山东省潍坊市潍城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0702行初3号原告周新军，男。委托代理人姜涛，山东诚公律师事务所律师。被告青州市住房和城乡建设局，住所地:青州市旗城路567号。法定代表人蔡治清，局长。委托代理人宗军，该局工作人员。委托代理人李松江，山东九州天衡律师事务所律师。被告青州经济开发区管理委员会，住所地:青州经济开发区仙客来北路东100米。法定代表人刘文革，主任。委托代理人时立刚，山东万舜律师事务所律师。原告周新军诉被告青州市住房和城乡建设局、青州经济开发区管理委员会确认行政行为违法一案,向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月22日立案后，于2019年1月23日分别向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月28日、9月17日公开开庭审理了本案。原告周新军及委托代理人姜涛，被告青州市住房和城乡建设局负责人牛春民及委托代理人宗军、李松江，被告青州经济开发区管理委员会负责人张义平及委托代理人时立刚到庭参加诉讼。本案经山东省高级人民法院（2019）鲁法行复字第245号批复批准延长审理期限六个月。本案现已审理终结。原告周新军诉称，2018年7月12日，被告以修路为名义，在未正常履行征用手续，也未与原告达成任何协议的情况下，组织人员强行将原告依法承包的5.83亩基本农田中所种的大姜全部推平毁损，并将农田占据修路，致使原告失去承包土地并造成严重财产损失。依据土地管理法第四十四条至四十七条之规定，占用农用地需要严格的审批手续和程序，并应当予以补偿。而被告在没有任何审批手续并未能作相应补偿的情况下，强行占用基本农田并毁损个人财产的行为严重侵犯了原告的合法权益。请求：1、依法确认被告对原告承包经营的5.83亩基本农田实施占用并毁损地上附着物及青苗的行为违法；2、诉讼费用由被告承担。原告周新军向本院提交了以下证据：1、青政农地承包权（2014）第370781107021000111J号农村土地承包经营权证，证明原告对涉案土地享有合法的承包经营权，且涉案土地的性质属于基本农田；2、青州市发展和改革局（2018）第3号《政府信息公开告知书》、青发改投资〔2017〕060号《关于青州市经济开发区市政工程项目可行性研究报告的批复》，证明胡东路修路项目是由青州市住房和城乡建设局申请立项并组织实施；3、（2018）第24号《青州市国土资源局政府信息不存在告知书》、潍坊市国土资源局〔2018〕第83号《政府信息公开告知书》、山东省国土资源厅鲁国土资公开复〔2018〕359号《政府信息公开申请答复告知书》，证明胡东路修路项目作为市政工程，被告青州市住房和城乡建设局在修路时占用了大量基本农田，并没有履行合法的用地审批和征用手续，明显属于违法占用基本农田；4、青州经济开发区管理委员会出具的青开信访复字2018〔63〕号《青州经济开发区管委会关于周新军反映农作物被毁等信访事项的处理意见书》，根据该处理意见的内容证明胡东路修路项目是由被告青州市住房和城乡建设局组织实施，同时也证明两被告在未能与原告达成协议的情况下，于2018年7月12日被告青州经济开发区管理委员会会同施工单位将原告的地上附着物及青苗进行了清理；5、现场照片11张，证明原告在涉案土地上种植了经济作物大姜，并覆盖遮阳网，同时也证明地上附着物及青苗被两被告毁损的事实。被告青州市住房和城乡建设局辩称，答辩人不是本案适格被告，理由如下:一、答辩人不负责道路建设等城市建设活动的土地征收工作。道路建设等的市政基础工程建设涉及多个环节、多个部门，包括项目立项论证，土地、房屋征收，招投标，环境评价等多个环节，是由包括答辩人在内多部门分工履行各自职责完成的。结合青政办发〔2015〕27号文件对答辩人职责的确定，答辩人只负责基本建设项目的初步设计工作，由青州市发展和改革局负责项目的前期工作，答辩人负责项目招投标、竣工验收等后期工作，因而答辩人不负责道路建设等城市建设过程中土地征收工作，原告提及的是否履行土地征收手续等不属于答辩人的职责范围，答辩人也无权作出与之相关的行政行为，因而答辩人不是本案适格被告。二、答辩人没有实施强行占用土地并毁损财产的行为。答辩人及其所属工作人员没有实施任何强行占用土地并毁损财产等侵犯原告权益的行为。综上所述，答辩人不是本案适格被告，原告对于答辩人的起诉没有任何事实和法律依据，请求依法驳回原告对答辩人的全部诉讼请求。被告青州市住房和城乡建设局提供了以下证据：青州市人民政府办公室《关于印发青州市住房和城乡建设局主要职责内部机构和人员编制规定的通知》（青政办发〔2015〕27号文件），证明被告青州市住房和城乡建设局的行政管理职能和具体的工作职责，其中在第五部分关于建设项目管理职责分工第二款规定了涉及政府投资的基本建设项目，被告青州市住房和城乡建设局只负责后期的招投标和竣工验收以及初步设计等工作，对于原告农田的强行占用和毁损财产的行为，被告及其工作人员没有任何参与，故本局不是本案适格被告。被告青州经济开发区管理委员会辩称，答辩人认为原告起诉要求确认的违法征用行为并非由答辩人实施，答辩人不是本案的适格被告。涉案的青州市胡东路市政工程项目虽然在青州经济开发区辖区内，但并非由答辩人组织实施，该项目是由多部门联合实施，并成立了相应的项目指挥部，答辩人仅作为涉案市政工程的参与者，原告起诉要求确认答辩人的征用行为违法，属于诉讼主体不适格。