杭州市富阳区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）浙0111行赔初3号 原告孙叶琴，女，1970年8月2日出生，汉族，住杭州市富阳区。 委托代理人徐文田，浙江富春江律师事务所律师。 委托代理人徐臻甲，浙江富春江律师事务所律师。 被告杭州市富阳区人民政府银湖街道办事处，统一社会信用代码11330183002506726R，住所地杭州市富阳区银湖街道高桥东路28号。 法定代表人徐雪峰，该办事处主任。 委托代理人蒋浩，浙江恩波律师事务所律师。 委托代理人龚振琳，浙江恩波律师事务所律师。 原告孙叶琴因与被告杭州市富阳区人民政府银湖街道办事处（以下简称银湖街道办）城建行政赔偿一案，于2018年9月26日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于2018年9月30日向被告银湖街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月8日、2019年8月1日两次公开开庭审理了本案。第一次开庭时，原告孙叶琴及委托代理人徐文田、徐臻甲，被告银湖街道办正职负责人钱某涛及委托代理人蒋浩、龚振琳到庭参加诉讼，第二次开庭时，原告孙叶琴及委托代理人徐文田，被告银湖街道办副职负责人李某及委托代理人蒋浩到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。 原告孙叶琴起诉称：其不服银湖街道办于2017年11月29日拆除其位于杭州市富阳区房屋的行为，于2018年1月24日向法院提起行政诉讼，法院于2018年5月23日作出（2018）浙0111行初11号行政判决书，确认了银湖街道办强制拆除其房屋的行为违法，银湖街道办在上诉期内未提出上诉。其根据最高法院法（2005）行他字第5号《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》和《城市房屋拆迁管理条例》的规定，于2018年7月4日向银湖街道办提出了赔偿申请，要求银湖街道办赔偿其主房损失10160000元、赔偿装潢、附属设施393215元、赔偿附房103501元、赔偿毁坏、灭失原告物品94800.9元、补偿停业损失100000元，合计10851516.9元，银湖街道办在法定2个月内未予以回复。现原告为维护自身的合法权益，特向法院起诉，请求：1.判令银湖街道办依法赔偿原告564.67平方米房屋或赔偿主房损失10160000元、赔偿装潢、附属设施393215元、赔偿附房103501元、赔偿毁坏、灭失原告物品94800.9元、补偿停业损失100000元，合计10851516.9元；2.判令银湖街道办支付宅基地使用权（房屋土地使用权）的补偿费300000元；3.本案诉讼费由银湖街道办承担。 审理中，孙叶琴变更其诉讼请求为：1.判令银湖街道办依法赔偿孙叶琴527.1平方米主房损失7695660元（14600元每平方米）；赔偿装潢、附属设施451670元、赔偿土地补偿款19110元、评估奖5000元、签约奖25000元、腾空奖30000元、营业房补贴共450000元（每间150000元共3间）、营业执照补贴16000元；2.判令银湖街道办偿付原告自2017年11月到2019年7月的逾期付款经济损失（租金损失）暂计426951元，并按每月23719.5元（45元每平方米）支付至判决生效之日止。 原告孙叶琴为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1.（2018）浙0111行初11号行政判决书1份，拟证明案涉房屋经法院审理认定为依法审批、合法建造，银湖街道办强制拆除孙叶琴房屋的行为违法的事实。 2.房屋测绘图、房屋搬迁补偿分户估价报告、屋内物品损毁明细各1份，拟证明案涉房屋价值及因强制拆除造成的损失的事实，银湖街道办此前对房屋进行评估测绘，原告对面积、屋内物品无异议，但价格是银湖街道办单方评估，其不认可。 3.照片5张，拟证明涉案房屋土地已于2012年被政府收储，并由杭州富阳城市建设投资集团有限公司开发的事实。 4.《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》1份，拟证明涉案房屋适用《城市房屋拆迁管理条例》的法律依据。 5.《关于对拆除房屋进行赔偿的申请》、快递单各1份，拟证明孙叶琴向银湖街道办申请赔偿，银湖街道办未进行答复，其符合提起行政赔偿案件的条件。 6.杭州市富阳区银湖街道房价信息1份，拟证明2018年度涉案房屋周边地区房价的事实，可作为孙叶琴赔偿房屋单价的参考依据。 7.富土建（1993）25号《关于同意使用土地的批复》文件、乡（镇）村集体建设用地呈报表各1份，拟证明原告周边五户人家统一进行土地审批。 