河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019）豫03行初335号原告新乡市容创实业有限公司，住所地：新乡市平原示范区嘉陵江路**碧桂园凤凰湾（**）**。法定代表人姚金华，总经理。委托代理人马永翔，北京天驰君泰（郑州）律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人张新，河南大河律师事务所律师。一般代理。被告原阳县人民政府，住所地，住所地：原阳县新城区黄河大道中段iv>法定代表人王保明，县长。委托代理人刘文杰，该政府工作人员。特别授权代理。委托代理人杨长庚，河南国豪律师事务所律师。特别授权代理。被告新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会，住所地，住所地：新乡市滨湖大道与太行大道市民之家iv>法定代表人杨洁，主任。委托代理人刘文杰，该政府工作人员。特别授权代理。委托代理人杨长庚，河南国豪律师事务所律师。特别授权代理。被告新乡市人民政府，住所地，住所地：新乡市红旗区人民东路**iv>法定代表人王登喜，市长。委托代理人侯运宽，市政府办公室科长。特别授权代理。委托代理人王现琴，市政府办公室工作人员。一般代理。原告新乡市容创实业有限公司（以下简称容创公司）诉被告原阳县人民政府（以下简称原阳县政府）、被告新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会（以下简称平原管委会）、被告新乡市人民政府（以下简称新乡市政府）土地行政管理一案，河南省高级人民法院于2019年7月8日作出（2019）豫行指42号行政裁定，指定本院管辖。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告容创公司的委托代理人马永翔、张新，被告原阳县政府和平原管委会的委托代理人刘文杰、杨长庚，被告新乡市政府的委托代理人侯运宽、王现琴到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告容创公司起诉称：一、2014年3月26日，我公司在原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）举办的国有土地使用权招拍挂活动中，竟得国有土地一块，面积55053.6平方米，出让总价1239万元，约定的现状土地条件为“三通一平”，土地用途为工业用地。合同约定：受让人在本合同项下宗地内进行建设时，有关用水、用气、污水及其他设施与宗地外主管线、用电变电站接口和引入工程，应按有关规定办理。××未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求××按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失，土地使用年限自达到约定的土地条件之日起算。上述合同签订后，我公司足额缴纳土地出让金及各项税费。但被告及其所属国土部门却没有按照约定提供“三通一平”的建设土地，一直到现在还不通水、无排污管道，不通电，2018年后半年建设的周边道路还没有经过验收，根本无法正常使用。二、被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》违法，应予撤销。理由为:1.被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实错误。我公司未在法律规定期限内动工开发建设，是因为被告及其所属国土部门提供给我公司的土地没有达到“三通一平”的条件，不具备开工建设的基本条件，不是我公司没有开工建设，而是周边所有的企业对竟得的土地均因不具备开工条件而没有开工建设。根据约定，土地使用年限自达到约定的土地条件之日起算，我公司的动工日期亦应相应顺延。且我公司在被告所属国土部门留存有联系方式，有看场人员，完全可以向我公司送达法律文书，我公司至今未见过所谓的《闲置土地认定书》，该《闲置土地认定书》对我公司依法不生效。2.被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》违反法律规定。（1）违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条的规定。因出让的土地没有达到“三通一平”的条件，不具备开工建设的基本条件，根据上述的规定，不应收回我公司的土地使用权。（2）违反了国土资源部《闲置土地处置办法》第八条、第十二条、第十三条的规定。被告及其所属国土部门没有与我公司进行协商，而是以莫须有的理由直接收回我公司的土地使用权。（3）违反了自然资源部《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规（2018）1号）的规定。（4）违反了党中央、国务院关于保护民营企业的政策。（三）被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》属于行政处罚，违反了《行政处罚法》规定的程序。国家土地管理局印发《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知规定:“五、依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。”被告应按照《行政处罚法》和《河南省行政机关执法条例》的规定履行告知、通知等职责，保障我公司享有陈述、申辩、申请听证、举证等基本权利。但被告却抛开了这一切，直接向我公司下达《收回国有建设用地使用权决定书》，程序严重违法。三、被告新乡市政府作出的《行政复议决定书》违法，应予撤销。1.《行政复议决定书》认定事实错误。在行政复议中，我公司提供了原阳县原武镇菜王村委会出具的《情况说明》、案涉宗地照片，和周边企业人员、村民的视频资料，足以证明出让土地没有达到“三通一平”，《行政复议决定书》没有采信上述客观证据，径行认定我公司在土地交付两年后没有动工开发建设，违反了《闲置土地处置办法》的规定，是错误的。2.《行政复议决定书》适用法律错误。综上，请求：1.撤销原阳县政府、平原管委会向容创公司作出的原（平）土闲收字（2018）1号《收回国有建设用地使用权决定书》。2.撤销新乡市政府作出的新政复决（2019）75号《行政复议决定书》。诉讼费由被告承担。被告原阳县政府和平原管委会共同答辩称：一、原告对案件的事实叙述错误。