河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初358号原告赵保锋，女，汉族，1978年5月13日出生，住河南省新郑市。委托代理人马亚轩，北京冠领律师事务所律师。委托代理人车欣，北京冠领律师事务所实习律师。被告新郑市人民政府，住所地新郑市人民路**。法定代表人马志峰，市长委托代理人柳河清，新郑新区管理委员会工作人员。委托代理人曹利霞，河南林泽律师事务所律师。第三人新郑市中心城区新区常庄社区居民委员会。负责人常建国，主任。原告赵保锋因诉被告新郑市人民政府（以下简称新郑市政府）行政协议一案，于2019年8月2日向本案提起诉讼。本院同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告赵保锋及其委托代理人马亚轩、车欣，被告新郑市政府的委托代理人柳河清、曹利霞到庭参加诉讼。第三人新郑市中心城区新区常庄社区居民委员会（以下简称常庄居委会）经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2012年5月20日，原告与第三人新郑市中心城区新区常庄社区居民委员会及新郑新区道北社区陈庄村改造指挥部签订《协议书》（编号：XDC201号）。该《协议书》对房屋拆迁补偿标准及补偿金、过渡费用和奖金的明细及履行方式进行了约定。按照该协议约定，被告及第三人应当给予原告居住房安置155平方米、补偿费143440.1元、过渡费8640元，奖励10000元。协议签订后，原告收到补偿款共计152080.1元。2018年8月6日，第三人发布公告开始对与原告同批次拆迁的人员进行分房安置，但该公告未将原告列入安置范围。因新郑市政府是其行政区域内村庄改造合村并城工作的主体，也是案涉拆迁协议所在行政区域内房屋征收、拆迁、补偿的主体，故其是本案适格被告。综上，原告认为被告及第三人未对原告进行安置的行为侵犯了原告合法权益。请求：1．判令被告及第三人履行三方于2012年5月20日签订的《协议书》（编号：XDC201）中第一条关于房屋拆迁补偿标准的约定，给予原告155平方米的居住房安置。2．本案诉讼费用由被告承担。原告在法定期限内提供的证据有：1．和庄镇补办宅基地使用手续申请表；2．分家协议；3．新郑市中心城区房屋普查登记表。证据1-3证明被拆迁房屋已经通过分家协议分给原告，原告是合法受补偿人。4．《协议书》，证明三方存在协议关系。5．《新郑市中心城区新区建设管理委员会关于村庄改造的实施意见》（新新〔2011〕1号）；6．《新郑市中心城区新区建设管理委员会关于村庄改造的补充意见》（新新〔2011〕8号）；7．致陈庄居民一封信。证据5-7证明《协议书》约定的补偿标准及安置位置。8.2006年西亚斯二期占地差价款分配名单公示；9.2014年西亚斯占地补偿款分配人员公示；10．河南省农村信用社（农商银行）储蓄存单。证据8-10证明原告在本村拥有土地，享受村民待遇，并享受合法的土地补偿权利。11．《会议记录》，证明原告经村委会表决同意享受村民待遇。12．原告所在村集体成员出具的《证明》；13．新农合医疗保险收据。证据12-13证明原告享受村民待遇，被告及第三人应当按照协议约定履行安置义务。14．《公告》，证明原告未被列入此次分房安置范围。15．赵国超出庭所作证言，证明：补办宅基地使用手续申请表所指向的宅基地与原告协议所指宅基地系同一处。《分家协议》是赵国超的真实意思，原告签订协议时赵国超在现场，签订协议时签协议的单位“承诺以后别人怎么安置，我们就怎么安置，当初让他们签个字，具体安置房平方米，他们不签，说全村村民都一样，他们采用不公平、公正、公开的办法，现在不安置”。《会议记录》户代表表决赵保锋享受村民待遇1人份，当时赵国超在会议现场，每户去一个人，会议开的时候赵国超举手要发言，当初分地时分的是荒地，很多人笑话，经过多年的平整、投资建了2个大藕池、种了许多果树，地，地无法动以根本没动，群众都认可应当给原告分土地补偿款，而且有公告。赵国超、张水莲、张金梨三人是按人口领的安置房，是根据新新〔2011〕1号或者8号文件分给的安置房，一口人35平方米加上10平方米门面房。原告赵保锋名下的协议中涵盖赵国超、张水莲、张金梨三人，赵国超是在原告赵保锋名下挂着户口。被告新郑市政府答辩称：一、原告赵保锋不是农村村民，不享有被拆迁村组的村民待遇，在其原户籍所在地不能拥有合法的宅基地。原告姥爷张金梨、母亲张水莲系答辩人辖区内陈庄村村民，其父赵国超为男到女家落户，家庭姊妹三人，弟弟赵宝明、赵保财。原告赵保锋成年结婚后即跟随其丈夫长期生活居住在新郑市卷烟厂家属院内，根本不在陈庄生活居住。赵保锋早在陈庄被拆迁之前就已经出嫁，结婚后村组2007年前后调整承包地时就已经取消了其在原村民组的责任田，原告在陈庄村集体经济组织根本不享有村民权利，也不承担村民义务，只是户口未迁出而已。根据赵保锋家庭成员构成，因赵保锋本人出嫁后不在本村生活居住，已不是农村村民，其原有家庭可分为两户，即赵宝明和赵保财，三个长辈不能单独立户。按照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准”之规定，赵保锋原有家庭的两个弟弟在本村各有宅基地一处，两户两处宅基地符合土地法的规定，超过部分属非法占用。