江西省抚州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣10行初29号原告黎川县泉顺电站（以下简称泉顺电站），住所地：抚州市黎川县岩泉林场内。法定代表人李志华，合伙事务执行人。委托代理人盛杰，浙江震瓯律师事务所律师。委托代理人陈微微，浙江震瓯律师事务所律师。被告黎川县人民政府，住所地：抚州市黎川县京川大道行政大楼。法定代表人江志坚，县长。委托代理人叶小毛，黎川县司法局法律规范股工作人员。原告泉顺电站诉被告黎川县人民政府水电行政管理一案，于2019年3月27日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告黎川县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理了本案，原告泉顺电站委托代理人盛杰，被告黎川县人民政府委托代理人叶小毛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年5月16日，黎川县人民政府作出《关于依法关闭泉顺电站的通知》，该通知载明“县环保局、县林业局、县水利局、县安监局、县国土资源局、县招商局、县供电公司：经实地核查，泉顺电站位于岩泉省级自然保护区缓冲区，且在保护区建立后建设，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”以及《关于抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案的通知》等相关文件要求，现依法作出关闭泉顺电站的决定，由县环保局、县林业局、县水利局、县安监局、县国土资源局、县供电公司等部门联合执法”。原告泉顺电站诉称，其系被告招商引资而投资依法成立的法人，自2003年开始在黎川县岩泉林场建造水电站建设工程项目。在投资建设过程中，包括电站选址、建造等系列行为均得到了被告及相关部门的认可。2006年1月，电站工程完工后，原告在被告的许可和指导之下对电站进行试运行发电。2013年12月25日，抚州市水利局向原告出具正式书面电站工程竣工验收鉴定书，并对“泉顺水电站工程质量等级为合格，工程档案资料基本齐全，整理较规范。机组运行正常，同意通过验收，交付使用”等内容予以明确。2018年3月20日，黎川县环境保护局却向原告作出黎环责改字［2018］30号决定书。原告不服，向法院提起行政诉讼，后黎川县环境保护局在未答辩也未提交任何证据的情况下撤销决定，致使原告申请撤诉。自2018年6月19日始，黎川县供电分公司擅自将原告电站断网致使原告无法正常生产经营，甚至在黎环责改字［2018］30号决定已被撤销的情况下，仍拒绝恢复。原告遂向黎川县人民法院起诉要求黎川县供电分公司继续履行合同并赔偿损失。2019年3月14日，黎川县供电分公司当庭提交被告于2018年5月16日作出的“关于依法关闭泉顺电站的通知”等书面证据，辩称原告无法并网输电完全系因黎川县供电分公司执行行政决定所致，其行为系在被告要求下参加的统一行动。事实表明，被告在无任何有效证据证明的情况下作出关闭原告电站的行为并责令相关部门进行联合执法，致使原告电站至今无法经营，且被告从未向原告送达书面告知。综上所述，原告电站设施均按照被告要求建设，原告自始不存在任何过错且绝无违法和不当之处。被告对原告作出的被诉行政行为缺乏事实和法律依据，且明显违反法定程序，已严重损害原告合法权益，应认定违法并予以撤销。为此，原告特向法院提起诉讼，请求依法撤销被告于2018年5月16日作出的“关于依法关闭泉顺电站的通知”；本案诉讼费用由被告承担。原告泉顺电站向本院提交的证据材料有：证据1：营业执照。证明：原告的主体资格。证据2：通知。证明：被告作出行政行为的事实，该行政行为明显违法且已损害原告利益。证据3：县小水电开发建设项目协调领导小组第二次会议纪要。证据4：全县小水电开发建设调度会议纪要。证据5：抚计农（2004）30号批复。证据6：江西省水工程建设项目规划同意书。证据7：环境影响报告书。证据8：抚环函字（2004）54号函。证据3-8证明：原告水电工程项目系黎川县人民政府招商引资重点项目，且经多项政策及多次会议认可的情况下予以开发建设，原告不存在任何过错及违反规定的行为等事实。