山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1176号 上诉人（原审原告）杜锦，男，1954年7月15日出生，汉族，住北京市朝阳区。 委托代理人王亚宁，山东天华律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市**延吉路**。 法定代表人焦明伟，临时负责人。 委托代理人陈美虹，山东博论律师事务所律师。 委托代理人郝震，青岛市市北区人民政府即墨路街道办事处工作人员。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，，住所地青岛市市**香港中路** 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人韩文超、奥旭东，青岛市人民政府工作人员。 原审第三人杜敏，女，1950年7月9日出生，汉族，住青岛市市**。 委托代理人杜锦，男，1954年7月15日出生，汉族，住北京市朝阳区，系原审第三人杜敏之弟。 委托代理人王亚宁，山东天华律师事务所律师。 原审第三人杜镛，男，1947年5月13日出生，汉族，住青岛市市**。 委托代理人杜锦，男，1954年7月15日出生，汉族，住北京市朝阳区，系原审第三人杜镛之弟。 委托代理人王亚宁，山东天华律师事务所律师。 原审第三人杜惠，女，1956年5月17日出生，汉族，住青岛市。 委托代理人王亚宁，山东天华律师事务所律师。 原审第三人杜玲，女，1952年8月27日出生，汉族，住青岛市市**。 委托代理人王亚宁，山东天华律师事务所律师。 原审第三人杜镔，男，1938年3月8日出生，汉族，住青岛市市**。 杜锦因诉青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）、青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2018年11月23日作出的（2018）鲁02行初184号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：1．杜锦与第三人杜玲、杜敏、杜镛、杜镔、杜惠系兄弟姐妹关系。涉案房屋位于青岛市市北区，原告杜锦持有涉案房屋的青房地权市字第××号房地产权证，证载：建筑面积62.12平方米，产别为私有，建成年代为1949年，共有权人为杜镔等五人，共有权证号自612号至6××号，房屋设计用途为住宅，土地使用权类型为划拨国有土地使用权，土地使用权面积（共用）为1166平方米，土地用途为住宅。五位共有权人杜镔、杜镛、杜敏、杜玲、杜惠分别持有涉案房屋的青房地权市共字第612、613、614、615、6××号房地产共有权证，所占份额均为每人16.60%。 2．2015年9月25日，被告市北区政府作出《关于对上海路德平路（一期）棚户区改造项目房屋征收的决定》，同日，被告市北区政府发布《关于对上海路德平路（一期）棚户区改造项目实施房屋征收的公告》，并将《市北区上海路德平路（一期）棚户区改造项目房屋征收货币（异地房屋）补偿方案》（以下简称《补偿方案》）作为附件一并公告，同时告知被征收人签订房屋征收补偿协议的时限为2015年9月30日至2015年10月30日，搬家交房时限为2015年10月15日至2015年11月15日。原告杜锦及五位共有权人共有的涉案房屋在上述房屋征收范围内。 3．2015年8月26日，房屋征收部门在被征收区域现场发布了《关于选择上海路德平路（一期）棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告》。因被征收人未能在规定期限内就评估机构的选择协商一致，房屋征收部门于2015年9月10日在被征收区域现场发布了《关于选择上海路德平路（一期）棚户区改造项目房地产价格评估机构的公告》，告知被征收人候选评估机构的基本情况及投票选择的步骤和方式。2015年9月11日，房屋征收部门在被征收区域现场发布了《关于选定上海路德平路（一期）棚户区改造项目房地产价格评估机构的通知》，告知被征收人经现场投票选举并经见证，最终选定青岛纳圣习远房地产土地评估有限公司、青岛中天兴业土地房地产评估有限公司、青岛世普瑞房产评估有限公司、青岛恒德房地产评估有限公司、青岛亚泰房地产评估咨询有限公司、江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司青岛分公司共六家评估机构承担上海路德平路（一期）棚户区改造项目房屋征收评估工作。 4．在涉案房屋征收公告确定的签约期限内，原告及五位第三人未与房屋征收部门签订房屋征收补偿协议。2017年12月18日，评估机构青岛亚泰房地产评估咨询有限公司就涉案房屋作出《上海路德平路（一期）棚户区改造项目国有土地上房屋征收分户评估表》、《上海路德平路（一期）棚户区改造项目国有土地上房屋征收装修补偿分户表》，该两表载明权利人为“杜锦”，房地权属证书为“青房地权市字第××号”，共有权人为“杜镔、杜镛、杜敏、杜玲、杜惠”，房屋坐落“市北区”，产权性质“私”，房屋用途为“住宅”，房屋结构为“砖木”，楼层为“1层”，朝向“南”，建筑面积“62.12平方米”，评估时点为“2015年9月25日”，房屋评估单价为“每平方米13873元”，装修补偿单价为“每平方米460元”，房地产估价师为孙伟栋、范长熙。