山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）鲁行赔终158号 上诉人（原审原告）布月荣，女，1965年1月2日出生，汉族，农民，住阳谷县。 委托代理人夏涛，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）阳谷县人民政府，住所地阳谷县振兴路**。 法定代表人毕黎明，县长。 委托代理人王少民，阳谷县自然资源和规划局科长。 委托代理人刘云峰，阳谷县自然资源和规划局法律顾问。 原审被告阳谷县大布乡人民政府，，住所地阳谷县大布乡府前街 法定代表人任立迎，乡长。 委托代理人杨国明，山东荣法律师事务所律师。 委托代理人丁学秋，该乡政府财政所会计。 布月荣因诉阳谷县人民政府（以下简称阳谷县政府）、阳谷县大布乡人民政府（以下简称大布乡政府）土地行政赔偿一案，不服聊城市中级人民法院（2018）鲁15行赔初19号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告布月荣系阳谷县大布乡魏村村民，在本村有合法的承包土地。因实施S249魏阳线莘县曹楼至阳谷鱼林赵段改建工程项目需征收包括原告承包地在内的大布乡下辖部分村的集体土地，阳谷县政府填报了阳政土呈字[2016]10号《建设用地呈报申请书》，将征地材料组卷逐级上报有批准权的人民政府予以审批，但至今未获得土地征收批复。2017年初，原告的1.9亩承包土地被占用，承包地上的青苗等附着物被强制清除，后因规划调整，实际占用原告承包土地0.88亩。被告将占用原告1.9亩承包土地上的青苗及地上物补偿款共计73000元支付给原告，同时按照“双八百”标准支付给原告占地补偿。2017年12月27日，阳谷县财政局向阳谷县城乡居民养老保险处缴纳魏阳线社保金12628095元。 原告认为是被告阳谷县政府和大布乡政府共同实施了强制征收占用原告承包地的行为，向原审法院提起行政诉讼，要求确认二被告强制征收原告土地的行为违法并责令二被告停止实施违法的强制征收行为，同时判令二被告赔偿原告土地补偿安置费及社保资金补贴共计66000元。原审法院依法将原告要求确认强制征地行为违法和要求行政赔偿分别立案。2018年11月20日，原审法院就原告要求确认被告强制征收土地违法一案作出（2018）鲁15行初23号行政判决，认定被告阳谷县政府为案涉占地行为的组织实施主体，原告提供的证据不足以证明被告大布乡政府参与了清除原告地上青苗等附着物的强制占地行为，其起诉大布乡政府，属于被告主体不适格，依法应予驳回，判决确认被告阳谷县政府征收占用原告布月荣承包土地的行为违法。当事人在法定期限内均未提起上诉，该判决现已生效。 原审法院认为： 一、原告对被告大布乡政府提起的赔偿诉讼应予驳回。根据已生效的(2018)鲁15行初23号行政判决，原告没有证据证明大布乡政府参与了清除原告地上青苗等附着物的强制占地行为，其起诉大布乡政府，属于被告主体不适格，依法应予驳回。故原告对大布乡政府一并提起的行政赔偿诉讼亦应依法驳回。 二、原告要求被告阳谷县政府予以赔偿理由不能成立。1、根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合权权益的情形，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人或者其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：......(八)对财产权造成损害的，按照直接损失予以赔偿。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，主张行政行为造成损害的一方应当提供证据予以证明。本案中，被告阳谷县政府强制占用原告承包土地违法，对因此给原告造成的损害应承担赔偿责任。但是，被告阳谷县政府已向原告支付了青苗及地上附着物补偿费用，并按每年每亩“双八百”的标准给予原告征地补偿，原告虽然对“双八百”标准提出异议，但并没有提供证据证明上述补偿不能弥补其所造成的实际损失。 2、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。根据《山东省土地征收管理办法》第十九条、第二十二条的规定，土地征收补偿安置费的标准，按照山东省人民政府公布的征地区片综合地价标准执行；农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设。 