按照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，对非法占用的土地责令退还，限期拆除地上房屋。二、涉案的《拆迁补偿协议》是原告赵保锋与其户籍所在地的居委会签订的，原告已取得拆迁房屋的对价补偿，拆迁补偿协议已经履行完毕。赵保锋不是其原户籍所在地陈庄村集体经济组织的成员，不享有村民权利，赵保锋在被拆迁村组不应享有合法的宅基地。赵保锋依据分家协议分得的只是非法占用宅基地上的房屋，在非法占用宅基地退还前，赵保锋取得的只是非法占用宅基地上的房屋财产权利，不能取得非法占用的宅基地的合法使用权。该房屋于2012年5月20日签订拆迁补偿协议后已经拆除，对于非法占用的宅基地已经收回。拆除房屋时原告已取得拆除房屋的对价补偿款143440.10元，赵保锋在涉案拆迁补偿协议中享有的权利已经得到，且在涉案拆迁补偿协议中，村委会并没有与赵保锋约定安置事项的相关内容。因为原告依据分家协议取得房屋财产权利的宅基地已经违反了一户一宅的法律规定，属非法占用。对非法占用的宅基地当然不能取得原告所认为的其应分配100平方米安置房。三、答辩人不应是本案的适格被告，请求依法驳回对答辩人的起诉。答辩人在涉案拆迁补偿协议中没有实质的合同权利与义务，其名下的房屋也不是答辩人拆除的，原告要求答辩人履行2012年5月20日所签订的《拆迁补偿协议》中关于房屋拆迁补偿标准的内容，明显无事实依据，答辩人并不是本案的适格被告。而且涉案拆迁补偿协议是在2012年5月20日签订并履行的，如果原告认为答辩人的行为侵犯了其合法权益，应在权利受侵害之日起6个月内起诉，至本次起诉之时，已经超过了起诉期限。综上，答辩人认为赵保锋不是被拆迁村组的村民，不享有合法宅基和村民待遇，涉案《拆迁补偿协议》已经履行完毕，原告的起诉无事实根据与法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内提供的证据有：第一组：1.2012年5月20日拆迁补偿协议书。2．赵保锋拆迁补偿款支付凭证。第二组：3.2011年5月25日赵保财拆迁补偿协议书。4.2011年11月28日平彦玲拆迁补偿协议书。5．新郑市中心城区新区常庄社区居民委员会证明两份。6．新新〔2011〕1号文件。7．新新〔2011〕8号文件。综合证明：1．原告个人不符合安置条件，不享受55平方米建筑面积的居住房安置待遇。其名下房屋所在的宅基地也不符合安置条件，不享受100平方米建筑面积的居住房安置待遇。2．原告是否属于安置对象，其名下房屋所在宅基地是否符合安置条件，应当由原告所在的村委会确定。在原告没有提供其所在村组陈庄、居委会关于原告属于安置对象以及符合安置条件认定的情况下，其直接提起本案诉讼无事实根据与法律依据。3．经过对原告持有的《拆迁补偿协议》与享有安置待遇并拥有合法宅基地的家庭户（即原告的两个弟弟）签订的《拆迁补偿协议》进行对比，可知原告签订的《拆迁补偿协议》中，没有涉及安置点位置及安置标准的条款。由此可证明涉案的拆迁补偿协议中，原告与村委会没有约定原告享有被安置的权利。第三人常庄居委会经本院依法传唤未到庭参加诉讼，经联系，其负责人口头称以新郑市政府意见为准。经庭审质证，被告对原告证据发表质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，农村宅基地应当是以县级人民政府颁发的集体土地建设用地使用证为准，而原告仅提供一份申请表，并非是享有土地使用权的有效凭证，其真实性和合法性均无法认定；另外该申请表也没有明确载明土地、房屋的四邻，无法确定是否与案涉房屋及土地有关，不具备证据的关联性。对证据2的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，该证据系原告家庭内部的分家析产协议，上述人员签字是否是本人签字，是否是本人真实意愿均无法认定，不具备证据的真实性与合法性；另外该分家协议上载明赵国超名下有三处宅基地，而原告早在拆迁之前已经出嫁不在陈庄村长期居住，而赵国超有两个儿子，根据法律规定，该家庭户只能拥有两处合法宅基地，因此赵国超名下的老宅显然不符合一户一宅的原则性规定，而原告分得的仅仅是地上的房屋所有权，在该房屋灭失之后，多出的宅基地应当无偿交还给村集体，且根据新新〔2011〕1号文件多出的宅基地只补偿不安置。对证据3的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，该证据系复印件，无法与原件核对，不具备证据的真实性与合法性；另外该证据也不能证明原告房屋所在宅基地是合法的且符合安置条件。原告证据1至3不能够证明原告是合法的受补偿人。对证据4的真实性、合法性、关联性没有异议，但是对证明目的有异议，该补偿协议书上并未约定原告符合安置条件，享有155平方米居住房的安置待遇。对证据5、6两份文件的真实性、合法性、关联性没有异议，但是对其证明目的有异议，该两份文件恰恰能够证明原告不符合安置条件，不享有安置待遇。