广东省云浮市云城区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤5302行初66号原告：刘雅爱，女，汉族，1981年11月2日出生，住福建省福清市。委托代理人：梁钧然，广东翔浩律师事务所执业律师。委托代理人：何雅婵，广东翔浩律师事务所执业律师。被告：云浮市自然资源局。住所地：广东省云浮市世纪大道中云浮市自然资源局。法定代表人：谢月浩。委托代理人：廖国强，云浮市自然资源局科员。委托代理人：邱庭辉，广东百誉律师事务所执业律师。原告刘雅爱不服被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）作出的编号云规划执法罚决[2018]14号《行政处罚决定书》，于2019年6月20日向本院起诉被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）土地行政处罚纠纷一案，本院于2019年6月26日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年8月30日公开开庭进行了审理。原告刘雅爱的委托代理人何雅婵，被告云浮市自然资源局的委托代理人廖国强、邱庭辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）于2018年12月28日作出的编号云规划执法罚决[2018]14号《行政处罚决定书》称：我局于2018年11月16日对刘雅爱违法建设一案立案调查。经查，你未经规划行政主管部门批准的情况下，擅自在云城街道建设北路凯旋维也纳酒店六楼违规占用公共露台建设KTV包厢，建筑面积500平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。上述违法事实有下列证据证实：1、现场勘测笔录；2、现场勘测图；3、现场照片；4、调查询问笔录；5、房屋租赁合同。我局已于2018年12月20日依法向你送达《行政处罚告知、听证告知书》（云规划执法罚听告字[2018]14号《行政处罚决定书》），你没有陈述申辩，也没有申请听证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，我局决定作出处罚如下：责令你限期拆除在云城街道建设北路凯旋维也纳酒店六楼的违法建筑。行政处罚履行方式和期限：7日。本决定送达当事人，即发生法律效力。……原告刘雅爱诉称，2018年6月18日，原告（乙方）与云浮凯旋国际酒店有限公司(甲方）签订《房屋租赁合同书》，约定原告承租甲方坐落于云浮市市区建设北路11号银禧商业城第五层（实际为电梯第6层）场地，建筑面积约2600平方米（含外围露台，计算租金面积为2354平万米），租赁期限自2018年6月25日起至2022年12月31日。2018年12月28日，被告向原告作出[云规划执法罚决[2018]14号]《行政处罚决定书》，称原告未经规划行政主管部门批准的情况下，擅自在云城街道建设北路凯旋维也纳酒店六楼违规占用公共露台建设KTV包厢，建筑面积500平方米的行为违法，责令原告限期拆除在云城街道建设北路凯旋维也纳酒店六楼的违法建筑。原告认为，被告作出行政处罚决定的具体行政行为违法，应予撤销。一、被告作出的行政处罚决定对象错误。行政处罚适用的对象是违反行政管理秩序的行政违法者，而本案原告只是涉案建筑的承租人、使用人，并非实际违法建设所有人。根据《房屋租赁合同书的约定，原告亦非涉案建筑的实际违法建设行为人，故被告作出行政处罚决定的对象错误，应予以撤销。二、被告作出的行政处罚决定违反法定程序。《行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”第三十二条：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见。”根据上述规定，被告作出行政处罚决定并未告知涉案建筑的所有人即云浮凯旋国际酒店有限公司，剥夺当事人的申辩、陈述权，故该具体行政行为违反法定程序，应予以撤销。为此，原告诉至法院，请求：1、依法撤销被告作出的[云规划执法罚决[2018]14号]《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：证据一、身份证，证明原告的主体资格。证据二、行政处罚决定书，证明被告主体资格及被告对原告作出行政处罚决定的事实。证据三、房屋租赁合同书，证明原告是涉案违法建设的承租方。证据四、房地产权属证书，证明涉案违法建设权属人为云浮凯旋国际酒店有限公司。被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）辩称，一、被告对行政处罚相对人刘雅爱作出的云规划执法罚决[2018]14号《行政处罚决定书》于法有据，程序合法。