广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初1689号 原告：广美香满楼畜牧有限公司，住所地广州市天河区东圃镇新塘村，统一社会信用代码91440101618433668J。 法定代表人：SIUPINGWAN（尹少平），职务：董事长。 委托代理人：张小勇，广东普威律师事务所律师。 委托代理人：黄文沛，广东普威律师事务所实习律师。 被告：广州市生态环境局，住所地广州市越秀区环市中路**，统一社会信用代码11440100MB2C93184J。 法定代表人：杨柳，职务：局长。 出庭负责人：周春华，职务：总工程师。 委托代理人：郑耀辉、秦运铁。 原告广美香满楼畜牧有限公司不服被告广州市天河区环境保护局（以下简称天河环保局）一案，于2019年3月18日向本院提起诉讼，本院于2019年3月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年5月22日公开开庭对审理。原告广美香满楼畜牧有限公司的委托代理人张小勇、黄文沛，被告广州市生态环境局天河区分局（天河环保局）的委托代理人郑耀辉、周磊到庭参加诉讼。本院经审查发现原天河环保局已更名为广州市生态环境局天河区分局，并成为广州市生态环境局的派出机构，经原告申请，本案被告变更为广州市生态环境局，广州市生态环境局天河区分局（天河环保局）退出本案诉讼，并于2019年8月5日第二次公开开庭审理。原告广美香满楼畜牧有限公司的委托代理人张小勇、黄文沛，被告广州市生态环境局的负责人周春华、委托代理人郑耀辉、秦运铁到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告广美香满楼畜牧有限公司诉称，2018年11月12日，被告下属的广州市环境监理所天河监理二站（以下简称天河二监）的人员对我方排放的废水进行抽样，当时抽样人员仅采用透明矿泉水瓶采样，未采用特定的容器进行采样和符合分析指标的保存技术进行保存，而且也未让我方负责人员对采样过程和采样的样品进行确认，整个抽检过程极不规范。2018年12月7日，被告根据《监测报告（穗天）报告表》（监字[2018]180号）作出《责令改正违法行为决定书》（穗天环责改[2018]C132号），认为我方上述外排废水检测结果为COD数据值：296mg/L,总磷浓度：1.71mg/L,超出我方《广东省污染物排放许可证》的废水排放执行标准，责令我方立即改正上述超标排放水污染物的违法行为。2019年1月4日，被告向我方发送了《环境保护行政处罚听证告知书》（穗天环听告[2019]4号）拟对我方罚款人民币九十万元。我方根据该听证告知书参与了被告在2019年1月28日举行的听证会。听证会前后，我方向被告提交了多份《情况说明》和《申诉报告》，说明因检查人员未遵守相关标准和程序采样，将导致受检测样品受到二次污染和检测数据不准确。我方亦在听证会期间重点说明，我方是广州市重点排污单位，按照法律规定安装了与广州市环境保护局连接的污水系统在线检测（监控）设备（以下简称在线检测设备），在线检测设备每两小时、每日、每周、每月、每年的在线监测COD自检结果均合格。此外，我方于2018年11月16日和12月28日送至第三方有资质的检测单位的COD和总磷的检测结果均合格，我方水污染物排放均远低于规定的标准。我方在听证会上强调，被告于2018年委托第三方设备检测公司（广州市怡文环境科技股份有限公司）对我方常年的在线检测设备进行监查，得出设备运行正常、合格的结论，且在2018年10月、11月、12月份完成检测设备对标检测，得出合格的结论。以上企业系统自检、被告委托的第三方专业机构对设备及对标检测、第三方资质检测机构（广州京诚检测技术有限公司）检测和广州市环境保护局排放指标联网监控系统均证明，我方检测数据真实准确，排放的污水未超出水污染物排放限值。而被告在听证会上无法确认、不能证明天河二监的执法检查人员检查抽样程序符合国家法律法规，对监测报告的真实性、合法性、关联性也不能给出完整说明，同时在没有根据法律规定组织进行调查取证和重新现场检查取样的前提下，依然于2019年3月5日向我方下发《环境保护行政处罚决定书》（穗天环罚[2019]36号）罚款人民币九十万元整。我方认为，被告的取样送检过程的程序严重违反了国家法律法规及相关国家标准的规定，整个抽检程序违法违规。第一，对每个抽样仅抽取了一瓶样品，容量是否达到检测要求不得而知；第二，被告未按照国家标准使用合格容器保存样品；第三，未按照国家标准对现场取得的样品进行处理，也未组织我方对样品确认封存；第四，抽检随意，根本无从保证抽样不受二次污染；第五，没有在抽检后组织复查复检；第六，执法抽检人员执法资格存疑。以上种种违规违法行为，导致作出的监测报告不能作为行政处罚的依据。被告没有依程序收集样品，也没有证据来证明整个执法过程、抽检过程合规合法，在与我方提供的合格数据大相径庭的情况下，亦没有组织调查取证和重新现场检查取样，仅以《监测报告（穗天）报告表》认定我方废水超标，处罚错误。