贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1254号上诉人（一审原告）王伦琴，女，汉族。上诉人（一审原告）岳振群，男，汉族，系王伦琴丈夫。被上诉人（一审被告）遵义市红花岗区人民政府，住所地遵义市红花岗区海尔大道。法定代表人游劲松，区长。委托代理人周涛、毛油天，贵州牧心律师事务所律师。上诉人王伦琴、岳振群因与被上诉人遵义市红花岗区人民政府（以下简称红花岗区政府）房屋行政征收一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，王伦琴于2002年购得位于红花岗区机电街开发房2栋1单元10层Ｃ号房屋一套，建筑面积117.56平米，并取得遵房权证监证字第××号房屋所有权证。王伦琴与岳振群于2014年4月24日登记结婚。2010年11月15日，贵州省人民政府作出黔府函[2010]190号《关于遵义市城市总体规划的批复》，批复同意实施《遵义市城市总体规划》（2008-2030）。同月21日，贵州省人民政府作出黔府函[2010]196号《关于遵义市土地利用总体规划（2006—2020）的批复》，批复同意修订后的《遵义市土地利用总体规划（2006—2020）》。2017年1月5日，遵义市人民政府作出遵府函[2017]1号《关于遵义市中心城区近期建设规划（2016-2020年）的批复》，批复同意《遵义市中心城区近期建设规划（2016-2020年）》。2016年1月26日，红花岗区四届人大七次会议第三次全体会议决定批准《关于遵义市红花岗区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》，该纲要包含延安办片区城市棚户区改造。2016年2月8日，红花岗区政府办公室印发区府办发[2016]17号《关于印发2016-2017年红花岗区棚户区改造工作计划表的通知》，该通知中明确将延安办片区城市棚户区改造（二期）项目纳入2017年计划。2017年5月29日，红花岗区政府组织召开了关于延安办片区城市棚户区改造（二期）项目国有土地上房屋征收有关事宜的专题会议，并形成了区府专议[2017]135号《专题会议纪要》。根据上述会议纪要内容，2017年7月25日，红花岗区政府作出《延安办片区城市棚户区（二期）改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案征求意见的公告》，明确征求意见期限为公告公示之日起30日内，并将《延安办片区城市棚户区（二期）改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿）及公告在征收范围内进行了公示张贴告知。2017年7月27日，红花岗区政府在征收范围内组织召开了延安办片区城市棚户区（二期）改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）座谈会。2017年8月24日，红花岗区政府发布了关于《红花岗区延安办片区城市棚户区（二期）改造项目房屋模拟搬迁补偿安置方案》的公告，对项目实施模拟搬迁，模拟搬迁签约期为公告之日起三个月内。王伦琴、岳振群位于红花岗区机电街的房屋在上述项目范围内，其在红花岗区政府公告的模拟搬迁签约期内未签订房屋模拟搬迁协议。2017年11月30日，红花岗区发展和改革局作出区发改投资[2017]454号《关于红花岗区延安办片区城市棚户区改造项目立项的批复》批准项目立项，项目涉及规划用地面积232295.84平米，总建筑面积1105481.41平米，改造户数4038户，工程估算总投资为788486.66万元，资金来源为自筹。2017年12月23日，红花岗区政府组织召开了五届人民政府第十三次常务会暨第十二次区长办公会，并形成区府常议[2017]13号《常务会议纪要》，该纪要第三项研究延安办片区城市棚户区改造（二期）项目所涉国有土地上房屋征收补偿安置有关事宜，会议听取了区房屋征收补偿管理中心关于《延安办片区城市棚户区改造（二期）项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》和延安办片区城市棚户区改造（二期）项目社会稳定风险评估相关情况的汇报，会议明确同意补偿安置方案及风险评估报告，由区房屋征收补偿管理中心依法组织实施。2018年1月，受红花岗区政府委托，遵义市慧源决策评估咨询服务有限公司作出遵慧评咨字[2018]第001号《社会稳定风险评估报告》，该报告载明红花岗区延安办片区城市棚户区（二期）改造项目整个项目的社会稳定风险为：低风险。2018年5月，延安路街道办事处因延安办片区城市棚户区改造（二期）项目房屋征收补偿的需要，在贵阳银行遵义红花岗支行开设了账号为32×××24的账户用于该项目的征收补偿。2018年6月21日，红花岗区政府作出关于《红花岗区延安办片区城市棚户区改造（二期）项目房屋征收补偿安置方案》征求意见修改情况公告，并对上述公告在征收范围内进行了张贴告知。同日，红花岗区政府作出案涉房屋征收决定及关于房屋征收决定的公告，案涉房屋征收决定及《延安办片区城市棚户区改造（二期）项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》作为房屋征收决定公告的附件一并在征收范围内进行了张贴告知。