西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书                                        （2019）陕71行终623号     上诉人（原审原告）张栓柱，男，1957年6月6日出生，公民身份号码：XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省咸阳市秦都区钓台镇资村门牌233号。   委托代理人冯宁宁，北京来硕律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区沣西新城国土资源和房屋管理局，住所地陕西省咸阳市秦都区尚业路总部经济园9号楼。   负责人吴进社，副局长。   委托代理人梁宁辉，陕西稼轩律师事务所律师。   委托代理人钟琴，陕西稼轩律师事务所实习律师。   上诉人张栓柱与被上诉人陕西省西咸新区沣西新城国土资源和房屋管理局土地其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初742号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   一审法院查明，原告张栓柱系陕西省咸阳市秦都区钓台镇资村村民，在该村合法拥有一处宅基地。2018年6月14日，被告陕西省西咸新区沣西新城国土资源和房屋管理局向原告张栓柱作出沣西国土房管字（2018）6号《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权的决定书》并于同月19日向原告张栓柱留置送达，决定书内容为：“……张栓柱，……当时，征地补偿安置方案在王道村、资村村委会等醒目的位置进行了张贴公告，并进行了宣传动员工作。公告期间，你户没有书面提出意见，亦未要求举行听证。2017年9月底，该项目被征收群众736户98%以上的群众均签订了征迁补偿安置协议，并完成了搬迁、交房等工作。截止目前，该项目征迁安置指挥部工作人员和你户就征迁补偿安置工作进行了多次协调和沟通，但你户仍拒不签订补偿安置协议，拒不交出被征收的土地使用权。为保证项目建设，及时交付项目用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，现作出如下决定：责令你户在收到本决定之日起，15日内依法依规办理土地征收补偿安置手续，并交回位于原钓台镇资村233号的集体土地使用权……”。另查，2012年6月27日，陕西省机构编制委员会作出陕编发（2012）9号《关于陕西省西咸新区开发建设管理委员会下属五个新城管委会机构性质的批复》，内容为：“省西咸新区管委会：……1.同意沣西新城、空港新城、泾河新城3个新城管委会为省西咸新区管委会下属事业单位，分别负责各新城管委会的开发建设工作。各新城管委会主任占用省西咸新区管委会编制，其余人员按照开发企业管理……”。2014年1月6日，国务院作出国函（2014）2号《关于同意设立陕西西咸新区的批复》，内容为：“陕西省人民政府：……一、同意设立陕西西咸新区。西咸新区位于陕西省西安市和咸阳市建成区之间，区域范围涉及西安、咸阳两市所辖7县（区）23个乡镇和街道办事处，规划控制面积882平方公里……”。2017年1月22日，中共陕西省委作出陕发（2017）3号《中共陕西省省委、陕西省人民政府关于促进西咸新区进一步加快发展的意见（2017年1月21日）》，内容为：“……一、西安市代管西咸新区。1.管理体制。西咸新区党工委、管委会作为省委、省政府派出机构，由西安市委、市政府整体代管，除履行国家级新区开发建设职能外，全面托管辖区内西安市和咸阳市的行政和社会管理职能。在总结代管经验的基础上，逐步实现全面管理……”。2017年4月7日，中共咸阳市秦都区委、咸阳市秦都区人民政府（作为委托方）与中共陕西省西咸新区沣西新城委员会、陕西省西咸新区沣西新城管理委员会（作为受托方）签订了《关于西咸新区沣西新城规划范围街道托管移交协议》，内容为：“……就西咸新区沣西新城托管咸阳市秦都区钓台街道范围行政和社会管理职能，经双方充分沟通协商，达成以下协议：一、自2017年4月8日起，咸阳市秦都区钓台街道整建制委托西咸新区沣西新城党委、管委会管理。二、由西咸新区沣西新城全面履行托管范围内的党群、行政、经济和社会事务等管理职能，行使属于法律、法规、规章和国务院及其各部委、省人民政府及其各部门规范性文件规定由咸阳市秦都区人民政府及其各部门的经济建设、行政管理和其他各类社会事务管理权限，行使相应的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查等所有行政职权，并承担相应责任……”。2017年6月5日，中共陕西省西咸新区沣西新城委员会印发沣西党发（2017）9号《沣西新城党委管委会内设机构方案》，内容为：“……八、国土资源与房屋管理局（征收补偿安置办公室、不动产登记局）：主要职责：……3.