合同订立后，被告依约向原告现状交付了土地，该宗土地也符合“三通一平”的约定条件，根本不存在“至今不通水、不通电、无排污管道，周边道路未经验收、根本无法正常使用”等事实，原告至今未开工建设的原因和责任根本不是被告的行为造成的，和被告无关。和原告一路之隔的河南省银莲粮油农贸有限公司、河南老鼎丰食品有限公司等晚进驻的企业，均早在原告的合同建设期内完成了几乎同样的建设任务，如果案涉宗地及其周边出让的土地不符合或不具备开工建设条件，上述其它企业就不可能完成同样的建设工程，证明原告所述不实。二、原告主张被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》违法并应予以撤销的理由不成立。（一）认定事实：1.原告认为的“土地使用年限自达到约定的土地条件之日起算，我公司的动工日期也应相应顺延。”错误。土地使用年限从何时起算以及期限多长和原告的动工日期及是否需要延长没有任何关系，是两个不同性质的问题。2.原告在被告处虽然预留有联系人和联系方式，但2018年5月8日后，要么联系不上，即使偶然联系上了也是换人（无任何合法有效的委托授权手续）前来，解决不了任何问题，特别是人走后如泥牛入海杳无音信，长时间失联。3、原告所说“有人看场”不存在，该宗地上无任何建筑物，现在的大门彩板房也是去年冬天（春节前）刚搭建的。（二）被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》不违反法律规定。1.涉案地块是工业用地，不属于房地产开发的商住用地，本案不适用《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定。2.《收回国有建设用地使用权决定书》并未违反《闲置土地处置办法》的规定。本案并不是由政府及其有关部门的原因造成原告动工开发延迟，原告也并未按此规定进行申报并经报告审核属实。原告所谓的“没有与其进行协商，以莫须有的理由直接收回土地使用权”与客观事实不符。被告在作出《收回国有建设用地使用权决定书》前曾多次与原告联系，在原告迟迟不来解决问题的情况下，才依法作出了《收回国有建设用地使用权决定书》。本案是企业自身原因造成的闲置土地，不适用自然资源部《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》。（三）国家土地管理局印发《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知规定，依照《土地管理法》第十九条的规定，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权，属于行政处理决定。并不像原告所说属行政处罚行为，这是两个不同的法律概念，不可混同。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告新乡市政府答辩称：一、被告作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确。二、被告作出的《行政复议决定书》程序合法。被告依法受理原告的行政复议申请后，在法定期限内将复议申请书送达被申请人，由于案情复杂，依法延期30日，2019年5月10日作出《行政复议决定书》并送达各方当事人。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明：2014年3月26日，原告容创公司通过竞拍方式竞得位于新乡市平原新区沙河路以南、凤凰山路以东、丹江路以北、云梦路以西的一块国有建设用地的使用权。2014年4月25日，容创公司（受让人）与原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）（××）签订《国有建设用地使用权出让合同》。出让的建设用地面积为55053.6平方米，用途为工业用地，出让价为1239万元，出让年限为50年。《国有建设用地使用权出让合同》中关于案涉土地的交付、土地开发建设与利用、违约责任有以下约定：××同意在2014年6月30日前将出让宗地交付给受让人，××同意在交付土地时该宗土地应达到本条第（二）项规定的土地条件：……（二）现状土地条件：现状，三通一平（第六条）；土地出让金在合同签订后30日内一次性付清（第十条）；受让人对项目固定资产的总投资不低于经批准或登记备案的金额2300万元（第十二条）；建筑物性质为标准化厂房及配套设施，建筑总面积88100平方米；受让人同意项目在2014年8月31日前开工，在2016年8月30日前竣工（第十三条、第十六条）；受让人进行建设时，有关用水、用气、污水及其他设施与宗地外主管线、用电变电站接口和引入工程，应按有关规定办理(第十七条)；受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费。土地闲置满两年且未开工建设的，××有权无偿收回土地使用权（第三十二条）。××未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求××按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算（第三十八条）。《国有建设用地使用权出让合同》签订后，容创公司于2014年7月25日缴纳了1239万元土地出让金。2018年4月27日，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）通过《新乡日报》向容创公司发送《告知函》，告知该公司所取得的建设用地荒废搁置早已超过两年，拟对该建设用地使用权收回，如有异议可在规定时间内进行陈述并提出书面异议，逾期视为放弃权利。2018年5月4日，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）向容创公司作出《闲置土地调查通知书》，2018年5月8日，该公司法定代表人姚金华签收该通知书。后容创公司向原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）出具了情况说明，认为其取得的建设用地所在的原武工业区至今水、电、排污设施不配套，至今没有完善，现状与当初招商条件相差甚远，故不能进场施工。