广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终548号上诉人（原审原告）严秀霞，女，1963年10月10日出生，公民身份号码，住佛山市高明区。委托代理人王正文，广东商达（广州）律师事务所律师。委托代理人何志平，广东安国律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市生态环境局高明分局，住所地佛山市高明区。法定代表人熊鹏程，局长。委托代理人李琅，该局工作人员。委托代理人陆仲飞，广东利衡律师事务所律师。上诉人严秀霞因与原佛山市高明区环境保护局（以下简称“原高明环保局”）环保行政命令一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，严秀霞在佛山市高明区荷城街道塘南村委会俊洲村经营畜禽养殖场，养殖场的坐标为：22.907451N，112.804443E。2018年12月25日，原高明环保局作出明环违改字〔2018〕71号《责令改正违法行为决定书》（以下简称《责令改正违法行为决定书》），并于同年12月26日送达严秀霞。另查，2018年7月2日，佛山市高明区人民政府办公室印发《佛山市高明区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案》，该方案明确佛山市高明区荷城街道整个辖区为畜禽禁养区。2018年8月15日，佛山市高明区畜禽养殖综合整治工作领导小组办公室印发《给全区人民的一封信》，告知佛山市高明区荷城街道全街道划为禁养区，并明确2018年年底前完成高明河两岸畜禽养殖场的清理。再查，位置坐标为：22.907451N，112.804443E的地点距离高明河岸的距离为235.42米。又查，2019年1月15日，原高明环保局作出明环罚告字〔2019〕5号《行政处罚听证告知书》，告知严秀霞拟对其拒不停止在畜禽禁养区从事畜禽养殖的违法行为罚款79000元。一审法院认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条及《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，原高明环保局作为佛山市高明区人民政府环境保护主管部门，其依法具有对在佛山市高明区畜禽禁养区域内建设畜禽养殖场的行为进行查处的职权，其作出《责令改正违法行为决定书》具有职权依据，依法向严秀霞送达并告知行政复议和诉讼权利，程序合法，法院予以确认。各方当事人对严秀霞的案涉养殖场位于畜禽禁养区的事实无争议。严秀霞认为，原高明环保局没有证据证明其养殖场位于高明河岸沿岸的500米范围内，该局认定其养殖场位于高明河沿岸，应在2018年年底前清拆错误，根据佛山市高明区人民政府的文件，严秀霞养殖场的清拆关闭期限应是在2020年年底前，并且原高明环保局作出《责令改正违法行为决定书》没有给其陈述、申辩和听证的权利，违反《中华人民共和国行政处罚法》的规定，立即停止生产或者使用也没有给予其合理的处理期限。对此，法院分析如下：一、根据上述查明的事实，严秀霞的畜禽养殖场位于畜禽禁养区内，且与高明河相距235.42米，属于位于高明河沿岸的情形。严秀霞认为坐标为22.907451N，112.804443E的地点为其养殖场入口位置，因此不能作为确定其养殖场与高明河岸的距离的地点。经查，严秀霞在《现场检查笔录》中确定其养殖场位于上述坐标位置，且即使该坐标点位于养殖场的入口，该地点亦属于严秀霞的养殖场，以此确定养殖场与高明河岸的距离并无不当。《广东省环境保护条例》第四十九条第二款规定：“畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。”因此，原高明环保局依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条和《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，作出《责令改正违法行为决定书》责令严秀霞停止养殖场的生产或者使用，符合法律规定，也没有违反佛山市高明区畜禽养殖综合整治工作领导小组办公室印发《给全区人民的一封信》确定的清拆期限规定，因此法院予以支持。严秀霞认为其养殖场的清拆关闭期限在2020年底前，原高明环保局作出的《责令改正违法行为决定书》错误的主张缺乏理据，法院不予支持。二、《环境行政处罚办法》第十二条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：……（三）责令停止生产或者使用；……根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”因此，原高明环保局作出的案涉《责令改正违法行为决定书》属于行政命令，严秀霞以原高明环保局违反《中华人民共和国行政处罚法》的规定为由否认《责令改正违法行为决定书》的合法性缺乏依据，法院不予支持。