福建省莆田市涵江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0303行初55号 原告:莆田市龙翔房地产开发有限公司，住所地福建省仙游县鲤南镇城南东路999号，统一社会信用代码913503227845267202。 法定代表人:陈明义，董事长。 委托诉讼代理人：陈建飞、李植，福建大涵律师事务所执业律师。委托权限特别代理。 被告:仙游县自然资源局，住所地福建省仙游县，统一社会信用代码113503220037195714。 法定代表人:李自力，局长。 委托诉讼代理人：陈娟，女，仙游县自然资源局工作人员，住福建省仙游县。委托权限一般代理。 委托诉讼代理人：苏勇，福建融成律师事务所执业律师。委托权限一般代理。 原告莆田市龙翔房地产开发有限公司(以下简称龙翔公司)诉被告仙游县自然资源局土地行政管理一案，于2019年3月27日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月1日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月3日公开开庭审理了本案。原告龙翔公司委托诉讼代理人陈建飞，被告仙游县自然资源局委托诉讼代理人陈娟和苏勇均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原仙游县国土资源局于2018年10月9日作出仙国土资[2018]515号《仙游县国土资源局关于龙翔水乡丽都项目超容积率部分的建筑面积补交土地出让金的决定》，其内容：“莆田市龙翔房地产开发有限公司：贵公司开发的水乡丽都项目拍卖出让面积69705.4平方米，容积率≦2.1,总额为6820万元，核定原楼面地价465.91元/㎡。2018年9月14日，县城乡规划局《关于龙翔水乡丽都1#～3#楼、5#、6#、8#～l1#、15#～18#、21#～23#、25#～28#、31#、32#楼超批准面积处罚的函》（仙政规[2018]158号）文函告我局龙翔水乡丽都计容建筑面积增加3049.32平方米，建议按《建议书》及相关规定补交土地出让金。根据《福建省人民政府办公厅转发建设厅、国土资源厅关于加强房地产开发项目容积率管理意见的通知》（闽政办[2007]190号）规定，超容积率部分的建筑面积的土地出让金按该宗土地原楼面地价的3倍收取。即增加的建筑面积应补交土地出让金为3049.32㎡×465.91元/㎡×3=4262126元。请你公司于15日缴清上述土地出让金，逾期根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）有关规定按日1‰加收违约金。” 原告龙翔公司诉称,一、原仙游县国土资源局对原告作出补交土地出让金的行政处罚决定缺乏事实依据和法律依据。2018年1月10日，原告与原仙游县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，原告取得位于鲤××××Ａ储备地块用于房地产项目开发。2010年3月30日，仙游县人民政府作出《仙游县人民政府关于仙游县龙翔水乡丽都规划建筑方案设计的批复》：原则同意莆田市龙翔房地产开发有限公司委托中国建设技术集团有限公司完成的《仙游县龙翔水乡丽都规划建筑方案设计》，该项目用地位于鲤南新区东北部，东邻瑞溪、西至东一环路、南至新厝路、北邻木兰溪；规划经济技术指标为：规划用地面积为69705.4平方米，建筑基底总面积18123.4平方米，建筑层数：4-32层、附属商业店面为1层，总建筑面积1514916.5平方米，其中地上建筑面积146381.341平方米（计容），架空层建筑面积1285.76平方米，地下建筑面积7249.4平方米（不计容），建筑密度26%，容积率2.1，绿地率33%，水景占2%。2010年，原告开发的龙翔水乡丽都项目经仙游县建设局批准取得建设用地规划许可证（证号：地字第350322201010015），项目分批申请工程规划许可证，其中项目1＃-3＃、5＃-11＃、15＃、16＃号楼及项目12＃、13＃、19＃、20＃楼于2010年5月18日取得建设工程规划许可证（证号分别为：建字第350322201010044、建字第350322201010046）；项目17＃、18＃、21＃-23＃、25＃、26＃及项目27＃-32＃、地下室于2012年8月6日取得建设工程规划许可证（证号分别为：建字第350322201210045、建字第350322201210046）。