天津市滨海新区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）津0116行初166号 原告蔡莲，女，汉族，1976年12月28日出生，住天津市滨海新区。 委托代理人邓大为，男，原告之夫，汉族，1974年1月18日出生，住同原告。 被告天津市滨海新区城市建设档案馆，住所地天津市滨海新区塘沽山东路102号。 法定代表人**，副馆长。 委托代理人吴晓利，北京盈科（天津）律师事务所律师。 原告蔡莲诉被告天津市滨海新区城市建设档案馆不履行法定职责纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，依法公开开庭进行了审理，现已审理终结。 原告蔡莲诉称，原告系万海华府南苑业主。为了解该小区规划建设情况，原告曾向原天津市滨海新区建设和交通局申请公开该小区1号楼办理商品房销售许可证前要件等城建档案，该局以《政府信息公开告知书》的形式告知原告有关政府档案已经移交被告管理。根据该告知书的指向，原告多次到被告处要求查询利用《商品房销售申请书》、《天津市商品房销售方案》、《房地产权证》、《建设工程规划许可证》及附件、《建设工程施工许可证》、《前期物业管理备案证明》、《物业管理用房承诺书》、《基础工程质量验收证明书》、《房产前置测绘成果》、《项目总平面图》等城建档案。经原告多次反复请求，被告以诉争档案属于过程性文件为由，不予提供给原告查询利用，且拒绝向原告出具不同意查询利用诉争档案的证明材料。根据《中华人民共和国档案法》第八条和《天津市城市建设档案管理规定》第四条的规定，被告系天津市规划和自然资源局滨海新区分局所属经费自理的公益二类事业单位法人，承担城市建设档案的管理、保护、利用、编研、信息化及相关社会服务工作，是滨海新区范围内唯一一家专门城建档案馆。被告属于广义上规章授权的行政主体，其所作出的行政行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的调整范围。根据《政府信息公开告知书》的指引，以上城建档案已经移交被告管理，诉争档案依申请可以公开的意思表示是明确而清晰的，原告可以到被告处按照有关规定利用有关城建档案。原告请求利用符合档案管理有关法律法规的精神和要求。被告拒绝为原告提供利用服务的前述城建档案是办理商品房销售许可证的证前要件重要内容，属于应当向社会开放的范围，不在控制利用“负面清单”之列。根据相关法律法规，诉争档案不具备过程性信息的特征。另一方面，诉争档案属于“结果”、“成果”性质。《城市商品房预售管理办法》第七条规定，开发企业申请预售许可，应当提交“证件（复印件）及资料”；《房屋交易与产权管理工作导则》（建办房[2015]45号）规定了商品房预售许可的一般程序，包括房地产开发企业提交材料。可见，销售许可证的证前要件是房地产行政主管管理部门审核有关预售商品房是否符合法定条件的必备材料，其必然已经是结果性材料。基于维护自身权益的需要，原告完全有权知情、监督万海华府南苑的规划建设情况，而掌握有关城建档案信息，是原告行使知情权、监督权的重要基础。综上，被告属于行政机关组建并由规章授权的，为城建档案提供利用服务并履行相关行政职责的事业组织。请求依法判令被告履行法定职责，准许原告利用万海华府南苑二期的《商品房销售申请书》、《天津市商品房销售方案》、《房地产权证》、《建设工程规划许可证》及附件、《建设工程施工许可证》、《前期物业管理备案证明》、《物业管理用房承诺书》、《基础工程质量验收证明书》、《房产前置测绘成果》、《项目总平面图》。 被告天津市滨海新区城市建设档案馆辩称，一、原告起诉不符合法定起诉条件。《中华人民共和国档案法》第八条及《中华人民共和国档案法实施办法》第十条虽然规定中央和县级以上地方各级各类档案馆是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案，但档案馆的上述工作内容是一种为全社会提供公共文化服务的行为，并非行使行政管理职权的行为。根据《中华人民共和国档案法》第六条第二款及《中华人民共和国档案法实施办法》第十九条、第二十一条的规定，档案馆需要接受档案行政管理部门的行政管理，在行政法律关系中也是处于被管理者地位。档案馆提供档案的行为是服从行政管理的结果，不具有行政管理的基本属性，不属于国家行政。二、原告已经知悉了万海华府已经取得商品房销售许可证，被告是否向原告提供其所主张的档案利用服务对原告合法权益不产生任何实际影响。同时，若原告对《商品房销售许可证》有异议，原告可以直接就该证提起行政诉讼，被告是否向原告提供其所主张的档案利用服务也不会对原告的实质诉求或权利救济途径产生任何实际损害或影响。三、被告经核查发现，原告申请利用档案资料是原天津市滨海新区规划和国土资源管理局向被告移交，为该局在房屋管理行政审批过程中形成的城建档案。根据《天津市城市建设档案利用办法》第三条第一项、第七项之规定，城市建设管理中的行政审批过程中形成的城建档案、单位和个人移交、寄存于城建档案馆的，不向社会开放，实行控制利用。而原告申请利用的正是原天津市滨海新区规划和国土资源管理局核发《商品房销售许可证》的前置要件资料，为该局行政审批过程中形成的城建档案，属于不向社会开放的档案，因此，原告不符合档案利用条件。同时，根据《天津市城市建设档案利用办法》第三条第七项“对于单位移交的档案，只能向档案形成的单位开放”的规定，原告申请利用的“关于万海华府南苑二期编号为2016-0812-001商品销售许可证包括房产前置测绘成果在内的证前有关城建档案”，为原天津市滨海新区规划和国土资源管理局向被告移交的业务档案，因此，被告也只能向该局开放，基于此，原告也不符合档案利用条件。