西藏自治区拉萨市中级人民法院行政判决书（2019）藏01行初1号原告：西藏南天牧业科技有限公司，住所地林周县。法定代表人：***，职务：执行董事。委托代理人：央金，北京市大成（拉萨）律师事务所律师。委托代理人：龚喜勇，北京市大成（拉萨）律师事务所律师。被告：林周县人民政府，住所地林周县。法定代表人：高军，该县县长。出庭负责人：李辉，系该县副县长委托代理人：欧珠永青，西藏欧珠律师事务所律师。委托代理人：平措卓玛，西藏欧珠律师事务所律师。原告西藏南天牧业科技有限公司（以下简称南天牧业公司）因认为被告林周县人民政府（以下简称县政府）不履行法定职责（其他行政管理）一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月21日立案后，依法向被告林周县人民政府送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2019年7月31日在林周县法院公开开庭审理了本案。期间，原告南天牧业公司延长举证期限一次，被告县政府要求重新给予答辩期限一次。原告南天牧业公司委托代理人央金、龚喜勇，被告林周县人民政府委托代理人欧珠永青、平措卓玛及出庭负责人李辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告南天牧业公司于2018年10月30日向被告县政府提出对原告提交的《西藏南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》予以书面答复。原告南天牧业公司诉称，请求被告县政府对原告提交的《西藏南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》（以下简称《补偿申请》）予以书面答复。事实与理由：原告为响应拉萨市和林周县政府招商引资工作部署，促进当地社会经济发展，于2011年12月注册成立，2012年启动万头规模化生猪养殖基地项目，项目地址××县职业教育培训基地院内，占地面积50亩，整个项目概算2178万元，全部完工后建筑面积9000平方米，养殖生猪规模可达10000头。该项目列入林周县当年招商引资项目，在基地建设和项目投产运营过程中得到了市、县两级政府的扶持和帮助。原告生猪养殖基地项目于2013年8月完工、9月投产试运行，2016年初有成效，2017年形成规模化养殖。2017年3月林周县政府向原告下达了《关于关闭南天牧业公司规模化生猪养殖基地的通知》，同年8月林周县政府对养殖基地建筑和设备进行了拆除，给原告造成巨大损失，致使企业无法开展正常生产经营活动。2018年8月，林周县政府召开县长办公室会议，研究了原告生猪养殖基地关停后续补偿问题，同意林周县环保局提交的《南天牧业公司关停后续问题专题研究报告》：决定对关闭南天牧业公司生猪养殖基地“不予分类补偿和建议另行选址”，事后县政府分管领导按照会议要求及会议纪要精神代表县政府口头告知原告该项决定。原告不服遂于2018年10月向林周县政府书面申请给予补偿，政府一直未予书面答复。原告将双方纠纷提交拉萨市信访局，后转林周县信访局于2019年1月答复不予赔偿和补偿。根据《行政诉讼法》第十二条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，可以向人民法院提起诉讼”之规定，被告作出的不予补偿行政决定，涉及原告的财产权益和企业正常经营活动，无论是该不予补偿的决定还是原告提交的给予补偿书面申请，被告均未向原告书面正式答复或者拒绝履行，属于行政不作为行为。原告南天牧业公司向本院提交了以下证据：证据1：林周县工信局（招商局）《关于西藏南天牧业科技生猪养殖基地项目属林周县招商引资项目的证明》，证明2012年4月南天牧业公司落地林周县职教基地，占地50亩，项目投资2178万元，属林周县招商引资项目。证据2：西藏自治区企业投资项目备案表，证明南天牧业公司就西藏南天牧业猪场沼气池建设项目于2013年5月31日在林周县工业和信息化局及林周县发展和改革委员会已备案。证据3：西藏自治区企业投资项目备案表，证明南天牧业公司就西藏南天牧业科技有限公司规模化生猪养殖基地建设项目于2013年4月19日在拉萨市工业和信息化局及拉萨市发展和改革委员会已备案。证据4：林周县工业和信息化局、林周县财政局《林周县关于西藏南天牧业有限公司项目开工证明》，证明南天牧业公司于2012年5月正式开工建设，于2013年9月引进种猪502头，已进入生产试运行阶段。证据5：林周县教育局与南天牧业公司签订的《林周县职业教育基地高科技养猪项目合同书》，证明2012年10月27日，双方签订了林周县职教基地国有土地使用权租赁合同，租赁期限20年（自2013年1月1日起计算），年租金25000元。