广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行初144号原告：黎日寿，男，1954年12月13日出生，汉族，身份证住址广东省吴川市。原告：黎上贵，男，1959年3月23日出生，汉族，身份证住址广东省吴川市。原告：黎亚海，男，1945年9月4日出生，汉族，身份证住址广东省吴川市。原告：黎土生，男，1956年9月28日出生，汉族，身份证住址广东省吴川市。原告：梁芬，女，1952年1月3日出生，汉族，身份证住址广东省吴川市。原告：黎周奎，男，1959年10月19日出生，汉族，身份证住址广东省吴川市。原告：黎土福，男，1961年8月27日出生，汉族，身份证住址广东省吴川市。上述七原告共同委托代理人：张君林，广东尚玖律师事务所律师。被告：广东省自然资源厅。住所地：广东省广州市天河区体育东路160号。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：邹春荣，该厅工作人员。委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。被告：中华人民共和国自然资源部。住所地：北京市西城区阜内大街64号。法定代表人：陆昊，部长。委托代理人：朱征铮，该部工作人员。原告黎日寿、黎上贵、黎亚海、黎土生、梁芬、黎周奎、黎土福等人因不服被告广东省自然资源厅、中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）行政不作为及行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人张君林，被告广东省自然资源厅的委托代理人邹春荣、蔡诗敏，被告自然资源部的委托代理人朱征铮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黎日寿、黎上贵、黎亚海、黎土生、梁芬、黎周奎、黎土福等人诉称：七位原告是广东省吴川市黎屋村民小组成员，在黎屋村民小组均拥有基本农田和其他耕地等土地的承包经营权。2017年原告获知，设计中的汕湛高速云浮至湛江吴川支线工程终点将设在黎屋村，该工程要占用黎屋村400亩基本农田。原告从湛江市环境保护局官方网站获取的《汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线工程环境影响报告书（送审版）》来看，在编制环境影响报告书（即2017年1月）时，黎屋村范围内的农田都是基本农田。而2018年8月29日吴川市国土资源局向原告的代理人提供的文件，即2017年4月吴川市人民政府编制的《长岐镇黎屋村永久基本农田保护图》显示，黎屋村范围内的部分基本农田已经被行政机关修改为一般耕地。吴川市交通运输局在给原告黎日寿的书面答复中也明确称，政府已经将黎屋村的基本农田转变为一般耕地。2017年4月5日，原广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线用地的预审意见》，该意见第二条称，“项目拟用地总面积272.7820公顷，其中农用地250.3830公顷（耕地119.0081公顷，含基本农田117.3673公顷）”。这一事实表明，涉案高速公路计划用地中耕地119.0081公顷，在119.0081公顷中117.3673公顷是基本农田，只有不足2公顷的一般耕地。2018年7月23日吴川市国土资源局制作的汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》中《建设用地项目呈报说明书》中却称，涉案高速公路吴川段计划使用一般耕地77.9706公顷，没有基本农田。2018年8月29日，吴川市国土资源局作出书面文件承认，截止2018年8月29日，该局尚未制定汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线建设项目的农转用方案和补充耕地方案。但2018年7月23日吴川市国土资源局制作的汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》却又显示，吴川市人民政府已经审核同意“一书四方案”。这两项事实表明，吴川市人民政府根本就是在制作欺上瞒下的文件。鉴于以上事实，原告等人于2018年9月14日共同撰写了一份《履行职责申请书》并委托律师提交给被告，上述文件送达被告的日期为2018年9月20日。依据《基本农田保护条例》第六条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条等规定，被告具有履行原告所恳请其履行的职责，被告将应当由其履行的职责交由下级行政主管部门履行的行为缺乏法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定，被告应当举证证明其行为的合法性。