福建省龙岩市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）闽08民初179号 原告：志高实业（龙岩）有限公司，住所地龙岩市新罗区。 法定代表人：程壮，总经理。 诉讼代表人：志高实业（龙岩）有限公司管理人（福建力涵律师事务所律师），住所地龙岩市新罗区。 负责人：张宝发。 委托诉讼代理人：程致远，福建力涵律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴烈豪，福建力涵律师事务所律师。 被告：龙岩市自然资源局，住所地龙岩市新罗区。 负责人：温永，局长。 委托诉讼代理人：兰寿松，龙岩市自然资源局公职律师。 委托诉讼代理人：刘新策，福建正廉律师事务所律师。 原告志高实业（龙岩）有限公司（以下简称志高（龙岩）公司）与被告龙岩市自然资源局（以下简称龙岩资源局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2019年4月4日立案，2019年4月24日，龙岩资源局向本院提起反诉和申请追加龙岩市新罗区人民政府（以下简称新罗区政府）为第三人及龙岩市新罗区财政局（以下简称新罗区财政局）为共同被告。2019年5月24日，本院作出（2019）闽08民初179号民事裁定，裁定驳回龙岩资源局追加新罗区政府为第三人和新罗区财政局为共同被告的申请；2019年6月21日，本院作出（2019）闽08民初179号之一民事裁定，裁定本案按龙岩资源局撤回反诉处理。2019年7月5日，本院依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。志高（龙岩）公司的委托诉讼代理人程致远、吴烈豪和龙岩资源局的委托诉讼代理人兰寿松、刘新策到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 志高（龙岩）公司向本院提出诉讼请求：判令龙岩资源局立即返还志高（龙岩）公司2012拍-21宗地的国有建设用地使用权出让价款789万元。事实与理由:志高（龙岩）公司因不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务，（2018）闽08破申13号民事裁定受理其破产清算申请，并指定福建力涵律师事务所担任管理人。2012年8月31日，龙岩市国土资源局（现龙岩资源局）发布龙国土告字［2012］9号国有土地使用权拍卖出让公告，决定以拍卖方式出让2012拍-18至22共5幅地块的国有土地使用权，志高（龙岩）公司按规定交纳了拍18至21的竞买保证金共10210万元（其中，2012拍-21宗地交纳保证金530万元），并于2012年9月21日竞得了2012拍-21号土地使用权。2012年10月11日，双方签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：35080120120921Ｐ020，以下简称《出让合同》）一份，主要约定：1、本合同项下出让宗地编号为2012拍-21，出让宗地面积9705平方米，坐落于新罗区龙腾南路西侧（东肖动漫新区地块六）。2、本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币2630万元，定金为人民币530万元，定金抵作土地出让价款。3、国有建设用地使用权出让价款分两期支付，第一期出让价款1315万元（含定金）于2012年11月9日前支付，第二期1315万元于2013年10月11日前支付。上述合同签订后，志高（龙岩）公司向龙岩资源局支付出让价款共计1315万元（含定金），剩余1315万元未付。2015年6月2日，龙岩资源局向志高（龙岩）公司发出《龙岩市国土资源局关于解除2012拍-21号的通知》，以志高（龙岩）公司逾期未付清土地出让价款为由，通知志高（龙岩）公司解除2012年10月11日签订的《出让合同》，定金530万元不予退还。志高（龙岩）公司认为，根据《合同法》第97条、115条和116条的规定，龙岩资源局在行使约定解除权并选择适用定金条款后，对于志高（龙岩）公司已经支付的、超出定金部分的土地出让价款，龙岩资源局应当予以返还，但龙岩资源局自合同解除至今仍未向志高（龙岩）公司返还785万元土地出让价款，其行为已经严重损害了志高（龙岩）公司的合法权益。