福建省福州市台江区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽0103行初74号 原告林丹伶，女，汉族，1964年10月19日出生，住福州市鼓楼区。 委托代理人李海亮、钱亮，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 被告福州市自然资源和规划局（原福州市城乡规划局），住所地福州市仓山区南江滨大道193号4座。 法定代表人郑章干，局长。 委托代理人彭荔。 委托代理人徐远丰，国浩律师（福州）事务所律师。 第三人福建万旭投资有限公司（原福建省万旭房地产开发有限公司），住所地福建省福州市鼓楼区东街石井巷72号1座一层，统一社会信用代码91350000570988823B。 法定代表人蒋国情。 委托代理人聂莉，福建融成律师事务所律师。 原告林丹伶与被告福州市自然资源和规划局（以下简称市资源和规划局）、第三人福建万旭投资有限公司（以下简称万旭公司）城市规划行政许可一案，于2017年2月16日向福州市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，后移送本院管辖。本院于2017年5月18日受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告林丹伶及委托代理人李海亮律师、钱亮律师，被告市资源和规划局委托代理人彭荔、徐远丰律师，第三人万旭公司委托代理人聂莉律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告林丹伶诉称，原告系福州市鼓楼区河沿巷5号2座福建省审计厅宿舍109室住户，长期居住于此。自2014年第三人于鼓楼区五一北路西侧开发建设“万旭•秀冶里”公寓后，该公寓两栋高层建筑（1＃13层、2＃9层）严重影响原告所住109室的通风和采光，冬季家中终日没有阳光，东面卧室零日照，客房朝南窗日照不到半小时，有效日照时间完全无法得到保障，房屋长期淹没在阴影中，与外屋阳光明媚形成鲜明对比，只能整日开灯，导致生活质量降低，房屋贬值，严重侵犯了原告的人身权和财产权。经原告了解，第三人建设开发的“万旭•秀冶里”公寓由被告福州市城乡规划局规划许可。原告认为，被告单位的规划许可行为致使原告住宅与“万旭•秀冶里”公寓楼间距过窄，影响了原告住所采光，其行为违反了国家、福建省有关法律、法规及规章规定：《城市居住区规划设计规范》第五章规定，在原设计建筑外增加设施不应使相邻住宅原有日照标准降低；《福建省城市规划管理技术规定（试行）》第四十一条规定，福州地区受遮挡的住宅建筑每套至少有一个居室（居室是指卧室、起居室）的满窗日照时间应满足大寒日3小时的日照时间；《福州市城市规划管理条例》第三十三条规定，住宅建筑每套至少有一个居室（居室是指卧室、起居室）的满窗日照时间应满足大寒日3小时。三居室以上的住宅建筑至少有两个居室以上满窗日照时间满足大寒日3小时。可见，被告的规划审批行为不符合上述相关法律法规的规定，是导致原告住所采光受到影响的根本原因。综上请求：1.请求判令确认被告福州市城乡规划局对“万旭·秀冶里”公寓的规划许可行为违法；2.判令赔偿原告损失50万元（赔偿金额以实际鉴定为准）；3.请求判令被告承担本案诉讼费。 原告林丹伶向本院提交了以下证据： 1.××号房屋所有权证，证明：坐落于福州市鼓楼区住宅系本案原告林丹伶合法所有。 2.原告林丹伶居民身份证，证明：原告身份信息，主体适格 3.“万旭·秀冶里”公寓规划图及审批文件，证明：被告行政规划许可的小区及1#、2#所处位置、建造时间等信息。 4.照片，证明：原告房屋与被告规划许可的房屋楼间距、采光情况等。 被告市资源和规划局辩称，关于林丹伶不服我局向第三人福建省万旭房地产开发有限公司核发“秀冶里公寓”项目建字第350101201210024号《建设工程规划许可证》提起行政诉讼一案现依法答辩如下：2012年3月8日我局依第三人福建省万旭房地产开发有限公司的申请、其持有的榕国用（2011）第××号国有土地使用证、所提交的工程设计方案，向其核发了建字第350101201210024号《建设工程规划许可证》。综上，我局建字第350101201210024号《建设工程规划许可证》的作出符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《福州市人民政府关于加快推进城区危旧房（棚屋区）改造的补充意见》（榕政综【2009】127号）的相关规定。