经审批的建议设计方案和建设工程规划许可证附图建筑施工图显示，1＃、2＃、3＃、5＃、6＃、7＃、8＃、9＃、10＃、11＃、15＃、16＃、17＃、18＃、21＃、22＃、23＃、25＃、26＃、27＃、28＃、31＃、32＃楼顶层为斜面屋顶（上空层）。原告严格按审批的建筑设计方案和规划部门确认的施工图纸进行开发建设，在建设时并没有在上空层内加盖楼面，并未变更容积率及增加建筑面积，此有原告提供的现场照片为据，以及仙游县建设工程质量安全监督站出具的《工程质量监督报告》《竣工验收报告》等通过竣工验收的事实予以佐证。部分购房户入户装修时，将顶层房屋斜面内部空间布局进行改变，增建阁楼。部分房屋上空层的横梁上并没有楼面。原仙游县国土资源局认定原告开发建设时超容积率增加建设面积缺乏事实依据。二、原仙游县国土资源局对原告作出补交土地出让金的行政处罚决定违反法定程序。原仙游县国土资源局作出的补缴土地出让金数额巨大且对相对人的权益影响较大，其在作出行政处罚决定之前，未按照《中华人民共和国行政处罚法》和《全面推进依法进行政实施纲要》第七条第20点的规定履行告知、听证等程序，既没有给原告陈述和申辩的机会，也没有举行听证以及告知原告的诉权和起诉期限，不符合依法行政的基本要求，属程序严重违法。三、原仙游县国土资源局作出补交土地出让金行政处罚决定违反了行政处罚时效的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。本案中，即使龙翔水乡丽都项目超容增加建筑面积的理由能够成立，涉案的建设项目陆续于2012年、2013、2015年竣工，但原仙游县国土资源局于2018年10月9日才作出《仙游县国土资源局关于龙翔水乡丽都项目超容积率部分的建筑面积补交土地出让金的决定》，该处罚决定违反了行政处罚关于时效的规定，其作出行政处罚于法无据。四、闽政办［2007］190号规范性文件是不合法的，相关主体均没有制定关于土地出让金按该宗土地原楼面价的3倍征收的权限。综上，请求法院撤销被告作出的仙国土资［2018］515号《仙游县国土资源局关于龙翔水乡丽都项目超容积率部分的建筑面积补交土地出让金的决定》。 原告龙翔公司向本院提供以下证据、依据： 证据1.《仙游县国土资源局关于龙翔水乡丽都项目超容积率部分的建筑面积补交土地出让金的决定》（仙国土资[2018]515号），欲证明2018年10月9日原仙游县国土资源局对原告开发的水乡丽都项目作出补交土地出让金4262126元的行政处罚决定。 证据2.建筑施工图，欲证明经审批的建筑设计方案和建设工程规划许可证附图建筑施工图显示，1#～3#楼、5#～l1#、15#～18#、21#～23#、25#～28#、31#、32#楼顶层为斜面屋顶（上空层）。 证据3.工程质量监督报告四份、竣工验收报告、备忘录、现场照片，欲证明：1.原告在建造水乡丽都1#～3#楼、5#～l1#、15#～18#、21#～23#、25#～28#、31#、32#楼时，并没有在顶层房屋上空层内加盖楼面，上述工程已通过竣工验收的事实；2.龙翔水乡丽都部分业主将涉案楼盘顶层房屋上空层进行改变，增建阁楼；3.部分顶层房屋上空层结构并没有改变。 被告仙游县自然资源局辩称，一、其作出仙国土资［2018］515号决定，事实清楚，证据充分，符合法律规定。《仙游县鲤××××Ａ储备地块国有建设用地使用权拍卖方案》规定ＰＳ-2007-11号地块拍卖出让面积为69705.4平方米，容积率≤2.1。2008年1月4日，原告通过竞买取得ＰＳ-2007-11号地块的国有建设用地使用权。2008年1月10日，原告与原仙游县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同第三条约定ＰＳ-2007-11号宗地出让面积为69705.4平方米，第七条约定合同项下宗地的土地使用权出让金总额为人民币6820万元，第十一条约定合同项下宗地的建筑容积率≤2.1。