贵州省三穗县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔2624行初83号原告：龙国庆，男，1957年8月8日出生，侗族，住贵州省贵阳市南明区。委托代理人：周福海，男，1942年9月23日出生，汉族，住贵州省凯里市，贵州惠启建筑劳务有限公司总顾问。原告：罗铖，男，1952年2月25日出生，汉族，住贵州省凯里市。委托代理人：潘文爵，贵州贵信律师事务所律师。被告：凯里市自然资源局。住所地：凯里市未来城国安社区2楼（现住所地：凯里市民族风情园嘉瑞禾2号楼）。法定代表人：李福海，该局局长。委托代理人：杨光海，该局工作人员。委托代理人：杨灵，贵州兄弟律师事务所律师。被告：凯里市人民政府。住所地：凯里市行政中心。法定代表人：杨波，该市市长。委托代理人：欧明华。原告龙国庆、罗铖不服被告凯里市自然资源局、凯里市人民政府地质矿产行政管理一案，于2019年4月15日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号《指定管辖决定书》的决定，本院于同日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭进行了审理。原告龙国庆及其委托代理人周福海、原告罗铖，被告凯里市自然资源局的委托代理人杨光海、杨灵，被告凯里市人民政府的委托代理人欧明华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原凯里市国土资源和规划管理局（下文简称“原凯里市国土规划局”）于2018年11月7日对原告龙国庆、罗铖作出凯国土规划罚〔2018〕40号《行政处罚决定书》（下文简称《行政处罚决定书》），认定龙国庆、罗铖未取得《采矿许可证》的情况下，擅自于2018年4月下旬至2018年9月4日期间合伙在凯里市别牙（地名）开采毛石。其行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》（下文简称《矿产资源法》）第三条第三款的规定，构成非法采矿，遂根据《矿产资源法》第三十九条第一款、《贵州省矿产资源条例》（下文简称《矿产资源条例》）第三十四条第一款的规定，决定处罚如下：“一、对龙国庆、罗铖非法采矿行为处以人民币拾万元整（￥100000.00）罚款；二、对龙国庆、罗铖非法开采并堆放在金山大道南侧、逸景高山北侧处空地上的310立方米毛石予以没收；三、对龙国庆非法出售20立方米毛石所得人民币捌佰肆拾元整（￥840.00）予以没收”。原告龙国庆、罗铖诉称，2016年末，原告罗铖与柏涛、黎俊、三人响应建设大美黔东南的号召，在凯里市小高山建设“别牙农夫山庄”项目。后因资金周转困难，三人于2018年4月3日将该项目转让给原告龙国庆的贵州惠启建筑劳务有限公司（下文简称“惠启公司”）。惠启公司接受该项目后即进行场地施工，并于同年9月10日将项目在凯里市发展和改革局备案登记。同年11月7日被告以原告施工过程中取石行为构成非法采矿为由对原告作出《行政处罚决定书》。该行政处罚认定事实不清，龙国庆与罗铖是项目转让而非合伙关系，原告实施场平施工不是为从采石中获利，而是为项目的后期作准备，系取石并非采矿行为；处罚明显不当，原告仅出售20立方米共840元，被告却处罚100000元，违反行政比例原则；该行为系惠启公司的行为，应当由公司承担，而非龙国庆本人承担；被告行政行为程序违法，执法过程中未出示执法证件和通知当事人到场，未告知当事人采取行政强制措施的理由、依据及其享有的陈述、申辩权利和救济途径，未制作现场笔录和听取当事人的陈述、申辩，拆除和带走挖掘机电脑主板时未制作当场查封、扣押决定书和清单。综上所述，被告凯里市自然资源局所作出行政行为依法应当撤销。被告凯里市人民政府错误的维持了《行政处罚决定书》依法也一并予以撤销。原告龙国庆、罗铖向本院提交的证据：1.二原告身份证，拟证明原告诉讼主体适格；2.《行政处罚决定书》，拟证明被告处罚事实错误；3.⑴《行政复议申请书》、⑵《行政复议决定书》，拟证明原告申请复议，被告凯里市人民政府作出错误决定；4.