山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁0102行初432号 原告宋某某，男，1986年9月22日出生，汉族，住济南市。 原告夏某某，女，1958年5月4日出生，汉族，住济南市。 共同委托代理人朱俊营，山东盈德律师事务所律师。 共同委托代理人于亚男，山东盈德律师事务所实习律师。 被告山东省人力资源和社会保障厅，住所地济南市。 法定代表人于富华，厅长。 委托代理人宋浩，山东省人力资源和社会保障厅职工养老保险处工作人员。 委托代理人刘成璐，山东辰静律师事务所律师。 原告宋某某、夏某某不服被告山东省人力资源和社会保障厅（以下简称“被告省人社厅”）于2018年8月30日作出的《关于对宋恩强死亡抚恤待遇问题的回复意见》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告省人社厅送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月21日公开开庭审理了本案。原告宋某某、夏某某的委托代理人朱俊营、于亚男，被告省人社厅的委托代理人宋浩、刘成璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告宋某某、夏某某诉称，宋恩强，汉族，男，生于1958年02月25日宋恩强同志经劳动鉴定委员会鉴定为完全丧失劳动能力，于2005年4月向单位中建八局第二建设有限公司提出了企业职工病退申请，但中建八局第二建设有限公司为其办理的是退职手续。退职前其单位中建八局第二建设有限公司一直为其缴纳养老保险。2017年03月27日宋恩强病卒家中，中建八局第二建设有限公司以宋恩强是退职职工为由不为其申请死亡抚恤金和丧葬费，后原告作为宋恩强的近亲属，向山东省人力资源和社会保障厅提出了《关于发放宋恩强丧葬费及死亡抚恤金的申请》，请求发放宋恩强的抚恤金和丧葬费，被告于2018年8月30日做出了《关于对宋恩强死亡抚恤金待遇问题的回复意见》，表示宋恩强是退职职工，不享受我省企业职工基本养老保险基金支付的项目。但是依据《中华人民共和国社会保险法》第十七条规定：“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。”宋恩强确系参加基本养老保险的个人，确因病死亡，符合法律规定，其遗属依法可以领取丧葬补助金和抚恤金，并且所需资金依法应从基本养老保险基金中支付。被告对法律条文的解读是扩大解释，是无权解释，其行政回复是错误的，是对原告权利的剥夺。原告诉讼请求：1、判决撤销《关于对宋恩强死亡抚恤待遇问题的回复意见》，按照原告申请履行职责；2、判令被告承担诉讼费。 原告宋某某、夏某某向本院提交如下法律依据即： 1、山东省劳动能力鉴定委员会鉴定结论通知，证明宋恩强鉴定为完全丧失劳动能力； 2、企业职工退休核准表，证明2005年7月14日宋恩强被批准退职，此前单位一直为其缴纳社会保险； 3、宋恩强医疗证复印件，证明宋恩强一直享受医疗保险； 4、《关于发放宋恩强丧葬费及死亡抚恤金的申请》复印件，证明2018年7月26日，原告向被告提交了申请，请求依法发放抚恤金及丧葬费； 5、居民死亡证明书复印件，证明宋恩强于2017年3月27日去世； 6、《中华人民共和国社会保险法》第十七条，证明参加基本养老保险的个人死亡后，其遗属可以领取丧葬费和死亡抚恤金，原告的诉求有法律依据； 7、《关于宋恩强死亡抚恤待遇问题的回复意见》复印件，证明被告于2018年8月30日作出了该行政回复，原告对此提起行政诉讼。 被告省人社厅辩称，一、基本情况。原告亲属宋恩强，系我省直管参保企业中建八局集团公司职工，出生时间:1958年2月，性别:男。2005年4月，根据宋恩强本人申请和所在单位的申报材料，依据山东省劳动能力鉴定委员会鉴定结论，按照国家和省有关规定，对宋恩强出生时间、参加工作时间、缴费年限等条件进行审核后，我厅核准宋恩强于2005年4月退职。2017年3月，宋恩强因病去世。二、相关政策规定和有关情况的说明。(一)国家规定的死亡待遇支付渠道问题。1951年，国家颁布《劳动保险条例》，并于1953年、1956年两次修订，全面确立了适用于中国城镇职工的劳动保险制度。其第十四条乙款规定，工人与职员因病或非因工负伤死亡时，由劳动保险基金项下付给丧葬补助费，其数额为该企业全部工人与职员平均工资两个月。