山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1585号 上诉人（原审原告)严强国，男，1951年10月10日出生，汉族，住潍坊市奎文区。 上诉人（原审原告)严建敏，女，1952年12月4日出生，汉族，住临沂市兰山区。 上诉人（原审原告)严建政，女，1954年5月5日出生，汉族，住潍坊市奎文区。 上诉人（原审原告)严文光，女，1957年3月10日出生，汉族，住潍坊市奎文区。 以上四上诉人的委托代理人贾飞，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）潍坊市奎文区人民政府，住所地潍坊市奎文区胜利东街4919号。 法定代表人高永干，代区长。 委托代理人韩立宏，山东泰公律师事务所律师。 严强国、严建敏、严建政、严文光四人因诉潍坊市奎文区人民政府（以下简称奎文区政府）房屋征收补偿一案，不服潍坊市中级人民法院2019年5月27日作出的（2019）鲁07行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，张瑞英是奎文区胜利东街322号内干休楼2号楼2号房屋的所有权人，该房屋所有权证载明房屋面积为128平方米。2014年9月3日，张瑞英死亡，原告严强国、严建政、严建敏、严文光是其继承人。2018年2月22日，奎文区政府作出《潍坊市奎文区人民政府关于潍坊市××市府东院片区房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），并附《征收补偿方案》，该补偿方案对住宅房屋的补偿方式中产权调换方式下的安置房及相关情况（包括安置地点、过渡期限、安置房型及面积、价格等）、货币补偿内容（包括房屋及附属物、装修补偿、搬迁费、临时安置费）、综合补助、搬迁奖励、选房原则、安置房屋差价结算、选房程序、税费承担等作出了规定。同年2月23日，奎文区政府作出奎政征[2018]1号《关于潍坊市××市府东院片区房屋征收决定的公告》，同日通过张贴和在《潍坊日报》刊发的形式将《征收决定》和《征收补偿方案》予以公告。原告的房屋在《征收决定》公示的被征收范围内。原告对被告作出的《征收决定》不服，向潍坊市人民政府申请行政复议，潍坊市人民政府于2018年4月19日作出潍政复决字[2018]第202号《行政复议决定书》，维持了奎文区政府作出的《征收决定》。2018年5月3日，原告提起诉讼，要求撤销奎文区政府作出的《征收决定》及潍坊市人民政府作出的《复议决定》。该案经原审法院一审、山东省高级人民法院二审，均确认《征收决定》合法有效，并驳回原告的诉讼请求。 2017年11月9日，潍坊市奎文区住房和城乡建设局（以下简称奎文区住建局××向奎文区规划局发出《关于对潍坊市××市府东院片区未登记建筑进行合法性认定的函》，并附自建情况表。2017年11月14日，奎文区规划局复函称，老市府东院片区未登记建筑未经规划部门审批。2017年12月30日，奎文区住建局通过在被征收片区张贴的方式，将被征收房屋调查认定结果予以公示，并注明：如被征收人对调查认定结果有异议，请于2018年1月3日前持相关合法有效证明材料向潍坊市老市府片区旧城改建指挥部反映。被征收房屋调查认定结果显示，原告房屋实测建筑面积131.23平方米，配套附房建筑面积待测量，未登记建筑面积待测量。2018年2月5日，奎文区政府形成《关于潍坊市××市府东院片区未登记建筑调查认定专题会议纪要》，确认：1.片区内的未登记建筑均未办理规划等相关手续，…该部分建筑不能作为合法建筑予以补偿。2.本着尊重历史、尊重事实、利民惠民、和谐征迁的原则，…对该部分未登记建筑的处置可参照老市委片区的经验做法。 2018年2月23日，奎文区住建局在指挥部公示栏、东院北大门及各被拆迁楼前发布《潍坊市××市府东院片区房屋征收评估机构选取工作通知》及推荐的三家房地产价格评估机构的简介，其中第四条载明“房屋被征收人需在2018年3月4日下午5:30分前协商选定房地产价格评估机构，并将协商选定结果以书面形式报房屋征收部门。”第五条载明：“协商不成的，房屋征收部门将采取逐户征询的方式组织被征收人投票选定，投票期限：2018年3月5日至3月8日。…”。2018年3月8日，在潍坊市奎文公证处的公证下，奎文区住建局对选票进行了统计，其中应投591票，实投545票，山东金庆房地产土地评估测绘有限公司得票最多为332票。2018年3月9日，奎文区住建局作出《房屋征收评估机构投票结果的通知》及《房屋征收入户评估的通知》，并在被征收片区予以发布。 2018年3月22日，山东金庆房地产土地评估测绘有限公司出具分户评估结果公示表，对各被征收房屋的证载面积、实测面积、评估单价、评估价值、附属物评估价值、装修评估价值及迁移费进行了确认，其中原告的房屋实测面积为131.23平方米，并于同日张贴于被征收片区。2018年3月27日，山东金庆房地产土地评估测绘有限公司出具房地产分户评估报告并附评估价值明细表。