江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0691行初395号原告南通跃东建材有限公司，住所地江苏省南通市通州区十总镇张沙村三十七组。法定代表人吴成龙，职务执行董事。委托代理人陆建飞，上海申浩（南通）律师事务所律师。委托代理人沈扬，上海申浩（南通）律师事务所律师。被告南通市通州区十总镇人民政府，住所地江苏省南通市通州区十总镇春桃街11号。法定代表人龚志军，职务镇长。应诉负责人徐建，职务副镇长。委托代理人姜卫华，南通市通州区骑岸法律服务所法律工作者。第三人吴士东，男，1972年2月8日生，××族，住安徽省颍上县。委托代理人陆建飞，上海申浩（南通）律师事务所律师。第三人南通市通州区发展和改革委员会，住所地南通市通州区朝霞路88号行政中心。法定代表人龚卫，职务主任。委托代理人吴勇，该单位资源节约与环境保护科科长。委托代理人王引，江苏清心律师事务所律师。第三人国网江苏省电力有限公司南通供电分公司，住所地南通市青年中路52号。负责人许扬，职务总经理。委托代理人杨凡，男，1972年11月3日生，××族，住南通市崇川区，系该单位员工。原告南通跃东建材有限公司（以下简称跃东公司）诉被告南通市通州区十总镇人民政府（以下简称十总镇政府）行政管理行政强制一案，原告于2019年3月18日向本院提起诉讼，本院于3月25日立案后，于3月28日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。为查明案件事实，本院依职权通知吴士东、南通市通州区发展和改革委员会（以下简称通州发改委）、国网江苏省电力有限公司南通供电分公司（以下简称南通供电公司）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年8月20日、9月2日公开开庭进行了审理。原告跃东公司的委托代理人陆建飞，被告十总镇政府副镇长徐建及委托代理人姜卫华，第三人吴士东及其委托代理人陆建飞（亦系原告跃东公司的委托代理人）到庭参加诉讼，第三人通州发改委的委托代理人吴勇、王引，第三人南通供电公司的委托代理人杨凡到庭参加9月2日的庭审。本案现已审理终结。原告跃东公司诉称，原告于2013年2月与南通市通州区骑岸镇张沙村经济合作社（以下简称张沙村经济合作社）签订土地租赁协议，并于2013年6月登记注册成立通州区骑岸镇东发水泥厂（以下简称东发水泥厂），业主系吴士东。2017年8月原告依法在东发水泥厂的基础上注册成立，原告法定代表人吴成龙系东发水泥厂业主吴士东之子，吴士东系跃东公司的实际控制人。2018年5月初，被告工作人员带领电工等人员，来到原告场地，强行对原告实施断电，不仅对原告的经营权造成了侵害，而且对部分设施如正在维护的搅拌机等造成了永久的损害，甚至报废。被告侵犯了原告的经营权和财产权。请求：1.确认被告于2018年5月10日对原告实施的侵犯原告经营权的行为（审理中确认为断电行为）违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提供了以下证据：1.东发水泥厂营业执照，证明东发水泥厂于2017年9月注销。2.土地租赁协议，证明吴士东与张沙村签订土地租赁协议，有合法的土地使用权。3.被告出具的断电函，证明被告要求供电部门协助对原告（原东发水泥厂位置）实施断电。4.十总镇政府办公室录音1份，证明被告工作人员认可2018年5月到原告处实施断电行为。5.十总镇政府图片2张，证明录像中的人员之一就是十总镇政府工作人员，工作人员代表十总镇政府承认对原告实施断电行为。6.复议决定书，证明被告于2019年4月实施的违法行为也是针对原告实施的，并非针对东发水泥厂实施，可见2018年5月被告实施的违法行为的对象也是原告，并非东发水泥厂。