河北省邢台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀05行初34号 原告乔庆东，男，1933年3月16日出生，汉族，住巨鹿县。 委托代理人高云龙，河北冀港律师事务所律师。 被告巨鹿县人民政府，住所地巨鹿县新华北街109号。统一社会信用代码：111305297401773892。 法定代表人郑更须，男，该县政府县长。 委托代理人丁涛，男，巨鹿县司法局工作人员。 委托代理人孙国华，河北绍飞律师事务所律师。 第三人巨鹿县交通运输局，住所地巨鹿县黄巾大道路北。统一社会信用代码：11130529000221583K。 法定代表人孟军，男，该局局长。 委托代理人卢彪，河北杭天律师事务所律师。 第三人巨鹿县观寨乡人民政府，住所地巨鹿县观寨乡观寨村。统一社会信用代码：1113052973874599XC。 法定代表人周安峰，男，该乡政府乡长。 原告乔庆东诉被告巨鹿县人民政府、第三人巨鹿县交通运输局、第三人巨鹿县观寨乡人民政府确认占地行为违法一案，本院于2017年12月20日作出（2017）冀05行初80号行政判决。乔庆东不服该行政判决，提起上诉。河北省高级人民法院于2018年9月20日作出（2018）冀行终459号行政裁定，裁定撤销原审判决，发回重审。本院于2019年3月15日立案受理后，依法另行组成合议庭，于2019年5月23日公开开庭审理了本案。原告乔庆东委托代理人高云龙，被告巨鹿县人民政府委托代理人丁涛、孙国华及第三人巨鹿县交通运输局委托代理人卢彪到庭参加了诉讼。第三人巨鹿县观寨乡人民政府经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告乔庆东诉称，2013年2月26日，被告巨鹿县人民政府作出《巨鹿县乡级公路观吕线建设工程实施方案》，该项目北起南郝线，南至邢德线，全长11.026公里。2013年6月19日，在观吕线公路建设工程项目未依法取得建设项目用地审批手续的情形下非法进行施工建设，强行推毁了原告2.9亩家庭承包地，并在其承包地上进行了挖沟行为；2016年5月初观吕线公路建设工程项目继续非法在原告家庭承包地上进行施工建设，给原告的家庭承包地造成严重破坏且至今不能耕种。原告认为观吕线公路项目建设侵犯了原告依法享有的农村土地承包经营权并给原告造成了财产损失，于2015年9月24日以第三人巨鹿县交通运输局为被告向邢台市桥东区人民法院提起行政诉讼，要求行政赔偿。2015年12月18日，该院作出(2015）东行初字第298号行政裁定，依照《中华人民共和国公路法》第八条的规定，认定巨鹿县交通运输局不是观吕线公路工程建设主体，裁定驳回了原告的起诉；原告向邢台市中级人民法院提起上诉，该院于2016年6月26日作出（2016)冀05行终192号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2016年8月17日，原告根据邢台市桥东区人民法院和邢台市中级人民法院作出的裁定以第三人巨鹿县观寨乡人民政府为被告向南宫市人民法院提起行政诉讼，请求法院确认第三人巨鹿县观寨乡人民政府建设观吕线项目的行为侵犯了原告依法享有的农村土地承包经营权，并判决将原告的家庭承包地恢复原状。2016年11月7日，该院作出（2016)冀0581行初9号裁定，认定原告提供的证据不能证明观吕线公路建设系被告巨鹿县观寨乡人民政府的行政行为，被告主体不适格，裁定驳回了原告的起诉。原告向邢台市中级人民法院提起了上诉，第三人巨鹿县观寨乡人民政府在二审庭审中称：“巨鹿县观吕线公路建设工程的施工由巨鹿县人民政府牵头，巨鹿县交通运输局负责招投标，巨鹿县观寨乡人民政府起协调作用。土地补偿款由巨鹿县人民政府支付”。该院于2017年2月28日作出（2017)冀05行终28号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告认为：被告巨鹿县人民政府在未依法取得建设项目用地审批手续和未依法补偿的情形下，在原告家庭承包地上进行观吕线公路建设的行为违法。