广东省佛山市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）粤06民特361号申请人：英德市英红镇人民政府。住所地：广东省英德市英红镇人民政府。法定代表人：方武贤，镇长。委托诉讼代理人：马图观，英德市英州法律服务所法律工作者。申请人：广东省英红华侨茶场。住所地：广东省英德市********英红镇政府办公大楼。统一社会信用代码：124************386。法定代表人：邓某1。委托诉讼代理人：马图观，英德市英州法律服务所法律工作者。被申请人：郑会亮，男，汉族，1966年10月20日出生，住所地：广东省广州市番禺区*********************，公民身份证号码：440************074。委托诉讼代理人：张丁，广东高木律师事务所律师。委托诉讼代理人：丁广辉，广东高木律师事务所实习律师。被申请人：英德市嘉隆投资有限公司。住所地：广东省英德市*****************卡商铺（仅限办公）。统一社会信用代码：914***********755R。法定代表人：陈林潮，该司执行董事。委托诉讼代理人：张丁，广东高木律师事务所律师。委托诉讼代理人：丁广辉，广东高木律师事务所实习律师。申请人英德市英红镇人民政府（以下简称英红镇政府）、广东省英红华侨茶场（以下简称英红茶场）与被申请人郑会亮、英德市嘉隆投资有限公司（以下简称嘉隆公司）申请确认仲裁协议效力纠纷一案，本院于2019年8月1日立案后进行了审查。现已审查终结。申请人英红镇政府、英红茶场述称：2015年11月9日，郑会亮、嘉隆公司出具《土地合作开发解除协议》，该协议第六条内容为“本协议在执行过程中如有争议，双方一致指定由广东省佛山市仲裁委员会管辖……”。2019年6月3日，郑会亮、嘉隆公司依据该条款向佛山仲裁委员会提起债务协议纠纷仲裁一案[案号：(2019)佛仲字第280号]。英红镇政府、英红茶场认为，根据《中华人民共和国仲裁法》第四条“当事人采用仲裁方式解决纠纷，应当双方自愿，达成仲裁协议。没有仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁委员会不予受理”的规定，上述协议系郑会亮、嘉隆公司单方的意思表示，并不具有协议的性质，不应认为是双方自愿达成的仲裁协议；且根据该法第十六条“仲裁协议应当具有下列内容：(一)请求仲裁的意思表示；(二)仲裁事项；(三)选定的仲裁委员会”的规定，该协议没有约定具体的仲裁事项，故该协议第六条载明的条款不具有法律效力，依法应属无效。同时，上述协议是管理和特许使用国有土地使用权行为的方式，是政府机关履行国有土地行政职能，实现国有土地合理高效使用的有效途径，是依据行政管理法规，在协商的基础上订立的明确政府和使用者之间权利、义务关系的协议，故该协议本质上属于行政协议，佛山仲裁委员会受理该案违反了行政诉讼法、相关司法解释规定精神以及最高人民法院关于同类案件的裁判要旨，同时违反了《中华人民共和国仲裁法》第十七条“有下列情形之一的，仲裁协议无效：(一)约定的仲裁事项超出法律规定的仲裁范围的”的规定。综上，英红镇政府、英红茶场与郑会亮、嘉隆公司签订的《土地合作开发解除协议》第六条约定仲裁管辖条款超出法律规定的仲裁范围，应属无效，请求法院对此予以确认。被申请人郑会亮、嘉隆公司辩称：一、双方签署的《土地合作开发解除协议》等系列合同为民事合同而非行政合同，仲裁条款有效。（一）《土地合作开发解除协议》系对双方债权、债务的确定以及争议解决方式的约定，系双方当事人真实意思表示，属平等主体之间的民事合同，郑会亮、嘉隆公司依据协议中双方约定的仲裁条款提起仲裁并无不当。该协议属民事合同。