广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤06行终524号上诉人（原审原告）佛山市亨泰金属材料有限公司，住所地佛山市禅城区行仁里15号首层A-B+1.5,3-4号。法定代表人黄伦炎，董事长。委托代理人杨小明，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。委托代理人刘嘉欣，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区城市管理和综合执法局，住所地佛山市禅城区********。法定代表人李俊扬，局长。委托代理人陈成刚，该局工作人员。委托代理人许妍哲，该局工作人员。上诉人佛山市亨泰金属材料有限公司（以下简称亨泰公司）因诉佛山市禅城区城市管理和综合执法局（以下简称禅城城管局）城建行政处罚一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初249号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2017年11月2日，佛山市禅城区城市综合管理局（以下简称原区城管局）发现亨泰公司在佛山市卫国路78号佛山市第二人民医院西门公共通道设置了30个石墩，该石墩上均喷涂了“亨泰公司权属用地”的字样，围蔽长度60米、宽2米、占地面积120平方米。原区城管局认为亨泰公司的上述行为违反了《佛山市城市市容和环境卫生管理规定》（以下简称《市容卫生管理规定》）第二十条第二款的规定，属于设置地锁、地桩等障碍物的行为。于当日向亨泰公司发出《责令限期改正违法行为通知书》，对于该公司在佛山市卫国路78号佛山市第二人民医院西门公共通道实施在公共场地设置地锁、地桩等障碍物的行为，责令该公司在2017年11月9日前改正。同年11月8日，亨泰公司对该通知书向原区城管局提出了异议，原区城管局经复核讨论后，维持了该通知书。原区城管局经调查后于2018年6月25日作出粤佛禅管城祖预〔2018〕359号《行政处罚预先告知书》，告知亨泰公司拟处罚的事实、处罚依据、处罚决定以及该公司所享有的陈述申辩的权利。亨泰公司于同年7月9日向原区城管局提出处罚异议，原区城管局未采纳该公司的异议，于201*年*月7日作出粤佛禅管城祖决〔2018〕570号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），决定对亨泰公司处以罚款5000元。该决定书于同年8月14日送达亨泰公司。亨泰公司对该《处罚决定书》不服，遂向法院提起诉讼。另查，案涉佛山市禅城区卫国路78号佛山市第二人民医院西门公共通道所处的地块已由亨泰公司通过拍卖方式取得土地使用权，并由汕尾市中级人民法院出具（2008）汕中法执一字第55-7号《执行裁定书》予以确认。据佛山市国土资源和城乡规划局作出的《复函》，案涉佛山市禅城区卫国路78号佛山市第二人民医院西门公共通道在历史使用过程中已成为公共通道。另外，根据佛山市国土资源和城乡规划局于2019年1月25日作出的《佛山市国土资源和城乡规划局关于政府信息公开申请的答复》，该局根据现状认定禅城区卫国路80号地块东面与佛山市第二人民医院地块西面之间的相邻部分为公共通道。再查，根据禅发〔2019〕2号《中共佛山市禅城区委佛山市禅城区人民政府关于印发〈佛山市禅城区机构改革方案〉的通知》，将区城市综合管理局更名为区城市管理和综合执法局，划入相关机构承担的与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理有关职责。被诉《处罚决定书》是原区城管局作出的，因机构改革，该局的名称变更为禅城区城市管理和综合执法局，因此，佛山市禅城区城市管理和综合执法局作为被告主体适格。