贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔05行初120号原告周怀云，女，汉族，1953年5月25日生，住贵州省毕节市七星关区。诉讼代理人（特别授权）李岩珈，贵州水西律师事务所律师。诉讼代理人（一般授权）李大江，贵州水西律师事务所律师。被告毕节市人民政府。住所地：毕节市七星关区碧阳大道518号。法定代表人张集智，市长。诉讼代理人（一般授权）杨静，该单位工作人员。诉讼代理人（一般授权）胡义荣，该单位法律顾问。第三人七星关区人民政府。住所地贵州省七星关区杜鹃路。法定代表人胡敬斌，区长。诉讼代理人（特别授权）龙鹏，七星关区农业农村局工作人员。诉讼代理人（一般授权）侯克勤，该单位法律顾问室工作人员。第三人唐坤艳，女，汉族，1982年2月19日生，住贵州省毕节市七星关区。诉讼代理人（特别授权）朱超，贵州锐驰律师事务所律师。原告周怀云因不服被告毕节市人民政府、第三人七星关区人民政府、唐坤艳行政复议一案，向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月26日公开开庭审了本案。在庭审中原告周怀云及诉讼代理人李大江，被告毕节市人民政府诉讼代理人杨静、胡义荣，第三人七星关区人民政府诉讼代理人龙鹏、侯克勤，第三人唐坤艳诉讼代理人朱超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年4月30日作出毕府行复决字[2019]17号《行政复议决定书》，以七星关区人民政府在为周怀云颁发的《农村土地承包经营权证》（黔[2018]七星关区农村土地承包经营权第076158号）时，对地名为洋房子背后土地进行登记的行政行为事实认定不清、证据不足、程序违法为由，撤销七星关区人民政府颁发该证对地名洋房子背后土地进行登记的行政行为。周怀云认为该撤销行为侵害其合法权益，提起行政诉讼。原告周怀云诉称：1980年第一轮土地承包到户时，七星关区人民政府将东抵龙兰先家土地，南抵河边沟，西抵余某家土地，北抵廖某家土地的承包地（小地名洋房子背后）发包给廖仕勋家耕种管理。后廖仕勋家与原告家协商互换土地，互换后涉案土地一直由原告家耕种管理。2005年，因原告丈夫去世，原告带着两个孩子在贵阳务工，期间将涉案土地出租给他人耕种。2018年7月，七星关区人民政府为原告颁发了《农村土地承包经营权证》（黔[2018]七星关区农村土地承包经营权076158号），该证对涉案土地进行了确认。后因唐坤艳乘原告不在家之机在涉案土地上修建住房，原告为此与唐坤艳发生纠纷。经查，唐坤艳办理了涉案土地的相关用地手续，原告遂提起撤销建房用地许可的行政诉讼，诉讼期间，唐坤艳向毕节市人民政府提起行政复议，要求撤销《农村土地承包经营权证》（黔[2018]七星关区农村土地承包经营权076158号），毕节市人民政府未认真核实，作出毕府行复决字[2019]17号《行政复议决定书》，撤销了七星关区人民政府对涉案土地的登记行为。原告认为，该行政复议决定书认定事实错误。首先，唐坤艳在整个复议和诉讼程序中未提供证据证实其享有涉案土地的承包经营权，唐坤艳非涉案土地所在集体经济组织成员，除非通过转让、转包、互换等方式，否则不可能在该集体经济组织拥有土地，仅依据市国土资源局七星关区分局为其作出的普宜镇农建用地呈[2012]011号送审书便认定涉案土地属于其管理使用于法无据。该建房许可依法应被撤销。其次，根据靳某、廖仕勋夫妇及涉案土地周边耕种土地的农户证实，涉案土地一直是原告家在耕种和管理。再次，唐坤艳非普宜镇新街村二组村民，其若要在该组享有承包地，那么享有的承包地不可能刚好是108.6平方米，因为该108.6平方米周围的承包地均是原告家在耕种管理，唐坤艳并未与原告在内的任何人有转让、转包或互换承包地的协议，也没提供证据证明合法享有涉案土地。综上，毕府行复决字[2019]17号《行政复议决定书》认定事实不清，撤销涉案土地的登记行为于法无据，严重侵害原告合法权益。