本案中，原告要求被告阳谷县政府赔偿土地补偿安置费用，但综合上述法律规定可以看出，土地补偿费用归村集体经济组织所有，安置补助费专款专用，土地补偿安置费用应依法经由村集体依照规定的条件予以发放或者分配，原告要求被告阳谷县政府将该费用直接支付给其本人，没有法律依据。即使该补偿安置费用确实可直接支付给被征地户个人，根据《山东省土地征收管理办法》第十六条的规定，“市、县人民政府财政部门会同国土资源行政主管部门应当自依法批准土地征收之日起3个月内，依据土地征收补偿安置协议和土地征收勘测调查清单，将土地征收补偿安置费、、地上附着物和青苗补偿费按照规定程序足额支付给被征收土地农村集体经济组织农民和其他权利人。”原告亦应在有批准权的人民政府批准土地征收之后依法另行主张。 3、根据《山东省土地征收管理办法》第二十三条的规定，实行被征收土地农民社会保障制度；被征收土地农民社会保障资金由政府、集体、个人共同出资；被征收土地农民社会保障资金政府出资部分，应当在征收土地报批时足额拨付至当地社会保障资金专户。由上可知，社保资金补贴并不直接拨付至被征地农民个人，而是拨付至社会保障资金专户。本案被告阳谷县政府已将案涉征地社保资金补贴拨付给社会保障资金专户，原告要求被告阳谷县政府将社保资金补贴直接拨付给原告个人亦无法律依据。 综上，原告的赔偿请求没有事实根据和法律依据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告布月荣的赔偿请求。 布月荣不服原审法院判决，上诉请求：1、撤销聊城市中级人民法院作出的(2018)鲁15行赔初19号行政赔偿判决；2、判令被上诉人赔偿上诉人0.88亩承包地补偿安置费及社保补贴等共计人民币66000元。事实与理由：一、原审法院判决查明的事实部分错误。1.实际占用上诉人承包地问题。被上诉人实施强制占地之前没有依法进行勘测并制作土地征收勘测调查清单，也没有经上诉人确认。被上诉人为证明进行了土地丈量，当庭提交魏村委会于2018年8月6日、8月9日、9月5日出具的证明。该证明内容不真实，没有就占地分解情况告知农户，也没有获得上诉人签字确认。被上诉人上述证据属于超过法定举证期限提交并在诉讼过程中收集的证据。2.占地及补偿等事项事实不清。被上诉人提交的证据2、3均没有会同上诉人确认相关事项，属于相关方单方面制作，也不符合土地征收中调查确认的程序要求，其真实性不应确认。二、原审法院判决适用法律错误。1.《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”原审法院判决将上诉人按照征收补偿程序应当享有补偿安置权益排除在《国家赔偿法》规定的直接损失之外，明显错误。根据行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任，反之因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。《国家赔偿法》上述“直接损失”的范围除了承包地上的青苗和附属物之外，还应当包括上诉人承包地被征收所应获得的土地补偿安置款和社保补贴金。首先，国家赔偿制度设立的初衷，在于弥补公民因国家行政权或司法权的违法运用而造成的损失，使之恢复到未被侵害前的状态。要最大程度地发挥《国家赔偿法》在维护和救济因受到国家公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用，对《国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，就不仅包括上诉人所享有涉案地块上青苗和附属物，还应当包括承包田被征收所获土地补偿安置款和社保补贴金，才符合立法精神。如果没有被上诉人违法实施强制行为的介入，上诉人必然可以通过征地补偿安置程序获得相应补偿款项和社保补贴金等权益。这也意味着该部分权益属于必然可得利益，应当纳入《国家赔偿法》规定的“直接损失”范围。从上述土地报批卷宗材料看，补偿事项是包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。由(鲁政字[2015]286号)《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》中规定了区片综合地价标准。