中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2019）最高法行申9034号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）海南省琼海市潭门镇潭门村民委员会潭一村民小组。诉讼代表人王庆平，组长。委托代理人刘永明，北京市泓理律师事务所律师。被申请人（一审被告）海南省琼海市人民政府。住所地：海南省琼海市兴海北路1号。法定代表人符平，市长。委托代理人冯家川，海南省琼海市自然资源和规划局工作人员。委托代理人梁早望，海南省琼海市司法局工作人员。被申请人（一审第三人、二审上诉人）海南省琼海市潭门镇潭门村民委员会潭二村民小组。诉讼代表人王书权，组长。委托代理人祝向荣，海南方圆律师事务所律师。再审申请人海南省琼海市潭门镇潭门村民委员会潭一村民小组（以下简称潭一组）因诉被申请人海南省琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）及一审第三人、二审上诉人海南省琼海市潭门镇潭门村民委员会潭二村民小组（以下简称潭二组）土地登记一案，不服海南省高级人民法院于2018年11月21日作出的（2018）琼行终960号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年7月29日立案受理，依法组成合议庭进行审查,并于2019年9月19日下午在本院第一巡回法庭第二法庭组织公开询问活动。再审申请人潭一组组长王庆平、委托代理人刘永明,被申请人琼海市政府委托代理人冯家川、梁早望，被申请人潭二组组长王书权、委托代理人祝向荣均到庭参加询问。本案现已审查终结。海南省第一中级人民法院一审查明，2004年7月5日至2004年10月2日期间，琼海市政府的土地职能部门召集案涉土地相邻各方进行指界，潭一组参加指界的人员为时任负责人麦淑美。2004年11月，潭门村各村民小组进行换届选举，何世香当选为潭一组的负责人，并在案涉土地的《土地权属界线核定书》“双方指界人签章”一栏中签名。2004年11月20日，海南省琼海市国土资源局（以下简称琼海市国土局）就案涉土地发布公告。2004年12月2日，海南省琼海市潭门镇人民政府（以下简称潭门镇政府）出具《土地权属来源证明书》，证明“本宗地坐落于潭门村委会北侧，四至是：东至国有海洋；南至潭三村民小组；西至潭三村民小组；北至潭一组。来源于带地入社，四至清楚，面积准确，界线无争议”，该证明书并未说明该宗土地权属归哪个村集体。2004年12月12日，潭二组向琼海市政府申请发证，琼海市政府于2004年12月20日经地籍调查并经审核，于2004年12月29日给潭二组颁发了琼海市集有（2004）第004835号《集体土地所有证》（以下简称第004835号土地证），将潭门村委会北侧31.63505公顷土地所有权登记在潭二组名下。该院另查明，2002年，因琼海市港下至潭门旅游公路示范工程项目，琼海市政府对349.90亩土地进行征收，其中包含案涉土地中的部分土地，但征地手续一直未完成。2017年，琼海市政府就2002年征地遗留问题再次启动征收程序。2002年土地征收时，经测量，潭一组被征收的土地桩号长度为431米，而根据2004年土地确权情况测量，潭一组被征收的土地桩号长度变化为368.77米。潭二组被征收的土地在2002年征地时测量的桩号长度为262米，而根据2004年土地确权情况测量，变化为346.36米。潭一组在2017年完善征地程序中，认为原本属于其集体所有的土地被确权给潭二组，遂提起本案行政诉讼，请求撤销琼海市政府颁发第004835号土地证的行政行为，判令琼海市政府将第004835号土地证项下错误登记给潭二组的20.2424亩土地重新确权、登记并颁证给潭一组。庭审中，潭一组撤回第二项诉讼请求。海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初33号行政判决认为，本案争议的焦点是：一、潭一组起诉琼海市政府给潭二组颁发第004835号土地证的行为是否超过法定起诉期限。二、琼海市政府给潭二组颁发第004835号土地证的行为是否合法。关于潭一组起诉琼海市政府给潭二组颁发第004835号土地证的行为是否超过法定起诉期限的问题。虽然琼海市政府于2004年12月29日给潭二组颁发了第004835号土地证，但潭一组系在琼海市政府2017年完善2002年征地遗留问题的程序中，才知道案涉土地已确权给潭二组。因此，潭一组向法院提起本案行政诉讼，并未超过法定起诉期限。潭二组主张潭一组领取了其村集体土地证时，就已知晓琼海市政府给潭二组颁发案涉土地证的事实，潭一组的起诉超过起诉期限，理由不成立。潭二组提交的琼海市潭门镇农村集体土地所有证签收表，并不能确定潭一组领取其土地证的时间。