中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2019）最高法行申2810号再审申请人（一审第三人、二审第三人）覃永斌，男，1975年10月30日出生，壮族，住广西壮族自治区宜州市庆远镇。被申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区河池市宜州区庆远镇宜畔村杨满村民小组。诉讼代表人周永富，组长。被申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区河池市宜州区庆远镇宜畔村满堂村民小组。诉讼代表人吴玉春，组长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区河池市宜州区人民政府。住所地：广西壮族自治区河池市宜州区。法定代表人梁宁，区长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区河池市人民政府。住所地：广西壮族自治区河池市金城江区。法定代表人唐云舒，市长。被申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区河池市宜州区庆远镇解放社区竹水居民一组。诉讼代表人邓荣高，组长。被申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区河池市宜州区庆远镇解放社区竹水居民二组。诉讼代表人唐小平，组长。原审第三人广西壮族自治区河池市宜州区庆远镇宜畔村莫村第二村民小组。诉讼代表人莫易争，组长。原审第三人广西壮族自治区河池市宜州区庆远镇宜畔村莫村第三村民小组。诉讼代表人韦爱玉，组长。原审第三人广西壮族自治区河池市宜州区庆远镇江头社区马路居民一组。诉讼代表人陆金文，组长。原审第三人广西壮族自治区河池市宜州区庆远镇江头社区马路居民二组。诉讼代表人卢方培，组长。原审第三人广西壮族自治区河池市宜州区庆远镇江头社区马路居民三组。诉讼代表人蓝克，组长。再审申请人覃永斌因被申请人广西壮族自治区河池市宜州区庆远镇宜畔村杨满村民小组（以下简称杨满村民小组）、广西壮族自治区河池市宜州区庆远镇宜畔村满堂村民小组（以下简称满堂村民小组）、广西壮族自治区河池市宜州区庆远镇解放社区竹水居民一、二组（以下简称竹水居民一、二组）诉一审被告、二审被上诉人广西壮族自治区河池市宜州区人民政府（以下简称宜州区政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府）及其与原审第三人广西壮族自治区河池市宜州区庆远镇宜畔村莫村第二、三村民小组（以下简称莫村第二、三村民小组）、广西壮族自治区河池市宜州区庆远镇江头社区马路居民一、二、三组（以下简称马路居民一至三组）土地行政确权及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年10月29日作出的（2018）桂行终65号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年3月11日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。争议林地、土地位于原黔桂铁路K92+805米至K94+435米的南北两侧，其中有部分为国有土地（铁路用地包括铁路线路、路堤等），部分为原南宁铁路局林业管理所金城江林场（以下简称金城江林场）林地和少量荒地。国有土地在原柳州铁路局持有的宜国用(2002)7109号国有土地使用证（以下简称7109号国土证）范围内，柳州铁路局在铁路扩能改造时把线路南移。2005年1月26日、2010年12月9日，经柳州铁路局、南宁铁路局（前身为柳州铁路局）与宜州区政府签订协议，将争议地中的国有土地移交给宜州区政府使用，并绘制移交红线图。2007年6月16日，杨满村民小组召开村民代表会议，决定委托本村村民覃永斌作为代表，与原金城江林场交涉，以收回集体在黔桂路K94铁路线南北两侧的林地、土地，并签订土地权属争议案件授权委托书，委托覃永斌为代理人，全权参与调处工作。委托代理事项和权限如下：（一）代为承认、放弃、变更诉讼请求、提起上诉的权利。（二）代为签署相关法律文书。（三）代办杨满屯耕作区域内铁路两侧植树界内的土地纠纷一案。（四）办妥收回土地总面积的50%权属属本屯所有，50%属代理人覃永斌所有。