河北省隆化县人民法院行 政 判 决 书(2019)冀0825行初50号原告胡桂珍，女，1965年3月8日出生，蒙古族，无业，住河北省承德市隆化县。委托代理人沈建龙，河北俯察律师事务所律师，执业证号：11308201710143240。被告隆化县公安局，住所地：河北省承德市隆化县隆化镇下甸子村。统一社会信用代码：111308250009522471。法定代表人杨浩能，政委。委托代理人武少华，男，隆化县公安局西阿超派出所所长，住隆化县。第三人张崇林，男，1949年11月19日出生，满族，农民，住河北省承德市隆化县。原告胡桂珍不服被告隆化县公安局治安行政处罚一案，于2019年7月2日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月2日立案，于2019年7月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，因本院另案受理的原告胡桂珍与被告隆化县公安局治安行政处罚十三件案件{（2019）冀0825行初48至49、51-60号}与本案属同类行政行为发生的行政案件，经征求双方当事人同意，本院决定将上述案件合并进行审理，本院依法组成合议庭，于2019年7月25日公开开庭审理了本案，原告胡桂珍；被告隆化县公安局法定代表人杨浩能的委托代理人武少华；第三人张崇林到庭参加诉讼。被告隆化县公安局法定代表人杨浩能经本院合法传唤未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告于2019年1月4日对第三人作出隆公（西）不决字（2019）第0004号不予行政处罚决定书，认定的事实及处理结果：“现查明：2018年4月25日至27日，胡桂珍在卢子祥承包双峰山土地上栽种松树苗（胡和卢口头约定土地转租），2018年4月27日晚19时许，双峰山三组村民张洪儒、刘文芹、张崇林、安海军等人在村子西路边聚集讨论并前往河边将胡桂珍栽的黑松树苗从地里拔出。经我所现场勘查，被拨树苗为高150厘米左右营养杯，枝干及根部均未毁坏，可另行栽植，但胡桂珍表示其找不到可栽植地块重新栽植，致被拨树苗日久枯萎。期间我所聘请物价部门鉴定被拨树苗价值20880元。经进一步调查，卢子祥承包双峰山的荒滩于2015年6月18日被承德市国土局立为土地整治项目（占补平衡）。2017年3月27日，该项目完工并通过验收,验收报告显示该占补平衡项目整治土地面积21.537公顷，新增耕地18.3751公顷，地类为水田。隆化县国土局土地开发整理中心2018年5月29日出具的该项目情况说明要求对于整治后的耕地土地使用者要严格管理，严禁非农占用和被坏，并不断提高质量。卢子祥将此土地转租胡桂珍，胡擅自改变土地使用性质在该土地整治项目验收地里栽种松树苗，双峰山三组村民张洪儒、刘文芹等人出于制止擅自改变土地性质的拨树苗的行为不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》中规定的违反治安管理行为。以上事实有当事人陈述、物价局鉴定、现场照片、承德市国土局、隆化县国土局有关文件等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第（二）项之规定，决定对张崇林不予行政处罚”。原告诉称，2015年5月1日，隆化县西阿超乡双峰山村与案外人卢子祥签订土地承包合同，将该村土地240亩（包含涉案土地）承包给卢子祥，且承包合同的效力已经隆化县人民法院于2018年8月22日作出的（2018）冀0825民初1907号调解书确认并要求继续履行。2018年初，卢子祥与原告达成口头协议，约定将部分土地转租给原告，由原告栽种树苗，原告于2018年4月25日开始组织人员在转租土地上栽种树苗。行为人由于对卢子祥的承包合同不予认可，于2018年4月27日19时在未对原告作出任何请求和通知的情况下，私自在转租地中强行拔出所栽种的树苗5300棵，导致以上树苗全部毁损，给原告造成巨额经济损失。原告于2018年4月28日发现树苗莫名被拔除，到派出所报案，派出所却以行为人不具有违法事实为由，于2018年7月5日作出隆公（西）行终止决（2018）第0017号终止案件调查决定书及案件终止调查说明，未对行为人故意毁坏财物的行为进行任何认定，且对刑事不予立案。