对证据7的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，该证据没有加盖任何单位印章，也没有显示来源，且是复印件，无法与原件核对，真实性、关联性、合法性均无法认定。对证据8、9、10在形式上的真实性没有异议，但是对其合法性、关联性及证明目的均有异议，首先，根据常庄社区居民委员会出具的证明以及客观实际情况，赵保锋在2001年结婚之后便不在该村居住，在该集体经济组织内部不享有权利和承担义务，对于涉案地块不享有分配的权利，因此不具备证据的合法性；其次，该组证据涉及的是地款的分配，与赵保锋是否属于新新〔2011〕1号文件所确定的安置对象没有必然关联，因此不具备证据的关联性；再者，该组证据仅仅是证明了赵保锋参与了一次地款分配的权利，但是不能够证明赵保锋属于新新〔2011〕1号文件所确定的安置对象、符合安置条件，更不能证明原告在陈庄村拥有土地、享受村民待遇并享受合法土地补偿权利。对证据11的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，首先该会议记录没有参会人员签名，尤其是该会议所涉及的议题是制定学院路南侧199.95亩土地款分配方案，具体是规定陈庄村哪些人员可以参与地款的分配，哪些人员不享有分配地款的权利，带有很明显的表决性质，但是该会议记录缺乏参会人员签名，无法确定哪些参会人员同意赵保锋享有分配地款的权利，哪些参会人员不同意赵保锋享有分配地款的权利，因此该会议记录的真实性、合法性均无法认定；其次，根据被告所提供的证据5常庄社区居民委员会出具的证明可以证明赵保锋早在2001年前便已经结婚出嫁，婚后一直没有在村里居住，且2007年前后在村组没有责任田。赵保锋在2001年出嫁之后在陈庄村不享有权利和承担义务，因此对于此次地款赵保锋根本不享有分配的权利，该会议记录显然违反法律规定，不符合客观事实，不具有证据的合法性，对此被告保留依法责令常庄居委会改正的权利；再者，该会议记录仅仅涉及的是制定学院路南侧199.95亩地款分配方案，与涉案安置房的分配没有任何关联，不具备证据的关联性；另外假设该会议记录是所有参会人员共同表决的情况，那么该会议仅仅是针对学院路南侧土地款的分配，只是说明赵保锋对此次地款分配享有权利，但是不能证明赵保锋属于新新〔2011〕1号文件所规定的安置对象，即在村庄改造范围内拥有合法房产，并在村集体经济组织内部享有权利和承担义务，由当地户口的被征地拆迁人。对证据12的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，该证明从证据形式来讲属于证人证言，在证人未到庭的情况下，该证明不能单独作为认定案件事实的依据，不具备证据的真实性与合法性。另外，对于享受村民待遇，应当是由所在的村组进行认定，而不是几个自然人就能认定的。对证据13的真实性、合法性没有异议，但是对其关联性和证明目的有异议，该证据与本案原告是否符合安置条件、享受安置待遇没有任何关联，不具备证据的关联性。原告证据12和13根本不能证明原告享受村民待遇，被告及第三人应当按照约定履行安置义务。对证据14的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，该证据系复印件，无法与原件核对，不具备证据的真实性与合法性；另外由于原告不符合安置条件，不享受安置待遇，故没有给原告分配安置住房，证据14不能证明其证明目的。对原告证据15赵国超出庭所作证言的真实性、合法性及证明目的均有异议。首先，该证人与原告系父女关系，属于法律意义上的重大利害关系，根据法律规定，该证人证言不能单独作为认定案件事实的依据。第二，因为原告基于本案同样的诉求及同样的事实理由向郑州市惠济区人民法院起诉新郑新区管委会一案，在该案审理过程中，该名证人参与了本案的整个审理过程，该案不但审理程序还审理了实体，因此被告认为证人对于本案的一些争议事实已经非常清晰和了解，那么在这种情况下，他就不符合证人作证的资格条件，因此其证言的真实性也无法认定。第三，根据证人的陈述，涉案老宅的四至与原告证据申请表显示的四至明显是不一致的，被告也无法确认原告诉争的老宅与其证据上所载明的老宅是否相一致。第四，被告认为原告提供的证人证言对于原告是否符合安置条件，是否享受安置待遇以及宅基地是否是合法宅基地，没有任何实际的意义。原告对被告证据发表质证意见如下：对被告第一组证据中证据1的证据三性无异议，但是该文件能证明被告未按照协议约定履行协议内容。对证据2中《道北社区陈庄二组房屋补偿清单》的真实性无异议；《道北社区陈庄二组房屋拆除验收清单》因原告不记得签署过该文件，对于其真实性有待查证。对被告第一组证据的证明目的不认可，该组证据证明原告领取了协议约定的其他补偿费及过渡费用，被告现在违约，未给原告进行房屋安置。第二组证据中证据3和4的关联性及证明目的不认可，该两份文件是案外人针对其所有的宅基地进行处置的协议，与涉案宅基地并非同一处，该两份文件与原告签署的协议内容基本一致，但是该二人却按照协议及新新〔2011〕1号文进行了房屋安置，被告唯独未给原告安置，明显是违约行为。对证据5中第一份证明的三性均不认可，一是该文件证明的部分内容与事实不符，村委会一直未将原告所在村组的责任田收回，原告在西亚斯占地款补偿中，一直享受承包地、责任田的征地补偿。