江苏省东台市人民法院行 政 判 决 书（2018）苏0981行初42号原告沈树元，居民。委托代理人张坤坤，江苏孙吴律师事务所律师。被告射阳县兴桥镇人民政府，住所地射阳县兴桥镇幸福大道**。法定代表人戴玉清，该镇镇长。委托代理人邹建桥，该镇农经中心主任。委托代理人刘红霞，北京市盈科（南京）律师事务所律师。被告射阳县人民政府，住所地射阳县海晏路。法定代表人吴冈玉，该县县长。委托代理人陈**娇，该县法制办工作人员。委托代理人王立林，江苏公正律师事务所律师。第三人唐标，居民。委托代理人唐洪纯（系唐标之父），居民，住射阳县。委托代理人吕汉超，盐城市盐都区龙冈法律服务所法律工作者。原告沈树元不服被告射阳县兴桥镇人民政府作出的《关于对日新居唐标、沈树元纷争土地使用权的处理决定》（以下简称《处理决定》），向射阳县人民政府提起行政复议，射阳县人民政府于2018年6月5日作出射行复〔2018〕第14号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持射阳县兴桥镇人民政府作出的《处理决定》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月8日立案后，向被告射阳县兴桥镇人民政府、射阳县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因唐标与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年1月15日公开开庭审理了本案。原告沈树元及其委托代理人张坤坤，被告射阳县兴桥镇人民政府出庭负责人侍君成，委托代理人邹建桥、刘红霞，被告射阳县人民政府委托代理人陈**娇、王立林，第三人唐标的委托代理人唐洪纯、吕汉超到庭参加诉讼。经江苏省高级人民法院批准，延长本案审理期限三个月。本案现已审理终结。2017年11月20日，射阳县兴桥镇人民政府作出《处理决定》，该《处理决定》的主要内容为：经查阅日新居委会1998年土地二轮承包根册，该纷争土地记载在唐标名下，2010年10月29日沈树元以你们之间签订的“转让协议”，到日新居办理了土地承包经营权流转备案手续。后唐标对所签“转让协议”和沈树元单方变更土地承包经营权流转有异议，先后多次到镇、县上访。2016年3月21日，兴桥镇人民政府作出信访答复，认定该承包田块土地承包经营权应归唐标享有，但因沈树元持唐标的“转让协议”到居办理了备案，建议双方通过仲裁机构或法律诉讼途径解决。2016年9月26日，射阳县人民政府法制办公室作出书面答复，认定沈树元对涉案土地的变更程序存在瑕疵，变更无效。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，本级人民政府经调查后确认，该案涉土地的承包经营权归唐标享有。任何一方对该处理不服的可自接到本决定书的30日内向人民法院起诉。原告沈树元诉称，原告与第三人唐标签订了土地转让合同，并且经过发包方射阳县兴桥镇日新居委会同意，双方之间的土地承包经营权转让合同合法有效；承包地转让变更登记手续，仅仅是合同成立后的登记备案，并不是承包地经营权转让的生效要件，本案中不论登记变更手续是否存在瑕疵，均不影响原告已取得案涉土地承包经营权的效力。请求法院判决撤销被告射阳县兴桥镇人民政府作出的《处理决定》和被告射阳县人民政府作出的《行政复议决定书》。原告沈树元向本院提交了以下证据：1.沈树元户《农村土地承包经营权证书》1份。拟证明案涉土地承包经营权已经射阳县兴桥镇日新居委会盖章确认流转给沈树元户，转让合法有效。2.射阳县人民政府法制办公室《关于对唐标人民来信的答复》1份。拟证明该答复中明确沈树元户《农村土地承包经营权证书》中的登记是真实有效的。被告射阳县兴桥镇人民政府辩称，1、射阳县兴桥镇人民政府作出的案涉《处理决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应当维持。2、射阳县人民政府作出的射行复〔2018〕第14号《行政复议决定书》程序合法，适用法律、法规正确，依法应当维持。原告的诉讼理由不能成立，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告射阳县兴桥镇人民政府向本院提交了以下证据：1.2017年9月29日，唐标提交的书面报告复印件1份。2.2017年11月16日、2017年11月17日，射阳县兴桥镇人民政府对唐标、沈树元制作的《谈话笔录》复印件各1份。上述证据1、2拟共同证明，被告射阳县兴桥镇人民政府作出的案涉《处理决定》程序合法。3.唐标户土地归户清册1份。4.唐标与射阳县兴桥镇原日新村村民委员会签订的《农村土地承包合同书》及沈树元与射阳县兴桥镇原日新村村民委员会签订的《农村土地承包合同书》各1份。