广东省珠海市金湾区人民法院行 政 判 决 书(2019)粤0404行初195号原告：吴伟常，男，1967年5月2日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区，委托诉讼代理人：赵进利，广东莱恩律师事务所律师。被告：珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会，住所地：珠海市斗门区。法定代表人：欧文强。委托诉讼代理人：欧文郁，工作人员。委托诉讼代理人：吴云杰，工作人员。原告吴伟常诉被告珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会（以下简称“白石村委会”）城建行政管理一案，本院于2019年5月28日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年7月9日公开开庭进行了审理。原告吴伟常及委托诉讼代理人赵进利，被告白石村委会的委托诉讼代理人欧文郁、吴云杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年1月28日，被告白石村委会作出《关于吴伟常宅基地建房的审核意见》（下简称“《审核意见》”），认为根据白石村村民代表定下的村规民约的约定,宅基地建房需要交付一定的手续办理费用,由于原告不同意交付,经白石村两委及村民代表研究决定,不同意原告的宅基地建房申请。原告吴伟强诉称：原告系珠海市斗门区白蕉镇白石村村民,向被告申请在自家宅基地建房，但被告不予办理。原告于2018年初向法院起诉,要求被告履行法定职责。珠海市金湾区人民法院于2018年9月14日作出(2018)粤0404行初140号《行政判决书》,判令被告在判决书生效之日起十日内就原告的宅基地建房申请出具书面审核意见。上述判决生效后,原告要求被告履行判决确定的职责,但是被告仍然拒绝履行,原告向法院申请了强制执行。经法院执行部门督促,被告于2019年1月28日作出《审核意见》,认为“根据我村村民代表定下的村规民约的约定,宅基地建房需要交付一定的手续办理费用,由于你不同意交付所需费用,对此经我村两委及村民代表研究决定,不同意你的宅基地建房申请。”原告认为,被告所作的《审核意见》没有任何法律依据,请求法院依法撒销。首先,被告不同意原告的建房申请没有法律依据。根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条的规定，原告利用自己所有的宅基地建造住房是原告的合法权利。而且原告已经依据《珠海市村镇规划建设管理办法》第十六条的规定向被告提交了建房申请及所需的所有文件,被告无正当理由不能拒绝原告的建房申请,否则就是侵害原告合法使用物权的权利。其次,被告以原告未按照村规民约规定缴纳建房手续费而拒绝原告的建房申请,原告认为这一理由也是不能成立的。根据被告在(2018)粤0404行初140号案件中提交的证据,被告所谓的“村规民约”是指2011年12月17日被告在“关于发展白石村经济的各项措施”中关于村口西围一带用地收取配套费的内容。原告认为,首先,村规民约应当是指村民基于法律的授权,根据当地的实际情况,依照村民集体的意愿,经过民主程序而制定的规章制度。而本案中这一会议决定并不属于村规民约,而只是村民代表会议的决定。其次,根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条、第十条的规定,被告的会议决定并不符合上述法律规定的程序,因而根本无效,不能作为被告拒绝原告建房申请的合法理由。原告认为,被告作为法律授权的组织,应当依法履行法定职责，被告不同意原告的建房申请,没有法律依据。诉请法院:1.撤销被告作出的《关于吴伟常宅基地建房的审核意见》；2.判令被告对原告的建房申请重新作出审核意见；3.本案诉讼费用由被告负担。原告吴伟常向本院提交如下证据：1.《常住人口登记卡》；2.《集体土地使用证》；3.《建房申请书》；4.《珠海市乡村建设规划许可证申请表》；5.（2018）粤0404行初140号《行政判决书》；6.（2019）粤0404执190号《通知书》；7.《关于吴伟常宅基地建房的审核意见》；8.《会议纪要》（2011年12月17日）。被告白石村委会辩称，一、村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织并非行政机关,不是适格的主体,请法庭驳回原告的诉讼请求。