广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行初183号 原告陆秀兰。 委托代理人韦雨池，系原告陆秀兰女儿。 被告马山县人民政府；所在地马山县白山镇西华街东一里1号。 法定代表人张自英，县长。 委托代理人蓝继坚，马山县农村经济经营管理站站长。 委托代理人李文敬，广西文敬律师事务所律师。 被告南宁市人民政府；所在地南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人李世佑，南宁市人民政府行政复议办公室工作人员。 原告陆秀兰因认为被告马山县人民政府（以下简称马山县政府）不履行土地承包经营权登记颁证职责及不服被告南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）作出的行政复议结果，于2019年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月20日立案后，于2019年7月3日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月31日公开开庭审理了本案。原告陆秀兰委托代理人韦雨池，被告马山县政府委托代理人蓝继坚、李文敬，被告南宁市政府委托代理人李世佑到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 韦雨池代表韦胜户（韦胜系原告陆秀兰儿子）于2017年12月2日向马山县政府提出《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》（以下简称《颁证申请书》），要求马山县政府在2018年12月31日前给韦胜户9块二轮承包地登记颁证；后因马山县政府未能按其全部要求和时限予以颁发农村土地承包经营权证，陆秀兰遂以马山县政府不履行土地承包经营权登记颁证的法定职责为由，于2019年1月15日向南宁市政府提出行政复议申请，请求责令马山县政府在复议决定生效一个月内履行法定职责，给韦胜户9块二轮承包地颁证农村土地承包经营权证；经复议审查，南宁市政府认定陆秀兰申请登记颁证的土地，或有部分与他人存在土地权属纠纷至今尚未解决，或有部分跟他人互换土地多年形成换地事实，或有部分已被占用硬化为村屯道路或三面光的水利渠道的事实，遂以土地存在争议而不能进行登记发证为由，认为陆秀兰主张马山县政府不履行法定职责的事实和法律依据并不充分，据此于2019年4月21日作出南府复议（2019）14号《驳回行政复议申请决定书》，复议决定驳回陆秀兰就马山县政府不履行颁发农村土地承包经营权证的法定职责提起的本案行政复议申请。 原告陆秀兰诉称，按照2013年中央一号文件“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不清、四至不清等问题”的政策要求，马山县政府确权工作小组于2015年开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作以来，在摸底调查过程中，由第三方江苏联旺信息科技有限公司（以下简称联旺公司）对原告95年二轮承包地块进行了测量和绘图，原告95年二轮共承包10块承包地，其中有签订承包合同的7块（面积共7.73亩，地块编号尾号分别为00003、00002、00011、00028、00039、00041、00043），无合同的2块（面积共0.47亩，地块编号尾号分别为00048、00060），遗漏无合同的1块（面积约0.2亩，未绘图编号）；在原告承包地“百板”范围内的0.07亩被用于新田埂和0.04亩被用于新水渠，这些土地本属基本农田，现虽已被硬化但是未经政府批准，根据政策仍应按二轮合同进行登记并记入原告所承包的“百板（00043）”地块范围之内；被告马山县政府认为0.07亩被用于新田埂的土地是互换纠纷纯属主观臆断，完全没有事实和法律依据，0.04亩被用于新水渠的土地是涉案官员擅自改道水渠并占用和破坏了原告承包的基本农田，且未经依法履行复垦和变更土地权属手续，因此仍是属于原告合法承包地范围。2016年12月7日，确权工作组召集原告所在的马山县白山镇大同村下丰经济联合社（以下简称下丰经联社）社员核对承包地块分布图初图和摸底调查结果汇总表（未张榜公示）时，韦雨池就发现了00043地块（二轮地名“百板”，面积2.18亩）初图的四至与实际不符，少画了地块东南角的0.14亩（包括已被硬化的0.07亩），韦雨池为此多次要求确权工作组核实修正但无果，韦雨池因此于2017年7月13日向村、镇、县三级政府和联旺公司进行了书面反映；2017年12月17日，确权工作组召集确认承包地块分布图（未张榜公示）时，韦雨池发现所反映00043地块的四至等信息依然未修正；2018年1月韦雨池向南宁市确权办反映情况时，了解到下丰经联社确权工作严重违反程序，导致确权成果错漏百出，韦雨池因此不断向县、市、省确权办和县、市纪检部门等反映，并书面实名向县委书记、市委书记和市长反映问题；2018年10月29日，村镇县确权工作组第一次组织召开村民小组会议，讨论并通过《下丰屯村民小组农村土地承包经营权确权方案》，于2018年11月28日公示后就陷入了停滞状态，韦雨池为此多次向各相关部门进行反映，但结果是各相关部门均不予以回应，韦雨池因此于2017年12月2日向马山县政府提出《颁证申请书》。