被告市北区政府将上述两份评估表于2017年12月25日直接送达给第三人杜镛、杜惠，于2018年1月2日分别邮寄给原告杜锦、第三人杜镔、杜玲，并经电话落实均已收到，于2018年1月5日邮寄送达给第三人杜敏，但因原址查无此人被退回，后经与第三人杜敏电话联系，其让邮寄给杜镔即可，庭审中第三人杜敏确认其已经收到该材料。 5．青岛市棚户区改造工作领导小组办公室于2014年4月22日向被告市北区政府出具的青棚改办函〔2014〕11号《关于阀门厂地块安置区反房屋回购价格确认的复函》载明：建议阀门厂安置区房屋回购价格为9,800元/平方米。青岛市主城区危旧房改造工作领导小组办公室于2013年11月15日向被告市北区政府出具的青危改办函〔2013〕13号《关于萍乡路52号危旧房安置区房屋回购价格确认的复函》载明：建议萍乡路52号危旧房安置区房屋回购价格为11,000元/平方米。 6．因就涉案房屋的征收补偿问题未能与原告及五位第三人达成一致意见，房屋征收部门于2018年1月25日提请被告市北区政府作出房屋征收补偿决定。2018年2月8日，被告市北区政府以原告及五位第三人为共同被征收人作出青北补决字〔2018〕29号《房屋征收补偿决定书》。被告市北区政府将该房屋征收补偿决定书于2018年4月12日、4月17日分别向第三人杜镛、杜惠直接送达，于2018年4月10日分别向原告杜锦、第三人杜镔、杜玲邮寄送达，于2018年4月19日向第三人杜敏邮寄送达。 7．原告杜锦不服被告市北区政府作出的青北补决字〔2018〕29号《房屋征收补偿决定书》，于2018年4月27日向被告青岛市政府提出行政复议申请，经补正，被告青岛市政府于2018年5月11日予以受理，并于同日通知市北区政府提出行政复议答复意见，提交相关证据、依据等。2018年5月18日，市北区政府作出书面行政复议答复意见并提交相应材料。经审查，被告青岛市政府于2018年7月4日作出青政复决字〔2018〕302号《行政复议决定书》，决定维持市北区政府作出青北补决字〔2018〕29号《房屋征收补偿决定书》的行政行为，并于同日向原告杜锦邮寄送达。原告杜锦不服，提起本案行政诉讼。 另查明，对于涉案房屋征收决定及其补偿方案、评估机构的选择确定等材料的公告以及对被诉房屋征收补偿决定的公告，见证人均为刘同忠、左某，二人均为青岛市市**即墨路街道上海路社区居民委员会的居民，且均系上海路德平路（一期）棚户区改造项目Ａ1、Ａ4、Ａ7地块居民监督协调委员会委员。 被告市北区政府在庭审中称，其之所以于2018年7月才作出被诉房屋征收补偿决定，是基于两方面的原因：一是处理换房户的安置问题。经对与原告家换房户调查发现，该户一直居住在所换的房屋内，且持有合法的承租手续，因此为妥善解决涉案被征收房屋的补偿问题，被告对换房户提供了相应的补偿方案单独进行了处理。二是涉案被征收房屋涉及的共有权人比较多，只有所有权利人协商一致的情况下才能签订补偿协议，其中有部分共有权人同意签订协议，但还有部分不同意，从而导致补偿周期变长。 再查明，原告杜锦父亲杜均寰于1952年取得原青岛市人民政府房地产管理局为其颁发的的私字第76号青岛市土地房产所有证，证载地号为陵县路2-2号，土地面积为1市亩1分3厘0毫米，房屋面积331.89平方公尺。1955年，原告父亲杜均寰与红星棉织厂签订公私合营协议，约定将其陵县路2-2私有地及建筑面积为331.89平方公尺的平房投入工厂进行生产使用，将其南屋五间（包括过道）留作自己住宅使用，计建筑面积61平方米公尺及沿屋前空地1公尺宽计12.2平方公尺等内容。后青岛市人民政府房地产管理局颁发了私共字第1581号共有证，证载共有人杜均寰共有份额为15.53%。 2007年，原告杜锦、第三人杜镛、杜镔、杜玲、杜敏、杜惠作为共同原告向青岛市市北区人民法院提起民事诉讼，要求案外人杜爱民迁让房屋，杜爱民同时反诉六原告要求返还房屋。对于该案，现已生效的青岛市市北区人民法院（2007）北民四初字第210号《民事裁定书》及（2007）青民一终字第954号《民事裁定书》确认如下事实：“原、被告诉争的房屋原系原告之父杜均寰私有财产为1层平房3间，使用面积10.01平方米、9.90平方米、10.17平方米，1968年1月1日该房屋交公代管。被告杜爱民之父杜云鲛原系青岛市立医院职工，该单位在1970年初分配其住房1处2间，位于青岛市户，使用面积30.62平方米，同年2月1日杜云鲛承租该房屋。1971年3月1日杜均寰与杜云鲛在青岛市房产经营公司夏津路管修所（现青岛市市北房产管理处夏津路房管所）办理房屋互换手续，自即日起杜均寰始承租茌平路1号5层24户，杜云鲛始承租房屋，此后并由各自单位代扣应缴纳的房租。1979年9月1日茌平路1号24户房屋承租关系由杜均寰变更为丁兰英，1986年3月该房屋又变更为车成淑。