二是村集体无权将原告的责任田收回，依据《农村土地承包法》第二十七条规定承包期内发包方不得收回土地，同时该法二十条规定耕地承包期限为30年，因此原告的耕地承包经营权尚未到期，任何单位无权收回原告的土地。该份文件描述村组调整时已经收回责任田既没有提供决定收回责任田的会议记录，也未经原告同意，更不符合法律规定。三是至于是否在村里居住不能作为是否享受村民待遇的衡量标准，原告在家周边务工，每遇节日特别是中秋、春节等重要节日，必然回家居住，这完全符合乡村民情，合情合理。四是该份文件能够证明原告的户口一直在本村组从未迁出，应该享受村民待遇，给予房屋安置补偿。对第二份证明的合法性不认可，该文件系在诉讼过程中收集的，不能作为证据使用；该证据中所述“一子一宅”与法律规定的“一户一宅”原则相违背；且房屋及宅基地的合法性问题需要严格按照法律规定的程序进行认定，常庄居委会无权对原告房屋及宅基地是否合法作出认定，且原告房屋拥有合法手续，根本不可能被认定为违法建筑。对证据6和7的三性无异议，对其证明目的不认可，该文件证明被告未按照文件规定对原告进行安置补偿。对第二组证据的证明目的不认可，原告认为通过新新〔2011〕1号和8号文件完全可以证明原告及其房屋所在宅基地完全符合安置条件。第二，原告房屋是否符合安置对象是由新新〔2011〕1号文件确定，如果被告认为原告不符合安置条件，应当由被告证明，被告不能将该证明义务强加给原告。第三，对于安置地点及安置标准完全可以通过新新〔2011〕1号文件确定。被告仅以协议的该条区别来否认原告享受安置条件是不符合协议及法律规定的。经庭审质证、合议庭评议，本院对上述证据认证如下：原告证据1和2系原件，被告虽不认可其真实性，但并未提供相反证据，故本院认可其真实性，可作为认定本案事实的依据，被告对原告的证明目的不予认可，这系本案争议焦点问题，将在本院认为部分中综合评述。原告证据3系复印件，被告不认可其真实性，本院无法核实其真实性，故不予采信。原告证据4同被告证据1，系涉诉协议，客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据，原被告对该证据的争议系本案核心争议，将在本院认为部分中综合评述。原告证据5和6同被告证据6和7，系新新〔2011〕1号和8号文件，客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据，但原被告的证明目的截然相反，这系本案核心争议，将在本院认为部分中综合评述。原告证据7《致陈庄居民的一封公开信》虽系复印件，但系公开信，原告作为陈庄村民是可以获取的，且公开信的内容与新新〔2011〕1号文件及在案其他证据的内容能够相互印证，可作为认定本案事实的依据，但原告据此证明“《协议书》约定的补偿标准及安置位置”的目的不能当然成立，本院不予采信。原告证据8、9、10，被告对其真实性无异议，可作为认定本案事实的依据，但被告对其合法性、关联性及证明目的均有异议，关于原告是否享受村民待遇及安置资格问题，将在本院认为部分中综合评述。原告证据11系复印件且无签章、无人签名，无法核实其真实性，被告对其真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，故原告据此证明其经村委会表决同意其享受村民待遇，本院不予采信。原告证据12系多人签名的证明，实质是证人证言，但未提交证明人的身份证件，证明人亦未到庭，无法核实证明人身份及其证言的真实性，且享受村民待遇应当经过法定表决和认定程序，故该证据本院不予采信。原告证据13系新农合医疗保险收据，时间为2018年10月6日，原告据此证明其享有村民待遇、被告及第三人应当按照协议约定履行安置义务不能成立，本院不予采信。原告证据14《公告》系原告用手机从村委会公告栏中拍摄的陈庄第三批次分房及选房公告，用于证明原告未被列入此次分房安置范围，本院予以采信。原告证据15即赵国超出庭所作证言，被告对其真实性、合法性及证明目的均有异议，对此本院认为，赵国超系原告赵保锋的父亲，也系涉案宅基地的原使用权人和房屋的原所有权人，赵保锋通过《分家协议》分得赵国超的上述权利，且参与了原告协议的签订、后续主张安置待遇、诉讼等事宜，与本案有重大利害关系，其证人证言不能单独作为认定本案事实的依据，本院将结合其他客观证据综合予以评述。被告证据2、3、4，原告对其真实性均无异议，本院亦予认可，可作为认定本案事实的依据；关于原告认为应当履行涉案协议对其进行安置的异议，系本案争议焦点，将在本院认为部分中综合评述。被告证据5系常庄居委会的两份证明，系其主张，对于其中原被告均无异议的赵保锋的家庭成员、其家庭在本村有三处宅基地及房屋、其弟弟赵宝明和赵保财已享有两处合法宅基地的安置政策等内容本院予以认可，对于原告有异议的其他内容，将在本院认为部分中综合评述。对被告证据1、6、7的认证意见，同对原告同份证据的认证意见。根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：原告赵保锋户籍地新郑市和庄镇陈庄**，现为新郑市中心城区新区常庄社区居民委员会。原告2001年结婚出嫁，但户户口未迁出，在陈庄。