陕西省榆林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）陕08行初24号 原告定边县红柳沟镇板窑村第一村民小组 负责人赵振全，组长。 委托代理人苏波，宁夏博略律师事务所律师。 被告定边县人民政府，住所地：定边县东正街41号。 法定代表人焦利民，县长。 委托代理人张任远，定边县国土资源局工作人员。 委托代理人边建博，该府法律顾问。 被告榆林市人民政府，住所地：榆林市榆阳区青山路9号。 法定代表人李春临，市长。 委托代理人王舒，该府法制办公室行政复议应诉科工作人员。 委托代理人胡海洋，陕西格道律师事务所律师。 第三人定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组。 负责人陈力（立）刚，组长。 委托代理人安怀礼，男，1976年2月6日出生，汉族，住陕西省定边县贺圈镇。 委托代理人李彩萍，陕西驼城律师事务所律师。 第三人定边县红柳沟镇朱尔庄村南村民小组。 负责人魏邦宪，村主任。 委托代理人齐富，男，1968年11月5日出生，汉族，住陕西省定边县红柳沟镇。 委托代理人齐文军，男，1975年10月12日出生，汉族，住陕西省定边县红柳沟镇。 原告定边县红柳沟镇板窑村第一村民小组（以下简称板窑村第一村民小组）与被告定边县人民政府、榆林市人民政府、第三人定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组（以下简称红庄村安沟村民小组）、定边县红柳沟镇朱尔庄村南村民小组（以下简称朱尔庄村南村民小组）土地行政裁决及土地行政复议一案，于2018年4月11日向本院提起行政诉讼，本院于2018年4月17日立案后，于2018年5月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月25日公开开庭审理了本案。原告定边县红柳沟镇板窑村第一村民小组负责人赵振全及其委托代理人苏波，被告定边县人民政府的委托代理人张任远、边建博，被告榆林市人民政府的委托代理人王舒、胡海洋，第三人定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组的负责人陈力刚及其委托代理人安怀礼、李彩萍，第三人定边县红柳沟镇朱尔庄村南村民小组的负责人魏邦宪及其委托代理人齐富、齐文军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告定边县人民政府于2017年5月19日作出定政发〔2017〕28号《关于贺圈镇红庄村安沟村民小组与红柳沟镇板窑村第一村民小组、朱尔庄村南村民小组土地权属争议的处理决定》，该处理决定认定：“经复查，争议地位于贺圈镇红庄村以南约一公里处，申请人称争议地为北坟湾，被申请人称北坟湾华尖咀。争议地东至沟、西至沟、北至沟、南至小崾先。争议地地形不规则，面积以现场勘测四至为准。争议地内有延长油田定边采油厂井场三处，分别为3173井、3167井、3184井。争议地内北侧有朱尔庄村部分现耕地，3184井场东侧有安沟村民小组部分现耕地。争议地在合作化之前，属齐湾湾齐姓私有土地。入社时，齐宝、齐荣入到原红庄大队，齐亮、齐显、齐成入到原板窑大队，争议地的归属争议双方各执一词。七十年代，原板窑大队曾在争议地东北侧的齐姓老坟院周围进行过耕种。实行家庭联产承包责任制后，由于争议地属荒地，红庄村安沟村民小组、板窑村第六村民小组都在争议地周围进行过耕种。1992年，板窑村第一村民小组在争议地内开垦耕种，安沟村民小组出面干涉，引发争议。经原定边县土地监察大队立案调查并作出定土监发〔1993〕006号处理意见，按程序给双方当事人进行了送达，争议双方收到该处理意见后均未提出异议。2007年因石油开发再次引发土地权属争议，定边县国土资源执法监察大队工作人员会同红柳沟镇政府、贺圈镇政府的工作人员经过实地调查核实作出《关于对定土监发〔1993〕006号处理意见中界址确认说明的告知书》。贺圈镇红庄村安沟村民小组不服于2008年1月23日向定边县人民政府提起行政复议。2008年4月15日，定边县人民政府作出定政复字〔2008〕1号行政复议决定书，以超越职权为由撤销了原定边县土地监察大队作出的定土监发〔1993〕006号处理意见和定边县国土资源执法监察大队作出的《关于对定土监发〔1993〕006号处理意见中界址确认说明的告知书》。1990年第一次土地调查贺圈镇红庄村与红柳沟镇板窑村形成的《土地边界协议书》中红柳沟镇板窑村民委员会未签字盖章，2008年第二次土地调查两村签订的《土地边界协议书》与第一次土地调查形成的《土地边界协议书》所确认两村界线内容是完全一致的，即‘从新庄洼东沟起经沙湾到山葱沟向南到赵圈梁走板窑路向东到卜掌小沟叉向东北燕窝台直到大湾路口路为止’经核实该界线，现争议地位于贺圈镇红庄村范围内。安沟村民小组提供的《集体林地外围勘界认定登记表》，经核实不能确定现争议地位于该登记表所载的林地范围内。2007年6月贺圈镇红庄村与定边采油厂签订了‘定3184’井场的征用土地协议书。