海南省三亚市城郊人民法院   行政裁定书   （2019）琼0271行初101号   原告：陈志三，男，1956年2月15日出生，汉族，住址：海南省三亚市。   委托代理人：孙定华，海南三和元律师事务所律师。   被告：三亚市崖州区农业农村局，住所地：三亚市崖州区大道1号。   法定代表人：谭诗琪，该局局长。   委托代理人：张孟提，该局工作人员。   委托代理人：翁静华，三亚市崖城法律事务所法律工作者。   第三人：陈祖桃，女，1960年1月22日出生，汉族，住址：海南省三亚市。   委托代理人：廖远泊，海南京园律师事务所律师。   原告陈志三诉被告三亚市崖州区农业农村局（以下简称“区农业局”）、第三人陈祖桃土地行政管理纠纷一案，于2019年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月7日立案受理后，于2019年4月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月19日公开开庭审理了本案。原告陈志三及委托代理人孙定华，被告区农业局的委托代理人张孟提、翁静华，第三人陈祖桃及委托代理人廖远泊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：被告区农业局针对第三人陈祖桃的信访事项，于2017年6月14日作出崖州农函〔2017〕106号《关于保平村村民陈祖桃、陈志三土地承包纠纷调查处理意见》。   原告陈志三诉称：一、被告无权对原告与第三人因涉案旱田0.36亩土地使用权纠纷作出裁决。依据《土地管理法》第十六条的规定，原告与第三人之间土地使用权纠纷应当由被告三亚市崖州区农业农村局的上级即三亚市人民政府作出处理决定，所以被告对原告与第三人之间土地使用权纠纷作出处理的具体行政行为，属于超越职权。二、即使被告有权对原告与第三人之间的土地使用权纠纷作出处理，但被告于2017年6月14日作出的《三亚市崖州区农林局关于保平村村民陈祖桃、陈志三土地承包纠纷调查处理意见》（崖州农函〔2017〕106号文件）确认支持第三人要求原告归还旱田0.36亩的请求事实依据不足。理由是：1980年第一轮农村土地承包，第三人一家5口人（含原告陈志三）以户为单位与三亚市保港镇保平村第一经济社签订《家庭承包耕地合同书》，分得土地总面积4.15亩（其中涉案旱田0.36亩），1982年第三人的丈夫陈亚志将涉案旱田0.36亩交给原告耕作。1996年第二轮农村土地承包，1996年7月1日第三人的丈夫陈亚志以户为单位与三亚市保港镇保平村第一经济社签订《家庭承包耕地合同书》，承包期限为30年，从1996年7月1日至2026年7月1日止，《海南省农村土地承包经营权证登记表》特别约定涉案旱田0.36亩土地分给原告耕作，截止到今日，原告对涉案旱田0.36亩的土地一直占有、使用和收益，即原告对涉案旱田0.36亩的土地拥有使用权。   被告作出的崖州农函〔2017〕106号文件直接影响着原告的切身利益，故被告在作出该文件之前应当履行正当程序，如告知原告的理由及依据，并按照法律规定向原告送达相关法律文件。但被告作出该文件后也没有向原告送达该文件，直到2018年12月4日，原告收到城郊法院送达的第三人起诉原告返还原物纠纷（2018）琼0271民初10243号案的诉讼材料后，原告才知道该份文件的存在。且被告没有按照法定程序进行公告，没有告知原告行使法律救济途径和期限，剥夺了原告陈述、申辩的权利，属程序违法。综上，被告作出《三亚市崖州区农林局关于保平村村民陈祖桃、陈志三土地承包纠纷调查处理意见》的具体行政行为依据的事实错误，证据不足，并违反法定程序，适用法律法规错误，显失公正，请求法院判决：1.撤销被告作出的《三亚市崖州区农林局关于保平村村民陈祖桃、陈志三土地承包纠纷调查处理意见》（崖州农函〔2017〕106号文件）；2.案件受理费由被告承担。   被告区农业局辩称，一、被告作为农村土地承包管理部门，经第三人申请对原告与第三人家庭承包土地纠纷进行了调查核实，涉案土地是第三人于1996年取得的家庭承包土地，原告对涉案土地不享有承包经营权，其是因与第三人的亲属关系而经营使用，虽然第三人持有的农村土地承包经营权证对涉案土地的四至记载不清，但面积正确，位置位于原告种植使用的土地范围内，因此不影响第三人对涉案旱田0.36亩土地承包经营权的享有，更不能由此推定原告使用土地就对土地拥有承包经营权，被告所作的“处理意见”有事实根据和法律依据。二、案涉承包土地已经三亚市人民政府登记确权办理了“农村土地承包经营权证”，被告作出的是“调查处理意见”而非处理决定，是对涉案土地权属、归属的处理看法、参考意见，而非对涉案土地权属作出决定的具体行政行为，故未进行听证、公告。三、依据《土地管理法》、《农村土地承包法》的规定，涉案土地若有权属纠纷，经协商、调解处理不成则应由三亚市崖州区人民政府处理，原告及第三人对“该处理意见”有异议可依法向三亚市崖州区人民政府申请处理，该“调查处理意见”并未致使原告丧失向政府申请处理的权利，因此被告并未超越职权。综上，被告作出的崖州农函〔2017〕106号“调查处理意见”未违反法定程序和法律规定，且公正合理，故请求法院驳回原告的诉讼请求。   第三人陈祖桃陈述称，一、被告作出的崖州农函〔2017〕106号文件并不具有可诉性，该函本身并不对原告的权利义务产生影响。该函的作出是针对第三人与原告的纠纷，而要求被告进行协调处理。被告在根据各方提交的材料及向本村村民进行调查核实的基础上作出了该函件，该函本身是依据第三人的丈夫陈亚志的1410053号土地承包经营权证而得出的结论，是过程性行为，该函的本身并不对原告的权利义务造成影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》司法解释的有关规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的受案范围，应当驳回原告的起诉。二、原告的起诉已经超过了起诉期限。根据第三人提交的证据《关于保平村委第一村民小组与陈志三承包纠纷调解处理意见》可知，在2017年6月经三亚市农林局作出核实意见，之后村委会再次进行调解。由此可知陈志三至少从2018年1月29日已经知道了被告作出的调查处理意见，但是陈志三直到2019年3月1日才提起本案诉讼，已经超过了一年的起诉期限，因此，应当驳回原告的起诉。三、被告作出的崖州农函〔2017〕106号文件认定事实清楚。第三人提供的证据符振等人的证人证言及家庭耕地登记表、耕地合作手册均可以证实陈亚志享有0.36亩土地的事实。本案中，原告与第三人的丈夫是同胞兄弟，原告自小随同其兄长期一起生活。改革开放初期，农村实行承包责任制分田到户（陈亚志、陈志三及祖母共五人为一户）。后来因原告结婚分家，旱田归各自所有，并且各自登记在各人的经营证上。陈亚志分得0.36亩旱田，陈志三包括祖母分得0.24亩旱田，之前均是由第三人丈夫耕种，后因丈夫陈亚志承包保平村委会发电、开拖拉机等，考虑到原告刚成家，经济比较困难，暂时将0.36亩旱田交由原告管理。