证据6：2014年3月18日，南天牧业公司向林周县农牧局提交《关于建设大型沼气项目的申请》，证明林周县农牧局2014年4月4日对该申请上签署“以上情况属实，请市农牧局给予帮助解决或批准建设”的意见。证据7：拉萨市环境保护局文件，证明拉萨市环保局于2013年8月27日向南天牧业公司下达了《关于西藏南天牧业科技有限公司规模化生猪养殖基地建设项目的预批复》。证据8：《关于西藏南天牧业万头生猪养殖扩建项目终验的函》，证明2015年6月12日，林周县农牧局向拉萨市农牧局提交了《关于西藏南天牧业万头生猪养殖扩建项目终验的函》。证据9：林周县政府办公会议纪要（复印件），证明县政府于2018年8月2日研究县环保局提交的《西藏南天牧业科技有限公司关于后续问题专题研究报告》，并同意该报告，由县政府按照研究报告中的不予分类补偿和建议另行选址的决定，告知南天牧业公司。证据10：南天牧业公司于2018年10月30日向县政府提交了《西藏南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》，内容为申请被告县政府给予其拆除其生猪养殖基地生产设备材料损失及另行选址重置等补偿合计2123万元，并给予回复。证据11：林周县政府办公室公文批办单，证明2018年11月9日，县政府对来文单位南天牧业公司提交的《西藏南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》进行了拟办工作。证据12：林周县环境保护局文件，证明林周县环保局于2019年1月7日向南天牧业公司法人李国建送达了《关于李国建信访事项的答复意见书》。证据13：EMS全国邮政特快专递单据，证明南天牧业公司就本案起诉立案材料通过EMS邮寄，本院已于2019年4月18日签收。以上证据，原告南天牧业公司拟证明其在具备主体资格情况下，在未超过诉讼时效期限内向被告县政府提交了《西藏南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》。林周县环境保护局对原告南天牧业公司法人***就生猪养殖基地关停补偿信访问题进行了书面信访答复。被告林周县人民政府辩称，县政府不存在针对南天牧业公司提交的《补偿申请》作出书面答复的法定职责。理由：1、原告南天牧业公司无法证明其具备诉讼主体资格。原告未批先建，违法开办养猪场自行关停，无法证明其申请补偿系“合法权益”，因此，原告南天牧业公司要求的补偿申请无合法依据，其不具备起诉的主体资格。2、原告南天牧业公司在诉讼中逾期提交的新证据：《关于西藏南天牧业科技生猪养殖基地项目属林周县招商引资项目的证明》（林招商【2013】2号）、《西藏自治区企业投资项目备案表》（编号：【2013年度】拉发改投资备32号）《西藏自治区企业投资项目备案表》、（2013年5月31日）《林周县关于西藏南天牧业有限公司项目开工证明》、（2014年1月15日）、拉萨市环境保护局预批复【2013】283号、沼气项目申请等，系逾期证据不应当予以采纳。3、原告南天牧业公司无法证明其与被告林周县政府形成任何的基于行政协议或招商引资的行政行为的法律关系，原告无法证明系行政行为有利害关系的主体，因此，原告南天牧业公司无起诉资格。4、本案已超过起诉的法定期限。2017年3月7日林周县环境保护局向原告发出的《关于西藏南天牧业科技有限公司规模化生猪基地关闭的紧急通知》；2017年10月30日向林周县环境保护局提交的《西藏南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》，原告庭审中主张从2017年10月30日开始算起诉期限，则本案的起诉期限至2019年4月30日。原告逾期提交的立案材料EMS邮单等证据系逾期证据，且原告的起诉超过法定起诉期限，应当驳回起诉。5、被告林周县政府不具有作出书面答复的法定职责。2017年3月17日，林周县政府所属的林周县环境保护局向原告发出的《关于西藏南天牧业科技有限公司规模化生猪养殖基地关闭的紧急通知》，要求关停并整改恢复原貌。从通知紧急关闭至实际进行关闭拆除，都由林周县环境保护局作出，被告林周县政府并非责任主体。且《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》相关规定，也未规定林周县政府具有答复法定职责，故不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定。因此，从拆除事宜的事实情况和法定职责看，被告林周县政府不是补偿申请的答复机关。另2018年11月9日，原告南天牧业公司向林周县政府提交补偿申请后，林周县政府的下属环境保护主管部门已于2019年1月7日就同一事项向原告作出《关于***信访事项的答复意见书》（林环文件【2019】2号）并送达，该意见书对原告的申请事项已作出明确答复，不存在不履行法定职责的情形。