广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初1468号 原告：湖南省湘衡盐化有限责任公司广州市第一销售分公司，住所地广州市白云区增槎路**东旺食品综合批发市场内自编**411档。 负责人：李巧华。 委托代理人：邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。 被告：广州市市场监督管理局，住，住所地广州市天河区天河路**/div> 法定代表人：姚建明，职务局长。 委托代理人：邓成忠，该单位工作人员。 委托代理人：苏东海，广东广信君达律师事务所律师。 被告：广州市人民政府，住所地，住所地广州市越秀区府前路**iv> 法定代表人：温国辉，职务市长。 委托代理人：刘昭辰，广州市司法局工作人员。 原告湖南省湘衡盐化有限责任公司广州市第一销售分公司（以下简称湘衡盐化广州第一分公司）不服被告广州市市场监督管理局（原广州市食品药品监督管理局，以下简称市食药监局）行政处罚决定及被告广州市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2019年2月28日向本院提起行政诉讼，于2019年3月7日补齐材料，本院于2019年3月13日受理后，依法组成合议庭，于2019年6月17日公开开庭审理了本案。原告湘衡盐化广州第一分公司的委托代理人邹佳莱律师，被告广州市市场监督管理局的委托代理人邓成忠、苏东海律师，被告市政府的委托代理人刘昭辰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告湘衡盐化广州第一分公司诉称：原告的母公司湖南省湘衡盐化有限责任公司（以下简称湘衡盐化公司）是国家食盐定点生产、批发企业。母公司根据《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发【2016】25号）（以下简称25号文）；工业和信息化部办公厅、国家发展改革委办公厅《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》（工信厅联消费【2016】211号）（以下简称211号文）；国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体【2017】604号）及公司法的规定，于2016年12月在广州市设立了原告。目的是为了贯彻实施国家的盐业改革政策与决定，实现食盐定点生产企业跨地区批发经营。2018年11月12日，市食药监局对原告在广州市的批发经营行为作出行政处罚决定，理由是“未持有食盐批发许可证”。原告不服而向市政府申请复议，市政府作出了维持市食药监局处罚决定的复议结论。原告认为，市食药监局不是食盐主管机关，任何机关部门授权均不符合国务院的“盐业主管机关”规定，谁许可谁管理。因此说，市食药监局没有食盐管理的处罚职权。其执法程序极其严重地违法，故意错误认定事实，适用法律当然错误，执法目的也不合法。市政府明知市食药监局前述之行为，为维持恶劣的广州市食盐营商环境，为地区封锁与垄断，作出了维持的决定。原告为维护公司法、食盐专营办法、25号文、国务院303号令及企业自身利益，也为制裁二被告的违法行为，特提起诉讼，请求判决，并应将判决结论呈送广州市监察委员会处理。因此，请求判令：1、撤销（穗）食药监食罚【2018】第10001号行政处罚决定书；2、撤销市政府作出的穗府行复【2018】2734号行政复议决定书；3、判令市食药监局赔偿原告损失人民币10万元，该费用包括食盐被查封期间导致资金闲置及产生的利息，因本案诉讼产生的往返交通费、差旅费、律师费以及持续进行诉讼产生的其他费用。 被告广州市市场监督管理局辩称：一、我局办理行政处罚案件的背景及经过。我局根据举报线索，自2018年7月4日，通过现场检查、调查询问、委托审计等，于8月14日调查终结，违法事实基本查清，并经我局食品监管执法分局案审委员会集体讨论后，于2018年10月18日作出行政处罚事先告知书及听证告知书，并于当日直接送达湘衡盐化广州第一分公司。