江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初397号 原告陆X兰，女，1950年6月22日生，××族，住如皋市。 委托代理人徐XX（系原告丈夫），男，1955年12月5日生，××族，住如皋市。 被告如皋市人民政府（复议机关），住所地如皋市解放路1号。 法定代表人何XX，市长。 委托代理人徐X，如皋市司法局工作人员。 被告如皋市江安镇人民政府，住所地如皋市江安镇府前路1号。 法定代表人王X，镇长。 应诉负责人吴XX，副镇长。 委托代理人夏XX，如皋市江安法律服务所法律工作者。 委托代理人冒XX，江苏X政律师事务所律师。 第三人陆X兴，男，1958年7月12日生，××族，住如皋市。 委托代理人陆X华（系第三人兄弟），男，1963年5月10日生，××族，住如皋市。 原告陆X兰诉被告如皋市人民政府、如皋市江安镇人民政府、第三人陆X兴确认行政行为违法及行政复议一案，本院于2019年3月25日立案受理后，于4月1日向被告如皋市人民政府、如皋市江安镇人民政府邮寄送达了起诉状副本及其他诉讼材料。被告如皋市人民政府、如皋市江安镇人民政府分别于2019年4月4日和4月16日向本院提供了答辩状及相关证据材料。本院依法追加与本案有利害关系的陆X兴作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月9日公开开庭进行了审理，原告陆X兰及其委托代理人徐金华，被告如皋市人民政府的委托代理人徐X，被告如皋市江安镇人民政府的应诉负责人吴XX及其委托代理人夏XX、冒XX，第三人陆X兴及其委托代理人陆X华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月20日，如皋市江安镇人民政府作出皋江行字（2018）001号行政处理决定书（以下简称1号处理决定书），决定对申请人陆X兰户与被申请人陆X兴户界址纠纷一案不予受理。原告陆X兰不服，向如皋市人民政府提出行政复议。2019年2月19日，如皋市人民政府作出[2018]皋行复第107号行政复议决定书（以下简称107号复议决定书），维持了上述行政处理决定书。 原告陆X兰诉称，两被告在处理原告的土地确权申请一案中故意拖延、推诿，袒护陆X兴的侵权和违建行为，以合法形式掩盖非法目的，存在滥用职权和玩忽职守的行为。基于此，原告具状诉至法院，要求撤销被告如皋市人民政府作出的107号复议决定书和如皋市江安镇人民政府作出的1号处理决定书。 原告向本院提交了如下证据：1987年建房准建证、1986年3月如皋县人民政府颁发给原告的宅基地使用权证、江安镇土地划分表复印件、村镇存档材料、陆X兴一轮土地承包丈量复印件、陆文山户的土地承包丈量复印件、陆X兴户1997年建房用地审批表复印件、1996年二轮承包土地丈量资料三份、2017年9月9日村干部丈量现场情况汇图表一份、2018年2月26日徐黄村的情况说明、2014年7月陆建宏为两家定界的情况说明、村民证明、照片、危房改造情况说明、徐XX土地使用证、两份申请书，谈话笔录、江安镇政府江信答[2017]55号信访事项处理意见书、2017年9月30日徐黄村关于陆X兰诉求屋后及屋西的路使用权的处理意见、2018年2月11日徐黄社区关于陆X兰诉求屋后使用权的处理意见、陆建宏的宅基地面积存档材料、二轮土地承包存档资料、1996年组干部弄虚作假的材料、信访交办单和信访处理意见书。 被告如皋市江安镇人民政府辩称，第一，被告对原告所提确权申请进行的处理具有事实和法律依据，程序合法；第二，原告路西为承包地，不属于宅基地，原告在路西与陆X兴间的土地权属纠纷不属于被告履职范围，原告所提的复议申请不能成立；第三，江安镇徐黄社区居委会于2018年10月28日曾作出关于陆X兰与陆X兴宅基地纠纷的处理意见，原告如对该意见不服，可以申请仲裁或向法院起诉。综上，请求法院驳回原告的诉请。 被告如皋市江安镇人民政府向本院提供了以下证据：陆X兰户1987年1月10日的《如皋县江安乡村镇建房准建证》、陆X兰户现居住地照片、2018皋行复第006号《行政复议决定书》、向原告发送的案件受理通知书、向陆X兴、江安镇徐黄社区发送的告知书、江安镇徐甸村8组土地划分存档档案、陆X兴如皋市居民建房用地审批表、1996年之前老丈尺簿、1996年12月10日土地丈尺本、1996年组调田资料、1996年陆文山家调田资料、1998年10月江安镇徐甸村8组土地划分表、江安镇政府2018年5月21日、2018年9月7日、2018年9月28日制作的《听证笔录》、1号处理决定书、江安镇徐黄村社区居民委员会作出的《关于陆X兰与陆X兴两户界址纠纷的处理意见》。 被告如皋市人民政府辩称，其作出的复议决定程序合法，应予维持，请求驳回原告的诉请。 被告如皋市人民政府向本院提供了以下证据：行政复议申请书及邮寄信封、行政复议受理书及送达回执、行政复议答复书及送达回执、行政复议答复书、行政复议决定书及送达回执。 第三人陆X兴述称，对1号处理决定书和107号复议决定书无意见。第三人未向法院提供证据。 本院认为，原、被告提供的证据与本案待证事实相关，可以作为证据使用，其证明力结合全案予以分析。 经审理查明，原告陆X兰与第三人陆X兴系东西邻居，陆X兰居东，陆X兴居西，陆X兰西侧为宽度约3米的水泥路，水泥路与陆X兴之间现为空地，该处空地为原告陆X兰证载宅基地。1986年3月，原如皋县人民政府向原告陆X兰户颁发宅基地使用证，载明建筑面积49.5平米，宅基地面积120.6平米。1987年1月10日，陆X兰取得在上述空地上建房准建证，建筑物东西长度13.2米，南北长度8米，但因故未能建成。