河北省石家庄市鹿泉区人民法院行 政 判 决 书（2019）冀0110行初16号原告：张丹，女，1986年7月12日出生，汉族，住石家庄市鹿泉区，职业：农民，政治面貌：群众。法律文书送达地址：石家庄市鹿泉区。委托诉讼代理人：杜群山，石家庄市鹿泉卓杰法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：张志贤，男，1956年5月27日出生，汉族，住石家庄市鹿泉区，系原告父亲。被告：石家庄市鹿泉区人民政府，住所地:鹿泉区镇宁路6号。法定代表人：李为军，职务：区长。法律文书送达地址：鹿泉区镇宁路6号。委托诉讼代理人：何进宝，石家庄市鹿泉区农业农村局工作人员。第三人：石家庄市鹿泉区上寨乡北寨村村民委员会，住所地：石家庄市鹿泉区上寨乡北寨村。法律文书送达地址：鹿泉区上寨乡北寨村。法定代表人：张玉飞，职务：村委会主任兼书记。第三人：张翠平，男，1962年3月19日出生，汉族，住石家庄市鹿泉区，职业：农民，政治面貌：群众。法律文书送达地址：鹿泉区上寨乡北寨村。委托诉讼代理人：王秀振，石家庄市鹿泉振宁服务所法律工作者。原告张丹诉被告石家庄市鹿泉区人民政府（以下简称区政府）、第三人石家庄市鹿泉区上寨乡北寨村村民委员会（以下简称村委会）、第三人张翠平撤销《农村土地承包经营权证》纠纷一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年5月9日立案后向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张丹委托诉讼代理人杜群山、张志贤、被告区政府委托诉讼代理人何进宝、第三人村委会法定代表人张玉飞、第三人张翠平及其委托诉讼代理人王秀振到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告区政府于2018年5月4日给第三人张翠平颁发了冀（2018）鹿泉区农村土地承包经营权第001251号《农村土地承包经营权证》。原告张丹诉称：一、请求石家庄市鹿泉区人民法院依法撤销被告颁发给第三人张翠平的'冀（2018）鹿泉区农村土地承包经营权第001251号'农村土地承包经营权证；二、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：原告张丹1986年出生时，因老舅张新喜未婚、无儿无女，为以后有人照料，按农村风俗，经原告生父（张志贤）、母（张翠英）与张新喜（张翠英舅舅1934年5月21日出生--2006年2月23日去逝）商定同意，将原告张丹过继给张新喜；1986年11月20日张志贤、张翠英与张新喜并立下'过继'手续，且将原告张丹户口落于张新喜名下，因张新喜和其母亲冯书妮一起生活，张新喜的户口上登记情况为：张新喜（户主）、母亲冯书妮（已去世）、女儿张丹。在事实上，1992年-1993年土地二轮承包时，第三人石家庄市鹿泉区上寨乡北寨村村民委分别将：1、'水库东岸'（原地名：文全。四至：东至道路，南至平平即张翠平，西至水库边即水库道路，北至张立辰）的1.11亩土地；2、'赵王地'（原地名：老乡西。四至：东至坎，南至张翠平，西至道路，北至张爱民即：张立辰儿子）旱地：1.13亩，以上两块土地承包给了张新喜、张新喜母亲冯书妮和原告张丹三人耕种经营。两块地共计：2.24亩（折标亩：1.68亩）。第三人石家庄市鹿泉区上寨乡北寨村村民委员作为发包方与张新喜（代表农户）在1999年3月20日补签订了'北1--0095号鹿泉区农村集体耕地承包合同书'。2017年-2018年石家庄市鹿泉区人民政府开展“农村土地承包经营权”确权登记、发证工作，第三人石家庄市鹿泉区上寨乡北寨村村民委员将原告家庭其中原承包的'赵王地（原名：老乡西）1.13亩'一块土地却'私自'又发包给了村民张翠平为代表农户承包，并草签订了编号130110202203000094J的《农村土地承包合同》，承包期限30年（1993年9月20日至2023年9月19日）。2018年5月4日被告根据相关单位报送的材料向第三人张翠平农户分别颁发了'冀（2018）鹿泉区农村土地承包经营权第001251号证'。致使原告家承包的土地合并在该份经营权证上。原告得知后，多次找有关单位，提出诉求，均未果。综上，原告认为，根据《中华人民共和国土地承包法》规定,农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，家庭承包的承包方是本集体经济的农户。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，耕地的承包期为30年不变。