湖北省孝感市孝南区人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂0902行初62号原告刘志军，男，1974年9月10日出生，汉族，住孝感市高新开发区。委托代理人龚先砦，湖北熠耀律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。具体权限为：代为调查收集证据，代为起诉（含签署起诉状），进行举证、质证和辩论，参加和解、调解，代为签收法律文书。被告孝感高新技术产业开发区孝天办事处。住所地：孝感市高新区万山路西50米。法定代表人程福华，该办事处主任。委托代理人杨晓林，湖北孝法律师事务所律师。代理权限为一般代理。第三人孝感高新技术产业开发区孝天办事处魏站社区。住所地：孝感市高新区孝天办事处公园以东和复兴大道以南。法定代表人魏付刚，该社区主任。委托代理人杨晓林，湖北孝法律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告刘志军与被告孝感高新技术产业开发区孝天办事处房屋征收补偿协议一案，于2019年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月3日立案后，于2019年7月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月20日公开开庭审理了本案。原告刘志军及其委托代理人龚先砦，被告孝感高新技术产业开发区孝天办事处的出庭负责人万钊、委托代理人杨晓林，第三人孝感高新技术产业开发区孝天办事处魏站社区的委托代理人杨晓林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘志军诉称，请求人民法院依法撤销被告于2018年5月31日与原告签订的《房屋征收补偿协议》（合同编号：_办事处_社区_年29号）；判令被告按照国有土地上房屋征收补偿标准对原告进行房屋征收补偿；对32平方米经营性用房以房产调换方式进行安置；本案诉讼费用由被告负担。事实与理由：原告系被告下辖魏站社区罗家田湾居民，夫妻二人均系残疾人（肢体残疾和精神残疾），生活困难。原告除自有住宅以外，还在罗家田湾经营小超市维持生计，超市面积32平方米。2018年5月22日，第三人魏站社区三位组长到罗家田湾散发“房屋征收拆迁公告”，要求全湾居民“限时于2018年9月15日之前全部拆迁，如一户不拆迁，则整湾不予拆迁”。该公告无落款单位、时间，未加盖公章。2018年5月31日，被告要求原告签订《房屋征收补偿协议》（合同编号：_办事处_社区_年29号），根据“孝开管[2013]51号文件”对原告进行补偿，同意向原告提供安置房300平方米，货币补偿费26994.8元（自协议签订之日起十日内一次性付清）。魏站社区干部魏付军以经办人名义在协议上签字，协议加盖被告公章。随后，被告组织人员将原告房屋拆毁。原告所经营的小超市未按经营性用房单独予以补偿，而是按照普通房屋进行补偿，计算在总面积房屋之内；被告口头承诺向原告补偿50000元，但仅在签订协议两个月之后支付30000元。原告认为，根据《孝感市城市总体规划（2013-2030年）》之规定，原告住所地早己被纳入城市规划区的范围，相关房屋征收补偿应当按照国有土地上房屋征收补偿的标准执行。而被告所依据的“孝开管[2013]51号文件”系《孝感高新区集体土地房屋搬迁补偿安置办法》，并非国有土地上房屋征收补偿标准；并且，该文件第十九条明确规定“本办法自二0一三年四月一日起执行，二0一八年四月一日终止”，被告适用己失效的行政规范性文件对原告进行补偿，适用法律错误，依法应被撤销。原告所经营的小超市是一家四口人维持生计的依靠，被告将其按普通住宅进行补偿认定事实不清，适用法律错误，该做法不符合国家法律和政策。根据原告家庭的实际情况，以还建一楼商铺进行等面积产权调换才符合行政、合理行政的基本要求。原告为维护自身合法权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十五条等规定，特向人民法院提起诉讼，请求依法判决。原告刘志军向本院提供了以下证据：1.原告的身份证复印件。证明原告的诉讼主体资格。2.孝感高新技术产业开发区官方网页截图。证明被告的诉讼主体资格。3.《孝感市人民政府关于加强孝感城区国有土地上的房屋征收与补偿工作的通知》（孝感政发[2017]9号）。证明被告在范围内从事房屋征收与补偿工作的具体实施单位，负有实施房屋征收与补偿行为的职权与职责。4.原、被告签订的《房屋征收补偿协议》。证明：①被告要求原告签订《房屋征收补偿协议》，对原告房屋进行征收，向原告提供安置房并进行货币补偿，自协议签订之日起十日内一次付清，协议未签署日期；②征收补偿协议系根据“孝开管[2013]51号文”规定的标准确定安置房面积及货币补偿金额以及其他各项补偿待遇；③被告未告知原告征收补偿的事由、依据以及不服征收补偿行为的救济权利与救济期限；④协议非原告本人所签，而是他人代签。