广东省阳江市阳东区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1704行初85号原告：阳江市练达房地产开发有限公司。住所地：广东省阳江市西平路70号。法定代表人：林元亨，总经理。委托诉讼代理人：陈荣，广东拓进律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈丽婵，广东拓进律师事务所律师。被告：阳江市自然资源局。住所地：广东省阳江市三环路40号。法定代表人：关石，该局局长。委托诉讼代理人：刘粤兴，该局工作人员。委托诉讼代理人：黄成献，广东三民律师事务所律师。原告阳江市练达房地产开发有限公司（以下简称练达公司）请求被告阳江市自然资源局履行法定职责纠纷一案于2019年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月4日立案后，依法向被告阳江市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月7日公开开庭审理了本案。原告练达公司的委托诉讼代理人陈荣、陈丽婵，被告阳江市自然资源局的委托诉讼代理人刘粤兴、黄成献到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告练达公司诉称：练达公司于2007年10月31日通过公开拍卖交易方式以5569万元人民币竞得位于阳江市××路北侧地段面积177116.63平方米土地使用权(每平米土地价格为314.43元)，土地用途为居住（兼容商业），并与阳江市土地交易中心签订了阳地交告字[2007]25号《土地使用权交易成交确认书》。练达公司根据《土地使用权交易成交确认书》要求与阳江市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》时，阳江市国土资源局在2008年6月10日向练达公司出具阳国土资征字[2008]7号《关于阳江市练达房地产开发有限公司建设用地的批复》：“一、阳江市练达房地产开发有限公司通过拍卖交易方式竞得阳江市××路北侧地段面积177116.63平方米土地使用权，用途为居住（兼容商业）。根据城市规划部门的意见，将上述地段的部分土地46648.57平方米规划为公园用地，并另行安排作置换处理。”因此，在2008年6月10日阳江市国土资源局只与练达公司签订了130465.06平方米，对应土地成交价为4102.2248万元的《国有土地使用权出让合同》，没有签订余下46648.57平方米土地，对应土地成交价为1466.7752万元的《国有土地使用权出让合同》。在2008年7月15日阳江市国土资源局向市政府提交《关于市练达房开发公司用地进行调整置换的请示》，市政府批示是：在高凉路东侧或南侧，按等值置换的原则，安排一块等值的土地置换给练达公司。此后，阳江市国土资源局一直没有为练达公司安排具体的置换土地。在2018年8月28日练达公司去函给阳江市国土资源局请求落实置换土地，阳江市国土资源局作出阳国土资函字[2018]986号《关于要求落实置换土地问题的复函》，该复函没有正面回应如何置换土地。阳江市国土资源局没有履行为练达公司安排置换土地，则应继续履行阳地交告字[2007]25号《土地使用权交易成交确认书》与练达公司签订余下46648.57平方米土地(用途为住宅兼容商业)的《国有土地使用权出让合同》。练达公司为了维护公司的合法权益，在2019年3月7日向阳江市江城区人民法院提起民事诉讼起诉阳江市自然资源局，请求判决阳江市自然资源局按阳地交告字[2007]25号《土地使用权交易成交确认书》确认的条件与练达公司签订阳江市××路北侧地段46648.57平方米土地(用途为住宅兼容商业)的《国有土地使用权出让合同》。阳江市江城区人民法院受理该案后，经开庭审理作出（2019）粤1702民初2140号民事裁定：阳地交告字[2007]25号《土地使用权交易成交确认书》经最高人民法院（2015）民一终字第143号民事判决认定为合法有效，双方应当按照约定履行，但参照《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竟得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》，本案属于行政诉讼，不属民事案件受案范围，驳回练达公司的起诉。为维护练达公司的合法权益，请求：一、判决阳江市自然资源局按阳地交告字[2007]25号《土地使用权交易成交确认书》确认的条件与练达公司签订阳江市××路北侧地段46648.57平方米土地(用途为住宅兼容商业)的《国有土地使用权出让合同》；二、本案诉讼费由阳江市自然资源局负担。