福建省福州市晋安区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽0111行初164号 原告福建荣丰仓储有限公司，住所地福州市长乐区营前街道后岐村。 法定代表人陈丽容，执行董事。 委托代理人李开辉、林莹，北京中银（福州）律师事务所律师。 被告福州市长乐区自然资源和规划局，住所地福州市长乐区吴航街道郑和中路82号。 法定代表人刘江官，局长。 委托代理人陈贞武，该局工作人员。 委托代理人郑建平，福建友泽律师事务所律师。 被告福州市长乐区人民政府，住所地福州市长乐区吴航街道解放路27号。 法定代表人蔡劲松，区长。 委托代理人陈清枝，长乐区司法局工作人员。 委托代理人俞顺源，福建紫阳律师事务所律师。 原告福建荣丰仓储有限公司（以下简称荣丰公司）不服被告原福州市长乐区国土资源局土地行政登记及被告福州市长乐区人民政府（以下简称长乐区政府）复议决定一案，于2017年12月6日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理后，于2017年12月13日向被告原福州市长乐区国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2017年12月12日向被告长乐区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。2018年，福州市长乐区机构改革，组建福州市长乐区自然资源和规划局，不再保留原福州市长乐区国土资源局，原福州市长乐区国土资源局的职责划入福州市长乐区自然资源和规划局。原告改列福州市长乐区自然资源和规划局为本案被告。诉讼期间，经本院许可，原告、被告申请和解延长了本案审理期限。本院依法组成合议庭，于2019年9月11日公开开庭审理了本案。原告荣丰公司的法定代表人陈丽容及其委托代理人李开辉、林莹，被告福州市长乐区自然资源和规划局的委托代理人陈贞武、郑建平，被告长乐区政府的委托代理人陈清枝、俞顺源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年7月27日，被告原长乐市国土资源局（以下简称长乐市国土局）对原告荣丰公司作出长国土资［2017］627号《关于注销闽航国用（2014）第01456号〈国有土地使用证〉决定书》（以下简称《627号注销决定》），主要内容为：荣丰公司使用的闽航国用（2014）第01456号《国有土地使用证》的国有土地，因违反《国有建设用地使用权出让合同》约定，原长乐市国土局于2017年7月27日作出长国土资［2017］626号《解除〈国有建设用地使用权出让合同〉通知书》，解除了2002年11月18日原长乐市国土局与福建省东南不锈钢有限公司（以下简称东南不锈钢公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，无偿收回该合同项下的国有土地使用权。根据《福建省土地登记条例》第十二条（笔误，应为第十三条，已作出更正告知）的规定，原长乐市国土局决定注销闽航国用（2014）第01456号《国有土地使用证》。 原告不服，向被告长乐区政府申请行政复议。2017年11月20日，被告长乐区政府作出长政行复决［2017］21号《行政复议决定书》（以下简称《21号复议决定》），主要内容为：涉案地块构成土地闲置的事实确实存在，本案属非政府原因导致土地闲置两年以上；原长乐市国土局依据《国有土地使用权出让合同》第十六条的约定认定荣丰公司违约进而解除合同的行为并无不妥，原长乐市国土局在作出《627号注销决定》行为过程中，事实认定清楚，证据确实充分，适用法律依据正确，程序合法，决定予以维持。 原告诉称，原告是东南不锈钢公司的全资子公司，成立于2014年1月，2014年4月，东南不锈钢公司以涉案宗地使用权作价注资原告荣丰公司，并经原长乐市国土局等有关政府部门批准，涉案宗地的土地使用权从东南不锈钢公司变更登记到原告名下。2003年1月21日，东南不锈钢公司领取《建设用地批准书》后积极投入资金，按照出让合同的规定斥资近300万元建设2座仓库及1座附属办公楼等，建筑面积合计约500平方米。原告受让涉案地块后，尽管因政府政策（榕政办［2012］224号文件《福州市人民政府关于进一步加强马尾新城区域规划实施管理工作的通知》）的因素没有大规模投入建设，但也陆续完成了三通一平，还建起了围墙，完成了部分绿化工程等，故东南不锈钢公司的前期建设及原告受让后投入的建设，已共同在涉案地块上建起了仓库、办公楼、工程过渡用房等5座建筑物（总建筑面积已达607.55平方米）。原告的投资建设已完全达到和超过作为《国有土地使用权出让合同》受让人应当履行的合同义务，根本不存在原告违反了《国有土地使用权出让合同》第十六条的违约情形。