广西壮族自治区环江毛南族自治县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)桂1226行初10号 原告罗素娜，女，1985年6月12日出生，壮族，住环江毛南族自治县。 委托代理人覃永漠，男，1952年5月27日出生，壮族，住环江毛南族自治县。 被告环江毛南族自治县自然资源局，住所地：环江毛南族自治县新建路72号，统一社会信用代码：11452724742051093M。 负责人谭华强，副局长。 委托代理人莫旭东，环江毛南族自治思恩镇人民政府工作人员。 委托代理人谭洪峰，广西昭义律师事务所律师。 被告河池市自然资源局，住所地：河池市金城江区颐园路120号，统一社会信用代码：11451200008045158A。 法定代表人莫绍乾，局长。 委托代理人韩露，河池市自然资源局政策法规与执法监督科科员。 委托代理人罗政岐，广西政岐利律师事务所律师。 第三人罗丽娜，女，1987年4月15日出生，壮族，住环江毛南族自治县。 原告罗素娜不服被告环江毛南族自治县自然资源局（以下简称县自然资源局）的土地行政处罚决定及被告河池市自然资源局（以下简称市自然资源局）的复议决定，于2019年5月14日向本院提起诉讼。本院于2019年5月21日立案后依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月25日公开开庭审理了本案。原告罗素娜及其委托代理人覃永漠，被告县自然资源局委托代理人莫旭东、谭洪峰，被告市自然资源局委托代理人韩露、罗政岐到庭参加诉讼。因罗丽娜与本案具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本案现已审理终结。 被告县自然资源局于2018年12月17日作出环国土资处字〔2018〕第18号土地行政处罚决定，认定原告罗素娜于2006年8月间在思恩镇××下额屯占用集体土地223.36平方米用于建房。其中：房子占地138.57平方米，地类为村庄用地，符合土地利用总体规划。院子占地84.79平方米，地类为水田，不符合土地利用总体规划。原告罗素娜的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条、第六十二条的规定，构成违法占地的事实。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定责令原告罗素娜退还非法占用的思恩镇××下额屯的集体土地223.36平方米，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。原告罗素娜不服，向被告市自然资源局申请行政复议，市自然资源局于2019年4月25日作出河自然资复〔2019〕2号行政复议决定，维持了原行政处罚决定。 原告诉称，原告因原居住房确实不能继续居住，于2005年以胞妹罗丽娜的名字提出农村居民建房申请用地报告，拟用自家位于本屯前（现已××屯中间）的一块劣等承包水田建住房，面积81平方米，经下额屯全体群众会议讨论通过，西南村民委员会审查同意，并报思恩镇人民政府审核。但在动工之前，原告放弃原申请的农田不用，而平整了一块村内空闲地建房。2006年秋季住房落成并入住，2018年县自然资源局获知此事，同年4月作出《环国土资处字〔2018〕第02号土地行政处罚决定》，责令原告停止建设，退还土地。因原告已在该房子正常居住了12年之久，并非新建，遂申请复议，河池市国土资源局撤销被告〔2018〕第02号处罚决定，责令其重新处理。2018年11月，县自然资源局再次发出土地行政处罚告知书，原告也依法提出了申辩意见，请求重新审查核实，撤回处罚拟案。县自然资源局接收申辩意见后，却以原告姐妹建房在前，分户在后为由作出了《环国土资处字〔2018〕第18号土地行政处罚决定》，仍然责令退还土地，限期拆除新建住房，原告不服，再次申请复议，河池市自然资源局决定维持。综上事实，原告认为，原告现有这座住房是原告及胞妹罗丽娜两户人家和母亲唯一遮风避雨的地方，住房选址时是先提出用地申请，经生产队讨论通过，村委会审查同意，乡、镇人民政府审核批准后建造的，地类为村庄用地，是村内空闲地，不是农用地，占地面积138.57平方米，供两家7个人共同居住，没有超过自治区规定的标准，房子建设于2006年，思恩镇土地利用总体规划制定于2009年，房子建于先，规划定于后，而且仍然符合土地利用总体规划，房子正常居住12年之后被告才发现，作出处罚决定，其间原告并没有连续、继续、重建、扩建等行为，建房前也没有出卖、出租过住房，原有危房虽未开垦耕种，但己拆除一半泥墙和全部瓦片，改成农用蚕房，原告行为的事实、性质、情节没有违反法律的有关规定，唯一不足的是未曾得到县级以上人民政府批准就建房，那也是思恩镇人民政府未尽告知义务，农村妇女家庭无知所致，违法行为显著轻微，对社会并没有造成危害，不应当受到如此严厉的行政处罚。