广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终465号上诉人（原审原告）佛山市三水区云东海街道塘口股份合作经济社，住所地佛山市三水区*************。负责人邓景锋，社长。委托代理人朱明，广东连越律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区云东海街道办事处，住所地佛山市三水区*****。负责人曾法强，主任。委托代理人冯嘉树，该办事处工作人员。委托代理人杜丽云，广东华法（三水）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区人民政府，住所地佛山市三水区************。法定代表人胡学骏，区长。委托代理人李梓琪，佛山市三水区司法局工作人员。原审第三人程丽荷，女，1954年5月12日出生，汉族，住佛山市三水区**********1号，公民身份号码440************326。上诉人佛山市三水区云东海街道塘口股份合作经济社（以下简称塘口经济社）因诉佛山市三水区云东海街道办事处（以下简称云东海街道办）行政确认及佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1249号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，程丽荷于1954年5月12日出生，于1979年7月24日与邓永源登记结婚，双方于1987年7月7日政策外生育三孩程邵坚。程丽荷于2003年1月13日将户籍从佛山市三水区****************迁入塘口村。据塘口经济社和云东海街道办反映，程丽荷迁入塘口村后的户籍性质为农业。2011年11月18日，伏户村民委员会塘口村民小组召开股东大会，会议主题为：股份合作制改革户主及股东代表会议决议。程丽荷有参与该股东大会的表决，并被列入《塘口股份社股东花名册》，之后在2011年至2014年期间享有塘口经济社的成员待遇，获得分红分配。2015年后，程丽荷未再获得塘口经济社的分红分配。2017年1月26日，程丽荷向云东海街道办提出行政处理申请，要求确认其具有塘口经济社的成员资格，享有与该社其他村民同等的股东分红分配权利待遇；并要求支付2014年和2015年的年终及趸金分配共计29300元。2017年10月26日，云东海街道办作出《行政处理告知书》，并于同年11月1日送达程丽荷，11月2日送达塘口经济社。经调查核实后，云东海街道办于2018年5月30日作出三云行决〔2017〕112号《行政处理决定书》，决定确认程丽荷具有塘口经济社成员资格，享有成员同等待遇。云东海街道办分别于2018年6月1日、7月3日将《行政处理决定书》送达程丽荷和塘口经济社。塘口经济社不服上述行政处理决定，于2018年8月15日向三水区政府申请行政复议，三水区政府于当日予以受理。因案情复杂，2018年10月11日，三水区政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长案件审查期限30日，并送达塘口经济社和云东海街道办。经审查，三水区政府于2018年10月29日作出三府行复〔2018〕87号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持云东海街道办作出的行政处理决定。三水区政府分别于2018年10月31日、11月1日将《行政复议决定书》送达云东海街道办、塘口经济社。另查，塘口经济社2011年11月18日表决通过并实施的《云东海街道伏户塘口村股份合作经济社章程》第一条规定:“根据区委、区政府《关于深化农村股份合作制改革的意见》（三委发〔2005〕20号），……决定成立佛山市三水区云东海街道伏户塘口村股份合作经济社，并制定本章程。”第六条规定:“股东资格的确认：凡是本村户籍并符合规定，且承认本章程的塘口村人，均为股份社股东，按每人一股分配。……”根据《会议记录表》反映:“……经表决，本村18岁以上的村243人，有144人同意成立‘佛山市三水区塘口村股份合作经济社’及表决确认股东代表制定的《股份合作经济社章程》，占18岁以上总人数的59%。……”又查，伏户村委会于2018年10月16日出具《关于伏户股份合作社的成立及解散过程的说明》，具体内容为：伏户股份合作社在1997年11月经原西南镇政府批准成立，但经过一年的运作后，股份社入不敷支。