2018年10月9日、2018年11月26日、2018年12月5日等时间，被告多次接到市民黄先生、李女士等多人、多次通过电话、12××5政府热线、被告门户网站的举报，举报称位于云城区建设北路维也纳酒店六楼九歌KTV擅自将六楼的公共阳台兴建成KTV包厢，要求被告调查处理。经核查，群众举报线索属实，被告执法人员依法立案查处，经调查，刘雅爱于2018年6月18日与云浮凯旋国际酒店有限公司签订房屋租赁合同，租用酒店六楼作为KTV娱乐场所使用，租用面积2600多平方米（含外围露台），刘雅爱委托陈必城作为工程负责人，负责整个KTV娱乐场所的建设与装修，当事人在没有办理《建设工程规划许可证》的情况下，擅自占用六楼公共露台位置违规加建KTV包厢，面积约500平方米，原告刘雅爱的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依法根据《中华人民共和囯城乡规划法》第六十四条予以处罚。以上事实有群众投诉档案资料、询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图、现场照片、身份证复印件、企业信息公示系统网上截图、房屋租赁合同、建筑平面图等证据证实。针对原告刘雅爱的违法行为，被告执法人员于2018年10月17日向原告发出了《责令停止违法行为通知书》(云规划执法责停[2018]第75号），责令原告停止违法建设行为；于2018年11月14日向当事人发出了《限期拆除违法建筑物通知书》（云规划执法限拆字[2018]第91号），限期原告自行拆除建筑物改正违法行为，但原告拒不履行义务。被告于2018年12月20日向原告发出了《行政处罚告知、听证告知书》（云规划执法罚听告字[2018]14号）告知原告陈述申辩、申请听证的权利，并于2018年12月28日向原告发出了《行政处罚决定书》（云规划执法罚决（2018)14号），责令原告在七天内自行拆除在云城街道建设北路凯旋维也纳酒店六楼的违法建筑。上述执法程序符合法律的相关规定。二、原告诉讼事实不足。1、原告称被告作出的行政处罚决定对象错误，但经被告执法人员调查，确认原告刘雅爱是本案行政处罚决定的对象。第一，涉案建筑物及露台是原告刘雅爱承租并用于经营KTV，以上事实原告已经自认且有房屋租赁合同书、国家企业信用信息公示系统等证据证实；第二，涉案九歌KTV所在位置在原告刘雅爱承租期内存在建设行为，以上有现场勘测笔录、现场勘测图、现场照片、群众投诉材料等证据证实。涉案九歌KTV所在位置自承租期开始，由承租人刘雅爱所控制、管理、使用，因此可以确认原告实施了涉案违法建设行为。2、原告称被告违反了法定程序，这与事实不符。被告已于2018年12月20日向原告发出了《行政处罚告知、听证告知书》（云规划执法罚听告字[2018]14号）告知原告陈述申辩、申请听证的权利。综上所述，被告作出的云规划执法罚决（2018)14号《行政处罚决定书》具体行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律准确，恳请人民法院驳回原告诉讼请求。被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）向本院提交了以下证据：证据一、行政处罚决定书（编号：云规划执法罚决[2018]14号）、送达回证、照片，证明被告依法作出的行政处罚决定书（编号：云规划执法罚决[2018]14号）符合法律规定。证据二、行政处罚告知、听证告知书（编号：云规划执法罚听告字[2018]14号）及送达回证，证明被告在处罚前履行了处罚告知、听证告知程序。证据三、违法案件处理决定呈批表，证明该违法案件处理决定经审批。证据四、立案呈批表，证明被告对该违法行为立案查处。证据五、违法线索登记表、群众投诉档案资料，证明该处罚案件来源和原告存在违法建设行为。证据六、案件调查报告，证明违法当事人的基本情况、调查情况、违法事实认定等。证据七、违法案件审理记录，证明该违法案件经审理（会审）。证据八、询问笔录，证明违法事实。证据九、现场勘测笔录、勘测图，证明违法建筑物位置及相关情况。证据十、《责令停止违法行为通知书》（编号：云规划执法责停[2018]75号）、送达回证，证明被告曾责令原告立即停止违法行为，主动纠正违法行为、消除违法状态。证据十一、《限期拆除违法建设通知书》（编号：云规划执法限拆字[2018]91号）、送达回证、现场照片，证明被告曾限期原告自行拆除违法建筑物，改正违法行为。证据十二、现场照片，证明违法建筑物位置及相关情况。证据十三、身份证复印件，证明原告作为该行政处罚案件主体适格。证据十四、企业信用信息公示系统网上截图，证明原告作为该行政处罚案件主体适格。