贵州省安顺市西秀区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0402行初42号 原告贵州鑫盛园旅游发展有限公司 住所地：安顺市平坝区白云镇林下村上坝组；统一社会信用代码：91520421MA6ECL1U5A。 法定代表人陈虎。 委托诉讼代理人付忠奇、马垒，贵州贵黄叶律师事务所律师。 被告安顺市平坝区白云镇人民政府 住所地：贵州省安顺市平坝区白云镇白云村；统一社会信用代码：11522526009722667K。 法定代表人彭发贵。 委托诉讼代理人靳鑫，贵州贵君律师事务所律师。 原告贵州鑫盛园旅游发展有限公司（以下简称鑫盛园公司）因要求确认被告安顺市平坝区白云镇人民政府（以下简称白云镇政府）行政强制执行行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月8立案后，于同年4月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭审理了本案。原告鑫盛园公司法定代表人陈虎及其委托诉讼代理人付忠奇、马垒，被告白云镇政府副镇长谢斌、刘安林及其委托诉讼代理人靳鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告鑫盛园公司诉称，安顺市平坝区飞虎山生态农业种植专业合作社于2017年3月9日，经安顺市平坝区发展和改革局平发改字（2017）73号文《区发展和改革局关于安顺市平坝区飞虎山生态农业观光园项目备案的批复》，就飞虎山生态农业观光园项目水上乐园50亩等建设内容及规模批复立项。被告安顺市平坝区白云镇人民政府为推动该项目的实施，通过招商引资，引进原告贵州鑫盛园旅游发展有限公司与安顺市平坝区飞虎山生态农业种植专业合作社对飞虎山生态农业观光园旅游项目进行投资。2018年3月28日，原告与安顺市平坝区飞虎山生态农业种植专业合作社就打造飞虎山观光园特色餐厅和水上乐园签订《合作开发协议》。协议签订后，原告投入538万余元用于修建水上乐园基础设施，被告安顺市平坝区白云镇人民政府要求原告与其合作，并于2018年6月20日向原告发送《项目投资合同》邮件，要求原告与其合作，由被告负责协助办理水上乐园的批准等相关文件，但原告明确表示拒绝。原告于2018年7月18日对水上乐园工程完工并投入使用。水上乐园自投入营运至2018年12月赢利近50万元。被告安顺市平坝区白云镇人民政府多次要求与原告合作营运，但原告均表示拒绝。为此，被告安顺市平坝区白云镇人民政府于2019年3月13日组织人员对原告位于安顺市平坝区林下村上坝组的水上乐园建筑物实施强制拆除。原告认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”的规定，被告不具有行政强制执行权，被告在未向原告作出行政强制决定，便实施对原告的水上乐园建筑物实施强制拆除的行为违法；根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条“经催告,当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”的规定。作出行政强制执行决定的前提是当事人逾期不履行行政机关作出的行政决定,行政决定是强制执行决定的基础要件。被告不具有对违法建筑的查处权，被告没有作出行政决定的权利，也没有行政强制权，被告实施对原告的水上乐园建筑物实施强制拆除的行为违法；根据《中华人民共和国行政强制法》第三十八条“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”的规定，被告既无权向原告作出催告书、行政强制执行决定书；也未向原告送达催告书、行政强制执行决定书，被告便实施对原告的水上乐园建筑物实施强制拆除的行为违法；根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，原告修建的水上乐园，是经安顺市平坝区发展和改革局批准立项，系被告招商引资企业，并经被告同意修建的，原告基于对政府的信赖修建水上乐园，被告作为行政机关，无权作出对原告的水上乐园进行拆除的行政权利，也不具备行政强制权，且对水上乐园强制拆除也未进行公告，被告便实施对原告的水上乐园建筑物实施强制拆除的行为违法。综上所述，被告无权作出对原告的水上乐园建筑物强制拆除的行政决定，也未作出对原告的水上乐园建筑物强制拆除的违法行政决定，被告无权催告和公告，也未作出违法催告和公告，便对原告的水上乐园建筑物实施强制拆除，导致原告的陈述申辩权、申请行政复议和提起诉讼的权利未得到保护，被告违法使用行政权，违反法定程序，故请求：确认被告安顺市平坝区白云镇人民政府于2019年3月13日对原告贵州鑫盛园旅游发展有限公司位于安顺市平坝区林下村上坝组的水上乐园建筑物实施强制拆除的行为违法；诉讼费由被告承担。 