（五）办案所需的一切费用由代理人覃永斌自理。委托书上有杨满村民小组三分之二以上农户及村民组长签名。之后，覃永斌多次与铁路部门交涉，并参加广西壮族自治区河池市宜州区庆远镇人民政府组织的调解协商会议。因国有土地以外的林地不再造林、造林后也未获得权属凭证，金城江林场自愿退出该部分争议林地的经营。自2008年起，杨满村民小组将铁路两侧原金城江林场经营使用的土地，以覃永斌为代表对外发包，并由覃永斌收取租金。覃永斌收取租金后，将租金的二分之一交给集体，自留剩余二分之一。2008-2013年底，覃永斌共向集体上交租金75515元。2014年3月，杨满村民小组以覃永斌虽然收回土地出租，但未获得金城江林场移交手续和清单，拒绝覃永斌对外出租土地，并于2015年起不再经过覃永斌同意，把从金城江林场收回的土地承包给本小组村民苏建峰、周永富等人种植。覃永斌则请人在土地中种植芭蕉、桉树约50亩。2015年6月9日，金城江林场支部书记兰建设、场长刘庆出具《林地退回的说明》，主要内容：我场约于2008年中，应杨满村民小组组长及村民代表的要求，到黔桂线K91+500公里（废弃线）地段实地调查指界（红线内、外），原铁路在越界地段已不再造林种树，土地、林地退回杨满村民小组集体所有。金城江林场对原越界地段不再主张土地权属。2015年6月，覃永斌提起民事诉讼，请求判令杨满村民小组停止干扰破坏其在收回的原金城江林场50%土地上进行种植经营的行为。2015年11月18日，原宜州市人民法院作出（2015）宜民初字第1292号民事裁定（以下简称1292号民事裁定），以双方争议的实质是土地使用权归属关系，双方应当协商解决，协商不成的可以申请人民政府处理，不属于人民法院民事诉讼的范围，裁定驳回覃永斌的起诉。2016年1月5日，竹水居民二组以杨满村民小组苏建峰、周永富于2015年3月损毁其成员韦秋艳等在争议地范围种植的果、树苗，争议地中的该部分土地属于轴承厂转给该居民组的土地为由，提出确权申请。2016年1月18日，覃永斌申请土地确权。2016年8月30日，杨满村民小组亦提出确权申请，请求确认马路居民一至三组，莫村第二、三村民小组现使用的争议地范围的林地属其所有。2016年9月30日，满堂村民小组亦提出确权申请，请求将杨满村民小组现种植的争议范围的部分林地，确认属该村民小组所有。宜州市政府受理前述确权申请后，组织各方进行勘查、调处。2016年12月，经国务院批准，撤销宜州市，成立宜州区。2017年1月4日，宜州区政府作出宜政发（2017）1号处理决定（以下简称1号处理决定），将争议地划分为四个部分：（一）原旧铁路北面一号地块，面积45.28亩，其中国有土地20.1亩，非国有土地25.18亩。竹水居民组主张该地块内A1范围19.77亩的土地权属。杨满村民小组主张该地块全部权属，覃永斌主张该地块二分之一土地使用权。（二）原旧铁路北面二号地块，面积46.43亩，其中A2范围24.07亩，国有土地14.60亩，非国有林地、土地9.47亩，A3范围22.36亩，国有土地8.045亩，非国有土地14.315亩。杨满村民小组与马路居民组主张该二号地块权属。杨满村民小组、马路居民组、满堂村民小组争议该地块中A3范围22.36亩土地权属，覃永斌主张A3范围二分之一土地使用权。（三）原旧铁路南面一号地块，面积146.07亩，其中国有土地46.84亩，非国有土地99.23亩。杨满村民小组主张全部权属，覃永斌主张二分之一土地使用权。（四）原旧铁路南面二号地块，面积约11.3亩，该地块全部在7109号国土证范围内，杨满村民小组和莫村第二、三村民小组均主张该块土地全部权属。争议地具体位置详见现场勘查图。争议地中的国有土地，铁路部门已经移交宜州区政府管理使用，鉴于宜州区政府是争议一方，对申请人的权属主张不予处理，申请人如有异议，可以向上一级人民政府提出确权申请。非国有土地的争议地，原金城江林场虽长期使用但未获得该部分林地、土地权属，并申明不主张该部分林地、土地权属。而该部分林地、土地位于农村，现为农民集体经营使用，应为农民集体所有。杨满村民小组与竹水居民组争议的非国有林地、土地，自2008年至今长期由杨满村民小组及其村民管理使用，应确定为杨满村民小组集体所有；杨满村民小组与马路居民组争议的北面二号地块中A2范围的非国有林地、土地，杨满村民小组主张为原金城江林场指定退还其所有和使用，因林场未获得权属凭证，指定不能成立，马路居民组管理使用多年无争议，归马路居民组所有；马路居民组、满堂村民小组主张A3范围土地权属，该部分争议地自2008年即为杨满村民小组管理使用，马路居民组、满堂村民小组未提出异议，其主张不予支持。