广东省博罗县人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1322行初134号原告惠州市焦点建材市场开发有限公司，住所地：惠州市江**小区第**。法定代表人李新彪，总经理。委托代理人严玉球，该公司的员工。委托代理人王会平，广东人为律师事务所律师。被告惠州市惠城区人民政府小金口街道办事处，住，住所地：惠州市惠城区小金口街道办事处金青路**/div>法定代表人陈冬云，主任。诉讼负责人苏伟军，党工委副书记。委托代理人范为，广东邦翰律师事务所律师。原告惠州市焦点建材市场开发有限公司诉被告惠州市惠城区人民政府小金口街道办事处行政确认纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告的委托代理人严玉球、王会平，被告的诉讼负责人苏伟军及委托代理人范为均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2019年3月1日，被告向原告发出《通知书》，其中告知原告：“根据《关于金龙大道项日、江北60号小区道路完善工程改造项目涉及企业用地相关事宜的复函》(惠市国土资函(2018)589号)意见，项目占用的你的土地面积不予补偿，收到通知书之日起7日内务必完成清场交地，逾期清场的，我街道办组织人员进行清场。”被告的该告知内容，直接影响原告的权益，属针对原告等特定相对人作出的具体行政行为。案涉土地是1995年6月14日，由惠州市人民政府办公室发文【惠府办函[1995]89号】，决定将案涉土地作为征收惠州市秦岭实业发展公司的苗岭用地的补偿的一部分，即将案涉土地45388平方米作价4970900元补偿给惠州市秦岭实业发展公司。该面积包括道路13000平方米在内，很明显道路面积己由企业购买。同时，双方于1995年5月31日签订了《国有土地使用权出让合同》，其中第十三条约定：“本合同存续期间，甲方不得因调整城市规划收回土地使用权。但在特殊情况下，根据社会公共利益需要要，甲方可以依照法定程序提前收回让宗地的使用权，并根据土地使用者已使用的年限和开发利用土地的实际情况给予相应的补偿”，被告作为惠州市人民政府的下级机关，应受该合同约束并履行相关合同义务。2006年11月，根据惠市国土资转字[2006]632号《关于惠州市秦岭实业发展公司转让土地使用权给惠州市焦点建材市场开发有限公司的批复》，原告取得案涉土地使用权，并依法取得了惠府国用(2006)第13021000231号、惠府国用(2006)第13021000232号《国有土地使用权证》。原告依法承继了惠州市秦岭实业发展公司的土地使用权益，包括上述《国有土地使用权出让合同》的权利义务，现被告征用案涉土地属于上述第十三条约定的情形，被告应按约定向原告支付补偿款，而发出的《通知书》这一行政行为违反了该约定。另，根据《物权法》第148条、《土地管理法》第58条第1款和《城市房地产管理法》第20条的规定，因公共利益需要征收或提前收回土地使用权的，应给予相应补偿或退回土地出让金，被告作出的上述具体行政行为违反了前述法律规定，属适用法律错误。被告征用原告的土地使用权用于道路改造，应依法向原告进行公正补偿，而该具体行政行为却决定对占用原告的土地面积不予补偿，侵害了原告的合法权益，特提起诉讼，请求法院判令：1、撤销被告于2019年3月1日向原告发出的《通知书》，并判令被告重新作出具体行政行为。2、本案的案件受理费由被告承担。在诉讼过程中，原告以被告于2019年5月15日对原告的案涉土地违法进行强制清场为由，向本院请求变更第一项诉讼请求为：请求确认被告于2019年3月1日所发出的《通知书》及2019年5月15日进行的强制清场行为违法。原告向本院提交了以下证据：1.工商登记信息、2.法定代表人身份证明、3.法定代表人身份证，证据1至3均证明原告的诉讼主体资格。4.通知书，证明被告就案涉土地使用权向原告作出具体行政行为，其不予补偿的决定违法。5.关于秦岭实业发展公司土地补偿有关问题的复函、6.关于惠州市秦岭实业发展公司调整土地苗岭变电站的补偿协议、7.关于惠州市秦岭实业发展公司申请工业用地的批复、8.关于苗岭变电站调整用地补偿问题的复函;9.土地使用权出让（转让）收费通知、10.