三、至于责令停止生产或者使用的期限问题。法院认为，根据合理行政的原则，在法律、法规没有明确规定期限的情况下，行政机关应考虑实际情况给予当事人合理的期限。但是，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条和《广东省环境保护条例》第四十九条第二款、第七十七条的规定，位于禁养区的畜禽养殖场必须予以关停，在行政机关责令停止违法行为后，行为人仍拒不停止的，行政机关可作出下一步的处罚。据此，在严秀霞畜禽养殖场必须予以关停的情况下，原高明环保局作出《责令改正违法行为决定书》责令严秀霞立即停止生产和使用并无不当。原高明环保局给予严秀霞的期限是否合理涉及到的是后续处罚是否合法的问题，即原高明环保局如认为严秀霞拒不停止违法行为而需要作出下一步的处罚，其可给予严秀霞一定的合理期限，但不得在作出本案《责令改正违法行为决定书》后即认为严秀霞拒不停止违法行为而作出下一步的行政处罚。因此，如原高明环保局不对严秀霞作出下一步的处罚，该期限对严秀霞的权益并不产生影响；如该局对严秀霞作出了下一步的处罚，原高明环保局予以严秀霞的期限对严秀霞权益所产生的影响亦体现在下一步的处罚当中，在针对该处罚的行政诉讼中予以审查更为合理，故在案件中对期限的审查并无必要，严秀霞以此否认《责令改正违法行为决定书》的合法性亦缺乏理据。综上，原高明环保局作出《责令改正违法行为决定书》于法有据，程序合法，法院予以支持。严秀霞的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回严秀霞的诉讼请求。案件受理费50元由严秀霞负担。上诉人严秀霞上诉称：一、一审法院遗漏查明案件有关重要事实，属于认定事实有误，并导致适用法律错误。1.2018年6月15日，佛山市高明区人民政府颁布了明府办〔2018〕50号《佛山市高明区人民政府办公室关于印发佛山市高明区畜禽养殖场清拆关闭工作方案（2018-2020年）的通知》（以下简称50号文），该文件规定“清拆关闭畜禽养殖场分阶段进行，2018年12月30日前完成高明河（主河道）沿线的畜禽养殖场的清拆或关闭，2020年底前完成其余畜禽养殖场清拆或关闭。”但是对高明河（主河道）沿线没有定义和明确解释，即没有规定距离高明河（主河道）多少米范围才称为高明河（主河道）沿线。2.2018年6月21日，佛山市高明区人民政府颁布了明府办〔2018〕53号《佛山市高明区人民政府办公室关于印发佛山市高明区畜禽养殖场清理补偿补助方案的通知》（以下简称53号文），该文规定禁养区清拆完成时间为2020年12月31日，逾期清理不予补偿或补助。3.2018年10月12日，佛山市高明区人民政府颁布了明府办〔2018〕91号《佛山市高明区人民政府办公室关于印发佛山市高明区畜禽养殖场清拆关闭工作方案的通知》（以下简称91号文），该文明确规定50号文停止执行，同时规定“清拆关闭畜禽养殖场分阶段进行。第一阶段：2018年12月30日前完成高明河（主河道）沿线的畜禽养殖场的清拆或关闭。第二阶段：2020年底前完成禁养区内没有相关牌证畜禽养殖场的清拆或关闭。第三阶段：2023年底前完成禁养区内全部畜禽养殖场的清拆或关闭。”该文件亦未规定距离高明河（主河道）多少米范围才称为高明河（主河道）沿线。且原高明环保局在对上诉人执法过程中，从未书面或口头告知过50号文已被91号文取代。4.原高明环保局下属的荷城街道办环境保护局于2018年12月18日到上诉人养殖场进行检查，并制作了《高明区荷城街道环境保护局现场检查笔录》，该笔录只依据明府办〔2018〕65号《佛山市高明区人民政府办公室关于印发〈佛山市高明区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案〉的通知》（以下简称65号文）认定上诉人养殖场位于禁养区内，没有明确认定上诉人养殖场位于高明河（主河道）沿线。5.一审法院调取证据证明上诉人的养殖场在高明河（主河道）沿线范围内的行为不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定，该证据不应采纳。二、原高明环保局作出的《责令改正违法行为决定书》违法，一审判决驳回上诉人的诉请错误。1.原高明环保局选择性使用执法依据，执法依据有误。上诉人的养殖场虽然属于禁养区，但并不在高明河（主河道）沿线，根据佛山市高明区人民政府（以下简称“高明区政府”）颁布的50号文、53号文及91号文的规定，上诉人的养殖场属于2020年底前清拆或关闭的对象，并不属于2018年12月30日前需清拆或关闭的对象。