福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽03行初17号 原告郑承木，男，1964年9月9日出生，汉族，住福建省罗源县。 委托代理人邹禄彬、黄晓敏，福建元一律师事务所律师。 被告罗源县人民政府，住所地福建省罗源县凤山镇北大路15号。 法定代表人林心銮，县长。 委托代理人郑天文，福建文园律师事务所律师。 委托代理人杨晨虹，罗源县人民政府工作人员。 被告罗源县松山镇人民政府，住所地福建省罗源县松山镇五里1号。 法定代表人申友国，镇长。 委托代理人林登汉，罗源县松山镇人民政府工作人员。 原告郑承木诉被告罗源县人民政府、罗源县松山镇人民政府行政不作为一案，向本院提起诉讼。本院于二○一八年三月三十日作出（2018）闽03行初7号行政判决，判决“驳回原告郑承木的诉讼请求。”郑承木不服，提起上诉。福建省高级人民法院于二○一八年九月十八日作出（2018）闽行终602号行政裁定，裁定：“一、撤销莆田市中级人民法院（2018）闽03行初7号行政判决；二、发回莆田市中级人民法院重审。”本院于2019年1月8日受理后，依法组成合议庭，于2019年5月17日公开开庭进行了审理，原告郑承木的委托代理人邹禄彬、黄晓敏，被告罗源县人民政府的委托代理人杨晨虹、郑天文，被告罗源县松山镇人民政府的委托代理人林登汉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郑承木诉称：原告在罗源湾松山镇海域从事网箱养殖作业，于2013年就有165个标准网箱。被告罗源县松山镇人民政府根据被告罗源县人民政府发布的罗政（2014）36号《关于罗源县罗源湾海域网箱养殖退养的通告》[简称罗政（2014）36号《通告》]，在未与原告签订退养补偿协议的情况下，于2016年底组织人员将原告网箱进行强制收回、清理或销毁，至今未依照罗政（2014）36号《通告》的标准给予原告退养补偿。原告认为，两被告发布和实施拆除原告养殖网箱却不与原告签订补偿协议的行为违法，请求法院一、确认被告未签订网箱拆除补偿协议的行为违法；二、判令被告与原告签订退养补偿协议，按统一制定的网箱养殖退养补偿标准支付原告88.58个标准箱退养补偿款708640元。 被告罗源县人民政府、罗源县松山镇人民政府辩称：一、原告诉请要求补偿的养殖网箱为2014年10月17日之后新增的，该事实没有争议。二、原告2014年10月17日之后新增的养殖网箱，不在法定收回海域使用权的补偿范围，依法无权取得补偿。三、原告2014年10月17日之后新增的养殖网箱，也不符合罗源湾海域网箱养殖退养补偿政策，同样无法获得补偿。请求驳回起诉或者诉讼请求。 经公开开庭审理，被告罗源县人民政府、罗源县松山镇人民政府在法定的举证期限内向本院提交证据材料如下： 证据1、罗源湾网箱养殖核查登记表复印件一份； 证据2、罗源湾新增网箱数据认定表复印件一份； 证据3、关于松山海域28户养殖核查情况表复印件一份； 证据4、关于松山海域28户养殖核查过程表复印件一份； 证据5、核查影像附图； 证据6、《网箱拆除补偿协议》及协议附件领款单、《网箱设施需拆除数量移交确认清单》或《退养通告发布后新增网箱自行清退承诺书》等。 证据1-6，证明：1、原告诉请补偿的网箱为2014年10月17日《罗源县人民政府关于罗源县罗源湾海域网箱养殖退养的通告》发布后新增的，不符合罗源县人民政府罗源湾退养政策补偿（助）的条件，不能取得补偿。2、原告符合罗源湾退养政策的网箱已得到了补偿，退养通告发布后新增网箱原告已移交拆除或已承诺自行清退或转场至罗源湾外并清空海域。 