广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤07行终338号上诉人（原审被告）江门市蓬江区棠下镇人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人何锡基，该镇镇长。出庭负责人谭海强，该镇镇委委员。委托代理人梁育钦，江门市蓬江区司法局棠下司法所工作人员。被上诉人（原审原告）李雪芳，女，1964年10月15日出生，住广东省江门市蓬江区。委托代理人温和、刘倩敏，均系广东巨信律师事务所律师。原审第三人江门市蓬江区棠下镇罗江积二股份合作经济社。住所地：广东省江门市蓬江区。负责人刘立强，该社社长。上诉人江门市蓬江区棠下镇人民政府（以下简称“棠下镇政府”）因与被上诉人李雪芳、原审第三人江门市蓬江区棠下镇罗江积二股份合作经济社（以下简称“积二经济社”）镇政府其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月3日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，李雪芳于1964年10月15日出生，其后随父亲李某入户，当时户籍所在地为广东省新会县棠下罗江积二队。1996年6月21日，李雪芳户口迁至广东省江门市蓬江区棠下镇罗江村民委员会，户主为其本人，户籍所在地属于积二经济社所在地，户别为农业家庭户口。李雪芳于1989年7月登记结婚，分别于1989年1月生育一女陈某1、1990年3月生育一女陈某2、1992年4月生育一男陈某3，均已交纳社会抚养费。本案没有证据显示李雪芳入户后户口曾存在迁出、迁入积二经济社所在地的情形。2018年5月29日，李雪芳向棠下镇政府邮寄提交《行政处理申请书》（落款日期：2018年5月28日），以江门市蓬江区棠下镇罗江村民委员会（以下简称“罗江村委会”）为被申请人，请求：1.确认李雪芳的罗江村委会积田村二队村民身份，依法保证其正常享受包括但不限于村民土地承包经营、集体收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用在内的一切村民合法权益；2.责令罗江村委会立即停止侵害行为，赔偿李雪芳2010年至今的应分配村民权益，合计金额约1.5万元。棠下镇政府在一审庭审中确认其于2018年5月30日收到李雪芳提交的上述申请，并于2018年8月8日组织李雪芳与罗江村委会进行调解，但未能调解成功。期间，棠下镇政府告知李雪芳上述申请书中的被申请人有误，应以积二经济社为被申请人。2018年8月13日，李雪芳以积二经济社为被申请人向棠下镇政府重新提交涉案《行政处理申请书》（落款日期：2018年8月13日），请求：1.确认李雪芳的积二经济社社员身份，依法保证其正常享受包括但不限于村民土地承包经营、集体收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用在内的一切村民合法权益；2.责令积二经济社立即停止侵害行为，赔偿李雪芳2010年至今的应分配村民权益，合计金额约1.5万元。2018年8月25日，棠下镇政府向李雪芳送达了棠受字[2018]5号《行政处理申请受理通知书》和[2018]第（5）号《提交证据材料通知书》，通知李雪芳棠下镇政府已受理了其于2018年8月13日提交的涉案行政处理申请及在规定期限内提交有关证明材料。同日，棠下镇政府向积二经济社送达了（2018）第5号《提交证据材料及书面意见通知书》，通知积二经济社在规定期限内提交对处理李雪芳分红权益问题所依据的有关补充证明材料及书面意见。2018年8月30日，李雪芳向棠下镇政府提交了身份证及户口簿、结婚证、新会农村商业银行存折明细、李某广东农村信用社/农村商业银行存折明细、《新会县人民政府承包土地使用证》、《蓬江区棠下镇罗江村村规民约》（2017年5月12日经村民代表会议通过）、自行制作的《申请人2010年至今的应分配村民权益列表》。2018年9月21日，棠下镇政府对李雪芳进行调查询问，并制作《询问笔录》。2018年10月9日，棠下镇政府对积二经济社的社长刘立强进行调查询问，并制作《询问笔录》。同日，积二经济社向棠下镇政府提交了《棠下镇罗江村积二村民小组出嫁女（户籍未迁出）是否享受分红权益问题进行投票表决》及照片五张作为证据，拟证明李雪芳不具有该社社员身份。2018年10月19日，棠下镇政府作出江蓬棠行决字[2018]6号《行政处理决定书》，认为李雪芳违法生育三个子女，违反当时的计生政策，未履行法律、法规规定的计划生育义务，不符合农村集体经济组织成员资格法定取得条件，遂根据《中华人民共和国宪法》第四十九条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《广东省计划生育条例》第一章、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，决定：一、驳回李雪芳要求确认征地补偿款和分红分配资格并恢复在村中一切福利待遇的请求；二、李雪芳的其他请求不属该镇行政处理范围，予以驳回。