截至1992年8月杜云鲛仍承租房屋。另根据法院调取的青岛市胶州路派出所的户籍档案记载，上2户原户主孙秀英、夫杜云鲛、子杜爱民、次女杜爱华户口均系1971年3月6日从济阳路迁入该地，根据杜爱民确认杜云鲛于2006年9月4日去世。”基于该事实，上述生效裁定以原、被告双方争议的房屋是因落实私房政策引起的纠纷、不属于人民法院民事案件受理范围为由，裁定驳回六原告的起诉。 1992年1月1日，原告杜锦父亲杜均寰（甲方）与青岛市房产经营公司（乙方）签订委托号为004号的《委托经租房产协议书》，将其平房5间共计建筑面积62.12平方米的房屋交由乙方经租，双方约定：委托经租期限自1992年1月1日起至1997年1月1日止，且在委托期满后，如委托人甲方不向乙方声称停止委托，委托协议书仍属有效等。杜均寰去世后，原告杜锦及第三人杜镔、杜镛、杜敏、杜玲、杜惠于2002年10月通过继承取得涉案建筑面积为62.12平方米房屋的共有所有权。 原审法院认为： 一、关于涉案评估报告是否合法的问题。 首先，从房屋征收评估机构的选择程序及评估机构资质上分析。庭审中，原告称对评估机构的选择等事项其没有参与，没有亲身经历，且被告市北区政府未提交被征收房屋人数与参与投票人数的相关说明，亦未提交选票的样本，故对选择程序是否合法不确定；另外被告市北区政府提交的青岛亚泰房地产评估咨询有限公司于2016年2月4日取得的资质证书不能证明在2015年9月时该评估机构的资质符合规定。 《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十四条规定，市房屋征收部门应当向社会公布房地产价格评估机构的名录，供当事人选择。房地产价格评估机构由被征收人、公有房屋承租人协商选定；在征收补偿方案规定的期限内未能协商一致的，由房屋征收部门组织被征收人、公有房屋承租人以投票、抽签等方式选定。房屋征收部门应当将选定的房地产价格评估机构在征收范围内公告。《青岛市城乡建设委员会国有土地上房屋征收评估管理办法》（本案征收项目实施时执行的）第十六条、第十七条规定，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当将拟征收项目的名称、范围、房屋征收评估机构选定方式等相关事项在征收范围内公告，并告知被征收人协商选定房屋征收评估机构的权利和期限，协商期限为十五日。被征收人逾期协商不成的，房屋征收部门应当从公布的房屋征收评估机构名录中按照1：3的比例推荐评估候选机构，在征收区域内予以公示，由被征收人投票选定。本案中，因原告所诉系房屋征收补偿决定的合法性，故被告在法定举证期限内提交了对涉案房屋进行分户评估及装修补偿评估的评估机构青岛亚泰房地产评估咨询有限公司在作出上述评估表时的资质证书，即2016年2月4日取得的壹级资质证书，并无不当，且该评估机构系房屋征收部门从青岛市城乡建设委员会公布的评估机构名录中按照比例推荐的，相应资质问题均由该委审查后予以收录。因此，原告对该评估机构资质的质疑不能成立。同时，根据被告市北区政府提交的证据可以看出，因被征收人未能在规定期限内自主协商选定评估机构，房屋征收部门从青岛市城乡建设委员会公布的评估机构名录中推荐的18家评估机构中投票选定了6家评估机构，以承担市北区上海路德平路（一期）棚户区改造项目房屋征收评估工作，符合上述规定，程序合法。 其次，从涉案房屋评估报告的价格是否合理上分析。庭审中，原告主张被告市北区政府于2015年9月正式启动涉案房屋征收项目，按照《方案》规定当年10月份就应当完成，但是被告市却没有及时联络原告，告知相关事项，导致该拆迁补偿问题长期得不到解决，存在懒政行为，同时因被告工作的不认真，未对涉案房屋的原始资料进行审查，导致评估报告严重失真，对于土地院落、过道等部分未予补偿，且评估期限过长，导致评估时点距离评估报告作出时间长达两年多，房屋价值发生巨大变化，被告仍旧按照两年前的价值进行补偿显失公平，其应当根据情势变更原则和诚实信用原则，对被拆迁房屋的现有市场价值重新进行评估。 根据《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十三条、第四十五条、第四十六条的规定，本条例规定的房屋市场价格、异地补偿房屋价格，由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定，房屋市场价格以房屋征收公告发布之日为基准日评估确定。房屋征收评估一般采用市场比较法，参照邻近、同类房地产销售价格，结合被征收房屋的朝向、楼层等状况进行。房屋征收评估的具体办法，由市房屋征收部门依法制定。房屋征收部门应当在征收范围内公示评估结果。征收当事人对评估结果有异议的，按照有关规定执行。《青岛市城乡建设委员会国有土地上房屋征收评估管理办法》（本案征收项目实施时执行的）第二十五条、第二十七条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房屋征收评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向房屋征收评估专家委员会申请鉴定。