广东省汕头市金平区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0511行初81号原告潮阳市棉城镇灿基建材贸易公司，住所地汕头市潮阳区棉城城南二路，营业执照：27*********0-3（吊销）。法定代表人马时武，总经理。委托诉讼代理人钟华，系广东华安联合律师事务所律师。被告汕头市自然资源局潮阳分局，住所地广东省汕头市潮阳区棉新大道中段，统一社会信用代码：114*********XW。法定代表人欧镇武，局长。委托出庭工作人员陈灿新，系该局国土空间规划综合股负责人。委托诉讼代理人李锦忠，系广东东沙律师事务所律师。第三人汕头市潮阳棉城房地产综合开发总公司，住所地汕头市潮阳区文光河西街旧街小区66-68号，统一社会信用代码：914*********3U。法定代表人林淑琼，总经理。委托诉讼代理人郑光华，系广东练江律师事务所律师。第三人广东省汕头市潮阳区城南街道五响社区居民委员会，住所地广东省汕头市潮阳区城南街道五巷社区长春路一幢28号，统一社会信用代码：554*********00。法定代表人陈森宏，居民委员会主任委托诉讼代理人戴木耀、罗欣达，分别系广东赛博律师事务所律师、实习律师。原告潮阳市棉城镇灿基建材贸易公司（以下简称灿基公司）不服被告汕头市自然资源局潮阳分局（以下简称潮阳自然资源分局）对第三人汕头市潮阳棉城房地产综合开发总公司（以下简称开发总公司）作出的不予批准申请建设工程规划许可证的《复函》，于2019年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月23日立案后，于2019年5月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月9日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人钟华，被告委托出庭工作人员陈灿新、委托诉讼代理人李锦忠，第三人开发总公司法定代表人林淑琼及委托诉讼代理人郑光华，第三人汕头市潮阳区城南街道五响社区居民委员会（以下简称五响居委会）委托诉讼代理人戴木耀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告潮阳自然资源分局于2019年4月19日复函第三人开发总公司，认为在潮规A工字（1999）0004号《建设工程规划许可证》（以下简称4号《建设工程规划许可证》）已失效的情况下，汕头市潮阳区城南街道五响居委长春园A12分区12#地块（以下简称涉案地块）第8幢平面布局已不符合技术规范要求，不予批准。原告灿基公司诉称：1996年7月22日，经原潮阳市人民政府批复同意进行小区改造建设，第三人五响居委会与第三人开发总公司签订《房地产开发及改造工程联合经营协议书》，内容为：根据城南街道（96）32号文件的规定，城南辖内的房地产开发工程及旧城改造工程归口由第三人开发总公司统一管理并与第三人五响居委会实行联合经营。联合经营意见经双方共同协商，自愿达成如下协议：一、第三人开发总公司的责任是负责上报基建计划，办理房屋拆迁许可证，房屋销售许可证和工程报建、委托质检等手续及证件，协助小区规划方案设计、图纸会审，工程技术交底和施工过程基准标高及点、位、线的测丈和设定等；二、第三人五响居委会的责任是负责拆迁动员工作，包括房屋登记查丈、产权审核和拆迁补偿、回迁安置，自行筹措工程建设资金以及工程所涉及的一切费用等；三、经济责任及权益是开发项目由第三人五响居委会独立投入、自主经营、自负盈亏，第三人开发总公司在开发工程上马之后提供服业务、技术上的指导和服务并向第三人五响居委会收取3%的管理费，计算方式以工程造价每平方米500元乘以实际建筑面积计算等。1997年4月8日，第三人五响居委会与原告签订了《协议书》，内容为：涉案地块由五响居委会和开发总公司联合开发，由汕头市潮阳区建筑实业公司负责承建，经济责任由原告负责；同时还约定原告应缴纳五响居委会保证金20万元，原告必须按规划方案、图纸设计、工程质量要求及现行的施工规范等进行施工，五响居委会负责协助原告拆迁改造和有关小区规划、施工图纸等会审，原告应在本片区拆平之日起原则上18个月内建成验收交付回迁户使用等内容。