湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘11行初156号 原告：王建新。 委托诉讼代理人：王中善（系原告王建新堂弟）。 委托诉讼代理人：陆文婷，湖南人和人（永州）律师事务所律师。 被告：永州市冷水滩区人民政府。 法定代表人：桂砺峰，系该区区长。 出庭负责人：朱昌锋，系该副区长。 委托诉讼代理人：张朝辉，系湖南省永州市冷水滩区梧桐街道党工委副书记。 第三人：永州市城市建设投资发展有限责任公司。 法定代表人：李世旺，系该公司董事长。 委托诉讼代理人：陈莉，系该公司员工。 原告王建新因诉被告永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）以及第三人永州市城市建设投资发展有限责任公司（以下简称市城投公司）不履行行政协议一案，于2019年7月12日向本院提起行政诉讼。本院初步审查后下发了一次性告知书，告知原告王建新应补充提交相关资料。原告王建新于2019年8月20日再次向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2019年8月22日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告王建新的委托诉讼代理人王中善、陆文婷，被告冷水滩区政府的副职负责人朱昌锋、委托诉讼代理人张朝辉，第三人市城投公司的委托诉讼代理人陈莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2005年5月20日,被拆迁人王绍华、王建新（3人）就涉案房屋与永州市白竹路基础设施建设有限公司（以下简称白竹路公司）签订了《永州市白竹大道房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《拆迁补偿协议》）。2012年1月18日，永州市城市建设投资开发公司白竹路项目部出具《王绍华土地置换协议》（以下简称《土地置换协议》），载明将王绍华安置用地置换落实在坦头安置小区143#。 原告王建新诉称，因修建白竹大道，王绍华、王建新于2005年5月20日就涉案房屋与白竹路公司签订了《拆迁补偿协议》。协议书第三条明确约定：根据政策，同意在前头王家杨家园安置小区安置土地一宗，王绍华应交1100元办证工本费，甲方负责水电开户，提供“三证一图”。协议签订后，原告按照协议将房屋交由拆迁部门拆除，但原告的安置地因被告及第三人原因未能得到落实，且自协议签订后至今未能领取到拆迁安置过度周转金。2012年1月18日，白竹路公司（市城投白竹路项目部）出具土地置换协议，同意为原告在坦头安置小区置换地号为143号的安置地。根据市政发[2018]12号文件第三条第十七项，现被告为征收主体责任单位，原告多次找到被告及负责安置的冷水滩区杨家园安置小区建设协调指挥部要求履行协议，但被告及该指挥部拒绝交付安置土地。现合同当事人王绍华及其配偶已去世，故继承人王建新提起行政诉讼，请求：1.判令被告立即履行2005年5月20日《永州市白竹大道房屋拆迁补偿协议》义务，向原告交付位于前头王家杨家园安置小区96平米的安置土地一宗及该安置土地用的“三证一图”。2.判令被告立即向原告一次性发放房屋拆迁安置过渡周转金14.04万元（第一年每月300元，第二年每月600元，第三年每月900元，起止时间2005年5月20日至2019年6月30日）。3.本案诉讼费由被告承担。 原告王建新在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.常住人口登记卡，拟证明王建新与王绍华主体适格，且二人为母子关系。2.证明材料（王凤元、王绍华），拟证明王凤元跟王绍华已死亡，且唯一继承人未原告王建新。3.永州市白竹大道房屋拆迁补偿协议（2005年5月20日），拟证明原告及王绍华与原永州市白竹路基础设施建设有限公司签订本协议，协议第三条明确约定：根据政策，同意在前头王家杨家园安置小区安置土地1宗，即8m×12m=96㎡，王绍华应交1100元办证工本费，甲方负责水电开户，提供“三证一图”。4.王绍华土地置换协议（2012年元月18日），拟证明原告的安置土地一直没有得到安置，且有关部门统一对其进行安置，明确将原告的安置土地确定在坦头安置小区143号。5.