《青岛市城乡建设委员会国有土地上房屋征收评估技术规范》（本案征收项目实施时执行的）第五条第一款、第六条第一款规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。房屋征收评估机构应当参照临近、同类房地产的市场交易价格，结合被征收房屋的状况，按照被征收房屋所在地的新建房屋市场销售价格进行评估。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条、第十四条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。由此可见，因房地产评估报告是补偿决定货币补偿数额最主要的组成部分，且具有较高的专业性，因此上述法规、规章赋予了房屋被征收人在房地产价格评估机构专业领域内寻求救济的权利和路径，更加有利于保护被征收人的补偿权益。同时根据上述规定还可知，房屋征收评估机构对被征收房屋进行评估需要依据被征收房屋在评估时点的状况，参照临近、同类房地产的市场交易价格，并按照被征收房屋所在地的新建房屋市场销售价格进行综合分析、评估。本案中，原告杜锦及五位第三人在收到涉案分户评估报告及装修补偿报告后，亦未在法定期限内申请复核评估，应视为放弃对评估结果异议的法定救济途径。至于原告主张被告市北区政府根据评估时点两年多后作出的评估报告进行补偿显失公平，应对涉案被征收房屋按照现有市场价值重新进行评估的问题。根据本案现已查明的事实可知，涉案被征收房屋的所有权人与客观上占有使用权人存在不一致的情形，从而导致该房屋的征收补偿工作处理起来比较复杂，且原告亦不能举证证明被告市北区政府存在迟延补偿的主观故意，故原告的上述主张不能成立。 二、关于被诉房屋征收补偿决定是否合法的问题。 首先，从被征收房屋应补偿面积计算标准上分析。原告认为房屋历史上是原告父亲杜均寰的私家宅院，其土地和房屋均由个人购得，虽经公司合营时分割，但经青岛市人民政府主管部门材料证实不转让部分包括现有房屋、院子部分及永久使用部分，因此被告市北区政府除应对建筑面积为62.12平方米的房屋进行安置补偿外，还应当根据实际情况对其他房屋、院落及其他附属设施享有使用权等权利的部分，进行补偿。 《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条第一款规定，被征收房屋和补偿房屋的面积以建筑面积计算。被征收房屋的建筑面积，按照以下规定确定：（一）私有房屋以房屋权属证书载明的建筑面积为准；……第三款规定，房屋权属证书、房屋计租表与房地产登记簿的记载不一致的，除有证据证明房地产登记簿确有错误外，以房地产登记簿为准。本案中，根据原告杜锦及五位第三人持有的涉案被征收房屋权属证书上看，市北区房屋的建筑面积为62.12平方米，根据上述规定，该面积即为涉案被征收房屋的建筑面积。上述条例第四十五条第二款规定，被征收人的土地权属面积大于房屋占地面积的，征收评估时应当对多出部分的土地使用权价值进行评估。从原告杜锦提交的青房地权市字第××号房地产权证看，土地使用权类型为划拨国有土地使用权，土地使用权面积1166平方米系共用，至于五位第三人持有的房地产共有权证上记载的土地使用权面积1166平方米虽未标注“共用”字样，实质上该土地使用权的性质亦与原告房地产权证上载明的土地使用权性质一致，均非原告与五位第三人专有使用权属。因此，原告杜锦以其父亲杜均寰在公私合营时约定并经青岛市人民政府相关部门确定享有的权属份额为由，主张被告市北区政府应对该土地院落等部分一并予以补偿，理由不能成立。 其次，从搬迁补助费、临时过渡费、装修补偿费标准上分析。原告庭审中自述，对于搬迁补助费没有异议，对于货币补偿方式的临时过渡补助费有异议，认为未载明超期补偿应增加的补助数额；对于装修补偿费标准有异议，认为涉案房屋的修缮耗资很大，但被告市北区政府的补偿标准过低。 因异地安置房源均为现房安置，故被征收人如选择异地房屋安置方式，不存在临时过渡期限及相关过渡费的支付问题；如被征收人选择货币补偿的，根据《方案》第十四条规定，按被征收房屋的建筑面积每月每平方米30元，一次性计发10个月，亦不存在超期安置增加过渡补助费的问题。因涉案被征收房屋建筑面积为62.12平方米，根据上述规定应当支付的临时过渡补助费为18,636元，该补助数额与被告市北区政府所作被诉房屋征收补偿决定确定的补偿数额一致。至于装修补偿费标准问题，《方案》第十六条规定，根据被征收房屋装修实际情况，补偿标准为260元/平方米。房屋征收当事人也可以委托为其进行评估并出具评估结论的评估公司进行评估确定。从被告市北区政府提交的涉案被征收房屋装修评估结果看，评估机构已经对涉案被征收房屋的装修进行了评估，单价为460元/平方米。被征收人如对该评估结果有异议，应当按照法定救济途径予以主张。另外，原告在庭审中亦未提交其因修缮或装修涉案被征收房屋而支出相关费用的单据，因此对于原告的上述主张原审法院不予支持。 第三，从货币补偿金、货币补偿奖励费标准上分析。