后原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）以联系不到容创公司负责人、按照工商登记住址找不到该公司、该公司不配合调查为由，在2018年6月8日，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）对容创公司闲置土地进行了现场勘查、拍照，于2018年6月27日向容创公司作出《闲置土地认定书》，于2018年7月2日向容创公司作出《闲置土地处置听证权利告知书》，在2018年7月6日通过《新乡日报》向容创公司公告送达上述认定书及告知书。2018年12月13日，原阳县政府、平原管委会向容创公司作出原（平）土闲收字（2018）1号《收回国有建设用地使用权决定书》，主要内容如下：由于你公司未在法律规定期限内动工开发建设，该宗地依法被认定为闲置土地，并已于2018年7月6日向你公司公告送达了《闲置土地认定书》，根据《闲置土地处置办法》第十四条第一款（二）项之规定，决定依法无偿收回上述闲置土地使用权。该决定书同时告知了行政复议及行政诉讼权利。2019年1月18日，容创公司委托其股东齐振江签收了《收回国有建设用地使用权决定书》。容创公司不服，向新乡市政府申请行政复议，新乡市政府2019年3月5日受理，经延期，于2019年5月10日作出新政复决（2019）75号《行政复议决定书》，维持了原阳县政府、平原管委会作出《收回国有建设用地使用权决定书》。容创公司不服，遂提起本案诉讼。另查明：庭审中，原阳县政府、平原管委会称涉案土地市政供水没有通到位，企业可以自行打井取水。上述事实由经庭审举证、质证的《国有建设用地使用权出让合同》、缴纳土地出让金票据、《新乡日报》刊登的《告知函》、2018年5月4日《闲置土地调查通知书》、《关于容创公司涉嫌闲置用地的情况报告》、《关于容创公司闲置土地处理的情况说明》、《关于容创公司位于原武工业区内一宗闲置用地处置的情况汇报》、《关于容创公司涉嫌闲置用地的情况报告》、《现场勘查笔录》及照片、《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》、《新乡日报》刊登的《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》、《收回国有建设用地使用权决定书》及《送达回证》、《行政复议决定书》等证据以及庭审笔录予以证明。本院认为：一、关于涉案建设用地是否属于闲置土地的问题。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》收回容创公司用地的理由是未动工开发满两年，《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置:（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的……”；第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限；（二）调整土地用途、规划条件；（三）由政府安排临时使用；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式”；第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”本案中，认定容创公司未动工开发满两年的前提条件是原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）出让给容创公司的土地应当符合合同约定的“三通一平”条件，即通路、通电、通水及场地平整，且该两年应当从符合三通一平条件之日起计算。原阳县政府、平原管委会在开庭中陈述：“目前涉案的建设用地的市政供水没有通到位，企业可以自行打井取水”，此种情形显然不能认定为通水，即涉案建设用地截止目前没有达到“三通一平”条件。综上，被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》认定容创公司未动工开发满两年，涉案建设用地为闲置土地的主要证据不足。二、关于被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》程序是否合法的问题。对于行政执法过程中的法律文书送达，参照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”的规定，应当依照民事诉讼法规定的送达方式进行。民事诉讼法规定的送达方式包括：直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达、公告送达。公告送达的前提条件是受送达人下落不明，或者用其他送达方式无法送达。本案被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》涉及容创公司的重大利益，根据本院查明的事实，在闲置土地处置过程中作出的《闲置土地调查通知书》、《收回国有建设用地使用权决定书》分别是由容创公司法定代表人、受委托的公司股东签收，在未穷尽其他送达方式进行送达的情况下，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）以电话联系不上容创公司、找不到该公司办公地点为由，认为容创公司不配合调查，即通过公告方式向容创公司送达《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》违反法定程序。综上，被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》违反法定程序。三、关于新乡市政府作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。被诉的原行政行为《收回国有建设用地使用权决定书》因存在主要证据不足、违反法定程序，应当依法撤销。新乡市政府的《行政复议决定书》维持原行政行为亦属于主要证据不足，亦应当依法撤销。综上所述，容创公司的诉讼请求有事实及法律依据，本院予以支持。原阳县政府、平原管委会、新乡市政府的答辩意见理由不足，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告原阳县政府、平原管委会作出的原（平）土闲收字（2018）1号《收回国有建设用地使用权决定书》；二、撤销新乡市政府作出的新政复决（2019）75号《行政复议决定书》。一审诉讼费50元，由被告原阳县政府、平原管委会、新乡市政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 张 强审判员 高 玲审判员 李扬丽二〇一九年九月十日书记员 水浩浩