湖南省郴州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘10行初71号 原告衡阳宏基粮油物流有限公司。 法定代表人贺桃初，该公司总经理。 委托代理人贾保毅，男。 委托代理人戴鑫，湖南八方律师事务所律师。 被告衡阳市人民政府。 法定代表人邓群策，该市人民政府市长。 出庭负责人彭玉明，该市人民政府副市长。 委托代理人黄璟，男。 委托代理人蔡熙中，湖南天戈律师事务所律师。 第三人湖南闻基投资发展有限公司。 法定代表人彭治评，该公司执行董事兼总经理。 委托代理人曹光辉，湖南溥天律师事务所律师。 原告衡阳宏基粮油物流有限公司（以下简称宏基粮油公司）诉被告衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）行政允诺一案，湖南省高级人民法院于2019年4月8日作出（2019）湘行辖1号行政裁定，裁定由本院管辖。本院受理后，因湖南闻基投资发展有限公司（以下简称闻基投资公司）与本案被诉行政行为有利害关系，经闻基投资公司申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告宏基粮油公司诉称：衡阳粮油物流中心项目是国家发改委发改经贸[2007]2136号《粮食现代物流发展规划》中确定的散粮物流节点布局项目。衡阳市政府为落实国家发改委的战略布局，于2008年召开专题会议，并形成下发了[2008]第40次专题会议纪要。会议纪要决定对衡阳粮油物流中心项目进行立项，并确定了该项目选址、建设用地面积和价格、招商引资建设人。2008年5月19日，衡阳市财政局向衡阳市政府报送了衡财非税[2008]69号《关于“衡阳粮油物流中心”项目征地费用事项的请示》，明确采取公开挂牌出让的方式供应项目建设用地，挂牌底价为33.6万元/亩，部分费用先交后返。同年6月16日，衡阳市城市规划局对该项目的选址实地勘察出具意见。2012年7月6日，衡阳市发展和改革委员会向宏基粮油公司下发了衡发改财贸[2012]08号《关于核准衡阳粮油物流中心一期工程项目的批复》。此后，宏基粮油公司对该项目进行了可行性分析、项目申报、项目环评、项目审批等大量的前期人力物力的投入。2012年12月25日，宏基粮油公司应衡阳市土地储备中心要求，为该项目建设用地支付了第一期380亩土地预付款3600万元。宏基粮油公司要求衡阳市政府履行承诺，衡阳市政府领导做出了相关批示。2013年衡阳市政府下发衡政发[2013]14号《关于印发的通知》，进一步明确了对宏基粮油公司投资回报的具体政策和办法。2013年12月，湖南省人民政府以（2013）政国土字第2298号、第2557号《农用地转用、土地征收审批单》将第一期粮油物流用地审批到位。但由于衡阳市政府领导班子换届，新领导到位后提出了擅自变更衡阳粮油物流中心项目规划的意向，致使项目建设受阻。宏基粮油公司多次与衡阳市政府协商未果，无奈投诉于国家信访总局，请求衡阳市政府兑现承诺。国家信访总局及湖南省信访局等作出相应批示。2014年8月18日，衡阳市信访局作出“同意宏基粮油公司在原址建设粮油物流中心，但要委托设计部门进一步修改完善方案”的处理意见。宏基粮油公司为减少投入损失，又重新开展申报方案、设计、规划申请、环评等一系列工作。2015年7月，衡阳市城乡规划局向衡阳市国土资源局作出衡规函（条）[2015]22号规划条件通知书，衡阳市城乡规划委员会于2016年4月14日作出《关于衡规函（条）[2015]22号地块规划初步方案的审议意见》。在此期间，衡阳市政府委托该项目所在地的雁峰区人民政府与宏基粮油公司正式签订《投资意向合作协议》。2016年7月23日宏基粮油公司又填报了《建设项目申报立项审查表》，衡阳市国土资源局作出“符合土地利用总体规划”的审批意见。