甘肃矿区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘95行初4号 原告：金塔金瑞矿业有限公司，住所地：甘肃省酒泉市金塔县。 法定代表人：张国俊，系该公司执行董事。 委托诉讼代理人：张磊，甘肃正天合律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张一帆，甘肃正天合律师事务所律师。 被告：金塔县人民政府，住所地：甘肃省酒泉市金塔县金塔镇人民街17号。 法定代表人：杨国文，系该县人民政府县长。 委托诉讼代理人：高万春，甘肃泓峥律师事务所律师。 被告：金塔县自然资源局，住所地：甘肃省酒泉市金塔县解放路237号。 法定代表人：张会荣，系该局局长。 参加诉讼负责人：闫忠明，系该局副局长。 委托诉讼代理人：章金喜，甘肃金章律师事务所律师。 原告金塔金瑞矿业有限公司（以下简称金瑞公司）诉被告金塔县人民政府(以下简称金塔县政府)、金塔县自然资源局不履行法定职责一案,本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告金瑞公司委托诉讼代理人张磊、张一帆，被告金塔县政府委托诉讼代理人高万春、金塔县自然资源局参加诉讼负责人闫忠明、委托诉讼代理人章金喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 金瑞公司诉称,2011年11月21日，经甘肃省政府常务会议批准，原甘肃省国土资源厅批复，甘肃省地质矿产勘查开发局第四地质矿产勘查院将持有的矿业权转入金瑞公司所有。至此，金瑞公司合法拥有甘肃省金塔县M635东铜镍矿普查探矿权，勘查许可证号：T62120090802033658，现勘查面积3.57km2,有效期自2016年8月26日至2018年8月25日。因该探矿权位于甘肃省金塔县沙枣园子省级自然保护区核心区内，根据国家相关规定的精神及甘政办发〔2018〕85号《甘肃省人民政府办公厅关于开展全省各级各类保护地内矿业权分类处置的意见》（以下简称《85号意见》）、《酒泉市各级各类保护地内矿业权分类处置实施方案》（以下简称《实施方案》）的要求，金瑞公司拥有的该探矿权应退出自然保护区。《85号意见》规定，市县政府对保护地内矿业权退出工作负主体责任；市州政府依据核实结果，组织相关部门依据本意见，按照一矿一策、实事求是的原则，制定具体退出方案，明确退出的矿业权名单、退出方式、退出时限等。退出具体方案报省级国土资源主管部门备案。《实施方案》规定，探矿权退出时应充分尊重矿业权人正当诉求，合理补偿矿业权人损失，维护矿业权人合法权益。据此，金瑞公司在勘查许可证到期前，按照上述规定于2018年6月分别向金塔县政府、金塔县自然资源局及原酒泉市国土资源局提出了补偿式退出申请，表达了应采取补偿式退出的意愿并说明了相关理由，但迟迟未获任何部门的任何回复。直至2019年6月，金瑞公司突然接到甘肃省自然资源厅通知，在沟通有关探矿权退出的相关事项时，才得知金塔县自然资源局于2019年2月28日作出了〔2019〕6号《关于注销金塔县M635东铜镍矿普查等2个自然保护区内探矿权的请示》，认定金瑞公司合法拥有的该探矿权属于注销式退出。2019年4月8日，金塔县政府作出回执经县政府十八届四十六次常务会议研究决定原则同意注销包括金瑞公司合法拥有的探矿权在内的两宗探矿权，并要求金塔县自然资源局按程序做好相关工作。金瑞公司认为，在《85号意见》及《实施方案》已经明确规定探矿权退出应遵循一矿一策、实事求是并且应当充分尊重矿业权人正当诉求的原则要求下，二被告在金瑞公司已经提交补偿式退出申请的情况下，严重违反上述原则的要求，未对金瑞公司提交的申请作出任何回复，也未对退出方式的界定向金瑞公司告知，严重违反了《85号意见》及《实施方案》的原则和规定，导致金瑞公司根本无法表达意愿，严重侵害了金瑞公司的合法权益。