国有土地使用权出让合同，证据5至10均证明惠州市秦岭实业发展公司取得涉案土地使用权；国有土地使用权出让合同第十三条约定，因公共利益征收案涉土地，给予相应补偿。11.关于惠州市秦岭实业发展公司转让土地使用权给惠州市焦点建材市场开发有限公司的批复、12.惠府国用（2006）第13021000231、惠府国用（2006）第13021000232号《国有土地使用权证》、13.红线图。证据11至13均证明原告取得涉案土地使用权，承继了惠州市秦岭实业发展公司的土地权益包括《国有土地使用权出让合同》的权利义务。14.被告就案涉土地强制清场的视频U盘及照片。证明被告已于2019年5月15组织上百人就案涉土地进行违法强制清场及围蔽，严重影响到原告及其商家租户无法正常经营而遭受巨大经济损失。15.报警回执。证明原告已就被告2019年5月15日的违法强制清场行为予以报警，但至今无任何处理结果。当庭补充：16.关于金龙大道改造工程项目焦点建材市场申请置换土地的函。证明就案涉被征地块具体面积，被告在呈请××××市国土资源局的函件中明确为8230平方米和7833平方米，而其在出具给原告的《关于对的回复》中却又称为5470平方米，两者明显自相矛盾。鉴于案涉被征面积既无具体有效文件规定，亦无双方确认勘察定界，被告的行政行为证据依据及法律依据明显不足。17.被告强制清场后施工及抢救图片。证明被告强制围蔽案涉土地当天，足足亲临现场的行政执行人员将近有百人，且还配有救护车、挖掘车等众多车辆和机器设备，另因被告的违法行政强制行为导致原告总经理严玉球先生心脏病当场发作而被抢救。18.关于焦点市场道路及停车场所被强清强收情况通报、商家座谈会、照片及视频U盘。证明案涉地块被被告违法强制清场后，为避免不清楚状况而引发大规模骚乱，原告第一时间召开商家座谈会进行安抚，并恳请其继续留在焦点市场经营生意。19.请求拆迁经营性赔偿申请、租户要求减租撤场意见书及照片。证明在被告违法强制清场后，因众多商家租户因此收入锐减而要求减租撤场，原告向被告提出拆迁经营性赔偿申请，但无果。20.2019年6月5日小金口街道群众来电、来访登记表，情况反映及照片。证明在原告提出经营性赔偿申请无果后，众多商家代表于2019年6月5日再次向被告信访办提出经营性赔偿申请，但依然无果。21.2019年6月18日小金口街道群众来电、来访登记表，请求给予经营补偿的申请报告及37户商家相关请求材料等。证明原告及众多商家于2019年6月18日再次向被告信访办提出给予经营性赔偿及请求尽快合理开设路口以供经营，但同样无果；目前原告处已有6户商家因此撤场或减卡，且有5名员工被迫主动离职；原告因为被告的违法强制清场行为现已遭受巨大的经济损失。被告辩称，一、被告系金龙大道项目的实施单位而非征收决定单位，被告仅按照惠州市自然资源局的回复意见向原告发出通知，被告是在履行上级主管部门的意见，而并非是单独向原告作出具体行政行为，被告作为金龙大道项目、江北60号小区道路完善工程改造项目的实施单位，在实施过程中遇到上述道路需占用原告位于江北60号小区的工业用地面积约5470平方米的情形，被告在征询市自然资源局的意见得到的回复称，上述项目所占用的原告的土地均为原发证时规划标注的道路用地，虽然属于发证界限范围内，但在建筑红线范围外，项目所占用的土地并不影响原告应有的土地开发权益，所以项目占用的道路不予补偿，国土证面积不予核减。被告收到市自然资源局的回复意见后再次向区自然资源局征询上述意见，但被告并未收到任何上一级机关或土地行政主管部门调整上述回复的意见，所以被告认为依据该答复意见向原告发出的通知市在执行市自然资源局的意见，而非为被告单独向原告作出具体行政行为，被告发出的通知本身也并非对原告的合法权益产生损害。同时，被告了解到原告的国土证证载的宗地红线已经办理至规划道路的中线，按照原来办证的习惯在宗地红线图范围内明确道路占用的面积和位置。金龙大道项目、江北60号小区道路完善工程改造项目并未占用一个计容红线范围内的土地，这也是市自然资源局认为项目所占用的所属规划或绿地的部分无需盘整收回或补偿的最主要的原因。二、被告已经按照征收补偿的程序落实了金龙大道项目、江北60号小区道路完善工程改造项目所占用的土地上的青苗及地上附着物的补偿，且原告已经实际受领了补偿款。