《劳动保险条例实施细则》第二十三条规定，工人退职养老后死亡时或非因工残废完全丧失劳动力退职后死亡时，根据上述规定，除由劳动保险基金项下付给本企业的平均工资二个月作为丧葬补助费外，并按下列规定由劳动保险基金项下一次付给供养直系亲属救济费。按照《劳动保险条例》规定，该项劳动保险基金存于各企业工会基层委员会户内，为支付工人与职员应得的抚恤费、补助费与救济费之用。也就是说，这部分劳动保险基金仍为企业自行管理的资金，企业是向工人和职员发放死亡待遇的主体。因此，这里的劳动保险基金完全不同于现行的社会保险统筹基金。而且，根据财政部《国营工业、交通企业费用开支办法》(1973年财企字第41号)规定，有关劳动保险基金项下支付的各项费用，改在营业外支付。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发(1978)104号)第五条规定，不具备退休条件，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的工人，应该退职。原国家劳动总局《关于退职工人因病死亡后安葬、抚恤等问题的复函》((80)劳险便字30号)规定，按照国发(1978)104号文的规定退职的工人去世后，可由原单位按在职工人去世的标准发给其丧葬费，但不给予其他待遇。就此问题，我厅曾请示人社部养老保险司，部里意见:工人退休、退职工人因病死亡后安葬、抚恤等工作是一项政策性强、牵涉面广，细致复杂的工作，工人退休、退职工人因病死亡后安葬、抚恤等必须严格按照国家规定的条件办理，不得任意改变。(二)企业养老保险制度改革后职工死亡待遇的规定。从上世纪90年代开始，国家进行养老保险制度改革，并确立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式。目前，我省企业职工养老保险覆盖范围已经从国有、集体企业扩大到所有企业以及个体工商户和灵活就业人员。国家养老保险制度改革的重点是明确参保缴费和基本养老金待遇计发，并没有对职工死亡待遇方面做出统一规定。随着养老保险制度改革的实施，《劳动保险条例》的很多条款已不再执行或者难以执行。三、答辩意见。(一)我省政策规定与《社会保险法》规定精神相衔接。《社会保险法》第十七条规定:“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金。.....所需资金从基本养老保险基金中支付”。但是，《社会保险法》相关条款并未规定“未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴”相关人员的抚恤待遇，其病残津贴具体标准国家至今未公布执行，也未对《社会保险法》实施之前已办理退职手续的人员死亡待遇政策如何街接做出明确规定。按照这一规定精神，我省下发《关于参加企业职工基本养老保险人员因病或非因工死亡有关待遇纳入统筹的通知》鲁人社办发(2013]92号文件，将参保人员死亡后的丧葬补助费纳入统筹基金支付，并明确今后国家规定标准如高于我省标准的部分将予以补差。由此可以看出，在国家明确的死亡待遇标准文件出台之前，我省企业职工的死亡待遇以适当水平纳入社会保险基金统筹支付，为下一步顺利向国家政策过渡留出了政策空间，是符合《社会保险法》规定精神和当前客观实际的。(二)基本养老保险统筹基金不得支付超出规定标准的待遇。国家规定，企业职工基本养老保险基金实行收支两条线，专项管理，专款专用。按照《山东省企业职工基本养老保险省级统筹实施意见》(鲁政发(2009)108号)规定，参加基本养老保险的离休、退休、退职人员死亡后，按规定享受的丧葬补助费，离休、退休人员死亡后其直系亲属一次性救济费、供养直系亲属定期生活困难补助，统一作为基本养老保险统筹项目支付。因此，超出规定标准的死亡待遇不应纳入统筹基金支付。综上所述，我厅按照《信访条例》规定要求，对原告的书面《申请》给予了政策性回复，履行了法定职责。而核定、发放社会保险待遇的主体是社会保险经办机构，并非我厅等行政机关。根据国家法律规定，原告诉讼主体与其标的事实不符，故其诉讼请求没有事实根据和法律依据。我厅的回复并未对原告权利义务产生实质性影响，敬请济南市历下区人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省人社厅于法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1、原告代理律师通过快递寄送的方式向被告提出《关于发放宋恩强丧葬费及死亡抚恤金的申请》，落款的时间为2018年7月26日； 2、被告于2018年8月30日向原告代理人通过邮寄的方式寄送书面《关于对宋恩强死亡抚恤待遇问题的回复意见》。 