云南省昆明市中级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2019）云01行终71号上诉人（一审原告）：杨红娟，女，1971年8月5生，汉族，身份证住址：云南省昆明市官渡区。委托代理人：王影，云南海合律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人：张国云，男，1964年8月8日生，汉族，身份证住址：云南省昆明市官渡区，与原告系夫妻关系，特别授权代理。被上诉人（一审被告）：昆明市官渡区发展和改革局(昆明市官渡区粮食和物资储备局)，住所:官渡区云秀路2898号国投大厦1318室。法定代表人：唐跃东，局长。委托代理人：李雪宇、沈慧玲，云南凝杰鼎济律师事务所律师，一般授权代理。被上诉人（一审第三人）：昆明市官渡颢联商贸有限公司，住所：昆明市官渡区关上镇日新办事处日新村。法定代表人：李检仔，董事长兼总经理。委托代理人：史朝文，云南天外天律师事务所律师，特别授权代理。上诉人杨红娟因诉被上诉人昆明市官渡区发展和改革局（以下简称：官渡区发改局）不履行法定职责行政赔偿一案，不服昆明市官渡区人民法院作出的（2018）云0111行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。经合议庭评议，本案现已审理终结。一审人民法院认定以下案件事实，原官渡区粮油收储贸易公司是官渡区发改局下属国有企业，该公司于2006年改制为昆明市官渡颢联商贸有限公司（以下简称颢联公司）。原告杨红娟原为原昆明市官渡区粮油收储贸易公司职工，入职后居住在粮油××贸易公司职工宿舍（××），并向粮油收储贸易公司缴纳房租。2006年，原官渡区粮油收储贸易公司改制，《改制方案》载明：企业改制过程中需政府部门解决的问题（二）在本次企业改制评估中资产实际价值与资产评估价值偏离情况的说明及处理办法-《昆明市官渡区粮油收储贸易公司受评估价值影响资产情况表》第4项：关上前街粮店，土地位置：关上前街，土地评估价值1269111元，房产评估价值为空，评估价值1269111元，备注：含房改房土地公用部分未分摊。2006年8月22日《昆明市官渡区人民政府关于同意处置我区部分改制企业剩余房产的批复》（官政复〔2006〕160）附件：《昆明市官渡区房产管理局关于处置我区部分改制企业剩余房产的请示的处理意见》-《三家粮食企业未参加房改住房价格预算表》载明关上前街14号职工宿舍的套数，土地面积：120.32平方米，房产评估价格：0元，未参加房改房价格：295803.02元，单价：759.77元，所属公司：区粮贸。经2006年12月12日官国资复字（2006）67号关于国有土地列入企业改制的批复载明，关上前街14号纳入企业改制土地。2009年，区发改局按程序补办了关上前街14号的《房屋所有权证》（昆房权证（官渡）字第××号），证载面积为476平方米。2010年关坡村片区城中村改造，关上前街14号楼处于改造范围，该楼内租住的7户含原告在内的人员以未得到相应补偿安置为由向官渡区人民政府提交《关于我们七户改制企业职工住房问题的请求》并多次信访。2013年3月18日，官渡区政府形成《官渡区粮油收储贸易公司改制资产遗留问题工作协调会议纪要》载明：2006年原官渡区粮油收储贸易公司改制时，将关上前街14号土地以商业用地评估价值126.9111万元纳入改制资产，由改制后的“颢联公司”出资购买为企业资产，但因房屋没有产权证，房产价值没有评估。会议明确：1、鉴于关上前街14号楼土地证办至颢联公司名下，房屋产权证由区发改局补办持有，为了便于解决问题，建议官渡区发改局将关上前街14号房屋产权移交给官渡颢联商贸有限公司，使关上前街14号楼房地合一。2、由颢联公司作为关上前街14号楼的唯一产权主体，与关坡村片区拆迁部协商处理征地拆迁补偿安置事宜。区发改局，关坡村片区拆迁指挥部不再负责解决改7户职工相关问题。针对原告信访行为，区发改局2015年5月22日作出答复意见载明：杨红娟为关上前街14号楼租住户口，且公司改制后其选择成为股东身份，建议杨红娟与与颢联公司妥善处理纠纷。另据庭审查明，在该企业改制过程中，原告并未按照当时分房政策取得房屋或者因符合职工购房政策取得房屋所有权。