广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2239号上诉人（原审原告）：王东斌，男，1968年8月8日出生，汉族，住广东省广州市天河区。上诉人（原审原告）：徐美娥，女，1966年7月29日出生，汉族，住广东省广州市越秀区。上诉人（原审原告）：张雪松，男，1979年10月19日出生，汉族，住陕西省汉中市城固县。上诉人（原审原告）：梁广宾，男，1954年12月27日出生，汉族，住广东省广州市越秀区。上诉人（原审原告）：张艳莲，女，1974年1月27日出生，汉族，住广东省广州市天河区。上诉人（原审原告）：郑重，男，1966年12月4日出生，汉族，住广东省广州市海珠区。六上诉人共同委托代理人：廖建勋、孙子嘉，广东保典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市花都区花东镇人民政府。住所地：广东省广州市花都区花东镇。法定代表人：赖小坤，镇长。委托代理人：毕志灿，广东艾森律师事务所律师。原审第三人：广州市中天盈房地产开发有限公司。住所地：广东省广州市花都区北兴镇梨头咀山塘周围。法定代表人：孔健楠，总经理。委托代理人：周鹿，该公司员工。上诉人王东斌、徐美娥、张雪松、梁广宾、张艳莲、郑重因诉被上诉人广州市花都区花东镇人民政府（以下简称花东镇政府）物业管理一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3396号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年12月8日，被告花东镇政府发布《关于成立业主大会会议筹备组的公告》，告知天湖峰境园小区全体业主首次业主大会会议筹备组（以下简称筹备组）自公告之日起成立，并附筹备组成员名单，本案原告王东斌、徐美娥、张雪松、梁广宾、张艳莲、郑重均为筹备组成员。2018年3月28日、4月9日、4月15日、5月7日，筹备组先后向天湖峰境园全体业主公示了《关于两规公示的通知》《关于议事规则公示的通知》《关于管理规约公示的通知》及《召开首次业主大会会议的通知》，定于2018年6月5日、6月6日召开首届业主大会会议，表决《管理规约》与《业主大会议事规则》，并选举首届业主委员会委员和业主监事会监事。5月10日，筹备组发布《天湖峰境园业主大会筹备组公告》，主要内容为征集业主委员会委员候选人和业主监事会监事候选人，并公告候选人的条件、产生方式、选举方式，其中确定业主委员会委员候选人和监事会监事候选人由业主自荐、联名推荐的方式产生，筹备组根据业主联名推荐的多少排序，推荐排名顺序靠前的9名业委会候选人和5名监事会候选人，正式选举采用差额选举方式，征集及报名时间为2018年5月10日至2018年5月14日上午12时。5月14日下午，筹备组开会审核业委会报名候选人资格相关问题，并根据会议形成的意见，向物业管理公司查询候选人的物业管理费缴纳情况，向花东镇政府发函请求协查候选人住宅专项维修资金的缴纳情况，同日，筹备组向天湖峰境园全体业主发布《关于公示首届业主委员会和监事会监事候选人的通知》，主要内容为公示9名业委会委员候选人及5名监事会监事候选人的名单及基本情况，通知公示期为2018年5月14日至5月23日，公示期间，业主认为候选人不符合《广东省物业管理条例》第二十五条规定条件的，应以书面署名形式向筹备组提出。经筹备组核查确认的，不再列入候选人名单，并告知全体业主。公示期间，部分业主对筹备组发布的《天湖峰境园业主大会筹备组公告》与《关于公示首届业主委员会和监事会监事候选人的通知》，向被告及筹备组提出异议，认为相互矛盾，前者规定采用差额选举方式，而后者仅公布了等额的9名业主委员会候选人及5名监事会监事候选人，实则是等额选举。筹备组于5月24日发布更正公告，将《天湖峰境园业主大会筹备组公告》中“正式选举采用差额选举方式”更正为“正式选举采用等额选举方式”，公告期为2018年5月24日至2018年6月2日。同日筹备组对部分业主提出的异议进行了回复。此外，被告经调查，发现业委会委员候选人郑重、监事会监事候选人冯国雄、张国辉在候选人报名截止日前均未缴纳住宅专项维修资金。5月28日，被告向筹备组发布《通知》，主要内容为筹备组在未确认业主委员会委员候选人且表决票未盖筹备组章的情况下，已于2018年5月26日、5月27日自行派发天湖峰境园首次业主大会表决票的行为，违反了《广州市物业管理暂行办法》的相关规定，要求筹备组马上停止该行为，严格按照《广州市物业管理暂行办法》依法依规做好首次业主大会的筹备工作。