江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初179号 原告杨贤芳，性别××年××月××日生，××族。 原告杨金香，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告杨祥泉，性别××年××月××日生，××族。 原告杨有才，性别××年××月××日生，××族。 原告杨有福，性别××年××月××日生，××族。 原告陈春香，性别××年××月××日生，××族。 上述六原告共同委托代理人孙军民，性别，住南京市江宁区。 被告南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。 法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。 出庭负责人翁宁，南京市司法局副巡视员。 委托代理人李佳萱、伍财民，南京市人民政府工作人员。 原告杨贤芳、杨金香、杨祥泉、杨有才、杨有福、陈春香（以下简称杨贤芳等六人）不服被告南京市人民政府（以下简称南京市政府）于2019年2月28日作出的[2019]宁行复第1号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定书），向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月14日受理后，在法定期限内向被告南京市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月17日公开开庭审理了本案，原告杨金香、杨祥泉及杨贤芳等六原告的委托代理人孙军民，被告南京市政府的出庭负责人翁宁、委托代理人伍财民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年2月28日，南京市政府作出1号复议决定书，驳回杨贤芳等六人提出的行政复议申请。 原告杨贤芳等六人诉称，在2012年度南京市委市政府组织的“363”整破拆违行动中，外地老板陈志礼在骆家渡自然村开办的废品回收站所有的设备设施被强制拆除。南京市江宁区人民政府淳化街道办事处（以下简称淳化街道办）对陈志礼废品回收站补偿95万元，补偿不公平、不公正，导致国有资金流失，且导致陈志礼以此为理由，拒绝清理占用土地，其断垣残壁至今还在原址。杨贤芳等六人向南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）提交《立案查处申请书》，但江宁区政府未予处理。杨贤芳等六人向南京市政府提出的行政复议申请也被驳回，故提起本案诉讼，请求：1.撤销1号复议决定书；责令南京市政府针对江宁区政府及淳化街道办违法、违规给予骆家渡自然村“外地户”陈志礼的废品回收站的补偿行为作出处置、处理；2.诉讼费用由被告承担。 原告杨贤芳等六人向本院提交的证据有： 1.1号复议决定书，证明本案的诉争行为； 2.行政复议申请书，证明原告依法向南京市政府提起行政复议申请； 3.《立案查处申请书》，证明原告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条向江宁区政府申请立案查处的事项； 4.淳化街道办制作的《骆家渡被征收户情况一览表》（共10页），证明原告的举报对象不是骆家渡自然村的村民，即不是此次骆家渡自然村征收范围内的一员； 5.淳化街道办制作的《骆家渡征收项目资金兑付情况汇总》（两套，共6页，两套汇总的打印字体是一样的，手写字体有区别，其中一套，第三页空白处第七行计算补偿款的笔迹是原告书写的；另一套中所有的手××字体均××街道办拆迁办副主任魏荣的笔迹），证明被举报对象陈志礼确实获取了95万元的补偿； 6.南京市江宁区人民检察院（以下简称江宁区检察院）向原告出具的宁江检控申举复字[2015]6号、宁江检控申举复字[2016]2号、宁江检控申举复字[2016]4号《答复函》，证明原告对被举报对象陈志礼多次向各部门进行过信访举报，至今未得到有效的处理； 7.杨家圩片区基础道路工程选址意见附图； 8.陈志礼废品回收站的现状照片打印件共22页； 证据7、8共同证明被举报对象陈志礼的废品回收站至今仍存在，以及骆家渡自然村的现状。 被告南京市政府辩称：一、对主要事实的认定。2018年10月23日，原告通过EMS向江宁区政府提交《立案查处申请书》，申请立案查处事项为：请求江宁区政府查证、查实、查处淳化街道办作为江宁府征字[2013]第4号《房屋征收决定》的征收实施单位，在针对征收范围内骆家渡自然村废品回收站（陈志礼）进行补偿（奖励）存在违法、违规行为。即：请求查证、查实、查处淳化街道办针对骆家渡自然村陈志礼废品回收站进行补偿的过程中，是否存在徇私舞弊，侵吞国有资产的行为。2018年10月30日，江宁区信访局将其申请转至南京市江宁区房屋征收管理办公室（以下简称区征收办）处理。2018年12月14日，区征收办答复原告，其所反映的“查处骆家渡自然村外地户陈志礼的废品回收站进行补偿过程中是否存在徇私舞弊，侵吞国有资产的行为”等问题，江宁区检察院举报中心已给予了明确答复，同时“申请立案查处”事项不属于区征收办职能范围，并将《关于的答复意见》邮寄原告。2019年1月7日，原告以江宁区政府对《立案查处申请书》不予处理构成不作为为由，申请行政复议。另查明，孙军民等人在2015年、2016年就《立案查处申请书》中所称骆家渡村民陈志礼违法补偿的问题向江宁区检察院反映要求查处。江宁区检察院经过调查分别于2015年4月10日、2016年5月19日作出宁江检控申举复字[2015]6号、宁江检控申举复字[2016]4号答复函，认为现有证据不能证实淳化街道办及桥头社区相关人员涉嫌滥用职权犯罪以及违法补偿陈志礼的行为，原告所举报反映的情况与事实不符。二、对程序和法律适用的认定。《立案查处申请书》中要求江宁区政府查处淳化街道办在骆家渡自然村废品回收站补偿中的违法行为，实质是要求行政机关履行内部监督管理的职责，而非对外行使行政管理的职责，且江宁区政府对《立案查处申请书》进行答复，充分保障原告权利。