山东省济南市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）鲁01民初2506号 原告：苏州市群力投资有限公司，住所地江苏省苏州市。 法定代表人：曹群力，总经理。 委托诉讼代理人：郁军，北京市隆安（苏州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王立诗，北京市隆安（苏州）律师事务所律师。 被告：平阴县人民政府，住所地山东省平阴县。 法定代表人：王秀成，县长。 委托诉讼代理人：耿国玉，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张传伟，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 第三人：郑洁，男，1951年2月1日出生，汉族，住江苏省苏州市。 委托诉讼代理人：高军，江苏坤象律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴争超，江苏坤象律师事务所律师。 原告苏州市群力投资有限公司（以下简称苏州群力公司）与被告平阴县人民政府（以下简称平阴县政府）、第三人郑洁合同纠纷一案，本院于2019年3月11日公开开庭对本案进行审理，原告苏州群力公司委托诉讼代理人郁军、王立诗，被告平阴县政府委托诉讼代理人张传伟，第三人郑洁及其委托诉讼代理人吴争超到庭参加诉讼。本案现已经审理终结。 苏州群力公司向本院提出诉讼请求：1.判令平阴县政府立即支付玫瑰湖湿地公园BT项目一期工程所欠回购款人民币26996604.21元（诉讼中变更为27379359.09元）；2.判令平阴县政府立即支付玫瑰湖湿地公园BT项目一期工程所欠回购期内利息2925325.3元（回购期截止2018年4月30日结束）；3.判令平阴县政府立即支付玫瑰湖湿地公园BT项目一期工程逾期付款利息，该部分利息自2018年5月1日起算，以未付回购款为基数，以人民银行同期三年期贷款利率的1.2倍计算，支付至平阴县政府实际付清应付回购款之日止（起诉时计算至2018年10月31日，为803414.2元；诉讼中变更为806680.37元）；4.判令平阴县政府立即支付玫瑰湖湿地公园BT项目二期工程所欠回购款41305407.53元；5.判令平阴县政府立即支付玫瑰湖湿地公园BT项目二期工程2017年1月15日至2019年1月14日回购期利息为6423816.98元；6.判令平阴县政府立即支付由苏州群力公司垫付费用3206827.8元及相应利息（暂计算至2018年10月31日，利息为456881.45元；2018年10月31日以后的利息以未付款项数额为基数，以人行同期三年期贷款利息的1.2倍为标准，计算至实际付清之日止）；7.判令平阴县政府立即支付奖励2993085.18元；8.本案诉讼费用由平阴县政府承担。事实与理由：2012年11月26日，苏州群力公司与平阴县政府签订《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》，约定双方以BT模式对玫瑰湖湿地公园项目进行合作开发和建设。《框架协议》签订后，苏州群力公司成立了项目公司——济南群瑞投资有限公司。2013年7月30日，在苏州群力公司授权下，济南群瑞投资有限公司与平阴县政府签订《关于的补充协议》。2013年11月6日，由于平阴县政府无法按照合同约定提供融资2亿元的担保物，经苏州群力公司让步，授权济南群瑞投资有限公司与平阴县政府签订《的补充协议》。上述协议签订后，苏州群力公司按照合同约定不惜成本与代价筹措资金，不顾路途与费用组织施工队伍，最终一期工程于2016年4月23日通过专家组等单位验收，二期工程于2017年1月8日通过专家组等单位验收，并于2017年4月25日交付给平阴县政府使用。在协议履行过程中，苏州群力公司对平阴县政府的违约行为已经做出巨大让步，利益已经遭受损失。但平阴县政府在接收玫瑰湖公园后，经苏州群力公司多次沟通，无理要求苏州群力公司缩减工程款，对道路和后栽的树木不予核价，拒付工程款。因此，诉至法院，请求法院依法维护苏州群力公司的合法权益。 平阴县政府辩称：一、双方虽然签署BT建设协议，但合同履行过程中，由于苏州群力公司并未按照约定实际投资，双方之间的BT合同关系已经变更为建设工程施工合同关系。2012年12月26日，平阴县政府与苏州群力公司签订《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》。协议约定，双方按照BT模式履行，先由苏州群力公司作为投资方，投资建设平阴玫瑰湖湿地公园项目，投资建设完成并验收合格后，由平阴县政府回购。在项目建设过程中，苏州群力公司迟迟不按照合同约定投入资金，导致项目迟延并停顿。平阴县政府为了推动项目进行，被迫在2013年11月6日与济南群瑞投资有限公司签订《关于的补充协议》，约定：由平阴县政府提前分三次支付项目回购款8000万元，然后按照框架协议约定的4：3：3的比例支付回购款。该补充协议从本质上变更了双方的合作模式，平阴县政府由BT合同的回购方变成了建筑施工合同的实际投资方和发包方，苏州群力公司由BT合同的投资方变成了建筑工程合同的施工方，双方的法律关系从名义上的BT合同关系，变成了实质上的建筑施工合同关系。二、苏州群力公司未对项目进行实际投资和管理，不应基于履行投资管理义务而享有收取投资收益、利息和管理费的权利，更不应该获得奖金。2015年5月，平阴县审计局对济南群瑞投资有限公司进行过专项审计。经审计核实，平阴县政府已经支付苏州群力公司回购款14902.67万元，其中支付一期工程回购款9309万元，二期工程回购款5591万元，远远超过协议约定的付款进度。但苏州群力公司和济南群瑞投资有限公司在这期间，没有任何注入资金的显示，也没有任何融资的相关资料。更为严重的是，平阴县政府于2018年4月对参与玫瑰湖湿地项目建设的三方单位的资金往来进行了审查核实。审查核实结果显示，平阴县政府支付苏州群力公司的回购款总数为14902.67万元，但实际施工方苏州凌云市政园林建设有限公司和平阴工程项目部仅收取款项12665万元，也就是说，苏州群力公司、济南群瑞投资有限公司不仅对该项目无任何投资，反而截留平阴县政府支付的工程款2237万元。即使是在苏州群力公司起诉后，平阴县政府为了支付施工方的人员工资，在2019年1月份，又付款900万元，使苏州群力公司的项目总付款数达到15802.67万元，而苏州群力公司至今未能履行投资义务。另外，工程管理过程中，苏州群力公司派驻的管理人员、技术人员太少，根本没有尽到管理义务。施工前期，苏州群力公司仅派两名人员在现场，后期只有一人在此盯靠。而平阴县政府为了该项目顺利推进，专门成立平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心，组织专门人员进行项目管理。在建设期间，因苏州群力公司的管理人员与施工方管理不到位、材料进场时不服监理监管、自以为是，造成了工程质量出现很多问题。譬如：供水管道不合格、部分苗木规格不符、施工方报审结算价虚高20%等，甚至在翠屏街道路施工过程中，多次出现安全事故，伤多人，死亡一人。因为双方的法律关系在实际履行中由BT法律关系变为建筑施工合同关系，且苏州群力公司未对项目进行实际投资，所以苏州群力公司不应该基于履行投资管理收取投资回报和管理费；苏州群力公司未实际投入资金，就无实际资金被占用，就不应该要求占用资金期间的利息；未按协议履行，就不应该享受奖金奖励。三、苏州群力公司与实际施工方苏州凌云市政园林建设有限公司恶意串通，非法获得利益，侵犯平阴县政府的合法权利，对其可能涉及的违法行为，平阴县政府保有追究苏州群力公司及其相关责任人法律责任的权利。济南群瑞投资有限公司经过招投标确定由苏州凌云市政园林建设有限公司负责整个项目的建设任务，实际负责施工的项目经理是邓建新。济南群瑞投资有限公司与邓建新先通过约定按项目审计总数的6%提取施工单位的回扣，又签订补充协议约定，提取回扣比例提高至8%。苏州群力公司与实际施工人恶意串通，虚报工程造价，非法截留工程建设资金2230多万元，非法获得巨大利益，理应受到法律的制裁。四、施工项目尚未完全竣工，且基于苏州群力公司的违约行为，平阴县政府已经与其终止了合同关系，苏州群力公司无权要求平阴县政府支付任何款项。为了尽快进入审计程序，便于早日结算工程款，在一期工程没有全面完成的情况下，苏州群力公司就提出验收申请，请求平阴县政府组织专家组为之验收，验收时一期工程仍有翠屏街西延道路工程、水电工程、南门景石广场等三项工程没有竣工，二期工程仍有山头东路工程、绿化工程没有完工。