江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初359号 原告缪某某，男，1966年9月1日生，××族，住如东县。 原告马某，女，1968年11月22日生，××族，住如东县。 委托代理人周相余、庄秋亮，江苏群卿律师事务所律师。 被告如东县大豫镇人民政府，住所地如东县大豫镇新兴路8号。 法定代表人邵某某，职务镇长。 应诉负责人陈某某，职务副书记。 委托代理人史建功，江苏琴海律师事务所律师。 第三人如东县大豫镇九龙村经济合作社,住所地如东县大豫镇九龙村十一组。 法定代表人张某某，职务社长。 委托代理人季某某，职务主任。 原告缪某某、马某诉被告如东县大豫镇人民政府（以下简称大豫镇政府）确认行政行为违法一案，本院于2019年3月13日立案受理后，于3月18日依法向被告邮寄送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。被告大豫镇政府于4月2日向本院提交了答辩状及相应证据材料。本院依法追加与本案存在利害关系的如东县大豫镇九龙村经济合作社（以下简称九龙村经济合作社）为第三人参加诉讼，并组成合议庭于2019年7月30日、9月4日公开开庭审理了本案。原告缪某某、马某及其委托代理人周相余、庄秋亮，被告大豫镇政府应诉负责人陈某某及委托代理人史建功，第三人九龙村经济合作社法定代表人张某某（参加第二次庭审）及其委托代理人季某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告缪某某、马某诉称，两原告系夫妻关系，在如东县××××组搭建有约70亩、88张虾池大棚从事水产养殖。2018年3月16日，被告在无法律依据、未事先通知原告、未按照法定程序的情况下，即组织人员对原告的虾池大棚实施了强行拆除。被告选择性的对原告的虾池大棚实施强拆，对周边其他养殖户搭建的虾池大棚却视而不见。被告的违法行为给原告造成了巨大的经济损失，包括原告搭建大棚投入的物资、人力损失和因被告强拆行为导致原告无法继续生产经营的收入损失，但被告拒绝给予原告合理的赔偿。现原告为维护自身合法权益，诉至法院请求确认被告强行拆除原告在如东县××××组虾池大棚（约70亩、88张）的行政行为违法。 原告缪某某、马某向本院提供了照片4组，证明被告对原告的虾池大棚设施实施了强制拆除。 被告大豫镇政府辩称，原告诉称被告于2018年3月16日组织人员对其虾池大棚实施强行拆除与事实不符，被告未对原告实施任何强制拆除行为。为了切实整治南美白对虾养殖存在的生态损害问题，促进南美白对虾产业有序、生态和健康发展，市县人民政府分别下发文件，指导南美白对虾污染规范整治工作。被告是依据文件精神指导下属街道、村的南美白对虾污染整治工作。原告的虾池大棚是原告为配合南美白对虾污染整治，在与所在的九龙村协商一致后自行拆除的。相应的拆棚土地复垦费用人民币80400元也在原告马某到税务局代开发票后由九龙村经济合作社足额支付原告。鉴于原告积极配合南美白对虾污染整治，通过与两原告协商，九龙村经济合作社于2018年7月3日一次性给付原告拆棚补偿款108606元。综上，虾棚是原告缪某某自行拆除复垦，其也领取了土地复垦费用和拆棚补偿款，被告未对原告的虾池大棚实施任何强制拆除行为。故请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告大豫镇政府向本院提供了如下证据材料：1.南通市人民政府通政发（2018）12号文件；2.中共如东县委办公室东办发（2018）5号文件，证据1-2证明为了落实上级政府生态文明建设的需要，切实整治南美白对虾养殖存在的生态损害问题，有关部门对被告辖区范围内南美白对虾的污染进行整治；3.