广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1066号 上诉人（一审被告）百色市右江区人民政府。住所地：百色市右江区向阳路19号。 法定代表人杨世爵，区长。 委托代理人卢丽琳，百色市右江区司法局干部。 委托代理人梁丽娟，广西知君律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）百色市百林林场。住所地：百色市右江区城东二路7号。 负责人黄平。 委托代理人梁田，该林场林政科工程师。 委托代理人覃明，广西齐川律师事务所律师。 一审第三人广西翔路建设有限责任公司。住所地：南宁市青秀区云景路39号14、15、16层。 法定代表人罗光，董事长。 委托代理人覃智创，该公司审计法务部部长。 委托代理人陆爱民，该公司百泮建设办综合部部长。 一审第三人百色市右江区大楞乡百乐村第三村民小组。 诉讼代表人陆生开，组长。 一审第三人百色市右江区大楞乡百乐村第四村民小组。 诉讼代表人苏正领，组长。 上诉人百色市右江区人民政府（以下简称右江区政府）因被上诉人百色市百林林场（以下简称百林林场）诉其及一审第三人广西翔路建设有限责任公司（以下简称翔路公司）、百色市右江区大楞乡百乐村第三村民小组（以下简称百乐三组）、百色市右江区大楞乡百乐村第四村民小组（以下简称百乐四组）不履行征地补偿协议一案，不服百色市中级人民法院于2019年6月10日作出的（2016）桂10行初318号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2019年8月21日公开开庭对本案进行了审理。上诉人右江区政府委托代理人卢丽琳、梁丽娟，被上诉人百林林场委托代理人梁田、覃明，一审第三人翔路公司委托代理人覃智创、陆爱民，一审第三人百乐三组组长陆生开，一审第三人百乐四组组长苏正领，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：2014年12月1日，广西壮族自治区发展和改革委员会（以下简称广西发改委）作出桂发改交通〔2014〕1521号《关于百色至泮水公路项目可行性研究报告的批复》（以下简称《项目批复》），同意建设百色至泮水公路。路线走向和建设规模为：百色至泮水公路（以下简称百泮公路）起于百色市东环大道与城东大道交叉口，向西南经右江区那怀村，大楞乡平慢村、龙和村，泮水乡水楞村、泮水乡，终于右江区泮水乡那眉村六香屯附近，接国道G323云南省富宁段，路线全长约97公里。2014年8月6日，原广西壮族自治区国土资源厅（以下简称原广西国土厅）作出桂国土资预审〔2014〕52号《关于百色至泮水公路项目建设用地预审的批复》（以下简称《建设用地预审批复》），原则同意通过用地预审。广西新发展交通集团有限公司为百色至泮水公路工程项目的业主，后授权翔路公司履行项目法人职责，负责实施项目建设工作。2015年9月14日，由于百泮公路项目建设未办理完使用林地手续，为配合项目尽快取得合法用地手续，翔路公司作为甲方，右江区政府作为乙方，百林林场作为丙方，三方共同签订了《百色至泮水公路一期工程征占用林地补偿协议书》（以下简称案涉《补偿协议书》），该协议约定：“一、项目拟长期占用林地位置和面积。项目占用百林林场平三管护站部分国有林地。具体位置：百林大楞3林班2经营班1.1、1.2、1.3、2.2、2.3小班……林地总面积8.7610公顷。最终用地界线以土地部门测定坐标为准（国土征地勘测定界图）。甲乙丙三方根据用地单位制定征地界线现场丈量认定的数量为补偿数量依据。二、补偿标准、计算方法及金额。按照《中华人民共和国土地管理法》……以及勘测设计认定结果，甲乙应支付给丙方补偿费用，具体计算方法、标准及金额如下：（一）土地补偿费：8.7610公顷×341928元/公顷=2995631.00元；（二）安置补助费：8.7610公顷×227952元/公顷=1997087.00元；（三）青苗补偿费：小计122705.00元（详见下表）……四、本协议自三方签字之日起生效。