因此，原告就补偿申请已获得明确的答复，以诉讼方式要求被告林周县政府答复，无事实依据。综上，依据《行政诉讼法》第四十九条第（三）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项的规定，因原告不具备起诉主体资格，林周县政府不作为答复机关且原告已经获得补偿申请的明确答复，故应当驳回原告南天牧业公司的全部诉讼请求。被告林周县人民政府向本院提交了以下证据、依据：证据1：林周县环境保护局向原告南天牧业公司下达《关于西藏南天牧业科技有限公司林周县养猪场关停搬迁的通知》，证明原告南天牧业公司养猪场属于未批先建，选址不符合环境保护相关要求，林周县环境保护局于2014年9月24日向其下达了关停和搬迁的通知。证据2：林周县环境保护局向南天牧业公司下达《关于西藏南天牧业科技有限公司规模化生猪养殖基地关闭的紧急通知》，证明林周县环境保护局认为原告南天牧业公司基地建在黑颈鹤自然保护区内，选址不符合环保要求，该建设单位擅自开工建设，属于未批先建项目，且未提交建设项目环境影响评价文件，故于2017年3月7日责令原告南天牧业公司的生猪养殖基地立即关闭，停运建设运营，并要求于2017年3月25日之前完成该地环境整改工作，恢复生态原貌。证据3：林周县环境保护局（林环【2019】2号）《关于***信访事项的答复意见书》，证明林周县环境保护局对原告南天牧业公司申请补偿信访事宜进行了信访书面答复。法律依据：1、《中华人民共和国环境保护法》；2、《中华人民共和国环境影响评价法》。以上证据，被告县政府拟证明原告南天牧业公司开办的生猪养殖基地系“未批先建”，原告南天牧业公司按照相关部门通知后自行关停之后向被告县政府申请关停补偿并要求书面答复无法律依据，林周县环境保护局已就原告南天牧业公司所提出的同一事项对原告南天牧业公司作出了答复，故认为不存在不履行法定职责情形。经庭审质证，被告县政府对原告南天牧业公司提交证据的质证意见为：对证据1、2、3、6、7、13认为系逾期提交的证据，且与本案争议焦点无关联，故不予认可；对证据4、5、8、9、10、11真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据12真实性无异议。原告南天牧业公司对被告县政府提交证据的质证意见为：对证据1、2真实性不予认可，认为两份通知原告南天牧业公司未收到；对证据3真实性无异议。本院对上述证据认证如下：依据《最高人民法院》第七条“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利”。原告南天牧业公司逾期举证的证据1、2、3、6、7、132013年8月15日，林周县工信局（招商局）林招商字【2013】2号《关于西藏南天牧业科技生猪养殖基地项目属林周县招商引资项目的证明》、2013年4月，南天牧业公司就“西藏南天牧业科技有限公司规模化生猪养殖基地建设项目”向拉萨市工业和信息化局、拉萨市发展和改革委员会申请备案、2013年5月13日，南天牧业公司就“西藏南天牧业猪场沼气池建设项目”向林周县工业和信息化局、林周县发展和改革委员会申请备案、2014年3月18日，南天牧业公司向林周县农牧局提交《关于建设大型沼气项目的申请》、2013年8月27日，拉萨市环境保护局向南天牧业公司下发了拉环发【2013】283号《关于西藏南天牧业科技有限公司规模化生猪养殖基地建设项目的预批复》、EMS全国邮政特快专递单据，按照法律规定，应视为原告南天牧业公司放弃举证权利，且被告县政府对上述证据均不予认可，故对原告南天牧业公司证明其主体资格证明目的，因其放弃举证权利，故对该证明目的及证据，本院不予采纳。原告南天牧业公司提交的其他证据以及被告县政府提交的全部证据均与本案的待证事实具有关联性，且真实、合法，本院予以确认。经审理查明：2012年10月27日，原告南天牧业公司与林周县教育局签订《林周县职业教育基地高科技养猪项目合同书》，合同约定，林周县教育局按照《土地租赁合同》向原告南天牧业公司出租50亩林周县职教基地国有土地使用权，由原告南天牧业公司支付土地使用权租金每年25000元，土地使用期20年，从2013年1月1日起计算。2014年2月15日，林周县工业和信息化局、林周县财政局共同证明原告南天牧业公司于2012年5月正式开工建设，公司有生活办公区、14栋猪舍、养猪设备已全部安装完毕，并于2013年9月引进种猪502头，生产进入试运行阶段。2014年9月24日，林周县环境保护局作出《关于西藏南天牧业科技有限公司林周县养猪场关停搬迁的通知》，通知要求原告南天牧业公司于2014年11月1日之前完成落实养猪场搬迁工作。