即使潭一组领取了其本村集体土地证，也不能代表其已经知道琼海市政府给潭二组颁发案涉土地证和颁证内容的事实。因此，对潭二组认为潭一组的起诉已超过法定起诉期限的主张，该院不予支持。关于琼海市政府给潭二组颁发第004835号土地证的行为是否合法的问题。首先，潭门镇政府出具的《土地权属来源证明书》，并未证明该宗土地权属归哪个集体。琼海市政府依据该证明书给潭二组颁发第004835号土地证，认定事实不清，证据不足。其次，根据《琼海港下至潭门旅游公路示范工程（原龙博大道段）各权属单位土地征收情况统计表》记载，潭一组2002年被征收的土地桩号长度大于根据2004年土地确权后测量潭一组被征收的土地桩号长度；潭二组2002年被征收的土地桩号长度小于根据2004年土地确权后测量潭二组被征收的土地桩号长度。琼海市政府将案涉土地全部确权给潭二组，与2002年征地时测量的情况不一致，因此，琼海市政府给潭二组颁证的行为，亦属认定事实不清。再次，2004年7月5日至2004年10月2日期间，琼海市政府的土地职能部门在召集各村集体指界时，潭一组参与案涉土地指界的人员为时任负责人麦淑美，但最终在《土地权属界线核定书》“双方指界人签章”一栏中签名的人员为何世香，参与指界人与最终签名的人员不是同一人，违反法定程序。综上所述，琼海市政府给潭二组颁发第004835号土地证的行政行为，认定事实不清，证据不足，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项之规定，判决撤销琼海市政府于2004年12月29日给潭二组颁发的第004835号土地证。潭二组不服一审判决，提起上诉。海南省高级人民法院二审另查明，一、第004835号土地证项下土地与潭一组相关的《土地权属界线核定书》土地权属界线临时编号为Ｌ1（插花地）、Ｌ839、Ｌ838、Ｌ854、Ｌ1168、Ｌ851，何世香在上述《土地权属界线核定书》上签名。二、第004835号土地证项下土地界线范围内有潭一组集体所有的面积为2000平方米（约3亩）的插花地。三、潭一组主张颁证土地范围有其土地20.2424亩，潭一组称该地上有其村民种植的椰子树和坟墓，潭二组称椰子树和坟墓位于插花地范围内。四、琼海市国土局制作了土地权利人为潭二组、宗地号为*******的《宗地地类及界址点成果表》《农村地籍调查表》《土地权属界线核定书》。五、2004年11月20日，琼海市国土局在潭门村委会张贴的《农村集体土地确权登记发证公告》载明：土地所有权人潭二组；拟准登记宗地坐落潭门村委会北侧；拟准登记宗地四至范围（概述）为东至国有海洋，南至潭三村民小组，西至潭三村民小组，北至潭一组（详见附图）；拟准登记宗地面积316350.5平方米（474.5亩）。六、潭一组称潭门村委会书记、麦淑美参加了2002年的定桩指界，潭二组称其未参加定桩指界。七、《琼海市潭门镇农村集体土地所有证签收表》载明：潭一组黄田燕领取了琼海市政府于2004年给潭一组颁发的《集体土地所有证》，证号为海集（2004）第004827号（地号*******、图号Ｇ033046、坐落潭门村委会北侧）、海集（2004）第004824号（地号*******、图号Ｇ033046、坐落潭门村委会北侧）、海集（2004）第004849号（地号*******、图号Ｇ033046、坐落潭门村委会北侧）。《潭一村民小组第四届至第八届小组长一览表》载明：黄田燕任潭一组组长的时间为2010年至2013年。八、在2017年琼海市政府完善2002年征地程序之前，潭一组与潭二组未曾就第004835号土地证项下登记土地发生争议，潭一组亦未就琼海市政府给其颁发集体土地所有证的行政行为提出异议。海南省高级人民法院（2018）琼行终960号行政判决认为，本案的争议焦点是潭一组的起诉是否超过法定的起诉期限，琼海市政府于2004年12月29日给潭二组颁发第004835号土地证的行政行为是否合法。一、关于潭一组的起诉是否超过起诉期限的问题。本案中，尽管潭一组已领取了琼海市政府于2004年给其村集体颁发的集体土地所有证，但据此并不能证明潭一组何时知道琼海市政府给潭二组颁发第004835号土地证的行政行为。现无充分证据否定潭一组主张其系在琼海市政府2017年完善2002年征地遗留问题时，才知道琼海市政府向潭二组颁发第004835号土地证的行政行为的事实，故一审认定潭一组提起本案诉讼未超过起诉期限，并无不当。二、关于琼海市政府给潭二组颁发第004835号土地证的行政行为的合法性问题。琼海市政府系于2004年海南省农村集体土地确权登记发证期间，根据潭二组的申请进行土地登记。根据当时有效的《国家土地管理局土地登记规则》第六条的规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。