云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云01行终82号上诉人（一审原告）：四川川通桥梁加固工程有限责任公司。住所：四川省成都市武侯区双楠路291号1栋4层1号。法定代表人：李谦。委托代理人：梅松/廖宏程，四川蜀鼎律师事务所律师，一般授权代理。被上诉人（一审被告）：西双版纳傣族自治州应急管理局（原西双版纳傣族自治州安全生产监督管理局）。住所：云南省景洪市三叶路农垦局综合办公楼九楼。法定代表人：袁松青，局长。委托代理人：邓绍艺、耿华东，云南九夏律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（一审被告）：云南省应急管理厅（原云南省安全生产监督管理局）。住所：云南省昆明市官渡区董家湾曙光中路1号。法定代表人：王以志，厅长。委托代理人：耿国平、储燕，云南凌云律师事务所律师，特别授权代理。上诉人四川川通桥梁加固工程有限责任公司因与被上诉人西双版纳傣族自治州应急管理局（以下简称：州应急局）、云南省应急管理厅（以下简称：省应急厅）“安监管理行政处罚及行政复议”一案，不服昆明市官渡区人民法院作出的（2018）云0111行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，经报请云南省高级人民法院批准，延长了本案审理期限。本案经合议庭评议，现已审理终结。一审人民法院认定以下案件事实：2017年1月20日，原告的法定代表人李谦作为原告代表（乙方）与云南云岭高速公路建设集团小磨公路改扩建工程土建第四标段项目部（甲方，以下简称：云岭公司第四项目部）签订了《云南小磨高速公路桥梁缺陷处置项目施工协议》（以下简称：《施工协议》），就小磨土建四标桥梁支座处治、裂缝等缺陷修补事宜达成了协议，工程实行单价承包，乙方自觉接受甲方监督管理，在甲方指导下，快速优质完成支座处治、裂缝等缺陷修补任务，从2017年1月15日施工，计划工期40天，乙方负责其自行施工的安全，并对其所有施工人员购买人身意外伤亡保险。同日，李谦与云南云岭高速公路建设集团有限公司小磨公路改扩建工程土建第四标段项目经理部签订了《云南小磨高速公路桥梁缺陷处治项目单价列表》。2017年2月6日11时30分，小磨高速公路改扩建工程第四合同段K22+865M处巴洒6号桥梁修饰过程中，发生自制移动式操作吊篮高空坠落事故，造成4人死亡，3人受伤。事故发生后，西双版纳傣族自治州人民政府成立了景洪市“2.06”较大坠落事故处置领导小组，并组织了由被告原西双版纳傣族自治州安全生产监督管理局（以下简称：州安监局）牵头，州监察局、州公安局、州交通运输局、州质量技术监督局、州总工会等部门组成，州检察院介入，邀请云南省安全交通运输厅工程质量监督局专家参与的事故调查组。2017年3月9日，景洪市“2.06”事故专家组出具了《景洪市“2.06”较大坠落事故技术鉴定报告》，报告综合现场勘查、物证分析和抗倾覆力矩计算，并结合调查笔录和自制移动式操作吊篮使用环境及状况，专家组达成如下一致意见：从技术方面分析，造成此次事故的直接原因有两个：一是桥面作业人员在撬移右侧平车时，使用杠杆不当，导致平车配重滑落失衡，造成右侧平车发生倾覆翻出护栏，并带动吊篮和左侧平车坠落。二是设计、制造的自制移动式操作吊篮结构存在缺陷，未在平车底盘设计、加装用于支撑配重的水平杠件或钢板，四周也未设计、加装围栏，无防止配重脱落措施，这是导致配重脱落，造成事故发生的另一直接原因。西双版纳州人民政府“2.06”坠落较大事故调查组于2017年5月31日出具《景洪市“2.06”自制移动式操作吊篮坠落较大事故调查报告》（以下简称《较大事故调查报告》），认定事故的直接原因是平车的设计制造存在缺陷和人为操作不当，间接原因是云南云岭高速公路建设集团有限公司未严格履行项目安全管理职责，安全生产主体责任落实有偏差，负有安全监管职责人员尽职不到位，在劳务分包中，没有对四川川通桥梁加固工程有限责任公司进行资质和从业人员资格审核备案，云南公路建设监理公司未严格依照小磨高速公路改扩建工程安全监理计划开展工作，对施工现场没有尽到监理职责，四川川通桥梁加固工程有限责任公司管理混乱，公司法人以劳务分包的方式擅自将装修工程转交给没有资质、不具备安全生产条件的个人施工。西双版纳傣族自治州人民政府于2017年6月22日出具西政复【2017】54号《西双版纳州人民政府关于景洪市“2.06”自制移动式操作吊篮坠落较大事故调查报告的批复》，同意该调查报告的内容。2017年7月6日，被告原州安监局对景洪市“2.06”自制移动式操作吊篮坠落较大事故行政处罚案进行立案。