山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2952号 上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 上诉人（原审被告）济南市国土资源局，住所地济南市历下区经十路17175号。 法定代表人翟军，局长。 上诉人共同委托代理人穆晓波，济南市国土资源局市中分局工作人员。 上诉人共同委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）上海宏翔房产开发经营有限公司，住所地上海市河南北路222号。 法定代表人薛德喜，总经理。 委托代理人孙光虎，山东祥天律师事务所律师。 原审第三人山东鲁能亘富开发有限公司，住所地济南市市中区鲁能领秀城十二区商业综合体1-901。 法定代表人郭广森，总经理。 委托代理人刘娟，山东鲁能亘富开发有限公司工作人员。 委托代理人王若宇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 济南市人民政府（以下简称济南市政府）、济南市国土资源局（以下简称市国土局）因与上海宏翔房产开发经营有限公司（以下简称宏翔公司）、第三人山东鲁能亘富开发有限公司（以下简称鲁能公司）土地行政登记一案，不服济南市中级人民法院（2018）鲁01行初545号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员侯勇、审判员李拙、审判员李莉军组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：1999年原告宏翔公司取得位于济南市××里河镇××土地一宗，国有土地使用权证号为[历城国用（1999）字第0500131号]，证载使用权类型为“出让”，使用权面积13067平方米，用途为住宅，发证机关为济南市人民政府。 另查明，2004年4月15日，市国土局与鲁能公司签订《济南市南部城区合作开发合同》补充协议书，就向第三人鲁能公司出让土地的性质规划、拆迁补偿、价格及支付、权证办理等进行了约定，同时明确了土地面积、位置与四至范围。2004年8月29日，济南市政府作出《关于同意收回国有土地并向山东鲁能亘富开发有限公司出让土地使用权的批复》（济政土字[2004]453号），同意根据上述补充协议书的约定将包括柏石峪村在内的总计3242831.37平方米土地使用权出让给鲁能公司。此后，第三人鲁能公司取得合同地块并提出土地登记申请，被告济南市政府于2005年12月26日为鲁能公司颁发了[市中国用（2005）第0200275号]《国有土地使用证》，证载使用权类型为“出让”，使用权面积为497780.8平方米。2016年12月30日，鲁能公司将[市中国用（2005）第0200275号]《国有土地使用证》注销，与其他国有土地使用权证合并重新换发[鲁（2016）济南市不动产权第0175288号]不动产权证书。鲁能公司在取得上述土地使用权后，已按照约定开发建设完毕，建设完毕的房屋已交付购房业主，并为业主办理了相关的不动产登记证书。 还查明，济南市土地储备交易中心于2016年8月17日作出《关于上海宏翔房地产开发经营有限公司土地使用权收购补偿的函》，函载“上海宏翔房产开发经营有限公司：你公司位于市中区××里河柏石峪村（历城国用1999字第0500131号）的土地，在2000年根据济南市人民政府与山东鲁能亘富开发公司签订的《济南市南部城区合作开发合同》的规划用地范围内，在此范围内的国有土地有市土地储备中心按照济政发[2000]16号文的规定办理土地使用权的收回补偿事宜。据此，你公司的土地收购补偿事宜应按照16号文的规定办理。另外，依据上海市工商行政管理局行政处罚决定书[沪工商案处（2000）11267号]的处罚决定：吊销上海宏翔房产开发经营有限公司营业执照。按照公司法‘第一百八十一条(四)依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；第一百八十四条公司因本法第一百八十一条第（一）项、第（二）项、第（四）项、第（五）项规定而解散的，应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算。有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人员组成’之规定，你公司应按照公司法第一百八十四条的规定组成清算组与我单位洽谈办理土地收购的相关事宜。”