因原告涉案被征收房屋建筑面积为62.12平方米，根据《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条、第二十一条、第二十三条、《方案》第十条、第十一条规定，可计算出原告应补偿房屋建筑面积为88.71平方米。《方案》第十一条规定，被征收人选择货币补偿的，按照第十条确定的应补偿面积，结合征收区域新建商品住房市场价格结算房屋征收补偿金，并增加货币补偿金的5%作为奖励。不足6万元的按6万元计算。因涉案被征收房屋的评估价格为13,873元/平方米，因此原告杜锦及五位第三人如选择货币补偿，可得货币补偿金人民币1,230,673.83元，且货币补偿金的奖励费为61,533.69元。庭审中，原告杜锦称对货币补偿方式的奖励费没有异议。 第四，从被诉房屋征收补偿决定的内容及程序上分析。《国有土地上房屋征收补偿与条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，因原告杜锦和五位第三人与房屋征收部门在房屋征收公告确定的签约期限内未达成一致意见，被告市北区政府根据房屋征收部门的申请，并依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》、《方案》等规定及相关补偿标准，于2018年2月8日作出被诉青北补决字〔2018〕29号《房屋征收补偿决定书》，依法向原告杜锦及五位第三人送达并在涉案房屋征收范围内予以公告，内容全面，程序合法，依据得当。 三、关于被诉行政复议决定是否合法的问题。庭审中，原告称涉案被征收房屋属于历史形成的复杂产权房屋，被告青岛市政府在行政复议中应组织双方当面质证陈述各方的理由，但被告在没有组织听证程序的情况下直接作出被诉行政复议决定，程序有瑕疵。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案中，行政复议被申请人市北区政府在收到原告的行政复议申请书后，已在规定期限内提交了行政复议答复意见及相关证据材料，经审查，被告青岛市政府认为涉案被征收房屋产权清晰，市北区政府所作房屋征收补偿决定证据充分，故直接依法作出被诉性合作复议决定，并未违反《中华人民共和国行政复议法》的上述规定，故原审法院确认被告青岛市政府所作行政复议决定程序合法，内容适当，结果正确。 综上，被告市北区政府所作青北补决字〔2018〕29号房屋征收补偿决定、被告青岛市政府所作青政复决字〔2018〕302号行政复议决定均认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原审法院予以支持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告杜锦的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告杜锦负担。 上诉人杜锦不服原审法院判决，请求：1．依法撤销（2018）鲁02行初184号行政判决，将本案发回重审；2．或依法判令撤销涉案补偿决定书和涉案行政复议决定书，并判令两被上诉人重新作出相应行政行为。事实与理由：一、原审法院事实认定不清，涉案“房屋征收分户评估表”不合法，不应作为补偿依据。1．评估机构资质存在瑕疵。青岛亚泰房地产评估咨询有限公司取得一级房地产估价机构资质证书的时间为2016年2月4日，原审法院虽然对该资质不符问题进行了确认，却没有认定其资质有瑕疵。原审法院还认为，市北区政府具有从青岛市城乡建设委员会公布的评估机构名录中选择评估机构的权利，却不需要对该评估机构的资质进行审查，显然有误。2．评估报告不合法。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条之规定，评估人员必须入户，与被征收方见面。但事实上，评估机构从未安排注册地产估价师与上诉人及第三人见面并进行实地房屋查勘。3．评估报告作出的价格认定不公正，评估报告的作出时间超过必要时限，异议救济途径未明确说明。（1）自接受委托到作出评估结论，该评估报告的作出历时两年多，严重超过必要时限。原审法院认定确实存在时间上的拖延，但却认为拖延具有正当理由，有违法律规定。（2）评估报告作出时的价值时点与拆迁公告规定的价值时点不一致。拆迁公告以2015年9月25日为价值评估时点，但评估报告是2017年12月作出的，这两年中，青岛市房地产市场发生巨大变化，房屋价值出现巨大增值，请求按照被拆迁房屋现有市场价值进行重新评估。（3）市北区政府并未告知上诉人如何对评估报告进行异议救济，因上诉人对异议程序并不熟悉，导致上诉人“放弃”了救济，这明显违背上诉人初衷。（4）上诉人已通过正常途径对补偿决定提出了异议，该异议不因未单独就评估表提出异议而丧失救济权。（5）上诉人对房产证面积本身没有异议，但认为评估面积还应包括部分院落、厕所、自家使用的过道、自来水管。（6）涉案估价报告不完整。二、市北区政府作出的涉案补偿决定不符合法律规定，应予撤销。1．补偿决定应考虑其他历史因素。