湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘11行初56号 原告：道县万家庄街道办事处万家庄社区居民委员会六组（原道县万家庄乡万家庄村六组）。 代表人：张恒荣，该组组长。 委托诉讼代理人：张好荣，男，1964年5月3日出生，汉族。 委托诉讼代理人：彭辉（特别授权），湖南杰联律师事务所律师。 被告：道县自然资源局（原道县国土资源局），住所地道县道州北路153号。 法定代表人：蒋建俊，该局局长。 委托诉讼代理人：喻成剑，该局工作人员。 被告：道县人民政府，住所地道县濂溪街道寇公街66号。 法定代表人：李天明，该县县长。 委托诉讼代理人：刘永福，道县法制办工作人员。 委托诉讼代理人：陈天华，道县司法局工作人员。 原告道县万家庄街道办事处万家庄社区居民委员会六组（以下简称万家庄六组）不服被告道县人民政府、道县自然资源局土地使用权出让，于2019年2月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月14日立案后，同日向被告道县自然资源局、道县人民政府邮寄了起诉状副本及应诉通知书。本案由审判员艾久华担任审判长，与审判员于朝晖、人民陪审员王耀组成合议庭，书记员寇伶俐担任法庭记录，于2019年4月19日下午在本院第九审判庭依法公开开庭审理了本案。除被告道县自然资源局法定代表人蒋建俊、道县人民政府法定代表人李天明因事未到庭外，原告万家庄六组的代表人张恒荣及其委托诉讼代理人张好荣、彭辉，被告道县自然资源局的委托诉讼代理人喻成剑，被告道县人民政府的委托诉讼代理人刘永福、陈天华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年3月8日道县自然资源局经道县人民政府批准将板坝山28.7亩土地在永州市公共资源交易中心公开挂牌出让，2018年4月11日道县京腾房地产开发有限公司以1654万元价格拍得该土地使用权。 原告万家庄六组的诉诉讼请求:1.确认2018年4月11日被告道县人民政府委托道县自然资源局出让道县万家庄乡万家村六组板坝山土地违法；2.确认道县万家庄乡万家庄村六组板坝山土地系原告集体土地；3.判令被告置换同地价土地给原告；4.判令被告承担本案诉讼费用。事实与理由：一、被告收回该宗土地时乱作为，不合法系违法行为。该宗土地没有经过征收程序，土地性质为集体土地，故县政府委托国土局出让土地行为违法，无效。二、被告县人民政府依2O09年1月20日县土地执法“百日行动”领导小组会议纪要精神，将涉案土地纳入国有建设用地储备违法，于法无据。依据《湖南省国有建设用地储备办法》第3、14条之规定，土地储备机构应与土地使用权人(原告)签订收购合同、支付收购费用等程序。而县人民政府(县国土局)仅通过一个会议便完成了土地储备行为，故为违法行为。三、第三人县国土局于2008年3月17日作出《道县国土资罚字[2O08]第号》行政处罚决定“1.没收非法买卖的土地；2.并处罚款……”系错误处罚，于法无据，自始无效，且没有送达原告。为维护原告的合法权益，特向贵院起诉，请求贵院支持原告的诉请。 原告万家庄六组开庭时向本院提供了下列证据： 证据1、县山林权证，拟证实涉案土地板坝山（2017006号地）系原告集体所有，本案主体资格适格。山林权证中的第四块山的全部和第三块山的北面的一部分没有进行征收，自然资源局没收将此拍卖掉。 证据2、《道国土资访（信）复字（2019）2号》答复意见书，拟证实被告县政府委托自然资源局出让土地之事实及本案被告的主体资格，涉案土地的储备及出让没有经过征收直接通过“没收”。 证据3、《道国土资告字[2018]1号》、快递签收日期，拟证实：一是原告于2018年11月2日知道涉案土地已被县政府于2009年2月储备入库；2009年9月11日经省人民政府批准农用地转用且被出让；二是原告于2019年2月25起诉，本案在诉讼时效内。 证据4、2017006号地卫星图、红线图，拟证实诉争地2017006号地为被告证据1号即原告集体地。 证据5、（2018）湘11行终82号判决书，拟证实涉案土地没经依法征收为国有土地，擅自出让行为为违法（无效）行为（第10页），该案与本案类似。 被告道县自然资源局答辩称：1、答辩人实施的土地出让行为是依法履行职权的合法行为。答辩人于2008年3月11日已对涉案土地依法进行没收，同时于2009年9月11日取得湖南省人民政府(2009)政国土字第1028号农用地转用、土地征收审批，又进行了国有土地储备，早已属国有建设用地。