安康铁路运输法院行政判决书 (2019)陕7101行初149号 原告陈淑华，男，汉族，住陕西省安康市宁陕县。委托代理人李秀朝，陕西国友律师事务所律师。被告宁陕县自然资源局，住所地陕西省安康市宁陕县河堤东街，统一社会信用代码：11610923016053131G。法定代表人杨继军，局长。出庭负责人毛征秦，副局长。委托代理人吕家红，陕西秦林律师事务所律师。第三人陈德生，男，汉族，住陕西省安康市宁陕县。第三人宁陕县宏锦达矿业有限公司，住所地陕西省安康市宁陕县广货街镇，统一社会信用代码：91610923758812862Q。 法定代表人谢林江，总经理。原告陈淑华请求确认被告宁陕县自然资源局、第三人陈德生、宁陕县宏锦达矿业有限公司（以下简称“宏锦达公司”）其他行政行为违法一案，于2019年6月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭审理了本案。原告陈淑华及其委托代理人李秀朝，被告宁陕县自然资源局副局长毛征秦、委托代理人吕家红，第三人陈德生，第三人宏锦达公司法定代表人谢林江到庭参加诉讼。被告宁陕县自然资源局法定代表人杨继军未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告宁陕县自然资源局于2018年8月起，对宏锦达公司堆放在宁陕县广货街镇沙洛村河道和林地的弃渣进行了覆土复垦行政事实行为。原告陈淑华诉称，2017年7月原告与宏锦达公司董事长谢林江协商，达成原告购买第三人宏锦达公司在广货街镇沙洛村矿区的矿渣废石，约有50万方，用于石子加工。上述协议达成后，由原告出面以第三人宏锦达公司名义，向宁陕县有关部门提出申请，办理有关手续，聘请、制作有关文件。2017年12月以后，陆续得到宁陕县发改局、自然资源局、环保局、农水科技局、市场监督管理局等部门批准。同时取得了生产所需要的临时用地许可，随后原告将设备进场，予以施工建设。因第三人宏锦达公司未向上述矿渣废石占地村民支付租赁费，占地村民向宁陕县人民法院提出对矿渣废石查封申请，经原告申请，宁陕县人民法院于2018年7月30日发出通知，让原告开工经营。2018年8月份被告宁陕县自然资源局在原告不知情的情况下，雇佣第三人陈德生对原告购买的矿渣废石突然实施复垦项目，将原告所有的矿渣废石进行了填埋、平整、覆土处理，严重侵害了原告的私人财产，给原告造成重大经济损失。原告认为，被告宁陕县自然资源局完全无视其批准给原告的合法手续和人民法院的开工通知，在没有书面通知原告和第三人的情况下, 雇佣第三人陈德生将原告的矿渣废石予以填埋。被告宁陕县自然资源局对上述违法行为既不作出书面决定送达原告和第三人宏锦达公司，也不说明其实施上述违法行为的事实和法律依据，更不告知如不服上述具体行政行为的权利救济途径，故被告宁陕县自然资源局的上述行为无论是在事实依据上，还是处理程序上都存在严重的违法行为。由于被告宁陕县自然资源局的严重违法，致使原告的合法权益受到损害，由于该矿渣废石区域己经被被告复垦，使原告己经无法继续开工经营，被告宁陕县自然资源局应当赔偿由于其违法行政行为导致原告遭受的损失。原告诉至法院，诉讼请求：1.确认被告宁陕县自然资源局将原告购买有合法手续的矿渣废石予以复垦的决定违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告陈淑华向本院提交以下证据：第一组证据：收条两份，拟证明第三人宏锦达公司将废石弃渣全部转让给原告，原告取得该矿渣的所有权，原告主体适格。第二组证据：1.宁陕县环境保护局宁环批复〔2018〕5号《关于宁陕县宏锦达矿业有限公司宁陕县宏锦达广货街镇沙洛村石桥组弃渣治理项目环境影响报告表的批复》； 2.宁陕县宏锦达广货街沙洛村石桥组弃渣治理项目水土保持方案报告表；3.建设项目环境影响报告表。拟证明原告取得弃渣废石的所有权并支付全部货款；这些报告中包括被告在内的行政单位均予以支持，并办理了合法手续，因此原告以宏锦达公司申请弃渣环保项目手续合法，被告无权进行处理。第三组证据：委托书2份，拟证明原告以宏锦达公司名义到被告处办理该项目相关报批手续。原告虽名义上借用宏锦达公司，但宏锦达公司已经将废石弃渣转让给原告，因此该环保项目实际运作人是原告。第四组证据：临时用地使用协议书两份，拟证明原告取得临时用地所有权，且得到被告同意并加盖公章。