金龙大道项目、江北60号小区道路完善工程改造项目所占用的土地在原告的宗地图内但在计容红线外的青苗及地上附着物按照规定需要进行清拆和补偿，被告按照征地预公告及惠州市政府第86号文规定的程序和标准进行认定及公示，并制定了《青苗及地上附着物补偿登记表》，严玉球作为原告的权利人代表在补偿登记表中签字确认并领取了补偿款，青苗及地上附着物补偿的工作已经完成。被告作为该项目的征收实施单位履行了征收过程中的各项职责，并未有损害原告的合法权益的情形。三、即便被告系在履行市自然资源局的意见，但被告认为市自然资源局的意见并无不妥。涉案的土地的确为原告享有，且从土地上一手秦岭公司处受让之时面积为45388平方米，在土地使用权出让合同中也标注是按照每平方米80元的对价受让面积为45388平方米的土地，但是在受让合同及日后的转让批复（证据三）中均有明确，虽然按照45388平方米进行流转，但是实际使用面积33072平方米，不包含道路占用的12309平方米，因此被告认为原土地使用权转让过程中就附随了道路占用的土地有偿获得的基本条件，原告在开发涉案土地过程中即便是按照45388平方米受让，也只能实际开发33072平方米，上述项目所占用的土地仅涉及占用规划为道路的土地，一定程度上还减轻了原告的公配投入，因此被告认为无需对原本规划为道路的土地面积进行盘整或补偿。四、被告已以书面形式撤回于2019年3月1日发出的《通知书》，并且向法庭提供了撤回的声明，原告继续请求法院确认该《通知书》违法已经丧失了诉讼的前提，应当依法予以驳回。五、被告组织的工作人员于2019年5月15日的清场行为并不是强制清场的行政行为，而是对金龙大道改造工程项目已经进行了青苗及地上附着物补偿登记和补偿后的清场行为。1、2016年6月25日，被告作为金龙大道改造工程项目的实施单位对原告名下的在项目范围内的青苗及地上附着物进行了补偿登记，补偿登记人权利人代表为（严玉球为原告的实际控制人），《青苗及地上附着物补偿登记表》经原告的权利人代表严玉球签字确认，以及村组代表、国土资源部门的代表、政办代表、用地单位代表签名盖章后予以确认，后被告根据各方确认的青苗及地上附着物补偿登记情况形成了补偿金额，该补偿金额已由原告的权利人代表严玉球签字确认并领取，截止本案起诉之前，被告已经完成了对项目范围内青苗及地上附着物的补偿程序。2、被告于2019年5月15日的清场行为是对已补偿的青苗及地上附着物进行清场，并无任何强制手段，属于是对已进行补偿并且动产权利归属于被告的青苗及地上附着物进行自行处置，并未作出对原告进行任何限制或损害其合法权益的行政行为，因此被告认为2019年5月15日进行的清场行动并非行政行为，不能成为本案的诉讼标的，原告的诉讼请求依法应当予以驳回。被告向本院提交了以下证据：1.国有土地使用权出让合同，证明涉案土地位于江北60号小区，面积为45388平方米，土地用途为工业，原土地受让人为惠州市秦岭实业发展公司的事实。2.惠州市土地使用权挂牌交易成交确认书。证明涉案土地事后由法院裁定变更为原告的事实。3.关于惠州市秦岭实业发展公司转让土地使用权给惠州市焦点建材市场开发有限公司的批复。证明原属于秦岭公司的土地使用权总面积为33072平方米（用地总面积为45381平方米，其中道路占地面积为12309平方米）转让给原告的事实，同时将证据一所列的权利义务随之转移的事实。4.国土证，证明原告在受让土地使用权后办理了惠府国用（2006）第13021000231及惠府国用（2006）第13021000232号两本国土证，国土证证载信息中分别进行书面说明道路占用面积为6621平方米和5688平方米的事实。5.关于金龙大道项目江北60号小区道路完善工程改造项目涉及企业用地相关事宜的复函。证明惠州市国土资源局回函给被告明确，金龙大道拓宽工程和江北60号区市政道路建设项目所占用的原告的土地属于原证载规划为道路用地，在原告证载建设建筑红线范围外，因此占用土地的面积不予补偿，国土证面积不予核减的事实。6.回复。证明被告向原告发出推进项目中需要使用原告5470平方米的土地，并希望原告配合的事实。7.关于再次请求明确金龙大道项目涉及企业用地相关事宜的函。证明被告向区自然资源局再次发函，征询对占用原告土地是否需要退回土地使用权转让款或者进行盘整收回等事宜。但自然资源局均坚持证据六复函中意见的事实。