按2006年公司改制政策，杨红娟选择以经济补偿金及一次性安置费形式取得颢联商贸股东身份，2009年7月8日，经颢联商贸全体股东研究同意，并经转让双方同意，杨红娟将其持有颢联商贸的12.376万元股权转让给案外人刘颖、杨春。一审人民法院认为，本案争议焦点为：被告官渡区发改局是否有不履行法定职责导致原告权益受损行为？是否应当承担相应赔偿责任？《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定：行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第十五条：人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，原告杨红娟以被告官渡区发改局不履行职责导致其未获得相应拆迁安置补偿造成经济损失为由诉至本院，按国国赔偿法规定其应对官渡区发改局存在不作为行为（具有作为义务）、没有履行义务、造成损失、不作为与造成损失之间的因果关系承担举证责任。一、就本案事实问题，杨红娟对涉案房产是否具有获得拆迁安置补偿权利的问题，一审法院认为，原告杨红娟所居住的关上前街14号3幢3单元3层302号房屋原系昆明市，企业改制前原告以租住性质缴纳房屋租金，该房屋及土地在企业改制时纳入企业改制资产，企业改制完成后，关××号土地使用权人登记为“昆明市官渡颢联商贸有限公司”，2009年房屋所有权证登记为“昆明市官渡区发展和改革局”。该片区拆迁改造，为利于房地合一处理拆迁安置及解决企业改制遗留问题，经向区政府请示，发改局将房产证移交颢联公司，因而颢联公司在随后的拆迁安置过程中，作为涉案房产的所有权人，依法享有获得拆迁安置补偿及费用的权利。杨红娟原为官渡区粮油收储贸易公司职工，公司改制时按相关政策选择转为股东身份，其股权并于2009年由杨红娟自愿转让给案外人。庭审证据表明杨红娟系租住于关××号，其提交的证据不能证明其在企业改制前后，通过职工分房或购买政策取得房屋所有权，亦即其未能证明涉案房产属于其合法财产。二、对于双方争议的2011年6月23日发改局会议纪要的真实性，一审法院认为，无论该份纪要的真实性如何，其内容载明涉案房产相关情况与三方均认可的2013年3月18日政府会议纪要内容契合之处本院予以认可，即颢联公司作为关上前街14号楼的唯一产权主体，妥善解决7户原职工改制遗留问题。三、针对被告官渡区发改局是否存在不履职的行为。首先，若要认定区发改局有不履职行为须证明其具有相应行政管理职责。本案查明涉案房产在改制后成为官渡颢联公司财产，杨红娟提交的证据不能证明官渡区发改局对颢联公司就该涉案房产的补偿安置工作具有监督管理或主导分配等法定或授权的行政职责，原告证据中3月18日会议纪要载明区发改局不再负责解决改7户职工相关问题，同时本案也没有证据证实原告就被告的不履责行为向被告提出过申请，故一审法院认为原告杨红娟提交的证据不能证实被告官渡区发改局有不履行职责的行为给原告造成经济权益损失，杨红娟诉请被告承担赔偿责任无事实及法律依据。本院不予支持。据此，一审法院依据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条、第十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，第六十九条之规定，判决：驳回原告杨红娟的诉讼请求。上诉人杨红娟不服一审判决向本院提起上诉称：一、一审判决遗漏认定部分重要事实。虽然一审判决认定本案诉争房屋产权已由官渡区发改局移交给颢联公司，但一审判决遗漏该移交的目的是为了解决企业改制中的七户职工的住房问题，其中解决方式是由颢联公司作为统一安置补偿主体，然后再由颢联公司七户员工进行房屋补偿安置，而并非将该房屋的产权无条件转移给颢联公司。一审法院遗漏该重要事实的认定，导致一审判决并未理解到房屋产权转移的缘由和目的，从而遗漏认定被上诉人应承担督促颢联公司向上诉人进行房屋安置补偿的职责。二、一审法院认定“没有证据证实上诉人就被上诉人不履行职责行为向被上诉人提出过申请”错误。