贵州省大方县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0521行初219号 原告秦涛，男，1981年9月13日出生，汉族，住毕节市七星关区。 委托代理人（特别授权）龙猷，贵州本芳律师事务所律师。 委托代理人商瑞崇，贵州本芳律师事务所律师。 被告毕节市七星关区自然资源局。住所地：毕节市七星关区博学路76号。 法定代表人宋尚万，局长。 委托代理人（特别授权）詹喜，毕节市七星关区自然资源局工作人员。 委托代理人侯克勤，毕节市七星关区。 原告秦涛诉被告毕节市七星关区自然资源局（下称七星关自然资源局）房屋拆迁管理一案，于2019年6月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月21日立案受理后，于2019年6月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月25日公开开庭进行了审理。原告秦涛及委托代理人龙猷，被告七星关自然资源局委托代理人詹喜、侯克勤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原国有平台公司毕节洪欣公司在鸭池镇下坝村平街组开办了洪欣砂厂采砂石，遗留、闲置了该采石场多年。为资源综合利用、促进生产力发展、解决城市商户仓储及产品加工问题，根据城市规划，经鸭池镇下坝村村委会按照鸭池镇政府安排招标，原告租用该采石场地盘下段搭建钢结构房屋对外出租。2017年4月，原告建设了2600平方米左右钢结构厂房。2017年9月6日，原告与鸭池镇下坝村委会补签订了《洪欣砂厂土地承包合同》，依照规定支付了17万元对价。但因地处城市规划区，不能办理规划手续。2019年6月14日，原告收到被告七星自然资源告字（2019）第0002566号告知书，告知原告于2017年10月3日擅自修建了3313平方米钢结构房屋，未办理规划手续，要求自行拆除。原告于2019年6月17日向被告提出陈述和申辩并申请听证。2019年6月18日，原告收到被告七星自然资管字（2019）拆字第0002558号限期拆除决定书，认定原告于2017年10月3日擅自修建了3313平方米钢结构房屋，未办理规划手续，要求自行拆除。原告不认可该行政强制决定：1、该决定书认定事实错误，原告修建的钢架结构房屋只有2700平方米左右，有600平方米左右（即靠近上面的两个钢架结构房屋）分别是秦云、秦红梅修建。原告修建时间是2017年4月，非2017年10月3日；原告非擅自修建，而是获得镇政府及村集体认可。2、被告未听取原告陈述和申辩并依照申请进行听证，剥夺原告的法定权利，所以被告作出的决定书程序违法。原告修建的钢架结构房屋的位置不是严重影响规划，必须撤除的房屋，且被告作出的具体行政行为超过两年的法定时限，所以被告适用法律错误。毕节大片的建筑没有规划手续，被告不予公平执法一概拆除，而是选择决定原告自行拆除属选择性执法，故被告执法显失公正。综上，被告作出的行政处罚认定事实错误，程序违法，有违行政执法“比例原则”，显失公正，应予撤销。请求法院撤销七星关区自然资源局七星自然资管字（2019）拆字第0002558号限期拆除决定书。 原告提交如下证据并经庭审质证： 1、原告身份证复印件。拟证明原告身份信息及诉讼主体资格。被告对该证据无异议。 2、七星自然资管（2019）拆字0002558号《毕节市七星关区自然资源局限期拆除决定书》、七星自然资告字（2019）第0002566号《毕节市七星关区自然资源局告知书》、陈述和申辩暨听证申请书。拟证明被告在未听取原告陈述申辩及未组织听证的情况下对原告作出行政处罚决定，被告行政行为程序严重违法。被告对该组证据三性无异议，但对证明目的不认可。 3、协议书（邱建平与东风组村民代表2017年3月10日）、鸭池镇下坝村会议记录（3次）复印件、洪欣砂厂土地承包合同、单位现金存款业务凭证、收据2张——该组证据除洪欣砂厂土地承包合同有原件核对外其余证据均未提供原件核对。拟证明原告修建的厂房系经下坝村和鸭池镇政府两级同意，且原告支付了17万元的对价给下坝村委会及鸭池政府，之后才修建，原告并非违反规划擅自修建违法建设，其中2017年3月10日协议书上的王万贵系鸭池政府的副镇长，会议记录中的主持人孟主席是鸭池镇人大主席，原告修建的厂房不仅不影响规划，相反是合理利用资源，促进物尽其用。