8.通知书，证明原告依据市自然资源局的复函向原告发出项目占用原告土地不予补偿的通知的事实。9.红线图。证明金龙大道项目需要占用原告国土证土地的事实。10.金龙大道改造交通疏解方案、金龙大道改造工程改造征收预公告及地上附着物青苗登记补偿公示照片等。证明被告已按照征地预公告及现行征收政策的要求对项目所占用原告土地上的青苗及地上附着物已经完成补偿，且原告的实际控制人严玉球已经签领了青苗及地上附着物补偿款的事实。经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明,1995年5月31日，惠州市秦岭实业发展公司（以下简称秦岭公司）与惠州市土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》，约定由惠州市土地管理局将位于江北60号小区的面积为45388平方米的土地使用权出让给秦岭公司，出让年限为50年；另约定在本合同存续期间，惠州市土地管理局不得因调整城市规划收回土地使用权，但在特殊情况下，根据社会公共利益需要，可以依照法定程序提前收回让宗地的使用权，并根据土地使用者已使用的年限和开发利用土地的实际情况给予相应的补偿。1995年6月14日，惠州市人民政府办公室作出惠府办函[1995]89号《关于秦岭实业发展公司土地补偿有关问题的复函》，同意关于因建设苗岭变电站征用秦岭公司土地的补偿方案：补偿秦岭公司5368168元，其中4970900元以江北60号小区的45388平方米工业用地作价，该款项在土地出让金中列收列支，余下款项以现金支付。2006年10月23日，惠州市土地交易中心受惠州市中级人民法院委托公开挂牌转让位于惠州市江北××号小区的用地总面积为45318平方米，其中道路占地12309平方米，实际用地面积分别为19933平方米、13139平方米的两宗工业用地的土地使用权（原《国有土地使用证》编号为：惠府国用（95）第13020100085号、惠府国用（95）第13020100086号）。当日，惠州市小金湾酒店和惠州市南通机电有限公司竞得上述土地的使用权，土地使用权的终止日期为2045年5月31日。2006年11月24日，惠州市国土资源局作出《关于惠州市秦岭实业发展公司转让土地使用权给惠州市焦点建材市场开发有限公司的批复》，同意秦岭公司将上述案涉土地使用权转让给由惠州市小金湾酒店和惠州市南通机电有限公司共同投资成立的惠州市焦点建材市场开发有限公司即原告，并约定该局与原土地使用者签订的《国有土地使用权出让合同》所载明的权利、义务随之转移，由原告继续履行。原告为上述涉案土地办理了国有土地使用权证，分别是第302100231号国有土地使用权证（以下简称231号土地证）和惠府国用（2006）第302100232号国有土地使用权证（以下简称232号土地证），其中231号土地证载明使用权面积为19933.4平方米（该宗地图显示宗地总面积26554平方米，其中道路占地6621平方米，实际用地面积为19933平方米），232号土地证载明使用权面积为13138.5平方米（该宗地总面积为18827平方米，其中道路占地5688平方米，实际用地面积为13139平方米）。2016年3月30日，惠州市人民政府发布惠府[2016]42号《关于惠城区金龙大道改造工程建设项目用地土地征收预公告》，因建设需要，拟征收惠城区小金口街道青塘村、乌石村等位于金龙大道沿线约211亩集体土地。2016年6月25日，被告对原告的涉及金龙大道改造工程项目用地上的青苗及地上附着物包括钢筋混凝土涵管、水泥地板、铁皮围栏、围墙等的规格、数量、补偿金额等进行现场丈量、登记，严玉球（原告的总经理）作为权利人代表在《青苗及地上附着物补偿登记表》和《青苗及附着物丈量登记表》上签名确认。2016年12月22日，被告作出《金龙大道改造工程项目用地清场补偿方案公示》，公示严玉球的补偿金额为972505元。2018年4月9日，惠州市国土资源局作出惠市国土资函[2018]589号《关于金龙大道项目、江北60号小区道路完善工程改造项目涉及企业用地相关事宜的复函》：“根据市政金龙大道拓宽工程和江北60号区市政道路建设项目需要，占用惠州市焦点建材市场开发有限公司及海鸿水泥制品有限公司等企业用地。