湘衡盐化广州第一分公司在法定期限内未向我局提出陈述申辩及听证申请。经过我局案审委员会审议通过后，于2018年11月12日依法作出行政处罚决定书并于2018年11月15日直接送达湘衡盐化广州第一分公司。 二、我局处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分。（一）排查跟踪核实违规批发线索。通过对被举报人下游商家：聂某东（广州市花都区新华东记杂货店）、钟某林（广州市花都区狮岭亨发百货商店）、罗某泉（广州市花都区狮岭顺广百货店）进行调查，了解到涉案“雪天”牌食盐实际供货者为广州市花都区新雅荣丰商店（以下简称荣丰商店），经摸查，举报线索大致属实。（二）妥善控制现场固定关键证据。我局组织执法人员同时对花都区几个商户展开调查，分别是：荣丰商店，广州市川潇贸易有限公司（法定代表人：刘健峰，以下简称川潇公司），广州市家健食品有限公司（法定代表人：刘健峰，以下简称家健公司）。发现涉案食盐陈列，并发现盖有湘衡盐化广州第一分公司业务专用章的配送单5本，见有雪天牌等食盐库存超过百吨。（三）准确认定违法行为人。经检查、调查，本案以湘衡盐化广州第一分公司为当事人。并经核对，查封食盐共计10606件，查封的食盐货值金额为233720元，合共180余吨。（四）核实湘衡盐化广州第一分公司提交的证据。经过详细核对各项证据，并经委托中职信会计师事务所有限公司进行审计得出，湘衡盐化广州第一分公司从事食盐批发的销售金额为253283元。（五）及时处理并准确认定查封物品。2018年7月4日，我局对案发现场贮存的180余吨食盐进行查封；8月2日，依法对查封物品延长查封期限至9月2日；9月3日查封期限届满，依据《中华人民共和国行政强制法》第二十八条第一款第（四）项的规定，依法予以全部解封，并发出行政劝告书，劝告湘衡盐化广州第一分公司不得以非法手段擅自转移、毁坏物品。 三、我局处罚决定法律适用准确，自由裁量得当。（一）法律适用方面。根据《食盐专营办法》（2013版）第十条、第二十一条，《食盐专营办法》（2017版）第十二条规定、第二十六条第（二）项的规定，结合最高人民检察院《关于对跨越修订刑法施行日期的继续犯罪、连续犯罪以及其他同种数罪应如何具体适用刑法问题的批复》规定，湘衡盐化广州第一分公司自2017年2月持续至2018年7月违法从事食盐批发业务的行为，我局统一适用《食盐专营办法》（2017版）进行处理。（二）自由裁量方面。根据《广州市食品药品监管系统规范行政处罚自由裁量权规定》第十条、第十一条第二款规定，湘衡盐化广州第一分公司经营的食盐产品，至今未收到相关食品安全事故报告或投诉，未造成严重危害后果，属于可以从轻处罚的情节。综合上述情节，考虑到案发时间为盐业体制改革过渡期内，依据《食盐专营办法》第二十六条第（二）项规定，我局对湘衡盐化广州第一分公司处从轻处罚中偏轻幅度的处罚：没收违法所得253283元；罚款1393056.5元（货值金额5.5倍），符合《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款“过罚相当”的原则。 四、我局办理行政处罚案件程序合法。（一）行政强制措施程序合法。我局实施强制措施的期限、理由及处理结果符合《中华人民共和国行政强制法》第二十二至二十八条、《食品药品行政处罚程序规定》第二十至三十条之规定。（二）行政处罚程序完整、正当。本案于2018年7月17日立案，2018年8月14日调查终结，经案件承办部门食品分局案审委员会审议后，我局于2018年10月18日向湘衡盐化广州第一分公司作出行政处罚事先告知书和听证告知书，告知其享有陈述申辩及要求听证的权利。湘衡盐化广州第一分公司于法定期限内未向我局提交行政处罚陈述申辩书和听证申请。2018年11月5日，我局依法召开案审委员会，经集体讨论作出本案处罚决定。2018年11月12日，我局作出行政处罚决定书，并直接送达湘衡盐化广州第一分公司。综上所述，我局办理处罚案件程序合法，办案程序并无不当。 五、其他有关事项的回应。