南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）桂7102行初170号 原告苏东庆，男，1968年12月28日，汉族，住南宁市青秀区。 委托代理人林铸，广西通诚律师事务所律师。 委托代理人李**，广西通诚律师事务所实习律师。 被告南宁市自然资源局，住所地南宁市锦春路3-1号。 法定代表人郭维宁，该局局长。 委托代理人杨敏慧，南宁市不动产登记中心工作人员。 委托代理人唐楚安，广西崇泰律师事务所律师。 第三人广西耀杰投资有限责任公司，住所地南宁市兴宁区。 法定代表人王杰，该公司经理。 委托代理人黄雅娴，广西通诚律师事务所律师。 原告苏东庆不服南宁市自然资源局（以下简称市资源局）对其行政申请回复一案，于2019年5月5日向本院提起行政诉讼，经原告补正材料，本院于2019年5月13日立案受理后，在法定期限内向被告市资源局及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月21日公开开庭审理了本案。原告苏东庆及其委托代理人林铸、李**，被告市资源局的委托代理人杨敏慧、唐楚安，第三人广西耀杰投资有限责任公司（以下简称耀杰公司）的法定代表人王杰、委托代理人黄雅娴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 市资源局于2019年3月21日向原告苏东庆作出《南宁市自然资源局关于苏东庆请求办理国有土地使用权转移登记有关情况的函》（以下简称转移登记函），告知原告提交申请办理国有土地使用权转移登记前，需到市资源局设在南宁市民中心的行政审判办公室申请核查完善用地手续后，再到该局不动产登记中心办理相关转移登记手续。 原告苏东庆诉称，其编号为15121587-1号的宗地位于五塘镇商贸城，该商贸城项目由五塘镇人民政府开发建设。五塘镇人民政府于1994年将该项目工程发包给广西华森房地产开发有限公司（以下简称华森公司）总承包建设，由于华森公司将五塘商贸城项目工程转包给广西建工集团机械施工有限责任公司等十个公司，之后产生经济纠纷并诉至原南宁市郊区人民法院。1997年1月，各债权人根据原南宁市郊区人民法院与原邕宁县五塘镇人民政府《关于协商恢复建设五塘商贸城还债的会议纪要》将自己所属的抵债地块出售给外单位或个人。1998年6月10日，邕宁县五塘镇人民政府取得了编号为五塘98037号《建设用地规划许可证》，同年12月31日，取得了广西壮族自治区土地管理局《关于补办邕宁县五塘镇人民政府五塘商贸城建设用地手续的批复》（桂土征字[1998]191号）。2001年5月8日，原邕宁县五塘镇人民政府与陈开林签订《土地出让合同》，同意将位于五塘镇亦上坡五塘商贸城西南面，面积8775平方米的土地转让给陈开林，转让价为26.3万元，使用年限为40年（使用至2038年12月30日）。2003年10月14日，陈开林取得了邕国用（2003）字第15121587号《国有土地使用证》，宗地号：1587，使用权类型为出让，用途为商业，面积11151.617平方米，证书记载：该宗地由五塘镇人民政府、广空工程局五塘指挥部转让给陈开林所得。 2004年1月30日，陈开林与原告签订《土地使用权转让协议》，陈开林同意将其位于南宁市五塘商贸城，证号为邕国用（2003）字第15121587号，宗地号：1587号，面积11151.617平方米的国有商业用地转让给原告苏东庆。 2004年3月，原告在依法缴纳土地出让金、增值税、契税等费用后取得了证号为邕国用（2004）第15121587-1号《国有土地使用证》，地号：1587-1号，用途为商业，使用权类型为出让，面积11151.617平方米，终止日期至2038年12月30日。证书记载：该宗地由陈开林转让所得。该宗地一直由原告进行经营管理。 原告取得该宗地使用权后于2004年成立了广西瑞威食品有限公司，用该地块抵押给广西五塘信用社贷款180万元用于公司生产经营。至2007年，贷款到期后想办理续贷抵押时被告知该宗地不能再抵押贷款了，理由是原邕宁县撤县并入南宁市，材料未交接完，不能办理抵押。为此，原告多次向兴宁区政府、五塘镇人民政府、兴宁区国土分局、南宁市市长信箱、南宁市信访办公室、南宁市兴宁区人民法院等部门反映情况，请求国土部门给予办理土地抵押问题，直到2008年该笔贷款续贷到期都未能解决。