辽宁省锦州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽07行初64号原告周素兰，女，1940年10月10日出生，汉族，退休工人，住辽宁省锦州市凌河区。原告委托代理人吴凡，辽宁卫华律师事务所律师。被告锦州市人民政府，住所地锦州市市府路68号。法定代表人于学利，该市市长。委托代理人韩东，该市司法局工作人员。第三人锦州市人力资源和社会保障局，住所地锦州市市府路72号。法定代表人李**，该局局长。委托代理人程光远，该局工作人员。第三人锦州市不动产登记中心，住所地锦州市古塔区上海路二段1号。第三人锦州银行股份有限公司，住所地锦州市市府路69号。第三人高翠霞，女，1973年3月27日生，汉族，个体业者，住锦州市古塔区。原告周素兰与被告锦州市人民政府其他行政管理一案，原告于2017年6月1日向本院提起行政诉讼，本院于2019年8月28提起行政诉讼，本院依法组成合议庭，于2019年9月16日公开开庭审理本案。原告周素兰及其委托代理人吴凡，被告锦州市人民政府的委托代理人韩东，第三人锦州市人力资源和社会保障局的委托代理人程光远到庭参加诉讼。第三人锦州市不动产登记中心、第三人锦州银行股份有限公司、第三人高翠霞经本院依法传唤无正当理由未到庭。现本案已审理终结。被告锦州市人民政府于2000年6月1日作出《关于原劳动局就业培训中心办公楼整体出售有关问题的办公会议记要》（锦政纪[2000]36号）。会议议定锦州市××区××号房屋作价400万元，出售给锦州济华房屋开发公司，对拥有该办公楼内3户（每户35平方米）房屋使用权的房主，办公楼售出后其使用权不变，房屋产权归济华房屋开发公司。原告周素兰诉称，一、请求法院判决被告作出的锦政纪[2000]36号行政行为部分无效，判决予以撤销。二、判决被告将坐落于凌河区人民街4-51号房屋面积28.45㎡的个人门市房产权返还给原告。三、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：本人在锦州市××区××号拥有私人产权的平房两间房屋（建筑面积28.45㎡）是经营性门市房。1985年3月，锦州市劳动局在我居住的地段建造劳动局就业培训中心的办公大楼，同年3月，本人与锦州市劳动局订立了《动迁安置补偿协议书》，主要内容是本人出资5000元，给我安置一门市房（相当后来的产权调换），协议书签订后，本人履行了协议书约定的全部义务，但第三人锦州市劳动局多年来不履行应尽的义务。本人回迁后，却始终不给本人办理房屋产权手续，后来，我得知该培训中心大楼没有取得国有土地使用权证书，没有交纳和补交土地使用权费用和拖欠交缴纳的赋税，按规定该培训中心大楼是一处违章建筑，而且市劳动局把本人的动迁房产档案己经丢失，所以本人的房屋产权登记一事始终办不下来。2000年6月，被告就此问题召开了《关于劳动局就业培训中心整体出售问题的办公会议记要》，其中第一条该幢大楼作价400万元，出售给锦州济华房屋开发公司，被告在履行行政职能处理国有资产，我无任何异议，问题在第三条，被告不做任何调查，以红头文件形式错误的将我的个人产权房屋定性的“使用权”，之后被告将整个劳动局职业培训中心包括我们三户的私有产权房屋出售给济华房屋开发公司。2001年4月济华房屋开发公司又将整个培训中心大楼和我们三户私人产权房子作抵押物向第三人锦州银行贷款（商业银行把房照改成2011年自建）。2018年4月融利拍卖公司对上述房产进行网上拍卖，第三人高翠霞以起拍价2116万元的价格成交。这样本人的私有房屋却变成了高翠霞的产权了。2018年5月30日第三人高翠霞以自己对上述房屋办理了产权证书为由向凌河区人民法院提出起诉，本人接到传票后，才了解到被告于2000年作出的36号文件，此时我才知道房子于20年就前没有了，并在锦州档案馆查到了被告在2000年作出的36号文件。综上所述，可以认定被告作出的2000年36号文件其行政行为部分无效，依据《行政诉讼法》第十二条第四款和第七十五条规定，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。原告向本院提供了以下证据：证据1.1985年3月14日动迁安置补偿协议书1份，2018年7月3日锦州市就业和人才服务局证明1份，证明房屋产权归我所有；证据2.房产执照2份，证明锦州市人民政府办公厅将凌河区人民街四段51号楼出售给锦州市济华房屋开发有限公司；证据3.2000年5月15日情况说明1份，证明被告把原告房屋确认为使用权；证据4.2000年5月15日、2000年6月5日市政府办公厅材料2份，证明房屋卖了并且变更房屋登记；证据5.2000年6月2日锦州市人民政府办公厅将凌河区人民街四段51号楼出售给锦州市济华房屋开发有限公司的协议1份，证明房屋出售给锦州市济华房屋开发有限公司；证据6.（2003）锦民初字第48号民事判决书1份、（2003）锦民执字第88号民事裁定书1份、（2003）锦民执字第88号协助执行通知书1份，证明房屋由锦州市济华房屋开发有限公司以物抵债给锦州市商业银行；证据7.2011年3月22日登记的房权证锦房权证01字第××号，证明房屋性质改为自建，和抵押房照不符；证据8.2018年3月27日锦州融利拍卖有限公司拍卖公告1份、拍卖成交确认书1份，证明涉案房屋拍卖给第三人高翠霞；证据9.不动产权证辽（2018）锦州市不动产权第0008492号，证明第三人高翠霞将涉案楼房的产权证书办理到自己名下。被告锦州市人民政府答辩称，1.我方不是本案适格被告，我方与二原告间没有具体的行政行为；2.