原审法院认为，根据广东省人民政府粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》以及佛禅府办〔2014〕62号《佛山市禅城区人民政府办公室关于印发佛山市禅城区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定,原区城管局作为禅城区的城市管理行政执法部门，依法具有行使市政管理、城乡规划管理等方面的行政处罚权。此外，《市容卫生管理规定》第四条规定：“本规定所涉及的行政处罚，属于经国务院或者省人民政府批准的相对集中行政处罚权范围的，由市、区城市管理行政执法部门负责实施。”原区城管局作为禅城区城市管理行政执法部门，依法具有对违反《市容卫生管理规定》的行为作出查处的法定职责。因此，原区城管局对亨泰公司的违法行为作出处罚，职权符合法律规定。原区城管局发现亨泰公司有案涉违法行为后，依法立案后，向该公司发出《责令限期改正违法行为通知书》，责令该公司改正违法行为。经调查后，向亨泰公司发出《行政处罚预先告知书》，告知亨泰公司拟对其作出行政处罚，并告知该公司享有陈述、申辩的权利，亨泰公司在期限内提出了申辩意见，原区城管局经复核该意见后作出《处罚决定书》并送达亨泰公司，程序合法。亨泰公司认为原区城管局作出《处罚决定书》前没有召开听证会，程序违法。被诉《处罚决定书》对亨泰公司处罚5000元，并不属于必须告知当事人享有要求听证的法定义务。因此，原区城管局未组织听证并无不当。原区城管局作出处罚决定前告知了亨泰公司享有的陈述申辩权，充分听取了亨泰公司的陈述申辩意见后作出被诉《处罚决定书》，程序合法。《市容卫生管理规定》第二十条第二款规定：“任何单位和个人不得在街道两侧和公共场地设置地锁、地桩等障碍物。”原区城管局作出被诉处罚的依据是亨泰公司在案涉地点设置石墩的行为违反了上述规定。亨泰公司认为该公司设置石墩的地方并非公共场所，而是属于自己的土地。因此，案件的争议焦点在于亨泰公司设置石墩的场地是否属于上述规定中所称的公共场地。对此，法院认为，根据证据材料显示，亨泰公司设置石墩的案涉通道所在地块属于佛山市禅城区卫国路80号块的一部分，该公司于2010年9月通过拍卖方式取得该地块的使用权。对于该事实双方均无异议，法院予以确认。至于亨泰公司设置石墩的案涉通道，根据佛山市国土资源和城乡规划局的《复函》显示，因亨泰公司通过拍卖取得的上述土地与相邻地块均未进行数字化测验，且两宗地的现状界址点已有较大改变，因各种原因，该两宗土地的相邻部分现状已发生改变，该相邻部分地块即涉通道目前属于公共通道。另外，亨泰公司与案外人佛山市第二人民医院的民事相邻权纠纷，经广东省高级人民法院作出的（2016）粤民申6606号《民事裁定书》认定，佛山市第二人民医院西门的案涉通道，该通道所在地块由亨泰公司取得土地使用权。该地块在拍卖前已经被充分披露存在需要保障相关单位通行权利的瑕疵，因上述通道在历史使用过程中已成为公共通道。因此，即便亨泰公司取得了该通道所在地块的使用权，但不能改变该通道的公共通道属性。故亨泰公司通过该通道上设置石墩，设置地锁、障碍物的行为，属于在公共场地设置地锁、地桩等障碍物的违法行为。《市容卫生管理规定》第三十九条第二款规定：“违反本规定第二十条第二款规定，在街道两侧和公共场地设置地锁、地桩等障碍物的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，并可以对个人处100元以下罚款，对法人或者其他组织处5000元以下罚款。”原区城管局根据上述规定，责令亨泰公司改正擅自在案涉通道设置地锁、障碍物的行为。结合亨泰公司一直未改正上述违法行为的情节，原区城管局经调查后并作出被诉《处罚决定书》，决定对亨泰公司处以5000元的罚款，认定事实清楚，处罚数额符合上述规定，法院予以确认。另外，亨泰公司认为原区城管局是受案外人佛山市第二人民医院的影响，从而以行政手段介入民事纠纷。对此，法院认为，无论原区城管局对案件的立案查处行为是基于其自身检查还是他人的投诉介入，均不影响原区城管局对其辖区内违反《市容卫生管理规定》的行为进行查处的职权行使。被诉《处罚决定书》是原区城管局行使行政职权从而对亨泰公司进行行政处罚，而亨泰公司与佛山市第二人民医院的民事纠纷亦不影响原区城管局履行其对亨泰公司违法行为进行调查处理的法定职权。