山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁07行终336号 上诉人（原审原告）王启龙，男，1976年9月16日生，汉族，住山东省寿光市。 委托代理人刘新亭、花瑞洁，山东日中律师事务所律师。 上诉人（原审被告）寿光市水利局，住所地寿光市商务小区**楼**。 法定代表人燕黎明，局长。 委托代理人张铭，山东联邦律师事务所律师。 上诉人(原审被告)寿光市人民政府古城街道办事处，住所地寿光市古城街道古安街**。 法定代表人王伯元，主任。 委托代理人毛相顺，寿光兴源法律服务所法律工作者。 上诉人王启龙、寿光市水利局、寿光市古城街道办事处因行政强制及行政赔偿一案，不服山东省寿光市人民法院（2018）鲁0783行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 案经一审法院审理确认以下事实：2017年12月，被告寿光市水利局向原告王启龙作出寿水拆字［2017］325号责令限期拆除通知书，内容为：经查，你（单位）在古城街道辖区弥河坝内建设的砖混房、砖院墙、水泥地面、花墙等，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条以及《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规的规定，根据《中华人民共和国水法》第六十五条的规定，现责令你（单位）限期5日内拆除，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由你（单位）负担，并处罚款。被告寿光市水利局作出案涉责令限期拆除通知书中，未告知原告享有陈述、申辩、救济等相关权利，且法律文书送达手续缺失。2017年12月8日，被告寿光市水利局、寿光市古城街道办事处对原告的案涉建筑物、构筑物等进行了强制拆除。原告王启龙不服，在法定期限内向该院提起诉讼。 另查明，原告王启龙的案涉砖混房、砖院墙、水泥地面、花墙等建筑物、构筑物等，坐落于弥河寿光市两岸堤防之间，属于被告寿光市水利局管理的范围，原告建设时未依法取得被告的许可，亦未取得规划等行政部门的许可。寿光市国土资源局向原告王启龙发放的寿光市规模化畜禽养殖用地登记备案证明、寿光市畜牧兽医管理局向原告王启龙发放的山东省规模化畜禽养殖项目登记备案证明，已分别于2014年11月5日、2015年7月30日超出有效期。 一审法院审理认为，本案的争议焦点在于，一是被告向原告作出案涉责令限期拆除通知书和组织实施强制拆除的行政行为是否合法；二是原告要求被告对拆除的砖混房、砖混墙等恢复原状或行政赔偿的诉讼请求应否得到支持。 关于争议焦点一：《中华人民共和国水法》第三十七条规定，禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。该法第六十五条规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需要费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。根据《中华人民共和国防洪法》第二十一条规定，除国家确定的重要江河、湖泊的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段、湖泊，省、自治区、直辖市之间的省界河道、湖泊以及国（边）界河道、湖泊处，其他河道、湖泊，由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门或者国务院水行政主管部门授权的机构的划定依法实施管理。有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。该法第五十五条规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以并处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；（二）在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的；（三）在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物的。《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定，未经批准在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，以及开采地下资源或者进行考古发掘的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得。依照上述法律法规的规定，被告寿光市水利局作为寿光市水行政主管部门和河道主管机关，依法具有对本行政辖区河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动进行管理查处的法定职责，其向原告作出的责令限期拆除通知书，对原告的砖混房、砖院墙、水泥地面、花墙等建筑物、构筑物等，载明了违法定性、限期拆除要求以及法律后果，且案涉建筑物、构筑物已实际被拆除，对原告的权益明显产生了实际影响，故依法具有可诉性。