山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1032号 上诉人（原审原告）范培岭，男，1944年7月9日出生，汉族，住邹平市。 委托代理人栗昭伟，山东济青律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邹平市人民政府，住所地邹平市鹤伴二路567号。 法定代表人马军权，市长。 委托代理人卢文锋、魏晓光，山东励志律师事务所律师。 原审第三人邹平市魏桥镇范家村村民委员会，住所地邹平市魏桥镇范家村。 法定代表人范廷玉，村委会主任。 原审第三人范培歧，男，1951年9月16日出生，汉族，住邹平市。 范培岭与邹平市人民政府（以下简称邹平市政府）、第三人邹平市魏桥镇范家村村民委员会（以下简称的范家村委会）、范培歧土地行政登记一案，不服滨州市中级人民法院于2019年4月25日作出的（2018）鲁16行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审原告范培岭向原审法院起诉称：原告于1997年通过家庭承包方式取得责任田8.46亩。2001年4月1日取得《邹平县农村集体土地承包合同书》，获得9.38亩（折算后为8.46亩）集体土地的承包权。后得知范家村委会在原告不知情的情况下把上述土地中的2.15亩发包给了范培歧，邹平市政府于2014年为范培歧颁发了涉案承包经营权证。被告的行为违反法律、法规规定，严重侵害了原告的合法权益。请求撤销被告颁发的涉案承包经营权证，依法确认原告的土地承包经营权。 原审法院经审理查明：范培岭、范培歧均是邹平市魏桥镇范家村第三小组村民，两人系亲兄弟。2001年4月1日，范家村委会与两人均签订了农村集体土地承包合同。范培岭合同载明“乙方自愿承包甲方土地9.38亩；承包期限：自2001年4月1日至2031年4月1日；土地承包概况表：赵瓦东2.15亩，窑东3.43亩”，范培岭认可该合同上“范培岭”字样非本人所签。范培歧合同载明“乙方自愿承包甲方土地8.04亩；承包期限：自2001年4月1日至2031年4月1日；土地承包概况表：赵瓦东5.1亩，官湾2.94亩”。2014年12月6日，范培歧与范家村委会再次签订农村土地承包合同，该合同载明“发包方将坐落于邹平县魏桥镇范家村的农村土地7.61亩，发包给承包方从事农业生产经营，承包期限从1999年4月1日至2029年4月1日。附表地块名称为：十亩地合同面积1.93亩，实测面积2.08亩；杨家园合同面积4.75亩，实测面积5.53亩”，该合同签订时地块名称改变，杨家园即为之前的赵瓦东，十亩地即为之前的官湾。2014年12月17日，邹平市政府为范培歧颁发证号为371626102206000102J的农村土地承包经营权证（以下简称涉案承包经营权证），载明：“承包地实测总面积7.61亩；承包地块情况（杨家园实测面积5.53亩，十亩地实测面积2.08亩）；承包期限自1999年4月1日至2029年4月1日”。范培岭认为给范培歧颁证的土地中，其中位于赵瓦东的2.15亩土地其享有承包权，被告颁证错误，范培岭于2018年1月提起行政诉讼。 原审法院到邹平市魏桥镇范家村向范家村报帐员、第三小组会计、小组其他成员等相关人员进行调查了解，制作了调查笔录。根据调查情况，确认以下事实：1997年，范家村第三小组调整土地，范培岭家应分地5.7亩，由于之前范培岭已在其麦田地2.66亩上建起了房屋，第三小组又将卢湾南1.8亩（原属范培歧土地）及**后1.24亩调整给了范培岭，合计5.7亩。同时，范培岭在赵瓦东土地2.15亩（二级地），也因为已由范培歧栽种了果树，范培歧同意算一级地留下，第三小组将该地块调整给了范培歧。当时这种调整都是征得每户同意后，记于第三小组账册的。2003年，范培歧女儿出嫁，需要退出一个人的地，因之前范培岭还欠范培歧部分土地，范培岭同意从其**后1.24亩土地中退出0.95亩，第三小组另一成员范卫庭家增加人口，小组遂将这0.95亩土地补给范卫庭，这样第三小组账册上补记内容为“03年拨给卫庭106*6.58米”（0.95亩）。2001年，由于上级检查村里承包合同订立情况，范家村委会组织人员填写土地承包合同，赵瓦东的土地同时填入了范培岭和范培歧的合同，导致赵瓦东地块在两人的合同上发生重叠，范培岭合同中赵瓦东地块属于记载错误。2008年二轮承包完善合同，范家村委会与村民重新签订承包合同，合同上注明2001年承包合同作废，实际上用2008年合同取代了2001的合同。范培岭要求将其承包地平均分给他三个女婿秦法仁、高春青及杨红卫，范家村委会与三人分别签订了承包合同，其中范培岭卢湾南1.8亩土地调给了秦法仁，载于秦法仁合同中。 另查明，2015年5月，因土地承包合同纠纷，范培岭以范家村委会、范培歧、范卫庭为被告向邹平市人民法院（以下简称邹平法院）提起民事诉讼，请求判令被告返还其承包地3.39亩（赵瓦东2.15亩、**后1.24亩）。邹平法院于2015年11月27日作出（2015）邹民初字第1287号民事裁定驳回了范培岭的起诉，范培岭不服上诉，滨州中院于2016年3月31日作出（2016）鲁16民终322号民事裁定，撤销一审裁定，指令由邹平法院继续审理。