原告为维护自身合法权益，于2018年8月13日向公安局申请复议，公安局于2018年10月3日作出隆公复决字（2018）004号行政复议决定书，维持派出所决定。原告不服隆化县公安局西阿超派出所、隆化县公安局治安行政处理及行政复议，于2018年11月2日向贵院提起行政诉讼，要求撤销隆公（西）行终止决（2018）第0017号终止案件调查决定书、隆公复决字（2018）004号行政复议决定书，责令隆化县公安局西阿超派出所重新作出行政行为，贵院支持了原告的诉讼请求。隆化县公安局西阿超派出所于2019年1月4日作出隆公（西）不决字（2019）第0004号不予行政处罚决定书，认定第三人出于制止原告擅自改变土地性质拔苗的行为不属于违反治安管理行为，对行为人的行为不予处罚。现针对上述案件背景，原告认为应撤销被告作出的不予行政处罚的行政行为，重新给予行为人作出处罚，具体事实理由如下：一、第三人拔出原告栽种的树苗的行为系违法行为，本案中行为人的违法事实存在，且该事实已经隆化县人民法院（2018）冀0825行初57号行政判决书予以确认。二、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条规定：“治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出如下处理：（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；（二）依法不予处罚的，或违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；（三）违法行为已涉嫌构成犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任；（四）发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十七条规定：“公安机关根据行政案件的不同情况分别作出如下处理决定：（一）确有违法行为，应当给予行政处罚的根据其情节和危害后果的轻重，作出行政处罚决定；（二）确有违法行为，但有依法不予行政处罚情形的，作出不予行政处罚决定；有违法所得和非法财物、违禁品、管理器具的，应当予以追缴或者收缴。（三）违法事实不能成立的，作出不予行政处罚决定。（四）……”；第一百五十九条规定：“违法行为有下列行为之上的，应当从轻、减轻或者不予行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为后果，并取得被侵害人谅解的；（二）受他人胁迫或诱骗的；（三）有立功表现的；（四）主动投案，向公安机关如实陈述自己违法行为的；（五）其他应当从轻、减轻或者不予行政处罚。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予行政处罚；醉酒的人违反治安管理的，应当给予处罚”。《中华人民共和国行政处罚法》第二十五条规定：“不满十四周岁的人有违法行为的不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚”。第二十六条规定：“××人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，……”。根据上述规定，行为人的违法行为，不属于法定不予行政处罚的情形，被告应对行为人的违法行为给予行政处罚。综上，被告于2019年1月4日作出的不予行政处罚的行政行为既不合理，也不合法。请求依法撤销被告隆化县公安局于2019年1月4日作出的隆公（西）不决字（2019）第0004号不予行政处罚决定书。2.依法责令被告隆化县公安局履行法定职责，对第三人的违法行为重新认定和处罚。原告在庭审中提供的证据。证据一、受理案件通知书十三份，拟证明被告于2019年1月4日作出不予行政处罚决定书，原告于2019年7月2日向隆化县人民法院提起诉讼，原告是在法定期限内提起诉讼。证据二、不予行政处罚决定书十三份，拟证明在行政处罚决定书中被告已认可所调查事实。证据三、（2018）冀0825行初57号行政判决书一份，拟证明行为人将原告所栽种的树苗拔出的行为违反了相关法律规定，应认定行为人有违法事实存在，被告应按照相关法律规定对行为人的行为进行处理。证据四、证明一份，拟证明原告所栽种树苗棵数为5300棵，被告未就树苗的棵数及价值进行重新调查及确定，也未将鉴定结果送达给原告，被告作出的行政行为依据违反法定程序。