湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘04行初93号 原告：常宁市官岭镇富贵村胜利村民小组。住所地：常宁市官岭镇富贵村。 负责人：陈铁刚，该组组长。 原告：常宁市官岭镇富贵村前进村民小组。住所地：常宁市官岭镇富贵村。 负责人：陈启鸟，该组组长。 原告：常宁市官岭镇富贵村陈家湾村民小组。住所地：常宁市官岭镇富贵村。 负责人：陈文生，该组组长。 原告：常宁市官岭镇富贵村老屋村民小组。住所地：常宁市官岭镇富贵村。 负责人：陈志金，该组组长。 四原告共同委托诉讼代理人：肖卫，湖南弘一（衡阳）律师事务所律师。 被告：常宁市人民政府。住所地：常宁市宜阳街道办事处青阳北路市政府大楼二楼。 法定代表人：吴乐胜，该市市长。 委托诉讼代理人：魏维，常宁市自然资源局工作人员。 被告：常宁市自然资源局（原常宁市国土资源局）。住所地：常宁市培元街道培元路（环城西路215号）。 法定代表人：刘荣辉，该局局长。 委托诉讼代理人：魏维，该局法规股工作人员。 委托诉讼代理人：刘萍，湖南兴常律师事务所律师。 第三人：常宁市官岭镇人民政府。住所地：常宁市官岭镇七龙村易家组。 法定代表人：唐晖，该镇镇长。 委托诉讼代理人：段国钢，常宁市官岭镇政协联工委主任。 原告常宁市官岭镇富贵村胜利村民小组、常宁市官岭镇富贵村前进村民小组、常宁市官岭镇富贵村陈家湾村民小组、常宁市官岭镇富贵村老屋村民小组（以下简称胜利组、前进组、陈家湾组、老屋组）因与被告常宁市人民政府（以下简称常宁市政府）、常宁市自然资源局及第三人常宁市官岭镇人民政府（以下简称官岭镇政府）土地行政登记一案，向常宁市人民法院提起行政诉讼。2018年7月3日，常宁市人民法院作出（2018）湘0482行初7号行政裁定，将案件移送本院处理，本院于2018年10月22日作出（2018）湘04行初119号行政裁定。胜利组、前进组、陈家湾组、老屋组不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2019年2月25日作出（2018）湘行终1954号行政裁定，指令本院继续审理。在诉讼过程中，原常宁市国土资源局变更为常宁市自然资源局，故在本案当事人部分均不再予以列明。本院于2019年7月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年9月9日公开开庭进行了审理。原告胜利组、前进组、陈家湾组、老屋组的共同委托诉讼代理人肖卫，被告常宁市政府的委托诉讼代理人魏维，被告常宁市自然资源局的委托诉讼代理人魏维、刘萍，第三人官岭镇政府的委托诉讼代理人段国钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告胜利组、前进组、陈家湾组、老屋组的诉讼请求：确认常宁市政府、常宁市自然资源局向官岭镇政府颁发常国用（2016）第000883号《国有土地使用证》的行政行为违法，并予以撤销。事实和理由：四原告于上世纪七八十年代同属于“陈家大湾”，隶属大联村。2016年1月，因村级区划调整，大联村与富贵村合并设立富贵村。1958年，原大联村以社员入社方式取得该村集体土地，并于1962年四固定予以确定。1983年，原富贵乡政府在大××村“××”××4.5亩建设乡政府大院并修筑了围墙，根据1990年10月18日原常宁县《土地权属界线认定书》的调查认定，涉案土地均属四原告集体土地范围，且一直耕种至今。1993年，撤销富贵乡政府，1998年改为敬老院，后亦全部搬走。2004年11月30日，原大联村获得了村集体土地所有权证书。2010年10月22日，官岭镇政府对原富贵乡院落土地申请产权登记，2010年12月14日，常宁市人民政府为其颁发常国用（2010）第001110号《国有土地使用证》。2016年7月11日，二被告在四原告不知情的情况下，以第三人官岭镇政府宗地存在“漏登”为由，将与原富贵乡大院毗邻的且属四原告所有的集体土地47.51亩划归官岭镇政府并向其颁发了常国用（2016）第××号《国有土地使用证》，使得其宗地由原来的4.5亩扩大至52.01亩。