在这几项较大工程没有竣工验收的情况下，审计公司进行了初步审核工作，但约定的审计局应出具的报告至今没有出具。后经平阴县政府委托相关单位鉴定，部分工程不合格，达不到验收条件。因此，该工程所指的“竣工验收”只是部分竣工和验收。苏州群力公司在2018年6月28日发给平阴县政府的《关于玫瑰湖湿地公园工程款的请款报告》中明确表明：双方的回购款就是工程款，且苏州群力公司仅要求支付1820.513万元（实际上该款也未到付款结点）工程款。因为苏州群力公司既不投入资金，也不对项目进行管理，还截留实际施工人的工程款，且在平阴县政府向实际施工人付款时，苏州群力公司还发律师函阻止，严重违反了合同约定和签订合同的目的，平阴县政府已经通过律师直接向苏州群力公司及其法定代表人曹群力宣布终止双方的BT协议和补充协议关系，并告知苏州群力公司在协议终止后十日内办理终止后的交接事宜，苏州群力公司对此并无异议。故双方的合同关系已经终止。五、关于垫付费用问题，对有工作联系单的垫付费用予以认可，对无工作联系单的垫付费用不予认可，同时，平阴县政府已经支付了1000万元的垫付费用。六、关于税收奖励问题，平阴县政府认为：1.税收奖励问题实际上是征税返还问题，违反法律规定，约定无效。2.即使约定有效，因苏州群力公司未实际投资，不应获得税收奖励。3.合同约定的计算方式是以税收形成地方财力部分为基础计算奖励数额，但是根据我国税法规定，苏州群力公司的缴税金额并不能全部形成地方财力。七、2019年1月10日，苏州群力公司、平阴县政府以及苏州凌云市政园林建设有限公司签订三方还款协议，约定平阴县政府直接向苏州凌云市政园林建设有限公司支付2400万元，因此，对该2400万元，苏州群力公司已经无权主张权利。八、BT框架协议是政府利用非政府资金进行基础非经营性建设项目的融资模式，实质上是政府采购行为。按照《政府采购法》的有关规定和《招标投标法》的规定，应当进行招投标，而双方签订BT框架协议没有经过招投标程序，违反上述法律强制性规定，因此，合同及相应的补充协议无效。平阴县政府仅应当支付有关建设成本，不应支付利息及投资收益。综上所述，苏州群力公司所诉无事实和法律依据，请求依法驳回苏州群力公司所有的诉讼请求。 第三人郑洁提出如下独立请求：判令平阴县政府向郑洁支付350万元，并由其承担律师费3万元和诉讼费用。事实与理由：2018年2月，苏州群力公司将其对平阴县政府基于《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》享有的债权中的350万元转让给了郑洁。在庭审过程中，郑洁明确要求在平阴县政府应向苏州群力公司支付的利息中扣除该350万元，支付给郑洁。 平阴县政府针对郑洁的请求答辩称：首先，请求法院依法核实苏州群力公司与郑洁签订债权转让协议的真实性。其次，对于债权转让协议上约定的诉讼费、执行费等其他费用没有实际产生，并且在债权转让协议上也没有载明律师费由平阴县政府承担，所以债权转让协议中超过本息的其他部分，不是债权转让后债务人应当承担的义务。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据。本院组织双方当事人进行了质证。苏州群力公司与平阴县政府对下列证据的真实性均无异议，本院予以确认并在卷佐证：1.济南市环境保护局2012年9月5日出具的《关于济南玫瑰湖湿地建设投资有限公司玫瑰湖湿地项目环境影响报告书的批复》（济环字【2012】171号）复印件；2.《平阴县人大常委会关于批准平阴县人民政府的决议》（平人发【2013】11号）复印件；3.苏州群力公司与平阴县政府于2012年12月26日签订的《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》复印件；4.平阴县政府《关于履行玫瑰湖湿地公园项目建设协议的承诺说明书》复印件；5.济南群瑞投资有限公司与平阴县政府签订《关于的补充协议》；6.济南群瑞投资有限公司与平阴县政府签订《的补充协议》；7.《授权协议书》复印件；8.翰景项目管理有限公司出具的《基本建设工程结算审核报告》复印件；9.《玫瑰湖湿地工程竣工交接书》（部分工程，2017年4月25日）复印件；10.国家林业局《关于2016年试点国家湿地公园验收结果的通知》复印件；11.招标代理合同、勘察合同、设计合同、函件、工作联系单、电力施工合同、勘察设计合同、造价咨询合同、施工合同及监理合同复印件一宗；12.工作联系单、发票、付款凭证一宗；13.发票复印件一宗；14.BT项目工程款支出明细及相应收据、付款凭证复印件一宗（平阴县政府提交）；15.济南群瑞投资有限公司出具的《关于玫瑰湖湿地公园工程款的请款报告》；16.《山东黄河玫瑰湖国家湿地公园合理利用区建设工程（南区）验收意见》（2016年4月3日）、《山东黄河玫瑰湖国家湿地公园合理利用区建设工程（南区）验收报告》（2016年4月23日）、《山东黄河玫瑰湖国家湿地公园合理利用区建设工程（北区）验收意见》（2016年12月31日）、《山东黄河玫瑰湖国家湿地公园合理利用区建设工程（北区）验收报告》（2017年1月8日）；17.《律师函》及邮寄回执；18.平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心于2018年2月1日出具的《证明》；19.济南群瑞投资有限公司2013年10月9日前预付工程款明细及付款凭证复印件；20.济群投【2013】字001号《建设工程施工合同》；21.济群投【2013】字007号《建设工程施工合同》；22.债权转让协议、债权转让通知、特快专递回执、民事裁定书。 对于双方有争议的证据，本院分析认定如下： 1.苏州群力公司提交济南群瑞投资有限公司于2013年11月15日前向苏州凌云市政园林建设有限公司及邓建新付款的转账凭证复印件7张，载明苏州群力公司于2013年5月24日向苏州凌云市政园林建设有限公司付款500万元，于2013年5月27日付款500万元，于2013年5月28日付款480万元，于2013年6月5日付款41万元、于2013年6月5日付款410万元，黄惠君分别于2013年9月26日向邓建新付款250万元、于2013年10月9日向邓建新付款350万元，共计2490元。平阴县政府对真实性有异议，称根据苏州凌云市政园林建设有限公司出具的往来证明显示，在2013年11月15日前，苏州群力公司与苏州凌云市政园林建设有限公司之间有四笔交易，分别为2013年5月24日500万元，5月27日500万元，5月28日480万元和6月5日410万元，没有其他预付款。平阴县政府提交的济南群瑞投资有限公司的付款明细中载明济南群瑞投资有限公司（黄惠君）分别于2013年9月26日向邓建新付款250万元、于2013年10月9日向邓建新付款350万元。根据双方提交的证据及平阴县政府的质证意见，平阴县政府认可苏州群力公司于2013年11月15日前向苏州凌云市政园林建设有限公司支付了1890万元，而其提交的证据中亦显示济南群瑞投资有限公司（黄惠君）分别于2013年9月26日向邓建新付款250万元、于2013年10月9日向邓建新付款350万元，共计600万元，故本院认定苏州群力公司在2013年11月15日前已经投资2490万元。 2.平阴县政府对苏州群力公司提交的《工程项目结算汇总表》（二期）复印件有异议，但是其亦提交了该份证据，且该份证据与双方当事人均无异议的平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心于2018年2月1日出具的《证明》能够互相印证，故对《工程项目结算汇总表》（二期）复印件，应当予以采信。 3.平阴县政府提交涉及湿地中心欠款的信访问题复印件，用于证实：苏州群力公司未实际投入资金，未对项目进行有效管理，并对支付的项目建设款节流导致建设施工工人工资不能及时发放，造成上访事件。苏州群力公司认为，上述证据系复印件，且与本案无关。本院认为，上述证据系复印件，且信访问题与本案无关，应当不予采信。 4.平阴县政府提交济南群瑞投资有限公司付款明细、工程款支付申请、合作建设补充协议复印件，用于证实：双方法律关系的变更问题，因为双方BT框架协议实际履行过程中，苏州群力公司没有实际履行投资和管理义务，在履行过程中成了施工方的代表人，但实际的履行方还是平阴县政府，原来的合同约定的是由苏州群力公司投资建设完成后，平阴县政府回购并支付对方投资利息和投资收益。