其中“估价方法”一栏载明：“住宅房、配套厦子采用比较法，其他地面附属物及迁移费参照鲁国土资字[2017]398号文件规定执行，装修按现行市场价格考虑成新后确定。”“相关说明”一栏载明：“3、由于被征收人自2018年2月23日发布征收决定公告之日起未同意入户查勘，故本报告评估价值仅为房产价值，不包含室内装饰装修价值、附属物价值及迁移费。4、征收当事人如对估价结果有异议，自收到报告之日起10日内，可以向本公司提出书面申请复估，本公司将在收到书面复核估价申请之日起10日内进行复核，并将书面告知申请人复估结果。征收当事人对复估结果有异议的，应当自收到复估结果之日起10日内，向潍坊市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”所附的评估价值明细表显示原告房屋实测面积131.23平方米，单价为10050元。在公证人员的公证下，征收办的工作人员分别于同年4月17日、4月25日向严强国、严建政送达了该分户评估报告，两人拒绝在送达回执上签字。 因原告在签约期限内未签订补偿协议，2018年12月4日，奎文区住建局向奎文区政府出具《关于对潍坊市××市府东院片区房屋被征收人张洪宇等人作出房屋征收补偿决定的请示》。2018年12月7日，奎文区政府作出《关于潍坊市××市府东院片区房屋征收补偿决定的公告》，对原告等八人在内的被征收人作出的房屋征收补偿决定进行了公告。其中针对原告为被征收人作出的潍奎政征补字[2018]29号《补偿决定》载明：一、对被征收人继承的奎文区胜利东街322号内干休楼2号楼2号房屋实施征收，被征收人应按照《征收补偿方案》的规定选择货币补偿或产权调换。二、被征收人如果选择货币补偿，应得货币补偿、补助数额为：1、主房价值补偿：1318862元；2、搬迁费：600元；3、临时安置费：7874元；4、综合补助：131886元。以上4项合计为人民币1459222元。三、被征收人如果选择产权调换，应按《征收补偿方案》的规定选择用于产权调换的房屋。用于产权调换的房屋价值与被征收房屋价值的差价按《征收补偿方案》规定，待回迁时一次性结清。另被征收人应得搬迁费1200元，临时安置补助费按《征收补偿方案》规定据实结算，综合补助131886元。四、被征收房屋的装饰装修补偿、附属物补偿及配套设施迁移费待入户评估后进行补偿。上述二、三、四项补偿、补助款项已存储于中国农业发展银行潍坊市坊子区支行。五、被征收人应自收到本决定书之日起15日内到潍坊市××市府东院片区指挥部选择补偿方式，办理房屋征收补偿手续，领取相关补偿、补助款，…。同时，该《补偿决定》也载明了被征收人享有申请复议和提起诉讼的权利。同日，征收办工作人员分别向四原告邮寄该《补偿决定》，EMS邮件跟踪信息表显示四原告均已签收。 另查明，2018年3月27日，山东金庆房地产土地评估测绘有限公司对潍坊市××市府东院片区房屋征收项目范围内房屋及地面附属物征收补偿价值进行评估，确认估价对象在价值时点的征收补偿价值为人民币381429849元；为确定产权调换房屋价值，对潍坊市××市府东院片区房屋征收项目住宅及商业安置房价值进行评估。截止到2018年11月1日，潍坊市××市府东院片区征收补偿款结算账户内，针对老市府东院片区内尚未签订补偿协议的被拆迁人尚余补偿资金5000余万元。 诉讼中，原告提出应当对其实际使用院落范围的土地使用权及院落内自建建筑进行补偿，而被告未予补偿。对此，山东金庆房地产土地评估测绘有限公司出具的情况说明载明：…“三、关于一楼带院房屋评估问题。根据《地籍调查规程》、《地籍测绘规范》的相关规定，除有证据证明一楼带院的被征收人合法享有其院落土地使用权外，其所占用的土地使用权面积是由全部被征收人按照房屋建筑面积共同分摊的。涉案被征收房屋院落没有土地使用权的合法证明，但考虑到一楼住户在院落的使用上比其他住户具有便利性，一楼带院房屋评估价值是最高的。四、关于院落中院墙及其他附属物的评估。在本次评估中，评估人员对被征收人房屋已入户查勘的，院墙及其他附属物已经进行了评估，具体明细在《房地产评估分户报告》的明细表中。对于被征收人未同意评估人员入户查勘的，对其室内装饰装修及附属物没有进行评估。” 原审法院认为，房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序，本案所涉《征收决定》的效力已为山东省高级人民法院作出的生效行政判决书所确认，故本次诉讼中不再对该征收决定的合法性予以审查。本案双方争议的焦点问题，一是被告奎文区政府作出的潍奎政补字[2018]29号《补偿决定》的内容及程序是否合法。 第一，关于被告作出的潍奎政补字[2018]29号《补偿决定》的内容是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十五条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”本案中，奎文区住建局提请奎文区政府作出的涉案《补偿决定》规定了补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁费、临时安置费及复议和诉讼权利，同时该《补偿决定》适用的《征收补偿方案》中对于安置房的地点、面积、过渡期限等内容均进行了规定。