贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔27行初198号原告王元好，男，1956年8月29日出生，汉族，贵州省瓮安县人，住贵州省瓮安县。委托代理人粟苯刚，男，1984年9月13日出生，住址，系原告之子。被告瓮安县人民政府，住所地瓮安县雍阳街道办事处河滨社区行政新区。法定代表人黄桂林，该县人民政府县长。委托代理人田德全，瓮安县司法局行政复议科工作人员委托代理人石忠佐，农业农村局工作人员。第三人娄兴荣，女，1949年11月16日生，汉族，住贵州省瓮安县。委托代理人罗来平，男，1972年7月12日生，汉族，住贵州省瓮安县，系第三人之子。委托代理人饶承佳，贵州恩邦律师事务所律师。原告王元好诉被告瓮安县人民政府（以下简称“瓮安县政府”）土地行政复议一案，于2019年3月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本，应诉通知书和举证通知书，并依法组成合议庭于2019年6月18日第一次公开开庭审理了本案。庭审后，发现娄兴荣与本案有关，本院遂于2019年8月27日追加娄兴荣为本案第三人参加诉讼，并于2019年9月6日第二次公开开庭审理本案。原告王元好及其委托代理人粟苯刚，被告瓮安县政府委托代理人田德全、石忠佐及第三人娄兴荣及其委托代理人饶承佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向被告提出土地确权申请，要求被告将其《土地承包经营权证》中承包的“娄梯冲”和“大小青明田”的土地使用权确认给原告，并明确两块土地的实际面积及四至界限。被告审查后认为，原告前述两块土地已经作了确权认定，并有其自身持有的《土地承包合同书》、《土地承包经营权证》予以印证，遂对原告提出的事项不予受理，并于2019年3月4日作出瓮府确不受字[2019]1号《不予受理决定书》。原告王元好诉称，原告承包的土地包括“娄梯冲”“大小青明田”“着旁弯”“月亮土”“青唐”，瓮安县人民政府为原告户颁发了《农村土地承包经营权证》，本村村民娄兴荣将原告王元好承包的“娄梯冲”（东至水井、南至山林、西至山林、北至山林）大小共十块和“大小青明田”（东至大沟、南至赵世勇、西至水井、北至白沙井）角沙块强行占为己有，严重侵犯了原告的土地承包经营权利。原告据此向瓮安县人民法院提起民事诉讼，法院认为原告所承包的争议土地处于承包经营权权属待定状态，应属于政府处理的土地使用权争议范围，裁定驳回起诉，黔南州中级人民法院在原告提起上诉后，维持原裁定。原告在2019年3月7日向被告提出土地确权申请，要求被告对原告承包的“娄梯冲”“大小青明田”土地使用权予以确认。2019年3月14日，被告作出的《瓮安县人民政府不予受理决定书》（瓮府确不受字[2019]1号），认定原告所诉的争议土地政府已经作了确权认定，有土地承包合同书、土地承包经营权证书印证，决定不予受理。原告认为被告所作出的不予受理决定违背了《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，使原告承包的“娄梯冲”“大小青明田”土地长期被人侵占，导致其合法权益受到不法侵害，特诉至人民法院。请求：1.请求撤销被告瓮安县人民政府于2019年3月14日作出的《瓮安县人民政府不予受理决定书》（瓮府确不受字[2019]1号）；2.判令被告瓮安县人民政府受理原告提出的土地确权申请，并依法作出处理决定。原告为支持其主张，向本院提交了以下证据：第一组：1.土地确权申请书，拟证明：原告向被告提出土地确权申请的事实。第二组：2.瓮府确不受字[2019]1号《瓮安县人民政府不予受理决定书》，拟证明：被告作出不予受理的事实。第三组：3.（2017）黔2725民初3182号《民事裁定书》；（2018）黔27民终1011号《民事裁定书》；（2019）黔2725民初105号《民事裁定书》，拟证明：原告就所承包的土地被他人侵占，向法院提起民事诉讼要求侵权人返还土地赔偿损失的事实，两级法院均认为原告所承包的争议土地处于承包经营权权属待定状态，根据《土地管理法》第十六条第一款之规定，应属于政府处理的土地使用权争议范围，不属于人民法院民事诉讼受理范围。第四组：6.土地承包合同书及承包耕地情况登记表（一）；7.