2016年1月22日红庄村民委员会提供的情况说明认为现争议地内西北角华尖咀的土地归朱尔庄村民齐家父子耕种管理，即：以点A（36452366、4146318）、B（36452390、4145662）、C（36452357、4145580）、D（36452215、4146628）四点连一曲线，曲线以北以西的现耕地归朱尔庄村民齐家父子耕种管理。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款之规定，经研究决定：将以点A（36452366、4146318）、B（36452390、4145662）、C（36452357、4145580）、D（36452215、4146628）四点连一曲线，曲线以北以西争议地的土地所有权确定给红柳沟镇板窑村第一村民小组、红柳沟镇朱尔庄村南村民小组集体共同所有，曲线以南以东争议地的土地所有权确定给贺圈镇红庄村安沟村民小组集体所有（以上坐标为80坐标）。” 被告榆林市人民政府于2018年2月11日作出榆政复字〔2017〕41号《行政复议决定书》，该复议决定认为:被申请人采信的2009年申请人所属的红柳沟镇板窑村与第三人贺圈镇红庄村安沟村民小组所属的红庄村签订的边界协议，以及2016年贺圈镇红庄村民委员会作出的情况说明等证据客观真实，相互印证，能够反映争议地的管理使用状况。被申请人据此作出的处理决定事实清楚，证据确凿，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：维持被申请人作出的《关于贺圈镇红庄村安沟村民小组与红柳沟镇板窑村第一村民小组、朱尔庄村南村民小组土地权属争议的处理决定》(定政发〔2017〕28号)。 原告定边县红柳沟镇板窑村第一村民小组向本院提出诉讼请求：一、依法撤销被告定边县人民政府作出的定政发〔2017〕28号《关于贺圈镇红庄村安沟村民小组与红柳沟镇板窑村第一村民小组、朱尔庄村南村民小组土地权属争议的处理决定》、被告榆林市人民政府作出的榆政复字〔2017〕41号《行政复议决定书》；二、责令被告重新就争议土地作出决定；三、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：一、被告定边县人民政府、榆林市人民政府认定案件事实证据不足，事实错误。1、原告与第三人红庄村安沟村民小组的土地纠纷一案始于1992年，原定边县土地监察大队经过调査后于1993年5月29日作出定土监发【1993】006号处理意见并向争议双方进行了送达，当时第三人安沟村签署该处理意见，直至2007年第三人安沟村均未对该处理意见提出异议。2006年延长油田定边采油厂在争议地内打了三处井场再发生争议。后定边县国土部门会同贺圈镇政府、红柳沟镇政府根据定土监发【1993】006号处理意见确认3167、3184井场位于板窑村界内，3173井场位于两村交界处并书面告知当事人，第三人安沟村接到告知后向被告定边县人民政府提起行政复议，被告定边县人民政府以超越职权为由撤销了定土监发【1993】006号处理意见和《告知书》。2014年9月29日经第三人安沟村申请，被告定边县人民政府作出定政发【2014】53号处理决定，第三人安沟村对该处理决定不服向被告榆林市人民政府申请行政复议，被告榆林市人民政府于2015年5月19日作出榆政复字【2014】23号行政复议决定书，撤销了定政发【2014】53号处理决定。2017年5月19日被告定边县人民政府又作出定政发【2017】28号处理意见，原告对此不服向被告榆林市人民政府申请行政复议，被告榆林市人民政府作出的榆政复字【2017】41号行政复议决定书维持了定政发【2017】28号处理意见，并于2018年4月2日向原告送达。2、本案二被告认定案件事实证据不足，被告定边县人民政府在作出的定政发【2017】28号处理决定时主要依据1990年土地边界协议书复印件、2008年土地权属界线协议书复印件、集体林地外围勘界认定登记表及图复印件、情况说明等，上述证据远远达不到作出处理决定的证据要求。首先，1990年土地边界协议书复印件中明确红柳沟镇板窑村村民委员会没有在协议书上签字盖章，原告及红柳沟镇板窑村不予认可，1990年土地边界协议书没有生效，不具有法律上的约束力，不能作为证据使用。其次，2008年土地权属界线协议书，原告已经提交了白锦仁书写的《证明》一份，能够清楚的证实2008年土地权属界线协议书作为板窑村村主任的白锦仁并不知晓，协议书上白锦仁的签字也并非系其本人签署。再次，集体林地外围勘界认定登记表及图复印件及情况说明均系第三人安沟村民小组及红庄村委会提供，第三人安沟村民小组属于红庄村，红庄村作出有利于第三人安沟村村民小组的证据其真实性存在重大疑问。最后，对于上述证据在认定案件事实方面的论证，不论是被告定边县人民政府还是榆林市人民政府均没有进行详细的阐述。同时，被告榆林市人民政府在对于原告以及被告定边人民政府提供的证据采信方面存在双重标准。对于被告定边县人民政府提交的证据大多予以认可。对1990年、2008年土地边界协议书、情况说明均予以认可，但对于原告提交的至关重要的白锦仁的《说明》并没有认可，在随后的论述中也没有提到。