贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终318号上诉人（一审原告）周杜容，汉族。委托代理人蒙赤峰，男，系黔南州民贸公司退休职工。被上诉人（一审被告）都匀市人民政府，住所地贵州省都匀市文明路63号。法定代表人邓忠学，市长。委托代理人王宏，贵州宏匀律师事务所律师。被上诉人（一审被告）黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省都匀市环东中路14号。法定代表人吴胜华，州长。上诉人周杜容因与被上诉人都匀市人民政府、黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）房屋行政征收及行政复议一案，不服黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初343号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年2月3日，都匀市十二届人民代表大会第五次会议批准都匀市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要。2016年11月29日，都匀市人民政府作出匀府专议〔2016〕303号《关于黔南州中医院北侧至胜利路段棚户区改造项目房屋征收有关事宜的会议纪要》，原则同意都匀市国有土地上房屋征收与补偿管理局拟定的《黔南州中医院北侧至胜利路段棚户区改造项目房屋征收方案》。2016年12月5日，都匀市人民政府作出《都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目房屋征收摸底公告》，对该项目红线范围内的房屋进行征收摸底登记。2016年12月7日，都匀市人民政府作出《都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目房屋征收补偿方案征求意见公告》，征求意见期限为2016年12月7日至2017年1月5日。2016年12月18，都匀市住房和城乡建设局对被征收人房屋测绘面积、装修评估数据进行公示，公示期间为2016年12月18日至2016年12月24日。2017年1月13日，都匀市国土资源局作出匀国土资函〔2017〕31号《关于都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目用地审查意见函》，认为案涉项目用地符合都匀市土地利用总体规划。2017年1月17日，都匀市发展和改革局作出《关于都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目审查意见》，认为该项目符合都匀市国民经济和社会发展计划。2017年1月19日，都匀市住房和城乡建设局作出《关于都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目规划用地的审查意见》，认为该项目用地符合都匀市规划要求。同日，都匀市住房和城乡建设局作出《关于都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目征收范围用途的证明》，证实案涉项目位于都匀市，范围为黔南州中医院北侧至胜利路片区，项目为公共利益。2017年8月31日，都匀市人民政府广惠街道办事处作出广惠复函〔2017〕10号《关于复函》，对前述征收补偿方案无意见或建议。同日，都匀市国土资源局作出匀国土资函〔2017〕446号《关于征求意见的回函》，认为拟征收房屋均为国有土地上的房屋，不需要办理土地征收并对征收补偿方案无修改意见。2017年9月，都匀市人民政府制定《都匀市土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案》。2017年8月至9月期间，都匀市人民政府组织人员对案涉项目进行调查并制作收集了《都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目民意调查表》31张。2017年9月13日，都匀市住房和城乡建设局拟定《都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，认为该项目社会稳定风险程度为低级。2017年9月21日，都匀市住房和城乡建设局组织人员对上述《风险评估报告》进行评审认为该项目社会稳定风险小，同日该局根据评审意见通过前述《风险评估报告》。2017年12月14日，都匀市人民政府召开政府常务会议并作出匀府常议〔2017〕12号《常务会议纪要》，同意都匀市国土资源局《关于公布的请示》和都匀市住房和城乡建设局作出《关于审定都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目房屋征收补偿方案、下达征收决定、拔付征收资金的请示》。2018年1月11日，都匀市人民政府作出匀府函〔2018〕18号《关于都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目房屋征收决定的批复》，同意都匀市住房和城乡建设局作出的房屋征收补偿方案，下达征收决定、征收公告。