在上述行政行为没有被撤销或确认违法的前提下，答辩人将争议土地进行挂牌出让，是依法履行法定职权的合法行为。2、原告诉讼请求第2项不属人民法院审理范围。根据《土地管理法》及相关法律规定，当事人对土地权属有争议的，应依法向人民政府申请确认土地权属，而不能直接向人民法院起诉确定土地权属，故原告的第二项诉讼请求不属人民法院行政案件审理范围。3、原告诉讼请求第3项无事实和法律依据。如前所述，答辩人土地出让行为合法，同时在土地储备时也对相关投资进行补偿，原告要求置换同地价土地无事实和法律依据。4、原告起诉已超过起诉期限，依法应驳回起诉。2018年3月8日答辩人将涉案土地在永州市公共资源交易中心公开挂牌出让，2018年4月11日道县京腾房地产开发有限公司以1654万元价格拍得该土地使用权。《行政诉讼法》第四十六条规定，行政诉讼的起诉期限为6个月，原告对答辩人20l8年4月11日就完成的公开出让土地的行政行为在2019年2月25日才提出行政诉讼，已经超过了行政诉讼法定起诉期限，依法应驳回起诉。综上，请法庭查明案件事实，依法驳回原告的起诉。 被告道县自然资源局向本院提交了以下证据： 证据1、国土资源违法案件行政处罚决定书，拟证明涉案土地被依法没收。 证据2、土地储备入库审批表，拟证明涉案范围内土地依法按程序收回。 证据3、农用地转用、土地征收审批单，拟证明涉案土地经省政府批准，属国有土地。 证据4、国有建设用地使用权挂牌出让方案，拟证明涉案土地出让方案经县政府批准。 证据5、国有建设用地使用权挂牌出让公告，拟证明涉案土地发布出让公告。 证据6、国有建设用地使用权出让合同，拟证明涉案土地依法挂牌出让。 证据7、笔录，拟证明原告已领取并分发土地款。 被告道县人民政府辩称：1、本案案由应属土地出让纠纷，不属土地行政征收纠纷。原告诉讼请求第一项为确认出让“板坝山土地”行为违法，而不是针对土地征收行政行为，而原告第二项诉讼请求是要求法院确权，也不是针对行政征收行为，第三、四项均不属于认定行政征收行为范围，故贵院将本案确定为土地行政征收纠纷不符合相关规定，应将本案确定为土地出让纠纷。2、土地出让不是答辩人的法定职责，答辩人也没有委托道县自然资源局出让争议土地，答辩人不是本案适格被告。3、道县自然资源局实施的土地出让行为是依法履行职权的合法行为。4、原告诉讼请求第2项不属人民法院审理范围。5、原告诉讼请求第3项无事实和法律依据。6、原告起诉已超过起诉期限，依法应驳回起诉。7、原告对涉案土地没有利害关系，不是本案适格的当事人。答辩人认为，本案属于土地出让纠纷，鉴于涉案土地于2009年9月11日取得湖南省人民政府(2009)政国土字第1028号农用地转用、土地征收审批，完成了国有土地储备，已属国有建设用地。原告不是土地出让行政行为的行政相对人，其与道县自然资源局依法实施的国有土地出让行为没有利害关系，不具有本案原告资格。综上，请法庭查明案件事实，依法驳回原告的起诉。 被告道县人民政府没有向本院提交证据，以道县自然资源局的证据为准。 经庭审质证，对被告道县自然资源局提供的证据,原告发表了如下质证意见:证据1、真实性无异议，合法性有异议。这里的违法所得是指买卖或者非法转让土地时所获得的全部价款，但不包括土地本身，即不包含没收土地。这份决定书没有任何法律依据，是违法的。这份处罚决定书的处罚面积8917平方米，约等于13.375亩。证据2、真实性无异议，合法性有异议，这份表没有业主原告的意见，没有进行行政征收，以证据1罚没手段作为前提，这份土地的面积30.07亩与证据1相差很大。证据3、真实性无异议，合法性有异议，这份2009年9月省政府审批的，2013年自然资源局向县政府报批，2018年4月用地，违反了相关法律规定两年内的时效。因此这份文件为失效文件，不能作为征地用地的合法依据。面积是2.1035公顷，约等于31.5亩。证据4、真实性无异议，合法性有异议，该地没有经过行政征收，直接挂牌出让，它的面积是28.7亩，诉争地2017006号地。证据5、真实性无异议。证据6、真实性无异议，关联性有异议，该证据是2018027号地，我们诉争的地是2017006号地。证据7、合法性、关联性均有异议，该证据无效力，该款是购买的土地款，而不是土地征收的征收款。 对原告万家庄六组提供的证据被告道县自然资源局发表了如下质证意见:证据1、原告诉请的是委托出让的行为，原告提供山林权证并没有证明与本案是适格的主体。证据2、不能证明原告在证据里面所要证明的事实，自然资源局的答复意见书，是县政府委托自然资源局，出让经过县政府批准。涉案土地经省政府批准，是依法征收的行为。