施工协议、增值税普通发票及相应银行交易明细、原告投资预算表及关于马某虾棚拆除补偿的方案、支出报销单及相应银行交易明细，证明拆除工作是在第三人与原告达成一致意见并签订拆棚土地复垦施工协议后由原告自行拆除复垦，第三人也将拆棚土地复垦费用及补偿款足额给付了原告，案涉虾棚的拆除并非由被告组织人员实施，不存在原告诉称强制拆除的说法。 第三人九龙村经济合作社述称，2018年3月15日第三人接到通知，要对包括原告缪某某户在内的3户的新建虾棚在限期内进行拆除。当晚第三人到原告及庄建平处宣传政策并与其进行协调。后与庄建平户达成了口头协议，补偿其16万元。对其他两户也作好了宣传工作，按照庄建平户的补偿标准及实际投资金额比例核算补偿。3月16日，缪某某户虾池大棚拆除复垦时缪某某提出其家有机械，要求自己平整。第三人与之协商好平整价格后交由缪某某自行平整。对于其他同期新建的大棚当时政府和村协调按照阶段分批进行拆棚，但在2018年6月左右九龙村被列入养殖过渡区，故对同期建棚的养殖户未进行拆棚。对于原告户及庄建平户，第三人未采取任何强制措施拆棚，也对该两户进行了相应的补偿，相关的费用开始是由第三人垫付，后来政府给付给了第三人。 第三人九龙村经济合作社未向法院提交证据材料。 为查明案件事实，本院依职权通知参与案涉虾棚商谈及拆除工作的石海兵、管永庆、商靖雯、吴献民到庭接受法庭的询问。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告大豫镇政府质证认为，该证据达不到原告的举证目的，不能反映出被告工作人员对原告的虾池大棚实施强拆。第三人九龙村经济合作社认为，该证据不能证明是强制拆除。对被告提供的证据，原告质证后认为，对证据1-2的真实性没有异议，但不能反映拆除虾池大棚为整治的措施；证据3不能证明原告与被告之间达成拆除方案，其中施工协议中缪某某的签字不是其本人签署，增值税普通发票及相应银行交易明细的真实性没有异议，但与本案没有关联性，不能证明就拆除大棚达成一致意见，对投资预算表有异议，其遗漏了原告投资的其他项目，对关于马某虾棚拆除补偿的方案不知情，对支出报销单及银行交易明细真实性没有异议，但不能证明被告的证明目的。第三人对被告提供的证据无异议。对石海兵、管永庆、商靖雯、吴献民的证言，原告质证后认为，该证人都是被告及第三人的工作人员，与本案均有利害关系，且证人陈述的内容均不是事实，与常理不合，故该证人证言不予认可；被告认为证人证言客观反映了3月15日原告与村委会沟通协商以及次日进行相关拆除的真实情况，且相互之间相互印证；第三人对该证人证言无异议。 本院认为，原、被告双方的证据能证明案件的有关事实，证明力结合全案酌定。关于石海兵、管永庆、吴献民、商靖雯等人证言的效力问题。本院为查明案件事实，通知其出庭接受法庭的质询。虽然石海兵、张某某、吴献民、商靖雯等人系被告及第三人的工作人员，但其在庭审中的陈述能相互印证，且结合拆除当日现场的情况及补偿款领取的事实，本院对其反映的3月15日晚双方协商过程及相关拆除复垦情况事实予以采信。 经审理查明，原告缪某某与马某系夫妻。自2017年下半年开始，原告在如东县××××约70亩农用地上搭建88张虾池大棚（至2018年3月时虾棚尚未建好），计划从事南美白对虾养殖。2018年1月23日，如东县委办公室、县政府办公室下发东办发〔2018〕5号《关于推进全县南美白对虾规范养殖整治的实施意见》，该意见第四条第3项规定强化属地责任，各镇（区、街道）为南美白对虾规范养殖专项整治工作的责任主体和实施主体，全面负责本辖区内南美白对虾规范养殖整治工作。2018年3月13日，南通市政府下发《市政府关于南美白对虾养殖污染整治意见》，该意见明确第一阶段整治目标为立即控制污染再发生，按照“三个严禁”的要求进行严格整治，确保在3月底之前整改到位：一是严禁新建、改建、扩建养殖，整治期间不得新建、改建、扩建，对2017年江苏省环保督查以后在耕地新建、改建和扩建的必须全部复耕还田；二是严禁养殖过程中添加海水晶、盐等盐类物质；三是严禁非法取用地下水养殖南美白对虾。