广西壮族自治区桂平市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂0881行初25号 原告廖汝华，男，汉族，1962年12月10日出生，住桂平市。 原告廖日德，男，汉族，1971年7月8日出生，住桂平市。 两原告共同委托代理人李登、李旺，广西李登之律师事务所律师。 被告桂平市自然资源局，住所地：桂平市西山镇杏花街16号。 法定代表人谭颂今，局长。 委托代理人莫馥嫣，女，桂平市自然资源局干部。 委托代理人冼金海，广西桂力律师事务所律师。 第三人桂平市中健投资发展有限公司，住所地：桂平市木乐镇振兴路。 法定代表人唐大坚，经理。 委托代理人唐旭彬，广西贵诚律师事务所律师。 第三人桂平市木乐镇人民政府，住所地：桂平市木乐镇。 法定代表人覃政，镇长。 原告廖汝华、廖日德不服被告桂平市自然资源局不动产登记发证一案，于2019年3月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原告廖汝华、廖日德诉称，第三人桂平市木乐镇人民政府(以下简称木乐镇政府)为发展壮大木乐镇服装行业，于2005年号召各服装厂业主合股出资，以木乐镇政府的名义统一征地建厂房。这样，两原告与罗德松(已故)口头协议共同投资在桂平市木乐镇工业园二期，即木乐镇石岭塘村六陈沙渠右边征地兴建厂房，由罗德松以其“广州奥技传体育用品公司”、“广西桂平市新兴制衣厂”、“广西桂平市健奥服装有限公司”的名义申请用地及办理相关征地手续。于是，原告廖汝华出资62.5万元，原告廖日德共出资45万元，其余由罗德松出资征地。2005年11月12日，第三人木乐镇政府出具了《证明》,可证明第三人木乐镇政府与原告及罗德松既是行政管理上的管理与被管理关系又是代理与被代理征地关系，代其征用木乐镇复全村2组、4组的山岭坡地总共98.636亩，水田25.8720亩、旱地72.7640亩。之后，向木乐镇政府提交请求解决企业用地的请示及桂平市林业局提交《关于征用林地的申请报告》，在该局签上“同意申请”后，原告及罗德松向复全村2队和4队支付了补偿款共2273965元，征得土地43亩，并以广西桂平市健奥服装有限公司的名义在《桂平市发展和改革基本建设投资项目登记备案》中，填报了《备案申请表》以及桂平市国土资源局等相关部门均在该表上签字盖公章同意，至此，该土地使用权转为木乐新兴制衣厂开发使用。2009年3月22日，两原告与罗德松补签《协议》，协议约定两原告与罗德松合股征石塘岭六陈水渠右边地办厂房。在上述已征得43亩，以费用4.5万元/亩，分别约定两原告与罗德松各自负责出资金额和土地面积等内容。后因罗德松犯罪服刑及垫资款被查封、冻结等原因，木乐镇政府一直拖延不帮办理国有土地使用证。原告认为木乐镇政府代为征得的43亩土地已经征用为木乐工业园二期工业用地，原告当然就享有土地使用权。但原告于2018年11月8日经向被告查询才知道，上述原告享有的土地使用权的43亩土地，已于2015年6月1日由被告向第三人中健公司颁发了浔国用（2015)0438号、浔国用（2015)0439号《国有土地使用证》。2019年2月2日，收到桂平市人民法院（2018)桂行初51、52号《行政裁定书》，才知道于2015年6月1日由被告向第三人中健公司颁发浔国用(2013)0228号《国有土地使用证》，2015年6月1日变更登记为四宗土地，即：(2015)0437、0438、0439、0440号《国有土地使用证》。原告认为，原告及罗德松响应木乐镇政府的号召共同出资代征用木乐镇复全村农户的43亩土地，付清了征地补偿款2273965元给农户，并办理了有备案等相关征地手续，交付了相关费用，原告及罗德松已经取得43亩的土地使用权。第三人中健公司于2012年12月14日通过出让方式取得桂平市木乐镇复合村80533.74平方米土地使用权，包含了原告与罗德松征用的43亩在内，其使用面积范围与登记使用面积已作变更，面积相差984.27平方米。