西安铁路运输法院 行 政 判 决 书（2019）陕7102行初716号 原告余刚，男，1977年12月4日生，汉族，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市高新区。委托代理人王咸刚，北京冠领律师事务所律师。被告西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区。法定代表人杨仁华，主任。委托代理人张海强，工作人员。委托代理人吕智平，陕西洪振律师事务所律师。被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。法定代表人李明远，市长。委托代理人文义华，工作人员。原告余刚因要求确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政强制行为违法及要求撤销被告西安市人民政府（以下简称市政府）作出的《行政复议决定书》一案向本院提起行政诉讼，本院于2019年2月18日受理后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月14日公开开庭审理了本案。原告余刚及其委托代理人王咸刚，被告高新管委会委托代理人张海强、吕智平，被告市政府委托代理人文义华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告余刚诉称，其在西安市高新区XX社区XX号楼XX单元有自己的房屋。2018年9月12日，被告高新管委会向原告作出《行政强制拆除决定书》。2018年11月12日开始，高新管委会组织人员将原告房屋加盖部分强制拆除。原告认为被告强拆原告房屋的行为违法，向市政府申请行政复议，市政府于2019年1月14日作出《行政复议决定书》，维持了高新管委会实施的强制拆除行为。原告认为高新管委会强拆原告房屋行为违法，市政府维持了高新管委会作出行政行为严重错误且违法，故向法院提起行政诉讼。理由如下：一、被告高新管委会没有强拆原告房屋的法定职权；二、被告高新管委会强拆原告房屋程序严重违法；三、原告加盖的房屋并非违反规划的违法建筑物；四、被告市政府作出《行政复议决定》严重违法。为维护自身合法权益，原告依据《行政诉讼法》及相关法律的规定，对被告的强拆行为提起行政诉讼，请求：1.撤销被告市政府作出的市政复决字[2018]795号《行政复议决定书》；2.确认被告高新管委会强拆原告房屋的行为违法；3.被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：行政复议决定书，证明被告行政行为经过行政复议程序，二被告主体适格。被告高新管委会及市政府辩称，一、原告未经审批加盖房屋的行为，违反法律规定，属于违法建设。2007年，XX村XX村被依法征收，征收机关通过统一设计、统一规划为该村包括原告在内的拆迁村民按照每户一栋独立三层（每层约120㎡）标准进行安置，但原告在此基础上又加盖多层房屋。《XX乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。《西安市XX乡规划条例》第四十条规定：“在城市、镇规划区内新建、改建、XX镇XX房的，应当向规划行政管理部门提交下列材料，书面申请办理建设工程规划许可证：……” 原告所加盖房屋位于西安市城市规划区内。依据以上法律、规范文件等，加建房屋需经规划主管部门审批，且应取得《建设工程规划许可证》，但原告加建房屋未办理任何审批手续，不但违反了我国对城市建筑空间布局进行管理和控制的法律规定，也置他人的生命和财产于不顾，其行为属于未取得规划许可进行建设的违法行为。2018年5月15日，西安市规划局高新分局作出《西安市规划局高新分局关于甘家寨社区违法建设认定的函》（西高规函（2018）6号），明确认定了包括原告在内的甘家寨社区多户居民未取得建设工程规划许可证进行建设，属于违法建设行为，建议相关行政机关依法进行拆除。二、被告具有作出行政强制拆除决定并责成城管部门进行强制拆除的相应职权。《西安市开发区条例》第四条规定，高新管委会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权；第十条规定，“开发区管理委员会行使下列职权：（四）负责开发区内的国土资源、规划、建设、房屋、市容、市政公用、环境保护、园林绿化的管理……”。高新管委会作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为行使市级政府的管理职权。根据《行政强制法》第三十七条、《XX乡规划法》第六十八条、《西安市XX乡规划条例》第七十一条的规定，有权作出行政强制拆除决定，并责成行政机关进行拆除。三、1.被告作出《行政强制拆除决定书》程序合法。《西安市城市管理综合行政执法条例》第十条第二款规定，XX乡XX市场管理方面法律、法规、规章的规定，查处未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境的行为，配合规划部门拆除违法建设。因此，市城管局有权对原告的违法建设采取强制拆除等措施。2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》第三项：按照XX乡规划法相关规定和实际管理要求，本着“查处分离”的原则开展我市违法建设查处工作。即违法建设的巡查、认定由规划部门负责；违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除等具体执法工作由城市管理部门负责并组织实施。另依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条，城管部门根据规划部门的认定意见，按照法定程序下达法律文书，并负责违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作。强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，市城管局有权对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。2.