江苏省盐城市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）苏09民初5号 原告：关龙，男，1983年7月21日出生，满族，居民，住北京市朝阳区。 委托诉讼代理人：李思川，北京市海勤律师事务所律师。 委托诉讼代理人：韩轶，北京市君合律师事务所律师。 被告：建湖县自然资源和规划局（原建湖县国土资源局），住所地江苏省建湖县冠华路国土大厦。 法定代表人：孙育军，该局局长。 委托诉讼代理人：高登军，江苏一枝笔律师事务所律师。 委托诉讼代理人：凌海东，建湖县塘河法律服务所法律服务工作者。 被告：建湖县上冈镇人民政府，住所地江苏省建湖县上冈镇府前路9号。 法定代表人：卞克年，该镇政府镇长。 委托诉讼代理人：倪冰，江苏新中一律师事务所律师。 原告关龙与被告建湖县自然资源和规划局（下称建湖自然资源局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2019年1月3日立案后，依法适用普通程序组成合议庭审理。审理中，本院根据原告追加被告的申请，依法通知建湖县上冈镇人民政府（下称上冈镇政府）作为本案被告参加诉讼。同年8月29日，本院公开开庭审理了本案。原告关龙及其委托代理人李思川，被告建湖自然资源局的委托诉讼代理人高登军、凌海东，被告上冈镇政府的委托诉讼代理人倪冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告关龙向本院提出诉讼请求：1.确认原告与被告建湖自然资源局之间的《国有建设用地使用权出让合同》无效。2.判令被告建湖自然资源局向原告返还定金907万元（被扣定金1814万元的一半）。3.判令被告建湖自然资源局向原告支付土地出让金的资金占用利息4118.329860万元（共分为三部分：第一部分利息以3550万元为基数，自2013年2月7日起，按1.5%/月标准，暂计至2018年9月15日，共计3301.429242万元；第二部分利息以1000万元为基数，自2013年2月27日起，按1.5%/月标准，暂计至2018年9月15日，共计1126.633824万元；第三部分利息以2620万元为基数，自2013年3月28日起，按1.5%/月标准，暂计至2018年9月15日，共计3808.59666万元。上述利息共计8236.659725万元，均暂计至2018年9月15日。原告仅主张其中一半。以上三笔请求法院判令利息支付至实际付清之日，原告均仅主张其中一半）。4.判令被告建湖自然资源局赔偿原告前期投入资金损失本金79.885748万元。以上2至4项共计5105.215611万元。5.判令上冈镇政府对以上诉讼请求第2、3、4项承担连带责任。6.本案全部诉讼费用由被告承担。事实与理由：2012年之前，原告经案外人江苏海利达纺织有限公司（下称海利达公司）法定代表人秦跃海引荐，参与建湖县南侧106亩宗地开发投资。就该106亩土地的挂牌出让，被告建湖自然资源局于2013年1月29日发布的挂牌公告（建国土告字[2013]1号）载明，挂牌交易自2013年1月30日上午8:30时起至2013年2月28日下午4:00时止；同时发布的竞买须知载明，挂牌出让竞买报价时间自2013年2月18日上午8:30时起至2013年2月28日下午4:00时止。而事实上，被告建湖自然资源局于2013年1月28日即与原告先行签订了《成交确认书》，确认原告以9070万元的报价竞得涉案106亩土地使用权。2013年3月6日，建湖自然资源局与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，原告受让涉案106亩宗地使用权，出让价款为人民币9070万元，定金为人民币4550万元抵作土地出让价款。2015年12月4日，建湖自然资源局与原告签订《解除国有建设用地使用权出让合同协议书》约定，上述土地出让合同自协议签订之日解除，建湖自然资源局扣除1814万元定金后，将剩余土地出让金退还给原告。截至2016年12月2日，上述土地出让金本金已退还给原告。原告认为：1.被告建湖自然资源局在涉案106亩宗地挂牌出让之前的2013年1月28日即与原告签订《成交确认书》，违反了法律和行政法规关于出让程序的强制性规定，故应认定涉案土地出让合同无效。2.鉴于涉案土地出让合同无效，建湖自然资源局则应返还其扣留原告的907万元所谓定金，并支付原告土地出让金占用利息4118.329860万元。