广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤20行终1225号上诉人（原审原告）：陈德财等107人（身份情况附后）。诉讼代表人：陈德财，男，1977年10月8日出生，汉族，住广东省中山市。诉讼代表人：曾雄英，女，1974年9月2日出生，汉族，住广东省中山市。诉讼代表人陈德财、曾雄英共同委托代理人：石晓燕，北京圣运（天津）律师事务所律师。诉讼代表人陈德财、曾雄英共同委托代理人：刘晓刚，北京圣运律师事务所律师。上诉人（原审被告）：中山市民众镇人民政府，住所地广东省中山市民众镇六百六路，统一社会信用代码11442000007333166E。负责人：谢世华，镇长。出庭负责人：顾湛宽，副镇长。委托代理人：何卉，广东君品律师事务所律师。原审第三人：中山市民众镇沙仔村民委员会，住所地广东省中山市民众镇沙仔行政村沙仔路东6号，统一社会信用代码54442090C038963567。法定代表人：杨一球，主任。被上诉人（原审原告）：黄福洪，男，1974年9月21日出生，汉族，住广东省中山市。被上诉人（原审原告）：钟华炳，男，1955年6月22日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人陈德财等107人、上诉人中山市民众镇人民政府（下称民众镇政府）因上诉人陈德财等107人及被上诉人黄福洪、钟华炳共109人（下称陈德财等109人）诉上诉人民众镇政府行政协议一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，陈德财等109人均系中山市民众镇沙仔村的村民，持有沙仔村股份合作经济联合社的股权证。2015年5月8日，民众镇政府下属的民众镇征地拆迁办（甲方）与沙仔村委会（乙方）签订一份《协议书》，载明：为合理开发和充分利用土地资源，促进本地区经济社会协调发展，按照市政府相关文件要求，甲方与乙方于2010年1月25日签订《征用土地使用权合同书》，合同约定甲方征收乙方辖区范围内沙仔村中围1330.961亩土地。被征地村集体要求根据现行国土政策，在上述征收土地中按照征地面积10%的比例预留给村集体。现就有关征地留用地问题，甲、乙双方经协商一致，达成以下协议，供双方共同遵守执行：一、双方同意按原征地合同约定的征地面积1330.961亩的10%计算，在征收土地中预留133.0961亩作为被征地村集体的发展用地，留用地拟定在沙仔村中围政府已征的土地内，地块具体位置见附图所示；二、有关留用地的农转用报批、供地、土地功能规划等由乙方按照省、市有关政策办理，甲方应给予充分配合，农转用报批应缴交的税费由甲方统一支付，纳入甲方土地储备成本中。上述协议还约定了其他事项。民众镇征地拆迁办和沙仔村委会分别在上述协议的“甲方”、“乙方”栏盖有公章。陈德财等109人于2018年8月通过政府信息公开申请并于2018年9月获知民众镇政府与沙仔村委会于2015年5月8日签订的有关上述1330.961亩被征收土地按10%计算留用地的《征用土地使用权合同书》，并于2019年2月26日再次通过信息公开申请获知涉案《协议书》。陈德财等109人认为民众镇政府无涉案土地的征收主体资格，且签订上述协议的程序违法，遂向原审法院提起行政诉讼，请求法院判令：1.确认2015年5月8日签订的有关1330.961亩被征收土地按10%计算留用地的《协议书》无效；2.本案诉讼费由民众镇政府承担。庭审中，民众镇政府和沙仔村委会均予确认上述协议只是双方的意向性协议，并未实际履行。原审法院另查，2010年1月25日，沙仔村委会（甲方）与民众镇征地拆迁办（乙方）签订《征用土地使用权合同书》，载明：为合理开发和充分利用土地资源，促进本地区经济社会协调发展，双方就土地征用的事宜，按照国家关于土地征用补偿的有关规定，经双方充分协商，达成协议如下：一、乙方因建设项目用地需要，征用甲方位于民众镇沙仔村（沙仔组）土地，面积1330.961亩（其中养殖水面704.0153亩、耕地626.9457亩，征地位置见合同附图）。乙方按养殖水面4.05万元/亩、耕地3.9万元/亩付给甲方作为征地补偿，计款5296.352万元。二、征用土地期限为50年，期满后按国家有关规定处理。三、征地补偿款的支付办法：上述土地的征地补偿款从本合同书签订后一个月内付清。四、该土地现已承包给村民，统一由甲方负责收回，并在本合同书签订后一个月内，按现行的地形移交土地给乙方开发使用，回收土地的一切责任及费用由甲方负责，甲方须确保乙方对上述征用土地的土地使用权，如有发生权属争议，概由甲方负责理妥。五、该地块征用后，土地使用权归乙方所有，乙方在该土地上开办的企业费用、企业成果等概由乙方负责，与甲方无关。六、双方协同有关部门依照土地使用红线图验明后，埋设好界桩，事后双方必须妥善保护，不得私自改放。上述合同还约定了其他事项。沙仔村委会和民众镇征地拆迁办分别在上述合同的“甲方”、“乙方”栏盖有公章。陈德财等109人于2019年1月4日提起本案诉讼时，一并对上述《征用土地使用权合同书》向原审法院另案提起了行政诉讼[案号：（2019）粤2071行初63号]，请求法院确认上述《征用土地使用权合同书》无效。原审法院经审理，于2019年6月27日作出（2019）粤2071行初63号民事裁定书，裁定驳回陈德财等109人的起诉。原审法院认为，涉案有关1330.961亩被征收土地按10%计算留用地的《协议书》由民众镇征地拆迁办与沙仔村委会于2015年5月8日签订，而民众镇征地拆迁办是民众镇政府下属的单位，故相应法律责任应由民众镇政府承担。本案中，陈德财等109人于2018年8月通过政府信息公开申请并于2018年9月获知上述《协议书》所依附的《征用土地使用权合同书》，并于2019年1月4日提起本案诉讼。后在诉讼过程中再次通过信息公开获知涉案《协议书》，属于在法定起诉期限内提起本案诉讼。按照上述《协议书》的约定，涉及土地征收行为而引伸的留用地选址、面积等问题。陈德财等109人均系中山市民众镇沙仔村的村民，以涉案土地使用权参股而获得相应的股权，与涉案土地有利害关系，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，有权提起本案诉讼。对于民众镇政府对陈德财等109人有关本案诉权的抗辩意见，原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。该条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，民众镇政府在庭审中称依据《中山市征收农村集体土地留用地管理办法》（以下简称《办法》）的规定具有与被征地农村集体经济组织共同协商确定征地留用地和签订相关协议的职权，但该《办法》于2018年9月21日颁布，而涉案《协议书》签订于2015年5月8日，当时该《办法》尚未实施；民众镇政府作为镇级人民政府，没有提供其他证据证明其有权签订涉案《协议书》，其亦未提交有权机关的授权文书，因此，民众镇政府与沙仔村委会于2015年5月8日签订的有关1330.961亩被征收土地按10%计算留用地的《协议书》，视为没有依据，属于无权签订该行政协议的行政行为。鉴于涉案协议书仅是双方的意向性合意，没有实际履行，并未产生实际的法律后果，因此，被诉行政行为违法但不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认民众镇政府于2015年5月8日与沙仔村委会签订的《协议书》违法。案件受理费50元，由民众镇政府负担。上诉人陈德财等107人不服原审判决，向本院提起上诉称，上诉人系沙仔村的村民，因村土地大部分均被征收，但是村民对征收情况毫不知情，也未取得任何安置补偿，在通过信息公开申请获得涉案协议书后，提起本案诉讼。涉案协议书涉及非法将农用地转为建设用地并非法出卖，严重违反相关土地管理法律法规，侵犯了上诉人的合法权益。原审判决尽管已经认定民众镇政府的行政行为违法，但是对上诉人的其他诉求未予支持，该判决认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，判决不当。