证据9：水资源论证报告。证据10：抚水建管（2013）109号通知。证据9-10证明：水电项目已验收同时准予使用，原告不存在任何错误等。证据11：照片。证明：被告行为已导致原告直接损害。被告黎川县人民政府辩称，一、泉顺电站的选址建设存在根本性违法违规，更与国家既定政策严重不符。⒈泉顺电站选址建设在黎川县岩泉省级自然保护区范围内，且位于自然保护区的缓冲区（位于层坪缓冲区）。⒉黎川县岩泉省级自然保护区于2001年3月30日经江西省民政府批准为省级自然保护区。泉顺电站的建设始于2003年，建设在省级自然保护区批准之后。⒊根据《中华人民共和国自然保护区条例》（1994年12月1日起实施）第二十八条“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”、第三十二条“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”，以及一系列国家政策之规定，泉顺电站自始就以非法转让自然保护区内土地、填堵自然保护区内的水域，改变水系的自然状态为代价违规占用自然保护区土地和森林资源，其在黎川县岩泉省级自然保护区的缓冲区内建设电站，从事水电开发的建设和经营活动已严重触犯国家有关法律的禁止性规定，应予严厉打击，及时纠正。二、泉顺电站的建立缺乏刚性要件。1985年《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第十一条规定，未经林业部或者省、自治区、直辖市林业主管部门批准，任何单位和个人不得进入自然保护区建立机构和修建设施；国办发［1998］111号文第三条规定，自然保护区的核心区和缓冲区，不得建设任何生产设施；环发［1999］177号文第四条规定，凡涉及自然保护区的项目，其环境影响报告书的审批，涉及地方级自然保护区的地方管理项目，由省环境保护行政主管部门审批；环办［2004］101号文第二条规定，涉及地方级自然保护区的地方建设项目，省级环保部门要对环境影响报告书进行严格审查。故泉顺电站以市、县级有关文件作为合规建设的依据明显不妥，不足以支持。三、关闭泉顺电站是严格执行中央、省、市关于“绿盾2017”专项行政方案所为，为之有据。我省开展“绿盾2017”行动，省政府办公厅下文《关于印发“绿盾2017”江西省自然保护区监督检查专项行动工作方案的通知》，要求全面排查自然保护区内违法违规问题，重点排查保护区、核心区、缓冲区内水电开发等生态环境影响较大的活动。针对各种违法违规行为，责令立即停止相关活动，依法依规予以严厉处罚；对涉及自然保护区违法违规活动的单位和个人进行严肃处理；要及时制定和实施整改方案，明确责任单位、责任人和完成时限，限期进行生态整治修复。抚州市人民政府根据中共中央、国务院及省政府文件要求制定了《抚州市“绿盾2017”自然保护区检查问题整改方案》，要求黎川县人民政府、抚州市水利局、抚州市林业局共同作为责任单位，按照方案采取整改措施，关闭泉顺电站，对关闭电站限期拆除闸坝和厂房机电设备等等，确保整改到位。四、关闭决定一经作出，立即生效。总之，泉顺电站违法建设在先，必然地影响自然保护区的生态环境。关闭泉顺电站，自中央到省、市要求一致，特别是市政府文件指向明确，指示清晰，黎川县人民政府作出案涉关闭决定并无不当。特请驳回泉顺电站对黎川县人民政府的诉讼主张。被告黎川县人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：黎川县扶贫办与周世明2003年6月25日签订的《泉顺电站水力资源开发协议》、黎川县林业开发公司与李志华2003年7月22日签订的《协议书》。证明：泉顺电站于2003年6月始建，建在黎川县岩泉林场的层坪工区大桥厂处，转让工区内林地、公路占用地、河滩等土地。第二组证据：江西省人民政府《关于资溪马头山等5个自然保护区晋升为省级自然保护区的通知》（赣府字［2001］91号）。证明：2001年3月30日，黎川岩泉自然保护区晋升为江西岩泉省级自然保护区。有关县政府和各级自然保护区主管部门按照国务院、省政府有关文件要求加强对自然保护区的领导，搞好各项管理。第三组证据：黎川岩泉自然保护区总体规划之功能区划图、珍稀野生动物分布图、珍稀野生植物分布图。