盘锦市双台子区人民法院 民 事 判 决 书 （2018）辽1102民初1839号 原告：盘锦晟华房地产开发有限公司，住所地辽宁省盘锦市双台子区胜利街中医院南。 法定代表人：张志杰，公司执行董事。 委托诉讼代理人：代启东，辽宁宝域律师事务所律师。 被告：盘锦市自然资源局，住所地辽宁省盘锦市辽东湾新区行政中心D座3段。 负责人：袁宏志，局长。 委托诉讼代理人：冯帆，辽宁双兴律师事务所律师。 委托诉讼代理人：孙恺，盘锦市自然资源局建设规划与用地管理科科员。 被告：盘锦市双台子区人民政府，住所地辽宁省盘锦市双台子区。 负责人：李吉峰，区长。 委托诉讼代理人：尹春开，盘锦市双台子区人民政府法律顾问。 委托诉讼代理人：张福山，盘锦市双台子区人民政府法律顾问。 原告盘锦晟华房地产开发有限公司（以下简称“盘锦晟华公司”）与被告盘锦市自然资源局、盘锦市双台子区人民政府建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2018年9月17日立案后，依法组成合议庭，两次公开开庭进行了审理。原告盘锦晟华房地产开发有限公司及其委托诉讼代理人代启东，被告盘锦市国土资源局委托诉讼代理人冯帆、孙恺，盘锦市双台子区人民政府委托诉讼代理人尹春开、张福山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告盘锦晟华房地产开发有限公司向本院提出诉讼请求：1、判令被告方共同向原告返还土地出让金3,700,000元及利息3,279,222.64元（自2004年4月28日起按照中国人民银行同期贷款利率计算至2018年7月1日），合计6,979,222.64元；2、被告方支付自2018年7月2日起至全部款项付清为止的利息（按照中国人民银行同期贷款利率计算）；3、诉讼费用由被告方承担。事实与理由：2002年，盘锦市双台子区政府和盘锦市城乡规划建设委员会分别向盘锦市政府发出“双区政发[2002]6号”《关于魏家小区享受利民、风华小区改造工程有关优惠政策的请示》和“盘建发（2002）55号”《关于魏家小区改造享受有关政策的请示》，申请市政府批准免收魏家村棚户区改造的土地出让金和城市基础设施配套费。对此，时任盘锦市政府领导明确批示同意。于是在2004年4月28日，原、被告双方依法签订了《国有土地使用权出让合同》，被告将魏家村棚户区，即位于盘锦市双台子区，宗地编号pt2004-018号，面积185347平方米土地出让给原告，土地出让金3,700,000元。按照当时被告的要求，该3,700,000元土地出让金采取先缴后返的方式执行。为此，原告于2003年12月24日向被告支付了3,700,000元土地出让金。经过原告建设，魏家村棚户区已改造建设成“晟华苑小区”，原告完成了魏家村棚户区的改造任务。然而，经原告多次索要，被告方始终不予退还该土地出让金。为此，原告诉至法院，请求法院依法判决。 被告盘锦市自然资源局辩称，国有土地使用权出让合同属于民事法律关系，我局与原告在2004年4月28日签署的《国有土地使用权出让合同》合法有效，其中没有约定国有土地出让金“先缴后返”，原告诉状所说的“先缴后返”没有证据予以支持。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让条例》第十一条的规定：土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签署。可见，市、县人民政府没有与土地使用者签署土地使用权出让合同的主体资格。《国务院关于加强国有资产管理的通知》【国办发（2001）15号】第二条规定：任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金等土地收益。盘锦市人民政府及负责人没有权力批准和同意免收原告土地出让金，如果盘锦市人民政府及负责人曾批准和同意免收原告土地出让金，那么作出的批准文件和签署的同意意见也是无效的。同时，如果“先缴后返”的事实存在，原告提起民事诉讼已经远远超过法定的诉讼时效期间。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告盘锦市双台子区人民政府辩称，双台子区人民政府不是履行《国有土地使用权出让合同》的权利义务关系相对人，也无权作出对土地出让金执行先征后返的决定。