2018年3月15日，如东县南美白对虾规范养殖专项整治领导小组办公室向大豫镇下发东虾整办〔2018〕14号《关于报送南美白对虾复垦到位情况的通知》，要求根据《市政府关于南美白对虾养殖污染整治意见》的精神，将3月15日交办的三宗南美白对虾养殖户（庄建平、丁雪峰、马某）复垦到位情况拍照片附情况说明并加盖镇村公章于3月16日中午10点前报送县整治办。接到该通知后，当晚镇村组织九龙村支部书记张某某、镇人武部部长管永庆等人前往缪某某、马某家做思想工作，经说服缪某某户同意只要大家拆除的话，其也同意拆除，当晚未谈及具体的补偿数额。3月16日早上，由九龙村经济合作社组织对原告缪某某户的虾池进行拆除。拆除过程中被拆除的相关设施及设备等系根据缪某某户的指示进行堆放。在九龙村经济合作社组织复垦土地8亩左右后，缪某某户提出其有大型机械，希望由其本人进行复垦作业。后经与村委相关人员协商达成口头协议，剩余部分由缪某某用推土机进行复垦，复垦作业费按照每亩1200元计算，合计80400元。后剩余67亩的土地均由缪某某完成复垦。当日拆除虾棚、土地复垦秩序良好，现场未发生冲突对抗。同日根据庄建平户补偿的标准，九龙村经济合作社作出《关于马某虾棚拆除补偿的方案》，具体为“马某户共有虾池面积75亩，其中占用集体面积45亩一直没有缴纳过土地租赁费。补偿分别按面积补偿和实际投资金额的8.66%进行补偿，1.按面积补偿：考虑到该户实际建棚为75亩，仍按1000元/亩计算，75亩共75000元；2.按实际投资金额的8.66%：因该户拒不履行补缴土地租赁费，经村与该户协商同意，在投资预算表的投资总额中扣除土地承包费中集体45亩对应的承包费54000元（1200元/亩）。则实际投资金额应为442056-54000=388056元，按8.66%计算为33606元。两项合计108606元”。 2018年7月3日，原告马某在南美白对虾拆棚补偿款支出报销单领款人处签字并留下银行账号。后九龙村经济合作社于7月31日将该补偿款108606元汇入原告马某预留的账户。2018年9月，为复垦费用80400元进账需要，由九龙村经济合作社会计商婧雯根据复垦当天的协商实际情况起草《施工协议》（落款时间为2018年3月15日），原告马某在该协议处代签缪某某的名字。该协议记载由缪某某用推土机实际复垦施工面积67亩，按照每亩1200元计算。原告马某就该复垦费用80400元在如东县税务局代开增值税发票后，九龙村经济合作社将该款项汇入原告的账户。 另查明，案涉复垦费80400元及补偿款108606元最终均系被告大豫镇政府承担。 本院认为，案件的争议焦点为：1.大豫镇政府是否为本案适格被告；2.被诉虾棚拆除复垦行为是否系强制拆除。 关于大豫镇政府是否为本案适格被告的问题。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已经确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体难以确定，只能通过审理运用举证责任规则作出判断。本案中，被告大豫镇政府未承认其实施了案涉虾棚拆除复垦行为，其认为其系依据文件精神指导下属街道、村的南美白对虾污染整治工作。虽然第三人九龙村经济合作社承认是其组织实施了案涉虾棚拆除复垦行为，但从原告举证情况及被告提供的证据来看可以推定实施案涉虾棚拆除复垦行为的主体为大豫镇政府。首先，如东县委办公室、县政府办公室下发了东办发〔2018〕5号《关于推进全县南美白对虾规范养殖整治的实施意见》。该意见第四条第3项规定强化属地责任，各镇（区、街道）为南美白对虾规范养殖专项整治工作的责任主体和实施主体，全面负责本辖区内南美白对虾规范养殖整治工作。