《项目转让协议书》，拟证明龙国庆是办理民营企业投资开发工作，与罗铖是项目转让关系；5.⑴项目规模表、⑵资金投入表、⑶土地租赁协议，拟证明龙国庆按照协议进行开办企业前期工作，未与罗铖合伙开采毛石；6.⑴情况说明、⑵凯里市发展和改革局服务事项决定受理通知书，拟证明龙国庆为使企业取得成效努力工作的事实；7.⑴凯开林罚权告字[2018]第001号《林业行政处罚先行告知书》、⑵凯开林罚字[2018]第001号《林业行政处罚决定书》、⑶中国建设银行客户专用回单，拟证明龙国庆采用先上车后补票的模式进行实地施工，在施工中因没有取得林业部门相关手续擅自开挖、取石、场平，损坏了林地，林业部门已进行处罚，但该处罚主体错列为罗铖，与事实不符。同时惠启公司已向林业部门提交申请手续，林业部门已经受理；8.⑴营业执照、⑵贵州省企业投资项目备案说明，拟证明龙国庆在施工作业，遭到凯里市自然资源局执法人员调动公安人员非法欺压；9.⑴黄再金证言、⑵龙向锦证言，拟证明凯里市自然资源局2018年9月4日在原告工地现场执法的行为违反了《行政强制法》第十八条之规定，程序严重违法；10.关于对贵州惠启建筑劳务有限公司来函要求出具“别牙农夫山庄”项目占用林地情况的函，拟证明龙国庆来凯里进行投资开发的事实。被告凯里市自然资源局辩称，被告接到鸭塘街道反映原告涉嫌非法采矿线索后，于2018年9月14日进行了立案调查，查明龙国庆、罗铖在未取得《采矿许可证》的情况下，以建设“别牙农夫山庄”为名，擅自于2018年4月下旬至9月4日在凯里市别牙（地名）处开采毛石，其行为违反《矿产资源法》第三条第三款的规定，构成非法采矿。同时查明罗铖有被凯里林业行政部门行政处罚后继续开挖的行为和龙国庆、罗铖有在发布《关于严厉打击非法采矿行为的通知》后的严打期间顶风作案以及其施工人员现场阻碍被告执法人员执法的情节，其行为性质较恶劣，应当从重处罚。被告所作出的行政行为经负责人、部门负责人会审讨论，处罚前已向原告送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，并根据原告申请，组织了听证。因原告陈述、申辩理由不成立，被告依法向其作出《行政处罚决定书》。综上，被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告凯里市自然资源局向本院提交的证据、依据：1.⑴违法线索登记表；⑵①责令停止违法行为通知书、②证据先行登记保存通知书、③证据保存清单；⑶①核查报告、②立案审批表；⑷①证明、②贵州省企业投资项目备案证明、③身份证复印件、④现场图片、⑤收款收据、⑥收据、⑦情况说明、⑧讯问笔录；⑸①林业行政处罚决定书、②责令停工通知书、③收条；⑹①现场勘测笔录、②实测图、③凯里市土地利用现状截图、④凯里市土地利用总体规划截图，拟证明被告接到反映有人在凯里市小高山（别牙）处非法采矿线索后前往现场进行初步核查。经查，龙国庆、罗铖在未取得采矿许可证的情况下，以建设“别牙农夫山庄”为名，擅自于2018年4月下旬至2018年9月4日期间合伙在凯里市别牙（地名）处开采毛石。其行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款的规定，构成非法采矿的事实。⒉⑴龙国庆、罗铖非法采矿案调查报告；⑵①违法案件审理记录、②签到册、③违法案件处理决定呈批表；⑶①凯国土规划告（2018）41号《行政处罚告知书》、②送达回证；⑷①凯国土规划告（2018）41号《行政处罚听证告知书》、②送达回证；⑸①听证会申请、②听证通知书、③送达回证、④行政处罚听证笔录、⑤签到册、⑥现场图，拟证明被告负责人、部门负责人于2018年10月11日对龙国庆、罗铖非法开采毛石案进行案件会审讨论，并依法向龙国庆、罗铖送达《行政处罚告知书》，经龙国庆、罗铖申请，2018年10月30日举行行政处罚听证会。⒊⑴凯国土规划罚［2018］40号《行政处罚决定书》、⑵送达回证，拟证明被告依法对龙国庆、罗铖作出行政处罚。依据：1.