广州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）粤7101行初2157号 原告：广美香满楼畜牧有限公司，住所地广州市天河区东圃镇新塘村，统一社会信用代码91440101618433668J。 法定代表人：SIUPINGWAN（尹少平），职务：董事长。 委托代理人：庄丹丹，广东国智律师事务所律师。 委托代理人：陈翠花，广东国智律师事务所律师。 被告：广州市规划和自然资源局，住广州市越秀区吉祥路**，统一社会信用代码11440100MB2C91103Q。 法定代表人：彭高峰，职务：局长。 委托代理人：蒋丽莉。 委托代理人：陈明扬，广东一粤律师事务所律师。 第三人：广州高新技术产业开发区天河科技园管理委员会，住所地广州市天河区高普路**,统一社会信用代码12440106455418665A。 法定代表人：邹彦庭。 委托代理人：陈运清，广东南国德赛律师事务所律师。 委托代理人：杨莹莹，广东南国德赛律师事务所实习律师。 原告广美香满楼畜牧有限公司不服被告广州市规划和自然资源局、第三人广州高新技术产业开发区天河科技园管理委员会同意用地结案书一案，于2019年4月16日向本院提起诉讼，本院于2019年4月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭对本案进行审理。原告广美香满楼畜牧有限公司的委托代理人陈翠花，被告广州市规划和自然资源局的委托代理人蒋丽莉、陈明扬，第三人广州高新技术产业开发区天河科技园管理委员会的委托代理人陈运清、杨莹莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告广美香满楼畜牧有限公司诉称，根据广东省对外经济工作委员会、广州市对外经济贸易委员会批准（粤外委合[1982]719号、穗外经二[1982]94号）和广州市对外经济贸易委员会1989年12月12日发出的《关于独资经营的批复》，结合穗国用（2005）第588号《国有土地使用证》显示，我方对香满楼地块享有42年的合法使用权，使用期限至2031年12月27日。第三人的主要办事机构一直位于距我方主要管理场所约3000米处，第三人知道我方为香满楼地块的使用权人，如需要使用香满楼地块时都会直接与我方协商并征得同意。2017年4月，我方听闻软件路以南、高唐路以东的xxxx地块（包括了香满楼地块的一部分，以下简称被征地块）在第三人运作下已经被卖给了广州宝供电子商务发展有限公司。我方立即向第三人的上级单位广州市天河区人民政府有关部门反映情况。2017年5月2日，广州市天河区人民政府主持协调会并做出《关于香满楼地块相关问题的会议纪要》（穗天府会纪[2017]34号），该份纪要中各方约定：1.中港双方本着尊重历史、依法依规、合情合理、友好协商的原则，加快推进香满楼地块问题的解决；2.中港双方同意将香满楼大观路以西养牛场地块约544.14亩土地以及大观路以东乳品加工厂34亩土地作为整体进行谈判，新塘公司承认上述两地块均属需协商补偿的范围，具体范围以双方历年来所签订的文件为依据进行确定；3.该地块以及附着物（含建筑物、青苗等事宜）因新塘公司提前提出解约，以及提前解约所产生的补偿等问题，均以双方友好协商、平等解决；4.中方在符合相关法律法规和智慧城（科技园、软件园）产业方向的前提下，欢迎并支持港方参加天河科技园的产业用地；5.中方愿意同港方一起，与广州市及天河区国土部门积极探讨港方竞拍大观路以东（现香满楼乳品加工厂用地）土地使用权的相关问题，在符合法律法规的基础上，支持并推动该项工作。其后，我方同农工业公司一直在与新塘公司进行协商，但新塘公司始终采取回避态度，谈判陷入停顿。2018年9月，天河区警方配合广州宝供电子商务发展有限公司强占了被征地块，将我方赶离。在我方就此向上级人民政府提出信访后，2018年9月25日，第三人做出了《关于答复香满楼地块被强征等问题的函》（穗高天管函[2018]278号），我方这才意识到包括本应属于我方合法使用的531亩中部分土地在内的被征地块已完成征地补偿，并已移交给广州宝供电子商务发展有限公司，被告可能存在行政违法行为。2019年1月30日，我方经申请行政信息公开得知，第三人是被征地块的实际征收主体，其在明知我方是被征地块使用权人，新塘公司是实际权属人的情况下，未向我方和新塘公司告知征地事实并做出补偿，假称已经完成补偿安置手续使广州市国土资源和房屋管理局天河区分局于2013年12月28日出具穗国土用结字[2013]8号《同意用地结案书》。