徐州铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2019)苏8601行初129号 原告沈其中，男，1953年7月13日生，汉族，住江苏省睢宁县。 被告睢宁县自然资源和规划局，住所地江苏省睢宁县人民政府行政办公中心西侧商务服务中心南楼五楼。 法定代表人张健，该局局长。 出庭应诉负责人刘良，该局副局长。 委托代理人徐峰，该局工作人员。 委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。 被告睢宁县人民政府，住所地江苏省睢宁县永康路。 法定代表人朱明泉，该县县长。 出庭应诉负责人沈军，该县副县长。 委托代理人单欣，睢宁县司法局工作人员。 委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。 原告沈其中诉被告睢宁县规划局、睢宁县人民政府行政强制及行政复议一案，本院于2019年1月4日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。因机构改革，睢宁县规划局变更为睢宁县自然资源和规划局。原告变更被告睢宁县规划局为睢宁县自然资源和规划局。本院依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭审理了本案。原告沈其中，被告睢宁县自然资源和规划局的负责人刘良及委托代理人徐峰、陈向东，被告睢宁县人民政府的负责人沈军及委托代理人单欣、陈向东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告沈其中诉称：2018年8月4日上午，原睢宁县规划局派人送达通知，告知要拆除原告位于城北村××路××15ｍ2简易棚，并口头告知，只拆门口简易棚(遮阳棚)，后面的房子不拆。原告对此没有异议，并积极配合自行拆除。然而8月8日上午,在没有任何通知的情况下，原睢宁县规划局派人强行将原告屋内东西搬出,用机械推倒原告40余平方米的砖房，家具和电器部分损坏,给原告造成了巨大的财产损失。一、原睢宁县规划局强拆行为程序违法。原睢宁县规划局通知拆除的是原告的遮阳棚，不包括40余平方米的砖木结构房屋。原睢宁县规划局没有通知即拆除房屋,更没有听取原告意见，违反行政强制法、城乡规划法、江苏省城乡规划条例的相关规定。二、涉案被拆除房屋不属于违章建筑。涉案房屋建于1996年6月18日，距今20多年。建造时是经村干部同意的，且当时当地村民建房是不办手续的,没有办证正是由于这种历史背景和原因造成的，20多年来没有任何机关阻止或告知原告涉案房屋属于违法建设。三、涉案房屋没有对规划造成任何影响。涉案房屋不属《江苏省城乡规划条例》第六十二条规定应当被限期拆除的情形，原睢宁县规划局称房屋占用消防通道没有法律依据。四、原睢宁县规划局强拆给原告造成的损失应当赔偿。五、睢宁县县政府行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，应当予以纠正。综上，请求：1、确认被告睢宁县自然资源和规划局作出的拆除行为违法；2、撤销被告睢宁县人民政府作出的行政复议决定书；3、两被告共同赔偿原告经济损失150000元（室内物品损失10000元；房屋损失140000元：35平方米×4000元/平方米）；4、诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：证据1.《限期拆除通知书》，用以证明原睢宁县规划局未按照行政强制法的规定和程序，擅自将原告合法建筑物35平方米拆除，给原告造成损失应当予以赔偿。证据2.《行政复议决定书》，用以证明原睢宁县规划局拆除行为违法，但复议中对拆除原告合法的35平方米房屋并未说明。证据3.照片打印件10张，用以证明原告房屋被拆除前的情况、位置及拆除后地基留下的现状，有一张照片可以显示建房时间为1996年6月18日。证据4.证人郑之怀、冯乐美、匡作红的出庭证言，用以证明原告房屋建设时间。证据5.照片4张打印件（拍摄日期为2019年5月20日），用以证明涉案房屋被拆除后的现状及原告房屋被拆除的面积。 被告睢宁县自然资源和规划局辩称：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条之规定，原睢宁县规划局具有查处违法建设的法定职责。