3、1993年定边县土地监察大队作出定土监发〔1993〕006号处理意见，并向争议当事人送达。时隔十多年直至2008年，第三人安沟村才向被告定边县人民政府申请行政复议，期间已经经过十多年，第三人安沟村已经超过复议申请的期限，定边县土地监察大队作出定土监发〔1993〕006号处理意见不应当被撤销。被告定边县人民政府以超越职权为由撤销定边县土地监察大队的处理意见，意味着被告定边县人民政府认为当年作出处理意见的程序存在问题，但对于定边县土地监察大队在作出处理意见时获取、形成的证据以及査明的事实没有进行否认，应当予以采信。另外，定边县土地监察大队作出决定直至争议土地上被确定为能够开采石油，原告与第三人均没有异议，当时的处理意见已被认可，之所以第三人安沟村民小组又提出异议，不排除石油利益的促使。三、被告榆林市人民政府行政复议程序违法，本案被告榆林市人民政府于2017年11月13日受理，审理期限为60日，即2017年11月13日至2018年1月12日。2018年1月12日被告榆林市人民政府延长审理期限30天至2018年2月11日，本案行政复议决定书显示作出时间为2018年2月11日，然而，事实并非如此，2月12日主办本案的榆林市法制办工作人员还在向原告及原告委托律师了解情况，2月11日复议决定就已经作出，程序明显违法。 被告定边县人民政府辩称：一、关于边界协议相关问题，1990年第一次土地调查贺圈镇红庄村与红柳沟镇板窑村的《土地边界协议书》中红柳沟镇板窑村民委员会未签字盖章，2008年第二次土地调查两村签订的《土地权属界线协议书》与第一次土地调查形成的《土地边界协议书》所确认两村界线内容是完全一致的，即“从新庄洼东沟起经沙湾到山葱沟向南到赵圈梁走板窑路向东到卜掌小沟叉向东北燕窝台直到大湾路口路为止”。经核实该界线，现争议地位于贺圈镇红庄村范围内，说明历届村领导对两村的界线是清楚、认可的。白锦仁个人书写的证明从效力上不足以推翻两次土地调查形成的书面档案材料，并有两村委会的确认盖章，原告如对两次土地调查形成的边界协议真实性有异议，应另案提出，与本案无关。二、我府在处理决定中明确表述“安沟村民小组提供的《集体林地外围勘界认定登记表》，经核实不能确定现争议地位于该登记表所载的林地范围内”。三、原定边县土地监察大队作出的定土监发（1993）006号处理意见和定边县国土资源执法监察大队作出的《关于对定土监发（1993)006号处理意见中界址确认说明的告知书》已被复议撤销，原告对该具体行政行为有异议应另案处理，与本案无关。定政发〔2017〕28号处理决定是我府通过大量细致调查，根据土地调查形成的档案材料及争议地的实际耕种管理情况作出的处理决定，认定事实清楚、证据确凿。四、定政发〔2017〕28号处理决定适用的法律依据为：（一）《中华人民共和国土地管理法》第十六条：土地所有权和使用权发生争议由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。（二）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款：村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界限确定所有权。综上，请求：驳回原告的诉讼请求。 被告榆林市人民政府辩称：榆林市人民政府作出的榆政复字〔2017〕41号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，证据确凿，请求依法驳回原告诉请。一、作出的行政复议决定程序合法。2017年5月19日定边县人民政府作出定政发〔2017〕28号《关于贺圈镇红庄村安沟村民小组与红柳沟镇板窑村第一村民小组、朱尔庄村南村民小组土地权属争议处理决定》，原告不服，向榆林市人民政府提出行政复议申请，经依法受理后并进行审查，于2018年2月11日作出榆政复字〔2017〕41号《行政复议决定书》，并送达各方当事人，相关程序均符合《行政复议法》及其实施条例的规定。二、榆林市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。榆林市人民政府对定边县人民政府作出的确权决定进行了合法性和合理性审查，认为定边县人民政府采信的主要证据，即2009年原告所属的红柳沟镇板窑村与贺圈镇红庄村安沟村民小组所属的红庄村签订的《土地边界协议书》以及2016年贺圈镇红庄村民委员会作出的情况说明等证据，能够支持其作出的确权处理结果，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，予以维持。综上，请求：驳回原告的诉讼请求。 第三人定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组述称：请求对定边县人民政府作出的定政发〔2017〕28号处理决定与榆林巿人民政府作出的榆政复字〔2017〕41号行政复议决定书予以维持，驳回原告的全部诉讼请求。首先，本案认定事实清楚，适用法律正确。