5.高新区管委会关于印发《孝感高新区集体土地房屋搬迁补偿安置办法》的通知（孝开管[2013]51号）。证明：①孝开管[2013]51号文系针对集体土地上房屋征收补偿确定的标准，不适用于城市规划区范围内房屋征收补偿；②孝开管[2013]51号文已于2018年4月1日失效，不能作为2018年4月1日以后房屋征收补偿的依据；③被告要求原告签订的《房屋征收补偿协议》适用法律文件错误，系违法行政行为，依法应被撤销。6.孝感开发区君利通信经营部工商信息截图、营业执照、税务登记证、证明、拆迁补偿协议。7.证明、残疾证。证据6、证据7共同证明①原告将部分房屋用于经营，办理了合法的工商、税务登记手续，应当按照经营性用房进行补偿；②被告对原告小卖部损失补偿的标准不明，认定事实不清和经营损失补偿金额过低，明显不当；③原告夫妻二人均为残疾人，通信经营部是其维持生计的基础，原告的经营性用房应当通过产权调换的方式进行补偿。8.湖北省行政事业单位资金往来结算票据。证明2018年9月11日，被告向原告支付补偿款41994.80元，逾期三个月时仍未补偿到位。9.两份相对比的《拆迁安置补偿协议》。证明原告所留存的《拆迁安置补偿协议》与孝感高新区房屋征收管理办公室存档的《拆迁安置补偿协议》存在明显差别，被告涉嫌伪造拆迁补偿协议。10.孝感高新区管委会存档的完整版《房屋征收补偿协议》。证明①《房屋征收补偿协议》层报至开发区房屋征收管理办公室审批，该补偿协议并非民事合同，而是行政协议；②被告提交的《房屋征收补偿协议》不完整，证据资格和证明力上都存在瑕疵；③被告交给原告持有的《房屋征收补偿协议》第3页关于打包价和房屋档次的约定与开发区征收办存档的协议文本存在差别，进一步说明被告征收补偿行为违法。被告孝感高新技术产业开发区孝天办事处辩称，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。事实与理由：（一）本案所涉房屋拆迁以及房屋拆迁补偿不是房屋征收行政行为，是平等主体之间合法有效的民事法律行为，所涉协议是民事协议不是行政合同，且合法有效。1.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例”和第二条“为了公共利益担任需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有人（以下称被征收人）给予公平补偿”之规定，该条例只适用于国有土地上的房屋征收，本案所涉土地为集体土地，不适用该条例。2.原告（房屋权利人）主动提出拆除房屋申请，就房屋拆迁和拆迁补偿问题，同被告平等自愿，协商一致，签订房屋拆迁补偿协议，且协议己按约定内容全部履行完毕。依据《民法总则》第一百三十三条“民事法律行为是民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为”和第一百四十三条“具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗”之规定，案涉房屋拆迁是民事法律行为，不是房屋行政征收行政行为：所签订的《房屋征收补偿协议》是民事协议不是行政合同，且合法有效；（二）对于原告提起的诉讼，人民法院应当依法裁定驳回起诉。如前所述，本案所涉房屋拆迁以及房屋拆迁补偿不是房屋征收行政行为，是平等主体之间合法有效的民事法律行为。案涉协议是民事协议不是行政合同，且合法有效。故本案纠纷不属于人民法院受理行政诉讼案件的受案范围，依据《行政诉讼法》第十二条、第四十九条以及《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一项之规定，应当依法裁定驳回起诉。被告孝感高新技术产业开发区孝天办事处向本院提交了以下证据、依据：1.孝感市国土资源局高新区分局《关于罗家湾土地性质的情况说明》以及孝感市高新技术开发区孝天办事处魏站社区居民委员会《情况说明》。证明案涉孝感高新技术产业开发区孝天办事处魏站社区罗家湾土地性质目前仍属集体土地。2.《罗家田申请拆迁农户明细表》。证明原告主动提出拆除房屋申请。3.《房屋征收补偿协议》、领拆迁补差款人员表、房屋交接验收记录、通知、魏站社区安置户分房结算表。证明：①原告同被告平等自愿，协商一致，签订房屋拆迁补偿协议，且协议已经按约定内容全部履行完毕；②本案所涉房屋拆迁不是房屋征收行政行为，是民事法律行为，案涉协议是民事协议不是行政合同。4.十五户业主签约资料。证明房屋交付后十五户原告签订了物业服务合同、业主公约、房屋装修协议，进一步证明已经交付。第三人孝感高新技术产业开发区孝天办事处魏站社区述称，（一）原告（房屋权利人）主动提出拆迁房屋申请，第三人为满足罗家田湾居民申请拆迁的夙愿，积极争取上级部门的支持，达成罗家田湾居民房屋整体拆迁的意向。原告就房屋拆迁和拆迁补偿问题，同被告平等自愿，协商一致，签订房屋拆迁补偿协议，且协议已按约定内容全部履行完毕。