2017年8月8日，被告原州安监局作出（西）安监罚告【2017】第3号《行政处罚告知书》及（西）安监听告【2017】第3号《行政处罚听证告知书》，认为原告有违反《中华人民共和国安全生产法》第四条、第四十一条规定的情形，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二款规定，拟对原告作出行政处罚60万元。原告收到（西）安监听告【2017】第3号《行政处罚听证告知书》后，于2017年8月11日向被告原州安监局提出听证申请，要求对被告原州安监局拟实施的行政处罚进行听证。2017年9月28日，被告原州安监局就景洪市“2.06”自制移动式操作吊篮较大事故案进行了听证。2017年10月10日，被告原州安监局作出（西）安监罚【2017】3号《行政处罚决定书》，认为原告在2017年2月6日11时30分，小磨高速公路改扩建工程第四合同标段K22+865M处巴洒6号桥梁修饰过程中，发生自制移动式操作吊篮高空坠落事故，造成4人死亡，3人受伤，经调查，原告安全生产责任制度不健全，不落实，未开展相应的安全生产教育培训，对从事桥梁修饰的务工人员没有进行岗前培训，未配备项目安全管理人员，现场监管混乱，安全管理不到位，违反安全技术规范，抢工期抢进度，违规使用自制移动式操作吊篮进行生产作业，对事故发生负有直接管理责任，以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第四十一条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项规定，决定给予原告单位处罚款60万元的行政处罚，并于2017年10月17日进行邮寄送达。原告收到该《行政处罚决定书》后，不服该行政处罚，于2017年12月7日向被告原云南省安全生产监督管理局（以下简称：省安监局）提交《行政复议申请书》，被告原省安监局于2017年12月11日受理了该行政复议申请。2017年12月15日，被告原省安监局向被告原州安监局下发云安监行复通字【2017】第1号《云南省安全生产监督管理局行政复议办公室行政复议被申请人答复通知书》，被告原州安监局于2017年12月18日签收该份通知书，并于2017年12月21日作出《行政复议答复书》。2018年2月6日，被告原省安监局作出云安监行复决字【2018】第1号《行政复议决定书》，认为被告原州安监局依法对原告的违法行为予以立案调查，在调查取证的基础上，查清了违法事实，依法履行了相关行政处罚程序，作出的（西）安监罚【2017】第3号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，量罚适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定维持被告原州安监局作出的（西）安监罚【2017】3号《行政处罚决定书》，该复议决定书向原告及被告进行了邮寄送达。现原告不服被告原州安监局作出的（西）安监罚【2017】3号《行政处罚决定书》及被告原省安监局作出的云安监行复决字【2018】第1号《行政复议决定书》，诉至一审法院，要求予以撤销。一审人民法院认为，本案的争议焦点为：1、是否应当撤销被告原州安监局作出的（西）安监罚【2017】3号《行政处罚决定书》？2、是否应当撤销被告原省安监局作出的云安监行复决字【2018】第1号《行政复议决定书》？针对焦点1，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……”及《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”，在处罚主体上，被告原州安监局属于政府安全生产监督管理部门，依法具有行政处罚权；在处罚程序上，根据《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”，经过授权的执法机关在作出行政处罚行为时，应当严格依据法律规定，在进行行政处罚时程序无违法及瑕疵，并且保障当事人享有法定的陈述及申辩的权利，被告原州安监局根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定进行调查，在违法事实查明后，对原告进行处罚前，依法告知了当事人陈述、申辩及听证事项，并依申请组织听证，听取了原告的陈述、申辩及辩论意见，在程序上依法保障了当事人的陈述、申辩权利，故被告原州安监局的行政处罚程序合法；在认定事实上，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当……”，行政