山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)鲁行申707号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）沈广香，女，1961年9月5日出生，汉族，住青州市。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）青州市人民政府云门山街道办事处，住所地青州市将军山路601号。 法定代表人丁志航，主任。 委托代理人董波，青州市人民政府云门山街道办事处规划办主任。 委托代理人王波，山东潍青律师事务所律师。 再审申请人沈广香因诉青州市人民政府云门山街道办事处（以下简称云门山街道办）行政强制一案，不服潍坊市中级人民法院（2018）鲁07行终261号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审查终结。 一审法院经审理查明：2016年11月15日，青州市人民政府作出《拟征收土地公告》（青征公告[2016]102号），拟征收土地位置范围：云门山路以西，前寺社区房屋及土地，用途：文化旅游养老公益事业用地。2016年11月10日青州市人民政府依据《山东省土地征收管理办法》第五条“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作”之规定，委托云门山街道办协助做好对前寺社区进行征收的相关工作，具体负责以云门山街道办的名义与被征收人签订补偿安置协议。被告云门山街道办根据青州市人民政府的授权，制作并发布了《云门山街道办前寺村棚户区改造房屋征收补偿安置方案》。2016年12月12日云门山街道办作为甲方，被征收人沈广香之夫朱家刚作为乙方签订《棚户区改造房屋征收补偿安置协议》。协议约定了货币补偿的数额、房屋安置优惠政策及腾空奖励办法，约定“乙方必须在规定时间搬迁完毕，不得损坏已作补偿的房屋及其附属物，将被征收房屋腾空交甲方验收，由甲方负责组织拆除。”同时约定协议在甲乙双方签字盖章并经公证后生效。该协议分别由甲乙双方进行了签字盖章，但未进行公证。2016年12月12日，被征收人朱家刚签署《前寺村房屋腾空验收合格证》，载明住宅房屋1处、村外看护房1处等已全部腾空，验收合格。按顺序排第76名，按规定应得18.1579分。2016年12月16日，被征收人朱家刚在《前寺村棚户区改造户型选择表》上签字，其所选户型为120平方米户型两套。后云门山街道办将本案所涉房屋拆除。朱家刚提起本案诉讼，请求确认强制拆除行为违法。诉讼过程中，朱家刚死亡，其配偶沈广香作为原告参加到本案诉讼中。 一审法院认为，本案被告云门山街道办受青州市人民政府的委托，与原告签订了征收补偿安置协议。一般情况下，合同所附条件未成就，合同不生效，对当事人不具有法律约束力。但当实际履行情况发生时，则应基于维护市场交易安全和秩序、维护诚实信用原则进行处理，当事人的实际履行行为已经对合同所附的生效条件进行了修改，系双方真实意思表示，应认定有效。本案的补偿安置协议虽未按照约定进行公证，但原告在签订协议后将房屋腾空交付给工作组，并选择了安置房屋的户型，原告签字确认，上述行为证实双方实际履行了征收补偿安置协议。该协议不但生效且已进入实质性履行阶段，因此对原告关于《补偿安置协议》尚未生效、被告未对原告进行任何补偿、原告选择户型不是真实意思表示的主张不予采信。云门山街道办根据协议中关于“乙方将被征收房屋腾空交甲方验收，由甲方负责组织拆除”的约定，将原告的房屋拆除系被告履行合同的行为，是基于原告在《补偿安置协议》中对被告的授权，被告该行为具有合同法上的依据，属合法的行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告沈广香的诉讼请求。 沈广香不服，提起上诉。 潍坊市中级人民院二审认为，被上诉人云门山街道办在对辖区土地协助开展征收过程中，经评估机构对涉案房屋价值评估，确定了房屋及其他附属物等补偿金额，就房屋征收补偿事宜与上诉人签订了《房屋征收补偿安置协议》，上诉人对此未提出异议，该协议系双方的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，为有效协议。上诉人于协议签订后，选取了安置房屋的户型，自愿腾空交付了涉案房屋，该协议已实际履行完毕。在此情况下，上诉人要求认定被上诉人拆除其房屋的行为属强拆并确认违法的诉讼请求不成立，一审判决未予支持并无不当。上诉人所提“撤销一审判决，改判确认强拆行为违法”的上诉请求不成立，不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 沈广香申请再审，请求撤销一、二审法院判决，改判支持申请人的诉讼请求，被申请人承担诉讼费用。理由如下：一、在没有合法有效的征地批复等相关文件的前提下，被申请人实施的与土地征收有关的一切行为均属于违法行为。一、二审法院以征地行为的合法性不属于本案审查范围为由，对申请人的异议不予审理，导致本案认定事实错误。二、涉案补偿安置协议的签订违反法律强制性规定。因无合法有效的土地征收批准手续，该协议无法律依据，属于违法行为，且该协议欠缺合同生效要件，尚未生效，申请人至今未获得任何安置补偿，该协议也未进入实质性履行阶段。三、被申请人应当对其所实施的行政行为的合法性承担举证责任。一、二审法院仅仅适用合同法的相关规定属于适用法律错误。 各方当事人在一、二审中提交的证据已经随案移交本院，经本院再审审查查证，对原审查明的事实予以认可。 本院认为，本案争议的焦点是被申请人拆除申请人房屋的行为是否属于违法强制拆除行为。 行政机关了实现公共利益，行使公权力而与公民签订的协议，并非一般意义上平等主体之间签订的民事协议，而是具有明显公共管理色彩的行政协议。行政协议一经签订，应当具有公信力和既定力。人民法院在审查行政协议时，基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定，在适用行政法律规范的同时，亦应当适用民事法律规范进行审查。通常，导致协议无效的事由存在于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”、“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”、“以合法形式掩盖非法目的”、“损害社会公共利益”、“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。具体到本案，被申请人云门山街道办在对辖区土地协助开展征收过程中，经评估机构对涉案房屋价值评估，确定了房屋及其他附属物等补偿金额，就房屋征收补偿事宜与申请人签订了《房屋征收补偿安置协议》。该协议系地方政府基于公共利益需要、积极推进相关项目所形成，系双方的真实意思表示，并不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在上述无效情形。申请人在签订安置补偿协议后，选取了安置房屋的户型，自愿腾空交付了涉案房屋，应当视为对补偿安置协议的履行，也应当视为对自身权利的处分。在此情况下，申请人要求认定被申请人拆除其房屋的行为系非法强拆的诉讼请求不成立，一、二审法院未予支持，并无不当。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。由此，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案客观上的确存在上述问题，本院在此指出，青州市人民政府在征地过程中及本案被申请人在协助征地过程中，都应当严格遵守《中华人民共和国土地管理法》及实施条例的规定，抓紧补办征收土地批准手续，切实履行好对包括申请人在内的被征地农民的安置补偿义务。但是，从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订的安置补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立，故对于再审申请人的再审理由，本院不予支持。 综上，沈广香申请再审的理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一的规定。依照最高人民法院《关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回沈广香的再审申请。 审判长 韩 勇 审判员 王海燕 审判员 陈 晖 二〇一九年九月一日 书记员 李 倩