江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初144号 原告张建平,男,1967年3月1日生。 江苏省交通运输厅，住所地江苏省南京市秦淮区升州路16号。 法定代表人陆永泉，江苏省交通运输厅厅长。 委托代理人赵渝，江苏省交通运输厅工作人员。 委托代理人刘撰，汇业（南京）律师事务所律师。 原告张建平诉被告江苏省交通运输厅（以下简称省交通厅）不予受理行政复议一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年2月20日受理后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理本案。原告张建平，被告省交通厅的委托代理人赵渝、刘撰出庭参加诉讼。因申请协调，扣除审理期限30日。本案现已审理终结。 2019年1月31日，张建平向省交通厅申请行政复议，省交通厅作出〔2019〕苏交行复第0O1号《不予受理行政复议申请决定书》(以下简称《不予受理决定书》)，告知张建平不予受理其复议申请。2019年2月2日 原告张建平诉称，原告作为苏Ｄ×××××出租汽车车主陈扣章的代理人，及该出租汽车的投资人之一，于2018年12月24日向国家领导人致公开信，请求督促地方出租汽车行政主管部门，落实交通运输部《巡游出租汽车经营服务管理规定》，保护出租汽车挂靠经营者的权益，惩治涉及交通运输领域的官商勾结掠夺从业人员出租汽车物权的黑恶行为，及时保护原告家的出租汽车物权。原告同时将该信抄送中央政法委，国家监察委员会及交通运输部等领导。2019年元月19日，原告收到常州市交通运输局下属的原常州市运输管理处作出的《关于张建平同志信访事项受理告知单》（以下简称《信访告知单》）一份，称“常州市信访局己将你的信访事项转交我处，经审查，我处决定受理你的信访事项……”。原告认为，原告向国家领导人及相关部门提起的是，请求督促常州市出租汽车行政主管部门履行法定职责，依交通运输部规章之规定，行使立即保护出租汽车从业人员物权不受侵害的法定职责，原常州市运输管理处作为具有法定职责的部门，以信访形式答复，于法无据。原告就违法信访答复行为，于2019年1月21日向常州市交通运输局提起行政复议，该局于同年1月28日作出〔2019〕常交行复告字第001号《行政复议告知书》，告知原常州市运输管理处的行政职能己收归该局，该局已经属于出租汽车的行政管理职能部门，行政复议应当向常州市人民政府或省交通厅提起，故原告向省交通厅提交行政复议申请。2019年2月8日，原告收到了被告作出的《不予受理决定书》。原告认为，被告作出不予受理的行政复议决定，首先混淆了职能部门依法履职与上级部门信访转办的法律关系，而且违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第（二）项的规定，根据最高法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》之规定，向人民法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被告作出的《不予受理决定书》，判令被告受理原告的行政复议申请；2.本案诉讼费由被告承担。 原告张建平向本院提交的证据有： 1.陈扣章身份证和陈扣章出具的证明，证明原告提起行政诉讼的主体资格，原告是苏Ｄ×××××出租汽车的投资人之一； 2.给国家领导人的公开信，证明向国家领导人请求督促地方出租汽车行政部门依法履职，这中间包括将涉及刑事部分移送司法机关的内容及对出租汽车行业进行改革的内容的事实； 3.《信访告知单》及〔2018〕常交行复第001号《行政复议决定书》，证明具有法定职责的出租汽车行政管理部门在上级转办的信访件中再以信访形式答复，于法无据的事实； 4.常州市交通运输局〔2019〕常交行复告字第001号《行政复议告知书》，证明原告向省交通厅申请行政复议依据的事实； 5.行政复议申请书，证明原告已经向被告省交通厅提起行政复议申请的事实； 6.《不予受理决定书》，证明被告作出不予受理行政复议决定违法的事实； 7.常州市客运出租汽车基本情况登记表，证明陈扣章根据常州市（2000）常政发196号文，在2001年通过合法转让成为该出租汽车的车主的事实； 8.常州市车辆管理所作出的《关于陈扣章先生来信的答复》，证明原告作为投资人之一的投资的出租汽车，出租汽车行政部门于2003年强制公司化经营，车辆营运的所有权证必须以公司名义登记后，无法转移登记到经营者名下的事实。这一事实也证明原告在向国家领导人反映这一出租汽车行业涉黑情况的真实性。 被告省交通厅辩称，一、案件有关情况。2019年1月17日，原常州市运输管理处作出《信访告知单》，告知张建平常州市信访局已将其信访事项转交至原常州市运输管理处，经审查，决定受理其信访事项，将在60日内作出处理意见，并出具答复意见书。