负责制定集体土地征收、补偿、安置计划并组织实施，负责符合条件的国有土地使用权收回、收购、对依法征收、收回、收购的土地进行储备和建档管理工作；……机构设置：管委会内设机构”。   一审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”、第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”、第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定及本案查明的事实，本案原告张栓柱所在的钓台街道资村属于咸阳市秦都区钓台街道管理范围，陕西省西咸新区沣西新城管理委员会就钓台街道管理范围内的行政和社会管理职能是受陕西省秦都区人民政府的委托而行使的行政职权，属于行政委托。另，陕西西咸新区开发建设管理委员会属于国务院批准设立的开发区管理机构，陕西省西咸新区沣西新城管理委员会系陕西西咸新区开发建设管理委员会的下属事业单位，而本案被告陕西省西咸新区沣西新城国土资源和房屋管理局属于陕西省西咸新区沣西新城管理委员会的内设机构，根据上述规定，被告陕西省西咸新区沣西新城国土资源和房屋管理局不是本案适格被告。关于被告不适格问题，本院已于2019年5月30日向原告张栓柱进行了释明，原告张栓柱明确其拒绝变更被告。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款（三）项、第三款之规定，裁定：驳回原告张栓柱的起诉。案件受理费50元，退还原告张栓柱。   上诉人张栓柱上诉称：一审法院作出裁定驳回上诉人的起诉,上诉人认为,一审法院作出的裁定认定事实错误,适用法律错误,程序违法,应当予以撤销,具体理由如下。一、一审法院作出的裁定认定事实错误。第一,被上诉人作为被诉行政行为的显名单位,上诉人有权以其为被告提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定:“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”显名主义原则要求以在对外发生法律效力的文书上的署名单位为被告,而行政行为对外生效以送达为要件。《西安市行政程序规定》第七十条第二款规定:“行政处理决定自送达之日起生效。”在行政法律关系中,行政主体的意志之所以能够成为法律现实,便在于送达体现了意思表示。本案中,被上诉人作出被诉沣西国土房管字(2018)6号《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权的决定书》(以下称“《决定书》”),并向上诉人送达,直接对上诉人的权利义务产生影响。因此,上诉人作为行政相对人,以盖章单位为被告提起本案诉讼并无不当。况且,一审法院依据陕西省机构编制委员会、中共陕西省委等相关部门作出的文件认定被上诉人不具有被告主体资格,实属认定事实错误。倘若按照陕西省机构编制委员会作出的陕编发(2012)9号《关于陕西省西咸新区开发建设管理委员会下属五个新城管委会机构性质的批复》(以下称“9号批复”)、中共陕西省委作出的陕发(2017)3号《中共陕西省省委、陕西省人民政府关于促进西咸新区进一步加快发展的意见(2017年1月21日)》(以下称“3号意见”)、中共陕西省西咸新区沣西新城委员会作出的沣西党发(2017)9号《沣西新城党委管委会内设机构方案》(以下称“9号方案”),本案实际是由陕西省人民政府的派出机构(陕西省西咸新区开发建设管理委员会, （以下简称西咸新区管委会)的下属事业单位陕西省西咸新区沣西新城管理委员会, (以下简称沣西新城管委会)的内设机构(本案被上诉人)作出的行政行为。大的西咸新区仅由一个派出机构进行管辖,如此这般,在法律、法规、规章并未对该派出机构进行授权的情况下,倘若辖区内行政相对人对西咸新区辖区内行使行政管理职权的组织作出的行为不服,是否均应以陕西省人民政府为被告?这显然是不可想象的,也与相关司法解释和司法实践所不符。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定:“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告。”而且根据上诉人检索西咸新区管委会和沣西新城管委会并不因其性质为派出机构和派出机构的下属事业单位而不具有被告主体资格。也就是说,一审法院所引用的9号批复和3号意见明显与法律的明文规定相矛盾,不应当作为认定事实的依据。本案中,西咸新区虽然只是省政府派出机构,但其实际行使了行政机关所应当行使的职权；同样,按照相关内部文件规定(暂不论这内部文件是否符合法律规定),被上诉人虽然是内设机构,但是其实际行使的是国土资源和住房建设行政管理机关的职权,不能仅以内设机构视之,而应视为机关。