为此，为了维护公民的合法权利，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，以及河池市自然资源局《河自然资复(2019)2号复议决定》的提示，特向人民法院提起诉讼，请求撤销处罚决定，判决不予行政处罚。 原告向本院提交了以下证据： 1.原告和及其胞妹的身份证、家庭户口簿复印件，旨在证明两人己分家立户，涉案住房为两户家庭共同居住的事实。 2.《农村居民建房用地报告》和《用地申报表》复印件，旨在证明原告建房前先提出用地报告，得到生产队、村委会以及镇人民政府同意批准后才建造的。 3.《环国土资处字〔2018〕第18号处罚决定书》、《河自然资复(2019)2号复议决定书》复印件，旨在证明环江县自然资源局和河池市自然资源局审理本案时已查明原告的陈述与事实相符，被告对原告处罚不符合法律的规定，己对原告构成侵权。 （以上证据均为复印件） 被告县自然资源局辩称，一、原告罗素娜于2006年8月间，未经有批准权的人民政府批准擅自在思恩镇××下额屯非法占用集体土地223.36平方米用于建房，其中房子占地138.57平方米，地类为村庄用地，符合土地利用总体规划，院子占地84.79平方米，地类为水田，不符合土地利用总体规划，其违法占地建房事实清楚、证据确凿。二、被告接到群众关于原告未经批准违法占地建房的举报之后，依法责令原告停止、改正违法行为，并对原告进行询问，在原告没有改正违法行为的情况下，依法立案进行查处。在作出行政处罚决定之前，已经送达行政处罚告知书和听证告知书给原告，原告书面进行申辩，被告依法予以答复。最后，被告依法作出环国土资处字〔2018〕第18号处罚决定。被告对原告作出处罚的行政行为程序合法。三、被告适用法律准确，处罚得当。四、原告罗素娜关于被告县自然资源局作出的行政处罚不符合国家法律规定的说法不能成立。首先，原告违法占用的223.36平方米集体土地中，房子所占的138.57平方米为村庄用地，该地块2006年时并不符合土地利用总体规划，2009年第二次全国土地调查时依据现状建设情况进行规划调整后才符合土地利用总体规划。院子所占的84.79平方米集体土地地类为水田，不符合土地利用总体规划。其次，申请涉案地块建房的户主为罗丽娜，时间为2005年，申请用地面积为81.00平方米，该地块至今尚未取得环江毛南族自治县人民政府的批复。而原告罗素娜的建房时间为2006年8月，并未取得所在集体超过三分之二的群众同意，原告罗素娜分户时间为2016年2月，当时原告占地建房的行为已经形成了违法事实。 被告县自然资源局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据： 1.罗素娜的询问笔录，旨在证明原告未经批准违法占地建房的事实。 2.现场照片，旨在证明原告侵占集体土地事实清楚。 3.地籍丈量草图，旨在证明原告侵占集体土地事实清楚。 4.土地利用总体规划套合图及土地利用总体规划证明，证明原告非法占用集体土地223.36平方米用于建房，其中房子占地138.57平方米，符合土地利用总体规划，地类为村庄用地，院子占地84.79平方米，不符合土地利用总体规划，地类为水田。 5.《责令停止土地违法行为通知书》及回执证，《责令改正土地违法行为通知书》及回执证、行政处罚告知书和听证告知书及送达回证，旨在证明被告县自然资源局在作出行政处罚前已经按照法定程序告知原告，被告作出的行政处罚程序合法。 被告市自然资源局辩称，环江毛南族自治县自然资源局作为本案第一被告，其作出的环国土资处字〔2018〕第18号处罚决定认定事实清楚，行政程序合法规范，所适用的法律法规适当，不存在依法应当撤销的法定情形，因此应当予以维持。 被告市自然资源局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据： 1.行政复议申请书复印件一份，旨在证明原告于2019年2月15日向被告提出行政复议申请。 2.《行政复议受理通知书》（河国土资复受字〔2019〕1号）复印件一份，旨在证明被告于2019年2月26日受理复议。 3.