白石村委会并不具备行政组织的功能和职责,按照《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会是群众性自治组织,村民委员会签暑意见不是法定的必备的程序,村民委员会也无这方面的权力，同时原告的诉讼请求也不符合行政诉讼法的受案范围。二、《珠海市村镇规划建设管理办法》第十六条的规定是向镇村居建设管理服务机构提出申请,并非向村民委员会提出申请。原告所提的《珠海市村镇规划管理办法》，被告未能找到该规章,近似名称的《珠海市村镇规划建设管理办法》并未规定村民委员会签署意见是必须的前置审批程序,受理的机关也是镇规划部门,所以原告起诉被告没有法律依据。同时该规定也提到:村民委员会或村集体经济组织签署的书面同意意见,因此原告完全可以向村集体经济组织提出自己的请求。三、村民委员会已认真履行了自己的职责,积极为原告利益考虑提供了服务。原告向村提出时,村工作人员积极为他解答了无法签署意见的原因,是上级规划部门不同意,并告知了如村签署意见,按照村民会议的要求是要支付三通费用,该费用是交了不能退的,为原告的利益考虑,不浪费损失该费用请原告考虑好,但原告却将白石村委会起诉到了法院。综上,请法庭查明事实维护被告的合法权益。被告白石村委会向本院提交证明行政行为合法的以下证据：1.《珠海市乡村建设规划许可证申请表》；2.《会议纪要》（2019年6月4日）；3.《会议纪要》（2011年12月17日）。经庭审质证，原告对被告证据的质证意见如下：对证据1的真实性认可，合法性、关联性不认可。对证据2、3的真实性、合法性、关联性不认可。被告对原告证据的质证意见如下：对证据1-8的真实性、合法性、关联性认可。经审理查明，原告吴伟常系珠海市斗门区白蕉镇白石村村民。1998年村集体分配给原告一块地号为2140992的宅基地，面积为97.5平方米。后因宅基地上旧屋破败，原告于2017年将旧屋拆除，并预备在该宅基地上修建新屋。2018年2月9日，原告采用挂号信的方式向被告邮寄了为办理《乡村建设规划许可证》所需的全部文件材料，包括原告的身份证复印件、户口本复印件、原告宅基地的集体土地使用证复印件、《建房申请书》《珠海市乡村建设规划许可证申请表》、幸福村居农民建房标准图集11、广东省珠海工程勘察院出具的珠海市地籍测绘成果报告书和珠海市城市工程测量成果表，请求被告出具原告宅基地住宅建设项目的审核意见。2018年2月27日，邮件显示投递并签收。被告在收到原告的《建房申请书》及相关材料后，未就原告的申请作出回复。原告不服，于2018年5月3日向本院提起诉讼，要求被告履行法定职责，立即对原告的宅基地重建房屋申请出具书面意见。2018年8月17日，本院作出(2018)粤0404行初140号《行政判决书》，判令被告在判决生效之日起十日内就原告的宅基地建房申请出具书面审核意见。该判决认定，“被告认为原告必须先缴纳宅基地配套费用和原告的宅基地使用方案必须先通过村民会议或村民代表会议表决通过后才能出具意见的主张，于法无据”。因被告未履行生效判决确定的义务,原告向本院申请强制执行。2019年1月28日，被告作出《关于吴伟常宅基地建房的审核意见》，认为根据白石村村民代表定下的村规民约的约定,宅基地建房需要交付一定的手续办理费用,由于原告不同意交付,经白石村两委及村民代表研究决定,不同意原告的宅基地建房申请。另查明，2011年12月17日，被告召开村“两委”会议和村民代表会议，会议到会人员一致同意：村口西围一带用地，200平方米用地之内按6万一块收取配套费用，200平方米之外的用地按其平方数收取配套费用。2019年6月4日，被告召开村民代表会议，强调了2011年12月17日会议中收取配套费的决定，同时决定，关于西围原排灌站至沿海高速底及村内所有宅基地不交配套费，不给予加具意见和办理任何手续。以上事实，有原、被告提供的证据及《开庭笔录》在卷佐证。本院认为，白石村委会属于本案适格的被告主体。《珠海市村镇规划建设管理办法》第十六条第一款，第二款,第三款规定：“使用原有宅基地进行拆改扩建或者在规划生活自留地范围内使用新宅基地进行村民宅基地住宅建设的，应向镇（街道）村居建设管理服务机构提出申请。申请乡村建设规划许可证应当提供下列材料：（一）乡村建设规划许可申请表；（二）村民委员会或村集体经济组织签署的书面同意意见；（三）使用土地的有关证明文件；（四）拟建房屋地形图或准确的邻里关系尺寸图；（五）施工图文件；（六）申请人户口簿和身份证明材料；（七）法律、法规规定的其他材料。