综上，请求撤销被告自然资源部于2019年1月17日作出的《行政复议决定书》［自然资复议〔2018〕876号（决）］，责令被告广东省自然资源厅书面答复原告于2018年9月20日送达的履行职责申请。被告广东省自然资源厅答辩称：一、原告等人就同一事实与理由曾向本厅控告，属于重复举报，本厅已依法作出处理，不再重复处理。2018年2月2日，原告等人以吴川市民身份就本案相同地块、相同项目向广东省人民检察院和本厅分别邮寄了《举报张亚福、吴上保、李干违反中华人民共和国》举报材料，本厅在2018年2月27日、2018年4月17日收到原告等人邮寄及广东省人民检察院转来的举报材料后，即通过网络扫描件将该《控告书》转交湛江市国土资源局要求该局执法监察支队进行调查处理，本厅于2018年3月1日向湛江市国土资源局作出粤国土资执法（转）〔2018〕45号转办单，要求湛江市国土资源局调查处理。同日，向原告等人的委托代理人作出《告知函》［粤国土资执法（转）〔2018〕45号］，函告转办情况。2018年5月25日，吴川市国土资源局向原告黎日寿作出《国土资源信访事项告知书》［吴国土资（访）字〔2018〕126号］，告知原告等人举报调查情况。同日，吴川市国土资源局向湛江市国土资源局作出《关于我市长岐镇黎屋村黎日寿实名向省检察院信访事项调查处理情况的答复报告》［吴国土资（访）字〔2018〕127号］，报告调查惰况。2018年9月20日，原告等人就相同地块、相同项目重复举报，本厅就该举报不再重复处理，并无不妥。二、原告等人于2018年10月9日以相同的事实和理由向自然资源部进行投诉举报，本厅已依法转办。2018年10月9日，原告等人向自然资源部邮寄提交《履行职责申请书》，事实与理由与原告等人于2018年9月20日向本厅提交的《履行职责申请书》一致。本厅将申请人反映的事项于2018年10月9日转湛江市国土资源局办理。2018年10月10日，湛江市国土资源局将申请人反映事项转吴川市国土资源局办理。2018年10月17日，吴川市国土资源局作出《关于张君林反映吴川市政府将长岐镇黎屋等村集体超过75公顷的基本农田转为一般耕地的信访答复》，已告知申请人调查情况。三、原告等人申请举报控告所涉事项不属于本厅管辖范围，本厅不具有法定查处职责。根据《国土资源行政处罚办法》第五条规定、《广东省国土资源厅执法监察工作分级管理暂行规定》第一条规定以及《广东省人民政府办公厅关于调整省直有关部门职能的通知》（粤府办〔2014〕71号）对省国土资源厅行政处罚职能作出的处理决定，原告等人提出申请的举报控告所涉事项，不属于本厅的管辖范围，本厅不具有法定查处职责。因此，原告等人所称本厅应当履行法定查处职责没有事实和法律依据。综上所述，原告等人重复举报，本厅对已交办处理的举报事项不作重复处理，对原告等人的权利义务不产生实际影响，请求驳回原告等人的诉讼请求。被告自然资源部答辩称：一、自然资源部负有复议行为的法定职责。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，原告不服被申请人广东省自然资源厅未依据法律法规规定对原告提出的履职申请作出答复，向自然资源部提出行政复议申请，自然资源部负有行政复议的法定职责。二、自然资源部复议审理程序符合法律规定。2018年11月26日，自然资源部行政复议机构收到原告提交的《行政复议申请书》。2018年12月3日，自然资源部向广东省自然资源厅作出《行政复议通知书》［自然资复议〔2018〕876号（答）］，要求其提交书面答复，制作证据目录，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2018年12月13日，广东省自然资源厅作出复议答复并提交了相关证据。2019年1月18日，自然资源部作出《行政复议决定书》［自然资复议〔2018〕876号（决）］，并向原告进行了邮寄，原告于2019年1月21日进行了签收。自然资源部按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条关于复议程序和时限的规定，在法定期限内作出了《行政复议决定书》并向原告进行了邮寄，程序合法。三、自然资源部所作复议决定认定事实清楚，适用法律正确。原告向广东省自然资源厅提出的复议申请事项为：确认被申请人未在60日内作出答复的行为违法，责令被申请人答复。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《国土资源行政处罚办法》第五条以及《广东省国土资源执法监察工作分级管理暂行规定》第一条的规定，原告反映的吴川市人民政府违反法律法规规定将长岐镇黎屋村等村集体超过75公顷的基本农田转为一般耕地等事项，不属于被申请人的管辖范围，被申请人没有查处的法定职责。