被告十总镇政府辩称，一、原告主体不适合。原告与被告没有利害关系，并非行政行为的相对人，无权提起诉讼。二、原告诉称“原告成立的公司是从通州区原骑岸镇东发水泥制品厂基础上注册成立，原业主吴士东系原告实际控制人”无事实和法律依据。原告系自然人独资企业，股东为吴成龙，成立日期为2017年8月15日，东发水泥厂系个体工商户，经营者为吴士东，成立日期为2013年6月27日，注销日期为2017年9月18日。原告与东发水泥厂没有关联性，系两个独立主体。三、原告认为被告工作人员于2018年5月初到原告场地强行实施断电，侵犯原告经营权与财产权与事实不符。2013年2月28日，张沙村经济合作社与吴士东签订土地租赁协议，同年6月27日，吴士东注册东发水泥厂。2017年3月17日，南通市通州区环境保护局（以下简称通州环保局）接到举报，对东发水泥厂进行了环保检查，后作出行政处罚决定书，责令东发水泥厂立即停止水泥砖制造项目生产，并处罚款116020元。东发水泥厂拒不履行处罚决定书内容，通州环保局申请南通市通州区人民法院强制执行。由于吴士东夜间依然在偷偷生产，被告根据南通市人民政府关于《散乱污企业整治专项行动工作方案的通知》及通州区人民政府文件完成取缔关闭工作，严格落实南通市人民政府“两断三清”即断水断电、清除原料、清除产品、清除设备的要求，和通州环保局及通州发改委关于《规范对环境违法失信企业提出停、限电意见实施办法的通知》，告知通州环保局和通州发改委，由通州发改委请供电部门对吴士东的企业实施了停电。故被告不存在违法行为，若吴士东按照通州环保局处罚决定书执行，停止生产，就不会产生损失。四、张沙村经济合作社根据与吴士东签订的土地租赁协议第六条的约定，已书面通知吴士东返还租赁的土地，但吴士东不予配合。综上，请求驳回原告的起诉。被告十总镇政府于2019年4月9日向本院提交以下证据、依据：1.跃东公司营业执照，证明原告系自然人独资企业。2.东发水泥厂营业执照，证明吴士东系个体工商户经营者,与原告没有关联性。3.土地租赁协议，证明吴士东租赁张沙村经济合作社土地的事实。4.环境信访统计表(十总镇)，证明周围群众多次举报东发水泥厂环境问题。5.通州环保局作出的行政处罚决定书，证明通州环保局要求吴士东立即停止水泥砖制造项目生产,并处罚款的事实。6.南通市人民政府办公室文件一份及南通市通州区人民政府文件两份，证明上级政府对散乱污(水泥砖)企业整治专项行动工作的要求及实施方案。7.通州环保局及通州发改委文件，证明对环境违法失信企业将采取停限电措施,制止企业违法行为。8.《采取停止供电函》，证明通州发改委和通州环保局要求供电部门对环境违法企业即吴士东的企业实施停电措施。第三人吴士东述称，被告十总镇政府停电时未给第三人吴士东出具任何手续，断电行为违法。第三人吴士东向本院提交2018年1月至2018年12月原告向买方开具的水泥砖增值税专用发票8份，证明2018年前后一直是原告而非东发水泥厂在经营案涉厂房所在地的生产，东发水泥厂事实上已于2017年9月注销，故本案原告是适格主体。第三人通州发改委述称，1.原告并非断电行为的相对人，不具备主体资格，案涉行政相对人系东发水泥厂，原告无权提起本次诉讼。2.断电行为的实施主体系被告，按照相关文件规定，各乡镇系专项行动的实施主体。3.第三人通州发改委的工作职责是在区政府的指导下实施内部批示行为，具体行政行为由文件规定的实施主体实施，且承担相应责任，第三人通州发改委不应承担责任。第三人通州发改委未向本院提交证据。第三人南通供电公司述称，作为供电企业，第三人南通供电公司并非行政诉讼案件的当事人，请求法院依法判决。