但衡阳市政府又出尔反尔，再次作出把一期专项用地划出100多亩作为衡阳市政府融资平台的决定。宏基粮油公司再次向国家、省有关部门投诉，衡阳市商务和粮食局对该项目情况进行核查，并下发衡商粮办[2018]52号《关于衡州·中国粮油物流城项目建设有关问题的请示》。衡阳市政府收到请示后，又召开专题会研究，指示衡阳市商务和粮食局再次作出专题汇报。2018年11月12日，衡阳市商务和粮食局又再次作出《关于衡州·中国粮油物流城项目的情况报告》。衡阳市商务和粮食局汇报后至今石沉大海，导致宏基粮油公司对衡阳市政府彻底失去了信任和信心。衡阳市政府的不诚信和不作为行为，给宏基粮油公司造成了数亿元损失。宏基粮油公司特诉至法院，请求：1.判令衡阳市政府立即履行[2008]第40次专题会议和衡阳市财政局衡财非税[2008]69号《关于“衡阳粮油物流中心”项目征地费用事项的请示》中对宏基粮油公司作出的将衡阳粮油物流中心项目800亩建设用地中第一期333.13亩土地按衡政发[2013]14号文件规定的方案交付给宏基粮油公司（第二期467亩用地待第一期完工时交付）的承诺；2.如果衡阳市政府因城市规划变化，导致无法建设粮油物流中心，则判令衡阳市政府按2013年同类同地段商住用地的基准地价及条件，加上原承诺的优惠条件，按衡政发[2013]14号文件第八条规定，将宏基粮油公司应邀出资审批回来的第一期333.13亩土地交付给宏基粮油公司；3.本案诉讼费用由衡阳市政府负担。 被告衡阳市政府辩称：一、宏基粮油公司主体不适格，应当依法驳回其起诉。衡阳市政府从未对宏基粮油公司作出有关衡阳粮油物流中心建设的行政行为，更未对其作出有关出让衡阳粮油物流中心建设用地的承诺。宏基粮油公司于2015年3月18日才登记成立，衡阳市政府[2008]第40次专题会议纪要作出时宏基粮油公司尚未成立，宏基粮油公司不是行政行为的相对人。二、涉案地块未签订国有土地使用权出让合同，且不具备交地条件，衡阳市政府及国土部门不负有交地义务。三、宏基粮油公司主张按33.6万元/亩和衡政发[2013]14号文件受让土地不能成立。（一）[2008]第40次专题会议纪要并未明确地价。（二）衡财非税[2008]69号《关于“衡阳粮油物流中心”项目征地费用事项的请示》是在各项法定报批未启动的情况下，财政部门提出的建议，未获得相关批复，不代表法定部门的审批意见。且该文件是内部请示行为，不发生外部行政效力，对宏基粮油公司不具有约束力且不具有可诉性。（三）涉案地块农用地转用、土地征收审批时间是2013年12月，目前尚未完成征拆，出让土地应按净地出让时的基准地价确定出让底价，不能确定为33.6万元/亩。（四）衡政发[2013]14号《关于印发的通知》要求相关项目投资达到一定强度和条件，方能享受相应政策。涉案地块规划尚未重新确定，出让方案包括价格也尚未确定，宏基粮油公司要求按该办法定向定价出让、交付涉案土地，明显违反法律规定。四、宏基粮油公司诉状中所称的立项、规划、预付土地款等事项均与宏基粮油公司无关。且立项、规划条件、预付土地款等手续，并不是确定土地使用权主体的法定凭证，不代表宏基粮油公司已经取得土地使用权，相反证明闻基投资公司曾意向参与竞买土地，尔后又放弃竞买意向。五、衡阳市政府将依法出让涉案土地。对涉案土地的出让，在规划条件确定且完成征拆后，将报市储委会集体研究土地出让底价等出让方案，并公开挂牌出让，符合法定条件的单位、个人均可报名竞买。综上，宏基粮油公司诉请交地既无事实依据，也无法律依据，请求法院依法驳回宏基粮油公司的起诉。 第三人闻基投资公司述称：一、宏基粮油公司不是衡阳粮油物流中心项目的主体，该项目的唯一主体是闻基投资公司。宏基粮油公司既不是闻基投资公司的股东，也与闻基投资公司及衡阳粮油物流中心项目无关联，对衡阳粮油物流中心项目没有尽到任何义务，故宏基粮油公司不是本案的行政相对人，其起诉应予驳回。