贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔23行初69号原告余家学，男，1967年5月27日生，布依族，贵州省普安县人，住贵州省普安县。委托代理人田勇军，北京盈科（贵阳）律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告普安县人民政府。住所地：贵州省普安县南湖街道西街政府大院。法定代表人龙强，县长。委托代理人陈官政，普安县司法局副局长。代理权限：特别授权。委托代理人毛敏，贵州天生律师事务所律师。代理权限：特别授权。原告余家学诉被告普安县人民政府征收行政强制一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告余家学诉称，2015年11月17日，普安县江西坡镇细寨村委会和普安县人民政府组成联合调查组，持《普安县白水水库淹没区（细寨村）土地分解确认表》对江西坡镇白水村黄泥田组、马脚寺组、姚家坡组、王家庄组等村组进行实物调查，调查对象包括被征土地的地类、面积及地上附着物。当时，政府依据普府函﹝2014﹞63号《普安县人民政府关于江西坡产城一体化小城镇建设用地及房屋征收补偿安置方案的批复》对土地及地上附着物进行补偿。其中，包括原告在内的32户在自家耕地上种植有紫荆花等珍贵树木四百亩左右，该文件对各类种植物价格均有规定。2018年8月5日，江西坡镇土地管理所工作人员和村委会负责人组织相关村民开会，传达了普府办发﹝2018﹞28号《关于印发的通知》文件，该文件规定的补偿标准与前述文件规定的补偿标准价格明显不一样，如紫荆花的价格就相差几十倍，在征收主体均为普安县人民政府，征收对象不变的情况下，何以产生如此巨大的差距，但政府自此之后未作任何解释，村民也未得到任何补偿款。2019年1月3日，约有五、六个人到姚家坡组的土地上偷偷砍伐果树、柳树、少量紫荆花共二十多亩，村民发现后有二十多人赶到现场，砍伐者丢下工具仓皇逃跑，村民拾起砍伐工具（砍刀四把、油锯1个）向白水水库项目部询问，得知是普安县移民局雇佣的人进行砍伐。2019年1月14日上午，又有一批人过来盗伐林木，闻讯而来的村民及时报警，警察出警制止了盗伐行为。普安县人民政府存在以下违法情形：第一，土地补偿标准混乱，前后施行的两个文件差距巨大，其中有一份必定违法，而政府制定补偿标准的依据是什么；第二，普府办发﹝2018﹞28号文件的制定、发布主体是普安县人民政府办公室，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《国务院关于修改的决定》第二十二条的规定，办公室是政府的内设机构，无权对外发布影响公民权益的土地补偿标准；第三，征地前没有发布任何征地公告，仅在2018年12月24日张贴了《江西坡镇人民政府关于普安县白水水库工程围堰截留1218米水位线下地上附着物清理的通知》，要求村民于2018年12月26日就要自行清理，逾期视为放弃，该通知仅给村民两天催告期，明显违背常理和法定程序，即说明征收工作程序缺失且严重违法；第四，政府在没有作出任何补偿的情况下就强制砍除树木，违反了“先补偿、后征收”的法律规定；第五，《贵州省征收征用林地补偿费用管理办法》第十一条规定，被征收征用林地需要采伐树木的，应当依法办理林木采伐许可证，凭证采伐，但普安县人民政府是在原告毫不知情的情况下盗伐树木，盗伐期间也从未出示采伐许可证，该行为已然构成犯罪，如果真的是原告在无理取闹，那普安县人民政府完全可以申请法院强制执行，毋须采取该方式损害政府形象；第六，根据《贵州省征收征用林地补偿费用管理办法》第八条规定，苗木应当依照上一年度实际销售价、市场平均销售价及评估价值等进行补偿，本案原告所栽树木大部分具有极高的经济价值，但被告现今却将原告经济树木当作烂柴草补偿，而被告2016年建设普安县国际自行车赛道时施行的补偿标准是基本遵循法律规定的；第七，普安县人民政府2015年征收土地及其地上附着物时，适用了普府函﹝2014﹞63号文件，该文件规定了奖励标准，但拖延三年后，同一块地的奖励标准竟然不适用了，违背了“同地同价”、“同库同策”原则。综上，请求法院撤销普安县人民政府违法征地的行为，并责令恢复原状。庭审中，原告变更诉讼请求为：一、确认普安县人民政府强制砍除原告树木的行为违法；二、附带审查普府办发﹝2018﹞28号《关于印发的通知》；三、由被告承担本案诉讼费及律师服务费。被告普安县人民政府辩称,一、答辩人没有实施强制砍树行为，原告诉请撤销砍树行为不能成立。根据原告的起诉状中的陈述，其已将砍树行为定性为盗伐林木，根据《中华人民共和国刑法》的规定，盗伐树木属于刑事犯罪，依法应当由公安机关立案侦查，并按程序移交司法机关进行处理，属于刑事诉讼调整的范围，不属于行政诉讼审查范围，不应当通过行政诉讼来解决。二、普府办发﹝2018﹞28号文件是普安县人民政府根据（国务院471号令）《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、（国务院679号令）《国务院关于修改的决定》、黔府办函﹝2014﹞41号《省人民政府关于禁止在白水水库淹没区及工程占地区新增建设项目和迁入人口的通知》、州府函﹝2016﹞229号、黔发改建设﹝2017﹞1605号及州府发﹝2017﹞14号文件精神制定，并经普安县人民政府专题会议、常务会议审议通过后制定，制定后由普安县人民政府办公室发布，并不违反法定程序。