（一）关于食盐批发资质的说明。根据211号文、《关于做好改革过渡期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区经营有关工作的通知》（工信厅联消费函【2016】585号，以下简称585号文）第二条、25号文第二条第（三）、（四）项、工业和信息化部2018第19号公告《食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件》第二条的规定，湘衡盐化广州第一分公司不符合食盐批发企业批发经营能力的要求。湘衡盐化广州第一分公司以自己名义从事食盐批发业务，实际上变相增加了食盐批发的主体，与上述25号文、211号文“确保食盐定点生产企业和食盐批发企业数量只减不增”的政策精神相悖。综上，湘衡盐化广州第一分公司在未持有食盐批发许可证的情况下，擅自以自己名义经营食盐批发业务的行为，违反《食盐专营办法》第十二条之规定。我局认定湘衡盐化广州第一分公司相关违法行为，有充分的政策及法规依据。（二）关于我局食盐专营执法职权依据的说明。根据《食盐专营办法》第四条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号）、《广东省机构编制委员会办公室关于印发广东省食盐监管体制改革方案的通知》（粤机编办发【2017】44号）第二条、《广州市机构编制委员会办公室关于印发广州市食盐监管体制改革实施方案的通知》（穗编办【2017】102号）第二条第三项等规定，经广东省人民政府、市政府同意，食盐专营、食盐质量安全监管等行政处罚权相对集中由我局统一行使。涉案违法行为发生在我局辖区内，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，我局履行食盐监管职责并查处相关违法案件并无不妥。（三）关于湘衡盐化广州第一分公司要求我局赔偿其损失十万元的说明。该项请求于法无据，我局不予回应。综上，我局作出的行政处罚决定主体适格、认定违法事实清楚、适用法律法规正确、行政处罚自由裁量恰当、程序合法。请求驳回湘衡盐化广州第一分公司的诉讼请求。 被告市政府辩称：一、我府作出行政复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，湘衡盐化广州第一分公司不服涉案行政处罚决定书，于2018年11月19日，向我府申请行政复议，经审查后，我府予以受理。故我府相关行政复议受理程序，符合前述规定要求。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，2019年1月9日，因案情复杂，我府依法延长审查期限。2019年2月11日，经审查相关证据、依据和其他有关材料，我府作出涉案行政复议决定书，维持了原具体行政行为，并将决定书送达给双方当事人，我府的行政复议审查程序符合前述规定要求。二、我府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，法律适用正确。本案中，经过现场检查、调查询问、委托审计等执法程序，原市食药监局查实湘衡盐化广州第一分公司以自己名义，而非以其总公司的名义，对外进行食盐批发的事实。且湘衡盐化广州第一分公司违法行为从2017年起一直持续到2018年7月市食药监局进行调查时止，其违法行为一直处于持续状态，因此，市食药监局适用《食盐专营办法》第二十六条的规定，并结合本案案情，在其自由裁量空间内，没收违法所得，并给予相应罚款的行政处罚，并无不当。综上，我府作出的涉案行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。请求驳回湘衡盐化广州第一分公司提出的诉讼请求及判令其承担全部诉讼费用。 经审理查明：湘衡盐化公司具有湖南省经济和信息化委员会颁发的食盐批发许可证及食盐定点生产企业证书，生产品种为绿色食品加碘精制盐、精制盐、肠衣盐、低钠盐。