经审查符合规划的，自接到申请之日起二十个工作日内由市城乡规划管理部门的派出机构办理乡村建设规划许可证。市城乡规划管理部门可以委托镇人民政府核发乡村建设规划许可证。”据此，白石村委会虽然不是行政机关，但是其在农村村民宅基地住宅建设的审核批准过程中承担行政管理职能已被地方政府规章授权。在此情况下，白石村委会对村民宅基地住宅建设的审核意见属于规章授权组织的行为。因此，白石村委会系本案适格的被告主体。被告作出被诉《审核意见》主要证据不足，于法无据，应予撤销。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”根据全国人大常委会法制工作委员会国家法室对该条的解读，宅基地使用方案是指村民委员会根据国家法律、法规和政策的有关规定，结合本村实际，为规范村民宅基地的使用管理，如村民申请用地建房应具备的条件、如何依法合理利用土地、如何严格执行村庄集镇规划等方面的行为，而制定的对全村的村民具有普遍约束力，并且能反复适用的规定或方案。因其涉及全村村民的宅基地利益，所以必须由村民会议来讨论决定。需要注意的是，不能把单个村民建房申请事项等同为宅基地使用方案。宅基地使用方案是村民委员会审核村民建房申请的标准和依据，村民建房申请不能适用本条规定由村民会议来讨论决定。本案中，被告主张，根据村民代表定下的村规民约的约定，宅基地建房需要交付一定的手续办理费用，由于原告不同意交付所需费用，经村两委及村民代表研究决定，不同意原告的建房申请。首先，被告并未提交原告不同意缴纳相关费用及村两委及村民代表开会研究的证据，应承担举证不能的责任；其次，被告提交的收取村民建房配套费用的依据是2011年12月17日的村“两委”会议和村民代表会议及2019年6月4日的村民代表会议形成的决定，但是宅基地建房需要缴纳配套费用的事项涉及全村村民宅基地的利益，必须由村民会议来讨论决定或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定，而被告没有提交任何证据证明2011年12月17日的村“两委”会议和村民代表会议及2019年6月4日的村民代表会议是由村民会议授权召开的，且2019年6月4日的村民代表会议系在本案诉讼过程中召开，两次会议的决定内容均不能作为村民建房收取配套费的依据；再次，2011年12月17日的村“两委”会议和村民代表会议及2019年6月4日的村民代表会议仅针对村集体部分宅基地范围的建房申请收取配套费用的区别对待的做法无法律依据，亦违反了村民平等的基本原则；最后，被告通过召开村两委会议或者村民代表会议决定对村民宅基地建房收取配套费用的决定内容没有相关法律依据。因此，被告认为原告必须先缴纳宅基地配套费用及原告拒绝缴纳该笔费用才不同意其建房申请的主张，主要证据不足，于法无据，本院不予支持。需要指出的是，原告因宅基地建房的问题已多次向被告提出申请，本案系原告因建房申请未获核准而向本院提起的第二宗行政诉讼。本院(2018)粤0404行初140号案已在裁判文书主文中认定被告认为原告必须先缴纳宅基地配套费用才能出具意见的主张于法无据。被告在依据上述生效判决作出被诉《审核意见》时，仍以原告应当缴纳配套费用及原告拒绝缴纳作为不同意原告建房的抗辩理由，属于对原告的无理刁难，造成了行政诉讼程序的空转，浪费了宝贵的司法资源，本院对此予以严厉批评。综上所述，被告珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会于2019年1月28日作出的《关于吴伟常宅基地建房的审核意见》主要证据不足，于法无据。原告吴伟常请求撤销并重新作出审核意见，理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，判决如下：一、撤销被告珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会于2019年1月28日作出的《关于吴伟常宅基地建房的审核意见》。二、责令被告珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会于本判决发生法律效力之日起十日内对原告吴伟常的宅基地建房申请重新出具书面审核意见。案件受理费人民币50元，由被告珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  吴作栋人民陪审员  杨世伟人民陪审员  肖晓丽二〇一九年九月十六日法官助理赵峰霞书记员官海纯