山东省济南市槐荫区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0104行初30号 原告杜金芝，女，1955年10月30日出生，居民汉族，住济南市。 被告济南市槐荫区住房和城乡建设局，住所地济南市。 法定代表人衣连斌，局长。 出庭负责人李呈滨，该单位副局长。 委托代理人张兵，山东沃德律师事务所律师。 被告济南市槐荫区人民政府五里沟街道办事处，住所地济南市。 法定代表人李福新，主任。 出庭负责人郜宗晶，五里沟办事处纪工委书记、副主任。 委托代理人李忠军，济南槐荫舜城法律服务所法律工作者。 第三人樊丽霞（系济南槐荫华菲服装店业主），住所地经二路3*3号。 第三人邢介平（系济南槐荫胖太太服装店业主）,住所地经二路3*3号。 第三人曹艳荣（系济南槐荫视通眼镜店业主）,住所地经二路3*3号。 第三人李吉飞（系济南槐荫俊熙服装店业主）,住所地经二路3*3号。 第三人李庆红（系济南槐荫松山彤德莱火锅店业主），住所地经二路3*3号。 原告杜金芝因要求确认被告济南市槐荫区住房和城乡建设局[原职权单位济南市槐荫区住房保障和房产管理局（济南市槐荫区城市更新局）以下简称槐荫住建局]、被告济南市槐荫区人民政府五里沟街道办事处（以下简称五里沟办事处）设置安装在济南市槐荫区经二路3*3号楼房的牌匾标识行为违法，于2019年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年4月27日向槐荫住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于8月29日追加五里沟办事处为被告，并向其送达起诉状副本及应诉通知书。因樊丽霞、邢介平、曹艳荣、李吉飞、李庆红与本案被诉行政行为或与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月16日公开开庭审理了本案。原告杜金芝，被告槐荫住建局委托代理人张兵，五里沟办事处委托代理人李忠军到庭参加诉讼，第三人樊丽霞、邢介平、曹艳荣、李吉飞、李庆红经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 原告杜金芝诉称，原告2011年购买经二路3*3号二楼914.4平方商铺，占有经二路43.2米长、高1米2的外墙。2011年原告在二楼经营了家纺城，经槐荫区城管局批准在该外墙做了43.2米长的家纺城的牌匾广告。2018年9月，被告开始经二路特色街区综合更新施工，在没有通知原告的情况下，拆除了原告制作的广告牌匾。2019年1月到3月上旬，被告又把原来二楼做牌匾的外墙全部给一楼门头房和地下室做上了广告牌匾，致使原告没有了做牌匾的外墙。原告购买的不是住宅而是商铺，不能居住，只能对外出租或经营，广告牌匾就是商铺生死存亡的生命线。没有牌匾，消费者无法知道二楼是否经营和经营的内容，商铺必死无疑。二楼外墙原建筑设计就是二楼设广告牌匾的地方，因此原告购买了沿街的所有商铺，并且一直都是由原告使用的。原告认为，一楼层高4米，商铺大门2.2米，原来的建筑设计就给一楼门头房留有充足的广告位，现在被告把二楼牌匾位置全部给了一楼门头房和地下室，卡住了二楼的脖子，不能呼吸，无法说话，无法对外宣传，也就无法经营，造成的经济损失是致命的。被告行为导致了一人更好活，另一人必定死，违背了《中华人民共和国民法通则》第八十三条相邻关系的原则和公平公正的法律原则。原告自2018年11月28日开始，18次打市民热线电话，反映此事，同时多次找被告具体负责该项工作人员。2019年1月7号上午10：30，被告负责此事的窦老师接见原告和原告租户的法人代表时答复，被告只负责广告牌匾的设立，广告牌匾面积分配比例由五里沟办事处负责协调分配。原告去找五里沟办事处负责该事的城管部门，他们认为这事应归施工方负责，让原告去找施工方。原告给被告施工方翟经理打电话13次，施工方翟经理答复他们按照被告的图纸施工，牌匾广告给谁做由被告说了算。原告又去找被告，被告还是让找五里沟办事处。原告给五里沟办事处城管打电话16次，并多次上门找有关领导。2019年1月22号下午2：30槐荫区五里沟办事处城管召集原告和部分业主了解情况。2019年3月14日上午9点办事处城管侯老师和施工方翟经理到了广告牌匾下面，施工方拿出拆除前广告牌匾的截图对照施工现场，原来照片上的二楼广告牌匾长43.2米，高度3米多，占窗户2米，二楼墙体上1.2米，一楼门头房广告在一楼的位置。2019年3月27号下午2：30分，五里沟办事处领导组织五里沟城管科、被告施工的监理方、原告、原告的租户开协调会，会上办事处城管工作人员明确说明被告设立一楼门头广告牌匾时，即没有询问，也没有通知办事处，办事处也无权分配广告位。