市北区政府仅以房地产登记簿为准，并未对上诉人房屋的全部实际情况进行调查落实，导致上诉人享有权属的部分建筑物等在补偿决定中没有体现。上诉人已向原审法院提交系列证据，证明被拆迁房屋和土地系上诉人父亲的私有财产，在公私合营分割时，保留了现有房屋、过道、厕所、自来水管、屋前等院子部分的永久使用权，保留部分的永久使用权在后来确权时虽然没有进行明确认定，但也不能无偿将私人房地产据为己有或充公。2．补偿决定书中所载明的临时过渡补助费的时间过短、装修补偿费过低、搬家补助费过低、货币补偿金的计算标准和面积不符合事实，依法应当撤销。三、原审法院认定涉案房屋所有权人与实际占有使用权人不一致，处理程序复杂，但又论证涉案房屋产权清晰，前后矛盾。四、青岛市政府作出的涉案行政复议决定违反法律规定。因本案情况特殊，不属于可以直接认定的案件，青岛市政府应当进行听证，但其自行作出认定，程序违法、结果错误。 被上诉人市北区政府向本院口头答辩称：第一、涉案评估机构青岛亚泰房地产评估咨询有限公司，在2013年8月4日至2017年8月3日期间系二级资质，在房屋征收部门公示居民协商选定评估机构的公告时（2015年8月26日）具有相应资质。第二、在规定期限内被征收居民未能协商选定评估机构，市北区政府按照1：3的比例进行推荐，由居民进行投票，按照投票结果依次选定了六家评估机构承担工作，评估机构的选择程序合法。第三、市北区政府对涉案房屋中的两间进行了实地查勘，查勘时原审第三人杜镔、杜镛在现场，对于案外人杜爱民承租的三间当天未能入户但后续也进行了入户调查并评估后才与杜爱民签订了补偿协议。第四、对涉案房屋的装修价格评估合理，房屋装修分为A、B、C三个档，A档为660元/平的标准，要满足厨房和卫生间必须贴瓷砖的要求，因涉案房屋没有独立的厨房和卫生间，不满足此要求，故确定为B档460元/平的标准。第五、在张贴的《补偿方案》中体现出了对评估结果提出异议的方式。第六、评估结果时限过长的原因是：一是案外人杜爱民承租了其中的三间房屋，不对其安置就无法按时腾房，后经请示，得到双向补偿的批复后才得以解决此问题；二是上诉人及原审第三人对补偿问题一直未达成一致意见，其内部协商时间较长；三是涉案评估结果在2016年就作出来了，但考虑到评估结果的一年有效性，故在2017年重新作出了一个相同结果的评估报告。第七、上诉人提出的评估面积的问题，市北区政府认为评估正确，如有异议其应通过国土部门解决。 被上诉人青岛市政府提交书面答辩意见称，其作出的复议决定认定事实清楚、证据充分、法律依据正确、程序合法。 原审第三人均未向本院提交书面陈述意见。 二审中，上诉人向本院提交2018年7月4日，由市北区政府即墨路街道办事处向上诉人作出的《信访事项处理意见书》复印件一份作为新证据，证明涉案房屋处于被侵占状态。被上诉人市北区政府向本院提交以下证据材料：1．青岛市国土资源和房屋管理局于2015年8月26日向青岛亚泰房地产评估咨询有限公司房地产评估资质证书，证明其在被选定为评估机构时具备应有的评估资质；2．2015年9月13日作出的《住宅房地产实地查看记录表》，证明评估机构对涉案房屋进行了实地勘查；3．2016年1月27日青岛市市北区房产管理一处作出的《关于杜锦等人房屋征收补偿的请示》、2016年2月5日青岛市国土资源和房屋管理局于作出的《关于杜锦等人房屋征收补偿问题的批复》，证明因涉案房屋中的三间所有权人及占用人不同，导致评估时限过长；4．杜爱民于2016年6月17日就涉案房屋中占用的三间与市北区政府签订的《房屋征收货币补偿协议》及杜镔、杜镛、杜惠的代理人曾签订过的《房屋征收货币补偿协议》，证明因此导致的评估时限过长。 二审经组织听证调查，对以上证据材料，本院经综合分析认为，上诉人提交的《信访事项处理意见书》因与本案被诉行为并无直接关联，本院依法不予采纳。对于被上诉人市北区政府提交的证据材料，因与本案有直接关联，依法可以作为本案证据使用。 本院另查明，2015年9月13日，涉案房屋的评估机构人员对涉案房屋中由原审第三人杜敏使用的其中两间房屋进行了入户查勘，另外三间因在承租人杜爱民的占用下，当天并未能入户查勘。2016年1月27日，青岛市市北区房产管理一处向青岛市国土资源和房屋管理局作出《关于杜锦等人房屋征收补偿的请示》，同年2月5日青岛市国土资源和房屋管理局针对该请示作出《关于杜锦等人房屋征收补偿问题的批复》，同意对涉案房屋的所有权人及占用人进行双向补偿。2016年6月17日，涉案房屋其中三间的占用人杜爱民与涉案房屋征收部门签订了《房屋征收货币补偿协议》。 结合各方当事人在一、二审中的诉辩意见，本院认为，本案争议的主要问题有：第一、评估机构的选择程序是否合法，涉案评估机构是否具备相应的评估资质；第二、涉案评估报告的作出程序及结论是否合法；三、涉案补偿决定的内容是否全面、合法。 房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序。被征收人对征收补偿决定提起诉讼，征收决定及其附属的征收补偿方案是审查征收补偿决定是否合法的核心证据，鉴于此，人民法院审查征收补偿决定合法性时，应当将征收决定及征收补偿方案作为被诉行政行为的主要证据和依据进行审查，如果征收决定及征收补偿方案存在重大明显违法，应当排除其证明效力。