原告练达公司对其起诉的事实，在举证期间内提供了如下证据材料：1、阳地交告字[2007]25号《土地使用权交易成交确认书》及成交地块附图，用以证明练达公司于2007年10月31日通过公开拍卖交易方式以5569万元人民币竞得位于阳江市××路北侧地段面积177116.63平方米土地使用权(每平米土地价格为314.43元)，土地用途为居住（兼容商业）。2、阳国土资征字[2008]7号《关于阳江市练达房地产开发有限公司建设用地的批复》；3、2008年6月10日签订的《国有土地使用权出让合同》；证据2至3用以证明练达公司通过拍卖交易方式竞得阳江市××路北侧地段面积使用权，用途为居住（兼容商业）。被告根据城市规划部门的意见，将177116.63平方米土地中的46648.57平方米规划为公园用地，并另行安排作置换处理。因此，在2008年6月10日阳江市国土资源局只与练达公司签订了130465.06平方米，对应土地成交价为4102.2248万元的《国有土地使用权出让合同》，没有签订余下46648.57平方米土地，对应土地成交价为1466.7752万元的《国有土地使用权出让合同》。4、阳江市人民政府办公室文件呈批表，用以证明在2008年7月15日阳江市国土资源局向市政府提交《关于市练达房开发公司用地进行调整置换的请示》，市政府批示是：在高凉路东侧或南侧，按等值置换的原则，安排一块等值的土地置换给练达公司。5、最高人民法院民事判决书[（2015）民一终字第143号]；6、最高人民法院民事裁定书[（2016）最高法民申1236号]；7、最高人民检察院不支持监督申请决定书（高检民监[2017]225号）；证据5至7用以证明最高人民法院生效判决确认阳地交告字[2007]25号《土地使用权交易成交确认书》合法有效；2008年6月10日阳江市国土资源局与练达公司签订的130465.06平方米《国有土地使用权出让合同》合法有效。8、关于请求落实置换土地的申请函，用以证明练达公司去函给阳江市国土资源局请求落实置换土地。9、阳国土资函字[2018]986号《关于要求落实置换土地问题的复函》，用以证明阳江市国土资源局复函练达公司，没有正面回应如何置换土地。10、（2019）粤1702民初2140号民事裁定书，用以证明阳地交告字[2007]25号《土地使用权交易成交确认书》经最高人民法院（2015）民一终字第143号民事判决认定为合法有效，双方应当按照约定履行，但参照《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竟得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》，本案属于行政诉讼。被告阳江市自然资源局辩称：阳江市国土资源局在2007年9月30日委托阳江市土地交易中心向社会挂牌公开出让位于阳江市××路北侧地段的一幅国有土地使用权，面积177113.63平方米，土地用途为居住用地，出让底价为5548.84万元。2007年10月31日，练达公司通过现场竞价，以5569万元的价格竞买得上述土地使用权，并在当天××××市土地交易中心签订《土地使用权交易成交确认书》。2008年6月10日，阳江市国土资源局与练达公司签订《国有土地使用权出让合同》，根据城市规划部门的意见，将上述土地中的46648.57平方米规划为公园用地，余下土地为130465.06平方米，成交价款为41022248元，阳江市国土资源局批复练达公司，规划为公园用地的土地，另行安排作置换处理。2009年12月15日，阳江市国土资源局收到阳江市人民政府转来阳江市人民检察院阳检函〔2009〕42号《关于对高凉路北侧等三幅国有土地重新拍卖处理的意见函》，阳江市国土资源局根据该意见函对练达公司提起民事诉讼，请求确认2008年6月10日签订的《国有土地使用权出让合同》无效，案件经一审、二审及申诉等程序，在2018年10月才告终结，最终结果是没有支持阳江市人民检察院意见函，驳回阳江市国土资源局的诉讼请求。2018年8月28日，练达公司向阳江市国土资源局发出《关于请求落实置换土地的申请函》。2018年11月12日，阳江市国土资源局向练达公司作出阳国土资函字〔2018〕986号《关于要求落实置换土地问题的复函》，告知规划为公园的46648.57平方米土地没有出让给练达公司，也没有收取相应的地价款。且时间已过10多年，土地价格及周边环境已发生变化，阳江市国土资源局无法按原来的批复为练达公司办理土地置换。请法院依法驳回练达公司的诉讼请求。被告阳江市自然资源局在举证期限内，提交了以下证据、依据：1、挂牌委托书；2、土地使用权交易成交确认书；3、关于阳江市练达房地产开发有限公司建设用地的批复；4、国有土地使用权出让合同；证据1至4用以证明阳江市国土资源局委托阳江市土地交易中心向社会挂牌公开出让位于阳江市××路北侧地段的一幅国有土地使用权，面积177113.63平方米，土地用途为居住用地，出让底价为5548.84万元。练达公司通过现场竞价，以5569万元的价格竞买得上述土地使用权。