根据杨满村民小组与覃永斌约定，覃永斌请求确认部分争议地管理使用权应予支持，但覃永斌收回的土地中有少部分原为荒坡石花地，发包出租时亦未使用，自2010年起覃永斌代理出租并收取租金的土地经丈量面积为115.5亩，现争议地中杨满村民小组实际管理使用的非国有林地、土地面积为138.725亩，且土地承包应明确承包期限，故确认其实际使用的115.5亩的二分之一属其使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第八、九、十、十四、十六条，《中华人民共和国森林法》第十七、二十六、二十七条，《中华人民共和国物权法》第五十八、五十九、六十、一百一十八条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四、十五、十六、三十、三十三条，第三十四条第（五）、（九）、（十一）项，第三十五条第（一）、（二）项，参照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条之规定，决定：一、争议范围内的国有土地，不予处理；二、铁路北面地块一号地中，非国有林地土地面积25.18亩，为杨满村民小组集体所有，确认为覃永斌管理使用，使用期限至2077年底期满；三、铁路南面地块一号中非国有林地土地面积99.23亩，属于杨满村民小组所有，该范围内以现周永富等在争议发生后建房及水池的西侧新开机耕路的西面路基边向北至距铁路中心线85米处，转向东沿铁路中心线外30米国有土地边线取平行线，东行105米转向北向国有土地边界线取直线为界，该界线以西的非国有林地土地32.37亩为覃永斌管理使用，使用期限至2077年底期满。该界线以东的其他非国有林地土地66.86亩，为杨满村民小组管理使用；四、北面地块二号中的A2范围内非国有林地土地（周新成开荒地1.37亩除外）8.13亩，属马路居民一、二、三组所有和使用，A2范围内杨满村民小组周新成开荒1.37亩，确认为杨满村民小组所有和使用，A3范围内非国有的林地土地14.315亩属杨满村民小组所有和使用。杨满村民小组、满堂村民小组、竹水居民一、二组均不服1号处理决定，申请行政复议。2017年5月26日，河池市政府作出河政复决字（2017）31号《行政复议决定》（以下简称31号复议决定），维持1号处理决定。2017年6月21日，杨满村民小组、满堂村民小组、竹水居民一、二组提起本案行政诉讼，请求撤销1号处理决定和31号复议决定。河池市中级人民法院（2017）桂12行初136号行政判决认为，本案争议的土地、林地，未经人民政府确认过权属，在原金城江林场放弃对争议地的管理使用后，杨满村民小组、马路居民小组、莫村村民小组均不同程度地对部分争议地进行经营使用。满堂村民小组、竹水居民小组未经营使用争议地。宜州区政府在争议各方均无法提供充分的证据证明争议地属于自己所有的情况下，根据“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则，及争议地的现实管护情况，对争议地进行划分并确定权属，属于依法行使行政自由裁量权，应当予以支持。此外，对于覃永斌和杨满村民小组之间的土地使用权争议，宜州区政府根据双方约定确定使用权，有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨满村民小组、满堂村民小组、竹水居民一、二组的诉讼请求。杨满、满堂村民小组，竹水居民一、二组不服，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终65号行政判决认为，由于各方均未提供充分的证据证明自己对争议林地、土地享有所有权，1号处理决定中根据实际管护情况确定A1、A2、A3地块的所有权并无不当。此外，覃永斌与杨满村民小组之间的土地使用权纠纷实为土地承包经营权纠纷，宜州区政府直接对该纠纷作出处理，确定土地使用权，超越了法定职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第（二）项、第（四）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决撤销一审判决，撤销31号行政复议决定和1号处理决定的第二、三项中关于覃永斌、杨满村民小组对相关土地管理使用的内容，驳回杨满村民小组关于1号处理决定第四项中“杨满村民小组与覃永斌、马路居民小组、满堂村民小组争议的北面地块二号中的A2范围内非国有林地土地（周新成开荒地1.37亩除外）8.13亩属马路居民小组所有和使用”的内容及重新认定A2范围非国有林地土地8.13亩属杨满村民小组所有和使用的诉讼请求，驳回满堂村民小组、竹水居民一、二组的诉讼请求。