此外，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第121条“当事人约定的定金数额超过主合同标的额百分之二十的，超过的部分，人民法院不予支持”的规定，《出让合同》的定金上限应为526万元，约定530万元的定金已超出了该法定数额，龙岩资源局应当将超出的4万元一并返还志高（龙岩）公司。综上，原告根据《民事诉讼法》的有关规定起诉，望依法判如所请。 龙岩资源局辩称：一、案涉《出让合同》属行政协议，本案属行政诉讼，应当依法驳回志高（龙岩）公司起诉。《出让合同》是土地出让合同，属于行政合同，行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订；土地出让合同是自然资源部门为履行行政职责、实现行政管理公益目标，以行政主体身份签订的合同。土地出让合同的条款是根据《土地管理法》、《房地产管理法》以及原国土资源部的相关政策文件签订的行政协议。根据行政诉讼法第十二条第一款十一项规定，本案属于行政诉讼范围。由于履行《出让合同》条款所依据法律法规和相关政策文件，具有较强的行政性，作为合同的出让人（即行政机关）具有行政优益权；行政合同双方当事人因为履行行政合同发生争议，受行政法调整，根据行政法的相关原则，通过行政救济方式解决。志高（龙岩）公司对《出让合同》提起民事诉讼，应依法驳回起诉。二、因本案属于行政协议，履行行政协议应有相关职权依据。根据相关规定，履行土地出让金收缴职责在财政部门，所以本案应追加收缴本合同款项的新罗区财政局为共同被告。龙岩资源局并不是志高（龙岩）公司所诉请款项的返还主体，志高（龙岩）公司应当向新罗区财政要求退还讼争款项。根据国办发[2006]100号《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》“二、将土地出让收支全额纳入预算，实行‘收支两条线’管理：从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库。”以及财政部、国土资源部、中国人民银行、监察部、审计署财综[2009]74号《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》“二、加强征收管理，保障土地出让收入及时足额征收和缴入地方国库：（二）确保土地出让收入及时入库。土地出让收入原则上采取就地直接缴库方式”等规定。志高（龙岩）公司将《出让合同》定金530万元及出让价款785万元直接支付至龙岩市土地收购储备中心新罗分中心（以下简称收储新罗分中心）和新罗区财政局（即地方国库），并未向龙岩资源局支付任何款项。且龙岩市人民政府常务会议纪要已经明确指出，对志高（龙岩）公司缴交的土地出让金由新罗区财政退还买受人。三、志高（龙岩）公司的起诉已经超过诉讼时效。龙岩资源局于2015年6月3日向志高（龙岩）公司送达了解除《出让合同》通知，自该日起，《出让合同》解除。志高（龙岩）公司如果认为龙岩资源局负有返还财产的义务，诉讼时效应从次日起算，并于2017年6月3日届满。志高（龙岩）公司于2019年4月起诉，已经超过诉讼时效，应依法驳回其诉讼请求。四、龙岩资源局对定金的计算有政策依据。根据国发资发［2010］34号《国土资源部关于加强房地产供应和监管有关问题的通知》的规定，土地出让最低价不得低于出让地块所在地级别基准地价的70%，竞买保证金不得低于出让最低价的20%，龙岩资源局确定的530万元竞买保证金符合上级政策文件要求。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（原国土资源部第39号令）第二十条“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金”的规定，以及《出让合同》第九条约定，竞买保证金转为定金符合意思自治原则。所以，志高（龙岩）公司提出的定金计算方式应不予支持。综上所述，志高（龙岩）公司的诉讼请求没有事实和法律依据，并已超过诉讼时效，应依法予以驳回。 2019年7月5日，龙岩资源局当庭补充答辩如下：一、龙岩资源局未收到志高（龙岩）公司缴纳的土地出让价款，龙岩资源局并不是志高（龙岩）公司所诉请款项的返还主体，志高（龙岩）公司是向新罗区财政局缴纳的讼争款项。本案所涉《出让合同》约定，土地出让金缴纳应向出让人支付，但龙岩资源局没有收到志高（龙岩）公司缴纳的土地出让价款，也没有指定土地出让金向谁缴纳问题。为此，根据合同相对性原则，志高（龙岩）公司要求龙岩资源局退回已缴纳的土地出让价款的诉讼请求没有事实依据。二、志高（龙岩）公司参与的土地出让属于“出让金即交即返”模式。