山东省潍坊市潍城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0702行初20号原告肖清福，男。委托代理人肖军军。委托代理人马娜，北京市盛廷律师事务所律师。被告潍坊市潍城区人民政府，住所地潍坊市潍城区北宫西街7999号。法定代表人孙修炜，区长。委托代理人史洋，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。第三人潍坊市潍城区西关街道办事处北小于河村民委员会,住所地潍坊市潍城区西关街办北小圩河村。法定代表人:王保存，主任。委托代理人臧晨光，山东求是和信律师事务所律师。原告肖清福诉被告潍坊市潍城区人民政府（以下简称潍城区政府）、第三人潍坊市潍城区西关街道办事处北小于河村民委员会（以下简称北小于河村民委员会）撤销宅基地使用权批复一案，向潍坊市中级人民法院提起行政诉讼，潍坊市中级人民法院裁定将本案移交我院审理。本院于2019年4月10日立案后依法组成合议庭，于2019年9月27日公开开庭审理了本案。原告肖清福的委托代理人肖军军、马娜，被告潍城区政府的委托代理人史洋，第三人北小于河村民委员会的委托代理人臧晨光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告潍城区政府于2018年7月25日作出潍城政复〔2018〕5号《潍城区人民政府关于收回高玉胜、杨德友等九户宅基地使用权的批复》，内容为“西关街道办事处：报来《关于北小于河村村民委员会要求收回高玉胜、杨德友等九户宅基地使用权的请示》（城西政请字〔2018〕44号）收悉。现批复如下，同意依法收回高玉胜、杨德友等九户宅基地使用权，同时，由村集体经济组织给予宅基地使用权人合理补偿和安置。”原告肖清福诉称，原告系潍坊市潍城区西关街道北小于河村村民，在该村有合法的集体土地使用权并在地上拥有合法房屋。因“西关街道北小于河村2018年城中村改造建设项目”，原告的房屋被列房屋征收范围之内，原告至今未与征收部门签订安置补偿协议。同案王成龙在收到潍坊市人民政府作出的潍政复决字〔2018〕第696号行政复议决定书中，因对潍坊市公安局潍城分局答复的内容有一些疑问，故王成龙在2019年1月16日现场查阅潍坊市公安局潍城分局答复材料过程中，才获悉被告于2018年7月25日作出的潍城政复〔2018〕5号《关于收回高玉胜、杨德友等九户宅基地使用权的批复》，该批复决定同意收回高玉胜、杨德友等九户宅基地使用权。原告认为，被告作出的该批复,行为实体严重违法并侵犯了其合法权益，应予撤销,特向法院提起行政诉讼。请求：1、依法撤销被告在2018年7月25日作出的《关于收回高玉胜、杨德友等九户宅基地使用权的批复》；2、诉讼费用由被告承担。原告肖清福向本院提交了以下证据：1、潍集用（2003）字第B0209315号《集体土地使用证》，证明肖清福与本案被诉行政行为存在利害关系，具有原告主体资格，且听证程序不合法；2、听证结论书，证明被告决定收回原告宅基地使用权，且听证程序不合法，证明被诉行政行为与原告有利害关系；3、潍城区政府《关于收回高玉胜、杨德友等九户宅基地使用权的批复》，证明被诉行政行为存在；4、潍坊市人民政府作出的潍政复决字〔2018〕第696号行政复议决定书，证明原告知道被诉行政行为的时间，原告提起本案诉讼未过起诉期限；5、潍坊市潍城区发展和改革局《政府信息公开告知书》（2018）第2号及附件材料，证明涉案土地所要建设的项目为商业开发，不属于乡村公共设施和公益事业项目建设，不满足收回宅基地使用权的实体条件；6、潍坊市国土资源局潍城分局《政府信息公开告知书》（2018）第2号及附件材料，证明原告涉案土地已经被征收为国有，不属于集体所有，第三人对该地已经不具备所有权。被告潍城区政府辩称，一、原告起诉不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回原告起诉。1、在本案中，北小于河村民委员会依法定程序制作《关于潍坊市潍城区西关街道北小于河村村民委员会要求收回高玉胜、杨德友、徐永太、刘继宗、肖清福、肖清胜、王守忠、丁玉芳、王西礼共九户宅基地使用权的申请》，由潍城区人民政府西关街道办事处报送答辩人予以批复同意。