内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）内25民终1006号 上诉人（原审原告）：西乌珠穆沁旗正兴房地产开发有限责任公司。 法定代表人：郑某1。 委托诉讼代理人：刘某1。 委托诉讼代理人：郑某2。 被上诉人（原审被告）：西乌旗富龙城镇供暖有限责任公司。 法定代表人：徐某。 委托诉讼代理人：赵某。 委托诉讼代理人：刘某2，内蒙古善正律师事务所律师。 上诉人西乌珠穆沁旗正兴房地产开发有限责任公司因与被上诉人西乌旗富龙城镇供暖有限责任公司合同纠纷一案，不服西乌珠穆沁旗人民法院（2019）内2526民初87号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月2日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人(原审原告)西乌珠穆沁旗正兴房地产开发有限责任公司的委托诉讼代理人刘某1、郑某2，被上诉人(原审被告)西乌旗富龙城镇供暖有限责任公司的委托诉讼代理人赵某、刘某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 西乌珠穆沁旗正兴房地产开发有限责任公司上诉请求：请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。本案的诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由：一、一审判决认定事实不清的要点，1、2018年10月22日双方签订的《关于供热管网建设的协议》的法律依据是（2009）8号西乌旗党政联席会议纪要和西乌旗住房和城乡建设局证明。而这一法律依据是违反国务院及内蒙古政府的命令性规定，一审法院对协议书的违法事实未给予认定，保护了违法的协议书和被上诉人非法收费利益。2、被上诉人收取供热管网费没有办理行政许可，该公司的收费许可证上也没有可以收取“供热管网费”的许可内容，被上诉人收取此费用已超出经营范围，对此非法收取的行为也未作出合法与否的认定，也从客观上保护了被上诉人的非法收取利益。3、一审对被上诉人强制收取协议书以外的打压费（每平米两元），共计63434.44元，是否属于合法收费行为也未给予认定，属于漏判。4、一审判决对被上诉人提供的收费法律依据、提交的证据和意见全部予以采纳，对上诉人提交的证据没有做分析认定，甚至没有写审理查明的事实就直接进入本院认为部分，法律文书格式不对，片面认定被上诉人的证据，损害了上诉人的合法权益。5、上诉人与被上诉人签订《关于供热管网建设的协议》之前于2018年9月25日已经向西乌旗发展和改革局投诉了富龙热力的违法行为，2019年9月29日西乌旗发展和改革局以西发改函字（2018）104（原件保存在西乌旗法制办）确认西乌旗富龙热力的收取入网费行为违法。当时正是供暖季节，由于上诉人不给富龙热力交入网费和打压费，不给供暖，为了保护居民的合法利益，上诉人被迫签订了上述协议。二、一审法院适用法律不当，1、本案适用法律的争议焦点为双方签订的协议是否违反了合同法五十二条（五）违反法律、行政法规的强制性规定，上诉人认为双方签订的《关于供热管网建设的协议》违反了行政法规的强制性规定。2001年4月16日《国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》、内政发(1999)12号这两个行政法规明确规定不允许收取集中供热管网费。一审法院认为这两个文件不是行政法规。事实上合同法五十二条这个法条是效力性规定，指法律及行政法规明确规定违反了这些禁止性规定将导致无效或者不成立，但是如果违反了这些禁止性规定的合同继续履行，将损害国家利益，社会公共利益和第三人重大利益，西乌旗富龙热力收费行为是违反管理型规定的，上诉人提交的文件都属于行政法规，依法应当确认无效。 被上诉人西乌旗富龙城镇供暖有限责任公司辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。 西乌珠穆沁旗正兴房地产开发有限责任公司向一审法院起诉请求：一、请求认定原、被告签订《关于供热管网建设的协议》无效。二、请求人民法院判令被告返还原告支付的供热管网费用，共计6025865.6元。三、本案诉讼费用由被告负担。 一审法院认为，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。本案中，原告要求被告退还已付供热管网费用的前提条件是双方签订的《关于供热管网建设的协议》是无效的。