在双台子区棚户区改造过程中，原告在盘锦市2003年国有土地使用权挂牌出让中取得魏家村棚户区改建区域内185,347平方米土地使用权，2004年4月28日，盘锦市国土资源局与盘锦晟华房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，原告依据合同约定向盘锦市国土资源局支付土地出让金3,700,000元。由于魏家村棚户区改造动迁量大，双台子区政府和市规划建设委员会分别于2002年2月和2002年5月向盘锦市政府打报告申请对魏家村棚户区改造项目的土地出让金及配套费减免，市政府如何批示情况不明。上述事实说明，原告主张返还土地出让金一案的权利义务关系相对人，是原告与被告盘锦市国土资源局，被告双台子区人民政府没有返还原告土地出让金的义务，请求法院判决驳回原告的起诉或者诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下： 2002年2月20日，被告双台子区政府向盘锦市政府发出[2002]6号《关于魏家小区享受利民、风华小区改造工程有关优惠政策的请示》文件，提出为完成双台子区老城区改造，拟对魏家棚户区进行开发改造，拟建320000平方米土地，并请示建议若干，其中包括土地实行一次性划拨，免收土地出让、基础设施配套费的优惠政策。该文件后附盘锦市政府相关人员批示“请建委研实提出意见”的《请示报告处理单》（No.5080）。同年5月27日，盘锦市城乡规划建设委员会向盘锦市政府发出（2002）55号《关于魏家小区改造享受有关政策的请示》文件，同意免收魏家小区改造的土地出让金和城市基础设施配套费并请批示。后附盘锦市政府相关人员批示“同意”的《请示报告处理单》（No.5557）。 上述工程分两期建设。一期地块位于双台子区，天河路东，宗地编号为PT2003-039，宗地面积102522平方米。2003年8月7日，原告盘锦晟华公司与盘锦市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定盘锦市国土资源局将上述102522平方米土地使用权出让给盘锦晟华公司，出让年期为商业用地40年，住宅用地70年，自盘锦市人民政府批准之日起算，合同中并无缴纳土地出让金的约定。同日，盘锦市人民政府向盘锦晟华公司颁发盘政地字[2003]22号《建设用地批准书》，批复同意出让102522平方米土地使用权，期限为商业40年，住宅70年，具体用地位置与用地招标按规划文件执行。 二期地块即本案争议土地出让金涉案地块，位于盘锦市双台子区，礼贤路西，红旗大街北，长征街南，宗地编号为pt2004-018，宗地总面积185347平方米。2003年，盘锦市国土资源局在报刊中发布上述185347平方米土地使用权挂牌出让公告。同年12月24日，盘锦晟华公司向盘锦市土地交易中心提交《竞买申请书》，申请参加该地块土地使用权的竞买。同日，盘锦晟华公司向盘锦市国土资源局缴纳国有土地有偿使用收益费用3,700,000元，当天形成的《国有土地使用权挂牌出让竞买人登记表》中备注：该单位（盘锦晟华公司）已全部交清370万土地出让金。2004年4月27日，盘锦市人民政府向盘锦晟华公司颁发盘政地字[2004]18号《建设用地批准书》，对涉案地块批复如下：一、该幅出让土地使用权面积为185347平方米，作为魏家小区商住综合开发用地。二、该幅土地使用权出让期限为商业用地40年，住宅用地70年。三、该土地适用必须按照《国有土地使用权出让合同》约定的条件执行，具体用地位置与四至范围按规划文件执行。次日，原告盘锦晟华公司与被告盘锦市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案185347平方米地块的土地使用权出让给盘锦晟华公司，出让年期为商业用地40年，住宅用地70年，自盘锦市人民政府批准之日起算，土地出让金3,700,000元一次性付清。 现上述两份《国有土地使用权出让合同》均已全部履行完毕，涉案地块亦已开发建成并投入使用。 2016年，经盘锦晟华公司申请，双台子区人民政府向盘锦市政府发出[2016]83号《关于返还原双台子区棚户区改造项目土地出让金的请示》文件，根据当时棚户区改造政策，政府对列入棚户区改造项目的开发用地实行免收土地出让金的鼓励政策，具体执行方式采取先缴后返，特请盘锦市政府返还该项目土地出让金3,700,000元。