被告辩称，2015年5月1日，隆化县西阿超乡双峰山村与卢子祥、于彩峰签订土地承包合同，将本村240亩土地承包给卢子祥、于彩峰，合同中约定双峰山村将涉及的土地拟发包给本集体经济组织以外的单位（个人）,发包方案已经经本村三分之二以上村民代表同意。2015年5月8日，双峰山村召开村民代表大会。谈论土地承包事项，村两委及村民代表中有十八人在承包合同上签字确认（该村村民代表三十余人）。2018年5月15日，双峰山村将该合同向村民公示，公示七天。2015年6月18日，承德市国土资源局以承国土资地复(2015)30号同意隆化县西阿超乡双峰山村二道河子土地整治项目立项。地类为水田，工程在2016年6月18日前完成竣工。2017年3月27日，承德市国土资源局以承国土资耕验(2017)28号通知书，确认隆化县西阿超乡双峰山村二道河子土地整治项目通过验收，地类为水田。2018年年初，卢子祥与胡桂珍达成口头协议，将部分土地转租给胡桂珍，由胡桂珍栽种树苗。2018年4月25日，胡桂珍组织人员在转租土地上栽种树苗，因双峰山村三组村民认为栽种树苗的地方属于其三组的土地，2018年4月27日19时许，双峰山村三组村民张洪儒等三十余人经在村路边讨论，决定并前去将胡桂珍所栽种的树苗从地里拨出。经物价部门鉴定，损失价值20880.00元。被告认为，一、被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项作出的决定事实清楚、证据充分。二、被告在办理案件过程中，依照法定程序对此案进行受理、处理、送达等，程序合法有效。为此原告在起诉状中提出的要求撤销该决定的申请没法律依据，请求隆化县人民法院依法裁定驳回原告的起诉请求。被告向本院提供了作出被诉行政行为的证据和法律依据：证据一、调查原告的笔录二份，拟证明原告所栽树的地是卢子祥承包双峰山村的，栽树时曾有王芝等村民去地里告诉不让栽树苗，被拔的树苗都是一米五到两米高的。证据二、调查卢子祥的询问笔录一份，拟证明该栽树苗土地在整理后是稻田，该块地是其承包双峰山村的，其将地租给原告栽种松树苗，该块地整理后，老百姓曾抢种过。证据三、调查张耀民的询问笔录二份，拟证明双峰山村2015年5月8日召开村民代表大会同意将地承包给卢子祥，当日签订合同，公示七天。证据四、调查安静的询问笔录一份，拟证明双峰山村与卢子祥签订土地承包合同，土地占补平衡项目后定为水田，三道河的村民认为部分地是他们组的，4月27日三组村民前去将树苗给拔了。证据五、调查马国志的询问笔录两份，拟证明双峰山村与卢子祥签订土地承包合同，土地占补平衡项目后有村民抢种。证据六、调查宫井芹的询问笔录一份，拟证明其丈夫安向东是双峰山村民代表，于2015年3月23日死亡。证据七、调查卜洪奎的询问笔录一份，拟证明其为村民代表，召开村民代表大会时地已经承包出去了，只是村干部和大家说一声，承包合同上的字不是他签的。证据八、调查付庆林的询问笔录一份，拟证明其为村民代表，召开村民代表大会准备将地承包出去，其在合同上签字。证据九、调查付桂明的询问笔录一份，拟证明其为村民代表，在召开村民代表大会时说要将地承包出去，其听说修大坝、桥才在合同上签字，至今桥未修建，村民代表未超过三分之二。证据十至十三、调查钟德福、安利茹、卜亚奇、佟俊华的询问笔录四份，拟证明没在承包合同上签过字，应是在会议记录上签过字。证据十四至二十六、调查张士儒、曹玉英、钟兰珍、安海军、陈亚文、安长海、张洪儒、石井奎、张崇林、方丽华、刘文芹、安国军、张秀云的询问笔录各一份，拟证明组里村民认为河套边整理的地是他们组的，发现有人种树，大伙就把树拔了。证据二十七、调查张国华的询问笔录一份，拟证明其为村民代表，召开村民代表大会将地承包出去，其在合同上签字，是卢子祥请大家吃饭时签的。证据二十八、双峰山村会议记录一份，拟证明签订承包合同过程。证据二十九、土地承包合同一份，拟证明签订承包合同过程，村民代表未超过三分之二。证据三十、承德市国土资源局立项通知书、验收通知书，拟证明整治土地为水田。证据三十一、终止案件调查决定书及说明，拟证明文书送达给当事人。证据三十二、价格认定结论书一份，拟证明原告被毁损树苗损失情况。法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条（二）项。