贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)黔0321行初163号 原告马茂华，男，苗族，1972年4月9日，贵州省务川县人，务川仡佬鸿缘旅行社有限公司监事，住务川县。 委托代理人万世奎，男，汉族，1984年12月16日出生，四川省邻水县人，住邻水县。系原告所在单位务川仡佬鸿缘旅行社有限公司推荐代理。 被告务川仡佬族苗族自治县公安局。住所地：务川自治县丹砂街道办事处公安支路。统一社会信用代码：11520326009526594C。 法定代表人李度寒，局长。 出庭负责人陈雪波，副局长。 委托代理人李金波，务川自治县公安局都濡派出所民警。 委托代理人廖明，务川自治县公安局法制大队民警。 被告遵义市公安局。住所地：遵义市红花岗区海尔大道忠庄客车站旁。统一社会信用代码：115203000095007657。 法定代表人彭容江，局长。 委托代理人张岿，遵义市公安局民警。 委托代理人张富祥，遵义市公安局民警。 原告马茂华不服被告务川仡佬族苗族自治县公安局（以下简称“务川县公安局”）治安行政处罚决定及被告遵义市公安局行政复议决定，于2018年11月2日向本院递交行政诉状，原告按要求补充诉讼材料后，本院于2019年3月14日登记立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月13日公开开庭审理了本案。原告马茂华及其委托代理人万世奎，被告务川县公安局负责人陈雪波、委托代理人李金波、廖明，被告遵义市公安局委托代理人张岿、张富祥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 务川县公安局于2018年7月9日作出务公（都）行罚决字（2018）1086号行政处罚决定书，认定：2018年7月9日8时许，在务川自治县都濡街道办东升大道供电所旁马道子（地名），余仕全租用1台挖掘机、6台双桥车对建筑工地进行施工。龚大珍以土地未收到征收相关款项为由阻止施工人员施工，同时马道华也在现场以起诉未判决为由不让施工。期间马茂霞到达现场，龚大珍觉得就是因为与马茂霞扯皮而未收到相关征收赔偿款，龚大珍生气后打马茂霞背上两棒。调查结束后，民警劝告马茂华不要阻碍施工，马茂华不听劝，下午15时许，马茂华再次到达工地，坐在工地上挖掘机旁的砖上，组织挖机施工，马茂华有扰乱贵州省务川宏继房地产开发有限公司（以下简称“宏继公司”）正常施工秩序的违法行为。依据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，决定对马茂华行政拘留七日，于2018年7月9日至2018年7月16日执行完毕。原告申请行政复议，遵义市公安局于2018年10月10日作出遵市公行复字（2018）第29号行政复议决定书，维持务公（都）行罚决字（2018）1086号行政处罚决定。 原告马茂华诉称：涉案土地系原告的母亲龚大珍承包责任地，原告在其上建有砖厂。开发商宏继公司在未取得用地手续时就与政府一起将原告的砖厂强拆，原告诉至法院，政府却不承认是其强拆，该案尚在法院审理中。政府或者开发商从未与作为砖厂所有人的原告签订过拆迁安置协议，也未与作为土地使用权人的原告母亲龚大珍签订过土地征收补偿协议，更没有支付补偿款。在此情况下开发商强制占用土地施工，违反土地管理法和房屋征收补偿条例关于先补偿后征收的规定。原告阻止，公安机关滥用权力，违法参与征地拆迁，对原告实施拘留处罚，为黑心开发商充当保护伞。遵义市公安局的复议决定以一个并不存在的既不是土地权利人也不是房屋权利人的马茂霞的所谓补偿协议就认定开发商有权施工，认定事实错误且自相矛盾。请求撤销被告务川县公安局作出的务公（都）行罚决字（2018）1086号行政处罚决定和被告遵义市公安局作出的遵市公行复字（2018）第29号行政复议决定，并判令被告务川县公安局进行行政赔偿，赔礼道歉，停止行政违法行为。 原告向本院提交了下列证据： 1、龚大珍农村承包土地基本情况登记表。证明原告阻止开发商施工现场的土地承包权人为龚大珍。 2、（2016）黔0326民初868号民事判决书。证明涉案土地上的砖厂所有权人为马茂华，马茂华的父亲将土地使用权证赠与马茂霞的行为经人民法院生效判决确认无效。 3、遵义市中级人民法院（2017）黔03行初695号行政裁定书、（2017）黔03行赔初141号行政赔偿裁定书、贵州省高级人民法院（2018）黔行终252号行政裁定书、（2018）黔行赔终28号行政赔偿裁定书。 被告务川县公安局辩称：原告阻止宏继公司施工，公安机关调查期间，马茂华又到施工现场阻止施工，致使宏继公司无法正常施工。我局依据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定作出行政拘留处罚认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，请驳回原告的诉讼请求。 