证据十五、房屋租赁合同、建筑平面图，证明原告是涉案违法建设所在露台的承租方。经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：原告刘雅爱对被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）提交证据一的真实性没有异议，但对合法性、关联性有异议，认为原告并非涉案违法建筑的所有人，所以处罚决定书作出的程序以及处罚决定均不合法。对证据二的真实性没有异议，但对合法性、关联性有异议，因为原告不是涉案建筑的所有人，所以将告知书送达给原告而没有送达给房屋实际权属人云浮凯旋国际有限公司，程序不合法。对证据三至五的真实性、合法性、关联性均没有异议。对证据六的真实性、合法性、关联性均有异议，此仅仅是被告的内部调查报告，原告无从得知其内容的真实性。对证据七与证据六质证意见一致。对证据八的真实性、合法性、关联性均没有异议，并且请法庭注意，在证据八的第二页被询问人陈必城在笔录中陈述“原地址为KTV娱乐场所，违法建设的六楼公共露台部分作为仓库、办公室和厨房使用，原来已经存在，现我方承租过来继续经营。”、“2018年10月开始装修改造，现正在室内装修改造过程中。”由此可以反映涉案的建筑物在原告承租之前已经存在，原告仅仅是对涉案的建筑物进行内部装修，而装修与建设是两个完全不同概念，装修是对原建筑物的改造，而建设在完全没有的基础上新建起来，所以原告并不是涉案建筑物建设者。对证据九的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，现场勘测并未通知利害关系人到场，所以原告不予认可。对证据十，原告认为没有通知建筑物真正的权属人，所以程序不合法。对证据十一与证据十意见一致。对证据十二的真实性、合法性、关联性均没有异议。对证据十三、十四的真实性、合法性没有异议，但对证明内容有异议。对证据十五的真实性、合法性、关联性均没有异议，并且在租赁合同的第八条亦说明原租赁方加建部分由乙方自行向政府部门申报手续，这里的乙方即本案原告，从该表述可以反映原告在承租涉案房屋之前，露台上的建筑物已经是存在的，所以原告不是违法建筑的建设人。被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）对原告提交的证据一至三均无意见。本院对上述证据认证如下：被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）提交的证据材料真实合法，能够认定与本案相关的事实，依法对其提交证据的真实性予以确认。被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）对原告提交证据没有异议，本院对原告提交证据予以采信。经审理查明，位于云浮市市区建设北路11号银禧商业城第五层的房地产权属人为云浮凯旋国际酒店有限公司，2018年6月18日，原告刘雅爱（承租方，乙方）与云浮凯旋国际酒店有限公司（出租方，甲方）签订一份《房屋租赁合同书》，载明：1、甲方将座落于云浮市市区建设北路11号银禧商业城第五层（实际为电梯第6层）场地出租给乙方。建筑面积约2600平方米（含外围露台，计算租金面积为2354平方米）。2、房屋的租赁合同期限为4.5年，自2018年6月25日起至2022年12月31日。3、乙方可将租赁房屋作餐饮、休闲、娱乐行业用途，乙方自行负责该场地的工程装修、消防报建，并保证在出租房屋使用过程中的行为符合有关法律、法规及规章的规定。4、甲方应于2018年6月25日前将出租房屋交付乙方使用（2018年6月25日至2018年10月31日为装修免租期，甲方免收乙方租金）。5、租赁期内，场地内的装修由乙方自行负责，但必须遵守甲方管理公司的相关规定。该场地外围露台未计入租赁面积内，可由乙方免费使用，但原租赁方加建的部分由乙方自行向政府部门申报手续，若遇政府部门要求拆除，乙方须无条件自行拆除清理完善。签订《房屋租赁合同书》后，云浮凯旋国际酒店有限公司于2018年6月25日将云浮市市区建设北路11号银禧商业城第五层（实际为电梯第6层）交付给原告刘雅爱使用，原告刘雅爱于2018年10月对上述房屋进行装修。原告刘雅爱在庭审中确认其委托陈必城对上述房屋进行装修。2018年10月，12××5政府热线收到市民的投诉，反映位于云浮市云城区云城街道建设北路凯旋维也纳酒店六楼有一间无名在建KTV，该KTV私自将六楼的公共阳台兴建成包厢。2018年10月17日，被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）向林秀祎、刘雅爱发出一份《责令停止违法行为通知书》，载明：你（单位）未经批准，擅自在云城区建设北路维也纳酒店六楼进行违法建设，涉嫌违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你（单位）立即停止上述违法行为，听候处理。