故金瑞公司依据《行政诉讼法》的相关规定，向人民法院提起诉讼，请求判令金塔县政府和金塔县自然资源局就金瑞公司探矿权退出自然保护区履行书面答复、告知职责。 金塔县政府辩称：一、金瑞公司的起诉不符合起诉条件。根据行政诉讼法第四十九条及行政诉讼法解释第68条的规定，金瑞公司的诉请应当是具体、明确的，本案金瑞公司诉请判令金塔县政府就其探矿权退出自然保护区履行书面答复、告知职责，但这并不是金塔县政府的法定职责；根据《85号意见》规定，注销式退出最终应当由省自然资源厅作出，不属于金塔县政府的法定职责；金瑞公司诉请所要求的行为是金塔县政府在行政管理过程中发生的过程性行为，而过程性行为并不属于人民法院的受案范围。且即使金塔县政府向金瑞公司作出了书面答复、告知行为，也并不会对金瑞公司的权利义务产生实质性影响，所以应当裁定驳回金瑞公司的起诉。二、金瑞公司提出的补偿式退出不符合政策规定的补偿式退出的条件。金瑞公司并无找矿成果，这种情形只符合注销式退出的情形，不符合补偿式退出的情形。三、根据《85号意见》规定，金瑞公司探矿权的登记注销正在办理之中，还未被省自然资源厅最后注销，还没有一个终局的结果。如果金瑞公司认为其矿业权注销式退出的认定是错误的，也应当等到注销退出最终作出后再向法院提起行政诉讼。综上，故请求法院驳回金瑞公司的起诉。 金塔县自然资源局的答辩意见与金塔县政府的答辩意见一致。 金瑞公司提交了以下证据： 第一组证据：甘肃省金塔县M635东铜镍矿普查勘查许可证，证明金瑞公司合法拥有金塔县M635东铜镍矿普查探矿权，与本案有利害关系，金瑞公司具有合法的主体资格； 第二组证据：1.《金塔县林业局关于甘肃省金塔县M635东铜镍矿普查探矿勘查区范围的协查批复》（金林资函﹝2017﹞15号）；2.《金塔县人民政府关于停止“甘肃省金塔县M635东铜镍矿普查”探矿勘查工作的通知》；3.收文回执；4.《金塔县自然资源局关于注销金塔县M635东铜镍矿普查等2个自然保护区内探矿权的请示》（金自然资源﹝2019﹞6号）；5.金塔县人民政府办公室回执（金政办回字2019第80号）。证明事项：1.甘肃省金塔县M635东铜镍矿普查探矿权因位于甘肃省金塔县沙枣园子省级自然保护区核心区内，按相关规定应退出自然保护区；2.依照相关规定，金瑞公司分别向金塔县政府、金塔县自然资源局及酒泉市国土资源局提交了补偿式退出申请，表达了应采用补偿退出的意愿并说明理由，但是未获得任何部门的任何回复；3.金瑞公司通过省自然资源厅才得知矿业权退出被金塔县政府和金塔县自然资源局界定为注销方式，但未告知金瑞公司。 第三组证据：1.《甘肃省人民政府办公厅关于开展全省各级各类保护地内矿业权分类处置的意见》（甘政办发﹝2018﹚85号）；2.《酒泉市各级各类保护地内矿业权分类处置实施方案》。证明目的：1.金塔县政府、金塔县自然资源局系矿业权退出的责任主体，应当允许金瑞公司表达正当诉求，应当履行告知、回复、督促等职责，但金塔县政府、金塔县自然资源局均未履行上述职责，在退出程序问题上存在严重错误；2.金塔县政府、金塔县自然资源局的不作为行为侵犯了金瑞公司的合法权益，金瑞公司与本案具有利害关系，有权依据《行政诉讼法》的相关规定提起诉讼。 对金瑞公司提交的证据，金塔县政府发表如下质证意见：对第一组证据无异议；对第二组的部分证据的证明目的有异议，上述证据并不能证明金瑞公司曾向金塔县政府提出过申请，金塔县政府认为对金瑞公司的探矿权注销式退出的认定是正确的；对第三组证据真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，金瑞公司所说的没有与其进行沟通是对金塔县政府工作方式方法的批评建议，但并不能作为行政诉讼的依据。