中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申9039号 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）李仕华，男，1950年11月4日出生，汉族。 委托代理人李茂久，湖南九子龙律师事务所律师。 委托代理人唐增德，湖南省双牌县峦山法律服务所法律工作者。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）唐小红，女，1972年10月7日出生，汉族。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）唐益贵，男，1948年4月6日出生，汉族，系唐小红父亲。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）湖南省双牌县泷泊镇泷泊村第15村民小组（原双新村1组）。 诉讼代表人刘峦英。 一审被告湖南省双牌县人民政府。 法定代表人肖质彬。 一审被告湖南省永州市人民政府。 法定代表人何录春。 委托代理人罗楦。 再审申请人李仕华诉被申请人唐小红、唐益贵、湖南省双牌县泷泊镇泷泊村第15村民小组（原双新村第1村民小组，以下简称泷泊村15组）及原审被告湖南省双牌县人民政府（以下简称双牌县政府）、湖南省永州市人民政府（以下简称永州市政府）土地权属行政裁决及行政复议一案，不服湖南省高级人民法院（2018）湘行终1854号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 湖南省永州市中级人民法院（2018）湘11行初55号行政判决查明，李仕华的祖父李福星在1949年以前从零陵富家桥来到双牌老街置地建房经商，开设“李福星客栈”。其用地四至（包括西边空地）为：东至滨河路，南至毛凤生屋墙往西廷伸至双牌粮站围墙，西至双牌粮站围墙，北至杨小军屋墙往西延伸至双牌粮站围墙。1950年土地改革时，李福星被划定为工商业兼地主成份，政府将“李福星客栈”内的一座横屋（中间部分）没收并分给刘顺富、唐益贵两家居住，正屋（争议宗地的东面部分）及其他房产仍归李福星所有，房地产性质为商业私产。土地改革后，李福星仍然开设“李福星客栈”。“李福星客栈”于1957年公私合营时并入集体经营，于1962年脱离公私合营自营。1969年4月，李仕华全家被下放到零××公社桃夏洞大队生产劳动。1972年，李仕华的母亲袁满娣将“李福星客栈”的正屋拆走，搬至富家桥××桃夏洞大队，用于解决家庭建房困难，留下厢房、厨房、猪舍、厕所等附属设施，其中，部分附属设施也给予了他人使用，这些附属设施，后来由于无人管理而倒塌。1975年，李仕华被安排到双牌县酒厂工作。1977年，李仕华与李春英结婚。1978年，李仕华的妻子李春英和小孩落户在双新村××组，当时李仕华一家住在亲伯母马秀娣家。1980年，双新村××组分配给李仕华家宅基地一处，面积109.6平方米，该宅基地坐落于双牌县××号。1992年唐益贵办理了横屋总面积103平方米的一半的《集体土地建设用地使用证》，证号01集建（02）字第049号，土地使用权面积登记为51.3平方米，土地证上四至中“西至粮站墙”，但红线图没有划到粮站墙。1995年2月18日，双新村××组与唐小红签订一份《购买土地合同》，约定将当时为空地的争议土地0.27亩（东边是54.4平方米，西边是127.5平方米）全部卖给唐小红建房。唐小红购买后，于2005年2月在东边空地建了围墙，搭了一个面积约60平方米的厂棚，西边仍是空地。2000年，泷泊镇国土所根据县国土局的安排，将城关村、上双村、双新村三个行政村的集体土地建房用地全部进行了确权发证，给李仕华家1980年组里分给的紫金北路116号建房用地颁发了集体土地使用证，证号为双集用（2000）字第0102163号。2011年房地产开发商对滨河路94号土地及周边土地进行收购开发时，李仕华提出滨河路94号即现争议的土地是他家的祖传宅基地与唐小红发生争执，于2011年7月ｌ1日向双牌县泷泊镇人民政府提出确权申请。双牌县泷泊镇人民政府于2012年2月20日作出泷政土争决字（2012）01号《泷泊镇人民政府土地权属争议处理决定书》，将争议宗地东面部分确权给李仕华使用，西面部分确权给唐小红使用。李仕华不服，向双牌县政府申请行政复议。2012年5月8日，双牌县政府作出双政复决字（2012）1号《行政复议决定书》，认为泷泊村15组作为土地所有权人没有参与，且该地段土地性质也未查清，撤销了泷泊镇人民政府的处理决定，要求泷泊镇人民政府应于90日内重新作出具体行政行为。2013年4月19日，李仕华向双牌县政府提出确权申请。2013年6月19日，双牌县政府作出双政地争决字（2013）第01号《土地权属争议处理决定书》，处理决定：泷泊镇滨河路94号（原双牌老街80号）土地所有权由国家所有，土地使用权由双牌县政府收回并依法处置。李仕华不服，向永州市政府申请行政复议。2013年9月11日，永州市政府作出永政复决字（2013）第40号《行政复议决定书》，维持双牌县政府决定。李仕华不服，向永州市零陵区人民法院提起行政诉讼。2014年1月15日，永州市零陵区人民法院作出（2013）零行初字第26号《行政判决书》，认为政府土地确权，不应超出申请范围，直接将土地收回政府，程序违法，适用法律错误，故判决撤销双牌县政府决定书。双牌县政府不服，向永州市中级人民法院提起上诉。2014年4月21日，永州市中级人民法院作出（2014）永中法行终字第12号《行政判决书》，判决维持一审判决。