后丈夫陈亚志承包虾塘养虾，因技术不好又将虾塘承包出去，回家务农，于是只好让原告把土地归还回来耕种，可原告一拖再拖，不肯归还。后因第三人丈夫换上疾病，2012年不幸去世。由于三亚周边土地价格上涨，原告不顾兄弟之情，想私自将涉案的0.36亩旱田进行变卖，为此，第三人向政府反映解决纠纷，才出现了被告作出的相关处理意见。被告作出的处理意见是经过调查核实相关村民的基础上作出的符合事实的意见，该意见合法、合理，因此应当予以驳回。   经审理查明：1996年7月1日第三人的丈夫陈亚志与三亚市××镇第一经济社签订了《家庭承包耕地合同书》，三亚市保港镇保平村第一经济社将耕地水田1000平方米、旱田240平方米（0.36亩）、坡园地420平方米发包给陈亚志，承包期限为30年，从1996年7月1日至2026年7月1日止。1996年7月1日原告陈志三亦与三亚市保港镇保平村第一经济社签订了《家庭承包耕地合同书》，三亚市保港镇保平村第一经济社将耕地水旱田826.7平方米、坡园地280平方米发包给陈亚志，承包期限为30年，从1996年7月1日至2026年7月1日止。原告与第三人的丈夫陈亚志均取得了《农村土地承包经营权证》。2015年3月31日，第三人向原三亚市崖城镇人民政府信访反映，原告侵占第三人丈夫陈亚志的0.36亩旱田，请求政府予以解决处理。2015年12月23日，第三人又到崖州区信访局反映其家庭承包地旱地0.36亩被其丈夫胞弟陈志三擅自变卖他人作为宅基地，请求政府处理，归还其家庭承包地。被告区农林局于2017年6月12日下村进行调查，于2017年6月14日作出崖州农函〔2017〕106号《关于保平村村民陈祖桃、陈志三土地承包纠纷调查处理意见》，该意见认为：1996年第二轮农村土地承包，原告及第三人的丈夫陈亚志都与保平村第一村民小组签订合同，陈祖桃家3口人承包面积2.49亩，其中水田1.5亩、旱田0.36亩、园地0.63亩。陈志三家2口人承包土地面积1.66亩，其中水田1亩、旱田0.24亩、园地0.42亩。在2005年完善农村承包登记工作时，陈志三家庭承包登记总面积0.66亩，其中旱田0.24亩、园地0.42亩；陈祖桃家庭承包登记土地总面积2.99亩，其中水田2亩、旱田0.36亩、园地0.63亩，登记填写时在旱田四至空格上填写“分给弟志三面积晒谷场”。按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条的规定，承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。据上所述，陈祖桃要求陈志三归还旱田0.36亩的主张应给予支持，如陈志三不服，可依法向人民法院提起诉讼。原告陈志三不服该处理意见，遂诉至法院。   另查明：第三人的丈夫陈亚志已于2012年去世。   本院认为，本案被诉行政行为崖州农函〔2017〕106号《关于保平村村民陈祖桃、陈志三土地承包纠纷调查处理意见》系被告针对原告向三亚市崖州区信访局反映其家庭承包地旱地0.36亩被其丈夫胞弟陈志三擅自变卖他人作为宅基地，要求陈志三归还其家庭承包地的信访投诉事项作出的信访答复意见。同时，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。因此，根据上述规定，该答复意见未重新设定原告的权利义务，未改变原告的权利义务，对原告的权利义务不产生实际影响，对原告不具有法律约束力和强制力。   因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项关于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围的规定，原告对崖州农函〔2017〕106号《关于保平村村民陈祖桃、陈志三土地承包纠纷调查处理意见》的起诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围。对原告的起诉，应依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(八)项的规定，裁定如下：   驳回原告陈志三的起诉。   案件受理费50元（原告已预缴），退还原告陈志三。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审 判 长 柴 华   人民陪审员 于洨丽   人民陪审员 李 严     二○一九年九月四日   书 记 员 王 军   附相关法律条文：   《最高人民法院关于适用   的解释》   第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。   下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：   （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；   （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；   （三）行政指导行为；   （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；   （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；   （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；   （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；   （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；   （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；   （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   （三）错列被告且拒绝变更的；   （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；   （六）重复起诉的；   （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；   （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；   （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；   （十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。