广西壮族自治区梧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂04行初7号 原告冯道桂，男，1952年12月13日出生，汉族，住广西藤县。 原告覃文海，男，1974年8月7日出生，汉族，住广西藤县。 上述两原告的共同委托代理人冯守诚，北京市鼎尚律师事务所律师。 被告藤县人民政府，住所地：藤县藤州镇登俊路57号。 法定代表人覃仕平，县长。 委托代理人卢宁，藤县人民政府办公室干部。 委托代理人梁德，广西益远律师事务所律师。 第三人贺州市八步水利电业有限责任公司，住所地：贺州市建设中路89号。 法定代表人黄宏彬，执行董事。 委托代理人朱金顺，贺州市八步水利电业有限责任公司监事。 原告冯道桂、覃文海因与被告藤县人民政府（以下简称藤县政府）收回国有土地使用权纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月17日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月24日公开开庭审理了本案。原告冯道桂及两原告的共同委托代理人冯守诚，被告藤县政府的委托代理人梁德，第三人贺州市八步水利电业有限责任公司（以下简称八步电力公司）的委托代理人朱金顺到庭参加诉讼。因当事人申请协调处理，协调期限两个月不计入审限。本案现已审理终结。 被告藤县政府于2017年12月7日作出藤政决〔2017〕35号《藤县人民政府关于收回国有土地使用权的决定书》（以下简称《决定书》），以全面实施藤县县城河东防洪堤建设为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，决定收回八步电力公司使用的位于藤县藤州镇建设路，土地使用证号为藤国用（2004）字第041458号，面积为1547.8平方米国有土地使用权。 原告冯道桂、覃文海诉称，一、位于藤县藤州镇建设路雅瑶村的中胜电厂输煤码头的土地、地上附着物（包括码头、房屋、码头设施等）原属八步电力公司所有。因中胜电厂政策性关停，经有关部门批准，并经原告、第三人双方签订协议、支付有关转让费税费后，原告依法获得了上述码头的土地、房屋、码头设施的使用权和经营权，是藤国用（2004）字第041458号国有土地使用证及配套设施、码头、房屋经营权的合法持有人。原告受让码头土地、房屋、码头经营权后合法开展了经营业务，并及时申请办理土地过户，但因被告不作为不能及时过户。原告自受让码头后，一直经营管理，是码头合法权利人、经营人，有关码头资产及经营、补偿事务已与第三人无关。二、被告与广西藤县县城防洪堤工程建设开发有限公司未经法定程序，未与原告协商，单方强拆原告码头的房屋及配套设施，经原告多次交涉并报警，被告及其委派公司仍不停止其违法侵权行为，致使原告码头被毁坏，不能正常经营，被告未进行任何补偿。三、被告作出的《决定书》违法错误。1、八步电力公司已不是该码头土地、房屋、码头设施所有人、经营人，该公司己多次告知被告等单位，有关资产属于原告。被告明知第三人已不是物权业主，仍故意决定收回。即使部分土地仍在第三人名下，但己交付原告经营多年并已申请过户，被告无权收回，即使收回也应依法定程序，被告行为明显违法。2、原告己将有关手续、证明文件给了被告，并与被告及其委派公司多次协商，被告明知原告是码头当事人而剥夺原告权利，《决定书》从未送给原告，原告从其他渠道才知道该土地被收回。3、码头土地与码头水下资产及施工物、地面房屋是一个整体，是码头正常经营配套设施，码头己归原告所有和经营，收回土地后码头也不能继续使用。被告违法收回土地侵犯了原告土地使用权、经营权在内的权利。4、《决定书》未送达原告，却抄送法院、检察院，明显干预司法。5、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，收回土地需由土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回，并要解决补偿问题。被告不是土地行政主管部门，没有经报批程序，也未告知当事人，更从未补偿，滥用权力、违反法律、违反程序，明显违法。