黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终372号上诉人（原审原告）益华国际控股有限公司，住所地中国香港观塘区观塘牛头角仁厚大厦10楼A室。法定代表人王琼，该公司总经理。委托代理人禇中喜，北京市万博律师事务所律师。委托代理人冯力，北京市万博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）黑龙江省讷河市人民政府，住所地黑龙江省讷河市城南新区政府办公楼1号楼。法定代表人宋阳，该市市长。行政机关负责人林海波，该市市政府党组成员。委托代理人刘福新，该市房屋征收与补偿办公室工作人员。委托代理人陶岩，黑龙江弘信律师事务所律师。上诉人益华国际控股有限公司（以下简称益华控股公司）因诉被上诉人黑龙江省讷河市人民政府（以下简称讷河市政府）履行协议一案，不服齐齐哈尔市中级人民法院（2018）黑02行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审查,于2019年8月2日对益华控股公司委托代理人禇中喜、冯力，讷河市政府行政机关负责人林海波、委托代理人刘福新、陶岩进行了询问。本案现已审理终结。原审法院查明，讷河市政府为发展小商品市场，增加社会就业，引进益华控股公司投资建设小商品批发城。2013年8月24日，益华控股公司与讷河市政府签订项目投资协议书，由益华控股公司建设嘉泰义乌小商品批发城项目。项目占地位于讷河市××路西××路南，占地面积约12，560平方米（实际面积以国土部门测量为准），项目总投资为3亿元，总建筑面积约7万平方米。建设期限自2013年9月至2015年9月。双方约定讷河市政府为益华控股公司提供项目建设用地，且达到“五通一平”标准。讷河市政府成立专项推进工作领导小组，协助益华控股公司办理项目建设和生产经营所需的相关手续。项目建设期间的环评、消防、安评、技术监督检验等方面涉及的费用由益华控股公司支付，讷河市政府有权减免的行政事业性规费全部减免，无权减免的，协调相关部门按最低标准收取。益华控股公司建设期间严格按照规划、土地、消防等部门审批事项执行等内容。2014年9月24日，因在讷河市××路西××路南用地进行变更，益华控股公司、讷河市政府双方签订项目补充协议书，讷河市政府为益华控股公司建设义乌小商品城、城市综合体等项目提供建设净地约5万平方米（面积以实测为准），并依法按国土部门规定获得土地出让使用权。补充协议与原协议具有同等法律效力等条款。2014年10月28日，讷河市益华实业有限公司（益华控股公司认可该公司是其项目公司）向讷河市政府发送关于讷河义乌小商品城项目进行前期工作的申请，告之2014年10月27日成立了讷河市益华实业有限公司，投资建设讷河义乌小商品城，拟申请用址为棚户区改造四号地，申请讷河市政府予以立项及规划等内容。讷河市发展和改革局作出批复，请讷河市益华实业有限公司组织开展项目可行性研究，按规定申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价等审批手续。为了建设小商品批发城益华控股公司与齐齐哈尔市乾程机械制造有限公司签订合作协议，齐齐哈尔市乾程机械制造有限公司与讷河市国泰房地产开发有限公司签订合作协议。在房屋征收过程中，讷河市城市棚户区改造四号地段为甲方、讷河市国泰房地产开发有限公司为实施单位与该地段被征收人签订房屋征收补偿安置协议书。后因项目投资协议书履行问题益华控股公司与讷河市政府产生争议，益华控股公司于2018年11月2日提起行政诉讼，要求讷河市政府继续履行提供位于黑龙江省行政区域内建设净地5万平方米的合同义务；并协助益华控股公司办理土地使用权出让，以及不动产登记等事宜。本案在审理过程中，讷河市政府于2019年1月17日作出终止履行（解除合同）通知书。2019年2月18日，益华控股公司向法院提交关于对《终止履行（解除合同）通知书》的说明，要求对该通知书确认无效。原审法院认为，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，益华控股公司与讷河市政府因建设嘉泰义乌小商品城、城市综合体等项目于2013年8月24日签订项目投资协议书，2014年9月24日签订项目补充协议书，被诉的行政行为在修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前即已作出，故应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定。本案益华控股公司与讷河市政府在项目投资协议中约定的建设期限截止时间为2015年9月，益华控股公司亦认可协议约定的建设时间即是讷河市政府应当交付净地时间。而在2015年9月期限届满讷河市政府没有履行提供净地义务。另有讷河市政府与讷河市益华实业有限公司于2015年6月关于规划等问题的协商，以及2015年7月关于征收保证金、征收补偿费存储等问题的信函及回复，亦可证明益华控股公司与讷河市政府关于协议内容产生了争议。益华控股公司于2018年11月2日提起行政诉讼，要求讷河市政府履行提供净地等义务，其已超过法定的起诉期限，益华控股公司丧失了提起诉讼的权利。关于益华控股公司提出要求对《终止履行（解除合同）通知书》确认无效的主张，可另行主张权利。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，裁定驳回益华控股公司的起诉。