成都市青羊区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0105行初150号 原告肖乾忠，男，汉族，1969年9月14日出生，住四川省仁寿县。 原告付书成，男，汉族，1982年12月21日出生，住四川省仁寿县。 原告夏成勇，男，汉族，1981年9月20日出生，住四川省仁寿县。 原告钟红霞，女，汉族，1979年1月23日出生，住四川省仁寿县。 原告谢延，男，汉族，1974年2月2日出生，住四川省仁寿县。 原告彭长根，男，汉族，1971年7月4日出生，住四川省仁寿县。 原告任碧昌，男，汉族，1966年9月10日出生，住四川省仁寿县。 原告汪文全，男，汉族，1972年2月10日出生，住四川省仁寿县。 原告邱永利，男，汉族，1973年7月13日出生，住四川省仁寿县。 原告阙兴明，男，汉族，1966年8月5日出生，住四川省仁寿县。 原告谢玉龙，男，汉族，1983年9月26日出生，住四川省仁寿县。 原告余治辉，男，汉族，1938年12月24日出生，住四川省仁寿县。 原告谢玉均，男，汉族，1975年7月8日出生，住四川省仁寿县。 原告李立才，男，汉族，1973年1月12日出生，住四川省仁寿县。 诉讼代表人付书成、谢玉均、阙兴明。 以上原告共同委托代理人孟雷，北京市京师律师事务所律师，特别授权。 以上原告共同委托诉理人杨庆，北京市京师律师事务所律师，特别授权。 被告四川省自然资源厅，住所地：成都市百卉路4号，统一社会信用代码：11510000MB1954121J。 法定代表人孙建军，该厅厅长。 委托代理人吴晓东，该厅工作人员，一般授权。 委托代理人黄琼瑶，北京德恒（成都）律师事务所律师，一般授权。 原告肖乾忠、付书成、夏成勇、钟红霞、谢延、彭长根、任碧昌、汪文全、邱永利、阙兴明、谢玉龙、余治辉、谢玉均、李立才诉被告四川省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）不履行法定职责一案，本院2019年4月1日立案后，于2019年4月8日向被告省自然资源厅送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月23日公开开庭审理了本案，原告付书成、钟红霞、谢延、彭长根、汪文全、邱永利、谢玉均及十四原告的共同委托代理人杨庆，被告省自然资源厅的委托代理人吴晓东、黄琼瑶到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告是四川省仁寿县黑龙滩镇大田村、开园村村民，原告所承包的土地及房屋被“黑龙滩国际生态旅游度假项目”毁坏、施工、占用，但原告至今未见涉案建设项目所涉及的相关征地批准文件、征地公告，没有经过地籍调查确认登记、没有召开村民大会及听证会，没有得到此次征地的补偿费用，该涉案建设项目实属破坏土地、违法建设。不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，及《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第十五条的规定。根据《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第十二条的规定，被告应当履行对涉案建设项目进行不定期检查的职责。原告于2018年11月7日向被告寄送了对涉案建设项目进行不定期检查的《重大建设项目土地违法案件查处申请书》，被告签收后至今未对涉案项目进行查处，也未给原告任何书面答复，被告的行政不作为行为严重侵害国家利益及原告的权益。综上，请求法院判决：1.确认被告未依法履行不定期对“黑龙滩国际生态旅游度假区项目”进行检查的职责的行政不作为行为违法；2.责令被告依法履行不定期对“黑龙滩国际生态旅游度假区项目”进行检查的职责；3.责令被告依法履行监察职责查处建设项目非法强占、毁坏耕地，以租代征改变土地用途等违法行为；4.责令被告依法履行监察职责查处建设项目违法占地行为；5.追究违法占地人员的法律责任；6.诉讼费用由被告承担。 原告就其主张向本院提交以下证据、依据： 1.肖乾忠等14人的身份证明及土地权属证书； 2.黑龙滩国际生态旅游度假区项目施工现场照片； 3.肖乾忠等14人于2018年11月5日制作的《重大建设项目土地违法案件查处申请书》及向省自然资源厅邮寄该申请书的快递单、快递查询单； 4.