我方认为，第三人在《复函》中已经承认征地补偿工作至今没有完成，与被告作出的《同意用地结案书》中的“已经完成补偿安置手续”的表述不一致，《同意用地结案书》明显违法违规并实际造成我方权益严重受损。综上，请求法院判令：一、确认被告于2013年12月23日作出的穗国土用结字[2013]8号《同意用地结案书》违法；二、由被告承担本案诉讼费用。 被告广州市规划和自然资源局辩称，一、原告并非《同意用地结案书》（穗天国土用结字[2013]8号）利益关系人，无权提起本次诉讼。《同意用地结案书》涉及土地面积108186平方米，征收前属于广州市亿骏置业发展有限公司（广州市天河区新塘街新塘股份合作经济联社）集体所有，原告并非该土地的所有权人或使用权人，《同意用地结案书》没有侵犯其合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，提起行政诉讼必须为具体行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，原告并非我局核发《同意用地结算书》的具体行政行为相对人，《同意用地结算书》也未对其利益造成损害，其并非该具体行政行为的利害关系人，依法不具有本案的诉权。二、原告请求确认《同意用地结案书》违法已经超过诉讼时效期限。一方面，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，本案并非因不动产提起诉讼的案件，而是由原告与案外人广州市国营新塘农工商联合公司土地租赁引发的合同纠纷所致，属合同纠纷，因此自涉案《同意用地结案书》作出后超过五年提起诉讼的，人民法院应当不予受理。另一方面，涉案《同意用地结案书》所涉土地在征收过程中，广州市人民政府于2013年3月28日发布了《征收土地公告》（穗府征[2013]30号）并在被征收土地现场、新塘村委会等区域张贴，且在我局（原广州市国土资源和房屋管理局）网站上公布。同时，还对被征收的集体土地所有权证予以注销并在报纸上公告，原告对该《同意用地结案书》所指地块被依法征收应当知情，应当自2013年3月29日起6个月内提起行政诉讼，至2019年4月早已超过诉讼时效。三、《同意用地结案书》不属于行政诉讼受案范围。《同意用地结案书》并非法律设置的行政许可项目，我局核发《同意用地结案书》的行为，对相对人的权利义务不产生实际影响，没有增加、减少或限制、免除相对人的权利义务，属于行政机关在作出行政行为之前所作的过程性行为。我局核发《同意用地结案书》的行为，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（五）项、第（六）项、第（十）项的规定范畴，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。四、我局出具《同意用地结案书》的具体行政行为事实清楚、证据充分、程序合法。广东省国土资源厅2013年2月21日向广州市人民政府发出《广东省国土资源厅关于广州市2011年度第十三批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（粤国土资（建）字[2013]132号），同意广州市人民政府上报的农用地转用和土地征收实施方案，涉案《同意用地结案书》所指地块包含在上述文件批复的土地征收范围内。我局于2013年3月25日向第三人发出《关于配合办理农转用、征收土地及收回国有土地批后实施手续的通知》（穗天国土建用通字[2013]3号）。涉案《同意用地结案书》所指地块原属于广州市亿骏置业发展有限公司所有，位于其《集体土地所有权证》范围内，上述集体土地所有权证已公告注销。第三人提供的《征地补偿款付清证明》、广东省地方税收通用发票（电子）能明确地块已完成征地补偿。根据第三人提供的《税收转账专用完税凭证》、广东省非税收入（电子）票据（新菜地开发基金），表明地块已按规定缴纳税费。我局经审核，确认第三人已经完成补偿安置手续、缴清征地税费、注销原产权登记，符合用地结案的条件，遂核发涉案《同意用地结案书》。五、我局核发《同意用地结案书》的具体行政行为职权依据明确，法律适用正确。我局是依法成立并被机构编制部门核定的国土资源行政主管部门，广州市规划和自然资源局天河区分局为我局派出机构，核发《同意用地结案书》的法律（适用）依据为《中华人民共和国土地管理法》第四十四条至第五十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条、第二十五条、第二十六条、《广州市申请使用建设用地规则》（穗府[2009]39号），并依据原广州市国土资源和房屋管理局《关于进一步整合和优化用地结案工作的通知》（穗国房字[2012]366号）进行办理。