证据7、国务院关于福建省海洋功能区划（2011-2020年）的批复、《福建省海洋功能区划（2011-2020年）》文本和相应区划附件复印件各一份； 证据8、罗政[2004]32号《关于罗源湾深水港区两个5万吨级码头工程施工有关事项的通告》复印件一份； 证据9、罗政[2008]27号《关于重申牛坑湾至将军帽海域水产养殖退出的通告》复印件一份； 证据10、罗源县人民政府罗政[2014]36号《关于罗源县罗源湾海域网箱养殖退养的通告》复印件一份； 证据11、罗源湾北岸水产养殖退养工作指挥部[2016]22号〈专题会议纪要〉复印件一份。 证据7-11，证明：1、根据2011年至2020年福建省海洋功能区划，罗源湾海域主要功能为港口航运、工业与城镇用海。2、因罗源湾港区建设已全面启动，罗源县人民政府早在2004年10月8日就发布了在罗源湾海域严禁新增养殖项目、投放新苗及扩大养殖规模的通告。3、2008年10月10日，罗源县人民政府又发布关于禁止项目用海更新旧养殖设施与抢造抢建各类养殖设施的通告。4、明确了退养对象及条件，明确了新增网箱的认定与处理。 证据12、台风前后影像对比报告复印件一份，证明2014年6月14日高分1号卫星影像数量与2014年10月航拍影像数量基本一致。 法律依据：1、《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第十九条、第三十条；2、《中华人民共和国渔业法》第十一条；3、《福建省海域使用补偿办法》全部条文，主要是第二条、第十条。 原告对被告罗源县人民政府、罗源县松山镇人民政府提供的证据质证意见如下：证据1-5真实性没有异议.证据6真实性、合法性、关联性均有异议。证据7-8有异议，与本案无关联性。证据9真实性、合法性均无异议，但不能证明被告行政行为的合法性。证据10真实性、合法性、证明对象均有异议，不能作为认定新增网箱及被告行政行为合法性的依据。证据11法律规定内容无异议，但不能证明被告行政行为合法性。证据12不能作为被告行政行为合法性的依据，依法不具有证明力，真实性有异议。 原告郑承木向本院提供如下证据： 证据1、罗政（2014）36号《罗源县人民政府关于罗源县罗源湾海域网箱养殖退养的通告》复印件一份，证明原告、被告主体资格及行政补偿、赔偿纠纷事实。 证据2、罗政（2017）33号《罗源县人民政府关于罗源湾海域浅海藻类和吊养牡蛎养殖退养的通告》复印件一份，证明原告、被告主体资格及行政补偿、赔偿纠纷事实。 证据3、《2013年航拍图》复印件一份，证明原告、被告主体资格及行政补偿、赔偿纠纷事实。 证据4、福州市人民政府《关于罗源县郑承木等28人请求事项无法进行行政调解的通知书》复印件一份，证明原告已依法申请行政调解。 证据5、台风麦德姆、凤凰的相关气象资料，证明当年两个台风袭击及原告所受自然灾害事实，被告以此特定时间影像资料缺失为由拒绝补偿不具有合法性。 证据6、鱼排修复时间表、2014年12月6日谷歌航拍图，证明原告修复被台风摧毁的养殖设施的时间远早于被告（2014）36号文在松山镇发布实施时间。 证据7、《网箱拆除补偿协议》复印件一份，证明补偿标准为8000元/标准箱。 证据8、录音资料，证明补偿协议的签署过程。 证据9、罗政[2004]32号《关于罗源湾深水港区两个5万吨级码头工程公民有关事项的通告》、罗政（2008）27号《关于重申牛坑湾至将军帽海域水产养殖退养的通告》、罗政（2014）36号《罗源县人民政府关于罗源湾海域网箱养殖退养的通告》、（2016）22号《罗源湾北岸水产养殖退养工作指挥部专题会议纪要》、（2016）7号《罗源湾北岸水产养殖退养工作指挥部专题会议纪要》复印件各一份，证明：1、被告制定规范性文件程序违法且未经公布实施，不能作为行政依据；2、（2014）36号文的制定时间虽为2014年10月，但在松山镇发布实施的时间为2016年2月，被告用2014年10月17日航拍图认定退养补偿面积缺乏依据。 