后经村民代表会议决定将各村的原上调土地下拨给各村经营，伏户股份社实际上已经解散，伏户股份社的章程从来没有执行过，各自然村仍按各村的没形成文字的习俗进行户口迁移及分配。原审庭审中，云东海街道办将上述《关于伏户股份合作社的成立及解散过程的说明》作为证据提供，塘口经济社对上述说明没有异议。再查，邓灵光等3人在2017年9月18日作出《证明》，具体内容为：邓灵光在2002年任塘口村小组长，同意邓绍坚、邓燕姬、程丽荷在2003年1月将户口迁入塘口村。由于塘口村当时并没有形成文字的村规民约，按照以往的习惯，迁入人员在户籍迁入时不需交纳任何费用，三年后自动享受村中的分红分配，并与其他村民同等待遇。《户口迁移申报表》中亦反映第三人的户籍迁移经当时迁入地伏户村委会“同意迁入”并盖章确认。原审法院认为，云东海街道办作为三水区政府设立的街道办事处，应程丽荷的申请，对请求事项予以处理，依法有据。云东海街道办在收到程丽荷的申请后，作出决定前向塘口经济社和程丽荷送达《行政处理告知书》，告知当事人享有陈述、申辩等权利。经调查核实后，根据相关法律法规作出被诉《行政处理决定书》，并送达塘口经济社及程丽荷，履行了作出行政行为的相关程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项规定，三水区政府作为设立云东海街道办的人民政府，有权受理塘口经济社不服云东海街道办作出的行政处理决定而提起的行政复议申请。三水区政府在受理其的复议申请后，经审查，在法定期限内作出被诉《行政复议决定书》，并送达塘口经济社、云东海街道办，程序合法，法院予以支持。程丽荷2003年1月迁入塘口村，当时塘口经济社尚未成立。该社成立后，应适用成立时有效实施的《云东海街道伏户塘口村股份合作经济社章程》的规定来界定程丽荷的成员资格。该章程第六条规定:“凡是本村户籍并符合规定，且承认本章程的塘口村人，均为股份社股东，按每人一股分配。”程丽荷的情形符合上述规定。而且其在2011年11月18日参与了塘口经济社成立的股东大会表决，并被列入《塘口股份社股东花名册》，之后还享受了2011年至2014年期间的分红分配，故应属于该社的成员。由于伏户股份合作社在1997年成立一年后实际已解散，其制定的《三水市西南镇伏户股份合作社章程》从来没有在塘口经济社处执行过，而且程丽荷系申请云东海街道办确认其在经济社处而非伏户股份合作社的成员资格，故该章程不能作为界定程丽荷成员资格的依据。云东海街道办根据程丽荷提供的证据，作出行政处理决定，确认其具有塘口经济社成员资格，享有成员同等待遇，并无不当，法院予以支持。三水区政府作出行政复议决定，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持云东海街道办作出的行政处理决定，适用法律正确，法院予以支持。至于程丽荷申请行政处理时要求塘口经济社发放的29300元分配款，当农村集体经济组织与其成员之间就成员资格和待遇问题发生纠纷，并经乡镇政府或街道办事处通过行政程序处理时，为妥善解决涉及农村集体经济组织成员资格及权益问题，云东海街道办应根据行政合理性原则和效力原则确认程丽荷自行政处理决定作出之日起享有塘口经济社成员同等待遇，不溯及之前的权益分配，法院对该瑕疵予以指出。塘口经济社主张其从未召开会议表决同意程丽荷的成员资格。但根据该社成立时制定并实施的《云东海街道伏户塘口村股份合作经济社章程》第六条的规定，程丽荷应符合其成员条件。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，程丽荷虽然是迁入人员，但其亦可依据章程规定取得成员资格。而且其参与了塘口经济社成立的股东大会表决，并被列入《塘口股份社股东花名册》，之后还享受了分红分配，应属于塘口经济社的成员。塘口经济社的该项主张，理由不成立，法院不予支持。塘口经济社又主张《云东海街道伏户塘口村股份合作经济社章程》无效。该章程是在2011年11月18日塘口经济社成立时，表决通过的章程。从《会议记录表》可以反映该社59%的18岁以上有选举权的人员表决同意通过该章程，该章程在生效后，一直有效实施，塘口经济社也一直没有通过成员大会否决该章程或修改该章程，现才对该章程的合法性提出异议，于法无据，于理不符，法院对塘口经济社该主张不支持。