四川省眉山市中级人民法院于2018年3月30日作出的（2017）川014行初28号行政判决书； 5.建筑工程施工许可证复印件（编号511421201711090804）。 被告辩称：一、被告依法受理原告举报并对举报线索进行调查核实。被告于2018年11月19日收到原告的《查处申请书》后，当日进行了登记受理。2018年11月21日被告以川12×××××交［2018］156号《交办通知书》，交眉山市自然资源局对原告举报事项进行调查核实，并要求将调查核实处理情况于2019年1月21日前回复被告执法监察总队。眉山市自然资源局于2019年1月18日将调查结果通过电话反馈给原告等人，同日以眉市自然资［2019］8号将调查处理情况报告被告执法监察总队，执法监察总队根据相关材料及眉山市自然资源局的报告，对调查情况进行审查核实，并于2019年2月27日再次函告眉山市自然资源局要求其书面反馈原告等人，并补充说明项目用地、供地情况，附相应证据材料。二、被告已将举报线索调查核实情况告知原告，已依法履职，不存在不作为。经眉山市局调查核实，原告举报反映的黑龙滩国际生态旅游度假区项目使用的建设用地属于仁寿县2017年第7、8批乡镇建设用地，分别经川府土［2018］468、538号批复实施，两批次总建设用地约93.8894公顷，原告反映的项目建设用地约33公顷，其中21.04公顷于2018年8月22日在仁寿县公共资源交易中心通过公开拍卖由四川中铁鸿丰置业有限公司取得，12.42公顷于2018年12月7日在仁寿县公共资源交易中心通过公开拍卖，由四川恒荣中铁置业有限公司取得。被告执法监察总队于2019年2月27日函告眉山市自然资源局书面反馈原告等人。2019年3月11日，仁寿县自然和规划局与黑龙滩风景区管理委员会、大田村及茶山村村委会工作人员对原告进行了实地走访，对部分原告及其家属进行了书面反馈，充分保障了原告的知情权，已履行了法定职责，不存在行政不作为。三、原告诉请被告履行不定期对“黑龙滩国际生态旅游度假区项目”进行检查职责，属于层级监督职责。根据《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第十一条的规定，被告是对试点县（市、区）国土资源管理部门的上下级行政机关的内部层级监督行为，不直接设定当事人新的权利义务，属于行政内部行为，不属于外部行政行为，不属于行政诉讼审查范围。综上，请求驳回原告的起诉。 被告为证明其作出的行政行为合法，向本院提交了如下证据和依据： 1.肖乾忠等14人于2018年11月5日制作的《重大建设项目土地违法案件查处申请书》及向省自然资源厅邮寄该申请书的快递单； 2.线索编号为川12×××××举报［2018］194号的《四川省省级“12336”举报线索登记表》； 3.四川省国土资源执法监察总队于2018年11月21日作出的川12×××××交［2018］156号《举报交办通知书》； 4.眉山市自然资源局于2019年1月18日作出的眉市自然资[2019]8号《关于群众举报仁寿县黑龙滩国际生态旅游度假区项目建设非法占地等调查情况的报告》； 5.四川省国土资源执法监察总队于2019年2月27日作出的川国土资执监总函[2019]5号《关于对12336交[2018]156号交办件调查情况进行补充说明的函》； 6.眉山市自然资源局于2019年3月20日作出的眉市自然资[2019]76号《关于群众举报黑龙滩国际生态项目补充调查的情况报告》及附件3送达举报人现场照片； 7.仁寿县自然资源和规划局于2019年3月11日作出的《关于黑龙滩国际生态项目非法占地情况的反馈信息》及附件、送达回证，附件包括：四川省人民政府《关于仁寿县2017年第7批乡镇建设用地的批复》（川府土[2018]468号）、四川省人民政府《关于仁寿县2017年第8批乡镇建设用地的批复》（川府土[2018]538号、眉山市公共资源交易中心仁寿分中心《拍卖成交确认书》五份。 经庭审质证，原告对被告提交的第1组证据三性均没有异议；对被告提交的第2、3组证据真实性没有异议，但对合法性和证明目的不认可，认为被告没有降级转办的法律依据；对被告提交的第4-6组证据真实性、证明目的有异议，认为下级单位向上级单位汇报执法情况需形成卷宗材料；对被告提交的第7组证据真实性、合法性有异议，认为原告提交的证据可以证明存在违法用地，但被告提供的证据不能证明其履行了检查、查处义务。