同时，被告行政处罚行为违反法定程序，被告没有在听证7日前通知当事人举行听证的时间、地、地点上所述，我方排放的废水未超出水污染物的排放限值，被告明显处罚错误，请求法院判令：一、撤销被告作出的《环境保护行政处罚决定书》（穗天环罚[2019]36号）；二、本案诉讼费用由被告承担。 被告广州市生态环境局辩称，一、我局具有作出涉案行政处罚决定的法定职权。根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条和《环境行政处罚办法》第十四条规定，本案中，我局作为负责水污染防治的环境保护监督管理行政部门，依法具有查处辖区内水污染违法行为的职权。二、我局作出涉案行政处罚决定程序合法。根据《行政处罚法》第三十一条、第四十二条、《环境行政处罚办法》第四十八条、第五十条规定，本案中，我局根据广州市环境监理所天河监理二站（以下简称天河监理二站）于2018年11月27日出具以2018年11月12日在原告向外排放废水现场取得的废水为监测样品的涉案《监测报告》（编号：（穗天）报告表监字[2018]180号），监测结论为原告处理后排水口废水排放不符合《水污染物排放限值》（DB44/26-2001）第二类污染物最高允许排放浓度（第二时段）一级标准要求，存在违法排放水污染物的行为。2019年1月8日，我局对原告作出涉案行政处罚前，向原告送达了《环境保护行政处罚听证告知书》（穗天环听告[2018]4号），依法告知其存在的违法事实、处罚的理由和依据及其依法享有的陈述、申辩与申请听证的权利。应原告提出的听证申请，我局于2019年1月28日组织展开了听证会并在会上详细的记录了原告提出的陈述申辩理由。2019年3月1日，我局依法作出《环境保护行政处罚决定书》（穗天环罚[2019]36号）并于2019年3月4日送达原告。故我局查处本案并作出涉案行政处罚的程序合法。三、我局作出的涉案行政处罚事实认定清楚、适用法律正确、证据充分。根据《中华人民共和国水污染防治法》第十条、第八十三条第二项规定，本案中，经我局调查，原告在涉案地址经营乳制品制造项目，车间生产废水经二级生化处理后排入水体，污水排放量为200吨/天。根据《监测报告》显示，2018年11月12日，天河监理二站对原告正常生产情况下进行监督监测，监测结论为原告处理后排水口中CODCr浓度为296mg/L，总磷浓度为1.71mg/L，废水排放不符合《水污染物排放限值》（DB44/26-2001）第二类污染物最高允许排放浓度（第二时段）一级标准（CODCr标准限值为90mg/L，总磷标准限值为0.5mg/L）要求。其中，CODCr超标2.29倍，总磷（磷酸盐）超标2.42倍。我局认定原告排放的水污染物超过国家规定的水污染物排放标准，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，我局根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条的规定，作出《环境保护行政处罚决定书》（穗天环罚[2019]36号），对原告作出罚款90万的行政处罚，适用法律正确。综上所述，我局依法作出的《环境保护行政处罚决定书》（穗天环罚[2019]36号）认定事实清楚、准确，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告经营范围为食品制造业，并领取有广东省污染物排放许可证，编号为xxxxxx，行业类别为乳制品制造，排污种类为废气、废水、噪声，有效期为2016年1月1日至2020年12月31日，其中水污染物排放去向为珠江，废水排放执行标准为《水污染物排放限值》（DB44/26-2001）第二时段一级标准，主要污染物包括COD、悬浮物、五日生化需氧量、动植物、氨氮，排放浓度限值（mg/L）分别为90、60、20、10、10，等等。 2018年11月12日，广州市环境监理所天河监理二站（以下简称天河监理二站）派员到原告广州市天河区大观中路712号的经营场所现场检查，检查笔录记载：工况为正常生产，环保设施运作情况为废水生化处理设施，噪声隔音减振，废水排污口名称为处理前水口，处理后排水口，现场情况见采样记录，等等，该记录表上有排污单位陪同监测检查人的签名。根据被告提交的《污染源废水采样原始记录、样品管理及交接表》记载：样品编号分别为xxxxxx，其中01为处理前水口采样，时间为10:10，乳白色有异味有浮油渣，02、03为处理后排水口和处理后排水口的平行样，均为透明无异味无浮油渣，采样时间分别为10:05、10:15；样品现场处理及保存方式勾选了第1、2、3、13项，包括油类等单独定容装瓶，COD等水样加H2SO4至pH≤2，油类加HCJ至pH≤2，SS、碱度、CODMn等低温避光保存。样品采样量勾选了第3、4、6项，分别是250ml（氨氮、色度等）、500ml（SS、碱度、酸度、CODMn等）、1000ml（油类、BOD5等）。交接记录处有采样人（秦运铁、钟伟才）和接样人签名，日期为2018年11月12日。原告经质证认为上述交接表没有原告方的签名确认，故不予认可，并认为经原告在场陪同员工陈述，天河监理二站的工作人员当时用塑料瓶接了两桶水，不符合保存标准。