湖南省娄底市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘13行初32号原告向湘平，男，汉族，1957年2月20日出生，住湖南省娄底市娄星区。委托代理人蒋跃文，湖南晨晖律师事务所律师。被告娄底市娄星区人民政府，住所地娄底市娄星区长青中街26号。法定代表人李彦文，该区区长。委托代理人王智，该区司法局工作人员。委托代理人周松柏，湖南娄星律师事务所律师。被告娄底市娄星区万宝镇人民政府，住所地娄底市区万宝镇万宝村。法定代表人李洪亮，该镇镇长。委托代理人曾韶辉，该镇司法所所长。原告向湘平诉被告娄底市娄星区人民政府（以下简称“娄星区人民政府”）、娄底市娄星区万宝镇人民政府（以下简称“万宝镇人民政府”）行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月18日公开开庭进行了审理，原告向湘平及其委托代理人蒋跃文，被告娄星区人民政府的委托代理人王智、周松柏，被告万宝镇人民政府的委托代理人曾韶辉均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告向湘平诉称，其经营的砖厂成立于2005年，生产页岩环保空心砖，投资660万元。2017年11月，万宝镇人民政府以专治砖厂行动为由，在没有立案、没有组织听证、没有作出强制拆除、没有催告、没有张贴强制执行文书等情况下，强制将砖厂全部拆除。原告多年上访无果，诉至人民法院，请求：1、依法确认被告强制拆除砖厂的行政行为违法；2、判令被告依法赔偿原告强制拆除砖厂所造成的损失660万元；3、诉讼费用由两被告承担。被告娄星区人民政府辩称，环境整治是中央环保督查的重要内容，省、市、县（区）出台了关于环境整治的相关文件，而砖厂整治是环保整治的一项重要工作。2017年4月1日，娄底市人民政府办公室发布《关于印发的通知》。2017年10月31日，娄星区人民政府办公室发布《关于印发的通知》，明确了砖厂的关闭措施。且原告所办砖厂违反了法律、法规和规范性文件的规定，应当予以关闭。娄星区人民政府只是对相关工作进行交办，不是本案的适格被告。原告提起本案行政诉讼已超过法定起诉期限，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告万宝镇人民政府辩称，其经上级人民政府的授权，对原告经营的砖厂实施拆除的行为合法。原告的起诉已超过法定起诉期限，原告所诉无事实和法律依据。请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告娄星区人民政府向本院提交了以下证据：证据1、关于做好中央第六环境保护督察组交办件查处反馈工作的通知。拟证明2017年中央环保第六督察组对湖南省进行环保督察。证据2、市国土资源局关于依法取缔粘土制砖行为的函。拟证明市环保局在清理整治环保违规建设项目过程中，发现娄星区范围内还存在大量粘土制砖企业仍在生产，要求对此关闭取缔到位。证据3、娄底市人民政府办公室关于印发《娄底市砖厂整治工作方案》的通知。拟证明该方案要求2017年底，全面关闭实心粘土砖厂，坚决强制关闭砖厂，坚决淘汰关闭散、小、差破坏环境的有关合法砖厂。证据4、关于砖厂整治督查检查的通报。拟证明对县市区在砖厂整治过程中存在的问题进行通报，强调“责任落实，确保整治实效”，要求“黏土砖厂必须在2017年12月取缔到位，页岩砖厂必须在2017年12月底前关闭整改到位”。证据5、娄星区人民政府办公室关于印发《娄星区迎接中央环境保护督察组环境保护督察自查自纠工作方案》的通知。拟证明各职能部门在迎接中央环保督察中依法行使职权，并要求对粘土砖厂关闭到位。证据6、娄星区委办公室、政府办公室《关于做好迎接中央环境保护督察组环境保护督察工作的通知》。拟证明其成立工商协调联络领导小组，强化责任分工。证据7、娄星区人民政府办公印发《娄星区砖厂专项整治工作方案》的通知。拟证明其根据职能对区内各单位进行了分工。