原告起诉认为〔2017〕28号处理决定的主要依据1990年，2008年土地边界协议复印件；外围勘界认定登记表；情况说明这四份文件不能作为认定案件事实的证据，是以偏概全，混肴视听的说法。1990年未签字是事实，但在2008年第二次土地调查时，两村签订的《土地边界协议书》与1990年形成的《土地边界协议书》所确认的两村界限内容完全一致，即从“新庄洼东沟起经沙湾到山葱沟向南到赵圈梁走板窑沟路向东到卜掌小沟叉向东北燕窝台直到大湾路口路为止”，经核实界线，现争议地位于贺圈镇红庄村范围内。而原告却以村民白锦仁的个人证明为证，以及盖章不知情为由否认2008年的协议，确系没有事实证据的狡辩。至于原告提到定边县政府对于白锦仁个人的《说明》没有釆纳的问题，均系证据本身的资格、效力的问题。第三，已经被定边县人民政府以程序不当撤销的（1993）006号文件不能作为原告主张其权利的依据。第四，本案程序合法。原告仅仅因为裁决作出后与相关人员电话了解案情，就认为程序违法，既无事实依据，也无法律依据。2008年8月22日定边县国土资源局组织的申请人与第三人对争议土地进行现场勘测，形成的《土地权属争议案件现场勘测笔录》主要内容为：1、争议地名称；2、争议地位置；3、争议地四至；4、争议地面积；5、争议地现状：争议各方签字确认，并附《土地权属争议案件现场勘测图》，案件事实清楚，证据确实充分，无论从历史的传承还是实际情况，本案争议的土地均属于我村民小组所有。被诉的定政发〔2017〕28号决定和榆政复字〔2017〕41号决定书系符合客观实际，准确无误的文件，也是合情、合理、合法的决定书。综上，请求：驳回原告的诉讼请求。 第三人定边县红柳沟镇朱尔庄村南村民小组述称：本案争议地内的现耕地属我村民小组所有，其它地是原告与安沟村民小组之间的争议，与我们无关，所以我们认可定边县人民政府作出的定政发〔2017〕28号处理决定、榆林市人民政府作出的榆政复字〔2017〕41号行政复议决定书。综上，请求：驳回原告的诉讼请求。 被告定边县人民政府在法定期限内向本院提举了以下证据： 第一组证据：1、土地权属争议案件申请书及受理表、立案通知书、送达回证；2、土地确权申请书、授权委托书、身份证明及身份证复印件；3、情况说明及答辩材料、授权委托书、身份证明及身份证复印件；4、现场勘验笔录；5现场勘测图；6、现场照片。证明目的：证明定边县人民政府受理该案后，按程序将土地确权申请书副本送达被申请人进行答辩，完善身份证明授权委托书相关事宜，召集争议各方对争议地予以确认。 第二组证据：1、魏邦宪、杨清海、齐刚、张宏强、齐远询问笔录；2、向定边县国土资源局档案室调取的1990年红庄村与板窑村《土地边界协议》、2008年红庄村与板窑村《土地权属界线协议书》；3、定3184#《临时借用土地协议书》、《征用土地协议书》；4、红庄村委会情况说明。证明目的：证明定边县政府对争议地的现场情况明确后，通过多方走访调查，查阅档案资料，对第一次、第二次土地调查形成的协议进行落实，结合争议地的实际耕种管理情况，对争议地的权属的归属情况进行认定。定边县政府作出的定政发【2017】28号的处理决定认定事实清楚、证据确凿。 第三组证据：1、调解座谈会记录3份；2、定边县国土资源局调查处理意见；3、送达回证。证明目的：证明定边县政府在查清事实、分清权属关系的基础上先行组织调解，调解未果后，由定边县国土资源局根据调查情况提出调查处理意见报县政府，作出定政发〔2017〕28号处理决定，送达各方当事人，程序合法，适用法律正确。 被告榆林市人民政府在法定期限内向本院提举了以下证据：1、行政复议申请书；2、申请人及其委托代理人身份证明和授权委托书；3、行政复议受理通知书；4、行政复议答复通知书；5、被申请人行政复议答复书；6、被申请人身份证明；7、第三人参加行政复议通知书；8、第三人答辩书；9、延期审理通知书；10、送达回证。证明目的：证明榆林市人民政府所作榆政复字〔2017〕41号《行政复议决定书》程序合法。 原告定边县红柳沟镇板窑村第一村民小组为支持其诉讼请求，向本院提举了以下证据： 第一组证据：1、定边县土地监察大队定土监发（1993）006号文件；2、西沟咀梁（等高线）地貌示意图；3、关于对定土监发（1993）006号处理意见中界地确认说明的告知书；4、责令维持现状通知书；5、定政发【2014】53号文件；6、定政发〔2017〕28号文件。证明目的：1、定边县土地监察大队作出的（1993）006号文件询问了当地70岁以上的老人和知情人，走访调查后作出且已经送达，作出的文件事实正确，只是程序越权被撤销；2、2008年7月21日定边县国土资源局要求维持土地原状。 第二组证据：白锦仁出具的证明。证明目的：白锦仁证明对土地权属界线协议书其没有签字盖章，对本案土地权属界线协议真实性有疑。 第三人定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组向本院提举了以下证据: 第一组证据：村委会证明和身份证复印件。证明目的：用于证明定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组村民陈力刚有资格作为该村负责人参与此案的事实。 第二组证据：第二次全国人口普查登记表。