黑龙江省大兴安岭地区中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黑27行初4号 原告：薛金忠，男，汉族，1960年5月3日生，现住黑龙江省漠河市北极镇。 委托代理人：薛奇珠（系原告之子），男，汉族，现住黑龙江省漠河市北极镇。 被告：黑龙江省大兴安岭地区行政公署，住所地黑龙江省大兴安岭地区加格达奇区曙光街景观大道。 法定代表人：李大义，专员。 出庭负责人：张唯东，副秘书长。 委托代理人：林涛，男，大兴安岭地区行政公署司法局工作人员。 被告：漠河市人民政府，住所地漠河市西林吉镇。 法定代表人：姚占军，市长。 出庭负责人：孙德志，常务副市长。 委托代理人：王建彬，该单位法律顾问。 第三人：漠河市北极镇人民政府，住所地漠河市北极镇。 法定代表人：李满意，镇长。 出庭负责人：于其成，该单位工会主席。 委托代理人：李国栋，漠河市北极镇人民政府法律顾问。 原告薛金忠因不服被告大兴安岭地区行政公署行政复议一案，黑龙江省高级人民法院（2019）黑行辖1号行政裁定指令本案由大兴安岭中院管辖。本院于2019年3月29日立案后依法组成合议庭，于2019年8月8日公开开庭审理了本案。原告薛金忠及其委托代理人薛奇珠，被告大兴安岭地区行政公署机关负责人张唯东、委托代理人林涛，被告漠河市人民政府出庭机关负责人孙德志、委托代理人王建彬，第三人漠河市北极镇人民政府出庭机关负责人于其成、委托代理人李国栋到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2018年9月17日大兴安岭地区行政公署作出大署复决（2018）4号行政复议决定，驳回薛金忠的行政复议申请。薛金忠不服，向本院提起行政诉讼。 原告薛金忠诉讼请求：一、请求法院依法撤销被告作出的大署复决（2018）4号行政复议决定；二、请求法院依法审查被告举证的规范性文件的合法性；三、判令被告承担诉讼费。事实和理由：黑龙江省民政厅黑民区（2011）5号文件关于漠河县北极乡撤乡设镇的批复中并没有要求征用北极村全部土地或者收回土地承包经营权，漠河市政府和北极镇政府收回土地承包经营权没有法律依据。而大署复决（2017）5号行政复议决定恰恰证明了2011年漠河县政府实施的是征地行为而不是收回土地承包经营权，违反了《土地管理法》规定的征地审批程序，属非法占用土地。原告一家并未将户口迁移至设区的市，也不构成交回土地承包经营权的条件。原告合同地中的6亩土地，原告没有签字，没有领取补偿款，但现已建成检察官学院。漠河县政府没有法律依据征地，其作出的“整改公告”侵犯了原告的合法权益。请求法院依法公正判决，以维护原告的合法权益。 被告大兴安岭地区行政公署辩称，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条规定了承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。北极村与农民签订的占地补偿协议，收回承包地集中使用并给予农民相应的补偿和安置符合法律规定。申请人薛金忠要求追加补偿110.30万元没有法律依据。申请人薛金忠要求归还土地承包经营权，是对“自愿将承包地交回发包方”的反悔行为，因土地承包经营权发生纠纷的，当事人可以按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，与发包方协商或者通过其他途径解决，不属于行政复议受理范围。薛金忠认为在耕地上建设非农业建筑设施违反土地法的规定，要求恢复原样。对此应当向土地、建设等有关部门反映，薛金忠在行政复议期间也未向复议机关说明被申请人作出了何种行政行为，故不属于行政复议范围。复议机关作出的行政复议决定的依据是《农村土地承包法》和《土地管理法》，没有原告所称的“规范性文件”。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告漠河市人民政府与第三人北极镇政府辩称，一、2018年4月8日漠河市政府作出的《漠河县北极镇北极村土地“征收”整改的公告》，是漠河市政府作出的具有普遍约束力的决定，不是针对某个人的。原告无权申请行政复议，提起行政诉讼。