河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初181号原告李雷，男，汉族，1990年8月9日出生，住北京市西城区。委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。一般代理。委托代理人李新喜，男，汉族，1965年3月23日出生，住河南省西华县。被告西华县人民政府。住所地：西华县箕城路与安康大道交叉口。统一社会信用代码：114117227355038729。法定代表人田庆杰，县长。委托代理人黄亚凯，西华县人民政府工作人员。一般代理。委托代理人姚松峰，河南天坤律师事务所律师。一般代理。原告李雷因要求确认被告西华县人民政府于2019年5月13日强制拆除房屋行为违法，于2019年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月8日立案后，于2019年7月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月16日公开开庭审理了本案。李雷及其代理人王龙，西华县人民政府代理人黄亚凯、姚松峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李雷诉称，原告在西华县娲城街道办事处将军路居委会有234.6平米的房屋一处。2018年8月15日，被告制作《西华县将军路项目房屋征收与补偿安置实施方案》（西政办［2018］68号）。2019年1月7日，被告作出（西政［2019］2号）《西华县人民政府关于西华县将军路土地征迁项目房屋征收的决定》。2019年1月22日，被告作出西政土公［2019］3号《关于西华县2018年度第二批城市建设用地征收土地方案公告》。原告房屋及房屋所在地块在上述三文件的征收范围内。2019年5月13日，原告房屋被强拆。原告认为，被告作出过上述三份文件，根据（2018）最高法行再106号、（2016）最高法行申3040号等最高法院裁判文书的观点可以推定是被告组织实施强拆行为。被告在没有履行任何合法程序的情况下，强拆原告房屋的行为违法。请求确认被告于2019年5月13日对原告房屋实施强拆的行为违法；诉讼费用由被告承担。原告向本院提供如下证据：1、关于户与宅基地认定的第二榜公示及航拍图；2、《西华县被征收“户”及“合法土地”认定表》。证明原告房屋及房屋所在地块在征收范围内，是本案利害关系人；3、《西华县将军路项目房屋征收与补偿安置实施方案》；4、《西华县人民政府关于西华县将军路土地征迁项目房屋征收的决定》（西政［2019］2号）；5、《西华县人民政府关于西华县2018年度第二批城市建设用地征收土地方案的公告》（西政土公［2019］第3号）。6、强拆前后照片。证明被告是强拆主体，其强拆行为违法。被告西华县人民政府辩称，1、西华县人民政府不是适格被告，被答辩人的房屋系依照《城乡规划法》有关规定按照违法建设被强制拆除，县政府不是适格被告；2、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。被答辩人被拆房屋，经西华县有关部门立案调查，认定为非法建筑，西华县住房和城乡建设局依法作出了行政强制拆除决定。由于被答辩人拒不履行行政决定，经县政府批示，组织有关部门予以强制拆除；3、被答辩人的房屋确实在西华县将军路项目征收范围内。根据西华县有关征收文件，对征收范围内的违法建筑依法拆除。被答辩人所称没有履行任何合法程序与事实不符，不应采信。综上所述，西华县有关部门依法拆除被答辩人的违法建筑事实清楚、程序合法。被答辩人的诉讼请求应予驳回。被告西华县人民政府向本院提交如下证据：1、行政处罚委托书；2、执法人员证件信息；3、案件登记表；4、西华县住房和城乡规划建设局责令停止违法行为通知书；5、行政处罚文书送达回证；6、行政处罚案件立案审批表；7、询问笔录；8、现场检查（勘验）笔录；9、案件调查终结报告；10、行政处罚审批表；11、西华县住房和城乡规划建设局行政处罚事先告知书；12、西华县住房和城乡规划建设局行政处罚听证告知书；13、行政处罚事先、听证告知书送达回证；14、西华县住房和城乡规划建设局行政处罚决定书；15、行政处罚文书送达回证；16、行政处罚案件结案审批表；17、罚没收入统一票据；18、证明材料。证明原告房屋系违法建筑，按违法建筑予以拆除，县政府不是适格被告。经庭审质证，被告对原告证据的质证意见为：首先对证据一，关于户与宅基地认定的第二版公示及示意图真实性没有异议。对于第二份证据，西华县被征收户及合法土地认定表，真实性也没有异议。对该两份证据的证明内容我们有异议。首先原告提交了关于户与宅基地认定的公示，证明原告对此已经知悉，政府也履行了公告程序。对于示意图，它只是证明了该房屋的位置，而不能够证明该房屋本身的合法性，对于西华县被征收户及合法土地认定表，原告认为通过该表可以证明其房屋的合法性。被告认为该种认定是错误的。在认定表当中加盖的印章是居委会三委印章，而并非相关政府机关出具的相应证明，居委会三委的证明，证明不了该房屋的合法性，房屋的建设应当依据城乡规划法的规定，具有相应的建设工程规划许可证，在没有证件的情况下属于违法建筑。第三，对于西华县将军路项目房屋征收与补偿安置方案实施方案真实性没有异议。