综上所述，我局在2013年12月23日核发涉案《同意用地结案书》的具体行政行为事实清楚、证据充分、程序合法、法律适用正确，我局作出《同意用地结案书》的行为不属于行政诉讼受理范围，原告与《同意用地结案书》所涉土地没有利害关系，且起诉已经超过诉讼时效，原告主张确认违法的事实和理由均不成立，请法院查明事实驳回原告诉讼请求。 第三人广州高新技术产业开发区天河科技园管理委员会述称，一、原告不是本案适格原告。涉案土地在征收前为广州市亿骏置业发展有限公司（即广州市天河区新塘街新塘股份合作经济联社）集体所有，原告不是该土地使用权人。《同意用地结案书》这一具体行政行为的作出未损害原告的任何合法权益，原告也不是该具体行政行为的相对人，故无权提起本案诉讼。二、原告的诉讼请求已超过诉讼时效。首先，广州市人民政府于2013年3月28日发布的《征收土地公告》（穗府征[2013]30号）已将涉案土地的征收情况予以公示，同时将涉案土地的集体土地所有证予以注销并在报纸上公告，原告对此应该知情，却未在六个月内提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，已经超过了诉讼时效。其次，本案是原告与广州市国营新塘农工商联合公司的合同纠纷所致，应该在涉案《同意土地结案书》五年内起诉，现已超过五年的期限。综上，请求法院驳回原告的起诉。 经审理查明，2013年2月21日，广东省国土资源厅向广州市人民政府发出粤国土资（建）字[2013]132号《广东省国土资源厅关于广州市2011年度第十三批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，批复同意将广州市天河区新塘街新塘村属下的集体农用地10.0367公顷（耕地5.9026公顷、林地1.3509公顷、其他农用地2.7832公顷）一并办理征收为国有土地手续；另同意将广州市国营新塘农工商联合公司使用的国有农用地18.7204公顷（耕地0.0494公顷、林地3.3336公顷、其他农用地15.3374公顷）转为建设用地，上述合计29.539公顷土地经完善相关手续后依照规划安排作为广州市城市建设用地，等等。 2013年3月25日，原广州市国土资源和房屋管理局天河区分局向第三人发出穗天国土建用通字[2013]3号《关于配合办理农转用、征收土地及收回国有土地批后实施手续的通知》，记载：经广东省人民政府批准，广东省国土资源厅以粤国土资（建）字[2013]132号文批复，同意将天河区新塘街新塘村的集体农用地10.0367公顷转为建设用地，并连同集体建设用地0.7819公顷，合计10.8186公顷集体土地征收为国有土地；同意将广州市国营新塘农工商联合公司使用的国有农用地18.7204公顷转为建设用地并收回；另经市政府同意收回国有建设用地0.4953公顷。上述土地面积合计30.0343公顷（范围详见附图用地界址红线，规划许可文件为：穗规选[2006]第57号《建设项目选址意见书》，用地方案号：11011020110002），经完善征收手续后拟安排作为政府储备用地。请按以下要求办妥有关批后实施手续。…… 2013年3月27日，原广州市国土资源和房屋管理局天河区分局作出《集体土地所有证废止公告》，记载：2012年广州市集体土地所有权总登记期间，集体土地确权到各具有所有权的集体经济组织后，涉及的原集体土地所有权办理注销登记，故公告将包括土地登记档案号为11集有（09）第xxxx号、第xxxx号、第xxxx号，权属人为广州市亿骏置业发展有限公司农民集体的土地所有权证废止。 2013年3月28日，广州市人民政府发出穗府征[2013]30号《征收土地公告》，公告将广州市天河区新塘街新塘村的集体土地10.8186公顷（合162.279亩）征收为国有土地，并公告《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》。 2013年，第三人向被告提交了广州市天河区新塘街新塘股份合作经济联社出具的《征地补偿款付清证明》、广东省地方税收通用发票等证明相关地块已完成征地补偿。