根据城市规划部门的意见，将上述土地中的46648.57平方米规划为公园用地，余下土地为130465.06平方米，成交价款为41022248元，阳江市国土资源局批复练达公司，规划为公园用地的土地，另行安排作置换处理。5、阳江市人民检察院阳检函〔2009〕42号《关于对高凉路北侧等三幅国有土地重新拍卖处理的意见函》；6、广东省高级人民法院（2012）粤高法民一初字第1号《民事判决书》；7、中华人民共和国最高人民法院（2015）民一终字第143号《民事判决书》；8、中华人民共和国最高人民法院（2016）最高法民申1236号《民事裁定书》；9、中华人民共和国最高人民检察院高检民监〔2017〕225号《不支持监督申请决定书》；证据5至9用以证明阳江市国土资源局根据阳江市人民检察院阳检函〔2009〕42号《关于对高凉路北侧等三幅国有土地重新拍卖处理的意见函》对练达公司提起民事诉讼，请求确认签订的《国有土地使用权出让合同》无效，案件经一审、二审及申诉等程序，案件在2018年10月才告终结。10、关于请求落实置换土地的申请函；11、关于要求落实置换土地问题的复函；证据10至11用以证明2018年8月28日练达公司来函申请落实土地置换，阳江市国土资源局复函告知规划为公园的46648.57平方米土地没有出让给练达公司，也没有收取相应的地价款。经庭审质证，各方当事人对证据的质证意见如下：被告对原告提交的证据1至10的真实性无异议。对证据9证明的事实，认为阳江市国土资源局已经明确答复了练达公司，无法按原来的出让条件，练达公司重新签订出让合同。其他无异议。原告对被告提供的证据1至9的真实性无异议，除了证据5之外，和练达公司提交的证据是一样的，对这些证据要证明的事实无异议，该9份证据证明了阳江市国土资源局应该与练达公司签订46648.57平方米国有土地出让合同。对证据10、11的真实性无异议，认为该证据证明了练达公司积极向阳江市国土资源局主张权利，要求阳江市国土资源局履行签订46648.57平方米土地的出让合同，或对土地进行置换，而练达公司是在2018年11月12日之后才收到阳江市国土资源局的答复，阳江市国土资源局的答复没有法律依据和事实依据，规划为公园的土地已经经过竞拍，由练达公司竞得，练达公司也已经取得了土地使用权交易成交确认书，该部分土地价款之所以未支付是有原因的：1、因为该土地价款的支付阳江市国土资源局说明确置换具体土地签订国土出让合同的时候再按原来的成交条件进行支付；2、本宗土地的竞拍有历史原因，是基于练达公司投资建设高凉路，市政府以高凉路北侧土地进行投资补偿的，对该事实最高人民法院（2015）民一终字第173号判决书第16页最后一段有查明论述，练达公司也是基于阳江市国土资源局在证据11回函中有不履行义务的意思才提起诉讼的。对原告、被告一致确认的以上有效证据，本院对其事实予以确认。本院当事人提交的其他互有异议的证据，将根据认定的事实综合审查、采信。经审理查明，2007年9月30日，阳江市国土资源局委托阳江市土地交易中心办理位于阳江市××路北侧地段面积为177113.63平方米（以下简称高凉路北侧土地）的土地使用权挂牌手续。2007年10月31日，练达公司通过公开拍卖交易方式以5569万元竞得高凉路北侧土地，土地用途为居住（兼容商业）。同日，练达公司与阳江市土地交易中心签订了阳地交告字[2007]25号《土地使用权交易成交确认书》。该土地使用权交易成交确认书载明：竞得人须在5个工作日内与委托方签订《国有土地使用权出让合同》，并按照合同约定期限付清全部成交地价款，否则视为违约，本中心将取消其竞得资格，竞买保证金伍佰万元不予退还。2008年6月10日，阳江市国土资源局向练达公司作出阳国土资征字〔2018〕7号《关于阳江市练达房地产开发有限公司建设用地的批复》，该批复载明：“一、阳江市练达房地产开发有限公司通过拍卖交易方式竞得阳江市××路北侧地段面积177113.63平方米土地使用权，用途为居住（兼容商业）。根据城市规划部门的意见，将上述地段的部分土地46648.57平方米规划为公园用地，并另行安排作置换处理。二、将位于市区高凉路北侧地段130465.06㎡的土地使用权出让给阳江市练达房地产开发有限公司作为住宅（兼容商业）。土地使用权出让年期住宅70年，商业40年。三、用地有关费用以及出、受让土地使用权双方的权利、义务、责任等，按《土地出让（划拨）费用结算书》和《国有土地使用权出让合同》办理。四、用地要符合城市规划。”同日，出让人阳江市国土资源局与受让人练达公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定阳江市国土资源局出让给练达公司130465.06平方米，土地使用权出让金每平方米为314.43元，总额为4102.2248万元。2018年8月28日，练达公司向阳江市国土资源局提出申请，请求尽快落实置换土地。2018年11月12日，阳江市国土资源局作出阳国土资函字〔2018〕986号《关于要求落实置换土地问题的复函》，该复函载明：“你公司通过拍卖交易方式竞得阳江市××路北侧地段面积177113.63平方米土地使用权，土地成交价人民币5569万元（每平方米为314.43元）。