综上，原告户二轮全部承包地的权属合法，界址清楚，四至准确且没有争议；按照相关政策规定，马山县政府应于2018年底前完成颁证工作，但马山县政府故意不履行登记颁证职责明显违法，不履行法定职责的事实清楚；南宁市政府作出的复议决定认为马山县政府不存在不履行法定职责的行为，属于认定事实错误，主要证据不足，适用法律错误，南宁市政府因此驳回原告提出的复议申请明显不当。原告为维护合法权益，特提起诉讼并请求：1、判决确认被告马山县政府不履行颁发农村土地承包经营权证法定职责的行为违法；2、判决撤销被告南宁市政府作出的南府复议（2019）14号《驳回行政复议申请决定书》；3、判令被告马山县政府在判决生效后一个月内给原告户9块共约8.2亩二轮承包地颁发农村土地承包经营权证；4、判令被告马山县政府承担异地开庭差旅费、误工费、快递、复印等费用；5、判令被告马山县政府承担本案诉讼费用。 原告陆秀兰向本院提交有下列证据材料的复印件：一、《提交证据（材料）清单》包括：1、原告身份证复印件，2、集体土地承包合同书，3、《颁证申请书》及相应EMS快递凭单，4、南府复议（2019）14号《驳回行政复议申请决定书》及送达相应EMS快递凭单；二、《补充证据（材料）清单》包括：1、南宁市人民政府信访事项复查复核委员会作出的南信复查字（2019）4号《不予受理告知书》，2、航拍图照片两张及现场照片一张，3、照片《下丰屯村民小组农村土地承包经营权确权方案》，4、白山镇政府2019年2月27日作出的《关于韦雨池申请信息公开申请书的答复意见书》。 被告马山县政府答辩称，农村土地承包经营权确权登记是马山县政府的一项法定职责，马山县政府依据法律、法规的相关规定，通过政府采购的方式将原告所在的白山镇农村土地承包经营权确权登记大部分工作交由联旺公司具体负责实施；为此，自2015年开始，联旺公司依据合同的约定，通过航拍、实地调查、召集承包双方及相关权利人到现场指界确认、勾划地块图、收集资料、审核、公示、签印确认等工作后报马山县政府审批发证，至今，原告所在的下丰屯，除原告户外的十户已经完成土地承包经营权的确权登记工作，并取得了相应的农村土地承包经营权证。原告户至今未能获得颁发农村土地承包经营权证，根本原因在于原告一方的家庭成员不尊重事实和法律，拒不配合联旺公司、马山县政府工作人员开展工作造成的；韦雨池以“0.07亩被非法互换、硬化土地”等各种理由不断上访，对前来调查核实的工作人员进行谩骂，并将联旺公司公示的地块图撕掉，无理要求马山县政府一定要按其要求将所谓的“0.07亩被非法互换的土地”登记在其户名下；关于韦雨池反映问题，自治区农业厅进行复核后于2018年12月7日作出了答复，明确了原告与同村韦向平户互换的0.07亩地块，从1995年互换至今已有20多年，互换已成既定事实，应受法律的保护；另据南宁市中级人民法院2018年12月17日作出的（2018）桂01行终158号行政判决，白山镇政府应对原告所在下丰经联社因村路硬化需要使用旧渠道土地而与原告户发生的10.15平方米的权属纠纷重新作出处理，但该权属纠纷至今尚未解决。综上，因原告要求马山县政府将其户存在权属争议的0.07亩和10.15平方米的土地承包经营权确权登记在其名下，否则就拒绝在其办理农村土地承包经营权证的相关材料上签名确认，致使马山县政府无法为其办理农村土地承包经营权证，为此，原告于本案当中提出的诉讼请求是没有事实和法律依据的，恳请人民法院予以驳回。 在答辩期限内，被告马山县政府向本院提出有下列证据材料的复印件：1、土地确权会议签到表、会议图片、会议情况表、会议记录，答复（三份）、告知书、农村土地承包经营权情况、复查意见、复核意见；2、马山县公安局合群派出所接处警现场处置记录表、询问笔录；3、（2018）桂01行终158号行政判决书。 被告南宁市政府答辩称，自2015年实施农村土地承包经营权确权登记工作以来，马山县政府已经依照程序规定对原告所在村镇开展了登记颁证的相关工作，并不存在不履行法定职责的行为。