法律依据：1、《中华人民共和国劳动保险条例》； 2、《劳动保险条例实施细则》； 3、《颁发“关于加强国营工业企业成本管理工作的若干规定”和“国营工业交通企业若干费用开支办法”的通知》（73）财企字第41号； 4、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》[国发(1978)104号]； 5、《国家劳动总局关于退职工人因病死亡后安葬、抚恤等问题的复函》[（80）劳险便字30号]； 6、《山东省企业职工基本养老保险省级统筹实施意见》鲁政发[2009]108号； 7、《中华人民共和国社会保险法》部分摘录； 8、《关于参加企业职工基本养老保险人员因病或非因工死亡有关待遇纳入统筹的通知》[鲁人社办发（2013）92号文]。 经庭审质证，原告对被告所举证据1-2真实性无异议，本院对该证据1-2的真实性予以确认。被告对原告所举证据1-7的真实性无异议，本院对该证据1-7的真实性予以确认。 经审理查明，2018年7月26日，原告宋某某、夏某某向被告省人社厅提交《关于发放宋恩强丧葬费及死亡抚恤金的申请》。 2018年8月30日，被告省人社厅作出《关于对宋恩强死亡抚恤待遇问题的回复意见》，主要内容为：“朱俊营律师：接到《关于发放宋恩强丧葬费及死亡抚恤金的申请》函后，我们进行了认真研究。现对有关问题提出回复意见如下：一、国家规定的死亡待遇支付渠道问题。《劳动保险条例》第十四条乙款规定，工人与职员因病或非因工负伤死亡时，由劳动保险基金项下付给丧葬补助费，其数额为该企业全部工人与职员平均工资两个月。《劳动保险条例实施细则》第二十三条规定，工人退职养老后死亡时或非因工残废完全丧失劳动力退职后死亡时，根据上述规定，除由劳动保险基金项下付给本企业的平均工资二个月作为丧葬补助费外，并按下列规定由劳动保险基金项下一次付给供养直系亲属救济费。按照《劳动保险条例》规定，该项劳动保险基金存于各企业工会基层委员会户内，为支付工人与职员应得的抚恤费、补助费与救济费之用。也就是说，这部分劳动保险基金仍为企业自行管理的资金，企业是向工人和职员发放死亡待遇的主体。因此，这里的劳动保险基金完全不同于现行的社会保险统筹基金。而且，根据财政部《国营工业、交通企业费用开支办法》(1973年财企字第41号)规定，有关劳动保险基金项下支付的各项费用，改在营业外支付。原国家劳动总局《关于退职工人因病死亡后安葬、抚恤等问题的复函》((80)劳险便字30号)规定，按照国发(1978)104号文的规定退职的工人去世后，可由原单位按在职工人去世的标准发给其丧葬费，但不给予其他待遇。就此问题，我们曾请示了人社部养老保险司，部里意见:工人退休、退职工人因病死亡后安葬、抚恤等工作是一项政策性强、牵涉面广，细致复杂的工作，工人退休、退职工人因病死亡后安葬、抚恤等必须严格按照国家规定的条件办理，不得任意改变。二、企业养老保险制度改革后职工死亡待遇的规定。从上世纪90年代开始，国家进行养老保险制度改革，并确立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式。目前，我省企业职工养老保险覆盖范围已经从国有、集体企业扩大到所有企业以及个体工商户和灵活就业人员。国家养老保险制度改革的重点是明确参保缴费和基本养老金待遇计发，并没有对职工死亡待遇方面做出统一规定。随着养老保险制度改革的实施，《劳动保险条例》的很多条款已不再执行或者难以执行。2003年，《省劳动保障厅省财政厅关于调整企业职工丧葬补助费标准的通知》（鲁劳社[2003]53号）规定，企业职工（含离退休人员）逝世后，不分职务级别，丧葬补助费的标准调整为每人1000元，包干使用，节约归家属，资金按原渠道列支。《社会保险法》实施以后，由于国家迟迟没有出台死亡待遇的具体标准，为保障参保人员权益，2013年，省人力资源社会保障厅、省财政厅印发了《关于参加企业职工基本养老保险人员因病或非因工死亡有关待遇纳入统筹的通知》（鲁人社办发(2013]92号），规定因病或非因公死亡的参保人员，按鲁劳社[2003]53号文件规定的丧葬补助费全额纳入统筹基金支付。同时明确，国家政策出台后，改按国家政策规定执行；按本通知规定纳入统筹的待遇标准，如低于今后国家规定的标准，按国家规定标准予以补齐。三、回复意见。（一）我省参保人员因病或非因公死亡丧葬补助费标准合法有效。如前所述，随着改革的逐步深入，目前企业职工基本养老保险已经基本实现法定人群全覆盖，既有单位职工，也有个体灵活就业人员。