江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏09行终179号 上诉人（原审原告）杭笑秋，性别××年××月××日生，××族，居民，现居住在东台市金地盛大12号楼302室。 上诉人（原审原告）王文春，性别××年××月××日生，××族，居民。 被上诉人（原审被告）东台市综合行政执法局（原东台市城市管理行政执法局），住所地东台市东亭中路68号。 法定代表人周兴祥，该局局长。 出庭负责人徐俊鹏，该局党委副书记。 委托代理人周礼银，该局科长。 委托代理人陈爱平，江苏陈爱平律师事务所律师。 上诉人杭笑秋、王文春因诉被上诉人东台市综合行政执法局（以下简称东台执法局）确认行政行为违法一案，不服盐城市盐都区人民法院（2018）苏0903行初389号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年12月8日，被告东台城管局对两原告在其所有的东台市××小区××室西侧违法搭建的附房和围墙进行调查，该附房和围墙未经城乡规划行政主管部门批准，该附房系正在建设的违章建筑。同日，被告东台城管局向原告杭笑秋作出东城执改字[2017]1733-1号《责令改正通知书》，要求杭笑秋于2018年12月8日前拆除违法建设的建筑物。后杭笑秋未能改正，被告于2017年12月13日依法拆除案涉附房和部分围墙。原告不服该拆除行为，遂诉至原审法院。 原审另查明，两原告系夫妻关系。2018年1月2日两原告将其所有的东台市××小区××室房屋过户给崔荣、周咏梅。 原审再查明，2012年3月12日，东台市人民政府作出东政复[2012]7号《东台市人民政府关于同意城市管理行政执法局实施行政强制的批复》，同意东台城管局在查处违法建设案中实施行政强制，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，东台城管局必须在省政府批准的范围内查处违法建设，作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，方可采取查封施工现场，强制拆除等措施。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，两原告在未取得建设工程规划许可证的情况下进行房屋建设的行为，违反了上述法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。本案中，东台城管局针对两原告正在进行的违法建设作出责令改正通知书后，依法进行拆除，并且东台城管局的拆除违法建设的行为已经东台市人民政府同意。故东台城管局拆除两原告正在建设的未取得建设许可证的附房和围墙的行为不违反法律规定。对于原告要求对东台市人民政府东政复[2012]7号文件进行合法性审查，原审法院认为，该文件系批复文件，不属于规范性文件审查范围。综上，对于原告的诉讼请求，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杭笑秋、王文春的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杭笑秋、王文春负担。 上诉人杭笑秋、王文春不服上诉称，上诉人于2017年9月开始装修坐落于东台市××小区19-2自家住房，并和金水湾小区众多业主一样在自家房屋旁搭附房建围墙，2017年12月初竣工。期间，东台市城市管理行政执法局（以下简称“东台城管”）从未有人到现场查看，也未有人来告知搭建的附房等属于违章建筑。而东台城管于2017年12月8日找上诉人杭笑秋谈话，并当场发出《责令改正通知书》（即东城执改字[2017]1733-1号），要求我2017年10月8日24时前改正上述行为，让上诉人杭笑秋莫名其妙，不知道怎么执行、怎么改正。东台城管于2017年12月13日之前，没有界定是否属于违法建筑，没有下达行政处罚决定书，没有告知上诉人作出行政处罚的事实、理由及依据，没有告知上诉人依法享有申请复议与诉讼的权利，没有进行催告，没有对社会的不特定多数人进行公告限期拆除，没有下达强制拆除决定书，甚至没有通知上诉人到强拆现场，没有出示执法证件。公然漠视法律，抛弃法定程序，突然于2017年12月13日上午将上诉人拥有的19-2建筑附房和围墙蛮横拆除。违反了《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》等多部法律。东台城管的强拆行为完全违反了法定程序，属于违法拆除。