桂平市人民法院2012年8月8日作出(2012)浔民初字第1518号民事判决，查明了木乐镇政府代为征得的43亩土地已经征用为木乐工业园二期工业用地。被告却把原告与罗德松已征用的43亩土地不作任何处理，出让给第三人中建公司，严重侵犯了原告的土地使用权。第三人木乐镇政府明知上述事实情况，却不经被代理人同意，擅自将代为征得的土地43亩划给第三人中健公司，超越了代理权限，属于重复征地行为，严重损害了原告的土地使用权，应当承担违规办证的行政责任和民事赔偿责任。被告在明知上述事实属于重复征地行为和自己盖章同意备案的情况下，没有查清事实、核实土地面积、四至范围，没有进行地籍调查、权属审批，没有张贴公告和告知原告，没有经自治区国土厅审批等，就将属于原告使用的43亩土地出让给第三人中健公司并颁发国有土地使用证，依法应予撤销；第三人中健公司无偿取得原告及罗德松享有土地使用权的43亩土地，侵害了原告的财产权益应承担归还土地及民事赔偿责任。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十二条之规定，提起行政诉讼，请求法院确认被告于2013年3月4日向第三人中健公司初始登记颁发的浔国用（2013)0228号《国有土地使用证》及2015年6月1日变更登记为浔国用（2015)0437、0438、0439、0440号《国有土地使用证》行为违法。本案件受理费由被告负担。 被告桂平市自然资源局辩称，一、被告向第三人中健公司颁发0228号证及变更后的0436号证（从0228号证变更而来的实为0436号证，原告诉称的0440号证不存在）、0437号证、0448号证、0439号证的行政行为，事实清楚，证据确凿，符合法律法规的规定，没有损害社会公共利益和他人合法权益。1、0228号证登记的土地是经广西壮族自治区人民政府作出《广西壮族自治区人民政府关于桂平市2011年第一批次镇建设用地的批复》（桂政土批函[2012]204号）后，再经桂平市人民政府同意，由被告进行挂牌出让，并由第三人中健公司参与竞买所得。第三人中健公司竞买取得该土地后，提出土地使用权登记申请，被告经对第三人中健公司提交的申请材料进行审查，并进行了地籍调查、土地登记公告，经公示期满没有异议后，由桂平市人民政府同意向第三人中健公司颁发浔国用（2013）第0228号《国有土地使用权证》。该土地证书登记的主要内容有：土地使用权人：桂平市中健投资发展有限公司；坐落：木乐镇复全村；地号：450881101207GB00001；地类（用途）：综合用地；使用权类型：出让；使用权面积：79549.47㎡。2、第三人中健公司于2015年5月21日向被告提出土地分割申请，请求将浔国用（2013）第0228号登记的79549.47土地分割为四宗土地（其中地块一面积为15013.31平方米，地块二面积为24556.36平方米，地块三面积为15234.8平方米，地块四面积为24745平方米）进行管理，并申请土地使用权变更登记。被告经对第三人中健公司提交的材料进行审查，又进行了地籍调查，认为分割行为及过程符合法律规定，界址清楚，分割后面积为24556.36平方米，根据土地登记办法等有关规定，建议为中健公司办理出让国有建设用地使用权变更登记，收回2013年3月4日颁发的浔国用（2013）第0228号《国有土地使用权证》，并报桂平市人民政府审批。该政府经审核，准予注册登记颁发土地权利证书，并于2015年6月1日向第三人中健公司颁发了0436号证、0437号证、0438号证、0439号证：①0436号证登记的主要内容有：土地使用权人：桂平市中健投资发展有限公司；坐落：木乐镇木乐服装工业园东路；地号：450881101207GB00001；地类（用途）：综合用地；使用权类型：出让；使用权面积：24745㎡；②0437号证登记的主要内容有：土地使用权人：桂平市中健投资发展有限公司；坐落：木乐镇木乐服装工业园东路；地号：450881101207GB