3.鉴于原告为履行涉案土地出让合同已完成相应前期准备工作，建湖自然资源局应赔偿原告因此投入的损失79.885748万元。4.鉴于上冈镇政府与建湖自然资源局串通，以国有土地使用权出让的合法形式掩盖上冈镇政府向原告借款的非法目的，故上冈镇政府应当与建湖自然资源局对原告的第2、3、4项诉讼请求承担连带责任。 被告建湖自然资源局辩称：1.2013年3月6日我局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》后，原告未按合同约定交纳土地出让金。对于尚欠出让金1900万元，经我局多次催交，原告一直不履行，致使涉案出让土地闲置两年多。在多次催交无果，且原告主动要求解除合同并自愿承担违约责任的情况下，经2015年9月1日建湖县经营性土地出让与储备工作领导小组会议决定，同意双方依法解除合同。2015年12月4日，原、被告签订了《解除国有建设用地使用权出让合同协议书》，后该协议已履行终结。因此，原告与我局已不存在合同上的法律关系。原告诉请认定已被解除的合同无效，无事实和法律依据。2.原告提交的《成交确认书》上落款日期“2013年1月28日”，属于笔误。原告以该笔误为由起诉要求确认合同无效，其诉求理由明显不能成立。3.2013年3月6日原、被告签订的涉案土地使用权出让合同，已经由双方于2015年12月4日签订解除该合同的协议书协商一致解除，且双方均按该解除合同的协议书履行终结。原告现在的起诉已超过了法定的诉讼时效期间。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告上冈镇政府辩称，1.涉案土地的招拍挂程序合法，原告与建湖自然资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。2.该土地出让合同已经协商解除，双方于2015年12月4日签订了《解除国有建设用地使用权出让合同协议书》，我方系该解除协议的第三人，亦参加了签订。同日我方与原告签订了关于退款事宜的协议书，后我方已经按协议履行完毕。3.本案是建设用地使用权出让合同纠纷，我方并不是涉案土地出让合同的当事人，原告要求我方与建湖自然资源局承担相应的连带责任，无法律依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。根据本院对证据的审核认定及当事人在庭审中的陈述，可以确认以下事实： 2013年1月，原建湖县国土资源局（下称建湖国土局；后被合并入建湖自然资源局）经建湖县人民政府批准，对该县境内10宗土地的国有建设用地使用权进行挂牌出让。同年1月29日，建湖国土局发布了建国土告字[2013]1号《建湖县国有建设用地使用权出让公告》（下称挂牌公告），公告载明的第六宗土地位于南侧，面积为70900平方米（计106.35亩，下称涉案土地），土地用途为二类居住用地，拍卖起始价为9070万元，竞买人须预交竞买保证金4550万元。该公告还载明：1.挂牌交易时间自2013年1月30日上午8时30分起至同年2月28日下午4：00时止。2.交款方式，自成交之日起1个月内交纳成交价款50%的出让金，其余款项在交地前15日内全部交清。3.报名及相关事项：（1）凡有意竞买者，可自公告发布之日起至2013年2月27日，到建湖国土局申领出让文本。也可访问建湖国土局网站及江苏土地市场网，详细情况见出让文本。（2）2013年2月27日下午5:00时前，竞买者应向建湖国土局提出竞买申请，提供有效身份证件，并交纳保证金。 2013年2月25日，原告关龙向建湖国土局递交了委托其岳父戴必元全权办理涉案土地使用权的竞买摘牌、签署相关文件等事宜的授权委托书。同年2月26日，关龙向建湖国土局报名参加涉案土地使用权挂牌出让的竞买，并提交了报价9070万元的竞买报价书等相关手续。截至当日，建湖国土局收到以关龙名义交纳的保证金4550万元。同年2月28日挂牌交易时间届满，唯一竞买人关龙以9070万元的报价成交。但建湖国土局与关龙签订的《成交确认书》载明的落款日期为“2013年1月28日”。2013年3月3日，建湖国土局在江苏土地市场网发布的《一级市场成交公示》载明，南侧地块70900平方米商住用地竞得人为戴必元，成交时间为2013年2月28日。 