综上，因原告不符合档案利用的条件，被告未向其提供相关资料符合法律规定，不存在仍需要履职行为。请求依法驳回原告的起诉。 本院认为，本案的争议焦点在于档案馆提供档案利用的行为是否属于行政行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。这一规定意味着，行政诉讼法意义上的可诉行政行为包括两种情形，一是行政机关作出的行政行为，二是法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。以上两种情形所涉及的行政行为均属于国家行政的范畴。公共行政并不必然属于可诉的行政行为。《中华人民共和国档案法》第八条规定，中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。这表明我国法律确实对档案馆从事档案管理、提供档案利用等工作作出规定，但这一规定并不能认为是法律规范对档案馆授予了行政职权。档案馆是文化事业机构。《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定，本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。根据该规定，作为事业单位的中央和县级以上地方各级各类档案馆，其向社会提供的服务属于公共行政的范畴。国家行政和公共行政虽然都具有向社会公众提供公共服务的共同属性，但国家行政是国家意志的体现，体现的服务是行政权作用的结果，而公共行政体现的服务只是公共服务机构本身的职能，其本身即是国家行政的结果，不同于行政法意义上行政权对国家意志的体现。 基于以下几个方面的分析，本院认为档案馆提供档案利用的行为不具有行政权的特征。第一，在追求行政管理目的的方式上，行政权的行使具有积极性和主动性，而档案馆虽然从事的工作符合公共利益的要求，但本质上不具有主动追求国家利益或公共利益的目的。行政主体担负着执行国家法律、管理国家社会、经济、文化等各项事务的职责，在其职权范围内必须积极主动的行使权力才能确保法律得以实施，维护社会安全、秩序稳定，实现人民福祉。事业单位是政府为满足某一领域内的公共管理需要而设立的从事某种公共服务事业的组织。虽然事业单位的工作任务决定了其应当具有公共利益的目的，但设立事业单位是政府的职能，事业单位自身的行为并不必然具有行政权的属性，其从事的公共服务不具有行政主体依法行使行政权所具有的追求国家利益或者公共利益的积极性和主动性。这就意味着类似档案馆单纯提供公共服务的事业单位，并没有因此取得行使行政权的主体资格。第二，在行政权的实现方式上，行政行为是由国家强制力予以保障，而档案馆从事公共服务过程中并不具有国家强制力保障实施的特性。根据国家机构的职能划分，体现国家、人民意志的法律、法规、政策主要通过行政权的行使得以实施，因此行政权的行使以国家强制力作为保障。即使在某些行政管理领域采用协商等非强制性的方式，强制力也是作为一种后盾力量发挥作用。档案馆在档案管理中的行为并没有国家强制力的保障，这也就失去了行政行为的根本特征。第三，在行政权行使的法律关系中，行政主体处于管理者的地位，对行政管理职权范围内的事项具有决定权，但档案馆在档案行政管理中实际处于被管理者的地位。尽管根据行政组织的层级监督制度，下级行政机关应当接受上级行政机关以及专门监督机关的监督，但各级行政机关都是独立的行政主体，具有在各自行政管理职权范围内自主作出行政行为的管理权和决定权。就档案管理而言，《中华人民共和国档案法》第六条第二款明确规定，县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。《中华人民共和国档案法实施办法》第十九条规定，涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。第二十一条规定，机关、团体、企业事业单位和其他组织以及中国公民利用档案馆保存的未开放的档案，须经保存该档案的档案馆同意，必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意。可见，虽然作为档案保管单位，档案馆对于档案是否开放具有一定的管理权，但档案能否开放的最终决定权仍在档案行政管理部门。《中华人民共和国档案法》第二十四条第一款第二项规定，擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案、明知所保存的档案面临危险而不采取措施，造成档案损失等，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。这也表明档案馆处于行政法律关系中的被管理者地位，并不具有行政诉讼法意义上的行政主体资格。综上所述，由于档案馆作为事业单位，接受档案行政管理部门的管理，不具有最终决定权，档案管理工作对外不形成最终的行政法律后果，不具有行政权所具有的一般特性，故其实施的行为不应认定为法律、法规、规章授权作出的行政行为。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告蔡莲的起诉。 案件受理费50元，本院予以退还（原告已预交本院）。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第三中级人民法院。 审 判 长  秦秀敏 人民陪审员  赵克信 人民陪审员  王金菊 二〇一九年九月二十六日 书 记 员  沈祯旸 附：法律释明 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。