《627号注销决定》的认定显然与事实完全不符，无事实依据。国有土地使用权出让合同是行政合同。原告与原长乐市国土局双方依法订立的《国有土地使用权出让合同》具有法律效力，该合同不因作为合同一方当事人的原长乐市国土局单方作出“解除通知”即可解除。在法院就单独解除合同效力未作出确认的生效裁判前，《国有土地使用权出让合同》仍然具有法律效力，原告仍是涉案地块的国有土地合法的使用权人。《627号注销决定》所依托的合同被解除、土地被无偿收回的事实根本不存在。收回国有土地需要经过拟订收回方案、听证、报批、下达决定书、注销登记、补偿等几个方面的程序，本案中原长乐市国土局所作《627号注销决定》未经任何程序，程序违法。被告长乐区政府对原告提交的关键证据视而不见，错误认定事实，错误适用法律，错误维持了《627号注销决定》，所作的《21号复议决定》属行政违法行为。2012年因福州市人民政府加强马尾新城区域规划实施管理工作需要，涉案地块所在区域的新建项目和已批未建项目的规划审批全部被暂停，2014年原告才设立，同年取得涉案地块的国有土地使用权后也无法进行相关建设，如果因此发生闲置土地情况，责任也应由相关政府承担，不应由原告承担。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。据此，只要在合同约定或规定的动工开发日期满一年内有动工建设，就不应被视为闲置土地。《闲置土地处置办法》第二十二条规定“国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间”。而原长乐市国土局作为行政机关掌握着国家的土地资源，在签订《国有土地使用权出让合同》第十六条时没有综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间，在行政复议中，被告长乐区政府更是对《国有土地使用权出让合同》第十六条进行不符合法律规定的曲解，把东南不锈钢公司是否已及时办妥建设施工许可手续、有关建设是否在已办妥建设施工许可手续情况下进行等都任意设定为闲置土地的构成条件，从而错误认定涉案地块构成土地闲置的事实确实存在。原长乐市国土局认定原告“至今未动工建设”缺乏证据，涉案土地不存在未动工建设的违约情形，原长乐市国土局解除合同所依据的主要事实与客观事实相悖。2012年后无法进行建设的原因系因政府原因造成，并非原告违约。即便原长乐市国土局认定原告违约，该违约行为也已在2012年时终止。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，原长乐市国土局至少应在2014年前作出解除合同及注销土地使用证的行为，以及根据《中华人民共和国民法总则》第一百五十二条的规定，原长乐市国土局作出本案决定，超过法定期限及合理期限。原长乐市国土局于2017年7月6日向原告发出《闲置土地调查通知书》后未进行任何闲置土地的法定程序进行认定即作出解除合同决定，程序违法。即使东南不锈钢公司已经违约，但在2014年东南不锈钢公司向原告转让土地使用权时，原长乐市国土局就应当知道，可是原长乐市国土局并未向原告行使解约权，2017年之后，原告仍继续缴纳该土地使用税，且长乐区政府还就涉案厂区赔偿事宜多次与原告进行协商，应认定被告以实际行动同意继续履行合同，放弃了解除合同的权利。综上所述，两被告所作决定无任何事实和法律依据，程序错误，严重侵害了原告合法权益，依法应予以撤销。两被告及当地政府部门出于福州市滨海新城建设需要征用原告依法取得的土地，应依法给予原告适当的补偿。请求：1.撤销《627号注销决定》；2.撤销《21号复议决定》；3.诉讼费由两被告共同承担。 原告向本院提交了如下证据：1.《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》，证明2002年11月18日，被告原长乐市国土局与东南不锈钢公司签订《国有土地使用权出让合同》。2.闽航国用（2003）第607672号《国有土地使用证》，证明2003年9月17日东南不锈钢公司依法取得诉争宗地的土地使用权，2003年1月21日，东南不锈钢公司领取建设用地批准书，已按照合同约定斥资300万元建设2座仓库及1座附属办公楼等，建筑面积约500平方米。3.（长）地税转地证［2014］15号《关于福建省东南不锈钢有限公司变更土地使用权纳税证明的函》，4.长地税权证［2014］1651号《福建省长乐市地方税务局房产/土地使用权权属转移涉税证明》、税收完税证明，5.移交协议，证据3-5证明2014年1月23日，东南不锈钢公司依法经被告等政府主管部门审批将涉案地块连同地面建筑一并转让给原告。6.