根据城市规划部门的意见，将上述地段的部分土地46648.57平方米规划为公园用地，余下130465.06平方米的土地使用权出让给你公司。土地实际成交价4102.2248万元（按土地出让成交单价的比例结算）。即规划为公园的46648.57平方米土地没有出让给你公司，也没有收取相应的地价款。（详见《国有土地使用权出让合同》）”2019年3月7日，练达公司以阳江市自然资源局为被告向阳江市江城区人民法院提起民事诉讼，请求判决阳江市自然资源局按阳地交告字[2007]25号《土地使用权交易成交确认书》确认的条件与练达公司签订阳江市××路北侧地段46648.57平方米土地(用途为住宅兼容商业)的《国有土地使用权出让合同》。阳江市江城区人民法院于2019年3月12日受理后，于2019年6月11日作出（2019）粤1702民初2140号民事裁定，认为练达公司的起诉不属于民事案件受案范围而裁定驳回练达公司的起诉。2019年7月2日，练达公司提起本案诉讼。另查明，2008年7月15日，阳江市国土资源局向阳江市人民政府作出《关于市练达房开发公司用地进行调整置换的请示》，主要内容为练达公司2007年10月31日通过拍卖交易方式竞得阳江市××路北侧地段面积177113.63平方米土地使用权中有46698.5平方米规划为南山公园用地。经市规划、国土资源部门与市练达公司协商，拟在高凉路东侧或南侧，按等值置换原则，安排一块等值土地置换给市练达公司，呈市政府批准。2008年8月6日，阳江市政府相关负责人对阳江市国土资源局的请示作出批示，同意由市国土资源局、市规划局依法依规办理。再查明，庭审时，阳江市自然资源局主张未与练达公司签订《土地使用权出让合同》的46648.57平方米土地的大部分已经规划为公园，应该还有约13000多平方米土地未规划，具体需要核实。练达公司认为，被告没有出示证据证明该46648.57平方米土地的全部或者部分规划为公园，因此原告提出按原来的成交条件与被告签订出让合同有事实依据。如果该46648.57平方米土地全部未规划为公园，则46648.57平方米土地都应该按照成交确认书的出让条件与原告约定签订出让合同；如果是部分土地规划为公园则应该就未规划的部分按照成交确认书的出让条件与原告签订出让合同，已经规划的部分在同等条件下另行置换；如果被告有具体的置换土地，原告同意在同等等值条件下与被告进行置换。又查明，2012年11月13日，阳江市国土资源局向广东省高级人民法院提起诉讼，请求：1、判决确认阳江市土地交易中心与练达公司在2007年10月30日签订的《土地使用权交易成交确认书》无效；2、判决确认阳江国土局与练达公司在2008年6月10日签订的《国有土地使用权出让合同》无效；3、判决练达公司将位于阳江市××路北侧面积为130465.06平方米的土地使用权退还阳江市国土资源局。2014年10月20日，广东省高级人民法院作出（2012）粤高法民一初字第1号民事判决：一、确认阳江市土地交易中心与练达公司2007年10月31日签订的《土地使用权交易成交确认书》无效；二、确认阳江市国土资源局与练达公司2008年6月10日签订的《国有土地使用权出让合同》无效；三、驳回阳江市国土资源局的其他诉讼请求。练达公司不服，向最高人民法院提起上诉。2015年11月24日，最高人民法院作出（2015）民一终字第143号民事判决：一、撤销广东省高级人民法院（2012）粤高法民一初字第1号民事判决；二、驳回阳江市国土资源局的诉讼请求。阳江市国土资源局不服，向最高人民法院申请再审。2016年6月27日，最高人民法院作出（2016）最高法民申1236号民事裁定，驳回阳江市国土资源局的再审申请。阳江市国土资源局仍不服，向最高人民检察院申请监督。2018年10月12日，最高人民检察院作出高检民监〔2017〕225号不支持监督申请决定，不支持阳江市国土资源局的监督申请。还查明，中共阳江市委办公室于2018年12月28日印发阳发〔2018〕19号《中共阳江市委阳江市人民政府关于印发＜阳江市机构改革方案＞的通知》，将市国土资源局的职责整合，组建市自然资源局。本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”及国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条第一款：“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，出让人应当与中标人、竞得人签订成交确认书。”及第二十一条第一款：“中标人、竞得人应当按照成交确认书约定的时间，与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。”