但实际中苏州群力公司并没有实际投资并且没有派人进行管理，造成了相应的工程款都是由平阴县政府直接支付给了实际施工人，苏州群力公司没有对这个项目进行实际投资，还克扣了应当支付给苏州凌云市政园林建设有限公司的实际工程款2000多万元。故BT框架协议相当于变成了建设工程施工合同，苏州群力公司建设工程，平阴县支付工程款，就不存在BT框架协议约定的利息和投资的收益问题，只应该据实结算工程款。苏州群力公司认为上述证据系复印件，不予认可，且认为平阴县政府不能提供担保物，不能按约定支付款项，是涉案项目后期出现问题的根本原因。合议庭认为，平阴县政府提交的上述证据均系复印件，没有原件相佐证，且基于合同相对性，苏州群力公司向实际施工人的付款问题，与平阴县政府与苏州群力公司之间的合同关系无关，故对上述证据，本院不予采信。 5.平阴县政府提交山东智邦建设工程检测有限公司2017年7月11日出具的鉴定报告书一份，鉴定结论为：平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园东部木栈道存在虫蛀，腐蚀，裂缝等缺陷，不满足原图纸设计要求及木结构工程施工质量验收规范GB50206-2012允许偏差的要求，其安全性不符合标准要求。苏州群力公司对该鉴定报告不予认可，认为根据相应的验收报告，涉案工程已经竣工验收，并于2017年4月25日整体移交，在移交后出现的问题，如果在质保期内，苏州群力公司只负责维修义务，不影响案涉项目竣工的事实，同时，上述鉴定报告所反映的问题已经超过质保期，应由平阴县政府自行维修。本院认为，虽然苏州群力公司对上述鉴定报告有异议，但并未提交证据反驳，对该鉴定报告，应当予以采信。 根据双方当事人无争议的证据、当事人相一致的陈述及对有争议证据的分析认定，本院认定本案事实如下： 1.双方协议签订情况及协议内容。2012年9月5日，济南市环境保护局作出《关于济南玫瑰湖湿地建设投资有限公司玫瑰湖湿地项目环境影响报告书的批复》（济环字【2012】171号），同意玫瑰湖湿地项目建设。2012年11月26日，苏州群力公司与平阴县政府签订《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》，内容如下：“甲方：平阴县政府乙方：苏州群力公司一、建设区域与投资额建设区域北至黄河、西至山头西山，东到青龙路，南至锦水河街，总规划面积22.63平方公里。根据《国家林业局关于同意河北省北戴河等45处湿地开展国家湿地公园试点工作的通知》（林湿发【2011】61号）精神，双方约定以BT模式对项目区进行合作开发和建设。该区域内投入建设资金约3亿元，完成区域内配套道路建设及玫瑰湖国家湿地公园合理利用区、恢复重建区、保育区、宣教展示区内的主公益基础设施建设，达到国家林业局验收标准。项目建设期约为三年，回购期为三年。资金投入、融资工作和建设管理工作由乙方担任。甲方提供必要的资产担保，并对全过程进行监督。二、回购价款的组成。（一）经审计确认的工程结算价竣工图结算价（包含建设期间贷款利息，以竣工图结算价的二分之一为基数，按中国人民银行三年期贷款基准利率上浮20%和实际建设时间计取），最终经政府审计部门审计予以确认。（二）工程建设管理费。根据财政部有关规定，工程建设管理费分段计取。1000万元以下，按竣工图结算价的1.5%；1001-5000万元，按1.2%；5001-10000万元，按1%；10001-50000万元，按0.8%。（三）投资收益。双方约定，乙方的投资收益按经审计确定的竣工图结算价的12%计取。三、回购价款支付。自项目竣工验收合格之日后的7日内，甲方支付首期回购款，金额为回购价款总额的40%；第二次付款在首次约定付款时间满一年后的当天，金额为回购价款总额的30%；第三次付款时间在第二次约定付款时间满一年的当天，支付剩余价款。四、回购期利息支付。1.计算方法：以当期尚未支付的回购价款余额为基数按中国人民银行三年期贷款基准利率上浮20%和实际占用的时间计取。2.支付方式：在每期支付回购价款同时支付当期利息。五、其他相关费用。由甲方指定的不包括在竣工图结算价中的由乙方代付的其他支付费用，如项目前期设计费、监理费在支付首次回购价款时，本息一次性付清。利息的计算方法，以甲方指定的相关费用总和为基数，按中国人民银行三年期贷款基准利率上浮20%和实际占用时间计取。六、回购价款的来源及担保。甲方保证将此项目列入政府的年度投资计划，回购价款纳入政府预算管理并保证专款专用。甲方提供平阴县人大常委会通过的关于回购玫瑰湖湿地公园资金安排的决议和平阴县政府出具的回购承诺函。甲方提供相应的建设用地使用权或可抵押的其他资产作为回购价款的担保。双方约定：甲方提供金融机构确认的，融资总额能达到二个亿的足额抵押物。第一次抵押为工程队进场并完成总工程量的20%（2013年5月31日前），抵押物价值为融资总额的60%。第二次抵押为完成总工程量的50%以上（2013年12月31日前），抵押物价值为融资总额的20%。第三次抵押为完成总工程量的80%（2014年5月31日前），抵押物价值为融资总额的20%。如实际投资规模超过或不足3亿元，应按相应比例增减。如甲方不按期提供足额担保物，影响融资工作，从而拖延施工工期的，甲方将承担相应责任。同时甲方有权对乙方利用甲方提供的抵押物所融资金的管理和使用进行监督，具体监督办法由双方另行约定。双方约定，在甲方预算安排的回购资金不足以支付回购价款时，双方可以协商将该抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿；拍卖、变卖后，其价款超过应付回购款数额的部分归甲方所有，不足部分由甲方偿还。七、其他约定。（一）甲方负责区域内工程项目的批文、征地、拆迁、涉及图纸的审定等工作，协调乙方处理工程施工相关矛盾，确保不影响工程的正常施工。施工工期为三年，自甲方审定施工图纸和施工现场移交给乙方开始计算。由于甲方原因造成的工期延误带来的相关损失由甲方承担，由于乙方原因造成的损失由乙方承担。（二）根据工作进度对有实力的施工队伍进行筛选，双方通过资格前审，确定多家施工承包商，双方约定乙方为施工招投标组织方，由平阴县设计局审定招标控制价。甲方按照规范的招投标程序纳入政府公共资源交易平台进行监管。确保工程招标程序的合法有效。……（四）乙方承诺在此框架协议签订后的二个月内在甲方所在地分别注册玫瑰湖湿地公园项目融资公司和玫瑰湖湿地公园项目建设管理公司。注册资金合计不低于3000万元。并组织好完整的工作班子确保玫瑰湖湿地公园按时开工，按图施工，按期完工。同时策划好玫瑰湖湿地公园二期、三期工程的设计施工工作。（五）工程竣工由甲方组织验收合格后，乙方将项目工程管理权和使用权移交给甲方。工程移交后两年内，所有质量发生的问题由乙方负责维修，对部分特殊设备行业维修质保期低于一年的按行业标准执行。属于保修范围和内容的项目，承包人应在接到修理通知后7天内派人修理。……（七）玫瑰湖湿地公园由乙方出资建设的项目，项目竣工验收后，项目的所有权待甲方付清全部回购款项后移交。……（九）甲方承诺，乙方因湿地公园BT建设项目回购而产生的流转税（指增值税、营业税）及其附加税金和所得税形成的地方财力部分的50%奖励给乙方，并协助争取市级政府留存部分返还。……（十一）本协议为玫瑰湖湿地公园建设的正式协议，对协议内容作出修改和补充应为书面形式，双方签字、盖章后成为本协议不可分割的部分。……”。2013年4月18日，平阴县人大常委会作出了《关于批准平阴县人民政府的决议》，批准了平阴县政府《关于玫瑰湖湿地公园BT项目的报告》及附件《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》。2013年4月22日，平阴县政府出具《关于履行玫瑰湖湿地公园项目建设协议的承诺说明书》，向苏州群力公司作出如下承诺：一、已经将玫瑰湖湿地公园项目列入2013年度政府投资项目计划。二、平阴县人大常委会已经通过了《关于玫瑰湖湿地公园BT项目的报告》。三、平阴县政府将全面履行《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》约定的甲方权利和义务。四、为确保玫瑰湖湿地公园项目建设按计划进展，平阴县政府承诺按时依约提供符合融资条件、金融机构确认、融资总额2亿元的足额抵押物；并按协议回购已验收合格的玫瑰湖公园相关工程。协议签订后，2013年1月，苏州群力公司法定代表人曹群力（占85%股份）等股东设立济南群瑞投资有限公司。