西安铁路运输法院 行 政 判 决 书       （2019）陕7102行初1865号原告高美玲，女，汉族，1955年出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。委托代理人常奇，甘家寨社区群众。被告西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区。法定代表人杨仁华，主任。委托代理人黄晓骆，该单位工作人员。委托代理人孟士统，陕西洪振律师事务所律师。原告高美玲因要求确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政强制行为违法，于2019年5月13日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月15日公开开庭审理了本案。原告及被告委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，其房屋位于西安市高新区XX社区XX号楼XX单元。2018年9月12日，被告向原告作出了《行政强制拆除决定书》（西高新强拆字高新违建【2018】第242号）。2018年10月2日开始，被告组织人员将原告房屋的加建部分强制拆除，原告认为被告的强拆行为违法，故原告诉至法院，请求：1.确认被告2018年10月2日强拆原告位于甘家寨东二排14号楼4单元房屋的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.行政强制拆除决定书；2.照片。 证明：原告房屋被强拆的事实。被告辩称，《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条：XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《西安市XX乡规划条例》第七十一条规定：城市管理部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可依法申请人民法院强制执行。根据以上法律和地方性法规的规定，建设工程所在地县级以上地方人民政府有权责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。另根据《西安市开发区条例》第四条“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权”以及第十条“开发区管理委员会行使下列职权：（四）负责开发区内的国土资源、规划、建设、房屋、市容、市政公用、环境保护、园林绿化的管理”的规定，被告作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为行使市级政府的管理职权。《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条内容的规定：……强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为管理行使市级政府的管理职权，根据《行政强制法》第三十七条、《XX乡规划法》第六十八条、《西安市XX乡规划条例》第七十一条的规定有权作出《行政强制拆除决定书》并责成有关部门进行拆除。二、原告未经规划部门经审批加盖房屋的行为违反了我国法律及规章的规定，其加盖的房屋属于违法建设。原告称强拆其房屋实体违法与事实不符。2007年，XX村XX村被依法征收拆迁，政府相关部门在统一设计规划的前提下，为该村包括原告在内的近千户村民按照每户一栋独立三层（每层约120㎡）标准进行回迁安置，且均已获得了相应的补偿。但原告在其独立三层房屋的基础上又加盖了多层房屋。根据我国《XX乡规划法》第四十条：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证……《西安市XX乡规划条例》第四十条也规定：在城市、镇规划区内新建、改建、XX镇XX房的，应当向规划行政管理部门提交下列材料，书面申请办理建设工程规划许可证。另根据《西安市产业片区规划范围图》对城市规划区的划定，原告所加盖的违法建设也位于城市规划区范围内。鉴于此，2018年5月15日，西安市规划局高新分局根据《西安市规划局西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》（市规罚[2017]50号）规定的职权，依法作出了《西安市规划局高新分局关于甘家寨社区违法建设认定的函》（西高规函（2018）6、87、129号），明确认定了原告加盖的房屋未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑物，就要求西安市城市管理和综合执法局（以下简称市城管局）依法拆除，经执法局现场核查后情况属实。据此，执法局对现场进行了勘验、拍照，并制作了《现场勘验笔录》和《勘验图》固定了上述事实证据。综上所述，加建房屋法律规定需要经规划部门审批，且应取得《建设工程规划许可证》，但原告加建房屋未办理任何审批手续的事实清楚，证据确凿充分，其行为不但违反了我国对城市建筑空间布局进行管理和控制，也置他人的生命和财产安全于不顾，其行为属于违法行为。