故原告该项复议请求不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条所规定的行政复议范围。原告请求南京市政府对江宁区政府在本案涉及的行政行为依法进行处置，该请求事项本质上属于向南京市政府提出的独立请求，要求南京市政府对下级政府行使内部监督管理职责，不属于本案行政复议审理范围。三、行政复议决定符合法律规定。复议决定内容合法。被告认真核实了证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定，作出涉案复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。被告于2019年1月7日收到原告行政复议申请，于当日受理，并书面通知江宁区政府提出答复。2019年2月28日，被告南京市政府作出1号复议决定书，当日邮寄送达给当事人，复议程序合法。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告南京市政府向本院提交的证据有： 1.[2019]宁行复第001号《行政复议受理通知书》、《行政复议提出答复通知书》，证明南京市政府于2019年1月7日依法受理原告行政复议申请，并书面通知江宁区政府提出答复； 2.行政复议申请书，证明原告陈述的行政复议请求及相应的事实和理由； 3.《立案查处申请书》，证明原告要求江宁区政府查处淳化街道办在骆家渡自然村废品回收站补偿的违法行为，实质是要求行政机关履行内部监督管理的职责，而非对外行使行政管理的职责； 4.1号复议决定书及EMS快递单，证明南京市政府依法对原告行政复议申请予以审查后作出复议决定，履行了行政复议职责，程序合法，内容适当，并依法向原告邮寄送达； 5.江宁区信访局人民来信转办单、《关于的答复意见》、邮寄凭证，证明江宁区政府收到原告《立案查处申请书》后，于2018年10月29日依法将信件转送区征收办处理，2018年12月12日区征收办向原告邮寄信访答复，充分保障原告权利； 6.宁江检控申举复字[2015]6号答复函、宁江检控申举复字[2016]4号答复函，证明孙军民等人在2015年、2016年就《立案查处申请书》中所称骆家渡村民陈志礼违法补偿的问题向江宁区检察院反映要求查处。江宁区检察院经过调查分别于2015年4月10日、2016年5月19日作出答复函，认为现有证据不能证实淳化街道办及桥头社区相关人员涉嫌滥用职权犯罪以及违法补偿陈志礼的行为，原告所举报反映的情况与事实不符。 被告南京市政府向本院提交的依据有： 1.行政复议法第六条、第九条、第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条； 2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2的真实性、合法性、关联性及证明目的予以认可；对证据3真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可；对证据4中1号复议决定书的真实性、关联性予以认可，对其合法性及证明目的不予认可，对证据4中EMS快递单的真实性、合法性、关联性及证明目的予以认可；对证据5的真实性予以认可，对其关联性、合法性及证明目的不予认可；对证据6的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。被告对原告提交的证据1、2的真实性、合法性、关联性及证明目的予以认可；对证据3的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可；对证据4、5的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可；对证据6的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可；对证据7、8的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-3、6客观真实，来源合法，且被告对其真实性不持异议，因与本案待证事实相关联，本院予以确认。被告提交的证据1-6客观真实，系被告在作出被诉行政行为中形成或收集，且原告对其真实性不持异议，因与本案待证事实相关联，本院予以确认。原告提交的证据4、5、7、8因与本案待证事实不具有关联性，本院不予确认。 经审理查明，2018年10月23日，杨贤芳等六人向江宁区政府提交《立案查处申请书》，申请立案查处事项为：请求江宁区政府查证、查实、查处淳化街道办作为江宁府征字[2013]第4号《房屋征收决定》的征收实施单位，在针对骆家渡自然村废品回收站（陈志礼）进行补偿（奖励）存在的违法、违规行为。即：请求查证、查实、查处淳化街道办针对骆家渡自然村“外地户”陈志礼的废品回收站进行补偿过程中，是否存在徇私舞弊，侵吞国有资产的行为。2018年10月30日，江宁区信访局将原告的《立案查处申请书》转至区征收办处理。2018年12月14日，区征收办作出《关于的答复意见》并邮寄原告，主要内容为：其所反映的“查处骆家渡自然村‘外地户’陈志礼的废品回收站进行补偿过程中是否存在徇私舞弊，侵吞国有资产的行为”等问题，江宁区检察院举报中心已于2016年1月11日、5月19日给予了明确答复，同时“申请立案查处”事项不属于区征收办职能范畴。嗣后，杨贤芳等六人以江宁区政府对《立案查处申请书》未予处理，构成行政不作为为由，向被告申请行政复议。行政复议申请书载明的复议请求为：“1.请求南京市政府针对被申请人行政不作为、行政乱作为的行为进行查证、查实、查处，依法追究相关责任人的法律责任；2.请求南京市政府依法查证、查实、查处被申请人违法违规对陈志礼的废品回收站给予补偿的行为。其行为导致国有资金大量流失，且导致严重不公平、不公正，其滥用职权。”