并载明如当事人不服该决定可申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径。棠下镇政府已于2018年10月24日将上述《行政处理决定书》分别送达给李雪芳和积二经济社。李雪芳对此决定书不服，遂提起本案行政诉讼。原审法院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”等规定，李雪芳户籍在积二经济社所在地，棠下镇政府作为镇一级人民政府，依法有权对其辖区范围内李雪芳申请的涉案事项作出相应处理，其在本案中主体适格，原审法院予以确认。本案的争议焦点为：棠下镇政府作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第三十三条第一款规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《广东省实施办法》第二十四条第一款规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”由前述规定可知，原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。虽然农村集体经济组织有独立进行经济活动、管理内部事务、自治决定自治范围内事项的权利，但是涉及到村民重大权益的自治事项、村民会议或者村民代表会议的决定必须建立在法律框架范围内，不得与宪法、法律法规和国家政策相抵触，不得违反法律法规以及合法有效规章、规范性文件关于男女平等、村民平权等基本原则，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。本案中，各方当事人对李雪芳是原罗江生产大队积田村二生产队成员及户口保留在积二经济社所在地的有关事实并无异议，原审法院予以确认。李雪芳是否具有积二经济社成员资格，取决于李雪芳有无履行法律法规和组织章程规定的义务。本案现有证据显示，李雪芳曾于1985年在积二经济社承包了责任田，李雪芳除存在违反计划生育的情形外，积二经济社在被诉行政处理决定过程中，未能提交充分证据证明李雪芳存在不履行集体经济组织章程规定的其他义务的情形。同时，根据《广东省人口与计划生育条例》（2018年修正）第三十九条“对不符合法律、法规规定生育子女的，应当征收社会抚养费……”第四十条“按照法律、法规规定缴纳社会抚养费的人员，是国家工作人员的，还应当依法给予行政处分；其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。”第四十一条“对不符合法律、法规规定生育子女的，在评选先进、授予个人荣誉称号和确定综合性奖励以及国家机关工作人员、企业事业单位工作人员的考核、任用等方面予以否决。”等规定可知，法律法规并未规定违反计划生育人员需取消农村集体经济组织成员资格。即使是依据《广东省人口与计划生育条例》（2015年修订）第四十一条第二款“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”的规定，从该条文的文义解释来看，亦仅是对违反计划生育人员享受分红及其他集体福利待遇进行限制，并未否定相关人员的农村集体经济组织成员资格，且李雪芳违反计划生育政策生育第三个孩子至今已超过上述条例规定限制福利待遇的最高年限。棠下镇政府以李雪芳存在违法生育行为，不符合农村集体经济组织成员资格法定取得条件，遂根据《中华人民共和国宪法》第四十九条、《广东省计划生育条例》第一章等规定作出涉案《行政处理决定书》，属于适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；……”的规定，涉案行政处理决定适用法律、法规错误，应当予以撤销并由棠下镇政府依法重新作出行政行为。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”由上述规定可知，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，如无另有规定，行政机关履行法定职责的期限为接到申请之日起两个月。本案现有证据显示，李雪芳于2018年8月13日向棠下镇政府提交了以积二经济社为被申请人的《行政处理申请书》，棠下镇政府于2018年10月19日作出涉案《行政处理决定书》，已超出法定两个月的处理期限，且棠下镇政府未提供证明其超过法定处理期限是由客观原因造成且已依法通知李雪芳的有关证据，程序存在违法。因此，李雪芳诉请撤销涉案《行政处理决定书》，具有事实及法律依据，原审法院予以支持。此外，关于李雪芳要求确认其具有积二经济社社员身份，依法享有分红权等社员权益的诉讼请求，是否予以支持系棠下镇政府重新作出行政处理时审查确定的内容，不属本案调整范围，原审法院不作调整。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项的规定，判决：一、撤销棠下镇政府于2018年10月19日作出的江蓬棠行决字[2018]6号《行政处理决定书》。