证明：岩泉自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区，且为森林和野生动物类型自然保护区。第四组证据：岩泉省级自然保护区位置示意图、泉顺水电站位置示意图。证明：结合证据三图示，泉顺电站位于自然保护区的缓冲区内。第五组证据：抚州市政府办《关于印发绿盾2017抚州市自然保护区监督检查专项行动实施方案的通知》（抚府办电［2017］99号）、抚州市生态环境保护委员会办公室《关于印发＜抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案＞的通知》（抚环委字［2017］2号）、《关于按照整改方案要求完成整改工作的督办单》（抚环委办［2018］9号）。证明：严厉打击涉及自然保护区的各类违法违规行为，加强自然保护区监督管理是党中央、国务院和省委省政府、市委市政府关于生态文明建设的决策部署，是贯彻落实中办发电［2017］13号和赣府厅明［2017］16号文件精神的要求；自然保护区缓冲区内的水电开发是对生态环境影响较大的违法违规行为；县政府负责辖区内省级自然保护区的自查自纠和整改工作，依法查处违法行为；对位于缓冲区且在保护区建立后建设的泉顺电站立即关闭，整改时限为2018年6月底前。第六组证据：黎川县人民政府作出的《关于依法关闭泉顺电站的通知》。证明：依照《中华人民共和国自然保护区条例》和《关于抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案的通知》作出关闭泉顺电站的决定，依据充分。第七组证据（当庭补充提交）黎川县环保局《关于要求对岩泉省级自然保护区内泉顺、华利二家水电站进行关闭的请示》（黎环文［2018］3号）、黎川县林业局《关于要求对岩泉省级自然保护区内泉顺、华利二家水电站进行关闭的请示》（黎林文［2018］7号）。法律依据：《中华人民共和国自然保护区条例》第七条、第三十二条；《中华人民共和国野生动物保护法》第十三条、第四十三条；国务院办公厅《关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》（国办发［1998］111号）第三条；国家环境保护总局《关于涉及自然保护区的开发建设项目环境管理工作有关问题的通知》（环发［1999］177号）第二条、第四条；七部委《关于进一步加强自然保护区建设和管理工作的通知》（环发［2002］163号）；国家环境保护总局办公厅《关于加强自然保护区管理有关问题的通知》（环办［2004］101号）第二条；国务院办公厅《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》（国办发［2010］63号）第六条；江西省人民政府办公厅《关于加强自然保护区建设和管理工作的意见》（赣府厅［2011］45号）第五条；《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（1985年6月21日国务院批准，1985年7月6日林业部发布）第四条、第十一条；《自然保护区土地管理办法》（国土法字［1995］第117号文）第二条、第三条、第十五条、第十九条、第二十条、第二十二条、第二十三条；《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发［2015］57号）全文；《自然保护区生态环境监察指南》（环办［2011］86号）。经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1-10的真实性没有异议，对证据11的真实性、关联性均有异议。对证据2的三性均无异议，对其证明目的有异议。对证据3到证据10，被告认为这些文件的形成只局限于县一级和市一级的相关文件结论，其缺乏省级相关部门依职权进行审批的文件，即原告泉顺电站的建立缺乏刚性要件，存在局限性，不能证明泉顺电站已经合法建立，并进行合法经营和使用收益。原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对第一组证据真实性、合法性、关联性均无异议，但从这两份协议书中可以看出，当时原告方水电站的建设是得到了包括被告在内的政府部门以及相关职能部门的大力支持，而且水电站的建设是一个招商引资项目，是否存在现在被告所说的违法违规的情形，当时被告应该是明知的。