原告父亲赵国超（系男到女家）、母亲张水莲、姥爷张金梨、弟弟赵宝明、弟弟赵保财，均为原陈庄村村民，即常庄居委会居民。赵国超家原在本村有三处宅基地及房产。本案被诉原告编号为XDC201号的《拆迁补偿协议》所涉宅基地系原告家老宅，原告提供了1992年的《和庄镇补办宅基地使用手续申请表》，显示户主为赵国超，人口7人，原有房屋3间，1989年又盖房4间，四至东为路、南为张喜中，西和北为“公”，“新郑县车站乡常庄村陈庄十队”“新郑县和庄镇常庄村民委员会”签章，镇政府意见栏中由“新郑县和庄镇土地管理所”签章并注明“同意补办”。2009年9月22日，赵国超、张水莲与其子女赵保锋、赵宝明、赵保财签署《分家协议》，约定老宅（西邻张建军、南邻张喜忠，主房、北屋、东屋、西屋）宅房所有权归赵保锋所有；北院宅房归赵宝明所有；东院宅归赵保财所有，后期建房费用由父母和赵保财各自承担一半；另老宅主房父母拥有永久居住权。2011年1月14日新郑市中心城区新区建设管理委员会出台《新郑市中心城区新区建设管理委员会关于村庄改造的实施意见》（新新〔2011〕1号），对中心城区新区规划范围内使用集体土地并以村（居）民委员会为组织形式的聚集村落进行村庄改造，其中规定“（二）安置对象：安置对象为村庄改造范围内拥有合法房产并在该集体经济组织内部享有权利和承担义务，有当地户户口的被征地拆迁人。拆迁人的家庭有下列情形之一的成员，经村民组、村两委确定，也可列为安置对象……4．一户多宅的，只享受一处安置政策，多出的宅基地上房屋，只补偿不安置。……被拆迁人的家庭有下列情形之一的人员，不列入安置对象：……5．按有关政策规定不属于拆迁安置对象的其他人员。”“四、安置和补偿办法。（一）安置办法。安置住房采取宅基地与安置对象相结合的方式，即每处宅基地安置100平方米建筑面积的居住房，在此基础上每个安置对象再安置35平方米建筑面积的居住房加10平方米建筑面积的租赁房，或者每个安置对象安置55平方米建筑面积的居住房，人员安置标准在二者中选择其一。宅基地与安置对象的认定，由村民代表会议依据本意见和现有法律、法规、政策等讨论，并报村委会确定，新区管委会把关，最终以公示无异议的结果为准。宅基地与安置对象认定后各村要与拆迁户尽快签订安置协议。安置房屋的具体分配办法，由村、组讨论并报新区管委会批准执行。……（二）拆迁补偿办法。1．宅基地内砖混平房及楼房每平方米补偿房屋拆迁款320元，瓦房及门楼（3米以上）每平方米补偿房屋拆迁款280元，板房每平方米补偿房屋拆迁款180元，其他附属物不再补偿。”“五、奖励和优惠政策。……（二）农户搬迁后至安置住房交付前为生活过渡期，期间给予每人每月120元过渡费，过渡期间为18个月，费用在农户搬迁后一次性发放。超过18个月的每人每月发给200元过渡费，过渡费发放截止到安置房竣工验收合格交付之日。……”2011年3月7日新郑市中心城区新区建设管理委员会出台《新郑市中心城区新区建设管理委员会关于村庄改造的补充意见》（新新〔2011〕8号），补充规定了村庄改造安置开发比和板房规格及补偿标准两部分内容。2011年6月5日，道北社区居民委员会、新郑新区道北社区陈庄村庄拆迁改造指挥部、新郑市中心城区新区建设管理委员会署名发布《致陈庄居民的一份公开信》，其中载明“一、安置办法”，主要内容同新新〔2011〕1号文件规定的“安置办法”，特别写明“多处的宅基地，只享受一处安置政策，其余宅基地只补偿不安置。”“二、安置点位置及安置户型。”“三、地、地理位置优势“四、房屋补偿标准。按照《新郑市中心城区新区建设管理委员会关于村庄改造的实施意见》（新新〔2011〕1号文件）和《新郑市中心城区新区建设管理委员会关于村庄改造的补充意见》（新新〔2011〕8号文件）规定执行。”2012年5月20日甲方新郑市中心城区新区常庄社区居民委员会、乙方（户主姓名）赵保锋、丙方新郑新区道北社区陈庄村庄改造指挥部签订本案被诉《拆迁补偿协议》（编号为XDC201号），约定：“一、房屋拆迁补偿标准：按照新郑市中心城区新区建设管理委员会关于村庄改造的实施意见》（新新〔2011〕1号文件）和《新郑市中心城区新区建设管理委员会关于村庄改造的补充意见》（新新〔2011〕8号文件）的相关规定执行。乙方所有应补偿房屋的建筑面积以新郑市住房和城乡建设管理局实地测量结果为准。二、乙方宅基地四邻：东赵保财，西张建军，南张喜中，北空地。砖混建筑面积222.28平方米，瓦房及门楼（3米以上）建筑面积157.05平方米……总计金额人民币壹拾肆万叁仟肆佰肆拾元壹角（143440.1元）。三、过渡费用：乙方房屋拆迁后由甲、丙双方发放18个月过渡费，过渡费为每人每月120元，发放人员为赵保锋、张金梨、赵国超、张水莲（××）共计过渡费为人民币捌仟陆佰肆拾元整（8640元）。四、奖励：乙方在规定时间签订并切实履行本协议的享受奖励政策。在本协议签订后15日之内拆迁完毕的，每宅奖励10000元；否则不再奖励。五、补偿金、过渡费和奖金发放：乙方的补偿金和过渡费在协议签订之日起发放给乙方，乙方在收到补偿金和过渡费之日起，15日内必须拆除所有建筑物。应得奖金在房屋拆迁完毕，并经甲、丙双方验收合格，由甲方发放给乙方。六、房屋拆迁：……七、丙方的责任和义务：丙方作为上级主管部门全程监督本协议的实施。