2014年5月9日，李仕华又向双牌县政府提出书面申请，要求双牌县政府将上述土地的使用权确归其享有。2014年8月4日，双牌县政府对该案召开了专题听证会。2015年1月16日，双牌县政府对该案重新作出双政地争重决字（2015）第01号《土地权属争议处理决定书》，将争执土地确权归泷泊村15组集体所有。李仕华不服，向永州市政府申请行政复议。2015年4月13日，永州市政府作出永政复决字（2015）第11号《行政复议决定书》，维持双牌县政府决定。李仕华不服，向永州市中级人民法院提起行政诉讼。2015年10月19日，永州市中级人民法院作出（2015）永中法行初字第12号《行政判决书》，认为处理决定将争议土地归属泷泊村15组集体所有主要证据不足，判决撤销双牌县政府决定和永州市政府复议决定。该判决生效后，李仕华于2017年10月11日，再次申请双牌县政府确权。双牌县政府于2018年2月14日作出双政地争重决字（2017）第01号《土地权属争议处理决定书》。 另查明，原李福星客栈主楼地基南面毛凤生（有单位的居民）的房屋2002年办理的土地使用证是国有土地使用证，北面的杨小军、王海岸的房屋没有办土地使用证。原李福星客栈横屋的唐益贵部分1992年办理的土地使用证是集体土地使用证，刘华堂部分没有办理土地使用证。李福星客栈斜对面潘元昌（有单位的居民）的房屋1992年办理的土地使用证是集体土地使用证。李福星客栈南面约15米张明凤、张立新（均为有单位的居民）的房屋2013年办理的土地使用证是国有土地使用证，当时双新村委会及二组村民签名认可张明凤、张立新的房屋地基不属双新村二组，一组没有村民签名。 又查明，2016年双牌县政府、双牌县泷泊镇政府在做李仕华的息诉息访工作时，与李仕华达成调解协议，将争议宗地的东面部分归李仕华使用，西面部分归双牌县泷泊镇政府使用，并办理国土登记手续，同时由双牌县泷泊镇政府补偿李仕华9万元，双牌县信访局补偿李仕华2万元。之后李仕华领取了双牌县泷泊镇政府的补偿款9万元，双牌县信访局的补偿款2万元没有到位，且国土登记手续不能办理，李仕华于是又向双牌县政府申请确权。 湖南省永州市中级人民法院（2018）湘11行初55号行政判决认为，唐小红、唐益贵、泷泊村15组与李仕华争议的是原李福星客栈的宅基地及西边空地使用权。原李福星客栈的宅基地所有权，原永州市中级人民法院的生效判决否认了属集体所有，因此应属国家所有。但在使用权上，李福星客栈在1972年拆除后成了空坪，李福星客栈的其他附属设施后来由于无人管理而倒塌。《确定土地所有权和使用权的若干规定》对国有土地宅基地使用权的规定第二十九条“因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。”因此，原李福星客栈宅基地的所有权属国有，其使用权应由县人民政府收回，再依法处理使用权。现双牌县政府将使用权直接确归李仕华，属适用法律法规错误，应予撤销。唐小红认为“出让土地方双新村××组有权出让，购买土地合同应有效”证据不足，也不符合国土法的规定，其请求撤销处理决定的理由不予支持。泷泊村15组认为“李仕华从1978年再次落户双牌时对该宗土地一直未管业使用，李仕华不应享有使用权”符合查明的事实，其请求撤销处理决定理由，予以支持。唐益贵以其《集体土地建设用地使用证》“西至粮站墙”主张争议宗地西面部分的使用权，但红线图没有划到粮站墙，唐益贵的房屋实地也没有建到粮站墙边，唐益贵的房屋实地面积与批准面积是一致的，唐益贵房屋地基滴水为界的房屋实地四至界线并不包括争议宗地西面部分。唐益贵请求撤销处理决定的理由本院亦不予支持。永州市政府作出的《28号复议决定》和《29号复议决定》维持《1号处理决定》，亦应一并撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十九条的规定，判决：一、撤销双牌县政府于2018年2月14日作出的1号处理决定及永州市政府于2018年5月23日作出的29号复议决定、2018年5月22日作出的28号复议决定；二、本案由双牌县政府重新作出行政行为。 湖南省高级人民法院作出（2018）湘行终1854号行政判决对湖南省永州市中级人民法院一审查明的事实予以确认，另查明：本案在二审过程中，李仕华及其委托代理人唐增德，唐小红的委托代理人韩军，唐益贵和泷泊村15组委托代理人毛善学等人，于2019年3月8日达成协议，协议内容为：李仕华自愿给付唐小红、泷泊村15组、唐益贵三方共计9万元，该9万元由李仕华于2019年3月13日前交给双牌县政府后，由双牌县政府转交给韩军，相应款项的具体分配，由唐小红、泷泊村15组、唐益贵三方自行协商；唐小红在韩军领取款项后5天内将其在涉案争议地上搭建的建筑物自行拆除，唐小红如不拆除，由李仕华拆除，唐小红不得干涉；李仕华自愿撤回本案上诉，唐小红、泷泊村15组和唐益贵自愿撤回本案一审起诉。后因唐小红、唐益贵不认可各自代理人超出授权范围达成的协议，不愿撤回本案一审起诉，该协议未生效和履行。 湖南省高级人民法院（2018）湘行终1854号行政判决认为，本案争议地为原“李福星客栈”中的部分宅基地。一审认定该土地属于国家所有，并无不当，予以确认。该土地使用权原由李仕华家享有，李仕华的母亲袁满娣于l972年将“李福星客栈”东边土地正屋拆走成空坪，其他设施后来也因无人管理而倒塌，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四章国有土地使用权中的第二十九条“因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权”的规定，土地使用权应由县级以上人民政府收回。