平阴县政府（甲方）、苏州群力公司（乙方）、平阴县玫瑰湖湿地土地综合整治工程指挥部（丙方）、济南群瑞投资有限公司（丁方）签订《授权协议书》，内容为：“……按照《框架协议》及BT项目建设管理的要求，乙方出资成立的济南群瑞投资有限公司，负责玫瑰湖湿地项目的融资、建设和管理。为便于该项目的建设管理推进，经甲乙双方同意，分别授权丙方、丁方承担履行《框架协议》之部分职责。现达成如下协议：一、甲方授权丙方，代为履行《框架协议》约定的甲方下列职责中所确定的：……工程竣工后的验收等职责。……二、乙方授权丁方，代为履行《框架协议》约定的乙方下列职责：工程项目的融资、建设和管理等方面的权利和义务，全面承担乙方履行《框架协议》中除筹集项目建设资金、工程移交及收回投资之外的其他职责。……”。2013年7月30日，平阴县政府与济南群瑞投资有限公司签订《关于的补充协议》（以下简称为《补充协议一》，内容为：甲方：平阴县政府乙方：济南群瑞投资有限公司根据《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》，……现就工程建设期利息及分项工程竣工验收等事宜达成如下补充协议：一、关于工程建设期利息。1.建设期利息，以竣工图结算价的二分之一为基数，按照中国人民银行三年贷款基准利率上浮20%和实际占用时间计取。2.建设期利息计算基数为湿地公园竣工图总审计价为基础。3.建设期利息计算时间为每个标段的开工时起至各独立单个分项目实际竣工验收时为止。二、关于分项工程竣工验收。湿地公园项目总投入约三亿多元，共分三个标段建设。每个合同中有许多分项工程，有些分项工程由于施工现场不具备开工条件，无法提供完整的施工现场给建设方，从而会直接影响整个合同工程的建设、验收和回购。经双方商定，在回购过程中以独立单个项目竣工验收为准，竣工验收后按《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》第三条回购价款支付办法进行。……”。截止到2013年10月9日前，苏州群力公司已经向有关施工单位支付预付款2490万元。2013年11月6日，济南群瑞投资有限公司与平阴县政府签订《的补充协议》（以下简称为《补充协议二》），内容为：“甲方：平阴县政府乙方：济南群瑞投资有限公司根据《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》，甲乙双方围绕湿地公园建设已经做了大量工作。由于甲方不能按协议如期提供抵押物，导致乙方资金压力较大，影响工程建设。经甲乙双方共同协商，甲方拟分期支付部分回购价款，缓解乙方的投资压力，保障湿地项目如期完成。现就有关问题达成如下补充协议：一、投资额度控制。鉴于县政府的资金压力，现将玫瑰湖湿地BT项目建设投资控制在2.2亿元左右，即以一、二期招标的建设项目为主；第三期工程规划及施工图设计全部完成，并提交甲方，工程建设暂缓施工。二、回购款支付。结合项目工程建设进度，甲方于2013年11月10日前支付乙方一期工程项目的回购款3000万元；2014年1月15日前支付乙方二期招标工程项目的回购款3000万元；2014年4月10日前再次支付乙方一期招标工程项目的回购款2000万元。一、二期工程剩余回购价款支付仍按原《框架协议》执行。（计算方法：第一期工程剩余回购价款=【（一期工程竣工图结算价+建设期利息+工程管理费+投资回报）-一期竣工前支付的5000万元回购款】，然后按照原框架协议约定的4:3:3比例依次计算还款，在支付第二批、第三批回购款时，依照原《框架协议》计提资金占用利息支付给乙方。二期工程同上。三、投资收益的调整。由于甲方先行支付部分回购价款，经双方协商约定，乙方的投资收益由原《框架协议》第二条第三款的约定“按经审计确定的竣工图结算价的12%计取”调整为按8%计取。四、除上述调整之外的，其他约定仍按《框架协议》执行。……”。双方当事人均认可：1.《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》的合同主体系苏州群力公司与平阴县政府；2.苏州群力公司成立的项目公司济南群瑞投资有限公司在《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》的履行中签订补充协议、具体组织工程的建设、收取回购款及垫付款等行为均系代表苏州群力公司；3.平阴县玫瑰湖湿地土地综合整治工程指挥部以及平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心在《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》以及相应补充协议的履行过程中的有关行为均系代表平阴县政府。 2.协议履行情况。《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》签订后，苏州群力公司、济南群瑞投资有限公司分别对外签订了招标代理合同、勘察合同、设计合同、函件、工作联系单、电力施工合同、勘察设计合同、造价咨询合同、施工合同及监理合同等，开始湿地公园项目的建设。2013年4月10日，一期（南区）工程开工建设。2013年9月15日，二期（北区）工程开工建设。2016年4月23日，山东黄河玫瑰湖国家湿地公园合理利用区南区专家验收组出具山东黄河玫瑰湖国家湿地公园合理利用区建设工程（南区）验收报告，内容为：“……二、验收结论：本工程符合工程验收合格要求。……五、需说明的问题。1.依照济南群瑞投资有限公司的申请并经湿地建设指挥部同意，本次验收不包含翠屏街西延段及西南大门景石广场。2.由于尚未配置电源，电气部分不具备验收条件，在满足通电条件后30日内，施工单位必须按照设计要求全部安装完毕并自验合格，报请建设、电力、监督单位组织专项验收，在通过专项验收合格后，作为本工程总体验收合格的条件之一。”2017年1月8日，山东黄河玫瑰湖国家湿地公园合理利用区北区专家验收组出具山东黄河玫瑰湖国家湿地公园合理利用区建设工程（北区）验收报告，验收结论：“本工程基本符合设计等工程验收要求，工程评定为合格。同时需在保修期内进一步完善。”2017年4月25日，济南群瑞投资有限公司、苏州凌云市政园林建设有限公司、平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心办理了玫瑰湖湿地部分工程竣工移交手续，并签署了移交书。移交书移交说明一栏载明：“南区工程已于2016年4月23日通过专家组等单位验收，质量符合合同和实际要求。按合同规定售后从2016年4月24日至2017年4月23日结束。北区工程已于2017年1月8日通过专家组等单位验收，质量符合合同和设计要求。按合同规定工程售后从2017年1月9日至2018年1月9日结束。2016年8月16日，国家林业局出具《关于2016年试点国家湿地公园验收结果的通知》（林湿发【2016】107号），载明：山东黄河玫瑰湖国家湿地公园通过验收，正式成为”国家湿地公园”。2017年7月11日，山东智邦建设工程检测有限公司出具的鉴定报告书一份，鉴定结论为：平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园东部木栈道存在虫蛀，腐蚀，裂缝等缺陷，不满足原图纸设计要求及木结构工程施工质量验收规范GB50206-2012允许偏差的要求，其安全性不符合标准要求。 3.工程款审计情况。翰景项目管理有限公司接受平阴县玫瑰湖湿地项目土地综合整治工程指挥部的委托，对一期工程（南区）进行了审核。2017年6月22日，翰景项目管理有限公司出具《基本建设工程结算审核报告》（翰景【2017】-3195号），审核结果为：该工程施工单位报送工程结算值为117726415.17元，载明：“……五、审定工程结算值为93093274.75元，审减工程计算值为24633140.42元，审减率为20.9%，审核结果经三方核对并签字盖章认可。……七、建议意见。本项目园区苗木工程中部分苗木验收后补植，审核造价3440958.51元，要求延长苗木养护期。关于二期工程，双方当事人均提交了《工程项目结算汇总表》（二期）复印件，载明报审值109518077.04元，审定值为80867569元，审减值为28650508.04元。平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心于2018年2月1日出具的《证明》，载明：由济南群瑞投资有限公司投资建设的山东黄河玫瑰湖国家湿地公园合理利用区北区建设工程已于2017年1月8日竣工验收合格。