河南省辉县市人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫0782行初43号原告:新乡高新技术产业开发区关堤乡东台头村村民刘光涛等1497人，住新乡高新技术产业开发区关堤乡东台。原告暨诉讼代表人:刘光涛，男，1976年9月8日出生，汉族，住新乡市红旗区开发区关堤乡东台头村南街2号，公民身份号码：410721197609085074。原告暨诉讼代表人:马油亮，男，1988年5月22日出生，汉族，住新乡市红旗区开发区关堤乡东台头村西街8号，公民身份号码：410711198805229014。原告暨诉讼代表人:曹振玉，男，1946年6月23日出生，汉族，住新乡市红旗区开发区东台头中街118号，公民身份号码:410803194606232015。原告暨诉讼代表人:路山章，男，1969年10月29日出生，汉族，住新乡市红旗区开发区关堤乡东台头村南街23号，公民身份号码：41072119691029505X。原告暨诉讼代表人:贾庆梅，女，1950年10月26日出生，汉族，住新乡市红旗区开发区东台头村南街38号，公民身份号码：410721195010265045。委托诉讼代理人:李刚，北京市资略律师事务所律师。被告:新乡高新技术产业开发区管理委员会，住所地新乡市高新区新飞大道1789号火炬园综合楼,统一社会信用代码:11410700005512937W。法定代表人:李海潮，该管理委员会主任。委托诉讼代理人:刘瑛琦，该管委会工作人员。委托诉讼代理人:王双喜，河南师大方正律师事务所律师。被告:新乡高新技术产业开发区管理委员会国土规划建设管理局，住所地新乡市新飞大道南段高新区火炬园内。法定代表人:耿红伟，该局局长。委托诉讼代理人:**，该局工作人员。委托诉讼代理人:刘亚，河南师大方正律师事务所律师。被告:新乡高新技术产业开发区关堤乡人民政府，住所地新乡市新延路。统一社会信用代码:114107000055729645。法定代表人:申岩，该乡政府乡长。委托诉讼代理人:龚子印，该乡政府工作人员。委托诉讼代理人:张宏东，河南正安律师事务所律师。第三人:新乡高新技术产业开发区关堤乡东台头村村民委员会，住所地新乡高新技术产业开发区关堤乡东台头村,统一社会信用代码:54410702785085648E。法定代表人:原培军，该村委会主任。原告新乡高新技术产业开发区关堤乡东台头村村民刘光涛等1497人（以下简称1497名原告）诉被告新乡高新技术产业开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、新乡高新技术产业开发区管理委员会国土规划建设管理局（以下简称开发区规划建设局）、新乡高新技术产业开发区关堤乡人民政府（以下简称关堤乡政府）、第三人新乡高新技术产业开发区关堤乡东台头村村民委员会（以下简称东台头村委会）撤销征收土地补偿安置方案一案，原告于2019年3月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月11日立案后，依法向被告开发区管委会、开发区规划建设局、关堤乡政府送达了起诉状副本及应诉通知书等。依法通知第三人东台头村委会参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年8月6日公开开庭审理了本案。原告新乡高新技术产业开发区关堤乡东台头村村民1497人的诉讼代表人刘光涛、马油亮、曹振玉、路山章、贾庆梅及其委托诉讼代理人李刚，被告开发区管委会的委托诉讼代理人刘瑛琦、王双喜，被告开发区规划建设局的委托诉讼代理人**、刘亚，被告关堤乡政府的委托诉讼代理人龚子印、张宏东，第三人东台头村委会主任原培军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告向本院提出的诉讼请求为：1.判决撤销2017年12月10日新开土征字2017-028号“征收土地补偿安置方案”;2.判决被告向原告村组织返还38.7亩土地使用权。事实和理由：2017年12月初，原告通过信访得知，高新区管委会组织会议作出征收本村安置预留地的会议纪要。2017年12月10日，开发区规划建设局与关堤乡政府、东台头村委会三方签署《征收土地补偿安置方案》（新开土征字第2017-028号）。内容是征收原告“村组织集体土地”，土地位于丰华街以东、一中花园以西、文岩路以南、南环路以北，面积38.7亩。原告认为：—、涉案38.7亩土地是原告村集体的财产。该土地是在2004年征收原告村组织集体土地时作为安置补偿方式专门留给东台头村委会和全体村民用于“留地安置”的土地，是“村集体土地”。按照《物权法》第四条、第四十二条规定，未经法定程序并依法定权限，被告不得剥夺原告村集体组织财产权。二、第一被告召集“城建业务工作会议”，作出“同意将东台头村预留地38.7亩置换到它处”的工作指示，第二、三被告负责组织“征收”，属于行政机关单方面擅自处分原告村组织财产权的行为，其实质是非法“征收、征用”，侵害村集体组织的财产权,严重违反法定程序,依法应予撤销。