00022；地类（用途）：综合用地；使用权类型：出让；使用权面积：15013.31㎡；③0438号证登记的主要内容有：土地使用权人：桂平市中健投资发展有限公司；坐落：木乐镇木乐服装工业园东路；地号：450881101207GB00023；地类（用途）：综合用地；使用权类型：出让；使用权面积：24556.36㎡；Q0439号证登记的主要内容有：土地使用权人：桂平市中健投资发展有限公司；坐落：木乐镇木乐服装工业园东路；地号：450881101207GB00024；地类（用途）：综合用地；使用权类型：出让；使用权面积：15234.8㎡。以上事实的证据有：土地登记申请书及审批表、地籍调查表、广西壮族自治区人民政府用地批复、桂平市人民政府同意挂牌出让批复、桂平市国有建设用地使用权挂牌出让方案、国有建设用地使用权出让合同、桂平市国有建设用地使用权挂牌成交确认书、建设用地规划许可证、土地登记公告、土地分割申请书、土地登记簿、桂平市中健投资发展有限公司的营业执照及法定代表人身份证复印件、浔国用(2018)第0228号《国有土地使用权证》复印件等。可见，被告向第三人中健公司颁发0228号证及变更后的0436号证、0437号证、0448号证、0439号证的行政行为，事实清楚，证据确凿，符合法律法规的规定，没有损害社会公共利益和他人合法权益。二、廖汝华、廖日德不具有原告的诉讼主体资格。原告起诉要求确认0228号证及变更后的0436号证、0437号证、0448号证、0439号证的行政行为违法，但没有提供证据证明其与被告颁发0228号证及变更后的0436号证、0437号证、0448号证、0439号证的行政行为存在法律上的利害关系。因此，被告不具有原告的诉讼主体资格。三、原告的起诉属重复诉讼。原告曾于2018年12月5日向法院起诉，请求撤销0448号证、0439号证，法院经审理查明原告与被告的行政行为不存在法律上的利害关系，不具有原告的诉讼主体资格，依法作出（2018）桂0881行初51号、52号裁定，驳回原告的起诉，原告现以相同理由起诉请求确认行政行为违法，显属重复诉讼，依法应当驳回其起诉。综上所述，被告向第三人中健公司颁发0228号证及变更登记颁发的0436号证、0437号证、0448号证、0439号证的行政行为，事实清楚，证据确凿，符合法律法规的规定，没有损害社会公共利益和他人合法权益；起诉人廖汝华、廖日德不具有原告诉讼主体资格；原告的起诉属重复诉讼。为此，请法院依法判决驳回原告的起诉。 第三人中健公司述称，一、被告的发证行为与原告廖汝华、廖日德没有利害关系，原告不是本案适格的诉讼主体。1、原告廖汝华、廖日德与罗德松合伙购地与被告颁发国有土地使用权证给第三人中健公司之间没有关联。原告廖汝华、廖日德与罗德松（已故）之间的合伙购地行为不属民事法律行为，其行为不具备合法性。廖汝华、廖日德主张与罗德松合伙以罗德松注册成立的企业广西桂平市健奥服装有限公司名义向桂平市木乐镇政府申请企业建设用地，并出资合伙共同征用土地。原告的这一主张并没有证据证实，事实上原告并没有成立合伙企业也没有形成合伙组织，法律上更不允许个人合伙向农民购买土地。因此，即使罗德松以企业名义向木乐镇政府申请用地，但未经有权批准的人民政府审批，并依法公开以挂牌的形式出让的情况下，原告与罗德松是无法取得土地使用权。被告将包括原告主张权利的87亩土地在内的79549.47平方米土地通过公开挂牌出让的方式出让给第三人中健公司，是完全符合法律规定的。第三人中健公司通过公开竞买取得上述79549.47平方米国有土地的使用权，依法缴交了土地出让金及相关契税，取得了被告颁发的浔国用（2013)第0228号《国有土地使用权证》。2015年5月21日，第三人中健公司向被告提出土地分割申请，申请将第0228号《国有土地使用权证》的土地分割成四宗，被告审查同意后，于2015年6月1日向第三人中健公司颁发了浔国用（2015)第0436号、0437号、0438号、0439号《国有土地使用权证》。