江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏1202行初57号 原告江苏好润生物饲料有限公司，住所地泰州市姜堰区淤溪镇三垛村。 法定代表人孙涛，总经理。 被告泰州市姜堰区淤溪镇人民政府，住所地泰州市姜堰区淤溪镇淤溪村。 法定代表人吴俊明，镇长。 原告江苏好润生物饲料有限公司诉被告泰州市姜堰区淤溪镇人民政府行政通知一案，于2019年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年3月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案现已审查终结。 原告江苏好润生物饲料有限公司诉称，原告成立于2002年12月，位于淤××村，主要从事水产饲料生产，公司水产饲料生产线项目于2015年通过竣工环境保护验收。2016年中央环保督察期间，因被群众举报生产气味问题进行整改，并于当年8-9月，在姜堰区环保局的指导下委托第三方进行检测，检测结果为排放气体符合国家标准，后一直正常生产。2018年3月16日，被告突然下发《关于责令停产搬迁的通知》，要求原告立即停止生产，尽快实施搬迁。随后提请区经信委和供电公司对原告实施强行断电，并对生产设备进行拆除和查封。一、被告并无作出责令停产搬迁的主体资格。案涉通知内容为因环保问题责令停产搬迁，“责令采取限制生产、停产整治、限期治理”的权力主体应为法律规定的县级以上环境保护主管部门。被告作为基层人民政府，并无法定职能行使上述权力。二、被告作出案涉行政行为存在程序违法。案涉通知涉及停产搬迁这一较重的处罚措施明显对原告不利，按照法律规定，应当告知原告作出该行政处罚的具体依据，给予原告陈述申辩、申请听证等权利，同时告知如对行政行为不服，原告可以采取的救济途径。但被告作出的停产搬迁通知仅为工作人员直接送达，未经任何其他法定程序，明显程序违法。原告被强行断电后被迫停止生产，近一年来仍需支付员工工资、社保、设备折旧、已签订合同的违约金等各项费用累计高达1200万元，综上，被告并不具备作出案涉行为的主体资格，同时案涉通知毫无事实和法律依据，属于违法行为且给原告合法利益造成了严重损害。根据《环境保护法》、《行政诉讼法》等相关规定，原告特具此状，请求判令：1、确认泰姜淤政[2018]29号《关于责令停产搬迁的通知》违法并予以撤销；2、赔偿原告各项损失计331.98万元；3、诉讼费由被告承担。 被告泰州市姜堰区淤溪镇人民政府辩称，关于原告江苏好润饲料有限公司诉被告泰州市姜堰区淤溪镇人民政府行政通知纠纷一案，被告针对原告的事实和理由以及诉讼请求答辩如下：一、原告江苏好润饲料有限公司依法应当停产、关闭原告江苏好润饲料有限公司厂址在居民集中区，其生产过程产生腥臭气味扰民，长期被居民举报，2016年7月，中央环保督查组将该公司列为督查整治项目，要求该公司应在2017年12月底前完成整体搬迁(证据为：泰姜263办[2018]6号）。2016年原告因气味难闻扰民问题，被姜堰区环保局责令停产整治（证据为：姜堰区环保局泰姜环停产字[2016]3号）。此后，气味难闻扰民问题多次被群众持续举报（泰姜263办交[2017]28号、30号）。2018年3月6日投入生产气味难闻问题经环保执法人员现场核实属实（证据为：泰姜263办[2018]6号）。对原告气味长期难闻扰民问题，根据《环境保护主管部门实施限制生产停产整治办法》（环保部30号令）第八条第一款（二）、（三）的规定，责令其停业、关闭是有法律依据的。二、被告发出的《责令停产搬迁的通知》无不当之处。3月14日，区“263”办公室作出《关于责令江苏好润生物饲料有限公司停产搬迁的通知》，据此我镇作出《关于责令停产搬迁的通知》，通知上明确“请你公司立即停止生产，尽快实施搬迁，否则将提请有权部门采取强制措施。”该通知实为转述区“263”办通知，系被告为了降低原告的损失，对潜在的法律风险对原告所进行的告知及提示。该通知对于原告并不具有行政处罚的法律拘束力，故不存在程序违法。另在被告向原告发出通知后，原告并未停产，出具有关承诺。3、被告没有强制关停原告。