2013年12月23日，原广州市国土资源和房屋管理局天河区分局作出穗天国土用结字[2013]8号《同意用地结案书》，记载：用地单位为第三人，建设项目为高新科技用地，批准用地机关为广东省人民政府，批准用地文号为粤国土资（建）字[2013]132号文、穗天国土建用通字[2013]3号《关于配合办理农转用、征收土地及收回国有土地批后实施手续的通知》，规划许可文号为穗规函[2011]2718号文，用地面积为108186，用地方案号为xxxxxx，土地所有权性质为国有，土地座落天河区广汕路，备注记载：一、该用地的图号为D3513-9，二、该用地为政府储备用地，需按市政府批准的方式供地。该项建设用地业经有权机关批准，已经完成补偿安置手续，缴清征地税费，注销原产权登记，经审核同意用地结案，特发此书。 另查，1983年5月30日，广州市房地产管理局作出1983年房地晴字213号《同意使用土地通知书》，记载：用地单位为广州市国营新塘果园场，用地项目为肉牛舍、仓库、车间、办公室等，征用土地地点为新塘果园场新塘大队杨xxxx，核准用地面积333095平方米（合500.14亩）。1989年12月12日，广州市对外经济贸易委员会对广州市国营农工商联合总公司作出穗外经贸业[1989]184号《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的批复》，记载：一、批准同意广州市国营新塘果园场与香港中国农工业发展有限公司于1989年11月17日签订的《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的协议》生效，该企业随即转为香港中国农工业发展有限公司独资经营，独资企业名称仍采用“广美香满楼畜牧有限公司”并按外资企业法办理申报手续；二、同意香港中国农工业发展有限公司支付现金人民币三百万元给广州市国营新塘果园场作为合作条件的补偿，等等；三、原广美香满楼畜牧有限公司使用的531亩土地，由广州市国营新塘果园场提供给香港中国农工业发展有限公司使用，使用期限为42年，土地使用期满后，上述场地上所有固定资产，全部无条件归广州市国营新塘果园场所有；……五、独资企业经营期内，广州市国营新塘果园场为牛场提供饲料的800亩土地，仍然为牛场种植饲料，具体事宜双方另签合同确定。2006年4月18日，被告向原告颁发穗国用（2005）第588号《国有土地使用证》，记载：土地使用权人为原告，座落广州市天河区东圃新塘，地类（用途）为，地类储用地，使用权类型为划拨，使用权面积为19438.4139平方米；记事一栏记载：本宗地不含蓝线部分；原告使用的养牛场用地（附图蓝实线部分），从2031年12月12日起，无条件归还广州市国营新塘果园场所有；附图记载：1、红实线部分为本次核发的国有土地使用证范围，用地面积19438.4139平方米，2、红虚线范围是广州市城市规划局以（85）城地批字第566号文同意原告征用范围，面积22895平方米，3、蓝虚线范围是我局以1992年房地复字32号土地使用权属证明书同意原告使用范围，面积22250平方米，4、蓝实线部分是我局以1983年房地晴字213号同意使用土地通知书同意广州市国营新塘果园场使用范围，面积333095平方米。 原告主张上述穗外经贸业[1989]184号《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的批复》提及的由广州市国营新塘果园场提供给香港中国农工业发展有限公司使用的531亩土地（使用期限为42年），亦即原告的穗国用（2005）第588号《国有土地使用证》记事部分、附图记载部分及附图中蓝实线部分记载的土地，即须于2031年12月12日起无条件归还广州市国营新塘果园场所有的333095平方米土地[穗国用（2005）第588号《国有土地使用证》上记载原告拥有国有土地使用权的19438.4139平方米土地（即附图红实线部分）与本案无关]。原告认为上述蓝实线部分土地与涉案穗天国土用结字[2013]8号《同意用地结案书》项下的地块有部分重叠。 原告还提交了2017年5月2日的穗天府会纪[2017]34号广州市天河区办公室《关于香满楼地块相关问题的会议纪要》，议定事项包括：中港双方同意将香满楼大观路以西养牛场地块约534亩土地以及大观路以东乳品加工厂约34亩土地作为整体进行谈判，中方承认上述两地块均属需协商补偿的范围，具体范围以双方历年来所签订的文件为依据进行确定；该地块以及附着物（含建筑物、青苗等事宜）、因中方提前提出解约、以及提前解约所产生的补偿等问题，均以双方友好协商、平等、公平以及不违反中华人民共和国法律法规为原则进行谈判，等等。 