首先，该协议是对前期投资开发过程中形成一系列合同的解除后债权债务的清理，涉及内容全部是双方作为平等主体的财产权益，该协议未设立、变更、消灭任何行政法上的权利、义务，也丝毫未涉及英红镇政府的行政管理职能，郑会亮、嘉隆公司也并非行政管理的相对人。其次，行政合同一方必然是具备行政职权的行政主体，但是《土地合作开发解除协议》中甲方是英红镇政府、英红茶场，而英红茶场是企业并非行政机关，该协议显然不符合行政合同对行政主体的要求。因此，该协议属于涉及债权债务财产权益的民事合同，属于仲裁范围。协议约定的仲裁条款合法有效。双方在《土地合作开发解除协议》盖章，已表明是真实意思表示，即愿意受协议约束，且并未出现协议无效的情形，理应有效。退而言之，即使合同无效，合同中的争议解决条款也并不因合同无效而被认定无效。（二）合同双方签署的系列合同均系以平等主体之间财产权益为核心内容，不存在行政职能的管理与被管理的关系。纵观双方签署的一系列合同：《土地合作开发协议》、《补充协议》、《土地出让合同书》及《土地合作开发解除协议》，主要内容是郑会亮提供资金，投资开发双方约定的土地，合同内容系以财产权益为核心内容的等价有偿法律关系，合同签订的目的利用郑会亮、嘉隆公司的资金，加快土地开发，实现土地出让后取得收益。虽然双方在2013年4月15日签订了名为《土地出让合同书》的合同，但其内容是由郑会亮、嘉隆公司提供资金进行前期的土地整理，最终通过招、拍、挂的方式最终取得土地或实现收益，而并非真正意义上的国有土地出让。该合同第三条：“2、土地交易价格：…该宗土地须经过市土地交易所‘招、拍、挂’的方式依法取得…”,也充分说明该土地尚未进入土地出让的法定程序，同时英红镇政府并无国有土地出让的行政职权，亦不可能签署真正意义上的《土地出让合同》，所以双方签署的名为《土地出让合同》实为民事合同，而非行政合同，双方产生的纠纷自然不属于行政纠纷。二、《土地合作开发解除协议》中仲裁管辖约定合法有效。承上所述，既然该合同性质为民事合同纠纷，双方签订仲裁条款，约定由佛山仲裁委员会仲裁，合法有效。双方在《土地合作开发解除协议》上签名盖章，仲裁管辖约定显然系双方真实意思表示，且未违反法律规定，合法有效。英红镇政府及英红茶场认为系单方意思表示，显然是弃证据而不闻，置事实于不顾，明显缺乏事实和法律依据，佛山仲裁委员会依法受理，并无不当。综上，请求驳回英红镇政府及英红茶场确认仲裁协议无效的申请。本院查明：一、英红镇政府、英红茶场与郑会亮、嘉隆公司于2012年4月12日签订的《土地合作开发协议书》第一条约定：“甲方提供位于英红镇皇朝大道以北、英红大道以西、兴业路以东，怡景路以南的地块约331亩（具体四至见红线图）土地供甲乙双方合作共同开发……”第三条约定：“2.……本协议签订之日起五个工作日内乙方先行预付人民币贰仟万元整（￥20000000）作为定金给甲方做前期的征收土地、拆迁、青苗补偿及土地整理，该款计入土地开发成本，另外人民币壹仟叁佰壹拾万元整（13100000.00）待第一期土地出让后从出让所得款之中扣除。……4.在完成合作开发土地报批取得合法批文后甲方必须申请国土资源管理部门通过市土地交易所‘招拍挂’方式依法进行公开出让，此项工作甲方负责一年内完成。所得的土地净收益甲方与乙方按3.5:6.5进行分配，即甲方分得35%净收益，乙方分得65%净收益。土地净收益是指：土地出让的成交价款减去双方议定的每亩人民币35万元土地取得和报批费用等综合成本及土地出让过程中依法应缴市人民政府有关规费后的余额。”第五条第二款约定：“甲、乙双方在履行协议中发生争执时，应协商解决，协商不成，由佛山仲裁委审理裁决。”