八、本协议未加约定或不明事项，由甲、乙、丙三方协商解决。九、本协议一式四份，甲、乙、丙三方各持一份，管委会存档一份。具有同等效力。十、本协议自签订之日起生效。”同时制作有《道北社区陈庄二组房屋补偿清单》，除载明平房及楼房、瓦房、门楼、板房、其他（石棉瓦棚、室外楼梯）的数量、标准、金额外，还载明过渡费4人，每人每月120元（暂发18个月），金额8640元。赵保锋在该补偿清单上签名捺指印，并写明“款已领，协议领走一份”。后赵保锋在《道北社区陈庄二组房屋拆除验收清单》上签名捺指印，载明原告涉案房屋于2012年5月31日拆除，赵保锋领取奖金10000元。此前的2011年5月25日、2011年11月28日赵保财和平彦玲（赵宝明代签，系赵宝明的妻子）就赵国超家的其他两处宅基地分别与甲方道北社区居民委员会、丙方新郑新区道北社区陈庄村庄改造指挥部签订编号为XDC040号和XDC192号的《拆迁补偿协议》，该两份协议与原告赵保锋XDC201号《拆迁补偿协议》相比，显著不同在于多了“七、安置点位置及安置标准”条款，内容为“安置点位置位于原陈庄村庄东南角。安置办法：按照《新郑市中心城区新区建设管理委员会关于村庄改造的实施意见》（新新〔2011〕1号）文件规定执行。”另协议中第三条过渡费用条款的表述也存在不同。赵保财和平彦玲协议的第三条过渡费用表述为“乙方房屋拆迁后至安置住房交付前为生活过渡期，期间给予应安置人员每人每月120元过渡费，过渡时间为18个月，超过18个月的每人每月发给200元过渡费，过渡费发放截止到安置房竣工验收合格交付之日。暂发放……。”2018年7月4日新郑新区管理委员会发布《公告》，主要内容为：常庄居委会将对陈庄居民进行第三批次分房，现将陈庄居民一、二组全部户主及家庭成员情况、房屋分配范围进行公示，请各位居民相互监督，住房分配工作组将据实核查，并及时公布核查的情况，本次公示内容公示期为3天，期满后将据此次公布的内容及核实结果统计具体分房户数（另行公示）。公示内容为1．住房分配方案；2．住房分配范围；3．常庄社区陈庄住房分房人员统计表。2018年8月6日常庄居委会发布《公告》告知第三批分房的选房事宜。原告称三批分房均未对原告进行安置分房。2018年11月6日原告在郑州市惠济区人民法院起诉被告新郑新区管理委员会及第三人常庄居委会，要求履行本案被诉《拆迁补偿协议》中关于房屋拆迁补偿标准的内容。该案中原告诉称，原告通过常庄社区及新郑新区管委会了解情况后得知，新郑新区管委会于2017年11月7日公布的《新郑新区回迁安置工作方案》中将原告列入已婚应迁出人员为由不予安置，但2012年《拆迁补偿协议》中房屋拆迁补偿标准是按照《新郑市中心城区新区建设管理委员会关于村庄改造的实施意见》（新新〔2011〕1号文件）和《新郑市中心城区新区建设管理委员会关于村庄改造的补充意见》（新新〔2011〕8号文件）规定，并未将原告列入不予安置对象范围，依据行政法规规章不溯及既往的基本原则，应按照签订协议当时的相关文件执行，共补偿原告155平方米的居住房。2019年6月该院作出（2018）豫0108行初126号行政裁定，以被告不适格为由裁定驳回原告的起诉。原告上诉后申请撤回上诉并经本院（2019）豫01行终624号行政裁定准许。2018年11月28日常庄居委会出具《证明》称：赵保锋于2001年结婚出嫁，赵保锋结婚后一直没有在村里居住，只是偶尔回村居住。2007年前后，村民调整村民承包地时已经给她的责任田收回，以后她在村组没有责任田。赵保锋的户户口一直挂在原来的村组，有迁出。2019年8月22日常庄居委会出具《证明》称：原告的姥爷张金梨原有宅基地一处，后由赵国超、张水莲继承，赵国超与张水莲生育一女二子，按“一子一宅”规定另批一处宅基地，其家庭共有两处宅基地。该户在拆迁过程中共发现3处房屋，分别为赵保锋、赵宝明、赵保财，居委会按规定确认该户拥有2处合法宅基地，分别为赵宝明、赵保财，超出宅基地上的房屋只补偿不安置。在实际分房过程中，该户已享受2处合法宅基地的安置政策（即1处合法宅基地安置100平方米住房），分别在赵宝明和赵保财名下。原告为证明其享受村民待遇、应当获得安置分房，向本院提交了《2006年西亚斯二期占地差价款分配名单》《2014年西亚斯占地补偿款分配人员公示（2019年3月29日）》及2019年4月11日的农村信用社储蓄存单，2019年3月23日《会议记录》，村民《证明》，2018年10月6日缴纳赵国超、赵保锋、张水莲“2019年医疗保险”收据。被告对于原告领取了2006年西亚斯二期占地差价款和2014年西亚斯占地补偿款，缴纳2019年新农合医疗保险费无异议，但认为与原告是否享有村民待遇无关，不能证明、也不认可原告享受村民待遇和安置资格。本案庭审后，本院责成被告提交了新郑新区管委会2017年11月7日公布的《新郑新区回迁安置工作方案》，其中规定“一、安置对象的界定。安置对象是指社区内部享有权利（享受居民福利待遇）和承担义务，在社区征地和房屋拆迁范围之内的有当地户户口或应当具有当地户口的被征地拆迁人。无户户口只能作为制定安置意见的一种参考依据，不能作为唯一依据。……（四）已婚应迁出户户口人员中安置对象的界定。．