广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终569号上诉人（原审原告）赵莲，女，汉族，住佛山市顺德区****************，公民身份号码：440************022。上诉人（原审原告）黄冠坤，男，汉族，住佛山市顺德区***********，公民身份号码：440************731。上诉人（原审原告）朱艺球，男，汉族，住佛山市顺德区*********，公民身份号码：440************639。委托代理人何展涛，广东伦教律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区住房城乡建设和水利局，住所地佛山市顺德区***************。法定代表人霍兆华，局长。委托代理人周雪松，该局工作人员。委托代理人覃春曙，广东君惟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区大良街道办事处，住所地佛山市顺德区****县*****。负责人叶善楷，主任。委托代理人朱剑萍，佛山市顺德区大良街道农业和社会工作局工作人员。委托代理人欧阳紫君，广东宝言律师事务所律师。上诉人赵莲、黄冠坤、朱艺球因诉被上诉人佛山市顺德区住房城乡建设和水利局（以下简称顺德住建局）、佛山市顺德区大良街道办事处（以下简称大良街道办）其他行政行为纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初635号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，赵莲是佛山市顺德区大良街道办事处顺峰社区居民委员会金桂花园桃林二街818号房屋的产权人，黄冠坤是金桂花园枣林一街803号房屋的产权人，朱艺球是金桂花园竹林一街827号房屋的产权人。2018年12月26日，佛山市顺德区********第六届业主委员会向大良街道办申请备案登记。2018年12月29日，佛山市顺德区大良街道农业和社会工作局盖章同意备案。根据申请表显示，金桂花园有投票权总人数1281人，实际参加总人数为666人。其中赵莲、黄冠坤、朱艺球为金桂花园第六届业主委员会委员。2019年1月14日，金桂花园部分业主向大良街道办申请协助召开金桂花园临时业主大会并将三项动议，其中包括“罢免金桂花园第六届业委会黄冠坤、朱艺球、赵莲等三人的业委会委员资格”提交至顺德区物业管理公共事务决策平台让全体业主进行投票。为此，金桂花园部分业主还提供了《关于召开金桂花园业主大会的动议》共325份，据统计325份动议的投票人数占有投票权总人数的25.35%、面积占比占参与总面积22.46%。后金桂花园业主大会在顺德区物业管理公共事务决策平台进行了对“罢免金桂花园第六届业委会黄冠坤、朱艺球、赵莲等三人的业委会委员资格”进行了投票，后经投票，赵莲、黄冠坤、朱艺球被罢免业委会委员的资格。2019年4月23日，大良街道农业和社会工作局对上述罢免结果进行了备案。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”因此，案件在进入实体审理之前首先要判断金桂花园业主大会在顺德区物业管理公共事务决策平台投票罢免赵莲、黄冠坤、朱艺球业委会委员资格的行为是否为行政行为。对此作如下分析：所谓行政行为是指行政机关进行行政管理活动行为的总称，排除了行政机关非行政方面的行为。根据《中华人民共和国物权法》第七十六条的规定：“下列事项由业主共同决定：……（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员……”由此可见选举、罢免、更换业主委员会成员属于小区业主自主决定的事项，系业主自发和自治的行为。顺德住建局、大良街道办提供给金桂花园业主大会在顺德区物业管理公共事务决策平台进行投票是为了方便广大业主、业委会等个人或单位自主办理物业管理相关事务的开放性平台，该决策平台的设立目的系便民、利民，并不代表顺德住建局、大良街道办行使的行政职权，因此赵莲、黄冠坤、朱艺球诉请并非一项行政行为，其三人诉讼请求不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。退一步说，即便赵莲、黄冠坤、朱艺球所诉的系一项行政行为。行政机关最终作出行政决定之前，会有一系列预备性、程序性和处于中间阶段的过程性行为。从表面上看，一些过程性行为虽然与普通的可诉性行政行为没有差别，但从整体的行政过程来说，这些过程性行为对权利相对人没有产生独立、最终的行政法律效力，不单独具有可诉性。顺德区物业管理公共事务决策平台投票行为仅仅系金桂花园第六届业主委员会今后向大良街道办申请行政备案中的过程性行政行为，对赵莲、黄冠坤、朱艺球而言所产生实际影响的系2019年4月23日的变更备案登记的行政行为。故赵莲、黄冠坤、朱艺球所诉的行为并不可诉，应予驳回，其三人可另行途径寻求解决。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定：驳回赵莲、黄冠坤、朱艺球的起诉；案件不收取受理费。上诉人赵莲、黄冠坤、朱艺球上诉称：一、被上诉人顺德住建局、大良街道办在顺德区物业管理公共事务决策平台举办投票表决罢免三上诉人的业委会委员资格，该行为属于行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。1.顺德区物业管理公共事务决策平台，属于顺德住建局管理。通过电子投票的方式召开业主大会，需要通过顺德住建局、大良街道办审核才能开启投票表决和举办具体表决事项。顺德住建局、大良街道办提交的答辩意见和证据反映了其在开启举办投票表决前，对提议召开临时会议的动议业主人数和专有部分占建筑物总面积的比例进行了实质性审查,符合《物业管理条例》的规定。由此可见，顺德住建局、大良街道办是根据《物业管理条例》《业主大会和业主委员会指导规则》《广东省物业管理条例》等法律法规赋予行政职权而实施行政行为的，其所举办网络平台投票表决属于其行政职能。2.本次临时业主大会采用的电子投票形式，顺德住建局会在物业管理公共事务决策平台对业主身份验证核实，符合预留的账户、密码和验证码等，才会被允许投票。