处罚的设定和实施必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，对于公民、法人或其他组织违反法律、法规或者规章规定的，行政机关必须查明事实，行政机关在调查中收集的证据应当证实行为人具有实施了违反某部法律、法规或者规章的规定，具有符合违法行为的情形，只有证据充足、完整且无矛盾才能认定事实清楚，从一审法院已经采信的证据上看，能够印证原告系小磨高速公路改扩建工程第四标段的实际施工方，并已组织工人进场施工，原告与云南省云岭高速公路有限责任公司签订的《施工协议》是否进行签章，并不影响原告已经进入小磨高速公路改扩建工程第四标段进行施工这一客观事实，施工现场使用的吊篮系原告的法定代表人李谦自行设计请他人制作完成，原告存在没有对施工人员在进入现场前进行岗前培训、未签订安全责任书等安全管理不到位等，具有违反《中华人民共和国安全生产法》规定的法定情形，故被告原州安监局收集的证据能够相互印证，形成证据锁链，且取证程序合法，故被告原州安监局的行政处罚认定事实清楚；在适用依据上，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”，适用依据正确是认定一个行政处罚行为是否合法的要件之一，处罚的依据必须现行有效，且不与上位法相抵触，《中华人民共和国安全生产法》现行有效，根据《中华人民共和国安全生产法》第四条规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”、第四十一条规定：“生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。”及第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。”被告原州安监局作出的行政处罚适用法律正确，量罚适当，且并无重复处罚情形，故被告原州安监局所作的（西）安监罚【2017】第3号《行政处罚决定书》合法；针对焦点2，在程序上，被告原省安监局根据《中华人民共和国行政复议法》受理了原告在法定期限内提交的《行政复议申请书》，被告原州安监局在法定期限内作出书面答复并提交书面证据材料，被告原省安监局在复议中依法保障了各方的陈述权，申辩权，故被告原省安监局的行政复议程序合法；在认定事实上，被告原省安监局对行政处罚的事实认定，符合客观情形，故被告原省安监局认定事实清楚，且适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”，故一审法院对原告的诉讼请求不予支持。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条、第三十四条、第六十三条、第六十九条之规定，判决：一、驳回原告四川川通桥梁加固工程有限责任公司要求撤销被告西双版纳傣族自治州安全生产监督管理局作出的（西）安监罚【2017】3号《行政处罚决定书》的诉讼请求；二、驳回原告四川川通桥梁加固工程有限责任公司要求撤销被告云南省安全生产监督管理局作出的云安监行复决字【2018】第1号《行政复议决定书》的诉讼请求。上诉人四川川通桥梁加固工程有限责任公司不服一审判决向本院提起上诉称：一审判决认定上诉人与云岭公司第四项目部签订《施工协议》，并认定上诉人系小磨公路改扩建工程土建第四标段桥梁缺陷修补工程（以下简称：第四标段桥梁修补工程）的实际施工人，进而判决驳回上诉人的全部诉讼请求。上诉人认为，一审判决认定事实错误，适用法律错误，二审法院依法应撤销一审判决并改判支持上诉人的全部诉讼请求。具体理由如下，一、上诉人从未与云岭公司第四项目部签订《施工协议》，更非第四标段桥梁修补工程的实际施工方。一审判决认定事实错误，恳请二审法院予以纠正并依法改判。（一）一审判决认定上诉人与云岭公司第四项目部签订《施工协议》，明显错误。在事故发生后，云岭公司第四项目部为规避自身法律责任，将李谦遗留在云岭公司第四项目部的空白合同版本后期加盖签章形成，该《施工协议》上诉人不予认可。（二）一审判决认定上诉人系第四标段桥梁修补工程的实际施工人，明显错误。一审判决所采信的相关言辞证据也即行政机关制作的询问笔录，被询问对象处于逃避自身责任所作陈述不应采信。二、即便上诉人系第四标段桥梁修复工程的实际施工人，一审判决适用法律也明显错误。恳请二审法院予以纠正并依法改判。（一）一审判决片面适用《安全生产法》，导致其适用法律错误。一审判决适用《安全生产法》第四条、第四十一条及第一百零九条，针对的对象为“生产经营单位”，但对于什么是生产经营单位并未界定。