二、2015年4月28日闻基投资公司与宏基粮油公司签订的《合作开发建设衡阳粮油物流中心项目协议书》不受法律保护。该协议书是闻基投资公司的原法定代表人王海军利用其法定代表人身份与宏基粮油公司进行的关联交易。王海军在担任法定代表人期间将项目转让给宏基粮油公司，没有召开股东会，严重违反闻基投资公司章程和法律规定，损害了其他股东的利益，故该协议书是违法的，不具有法律效力。宏基粮油公司以此协议书取得开发项目没有法律依据。三、宏基粮油公司通过民事协议的方式，非法窃取衡阳粮油物流中心项目违反法律规定。四、《合作开发建设衡阳粮油物流中心项目协议书》签订之后，政府各部门出具的文件不具有法律效力，宏基粮油公司应当对其提供的资料真实性负责。五、衡阳粮油物流中心项目历时10年是历史遗留问题，闻基投资公司一直与政府进行协商解决，从来没有通过行政诉讼的方式进行。综上，衡阳粮油物流中心项目的开发主体是闻基投资公司，请求法院依法驳回宏基粮油公司的起诉。 经审理查明：2008年4月8日上午，衡阳市政府召开专题会议，研究衡阳粮油物流中心建设问题，并于4月10日形成[2008]第40次专题会议纪要，会议纪要主要内容包括：“一、要高度重视。二、要加强领导。三、要科学运作。四、要尽快启动。（一）要确定好选址。根据市发改委的立项和市规划局的批文，该项目选址于雁峰区南外环路北侧和蒸湘南路、蒸阳南路与湘桂铁路衡阳南站交汇处，控制用地800亩，总投资4.6亿。（二）要建立好班子。市协调领导小组办公室和雁峰区协调领导小组工作班子要迅速建立，抽调得力人员尽快开展实际性工作，推进项目建设。（三）要掌握好情况。市协调领导小组办公室和雁峰区协调领导小组及业主要迅速摸清征地拆迁的底数，测算好各项费用，尤其要掌握拆迁的户数和面积，确定征地拆迁的价格，尽快实施征地拆迁和建设。五、要全力支持。（一）国土出让商业用地价格暂定为每亩19.74万元（除上交省级报批规费和农赔费用外，市级税费和土地收益全免，省级减免费用和返回给市财政的费用全部返还建设单位），最后据实结算。（二）拆迁安置由雁峰区政府包干负责（费用由雁峰区和建设单位商定），耕地占用税享受白沙工业园同等待遇，雁峰区政府要全力以赴支持衡阳粮油物流中心建设，协调处理好建设中的各种矛盾和问题。（三）规费减免按省市相关政策规定按程序报批，最大限度地予以减免。（四）衡阳粮油物流中心建设列入省市重点工程项目进行管理。（五）市财政、发改、商务、粮食等部门要履行职能作用，积极争取国家对衡阳粮油物流中心建设的政策支持，加大支持力度，全力支持衡阳粮油物流中心建设。”2008年5月19日，衡阳市财政局向衡阳市政府报送衡财非税[2008]69号《关于“衡阳粮油物流中心”项目征地费用事项的请示》，主要内容包括：“根据市政府领导的批示，我们对衡阳粮油物流中心建设项目的有关情况进行了解，对该项目的征地费用做了初步测算，并提出意见，请予审定。一、衡阳粮油物流中心项目的基本情况。二、衡阳粮油物流项目征地费用的测算。三、长沙市的做法。四、建议。1.衡阳粮油物流中心建设用地，由市国土资源局以公开挂牌出让的方式予以供应，挂牌底价为33.6万元/亩（不包括‘三通一平’、不含契税和交易服务费）。2.根据国办发[2006]100号文件规定，衡阳粮油农副产品批发大市场建设用地挂牌出让成交后，其投资业主按摘牌价，将土地出让收入全额上缴市财政。3.衡阳粮油物流中心为列入131工程的省农业产业化龙头企业。根据湘政发[2005]24号文件规定，各级政府在编制财政预算时，要安排农业产业化专项资金，根据财力增长逐步增加投入，重点支持列入131工程的农业产业化龙头企业项目。