该实施意见是如东县政府就全县南美白对虾规范养殖整治工作部署，为保障整治工作推进，明确属地政府具体实施。大豫镇政府作为大豫镇的属地政府，其有独立行使职权的权力能力，有承担责任的行为能力。其次，从相关费用的承担来看，案涉复垦费及补偿款最终均系被告大豫镇政府承担。按照谁行为谁被告，行为者能处分的原则，虾棚拆除复垦工作应是大豫镇政府来负责实施，否则相关费用也无需政府财政来负担。最后，从商谈过程及拆除现场来看，均有被告工作人员在场。且案涉虾棚拆除复垦现场有大量的人员在场，如此大规模的多力量的拆除复垦行为也只有地方一级人民政府方能组织实施。综上，根据本案目前证据能够认定，案涉虾棚拆除复垦行为的行为及责任主体为被告大豫镇政府。 关于被诉虾棚拆除复垦行为是否系强制拆除的问题。案涉拆除复垦行为并非被告大豫镇政府单方强制所为，乃是各方协商一致的结果。所谓强制性的行政行为，指的是行政主体依职权作出的，可以强制相对人服从或者接受的行政行为。与之相对应的是非强制性的行政行为，指的是由一定的行政主体依其职责权限主动做出的，通过双方协商不以强制行政相对人服从、接受的行政行为。在非强制性的行政行为中，行政相对人所享有的权利，尽管仍然可以推定为行政主体的义务，但相反，行政主体享有的权利，却并不再与行政相对方的义务形成“必须服从”的对应关系。本案中，并不存在被告大豫镇政府对原告缪某某、马某虾棚进行强制拆除复垦的情形。首先，被告大豫镇政府与原告缪某某、马某之间所产生的特定的权利义务关系，不是依照预先存在的法定的权利义务规范，而主要是在遵从意思自愿、补偿原则的基础上通过各方协商一致，达成了合意。这种合意的一方是代为大豫镇政府实施或者参与实施南美白对虾规范养殖整治活动的九龙村经济合作社。从2018年3月15日晚商谈的情况看，参与原告户商谈的管永庆及张某某均陈述，当晚原告已经表达了只要大家拆除其也同意拆除的意思表示。从3月16日拆除复垦的现场情况来看，原告缪某某使用其自有机械设备参与了案涉复垦行为，完成了其中67亩的土地复垦工作。当日原告缪某某非但未对拆除复垦行为表现出反对意思并予以阻止，而恰恰相反，原告反而提出由其使用自有机械对剩余的76亩土地进行复垦作业，以自己的实际行动参与到了案涉复垦行为中，且当日拆除复垦秩序良好，未发生冲突对抗。其次，案涉虾棚拆除复垦行为并不具有单方性。案涉虾棚拆除补偿款项108606元、复垦费用80400元，原告马某均在案涉虾棚拆除复垦后从九龙村经济合作社予以了领取。案涉补偿的产生乃是需要原告方的配合、接受才有的“结果”，即双方之间只有存在合意的客观事实，才达成此目的。因此，虽然双方未签订相关的书面协议，但从实际履行行为来看，原告实际参与案涉拆除复垦行为，被告及第三人也已经履行了相应款项的给付义务，原告方也对该款项予以接受并实际领取，且均系各方真实意思表示，因此可以视为原告缪某某、马某就案涉虾棚拆除复垦的事宜达成了合意，并已履行完毕。因此，本院认为双方对拆除复垦事项已经达成了合意，原告对被告实施的案涉虾棚拆除复垦行为是认可的，被告并非强制拆除复垦。在此情况下，原告再起诉要求确认被告拆除案涉虾棚行为违法缺乏事实和法律依据。 综上所述，原告案涉虾棚的拆除复垦，系各方协商一致的结果，并非被告大豫镇政府单方强制拆除，原告要求确认拆除行为违法的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告缪某某、马某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告缪某某、马某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审判长  万流兵 审判员  陈金平 审判员  周袁芳 二〇一九年九月十日 书记员  达倩男 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。