甘肃省嘉峪关市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）甘02行初18号 原告甘肃小哲实业发展有限公司，住所地甘肃省张掖市肃南裕固族自治县玉水苑水韵食尚街区15幢，统一社会信用代码：91620721MA72U2AQ70。 法定代表人曾志辉，该公司总经理。 委托代理人牛月，甘肃锦舒律师事务所律师。 被告肃南裕固族自治县人民政府，住所地肃南裕固族自治县红湾寺镇祁丰路2号。 法定代表人白勇，该县县长。 委托代理人陆永达，甘肃祁峰律师事务所律师。 被告肃南裕固族自治县玉水苑管理委员会，住所地张掖市甘州区滨河新区玉水苑西区6号楼。 法定代表人佘永生，该管委会主任。 委托代理人吴娜，甘肃祁峰律师事务所律师。 原告甘肃小哲实业发展有限公司（以下简称小哲公司）诉被告肃南裕固族自治县人民政府（以下简称肃南县政府）、肃南裕固族自治县玉水苑管理委员会（肃南县玉水苑管委会）要求给付租金补贴一案,于2019年8月15日向我院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 原告诉称：2014年5月4日，原告整体租赁了第一被告开发修建的祁连玉文化产业园东商业街商铺，按照第一被告的要求向第二被告缴纳履约保证金100万元。2014年8月20日，原告与第一被告签订了《肃南裕固族自治县祁连玉文化产业园东商业街（水韵食尚街区）整体经营租赁合同》。合同中约定甲方即第一被告是水韵食尚街区不动产的产权方，乙方即原告系该项目实际经营权控制人，第二被告作为县政府设立的园区行政机构，依法履行园区行政管理、相关政策落实和园区内企业对接协调等工作。合同约定中第二被告有协助甲乙方完成“水韵食尚街区”项目的综合商业运营的义务。甲乙明确约定自合同签订的2014年8月20日起，至2017年1月1日为项目培育期，培育期内乙方（原告）无需向甲方（第一被告）支付租赁租金。该项目是原告整体租赁被告房产的纯商业运作项目，双方在合同中没有约定因为存在项目培育期，则原告还需承担被告分摊的其他工作和义务的内容。2015年6月，原告运营的水韵食尚街区被肃南县委县政府命名为“肃南县水韵小微企业创业创新孵化基地”。第一被告要求原告在街区两个主要入口处均悬挂设置“小微企业创业创新孵化基地”标志标牌。此后，张掖市人民政府，本案的第一被告肃南县人民政府先后向原告下发了完成政府“双创”任务的相关文件（包含肃政发（2015）76号文件）。文件中明确规定企业享有改造费用补贴和租金补贴。2016年-2017年，原告数次向二被告申请，要求第一被告严格履行政府允诺特定职责，依法兑现“双创”房租补贴时，二被告均没有回应，拒绝履行该法定职责。为了双创顺利实施，原告已经投入360万元进行基地建设，三年支出运用人员工资及培训费用120多万元，提供创业场地16000㎡，三年计约576万元，三项合计损失1056万元。第一被告自“双创”实施以来，除在2016年1月份给我公司拨付100万元用于空间改造和人才培训外，至今再没有任何实质性政策补偿落实给我公司，根据生效判决（2017）甘07民初75号，被告肃南县政府并没有给我公司任何有关双创方面的房租补贴。原告认为，原告与第一被告签订的商业运作项目合同在先，合同中明确关于街区决策运营及收益应由原告自主决定，不受第一被告和任何单位的干涉。因此第一被告肃南县人民政府为完成国家和省市“双创”工作，以肃政发（2015）76号文件载明的相关优惠政策属于明确的行政允诺。据此请求：1、判令二被告依法履行肃南裕固族自治县人民政府肃政发（2015）76号文件中载明相关政策的特定职责；2、判令二被告依法履行行政给付义务，向原告运营的肃南县水韵小微企业创业创新孵化基地兑现租金补贴600万元，同时给予原告肃政发（2015）76号文件承诺的各项优惠措施。 被告肃南县政府辩称：一、本案属于人民法院不予受理的情形。1、根据《行政诉讼法》第十三条的规定，人民法院不予受理行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。本案中（2015）76号文针对的是张掖市小微企业两创示范基地而做出的行政行为，是抽象行政行为，具有普遍约束力，属于人民法院不予受理的情形。2、小哲公司于2018年9月26日向国家信访局反映要求落实双创政策补贴600万元，经肃南县玉水苑管委会审查，于2018年11月23日作出《信访事项处理意见书》，认为小哲公司所述的3年共计600万元的房租补贴与实际不符，经肃南县政府复查,于2019年1月26日作出《信访事项复查意见书》，维持了肃南县玉水苑管委会的处理意见。二、肃南县政府不是适格的被告。1、肃南县政府在此行为过程中，只起到了上传下达的作用，并未作出实质性的变更和决定。2、创业创新孵化基地的补贴或奖励，均是由获得此称号的企业取得，小哲公司由于经营不善，被张掖市工业和信息化委员会撤销了此称号。所以，被告不应是肃南县政府。三、肃南县政府转发的（2015）76号文已丧失了可履行性。本案涉及的张政发（2015）160号文、肃政发（2015）76号文，已被张掖市政府作出的张政发（2017）53号文明确注明废止，无法继续履行。四、小哲公司无权享受3年的租金补贴600万元及各项优惠政策。1、关于涉案补贴及奖励的有关政策及文件均已废止，小哲公司主张的优惠政策的依据不存在。