本案中，琼海市政府土地管理部门进行了地籍调查，经召集宗地相邻人进行指界确认土地权属界线，制作了《宗地地类及界址点成果表》《农村地籍调查表》《土地权属界线核定书》，包括时任潭一组组长何世香等均已在《土地权属界线核定书》上签名确认，之后将拟颁证宗地予以公告征询异议，亦无人提出异议。潭门镇政府就拟登记宗地出具了《土地权属来源证明》，证明该宗地来源于带地入社，四至清楚，面积准确，界线无争议，并将该证明交予潭二组用于土地登记。琼海市政府经地籍调查、权属审核后给潭二组办理土地登记，并颁发第004835号土地证，符合上述规定。潭一组主张何世香未指界，其在《土地权属界线核定书》上签名程序违法。《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条、第3.2.6.2条、第3.2.6.3条、第3.2.6.7条、第3.2.6.8条规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界；单位使用的土地，须由法人代表出席指界，法人代表不能亲自出席指界的，由委托代理人指界，并出具身份证明及委托书；经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章；指界人在认界后，不在地籍调查表上签字盖章的，参照违约缺席指界进行处理，将确界结果以书面形式送达后，如有异议，必须在15日内提出重新划界申请，逾期不申请的，确界自动生效。本案中，2004年指界时，时任潭一组组长麦淑美代表潭一组参加了指界，在其不再担任潭一组组长后，由新当选的村民小组组长何世香代表潭一组在《土地权属界线核定书》上签名确认土地权属界线，并不违反上述规定。何世香未对确界结果提出异议，其在与潭一组相关的《土地权属界线核定书》上签名，即表明潭一组确认了土地权属界线。何世香称其系受胁迫签名，并未提供有效证据证明，缺乏事实根据。综上，潭一组该主张不成立，该院不予支持。一审认定《土地权属界线核定书》由何世香签名属程序违法不当。至于潭一组主张琼海市政府将其集体所有的20.2424亩土地颁证给潭二组，颁证事实不清的问题。本案中，潭一组与潭二组土地相邻，潭一组与潭二组的土地权属界线系经过双方指界确认，在第004835号土地证项下登记的宗地范围内，还有经潭一组指界确认的其所有的3亩插花地，且潭一组就其集体所有的土地亦领取了琼海市政府于2004年颁发的集体土地所有证。根据上述事实，潭一组应当清楚其与潭二组之间的土地权属界线，以及其所主张的20.2424亩土地是否登记在其领取的土地证范围内。但潭一组直至2017年因征地遗留补偿问题发生争议前，从未对琼海市政府的土地登记行为提出异议，主张土地权属。潭一组因2002年被征收土地桩号长度与根据2004年土地确权登记后确定的被征收土地桩号长度不同，而主张琼海市政府的颁证行为事实不清，但征收土地行为并非对土地权属进行确权，并不能否定2004年在土地确权登记程序中经双方指界确认的土地权属界线。且潭一组主张第004835号土地证项下登记土地中有其20.2424亩土地，亦未能提供充分证据证明。根据现有证据，并不足以认定琼海市政府将属于潭一组集体所有的20.2424亩土地颁证给了潭二组，潭一组主张琼海市政府颁证行为事实不清，理由不成立，该院不予支持。一审认定2004年琼海市政府颁证行为事实不清不当。综上，琼海市政府颁发第004835号土地证的行政行为认定事实清楚，程序合法，并无不当。一审判决认定事实不清，适用法律和判决结果错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及第三款、第六十九条之规定，判决如下：一、撤销海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初33号行政判决；二、驳回潭一组的诉讼请求。潭一组申请再审称，1.第004835号土地证项下有20.2424亩土地一直由申请人使用，潭门镇政府出具的《土地权属来源证明书》并非法定的权属来源凭证，琼海市政府未经调查即颁发第004835号土地证错误。2.潭一组参与指界的代表是时任组长麦淑美，但在《土地权属界线核定书》上签字的人是当时尚未当选的何世香，且麦淑美参加指界、何世香签字均未经村小组的民主授权。3.琼海市政府土地登记开始时未发布初始土地登记公告，致使潭一组村民无从知晓案涉土地登记事宜，亦未依法将案涉土地登记的审核结果予以公告。综上，请求撤销二审判决，维持一审判决。被申请人琼海市政府口头答辩称，案涉土地证系经双方指界确定范围，且已将潭一组的插花地扣除，二审认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回潭一组的再审申请。被申请人潭二组答辩称，第004835号土地证系经潭二组申请，潭门镇政府出具《土地权属来源证明书》，经指界、公告等程序后，琼海市政府进行审核颁发的，符合相关规定。