三、第三人东台头村委会在《征收土地补偿安置方案》上盖章的行为不是其真实意思表示。第三人的盖章行为既不符合征收土地的程序，也是在第三被告控制第三人公章的情况下严重违背第三人真实意思表示作出的越权行为。在第二、三被告要求第三人东台头村委会同意征收涉案土地时，第三人没有依法召集村民会议或村民代表会议讨论，最后是由管理东台头村委会公章的第三被告关堤乡政府擅自在《征收土地补偿安置方案》上非法加盖了东台头村委会的公章，并由东台头村党支部书记李兴茂擅自签字。这种行为违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条等的规定，也违反了中共河南省委、河南省人民政府2009年5月4日所作的《关于在全省村级组织推广邓州市农村党支部、村委会“4+2”工作法的决定》中规定的村级组织“4+2”工作方法的要求。综上所述，本案共同诉讼人1497人，超过全体村民半数以上，请求依法撤销被告新开土征字2017-028号“征收土地补偿安置方案”，判令被告向原告村组织返还被征收的38.7亩土地。被告开发区管委会辩称，一、原告主体身份存疑。原告提交的起诉材料中，没有确实充分的证据证明原告的身份，除5名诉讼代表人之外，没有任何一个村民签名、按手印。现有材料仅能显示原告是刘光涛、曹振玉、贾庆梅、马油亮、路山章等5人。二、没有具体的诉讼请求。原告诉状上的第一项诉讼请求是“撤销被告征收原告村集体土地的行政行为”，而征收东台头村集体土地的行政行为，包含多个行政行为和多个行政机关，因此原告没有具体的诉讼请求。三、列举被告主体错误。从行政法的意义上来说，征收东台头村集体土地行政行为是新乡市人民政府逐级报请河南省国土资源厅、河南省人民政府、国土资源部、国务院批准，是河南省人民政府、国务院作出了征收东台头村集体土地的行政行为，不是被告开发区管委会等机关作出的行政行为。四、起诉理由不能成立。原告与涉案土地没有直接利害关系，涉案土地早在2004年1月3日就经国务院批准、国土资源部下达国土资函〔2003〕554号《关于新乡市城市建设农用地转用和土地征用的批复》予以征用，转为国有土地，原告与涉案国有土地没有直接利害关系。“留地安置”不是撤销征收土地行政行为的理由，实际上,地方政府并未减少或者收回“预留地”,仅仅是将“文岩路小学项目”占用的38.7亩的“预留地”与其他土地进行置换。五、超过法定起诉期限和除斥期间。涉案土地于2004年1月3日经国务院批准予以征用，至今已经15年之久，超过法定起诉期限。原告庭审中自认是2017年12月11日就得知了该补偿安置方案，截止到2019年7月5日提起撤销补偿安置方案的诉讼请求，超过了合同法所规定的撤销合同的除斥期间。六、应当驳回原告变更后的诉讼请求。（一）该征收土地补偿安置方案由被告开发区规划建设局、关堤乡政府、东台头村委会三方共同签订的，是三方真实意思表示，而且已经履行完毕，不具有可撤销的内容。（二）该征收土地补偿安置方案不存在可撤销合同的法定事由。原告没有任何证据证明涉案行政协议存在《合同法》第五十四条规定的重大误解、显示公平、欺诈、胁迫或者乘人之危等情形，所以应当驳回原告变更后的诉讼请求。七、原告撤销行政协议的诉讼请求，不属于行政诉讼法第十二条规定的受案范围。行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的人民法院受理行政案件的范围不包括撤销行政协议。被告开发区规划建设局辩称，一、原告主体身份存疑。原告向法院提交的材料中，仅有5名诉讼代表人的身份材料，而没有其他原告的材料，也没有推选刘光涛、曹振玉、贾庆梅、马油亮、路山章等5人为诉讼代表人的相关证据。二、原告的诉讼请求不明确。原告的诉状上第一项诉讼请求是“撤销被告征收原告村集体土地的行政行为”，而征收土地的行为包括土地规划、征地批复、安置补偿协议、款项拨付、附着物清理等一系列的行政行为，原告未具体明确。原告的第二项诉讼请求是判令被告向原告村组织返还38.7亩土地，既没有明确的坐落，也没有明确的四至，无法确定是哪一块土地。三、列举被告主体错误。征收东台头村集体土地的行政行为是由多个行政主体作出的多个行政行为，在原告未明确诉讼请求的情况下，直接将我单位列为被告明显错误。四、起诉理由不能成立。原告与涉案土地没有直接利害关系。涉案土地在2004年1月3日就经国务院批准、国土资源部下达国土资函〔2003〕554号《关于新乡市城市建设农用地转用和土地征用的批复》予以征用，转为国有土地，原告与涉案国有土地没有直接利害关系。“留地安置”不是撤销征收土地行政行为的理由，实际上,地方政府并未减少或者收回“预留地”,仅仅是将“文岩路小学项目”占用的38.7亩的“预留地”与其他土地进行置换。五、超过法定起诉期限。涉案土地2004年1月3日经国务院批准予以征用，至今已经15年之久，原告起诉超过法定起诉期限。六、应当驳回原告变更后的诉讼请求。（一）该征收土地补偿安置方案由开发区规划建设局、关堤乡政府、东台头村委会等三方共同签订的，是三方真实意思表示，而且已经履行完毕，不具有可撤销的内容。（二）该征收土地补偿安置方案不存在可撤销合同的法定事由。