第五组证据：1.宁陕县国土资源局宁国土资字〔2017〕376号《关于宁陕县宏锦达矿业有限公司申请临时用地的批复》；2.宁陕县农水科技局宁农水科字〔2018〕75号《关于宁陕县宏锦达广货街镇沙洛村石桥组弃渣治理项目水土保持方案报告表的批复》；3.宁陕县发展和改革局宁发改发〔2017〕22号《关于宁陕县宏锦达广货街镇沙洛村石桥组弃渣治理项目备案的通知》。拟证明原告已经过政府有关部门批准承建，该项目手续合法，原告的所有权应得到有关部门尊重，不得随意损害，被告随意侵害原告权利属于滥用职权，被告做出的行政行为没有合法依据，理应予以纠正。第六组证据：1.宁陕县人民法院（2016）陕0923执46-3号通知；2.宁陕县人民法院（2016）陕0923执46-2号通知；3.宁陕县人民法院（2016）陕0923执46-2号执行裁定书，拟证明原告购买废石弃渣的行为宁陕县人民法院认为是合法的，法院通知原告可以开工经营，法院的查封裁定文书明确该处废石弃渣约为50万方。第七组证据：宁陕县自然资源局宁自然资函〔2019〕86号《关于宁陕县宏锦达矿业有限公司漆树沟-沙洛帐铁矿有关情况的说明》，拟证明原告在取得合法手续以后被被告以执行人民法院执行裁定的理由进行侵害，但又同意宏锦达公司进行碎石加工，被告的行政行为违法，损害了原告的合法权益。被告宁陕县自然资源局辩称，一、被告的行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。2016年，被告经检查发现，宏锦达公司在宁陕县广货街镇沙洛村非法占用河道112亩及林地2668平方米堆放弃渣，于2016年12月9日向宏锦达公司作出行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，宏锦达公司在法定期限内未进行陈述与申辩，被告于2016年12月15日作出了宁国土监字（2016）第70号行政处罚决定书，对于宏锦达公司对在沙洛村非法占用林地2668平方米堆放弃渣的行为，责令恢复土地原状，并每平方米处罚款10元，合计26680元，对占用河道112亩堆放的弃渣移交水利部门按水保方案进行治理。宏锦达公司收到处罚决定后，未履行上述行政处罚义务。被告在2017年6月30日给宏锦达公司送达了履行行政处罚决定催告书，但宏锦达公司一直未履行。2017年8月23日，被告向宁陕县人民法院申请强制执行宁国土监字（2016）第70号行政处罚决定书。宁陕县人民法院受理后，依法作出（2017）陕0923行审29号行政裁定书，裁定准予执行，由被告组织实施。同时，自2016年以来，中省环保督察发现宏锦达公司广货街沙洛帐矿区大量矿石渣挤占河道，导致120余亩未利用地遭受破坏，严重影响生态环境，移交给宁陕县人民政府限期整改，县政府交由县农水科技局牵头整改，由被告牵头治理。宏锦达公司由于近年来生产经营举步维艰，导致整改没有落实到位，于2018年7月26日向被告提出申请，委托被告按要求对沙洛矿区的弃渣进行覆土恢复耕地，进行环保治理。在此情况下，被告同广货街镇政府、沙洛村村委会、宏锦达公司多次进行沟通协商，探讨治理方案。2018年8月5日，沙洛村村委会按照一事一议的要求，召开群众会，征求群众意见，35位村民代表一致同意对沙洛帐弃渣场进行土地复垦，并将结果报送被告备案。镇政府以广镇字（2018）259号文件申请县政府对沙洛村石桥组的弃渣（即沙洛帐矿区）进行土地复垦。县政府分管领导批示由被告提出方案进行治理。2018年8月14日，宁陕县自然资源局局长带领局分管领导、技术人员，组织广货街镇政府包村领导史某某、村两委、群众代表、宏锦达公司经理刘某某及原告陈淑华一起在广货街沙洛帐召开现场会。陈淑华本人对被告治理工作没有提出异议，表示支持生态环境整治，同意被告复垦方案。参会人员一致同意对沙洛村石桥组（沙洛帐矿区）的弃渣进行复垦治理。被告制定了《宁陕县矿山地质环境治理方案》后，报请县政府同意，组织实施，经立项招标后陕西宏长市政建筑有限责任公司中标，陈德生受陕西宏长市政建筑有限责任公司委托组织工人施工，于2018年12月完成治理，完成土地复垦70余亩。二、原告主体资格不适格。在本案中，无论是被告作出的行政处罚决定书还是宁陕县人民法院作出的行政裁定书，以及进行环保治理所复垦的弃渣堆砌点，针对的对象均是宏锦达公司，与原告没有任何利害关系。