充分尊重金瑞公司的意见和建议并不等于金塔县政府要按照金瑞公司的意见来处理其探矿权。金瑞公司的矿业权符合注销式退出的情形，并不符合补偿式退出的情形。 金塔县自然资源局的质证意见与金塔县政府的质证意见一致。 金塔县政府提交的证据：《甘肃省人民政府办公厅关于开展全省各级各类保护地内矿业权分类处置的意见》（甘政办发﹝2018﹞85号）和《酒泉市各级各类保护地内矿业权分类处置实施方案》，证明目的是金塔县政府的法定职责并不是要进行书面答复和告知。 金塔县自然资源局未提交证据。 对金塔县政府提交的证据，金瑞公司质证认为：对证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。这两份文件恰恰说明县政府对矿业权人矿权退出负有职能责任，而县政府恰恰并未按照文件的要求履行其职能责任。 本院认证认为：金瑞公司与金塔县政府提交的证据均具有真实性、合法性和关联性，可以作为认定案件事实的证据。 经审理查明：2016年8月26日，金瑞公司取得甘肃省金塔县M635东铜镍矿普查的探矿权证（证号：T62120090802033658），有效期为2016年8月26日至2018年8月25日，勘查面积3.57平方公里。该探矿勘查区范围位于金塔县沙枣园子省级自然保护区核心区内。2017年5月17日，金塔县林业局作出《关于甘肃省金塔县M635东铜镍矿普查探矿勘查区范围的协查批复》（金林资函﹝2017﹞15号），称“金瑞公司该探矿勘查区范围位于金塔县沙枣园子省级自然保护区核心区内，要求其停止在自然保护区内的一切探矿勘查活动，并按相关规定退出自然保护区。”2017年5月18日，金塔县政府作出《关于停止“甘肃省金塔县M635东铜镍矿普查”探矿勘查工作的通知》，称“经金塔县国土局、林业局现场勘查，该勘查区域位于金塔县沙枣园子省级自然保护区核心区内，根据国家相关政策要求，保护区禁止探采矿活动。要求金瑞公司在该区域内停止一切探矿勘查工作，同时建议原发证机关对该项目予以冻结。”2018年6月27日，金瑞公司向金塔县自然资源局提交《关于甘肃省金塔县M635东铜镍矿普查探矿补偿式退出的申请报告》（甘金瑞矿字〔2018〕7号），申请对其拥有的探矿权实行补偿式退出。金塔县自然资源局未对该申请作出书面答复。2019年2月28日，金塔县自然资源局向金塔县政府提交《关于注销金塔县M635东铜镍矿普查等2个自然保护区内探矿权的请示》（金自然资源﹝2019﹞6号），称“经采取查证原始存档资料、调阅省自然资源厅相关档案，通过甄别认定，金塔县M635东铜镍矿普查探矿权在同一勘查阶段已缩减面积延续4次，未提交查明矿产资源储量经专家论证登记备案（无找矿成果），符合探矿权注销退出之‘同一勘查阶段已缩减面积延续3次或勘查面积小于1平方公里等不具备延续条件的；已提交地质勘查报告，但未提交查明矿产资源储量或经专家论证找矿成果无开采价值的’适用条件；”属注销式退出。2019年4月8日，金塔县政府办公室作出回执（金政办回字2019第80号），批复原则同意《关于注销金塔县M635东铜镍矿普查等2个自然保护区内探矿权的请示》，注销金塔县M635东铜镍矿的探矿权。 本院认为，依照《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。”第二十七条第一款规定：“禁止任何人进入自然保护区的核心区。因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，并经自然保护区管理机构批准；其中，进入国家级自然保护区核心区的，应当经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准。”