广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行终2677号上诉人（原审原告）：广州市白云区太和镇穗丰经济联合社。住所地：广州市白云区*******委办公楼内。法定代表人：温新来，总经理。委托代理人：刘小万，广东迅法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地:广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：叶振杰，该局工作人员。委托代理人：梁翊竞，北京市中伦文德（广州）律师事务所律师。原审第三人：广州市天源实业有限公司。住所地：广东省广州市黄埔区*********天源商厦。法定代表人：温良，总经理。委托代理人：陈婧，广东法丞律师事务所律师。委托代理人：徐嵩，广东国智律师事务所律师。上诉人广州市白云区太和镇穗丰经济联合社诉被上诉人广州市规划和自然资源局、原审第三人为广州市天源实业有限公司土地登记行为违法一案，不服广州铁路运输法院(2019)粤7101行初281号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年4月11日至2012年4月23日，广州市*********对白云区太和镇穗丰村AB1404-09-04地块（下称涉案土地）的国有建设用地使用权进行挂牌出让，该地块面积为38092平方米（可建设用地面积36605平方米）。经公开竞价，第三人以成交价款2561万元取得涉案土地的国有建设用地使用权。2012年4月23日，广州市*********（挂牌出让主持方）与第三人（买受人）签署穗挂出〔2012〕第9号《广州市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，对上述事实予以确认。同日，原广州市国土资源和房屋管理局（出让人）与第三人（受让人）签订合同编号为440111-2012-000004的《国有建设用地使用权出让合同》，约定原广州市国土资源和房屋管理局将涉案土地出让给第三人。之后，第三人缴纳了上述土地出让金。2013年1月28日，第三人向原广州市国土资源和房屋管理局申请办理涉案土地的国有建设用地使用权的初始登记，并提交了《土地登记申请书》、企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、授权委托书、身份证复印件、《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》《同意用地结案书》《协议书》《广州市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》《国有建设用地使用权出让合同》《关于申请调整太和镇穗丰村已前置审批工业用地规划条件问题的复函》、地籍调查表、票据、契税完税证、《关于征地补偿款已付清的证明》等材料。其中，根据广州市白云区******民委员会2006年5月10日出具的《关于征地补偿款已付清的证明》，称：“经市国土房管局《建设项目用地预审报告书》（穗地预审字〔2002〕110号）和市规划局《建设用地规划许可证》（穗规地证〔2002〕142号）批准，广州市天源实业有限公司在我村征用了集体土地38094平方米（其中灌溉水田0.3038公顷、林地1.7594公顷、园地0.0099公顷、坑塘水面用地0.0914公顷、集体建设用地1.3268公顷），用作一类工业用地。根据有关规定，白云区国土房管局已依法拟定该项目《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》并送达我村，而我村经村民代表大会讨论同意，已经放弃举行听证。目前，用地单位广州市天源实业有限公司已按照《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》确定的征地补偿标准（3.5万元/亩），将征地补偿款共200万元全部支付给我村。”原广州市国土资源和房屋管理局于2010年4月20日出具的穗国土用结字〔2010〕第15号《同意用地结案书》载明：用地单位名称为广州市白云区******，建设项目名称为工业用地（政府储备用地），批准用地机关为广东省人民政府，批准用地文号为粤国土资（建）字〔2009〕426号《关于广州市2009年度第一批次城镇建设用地的批复》、穗国土建用通字〔2009〕70号《关于配合办理农转用、征收土地批后实施手续的通知》，规划许可证为穗规地证〔2002〕142号《建设用地规划许可证》，用地面积为38094平方米，土地所有权性质为国有，土地用途为工业用地（政府储备用地），土地座落于广州市白云区******。备注：一、该用地的图号为D6602-3。二、该用地为储备用地，需按市政府批准的方式供地。2011年10月8日，原广州市国土资源和房屋管理局（甲方）与第三人（乙方）签订《协议书》，明确了白云区太和镇穗丰村38092平方米工业用地的出让条件及第三人前期投入费用补偿和场地移交等问题。根据2012年10月30日，原广州市规划局向第三人广州市天源实业有限公司核发穗规地证〔2012〕299号《建设用地规划许可证》，载明：用地单位为第三人，用地项目名称为工业用地，用地位置为白云区太和镇穗丰村，用地性质为一类工业用地（M1），用地面积为38092平方米。