湘衡盐化广州第一分公司系湘衡盐化公司于2016年12月13日在广州市白云区成立的有限责任公司分公司（法人独资），营业期限为2016年12月13日至长期，经营范围批发业，湘衡盐化广州第一分公司依法取得食品经营许可证，且湘衡盐化公司在广东省进行了全国食盐批发企业在粤经营信息告知登记。 2018年5月市食药监局收到书面举报，称荣丰商店经营湘衡盐化公司生产的“雪天”牌食盐，涉嫌无资质及冒用他人票据批发食盐。2018年5月15、16、24日，市食药监局分别对被举报人下游商家：聂某东（广州市花都区新华东记杂货店）、钟某林（广州市花都区狮岭亨发百货商店）、罗某泉（广州市花都区狮岭顺广百货店）进行调查。经查，上述商家均有经营湘衡盐化公司生产的“雪天”牌食盐，均当场出示加盖了湘衡盐化广州第一分公司业务专用章的湘衡盐化公司货物配送单。2018年7月4日，市食药监局重点对广州市花都区的商户进行检查，其中花都区的荣丰商店内有加盖湘衡盐化广州第一分公司业务专用章的配送单1本，川潇公司的经营场所有加盖湘衡盐化广州第一分公司业务专用章的配送单4本，且一楼柜台处发现有湘衡盐化广州第一分公司业务专用章1枚。市食药监局对荣丰商店、川潇公司、家健公司的现场检查中发现，川潇公司的法定代表人刘健峰另外注册有家健公司，刘健峰与湘衡盐化广州第一分公司于2017年4月1日签订仓库租赁协议，将广州市花都区大华二路7号109商铺（87平方）租赁给湘衡盐化广州第一分公司用于食盐储存。刘健峰称，其出租仓库给湘衡盐化广州第一分公司，但其未参与食盐批发。市食药监局向湘衡盐化广州第一分公司工作人员嵇接财进行调查，嵇接财称川潇公司的仓库是湘衡盐化广州第一分公司的食盐总仓，日常经营有业务员接单，上述食盐为湘衡盐化广州第一分公司管理。川潇公司业务员李某英陈述，川潇公司对外确有接到食盐订单，其接单后填写配送单，有时销售食盐也会打印湘衡盐化公司的单据，并加盖该公司的公章。2018年7月6日，湘衡盐化公司向市食药监局提交申辩意见书，称1、市食药监局并非盐业主管机关，其无监督管理全市违法从事食盐经营、批发的法定职责；2、湘衡盐化公司自建分公司在广州进行食盐批发完全符合法律规定，无违法从事食盐批发的行为；3、湘衡盐化广州第一分公司销售的所有食盐均符合国家规定的质量标准，不存在任何食品安全问题……2018年7月11日，市食药监局对查封的食盐进行清点，共计查封食盐10606件，涉及雪天加碘精制盐、寿岳一品加碘深井盐、雪天精制低钠盐等，货值金额233720元，共计180余吨，湘衡盐化广州第一分公司员工嵇接财予以确认。后湘衡盐化广州第一分公司向市食药监局提交了营业执照、食品经营许可证复印件等证据材料，同时提交配送单30本，以及花都区仓库食盐进销存台账，但之前在荣丰商店及川潇公司查获的5本配送单未在进销存台账内找到记录。2018年8月7日，广州中职信会计师事务所有限公司受市食药监局委托，对上述配送单及进销存台账进行审计，并出具关于对湖南省湘衡盐化有限责任公司广州市第一销售分公司2017年2月13日至2018年7月4日销售金额执行商定程序其他专项审计报告，经统计35本配送单，2017年2月13日至2018年7月4日的销售金额为288,253.00元，其中2017年2月13日至2017年12月25日的销售金额为188,407.00元，2017年12月26日至2018年7月4日99,846.00元。其中，东旺零售的销售单据未记录金额，不作计算；配送单中对雅宝学校、雅恩幼儿园等消费终端的销售金额为34,970.00元。据此，湘衡盐化广州第一分公司从事食盐批发的销售金额为253283元。 2018年7月17日，鉴于湘衡盐化广州第一分公司台账记录不全、进货单据不齐该公司未有合理解释，市食药监局对湘衡盐化广州第一分公司未按规定建立并遵守食品进货查验及销售记录制度的行为，给予警告行政处罚。2018年9月3日，市食药监局对上述被查封的食盐进行解封。 2018年10月18日，市食药监局作出行政处罚事先告知书及听证告知书，告知湘衡盐化广州第一分公司处罚的事实、法律依据及拟作出的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩及要求举行听证的权利。