海南省陵水黎族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼9028行初31号 原告：梁尾妹，女，汉族，1964年1月8日出生，住三亚市。 委托诉讼代理人：徐兴杏，海南中海律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨大保，男，系其丈夫。 被告：陵水黎族自治县英州镇人民政府，住所地：陵水黎族自治县英州镇府前一路5号。 法定代表人：胡朝，镇长。 委托诉讼代理人：林会豪，海南威盾律师事务所律师。 委托诉讼代理人：阮业亮，陵水黎族自治县英州镇人民政府工作人员。 原告梁尾妹诉被告陵水黎族自治县英州镇人民政府（以下简称英州镇政府）不服行政管理纠纷一案，于2019年6月18日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向原、被告送达了起诉书副本及证据材料，并依法组成合议庭，于2019年8月13日公开开庭进行了审理。原告梁尾妹及其委托诉讼代理人徐兴杏、杨大保，被告委托诉讼代理人林会豪、阮业亮到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2019年5月30日，被告英州镇政府作出英府限拆字【2019】0001号《限期拆除违法建筑决定书》，认定原告在英州镇赤岭村委会北福长石路以东违法建筑的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”）第四十一条的规定，被告向原告发出限期拆除违法建筑决定书，但原告未在规定期限内拆除上述违法建筑。2019年6月6日，作出英府强拆字【2019】0001号《强制拆除违法建筑决定书》，被告将于2019年6月8日实施强制拆除。原告对以上两个决定书不服，提起诉讼。 原告梁尾妹诉称：一、涉案三栋建筑为合法建筑。该三栋建筑于2006年建设，修建行为发生在2008年1月1日施行的《城乡规划法》之前，法不溯及既往，对涉案建筑认定和处置不应适用《城乡规划法》，且在2008年1月1日前全国乡村建设并未纳入强制性规划审批，涉案建筑是由于历史遗留原因形成的无规划报建手续的合法建筑，不应认定为违法建筑。另外，根据1990年实施的《城市规划法》第四十条规定，涉案建筑虽因历史原因未办理规划许可，但从建设使用至今没有严重影响规划，不属于必须拆除的情形，依照“最小损害原则”及比例原则的精神，涉案楼房不应责令拆除。二、梁尾妹、梁学忠的建房行为已超过两年追诉时效。依照行政处罚法的规定，行政部门在违章建筑建成期间有履责义务，履责不能时法律又给了2年的追诉时效期限，涉案房屋2006年建成至今已13年，已过追诉时效，被告现在处罚系滥用职权。三、英州镇政府的拆除决定明显不当。国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条规定要求，解决拆迁问题要本着实事求是、尊重历史的原则，行政机关在认定和处理违章建筑时，应在调查研究掌握实情的基础上，认真查明违章建筑形成的时间、原因、用途等因素，便于妥善处理。本案的发生不过是因为地块被开发商看中为了降低拆迁成本、想借政府权力排除群众利益引起，被告作为政府应该充分保证民众利益，依法行政，保护群众合法合理诉求，原告是为了海南××村集体投资，且为乡村建设投入不少资金，改善了村集体的环境和土地价值，英州镇政府的行为明显不当，损害村民利益，与“三农”政策相悖，故诉至法院，请求判如所请。 原告梁尾妹为证明其主张，向本院提交以下证据： 证据1、限期拆除违法建筑决定书、强制拆除违法建筑决定书，证明英州镇政府对涉案建筑作出限期拆除和强制拆除的决定。 