广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2106号上诉人（原审原告）：梁德兴，男，汉族，1934年4月5日出生，住广州市白云区*******之七，公民身份号码440************910。上诉人（原审原告）：江奀，女，汉族，1937年10月14日出生，住广州市白云区*******之七，公民身份号码440************922。委托代理人：梁伟业，男，汉族，1971年6月30日出生，住广州市白云区*********，公民身份号码440************916，系两上诉人之子。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：周君玉，广州市规划和自然资源局白云区分局工作人员。委托代理人：黄冰心，北京市中伦文德（广州）律师事务所律师。上诉人梁德兴、江奀因与被上诉人广州市规划和自然资源局确认行政行为无效一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6061号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2008年5月14日，保利房地产（集团）股份有限公司（甲方）与两原告（乙方）签订《限价商品住宅买卖合同》，约定：乙方向甲方购买西子湾自编12栋4层403号房（测绘地址为：广州市白云区**********，以下简称涉案限价房），该限价房合同约定建筑面积96.66平方米，其中套内建筑面积79.36平方米，公共部位与共用房屋分摊建筑面积17.3平方米。该合同第五条基本术语的含义第7点记载：限价房是指政府公开出让商品住宅用地时，提出限制销售价格、限制住宅套型面积、限制销售对象等限制性要求，由开发建设单位通过公开竞争取得土地，并严格执行限制性要求开发建设和销售的商品住宅。第六条计价方式、价款、付款记载：甲方与乙方约定按下述方式计算该限价房价款：该限价房属预售，按总建筑面积计价，最高销售单价为每平方米6500元，总金额（人民币）628290元整，等等。第十九条限价房产权限制记载：该限价房自取得房屋权属登记证书之日起5年内不能转让和出租；5年后转让和出租的，按照政府有关规定补交土地出让金后，方可上市转让和出租该房屋。乙方违反本约定转让和出租的，应当承担相应法律责任。第二十条已购限价房的限制记载：已购限价房者自办理房地产权属登记之日起5年内，因购买、继承、赠与、析产等原因再次拥有自有产权住宅的，应当在办理再次拥有住宅的产权登记前申请由市国土房管局回购或安排符合限价房购买资格者购买。乙方违反本约定的，应当承担相应法律责任。该合同附件七：《乙方申购限价房承诺书》记载：……3.本申请人购买限价房自办理房地产权属登记之日起5年内不得出租和转让。5年期满后出租和转让的，向政府补交土地收益价款。限价房补交土地收益价款按照出租和转让同时地段、同类别商品住房市场价格与限价房购买价格之间差价的70%计算。4.本申请人已购限价房自办理房地产权属登记之日起5年内，因购买、继承、赠与、析产等原因再次拥有自有产权住宅的，在办理再次拥有住宅的产权登记前申请由市国土房管局回购或安排符合限价房购买资格者购买。回购或购买的价格按照原销售价格结合成新确定；市国土房管局放弃回购或未安排符合限价房购买资格者购买，以及再次拥有自有产权住宅时限价房办理房地产权属登记之日起已满5年的，按照相关规定补交土地收益价款……该承诺书有两原告的签名。2010年11月11日，原告梁德兴、江奀分别获得涉案限价房的产权证，证号分别为粤房地权证穗字第**20160541、0120160542号，该房地权证均载明：共有情况为按份共有，房屋坐落于广州市白云区**********；建筑面积98.04平方米，其中套内建筑面积79.54平方米。附记均载明：……限价房自办理房地产权属登记之日起5年内不得出租和转让；5年期满后出租和转让的，应当向政府补交土地收益价款。2018年9月20日，两原告向被告下属的广州市白云区*******申请办理涉案限价房的上市手续。次日，广州市白云区*******向国家税务总局广州市白云区税务局作出云登记业函〔2018〕851号《关于协助查询契税课税价格的函》，记载：现有两原告位于广州市白云区**********的房地产向我中心申请自行补交土地收益价款，现需征询上述房屋的契税课税价格。2018年9月25日，国家税务总局广州市白云区税务局作出穗云税纳征函〔2018〕83号《关于协助查询契税课税价格的复函》，记载：涉案限价房的交易计税价格是1163079.89元，该计税价格仅作为税务机关征税用途，有效期为一个月。另，根据2010年9月21日填发的涉案限价房（2010）粤农税电字0511088号《契税完税证》记载：税目为房屋契税，房地产权属转移面积98.0446平方米，计税金额637290元，税率3%，实纳金额9560元。