原审法院对涉案征收决定及补偿方案并未审查，确有不妥，本院予以指正。本案中，因上诉人并未对涉案征收决定及补偿方案提起诉讼，亦未提交相关证据证明征收决定或补偿方案存在重大明显违法事由，经本院审查，涉案征收决定及补偿方案不存在重大且明显违法的事项，可以作为涉案补偿决定作出的依据。 第一、关于评估机构的选择程序是否合法以及涉案评估机构是否具备相应评估资质的问题 根据被上诉人市北区政府提交的相关证据可知，因被征收人未能在规定期限内自主协商选定评估机构，房屋征收部门从青岛市城乡建设委员会公布的评估机构名录中按照1：3的比例推荐了18家评估候选机构并在征收区域予以公示后，组织被征收人通过自愿无记名方式对这18家评估候选机构进行了投票，最终按照投票的高低数量选定了其中6家评估机构承担市北区上海路德平路（一期）棚户区改造项目房屋征收评估工作，以上评估机构的选定程序符合本案征收项目实施时执行的《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十四条、《青岛市城乡建设委员会国有土地上房屋征收评估管理办法》第十六条、第十七条之规定，并无证据证明以上评估机构的选定程序有违独立、客观、公正的原则。 《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十八条规定：“设区的市房屋征收部门应当会同房地产主管部门每年推荐一批具有三级以上资质的房地产价格评估机构，方便被征收人选择。”《房地产估价机构管理办法》第二十五条规定：“从事房地产估价活动的机构，应当依法取得房地产估价机构资质，并在其资质等级许可范围内从事估价业务。一级资质房地产估价机构可以从事各类房地产估价业务。二级资质房地产估价机构可以从事除公司上市、企业清算以外的房地产估价业务。三级资质房地产估价机构可以从事除公司上市、企业清算、司法鉴定以外的房地产估价业务。暂定期内的三级资质房地产估价机构可以从事除公司上市、企业清算、司法鉴定、房屋征收、在建工程抵押以外的房地产估价业务。”本案中，根据被上诉人市北区政府提交的证据可知，青岛亚泰房地产评估咨询有限公司虽是在2016年2月4日取得了一级资质证书，但是在2014年8月4日即已取得了二级资质证书，即青岛亚泰房地产评估咨询有限公司在被选定为涉案评估机构时具备上述法律规定的评估资质。上诉人主张青岛亚泰房地产评估咨询有限公司的评估资质存在瑕疵，缺乏事实依据。 第二、关于涉案评估报告的作出程序及结论是否合法的问题 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条规定：房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，做好实地查勘记录，被征收人应当协助注册房地产估价师实地查勘；房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认，被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。本案中，由被上诉人市北区政府提交的入户查勘照片及《住宅房地产实地查看记录表》可知，相关人员确已对涉案房屋中的其中两间进行了实地查勘，并对另外三间无法入户查勘的情况进行了备注（由承租人杜爱民占用的三间，当天因无人未能入户查勘）。二审中，被上诉人市北区政府主张，对由杜爱民占用的三间房屋也经入户勘查及评估后，于2016年6月17日，与杜爱民签订了《房屋征收货币补偿协议》。本院认为，市北区政府提供的以上证据能够证明其履行了实地查勘义务，但在勘查程序上存在瑕疵，建议市北区政府在日后工作中进一步完善相应工作程序。 根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十三条之规定，对被征收住宅房屋价值的补偿，按照房屋征收公告发布之日为基准日进行评估确定。本案，涉案房屋征收决定的公告日为2015年9月25日，涉案分户评估报告的评估价值时点也为2015年9月25日，并未违反上述规定。二审中，上诉人主张评估报告的作出时限历经两年多，评估时限过长，且这两年多来涉案房屋的市场价值已发生了巨大变化，应按照涉案房屋的现有市场价值进行重新评估。对此，本院认为，虽然相关法律法规对评估机构选定后作出评估结果的时限并未明确要求，但是基于公正高效的程序要求，评估机构应在必要合理期限内作出相应的评估结果。本案中，因涉案房屋中的三间在案外人杜爱民的占用下，被上诉人市北区政府为解决承租人与所有权人对涉案房屋的相关权益及补偿问题，经请示、批复程序后才与杜爱民达成了补偿协议，这一过程的确占用了一定时间，影响了涉案评估报告的作出时长，加之本案并无相关证据证明被上诉人市北区政府有怠于向上诉人履行补偿义务的主观故意和行为，且考虑到该评估报告是按照房屋征收公告发布之日为基准日进行的评估，并未违反法律规定，再结合被上诉人市北区政府为上诉人提供了货币补偿和异地房屋安置这两种补偿方式。