综上，云东海街道办和三水区政府作出的行政决定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律法规正确，塘口经济社要求撤销上述行政机关作出的上述行政决定的理由均不成立，于法无据，法院不予支持，应驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回塘口经济社的诉讼请求。案件受理费50元由塘口经济社负担。上诉人塘口经济社诉称，一、云东海街道办和三水区政府认定原审第三人程丽荷享有集体经济组织成员资格并享有成员同等待遇，行政证据不足，且超越了行政主管权。云东海街道办因此而作出的行政处理决定，因其对程丽荷申请的事项无行政确认权，属行政越权而无效。该办作出的行政处理实际为行政裁决。二、一审法院对“成员资格”事实查明错误，云东海街道办和三水区政府提交的证据不能认定程丽荷具有集体经济组织成员资格。一审法院不应当采信云东海街道办和三水区政府提交的依据章程可无条件获得“成员资格”的相关证据及观点。东海街道办和三水区政府提交的证据均与“邓灵光”有关，而邓灵光的“依据习俗附条取得的（三年后自动享有）”证人证言不比塘口经济社证言有更高的证明力，同时与邓灵光主导的2011年11月18日《云东海街道伏户塘口村股份合作经济社章程》第六条规定“入户即有分红”无条件取得的规定相互矛盾。三、上诉人二审提交的邓玲光签名确认的材料显示，云东海街道办提交的邓灵光等3人在2017年9月18日作出的《证明》内容不实，再结合《云东海街道伏户塘口村股份合作经济社章程》的相关条款可以推定，塘口村原村规民约没有规定回迁入户的人员可以无条件获得股东身份并享有成员待遇。四、一审法院既认定程丽荷在塘口经济社成立前已取得成员资格，又认为程丽荷是基于2011年11月18日表决的章程获得成员资格，两个时间明显不一致，故一审判决认定必然有误。五、云东海街道办没有提供任何程丽荷履行了章程规定义务的相关证据，简单地认为入户即股东。六、由于塘口经济社不是行政机关，不应对该经济社提供的证据进行严格的限制。虽然2002年5月、2003年3月召开的村民会议决定没有在行政程序中提交，但该份证据属于反驳性证据，且是本案的关键证据，比邓灵光提供的证明材料具有更强的证明效力，一审法院没有采信明显错误，导致认定事实不清。综上，请求：1.撤销佛山市顺德区人民法院作出的（2018）粤0606行初1250号行政判决；2.撤销云东海街道办作出三云行决〔2017〕112号《行政处理决定书》。被上诉人云东海街道办辩称，一、云东海街道办作为经批准设立的佛山市三水区人民政府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府的职权，故云东海街道办对原审第三人程丽荷提出的申请事项进行行政处理具有法定职责。二、云东海街道办所作《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，内容适当。三、云东海街道办所作《行政处理决定书》适用的法律依据正确。原审第三人于2003年1月13日取得时任村长邓灵光与村委成员同意将户籍迁入塘口村，其迁入手续符合当时塘口村有关户籍迁入的程序。原审第三人户籍迁入时上诉人尚未成立。之后，塘口村股东大会经表决成立塘口股份合作经济社和通过《云东海街道伏户塘口村股份合作经济社章程》，原审第三人符合该章程第六条的规定，具有上诉人的成员资格。而且，原审第三人在2011年11月18日参与了上诉人股东大会的表决，并被列入《塘口股份社股东花名册》，之后还享有了上诉人2011年至2014年期间的分红分配。上诉人的行为已实质上确认了原审第三人的成员资格。四、云东海街道办作出《行政处理决定书》程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人三水区政府辩称，云东海街道办作出的《行政处理决定》认定事实清楚、证据充分、适用依据正确，在复议程序中依法提供了作出行政处理的证据材料和依据，三水区政府据此作出行政复议决定符合法律法规规定。原审法院作出（2018）粤0606行初1249号行政判决认定事实清楚、适用法律正确。塘口经济社的诉讼请求没有依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人程丽荷述称，同意被上诉人云东海街道办的意见。二审期间，上诉人塘口经济社向本院提交以下证据材料：1.伏户村民委员会出具的《证明》、邓玲光的身份证复印件、有邓玲光等四人签名的于2019年5月28日出具的《证明》，以上证据拟证明塘口村无论是口头还是书面均没有关于回迁人员三年后自动享受股东待遇的村规民约；2.