请求贵院驳回原告的诉讼请求。 被告市资源和规划局向本院提交了以下证据、依据： 1、建设工程规划许可证申请表及建设单位授权委托材料，证明：申请人向我局提出建设工程规划许可证申请。 2、国有建设用地使用权出让合同及其补充合同，证明：建设单位提交的土地使用证明文件。 3、榕国用（2011）第××号国有土地使用权证，证明：建设单位提交的土地使用证明文件。 4、建设工程人防审批单，证明：有关部门批准文件。 5、总平面日照分析及阴影叠加图，证明：作出榕规建第350101201210024号《建设工程规划许可证》的依据。 6、经批准的施工图设计方案文件，证明：作出榕规建第350101201210024号《建设工程规划许可证》的依据。 7、建字第350101201210024号《建设工程规划许可证》，证明：依据1-6作出。 8、建设工程规划许可证批后现场公示证明文件，证明：建设工程规划许可证在作出后已依法在施工现场公示。 第三人万旭公司述称，一、答辩人依法取得坐落于福州市鼓楼区的土地，用途为城镇住宅用地，项目建筑日照标准按旧屋区改造有关规定执行。1.蒋国情于2011年3月15日经公开拍卖，竞得位于鼓楼区地块，取得面积为2210㎡国有建设用地使用权。与福州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同项下出让宗地的用途为住宅用地-城镇住宅用地。合同附件2地块规划条件中的其他要求：本项目建筑日照标准按旧屋改造有关规定执行。2.2011年3月11日蒋国情注册成立的福建省万旭投资房地产开发有限公司，并申请将原合同的受让人变更为福建省万旭房地产开发有限公司（现变更为福建万旭投资有限公司，即第三人），由蒋国情、福州市国土资源局、第三人签订于2011年4月18日《补充合同》。3.后因调整该项目的用地红线，第三人与福州市国土资源局于2011年9月16日签订《福州市国有土地使用权出让补充合同2》约定原合同项下宗地出让面积变更为2148.8㎡。二、答辩人取得土地使用权后，委托福建省沿海建设设计院承担该工程施工图设计，施工图经审查合格后由福州市城乡规划局颁发建设工程规划许可证，故答辩人合法取得建设工程规划许可。三、本项目建筑日照标准应按照旧屋区改造有关规定执行。《城市居住区规划设计规范》第五章规定5.0.2.1（3）旧区改建的项目新建住宅日照标准可酌情降低，但不宜低于大寒日日照1小时的标准，《福州市城市规划管理技术条例》（2016.5）第三十三条规定旧区改造项目内新增建设住宅日照标准可酌情降低，但不应低于大寒日对内日照1小时、对外日照3小时的标准，第三人建设开发的秀冶里公寓未对原告房屋的日照标准降低。《福建省城市规划管理技术规定（试行）》第四十二条：旧城改建中住宅项目原则上按表4（大寒日3小时，冬至日1小时）日照时间要求执行，设市城市建设用地面积10000平方米、县城建设用地面积5000平方米以下的危旧房改造、历史遗留等住宅项目内部的日照标准不应低于大寒日1小时。综上，答辩人委托设计的施工图经审查合格后依法取得建设工程该规划许可证，建设开发的万旭秀冶里公寓未对原告房屋日照标准降低，请求法院依法裁判。 第三人万旭公司未向本院提交证据。 经庭审质证，原告林丹伶对被告提交的证据1真实性及证明对象有异议，第三人建设项目申请是2012年2月，原告房子是90年代末建设，原告之前的日照是否合格，与被告无关，只是被告后来进行了规划以后，才影响原告的采光，被告规划的房屋高度20-30米以上，且朝向东南，与原告房屋距离仅13米。证据2-4无异议。证据5三性有意义，据法律要求，日照时长影响是要提交日照分析报告或者日照影响分析，完整的日照影响分析是要包括依据、分析过程及结论，图表只是日照分析的一部分，被告只提交了叠加图，在图中看不到日照对原告的影响大于1小时的依据及计算过程，没文字说明也没有相关数据进行支持，不科学、不严谨的，从合法性看无论是建设部还是福建省、福州市相关规定的要求，在原设计建设外增加相关设施，都不能减少日照。被告在证明对象中将叠加图作为证明依据，依据是错误的，建设单位拿没有相关说明的叠加图就做出了具体行政行为，不能证明原告的日照时间是符合法律规定的。证据6无异议。证据7合法性有异议，依据不真实合法，依据日照叠加图的行政许可不具有合法性。