河南省孟州市人民法院行 政 裁 定 书(2019)豫0883行赔初2号原告：张小勤，女，汉族，1962年10月10日出生，住济源市。委托诉讼代理人：孙志刚，河南涛声律师事务所律师。委托诉讼代理人：苗长伦，济源市正大法律事务所法律工作者。被告：济源市玉川产业集聚区管理委员会，住所地：济源市玉川产业集聚区。法定代表人：李文轩，该管委会主任。委托诉讼代理人：卢一彬，该委员会副主任。委托诉讼代理人：常小亮，河南凌峰律师事务所律师。被告：济源市国土资源局克井分局，住所地：济源市克井镇文化路中段。法定代表人：马军委，该分局负责人。委托诉讼代理人：原喜军，该分局工作人员。委托诉讼代理人：郑祥峰，河南剑光律师事务所律师。原告张小勤诉被告济源市玉川产业集聚区管理委员会（以下简称玉川管委会）、济源市国土局克井分局（以下简称克井国土分局)因行政行为违法行政赔偿一案，本院立案受理后，于2018年10月20日作出（2018）豫0883行赔初2号行政判决书，后张小勤、玉川管委会、克井国土分局均不服提起上诉，焦作中级人民法院于2019年3月6日作出（2018）豫08行赔终11号行政赔偿裁定书，撤销本院作出的（2018）豫0883行赔初2号行政判决书，发回本院重审，本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告委托代理人孙志刚、苗长伦，被告玉川管委会委托代理人常小亮、卢一彬，被告克井国土分局委托代理人原喜军、郑祥峰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告张小勤诉称，2006年12月原告在柿槟村北坡投巨资建立了“济源市克井镇柿槟旭东建材厂”（个体工商户），使厂内拥有300吨白灰窑一座、400*600鄂式破碎机二台、二级破碎机一台、传送带6条、晃筛、圆筒筛各一套、100吨地磅一台、供电设备一套及厂房370平方米等固定资产。原告的建材厂运营了二年，投入的巨资尚未收回，二被告就在2009年2月16日做出了让原告经营的“济源市克井镇柿槟旭东建材厂”关停的意见，致使原告无法正常经营，投入的巨资也无法收回。原告认为，二被告不具备关停原告企业的行政职能，二被告做出的行政行为严重违法，侵害了原告的合法权益，给原告造成了巨大损失，请求：1、依法确认二被告2009年2月16日做出的《关于关停玉川产业集聚区石料加工企业有关问题的调查意见》行政行为违法。2、要求二被告赔偿因其违法行为对原告造成的经济损失2255054．11元(其中建材厂净值1330846.26元、漏评的白灰窑净值414307.85元、看场费469900元、场地租金40000元)。被告玉川管委会辩称，一、玉川管委会没有行政主体资格，不具备行政诉讼主体资格。最高人民法院《关于适用的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”国务院、省级人民政府以下地方人民政府批准设立的开发区管理机构不当然具有行政主体资格，只有经法规、规章授权的才具有行政主体资格。在本案中，玉川管委会是济源市人民政府于2007年7月30日批准设立，为市政府直属事业单位，名称是济源市孔山工业集聚区管理委员会。2010年7月13日更名为济源市玉川产业集聚区管理委员会。其一方面不是由国务院、河南省人民政府批准设立的，另一方面也不是法规、规章授权的其他开发区管理机构，其没有行政主体资格，不具备行政诉讼的主体资格。《关于关停玉川产业集聚区石料加工企业有关问题的调查意见》不是我单位出具的。1、答辩人在成立之初的名称是济源市孔山工业集聚区管理委员，成立时间是2007年7月30日，其主要职责是负责孔山工业集聚区规划、建设和管理等工作。2010年7月13日，答辩人的名称变更为“济源市玉川产业集聚区管理委员会”。在2009年元月12日-2月28日的时间段，答辩人的名称仍是济源市孔山工业集聚区管理委员会，故被答辩人提供的《关于关停玉川产业集聚区石料加工企业有关问题的调查意见》（以下简称《调查意见》）显示“2009年元月12日，市国土资源局克井分局与玉川产业集聚区管委会，”不属实和在该《调查意见》上关于“济源市玉川产业集聚区管理委员会”的公章不属实。2、该《调查意见》上批注的“2009年2月28日早9点40分玉川工作人员送达”的字样不属实，落款的姓名不是答辩人处的工作人员。《关于关停玉川产业集聚区石料加工企业有关问题的调查意见》不具有可诉性。1、济源市克井镇柿槟旭东建材厂（以下简称旭东建材厂）的发证机关是济源市国土资源局，而不是济源市国土资源局克井分局，济源市国土资源局克井分局作为济源市国土资源局的派出机构有义务针对克井镇大社村王继涛等所反映的工业聚集区内石料加工企业关停问题进行调查，经实地考察后，济源市国土资源局克井分局根据济源市人民政府办公室《关于加强工业集聚区规划建设管理的通知》（济政办【2008】47号）的文件要求形成了《关于关停玉川产业集聚区石料加工企业有关问题的调查意见》（以下简称调查意见），该调查意见仅是内部意见，须逐级向上级部门上报，并不对外发生法律效力，答辩人无须安排工作人员将该意见送达给济源市克井镇柿槟旭东建材厂（以下简称旭东建材厂），更没有必要安排工作人员将该意见送达给旭东建材厂。2、该调查意见并未对旭东建材厂的权利义务产生实际影响。旭东建材厂的采矿许可证的有效期限为壹年，自2007年12月至2008年12月。根据该调查意见记载的出具时间是2009年2月16日，送达时间是2009年2月28日。根据《矿产资源开采登记管理办法》第七条之规定“采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。”旭东建材厂应当在2008年11月份之前向济源市国土资源局办理采矿许可证延续登记手续。但旭东建材厂并未按规定向行政机关办理采矿许可证延续登记手续，该采矿许可证因逾期未办理而自行废止。