更何况,被上诉人作出的被诉《决定书》明确告知上诉人:“如对本决定不服,可自收到本决定之日起六十日内向西咸新区沣西新城管委会或西咸新区国土资源与房屋管理局申请行政复议,也可自收到本处理决定书之日起六个月内直接向秦都区人民法院提起行政诉讼。”而且被上诉人在庭审过程中非但未对其主体资格进行抗辩,还积极主张其具有主体资格。因此,被上诉人应当对其行为独立承担责任,一审法院认定被上诉人不是本案适格被告实属认定事实错误。第二,被上诉人与陕西省秦都区人民政府(下简称秦都区政府)并不存在委托关系。本案中,根据《关于西咸新区沣西新城规划范围街道托管移交协议》(以下简称《托管协议》),秦都区政府将包括涉案地块在内的钓台街道整建制委托沣西新城管委会进行管理,由此可知,委托双方实际上是案外人秦都区政府和案外人沣西新城管委会,被上诉人与秦都区政府并不存在委托关系。而本案被诉行政行为并非秦都区政府或者沣西新城管委会所为,而是被上诉人所为,因此,被上诉人应当对其行为承担责任,一审法院不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款关于受委托行为担责主体的规定。此外,前述案外人秦都区政府和沣西新城管委会之间的委托关系是否合法也需要进一步讨论。《中华人民共和国宪法》第六十二条第(十二)项规定:“全国人民代表大会行使下列职权:(十二)批准省自治区和直辖市的建置。”第八十九条第(十五)项规定:“国务院行使下列职权:(十五)批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。”第一百零七条第三款规定:“省、直辖市的人民政府决定乡,民族乡、镇的建置和区域划分。”由此可知,有且仅有全国人民代表大会、国务院和省、直辖市人民政府有权对我国行政区划进行设立、撤销、变更或者改变隶属关系。本案中,中共咸阳市秦都区委、秦都区政府(作为委托方)与中共陕西省西咸新区沣西新城委员会、沣西新城管委会(作为受托方)通过签订《托管协议》的形式,将钓台街道整建制托管给受托方,该《托管协议》实质上是以整建制托管的形式改变行政区域的划分和隶属关系,属于违宪行为,应属无效。二、一审法院作出裁定的程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定:“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是,不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”本案中,被上诉人并未提交9号批复、3号意见、国函(2014)2号《关于同意设立陕西西咸新区的批复》、《托管协议》、9号方案等文件,而一审法院主动向有关部门调取上述证据,以证明被上诉人并非适格被告,为被上诉人进行开脱,该行为既违反了法定程序,又侵害了上诉人的合法权益。因此,一审法院作出裁定的程序违法,一审裁定应予撤销。三、一审法院作出的裁定适用法律错误。由前述可知,本案被上诉人是本案适格被告,应当承担相应的法律责任,一审法院在认定事实错误的前提下,适用《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第(三)项、第三款之规定,裁定驳回上诉人的起诉,实属适用法律错误。综上所述,一审法院作出的裁定认定事实错误,适用法律错误,程序违法,应当予以撤销。请求：依法撤销西安铁路运输法院作出的(2019)陕7102行初742号行政裁定书,并指令一审法院对本案立案受理。   被上诉人陕西省西咸新区沣西新城国土资源和房屋管理局答辩称：一、一审法院作出裁定的程序合法。首先,一审法院要求陕西省西咸新区沣西新城住房保障管理局补充提供的文件分别为:2012年6月27日，陕西省机构编制委员会作出的陕编发(2012)9号《关于陕西省西咸新区开发建设管理委员会下属五个新城管委会机构性质的批复》,2014年1月6日,国务院作出国函(2014)2号《关于同意设立陕西西咸新区的批复》,2017年1月2日,中共陕西省委作出陕发(2017)3号《中共陕西省委、陕西省人民政府关于促进西咸新区进一步加快发展的意见》,2017年4月7日,中共咸阳市秦都区委、咸阳市秦都区人民政府与中共陕西省西咸新区沣西新城委员会,陕西省西咸新区沣西新城管理委员会签订的《关于西咸新区沣西新城规划范围街道托管移交协议》,2017年6月5日,中共陕西省西咸新区沣西新城委员会印发沣西党发(2017)9号《沣西新城党委管委会内设机构方案》。上文件均制作并生效于陕西省西咸新区沣西新城住房保障管理局向上诉人作出决定书之前,不属于上诉人所引用《行政诉讼法》第四十条规定的“被告作出行政行为时未收集的证据”,故,一审法院要求陕西省西咸新区沣西新城住房保障管理局提供的上述文件并未违反《行政诉讼法》第四十条之规定。