江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏09行初101号 原告：孙月红，性别××年××月××日生，××族，居民。 被告：盐城经济技术开发区管理委员会，住所地盐城经济开发区松江路18号。 法定代表人：徐龙波，该管委会主任。 出庭负责人：欧洪标，该开发区党工委委员。 委托诉讼代理人：张卫东，该开发区社会事业局工作人员。 委托诉讼代理人：郁力，江苏善合律师事务所律师。 被告：盐城经济技术开发区步凤镇人民政府，住所地盐城经济开发区步凤镇龙凤路11号。 法定代表人：商国童，该镇政府镇长。 出庭负责人：茆万东，该镇政府副镇长。 委托诉讼代理人：邹荣，江苏中茵海华律师事务所律师。 第三人：盐城经济技术开发区步风镇伍新村民委员会。 法定代表人：李庆如，该村委会主任。 原告孙月红因与被告盐城经济技术开发区管理委员会（以下简称盐城开发区管委会）、被告盐城经济技术开发区步凤镇人民政府（以下简称步凤镇政府）、第三人盐城经济技术开发区步风镇伍新村民委员会（以下简称伍新村委会）撤销信访复查意见一案，本院于2019年5月20日立案后，依法组成合议庭，于同年8月21日公开开庭审理了本案。原告孙月红，被告盐城开发区管委会的负责人欧洪标及委托诉讼代理人张卫东、郁力，步凤镇政府的负责人茆万东及委托诉讼代理人邹荣，第三人伍新村委会的法定代表人李庆如到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孙月红诉称，原告因工作原因经常不在家居住，不了解土地确权的信息情况，被伍新村干部采用欺骗手段签订了一份3.66亩土地流转合同。2017年，原告收到了被告颁发的《农村土地承包经营权证》，该证书颁发过程中无原告签字，开发区社事局己认可收回重办。另外，该证书载明的土地四址及面积不实。二轮承包时，我户按每个劳力2.5亩地的标准共有5亩责任田，还有一轮承包时每个人4分田口粮田共1.2亩及生猪计划0.1亩地，二轮承包全部转为责任田后，一直由原告的大哥孙书红种植。后因原告向伍新村反映该村五组西农庄口粮田都分在农庄边上，经伍新村委调查了解，原告与伍新村于2017年7月22日达成调解意见，伍新村委会同意在原告承包经营权证载明的5.34亩土地的基础上再补一亩地。原告凭该调解意见申请开发区社事局要求变更原告承包证上的面积。因步凤镇农经站不配合，2017年12月中旬，原告以步凤镇相关人员不作为向步凤镇和开发区信访局信访，步凤镇的答复意见及开发区的第一次复查意见，均认可伍新村与原告的协调方案，并没提出任何异议。后因步凤镇农经站不配合开发区社事局办理原告土地承包证的变更手续，原告就向开发区纪委和盐城市纪委反映开发区社事局和步凤镇相关人员不作为，盐城市信访办就要求开发区社事局重新复查意见，开发区社事局为打击报复原告，要求伍新村收回补给原告的1亩原口粮田。原告认为开发区社事局虽是步凤镇的主管单位，但原告与伍新村的调解协议是经该村“两委”调查了解后，根据事实真相达成的意见，应当受到法律的保护。而且，土地流转确权应当遵循在承包合同期内“增人不增地，减人不减地”的原则，伍新村在2013年土地流转时非法侵吞原告户4.91亩承包地，必须无条件返还给原告户。综上，请求法院撤销被告作出的盐开复查（2019）1号复查意见中的收回1亩地及土地流转租金的内容。 原告向本院提交了以下证据： 1.2017年7月22日晚原告在伍新村签订的调解协议，拟证明该份调解协议是合法有效的； 2.2012年7月31日伍新村二轮承包面积清单以及收取往来上缴的记录，拟证明5.34亩土地是原告大哥孙书红的承包面积，伍新村把该地块强行算作原告的承包面积是错误的； 3.民房及农田的照片复印件，拟证明1.35亩土地是2002年孙连红买宅基地时房屋周边的土地； 4.伍新村委会摘录的孙月红2011年-2016年明细账，证明原告1998年实际承包面积不止0.66亩； 5.孙某,4等5人出具的证明，拟证明孙月红户承包地的实际界址； 6.伍新村主任李庆如及刘队长对原告户承包地的实际丈量记录，拟证明伍新村克扣原告的承包地面积，将周边的什边地和宅基地东侧1.8亩地二次强加给原告算大田承包面积； 7.伍新村干部李凤贵2002年从村账册上摘录的原告户二轮承包总面积，拟证明二轮承包时我户承包地不是三级政府所说的20.68亩，而应该是26.1亩； 8.