依据《中华人民共和国土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续。被告在未依法取得农用地转为建设用地审批手续的情形下，强行占用原告家庭承包地进行观吕线公路项目建设的行为违法，严重侵害了原告依法享有的农村土地承包经营权。综上所述，被告占用原告家庭承包地进行观吕线公路建设的行为严重侵犯了原告的合法权益，为此，原告提出诉讼请求：1.请求法院确认被告占用原告家庭承包地进行巨鹿县观吕线公路项目建设的行为违法；2.判决被告将非法占用原告的2.9亩家庭承包地恢复原状并依法返还给原告；3.本案的诉讼费用由被告承担。 原告乔庆东向本院提交的证据如下：1.《证明》；2.巨鹿县国土资源局对原告信息公开答复；3.邢台市桥东区人民法院（2015）东行初字第298号行政裁定书；4.邢台市中级人民法院（2016）冀05行终192号行政裁定书；5.南宫市人民法院（2016）冀0581行初9号行政裁定书；6.邢台市中级人民法院（2017）冀05行终28号行政裁定书；7.《巨鹿县乡级公路观吕线建设实施方案》；8.巨鹿县乡级公路观吕线建设工程领导小组名单；9.村委会出具的证明。 被告巨鹿县人民政府辩称，原告应提交土地承包经营权证，证明其诉讼主体资格。原告诉称的占地和修建公路行为是指修建乡级公路观吕线，县政府不是这一行政行为的主体，县政府未实施该项具体行政行为。依据《中华人民共和国公路法》第八条规定，县政府不是本案适格被告。观吕线公路已经开通多年，该公路的建设也是公益事业，包括西乔庄村在内的乡村都是该条公路的受益者，村委会也公示了土地补偿方案，该村大部分村民都对补偿方案没有异议，故应驳回原告的诉讼请求。 被告巨鹿县人民政府未向本院提交证据。 第三人巨鹿县交通运输局述称，请求法院驳回原告对我局的诉请。原告曾就本案多次提起行政诉讼，生效行政判决已以我局不是适格被告为由驳回其起诉。观吕线公路已经明确确定为乡级公路性质，根据相关法律法规规定，我局没有用地审批、工程建设的权限、职责。我局作为政府职能部门仅负责该项目的协调等外围工作，我局不存在非法占用原告土地的行为。因此，不应将我局列为第三人参加诉讼。 第三人巨鹿县交通运输局未向本院提交证据。 第三人巨鹿县观寨乡人民政府在本次诉讼中未向本院提交书面陈述意见及证据。 被告及第三人当庭对原告提交证据的关联性、合法性、真实性进行了质证。本院对原告提交的证据予以确认。 经审理查明，原告乔庆东系巨鹿县观寨乡西乔庄村村民，在本村有2.9亩承包地。2013年2月26日，巨鹿县人民政府作出《巨鹿县乡级公路观吕线建设工程实施方案》，并依据该方案修建观吕线公路，北起南郝线，南至邢德线，全长11.026公里。大部分被占地户均签订了占地补偿协议。原告乔庆东承包土地被观吕线公路工程建设项目所占用，但因补偿问题未达成一致意见而未签订协议。该公路现已修建完工并通行使用。被告巨鹿县人民政府及第三人巨鹿县交通运输局均未提供修建该公路占用土地的转用审批等相关证据。2015年9月24日，原告以巨鹿县交通运输局为被告，提起占地行政赔偿诉讼，邢台市桥东区人民法院作出（2015）东行初字第298号行政裁定，以被告主体不适格为由，驳回原告起诉。经本院二审，作出（2016）冀05行终192号裁定，驳回上诉，维持原裁定。2016年8月17日，原告以巨鹿县观寨乡人民政府为被告，提起占地行政赔偿诉讼，南宫市人民法院作出（2016）冀0581行初9号行政裁定，以巨鹿县观寨乡人民政府不是适格被告为由，驳回原告起诉。经本院二审，作出（2017）冀05行终28号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2017年5月10日，原告乔庆东以巨鹿县人民政府为被告，提起本诉，诉请确认被告占用原告2.9亩家庭承包地进行巨鹿县观吕线公路项目建设的行为违法，并判决被告将非法占用原告的2.9亩家庭承包地恢复原状并依法返还给原告。原告乔庆东主张，如果涉案被占用的土地不能返还，则要求被告按照《河北省人民政府关于修订征地区片价的通知》规定的巨鹿县区片2的征地区片价（每亩56000元）的标准予以补偿。 