唐小红对本案争议地虽于1995年2月18日与原双新村l组签订《购买土地合同》，于2005年2月在土地东边搭建厂棚，但因所签《购买土地合同》违法无效，唐小红不能取得土地使用权。唐益贵以其持有的《集体土地建设用地使用证》中记载“西至粮站墙”来主张争议土地西面部分使用权的主张，因唐益贵房屋红线图没有划至粮站墙，房屋实地也没有建至粮站墙边，房屋实地面积与批准面积一致，房屋地基滴水为界的房屋实地四至界线并不包括争议土地西面部分，对唐益贵的该主张不予支持。双牌县政府作出的《1号处理决定》将本案争议地的使用权确认给李仕华不当，依法应予撤销。永州市政府作出的维持双牌县政府《1号处理决定》的《28号复议决定》、《29号复议决定》，亦应予撤销。一审认定事实清楚，处理结果正确，予以维持。李仕华的上诉理由不能成立，予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。 李仕华不服二审判决，向本院申请再审称：1.一、二审事实认定错误，案涉土地上附属房屋是由被申请人唐小红在2005年间强行拆除的，并非是自然倒塌。2.李仕华之子曾将案涉土地作停车场使用。3.一、二审判决撤销双牌县政府的处理决定书，由县政府收回土地使用权，违反了《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四章第二十八条“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可以确定使用者国有土地使用权”的规定。请求撤销一、二审判决，改判维持双牌县政府作出的双政地争重决字（2017）01号《土地权属争议处理决定书》和永州市政府作出的永政复决字（2018）28号行政复议决定书。 双牌县政府答辩称：双牌县政府作出的双政地争重决字（2017）01号《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，实体决定合法。一、二审认定事实有误，请求最高人民法院提审并依法改判。 永州市政府答辩称：双牌县政府作出的双政地争重决字（2017）01号《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，永州市政府复议维持并无不当。一、二审法院撤销该决定及永州市政府的复议决定不当，请求最高人民法院依法提审并改判。 本院经审查认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定，土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。第二十九条规定，因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。永州市中级人民法院的（2015）永中法行初字第12号生效判决认定,双牌县政府并无证据证明争议地曾分配给农民或划入集体范围。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条的规定，此种情况下案涉土地所有权应属于国家所有。案涉土地使用权原由李仕华家享有，1972年，李仕华的母亲袁满娣将“李福星客栈”的正屋拆走，搬至富家桥××桃夏洞大队，用于解决家庭建房困难，留下厢房、厨房、猪舍、厕所等附属设施，这些附属设施，后来由于无人管理而倒塌。李仕华于再审申请中主张，其子曾于2000年至2003年将李福星客栈主楼基地作过停车场，且认为案涉土地上的附属房屋并非自然倒塌，但并未提供证据予以证明，该主张本院不予认可。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条的规定，案涉土地使用权应由县级以上人民政府回收。一审法院以此为由撤回1号处理决定，二审驳回上诉并无不当，本院予以维持。 唐小红对本案争议地虽于1995年2月18日与原双新村l组签订《购买土地合同》，于2005年2月在土地东边搭建厂棚，但因所签《购买土地合同》违法无效，唐小红不能取得土地使用权。唐益贵以其持有的《集体土地建设用地使用证》中记载“西至粮站墙”来主张争议土地西面部分使用权的主张，因唐益贵房屋红线图没有划至粮站墙，房屋实地也没有建至粮站墙边，房屋实地面积与批准面积一致，房屋地基滴水为界的房屋实地四至界线并不包括争议土地西面部分，对唐益贵的该主张本院不予支持。 综上，李仕华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回李仕华的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  田心则 审判员  寇秉辉 二〇一九年九月二十九日 法官助理徐超 书记员谈蕾 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.确定土地所有权和使用权的若干规定 第十八条土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。 第二十九条因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。 4.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 第七十条生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。