证明目的：用于证明根据当时政策——地随人走的规定，该涉案土地属于定边县贺圈镇安沟村民小组的事实。 第三组证据：定边县红柳沟镇朱尔庄村（原定边县红柳沟镇板窑村）村民证言。证明目的：涉案争议地一直是由定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组实际占有使用至今。 第四组证据：定边县贺圈镇村民证言2份。证明目的：涉案争议地一直是由定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组实际占有使用至今。 第五组证据：定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组村民证言6份。证明目的：涉案争议地一直是由定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组实际占有使用至今。 第六组证据：定政复决字[2008]1号行政复议决定书、榆政复字[2014]23号行政复议决定书各一份。证明目的：该涉案土地属于定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组所有。 第三人定边县红柳沟镇朱尔庄村南村民小组未提举证据材料。 在庭审过程中，原告定边县红柳沟镇板窑村对定边县人民政府所提举证据的质证意见为：对第一组证据中1、土地确权申请中的事实与理由不予认可；2、土地权属争议案件现场勘验笔录，仅是对涉案土地的地理位置进行确认，其所形成的勘测图与1993年土地监察大队形成的图一致；对第二组证据中魏邦宪的证言，其明确争议土地的归属以1993年土地监察大队认定的为准；对于杨清海、张宏强的证言不认可，因杨清海、张宏强不是齐家后人，其证言中也没有明确合作化后根据地随人走的原则到底哪些土地被带到安沟村，哪些土地被带到原告处；且以上二人属于第三人安沟村，其作出对于安沟村有利的证言应当有其他证据予以佐证；对于齐远的证言不认可，齐远属于朱尔庄村民，其做出了与朱尔庄小组长魏邦宪不同的证言，魏邦宪证言涉案土地应当以1993年文件为标准，因此对于齐远的证言应当不予认可；对1990年土地边界协议书不认可，因协议上没有原告的签字盖章，原告也从没有见过上述协议，不是达成合意的协议书，不应当作为认定案件事实的证据；对于土地权属界线协议书不认可，因原告提供的白锦仁的证言能够确定该协议白锦仁没有见过、一概不知、没有签字盖章；且从该协议的文本构成上来看，具有伪造的可能性，该协议第2页下方还有大片的空白区域，却多此一举的将签字盖章换到新的页码上，根据最高院关于行政诉讼法的司法解释第41条，原告要求协议上的执法人员朱晓健出庭说明。对于临时借用土地协议书以及征用土地协议书不认可，因协议签订时间为2007年，而2007年时本案1993年的文件还未被撤销，为何定边县国土局就找第三人安沟村签订协议，当时涉案土地权属不明，即便签署协议，也应当是与原告，因为当时1993年文件没有被撤销，原告具有涉案土地的所有权；定边县国土局在土地权属不明的情况下与一方签订上述协议，存在导致后续处理土地权属纠纷中存在不公正的可能性；对于红庄村的情况说明不认可，因红庄村与第三人安沟村具有利害关系，作出对于安沟村有利的证言真实性大打折扣；且说明中提到因为齐伟的社会背景导致1993年的决定输了，那么现有没有证据证实齐伟确实在当年的决定中进行了人为的干预，如果没有，那么1993年的决定不存在人为干预的情况；本案被告定边县政府做的28号文件结论中的4个点正好是情况说明中的ABCD四点，那么第三人提出这四个点的依据在哪，被告定边县政府采信的依据又在哪。对第三组证据中调解座谈会笔录中提到了齐亮，也就是目前案件证据反映出的直接的齐家后人，其陈述涉案土地属于原告，因为齐亮属于直接齐家后人，且与齐贤、齐荣、齐宝等人属于一代人，同时其也是合作化之后带着土地到原告处的人，因此证言的真实性远大于齐远、张宏强等人，齐亮的说法应当予以认可；案件座谈会记录中没有红柳沟镇政府人员的签字，不予认可；对于调查处理意见不予认可，因为调查处理意见其实就是本案争议的28号文件，处理意见没有事实及法律基础。 被告榆林市人民政府对被告定边县人民政府所提举的证据均无异议。 第三人定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组对被告定边县人民政府提举的证据均无异议。 第三人定边县红柳沟镇朱尔庄村南村民小组对被告定边县人民政府提举的证据均无异议。 原告定边县红柳沟镇板窑村第一村民小组对被告榆林市人民政府所提举证据的质证意见为：因为榆林市政府提供的均系程序方面的证据，没有异议。但需要指出，本案行政复议的审理期限经过延期，截止时间为2018年2月11日，也就是本案榆林市政府作出复议决定书最后载明的时间，但直到4月2日才向各方当事人进行送达，同时，行政诉讼中行政机关应就作出的决定的合法性全面进行举证，榆林市政府举证存在不全面的情形。 被告定边县人民政府对被告榆林市人民政府所提举证据均无异议。 