同时，原告先后向被申请人寄交的《履行职责申请书》（2018年9月20日）以及被申请人收到自然资源部转来的《履行职责申请书》（2018年10月9日）为同一事项。被申请人已于2018年10月9日将原告反映事项转湛江市国土资源局办理，湛江市国土资源局于2018年10月10日转吴川市国土资源局办理。并且，吴川市国土资源局于2018年10月17日作出《关于张君林反映吴川市政府将长岐镇黎屋等村集体超过75公顷的基本农田转为一般耕地的信访答复》，告知了原告汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线项目拟用地报批范围内的基本农田核减情况。综上所述，自然资源部作出的《行政复议决定书》［自然资复议〔2018〕876号（决）］程序合法、适用法律准确，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。经审理查明：黎日寿、黎上贵、黎亚海、黎土生、梁芬、黎周奎、黎土福等七原告为吴川市村民，因汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线建设项目的建设规划路线途经吴川市，七原告及其他村民于2018年2月28日向广东省人民检察院邮寄《举报张亚福、吴上保、李干违反中华人民共和国》的信访材料，举报当地政府在用地报批前未做好耕地占补平衡、安置补偿等措施的情况下，强行施工，请求依法查处张亚福、吴上保、李干的违法行为，并作出处理。广东省人民检察院收到后，于2018年4月17日通过政府文件交换系统将原告的上述信访事项转办给被告广东省自然资源厅，广东省自然资源厅通过政府文件交换系统将原告的上述信访事项转办给吴川市国土资源局。2018年5月25日，吴川市国土资源局就上述信访事项作出《国土资源信访事项告知书》［吴国土资（访）〔2018〕126号］，主要内容为：“……你反应的问题是汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线建设项目，该项目于2017年4月5日经省国土资源厅《关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线用地的预审意见》（粤国土资预函〔2017〕23号）2017年5月31日省发展和改革委员会《关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线工程可行性研究批复》（粤发改交通函〔2017〕2772号）的批复通过，湛江市国土资源局于2018年1月8日发布《关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线建设项目用地征收（收回）土地预公告》（湛国土资公告〔2018〕7号）。目前该项目我市正在按规定依法组织土地征收工作，对于在土地上插水管，是为了对征地红线范围进行立界，以便于对征地红线范围内的土地进行组织核实地类、面积、权属和地上物确认。由于我市还没有组织上报审批，待向省厅上报审批时再作出耕地占补平衡方案。至于你反映踩死部分玉米的问题，据向长岐镇政府了解，我市长岐镇政府组织征地工作组进行逐一核实丈量地块面积，并按照吴川市人民政府《关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线用地项目征（收）土地拆迁补偿及安置方案》进行青苗补偿给群众，目前已签领青苗补偿款有54户。另对于你反映的其他问题，不属我局职责管辖范畴。”该告知书通过国内挂号信的方式送达给原告，原告于2018年5月30日签收。2018年9月19日，七原告向原广东省国土资源厅邮寄《履行职责申请书》，申请事项为：1.查实哪些行政机关违反我国法律及行政法规规定将吴川市黎屋村民小组等众多吴川市村集体的超过75公顷基本农田非法转为一般耕地；2.责令当地人民政府及当地人民政府土地行政主管部门将吴川市黎屋村民小组于2017年被划为一般耕地的土地重新划转为基本农田并重新建立基本农田保护资料；3.核实并处理吴川市人民政府在汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线工作征地报批过程中实施的违法审批过程；4.恳请广东省国土资源厅在法定时间内将调查处理结果书面函复申请人的代理人。被告广东省自然资源厅于同年9月20日签收后，将原告反映事项转湛江市国土资源局办理，湛江市国土资源局转吴川市国土资源局办理。吴川市国土资源局于2018年10月17日作出《关于张君林反映吴川市政府将长岐镇黎屋等村集体超过75公顷的基本农田转为一般耕地的信访答复》,答复内容为：……汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线项目属于广东省“十三五”重点建设项目，已被列为《广东省高速公路建设总指挥部办公室关于加快推进2017年新开工高速公路项目前期审批工作的函》（粤高指办函〔2017〕1号）的开工项目。