更何况临时用地的批准对象也是宏锦达公司，并非原告。原告既非行政行为的相对人，也非与行政行为有利害关系的公民，无权就被告行政行为提出行政诉讼。三、被告的行政行为不具有违法性。1.被告的行政行为是执行宁陕县人民法院生效的（2017）陕0923行审29号行政裁定书，具有合法性。2.被告的行为是落实中省环保督察反馈问题，是履行上级部门交办的环保整改任务，不具有违法性。四、原告的理由不成立。1.原告诉称被告在其不知情的情况下雇佣第三人陈德生对其购买的矿渣突然实施复垦与客观事实不符。2018年8月14日召开现场会，陈淑华本人对被告治理工作没有提出异议，表示支持生态环境整治，同意被告复垦方案。而且环保治理复垦自2018年8月底开始，2018年12月底结束，期间长达数月，原告不可能不知情，而且并未提出异议。2.原告提出被告的行政行为没有书面送达原告及宏锦达公司，事后未告知救济途径，程序违法的说法没有法律依据。根据行政法律法规的规定，行政涉案法律文书送达的对象只能是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。而原告既非行政行为的相对人，也非与行政行为有利害关系的公民，行政行为相关法律文书均已经送达环保治理复垦的义务人宏锦达公司，被告进行环境质量复垦是因为宏锦达公司没有经济能力，请求、委托被告进行。3.原告与宏锦达公司达成的协议并未报被告知晓，而且其买卖行为也违反《中华人民共和国矿产资源法》第34条之规定，矿石弃渣交易本身不具备合法性而合同无效。五、原告所诉的行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。被告的行政行为是执行法院生效裁定，且不存在扩大执行范围或者采取违法方式实施的情形，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，应裁定驳回原告起诉。被告宁陕县自然资源局向本院提交以下证据：第一组证据：1.违法线索登记表；2.宁国土监告字（2016）第143号责令停止违法行为通知书；3.宁国土监告字（2016）第144号责令改正违法行为通知书；4.宁国土监告字（2016）第171号责令改正违法行为通知书；5.询问笔录；6.现场勘测笔录；7.现场照片及地形图；8.立案呈批表；9.宁国土监告字（2016）第176号行政处罚告知书；10.宁国土监告字（2016）第177号行政处罚听证告知书；11.宁国土监字（2016）第70号行政处罚决定书；12.宁国土监告字（2017）第109号履行行政处罚决定催告书；13.上述法律文书送达回证。该组证据拟证明：1.宏锦达公司违法事实客观存在；2.被告对宏锦达公司处罚要求其进行环保治理进行复垦事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确。3.原告主体资格不适格，所有行政行为涉及的主体均是宏锦达公司，并未侵犯原告权利。第二组证据：1.强制执行申请书；2.（2017）陕0923行审29号行政裁定书；3.宁陕县环境保护督察巡查工作领导小组宁环督〔2017〕4号《关于开展突出环境问题整改情况专项督查的通知》；4.宁陕县人民政府办公室宁政办函〔2018〕13号《关于进一步做好中省环保督查矿山问题整改工作的通知》；5.宁陕县人民政府办公室宁政办函〔2018〕63号《关于扎实开展环保督察反馈问题“回头看”的通知》；6.安康市国土资源局安国土资字〔2018〕194号《关于中央环保督查整改工作有关问题的请示》；7.宁陕县秦岭生态环境保护委员会2018年8月6日会议纪要；8.宏锦达公司的申请书。该组证据拟证明：1.环境治理复垦行政行为与对宏锦达公司的行政处罚属同一行政行为，是行政处罚决定的执行；2.原告所诉的行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围；3.被告作出的环境治理复垦行政行为是基于生效法律文书及落实中省环保督察反馈的问题，行政行为具有合法性；4.被告作出的环境治理复垦的行政行为是基于人民政府的内部职能调剂；5.被告作出的环境治理复垦的行政行为是基于宏锦达公司的申请及委托，由于宏锦达公司生产经营举步维艰，导致整改并未落实到位，故宏锦达公司向被告申请，委托被告按要求对沙洛矿区的弃渣进行覆土恢复耕地，进行环保治理。