闽航国用（2014）第01456号《国有土地使用证》，证明2014年5月27日，原告办妥了土地证变更过户登记，取得了国有土地使用证。7.长乐市对接马尾新城建设工作领导小组办公室出具的《证明》，证明涉案地块已被列入马尾新城规划区范围，该区域范围所有新建项目和已批未建项目均暂停，不得启动建设。8.长国土资［2017］626号《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉通知书》，证明2017年7月27日，被告原长乐市国土局通知原告，单方解除国有建设用地使用权出让合同。9.《21号复议决定》，证明复议机关维持《627号注销决定》。10.涉案厂区现场工程概况图，11.（2017）长证内经字第834号《公证书》，12.地形图，13.勘测和丈量测量报告，证据10-13证明被告系为建设道庆洲大桥及地铁6号线将涉案厂区拆除，涉案厂区早已进行施工建设且投入使用，不存在闲置情形。14.《关于福建省东南不锈钢有限公司未启动建设的说明》，15.土地登记申请书，证据14、15证明2012年之后，涉案厂区系因政府原因无法办理建设审批手续也暂停了继续建设；原告于2014年受让涉案土地时，被告原长乐市国土局明确该地块权属来源合法，并允许原告办理过户登记手续，两被告已于2014年放弃了追究原告逾期建设违约责任的权利并认可该地块由原告使用合法。16.闲置土地调查通知书，证明被告原长乐市国土局向原告发出闲置土地调查通知书后，未履行任何后续的法定程序，便以土地闲置为由收回涉案土地属于程序违法。17.《627号注销决定》，证明被告原长乐市国土局作出注销行为。18.强拆现场视频，证明2017年7月8日，被告长乐区政府在未与原告签订补偿协议的情况下，对涉案厂区进行了非法强制拆除。19.三联、荣丰土地、构筑物、活绿树等价格评估报告，证明长乐区政府强拆原告厂房及土地后，被告及相关部门一直与原告就涉案厂区征收补偿问题进行协商，实际也认可了土地使用权仍属于原告，否决了解除合同效力，被告评估涉案厂区的补偿金额为3572.32万元。20.接处警情况登记表，证明2017年3月30日、2017年6月22日，原告因被告违法强拆涉案厂区报警。21.税收完税证明，证明被告向原告发出解除合同通知后，原告至今仍继续缴纳涉案土地的城镇土地使用税，被告始终未提出异议，涉案合同仍在继续履行。 被告福州市长乐区自然资源和规划局辩称，因原告未按《国有土地使用权出让合同》约定对涉案地块进行动工建设，被告原长乐市国土局于2017年7月27日作出长国土资［2017］626号《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉通知书》并于次日送达原告。根据《中华人民共和国合同法》第九十六条的规定，涉案地块《国有土地使用权出让合同》自通知书送达原告之日解除，其土地使用权亦从该通知送达之日被收回。《福建省土地登记条例》第三条规定“土地权利的取得、设定、变更、终止等，必须依照本条例的规定进行登记”，第二十六条规定“变更登记分为：（一）土地权属变更登记；（二）更名登记；（三）更址登记；（四）土地用途变更登记；（五）更正登记；（六）续期登记；（七）注销登记”。根据上述规定，涉案地块使用权于2017年7月28日被收回，其土地使用权终止，必须依法进行登记。土地使用权终止涉及土地使用权登记的变更，属上述条例规定的变更登记项下的注销登记。根据《福建省土地登记条例》第十三条“有下列情形之一的，由登记部门直接登记：（一）依法收回或以其他形式限定土地使用权的”的规定，被告原长乐市国土局报长乐区政府批准后直接作出注销涉案地块国有土地使用证行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 被告福州市长乐区自然资源和规划局向本院提交了如下证据：长国土资［2017］548号《违约告知书》、长政地［2017］79号《关于解除土地出让合同、无偿收回国有土地使用权、注销国有土地使用证的批复》、长国土资［2017］626号《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉通知书》、长国土资［2017］846号《长国土资［2017］627号文更正告知书》、送达回证、邮件面单及查询单，证明被告原长乐市国土局报长乐区政府批准后依法作出注销涉案地块国有土地使用证行为。法律依据：《福建省土地登记条例》。 被告长乐区政府辩称，涉案地块构成土地闲置的事实确实存在，被告原长乐市国土局所作《627号注销决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被告长乐区政府决定维持《627号注销决定》，程序合法，并无不当。请求驳回原告的诉讼请求。 