2017年3月17日，林周县环境保护局作出《关于西藏南天牧业科技有限公司规模化生猪养殖基地关闭的紧急通知》，责令南天牧业公司关闭、停止建设运营生猪养殖基地，要求于2017年3月25日之前完成该地环境整改工作，并恢复生态原貌。2018年8月2日，被告县政府对林周县环境保护局提交的《西藏南天牧业科技有限公司关停后续问题专题研究报告》召开县长办公会议，同意该报告不予以分类补偿和建议另行选址的决定，并告知原告南天牧业公司，后被告县政府以口头方式将该决定内容告知原告南天牧业公司。2018年10月30日，原告南天牧业公司以书面形式向被告县政府递交《西藏南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》，申请被告县政府给予其拆除其生猪养殖基地生产设备材料损失及另行选址重置等补偿合计2123万元，并给予回复，林周县政府办公室对该申请进行公文拟办工作。2018年12月10日，原告南天牧业公司就其生猪养殖基地关停补偿相关事项向拉萨市信访局反映，2019年1月7日，林周县环境保护局对该信访转办事宜作出林环文件【2019】2号《关于***信访事宜的答复意见书》，答复原告南天牧业公司所提出要求补偿2100余万元的事宜无法律依据且不合理，并将该意见书送达给原告南天牧业公司。本院认为，原告南天牧业公司要求被告县政府履行法定职责对其补偿申请进行答复是否属于被告县政府法定职责系原告南天牧业公司提起本次行政诉讼符合法定起诉条件的基础，也是本案争议的焦点所在。对此本院评析如下：1、起诉条件问题。根据原告南天牧业公司向被告县政府提交的《西藏南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》，其履责申请内容指向被告县政府负有对林周县环境保护局对该公司开办的生猪养殖基地关停后造成的财产权益损失等予以补偿申请进行答复的事实。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的。……”规定，县级以上的地方各级人民政府的职责中负有保障全民所有财产、劳动群众集体所有财产、公民私人所有财产的权利的行政职责表述，该行政职责与本案原告南天牧业公司指向被告县政府要求履行保护其生猪养殖基地财产权利的申请职责具有一定关联性,县政府具有保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的法定职权。同时，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”的规定，虽前述相关法律法规未明确答复职责的具体内容，但已明确规定除了城乡规划主管部门之外的其他有关部门也可以处理规划违法行为的机关，且被告县政府具有补偿工作职能。故被告县政府对原告南天牧业公司提交的关停补偿事宜申请应当及时受理并组织核查、处理。上述相关法规规定，能够足以说明原告南天牧业公司对其生猪养殖基地关停补偿申请事宜与被告县政府职责仍然具有一定关联性，这种关联性表现为法律、法规、规章等规定的法定职责关联。原告南天牧业公司诉请被告县政府给予其书面答复具有明确的事项、特定的事实。被告县政府在本次诉讼中拟证明法律未明确规定其具有法定职责所提交《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》两部法规证据，并辩解其并非实施强制拆除行为的责任主体之理由，均不能成为被告县政府规避履行补偿答复义务的理由。因此，原告南天牧业公司向被告县政府提供的《西藏南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》，并要求履行对其提交的补偿申请予以书面答复的义务之起诉有事实基础和法律依据，符合起诉条件，应予支持。被告县政府以原告南天牧业公司系“未批先建”开办的生猪养殖基地为由，认为原告南天牧业公司提出补偿申请的请求基础为不合法的权益，认为其起诉无事实依据。对此本院认为，原告南天牧业公司开办的生猪养殖基地是否属于“未批先建”工程，并非本案处理事宜。本案只针对行政机关对待法律赋予的权利，对属于职责范围内或与职责有关的申请，应认真履责，积极处理和答复进行审查并审理，故县政府上述辩解理由，本院不予采纳。2、起诉资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，上述法条规定中的“行政行为”不仅包括行政机关作出的行政行为，还包括法律、法规和规章授权组织作出的行政行为，行政主体不履行法定职责的行为也属于行政行为。