因此，《劳动保险条例》的很多规定已经不再执行或者难以执行。由此我们认为，在原有规定不再执行或难以执行、国家又没有新的统一规定前提下，我省当前执行的政策规定合法有效，保障了参保人员的权益，不存在与国家规定冲突的问题。(二)我省政策规定与《社会保险法》规定精神相衔接。《社会保险法》第十七条规定:“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金。……所需资金从基本养老保险基合中支付”。但是，退职工人的抚恤待遇标准国家至今未给予明确。按照这一规定精神，我省下发《关于参加企业职工基本养老保险人员因病或非因工死亡有关待遇纳入统筹的通知》鲁人社办发(2013]92号文件，将参保人员死亡后的丧葬补助费纳入统筹基金支付，并明确今后国家规定标准如高于我省标准的部分将予以补差。由此可以看出，在国家明确的死亡待遇标准文件出台之前，我省企业职工的死亡待遇以适当水平纳入社会保险基金统筹支付，为下一步顺利向国家政策过渡留出了政策空间，是符合《社会保险法》规定精神和当前客观实际的。(三)基本养老保险统筹基金不得支付超出规定标准的待遇。国家规定，企业职工基本养老保险基金实行收支两条线，专项管理，专款专用。按照《山东省企业职工基本养老保险省级统筹实施意见》(鲁政发(2009)108号)规定，参加基本养老保险的离休、退休、退职人员死亡后，按规定享受的丧葬补助费，离休、退休人员死亡后其直系亲属一次性救济费、供养直系亲属定期生活困难补助，统一作为基本养老保险统筹项目支付。因此，超出规定标准的死亡待遇不应纳入统筹基金支付。” 本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作”。被告省人社厅作为负责本行政区域的社会保险管理工作的社会保险行政部门，具有核定和发放丧葬费、抚恤金的法定职责。 庭审中，对于宋恩强的丧葬费已于2017年4月发放的事实，原被告双方均无异议。本案争议焦点为宋恩强的死亡抚恤金是否应当发放的问题。关于退职工人死亡抚恤金的发放问题，我国目前的法律规定尚无明确标准。《劳动保险条例》第十四条乙款规定：“工人与职员因病或非因工负伤死亡时，由劳动保险基金项下付给丧葬补助费，其数额为该企业全部工人与职员平均工资一个月。另由劳动保险基金项下，按其本企业工龄的长短，付给供养直系亲属救济费，其数额为死者本人工资三个月至十二个月。详细办法在实施细则中规定之。”《劳动保险条例实施细则》第二十三条规定：“工人职员因病或非因工负伤死亡时、退职养老后死亡时或非因工残废完全丧失劳动力退职后死亡时，根据劳动保险条例第十四条乙款的规定，除由劳动保险基金项下付给本企业的平均工资二个月作为丧葬补助费外，并按下列规定由劳动保险基金项下一次付给供养直系亲属救济费：其供养直系亲属一人者，为死者本人工资六个月；二人者，为死者本人工资九个月；三人或三人以上者，为死者本人工资十二个月。”原国家劳动总局《关于退职工人因病死亡后安葬、抚恤等问题的复函》[（80）劳险便字30号]规定：“按照国发[1978]104号问的规定退职的工人去世后，可由原单位按在职工人去世的标准发给其丧葬费，但不给予其他待遇。”《中华人民共和国社会保险法》第十七条规定:“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。”本案中，宋恩强为退职人员，其于2005年4月退职，于2017年3月因病去世。《社会保险法》系于2011年7月实施，亦即原告系《社会保险法》实施之前的退职人员。而我国现行法律对《社会保险法》实施之前已办理退职手续人员的死亡待遇政策如何衔接尚未作出相关规定，对该部分人员死亡待遇的发放标准、发放方式亦未有统一规定，应视为目前对《社会保险法》第十七条的规定尚没有具体可操作的实施细则。在此种情况下，被告作出《关于对宋恩强死亡抚恤待遇问题的回复意见》，对原告的申请给予政策性解读和回复并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告宋某某、夏某某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告宋某某、夏某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 任 军 人民陪审员 王 琳 人民陪审员 叶德行 二〇一九年九月十六日 书 记 员 徐 睿 书 记 员 于喜龙