二、2011年3月1日北极乡人民政府出台的《北极乡土地征用方案》及2011年4月10日北极村村民代表大会的《会议记录》显示，村民代表一致同意收回土地集中使用，不存在原告所述“骗取北极村农民（其中包括原告家的）的耕地或收回土地承包经营权的嫌疑”。从北极镇政府与原告达成的《占地补偿协议》来看，性质应是收回土地集中使用并不是征收土地。原告时隔7年后提出索要土地经营权没有法律依据。三、并没有原告所述的合同地中（元宝山6亩）土地被收回这一事实。原告在领取全部补偿款528,657.00元后，并没有提出原告家还有元宝山6亩土地被收回没有签字、没有领取补偿款的异议事实。四、中办发（1997）16号文件的名称是“中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知”。该通知中并没有鼓励农民开荒且开荒人有土地使用权的规定。并且根据《北极乡撤乡设镇农民安置办法》的规定，北极镇成立了“漠河县北极镇丰农种养专业合作社、漠河县北极物业环卫大队、漠河县北极园林绿化大队、漠河县北极镇防火大队”等国有单位。被收回土地的农民（包括原告）均得到了妥善安置。 综上，大兴安岭地区行政公署作出的大暑复决（2018）4号行政复议决定程序合法，适用法律正确，依法应予维持。 被告大兴安岭地区行政公署为证明其主张，向本院提供证据如下：证据1、行政复议案件立案审批表；证据2、行政复议案件结案审批表；证据3、延期审理通知书；证据4、EMS邮寄送达行政复议决定书回执；以上证据证明行政复议案件的程序合法。证据5、行政复议决定书，证明行政复议案件的实体合法。原告对证据1、2、3、4无异议。对证据5的真实性和合法性无异议，只是认为不应驳回原告的复议申请。被告漠河市人民政府和第三人北极镇人民政府对此证据均无异议。 被告漠河市政府和第三人北极镇政府为证明其主张，共同举示证据如下： 证据1、黑龙江省民政厅（2011）黑民区5号《关于北极镇人民政府撤乡设镇的批复》（复印件2页），证明撤乡设镇是经黑龙江省民政厅依法批准的。证据2、漠河县人民政府办公室，漠政办（2011）36号漠河县人民政府办公室《关于印发北极乡撤乡设镇农民安置办法的通知》。北极镇政府《会议纪要》。北极镇政府北镇发（2011）15号文件《关于印发失地农民安置实施方案的通知》，证明撤乡设镇后成立了北极镇园林绿化大队，防火办，环卫大队等国有单位对被收回土地的农民进行妥善安置，职工工资、社会保险参照林业局职工的政策执行。并享受社会补贴等一些优惠政策。证据3、北极乡土地征用方案。证明北极村土地征收是按照先补偿后开发的原则，严格按照北极乡的整体规划，根据先近后远、先重点开发后辐射周边的原则及村民代表一致同意土地征收。证据4、占地补偿协议2份，收据存根2张，29站征地分配方案1份，薛金忠身份证复印件2张。证明原告薛金忠已经全部领取占地补偿款528,657.90元。证据5、漠河县北极镇北极村土地“征收”整改的公告1页，证明北极村土地不是征收，是收回集体集中使用。证据6、证明2份，工资明细7张。证明薛金忠在2011年5月被安排到北极镇园林绿化大队工作，月工资为989.00元，其子薛奇珠在2017年5月被安排到北极镇园林绿化大队工作，月工资合计2,525.00元。 原告对证据1的真实性有异议，与原告所举示的该证据的公章位置不一致，但内容是一致的。原告对证据2的真实性有异议，原告没有看到过这个证据，北极镇政府的会议记录没有参会人员的签字。对证据3的真实性有异议，根据村民委员会组织法规定，土地征收补偿方案不应由村民代表同意。对证据4真实性无异议，当时虽然是自愿签订的，但签订的是征地协议，而不是自愿交回土地。对证据5真实性无异议，被告大兴安岭地区行政公署5号行政复议决定书中证明了是征地而不是土地收回行为。对证据6中的原告工资数额有异议。被告大兴安岭地区行政公署对以上证据无异议。 原告为证明其主张，向法院举证如下：证据1、大署复决（2017）5号行政复议决定书。证明当时属征地行为，行为不当。证据2、大署复决（2018）4号行政复议决定书及送达回证。证明此复议决定书侵害原告的合法权益。证据3、漠河县北极镇北极村土地“征收”整改的公告。证明公告称是收回使用，土地性质不变。但黑民区（2011）5号文件和占地补偿协议没有要求将土地收回集中使用。证据4、黑民区（2011）5号文件。证明该文件中并没有要求收回土地承包经营权或者是征收全部土地的规定。