为了偿还贷款，原告只能向五塘镇人民政府、五塘镇土地所请示后，按《关于协商恢复建设五塘商贸城还债的会议纪要》、《关于补办邕宁县五塘镇人民政府五塘商贸城建设用地手续的批复》和《南宁五塘商贸城详细规划》的要求，分别转让给67位个人，所得款项用于偿还五塘信用社的贷款和广西瑞威食品有限公司倒闭造成的债务。其中2008年11月29日，与王杰（耀杰公司法定代表人）签订土地转让协议，将其中1200平方米转让给王杰。此后，原告曾多次向南宁市国土资源局及兴宁区国土资源局申请办理该国有土地使用权变更登记手续，至今未果，导致耀杰公司至今十年之久未能开发利用该宗地。2018年1月15日，耀杰公司向南宁市兴宁区发展改革和科学技术局申报投资项目备案。 原告于2019年3月27日再次向市资源局提出申请，请求及时给予办理土地使用权变更登记的行政审批手续，但市资源局2019年3月21日作出转移登记函，要求原告完善用地手续后再办理转移登记手续。原告依该函至市资源局行政审批办公室申请完善用地手续，但市资源局行政审批办公室2019年3月27日作出《不予以受理告知书》对于原告的申请事项不予受理，致使原告和第三人至今无法办理土地使用权变更登记手续。原告及第三人耀杰公司的建设项目无法正常开展，耀杰公司因此遭受多起民事起诉，面临讼累和巨额经济损失，针对该土地的合法权益遭受严重损害。 基于前述事实，原告认为，涉案土地的使用权是原告通过合法程序受让取得，该宗地在1998年已取得相应《建设用地规划许可证》，具备土地转让的条件。根据行政行为一经作出便具有公定力和确定力的特点，行政区划的重新划定并不导致原行政机关作出的行政许可行为的无效或撤销，被告应认可和继承原行政机关作出的行政行为，因此，被告在转移登记函中称涉案土地需“完善用地手续”以及在《不予以受理告知书》中称“因无相关规划设计条件，故我办暂时无法受理该宗地的完善用地业务。”是罔顾事实的说辞，原告对于涉案土地已具备完善的转移条件，但被告一直以各种程序事项推脱不予以及时办理转移登记手续，被告的行为已构成行政不作为，严重侵害了原告及第三人的合法权益。 综上所述，为维护原告合法权益，特向法院提起诉讼，请求依法判令：1.撤销市资源局于2019年3月21日向原告作出的转移登记函；2.判令被告履行法定职责，根据原告的申请依法为原告与第三人之间转让五塘商贸城1587-1号宗地办理土地变更登记手续；3.本案诉讼费由被告市资源局承担。 原告向法庭提交以下证据：证据1.原告身份证，证明原告主体资格。2.耀杰公司营业执照，证明耀杰公司诉讼主体资格。3.法定代表人身份证明，证明王杰系耀杰公司法定代表人。4.南宁市国土资源局兴宁分局核实国有土地权属登记和土地出让金缴纳情况函、5.土地使用权转让协议、6.完税证，证据4-6证明2004年1月30日，原告与陈开林签订《土地使用权转让协议》，陈开林将涉案国有土地转让给原告，原告缴纳相关费用，合法受让涉案土地。7.南宁五塘商贸城详细规划，证明涉案土地上建筑物五塘商贸城于1994年5月19日已取得邕宁县城乡建设委员会及邕宁县人民政府的规划审批许可。8.土地使用权证，证明涉案土地使用权人为原告。9.告知书、10.兴宁分局关于苏东庆申请完善用地手续的复函、11.关于征询苏东庆宗地规划意见的复函，证据9-11证明原告向南宁市国土资源局兴宁分局、南宁市国土资源局行政审判办公室完善用地手续和申请该宗地的用地规划。12.协议书，证明2008年11月29日，王杰与原告签订土地使用权转让协议，从原告处合法取得涉案土地使用权。13.南宁市五塘镇五塘商贸大楼综合开发建设改造项目备案证明，证明耀杰公司于2018年1月15日对五塘商贸大楼综合开发建设改造项目向兴宁区发展改革和科学技术局进行了备案。14.转移登记函、15.不予以受理告知书，证据14-15证明2019年2月22日原告向南宁市国土资源局申请办理涉案土地使用权变更登记，原告依指示于2019年3月27日持相关证照完善用地手续，南宁市国土资源局以无相关规划设计条件为由，对苏东庆的申请作出不予受理的行政行为，存在行政不作为。补充证据：1.