三、被告作出《行政强制拆除决定书》程序合法。（一）市城管局对原告作出的行政处罚，具备相应职权、认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，执法程序合法。1、市城管局对原告的违建行为具有处罚权。《西安市城市管理综合行政执法条例》第十条第（二）款关于城管执法部门执法职责的规定：XX乡XX市场管理方面法律、法规、规章的规定，查处未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境的行为，配合规划部门拆除违法建设。因此，市城管局有权依据《西安市城市管理综合行政执法条例》的规定对原告的违法建设采取强制拆除等措施。2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》第三项：按照XX乡规划法相关规定和实际管理要求，本着查、处分离的原则开展我市违法建设查处工作。即违法建设的巡查、认定由规划部门负责；违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除等具体执法工作由城市管理部门负责并组织实施。另依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条：城管部门根据规划部门的认定意见，按照法定程序下达法律文书，并负责违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作。强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，市城管局有权依据2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》和《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》关于违法建设查处的规定，对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。2、市城管局对原告进行行政处罚的程序合法有效。市城管局在对违建现场进行勘验、拍照后制作了《现场勘验笔录》和《勘验图》，并于2018年8月18日向原告送达了《责令停止行政违法行为通知书》，责令原告在8月19日前停止违法行为，但原告并未履行该义务；市城管局据此又于2018年8月20日，依法向原告下发了《行政处罚预先告知书》，责令原告二日内自行拆除违法建筑物；在原告拒绝履行的情况下，市城管局于8月24日向原告下发了《行政处罚决定书》，责令原告三日内自行拆除违法建筑物；在原告拒绝履行的情况下，市城管局于8月28日向原告下发了《催告通知书》，责令原告三日内自行拆除违法建筑物。但经执法局催告，原告仍拒不履行《行政处罚决定书》所确定的义务。因此，被告依据上述事实情况向原告作出并于2019年9月12日送达了《行政强制拆除决定书》。（二）被告依据市城管局作出的《行政处罚决定书》和《催告通知书》，作出《行政强制拆除决定书》合法有效。在市城管局催告后原告既没有履行确定义务也没有陈述和申辩的情况下，2018年9月12日，被告依法向原告作出并送达了《行政强制拆除决定书》。在《强制拆除决定书》送达过程中，因原告拒绝配合，市城管局根据《民事诉讼法》第八十六条规定，将相关法律文书留置于原告的住所，并采取了拍照方式记录了送达过程，文书的送达程序合法有效。因此，被告依据市城管局作出的行政处罚决定和行政催告后，依法作出《行政强制拆除决定书》，依据的事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。（三）被告责成有关部门对违法建筑实施强拆，符合法律的规定。上已述及，依据《西安市开发区条例》、《西安市人民政府办公厅关于印发西安市违法建设治理五年实施方案的通知》以及《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》的相关规定，对于违法建设的查处，原告是第一责任主体，强制拆除工作由原告负责组织实施，被告责成有关部门对违法建筑实施强拆，完全符合上述规定。另外针对甘家寨的违法建设问题，被告已经按《行政强制法》第四十四条的规定进行公告。早在强制拆除前的2018年8月23日，被告即组织相关市城管局对甘家寨违法建设的行为发布了《关于全面拆除违法建设项目的联合通告》，通告明确未取得规划许可证的建设行为均属违法建设，限期自拆，否则政府将予以强制拆除。此外，法律并未规定行政相对人对公告有任何救济权利，公告仅仅是强制拆除前的一个形式上的程序而已。另外，在被告作出《行政强制拆除决定书》前也已向包括原告在内的每一位违建人作出并送达了《催告通知书》，明确告知并督促其履行义务。而且如前所述，在强制拆除以前市城管局作已向原告作出并送达了《行政处罚预先告知书》等诸多法律文书，但原告均未行使陈述和申辩权。被告根据我国《XX乡规划法》第六十八条：XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。