山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1103号 上诉人（原审原告）李建刚，男，1961年3月10日出生，汉族，住济南市槐荫区。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地济南市槐荫区经十路29851号。 法定代表人朱玉明，区长。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处，住所地济南市槐荫区济齐路149号。 法定代表人孙莉，主任。 委托代理人陈文丽，北京市观韬（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区城市管理行政执法局，住所地济南市槐荫区张庄路327号。 法定代表人马宗辉，局长。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 委托代理人甘宪阳，济南市槐荫区城市管理行政执法局工作人员。 原审第三人济南市自然资源和规划局，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人翟军，局长。 委托代理人李洁，济南市槐荫区自然资源局工作人员。 委托代理人崔晓花，北京大成（济南）律师事务所律师。 原审第三人济南市槐荫区商务局，住所地济南市经十路29851号。 法定代表人翟福群，局长。 委托代理人薛洪俊，济南市槐荫区商务局工作人员。 原审第三人济南市槐荫区吴家堡街道办事处三教堂村村民委员会，住所地济南市槐荫区吴家堡街道办事处三教堂村。 法定代表人曹兴明，村主任。 原审第三人山东凯基园农业发展股份有限公司，住所地济南市槐荫区吴家堡三教堂村168号。 法定代表人赵洪波，董事长。 委托代理人徐晓，山东阅兴律师事务所律师。 李建刚因诉被上诉人济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处（以下简称吴家堡街道办）、济南市槐荫区城市管理行政执法局（以下简称槐荫区执法局）及原审第三人济南市自然资源和规划局（原济南市国土资源局，以下简称市国土局）、济南市槐荫区商务局（以下简称槐荫区商务局）、济南市槐荫区吴家堡街道办事处三教堂村村民委员会（以下简称三教堂村委会）、山东凯基园农业发展股份有限公司（以下简称凯基园公司）行政强制及行政赔偿一案，不服济南市中级人民法院（2018）鲁01行初850号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2010年12月29日，李建刚（乙方）与三教堂村委会（甲方）签订土地承包合同，约定李建刚承包三教堂村委会藕鱼池地1.78亩，四至：东至道路，西至曹兴明，南至李建刚宅基地，北至曹兴明；承包期限为26年。李建刚已按合同约定将承包费缴至2021年底。其中第六条约定：“甲方允许乙方以多种方式利用土地，以实现土地的最大效益价值(包括填平鱼池进行建筑建设，招商、租赁等经营方式)。” 2012年4月2日，市国土局对三教堂村委会主任曹兴明作出询问笔录，曹兴明陈述：“经两委会研究决定建设一个钢结构大棚，将集贸市场迁入该大棚，2011年7月，占用我村村北集体土地约2.5亩，开工建设了一个钢架结构大棚，主体基本完工，建筑面积约1700平方米，投资约70万元，目前尚未使用，该占用土地也未办理相关手续，该宗土地不存在土地权属争议、经济纠纷等问题。”2012年5月22日，市国土局作出济国土罚字（2012）第193号土地行政处罚决定，该处罚决定主要内容为：“三教堂村，你单位未经批准于2011年7月占用本村集体土地1702平方米建设钢架大棚，目前已基本建成，建筑面积1702平方米。经核实土地利用总体规划，认定该宗土地符合土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条第3款、第43条第1款的规定，属非法占用集体土地行为。决定处罚：没收三教堂村委会在非法占用的1702平方米土地上新建的建筑物和其他设施；处以罚款29493元。” 2012年12月18日，济南市中级人民法院受理市国土局申请执行济国土罚字（2012）第193号土地行政处罚决定一案，并于2013年1月18日作出（2012）济行执字第116号行政裁定，主要内容为：“一、准予执行申请执行人市国土局作出的济国土罚字（2012）第193号土地行政处罚决定；二、没收被执行人三教堂村委会在其非法占用的集体土地上新建的建筑物和其他设施，交市国土局……”该案卷宗材料显示：济南市中级人民法院于2013年1月9日进行了调查询问，李建刚作为三教堂村委会的委托代理人与曹兴明共同参加了调查，李建刚对处罚决定涉及的建筑物归属未提出异议。