《关于对〈永州市白竹路基础设施建设有限公司项目建设拆迁安置实施方案〉的批复》及附件《实施方案》，拟证明根据《实施方案》第六点，原告房屋拆迁后可以领取过渡周转金、搬迁补助费和临时安置补助费，标准为200元/人/户/月，过渡金10个月内从交付房屋之日到建好安置房为止。6.永州市人民政府文件（永政发［2018］12号），拟证明该文件第三条第十七项中规定，被告作为征收工作主体责任单位，受市人民政府委托负责本辖区内土地及房屋征收工作的实施、协调和管理。7.（2019）湘1103民初313号民事裁定，拟证明原告向被告主张了权利，并在法定期限内提起本案诉讼。8.过渡周转金，拟证明部分拆迁户在签订协议后至2018年12月31日仍在领取周转金，但原告未领取，过渡周转金是原告在拆迁后没有取得土地安置的情况下应予发放，第三人认为原告没有资格取得周转金不对。 被告冷水滩区政府辩称：1.按照市政府永政发［2013］28号文件的规定，原告不符合安置条件。2.因为体制改革，三证及产权证都由指挥部统一办理，不再由个人办理。3.拆迁协议没有约定应给付过渡周转金。4.当时没有上会，所以没有办法进行安置。 被告冷水滩区政府向本院提交了以下证据：1.永州市白竹大道房屋拆迁补偿协议，拟证明过渡周转金协议没有约定，原告要求支付过渡周转金没有依据。2.永州市政府永政发［2013］28号文件，拟证明根据该文件第23条规定，王建新、王绍华不是本地集体经济组织成员，不符合土地安置条件。 第三人市城投公司述称：同意被告冷水滩区政府答辩意见，不符合安置条件的不能进行安置。 第三人市城投公司向本院提交了以下证据：1.永政发［2013］28号文件；2.永政发［2016］19号文件；3.永政发［2018］12号文件，以上证据拟证明原告不符合安置条件，未通过“六堂会审”。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证如下：对证据1的真实性没有异议，合法性没有异议，对证明目的有异议。根据该合同内容及附件，白竹路公司支付的3万余元仅仅是对原告房屋的设施补偿，没有包含搬家、周转金等费用。对证据2的真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议，涉案合同于2005年签订，这份文件在2013年才发布，在合同签订8年后发布的文件对该合同没有约束力。原告房屋在拆迁范围内，依法征收并签订协议，应当履行签订合同的内容。 第三人对被告提交的证据均无异议。 被告对原告提交的证据质证如下：证据5中明确规定，安置对象及范围原则上应属于本地户口及集体组织成员且拆迁未给予安置。而原告当时户口虽然在这里，但不是集体组织成员，未承包责任田，所以不予以安置。对其他证据没有异议。 第三人对原告提交的证据质证如下：对证据1、2、6、7、8无异议，对证据3、4、5真实性、合法性无异议，对关联性有异议，这个协议拆迁属于行政行为，不仅要签订合同，还要求集体土地安置的条件是集体组织成员，原告户口已经迁离本地，拆迁文件规定只有市政府有安置拆迁户的权利，土地置换协议必须经过“六堂会审”，得到政府认可。 被告对第三人提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下： 对原告提供的证据认定如下：原告提交的证据1-4、6-7符合真实性、合法性、关联性的要求，予以采信；原告提交的证据5、证据8，本院对其真实性予以确认，但上述证据无法证实原告的证明目的，不予采信。 对被告提供的证据认定如下：被告提交的证据均符合真实性、合法性、关联性的要求，予以采信。 对第三人提供的证据认定如下：第三人提交的证据均系政府文件，符合真实性、合法性、关联性的要求，予以采信。 经审理查明，王邵华与王凤元系夫妻，二人育有一子王建新。原告自述，位于冷水滩区白竹亭村前头王家组集体土地上的涉案房屋系王绍华的祖屋，房屋为一层、砖木结构，房屋面积132.8平方米，但原告未提供关于涉案房屋的相关权属证明。1981年11月10日，王绍华及王建新将户口迁往怀化市鹤城区。王凤元于1996年11月22日去世，王邵华于2016年7月29日去世。 因白竹大道建设需要，白竹路公司需拆迁在建设范围内的房屋及构筑物。2005年5月20日,拆迁人白竹路公司（甲方）与被拆迁人王绍华、王建新（3人）（乙方）签订了《永州市白竹大道房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《拆迁补偿协议》）。