根据《国有建设用地使用权出让合同》的约定，核定ＰＳ-2007-11号地块楼面地价为465.91元／平方米。2010年5月18日、2012年8月6日，原告办理了案涉地块的《建设工程规划许可证》，项目名称为：龙翔水乡丽都项目，规划总建筑面积146381.34平方米。项目建成后，经竣工测量，龙翔水乡丽都项目除7＃、29＃、30＃没有办理规划条件核实外，己申请竣工验收的实际建筑面积超出审批计容建筑面积3049.32平方米。2018年9月14日，原仙游县城乡规划局作出《关于龙翔水乡丽都1＃～3＃楼、5＃、6＃、8＃～ｌ1＃、15＃～18＃、21＃～23＃、25＃～28＃、31＃、32＃楼超批准面积处罚的函》（仙政规［2018］158号），函告被告龙翔水乡丽都1＃～3＃楼、5＃、6＃、8＃～11＃、15＃～18＃、21＃～23＃、25＃～28＃、31＃、32＃楼建筑面积共增加3049.32平方米，超批准面积建筑面积增加523.17平方米，建议按莆田市人民检察院检察建议书（莆检行公［2018］35030000001号）及相关规定补缴土地出让金。2018年10月11日，被告向原告送达《仙游县国土资源局关于龙翔水乡丽都项目超容积率部分的建筑面积补交土地出让金的决定》（仙国土资［2018］515号），并通知原告应自收到通知之日起15日内补交土地出让金人民币426.2126万元，逾期将按规定加收违约金。被告向原告作出的补交土地出让金的决定符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第十条、第十七条和《福建省人民政府办公厅转发省建设厅省国土厅关于加强房地产开发项目容积率管理意见的通知》（闽政办［2007］190号）的规定，事实清楚，证据充分，于法有据。二、被告向原告收取补交土地出让金的行为属于原告改正措施的内容，与原告主张的因违反规划己被处罚分属不同行政行为，不存在“一事两罚”情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未按照建设工程规划许可证进行建设的，可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处罚款。原告开发建设的龙翔水乡丽都项目超容积率建设，符合上述规定的情形。因此，原告案涉超容积率建设的行为，除了要受到罚款外，还要限期改正。而限期改正的措施包含按照有关规定补交土地出让金。《福建省人民政府办公厅转发省建设厅省国土资源厅关于加强房地产开发项目容积率管理意见的通知》（闽政办（2007）190号）第四条第二项规定：“建设单位未经合法批准在建设过程中擅自提高容积率、增加建筑面积的，应严格依法查处。对严重影响城市规划的，依法限期拆除或者没收违法建筑物；对影响城市规划但尚可采取改正措施的，责令纠正并依法予以处罚；对城市规划和市容景观影响不严重、且符合相关技术规范的，依法予以处罚并收取超容积率部分的土地出让金和有关规费后，依规补办规划手续。超容积率部分的建筑面积的土地出让金按该宗土地原楼面地价的3倍收取。”根据上述规定，对超容积率部分的建筑面积，原告必须按该宗土地原楼面地价的3倍补交出让金。因此，被告通知原告补交出让金，与原告主张的已经受到罚款，并不属于“一事两罚”的情形，原告主张属于“一事两罚”和应抵扣应缴纳的金额的理由不能成立。 被告仙游县自然资源局向本院提供以下证据、依据： 证据1.《莆田市人民政府关于仙游县鲤××××Ａ储备地块国有建设用地使用权拍卖方案的批复》（莆政土（仙）［2007］43号），欲证明ＰＳ-2007-11号地块拍卖出让面积为69705.4平方米，容积率≦2.1。 证据2.《仙游县国土资源局关于鲤××××Ａ储备地块国有建设用地使用权拍卖方案的请示》（仙国土资［2007］267号），欲证明被告向仙游县人民政府请示批准《仙游县鲤××××Ａ储备地块国有建设用地使用权拍卖方案》。 证据3.《拍卖成交确认书》，欲证明原告竞得PS-2007-11号地块的国有建设用地使用权，竞得价为6820万元。 证据4.《国有建设用地使用权出让合同》，欲证明该合同第三条约定PS-2007-11号宗地出让面积为69705.4平方米，第七条约定合同项下宗地的土地使用权出让金总额为6820万元，第十一条约定合同项下宗地的建筑容积率≦2.1。