该涉案批复仅仅是完成被批准行为的法定程序，对外发生效力和执行的仍是被批准的收回宅基地使用权行为，即北小于河村民委员会作出的收回集体土地使用权决定。故该批复行为是基于上级行政机关对村委会的监督指导行为，属于内部行政行为。2、根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，即北小于河村民委员会。答辩人只是通过批准收回的方式对北小于河村的收回宅基地使用权行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回宅基地，侵害集体成员的合法权益。该内部行政行为并不直接对外创设新的权利义务，仅系依法收回宅基地使用权过程中的一个程序性环节。总之，对原告权利义务产生实际影响的是北小于河村民委员会作出的收回宅基地使用权决定。如原告对此不服，应直接针对其提起诉讼。涉案批复虽然为原告所知悉，但并未改变其系内部行政行为的性质，依法不属于受案范围。二、北小于河村民委员会收回肖清福等9户宅基地使用权履行了民主议定程序和相关程序。1、淮城区西关街道北小于河村分别由村两委、自改委及村民代表会表决同意拟收回肖清福等9户12处宅基地使用权，履行了相关民主议定程序并依法进行了公告。2、北小于河村民委员会依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条之规定并履行相关法律程序，将收回肖清福等9户宅基地使用权事项，依法报请西关街道办事处审核，并由其依法报请答辩人批准，履行了法律规定的相关程序。三、答辩人同意收回肖清福等9户宅基地使用权批复行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。1、自2018年北小于河村启动城中村改造以来，肖清福等9户拒不搬迁，阻碍了城中村改造进度，北小于河村因此面临承担巨额违约金，严重侵害了村集体以及已签订拆迁协议的村民利益。答辩人批复行为发生在北小于河城中村改造过程中，城中村改造工作有利于提高居民生活质量、优化社会管理水平、改善城市形象、推动产业转型、符合绝大多数村民的利益，具有社会公共利益属性，可以收回宅基地使用权，事实清楚。2、西关街道办事处向答辩人报请关于收回肖清福等9户宅基地使用权的请示及附带材料后，严格审查落实其报送的相关材料，并依据土地管理法的规定作出涉案批复，程序合法。3、根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第(一)项之规定，因公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经区人民政府批准，可以收回宅基地使用权，答辩人批复行为，适用法律正确。4、北小于河村村两委会、自改委会及村民代表会议以及通过听证后听证员的听证结论，均同意拟收回肖清福等9户宅基地使用权，并按照《西关街道北小于河村2018年“城中村”改造安置方案》的规定，给予原告合理的补偿与安置，并未侵犯原告的合法权益。综上所述，答辩人涉案批复行为不是行政诉讼法规定的可诉的行政行为，原告起诉不属于行政诉讼受案范围，且北小于河村收回肖清福等9户宅基地使用权履行了民主议定程序和相关程序，答辩人涉案批复行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回原告起诉。被告潍坊市潍城区人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、潍城区西关街道北小于河村村两委全体成员会议记录一份，证明2018年7月17日北小于河村两委会同意拟收回高玉胜、杨德友、徐永太、刘继宗、肖清福、肖清胜、王守忠、丁玉芳、王西礼9户名下宅基地使用权；2、潍城区西关街道北小于河村民代表会、自治改造委员会全体成员会议记录一份，证明2018年7月17日北小于河村民代表及自改委同意拟收回肖清福等9户宅基地使用权；3、北小于河村民委员会公告二份及公告照片四份及载体，证明2018年7