协议约定乙方必须在2005年5月25日以前搬出房屋，将房屋及设施交甲方拆除；甲方对乙方房屋、设施及构筑物工补偿拆迁费用34,396元，以上补偿费用包含周转金、搬家费等；安置方法为：根据政策同意在前头王家杨家园小区安置土地一宗，即8米×12米，计96平方米，王邵华应交1100元工本费，甲方负责水、电开户，提供“三证一图”。上述协议签订后，涉案房屋即被拆除，白竹路公司向原告方支付了34396元补偿拆迁费，但一直未进行土地安置。2006年12月27日，永州市人民政府下发（永政函）［2006］149号）《永州市人民政府关于中心城市七大项目业主公司国有股权无偿划转的通知》，将白竹路公司100%股权无偿划转至永州市城市建设投资开发公司（以下简称市城投公司）名下，由市城投公司经营管理，其自身债权债务随股权一并移交。2012年1月18日，永州市城市建设投资开发公司白竹路项目部出具《土地置换协议》，载明由于种种原因，该宗地至今没有落实，经与拆迁户多次协商，同意将王绍华安置用地置换落实在坦头安置小区143#。原告方未在该《土地置换协议》上签字确认。该协议出具后，原告多次找相关部门沟通协商（被告冷水滩区政府在庭审中予以认可）。被告冷水滩区政府辩称，因原告王建新与其母王绍华等不符合《永州市白竹路基础设施建设有限公司项目建设拆迁安置实施方案》及永政发［2013］28号、永政发［2016］19号等文件规定的安置条件，不属于征用土地前属本地人口且参加了责任田地的承包的安置对象，故无法通过“六堂会审”，至今未履行土地安置。 2019年1月9日，原告王建新将冷水滩区政府、冷水滩区杨家园安置小区建设协调指挥部列为被告，以房屋拆迁安置补偿合同纠纷为由向冷水滩区人民法院提起民事诉讼，冷水滩区人民法院认为该案不属于民事案件受理范围，驳回了王建新的起诉。 另查明，2006年5月17日，白竹路公司发布《永州市白竹路基础设施建设有限公司项目建设拆迁安置实施方案》，方案载明：二、安置对象及范围原则上征用土地前已属本地人口，参加了责任田地的承包，拆迁未给予安置的。2006年8月14日，永州市房产局作出对实施方案的批复（永房发［2006］78号）：原则上同意，考虑到安置对象确定的复杂性，安置对象确定，你司可根据项目的实际情况采取个别安置办法，但须报请冷水滩区政府认可。 2013年12月31日，永州市人民发布（永政发［2013］28号）《永州市人民政府印发〈永州市集体土地上房屋征收与补偿安置办法〉的通知》，安置办法第三条明确：市、县人民政府是房屋征收补偿安置工作的主体；第二十三条第三款规定：符合安置条件的人员是指户籍在被征地集体经济组织，依法享有农村土地承包经营权利，参与被征地集体经济组织分配，在被征地集体组织内部享有权利并承担义务，且有合法建房用地手续的产权人。 2016年8月19日，永州市人民发布（永政发［2016］19号）《永州市人民政府印发〈永州市集体土地上房屋征收与补偿安置补充（暂行）规定〉的通知》，补充规定第五条明确：符合安置条件的人员，严格按照永政发［2013］28号文件第23条的规定确定。符合安置条件的被征收人以市人民政府组织“六堂会审”确认的安置对象经张榜公式无异议后确定。 2018年7月30日，永州市人民政府发布（永政发［2018］12号）《永州市人民政府关于进一步完善中心城区土地和房屋征收工作机制的意见（试行）》，该意见适用范围为冷水滩区、零陵区、经开区（以下坚持三区），明确三区政府（管委会）为征收工作主体责任单位，受市人民政府委托负责本辖区内土地及房屋征收工作的实施、协调和管理。 本院认为，本案争议的焦点为：1.冷水滩区政府是否为本案适格被告；2.本案是否超过了起诉的法定期限；3.涉案协议是否属于行政协议及该协议中关于土地安置的约定能否履行；4.过渡周转金是否应予支持。现评析如下： 一、关于冷水滩区政府是否为本案适格被告的问题。白竹路公司成立目的是为建设白竹路等项目，2005年白竹路公司与原告方签订涉案拆迁协议，2006年永州市人民政府下发（永政函）［2006］149号文件，依据该文件，白竹路公司将股权100%无偿划转至市城投公司名下，由市城投公司经营管理，其自身债权债务随股权一并移交。2018年，永州市人民政府下发永政发［2018］12号文件，明确为加快推进城市建设，控制征收成本，提高工作效率，规定三区政府为征收工作主体责任单位，受市人民政府委托负责本辖区内土地及房屋征收工作的实施、协调和管理。因白竹路公司及第三人市城投公司不是行政主体，不具有行政管理职能，依据上述文件规定，以白竹路公司名义签订的涉案协议现只能由被告冷水滩区政府承担责任，故被告冷水滩区政府为适格被告。 二、关于本案是否超过法定起诉期限的问题。