但原高明环保局却故意不适用上述文件规定，却选择适用65号文的规定，而依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第（四）项的规定，因65号文并非法律法规，故该文无权划定禁止养殖区域。2.佛山市高明区畜禽养殖综合整治工作领导小组办公室印发的《给全区人民的一封信》将高明河（主河道）沿线定义为500米范围内，该定义没有任何法律依据，一审法院以该文件认定上诉人的养殖场属于高明河（主河道）沿线范围内缺乏法律依据。且原高明环保局在作出《责令改正违法行为决定书》前亦未告知上诉人高明河沿岸500米范围内是属于2018年12月30日前需要关停的禁养区。3.一审法院认为原高明环保局作出的《责令改正违法行为决定书》属于行政命令，该认定错误。上述决定书实际上是对上诉人养殖场和养殖行为的全面限制和严厉禁止。上诉人多年来承租场地合法使用和养殖，现因承租场地划为禁养区而被停产停业，彻底中断了上诉人的生计。一审法院只从形式上来理解行政命令显然是片面的，被诉行政行为实际上属于行政处罚。综上，一审判决认定事实有误，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决及原高明环保局作出的《责令改正违法行为决定书》，或发回一审法院重审，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人佛山市生态环境局高明分局答辩称：一、一审法院认定事实清楚。首先，根据65号文可知，上诉人严秀霞经营的养殖场位于高明区荷城街道范围内，属于上述文件规定的禁养区范围。其次，根据一审法院调取的证据，上诉人的养殖场与高明河相距235.42米，属于高明区沿岸的范围。上诉人提及的文件所涉及的时间均是清拆时间的界定，而非责令改正时间的界定。最后，高明区荷城街道塘南村委会工作人员，已向上诉人出示了相关清拆的工作文件和补偿方案，且佛山市高明区畜禽养殖综合整治工作领导小组办公室通过《给全区人民的一封信》的形式告知上诉人其养殖场所在荷城街道辖区属于禁养区，高明河两岸的畜禽养殖场须于2018年年底完成清理。因此原高明环保局根据上诉人位于禁养区且属于高明河沿岸，以及上诉人在禁养区持续从事养殖行为的事实，向其发出《责令改正违法行为决定书》系有充分事实依据。二、原高明环保局作出的《责令改正违法行为决定书》适用法律正确。根据《广东省环境保护条例》第四十九条第一款的规定，县级以上人民政府有关部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。高明区人民政府于2018年7月2日印发的《佛山市高明区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案》，将佛山市高明区****整个辖区调整为禁养区符合上述规定。原高明环保局在2018年12月18日到上诉人经营的养殖场检查时，上述方案已施行，上诉人在禁养区从事畜禽养殖业的行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第（四）项及《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定。原高明环保局据此根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条及《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，对上诉人的违法行为作出《责令改正违法行为决定书》，责令上诉人停止在畜禽禁养区从事畜禽养殖业的行为，适用法律正确。三、根据《环境行政处罚办法》第十二条的规定，原高明环保局作出的《责令改正违法行为决定书》属于行政命令，上诉人主张本案属于行政处罚，属于扩大行政处罚的范畴。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。二审期间，上诉人严秀霞向本院提交了1.《中止行政复议审查通知书》《佛山市生态环境局行政处罚决定书》《高明区行政处罚缴款通知书》，拟证明被诉行政行为引起佛山市生态环境局对上诉人进行了大额的行政罚款，上诉人不服而提出行政复议，行政复议因本案诉讼而中止；2.《关于荷城信[2019]37号信访事项的处理意见》，拟证明原高明环保局作出的《责令改正违法行为决定书》属于违法行政。经庭审质证，被上诉人佛山市生态环境局高明分局对上诉人提交的上述证据的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关。