1999年5月12日，原潮阳市规划管理局作出4号《建设工程规划许可证》，许可“城南街道五响居委长春园A12分区12#地块”予以建设，建设单位为第三人开发总公司，建筑总面积57000平方米，层数：八层。1999年5月7日，原潮阳市建设局作出潮建施字（99）⑦号《建设工程施工许可执照》（以下简称⑦号《建设工程施工许可执照》），批准了上述片区进行施工建设，建设单位为第三人开发总公司，施工单位为汕头市潮阳区建筑实业公司，层数、面积：八幢八层。施工期限：1999年4月1日至1999年12月1日。原告于2001年在上述拆迁改造范围内建成了1-7幢商品房，第8幢商品楼的建筑范围至2013年才完成拆迁补偿安置问题。原告因上述建设许可已超过许可时间，第8幢无法开工建设，要求第三人开发总公司根据协议办理第8幢的《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》。原告与两第三人经多次协商未果，于2018年6月诉讼至汕头市潮阳区人民法院。2018年10月18日，该院判决第三人开发总公司在判决生效十五日内协助原告办理上述两证。判决生效后，开发总公司向被告递交办理两证的申请。2019年4月19日，被告复函第三人开发总公司，以第8幢平面图布局已不符合技术规范要求，不予准许。原告认为，被告不予准许的行政行为没有事实和法律依据，直接损害了原告的合法权益，由于第三人开发总公司怠于行使其诉权，原告为维护自己的合法权益，特提起行政诉讼，请依法依法判处。原告的诉讼请求是：1.依法撤销被告2019年4月19日发给第三人开发总公司的《复函》；2.判令被告依法重新作出给予第三人开发总公司办理涉案地块第8幢继续施工的建设工程规划许可证；3.判令被告承担本案诉讼费。原告灿基公司向法院提交了以下证据：1.原潮阳市人民政府潮府复字[1996]95号《关于要求解决旧城改造遗留问题的请示批复》，证明涉案项目系经原潮阳市人民政府批准。2.4号《建设工程规划许可证》，证明涉案项目根据法律规定准予建设，建设单位为第三人开发总公司。3.⑦号《建设工程施工许可执照》，证明涉案项目经批准，允许施工，建设单位为第三人开发总公司，施工单位为市建筑事业公司，工地负责人为原告的法定代表人。4.汕头市潮阳区城乡规划局《关于城南街道五响居委会情况反映的复函》，证明第8幢地块位置红线与政府批复相一致及合法性。5.汕头市潮阳区人民法院（2018）粤0513民初1071号《民事判决书》（以下简称1071号《民事判决书》），证明涉案项目原告按照协议履行了所有义务，七幢房屋经双方验收收楼，第8幢设计拆迁等情况，并判决第三人开发总公司协助办理《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》。6.潮阳自然资源分局《复函》，证明第三人开发总公司向被告申请办理第8幢《建设工程规划许可证》，被告复函不予办理。被告潮阳自然资源分局辩称：一、被告作出的《复函》正确。2019年4月9日，第三人开发总公司向被告递交申请资料，申请核发涉案地块第8幢的建设工程规划许可证。经审查，涉案地块原已取得原潮阳市规划管理局颁发的4号《建设工程规划许可证》，因该证已失效，根据《汕头经济特区城乡规划条例》（以下简称《汕头规划条例》）第六十条的规定，由于第8幢用地面积较小，不符合《汕头经济特区城乡规划管理技术规定》（以下简称《技术规定》）中关于建筑退让等有关规定，被告该申请不予批准，并向其发出《复函》。该《复函》符合《汕头规划条例》和《技术规定》。二、原告与被诉行政行为没有利害关系。本案申请核发建设工程规划许可证所述地块的建设单位为第三人开发总公司，根据《汕头规划条例》第六十条的规定，第三人开发总公司为本案规划行政许可的相对人。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第五十四条的规定，本案原告不具有法律、司法解释规定的情形之一，也没有举证证明其与本案有利害关系，因此应认定原告与被告作出的《复函》没有利害关系。综上所述，原告既不是行政相对人，又与本案被诉行政行为没有利害关系，其不具备提起诉讼的主体资格，请求法院裁定驳回原告的起诉。