对于西华县人民政府关于西华县将军路土地征迁项目房屋征收的决定，西政20192号文，真实性没有异议。对西华县人民政府关于西华县2018年度第二批次城市建设用地征收土地方案的公告，西政土公20193号文件真实性没有异议，对其证明内容有异议，通过该补偿方案及相关的决定及公告，证明了西华县政府在履行拆迁过程中履行了相应的公告和告知程序，同时从该拆迁方案当中已经明确可以看出违法建筑只有在配合政府合法时间段进行拆迁的情况下，才进行相应的补偿，如果说没有配合相应的拆迁，对违法建筑是不予进行补偿的。原告方在庭审过程中提交了安置的实施方案，可以得出原告对此是知情的这样的结论。对于拆迁前后的照片真实性有异议，该照片并未从不同的角度进行拍摄，也无法认定原告方与该建筑物的关系。对分户评估报告真实性有异议，对其证明目也有异议。该分户报告并无相关部门印章进行确认，系原告方单方出具，同时，分户报告并不能作为其主张权利的依据。原告建筑系违法建筑，其拆除的原因系因违法行为导致相关部门对其进行强制拆除。对于拆迁补偿部分，即使原告的建筑物属于合法建筑，也应当按照西华县人民政府西政办（2018）68号文件进行补偿。对于非法建筑，只有在配合拆迁的前提下，才存在补偿的问题，原告方的分户报告并不能证明其诉讼请求。对李雷的土地使用证真实性无异议，证明目的有异议，该证件只能证明李雷作为权利人，对相应土地拥有使用权，但对于地上建筑物是否合法，该证据达不到证明目的，地上建筑物应当以是否履行相应审批手续如规划许可证作为建筑物是否合法的证明依据。对于征收调查登记公示表，因为本案系确认违法诉讼，该证据与本案不具有关联性。原告对被告证据的质证意见：：被告提供的证据一行政处罚委托书，上面有一个蒋卫东的签名与证据里面其中有几个也是蒋卫东的签名，笔迹明显不一致。曾经向法庭邮寄过申请行政人员出庭接受询问的申请，我们认为被告提供的该一系列证据涉嫌事后补造，与事实完全不一致，原告本人从来没有见过城建大队的办案人员严伟文和郭金辉这两个人，对所有的行政处罚的调查及处罚决定书的送达均不知情。根据行政处罚立案审批表上登记的李雷的住址，是北京市西城区复兴门内大街二号，询问笔录上的询问地点是将军路安庄村，登记的住址也是将军路安庄村，而且这两份证据中的电话也不是李雷的电话，而是李新喜的，李雷本人长期在北京打工，并不在西华县居住，该调查笔录的内容也与事实明显不符，该调查笔录提到该建筑物是谁建造的，笔录的记载是李雷住宅是其所建，但该房屋是建造于1987年，李雷是1990年出生，笔录上也记载当年是二十九岁，该笔录系明显伪造。送达回证上没有送达时间地点，没有送达方式和拒收原因说明。没有依法履行送达义务，原告对该处罚决定毫不知情。该询问笔录并没有问及建筑时间和建造面积。我们认为是否违法城乡规划，与建筑时间有很大关系。原告建设时间是1987年，按照周口市人民政府关于中心城区违法占地违法建设的处理意见，周政（2011）26号第五条的规定，第一次处理时间界限以我市2004年2月航测成果记录的房屋状况和建造时间为确认依据并非以下情况进行处理。2004年2月以前建造的房屋予以认可，并按程序办理房屋产权登记。并且原告建房时城乡规划法尚未颁布，法律不溯及既往。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据符合证据真实性、合法性、关联性要求，可以作为认定本案相关事实的依据。对被告提供证据相关意见在本院认为部分阐述。经审理查明，原告在西华县娲城街道办事处将军路有宅基地及房屋一处。2018年8月15日，西华县人民政府发布《西华县将军路项目房屋征收与补偿安置实施方案》，2019年1月7日，被告作出（西政［2019］2号）《西华县人民政府关于西华县将军路土地征迁项目房屋征收的决定》，原告房屋在征收范围内。2019年1月16日，河南省人民政府作出（豫政土［2019］46号）《关于西华县2018年度第二批次城市建设用地的批复》，2019年1月22日，西华县人民政府发布西政土公［2019］3号《关于西华县2018年度第二批城市建设用地征收土地方案公告》，原告的宅基地及房屋位于该征地批文范围内。西华县娲城街道办事处将军路社区居民委员会及西华县娲城办事处将军路居委会居务监督委员会对李雷的宅基地作出《西华县被征收“户”及“合法土地”认定表》。西华县人民政府对李雷的房屋及地上附属物进行了评估，出具了《西华县房屋征收评估分户报告》，双方没有达成安置补偿协议。另查明，2018年10月22日，西华县住房和城乡规划建设局作出西住建罚决字［2018］第18181号《行政处罚决定》，处罚内容为：限期拆除。2019年4月23日，西华县住房和城乡建设局对李雷作出西住建限拆字（2019）第19006号《限期拆除决定》。2019年4月26日西华县住房和城乡建设局对李雷作出西住建催字［2019］第19104号《违法建筑拆除催告通知》。2019年4月29日，西华县住房和城乡建设局对李雷作出西住建强拆决字［2019］第19104号《行政强制拆除决定》。2019年5月6日，西华县住房和城乡建设局向西华县人民政府作出《关于拆除娲城办事处将军路南段路西安庄村李大旺等人违法建筑的请示》，对李雷作出（2019）西建拆字第19104号《限期自行拆除违法建筑通知（公告）》。2019年5月6日，西华县人民政府作出西政文［2019］47号《关于依法拆除娲城办事处将军路南段路西安庄村李大旺等违法建筑的批复》。