益华控股公司上诉称，原审认定事实不清、适用法律错误、程序违法，请求撤销原审裁定，指令继续审理。主要理由：1.本案的起诉期限应当参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条的规定，本案是因被上诉人未依约履行诉争投资协议而引起的，应参照适用民事诉讼时效规定。而原审适用二年行政诉讼起诉期限规定，适用法律错误。2.原审对本案诉讼时效的审查，构成程序违法。诉讼时效的抗辩只能由当事人在诉讼过程中援引，法院不得依职权主动审查。本案从原审裁定内容、被上诉人答辩、庭审笔录等显示被上诉人未对本案提起诉讼时效抗辩，而原审却主动予以审查，与民事诉讼法的规定相悖。3.本案不存在诉讼时效问题。本案从《项目投资协议书》、《项目补充协议书》的内容来看，并不能明确被上诉人应当在什么时间履行提供“建设净地约5万平方米”的合同义务，因此，应定性为履行期限约定不明。对于不能确定履行期限的，诉讼时效期间应当从债权人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算。故涉案诉讼时效期间应当从向原审法院起诉日开始计算，不存在诉讼时效问题。4.原审对涉案终止合同行为未审查，构成程序违法。在司法实践中，对诉讼过程中行使合同解除权的，人民法院应当一并处理，并确认该行为不能产生法律效力。本案中上诉人已对诉争行政协议的履行提起行政诉讼，而在该案件审理过程中，被上诉人作出终止履行通知，据此，对该终止履行通知书的效力问题应在原审中一并处理，而原审却未依法处理，显然不当。讷河市政府答辩称，原审裁定适用法律正确，审理程序符合法律规定，请求驳回上诉，维持原载定。主要理由：1.本案应当根据行政诉讼法适用起诉期限，而不能适用民事诉讼法的诉讼时效。2.人民法院对起诉期限根据相关法律法规的规定有权依职权进行审查，本案双方当事人发生实质争议是在2015年7月至9月，从合同期限及争议起止时间可以确定益华控股公司提起本案诉讼已经超过了起诉期限，并且根据事实可以确定其并没有给付净地的合同义务。本院审查认定的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，依法审理起诉是否符合起诉条件，包括对原告资格、被告资格、起诉期限等进行审查，是人民法院的法定裁判职责，上诉人主张法院不应主动审查，没有法律依据。本案争议的主要问题是益华控股公司提起的诉讼是否符合起诉条件。依据应当计算起诉期限时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”本条明确规定起诉期限适用于行政机关单方变更、解除协议等行为；诉讼时效适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的。本案系因益华控股公司对讷河市政府不履行项目投资协议而提起的行政诉讼，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。依据《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条的规定，“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”本案中双方当事人于2013年8月24日签订的项目投资协议书中明确约定的建设期限是“自2013年9月至2015年9月建成运营”，讷河市益华实业有限公司于2015年1月16日向讷河市发展和改革局出具的《关于讷河义乌小商品城建设项目的立项申请》中明确载明“项目建设工期为2年，2015年5月开始土建施工，2016年4月末投入运营”。立项申请中载明了开始土建施工的时间，项目协议中约定了建成运营的时间，应视为有确定的履行期限。立项申请中载明2015年5月开始土建施工，由此可知交付净地的期限应在2015年5月前，即益华控股公司在2015年5月开始建设施工时应取得土地，但讷河市政府未交付土地，此时其应知道自己的权利受到损害，其于2018年11月提起本案诉讼已超过法定的诉讼时效。即使按2013年的项目投资协议约定2015年9月建成运营时计算，亦超过了二年的诉讼时效。且益华控股公司无证据证明存在诉讼时效中止、中断的法定情形。据此，益华控股公司主张协议履行期限为约定不明，无事实依据及法律依据。但原审裁定适用起诉期限的规定不当，本院予以指出。关于上诉人提出的在诉讼过程行使合同解除权的，法院应当一并处理的请求的问题，讷河市政府在诉讼中作出的终止履行通知，原审法院告知另行主张权利，符合“一行为一诉讼”的原则，且益华控股公司已经另行提起诉讼，本院不予审理。综上，上诉人益华控股公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 皇甫延玉审判员 张 云 强审判员 冷  慧二〇一九年九月九日法官助理任夫亮书记员吴迪附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。第一百三十九条在诉讼时效期间的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，诉讼时效中止。从中止时效的原因消除之日起，诉讼时效期间继续计算。第一百四十条诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。