湘衡盐化广州第一分公司未进行陈述、申辩及要求举行听证。 2018年11月12日，市食药监局作出（穗）食药监食罚【2018】第10001号行政处罚决定书，认定：根据《食盐专营办法》第十二条规定，国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。经我局依法查明，你分公司违反上述规定，以自己的名义（而不是以总公司湘衡盐化公司的名义）经营食盐批发业务。现就有关事项告知如下：一、违法行为基本情况及相关证据。2018年7月4日，我局根据举报线索及前期排查，在广州市花都区新华街大华二路7号，一无食盐定点批发许可证的食品商户仓库处，查获雪天牌加碘精制盐等6种包装规格食盐共10606件。我局查处上述食盐过程中，你分公司派员到场指认上述仓库及食盐均为你分公司所有和管理，并承认你分公司以自己的名义从事食盐批发业务。我局对你分公司立案调查，直至调查终结，你分公司未能出示你分公司从事食盐批发的许可证明文件。我局依据现场查获及你分公司提供的配送单据，经广州中职信会计师事务所有限公司审计，剔除你分公司零售食盐的数额，查明你分公司自2017年2月至2018年7月，从事食盐批发的违法所得为253283元，从事食盐批发的货值总额为253283元。由于无法确定案发现场的食盐是否用于批发，现场查获的食盐不认定为违法物品，不计入货值金额。二、关于食盐批发资质的说明。（一）在调查期间你分公司多次主张，你分公司所属的总公司——湘衡盐化公司持本省省级盐业主管机构颁发的食盐批发许可证，分公司可以从事食盐批发业务。211号文规定，在2017年1月1日至2018年12月31日的改革过渡期内，食盐批发企业可以通过自建分公司进行食盐销售业务。585号文第二条规定，从2017年1月1日开始，食盐定点生产企业可持本省省级盐业主管机构颁发的食盐批发许可证进入食盐流通销售领域，跨省自主经营。根据上述规定，湘衡盐化公司持有省级盐业主管机构颁发的食盐批发许可证，确实可以跨省批发经营食盐，也可以自建分公司进行食盐销售。（二）自建分公司开展食盐销售，还应遵守以下政策文件的规定：25号文第二条第三、四项明确，不再核准新增食盐定点生产企业，确保企业数量只减不增；坚持批发专营制度，以现有食盐定点生产企业和食品批发企业为基数，不再核准新增食盐批发企业。211号文第二条第二款规定，取得食盐定点生产证书和食盐批发许可证的企业发生停产歇业、因故退出和破产倒闭等连续3个月不能持续正常生产的，省级盐业主管机构应当将资质证书缴回，注销证书编号，并告知国家发展改革委、工业和信息化部，确保食盐定点生产企业和食盐批发企业数量只减不增。上述文件均明确，食盐批发企业数量只减不增。根据工业和信息化部2018第19号公告《食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件》第二条规定，你分公司属于非法人的分支机构，也是独立的市场经营主体，并且申领了食品经营许可证，以自己名义对外批发销售食盐。经我局查明，你分公司不具备法人资格、未持有食盐批发许可证，也未建立真实完整的批发销售记录。依据上述规定，你分公司明显不符合食盐批发企业批发经营能力的要求。你分公司以自己名义从事食盐批发业务，实际上变相增加了食盐批发的主体，与上述25号文、211号文“确保食盐定点生产企业和食盐批发企业数量只减不增”的政策精神相悖。综上，你公司在未持有食盐批发许可证的情况下，擅自以自己名义经营食盐批发业务的行为，已经违反《食盐专营办法》第十二条之规定。三、关于我局食盐专营执法职权依据的说明。根据《食盐专营办法》第四条规定，在广东省食盐行政执法领域，实行相对集中行使行政处罚权，食盐专营管理、食盐质量安全监管等行政处罚权，相对集中由食盐质量安全监管机构统一行使。（一）广东省人民政府有权决定开展相对集中行政处罚权工作。（二）经广东省人民政府同意，广东省机构编制委员会办公室明确，省食品药品监管局集中行使食盐行政执法职权。（三）经市政府同意，广州市机构编制委员会办公室明确，市食品药品监管局集中行使食盐行政执法职权。