综上，原区城管局作出的《处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，处罚适当。亨泰公司要求撤销原区城管局作出的《处罚决定书》没有事实和法律依据，法院不予支持，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回亨泰公司的诉讼请求。案件受理费50元由亨泰公司负担。上诉人亨泰公司上诉称：一、一审判决认定事实不清，证据不足。1.佛山市国土资源和城乡规划局出具的《复函》没有任何依据，涉案地块适用功能至今认为工业用地。2.（2016）粤民申6606号《民事裁定书》驳回了上诉人的再审申请，但该裁定是以佛山市国土资源和城乡规划局的《复函》为主要依据，而该复函的内容没有任何证据支持。3.佛山市第二人民医院已设置车辆出入口三个，楼侧还有一条通道可以作为救护车通道，消防车道也能满足消防要求，故案涉地块并非必须向佛山市第二人民医院提供通行便利。4.上诉人曾向一审法院申请调取取证，但一审法院认为涉案场地的形成过程与本案被上诉人作出的具体行政行为并无直接的关联性为由，驳回了上诉人的申请以及复议申请。一审法院驳回上诉人调查取证申请的错误，导致事实认定不清。二、涉案场所属于上诉人享有的佛山市禅城区卫国路80号地块使用权的一部分，上诉人在涉案场所设置石墩的行为属于自身土地使用权范围内的合理处分行为。三、上诉人的行为并未对其他人的合法权益造成任何影响。综上，请求二审法院撤销一审判决，并依法改判，撤销《行政处罚决定书》。被上诉人禅城城管局辩称：坚持一审的答辩意见，同时强调，被上诉人认定上诉人设置石墩的地块为公共场地不是基于土地规划用途，也不是基于土地权属，而是根据涉案地块现实的使用功能。该地块是历史形成的通道，周边既有医院，也有居民小区。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，原区城管局作为禅城区城市管理行政执法部门，有权对违反城市市容和环境卫生规定的行为进行处罚，各方当事人对此无异议，本院予以确认。原区城管局发现上诉人亨泰公司有案涉违法行为，依法立案后，向该公司发出《责令限期改正违法行为通知书》，责令该公司改正违法行为。经调查后，向上诉人发出《行政处罚预先告知书》，告知其拟对其作出行政处罚，并告知其享有陈述、申辩的权利，上诉人在期限内提出了申辩意见，原区城管局经复核该意见后作出《处罚决定书》并送达上诉人，程序合法。上诉人主张原区城管局作出《处罚决定书》程序违法，理由有三：一是原区城管局在作出处罚决定前没有召开听证会；二是原区城管局在上诉人尚未派员接受调查时已经作出《责令限期改正违法行为通知书》，未保障其申辩的权利；三是原区城管局在作出行政处罚前未召集佛山市第二人民医院、周边小区居民与上诉人就通道的利用问题进行协调。对此，本院分析如下：关于听证的问题。正如一审判决所述，被诉《处罚决定书》对上诉人处罚5000元，并不属于必须告知当事人享有要求听证的法定义务。且原区城管局作出处罚决定前已告知了上诉人享有的陈述申辩权，也充分听取了上诉人的陈述申辩意见，故原区城管局未组织听证并无不当。关于未进行调查前已经发出《责令限期改正违法行为通知书》的问题。经查，原区城管局于2017年11月2日向上诉人送达《询问调查通知书》和《责令限期改正违法行为通知书》，上诉人于2017年11月8日提出申辩意见，原区城管局经审议后维持该《责令限期改正违法行为通知书》，上诉人在2018年7月9日又针对《行政处罚预先告知书》提出了异议，原区城管局亦予以了处理。即在作出行政处罚之前，已经保证了上诉人的陈述、申辩权，而上诉人就《责令限期改正违法行为通知书》提出的程序异议，不影响《处罚决定书》的程序合法性。关于未组织相关人员协调的问题。经查，无论是《城市市容和环境卫生管理条例》还是《市容卫生管理规定》均未将协调作为处罚的前置程序，且上诉人主张协调的目的在于今后如何利用通道以及如何补偿的问题，协调结果也不能否认上诉人违法事实的存在，更不影响原区城管局进行处罚的合法性。