第三人定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组对被告榆林市人民政府所提举证据均无异议。 第三人定边县红柳沟镇朱尔庄村南村民小组对被告榆林市人民政府所提举证据均无异议。 被告定边县人民政府，对原告定边县红柳沟镇板窑村第一村民小组所提举证据的质证意见为，对原告提举的第一组证据中的1—6份证据的真实性及合法性无异议，但对其证明目的有异议。第一份证据已经因为超越职权被我府依法撤销，已经失去效力并溯及至作出之日，所以该证据不具有证明力。对原告提交的第二组证据：对其证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。该证据属证人证言，证人应当出庭作证就其所知的案件真实情况向法院说明并接受各方当事人的质询。此外白锦仁属原告方村民小组成员，与本案的审理结果有利害关系，所以其证明效力低下，且与我方的调查结果不符，不能与其它证据印证，属于孤证，不予认可。 被告榆林市人民政府对原告定边县红柳沟镇板窑村第一村民小组所提举证据的质证意见同定边县人民政府的质证意见一致。 第三人定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组对原告定边县红柳沟镇板窑村第一村民小组所提举证据的质证意见与定边县人民政府的质证意见一致。 第三人定边县红柳沟镇朱尔庄村南村民小组对原告定边县红柳沟镇板窑村第一村民小组所提举证据的质证意见与定边县人民政府的质证意见一致。 原告定边县红柳沟镇板窑村第一村民小组对第三人定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组所提举证据的质证意见为：对第一组证据没有异议，对第二组证据有异议，第二组证据只能证明齐荣、齐宝入了安沟村，但无法证明其就带过去了涉案的土地；对于第四组、第五组证言不予认可，系安沟村村民出具，对真实性存疑，需要其他证据佐证；对于第六组证据，因定政复决字[2008]1号文件是以程序越权为由撤销原行政行为的，并未进行事实方面的否认；对于其他文件不予认可。 被告定边县人民政府对第三人定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组所提举的证据均无异议。 榆林市人民政府对第三人定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组所提举的证据均无异议。 第三人定边县红柳沟镇朱尔庄村南村民小组对第三人贺圈镇红庄村安沟村民小组所提举的证据均无异议。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告定边县人民政府提交的第一、三组证据客观真实，与本案待证的程序事实具有关联性，能够证明定边县人民政府受理、送达相关权利、义务通知、现场勘验、组织调解、送达确权决定等程序性事实符合法律规定，对其证明目的予以采纳。第二组证据中1990年红庄村与板窑村签订的《土地边界协议》只有一方当事人的公章，不符合法定形式，不予采纳，2008年红庄村与板窑村签订的《土地权属界线协议书》的时间在案涉土地权属争议之后，作为土地权属争议调查部门的定边县国土资源局仍然主持该村民小组所在的行政村作为《土地权属界线协议书》的签订主体，对包括争议地在内的土地权属进行划界,而后又依据该协议书认定争议地的所有权主体为村民小组。显然，签订边界协议的处分主体与之后确认的所有权主体并非同一主体，定边县国土资源局在主持签订土地权属界线协议书与作出确权处理意见（该意见被定边县人民政府作出的确权处理决定所采纳）时，对土地所有权主体采取了不同的认定标准，前后相矛盾，对其证明目的不予采纳。定3184#《临时借用土地协议书》、《征用土地协议书》并非法定的土地权属凭证，对其证明目的不予采纳。红庄村委会情况说明，因红庄村与本案第三人存在利害关系，又无其他证据佐证，对其证明目的不予采纳。对魏邦宪、杨清海、齐刚、张宏强、齐远询问笔录均属于言辞证据，无其他证据佐证，且原告对此又不予认可，故对其证明目的不予采纳。 被告榆林市人民政府提举证据客观真实，与本案具有关联性，能够证明榆林市人民政府作出被诉土地行政复议的程序合法。 原告可以提交证明被诉行政行为违法的证据，但前述认证已经认定被诉行政行为权属证据不足，属于违法行政行为，而原告所提举的用于证明案涉争议地权属的证据，应待具有相应职权的行政机关在专业调查处理过程中，综合予以认证。本院不再认证。 根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，查明如下事实：1992年，原告定边县红柳沟镇板窑村第一村民小组、第三人定边县红柳沟镇朱尔庄村南村民小组（原定边县红柳沟镇板窑村第六村民小组）与第三人定边县贺圈镇红庄村安沟村民小组（原定边县贺圈乡红庄村安沟沟村民小组）发生土地权属争议。1993年5月29日，原定边县土地监察大队作出定土监发〔1993〕006号《关于红柳沟镇板窑村第一、第六村民小组与贺圈乡红庄村安沟沟村民小组土地争议的处理意见》，处理意见为：一、现争议地内的北坟湾西沟咀（北起铧尖咀，南至东流水通天口要先处，西以天然流水沟为界；东边北段以流水沟为界，南段以羊路为界，详见附图）归板窑村第一、六村民小组所有。