2019年5月9日，西华县住房和城乡建设局对李雷作出西建强制决字［2019］第19104号《行政强制拆除执行决定》。2019年5月12日，西华县住房和城乡建设局对李雷作出西住建强拆字［2019］第19104号《行政强制拆除公告》。2019年5月12日，西华县住房和城乡建设局及娲城办事处、将军路居委会将原告房屋强制拆除。原告对强制拆除行为不服，向本院提起诉讼。本院认为，一、对于被告辩称对原告家房屋的拆除，系对违章建筑进行强拆的说法，本院不予认可。理由如下：1、从原告提供的证据来看，2018年8月份被告西华县人民政府拟对原告家住宅房屋依照《国有土地上屋征收与补偿条例》进行征收，制定了补偿方案，进行了评估，作出了征收决定。之后由于原告家所在地是集体土地，该地在2019年1月16日被河南省人民政府批准征用，被告遂又作出征地方案公告，依照集体土地征收程序进行，但补偿仍然依照之前补偿方案进行。2、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”被告提供的所有限期拆除的处罚及强制执行决定的法律文书的送达回证中均只在代收人栏中显示有“拒签”，不能说明系谁拒签；送达地址栏为空白不能说明是在原告住所地送达，也不能说明该处罚决定书是否留在了原告的住所地；送达回证上没有说明拒收原因；所以被告提供的送达回证不符合《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达文书的要求，且原告也不承认收到上述法律文书，被告也未提供拍照或者录像的证据，再结合原告系被征收人的事实，本院认定被告提供的所有限期拆除的处罚及强制执行决定的法律文书并未向原告合法送达。被告提供的询问笔录及现场笔录没有当事人签名，没有询问人及调查人签名，本院不予采信。3、拆除违章建筑的目的是对破坏城市规划行为的处罚，对建筑所使用的土地则不能被收回，而在本案中房屋被拆除后原告所使用的土地在事实上已被征收。况且原告系在自家老宅基地上建房居住已经十几年之久，并申领有土地使用证，由于历史以及行政机关不作为等诸多原因造成原告所在村庄普遍没有申领建设工程规划许可证的现象，针对这种客观情况，不能把没有申请建设工程规划许可证的建筑都认定成违章建筑，这与国情、法律及行政机关的执法目的都是相违背的。综上，本院认定被告系因土地征收的原因将原告家房屋强行拆除，被告辩称原告建筑为违章建筑以及系对违章建筑进行强制拆除的理由不能成立。二、关于本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”强制拆除房屋行为（包括对违章建筑的强拆）对公民重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都是县级以上政府的法定职责均应由其组织实施；从实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、新农村建设等，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而办事处、各个职能部门甚至村委会在组织实施过程中的行为，都是县级人民政府统一组织指挥下进行的，这些行为依据上述法律规定应当视为委托，由县级政府承担责任。本案中，从原告所举证据及被告答辩情况看，强制拆除原告房屋是在被告组织下主要有西华县娲城办事处、将军路居委会等多家机构、组织的参与下进行的，上述派出机构及村民自治组织的行为的法律后果应当由被告承担。况且西华县娲城办事处系派出机构，不具有独立的行政主体资格，其行为后果均应由西华县人民政府承担。综上，可以认定西华县人民政府是本案适格被告。三、关于被诉强拆行为合法性问题。1、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依据该条规定，即便已经给原告家补偿，被告也没有强制拆除原告家房屋的权力，而应当是在相关职能部门作出责令交出土地的决定后，申请法院强制执行。并且被告在强制拆除时没有依照《中华人民共和国行政强制法》规定，履行催告、清点登记等义务，强制拆除的程序也是违法的。2、即使是依违法建筑物的强制拆除，也应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、公告。在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，进行登记保全或者公正。本案中，被告提供的所谓按照违法建筑进行强制拆除的有关法律文书，均不能认定为合法送达，其强拆就没有事实和法律根据，且程序严重违法。综上，被告组织实施强制拆除房屋的行为缺乏事实和法律依据，超越职权，程序违法，因该行为系事实行为无可撤销内容，应确认该强拆行为违法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认西华县人民政府于2019年5月12日组织实施强制拆除原告李雷家房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告西华县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇一九年九月二十五日书记员  贺媛媛