山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终1413号上诉人（原审原告）朱凤芹，女，1940年1月20日出生，汉族，住巨野县。委托代理人张海春，男，1969年2月25日出生，汉族，住巨野县，系朱凤芹之子。被上诉人（原审被告）巨野县人民政府，住所地巨野县麒麟大道西段行政中心。法定代表人王东，县长。上诉人朱凤芹因诉被上诉人巨野县人民政府（以下简称巨野县政府）房屋征收补偿决定一案，不服菏泽市中级人民法院于2019年4月3日作出的（2018）鲁17行初230号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。上诉人朱凤芹向原审法院起诉称：被告于2017年4月27日作出《关于实施凤台路片区（二期）南片区A地块房屋征收的决定》（巨政字【2017】46号），原告的房屋在征收范围内。被告作出的巨政字[2018]66号房屋征收补偿决定无法律依据，程序违法，补偿标准也没有依据，明显过低，将原告的商业用房认定为住宅与事实不符，并且被告关于征收补偿所作出的《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》等规范性文件不具备合法性，应一并予以审查。诉讼中原告将诉讼请求变更为：1.撤销被告作出的巨政字[2018]66号房屋征收补偿决定；2.对被告关于征收补偿所作出的《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》等规范性文件的合法性进行审查；3.诉讼费用由被告负担。原审法院经审理查明，巨野县人民政府为改善居民居住环境，完善城市服务功能，促进国民经济和社会发展，根据《关于公布2017年第二批棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字[2016]13号）等规定，决定实施凤台路二期（南片区）棚户区改造项目。该项目已经巨野县发展和改革局复函确认符合巨野县国民经济和社会发展规划和2017年年度计划，并经巨野县国土资源局、巨野县规划办公室复函确认，该项目符合巨野县土地利用总体规划（2006-2020年）、城乡规划和专项规划。2016年12月26日，巨野县相关部门召开凤台路二期（南片区）房屋征收项目征收补偿安置方案（草案）论证会。2017年12月28日至2017年1月26日对凤台路二期（南片区）房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见。2017年4月23日，巨野县人民政府对房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求公众意见以及修改情况进行公示。2017年4月27日，巨野县人民政府作出《关于实施凤台路片区二期（南片区）A地块房屋征收的决定》（巨政字[2017]46号），并于当天发布公告。张应欣、张明华等人不服该征收决定，提起行政复议和行政诉讼，均被驳回。同日，征收部门巨野县住房和城乡建设局作出《关于凤台路片区二期（南片区）A地块房屋征收协商选定房地产价格评估机构的通告》，通过被征收人协商，选定菏泽开发区博信房地产评估有限公司对征收项目进行征收评估，巨野县住房和城乡建设局于2017年5月8日将评估机构选定结果予以公告。菏泽开发区博信房地产评估有限公司针对原告的房地产作出了房地产估价报告，该房地产估价报告已经送达。房屋征收部门与原告协商房屋征收补偿一事，并制作座谈记录，协商未果。2018年2月28日，巨野县人民政府针对原告的房屋作出巨政字[2018]66号房屋征收补偿决定。原告不服，提出行政诉讼。另查明，《巨野县城市总体规划（2012-2030）》经过了菏泽市人民政府的批复，原告的房屋属于巨野县城市规划区内。原审法院认为:被告巨野县人民政府有作出征收补偿决定的法定职权，原告在征收范围内有房产，系被诉房屋征收补偿决定的行政相对人，其具有对房屋征收补偿决定提起行政诉讼的主体资格。被告为落实棚户区改造，完善城市配套设施，促进县区经济和社会发展等公共利益的需要，作出关于凤台路片区二期（南片区）A地块房屋征收决定，发布关于房屋征收补偿方案，公开征求了被征收户的意见，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》》第八条、第十条、第十一条之规定。经被征收人协商选定，菏泽开发区博信房地产评估有限公司作为该征收项目的评估机构，巨野县住房和城乡建设局并将选定评估机构的结果予以公告，符合法定程序。菏泽开发区博信房地产评估有限公司在入户勘查的基础上，针对原告的房地产作出了房地产估价报告，并进行了送达。原告与征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府有根据征收部门的报请按照征收补偿方案作出补偿决定的职权。被告依据评估报告确定的评估数额，作出了房屋征收补偿决定，并交代了权利和义务，进行了公告和送达。