《行政复议决定书》（河自然资复〔2019〕2号）复印件一份，旨在证明被告于2019年4月25日作出行政复议决定。 4.邮政快递单、送达回证复印件各一份，旨在证明被告于2019年4月26日邮寄行政复议决定书、原告于2019年4月29日签收。 第三人罗丽娜未向本院提交书面意见及证据材料。 经庭审质证，原告对被告县自然资源局提供的证据认为：对证据1的关联性、真实性、合法性均无异议，但不认可其证明目的；对证据2、3无异议；对证据4中涉及房子占地部分无异议，但对涉及院子占地的部分有异议；对证据5的三性无异议。被告市国土资源局对被告县自然资源局所提供证据的三性均无异议。原告对被告市自然资源局所提供证据的三性均无异议。第三人对被告县自然资源局和被告市自然资源局所提供证据的质证意见与原告相同。被告县自然资源局对原告提供的证据认为：对证据1的关联性、真实性及证明目的有异议；对证据2的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议。被告市自然资源局的质证意见与被告县自然资源局的质证意见一致。 本院对上述证据认证如下： 原、被告提供的证据与本案相关联，具有真实性、合法性，可以作为认定本案有关事实的依据。 经审理查明，1980年，原告罗素娜的父亲罗万目从部队复员后没有住房，1986年，经生产队集体讨论同意在本队建住房，面积约100平方米，2001年6月15日，原告罗素娜的父亲罗万目取得《集体土地使用权证》，证号为环思集用（2001)字第0603号，面积112.01平方米，使用类型为划拨。因原先住房已成危房，2005年5月15日，第三人罗丽娜提交《农村居民建房申请用地报告》，申请使用集体土地81平方米（均为水田）建房，所在生产队、村委均同意申请。2006年4月20曰，环江毛南族自治县思恩镇人民政府同意呈报。2006年8月，原告罗素娜在未经有权审批的环江毛南族自治县人民政府审批的情况下在思恩镇××下额屯建房，涉及土地面积223.36平方米，房屋建成后至今未办理用地审批手续，原宅基地上的房屋亦未拆除，改为临时蚕房由原告继续使用。2017年环江毛南族自治县国土资源局接到群众举报发现原告未经批准违法占地建房。2017年8月18日、9月7日，环江毛南族自治县思恩镇国土规建环保安监站办公室工作人员先后对原告进行询问。2018年2月22日，环江毛南族自治县国土资源局对原告进行了询问，并对其未经批准违法占地建房行为下达《责令停止违法行为通知书》（环国土资停通字（2018)第30号）、《责令改正违法行为通知书》（环国土资改字（2018)第30号），并于同日对原告罗素娜占地建房面积进行测量，确定总占地面积为223.36平方米。2018年3月15日，环江毛南族自治县国土资源局对原告罗素娜违法占地建房行为立案查处，同时出具《土地利用总体规划证明》及《地类证明》，该地块共计223.36平方米，建房占地138.57平方米地类为村庄用地，符合土地利用总体规划；院子占地84.79平方米地类为水田，不符合土地利用总体规划。2018年4月10日，环江毛南族自治县国土资源局作出《土地行政处罚告知书》（环国土资告字（2018)第02号）、《土地行政处罚听证告知书》（环国土资听通字（2018)第02号），告知原告拟作出行政处罚决定的事实，理由、依据及其享有陈述、申辩、要求听证的权利，并于2018年4月13日送达原告罗素娜。期间原告罗素娜未提出书面陈述、申辩或申请听证。2018年4月17日，环江毛南族自治县国土资源局作出《土地行政处罚决定书》（环国土资处字（2018)第02号），并于2018年5月2日向原告送达该处罚决定。原告不服，向被告市自然资源局申请行政复议。被告市自然资源局作出《行政复议决定书》（河国土资复决〔2018〕2号），以被告县自然资源局未充分按照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定作出处罚为由，撤销被告县自然资源局作出的《土地行政处罚决定书》（环国土资处字〔2018〕第02号），责令被告县自然资源局重新作出行政行为，并于2018年9月11日分别向原告罗素娜和被告县自然资源局送达该行政复议决定书。2018年11月1日，被告县自然资源局对于原告罗素娜未经批准占用环江县思恩镇××下额屯集体土地223.36平方米用于建房行为重新立案，并于当日对罗素娜进行询问。2018年11月6日，被告县自然资源局作出《土地违法案件调查报告》。