责成市城管局依法强制拆除，责成行为显然是内部程序，被告责成市城管局强制拆除符合法律规定。四、原告的起诉已经超过法定的诉讼时效期间。被告在其起诉状中自认，其加盖的房屋是从2018年10月2日开始强制拆除。那么自拆除事实发生时至其起诉时，已然超过六个月。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。依据该条法律规定，本案被告的起诉已经超过法定的诉讼时效期间。因此依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(二)超过法定起诉期限且无正当理由的;……依据本案诉讼时效已经经过的事实以及上述法律规定，原告请求贵院依法裁定驳回原告起诉。综上所述，被告根据市城管局作出的行政处罚决定和催告通知作出《强制拆除决定书》，并依据《XX乡规划法》第六十八的规定，责成有关部门进行强制拆除的行为符合法律的规定，应当驳回其诉讼请求。此外，市城管局作出行政处罚后，行政强制拆除行为并未增加其权利和义务，不具有行政诉讼的利益，应当驳回其诉讼请求。被告高新管委会提交以下证据：第一组证据：1.西安市规划局关于西高新函【2006】58号的回复。证明在城市规划区内加建房屋需要经规划部门审批，且应取得《建设工程规划许可证》，但原告加建房屋未办理任何审批手续，其行为属于未取得规划许可建设的违法行为。西安市规划局高新分局有权对辖区范围内违法建设依法进行认定。第二组证据：2．西安市人民政府专项问题会议纪要；3．西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知。证明市城管局有权依据2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》和《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》关于违法建设查处的规定，对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。西安高新技术产业开发区管委会有权对违法建设组织实施强制拆除。西安高新技术产业开发区管理委员会的行为没有超越法律规定的权限，应当予以维持。第三组证据：4.违法认定函。证明原告所加盖的房屋属于违法建设，依法应当予以查处；规划部门建议责令停止建设后予以拆除。第四组证据：5.行政处罚决定书；6.催告书。证明西安高新技术产业开发区管理委员会作出的《行政强制拆除决定书》所依据的事实清楚、证据确实充分。第五组证据：7.行政强制拆除决定书；8.送达回证；9.照片。证明被告在市城管局作出行政处罚决定书和催告通知书后，依法作出《行政强制拆除决定书》，事实清楚，证据确实充分，法律适用正确、程序符合法定要求。第六组证据：10.联合通告；11.两委会通告。证明：1、西安高新技术产业开发区管理委员会已经按《行政强制法》第四十四条的规定履行了强制拆除前的公告程序。2、甘家寨社区居民加盖房屋并非甘家寨社区统一组织、统一规划、统一施工。即使如此，也免除不了原告办理规划审批手续的义务，更改变不了原告加盖房屋的违法性质。经庭审举证，原、被告的质证意见为：原告对被告高新管委会提交的所有证据的真实性无异议，对第一组证据的证明目的亦无异议，对其余证据的证明目的不予认可。被告高新管委会对原告提交的所有证据的真实性无异议，证明目的不予认可。本院对上述证据作如下认证：因原、被告对彼此证据的真实性均无异议，且所有证据与本案待证事实相关联且符合证据的形式要件，本院对原、被告提交的所有证据的真实性予以确认。经审理查明，原告高美玲系甘家寨社区居民，2007年甘家寨村被依法征收后，征收机关统一规划设计为被拆迁村民按照每户一栋独立三层标准进行安置，原告在该社区东二排14—9号拥有房屋。根据市规划局2006年11月23日对高新区管委会的回复，原告所在房屋现处于城市管理区域。原告平正庄在未取得规划许可的情况下在原安置房的基础上开始加盖房屋。2018年5月15日，市规划局作出《违法建设认定函》，认定包括原告在内的243户加建行为未取得规划许可属于违法建设，并处理建议：1、以书面形式责令停止建设；不停止建设的，请西安市城市管理和综合行政执法局高新分局依法查封施工现场；2、该项目属于无法采取改正措施消除影响的，请西安市城市管理和综合行政执法局高新分局予以拆除。2018年8月13日甘家寨社区两委会作出通告，内容为：1、私自加建均属违建；2、禁止加建，严禁施工；3、如不停止加建，造成一切后果自负，相关部门将依照法律、法规追究其违法责任。同日甘家寨两委会向各施工队下发通告，内容明确告知私自加建均属违法，要求禁止加建。同日，甘家寨两委会向各施工对作出通告，内容：凡在甘家寨社区从事加建房屋的施工队，均属违法施工，请各施工队立即停止施工，撤离施工现场，拉走建筑设备及建筑材料，清运万建筑垃圾。接到通知后，不撤离施工现场，一切后果自负。2018年8月24日，西安市XX城管执罚字高新违建（2018）第412号《行政处罚决定书》，责令原告于该决定书送达之日起三日内自行拆除违法建筑物。