二、涉案建筑物在县城规划区内。根据徐州市人民政府《关于对睢宁县城总体规划的批复》(徐政复〔2000〕10号)及睢宁县城市总体规划（2011-2030），涉案建筑物在县城规划区内。三、原睢宁县规划局作出的睢规限拆字〔2018〕第1008号限期拆除通知书合法。涉案房屋的建设未经批准，根据《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定,属违法建设，限期拆除通知书合法、得当。四、涉案建筑物占用通行巷道，严重影响市民出行，存在重大安全隐患，周边市民反应强烈。结合文明城市和国家卫生县城的创建工作安排，在原告主动配合、同意拆除的情况下，2018年8月8日，原睢宁县规划局与睢城街道联合对涉案违法建筑物进行拆除。五、原告要求赔偿无依据。涉案建筑物的建设没有合法手续，属于违法建设，依法应该拆除，违建财产权益不受法律保护，不符合国家赔偿法的赔偿条件。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告睢宁县自然资源和规划局向本院提交了以下证据：证据1.限期拆除通知书复印件，用以证明原告所建设的房屋没有取得规划许可，原睢宁县规划局作出限期拆除决定并及时送达，通知书有原告签字确认。证据2.情况说明（睢宁县睢城街道后园社区居民委员会于2018年8月3日出具），用以证明原告2000年用建筑垃圾将原废弃的水塘填平，后在其上搭建临时板房，建设大砖墙体，屋面为夹芯板，该土地为集体所有，并未报批，土地使用来源不合法。证据3.照片打印件2张，用以证明原告房屋拆除前的情况。证据4.《市政府关于对睢宁县城总体规划的批复》（徐政复〔2000〕10号）复印件，《市政府关于睢宁县城市总体规划的批复》（徐政复〔2013〕22号）复印件、睢宁县城市总体规划图（2011-2030）复印件，用以证明睢宁县城市规划已经过市政府审批，按照睢宁县城市总体规划图，涉案地块被纳入城市规划，进行建设必须向规划主管部门申请办理规划许可，原告并未办理相关规划许可，擅自进行建设，其建设性质为违法建设，建筑物为违建。 法律依据：《中华人民共和国城市规划法》第三十五条、第四十条；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。 被告睢宁县人民政府辩称：一、被告睢宁县人民政府具有行政复议权限。二、被诉《行政复议决定书》（〔2018〕睢行复第76号)事实清楚、证据确实充分、适用法律法规正确、程序合法。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告睢宁县人民政府向本院提交了以下证据：证据1.行政复议申请书副本、原告身份证复印件、限期拆除通知书复印件、《关于对县规划局违法强拆行为的补充意见》、收件回执。证据2.行政复议申请受理通知书及送达回执、行政复议答复通知书及送达回执、延期审理通知书及送达回执、行政复议答辩书、限期拆除通知书复印件、睢宁县睢城街道后园社区居民委员会于2018年8月3日出具的《情况说明》复印件、原睢宁县规划局于2018年8月8日向规划执法监察大队出具的《情况说明》复印件、照片3张复印件、行政复议决定书及送达回执（向原告、原睢宁县规划局），以上证据用以证明睢宁县人民政府作出涉案行政复议决定具有相应职权，程序符合法律规定。 经庭审举证质证，对原告提交的证据，被告睢宁县自然资源和规划局的质证意见为：对证据1、2无异议。证据3中对房屋建设时间的照片无法考证，即使写在水泥地上，没有第三人对实际建造时间进行证明，即便是1996年建设也违反了城市规划法规定，其他照片无法准确反映是否为原告房屋，被拆除后的照片无法反映建筑物面积。对证据4，该证言并不充分，证人冯乐美、匡作红没有明确盖房时间，郑之怀陈述涉案房屋系1995年建设，但时间久远，也未签署建房合同。对证据5的真实性无异议，但无法证明原告房屋的具体位置、面积和结构，照片只显示遗址。对原告提交的证据，被告睢宁县人民政府的质证意见为：对证据1、2无异议。对证据3、5的质证意见同被告睢宁县自然资源和规划局的质证意见。对证据4，证言没有其他证据予以佐证，故无法确定，更无法证明涉案房屋的合法性。 