这种电子投票的行为，与广大业主自发在其他场所组织的临时业主大会实体投票完全不同，并不是广大业主自发、自治、自我管理的单方行为，而是顺德住建局、大良街道办基于辖区物业管理的行政职能而对金桂花园小区全体业主实施的物业行政管理行为。二、顺德住建局、大良街道办违法违规举办投票表决事项的行为，直接侵害了三上诉人的合法权益。三、一审法院将顺德住建局、大良街道办举办投票表决事项的行为，认定为过程性行为，适用法律错误。1.顺德住建局、大良街道办实施的举办投票表决事项的行为是单独的、具体明确和终结性的行为，所依据的是《业主大会和业主委员会指导规则》第五十一条、《广东省物业管理条例》第十八条的规定，不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定的过程性行为。2.一审法院认为对三上诉人产生实质影响的是2019年4月23日变更业委会成员备案登记的行政行为，是本末倒置。假如表决不通过罢免，则变更业委会成员备案登记的行政行为根本不能实施，也不可能被大良街道办批准。3.根据实践案例及法规、规章规定，召开业主大会并非房地产行政主管部门或者街道办事处的法定职责。行政机关只存在指导、监督、协助以及协调组织召开业主大会的义务，行政机关对于业主直接要求召开业主大会均不予支持。本案中，顺德住建局、大良街道办违法开启网络投票表决，无故干涉业主委员会的正常工作，违反依法行政原则。综上，请求二审法院撤销原裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人顺德住建局答辩称：一、“罢免大良金桂花园第六届业主委员会部分成员的投票表决事项”，系业主的自发、自治行为，并非顺德住建局做出的具体行政行为，故依法应当裁定驳回上诉人赵莲、黄冠坤、朱艺球的起诉。1.顺德区物业管理公共决策平台的物业管理活动是否实施、何时实施、是否能表决通过、业主是否参与投票等，均取决于业主自主决定及对应的业主人数、建筑面积等是否符合法定条件等，并非取决于顺德住建局的审批同意。2.政府相关职能部门并无召开业主大会的法定职责，只负有指导、协助及协调组织召开业主大会的职责。本案中，部分业主向大良街道办提交《申请书》的行为，实质是要求政府部门履行协助召开的职能，而非三上诉人主张的行政管理行为。3.根据《物业管理条例》第十一条的规定，选举、罢免、更换业主委员会成员属小区业主自主决定事项，业主通过业主大会行使选举或罢免业主委员会委员及变更业主委员会的权利，故业主委员会委员资格来源于业主大会的选举，系业主的自发、自治行为，并非行政机关的具体行政行为。二、三上诉人如认为部分业主罢免其业主委员会委员资格的行为侵害了其合法权益，可依法向人民法院提起民事诉讼解决。三、三上诉人所提交的案例与本案争议事实无关，且相应法律规定及判例中均明确政府相关职能部门负有指导、协助及协调组织召开业主大会的职责。上诉人将政府部门法定的协助行为误解为政府部门组织实施了投票表决行为，该主张无事实及法律依据。综上，请求二审法院依法驳回三上诉人的上诉，维持原裁定。被上诉人大良街道办答辩称：一、被上诉人顺德住建局、大良街道办同意金桂花园业主使用佛山市顺德区物业管理公共事务决策平台的行为符合相关法规、规章以及《金桂花园议事规则》的规定，是不可诉行政行为。二、业主召开业主大会临时会议不受业主委员会的限制。上诉人赵莲、黄冠坤、朱艺球主张业主委员会有召开业主大会会议的权利，只有在业主委员会拒绝履行职责时业主才可以请求其他方协助召开业主大会临时会议，该主张实为三上诉人对《广东省物业管理条例》第十八条等法律的理解错误。三、金桂花园业主大会有权作出与小区共同管理有关的决定，三上诉人如认为业主大会决定侵害其合法权益的，可根据《中华人民共和国物权法》第七十八条第二款和《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十二条的规定，提起业主撤销权纠纷的民事诉讼。综上，请求驳回三上诉人的上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为:本案的争议焦点在于上诉人赵莲、黄冠坤、朱艺球提起的本案诉讼是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款亦规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，三上诉人认为被上诉人顺德住建局、大良街道办为金桂花园第六届业主委员会提供顺德区物业管理公共事务决策平台进行投票的行为，侵犯其合法权益。而《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；......”《业主大会和业主委员会指导规则》第五十三条规定：“召开业主大会会议，物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府应当给予指导和协助。”即选举、罢免、更换业主委员会成员属于小区业主自主决定的事项；区、县房地产行政主管部门和街道办事处对于业主大会的召开，仅存在指导、协助以及协调组织的义务。本案中，顺德住建局、大良街道办提供顺德区物业管理公共事务决策平台供金桂花园业主委员会投票，仅是对该业主委员会进行自主决定的事项提供便利的协助义务。由此可见，顺德住建局、大良街道办提供投票的决策平台，并未对三上诉人的权利义务产生实际影响。而对三上诉人产生实际影响的是变更备案登记的行政行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定，三上诉人所诉顺德住建局、大良街道办为金桂花园第六届业主委员会提供顺德区物业管理公共事务决策平台进行投票的行为，并不属于行政诉讼的受案范围。故原审法院驳回三上诉人的起诉，处理正确，本院予以维持。而三上诉人主张，顺德住建局、大良街道办为金桂花园第六届业主委员会提供顺德区物业管理公共事务决策平台进行投票的行为，是侵犯其合法权益的行政行为，系其对法律概念的错误理解，本院不予支持。综上，原审法院裁定驳回上诉人赵莲、黄冠坤、朱艺球的起诉，处理正确，本院予以维持。三上诉人的上诉主张均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审诉讼费免予收取。本裁定为终审裁定。审判长 郭 赟审判员 潘华容审判员 何丽容二〇一九年九月十六日书记员 黄 妍