《行政诉讼法》没有对撤销行政协议的事由作出明确规定，只能参照《合同法》第五十四条的规定对可撤销合同的法定事由进行审查。截止目前，原告没有任何证据证明涉案行政协议存在重大误解、显示公平、欺诈、胁迫或者乘人之危等情形，所以应当驳回原告变更后的诉讼请求。（三）对于诉讼请求第二项，案涉土地于2004年1月3日已被征收为国有土地，其土地性质为国有土地而非集体土地，原告要求返还38.7亩土地使用权的请求没有事实依据。七、原告的起诉不属于行政诉讼法第十二条规定的受案范围。行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的人民法院受理行政案件的范围不包括撤销行政协议。被告关堤乡政府辩称，一、原告诉状上的诉讼请求不明确，法院应驳回原告的起诉。征收集体土地包括审批、备案、公告、补偿、安置和实施等一系列行政行为，涉及不同级别的多个行政主体，每一个行政行为对应一个案件，原告笼统以确认征地行为违法，要求撤销，属于没有明确的诉讼请求的情形。二、关堤乡政府不是本案适格被告。1、根据《土地管理法》第46条规定，征收土地是县级以上地方人民政府实施，被告作为乡级政府，无权实施征地行为。同时被告没有负责组织实施征收土地补偿安置方案。2、征收土地补偿安置方案的甲方是国土规划管理局、乙方是东台头村民委员会，且征收土地补偿安置方案中没有规定关堤乡政府的权利义务。第三人陈述，村委会至今没有见到2017年12月10日新开土征字第2017-028号征收土地补偿安置方案的原件。经审理查明，2004年1月3日,国土资源部下达国土资函【2003】554号“关于新乡市城市建设农用地转用和土地征用的批复”,该文业经国务院批准。新乡市人民政府据此对新乡市周边的部分集体土地（其中包括原新乡市经济技术开发区东台头村的部分土地）予以征收，将集体土地转变为城市建设用地。2004年8月3日，原新乡高新技术产业开发区土地管理局、原新乡市人民政府开发区办事处与原新乡市开发区东台头村村民委员会签订了“征地补偿安置方案”（以下简称“2004年安置方案”）。该方案第四条约定：“按照市政府人均留用土地0.1亩的规定和乙方发展本村经济的实际需要，将丰华路以东、牧野路以西、南二环以北、丹阳路以南的总规划面积为141.76亩（其中净用地113.9亩）（见附图）和东干道与南二环西南角靠近南二环的30亩土地预留给乙方使用，预留地的报批总费用约为500万元由甲方承担”。该协议附图中显示，东台头预留地中包含有育才小学用地。2017年9月，新乡市人民政府因城市建设需要，对案涉38.7亩土地予以启用，规划建设一所中小学。2017年12月10日开发区规划建设局会同关堤乡政府与东台头村委会共同签订新开土征字2017-028号“征收土地补偿安置方案”（以下简称“2017年安置方案”）。开发区规划建设局作为甲方、东台头村委会作为乙方以及关堤乡政府三方在该安置方案上签字盖章，其中乙方盖章处有时任东台头村委会书记并负责该村全面工作的李兴茂签字。该方案约定了征收土地范围及面积、土地补偿费标准及费用、付款方式等内容。2017年12月7日，开发区规划建设局将2017年安置方案中约定的土地补偿费5611500元打入东台头村委会账户，案涉38.7亩土地尚未交付，仍由东台头村部分村民耕种。原告认为“2017年安置方案”侵犯了其合法权益，于2018年5月24日向新乡市中级人民法院提起诉讼，因管辖问题未被受理。2018年6月6日原告向洛阳市中级人民法院提起诉讼，该院审查后以被告不适格、不属于该院管辖为由裁定驳回起诉。原告提起上诉，河南省高级人民法院于2018年8月20日裁定驳回上诉。2019年3月8日原告向本院提起诉讼。另查明：东台头村现有户籍登记的村民为2650余人，原告诉状上列明的起诉人数为2015人，本院要求原告补交起诉的村民身份信息，原告提交了符合身份信息条件的人数为1497人。本院认为，本案系集体土地征收过程中的安置补偿协议纠纷。案涉“2017年安置方案”系被告开发区规划建设局与第三人东台头村委会签订的协议，行政主体为开发区规划建设局，行政相对人为东台头村委会。刘光涛等1497名原告并非是被诉“2017年安置方案”的签订主体，即不是该行政行为的行政相对人。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。据此，对被诉“2017年安置方案”起诉的适格原告应为东台头村委会，在东台头村委会不起诉的情况下，过半数的村民应当以村委会的名义提起诉讼。刘光涛等1497名村民以个人名义对“2017年安置方案”提起诉讼，不符合上述法律规定，因此不具有本案原告的诉讼主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论决定,裁定如下：驳回原告新乡高新技术产业开发区关堤乡东台头村村民刘光涛等1497人的起诉。案件受理费50元，本裁定生效后，退回原告。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。审判长  侯玉庆审判员  夏继豹审判员  王润赓二〇一九年九月四日书记员  李天帅书记员  冯重阳