西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初1716号 原告王巧玲，女，汉族。被告西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区。法定代表人杨仁华，主任。委托代理人张媛媛，该单位工作人员。委托代理人李凯，陕西洪振律师事务所律师。原告王巧玲诉被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月5日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月16日公开开庭审理了本案。原告王巧玲，被告高新管委会委托代理人张媛媛、李凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月12日，被告高新管委会向原告作出行政强制拆除决定书，决定强制拆除原告在甘家寨社区的违法建筑物。2018年12月27日，被告组织相关人员对原告所加盖的建筑物予以拆除。原告王巧玲诉称，其房屋位于西安市高新区XX社区XX号楼XX单元。2018年9月12日，被告向原告作出了《行政强制拆除决定书》（西高新强拆字高新违建[2018]第128号）。2018年12月27日开始，被告组织人员将原告房屋的加建部分强制拆除。原告认为，被告强拆原告房屋的行为违法，具体理由如下：一、被告没有强拆原告房屋的法定职权；二、被告强拆原告房屋实体违法；三、被告强拆原告房屋的程序违法；四、被告强拆原告的房屋没有任何法律依据。为维护自身合法权益，原告依据《行政诉讼法》及相关法律的规定，对被告的强拆行为提起行政诉讼，诉讼请求：1.判决确认被告于2018年12月27日强拆原告位于XX社区XX号楼XX单元房屋的行为违法；2.被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：1.通知、甘家寨社区改造平面图统一规划统一外观、户型放大图、甘家寨社区证明、资产证明、甘家寨居民委员会推荐函、甘家寨全体村民诉求签名、图片、通话截屏4张。证明原告加建房屋经过村上同意，是村上统一规划之后原告实施的行为。2. EMS快递单截屏及建房申请书。证明原告涉案房屋属于未批先建，不属于违法建筑，原告在房屋建造结束后，于2018年11月24日向西安市规划局高新分局邮寄建房申请书，西安市规划局高新分局针对原告的申请未作出处理。3.西高新强拆字高新违建[2018]第128号行政强制拆除决定、紧急公示告知、照片十张。证明西安市城市管理局高新分局于2018年10月3日拆除原告房屋上的防护网和窗户，并在2018年12月27日正式拆除了原告的房屋，被告强拆行为违法。被告高新管委会辩称，一、被告具有作出《行政强制拆除决定书》并责成有关部门进行强制拆除的相应职权。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条：XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《西安市XX乡规划条例》第七十一条规定：城市管理部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可依法申请人民法院强制执行。根据以上法律和地方性法规的规定，建设工程所在地县级以上地方人民政府有权责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。另根据《西安市开发区条例》第四条“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权”以及第十条“开发区管理委员会行使下列职权：（四）负责开发区内的国土资源、规划、建设、房屋、市容、市政公用、环境保护、园林绿化的管理”的规定，被告作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为行使市级政府的管理职权。因此，作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为管理行使市级政府的管理职权，根据《行政强制法》第三十七条、《XX乡规划法》第六十八条、《西安市XX乡规划条例》第七十一条的规定，被告有权作出《行政强制拆除决定书》并责成有关部门进行拆除。依据以上规定,被告具有组织实施强制拆除行为的法定权限,原告认为被告没有强拆其房屋法定职权的说法有悖于法律规定,不能成立。二、原告所涉房屋违法事实客观存在。经被告查明:2007年,XX村XX村被依法征收,征收机关通过统一设计、统一规划为该村包括原告在内的拆迁村民按照每户一栋独立三层(每层约120m²)标准进行安置,但原告在此基础上又加盖多层房屋。《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条规定:“在城市 、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。《西安市XX乡规划条例》第四十条规定:“在城市、镇规划区内新建、改建、XX镇XX房的,应当向规划行政管理部门提交下列材料,书面申请办理建设工程规划许可证：……”2006年,西安市规划局向被告回复称(《西安市规划局关于西高新函［2006］58号的回复》),西安市规划局高新分局在“西绕城高速以东,丈八北路以西、XX路XX段北侧200米以南23平方公里以及西汉高速和韦斗路夹角5.5平方公里”区域范围内行使城市规划管理职能,根据该函内容,原告所加盖房屋位于西安市城市规划区内。依据以上法律、规范文件等,加建房屋需经规划主管部门审批,且应取得《建设工程规划许可证》,但原告加建房屋未办理任何审批手续,不但违反了我国对城市建筑空间布局进行管理和控制的法律规定,也置他人的生命和财产于不顾,其行为属于未取得规划许可进行建设的违法行为。2018年5月15日,西安市规划局高新分局作出《西安市规划局高新分局关于甘家寨社区违法建设认定的函》,明确认定了包括原告在内的甘家寨社区多户居民未取得建设工程规划许可证进行建设,属于违法建设行为,建议相关行政机关依法进行拆除。三、被告作出《行政强制拆除决定书》程序合法。（一）市城管局依法对原告作出的行政处罚，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。1、市城管局对原告的违建行为具有行政处罚权。《西安市城市管理综合行政执法条例》第十条(二)款规定:XX乡XX市场管理方面法律、法规、规章的规定,查处未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境的行为,配合规划部门拆除违法建设。