请求：1.撤销毕府行复决字[2019]17号《行政复议决定书》；2.案件受理费由被告承担。原告周怀云为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：周怀云身份证复印件。用以证明：原告诉讼主体适格。毕节市人民政府、七星关区人民政府、唐坤艳质证意见均为：无异议。第二组证据：毕府行复决字[2019]17号《毕节市人民政府行政复议决定书》。用以证明：被告撤销了原告享有的土地承包经营权证中位于洋房子背后土地登记的行政行为。毕节市人民政府、七星关区人民政府、唐坤艳质证意见均为：无异议。第三组证据：农村土地承包经营权证。用以证明：毕节市七星关区人民政府2018年7月12日向原告颁发了黔（2018）七星关区农村土地承包经营权第076158号《农村土地承包经营权证》，洋房子背后土地属于原告享有。毕节市人民政府质证意见：对真实性、客观性有异议。达不到原告证明目的。七星关区人民政府质证意见：该证是本案争议内容，不应作为证据使用。且该证已被市政府撤销。唐坤艳质证意见：同区政府、市政府的质证意见一致。第四组证据：邮政详单复印件。用以证明：原告在法定期限内依法提起行政诉讼。毕节市人民政府、七星关区人民政府、唐坤艳质证意见均为：无异议。第五组证据：证实材料（姜光荣2018年8月31日）、证实材料（兰某2018年8月31日）、证实材料（廖某2018年8月30日）、证实材料（廖仕勋、朱某2018年7月24日）、证实材料（靳某2018年8月28日）、证实材料（余某2018年7月24日）；证人靳某、兰某、廖某、余某、朱某出庭证言。用以证明：涉案土地原是廖仕勋家的，后调换给原告。毕节市人民政府质证意见：证言只能证明调地的基本事实，不能证明调地的四至、面积，也无法核实其证言的客观性、真实性。对于涉案地块的承包经营权如何确认，应以村镇等证明来佐证更有证明效力。七星关区人民政府质证意见：同市政府质证意见一致。唐坤艳质证意见：同市政府质证意见一致。补充：五证人均陈述与唐坤艳不认识，与原告是邻居，有利害关系，证言应不予采纳。第六组证据：证明（新街社区居民委员会2018年8月6日）、证明（新街社区居民委员会2018年8月9日三份）。用以证明：普宜镇新街村二组长期以来均未取得第二轮土地承包经营权证；原告一家2005年10月以后长期在外务工，2018年3月份才回普宜镇。毕节市人民政府、七星关区人民政府、唐坤艳质证意见均为：无异议。被告毕节市人民政府辩称：1.被告作出的行政复议决定事实认定清楚、证据充分，符合法律规定。本案中，综合七星关区人民政府、唐坤艳及被告在行政复议程序中提交的证据材料来看，唐坤艳户已于2011年在涉案地洋房子背后修建住房，且七星关区普宜镇新街村民委员会与原告签订的《农村土地承包合同》并未包含涉案地，而七星关区人民政府颁发给原告的农村土地承包经营权证中却包含涉案地，两者记载事项不一致。七星关区人民政府在七星关区普宜镇新街村民委员会并未同意将涉案地发包给原告并签订土地承包合同的情况下，直接将涉案地的承包证颁发登记给原告的行政行为认定事实不清、证据不足、程序违法。故被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，作出撤销涉案颁证登记行为的复议决定，事实清楚，符合法律规定。2.被告作出的行政复议决定程序合法。被告受理原告的行政复议申请后，依法通知了案件当事人，在作出行政复议决定后，依法送达了原告等复议当事人，程序合法。综上，原告的诉请无事实和法律依据，请求驳回原告诉请。被告毕节市人民政府为了证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：1.行政复议申请书、身份证、授权委托书、律师事务所函、律师执业证书复印件；2.