根据各方当事人提交的请求、会议纪要、答复意见等，均是涉及上诉人的房屋安置问题的处理，上诉人就住房安置问题一直在向被上诉人提出申请和诉求，且被上诉人也做出过会议纪要，一审法院认定上诉人未向被上诉人官渡区发改局提出申请，完全违背逻辑，不符合客观事实。综上，被上诉人官渡区发改局作为企业改制主管部门，其所属企业房屋登记与其名下，其本应承担其所属企业改制中的员工住房安置的职责，但官渡区发改局将该房屋产权移交给颢联公司，并确认由其作为安置主体，承担员工住房安置责任，基于官渡区发改局将其职责交由第三方承担的行为，其应当督促颢联公司进行安置补偿的职责。由于被上诉人官渡区发改局一直不作为，导致上诉人一直未能获得安置补偿，造成上诉人经济损失，被告应承担赔偿责任。一审判决错误，请求二审法院：1、撤销昆明市官渡区人民法院（2018）云0111行初99号行政判决；2、依法改判被上诉人赔偿上诉人经济损失人民币467810元（包括：官渡区关上前街14号3幢3层302号房屋拆迁未取得的回迁安置房的经济损失415700元，临时安置补助费、拆迁奖励费、搬家费损失共计52110元。）。被上诉人官渡区发改局辩称，一审认定事实清楚，适用法律准确，应驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人颢联公司辩称，一、官渡区发改局将关上前街14号房屋产权证移交给我公司的目的不是为了解决企业改制中的七户职工住房问题，而是解决企业改制过程中房地一体的问题。二、杨红娟要求对其租住的房屋进行安置补偿的请求，官渡区发改局没有行政职权及行政责任，颢联公司也无接受官渡区发改局监督和管理的行政义务。三、杨红娟不具备起诉官渡区发改局的法定条件。综上所述，本案一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当依法驳回上诉人杨红娟的上诉请求。各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院。本院认为：本案系上诉人杨红娟认为官渡区发改局不履行法定职责而提起的行政赔偿之诉。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）、第（5）项：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；”的规定，上诉人提起行政赔偿诉讼，应当先行向赔偿义务机关提出，也可以提起行政复议或是行政诉讼时附带提起赔偿请求。如果单独提起行政赔偿诉讼，应当具备上述第二十一条第（4）、第（5）项的规定。同时，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十二条第一款：“要求赔偿应当递交申请书，申请书应当载明下列事项：……”及第十五条第一款：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”的规定，上诉人应当对自己提出的主张承担举证责任，即本案上诉人应当举证证明其提起本案行政赔偿之诉，符合上述法律条文明确规定的行政赔偿诉讼的起诉条件，也即先行向赔偿义务机关提出过赔偿请求亦或被上诉人官渡区发改局不履行法定职责的行为已被确认违法。本案中，上诉人提交的证据尚不能证明其单独提起本案行政赔偿诉讼符合相应受理条件，故依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，应当驳回杨红娟的起诉。综上，上诉人杨红娟单独提起本案行政赔偿之诉，不符合法定起诉条件，依法应驳回其起诉。一审判决适用法律错误，依法应予改判。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（十）项及《诉讼费用交纳办法》第八条第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销昆明市官渡区人民法院（2018）云0111行初99号行政判决。二、驳回杨红娟的起诉。本案一、二审案件受理费人民币共计100元，退还上诉人杨红娟。本裁定为终审裁定。审判长 张 锐审判员 马 勇审判员 颜瑶瑶二〇一九年九月九日书记员 保卓成