⑴《矿产资源法》、⑵《矿产资源条例》，拟说明被告作出处罚决定的法律依据。被告凯里市人民政府辩称，一、复议决定认定事实清楚。惠启公司于2018年9月3日成立并取得营业执照，“别牙农夫山庄”项目于2018年9月10日备案登记成功，而开采矿石行为发生在2018年4月至9月，此时惠启公司尚未成立，采矿行为后果应当由龙国庆等人承担。根据《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》、《关于解释工程施工采挖砂、石、土矿产资源有关问题的复函》的规定，原告开采矿石时项目未审批成功，应当办理《采矿许可证》。原凯里市国土规划局作出的《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法，故市政府经复议后决定维持。二、市政府的复议程序合法。市政府受理原告申请复议后，于当日作出《行政复议受理通知书》，并向凯里市自然资源局送达复议申请书副本及《提出行政复议答复通知书》。在法定期限内收到凯里市自然资源局提交的复议答辩状和证据材料后，经复议审查作出了《行政复议决定书》，并送达双方，程序合法。综上所述，请求驳回原告的诉讼请求。被告凯里市人民政府向本院提交的证据：⒈⑴行政复议受理通知书、⑵行政复议答复通知书、⑶行政复议答辩状、⑷被申请人提交证据材料清单、⑸法定代表人身份证证明、⑹说明、⑺送达回证，拟证明市政府依法受理行政复议案件，凯里市自然资源局在法定期限内提交证据材料，复议机关依法作出复议决定，程序合法。⒉⑴营业执照、⑵项目备案证明、⑶调查笔录，拟证明采矿行为发生时系原告行为，而不是贵州惠启建筑劳务公司行为，采矿时未办理项目审批，原告将矿石予以出卖的事实。本院对原告龙国庆、罗铖提交的证据作如下确认：1号证据证明原告主体适格，本院予以确认。2号证据系本案被诉行政行为，证明被告凯里市自然资源局对原告作出行政处罚，本院予以确认。3号证据系本案被诉行政行为，证明原告申请行政复议后，被告凯里市人民政府复议维持处罚决定，本院予以确认。4号证据证明仅能证明罗铖、柏涛、黎俊将项目转让给原告龙国庆个人，因惠启公司系在2018年9月3日成立，原告以此证明采石行为系公司行为，本院不予确认。5号⑴⑵证据与原告是否取得用地批准和采矿许可没有关联性，本院不作为本案证据采信；⑶证据因惠启公司在2018年9月3日成立，该证据仅能证明以原告龙国庆个人名义租用马安村村民杨啟平、杨正明、杨正龙、杨正元等人土地的事实，本院予以确认。6号证据证明龙国庆于2018年9月6日申请办理项目备案的事实，本院予以确认。7号证据证明原告罗铖因未办理林业手续擅自开挖、取石、场平破坏林地于2018年8月30日被凯里经济开发区林业局行政处罚，原告龙国庆缴纳该处罚罚款的事实，本院予以确认。但原告以此证明行政行为相对人为原告龙国庆，本院不予确认。8号证据证明原告龙国庆于2018年9月3日办理惠启公司营业执照，同年9月10日办理项目投资备案，本院予以确认。9号证据为证人证言，证明被告执法人员2018年9月4日在凯里市“别牙农夫山庄”施工现场采取扣押措施的情况，本院予以确认。10号证据证明凯里市经济开发区林业局就惠启公司建设“别牙农夫山庄”项目占地情况进行回函，告知惠启公司需办理林地征占手续，本院予以确认。本院对被告凯里市自然资源局提交的证据作如下确认：1号⑵②③、⑷①～⑧、⑸①～③、⑹①～④证据系被告作出行政行为时，收集调查（取）的证据材料，与被告作出的行政行为认定事实是否清楚有关联，证据来源合法，本院予以采信。证实了原告龙国庆、罗铖在合伙建设“别牙农夫山庄”项目期间，在未取得采矿许可证的情况下，擅自于2018年4月下旬至2018年9月4日在凯里市别牙（地名）处开采毛石，其中原告龙国庆出售约20立方米毛石，获利人民币840元的事实。1号⑴⑵①、⑶①②、2号证据与本案被告行政行为有关联，证明涉诉案件的来源、查处经过和科室集体讨论情况，以及已告知当事人相关权利、举行听证的事实，证据来源形式合法，内容真实，可作为本案审查被告作出行政行为程序是否合法的证据予以采信。