收到被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）《责令停止违法行为通知书》后，原告刘雅爱并没有停止建设行为。2018年11月14日，被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）向林秀祎、刘雅爱、陈必城发出一份《限期拆除违法建筑通知书》，要求林秀祎、刘雅爱、陈必城立即停止建设，并自该通知书送达之日起7日内自行拆除建筑物。2018年11月16日，被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）对陈必城做了一份询问笔录，询问笔录载明：“问：今天请你来主要是了解一下你位于凯旋维也纳酒店六楼KTV违法建设的有关情况，请你配合。答：好的。问：违法建设的地方原来是如何的？答：原地址为KTV娱乐场所，违法建设的六楼公共露台部分作为仓库、办公室和厨房使用，原来已经存在，现我方承租过来继续经营。问：土地的权属是谁？建设情况如何？答：土地属于凯旋维也纳酒店所有，现我方租赁的6楼已取得房产证，租用期限2018年6月25号至2036年6月25日，租用面积2345平方米，装修改造过程中占用六楼公共露台，面积约400平方米。问：什么时候开始建设？现在建设到什么程度？答：2018年10月开始装修改造，现正在室内装修改造过程中。问：有无办相关报建手续：答：没有。”同日，被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）对原告违法建设现场进行了勘测，制作了《现场勘测笔录》、《勘测图》，《现场勘测笔录》载明：2018年11月26日，我单位执法人员收到群众投诉，对位于市区建设北路一宗违法建设行为进行现场勘测。现场位于市区建设北路维也纳酒店六楼，其中侵占公共露台用地面积约500平方米，已建成一层包厢，建筑面积约500平方米。……现场勘测于2018年11月16日下午约4小时30分结束，执法人员对现场进行四周拍照4张，制作勘验图1份，勘验笔录1份。被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）对违法建设进行现场勘测时，没有通知原告到场参加。2018年12月20日，被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）作出《行政处罚听证告知书》（云规划执法罚听告字[2018]14号），被告就查明原告的违法事实、拟对原告作出行政处罚的内容向原告做了告知，并告知原告可以要求听证。当日，被告将《行政处罚听证告知书》依法送达给原告。在规定的期限内，原告没有提出陈述和申辩意见，也没有提出听证申请。被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）于2018年12月28日作出《行政处罚决定书》（云规划执法罚决[2018]14号）认为：我局于2018年11月16日对刘雅爱违法建设一案立案调查。经查，你未经规划行政主管部门批准的情况下，擅自在云城街道建设北路凯旋维也纳酒店六楼违规占用公共露台建设KTV包厢，建筑面积500平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。上述违法事实有下列证据证实：1、现场勘测笔录；2、现场勘测图；3、现场照片；4、调查询问笔录；5、房屋租赁合同。我局已于2018年12月20日依法向你送达《行政处罚告知、听证告知书》（云规划执法罚听告字[2018]14号《行政处罚决定书》），你没有陈述申辩，也没有申请听证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，我局决定作出处罚如下：责令你限期拆除在云城街道建设北路凯旋维也纳酒店六楼的违法建筑。行政处罚履行方式和期限：7日。本决定送达当事人，即发生法律效力。……原告对被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）作出的《行政处罚决定书》（云规划执法罚决[2018]14号）不服，故诉至法院，请求：1、依法撤销被告作出的[云规划执法罚决（2018)14号]《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。另查明，因政府部门机构改革，原云浮市国土资源和城乡规划管理局于2019年2月变更登记为云浮市自然资源局。