2018年9月27日，原广州市国土资源和规划委员会向两原告发出编号为180*****080的《广州市非税收入缴款通知书》，记载：执收单位名称为广州市白云区*********，委托单位名称为广州市国土资源和规划委员会，收入项目编码为200406，收入项目名称为（旧）国土出让交易补地价收入，金额为368053元。两原告收到该缴款通知书后不服，遂诉至原审法院。原审法院另查，2007年8月7日，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），其中第三部分改进和规范经济适用住房制度第（十一）项载明：“严格经济适用住房上市交易管理。经济适用住房属于政策性住房，购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因各种原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人可转让经济适用住房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款，具体交纳比例由城市人民政府确定，政府可优先回购；购房人向政府交纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权。上述规定应在经济适用住房购房合同中予以明确。政府回购的经济适用住房，继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售。”2008年1月3日，广州市人民政府印发《广州市限价商品住宅销售管理办法（试行）》（穗府〔2008〕1号），其中第十五条规定：“限价房自办理房地产权属登记之日起5年内不得出租和转让。5年期满后出租和转让的，应当向政府补交土地收益价款。限价房补交土地收益价款应当按照出租和转让时同地段、同类别商品住房市场价格与限价房购买价格之间差价的70%计算。本条第一、二款限制性内容应当在限价房权属证中注记。”第十六条规定：“已购限价房者自办理房地产权属登记之日起5年内，因购买、继承、赠与、析产等原因再次拥有自有产权住宅的，应当在办理再次拥有住宅的产权登记前申请由市国土房管局回购或安排符合限价房购买资格者购买。回购或购买的价格按照原销售价格结合成新确定；市国土房管局放弃回购或未安排符合限价房购买资格者购买，以及再次拥有自有产权住宅时限价房办理房地产权属登记已满5年的，应当按照本办法第十五条第二款的规定补交土地收益价款。购买限价房的申请人应当在购房申请时书面承诺遵守前款规定。已购限价房者违反承诺的，市国土房管局有权依约定限制其新购商品住宅买卖合同的登记备案和产权转移登记。”第二十五条规定：“本办法自公布之日起施行，有效期3年。有效期届满，根据实施情况依法评估修订。”原审法院再查，《限价商品住宅房上市指引》载明：类型2限价商品住宅房地产权属登记之日起满5年后交易操作指引：“上市交易—属地区房地产交易登记中心开具土地收益价款《缴款通知书》。土地收益价款按（交易时点或申请补缴时总契税课税价格-原购买价格）×70%计—限价房产权人凭《缴款通知单》自行补交土地收益价款—限价房产权人凭土地收益价款缴交单据及完税证明向交易登记机构申请办理产权变更登记”，等等。原审法院认为，关于原广州市国土资源和规划委员会是否有权收取土地收益价款的问题。《政府非税收入管理办法》第九条第一款第（四）项规定：“国有资产有偿使用收入、国有资本收益由拥有国有资产（资本）产权的人民政府及其财政部门按照国有资产（资本）收益管理规定征收。”广州市人民政府作为涉案限价房国有土地的产权人，有权批准设立和征收涉及国有土地有偿使用的非税收入。因此，广州市人民政府于2008年1月3日制定《广州市限价商品住宅销售管理办法（试行）》（穗府〔2008〕1号），是对国务院国发〔2007〕24号文的贯彻落实及具体标准细化。该办法设定“土地收益价款”这一非税收入项目，具有法律法规和国务院授权依据，而具体收取比例属于广州市人民政府依据法律法规和国务院授权自行裁量的范围。虽然该办法期满后未再修订，但由于该办法是针对限价商品住房这一特殊时期的特定对象，故对于该办法施行期间买卖的限价商品住宅均应适用。原广州市国土资源和规划委员会向两原告发出涉案《广州市非税收入缴款通知书》，并非原广州市国土资源和规划委员会自行设立了该非税收入项目或者具体标准，而是代表人民政府继续执行非税收入征收的具体事务，通知书的内容亦符合广州市人民政府依照法律法规和国务院授权确立的该项非税收入的范围和标准，故对两原告认为原广州市国土资源和规划委员会无权收取涉案限价房的土地收益价款的意见，原审法院不予采纳。关于涉案《广州市非税收入缴款通知书》的合法性问题。本案中，两原告与保利房地产（集团）股份有限公司签订《限价商品住宅买卖合同》，购买涉案限价房，约定了限价房上市的相关条件，两原告亦签署该合同附件七申购限价房承诺书，承诺自办理涉案限价房房地产权属登记之日起5年内不得出租和转让，5年期满后出租和转让的，向政府补交土地收益价款，限价房补交土地收益价款按照出租和转让同时地段、同类别商品住房市场价格与限价房购买价格之间差价的70%计算；因购买、继承、赠与、析产等原因再次拥有自有产权住宅时限价房办理房地产权属登记之日起已满5年的，按照相关规定补交土地收益价款。