目前该工程项目结算已由平阴县审计局审定的结算值为80867569元。除上面审定的计算值外，目前还有报审的去年年底前补栽苗木由于季节性的原因不能确定其成活率而尚未审定的结算值为10792418元；整个合理利用区签证工程量，尚未送审，签证汇总结算值为17546730元。由于以上原因，最终审计总值不能确定，审计报告未出。” 4.平阴县政府的回购款支付情况。平阴县政府与济南群瑞投资有限公司签订《补充协议二》后，在本案立案前陆续以平阴县玫瑰湖湿地土地综合整治工程指挥部和平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心的名义通过银行转账向济南群瑞投资有限公司支付款项共计14902.67元，转账凭证中均注明回购款或者工程款，济南群瑞投资有限公司出具了相应收据。具体付款情况如下：2013年11月15日支付3000万元（收据注明湿地工程回购款），2014年1月15日支付3000万元（收据注明湿地工程回购款），2014年4月10日支付2000万元（收据注明湿地工程回购款），2014年11月26日支付500万元（收据注明湿地工程回购款），2015年2月15日支付300万元（收据注明湿地工程回购款），2016年2月5日支付500万元（收据注明湿地工程回购款），2016年4月22日支付200万元（收据注明湿地工程回购款），2016年9月13日支付800万元（转账凭证载明湿地工程预付款；收据亦注明湿地工程预付款）。 2017年9月22日，济南群瑞投资有限公司、苏州凌云市政园林建设有限公司、平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心签订《三方还款协议书》，载明：济南群瑞投资有限公司向平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心申请回购款2000万元；济南群瑞投资有限公司同意扣除于2016年2月向平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心借支的500万元，剩余部分（1500万元）直接拨付给苏州凌云市政园林建设有限公司；苏州凌云市政园林建设有限公司同意一次还清2017年1月向平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心借款1000万元的本息，剩余部分全部用于兑付农民工工资，不得挪作他用。2017年9月28日，济南群瑞投资有限公司出具了收据，载明付款单位为平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心，金额为1500万元，注明该款为湿地工程回购款。该1500万元包括以下款项：2017年9月30日，平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心向苏州凌云市政园林建设有限公司支付1400万元（其中，1000万元用于偿还上述协议注明的借款，400万元按照苏州凌云市政园林建设有限公司提供的账号支付给徐庆）；2017年10月11日，再次按照苏州凌云市政园林建设有限公司提供的账号向徐庆支付50万元；2017年10月31日，平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心按照其与济南群瑞公司的约定，向山东泰山工程项目管理有限公司付款10万元；2017年11月13日向济南玫瑰湖湿地投资有限公司付款22000元；2017年12月11日向李兴友付款11990元；2018年2月28日，向济南群瑞投资有限公司付款366010元。苏州群力公司同意上述付款均按照2017年9月30日付款计算。 2018年2月7日支付650万元（收据注明湿地工程回购款），2018年2月12日支付500万元（收据日期为2018年2月11日，注明湿地工程回购款），2018年2月14日支付100万元（收据日期为2018年2月12日，注明湿地工程回购款），2018年4月28日支付1000万元（收据出具日期为2018年4月28日，注明湿地工程回购款，直接支付给苏州凌云市政园林建设有限公司）。此后，平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心又支付852.67万元（收据出具日期为2018年9月21日，注明工程回购款，直接付苏州凌云市政园林建设有限公司，其中包括2018年7月30日250万元、2017年8月20日350万元以及2018年9月21日252.67万元）。2019年1月10日，济南群瑞投资有限公司（甲方）、苏州凌云市政园林建设有限公司（乙方）、平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心（丙方）签订《三方还款协议书》，载明：因丙方需要支付甲方玫瑰湖湿地公园建设工程款（审计竣工的工程结算价），甲方需要支付乙方玫瑰湖湿地公园施工工程款。经三方协商，同意以转账方式，将丙方欠甲方的建设工程款，用于抵偿甲方欠乙方的施工工程款，由此产生的经济纠纷由甲乙双方共同承担。甲方本次申请建设工程款2400万元，甲方委托乙方分期、分批支付给乙方。协议签订后，平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心依据该协议于2019年2月1日向苏州凌云市政园林建设有限公司支付500万元，于2019年2月2日向苏州凌云市政园林建设有限公司支付900万元款项。本案庭审中，苏州群力公司表示撤销上述委托，要求平阴县政府向苏州群力公司支付上述协议中约定的剩余1500万元。 2018年6月23日，济南群瑞投资有限公司曾向平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心出具《关于玫瑰湖湿地公园工程款的请款报告》，内容为：“玫瑰湖湿地公园一期工程验收合格至今已满两年多；二期工程验收合格至今已经一年多，按《框架协议》的约定：一期工程结算值回购款：（93093214.75-50000000）×100%=43093214.75元；二期工程结算值回购款：（80867569.00-30000000）×70%=35607298.30元。目前平阴县政府应支付整个工程结算值回购款合计：一期43093214.75元+二期35607298.30元-平阴县政府已支付60500000=18200513.05元。请求平阴县政府按照合同约定支付工程款18200513.05元。” 5.苏州群力公司垫付款情况及平阴县政府支付的垫付款情况。2013年11月11日，平阴县玫瑰湖湿地土地综合整治工程指挥部办公室出具平湿指【2013】联字第011号工作联系单，内容如下：“济南群瑞投资有限公司：按照《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》和《平阴县人民政府关于玫瑰湖湿地公园BT项目有关税收及票据处理的批复》相关规定，请贵公司协调相关任务承担单位，将发生的工程项目设计、工程造价咨询、工程招标承担单位、工程勘探等相关代付费用，直接向平阴县玫瑰湖湿地土地综合整治指挥部出具发票。”经审核苏州群力公司提交的招标代理合同、勘察合同、设计合同、函件、工作联系单、电力施工合同、勘察设计合同、招标代理合同、造价咨询合同、监理合同等以及工作联系单、发票、付款凭证等证据，济南群瑞投资有限公司共计垫付费用11430058.57元。平阴县政府称：经其核对，有工作联系单的垫付费用共计7485302.81元，无工作联系单的垫付费用为3944755.76元，仅认可有工作联系单的垫付费用，不认可无工作联系单的垫付费用。平阴县政府以平阴县玫瑰湖国家湿地建设服务中心的名义于2016年6月3日向济南群瑞投资有限公司支付600万元，于2016年6月6日向济南群瑞投资有限公司支付400万元，相应的付款凭证注明为“代付款预付款”，济南群瑞投资有限公司于2016年6月3日出具的收据载明，收款金额为1000万元，收款事由为工程代付款预付款。 6.苏州群力公司与郑洁于2018年2月6日签订《债权转让协议》，约定将苏州群力公司对平阴县政府的350万元债权转让给郑洁，苏州群力公司认可该笔债权包含在其本案诉讼请求中。郑洁于2018年6月12日出具《债权转让通知》，并于2018年6月13日通过特快专递向平阴县政府邮寄送达了上述债权转让协议及通知。