对于两被告关于该责令限期拆除通知书系阶段性行为不具有可诉性的主张，该院不予支持。两被告主张原告的起诉已经超出法律规定的起诉期限，但因两被告均未按照行政诉讼举证责任分配原则提交证据证实作出案涉行政行为的具体时间，故对该主张，该院不予支持。根据《寿光市河长制工作“清河行动”实施方案》关于工作任务和职责分工的规定，拆除河湖管理范围内的违法建筑物、构筑物，实现河湖滩地水域无违章占用，河道畅通无障碍，牵头单位为寿光市水利局，责任主体为各镇街区，原告的案涉建筑物、构筑物等位于弥河寿光市两岸堤防之间，属于被告寿光市人民政府古城街道办事处行政管辖区域之内，因被告寿光市水利局、寿光市古城街道办事处不能举证证明原告的案涉建筑物、构筑物等确系其他主体强制拆除，该院认定原告的案涉建筑物、构筑物等系由被告寿光市水利局和寿光市人民政府古城街道办事处强制拆除。对于被告寿光市水利局、寿光市古城街道办事处关于其未组织实施强制拆除的主张，该院不予支持。原告未取得被告寿光市水利局的许可，擅自在弥河寿光市两岸堤防之间的滩地上建设砖混房、砖院墙、水泥地面、花墙等妨碍河道行洪的建筑物、构筑物等，违反了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规规定。被告寿光市水利局履行法定职责向原告作出责令限期拆除通知书并会同被告寿光市人民政府古城街道办事处予以强制拆除的行为，于法有据。但两被告在作出案涉行政行为中没有依法告知原告陈述、申辩、救济等权利，且文书送达存在瑕疵，违反了程序正当原则，其行政行为程序违法。鉴于案涉行政行为已实际实施，不具有可撤销内容，且清除案涉妨碍行洪违法建设，直接关系广大人民群众的生命财产安全，如撤销被告作出的案涉行政行为，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故该院依法不予撤销。 关于争议焦点二：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”根据上述规定，赔偿请求人取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行为的侵害为前提条件，且赔偿请求人应对其主张承担举证责任。本案中，被告寿光市水利局、寿光市古城办事处强制拆除原告的案涉建筑物、构筑物等的行政行为虽被本院认定程序违法，但因本院审查认定的被告提交的证据能够充分证明原告的案涉建筑物、构筑物等建设的违法性，且原告并无证据证明被告的案涉行政行为给其合法权益造成了损失，故原告要求被告对拆除的砖混房、砖混墙等恢复原状或赔偿其损失300万元，理由不成立，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第六十九条之规定，判决：一、确认被告寿光市水利局对原告王启龙作出寿水拆字［2017］325号责令限期拆除通知书以及被告寿光水利局、寿光市人民政府古城街道办事处强制拆除原告王启龙的砖混房、砖院墙等建筑物、构筑物等的行政行为程序违法。二、驳回原告王启龙要求被告寿光市水利局、寿光市古城街道办事处对拆除的砖混房、砖混墙等恢复原状或赔偿其损失300万元的诉讼请求。案件受理费50元，由被告寿光市水利局负担。 上诉人王启龙不服一审判决上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，导致判决错误，理由如下：一、上诉人建设的养猪场系合法建筑。上诉人在寿光市合法建设了王启龙养猪场，且于2010年11月5日在寿光市国土资源局备案登记。一审法院依据被上诉人所主张的《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规以及《寿光市河长制工作“清河行动”实施方案》所认定的上诉人的涉案建筑物、构筑物等建设为违法性建筑，没有事实和法律依据。上诉人分别于2010年7月30日、2010年11月5日在寿光市畜牧兽医管理局、寿光市国土资源局办理了寿光市规模化畜禽养殖用地登记备案证明，以上两份证据完全可以证明上诉人所有的建筑物为合法建筑。根据《寿光市河长制工作“清河行动”实施方案》的规定，被上诉人的强制执行行为完全是由于其前期行政不作为造成的，不应该由合法建设并生产经营的上诉人承担不利的法律后果。被上诉人实施强制执行行为应严格按照《中华人民共和国行政强制法》第四章规定的行政机关强制执行程序进行，且被告古城街道办事处不具有行政强制执行权，被上诉人的行为严重剥夺了上诉人的陈述权、申辩权和要求听证的权利。一审法院只认为被上诉人的行政行为存在瑕疵，违反了程序正当原则，仅仅存在程序违法是错误的。二、上诉人的合法建筑被强拆，理应得到国家赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权有本法规定的，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。被上诉人在没有履行任何合法程序的情况下，强拆上诉人的养猪场，侵害了上诉人的合法权益，上诉人有权主张行政赔偿。