社区发布拆迁公告前已婚应迁出户户口人员，论户户口是否迁出本社区，能被确定为安置对象。2．社区发布拆迁公告前已婚应迁出户户口人员，户口还未拆迁本社区而又离异或丧偶并回本社区居住的，人及其子女不能被确定为安置对象。3．拆迁后至首套安置房分配之日，已出嫁女儿本人可被确定为安置对象（但不能重复享受安置待遇）。……二、宅基地的界定。1．合法宅基地是指社区居民在村改居之前，按照相关法律法规规定，由家庭或个人提出申请，村委会统一安排，并报相关土地部门审批备案的农村群众的居住用地；……4．虽然拥有合法宅基地手续，但居民户的宅基地拥有量超过“一孩一宅”的原则，超过部分不能界定为合法宅基地。……四、安置对象增减和年龄时间界定。1．安置对象界定时间，以居委会统一分配首套房当日零时为截止时间节点。2．安置对象人口变化以拆迁时本户享受居民待遇的人口为基准，到首套安置房分配当日零时，只增不减。……”原告庭审后提交了《新区第二社区回迁安置工作意见》，内容与被告提交的《新郑新区回迁安置工作方案》相同。庭后本院责成原被告提交与被诉原告XDC201号《拆迁补偿协议》格式条款相同的其他村民签订的《拆迁补偿协议》，原告称拆迁和安置时间过度拉长，很多人外出租房多次分搬家给弄丢了，有的人过度敏感，因种种原因不愿让看，害怕政府打击报复，现没有找到；被告称，赵保锋的情况比较特殊，没有村民的《拆迁补偿协议》与赵保锋的《拆迁补偿协议》格式条款相同。另查明，被诉原告XDC201号《拆迁补偿协议》“三、过渡费用”条款中，除原告外，其他发放过渡费的张金梨、赵国超、张水莲三人已经按照安置政策分配了人均35平方米的居住房和10平方米的租赁房。庭后，常庄居委会提交了《情况说明》及相应分房材料。当庭原告赵保锋及赵国超对于张金梨、赵国超、张水莲三人已经按照安置政策给予安置的事实也予认可。本院认为：本案争议焦点有三个，一是被告是否适格；二是原告起诉是否超期；三是原告诉请判令被告及第三人履行编号为XDC201号的《拆迁补偿协议》中第一条关于房屋补偿标准的约定，给予其155平方米的居住房安置的诉讼请求能否成立。一、关于被告是否适格问题在原告提起本案诉讼之前，原告已经就本案争议问题以新郑新区管理委员会为被告提起了诉讼，经生效行政裁定认定新郑市政府系本案争议的适格被告，并据此驳回了原告对新郑新区管理委员会的起诉。因此，虽然被告新郑市政府并非被诉协议的签约主体，但是其作为村庄改造合村并城工作的法定责任主体，依法应当对其下属新郑新区管理委员会以及委托居委会签订的被诉协议承担相应的法律责任。故新郑市政府系本案的适格被告。二、关于原告起诉是否超期问题虽然原告被诉《拆迁补偿协议》签订于2012年5月20日，但是原告据此诉争的安置房分配问题，直至2018年7、8月仍在安置房分配及选房过程中，且原告称此前的前两批分房，被告及第三人告知让其等到后面分房时再说，原告对此有一定的信赖利益。当2018年8月6日公告选房仍无原告后，原告于2018年11月6日在郑州市惠济区人民法院首次提起诉讼，经裁定驳回起诉后，另行提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。三、关于原告诉讼请求能否成立问题原告《拆迁补偿协议》第一条内容为“一、房屋拆迁补偿标准：按照新郑市中心城区新区建设管理委员会关于村庄改造的实施意见》（新新〔2011〕1号文件）和《新郑市中心城区新区建设管理委员会关于村庄改造的补充意见》（新新〔2011〕8号文件）的相关规定执行。乙方所有应补偿房屋的建筑面积以新郑市住房和城乡建设管理局实地测量结果为准。”原告认为根据该条的约定，被告及第三人认可了其安置资格，结合新新〔2011〕1号文件和新新〔2011〕8号文件的规定，应当给予其155平方米的居住房安置。但被告明确称该条款的内容仅是对被拆迁房屋本身补偿标准的约定，而不是认定原告系安置对象、应当给予原告安置的内容，原告已经取得拆迁房屋的对价补偿，《拆迁补偿协议》已经履行完毕。对于被诉《拆迁补偿协议》第一条的内容及其含义的理解，首先，从文义解释角度来解释，被诉《拆迁补偿协议》第一条的内容并不能直接解释出认可了原告的安置资格，要给予原告房屋安置，而要给原告赵保锋155平方米居住房的内容更是没有载明。同时，结合原告提交的被诉协议签订前发布的《致陈庄居民的一封公开信》告知的“四、房屋补偿标准。按照《新郑市中心城区新区建设管理委员会关于村庄改造的实施意见》（新新〔2011〕1号文件）和《新郑市中心城区新区建设管理委员会关于村庄改造的补充意见》（新新〔2011〕8号文件）规定执行”，以及被诉协议第一条中载明的“乙方所有应补偿房屋的建筑面积以新郑市住房和城乡建设管理局实地测量结果为准”，可以看出被诉《拆迁补偿协议》第一条约定的是房屋拆迁时房屋自身的补偿标准问题，而非安置问题。其次，从系统解释和整体解释的角度来解释，新新〔2011〕8号文件仅规定了村庄改造安置开发比、板房规格及补偿标准，不涉及安置资格认定问题，在被诉协议第一条中执行该文件，也只是房屋自身的补偿标准问题。而新新〔2011〕1号文件中规定的“四、安置和补偿办法”中“（一）安置办法”和“（二）拆迁补偿办法”是并列的，是完全不同的方法和标准，两个概念不存在包含或混用，亦或替代使用的关系。