山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1570号 上诉人（原审原告)郭少萍，女，1973年11月27日出生，汉族，户籍地潍坊市潍城区，现住潍坊市奎文区。 被上诉人（原审被告）潍坊市奎文区人民政府，住所地潍坊市奎文区胜利东街4919号。 法定代表人高永干，代区长。 委托代理人韩立宏，山东泰公律师事务所律师。 郭少萍因诉潍坊市奎文区人民政府（以下简称奎文区政府）房屋征收补偿决定一案，不服潍坊市中级人民法院2019年5月27日作出的（2019）鲁07行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告郭少萍是奎文区鸢飞路以西胜利东街以南，潍房权证奎文字第××号房屋的所有权人，该房屋所有权证载明面积为189.91平方米。2018年2月22日，奎文区政府作出《潍坊市奎文区人民政府关于潍坊市××市府东院片区房屋征收决定》（以下简称《征收决定》)，并附《征收补偿方案》，该《征收补偿方案》对商业房屋的补偿方式中产权调换方式下的安置房及相关情况（包括安置地点、过渡期限、安置房型及面积、价格等）、货币补偿内容（包括房屋及附属物、装修补偿、搬迁费、临时安置费）、停产停业损失补偿、搬迁奖励、选房原则、安置房屋差价结算、选房程序、税费承担等作出了规定。同年2月23日，奎文区政府作出奎政征[2018]1号《关于潍坊市××市府东院片区房屋征收决定的公告》，同日通过张贴和在《潍坊日报》刊发的形式将《征收决定》和《征收补偿方案》予以公告。原告的房屋在《征收决定》公示的被征收范围内。上述《补偿决定》及《征收补偿方案》已经潍坊市中级人民法院一审、山东省高级人民法院二审，确认为合法有效。 2018年2月23日，潍坊市奎文区住房和城乡建设局（以下简称奎文区住建局)在指挥部公示栏、东院北大门及各被拆迁楼前发布《潍坊市××市府东院片区房屋征收评估机构选取工作通知》及推荐的三家房地产价格评估机构的简介，其中第四条载明“房屋被征收人需在2018年3月4日下午5:30分前协商选定房地产价格评估机构，并将协商选定结果以书面形式报房屋征收部门。”第五条载明：“协商不成的，房屋征收部门将采取逐户征询的方式组织被征收人投票选定，投票期限：2018年3月5日至3月8日…”。2018年3月8日，在潍坊市奎文公证处的公证下，奎文区住建局对选票进行了统计，其中应投591票，实投545票，山东金庆房地产土地评估测绘有限公司得票最多为332票。2018年3月9日，奎文区住建局作出《房屋征收评估机构投票结果的通知》及《房屋征收入户评估的通知》，并在被征收片区予以发布。 2018年3月22日，山东金庆房地产土地评估测绘有限公司出具分户评估结果公示表，对各被征收房屋的证载面积、评估单价、评估价值、入户房屋的附属物评估价值、装修评估价值及迁移费进行了确认，并于同日张贴于被征收片区。2018年3月27日，山东金庆房地产土地评估测绘有限公司出具房地产分户评估报告并附评估价值明细表。其中“估价方法”一栏载明：“证载房屋采用比较法，其他地面附属物及迁移费参照鲁国土资字[2017]398号文件规定执行，装修按现行市场价格考虑成新后确定。”“相关说明”一栏载明：“征收当事人如对估价结果有异议，自收到报告之日起10日内，可以向本公司提出书面申请复估，本公司将在收到书面复核估价申请之日起10日内进行复核，并将书面告知申请人复估结果。征收当事人对复估结果有异议的，应当自收到复估结果之日起10日内，向潍坊市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”所附的评估价值明细表显示原告房屋证载面积189.91平方米，单价为13472元，评估价值为2558468元。同年3月28日，原告本人签收该分户评估报告。 2018年4月8日，原告申请重新评估，4月11日，山东金庆房地产土地评估测绘有限公司作出答复，载明：“…一、关于估价方法不恰当的问题。…经注册房地产估价师现场勘查，结合对被征收房屋所处区位商业房地产市场状况调查，对被征收房屋采用收益法适用性分析后，收益法无法准确体现被征收房屋市场价值，故本次评估选用比较法。二、关于被征收房屋评估价值低于区位类似房地产市场价格的问题。…4、本次评估商业房选用比较法，根据本次估价目的、估价原则，实例的得房率、建筑结构、建筑质量、建成年代、楼层等因素进行具体修正，确定被征收房屋的评估价值。”综上所述，本次复估房屋价值维持原评估报告结论。…特此提醒：如对本次复估申请答复有异议，应当自收到复估申请答复之日起10日内，向潍坊市评估专家委员会申请鉴定。同年4月16日，山东金庆房地产土地评估测绘有限公司将该书面答复送达给原告。 因原告在签约期限内未签订补偿协议，2018年6月22日，奎文区住建局向奎文区政府出具《关于对潍坊市××市府东院片区房屋被征收人李万明等十一人作出房屋征收补偿决定的请示》。