同时，《山东省土地征收管理办法》也规定了被征地户享受社保补贴的权益。该办法第二十二条规定，农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设；；地上附着物和青苗补偿费归其所有权人所有原审法院认为土地补偿安置费用，上诉人应在有批准权的人民政府批准土地征收之后依法另行主张。实则是将土地补偿安置费用排除在《国家赔偿法》“直接损失”之外，不具有合法性。其次，将上诉人必然可得的征地补偿安置权益排除在行政赔偿之外，明显有失公正。如果上诉人无法通过行政赔偿程序，获得按照征地补偿程序本可获得的全部补偿，客观上将造成其受到法律保护的利益因无法得到司法救济难以实现，而被上诉人却因违法行为而免于承担本应更关键、影响程度更大的一部分赔偿责任之负面后果。因此，原审法院将征地补偿安置权益与行政赔偿割裂开来，明显不具有合法性与合理性，不应得到支持。再次，在条件允许的情况下，人民法院应当通过行政赔偿程序一并解决相关征地补偿安置问题，符合诉讼经济原则，有利于行政争议的实质化解，也有利于警示教育赔偿义务机关及其工作人员。无论征地补偿还是实施违法强制行为被法院确认违法之后的赔偿，相关责任主体均为被上诉人。被上诉人都无法规避行政法上的补偿或者赔偿义务。对于上诉人涉案地块而言，两种程序解决的是同一损失的弥补问题，从国家赔偿的实际功能看，不仅在于实现国家对行政侵权受害者的救济和抚恤，也在一定程度上体现着对赔偿义务机关及其工作人员的惩戒意义。因此，处于实质解决争议，减少当事人诉累，节约国家司法和行政资源，以及警示赔偿义务机关及其工作人员及时纠错、严格公正文明执法之考量，本案宜通过行政赔偿程序一并解决纠纷为宜。按照全面赔偿原则，对上诉人合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位，有利于体现行政诉讼便于当事人诉讼，便于人民法院独立、公正和高效行使审判权的“两便”原则，体现诉讼经济的司法规律和促进行政机关依法行政的要求。2.赔偿标准和方式问题。首先，《土地管理法》第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《山东省土地征收管理办法》第十九条规定，土地征收补偿安置费的标准，按照山东省人民政府公布的征地区片综合地价标准执行。山东省人民政府(鲁政字[2015]286号)《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》规定，本征地区片综合地价标准，是指征收一般农用地土地补偿费与安置补助费之和，其他地类以综合地价标准为基础按以下系数调整：农用地中的基本农田1.2；建设用地1.0；未利用地0.8。本案中，按照聊城市有关补偿文件规定，土地补偿安置费5万元/亩，属基本农田性质亦应当上浮20%即为1万元。《山东省土地征收管理办法》第二十三条规定，实行被征收土地农民社会保障制度。征地区片综合地价标准为每亩5万元至10万元的，政府补贴资金不低于每亩1.5万元。因此上诉人所获赔偿金中的承包地以亩为单位应为(5万元+1万元+1.5万元=7.5万元)。《山东省土地征收管理办法》第二十二条规定，，地上附着物和青苗补偿费归其所有权人所有本案中上诉人该部分补偿据实结算。其次，《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。《山东省土地征收管理办法》第二十二条规定，农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设。本案中，确认违法的判决已经阐明不能将涉案地块返还给上诉人，因此，应当以支付赔偿金方式赔偿上诉人。基于充分保障被侵害人合法权益宗旨，让上诉人得到的赔偿不低于其依照土地征收补偿程序及标准可以获得的征收补偿，应按照有利于上诉人合法权益得到充分赔偿的原则，以当下土地征收补偿标准一次性足额支付赔偿金。 被上诉人阳谷县政府提交书面答辩意见称，一、上诉人的上诉请求没有事实依据。被上诉人已将青苗和地上物补偿费全部支付给上诉人，并按每年每亩“双八百”标准对上诉人进行了补偿。二、上诉人的上诉请求没有法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《山东省土地征收管理办法》等规定，土地补偿费用归村集体经济组织所有，安置补助费专款专用，土地补偿安置费应依法经由村集体依照规定的条件予以发放或者分配，社保资金补贴并不直接拨付至被征地农民个人，而是拨付至社会保障资金专户。