据此，我们建议：在该项目土地出让收入除支付中央和省级报批规费、市级税费、农赔费用及农土资金合计19.74万元/亩后，剩余13.86万元/亩部分以农业产业化专项资金安排给建设单位衡阳市立庄粮油购销有限公司、湖南宏基开发有限公司、湖南宏基建筑工程有限公司、湖南闻基投资发展有限公司、衡阳市闻基电讯设备有限公司，作为市政府对该企业的投入。4.土地契税先全额缴纳，再等额安排。”2008年6月16日，衡阳市规划局向衡阳市土地储备中心作出衡规条字[2008]38号规划条件通知书。 2012年7月9日，闻基投资公司填报《衡阳市建设项目申报立项审查表》。2012年7月16日，衡阳市发展和改革委员会对闻基投资公司作出衡发改财贸[2012]08号《关于核准衡阳粮油物流中心一期工程项目的批复》，同意由闻基投资公司、湖南宏基实业开发有限公司、湖南宏基建筑工程有限公司、衡阳闻基电讯设备有限公司、衡阳市立庄粮油购销有限公司共同出资建设衡阳粮油物流中心项目。该批复核准内容还包括建设地点、建设内容及规模、项目投资、建设工期等。2012年12月20日，衡阳市土地储备中心向闻基投资公司发出《函》，内容为：“贵公司意向用地约380亩已进入省国土资源厅报批程序，请贵公司于2012年12月25日前预付土地价款4000万元至衡阳市国土收入财政专户。该宗土地出让方式和价款最终以衡阳市土地储备与经营委员会审定为准。在该宗土地出让时，如贵公司未竞得该宗土地使用权，预付款在该宗土地成交后返回给贵公司，但仅支付本金，不承担任何利息和法律责任。”2012年12月25日至2013年3月18日，闻基投资公司分5次向衡阳市土地矿产交易中心账户支付土地预付款共计3600万元。2015年7月14日，湖南省衡山县人民法院向衡阳市国土资源局出具协助调查取证函，请求协助调查以下事项：一、闻基投资公司是否取得该宗土地使用权；二、如闻基投资公司未取得该宗土地使用权，如需退还闻基投资公司的款项金额是多少。2015年7月31日，闻基投资公司向衡阳市国土资源局出具《关于我公司愿意用土地所预交款的说明函》，内容是：“2012年12月至2013年3月，我公司分5次向市土地矿产交易中心交纳了土地预付款3600万元整，现因我公司涉及何宏得、周亚成与何平、王纯洋、石勇之间的民事纠纷案件，目前，因公司资金紧张，经慎重研究决定，我公司愿意用已交纳的预付款3600万元整，通过法院进行处理，解决相关的民间借贷纠纷。”2015年9月14日，衡阳市国土资源局向湖南省衡山县人民法院作出衡国土资函[2015]244号《关于调查取证有关情况的复函》，情况说明如下：一、关于闻基投资公司是否取得该宗土地的使用权问题。闻基投资公司的意向用地至今尚未进入衡阳市统一的土地矿产交易市场公开交易，故闻基投资公司尚未依法取得该宗土地的使用权。二、关于闻基投资公司土地预付款的退还问题。3600万元土地预付款未在土地交易中进行交易，该款项仍然为闻基投资公司款项，该款项的处置权仍在闻基投资公司。 2013年7月19日，衡阳市政府下发衡政发[2013]14号《关于印发的通知》。2013年12月，湖南省人民政府作出（2013）政国土字第2298号、（2013）政国土字第2557号《农用地转用、土地征收审批单》，其中2298号审批单的被用地单位是衡阳市雁峰区湘江乡湘江村、白沙村、五星村、高兴村、奇峰村，白沙洲街道塑田村；2557号审批单的被用地单位是衡阳市珠晖区酃湖乡双江村、白鱼潭园艺场，雁峰区湘江乡奇峰村、五星村；石鼓区松木乡朝阳村、金源街道松梅村、五一街道建设村。2015年7月3日，衡阳市规划局向衡阳市国土资源局作出衡规函字[2015]22号规划条件通知书。2016年4月14日，衡阳市城乡规划委员会向衡阳市规划局作出《关于衡规函（条）[2015]22号地块规划初步方案的审议意见》，意见如下：“一、该地块东南角茅岭路以南约3400平方米的用地不纳入该地块用地。