二、北坟湾其它土地均归安沟沟村民小组所有。并附《西沟咀梁（等高线）地貌示意图》。 2007年11月5日，定边县国土资源执法监察大队作出《关于对定土监发（1993）006号处理意见中界址确认说明的告知书》，该告知书确认定边采油厂所打的3184号油井井场位于板窑村界内，3173号油井井场位于板窑村与红庄村的交界处，3167号油井井场位于板窑村界内。红庄村安沟村民小组不服上述处理意见和告知书，向定边县人民政府申请行政复议。 2008年4月15日，定边县人民政府作出定政复决字〔2008〕1号《行政复议决定书》，以原定边县土地监察大队作出定土监发〔1993〕006号《关于红柳沟镇板窑村第一、第六村民小组与贺圈乡红庄村安沟沟村民小组土地争议的处理意见》、定边县国土资源执法监察大队作出《关于对定土监发（1993）006号处理意见中界址确认说明的告知书》超越职权、视为具体行政行为没有证据为由，予以撤销。 2008年7月9日，第三人贺圈镇红庄村安沟村民小组向定边县人民政府提交《土地确权申请》，请求确认“白坟湾60亩土地”归其所有。 2008年8月22日，定边县国土资源局组织原告板窑村第一村民小组与第三人对争议地进行现场勘测，形成的《土地权属争议案件现场勘测笔录》主要内容为：1.争议地名称：红庄村安沟村民小组称争议地为北坟湾，板窑村第一村民小组与朱尔庄村南村民小组称争议地为北坟湾铧尖嘴；2.争议地位置：争议地位于贺圈镇红庄村正南约一公里处；3.争议地四至：争议地北至沟，西至沟，南至小崾先，东至沟；4.争议地面积：争议地为不规则地形，面积以四至为准；5.争议地现状：争议地北侧有朱尔庄村部分现耕地，延长油田定边采油厂3处井场（3167井、3173井、3184井），其余大面积为荒地，3184井场有红庄村安沟村民小组少部分现耕地。并附《土地权属争议案件现场勘测图》。争议各方代表人在现场勘测笔录及勘测图上签字确认。 2009年5月23日，原告板窑村第一村民小组所在的红柳沟镇板窑村与第三人贺圈镇红庄村安沟村民小组所在的贺圈镇红庄村签订了《土地权属界线协议书》，主要内容为：“定边县贺圈镇红庄村与定边县红柳沟镇板窑村相邻的权属界线，根据历史形成的权属界线和有关规定，于二〇〇八年十一月十三日在定边县国土资源局的主持下，经相邻双方单位实地核实，确认马团庄、陈圈图幅，图幅号为J48G061088、J48G062088数字正射影像图上所调绘的土地权属线正确无误。文字说明：红庄村与板窑村的权属界线，经双方于二〇〇八年十一月十三日实地调绘，共同认定两村边界从新庄坬东沟起经沙湾到山葱沟向南到赵圈梁走板窑路向东到卜掌小沟又向东北燕窝台直到大湾口路为止。两村界线准确无误，愿共同遵守”。该协议书上有双方的村负责人签名和村委会印章。 2014年9月29日，定边县人民政府作出定政发〔2014〕53号《关于贺圈镇红庄村安沟村民小组与红柳沟镇板窑村第一村民小组、朱尔庄村南村民小组土地所有权争议的处理决定》，决定：从3167井场东北角向东北方向量足48米处取一点（36452514、4145484），从此点起经3173井场东围墙外皮再沿3184井场西围墙外皮直线向北至争议地沟沿连一曲线，此界线以东的争议地所有权确定给贺圈镇红庄村安沟村民小组集体所有；以西的争议地所有权确定给红柳沟镇板窑村第一村民小组、红柳沟镇朱尔庄村南村民小组两村民小组共同所有。红庄村安沟村民小组不服，向榆林市人民政府申请行政复议。榆林市人民政府于2015年5月19日作出榆政复字〔2014〕23号《行政复议决定书》，以定边县人民政府将部分争议地确权给第三人，在确权处理决定中未查明和列举相关证据，在复议期间亦未举证争议地权属演变的证据和依据，土地处理决定事实不清，证据不足为由，撤销了定政发〔2014〕53号《关于贺圈镇红庄村安沟村民小组与红柳沟镇板窑村第一村民小组、朱尔庄村南村民小组土地所有权争议的处理决定》。 2016年1月22日，贺圈镇红庄村民委员会向定边县国土资源执法监察大队作出《情况说明》，内容为：“白坟湾土地属于我村土地，在1986年齐正夺以土地少为借口，来我村借种白坟湾铧尖咀，当时陈帮生任我村村支书，就答应白坟湾铧尖咀给齐正夺借种40亩，在1988年形成土地争议，当时齐正夺大儿子齐伟，任红柳沟镇镇长，因为社会背景，当时我村就把白坟湾铧尖咀输给齐正夺。我村认为现耕种铧尖咀土地归齐家父子耕种管理（齐家父子是朱尔庄村村民），再无任何人无关系。齐家父子的耕种管理范围在现耕地的西北角，即以点A（36452366、4146318）、B（36452390、4145662）、C（36452357、415580）、D（36452215、4145628）连一曲线，曲线以西的现争议地归齐家父子所有，其余地属于我村所有”。 2016年7月14日，定边县国土资源局向定边县人民政府报送了《关于贺圈镇红庄村安沟村民小组与红柳沟镇板窑村第一村民小组、朱尔庄村南村民小组土地所有权争议的调查处理意见》。 