证据2、农村集体土地使用权合同、补充协议，证明1、2006年6月18日，经村民代表会议表决通过后，赤岭村委会与梁尾妹、梁学忠签订《农村集体土地使用权合同书》，约定：赤岭村委会将本村位于北福长石路以东的一块脏乱差的弃荒地交给梁尾妹、梁学忠清理、开发，用做虾塘加工厂、住宅房使用；梁尾妹、梁学忠赞助赤岭村委会公庙内佛萨加大真身的雕刻和开光文化活动的所有费用，负责为赤岭村委会修整、加宽排污水沟；梁尾妹、梁学忠一次性支付赤岭村委会土地使用费3000元，村民代表在合同书上签名确认；2、2009年3月29日，赤岭村委会与梁尾妹、梁学忠签订《补充协议》，约定：赤岭村委会租赁给梁尾妹、梁学忠的荒坡地为6亩；租赁期限70年，自2006年6月18日至2076年6月18日；每年土地租金600元，在租期内租金不变；先付10年租金6000元，以后每3年付一次租金1800元；逾期超过一年未缴清租金，本合同终止；梁尾妹、梁学忠租地后3年不开发使用，本合同终止。 证据3、收款收据、现场照片，证明1、合同签订后，梁尾妹、梁学忠依约向赤岭村委会交付租金；2、梁尾妹、梁学忠依约为村民赞助公庙内佛萨加大真身的雕刻和开光文化活动的所有费用，另外为赤岭村委会修整、加宽排污水沟。 证据4、现场照片、规划图、证明，证明1、涉案土地原来是垃圾场，合同签订后，经过梁尾妹、梁学忠依约投入巨资，整治环境卫生，平整土地，改善了土地价值。开挖虾塘，兴建三栋低层楼房，经营特色农庄旅游，同时土地的大部分面积用于养殖，用于绿化种植；2、梁尾妹、梁学忠承租的土地是建设用地，可以建设楼房。 证据5、村委会证明，证明2006年下半年，梁学忠、梁尾妹清理、开发出6亩用地，建设了三栋楼房，经营农家乐，发展乡村旅游项目。该项目不但是梁学忠、梁尾妹的创业致富项目，也是本村美丽乡村建设项目。 证据6、律师所调查专用函、赤岭村美丽乡村建设规划，证明1、英州镇赤岭村的修建性详细规划，在2018年12月才依法获得批准通过；2、涉案梁尾妹、梁学忠的三栋楼房在规划通过之前修建，不属违章建筑，同时三栋楼房的经营也符合现在刚通过的美丽乡村建设的规划要求。 被告英州镇政府辩称，一、英州镇政府对梁尾妹位于海南省××县建筑面积为1926.46平方米的楼房作出限期拆除及强制拆除决定的行为主体适当，适用法律正确，程序正当。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条的规定，被告作出《限期拆除违法建筑决定书》、《强制拆除违法建筑决定书》主体适格。经调查，原告2008年4月开始建设，未曾向英州镇政府提出过申请报建，且原告的未批先建行为引起村民集体上访，英州镇政府依照法定程序调查清楚后，作出拆除决定，程序合法。二、英州镇政府作出限期拆除决定书和强制拆除决定书并不违反比例原则。梁尾妹为三亚居民，却占用集体土地用于非农建设，引起村民集体上访，严重影响社会和谐稳定。且梁尾妹与赤岭村委会的租赁合同已被生效判决确认无效，答辩人为维护社会和谐稳定以及贯彻落实我县违法建筑分类处理政策，虽对涉案房屋作出限期拆除、强制拆除的决定，并不违反比例原则。 被告英州镇政府为证明其主张，向本院提交了以下证据。 证据1、《陵水黎族自治县人民法院关于拆除违法建筑的司法建议书》（陵法[2019]5号），证明涉案建筑是违法建筑。 证据2、陵水黎族自治县人民法院（2017）琼9028民初2575号民事判决书、海南省第一中级人民法院（2018）琼96民终1085号民事判决书，证明原告与赤岭村委会的租赁合同被认定为无效。 证据3、建设活动初步调查登记表，证明于2008年4月，在未办理建房报批手续的情况下擅自施工建房。 证据4、《行政违法案件立案审批表》，证明被告于2019年3月12日立案。 证据5、《询问调查通知书》及照片，证明2019年3月12日向原告送达《询问调查通知书》，因原告未能及时签收，遂采取留置送达。 