6、原告与第三人转让土地使用权后己报政府部门办理过户，被告及其他行政机关长期不作为，过错在先，违法收回土地错上加错。7、《决定书》剥夺了原告的知情权、复议申请权及诉讼权利，原告对土地被收回毫不知情。8、《决定书》系在违法强拆行为正在进行时作出的，是系列错误违法行政行为的表面化和滥用权力行为。9、原告受让码头及配套资产后，被告明知原告是当事人、业主且正在经营中，在未与原告协商一致的前提下，未经法定程序，滥用权力，造成原告资产损失超过一千万元，被告及有关责任人的行为属于滥用权力。10、原告是码头业主也是经营者，原告继续经营码头与被告建堤可以科学兼顾，两者兼得，并不矛盾。综上，被告作出的《决定书》证据不足、适用法律法规错误、违反程序、滥用职权、明显不当，原告诉请：撤销藤县政府作出的《决定书》，由被告负担本案诉讼费。 原告冯道桂、覃文海向本院提交了以下证据：1、《关于定点征（拨）、使用土地通知书》、征地协议书、征地补充协议书、协议书、梧州地区中胜电厂厂区使用土地原始记录、建设用地规划许可证、建设用地规划许可证审批单、藤县人民政府办公室文件处理卡、藤县国土资源局文件处理卡、贺州市八步水利电业有限责任公司关于转让中胜电厂码头用地的请示、关于贺州八步水利电业公司转让中胜电厂码头用地的意见、《藤县国土资源局划拨土地出让收取土地使用权出让金会审结果》、中胜火电厂码头坐标图、关于中胜电厂续建工程输煤码头扩建选址的请示（向藤县水电局请示）、关于梧州地区中胜电厂续建工程申报开工的请示、藤县城乡建设委员会施工许可证、开工报告、关于中胜电厂续建工程输煤码头扩建选址的请示（向地区水电局请示）、藤县中胜电厂2#机码头扩建工程竣工说明书，拟证明第三人原合法拥有本案争议土地、码头资产等；2、商谈纪要、土地使用证、中国工商银行汇款回单、现金交款单、贺州市八步水利电业有限责任公司关于转让中胜电厂码头用地的请示、贺国资批复〔2011〕4号《贺州市人民政府国有资产监督管理委员会关于同意转让中胜电厂原输煤码头土地的批复》、关于要求尽快办理土地证的请示、土地权属证明、关于要求变更码头证所有人的申请、关于申请补办码头使用证的函、证明、授权收款委托书、证明，拟证明原属本案第三人的合法资产已全部转让给原告所有，原告是合法当事人、权利人、经营者，也是补偿费用所有人；3、码头租赁合同、中胜火力电厂码头房屋租赁合同，拟证明原告受让第三人土地、房屋、码头后合法开展经营活动，第三人、被告及其他人无异议；4、《决定书》，拟证明被告单方收回土地，未告知原告，损害原告利益；5、照片，拟证明被告及其委派公司违法拆毁原告房屋，毁坏设施，妨碍原告正常经营，违法侵权；6、函、律师函、快递回执单，拟证明原告已依法告知相关单位要依法办事；7、土地使用权转让合同书，拟证明第三人将土地使用权转让给原告，转让手续没有办妥的原因是政府不作为；8、藤国用（2004）字第041458号国有土地使用证，拟证明原告与第三人签订转让合同后，土地和码头已交付给原告经营使用多年，政府受理了过户手续，码头因工程影响，否则还可以继续经营，第三人对土地转让给原告使用无异议；9、收款收据3张、地方税（费）纳税综合申报表，拟证明土地转让涉及的费用原告已支付完毕，土地使用权没有过户是被告不作为；10、电脑咨询单；11、关于中胜火电厂停产后印章的使用说明。 被告藤县政府辩称，一、原告不是案涉土地使用权人，不属于行政相对人，与被告依法收回案涉土地的行政行为没有法律上的利害关系，不具有针对该行政行为提起行政诉讼的原告资格。本案中，案涉土地于1993年11月28日通过划拨方式确定给梧州地区中胜火力发电厂作为工业用地，证号为藤国用（1993）字第546号。由于贺州市人民政府对下辖的电力公司重组，于2004年11月22日将该宗地权利人变更为八步电力公司，证号变更为藤国用（2004）字第041458号。2007年，由于国家节能减排政策的需要，中胜火力发电厂关停。至2017年12月7日下达《决定书》时，案涉土地的权利人均是第三人八步电力公司。因此，原告不是收回国有土地的行政行为相对人。虽然原告与第三人之间签订有土地转让合同，但是，该土地转让行为没有获得被告批准，其转让行为无效，不受法律保护，不属于《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条规定的六种情形之一，不能认定原告与收回土地的行政行为有利害关系。