2013年3月6日，建湖国土局（出让人）与原告关龙（受让人）签订一份《国有建设用地使用权出让合同》（下称出让合同）约定：一、出让宗地坐落于南侧，宗地编号为2013-20号，面积为70900平方米；宗地用途为商业、居住用地；出让年期为商业40年、居住70年；出让价款为人民币9070万元。二、本合同项下宗地定金为4550万元，定金抵作土地出让价款。三、受让人于2013年3月28日之前支付第一期土地出让价款4550万元，于同年5月13日之前支付第二期出让价款4520万元；出让人同意在2013年5月28日前将出让宗地交付给受让人；受让人同意本宗地建设项目在2013年8月28日之前开工，在2015年8月28日之前竣工。四、违约责任：1.（合同第三十条）“受让人不能按时国有建设用地使用权支付出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”2.（合同第三十一条）“受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权，该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施可不予补偿，出让人还可要求受让人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整；但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人一定补偿：（1）受让人在本合同约定的开工建设日期届满一年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人在扣除定金后退还受让人已支付的国有建设用地使用权出让价款；（2）受让人在本合同约定的开工建设日期超过一年但未满二年，并在届满二年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人应在扣除本合同约定的定金，并按照规定征收土地闲置费后，将剩余的已付国有建设用地使用权出让价款退还受让人。”该合同还对其他事项作了约定。 上述出让合同签订后，建湖国土局又陆续收到以关龙名义交纳的土地出让金2620万元。截至2013年3月29日，建湖国土局共收到以关龙名义交纳的出让金7170万元。对于尚欠的出让金1900万元，后经建湖国土局多次催交，关龙一直未予交纳。 2014年12月25日，原告关龙向建湖国土局寄送一份《告知书》载明：本人于2013年2月28日竞拍取得上冈镇原蚕种场地块国有建设用地使用权，于2013年3月6日与贵局签订了出让合同，因上冈镇在本人竞拍地块南侧的总体规划为二类工业用地，无控制性详细计划，违法占用327.9亩土地，违法建设约85-90幢5-19层商业、住宅楼，致使现实状况与竞拍前本人依赖的上冈镇提供的上冈镇城市总体规划情况发生了巨大变化，合同目的无法实现，造成本人无法继续履行合同，现决定解除与贵局2013年3月6日订立的出让合同；合同解除后，贵局收回土地，退还本人交纳贵局的土地出让金。2015年1月6日，建湖国土局致函关龙，告知关龙不具有涉案出让合同的解除权，并要求其交清土地出让金。 2015年12月4日，建湖国土局（甲方）与原告关龙（乙方）及上冈镇政府（丙方）签订一份《解除国有建设用地使用权出让合同协议书》（下称出让合同解除协议）载明：南侧地块于2013年2月28日成交。截至目前，乙方已交纳出让金7170万元，欠交出让金1900万元。现根据出让合同第三十一条规定达成如下协议：一、甲、乙双方同意自本协议签字之日起，解除2013年3月6日签订的合同。二、因乙方违约，根据《担保法》第九十一条的规定和合同约定，甲、丙双方同意除乙方已交的1814万元的定金不予返还外，退还乙方已支付的剩余出让金5356万元（不计利息），乙方同意自行和丙方对接好剩余出让金5356万元的退还事宜，甲方不承担退款的连带责任。三、乙方必须作出书面承诺，不得以任何形式再次参加该宗地的上市竞买活动。四、本合同自三方签字、盖章后生效。同日，上冈镇政府（甲方）与关龙（乙方）签订一份《协议书》载明：甲、乙双方就南侧地块（106亩）解除出让合同问题达成如下协议：一、该地块总出让金为9070万元，按规定扣除20%的保证金，即1814万元予以没收，并解除出让合同。二、甲方认可乙方已缴款7170万元，扣除保证金1814万元，余款5356万元应退款给乙方。根据实际情况，双方商定退款时间为：2016年春节前退款2500万元，2016年6月30日前退款2000万元，2017年春节前退清余款。