西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初584号     原告朱平君，男，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，户籍所在地西安市雁塔区，现住西安市雁塔区。委托代理人王咸刚，北京冠领律师事务所律师。被告西安高新技术产业开发区管理委员会。住所地陕西省西安市高新区。法定代表人杨仁华，主任。委托代理人张海强，该单位工作人员。委托代理人吕智平，陕西洪振律师事务所律师。原告朱平君诉被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月15日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月26日对本案进行了公开审理。原告朱平君委托代理人王咸刚，被告高新管委会委托代理人张海强、吕智平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告朱平君诉称，其房屋位于西安市高新区XX社区XX号楼XX单元。2018年9月12日，被告向原告作出了《行政强制拆除决定书》（西高新强拆字高新违建[2018]第354号）。2018年8月11日开始，被告组织人员将原告房屋的加建部分强制拆除。原告认为被告强拆原告房屋的行为违法，理由如下：一、被告没有强拆原告房屋的法定职权；二、被告强拆原告房屋程序违法；三原告加盖的房屋并非违反规划的建筑物。为维护自身合法权益，原告依据《行政诉讼法》及相关法律的规定，对被告的强拆行为提起行政诉讼，请求：1.判决确认被告强拆原告位于XX社区XX号楼XX单元房屋的行为违法；2.被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：1.强拆照片6张，证明被告实施了强拆行为。2.行政强制拆除决定书，证明被告作出了强拆决定。3.原告之父朱某某的逝世证明、甘家寨社区出具的证明、朱某某的身份证复印件，证明涉案房屋原房主朱某某已经去世，现户主是本案原告。4.手机截屏图片2张，证明被告于2018年8月10日已经开始对甘家寨东三排房屋的拆迁活动。被告高新管委会辩称，一、被告具有作出《行政强制拆除决定书》并责成有关部门进行强制拆除的相应职权。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条：XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《西安市XX乡规划条例》第七十一条规定：城市管理部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可依法申请人民法院强制执行。《西安市开发区条例》第四条“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权”以及第十条“开发区管理委员会行使下列职权：（四）负责开发区内的国土资源、规划、建设、房屋、市容、市政公用、环境保护、园林绿化的管理”的规定，答辩人作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为行使市级政府的管理职权。《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条内容的规定：……强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为行使市级政府的管理职权，根据《行政强制法》第三十七条、《XX乡规划法》第六十八条、《西安市XX乡规划条例》第七十一条的规定有权作出《行政强制拆除决定书》并责成有关部门进行拆除。二、原告未经规划部门审批加盖房屋的行为违反了我国法律及规章的规定，其加盖的房屋属于违法建设。原告称强拆其房屋实体违法与事实不符。2007年，XX村XX村被依法征收拆迁，政府相关部门在统一设计规划的前提下，为该村包括原告在内的近千户村民按照每户一栋独立三层（每层约120㎡）标准进行回迁安置，且均已获得了相应的补偿。但原告在其独立三层房屋的基础上又加盖了多层房屋。根据我国《XX乡规划法》第四十条：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证……《西安市XX乡规划条例》第四十条规定：在城市、镇规划区内新建、改建、XX镇XX房的，应当向规划行政管理部门提交下列材料，书面申请办理建设工程规划许可证。另根据《西安市产业片区规划范围图》对城市规划区的划定，原告所加盖的违法建设也位于城市规划区范围内。鉴于此，2018年5月15日，西安市规划局高新分局根据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》（市规罚[2017]50号）规定的职权，依法作出了《西安市规划局高新分局关于甘家寨社区违法建设认定的函》（西高规函（2018）87号），明确认定了原告加盖的房屋未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑物，就要求西安市城市管理和综合执法局（以下简称市城管局）依法拆除，经市城管局现场核查后情况属实。据此，市城管局对现场进行了勘验、拍照，并制作了《现场勘验笔录》和《勘验图》固定了上述事实证据。综上所述，加建房屋法律规定需要经规划部门审批，且应取得《建设工程规划许可证》，但原告加建房屋未办理任何审批手续事实清楚，证据确凿充分，其行为违反了我国对城市建筑空间布局进行管理和控制，属于违法行为。三、被告作出《行政强制拆除决定书》程序合法。（一）市城管局对被答辩人作出的行政处罚，具备相应职权、认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，执法程序合法。1、市城管局对原告的违建行为具有处罚权。