2012年12月10日，原广州市国土资源和房屋管理局向第三人核发穗国土建用字〔2012〕322号《建设用地批准书》，载明：用地单位名称为第三人，建设项目名称为一类工业用地（M1），批准用地机关为广州市人民政府，规划文号为穗规地证〔2012〕299号《建设用地规划许可证》、穗规函〔2011〕1943号文，批准及批后实施文号为粤国土资（建）字〔2009〕426号《关于广州市2009年度第一批次城镇建设用地的批复》、穗国土建用通字〔2009〕70号《关于配合办理农转用、征收土地批后实施手续的通知》，其他文件依据为穗国土用结字〔2010〕第15号文、穗挂出〔2012〕第9号《广州市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》、440111-2012-000004号《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号:4401002012B01496），总用地面积为38092平方米，净用地面积为36605平方米，土地所有权性质为国有，土地取得方式为挂牌出让，土地用途为工业用地，土地座落于白云区太和镇穗丰村，用地方案号为111********006。2013年6月12日，广州市人民政府向第三人核发穗府国用（2013）第14110006国有土地使用证，该证载明：土地使用权人为第三人，土地座落于白云区太和镇穗丰村，地号为2，地类（用途）为工业用地，使用权类型为出让，使用权面积为36592平方米，工业用地终止日期为2062年4月22日。另查，2019年2月25日，广州市白云区******民委员会出具《〈关于征地补偿款已付清的证明〉中提到“我村经村民代表大会讨论同意，已经放弃举行听证”问题说明》，称经查阅相关会议记录，当时穗丰村没有按规定召开村民代表大会对《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》进行表决，没有对该征地案是否进行听证进行表决。因相关被征用地的经济社都不知道情况，只是当时村委负责人为了配合第三人能办到征地，就在该证明上盖了公章。同日，温汉明出具《〈关于征地补偿款已付清的证明〉的情况说明》，称温汉明是当时的村主任，《关于征地补偿款已付清的证明》上的公章由其所盖，但是在第三人只支付了承包土地款，而没有支付征用58.38亩土地款2000000元的情况下出具的证明，且该证明中所述的“而我村经村民代表大会讨论同意，已经放弃举行听证”等内容不是事实，实际情况是没有针对《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》召开村民代表大会讨论，更不存在放弃听证的情况。2019年3月6日，广州至信永联会计师事务所出具《司法审计其他专项审计报告》，报告指出，原告从2003年4月25日至2006年11月1日收取第三人的用地款项共3085000元。与2006年3月17日原告出具《关于征地补偿款已付清的证明》的事实不符，财务会计账簿没有收到款项。再查，第三人因与原告、广州市白云区******民委员会的合同纠纷，向广州市中级人民法院提出民事诉讼，要求确认1999年9月29日签订的《合同》、2005年1月28日签订的《征地协议书》、2003年4月25日签订的两份《征地协议书》合法有效，应继续履行；确认第三人已向原告、广州市白云区******民委员会付清237.642亩征用土地款、青苗款、迁移坟墓补偿费等全部费用，第三人无需再向原告、广州市白云区******民委员会支付任何费用；等。广州市中级人民法院于2016年12月5日立案受理。2018年6月12日，广州市中级人民法院作出（2016）粤01民初555号民事裁定，以2005年《征地协议书》所涉150亩土地是否继续办理农用地转为建设用地手续，属于政府土地管理部门的职能审查范畴，不属于民事诉讼可以处理的范围，裁定驳回第三人的起诉。第三人、原告、广州市白云区******民委员会均不服，提出上诉。2018年10月15日，广东省高级人民法院作出（2018）粤民终1659号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。该裁定查明：1999年9月29日，原告作为甲方【转让（出租）土地方】与第三人作为乙方【受让（租用）土地方】签订一份《合同》，约定：甲方愿意提供出租和转让位于白云区太和镇穗丰村十社三片隆旱坑荒山土地约100亩，给乙方开发建设饮料、机械、矿泉水等其他行业之用；转让期限为从2001年10月1日至2070年9月30止，共70年（其中1999年10月1日至2001年9月30日为建厂时间，不计入合同期限70年时间）；乙方一次性补偿山地荒田70年土地租金和转让价等合计每亩2.5万元给甲方（其中青苗、山坟、鱼塘、林地改变土地使用性质的手续费用由乙方支付）；在甲、乙双方努力下办妥给乙方单位正式国家征用土地手续时，乙方无需再补偿任何费用给甲方（包括土地、青苗、矿泉水管理费以及其它一切费用）等。1999年9月30日，广州市白云区*****承包合同管理办公室对上述《合同》出具《鉴定书》，予以鉴证。2003年4月25日，第三人作为甲方（征地方）与原告作为乙方（被征地方）签订一份《征地协议书》，约定：甲方因建设需要用地，经原广州市城市规划局穗规地证字〔2001〕第278号建设规划用地许可证批准及原广州市国土局批准，征用乙方在白云区太和镇穗丰村一块约34.05亩的土地，甲方同意按每亩5万元补偿给乙方(此款含土地补偿费、青苗补偿费、劳动力安置补偿、镇政府以下的各种费用、水利设施补偿费、村企业基金费、教育费等)，合计170万元正（具体按实际面积计算实际土地补偿款）；甲方从征地开始后，征用的土地一切权属归甲方所有（按国家规定使用年限内使用）；等。同日，双方又签订了一份《征地协议书》，约定：甲方因建设需要用地，经原广州市城市规划局穗规地证字〔2002〕第142号建设规划用地许可证批准及原广州市国土局批准，征用乙方在白云区太和镇穗丰村一块约58.38亩的土地，其中耕地面积13.8亩，每亩按5万元计算征地费，其他山坡地每亩按2万元计算征地费，合计补偿款约200万元（具体按实际面积计算实际土地补偿款）；甲方从征地开始后，征用的土地一切权属归甲方所有（按国家规定使用年限内使用）等。