三、该协议一式二份，甲、乙双方各执一份。后上冈镇政府陆续向关龙退还上述协议约定的款项。截至2016年12月2日，全部5356万元退还完毕。2018年11月29日，关龙向本院提起本案诉讼。 另查明，2013年2月26日关龙向建湖国土局提交的竞买报价书载明：经过实地踏勘挂牌出让地块并认真审阅贵局挂牌出让文件及相关资料后，我愿意按照挂牌出让文件的有关规定参加本次国有建设用地使用权挂牌出让竞买活动，接受挂牌出让文件的全部条款和要求。 还查明，建湖国土局收到以关龙名义交纳土地出让金7170万元的过程为：1.从海利达公司账户汇出的款项：2013年2月7日汇付的3550万元，同年2月26日汇付的1000万元，同年3月28日汇付的1000万元，同年3月29日汇付的520万元；2.从戴必元个人账户汇出的款项：同年3月29日汇付的1100万元。 本案审理过程中，经本院主持调解，因双方当事人意见分歧较大，致调解未成。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点归纳为：一、涉案出让合同的效力应当如何认定；二、对原告的其他诉讼请求应当如何处理；三、原告提起本诉讼是否已超过诉讼时效期间。现分述如下： 一、关于涉案出让合同的效力应当如何认定的问题 1.合同当事人不享有确认合同效力的法定权利，只有人民法院和仲裁机构有权确认合同是否有效。本案中，原建湖国土局与关龙虽已签订出让合同解除协议，但该协议的签订不影响人民法院对涉案出让合同的效力认定。原告关龙主张涉案出让合同无效，实际也是主张涉案出让合同解除协议无效。 2.原告关龙以建湖国土局在挂牌出让之前即与其先行签订《成交确认书》为由，主张涉案出让合同无效。对此，建湖国土局主张《成交确认书》载明的落款日期“2013年1月28日”系笔误，认为实际签订日期系2013年2月28日。经查：（1）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第十九条第一款第一项规定，“在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价不低于底价，并符合其他条件的，挂牌成交”。涉案国有建设用地使用权的出让以挂牌出让的方式进行。建湖国土局在挂牌出让前依法发布了挂牌公告；原告关龙符合该土地使用权的竞买人条件；关龙在挂牌公告规定的期限内以不低于挂牌底价的报价（9070万元）报名参加竞买，并按公告规定的数额交纳了保证金4550万元；且在挂牌期限内只有关龙一个竞买人报价。依据上述规定，应认定该挂牌出让于2013年2月28日下午4：00时挂牌期限届满时成交，关龙系涉案国有建设用地使用权的竞得人。成交时，出让人建湖国土局与竞得人关龙已达成关于涉案国有建设用地使用权出让的合意。该合意的内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应当认定有效。2013年3月6日建湖国土局与关龙签订的出让合同，实际是对上述合意的进一步确认，因此，应当认定该出让合同有效。（2）即使涉案《成交确认书》签订于挂牌出让之前，也仅为该确认书自身无效，并不能改变挂牌出让于2013年2月28日期满时成交、关龙系竞得人的事实。因此，关龙所称《成交确认书》在签订程序上的瑕疵即使存在，也不影响对涉案出让合同的效力认定。其主张涉案出让合同无效的理由不能成立，本院不予支持。 3.《中华人民共和国合同法》第九十三条第一款规定：“当事人协商一致，可以解除合同。”2015年12月4日，建湖国土局、关龙、上冈镇政府三方签订了涉案出让合同解除协议，该协议中建湖国土局与关龙关于解除涉案出让合同的约定，系其双方当事人的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应当认定有效。因此，应认定涉案出让合同已于2015年12月4日解除。 综上，本院认定2013年3月6日建湖国土局与关龙签订的涉案出让合同合法有效，该合同已于2015年12月4日经合同双方协商一致解除。 二、关于对原告的其他诉讼请求应当如何处理的问题 2015年12月4日建湖国土局、关龙、上冈镇政府三方签订的出让合同解除协议，以及当日上冈镇政府与关龙双方另行签订的协议书，显然是根据涉案出让合同关于追究违约责任的约定经协商一致签订的。从该两份协议的内容看：1.