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、行政复议案件延期审理通知书及相关文书送达凭证。用以证明：毕节市人民政府复议程序合法。周怀云、七星关区人民政府、唐坤艳质证意见均为：无异议。第二组证据：1.原告在复议阶段提交的证据材料：《农村土地经营承包权证》、《送审书》、《收款收据》、《收据》、《证明》；2.行政复议答复书、行政复议补充答复意见；3.第三人七星关区人民政府在复议阶段提交的证据材料：身份证、户籍信息、《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》、《农村土地承包合同》、承包方家庭代表委托协议、《户主声明书》、《指界通知书》、《承包方调查表》、《土地承包经营权摸底调查表》、《七星关区普宜镇农村土地承包经营权确权登记颁证复核确认表》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》、《公示无异议声明书》、《农村土地承包经营权证》、《农村土地承包经营权登记簿》、《关于普宜镇新街社区唐坤艳与周怀云土地纠纷的情况说明》、《情况说明》；4.行政复议答辩状；5.第三人周怀云在复议阶段提交的证据材料：身份证、《农村土地承包经营权证》、传票2份、受理案件通知书、民事裁定书、《证实材料》4份、证明2份、行政起诉状、录音文字及光盘。用以证明：毕节市人民政府作出毕府行复决字（2019）17号行政复议决定依据的事实清楚。周怀云质证意见：1号证据中的《收据》证明唐坤艳建房是违规占地；《证明》中提到唐坤艳提到建房在自家土地上，但诉讼至今唐坤艳未提交任何证据是其土地。证明表面内容认可，对证明内容不认可，没有相关人员签字。对2号证据真实性无异议，不予认可证明内容。对3号证据真实性无异议，对《七星关区普宜镇农村土地承包经营权确权登记颁证复核确认表》进行说明：该表登记了原告五块土地，未包括涉案土地，不能说明洋房子后面的土地不是原告所有，原告签字确认自己享有的五块土地；076158号土地承包经营权证书是七星关区人民政府最终审核后颁发给原告，并非原告私自制作，该经营权证书上的土地系区政府审核通过后最终确认；七星关区国土局在为第三人颁发土地送审书时，并未进行过公示；对《情况说明》和《关于普宜镇新街社区唐坤艳与周怀云土地纠纷的情况说明》三性均不予认可。对4、5号证据无异议。对其他没有作单独说明的证据都无异议。七星关区人民政府质证意见：无异议。唐坤艳质证意见：无异议。第三人七星关区人民政府答辩称：涉案普宜镇的农村土地确权颁证项目系由贵州千景土地科技有限公司统一负责实施，该公司负责普宜镇农村土地的调查、测绘、公示及登记工作。2017年10月20日，七星关区普宜镇新街社区居民委员会与原告周怀云签订《农村土地（耕地）承包合同》，七星关区普宜镇新街社区居委会通过该合同将干家包、余家屋基、江家平子、水井湾湾、余家屋基等五块地块发包给原告周怀云承包经营，总面积6.15亩。七星关区人民政府的真实意思也即根据该合同将上述总面积为6.15亩的5块地登记在原告名下并为其颁发《农村土地承包经营权证》[黔（2018）七星关区农村土地承包经营权076158号]。但由于原告未经村委会及普宜镇人民政府同意，擅自将之前颁发的《农村土地承包经营权证》[黔（2018）七星关区农村土地承包经营权076158号]找到负责确权颁证项目的贵州千景土地科技有限公司，要求该司在原地块范围内增加地块，该司技术人员在未认真核实的情况下将涉案洋房子背后土地登记在原告名下。区政府认为，根据《中华人民共和国土地承包法》第二十二条之规定，区政府的真实意思是根据普宜镇新街社区居委会与原告周怀云签订的《农村土地（耕地）承包合同》对原告颁证，原告在该村委会提交的《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》上也认可承包面积为6.15亩的事实，且从承包地块示意图看，原告的真实意思亦是将干家包、余家屋基、江家平子、水井湾湾、余家屋基五块总面积6.15亩的土地登记并颁证。