5.2010年12月29日，唐标与沈树元签订的《协议书》复印件1份。6.2015年1月7日，射阳县兴桥镇日新居委会出具的调解结论复印件1份。7.2016年12月28日，射阳县兴桥镇日新居委会人民调解委员会人民调解记录复印件1份。8.2015年10月23日，射阳县兴桥镇农经中心出具的证明复印件1份。9.射阳县人民政府法制办公室《关于对唐标人民来信的答复》复印件1份。上述证据3-9拟共同证明，被告射阳县兴桥镇人民政府作出的案涉《处理决定》查明事实的依据。10.射阳县人民法院（2017）苏0924民初6346号民事裁定书、盐城市中级人民法院（2017）苏09行初66号行政裁定书、射阳县人民法院（2015）射兴民初字第00174号民事裁定书、盐城市中级人民法院（2015）盐民终字第03452号民事裁定书、盐城市中级人民法院（2016）苏09民申36号民事裁定书各1份。拟证明射阳县兴桥镇人民政府作出的案涉《处理决定》主体适格、认定事实清楚，适用法律正确，处理决定合法。被告射阳县兴桥镇人民政府向本院提交了以下依据：1.《中华人民共和国土地管理法》（节录）。2.《中华人民共和国农村土地承包法》（节录）。3.中华人民共和国原国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》（节录）。4.《江苏省农村土地承包经营权流转办法》（节录）。被告射阳县人民政府辩称，1、射阳县人民政府受理案涉行政复议符合法律规定。2、射阳县人民政府对案涉《处理决定》进行复议的过程合法。3、原告的诉讼理由不能成立，射阳县人民政府作出的行政复议决定正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告射阳县人民政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书1份。2.行政复议受理通知书及送达回执各1份。3.行政复议答复通知书及送达回执各1份。4.射阳县兴桥镇人民政府行政复议答复书1份。5.《行政复议决定书》1份及送达回执2份。上述证据1-5拟共同证明，被告射阳县人民政府作出的案涉行政复议决定程序合法。第三人唐标的述称意见同两被告的辩称意见，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人唐标向本院提交了以下证据：1.陈必春、沈加坤出具的证明各1份。拟证明唐标户的《农村土地承包经营权证书》因村会计搬家遗失。2.日新村2010年、2013年规费计算表各1份。拟证明2010年、2013年没有沈树元的交款记录。经庭审质证，原告沈树元对被告射阳县兴桥镇人民政府提交的证据1、2、4-7的真实性、合法性和关联性（以下简称“三性”）均无异议。对证据3的真实性没有异议，但认为第三人唐标的土地归户清册登记在前，原告沈树元和第三人唐标就案涉土地的承包经营权转让在后。对证据8，认为农村土地承包经营权转让已经发包方村委会同意，是否备案不影响转让的效力。对证据9，认为系复印件，“三性”无法确认。对证据10，真实性无异议，但认为不能达到被告射阳县兴桥镇人民政府的证明目的。被告射阳县人民政府对被告射阳县兴桥镇人民政府所举证据1-10的“三性”均无异议。第三人唐标对被告射阳县兴桥镇人民政府所举证据中的证据5有异议，认为该协议不是唐标的真实意思表示，唐标当时是在空白纸上签的字；对其它证据“三性”无异议。原告沈树元对被告射阳县人民政府提交的证据，认为没有查清案件事实，适用法律错误。被告射阳县兴桥镇人民政府、第三人唐标对被告射阳县人民政府提交的证据的“三性”均无异议。被告射阳县兴桥镇人民政府对原告沈树元提交的证据1，真实性无异议，但认为该农村土地承包经营权证书中第7页土地承包经营变更登记一栏加盖日新居委会印章不合法。对证据2，真实性、合法性无异议，但认为该份证据是对沈树元户农村土地承包经营权证书第7页土地承包经营权变更登记一栏中加盖日新居委会印章进行的答复，不能证明原告的举证目的。被告射阳县人民政府对原告提交的证据的真实性、合法性均无异议，但认为不能证明被告射阳县兴桥镇人民政府作出案涉《处理决定》及被告射阳县人民政府作出《复议决定》违法。第三人对原告提交的证据1，真实性有异议，认为该证据系伪造。对证据2，“三性”无异议。原告沈树元对第三人唐标提交的证据“三性”均不予认可。被告射阳县兴桥镇人民政府、被告射阳县人民政府对第三人提交的证据的关联性不予认可。本院对上述证据认证如下：原告沈树元提交的证据，对其形式上的真实性本院予以确认。被告射阳县兴桥镇人民政府提交的证据1-9的真实性、关联性本院予以确认，对证据10的“三性”本院予以确认。被告射阳县人民政府提交的证据1-5，对其形式上的真实性及与本案的关联性，本院予以确认。第三人唐标提交的证据，形式上的真实性本院予以确认。