因此，答辩人认为，虽然该调查意见上写明了对旭东建材厂不予延期，但由于该采矿许可证已经自行废止，该调查意见并未对旭东建材厂的权利义务产生实际影响，该调查意见系内部调查意见，不是行政行为，不对外发生法律效力，故该调查意见不具有可诉性。四、该调查意见的内容并不违法。《关于关停玉川产业集聚区石料加工企业有关问题的调查意见》的依据是济源市人民政府办公室《关于加强工业集聚区规划建设管理的通知》（济政办【2008】47号）文件，出具单位并未违法行政。五、被答辩人要求答辩人对其损失进行赔偿没有事实根据。1、河南新夏会计师事务所、济源市明兴会计事务所有限公司、河南金元资产评估有限公司作出的各项报告系旭东建材厂单方委托，答辩人人未对各项报告的鉴定依据进行确认，不清楚鉴定的具体内容。2、旭东建材厂在采矿许可证到期后因自身原因未进行申请延续，导致采矿许可证自行废止，这才是该建材厂关停的真正原因。况且旭东建材厂场地内的财产所有权仍归其所有，答辩人的行为并未导致其财产遭到了损失。综上所述，答辩人认为，旭东建材厂的关停原因与《关于关停玉川产业集聚区石料加工企业有关问题的调查意见》之间没有法律上的因果关系，答辩人也没有违法行为，故被答辩人确认答辩人的行为违法并对其损失进行赔偿没有事实根据和法律依据，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告克井国土分局辩称，一、答辩人关于《关于关停玉川产业集聚区石料加工企业有关问题的调查意见》不具有可诉性。答辩人是根据济源市人民政府办公室《关于加强工业集聚区规划建设管理的通知》（济政办（2008）47号文件的精神：“集聚区规划控制区内，除符合规划的项目之外，不得再审批新建扩建续建采矿、采石类项目”而形成的内部资料，不是对外行使行政职权的可诉行政行为。二、根据《济源市机构编制委员会文件》[济编（2005）25号]的通知内容，答辩人系济源市国土资源局的派出机构，机构性质为自收自支的事业单位，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第2条的规定，答辩人并不是行政诉讼的适格主体。三、1、调查意见的作出日期是2009年2月16日，而原告的建材厂的采矿许可证的到期日为2008年12月份，根据〈矿产资源开采登记管理办法〉第7条的规定，原告应在采矿许可证有效期30日前向被告提出采矿许可证的延续申请，但原告并没有依法向被告提出申请，依照法律规定，原告的建材厂应当自行停产停业，否则将构成违法经营，因此调查意见并不是导致原告停产停业的原因。2、河南夏新会计师事务处、济源市明兴会计事务所有限公司、河南金元资产评估有限公司的各项报告不能作为定案依据。三家评估机构的评估报告是依据原告单方提供的依据进行的评估，所有评估依据未经被告质证，不能确定评估依据的真实性、完整性、合法性，因此评估报告不能作为定案依据。3、被告作出调查意见后，并没有采取拆除、破坏等损害原告合法权益的行政行为，原告的资产仍归原告所有，因此被告的行为与原告的损失之间没有法律上的因果关系。四、原告于2017年10月30日起诉时，诉状里明确陈述原告曾与克井镇人民政府达成过协议书一份，原告的具体补偿事项应与克井镇人民政府协商，与答辩人没有关系。五、本案已超过起诉期限，调查意见2009年2月作出后，被答辩人对此知悉，并称已于当月收到，但本案起诉时间为2018年5月2日，已超过起诉期限。本院查明，2006年12月，原告张小勤在本村投资设立了济源市克井镇柿槟旭东建材厂（系个体工商户）。2007年7月21日，因修建孔山工业带公路占用旭东建材厂部分生产场地，济源市克井镇人民政府与原告达成协议后，补偿原告设备迁移费和附属物补偿费23.5万元。2009年2月16日，二被告共同向原告做出并送达《关于关停玉川产业集聚区石料加工企业有关问题的调查意见》，该意见明确指出，对玉川工业集聚区内已建成的主要公路以及近期准备动工的道路两侧500米以内的石料加工企业，坚决全部关停。原告认为二被告作出的调查意见侵犯企业正常的生产经营，导致其停产停业，要求二被告赔偿因其违法行为对原告造成的经济损失2255054．11元。原告曾于2017年11月7日向本院提起行政赔偿诉讼，后因主体不适格，向本院申请撤诉，2018年5月2日提起本次诉讼。本院认为，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条的规定，公民、法人或其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。故本案的起诉期限应适用《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定，原告对二被告2009年2月16日联合作出的《关于关停玉川产业集聚区石料加工企业有关问题的调查意见》不服，认为其违法并给其造成实际损失，调查意见并未告知诉权及起诉期限，应适用当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，即行政机关作出具体行政行为时未告知公民法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年；即从原告自认收到二被告联合作出的调查意见之日2009年2月28日起算，至迟应在2011年2月28日前提起行政诉讼，主张自已的权利，而原告第一次提起诉讼的时间为2017年11月7日，且行政诉讼的起诉期限并不存在中止、中断的情形，故原告的起诉已超过法律规定的起诉期限，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告张小勤的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  闫同峰审 判 员  梁慧娟人民陪审员  和瑞霞二〇一九年九月十二日书 记 员  赵 冉