发包方应维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。承包期内，发包方不得收回承包地。发包方不得单方解除承包合同。1992年一1993年原告养父张新喜代表家庭取得了诉争的'赵王地（原'老乡西'地）'1.13亩土地的承包经营权，冯书妮、张新喜先后去世，2011年原告单独立户后，原告张丹作为家庭成员有权继续承包其家庭原承包的土地。2018年第三人石家庄市上寨乡北寨村村民委员会将属于原告的'赵王地（原老乡西）'1.13亩承包地却另发包给了张翠平为代表的农户，并与张翠平签订了《农村土地承包合同》，违法了《中华人民共和国土地承包法》规定，该土地承包合同不能作为被告石家庄市鹿泉区人民政府的颁发'冀（2018）鹿泉区农村土地承包经营权第001251号《农村土地承包经权证》'，并进行土地承包经营权确权登记的依据。被告的行政行为侵害了原告依法应享有的土地承包经营权。无奈，原告特依法诉诸法律，以达诉求。被告区政府辩称，一、农村土地承包经营权自承包合同成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。答辩人依据生效的承包合同进行确权并发放相关确权证书，并无不当。根据《物权法》第一百二十七条之规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”；《农村土地承包法》第二十二条之规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”可知，在承包人与发包人签订《土地承包经营权合同》且该合同生效后，承包人就相关土地的承包经营权便已经设立。在承包人就相关土地取得承包经营权后，县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当对其登记造册并发放土地承包经营权证。也即，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对农村土地承包经营权确权的基础和依据是发包方与承包方签订的《土地承包经营权合同》，承包人就相关土地的承包经营权的享有是基于承包人与发包人签订的《土地承包经营权合同》，而非政府主管部门的相关备案行为。本案中第三人张翠平与被告村委会签订的《土地承包经营权合同》系双方的真实意思表示，该合同成立并且生效。于该合同生效时，第三人张翠平已经取得本案诉争土地的相关承包经营权。答辩人根据村委会提供的其与第三人张翠平签订的《土地承包经营权合同》，向其发放相关确权证书并无不当。另根据相关政府指导文件，农业部门在农村土地承包经营权确权工作中承担牵头职责，负责综合协调、组织实施和工作指导，对相关部门提交的材料并不负实质审查义务。农业行政主管部门只需审查相关材料是否符合相关政策或者法律规定的形式要件即可。本案中，第三人张翠平与村委会签订的《土地承包经营权合同》及提交的相关材料，符合相关政策和法律规定，应当向第三人张翠平颁发相关确权证书。二、本案非行政诉讼争议案件，而是土地承包经营权合同纠纷，法院应当驳回被答辩人张丹的诉讼请求。根据上文所述可知，土地承包经营权的设立和享有是基于承包人与发包人签订的《土地承包经营权合同》，只要双方签订的《土地承包经营权合同》生效，承包人便享有相关土地承包经营权，政府主管部门依据《土地承包经营权合同》进行的相关发证备案，只是行政管理手段。如果政府主管部门没有发证备案，承包人基于合同亦享有就相关土地的承包经营权。也即，当事人是否为合法的承包人是否依法享有土地承包经营权的确定基础为《土地承包经营权合同》。根据《农村土地承包法》第十二条之规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由集体经济组织或者村民委员会发包。本案中，村委会作为发包方，其应当根据合同法及农村土地承包等相关法律法规的规定，勤勉尽责的履行其应尽的合同义务。被答辩人张丹主张村委会在本次确权活动中错把本属于原告家庭承包经营的土地承包给第三人张翠平，此系承包人与发包人之间、承包人与承包人之间就《土地承包经营权合同》产生的争议，属于民事法律关系。即，如果被答辩人张丹认为其“养父”与村委会签订的《土地承包经营权合同》合法有效，仍在存续期间，且被答辩人张丹及其家庭成员不具备相关丧失承包经营权或者存在承包土地可被收回的情形，村委会擅自收回或者调整相关承包地的，其应该根据《农村土地承包法》第五十四条之规定：“发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任：。