第三人未提出书面参诉意见亦未向本院提交证据。经庭审质证，原、被告及第三人质证意见：原告对被告所出示的证据七、九、十七、二十九、三十二的证明目的不予认可，认为土地承包合同的效力及履行已经（2018）冀0825民初1907号民事调解书予以确认，故对上述证据不予认可。对证据一中的第二项不予认可，对第一、三项予以认可，原告栽树时未曾有人告诉原告不让其栽种树苗，对其余证据予以认可，且其余证据也能够说明行为人拔树苗的目的不是制止原告改变土地性质，而是行为人认为原告所栽树的土地是他们组的，行为人要强行收回土地，才拔出树苗的，故行为人的行为系违法行为。被告出示的价格意见书，原告并未收到，原告也未曾给被告签送达回执，被告作出行政行为的程序违法。（2018）冀0825行初57号判决书作出后，被告仍未对原告所栽种树苗棵数及价值重新鉴定，也未曾向原告送达鉴定意见书，故原告认为被告作出的不予行政处罚决定书程序违法。第三人对被告出示的证据一没有异议，认为能够证明被告的裁决依法有据，根据原告的陈述也是事实，原告对自己的陈述不认可没有依据，对证据二予以认可，能够证明涉案土地为水田，卢子祥将土地租给原告，为违法行为，证据三不真实，对证据四没有异议，对证据五不予认可，对证据六、七没有异议，对证据八不予认可，对证据九认可，对证据十认可，不认可其在会议记录签字，会议记录上没有任何村代表的签字，对证据十一至十三质证意见同证据十；对证据十四至二十七予以认可；对证据二十八认为没有村民代表的签字，也没有召开会议的过程，对证据二十九予以认可，代表签名没有超过三分之二，有十多名代表不是本人签字，对证据三十予以认可，能够证明涉案土地为水田，是原告的违法行为在先，对证据三十一认可，证明被告的行政处罚合法，事实清楚，对证据三十二的真实性予以认可，但对其损失情况不予认可，第三人认为没有损失，树苗没有损坏。被告对原告出示的证据一至三的真实性没有异议，对证据四不予认可。第三人对原告出示的证据一、二没有异议，对证据三没有异议，但对证明目的不予认可，认为该判决书的第二项要求被告重新作出行政行为，不能以此判决书确定第三人应受行政处罚的依据，对证据四不予认可，不符合证据形式，不合法。本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据及法律依据的真实性予以确认，对原告提交的证据一至三的真实性予以确认，对证据四因不符合证据的法定形式，故对其合法性不予确认。经审理查明，2015年5月1日,隆化县西阿超乡双峰山村村民委员会与卢子祥、于彩峰签订土地承包合同，将本村240亩土地承包给卢子祥、于彩峰。2015年5月8日，双峰山村村民委员会召开村两委及村民代表大会，部分人在承包合同上签字确认。2018年5月15日，双峰山村村民委员会将该合同向村民进行了公示。2015年6月18日，承德市国土资源局下发承国土资地复（2015）30号文件，同意隆化县西阿超乡双峰山村二道河子土地整治项目立项，地类为水田，工程在2016年6月18日前完成竣工。2017年3月27日，承德市国土资源局下发承国土资耕验（2017）28号通知书，确认隆化县西阿超乡双峰山村二道河子土地整治项目通过验收，地类为水田。2018年初，卢子祥与原告达成口头协议，卢子祥将其承包的部分土地转租给原告栽种树苗，等栽种的树木有收益时，双方平均分配。2018年4月25日，原告组织人员在该土地上栽种树苗。2018年4月27日，因双峰山村三组部分村民认为栽种树苗的地方属于三组的土地，张洪儒等三十余人（包括第三人）将原告所栽种的树苗从地里拔出。经原告报案，西阿超派出所于2018年4月28日受案，经过调查，于2018年5月4日委托隆化县价格认证中心对原告被毁损油松树苗进行价格认定，隆化县价格认证中心于2018年5月21日作出价格认定书，价格认定结论为价格认定标的市场价格为20880元，该价格认定书未送达给原告。西阿超派出所于2018年7月5日依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款规定，以案件没有违法事实为由作出终止案件调查决定，原告不服该决定，于2018年8月13日向被告提出复议申请，2018年10月13日，被告作出隆公复决字（2018）004号行政复议决定，维持西阿超派出所作出的终止案件调查决定。