《建设工程安全生产管理条例》第二十四条的规定，明确：分包方承担安全责任应当包括三个条件，1、分包方必须是工程分包，而非劳务分包；2、工程分包方具有相应的分包资质；3、出现安全事故，总包单位和工程分包单位承担连带责任，若工程分包单位不服从管理的则承担主要责任。本案中，上诉人不具有承担责任的上述条件。（二）一审判决错误，适用《行政处罚法》，导致其适用法律错误。1、被上诉人原州安监局已经对云岭公司及其项目主要负责人作出处罚，再对上诉人进行处罚，违反《行政处罚法》第二十四条规定的一事不再罚原则。2、本案中，即便要对分包方进行处罚，也应当低于云岭公司的处罚，以符合“责任自负、过罚相当”的原则，而本案对上诉人与云岭公司处以相同金额的罚款，明显不当。综上，请求二审法院：1、撤销昆明市官渡区人民法院（2018）云0111行初41号行政判决；2、改判撤销被上诉人原州安监局作出的（西）安监罚【2017】3号《行政处罚决定书》，撤销被上诉人原省安监局作出的云安监行复决字【2018】第1号《行政复议决定书》；3、本案一二审诉讼费由两被上诉人承担。被上诉人州应急局答辩称，一审判决认定事实清楚，被上诉人作出的处罚决定也事实清楚，请二审法院予以维持。被上诉人省应急厅答辩意见与州应急局一致。各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院，在二审中均无新的证据提交。经本院二审审查，一审人民法院认定案件事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：本案的争议焦点在于：1、上诉人是否应当对案涉事故承担相应责任；2、被诉行政处罚决定法律适用是否正确，处罚是否适当？本案中，案涉事故发生后，由州安监局牵头成立了包括州监察局、州公安局、州交通运输局及州质量技术监督局等多部门组成并邀请相关专家参与的事故调查组，该事故调查组在经“现场勘验、调查取证、综合分析和专家论证”后，最终制作形成了《较大事故调查报告》，西双版纳傣族自治州人民政府批复同意了该《较大事故调查报告》的内容，该《较大事故调查报告》明确：已查明事故发生经过，原因，认定了事故性质，分清了事故责任等情况。其中，认定上诉人存在“管理混乱，擅自将修饰工程转交给没有资质、不具备安全条件的个人施工；公司未建立安全管理制度和机构，施工现场没有配备项目安全管理人员，安全管理不到位；对从事桥梁修饰工作的务工人员，没有进行岗前培训；未按照《桥梁外观修饰施工方案》的规定施工和安全管理，未对施工班组和施工人员进行详细技术交底，抢工期、抢进度，违反规定使用自制移动式操作吊篮组织施工，违反安全技术规范。”《较大事故调查报告》确认上诉人的上述违法、违规行为是此次事故发生的“间接原因之一”。因此，上诉人依法应当对此次事故承担相应责任。综上，被上诉人根据上诉人的上述违法事实，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；”之规定，作出（西）安监罚〔2017〕3号《行政处罚决定书》，决定给予上诉人罚款60万元的行政处罚，有事实及法律依据。就被诉行政处罚决定的作出程序而言，被上诉人原州安监局在做出被诉行政处罚决定之前，履行了听证告知及行政处罚事前告知义务，召开了听证会，相关法律文书进行了送达，故被上诉人作出被诉行政处罚决定的程序合法。就被上诉人原省安监局作出被诉云安监行复决字〔2018〕第1号《行政复议决定书》的程序是否合法而言，原省安监局于2017年12月12日受理了上诉人提交的行政复议申请，经复议审查后，于2018年2月6日作出被诉行政复议决定，并依法向复议当事人进行了送达。被诉复议决定的作出程序符合法律规定，上诉人对此亦无异议。综上所述，被上诉人原州安监局对上诉人四川川通桥梁加固工程有限责任公司作出的（西）安监罚〔2017〕3号行政处罚决定，认定事实清楚，作出处罚决定的程序亦符合法律规定，适用法律、法规正确；被上诉人原省安监局作出的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；上诉人四川川通桥梁加固工程有限责任公司的上诉请求因缺乏事实和法律依据，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律法规正确，依法应予以维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费计人民币50元，由上诉人四川川通桥梁加固工程有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长 张 锐审判员 颜瑶瑶审判员 赵鸿章二〇一九年九月二十九日书记员 保卓成