2018年7月19日，奎文区政府作出《关于潍坊市××市府东院片区房屋征收补偿决定的公告》，对原告等十一人在内的被征收人作出的房屋征收补偿决定进行了公告。其中针对原告作出的潍奎政补字[2018]11号《潍坊市奎文区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定》）载明：一、对被征收人郭少萍名下的奎文区鸢飞路以西胜利东街以南恒泰商务楼2号房屋实施征收，郭少萍应按照《征收补偿方案》的规定选择货币补偿或产权调换。二、被征收人郭少萍如果选择货币补偿，应得货币补偿、补助数额为：1.主房价值补偿：2558468元；2.附属物价值补偿：2990元；3.装饰装修补偿：45955元；4.附属设施迁移补偿：9707元；5.搬迁费：1899元；6.临时安置费：22789元；7.停产停业损失补偿：51169元。以上7项合计为人民币2692977元。三、被征收人郭少萍如果选择产权调换，应按《征收补偿方案》的规定选择用于产权调换的房屋。用于产权调换的房屋价值与被征收房屋价值的差价按《征收补偿方案》规定，待回迁时一次性结清。另被征收人郭少萍应得附属物价值补偿2990元、装饰装修补偿45955元、附属设施迁移补偿9707元、搬迁费3798元，临时安置补助费按《征收补偿方案》规定据实结算，停产停业损失补偿51169元。上述二、三项补偿、补助款项已存储于中国农业发展银行潍坊市坊子区支行。四、被征收人郭少萍应自收到本决定书之日起15日内到潍坊市××市府东院片区指挥部选择补偿方式，办理房屋征收补偿手续，领取相关补偿、补助款…。同时，该《补偿决定》也载明了被征收人享有申请复议和提起诉讼的权利。同日，原告签收该《补偿决定》。 另查明，2018年3月27日，山东金庆房地产土地评估测绘有限公司对潍坊市××市府东院片区房屋征收项目范围内房屋及地面附注五征收补偿价值进行评估，确认估价对象在价值时点的征收补偿价值为人民币381429849元；为确定产权调换房屋价值，对潍坊市××市府东院片区房屋征收项目住宅及商业安置房价值进行评估。截止到2018年11月1日，潍坊市××市府东院片区征收补偿款结算账户内，针对老市府东院片区内尚未签订补偿协议的被拆迁人尚余补偿资金5000余万元。 原审法院认为，房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序，本案所涉《征收决定》的效力已为山东省高级人民法院作出的生效行政判决书所确认，故本次诉讼中不再对该征收决定的合法性予以审查。原告诉请中包含的要求撤销鲁金征估字（2018）第C001-08-02号房地产评估报告，因评估报告是行政机关为作出行政行为而实施的论证行为，属过程性行为，不具有可诉性，对当事人的权益产生实际影响的是依据该评估报告作出的补偿决定。因此，本案双方争议的焦点问题是被告奎文区政府作出的潍奎政补字[2018]11号《补偿决定》是否合法。 第一，关于被告作出的涉案《补偿决定》的内容是否合法的问题。《国有土地上的房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十五条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”本案中，奎文区住建局提请奎文区政府作出的涉案《补偿决定》规定了补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁费、临时安置费及复议和诉讼权利，同时该《补偿决定》适用的《征收补偿方案》中对于安置房的地点、面积、过渡期限等内容均进行了规定。因此，被告作出的《补偿决定》的内容符合《征补条例》第二十五条的规定。 第二，关于补偿方式是否合法的问题。《征补条例》第二十一条规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案中，奎文区政府在《补偿决定》中提供了货币补偿和房屋产权调换两种方式供原告选择。同时，被告也已准备好充足资金用于货币补偿，也已对涉案征收项目住宅及商业安置房价值进行了评估，以确定产权调换房屋价值，用于产权调换。上述行为足以确保原告享有实际的选择权。 第三，关于分户评估报告确定的房屋价值补偿是否合法的问题。诉讼中，原告主张评估报告对其房屋的三楼按商务房的标准而非按商铺标准进行评估。但从原告房屋的评估报告看，原告房屋三层楼共计189.91平方米，是商用性质，单价均为13472元，并未区分一、二楼和三楼，也未对三楼作出单独的定价，因此，原告的该项主张与事实不符。原告另主张山东金庆房地产土地评估测绘有限公司对其房屋进行评估时应采用收益法而非比较法，对此，该公司在给原告的答复中已经对选择比较法的原因作了解释，并告知原告享有申请鉴定的权利，但原告未再申请鉴定。庭审中，评估师王增文到庭对原告房屋的价格低于相邻一至二层房屋的价格、也低于安置房的价格的原因进行了解释；对选用比较法所应收集的交易实例也进行了列举说明。