被告银湖街道办答辩称：一、国家赔偿的前提条件必须是具有合法利益，案涉房屋系违法建筑，不属于国家赔偿法规定的保护范围。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家赔偿的前提条件必须是具有合法利益。本案中，1993年6月15日，富阳县土地管理局作出富土建（1993）25号《关于同意使用土地的批复》，批准同意孙叶琴为建商店营业房使用受降镇大树下村水田。案涉房屋于1993年动工建设并于1994年建造完毕。但根据《中华人民共和国土地管理法》（1986年）以及《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年）的相关规定，使用耕地的，应报县级人民政府批准。乡（镇）村建设只有个人建造住宅或乡（镇）村企业建设两种，没有商店营业房建设。即使属于住宅或乡（镇）村企业建设，在开工前也应当向县级以上人民政府建设行政主管部门提出开工申请，经县级以上人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，方可开工。但案涉房屋仅有土管部门的用地批复，明显与法律规定不符，不属于合法建筑。银湖街道办对案涉房屋进行强制拆除并未造成孙叶琴合法利益的损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围。孙叶琴要求银湖街道办赔偿房产价值损失的诉请，缺乏事实和法律依据。 二、即使案涉房屋是合法建筑，赔偿也应符合集体土地征收的相关规定。第一，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十二条的规定，被拆迁房屋需要作价补偿的，由按规定取得评估资格的单位在实施房屋拆迁前进行房屋评估，但不得由拆迁人、被拆迁人进行房屋评估。故孙叶琴主张的装修、设施、物品等损失应当根据取得评估资格的单位制作的评估报告进行认定。第二，案涉房屋属于非住宅用房，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第二十五条的规定，因市政公用设施和公益事业设施建设项目拆迁非住宅用房的，不作产权调换，由拆迁人按被拆除房屋重置价格结合成新的二点五倍对被拆迁人予以补偿。原告的主张明显缺乏依据。 三、案涉房屋位于高桥镇农居安置小区项目，因孙叶琴向其索要巨额赔偿被拒，拒绝拆除房屋，这导致了该安置小区项目推进困难，延迟交付，严重损害了高桥搬迁户的合法权益，增加了政府的拆迁安置成本。 四、孙叶琴要求赔偿的主房和附房均为不合法建筑，对其装修的评估亦不合法；关于物品损失应由孙叶琴举证，银湖街道办在拆除过程中屋内没有物品；孙叶琴要求赔偿宅基地使用权费用没有事实依据和法律依据，孙叶琴并非以宅基地审批方式取得土地。综上，请求法院依法判决。 被告银湖街道办向本院提交了以下证据： 1.《关于富阳市迎宾路拆迁-高桥镇农居安置小区项目建议书的批复》1份； 2.《浙江省建设用地审批意见书》、选址意见书、土地勘测定界技术报告书各1份； 3.土地使用权证1份； 4.建设用地规划许可证1份； 证据1-4，拟证明案涉房屋位于高桥镇农居安置小区项目，该项目经合法审批的事实。 5.房屋拆迁补偿分户估价报告1份，拟证明案涉房屋经评估补偿金额为1037921元的事实。 6.富阳区公证处出具的案涉房屋物品清点、登记资料各1份（包含光盘3张），拟证明银湖街道办对案涉房屋进行物品清点的情况，拆除时原告屋内没有物品。 7.《关于对迎宾大道中段（高桥片）企事业及商贸单位房屋搬迁补偿安置补充政策的批复》、《关于迎宾大道立体式综合改造工程中段（高桥片）企事业、商贸单位拆除或搬迁有关政策问题的答复》各1份，系案涉房屋的搬迁政策规定。 8.与案涉房屋同地段同性质房屋的搬迁补偿协议1份，拟证明与案涉房屋同地段同性质房屋的搬迁补偿情况。 9.2017年12月4日富阳日报1份，拟证明富阳日报关于案涉房屋拆除情况以及其他搬迁户走访情况的报道记录。 本院审理中，依原告孙叶琴的申请，本院委托浙江中诚健资产评估有限公司对案涉房屋及装潢进行了评估。 孙叶琴提交的证据，银湖街道办质证认为：证据1，三性无异议，对证明对象有异议，该份判决书只审查了拆除行为的合法性，没有认定孙叶琴的房屋是合法建筑。证据2，对评估报告的真实性无异议，对合法性有异议，如涉案房屋不合法，则对其房屋的评估也是不合法的，房屋结果平面示意图和评估报告是评估公司打印出来交当事人核对的，核对无误后会出具打印稿，故对手写部分真实性不予认可，对屋内物品毁损明细的三性均有异议。证据3，无异议。证据4，真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该答复针对的是重庆的个案的答复，与本案情况不一致，且答复中的《城市房屋拆迁管理条例》已经废止，孙叶琴房屋也不属于村民合法宅基地范畴，该个案的答复不能代替集体土地上房屋拆迁的法律法规。