根据该合同的约定，核定PS-2007-11号地块楼面地价为465.91元/平方米。 证据5.《建设工程规划许可证》3份，欲证明原告于2010年5月18日、2012年8月6日办理了案涉地块的《建设工程规划许可证》，项目名称为：龙翔水乡丽都项目，规划总建筑面积146381.34平方米。 证据6.仙游县永胜测绘有限公司《关于面积计算说明》、《关于规划面积与竣工测量的说明》；证据7.仙游县城乡规划局《关于龙翔水乡丽都1#～3#楼、5#、6#、8#～11#、15#～18#、21#～23#、25#～28#、31#、32#楼超批准面积处罚的函（仙政规[2018]158号），欲共同证明：1.原告委托仙游县永胜测绘有限公司对案涉项目进行测绘；2.城乡规划部门依据莆田市人民检察院检察建议书（莆检行公[2018]35030000001号）认定原告案涉宗地超批准面积建设，超批准建筑面积为3049.32平方米。 证据8.仙游县人民政府办公室2013年12月22日《备忘录》（58），欲证明龙翔水乡丽都项目在规划部门进行规划条件核实前超批准面积建设。 证据9.《仙游县国土资源局关于龙翔水乡丽都项目超容积率部分建筑面积补交土地出让金的决定》（仙国土资[2018]515号）；证据10.国土资源法律文书送达回证，欲共同证明2018年10月11日，被告通知原告应自收到通知之日起15日内补交土地出让金426.2126万元，逾期将按规定加收违约金。 法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第十条、第十七条；《福建省人民政府办公厅转发省建设厅省国土厅关于加强房地产开发项目容积率管理意见的通知》（闽政办[2007]190号）；《住房和城乡建设部、监察部》（建规[2009]53号文）；国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条；《财政部国土资源部中国人民银行关于印发的通知》第三条第四款、第五条、第九条；《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）。 上述证据经庭审举证、质证，原告、被告质证意见如下： 原告对被告提供的证据质证意见：对证据1-5无异议；对证据6、7的合法性和关联性有异议，计算说明依据是错误的，应该依据2013年标准，而不能依据2005年标准，从面积计算说明书可以看出原告在开发建设时并没有对案涉工程部分进行加盖，且即使原告有加盖，认定超批准建筑面积为3049.32平方米依据不足，检察建议书并非生效的法律文书，不具有预决效力，认定原告超批准面积建设缺乏事实依据，不能作为行政机关作出处罚的依据；对证据8的真实性、合法性无异议，该备忘录清楚的说明原告在开发建设时并没有超面积建设，上空层封闭是业主加盖；对证据9、10的合法性有异议，该处罚决定认定事实不清，证据不足，程序严重违法，所依据的规范性文件也不合法，且违反行政处罚时效规定，该处罚决定应予以撤销。对适用法律的依据，认为作出行政处罚依据不足。 被告对原告提供的证据质证意见：对证据1三性无异议，对证明内容有异议，被告作出的决定是一种纠正原告违法超容积率建设的行政处理行为，并不属于行政处罚决定；对证据2三性无异议，但建设施工图是部门批准施工的依据，对于施工后是否按照施工图进行施工，应当以后续的勘测测量具体情况为准；对证据3中工程质量监督报告，竣工验收报告，备忘录的真实性无异议，现场照片没有拍摄时间、地点及拍摄人，不符合证据的形式要求，是否按规划建设，是否超容积率建设应当以后续对项目测绘为准，建设项目规划条件核实前应当由建设单位来承担超容积率建设的责任。 对上述当事人提供的证据，本院作如下确认：被告提供的证据在取得程序和收集方法上均合法，能够证明本案的事实，可以作为本案的定案依据。原告提供的现场照片不能证明其所要证明的内容，被告对原告提供的其它证据的真实性没有异议，应予认定。 根据上述认定的合法有效证据及当事人在庭审过程中的一致陈述，本院对事实认定如下：原仙游县国土资源局于2018年12月24日变更为仙游县自然资源局。