的规定，土地行政主管部门作为代表人民政府出让国有土地使用权的出让人，有与中标人、竞得人签订成交确认书和签订《国有土地使用权出让合同》的法定职权。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条：“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。但是，国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”第七条：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”第十二条：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”第十四条：“土地使用权出让，应当签订书面合同。”的规定，练达公司于2007年10月31日以拍卖交易方式竞得高凉路北侧地段面积177113.63平方米土地使用权，且阳江市国土资源局已经于2008年6月10日与练达公司签订了其中130465.06平方米土地使用权。因此，阳江市国土资源局本应根据2007年10月31日阳江市土地交易中心与练达公司签订的《土地使用权交易成交确认书》，与练达公司按照成交确认书约定的时间签订余下46648.57平方米土地的《国有土地使用权出让合同》。而阳江市国土资源局并未按照成交确认书约定的时间与练达公司签订余下46648.57平方米土地的《国有土地使用权出让合同》，阳江市国土资源局的行为已经违反了上述法律、法规的规定。但是，鉴于阳江市国土资源局于2008年6月10日与练达公司签订其中130465.06平方米土地使用权的当天向练达公司作出阳国土资征字〔2018〕7号《关于阳江市练达房地产开发有限公司建设用地的批复》，该批复明确根据城市规划部门的意见，将上述46648.57平方米土地规划为公园用地，并另行安排作置换处理。且阳江市国土资源局通过与原阳江市城市规划局及练达公司协商，拟在高凉路东侧或南侧按等值的原则，安排一块等值土地置换给练达公司，并经阳江市人民政府相关负责人同意由阳江市国土资源局和原阳江市城市规划局依法依规办理。在此期间，阳江市国土资源局又因认为练达公司与阳江市土地交易中心签订的阳地交告字[2007]25号《土地使用权交易成交确认书》以及其与练达公司于2008年6月10日签订的《土地使用权出让合同》无效而提起民事诉讼，但其提出的诉讼请求被生效的人民法院民事判决驳回。因此，阳江市国土资源局应当继续依法履行职责。练达公司于2018年8月28日向阳江市国土资源局申请落实置换土地，属于请求阳江市国土资源局履行法定职责。而阳江市国土资源局于2018年11月12日作出的阳国土资函字[2018]986号《关于要求落实置换土地问题的复函》并未针对练达公司的置换土地申请作出处理。由于阳江市国土资源局已经更名为阳江市自然资源局，为了有利于诚信政府建设，最大限度的保障行政相对人的合法权益，同时本着节约司法、行政资源的原则，阳江市自然资源局应当针对练达公司的请求及时履行职责。关于练达公司请求判决阳江市自然资源局按阳地交告字[2007]25号《土地使用权交易成交确认书》确认的条件与其签订阳江市××路北侧地段面积为46648.57平方米土地的《国有土地使用权出让合同》的诉请。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”的规定，由于阳江市国土资源局向练达公司作出阳国土资征字[2008]7号《关于阳江市练达房地产开发有限公司建设用地的批复》后，练达公司对涉案的46648.57平方米的土地置换的处理未持异议，且练达公司于2018年8月28日向阳江市国土资源局申请置换土地，阳江市自然资源局主**江市××路附近已经没有可以置换的土地。庭审时，阳江市自然资源局又主张涉案的46648.57平方米土地的大部分已经规划为公园，应该还有约13000多平方米土地未规划，具体需要核实。因此，对于阳江市自然资源局可否与练达公司签订阳江市××路北侧地段46648.57平方米土地的《国有土地使用权出让合同》或者与其置换等值土地，涉及到城市规划和阳江市自然资源局如何履职的问题，尚需阳江市自然资源局裁量，故阳江市自然资源局应当针对练达公司的请求重新作出处理。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下：责令被告阳江市自然资源局在本判决生效之日起两个月内针对练达公司的请求重新作出处理。本案受理费50元，由被告阳江市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提供副本，上诉于广东省阳江市中级人民法院。审 判 长  姚智发人民陪审员  黎运美人民陪审员  黄雄伟二〇一九年九月三日法官助理魏丛丛书记员谭丹婷附相关法条：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。