原告户承包地照片两张，一张照片拟证明伍新村将原告大田面积克扣后，将河西什边地强加给原告算大田承包面积；另一张照片证明伍新村将1.8亩地二次强加给原告算大田承包面积； 9.2016年孙月红土地承包经营权证内页，拟证明伍新村始终认为原告1998年承包面积为0.66亩，而该证上土地二轮合同总面积5.94亩是原告大哥的，不是原告的； 10.刘同汉的证明，证明我的5亩承包地从2003年一直到2007年都给刘同汉种植的，这块地在第四条，见证人是刘同汉和孙某,4。 被告盐城开发区管委会辩称，一、被告的行政行为是根据行政法规的规定并依行政职权作出的，有事实依据和法律依据，且作出的复查意见程序正当合法。原告孙月红对步凤镇政府作出的信访答复有异议向被告提出复查申请。根据国务院《信访条例》以及《江苏省信访事项复查复核工作实施细则》的相关规定，被告对原告信访反映的问题进行充分的调查核实，并依法作出盐开信复查[2019]1号《关于对孙月红信访事项的复查意见》，有事实和法律依据，程序正当合法。二、原告孙月红对被告作出的盐开信复查[2019]1号复查意见提起行政诉讼不符合法律规定，应当依法裁定驳回起诉。首先，对原告与伍新村委会之间因土地承包所产生的权利义务争议，被告未通过行政行为或行政职权作出任何干预。被告的信访复查答复行为只是依照国务院《信访条例》及《江苏省信访事项复查复核工作实施细则》，对步凤镇政府作出的信访答复意见进行复查，并没有在接到原告的信访复查申请后利用行政职权改变或侵犯其土地承包经营权属关系。该复查行为对原告孙月红的合法权益明显不产生实际影响。其次，行政诉讼法第十二条对行政诉讼的受案范围列明12项可诉情形，其中并没有包含信访答复行为。国务院《信访条例》及《江苏省信访事项复查复核工作实施细则》也没有赋予信访人员对信访答复有异议可以提出行政诉讼的权利。最后，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，请求法院依据查明的事实和相关规定依法驳回原告的起诉。 被告盐城开发区管委会向本院提交了以下证据： 1.盐开复信复查[2019]1号《关于对孙月红信访事项的复查意见》，拟证明开发区管委会已按国务院《信访条例》、《江苏省信访事项复查复核工作实施细则》规定，对孙月红信访事项依法作出复查意见； 2.盐开步信答字[2018]12号《关于对孙月红信访事项的答复意见》，拟证明步凤镇政府己按相关规定，对孙月红信访事项依法作出答复意见； 3.原告的信访事项复查申请书，拟证明孙月红于2018年6月1日向开发区管委会提出书面信访事项复查申请； 4.1998年9月10日孙月红承包集体土地分户登记表，拟证明孙月红承包土地登记情况； 5.2003年9月孙月红承包集体土地面积变动登记表，拟证明孙月红承包土地变动情况； 6.孙月红农村土地承包合同，拟证明孙月红承包土地的约定内容； 7.孙月红2016年农村土地承包经营权证书、地块示意图、调查核实表、公示结果表，拟证明孙月红承包土地确权的情况； 8.2012-2016年原伍新村农民承担一事一议筹资筹劳分户及资金收缴清单，拟孙月红承包土地的面积； 9.2017年7月22日村委组织对孙月红提出问题的调处意见及支付凭证，拟证明对孙月红提出的问题己达成处理意见并兑付履行； 10.伍新村委会记录，拟证明伍新村委会对孙月红的相关问题均形成了处理意见； 11.2013年4月20日土地流转合同。证明目的：村委会与孙月红就3.66亩土地签订流转协议； 12.伍新村土地整理征求意见单，拟伍新村委会与村民就土地整理充分征求了村民意见。 被告步凤镇政府辩称，一、步凤镇政府并非适格被告。原告起诉请求撤销的是盐开信复查[2019]1号《关于对孙月红的复查意见》中收回1亩地及租金的相关内容。而该复查意见不是被告作出的，对该复查意见中涉及的相关问题，被告也无权处理。因此，原告起诉被告无事实和法律依据。二、该信访复查意见不具有可诉性，依法也应驳回原告的起诉。涉案农村土地承包经营权纠纷，系伍新村委会与原告之间的权利义务关系。被告未实施行,政干预或侵犯涉案原告与伍新村委会之间的土地承包经营关系。原告向被告信访时该承包经营情况已客观存在，被告并未利用行政行为去改变或侵犯被原告的土地承包经营权，在被告未实施侵犯原告合法权益的情况下，原告无权起诉被告。综上，请求法院驳回原告的起诉。 被告步凤镇政府未向本院提交证据。 