第三人南通供电公司未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告提供的证据1、2的真实性无异议异议；对证据3无异议；对证据4不予认可，认为该统计表系手工制作，无任何效力，不能作为法律上的证据；对证据5、6、7的真实性无异议，不认可关联性；对证据8形式上的真实性无异议，证明被告想对原告所在地的场地、厂房、设备进行停电的事实。原告对第三人吴士东提供的证据未持异议。被告对原告提供的证据1的真实性无异议，认为原告与东发水泥厂是两个独立的主体；对证据2的真实性无异议，但认为该协议系张沙村经济合作社与第三人吴士东签订，而非与原告签订；对证据3的真实性无异议，但认为被告仅是告知供电局，系通州发改委请供电部门采取断电行为；对证据4、5，认为不能证明系被告实施断电行为；对证据6，认为与本案没有关联性。第三人吴士东对原告提供的证据均无异议，认为东发水泥厂于2017年9月注销，原告于2017年8月注册，东发水泥厂注销时部分机器设备设施由吴士东转让给吴成龙，作为吴成龙出资设立跃东公司的部分资产，东发水泥厂自注销之日起不再存在，2017年9月至2018年5月期间，合法主体只有原告。第三人吴士东对被告提供的证据同意原告的质证意见。第三人通州发改委对原告提供的证据1认为虽吴士东与原告股东存在亲属关系，但不具备股权或者投资方一致的属性，原告与东发水泥厂系两个不同性质的主体；对证据2，认为系吴士东个人与村经济合作社签订，与原告没有关联；对证据3的真实性无异议，但函的主体系被告，第三人通州发改委仅是进行内部批示；对证据4-6，请求法院依法认定。第三人通州发改委对被告提供的证据1、2的真实性无异议，认为东发水泥厂和原告一个是个体工商户，一个是有限公司，两者之间没有关联，原告不具备提起本次行政诉讼的主体资格；对证据3、4，请求法院依法认定；对证据5的真实性无异议，认为该证据证明东发水泥厂已被环保部门依法行政处罚，并责令停止建设和生产行为，该处罚决定书作出后，原告的生产经营行为属于违法；对证据6无异议，通州区人民政府文件明确各街道系全面落实散乱污企业整治专项行动的实施主体，本案断电行为实施主体系属地镇政府；对证据7的真实性无异议，文件中明确发改委同意系内部审批，而非对外实施的行政行为；对证据8的真实性无异议，但函的主体系被告，第三人通州发改委仅是进行内部批示。第三人通州发改委对第三人吴士东提交的证据的真实性无异议，但认为仅能证明原告存在销售产品的行为，不能证明其存在生产行为。第三人南通供电公司对各方当事人提供的证据同意第三人通州发改委的质证意见。本院对原、被告提供的证据的真实性予以认定，相关证明目的涉及本案争议焦点，在本院认为部分予以阐述。经审理查明，2013年2月28日，吴士东与张沙村经济合作社签订《土地租赁协议》，租赁11亩土地用于生产。同年6月27日，吴士东注册成立东发水泥厂，并领取个体工商户营业执照，经营范围为水泥砖制造。东发水泥厂在生产过程中因有噪音和扬尘产生，引发群众举报，通州环保局经调查认为东发水泥厂水泥砖制造项目未依法报批环评文件，未通过建设项目竣工环境保护验收擅自生产，违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，对东发水泥厂未依法报批环评文件的违法行为处以责令水泥砖制造项目停止建设、罚款16020元的行政处罚。对东发水泥厂未履行建设项目竣工环境保护验收义务的违法行为处以责令停止水泥砖制造项目生产、罚款100000元的行政处罚。2017年8月15日，原告跃东公司成立，类型为有限责任公司（自然人独资），法定代表人（唯一股东）系吴士东的儿子吴成龙。跃东公司使用东发水泥厂的厂房、设备继续生产水泥砖，由吴士东实际经营。同年9月18日，东发水泥厂注销。2018年4月27日，被告向南通供电公司下属通州营业部出具《关于对通州十总镇（原骑岸镇）东发水泥制品厂采取停止供电的函》，要求南通供电公司通州营业部对东发水泥厂采取停电措施。