指界时，潭一组时任组长麦淑美作为代表参加，在其不担任组长后，由新当选的组长何世香签名并未违反相关规定。潭二组的插花地经双方指界后已扣除，潭一组主张案涉第004835号土地证项下有其20.2424亩土地无事实根据，潭二组一审提交的证据足以证明案涉土地上的林木属潭二组所有。综上，请求驳回潭一组的再审申请。本案再审审查过程中，潭一组提交一份《潭门镇潭门村委会潭一、潭二争议地地形图》作为其原审提交证据的补充。经本院庭询质证，琼海市政府、潭二组对该证据的真实性、合法性均有异议，认为该证据系潭一组单方委托，不具有证据的客观要件。本院认为，该证据为潭一组单方委托制作，其他当事人均不予认可，且该证据亦不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”的情形，本院对该证据依法不予采纳。本院经审查认为，本案的焦点问题为琼海市政府颁发第004835号土地证的行政行为是否合法。琼海市政府颁发第004835号土地证时有效的《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”本案中，根据一、二审查明的事实，琼海市国土局经召集潭二组及包括潭一组在内的宗地相邻村小组代表进行指界，各村小组代表均在《土地权属界线核定书》上签名确认，后琼海市国土局将拟颁证宗地予以公告征询异议，潭门镇政府就拟登记宗地按照当时的格式出具《土地权属来源证明书》。琼海市政府经地籍调查、权属审核后给潭二组颁发第004835号土地证，未违反上述规定。一审判决撤销琼海市政府颁发的第004835号土地证，事实认定不清、法律适用错误，二审予以纠正并无不当，本院予以支持。潭一组主张琼海市政府错误颁发第004835号土地证。但潭一组未能提供有效证据证明其使用土地的事实及范围，不能证明琼海市政府颁发第004835号土地证影响其合法权益，其该项主张缺乏事实根据，本院不予支持。潭一组又主张指界及公告程序违法。《城镇地籍调查规程》3．2．6．2第一款规定：“单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书；个人使用的土地，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿。”3．2．6．3规定：“经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。”本案中，根据一、二审查明的事实，麦淑美参与指界及何世香在《土地权属界线核定书》上签名时，均系当时潭一组的组长，均可代表潭一组行使该小组的权利。因此，2004年指界时，时任组长麦淑美代表潭一组参加指界，证明潭一组知晓案涉土地登记，在麦淑美不再担任潭一组组长后，由新当选的组长何世香代表潭一组在《土地权属界线核定书》上签名确认土地权属界线，并未违反《城镇地籍调查规程》关于界址调查的规定。何世香亦未对确界结果提出异议，其在与潭一组相关的《土地权属界线核定书》上签名，即代表潭一组确认了案涉土地的权属界线。一审已认定琼海市政府所提交的公告上有时任潭门村民委员会负责人的签名，可证明琼海市政府在颁证前已对审核结果进行公告，潭一组未能提供相应证据予以反驳。故潭一组的上述主张均不成立，本院不予支持。综上，潭一组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款，裁定如下：驳回海南省琼海市潭门镇潭门村民委员会潭一村民小组的再审申请。审 判 长 田心则审 判 员 杨志华审 判 员 寇秉辉二〇一九年九月二十七日法官助理 胡 荣书 记 员 雷春扬附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。3.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第五十二条本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。4.国家土地管理局土地登记规则第六条土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。5.城镇地籍调查规程3．2．6．2单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书(见附录A)；个人使用的土地，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿。法人代表或户主不能亲自出席指界的，由委托代理人指界，并出具身份证明及委托书(见附录B)。两个以上土地使用者共同使用的宗地，应共同委托代表指界，并出具委托书及身份证明。3．2．6．3经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。