第三组证据：1.村民一事一议记录表；2.广货街人民政府关于申请沙洛村石桥组土地复垦项目的报告；3.征询土地复垦座谈会现场照片；4.宁陕县人民政府办公室宁政办发〔2018〕135号关于批转《宁陕县矿山地质环境恢复治理方案》的通知；5.立项招标文件。该组证据拟证明被告作出的环境治理复垦的行政行为程序合法。第三人陈德生述称，一、陈德生作为本案第三人主体资格不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，必须是公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，或者人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益，在此情况下，才存在以第三人的身份参与行政诉讼。而在本案中，被告制定了《宁陕县矿山地质环境治理方案》后，报请县政府同意，组织实施，经立项招标后陕西宏长市政建筑有限责任公司中标，陈德生受陕西宏长市政建筑有限责任公司组织工人施工，于2018年12月完成治理。陈德生是基于宁陕县自然资源局的意思表示，按照合同约定履行合同义务，不存在侵权的行为。即便是认定侵权也与陈德生无关，陈德生也不存在过错，该行政行为的法律后果由行政机关享有和承担，陈德生同案件处理结果没有任何利害关系，故陈德生主体资格不适格。二、陈德生施工时陈淑华一直都知情，并未提出任何异议，现在提出异议并提起诉讼，显然是恶意诉讼。2018年8月14日，宁陕县自然资源局局长带领局分管领导、技术人员，组织广货街镇政府包村领导史某某、村两委、群众代表、宁陕县宏锦达矿业公司经理刘某某及原告陈淑华一起在广货街沙洛帐召开现场会。陈淑华本人对治理工作没有提出异议，表示支持生态环境整治，同意复垦方案。且施工时陈淑华一直都在，并未提出任何异议。三、陈德生的行为并未给陈淑华造成任何损失。陈德生的施工仅仅是将胡乱堆砌的弃石废渣进行平整，再覆盖土层，并未将弃石废渣拉走。如果允许陈淑华利用弃石废渣，陈淑华只需要扒开土层，继续利用即可。并未给陈淑华造成任何损失。请人民法院依法驳回陈淑华对陈德生的起诉。第三人陈德生未向本院提交证据。第三人宏锦达公司述称，一、原告购买弃渣付了宏锦达公司5万元，但原告陈淑华延期一年多并未运走，造成损害的原因是陈淑华自己造成的，与宏锦达公司无关；二、原告提交的关于宏锦达公司的手续是法定代表人谢林江给的，但是公司并未授权；三、宏锦达公司矿山有违法行为是需要治理，因此公司委托宁陕县自然资源局帮忙治理，确有此事。第三人宏锦达公司未向本院提交证据。本院对上述证据认证如下：对原告陈淑华提交的第一组证据真实性本院予以确认，但不能证实原告陈淑华取得全部矿渣的所有权。对第二组证据真实性本院予以确认，办理的相关手续的对象均系宏锦达公司，而非原告陈淑华。宏锦达公司对第三组证据真实性予以认可，本院对其真实性予以确认。被告宁陕县自然资源局对第四组证据的真实性无异议，本院对其真实性予以确认，但合同的主体是宏锦达公司。对第五、六、七组证据本院确认具有证据效力。对被告宁陕县自然资源局提交的第一组证据能够证明被告宁陕县自然资源局对宏锦达公司作出行政处罚的行为，本院确认具有证据效力。第二组证据能够证明被告宁陕县自然资源局对宏锦达公司作出行政处罚后，向法院申请执行，法院裁定准予执行，以及宏锦达公司向被告宁陕县自然资源局申请将堆放在宁陕县广货街镇沙洛村河道和林地的弃渣覆土复垦的事实，本院确认具有证据效力。第三组证据能够证明被告宁陕县自然资源局对堆放的弃渣进行治理前，召开了会议，并征求意见，原告陈淑华未提出异议的事实，本院确认具有证据效力。经审理查明，2016年12月15日，宁陕县国土资源局发现宏锦达公司在宁陕县广货街镇沙洛村占用河道112亩及林地2668平方米堆放矿渣废石，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条之规定，向宏锦达公司作出了宁国土监字（2016）第70号行政处罚决定书，其中第二项行政处罚为对宏锦达公司在沙洛村非法占用林地2668平方米堆放矿渣废石的行为，责令恢复土地原状，并处罚款每平方米10元，合计26680元；对占用河道112亩堆放的弃渣移交水利部门按水保方案进行治理。宏锦达公司收到处罚决定后，经催告仍未履行上述行政处罚义务。