三云行决〔2018〕108号《行政处理决定书》，拟证明与程丽荷情况类似的案外人没有被云东海街道办认定可享受股东资格，原因是获得塘口经济社成员资格必须是附带条件的。对于上述证据材料，云东海街道办、三水区政府质证认为，邓玲光等人签名的《证明》与云东海街道办一审提交的2017年9月18日邓灵光签名的《证明》内容相矛盾，应以后者为准，且云东海街道办作出行政处理决定的结果是综合多方证据材料综合判断得出，并不是仅凭2017年9月18日的《证明》一份材料；三云行决〔2018〕108号《行政处理决定书》中的申请人系2018年将户口迁入，而程丽荷系2003年将户口迁入，二人适用的章程条款并不一样，故该份处理决定与本案无关。程丽荷同意云东海街道办的质证意见，并补充认为邓玲光在身份证复印件和《证明》上的签名不一致。对此，本院认为，各方当事人对证据1中的伏户村民委员会出具的《证明》、邓玲光的身份证复印件三性均无异议，本院予以采信；对于2019年5月28日出具的《证明》，由于该证明材料相较于云东海街道办提交的证据材料证明力较弱（理由将在下文中详细论述，在此不再赘述），本院不予采信。证据2，由于三云行决〔2018〕108号《行政处理决定书》中的申请人的情形与程丽荷不一致，故该份决定书与本案不具有关联性，本院不予采信。二审期间，上诉人塘口经济社对一审判决认定的下列事实有异议：1.“2011年11月18日，伏户村民委员会塘口村民小组召开股东大会，会议主题为股份合作制改革户主即股东代表会议决议。第三人有参与该股东大会的表决，并被列入《塘口股份社股东花名册》”，其认为当时没有召开通过章程的股东大会，程丽荷也没有被邀请参加会议。2.2011年11月18日的《会议记录表》记载失实，签名的股东中有代签名的，也有重复签名的。3.邓灵光等3人在2017年9月18日作出的《证明》，内容虚假。经查，《2011年11月18日塘口村股份合作社章程表决通过签名及会议签到名单》已明确记载共144人签名表决，且领取了相应的开会误工费。该名单与2011年11月18日的《会议记录表》记载相印证，可以证实上诉人所持第1、2项异议不成立。至于邓灵光等3人在2017年9月18日作出的《证明》的真实性问题与被诉之三云行决〔2017〕112号《行政处理决定书》的合法性相关联，将在下文中详细论述。本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对被上诉人云东海街道办作出的三云行决〔2017〕112号《行政处理决定书》的程序无异议，本院予以确认。综合当事人的诉辩意见，本案审查的焦点有二，一是云东海街道办是否有作出被诉行政行为的职权；二是云东海街道办对原审第三人程丽荷提出的确认农村集体经济组织成员资格并享有成员同等待遇的申请予以支持是否正确。关于被上诉人云东海街道办作出《行政处理决定书》的职权依据问题。经查，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”由此可知，本案云东海街道办作为佛山市三水区人民政府设立的派出机关，行使乡镇一级人民政府的行政管理职权，即具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员合法权益的法定职责。原审第三人程丽荷的请求事项属于云东海街道办的法定职责范围，其应对程丽荷是否享有塘口经济社的集体经济组织成员资格、能否享有成员待遇作出实体的审查及认定。因此，对于程丽荷请求确认其具有塘口经济社集体经济组织成员资格，享受集体经济组织成员同等待遇的申请，云东海街道办在进行相关的调查取证后，作出本案所诉之三云行决〔2017〕112号《行政处理决定书》，其主体适格，本院予以确认。塘口经济社认为云东海街道办对程丽荷申请的事项无行政确认权属行政越权的主张缺乏法律依据，本院不予支持。关于原审第三人程丽荷能否享有上诉人塘口经济社成员资格并享有成员同等待遇的问题。经查，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条针对“原始成员”、“成员的子女”、“户口迁入迁出”三种类型分别规定了三类人员取得成员身份的条件。其中，户口迁入集体经济组织所在地的公民申请取得成员身份的，必须按照组织章程规定经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定，法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。