第三人伍新村委会述称，在2017年7月22日伍新村委会对孙月红提出等有关账务问题的处理中，原告是签字认可责任田总承包面积为5.34亩。 第三人伍新村委会未向本院提交证据。 经庭审质证，原告孙月红对被告开发区管委会所举证据的质证意见为：证据1-12都是虚假的，与原告所提的要求不符，没有事实依据。被告步凤镇政府、第三人伍新村委会对被告开发区管委会所举证据的真实性、合法性、关联性无异议。 被告盐城开发区管委会、步凤镇政府、第三人伍新村委会对原告孙月红所举证据的质证意见为，证据1，真实性、合法性无异议，对关联性有异议。该证据是2017年7月22日由伍新村主要负责人参与，专门对孙月红提出的土地问题作出处理，原告孙月红对处理意见表示同意，并在文件上签署“处理满意”，可以作为孙月红所提的相关问题处理的参考依据。证据2，是复印件，真实性由伍新村核实为准，且该表格中只能看到孙月红的金额，无法知晓具体的出处，对该证据的关联性有异议，也不能达到原告的证明目的。证据3-4，真实性、合法性、关联性均有异议。证据5，真实性、合法性、关联性均有异议，五名证人没有依法到庭佐证。证据6，真实性有异议，无法证实该证据的提供方或出处。证据7，摘录内容以第三人质证意见为主。证据8，真实性、合法性、关联性均有异议。证据9，真实性和合法性无异议，对自行书写的内容有异议。证据10，该证词不是刘同汉的笔迹，是原告本人的笔迹。 本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1，能够证明伍新村委会与原告就涉案土地纠纷达成调解意见的情况，与本案有关联性，本院予以采信。证据2，能够证明313.7㎡的宅基地是属于原告大哥孙书宏的。证据3，不能达到原告的证明目的，本院不予采信。证据4，并非取得土地承包经营权的法定凭证，不能达到原告的证明目的。证据5，该证人未到庭作证，且证言上有多处改动，亦无其他客观证据证实，本院不予采信。证据6-7，两份证据均为复印件，且原告在该证据上多处备注和涂改，本院不予采信。证据8，缺乏其他客观证据予以佐证，无法证实原告的证明目的。证据9，该证据能够证明原告户土地承包情况，本院予以采信。证据10，该证人未到庭作证，且证言无其他证据证明，不能达到原告的证明目的。 对被告提供的证据1-4，能够证实原告申请信访的情况，本院予以采信。证据5-6，能够证明孙月红土地变动情况，本院予以采信。证据7，相关材料中无原告签字或并非原告本人签字，本院不予采信。证据8，能够证明原告实际种植土地面积情况，本院予以采信。证据9-10，能够证明原告与伍新村委会就涉案土地纠纷进行调解的情况，本院予以采信。证据11，能够证明原告将3.66亩土地进行流转的情况。证据12，能够证明伍新村委会对土地整理项目征求了村民意见，本院予以采信。 经审理查明，原告孙月红系盐城经济技术开发区步凤镇伍新村五组（原伍港村四组）村民。1998年9月10日，《盐都县步凤乡（镇）伍港村四组集体土地分户情况登记表》载明，孙月红户的承包地面积为0.66亩，其父孙明芳户的承包地面积为4.91亩，其二哥孙荣红户的承包地面积为6.11亩，其弟孙连红户的承包地面积为9.01亩。2003年9月，《盐都县步凤镇伍港村1998年以来农户家庭承包面积变动情况登记表》载明，孙月红户的承包面积变动为1.16亩，其父孙明芳户的承包面积变动为5.35亩，其二哥孙荣红户的承包面积变动为7.73亩，其弟孙连红户的承包面积变动为9.63亩。在《2012年-2016年盐城经济技术开发区步凤镇伍新村（原伍港）农民负担一事一议筹资、酬劳收取资金归户清单》中，孙月红户均按5.34亩承包面积承担相应的费用，其中3.66亩土地已于2013年4月流转给伍新村委会用于发展高效规模特色农业生产基地。2016年12月28日，开发区管委会向孙月红户颁发盐开管农地承包权（2016）第010627号《农村土地承包经营权证》，按承包地实测面积5.64亩予以确权。孙明芳、孙书红、孙荣红均已去世。孙荣红之子孙亚国、孙连红也领取了各户的《农村土地承包经营权证》。因孙月红对2016年土地确权面积存在异议，伍新村委会于2017年7月22日就孙月红提出的相关土地及往来账等问题形成了处理意见：1.责任田目前总承包面积为5.34亩，其中流转3.66亩，宅基上1.68自种的；2.关于账面欠往来1427.1元进行处理，立据做手续；3.