第一，原审法院对于上诉人提出的诉请应当进行全面审理，上诉人作为与涉案被违法征收的土地具有利害关系的农民，有关提出要求将被违法征收的土地退耕给农民的诉求，该诉求属于人民法院审理的范围，原审法院驳回没有事实和法律依据。第二、原审法院对于判决应当依法查明相关事实，但是对协议涉及的土地情况以及目前状况等重要事实均没有进行审理和查明，属于相关事实认定不清，综上，请求二审法院在全面审理的基础上，依法撤销原审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求，并判令本案诉讼费用由民众镇政府承担。对于上诉人陈德财等107人的上诉，民众镇政府答辩称，一、涉案协议书之签订是针对历史征地问题所作的符合政策要求的行为，也符合现行土地管理政策，陈德财等107人的上诉理由不成立。民众镇政府是依据土地属地管理原则，按照粤府办[2009]41号《广东省征收农村土地留用的管理办法（试行）》第二条、第三条的规定签署涉案协议书的，并不违法。二、一审法院已经充分查明了陈德财等人对于该案一审起诉状中提到的第一项诉讼请求已经另案起诉，陈德财等109人已在本案中撤回了该项请求，陈德财等107人在上诉中要求对该请求涉及的征地合法性进行审理，不符合行政诉讼“一行为一诉讼”的基本原则。请求二审法院驳回陈德财等107人的上诉。上诉人民众镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定陈德财等109人在法定起诉期限内提起本案诉讼错误。民众镇政府与沙仔村委会于2015年5月8日签订《协议书》，显然包括陈德财等109人在内的村民在当时就知晓了该协议的签订，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，陈德财等人的起诉超过了起诉期限。一审法院认定陈德财等109人2018年9月通过信息公开获知涉案协议，该认定违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定。二、一审法院认定陈德财等109人具有适格的原告主体资格错误。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条的规定，对涉及农村集体土地的行政行为提起诉讼的，一是由村民委员会或者农村集体经济组织提起诉讼，或者由过半数的村民以集体经济组织的名义提起诉讼；二是土地使用权人或者实际使用人以自己的名义提起诉讼。陈德财等109人是以个人名义提起诉讼的，但是没有证据证明陈德财等109人是涉案土地的使用权人或者实际使用人，故陈德财等109人不具备提起本案诉讼的原告资格，对其起诉应予驳回。三、一审法院认定民众镇政府无权签署涉案《协议书》错误。根据《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》第一条第（一）款之规定，农村集体经济组织经农村集体经济组织成员表决通过并出具书面意见后，可按实际情况确定留用地安置比例或不安排留用地。涉案《协议书》是对已征收土地落实征地留用地事宜以及拟征收土地落实征地留用地协商事宜，民众镇政府是按照属地管理职权与沙仔村委会签订的涉案协议，并不违法。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回陈德财等109人的起诉或者驳回其诉讼请求。陈德财等107人针对民众镇政府的上诉答辩称，涉案留用地问题陈德财等109人是2018年才通过信息公开知道的，沙仔村委会从来未与村民讨论过留用地的问题，在2018年8月14日之前陈德财等109人是不知道留用地的存在的。本院查明，本院确认原审法院查明事实。本院另查明，本院二审期间，本院就陈德财等109人为什么不以集体经济组织的名义起诉及其主张与涉案《协议书》存在利害关系的问题向陈德财等107人调查，陈德财等107人称因109人未达到沙仔村过半数村民的人数，故无法以集体经济组织的名义提起诉讼。就利害关系问题，陈德财等107人称其都是沙仔村集体经济组织的股民，涉案土地征收时均按照股份获得征地补偿款，故认为与涉案《协议书》具有利害关系。本院认为，本案属涉及农村集体土地行政协议纠纷。人民法院对于行政案件的全面审查原则，包括审查原告的起诉是否符合法定的起诉条件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，行政诉讼的起诉条件是行政诉讼诉之成立的大前提。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，原告的主体资格是行政诉讼的起诉条件之一，行政诉讼的原告应为行政行为的相对人或者与该行为具有利害关系的公民、法人或者其它组织。本案被诉行政行为为民众镇政府与沙仔村委会于2015年5月8日签订的《协议书》，显然，本案原告陈德财等109人作为沙仔村的村民不是该行政协议行为的相对人。就陈德财等109人以沙仔村村民及村集体经济组织股民身份主张与该《协议书》所表现的行政协议行为的利害关系问题，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条的规定，与涉及农村集体土地行政行为具有利害关系而可以对该行为提起诉讼的，一是村民委员会或是村集体经济组织，村民委员会或集体经济组织不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织的名义起诉；二是土地使用权人或者实际使用人。本案陈德财等109人因未达到沙仔村村民的半数而未能以村集体经济组织的名义起诉，其以自己的名义提起本案诉讼的，本院认为，土地使用人或者实际使用人是指因村集体分配村集体所有土地的使用权而产生的持有土地使用权证的人或者虽不持有土地使用权证但实际使用土地的人，例如土地的承包经营人。陈德财等109人以村集体经济组织股民身份及曾经享有征地分红款的事实，并不能证明其是涉案土地的土地使用人或者实际使用人。原审法院以陈德财等109人为沙仔村村民且持有村集体经济组织股权证，认定陈德财等109人与涉案《协议书》行政协议行为具有利害关系，属于法律理解错误，从而对本案进行实体审理错误，本院予以纠正。综上所述，上诉人民众镇政府关于本案受理条件的上诉意见合法有据，本院予以支持。原审判决适用法律错误，本院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初59号行政判决；二、驳回陈德财等109人的本案起诉。一审案件受理费50元，由一审法院退回陈德财等109人；二审案件受理费共100元，本院分别退回陈德财等107人50元，退回中山市民众镇人民政府50元。本裁定为终审裁定。审判长  陈薇审判员  高琳审判员  王昕二〇一九年九月二十六日书记员  陈怡附上诉人陈德财等107人的身份情况：上诉人：张桂泉，男，1957年4月30日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄兴，男，1949年10月1日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：何宝飞，女，1994年11月19日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：刘顺葵，女，1951年8月15日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈呀妹，女，1973年6月12日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈国英，男，1957年7月29日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：袁顺钊，男，1975年9月10日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：曾爱卿，女，1939年9月6日