两原告于2010年11月11日对涉案限价房进行产权登记，并于2018年9月20日向原广州市国土资源和规划委员会申请办理上市手续，已经超过5年，根据合同约定申请上市手续应补交土地收益价款。原广州市国土资源和规划委员会收到两原告对涉案限价房的上市申请后，根据国家税务总局广州市白云区税务局作出的《关于协助查询契税课税价格的复函》确定的计税价格是1163079.89元，减去涉案限价房《契税完税证》确定的计税金额637290元，再乘以70%计算国土出让交易补地价收入金额为368053元，并于2018年9月27日向两原告发出《广州市非税收入缴款通知书》，符合《限价商品住宅买卖合同》的约定，且并未违反法律法规的强制性规定，故两原告请求确认上述缴款通知书自签发时无效的意见，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”两原告请求对《限价商品住宅房上市指引》进行合法性审查，但该指引仅仅属于工作流程的指引，而非设立土地收益价款这一非税收入项目或确定收取范围、标准的依据，不属于上述规定中“规范性文件”的范畴，因此，对《限价商品住宅房上市指引》不予审查。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告梁德兴、江奀的诉讼请求。案件受理费50元，由原告梁德兴、江奀负担。上诉人梁德兴、江奀不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人在原审期间提交了穗财依〔2018〕46号答复，该文件明确指出涉案收入“补缴的土地价款”属于“政府性基金预算科目”，但原审判决在没有任何证据的前提下将涉案非税收入自作主张划为“国有资产有偿使用收入、国有资本收益”，从而将其审批级别由国务院和财政部降为广州市政府。二、经济适用房与限价商品住宅有着根本不同，原审判决错误适用《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）。三、涉案非税收入的征收标准没有任何法律法规依据，不符合《中华人民共和国预算法》第二十八条、《政府非税收入管理办法》第九条和《政府性基金管理暂行办法》第十二条等相关规定。综上，请求二审法院确认被上诉人作出的《广州市非税收入缴款通知书》（编号：180*****080）无效。被上诉人广州市规划和自然资源局答辩称：一、被上诉人向上诉人出具《缴款通知书》的行为于法有据、合法有效。二、被上诉人出具的《缴款通知书》是依照上诉人申请作出的过程性文件，对其合法权益未产生实际影响，请求法院依法驳回其上诉。三、本案《缴款通知书》中记载的项目编码、项目名称与《财政部关于印发的通知》规定的科目编码、科目名称相互对应，均指同一收入项目。四、限价商品住宅的上市交易管理属于房屋管理职能，不属于被上诉人的职能范围，建议追加市住房和城乡建设委员会为共同被告。五、被上诉人作出的同类型《缴款通知书》已被生效判决认定有效予以维持。综上，被上诉人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院查清事实，依法裁判。经审查，原审判决查明的事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。另查明，郝伟勇于2018年11月10日向广州市财政局申请政府信息公开，申请公开“广州市收取限价房‘土地收益价款’对应的《政府收支分类科目》中具体的科目编码，要求包含完整的类、款、项、目编码”。2018年11月19日，广州市财政局作出穗财依〔2018〕46号《广州市财政局关于政府信息公开申请的答复》，该答复内容为：“根据《财政部国土资源部中国人民银行关于印发的通知》（财综〔2006〕68号）规定，改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件的，应补缴土地价款。《广州市限价商品住宅销售管理办法（试行）》（穗府〔2008〕1号）所称的‘补缴土地收益价款’即前述补缴情形，该收入对应《政府收支分类科目》政府性基金预算收入科目中的‘补缴的土地价款’科目，科目编码是103014802。”本院认为，本案争议的焦点是类似于涉案房屋的限价商品住宅上市是否应当补缴土地收益价款。对于此问题，本院已生效的（2018）粤71行终1132号、（2018）粤71行终1138号、（2019）粤71行终521号行政判决中已有明确的认定和结论，本案亦可参照。根据《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》(国办发〔2006〕37号)规定：“……（三）调整住房转让环节营业税。