被告的发证行为事实清楚，证据充分、程序合法，颁证行为完全符合法律规定。因此，被告的颁证行为与原告所谓合伙购地行为之间并不存在关联性。2、被告向第三人中健公司颁发土地使用权证与原告不存在法律上的利害关系。如上所述，即使罗德松以企业的名义向第三人木乐镇政府申请建设用地，但其申请行为最终并未得到相关部门的批准，也未实际取得土地使用权，即使罗德松的企业向农民代支了征地款，也是企业行为，与两原告无关。罗德松以企业名义申请用地与罗德松和两原告合伙出资购地是两个不同的法律关系。现既然罗德松以企业名义申请用地的目的客观上已无法实现，那么两原告只能向罗德松的继承人主张返还合伙投资款，这是由合同相对性的原则决定的。因为无论是被告还是第三人木乐镇政府均与两原告没有任何关系，既不存在任何合同关系，也不存在委托征地的关系。故两原告与被告并不存在法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格，无权提起本案诉讼。二、两原告应通过其他途径向罗德松的继承人主张返还合伙投资款的权利，无权提起行政诉讼。1、两原告已于2012年5月21日就合伙出资购地一事向桂平市人民法院提起出资纠纷一案，起诉罗德松。经审理，桂平市人民法院在2012年8月8日作出了（2012)浔民初字第1518号民事判决书。该判决已发生法律效力。判决认定两原告与罗德松合伙购买土地的行为至今未取得批准，没有合法依据，不属民事法律行为。既然同一法院的生效判决已确认两原告与罗德松的行为不具备合法性，两原告当然无权提起本案诉讼。2、两原告与罗德松垫支的征地款已被法院裁定查封、提取。因罗德松欠有案外人周建龙的款项，被诉至桂平市人民法院，法院己裁定对罗德松代支的87亩土地征地款予以查封、提取。因此，两原告的投资款因罗德松欠他人款项而被裁定查封、提取。两原告再没有任何权益与第三人中健公司依法竞买取得的土地使用权有牵连。特别要指出的是，桂平市人民法院的上述生效判决己明确告知两原告“可通过执行异议解决纠纷”。因此，两原告不能就同一事由再以行政诉讼的方式提起本案诉讼。综上所述，被告颁发国有土地使用权证给第三人中健公司的行为合法，被告的发证行为与两原告不存在法律上的利害关系，两原告不是适格的诉讼主体，依法无权提起本案的诉讼。请依法裁定驳回两原告的起诉。 经审理查明，原告诉请法院确认被告向第三人中健公司颁发国有土地使用证行为违法的涉案土地，是经广西壮族自治区人民政府以《广西壮族自治区人民政府关于桂平市2011年第一批次镇建设用地的批复》（桂政土批函[2012]204号）后，再经桂平市人民政府同意，由被告进行挂牌出让方式，第三人中健公司于2012年12月14日通过参与竞买方式取得桂平市木乐镇复全村80533.74平方米土地使用权。第三人中健公司竞买取得该土地后，提出土地使用权登记申请，被告经对第三人中健公司提交的申请材料进行审查，并进行了地籍调查、土地登记公告，经公示期满没有异议后，由桂平市人民政府同意，于2013年3月4日向第三人中健公司颁发了浔国用（2013）第0228号《国有土地使用权证》。该土地证书登记的主要内容有：土地使用权人：桂平市中健投资发展有限公司；坐落：木乐镇复全村；地号：450881101207GB00001；地类（用途）：综合用地；使用权类型：出让；使用权面积：79549.47平方米。2015年5月21日，第三人中健公司向被告申请，要求将上述土地证登记的79549.47平方米土地拆分为四宗土地分别进行登记，被告经审核后，同意拆分变更登记。2015年6月1日被告向第三人中健公司颁发了变更登记后的浔国用（2015)0436（注：原告诉称0440不存在，实为0436）、0437、0448、0439号《国有土地使用证》。其中，0436号证登记的使用权面积24745平方米；0437号证登记的使用权面积15013.31平方米；0438号证登记的使用权面积24556.36平方米；0439号证登记的使用权面积15234.8平方米。