其次,根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条规定：“根据行政诉讼法第三十四条第一款的规定,人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”。一审法院为查明案件事实,要求陕西省西咸新区沣西新城住房保障管理局提供上述文件,符合程序规定。二、一审法院将《托管移交协议》中咸阳秦都区政府对整个钓台街道行政和社会事务移交至陕西省西咸新区沣西新城管理委员会(以下简称“沣西管委会”)的行为认定为行政委托,属于事实认定错误。咸阳秦都区政府与沣西管委会签订《托管移交协议》应属行政托管行为,而非行政委托。该协议系基于编发(2012)9号,国函(2014)2号、陕发(2017)3号文件作出的。其中,陕发(2017)3号文件第一条第一款明确规定:“西咸新区党工委、管委会作为省委、省政府派出机构……全面托管辖区内西安市和咸阳市的行政和社会管理职能。”同时,该文件附件《西咸新区托管辖区行政和社会管理职能工作实施方案》第一条明确规定西咸新区整建制托管范围包括了秦都区钓台街道;第二条明确规定:“机构不变,整体托管;人随事走,身份不变;明细职责,充分授权；财事匹配,权责一致；平稳过渡，确保稳定”。以上文件均明确西咸管委会依法依规享有包括秦都区钓台街道在内的托管范围内的行政和社会管理职能,并具有独立承担相关法律责任的能力和主体资格。根据陕编发(2012)9号文件规定:“省西咸新区管委会同意沣西新城管委会为省西咸新区管委会下属事业单位,负责新城管委会的开发建设工作。”以及陕发(2017)3号文件对西咸管委会行使包括秦都区钓台街道在内的托管范围内的行政和社会管理职能并承担相应责任的确认,沣西管委会与秦都区府签订《托管移交协议》,并依据该协议对钓台街道实施行政和社会管理职能并独立承担相应责任应为合法合规。据此,一审法院将上述托管行为认定为行政委托属于事实认定错误。三、上诉人起诉已超过法定起诉期限,应当依法裁定驳回起诉。陕西省西咸新区沣西新城住房保障管理局于2018年6月14日向其作出《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权的决定书》(以下简称决定书)并于同月19日向上诉人留置送达,决定书中已明确告知其如对该决定不服,可自收到该决定书之日起六十日内申请行政复议或自收到该决定书之日起六个月内直接向法院起诉。故根据决定书诉讼权利告知内容及《行政诉讼法》第四十六条之规定,上诉人起诉时间最迟不应超过2018年12月19日。经查实,本案立案时间为2019年2月18日,明显已过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条之规定:“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:……(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的……”,据此,应当依法裁定驳回上诉人的起诉。综上所述,一审法院作出裁定的程序合法,且上诉人的起诉已超过法定起诉期限,应当依法裁定驳回起诉。但一审法院事实认定存在瑕疵,根据《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十四条规定,原判决、裁定认定事实或者适用法律虽有瑕疵,但裁判结果正确的,第二审人民法院可以在判决、裁定中纠正瑕疵后,依照民事诉讼法第一百七十条第款第一项规定予以维持,故,恳请二审法院在纠正原裁定瑕疵后依法维持原裁定。    二审中各方当事人未提交新证据。   本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”、第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”、第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”。本案中，被上诉人陕西省西咸新区沣西新城国土资源和房屋管理局系陕西省西咸新区沣西新城管理委员会的内设机构，而陕西省西咸新区沣西新城管理委员会系陕西西咸新区开发建设管理委员会的下属事业单位，因此依据上述规定被上诉人并不是本案适格被告。一审法院经审查后向张栓柱释明，张栓柱仍拒绝变更被告，一审法院依照《最高人民法院关于适用华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项之规定裁定驳回张栓柱的起诉，并无不当。综上所述，上诉人张栓柱的上诉请求以及所依据的事实和理由于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。           审判长  曹伟   审判员  张博   审判员  侯斌     二〇一九年九月十八日       书记员  赵成园        1