江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1291行初114号 原告靖江市黄浦旅游服务有限公司，统一社会信用代码×××58Ｋ，住所地靖江市长江玫瑰园商铺东侧1号。 法定代表人严小平，总经理。 委托代理人（特别授权）费采荣，江苏恒乐律师事务所律师。 委托代理人张欣，江苏恒乐律师事务所实习律师。 被告靖江市水利局，统一社会信用代码×××68Ｐ，住所地靖江市阳光大道1号。 法定代表人羊文华，局长。 参与诉讼负责人杨彬，党委委员。 委托代理人（特别授权）鞠新铭，江苏百川通律师事务所律师。 委托代理人邹彦，被告工作人员。 原告靖江市黄浦旅游服务有限公司（以下简称黄浦旅游公司）不服被告靖江市水利局作出的注销行政许可通知，于2019年4月3日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，于4月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年8月22日公开开庭审理了本案。原告黄浦旅游公司的委托代理人费采荣、张欣，被告靖江市水利局参与诉讼负责人杨彬、委托代理人鞠新铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告靖江市水利局于2018年8月29日作出注销行政许可通知，主要内容为：“原告黄浦旅游公司于2014年10月29日取得靖水行审〔2014〕10号《关于在天生港闸外东侧停靠黄浦号游轮用于餐饮服务场所的行政许可决定》（以下简称涉案行政许可），根据《江苏省建设项目占用水域管理办法》第二十一条：‘临时占用水域的期限不得超过2年；期限届满确需继续占用的，应当在期限届满前30日内向原审批的水行政主管部门申请办理延期手续。临时占用水域延长期限不得超过一年’，鉴于原告实际占用已满三年，已无延长许可占用的法律依据。依据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第七十条第一款之规定，现注销涉案行政许可。依据《江苏省建设项目占用水域管理办法》第二十六条之规定，请原告在接到本通知书10日内，恢复水域原状；逾期不恢复原状的，由被告指定单位代为恢复，所需费用由原告承担”。2018年9月5日，被告在靖江日报上刊登《注销行政许可通知书》。 被告靖江市水利局在举证期限内向本院提交以下证据： 1.被告于2018年8月29日作出的注销行政许可通知； 2.涉案行政许可； 3.《国务院法制办关于撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》。 原告对被告证据的真实性未提出异议，但认为被告未提交职权依据，对涉案行政许可的合法性亦不认可，认为原告船舶停靠不需要获得行政许可、被告亦无权作出注销行政许可的行为。 原告黄浦旅游公司诉称，被告靖江市水利局于2017年6月20日和2018年5月8日两次作出注销行政许可决定，注销原告于2014年10月29日取得的涉案行政许可，原告向泰州市水利局申请行政复议，复议机关撤销了被告靖江市水利局作出的上述两份注销行政许可决定。2018年9月5日，被告再次作出注销行政许可通知并在靖江日报上刊登，该行为没有任何事实和法律依据，且程序违法。复议机关在撤销被告靖江市水利局作出的注销行政许可决定时，均没有责令被告在一定期限内重新作出具体行政行为，被告于2018年9月5日作出的注销行政许可通知属于以同样的事实、理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为，明显违法；泰州市水利局撤销被告作出的注销行政许可决定均是因为被告剥夺原告的陈述申辩权，本次被告作出注销行政许可通知再次剥夺原告的相关权利，行政程序违法；原告的黄浦号游轮停泊没有期限限制，被告作出的行政许可确定的期间只针对“河道管理范围内的土地”，对于涉案行政许可的第1项内容是没有期限限制的，被告本次作出并刊登的注销行政许可通知注销了涉案行政许可中第9项许可内容，其行为没有任何事实和法律依据，不符合行政许可法第70条的规定；被告在注销行政许可通知中要求原告在接到通知10日内恢复水域原状、逾期不恢复原状的由被告指定单位代为恢复，由原告承担相关费用是违法的，因为被告不具有行法律规定的行政强制执行权。综上，请求法院依法撤销被告于2018年9月5日作出的注销行政许可通知并由被告承担本案诉讼费用。在审理过程中，因原告要求进行合法性审查的注销行政许可通知包含注销行政许可、行政强制两项内容，经法院释明原告只要求在本案中审查注销行政许可部分内容的合法性。 原告黄浦旅游公司向本院提交： 1.靖江日报刊登的注销行政许可通知； 2.靖江市水利局于2017年6月20日作出的靖水行注〔2017〕2号注销行政许可决定、泰州市水利局作出的[2017]泰行复第134号行政复议决定； 3.靖江市水利局于2018年5月8日作出的靖水行审〔2018〕12号注销行政许可决定、泰州市水利局作出的[2018]泰行复第68号行政复议决定。 