证据6、《询问笔录》，证明原告承认房屋建成后用于经营老人公寓出租且未办理报建手续。 证据7、《勘察笔录》、《房屋建筑面积实测绘报告书》、《案件调查终结报告》、《行政违法案件调查终结报告》，证明被告对违法建筑进行实际勘察，调查勘察完成后，最终拟定作出限期拆除决定。 证据8、英府拆告字[2019]0001号《限期拆除违法建筑告知书》，证明被告于2019年5月15日向原告下达英府拆告字[2019]0001号《限期拆除违法建筑告知书》。 证据9、听证材料，证明为原告举行听证。 证据10、英府限拆字[2019]0001号《限期拆除违法建筑决定书》，证明被告于2019年5月30日向原告下达英府限拆字[2019]0001号《限期拆除违法建筑决定书》。 证据11、英府限拆催字[2019]0001号《限期拆除违法建筑催告书》，证明被告于2019年6月3日向原告下达英府限拆催字[2019]0001号《限期拆除违法建筑催告书》。 证据12、英府强拆字[2019]0001号《强制拆除违法建筑决定书》，证明被告于2019年6月6日向原告下达英府强拆字[2019]0001号《强制拆除违法建筑决定书》。 证据13、英府执法强拆公字[2019]0001号《强制拆除违法建筑公告》，证明被告于2019年6月9日向原告下达英府执法强拆公字[2019]0001号《强制拆除违法建筑公告》。 经庭审质证，本院对原、被告所举证据作如下确认：一、对原告提交证据1三性予以认可，证据2真实性予以认可，合法性已被生效文书确认因违法无效，证据3收款收据真实性予以认可，但与本案被告确认原告建房违法拆除行为无关联，现场照片三性不予认可，证据4真实性予以认可，关联性不予认可，但不能够证明建筑的合法性，证据5真实性予以认可，但不能够证明建筑的合法性，证据6真实性予以认可，但不能够证明建筑的合法性。二、对被告提供证据真实性均予以认可，是否能证明其行为的合法性在本院认为部分详细论述。 经审理查明，2006年6月18日，赤岭村委会与梁尾妹、梁学忠与签订《农村集体土地使用权合同书》，将位于赤岭村北福长石路以东，四至为北至梁振伟鱼塘水沟、西至北福长石、南至北福虾塘路、北至黄良义虾塘的6亩土地租赁给梁尾妹、梁学忠使用，合同约定：土地用途为虾塘加工厂房、住宅房使用；梁尾妹、梁学忠一次性给付租金3000元外，还赞助村委会佛萨开光文化的所有费用约15000元，同时负责本村一段排水沟的疏通工作。当时赤岭村委会约有10名村民代表，其中9位在合同上签名。2009年3月29日，双方就上述地块签订《关于农村集体土地使用权合同补充协议》，约定土地租用期限自2006年6月18日至2076年6月18日，每年每亩租金100元，签订协议后一次性支付10年租金6000元，以后每3年支付租金1800元。合同签订后，梁尾妹投资在地上建造了三栋楼房及虾加工厂房，建筑面积约2千多平方米，还挖了二口鱼塘。梁尾妹、梁学忠利用上述房屋经营老年公寓。梁尾妹建房未经报建批准。涉案土地用途为村庄用地、裸地。 2014年8月8日，梁尾妹将涉案土地部分转包给案外人黄文，黄文在上面建造了鱼虾加工厂（包括混凝土框架结构厂房一间、砖木结构厂房一间，建筑面积300多平方米），同样被英州镇政府认定为违建被要求拆除。 以上《农村集体土地使用权合同书》及《关于农村集体土地使用权合同补充协议》已被生效的判决确认无效。 2019年3月12日。英州镇政府在初步调查过程中得知涉案的三栋楼房未履行报建手续，并决定立案处理。后经过现场勘查、测绘、调查询问，于2019年3月22日作出《调查终结报告》认定涉案建筑为违建的事实并建议拆除处理，同日报请领导审批。 2019年5月15日，英州镇政府作出英府限拆告字【2019】0001号《限期拆除违法建筑告知书》，告知原告3日内拆除涉案违法建筑，并告知原告享有陈述申辩的权利。