辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终432号上诉人（一审原告）金淑艳，女，1958年9月23日出生，汉族，住址沈阳市东陵区。委托诉讼代理人孟丹妮，辽宁开宇律师事务所律师。上诉人（一审被告）沈阳市浑南区人民政府，住所地沈阳市浑南区世纪路13号。法定代表人王心宇，该区政府区长。委托诉讼代理人李茂，该区政府工作人员。委托诉讼代理人刘舒，北京大成（沈阳）律师事务所律师。一审被告沈阳市浑南区城市更新局（原沈阳市浑南区土地房屋征收管理办公室），住所地沈阳市浑南区新隆街8号。法定代表人黄宇光，该局局长。委托诉讼代理人刘舒，北京大成（沈阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人祁振国，该局工作人员。一审第三人沈阳正发园林绿化工程有限公司，住所地沈阳市沈河区南关路23号。法定代表人王子宣，该公司总经理。委托诉讼代理人陈爽，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。一审原告金淑艳诉一审被告沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）履行征收补偿职责一案，沈阳市中级人民法院已于2018年12月6日作出（2018）辽01行初307号行政判决。金淑艳及浑南区政府不服，均向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2019年7月31日组织各方当事人进行询问。上诉人金淑艳的委托诉讼代理人孟丹妮，上诉人浑南区政府的委托诉讼代理人李茂、刘舒，一审被告沈阳市浑南区城市更新局（以下简称浑南区更新局）的委托诉讼代理人祁振国、刘舒，一审第三人沈阳正发园林绿化工程有限公司（以下简称正发公司）的委托诉讼代理人陈爽到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1990年5月14日，沈阳市东陵区杨官东升水泥制品厂（以下简称东升水泥厂）成立，经营者金淑艳，组成形式为个人合伙。1997年11月30日，东升水泥厂注销。2001年12月25日，金淑艳以东升水泥厂的名义取得东陵国用（2001）字第01060号《国有土地使用证》，用途为工业，使用权类型为行政划拨，使用权面积为6971.50平方米。2012年3月21日，东陵区（浑南新区）政府发布东陵区（浑南新区）政征收字（2012）第（2）号《房屋征收公告》，征收范围为李巴彦、杨官村屯内国有企业（详见区土地局提供的用地范围图），原东升水泥厂在征收范围内。2012年5月2日，辽宁隆丰土地房地产与资产评估有限公司（以下简称隆丰评估公司）依据沈阳市东陵区（浑南新区）房屋征收服务中心（以下简称征收服务中心）的委托出具房地产估价报告，无证房评估总价576045元，构筑物评估总价114977元，土地使用权评估总价2283437元。2018年2月5日，金淑艳以邮寄的方式向浑南区政府邮寄申请书，要求浑南区政府履行补偿职责。沈阳速递浑南世纪部出具说明，证明金淑艳的邮件于当日妥投。浑南区政府对金淑艳的申请未作处理，现金淑艳起诉至法院，请求判令浑南区政府、浑南区征收办给付其房屋补偿款576045元、构筑物补偿款114977元以及国有土地使用权补偿款2283437元，并承担本案诉讼费用。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，东陵区（浑南新区）政府是本次征收公告的发布机关，且浑南区政府对金淑艳主张的涉案土地及地上物在征收范围内、浑南区政府具有征收补偿职责并无异议，故浑南区政府对金淑艳具有补偿的法定职责，浑南区征收办不具有补偿的法定职责。因东升水泥厂已经注销，且正发公司及王子纯等人均陈述无证房及构筑物的补偿款应给予金淑艳，故作为经营者的金淑艳有权主张相关权益。关于无证房及构筑物的补偿问题。征收服务中心委托隆丰评估公司对东升水泥厂的无证房及构筑物进行评估，无证房评估总价576045元，构筑物评估总价114977元。该评估报告记载，估价人员同征收双方当事人共同进行了现场勘察，本次评估范围及数量均由估价委托人与被征收人共同确定。金淑艳及浑南区政府对评估报告的补偿项目及评估数额亦没有异议，因该评估报告的有效期至2013年5月，故该院参照评估价格确定无证房及构筑物的补偿数额为691022元。关于国有土地使用权的补偿问题。