王伦琴、岳振群对红花岗区政府作出的案涉房屋征收决定不服，向该院提起诉讼，请求判决撤销红花岗区政府作出的《遵义市红花岗区人民政府关于房屋征收的决定》（区府房征[2018]16号）。另查明，延安办片区城市棚户区改造（二期）项目涉及3000余户房屋征收，已有2773户签订了《房屋模拟搬迁协议》。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”根据该规定，红花岗区政府有权实施本案国有土地上房屋征收并作出征收决定。本案红花岗区政府实施的项目系城市棚户区改造项目，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。王伦琴、岳振群主张其房屋状况不能被界定为“棚户区”。一方面，单户房屋状况不是“棚户区”界定的唯一标准，应结合基础设施、城市功能、城市环境等多方面因素综合认定；另一方面，城市“棚户区改造”针对的是一定区域，并非针对某一具体被征收房屋进行认定，王伦琴、岳振群房屋只是本案“棚户区”改造的一部分。王伦琴、岳振群的诉讼主张缺乏事实依据，该院不予支持。从本案事实看，红花岗区政府实施的红花岗区延安办片区城市棚户区改造（二期）项目符合《遵义市土地利用总体规划》、《遵义市城市总体规划》、城乡规划和专项规划和红花岗区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要。红花岗区政府作出的案涉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。红花岗区政府制定了征收补偿安置方案（征求意见稿）并进行了公告，在被征收范围内广泛征求了公众意见，并将征求公众意见情况和根据公众意见修改情况进行了公告，进行了项目社会稳定风险评估，召开了政府常委会并获取同意，红花岗区政府作出的案涉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条的规定。但遵慧评咨字[2018]第001号《社会稳定风险评估报告》作出的时间是2018年1月，而红花岗区政府召开常务会议审议涉案项目社会稳定风险评估报告的时间是2017年12月23日，程序不合法。同时，本案红花岗区政府在庭审中主张本案房屋征收项目资金来源由国家开发银行贷款支持，但未提交充分证据证明补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。故，红花岗区政府作出的被诉房屋征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第（二）款“作出房屋征收决定前，补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”之规定。尽管存在以上违法，但本案有大量被征收人已签订补偿安置协议，本案建设项目的推进涉及社会公共利益，故本案被诉房屋征收决定不宜撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”之规定，判决确认红花岗区政府作出的区府房征[2018]16号《遵义市红花岗区人民政府关于房屋征收的决定》违法。一审案件受理费50元，由红花岗区政府负担。王伦琴、岳振群不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原判，发回重审；2.一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。事实和理由：1.一审判决认定事实不清，对上诉人的第二、三、四组证据的关联性不予认可的依据和理由均不能成立。第二组证据证明王伦琴的房屋系2002年购买，才使用16年，使用年限是70年。被上诉人将上诉人房屋列为棚户区改造没有法律依据，上诉人房屋为旧城改造范围。第三组证据还有录像2段而一审判决未提到，被上诉人征收委托实施单位去暴力拆迁，给上诉人造成至少5万元的损失，一审判决对于财产损失的赔偿问题只字不提，二审法院应当根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十一条第三款的规定，在确认被诉具体行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解，调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。第四组证据证明被上诉人征收不是公共利益的需要，属于商业行为。一审法院对涉及到《征收决定》最核心组成部分《补偿安置方案》未作判定，对于征求意见稿，业主代表100%对《补偿安置方案》提出反对意见，一审法院未对是否应该召开听证会以及业主代表是否达到法定人数等进行判定。2.一审判决适用法律错误。首先，模拟搬迁没有法律依据，《房屋模拟搬迁补偿安置协议》是民事行为，不是行政行为，已经签订该安置协议的业主不属于被征收人，《征收决定》针对的是未签订的业主，即使撤销也不会给国家利益、社会公共利益造成损害。其次，在被上诉人委托实施单位暴力拆迁下仍在坚守的被征收人还有230多户，《社会稳定风险评估报告》评定为低风险可信度低，且作出报告的公司注册资金仅50万元，注册地址为私人住宅，自然人投资控股的私人小公司，故这份报告的可信度极低。