经查，涉及该类道路实际占用的土地面积在国土证中相应功能均已标注为道路用地，属发证界限内，建筑红线外。该范围的清场和占用不影响土地使用者的应有的开发使用权益，标注的道路占用面积不予补偿，国土证面积不予核减。”2019年3月1日，被告向严玉球作出《通知书》：“2016年6月25日，你作为金龙大道改造工程项目国有土地上附着物权利人与项目土地征收事实单位惠城区人民政府小金口街道办事处签订了《青苗及地上附着物补偿登记表》，并于2016年12月领取了附着物补偿款。根据《金龙大道项目、江北60号小区道路完善工程改造项目涉及企业用地相关事宜的复函》（惠市国土资函[2018]589号）意见，项目占用的你的土地面积不予补偿。现郑重通知你如下：收到本通知书之日起7日内务必完成清场、交地，逾期清场的，我街道将自行组织人员进行清场。”原告不服，向本院提起诉讼，请求撤销该《通知书》并判令被告重新作出具体行政行为。在诉讼过程中，被告于2019年3月27日对原告作出《关于对的回复》,载明需征用原告5470平方米土地。2019年4月15日，被告向惠城区自然资源局作出《关于再次请求明确金龙大道项目涉及企业用地相关事宜的函》：“……对比金龙大道项目红线图与焦点公司的国有土地使用证的宗地图后，发现因金龙大道建设需要使用了焦点公司在发证界限内，建设红线外面积约5470平方米的土地，对该土地是否需要返还当时土地使用权人缴交的土地使用权转让款或者是按现行政策进行盘整收回等问题，请贵局予以书面回复。”2019年5月5日，被告作出《撤销声明》，撤销其于2019年3月1日向严玉球作出的《通知书》。2019年5月15日，被告强制清理和拆除涉案土地上的水泥地板等地上附着物。2019年5月20日，原告向本院申请变更诉讼请求，将第一项诉讼请求变更为：请求法院依法确认被告于2019年3月1日所发出的《通知书》及2019年5月15日进行的强制清场行为违法。在庭审中，原告确认已收到上述5470平方米土地的青苗及地上附着物补偿金972505元。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款的规定“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。”本案中，被告作出的涉案《通知书》要求原告限期自行清场，逾期则由被告强制清场即强制拆除和清理案涉的水泥地板等地上附着物，该通知书具有行政强制执行的内容，根据在案证据，被告没有告知原告享有陈述、申辩、申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，故被告于2019年3月1日作出《通知书》的行为程序违法。被告于2019年5月5日作出《撤销声明》，自行撤销其作出的涉案《通知书》，原告仍要求确认被告于2019年3月1日作出《通知书》的行为违法，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款的规定，故本院予以确认被告于2019年3月1日作出《通知书》的行为违法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”及第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”被告于2019年5月15日强制清场即拆除和清理案涉的水泥地板等地上附着物，其行为的性质属行政强制执行，被告对此并未作出行政决定，也未取得有权行政机关作出的行政决定，亦未取得人民法院准予强制执行许可，故被告作出的强制清场行为程序违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和第（二）项的规定，判决如下：一、确认被告惠州市惠城区人民政府小金口街道办事处于2019年3月1日作出《通知书》的行为违法；二、确认被告惠州市惠城区人民政府小金口街道办事处于2019年5月15日作出的强制清场行为违法。本案受理费50元（原告已缴交），由被告惠州市惠城区人民政府小金口街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  王 渊人民陪审员  刘丽谊人民陪审员  朱月燕二〇一九年九月二十五日法官助理李丽莹书记员李劲毅