被告青州经济开发区管理委员会未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告青州市住房和城乡建设局提供的证据发表了如下质证意见：对该证据的真实性没有异议，该证据第二条主要职责第五项明确了被告青州市住房和城乡建设局负责城市公用道路的有关建设项目的组织实施，从其职责中可以看出道路建设属于被告青州市住房和城乡建设局的职责，而涉案土地正是由于道路建设被占用，因此被告应当是本案的适格主体。被告青州经济开发区管理委员会对被告青州市住房和城乡建设局提供的证据没有异议。被告青州市住房和城乡建设局对原告提供的证据发表了如下质证意见：对证据1的真实性没有异议，关联性有异议。该证据只能证明原告的承包经营权状况，不能证明原告的土地属于基本农田，本案涉及的胡东路建设项目没有征用任何的基本农田；对原告提供的证据2-4的真实性没有异议，关联性有异议。不能证明是由被告青州市住房和城乡建设局具体组织实施，政府投资建设的道路建设项目确实是由被告青州市住房和城乡建设局组织实施，但组织实施指的是由被告青州市住房和城乡建设局牵头，各部门共同协作，各自履行各自的行政管理职能来实现的。由青州市住房和城乡建设局进行立项和初步设计，青州市发展和改革局负责前期工作，包括土地征收等。原告提起的本案如果针对的行政行为是土地征收行为，那么原告本身就不应该作为诉讼主体提起诉讼，因为涉案土地属于集体土地。被告青州市住房和城乡建设局也没有土地征收的行政职能，如果原告针对的行政行为是占用土地的行政事实行为，那么青州市住房和城乡建设局及其工作人员没有实施任何的占用毁损原告农田的行为。对原告提供的证据5的真实性不清楚。被告青州经济开发区管理委员会对原告提供的证据发表了如下质证意见：对证据1同被告青州市住房和城乡建设局的质证意见，对证据2-4从该三组证据可以证实涉案的建设工程项目并非由被告二组织实施，因涉案工程在被告二的辖区内，被告二只是做好配套工作并非征收土地的主体；对证据5真实性有异议，该证据并不能证实是原告受损的地上附着物及青苗，也无法证实地上附着物及青苗是由被告二组织实施清理。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、4和被告青州市住房和城乡建设局提交的证据，与本案有关联，来源合法，客观真实，本院予以采信。原告提交的证据3，与本案无关联，本院不予确认。原告提交的证据5照片11张,无法确认其真实性,本院不予采信。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：原告系青州经济开发区周家村村民。自1999年9月30日起以家庭承包形式承包本村土地5.83亩种植大姜，承包期限至2029年9月30日，并于2014年8月30日取得青州市人民政府颁发的青政农地承包权（2014）第370781107021000111J号农村土地承包经营权证。2017年11月23日，青州市发展和改革局对青州市住房和城乡建设局《关于青州市经济开发区市政工程项目可行性研究报告审批的申请》作出青发改投资〔2017〕060号《关于青州市经济开发区市政工程项目可行性研究报告的批复》，同意青州市经济开发区市政工程规划建设包括胡东路在内共8条道路工程。原告周新军承包地在胡东路施工范围内。2018年9月26日，青州经济开发区管理委员会向原告周新军出具的青开信访复字2018〔63〕号《青州经济开发区管委会关于周新军反映农作物被毁等信访事项的处理意见书》载明胡东路项目是济青高铁青州北站路网工程，该项目经市政府批复由青州市住房和建设局组织实施，2018年7月12日，青州经济开发区管理委员会会同施工单位组织对该道路施工红线内的地上附属物进行清理并埋设管网。原告承包地在该道路施工红线内。原告认为，该占地和清除行为系二被告实施，故诉至本院，请求依法确认被告对原告承包经营的5.83亩基本农田实施占用并毁损地上附着物及青苗的行为违法。本院认为,行政机关实施行政强制行为，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，履行相应的法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，根据原告提供的青开信访复字2018〔63〕号《青州经济开发区管委会关于周新军反映农作物被毁等信访事项的处理意见书》，可以认定被告青州经济开发区管理委员会对原告承包地上附着物及青苗实施了清除。但被告青州经济开发区管理委员会未向本院提供任何证据证明其实施清除原告承包土地上附着物及青苗的合法依据及其所履行的必要法定程序，应视为没有证据，其行政行为依法应予撤销。鉴于涉案土地上附着物及青苗已被清除，不具有可撤销内容，依法应确认违法。被告青州经济开发区管理委员会虽然实施了清除行为,但原告提供的证据未能证实青州经济开发区管理委员会实施本案占地行为，故对原告要求确认被告青州经济开发区管理委员会占地的诉讼请求，本院不予支持。因原告提供的证据未能证实被告青州市住房和城乡建设局实施了占用其承包土地并清除附着物及青苗的行为，故对原告要求确认被告青州市住房和城乡建设局占用并毁损地上附着物及青苗的行为违法的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告青州经济开发区管理委员会于2018年7月12日清除原告承包土地上的附着物及青苗的行为违法。二、驳回原告周新军的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告青州经济开发区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉费50元，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。审 判 长  高 梅人民陪审员  王孝顺人民陪审员  吕向丽二〇一九年九月二十六日书 记 员  李 臻