2、小哲公司经营期间，在肃南县政府免租的情况下，向入住企业收取高额房租，致使孵化基地的企业纷纷撤离，2018年5月10日张掖市工业和信息化委员会作出了张工信发（2018）39号文，撤消了小哲公司“张掖市中小企业公共服务示范平台”和“张掖市小型微型企业创业创新孵化基地”的称号，故该公司无权获得租金补贴及相关的优惠政策。3、小哲公司在经营期间处于免租期，其申报的租金补贴不符合要求。五、肃南县政府的职责已经全部履行到位，不存在不履行职责的情形。1、小哲公司符合申报条件的补贴及奖励，由玉水苑管委会全部向其发放，2015年已经给付其空间改造提升补贴35万元，基础建设改造配套费30万元，服务平台及人才培训30万元，政策宣传及氛围营造5万元，共计100万元。 被告肃南县玉水苑管委会辩称：本案属于人民法院不予受理的情形，原告所诉主体错误，肃南县玉水苑管委会虽然是一级科技事业单位，其职责是协调解决园区企业在建设、生产、经营中的困难问题，指导企业建立完善制度，故不是适格的被告。关于涉案补贴及奖励的有关政策及文件均已废止，小哲公司主张的优惠政策的依据不存在，肃南县玉水苑管委会无法继续履行肃政发（2015）76号文，同时小哲公司无权享受3年的租金补贴600万元及各项优惠政策。玉水苑管委会已向其发放空间改造提升补贴35万元，基础建设改造配套费30万元，服务平台及人才培训30万元，政策宣传及氛围营造5万元，共计100万元。小哲公司提出的免租期间延展事项，管委会受肃南县政府的委托，向该公司做了详尽的答复，对其提出的租金补贴信访请求，管委会也做了详尽的回复。 经审查查明：为了改革完善相关体制机制，构建普惠性政策扶持体系，推动资金链引导创业创新链、创业创新支持产业链、产业链带动就业连，国务院于2015年6月11日下发了国发（2015）32号《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》；2015年7月16日甘肃省人民政府下发了《甘肃省人民政府关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》；2015年11月30日张掖市人民政府下发了张政发（2015）160号《张掖市小微企业创业创新若干扶持办法》，该办法明确规定：“本办法自发布之日起实施，有效期至2018年3月。由市小微企业两创示范领导小组办公室负责解释并牵头制定具体实施细则。以往政策规定与本办法有不符之处，以本办法为准”。随后，张掖市政府成立了张掖市小微企业创业创新基地城市示范工作领导小组，领导小组主要负责全市小微企业创业创新基地城市示范工作组织协调，落实国家有关政策，制定地方配套政策等。2015年12月11日，肃南县政府以肃政发（2015）76号文转发了《张掖市小微企业创业创新若干扶持办法》，以肃政办发（2015）254号文成立了肃南县大众创业万众创新工作领导小组，规定领导小组的主要职责是，负责组织领导和协同推进大众创业万众创新工作、落实国家有关政策和制定地方配套政策、全面安排部署双创工作、审定工作方案、年度计划、研究重大项目及资金使用等事项、指导各成员单位协同配合开展工作。 本院认为：首先，行政相对人起诉保护合法权益的，一般应当向直接具有管辖职权的，能够直接解决其具体请求的行政机关提出。本案中，张掖市人民政府下发的张政发（2015）160号《关于张掖市小微企业创业创新若干扶持办法》中明确规定：“由市小微企业两创示范领导小组办公室负责解释并牵头制定具体实施细则。”领导小组主要职责是负责全市小微企业创业创新基地城市示范工作组织协调，落实国家有关政策，制定地方配套政策等。肃南县成立的肃南县大众创业万众创新工作领导小组，主要职责是负责组织领导和协同推进大众创业万众创新工作、落实国家有关政策和制定地方配套政策、全面安排部署双创工作、审定工作方案、年度计划、研究重大项目及资金使用等事项、指导各成员单位协同配合开展工作。该“领导小组”虽然是政府设定的临时办事机构，不属于法定行政机关，但张掖市政府出具的《张掖市小微企业双创示范基地建设扶持办法》明确规定该“领导小组”负责本项具体工作，这说明政府通过规范性文件授予了该“领导小组”对外执行有关政策的职权，该“领导小组”具有行政主体的资格。因此，原告起诉主体不适格。其次，原告的第一项诉讼请求针对的是要求二被告履行肃南县裕固族政府发（2015）76号文件规定的相关政策，属于履行法定职责之诉，第二项诉讼请求是要求二被告给付租金补贴600万元，属于给付之诉。按照“一行为一诉讼”、“一案一诉”的原则，这两项诉讼请求不属于同一诉讼类型，原告应当分别提起行政诉讼。综上，“一案一诉”是法院受理行政案件的基本原则，对于原告的诉讼请求涉及不同的行政行为及原告所诉主体不适格等问题，法院进行了充分的释明及指导，原告拒绝明确诉讼请求及变更主体，应当裁定驳回起诉，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于使用的解释》第六十九条之规定，裁定如下： 驳回原告甘肃小哲实业发展有限公司的起诉。 案件受理费50元，退还原告。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审 判 长  郭素兰 人民陪审员  张永兵 人民陪审员  白莲花 二〇一九年九月二十九日 书 记 员  刘馨丹