为进一步抑制投机和投资性购房需求，从2006年6月1日起，对购买住房不足5年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；个人购买普通住房超过5年（含5年）转手交易的，销售时免征营业税；个人购买非普通住房超过5年（含5年）转手交易的，销售时按其售房收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税。税务部门要严格税收征管，防止漏征和随意减免……（六）保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应。各级城市人民政府要编制年度用地计划，科学确定房地产开发土地供应规模。要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%；土地的供应应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位。继续停止别墅类房地产开发项目土地供应，严格限制低密度、大套型住房土地供应……”《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号)：“……（十一）严格经济适用住房上市交易管理。经济适用住房属于政策性住房，购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因各种原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人可转让经济适用住房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款，具体交纳比例由城市人民政府确定，政府可优先回购；购房人向政府交纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权。上述规定应在经济适用住房购房合同中予以明确。政府回购的经济适用住房，继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售……”《广州市限价商品住宅销售管理办法（试行）》第一条规定：“为规范限价商品住宅的销售，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号)、《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》(国办发〔2006〕37号)等有关规定，结合本市实际，制定本办法。”《财政部关于印发的通知》（财预〔2017〕106号）对“补缴的土地价款”科目（科目编码：103014802）的说明是：“地方收入科目。反映划拨国有土地使用权转让或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款、变现处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款、转让房改房和经济适用房等按照规定应当补缴的土地价款以及出让国有土地使用权改变土地用途和容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款”。限价商品住宅是政府考虑民生住房问题的一个福利性房改的政策，其最终目的是保障居民住房。广州市人民政府制定的《广州市限价商品住宅销售管理办法（试行）》，正是对国务院办公厅国办发〔2006〕37号文和国务院国发〔2007〕24号文的贯彻落实及具体标准细化，故由于限价商品住宅属于福利房的特殊性对其上市需要缴纳土地收益价款是符合国家政策规定的。广州市财政局穗财依〔2018〕46号政府信息公开申请的答复证实《广州市限价商品住宅销售管理办法（试行）》所称的“补缴土地收益价款”对应《政府收支分类科目》的“补缴的土地价款”科目，科目编码是103014802，故限价商品住宅需补缴的土地收益价款属于“补缴的土地价款”收入科目范畴。上诉人认为被上诉人违法设立非税收入项目，缺乏法律依据，本院不予采信。关于《广州市限价商品住宅销售管理办法（试行）》失效后能否继续适用于涉案房屋的问题。《广州市限价商品住宅销售管理办法（试行）》是针对限价商品住宅而制定的专门的管理办法，是行政机关对限价商品住宅这一特殊时期的特定对象依法行使管理职权的依据，对于在该办法施行期间买卖的限价商品住宅均应一体适用。该办法期满后未再修订，是因为自2009年起广州市已无限价商品住宅供应，故无再重新制定或修订的必要，并不代表行政机关按照“旧案旧办法”原则继续对限价商品住宅进行管理的行政职权也随之丧失。故被上诉人向上诉人发出涉案缴费通知书，具有相应的法律依据，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人梁德兴、江奀负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年九月二日法官助理 江妙龄书 记 员 颜悦怡