尔后，官岭镇政府申请常宁市国土资源局于2017年11月以625万元将该宗地出让给了常宁市丰利鞋业有限公司。基于上述事实，四原告的相关合法权益受到侵害，为此，提起行政诉讼。 原告胜利组、前进组、陈家湾组、老屋组为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据： 证据一、集体土地所有权证、官岭镇大联村宗地图等土地登记档案，拟证明1、原告四个村民小组与另外九个村民小组组成大联村，本案争议地位于原告四个村民小组（原陈家大湾）集体土地范围即富鹅公路西南侧；2、1958年，原大联村以社员入社方式取得村集体土地，于1962年四固定时确定村集体土地所有权权属范围。2004年11月30日，原大联村获得村集体土地所有权证书，其中原富贵乡政府大院在该宗地图上被标注为“217．独立工矿用地”，与之毗连的大联村桔园被标注为“218．果园”，二者各自独立、界线清晰、位置分明； 证据二、1990年湖南省常宁县土地权属界线认定书，拟证明根据1990年10月18日常宁县《土地权属界线认定书》的调查认定，包括富鹅公路西南侧除“Z”字形村道东南侧一小块桔园属于江边村桔园飞地之外，均属原告四村民小组的集体土地范围； 证据三、争议地周围平面图（手绘），拟证明争议地周边道路、土地、房屋现状，以及与官岭镇政府大院的位置关系； 证据四、2010年官岭镇政府土地登记审批系列文件及土地证、宗地图，拟证明1、原富贵乡政府在大联村四原告所在的“陈家大湾”占地4.5亩，建乡政府大院。2010年10月22日，官岭镇政府以该乡政府房产院落空置、年久失修无人管理且未办理土地登记为由，申请将该富贵乡政府宗地登记到官岭镇政府名下。同年12月14日，原常宁市国土资源局向其颁发国有使用土地证书，土地性质为划拨，面积3017.5平方米。2、官岭镇政府宗地范围仅限于原富贵乡政府大院3017.5平方米，不包括与之毗连的桔子园及争议地范围。3、官岭镇政府宗地事实上位于四原告村民小组集体土地范围，且界线清楚，不存在争议； 证据五、2016年官岭镇政府土地登记审批系列文件及土地证，拟证明1、2016年7月11日，两被告在四原告不知情的情况下，以漏登为由，将该宗地毗邻的四原告所有的47.51亩划归官岭镇政府所有，并重新颁发了常国用（2016）第××号国有土地使用证，使其宗地扩大到52.01亩。2、2016年6月12日，富贵村民委员会在《关于官岭镇人民政府原富贵乡政府一宗土地使用权确权登记的调查报告》中盖章系管理印章的村干部个人行为，该行为未经利害关系人即四原告村民小组开会商议、同意或知情，违反了《村民委员会组织法》，官岭镇政府国土所以此作为调查结论不足为据； 证据六、常宁市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（常国土资告字［2017］08号、常国土资告字［2017］31号、），拟证明官岭镇政府获得土地确权颁证后，随即申请常宁市国土资源局于2017年4月至11月通过招拍挂方式将该52.01亩宗地一分为二； 证据七、四村组联名举报信、网络投诉及照片，拟证明2017年12月20日，包括村委、镇政府、派出所等工作人员连同丰利鞋业公司人员开挖机、推土机强行破土动工，四原告的部分村民据理力争，希望保持土地现状，但遭到殴打或强行驱离； 证据八、常宁市国土资源局“关于陈海军等第三人反映有关信访事项答复意见书”，拟证明被告侵占集体土地后，以625万元的价格出让给了常宁市丰利鞋业有限公司； 证据九、（2018）湘行终1954号行政裁定书，拟证明省高院确认了本案的基本事实即官岭镇政府2016年国土证中有部分土地位于1990年《湖南省常宁县土地权属界线认定书》范围内。《官岭镇大联村宗地图》中原富贵乡政府大院在该宗土地上被标注为“217．独立工矿用地”，与之毗连的大联村土地被标注为“218．果园”。大联村是争议地的所有权人，四原告实际占用了争议土地，并获得了青苗补偿。 