2019年1月19日，张建平收到原常州市运输管理处出具的《信访告知单》。2019年1月21日，张建平不服原常州市运输管理处作出的《信访告知单》，向常州市交通运输局提起行政复议。2019年1月28日，常州市交通运输局作出〔2019〕常交行复告字第001号《行政复议告知书》，告知张建平原常州市运输管理处已变更为常州市道路运输服务中心，原其承担的行政许可等行政职能划归常州市交通运输局行使，行政复议应当向常州市人民政府或省交通厅提起。2019年1月31日，张建平向省交通厅申请行政复议，申请撤销常州市交通运输局作出的《信访告知单》并责令常州市交通运输局依法履行对出租车公司经营管理、维护出租车经营管理秩序及保护出租汽车挂靠经营者财产权利的法定职责。2019年2月2日，省交通厅作出《不予受理决定书》，告知张建平不予受理其复议申请，同日，省交通厅还向常州市交通运输局作出〔2019〕苏交行复第001号《行政复议意见书》，要求其认真办理有关信访事项，做好善后工作。二、省交通厅作出《不予受理决定书》程序合法。2019年1月31日，省交通厅收到张建平的行政复议申请，于当日向常州市交通运输局核实原常州市运输管理处作出《信访告知单》的有关情况。常州市交通运输局于2019年1月31日提交《关于张建平来信交办情况的说明》并附相关书面材料。2019年2月2日，省交通厅依法作出《不予受理决定书》并邮寄送达张建平；2019年2月8日，张建平收到该决定书。因此，省交通厅在法定期限内依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）、行政复议法实施条例的规定作出《不予受理决定书》，程序合法。三、省交通厅作出《不予受理决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。省交通厅在收到张建平的复议申请后，经核实：2019年1月4日，国家信访局将张建平致国家领导人的信进行了登记，并根据工作流程进行了转办。2019年1月11日，常州市交通运输局通过江苏省阳光信访常州平台接到常州市信访局下发的编号：2019010443725《关于交办张建平信访事项的函》，要求就张建平致国家领导人的信反映的内容认真调查，妥善处理，及时上传办理情况和答复意见。2019年1月14日，常州市交通运输局制作了常交访字[2019]3号《常州市交通运输局人民信访处理单》交办原常州市运输管理处调查处理。原常州市运输管理处在接到此件的信访事项交办后，于2019年1月17日作出了《信访告知单》，随后以挂号信的方式邮寄张建平。此外，2019年1月15日，常州市交通运输局也收到了省交通厅人民来信登记(总收信号5)，要求常州市交通运输局阅处。上述办理情况表明，张建平给国家领导人的信件，是由国家信访局、常州市信访局等信访部门根据《信访条例》规定的流程登记并转办，最终由原常州市运输管理处根据《信访条例》办理，并向张建平出具了《信访告知单》，该事项依法应当属于信访事项，若有异议，应当依据《信访条例》规定的程序进行办理，不属于行政复议的受案范围。张建平的信件是向国家领导人反映有关情况的信访信件，如需请求原常州市运输管理处履行相关法定职责的，依法应当向原常州市运输管理处直接提出，该信访信件不能视为依法履职申请。因此，张建平提请复议的《信访告知单》，系原常州市运输管理处对于张建平的信访事项已被受理及受理期限的程序性告知行为，没有对张建平的权利义务产生新的法律效果，对张建平的实体权利义务亦不产生实质影响，该行为不属于行政复议法第二条规定的可以申请行政复议的具体行政行为。张建平的复议请求不符合行政复议法第二条、第六条、行政复议法实施条例第二十八条第（五）项规定的受理条件，根据行政复议法第十七条、行政复议法实施条例第二十八条的规定，作出《不予受理决定书》。综上，省交通厅作出的《不予受理决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求依法驳回张建平的诉讼请求。 省交通厅向本院提交的证据有： 1.张建平有关信访事项的信件； 2.常州市信访局关于交办张建平信访事项的函； 3.常州市交通运输局人民信访处理单； 4.省交通厅人民来信登记； 5.江苏省阳光信访—常州平台流程信息截图； 证据1—5共同证明张建平信件中提出的相关请求事项属于信访事项，不属于行政复议的受案范围； 6.《信访告知单》，证明该受理告知单仅为原常州市运输管理处在处理信访事项时作出的程序性告知行为，亦不属于可以申请行政复议的具体行政行为； 7.常州市交通运输局〔2019〕常交行复告字第001号《行政复议告知书》； 8.张建平于2019年1月31日提交的行政复议申请书及相关材料（身份证复印件、给国家领导人的一封信、《信访告知单》、常州市交通运输局〔2019〕常交行复告字第001号《行政复议告知书》）； 9.2019年1月31日，常州市交通运输局出具的《关于张建平来信交办情况的说明》及相关书面材料（以上所举证据1—6）； 10.