协议生效后，甲乙方在取得使用林地手续、国土部门丈量数据且签订《国家建设收回国有土地补偿协议书》完毕，20个工作日内将上述款项付清给丙方。丙方亦需在征迁补偿款到偿还后10个工作日内，对原作物、附着物和各种构筑物迁移或拆迁完毕。否则，一切损失由丙方自负，甲乙方不再支付任何费用。……”2015年9月17日，百林林场将百泮公路一期工程长期使用8.7610公顷林地报批材料呈百色市林业局审核，再由百色市林业局向上级部门层层报批。2015年12月6日，国家林业局作出《准予行政许可决定书》，同意百泮公路一期工程项目使用百林林场国有林地8.761公顷。至今，协议三方均没有按照协议的约定，由土地部门勘测最终用地界线。由于百泮公路一期工程征收林地补偿问题，百林林场与百乐三、四组发生林地权属纠纷。基于上述纠纷，右江区政府于2016年5月20日、2016年7月20日分别作出右政阅〔2016〕28号《研究百林林场与大楞乡百乐村达索屯及百乐三组林地权属纠纷问题的纪要》、右政阅〔2016〕37号《研究百林林场与大楞乡百乐村三组、四组有关百泮公路征地纠纷问题的纪要》。随后百色市右江区国土资源局按照会议纪要的决定，分别与百乐三、四组签订《征收土地补偿协议书》。2016年9月18日，百林林场因未获得协议约定的补偿，遂提起本案诉讼，要求右江区政府、翔路公司履行三方共同签订的案涉《补偿协议书》，支付百林林场土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及迟延履行金。2016年9月23日，百乐三、四组申请右江区政府对百泮公路处的林地权属进行确权。2016年10月8日，右江区政府以两村民小组申请调处的林地涵盖百林林场所诉被征占林地为由，申请中止本案审理。2019年4月29日，百色市右江区自然资源局作出《关于百色至泮水公路项目征地涉及林地情况说明》，主要内容为：根据翔路公司、右江区政府和百林林场签订的案涉《补偿协议书》，按右江区林业局提供的《协议书》面积的坐标图上核实，坐标内面积合计125.494亩，与协议书的131.415亩（8.761公顷）相差5.921亩。而125.494亩中，有8.841亩因位于旧公路线内和新建百泮公路一期工程红线范围外无需征地，实际征地面积为116.653亩。 另查明，百乐三、四组申请右江区政府确权的林地范围，涉及本案被征收的林地。至今，该争议仍在调处当中，仍未作出确权决定。 百色市中级人民法院一审认为，依据各方诉辩意见，本案争议焦点为：一、百林林场与右江区政府、翔路公司签订的案涉《补偿协议书》是否合法有效？是否应当履行？二、百林林场请求右江区政府支付土地补偿费2995631元、安置补偿费1997087元、青苗补偿费122705元及迟延履行金是否有事实和法律依据？三、翔路公司是否应当承担连带责任？ 关于焦点一，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。右江区政府负责百泮公路一期工程土地征收工作，有权与被征收人签订征收土地补偿协议书，而翔路公司系负责实施项目建设工作，故右江区政府与百林林场、翔路公司签订案涉《补偿协议书》主体合法。合同约定的内容是三方当事人真实意思表示，没有违反法律、行政法规的强制性规定，系合法有效的合同。右江区政府主张案涉《补偿协议书》合法但没有生效，理由是该合同系附生效条件的合同，所附条件为：1.甲乙丙三方根据用地单位制定征地界线现场丈量认定的数量为补偿数量依据；2.甲乙方在取得使用林地手续、国土部门丈量数据且签订《国家建设收回国有土地补偿协议书》完毕，20个工作日内将上述款项付清给丙方。由于上述两个条件没有成就，故合同未生效。一审法院认为，附条件合同是指当事人在合同中特别约定一定的条件，以条件是否成就来决定合同效力的发生或消灭的合同。