2017年8月23日，宁陕县国土资源局向宁陕县人民法院申请执行宁国土监字（2016）第70号行政处罚决定书。宁陕县人民法院受理后，依法作出（2017）陕0923行审29号行政裁定书，裁定准予执行，由宁陕县国土资源局组织实施。2018年6月，根据《市环保督查巡查整改工作领导小组办公室关于中央环保督察反馈问题整改工作的督办通知》和县政府办公室《关于进一步做好中省环保督查矿问题整改工作的通知》安排，宁陕县人民政府把宁陕县广货街沙洛帐矿区矿渣治理工作任务安排给宁陕县国土资源局牵头治理。2018年7月26日，宏锦达公司向宁陕县国土资源局提出申请，委托宁陕县国土资源局按要求对沙洛帐矿区的矿渣废石进行覆土恢复耕地，进行环保治理。同时，宁陕县国土资源局同广货街镇人民政府、沙洛村村民委员会、宏锦达公司多次进行沟通协商，探讨治理方案。2018年8月5日，沙洛村村民委员会按照一事一议的要求，召开群众会，征求群众意见，村民代表同意对沙洛帐弃渣场进行土地复垦。广货街镇人民政府申请县政府对沙洛村石桥组的矿渣废石进行土地复垦，县政府分管领导批示由宁陕县国土资源局提出方案进行治理。2018年8月14日，宁陕县国土资源局组织广货街镇人民政府、村两委、群众代表、宏锦达公司及原告陈淑华在广货街镇沙洛帐召开现场会，同意对沙洛村石桥组矿渣废石进行复垦治理。宁陕县国土资源局制定了《宁陕县矿山地质环境治理方案》后，报请宁陕县人民政府同意实施，经立项招标后陕西宏长市政建筑有限责任公司中标，第三人陈德生受陕西宏长市政建筑有限责任公司委托组织工人施工，对堆放在宁陕县广货街镇沙洛村河道和林地的矿渣废石覆土复垦。另查明，2017年6月20日，原告陈淑华给付党某某现金7万元，同年7月1日，宏锦达公司董事长谢林江收到原告陈淑华废石料款5万元。2017年11月20日，宏锦达公司出具两份委托书委托原告陈淑华到宁陕县国土资源局和宁陕县环境保护局（现宁陕县生态环境局）分别办理临时用地审批手续和矿石粗加工环评审批手续，2017年12月4日，宏锦达公司与宁陕县广货街镇沙络村石桥组和宁陕县国土资源局达成了临时用地使用协议书，约定临时用地3.6284亩，期限2年，宁陕县国土资源局下发了《关于宏锦达公司申请临时用地的批复》。2018年4月3日，宁陕县环境保护局作出了宁环批复（2018）5号《关于宏锦达公司宁陕县宏锦达广货街镇沙洛村石桥组弃渣治理项目环境影响报告表的批复》。2018年5月4日，宁陕县农水科技局作出了农水科字（2018）75号《关于宁陕县宏锦达广货街镇沙洛村石桥组弃渣治理项目水土保持方案报告表的批复》。2018年12月5日，宁陕县发展和改革局作出了宁发改发（2017）22号《关于宁陕县宏锦达广货街镇沙洛村石桥组弃渣治理项目备案的通知》。2019年2月13日《宁陕县机构改革方案》决定将县国土资源局的职责等多部门职责整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门，不再保留县国土资源局。本院认为，被告宁陕县自然资源局作出行政处罚，法院审查后作出裁定准予执行，并由被告宁陕县自然资源局组织实施，被告宁陕县自然资源局在实施过程中，将宏锦达公司堆放在宁陕县广货街镇沙洛村河道和林地的矿渣废石覆土复垦，其行为属于事实行为。按照原告陈淑华提交证据显示，党某某和谢林江收到原告陈淑华款项，宏锦达公司又向被告宁陕县自然资源局提出将堆放在宁陕县广货街镇沙洛村河道和林地的矿渣废石覆土复垦的申请，且被告宁陕县自然资源局基于宏锦达公司的申请，组织广货街镇政府、沙洛村村民委员会、部分村民代表、宏锦达公司和原告陈淑华召开现场会时，原告陈淑华知道对该矿渣废石要覆土复垦，而未提出异议。被告宁陕县自然资源局即制定治理方案，通过招投标的形式实施弃渣覆土复垦的行为，其行为并无不妥。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈淑华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈淑华负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。  审  判  长    袁  涛人民陪审员    黄洪琴人民陪审员    付长泽  二〇一九年十月十六日   书  记  员    余萝莲1