被告务川县公安局在答辩期内向本院提交了下列证据： 1、接处警登记表、受案登记表、受案回执、被传唤家属通知书、询问通知书、权利义务告知书、行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、行政处罚决定书、执行回执、被拘留家属通知书。证明办案程序合法。 2、马茂华询问笔录。证明马茂华实施了阻碍施工行为，构成扰乱单位秩序。 3、龚大珍、马茂霞、余仕全、江玉坪、罗永华询问笔录。证明马茂华实施阻碍施工的过程。 4、现场照片七张、现场平面图二张。证明马茂华实施阻碍施工行为的位置及现场情况。 5、接受证据清单，宏继公司营业执照、资质证书、成交确认书、务川自治县住房和城乡建设局关于务川县白金瀚宫一、二、三组团建设项目规划方案局部调整的批复、务川宏继房地产开发有限公司不动产权证、建设工程施工许可证、建设工程规划许可证、国有建设用地使用权出让合同。证明宏继公司主体合法，施工已经得到许可。 6、测绘面积图、房屋征收室内装修及室外附属物设施勘测表；房屋征收评估明细表；龚大珍、马茂华、马茂霞等安置房及其白金瀚宫简易房测算情况、赔偿清单；征收赔付清册；承包土地登记表；丹砂广场房屋征收测量表；黔渝商贸城片区房屋征收测量表；务川自治县土地征用宗地图调查表；房屋征收室内装修及室外附属物设施勘测表。证明宏继公司白金瀚宫项目土地已依法征收。 7、户籍证明。证明涉案人员身份。 8、结案审批表。证明办案程序合法。 被告遵义市公安局辩称：宏继公司通过公开挂牌出让方式取得包括“马道子”地块在内的土地使用权，并办理了不动产权证、规划许可证、施工许可证等手续，“马道子”地块承包户为龚大珍，马茂华、马茂霞系其子女，宏继公司与马茂霞达成了补偿协议。原告在2018年7月9日上午阻止宏继公司施工，公安机关调查过程中又于下午15时许再次阻止宏继公司施工，致使施工受阻长达1.5小时，构成扰乱单位秩序，情节较重，务川县公安局作出的处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确。我局复议行为程序合法，适用法律正确。请驳回原告的诉讼请求。 被告遵义市公安局在答辩期限内向本院提交了下列证据： 第一组：1、马茂华复议申请；2、行政处罚决定书；3、马茂华授权委托书；4、2017黔03民终624号民事判决书；5、龚大珍农村承包土地基本情况登记表。证明马茂华申请行政复议的主张。 第二组：6、行政复议受理通知书；7、行政复议答复通知书；8、行政复议答复书级送达回执；9、行政复议审批表；10、行政复议期限延长通知书及送达回执；11、行政复议签办单；12、行政复议决定书及送达回执。证明复议程序合法。 各方当事人提交的证据，经庭审质证，对原告提交的证据，二被告对真实性、合法性、关联性均不持异议，认为能证明马茂霞是土地权利人之一，可以签订征收补偿协议。对被告务川县公安局提交的证据，原告马茂华对其真实性不持异议，认为只能证明原告实施了阻工行为，不能证明原告的阻工行为违法，被告也没有提供能证明开发商与涉案土地任何权利人签订征收补偿协议或者给付补偿款的证据。对被告遵义市公安局提交的证据，原告马茂华对其真实性不持异议，市公安局的答辩状中提到开发商与马茂霞达成补偿协议，但市公安局提交的证据中没有该证据。 本院对双方提交的证据予以确认，作为认定案件事实的依据。 经审理查明，涉案土地“马道子”系龚大珍户承包责任地，承包经营权证登记地名为“公路下边”。马胜祥、龚大珍夫妇为马茂华、马茂霞的父母。马胜祥为非农业人口，不属该户土地承包经营权人。1997年2月22日，马胜祥写下送约，将“马道子”土地送给马茂霞建房。马茂霞申请建房未获批准，马茂华于2005年在该土地上建设砖厂，2010年，马茂华又将砖厂房屋及场地租赁给张继、申小强用于汽车修理。2014年，马茂霞与马茂华发生争议，马茂霞诉至务川自治县人民法院，务川自治县人民法院于2016年9月18日作出（2016）黔0326民初868号民事判决书，确认马胜祥于1997年2月22日与马茂霞签订的送约协议无效，2017年5月3日遵义市中级人民法院以（2017）黔03民终624号民事判决维持原判。 2013年4月10日，宏继公司与吴川自治县国土资源局签订成交确认书，通过挂牌竞拍方式竞得包括“马道子”地块在内的2013-消3宗地9509.21平方米国有土地使用权，并于2013年4月23日签订国有土地使用权出让合同。2018年4月14日、4月30日，宏基公司分别取得前述地块建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证。2018年7月3日，宏继公司取得黔（2018）务川县不动产权第××号不动产权证书，登记前述地块国有建设用地使用权。 2014年3月27日，务川自治县政府作出务政房征（2014）4号《关于白金瀚宫开发项目房屋征收的决定》，涉案“马道子”地块上的建筑物在征收范围内。2015年11月8日至2017年2月28日期间，原告马茂华的砖厂建筑被挖掘并部分掩埋。