《征补条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。据此，国有土地使用权的补偿不在征收补偿范围之内，且涉案《国有土地使用证》记载的使用权类型为行政划拨，划拨土地均应为无偿取得。虽然金淑艳主张花费6000—8000元取得该土地使用权，但并没有提供证据予以证实，且庭审自述钱款的具体用途不太清楚，无法认定为取得土地使用权支付了费用，故对金淑艳的该项主张不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、浑南区政府于本判决发生法律效力后30日内给付金淑艳征收补偿款691022元；二、驳回金淑艳的其他诉讼请求。案件受理费50元，由浑南区政府承担。上诉人金淑艳上诉称，1、《国有土地使用证》记载“该宗地于1996年初始登记，2001年换发新版土地证。”一审判决认定上诉人于2001年12月25日才取得《国有土地使用证》属于认定事实错误。2、浑南区政府在征收房屋的同时也收回了国有土地使用权，该土地使用权并不是房屋占用的土地使用权。评估报告已经将国有土地使用权总面积减去房屋占用的土地面积，故一审判决适用《征补条例》第十七条第一款来评判征收国有土地使用权应否予以补偿属于适用法律错误。3、上诉人的国有土地使用权虽为划拨方式取得，但评估时已经扣除了相应的土地出让金，上诉人一直按照浑南区政府的要求配合征收、评估等事宜，浑南区政府征收国有土地使用权给上诉人造成了损失，依法应予补偿。4、上诉人于2012年12月中旬已按浑南区政府的要求自动搬迁，将土地及房屋全部交出，但至今仍未得到土地使用权、无证房及构筑物补偿款，浑南区政府应当按照银行贷款利率支付因迟延履行补偿职责造成的利息损失。综上，请求二审法院维持一审判决第一项，撤销一审判决第二项，改判浑南区政府给付上诉人国有土地使用权补偿款2283437元并支付全部补偿款的银行同期贷款利息。上诉人浑南区政府上诉称，1、金淑艳及正发公司均未提供证据证明无证房及构筑物系金淑艳投资建设并拥有产权，无法证明金淑艳为无证房及构筑物的合法权利人，应先行通过民事诉讼确认产权，一审法院在征收补偿案件中直接判定无证房属于金淑艳所有并支付补偿款缺乏依据。2、根据《征补条例》第二十四条第二款的规定，在行政机关未对涉案无证房及构筑物的合法性进行调查、认定的前提下，本案不属于履行征收补偿职责之诉的受案范围，一审法院适用法律错误。3、涉案无证房及构筑物的评估报告有效期在2013年5月1日已届满，不能作为补偿的合法依据，一审法院使用过期的评估报告作为裁判依据错误。4、《征补条例》的补偿对象仅限于地上房屋，不包括国有土地使用权。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，市、县级政府可以无偿收回划拨土地使用权，收回时仅对地上物根据实际情况给予适当补偿，金淑艳要求土地使用权补偿没有法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决第一项，依法改判或发回重审。一审被告浑南区更新局答辩称，同意浑南区政府的上诉意见。一审第三人正发公司述称，同意金淑艳的上诉意见。本院经审理查明，东升水泥厂于1996年取得涉案土地的《国有土地使用证》，并于2001年12月25日换发为东陵国用（2001）字第01060号《国有土地使用证》。一审法院认定的其他事实正确，本院予以确认。本院认为，金淑艳在起诉状中载明的诉讼请求为：1、判令被告给付原告6971.5平方米国有土地使用权的补偿款2283437元；2、判令被告给付原告房屋补偿款576045元及构筑物补偿款114977元。金淑艳在上诉状中又提出判令被告给付其从2012年12月20日起至实际给付之日止，按照人民银行同期贷款利率计算的迟延支付补偿款的利息的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。本案的焦点问题是金淑艳请求浑南区政府给付征地补偿款及利息的理由能否成立。关于国有土地使用权补偿问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。据此，因社会公共利益的需要收回国有土地使用权的，应当及时给予被征收人公平合理的补偿。