证据8、娄星区人民政府办公室关于印发《娄星区粘土砖厂关闭工作实施方案》的通知。证据9、砖厂整改关闭的交办函。拟证明政府内部之间关于砖厂整治工作落实责任。证据10、市规划局对原告砖厂非法占地行为的行政处罚过程。拟证明原告建设砖厂未取得规划许可证，违法占地的事实。证据11、原告的相关证照过期或未取得相关证照。拟证明砖厂目前无证经营。证据12、娄底市环境保护委员会办公室关于娄底市砖厂整治工作情况的说明。原告向湘平对被告娄星区人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1-12的关联性有异议，不能达到被告的证明目的。被告万宝镇人民政府对被告娄星区人民政府提交的证据均无异议。被告万宝镇人民政府向本院提交了以下证据：证据1、娄政办函[2017]28号。拟证明娄底市人民政府授权娄星区人民政府对砖厂进行关闭、取缔、拆除。证据2、娄星政办函[2017]26号。拟证明：①娄星区落实上级工作目标和任务，区国土资源分局等16个单位都是责任主体；②原告砖厂属于被关闭取缔的砖厂；③按属地管理原则，授权各乡镇街道作为关闭取缔、拆除砖厂的主体。证据3、娄星政办函[2017]72号。拟证明各乡镇街道办作为取缔、关闭砖厂的第一责任主体，其他部门各施其责，明确了取缔、关闭的时间节点。证据4、娄星国土资源分局关于协助整治砖厂的函。拟证明原告等71家砖厂已被立案查处。证据5、娄星区经济和信息化局关于实施《娄星区砖厂专项整治工作方案》协助相关执法部门和责任单位做好停电及复电工作的函。拟证明各责任主体各施其责，落实上级工作要求。证据6、娄星政办函[2017]13号。拟证明其取缔关闭原告等砖厂系落实中央环保政策。证据7、2017年3月28日娄底市娄星区人民政府交办函。拟证明其取缔关闭原告砖厂等系区政府授权，是落实中央环保政策。证据8、2017年9月27日娄底市娄星区政府交办函。拟证明其根据上级授权，完成上级交办的工作。证据9、万政发[2017]30号《关于开展万宝镇砖厂专项整治工作的实施方案》。拟证明其落实上级政策，并就相关规定告知了企业、砖厂。证据10、万宝镇关于做好配合中央环境保护督察组环境保护督察工作的通知。拟证明其按上级要求落实中央环保政策。证据11、2017年11月2日的公告及图片。拟证明其告知了各砖厂自拆范围和时间。证据12、石埠砖厂拆除前图片。拟证明原告经营的砖厂已停产，存在安全隐患。证据13、原告砖厂各种证件。拟证明原告现有证件都已过期，证照不齐。证据14、砖厂土地租赁合同。拟证明原告违反相关规定占用耕地。证据15、娄底市规划局资料。拟证明：①原告证件不齐，未取得《建设工程规划许可证》违规用地，被拟处行政处罚，限期拆除。②原告砖厂当时已破产倒闭。③砖厂存在安全隐患。原告向湘平对被告万宝镇人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1-15的关联性有异议，不能达到被告的证明目的。被告娄星区人民政府对被告万宝镇人民政府提交的证据均无异议。原告向湘平向本院提交了以下证据：证据1、原告身份证复印件和砖厂营业执照等资料。拟证明其具有合法的主体资格。证据2、信访事项处理意见书。拟证明①其不服该处理意见申请复查的依据；②其依法在告知的30日内申请复查。证据3、不予受理告知书。拟证明①娄星区人民政府答复其只能通过诉讼解决此事；②其起诉的依据。证据4、娄底市政府办[2017）28号、娄星区政府办[2017]26号文件。证据5、砖厂经营、租赁、损失、拆除、上访等相关材料。拟证明其原始经营办厂是合法的，造成的损失客观存在。证据6、检验报告。证据7、环境评估报告。证据8、公告。证据6-8拟共同证明原告经营的砖厂属于环保砖厂。被告娄星区人民政府针对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1-4的真实性无异议，不能达到原告的证明目的；对证据5的真实性、合法性有异议；对证据6-8的真实性有异议。被告万宝镇人民政府对原告提交证据的质证意见与被告娄星区人民政府的质证意见一致。