志高（龙岩）公司于2012年9月21日参与竞拍卖-18、19、20、21号地块（含本案所涉及的地块2012拍—21），上述地块属于新罗区政府收储地块，按当时双方签订的招商合同约定，可在交完土地出让金后半个月内，给予基础设施建设补助，补助返还金额为扣去每亩5万元后的所交纳土地出让金额，由志高（龙岩）公司向新罗区财政局缴纳招拍挂土地出让金后申请返还。三、志高（龙岩）公司缴纳的土地出让金已经返还。志高（龙岩）公司将讼争土地出让价款缴入新罗区财政局后，分别于2012年9月24日、2012年10月8日向新罗区政府申请补助返还。新罗区财政局于2012年9月28日、2012年10月12日分四笔向收储新罗分中心转账，由收储新罗分中心根据志高（龙岩）公司、龙岩志高投资管理有限公司的申请，分别于2012年9月29日、2012年10月15日分四笔向志高（龙岩）公司转账合计23720万元，全部已作为基础设施建设补助款归还志高（龙岩）公司和龙岩志高投资管理有限公司。因此，志高（龙岩）公司缴纳的土地出让金已经由新罗区财政局、收储新罗分中心以补助形式返还志高（龙岩）公司，不存在继续向龙岩资源局追要土地出让金问题，如果再次向龙岩资源局要求返还已缴纳的土地出让金将构成不当得利。虽然2015年5月15日龙岩市人民政府常务会议第46次会议纪要提到收回东肖动漫新区（2012拍-18、19、20、21）和东肖动漫小区（2012拍-22）五幅国有建设用地使用权，对上述两公司已缴的合同定金12420万元不予返还，其余缴交的土地出让金11300万元由龙岩资源局退还买受人，但龙岩市人民政府常务会议纪要是作为处理政府与志高（龙岩）公司、龙岩志高投资管理有限公司合同关系的指导原则，对外没有效力。具体细节由相关部门根据具体事实予以落实、核实。鉴于龙岩资源局国、收储新罗分中心和新罗区政府均不占有志高（龙岩）公司、龙岩志高投资管理有限公司分文的保证金、土地出让金，在事实上不存在还需退还志高（龙岩）公司、龙岩志高投资管理有限公司土地出让金的问题。四、志高（龙岩）公司缴纳的出让金已经返还的事实得到湖南省高级人民法院和龙岩市中级人民法院执行部门的默认。2016年1月20日，湖南省高级人民法院和龙岩市中级人民法院向新罗区财政局发出（2015）湘高法执协字第130号协助执行通知书、（2014）岩执行字第152、153号协助执行通知书，要求冻结退还志高（龙岩）公司缴交应返还的土地出让金，新罗区财政局分别向湖南省高级人民法院和龙岩市中级人民法院以履行返还义务的理由提出执行异议，湖南省高级人民法院和龙岩市中级人民法院给予认可，故没有采取相应的强制执行措施。为此，龙岩资源局请求查明本案的事实经过，依法驳回志高（龙岩）公司的诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。 志高（龙岩）公司围绕诉讼请求向本院提交如下证据： 证据一：龙国土告字[2012]9号龙岩资源局国有土地使用权拍卖出让公告；证明：龙岩资源局决定以拍卖方式出让包括本案2012拍-21号土地使用权在内的5幅地块国有土地使用权。 证据二：2012拍-21号《国有建设用地使用权出让合同》；证明：志高（龙岩）公司拍得2012拍-21号土地使用权后，与龙岩资源局（现）签订《出让合同》，对土地坐落、面积、出让价款等进行约定。 证据三：转账凭证；证明：志高（龙岩）公司已支付土地使用权出让价款共计1315万元（包括定金530万元）。 证据四：《龙岩资源局关于解除2012拍-21号的通知》；证明：因志高（龙岩）公司逾期未足额支付土地出让金，龙岩资源局已于2015年6月3日通知解除2012拍-21号出让合同，定金530万元不予退还。 证据五：《福建省龙岩市人民政府常务会议纪要》；证明：龙岩市人民政府同意龙岩资源局解除与志高（龙岩）公司的出让合同，收回建设用地使用权，已缴交的合同定金不予返还，其余土地出让金由新罗区财政退还买受人。 证据六：《关于申请返还土地出让价款的报告》、EMS快递单、投递状态查询；证明：志高（龙岩）公司管理人于2018年9月27日发函要求龙岩资源局返还土地出让价款，该报告已于次日到达龙岩资源局。 经质证，龙岩资源局对证据一和证据二的真实性、证明对象无异议；证据三的真实性无异议，但土地出让金支付对象不是龙岩资源局，不能证实志高（龙岩）公司的主张；证据四的真实性无异议，龙岩资源局根据龙岩市人民政府的要求，在志高（龙岩）公司没有缴纳土地出让金的情况下，龙岩资源局依法提出解除涉案合同，本案土地出让金并未向龙岩资源局缴纳；证据五的真实性无异议，但该会议纪要仅作为处理政府与志高（龙岩）公司、龙岩志高投资管理有限公司合同关系的指导原则，对外没有效力，龙岩资源局并不是具体的办理业务部门，土地出让金和保证金已经由新罗区财政局和收储新罗分中心返还志高（龙岩）公司；证据六的真实性无异议，龙岩资源局已经收到该邮件，但不代表收到志高（龙岩）公司主张权利的文件，龙岩资源局没有收到土地出让金，不存在返还出土地出让金的问题。 