二被告及第三人对以上原告举示的证据的真实性均无异议，但认为复议决定书中表述的是征地，但实际上是与村民协商后收回使用，并不是征地行为。证据5、黑龙江省国土资源厅《关于薛奇珠申请政府信息公开的告知书》原件1页，证明2011年漠河县政府和北极镇政府在违反土地管理法关于征收土地审批程序的前提下，征收北极村全部土地后，多次申请土地变更手续，改变北极村土地的使用用途及性质。证据6、漠河县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告19份（复印件）。证据来源于漠河县国土局网站。证明在2011年征用北极村全部土地以后，在2018年4月8日整改公告公布之前，漠河县政府多次拍卖土地，这也就证明了漠河县政府在这期间改变了土地使用用途和性质。证据7、施工图片3张。证明在北极村地磁台以北两个工地正在施工。正在使用土地和土地性质正在改变。 大兴安岭地区行政公署质证认为：对这些证据的真实性没有异议，但是对证明的问题有异议，严格按照程序依法征收拍卖土地的行为是合法的，原告提供的这些证据不能说明北极村所有的土地都变成国有土地。 漠河市人民政府与北极镇政府质证认为：对告知书没有异议，其他的证据均是复印件有异议。原告所举示的证据与本案没有关联性。 以上证据经庭审质证，本院认证如下：对被告大兴安岭地区行政公署举示的证据1、2、3、4、5,原告及漠河市政府和第三人北极镇政府对真实性无异议，本院予以采信。对被告漠河市人民政府和第三人北极镇政府举示的证据1，因属黑龙江省民政厅文件，虽然与原告所举示的该份文件不一致，但内容是一致的，故本院予以采信。对证据2和证据3虽然原告认为没有签字，土地征收补偿方案不应由村民代表同意，但原告并没有举示相关证据证明被告并没有实际召开会议和征收补偿方案客观是不存在的，故本院对证据2和证据3的真实性予以采信。对证据4、5，原告对真实性无异议，本院予以采信。对证据6，原告认为工资数额与实际不符，但未提供原告自己实际工资数额的证据，故本院予以采信。对原告举示的证据1、2、3、4，被告及第三人对该证据的真实性无异议，故本院予以采信。对原告提供的证据5、6、7，本院对其真实性予以认定，但与本案无关联性。 据以上证据及当事人陈述，本院认定事实如下：2011年6月4日黑龙江省民政厅下发（2011）5号《关于漠河县北极乡撤乡设镇的批复》文件，批准原漠河县北极乡成立漠河县北极镇。2011年5月6日漠河县人民政府下发征地预公告，决定征用北极村北极洲至圣诞树之间的集体土地，补偿标准执行大署办（2011）7号《大兴安岭地区行署办公室关于转发黑龙江省人民政府黑政函（2010）140号文件的通知》标准执行。2011年5月17日，漠河县人民政府办公室下发漠政办（2011）36号《关于印发北极乡撤乡设镇农民安置办法的通知》。2011年5月27日，由漠河县北极乡人民政府、北极村村民委员会和薛金忠签订了占地补偿协议，约定甲方漠河县北极镇人民政府征用乙方薛金忠13,608平方米土地，单价合同地11.9元、非合同地9.73元。总价款507,807.90元。同年11月1日又签订了占地补偿协议，征用薛金忠草原1,000平方米，单价6.00元，价款6,000.00元。另分得29站剩余草原的征用补偿款14,850.00元，原告薛金忠共领取补偿款528,657.00元。薛金忠在2011年5月被安排到北极镇园林绿化大队工作，其子薛奇珠在2017年5月被安排到北极镇园林绿化大队工作。原告薛金忠对漠河县人民政府征收和补偿不服，向大兴安岭地区行政公署申请复议。2018年2月2日大兴安岭地区行政公署作出大署复决（2017）5号行政复议决定书，认为漠河县人民政府和北极镇政府采取的“征地”行为，与事实情况不符，适用法律错误，具体行政行为明显不当，故决定确认漠河县人民政府和北极镇人民政府征收北极村所有土地的行为不当。责令漠河县人民政府和北极镇人民政府于本决定生效之日起60日内进行整改。2018年4月8日漠河县人民政府根据大署复决（2017）5号行政复议决定，作出《漠河县北极镇北极村土地“征收”整改的公告》，主要内容：一、2011年北极乡在撤乡设镇的过程中，把北极村农民承包使用的土地收回集中使用，北极村的集体土地性质不变。