贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终813号上诉人（一审原告）杨崇华，男，汉族。委托代理人乐祥立，北京京云律师事务所律师。委托代理人刘义，北京京云律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵阳市南明区人民政府，住所地贵州省贵阳市南明区箭道街52号。法定代表人朱刚，区长。委托代理人章根香，国浩律师（贵阳）事务所律师。上诉人杨崇华因与被上诉人贵阳市南明区人民政府(以下简称南明区政府)城乡建设行政管理房屋行政征收一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院(2018)黔01行初558号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审查明:2011年4月南明区政府作出《贵阳市南明区国民经济和社会发展“十二五”规划投资项目》，将贵州文化广场地块改造建设项目纳入该区“十二五”规划投资项目。2016年10月20日，南明区发展和改革局作出南发改项字〔2016〕241号《关于贵州文化广场（河滨剧场）项目备案的通知》。2017年3月30日，贵阳市国土资源局南明区分局对南明区房屋征收管理局出具《关于贵州文化广场项目G(13)57号、G（13）58号地块的情况说明》，说明经核实该地块符合《南明区土地利用总体规划（2006-2020）》。2017年7月19日，贵阳市棚户区城中村改造办公室对南明区政府作出筑棚改〔2017〕23号《贵阳市棚户区城中村改造办公室关于将贵州文化广场项目等2个地块列入贵阳市棚户区城中村改造计划的函》。2017年9月14日南明区政府组织相关部门召开会议，论证贵州文化广场（河滨剧场）征收补偿方案，原则同意《贵州文化广场（河滨剧场）项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，准予公布以征求被征收人意见。2017年9月29日南明区政府作出《贵州文化广场（河滨剧场）项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》并公示。2017年11月9日南明区政府作出《南明区人民政府关于对〈贵州文化广场（河滨剧场）项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉征求意见的答复》并公示。2017年10月24日，贵州三专社会稳定风险评估咨询有限责任公司出具评估责任主体为南明区房屋征收管理局的《贵阳市重大决策社会稳定风险评估报告书》，2017年10月26日南明区政府召开贵州文化广场（河滨地块）项目征收重大行政决策社会稳定风险评估专题会，原则同意通过该项目的风险评估事宜。南明区政府于2017年12月11日作出南府发〔2017〕30号《南明区人民政府关于贵州文化广场（河滨剧场）项目房屋征收的决定》（以下简称30号《征收决定》）。同日，南明区政府作出南府发〔2017〕31号《南明区人民政府关于贵州文化广场（河滨剧场）项目房屋征收公告》并公示，在公告中告知不服该征收决定的救济途径。次日，贵阳市人民政府第17次常务会议原则同意南明区政府《关于贵州文化广场（河滨剧场）项目房屋征收有关事宜的请示》。杨崇华认为南明区政府作出的30号《征收决定》违法，其房屋位于30号《征收决定》的征收范围内，故诉请依法判决撤销30号《征收决定》；依法判决本案诉讼费由南明区政府承担。另，2018年3月中国农业银行股份有限公司贵阳观山湖支行出具《业务凭证》，证明南明区房屋征收管理局在该行的专户账户余额为865687111.90元。一审认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”之规定，南明区政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，依法享有对符合规定情形、确需征收的房屋，作出房屋征收决定的行政职责，故其是本案的适格被告。本案中，2016年，南明区发展和改革局作出南发改项字〔2016〕241号《关于贵州文化广场（河滨剧场）项目备案的通知》，南明区政府作出的《贵阳市南明区国民经济和社会发展“十二五”规划投资项目》已将案涉征收项目纳入南明区国民经济和社会发展“十二五”规划，贵阳市棚户区城中村改造办公室于2017年7月函复南明区政府，同意将贵州文化广场项目河滨地块和朝阳地块列入贵阳市棚户区城中村改造计划。贵阳市国土资源局南明区分局证明该项目符合土地利用总体规划；南明区政府在作出30号《征收决定》前，依照《征补条例》的相关规定，公布了房屋征收补偿安置方案征求意见稿，虽南明区政府提交的《南明区人民政府关于开展贵州文化广场（河滨剧场）项目征收补偿方案征求意见的通知》为复印件，未能提交原件核对，但南明区政府提交的公示照片能佐证其张贴公示了该通知，并在征求公众意见后作出答复并公示。征收部门南明区房屋征收局请第三方贵州三专社会稳定风险评估咨询有限责任公司进行了社会稳定风险评估。相关金融机构出具了征收补偿资金存入专户的证明。因南明区政府所作30号《征收决定》涉及被征收人数量较多，南明区政府根据《征补条例》第十二条之规定，在作出30号《征收决定》前报请市政府常务会议讨论决定，虽贵阳市人民政府常务会议系在30号《征收决定》作出后的次日讨论通过，程序上存有瑕疵，但南明区政府已按照法规之规定履行了该程序。南明区政府在履行上述程序后，作出30号《征收决定》并进行了公告，告知了不服该决定的救济途径，故南明区政府作出30号《征收决定》的行政行为基本事实清楚，履行了相应前置审批手续，程序并无明显不当，符合《征补条例》的相关规定，杨崇华诉请撤销南明区政府作出的30号《征收决定》的理由不成立，对其诉请一审法院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨崇华的诉讼请求。