本院认为，一、关于本案被告的主体资格。被告巨鹿县人民政府虽辩称其并非观吕线公路建设的实施主体，但其作为县级政府，应当有能力亦有义务提供证据，证实观吕线公路的实际实施单位，但被告巨鹿县人民政府并未向本院提交证据。原告乔庆东在邢台市桥东区人民法院诉第三人巨鹿县交通运输局（2015）东行初字第298号行政赔偿一案中，巨鹿县交通运输局提交的《巨鹿县乡级公路观吕线建设工程实施方案》显示：“于2013年启动修建观吕公路，由巨鹿县人民政府成立领导小组，巨鹿县交通运输局牵头，相关单位及乡镇、村负责落实。由政府县级干部董振录任组长”。结合上述证据，本院依法推定被告巨鹿县人民政府系观吕线公路的建设实施者，系本案适格被告。二、关于观吕线公路占用原告乔庆东土地是否违法的问题。《农村公路建设管理办法》第二条第四款规定，乡道是指除县道及县道以上等级公路以外的乡际间公路以及连接乡级人民政府所在地与建制村的公路。本案中，巨鹿县人民政府作出的《巨鹿县乡级公路观吕线建设工程实施方案》载明“观吕公路北起南郝线（小寨村），南至邢德线（小吕寨村），全长11.026公里，涉及观寨、小吕寨两个乡镇的小寨、乍补寨、南哈口、西乔庄、何寨、西冯寨、西孟庄、小吕寨8个行政村”，因此涉案诉争的观吕公路应属乡道。依照《中华人民共和国公路法》第二十七条、《中华人民共和国公路管理条例》第十一条的规定，公路建设使用土地应当依照土地管理法的规定办理。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农村集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。该法第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按照土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二、三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准”。该法第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。据此，巨鹿县人民政府占用原告的耕地修建观吕公路，应当依法办理农用地转用审批程序，但被告巨鹿县人民政府未举证证实其履行了法律规定的农用地转用审批程序，也未举证证实其占地行为经过有权机关批准，因此被告巨鹿县人民政府占用原告土地进行道路建设没有法律依据，应认定其行为违法。三、关于原告主张返还土地或按照征收土地区片价进行赔偿的诉讼请求应否支持的问题。因案涉观吕公路已建成通车，且该公路的修建符合公共利益，恢复原状已不具有现实可能，故对原告要求“恢复原状并返还土地”的诉讼请求，本院不予支持。因观吕公路系乡道，属于乡村公共设施，依照前述土地管理法规定，对该建设项目所占用的农用地，仅需办理农用地转用审批程序，并不需要实施征收。因此，原告要求巨鹿县人民政府按照征收土地的区片价标准予以赔偿没有法律依据，本院不予支持。《河北省土地管理条例》第四十六条规定，非农业建设使用国有农牧场农用地，乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有的土地的，应当为原土地使用者提供新的用地或者予以安置，也可以按照征收土地安置补助费的标准给予补偿。巨鹿县人民政府违法占用原告耕地，应当参照上述规定予以赔偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告巨鹿县人民政府占用原告乔庆东2.9亩土地的行为违法； 二、责令被告巨鹿县人民政府于本判决生效之日起六个月内办理农用地转用审批手续，并为原告乔庆东提供新的用地或者予以安置，或者按照本判决生效时的征收土地安置补助费的标准给予赔偿。 案件受理费50元，由被告巨鹿县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审判长  周晓明 审判员  李智敏 审判员  赵国凯 二〇一九年九月四日 法官助理崔龙强 书记员王洋