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对本辖区范围内的土地违法行为进行监督检查，是被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）的职责。因此，被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）有作出本案被诉行政行为的法定职权。本案是土地行政处罚纠纷。本案的争议焦点是：被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）于2018年12月28日作出《行政处罚决定书》（云规划执法罚决[2018]14号）程序是否合法，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。一、关于被告作出行政处罚的程序是否合法。被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）于2018年12月28日作出《行政处罚决定书》（云规划执法罚决[2018]14号），已经履行了立案，到现场核实情况、拍照片，询问相关人员，对案件进行讨论，对原告作出《行政处罚听证告知书》、在《行政处罚听证告知书》中告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及享有陈述和申辩的权利，作出行政处罚，依法送达等程序，本院确认被告作出的行政处罚程序合法。根据国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》（2014年10月1日实施）8.2.4.6现场勘验笔录中规定，“现场勘测应当告知当事人参加。……”，被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局对违法建设现场进行勘测时没有通知原告参加，程序上存在瑕疵，本院依法予以指正。二、关于事实及证据认定方面。本院认为，根据陈必城所作的《询问笔录》及原告刘雅爱在庭审中亦确认对涉案违法建设实施了装修改造的行为，因此，原告刘雅爱对涉案违法建设存在装修改造的行为，本院予以确认。但根据被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）在查处涉案违法建设时对陈必城所作的《询问笔录》，陈必城在回答被告提出“土地的权属是谁？建设情况如何”时回答“原地址为KTV娱乐场所，违法建设的六楼公共露台部分作为仓库、办公室和厨房使用，原来已经存在，现我方承租过来继续经营”，可见，原告刘雅爱在被告对涉案违法建设进行调查时提出在其装修改造前已存在违法建筑体。而且在原告刘雅爱与云浮凯旋国际酒店有限公司签订的《房屋租赁合同书》亦载有“该场地外围露台未计入租赁面积内，可由原告免费使用，但原租赁方加建的部分由原告自行向政府部门申报手续……”，说明涉案违法建设在原告租赁前亦有可能已经存在部分建筑体。可见，陈必城在《询问笔录》中的回答与《房屋租赁合同书》的约定是相吻合的，可见涉案违法建设在原告租赁前可能已经存在部分建筑体。因此，在原告刘雅爱对涉案违法建设进行装修改造前，有可能已经存在违法建设，即有可能存在其他违法主体。但被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）明知道有可能存在其他违法主体前提下，未向云浮凯旋国际酒店有限公司进行核实，也未作进一步的调查取证，就认定违法行为的主体紧为原告一人，属认定违法事实不清，主要证据不足，故被告作出的涉案行政处罚决定应予以撤销。综上所述，被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）于2018年12月28日作出的《行政处罚决定书》（云规划执法罚决[2018]14号），认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：撤销被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）作出的《行政处罚决定书》（云规划执法罚决[2018]14号）。本案受理费50元，由被告云浮市自然资源局（原云浮市国土资源和城乡规划管理局）负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省云浮市中级人民法院。审 判 长  陈世玲人民陪审员  梁子珍人民陪审员  郭肇霞二〇一九年九月二十四日书 记 员  阮健欣附本判决相关适用法律条文及司法解释:《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。