综合分析后，本院认为，该评估报告可以作为对涉案房屋作出补偿决定的依据。上诉人主张应对涉案房屋按现有市场价值重新评估的主张缺乏事实依据，本院不予支持。 上诉人还主张市北区政府在向其送达分户评估报告时并未告知上诉人如何对评估报告进行异议救济，这直接导致了上诉人被动“放弃”了对评估结果提出异议的不利后果。对此，本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》等均明确规定了被征收人对所涉评估结果不服时的异议救济程序，但均未规定相关征收部门或评估机构对该异议救济程序的告知方式。本案中，在被上诉人市北区政府于2015年9月25日一并发布的《补偿方案》中规定了如被征收人对评估结果有异议可以向房屋评估机构申请复核或进一步向评估专家委员会申请鉴定，但未告知申请复核或鉴定的时限。本院认为，基于程序正当的要求，被上诉人市北区政府的此种做法系程序瑕疵，本院予以指出。建议被上诉人市北区政府在以后的工作中能够在向被征收人送达评估报告时，同时告知其明确的救济程序。 有关上诉人提出的评估面积认定错误、遗漏补偿事项的问题。上诉人主张，除证载房屋面积外，还应包括部分院落、厕所、自家使用的过道、自来水管的补偿。对此，本院认为，《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定：“被征收房屋的建筑面积和用途，以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。房屋权属证书与房屋登记簿记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。”《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条第一款规定，被征收房屋和补偿房屋的面积以建筑面积计算。被征收房屋的建筑面积，按照以下规定确定：（一）私有房屋以房屋权属证书载明的建筑面积为准；……第三款规定，房屋权属证书、房屋计租表与房地产登记簿的记载不一致的，除有证据证明房地产登记簿确有错误外，以房地产登记簿为准。由此可知，对于应予补偿的面积，应以房屋权属证书、房屋登记簿的登记为准，从涉案房屋权属证书上看，涉案房屋的建筑面积为62.12平方米，土地使用权面积为1166平方米系共用且为划拨国有土地使用权性质，并非上诉人的专有使用权属。被上诉人市北区政府以该权属证书为补偿面积和事项的依据，并未违反上述法律法规的规定。上诉人主张涉案房屋和土地系上诉人父亲的私有财产，在公私合营分割时，保留了现有房屋、过道、厕所、自来水管、屋前等院子部分的永久使用权，故应对上述过道、厕所、自来水管、部分院落进行评估补偿。本院认为，上诉人所主张的上述并未登记在册的所有权或使用权问题，系历史遗留问题。在涉案房屋权属证书对上述部分并未确权的情况下，上诉人主张被上诉人市北区政府对该部分进行补偿缺乏法律及事实依据，本院不予支持。如上诉人对该未登记在册的部分的权属有异议，可向相关部分提出确权要求后再另行主张相应补偿。 第三、关于涉案补偿决定的内容是否全面、合法的问题 二审中，上诉人主张涉案补偿决定书中所载明的临时过渡补助费的时间过短、装修补偿费过低、搬家补助费过低、货币补偿金的计算标准和面积不符合事实。《补偿方案》第十四条规定，选择货币补偿的，按被征收房屋的建筑面积每月每平方米30元，一次性计发10个月，上诉人主张10个月的临时过渡补助费时间过短，缺乏事实依据。《补偿方案》第十六条规定，根据被征收房屋装修实际情况，补偿标准为260元/平方米。房屋征收当事人也可以委托为其进行评估并出具评估结论的评估公司进行评估确定。从涉案被征收房屋装修评估结果看，评估机构已对涉案被征收房屋的装修进行了评估，单价为460元/平方米。上诉人主张装修补偿费过低，但并未提交相应证据证明，本院不予支持。《补偿方案》第十四条规定，搬迁补助费按每户1200元计发，上诉人主张搬家补助费过低，缺乏事实依据。有关货币补偿的计算标准和面积问题，前已阐述，不再重复。 另，二审中，上诉人还主张被上诉人青岛市政府在作出的涉案行政复议决定中未予听证，程序违法。由《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条之规定可知，行政复议原则上采取书面审查的办法，在必要时，可以采取调查、听证的方式审理。故听证并非作出行政复议决定的法定必要程序，上诉人主张被上诉人青岛市政府在作出涉案行政复议决定中未予听证而程序违法的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。青岛市政府作出的涉案行政复议决定程序合法，应予维持。 综上，原审法院审理结果正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杜锦负担。 本判决为终审判决。 审判长  曲立力 审判员  蒋炎焱 审判员  郝万莹 二〇一九年九月二十九日 书记员  王 璐