山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终1169号 上诉人（原审原告）张大兴等24人（具体名单附后）。 诉讼代表人张大兴，男，1963年5月15日出生，汉族，山东省阳信县。 诉讼代表人毛娜娜，女，1988年10月3日出生，汉族，住山东省阳信县。 诉讼代表人唐中华，男，1955年3月17日出生，汉族，住山东省阳信县。 诉讼代表人毛建忠，男，1964年7月18日出生，汉族，住山东省阳信县。 诉讼代表人毛建新，男，1963年1月12日出生，汉族，住山东省阳信县。 被上诉人（原审被告）阳信县人民政府，住所地山东阳信县阳城六路567号。 法定代表人刘荩一，县长。 委托代理人光宏刚，阳信县司法局工作人员。 委托代理人王健，山东春光明律师事务所律师。 张大兴等24人因与阳信县人民政府（以下简称阳信县政府）行政违法一案，不服滨州市中级人民法院于2019年5月27日作出的（2018）鲁16行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，现已审理终结。 原审原告张大兴等24人向原审法院起诉称：原告均为山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村（以下简称行宫庙村）村民，在该村拥有房屋，房屋所在土地系集体土地。2017年5月，原告获知自己的房屋被列入“行宫庙村棚户区改造项目”的范围。为核实征地行为的合法性，2017年12月,原告分别向山东省、滨州市和阳信县三级人民政府及其下属国土部门申请信息公开“行宫村棚户区改造项目涉及到的土地征收批复及报批材料；征收土地公告、征地补偿方案及征地补偿方案公告。”各政府部门对原告信息公开申请的回复为：“无阳信县行宫庙村棚户区改造项目征地信息、征地补偿信息。”原告认为阳信县政府未经批准擅自违法征收原告土地、对地上房屋拆迁的行为，严重侵害了原告的合法权益。请求依法确认被告未经批准对原告使用的集体土地及其地上房屋实施征收的行政行为违法。 原审法院经审理查明：2016年8月5日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅联合下发《关于公布2017年第二批棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字[2016]13号），行宫庙村棚户区改造被列入2017年第二批棚户区改造新开工项目。阳信县政府成立阳信县棚户区改造工作指挥部（以下简称棚改指挥部），指导宣传棚改政策。2017年6月5日，棚改指挥部对行宫庙村村委会作出“关于对行宫庙村棚户区改造房屋征收补偿安置实施方案的批复”，同意其作出的《行宫庙村棚户区改造房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）》；2017年9月30日，棚改指挥部对行宫庙村村委会作出“关于对行宫庙村棚户区村规民约的批复”，同意其作出的《行宫庙村棚户区改造村规民约（征求意见稿）》。原告张大兴等人自2017年12月起，分别向山东省、滨州市、阳信县三级人民政府及其下属的三级国土部门提出政府信息公开申请，要求公开行宫庙村棚户区改造项目中涉及到的土地征收批复及报批材料、征收土地公告及征地补偿方案等，各政府部门对原告作出的政府信息公开告知书均答复称：阳信县行宫庙村棚户区改造项目尚未实施土地征收，不存在你等申请的政府信息。原告于2018年2月28日向滨州市人民政府提出行政复议申请，滨州市人民政府于2018年7月27日作出滨政复驳字［2018］35号驳回行政复议申请决定书，以申请人所提复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件为由，驳回了原告的行政复议申请。2018年9月18日，行宫庙村村委会出具证明，证实张大兴等24人的宅基地及房屋完好无损，未被拆除，原审庭审中，原告对此也予以认可。 原审法院经审理认为：本案争议的焦点问题是原告张大兴等24人诉请确认违法的征收行为是否存在。本案中，被告阳信县政府未作出征收决定、补偿决定等属于征收过程中的行政行为，也未对张大兴等24人的房屋实施拆除。棚改指挥部同意行宫庙村村委会作出的《行宫庙村棚户区改造房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）》《行宫庙村棚户区改造村规民约（征求意见稿）》的批复，既不具有行政强制力，也不属于行政征收过程中的一个环节。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”。本案中，原告张大兴等24人的房屋仍由其占有使用，未被拆除。原告起诉主张被告违法征收其使用的集体土地及地上房屋并不具有事实根据。综上，原告张大兴等24人提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张大兴等24人的起诉。 上诉人张大兴等24人不服原审法院裁定，认为原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理本案。理由如下：1.原审法院认定事实错误。上诉人房屋所在的行宫庙村被列入棚户区改造项目，整村290多户，已有260多户的签署补偿安置协议房屋已被拆除，被上诉人违法征收的行为确实存在。2.被上诉人设立的棚改指挥部适用的补偿安置实施方案是针对“行宫庙村棚户区改造项目”整村所有房屋的，既包括已签署补偿安置协议的260多户,也包括上诉人及其他未签署补偿安置协议的村民。被上诉人在没有征地批复、合法安置补偿方案的情况下的实施违法征收，该项目的实施同上诉人具有利害关系。上诉人的房屋尚未被拆除不等于不会因棚户区改造项目被改造，行宫庙村棚户区改造项目是整村改造，与上诉人当然有法律上的利害关系。拆迁安置补偿标准与上诉人当然有利害关系。被上诉人所谓的棚户区改造，本质上就是征收，是在没有征地批复、合法安置补偿方案的情况下实施的违法征收。3.原审法院适用法律错误。原审法院没有查明案件事实，在此基础上裁定驳回上诉人的起诉没有任何法律依据。 被上诉人阳信县政府向本院提交书面答辩意见称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由没有事实依据和法律依据，上诉人作为诉讼主体不适格，请求维持原审裁定。 