被告靖江市水利局对原告证据的真实性未提出异议。 被告靖江市水利局辩称，注销行政许可通知适用于特定客观事实的出现、行政许可失效的情形，不具有可诉性，被告对黄埔旅游公司作出的注销行政许可通知是依据行政许可法第七十条第（一）项之规定作出，被告认为对行政许可有效期届满未延续的许可注销不属于行政处罚种类，是对该行政许可因过期而失效后进行的确认行为，并不具有行政处罚的职能，因此不适用《中华人民共和国行政处罚法》；从另一方面理解，注销行为是行政机关履行行政许可法律的一种内部义务行为，完全与需要听证程序的“吊销”、“撤销”行为性质不同，行政许可的注销是指基于特定事实的出现而由行政机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力，注销的前提是出现了使行政许可失去效力的特定事实，根据国务院法制办《关于撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》第四项规定，注销行政许可，行政机关应当说明理由，收回行政许可证件或者予以公告，因此原告提起的涉及注销行政许可的内容不具有可诉性；涉案行政许可实质就是同意黄埔号游轮停靠在靖江天生港闸外东侧50米-190米处，临时占用河道管理范围内的土地，其中第九项明确占用期限为2014年10月29日至2016年10月29日，原告故意曲解涉案行政许可内容，认为黄埔号游轮的停靠没有期限限制，该理解与涉案行政许可内容相悖，没有事实依据。请求法院裁定原告黄浦旅游公司的起诉。 本院认证认为，原、被告提交的证据符合证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，本院予以确认。 通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实： 黄浦旅游公司成立于2013年12月12日，经营范围为：旅游项目策划服务；住宿服务；餐饮服务；日用品、办公用品、工艺品、水产品销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2014年10月29日，靖江市水利局作出涉案行政许可，主要内容为：“黄埔旅游公司关于在靖江天生港闸外东侧停靠黄埔号游轮用于餐饮服务场所的申请报告已收悉，经请示市主要领导，同意黄浦号游轮停靠在靖江天生港闸外东侧50米-190米处，经被告相关职能科室现场踏勘会商后，作出行政许可决定如下：一、同意原告在靖江天生港务闸外东侧50米至190米停靠黄埔号游轮用于餐饮服务场所，黄埔号游轮西侧外边线的位置距离天生港河道中心线在6.25米至10.8米之间。二、原告必须根据实际潮汛情况，做好黄埔号游轮的固定方案，确保黄埔号游轮的停靠不对河道引排及堤防产生不利影响。三、由于黄埔号游轮的停靠改变了天生港闸外河道水流形态，对天生港西侧堤防会形成一定的洗坍，原告需对西侧堤防采取加固措施，停靠期间需加强观测，一旦出现险情，要及时采取相应措施进行修复，每年汛前汛后需将观测结果报被告备案，汛期承担防汛责任。四、原告不得将建设和营运期间建筑垃圾、餐饮废水垃圾、生活污水及其他废弃物丢弃或排入长江及天生港内港河道，不得危害第三方水事权益。五、黄埔号游轮所占用河道管理范围内的土地属水利工程用地，属临时占用。如移作他用，出让或出租必须经被告同意。今后如遇市规划布局调整或水利工程建设需要，必须无条件搬迁，被告不做任何形式补偿。六、原告工程开工时必须主动申请被告派员参加施工放样，并自觉接收工程建设全过程监督，工程完工后报被告验收，并将竣工验收资料报被告备案。七、原告必须严格按照被告职能科室审核的西天生港黄埔号锚地施工图设计实施，不得随意改变工程设计标准和施工方案，否则造成后果由原告负责。八、占用期间需服从水行政主管部门的管理和防汛部门的指挥，确保防汛通道的畅通。九、原告所占用河道管理范围内的土地为水利工程用地，属临时占用。占用期限为2014年10月29日至2016年10月29日，如期限届满后仍需继续占用，应在期限届满前30日内向被告申请办理延期手续。期限届满或延期申请未获批准，则自行拆除，不作任何经济补偿。占用前需与被告签订《河道堤防工程占用补偿协议书》。十、本行政许可仅限水行政许可，不替代其他部门的行政许可，其他有关行政许可手续按规定办理”。 2017年6月20日，被告靖江市水利局作出靖水行注〔2017〕2号注销行政许可决定，认为原告占用期已满、未按相关规定办理延期手续，根据行政许可法第七十条第（一）项规定，决定注销涉案行政许可。原告申请复议，泰州市水利局于2017年10月12日作出[2017]泰行复第134号行政复议决定，认为根据《江苏省行政程序规定》第五十三条的规定行政机关在作出行政执法决定前应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩，因被告作出注销行政许可决定前没有依法告知原告享有陈述权和申辩权就作出了对原告不利的决定，行政行为程序违法，撤销被告作出的靖水行注〔2017〕2号注销行政许可决定。 