要想公平解决，只有走法律程序。被告作为执政者，对经二路进行更新改造有利于市容市貌，更要有利于经二路商业经济的发展，兼顾每一个投资者和经营者的权利，尊重法律公平公正的原则，尊重法律赋予每一个购房者的权利。原告购买的商铺面积914.4平方，占二楼面积2240平方的40.82%。按照公平的原则，应有43.2米外墙的40.82%即17.63米的外墙使用权，既然墙体上能做广告，就应该有原告相应的广告牌匾的位置，而不能全部给了一楼门头和地下室。《民法通则》第83条明确规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”《物权法》第84～85条规定，不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。因此原告向贵院提起讼诉。希望法院遵循相邻关系公平合理的法律原则，按照购房面积合理的比例，分配给原告牌匾广告的位置，秉公审理，依法判决。诉讼请求：1.调整被告设置安装的经二路3*3号二楼广告牌匾，按照购房面积分配外墙使用权，给原告留出相应的牌匾位置；2.被告占用一天，按照一天一平方30元支付占用费，直到合理调整为止；3.本案诉讼费由被告支付。庭审中，杜金芝撤销第二项诉讼请求，即被告占用一天，按照一天一平方米30元支付占用费，直到合理调整为止，明确第一项诉求为：请求法院确认被告没有征得原告同意擅自制作广告牌匾，属于违法，判决被告恢复原建筑一楼和二楼临街外墙原始状态。 原告杜金芝向本院提供了以下证据复印件：1.照片1张，2.照片1张，3.照片4张，1-3号证据拟证明被告槐荫住建局施工过程中及完成后的照片；4.房屋平面图，拟证明经二路3*3号一、二楼的外墙属于205房主所有；5.招标公告，拟证明槐荫住建局是适格的被告；6.照片1张，拟证明建筑物的原始状态是瓷砖墙面；7.房屋所有权证一宗，拟证明原告对经二路3*3号建筑物外墙有40.82%的使用权；8.投资比例相关材料，提供法庭参考。 被告槐荫住建局辩称，答辩人为落实市委、市政府关于“1+5”特色街区综合更新工作部署要求，依据济南市城市更新工作领导小组办公室文件（济更组办字[2018]18号），对槐荫区特色街区进行综合整（治）改。该工作是由济南市城市更新工作领导小组督办，并不是答辩人在履行本单位的法定职责，答辩人不是本案的适格主体。经答辩人核实，答辩人按被答辩人的请求，已经把被答辩人位于经二路3*3号2楼的南面沿街窗户40米留出来了，并未占用。综上所述，应依法驳回被答辩人的诉求。庭审中，槐荫住建局补充了以下答辩意见：本次的整改是济南市市委市政府下发的关于美化特色街区的一项工作，是一项公益性行为，在拆除前本案原告也向我单位表达了通过拆除相关设施、设置广告排位来达到其采光的要求，所以说我单位在设计前已经征得原告同意。 被告槐荫住建局向本院提交了以下证据、依据的复印件：1.济更组办字[2018]18号济南市城市更新工作领导小组办公室文件，拟证明槐荫住建局是依照市委、市政府的要求，在济南市城市更新工作小组办室文件的指导下开展的工作；2.原告书写的情况说明，拟证明原告申请不要在其房屋南向窗户进行外墙装修；3.经二路3*3号图片一组，拟证明经二路3*3号原先的外貌和现在的近貌；4.招标代理委托合同、济南市槐荫区“经二路特色街区综合更新暨城市双修试点项目”的设计采购需求公示、济南市槐荫区“经二路特色街区综合更新暨城市双修试点项目”的设计采购招标公告，济南市槐荫区住房保障和房产管理局（城市更新局）济南市槐荫区“经二路特色街区综合更新暨城市双修试点项目”的设计采购公开招标公告，拟证明该局按照市委市政府的文件精神在职责分工范围内进行的工作；5.下载于济南市槐荫区人民政府网站的机构职能，系职权依据；6.《槐荫区人民政府办公室关于印发槐荫区经二路特色街区综合更新项目实施方案的通知》及《槐荫区经二路特色街区综合更新项目实施方案》，拟证明执法目的；7.2019年8月28日山东振中市政园林有限公司出具的情况说明，拟证明施工过程均是在被告五里沟办事处、民委会及居民同意的情况下进行的拆除工作，并按照施工图纸及规范要求施工完毕。 被告五里沟办事处辩称，涉案地段广告牌的拆除施工建设主体均不是五里沟办事处，施工单位也不是办事处委托或委派，办事处不是作出原告所诉行政行为的行政主体，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告五里沟办事处向本院提交了以下证据的复印件：1.照片一组，拟证明对出现事宜，五里沟办事处对各方进行了协调工作；2.2018年11月19日，槐荫区住房保障和房产管理局（城市更新局）对五里沟办事处出具的“关于经二路特色街区工程协调函”，拟证明五里沟办事处只负责对有争议的进行协调，协调分工时只负责一楼需要拆除的店招工作。 