《不予受理决定书》及相关邮寄送达凭证； 11.〔2019〕苏交行复第0O1号《行政复议意见书》。 证据7—11共同证明：被告就原告的行政复议申请进行相应调查后作出了《不予受理决定书》，程序合法、事实清楚、适用法律、法规准确。 省交通厅向本院提交的法律依据有： 1.行政复议法； 2.行政复议法实施条例； 3.《信访条例》。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实性、合法性认可，认为与本案没有关联性；对证据2、5、6的真实性、合法性、关联性认可，不认可证明目的，但证据2也能证明原告的行为是信访行为；对证据3的真实性、合法性认可，对其中《信访告知单》关联性认可，对其中的〔2018〕常交行复第001号《行政复议决定书》的关联性不予认可，《信访告知单》也能够证明本案所涉的事项是一个信访事项，并且这个受理告知单也不影响原告的具体的权利义务；对证据4的真实性、合法性、关联性认可；对证据7、8原告未提交原件无法核实，对其关联性不予认可。 原告对被告证据1、4、7的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，理由是国家信访局依信访转办符合《信访条例》的规定，但具有行政职权的职能部门，即被申请人常州市交通运输局再以信访形式答复，于法无据；对证据2的真实性、关联性没有异议，合法性及证明目的有异议；对证据3、6的真实性、关联性无异议，合法性不认可，证明目的有异议；对证据5的真实性、关联性没有异议，对合法性有异议；对证据8的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据9的真实性、关联性没有异议，对证明目的有异议；对证据10中的《不予受理决定书》的合法性不予认可，对其真实性、关联性予以认可，对其中邮寄凭证的真实性、关联性、合法性没有异议；对证据11的真实性、关联性没有异议，对证明目的有异议。 本院对原被告提交的证据认证如下：原告提交的证据1、2，4－6及被告提交的全部证据，客观真实、来源合法，与本案待证事实具有关联性，本院均予确认。原告提交的证据3，与本案待证事实无关，本院不予确认；证据7、8未提交原件予以核对，且与本案待证事实无关，本院对该两份证据不予确认。 经审理查明，2018年12月份，张建平给国家领导人写信，对出租车行业改革提出建议，并反映其妻弟陈扣章出租车更新及挂靠经营的问题，且认为原常州市运输管理处的行为属于“在交通运输、建筑工程领域”的黑恶行为，其向常州市公安局邮寄履职申请也未果等。该信分别由国家信访局和交通运输部按照信访流程登记并转到各级信访部门办理。2019年1月14日，常州市交通运输局作出常交访字[2019]3号《常州市交通运输局人民信访处理单》交办原常州市运输管理处调查处理。原常州市运输管理处于2019年1月17日向张建平出具了《信访告知单》称，“常州市信访局已将你的信访事项转交我处，经审查，我处决定受理你的信访事项，将在60日内作出处理意见，并出具答复意见书。在办理期限内，请你不要向上级或本级机关重复提出同一信访事项。办结后我们会及时向你反馈，期间，你可以拨打联系电话询问情况”，随后以挂号信的方式邮寄张建平。张建平不服该《信访告知单》，向常州市交通运输局申请复议，该局于2019年1月28日作出〔2019〕常交行复告字第001号《行政复议告知书》，告知张建平，原常州市运输管理处已变更为常州市道路运输服务中心，原其承担的行政许可职能由该局承担，根据行政复议法第十二条第一款规定，张建平应当向常州市人民政府或者省交通厅申请行政复议。2019年1月31日，张建平以常州市交通运输局为被申请人向省交通厅申请行政复议，申请事项为：一、撤销《信访告知单》；二、责令常州市交通运输局依法履行对出租车公司经营管理、维护出租汽车经营管理秩序及保护出租汽车挂靠经营者财产权利的法定职责。省交通厅于2019年1月31日收到张建平的行政复议申请，于当日向常州市交通运输局核实原常州市运输管理处作出《信访告知单》的有关情况。常州市交通运输局于2019年1月31日提交《关于张建平来信交办情况的说明》并附相关书面材料。经核实：2019年1月4日，国家信访局将张建平致国家领导人的信进行了登记，并根据工作流程进行了转办。2019年1月11日，常州市交通运输局通过江苏省阳光信访－常州平台接到常州市信访局下发的编号：2019010443725《关于交办张建平信访事项的函》，2019年1月15日，省交通厅亦将交通运输部转送的张建平的材料交由常州市交通运输局办理。省交通厅认为，张建平给国家领导人的有关信件系由常州市信访局根据《信访条例》规定，按照信访事项的有关办理流程转办，原常州市运输管理处系根据常州市信访局的函作出《信访告知单》，张建平在有关信件中提出的相关请求事项属于信访事项，如有异议应当根据《信访条例》，按照信访事项的程序办理。