条件的构成须为将来发生的事实；须不确定的事实；事实须可能发生；须为当事人约定而非法定事实；必须合法；不得与合同内容相矛盾。右江区政府所称附条件的内容为：三方根据现场丈量征地界线认定数量为补偿数量依据，在取得使用林地手续后根据丈量数据签订《国家建设收回国有土地补偿协议书》，方将补偿款付清给百林林场。该内容显然系征地补偿的法定程序，右江区政府将其视为合同生效的条件，与法律对条件的要求不相符，对该主张不予采纳。同时，该协议第四条规定：“本协议自三方签字之日起生效。协议生效后，甲乙方在取得使用林地手续、国土部门丈量数据且签订《国家建设收回国有土地补偿协议书》完毕，20个工作日内将上述款项付给丙方……”根据该条款约定，该协议自三方签字之日起便已生效，右江区政府应根据该条款约定组织国土部门、合同当事人按用地单位制定征地界线现场丈量认定数量，然后再以现场丈量认定的数量为补偿依据签订《国家建设收回国有土地补偿协议书》。但至今为止，右江区政府没有履行协议上述约定，违反了协议约定。至于百乐三、四组对该协议的效力提出异议，认为案涉《补偿协议书》中被征收的土地权属为百乐三、四组集体所有，并已向右江区政府申请土地确权。一审法院认为，右江区政府受理百乐三、四组土地权属确权申请后，至今未作出确权决定，无法证明被征收的土地权属为集体所有，亦没有证据证明百林林场与右江区政府、翔路公司签订的案涉《补偿协议书》存在恶意串通，损害集体或第三人利益的情形。故百乐三、四组提出的异议理由，并不能否定该协议书的效力。简而言之，在右江区政府对案涉土地权属未作出确权决定并依此解除该协议书的情况下，该协议书仍为合法有效的协议，合同当事人应按照协议签订的内容履行各自的义务。 关于焦点二，根据案涉《补偿协议书》的约定，百林林场、右江区政府与翔路公司应根据用地单位制定征地界线现场丈量认定的数量为补偿数量依据，在右江区政府、翔路公司取得使用林地手续情况下，与百林林场签订《国家建设收回国有土地补偿协议书》后，20个工作日内将补偿款项付给百林林场。由于合同各方当事人没有到现场丈量和签订《国家建设收回国有土地补偿协议书》，百林林场请求被告支付土地补偿费2995631元、安置补偿费1997087元、青苗补偿费122705元及迟延履行金无事实和法律依据。 关于焦点三，根据广西壮族自治区公路管理局、广西新发展交通集团有限公司、右江区政府签订的《百色至泮水公路工程项目建设协议书》的约定，广西新发展交通集团有限公司的职责为：协助、配合地方政府完成用地手续办理与拆迁工作，核定征地拆迁补助总费用，对征地拆迁补助专项资金使用情况进行监督检查……对土地补偿及安置补偿费、青苗补偿费按相关文件补偿标准计算费用的85%补助给右江区政府，费用不足部分由右江区政府配套解决。根据该项目建设协议书的约定，土地补偿及安置补偿费、青苗补偿费并不是直接支付给被征收人。翔路公司是经过广西新发展交通集团有限公司授权履行百泮公路工程项目职责，其本应在广西新发展交通集团有限公司授权的范围履行职责，且百林林场与右江区政府、翔路公司签订的案涉《补偿协议书》第二条约定：补偿标准、计算方法及金额是按照《百色至泮水公路工程项目建设协议书》确定支付相应补偿款。故百林林场请求翔路公司承担连带责任直接向其支付补偿款依据不充分，不予支持。 综上所述，右江区政府未按照约定履行协议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十八条第一款的规定，判决：右江区政府继续履行案涉《补偿协议书》，即由右江政府组织百林林场、翔路公司根据用地单位制定征地界线现场丈量，以丈量数据为依据签订《国家建设收回国有土地补偿协议书》，支付征收林地补偿费给百林林场。 上诉人右江区政府上诉称：1.一审判决认定百林林场主张由上诉人支付土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及迟延履行金的诉请无事实和法律依据，本应判令驳回其诉讼请求，却代被上诉人行使了诉权，判令上诉人继续履行协议，即组织现场丈量并以丈量结果为依据签订补偿协议、向百林林场支付补偿款。