《西安市XX乡规划条例》第六十八条规定:未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由城市管理部门责令停止建设,尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法所得,可以并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款。2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》第三项规定:按照XX乡规划法相关规定和实际管理要求,本着“查、处分离”的原则开展我市违法建设查处工作。即违法建设的巡查、认定由规划部门负责;违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除等具体执法工作由城市管理部门负责并组织实施。另依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条:城管部门根据规划部门的认定意见,按照法定程序下达法律文书,并负责违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作。强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此,依据以上地方性法规、规范性文件等规定,市城管局有权对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。2、市城管局对原告的行政处罚合法有效。市城管局对违建现场进行勘验,制作了《现场勘验笔录》,确认了违法事实;于2018年8月18日向原告送达了《责令停止行政违法行为通知书》,要求原告停止违法行为,听候处理。但原告并未履行该义务;市城管局据此又于2018年8月20日,依法向原告下发了《行政处罚预先告知书》,责令原告二日内自行拆除违法建筑物;在原告拒绝履行的情况下,市城管局于8月24日向原告下发了《行政处罚决定书》,责令原告三日内自行拆除违法建筑物;在原告拒绝履行的情况下,市城管局于8月28日向原告下发了《催告通知书》,责令原告三日内自行拆除违法建筑物。(二)被告依据市城管局作出的《行政处罚决定书》和《催告通知书书》,作出《行政强制拆除决定书》合法有效。在市城管局催告后原告既没有履行指定的义务也没有陈述和申辩的情况下,2018年9月12日,被告依法向原告作出并送达了《行政强制拆除决定书》。在《强制拆除决定书》送达过程中,因原告拒绝配合,行政机关参照《民事诉讼法》第八十六条的规定,被告将相关法律文书留置于原告的住所,并采取了拍照方式记录了送达过程,文书的送达程序合法有效。因此,被告在市城管局作出行政处罚决定书并向原告催告履行后,依法作出《行政强制拆除决定书》,依据的事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。(三)被告责成行政机关对违法建筑实施强拆,符合法律规定。针对甘家寨的违法建设问题,被告已经按《行政强制法》第四十四条的规定进行了公告。早在强制拆除前的2018年8月23日,被告即组织相关行政机关对甘家寨违法建设的行为发布了《关于全面拆除违法建设项目的联合通告》,通告明确未取得规划许可证的建设行为均属违法建设,限期自拆,否则政府将予以强制拆除。此外,法律并未规定行政相对人对公告有任何救济权利,公告仅仅是强制拆除前的一个形式上的程序而已。如前所述,在强制拆除以前行政机关作出诸多法律决定,原告均未行使陈述和申辩权,更没有进行复议和诉讼。被告根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条:“XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”责成行政机关依法强制拆除,责成行为显然是内部程序,被告责成行政机关强制拆除符合法律规定。综上所述,被告根据市城管局作出的行政处罚决定书和催告书作出《强制拆除决定书》,并依据《XX乡规划法》第六十八的规定,责成相关部门进行强制拆除的行为符合法律的规定,应当驳回原告的诉讼请求。被告高新管委会向本院了提交以下证据：1.西安市规划局关于西高新函［2006］58号的回复。证明在城市规划区内加建房屋需要经规划部门审批，且应取得《建设工程用地规划许可证》，但原告加建房屋未办理任何审批手续，其行为属于未取得规划许可建设的违法行为。西安市规划局高新分局有权对辖区范围内违法建设依法进行认定。2. 西安市人民政府专项问题会议纪要、《西安市规划局  西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》（市规发［2017］50号）。证明市城管局有权依据2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议纪要》和《西安市规划局  西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》中关于违法建设查处的规定，对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。被告有权对违法建设组织实施强制拆除，被告行为没有超越法律规定的权限，应当予以维持。3.西安市规划局高新分局关于甘家寨社区违法建设认定的函及附件甘家寨违法加盖统计表。证明原告所加盖房屋属于违法建设，依法应当予以查处，规划部门建议责令停止建设后予以拆除。4.西城管执罚字高新违建[2018]第128号行政处罚决定书、西城管强催告字[2018]第128号西安市城市管理综合行政执法局催告通知书。证明被告作出《行政强制拆除决定书》所依据的事实清楚、证据确实充分。5.西高新强拆字高新违建[2018]第128号行政强制拆除决定书、送达回证和张贴照片。证明被告在市城管局作出行政处罚决定书和催告通知书后，依法作出行政拆除决定书，事实清楚，证据确实充分，法律适用正确，程序符合法定要求。6.关于全面拆除违法建设的联合通知、两委会通告。证明被告已经按照行政强制法第四十四条的规定履行了强制拆除前的公告程序。经庭审质证，原告对被告提交的证据1，真实性和证明目的均不认可。对被告提交的证据2，真实性无法确认，原告没有见过这些文件，证明目的不认可，被告无权拆除原告的房屋，被告拆除行为违法。对被告提交的证据3，真实性认可，证明目的不认可，原告在自己房屋上建设的房屋，是有规划的，不是随便建的。对被告提交的证据4，真实性认可，确实在原告的门上帖过，证明目的不认可。对被告提交的证据5，真实性认可，证明目的不认可。