2017年5月19日，定边县人民政府作出定政发〔2017〕28号《关于贺圈镇红庄村安沟村民小组与红柳沟镇板窑村第一村民小组、朱尔庄村南村民小组土地权属争议的处理决定》，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款之规定，决定：以点A（36452366、4146318）、B（36452390、4145662）、C（36452357、4145580）、D（36452215、4146628）四点连一曲线，曲线以北以西争议地的土地所有权确定给红柳沟镇板窑村第一村民小组、红柳沟镇朱尔庄村南村民小组集体共同所有，曲线以南以东争议地的土地所有权确定给贺圈镇红庄村安沟村民小组集体所有（以上坐标为80坐标）。板窑村第一村民小组不服，向榆林市人民政府申请行政复议。榆林市人民政府于2018年2月11日作出榆政复字〔2017〕41号行政复议决定书，复议决定维持了定边县人民政府作出的定政发〔2017〕28号《关于贺圈镇红庄村安沟村民小组与红柳沟镇板窑村第一村民小组、朱尔庄村南村民小组土地权属争议的处理决定》。板窑村第一村民小组不服上述定政发〔2017〕28号处理决定及榆政复字〔2017〕41号行政复议决定，提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。 本院认为，本案中，土地权属争议始发于1992年，2008年7月9日，第三人贺圈镇红庄村安沟村民小组向定边县人民政府提交《土地确权申请》，请求确认“白坟湾60亩土地”归其所有。原告板窑村第一村民小组与第三人朱尔庄村南村民小组为案涉争议的另一方。定边县人民政府针对该确权申请，于2014年9月29日作出的土地权属争议处理决定被榆林市人民政府复议撤销后，又于2017年5月19日重新作出本案被诉土地权属争议处理决定。该处理决定依据的主要证据材料是2009年5月23日板窑村民委员会与红庄村民委员会签订的《土地权属界线协议书》、2016年1月22日贺圈镇红庄村民委员会向定边县国土资源执法监察大队作出的《情况说明》，处理决定经核实协议书中的土地权属界线，认为现争议地位于贺圈镇红庄村范围内；而2016年1月22日红庄村民委员会提供的《情况说明》载明现争议地内以点A（36452366、4146318）、B（36452390、4145662）、C（36452357、4145580）、D（36452215、4146628）四点连一曲线，曲线以北以西的现耕地归朱尔庄村民齐家父子耕种管理。故此，被诉确权处理决定以点A（36452366、4146318）、B（36452390、4145662）、C（36452357、4145580）、D（36452215、4146628）四点连一曲线，曲线以北以西争议地的土地所有权确定给红柳沟镇板窑村第一村民小组、红柳沟镇朱尔庄村南村民小组集体共同所有，曲线以南以东争议地的土地所有权确定给贺圈镇红庄村安沟村民小组集体所有。被诉复议决定亦认为边界协议与情况说明相互印证，能够反映争议地的管理使用现状，事实清楚，证据确凿，对被诉确权决定予以维持。 依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《中华人民共和国物权法》第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”。经审查，案涉土地权属争议的双方均为村民小组，而作为确权依据的《土地权属界线协议书》却是在土地权属争议发生后，由争议双方村民小组所在的行政村之间签订，即在《土地权属界线协议书》签订之前已有村民小组对案涉争议地主张所有权，作为土地权属争议调查部门的定边县国土资源局仍然主持该村民小组所在的行政村作为《土地权属界线协议书》的签订主体，对包括争议地在内的土地权属进行划界,而后又依据该协议书认定争议地的所有权主体为村民小组。显然，签订边界协议的处分主体与之后确认的所有权主体并非同一主体，定边县国土资源局在主持签订土地权属界线协议书与作出确权处理意见（该意见被定边县人民政府作出的确权处理决定所采纳）时对土地所有权主体采取了不同的认定标准，前后相矛盾，违背了前述法律规定，故此，依据该《土地权属界线协议书》作出的土地权属处理决定属认定事实清楚，主要证据不足，依法应予撤销。榆林市人民政府复议维持该确权处理决定错误，依法应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告榆林市人民政府于2018年2月11日作出的榆政复字〔2017〕41号《行政复议决定书》； 二、撤销被告定边县人民政府于2017年5月19日作出的定政发〔2017〕28号《关于贺圈镇红庄村安沟村民小组与红柳沟镇板窑村第一村民小组、朱尔庄村南村民小组土地权属争议的处理决定》； 三、由被告定边县人民政府重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告定边县人民政府、榆林市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  王 静 审 判 员  刘红梅 人民陪审员  李 云 二〇一九年九月四日 书 记 员  薛艳凤