且规范性文件是指除政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。而普府办发﹝2018﹞28号文件是针对特定对象制定的，不具有普遍约束力和反复适用性，属于一次性文件，不是规范性文件，依法不应当由人民法院审查。综上，请求法院依法驳回原告诉讼请求。经审理查明：2015年,普安县人民政府准备修建普安县白水水库，拟征收普安县细寨村（现归为白水村）的部分集体土地。2015年11月18日，普安县江西坡镇细寨村民委员会对征收范围内的树木进行调查，并制作《普安县白水水库工程建设征地零星树木调查表》，该表详细记载了被征收地块地上附着物的情况。2018年1月16日，普安县人民政府召开专题会议，对普安县白水水库移民安置及建设征地工作进行讨论，决定原则上同意《普安县白水水库工程移民搬迁安置及建设征地补偿方案》，后普安县人民政府于2018年2月11日召开常务会议，原则同意了该征地补偿方案。2018年2月28日，普安县人民政府办公室印发了该征地补偿方案，方案规定了征收白水水库土地及地上附着物、搬迁补偿、装修补助、过渡补助等项目的补偿标准。2018年8月2日，普安县江西坡镇细寨村民委员会组织姚家坡组、黄泥田组及马脚寺组的村民召开群众会议，向村民传达了《普安县白水水库工程移民搬迁安置及建设征地补偿方案》的内容。2018年12月14日，普安县人民政府办公室印发了经普安县人民政府同意实施的《普安县白水水库工程移民安置围堰截流阶段1218米渡汛高程库底清理及验收工作实施方案》，该方案确定了清理范围为库区1218米水位线以下，相关乡镇及县直各部门要于2018年12月17日-2018年12月30日完成林木砍伐及零星树木清理等工作。2018年12月21日，江西坡镇人民政府作出《关于普安县白水水库工程围堰截留1218米水位线地上附属物清理的通知》，通知载明：根据《普安县白水水库工程移民安置围堰截流阶段1218米渡汛高程库底清理及验收工作实施方案》的要求，请1218水位线下有土地权属的人将其所有的位于1218米水位线下的地上附着物于2018年12月26日前自行清理，逾期视为自动放弃，将由相关部门组织施工队伍清理出库。2019年1月，建设白水水库的相关工作人员对库区1218米水位线以下沿河道至坝区线段的部分树木进行砍除。其中，罗金虎户、罗龙户有树木于2019年1月被砍除；罗友户有树木分别于2019年1月和2019年6月被砍除；图斑号为X62的土地上有树木于2019年1月被砍除，罗其兵、韦前进、易荣三人提交的照片认为该地块树木为三人共有，而该地块树木在政府调查时是以易荣的名字进行登记的；王元志、王元军、吴广燕、韦祥四户自认其树木是于2019年6月被砍除；原告户无树木于2019年1月被砍除。本院认为，本案的争议焦点为被告普安县人民政府是否于2019年1月强制砍除原告的地上附着物,强制砍除行为是否违法；是否应附带审查普府办发﹝2018﹞28号《关于印发的通知》。原告认为被告普安县人民政府于2019年1月违法对其地上附着物进行强制砍除，向我院提起行政诉讼。根据原告提交的证据材料、被告发表的质证意见及法院现场查看的情况可认定：罗友、罗龙、罗金虎三户村民沿河道至坝区线段的部分树木于2019年1月被强制砍除；图斑号为X62的土地上有树木于2019年1月被砍除，因该地块上的树木在政府调查时是以易荣的名字进行登记，故认可易荣户有树木被砍除。即，在1218米水位线以下沿河道至坝区线段仅有罗友、罗龙、罗金虎、易荣四户的部分树木于2019年1月被强制砍除，原告户树木并未在此次被政府强制砍除的地上附着物范围内。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告要求确认被告普安县人民政府于2019年1月强制砍除其地上附着物的行为违法，但原告户树木此时并未被强制砍除，即原告诉请被告普安县人民政府强制砍除其地上附着物的事实不存在，原告要求确认该强制砍除行为违法的诉请无事实和法律依据。另外，原告申请审查普府办发﹝2018﹞28号《关于印发的通知》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。即说明行政诉讼对规范性文件不单独审查，对规范性文件的审查应当依附于案涉行为的审理而进行，需符合“附带性”原则。因此，如果被诉行政行为不存在，对同时提起审查的规范性文件即属单独审查，而单独审查规范性文件不属行政诉讼受案范围。本案中，原告诉请确认被告强制砍除其地上附着物的事实不存在，故普府办发﹝2018﹞28号文件不属于行政诉讼受案范围，本院对该文件不予审查。综上，原告的诉请无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第五十三条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告余家学的起诉。案件受理费50元，予以退还原告余家学。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 陈颜虹审判员王幼封审判员张国斌二〇一九年九月十七日法官助理余芳晶书记员潘天燕