被告对原告提交的第1、3组证据无异议；对原告提交的第2组证据真实性、关联性有异议，认为不能证明涉案项目存在违法占地的问题；对原告提交的第4组证据真实性、合法性无异议，但对关联性、证明目的有异议；对原告提交的第5组证据真实性、关联性有异议。 本院对以上证据确认如下：被告提交的第1组证据，原告无异议，符合证据三性，本院予以确认；被告提交的第2、3组证据，原告对其真实性无异议，且并没有对其来源、形式等提出异议，而该两组能够证明被告收到和处理原告申请的过程，本院予以确认；被告提交的第4-7组证据，原告实际并未对该四组证据是否真实存在以及来源、形式是否合法提出异议，而是认为其内容不真实、不合法，本院认为，上述证据能够证明被告及眉山市自然资源局、仁寿县自然资源和规划局针对原告查处申请所作出的相关处理行为，故予以确认。原告提交的第1、3组证据，被告无异议，且符合证据三性，本院予以确认；原告提交的第2、5组证据，真实性无法确认，且原告并未提供证据证明照片和施工许可证所涉及的用地行为系原告申请查处的与原告土地权益有关的用地行为，此外，仅凭照片和施工许可证所反映的建设单位及施工单位名称也并不能证明原告申请查处的项目存在违法用地的情形，故本院对其关联性亦不予确认；原告提交的第4组证据，本院对其真实性予以确认，但该判决系针对仁寿县黑龙滩镇人民政府的行政强制执行行为作出，并未对原告申请查处的项目是否存在违法用地作出认定，本院对其关联性不予确认。 经审理查明，原告肖乾忠等14人系四川省仁寿县黑龙滩镇开园村、大田村等村村民。2018年11月5日，肖乾忠等14人向原四川省国土资源厅邮寄了一份《重大建设项目土地违法案件查处申请书》，主要内容是：“黑龙滩国际生态旅游度假区项目”非法占用肖乾忠等人土地和房屋，请求四川省国土资源厅履行不定期检查职责，履行监察职责查处非法强占、毁坏耕地、以租代征、改变土地用途等违法行为，履行监察职责查处建设项目违法占地行为，追究相关人员法律责任。原四川省国土资源厅于2018年11月19日受理了肖乾忠等14人的申请。2018年11月21日，四川省国土资源执法监察总队向原眉山市国土资源局作出川12×××××交［2018］156号《四川省12336国土资源举报交办通知书》，要求原眉山市国土资源局核查处理肖乾忠等14人的举报投诉，将核查处理情况及时反馈举报人，并于2019年1月21日前回复四川省国土资源执法监察总队。2019年1月18日，眉山市自然资源局经调查核实，向四川省国土资源执法监察总队作出眉市自然资［2019］8号《关于群众举报仁寿县黑龙滩国际生态旅游度假区项目建设非法占地等调查情况的报告》，载明：“黑龙滩国际生态旅游度假区项目”用地在四川省人民政府《关于仁寿县2017年第7批乡镇建设用地的批复》（川府土［2018］468号）、四川省人民政府《关于仁寿县2017年第8批乡镇建设用地的批复》（川府土［2018］538号）所批准的建设用地范围内，不存在肖乾忠等人举报的违法用地行为，该局已于2019年1月18日将调查结果反馈肖乾忠等人。2019年2月27日，四川省国土资源执法监察总队向眉山市自然资源局作出川国土资执监总函［2019］5号《关于对川12×××××交［2018］156号交办件调查情况进行补充说明的函》，要求眉山市自然资源局将调查处理情况书面反馈举报人，并补充说明“黑龙滩生态旅游项目”具体建设用地情况、供地情况，附相关证明材料、反馈举报人书面材料及送达依据。2019年3月11日，仁寿县自然资源和规划局向肖乾忠等14人作出《关于黑龙滩国际生态项目非法占地情况的反馈信息》，主要内容是：“黑龙滩国际生态旅游度假区项目”使用的建设用地属于仁寿县2017年第7、8批乡镇建设用地范围内，经四川省人民政府批复批准，两批次总建设用地约93.8894公顷，“黑龙滩国际生态旅游度假区项目”建设用地约33公顷。2018年8月22日在仁寿县公共资源交易中心四川中铁鸿丰置业有限公司通过公开拍卖取得20.96公顷。2018年12月7日在仁寿县公共资源交易中心四川恒荣中铁置业有限公司通过公开拍卖取得12.42公顷。2019年3月20日，眉山市自然资源局向四川省国土资源执法监察总队作出眉市自然资［2019］76号《关于群众举报黑龙滩国际生态项目补充调查的情况报告》，主要内容是：“黑龙滩国际生态旅游度假区项目”使用的建设用地属于仁寿县2017年第7、8批乡镇建设用地范围内，经四川省人民政府批复批准，两批次总建设用地约93.8894公顷，“黑龙滩国际生态旅游度假区项目”建设用地约33公顷。2018年8月22日在仁寿县公共资源交易中心四川中铁鸿丰置业有限公司通过公开拍卖取得20.96公顷。