2017年4月6日，邹平法院作出（2016）鲁1626民初2120号民事判决，驳回范培岭的诉讼请求。范培岭再次提起上诉，滨州中院于2017年9月22日作出（2017）鲁16民终1651号民事判决：驳回上诉，维持原判。范培岭仍不服，向山东省高级人民法院申请再审，2019年3月14日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁民申166号民事裁定，驳回范培岭的再审申请。 原审法院经审理认为，本案中当事人争议的焦点问题是：一、原告范培岭提起诉讼是否已经超过起诉期限；二、被告邹平市政府颁发涉案土地承包经营权证的行为是否具有合法性。 关于焦点一。邹平市政府未提供证据证明范培岭知道邹平市政府颁发涉案土地承包经营权证的时间。被告主张2014年12月被告颁证之前已就涉案土地确权情况在范家村进行了公示公告，原告此时就应该知道被告作出的涉案颁证行为，而其于2018年提起行政诉讼已经超过六个月的起诉期限。原告称，其于2016年12月6日在邹平法院审理其起诉范家村委会、范培歧、范卫庭土地承包合同纠纷一案庭审中，才见到涉案土地承包经营权证，知晓了被告的颁证行为。根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，范培岭于2018年1月提起诉讼，不超过上述法律规定的起诉期限。 关于焦点二。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据上述法律规定，范培歧自2014年12月6日与范家村委会签订的农村土地承包合同生效时起，即取得合同上载明土地的承包经营权。被告为范培歧颁发涉案土地承包经营权证，系行政机关对第三人已经取得的承包经营权进行的事后确认。本案中，范培岭要求撤销被告颁证行为的理由是，赵瓦东2.15亩土地系其承包地块，被告的颁证行为侵犯了其合法的承包经营权。但根据查明的事实，赵瓦东2.15亩土地自1997年调整给范培歧后，范家村委会分别于2001年、2008年和2014年三次和范培歧签订土地承包合同，涉案的2.15亩赵瓦东土地一直记载于范培歧合同内。范培岭持有的2001年合同上虽有赵瓦东地块的记载，但该部分内容系填写错误且2001年合同已被2008年合同取代，范培岭名下土地也于2008年调整给其三个女婿，范培岭已无承包地，客观上亦不存在范培歧2014年承包合同地块与范培岭地块重叠的可能性，原告现有证据不能证实其对赵瓦东2.15亩土地享有承包经营权，且范培岭对涉案土地无承包经营权的事实已被生效的民事判决所确认。邹平市政府依据范培歧2014年与范家村委会签订的有效土地承包合同，为范培歧颁发涉案土地承包经营权证，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，其颁证行为并无不当。 综上，原告要求撤销被告为范培歧颁发的涉案土地承包经营权证的诉讼主张无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回范培岭的诉讼请求。 上诉人范培岭不服原审法院判决，认为原审法院判决认定事实错误，适用法律不当，请求撤销原审判决并依法改判，撤销邹平市政府颁发涉案承包经营权证。理由如下：1.被上诉人在2014年给范培歧颁发了涉案承包经营权证，致使邹平法院（2016）鲁1626民初2120号民事判决以范培歧在2014年获得了该土地承包经营权证为由驳回了上诉人的诉讼请求。上诉人提起本案行政诉讼，原审法院却以范培岭对涉案土地无承包经营权的事实已被生效民事判决所确认为由，判决驳回了上诉人的诉请，导致民事、行政判决循环论证，明显不当。2.上诉人早在1983年通过签订承包合同就取得了涉案争议土地承包经营权。范家村委会、范培歧在原审中称，范家村第三小组在2001年、2008年、2014年有过几次承包地大调整，他们之间连续签订了几个合同，其实质是故意违反土地承包期延长30年不变的政策和法律强制性规定，剥夺上诉人对涉案争议土地已取得的承包经营权。被上诉人根据涉案非法合同给范培歧颁发了涉案农村土地承包经营权证书，应予撤销。3.在土地使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。4.原审法院判决认定1997年第三小组调整土地的事实错误，认定上诉人要求将其土地分给三个女婿，不符合事实。 被上诉人邹平市政府向本院提交书面答辩意见称，上诉人持有的2001年邹平县农村集体承包合同已经作废，因为在2008年签订土地承包合同时，上诉人要求将以其本人为户主的农村土地承包合同进行调整，分给其三个女婿，秦法仁、高春雨、杨红卫三人单独与范家村委会签订合同，合同载明“以现有合同为准，原合同作废”。上诉人持有的2001年的农村土地承包经营权证已经自动作废。上诉人应当在2008年其三个女婿单独分户承包土地后，将2001年的土地承包经营权证交回农业部门注销，但因其自身原因没有交回，该证依法不具备法律效力。被上诉人为范培岐颁证行为事实清楚、程序合法。 原审第三人范家村委会、范培歧未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据已经原审庭审质证。 