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。根据被告提供的辽宁省高级人民法院作出的（2018）辽民终80号生效民事判决书，该判决认定“瑞雪公司在一审庭审中亦自认其在签订《拆迁补偿协议书》时知道甘政便字[2015]3号及甘政便字[2015]26号文件内容，且对其所得的8000万元补偿款，瑞雪公司自认是经双方谈判、协商最终确认的结果……”故原告应自2016年4月7日签订《拆迁补偿协议书》时即知晓未公布告知测量结果的行为，而原告于2019年6月3日提起本案诉讼，其未能提供存在行政诉讼法第四十八条规定的情形，故依前述法律及司法解释规定，原告起诉已超过法定的起诉期限，原告起诉应予驳回。3、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。原告提供的甘政便字[2015]3号及甘政便字[2015]26号文件均是大连市××区政府向市土地储备中心报送的函件，系政府内部之间往来件，而非作出的补偿决定，属于行政机关在行政程序内部所作的行为，并不对外发生法律效力，不对原告的合法权益产生影响，因此不属于可诉的行为，依该司法解释规定，原告起诉亦应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项、第二十五条第一款，第六十九条第一款第（一）项、第（二）项、第（九项），第九十三条第二款，第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告大连瑞雪木业有限公司的起诉。案件受理费人民币50元（原告已预交），免予收取。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 刘 杰审判员 胡俊杰审判员 马小红二〇一九年九月十六日书记员 周 丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人、或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）、公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）、调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）、行政指导行为；（四）、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）、行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）、行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）、行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）、上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）、行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）、对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第二十五条市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百零一条裁定适用于下列范围：（一）不予立案；（二）驳回起诉；（三）管辖异议；（四）终结诉讼；（五）中止诉讼；（六）移送或者指定管辖；（七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；（八）财产保全；（九）先予执行；（十）准许或者不准许撤诉；（十一）补正裁判文书中的笔误；（十二）中止或者终结执行；（十三）提审、指令再审或者发回重审；（十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为；（十五）其他需要裁定的事项。对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记4员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。