市城管局依据《西安市城市管理综合行政执法条例》第十条第（二）项、2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》和《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》关于违法建设查处的规定，有权对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。2、市城管局对原告进行行政处罚的程序合法有效。（二）被告依据市城管局作出的《行政处罚决定书》和《催告通知书》，作出《行政强制拆除决定书》合法有效。在市城管局催告后，原告既没有履行确定义务也没有陈述和申辩的情况下，2018年9月12日，被告依法向原告作出并送达了《行政强制拆除决定书》。（三）被告责成有关部门对违法建筑实施强拆，符合法律的规定。针对甘家寨的违法建设问题，被告已经按《行政强制法》第四十四条的规定在强制拆除前的2018年8月23日，即组织相关市城管局对甘家寨违法建设的行为发布了《关于全面拆除违法建设项目的联合通告》，通告明确未取得规划许可证的建设行为均属违法建设，限期自拆，否则政府将予以强制拆除。此外，法律并未规定行政相对人对公告有任何救济权利，公告仅仅是强制拆除前形式上的程序。在强制拆除以前行政机关作出诸多法律决定，原告均未行使陈述和申辩权，更没有进行复议和诉讼。根据《XX乡规划法》第六十八条，责成行政机关依法强制拆除，责成行为显然是内部程序。四、原告陈述的事实与理由并不能免除其办理规划审批手续的法定义务。原告诉称加盖房屋并非个别行为而是甘家寨社区统一组织、统一规划、统一施工的。但2018年8月13日，甘家寨社区两委会发布通告，明确私自加建行为均属违法。原告称未办理规划审批手续的原因是房屋土地的不动产登记手续未予办理。不管不动产登记的手续是否取得或未取得的原因如何，没有办理规划审批手续的事实是客观存在的。即使该类违法行为涉及面广、持续时间长，被告及其他人从未告知需要办理审批手续。被告认为，建设工程需要办理审批手续时常识，这些都不是原告违法的理由，从中也暴露出原告存在法不责众的侥幸心理，擅自加建房屋。综上所述，应当驳回原告诉讼请求。被告高新管委会向本院了提交以下证据：1.西安市规划局关于西高新函[2006]58号的回复，证明在城市规划区内加建房屋需要经规划部门审批，且应取得《建设工程规划许可证》，但原告加建房屋未办理任何审批手续，其行为属于未取得规划许可建设的违法行为。西安市规划局高新分局有权对辖区范围内违法建设依法进行认定。2.西安市人民政府专项问题会议纪要、市规发〔2017〕50号《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》，证明市城管局有权依据2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》和《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》关于违法建设查处的规定，对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。西安高新技术产业开发区管理委员会有权对违法建设组织强制拆除。西安高新技术产业开发区管理委员会的行为没有超越法律规定的权限，应当予以维持。    3.西高规函(2018)6号《西安市规划局高新分局关于甘家寨社区违法建设认定的函》，证明原告所加盖的房屋属于违法建设，依法应当予以查处，规划部门建议责令停止建设后予以拆除。4.行政处罚决定书、催告通知书。证明高新管委会作出《行政强制拆除决定书》所依据的事实清楚、证据确实充分。5.行政强制拆除决定书、送达回证、照片，证明被告在市城管局作出行政处罚决定书和催告通知书后，依法作出《行政强制拆除决定书》，事实清楚，证据确实充分，法律适用正确，程序符合法定要求。6.关于全面拆除违法建设的联合通告、甘家寨两委会社区出具的通告，证明被告履行强制拆除的公告义务；甘家寨社区居民加盖房屋并未甘家寨社区统一组织、统一规划、统一施工。即使如此，也免除不了原告办理规划审批手续的义务，更改变不了原告加盖房屋的违法性质。经庭审质证，原告对被告提交证据1-5的真实性无异议，对其证明目的不认可，认为高新区规划分局本身不具备独立的行政主体资格，无权以自己的名义作出认定，另高新规划分局没有进行实地查看和入户检查，认定函某某所认定的违法建筑面积104 280平米无事实依据；另被告没有提供处罚决定及催告书依法送达的证据应当视为没有送达，在处罚决定之前没有告知原告处罚事实及依据，以及享有的陈述权和申辩权。被告在作出强拆决定前就已经开始实施强拆行为，该决定是后补的法律文书，依据《行政强制法》第34-44条规定，进行处罚、催告履行和决定强制履行的机关应是同一行政主体，强拆决定的作出主体及送达程序不合法，没有首先采用直接送达的方式，另送达回证盖章单位是西安市城管局，与强拆决定作出单位不一致，对照片的真实性无异议；证据6真实性及证明目的不予认可，该组证据无原件核实，依据行政强制法44条规定，公告应当是行政强制决定作出后进行，本案强制决定作出时间是2018年9月12日，但通告时间是2018年8月13日。被告对原告提交的对证据1的真实性及证明目的均无异议；对证据2的真实性、合法性及关联性无异议；对证据3真实性无异议，但甘家寨出具的证明仅有盖章无出具人签字，形式上有瑕疵，该证明只能证明朱某某与本案原告的关系，以及其是户主的事实，但原告与该房屋的关系有待确认；对证据4的真实性无异议，但对关联性及证明目的不认可，原告所述的强拆行为无法从照片中看出，仅能看出执法人员集合的事实。本院对上述证据认证如下：原告证据客观真实，来源合法，与本案有关联性，对真实性予以确认。被告证据客观真实，来源合法，与本案有关联性，对真实性予以确认。