被告常宁市政府、常宁市自然资源局答辩称：1、2016年常宁市政府给官岭镇政府颁发的常国用（2016）第000883号《国有土地使用权证》的程序合法，符合《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，进行了实地查看、现场指界确认、公告等程序。2、原告不能以原大联村获得的《集体土地权属界线（认定）书》为依据，来推定涉案土地属其所有。《集体土地权属界线（认定）书》不等同于土地使用权证，不能产生土地使用权证的确权，只能用来区分村组之间的土地界线。3、原告不能以常集有（2004）第4822011030号《集体土地所有证》认为涉案土地属于自己所有。该土地使用权证上的记事一栏明确表明“宗地范围内依法属于国家所有和乡镇集体所有和外单位飞入地，不属于本宗地的权属范围”。而涉案土地大联村桔园属于原富贵乡镇下属机构农科所所有，不属于原告集体所有。4、原告主张“218．果园”一直由其耕种至今的事实与客观事实不符。该果园所在土地是原富贵乡人民公社通过组织社员开荒形成，原富贵乡人民公社成立经营管理站种植柑橘等经济作物，1986年3月13日经营管理站将柑橘园承包给黄章月经营20年，有多个证人和书证予以佐证，原告并不是该土地的实际权利人。5、涉案土地在颁证之前进行了公示，原告未提出异议，现该土地已由案外人常宁市丰利鞋业有限公司善意取得，如果撤销土地证将会损害案外人的合法权利。综上，驳回原告的诉讼请求。 被告常宁市政府未向本院提交证据。 被告常宁市自然资源局为支持其答辩意见，向本院提交了以下证据： 证据一、申请书及报告，拟证明官岭镇政府向原常宁市国土资源局就涉案土地申请确权登记； 证据二、土地登记审批表、宗地图、土地使用权证书，拟证明原常宁市国土资源局根据官岭镇政府的申请就涉案土地使用权进行程序审批，并作出了确权行政登记行为； 证据三、初始登记表、调查报告，拟证明涉案土地使用权界址经官岭镇富贵村村民委员会及村民方国华、案外人湖南常宁农村商业银行股份有限公司、陈奇指界确认，界址清楚，没有权属矛盾； 证据四、确权公告（网站公告、现场公告、登报公告），拟证明被告就涉案土地使用权业经确权前置公告程序，原告没有在规定期间内提出异议； 证据五、缴费单，拟证明被告就涉案土地使用权进行实地勘测调查，行政程序合法； 证据六、国有土地使用权认定书，拟证明涉案土地使用权经常宁市人民政府权属审定，程序合法； 证据七、询问笔录，拟证明涉案土地使用权一直由官岭镇政府官岭和使用，官岭镇政府是合法权利人； 证据八、法律依据，拟证明涉案土地使用权的权利人是官岭镇政府于法有所； 证据九、常宁市公安局官岭派出所出具的证明，拟证明在本案中原告不具有诉讼主体资格。 第三人官岭镇政府述称意见同被告常宁市政府、常宁市自然资源局的答辩意见。 第三人官岭镇政府为支持其述称意见，向本院提交以下证据： 证据一、常集有（2004）第482011030号集体所有权证，拟证明原告集体所有权证所涉的土地所有权部分不归原告所有，其富贵乡政府的办公房所在地和旁边的柑桔园属官岭镇政府所有； 证据二、关于富贵乡经营管理站柑桔基地承包合同，拟证明本案所涉土地一直由官岭镇政府占用和使用，1986年由原富贵乡政府委托其经营管理站将该土地发包给黄章月栽种柑桔，发包期限20年； 证据三、调查笔录，拟证明涉案土地不属于原告所有，该土地来源于田园化运动时由原富贵乡公社带领群众开垦出来的，其中近60亩土地一直由官岭镇政府占有和使用； 证据四、关于富贵乡政府柑子园围墙补偿一事申请报告，拟证明黄章月1986年承包了富贵乡政府40余亩的柑桔园，围墙当时由其父亲修建，政府尚未完全支付工程款，能证实该宗土地的所有权××××官岭镇政府； 证据五、记账凭证（37页），拟证明富贵乡政府将涉案土地发包给黄章月种柑桔其上缴承包款的事实和当年富贵乡政府支付原柑桔园挖沟和其他建设款的事实。 经庭审质证，对被告常宁市自然资源局提交的证据，原告发表如下质证意见：对证据一至六的真实性无异议，合法性有异议，认为官岭镇政府对土地没有合法来源，无权申请登记；证据七中的证人未到庭接受调查，对笔录中陈述的真实性和合法性有异议；证据八不能达到证明目的；证据九与本案无关联。被告常宁市政府及第三人官岭镇政府对上述证据均无异议。 