一审法院根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿的数额方面的证据。”认定上诉人主张的行政赔偿理由不成立，不予支持上诉人的主张是错误的。2017年12月8日，被上诉人古城街道直接组织拆迁对上诉人的养猪场用挖掘机等工具强行摧毁，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿案件中，原告应对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，上诉人的室内物品被违法强制拆除而灭失，在双方无法提供证据证明室内物品具体价值的情况下，上诉人合情合理的赔偿请求应当得到支持。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求或者依法发回重审；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人寿光市水利局不服一审判决上诉称，一、一审法院认定王启龙的涉案建筑物、构筑物等是上诉人及寿光市人民政府古城街道办事处强制拆除，系认定事实错误。1、涉案建筑系王启龙自行拆除，并非由上诉人及寿光市人民政府古城街道办事处强制拆除。对王启龙没有作出的行政强制行为，上诉人没有举证责任。相反，王启龙应当提供初步证据，证实上诉人及寿光市人民政府古城街道办事处对涉案建筑进行过强制拆除行为。2、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条：行政机关对作出的具体行政行为负有举证责任，在行政赔偿、补偿案件中，被上诉人应当对行政行为造成的损害提供证据。故上诉人认为行政诉讼举证责任倒置，并不能当然免除王启龙对基本事实的初步举证责任。二、上诉人作出的寿水拆字[2017]325号《责令限期拆除通知书》是上诉人作出行政强制决定书之前的阶段性行为，实质为催告行为，不具有可诉性。根据《行政强制法》第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定：当事人收到催告书后，有权进行陈述和申辩；行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。根据上述规定，上诉人将《责令限期拆除通知书》送达给王启龙后，会在充分听取王启龙的陈述、申辩意见后，作出后续处罚决定。本案中，上诉人并未对王启龙作出后续处罚决定，也未组织实施行政强制拆除。三、上诉人作出的寿水拆字[2017]325号《责令限期拆除通知书》主体程序合法，所认定王启龙违法事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定：县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。第五十九条规定：县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。第三十八条规定：在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当按照防洪法的有关规定，报经有关水行政主管部门审查同意。《山东省实施办法》第四条第(四)项规定:其他河道有县(市、区)的河道主管机关实施管理，或者在县(市、区)河道主管机关的组织协调下，由乡（镇）人民政府实施管理。据此，上诉人具有对河道管理范围内违反《中华人民共和国水法》及《中华人民共和国河道管理条例》等行为进行查处的法定职权。四、王启龙的起诉已经超过法定的起诉期限，依法应当予以驳回。王启龙在诉状中自认2017年12月份收到上诉人下达的寿水拆字[2017]325号《责令限期拆除通知书》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”王启龙于2018年12月7日提起行政诉讼，显然已经超过法定起诉期限，依法应当予以驳回。请求撤销一审判决第一项，发回重审或依法改判；本案诉讼费用由王启龙承担。 上诉人寿光市人民政府古城街道办事处不服一审判决上诉称，一、一审法院认定事实错误，判决上诉人拆除王启龙的砖混墙等构筑物的行政行为程序违法的判决结果错误。本案中，上诉人未参与王启龙建筑物、构筑物的拆除，王启龙的违法建筑因严重违反法律规定，妨碍泄洪，王启龙自己自行拆除。二、上诉人不是本案被告，一审法院认定诉讼主体错误。因王启龙的构筑物、建筑物位于寿光市弥河河道内，该河道的管理权限并非是上诉人，本案与上诉人无任何关系。三、王启龙的诉求已超过法律规定的起诉期限。王启龙提起一审行政强制及行政赔偿纠纷之诉已经超出法律规定的六个月的诉讼期限，应当驳回王启龙的起诉。四、王启龙提供的寿光市水利局作出的《责令限期拆除决定书》，系微信传来的复印件，不符合法律的规定，不具有任何的法律效力，不能作为定案依据；且该证据系作出行政强制判决书之前的阶段性行为，不具有可诉性。五、根据《中华人民共和国河道管理条例》《山东省实施办法》以及涉案建筑物实地位置，王启龙的涉案建筑物位于河道以内，在建设之前并没有取得寿光市水利局及其它相关主管机关的同意，属于违法建设。王启龙在河道范围内修建房屋等建筑物无任何审批手续，违法事实清楚，其自行拆除违法建设，系遵守法律规定的表现，并无不当。