对第二组证据的真实性原告方无法判断，由法院作出认定。该文件形成时间为2001年3月30日，作为一个政府性文件，被告应该知晓，但被告在2003年的招商引资过程中，其及相关的职能部门还要求原告按照其指示投资建水电站，以及建成后投产运营，故所有的过错在被告，而不在原告。第三组证据及第四组证据，不具有证据效力。第三组证据证明岩泉自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区，但为2008年的功能划分，且没有有效的证据证明该功能划分具有合法性以及客观真实性。对第四组证据有异议，无法证明泉顺电站位于岩泉自然保护区缓冲区内。首先，该份示意图的真实性无法判断；其次，该示意图相关的保护区的范围没有一个科学的认定，如果被告认为原告位于岩泉自然保护区缓冲区内，应当提交相应的坐标，或者规划红线图。对第五组证据中的99号文件和2号文件的真实性没有异议，但对其合法性有异议，特别是在2号文件中，直截了当地将原告电站认定为必须拆除，而且认定为属于缓冲区，没有任何有效的证据证明。对第六组证据的合法性有异议，该通知的作出明显缺乏客观事实和法律依据，且被告未履行行政程序，程序违法，所以不应当认定为本案有效的行政行为。对第七组证据原告方表示不清楚，但认为该两份请示中所述泉顺电站位于岩泉自然保护区缓冲区内与事实不符。原告对被告向法庭提供的法律、法规持有异议，认为被告作出被诉行政行为缺乏法律依据。本院对上述证据认证如下：对原告提交证据1予以认定；原告提供的证据2系本案被诉行政行为，不作为证据认定；对原告提供的证据3至证据10的真实性予以认定，但达不到原告认为其建设案涉水电工程项目不存在任何过错及违反规定的证明目的；原告提供的证据11与本案不具关联性，本院不予认定。被告提交的第一组至第七组证据与本案待证事实有关，本院予以认定。经审理查明，2001年3月30日，江西省人民政府作出《关于资溪马头山等5个自然保护区晋升为省级自然保护区的通知》（赣府字［2001］91号），将黎川岩泉自然保护区晋升为江西省岩泉省级自然保护区。原告泉顺电站属普通合伙企业。2003年6月25日，黎川县扶贫办与周世民签订《泉顺电站水力资源开发协议》，约定周世民在黎川县岩泉林场东坑工区至层坪工区建设大坝一座、电站一座（总称泉顺电站）；2003年7月22日，黎川县林业工业公司与李志华签订《协议书》，约定李志华在黎川县岩泉林场层坪工区大桥厂处新建一座坝高30米左右的电站（简称泉顺电站）。2004年7月2日，黎川县水利局批复同意兴建泉顺电站。但泉顺电站建设项目没有经过环保部门验收便投入了正式运营。2017年11月24日，抚州市生态环境保护委员会办公室作出《关于印发＜抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案＞的通知》（抚环委字［2017］2号），该通知中的附件《抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案》第3项载明：对位于缓冲区且在保护区建立后建设的泉顺电站立即关闭……责任单位为黎川县人民政府、市水利局和市林业局，整改时限为2018年6月底前。2018年3月13日，抚州市生态环境保护委员会办公室向黎川县人民政府作出《关于按照整改方案要求完成整改工作的督办单》（抚环委办［2018］9号），要求黎川县人民政府根据抚环委字［2017］2号整改方案规定，对位于缓冲区且在保护区建立后建设的泉顺电站立即关闭。2018年3月22日、2018年5月14日，黎川县环保局、黎川县林业局分别向黎川县人民政府提请对岩泉省级自然保护区内泉顺、华利二家水电站进行关闭。黎川县人民政府于2018年5月16日作出《关于依法关闭泉顺电站的通知》，该通知载明，经实地核查，泉顺电站位于岩泉省级自然保护区缓冲区，且在保护区建立后建设，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”以及《关于抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案的通知》等相关文件要求，现依法作出关闭泉顺电站的决定，由县环保局、县林业局、县水利局、县安监局、县国土资源局、县供电公司等部门联合执法。