第三人樊丽霞、邢介平、曹艳荣、李吉飞、李庆红未提交书面答辩意见，亦未提交证据。 本院于2019年9月11日依法对位于济南槐荫区经二路3*3号一、二楼临街外墙之间的牌匾标识进行了现场勘验，并制作了勘验笔录、绘制了图纸、拍摄了照片。 经庭审质证，杜金芝对槐荫住建局、五里沟办事处提交的证据的真实性均无异议，但认为：槐荫住建局提交的2号证据情况说明的时间是2019年1月7日，此时槐荫住建局已将所有广告牌匾拆除，施工工作已进行了一半，不是像其所说的征得原告同意后拆除的，该证据与外墙无关；4、7号证据，在市委、市政府让槐荫住建局设计、设置安装广告的时候是否应征得房主的同意，根据群众要求也不能把别人的广告做在我们的外墙上，另外，槐荫住建局所说的窗户问题与原告的诉求无关。五里沟办事处提交的2号证据照片与我无关。 槐荫住建局，五里沟办事处对杜金芝提供的证据的真实性无异议。同时槐荫住建局认为：2号证据显示的一楼和二楼临街外墙原始状态与事实不符，其原始状态应为槐荫住建局提交的3号证据中所显示的状态，对其他证据的证明目的提出整体外墙均是原告与其他业主共用的，具体共用面积是多少没有严格区分，原告无法证明其占有多少，对于槐荫住建局所拆除的原先的牌匾并不是在外墙上拆除，而是在玻璃外面，其与墙体有一定的距离，如果原告想再制作牌匾可以继续在共用的墙面上制作。五里沟办事处认为：杜金芝提出的按照建筑物的投资比例对公共部位进行使用权分配没有法律依据。 槐荫住建局对五里沟办事处提交的证据无异议。 五里沟办事处对槐荫住建局提交的7号证据山东振中市政园林有限公司出具的情况说明提出如下异议：这个单位不受办事处的委派或委托，也与办事处无任何的合同，施工单位和监理单位与办事处无合同，不是相对的合同主体，据我们了解和实施方案文件应当与槐荫住建局有相对应的合同，是受槐荫住建局管理，其出具的证明的合法性和利害关系性均有异议，系无效证据；另外该证据的内容是说明经过办事处拆除、居委会及居民间同意的情况下对外墙立面店招部位进行拆除，但该单位没有任何书面证据来印证，该证据是不合法的、片面的。 杜金芝、槐荫住建局、五里沟办事处对本院制作的现场勘验笔录、图纸、拍摄照片均无异议。 本院对上述证据认证如下：杜金芝、槐荫住建局、五里沟办事处提交的证据均与本案待证事实有关联，可以作为本案的有效证据使用。 经审理查明，杜金芝于2011年8月9日登记取得了坐落于济南市槐荫区经二路3*3号1-2121、1-2220等共计31套房产、建筑面积共计914.4平方米的房屋所有权证，房屋所有权证房屋分户平面图中备注：户与户之间的隔墙、楼板及公用建筑之间的隔墙（包括山墙）均为共用。2018年，槐荫住建局为了全面落实市委、市政府关于“1+5”特色街区综合更新工作部署要求，按照济南市城市更新工作领导小组办公室文件《关于印发的通知》（济更组办字[2018]18号）的要求，开始开展工作，于2018年4月28日与山东万华管理咨询有限公司签订了招标代理委托合同，项目名称为：济南市槐荫区“经二路特色街区综合更新暨城市双修试点项目”的设计采购，并就该项目在济南市槐荫区政府采购信息网于2018年5月4日至5月9日进行了设计采购需求公示，5月11日发布了设计采购招标公告，同日在中国政府采购网发布了设计采购公开招标公告。2018年11月中旬施工单位山东振中市政园林工程有限公司开始进场施工。杜金芝称案涉牌匾标识于2019年3月上旬设置安装完毕。经本院现场测量案涉的名称为“一珂锦绣”、“胖太太”牌匾标识系长方体结构，长18.14米、宽1.4米，高1.5米的，名称为“视通眼镜”、“印象草原”、“彤德莱火锅店”牌匾标识箱体长17.97米、宽1.4米，高1.5米的，上述牌匾标识悬挂于济南市槐荫区经二路3*3号楼南面临街外墙的地面一层上方，牌匾标示箱体占用了二楼杜金芝所有房屋专有部分对应的部分外墙面，且探出墙面1.4米，影响了杜金芝对该外墙的使用。五里沟办事处在槐荫区经二路特色街区综合更新项目中负责相关单位协调和群众工作。 另查明，槐荫住建局、五里沟办事处在设置安装前未事先征求过杜金芝的意见，也未告知事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限等。 本院认为，一、关于槐荫住建局、五里沟办事处是否具备本案被告主体资格的问题。2016年6月16日济南市槐荫区人民政府网站公布的济南市槐荫区住房保障和房产管理局（济南市槐荫区城市更新局），也即本案槐荫住建局的原职权单位的机构职能第（十三）条：“……负责政府主导城市更新重点项目的实施工作”，第（十五）条“承办区委、区政府所交办的其他事项”。《槐荫区经二路特色街区综合更新项目实施方案》第二条职责分工中规定：（一）区住房保障管理局（区城市更新局）。