经审理查明，原告沈树元、第三人唐标原系射阳县××桥××组同组居民。1998年农村土地二轮承包时，第三人唐标与原射阳县兴桥镇日新村村民委员会签订了编号为10140039的《农村土地承包合同书》，承包了位于射阳县××桥××境内××7.77亩土地（含本案诉争土地），四至为东至小沟、西至唐德左承包田、南至沈加坤承包田、北至中心沟。原日新村委会亦将该地块登记在第三人唐标的土地承包归户清册上。2010年12月底，原告沈树元持有第三人唐标签名，内容为“日新村民唐标同意将7中沟北3#4.22田转让给沈树元此”、落款日期为2010年12月29日的《协议书》，至日新居委会要求将第三人唐标承包的前述4.22亩土地承包经营权变更登记至其名下。日新居委会遂在射阳县人民政府颁发给原告沈树元的土地承包经营权证所附土地承包经营权变更登记表中载明，转入方：沈树元；转出方：唐标；面积（亩）：7中沟北3#、4.22，并在主管部门签章一栏加盖了章印。2012年5月25日，因唐德昌实际种植案涉土地与原告沈树元发生纠纷，日新居委会作出调解意见：根据国家土地二轮承包政策，村里认真执行国家政策，这块地承包经营权证书是唐标的不属唐德昌的。因唐德昌不予采纳村调解意见，日新居委会提请射阳县兴桥镇农经中心予以调解。同月28日，射阳县兴桥镇农经中心作出批复：唐德昌户与唐标户之间的土地矛盾，经核对原始根册并无矛盾。同意居委会对唐德昌户的处理矛盾结果。此后，原告沈树元种植了案涉土地。第三人唐标认为原告沈树元持有的协议书系其私自添加了有关转让内容，且变更登记时其并未到场，日新居委会据此将4.22亩土地承包经营权进行变更登记不合法，多次到射阳县、兴桥镇党政部门信访反映情况。2014年11月9日，射阳县兴桥镇农经中心作出《答复“信访件结论”更正函》，认为案涉日新居委会一组七中沟北零星田块的土地权属应是唐标所有，而沈树元种植此田是土地流转行为，不能认定其权属关系；至于唐标要求沈树元将案涉土地收回种植完全是唐标的合理诉求。2015年1月8日，射阳县兴桥镇农经中心在唐标提供的土地承包归户清册复印件上签署意见：“复印无讹。此争议土地权属应为唐标所有”，并加盖该中心印章。同月18日，射阳县兴桥镇人民政府亦在该归户清册复印件上签注“同意农经中心意见”并加盖单位印章。2015年3月6日，沈树元起诉唐标要求排除妨害，唐标提起反诉要求确认案涉土地承包经营权，并停止侵害、返还收益。同年9月28日，射阳县人民法院作出（2015）射兴民初字第00174号民事裁定书，以案涉土地存在权属争议，应由相关行政部门予以确认为由，裁定驳回沈树元的起诉、驳回唐标反诉。唐标不服该民事裁定，提起上诉。后唐标申请撤回上诉，盐城市中级人民法院于2015年12月2日作出（2015）盐民终字第03452号民事裁定书，准予唐标撤回上诉。2015年12月21日，唐标向盐城市中级人民法院申请再审。该院审查作出（2016）苏09民申36号民事裁定书，驳回唐标的再审申请。2016年3月3日，唐标的父亲唐洪纯向射阳县兴桥镇人民政府反映唐标与沈树元的土地所有权和使用权争议，要求射阳县兴桥镇人民政府作出处理。射阳县兴桥镇人民政府于同月10日作出兴信答复[2016]10《信访事项处理意见书》，认定七中沟北丈量的案涉剩余零星田块的土地权属应为唐标所有，但矛盾的另一方沈树元持唐标的转让协议到居委会办理了变更登记，无法认定变更登记的有效性。根据《江苏省农村土地承包经营权流转办法》第十八条，此田块在土地流转矛盾未解决前，不予确权。建议双方通过仲裁机构或法律诉讼途径解决。待争议解决后再确权颁证。2016年7月，唐标向射阳县人民政府及其法制办申请撤销沈树元的《农村土地承包经营权证书》。同年9月26日，射阳县人民政府法制办作出《关于对唐标人民来信的答复》，认为沈树元对案涉土地的变更程序存在瑕疵，变更无效，但该户《农村土地承包经营权证书》中其他的登记是真实有效的，建议就该案土地权属向射阳县兴桥镇日新居委会提出，按照《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定执行。同年12月28日，日新居委会人民调解委员会组织唐标的父亲唐洪纯与沈树元进行调解，但双方未达成一致意见。2017年1月，唐标以原射阳县国土资源局为被告，向本院提起行政诉讼，要求撤销沈树元的《农村土地承包经营权证》。本院于2017年5月26日作出（2017）苏0981行初8号行政裁定，以原射阳县国土资源局不是适格被告为由驳回了唐标的起诉。2017年5月5日，唐标以射阳县人民政府为被告向盐城市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销射阳县人民政府颁发给沈树元的《农村土地承包经营权证》中对七中沟北3号田土地进行变更登记的内容。