原告认为被告对其作出的《关于依法关闭泉顺电站的通知》违法，已严重损害其合法权益，遂提起本案诉讼，要求撤销被告于2018年5月16日作出的《关于依法关闭泉顺电站的通知》。本院认为，本案的争议焦点是：1、被告黎川县人民政府作出被诉关闭通知是否具有可诉性；2、被告黎川县人民政府关闭原告泉顺电站的行为是否合法。关于被告黎川县人民政府作出被诉关闭通知是否具有可诉性的问题。本案中，案涉关闭通知作出后，具有相应职能的行政机关并未按案涉关闭通知另行作出行政决定，被告下属相关部门是依据关闭通知的内容，且在被告组织领导下开展联合执法，对原告采取断网停电等相应措施，从而导致原告泉顺电站无法正常生产经营，最终达到关闭原告泉顺电站的结果。因此，案涉关闭通知对原告的权利与义务产生了影响，而且已经外化，具有可诉性。关于被告黎川县人民政府关闭原告泉顺电站的行为是否合法的问题。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。国家发展和改革委员会、财政部等部门作出的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》第四条规定，禁止在自然保护区内进行开矿、开垦、挖沙、采石等法律明令禁止的活动，对在核心区和缓冲区内违法开展的水（风）电开发、房地产、旅游开发等活动，要立即予以关停或者关闭，限期拆除，并实施生态修复。环境环保部办公厅《自然保护区生态环境监察指南》第5.5.1规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施，开展旅游和生产经营活动。该监察指南第6.3规定，需对企业关闭、搬迁或涉及重大案件及特殊案件的报当地人民政府。本案中，根据被告提交的江西省人民政府《关于资溪马头山等5个自然保护区晋升为省级自然保护区的通知》、《黎川岩泉自然保护区总体规划之功能区划图》、《岩泉省级自然保护区位置示意图》、《泉顺水电站位置示意图》，以及抚州市生态环境保护委员会办公室《关于印发＜抚州市“绿盾2017”自然保护区核查问题整改方案＞的通知》、《关于按照整改方案要求完成整改工作的督办单》等相关证据，可以认定原告泉顺电站建立在岩泉省级自然保护区缓冲区。虽然原告建立时取得了相关部门的一些批复，但不能据此否定泉顺电站建设违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条的规定。因此，被告对原告泉顺电站作出被诉关闭决定，并无不当。对原告要求撤销被告于2018年5月16日作出的《关于依法关闭泉顺电站的通知》的诉讼请求，依法应予驳回。原告主张其水电站不位于岩泉省级自然保护区的缓冲区，被告对其作出关闭决定缺乏事实依据。根据庭审中原告、被告双方在岩泉省级自然保护区位置示意图分别标注的泉顺电站位置，并结合原告称“水库大坝在上面，水电站在下面，相隔直线大约1.3公里”来看，原告的上述主张不能成立，本院不予采信。原告还主张，被告作出被诉关闭决定未保障其听证权，且未向其送达书面告知，程序违法。本院认为，黎川县人民政府收到黎川县环境保护局、黎川县水利局请示后，经审核材料，并经实地核查后作出关闭原告泉顺电站的决定，属于其职权范围内的行政批准行为，并不属于行政处罚行为。行政处罚是行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法律规范的行政相对人给予行政制裁的具体行政行为，带有制裁性、惩戒性。本案被告作出的被诉关闭决定是为了保护自然保护区的生态，针对原告在自然保护区缓冲区建设生产设施作出的禁令性行为。因此，原告的上述主张不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告黎川县泉顺电站的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黎川县泉顺电站负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  余惠娇审判员  陈 辉审判员  王康季二〇一九年九月二十四日法官助理刘凯超书记员钟瑜附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。