5月31日，广州市花都区住房和建设局就被告发出的《关于请求明确天湖峰境园首次业主大会筹备相关事宜的函》复函，其中针对截止报名后才补交住宅维修资金，可否作为候选人的问题及候选人不足9人，是否仍按计划印发选票进行选举的问题，复函称候选人截止报名后才补交住宅维修资金的，不可作为候选人；候选人不足9人，《天湖峰境园业主大会会议筹备组公告》已明确候选人人数，候选人不足须重新公告并确定候选人的人数，再印发选票进行选举。6月4日被告作出《告知书》，告知天湖峰境园小区全体业主，筹备组原定于6月5日、6日召开首次业主大会，但筹备组拟定的9名业主委员会候选人及5名监事会候选人中，有3名候选人未按时交纳住宅专项维修资金（1名业主委员会候选人及1名监事会候选人公示期间交纳，1名监事会候选人公示期结束后交纳），根据《广东省物业管理条例》第二十五条的规定并结合《花都区住建局关于明确天湖峰境园首次业主大会筹备相关事宜的复函》的文件精神，候选人截止报名后才补交住宅维修资金的，不可作为候选人，候选人不足须重新公告并确定候选人的人数，才能召开首次业主大会并进行业主委员会和监事会选举，因此筹备组原定于6月5日、6日召开的首次业主大会为无效会议。同日筹备组作出《告知书》，告知天湖峰境园全体业主，根据花东镇政府的指示和要求，决定取消郑重、张国辉、冯国雄三位候选人资格，不列入候选人名单，并重新公布了减去上述三人之后的候选人名单，筹备组将继续按原5月7日公告进行6月5日至6日的投票工作。6月5日至6日，筹备组召开首次业主大会，6月9日，筹备组发布通知，将首次业主大会对《管理规约》和《业主大会议事规则》的表决情况及业主委员会委员和监事会监事选举结果予以公示，相关统计资料显示，天湖峰境园小区总人数2061人，小区建筑总面积扣减开发商的物业面积后为390283.03平方米，参加投票的业主人数为550人，专有部分面积之和为75818.94平方米。6月11日，被告作出《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》，主要内容为筹备组于2017年12月8日正式成立，因自成立之日起6个月内未能组织召开首次业主大会会议，按照《广州市物业管理暂行办法》第三十三条的规定，筹备组于2018年6月8日起自行解散，筹备组公章由被告废止。六原告不服，诉至原审法院。原审法院认为，《广东省物业管理条例》第五条规定：“街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。居民委员会、村民委员会予以协助和配合。”《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款规定：“街道办事处、镇人民政府会同区分局指导、协助本辖区业主大会成立和业主委员会选举工作，监督业主大会、业主委员会和物业服务企业日常活动，调解处理物业管理纠纷。”因此，被告花东镇政府负有指导、协助本辖区业主大会成立和业主委员会选举工作，监督业主委员会和业主大会日常活动的职责，系本案适格的被告。一、关于本案是否属于人民法院的受案范围。依照《广东省物业管理条例》第五条、《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款规定，本案被告作出的《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》行为，属于镇人民政府对本辖区业主大会和业主委员会选举工作及业主委员会和业主大会的日常活动的指导、协助、监督行为，被告的行为对六原告作为筹备组成员的权利义务产生影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告关于本案不属人民法院的受案范围的意见，理由不成立，原审法院不予采纳。二、关于被告作出的《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》合法性问题。《广州市物业管理暂行办法》第二十九条规定：“筹备组应当做好以下筹备工作：（一）确认并公示业主人数以及所拥有的专有部分面积；（二）确定首次业主大会会议召开的时间、地点、形式和内容；（三）拟定管理规约草案和业主大会议事规则草案；（四）确定首次业主的大会会议表决规则；（五）确定业主委员会委员候选人（以下简称候选人）人数、名额、分配及产生办法，确定候选人名单；（六）制定首届业主委员会选举规则；（七）完成召开首次业主大会会议的其他准备工作。前款内容应当在首次业主大会会议召开20日前公示，公示时间不少于10日。”第三十一条规定：“候选人由业主自荐或者业主联名推荐等方式向筹备组提出。筹备组应当按照《广东省物业管理条例》第二十五条的规定核查候选人的资格，并保证物业管理区域内的各类型物业至少有1名候选人。”第三十二条规定：“筹备组应当将拟定的候选人名单向全体业主公示，公示时间不少于7日。公示期间，业主认为候选人不符合《广东省物业管理条例》第二十五条规定条件的，应当以书面署名形式向筹备组提出；经筹备组核查确认的，不再列入候选人名单，并告知全体业主。”