二、临蒸湘南路地块商业应高品质打造。三、该地块项目规划方案应按法定程序进行土地出让后再正式按程序报批”。 2015年3月18日，宏基粮油公司登记成立，类型为有限责任公司（自然人投资或控股），法定代表人贺桃初，经营范围为农药、化肥、农副产品的仓储及配送，粮食收购；五金、建材、化工产品（不含危险化学品）的销售。2015年4月28日，闻基投资公司（甲方）与宏基粮油公司（乙方）签订《合作开发建设衡阳粮油物流中心项目协议书》，协议如下：“一、从本协议签订之日起，乙方全面接手衡阳粮油物流中心项目的建设工作，并以乙方名义行使项目建设中的一切权利，享受政府原承诺给甲方的一切优惠政策，甲方保证全方位的给予支持和协助。二、甲方前期所有投入该项目的资金（以双方财务核算为准），计入该项目建设的总费用之中，乙方同意在该项目建设总股权中给予甲方25%的股权；甲方在此协议签订后，其授予乙方的代理开发建设权（含开发建设单位的冠名权），为不可撤销权。同时，甲方必须一如既往的参与该项目的建设、协调工作。三、在本协议签订后，甲乙双方指派专职人员组成衡阳粮油物流中心项目建设领导班子，具体名单另行商定，办公地点定在乙方的经营场所。四、甲方负责与衡阳市政府及各部门协调好此项目建设单位变更为乙方的全部工作，乙方予以积极配合。五、对于合作开发建设该项目的具体事项及工作，甲、乙双方一致同意在乙方正式取得项目土地使用权及相关优惠政策的享受权后再行协商，并另签补充协议书定论。六、本协议签订后，甲方应及时向乙方移交甲方和衡阳市政府及各职能单位有关该项目的全部资料、批文及相关文件（包括投诉等资料），以利乙方主张权利及行使项目的开发建设权。七、本协议签订后，任何一方不得反悔，对于甲、乙双方的违约责任及乙方代为行使开发权后的行为责任，甲、乙双方一致同意另以补充协议方式议定。八、本协议经甲、乙双方签字盖章即行生效。九、本协议一式拾份，甲乙双方各执壹份，报市政府、国土资源局、规划局、发改委、粮食商务局、重点办、财政局、市委办公室各壹份备案，各份具有同样的法律效力”。 宏基粮油公司认为，衡阳市政府未按照[2008]第40次专题会议和衡阳市财政局衡财非税[2008]69号《关于“衡阳粮油物流中心”项目征地费用事项的请示》中对宏基粮油公司作出的承诺交付土地的行为属于不诚信和不作为行为，给宏基粮油公司造成了数亿元损失，故宏基粮油公司特诉至法院，要求判如所请。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉的[2008]第40次专题会议纪要系衡阳市政府针对衡阳粮油物流中心建设问题进行专题研究形成的会议纪要，衡财非税[2008]69号《关于“衡阳粮油物流中心”项目征地费用事项的请示》系衡阳市财政局向衡阳市政府报送的内部请示，上述会议纪要和请示均系内部行政行为，形成于2008年，而宏基粮油公司登记成立于2015年3月18日，会议纪要和请示没有直接设定宏基粮油公司的权利义务，没有对宏基粮油公司作出交付土地的承诺，对宏基粮油公司的权利义务也不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，宏基粮油公司的起诉应予驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告衡阳宏基粮油物流有限公司的起诉。 本案不交纳案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  谷 敏 审 判 员  孟晋忠 人民陪审员  何婵婵 二〇一九年九月二十九日 法官 助理  彭先民 书 记 员  蔡 霞 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。