被告则主张根据交接表记载，当时取样了三瓶水，分别为处理前水样、处理后水样和处理后平行水样，各分别用1个塑料瓶、2个玻璃瓶等采集了三瓶，并按照标准的方式予以保存。被告亦提交了工作人员秦运铁、钟伟才的《广东省环境监测人员上岗合格证》，考核合格项目包括水样采集等。 2018年11月27日，天河监理二站作出（穗天）报告表监字[2018]180号《监测报告》，对原告的废水、噪声监测出具报告，其中废水监测结果记载：处理后排水口的样品编号为xxxx的CODCr（mg/L）监测结果为296，标准限值为90，超标；总磷（磷酸盐）（mg/L）的监测结果为1.71，标准限值为0.5，超标。监测结论为：1、该单位处理后排水口废水排放不符合《水污染排放限值》（DB44/26-2001）第二类污染物最高允许排放浓度（第二时段）一级标准要求，其中，CODCr超标2.29倍，总磷（磷酸盐）超标2.42倍；2、该单位正常生产时，测得东边界外墙一米昼间噪声和北边界外一米昼间噪声均符合《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348-2008）厂界外声环境功能2类区标准要求。 2018年12月3日，原告接到电话通知，告知水样监测COD和总磷超标。2018年12月6日，天河环保局派员询问原告的工作人员，其陈述不认可（穗天）报告表监字[2018]180号《监测报告》的结果，与原告自检结果明显偏差，申请重新取样复检，且之前监测单位并未对总磷这一污染因子进行监测，原告排污许可证上污染因子也没有记载总磷。 2018年12月7日，天河环保局作出穗天环责改[2018]C132号《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即改正超标排放水污染物的违法行为。2019年1月4日，天河环保局对原告作出穗天环听告[2019]4号《环境保护行政处罚听证告知书》，告知拟对原告罚款90万元，并告知原告有陈述、申辩及申请听证的权利。2019年1月10日，原告向被告提交《申辩报告》，表示其于2018年11月12日当天的COD自检和第三方检测结果均为合格，而总磷项目自2016年批复环评证监控项目及监理二站监测检测项目以来，一直未提及该项目，如需增加检测项目，需要投资设备的整改时间，以确保项目合格。 2019年1月23日，天河环保局向原告邮寄送达了《环境保护行政处罚听证通知书》。后天河环保局召开听证会（听证笔录未记载召开时间），原告派员参与。原告主张其排污许可证并未要求监测总磷，且其只接触采样过程，无法确保送检的水样是原告的水样，《监测报告》送达时间过晚，且没有复核程序，而原告的自检、在线监测、第三方监测均显示正常，所以不认同《监测报告》。天河环保局表示总磷是一项评价河涌水质的指标，天河监理二站从2018年7月开始对所有排入河涌废水加入了总磷的监测项目，并表示2018年11月12日的监测结果是当日出具的，要经过综合室-解密-复核-签发的程序，故2018年11月27日才出具《监测报告》，至于复核程序，虽有平行样，但法律没有规定复核程序。2019年2月25日、2019年3月6日，原告再次向被告提出申诉，并附相关材料。诉讼中，原告经质证认为听证通知未提前7天送达，且听证过程没有出示证据，程序违法。被告表示确认听证时间时是事先和原告电话确认过，经原告同意才确定的，且听证过程中也保障了原告发表意见的权利。 2019年3月1日，天河环保局对原告作出穗天环罚[2019]36号《环境保护行政处罚决定书》，记载：原告车间生产废水经二级生化处理后排入水体，污水排放量为200吨/日，2018年11月12日，天河监理二站在原告正常生产的情况下进行现场监督性监测，监测报告显示原告处理后排水口中CODCr浓度为296mg/L，总磷浓度为1.71mg/L，不符合《水污染排放限值》（DB44/26-2001）第二类污染物最高允许排放浓度（第二时段）一级标准（CODCr标准限值为90mg/L，总磷（磷酸盐）标准限值为0.5mg/L）要求，其中CODCr超标2.29倍，总磷（磷酸盐）超标2.42倍，等等。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项的规定，决定对原告罚款90万元，等等。原告于2019年3月4日收到上述决定书，后向本院起诉。 诉讼中，原告主张其2018年11月12日的在线监测设备的COD监测结果均为正常，并提交了水污染源自动监测仪校验记录表及在线监测记录。被告表示在线监测设备是每两小时监测一次，与现场监测数据在时间上是有差异的，且现场监测具有瞬时性的特点，在现场采样和在线监测结果不同时，应采纳现场监测结果；关于对采集水样监测的复核程序，被告表示目前并无相关规定，且采集的平行水样保存期为5天，已超过可以复核的时间。 另查，根据广东省地方标准DB44/26-2001《水污染物排放限值》表2第13项记载磷酸盐（以P计）其他污染单位排放一级标准为0.5mg/L。