贵州省铜仁市碧江区人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔0602行初52号原告：敖福强，男，1972年10月1日出生，土家族，农民，住思南县。（言语一级残疾人）法定代理人：敖某，男，汉族，1949年6月12日出生，农民，住思南县。（敖福强之父）委托诉讼代理人：敖福前，女，1979年2月17日出生，土家族，住思南县。系敖福强之妹，特别授权。被告：思南县三道水乡人民政府。住所地：思南县三道水社区。法定代表人：黄科，该乡乡长。出庭负责人：黄科，该乡乡长。委托诉讼代理人：熊春波，贵州驰铭律师事务所律师，特别授权。委托诉讼代理人：陈亚飞，三道水乡综治办副主任，一般授权。原告敖福强不服被告思南县三道水乡人民政府（以下简称三道水政府）其他行政管理一案，于2019年5月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年8月1日公开开庭审理了本案。原告敖福强的法定代理人敖某、委托代理人敖福前、被告三道水政府乡长黄科及其委托诉讼代理人熊春波、陈亚飞到庭参加诉讼，本院依法进行了审理。本案现已审理终结。原告敖福强诉称：上世纪70年代，三河公社开挖运河时，用三村生产队（现分为洋恩坝、山村两个组）的土地，与当时的白杨公社牛角生产队的土地进行调换，由于运河未挖成功，开挖运河的土地就闲置下来。1985年敖某任洋恩坝村支书，洋恩坝、三村两个组将开挖运河的土地分成上段和下段，上段分给洋恩坝组。其中洋恩坝组组长将上段中的尖峰岭土地分给了敖某耕种至今。由于敖某年近七旬经敖某向村委会申请，将该户的土地承包经营权证的户主更换为敖福强，经村委会同意第二轮土地延包时就将土地承包经营权的户主更换为敖福强，并且将敖某耕种的尖峰岭土地也填入了证。关于该土地权属一事，后来经思南县人民政府以《思府［2009］42号文件，已经确权认定该土地（尖峰岭）的使用权属于敖某。2018年3月搬迁户刘述茂在需要敖福强的责任地上（尖峰岭）处修建砖房。经三道水政府统一制定划界后，敖福强将自己承包的（尖峰岭）处的土地转让给刘述茂建房时中学教师敖海龙现场争议，敖海龙一块地在马路边是属实的与运河段（尖峰岭）处敖某的地毫无关系。敖海龙的地于2003年2月12日1.6亩被三道水政府全部征收。但三道水政府答复意见书倒数第六行中第五条（五是由于你提供不出该争议地权属相关的佐证资料）原告不服。综上，被告严重侵犯了原告的土地合法经营权及使用权，被告滥用职权扣押原告的土地补偿费及占地赔偿费，原告要求法院维护县、市土地确权文件和土地承包证。根据《残疾人保障法》之规定，向法院提起诉讼，请求：判令被告无理否认县、市对原告土地确权的文件，保护敖福强的土地承包经营权。撤销三道水政府关于敖某信访事项的答复意见书。被告三道水政府辩称：一、答辩人并不需要否认被答辩人的承包经营权，因为答辩人根本就没有承包经营权。被答辩人称将户主由敖某变更为敖福强的这个时间段，敖某是本村的村支书，其利用自己的职务之便擅自将自己的户主变更在自己儿子的名下，并没有履行相关程序，程序不合法，故敖某将自己作为户主变更为敖福强为土地承包经营权无效，应予撤销。被答辩人称经思府（2009）42号文件，已经确权认定该土地（尖峰岭）使用权属于敖某不属实，该份文件只是确认：其使用权分别按敖某、马仕治、马洪贵、马中文等人的管理使用范围予以确认，而村集体并没有承包给以上人员，以上人员也没有土地承包经营权证。最为关键的是刘述茂修建房屋的地方（争议地）根本不是属于原告的地块，原告没有任何权利主张该地块的权属。二、答辩人的答复意见并非具体行政行为，答辩人的答复意见根本就没有影响到答辩人的实际权益，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》相关法条规定，只要行政机关最初的答复意见没有影响当事人的权益，信访人员即不能针对信访答复意见起诉。答辨人对原告的答复意见并没有损害被答辩人的实际权益，故被答辩人不能针对此信访意见起诉答辩人。综上，被答辩人起诉答辩人与客观事实不符，不符合起诉条件。请求依法驳回原告的全部诉讼请求。经审理查明：敖某系原告敖福强之父，父子均居住于思南县××洋恩坝村××组。2001年，原告取得的土地承包证记载：地块名称“尖峰岭”；土地类型旱土；块数两块；面积1亩。