原告鑫盛园公司向本院提交以下证据：安顺市平坝区人民政府平府专议25号、29号会议纪要，用于证明强拆行为系被告实施；照片，用于证明现场是被告所组织实施拆除的，以及水上乐园被拆除现状；平发改字（2017）73号区发展和改革局关于安顺市平坝区飞虎山生态农业观光园项目备案的批复，飞虎山生态农业观光园旅游项目合作开发协议，白云镇政府发送的飞虎山水上乐园项目附件，用于证明原告修建的水上乐园是经过备案及被告招商引资的项目；安顺市平坝区飞虎山生态农业种植专业合作社出具证明一份，用于证明飞虎山水上乐园的项目系经过备案与招商引资的，且没有占用农用地。 被告白云镇政府辩称：原告水上乐园项目的强制拆除系中央“大棚房”整治工作领导小组下文要求拆除，省、市“大棚房”整治工作领导小组直接安排，安顺市平坝区人民政府决定，由被告牵头，平坝区自然资源局、住建局、水务局、农业农村工作局共同强制拆除的。被告在这一过程中并没有直接决定、组织、指挥强制拆除原告飞虎山水上乐园，被告只是协助执行了有关机关和部门的决定，是不适格被告。原告非法占用农用地违法事实存在，应当强制拆除。原告未经批准，非法占用农用地修建娱乐性经营设施，经中央、省、市、区认定为“大棚房”，为非法占用农用地的行为，严重影响了耕地用途，中央、省市要求依法及时拆除，并限时完成。安顺市平坝区国土资源局对原告非法占用耕地的行为进行了调查处理，并下发行政处罚决定书，要求原告限时自行拆除房屋和设备设施。区水务局等有关部门对原告非法占用金钟山水库用于开办水上乐园严重影响该水库的使用功能也进行了查处，并对原告下发停工通知。故原告非法占用耕地修建水上乐园房屋，安装设备设施违法，被告系协助区自然资源局(原国土局)对原告进行强制拆除，有关程序均由区自然资源局履行。据安顺市平坝区自然资源局陈述，该局所有行政强制程序均合法有效，不存在程序违法情形。在中央“大棚房”调查过程中，被告从维护社会稳定，维护地方经济社会健康发展的角度出发，已经尽力为被告争取保留该项目，但中央、省、市均认定原告该项目为“大棚房”项目，并决定限时拆除。综上，被告只是协助区自然资源局执行中央、省、市、区“大棚房”整治决策部署，在本案中属不适格被告；区自然资源局有关行政强制拆除程序合法有效；原告非法占用农用地违法事实清楚，理应强制拆除。故请人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告向本院提交以下证据：安顺市平坝区人民政府平府专议25号、29号会议纪要，用于证明原告水上乐园拆除系由安顺市平坝区人民政府决定，由被告牵头参与，平坝区农业农村局、住建局、自然资源局、水务局共同拆除，故不是适格被告；关于白云镇飞虎山水上乐园项目违法占地的情况说明，用于证明原告非法占地建设飞虎山水上乐园系经平坝国土资源局立案调查后进行了责令原告拆除有关建筑和其他设备的，并对原告进行罚款的事实；平坝区国土资源局平国土资罚字（2018）2-1号行政处罚决定书、平坝区国土资源局平国土资罚字（2018）2-2号行政处罚决定书，用于证明平坝区国土资源局对原告进行行政处罚；《关于“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》、《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农用化的方案》、贵州省“大棚房”问题专项清理整治协调推进小组关于“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作通知、贵州省“大棚房”问题专项清理整治行动方案、安顺市“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室关于进一步加快整改“大棚房”问题的督办函，用于证明中央、省、市“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组要求坚决拆除“大棚房”；平坝区国土资源局责令停止违法行为通知书（存根）、平坝区2016年中央财政农田水利设施建设项目监管部暂停施工通知、平坝区2016年中央财政农田水利设施建设项目监管部停工通知、平坝区2016年中央财政农田水利设施建设项目监管部停工通知、平坝区水务局关于贵州鑫盛园旅游发展有限公司在金钟山山塘内修建水上乐园设施改变山塘蓄水功能情况说明、平坝区农业农村局关于平坝区“大棚房”问题专项清理整治行动依法依规对飞虎山水上乐园违法占用耕地建设非农设施进行拆除的情况说明、贵州省水利厅关于平坝区2016年中央财政农田水利设施建设项目实施方案的批复，用于证明本案所涉原告水上乐园系在贵州省水利厅批复建设的金钟山水库内建设水上乐园，该水上乐园改变了金钟山水库的使用功能，同时系违法用地，平坝区国土资源局于2018年7月30日对其下达责令停止违法行为通知书，平坝区2016年中央财政农田水利设施建设项目监管部于2018年5月31日向飞虎山生态农业种植专业合作社和原告送达停工通知书。