对原告胜利组、前进组、陈家湾组、老屋组提交的证据，被告常宁市自然资源局发表如下质证意见：对证据一至五与本案无直接关联，诉争的四亩土地不是本案诉争的事实；证据六至八与本案无关联；对证据九三性均无异议。被告常宁市政府、第三人官岭镇政府的质证意见同被告常宁市自然资源局的质证意见。 对第三人官岭镇政府提交的证据，原告发表如下质证意见：对证据一真实性无异议，关联性有异议，且不能达到证明目的；对证据二至五的三性均有异议。被告常宁市政府、常宁市自然资源局均无异议。 经审查，本院对上述证据认证如下：对被告常宁市自然资源局提交的证据七因证人未到庭接受法庭询问，证人证言真实性无法核实，该证据不予采信；对证据一至六，对方无异议，本院对其真实性予以采信；证据八系被告作出行政行为所依据的法律法规；证据九系行政机关出具的证明，盖有单位公章，对其真实性予以采信，但不能达到其证明目的。 对原告胜利组、前进组、陈家湾组、老屋组提交的证据，证据七、八与本案无关联，本院不予采信；证据一至六均系相关机关的土地登记档案材料，能作为认定本案事实的依据；证据九系湖南省高级人民法院的已发生法律效力的裁定书，本院予以采信。 对第三人官岭镇政府提交的证据相互佐证，能证实原富贵乡政府委托经营管理站将涉案柑桔园承包给黄章月栽种柑橘的事实。 经审理查明，原告胜利组、前进组、陈家湾组、老屋组于上世纪七十年代同属于“陈家大湾”，与另外九个村民小组隶属大联村。2016年1月2日，根据常宁市官岭镇的村级区划调整，四原告隶属的大联村与富贵村合并为富贵村。上世纪七十年代，原富贵公社组织社员搞“田园化运动”时开垦了一百多亩地出来，按当时的政策将开垦出来的地分配给各组外，剩余约六十亩地归公社所有。1983年建设富贵乡政府大院并修筑围墙时占了4.5亩，与之相邻的围墙外与富鹅公路西南侧毗连的柑桔园占地面积47.51归属原富贵人民公社于1976年设立的农科所，1979年，农科所解散后，该柑桔园由公社管理。1986年3月原富贵乡经营管理站发包给黄章月承包种柑桔，期限二十年，黄章月在四周亦修建了围墙，修建围墙费用由乡政府负担。1995年，行政区划调整，富贵乡政府被撤销，并入官岭镇政府。1998年，原富贵乡政府大院改为敬老院，后敬老院亦全部搬走。根据1990年10月18日原常宁县土地权属界线（认定）书、2004年11月30日官岭镇大联村宗地图记载：原富贵乡政府院落、农科所桔园均位于原大联村辖区内。2010年10月22日，官岭镇政府以原富贵乡政府房产院落因年久失修，房屋残破不齐，加之无人管理且未办理土地使用权登记为由，向原常宁市国土资源局申请办理国土使用证。2010年12月14日，常宁市政府为官岭镇政府颁发常国用（2010）第001110号《国有土地使用证》。2016年5月18日，官岭镇政府向原常宁市国土资源局递交《关于官岭镇人民政府（原富贵乡政府）使用一宗土地使用权登记颁证的报告》，内容为：“我镇原富贵乡政府始建于1981年1月，土地坐落富贵村，使用面积34691.45平方米，经查档案资料一直没有颁发土地使用权。同时，该宗土地自1981年建设以来也没有扩建和改建土地利用现状，土地权属界址清楚，地类面积准确，无权属纠纷，申请对该宗地确权登记颁证。”根据官岭镇政府对其土地使用权颁证的申请，原常宁市国土资源局官岭国土所进行了实地调查，于2016年5月20日出具《关于官岭镇人民政府原富贵乡政府一宗土地使用权确权登记的调查报告》，认为：“该宗地坐落于官岭镇富贵村，土地用途为机关团体用地，始建于1981年3月，面积34691.45平方米，四至为：东至东富公路，自墙；南至空地，自坪；西至空地，自坪；北至空地，自坪。该宗地现由官岭镇人民政府使用和管理，系1989年初始登记颁证时没有申请登记颁证，初始登记时遗漏。经现场调查核实该宗地面积准确，界址清楚，没有权属矛盾，建议确权登记颁证。”2016年5月24日，原常宁市国土资源局出具关于常宁市官岭镇人民政府（原富贵乡政府）土地使用权确权登记的公告，在网站、报纸、现场刊登土地确权公告，原告胜利组、前进组、陈家湾组、老屋组未在规定期间内提出异议。