第三十三条规定：“筹备组应当自成立之日起6个月内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议。筹备组自成立之日起6个月内，组织召开首次业主大会会议但未形成决议的，其工作期限延长6个月......筹备组自成立之日起6个月内，未能组织召开首次业主大会会议的，筹备组自行解散。业主可以......重新向街道办事处、镇人民政府提出成立业主大会的书面要求，再次成立筹备组。”《广东省物业管理条例》第二十五条规定：“业主委员会委员应当从具备以下条件的业主中选举产生：（一）具有完全民事行为能力；（二）遵纪守法，热心公益事业，责任心强，具有较强的公信力和组织能力；（三）遵守管理规约，履行业主义务，按时交纳住宅专项维修资金和物业服务费用，无损害公共利益行为；（四）本人及其近亲属未在为本物业管理区域提供物业服务的企业及其下属单位任职。”国务院《物业管理条例》第十二条第一款规定：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。”本案中，筹备组在2018年5月10日向全体业主发布的关于征集业主委员会、监事会候选人的公告中，已确定筹备组根据业主联名推荐的多少排序，推荐排名顺序靠前的9名业委会候选人和5名监事会候选人，正式选举采用差额选举方式，报名日期截止至2018年5月14日。报名截止日当天，筹备组在尚未确认候选人是否按时交纳住宅专项维修资金，开发商作为候选人的资格尚存争议，对候选人是否完全具备候选人资格尚未完全审核确认的情况下，即向全体业主公告候选人名单，公告期满后，在部分业主对候选人选举方式提出质疑，被告发现部分候选人未按时交纳住宅专项维修资金，不符合候选人条件，并发布首次业主大会无效的告知后，筹备组方于拟定召开首次业主大会的前一天作出告知，对不符合条件的候选人资格予以取消，并重新公布候选人名单，而重新公布的候选人数量少于5月10日公告确定的候选人数量，筹备组对更改候选人数量的决定未进行充分公示，不符合《广州市物业管理暂行办法》第二十九条规定的公示时间；对业主人数以及所拥有的专有部分面积尚未确认，即于次日召开首次业主大会，表决、选举相关管理规约、业委会议事规则及业委会、监事会委员人选，且筹备组提供的业主大会表决、选举统计资料表明，参加业主大会的业主人数及物业专有部分面积均未超过全体业主总人数及小区建筑总面积的一半。上述事实表明，筹备组组织召开首次业主大会前的筹备工作并未全部完成，参加业主大会的业主人数不符合国务院《物业管理条例》第十二条第一款关于业主参会人数的规定，召开的业主大会不符合法定形式，被告认定筹备组于2018年6月5日、6月6日召开的首次业主大会为无效会议，依据《广州市物业管理暂行办法》第三十三条的规定，通知筹备组于2018年6月8日起自行解散，公章由被告废止，业主可以重新向街道办事处、镇人民政府提出成立业主大会的书面要求，再次成立筹备组，事实清楚、于法有据，并无不当。六原告关于撤销被告作出的《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》的主张，理由不成立，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王东斌、徐美娥、张雪松、梁广宾、张艳莲、郑重的诉讼请求。上诉人王东斌、徐美娥、张雪松、梁广宾、张艳莲、郑重不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人和原审法院错误理解和适用法律。（一）被上诉人和原审法院认定筹备组召开的首次业主大会为无效会议，并没有提供任何法律依据，是错误理解《民法总则》有关民事法律行为无效的规定，故筹备组召开的首次业主大会有效。（二）筹备组依法公示业主委员会委员候选人及业主监事会监事名单后，取消三名不符合条件的候选人资格，已按照《广州市物业管理暂行办法》第三十二条第二款的规定，书面告知全体业主，符合规定。被上诉人和原审法院认为应适用《广州物业管理暂行办法》第二十九条第二款规定，重新公示10天以上，是错误适用法律。（三）《物业管理条例》第十二条第一款的规定与业主大会是否有效无关，不能作为认定业主大会无效的法律依据。原审法院认为筹备组组织召开的首次业主大会参与人数未达到法定条件，据此认定业主大会无效，是错误适用法律。（四）筹备组在成立之日起6个月内组织召开了首次业主大会，虽然参与投票的人数及面积未过半，但不影响筹备组已完成业主大会的全部工作，按照《广州市物业管理暂行办法》第三十三条第二款的规定，筹备组可自动延期6个月。被上诉人认定首次业主大会为无效会议，并根据《广州市物业管理暂行办法》第三十三条第四款规定作出解散筹备组的行政决定，适用法律错误。