2018年9月20日，郑洁就该债权向平阴县人民法院起诉平阴县政府，于2019年2月27日向平阴县人民法院申请撤诉，平阴县人民法院准予其撤诉。 7.2018年11月19日，平阴县政府委托山东众成清泰（济南）律师事务所向苏州群力公司、济南群瑞投资有限公司邮寄了律师函一份，内容为：项目实际履行过程中，苏州群力公司未按照框架协议约定的模式进行投资和融资工作，已经实际变更为由平阴县政府直接投资、管理并支付工程款的项目，双方的法律关系已经变更为建设施工合同关系，且存在其他严重违约行为，给项目投资建设造成重大障碍，致使平阴县政府的合同目的不能实现，继续履行框架协议和补充协议没有实际意义，应该终止该协议。因此，告知如下：终止与苏州群力公司的《框架协议》合同关系，终止与济南群瑞投资有限公司《补充协议》合同关系。苏州群力公司收到了该律师函。 8.2019年5月16日，本院向济南市财政局送达《山东省济南市中级人民法院函》一份，内容为：“济南市财政局：我院审理的原告苏州群力投资有限公司与被告平阴县人民政府、第三人郑洁合同纠纷一案，涉及到政府采购的有关政策问题，因贵局系本市政府采购的主管单位，需要向贵局了解涉及到本案的有关政府采购的政策问题，请贵局予以配合。现本院已经查明如下事实：苏州群力投资有限公司与平阴县人民政府于2012年12月26日签订的《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》（内容详见框架协议），双方约定平阴县人民政府通过BT模式，由苏州群力投资有限公司投资建设玫瑰湖湿地公园，建设完成后，由平阴县人民政府回购，合同金额约3亿元。2013年4月18日，平阴县人大常委会作出了《关于批准平阴县人民政府的决议》，批准了平阴县政府《关于玫瑰湖湿地公园BT项目的报告》及附件《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》。经苏州群力投资有限公司授权，济南群瑞投资有限公司又与平阴县人民政府分别于2013年7月30日、2013年11月6日签订两份《关于的补充协议》（内容详见该两份补充协议），将合同金额降为约2.2亿元。经查，《中华人民共和国政府采购法》第二条规定，在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法；本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为；政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定；本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等；本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等；本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。第二十六条第二款规定，公开招标作为政府采购的主要采购形式。第二十七条规定，采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府的规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。现需要贵局协助我院查清的政策问题是：一、依据当时的政府采购的相关法律、法规及政策，苏州群力投资有限公司与平阴县人民政府于2012年12月26日签订的《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》及2013年7月30日、11月6日签订的两份《补充协议》是否需要通过政府采购程序？二、如需要通过政府采购程序，则上述合同的金额是否达到了应当采用公开招标方式的金额？三、如果需要经过公开招标方式进行政府采购，而平阴县人民政府未采取公开招标方式，平阴县人民政府是否按照《政府采购法》的有关规定在上述合同签订前经过贵局的批准。请贵局尽快予以回复。附：《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》及两份《补充协议》”。2019年5月29日，济南市财政局向本院出具《复函》，内容如下：“山东省济南市中级人民法院：贵院《山东省济南市中级人民法院函》收悉。经研究，现将有关情况回复如下：一、关于框架协议及补充协议是否需要通过政府采购程序的问题。根据《中华人民共和国政府采购法》第二条，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的，应进行政府采购。建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等依法必须招投标的工程项目适用《招标投标法》。政府与相关单位就某一事项合作时，通常情况下，是通过签订战略合作协议、框架协议、意向书等形式先确定相关合作意向；在项目实际实施时，政府授权委托相关职能部门通过政府采购或投标程序确定中标成交供应商并签订合同。根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”的规定，如贵院函中所涉项目为政府采购项目，其监管部门为同级人民政府的财政部门。二、关于公开招标方式金额及报批的问题。根据《关于公布的通知》的规定，2012年济南市单项或批量采购金额达到80万元以上的货物和服务项目，200万元以上的工程项目（工程勘察、设计、监理项目为50万元以上），必须采用公开招标方式采购。根据《政府采购法》第二十七条规定，达到公开招标数额标准的项目，因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。” 针对济南市财政局的上述《复函》，平阴县政府认为：1.该复函说明《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》需要经过招投标程序；2.关于玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》是否需要经过政府采购的问题，请法院依据上述复函依法裁判，该复函的意思是应当通过政府采购程序。 针对济南市财政局的上述《复函》，苏州群力公司认为：一、济南市财政局《复函》不具有规范的效力。首先，济南市财政局仅仅是政府的一个部门，不属于一级政府，其不具有制定政府规章的资格，最多只能以正式发文的形式出台“规范性文件”；其次，从形式上看，《复函》未采取正式发文的形式，不具有普遍适用的效力，不属于规范性文件；第三，从内容上看，《复函》只是济南市财政局作为一个法人对招标范围的理解，不能对行政相对人产生规范作为。二、《政府采购法》不能否定涉案合同的效力——该法属于行政管理性规范，即使违反，也不能必然导致合同无效。维持民事合同的有效性有利于维护交易安全、市场稳定，尽力维护民事合同的效力更是一项司法原则。就规范民事行为的法律、法规、规章特性角度而言，有的属于强制性规范，有的属于行政管理规范，参照最高法院的精神及惯例(如最高法2014年12月4日关于建设工程司法解释答记者问)，如果当事人违反了行政管理性规范应当受到行政处罚，但是不应当影响民事合同的效力——而《政府采购法》正是一项行政管理方面的规范。推及本案，即使相关未招标投标行为违反《政府采购法》，相关政府部门可依据该法对违反单位、人员行政处分划行政处罚，但并不能因此认定《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》等系列合同无效。三、《政府采购法》没有否定涉案合同的效力——依据该法，即使违反，受到的制裁仅是赔偿他人损失。《政府采购法》第八章第71条～83条规定了“法律责任”。对照这些条文，所规定的相关制裁更多的是“行政处分”、“行政处罚”，关于民事责任，主要是“赔偿损失”，其中关于“中标、投标无效”的规定，仅限于供应商的几种严重违法行为。如此关于民事行为效力确定的谨慎态度，正体现了该法行政管理性规范的实质。关于“应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的”禁止行为，依据第73条规定的制裁是：“采购合同已经履行的，给采购人、供应商造成损失的，由责任人承担赔偿责任。”显然，退一步讲，即使本案玫瑰湖湿地公园BT项目未采取招标方式而违反《政府采购法》，其应受到的制裁仅是赔偿他人损失，并无关于强行合同无效的规定。 