原告不服该行政复议决定，向本院提起行政诉讼，要求撤销西阿超派出所作出的终止案件调查决定，本院于2018年12月15日作出一审行政判决，判决撤销隆化县公安局西阿超派出所于2018年7月5日作出的隆公（西）行终止决（2018）第0017号终止案件调查决定及被告隆化县公安局于2018年10月13日作出的隆公复决字（2018）004号行政复议决定，责令隆化县公安局西阿超派出所在法律规定的权限及时间内重新作出行政行为。该判决送达后，双方当事人均未上诉，该判决已经发生法律效力，被告于2019年1月4日对第三人作出隆公（西）不决字（2019）第0004号不予行政处罚决定，同时，对张洪儒等另外十三人均作出不予行政处罚决定，原告不服，向本院提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域的治安管理工作”。根据该条规定，被告对本区域内的治安行政案件具有作出行政处理的法定职权。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（一）情节特别轻微的；（二）主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；………”。“该法”第九十五条第二项规定：“治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；（二）依法不予处理的,或者违法事实不能成立的,作出不予处罚决定;…….”。参照公安部2019年1月1日开始实施的《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十九条规定：“违法行为人有下列情形之一的，应当从轻、减轻处罚或者不予行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果，并取得被侵害人谅解的；………。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。………”。“该规定”第一百七十二条规定：“公安机关应当根据行政案件的不同情况，分别作出下列处理决定：……（二）确有违法行为，但有依法不予行政处罚情形的，作出不予行政处罚决定……。（三）违法事实不能成立的,作出不予行政处罚决定；……”。根据以上规定，本案原告尽管存在在非农土地上栽种树苗的事实，但第三人等人如果认为原告在该地栽种树苗的行为侵犯了其合法权益，理应通过正当途径解决，而不应该以损毁原告树苗的方式进行，第三人等人损毁原告树苗的违法行为本院已经在(2018)冀0825行初57号行政判决书中进行了认定，被告理应按照相关法律规定对该违法行为进行处理。本案第三人等人在拔完原告树苗后，即未主动消除或者减轻违法行为危害后果，亦未取得被侵害人的谅解,另外，原告被毁油松树苗经隆化县价格认证中心进行价格认定为20880元，已经造成了严重的危害后果，本案第三人不属于不予行政处罚的情形,故被告作出的不予行政处罚决定事实认定不清、主要证据不足；该案第三人属于故意损毁公私财物，被告应按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条的规定进行处理，被告适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第（二）项规定作出不予行政处罚决定属适用法律错误。综上，被告作出的不予行政处罚决定事实认定不清、主要证据不足，适用法律错误，本院依法应予撤销。原告要求撤销的理由成立，本院予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告隆化县公安局于2019年1月4日作出的隆公（西）不决字（2019）第0004号不予行政处罚决定。二、责令被告隆化县公安局在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。审 判 长  吴俊平人民陪审员  王建华人民陪审员  高志征二〇一九年九月二日书 记 员  黄俊云附页：一、本案判决适用法律：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；…….”。二、相关权利义务：上诉费按照一审判决确定的数额预交。如逾期未递交上诉状或者递交上诉状后七日内未预交上诉费，视为不上诉或者自动撤回上诉，本判决即发生法律效力。