龙岩资源局向本院提交如下证据。 证据一：国办发［2006］100号《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、财综［2009］74号《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》；证明：收缴土地出让金的职责不在龙岩资源局。 证据二：龙岩资源局关于解除2012拍—21号《国有建设用地使用权出让合同》的通知、公证书及附件；证明：龙岩资源局于2016年6月3日以公正形式向志高（龙岩）公司送达了合同解除通知，志高（龙岩）公司从即日起知道该合同解除的事实，也证实志高（龙岩）公司的起诉已超过诉讼期限。 证据三：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（原国土资源部第39号令）、国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知（国发资发［2010］34号）；证明：土地出让最低价不得低于出让地块所在地级别基准地价的70%，竞买保证金不得低于出让最低价的20%，龙岩资源局确定的530万元竞买保证金符合上级政策文件要求。 证据四：《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：35080120120921P020）；证明：根据出让合同约定，志高（龙岩）公司向龙岩资源局缴交土地出让金，但事实上志高（龙岩）公司没有向龙岩资源局缴交，龙岩资源局没有收到志高（龙岩）公司的土地出让金，根据合同相对性原则，龙岩资源局不具有返还土地出让金的合同义务。 证据五：《龙岩动漫科技产业园项目合作意向书》；证明：志高（龙岩）公司与新罗区政府签订意向书，约定新罗区政府为扶持志高（龙岩）公司项目建设，志高（龙岩）公司向新罗区财政局缴交的土地出让金即交即返，即以建设补助的形式返还。 证据六：《龙岩动漫科技产业园及土地一级开发项目用地土地收储协议书》；证明：志高（龙岩）公司缴纳土地出让金后立即向新罗区政府申请要求补助返还土地出让金。 证据七：志高（龙岩）公司《关于补助2012拍—18至2012拍—21四幅宗地基础设施建设费的请示》（2012年9月24日、2012年10月8日）、《关于补助2012拍—22宗地基础设施建设费的请示》（2012年9月24日、2012年10月8日）；证明：志高（龙岩）公司自行与收储新罗分中心签订协议，协议约定土地出让金是向新罗区财政局缴交，可以说明志高（龙岩）公司没有向龙岩资源局缴交土地出让金，同时该协议约定土地出让金是“即交即返”的模式。 证据八：预算转账凭证（第003251号、003016号、003252号、003017号）；证明：新罗区财政局已将志高（龙岩）公司缴纳的土地出让金返还给收储新罗分中心。 证据九：收据（第0002916号、0002915号、0002945号、0002944号）以及相关转账凭证；证明：收储新罗分中心已将土地出让金返还志高（龙岩）公司，且志高（龙岩）公司已收到。 经质证，志高（龙岩）公司发表如下质证意见：证据一至证据三的真实性均无异议。证据一是国务院办公厅对政府各部门的内部分工安排，并不能对抗双方签订《出让合同》的相对性，由谁收取款项只是龙岩市一级政府对土地出让过程中各部门配合的分工，而且志高（龙岩）公司已经按照相应的要求履行了部分的土地出让金的义务，应当认定志高（龙岩）公司系向合同相对方的龙岩资源局支付了部分土地出让金。志高（龙岩）公司已经确认收到证据二，并未对是否收到解除通知提出异议，龙岩资源局在通知中除不予返还定金外并未提出拒绝返还其他款项的意思表示，不能认定志高（龙岩）公司的权利已经受到损害，不能以收到该通知书的时间开始计算诉讼时效，且龙岩资源局在该解除通知已经明确收到其中的1315万元的土地出让金。证据三不属于法律和行政法规，相关要求不能违反法律行政法规的规定，约定竞买保证金不低于20%，竞买保证金转为定金的时候应当遵守担保法等法律对定金上限的规定，不能证明龙岩资源局主张对定金数额符合法律规定的抗辩。证据四至证据九的真实性均无异议。