二审过程中，上诉人向本院提交起诉状复印件2份，举报信复印件1封，民事裁定书复印件5份，第三人出具的秦法仁、高春雨、杨红卫承包地和范培岭宅基地的证明各1份。对于上述证据，其中起诉状不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，不予采纳。举报信属上诉人自述。第三人出具的证明、民事裁定书，对其关联性不予认定。被上诉人向本院提交《山东省人民政府办公厅关于做好农村土地承包经营权证换发补发工作的通知》《关于认真贯彻鲁政办发[2006]119号文件精神切实稳定农村土地承包关系做好农村土地承包经营权证换发补发工作的意见》和邹政办发[2007]26号文件,上述证据被上诉人在原审审理过程中未提交亦未在原审庭审时出示，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，对此本院不予采纳。 本院经审理查明：范培岭、范培歧均是邹平市魏桥镇范家村第三小组村民，两人系亲兄弟。2001年4月1日，范家村委会与两人均签订了农村集体土地承包合同。范培岭合同载明“乙方自愿承包甲方土地9.38亩；承包期限：自2001年4月1日至2031年4月1日；土地承包概况表：赵瓦东2.15亩，窑东3.43亩”，范培岭认可该合同上“范培岭”字样非本人所签。范培歧合同载明“乙方自愿承包甲方土地8.04亩；承包期限：自2001年4月1日至2031年4月1日；土地承包概况表：赵瓦东5.1亩，官湾2.94亩”。2014年12月6日，范培歧与范家村委会再次签订农村土地承包合同，该合同载明“发包方将坐落于邹平县魏桥镇范家村的农村土地7.61亩，发包给承包方从事农业生产经营，承包期限从1999年4月1日至2029年4月1日。附表地块名称为：十亩地合同面积1.93亩，实测面积2.08亩；杨家园合同面积4.75亩，实测面积5.53亩”，该合同签订时地块名称改变，杨家园即为之前的赵瓦东，十亩地即为之前的官湾。2014年12月17日，邹平市政府为范培歧颁发涉案承包经营权证，载明：“承包地实测总面积7.61亩；承包地块情况（杨家园实测面积5.53亩，十亩地实测面积2.08亩）；承包期限自1999年4月1日至2029年4月1日”。范培岭认为给范培歧颁证的土地中，其中位于赵瓦东的2.15亩土地其享有承包权，被告颁证错误，范培岭于2018年1月提起行政诉讼。 另查明，2015年5月，因土地承包合同纠纷，范培岭以范家村委会、范培歧、范卫庭为被告向邹平法院提起民事诉讼，请求判令被告返还其承包地3.39亩（赵瓦东2.15亩、**后1.24亩）。邹平法院于2015年11月27日作出（2015）邹民初字第1287号民事裁定驳回了范培岭的起诉，范培岭不服上诉，滨州中院于2016年3月31日作出（2016）鲁16民终322号民事裁定，撤销一审裁定，指令由邹平法院继续审理。2017年4月6日，邹平法院作出（2016）鲁1626民初2120号民事判决，驳回范培岭的诉讼请求。范培岭再次提起上诉，滨州中院于2017年9月22日作出（2017）鲁16民终1651号民事判决：驳回上诉，维持原判。范培岭仍不服，向山东省高级人民法院申请再审，2019年3月14日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁民申166号民事裁定，驳回范培岭的再审申请。 本院认为：《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，县级以上地方人民政府对承包方依法取得土地承包经营权的一种行政登记确认，相对人以及其他与该行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。行政诉讼主要审查行政行为的合法性，具体到本案中为审查被诉颁证行为的合法性。对于上诉人是否具有涉案土地承包经营权问题，生效的（2017）鲁16民终1651号民事判决认定范培岭要求范家村委会返还涉案争议的赵瓦东2.15亩土地，依据不足。原审法院认定范培岭对涉案土地无承包经营权的事实已被生效民事判决所确认，该认定表述不当，但并非上诉人所称的民事、行政判决循环论证。 范家村委会于2014年与范培岐签订的土地承包合同，包括涉案2.15亩赵瓦东土地。生效的（2017）鲁16民终1651号民事判决并未对范培岐二审中提交的土地承包经营权证效力予以认定，但认定了返还涉案争议的赵瓦东2.15亩土地，依据不足。在此情况下，范家村委会于2014年与范培岐签订的土地承包合同应系有效。被上诉人为范培岐颁发涉案土地承包经营权证，系行政机关对其承包经营权进行的事后确认。邹平市政府依据范培岐2014年与范家村委会签订的土地承包合同，为范培岐颁发涉案承包经营权证，并无不当。另外，本案审查的焦点问题是涉案颁证行为的合法性，相关土地权属争议处理程序，范家村委会于2001年、2008年与范培岐签订合同的效力等问题不属于本案审查的范围。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人范培岭负担。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 李 拙 审判员 李莉军 二〇一九年九月十九日 书记员 杨柳青