收回的国有土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年限、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿；收回的国有土地使用权以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用者应有权益后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。《征补条例》第十三条第三款、第十七条第一款、第十九条第一款规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条第一款规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。据此，国有土地上的房屋征收对象不仅包括房屋，也包括房屋所占用的土地使用权。国有土地上的房屋征收补偿价值包括被征收房屋所占用土地的价值，即国有土地使用权的价值在征收补偿范围之内。在房地产评估时，不但要考虑房屋本身及其占用的土地，还要考虑没有建筑物的空地。当空地仅为正常通行所需面积时，一般不再单独给付国有土地使用权补偿；当空地面积远远大于房屋及地上物所占土地面积时，则需单独给付国有土地使用权补偿。虽然1990年发布实施的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款规定，对划拨土地使用权，市、县级人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求可以无偿收回，并可依照该条例的规定予以出让，但该条款所用立法用语为“可以”，即并未禁止政府给予土地使用者适当补偿。中共中央、国务院于2016年11月27日发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，土地、房屋等财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理的补偿。划拨土地使用权也是土地使用者依法取得的土地使用权，不能仅以土地使用权系划拨方式取得为由认定土地使用者无权获得土地使用权补偿。本案中，金淑艳向法院提供的《情况说明》证实其于1983年末生产队解体时出资4800元购买了原杨官二队的饲养站、队部及仓库等房屋，并由此取得了涉案6971.5平方米土地的使用权。1996年在杨官村委会予以核准认可的情况下，土地管理部门为东升水泥厂（经营者为金淑艳）颁发了《国有土地使用证》。在2001年换发的《国有土地使用证》所附比例图中亦显示杨官村委会在涉案土地四至位置均盖章予以确认，该《国有土地使用证》在征收之前并未被有权部门撤销。浑南区政府在二审中自认对涉案土地的征收除了发布《征收公告》外，并未制定和发布《征收安置补偿方案》，故金淑艳对涉案土地及地上物的补偿范围及补偿标准无从知晓。隆丰评估公司接受征收服务中心的委托，于2012年5月2日作出辽隆房估字（2012）1029号房地产估价报告，以2012年3月21日征收决定发布之日作为估价时点，对东升水泥厂部分土地使用权及地上建筑物的征收补偿价格予以评估。该评估报告载明，经征收双方确定，本次估价对象为东升水泥厂拥有的位于汪家镇杨官村厂区内的部分土地使用权及地上12栋房屋及8项构筑物。在2007年9月4日和2012年4月26日，评估公司估价人员同征收双方当事人共同进行现场勘察。征收双方确定，土地使用权的评估面积为6024.9平方米，即为证载面积扣除地上有证房屋占地面积946.4平方米。土地价格的确定是取基准地价系数修正法和成本逼近法两者算术平均值再扣除相应的土地出让金，最终评估值为2283437元（379元/平方米）。该评估报告已向金淑艳送达，金淑艳对评估结果并无异议。在浑南区政府未依法发布《征收安置补偿方案》的前提下，金淑艳有理由相信双方确定的评估项目即为对其补偿项目，评估报告确定的评估价格即为对其补偿数额。金淑艳基于对浑南区政府的信任，在未签订安置补偿协议时即按照浑南区政府的要求先行搬迁，但浑南区政府在对有证房屋签订补偿协议后，却对其他补偿项目既不签订补偿协议，也不作出补偿决定。国务院发布的国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》要求行政机关依法行政必须遵守诚实守信原则。浑南区政府已经确认土地使用权面积并委托评估机构进行评估，表明其同意对6024.9平方米国有土地使用权予以补偿，现金淑艳要求浑南区政府给付上述国有土地使用权补偿款应予支持。