2016年7月8日，官岭镇政府向原常宁市国土资源局递交土地登记申请书、土地登记审批表、宗地图等相关材料，并对涉案土地使用权界址经富贵村村委会及村民方华国、湖南常宁农村商业银行股份有限公司、陈奇指界确认。2016年7月11日，常宁市政府为官岭镇政府颁发常国用（2016）第000883号《国有土地使用证》。 另查明，“原大联村”于2004年11月30日取得的常集有（2004）第482011030号集体所有权证明确记载：“宗地范围内依法属于国家所有和乡镇集体所有和外单位飞地，不属于本宗地的权属范围”。《官岭镇大联村宗地图》中原富贵乡政府大院在该宗地图上被标注为“217．独立工矿用地”，与之毗邻的大联村土地被标注为“218．果园”。 还查明，2017年11月，原常宁市国土资源局通过招拍挂的方式，将常国用［2016］第000883号地块（原富贵乡政府办公用地）的国有建设用地使用权以总金额625万元拍卖出让给丰利鞋业公司用于办企业，出让面积34691.45平方米，土地用途为普通商品住房用地。2017年12月，该宗地已由丰利鞋业动工建设。 本院认为，本案争议焦点为常宁市政府、常宁市自然资源局向官岭镇政府颁发常国用（2016）第000883号《国有土地使用证》的行政行为事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。四原告以其提供1990年《湖南省常宁县土地权属界线（认定）书及《官岭镇大联村宗地图》主张土地权属。本院认为，土地界线书和宗地图只是国土部门在地籍调查过程中形成的程序性文件，是作为农村集体土地确权登记依据的一种文件资料，且在其中明确记载内有国家机关、工矿用地、乡镇集体所有和外单位飞地，其并非国土部门作出的最终土地确权行为，不能作为其主张权属的唯一依据。且该争议地自上世纪七十年代原由富贵公社开垦、分配遗留下来的由乡农科所（后由经管站）一直使用、管理的土地，只是由于其后乡镇行政机构撤并调整，疏于管理，村民临时性在上面种植些许农作物，丰利鞋业公司在取得使用权后予以青苗补偿，不能认为四原告就是该土地的实际权利人。参照原国土资源部1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条：…实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有；第十六条：…一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有；第三十五条规定：…一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者。据此，对该争议地在1987年《中华人民共和国土地管理法》施行后，没有登记确定给大联村集体所有，应视为依照当时的规定进行了清查处理，确定为国家所有。被告常宁市人民政府、常宁市国土资源局受理第三人常宁市官岭镇人民政府的土地登记申请后，实地进行查看，邀请有关人员现场指界确认，将拟登记的不动产登记事项在不动产登记机构门户网站及不动产所在地进行了公告，其行为符合《不动产登记暂行条例实施细则》规定。综上，被告常宁市人民政府、常宁市自然资源局2016年颁发给常宁市官岭镇人民政府的常国用（2016）第00083号《国有土地使用权证》的行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告常宁市官岭镇富贵村胜利村民小组、常宁市官岭镇富贵村前进村民小组、常宁市官岭镇富贵村陈家湾村民小组、常宁市官岭镇富贵村老屋村民小组的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告常宁市官岭镇富贵村胜利村民小组、常宁市官岭镇富贵村前进村民小组、常宁市官岭镇富贵村陈家湾村民小组、常宁市官岭镇富贵村老屋村民小组负担。 如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 侃 审 判 员  罗慕蓉 人民陪审员  刘秋贵 二〇一九年九月三十日 法官 助理  曹 娉 书 记 员  陈芳艳