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的上述证据具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案有关事实的证据。 经审理查明：2018年3月28日，平坝区飞虎山生态农业种植专业合作社（甲方）与贵州鑫盛园旅游发展有限公司（乙方）签订《飞虎山生态农业观光园旅游项目合作开发协议》约定：“……甲乙双方合作打造观光园特色餐厅和水上乐园项目。一、合作方式（一）鉴于甲方对拟合作开发的观光园金钟山脚木屋餐厅和水上乐园项目已完成前期投资280余万元，后期按行业规范需新建和提升项目的投资及相关费用由乙方全权负责。……六、约定事项……（十一）本协议有效期内，甲方提供的木屋餐厅等设施和乙方新建水上乐园设施及项目配套设施，由乙方负责保养、维护和修复，保持良好运营状态。……”协议签订后，原告鑫盛园公司修建水上乐园基础设施。2019年2月26日，原安顺市平坝区国土资源局对原告鑫盛园公司作出平国土资罚字（2019）2-1号《行政处罚决定书》认定：鑫盛园公司未经有权机关批准将水上乐园周边土地硬化并建有简易建筑物。经有资质测量单位勘测，实际占地面积1905平方米，其中：未利用地83平方米，农用地1822平方米。贵州鑫盛园旅游发展有限公司非法占地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对你单位处罚如下：一、责令贵州鑫盛园旅游发展有限公司立即拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；二、对贵州鑫盛园旅游发展有限公司非法占用的土地，未利用地按5元/平方米进行处罚，农用地按10元/平方米进行处罚；你单位占用未利用地83平方米，农用地1822平方米共计罚款人民币18635元。同时告知当事人复议和诉讼期限，逾期不申请复议或不提起诉讼，又不履行行政处罚决定的，将依法申请人民法院强制执行。2019年3月12日，安顺市平坝区人民政府作出平府专议（2019）25号《关于平坝区白云镇林下村飞虎山农业生态观光园大棚房清理整治工作专题会议纪要》，会议议定：“……二、由白云镇人民政府负责，区住建局、区自然资源局、区公安局、区农业农村局、区水务局配合，按照关于大棚房清理整治工作要求，于3月13日开始对林下村飞虎山农业生态观光园大棚房进行拆除，3月20日前完成土地复垦、整改完毕。……”2019年3月13日，被告白云镇人民政府根据平国土资罚字（2019）2-1号《行政处罚决定书》，组织相关部门对原告位于安顺市平坝区林下村上坝组水上乐园建筑物实施强制拆除。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被告白云镇政府是否实施被诉强制拆除行为；二、被诉强制拆除行为是否合法。 关于被告白云镇政府是否实施被诉强制拆除行为的问题。根据双方当事人的陈述和提交的有效证据足以认定被告白云镇政府组织实施强制拆除原告水上乐园建筑物的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，白云镇政府是本案适格被告。 关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。被告根据原平坝区国土资源局作出的平国土资罚字（2019）2-1号《行政处罚决定书》对原告修建的建筑物强制拆除的行为，系对上述行政处罚决定的行政强制执行行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”的规定，对于责令限期拆除行政处罚决定的强制执行，应由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。本案中，被告对原告修建的建筑物实施强制拆除，属于超越职权。由于案涉建筑物已经拆除，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，确认被告实施的被诉强拆行为违法。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告安顺市平坝区白云镇人民政府于2019年3月13日对原告贵州鑫盛园旅游发展有限公司位于平坝区白云镇林下村上坝组飞虎山水上乐园建筑物实施强制拆除的行为违法。 案件受理费50元，由被告平坝区白云镇人民政府负担。原告已预交案件受理费，由被告直接支付原告。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。 审 判 长 谢 川 人民陪审员 胡 蓉 人民陪审员 莫豫川 二〇一九年九月三日 法官助理朱莹鄂 书记员朱希（代）