证据3、原告超过了诉讼时效。证据4、与证据1的质证意见一致，原告没有诉讼主体资格。证据5、与本案无关联性。被告道县人民政府发表了如下质证意见:证据1、真实性无异议，关联性有异议，本案是土地出让纠纷，该土地属于国有储备土地，原告提供的山林权证，该土地的性质已经发生改变，原告没有诉讼主体资格。证据2、不能证明县政府委托自然资源局的事实，自然资源局出让土地是依法出让，不能证明该土地是违法储备。证据3、并不能证明原告在行政诉讼期内，诉争的土地的出让行为在2018年3月挂牌的，是在相关的媒体进行了公告，自挂牌之日起原告应当知道该公告，因此原告超过了法定的诉讼期限。证据4、不能证明原告的主体资格。证据5、与本案无关联性，这份判决书是土地征收行为违法，与本案的案由不一致。 原告申请本院调取证据，调取《关于李明英、何毛新等22户非法买卖集体土地案件的专题会议纪要》和涉案土地道县京腾房地产开发有限公司竞拍所得位于道州南路（城南液化气站）以西、金都大道以南、园丁路以北，面积28.7亩的2017006块地的土地使用权证书（不动产权证书）。2019年5月10日，原告的诉讼代理人彭辉查阅了本院调取的有关证据，并提出了如下书面质证意见：1、《专题会议纪要》合法性有异议。被告县政府委托县国土局下属单位招拍挂出让诉争土地，证实了县政府作为本案被告的主体资格，其委托内容即为：不经过行政征收行为(程序)，直接对诉争土地进行“依法没收、出让”。其“收回成本”不等于被告对原告实施行政征收行为的补偿费用。2、2009年2月6日李明英等三人出具的《领款凭单》，对其三性均有异议。该份证据为复印件无法证实其真实性。李明英等三人非本案诉讼参加人，其领款行为与本案没有关联性，其领款行为与原告组民领取诉争土地征收补偿没有关联性。1451915元的财政支出，仅通过一张领条予以证实，其证据力无、合法性无。应提供银行流水及财政部门相关文件等证据证实。3、各户土地面积附表，三性有异议，各组户的面积不对。4、“分征地款花名册”、“领条”、“收条”具体如下：组代表张告荣、唐新湾领条何毛新各户盖章费1.5万元；2001年5月26日张某收到何毛新土地款36万元；招待村民砍树、丈量土地3.08万元；2008年2月13日张告荣收到何毛新土地款7万元；2007年5月26日张认荣收到何毛新土地协调费1万元；张知荣、张格荣等三人收到何毛新土地补偿款4.5万元；2008年6月13日收到何毛新砍树款1000元；2008年9月27日唐新湾领到何毛新迁坟款2.7万元；张知荣收到何毛新补差款1000元；2008年张告荣等人组民代表收到何毛新购土款16.45万；2007年5月26日张新广收到何毛新付张知荣等本人茶树补偿款1万元；2007年5月20日张胜广收到何毛新人口土地差价款3000元；2008年3月7日张胜广收到何毛新补偿款1万元；以上共计13笔。对其三性均有异议。仅为复印件；以上行为均发生在《专题会议纪要》(2009年1月20日)之前，与诉争土地征收补偿款无关联性；上述款项为非法买卖土地非法所得，应予以没收。5、不动产登记簿，对其真实性、关联性无异议，其登记的土地正是本案诉争土地，登记时间为2019年4月1日，为本案诉讼期间。对其合法性有异议，在本案诉讼期间被告颁发产权证书，不合法。 本院对上述证据认证如下：对被告提供的证据1，原告提出的合法性异议成立，本院不予确认。证据2-5，能证实相关事实，原告的合法性质证异议不成立，它们的真实性、合法性、关联性本院予以确认。证据6，庭审时被告认可误将2018027号地出让合同复印件当成2017006号地出让合同，开庭后，已更换为诉争地2017006号地出让合同，原告的关联性异议不成立，本院予以确认。证据7、能证实相关事实，原告的质证异议不成立，它们的真实性、合法性、关联性本院予以确认。 对原告万家庄村6组提供的证据1-4，被告道县自然资源局、道县人民政府的关联性异议不成立，它们的真实性、合法性、关联性本院予以确认。证据5，被告道县自然资源局、道县人民政府的关联性异议成立，本院不予确认。 对原告申请本院调取被告道县自然资源局、道县人民政府的证据，能证实相关事实，原告质证异议不成立，它们的真实性、合法性、关联性本院予以确认。 经审理查明：2006年道县万家庄乡万家庄村6组将板坝山林地20.8亩（2008年买卖双方实际测量为30.8亩）卖给李明英、何毛新等22人（合同日期没写当时的日期，而是提前到2001年3月26日）。何毛新于2007年5月20日首期付购地款36万元给组里，于2008年2月13日付购土地款7万元，又于2008年10月付购地款16.45万元。