故一审判决超出诉讼请求，违反法定程序。2.取得各项审批手续后翔路公司进场施工，在征地过程中，百乐三、四组以项目用地所有权属其集体所有为由阻止施工，并申请将250亩林地确权归其集体所有，目前该纠纷已受理和调处。上诉人已于2019年8月15日作出确权处理决定，将百乐三、四组与被上诉人争议的林地确认归百乐三、四组所有。存在权属争议的250亩林地涵盖了案涉案涉《补偿协议书》约定的拟长期占用的9.7610公顷林地。因此，百林林场目前没有充分证据证实享有案涉林地权属，不应判令继续履行案涉《补偿协议书》。综上，一审判决虽然查明事实比较清楚，但违反了法定程序，请求：撤销一审判决，改判驳回百林林场的诉讼请求。 被上诉人百林林场答辩称：1.一审判决认定案涉《补偿协议书》合法有效，未违反法定程序。一审判决结果与百林林场的诉讼请求是一致的，均为要求右江区政府继续履行合同义务，并非右江区政府上诉所称“代被上诉人行使了诉权”。2.上诉人以案涉林地尚存在权属争议为由，要求判决驳回诉讼请求是错误的。从百林林场持有的证据及经营现状看，所涉占用林地应属国有并由林场使用，百乐三、四组持有的《山界林权证》并非案涉林地权属证明，涉及百泮公路征地部分已由案涉《补偿协议书》确认为国有林地，并经上级林业主管部门批准和认可。虽然一审判决后右江区政府作出确权决定并送达百林林场，但百林林场已决定申请行政复议。综上，右江区政府的上诉请求不成立，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人翔路公司述称：1.本公司系基于广西新发展交通集团有限公司的授权，协助、配合政府完成用地办理与拆迁工作，核定征地拆迁补助总费用、对征地拆迁补助专项资金使用情况进行监督检查。本公司并非征地拆迁补偿工作的主体，没有直接向被征收人支付征地补偿款的职权和义务。2.本公司已向百色至泮水公路征地拆迁协调指挥部实际拔付了征拆补偿款，不需另行再向被征拆人支付。请求二审驳回百林林场对本公司的诉讼请求。 一审第三人百乐三组述称：百泮公路扩建项目征地红线范围内面积约140亩林地权属归本组所有。2007年10月30日，百林林场与本组签订《林地经营利用和保护协议书》，第五条明确约定如果国家征收案涉土地，青苗等地上附着物补偿费归百林林场，土地补偿费、安置补助费归本组所有。百林林场的诉讼请求没有依据，请求二审予以驳回。 一审第三人百乐四组述称：百泮公路扩建项目征地红线范围内面积约110亩林地权属归本组所有，本组持有N0.0003040《山界林权证》。2009年百林林场与本组签订《百林林场林地经营利用和保护协议书》，明确约定如果国家征收案涉土地，青苗等地上附着物补偿费归百林林场，土地补偿费、安置补助费归本组所有。百林林场的诉讼请求没有依据，请求二审予以驳回。 二审诉讼期间，上诉人右江区政府提交右政处字〔2019〕1、2号《林地权属纠纷处理决定书》（以下简称1、2号处理决定），用以证明已将百乐三、四组与百林林场争议的林地确权归百乐三、四组。被上诉人百林林场认可上述证据的真实性、关联性，但提出两确权决定尚未生效，其已提出行政复议申请。一审第三人翔路公司对该证据无异议。本院认为，各方均认可上述证据真实性、关联性，应予以认定，但两处理决定尚未生效，尚不能认定为最终确权结果。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，百乐四组又称达索屯。右江区政府与百乐三、四组签订案涉《征收土地补偿协议书》后，已依照协议约定将土地补偿款、安置补助费支付给百乐三、四组，无争议部分的青苗补偿费已实际支付给百林林场。 2016年9月23日，百乐三、四组分别申请将百泮公路扩建项目征地红线范围内面积约140亩、110亩山地权属确认归各自集体所有，所争议的林地涉及本案被征收的林地，另案外人平三屯主张本案被征收的林地有2亩属其集体所有，但未申请确权。