2019年1月7日，南京市政府负责法制工作的机构收到原告的行政复议申请书，于2019年1月8日作出[2019]宁行复第001号《行政复议受理通知书》，通知杨贤芳等六人，复议机关决定受理其提出的行政复议申请，受理日期为2019年1月7日。2019年1月8日，南京市政府作出[2019]宁行复第001号《行政复议提出答复通知书》，通知江宁区政府提出答复并提交证据、依据及相关材料。2019年2月28日，南京市政府作出1号复议决定书，认为：《立案查处申请书》要求江宁区政府查处淳化街道办在骆家渡自然村废品回收站补偿中的违法行为，实质是要求行政机关履行内部监督管理的职责，而非对外行使行政管理的职责，且江宁区政府对《立案查处申请书》进行答复，充分保障杨贤芳等六人的权利。第一项复议请求不属于行政复议法第六条所规定的行政复议范围。杨贤芳等六人请求南京市政府对江宁区政府在本案涉及的行政行为依法进行处置，此项请求事项本质上属于向南京市政府提出的独立请求，要求南京市政府对下级政府行使内部监督管理职责，不属于本案行政复议审理范围。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回杨贤芳等六人的行政复议申请。2019年2月28日，南京市政府向杨贤芳等六人送达1号复议决定书。杨贤芳等六人不服，提起本案诉讼。 庭审中，原告述称，其要求江宁区政府查处淳化街道办在骆家渡自然村废品回收站补偿中的违法行为的依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条的规定。 本院认为，行政复议法第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，杨贤芳等六人认为江宁区政府对其《立案查处申请书》未予处理的行为构成行政不作为，向南京市政府申请行政复议，南京市政府作为江宁区政府的上一级地方人民政府，具有依法审查并作出相应处理决定的法定职责。 行政复议法第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。根据上述规定，行政复议机关受理行政复议申请，应当以行政行为属于行政复议的受理范围为前提，行政复议申请不符合受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，杨贤芳等六人认为其在《立案查处申请书》中要求江宁区政府对淳化街道办在骆家渡自然村陈志礼的废品回收站进行补偿过程中是否存在徇私舞弊、侵吞国有资产行为进行查处的依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条的规定。对此，本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条、第七条、第三十条虽然规定了上级人民政府或本级人民政府应当对房屋征收与补偿工作进行监督，有权对房屋征收与补偿工作中的违法行为进行核实、处理，但上级行政机关对下级行政机关及其工作人员作出的公共事务管理行为是否合法进行调查、处理，属于行政机关的内部监督行为，且是否行使内部监督职责不对申请人本身的权利义务产生影响，故杨贤芳等六人不服江宁区政府履行内部监督职责行为提出的第1项复议请求不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围。杨贤芳等六人提出的第2项复议请求系要求南京市政府查处江宁区政府违法违规对陈志礼的废品回收站给予补偿的行为，该项复议请求不是要求复议机关纠正复议被申请人作出的违法或不当行政行为，而是向南京市政府提出独立请求，要求南京市政府对下级人民政府行使内部监督管理职责。因原告提出的该项请求不是要求复议机关履行行政复议法定职责，故不属于涉案行政复议审查范围。南京市政府经审查后，认为对杨贤芳等六人的行政复议申请事项不属于行政复议法规定的复议范围，不符合行政复议受理条件，依照行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回杨贤芳等六人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。 行政复议法第三十一条第一款、第二款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。本案中，南京市政府于2019年1月7日收到杨贤芳等六人的行政复议申请后，履行了受理、通知答复等程序，经对案件事实和相关证据的审查，于2019年2月28日作出涉案复议决定，并向杨贤芳等六人送达1号复议决定书，符合上述规定，行政复议程序合法。 关于杨贤芳等六人在起诉时提出“责令南京市政府针对江宁区政府及淳化街道办违法、违规给予骆家渡自然村‘外地户’陈志礼的废品回收站的补偿行为作出处置、处理”的诉讼请求，本院在庭审时已向原告释明，并就是否撤回该项诉讼请求征求原告意见，原告坚持保留该项诉讼请求。本院认为，本案被诉行政行为是南京市政府作出的涉案复议决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条关于人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查的规定，本案审查对象为涉案复议决定是否合法。原告的上述主张系独立于本案审查范围之外的诉讼请求，不属本案审查范围。对原告提出的该项诉讼请求，本院不予理涉。 综上，被告南京市政府作出的涉案复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。原告杨贤芳等六人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杨贤芳、杨金香、杨祥泉、杨有才、杨有福、陈春香的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨贤芳、杨金香、杨祥泉、杨有才、杨有福、陈春香共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇一九年九月十一日 书记员  倪 辉