原告采取虚假陈述获准登记地块较多的土地承包证不是区政府的真实意思，故《农村土地承包经营权证》[黔（2018）七星关区农村土地承包经营权076158号]应予撤销。第三人七星关人民政府为了证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：1.《农村土地（耕地）承包合同》；2.农村土地承包经营权确权登记颁证申请书；3.身份证及户口本；4.承包方家庭代表委托协议；5.七星关区普宜镇新街村二组土地承包经营权摸底调查表；6.七星关区农村土地承包经营权确权登记颁证户主声明；7.承包方调查；8.承包地块示意图；9.农村土地承包经营权登记簿；10.承包地块调查表；11.公示无异议声明书；12.农村土地承包经营权公示结果归户表。用以证明：根据原告与七星关区普宜镇新街村居委会签订的《承包合同》已明确该居委会发包给原告的地块为总面积为6.15亩，且经过调查和公示，第三人区政府的真实意思为根据《承包合同》将该合同上的五块土地颁证给原告。涉案承包经营权证系原告采取虚假陈述而获准登记，依法应予撤销。周怀云质证意见：对三性均不认可。原告2017年10月份并未到过普宜镇，2018年3月份才回到普宜镇。1、2、4、6号上的签字按印均非原告本人签字按印。原告对其中五块土地的认可不代表对涉案土地的不认可。涉案土地是经七星关区人民政府认真核实后颁发承包证给原告，非原告虚假陈述获得。毕节市人民政府质证意见：无异议。唐坤艳质证意见：无异议。第三人唐坤艳答辩称：1.涉案《农村土地承包经营权证》[黔（2018）七星关区农村土地承包经营权076158号]在颁发过程中存在巨大纰漏，原告在无任何承包合同、地块指界、公示程序情况下找到工作人员增加地块并将第三人唐坤艳已建房多年的土地纳入其中，行为明显合法，应予撤销。2.毕节市人民政府在进行合法性审查后，依法撤销，系正确的行政行为，应得到维持。综上，毕府行复决字[2019]17号《行政复议决定书》内容真实、事实清楚、证据充分，适用法律正确。请求驳回原告诉请。第三人唐坤艳在法定期限内未提交证据。本院对上述证据认证如下：原告周怀云提供的第一组证据能够证明原告基本身份信息，本院予以采纳。原告第二、三组证据系本案争议对象，本案诉讼标的，本院予以采纳；原告第四组证据能够证实收到被告毕府行复决字[2019]17号《行政复议决定书》具体日期，本院予以采纳；原告第五组证据不能证实七星关区人民政府颁发黔（2018）七星关区农村土地承包经营权076158号《农村土地承包经营权证》的程序合法，本院不予采纳；原告第六组证据符合证据三性，本院予以采纳。被告毕节市人民政府和第三人七星关区人民政府提交的证据能够证实颁发黔（2018）七星关区农村土地承包经营权076158号《农村土地承包经营权证》的过程，证实行政复议的过程，本院予以采纳。经审理查明，原告周怀云系毕节市七星关区普宜镇新街村二组村民，第三人唐坤艳系毕节市七星关区普宜镇新街村一组村民。2011年6月23日，唐坤艳向毕节市国土资源局七星关区分局提交《毕节市农村村民建房用地送审书》，申请在涉案地洋房子背后建房，2012年唐坤艳遂修建房屋。2017年10月20日，周怀云向普宜镇新街村村民委员会提交《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》，申请承包该组农村耕地五块（地块数）二轮承包合同面积6.15亩。同日，普宜镇新街村村民委员会与周怀云签订了《农村土地（耕地）承包合同》（编码：520502125202000115J），同意将小地名干家包（东至廖成江，西至靳天荣，南至未承包地，北至陈德虎，面积0.61亩）、余家屋基（东至蔡成君，西至未承包地，南至姚少英，北至孟天贵，面积0.16亩）、江家平子（东至未承包地，西至刘连贵，南至杨仕明，北至未承包地，面积0.68亩）、水井湾湾（东至未承包地，西至刘关正，南至邹演林，北至余洪平，面积2.42亩）、余家屋基（东至刘仁亮，西至廖成刚，南至吴少珍，北至靳天荣，面积2.28亩），合计6.15亩的五块地发包给周怀云承包经营，该合同发包的土地并不包括涉案地洋房子背后。