2018年11月7日，被告县自然资源局对原告罗素娜未经批准未违法用地建房一案进行会审，并审定作出责令原告罗素娜退还非法占用的集体土地223.36平方米，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的处罚。2018年11月22日，被告县自然资源局作出《土地行政处罚告知书》（环国土资告字〔2018〕第18号）、《土地行政处罚听证告知书》（环国土资听通字〔2018〕第18号），拟对原告罗素娜违法占地建房行为作出责令退还非法占用的集体土地223.36平方米，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的处罚，告知原告拟作出行政处罚决定的事实，理由、依据及其享有陈述、申辩、要求听证的权利，并于当日送达原告罗素娜。原告罗素娜于2018年11月26日提交《申辩意见书》，被告县自然资源局予以答复。2018年12月17日，被告县自然资源局作出《土地行政处罚决定书》（环国土资处字〔2018〕第18号），责令原告罗素娜退还非法占用的集体土地223.36平方米，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。该处罚决定书于2018年12月19日送达原告罗素娜。原告罗素娜不服，于2019年2月15日向被告市自然资源局申请行政复议。被告市自然资源局于2019年2月26日受理该行政复议申请，于2019年4月25日作出《行政复议决定书》（河自然资复〔2019〕2号），并于2019年4月26日向原告罗素娜邮寄该行政复议决定书，原告罗素娜于2019年4月29日签收该行政复议决定书。原告罗素娜不服，于2019年5月14日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告县自然资源局作出的《土地行政处罚决定书》（环国土资处字〔2018〕第18号）。 另查明，因罗丽娜与本案具有法律上的利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。……”，本案作出原行政行为的行政机关系县级土地行政主管部门，具有对本辖区违法占用土地行为进行行政处罚的行政管理职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”和第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”的规定，农村村民住宅用地应当经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。本案中，原告占用思恩镇××下额屯集体土地223.36平方米用于建房，其中房子占地138.57平方米，地类为村庄用地，院子占地84.79平方米，地类为水田，均未经县级人民政府批准，且院子所占84.79平方米水田亦未办理农用地转用审批手续，原告的行为属于未经批准非法占用土地建住宅行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，依法应当受到相应行政处罚。同时，原告占用84.79平方米水田建设院子的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”的规定。被告县自然资源局接到举报后，对原告进行了询问，告知了陈述、申诉、听证、复议、诉讼权利。被告市自然资源局依原告罗素娜的申请并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定作出复议决定，符合法定程序。综上，被告县自然资源局所作行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确。被告市自然资源局作出维持被告县自然资源局处罚决定的复议决定符合法定程序，处理结果亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告罗素娜的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告罗素娜负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河池市中级人民法院。 审 判 长  谭东波 人民陪审员  罗海渊 人民陪审员  李昱瑶 二〇一九年九月十七日 法官 助理  覃桂杏 书 记 员  卢欣乐 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。