2018年9月25日，第三人对原告及周冬青作出穗高天管函[2018]278号《关于答复香满楼地块被强征等问题的函》，主要内容为：一、对反映的香满楼地块未落实穗天府会纪[2017]34号文件问题，双方进行了多次谈判，第三人已完成资料的补充和收集，双方仍在协商中，未违背穗天府会纪[2017]34号文的精神及双方意愿；二、第三人在香满楼征地补偿的工作中，已向权属单位支付土地补偿款，但原告提出土地使用协议未到期，不同意进入评估和测量地上附着物，导致补偿工作停滞；三、据调查，宝供公司于2016年12月5日通过公开招拍挂的途径，合法竞得该天河区xxxxxx地块，并按期足额缴纳了全部土地出让金和契税，2017年3月3日与天河科技园管委会签订土地移交书，随后取得开工所需的所有合法证照，等等；四、对于原告提出的滥用职权人员问题，可向相关部门投诉，查实后将依法处理。 以上事实，有《广州市国土资源厅关于广州市2011年度第十三批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》《关于配合办理农转用、征收土地及收回国有土地批后实施手续的通知》《集体土地所有证废止公告》《征收土地公告》《征地补偿款付清证明》、广东省地方税收通用发票、《同意使用土地通知书》《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的批复》《国有土地使用证》《关于香满楼地块相关问题的会议纪要》《关于答复香满楼地块被强征等问题的函》等证据，及各方当事人陈述为证。 本院认为，原告对穗天国土用结字[2013]8号《同意用地结案书》有异议，系认为该《同意用地结案书》项下的土地与原告正在使用的土地存在部分重叠，因此该《同意用地结案书》侵害了原告的利益。关于原告主张其使用的土地（以下简称涉案约500亩地块），广州市房地产管理局于1983年5月30日作出的1983年房地晴字213号《同意使用土地通知书》，系同意广州市国营新塘果园场使用土地面积共333095平方米（合500.14亩），用于兴建肉牛舍、仓库、车间、办公室等工程。广州市对外经济贸易委员会于1989年12月12日作出的穗外经贸业[1989]184号《关于终止广美香满楼畜牧有限公司合作经营合同的批复》记载，同意原广州市国营新塘果园场使用的531亩土地，提供给香港中国农工业发展有限公司使用，使用期限为42年，土地使用期满后，上述场地上所有固定资产，全部无条件归广州市国营新塘果园场所有。根据原告的穗国用（2005）第588号《国有土地使用证》记载，原告拥有国有土地使用权面积为19438.4139平方米，该面积与涉案约500亩土地无关；而该证记事一栏记载：本宗地不含蓝线部分；原告使用的养牛场用地（附图蓝实线部分），从2031年12月12日起，无条件归还广州市国营新塘果园场所有；附图记载：……4、蓝实线部分是我局以1983年房地晴字213号同意使用土地通知书同意广州市国营新塘果园场使用范围，面积333095平方米。根据上述文件内容可知，原告主张的涉案约500亩地块系广州市国营新塘果园场提供给香港中国农工业发展有限公司使用，亦即由原告使用，并在原告的穗国用（2005）第588号《国有土地使用证》的记事部分记载“从2031年12月12日起，无条件归还广州市国营新塘果园场所有”。因此，原告并非涉案约500亩地块的权属人或使用权人，原告使用涉案约500亩地块的前提是广州市国营新塘果园场对涉案约500亩地块拥有所有权或使用权，并将涉案约500亩地块提供给原告使用。但本案证据并未反映出广州市国营新塘果园场对涉案约500亩地块办理了产权登记，或者对涉案《同意用地结案书》主张权利。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”在广州市国营新塘农工商联合公司未取得涉案约500亩地块权属登记，亦未对涉案《同意用地结案书》提出异议的情况下，原告提起行政诉讼，其主体不适格，原告与涉案《同意用地结案书》不具有直接的利害关系；关于原告与广州市国营新塘农工商联合公司（即原广州市国营新塘果园场）使用涉案约500亩地块的民事纠纷，应另循途径解决。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告广美香满楼畜牧有限公司的起诉。 本案受理费50元，退回原告广美香满楼畜牧有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  钱秀娟 人民陪审员  尹春生 人民陪审员  梁耀明 二〇一九年九月十七日 法官助理刘静 书记员陈秋燕