证据5，无异议，其已收到，但因孙叶琴没有提供收件地址，故其无法进行书面答复。证据6，三性均有异议，为合法出让国有土地上建造的房屋，与涉案房屋没有可比性。证据7，真实性无异议，对证明对象有异议，用地呈报表中只有国土局的意见，没有县市政府的审批意见。 银湖街道办提交的证据，孙叶琴质证认为：证据1-4，恰恰证明该地块已经征用为国有土地，符合《最高人民法院行政庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》中适用的情况。证据5，对数量、规格无异议，是银湖街道办单方面委托形成的评估报告，对价格有异议。证据6，无异议。证据7，案涉房屋属于搬迁范围，平等自愿签订协议后才能进行搬迁。证据8，关联性、合法性、合法性均有异议，补偿价格是双方平等自愿协商的民事法律关系，与本案情况不能类比。证据9，合法性、关联性、证明目的均有异议，与本案无关，本案是银湖街道办违法行为导致的赔偿问题并非是补偿问题。 对依申请形成的评估报告，孙叶琴质证认为：真实性、合法性、关联性无异议，但是内容有异议，14600元每平方米其予以认可，对认定的面积无异议。银湖街道办质证无异议。 本院认为，孙叶琴提交的证据1，系本院生效判决，本院予以采信。证据2，能证明案涉房屋及屋内附属物、装潢的情况，本院对该份证据予以采信。证据3，银湖街道办无异议，本院予以采信。证据4，对该文件的真实性予以确认。证据5，能证明孙叶琴向银湖街道办提出了赔偿申请，本院予以采信。证据6，不能作为本案赔偿的依据，本院不予采信。证据7，对其真实性予以确认，对其证明目的结合其他证据予以综合评判。 银湖街道办提交的证据1-4，孙叶琴均无异议，本院予以采信。证据5，孙叶琴对该报告中载明的数量、规格无异议，仅对价格有异议，本院对该份证据的真实性予以采信。证据6，能证明银湖街道办组织人员对案涉房屋内物品进行了清点，予以采信。证据7，孙叶琴无异议，本院予以采信。证据8，能达到其证明目的，本院予以采信。证据9，真实性予以确认。 对孙叶琴依申请形成的评估报告，本院认为，该份报告系有资质的评估公司形成的评估报告，能客观反映案涉房屋的价值，本院予以采信。 经审理查明：1992年10月，原告孙叶琴申请在高桥镇老邮电所前面村规划区内建造占地面积为130平方米的经营房。1993年，富阳县受降镇大树下村村民委员会、富阳县受降镇人民政府、富阳县土地管理局分别在《乡（镇）村集体建设用地呈报表》上盖章，同意孙叶琴在高桥高化南侧使用耕地（水田）0.195亩建造商店营业房，工程计划安排中开工日期为1993年2月18日，竣工时间为1993年12月31日，被使用土地单位是受降镇大树下村，该表格上县人民政府意见处为空白。1993年6月15日，富阳县土地管理局作出富土建（1993）25号《关于同意使用土地的批复》，批准同意孙叶琴为建商店营业房使用受降镇大树下村（高化公路南侧）水田壹分玖厘伍毫，并要求孙叶琴接文后去该局领取建设用地许可证，动工前，请镇土管站放样，竣工后三个月内去富阳县土地管理局办理土地申报登记手续。案涉房屋于1993年动工建设并于1994年建造完毕，主房建筑面积564.62平方米，附房建筑面积为313.64平方米，土地性质为集体土地，房屋建造后，原告并未办理土地使用权证。 2017年11月25日，银湖街道办向孙叶琴作出了《限期拆除违法建筑通知书》，认定案涉房屋未办理相关审批手续，属违法建筑，责令孙叶琴户接本通知三日内将此建筑物自行拆除。若逾期未拆，将实施强制拆除。2017年11月29日，银湖街道办组织人员强制拆除了原告的房屋。孙叶琴不服，向本院提起了行政诉讼，本院于2018年5月23日作出（2018）浙0111行初11号行政判决书，确认银湖街道办于2017年11月29日强制拆除孙叶琴位于杭州市富阳区房屋的行为违法。2018年7月4日，孙叶琴就案涉被拆除房屋向银湖街道办申请赔偿，要求银湖街道办赔偿其主房10160000元、装潢、附属设施393215元，物品损失36345.9元，停业损失100000元，银湖街道办未作出答复。 另查明：2010年11月12日，浙江省人民政府作出浙土字A〔2010〕-0240号《浙江省建设用地审批意见书》，同意富阳市政府2010年度计划第七批次建设用地15.8308公顷，案涉房屋属于高桥镇农居安置小区红线范围内，房屋所在土地现已被用于高桥镇农居安置小区建设。审理中，孙叶琴申请本院就涉案房屋的价格进行评估，本院委托的浙江中诚健资产评估有限公司出具了浙中诚评报字（2019）第077号《资产评估报告》，根据该份报告，孙叶琴所有的位于杭州市富阳区内装修（不包含土地使用权）在2019年6月17日的市场价值为3263000元。 本院认为，本案的主要争议焦点之一是孙叶琴的房屋是否属于合法建筑，银湖街道办拆除孙叶琴的案涉房屋是否应承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。