2018年2月，都匀市人民政府编制《都匀市城市总体规划》。2018年2月2日，都匀市人民政府作出匀府房征〔2017〕20号《征收决定》及《都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目房屋征收公告》及其附件并予以公告，公告载明了征收主体及征收实施单位、征收范围、征收补偿方案、征收签约期限、被征收人行政复议和诉讼权利及期限等事项。附件《都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目房屋征收补偿方案》主要内容包括征收部门和征收实施单位、征收范围、征收实施时间、被征收人、征收补偿内容、征收补偿安置方式（货币补偿）、奖励政策、评估机构选定等事项。周杜容对都匀市人民政府作出的《征收决定》不服，向黔南州政府申请行政复议，后者经审查于2018年5月16日作出黔南府行复决字〔2018〕41号《复议决定》，维持都匀市人民政府的《征收决定》。周杜容认为都匀市人民政府作出的《征收决定》只有货币补偿方式，而无房屋产权调换补偿，且补偿单价4590元/平方米，明显低于市场价格，违反了《征补条例》的相关规定，侵犯了周杜容的合法权益。故提起行政诉讼，请求撤销都匀市人民政府作出的匀府房征〔2017〕20号《征收决定》和黔南州政府作出的黔南府行复决字〔2018〕41号《复议决定》，本案诉讼费由都匀市人民政府、黔南州政府承担。2018年5月4日，都匀市国有土地上房屋征收与补偿管理局分别于2017年1月9日、3月3日在贵阳银行股份有限公司都匀分行和中国工商银行都匀分行匀城支行开办项目专户，用于中医院项目征收补偿兑现，截至2018年5月4日共兑现资金56648637.51元。另查明，2015年8月26日，中华人民共和国住房和城乡建设部、国家开发银行股份有限公司作出建保〔2015〕125号《住房城乡建设部、国家开发银行关于进一步推进棚改货币化安置的通知》，对落实棚改货币化安置目标和项目、实行差别化信贷政策、完善政策措施、做好宣传指导提出了明确要求。2015年10月8日，贵州省人民政府办公厅作出黔府办函〔2015〕162号《省人民政府关于做好棚户区改造货币化安置工作的实施意见》，对棚户区改造货币化安置总体要求、工作内容、支持政策、组织保障提出了实施意见。一审法院认为:本案争议焦点为都匀市人民政府及黔南州政府各自作出的征收决定及复议决定是否合法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条的规定，都匀市政府具有依法作出国有土地上房屋征收决定的行政职权，都匀市政府应当按照该条例规定的程序对国有土地上房屋进行征收与补偿。依照《征补条例》第八条至第十六条对征收决定的一系列规制和要求，对应当重点审查的诸项内容逐一认定如下：第一、房屋征收决定是否基于公共利益。在卷证据显示，都匀市人民政府作出的《征收决定》，是基于改善居民居住环境，提升城市品位，对老城区房屋密集，水、电、通讯管网陈旧，交通道路狭窄，环境脏乱差，基础设施落后等地段进行的旧城改建，符合《征补条例》第八条规定的公共事业需要。第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。《征补条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，都匀市人民政府提交的《都匀市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《都匀市土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案》、《都匀市城市总体规划》、都匀市国土资源局作出的匀国土资函〔2017〕31号《关于都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目用地审查意见函》、都匀市发展和改革局作出的《关于都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目审查意见》、都匀市住房和城乡建设局作出的《关于都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目规划用地的审查意见》及《关于都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目征收范围用途的证明》等证据，能够证明都匀市人民政府的前述行为符合上述规定。第三，《补偿方案》制定程序。《征补条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”、第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”本案中，都匀市政府提交的《关于黔南州中医院北侧至胜利路段棚户区改造项目房屋征收有关事宜的会议纪要》、《都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目房屋征收摸底公告》、《都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见）公告》、《房屋测绘面积、装修评估数据公示》，《关于复函》等证据表明涉案征收补偿方案的论证、公告、征求意见、公布等程序均符合前述规定。