该请示并无相关回复。2018年9月17日，原告提起本案诉讼，要求被告返还土地出让金，并按照同期人民银行贷款利率支付利息。 另查明，现盘锦市国土资源局因机构职能调整，已变更为盘锦市自然资源局。 上述事实，有当事人陈述以及原告提交的双台子区政府[2002]6号、盘锦市城乡规划建设委员会（2002）55号文件、No.5080、No.5557《请示报告处理单》、收款收据、申请书以及双台子区人民政府[2016]83号文件、贷款利率、利息计算表、《国有土地使用权出让合同》以及本院依法调取的土地卷宗材料在卷为证，经庭审质证审查，本院予以确认。 本院认为，盘锦市国土资源局作为土地管理部门，依法可以作为出让方与原告签订《国有土地使用权出让合同》。盘锦市人民政府的《请示报告处理单》是政府内部批示意见，具体行为的执行应以当事人最终签订的产生法律效力的合同为依据。第一期102522平方米地块土地使用权出让合同中，未约定土地出让金，履行时也未涉及土地出让金的支付问题。而第二期185347平方米地块出让过程中，盘锦市国土资源局实行了公开挂牌出让的程序，并在订立合同的预备中在报纸上向不特定人发布国有土地使用权挂牌出让公告。原告在公告期限内提交竞买申请，并如数缴纳了土地出让金370万元的行为，可视为对涉案地块土地出让程序的明知与认可。此后原告与盘锦市国土资源局签订第二份《土地出让合同》，其中部分条款较此前第一份合同发生了变更，约定缴纳土地出让金370万元，该合同的最终签订即代表双方当事人对新的土地出让方式以及出让条件达成了合意。同时，在盘锦市政府新颁发的盘政地字[2004]18号《建设用地批准书》中，亦明确写明“该土地适用必须按照《国有土地使用权出让合同》约定的条件执行”，即对上述土地出让合同内容予以明确。故涉案185347平方米土地使用权出让合同系缔约双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方均应依据合同约定全面履行合同义务。而该份合同中并未约定有任何免交或者返还土地出让金的内容，原告的诉求，无事实和法律依据，本院不予支持。 对于原告提出的双台子区人民政府[2016]83号文件问题，被告双台子区政府非涉案土地出让合同的缔约方，亦未与盘锦晟华公司和盘锦市国土局签订任何三方协议，其不具有合同中的权利、义务。此外，收缴国有土地出让金是根据政府政策规定进行的确保土地出让金及时足额缴入地方国库、保护国有资产和社会公共利益的重要内容。依照法律规定，土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。国务院国发（2001）15号文件《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条写明严格实行国有土地有偿使用制度，要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益。返还土地出让金的行为，明显损害了国家利益和社会公共利益，不应得到法律的支持。原告提交的[2016]83号文件，系合同外第三方双台子区政府的一份请示文件，且无相关回复意见，在无其他证据相佐证情况下，不足以证明原告盘锦晟华公司的证明目的，无法据此认定被告有向原告返还土地出让金的义务。 对于原告提出的土地挂牌、缴纳土地出让金以及签订合同的时间、顺序等程序问题。现土地出让合同已经全部履行完毕，涉案地块亦已建成并投入使用多年，其间并无相关第三方对涉案地块的土地出让程序的公平性提出异议，原告所提出的程序上的问题并不足以推翻双方已经履行完毕的土地出让合同。 依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决如下： 驳回原告盘锦晟华房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费60660元，由原告盘锦晟华房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于辽宁省盘锦市中级人民法院。 审判长  王兆臣 审判员  郝雪梅 审判员  刘晓侠 二〇一九年九月二日 书记员  吕 超