（二）违反本法规定收回、调整承包地；。”以村委会为被告向人民法院提起民事诉讼，而不应直接提起行政诉讼。待其相关民事争议解决完毕后，其可凭相关《土地承包经营权合同》等材料，到农业行政主管部门办理相关土地承包经营权确认发证事宜。综上，答辩人认为本案为民事纠纷并非行政诉讼纠纷，答辩人请求驳回被答辩人张丹的诉讼请求。第三人村委会述称：同人民政府的答辩意见。补充：确权前做了大量工作，现在的确权结果是经过原告和第三人双方同意的。第三人张翠平述称：因被答辩人诉石家庄市鹿泉区人民政府、第三人石家庄市鹿泉区上寨乡北寨村村民委员会、答辩人撤销农村土地承包经营权证书一案，现答辩人依据本案的事实及相关的法律规定依法做出答辩如下：一、鹿泉区人民政府发证的行政行为合法有效，不存在撤销情节。鹿泉区人民政府依据《中华人民共和国物权法》第127条及《中华人民共和国农村土地承包法》第22条之规定和各级人民政府土地主管部门的文件精神，在答辩人与第三人石家庄市鹿泉区上寨乡北寨村委会签订的土地承包权合同后，经审查该合同是双方当事人的真实意思表示，合同内容不违反我国相关的法律规定，依法为答辩人颁发了《农村土地承包经营权证书》是正确的，该颁发证书的行为是合法有效的，其行为没有违反我国《物权法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定。被答辩人诉讼请求人民法院撤销（2018）鹿泉区农村土地承包经营权第001251号农村土地承包经营权证依法无据，应予驳回。二、被答辩人不具备张新喜家庭成员条件。我国土地法律法规规定是很明确的，被答辩人张丹向法庭出示的户口是独立一页一户，没有与张新喜为一个家庭户，从户籍管理和登记的角度来审查，如果被答辩人与涉案的土地原承包人张新喜是一个家庭户，就应该提供公安机关依法管理登记的家庭户籍登记有效户口薄，被答辩人只依据一张无法考证伪造的过继单，既未进行户籍管理的有效登记，也没有经村委会认可盖章的其他有效证据，从法律的角度审查，被答辩人不是张新喜为户主的家庭成员。三、答辩人与上寨乡北寨村所签的农村土地承包合同真实合法有效，不侵犯他人的权利。张新喜作为一个北寨村独立的家庭户，于1999年3月20日与北寨村签订了农村集体耕地承包合同书，双方承包关系成立，张新喜已于2006年3月23日死亡，无其他家庭成员的情况下，在农村属于自然消失户，那么，这种农村土地承包合同由于承包方丧失承包行为能力和权利能力，而自然灭失，土地是集体的，农村土地确权中北寨村委会与本案第三人签订的农村土地承包合同并没有违反我国法律规定和侵犯他人的任何权利，应受到我国法律的保护。四、本案应移交农业仲裁委员会处理，不符合行政诉讼的构成要件。从本案的实体情况来看，被答辩人与答辩人诉争的实质是农村土地承包经营权，虽然表面来看有行政诉讼的因素，实质是农村土地承包经营权的平等主体间的诉争，被答辩人认为村里将涉案土地发包给被答辩人是侵犯了他的家庭户的土地承包经营权，他的这种权益之争，就是侵权是否存在的实质问题，而被答辩人将本案归责于颁证的行政行为显然是错误，本案应先由农业主管部门审查其是否具有家庭户成员资格，确定涉案土地承包经营权的归谁做出裁决，问题自然解决。综上所述，答辩人认为本案的答辩人起诉撤证依法无据，应予驳回，本案应由农村土地仲裁委员会裁决土地承包经营权归属予以解决为好。原告张丹向本院提交了以下证据：证据1、原告张丹身份证、户口本一份（有原件），证明原告是上寨乡北寨村农民。证据2、1986年11月20日原告张丹养父张新喜与张丹生父张志贤签订的“过继单”一份（有原件）。证明原告张丹自出生后，过继给老舅张新喜；形成养女、养父关系。证据3、1988年1月1日“获鹿县宅基地登记表”一份2页（有原件）。证明（1）、原告张丹与张新喜系养女、养父关系。（2）、张新喜的户口登记三人。即：户主：张新喜；母亲冯书妮；女儿：张丹。证据4、1999年3月20日张新喜与上寨乡北寨村村民委员会签订的二轮“农村集体耕地承包合同书”一份（有原件）。证明二轮土地承包时，张新喜代表家庭成员（张新喜户主、母亲冯书妮、女儿张丹三人），承包了北寨村“文全”（现称地名：水库东岸）土地：1.11亩和“老乡西”（现称地名：赵王地）土地1.13亩，共计2.24亩，承包至2023年9月20日止。证据5、北寨村土地面积登记表一份（复印件）。证明北寨村给张新喜是按3人，分的承包地（张新喜、冯书妮、张丹）。证据6、被告为第三人张翠平颁发的农村土地承包经营权证5页及北寨村村民委员和张翠平签订的土地承包合同3页，各一份。