从各级行政机关对原告反映问题作出的信访答复、信访复查意见以及复核意见、派出所接警记录和人民法院的生效判决来看，原告申请登记颁证的土地，或有部分与他人存在土地权属纠纷至今尚未解决，或有部分跟他人互换土地多年形成换地事实，或有部分已被占用硬化为村屯道路或三面光的水利渠道，这些情形的存在是依法不能进行登记发证的；据此，原告主张马山县政府不履行农村土地承包经营权确权登记的法定职责，是缺乏事实和法律依据的，南宁市政府因此作出的南府复议（2019）14号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法。综上，原告陆秀兰提出的诉讼请求理由不充分，恳请人民法院依法驳回其诉讼请求。 在答辩期限内，被告南宁市政府向本院提出有下列证据材料的复印件：1、行政复议申请书；2、申请人身份证复印件及委托书；3、行政复议案件受理通知书，行政复议案件提交答复通知书，延期审理通知书，中止行政复议通知书；4、行政复议答辩状、马山县政府复议期间提交的《提交证据清单》；5、行政复议决定书；6、送达回证。 经庭审质证，关于被告马山县政府的举证，原告陆秀兰发表质证意见，对马山县政府全部举证的证据三性（即真实性、合法性和关联性）及其证明目的均不予以认可。被告南宁市政府对马山县政府的全部举证发表质证意见，认为证据南农委函（2018）264号《南宁市农业委员会关于对韦雨池信访事项的复查意见》、自治区农业厅2018年12月7日作出的《自治区农业农村厅对韦雨池信访事项的复核意见》只是证明原告进行过信访，与马山县政府的证明目的没有关联性外，对马山县政府的其他全部举证的证据三性没有异议。 关于被告南宁市政府的举证，原告陆秀兰发表质证意见，对证据1、2、3、6的复议受理过程和送达回证予以认可，对证据4、5的证据三性和证明目的均不予以认可。被告马山县政府对南宁市政府的全部举证没有异议。 关于原告陆秀兰的举证，被告马山县政府发表质证意见，对证据1、4和补充证据1、4的证据三性没有异议，认为证据2的承包内容已经有所更改，对证据3的证据三性有异议，对补充证据2、3因无相关部门的签字盖章而不予认可。被告南宁市政府对原告陆秀兰的举证发表质证意见，对证据1、4的证据三性没有异议，对证据2的真实性和合法性没有异议，但对其关联性有异议，对证据3的证据三性有异议，对补充证据1的真实性和合法性没有异议，但对其关联性有异议，对补充证据2、3、4的证据三性均不予以认可。 根据相关法律规定，结合本案争议焦点，本院对原、被告双方提出的证据认证如下：各方提出的《颁证申请书》及相应EMS快递凭单，南府复议（2019）14号《驳回行政复议申请决定书》及送达相应EMS快递凭单，自治区农业厅2018年12月7日作出的《自治区农业农村厅对韦雨池信访事项的复核意见》以及（2018）桂01行终158号行政判决书，均为符合本案证据三性的基本要求，能够证明原告陆秀兰向被告马山县政府提出《颁证申请书》，因马山县政府没有作出答复而向被告南宁市政府提出行政复议申请的处理过程和结果，以及涉案土地中存在权属纠纷的处理情况，可以作为本案的定案依据；此外，原、被告各方提出的其他证据，可以辅助证明相关事实的存在，可以作为本案的辅助依据。 经审理查明，韦雨池代表韦胜户于2017年12月2日通过邮寄方式向马山县政府提出《颁证申请书》，要求马山县政府在2018年12月31日前给韦胜户9块二轮承包地登记颁证。 马山县政府收到韦雨池邮寄提出的《颁证申请书》后，没有给予回复或办理。 陆秀兰以马山县政府不履行颁发农村土地承包经营权证的法定职责为由，于2019年1月15日向南宁市政府提出行政复议申请，请求责令马山县政府在复议决定生效一个月内履行法定职责，给韦胜户9块二轮承包地颁证农村土地承包经营权证；经复议审查，南宁市政府以本案答辩理由为由，认为陆秀兰主张马山县政府不履行农村土地承包经营权确权登记的法定职责缺乏事实和法律依据，遂于2019年4月21日作出南府复议（2019）14号《驳回行政复议申请决定书》，复议决定驳回陆秀兰就马山县政府不履行颁发农村土地承包经营权证的法定职责提起的本案行政复议申请。 陆秀兰不服南宁市政府作出的复议结果，向本院提起了本案行政诉讼。 另查明，陆秀兰系韦雨池、韦胜之母，陆秀兰户是马山县白山镇大同村下丰屯以陆秀兰为户主的集体土地承包户。 2016年1月29日，下丰经联社向白山镇政府递交《土地权属争议申请书》，请求白山镇政府为下丰经联社旧排涝排污兼农业水利沟渠土地被韦胜户侵占一事进行调解，白山镇政府经调解无果后，于2017年4月24日作出白政发（2017）4号《关于大同村下丰屯土地权属争议的处理决定》，决定下丰经联社与韦胜户争议的面积为10.15平方米的土地使用权归韦胜户所有。下丰经联社对此决定不服，历经复议、一审诉讼程序，直至上诉至本院，本院二审后作出（2018）桂01行终158号行政判决，判决撤销一审判决和被诉行政决定，并责令白山镇政府重新对下丰经联社的申请作出处理。 至今，白山镇政府尚未重新对下丰经联社的申请作出处理。 关于陆秀兰户与韦向平户因互换0.07亩土地及其与下丰经联社发生10.15平方米的土地使用权争议问题，韦雨池先后向马山县农业和林业局、马山县政府、南宁市农业委员会、广西壮族自治区农业农村厅进行反映，并获得了上述机关的相关书面答复意见。 