其中2号⑵①②证据证明对原告作出具体行政处罚系在被告单位副职主持下，召集单位部分科室负责人、工作人员进行讨论的事实。3号证据系本案被诉行政行为，本院予以确认。本院对被告凯里市人民政府提交的证据作如下确认：1号证据与复议行政行为有关联，证明被告凯里市政府复议程序合法，本院予以采信。2号⑴⑵证据证明原告龙国庆于2018年9月3日办理惠启公司营业执照，同年9月10日办理项目投资备案，本院予以采信；该证据同时证明发生在2018年9月3日之前原告龙国庆、罗铖采石行为不是公司行为，本院予以确认。2号⑶证据证明2018年4月下旬至9月4日期间，龙国庆与罗铖合伙进行“别牙农夫山庄”项目建设和施工时未办理采矿许可及项目审批的事实，本院予以采信。经审理查明，2018年4月22日、8月10日，原告龙国庆以个人名义与杨啟平、杨正明等人签订土地租赁合同，租用位于凯里市别牙（地名）土地用于修建“别牙农夫山庄”项目。后原告龙国庆与罗铖合伙开发该项目。从2018年4月下旬至9月4日，原告龙国庆、罗铖在未取得采矿许可证的情况下，在对“别牙农夫山庄”项目进行建设中，采取开挖、取石方式进行场地平整工作，开采出310立方米毛石堆放在金山大道南侧逸景高山北侧空地上。期间原告龙国庆将其中开采出来的20立方米毛石出售，获得840元。建设期间，原告罗铖因未办理相关林业手续，采取的开挖方式破坏林地，于2018年7月22日被凯里经济开发区林业局责令停工，同年8月30日被林业行政处罚。2018年9月4日，原凯里市国土规划局接到线索后组织工作人员前往现场核查，将施工现场两台挖掘机电脑板、一台挖掘机显示屏予以拆除暂扣，并责令停止违法行为。原凯里市国土规划局经调查后，认为原告的行为违反了《矿产资源法》第三条第三款的规定，应予以行政处罚，于2018年10月11日在被告单位副职主持下，召集单位部分科室负责人、工作人员进行集体讨论，同年10月15日向原告送达《行政处罚告知书》、《听证告知书》，告知其拟处罚的事实、依据和陈述、申辩、听证的权利。同年10月18日原告提出听证申请，同年10月30日原凯里市国土规划局组织听证。后原凯里市国土规划局认为原告的异议理由不能成立，遂于2018年11月7日对原告作出《行政处罚决定书》。另查明，2019年1月20日，凯里市组建凯里市自然资源局，原凯里市国土规划局的职责由凯里市自然资源局行使；凯里市不属于深度贫困地区。本院认为，凯里市自然资源局作为县级以上人民政府矿产资源行政管理部门有权对违反《矿产资源法》相关规定的行为进行查处。本案被告作出的《行政处罚决定》是否合法，存在以下焦点：一、被告作出的《行政处罚决定书》认定事实是否清楚。本院认为，原告龙国庆与罗铖合伙期间虽以开发建设“别牙农夫山庄”项目为目的，但该项目未取得用地审批许可，也未办理采矿许可证，且原告龙国庆确实存在将平整场地开挖出来的毛石出售获利的行为，故被告作出的《行政处罚决定书》认定龙国庆、罗铖未取得《采矿许可证》的情况下，擅自于2018年4月下旬至2018年9月4日期间合伙在凯里市别牙（地名）开采毛石。其行为违反了《矿产资源法》第三条第三款规定的事实清楚。原告诉称只是取石并非采矿行为的诉讼意见，理由不能成立，本院不予采纳。二、被告凯里市自然资源局作出的行政行为程序是否合法。本院认为，根据《矿产资源条例》第三十四条第一款“勘查许可证和采矿许可证，勘查、开采矿产资源的，责令停止违法行为，没收违法采出的矿产品和违法所得，可并处1万元以上10万元以下的罚款；拒不停止违法行为，情节严重的，可采取拆除其生产设备或设施的行政措施。”的规定，实施拆除生产设备或设施，是以行政机关对违法行为人作出责令停止违法行为后，违法行为人拒不停止违法行为，且情节严重为前置条件，才可实施拆除生产设备或设施。本案中，被告在接到举报线索后，在未履行作出责令原告停止违法行为的告知义务和未确认原告有拒不停止违法行为及情节严重的情形下，即组织工作人员将施工现场两台挖掘机电脑板、一台挖掘机显示屏予以拆除暂扣，所实施的行政行为，违反了前述法规的规定，损害原告合法权益，属行政行为程序违法。