结合各方当事人的举证、质证及庭审查明情况，本院认为双方当事人对真实性均无异议的证据能反映案件的基本事实，对其真实性予以认可，但对其证明目的及其他证据，本院结合案情予以审查认定。经审理查明，原告向湘平经营的原娄底市娄星区万宝镇石埠村页岩环保砖厂（以下简称“石埠砖厂”）位于娄底市××××村，该砖厂的组织机构代码证、采矿许可证均已于2013年到期。为落实湖南省生态环境厅对娄底市督查整改要求，进一步淘汰落后产能、保护生态环境，2017年4月1日，娄底市人民政府办公室发布《关于印发的通知》。被告娄底市娄星区人民政府办公室分别于2017年4月27日、10月31日，发布《关于印发的通知》、《关于印发的通知》。2017年9月27日，被告娄底市娄星区人民政府向被告万宝镇人民政府发出交办函，要求其确保所有实心粘土砖厂在2017年11月30日前全部停产到位，原告向湘平经营的石埠砖厂在关闭名单之列。2017年11月2日，万宝镇人民政府对列入拟关闭名单的砖厂发布公告，限期在2017年12月3日前自行停产关闭并拆除机械设备等，未自行拆除的，将由万宝镇人民政府助拆到位。2017年12月4日，万宝镇人民政府对石埠砖厂进行了拆除。向湘平不服，多次上访未果后，于2019年6月4日向本院提起行政诉讼，要求判如所请。另查明，原告对其提出的经济损失仅提供了其单方拟定的损失明细表，没有提供其他相关证据。本院认为，第一、原告所诉的拆除行为虽然发生在2017年12月，但当时原告并未在现场，不清楚具体是哪个部门组织拆除的，且其一直在向各级部门主张权利。因此，根据行政诉讼法第四十八条的规定，原告于2019年6月提起行政诉讼并未超过法定起诉期限，对于两被告提出的该项主张，本院不予支持。第二、本案原告起诉的行政行为是强制拆除砖厂的行为，被告娄底市娄星区人民政府并没有专门对原告石埠砖厂作出强制拆除砖厂的决定，其作出的工作方案和实施方案，是针对整个娄星区砖厂专项整治行动作出的，是对全区砖厂专项整治行动的组织指挥，并没有对本案所诉的强制拆除行为进行具体组织实施。被诉强制拆除砖厂的组织者和实施者是被告万宝镇人民政府。因此，原告起诉娄星区人民政府的诉讼请求，没有事实依据，理由不能成立，本院不予支持。第三，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。本案中，城乡规划主管部门没有作出责令停止建设或者限期拆除的决定，娄星区人民政府也没有责成万宝镇人民政府强制拆除砖厂。现万宝镇人民政府于2017年12月4日对砖厂直接进行了强制拆除，其行为属于超越职权，故万宝镇人民政府的该被诉强制拆除砖厂的行为违法。第四，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。原告仅向本院提供了其单方拟定的损失明细表用以证明其所受到的损失，而未提供相关证据证明其损失的事实，原告亦没有提供因被告的原因导致其无法举证的证据，故其应承担举证不能的法律后果。综上所述，本案原告的起诉没有超过起诉期限，但其起诉娄星区人民政府组织实施本案被诉强制拆除行为无事实依据；万宝镇人民政府强制拆除原告经营的砖厂超越职权。原告对其主张赔偿经济损失的诉讼请求证据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告娄底市娄星区万宝镇人民政府于2017年12月4日强制拆除娄底市娄星区万宝镇石埠村页岩环保砖厂的行政行为违法。二、驳回原告向湘平的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告娄底市娄星区万宝镇人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  李红菱审 判 员  童志方审 判 员  朱卫煌二〇一九年九月二十日代理书记员  邱燕飞附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。