被告潮阳自然资源分局向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.《关于办理潮阳区城南街道五响居委会长春园A12分区12#地块第8幢的的申请》、2.《营业执照》、3.《资质证书》、4.身份证、5.1071号《民事判决书》，该组证据证明2019年4月9日，开发总公司向被告申请核发涉案地块第8幢的《建设工程规划许可证》。第二组证据：6.《复函》，证明2019年4月19日被告作出复函，不予核发涉案地块第8幢的《建设工程规划许可证》。法律法规：《汕头规划条例》第五十九条第一款、第六十条第二款、第六十七条、《技术规定》第三十二条、第四十三条、第四十五条、第一百零七第二款。第三人开发总公司未提交书面答辩状，但当庭赞同被告潮阳自然资源分局的答辩意见。第三人五响居委会未提交书面答辩状，但当庭述称：根据原来协议的约定，第三人五响居委会协助原告拆迁改造和有关小区规划，施工图纸等会审，已经尽到合同约定的义务，被告是否应当就本案的工程继续核发规划许可证与五响居委会无关。第三人五响居委会、开发总公司均未向本院提交证据。经庭审质证，原告灿基公司对被告潮阳自然资源分局提交的证据材料的质证意见：对第一组证据的真实性、合法性、关联性（以下简称三性）均无异议，认为证实了第三人开发总公司根据1071号《民事判决书》申请发放争议地块的规划许可证，同时1071号《民事判决书》证实原告是实际权利人；对第二组证据的真实性无异议，对合法性有异议，认为被告出具《复函》没有事实和法律依据，第三人开发总公司向被告申请第8幢房屋继续施工的许可，被告违反法定程序直接改变了规划许可，没有按照法定程序进行变更，且没有向所有当事人和社会进行公示没有按照法定程序进行现场勘查调查，听取两第三人和原告意见，所以《复函》不具有合法性。对被告潮阳自然资源分局作出被诉行政行为的法律依据，原告提出异议，认为根据《汕头规划条例》第三条、第三十条、第三十二条的规定，第三人开发总公司与原告不是要求被告重新作出整体的规划，只是因拆迁进度影响涉案地块第8幢的施工，而申请第8幢房屋的规划许可，被告认为当时的规划许可证已经失效，却没有向法庭提供事实及证据，适用法律错误。被告潮阳自然资源分局对原告灿基公司提交的证据材料的质证意见：对证据1至证据5的真实性、合法性无异议，但认为与原告的诉讼请求无关联性；对证据6的三性无异议。第三人开发总公司对原告灿基公司提交的证据材料的质证意见：对全部证据的真实性、合法性无异议，对关联性不发表意见。第三人开发总公司对被告潮阳自然资源分局提交的证据材料和法律依据均无异议。第三人五响居委会对原告灿基公司提交的证据材料的质证意见：对全部证据的真实性、合法性无异议，关联性由法院依法认定。第三人五响居委会对被告潮阳自然资源分局提交的证据材料的质证意见：对第一组证据的三性均无异议，认为该组证据足以作为认定本案的相关事实；对第二组证据的三性无异议，对证明内容有异议，认为被告在举证过程中欠缺提出作出《复函》的相关事实、理由及法律依据。对被告潮阳自然资源分局作出被诉行政行为的法律依据，第三人五响居委会有异议，认为被告没有实际调查，涉案地块第8幢部分变成公路，因涉及实体权利，被告应实地调查再作出复函。本院对上述证据认证如下：原告、被告提交证据内容真实，收集方式均符合法律规定，且与被诉行政行为具有关联性，均予以采信。经审理查明，1999年5月12日，原潮阳市规划管理局作出4号《建设工程规划许可证》，许可的建设单位为第三人开发总公司，建设位置为“A12分区12#地块”，建设规模为“建筑总面积：57000㎡，层数：八层”，并附有五响改造区八幢商住楼的平面图。1999年5月7日，原潮阳市建设局作出⑦号《建设工程施工许可执照》，许可的施工单位为“市建筑实业公司”，建设单位为第三人开发总公司，工地负责人为“马诗武”，层数为八幢八层，施工期限为1999年4月1日至1999年12月1日。2019年4月9日，第三人开发总公司向被告潮阳自然资源分局提交《关于办理潮阳区城南街道五响居委长春园A12分区12#地块第8幢的的申请》，认为4号《建设工程规划许可证》已超过许可时间，第8幢至今仍无法开工建设，申请办理第8幢商品房的《建设工程规划许可证》。