同时，被告根据该条款对原告作出罚款人民币100000元的行政处罚，属于较重行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”和《土地违法案件查处办法》第二十七条“土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。……”的规定，应由原凯里市国土规划局的负责人或者领导集体讨论。原凯里市国土规划局虽在单位副职主持下，组织部分科室副职干部和工作人员进行讨论、会审。但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条“行政诉讼第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”的规定，原凯里市国土规划局参与集体讨论人员不是土地行政管理机关的负责人或领导，作出的行政处罚属于行政行为程序违法。原告提出被告的行政行为程序违法的诉讼意见，理由充分，于法有据，本院予以采纳。故被告提出行政行为程序合法的诉讼意见，理由不充分，本院不予采纳。三、被告作出的行政处罚是否适当。本院认为，行政处罚应遵循公正、公开的原则，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，坚持处罚与教育相结合的原则。这样，才能达到既能纠正违法行为的目的，又能起到教育违法者及其公民自觉守法的作用。本案中，被告以原告曾被林业行政管理部门处罚，且在严打期间未停止开采，现场阻拦执法人员为由，认定原告行为属于从重处罚情形，按《矿产资源条例》第三十四条第一款的规定对原告处予该条款规定的最高幅度上限罚款，但诉讼中并没有提交相关法律、法规或者规章、条例、规范性文件依据，来证明该行为属于法律、法规或者规章、条例规定从重处罚的情形，故本院认为，被告认定原告的行为应当从重处罚没有法律依据。同时。本院还认为，原告虽有无证采石，并出售获利行为，但其目的是建设“别牙农夫山庄”项目，而不是以采石出售为目的，且其出售获利仅为人民币840元，违法所得较少，且违法行为已停止，其违法行为的事实、社会危害程度均不严重。本院结合黔东南州国土资发〔2016〕1号《关于印发〈黔东南州国土资源局行政处罚自由裁量权实施细则(试行)〉的通知》第三十三条之规定考虑，认为被告根据《矿产资源条例》第三十四条第一款的规定在对原告作出责令停止违法行为、没收违法矿产品、违法所利的同时，又依据该条款对原告处予最高幅度上限罚款，在处罚幅度上明显不当，其作出的行政处罚违反了过罚相当的原则。四、被告凯里市人民政府作出的复议决定是否合法。本院认为，被告凯里市人民政府作出的复议决定虽程序合法。但因对被告凯里市自然资源局作出程序违法、明显不当的行政行为予以维持，被告凯里市人民政府的复议决定，属于认定事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。综上所述，被告凯里市自然资源局作出的行政行为虽认定事实清楚，但程序违法、处罚明显不当，仍应予以撤销。被告凯里市人民政府作出的行政复议决定虽程序合法，但因对被告凯里市自然资源局作出的程序违法、明显不当的行政行为予以维持，故一并应予以撤销。鉴于原告确实存在无证开采矿产（毛石）资源获利的行为，结合本案实际情况，可由被告凯里市自然资源局重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告凯里市自然资源局于2018年11月7日作出的凯国土规划罚〔2018〕40号《行政处罚决定书》。二、撤销被告凯里市人民政府于2019年3月19日作出的凯府行复决字[2019]7号《行政复议决定书》。三、由被告凯里市自然资源局重新作出行政行为。案件受理费人民币50元，由被告凯里市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。审 判 长  王玉强人民陪审员  张明军人民陪审员  杨胜华二〇一九年九月五日书 记 员  吴 其附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。