被告对该组证据真实性无异议，对关联性及证明目的不认可，该组证据无法取代我国城乡规划法第四十条的规划许可手续。 4、案例。拟证明被告的行政处罚行为因未听取原告的陈述申辩、未组织听证，依据行政处罚法第四十一条，该处罚行为不能成立。被告认为案例不是证据的合法形式，不应当作为证据使用；行政机关执法不以案例作为依据；被告已经作出听证通知书并通知原告，对该组证据证明目的不予认可。 被告辩称，1、被答辩人建设区域属于城市规划区，答辩人于2017年巡查发现被答辩人建设有1000平方米左右违法建设，于2017年10月3日、19日分别向被答辩人下发《毕节市七星关区城乡规划局告知书》和《毕节市七星关区城乡规划局限期拆除决定书》，要求被答辩人限期改正违法行为，自行拆除违法建设。但至2018年2月，被答辩人未改正其违法行为，答辩人依法对其进行催告，下发《毕节市七星关区城乡规划局行政强制执行催告书》，履行对其违法行为即将采取行政强制执行措施的催告程序。2、答辩人虽然进行了催告，但并未采取强制执行程序，直至2019年，答辩人发现被答辩人的违法建设从之前的1000多平方米增加至3000多平方米，答辩人于2019年6月14日、18日向被答辩人下发《毕节市七星关区自然资源局告知书》和《毕节市七星关区自然资源局限期拆除决定书》，要求被答辩人限期改正违法行为，自行拆除违法建设。并告知被答辩人享有的陈述、申辩和听证权利。被答辩人虽向答辩人提出听证申请，但随后向法院提起行政诉讼，听证未实际举行。答辩人认为，答辩人发现被答辩人的违法行为后，责令限期改正，并自行拆除其违法行为，程序并无不当。被答辩人不但不改正违法行为，反而在原违法建设的基础上继续修建，导致违法行为持续发生。答辩人采取相应的行政处罚决定并无不当，程序合法。请求法院查明事实后，依法驳回被答辩人的诉求。 被告七星关自然资源局提交如下证据并经庭审质证： 1、毕节市七星关区城区规划红线图。拟证明原告建设区域属于城市规划区。原告对该组证据三性及证明目的无异议，但认为原告修建的房屋虽然在城市规划区，却并不影响城市规划。 2、2017年10月3日七星规告字【2017】第0002510号《毕节市七星关区城乡规划局告知书》、2017年10月19日七星规管（2017）拆字第0004428号《毕节市七星关区城乡规划局限期拆除决定书》及送达回证。拟证明原告的违法行为始于2017年，被告巡查后发现原告未办理规划手续建设了1000平米左右的钢架结构房屋，违反了我国《城乡规划法》第四十条之规定，被告向原告发出上述《告知书》、《限期拆除决定书》，要求原告自行拆除违法建设。原告对该组证据真实性无异议，但认为与本案本次行政处罚行为不具有关联性，达不到被告的证明目的。 3、2018年2月24日七星催告字（2018）第0003038号《毕节市七星关区城乡规划局行政强制催告书》及留置送达的照片。拟证明原告未在法定期限内自行拆除违法建筑，被告依法向原告下达催告文书并送达原告。原告对该组证据真实性无异议，但认为被告在作出行政处罚及行政强制行为时均未听取原告的陈述及申辩，也未组织听证，故程序违法。 4、2019年6月14日七星自然资告字（2019）第0002566号《毕节市七星关区自然资源局告知书》及送达回证、2019年6月18日七星自然资管（2019）拆字0002558号《毕节市七星关区自然资源局限期拆除决定书》送达回证。拟证明被告2017年向原告下达相关文书后，原告并未停止违法建设，也未自行拆除。截至2019年6月，原告的违法建设面积从2017年的1000平米左右增加至3000多平方米。原告对该组证据真实性无异议，但认为被告作出该告知书后原告在3日内书面提出陈述申辩申请，并请求组织听证，被告并未听取原告的陈述申辩，更未组织听证；该组证据不能证实原告修建的厂房的面积和原告存在扩建的行为，被告认定事实不清，达不到被告的证明目的。 5、陈述申辩暨听证申请书、听证通知书。拟证明原告依法向被告申请听证，被告同意后，通知原告定于2019年7月4日上午举行，但由于原告向人民法院提起行政诉讼而没有实际举行。原告对该组证据真实性无异议，该组证据恰好证明被告在未听取原告陈述申辩和组织听证的情况下对原告作出处罚决定，该处罚行为程序严重违法。 6、涉案违法建设的统计表及照片3张。拟证明涉案违法建设的基本情况。原告对该组证据三性均不予认可，且达不到被告的证明目的，该统计表系被告单方制作，没有被告执法人员签名，被告也未与原告及原告所属村委会核实相关面积。被告所绘制的五张图没有执法人员署名，也不属于现场勘验，故对其三性均不予认可。 