在大量的思想工作基础上，4月27日左右，原告自己拆除了关键设备、搬运走相关产品（证据为：关停补偿协议）。鉴于毕竟是本镇的企业，被告可给予原告一定的补偿，2018年6月10日，原、被告双方就关停搬迁中设备的拆除、原料的运送等事宜达成补偿协议，被告也已按照该协议履行。对于原告在诉状中诉称要求被告赔偿损失没有事实和法律依据，被告不予认可。综上，被告认为，原告企业停产是由于其自身的违法行为导致居民不断举报，也使得其成为中央环保部督查的项目，其必然要停产搬迁，被告发放的通知对于原告而言只是一种友情提示，更没有因该通知对原告造成任何的损失，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2018年3月16日，被告泰州市姜堰区淤溪镇人民政府向原告江苏好润生物饲料有限公司发出《关于责令停产搬迁的通知》，内容为：接泰州市姜堰区“两减六治三提升”专项行动领导小组办公室泰姜263办[2018]6号文通知，你公司目前在未实施搬迁前又投入生产，且群众多次举报，据中央环保督查组要求及区“263”办关于责令江苏好润生物饲料有限公司停产搬迁的通知精神，请你公司立即停止生产，尽快实施搬迁。否则，将提请有权部门采取强制措施。2018年6月10日，原告江苏好润生物饲料有限公司（甲方）与被告泰州市姜堰区淤溪镇人民政府（乙方）签订《关停补偿协议（一）》，协议内容为：为认真贯彻落实中央环保督察“回头看”精神，因江苏好润生物有限饲料公司地处居民集中区，生产过程中气味扰民，群众反复举报投诉。根据上级有关精神要求，企业实行关停搬迁。甲方从2018年4月27日关停，停止生产，并将所有生产原料及成品运出厂房。为此经甲乙双方协商达成如下关停协议。在关停过程中乙方对甲方实行如下补偿。1.拆除锅炉费用8000元(为安全请专业人士拆除)；2.预支有关设备拆装费用56400元，具体费用等评估后商谈；3.补偿所有生产原料以及成品调运费、上下力支费计30000元；4.一次性补偿甲方临时租用仓库费5000元，仓库看护人员工资600元。以上费用合计人民币100000元，协议签订后乙方即时支付到位。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。据此，行政机关虽针对公民、法人或者其他组织作出了一定的行政行为，但如该行政行为对公民、法人或者其他组织的实际权利不产生实质性的影响，即公民、法人或者其他组织的实体权利并未因该行政行为受到侵害，则该行政行为不属于人民法院的行政诉讼受案范围。 本案中，被告发出《责令停产搬迁的通知》，按原告陈述在该通知发出后，原告又被强行断电被迫停止生产，后搬离了部分设备，断电一个多月后原告又与被告签订了《关停补偿协议（一）》，虽原告提出该协议是为应对环保督查而签订，100000元补偿仅涉及锅炉的拆除。在本案审理过程中，原告未否认该协议的真实性及其已领取协议约定的补偿金额100000元；且从协议内容来看，双方约定的是原告企业关停的补偿事宜，另双方还约定了“预支有关设备拆装费用56400元，具体费用等评估后商谈案”。综上分析，涉通知书仅是作出最终行政行为的中间性、过程性行为，最终影响原告实体权益的是双方签订的《关停补偿协议（一）》。行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟原则，对于行政程序中的对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应介入进行司法审查，以免破坏行政权行使的独立性、完整性。故原告对通知书提起行政诉讼，该通知书并未对原告的实体权利产生实际性影响。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下： 驳回原告江苏好润生物饲料有限公司的起诉。 案件受理费免交。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。 审 判 长  王 洋 人民陪审员  梅红卫 人民陪审员  王凤林 二〇一九年九月四日 书 记 员  潘玉华