市城管局对违建现场进行勘验，制作了《现场勘验笔录》,确认了违法事实；于2018年8月18日向原告送达了《责令停止行政违法行为通知书》,责令原告停止违法行为，但原告并未履行该义务；市城管局据此又于2018年8月20日，下发了《行政处罚预先告知书》,责令其二日内自行拆除违法建筑物；在原告拒绝履行的情况下，市城管局于8月24日下发了《行政处罚决定书》,贵令其三日内自行拆除违法建筑物；在原告拒绝履行的情况下，市城管局于8月28日向原告下发了《催告通知书》,责令三日内自行拆除违法建筑物。在市城管局催告后原告既没有履行指定的义务也没有陈述和申辩的情况下，2018年9月12日，被告依法向原告作出并送达了《行政强制拆除决定书》。在送达过程中，因原告拒绝配合，行政机关根据《民事诉讼法》第八十六条规定，将相关法律文书留置于原告的住所，并采取了拍照方式记录了送达过程，文书的送达程序合法有效。3.被告责成行政机关对违法建筑实施强拆，符合法律规定。针对甘家寨的违法建设问题。被告已经按《行政强制法》第四十四条的规定进行公告。早在强制拆除前的2018年8月23日，被告即组织相关行政机关对甘家寨违法建设的行为发布了《关于全面拆除违法建设项目的联合通告》,通告未取得规划许可证的建设行为均属违法建设，限期自拆，否则政府将予以强制拆除。此外，法律并未规定行政相对人对公告有任何救济权利，公告仅仅是强制拆除前的一个形式上的程序而已。在强制拆除以前行政机关作出诸多法律决定，原告均未行使陈述和申辩权，更没有进行复议和诉讼。被告根据我国《XX乡规划法》第六十八条：“XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”责成行政机关依法强制拆除，责成行为显然是内部程序，被告责成行政机关强制拆除符合法律规定。三、原告陈述的事实和理由是错误的。原告在起诉状中辩称加盖房屋并非个别行为而是甘家寨社区统一组织、统一规划、统一施工的。但2018年8月13日，甘家寨社区两委会发布通告，明确私自加建行为均属违法。原告在起诉状中辩称其未办理规划审批手续的原因是房屋土地的不动产登记手续未予办理。不管不动产登记的手续是否取得或未取得的原因如何，没有办理规划审批手续的事实是客观存在的。原告在起诉状中辩称在甘家寨社区这类违法行为涉及面广、持续时间长，被告高新管委会及其它人从未告知需要办理审批手续。被告高新管委会认为，建设工程需要办理审批手续是常识，这些所谓的现象都不是其可以违法的理由，从中也暴露出原告抱着法不责众的侥幸心理擅自加建房屋事实。综上，被告高新管委会责成相关部门进行强制拆除的行为符合法律规定。被告市政府作出的复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。2018年12月13日，原告以高新管委会为被申请人向市政府申请行政复议，请求确认高新管委会强拆原告房屋的行为违法。收到申请后，被告市政府向高新管委会发出行政复议答复通知书，高新管委会提交了行政复议答复书。经审查，被告市政府认为原告的房屋位于城市规划区内，其未取得建设工程规划许可证进行加建房屋属违法建设行为，高新管委会作出的《行政强制拆除决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。2019年1月14日，市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出复议决定，维持了高新管委会对原告房屋实施的强制拆除行为，并邮寄送达给原告，事实清楚、程序合法。二被告共同提交了证明原行政行为合法的以下证据：证据一：西安市规划局关于西高新函[2006]58号的回复。证明西安市规划局高新分局在西安高新技术产业开发区范围内行使城市规划管理职能。原告所加盖违建处土地属于城市规划区，未办理任何审批手续，属于未取得规划许可建设的违法行为。证据二：《西安市人民政府专项问题会议纪要》、《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》。证明市城管局有权对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。被告有权对违法建设组织实施强制拆除，被告强制行为没有超越法律规定的权限，应当予以维持。证据三：《违法建设认定函》。证明原告在内的甘家寨社区多户居民存在在楼顶违法加盖行为，未取得建设工程规划许可证进行建设，属于违法建设，应当予以查处，规划部门建议责令停止建设后予以拆除。证据四：《行政处罚决定书》、《催告书》。证明在原告拒绝履行的情况下，市城管局于8月24日向原告下发了《行政处罚决定书》,责令原告三日内自行拆除违法建筑物。于8月28日向原告下发了《催告通知书》,责令原告三日内自行拆除违法建筑物。被告作出《行政强制拆除决定书》所依据的事实清楚、证据确实充分。证据五：《行政强制拆除决定书》、送达回证、照片。证明2018年9月12日，被告向原告作出并送达了《行政强制拆除决定书》，事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。证据六：《联合通告》、《两委会通告》。证明2018年8月13日，甘家寨社区两委会发布通告，明确私自加建行为均属违法；2018年8月23日被告发布了《关于全面拆除违法建设项目的联合通告》,明确未取得规划许可证的建设行为均属违法建设，限期自拆，否则将予以强制拆除。被告市政府提交了证明复议程序合法的以下证据：西安市人民政府行政复议案件登记表；行政复议申请书；行政复议答复通知书；行政复议答复书；送达回证；行政复议决定书。证明被告的复议决定程序合法。经庭审举证，各方当事人的质证意见为：原告对二被告共同提交的证据六的真实性不予认可，对其余证据的真实性无异议，对证据一的证明目的亦无异议，对其余证据的证明目的不予认可。原告对被告市政府提交的所有证据的真实性无异议，对复议程序均认可，但不认可作出的复议决定的维持行为。被告高新管委会对原告提交的证据无异议，市政府对原告提交照片不予认可，其余证据均无异议。二被告对对方提交的证据互相认可。本院对上述证据作如下认证：因原、被告对彼此证据的真实性均无异议，且所有证据与本案待证事实相关联且符合证据的形式要件，本院对二被告提交的所有证据的真实性予以确认，对原告提交证据真实性均予以确认。