综上，我局虽不是盐业主管机构，但经省政府、市政府同意，食盐专营、食盐质量安全监管等行政处罚权相对集中由我局统一行使。四、关于行政处罚自由裁量。根据《广州市食品药品监管系统规范行政处罚自由裁量权规定》第十条第一款规定，你分公司违法从事食盐批发业务持续长达15个月，涉案产品数量数以百吨计，涉案产品货值金额及违法所得数以十万计，并在我局调查过程中提供伪造的劳务合同、提供不完整的进销存台账，依据上述规定，属于应当从重处罚的情节。根据《广州市食品药品监管系统规范行政处罚自由裁量权规定》第十一条第二款规定，你分公司经营的食盐产品，至今未收到相关食品安全事故报告或投诉，未造成严重危害后果，属于可以从轻处罚的情节。综合上述情节，考虑到案发时间为盐业体制改革过渡期内，依据《食盐专营办法》第二十六条第（二）项规定，我局对你分公司处从轻处罚中偏轻幅度的处罚。五、关于陈述申辩及听证权利告知情况。2018年10月18日，我局向你分公司直接送达行政处罚事先告知书及听证告知书，告知你分公司依法享有陈述、申辩及申请听证的权利。截至目前，你分公司未向我局进行陈述申辩或申请听证。六、行政处罚决定。根据《食盐专营办法》第二十六条第（二）项规定，我局决定对你分公司处罚如下:1.没收违法所得253283元；2.罚款1393056.5元（货值金额5.5倍）。该行政处罚决定书于2018年11月15日送达湘衡盐化广州第一分公司。湘衡盐化广州第一分公司不服，于2018年11月19日向市政府申请行政复议，市政府受理后，于2018年11月26日作出提出行政复议答复通知书，通知市食药监局参加行政复议。2018年12月3日，市食药监局提交行政复议答复书及相关证据。2019年1月9日，市政府作出延长行政复议审查期限通知书，因案情复杂，决定对本案审查期限延长30日，并告知湘衡盐化广州第一分公司及市食药监局。市政府经审查，于2019年2月11日作出穗府行复【2018】2734号行政复议决定书，维持市食药监局作出的上述行政处罚决定书，并于同年2月18日邮寄送达至湘衡盐化广州第一分公司。湘衡盐化广州第一分公司仍不服，遂诉至本院。庭审中，湘衡盐化广州第一分公司对市食药监局认定其销售食盐的种类、货值金额、违法所得均无异议。 另查明，根据2019年1月9日印发的穗字【2019】1号中共广州市委广州市人民政府关于印发《广州市机构改革方案》的通知，将市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局等政府部门的职责整合，组建市市场监督管理局，不再保留市食品药品监督管理局。 以上事实有被告广州市市场监督管理局提交的营业执照、食品经营许可证、授权委托材料、食盐批发许可证、食盐定点生产企业证书、现场检查笔录、先行登记保存物品通知书、查封决定书、协助调查通知书、查封延期审批表、查封延期通知书、责令改正通知、查封物品清单、先行登记保存物品处理决定书、仓库租赁协议、询问调查笔录、当场行政处罚决定书、劳动合同、员工花名册、申辩意见书、产品质量检验报告、货物配送单、湖南省湘衡盐化有限责任公司广州市第一销售分公司2017年2月13日至2018年7月4日销售金额执行商定程序其他专项审计报告、鉴定意见书、解除查封审批表、解除查封审批决定书、行政劝告书、情况说明、行政处罚事先告知书、听证告知书、行政处罚决定书、广州市非税收入缴款通知书、举报信、全国食盐批发企业在粤经营信息告知情况表、各文书送达情况，被告市政府提交的行政复议申请书及邮单、提出行政复议答复通知书、行政复议答复书、延长行政复议审查期限通知书、行政复议决定书、各文书送达情况，原告提交的身份证明材料等证据予以证实,原、被告亦当庭陈述记录在案。 本院认为，《食盐专营办法》（2017年修订）第四条规定：“国务院盐业主管部门主管全国盐业工作，负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。国务院食品药品监督管理部门负责全国食盐质量安全监督管理。县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理。”