关于行政协议的起诉期限问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案属于当事人对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的情形，可参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。因涉案协议未约定履行期限，仍在履行过程中，原告多次找相关部门沟通协商（被告冷水滩区政府在庭审中予以认可），且2012年市城投公司白竹路指挥部出具了《土地置换协议》对安置土地位置进行了变更，期间被告冷水滩区政府亦未明确具文拒绝履行涉案协议并陈述理由，仅称因本案协议内部审批未通过故一直未予履行，故本案未超过法定诉讼时效。 三、关于涉案协议是否属于行政协议及协议中关于土地安置的约定能否履行的问题。 关于是否属于行政协议的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，行政相对人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行、违法变更、解除土地房屋的征收补偿协议等协议的，属于人民法院行政诉讼受案范围。第十一条规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理:（二）土地、房屋等征收征用补偿协议;（三）其他行政协议。本案中，涉案《拆迁补偿协议》是白竹路公司与原告方协商一致签订的，且2012年市城投公司白竹路指挥部出具了《土地置换协议》，对安置土地位置进行了变更。涉案的拆迁补偿协议虽名为拆迁协议，但实为征收集体土地的征收安置补偿协议，其内容亦是根据征收农村集体土地及附属物的相关政策标准作出的约定。从涉案协议的目的来看，是为了实现公共利益及行政管理目标，故案涉拆迁补偿协议应属于行政协议。 关于能否履行的问题。首先，《拆迁补偿协议》中未对安置土地面积、土地范围、土地规划条件等作出明确约定，土地虽有大致位置，但没有蓝线图，没有坐标四至，属于标的物约定不明确；《土地置换协议》仅由白竹路项目部单独出具，未经政府部门审批，也未经王绍华及原告方签字确认。其次，《永州市白竹路基础设施建设有限公司项目建设拆迁安置实施方案》明确规定，安置对象及范围应为征地前已属本地人口，参加了责任田地的承包，拆迁未给与安置的人员。而原告王建新及其父母在签订涉案协议时户口已迁出，且未参加责任田承包，依照文件规定不符合安置条件。被告冷水滩区政府称，涉案《拆迁补偿协议》签订后因审批未能通过未予土地安置，而现土地安置需提请冷水滩区委、而区政府决定，依据现行相关文件政策更无法对原告方进行土地安置，故涉案《拆迁补偿协议》无法得到履行。但被告冷水滩区政府在审批未能通过的情况下，亦未向原告王建新一方及时作出任何回复及说明，属于行政不作为。冷水滩区委、区政府应对该土地安置遗留问题结合现行土地安置要求，依法作出处理。冷水滩区委、区政府若无法继续履行土地义务，需要变更履行方式，由此给当事人造成损失的，应考虑给予相应补偿。 四、关于过渡周转金是否应予以支持的问题。原告王建新主张被告冷水滩区政府应向其发放房屋拆迁安置过渡周转金，因涉案协议明确约定：补偿拆迁费为34,396元，以上补偿费用包含周转金、搬家费等。现上述补偿拆迁费用白竹路公司已支付履行完毕，原告亦未能举证证实被告还应向其支付过渡周转金，故原告该主张无事实及法律依据，本院不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下： 一、责令被告冷水滩区人民政府在本判决书生效之日起三个月内就履行王绍华、原告王建新（3人）与永州市白竹路基础设施建设有限公司于2005年5月20日签订的《永州市白竹大道房屋拆迁补偿协议书》及永州市城市建设投资开发公司白竹路项目部2012年1月18日作出《王绍华土地置换协议》的问题作出处理； 二、驳回原告王建新的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，由被告冷水滩区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  王焕江 人民陪审员  唐红梅 二〇一九年九月二十七日 法官 助理  刘 青 书 记 员  龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。