覃永斌申请再审称：1.覃永斌与杨满村民小组签订的《土地权属争议案件授权委托书》约定的是收回土地的无期限的使用权归覃永斌所有，是双方的意思自治，不是承包经营权纠纷，二审认定为土地承包合同错误。2.即使按照二审认定属于承包经营权纠纷，承包经营土地的坐落、面积、四至仍需由政府确定。因此，政府受理覃永斌的确权申请，并确权给覃永斌正确。请求依法再审本案，撤销二审判决，维持一审判决。宜州区政府答辩称：覃永斌具有无争议管理使用案涉土地的客观事实，宜州区政府的处理决定结果符合法律规定。请求撤销二审判决，维持一审判决。杨满村民小组、满堂村民小组、河池市政府、竹水居民一、二组、莫村第二、三村民小组、马路居民一至三组均未提交书面答辩意见。本院经审查认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、三十条第一款第二项规定，处理土地山林水利权属纠纷实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则；权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。根据前述规定，在各方都没有充分证据证明土地权属的情况下，县级以上人民政府遵守有利于生产、方便生活、有利于社会稳定的原则，根据争议林地、土地的使用现状，合理决定争议林地、土地的权利归属，属于人民政府行使行政自由裁量权的行为。除非存在滥用职权、明显不当情形，人民法院应当尊重行政机关作出的确权处理决定。本案中，争议林地、土地中的非国有部分，杨满村民小组，满堂村民小组，竹水居民一、二组，莫村第二、三村民小组、马路居民一至三组，争议各方均不能提供充分证据证明涉案土地归其所有。鉴于争议地中的非国有部分林地、土地位于农村，而非城市规划区范围之内，宜州区政府经过调查、现场勘查、调解程序，再作出1号处理决定，将争议地中的非国有土地确认为集体土地，并根据“三个有利于”的林地、土地确权原则，结合相关土地的实际使用情况，确定争议地权属。1号处理决定里面有关争议地中非国有林地、土地权属的内容，事实清楚、主要证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。复议决定和一、二审判决支持该部分确权内容并无不当，各方当事人对该部分内容未申请再审，本院对此亦予以确认。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。也就是说，因土地承包经营发生纠纷的，首要的救济途径是协商解决或请求调解，如果协商、调解无法解决，当事人可以选择向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者直接向人民法院提起民事诉讼。农村土地承包经营权争议案件，不属于由人民政府先行处理的土地确权案件的受案范围。人民政府将农村土地承包经营权争议作为土地确权案件作出确权处理决定的，属于超越职权的违法行政行为。本案中，覃永斌与杨满村民小组签订授权委托书，约定办妥收回土地总面积的50%权属本小组所有，50%权属代理人覃永斌所有。由于法律规定农村集体土地的所有权只能属于农村集体经济组织所有，前述约定只能是对集体土地使用权的约定，作为代理人按约定取得集体土地的使用权，实质是与集体经济组织订立土地承包经营合同，获得土地使用权。杨满村民小组因故收回其发包给覃永斌的集体土地，由此而产生的纠纷，实质上是土地承包经营权纠纷，不是土地所有权或使用权纠纷。宜州区政府受理覃永斌的确权申请，并在1号处理决定中就覃永斌与杨满村民小组之间的土地承包纠纷作出处理，没有职权依据，属于超越职权的行政行为。该决定将杨满村民小组所有的集体土地，划定承包经营范围、确定承包期限，决定承包给覃永斌，侵犯杨满村民小组的村民自治权利。河池市政府作出31号复议决定维持1号处理决定该部分内容违法，一审判决对该部分内容的合法性予以确认，同样缺乏法律依据。