关于补田补足1亩，在2017年秋季跟随王伯海土地流转兑现。孙月红在“处理满意人”处签字确认。当月23日，伍新村委会就孙月红所欠1427.1元制作了代办证凭，该村主任李庆如在自制凭证处载明“准予记往来”并签名确认。2018年1月6日，伍新村委会召开主要干部会议时，再次确认“孙月红1亩田处理永久性”。原告孙月红亦在当年按照4.66亩领取了土地流转费用。2018年3月，原告以该户2016年土地承包证确权面积、四至错误、程序违法等问题到步凤镇政府信访。同年5月21日，步凤镇政府作出盐开步信答字[2018]12号《关于对孙月红信访事项的答复意见》载明：关于你反映的“土地确权时签字不是本人所签，是别人代签”的问题。经调查，由于你常年在外工作，土地确权时签字是由你嫂子代签的。关于“确权上的面积和四周界址都是假的，非常不符”的问题，经调查，你土地面积是5.76亩，减去宅基地0.42亩不确权，确权面积5.34亩，没有错误。因伍新村土地大部分流转，四址已不存在。确权证书上四址是原四址。关于“2012年土地流转时将本人的1亩多地弄没了，还将老大和父母生前宅基地、承包地周边的一共7亩多地弄没了”的问题。经调查，1998年二轮承包时，你们父子四人共有责任田20.69亩，其中：孙明芳4.91亩、孙荣红6.11亩、孙连红9.01亩、孙月红0.66亩。到2017年土地确权时，你们共有责任田23.04亩，其中：孙月红6.34亩（2017年村补流转面积1亩）、孙连红8.97亩、孙亚国7.73亩，比1998年多出了2.35亩，故你反映把你们父兄责任田弄没了的情况不实。原告不服该信访答复意见，遂向盐城开发区管委会申请复查。2018年8月29日，盐城开发区管委会作出盐开信复查[2018]9号《关于对孙月红信访事项的复查意见》。2019年1月14日，开发区管委会重新作出盐开复信复查[2019]1号《关于对孙月红同志信访事项的复查意见》：一、关于土地确权代签的问题。经核查，步凤镇原伍港村五组农村集体土地承包情况到户核实表农户签字栏已签字。由于你常年在外工作以及确权时间紧、要求快，本人也未出具授权委托书，伍新村对你户进行了确权，根据规定程序不合规，我区社会事业局已要求步凤镇对你户的土地确权工作再回头看，重新处理完善手续。二、关于确权面积和四址的问题。经核查，你户承包面积从2012年至2016年原伍港村农民承担一事一议筹资筹劳分户清单均为5.34亩，而在2016年原伍港村五组确权资料台帐上反映农村集体土地承包情况到户核实表（确权发证调查资料）的面积与确权证书上承包地二轮合同总面积误差0.27亩。经核实，确权承包地块调查数据有偏差，我局已要求步凤镇重新核实并录入数据。因伍新村为了增加农民收入，增加集体积累，经村民代表大会及村两委会决定土地进行重新平整，整理后该组的大部分农户承包地已于2012年流转给大户承包，且你户大部分土地已流转，故确权时原四址已不复存在，确权四址无法再次核实。三、2012年土地流转时将你1亩多地弄没及你大哥和父母生前宅基地、承包地周边共7亩多地弄没了等问题。经核查，为了化解集体债务和兴办公益事业，原伍港村一组村民代表讨论决定于2011年秋季实行土地复垦后集中流转，集体溢出的面积流转收入纳入村集体积累核算。你户承包地于2013年夏季进行土地流转，原承包合同面积为5.34亩，宅基地通过丈量面积为2.3亩，扣除应得宅基地0.35亩和自留地（含父母在内）0.27亩，宅基地周边溢出自种承包面积为1.68亩，另安排土地流转面积3.66亩，合计承包面积为5.34亩，截止到目前无变动。你反映的1亩多地实则为2017年底伍新村委为化解矛盾，经村两委讨论决定从2018年开始每年补足1亩田的土地流转金给你作为补偿，原承包田亩不变，并于2018年一季度造册已打款到位。故对你反映土地流转时将你本人的1亩多地弄没了的诉求不予支持。我区社会事业局已落实伍新村收回虚设的1亩地以及土地流转租金。你反映土地流转时将你大哥和父母生前宅基地、承包地周边共7亩多地弄没了的问题。经核实，1998年伍新村二轮集体土地承包清册反映孙明芳父子四人共有承包地20.69亩，其中你父亲孙明芳4.91亩，你二哥孙荣红6.11亩，你0.66亩，你弟弟孙连红9.01亩。根据《伍新村孙月红家庭成员及面积变化情况表》中反映你户2017年土地确权时共有承包地23.04亩（包括2017年村化解矛盾虚补你流转面积1亩）。