盐城市中级人民法院于2017年8月29日作出（2017）苏09行初66号行政裁定，以七中沟北3号田变更登记事项是由日新居委会作出，并非射阳县人民政府作出的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回了唐标的起诉。2017年9月29日，唐标向射阳县兴桥镇人民政府出具《报告》，请求就唐标与沈树元案涉土地权属纷争作处理决定。2017年11月16日，射阳县兴桥镇人民政府与沈树元制作谈话笔录，告知就案涉土地承包经营权纠纷，射阳县兴桥镇人民政府将依据《土地管理法》第16条的规定作出处理，沈树元表示无异议。2017年11月20日，射阳县兴桥镇人民政府作出案涉《处理决定》。2018年4月11日，沈树元不服案涉《处理决定》向射阳县人民政府申请行政复议，射阳县人民政府于2018年4月16日作出《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》，并分别向沈树元、射阳县兴桥镇人民政府进行了送达。2018年6月5日，射阳县人民政府作出《行政复议决定书》，认为由射阳县兴桥镇人民政府依据唐标及沈树元的共同申请根据事实先行确权处理，作出处理决定，符合法律规定，维持射阳县兴桥镇人民政府作出的案涉《处理决定》。沈树元仍不服，向本院提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告射阳县兴桥镇人民政府作出的《处理决定》和被告射阳县人民政府作出的《行政复议决定书》。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。实践中，由土地承包经营权引发的纠纷大体上可以分为两类：一类是因未实际取得土地承包经营权引发的纠纷，一类是虽获得土地承包经营权，但因土地承包合同或土地承包经营权的流转等发生的纠纷。而对农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权的，乡镇人民政府具有监督管理的法定职责。本案第三人唐标认为原告沈树元侵害了自己享有的射阳县兴桥镇人民政府日新居委会七中沟北3号田相应土地承包经营权的合法权益。本院认为，本案第三人唐标已实际取得土地承包经营权（1998年农村土地二轮承包时，第三人唐标与射阳县兴桥镇原日新村村民委员会签订了编号为10140039的《农村土地承包合同书》，承包了位于射阳县××桥××组境内田块土地）,土地承包关系已经建立。第三人唐标与原告沈树元之间的纠纷应为土地承包过程中发生的承包经营权争议，不属于第三人唐标因未实际取得土地承包经营权而发生的争议。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，原告因实际已取得土地承包经营权发生的纠纷可以通过协商、调解的方式解决，也可以申请仲裁或者直接提起诉讼。《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十三条，《江苏省农村土地承包经营权流转办法》第十九条对此也均作出了类似规定。中华人民共和国原国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理……（四）农村土地承包经营权争议案件……。据此，农村土地承包经营权争议不属于实质意义上的土地权属争议，乡镇人民政府无权对此类争议作出处理决定。本案被告射阳县兴桥镇人民政府就案涉农村土地承包经营权纠纷仅有在当事人提出申请的条件下进行调解的法定职权，并不具有对涉案的土地承包经营权纠纷作出处理决定的法定职责，其作出的案涉《处理决定》属于无权限的超越职权作出的行政行为，依法应予撤销。综上，我国现行法律、法规并未赋予被告射阳县兴桥镇人民政府对案涉土地承包经营权争议作出处理决定的职权。被告射阳县兴桥镇人民政府作出的《处理决定》，被告射阳县人民政府作出的《行政复议决定书》依法均应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销被告射阳县兴桥镇人民政府作出的《关于对日新居唐标、沈树元纷争土地使用权的处理决定》；二、撤销被告射阳县人民政府作出的射行复〔2018〕第14号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告射阳县兴桥镇人民政府、射阳县人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  张俊宏审 判 员  丁 惠人民陪审员  丁祥林二〇一九年九月三十日法官 助理  夏裕峰书 记 员  丁 玲附：本判决适用的相关法律依据1.《农村土地承包法》第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。