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯泽顺，男，1971年5月18日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：严守发，男，1948年9月11日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黎少宝，女，1987年11月10日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄桂英，女，1979年3月24日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：杨笑宁，女，1980年2月17日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈志婷，女，1990年3月16日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈志良，男，1980年12月30日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈就权，男，1975年11月9日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄国龙，男，1979年7月10日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯杏香，女，1981年11月3日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：梁贤娣，女，1970年7月21日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈志结，男，1985年5月28日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄群兴，女，1956年3月12日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：吴耀祥，男，1959年3月22日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈锦祥，男，1978年1月28日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈家辉，男，1983年11月20日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈锐坤，男，1965年7月9日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：汤汉辉，男，1995年7月13日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯苑珊，女，1995年8月20日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈秉福，男，1951年9月18日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：袁伟棠，男，1965年5月2日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：钟耀明，男，1972年9月3日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冼玉霞，女，1979年6月18日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：张远芳，女，1972年5月7日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：赖伟珍，女，1968年3月6日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈国福，男，1971年3月21日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：袁顺杰，男，1974年12月13日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：欧江海，男，1955年4月12日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：吴振兴，男，1975年7月1日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：梁大姐，女，1953年6月2日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：袁锦棠，男，1963年1月1日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：关丽梨，女，1957年1月10日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：吴兆基，男，1986年10月7日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：周艳妹，女，1990年5月4日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：梁碧仪，女，1978年1月22日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：麦桂妹，女，1951年3月5日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：杨锡棠，男，1977年11月24日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄锡洪，男，1955年1月25日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄七妹，女，1959年6月16日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：张福娣，女，1952年6月5日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：高月明，男，1963年7月19日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈志君，女，1997年7月20日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：梁泽明，男，1970年4月3日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：钟泽洪，男，1973年4月19日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯志添，男，1970年1月4日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯仕森，男，1963年6月1日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈国基，男，1992年11月14日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：曾雄英，女，1974年9月2日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：周建忠，男，1967年3月23日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈永森，男，1968年8月8日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈德财，男，1977年10月8日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈德进，男，1991年5月28日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈警枝，女，1982年5月27日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈就明，男，1973年3月8日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：杨群英，女，1967年8月22日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯嘉豪，男，1991年6月18日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈家燕，女，1987年7月10日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈耀棠，男，1962年12月24日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈玖仔，男，1947年6月3日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冼志棋，男，1992年6月21日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈建财，男，1981年2月4日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈大姐，女，1952年4月16日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：麦桂娣，女，1953年10月7日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：周建霞，女，1973年8月23日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：张远海，男，1980年1月21日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈志雄，男，1975年10月6日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：钟志明，男，1975年3月7日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：高瑞敏，女，1990年3月20日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：**彩，女，1966年3月8日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄桂洪，男，1962年1月29日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：周声柱，男，1994年5月4日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：杨德幸，男，1981年9月13日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈敬文，男，1991年2月17日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：苏文辉，男，1990年2月7日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：梁福彩，女，1944年10月5日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：袁志南，男，1937年10月25日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄芳，女，1971年11月4日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：梁群娣，女，1968年4月5日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：梁福好，女，1949年9月30日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：范映红，女，1963年10月18日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：欧少荣，男，1964年8月30日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：苏华汉，男，1972年9月26日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄福好，女，1953年7月12日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈志敏，女，1987年4月16日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：梁洪根，男，1964年1月29日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：苏华洪，男，1970年9月28日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯汉仪，女，1985年1月11日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄爱华，女，1973年8月13日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯桂英，女，1974年7月19日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：袁镇洪，男，1994年1月16日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：周建成，男，1971年5月12日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯润弟，女，1955年4月3日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄国华，男，1962年8月21日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：周灿辉，男，1992年12月4日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：叶杏桃，女，1971年9月18日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈国明，男，1962年11月12日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：李锦洪，男，1967年12月22日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：袁润森，男，1971年9月29日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄金华，男，1964年9月13日出生，汉族，住广东省中山市。