故行政机关违法实施的行政行为，侵犯行政相对人合法权益的，由国家依法予以赔偿。《中华人民共和国土地管理法》（1986年）第四十条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，报县级人民政府批准”。该法第三十八条规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准”。第三十九条规定：“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准”。孙叶琴虽然未能提供案涉房屋的土地使用权证和房屋产权证书，但其在建房前向村委提出了申请，并经村委会、乡镇人民政府及土地管理部门审批，考虑到历史遗留问题，办理土地审批手续不完备的不利后果不应由孙叶琴承担，应视为其已取得行政机关的审批同意建房，本院对银湖街道办有关孙叶琴的房屋为违法建筑的主张不予采信。案涉房屋系银湖街道办在其与孙叶琴未就房屋的补偿问题达成补偿安置协议的情形下被拆除，故银湖街道办依法应当承担赔偿的责任。 本案的第二个争议焦点是孙叶琴主张的赔偿损失是否有依据。孙叶琴主张的损失包括：一是房屋及装潢、附属物的损失；二是奖励的损失；三是土地补偿款、营业房及营业执照的补贴、逾期租金损失。关于房屋及装潢、附属物的损失，本院认为，案涉行为系因强制拆除引发的行政赔偿之诉，银湖街道办认可孙叶琴的房屋在高桥镇农居安置小区项目红线范围内，银湖街道办因违法拆除引起的赔偿应符合公平原则，给予孙叶琴的赔偿不得低于依法征收时应得到的补偿和其他已签约的被搬迁户，但也应当考虑法律、法规的规定以及区域政策的连续性和一致性。本院委托评估公司评估形成的评估报告中，确定孙叶琴的非住宅房屋建筑物、室内装修的市场价值为3263000元，该价格并不低于其他被搬迁户，能客观地反映案涉房屋的市场价值，保障了孙叶琴户的合法权益，本院予以采信。孙叶琴主张案涉房屋现已被纳入城市规划区范围内，应按照国有土地上商品房的价格给予赔偿，本院认为，案涉房屋系集体土地上建造的经营用房，未依法取得国有土地使用权证和房屋所有权证，孙叶琴要求按照国有土地上营业房的价值予以补偿缺乏法律依据，本院不予支持。 关于孙叶琴主张的奖励部分，是对配合开展评估、签约、腾空搬迁工作的人员的奖励，而孙叶琴仅配合银湖街道办开展了评估工作，故对其主张的奖励部分，本院基于公平原则和全面赔偿原则，仅支持评估奖5000元，对签约奖、腾空奖均不予以支持。 关于孙叶琴主张的土地补偿款19110元的问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《征收土地公告办法》第十二条规定“有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单”。依照上述法律、规章的规定，土地补偿费系国家征收土地后支付给村集体经济组织的费用，具体由县级以上土地行政主管部门组织实施，由其拨付给被征地集体经济组织，故孙叶琴在本案中主张银湖街道办支付土地补偿费缺乏法律依据，本院不予支持。 关于孙叶琴主张的营业房补贴450000元及营业执照的补贴16000元的问题，本院认为，本案中，孙叶琴的房屋已按照商品营业房的性质进行了评估，能客观反映房屋的价值，其再主张营业房补贴缺乏相应依据，对该项主张本院不予支持。关于营业执照的补贴问题，根据案涉项目的补偿文件富迎改〔2010〕30号文件的规定，家庭企业有营业执照的补偿16000元，无证补偿8000元。停业损失、搬迁费根据实际经营情况给予适当补偿。富迎改〔2011〕26号文件规定，关于非住宅作经营性用房的停业损失按实际经营面积200元每平方米补偿，营业执照按照每本8000元补偿，孙叶琴提供了案外人孙群燕的营业执照，但该营业执照上的地址与案涉房屋地址不一致，且孙叶琴也未提供其与孙群燕的房屋租赁合同，故本院对其主张的按营业执照补偿16000元的诉讼请求不予支持。关于原告主张的逾期付款经济损失，实为租金损失，因其未能证明涉案房屋用作实际经营，故本院对孙叶琴主张的该项损失不予支持。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、被告杭州市富阳区人民政府银湖街道办事处赔偿原告孙叶琴房屋建筑物、装修及附属物损失共计3263000元； 二、被告杭州市富阳区人民政府银湖街道办事处支付原告孙叶琴奖励5000元； 三、驳回原告孙叶琴的其他诉讼请求。 案件评估费17900元，由被告杭州市富阳区人民政府银湖街道办事处负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  张国其 审 判 员  刘珍玲 人民陪审员  刘迎春 二〇一九年九月二十日 书 记 员  干也特