故上诉人关于被诉行政处罚程序违法的主张均缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据被上诉人禅城城管局提供的证据可以证实，上诉人未经主管部门批准，在佛山市卫国路78号佛山市第二人民医院西门通道处设置石墩；上诉人于2010年9月通过拍卖方式取得该地块的使用权。上述事实各方当事人均予以确认。上诉人主张，该地块系上诉人所有，且规划土地功能为工业用地，故上诉人的行为不属于“在街道两侧和公共场地设置地锁、地桩等障碍物”。经查，《佛山市国土资源和城乡规划局关于禅城区人民法院调查取证的复函》显示，上诉人通过拍卖取得的上述土地与相邻地块均未进行数字化测验，且两宗地的现状界址点已有较大改变，因各种原因，该两宗土地的相邻部分现状已发生改变，该相邻部分地块即涉通道目前属于公共通道。此外，上诉人与案外人佛山市第二人民医院的民事相邻权纠纷，经广东省高级人民法院作出的（2016）粤民申6606号《民事裁定书》认定，佛山市第二人民医院西门的案涉通道，该通道所在地块由上诉人取得土地使用权。该地块在拍卖前已经被充分披露存在需要保障相关单位通行权利的瑕疵，因上述通道在历史使用过程中已成为公共通道。因此，即便上诉人取得了该通道所在地块的使用权，但不能改变该通道的公共通道属性。结合涉案地块的现状，一边是医院，一边是居民小区，小区下还有临街商铺，行人、机动车均川流其间。综合以上情况，被上诉人认定上诉人设置石墩的地块属于公共通道，上诉人在该通道上设置石墩，属于在公共场地设置障碍物的违法行为。该认定证据充分。上诉人主张佛山市第二人民医院其他通道已经可以满足其通行的权利，其设置石墩的行为不影响道路通行。但从现场检查笔录以及现场照片来看，上诉人在该地块设置了30个石墩，围蔽长度为60米，宽度为2米，占地面积约120平方米，已明显对道路通行产生了影响。且被上诉人也反映，除了佛山市第二人民医院外，周边小区的居民也对其进行了投诉。故上诉人的该项主张明显理据不足，本院不予支持。上诉人又主张一审法院驳回其申请调取证据的申请，导致事实认定不清。但如前所述，已有充分证据证实上诉人设置石墩的地块属于公共场地，而上诉人申请调取的资料目的在于证明如何形成案涉通道，该事实与本案审查的行政处罚是否合法并不具有直接的关联性，一审法院对上诉人的申请未予以准许，并无不当。上诉人还主张其设置石墩系事出有因，而原区城管局对其进行顶格处罚，属于明显不当。但根据《佛山市住房和城乡建设管理局行政处罚自由裁量权标准》第463项的规定，上诉人设置了30个石墩，占地面积约120平方米，属于违法情形严重，原区城管局对其予以5000元的顶格处罚，并不属于处罚显失公正。故上诉人的该项主张，本院亦不予支持。此外，上诉人亨泰公司在二审期间提出中止审理的申请，理由是其已向法院就佛国土规划依公开〔2019〕10号《佛山市国土资源和城乡规划局关于政府信息公开申请的答复》、禅建函〔2019〕188号《佛山市禅城区国土城建和水务局关于佛山市亨泰金属材料有限公司政府信息公开申请的答复》提起行政诉讼，案号为（2019）粤0606行初859号，该行政案件的审理结果将影响本案的审查结果。经查，上述两份文件系佛山市国土资源和城乡规划局、佛山市禅城区国土城建和水务局就上诉人提出政府信息公开申请作出的答复，均不是原区城管局作出被诉行政处罚的证据或者依据，即上诉人提起的（2019）粤0606行初859号行政案件的审理结果并不必然影响原区城管局作出被诉行政处罚的合法性。故对于上诉人提出的中止本案审理的申请，本院不予准许。综上所述，上诉人亨泰公司认为《处罚决定书》违法的理由不能成立，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市亨泰金属材料有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇一九年九月九日法官助理  张 靖书 记 员  何斯棋