原告认为，原告及罗德松(已故)为响应第三人木乐镇政府发展壮大木乐镇服装行业号召，以第三人木乐镇政府的名义征地建厂房。为此，原告及罗德松口头协议共同出资代征用涉案的土地，付清了征地补偿款给农户，由罗德松以其“广州奥技传体育用品公司”、“广西桂平市新兴制衣厂”、“广西桂平市健奥服装有限公司”的名义办理了有备案等相关征地手续等，原告及罗德松已经取得该土地使用权。2012年12月14日，被告不作任何处理，将上述土地出让给第三人中建公司。第三人木乐镇政府明知上述事实情况，擅自将委托原告代为征得的土地划给第三人中健公司，被告及第三人木乐镇政府的行为侵害了原告的权益。为此，原告于2019年3月26日向本院提起诉讼，请求法院确认被告于2013年3月4日向第三人中健公司初始登记颁发的浔国用（2013)0228号《国有土地使用证》及2015年6月1日变更登记为浔国用（2015)0437、0438、0439、0440（注：实为0436，0440不存在）号《国有土地使用证》行为违法。本案件受理费由被告负担。 本院认为，一、在2019年桂平市机构改革中，将桂平市国土资源局等相关机构的管理职责整合，组建桂平市自然资源局，原桂平市国土资源局的相关职责已由桂平市自然资源局承担。根据颁布实施的《不动产登记暂行条例》第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”的规定，对于涉及土地的不动产登记的职权现已由县级以上人民政府转移至县级以上不动产登记机构统一行使，即桂平市辖区的不动产登记职权已由桂平市自然资源局的内设机构桂平市不动产登记局行使，其权利义务由桂平市自然资源局承担。因此，被告桂平市自然资源局对土地行政登记具有法定职责。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此原告提起行政诉讼的法定要件是与行政行为有利害关系且必须是直接的利害关系而不能是转折利害关系。本案中，被告向第三人中健公司进行初始土地登记而颁发0228号证的土地，是经广西壮族自治区人民政府作出建设用地批复后，经被告进行挂牌出让方式，并由第三人中健公司参与竞买所得。之后，第三人中健公司申请土地使用权登记，经被告审核，由桂平市人民政府同意，向第三人中健公司颁发0228号国有土地使用权证。之后，第三人中健公司将该证的土地拆分为四块宗地后，进行变更登记而向第三人中健公司分别颁发0436号、0437号、0438号、0439号《国有土地使用权证》。被告的颁发土地证的行政行为，与原告诉称所谓的合伙购地行为之间并不存在关联性，因此与原告没有直接的利害关系。三、原告认为，被告将向第三人中健公司颁发土地证的行政行为，以及第三人木乐镇政府将原告代为征得的土地划给第三人中健公司侵害了原告权益的主张。本院认为，两原告以其与罗德松合伙出资共同征用取得涉案土地使用权，原告的这一主张并没有证据证实，也没有证据证明第三人木乐镇政府与原告存在委托征地的关系。因此，两原告与被告及第三人木乐镇政府并不存在法律上的利害关系。因此，原告请求法院确认被告向第三人中健公司初始登记的浔国用（2013)0228号《国有土地使用证》及变更登记为浔国用（2015)0436、0437、0438、0439、0440《国有土地使用证》行为违法的理由不成立。综上，因被告向第三人中健公司颁发国有土地证的行政行为与原告没有法律上利害关系，故廖汝华、廖日德没有具备原告的诉讼主体资格。因此，对原告的起诉，本院依法予以驳回。为此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告廖汝华、廖日德的起诉。 原告廖汝华、廖日德已交纳的诉讼费50元，予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。 审 判 长  甘培乾 审 判 员  杨 胜 人民陪审员  李达球 二〇一九年九月五日 书 记 员  覃佳佳