证据四证明的事实有异议，志高（龙岩）公司按照龙岩资源局的指令支付了土地出让金，虽然是向新罗区财政局和收储新罗分中心支付，但是不改变合同的相对性，属于合同法规定的双方约定向第三人履行债务的情形，责任承担主体仍是合同双方当事人。龙岩资源局认为没有收到志高（龙岩）公司的出让金而没有返还义务是错误的。根据国有土地使用权收支管理办法的规定，土地出让的工作需要几个部门分工协调，出让合同是国土资源部门和中标人签订，但出让金的收缴并不允许缴入国土资源部门，只能缴入财政局和国库；本案的缴交土地出让金符合法律规定，龙岩资源局陈述没有收到相应款项而不能返还的主张不能成立，且解除通知中明确收到款项，但予以没收定金。所以，出让金缴入国库后视为志高（龙岩）公司已经履行了出让合同项下的相应义务，出让金的返还仅能向合同相对方的龙岩资源局主张。证据五、证据六的签订主体是泰安志高实业集团有限责任公司和新罗区政府、收储新罗分中心，属于新罗区政府的招商引资项目，与本案的《出让合同》分属不同的法律关系；两份合同中，泰安志高实业集团有限责任公司承担的是完成土地的开发拆迁以及基础设施建设和动漫项目的投资建设，收储新罗分中心依约支付是对招商引资项目的收益，收储新罗分中心支付的收益不等同于土地出让金的返还，而是履行协议和合同的义务。证据七至证据九是收储新罗区分中心履行支付收益的合同义务，不能等同于本案返还土地出让金，与本案无关，和本案的出让合同没有关系。 经审查，本院认为，双方当事人提交的证据，对方当事人对证据的真实性均无异议，且与本案待证事实具有关联性，本院予以认定。 经审理查明，结合双方当事人提交的证据和当庭陈述，本院认定事实如下：2010年4月1日，志高（龙岩）公司登记注册成立。2012年8月31日，龙岩资源局发布龙国土告字［2012］9号龙岩市国土资源局国有土地使用权拍卖出让公告，决定以拍卖方式出让2012拍-18、19、20、21、22共5幅地块的国有土地使用权。2012年9月20日，志高（龙岩）公司向收储新罗分中心交纳2012拍-21宗地定金530万元，于2012年9月21日竞得了2012拍-21号土地使用权，2012年10月8日，志高（龙岩）公司向新罗区财政局交纳2012拍-21宗地国有建设用地使用权出让价款785万元。2012年10月11日，出让人龙岩资源局和受让人志高（龙岩）公司签订《出让合同》（合同编号：35080120120921Ｐ020）一份，《出让合同》主要约定：“……第四条本合同项下出让宗地编号为2012拍-21，宗地总面积大写壹万零捌佰柒拾平方米（小写10870平方米），其中出让宗地面积为大写玖仟柒佰零伍平方米（小写9705平方米）。本合同项下的出让宗地坐落于新罗区龙腾南路西侧（东肖动漫新区地块六）……第六条出让人同意在2013年12月11日前将出让宗地交付给受让人，如受让人未按时缴清出让金，则交地时间按滞纳金缴清之日起二个月内交地。……第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币大写贰仟陆佰叁拾万元（小写￥26300000元），每平方米人民币大写贰仟柒佰壹拾元（小写￥2710元）。第九条本合同项下宗地的定金为人民币大写伍佰叁拾万元（小写￥5300000元），定金抵作土地出让价款。第十条受让人同意按照本条第（二）款的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：……（二）按以下时间和金额分两期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币大写壹仟叁佰壹拾伍万元（小写￥13150000元）（含定金），付款时间：2012年11月9日之前。第二期人民币大写壹仟叁佰壹拾伍万元（小写￥13150000元），付款时间：2013年10月11日之前。第七章违约责任第三十条受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。” 2009年12月19日，新罗区政府（甲方）与泰安志高实业集团有限责任公司（乙方）对涉案土地的开发利用签订《龙岩动漫科技产业园项目合作意向书》,约定：（三）项目用地：项目用地（具体面积以规划红线为准）。项目用地根据土地管理的有关法规按使用性质进行公开招拍挂，乙方按招拍挂的价格交纳土地出让金。其中，主题公园按工业用地性质交纳土地出让金，酒店及风情街按商业用地性质交纳土地出让金。根据项目布局主题公园，酒店及风情街用地由规划部门给予确定。甲方为了扶持该项目的建设，乙方交完土地出让金后半个月内，甲方对项目的建设将给予基础设施建设补助，补助金额为：乙方交纳土地出让金-（伍万元/亩*用地面积）。