第四，是否经过社会稳定风险评估。《征补条例》第十二条第一款规定：“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，都匀市人民政府提交的《都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》、《关于审定的请示》及附件《都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目房屋征收补偿方案》和《关于对都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目作出房屋征收决定的请示》、都匀市人民政府匀府常议〔2017〕12号《常务会议纪要》等证据证明都匀市住房和城乡建设局对涉案项目的社会稳定风险进行了评估、论证并制作了社会稳定风险评估报告，符合前述规定。第五，征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用。《征补条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，被诉《征收决定》作出时间是2018年2月2日，都匀市政府提交的都匀市国有土地上房屋征收与补偿管理局的《情况说明》、贵阳银行股份有限公司都匀分行及中国工商银行都匀分行匀城支行的《证明》等在卷证据显示，都匀市国有土地上房屋征收与补偿管理局先后于2017年1月9日、3月3日分别在贵阳银行都匀分行及工商银行都匀分行匀城支行开设涉案项目专户（截至2018年5月4日）并补偿151户、兑现资金56648637.51元，故该征收决定所涉征收补偿费用已经足额到位、专户专储、专款专用。第六，房屋征收决定是否依法公告。《征补条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，都匀市政府于2018年2月2日作出被诉房屋征收决定及补偿方案并进行了公告，其程序和内容符合《征补条例》的上述要求。关于周杜容主张都匀市人民政府作出的《征收决定》中的《补偿方案》只有货币补偿方式，而无产权调换补偿方式，违反《征补条例》相关规定的问题。本案中，都匀市人民政府于2016年12月7日作出《都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目房屋征收补偿方案征求意见公告》并予以公告，征求意见期限为2016年12月7日至2017年1月5日，公示期内，绝大数被征收人对该补偿方案规定的货币补偿方式并未提出异议，且都匀市人民政府对涉案项目范围内房屋实施征收的目的，是为了优化黔南州中医院周边环境，拓展黔南州中医院发展空间，而不是用于修建商住房。故都匀市人民政府结合地方实际和居民意愿，决定对被征收人采取货币补偿方式，符合《征补条例》《住房城乡建设部、国家开发银行关于进一步推进棚改货币化安置的通知》以及《贵州省人民政府关于做好棚户区改造货化安置工作的实施意见》的规定。关于周杜容主张《补偿方案》中房屋补偿单价4590元/平方米，明显低于市场价格，属征收补偿决定问题，不予审查。黔南州政府在受理了周杜容的行政复议申请后，在查明前述事实的基础上，在法定期限内作出复议决定，维持都匀市人民政府的《征收决定》，并无不当。综上所述，都匀市人民政府所作《征收决定》及黔南州政府所作《复议决定》均认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。周杜容请求撤销该《征收决定》及《复议决定》的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回周杜容请求撤销都匀市人民政府2018年2月2日作出的匀府房征〔2017〕20号《都匀市人民政府关于都匀市大西门棚户区黔南州中医院北侧至胜利路片区改造项目房屋征收的决定》和黔南布依族苗族自治州人民政府于2018年5月16日作出的黔南府行复决字〔2018〕41号《行政复议决定书》的诉讼请求。一审案件受理费50元，由周杜容承担。上诉人周杜容不服一审判决，向本院提起上诉称：1.涉案征收决定违反《征补条例》第二十一条的规定，仅规定货币补偿方式，剥夺、侵犯了房屋产权人选择房屋产权调换的权利，补偿也明显有失公平。2.涉案征收决定把都匀市大西门黔南州中医院北侧胜利路片区改造项目定性为棚户区改造项目，是错误的，违反了国发[2013]25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》的规定。3.都匀市人民政府违法断水、断电、威胁搬迁等卑劣违法事件，要求依法追责，以书面形式赔礼道歉。请求：1.撤销黔南州政府《行政复议决定》（黔南府行复决字[2018]35号）；2.撤销匀府房征[2017]20号《征收决定》中只有单一货币补偿方式，要求坚决执行《征补条例》中的“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换”；3.坚决要求处置在未签订《房屋征收补偿协议》前就被断水、断电、威胁搬迁等违法事件，判令以书面形式赔礼道歉；4.尽快落实在同等地段征1还1.6房屋产权调换（可协商）。