三教堂村委会提交的2011年5月29日其与李建刚签订的联合建设社区菜市场协议书约定，在原农村集市北联合建设西王社区菜市场，三教堂村委会负责办理社区市场的相关合法手续并负责管理，李建刚负责费用。2012年5月底前因种种原因导致市场未能启动或无法运营，李建刚有权收回此建筑物并改为它用，其资产包括土地永归李建刚所有，三教堂村委会协助办理有关合法产权手续。市国土局提交了2011年6月26日济南市槐荫区吴家堡镇人民政府西王办事处与三教堂村委会共同向槐荫区各有关部门提交关于申办室内贸易市场（菜市场）的报告原件。2013年1月18日，济南市中级人民法院裁定准予执行济国土罚字（2012）第193号土地行政处罚决定。2013年3月5日，济南市中级人民法院将涉案建筑物移交给市国土局，由市国土局接收后再作处理。李建刚作为三教堂村委会的委托代理人参加了涉案建筑物的交接事宜。 另查明，2012年12月28日，原吴家堡镇人民政府向槐荫区商务局递交《关于建设吴家堡西王社区菜市场的报告》，申请“由济南槐荫滨河土石方工程处在三教堂村北新建2090平方米社区菜市场一处”。2014年2月16日，李建刚以济南槐荫滨河土石方工程处名义向槐荫区商务局、吴家堡街道办递交《关于建设吴家堡西王社区菜市场的申请》，申请“由济南槐荫滨河土石方工程处在三教堂村北新建2090平方米社区菜市场一处”，三教堂村委会亦有签章。2014年2月28日，吴家堡街道办签章。槐荫区商务局在本案庭审调查中陈述，对菜市场的建设进行过调研，但未收到建设菜市场的申请，未组织进行涉案菜市场大棚的验收，也未向李建刚发放补助款。2014年10月29日，李建刚与凯基园公司签订厂房租赁合同，将涉案菜市场大棚租赁给凯基园公司。 2015年12月21日，市国土局向槐荫区国土资源分局作出《关于转发的通知》，载明：“……望你局务必引起高度重视，严格按照省厅要求及时向槐荫区党委、政府请示报告，并切实采取有力措施，对吴家堡街道办三教堂村违法用地等行为立即进行整改，彻底消除违法状态……整改情况于2016年1月26日前报市国土局。”2015年12月29日，吴家堡街道办作出《关于三教堂村违法用地违章建设有关问题的通知》，载明：“7宗违法用地上的违章建筑，必须按照12月25日约谈会议限定的自行拆除时限予以拆除，逾期由区政府组织相关部门强制拆除。”2016年1月8日，李建刚向槐荫区国土资源分局、吴家堡街道办提出“延期拆迁申请”。2016年1月18日，涉案菜市场大棚被强制拆除。李建刚对拆除行为不服，提起本案行政诉讼，请求：1.确认三被告强行拆除原告的公益菜市场大棚、办公室及附属设施的行为违法；2.判令三被告将违法拆除原告公益性菜市场大棚、办公室及附属设施恢复原状或赔偿建设投资168万元及租赁收益损失25.7万元。三教堂村委会于2016年4月28日向济南市中级人民法院出具槐荫区村集体经济组织证明信一份，载明：“我村村委会于2012年初，根据原吴家堡镇人民政府的要求，结合本村的实际情况，建设了一处农副产品加工厂，当时因用地违法，区土地局多次来我村谈话，于2012年5月初将该加工厂拆除。” 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，李建刚提交的土地承包合同、缴纳承包费的收据等证据，可以证实李建刚以租赁的形式使用涉案土地。依据李建刚与三教堂村委会的联合建设社区菜市场协议书、西王办事处与三教堂村委会的关于申办室内贸易市场（菜市场）的报告以及槐荫区政府、槐荫区商务局下发的有关建设城郊农村大集等相关文件，可以认定李建刚实际出资建设了涉案菜市场大棚用于菜市场的经营。但市国土局对涉案菜市场大棚作出行政处罚的过程中，李建刚作为三教堂村委会的委托代理人，对市国土局认定涉案菜市场大棚系三教堂村委会建设的事实并未提出异议，且在济南市中级人民法院将涉案菜市场大棚交付市国土局时，李建刚仍未提出异议，李建刚应自行承担由此产生的法律后果。另外，市国土局提供的涉案地块2010年至2017年卫星拍摄影像图表明，2013年、2014年、2015年涉案地块建筑物未呈现明显变化，李建刚提供的证据亦不足以推翻上述证据证明的事实。因此，李建刚关于涉案建筑系其拆除后重建的主张，不予支持。