证据10、关于松山海域28户养殖核查情况表、关于松山海域28户养殖核查过程表，证明在同一补偿协议中，被告分别筛选2013、2014和2016年三个时间点中的最低值，确定网箱、工作台及管理房补偿面积，足见被告行政行为理念的霸道，随意任性的行政行为不具有合法性。 被告罗源县人民政府、罗源县松山镇人民政府对原告提供的证据质证意见如下：证据1无异议。证据2与本案无关。证据3只提供2013年影像是真实的，但2014年已经不存在了。证据4真实性无异议。证据5真实性无异议，证明对象有异议，证明对象有异议。证据6真实性有异议，证明对象有异议。证据7证明内容有异议。证据8真实性无法判断，录音中的工作人员的回答没有错，符合相关政策规定。证据9真实性无异议，证明对象有异议。证据10是为了法庭和当事人更好理解案件事实情况制作，不是原告所要证明的对象，对其中时间点的确定都是以航拍时间为准，原告如果认为不正确应当提供相反证据证明。 综合证据内容和各方当事人的质证意见，本院的认证意见如下：被告提供的证据1-12真实性予以确认。原告提供的证据1-5、证据9-10真实性予以确认。证据6中2013年的影像图原、被告双方均无异议，予以采信，2014年的影像图因被告提出异议、且原告无法说明其合法来源，故不予采信。证据7-8虽与本案没有关联，但可作为本案的参考材料。 根据上述有效证据，本院查明事实如下： 2014年10月17日，罗源县人民政府作出罗政［2014］36号《关于罗源县罗源湾海域网箱养殖退养的通告》，决定对罗源县罗源湾海域内所有网箱养殖实行全面退养。退养对象为退养海域范围内属于2013年5月13日前已有的网箱养殖户。应用航拍成果和卫星影像资料，经过核查和公示后予以确认，并作为退养补偿（助）的主要依据。退养时间为该通告发布之日起至2016年12月31日。2015年3月27日，罗源湾北岸养殖退养工作领导小组办公室印发的罗退养[2015]2号《关于待定网箱处理意见的方案》。2016年2月26日，罗源县人民政府发布的罗政［2016］5号《关于进一步加强罗源湾海域监管的通告》。2016年8月31日，罗源县北岸水产养殖退养工作指挥部作出的罗退养指［2016］10《关于退养通告发布前新增网箱的处理方案》。2016年10月9日，罗源县北岸水产养殖退养工作指挥部印发的［2016］22号《罗源湾北岸水产养殖退养工作指挥部专题会议纪要》。 原告于2013年5月13日之前就已在罗源湾海域内进行网箱养殖。2013年原告在该海域内有网箱169.67标准箱、管理房102.55平方米、工作台7.54标准箱，进行鱼类养殖。2016年3月26日，由福建省地质工程研究院测量人员、罗源湾北岸养殖退养工作领导小组办公室工作人员、原告三方共同在现场对原告的养殖网箱进行核查、数据认定，结果为符合补偿政策网箱76.99标准箱、管理房58.53平方米、工作台5.66标准箱，2014年10月通告后新增网箱88.58标准箱、工作台1.38标准箱，原告在《罗源湾网箱养殖核查登记表》的养殖户栏中签名确认。2016年11月18日，原告就网箱养殖退养补偿事项与被告罗源县松山镇人民政府按照鱼类76.99标准箱、工作台5.66标准箱、管理房58.53平方米签订补偿协议并领取了补偿款。2016年12月1日，原告移交网箱设施，包括鱼类网箱（标箱）76.99、管理房（㎡）58.53、工作台（标箱）5.66、退养通告后新增鱼类网箱（标箱）88.58、工作台（标箱）1.38。2016年12月11日，原告鱼类网箱88.58个标准箱、工作台1.38个标准箱被拆除，因要求补偿被拒，郑承木诉至本院。 另查明，罗源县人民政府对网箱补偿按照5.5米*3.6米为一个标准箱(19.8平方米)，鱼类网箱补偿标准为人民币5000元/标准箱。其中，设施补偿2500元/标准箱，养殖物补偿1500元/标准箱，劳动力转移补助1000元/标准箱。