原告主张被告作出的房屋征收补偿决定的补偿标准无法律依据、程序违法的理由不成立；原告主张被告将原告的商业用房认定为住宅与事实不符，并提供了营业执照、食盐零售许可证和烟草专卖零售许可证、税务登记证、纳税收据等证据，以证明原告被征收的房屋位于沿街，一直为商业用房，对于原告的该请求是否符合凤台路片区二期（南片区）A地块房屋征收补偿安置方案中住改商的要求以及具体的补偿标准问题应予认真审查。被告作出被诉的征收补偿决定，认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。对于原告要求对被告作出的《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》等规范性文件的合法性进行审查的诉求，本院根据原告提出的异议条款进行了司法审查，认为国有土地上房屋价值的补偿包括被征收房屋及其占用范围内的土地使用权以及房屋室内装饰装修价值的补偿，本案巨野县人民政府制定的补偿办法将房屋价值和土地价值分开评估，土地价值是根据被告经过审批程序后确定的基准地价，并且两年调整一次，目前上位法对此并没有禁止性规定，也未发现该规范性文件存有违法之处。特别是巨野县人民政府制定的补偿办法第二十二条第一款在规定“对被征收住宅房屋价值的补偿，由具有相应资质的房地产价格评估机构结合房屋结构、成新、用途等因素评估确定。对被征收房屋相对应宅基地的补偿，按该宅基地所处区位、土地性质评估确定”的基础上，又规定了“对被征收房地产价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”这一兜底条款，基本保障了被征收户的权益。特别是案涉征收片区绝大部分房屋已经签约或拆除完毕，说明绝大部分被征收人对被征收房地产价值的补偿没有意见，评估报告中的评估价值也考虑了很多因素，故本院对于原告的该诉求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条、第一百四十九条之规定，判决：一、撤销被告巨野县人民政府作出的巨政字[2018]66号房屋征收补偿决定；二、限被告巨野县人民政府在本判决生效后90日内重新作出房屋征收补偿决定；案件受理费50元，由被告巨野县人民政府负担。上诉人朱凤芹不服原审法院判决，上诉请求撤销原审判决；判决巨野县政府作出的﹝2018﹞66号征收决定违法并依法撤销；判决被上诉人给上诉人造成的经济损失10万元；案件诉讼费由被上诉人承担。事实和理由如下：1.原审法院判决认定事实错误，适用法律、法规错误。被上诉人作出的﹝2018﹞66号征收决定认定事实错误、适用法律错误、程序严重违法，应予撤销。被上诉人巨野县政府直接适用国有土地上房屋征收程序作出补偿决定，显然适用法律错误、程序违法。2.巨野县政府作出的﹝2018﹞66号征收决定存在诸多程序严重违法之外，均严重影响上诉人的实体权利，而原审法院避而不谈，没做任何论证，侵害上诉人的合法权益。3.巨野县政府作出的﹝2018﹞66号征收决定中的补偿标准明显过低，严重损害了上诉人的合法权益。4.原审法院未按上诉人要求对《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》等规范性文件的合法性进行审查，该文件不具备合法性，不能作为本案征收的依据。上诉人的涉案土地为农村集体土地，而被上诉人征收的依据是《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》，适用法律错误。原审法院应对规范性文件进行全面审查，而不是仅仅审查上诉人提出异议的部分条款。《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》将房屋证件齐全与不齐全的区别对待，损害了被征收人的合法权益。原审法院认定的装修补偿标准及违章建筑的认定标准，均不具备合法性。5.原审判决认定的被诉征收补偿决定认定事实不清，主要依据不足，应当判决﹝2018﹞66号征收决定违法予以撤销。原审法院判决适用法律条款错误，被上诉人依据不合法的规范性文件作出﹝2018﹞66号征收决定更不应当违反上位法。被上诉人巨野县人民政府未提交书面答辩意见。双方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院，上述证据已经原审法院庭审质证、认证。本院认可原审法院查明的案件事实。本院认为，上诉人向原审法院起诉请求撤销被上诉人巨野县人民政府作出的涉案房屋征收补偿决定并对《巨野县国有土地上房屋征收与补偿办法》等规范性文件进行审查，原审法院经依法公开开庭审理后作出判决，对涉案规范性文件进行了审查，并以主要证据不足，缺少法律依据为由依法撤销上述征收补偿决定，责令被上诉人限期重新做出征收补偿决定，该判决并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人请求二审法院予以改判的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人朱凤芹负担。本判决为终审判决。审判长  蒋海年审判员  李仲轲审判员  李国栋二〇一九年九月三十日书记员  韩兆磊