结合原告提交的被诉协议签订前发布的《致陈庄居民的一封公开信》及被告提交的XDC040号赵保财的《拆迁补偿协议》、XDC192号平彦玲（即赵宝明）的《拆迁补偿协议》均可见，“安置办法”与“房屋补偿标准”、“房屋拆迁补偿标准”是不同的概念。“房屋补偿标准”、“房屋拆迁补偿标准”是指被拆迁房屋本身的金钱补偿问题，而不包含房屋安置问题。纵观原告《拆迁补偿协议》文本，通篇未出现“安置”、“安置房”等字眼，包括“三、过渡费用”条款中也未出现“安置”或“安置房”；而赵保财和平彦玲（即赵宝明）的《拆迁补偿协议》中不仅有“七、安置点位置及安置标准”条款，而且“三、过渡费用”条款中也明确写明“乙方房屋拆迁后至安置住房交付前为生活过渡期，期间给予应安置人员每人每月120元过渡费，过渡期间为18个月，超过18个月的每人每月发给200元过渡费，过渡费发放截止到安置房竣工验收合格交付之日。”原告签订被诉协议前已经看到《致陈庄居民的一封公开信》，应当知悉“安置办法”和“房屋补偿标准”、“房屋拆迁补偿标准”存在本质不同，以及“多处的宅基地，只享受一处安置政策，其余宅基地只补偿不安置”的安置政策。赵国超一家，除岳父张金梨、妻子张水莲外，一女赵保锋2001年已出嫁、二子赵宝明和赵保财，却有三处宅基，确实存在“多处的宅基地，只享受一处安置政策，其余宅基地只补偿不安置”政策对赵国超一家如何适用和认定的问题。对此原告一家在签订协议时应当是明知的。从常理上讲，在原告及其父亲赵国超签订被诉协议时（赵国超称签订被诉协议时其在现场），应当会对协议的安置内容及其条款给予充分重视。第三，原告主张被诉《拆迁补偿协议》第一条中约定“按照《新郑市中心城区新区建设管理委员会关于村庄改造的实施意见》（新新〔2011〕1号文件）执行”，该文件规定“安置对象为村庄改造范围内拥有合法房产并在该集体经济组织内部享有权利和承担义务，有当地户户口的被征地拆迁人”，告符合上述规定，属于符合安置政策的安置人口，据此被诉《拆迁补偿协议》第一条的含义是按照新新〔2011〕1号文件规定给予原告安置。对此本院认为，新新〔2011〕1号文件规定的“安置对象”，除原告引用的上述内容外，该文件还有“一户多宅的，只享受一处安置政策，多出的宅基地上房屋，只补偿不安置”（该政策规定在《致陈庄居民的一封公开信》中已经明示），以及“按有关政策规定不属于拆迁安置对象的其他人员”等不列入安置对象的内容；且新新〔2011〕1号文件规定的“安置办法”中，除原告主张的每处宅基地安置100平方米，再给每个安置对象35平方米居住房加租赁房10平方米，或者安置55平方米居住房（二选一）外，还规定有“宅基地与安置对象的认定，由村民代表会议依据本意见和现有法律、法规、政策等讨论，并报村委会确定，新区管委会把关，最终以公示无异议的结果为准。宅基地与安置对象认定后，各村要与拆迁户尽快签订安置协议。安置房屋的具体分配办法，由村、组讨论并报新区管委会批准执行”的规定。事实上，2017年11月7日新郑新区管理委员会制定的《新郑新区回迁安置工作方案》，明确规定“（四）已婚应迁出户户口人员中安置对象的界定。．社区发布拆迁公告前已婚应迁出户户口人员，论户户口是否迁出本社区，能被确定为安置对象”，该规定已经明确原告赵保锋不属于安置对象。虽然原告提交了占地补偿款分配人员公示、《会议记录》、村集体成员《证明》、新农合医疗保险收据等证明其享受村民待遇和安置资格，但是原告并未提交证据证明其在被诉《拆迁补偿协议》签订前或签订时，已经按照新新〔2011〕1号文件规定的“宅基地与安置对象的认定”程序，经过了认定程序并被认定为安置对象、享有安置资格，并以此印证其所签被诉《拆迁补偿协议》第一条内容涵盖对原告安置的内容。同时，是否享有受村民待遇和安置资格，是否符合宅基地和安置对象的认定标准，首先应当由村民代表会议讨论并报村委会确定，这属于村民自治范围内的事项，本院无权在原告被诉《拆迁补偿协议》并未明确约定安置内容的情况下，另行认定原告的村民待遇和安置资格。综上，原告依据其对被诉《拆迁补偿协议》第一条“房屋拆迁补偿标准”内容的理解，或是基于原告所称签订协议时工作人员告知“原告的协议和其他村民协议都一样、别人有什么原告也有什么”，诉请判令被告和第三人履行该条约定，给予原告155平方米的居住房安置，缺乏明确的协议基础，本院不予支持。原告如认为其依法应当享受村民待遇和拆迁安置待遇，是合法合政策的宅基地和安置对象，而2017年11月7日新郑新区管理委员会制定的《新郑新区回迁安置工作方案》的规定排除了其安置资格，侵害其合法权益，被告应当给其安置房，可以依法另行主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告赵保锋的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵保锋负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  何信丽审判员  魏丽平审判员  徐 滢二〇一九年九月二十七日书记员  李艳歌附录：《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。