本院认为，行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的相关规定，被告马山县政府具有法定职责向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权；据此，原告陆秀兰认为被告马山县政府不履行颁发土地承包经营权证的法定职责及其不服被告南宁市政府作出的行政复议结果，向本院提起行政诉讼以寻求司法保护，本院依法应当予以受理。 依据《不动产登记暂行条例》第五条第一款第（四）项，《不动产登记暂行条例实施细则》第二十五条第一款的规定，土地承包经营权的登记颁证属于不动产登记工作的范畴。 不动产登记具有的推定力，是指不动产登记薄上所记载的当事人的权利内容具有正确的不动产权利的效力；因此，依据《不动产登记暂行条例》第二十二条第一款第（二）项的规定，不动产登记机构应当对存在尚未解决权属争议的不动产权利不予登记，并书面告知申请人。 在本案当中，从已有的证据来看，原告陆秀兰户与韦向平户因互换0.07亩土地而发生的权属争议尚未获得实质解决，且本院二审作出的（2018）桂01行终158号行政判决中，责令白山镇政府重新对下丰经联社的申请作出处理，但白山镇政府至今尚未重新作出处理；据此，本院认为原告陆秀兰户与韦向平户因互换0.07亩土地及其与下丰经联社发生10.15平方米的土地使用权争议是客观存在的，被告马山县政府因此拒绝对原告陆秀兰要求包括存在尚未解决权属争议的0.07亩和10.15平方米在内的全部承包土地予以登记颁证，于法有据，虽无不当，但马山县政府仍应书面将不予登记颁证的原因告知陆秀兰。 被告南宁市政府依法受理了原告陆秀兰提出的行政复议申请，经复议审查之后作出的南府复议（2019）14号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，本院予以维持。 综上所述，原告陆秀兰诉称其全部承包地9块共约8.2亩的土地权属合法，界址清楚，四至准确且没有争议，本院不予采信；为此，原告陆秀兰申请被告马山县政府将其存在尚未解决权属争议的0.07亩和10.15平方米在内的全部承包土地予以登记颁证的理由并不成立，相应提出的全部诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下： 驳回原告陆秀兰的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陆秀兰负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  韦影年 审判员  黄影颖 审判员  晏 琼 二〇一九年九月二十日 书记员  何亦舒 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2、《中华人民共和国农村土地承包法》 第二十三条县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。 3、《不动产登记暂行条例》 第五条下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记： （一）集体土地所有权； （二）房屋等建筑物、构筑物所有权； （三）森林、林木所有权； （四）耕地、林地、草地等土地承包经营权； （五）建设用地使用权； （六）宅基地使用权； （七）海域使用权； （八）地役权； （九）抵押权； （十）法律规定需要登记的其他不动产权利。 第二十二条登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人： （一）违反法律、行政法规规定的； （二）存在尚未解决的权属争议的； （三）申请登记的不动产权利超过规定期限的； （四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。 4、《不动产登记暂行条例实施细则》 第二十五条市、县人民政府可以根据情况对本行政区域内未登记的不动产，组织开展集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权的首次登记。 依照前款规定办理首次登记所需的权属来源、调查等登记材料，由人民政府有关部门组织获取。 5、《诉讼费用交纳办法》 第十三条第一款第（五）项第2目案件受理费分别按照下列标准交纳：（五）行政案件按照下列标准交纳： 1.商标、专利、海事行政案件每件交纳100元； 2.其他行政案件每件交纳50元。 第二十九条第一款诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。