证据8公示时间不对，没有许可证的技术指标，没有许可证号，都与本案的相关内容不吻合。对规范性文件我方认为，本案未依据国家标准，也未依据福建省的依据，而是依据了福州市的标准，该规范性的日照标准在执行过程中产生了大量的歧义，被告应当提供该项目属于危旧房屋改造的证明文件。 被告市资源和规划局质辩认为，对证据5，第一原告称无文字说明，我方认为有无文字说明与证据真实性无关，该文件是福州市设计院做出的相关涉案工程建成后相关日照的模拟及分析，有公章及原件。已证明证据的真实性。第二，合法性问题，原告称在涉案建筑未建之前，原告享有3小时日照，建成后不足0.5小时，据此认为我方行政行为不合法。该文件是我方做出行政行为的依据的事实。对房屋建设前后对原告房屋的影响，有相关叠加图分析进行佐证的。原告所称不足0.5小时无证据证明。日照时间和日照标准是不同概念，被告所有材料中都是日照标准而不是日照时间，原告现今仍然有1小时以上的时间。第三，证明对象上，原告反复强调被告为何依据该叠加图作为行政行为，认为被告是不负责任的，我方是法律授权的行政机关，被告作出行政行为是按照相关法律规定，被告依专业机构提出的分析数据做出相关的行政行为，至于专业机构具体如何做出该分析数据的，应由相关资质部门负责。而不是被告进行审核。证据8是原告对被告相关流程不了解而出现的误会，被告对公示内容并没有出现错误，被告相关职能部门的内部审批完成后对依据的相关文件进行的公式，现场公示的照片是建设方拍摄的相关照片后并存建委审核后才能结束公示程序。我方才能做出相关规划许可行为，这个证明对象是被告笔误，不是规划许可证做出后公示，是规划许可内部审批程序完成后做出的公示。 关于规范性文件：在程序上依据是《城乡规划法》第40条，内容上市依据1994年版《城市居住规划设计规范》，在此基础上再结合福州市规范性文件做出的，在原告提交的2002年版本的《城市居住规划设计规范》当中，同时也有大寒日不低于1小时的日照时长的规定，原告建筑物是在2002年之前建成的，应适用1994年版本，同时还引用《福建省城市规划管理技术规定（试行）》、《福州市城市规划管理条例》的规定，认为其建筑物日照标准应满足大寒日3小时的标准。但省的规定为2012年7月制定并于10月份实施，而本案被诉行政行为是2012年3月8日作出，因此该规定并不适用于本案。同时，市的条例第三十三条并无原告所引用的规定，原告引用的实际系《福州市城市规划管理技术规定》第三十三条的规定，该文件于2016年5月发布，亦不适用于本案。 原告认为，我方系2000年入住，99年建设是适用1994年版本的，但2002年版本适用的是5.0.2.1的标准。在原设计外增加任何设施，不应降低原住宅的标准。旧城区改造项目内，新建住宅标准可酌情降低，可以降低的是新住宅，而不是老宅。市的规范性文件与相关法律规定相冲突。行政机关作出的行政行为应公平公正合理。被告则认为，规范性文件适用问题，关于两个国标的适用是非常清晰的，原告的房屋于99年建成用的是94年国标，第三人是12年审批的14年建成适用02年国标，94年国标中规定了旧城改造不低于1小时的标准就是针对原告所在的旧城区，涉案的建筑物，并不是建成之前是空地，是在拆迁完成后才进行建设的，原告旁也有相邻的建筑物，该建筑物距离原告只有3.5米，本案行政行为做出改善了原告日照条件，并未恶化原告的日照条件。 第三人万旭公司对被告提交的证据及法律依据无异议。 被告市资源和规划局对原告林丹伶提交的证据1-3三性无异议。证据4照片可以看出原告是光线问题，证明目的与本案无关，原告诉请指向的是其房屋的日照问题，日照与证据中的采光并不是同一概念。 第三人万旭公司质证意见同被告。 第三人未向本院提交证据。 本院对上述证据认定如下，原被告提交的证据及依据均符合法律规定，予以确认，作为本案认定事实的依据。 经审理查明，原告林丹伶居住福州市鼓楼区河沿5号2座109室，第三人万旭公司于2011年取得鼓楼区五一路西侧原秀冶里新村地块使用权，用于开发建设城镇住宅用地，项目名称秀冶里公寓，共两栋高层建筑，1＃13层，2＃9层。2012年3月8日，经被告福州市城乡规划局（现福州市自然资源和规划局）审批，颁发了建字第350101201201210024号《建设工程规划许可证》。第三人万旭公司于2014年左右建设完成。原告林丹伶认为该两栋房屋建筑严重影响通风采光，有效日照时间完全无法得到保障，生活质量降低，房屋贬值，严重侵犯了原告的人身权和财产权。故向本院提起行政诉讼。 