2015年11月10日至2017年12月28日期间，有关部门对“马道子”土地及地上建筑物、构筑物进行测绘，并对征收补偿金额进行测算，但没有单位签章，也没有任何人员签名，测绘测算纸张上记载被征收人为龚大珍、马茂华、马茂霞。2017年10月20日，龚大珍、马茂华向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认务川自治县人民政府强拆马茂华砖厂建筑的行为违法，判令恢复原状或者按照房屋征收拆迁标准给予拆迁安置补偿。遵义市中级人民法院于2017年12月7日作出（2017）黔03行初695号行政裁定书、（2017）黔03行赔初141号行政赔偿裁定书，以原告不能证明务川自治县人民政府是否实施了拆除、掩埋砖厂建筑的行为为由，驳回龚大珍、马茂华的起诉。马茂华、龚大珍上诉后，贵州省高级人民法院以（2018）黔行终252号行政裁定书、（2018）黔行赔终28号行政赔偿裁定书撤销原裁定，指令遵义市中级人民法院继续审理，现尚未审结。迄今，政府及宏继公司均未与龚大珍、马茂华或马茂霞达成征收补偿协议，也未支付征收补偿款。 2018年7月9日上午8时许，宏继公司施工队伍组织1台挖掘机、6辆运输车进入“马道子”地块施工，龚大珍、马茂华母子发现后，龚大珍到现场站在挖掘机前阻止施工，马茂华电话报警后赶到现场，也站在挖掘机前组织施工，施工人员将龚大珍拉开未成，马茂华再次电话报警。警察到现场后，进行劝阻并将马茂华带至都濡派出所询问至13时23分，将龚大珍带至都濡派出所询问至15时12分。马茂华在派出所门前听见施工方电话安排施工，遂于15时许赶到施工现场，坐在工地上阻碍施工并电话联系派出所，警察将其带到都濡派出所。当日18时56分，务川县公安局向马茂华送达口头告知认定的事实、处罚依据、拟处5日以上10日以下拘留，制作了告知笔录，马茂华表示不提出陈述与申辩。当日作出处罚决定书并执行。 本院认为：按照《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”之规定，行为人扰乱单位秩序必须达到“致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行”的程度才应予以行政处罚。原告马茂华阻止宏继公司施工的行为是否导致宏继公司工作、生产、营业正常进行是争议焦点和是否应受行政处罚的条件。衡量阻止施工行为是否影响施工单位正常生产经营秩序，应当从两个方面进行判断：一是施工是否正常，二是阻止行为是否合法。宏继公司取得了国有土地使用权、工程规划许可、施工许可等手续，具备了按照技术规范组织施工的合法形式。但涉案土地系原告家庭承包地，地上建筑物的所有权属于原告（虽有属于违法建筑的可能）。依照《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的规定，土地、房屋征收，应当先补偿、后占用。在合法财产权利受到侵害时，权利人有权采取必要自救措施。本案中，原告阻止施工的行为属于对自身合法权利的自力救济还是违法扰乱施工秩序，需要确定涉案土地及地上建筑物是否征收补偿到位，包括是否签订征收补偿协议、相关政府机关是否作出已生效的征收补偿决定、征收补偿是否给付或者是否采取提存等方式予以保障。被告在对原告作出行政处罚时，并未收集上述证据，不能准确判定原告行为的合法性。被告务川县公安局认定原告的行为违法扰乱单位秩序，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”的规定，被告务川县公安局作出的治安处罚决定应当撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，遵义市公安局作出的行政复议决定应当一并撤销。但原告提交的证据也不能排除其行为存在违法嫌疑的可能性，被告务川县公安局可以在重新调查案件事实，并根据查明的案件事实作出是否处罚的行政决定。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，在尚不能确定原告的行为是否应受行政处罚的情形下，原告的合法权益是否受到侵害，须在被告对原告行为的合法性作出生效决定后再行判断。原告提出的行政赔偿，应驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告务川仡佬族苗族自治县公安局作出的务公（都）行罚决字（2018）1086号行政处罚决定； 二、撤销被告遵义市公安局作出的遵市公行复字（2018）第29号行政复议决定； 三、驳回原告马茂华提起的行政赔偿起诉。 案件受理费五十元，由被告务川仡佬族苗族自治县公安局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审判长 何林人民陪审员杨培云人民陪审员陈文华 二〇一九年九月十六日 书记员 周        芸        逸