2018年8月28日，西安市XX城管强催告字高新违建（2018）第412号《催告通知书》，内容为限原告三日内拆除违法建筑物。2018年9月12日，被告高新管委会作出西高新强拆字高新违建（2018）第412《行政强制拆除决定书》，决定：强制拆除原告位于甘家寨东一排10号楼3单元的违法建筑物，拆除费用由你承担。上述文书被告采取留置送达的方式，并附执法人员签字及现场送达照片。2018年10月2日，被告即组织人员将原告房屋加建部分强制拆除。原告不服诉至本院，诉请如上。另查明，2018年8月23日，高新区城市管理局、国土资源局、规划局、交通和住房建设局、社会管理局、安全生产监督管理局、公安高新分局、工商高新分局、税务局、交警高新大队、高新消防大队、丈八街道办事处十二部门联合印发《关于全面拆除违法建设的联合通知》，被告高新管委会当庭承认其于2018年10月2日实施了涉案的拆除行为，原告对拆除主体亦无异议。原告所加盖的建筑物在本案诉讼前已被拆除。原告并未对涉案的《违法建设认定函》、《行政处罚决定书》、《行政强制拆除决定书》提起行政诉讼。本院认为，本案的争议焦点是被告实施的行政强制拆除行为是否符合法律规定。关于被告高新管委会实施强制拆除行为的合法性问题。1、关于职权。西安高新技术产业开发区管委会为国务院办批准设立的国家级经济技术开发区。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》(行政规章）第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。〈陕西省经济技术开发区条例〉第四条规定，开发区设立管理委员会。管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，代表本级人民政府对开发区行使管理职权。据此国家级经济技术开发区管理委员会系人民政府的派出机构，有独立明确的管理权限和范围，有独立的财政预算和行政编制，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任。故在本案中，被告高新管委会作为设立开发区的人民政府的派出机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，具有实施强制拆除行为的法定职权。根据《西安市开发区条例》第四条，被告系市政府派出机构，够辖区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权，其中包括规划、建设、房屋。同时根据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》，强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。2、关于事实认定方面。根据《XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条之规定，城市规划区加建房屋需经规划部门审批并取得《建设工程规划许可证》，同时根据市规划局2006年11月23日对高新区管委会的回复，原告所在房屋现处于城市管理区域，因此原告的加建行为应当办理审批手续并取得许可证。2018年5月15日，市规划局作出《违法建设认定函》，认定包括原告在内的243户加建行为未取得规划许可属于违法建设。因此原告焦秀英违法加建事实清楚。3、关于程序方面问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，即行政强制须遵循合法性原则。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告虽提供了《联合通告》及《两委会通告》，但从内容上看，上述两份《通告》与行政强制法规定的拆除公告程序的《公告》无关，且被告在实施拆除涉案房屋时原告依法享有的复议权、诉讼权的法定期限尚未届满，被告便实施了涉案的拆除行为，即被告在实施本次行政强制拆除时缺少《公告》程序以及未满法定起诉期限实施拆除行为，属于程序违法的情形，依法应当确认违法。但又因涉案房屋已经被拆除，拆除房屋的行为属于事实行政行为，故本院依法确认被告高新管委会拆除原告高美玲位于甘家寨社区东二排十四号楼四单元加盖房屋的行政行为违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会于2018年10月2日组织强制拆除原告高美玲所有的位于甘家寨社区东二排十四号楼四单元房屋上加盖的建筑物的行政行为违法。案件受理费50元，由被告西安高新技术产业开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                            审  判  长     张成金                         人民陪审员     孙玉革人民陪审员     楚  琳                         二〇一九年九月二十九日                          书   记  员    邓昌林1