广西壮族自治区南宁市郊区人民法院《民事判决书》（1996）郊经初字第10号，证明1995年7月26日，华森公司将五塘商贸城项目转包给广西中国航空总公司广州工程局，后双方产生建筑工程合同纠纷，广西中国航空总公司广州工程局诉至法院。2.《关于协商恢复建设五塘商贸城还债的会议纪要》，证明1997年1月15日南宁市郊区人民法院与邕宁县五塘镇人民政府达成统一意见：为解决华森公司经济纠纷案件的执行问题，同意组织有关债权人接收五塘商贸城的利益，以建设市场及商住宅基地出售的方式抵债。3.南宁市郊区人民法院《民事裁定书》，证明1998年5月18日，原南宁市郊区人民法院将五塘商贸城商住地16725㎡交付给广西中国航空总公司广州工程局抵偿债务。4.《关于补办邕宁县五塘镇人民政府五塘商贸城建设用地手续的批复》，证明1998年12月31日，原自治区土地管理局同意补办五塘商贸城土地的征用手续，将五塘商贸城的土地征为国有后由邕宁县人民政府将土地的使用权进行出让。5.陈开林、五塘镇人民政府、广空工程局五塘工程指挥部《土地变更登记申请表/审批表》，证明1998年12月31日，五塘镇人民政府及广空工程局五塘工程指挥部将涉案1587号宗地出让给案外人陈开林。6.《土地变更登记申请表/审批表》附件：《土地转让合同书》（查档件），证明2001年5月8日，陈开林与邕宁县五塘镇人民政府将五塘签订土地转让合同。7.《证明》，证明2001年4月10日，南宁市郊区人民法院确认已收到陈开林支付的地价款。8.陈开林完税证明，证明陈开林对受让的涉案土地已依法纳税。9.《建设用地规划许可证》，证明2002年1月22日，陈开林取得涉案土地的《建设用地规划许可证》。10.《土地登记卡》，证明陈开林对1587号宗地拥有使用权的事实及该宗地权属变化的历史沿革已被土地登记机关记录在册。11.陈开林《地籍调查表》两份，证明五塘镇人民政府、邕宁县国有资源局对陈开林所有的1587号宗地的面积、座落等界址情况调查。12.苏东庆《地籍调查表》两份、《苏东庆用地图》，证明五塘镇人民政府、邕宁县国土资源局对苏东庆受让1587号宗地的面积、座落等界址情况调查。13.《土地使用权转让协议》，证明2004年1月30日，苏东庆与陈开林就1587号宗地签订土地使用权转让协议。14.《评估报告书》，证明广西南宁金土房地产评估咨询有限公司受托对1587号宗地转让价格进行评估。15.《收条》，证明2004年4月29日，陈开林向苏东庆出具确认全数收到上述协议标的土地转让价款及地面附属物补偿金的收条。16.苏东庆完税证明，证明苏东庆依法缴纳相关土地增值税、契税等税费，合法受让取得该宗地。17.陈开林、苏东庆《土地变更登记申请表/审批表》、《土地登记卡》，证明座落在五塘镇五塘商贸城的1587号宗地使用权人由陈开林变更为苏庆东，宗地号变更为1587-1的事实已由土地登记机关登记在册。18.苏冬庆《土地登记卡》，证明2004年6月11日，涉案土地上设立抵押登记，抵押权人邕宁县五塘农村信用合作社，于2008年注销抵押登记。19.《邕宁五塘商贸城平面布置图》，证明涉案地块上的建筑物五塘商贸城的规划设计于2004年11月再次得到邕宁县委、县政府及城市规划建设部门的规划确认。20.南宁市国土资源局兴宁分局《关于核实国有土地权属登记和土地出让金缴纳情况的函》，证明2016年1月4日，苏东庆系涉案1587-1号宗地的使用权人的事实及其权属变更的历史沿革得到南宁市国土资源局兴宁分局的确认。21.2014年苏冬庆（450102102201GB00035）宗现状权属示意图、权属列表、项目收费通知单、发票No00270506、缴费通知单、发票No04966564、2014年路网图；22.2016年苏东庆（450102102201GB00035)宗现状权属示意图、权属列表、解析法面积量算表、项目收费通知单、发票No17765116、缴费通知单、发票No01548252、2016年路网图，证据21、22证明土地使用权人苏东庆为办理涉案土地使用权变更登记得到南宁市国土资源信息测绘部门确认宗地权属界线。 被告市资源局辩称，一、《南宁市国土资源局关于规范完善原邕宁县私宅用地审批手续暂行办法》（下称《暂行办法》）第二条：“原邕宁县审批的私宅用地需要完善用地手续的，适用本办法。”第三条：“原邕宁县私宅用地审批处理应遵循依法依规、尊重历史、符合规划、条件明确、权属清楚、税费缴清的原则。”