本案所涉房屋拆迁以及房屋拆迁补偿不是房屋征收行政行为。（二）原告起诉所列《公告》是第三人应罗家田湾居民的拆迁意愿，所发放的宣传单，没有丝毫的房屋征收意思，更不是被告委托第三人发布的房屋征收公告。第三人孝感高新技术产业开发区孝天办事处魏站社区未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性、合法性、关联性均持异议。认为①文不对题，正文中并未涉及土地性质问题；②孝感市国土资源局于2019年3月9日已更名为孝感市自然资源和规划局，单位印章和内设机构印章也在同日启用，但此证据材料在2019年7月31日用的还是“孝感市国土资源局高新区分局”的印章，真实性存疑；③《情况说明》表明魏站社区罗家湾土地已被批准征收，根据《物权法》第二十八条的规定，该土地性质已经发生变化，是否供地对此不产生影响。对《情况说明》的真实性不持异议，对合法性、关联性持异议。认为不能实现证明目的，这是第三人的陈述，本身也是待证事实。对证据2的真实性、合法性、关联性有异议。认为①这是社区干部挨家挨户要求签名的结果，并未附村民的申请书，不能说明是村民在申请拆迁；②明细表不完整，并未涵盖全部已起诉村民（尚缺8人，宋勋恒、宋咏芳、李磊、张红强、刘进、张志平、刘洋、刘琴琴）；③部分村民并未签名，如刘小芹；④其中存在明显的造假嫌疑，如刘贤德写成了刘行德，签名也出错；魏太平的名字并非其本人所签等等。对证据3的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议。认为不能实现证明目的。理由：①房屋征收补偿协议是基于征收行为而签订，无论是从其补偿的内容还是从合同自称的补偿依据来看，都属于行政协议而非民事合同；②双方并不存在平等协商达成一致的过程，是被告依政策直接登记、填写完成，要求原告签字；③协议并未按约定内容全部履行完毕，普遍存在交款迟延的情形；④所有的房屋补偿协议都未建立在评估的基础之上，补偿程序不合法。对证据4不予质证，认为属于延迟提交的证据。第三人对被告提交的证据没有异议。被告对原告提供的证据对证据1、证据2没有异议。对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议。认为通知不是本案所涉，不是房屋征收行为所产生的。对证据4有异议。认为对于证明目的①协议书内容以被告方提供的协议内容为准。对于证明目的②、③、④，认为协议不是房屋征收行为所产生。部分协议不是本人所签而是他人代签。对证据5真实性没有异议，但不认可其证明目的。对证据6、证据7、证据8、证据9有异议。认为小卖部问题，签协议的主体并不是被告，被告只是代理人。证据十10有异议。认为审批会签表真实性无法确认，补偿资金审核会签表，决定小卖部的支付也不是被告。小卖部的问题与本案不是同一法律关系。对于房屋征收补偿协议的内容以被告提供的协议内容为准。对于其他证据真实性无法确认，对于证明目的不予认可。第三人对原告提供的证据质证意见与被告相同。本院对上述证据认证如下：原告对被告提交的证据3的真实性没有异议，被告、第三人对原告提供的1、证据2、证据3、证据5的真实性没有异议，对双方当事人没有争议的证据，本院予以采信。原告提供的证据4《房屋征收补偿协议》与被告提交的相同，予以采信。原告提供的证据6、证据7、证据8.证据9、证据10，所针对的对象均是孝感高新技术产业开发区，故在本案中本院不作评定。被告提交的证据1中孝感市国土资源局高新区分局出具的《关于罗家湾土地性质的情况说明》，结合被告在本院的其他行政诉讼和行政非诉审查案件可以得知，孝感市自然资源和规划局下属部门的机构改革暂未完成，其原始签章仍然在使用中，故对该证据予以采信；对证据1中第三人出具的《情况说明》，由于出具人系本案第三人，其出具的说明只能当做陈述意见。对证据2填写申请的事实情况，本院予以认定。对证据4，由于被告未在法定期限内提交，不予采信。经审理查明，原告刘志军系孝感高新技术产业开发区孝天办事处魏站社区原罗家田（湾）村民。2018年4月期间，第三人就罗家田（湾）村民整体拆迁制作《罗家田申请拆迁农户明细表》，原告在该表上签名。2018年5月31日，被告孝感高新技术产业开发区孝天办事处与原告签订《房屋征收补偿协议》，约定被告征收罗家田湾，对于原告合法房屋面积为137.4平方米，由被告提供面积为300平方米的安置房，原告向被告支付安置房购买款共计130080元，附属房、附属物等其他货币补偿综合计算为26994.8元。协议还对其他事项进行了约定。协议签订后，被告对原告原有房屋进行了拆除，并于2018年9月14日将坐落于魏站社区裕祺新城28栋1302室，1303室、1304室交付给原告，房屋面积分别为117.52平方米、117.52平方米、123.03平方米，合计358.07平方米，对于超出安置房面积的58.07平方米由刘志浩流转来48.07平方米、原告再支付价款41994.8元。