一审驳回要求赔偿损失300万元的诉讼请求事实清楚，适用法律正确。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审；本案诉讼费用由王启龙承担。 当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，三上诉人均填写了二审行政案件诉讼要素表，均未提交新证据。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案争议的焦点：一是《责令限期拆除通知书》是否可诉；二是王启龙的涉案构筑物、建筑物是谁拆除的，寿光市人民政府古城街道办事处是否是本案适格被告；三是王启龙的起诉是否超过起诉期限；四是寿光市水利局作出的寿水拆字[2017]325号《责令限期拆除通知书》是否违法；五是王启龙的行政赔偿请求是否应得到支持。 针对第一个争议焦点：《责令限期拆除通知书》是否具有可诉性。判决一个行政行为是否具有可诉性，首先要看该行政行为对行政相对人或利害关系人的权益是否产生实际影响。本案中，寿光市水利局向王启龙作出的《责令限期拆除通知书》内容中认定了王启龙在弥河坝内建设的违法性，并为王启龙设定了限期拆除的义务，该通知书对王启权的权益产生了实际影响，故依法具有可诉性。 针对第二个争议焦点：王启龙的涉案构筑物、建筑物的拆除主体是谁，寿光市人民政府古城街道办事处是否是本案适格被告。王启龙在弥河坝内的建设，属于寿光市人民政府古城街道办事处行政管辖区域之内。《寿光市河长制工作“清河行动”实施方案》关于工作任务和职责分工内容中，拆除河湖管理范围内的违法建筑物、构筑物，实现河湖滩地水域无违章占用，河道畅通无障碍，牵头单位为寿光市水利局，责任主体为各镇街区，联系寿光市水利局给王启龙下达的《责令限期拆除通知书》中“逾期不拆除，强行拆除”的内容，在寿光市水利局、寿光市古城街道办事处不能举证证明王启龙系自行拆除涉案建筑物、构筑物的情形下，本院同意一院法院的认定结果，即王启龙的案涉建筑物、构筑物等系由被告寿光市水利局和寿光市人民政府古城街道办事处强制拆除。寿光市人民政府古城街道办事处是本案适格被告。 针对第三个争议焦点：王启龙的起诉是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，寿光市水利局及寿光市人民政府古城街道办事处虽主张王启龙的起诉超过了起诉期限，由于通知书送达手续欠缺，不能确定确切的送达时间，而王启龙在起诉状中虽认可寿光市水利局给其下达了《责令限期拆除通知书》，但亦未确定确切的时间，该通知书中即没有落款时间，也没有告知王启龙起诉期限。鉴于寿光市水利局及寿光市人民政府古城街道办事处不能提供证据证明王启龙的起诉是否超过起诉期限，故由其承担举证不能的不利法律后果。本着保护当事人合法实体权益的原则，本院认定本案未超出起诉期限。 针对第四个争议焦点：寿光市水利局作出的寿水拆字[2017]325号《责令限期拆除通知书》是否违法。寿光市水利局对王启龙作出的的寿水拆字[2017]325号《责令限期拆除通知书》，未依法告知王启龙陈述、申辩等权利，且文书送达手续欠缺。一审判决认定寿光市水利局作出的寿水拆字[2017]325号《责令限期拆除通知书》程序违法，判决正确。根据《中华人民共和国水法》第三十七条，《中华人民共和国防洪法》第五十五条，《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条等法律法规的规定，河道、堤防等范围内禁止有影响行洪的构筑物、建筑物等。寿光市水利局作为县级以上地方人民政府河道主管机关有权纠正在河道内违法的行为，并采取补救措施外，可以对违法行为人并处警告、罚款、没收非法所得等。王启龙提供的寿光市畜牧兽医管理局、寿光市国土资源局办理的寿光市规模化畜禽养殖用地登记备案证明，均已过期，且该两份证据不能对抗上述法律法规的禁止性规定。王启龙关于其养猪场系合法建筑的上诉理由不能成立，本院不予采纳。鉴于涉案建筑物、构筑物系违法建设的性质，且妨碍行洪，危及公共利益，寿光市水利局责令限期拆除是依法履行法定职责。对已经实施的强制拆除行为，本院同意一审法院意见，不予撤销。 针对第五个争议焦点：王启龙的行政赔偿请求是否应得到支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，王启龙在违反有关法律规定在河道内建设构筑物、建筑物，被强制拆除，虽然行政行为程序违法，但不能改变涉案建筑物、构筑物的违法建筑性质。王启龙未能提供证明寿光市水利局、寿光市古城街道办事处责令限期拆除通知及强制拆除违法建设的行为给其合法权益造成损害的有效证据。对其要求行政赔偿的请求，本院不予支持。 综上，一审判决在充分调查的基础上，结合本案证据，对本案当事人争议的问题一一作出论述，认定事实清楚，说理充分，审判程序合法，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王启龙、寿光市水利局、寿光市古城街道办事处各负担三分之一。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  林少华 审判员  郭明明 二〇一九年九月二十日 书记员  王巧贞