二、被告于2017年12月7日作出《决定书》，依法收回藤国用（2004）字第041458号国有土地，具有法定职权，程序合法，法律依据充分，并无不当。2007年，由于国家节能减排政策的需要，第三人八步电力公司的中胜火力发电厂政策性关停，停止使用了原划拨的国有土地。2010年8月27日，藤县城区防洪排涝河东堤工程项目建议书获得梧州市发展与改革委员会批复（梧发改农经〔2010〕421号）；2011年5月20日藤县城区防洪排涝河东堤工程建设项目用地预审获得广西壮族自治区国土资源厅批复（桂国土资预审字〔2011〕44号）；2014年1月27日，藤县城区防洪排涝河东堤（浔江大桥～黄冲河水闸段）工程初步设计获得广西壮族自治区水利厅批复（桂水规计〔2014〕10号）。此后，藤县正式启动了藤县城区防洪排涝河东堤项目的建设。第三人八步电力公司的藤国用（2004）字第041458号宗地位于防洪堤建设范围内。为了公共利益需要，被告决定依法收回原划拨的该宗国有土地使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。”被告依法收回案涉国有土地，并无不当。综上所述，原告提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的条件，依照该法第五十一条第（二）项的规定，人民法院本应不予立案受理。既然已经立案受理，依法应裁定驳回原告的起诉。 被告藤县政府提交的证据如下：1、土地登记发证档案资料（土地登记申请书审批表、土地登记申请书、国有土地使用权登记卡、土地登记卡、国有土地使用权变更登记申请书），拟证明案涉土地于1993年11月28日通过划拨方式确定给梧州地区中胜火力发电厂，用途为工业工地，2004年11月22日变更登记为八步电力公司；2、藤县城区防洪排涝河东堤项目建设相关批准文件（贺政办函〔2003〕17号《贺州市人民政府办公室关于重组一区三县电力公司问题的批复》、藤国用（1993）字第546号国有土地使用证、藤县地震局藤震许决〔2010〕1号《关于对广西藤县城区防洪排涝河东堤工程抗震设防要求确定的行政许可决定书》、梧发改农经〔2010〕421号《梧州市发展和改革委员会关于审批广西藤县城区防洪排涝河东堤工程项目建议书的批复》、广西壮族自治区水利厅桂水规计〔2014〕10号《关于广西主要支流黔浔江整治工程藤县城区防洪排涝河东堤（浔江大桥～黄冲河水闸段）工程初步设计的批复》、广西壮族自治区国土资源厅桂国土资预审字〔2011〕44号《关于广西藤县城区防洪排涝河东堤工程建设项目用地预审的批复》、《藤县城区防洪排涝河东堤工程建设项目用地预审申请报告》、藤县林业局《关于藤县城区防洪排涝河东堤工程使用土地的情况说明》），拟证明藤县城区防洪排涝河东堤项目建设获得了梧州市发展和改革委员会、广西壮族自治区国土资源厅、广西壮族自治区水利厅的批复同意，该项目建设是属于公共利益需要；3、藤县城区防洪排涝河东堤项目建设征地范围的请示、批复、红线图（藤县人民政府办公室文件处理卡、广西藤县县城防洪堤工程建设开发有限公司藤防报〔2014〕5号《关于申请确认藤县城区防洪排涝河东堤（浔江大桥～黄冲河水闸段）工程征地范围的请示》、藤县城区防洪排涝河东堤工程红线图），拟证明案涉土地列入藤县城区防洪排涝河东堤项目建设征地范围，依法收回案涉土地是为了公共利益需要；4、《关于收回国有土地使用权的请示》、《关于请求收回土地作为县城河东防洪堤建设用地的申请》、广西藤县县城防洪堤工程建设开发有限公司营业执照，拟证明广西藤县县城防洪堤工程建设开发有限公司、藤县国土资源局分别于2017年11月25日、11月30日申请收回案涉土地；5、《决定书》，拟证明被告于2017年12月7日作出收回案涉国有土地的决定。 第三人八步电力公司述称，被告收回土地面积为1547.8平方米，其中第三人转让给原告的土地面积是901.8平方米，所以还有一部分是第三人的土地，同意被告征收案涉土地。 第三人八步电力公司未向本院提交证据。