实际确权面积22.04亩，其中你侄子孙亚国7.73亩，你5.34亩，你弟弟孙连红8.97亩，比1998年多出1.35亩，同时按照增人不增地，减人不减地的原则，父母及弟兄去世4.91亩承包土地应交由集体重新发包，你户父子确权总面积应是18.13亩。故你反映其父兄的承包责任田弄没了是没有事实依据，不予支持。2018年8月10日作出的复查意见书（盐开信复查[2018]9号）做作废处理。以本次处理意见为该信访事项的复查意见。原告不服该复查意见，向盐城市政府申请复核。盐城市政府维持了开发区管委会作出的复查意见。2019年5月30日，原告以盐城开发区管委会、步凤镇政府为被告，起诉要求：1.被告依法履行2017年7月22日和原告在村部梁伟达成的土地调解协议，并依法配合上级主管部门变更原告土地确权证书上的总承包面积；2.被告在2013年土地流转时非法侵吞我家4.91亩合同承包期内的大田承包面积无条件返还给我家；3.被告在2017年土地确权时非法把我大哥宅基地周边自留地和当时原告三口之家的口粮田统称为我的宅基地。二次强加给我算大田承包面积的错误行为无效。经本院法律释明，原告将诉讼请求变更为：撤销被告作出的盐开复查（2019）1号复查意见中的收回1亩地及土地流转租金的内容。 另查明，伍新村委会依据《关于伍港村孙月红家庭成员及面积变化情况表》未向孙月红支付2018年度虚补1亩的土地流转费，但也未收回已经发放的土地流转费。 本院认为，根据原告、被告及第三人的诉辩、陈述意见，本案的争议焦点归纳为，原告的起诉是否属于行政诉讼受案范围。 《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告孙月红起诉要求撤销被告盐城开发区管委会作出的盐开复查（2019）1号复查意见中收回1亩地及土地流转租金的内容，系行政机关针对信访事项作出的复查意见，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告提出，该信访复查意见对其权利义务产生实际影响，人民法院应当予以审理。本院认为，该信访复查意见中“关于土地确权代签的问题”和“关于确权面积和四址的问题”的答复内容不具有效力变动的法律后果，对孙月红权利义务产生实际影响的是将来可能发生的盐城开发区社事局的土地确权重新处理行为或者步凤镇政府的重新核实录入行为；该信访复查意见中“2012年土地流转时将你1亩多地弄没”的答复中虽然载明要求开发区社事局落实伍新村收回虚设的1亩地以及土地流转金，但根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款、第二款“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”以及第五条第一款“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定，伍新村委会作为基础群众性自治组织，在处理“调解民事纠纷”等村民自治范围内事项时不受干预，盐城开发区社事局的指导行为不具有法律上的强制性。而且，伍新村委会亦表示其是依据《关于伍港村孙月红家庭成员及面积变化情况表》停止支付2018年度虚设1亩土地的流转费用，孙月红如认为伍新村委会未履行双方协商一致的处理意见，可与伍新村委会协商解决。关于“你大哥和父母生前宅基地、承包地周边共7亩多地弄没了等问题”的答复，系对该户家庭承包地变动情况的客观描述，并未增设原告的义务，也未减损原告的权利。综上所述，原告起诉要求撤销被告作出的涉案信访复查意见，不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回原告孙月红的起诉。 案件受理费50元，在本裁定生效后退给原告孙月红。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  虞忠和 审 判 员  周 和 人民陪审员  尚春丽 二〇一九年九月三十日 书 记 员  陶 颖 附录法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 3.《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号） 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。