被告长乐区政府向本院提交了如下证据：1.行政复议申请书，证明原告于2017年9月25日申请行政复议。2.行政复议案件立案审批表，证明被告长乐区政府在法定期限内予以受理。3.提出答复通知书，证明被告长乐区政府于2017年9月29日按照程序通知被告原长乐市国土局作出答复。4.提出答复通知书送达回证，证明被告原长乐市国土局已经于2019年9月30日收到答复通知书。5.行政复议答复书及相关证据材料，证明被告原长乐市国土局在法定期限内作出答辩，并提交相关证据材料。6.《21号复议决定》，证明被告长乐区政府在法定期限内作出行政复议决定。7.行政复议决定书送达回证，证明被告长乐区政府在法定期限内将复议决定送达当事人。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。 经庭审质证，本院对证据作如下分析、认证：原告提交的证据10-13、18-20，与本案不具有关联性，本院不予审查评判；行政部门对涉诉土地征收的补偿，不属本案审查范畴，故对原告申请调取的2019年3月20日长乐区人民政府会议纪要材料，不予调取；原告提交的其他证据及两被告提交的证据，符合关联性、真实性和合法性特征，可作为定案依据。 本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实： 2002年11月18日，原长乐市国土局与东南不锈钢公司签订一份《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》，约定将位于长乐市××前镇峡漳线境内面积为17964平方米（合26.95亩）的工业用地土地使用权，以每平方米41.33元的价格出让给东南不锈钢公司，用地期限为50年。2003年1月21日，东南不锈钢公司领取了原长乐市国土局颁发的［2003］航字第0010号《建设用地批准书》，批准书的有效期自2002年11月至2003年11月。2003年9月17日，原长乐市人民政府向东南不锈钢公司颁发了闽航国用（2003）第607672号《国有土地使用证》，确认东南不锈钢公司为坐落于营前镇××村17964平方米出让地的土地使用权人，地类（用途）为仓储。2013年11月27日，长乐市对接马尾新城建设工作领导小组办公室出具一份《证明》载明：根据榕政办［2012］224号文件《福州市人民政府关于进一步加强马尾新城区域规划实施管理工作的通知》的精神，在马尾新城控制性详细规划获批前，规划部门应暂停审批马尾新城规划区域范围内所有新建项目和已批未建项目，东南不锈钢公司闽航国用（2003）第607672号《国有土地使用证》项下土地位于马尾新城区域范围内，未启动建设。2013年6月，东南不锈钢公司股东决定成立全资子公司原告荣丰公司，并将闽航国用（2003）第607672号《国有土地使用证》项下土地使用权作价297.67万元作为原告荣丰公司注册资本。2014年1月23日，原告荣丰公司经注册成立。2014年5月27日，经原告荣丰公司申请，原长乐市人民政府向原告荣丰公司颁发了闽航国用（2014）第01456号《国有土地使用证》，确认原告荣丰公司为坐落于营前镇××村17964平方米出让地的土地使用权人，地类（用途）为仓储。2017年7月6日，原长乐市国土局向原告荣丰公司送达长国土资闲调［2017］070号《闲置土地调查通知书》。2017年7月7日，原告荣丰公司向原长乐市国土局递交了《关于荣丰仓储有限公司项目进展情况的说明》。2017年7月8日，原长乐市国土局向原告荣丰公司送达长国土资［2017］548号《违约告知书》。后原告荣丰公司向原长乐市国土局递交了《关于长国土资［2017］548号〈违约告知书〉的答复》。2017年7月19日，原长乐市人民政府作出长政地［2017］79号《关于解除土地出让合同、无偿收回国有土地使用权、注销国有土地使用证的批复》。2017年7月27日，原长乐市国土局对原告荣丰公司作出长国土资［2017］626号《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉通知书》，并于次日送达原告荣丰公司。2017年7月27日，原长乐市国土局对原告荣丰公司作出《627号注销决定》。原告荣丰公司不服，于2017年9月25日向原长乐市人民政府申请行政复议。2017年9月29日，原长乐市人民政府经审批予以立案受理，并于2017年9月30日向原长乐市国土局送达《提出答复通知书》，原长乐市国土局于2017年10月9日作出行政复议答复书，2017年11月20日，长乐区政府作出《21号复议决定》。2017年11月21日，原告收到复议决定，仍然不服，2017年12月6日，原告向本院提起行政诉讼。