对于被告应给付原告的货币补偿和原告应支付被告安置房购买面积的价款，双方未予结算。嗣后，原告以仅支付部分货币补偿，再未进行任何补偿和拆迁房屋应按照国有土地上房屋征收补偿标准补偿为由，向本院提起行政诉讼。本院认为，本案争议焦点为，一是本案属于行政协议还是民事合同；二是原、被告签订的《房屋征收补偿协议》是否应当撤销，被告是否应当按照国有土地上房屋征收补偿标准对原告进行房屋征收补偿。关于第一个焦点问题。行政合同与民事合同相比，两者存在着较大的区别。首先在合同主体方面，行政合同的当事人一方必定是行政主体，另一方是行政管理的相对人。双方的权利地位是不平等的，是管理与被管理的关系。而民事合同的双方当事人的法律地位是平等的，一方不得将自己的意志强加给另一方。其次在合同成立的原则方面，行政合同的双方意思表示一致是行政要求前提下的自愿和对等。行政主体在行政合同的缔结过程中处于优先要约的地位，行政管理的相对人如果自愿同行政主体缔结合同就意味着要服从它的管理和监督，履行某些先合同义务。签订合同后，即使在具体的合同中未规定行政特权条款，也应视为其已经就上述内容与行政机关协商一致。而民事合同，充分保护契约自由，必须以当事人双方意思表示一致为前提，任何单位和个人不得非法干预。最后在合同的履行、变更或解除方面。由于行政合同双方当事人不具有完全平等的法律地位，行政机关享有行政优益权，行政机关可以根据国家行政管理的需要，单方依法变更或解除合同，行政管理的相对人则不享有此种权利。而民事合同，一旦依法成立，对当事人双方都具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。由上述可见民法中的平等主体、意思表示一致、契约自由等原则并不能完全适用于行政合同，但他们体现出来的基本原则仍是行政合同的精髓之所在，是行政合同区别于行政命令、行政处罚、行政强制措施等其他行政行为的重要标志。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项已经明确将土地房屋征收补偿协议列入行政诉讼的受案范围，故本案属于行政协议。关于第二个焦点问题。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。本案中，原、被告签订的协议名称虽体现征收，但其实质并无征收行为，而是直接涉及房屋补偿问题。原告关于征收行为相关的诉讼请求，本院前期通过审理已经裁定驳回起诉，目前该文书已经发生法律效力。原、被告签订的《房屋征收补偿协议》是双方在意思表示一致，自愿和对等的前提下所签订，原告在双方对协议内容已经履行完毕的前提下再申请撤销，根据行政协议“合同性”特征，违背合同法规定的诚实信用原则。且无论根据行政诉讼法第七十条还是根据合同法第五十四条的规定，均不构成应当撤销的情形。集体土地征收补偿应当按照土地管理法的相关规定予以征收补偿安置。除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形，一般不得按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行安置补偿。集体土地农民的合法权益应当充分保障，但不能理解为集体土地征收过程中，应当按照国有土地征收补偿的程序和标准对被征收土地农民予以安置补偿。如此理解，违法土地管理法及其相关规定。况且，本案被告或其上级主管部门并无征收行为。综上所述，原告的第一、第二项诉讼请求于法无据，本院依法不予支持。关于其第三项诉请，结合其提供的、本院未予评定的证据来看，属于另一法律关系，原告可以另行举张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第六十九条，《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，判决如下：驳回原告刘志军的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告刘志军负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。审 判 长  邱润清人民陪审员  曹建华人民陪审员  高 崀二〇一九年九月二十九日法官助理李建群书记员戴丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；(三)申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的；(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；(八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国合同法》第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。