金瑞公司拥有的金塔县M635东铜镍矿普查矿区范围位于金塔县沙枣园子省级自然保护区核心区内，违反法律规定，依法应当退出。金瑞公司对此也不持异议。本案的争议焦点为：1.金塔县政府和金塔县自然资源局的法定职责是什么；2.金瑞公司是否需要向金塔县政府和金塔县自然资源局提出申请；3.金塔县政府和金塔县自然资源局是否存在怠于履行、拒绝履行和迟延履行法定职责的情形；4.金塔县政府和金塔县自然资源局是否应当履行对金瑞公司的申请作出明确答复、告知义务。 关于金塔县政府和金塔县自然资源局在保护地内矿业权退出的法定职责问题。《85号意见》规定：“（七）靠实责任分工。市县政府对保护地内矿业权退出工作负主体责任。市县政府主要负责人是保护地内矿业权退出工作的第一责任人。县市区政府是保护地矿业权退出工作的实施主体。市县政府组织开展矿山地质环境恢复治理、初步验收工作。环境保护、林业、农牧、国土资源、建设、水利、文化等部门负责核定保护地范围及功能区划、矿山地质环境恢复治理验收、扣除式退出范围的复核和认定。国土资源管理部门负责矿业权许可证的注销、延续变更和保有资源储量价值认定等。”根据上述规定，市县政府是矿业权退出的责任主体，对保护地矿业权退出工作负有法定职责，政府各相关职能部门在其职责范围内开展工作，政府职能部门不是矿业权退出的责任主体，其工作内容是矿业权退出工作的有机组成部分。因此，本案金塔县政府具有组织开展案涉矿业权退出工作的法定职责，金塔县自然资源局作为职能部门在其职责范围内开展相关工作，但并不负有组织实施案涉矿业权退出的法定职责。 关于金瑞公司是否需要向金塔县政府和金塔县自然资源局提出申请的问题。本案金瑞公司要求金塔县政府和金塔县自然资源局对其申请履行书面答复、告知职责，该诉在性质上属履行职责之诉，即要求行政机关履行法定职责。行政机关履行法定职责，包括依申请履行法定职责和依职权履行法定职责，前者以行政相对人提出申请为要件，行政机关对行政相对人提出的申请必须作出明确的答复；后者则不以行政相对人提出申请为要件，行政机关须依职权履行法定职责。 根据《85号意见》规定，保护地内矿业权的退出包括注销退出、扣除退出和补偿退出三种退出方式。在实施步骤上主要分六步进行：一是明确保护地范围。由保护地主管部门核实确认保护地范围，明确保护地各功能区相关禁止限制要求，形成保护地范围的矢量数据，建立数据共享机制，将所有保护地统一建库上图，形成禁止勘查开采区域底图；二是清理核实矿业权。依据保护地主管部门提供的保护地范围底图矢量数据，由各市州国土资源主管部门组织开展本行政区保护地内矿业权清理核实工作，将核实结果建立台账，并报省级国土资源主管部门备案；三是制定退出方案。市州政府依据核实结果，组织相关部门依据本意见，按照一矿一策、实事求是的原则，制定具体退出方案，明确退出的矿业权名单、退出方式、退出时限等。四是组织实施退出。由市州政府组织相关部门，按照退出具体方案组织实施，督促矿业权人履行矿山地质环境恢复治理等相应义务。对列入注销退出的，督促向原发证机关上报注销申请；列入扣除退出的，对矿业权人自行确定的扣除后范围，由市州政府组织相关部门进行核查，并出具核查及变更意见；对补偿退出的，由市县政府与矿业权人就补偿金额协商一致，签订补偿协议。五是矿权证件管理。列入注销退出的，由发证机关依据矿业权人提交的注销申请，本着简便高效的原则，办理注销登记；对符合注销条件，但矿业权人不按规定办理注销手续的，经所在地县级人民政府审核认定后，由发证机关予以注销并发布公告。列入扣除退出的，由发证机关依据矿业权人提交的延续变更申请以及市县意见，办理延续变更登记，有效期自变更登记之日起算。列入补偿退出的，由发证机关依据矿业权人提交的注销申请以及市县政府与其签订的补偿协议，办理注销登记。六是组织验收销号。