张建平的相关请求事项，不属于行政复议的受案范围。张建平申请复议的《信访告知单》，系常州市交通运输局处理有关信访事项时作出的程序性告知行为，没有对张建平的权利义务产生新的法律效果，对张建平实体权利义务不产生实质影响，不属于行政复议法第二条规定的可以申请行政复议的具体行政行为，不符合行政复议法第二条、第六条、行政复议法实施条例第二十八条第（五）项规定的受理条件。2019年2月2日，省交通运输厅作出《不予受理决定书》，根据行政复议法第十七条、行政复议法实施条例第二十八条的规定，决定对张建平的复议申请不予受理。 2019年2月2日，省交通厅还向常州市交通运输局发出〔2019〕苏交行复第001号《行政复议意见书》，请其按照《信访条例》等法律法规规定，认真办好有关信访事项，做好善后工作，并将有关办理情况通报省交通厅行政复议机构。 原告张建平庭审中陈述，其是涉案苏Ｄ×××××出租车主陈扣章的姐夫，涉案出租车其有一部分投资在里面，其给国家领导人写信反映的问题是请求国家领导人对相关行政职能部门进行监督，督促职能部门依法履职；对出租汽车行业涉黑行为，督促有关司法机关予以查处；对出租汽车行业改革提出相关建议。原告对被告2019年1月31日收到其行政复议申请及被告作出行政复议决定的程序合法性没有异议。 本院认为，行政复议法第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，原告不服原常州市运输管理处作出的《信访告知单》，向常州市交通运输局申请行政复议，原常州市运输管理处已变更为常州市道路运输服务中心，原其承担的行政许可职能由该局承担，故而原告选择向被告申请行政复议，被告具有针对原告的行政复议申请依法作出处理的法定职责。 本案的争议焦点是原常州市运输管理处对原告作出的《信访告知单》是否系针对原告的信访事项所作出的行为，该行为是否属于行政复议法及行政复议法实施条例所规定行政复议受案范围；被告作出的《不予受理决定书》是否合法。 原告向国家领导人写信，并分别递交国家相关部门领导，其信中反映的相关问题包括对出租汽车行业改革提出相关建议、请求国家领导人对相关行政职能部门进行监督、督促职能部门依法履职并督促有关司法机关予以查处等内容。该信分别由国家信访局和交通运输部按信访流程逐级转交有关部门办理，后由常州市交通运输局交由原常州市运输管理处办理。原告给国家领导人写信反映问题、提出建议的行为及国家信访局及交通运输部对该信的转办，均表明原告的行为系信访行为，有关部门对该事项的处理亦是按照信访流程进行处理的，故原常州市运输管理处向原告作出《信访告知单》，告知原告“常州市信访局已将你的信访事项转交我处，经审查，我处决定受理你的信访事项，将在60日内作出处理意见，并出具答复意见书”，该《信访告知单》无论是形式、内容均反映原常州市运输管理处对于原告的信访事项已作出了程序性告知行为。 行政复议法第六条规定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”行政复议法实施条例第二十八条第（二）项规定，行政复议申请人与具体行政行为有利害关系的应当予以受理。该条第（五）项规定，属于行政复议法规定的行政复议范围。行政复议法第十七条第一款规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”原告不服原常州市运输管理处向原告作出《信访告知单》的告知行为，该告知行为系办理信访事项的程序性告知行为，并未产生对原告设定新的权利义务的法律效果，对原告的实体权利义务亦不产生实质影响，该行为不属于行政复议法第六条规定的可以申请行政复议的具体行政行为范围。因此，原告张建平的复议请求不符合行政复议法第六条、行政复议法实施条例第二十八条、第（五）项规定的受理条件，不属于行政复议范围。被告于2019年1月31日收到原告的行政复议申请，于2019年2月2日。作出《不予受理决定书》并邮寄送达原告，符合行政复议法第十七条第一款的规定。因此，被告对原告不服原常州市运输管理处作出《信访告知单》的行为申请行政复议，认为原告的行政复议申请不属行政复议的受理范围，并作出《不予受理决定书》决定对张建平的复议申请不予受理，实体及程序均无不当。 综上，原告要求撤销被告作出的《不予受理决定书》、判令被告受理原告的行政复议申请的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张建平的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张建平负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇一九年九月十日 书记员  陈晓君