2016年9月8日被告市国土局作出《关于市中区××里河柏石峪村地块问题的说明》,载明“上海鸿翔房地产开发公司：经核实，你公司于1999年取得原历城区（现划归市中区）十六里河镇柏石峪村土地一宗，土地证编号为：历城国用（1999）字第0500131号。经了解，在对鲁能领秀城项目拟收储的范围进行公示时，你单位未提出意见，后经柏石峪村村委指界（现场无围墙，无建筑），按照集体土地对该宗地进行了征收，在完成供地后你公司要求返还土地。我局多次召开协调会研究并定下原则，可以按照当时收购的标准进行补偿，但你公司后续未再办理相关手续。后经调查，你公司营业执照已吊销，处于破产清算阶段。市土地储备中心拟定补偿方案，多次与你公司相关人员解释沟通，请按照有关规定进行办理。” 又查明，根据济编发（2015）71号文件，自2015年12月30日起，济南市城区土地登记、房产登记、林地登记等不动产登记职责统一由被告济南市国土资源局负责。 原审法院认为：一、关于宏翔公司是否具有本案诉讼原告资格问题。原告宏翔公司作为案涉土地的使用权人，其土地使用权被登记在济南市政府向第三人鲁能公司颁发的国有土地使用证范围内，其与被诉的颁证行为具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，宏翔公司有权依法提起本案行政诉讼，具有原告主体资格。 二、关于济南市政府是否为本案适格被告问题。本案审查的对象是济南市政府向第三人鲁能公司颁发[市中国用（2005）第0200275号]《国有土地使用证》的行政行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”根据济编发（2015）71号文件，自2015年12月30日起，济南市城区土地登记、房产登记、林地登记等不动产登记职责统一由被告市国土局负责。据此，被告市国土局因职权变更，是继续行使济南市城区土地登记、房产登记、林地登记等不动产登记职权的行政机关，故原告对济南市政府的起诉应予驳回，济南市政府颁证行为产生的法律后果应由市国土局承担。 三、关于起诉是否超过法定期限问题。本案系原告要求确认济南市政府颁发的[市中国用（2005）第0200275号]土地使用权证部分无效、予以撤销登记的案件，被告未提交证据证明曾明确告知原告案涉地块登记在第三人鲁能公司颁发的[市中国用（2005）第0200275号]国有土地使用权证范围内。今原告起诉要求确认该《国有土地使用权证》部分无效并予以撤销，不能视为超过起诉期限。被告济南市政府、市国土局及第三人鲁能公司关于原告起诉超过法定期限的主张，不予支持。 四、关于涉案登记行为是否合法问题。《土地登记办法》第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……。”济南市政府于2004年8月29日作出《关于同意收回国有土地并向山东鲁能亘富开发有限公司出让土地使用权的批复》（济政土字[2004]453号），同意将包括柏石峪村在内的总计3242831.37平方米土地使用权出让给鲁能公司。2005年12月26日济南市政府向鲁能公司颁发[市中国用（2005）第0200275号]《国有土地使用证》，案涉13067平方米土地即包含于其中。济南市政府未查明该国有土地使用证所涉及土地的具体权属情况，迳行向第三人发证的行为显系不妥。原告交涉后，被告应以合适的途径正式告知原告案涉地块之发证情况及最终处理意见，并依法妥善处理后续事宜，化解纠纷。但市国土局对存在的争议未能妥善予以处理，亦属不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。”本案中，第三人鲁能公司取得[市中国用（2005）第0200275号]《国有土地使用证》项下国有土地使用权后，将其注销并与其他国有土地使用权证合并重新申领了[鲁（2016）济南市不动产权第0175288号]不动产权证书。对案涉地块鲁能公司亦已按约定开发建设完毕，建设完毕的房屋已交付购房业主，并为业主办理了相关的不动产登记证书。故济南市政府向鲁能公司颁发[市中国用（2005）第0200275号]《国有土地使用证》的行政行为，已不具有可撤销内容，本案应确认违法。被告市国土局因是继续行使济南市城区土地登记等不动产登记职权的行政机关，原告宏翔公司可依法向被告市国土局申请相应的赔偿。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(十)项之规定，判决驳回原告上海宏翔房产开发经营有限公司对被告济南市人民政府的起诉；确认济南市人民政府将原告上海宏翔房产开发经营有限公司[历城国用（1999）字第0500131号]《国有土地使用权证》项下土地使用权登记在第三人山东鲁能亘富开发有限公司[市中国用（2005）第0200275号]《国有土地使用权证》范围内的行政行为违法；驳回原告上海宏翔房产开发经营有限公司的其他诉讼请求。 