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》第六十二条的规定，对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明有下列情形之一的，人民法院不予采纳：（一）鉴定人不具备鉴定资格；（二）鉴定程序严重违法；（三）鉴定结论错误、不明确或者内容不完整。原告在诉讼过程中未提交证据证明评估报告存在以上情形，故被告采信该评估报告并据此作出《补偿决定》，并无不当。 第四，关于被告作出《补偿决定》程序是否合法的问题。《征补条例》第二十条规定，“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，奎文区住建局公示的《评估机构选取通知》第四条、第五条赋予了房屋被征收人首先协商选定房地产价格评估机构的权利，协商不成的，则由房屋征收部门采取逐户征询的方式组织被征收人投票选定。最终涉案被征收项目通过被征收人多数决定，奎文区公证处公证，选定山东金庆房地产土地评估测绘有限公司为评估机构，评估机构的选择符合法定程序。奎文区政府在分户评估报告作出后进行了公示，并直接送达给原告，送达程序符合法律规定。奎文区政府作出《补偿决定》后进行了公告，并直接送达给原告，送达程序也符合法律规定。 综上，被告作出的《补偿决定》内容及程序均符合法律规定，原告要求撤销，依据不足，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郭少萍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭少萍负担。 郭少萍不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，将本案发回重审或依法改判。主要理由如下：1.原审法院判决认定事实不清、适用法律错误。评估公司未能提供作出涉案房地产分户评估报告时收集的交易实例信息电子资料，原审庭审中评估师所作口头说明不能证明在作出评估报告前已经收集了相关交易实例。原审法院对评估师所作口头说明予以采信，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，其在认定涉案分户评估报告合法的基础上进一步认定被诉《补偿决定》合法，认定事实错误。2.在未签订任何补偿文件的情况下，被上诉人将涉案房屋全部予以拆除，法院应对强拆问题予以查明。 被上诉人奎文区政府向本院提交书面答辩称：1.评估结论符合客观实际，适用法律正确，合法有效。对于涉案分户评估报告上诉人未申请鉴定，应视为对于评估结果的认可。2.被上诉人未实施强制拆除涉案房屋的行为，且本案审查对象为《补偿决定》，强拆问题并非本案审理范围。综上，奎文区政府作出的被诉《补偿决定》内容及程序均符合法律规定，原审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为：本案的焦点是被上诉人作出的被诉《补偿决定》是否合法正确。 《征补条例》第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，在上诉人与房屋征收部门未达成补偿协议的情况下，被上诉人奎文区政府对上诉人作出涉案《补偿决定》，就补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁费、临时安置费及复议和诉讼权利等作了明确规定，并向上诉人提供了货币补偿和房屋产权调换两种方式供其选择，同时也就安置房的地点、面积、过渡期限等内容作了明确规定。原审法院认为被上诉人作出的《补偿决定》的内容符合《征补条例》的规定，并无不当。 上诉人主张的涉案房屋分户评估报告不具有合法性的问题。《征补条例》第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，山东金庆房地产土地评估测绘有限公司对被征收房屋的证载面积、评估单价、评估价值、入户房屋的附属物评估价值、装修评估价值及迁移费进行了评估确认后，作出了相应的分户评估报告，征收部门向上诉人依法进行了送达，并明确注明了申请复估及鉴定的权利。对于涉案分户评估报告，上诉人申请山东金庆房地产土地评估测绘有限公司复核评估，该评估公司已作出答复并明确告知如对答复有异议可向潍坊市评估专家委员会申请鉴定。但上诉人并未申请鉴定，且没有提交证据证明该评估报告对涉案房屋的价值评估结果明显不当。由此，上诉人关于分户评估报告不具有合法性的主张，没有事实根据，本院不予支持。对于二审过程中上诉人提出的涉案房屋被强制拆除的问题，不属于本案审查范围，本院不予评判。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郭少萍负担。 本判决为终审判决。 审判长  王海燕 审判员  韩 勇 审判员  陈 晖 二〇一九年九月二日 书记员  李 倩