经审理查明，2018年5月15日，西安市规划局高新分局向西安市城市管理综合行政执法局高新分局作出西高规函（2018）6号《关于甘家寨社区违法建设认定的函》，称位于科技四路以北，科技二路以南，白沙路以西，高新路以东甘家寨社区东西两区存在楼顶加盖行为（三层以上均为违法加盖部分），共计243户，建筑面积约104280㎡，上述建筑均未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条之规定，属于违法建设；建议责令停止违法建设，予以拆除。为此，甘家寨社区两委会于2018年8月13日作出通告，2018年8月23日西安高新技术产业开发区城市管理局等12家单位联合作出《关于全面拆除违法建设的联合通告》。2018年8月24日，市XX城管执罚字高新违建[2018]第292号《行政处罚决定书》，责令原告在该决定书送达之日起三日内自行拆除违法建筑，同时该决定书还告知：“如不服本决定，可在接到决定书之日起六十日内向西安市人民政府申请复议，也可以在六个月内直接向西安铁路运输法院起诉。复议、诉讼期间不停止本决定的执行。”2018年8月28日，市城管局向原告作出催告，限其三日内拆除，如有异议可以提出陈述申辩，逾期不履行处罚决定且无正当理由的，市城管局将作出强制执行决定。2018年9月12日，被告高新管委会向原告作出西高新强拆字高新违建[2018]第291号行政强制拆除决定，决定强制拆除原告位于西安市XX社区XX号楼XX单元的违法建筑。2018年11月14日起，被告高新管委会组织相关单位拆除了原告所加盖的建筑物。原告不服，于2018年12月13日向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2019年1月14日作出市政复决字（2018）795号《行政复议决定书》，维持了高新管委会对原告实施的强制拆除行为。原告不服，诉至本院，诉讼请求如上所述。本院认为，行政机关应当依法行政。首先，关于被告高新管委会是否具有实施强制拆除行为的法定职权问题。《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条规定，“XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《西安市XX乡规划条例》第七十一条规定，“城市管理部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可以申请人民法院强制执行。强制拆除过程中发生的相关费用，由违法建设的单位或者个人承担。”据此，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府。县级以上人民政府可以责成规划、土地、建设等相关部门具体实施强制执行措施。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定，“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。《陕西省经济技术开发区条例》第四条规定，“开发区设立管理委员会。管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，代表本级人民政府对开发区行使管理职权。”《西安市开发区条例》第四条规定，“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。”同时，依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》，强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告高新管委会作为西安市人民政府的派出机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，具有实施强制拆除行为的法定职权。关于被告实施的强拆行为程序方面。首先，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。” 本案中，被告虽提供了《联合通告》及《两委会通告》，但两份通告的落款时间为2018年8月13日和2018年8月23日，均在强制执行决定作出前；从内容上看，上述通告与行政强制法第44条规定的强制拆除公告无关，本案被告在强拆过程中未依法进行公告，属程序违法。其次，2018年8月24日，市城管局向原告作出《行政处罚决定书》载明了当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，法律规定当事人在法定期限内不诉讼、不复议又不拆除的，行政机关方可强制拆除。被告高新管委会在诉讼期限未届满的情况下即将原告房屋强制拆除，被告的拆除行为显然不符合行政强制法的规定，属程序违法。关于市政府作出的市政复决字（2018）795号《行政复议决定书》的合法性。首先，关于被告市政府的职权及复议程序的合法性。原、被告对被告市政府是否有权作出复议决定及该决定程序的合法性均无异议且符合法律规定，本院对此不再赘述。其次，关于事实认定。根据本院上述审查和认定的事实，因被告高新管委会在具体实施强制拆除原告涉案房屋时存在程序上的违法性，而被告市政府在作出涉案的复议决定认为，被告高新管委会作出的实施强制拆除原告房屋的行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定与法有悖，属主要证据不足的情形，依法应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会强制拆除原告余刚的位于XX社区XX号楼XX单元房屋上加盖的建筑物的行政行为违法；二、撤销被告西安市人民政府作出的市政复决字（2018）795号行政复议决定。案件受理费50元，由被告西安高新技术产业开发区管理委员会和西安市人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长     白清阁                          审  判  员     王  玮人民陪审员     张  艳                          二〇一九年九月二十七日                           书   记  员    杨柯蒙 1