第四条：“局行政审批办公室（以下简称局审批办）负责原邕宁县私宅用地审批手续的受理、审查和处理工作。”涉案的邕国用（2004）字第15121587-1号宗地是由原邕宁县人民政府核发的权属证书。根据上述《暂行办法》的规定，原告在申请办理该宗地的转移登记手续前，应到被告的行政审批办公室申请核查完善该宗地的用地手续。因此，被告在2019年3月21日作出转移登记函，告知原告先申请核查完善用地手续，再到南宁市不动产登记中心办理转移手续。被告向原告做出的上述函告，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。 二、《暂行办法》第三条：“原邕宁县私宅用地审批处理应遵循依法依规、尊重历史、符合规划、条件明确、权属清楚、税费缴清的原则。”第四条：“局行政审批办公室（以下简称局审批办）负责原邕宁县私宅用地审批手续的受理、审查和处理工作。”第六条：“局审批办经当场审核后，应按下列情况分别进行处理：一、如权属来源清楚、材料齐全的，应向土地所属的城区规划分局发函，请求核定该宗地规划初始条件及相关意见。待收到城区规划分局复函后，向申请人下达正式受理通知书。”原告向被告局审批办提出申请办理450102102201GB00035宗地完善用地手续后，局审批办对原告的申请及材料进行了核查，并向涉案宗地所属的南宁市规划管理局兴宁分局发函，请求核定该宗地规划初始条件及相关意见。由于该宗地所涉及的五塘镇控制性详细规划尚未编制完成和实施，南宁市规划管理局兴宁分局无法出具具体的规划意见。因此，根据上述规定，在无相关规划设计条件和意见的情况下，被告局审批办依法作出《不予受理告知书》，告知原告在五塘镇控制性详细规划编制完成并实施后，再申请办理完善用地手续。被告作出的《不予受理告知书》，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。 综上所述，涉案宗地目前缺少规划管理部门出具的具体规划意见，因此原告关于办理邕国用（2004）字第15121587-1号宗地（即450102102201GB00035宗地）完善用地手续的申请不符合受理条件。在办理完善用地手续之前，被告暂时无法为原告办理该宗地的转移登记手续。因此，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市资源局向本院提交了以下证据、依据：1.关于请求办理国有土地使用权变更登记事项申请书，2.土地登记卡，3.关于印发《南宁市国土资源局关于规范完善原邕宁县私宅用地审批手续暂行办法》的通知（南国土资规【2014】6号），4.南宁市国土资源局关于重新公布继续有效的2017年6月30日以前颁布的规范性文件目录的通知（南国土资规【2018】7号），5.转移登记函，6.关于征询苏东庆450102102201GB00035宗地规划意见的复函，7.不予以受理告知书证据1-7证明被告作出的《南宁市自然资源局关于苏东庆请求办理国有土地使用权转移登记有关情况的函》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确、程序合法；被告行政审批办公室作出的《不予受理告知书》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确、程序合法。 第三人耀杰公司述称，2008年11月29日，第三人从原告处合法受让取得涉案土地使用权。关于该地块是原告经合法转让，并交纳相应土地费用，取得了合法的土地权证，关于该地块权属、规划和使用的手续已经完备，对第三人基于土地公示信息的信任，而与原告签订土地使用权转让协议。但至今已过10年，被告未能履行法定职责，依法办理过户登记。导致第三人长期未能享有土地权益，生产经营收到影响，甚至陷入诉讼。被告不履行法定职责严重侵害了第三人合法权益。因此请求法院查清事实，支持原告的诉讼请求，及时办理过户登记。 第三人耀杰公司向本院提交了以下证据：1.南宁五塘商贸城详细规划，证明涉案地块已于1994年5月19日取得邕宁县城乡建设委员会及邕宁县人民政府的规划审批许可，第三人基于该许可认为涉案地块转让手续完备而与原告签订土地使用权转让协议；2.