2019年4月19日，被告潮阳自然资源分局复函第三人开发总公司：“根据规划相关法律法规，在原《建设工程规划许可证》〔潮规A工字（1999）0004号〕已失效情况下，申办第八幢《建设工程规划许可证》要根据《汕头经济特区城乡规划管理技术规定》等技术规范重新审查五响改造区修建性详细规划（即五响改造区平面图）。经审查，第8幢平面布局已不符合技术规范要求，不予批准。”第三人开发总公司未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。原告灿基公司认为《复函》损害其合法权益，且第三人开发总公司怠于行使其诉权，遂于2019年5月16日向本院提起行政诉讼。另查明，原告灿基公司与第三人开发总公司、五响居委会曾因涉案地块建筑工程合同纠纷向汕头市潮阳区人民法院提起民事诉讼，该院于2018年10月18日作出1071号《民事判决书》，认定原告灿基公司是涉案地块建设工程的负责单位，已于2001年在涉案地块建成第1-7幢商品房，第8幢商品房的建筑范围至2013年才完成拆迁补偿安置问题等事实，认为第三人开发总公司履行合同义务不符合约定，应当承担继续履行，协助原告办理建设工程必须的相关证照，判决第三人开发总公司“应于本判决生效之日起十五日内协助原告潮阳市棉城镇灿基建材贸易公司办理位于潮阳区城南街道五响居委长春园A12分区12#地块第八幢的《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》”。1071号《民事判决书》现已生效。再查明，原告灿基公司成立于1994年6月6日，为集体所有制的内资企业法人，地址在棉城城南二路，法定代表人马时武，营业执照：27978280-3，于1999年11月25日核准吊销。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第十一条第二款规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告潮阳自然资源分局作为汕头市潮阳区城乡规划主管部门，对第三人开发总公司在潮阳区内的建设工程规划许可申请负有管理职责。被告潮阳自然资源分局对第三人开发总公司作出《复函》，称4号《建设工程规划许可证》已经失效，但并没有载明所依据的事实、理由和法律规定。综合被告的答辩意见和当庭陈述，其认为4号《建设工程规划许可证》已经失效的理由，是因该证的有效期为一年，一年内需取得建设工程施工许可或申请延期，否则期满自行失效，根据2018年6月1日施行的《技术规定》第一百零七条第二款的规定，认为第三人的申请不符合《技术规定》中关于建筑退让的要求，不予准许。对此，首先，4号《建设工程规划许可证》于1999年5月12日作出，其效力问题应先后适用1990年4月1日施行、2008年1月1日废止的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）、1992年7月18日通过、2013年5月1日废止的《广东省实施办法》（以下简称《办法》）和现今施行的《城乡规划法》、《广东省城乡规划条例》。《城市规划法》、《城乡规划法》没有规定建设工程规划许可证的失效情形。《办法》第三十条第五款规定，“取得建设工程规划许可证后一年尚未开工的，必须办理延期手续，延长期不得超过六个月。未办理延期手续或办理延期手续逾期仍未开工的，建设工程规划许可证自行失效。”《广东省城乡规划条例》第四十一条第五款也规定了基本相同的内容。该条规定中“一年”、“六个月”的期限，并非建设工程规划许可证的有效期，而是为督促权利人积极行使权利的期限。若权利人未在规定期限内开工建设，则建设工程规划许可证自行失效；若权利人按期开工建设，则不存在建设工程规划许可证失效的情形。除此之外，上述法律、法规均未规定建设工程规划许可证在法定期限内开工后有其他失效的情形。其次，4号《建设工程规划许可证》的规划建设位置为“A12分区12#地块”，建设规模为“建筑总面积：57000㎡，层数：八层”，可见是对涉案地块第1-8幢商品房建设工程的总体规划许可，而非对各幢商品房的区分规划。