会议纪要具有不可诉性，不是行政诉讼的受案范围。会议纪要属于内部公文，记录内部安排和意见，对外不产生法律效力，约束的是参与的行政机关，参会机关根据会议精神，依据职责和法定程序作出具体的行政行为，会议纪要通常不对相对人的权利和义务产生直接影响。结合《行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的理解，可诉的行政行为通常具有外部特点，该行为针对公民法人或其他组织作出或者直接影响其权利义务，行政机关对内部事务所做的行为或者行政行为过程中的内部程序均不属于具体的行政行为，不在行政诉讼范围内。第三人锦州市人力资源和社会保障局述称，我方收到原告起诉状后，查找相关档案，没有找到原告所陈述的相关的协议。根据原告起诉状中所诉的“劳动局就业培训中心”以前归就业局，我们与现在锦州市人力资源和社会保障服务中心沟通，没有反馈消息，但是不排除在锦州市人力资源和社会保障服务中心有相关档案。我们也无法指令锦州市人力资源和社会保障服务中心查询，请法院裁断我方是否是适格第三人。经庭审质证，原告提供的证据1-9来源合法，能够证明凌河区人民街4-51号房屋的出售过程及原告的主体资格，本院予以采信。经审理查明，锦州市就业和人才服务局出具材料证明周素兰于1985年动迁后安置在锦州市××区××号。2000年5月16日，锦州市人民政府办公厅取得锦州市××区××号办公楼的房产执照，房屋性质国有自管。2000年5月22日，被告锦州市人民政府召开办公会议专题研究原劳动局就业培训中心办公楼整体出售有关问题，形成《关于原劳动局就业培训中心办公楼整体出售有关问题的办公会议记要》。会议议定锦州市××区××号房屋作价400万元，出售给锦州济华房屋开发公司，对拥有该办公楼内3户（每户35平方米）房屋使用权的房主，办公楼售出后其使用权不变，房屋产权归济华房屋开发公司。2000年6月2日，锦州市人民政府办公厅将凌河区人民街四段51号楼出售给锦州市济华房屋开发公司。2000年8月8日，锦州市济华房屋开发公司取得凌河区人民街四段51号楼的房产执照，房屋性质国有自管。2003年，锦州市中级人民法院作出（2003）锦民初字第48号民事判决、（2003）锦民执字第88号民事裁定将凌河区人民街四段51号楼由锦州市济华房屋开发公司评估作价交付给锦州市商业银行抵偿债务。2011年3月22日，锦州银行股份有限公司取得凌河区人民街四段51号楼的房产执照，房屋性质为自建。2018年3月27日，锦州融利拍卖有限公司对凌河区人民街四段51号楼进行网上拍卖，高翠霞以2116万元的价格成交。2018年4月27日，高翠霞取得凌河区人民街四段51号楼的房产执照，房屋性质为出让。本院认为，本案争议的焦点是被告锦州市人民政府作出《关于原劳动局就业培训中心办公楼整体出售有关问题的办公会议记要》的行为是否可诉？究竟人民政府的会议议定行为可诉，还是具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。本案中，被告锦州市人民政府召开会议针对原劳动局就业培训中心办公楼整体出售有关问题进行研究，形成会议纪要。该行为是对会议的过程和议题进行记录形成一致意见，该意见是否外化、是否直接发生法律效力决定该会议纪要是否可诉。首先，关于该会议纪要于2000年6月2日印发，并发送给市国资局，市政府办公厅行政处，锦州市济华房屋开发公司，共印10分。并没有向原告送达。该纪要仅是形成解决问题的一致意见，是否能够发挥法律效力需要行政机关的具体实施。其次，关于会议纪要议定：“拥有该办公楼内3户房屋使用权的房主在办公楼售出后其使用权不变的问题。”2000年5月16日，锦州市人民政府办公厅已经取得锦州市××区××号办公楼的房产执照并登记为国有自管，而争议的会议于2000年5月22日召开，议定事项中对使用权的界定即“办公楼内3户房屋使用权的房主在办公楼售出后其使用权不变”并非引起物权变动的原因行为，而是适用了房屋登记的记载和相关部门对于房屋使用权的认定，并没有给原告创设义务减损权利。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第五项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。当存在这些直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部程序范畴的被告的“会议纪要”行为，不符合法定的起诉条件。关于会议纪要议定锦州市××区××号房屋作价400万元，出售给锦州济华房屋开发公司，房屋产权归济华房屋开发公司的问题。2000年6月2日，锦州市人民政府办公厅与锦州市济华房屋开发公司签订出售凌河区人民街四段51号楼的协议，该出售行为属于人民政府处理国有资产的行为并非行政行为，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故被告作出的《关于原劳动局就业培训中心办公楼整体出售有关问题的办公会议记要》不属于行政审判的审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第五项的规定，裁定如下：驳回原告周素兰的起诉。案件受理费50元，退还给原告周素兰。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  张小凡审判员  闻 伟审判员  王锦鹏二〇一九年九月十八日书记员  张艾嘉