土地承包经营权证书，拟证明：原告要求确权“娄梯冲”“大小青明田”土地属于原告承包经营的事实。被告瓮安县政府对原告王元好所举示证据质证意见：对第一、二组证据的三性及证明目的均无异议；对第三组证据的关联性有异议，认为与被告作出的受理决定无关；对第四组证据，认为正好证明原告的四至界限，无需再次确权。第三人娄兴荣对原告王元好所举示证据质证意见：对第一组证据认为：1、原告要求确权的四至界限实际上是错误的四至界限，申请书内容侵犯了第三人的权利。2、原告于1998年已经签领了承包证，在该证未撤销前，在同一土地上不能重复申请确权的，故土地确权申请书程序不合法。对第二组证据，真实性、证明目的均无异议。对第三组证据，真实性无异议，认为该三份裁定书认定的事实部分与原告称土地被长期侵占的事实不符，审理查明部分查清楚原告土地承包证四至界限包含下户以来由第三人一直耕种的土地。原告承包证中载明的承包亩数小于原告实际耕种的亩数，从原告承包面积中看也不存在任何侵占。对第四组证据，认为达不到原告的证明目的，承包合同书只能证明原告承包的部分，不是承包四至界限的全部。被告瓮安县政府辩称，被告所作的不予受理决定书事实清楚，证据确凿，被告受理本案后，及时按照法律法规的规定进行审查办理，结合有关证据入户走访，现场核对察看。1998年11月5日原告王元好与发包方雍阳镇河西村签订了《土地承包合同书》，并在此基础上颁发了《土地承包经营权证》，因工作人员的疏忽大意，将土块名称填写错位，后瓮安县农工局经调查核实后，重新更正登记，肯定了原告王元好对争议土地拥有土地承包经营权的事实。被告所作的不予受理决定书适用法律正确，程序合法，原告王元好以“同一”已经确权并颁发了土地承包经营权证部分，要求再次确权，与事实不符，无法律依据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条以及《土地权属争议调查处理办法》第十四条之规定，被告作出的《瓮安县人民政府不予受理决定书》，并无不当之处。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告瓮安县政府在法定举证期限内向本院提交并举示了以下证据、依据：1.编号010405051《土地承包合同书》，拟证明：原告所承包地的地名。2.《土地承包经营权证书》，拟证明：原告承包土地的四至界限。3.2018年12月3日同意王元好更正的《土地承包经营权更正登记申请书》，拟证明：原告当时只要求对登记错误部分进行更正。4.2019年3月11日瓮安县雍阳街道办事处河滨社区居民委员会出具的《情况说明》，拟证明：双方争议的土地四至界限。5.2019年3月12日瓮安县农业农村局作出的关于雍阳街道办事处河西村白沙井组王元好户《土地承包经营权证书》更正的说明；6.王元好案件调查走访图片4张，拟证明：原告与被告对争议土地询问情况和更正情况。7.瓮农函复[2019]1号《关于对王元好土地确权申请的转办函复》，拟证明：原告的土地四至界限清楚，无需再次确权。原告王元好对被告瓮安县政府所举示证据质证意见：对证据1-6的三性及证明目的均无异议；对证据7，认为转办复函和不予受理决定书载明的内容不相同，不予受理决定书未对原告承包的土地进行明确。第三人娄兴荣对被告瓮安县政府所举示证据质证意见：对以上证据的真实性无异议，该证据恰好证明原告是在有确权的承包期内，再次申请确权的事实，对证明目的无异议。第三人娄兴荣述称，原告持有的第二轮土地承包证四至界线范围内的土地包括了第三人的土地，第三人土地有证，田没有证。第三人未向本院提交证据。经审查，原告、被告提交的全部证据，客观真实、来源合法，与本案具有关联性，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明，原告以第三人强行侵占其“娄梯冲”和“大小青明田”为由向瓮安县人民法院提起排除妨害民事诉讼，该院于2018年2月12日作出（2017）黔2725民初3182号《民事裁定书》，认为该案虽名为排除妨害纠纷，但实为争议土地的权属引发的纠纷，应属于政府处理的范围，而不属于民事诉讼的受案范围为由，驳回原告的起诉。该案经二审审理予以维持。原告再次以物权保护为由向瓮安县人民法院提起诉讼，该院于2019年2月20日作出（2019）黔2725民初105号《民事裁定书》，认为原告在（2017）黔2725民初3182号《民事裁定书》生效后，政府对争议土地权属作出处理前提出的有关争议土地的民事诉讼，会构成重复诉讼，以此为由再次驳回原告的起诉。