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告质证认为：证据1、6、10，真实性、合法性、关联性无异议；证据2，真实性无异议，但不具备合法性，土地受国家管理，当事人之间不能私自转让；证据3，真实性无异议，但码头没有合法手续；证据4，真实性无异议；证据5，真实性无异议，反映藤县防洪堤河东段的现状，为了公共利益收回土地，是工程建设实施的正常拆迁；证据7，真实性无异议，但不具备合法性，所谓的转让最终没有取得政府、土地行政主管部门的同意；证据8，真实性、合法性、关联性无异议，该土地使用证反映权利人是第三人；证据9，真实性无异议；证据11，真实性无异议；无论原告与第三人内部如何商量，最终土地转让未取得政府批准，转让是违法、无效的，不具有合法性。第三人对原告提交的证据没有异议。 对被告提交的证据，原告质证认为：1、对被告提交的证据的真实性没有异议；2、被告提交的证据刚好印证了被告的行政行为是违法的，土地已划拨给第三人，第三人又转让给了原告，被告对案涉土地已失去管理权，被告对案涉土地进行违法处置；3、被告法律意识淡薄，还存在很多违法行为，损害原告的合法权益。第三人对被告提交的证据没有意见。 本院对证据认证如下：原告提交的证据1、6、8、10，各方当事人均无异议，本院予以认定；原告提交的证据2、3、5、7、9、11，被告提交的证据1-4，真实性予以认定；原告提交的证据4，被告提交的证据5，是本案被诉行政行为，不是证据。 经审理查明，案涉土地为藤县政府通过划拨方式确定给梧州地区中胜电厂使用的工业用地，取得了藤国用（1993）字第546号国有土地使用证，该国有土地使用证上载明的用地面积为1623平方米。贺州市人民政府办公室于2003年8月28日作出贺政办函〔2003〕17号《贺州市人民政府办公室关于重组一区三县电力公司问题的批复》，同意由贺州市电业公司在控股的条件下，用中胜电厂、旺高工业区水厂、贺州供电股份有限公司的国有资产，与自治区水利电业公司以目前农网改造后形成的国有资产共同参股组建新的八步电力公司。2004年10月8日，八步电力公司向藤县国土资源局申请将案涉土地使用者变更登记为八步电力公司。2004年11月，藤县政府对案涉土地的使用者及面积进行了变更登记，并为八步电力公司颁发了藤国用（2004）字第041458号国有土地使用证，该国有土地使用证载明土地使用者为八步电力公司、使用权类型为划拨、面积为1547.8平方米。贺州市人民政府国有资产监督管理委员会作出贺国资批复〔2011〕4号《贺州市人民政府国有资产监督管理委员会关于同意转让中胜电厂原输煤码头土地的批复》，同意八步电力公司转让中胜电厂原输煤码头土地（面积901.8平方米），转让底价为人民币10万元。2011年4月21日，八步电力公司与两原告签订了《土地使用权转让合同书》，约定八步电力公司以101000元的价格将位于藤县藤城镇雅瑶村的中胜火力发电厂生产区原输煤码头的土地使用权（土地类别为工业用地，土地面积901.8平方米）转让给两原告。同日，八步电力公司向藤县政府申请在不改变土地用途、补交出让金的前提下同意其公司依法办理转让手续。藤县国土资源局于2011年5月6日同意在不改变土地用途的前提下，转让案涉土地，并按法定程序办理相关手续。据《藤县国土资源局划拨土地出让收取土地使用权出让金会审结果》记载：会审决定按85元/㎡收取出让金。2013年11月，两原告与林建根签订《码头租赁合同》，两原告将中胜火力发电厂码头出租给林建根从事货物装卸、仓储使用。2014年5月28日，两原告与杨锦梅签订《中胜火力电厂码头房屋租赁合同》，两原告将位于中胜火力发电厂码头维修机房房屋一幢出租给杨锦梅居住使用。 2010年8月27日，藤县城区防洪排涝河东堤工程项目建议书获得梧州市发展与改革委员会批复（梧发改农经〔2010〕421号），该批复载明“藤县城区防洪排涝河东堤工程是藤县城区防洪排涝体系的重要组成部分，其保护面积3.0km2,保护人口2.8万人，保护范围是藤县近期建设的重点区域，是藤县的新城区......为减少洪涝带来的灾害，建设藤县城区防洪排涝河东堤工程是十分必要的”。2011年5月20日，藤县城区防洪排涝河东堤工程建设项目用地预审获得广西壮族自治区国土资源厅批复（桂国土资预审字〔2011〕44号）。