二、英红镇政府、英红茶场与郑会亮、嘉隆公司于2015年11月9日签订的《土地合作开发解除协议》第六条约定：“本协议在执行过程中如有争议，双方一致指定由广东省佛山市仲裁委员会管辖。本协议一式肆份，甲、乙双方各执两份，双方签字盖章后生效，同具法律效力。”本院认为：本案是申请确认仲裁协议效力纠纷。英红镇政府、英红茶场认为《土地合作开发解除协议》第六条的仲裁协议没有约定具体的仲裁事项，且案涉协议本质上属于行政协议，佛山仲裁委员会无权受理有关行政协议纠纷案件。首先，案涉《土地合作开发解除协议》约定争议解决方式为“本协议在执行过程中如有争议，双方一致指定由广东省佛山市仲裁委员会管辖。”本案双方当事人均对案涉合同的真实性予以确认，且对约定的仲裁委员会的名称没有异议，本院对此予以确认。上述协议中约定的“协议执行过程中产生的争议”即为双方约定的具体仲裁事项，该仲裁事项是指双方因上述协议所形成的合同关系所产生的一系列纠纷。故此，本院对英红镇政府、英红茶场提出案涉《土地合作开发解除协议》就仲裁事项约定不明的主张不予支持。其次，关于案涉《土地合作开发协议书》《补充协议》《土地出让合同书》《土地合作开发解除协议》是民事合同还是行政合同的问题。行政合同是指行政主体为实现其行政管理目标，以合同的形式与社会经济主体就目标实现的方式、方法等作出约定。经查，《土地合作开发协议书》第一条约定：“甲方提供位于英红镇皇朝大道以北、英红大道以西、兴业路以东，怡景路以南的地块约331亩（具体四至见红线图）土地供甲乙双方合作共同开发……”第三条约定：“2.……本协议签订之日起五个工作日内乙方先行预付人民币贰仟万元整（￥20000000）作为定金给甲方做前期的征收土地、拆迁、青苗补偿及土地整理，该款计入土地开发成本，另外人民币壹仟叁佰壹拾万元整（13100000.00）待第一期土地出让后从出让所得款之中扣除。……4.在完成合作开发土地报批取得合法批文后甲方必须申请国土资源管理部门通过市土地交易所‘招拍挂’方式依法进行公开出让，此项工作甲方负责一年内完成，所得的土地净收益甲方与乙方按3.5:6.5进行分配，即甲方分得35%净收益，乙方分得65%净收益。土地净收益是指：土地出让的成交价款减去双方议定的每亩人民币35万元土地取得和报批费用等综合成本及土地出让过程中依法应缴市人民政府有关规费后的余额。”根据上述内容可知，合同双方签订该合同的目的是由郑会亮、嘉隆公司为英红镇政府、英红茶场提供资金，使英红镇政府、英红茶场能够对合同约定的土地进行前期的土地征收、拆迁及土地整理，此后郑会亮、嘉隆公司可依法通过招、拍、挂的方式取得土地或获得合作开发的收益。英红镇政府虽为上述合同的一方当事人，但其并无国有土地出让的行政职权，其签订合同的目的仅为获得合同相对方的资金帮助而对合同所涉的土地进行整理开发，其并非出于实现行政管理职能或维护公共利益的目的而签订该合同。郑会亮和嘉隆公司与英红镇政府、英红茶场之间是平等地位的合同主体，合同双方形成以财产权益为合同内容的等价有偿法律关系，属于民事合同法律关系。案涉《土地合作开发解除协议》是合同各方为对前期签订的《土地合作开发协议书》《补充协议》《土地出让合同书》协议解除并对财产进行清理而签订的协议，该协议中第六条约定的仲裁协议条款是有效协议，本院予以确认。综上所述，郑会亮和嘉隆公司与英红镇政府、英红茶场于2015年11月9日签订的《土地合作开发解除协议》第六条约定的仲裁协议有效。依照《中华人民共和国仲裁法》第十六条、第二十条的规定，裁定如下：驳回英德市英红镇人民政府、广东省英红华侨茶场的申请。申请费400元，由申请人英德市英红镇人民政府、广东省英红华侨茶场共同负担。审 判 长 罗凯原审 判 员 梁亦民审 判 员 谢达辉二〇一九年九月二十九日法官助理 蒋 雯书 记 员 段啸楠