被上诉人都匀市政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律法规正确，程序合法，依法应当予以维持。2.被答辩人的上诉理由不能成立，人民法院依法也不应当撤销答辩人的行政行为。3.被答辩人对其房屋性质以及房屋评估价格所持主张不属于行政争议案件的审查范围。被上诉人黔南州政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审经审理查明的基本事实一致，本院予以确认。二审另查明：《省人民政府办公厅关于做好棚户区改造货币和安置工作的实施意见》（黔府办函[2015]162号）“总体要求”部分载明“……各市（州）、县（市、区、特区）人民政府要按照‘政府主导、群众自愿、让利于民和公开、公平、公正’的原则积极推行货币化安置工作，加快推进棚户区改造工作进程，确保让更多群众受益”，该实施意见的“工作内容”部分载明“（一）科学确定安置方式。政府可以统一选择区位、价格、配套设施适宜的存量商品住房，通过集中购买用于棚户区改造安置，也可以由政府搭建平台，从商品住房市场中组织房源，科学制定安置方案，合理确定购买价格，鼓励房地产开发企业将库存商品住房作为安置房源，引导棚户区改造对象自主选择购买。对已有住房、且本人自愿的棚户区改造对象，直接给予货币补偿”。本院认为：依据国务院《征补条例》第四条第一款、第八条之规定，都匀市政府作为县级人民政府，具有作出房屋征收决定的法定职责，其基于旧城区改建的需要，同时为了优化黔南州中医院周边环境，拓展黔南州中医院发展空间而组织实施涉案项目征收，符合《征补条例》第八条第（五）项规定的公共利益需要。都匀市政府提交的证据能够证明本次征收已经纳入都匀市国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合《征补条例》第九条的规定。同时，都匀市政府提交的关于征收补偿方案的制定、修改和公布、社会稳定风险评估、征收补偿费用等证据也能够证明其上述行为符合《征补条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定。故，都匀市政府作出的涉案征收决定符合法律规定，黔南州政府受理周杜容的行政复议申请后，经审查，作出黔南府行复决字[2018]41号行政复议决定维持涉案征收决定并无不当。周杜容上诉称涉案征收决定违反《征补条例》第二十一条的规定，仅规定货币补偿方式，剥夺、侵犯了房屋产权人选择房屋产权调换的权利，补偿也显失公平。经查，涉案征收补偿方案的第五部分规定了“货币补偿”，第七部分“购房补贴及货币化安置购房房票制度”则规定“被征收人签订住宅征收货币补偿协议后，被征收人可在《都匀市棚户区改造货币和安置实施方案（试行）》购房补贴制度和《都匀市棚户区改造房屋征收货币和安置房票制度实施办法（试行）》的房票制度中任意选择一种奖励方式，即：1.选择购房补贴奖励方式的：被征收人签订住宅征收货币补偿协议一年内，在都匀市辖区内购买住房并完善相关税费的，按其购房金额（最高不超过其房屋征收补偿款，不包含装饰装修、附属物、补助、过渡费及搬家奖励）给予5%的购房补贴，补贴款直接汇入被征收人个人账户，被征收人自由支配。购房补贴兑现后，所购房屋五年内不得退房或上市交易。属于行政事业单位、企业、个人非住宅的，不予购房补贴。2.选择安置房房票制度的，享受安置房房票制度的相应奖励政策。属于行政事业单位、企业，不实施房票制度；个人非住宅的实施房票制度但不享受相应奖励”。结合《省人民政府办公厅关于做好棚户区改造货币和安置工作的实施意见》（黔府办函[2015]162号）关于“政府可以统一选择区位、价格、配套设施适宜的存量商品住房，通过集中购买用于棚户区改造安置，也可以由政府搭建平台，从商品住房市场中组织房源，科学制定安置方案，合理确定购买价格，鼓励房地产开发企业将库存商品住房作为安置房源，引导棚户区改造对象自主选择购买”的规定，涉案征收补偿方案中规定的“购房补贴及货币化安置购房房票制度”虽然形式上与回迁安置、异地安置等传统的产权置换方式存在一定差异，但被征收人最终获得的仍是房屋及房屋权属，其本质与传统的产权调换相同，且该种安置方式使被征收人对安置房屋有更多的选择。故，周杜容称涉案征收补偿方案仅有一种安置方式违反《征补条例》第二十一条规定的主张不成立。此外，周杜容提出补偿显失公平的主张，依法不属于本案的审查范围。此外，周杜容上诉请求处置在未签订《房屋征收补偿协议》前就被断水、断电等违法事件，判令以书面形式赔礼道歉；尽快落实在同等地段征1还1.6房屋产权调换。该请求系其二审增加的诉请，属于新的诉讼请求，依照《最高人民法院关于适用的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”之规定，对周杜容的上述诉请，本院不予准许。综上，上诉人周杜容的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审判决驳回周杜容的诉讼请求并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周杜容承担。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 龙 雨审判员 陈显杰二〇一九年九月十七日法官助理易思波书记员龙凤