2014年1月27日，藤县城区防洪排涝河东堤（浔江大桥～黄冲河水闸段）工程初步设计获得广西壮族自治区水利厅批复（桂水规计〔2014〕10号）。此后，藤县正式启动了藤县城区防洪排涝河东堤项目的建设。八步电力公司土地使用证号为藤国用（2004）字第041458号的宗地位于防洪堤建设范围内。因藤县城区防洪排涝河东堤工程建设需要使用原中胜火力发电厂岸坡码头地块，广西藤县县城防洪堤工程建设开发有限公司（藤县城区防洪排涝河东堤工程项目的项目业主）于2017年11月25日向藤县国土资源局提出申请，申请藤县国土资源局请示藤县政府收回案涉土地。藤县国土资源局于2017年11月30日向藤县政府请示收回案涉土地。2017年12月7日，藤县政府作出藤政决〔2017〕35号《决定书》，决定收回八步电力公司使用的位于藤县藤州镇建设路，土地使用证号为藤国用（2004）字第041458号，面积为1547.8平方米国有土地使用权。 本院认为，藤县城区防洪排涝河东堤工程是藤县城区防洪排涝体系的重要组成部分，该项目对尽快建成藤县城区封闭的防洪排涝体系，保障国家和人民生命财产安全，加快城市建设，促进当地社会经济的发展具有重要作用。八步电力公司土地使用证号为藤国用（2004）字第041458号的宗地位于防洪堤建设范围内，因藤县城区防洪排涝河东堤工程项目建设的需要，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的......”的规定，藤县政府与相关职能部门可以依法收回案涉土地的国有土地使用权。经贺州市人民政府国有资产监督管理委员会批复同意八步电力公司转让中胜电厂原输煤码头土地（面积901.8平方米），之后八步电力公司将该土地使用权转让给两原告，两原告为八步电力公司所持有的藤国用（2004）字第041458号国有土地使用证中记载的其中901.8平方米土地的实际使用权人。两原告作为案涉土地的使用权人，与藤县政府收回案涉土地使用权的行政行为有利害关系，其具有本案原告主体资格，藤县政府辩称两原告不具有提起本案诉讼的主体资格的意见，本院不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定，案涉土地不符合无偿收回的情形，藤县政府在作出收回土地决定时，未对土地使用权人给予适当的补偿，不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条以及《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”的规定，依法应予以撤销。但考虑藤县城区防洪排涝河东堤工程确属国家利益及社会公共利益的需要，撤销该《决定书》会给国家利益及社会公共利益造成重大损害，故对藤县政府作出藤政决〔2017〕35号《决定书》的行政行为，本院仅判决确认其违法，而不撤销保留其法律效力。对收回土地应给予的补偿问题，由藤县政府采取补救措施。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下： 一、确认被告藤县人民政府于2017年12月7日作出的藤政决〔2017〕35号《藤县人民政府关于收回国有土地使用权的决定书》违法； 二、责令被告藤县人民政府于本判决生效之日起六个月内对收回土地应给予的补偿采取补救措施。 案件受理费50元，由被告藤县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉案件受理费50元（收款单位：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20-017301040003777，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 李晖萍 审 判 员 陈少培 审 判 员 陈国飞 二〇一九年九月九日 法官助理 谭蓉蔚 书 记 员 姚家楷 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条 人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。