在约定解除涉案出让合同的同时，约定因关龙违约，其已交纳的1814万元定金（合同总价款9070万元的20%）不予返还，符合担保法关于“给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金”的规定；2.约定对关龙已支付的剩余出让金5356万元予以退还（不计利息），该剩余出让金5356万元由上冈镇政府与关龙对接返还，建湖国土局不承担退款的连带责任，并约定上冈镇政府于2017年春节前分期将剩余出让金5356万元向关龙退清，符合合同法关于合同解除后相关事宜处理的规定，亦体现了当事人意思自治的考量。可见该两份协议均系协议当事人的真实意思表示，且内容不违反法律、行政法规的强制性规定，均属有效协议，对协议当事人具有法律约束力。该两份协议签订后，上冈镇政府已经于2017年春节前分期将剩余出让金5356万元向关龙退还完毕。现关龙诉请原建湖国土局的权利义务承受人建湖自然资源局返还部分定金，并支付其原交纳的土地出让金的利息，显然违反了上述协议的约定；关龙未提供证据证明其另有“前期投入资金损失”，且其拒不交纳尚欠的1900万元出让金，构成违约并致使合同解除，由此可能造成的自身经济损失应由其自行承担。因此，对于关龙在本案中提出的第2、3、4、5项诉讼请求，依法不予支持。 三、关于原告提起本诉讼是否已超过诉讼时效期间的问题 合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有人民法院和仲裁机构有权确认合同是否有效。合同效力的认定，实质是国家公权力对民事行为进行的干预。合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。当事人请求确认合同无效，不应受诉讼时效期间的限制。而合同经确认无效或者解除后，当事人关于返还财产及赔偿损失的诉讼请求，应当适用法律关于诉讼时效的规定。本案中，关龙关于确认合同无效的诉讼请求不受诉讼时效期间的限制。涉案出让合同于2015年12月4日经协商一致解除，关龙于2018年11月29日向本院提起本诉讼，其返还财产及赔偿损失的诉讼请求没有超过诉讼时效期间。 综上，关龙的诉讼请求不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条，《中华人民共和国合同法》第八条、第九十三条、第九十七条，《中华人民共和国担保法》第八十九条、第九十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十二条、第一百四十二条规定，判决如下： 驳回原告关龙的诉讼请求。 案件收理费297061元，由原告关龙负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  时 云 人民陪审员  唐香宇 人民陪审员  范志平 二〇一九年九月四日 书 记 员  栾雪薇 附录法律条文 1.《中华人民共和国民法总则》 第一百八十八条向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。 诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。 2.《中华人民共和国合同法》 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合同，受法律保护。 第九十三条当事人协商一致，可以解除合同。 当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。 第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。 3.《中华人民共和国担保法》 第八十九条当事人可以约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。 第九十一条定金的数额由当事人约定，但不得超过主合同标的额的百分之二十。 4.《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百三十二条必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当通知其参加诉讼。 第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。