2018年12月7日在仁寿县公共资源交易中心四川恒荣中铁置业有限公司通过公开拍卖取得12.42公顷。2019年3月11日，仁寿县自然资源和规划局工作人员与黑龙滩风景区管理委员会、黑龙滩镇大田村、茶山村村委会工作人员走访了肖乾忠等人，解释了案涉项目征地、供地情况，送达了书面反馈信息。 另查明，2001年9月21日，四川省机构编制委员会作出川编发[2001]94号《关于成立四川省国土资源执法监察总队的批复》，同意成立四川省国土资源执法监察总队，为四川省国土资源厅直属执法机构，其职责包括依法查处重大土地、矿产方面的违法行为等。2018年11月1日，中共四川省委、四川省人民政府作出川委发[2018]26号《关于印发的通知》，四川省国土资源厅的职责与其他机构整合后，组建四川省自然资源厅。2019年1月10日，中共眉山市委、眉山市人民政府作出眉委发[2019]1号《关于印发的通知》，眉山市国土资源厅的职责与其他机构整合后，组建眉山市自然资源厅。 本院认为，首先，关于原告要求确认被告不履行不定期检查职责违法并责令被告履行不定期检查职责的诉讼请求，参照《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（川国土资发[2008]68号）第十一条第四款的规定：“每季度末将项目实施进展情况以书面形式上报省国土资源厅，省国土资源厅对项目区实施情况进行不定期检查”，该“不定期检查”是被告对试点县（市、区）国土资源管理部门进行的工作监督，属于上下级行政机关的内部层级监督行为，不直接设定当事人新的权利义务，属于内部行政行为，不属于本案行政诉讼审查范围。 其次，关于原告要求责令被告查处违法用地行为及追究违法占地人员法律责任的诉讼请求，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”同时，参照国土资源部令第79号《国土资源执法监督规定》第二条的规定：“本规定所称国土资源执法监督，是指县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对公民、法人和其他组织执行和遵守国土资源法律法规的情况进行监督检查，并对违反国土资源法律法规的行为进行制止和查处的行政执法活动。”和第六条的规定：“县级以上国土资源主管部门依照法律法规规定，履行下列执法监督职责：……。”以及国土资源部令第60号《国土资源行政处罚办法》第五条的规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”因原告申请查处的“黑龙滩国际生态旅游度假区项目”所在地在眉山市仁寿县，被告收到原告申请后，根据上述法律规范的规定，将原告的查处申请交所在地的市级国土资源主管部门眉山市自然资源局进行调查处理，并要求眉山市自然资源局将调查处理结果告知原告，被告已依法履行了其职责，并无不当。眉山市自然资源局对原告的查处申请调查核实后，认为不存在原告反映的违法用地情形，遂就相关情况向被告进行了反馈，并通过仁寿县自然资源和规划局将调查核实情况向原告进行了反馈，原告对仁寿县自然资源和规划局反馈的调查核实意见不服，可另案主张权利。现原告查处申请书中提供的违法线索已由具有相关行政管理职权的部门进行了调查处理并作出了反馈意见，而原告在本案诉讼中提供的施工照片、（2017）川014行初28号行政判决书、建筑工程施工许可证复印件等证据也不能证明其所主张的与其自身土地权益有关的违法用地情形确实存在，故原告要求责令被告依法履行监察职责查处建设项目非法强占、毁坏耕地，以租代征改变土地用途等违法行为；责令被告依法履行监察职责查处建设项目违法占地行为；追究违法占地人员的法律责任的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告肖乾忠、付书成、夏成勇、钟红霞、谢延、彭长根、任碧昌、汪文全、邱永利、阙兴明、谢玉龙、余治辉、谢玉均、李立才的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告肖乾忠、付书成、夏成勇、钟红霞、谢延、彭长根、任碧昌、汪文全、邱永利、阙兴明、谢玉龙、余治辉、谢玉均、李立才负担。 如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  霍颖 人民陪审员  薛晴 人民陪审员  赵虹 二〇一九年九月六日 书 记 员  徐燕