1996年12月30日，陆X兴经申请取得建房许可，经批准建设的主房东西长度为10米、附房东西长度为2米，实际建成房屋长度为19.6米。据1998年10月江安镇徐甸村土地划分表显示，陆X兴宅基地占地面积为0.947亩。陆X兴房屋建成后，陆X兰认为陆X兴所建房屋占用其宅地，双方发生纠纷。2017年6月23日，陆X兰向如皋市江安镇人民政府递交土地确权申请书，申请事项记载为:请求人民政府责成被申请人(即本案的陆X兴)归还所占我家的宅地，请求人民政府本着实事求是的原则为我家宅地进行确权发证。如皋市江安镇人民政府收到申请后予以调查处理，并召开听证会听取各方意见。如皋市江安镇人民政府同时查明陆X兴所建房屋东西长度为19.6米。如皋市江安镇人民政府于2017年12月23日作出皋江行字(2017)007号行政处理决定书，其决定内容为:对2017年12月22日徐黄社区作出的《关于陆X兰与陆X兴宅基地纠纷的处理意见》予以确认，即从陆X兴家现有的附房东山墙南北一线取直为两户的分界线，线东为陆X兰的宅地，不足0.148亩的部分由社区两委会协调，从陆X兴其他就近种植的田块予以补足。陆X兰和陆X兴收到该处理决定后均不服，向如皋市人民政府提出复议申请。 如皋市人民政府复议后认为，如皋市江安镇人民政府所作的上述行政处理决定缺乏合法依据，存在明显不当，遂于2018年4月2日作出[2018]皋行复第006号《行政复议决定书》,撤销了如皋市江安镇人民政府作出的(2017)007号行政处理决定书，并责令如皋市江安镇人民政府重新作出处理。 后原告陆X兰要求被告如皋市江安镇人民政府继续处理。被告如皋市江安镇人民政府遂于2018年4月18日向原告送达受理通知及听证通知，并通知如皋市江安镇徐黄社区居委会作为第三人参加听证。被告如皋市江安镇人民政府分别于2018年5月21日、9月7日、9月28日进行听证，陆X兰、陆X兴、如皋市江安镇徐黄社区居委会均参与听证。2018年10月20日，如皋市江安镇人民政府作出1号处理决定书，认为路西地块实质属于陆X兰户的承包地，其路西地块与陆X兴户的界址纠纷不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的土地权属争议纠纷，属于土地承包经营权纠纷，不属于乡镇人民政府行政处理的范围，遂决定不予受理。陆X兰不服，向如皋市人民政府提出行政复议，如皋市人民政府作出107号复议决定书，对如皋市江安镇人民政府的处理决定予以维持。 本院认为，本案争议焦点在于原告所申请事项是否属于土地权属争议纠纷。土地权属争议，是当事人之间因为土地所有权或者使用权的权属不明确而发生的纠纷。而土地承包经营纠纷，是指当事人之间因承包土地的使用、收益、流转、调整、收回以及承包合同的履行等事项发生的争议。这两种纠纷发生的原因不同。土地权属争议是由于权利属于谁而发生的。土地承包经营权纠纷是在土地权属确定之后，在承包方使用土地和处分权利过程中发生的。这两种纠纷解决的途径亦不相同。根据《土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”在发生承包土地的权属争议时，应当依照土地管理法的上述规定，由人民政府处理，不服人民政府的处理决定时，直接向人民法院提起行政诉讼，以处理争议的人民政府为被告。而土地承包经营权纠纷，依照《农村土地承包法》第五十一条的规定，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。就本案而言，陆X兰户领取了宅基地使用证，陆X兴户未领取宅基地使用证，双方因宅基地界址产生纠纷，陆X兰认为陆X兴占用其宅基地而要求属地乡镇人民政府确权发证并要求政府责成陆X兴归还占用的土地，从申请人的请求来看，两户的纠纷是因陆X兰户路西地块与陆X兴户宅基地地块的土地使用权归属不明所致，个人与个人之间因土地权属不明晰所产生的争议，当然属于《土地管理法》所规定的土地权属争议。两被告认为，只有宅基地权属争议才属于土地权属争议是对法律条文的曲解。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。该法条并未将“土地”限定在“宅基地”范围内，因此，个人与个人之间无论宅基地或是承包地出现了权属争议或者界址纠纷，都应纳入土地权属争议范畴，属于乡镇人民政府处理范围。案涉争议土地为原告证载宅基地，原告因证载宅基地与第三人宅基地界址不明而要求乡镇人民政府处理，该纠纷显然并非土地承包经营权纠纷。 综上，被告如皋市江安镇人民政府作出的1号处理决定书对原告的申请不予受理属法律适用错误，本院予以撤销。被告如皋市人民政府作出的107号复议决定书错误地维持了原行政行为，本院一并予以撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告如皋市江安镇人民政府于2018年10月20日作出的（2018）001号行政处理决定书； 二、撤销被告如皋市人民政府于2019年2月19日作出的[2018]皋行复第107号行政复议决定书； 三、责令被告如皋市江安镇人民政府在本判决生效之日起两个月内对原告陆X兰的申请重新作出处理。 案件受理费50元，由被告如皋市江安镇人民政府、如皋市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账46×××6565）。 审 判 长  万流兵 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  于 佳 二〇一九年九月二十三日 书 记 员  张杨瑶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。