双方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。经审理，本院同意原审法院查明的案件事实。 本院认为： 国有土地上房屋征收与集体土地征收及地上附着物补偿是两个不同的法律概念。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，国有土地上房屋征收是指国家因公共利益需要，依照法律规定的程序和权限对城市规划范围内国有土地上的房屋实施征收的行政行为。政府在实施国有土地上房屋征收时，不改变其所在国有土地的所有权性质。而集体土地上房屋，不在上述房屋征收范围之内。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，国家为公共利益需要对农村集体土地进行征收时，对包括房屋在内的地上附着物进行合理补偿。该项补偿是集体土地征收的组成部分，但不是独立的行政行为。故“房屋征收”作为一种特定的行政行为，有特定的适用条件，只适用于国有土地上的房屋。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：“……；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。”本案中，张大兴等24人起诉要求确认阳信县政府未经批准对上诉人使用的集体土地及其地上房屋实施征收的行政行为违法，但根据本案原审查明的事实，张大兴等24人与阳信县政府未就涉案房屋达成拆迁安置补偿协议，涉案房屋未被实际拆除，在补偿安置方案公告前，阳信县政府并未对上诉人作出具体行政行为，因此上诉人的起诉没有事实根据，原审法院依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉人的起诉，适用法律并无不当。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 侯 勇 审判员 李 拙 审判员 李莉军 二〇一九年九月四日 书记员 杨柳青 附：上诉人名单 上诉人张大兴，男，1963年5月15日出生，汉族，山东省阳信县阳信镇行宫庙村15号。 上诉人毛娜娜，女，1988年10月3日出生，汉族，住山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村028号。 上诉人唐中华，男，1955年3月17日出生，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村28号。 上诉人毛建忠，男，1964年7月18日出生，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村149号。 上诉人毛建新，男，1963年1月12日出生，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村46号。 上诉人张玉红，女，1976年2月4日出生，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村165号。 上诉人马艳岭，女，1970年11月12日出生，汉族，住山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村242号。 上诉人张风海，男，1932年9月11日出生，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村23号。 上诉人张小健，男，1985年6月16日出生，汉族，住山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村262号。 上诉人马俊杰，男，1985年10月15日出生，汉族，住山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村291号。 上诉人刘素芳，女，1964年12月30日出生，汉族，住山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村45号。 上诉人程希文，女，1973年8月5日出生，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村117号。 上诉人赵金勇，男，1966年12月9日出生，汉族，住山东省阳信县幸福一路883号16排11号。 上诉人封红新，女，1966年11月9日出生，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村116号。 上诉人赵金成，男，1953年11月7日出生，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村71号。 上诉人张风喜，男，1965年1月23日出生，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村55号。 上诉人王连娥，女，1960年7月8日出生，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村1号。 上诉人张风台，男，1955年3月5日出生，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村40号。 上诉人马文祥，男，1957年7月5日出生，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村1-1号。 上诉人赵金生，男，1966年3月22日出生，汉族，住山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村70号。 上诉人张会东，男，1973年7月21日出生，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村103号。 上诉人毛建国，男，1956年10月4日出生，汉族，住山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村51号。 上诉人毛永星，男，1979年12月22日出生，汉族，住山东省阳信县信城街道办事处行宫庙村250号。 上诉人毛玉田，男，1962年4月22日出生，汉族，住山东省阳信县阳信镇行宫庙村64号。