2019年8月15日，右江区政府分别作出1号、2号处理决定，将百泮公路一期工程项目，已征收项目工程施工桩号（K24+400）至（K25+920）的林地面积61.044亩，不在桩号红线范围内的0.957亩，共计62.001亩的林地所有权确认归百色三组农民集体所有；已征收项目工程施工桩号（K18+960）至B（K20+600）段红线内面积15.921亩，（K20+600）至（K23+520）红线内面积4.404亩，不在桩号红线范围内的1.03亩，共计51.838亩的林地所有权确认归百乐四组农民集体所有。百林林场不服，已在法定期限内向百色市人民政府申请行政复议，现仍在复议过程中。 本院认为，本案核心争议是右江区政府不履行案涉《补偿协议书》是否合法，即该协议是否合法有效，应否继续履行。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，百泮公路建设用地项目已取得广西发改委的《项目批复》和原广西国土厅的《建设用地预审批复》，右江区政府负责该项目土地征收工作，翔路公司负责实施项目建设工作，可以与被征收人签订补偿协议，案涉《补偿协议书》亦明确了拟长期占用林地位置和面积、补偿标准等有关征地补偿安置项目，各方均无异议。因此，案涉《补偿协议书》是否合法有效、应否继续履行，关键在于百林林场是否被征收林地的真正权利人。该协议签订后，百乐三、四组主张案涉林地权属归其集体所有，提供了与百林林场签订的《林地经营利用和保护协议书》，其中明确约定林地被依法征用占用的，林地补偿费、安置补助费归百乐三、四组集体所有。百林林场亦认可《林地经营利用和保护协议书》真实性、关联性。上述证据直接影响到百林林场是否被征收林地的真正权利人这一关键事实认定，案涉《补偿协议书》是否全部合法有效、应否继续全部履行，需等待林地权属争议的最终生效确权结果才能认定。右江区政府应当根据林地权属争议的最终生效确权结果，确定继续履行案涉《补偿协议书》的范围。右江区政府虽然已就案涉林地权属争议作出1、2号处理决定，但仍处在复议程序中，目前仍未发生法律效力。在最终生效确权结果作出之前，除各方无争议的林木权属部分右江区政府已向百林林场支付青苗补偿费之外，将其余相关征地补偿款项支付给权属争议任何一方，均可能损害另一方合法权益。在此情形下，右江区政府暂不履行案涉《补偿协议书》，具有正当事由。一审判决直接认定案涉《补偿协议书》合法有效，并判令右江区政府继续履行该协议，确有不当，本院予以纠正。右江区政府未等待最终生效确权结果，就与百乐三、四组另行签订《征地补偿协议》，并将征地补款费、安置补助费支付给百乐三、四组，亦属不妥。 另外，案涉《补偿协议书》约定在取得使用林地手续、经国土部门丈量数据且签订《国家建设收回国有土地补偿协议书》后20个工作日内支付相关补偿款项。据此，即使最终生效确权结果确认被征收林地使用权归百林林场享有，仍需取得使用林地手续并经实际丈量后确定最终用地界线后，方能支付相关补偿款项。百林林场诉请支付相关补偿款项的理由不成立，一审法院不予支持并无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 变更百色市中级人民法院（2016）桂10行初318号行政判决为：“百色市右江区人民政府根据百色市百林林场与百色市右江区大楞乡百乐村第三、四村民小组争议林地的最终生效确权结果，继续履行《百色至泮水公路一期工程征占用林地补偿协议书》。” 一、二审案件受理费各50元，由上诉人百色市右江区人民政府、被上诉人百色市百林林场各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇一九年九月三十日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青