经审理查明，2018年7月13日，西安市规划局高新分局向西安市城市管理综合行政执法局高新分局作出西高规函（2018）87号《关于甘家寨社区新增违法建设认定的函》，该函称在位于科技四路以北，科技二路以南，白沙路以西，甘家寨社区东西两区XX楼顶加盖行为（三层以上均为加盖部分），共计78户，建筑面积约24 240㎡，上述建筑均未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条之规定，属于违法建设，建议以书面形式责令停止建设；不停止建设的，请依法查封施工现场；该项目属于无法采取改正措施消除影响的，请予以拆除。其附件《甘家寨违法加盖统计表》中载有案涉XX社区XX号楼XX单元房屋，违法加盖现状为三层在建，建筑面积为360㎡。为此，甘家寨社区两委会于2018年8月13日作出通告，2018年8月23日，西安高新技术产业开发区城市管理局等12家单位联合作出《关于全面拆除违法建设的联合通告》。2018年8月24日，市XX城管执罚字高新违建[2018]第354号《行政处罚决定书》，责令原告在该决定书送达之日起三日内自行拆除违法建筑物，否则将依法进行强制拆除，同时该决定书还告知原告：“如不服本处罚决定，可在接到决定书之日起六十日内向西安市人民政府申请复议，也可在六个月内直接向西安铁路运输法院起诉。”2018年8月28日，市XX城管强催告字（2018）第（354号）《催告通知书》，催告原告三日内限期拆除，如有异议可以在接到催告书之日起三日内向市城管局提出陈述申辩，逾期不履行行政处罚决定且无正当理由的，市城管局将作出强制执行决定。同日，市城管局以留置送达方式送达原告。此后，原告未主动拆除案涉违法建筑物。2018年9月12日，被告高新管委会向原告作出西高新强拆字高新违建[2018]第354号《行政强制拆除决定书》，决定强制拆除原告位于西安市XX路XX路XX社区XX号楼XX单元房屋的违法建筑物，并于当日以留置送达方式送达原告。据此，被告组织相关单位于2018年8月11日拆除了原告所加盖的建筑物。另查明，本案涉及的行政处罚决定书、催告通知书、行政强制拆除决定书中涉及的相对人朱某某，系原告朱平君之父。其于2017年7月9日因病逝世。案涉西安市XX社区XX号楼XX单元房屋因作为安置房，整村均未办理产权证，该房屋也未办理权属变更手续，现由原告以户主身份居住。本院认为，行政机关应当严格按照法定程序实施行政行为，即使对违法建筑的强制拆除，也要严格遵循《行政强制法》的规定。关于被告是否具有实施强制拆除行为的法定职权问题。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条规定：“XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《西安市XX乡规划条例》第七十一条规定：“城市管理部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可以申请人民法院强制执行。强制拆除过程中发生的相关费用，由违法建设的单位或者个人承担。”据此，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权，县级以上人民政府可以责成规划、土地、建设等相关部门具体实施强制执行措施。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》(行政规章）第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。《陕西省经济技术开发区条例》第四条规定：“开发区设立管理委员会。管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，代表本级人民政府对开发区行使管理职权。”《西安市开发区条例》第四条规定：“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。”同时，依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》，强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告高新管委会作为西安市人民政府的派出机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，具有实施强制拆除行为的法定职权。关于被告实施的强拆行为程序是否合法问题。首先，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。” 本案中，被告虽提供了《联合通告》及《两委会通告》，但两份通告的落款时间为2018年8月13日和2018年8月23日，均在强制执行决定作出前；从内容上看，上述通告与行政强制法44条规定的强制拆除公告无关，本案被告在强拆过程中未依法进行公告，属程序违法。其次，2018年8月24日，市城管局向原告作出《行政处罚决定书》载明了当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，法律规定当事人在法定期限内不诉讼不复议又不拆除的，行政机关方可强制拆除。被告高新管委会在诉讼期限未届满的情况下即将原告房屋强制拆除完毕，被告的拆除行为显然不符合行政强制法的规定。综上，被告高新管委会强制拆除行为违反《中华人民共和国行政强制法》的规定，因涉案房屋已被拆除，强制拆除行为不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会强制拆除原告朱平君位于西安市XX社区XX号楼XX单元的房屋上加盖建筑物的行为违法。案件受理费50元，由被告西安高新技术产业开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                    审  判  长     赵  欣人民陪审员     黄小钰人民陪审员     李  雯  二〇一九年九月二十九日                             书  记  员     康新苗  1