2018年7月12日，第三人七星关区人民政府向周怀云颁发了黔（2018）七星关区农村土地承包经营权076158号《农村土地承包经营权证》。该证上载明合同代码520502125202000115J，承包地块为十块，面积11.29亩，包括涉案地洋房子背后。2018年8月14日和10月8日，周怀云以与唐坤艳就涉案土地存在土地承包经营权纠纷为由，向毕节市七星关区人民法院分别提起两次民事诉讼，后均申请撤诉。2019年1月21日，周怀云向大方县人民法院提起行政诉讼，请求撤销涉案《毕节市农村村民建房用地送审书》。该院受理后，于2019年3月6日作出（2019）黔0521行初30号裁定书，准予周怀云撤回对毕节市七星关区普宜镇人民政府的起诉，又于2019年3月13日作出（2019）黔0521行初30之一裁定书，驳回周怀云的起诉。周怀云不服（2019）黔0521行初30之一裁定书，提起上诉，目前该案现在二审过程中。2019年2月18日，第三人唐坤艳向毕节市人民政府提起行政复议，请求撤销七星关区人民政府为周怀云颁发的黔(2018)七星关区农村土地承包经营权076158号《农村土地承包经营权证》。2019年4月30日，毕节市人民政府作出毕府行复决字[2019]17号《行政复议决定书》，撤销《农村土地承包经营权证》（黔[2018]七星关区农村土地承包经营权076158号）对地名为洋房子背后土地进行登记的行政行为。周怀云不服该行政复议决定，于2019年5月24日提起本诉，请求判如前述。本院认为，本案的争议焦点是：毕节市政府作出的毕府行复决字[2019]17号《行政复议决定书》是否合法。即七星关区人民政府向周怀云颁发的黔（2018）七星关区农村土地承包经营权第076158号《农村土地承包经营权证，对地名为洋房子背后土地进行登记的行政行为是否合法，是否应当予以撤销。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”、第九条“农村土地经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致”之规定，七星关区人民政府给周怀云颁发的黔(2018)七星关区农村土地承包经营权第076158号《农村土地承包经营权证》没有履行法定程序，该证记载承包地块包括洋房子背后，但承包方七星关区普宜镇新街村民委员会与周怀云签订的土地承包合同未包括洋房子背后，两者记载的事项不一致，故其对原告周怀云的涉案颁证行为程序违法，应予撤销。被告毕节市政府在收到唐坤艳的行政复议申请后，依法予以受理，送达了《行政复议答复通知书》，并在法定期限内作出了涉案行政复议决定书并依法送达，并在该复议决定中告知了周怀云的法定救济期限和救济途径。因此，被告毕节市人民政府作出的涉案行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，第三人七星关区人民政府作出的涉案土地承包经营权证程序违法，应予撤销。被告毕节市人民政府作出的涉案行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告周怀云诉讼请求不成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周怀云的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周怀云承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  杨静梅审判员  黄塑希审判员  吴 岚二〇一九年九月十日法官助理黄珊书记员吴传圆