月17日北小于河村民委员会公告村两委会、村民代表会及自改委会议通过拟收回肖清福等9户宅基地使用权事宜；4、《关于潍坊市潍城区西关街道北小于河村村民委员会要求收回高玉胜、杨德友、徐永太、刘继宗、肖清福、肖清胜、王守忠、丁玉芳、王西礼共九户宅基地使用权的申请》一份，证明北小于河村民委员会依法报请西关街道办事处审核拟收回肖清福等9户宅基地使用权事宜；5、《潍坊市人民政府办公室关于对北小于河村纳入“城中村”改造范围的批复》一份，证明北小于河村城中村改造符合大多数村民利益，具有社会公共利益属性；6、《西关街道北小于河村2018年“城中村”改造安置方案》一份，证明北小于河村已完成拆迁村民的搬迁安置办法及补偿安置标准；7、《西关街道办事处关于北小于河村村民委员会要求收回高玉胜、杨德友、徐永太、刘继宗、肖清福、肖清胜、王守忠、丁玉芳、王西礼共九户宅基地使用权的请示》一份，证明2018年7月22日西关街道办事处依法报请潍城区人民政府批准拟收回肖清福等9户宅基地使用权事宜；8、调查询问笔录三份，证明答辩人在收到西关街道办事处报请的材料后，指派西关街道办事处对材料的真实性进行核查。9、《潍城区人民政府关于收回高玉胜、杨德友等九户宅基地使用权的批复》一份，证明潍城区政府批复同意依法收回北小于河村肖清福等9户12处宅基地使用权；10、土地管理法第六十五条，证明北小于河村拟收回肖清福等9户宅基地使用权的法律依据。第三人北小于河村民委员会述称，同意被告答辩意见，补充：1、收回集体土地使用权的主体是第三人，第三人作为集体土地的所有权人有权决定土地的收回，2、潍城区人民政府作出同意收回的批复后第三人作出最终收回决定前，向肖清福等九户送达了听证告知书，并组织进行了收回宅基地使用权的听证会，意在充分保障原告的陈述、申辩和表达意见的权利，由此可见对原告产生权利义务影响的是第三人作出的宅基地收回告知书，而非被告作出的批复行为。第三人未向本庭提交证据。经庭审质证，原告对被告提供的证据发表了如下质证意见：对被告提供的证据1的真实性、合法性、关联性均不予认可，该会议记录未记载参会人员的意见发表情况，不能证明参会人员均同意该会议决议，且该会议记录没有记载签署会议的时间，不能证明于该天召开了该会议；对证据2真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，该会议为村民代表会议，根据村民委员会组织法的规定，收回宅基地涉及村民利益的事项需由村民会议讨论决定，村民委员会无权召开会议讨论收回宅基地事项，且该会议记录第三页表决情况处未记载会议应参加村民代表的人数，实际参加代表人数，表决通过会议决议的人数等事项，不符合村民委员会关于召开村民代表会议的规定。该会议记录也没有参会人员签署时间，不能证明开会的时间；对证据3的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可，照片为复印件，且不显示拍摄时间，无法证明该公告张贴的持续时间，不能证明相关公告在原告所在区域内进行了合理期限的张贴，不能证明涉案批复作出前履行了相关的公告及会议程序，电子证据应提供原始载体，被告提交的存储在U盘内的照片不符合证据形式，且该组照片形成的时间均为2018年7月17日20点20分左右，进一步证明被告公示未进行合理时间的公告；对证据4的真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不认可，两委会议及村民代表会议开会时间为2018年7月17日，该份申请形成的时间也是2018年7月17日，光从申请形成的时间看即不符合程序，同时村委会向西关街道办事处提交该申请也不符合土地管理法第六十五条的规定，西关街道办事处不具备审批收回宅基地申请的权限；对证据5真实性认可，合法性、证明目的、关联性均不认可，该证据与本案收回宅基地使用权无关，该证据恰能证明本案被告之所以作出涉案行政行为系在城中村改造中不能就安置补偿问题与原告达成一致，根据城中村改造方案及城中村改造程序原、被告双方不能就补偿问题达成一致时，行政机关应依据土地管理法等相关法律作出责令交出土地决定书，保障原告的复议诉讼权利，然后申请法院强制执行，而不是作出涉案收回宅基地批复。