对被告睢宁县自然资源和规划局提交的证据，原告的质证意见为：对证据1的真实性无异议，该通知书明确表明原告所建设的简易房建筑面积约10平方米，需要拆除，原告同意，但拆除时没有告知原告陈述、申辩的权利，也未按照行政强制法的规定要求原告拆除，而是在8月8日组织人员强行拆除，并且将原告简易棚后面合法建筑物拆除，其拆除行为违法。证据2的形式真实性无异议，但对其内容真实性存在异议，原告所有房屋在1995年至1996年建设完成，城乡规划法等相关法律并未制定，该法律对原告建设的房屋不具有约束力，该证据与本案无关联。对证据3的真实性无异议，可以反映原告所建设房屋是合法的，并未影响交通，被告规划局擅自拆除原告合法建筑物应当承担赔偿责任。该房屋建构为砖混结构，并非简易棚。对证据4的真实性无异议，但与本案无关联，涉案房屋是1995年至1996年建设，睢宁县整体规划发生在其后，对原告不具有约束力。法律依据对原告无约束力。对被告睢宁县自然资源和规划局提交的证据及依据，被告睢宁县人民政府均无异议。 对被告睢宁县人民政府提交的证据，原告的质证意见为：证据1的真实性无异议。对证据2中行政复议申请受理通知及送达回执、行政复议答复通知书及送达回执、延期审理通知书及送达回执、行政复议答辩书的真实性无异议，但对答辩书内容有异议，通知书中明确表明拆除面积为10平方米，但原睢宁县规划局将原告合法建筑物一并拆除，程序违法、适用法律错误，给原告造成的损失应当赔偿。对限期拆除通知书、睢宁县睢城街道后园社区居民委会于2018年8月3日出具的《情况说明》、照片的质证意见同对规划局举证的质证意见；对原睢宁县规划局出具的《情况说明》的真实性无异议，但与本案无关联；对行政复议决定书及送达回执的形式真实性无异议，但对内容真实性存在异议。对被告睢宁县人民政府提交的证据，被告睢宁县自然资源和规划局均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告、两被告提交的证据可以反映涉案建筑物的有关情况及被拆除的过程，本院对其真实性予以确认。 本院审理查明：原告系江苏省睢宁县睢城镇后园社区冯庄组村民，其在后园社区城北大排档东侧林庄组与冯庄组交界处建有涉案房屋一处，房屋东西长3.85米，南北长7.72米，砖混结构，顶部为彩钢夹芯板结构。房屋所在土地性质为集体所有，涉案房屋未取得建设工程规划许可手续，亦未办理相关权属登记。2018年8月4日，原睢宁县规划局（现睢宁县自然资源和规划局）作出睢规限拆字〔2018〕第1008号《限期拆除通知书》，认为原告位于后园××××、建筑面积约为15平方米的简易棚，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设，并告知原告于8月8日之前自行拆除。2018年8月8日，原睢宁县规划局将涉案建筑物予以拆除。原告以原睢宁县规划局前述拆除行为违法为由，于8月31日向被告睢宁县人民政府申请行政复议，复议要求确认原睢宁县规划局2018年8月8日作出的拆除行为违法并赔偿因违法拆除所造成的经济损失。被告睢宁县人民政府于2018年9月3日受理该申请。经审查，睢宁县人民政府认为一方面，原睢宁县规划局拆除行为未履行《中华人民共和国行政强制法》第四章规定的催告、听取陈述申辩、作出强制执行决定、公告等法定程序，系程序违法，但因建筑物已灭失，故应确认该行政行为违法。另一方面，原告建设涉案房屋未办理建设工程规划许可证，未取得合法手续，不符合赔偿条件。2018年11月16日被告睢宁县人民政府作出《行政复议决定书》（〔2018〕睢行复第76号)，确认原睢宁县规划局的拆除行为违法；对申请人提出的赔偿请求予以驳回。原告对两被告的行政行为不服，向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。 本院认为： 一、关于原睢宁县规划局实施的涉案拆除行为是否合法的问题。 《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。据此，行政机关在实施强制拆除行为之前，应当履行该法第三十五条规定的事先催告、听取相对人的意见和申辩、作出强制拆除决定书等行政强制执行的一般程序规定，其若拆除违法建设的，同时还应履行该法第四十四条的特殊程序规定。本案中，被告睢宁县自然资源和规划局称涉案房屋系违法建设，但其并未向本院提交证据证明其实施拆除行为履行了《中华人民共和国行政强制法》规定的拆除违法建设的程序，故，被告睢宁县自然资源和规划局拆除涉案房屋的行为违法。