本院认为，上诉人提交的第一组证据系佛山市生态环境局与上诉人的行政处罚纠纷事项，第二组证据系荷城街道办针对上诉人等人提出的养殖场拆迁时间和补助问题而作出的答复，均与本案被诉《责令改正违法行为决定书》的合法性无关，故本院依法不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，因佛山市机构改革，原高明环保局已不再保留，本案中其诉讼主体资格由佛山市生态环境局高明分局承继。本院认为，诉讼各方当事人对原高明环保局作出的被诉行政行为的职权依据无异议，本院予以确认。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。”《广东省环境保护条例》第四十九条第一款、第二款规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。”高明区政府于2018年7月2日印发的《佛山市高明区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案》规定，荷城街道整个辖区均属于禁止养殖区域。本案中，上诉人严秀霞所经营的畜禽养殖场位于荷城街道塘南村委会俊洲村，上诉人亦对该事实予以确认，显然上诉人经营的上述畜禽养殖场位于上述方案所确定的禁止养殖区域内，故原高明环保局根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”的规定，作出本案被诉《责令改正违法行为决定书》，责令上诉人停止生产或使用并无不当。上诉人主张65号文并非法律法规，故该文无权划定禁止养殖区域。经查，如前所述，根据《广东省环境保护条例》第四十九条第一款的规定，除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府也可以依法批准划定本辖区内的畜禽禁养区。故高明区政府作为县级人民政府有权批准同意《佛山市高明区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案》，该府颁布65号文同意该方案的实施符合上述法规的规定。上诉人又主张其养殖场虽然属于禁养区，但并不在高明河（主河道）沿线，根据高明区政府颁布的50号文、53号文及91号文的规定，上诉人的养殖场属于2020年底前清拆或关闭的对象，原高明环保局责令上诉人停止生产或使用系违反了上述规定。对此，本院认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门对于在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场的违法行为，先是责令违法行为人停止违法行为，当违法行为人拒不停止违法行为时再处以处罚，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。本案中，如被上诉人佛山市生态环境局高明分局所述，上述文件规定的是清拆或关闭时间，并非责令改正的时间，原高明环保局作出的《责令改正违法行为决定书》仅是责令上诉人停止违法行为，并不涉及后续的行政处罚及行政强制行为，故上诉人经营的养殖场是否属于2020年底前需清拆或关闭的对象并不在本案的审查范围内，原高明环保局在作出涉案决定书时亦无需适用上述文件规定，上诉人的上述主张缺乏事实及法律依据。上诉人还主张一审法院调取证据证明涉案养殖场在高明河（主河道）沿线范围内的行为不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定，该证据不应采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定：“……有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的……”本案中，一审法院虽然向佛山市高明区测绘队发函调查涉案养殖场坐标位置与高明河岸的直线距离，但如前所述，原高明环保局是因荷城街道整个辖区均属于禁止养殖区域，而上诉人经营的畜禽养殖场属于上述禁止养殖区域内，故而作出的被诉《责令改正违法行为决定书》，故一审法院调取的上述证据对该决定书的合法性并不产生直接影响。同时，高明河作为高明区内的主干河涌，属于高明区内重要的水资源之一，一审法院基于保护水资源的公共利益，向佛山市高明区测绘队发函调查亦符合上述司法解释的规定。故本院对上诉人的上述主张依法不予支持。至于上诉人的其他上诉主张，因与一审中的起诉主张一致，一审判决已进行了充分的论述，本院予以确认，在此不再赘述。综上，上诉人的上诉主张理据不足，本院依法不予支持。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人严秀霞负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年九月十九日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