关于被征收房屋的装饰装修补偿、附属物补偿及配套设施迁移费等的补偿。因原告未能配合估价师进入室内查勘，无法确定该三项的补偿金额，被诉《补偿决定》中明确该三项补偿项目待入户评估后进行补偿，未侵害原告的合法权益。因此，被告作出的《补偿决定》的内容符合《征补条例》第二十五条的规定。 第二，关于补偿方式是否合法的问题。《征补条例》第二十一条规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案中，奎文区政府在《补偿决定》中提供了货币补偿和房屋产权调换两种方式供原告选择。同时，被告也已准备好充足资金用于货币补偿，也已对涉案征收项目住宅及商业安置房价值进行了评估，以确定产权调换房屋价值，用于产权调换。上述行为足以确保原告享有实际的选择权。 第三，关于分户评估报告确定的房屋价值补偿是否合法的问题。《征补条例》第十九条第一、二款规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，原告房屋的分户评估报告系具有相应资质的房地产价格评估机构作出，在分户评估报告中也明确注明了被征收人申请复估及鉴定的权利，该分户评估报告也已送达给原告。原告既未申请复估也未申请鉴定，应当视为对分户评估报告的认可。诉讼中，原告也没有提交证据证明该分户评估报告结果明显不当。关于原告提出的其房屋的阳台面积未包含在房产证记载的面积中，其入住后将阳台予以封闭，应当按照合法建筑进行补偿。被告抗辩称，评估时已将全部的阳台面积包含在内，实测时增加的面积即包含阳台面积。原审法院认为，从被告提交的分户评估报告来看，实测面积超出了证载面积，超出的面积均是按照与证载面积相同的单价计算价值。原告虽主张分户报告实测面积未包含阳台面积，但未提交相应证据证明，故不予采信。 第四，关于原告提出的其实际使用的院落所占用的范围内的土地使用权未进行补偿的问题。《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否对未进行确权登记的院落进行认定的答复》载明：“对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，未经确权登记，亦应确定现使用者的国有土地使用权。国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。”本案中，原告实际使用的院落并不是土地公有制之前，诉讼中也没有提交其享有院落所占用土地使用权的合法证明。原告要求被告对其实际使用的院落所占用范围内的土地使用权也进行补偿，没有法律依据。实际操作中，山东金庆房地产土地评估测绘有限公司考虑到原告使用院落的实际情况，在评估时对房屋价格已作了相应的提高，未侵害原告的合法权益。 第五，关于未登记建筑是否予以补偿的问题。《征补条例》第二十四条第二款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，原告在院落内自建建筑经奎文区规划局确认未办理相关手续，应为违法建筑，依据上述法律规定，可不予补偿。实际操作中，奎文区政府已形成专题会议纪要，对未登记建筑参照之前的做法，按照成本价格予以补偿。因原告未配合估价师入户查勘，导致未对未登记建筑及院墙进行测量及价值评估，按照《补偿决定》，奎文区政府可在入户评估后再行补偿，未侵害原告的合法权益。 第六，关于被告作出潍奎政补字[2018]29号《补偿决定》的程序是否合法的问题。《征补条例》第二十条规定，“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，奎文区住建局公示的《评估机构选取通知》第四条、第五条赋予了房屋被征收人首先协商选定房地产价格评估机构的权利，协商不成的，则由房屋征收部门采取逐户征询的方式组织被征收人投票选定。最终涉案被征收项目通过被征收人多数决定，奎文区公证处公证，选定山东金庆房地产土地评估测绘有限公司为评估机构，评估机构的选择符合法定程序。分户评估报告作出后也已经予以公示，在公证人员的公证下，原告严强国、严建政收取评估分户报告，送达程序符合法律规定。奎文区政府作出《补偿决定》后进行了公告，并通过邮寄方式送达原告，送达程序符合法律规定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告严强国、严建政、严建敏、严文光的诉讼请求。案件受理费50元，由原告严强国、严建政、严建敏、严文光负担。 严强国、严建政、严建敏、严文光不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，发回重审或依法改判，被上诉人承担诉讼费用。理由如下：一、原审法院判决认定事实不清。评估机构选取不合法，本案中评估机构未经上诉人先行协商选定，投票选定的真实性也有待商榷；被征收房屋的估价报告、分户评估报告不合法，评估机构的评估方法不合法，用于产权置换的房屋并不存在，评估价值也低于周边同类房屋的市场价；原审法院对评估机构的评估程序、评估内容及结果未进行审查就直接认定评估报告的真实合法性，属于认定事实不清。