同日，甲方收储新罗分中心和乙方泰安志高实业集团有限责任公司签订《龙岩动漫科技产业园及土地一级开发项目用地土地收储协议书》，对项目基础设施建设补助作了相同约定。2012年9月24日，志高（龙岩）公司、龙岩志高投资管理有限公司向新罗区政府发出《关于补助2012拍-18至2012拍-21四幅宗地基础设施建设费的请示》、《关于补助2012拍22宗地基础设施建设费的请示》，请求在最后一笔土地出让金中扣除5万元/亩的土地费用及应计提的各项税费（这笔税费应按合同要求尽数返还），恳请尽快将首笔基础设施建设费10210元、2210万元给予补助返还；2012年10月8日，志高（龙岩）公司、龙岩志高投资管理有限公司向新罗区政府发出《关于2012拍-18至2012拍-21四幅宗地土地出让金缴纳及补助方式的请示》、《关于2012拍-22宗地土地出让金缴纳及补助方式的请示》，请求区政府同样按分批分次的方式补助基础设施配套费合计39488.2万元（《关于2012拍-22宗地土地出让金缴纳及补助方式的请示》未载明具体金额）；另外，关于5万元/亩的土地费用及应计提的各项税费（这笔税费应按合同要求尽数返还），请求在缴纳最后一笔土地出让金中扣除。新罗区财政局于2012年9月28日、2012年10月12日分四次向收储新罗分中心返还志高（龙岩）公司2012拍-18至2012拍-21、2012拍-22共五幅宗地补助款项2210万元、10210万元、7975万元、3325万元，志高（龙岩）公司在2012年9月27日、2012年10月12日共出具四张10210万元、7975万元、2210万元、3325万元《收据》，收储新罗分中心于2012年9月29日、2012年10月12日分四次向志高（龙岩）公司（龙岩志高投资管理有限公司）支付10210万元、2210万元、7975万元3325万元作为补助款项返还。至2013年10月11日，志高（龙岩）公司未付清2012拍-21宗地全部土地出让价款2630万元。 2015年6月3日，龙岩资源局向志高（龙岩）公司发出龙国土资[2015]190号《龙岩市国土资源局关于解除2012拍-21号的通知》，通知内容：“志高（龙岩）公司：你司与我局于二〇一二年十月十一日签订了2012拍-21号《出让合同》。根据《出让合同》第十条的约定，你司最迟应于二〇一三年十月十一日前付清全部土地出让价款贰仟陆佰叁拾万元（小写￥26300000元）。但时至今日，你司只缴纳壹仟叁佰壹拾伍万元（小写￥13150000元）（含定金￥5300000元），其余款项壹仟叁佰壹拾伍万元（小写￥13150000元）经我局多次催缴后仍未缴纳，已严重违约。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定及《出让合同》第三十条的约定，决定解除二〇一二年十月十一日你司与我局签订的编号为2012拍-21号的《出让合同》，定金伍佰叁拾万元（小写￥5300000元）不予退还。”2018年8月29日，本院作出（2018）08破申13号民事裁定，裁定受理志高（龙岩）公司的破产清算申请，同年8月30日，作出（2018）闽08破6号决定书，指定福建力涵律师事务所担任志高（龙岩）公司管理人。志高（龙岩）公司管理人于2018年9月27日向龙岩资源局发出《关于申请返还土地出让价款的报告》，请求在收到报告之日起十日内将应返还的土地出让价款7975万元支付到管理人账户；2018年9月28日，龙岩资源局签收该函件。志高（龙岩）公司请求未果，遂诉至本院，望判如所请。 本案双方当事人争议的焦点为：1、本案案由是行政案件还是民事案件？2、龙岩资源局应否返还除定金外的土地出让价款？3、案涉定金530万元是否超过了上限？对此，本院作如下分析与认定： 关于争议焦点一、本案案由是行政案件还是民事案件问题。 本院认为，志高（龙岩）公司和龙岩资源局签订《出让合同》系双方当事人的真实意思表示,合同内容符合法律规定,合法有效,双方当事人均应按照合同约定全面履行各自的合同义务。本案中，合同签订的目的是确立土地用益物权,规范土地出让方和受让方的权利义务关系,所遵循的原则、合同内容、合同责任承担及争议解决方式调整的均是民事法律关系;龙岩资源局从事出让土地行为是一个特殊的民事主体,与受让人的法律地位平等,合同的订立遵循的是完全平等、自愿、有偿的原则,龙岩资源局并未利用行政职权。