第一轮土地承包以前，敖某居住地称山村生产队，该队后来分为洋恩坝组、山村组。上世纪七十年代，思南县山河公社因建造运河，即用山村生产队“邓家大田”的土地与柏杨公社牛角田生产队的零星土地和关木溪裸岩的下部分土地对换。由于运河未建造成功，运河河道占用的土地由河道专业队管理。1982年，河道专业队解散，运河河道的土地即闲置下来。1985年，时任洋恩坝村支书的敖某召集洋恩坝组组长、山村组组长将运河的土地分成上段、下段，上段分给洋恩坝组，下段分给山村组。上段的土地已分到户，下段的土地因山村组离该地较远，该组既没有承包到户，群众也没有进行管理，其闲置的土地被洋恩坝组的部分村民开挖至2004年。因山村组与洋恩坝组敖某等农户、柏杨村牛角田组马洪贵等农户为运河处的土地权属发生争议，2009年7月，思南县在作出确权决定，将运河河道土地的所有权明确给洋恩坝组、牛角田组，其使用权分别按敖某、马仕治、马洪贵、马忠文、李绍成、马锐的管理范围予以确认。2010年元月22日，该处理决定被原铜仁行署决定维持。根据原告的陈述、被告作出的信访答复意见记载，近年因移民搬迁户刘述茂需要在异地建房，原告将其承包的土地转让给刘述茂建房，敖海龙与原告为建房处的土地使用权产生争议。2018年1月5日，三道水乡政府组织敖某、敖海龙、刘述茂、洋恩坝村支书马洪武协商达成：刘述茂先行建房；在土地权属未最终认定以前，由刘述茂先将建房占地面积240平方米以评估价三分之二的价款291182.4元，交与洋恩坝村集体后动工建房。待土地权属最终认定后，刘述茂将剩余的三分之一价款一并交给权属方。针对争议双方的土地使用权争议，敖某向被告信访反映，要求调查处理。2018年1月26日，被告作出《关于敖某信访事项的答复意见书》载明：对敖某反映的信访事项，本府组成工作队进行了调查取证；敖某未能提供争议地权属归属的依据；告知其敖某、敖海龙、刘述茂、洋恩坝村支书马洪武协商达成的意见内容；敖某的信访事项属历史遗留问题，情况复杂，需多方部门配合调查；对该答复不服，可向思南县政府申请复查。原告不服，于2019年5月23日向本院提起行政诉讼，请求判令被告无理否认县、市对原告土地确权的文件，保护其承包经营权；撤销被告作出的信访答复意见。本院认为，根据原告提交的行政诉状分析：本案的争议源于敖海龙与原告对宗地“尖峰岭”的使用权争议，该地的耕种管理者敖某，2001年5月，承包户主变更为原告。敖某系原告之父，敖某为原告的权利向被告信访要求解决“尖峰岭”的土地使用权，被告作出的答复意见原告认为触及到其权利而提起诉讼。由于原告的诉讼请求是针对信访答复意见，该信访答复是否属行政诉讼的受案范围本院应依法进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”以此规定，行政相对人提起的行政诉讼是基于行政行为导致其合法权益受到侵害。原告的诉讼请求“判令被告无理否认县、市对原告土地确权的文件，保护其承包经营权。撤销被告作出的信访答复意见。”经审查“被告无理否认县、市对原告土地确权的文件”，该诉请涉及2009年至2010年，思南县政府、铜仁行署针对运河河道的土地权属作出的行政裁决和行政复议。经审阅信访答复意见的内容，被告对其上级行政机关作出的行政行为没有作出否认的文字记载，即使有也只是牵涉被告对证据的审查判断，行政机关对证据的审查判断正确与否，不能作为独立的诉讼请求提起诉讼。“保护其承包经营权”只是原告诉讼的终极目的，不属行政诉讼的审理对象。“撤销被告作出的信访答复意见”，被告的信访答复意见共计五项即根据信访人的信访事项进行了调查取证；信访人举证不能；告知信访人协调意见的内容；土地权属争议的处理难度；告知信访人的不服信访答复可申请复查。敖某提出信访是要求被告解决土地权属争议，被告按照正当程序应作出行政裁决即处理决定，但被告鉴于处理的难度只是作出了信访答复，其答复的内容没有明确争议地使用权的归属，对原告的权利义务没有产生影响，属不可诉的行为。综上所述，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告敖福强的起诉。原告敖福强预交的案件受理费50元，本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于铜仁市中级人民法院。审 判 长  石 丽审 判 员  王光勇人民陪审员  彭智顺二〇一九年九月十日法官助理马文琴代理书记员  杨 金