二、原审法院判决适用法律错误。补偿决定未对上诉人的土地使用权进行补偿，属于适用法律错误。对房屋价值的补偿，必须包含土地使用权。 被上诉人奎文区政府答辩称，原审法院判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，应依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。理由如下:一、评估机构选取合法有效。原审时被上诉人提交的评估机构选取通知及公示等证据显示，评估机构的选取是合法有效的。二、房地产估价报告、安置房估价报告、分户报告都合法有效，符合客观事实和法律规定。上诉人对估价报告有异议，但并未提交相反证据能够证明自己的主张。三、原审法院判决适用法律正确。《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否对未进行确权登记的院落进行认定的答复》是针对土地公有制之前的情形，不适用于本案。上诉人一审中并未提交其享有院落所占用范围内的土地使用权证据，评估机构考虑到一楼带院的实际情况，在评估时对征收补偿价值已作出了相应提高，未侵害上诉人的合法权益。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为,本案的焦点是被上诉人奎文区政府作出的涉案《补偿决定》是否合法。 《征补条例》第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，在上诉人与房屋征收部门未达成补偿协议的情况下，奎文区政府对上诉人作出涉案《补偿决定》，就补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁费、临时安置费及复议和诉讼权利等作了明确规定，并向上诉人提供了货币补偿和房屋产权调换两种方式供其选择，同时也就安置房的地点、面积、过渡期限等内容作了明确规定。原审法院认为奎文区政府作出的《补偿决定》的内容符合《征补条例》的规定，并无不当。 关于上诉人主张未参与协商选定评估机构，评估机构选定不合法的问题。房屋征收补偿过程包含很多环节，选定评估机构就是其中重要一环。《征补条例》第二十条第一款规定，“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定”，《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。”本案中，涉案房屋征收部门奎文区住建局在被征收片区张贴公示了《评估机构选取通知》。因在规定期限内，被征收人未能协商选取评估机构，征收部门决定采取投票的方式选定评估机构。最终根据被征收人投票的结果选定了评估机构，选定程序符合法律法规规定。上诉人关于未参与协商评估机构，评估机构选取不合法的主张没有事实根据，本院不予支持。 关于上诉人主张评估机构作出的房屋评估报告违反法定程序，作出的评估报告不具有合法性的问题。《征补条例》第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，山东金庆房地产土地评估测绘有限公司对各被征收房屋的证载面积、实测面积、评估单价、评估价值、附属物评估价值、装修评估价值及迁移费进行了评估确认后，作出了相应的分户评估报告，征收部门向上诉人依法进行了送达，并明确注明了申请复估及鉴定的权利。上诉人如对该评估报告结论不服，应依法向房地产价格评估机构申请复核评估，但上诉人未向房地产价格评估机构申请复核评估，且没有提交证据证明该评估报告对涉案房屋的价值评估程序违法或者评估结果明显不当。由此，上诉人关于评估机构作出的房屋评估报告违反法定程序，作出的评估报告不具有合法性的主张，没有事实根据，本院不予支持。 关于上诉人主张《补偿决定》未对上诉人的土地使用权进行补偿，属于适用法律错误的问题。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条关于“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素”的规定，土地使用权系评估被征收房屋价值时应考虑的因素。本案中，评估机构对涉诉被征收房屋进行评估时，已经按照其所处区位的市场价格评估确定了被征收房屋价值，土地使用权作为影响被征收房屋价值的因素，已经予以考量；考虑到一楼带院的实际情况，对征收补偿价值也已作出了相应提高。故上诉人关于应对上诉人的土地使用权进行补偿的主张，没有法律依据，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人严强国、严建政、严建敏、严文光负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 晖 审判员 王海燕 审判员 韩 勇 二〇一九年九月五日 书记员 李 倩