本院认为，双方当事人均认可《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》的合同主体系平阴县政府与苏州群力公司。济南群瑞投资有限公司签订有关补充协议及有关履行行为、接收回购款的行为均系经过苏州群力公司授权，代表苏州群力公司作出的行为，相应的法律后果应由苏州群力公司承担。平阴县玫瑰湖湿地土地综合整治工程指挥部以及平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园服务中心在《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》以及相应补充协议的履行过程中的有关行为均系经过平阴县政府授权，代表平阴县政府的行为，相应的法律后果应由平阴县政府承担。 苏州群力公司与平阴县政府在本案中争议的焦点问题如下：一、双方签订的《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》、《补充协议一》及《补充协议二》的性质与效力；二、玫瑰湖湿地公园一期、二期工程是否通过了竣工验收；三、双方的合同是否解除；四、平阴县政府还应支付的一期、二期工程各自的回购款及回购期利息、回购期满后逾期付款利息的计算方式及数额；五、平阴县政府还需向苏州群力公司支付的垫付款的数额以及垫付款利息计算方式、数额；六、平阴县政府是否应当支付税款奖励；七、郑洁的请求能否支持。 关于问题一，双方签订的《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》、《补充协议一》及《补充协议二》的性质与效力。本院认为，BT模式，即“投资——转让”模式，是政府部门利用非政府资金来承建某些基础设施建设项目的一种融资方式。具体来说，政府通过特许协议，选择投资方，并与之签订合同，将拟建基础设施项目授权给后者，由其负责在工程建设期内组建BT项目公司进行投资、融资等工作，工程竣工验收后，由政府按照合同约定的方式将投资人与该项目有关的权利收回，并按照合同约定一次性或者分期支付约定价款。《中华人民共和国政府采购法》第二条规定，在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法；本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》。第二十六条规定，政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式；公开招标应作为政府采购的主要采购方式。第二十七条规定，采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。第七十一条规定，应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的，采购人、采购代理机构有下列情形之一的，责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报。第七十三条规定，有第七十一条违法行为之一影响中标、成交结果或者可能影响中标、成交结果的，按下列情况分别处理：（一）未确定中标、成交供应商的，终止采购活动；（二）中标、成交供应商已经确定但采购合同尚未履行的，撤销合同，从合格的中标、成交候选人中另行确定中标、成交供应商；（三）采购合同已经履行的，给采购人、供应商造成损失的，由责任人承担赔偿责任。根据本院所引用的上述政府采购的法律规定可以看出，均系对政府采购行为的管理性规定，并非认定民商事合同效力的强制性、效力性规定。违反上述法律规定，有关部门可以对违反上述规定的有关单位及责任人员进行处罚，但并不必然导致采购合同的无效。 根据前述的BT模式理解，BT模式是政府的一种融资方式，并非政府采购货物、工程的行为，系政府采购融资服务的行为，亦应适用《政府采购法》的有关规定。因本案涉案《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》的标的额已经超过本地区需要通过招投标形式进行政府采购服务的数额标准，故应当通过招投标进行政府采购。但是《中华人民共和国政府采购法》第二、二十六、二十七条的规定系对政府采购行为的管理性规定，并非强制性、效力性规定，平阴县政府与苏州群力公司签订的《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》虽然违反《中华人民共和国政府采购法》第二、二十六、二十七条的规定，但并不因此而导致《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》无效。 《中华人民共和国招标投标法》第三条规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。本案中，双方签订的《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》及相应补充协议中约定的苏州群力公司的义务主要是投资，而非由苏州群力公司自行进行施工建设，平阴县政府选择苏州群力公司作为投资方，并不违反上述法律规定，不能以违反上述法律规定为由认定合同无效。 综上所述，苏州群力公司与平阴县政府签订的《框架协议》（除税款奖励条款之外）以及苏州群力公司委托济南群瑞投资有限公司与平阴县政府签订的《补充协议一》及《补充协议二》系双方当事人真实意思的表示，不违反法律的强制性、效力性规定，合法有效，双方当事人均应按照上述合同约定履行各自的义务。根据《补充协议二》载明的内容，平阴县政府在工程建设期间提前支付部分回购款系因其不能提供抵押物所致，经过双方协商后，签订了《补充协议二》，平阴县政府同意先期支付8000万元回购款，并且双方还约定了剩余回购款的计算方式，因此，苏州群力公司前期投资不足及平阴县政府提前支付回购款的行为并不影响双方合同性质及效力。平阴县政府抗辩称，由于苏州群力公司未实际投资，双方之间已经转化为建设工程施工合同关系，该主张不能成立，本院不予支持。 关于问题二，玫瑰湖湿地公园一期、二期工程是否通过了竣工验收。本院认为，苏州群力公司按照合同约定成立了项目公司济南群瑞投资有限公司，组织建设了平阴玫瑰湖湿地的一期、二期工程。虽然2016年4月23日一期工程验收意见附有如下说明：“1.依照济南群瑞投资有限公司的申请并经湿地建设指挥部同意，本次验收不包含翠屏街西延段及西南大门景石广场。2.由于尚未配置电源，电气部分不具备验收条件，在满足通电条件后30日内，施工单位必须按照设计要求全部安装完毕并自验合格，报请建设、电力、监督单位组织专项验收，在通过专项验收合格后，作为本工程总体验收合格的条件之一。”但是，双方在2017年4月25日办理了竣工移交手续，说明上述问题已经解决，且竣工移交材料注明一期工程通过竣工验收的日期为2016年4月23日，因此，本院认定一期工程已经于2016年4月23日通过竣工验收。结合二期工程验收意见及竣工移交材料，本院认定二期工程于2017年1月8日通过竣工验收。平阴县政府提交的山东智邦建设工程检测限公司出具的鉴定报告书鉴定结论是在竣工验收后，对平阴县黄河玫瑰湖国家湿地公园东部木栈道作出的鉴定结论，并不能据此认定平阴玫瑰湖湿地工程未通过竣工验收。综上，本院认定玫瑰湖湿地工程一期、二期均通过了竣工验收。平阴县政府关于玫瑰湖湿地工程未通过竣工验收的主张不能成立，本院不予支持。 关于问题三，双方的合同是否解除。本院认为，上文已经认定玫瑰湖湿地工程一期、二期均通过了竣工验收，故苏州群力公司已经履行了其合同义务，并不存在严重违约行为，平阴县政府并不具有《中华人民共和国合同法》第九十四条规定的法定解除权，因此，平阴县政府在苏州群力公司提起本案诉讼后，向苏州群力公司邮寄律师函，提出解除《玫瑰湖湿地公园BT建设框架协议》、《补充协议一》及《补充协议二》的行为不产生合同解除的法律后果，平阴县政府仍应当按照双方合同约定向苏州群力公司支付回购款、回购期利息及有关垫付费用的本息。 关于问题四，平阴县政府还应支付的一期、二期工程各自的回购款及回购期利息、回购期满后逾期付款利息的计算方式及数额。本院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十一条规定，债务人除主债务之外还应当支付利息和费用，当其给付不足以清偿全部债务时，并且当事人没有约定的，人民法院应当按照下列顺序抵充：（一）实现债权的有关费用；（二）利息；（三）主债务。