而且评估报告作出时间是在召开常委会之后，不符合法定程序。最后，一审法院既然判决确认案涉房屋征收决定违法，就应该予以撤销或者要求被上诉人采取补救措施。3.一审判决书写不严谨且有错误，遗漏了上诉人提交的证据，遗漏了必须参加诉讼的当事人，即230多户被征收人。被上诉人红花岗区政府二审辩称，1.答辩人作出的《征收决定》适用法律正确，程序合法。一是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条之规定，遵义市红花岗区延安办片区城市棚户区改造（二期）项目房屋征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划，且已纳入棚户区改造计划，该项目为棚户区改造项目即保障性安居工程建设项目，系公共利益需要。二是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条至第十六条之规定，征收部门草拟的征求意见稿经讨论通过后，在征收范围内进行了公示，广泛征求意见，并召开了答复会。2017年8月24日启动模拟搬迁签约，截止同年11月24日签约率已达到92.62%。本项目征收补偿款来源于国家开发银行贷款，即被征收人签订征收补偿安置协议后向国家开发银行申报贷款发放到被征收人账户，目前已兑付1902户共计12.1亿元，剩余资金来源已与国家开发银行对接，将会在近期到位，项目资金有保障。2.关于被征收人提出的产权调换问题。《遵义市红花岗区延安办片区（二期）项目房屋征收补偿安置方案》已经规定了被征收人可以选择产权调换也可以选择货币补偿，征收部门启动签约前会公示产权调换房屋信息。3.一审法院确认本项目系因公共利益征收，但因本项目资金来源为国家开发银行贷款，无法提供专款账户而确认征收决定违法的判决适用法律正确。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。《国有土地房屋征收与补偿条例》第九条、第十一条第二款、第十二条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案；市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，红花岗区政府实施的红花岗区延安办片区城市棚户区改造（二期）项目属于《国有土地房屋征收与补偿条例》第八条第（六）项规定的旧城区改建情形，红花岗区政府没有提供充分证据证实征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。红花岗区政府对《延安办片区城市棚户区（二期）改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿）进行了公示，并于2017年7月27日在征收范围内组织召开该征收与补偿安置方案（征求意见稿）的座谈会，但未提交证据证实被征收人认为该征收与补偿安置方案（征求意见稿）不符合《国有土地房屋征收与补偿条例》规定的比例，也没有提交该征收与补偿安置方案（征求意见稿）不需要进行听证的相关证据，不符合《国有土地房屋征收与补偿条例》第十一条第二款之规定。此外，红花岗区政府委托的遵义市慧源决策评估咨询服务有限公司作出遵慧评咨字[2018]第001号《社会稳定风险评估报告》的时间是2018年1月，而红花岗区政府召开常务会议审议涉案项目社会稳定风险评估报告的时间是2017年12月23日，程序不合法。因此，红花岗区政府作出案涉房屋征收决定程序违法，依法应当予以撤销，但鉴于案涉项目系旧城区改建，如撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应当判决确认违法。关于王伦琴、岳振群上诉主张一审判决对其提交的第二、三、四组证据的关联性不予认可的依据和理由均不能成立问题。在案证据显示王伦琴、岳振群一审提交的第二、三、四组证据为《住房和城乡建设部办公厅关于棚户区界定标准有关问题的通知》、湖南省住房和城乡建设厅及安徽省凤台县关于棚户区界定文件、4页图片、《红花岗区2018年政府工作报告》、《红花岗区政府责任分解及推进计划表》、《红花岗区政府购买棚户区改造服务管理暂行办法》，上述材料确与本案不具有关联性，一审判决对其关联性不予认可并无不当。对王伦琴、岳振群的该项主张，本院不予采纳。关于王伦琴、岳振群上诉主张一审判决未审理其财产损失的赔偿，属于遗漏行政赔偿请求，二审法院应就赔偿部分进行调解，调解不成的应当就赔偿部分发回重审问题。经审查，王伦琴、岳振群在一审中未提出行政赔偿请求，故不存在一审判决遗漏行政赔偿请求，对其该项主张，本院不予采纳。综上所述，上诉人王伦琴、岳振群的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院依法不予支持。一审判决定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王伦琴、岳振群负担。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇一九年九月三十日法官助理谭华良书记员马如意