2019年5月17日，梁尾妹申请听证；5月28日举行听证，听证过程中梁尾妹提出了与本案相同的理由认为英州镇政府拆除行为违法。2019年5月30日，英州镇政府作出英府限拆字【2019】0001号《限期拆除违法建筑决定书》，限梁尾妹于2019年6月1日前自行拆除涉案建筑，逾期不拆，英州镇政府依法强制拆除。2019年6月3日，发出《限期拆除违法建筑催告书》，催促梁尾妹拆除违法建筑，2019年6月6日，作出《强制拆除违法建筑决定书》决定于2019年6月8日强制拆除涉案建筑。2019年6月9日发出强制拆除违法建筑公告。后梁尾妹不服提起诉讼。 本院认为，本案争议焦点：关于陵水县英州镇政府作出英府限拆字【2019】0001号《限期拆除违法建筑决定书》和英府强拆字【2019】0001号《强制拆除违法建筑决定书》是否合法。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”可知，英州镇政府对辖区乡镇的未按规划建设的建筑有处分权，主体适格。本案中，原告建设房屋的行为并没有履行任何报建手续，也未取得建设工程规划许可证，英州镇政府经过调查询问、现场勘查和组织听证，确认涉案建筑为违建后，经审批作出《限期拆除违法建筑决定书》，在期限内原告未履行拆除义务进而作出《强制拆除违法建筑决定书》并进行公告，程序合法。 关于本案涉案建筑是否为合法建筑问题。原告主张涉案建筑建在《城乡规划法》实施之前，不应依照《城乡规划法》作出处罚。本院认为，虽然涉案建筑在《城乡规划法》实施之前建设，但未取得建设工程规划许可证的违法行为一直持续存在，不存在原告所说的溯及力问题。且原告是在集体土地上搞非农建设用于经营，依照《土地管理法》第十一条第二款的规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”可知，使用集体土地用于非农建设需变更土地性质并经审批，原告在建设涉案建筑时并没有履行任何手续，且原告不是涉案集体组织村民，也不符合宅基地使用申报条件，涉案建筑从建设之日起即为违法建筑。如果原告履行了合法的报建手续，就不会有违反《城乡规划法》的事实发生。 关于诉讼时效问题。同法律适用的原因一样，由于违法建筑一直存在，故并不存在原告主张的强制行为已过两年诉讼时效的问题。关于原告主张英州镇政府拆除决定明显不当、不尊重历史的问题。追溯历史，原告实施建设行为既是违法，原告在没有任何审批的情况下擅自在集体土地上进行非农建设，应承担相应的法律后果。试想均以先建后报、甚至不报建的方式占用集体土地用于非农建设，在政府拆除时便以政府不尊重历史原因来抗辩，倒不如说原告在实施建筑时应该遵守相关的法律规定，依法建设，才能避免责任的承担。即使为了响应号召实施美丽乡村建设，也应该依法办事。综上，原告的抗辩本院不予支持。 综上所述，原告梁尾妹请求撤销被告陵水黎族自治县英州镇人民政府作出的英府限拆字【2019】0001号《限期拆除违法建筑决定书》和英府强拆字【2019】0001号《强制拆除违法建筑决定书》无事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告梁尾妹的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告梁尾妹负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长  方小宇 人民陪审员  王宏亮 人民陪审员  郑仁法 二〇一九年九月十六日 法官 助理  李 玉 书 记 员  陈海涛 相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条【驳回原告诉讼请求判决】行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。