二、原审法院认定事实错误。（一）筹备组已经依法核实并确认了人数及业主专有面积，在6个月内完成全部筹备工作，原审判决认定业主人数及专有部分面积尚未确认，未能在6个月内完成筹备组工作，认定事实错误。（二）业主大会表决管理规约、业主大会议事规则与选举业委会委员、监事会监事，是互为独立的两个流程，即使选举业委会的流程有瑕疵或争议也不会影响对管理规约、业主大会议事规则表决的有效性。三、《广州市物业管理暂行办法》第三十三条规定了筹备组自行解散的条件，但现行物业管理方面的法律、法规并没有规定业主大会无效的概念或无效的法定条件。被上诉人对成立业主大会和业主委员会选举工作只有指导、协助职能，没有监督职能，被上诉人通知筹备组自行解散的行为超越职权，是违法行政行为。原审法院没有对被上诉人的行政行为的合法性进行审查，而是对上诉人的行为进行审查，逻辑错误，本末倒置。综上所述，上诉请求二审法院判决：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人于2018年6月11日作出的《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》；3.由被上诉人承担案件诉讼费。被上诉人花东镇政府二审答辩称：一、筹备组召开的首次业主大会没有提前完成会议前的准备工作，违反《广州市物业管理暂行办法》第二十九条规定的程序以及《物业管理条例》第十二条第一款规定的形式，属于无效会议。二、筹备组于2018年5月24日发布《更正公告》将原公告的差额选举方式变更为等额选举方式，是对原内容的实质性重大变更，且候选人资格、人数不符合要求，应当根据《广州市物业管理暂行办法》第二十九条规定的公示时间进行公示。上诉人引用的《广州市物业管理暂行办法》第三十二条第二款规定，适用于部分候选人不再列入候选人名单后，候选人名单仍然符合人数要求等其他规定情形。三、筹备组未能依法成功召开首次业主大会，不产生延长筹备组工作期限的后果，应根据《广州市物业管理暂行办法》第三十三条规定自行解散。四、根据《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款规定，被上诉人负有对辖区内业主大会和业主委员会选举工作及日常活动的指导、协助、监督职责，被上诉人作出的《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》是正常履职行为，并未超越职权。综上所述，请求法院驳回上诉，维持原判。原审第三人广州市中天盈房地产开发有限公司二审述称：同意原审判决。经审理查明，原审法院认定事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《广东省物业管理条例》第五条规定：“街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。居民委员会、村民委员会予以协助和配合。”《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款规定：“街道办事处、镇人民政府会同区分局指导、协助本辖区业主大会成立和业主委员会选举工作，监督业主大会、业主委员会和物业服务企业日常活动，调解处理物业管理纠纷。”第三十三条第四款规定：“筹备组自成立之日起6个月内，未能组织召开首次业主大会会议的，筹备组自行解散。业主可以按照本办法第二十条的规定，重新向街道办事处、镇人民政府提出成立业主大会的书面要求，再次成立筹备组。”依据上述规定，筹备组是依法成立的组织，在符合法定条件的情况下可自行解散，镇人民政府对设立业主大会和选举业主委员会具有指导和协助职责，但并没有被赋予解散筹备组的职权。本案中，被上诉人因认为筹备组组织召开的业主大会为无效会议，属于未能在成立之日起6个月内组织召开首次业主大会会议的情形，作出宣告筹备组自行解散的通知，缺乏法律依据，依法应予撤销。原审法院未正确理解和适用法律，判决驳回上诉人的诉讼请求，处理不当，本院依法予以纠正。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项及第三款的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3396号行政判决；二、撤销被上诉人广州市花都区花东镇人民政府于2018年6月11日作出的《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人广州市花都区花东镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  金 霞审 判 员  石晓利二〇一九年九月五日法官助理  张宗芳书 记 员  何洁芬