非罗源县养殖户不享有劳动力转移补助，罗源县非松山、碧里籍的养殖户享受补助标准为500元/标准箱。在政府和协议规定时间内拆除的予以支付奖励金，按养殖户在2013年5月13日前已有网箱及工作台数量折算为标准箱，每标准箱3000元。 本院认为，原告诉被告未签订网箱拆除补偿协议的行为违法，同时请求判令被告与之签订补偿协议，按统一制定的网箱养殖退养补偿标准支付退养补偿款。即本案的争议焦点为两被告是否存在行政不作为的行为，是否负有支付退养补偿款的义务。原告的诉讼请求是否成立，关键在于原告是否属于退养对象，是否属于应补偿的对象。原告属于退养对象，其被清理的网箱需补偿的，被告未予以补偿的，则两被告行政不作为成立，被告负有支付义务。反之，则原告的诉讼请求不能成立。 被告罗源县人民政府作出罗政［2014］36号《关于罗源县罗源湾海域网箱养殖退养的通告》（以下简称《通告》），对罗源湾海域内所有网箱养殖实行全面退养，该通告规定了退养范围、退养对象、退养时间、退养补偿。《通告》至今现行有效，未被撤销或者废止，故该通告应作为认定原告是否属于补偿对象的依据。《通告》规定，退养对象为退养海域范围内属于2013年5月13日前已有的网箱养殖户。从双方的举证上看，可以确认退养海域内在该规定的时间内，原告属于已有的网箱养殖户，是退养对象，应作为补偿的对象。 《通告》规定退养时间从2014年10月17日至2016年12月31日，该通告明确规定了退养的截止时间，在截止时间之前原告所有的网箱等即可作为退养补偿的项目。从双方提供的证据上看，2016年3月份核查时鱼类网箱数量为88.58标准箱、工作台1.38标准箱（另鱼类网箱76.99标准箱、管理房58.53㎡、工作台5.66标准箱已签订补偿协议），核查网箱数量的时间在退养的截止日期之内，且本案清理网箱的时间为2016年年底，也在退养截止时间之内，故该网箱属于退养补偿的范围。双方对强制清理的鱼类网箱数量为88.58标准箱、工作台1.38标准箱这一事实没有异议。但基于原告起诉要求支付88.58标准箱退养补偿费，原告有权对自己的权益进行处分，故本案以鱼类88.58标准箱为最终补偿数量。按照被告提供的退养的网箱补偿标准，原告郑承木系罗源县松山镇养殖户，且原告未获得补偿的网箱与签约网箱一同移交被告，且移交的时间在被告规定的截止时间之内，应属于可以获得奖励金的情形。故享受的鱼类网箱补偿标准为人民币（5000+3000）元/标准箱。郑承木应得到的退养补偿为88.58标准箱×8000元/标准箱=708640元。 综上，原告郑承木符合《通告》的规定，属于退养对象，在退养截止时间内有网箱养殖，且养殖网箱数与被强制清理网箱数一致，应当得到退养补偿而未得到，两被告负有补偿的义务。根据被告提供的退养补偿标准，原告郑承木应当得到708640元退养补偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条的规定，判决如下： 被告罗源县人民政府、罗源县松山镇人民政府应在判决生效之日起三十日支付给原告郑承木88.58标准网箱退养补偿款人民币708640元。 本案一审案件受理费人民币50元由被告罗源县人民政府、罗源县松山镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  翁奇任 审 判 员  刘开赐 人民陪审员  王华眉 二〇一九年九月二十三日 书 记 员  郑 毅 附适用本案的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的判决被告在一定期限内履行。 第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。 -2-