二、棠下镇政府应在本判决生效之日起两个月内对李雪芳于2018年8月13日向棠下镇政府提出的涉案《行政处理申请书》重新作出行政行为。上诉人棠下镇政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销一审行政判决；2.驳回李雪芳的诉讼请求；3.本案诉讼费用由李雪芳承担。主要事实与理由：一、一审法院适用法律不当。一审法院从《广东省人口与计划生育条例》（2018年修正）得出“法律法规并未规定违反计划生育人员需取消农村集体经济组织成员资格”，从而认为“违反计划生育者依然应享有资格”，该结论错误。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，是否履行法律法规和组织章程规定的义务都是界定成员资格的重要准则之一。李雪芳违反计划生育，不符合确认成员资格条件。另外一审法院还引用《广东省人口与计划生育条例》（2015年修订）第四十一条第二款作为判决依据，但该法条在《广东省人口与计划生育条例》（2018年修正）已经删除，显然适用法律错误。二、棠下镇政府在2018年8月13日收到李雪芳的申请，同年8月25日向其出具受理通知书，该段时间是合理的审查期间，故棠下镇政府算上合理的受理时间，也仅仅是用了60多天作出处理决定，没有对李雪芳产生实质性损害，应认定为程序合法。即使认为超期处理，也是轻微违法，不需要撤销处理决定。被上诉人李雪芳二审答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，棠下镇政府的上诉事实和理由不成立，应该予以驳回；棠下镇政府原来作出的行政处理决定适用法律错误，一审判决正确，李雪芳户口一直在积二经济社，户口没有发生迁移，应该认定为该经济社成员，一审法院认定事实正确。二、棠下镇政府的行政处理严重超期4个多月，程序违法，一审法院对此予以撤销是正确的。原审第三人积二经济社二审没有陈述意见。二审中，棠下镇政府提交如下证据：1.（2016）粤0704行初130号《行政判决书》，2.（2016）粤0704行初131号《行政判决书》，3.（2016）粤0704行初136号《行政判决书》，4.（2016）粤0704行初139号《行政判决书》，5.（2018）粤0704行初291号《行政判决书》，6.（2019）粤07行终3号《行政判决书》，证据1-6均证明以往一审法院及本院审结多个所谓“超期”的案子，均确认程序合法。7.（2018）粤0704行初128号《行政判决书》，证明一审法院审结所谓“超期”案件，不需撤销处理决定，只是确认处理决定违法。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。关于棠下镇政府的执法主体资格问题，一审法院已经正确阐述，本院予以支持。本案的争议焦点为：棠下镇政府作出的江蓬棠行决字[2018]6号《行政处理决定书》是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”可见，履行法律法规规定的义务是成为农村集体经济组织成员的条件之一。本案中，李雪芳承认自己确有超生情况，换言之，李雪芳存在不履行法律规定的义务的情形。棠下镇政府据此认为李雪芳不符合农村集体经济组织成员资格的法定取得条件，进而作出涉案行政处理决定，并未违反法律法规规定，本院予以支持。李雪芳起诉请求依法确认其享有积二经济社的社员身份并享有分红权等社员权益，于法无据，本院不予支持。一审法院认为法律法规并未规定违反计划生育人员需取消农村集体经济组织成员资格，属于法律适用错误，本院予以纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”本案中，棠下镇政府于2018年8月13日收到李雪芳的涉案申请，于2018年10月19日作出行政处理决定，超过了前述法律规定的两个月期限，但是考虑到只是超过了六天时间，且并未影响李雪芳依法享有的救济权利，故超期行为属于程序轻微违法，依法应当确认处理决定违法，但不予撤销。一审法院撤销该处理决定，属于适用法律错误，本院予以纠正。综上所述，一审判决事实认定清楚，适用法律错误，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初45号行政判决；二、确认江门市蓬江区棠下镇人民政府作出的江蓬棠行决字[2018]6号《行政处理决定书》违法；三、驳回李雪芳的其他诉讼请求。一审案件受理费50元（已由李雪芳预交），由江门市蓬江区棠下镇人民政府与李雪芳分别负担25元。李雪芳多预交的一审案件受理费25元，由一审法院予以退回；江门市蓬江区棠下镇人民政府应向一审法院补缴案件受理费25元。二审案件受理费50元（已由上诉人江门市蓬江区棠下镇人民政府预交），由上诉人江门市蓬江区棠下镇人民政府和被上诉人李雪芳分别负担25元。上诉人江门市蓬江区棠下镇人民政府多预交的二审案件受理费25元，由本院予以退回；被上诉人李雪芳应向本院补缴案件受理费25元。本判决为终审判决。审 判 长  陈 健审 判 员  陈汉锡审 判 员  周 奇二〇一九年九月二十三日法官助理  刘现流书 记 员  黄咏仪