协议书，证明耀杰公司法定代表人王杰于苏庆东签订土地使用权转让协议，从苏东庆处合法取得五塘商贸城邕国用（2004）第15121587-1号商业土地使用权；3.南宁市五塘镇五塘商贸大楼综合开发建设改造项目备案证明，证明广西耀杰投资有限责任公司于2018年1月15日对五塘商贸大楼综合开发建设改造项目向兴宁区发展改革和科技技术局进行了备案，说明该局已认可第三人在涉案地块上进行实际建设的事实。 经庭审质证，原告及第三人对被告提交的证据3认为不合法，与城乡规划法相抵触，该暂行办法不具有规范性、合法性；对证据4不予认可，认为对不合法的文件应该进行清理，但证据4的文件却重新公布证据3有效期为两年，不符合法律规定；对证据5有异议，认为没有事实和法律依据，不应采信；对证据6有异议，认为城市规划至少应该在20年以上，但该复函违反了城乡规划法的规定，不具有法律效力；对证据7有异议，认为该通知书认定事实不清，适用法律错误。被告对原告提交的第二组证据中的证据15认为真实性无法确认。第三人对原告提交的第一组证据9-11的合法性有异议，认为被告的答复是认定事实不清，没有法律依据；对证据14-15有异议，认为该函所依据的暂行办法，程序是否合法仍存在疑问，不予受理告知书认定事实不清。原告提交的第一组证据12与第三人提交的证据2是相同的，被告对该证据的真实性无法确认。各方当事人对本案其他证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据13和15、被告提交的证据6-7、第三人提交的证据3与本案无关，本院不予认可。本案其他证据、依据来源合法，内容真实客观，与本案事实具有关联，本院予以认可。 经审理查明，原告苏东庆为邕国用（2004）第15121587-1号《国有土地使用证》的土地使用权人，使用权面积为11151.617平方米。土地使用权取得过程如其诉状所述。2008年11月29日，原告苏东庆与耀杰公司法定代表人王杰签订土地转让协议，苏东庆将邕国用（2004）第15121587-1号《国有土地使用证》中涉及的编号为第十三排D1至D11号地块的土地使用权转让给王杰。 原告与王杰签订土地使用权转让协议后，多次向相关部门申请办理土地使用权转移登记手续未果。原告于2019年2月20日再次向原市国土局提出申请，要求市国土局为其办理15121587-1号宗地变更登记手续。市资源局于2019年3月21日作出转移登记函，对原告申请作出答复，要求原告完善用地手续后再办理转移登记手续。 另查明，根据南宁市机构改革方案，原市国土局的对南宁市辖区内的土地使用权转移登记职责，由市资源局继续承担。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条的规定，被告作为南宁市城乡规划主管部门，具有作出本案规划行政答复的主体资格和法定职权。 原告苏东庆的涉案宗地原系在邕宁县辖区内，后因行政区域变更，现在南宁市邕宁区辖区内。根据《土地登记规则》第二十八条规定：“因赠与或继承、买卖、交换、分割地上附着物引起土地使用权转移的，应持有关的合法证明文件，向土地管理部门申请变更土地登记。”以及《暂行办法》第二条：“原邕宁县审批的私宅用地需要完善用地手续的，适用本办法。”第三条：“原邕宁县私宅用地审批处理应遵循依法依规、尊重历史、符合规划、条件明确、权属清楚、税费缴清的原则。”第四条：“局行政审批办公室（以下简称局审批办）负责原邕宁县私宅用地审批手续的受理、审查和处理工作。”原告在申请办理该宗地的转移登记手续前，未能按前述规定提供相应的宗地用地手续，市国土局要求原告苏东庆先行到市国土局行政审批办公室申请核查完善该宗地的用地手续符合规定。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下: 驳回原告苏东庆的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告苏东庆负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  蓝丹丹 人民陪审员  黄初珍 人民陪审员  黄永红 二〇一九年九月三日 法官 助理  赵文赎 书 记 员  吴彦珊 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。