进一步证明涉案行政行为不合法；对证据6的真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不认可。质证意见同证据5；对证据7的真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不予认可。西关街道办事处不具有向被告申请收回宅基地的主体资格，依据土地管理法第六十五条，应由农村集体经济组织报经被告批准；对证据8真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。三位被调查人员既是村民代表又是自改委成员之一，均属于与本案有利害关系的人员，其调查询问笔录不应被采纳，该三份笔录也未记载笔录形成的时间；对证据9的真实性认可，合法性、证明目的、关联性均不认可，具体意见详见法庭辩论；对证据10系被告作出具体行政行为的依据，不能作为本案的证据，原告不予质证。第三人对被告提供的证据发表了如下质证意见：对被告提供的证据真实性、合法性、关联性均予认可。被告对原告提供的证据发表了如下质证意见：对原告提供的证据1的形式要件没有异议，对证据2因该份证据形成的时间在被告作出涉案批复之后，因此被告对该份证据的形成并不清楚，该份证据证明的并不是被告收回原告宅基地使用权的相关证据，该份证据仅是第三人为了保障原告的权益组织的听证会，与被告作出的批复行为没有直接的关联性。对证据3真实性没有异议，该批复是被告所作出的内部行为，该批复的作出不能决定原告的土地是否实际收回，被告只是根据土地管理法第六十五条的规定履行程序性的批准，是否收回原告的宅基地是由第三人作出决定，而不是被告。这也符合土地管理法所规定的由村集体经济组织为了公益事业可以收回宅基地的规定。对于证据4的真实性没有异议，无论原告何时知晓是否知晓被告所作出的涉案批复行为，均不影响涉案批复是内部行政行为的性质，不存在起诉期限是否超过的问题。对证据5的真实性没有异议，对证明目的有异议。通过该证据载明的内容可以看出山东万特置业有限公司所建设的万特公馆的A、B区涉及的建设的楼房大部分为居民住宅楼，符合第三人城中村改造的目的就是为了改善第三人处村民的居住生活环境。万特置业建设的上述房屋即第三人的居民的安置房屋，通过该证据不能看出该项目是商业开发的事实。城中村改造项目本身就是造福于民的公益事业项目，符合宅基地使用权收回的条件。对证据6的真实性没有异议，虽然第三人处土地被征收为国有，但是原告所占有使用土地的依据是宅基地性质，并没有变更。原告并非是基于国有土地上房屋自建或购买而取得的房屋所有权，是基于宅基地使用权批准后的宅基地上房屋的所有权和使用权。并且第三人在土地征收过程中已经与国土部门签订征收协议，应当限期将土地交付给国家，但是第三人没有履行该项义务，并且原告拒不签订协议的行为也影响了原地安置楼房的建设。因此第三人基于原告宅基地使用的性质报请被告收回原告的宅基地使用权并无不当。第三人对原告提供的证据发表了如下质证意见：同意被告所有质证意见。对证据2的真实性没有异议，听证结论是在听证结束后依据听证员的听证结果作出的。听证的目的是为了充分保障原告的陈述申辩的权利。对证据5的真实性没有异议，本次城中村改造是和开发商进行的合作，开发商建设的楼房包含有给村民安置的住房和保障用房，剩余部分作为开发企业的商业房对外出售，不影响属于公益事业的根本属性。对证据6的真实性没有异议，第三人城中村改造是2007年就作了批复，2012年开始拆迁，整个拆迁过程持续到2018年，在此过程中土地变为国有，但是原告占有使用土地的宅基地使用权没发生变化。第三人基于对宅基地使用具有管理权，且城中村改造是公益事业,可以收回涉案的宅基地使用权。本院对上述证据认证如下：原告提交的1号证据，真实、合法，与本案相关联，本院予以采信。原告提交的2号、4-6号证据，与本案无关联，本院不予认证。被告提交的1-8号证据,真实、合法，与本案相关联，本院予以采信。原告提交的3号证据、被告提交的9号证据，即案涉《潍城区人民政府关于收回高玉胜、杨德友等九户宅基地使用权的批复》，系本案的合法性审查对象，本院不作为单一证据进行认证。