关于本案处罚的裁量标准，被告主张根据《广州市规范环境行政处罚自由裁量权规定》中《广州市环境行政处罚自由裁量权标准目录》第六点，超标、超总量排放污染物类的第6.1项，本案属于直接向环境排放，且其他污染物超标2倍以上的，废水日排放量50吨以上的，处90万元以上罚款的情形；原告于庭审中表示对上述裁量标准本身没有异议。 再查，原天河区环保局已更名为广州市生态环境局天河区分局，并成为广州市生态环境局的派出机构。 以上事实，有营业执照、广东省污染物排放许可证、检查笔录、《污染源废水采样原始记录、样品管理及交接表》《广东省环境监测人员上岗合格证》《监测报告》《责令限期改正违法行为决定书》《环境保护行政处罚听证告知书》《申辩报告》《环境保护行政处罚听证通知书》、听证会笔录、《环境保护行政处罚决定书》等证据，及各方当事人陈述为证。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”现天河区环保局已更名为广州市生态环境局天河区分局，并成为广州市生态环境局的派出机构，因此其不具有独立的行政主体资格，原告不服原天河区环保局作出的涉案《环境保护行政处罚决定书》，广州市生态环境局系本案适格被告。 《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”本案中，原告领取有广东省污染物排放许可证，废水排放执行标准为《水污染物排放限值》（DB44/26-2001）第二时段一级标准，主要污染物COD排放浓度限值为90mg/L。而根据广东省地方标准DB44/26-2001《水污染物排放限值》表2第13项记载磷酸盐（以P计）其他污染单位排放一级标准为0.5mg/L。天河监理二站于2018年11月12日到原告处采集水样并监测，并于2018年11月27日作出（穗天）报告表监字[2018]180号《监测报告》，显示原告处理后排水口废水排放不符合《水污染排放限值》（DB44/26-2001）第二类污染物最高允许排放浓度（第二时段）一级标准要求，其中，CODCr超标2.29倍，总磷（磷酸盐）超标2.42倍。原告对监理二站的取样过程及监测结果提出质疑，对此，《环境行政处罚办法》第三十三条规定：“对有关物品或者场所进行检查时，应当制作现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录现场情况。”第三十四条规定：“需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。”第三十七条规定：“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。”根据上述规定，天河监理二站以检查笔录（该记录表上有排污单位陪同监测检查人的签名）以及《污染源废水采样原始记录、样品管理及交接表》的方式记录采样情况，并无明显违法之处，而监测结果亦可作为判定污染物排放是否超标的证据。天河监理二站于2018年11月12日采集水样，于2018年11月27日作出《监测报告》，于2018年12月3日告知原告监测结果，导致原告当时已无法对监测结果申请复核（采集的平行水样已超过保存期），但目前并无相关法律文件规定行政相对人的复核程序，而环保监测采样具有即时性、瞬时性的特点，因此原告以2018年11月12日采样前后不同时段的在线监测结果、第三方监测结果来证明采样当时的监测结果存在错误，逻辑上并不能成立。 《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；……”关于本案处罚的裁量标准，天河监理二站监测结果显示CODCr超标2.29倍，总磷（磷酸盐）超标2.42倍，而原告的废水排放量为200吨/日，天河环保局根据《广州市规范环境行政处罚自由裁量权规定》中《广州市环境行政处罚自由裁量权标准目录》第六点，超标、超总量排放污染物类的第6.1项，直接向环境排放的，且其他污染物超标2倍以上的，废水日排放量50吨以上的情形，对原告处90万元以上罚款，符合规定。 关于听证程序，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：……（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地、地点hellip;…”原告认为天河环保局未按时提前通知其听证召开的时间，对此，原告已如期参加听证并发表意见，其听证的权益并未受到明显侵害。 综上，原告请求撤销涉案穗天环罚[2019]36号《环境保护行政处罚决定书》，理据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告广美香满楼畜牧有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广美香满楼畜牧有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  钱秀娟 人民陪审员  何国梅 人民陪审员  梁敏勤 二〇一九年九月十七日 法官助理刘静 书记员陈秋燕