负责在市城市更新局指导下，配合完成经二路街区综合更新工程的立项、环评、及设计工作；负责工程施工单位、监理单位、审计单位的招投标、施工过程管理、竣工验收和结算、考评及项目评价等工作。（九）相关街道办事处。负责做好辖区内特色街区综合更新相关单位协调和群众工作。2019年2月19日槐荫区机构改革，济南市槐荫区住房保障管理局（区城市更新局）整合为济南市槐荫区住房和城乡建设局。从上述规定并结合本案查明事实来看，槐荫住建局具有负责政府主导城市更新重点项目的实施工作及承办区委、区政府所交办的其他事项的职能，且案涉牌匾标识系其在济南市槐荫区“经二路特色街区综合更新暨城市双修试点项目”中，由其通过招投标进行的设置安装；五里沟办事处在该项目中负责相关单位协调和群众工作，且实际参与了相关协调工作；因此，槐荫住建局及五里沟办事处具有相应的行政职权，系本案的适格被告。 二、关于槐荫住建局设置安装案涉牌匾标识的行为是否合法的问题。《中华人民共和国物权法》第六章第七十条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2009]7号）第三条规定：“除法律、行政法规规定的共有部分外，建筑区划内的以下部分，也应当认定为物权法第六章所称的共有部分：（一）建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分，通道、楼梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附属设施、设备，避难层、设备层或者设备间等结构部分；……”《山东省行政程序规定》（山东省人民政府令第238号自2012年1月1日起施行）第九条规定：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”本案中，槐荫住建局通过招投标设置安装的案涉牌匾标识，在设置安装前既没有征得该外墙共用人杜金芝的意见，也没有告知相关的事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限等就设置安装了案涉牌匾标识，属于程序违法，该行为影响了杜金芝对其房屋专有部分相对应的外墙面共有部分的使用，设置安装行为确有不当。因此，杜金芝请求法院确认设置安装案涉牌匾行为违法的诉讼请求，符合法律规定，应予支持。但鉴于案涉牌匾标识系槐荫住建局设置安装，因此该违法责任应由槐荫住建局承担。同时，杜金芝申请撤销第二项诉讼请求，本院予以准许。 三、关于是否应当恢复建筑物原始状态的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金额为主要方式。能够返还财产的或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”按照该规定，槐荫住建局设置安装的案涉牌匾标识行为违法，应当予以拆除，恢复建筑物的原始状态。但同时需要指出的是，从有利于当事人之间化解矛盾，避免造成新的浪费和损失的角度考虑，建议在本判决生效或实际执行前，槐荫住建局、五里沟办事处应积极主动就案涉牌匾标识争议问题与相关业主进行协商，提供相关政策支持、便利条件，尽最大努力达成一致意见，妥善化解争议，消除矛盾，为业主提供良好的公平公正的营商环境。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十四条第一款的规定，判决如下： 一、确认被告济南市槐荫区住房和城乡建设局于2019年3月设置安装于济南市槐荫经二路3*3号名称为“一珂锦绣”、“胖太太”、“视通眼镜”、“印象草原”、“彤德莱火锅店”的牌匾标识的行为违法； 二、限被告槐荫区住房和城乡建设局于本判决生效之日起30日内拆除上述牌匾标示，恢复建筑物原始状态，由此产生的费用由被告济南市槐荫区住房和城乡建设局承担。 案件受理费50元，由被告济南市槐荫区住房和城乡建设局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。同时，直接向该院预交上诉案件受理费。递交上诉状后七日内仍未预交上诉费又不提出缓（免、减）交申请的按自动撤回上诉处理。 审 判 长  李 青 人民陪审员  乔英慧 人民陪审员  许兴贵 二〇一九年九月二十六日 书 记 员  刘 乐 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。 最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十四条第一款建设单位或者其他行为人擅自占用、处分业主共有部分、改变其使用功能或者进行经营性活动，权利人请求排除妨害、恢复原状、确认处分行为无效或者赔偿损失的，人民法院应予支持。