结合本案，被告县政府职责与原告南天牧业公司提交的《西藏南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》事项既然具有包括法定职责关联、行政层级上的关联及行政流转程序上的关联，且全案证据显示原告南天牧业公司系补偿申请的行政相对人，故原告南天牧业公司于2018年10月30日申请被告县政府履行其法定职责对其生猪养殖基地关停予以补偿的书面申请要求答复的起诉资格符合法律规定，并属于人民法院受案范围，人民法院应予受理。被告县政府以其与原告南天牧业公司的合法权益明显不产生实际影响为由，认为原告南天牧业公司不具备起诉资格与客观事实不符，本院对此不予采纳。3、起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行法定职责的期限另有规定的，从其规定”。该条对行政机关不履行法定职责的起诉期限作了明确规定。结合本案，原告南天牧业公司于2018年10月30日向被告县政府提交《西藏南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》，原告南天牧业公司在诉状中自认被告县政府口头告知不予分类补偿或另行选址的意见，但作为被告县政府未严格依照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发的通知》第二十四条“收文办理主要程序是：………（七）答复。公文的办理结果应当及时答复来文单位，并根据需要告知相关单位”的规定，在2018年10月30日至12月30日两个月内向来文单位原告南天牧业公司进行书面答复，原告南天牧业公司在知道权利被侵害之日起于2019年5月21日六个月内向人民法院提起行政诉讼并未超过法律规定的起诉期限。因本案审理的系履责之诉，应按照履责之诉法定起诉期限进行审查，故对被告县政府以其下属环境保护局于2017年3月17日下达关停通知，南天牧业公司于2018年10月30日提出补偿申请，并于2019年5月21日起诉，已超过法定起诉期限的辩解，于法无据，本院不予采纳。另被告县政府以其下属的林周县环境保护局就同一事项已向南天牧业公司作出《关于***信访事项答复意见书》，以此认为其不存在未依法履行法定职责情形的辩解，依据《信访条例》中信访事项受理的相关规定，林周县环境保护局根据信访人原告南天牧业公司向信访部门提出的信访事宜，对信访部门转办后向原告南天牧业公司作出林环文件【2019】2号《关于***信访事宜的答复意见书》系按照信访流程所进行的信访答复，并非代表被告县政府，且被告县政府在本次诉讼中并未提供该答复系其委托林周县环境保护局代表县政府所做的答复之证据，故被告县政府认为其不存在未履责情形，与事实不符。被告县政府应对原告南天牧业公司关停补偿申请进行书面的答复。综上所述，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。为引领、助推行政机关朝着行政法治发展方向迈进。行政机关在收到与其法定职责或与职责存在一定关联的当事人申请，应进行答复处理，给予当事人必要的指导释明。对不属于其职责范围内的申请，也应当进行必要的答复和指导，引导当事人寻找正确的申请事项处理部门，最低要求也应明确告知不属其职责范围，避免当事人无谓等待。本案被告县政府作为法定的征收与补偿的法定主体，无论从法律规定，还是从积极行政的角度，都应对原告南天牧业公司提出的关停补偿书面申请履职给予书面答复。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”规定，原告南天牧业公司已对其诉请提供证据证明其向被告县政府提交《西藏南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》，故原告南天牧业公司诉请要求被告县政府进行书面答复的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。被告县政府认为其不存在对原告南天牧业公司提交的关停补偿申请作出书面答复的法定职责，理由不充分、法律依据不足，本院不予采纳。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款、第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条、《最高人民法院》第四条第一款之规定，判决如下：由被告林周县人民政府于本判决生效之日起六十日内对西藏南天牧业科技有限公司提交的《西藏南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》予以书面答复。案件受理费50元（原告西藏南天牧业科技有限公司已预交），由被告林周县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西藏自治区高级人民法院。审判长 德吉卓嘎审判员 尼玛卓嘎审判员 索朗德吉二〇一九年九月二十九日书记员 旦增潘多