虽然涉案建筑被没收后实际仍然由李建刚占有使用，但在该建筑物已经被没收并移交市国土局的情况下，行政机关予以拆除，李建刚提起本案行政诉讼，请求确认拆除涉案菜市场大棚及附属物违法，无事实和法律依据。因李建刚所称的办公用房并未被拆除，李建刚也未提交证据证明办公用房因强拆行为造成毁坏，李建刚要求确认拆除办公用房违法亦无事实和法律依据，对其起诉应予驳回。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”李建刚关于判令三被告将违法拆除的公益性菜市场大棚、办公室及附属设施恢复原状或赔偿建设投资168万元及租赁收益损失25.7万元的赔偿请求，应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《诉讼费用交纳办法》第八条之规定，判决驳回李建刚的诉讼请求。 李建刚不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判。理由如下：1.原审法院判决认定事实错误，涉案菜市场大棚是两级政府批准上诉人建设。2011年上半年，原吴家堡镇人民政府和三教堂村委会同意上诉人在承包的土地上建设公益性菜市场。上诉人自行出资用一年多时间建成菜市场，后因资金紧张建成的菜市场闲置了一年。2013年12月27日，槐荫区政府召开会议，提出各相关街道办要充分利用辖区内闲置土地及短期未规划土地加紧市场建设，由槐荫区商务局负责验收并拨付专项资金。吴家堡街道办牵头，与三教堂村委会和上诉人三方商议决定，对公益性菜市场进行升级改造，并向槐荫区商务局申请专项资金。2.上诉人对济南市中级人民法院（2012）济行执字第116号行政裁定有异议。上诉人和三教堂村委会没有收到该裁定。济南市中级人民法院裁定没收涉案建筑没有法律依据。3.原审法院判决适用法律错误。涉案菜市场大棚经两级政府许可建设，依法应受到保护。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，撤销行政许可，被许可人的合法权益收到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。 被上诉人槐荫区政府、吴家堡街道办、槐荫区执法局未提交书面答辩意见。 原审第三人市国土局、槐荫区商务局、三教堂村委会、凯基园公司未提交书面陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为： 根据当事人的上诉意见及原审法院判决内容，本案确定的争议焦点为被诉强制拆除行为是否对李建刚的合法权益产生了实际影响以及李建刚所提赔偿请求是否应予支持。 《中华人民共和国行政赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到违法行政行为侵害并造成损失。根据原审查明的事实，涉案菜市场大棚及附属设施由李建刚在其承包土地上出资建设，对外以三教堂村委会的名义办理相关手续并进行管理。2012年5月22日，市国土局以非法占用集体土地为由对三教堂村委会作出济国土罚字（2012）第193号土地行政处罚决定，决定没收涉案菜市场大棚及附属设施。济南市中级人民法院于2013年1月18日作出（2012）济行执字第116号行政裁定，裁定准予执行上述处罚决定，并将没收的涉案建筑交市国土局。李建刚作为三教堂村委会的代理人参与了案件事实调查，对此并未提出异议。该裁定现已生效。自此，涉案建筑的权属实质转移至市国土局所有，市国土局之后对涉案建筑如何处置对李建刚的权利义务不再产生新的实际影响，除非后续处置行为超出了申请执行的范围并造成扩大损失，但李建刚并未提供相应证据证明其扩大损失的产生。李建刚在涉案建筑被没收后作出的继续占有、使用、处分等行为，不具有合法的权利基础，且未提供充分证据证明涉案建筑系拆除后重建，其提起确认被诉强制拆除行为违法之诉，缺乏应予保护的合法权益。据此，李建刚提出的赔偿请求缺乏事实根据和前提基础，不予支持。李建刚主张涉案建筑经有关部门批准建设，其对涉案建筑享有合法权利，因其主张受到上述法院生效裁判的羁束，难以成立。李建刚对（2012）济行执字第116号行政裁定有异议，系其对另案生效裁判所提的异议，不属于本案审查范围。李建刚因土地承包合同及菜市场大棚建设等引发争议可另循法定途径解决。李建刚的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长 山 莹 审判员 王修晖 审判员 孙晓峰 二〇一九年九月三十日 书记员 孟 真