（复印件，系原告从村委会复印）证明将张新喜代表家庭签订的“老乡西”（即：赵王地）1.13亩土地合并第三人张翠平经营权证上。证据7、公安局上寨派出所出具的“常住人口数据查询详细信息表”3页。（有原件）证明张新喜原告张丹监护人，是养父养女关系，是一家人，曾是一个户口本的事实，第2页显示张新喜是张丹的监护人，这是张丹户籍下的所有户口历史登记信息。证据8、北寨村村民委员会土地登记表（复印件，系原告从村委会复印）。证明张新喜一家“赵王地”（原称：老乡西地）有承包地：1.13亩。证据9、2003年8月30日原告养父张新喜缴纳“诉争地”（1.13亩+1.11亩=2.24亩），农业税票据一张（49.75元），(有原件)证明原告养父张新喜、张丹、冯书妮对诉争地享有承包经营权。被告区政府质证意见为：1、原告提交证据与政府颁证行为无直接关系，与本案无关。2、原告提交证据只能证明1999年二轮承包情况，不能证明本次确权情况，本次确权时张新喜、张翠平两个承包户有了变化，北寨村委会根据变化情况进行了确权，鹿泉区政府是根据本次确权结果颁发的证书，所以对原告提交的证据不予认可。第三人村委会质证意见为：同区政府质证意见。第三人张翠平质证意见为：对区政府质证意见完全同意。补充质证意见：对证据1、原告张丹身份证、户口本真实性无异议。但是该身份证和户口本不能证明张丹与张新喜是一个家庭户，因为张新喜早于2006年去世，该户口登记时间是2011年才予登记，时间相差甚远，所以他们不是一个家庭户，与原告证明内容不符。对证据2、过继单，真实性、合法性、关联性均不认可。该过继单没有人民政府或村委会加盖印章予以确认，证明人没有出庭作证，不能证明该过继单的真实合法性，所以我方为过继单不认可。对证据3、获鹿县宅基地登记表，真实性我方认可，但该登记表与本案没有关联性，这是张新喜宅基地使用的登记表，不能代替户籍登记，更不能证明原告和张新喜是一个家庭户。对证据4、农村集体耕地承包合同书。我方予以认可，但该承包合同书只是张新喜一人承包，没有其他共同承包人，原告说是张新喜为代表的包括原告、冯书妮在内的家庭户的观点是不能成立的。对证据5、北寨村土地面积登记表一份。该证据为复印件，未加盖出证单位的印章，真实性、合法性我方均不认可。对证据6、被告为第三人张翠平颁发的农村土地承包经营权证及北寨村村民委员和张翠平签订的土地承包合同。到现在为止我方还没有领到经营权证书和承包合同。我方予以认可经营权证书的真实性和被告卷宗里的合同。对原告提交的农村土地承包合同书不知道从哪复印件的，没有加盖出证单位的印章，真实性、合法性均不认可，不具有法律效力。对证据7、常住人口数据查询详细信息表。加盖了派出所的印章，真实性无异议，该证据经我方查阅未发现张丹和张新喜是一个家庭户的记载，所以更不能证明原告主张的该证据能证明张丹和张新喜是一个家庭户的意见。对证据8、北寨村村民委员会土地登记表。系复印件，未加盖出证单位的印章，我方对该证据不予认可。对证据9、农业税票据一张。是张新喜自己交的，真实性我方无异议，但与本案没有关联性。被告区政府向本院提交了以下证据：证据1、《农业部中央农村工作领导小组办公室财政部国土部国务院法制办国家档案局关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》农经发[2015]2号（共11页），第四条证明农村承包地确权环节。第五条证明农业部门在确权工作中的职责。证据2、河北省农业厅关于贯彻落实《中共河北省办公厅河北省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经过全确权登记颁证工作的意见》的通知（冀农管发[2014]34号）第二条证明农业部门在确权工作中的职责。证据3、《中共河北省委办公厅河北省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（冀奔发[2014]37号第四条证明政府在确权工作中的职责。被告提供张翠平发证卷宗一套。证据4、农村土地承包经营权登记簿6页（含承包地块示意图），证明确权后，张翠平承包户人口承包地情况，承包人口情况为：户主张翠平、成员张翠平、王海珍、张亚东、张亚西、张亚男、张云妮、冯书妮、张新喜。张云妮是张翠平母亲，张新喜为张翠平舅父，冯书妮是张翠平外祖母。证据5、承包方调查表1页，证明调查摸底时张翠平承包人口情况。证据6、承包地块调查表4页，证明调查摸底时张翠平地块情况。证据7、农村土地承包经营权公示结果归户表2页。该户人口、地块公示后归户情况。证据8、土地承包经营权合同3页。证明2017年12月31日张翠平承包户与北寨村委会签了合同。