根据2005年8月1日开始施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题和解释》第一条规定“本解释所称的土地使用权出让合同,是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方,受让方支付土地使用权出让金的协议。”同时,《最高人民法院民事案件案由规定》亦将国有土地使用权合同纠纷纳入合同纠纷范畴,故本案建设用地使用权出让合同纠纷属于民事纠纷案件。 关于争议焦点二、龙岩资源局应否返还除定金外的土地出让价款问题。 本院认为，志高（龙岩）公司依合同约定，于2012年10月8日支付了第一期国有建设用地使用权出让价款1315万元（含定金530万元）。同时，志高（龙岩）公司又依泰安志高实业集团有限责任公司与新罗区政府和土地收储新罗分中心签订的《龙岩动漫科技产业园项目合作意向书》、《龙岩动漫科技产业园及土地一级开发项目用地收储协议书》的约定，于2012年9月24日、2012年10月8日向新罗区政府发出报告，申请缴交的土地出让价款补助返还，新罗区政府通过土地收储新罗分中心于2012年9月29日、2012年10月15日分四笔将收到的土地出让价款23720万元（含本案款项），全部已作为基础设施建设补助款返还志高（龙岩）公司和龙岩志高投资管理有限公司（两家公司实际控制人相同）。虽然返还款项的主体不是龙岩资源局，但是根据国务院和有关部门的规定，土地出让收支金额纳入预算，实行“收支两条线”管理，土地出让收入金额缴入地方国库。本案土地出让收入缴入新罗区财政局，符合政策文件规定，志高（龙岩）公司对此亦明知，其要求土地出让价款补助返还，也是向新罗区政府发出报告申请,且实际也得到返还。龙岩资源局于2015年6月3日向志高（龙岩）公司送达解除《出让合同》通知后，志高（龙岩）公司在宣告破产前也从未提出返还土地出让价款的主张。志高（龙岩）公司请求返还除定金外的土地出让价款，没有事实依据。 关于争议焦点三、案涉定金530万元是否超过了上限问题。 本院认为，《中华人民共和国担保法》第九十一条规定，定金的数额由当事人约定，但不得超过主合同标的额的百分之二十。本案主合同标的额为2630万元，定金数额的上限为526万元，实际收取定金530万元，超过了上限4万元。但志高（龙岩）公司已收到了新罗区政府以作为基础设施建设补助款形式返还了其缴交的土地出让价款（含定金），其请求返还超过定金上限部分4万元的主张，不予支持。 综上所述，志高（龙岩）公司的诉讼请求不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第九十四条、第一百一十五条、《中华人民共和国担保法》第九十一条之规定，判决如下： 驳回原告志高实业（龙岩）有限公司的诉讼请求。 案件受理费67030元，由原告志高实业（龙岩）有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  郑国柱 审判员  张文池 审判员  郭胜华 二〇一九年九月五日 法官助理吴金燕 书记员郑冬明 附：本案适用的相关法律条文 1、《中华人民共和国合同法》 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合同，受法律保护。 第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同： （一）因不可抗力致使不能实现合同目的； （二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务； （三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行； （四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的； （五）法律规定的其他情形。 第一百一十五条当事人可以依照《中华人民共和国担保法》约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。 2、《中华人民共和国担保法》 第九十一条定金的数额由当事人约定，但不得超过主合同标的额的百分之二十。 3、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》 第一条本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。 4、《最高人民法院民事案件案由规定》 …… 十、合同纠纷 …… 77、建设用地使用权合同纠纷 （1）建设用地使用权出让合同纠纷 （2）建设用地使用权转让合同纠纷 …… -2- -3-