二审判决撤销一审和31号复议决定、1号处理决定中的该部分内容，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，审判程序合法，本院予以支持。覃永斌主张，覃永斌根据委托书约定获得的是收回土地的无期限使用权，二审判决认定为承包经营权纠纷错误。但是，在我国现行法律制度框架内，村民取得集体所有林地、土地使用权，只能是通过签订承包经营协议方式获取。承包经营合同应当明确约定承包范围和承包期限；没有约定或约定不明确的，应当通过仲裁或提起民事诉讼解决。覃永斌并不能通过合同取得集体土地无期限永久使用权，约定的50%林地、土地权属，只能是通过承包经营方式获得的土地使用权。以此为由申请再审，缺乏法律和事实根据，本院不予支持。覃永斌还主张，即使按照二审认定属于承包经营权纠纷，承包经营土地的坐落、面积、四至仍需由政府确定。但是，如前所述，承包经营土地的坐落、面积、四至等约定不明确，发生承包经营权纠纷的，依法只能通过申请仲裁或提起民事诉讼解决，不属于申请政府确权的事项范围。以此为由申请再审，与现行法律制度相冲突，理由亦不能成立。应当指出的是，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。但是，如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。所谓“生效的人民法院裁判文书确认的事实”，应当是指生效裁判主文确认的事实，以及受生效裁判文书主文拘束的、不可替代的事实认定或裁判说理。本案中，覃永斌提起本案行政诉讼之前曾提起民事诉讼，请求判令杨满村民小组停止干扰破坏其在收回的原金城江林场50%土地上进行种植经营的行为。1292号民事裁定以“双方争议的实质是土地使用权归属关系，协商不成可以申请人民政府处理，不属于民事诉讼范围”为由，裁定驳回覃永斌的起诉。1292号民事裁定主文是驳回覃永斌排除妨碍的起诉，不构成对承包经营权纠纷起诉的拘束。而裁定理由认为，争议的实质是土地使用权纠纷，不属于民事诉讼受案范围，确实与本案二审裁定关于覃永斌与杨满村民小组之间的纠纷属于承包经营权纠纷，应当通过民事诉讼解决的理由，直接冲突。但是，在覃永斌通过委托代理合同约定获得的林地、土地使用权范围、期限并不明确的情况下，覃永斌请求判令杨满村民小组停止侵权、排除妨碍，的确缺乏事实根据，起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第三项规定的起诉条件。1292号民事裁定的理由，并非不可替代的受该裁定主文拘束的理由，不构成覃永斌另行对其与杨满村民小组之间的承包经营权纠纷申请仲裁或提起民事诉讼的司法障碍。因此，本案二审生效判决与1292号民事裁定不存在不可调和的根本性冲突，覃永斌有权依法对其与杨满村民小组之间的承包经营权纠纷另行申请仲裁或提起民事诉讼。综上，覃永斌的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回覃永斌的再审申请。审判长  郭修江审判员  杨志华审判员  寇秉辉二〇一九年九月十一日法官助理黄宁晖书记员陈虹谷附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。3.中华人民共和国农村土地承包法第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。4.土地权属争议调查处理办法第十四条下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。5.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例第四条调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第三十条人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。权属纠纷当事人对处理决定不服的，可以依法申请行政复议。6.中华人民共和国民事诉讼法第一百一十九条起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。7.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第七十条生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。