期间，2017年10月9日，原长乐市国土局作出长国土资［2017］846号《长国土资［2017］627号文更正告知书》，告知《627号注销决定》法律适用存在笔误，应为《福建省土地登记条例》第十三条，并于2017年10月21日邮寄送达原告。 另查，2017年11月，因长乐市撤市改区，原长乐市国土局更名为福州市长乐区国土资源局，原长乐市人民政府更名为福州市长乐区人民政府。2018年，福州市长乐区机构改革，组建福州市长乐区自然资源和规划局，不再保留原福州市长乐区国土资源局，原福州市长乐区国土资源局的职责划入福州市长乐区自然资源和规划局。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，因原长乐市国土局经更名后现已不再保留，原福州市长乐区国土资源局的职责划入福州市长乐区自然资源和规划局，故福州市长乐区自然资源和规划局作为本案被告，主体适格。 《中华人民共和国合同法》第九十六条规定“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定”。本案中，原长乐市国土局与东南不锈钢公司签订的《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》第十六条约定“乙方（东南不锈钢公司）应在甲方（原长乐市国土局）颁发《建设用地批准书》之日起三个月内办妥建设工程许可手续并动工建设，并在一年内完成工程建设。从《建设用地批准书》颁发之日起满一年未动工建设的，乙方应向甲方缴纳相当于应付出让金总额20%的土地闲置费；满二年未动工建设的，甲方有权无偿收回土地使用权”，同时在合同附件《土地使用条件》中约定“土地利用要求，2.1乙方在出让宗地范围内兴建建筑物应符合下列要求（1）主体建筑物的性质规定为仓库；（2）附属建筑物：办公楼等”，总平面图说明要求“用地面积17964.0㎡，建筑占地3515.0㎡，总建筑面积7389㎡”。被告原长乐市国土局认为原告荣丰公司没有在约定的期限内办妥动工建设工程所需的建设施工手续并动工建设，应认定为该宗地未在约定的期限内动工建设且超过两年以上，因作价入股办理土地使用权变更登记并不能免除受让方的违约责任，《福州市人民政府关于进一步加强马尾新城区域规划实施管理工作的通知》（榕政办［2012］224号）发文前，原告荣丰公司已违约，故该文件亦不能免除原告荣丰公司的违约责任，并根据《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》的约定，经审批后作出了长国土资［2017］626号《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉通知书》，并于次日送达原告荣丰公司。《福建省土地登记条例》第十三条规定“有下列情形之一的，由登记部门直接登记：（一）依法收回或以其他形式限定土地使用权的；……”，第二十六条规定“变更登记分为：（一）土地权属变更登记；（二）更名登记；（三）更址登记；（四）土地用途变更登记；（五）更正登记；（六）续期登记；（七）注销登记”。因涉诉地块《国有土地使用权出让合同》已自解除通知送达原告之日解除，该土地使用权依约亦应被收回，被告原长乐市国土局根据《福建省土地登记条例》的规定，经被告长乐区政府批准后作出《627号注销决定》，并无不当。 被告长乐区政府作为被告原长乐市国土局的上级行政机关，有权对原告的行政复议申请作出处理。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”，第二十三条第一款规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”，第三十一条规定“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”。本案中，被告长乐区政府在受理原告复议申请后，向被告原长乐市国土局发出《提出答复通知书》，经审查后作出《21号复议决定》，并依法进行送达，复议程序符合法律规定。 综上所述，原告提出的诉讼请求，理由不能成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告福建荣丰仓储有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告福建荣丰仓储有限公司负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  陈 堃 人民陪审员  严日成 人民陪审员  闫 军 二〇一九年九月二十七日 书 记 员  陈丹丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。