本案中，程丽荷属于“户口迁入”类型人员，根据上述规定，其是否取得塘口经济社配股权进而成为该社股东需按照该社的章程规定予以确定。程丽荷于2003年1月迁入塘口村，此时塘口经济社尚未成立。根据伏户村委会于2018年10月16日出具《关于伏户股份合作社的成立及解散过程的说明》可知，伏户股份社的章程从来没有执行过，各自然村仍按各村的没形成文字的习俗进行户口迁移及分配。之后，塘口经济社于2011年成立并制定了《云东海街道伏户塘口村股份合作经济社章程》，该章程第六条规定：“股东资格的确认：凡是本村户籍并符合规定，且承认本章程的塘口村人，均为股份社股东，按每人一股分配。（一）凡属本村户口人员（回迁的按原村规民约执行），享受年终固定收入分配，履行相应权利和义务。……”时任塘口村村小组长的邓玲（灵）光以及时任塘口村村委的邓灿元、邓镇伦等人出具情况说明，结合程丽荷的《户口迁移申报表》可以证明，程丽荷于2003年1月经塘口村委同意入户，且当时的习惯，迁入人员在户籍迁入时不需要缴纳任何费用，三年后自动享有村中分红分配，并与其他村民同等待遇。此外，程丽荷还参与了上诉人成立的股东大会，并被列入《塘口股份社股东花名册》，之后也享受了上诉人2011年至2014年期间的分红分配。以上事实表明，程丽荷既符合《云东海街道伏户塘口村股份合作经济社章程》第六条规定的成为股东的条件，其股东身份也在事实上得到了塘口经济社的确认。据此，云东海街道办作出三云行决〔2017〕112号《行政处理决定书》，确认程丽荷享有上诉人成员资格，并享有成员同等待遇，并无不当，本院予以确认。上诉人提出其在二审期间提交的有邓玲光等四人签名的于2019年5月28日出具的《证明》可以证实回迁人员不能无条件获得成员资格。经查，该《证明》强调的是邓玲光从未“签订非农业和城镇户籍人员回迁塘口村后满三年享受村民同等待遇分配的文字证明依据”，而邓玲（灵）光等3人在2017年9月18日作出《证明》也强调塘口村当时并没有形成文字的村规民约，即上诉人提交的《证明》并不能完全否认回迁人员满三年后无条件配股的村规民约，且如前所述，除了村规民约的规定外，程丽荷的股东身份还在事实上得到了塘口经济社的确认。故上诉人的该项主张缺乏事实依据，本院不予支持。上诉人又主张云东海街道办未提交任何关于程丽荷履行章程规定义务的证据，但《云东海街道伏户塘口村股份合作经济社章程》第八条所列举的股东义务包括：1.遵守章程，服从和执行股东代表大会（或股东大会）及理事会的各项决议；2.维护股份社合法权益；3.遵守法律法规和党的各项方针政策及规定。即章程规定的股东义务均为比较抽象的条款，并没有列举实质的具体事项，而上诉人又没有举证证明程丽荷有未履行股东义务的情形，故上诉人以程丽荷未履行章程义务为由否认其成员资格，本院不予支持。上诉人还主张一审法院认定程丽荷获得成员资格的时间不一致，存在自相矛盾之处。经查，一审判决中论及的程丽荷参加塘口经济社成立股东大会以及程丽荷符合《云东海街道伏户塘口村股份合作经济社章程》列举的情形，都是论述程丽荷享有成员资格的具体理由，并不以此推定出程丽荷获得成员资格的时间，而一审判决也已经明确，云东海街道办应确认程丽荷自行政处理决定的作出之日起享有塘口经济社成员同等待遇，不溯及之前的权益分配，故上诉人的该项主张缺乏理据，本院不予支持。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项的相关规定，被上诉人三水区政府作为设立云东海街道办的人民政府，针对上诉人塘口经济社就三云行决〔2017〕112号《行政处理决定书》提出的复议申请，作出三府行复〔2018〕87号《行政复议决定书》，维持三云行决〔2017〕112号《行政处理决定书》，并依法送达给各方当事人，告知当事人诉讼权利，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，内容合法，处理结果正确，本院亦予以支持。综上所述，上诉人塘口经济社的上诉理由缺乏理据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市三水区云东海街道塘口股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇一九年九月十日法官助理  张 靖书 记 员  李蕴晖