同年5月10日，被告带领南通供电公司工作人员上门实施断电。另查明，2016年年底开始，通州区集中开展了砖瓦生产企业专项整治。2017年10月9日，通州区人民政府印发《通州区深入推进砖瓦行业环保专项行动实施方案》，要求各镇（区、园、街道）进一步排查水泥砖、蒸汽砖等新型墙体材料企业，凡工商、环保、国土手续不全、污染物不能达标排放的，要在规定的时间内停产到位。文件规定，各镇（区、园、街道）按照属地管理原则，全面负责辖区范围内砖瓦生产企业整治工作，取缔关闭违法违规生产企业。2017年12月8日，南通市人民政府印发《南通市“散乱污”企业整治专项行动工作方案》（通政办发[2017]177号），在全市范围内集中开展以重污染小型企业为重点的“散乱污”企业整治专项行动，对不符合产业政策或不符合产业布局规划、未办理相关审批手续、无治污设施不能满足稳定达标排放要求、存在污染直排或偷排等严重环境违法行为的企业进行专项整治。2018年1月5日，通州区人民政府印发《通州区“散乱污”企业整治专项行动工作方案》（通政办发[2018]3号），成立区“散乱污”企业整治指挥部，成员单位为区发改委、公安局、国土分局、环保局、住房城乡建设局、规划分局、城管局、水利局、商务局、安监局、市场监管局、南通供电公司通州营业部等，区整治指挥部负责“散乱污”企业整治工作的具体组织协调等，文件规定落实“散乱污”企业整治属地责任制，各镇（区、园、街道）是该次专项行动的实施主体。本院认为，本案主要争议焦点为：一、原告主体是否适格；二、断电行为的实施主体如何认定；三、断电行为是否合法。关于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，虽被告表示其断电行为针对的是东发水泥厂，但东发水泥厂已于2017年9月注销，另外设立了跃东公司进行生产，原东发水泥厂的经营者吴士东实际经营跃东公司。2018年5月10日实施的断电行为因东发水泥厂已注销，实际对跃东公司产生影响，故跃东公司有权提起起诉，系本案适格的原告。关于争议焦点二，案涉断电行为是在砖瓦行业环保专项行动和“散乱污”企业整治专项行动的背景下实施，通州区人民政府印发的实施方案和工作方案中均明确各镇（区、园、街道）系专项行动的实施主体。事实上，向供电部门发出的采取停止供电的函是以被告的名义作出，2018年5月10日当日也是由被告带领供电部门工作人员实施了断电，虽通州发改委在停止供电的函上签字盖章，但其并非发出断电指令的直接实施者，其签字盖章行为应认定为内部的审批行为。故应当认定断电行为的实施主体系被告十总镇政府。关于争议焦点三，被告实施断电的理由是吴士东经营的工厂被通州环保局责令停止生产，但仍在偷偷生产，周围群众多次举报，故其实施了断电行为。且不论被告是否具有实施断电行为的法定职权，实施断电行为也应当符合法定程序。不管断电行为的性质是属于为制止违法行为采取的行政强制措施还是属于责令停止生产的行政强制执行，根据《行政强制法》的规定，实行行政强制措施和行政强制执行前都必须履行通知程序，并给予当事人陈述和申辩的权利。被告未履行通知程序，未给予原告陈述和申辩的权利，明显违反法定程序，应确认被告实施断电行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告南通市通州区十总镇人民政府2018年5月10日对原告南通跃东建材有限公司实施断电行为违法。案件受理费人民币50元，由被告南通市通州区十总镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  管丽君人民陪审员  徐 磊人民陪审员  陆惠球二〇一九年九月二十三日书 记 员  施逸凡附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；