被告提供的10号证据，系被告作出涉案行政行为法律依据。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：原告肖清福系潍城区西关街道办事处北小于河村（以下简称北小于河村）村民，2007年6月,北小于河村经潍坊市人民政府批复同意列入“城中村”改造范围。2018年5月，第三人在2012年、2013年本村“城中村”改造安置方案的基础上公布《西关街道北小于河村2018年“城中村”改造安置方案》。因包括肖清福户在内的九户宅基地使用人拒绝腾退宅基地、拆除宅基地上房屋及其他附着物，阻碍了北小于河村改造工程的进度及村内道路施工，从而导致北小于河村改造拆迁安置工作不能顺利进行。2018年7月17日，该村经党支部、村民委员会全体成员会议和村民代表、自改委成员会议表决同意，决定拟收回该九户宅基地使用权并在该村村务公开栏内予以公告。同日，第三人向潍坊市潍城区人民政府西关街道办事处提交《关于潍坊市潍城区西关街道北小于河村村民委员会要求收回高玉胜、杨德友、徐永太、刘继宗、肖清福、肖清胜、王守忠、丁玉芳、王西礼共九户宅基地使用权的申请》，2018年7月22日,潍坊市潍城区人民政府西关街道办事处向被告潍城区政府层报提出《西关街道办事处关于北小于河村村民委员会要求收回高玉胜、杨德友、徐永太、刘继宗、肖清福、肖清胜、王守忠、丁玉芳、王西礼共九户宅基地使用权的请示》。2018年7月25日，被告潍城区政府根据层报材料，经审核作出案涉潍城政复〔2018〕5号《潍城区人民政府关于收回高玉胜、杨德友等九户宅基地使用权的批复》，同意依法收回高玉胜、杨德友等九户宅基地使用权,由村集体经济组织给予宅基地使用权人合理补偿和安置。原告不服，向潍坊市中级人民法院提起行政诉讼。本院认为，潍城区政府作为县级人民政府,具有依法批准农村村民申请住宅用地的职权,也具有批准农村集体经济组织依法收回土地使用权的法定职责,其在本案中根据第三人北小于河村民委员会通过潍坊市潍城区人民政府西关街道办事处审核层报的申请,作出案涉批复属于其法定职责范围,其作为本案被告主体适格。北小于河村民委员会作为决定收回案涉宅基地使用权的主体,与被告作出的同意收回宅基地的批复以及本案处理有利害关系,可以作为第三人参加诉讼。本案的争议焦点是：一、被告作出的案涉批复行为是否可诉；二、被告作出的案涉批复行为是否合法。关于第一个争议焦点，本案案涉农村集体经济组织土地，被告潍城区政府根据第三人北小于河村民委员会的申请材料，作出同意收回包括肖清福等九户宅基地使用权的批复，无需其他行政机关另行作出相关行政决定，第三人北小于河村民委员会即可依法收回肖清福户的宅基地使用权，原告作为该宅基地使用权人,该批复对其权利义务产生实际影响，故具有可诉性。对于被告和第三人关于该批复行为属于内部行政行为不具有可诉性的主张，本院不予采信。关于第二个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”根据该规定，因乡村公共设施及公益事业建设的需要，农村集体经济组织可以报请原批准用地的人民政府批准收回土地使用权。本案中，原告所在的北小于河村经潍坊市人民政府同意列入“城中村”改造范围，其目的是改善村民居住环境，提高村民生活质量，符合该村绝大多数村民的利益，属于该村公益事业。第三人北小于河村民委员会为推进旧村改造顺利开展，经民主议定程序征得全村绝大多数户同意后，层报潍城区政府申请收回包括肖清福在内的九户宅基地使用权，被告潍城区政府作出批复同意收回，符合上述法律规定。综上，被告潍城区政府作出的涉案批复,认定事实清楚,适用法律、法规正确，符合法定程序。原告请求撤销被诉批复的诉讼请求，无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告肖清福的诉讼请求。案件受理费50元，由原告肖清福负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。审 判 长  高 梅人民陪审员  王致余人民陪审员  吕向丽二〇一九年九月二十八日书 记 员  李 臻