杨崇华不服，提起上诉，请求撤销一审判决并依法改判或发回重审。其主要事实依据和理由为：第一，案涉项目房屋征收并非为了公共利益的需要实施，而是商业开发；第二，被上诉人在没有进行房屋征收、没有收回涉案国有土地使用权的情况下，却将涉案土地在2013年出让给第三人，严重违反法律规定；第三，上诉人房屋所在片区属于贵阳市中心城区的核心区域，环境优美、配套齐全，并不属于棚户区改造；第四，被上诉人在原审中没有提供征收项目符合城乡规划和专项规划的证据；第五，征收决定的征收范围不确定；第六，征收决定没有经市区人民政府常务会议讨论决定；第七，在社会稳定风险评估方面不具有合法性；第八，项目征收补偿资金没有依法足额存储、专户存储、专款专用；第九，被上诉人未履行法定征收程序，征收决定程序违法等。被上诉人南明区政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点是30号《征收决定》是否合法。首先，依照《征补条例》第八条“为保证国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”之规定，南明区政府有权因公共利益的需要对位于其行政区划范围内的房屋作出征收决定。同时，在案证据证实案涉征收项目所在地块已纳入贵阳市棚户区城中村改造计划，故其属于《征补条例》第八条第五项所列举的情形，符合公共利益需要。第二，南明区发展和改革局作出的南发改项字〔2016〕241号《关于贵州文化广场（河滨剧场）项目备案的通知》和南明区政府作出的《贵阳市南明区国民经济和社会发展“十二五”规划投资项目》反映案涉征收项目已纳入南明区国民经济和社会发展“十二五”规划。贵阳市国土资源局南明区分局也出具证明证实案涉征收项目符合土地利用总体规划。贵阳市城乡规划局在案涉房屋征收项目用地符合城乡规划要求的前提下，颁发了建设用地规划许可证。同时，南明区政府根据本级政府年度工作的既定安排，结合棚户区城中村改造在国民经济和社会发展整体中的突出地位和重要作用，报请将案涉征收项目纳入贵阳市棚户区城中村改造计划。贵阳市棚户区城中村改造办公室于2017年7月19日作出筑棚改〔2017〕23号《贵阳市棚户区城中村改造办公室关于将贵州文化广场项目等2个地块列入贵阳市棚户区城中村改造计划的函》，正式函复南明区政府同意将案涉地块列入贵阳市棚户区城中村改造计划。由此，可认定案涉项目符合《征补条例》第九条之规定。第三，南明区政府在作出30号《征收决定》前，按照《征补条例》第十条的规定公布内容和期限要求，作出《南明区人民政府关于开展贵州文化广场（河滨剧场）项目征收补偿方案征求意见的通知》将《贵州文化广场（河滨剧场）项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》予以公布并征求公众意见。后，南明区政府根据《征补条例》第十一条的规定，于2017年11月9日作出《南明区人民政府关于对＜贵州文化广场（河滨剧场）项目国有土地房屋征收补偿方案（征求意见稿）＞征求意见的答复》将征求意见等相关情况予以公布。第四，根据《征补条例》第十二条第一款的规定，南明区政府在作出30号《征收决定》之前，委托第三方贵州三专社会稳定风险评估咨询有限责任公司对案涉征收项目进行了社会稳定风险评估。同时，南明区政府按照《贵阳市人民政府办公厅关于进一步加强和规范全市国有土地上房屋征收和补偿管理工作的通知》（筑府办发（2014）56号）关于“凡房屋征收决定涉及被征收人户在1000户（含1000户）以上的，作出房屋征收决定前，应当经市人民政府常务会议讨论决定”的要求，以本级政府名义于2017年11月10日向贵阳市人民政府报送《关于贵州文化广场（河滨剧场）项目房屋征收有关事宜的请示》报请贵阳市人民政府讨论决定。贵阳市人民政府于2017年12月12日召开政府常务会议讨论同意南明区政府的上述请示事项。一方面，根据常理和一般议事规则来看，南明区政府报请市人民政府讨论决定相关事项的前提是本级人民政府就相关事项已有拟处意见和基本共识。另一方面，一般认为《征补条例》第十二条第一款规定的“……房屋征收决定涉及被征收人数较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”是指经本级政府常务会议讨论决定。对于南明区政府和贵阳市人民政府在《征补条例》规定的基础上，结合当地实际作出的更为严格、更高标准的具体实施要求，应予以必要尊重。因此，贵阳市人民政府常务会议讨论同意案涉征收项目的时间虽晚于30号《征收决定》一日作出，但不影响30号《征收决定》的合法性和效力。第五，《征补条例》第十二条第二款的规定“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位，专户存储、专款专用”，南明区政府提交了金融机构出具的征收补偿资金存入专户的证明，证实其能够按照《征补条例》的基本精神和具体要求在征收补偿费用方面确保案涉征收项目顺利有序开展。最后，南明区政府按照《征补条例》第十三条的规定，在作出30号《征收决定》后及时进行了公告。公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼等事项。综上，南明区政府作出30号《征收决定》的基本事实清楚，程序并无明显不当，符合《征补条例》的相关规定。上诉人杨崇华的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨崇华负担。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 龙 雨审判员 陈显杰二〇一九年九月十八日法官助理谭华良书记员马如意