上诉人要求被上诉人将该费用直接支付给其本人，没有法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 原审被告大布乡政府提交书面意见称，一、原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被上诉人不是涉案征收土地的实施主体，也从未实施任何强制占地的行为，不是本案适格被告，原审法院驳回对原审被告的起诉正确。二、上诉人在上诉状中并未列原审被告为被上诉人，且在上诉请求中也未要求原审被告承担赔偿责任。由此可以确认，上诉人对原审法院驳回其对原审被告的起诉并无异议，故二审中上诉人与原审被告之间不存在争议。请求二审法院依法维持原审法院驳回上诉人对原审被告起诉的裁判结果。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提交的证据在原审庭审中已经质证。二审中各当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院判决查明的案件事实。 本院认为， 一、关于违法征收占用承包地的赔偿范围问题 《土地管理法》第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《山东省土地征收管理办法》第二十二条规定，农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设。《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就违法征收占用行为赔偿而言，如果通过合法的土地征收行为，上诉人可以通过集体土地征收程序获得相应补偿。本案在没有证据证明上诉人承包地被占用后获得调整的情况下，这意味着对上述“直接损失”之理解，不仅包括因违法征收占用行为对上诉人地上附着物及青苗等造成的直接财产损失，还应包括上诉人可能享有的基于土地征收行为而应获得的安置补偿权益，如土地补偿安置费、社会保障资金等。 二、关于本案违法征收占用承包地的赔偿处理问题 根据《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。”本案中，被上诉人阳谷县政府强制占用上诉人承包地违法，对因此给上诉人造成的损害应当承担赔偿责任。 本案中，被上诉人阳谷县政府未取得征地批复就实际占用上诉人的承包地，其对上诉人的补偿安置义务自实施占用时即发生。根据原审法院查明的事实，2016年被上诉人阳谷县政府已将征地材料逐级上报有批准权的人民政府予以审批，至今未获得土地征收批复。但被上诉人阳谷县政府已将上诉人承包地上的青苗及地上物补偿款共计73000元支付给上诉人，将案涉征地社保资金补贴拨付至阳谷县城乡居民养老保险处。可见，上诉人因失地而导致的其应获得的征地补偿权益，除上诉人所主张的土地补偿安置费外，其他均已得到相应补偿。同时为弥补上诉人因失地造成的青苗及地上物的收益损失，被上诉人每年按每亩“双八百”的标准给予上诉人失地补偿，该项补偿可以作为上诉人的基本生活保障，弥补其因失地造成的实际收益损失。因被上诉人阳谷县政府已启动涉案土地征收程序，有批准权的机关正在审批过程中，涉案土地存在被依法征收的可能性。本案的安置补偿义务主体为被上诉人阳谷县政府，在被上诉人阳谷县政府未出台补偿方案和补偿措施，涉案土地的补偿标准及补偿程序尚不明确的情况下，司法权不能代替行政权进行先期裁量，应当由行政主体先行处理，因此人民法院直接确定赔偿数额的裁判时机并不成熟。待涉案土地被依法批复征收之后，被上诉人应当按照法律规定的程序和标准及时履行相关的土地补偿安置义务，对涉案土地尚未补偿的部分予以补偿到位，若上诉人对被上诉人作出的补偿安置行为不服，可另行主张权利。 当事人提起行政赔偿之诉的前提条件是被诉行政行为已被确认违法。根据已生效的(2018)鲁15行初23号行政判决，该判决并未确认大布乡政府系本案强制占地行为的实施主体，且驳回了对大布乡政府的起诉。故上诉人对大布乡政府一并提起的行政赔偿诉讼亦应依法驳回。 综上，原审法院判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  曲立力 审判员  蒋炎焱 审判员  郝万莹 二〇一九年九月十九日 书记员  王 璐