2005年1月28日，第三人作为甲方（征地方）与原告作为乙方（被征地方）签订一份《征地协议书》，约定：甲方因建设需要用地，征用乙方在白云区太和镇穗丰村三片冗以北土地约150亩，计算面积以广州市城市设计勘测量面积为准，甲方同意水田（耕地）约10亩每亩按5.5万元计算征地费，旱地、荒山按每亩2万元计算征地费，土地补偿费合计约200万元等。2008年8月6日，第三人作为甲方与原告作为乙方就上述2003年4月25日双方签订的两份《征地协议书》、2005年1月28日签订的《征地协议书》的土地面积确定和未尽事宜签订《补充合同》。2009年12月30日，第三人（甲方）与原告（乙方）签订一份《补充协议》，约定：甲方同意在2009年12月31日之前将双方签字盖章认可的余款688630元付款后，则甲方征用乙方土地所有款项已经全部付清给乙方，甲方征用乙方土地的债权和债务关系消灭，乙方不得再以任何理由、以任何形式、通过任何方式向甲方要求支付任何款项。当日，原告收到第三人征地剩余结算款688630元，并出具《白云区农村专用收据》。另查明，第三人于2003年4月25日与原告签订两份《征地协议书》后，已先后取得相关的建设用地规划许可证、土地使用权证、房产证等。而双方于2005年1月28日签订《征地协议书》后，至今未能取得相关的建设用地规划许可证、土地使用权证、房产证等。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，根据被告提交的材料可知，涉案土地的性质已非集体土地，而是已经征收为国有土地，且第三人通过挂牌出让的形式获得涉案土地的国有建设用地使用权。原广州市国土资源和房屋管理局也与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》。第三人向原广州市国土资源和房屋管理局申请涉案土地初始登记，被告也据此向第三人核发了穗府国用（2013）第14110006号国有土地使用证，则原告与被告核发该国有土地使用证的行为没有法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格，对原告的起诉予以驳回。若原告对征地行为不服，可另循司法途径解决，不属于本案处理的范围。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告广州市白云区太和镇穗丰经济联合社的起诉。上诉人广州市白云区太和镇穗丰经济联合社不服原审裁定，向本院提起上诉称，穗丰经济联合社没有按规定召开村民代表大会对《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》进行表决，没有对该征地方案进行听证、表决。被上诉人出具的《同意用地结案书》违法，该行为对上诉人的权利义务产生了实际影响，据此，上诉人与被上诉人核发涉案国有土地使用证的行为有法律上的利害关系，具备“原告诉讼主体资格”。综上请求：1.撤销（2019）粤7101行初281号行政裁定；2.改判确认被上诉人颁发国土证号穗府国用（2013）第14110006号土地使用权证的行为违法；3.一、二审费用由被上诉人承担。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称：一、穗府国用[2013]第14110006土地使用权登记符合法律规定。二、穗府国用[2013]第14110006《土地使用权证》发证程序合法。三、涉案土地已经经过征收转为国有土地。原广州市国土资源和房屋管理局2006年就涉案土地刊登征收土地公告，用地单位已将征地补偿款全部支付给太和镇穗丰村。原审第三人通过挂牌出让获得涉案土地的国有建设用地使用权。上诉人与涉案行政行为没有法律上的利害关系。原审第三人广州市天源实业有限公司二审答辩称，一、一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、上诉人广州市白云区太和镇穗丰经济联合社没有行政诉讼主体资格。三、上诉人广州市白云区太和镇穗丰经济联合社已领取全部征地、青苗、迁坟等补偿款项。四、上诉人提起行政诉讼早已过诉讼时效。五、原广州国土资源和房屋管理局核发的穗府国用[2013]第14110006号《土地使用权证》给原审第三人，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序正当合法，依法应当予以维持。经审理，原审裁定认定的事实清楚，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。”以及第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”的规定，本案中，原审第三人在通过挂牌出让的形式获得涉案土地的国有建设用地使用权之前，涉案土地已被征收为国有。上诉人虽然主张其是涉案土地原来的集体所有权人，但原审第三人取得被诉国有土地使用证之前，涉案土地的性质已经从集体转变为国有，因此，上诉人与被诉国有土地使用证没有法律上的利害关系，不具备本案原告的诉讼主体资格，原审裁定驳回其起诉并无不当，本院予以维持。上诉人如认为征地行为违法，可另循法律途径解决。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  朱 琳审 判 员  彭铁文审 判 员  王 荣二〇一九年九月二十六日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