本案争执焦点主要有： 关于起诉期限问题。庭审辩论中，被告及第三人辩解原告起诉已超过起诉期限。本院认为《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道做出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件的行政行为做出之日起超过二十年，其他案件自行政行为做出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。涉案建设工程规划许可证作出时间为2012年3月8日，原告林丹伶于2017年2月8日向福州市鼓楼区人民法院提起诉讼，同时向法院申请调取“万旭-秀冶里”地块《建设工程规划许可证》。鼓楼区人民法院于同年2月16日立案，该建设工程规划许可证并不属因不动产提起的诉讼，但并未超过五年的起诉期限，故原告林丹伶提起本案行政诉讼符合法律规定。被告市资源和规划局及第三人万旭公司以原告起诉超过起诉期限的主张，本院不予支持。 二、涉案建设工程规划许可证是否侵犯原告合法权益。原告林丹伶诉求该规划许可证导致其居住房屋日照时间不满足大寒日3小时。被告及第三人认为案涉建设工程规划许可证并未降低原告住房日照时间1小时标准。原告合法权益未受侵犯。本院认为，中华人民共和国建设部批准自1994年2月1日起施行的《城市居住区规划设计规范》GB50180-93作为规划许可的技术标准，该标准的性质为强制性国家标准，该《规范》经修订，自2002年4月1日起施行。新《规范》明确规定：5.0.2（第1款）等为强制性条文，必须严格执行。该5.0.2（第1款）即：针对不同气候区的大、中、小城市，对住宅日照标准分别做出了明确规定，内容包括日照标准，日照日数、有效日照时间带等，还对特定情况作出规定：（1）老年人居住建筑不应低于冬至日日照2小时的标准；（2）在原设计建筑外增加任何设施不应使相邻住宅原有日照标准降低；（3）旧房改建的项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但不宜低于大寒日日照1小时的标准。鉴于我国标准化法及其《实施条例》均明确规定，工程建设的质量、安全、卫生标准及国家需要控制的其他工程建设标准属于强制性标准，必须执行。据此，被告市资源和规划局在作出规划许可时，必须坚持建设部《规范》中的国家强制性标准，也就是说第三人万旭公司必须向被告提交相应的材料以证明其所建工程符合5.0.2（第1款）关于日照标准的规定，即日照分析材料是申请建设工程规划许可的必备材料，本案第三人万旭公司未向本院提交相关证据。被告称其依法定程序由福州市规划设计所对该项目建设后原告房屋的日照时间进行重新分析审查出具了《总平面日照分析及阴影叠加图》，其日照时间满足1小时的标准，但原告林丹伶住宅日照时间在核发建设工程规划许可证之前，是否日照标准为1小时，被告以原告房屋为1999年建成的危改项目，系旧城改造项目，认为其建设规划时的日照标准即为1小时，依据不充分。故被告市资源和规划局做出的涉案《建设工程规划许可证》未穷尽审查职责，作出行政行为的证据不充分、确凿，侵犯了原告的合法权益。鉴于该建设项目已完成，但撤销会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，应确认违法。涉案《建设工程规划许可证》做出时间为2012年3月8日，《福建省城市规划管理技术规定（试行）》及《福州市城市规划管理技术规定》分别是2012年7月和2016年5月颁布并实施，并不适用本案。 此外，原告林丹伶主张应赔偿其损失50万元，应另案处理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告福州市自然资源和规划局于2012年3月8日作出的建字第350101201210024《建设工程规划许可证》违法。 案件受理费50元，由被告福州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。 审 判 员  刘 宏 人民陪审员  时湘闽 人民陪审员  陈玉琼 二〇一九年九月十八日 书 记 员  池京征 附：本案适用的主要司法条款 《中华人民共和国行政诉讼法(?javascript:SLC(4274,0)?)》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；