《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号）国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。《广东省机构编制委员会办公室关于印发广东省食盐监管体制改革方案的通知》（粤机编办发【2017】44号）第二条第三项规定，省食品药品监管局为省政府食盐安全监管机构，并承担食盐定点生产企业、食品批发许可等审核、审批工作；承担食盐生产经营环节的监督管理职责，维护食盐生产、经营市场秩序，保障食盐质量安全；负责指导、监督、协调全省食盐行政执法工作；负责组织查处跨区域或重大食盐违法案件。该文件第二条第五项要求，市、县政府参照省的做法对职责分工进行相应的调整。《广州市机构编制委员会办公室关于印发广州市食盐监管体制改革实施方案的通知》（穗编办【2017】102号）第二条第三项规定，市食品药品监督管理局为市政府食盐安全监管机构，承担食盐生产经营环节的监督管理职责，维护食盐生产、经营市场秩序，保障食盐质量安全；负责指导、监督、协调全市食盐行政执法工作；负责组织查处跨区域或重大食盐违法案件。本案中，市食药监局虽不是盐业主管机构，但经省政府、市政府明确其承担食盐生产经营环节的监督管理职责，食盐专营、食盐质量安全监管等的行政处罚权相对由市食药监局统一行使。因此，市食药监局依法有权作出上述行政处罚决定，系本案适格的被告。湘衡盐化广州第一分公司主张市食药监局并非盐业主管机构，无法律、法规赋予市食药监局监督管理违法从事食盐经营、批发的法定职责，其作出的涉案行政处罚决定书系超越法定职权范围，违法行使行政职权，该主张于法无据，本院不予支持。 《食盐专营办法》（2017年修订）第十二条规定：“国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。”第十三条第一款规定：“省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求审批确定食盐定点批发企业，颁发食盐定点批发企业证书，及时向社会公布食盐定点批发企业名单，并报国务院盐业主管部门备案。”第十五条规定：“食盐定点批发企业应当建立采购销售记录制度，如实记录并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于2年。”211号文第一点规定：“在2017年1月1日至2018年12月31日的改革过渡期内，食盐批发企业（含取得食盐批发许可证的食盐定点生产企业，下同）开展食盐销售经营活动可以通过以下四种方式进行：……（二）通过自建分公司进行食盐销售业务，自建的分公司不得委托没有食盐批发许可资质的单位、个人开展经营活动；（三）通过自建销售网点直接开展食盐销售业务……”国家发展改革委办公厅工业和信息化部办公厅《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体【2017】604号）第三点规定:“……（二）有序开展自建渠道销售。按照211号文规定，改革过渡期内食盐批发企业可以通过自建分公司或者自建销售网点开展食盐销售业务。自建分公司应按照《公司法》等相关规定依法设立；自建的分公司不具有法人资格，其违法责任由食盐批发企业承担。自建的分公司或者自建的销售网点应依据《劳动合同法》等法律法规与招用的劳动者签订劳动合同，依法支付工资并缴纳社会保险费等。（三）严格企业信息告知范围。按照585号文规定，为方便有关部门履行监管职责，食盐批发企业在开展跨区经营时应将8项信息主动告知销售地省级盐业主管机构。省级盐业主管机构应于收到告知信息之日起的3个工作日内，在机构门户网站公布企业的8项信息，不得以任何理由拒绝公布。省级及省级以下盐业主管机构不得将食盐跨区经营信息告知作为行政审批事项，不得新增告知事项，不得扩大告知范围，不得增加告知频率……”585号文第三点规定：“……从2017年1月1日开始，现有省级食盐批发企业、中国盐业总公司和取得食盐批发许可证的食盐定点生产企业（含多品种食盐定点生产企业）可以开展跨省（自治区、直辖市）自主经营。”