鉴于涉案建筑物已经拆除完毕，被诉拆除行为不具有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，依法应确认被诉拆除行为违法。因此，被告睢宁县人民政府作出的涉案复议决定第一项即“确认睢宁县规划局的拆除行为违法”并无不当。 二、关于原告的赔偿请求依法应否予以支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，被告睢宁县自然资源和规划局违法拆除原告涉案房屋的行为给原告造成了财产损失，依法应对原告进行赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。对于原告主张的涉案房屋的损失，原告虽未向本院提交其建设涉案建筑物时履行了建设审批手续的相关证据，但考虑到拆除行为的违法性、原告房屋的建造时间、房屋结构，结合原告所建房屋所在土地为集体土地，对于该部分损失的赔偿标准参照徐政规〔2019〕1号《市政府关于调整征地补偿安置标准的通知》更有利于保护原告的合法权益。本院组织各方当事人现场确认，涉案房屋东西长3.85米，南北长7.72米，故涉案房屋损失为500元/平方米×3.85米×7.72米=14861元。关于原告主张的室内物品损失10000元，因原告未提交有效证据证明其主张的物品的价值，又鉴于拆除行为确属违法，原睢宁县规划局拆除时未制作物品交接清单，亦未对拆除过程进行记录，原告物品损失客观上系不可避免，本院参考涉案房屋情况、当地居民生活实际及日常用品市场均价，根据公平公正、损失填补原则，酌定原告该部分物品损失为人民币3000元。 三、关于复议决定是否正确的问题。被告睢宁县自然资源和规划局违法拆除原告涉案建筑物的行为给原告造成了财产损失，依法应对原告进行赔偿。故，被告睢宁县人民政府作出的涉案复议决定第二项即“对申请人提出的赔偿请求予以驳回”缺乏相应依据，依法应予撤销。 四、关于赔偿责任的承担问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第六款规定：“原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任”。原告房屋及室内物品的损失主要系由睢宁县自然资源和规划局的违法拆除行为所致，虽然睢宁县人民政府作出被诉复议决定有所不当，但并未加重原告损失，故根据前述规定，对于原告的损失，应由被告睢宁县自然资源和规划局承担。 综上，被告睢宁县人民政府作出的涉案复议决定第二项即“对申请人提出的赔偿请求予以驳回”缺乏相应依据，依法应予撤销。被告睢宁县自然资源和规划局涉案拆除行为违法，应当赔偿原告损失合计人民币17861元。原告的其他请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十二条、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第六款之规定，判决如下： 一、撤销被告睢宁县人民政府作出的《行政复议决定书》（〔2018〕睢行复第76号)第二项即“对申请人提出的赔偿请求予以驳回”。 二、被告睢宁县自然资源和规划局于本判决生效之日起十五日内赔偿原告沈其中人民币共计17861元。 三、驳回原告沈其中的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告睢宁县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长  于 博 审 判 员  张 萍 审 判 员  李 浩 法官助理  陈玉娟 二〇一九年九月二日 书 记 员  刘雪纯 附：本判决适用的相关法律依据: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。 能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。 第三十六条第（八）项对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第六款 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。