二、在收回农民土地后，作为集体土地集中使用，按照《大兴安岭地区行政公署办公室关于转发黑龙江省人民政府黑政函（2010）140号文件的通知》（大署办（2011）7号）的征地标准给予合理补偿，并安置失地农民，有地、本地户口的农民在本地的全部安置，其他人也差别化安置。三、为了解除北极村失地农民的后顾之忧，成立了漠河县北极镇丰农种养专业合作社、漠河县北极物业环卫大队、漠河县北极园林绿化大队、漠河县北极镇防火大队安置失地农民。薛金忠对该整改公告不服，再次向大兴安岭地区行政公署申请复议。2018年9月17日，大兴安岭地区行政公署作出大署复决（2018）4号行政复议决定，认为《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条规定了承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。北极村与农民签订的占地补偿协议，收回承包地集中使用并给予农民相应的补偿和安置符合法律规定。申请人薛金忠要求追加补偿110.30万元没有法律依据。申请人薛金忠要求归还土地承包经营权，是对“自愿将承包地交回发包方”的反悔行为，因土地承包经营权发生纠纷的，当事人可以按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，与发包方协商或者通过其他途径解决，不属于行政复议受理范围。薛金忠认为在耕地上建设非农业建筑设施违反土地法的规定，要求恢复原样。对此应当向土地、建设等有关部门反映，薛金忠在行政复议期间也未向复议机关说明被申请人作出了何种行政行为，故不属于行政复议范围。复议机关作出的行政复议决定的依据是《农村土地承包法》和《土地管理法》，没有原告所称的“规范性文件”。故复议机关决定：驳回申请人薛金忠的行政复议申请。 本院认为，土地行政征收的行为是指将集体所有的土地性质改变为国有土地，收回土地的所有权的行为。漠河县北极镇北极村土地“征收”整改的公告中明确了把北极村农民承包使用的土地收回集中使用，北极村的集体土地性质不变。因此收回土地集中使用不属于土地行政征收。被告漠河市人民政府按照土地征收的标准给予补偿并给予原告薛金忠及其子薛奇珠予以妥善安置不违反法律规定。被告大兴安岭地区行政公署行政复议认为，北极村与农民签订的占地补偿协议，收回承包地集中使用并给予农民相应的补偿和安置符合法律规定。薛金忠要求追加补偿110.30万元没有法律依据，因此依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款规定决定驳回了原告薛金忠的复议申请，依据的事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。 关于原告要求审查黑龙江省民政厅（2011）5号《关于漠河县北极乡撤乡设镇的批复》的合法性的问题。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”。据此审查规范性文件的合法性必须是行政行为所依据的规范性文件，本案中漠河县人民政府作出的漠河县北极镇北极村土地“征收”整改的公告和大兴安岭地区行政公署作出大署复决（2018）4号行政复议决定中均没有依据该规范性文件，并且原告网上下载的该规范性文件和被告提供的该文件内容完全一致，故对于原告请求对该规范性文件一并审查的诉讼请求，本院不予审查。 综上，被告大兴安岭地区行政公署作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下; 驳回原告薛金忠的诉讼请求。 一审案件受理费50.00元，由原告薛金忠负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。 审判长  李庆权 审判员  柳宗良 审判员  李晓天 二〇一九年九月二十五日 书记员  崔学丽 附本案法条 《中华人民共和国农村土地承包法》 第二十九条承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。 第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。 当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。