2008年1月4日，原告以竞得价6820万元竞得PS-2007-11号地块的国有建设用地使用权。同年1月10日，原告与原仙游县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同约定：第三条PS-2007-11号宗地出让面积为69705.4平方米；第七条国有土地使用权出让价6820万元；第十一条宗地建筑容积率≦2.1。依据《国有建设用地使用权出让合同》的约定，核定PS-2007-11号地块楼面地价为465.91元/平方米。2010年5月18日、2012年8月6日，原告分别办理了案涉地块建设工程规划许可，项目名称为：龙翔·水乡丽都项目，规划总建筑面积146381.34平方米。2013年12月22日，仙游县人民政府办公室作出《关于龙翔·水乡丽都、兰溪·新天地规划验收有关问题备忘录》（58），议定对原告违法建设部分没收违法所得，违法所得由县财政局委托有相关资质的评估单位按2011年同地段商品房销售价格和建安成本核算并收取。2012年12月27日，经仙游县永胜测绘有限公司测绘，仙游县龙翔水乡丽都项目存在超过批准建筑面积3049.32平方米。2018年9月14日，原仙游县城乡规划局作出《关于龙翔水乡丽都1#～3#楼、5#、6#、8#～l1#、15#～18#、21#～23#、25#～28#、31#、32#楼超批准面积处罚的函》（仙政规[2018]158号），函告被告龙翔·水乡丽都1#～3#楼、5#、6#、8#～11#、15#～18#、21#～23#、25#～28#、31#、32#楼建筑面积共增加3049.32平方米，建议按检察建议书及相关规定补交土地出让金。2018年10月9日，原仙游县国土资源局作出《仙游县国土资源局关于龙翔水乡丽都项目超容积率部分的建筑面积补交土地出让金的决定》（仙国土资[2018]515号），通知原告应自收到通知之日起15日内补交土地出让金4262126元，逾期将按规定加收违约金。原告不服，于2019年3月27日向本院提起行政诉讼。 本院认为，从原、被告提供《备忘录》、原仙游县城乡规划局作出仙政规[2018]158号《关于龙翔水乡丽都1#～3#楼、5#、6#、8#～l1#、15#～18#、21#～23#、25#～28#、31#、32#楼超批准面积处罚的函》、仙游县永胜测绘有限公司作出《关于龙翔水乡丽都超出规划面积说明》等证据，可以认定原告超容积率未经批准擅自违法建设3049.32平方米，该行为违反原告与原仙游县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》规定。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”和第十七条“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”规定，被告仙游县自然资源局对于原告龙翔公司开发建设“龙翔水乡丽都”负有合同义务同时，亦负有行政监管职能。因此，被告仙游县自然资源局根据(闽政办[2007]190号）第四条“超容积率部分的建筑面积的土地出让金按该宗土地原楼面地价的3倍收取”规定，依法作出仙国土资[2018]515号《仙游县国土资源局关于龙翔水乡丽都项目超容积率部分的建筑面积补交土地出让金的决定》，系其行使行政管理权的行为,认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。该被诉行政管理行为并无不当，原告龙翔公司所诉理由不能成立。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告莆田市龙翔房地产开发有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告莆田市龙翔房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  陈桂堂 人民陪审员  方志国 人民陪审员  李剑萍 二〇一九年九月六日 书 记 员  黄剑群 附本案适用的相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。