本院对上述证据认证如下，被告提交的统计表及图片无制作人、勘验人签名，也无制作时间，上述依据的取得不符合证据的合法性，其证明效力本院不予采信。原告提交的案例与本案不具有关联性，其证明效力本院也不予采信。原告和被告提交的其余证据符合证据的客观性、关联性和合法性，其证明效力本院予以采信。 经审理查明：2017年9月6日，原告与毕节市七星关区鸭池镇下坝村民委员会签订了洪欣砂厂土地承包合同,该合同约定由原告租用该村委会的涉案土地经营使用权（承包期间从2017年8月28日至2026年7月止）。之后，原告在涉案土地上修建钢架结构房屋1056平方米。2017年10月3日，被告七星关自然资源局作出七星规告字［2017］第0002510号《毕节市七星关区城乡规划局告知书》，告知将对原告修建的钢架房屋作出限期拆除决定，并告知原告享有的相关权利。2017年10月19日，被告作出七星规管（2017）拆字第0004428号《毕节市七星关区城乡规划局限期拆除决定书》，限原告自收到限期拆除决定之日起三日内自行拆除，该限期拆除决定并于当日送达原告。由于原告未履行七星规管（2017）拆字第0004428号《毕节市七星关区城乡规划局限期拆除决定书》确定的义务，被告于2018年2月14日作出七星催告字（2018）第0003038号《毕节市七星关区城乡规划局行政强制催告书》，催告原告三日内自行履行限期拆除决定，逾期将采取强制拆除措施强制拆除。2019年6月14日，被告作出七星自然资告字（2019）第0002566号《毕节市七星关区自然资源局告知书》，告知原告：经查原告于2017年10月3日在毕节市七星关区未办理规划手续（或违反规划许可内容）擅自修建第一层钢架结构3313平方米房屋，严重影响了城乡规划，将对原告作出自行拆除的行政处罚。2019年6月17日，原告根据告知内容向被告提交《陈述、申辩暨听证申请书》。2019年6月18日，被告作出七星自然资管（2019）拆字0002558号《毕节市七星关区自然资源局限期拆除决定书》并送达原告，决定限原告自收到限期拆除决定书之日起三日内自行拆除涉案违法建筑。2019年6月25日，被告作出《陈述申辩暨听证通知书》，决定于2019年7月4日举行听证。2019年6月21日，原告向本院提起行政诉讼，请求判令撤销被告做出的七星自然资管（2019）拆字0002558号《毕节市七星关区自然资源局限期拆除决定书》；庭审中，原告变更诉讼请求为确认该限期拆除决定无效。 本院认为，首先，责令改正或者限期改正与行政处罚的概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁；而责令改正或者限期改正是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。其次，两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；而责令改正或者限期改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，消除不良后果，恢复原状。第三，两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚；而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。第四，两者形式不同。行政处罚法第八条规定了行政处罚的具体种类，具体有：警告，罚款，没收违法所得、非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、执照和行政拘留等；而责令改正或者限期改正违法行为，因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。综上，责令改正或限期改正违法行为是与行政处罚不相同的一种行政行为。 本案中，首先，七星关自然资源局系由原七星关区城乡规划局和国土资源局合并成立，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，其具有城乡规划执法的法定职责。其次，被告七星关自然资源局对原告秦涛作出的限期拆除决定属于一种行政命令，不是行政处罚；被告对原告作出限期拆除决定的程序按行政处罚的程序办理，明显是被告对行政命令和行政处罚的法律关系的理解错误，本院予以指正。