此外，何毛新在2007年到2008年两年间，还给付了一些村民砍树款、迁坟款、丈量土地款、土地协调费、土地补差款等。何毛新在未交钱的情况下于2008年3月到道县规划局办了一张7700平方米的规划许可证，准备个人进行房地产开发。2008年道县人民政府开展土地执法“百日行动”，2008年3月，被告道县自然资源局以非法买卖土地为由对李明英、何毛新等22人进行没收土地并罚款。2009年2月被告道县自然资源局将该地作储备地入库，并于2009年9月11日取得了湖南省人民政府的《农用地转用、土地征收审批单》。2018年3月8日道县自然资源局经道县人民政府批准将板坝山土地（经土地评估公司测量面积为28.7亩）在永州市公共资源交易中心公开挂牌出让，2018年4月11日道县京腾房地产开发有限公司以1654万元价格拍得该土地使用权。2019年4月1日道县自然资源局不动产登记中心对该宗土地进行了不动产登记。经本院做原告与被告的协调工作，被告愿意按征地标准扣除原告以前卖地收入后，再补偿原告，并完善用地手续，但原告不同意扣除以前的卖地收入。 本院认为：本案争议的焦点是道县自然资源局挂牌出让板坝山土地行为的前置行为——“没收土地”和“征收补偿”是否合法。首先，“没收土地”行政行为无法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该条规定并没有“没收土地”的处罚规定。其次，“征收补偿”行政行为，无征收公告，补偿无协议。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”第四十八条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”本案被告道县自然资源局于2008年3月以非法买卖土地为由对李明英、何毛新等22人进行处罚，对李明英、何毛新等22人没收土地并罚款，没有对原告非法买卖土地的收入进行收缴。2009年2月被告道县自然资源局对李明英、何毛新等22人前期对该地的投入进行补偿后，对原告万家庄六组非法买卖土地的收入视为征地补偿，未再制定征地补偿安置方案进行征地补偿，将该地作储备地入库，并于2009年9月11日取得了湖南省人民政府的《农用地转用、土地征收审批单》。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。”因此，被告道县人民政府仅是完成了农用地转用、征地审批手续，征地补偿环节存在欠缺或者不规范。 综上所述，被告道县人民政府和道县自然资源局“没收土地”和“征收补偿”行政行为不规范，需完善征地手续，才能挂牌出让板坝山土地。因此，道县自然资源局挂牌出让板坝山土地行为不符合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，应予纠正。但该土地已经被填平，道县京腾房地产开发有限公司已对土地进行了实际的开发利用，判决返还土地或恢复原状都不妥当，会造成更大的损失。故本院确认道县人民政府和道县自然资源局挂牌出让板坝山土地行为违法但不撤销，同时责令道县人民政府和道县自然资源局采取补救措施，尽快完善用地手续。至于原告万家庄6组请求确认板坝山土地为原告集体土地、请求判令被告置换同地价土地给原告，因原告将板坝山土地非法卖给他人，已失去了管理权，被告道县人民政府完成了对该地的农用地转用、征地审批手续，应如前所述依法处理。因此，原告万家庄6组主张收回土地权属或置换土地的诉讼请求，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十四条的规定，判决如下： 一、被告道县人民政府和道县自然资源局挂牌出让板坝山土地行政行为违法，责令道县人民政府和道县自然资源局采取补救措施，完善用地手续。 二、驳回原告道县万家庄街道办事处万家庄社区居民委员会六组的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告道县人民政府和道县自然资源局各负担25元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  艾久华 审 判 员  于朝晖 人民陪审员  王 耀 二〇一九年九月二十三日 书 记 员  寇伶俐 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的； (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。