原告遂向被告提出土地确权申请，要求被告将原告承包的“娄梯冲”和“大小青明田”的土地使用权确认给原告，并明确两块土地的实际面积及四至界限。被告审查后认为，原告前述两块土地已经作了确权认定，并有其自身持有的《土地承包合同书》、《土地承包经营权证》予以印证，遂对原告提出的事项不予受理，并于2019年3月4日作出瓮府确不受字[2019]1号《不予受理决定书》。原告不服，向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。另，生效的瓮安县人民法院（2017）黔2725民初3182号《民事裁定书》查明以下事实：原告于1998年作为承包方与发包方瓮安县雍阳镇河西村民委员会签订《土地承包合同书》，承包了耕地5亩，其中田3.5亩，土1.5亩，承包期限为1994年1月1日至2043年12月31日。同年11月30日被告为原告颁发了《土地承包经营权证》，载明原告承包的田3.5亩位于“娄梯冲”和“大小青明田”，其中，“娄梯冲”1.5亩，四至界限为“东至水井、南至山林、西至山林、北至山林”，“大小青明田”2亩，四至界限为“东至大沟、南至赵世勇、西至水井、北至白沙井”。原告与第三人争议的土地“娄梯冲”和“大小青明田”共计13块，有部分是田，有部分是土，并经双方现场指认以及在卫星航拍图片上签字确认。原告承包的“娄梯冲”长田后面第三人有一块自留地。该院为明确争议地权属，向瓮安县雍阳镇街道办事处河滨社区居民委员会发函，请该居民委员会调查核实本案争议土地在第二轮土地承包时是否发包给原告，但该居民委员会未给予回复。本院认为，本案的争议焦点归纳为：被告作出的案涉《不予受理决定书》是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。”的规定，农村土地承包经营纠纷的前提是对权利标的的农村土地的四至界限、土地的所有权没有争议，它一般是因承包方和发包方之间的合同产生的纠纷，以及在承包经营权利客观合法取得并依法登记确认之后，因平等民事主体之间基于新的民事法律事实而产生的民事纠纷，这一纠纷的基础法律关系更多体现的是民事法律关系。而关于土地权属纠纷的问题，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”的规定，土地权属争议是指因土地所有权和使用权的归属不清，争议土地上的权利在争议产生之前就处于一直不确定的状态，因归属问题产生的纠纷。它包括土地所有权争议和土地四至界限不清而产生的争议，这种纠纷的基础法律关系更多的体现的是行政法律关系的特征。由此可知，农村土地承包经营权与农村土地使用权属存在关联，亦存在区别，农村土地承包经营权属于农村土地使用权的范畴。农村土地承包经营权存在的前提是在土地权属清楚、明确。就本案而言，争议土地权属是否清楚就是本案关键。生效的（2017）黔2725民初3182号《民事裁定书》已经认定，原告持有的《土地承包经营权证》虽然载明有“娄梯冲”和“大小青明田”，但“娄梯冲”的四至界限中南面应当是抵娄兴荣自留地，并非南抵山林，该事实与本院现场查看一致，应予认定。同时，该证只有田，没有土，而原告与娄兴荣争议的既有田，又有土。故双方争议土地的权属并不清楚、明确，双方的纠纷属于土地权属纠纷，而不是农村土地承包经营权纠纷。被告认定原告与第三人的纠纷属于农村土地承包经营权纠纷，并适用《土地权属争议调查处理办法》第十四条作出案涉《不予受理决定书》属适用法律错误，应予以撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：撤销被告瓮安县人民政府于2019年3月4日作出的瓮府确不受字[2019]1号《不予受理决定书》，责令被告瓮安县人民政府在法定期限内重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由被告瓮安县人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，由本判决发生法律效力。审 判 长  金长虹审 判 员  夏 永人民陪审员  楼裕华二〇一九年九月十八日法官助理冉玲书记员李楠