原告就市城管执法局作出的处罚决定书，已经向法院提起行政诉讼，处罚决定书在诉讼过程中，房屋合法与否还没有确定，被告就作出强制拆除决定书，被告是在诉讼期间内拆除了原告的房屋，被告不应该拆除，被告强制拆除原告的房屋违法。对被告提交的证据6，真实性和证明目的均不认可。通知通告是在诉讼期间张贴的，被告的执法程序违法。被告对原告提交的证据1，真实性和证明目的均不认可，村委会是村民自治组织，不是规划部门，无权同意原告是否加盖房屋，村委会是否有授意不影响原告违法加盖建筑物的行为。对原告提交的证据2，真实性认可，证明目的不认可，针对原告的违法加建行为，是2018年8月份进入执法程序的，而原告的申请书是2018年11月份提出的，在被告查处的时候原告的建筑就是违法建筑。对原告提交的证据3中，行政强制拆除决定书真实性认可，紧急公示告知真实性不认可，照片1、2真实性关联性不能认可，照片3、4真实性认可，证明原告存在加盖房屋的情形，照片5、6、7、9、10真实性不能认可，照片8只认可房屋外面的图片，证明目的均不认可。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据，因客观真实，来源合法，且与本案有关联性，对真实性依法予以确认。对被告提交的证据，因形式合法，内容真实，对真实性依法予以确认。经审理查明，2018年5月15日，西安市规划局高新分局向西安市城市管理综合行政执法局高新分局作出西高规函（2018）6号《关于甘家寨社区违法建设认定的函》，该函称在位于科技四路以北，科技二路以南，白沙路以西，高新路以东甘家寨社区东西两区存在楼顶加盖行为（三层以上均为违法加盖部分），共计243户，建筑面积约104280㎡，上述建筑均未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条之规定，属于违法建设；建议责令停止违法建设，予以拆除。为此，甘家寨社区两委会于2018年8月13日作出通告，西安高新技术产业开发区城市管理局等12家单位于2018年8月23日联合作出《关于全面拆除违法建设的联合通告》。2018年8月24日，市XX城管执罚字高新违建[2018]第128号《行政处罚决定书》，责令原告在该决定书送达之日起三日内自行拆除违法建筑物，同时该决定书还告知原告：“如不服本决定，可在接到决定书之日起六十日内向西安市人民政府申请复议，也可以在六个月内直接向西安铁路运输法院起诉”。2018年8月28日，市XX城管强催告字（2018）第（128号）《催告通知书》，内容为限原告三日内限期拆除，如有异议可以提出陈述申辩，逾期不履行处罚决定且无正当理由的，市城管局将作出强制执行决定。此后，原告未主动拆除违法建设的构筑物。2018年9月12日，被告高新管委会向原告作出西高新强拆字高新违建[2018]第128号《行政强制拆除决定书》，决定强制拆除原告位于西安市XX社区XX号楼XX单元的违法建筑物。据此，被告组织相关单位拆除了原告所加盖的建筑物。本院认为，行政机关应当严格按照法定程序实施行政行为，即使对违法建筑的强制拆除，也要严格遵循《中华人民共和国行政强制法》的规定。关于被告是否具有实施强制拆除行为的法定职权问题。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条规定：“XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《西安市XX乡规划条例》第七十一条规定：“城市管理部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可以依法申请人民法院强制执行。强制拆除过程中发生的相关费用，由违法建设的单位或者个人承担。”据此，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权，县级以上人民政府可以责成规划、土地、建设等相关部门具体实施强制执行措施。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》(行政规章）第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。《陕西省经济技术开发区条例》第四条规定：“开发区设立管理委员会。管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，代表本级人民政府对开发区行使管理职权。”《西安市开发区条例》第四条规定：“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。”同时，依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》，强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告高新管委会作为西安市人民政府的派出机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，具有实施强制拆除行为的法定职权。关于被告实施的强拆行为程序是否合法问题。首先，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。” 本案中，被告虽提供了《两委会通告》及《联合通告》，但两份通告的落款时间分别为2018年8月13日和2018年8月23日，均在强制执行决定作出前；从内容上看，上述通告与行政强制法44条规定的强制拆除公告无关，本案被告在强拆过程中未依法进行公告，属程序违法。其次，2018年8月24日，市城管局向原告作出《行政处罚决定书》载明了当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，法律规定当事人在法定期限内不诉讼不复议又不拆除的，行政机关方可强制拆除。被告高新管委会在诉讼期限未届满的情况下即将原告房屋强制拆除完毕，被告的拆除行为显然不符合行政强制法的规定。综上，被告高新管委会强制拆除行为违反行政强制法的规定，因涉案房屋已被拆除，强制拆除行为不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会强制拆除原告王巧玲位于西安市XX社区XX号楼XX单元的房屋上加盖建筑物的行为违法。案件受理费50元，由被告西安高新技术产业开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                    审  判  长     王  静人民陪审员     肖恒有人民陪审员     安  岚 二〇一九年九月三十日                           书  记  员     周  阳  1