但是，原、被告所签订的《关于供热管网建设的协议》中明确约定了管网建设费的支付标准，该约定内容并没有违反国家法律和行政法规的强制性规定，同时亦不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的其他情形。故上述《供热协议》中，关于管网建设费的约定内容应为有效，且原告已按约定履行了支付管网建设费的义务，且《供热协议》已经履行完毕。现原告要求被告退还的请求无法律依据，故对原告的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十四条，参照最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法若干问题的解释》（一）第四条之规定，判决：驳回原告西乌珠穆沁旗正兴房地产开发有限责任公司的诉讼请求。案件受理费已减半收取26990.53元，由原告负担。 本院二审期间，上诉人提交新证据1、锡林郭勒司法局文件，锡司办（2019）176号。2、西乌旗发展和改革局价格投诉受理书、价格举报处理结果告知书。3、西乌旗八家企业联名反映情况。4、年审报告书。以上证据证明被上诉人收取的费用没有法律依据。被上诉人的质证意见为，上述证据不属于行政法规。 本院审理查明的事实为，上诉人（甲方）与被上诉人（乙方）于2018年10月22日签订《关于供热管网建设的协议》，协议约定1、乙方负责城区主管网至小区各栋楼楼前小井段支线管网的施工建设。施工费为每平米30元，供热管网建设费为每平米50元。2、乙方根据2009年8号西乌旗党政联席会议纪要和西乌旗住房和城乡建设局证明，向甲方收取80元每平米收取供热管网建设费。（施工费包括：材料施工冲洗打压验收后期维护等费用）。3、甲方申请接热面积为20323.32平方米，管网建设费为1625865.60元。4、因西乌旗金山发电有限公司修建电厂至巴拉嘎尔高勒镇城区供热管道，占用甲方土地，占地补偿费为440万元，甲乙双方于西乌旗金山发电有限公司同意三方债权债务互抵，抵顶内容为：甲方抵顶对乙方的440万元管网入网费，乙方抵顶440万元为西乌旗金山发电有限公司的购热费，西乌旗金山发电有限公司抵顶对甲方的占地补偿款。5、甲方其余管网建设费以现金或转账方式支付给乙方。2018年12月15日，甲方西乌金山发电有限公司、乙方西乌珠穆沁旗正兴房地产开发有限责任公司、丙方西乌珠穆沁旗富龙城镇供暖有限责任公司签订《三方债权债务抵销协议》，后被上诉人进行了管网建设，上诉人向其支付了相关费用。后上诉人认为被上诉人收取的费用不当，向西乌珠穆沁旗发展和改革局进行举报，并诉至人民法院。 本院认为，本案的争议焦点为，双方所签订的《关于供热管网建设的协议》是否无效的问题。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。上诉人出示1、计价格2001（585）号关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知；2、内蒙古自治区人民政府关于整顿规范全区城市市政公用设施建设配套费收费标准和加强征收管理工作的通知。3内蒙古自治区发展计划委员会、财政厅关于停止征收供热设施建设改造费的通知，认为该协议违反了上述行政法规的规定，属于无效合同。 行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照《行政法规制定程序条例》的规定而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称；是指国务院根据宪法和法律按照法定程序制定的有关行使行政权力，履行行政职责的规范性文件的总称。行政法规的制定主体是国务院，行政法规根据宪法和法律的授权制定、行政法规必须经过法定程序制定，行政法规一般以条例、办法、实施细则、规定等形式做成。发布行政法规需要国务院总理签署国务院令。上诉人所举证的上述文件，无论制定方或发布形式均不符合行政法规的规范，故上述政府文件并不属于行政法规的范畴。上诉人主张的双方签订的协议违反了上述文件应导致合同无效的主张，本院不予采纳。对于上诉人主张的被上诉人收取费用不合理或者没有法律依据的问题，《中华人民共和国民法总则》第一百二十二条规定：因他人没有法律依据，取得不当利益，受损害的人有权请求其返还不当得利。上诉人可以另行主张。 综上所述，西乌珠穆沁旗正兴房地产开发有限责任公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费53981.06元，由西乌珠穆沁旗正兴房地产开发有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 黄  涛 审判员 锡林塔娜 审判员 王 志 刚 二〇一九年九月三十日 书记员 郭 淑 雯