25号文第二条规定：“……（三）完善食盐定点生产制度。不再核准新增食盐定点生产企业，确保企业数量只减不增。鼓励食盐生产与批发企业产销一体。鼓励社会资本进入食盐生产领域，与现有定点生产企业进行合作。（四）完善食盐批发环节专营制度。坚持批发专营制度，以现有食盐定点生产企业和食盐批发企业为基数，不再核准新增食盐批发企业，鼓励食盐批发企业与定点生产企业兼并重组，其他各类商品流通企业不得从事食盐批发。鼓励国有食盐批发企业在保持国有控股基础上，通过投资入股、联合投资、企业重组等方式引入社会资本，开展战略合作和资源整合。”本案中，湘衡盐化公司于2016年12月13日在广州市白云区成立湘衡盐化广州第一分公司，湘衡盐化公司具有湖南省经济和信息化委员会颁发的食盐批发许可证及食盐定点生产企业证书，且在广东省进行了全国食盐批发企业在粤经营信息告知登记。湘衡盐化公司通过自建分公司在广东省跨省开展食盐批发业务，均未违反上述规章、规范性文件的禁止性规定，市食药监局主张湘衡盐化广州第一分公司不具备法人资格、未持有食盐批发许可证，不符合食盐批发企业批发经营能力要求而以自身名义从事食盐批发业务，属于变相增加了食盐批发主体企业，该主张系市食药监局对上述规定的错误理解。现行规章、规范性文件等均未对取得食盐批发许可证的食盐定点批发企业组建的分公司是否应取得跨省经营当地的食盐批发许可证作出规定，市食药监局在法无明文规定的情况下以湘衡盐化广州第一分公司违反《食盐专营办法》第十二条的规定作出涉案行政处罚决定书，系适用法律、法规错误，依法应当予以撤销。 《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，湘衡盐化广州第一分公司不服市食药监局作出的（穗）食药监食罚【2018】第10001号行政处罚决定书，向市政府申请行政复议，市政府依法有权进行行政复议。因市食药监局作出的（穗）食药监食罚【2018】第10001号行政处罚决定书适用法律、法规错误，市政府作出的复议决定并未全面审查，而予以维持市食药监局作出的上述行政处罚决定书，亦属于认定事实不清，适用法律、法规错误，依法应予撤销。 综上，湘衡盐化广州第一分公司请求撤销市食药监局作出的（穗）食药监食罚【2018】第10001号行政处罚决定书及市政府作出的穗府行复【2018】2734号行政复议决定书，理由充分，本院予以支持。湘衡盐化广州第一分公司请求市食药监局赔偿其损失人民币10万元，该费用包括食盐被查封导致资金闲置及产生的利息，因本案诉讼产生的往返交通费、差旅费、律师费以及持续进行诉讼产生的其他费用。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，关于食盐被查封导致资金的闲置及产生的利息，因该损失并非本次行政处罚决定造成的损失，且湘衡盐化广州第一分公司并未实际履行上述罚款，因此，对于其该部分的赔偿请求本院不予支持。而关于因本案诉讼产生的往返交通费、差旅费、律师费以及持续进行诉讼产生的其他费用的赔偿请求，无法律依据，本院亦不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条、第六十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、撤销被告广州市市场监督管理局作出的（穗）食药监食罚【2018】第10001号行政处罚决定书； 二、撤销被告广州市人民政府作出的穗府行复【2018】2734号行政复议决定书； 三、驳回原告湖南省湘衡盐化有限责任公司广州市第一销售分公司其余诉讼请求。 本案诉讼费50元，由被告广州市市场监督管理局及被告广州市人民政府共同负担。广州市市场监督管理局负担25元，广州市人民政府负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  李 佳 人民陪审员  张友辉 人民陪审员  冼静文 二〇一九年九月十二日 法官助理马昊 书记员梁诗琪 欧祎