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定“行政处罚遵循公正、公开的原则”。东台城管在实施行政强制行为前，采用卑鄙手段，故意将“12月8日倒颠为“10月8日”，这是卑鄙无耻的公然舞弊。对被选择执法者，事实上完全剥夺了上诉人的陈述申辩权。在实施行政强制行为后，更加不顾不听上诉人的申辩和举报。东台城管罔顾金水湾小区搭建附房随处可见，比比皆是的确凿事实，肆意践踏法定程序，蛮横采取选择性手段，在众多搭建附房户中只拆除上诉人一户，致使上诉人失去自行改正、减少或避免财产损失的机会，失去与众多搭建附房户免遭强拆的同等机会。在违法强拆后，上诉人对东台城管违反公正、公开原则选择性强拆行为不服，找城管局长要说法，可是该局城管中队长周建生对上诉人进行威吓。这种黑社会的行为，给上诉人及家人心灵造成极度的惊骇和痛苦。综上，请求撤销一审判决，判决被上诉人未按法定程序拆除上诉人附房和围墙行为违法，并对东台市政府东政复[2012]7号批复进行规范性文件审查。 被上诉人东台执法局答辩称，一、上诉人主体不适格，被上诉人主体适格。案涉违法建设的原当事人是杭笑秋，2018年1月该不动产已登记在崔荣、周咏梅名下，杭笑秋已非不动产的所有人，且违法行为人仅为杭笑秋一人。所以杭笑秋、王文春均无权提起本案诉讼。被上诉人主体适格，国务院于2002年下发《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。根据省政府办公厅批复及盐政发[2006]145号通知要求，东台市人民政府于2006年7月29日组建了东台市城市管理行政执法局，即被上诉人。2019年2月，更名为东台市综合行政执法局。根据东台市人民政府东政发[2006]109号《关于印发〈东台市城市管理相对集中行政处罚权实施办法〉的通知》，被上诉人有权行使“城市规划”等方面的行政处罚权。2011年8月市政府印发《东台市城市管理相对集中行政处罚权工作延伸方案》，规定我市相对集中行政处罚权延伸后的具体执法区域。上诉人的违法建设位于我市城市管理相对集中行政处罚权的执法区域内。故被上诉人有作出案涉行政行为的主体资格。上诉人未经城乡行政主管部门批准在东台市××小区××区××室主房西侧违法建设附房和围墙，被上诉人按照行政程序的一般规定，对上诉人违法建设行为进行了现场拍照、制作了调查询问笔录，下发责令整改通知书，符合《城乡规划法》第六十八条规定，因上诉人的违法建设属于无法采取改正措施的情形，且上诉人责令限期改正不拆除，依法应当采取强制措施。被上诉人强制拆除行为，属于行政强制措施行为，不属于行政强制执行措施，不受《行政强制法》第四十四条有关强制执行程序的规定限制。被上诉人行为合法正当，拆除行为文明规范。东政复[2012]7号文件不是规范性文件，不可附带审查。被诉行政行为合法正当，上诉人的诉求无事实法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对本案的事实和证据的认定与原审一致。 本院另查明，根据《东台市机构改革方案》，东台市城市管理局作为东台市政府工作部门，对外加挂东台市综合行政执法局牌子，不再保留东台市城市管理行政执法局牌子。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中原审被告东台市城市管理行政执法局已更名为东台市综合行政执法局。所以东台市综合行政执法局是本案适格的被上诉人。本案中，两上诉人在未取得建设工程规划许可证的情况下进行房屋建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条规定。被上诉人东台执法局针对两上诉人正在进行的违法建设作出责令改正通知书后，依法进行拆除，且东台执法局的拆除违法建设的行为已经东台市人民政府同意。东台执法局拆除两上诉人正在建设的未取得建设许可证的附房和围墙的行为不违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定。因东台市人民政府东政复[2012]7号文件并非规范性文件，不属于规范性文件审查范围，原审法院驳回上诉人对该文件进行规范性文件审查的要求，亦无不当。 综上，上诉人杭笑秋、王文春上诉理由不足，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人杭笑秋、王文春负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 村 审判员 吕 红 审判员 秦广林 二〇一九年九月三十日 书记员 李诗平