第三，因被告提交的统计表及图片不符合证据的合法性，其证明效力本院不予采信，故其依据该材料作出的限期拆除决定属认定事实不清，证据不足。综上，原告的诉讼请求是确认被告作出的涉案限期拆除决定无效，而被告作出的涉案限期拆除决定属可撤销的行政行为，其并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”之规定，经本院向原告释明，原告拒绝变更诉讼请求，根据上述司法解释的规定应判决驳回原告的诉讼请求。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下： 驳回原告秦涛的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院 递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州 省毕节市中级人民法院。 审 判 长  李 萍 人民陪审员  曾忠媛 人民陪审员  吴兴会 二〇一九年九月二十五日                                                                       法官助理 胡国彬                                                                          书记员 刘洪 附本判决适用的法律依据： 《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 贵州省大方县人民法院 执行告知书 人民法院发生法律效力的判决书、裁定书、调解书确定的义务，义务人必须按照规定的期限自觉履行。若不按规定履行，当事人向法院申请强制执行，法院立案后，被执行人仍未按规定履行义务的，人民法院将按照《民事诉讼法》、《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》、《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》的规定，对被执行人采取如下措施： 一、将被执行人纳入失信被执行人名单，将失信被执行人名单信息录入全国法院失信被执行人名单库，并向社会公布；将失信被执行人名单信息向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等通报，供相关单位依照法律、法规和有关规定，在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面，对失信被执行人子以信用惩戒；将失信被执行人名单信息向征信机构通报，由征信机构在其征信系统中记录；国家工作人员、人大代表、政协委员等被纳入失信被执行人名单的，将失信情况通报其所在单位和相关部门；国家机关、事业单位、国有企业等被纳入失信被执行人名单的，将失信情况通报其上级单位、主管部门或者履行出资人职责的机构。 二、对纳入失信被执行人名单的被执行人采取限制消费措施。被执行人为自然人的，被采取限制消费措施后，不得有以下高消费及非生活和工作必需的消费行为：(一)乘坐交通工具时，选择飞机、列车软卧、轮船二等以上舱位；(二)在星级以上宾馆、酒店、夜总会、高尔夫球场等场所进行高消费；(三)购买不动产或者新建、扩建、高档装修房屋；(四)租赁高档写字楼、宾馆、公寓等场所办公；(五)购买非经营必需车辆；(六)旅游、度假；(七)子女就读高收费私立学校；(八)支付高额保费购买保险理财产品；(九)乘坐G字头动车组列车全部座位、其他动车组列车一等以上座位等其他非生活和工作必需的消费行为。被执行人为单位的，被采取限制消费措 施后，被执行人及其法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人不得实施前述行为。因私消费以个人财产实施前述行为的，可以向本院提出申请。被限制消费的被执行人因生活或者经营必需而进行前述禁止的消费活动的，应当向本院提出申请，获批准后方可进行。 三、被执行人若违反限制消费令进行消费，经查证属实的，人民法院将予以拘留、罚款； 四、构成拒不执行人民法院判决裁定罪的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。单位犯罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。