虽然辽隆房估字（2012）1029号房地产估价报告已经过期，但考虑到双方当事人当时对该评估报告均无异议，故可以作为参照依据，浑南区政府应当给付金淑艳国有土地使用权补偿款2283437元。关于无证房及构筑物补偿的问题。涉案无证房及构筑物的实际使用人正发公司及王子纯等人均已出具书面承诺，同意将无证房及构筑物的补偿款给予金淑艳，故涉案的无证房及构筑物的权属并无争议，浑南区政府关于应先行通过民事诉讼确认无证房及构筑物产权的上诉主张缺乏事实根据。《征补条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。浑南区政府在拆除涉案无证房及构筑物之前，并未依照上述规定进行调查、认定和处理。据此，并非所有的未经登记的建筑均不予补偿，更不存在有关部门不依法作出调查、认定和处理，相关权利人就不能提起履行补偿职责之诉的问题。浑南区政府一方面并未认定涉案无证房及构筑物为违法建筑或超过批准期限的临时建筑，一方面又委托评估公司对上述建筑进行征收补偿的价值评估，可以推定其同意对上述建筑按照评估价格予以补偿。鉴于诉讼时涉案建筑已被拆除，而评估报告系基于双方当事人共同确定的评估项目及数量而作出，且双方当事人对评估数额均无异议，故一审法院参照评估价格确定无证房及构筑物的补偿数额并无不当，直接判令浑南区政府向金淑给付无证房及构筑物的补偿款亦无不当。浑南区政府针对一审判决第一项所提的上诉理由均不能成立，本院不予支持。关于利息损失的问题。《征补条例》第二十七条第一款、第二款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）项规定，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。本案中，浑南区政府未就涉案的无证房、构筑物及国有土地使用权与金淑艳签订征收补偿协议，亦未作出征收补偿决定，其与金淑艳就补偿项目和补偿数量作出确定并委托评估公司评估征收补偿价值后即要求金淑艳先行搬迁。一审庭审中，浑南区政府自认确实对涉案建筑实施了拆除，但具体拆除时间不清楚；金淑艳则主张于2012年12月中旬已将涉案房屋交给浑南区政府。金淑艳于2012年12月已经履行了自动搬迁义务，但浑南区政府至今未向金淑艳给付征收补偿款，其迟延给付征收补偿款的行为违反上述法律规定。金淑艳要求浑南区政府支付迟延给付补偿款利息的主张符合公平原则，应予支持。鉴于浑南区政府未能举证证明涉案建筑被拆除的具体时间，而金淑艳主张2012年12月中旬已经交付被征收的房屋及土地，遵循先补偿、后搬迁的基本原则，浑南区政府应以2012年12月1日作为利息起算点，按照人民银行同期存款利率给付金淑艳征收补偿款的利息。行政机关给付补偿款利息应以实际损失为限，金淑艳未能提供证据证明其因迟延领取补偿款而导致贷款利息受损，故其主张按照人民银行贷款利率计算利息的上诉主张缺乏事实根据和法律依据，本院对其该项上诉主张不予支持。综上所述，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法应予纠正。上诉人金淑艳的上诉理由成立，对其上诉请求本院依法予以支持。上诉人浑南区政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下：一、维持沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初307号行政判决第一项，即“被告沈阳市浑南区人民政府于本判决发生法律效力后30日内给付原告金淑艳征收补偿款691022元”；二、撤销沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初307号行政判决第二项，即“驳回原告金淑艳的其他诉讼请求”；三、判令沈阳市浑南区人民政府于本判决生效之日起30日内给付金淑艳6024.9平方米国有土地使用权补偿款2283437元；四、判令沈阳市浑南区人民政府于本判决生效之日起30日内给付金淑艳2974459元征收补偿款的利息（自2012年12月1日起至实际给付之日止，按照人民银行同期存款利率计算）。二审案件受理费50元，由上诉人沈阳市浑南区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 李 蕊审判员 曹丽华审判员 李 明二〇一九年九月二十四日法官助理张馨予书记员倪弘毅（代）