根据承包合同条款第8条规定本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除。证据9、承包方代表身份证复印件1页。证明张翠平承包户户主身份。证据10、并户协议，证明张翠平和张新喜合并了承包户。原告质证意见为：对证据1、2、3真实性无异议，但是被告并没有按意见及相关规定办理土地确权发证工作详细落实操作。对证据4、农村土地承包经营权登记簿6页（含承包地块示意图），真实性有异议，登记簿是被告自己制作的表，上面也没有任何其他人员包括当事人及张翠平签字、无村委会盖章，所以真实性有异议；该证据中有违反事实情形，事实上冯书妮、张新喜和原告张丹是一个户口，他们三人并不和张翠平一个户口。对证据5、承包方调查表1页。没有张翠平的指纹，所以我们对该调查表不认可。对证据6、承包地块调查表4页。没有当事人和村委会任何签字，所以是被告自己做的调查，真实性我方不认可。对证据7、农村土地承包经营权公示结果归户表2页。是打印出来的没有任何人的签字，所以对真实性不认可，是被告单方制作。对证据8、土地承包经营权合同3页。真实性有异议，我们在起诉前从村委会复印的张翠平与村委会合同中没有村委会盖章也没有张翠平的签字，也没有电话及签订时间。我们申请鉴定合同中张翠平签名的具体时间。第8条规定对原告养父张新喜在1999年3月20日签订的土地承包合同没有约束力，因为张新喜、冯书妮、张丹与张翠平不是一个户口本。对证据9、承包方代表身份证复印件1页，无异议。对证据10、并户协议，张翠平无权代表张新喜进行家庭成员合并，因为他们不是一家人，因为张新喜在2006年2月23日已经去世，所以被告提交的所谓的张翠平的户口作为张翠平代表没有法律效力。第三人村委会质证意见为：对被告提交的所有证据认可，被告卷宗中的相关内容、成员关系等都经村委会核实过。第三人张翠平质证意见为：对证据1-3真实性、合法性均无异议。对证据4-10我方对该证据真实性、合法性均无异议，同意村委会质证意见，该卷宗经村委会核实了，是属实的。该证据中所证实的情况特别是对户的核实情况符合当时的情况，该户的形成实际上早在张新喜生前张云妮、张翠平均在一起生活，争议地块也一直由张翠平家庭户共同耕种，所以卷宗中详细的记载了该户的人口情况是对的。通过上述证据证明了政府颁证行为的真实合法性。第三人村委会无证据提交。第三人张翠平无证据提交。经审理查明，原告张丹与第三人张翠平均系鹿泉区上寨乡北寨村人。2017年12月31日张翠平作为承包户代表与石家庄市鹿泉区上寨乡北寨村村民委员会签订了编码为130110202203000094J的《农村土地（耕地）承包合同》,承包期限30年，自1993年9月20日至2023年9月19日。被告在进行土地确权登记时，根据村委会和张翠平签订的该合同，经过调查核实，于2018年5月4日给张翠平颁发了冀（2018）鹿泉区农村土地承包经营权第001251号《农村土地承包经营权证》。另查，冯书妮是张新喜的妈妈，张翠平叫张新喜舅舅，张丹叫张新喜老舅，张丹的妈妈张翠英与张翠平是姐弟关系。冯书妮与张新喜现均已去世。以上事实有当事人陈述及提交的证据在卷佐证。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案被告依据农业部、河北省农业厅等文件规定以及村委会与张翠平签订的《农村土地（耕地）承包合同》将耕地确权到张翠平名下，事实清楚、证据充分，原告主张撤销被告颁发给张翠平的《农村土地承包经营权证》的诉讼请求理据不足，本院依法不予支持。原告对村委会与张翠平之间签订的《农村土地（耕地）承包合同》有异议，不属于行政诉讼法调整的范围，应另案主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张丹的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。审 判 长  张秋霞人民陪审员  温 雪人民陪审员  董 雪二〇一九年九月二十七日书 记 员  樊 晓提示：如提起上诉需向本院提交上诉状（5份），同时提交上诉人身份证复印件、企业法人营业执照、统一社会信用代码（或组织机构代码）、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件各一份，在递交上诉状后七日内将交纳上诉费用凭证（上诉费50元）交至本院，逾期将依照法律和石家庄市中级人民法院的规定按撤回上诉处理。附：交纳上诉费账户户名：河北省石家庄市中级人民法院开户行：河北银行华兴支行账号：62×××47