在完成勘查开采设施设备拆除、矿山地质环境恢复治理、达成补偿协议、矿业权注销或变更登记等工作后，由市州政府组织相关职能部门，实地验收矿山环境恢复成果、核查补偿协议及矿业权证件注销或延续变更登记等书面材料，根据核查情况作出是否同意矿业权退出保护地销号的决定，并将核查及销号情况及时报送省级国土资源主管部门备案。根据上述规定，保护地内矿业权的退出完全是在市县政府主导、各职能部门协同配合下，依据清理核实的保护地范围矢量数据底图，依职权组织实施，不以矿业权人提出申请为前提，也即市县政府组织开展保护地内矿业权退出工作，属依职权履行法定职责，而非依申请履行法定职责，不需要矿业权人就矿业权退出问题向市县政府主动提出申请。 关于金塔县政府和金塔县自然资源局是否存在怠于履行、拒绝履行和迟延履行法定职责情形的问题。《85号意见》于2018年5月25日施行，该意见规定，保护地内矿业权退出应当在三年时间内完成。金塔县自然资源局已于2019年2月28日就案涉探矿权的退出方式向金塔县政府报送请示，金塔县政府也已于2019年4月8日批复同意，并按照程序逐级报送上级主管部门。目前，案涉矿业权并未注销，矿业权退出工作仍处于行政程序中，并未超出规定的退出时限。因此，金塔县政府和金塔县自然资源局不存在拒绝履行、怠于履行和迟延履行法定职责的情形。 关于金塔县政府和金塔县自然资源局是否应当履行对金瑞公司的申请作出明确答复、告知义务的问题。金瑞公司的诉请包含两项内容，一是要求对其申请作出书面答复；二是要求金塔县政府对其矿业权的具体退出方式进行明确告知。关于前者，在保护地内矿业权退出不以矿业权人提出申请为必要的前提下，金瑞公司无需就矿业权退出问题向金塔县政府提交申请。金瑞公司的申请要求对其拥有的金塔县M635东铜镍矿普查探矿权实行补偿式退出，从申请的内容来看，并非是要求金塔县政府履行矿业权退出的法定职责，而是对矿业权退出的方式提出自己的意见，本质上属于表达一种意愿和诉求。而对于矿业权人在矿业权退出过程中提出的各项申请，《85号意见》规定，“对矿业权人在有效期内提出各项申请的，由国土资源部门建立台账，登记留存记录，作为分类处置的依据。”也就是说，在保护地内矿业权退出工作中，为充分尊重矿业权人意愿，保障矿业权人合法权益，矿业权人可以提出自己的意见，市县政府也应当在作出相关决定时予以充分考虑。但是由于《85号意见》并未规定对此类诉求市县政府应当作出书面明确答复，因此，金瑞公司的诉请于法无据。关于后者，根据《85号意见》规定，矿业权退出工作由明确保护地范围、清理核实矿业权、制定退出方案、组织实施退出、矿权证件管理和组织验收销号等六个方面的步骤组成，告知矿业权退出方式并督促矿业权人办理注销手续，是组织实施退出工作的具体内容，是矿业权退出工作中的一个具体步骤和环节，并非市县政府独立于矿业权退出职责之外的一项单独的法定职责。如果金塔县政府在组织实施矿业权退出工作中未严格落实规定的步骤和程序，则可能会对其行政行为的合法性产生影响，但并不对金塔县政府履行矿业权退出的法定职责产生影响，即并不能由此认定金塔县政府构成不履行矿业权退出的法定职责。因此，金瑞公司的此项主张亦缺乏法律依据，不予支持。 综上，金瑞公司要求金塔县政府和金塔县自然资源局对其提出的对金塔县M635东铜镍矿普查探矿权实行补偿退出的申请履行书面答复、告知的法定职责，于法无据，对其主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告金塔金瑞矿业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由金塔金瑞矿业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审 判 长 马兆民 审 判 员 王海林 审 判 员 李 勇 二〇一九年九月十七日 法官助理 王 倩 书 记 员 陈 蕾