2017年4月5日，广东省国土资源厅文件《广东省国土资源厅关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线用地的预审意见》［粤国土资（预）函〔2017〕23号］同意核减项目范围内的基本农田。根据《广东省国土资源厅关于印发广东省土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的通知》（粤国土规划发〔2016〕122号）：各地级以上市在调整划定基本农田时，除实施国家和省重大战略部署项目、“十三五”重点建设项目难以避让及不符合划定要求的以外，符合划定要求的现状基本农田范围内的耕地，一律继续保留划定为基本农田。汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线项目属于省“十三五”重点建设交通项目，属于重大线性工程，难以避让要占用基本农田。基于上述原因，我市在2017年5月编制《吴川市土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善方案》时，将汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线项目拟用地报批范围内的基本农田按照规定调出。2018年11月23日，七原告向被告自然资源部邮寄《行政复议申请书》，请求确认被告广东省自然资源厅没有在60日内对七原告提出的《履行职责申请书》作出答复的行为违法，责令广东省自然资源厅答复七原告于2018年9月提出的履行职责申请。被告自然资源部受理七原告的行政复议申请后，于2018年12月3日向被告广东省自然资源厅发出《行政复议通知书》。经审查，被告自然资源部于2019年1月18日向七原告作出《行政复议决定书》[自然资复议〔2018〕876号（决）]，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回七原告的行政复议申请。该《行政复议决定书》于同日通过邮寄方式送达原告，原告于2018年1月21日签收。七原告不服，向本院提起行政诉讼。以上事实，有《举报张亚福、吴上保、李干违反中华人民共和国》、政府文件交换系统截图、《国土资源信访事项告知书》《履行职责申请书》《关于张君林反映吴川市政府将长岐镇黎屋等村集体超过75公顷的基本农田转为一般耕地的信访答复》《行政复议申请书》《行政复议通知书》《行政复议决定书》、邮单详情等证据予以证实，原告、被告亦陈述在案。本院认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为违法侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，也可以通过申诉、控告等方式向具有内部监督职责的上级行政机关反映，请求上级机关依法督促或者作出相应处理。申诉或控告等方式可以作为启动内部层级监督程序的线索，是否启动内部层级监督程序以及程序启动后如何做出处理决定，由上级机关根据上下级管理需要自行判断，属于政府内部管理范畴。原则上，上级机关只有在内部层级监督程序中改变或者撤销被监督行政行为，重新设定利害关系人权利义务的情况下，内部层级监督行为才外化为可复议和诉讼的行政行为。因此，上级行政机关不启动内部层级监督程序的，不改变公民、法人或者其他组织既有的权利义务关系，利害关系人不能以上级行政机关不履行法定职责为由申请行政复议或提起行政诉讼。因此，《最高人民法院关于适用的解释》明确规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的执法检查、督促履行等行为不属于行政诉讼的受案范围。本案中，七原告认为吴川市人民政府和国土部门存在违法将基本农田转为一般耕地的行为，要求广东省自然资源厅进行查处，实质是通过投诉举报的方式，要求广东省自然资源厅启动对吴川市人民政府和国土部门违法行使土地管理职权行为的内部层级监督程序。广东省自然资源厅是否启动内部层级监督程序，不属于行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，对七原告的起诉，应予驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告黎日寿、黎上贵、黎亚海、黎土生、梁芬、黎周奎、黎土福的起诉。原告已预交的案件受理费50元，在本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一九年九月十九日法官助理王石书记员苏瑛琪