济南市政府、市国土局不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决第二项内容，依法予以改判。主要理由如下：2016年8月17日，上诉人的下属事业单位济南市土地储备交易中心作出《关于上海宏翔房产开发经营有限公司土地使用权收购补偿的函》，告知被上诉人依法成立清算组并与济南市土地储备交易中心商谈土地收购事宜，被上诉人已签收函件，但一直未办理土地收购手续。2016年9月8日，上诉人作出《关于市中区××里河柏石峪村地块问题的说明》，告知济南市土地储备交易中心已拟定了补偿方案，多次要求被上诉人来洽谈，该说明也由被上诉人公司的代理人签收，但被上诉人仍未理会。被上诉人至少应在2016年8月17日是就已经知道了上诉人的发证和拟土地收储的行为，但2018年5月才起诉，已经超过了法定的起诉期限，应当裁定驳回起诉。第三人名下市中国用（2005）第0200275号国有土地使用权证已经办理了注销登记，并与其他国有土地使用权证合并重新核发了鲁（2016）济南市不动产权第0175288号不动产权属证书。原先的具体行政行为已处于注销或变更状态，原审法院应当释明被上诉人变更诉讼请求或者裁定驳回起诉。 被上诉人宏翔公司未提供书面答辩意见。 原审第三人鲁能公司未提供书面陈述意见。 原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，合议庭同意原审法院对证据的认证意见及查明的相关程序性事实。 本院认为：1999年宏翔公司取得位于济南市××里河镇××土地一宗，济南市政府为其颁发了证号为[历城国用（1999）字第0500131号]国有土地使用权证。2004年8月29日，济南市政府作出《关于同意收回国有土地并向山东鲁能亘富开发有限公司出让土地使用权的批复》（济政土字[2004]453号），同意根据市国土局与鲁能公司签订的《济南市南部城区合作开发合同》补充协议书的约定，将包括涉案土地在内的总计3242831.37平方米土地使用权出让给鲁能公司。后济南市政府于2005年12月26日为鲁能公司颁发了[市中国用（2005）第0200275]号《国有土地使用证》，涉案土地即包含其中。上诉人未查明该国有土地使用权所涉及土地的具体权属情况，迳行向鲁能公司发证的行为显属不当。鲁能公司在取得上述《国有土地使用证》项下国有土地使用权后，于2016年12月30日将[市中国用（2005）第0200275]号《国有土地使用证》注销，与其他国有土地使用权证合并重新换发[鲁（2016）济南市不动产权第0175288号]不动产权证书。且鲁能公司在取得上述土地使用权后，已按照约定开发建设完毕，建设完毕的房屋已交付购房业主，并为业主了相关的不动产登记证书。原审法院认定济南市政府向鲁能公司颁发[市中国用（2005）第0200275]号《国有土地使用证》的行政行为，已不具有可撤销内容，应确认违法并无不当。上诉人主张[市中国用（2005）第0200275]号《国有土地使用证》已不存在，被新的[鲁（2016）济南市不动产权第0175288号]不动产权证书所取代，不应将[市中国用（2005）第0200275]号《国有土地使用证》作为诉讼标的。但具体行政行为一经作出即具有法律效力，并不因变更、撤销等原因而灭失。[市中国用（2005）第0200275]号《国有土地使用证》虽已被注销，但上诉人为第三人鲁能公司颁发该证明显缺乏事实和法律依据，对行政机关的该行为可能有损社会公共利益或者他人合法权益的，不具有可撤销内容，但应确认该行政行为违法。上诉人的主张系对法律的误解，本院不予支持。济南市土地储备交易中心于2016年8月17日作出的《关于上海宏翔房地产开发经营有限公司土地使用权收购补偿的函》和市国土局2016年9月8日作出的《关于市中区××里河柏石峪村地块问题的说明》中均未明确告知被上诉人宏翔公司案涉地块登记在原审第三人鲁能公司[市中国用（2005）第0200275号]《国有土地使用权证》范围内的事实。被上诉人起诉要求确认该《国有土地使用权证》部分无效并予以撤销，不能视为超过起诉期限。上诉人关于被上诉人起诉超过法定期限的主张，没有法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币100元，由上诉人济南市人民政府、济南市国土资源局各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 王修晖 审判员 李莉军 二〇一九年九月四日 书记员 杨柳青