1071号《民事判决书》认定原告灿基公司已于2001年在涉案地块建成第1-7幢商品房的事实，本案没有证据证明第1-7幢商品房是在第三人开发总公司取得建设工程规划许可证一年后开工的。涉案地块第8幢商品房虽因拆迁补偿安置问题至今尚未开工，但并不能否定涉案地块总体建设工程已经按期开工的事实，4号《建设工程规划许可证》并不存在因一年内未开工且未办理延期手续而失效的情形。故被告潮阳自然资源分局的主张缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。再次，《技术规定》第一百零七条第二款的规定，“……本规定施行前已取得……《建设工程规划许可证》并仍然有效的建设项目，技术标准按照原批准的内容执行。”因4号《建设工程规划许可证》仍然有效，故包括第8幢商品房在内的涉案地块建设项目的技术标准应按照原批准的内容执行。另外，第三人五响居委会在庭审中提出第8幢商品房地块因被其他规划道路占用而导致不符合现今的技术规范要求，该主张虽无证据证明，但第8幢商品房地块被规划了一条道路的事实得到原、被告的认可。被告潮阳自然资源分局对第三人的申请仅做书面审查便决定不予准许，没有对上述地块的现状进行现场勘测、调查，对规划技术标准的执行问题作出积极回应，实为不妥。鉴于涉案地块规划时间较久远，存在历史遗留问题，因拆迁补偿安置问题致使第8幢商品房未能按时完工也非原告灿基公司的过错。被告潮阳自然资源分局应当尊重历史，综合考虑原规划作出时的法律、法规、规划技术标准及当事人的合法权益，查明第8幢商品房规划地块的现状，对4号《建设工程规划许可证》是否仍按照原批准的内容执行、是否需要调整规划等问题作出妥善处理，维护当事人的合法权益，化解行政纠纷，这也是建设服务型政府的应有之意。至于被告潮阳自然资源分局和第三人开发总公司均认为原告灿基公司与被诉行政行为没有利害关系，且不具有经营资格，无权提起本案诉讼。各方当事人对原告灿基公司作为涉案地块建设工程负责单位的事实并无异议，1071号《民事判决书》也对该事实予以认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案《复函》的行政相对人虽是第三人开发总公司，但被告潮阳自然资源分局对4号《建设工程规划许可证》的效力认定，涉及原告灿基公司的合法权益，原告灿基公司与该行政行为具有利害关系。原告灿基公司的营业执照虽已被吊销，但尚未注销，其仍具有法律主体资格，有权就其合法权益提起诉讼。被告潮阳自然资源分局和第三人开发总公司的上述主张缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，被告潮阳自然资源分局于2019年4月19日对第三人开发总公司作出的《复函》认定事实不清，主要证据不足，缺乏法律依据，依法应予撤销，并应在查明事实的基础上，依照相关法律、法规、规章的规定，重新作出行政行为。原告灿基公司关于撤销《复函》的诉讼请求有事实依据和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告汕头市自然资源局潮阳分局于2019年4月19日对第三人汕头市潮阳棉城房地产综合开发总公司作出的《复函》。二、责令被告汕头市自然资源局潮阳分局于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。案件受理费人民币50元由被告汕头市自然资源局潮阳分局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于汕头中院。审 判 长  陈卫星审 判 员  洪静娇人民陪审员  陈 婉二〇一九年九月二十九日法官助理杨捷书记员谢燕君附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《广东省城乡规划条例》第四十一条第五款取得建设工程规划许可证一年后尚未开工的，应当向原许可机关办理延期手续，延长期限不得超过六个月。未办理延期手续或者办理延期手续逾期仍未开工的，建设工程规划许可证自行失效。《广东省实施办法》第三十条第五款取得建设工程规划许可证后一年尚未开工的，必须办理延期手续，延长期不得超过六个月。未办理延期手续或办理延期手续逾期仍未开工的，建设工程规划许可证自行失效。