本案中，平阴县政府的银行支付凭证中注明付款事由为回购款或者工程款，济南群瑞投资有限公司出具的收据亦载明的收款事由均系回购款或者工程预付款，并未注明收款事由为利息，故双方通过各自的行为对平阴县政府支付款项的性质约定为回购款或者工程款，而非利息。苏州群力公司主**阴县政府的付款应该先支付利息，后支付回购款本金，理由不能成立，本院不予支持。按照《补充协议二》的约定，平阴县政府的付款中，2013年11月15日支付的3000万元及2014年4月10日支付的2000万元系一期工程回购款，2014年1月15日支付的3000万元系二期工程回购款。平阴县政府的其他付款的付款凭证以及有关收据均未注明所支付款项系一期工程还是二期工程，双方当事人在本案中亦未达成一致，本院按照“先到期债权优先原则”确定平阴县政府的付款所对应的工程为一期工程或者二期工程。 按照双方约定的回购款计算方式计算，一期工程建设期利息为9748243.13元，工程管理费为1060932.75元，投资收益为7447461.98元，回购款总额为111349912.61元（计算方式详见附一）。按照《补充协议二》约定，扣除平阴县政府的5000万元回购款外，剩余一期工程回购款61349912.61元，平阴县政府应于2016年4月30日支付40%（即24539965元），应于2017年4月30日支付30%（即18404973.8元），应于2018年4月30日支付30%（即18404973.81元）。其中，平阴县政府在2016年4月30日前已经支付了1500万元，按照“先到期债权优先”原则，该款系支付2016年4月30日的应付款项，扣除该款后，其还应于2016年4月30日前支付9539965.04元。平阴县政府支付的其他回购款按照一、二期工程的应付款时间，亦以“先到期债权优先”原则进行支付，截止到2019年2月2日，一期工程回购款尚剩余18404973.79元未支付，平阴县政府应当支付；一期工程回购期（2016年4月30日至2018年4月30日）利息为1340714.53元；一期工程回购期满后利息（截止到2019年2月2日）985391.06元。（详见附二、三）2019年2月3日以后的利息，以18404973.79元为基数，按照同期中国人民银行三年期贷款基准利率上浮20%计算，计算至实际付款之日。 按照双方约定的回购款计算方式计算，二期工程建设期利息为8824357.74元、工程管理费为938675.69元，投资收益为6469403.52元，回购款总额为97100005.95元（计算方式详见附四）。按照《补充协议二》的约定，扣除平阴县政府已经支付的回购款3000万元，剩余回购款67100005.95元，平阴县政府应于2017年1月15日支付40%（即26840002.38元），于2018年1月15日支付30%（即20130001.79元），于2019年1月15日支付剩余20130001.78元。按照上文中确定的“先到期债权优先”原则计算，截止到2019年2月2日，二期工程回购款尚剩余32018244.77元未支付，平阴县政府应当支付；二期工程回购期（2017年1月15日至2019年1月15日）利息为2515334.17元（详见附五）。 苏州群力公司于2019年1月8日委托平阴县政府向苏州凌云市政园林建设有限公司支付2400万元工程款，平阴县政府支付900万元后，苏州群力公司撤销了该委托，要求平阴县政府向苏州群力公司直接履行剩余1500万元，符合法律规定，本院予以支持。该款包含在总的回购款中，无需另行计算。 关于问题五，垫付款及垫付款利息问题。本院认为，双方签订的《框架协议》约定，由平阴县政府指定的不包括在竣工图结算价中的由苏州群力公司代付的其他支付费用，如项目前期设计费、监理费在支付首次回购价款时，本息一次性付清；利息的计算方法，以平阴县政府指定的相关费用总和为基数，按中国人民银行三年期贷款基准利率上浮20%和实际占用时间计取。济南群瑞投资有限公司垫付的款项系苏州群力公司履行框架协议的行为，其垫付的11430058.57元有相应的合同、发票、付款凭证相互印证，应当认定为苏州群力公司为平阴县政府垫付的款项。虽然其中的部分垫付款项无工作联系单，无法确认是否系平阴县政府指定的垫付款项，但是苏州群力公司实际垫付了该款项，平阴县政府就应当按照框架协议的约定向苏州群力公司支付本息。平阴县政府已经支付的1000万元中，付款凭证及收据均载明系代付款预付款，均没有注明利息，说明双方当事人就该1000万元的性质达成了一致，均认为该1000万元系支付的代付款，而非利息。故苏州群力公司关于双方未就该1000万元付款的性质达成一致的主张不能成立，本院不予支持。扣除该1000万元后，平阴县政府还应支付苏州群力公司垫付款1430058.57元。关于垫付款的利息，经计算，截止到2018年2月8日，代付款利息共计1542622.83元（详见附六）。2018年2月9日以后的利息，以1430058.57元为基数，按照同期中国人民银行三年期基准利率上浮20%的标准计算至实际付款之日。 关于问题六，税款奖励的问题。本院认为，该问题并非平等主体之间的民事法律关系，系平阴县政府行使行政职权的行政行为，不属于人民法院民事案件审理范围，本院在本案中不予处理。 关于问题七，郑洁的请求能否支持。本院认为，在平阴县政府应当向苏州群力公司支付的款项中，由于苏州群力公司已经将其中的350万元债权转让给郑洁，郑洁已经将债权转让的情况通知了平阴县政府，该债权转让行为对平阴县政府产生法律效力。郑洁在本案中提出独立请求，要求平阴县政府在应向苏州群力公司支付的利息中支付郑洁350万元，符合法律规定，本院予以支持。由于一期回购款利息为1340714.53元，二期回购款利息为2515334.17元，共计3856048.7元，其中平阴县政府应当向郑洁支付350万元，向苏州群力公司支付356048.7元。郑洁要求平阴县政府向其支付律师费，无法律依据，本院不予支持。 综上所述，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第六十条、第九十四条、第一百零七条、第四百一十条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十一条的规定，判决如下： 一、被告平阴县人民政府于本判决生效之日起十日内支付原告苏州市群力投资有限公司一期工程回购款18404973.79元； 二、被告平阴县人民政府于本判决生效之日起十日内支付原告苏州市群力投资有限公司二期工程回购款32018244.77元； 三、被告平阴县人民政府于本判决生效之日起十日内支付原告苏州市群力投资有限公司一、二期工程回购期利息共计356048.7元； 四、被告平阴县人民政府于本判决生效之日起十日内支付原告苏州市群力投资有限公司一期工程回购期满后逾期付款利息（截止到2019年2月2日）985391.06元； 五、被告平阴县人民政府于本判决生效之日起十日内支付原告苏州市群力投资有限公司一期工程回购期满后逾期付款利息，以18404973.79元为基数，按照中国人民银行同期三年期贷款基准利率上浮20%计算，自2019年2月3日计算至实际付款之日； 六、被告平阴县人民政府于本判决生效之日起十日内支付原告苏州市群力投资有限公司垫付款1430058.57元； 七、被告平阴县人民政府于本判决生效之日起十日内支付原告苏州市群力投资有限公司垫付款利息（截止到2018年2月8日）1542622.83元； 八、被告平阴县人民政府于本判决生效之日起十日内支付原告苏州市群力投资有限公司垫付款利息，以1430058.57元为基数，按照同期中国人民银行三年期基准利率上浮20%的标准，自2018年2月9日计算至实际付款之日； 九、被告平阴县人民政府于本判决生效之日起十日内支付第三人郑洁一、二期工程回购期利息共计3500000元。 十、驳回原告苏州市群力投资有限公司的其他诉讼请求。 十一、驳回第三人郑洁的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 原告苏州市群力投资有限公司预交案件受理费467357元，由原告苏州市群力投资有限公司负担147357元，由被告平阴县人民政府负担320000元；第三人郑洁预交申请费17520元，由被告平阴县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  吴松成 审判员  何菊红 审判员  曹 强 二〇一九年九月十七日 书记员  孙 雪