2018年5月8日，靖江市水利局作出靖水行审〔2018〕12号注销行政许可决定，事实、理由和决定内容均与靖水行注〔2017〕2号注销行政许可决定一致，原告再次申请行政复议，泰州市水利局于2018年7月31日作出[2018]泰行复第68号行政复议决定，认为原告提交涉案行政许可的延期许可申请报告复印件签署有被告所属堤防管理所“同意上报”并加盖公章的内容，而[2017]泰行复第134号行政复议决定对该申请报告复印件真实性未予确认，在被告明知上述情形存在时，仍以原告未按规定办理延期手续而注销涉案行政许可的依据不足，决定撤销被告作出的靖水行审〔2018〕12号注销行政许可决定。 2018年8月29日，被告靖江市水利局作出注销行政许可通知，于2018年9月5日在靖江日报上刊登，原告于2019年4月3日诉来本院。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”。本案中，涉案行政许可系被告靖江市水利局根据《江苏省建设项目占用水域管理办法》第二十一条之规定所赋予原告黄浦旅游公司在2014年10月29日至2016年10月29日期间临时占用水域实施项目建设的资格，符合行政许可（审批）依申请赋权的特征，故被告注销涉案行政许可之行政行为，属人民法院受案范围。 涉案行政许可系被告靖江市水利局根据《江苏省建设项目占用水域管理办法》之规定审批颁发。《江苏省建设项目占用水域管理办法》第五条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域内水域的管理和保护工作”。被告靖江市水利局作为靖江市区划的水行政主管部门，系该许可的实施机关，有权注销涉案行政许可。 本案的争议焦点为：被告靖江市水利局注销涉案行政许可的行为认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。 一、关于事实认定。涉案行政许可记载的有效期限为2014年10月29日至2016年10月29日，如期限届满后仍需继续占用，应在期限届满前30日内向被告申请办理延期手续。期限届满或延期申请未获批准，则自行拆除，不作任何经济补偿。《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定”。本案中，原告黄浦旅游公司未提交证据证实其曾向被告靖江市水利局提交过涉案行政许可的延续申请。由此，原告构成《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（一）项“行政许可有效期届满未延续”的情形。 涉案行政许可内容为黄浦号游轮在一定期限内占用河道作为原告的餐饮服务场所，此时游轮的停靠已不是一般意义上的临时停靠码头，而是作为餐饮服务场所这一建设项目的组成部分，属于涉案行政许可范围并受许可期限羁束，原告主张黄浦号游轮停靠不受涉案行政许可期限羁束的观点不能成立。 二、关于行政程序。根据正当程序原则，行政机关在对行政相对人作出不利处分前，应告知相对人拟作决定的内容及其所享有的陈述和申辩权利，并听取其陈述和申辩。《江苏省行政程序规定》第五十三条第一款规定：“行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩”。该规定系江苏省地方政府规章，为江苏省域内行政决定的作出程序设定了高于法律原则的要求，司法应当予以尊重并参照判断。本案中，被告在作出注销决定前，未按照该规定履行告知义务，限制了原告的知情参与权，构成程序违法。 然而，行政许可为依申请的授益性行政行为。涉案行政许可已经载明了有效期限，原告黄浦旅游公司在领取证书后、许可实施中应当清楚许可的届期日，亦应当了解逾期未延续所致许可失效的法律后果，但其主观上并未在法定期限内申请延续，视为自行放弃权益。由此，在这种处理决定所依据的原因事实简单清晰、法律效果可以预见、逻辑关系十足明了的情形下，被告即使未履行上述程序义务，亦不会严重影响原告在程序进而实体方面的权利，即不构成行政程序严重违法。 三、关于法律适用。被告适用《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（一）项，对有效期届满未延续的行政许可作出注销的处理行为，法律适用正确。 综上，涉案行政许可注销处理决定在行政程序上存在轻微瑕疵，但尚未实际影响原告的权利，故该行为应予确认违法，并得继续保持其确定力与拘束力。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告靖江市水利局于2018年8月29日作出注销行政许可通知的行为违法。 案件受理费50元，由被告靖江市水利局负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费50元。 审 判 长  杨鑫森 人民陪审员  栾美凤 人民陪审员  张庭祥 二〇一九年九月三十日 书 记 员  胡 非 附法律法规条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。