广东省汕尾市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤15行初34号原告汕尾市城区夏楼美渔船码头服务站，地址广东省汕尾市区夏楼美村前。经营者黄斗扬，男，汉族。原告黄斗扬，基本信息同上。二原告共同委托诉讼代理人陶雄利，广东威法律师事务所律师。被告汕尾市人民政府，地址广东省汕尾市汕尾大道北市政府大院。法定代表人杨绪松，市长。委托诉讼代理人陈梓钦，法制局工作人员。被告汕尾市自然资源局（原汕尾市海洋与渔业局），地址汕尾市城区政和路中段。法定代表人范振学，局长。委托代理人陈育军，该局工作人员。委托代理人方振宏，广东宏进律师事务所律师。原告汕尾市城区夏楼美渔船码头服务站（以下简称夏楼美码头服务站）、黄斗扬不服被告汕尾市人民政府（以下简称汕尾市政府）、汕尾市自然资源局（原汕尾市海洋与渔业局）强制拆除一案，于2018年6月19日向本院提起行政诉讼，本院经审理于2018年11月9日作出（2018）粤15行初16号行政裁定，以错列被告且拒绝变更为由裁定驳回起诉。夏楼美码头服务站、黄斗扬不服向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院经审理以汕尾市政府为本案适格被告，应予立案受理；另一被告原汕尾市海洋与渔业局不属于适格被告，可以另行裁定处理为由作出（2019）粤行终248号行政裁定书，裁定撤销（2018）粤15行初16号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年7月2日重新立案并依法组成合议庭，于2019年8月5日公开开庭审理了本案。原告夏楼美码头服务站的经营者黄斗扬及委托诉讼代理人陶雄利,原告黄斗扬及其委托诉讼代理人陶雄利，被告汕尾市政府的委托诉讼代理人陈梓钦，被告市自然资源局的负责人傅国栋及委托诉讼代理人陈育军、方振宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告汕尾市自然资源局（原汕尾市海洋与渔业局）于2015年12月11日向原告夏楼美码头服务站的负责人黄斗扬作出《关于责令停止非法使用海域行为和自行拆除非法使用土地上违法建筑物的通知》，称原告在品清湖避风塘北侧涉嫌存在非法使用海域行为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》等有关法律法规的规定，责令原告自收到本通知即日起停止非法使用海域行为，并限原告于2015年12月16日18时前自行拆除非法使用海域建设码头建筑物。否则，将依法强制拆除并追究相关责任。2015年12月18日，被告汕尾市政府组织相关职能部门对原告违法建设的码头建筑物及设施予以拆除、清理。原告夏楼美码头服务站诉称，其自1996年开始自筹资金建设了一个低水位的临时码头，由于历史原因，该码头一直存在，后持续投资，耗费巨资建设，给当地渔民带来便利。为使码头为品清湖所有渔民船只长期服务使用，经有关部门批准，成立汕尾市城区夏楼美渔船码头服务站，并在此基础上建设房屋和安装设备。2015年12月18日,被告在没有任何协商及履行法律程序情况下,强行将原告的建筑物及设备拆除,原告不服,提起行政诉讼,但原汕尾市海洋与渔业局将所有责任都推给市政府,法院认定原汕尾市海洋与渔业局不是拆除的行政机关,而是汕尾市政府。原告不服提起上诉，二审予以维持，并判决被告程序违法。现码头依然存在，且进行开发，该事实证明被告的错误，变成政府与民争利，运用公权力剥夺原告的权益，给原告带来巨大的损失。综上，原告提出了以下诉讼请求：1.请求判令被告拆除原告建筑及设施的行为违法；2.由被告承担本案诉讼费用。为证明其诉称的事实，原告提交了以下证据:证据1.《土地转让协议书》、《红线图》，证明汕尾市东腾土石方有限公司向香港香洲盐场受让叁仟平方米留成土地，上述土地中市政道路面积为674平方米（含码头部分面积）；证据2.《国有土地使用权证》，证明原告经营者黄斗扬于2005年12月26日将上述土地的使用权（即不含市政道路，面积为2326平方米）确权在自己名下，证实码头服务站的建成具有长久的历史背景和渊源；证据3.申请报告、情况反映，证明原告经营者黄斗扬多次主动具书向当地政府主管部门提出申请将该码头服务站作为长期后勤码头使用，并得到了相关部门的支持和同意报批；证据4.营业执照、组织机构代码证、税务登记证、身份证明，证明原告的注册成立及运营符合法律规定，证件齐全，原告及其负责人的诉讼主体资格，系本案当事人;证据5.照片,证明原告的码头服务站为周围渔民上落作业提供了便利，促进了市区渔业的发展；证据6.请求报告、市区在建工程调查询问表，证明原告经营者黄斗扬多次向被告具书反映建设码头服务站的请求和愿望；证据7.《关于责令停止非法使用海域行为和自行拆除非法使用土地上违法建筑物的通知》，证明被告违法作出上述《责令通知》并强制拆除了原告的建筑设施；证据8.照片复印件，证明原告服务站的地理位置，及遭被告强制拆除后现场一片狼藉的状况，原告因被告的违法强制行为而遭受严重的经济损失；证据9.被告施工照片，证明被告占用码头；证据10.照片图（现状图），证明码头由市自然资源局接手后还是作为码头使用。被告汕尾市政府辩称，第一、原告非法占用海域面积1.11公顷的行为已被生效裁判文书确定。夏楼美码头服务站在没有取得海域使用权的情况下，且未经批准，占用海域建设码头，违法占用海域1.11公顷的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第四条、第六条和第十九条的规定。据此，原汕尾市海洋与渔业局于2015年10月15日作出《关于责令停止非法使用海域行为的通知》，责令原告停止非法使用海域行为，并于同月30日前自行撤离搬迁。原告没有按照上述通知停止非法使用和撤离搬迁。原汕尾市海洋与渔业局于2015年12月11日再向原告发出《关于责令停止非法使用海域行为和自行拆除非法使用土地违法建筑物的通知》，责令原告自行纠正违法行为。夏楼美码头服务站不服，提起行政诉讼。一、二审法院确认原告非法使用海域11.1公顷，同时认定原汕尾市海洋与渔业局作出的《关于责令停止非法使用海域行为和自行拆除非法使用土地违法建筑物的通知》的行政行为属认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。第二、汕尾市政府根据原汕尾市海洋与渔业局查明的事实，组织有关部门实施强制拆除的行政行为，事实清楚，证据确凿，程序合法。2015年9月14日，原汕尾市海洋与渔业局向市政府提交《情况报告》，建议市政府牵头成立由城区政府、公安、国土、规划、建设、环保、城管、水务、海洋与渔业、工商、法制、园林等部门组成对夏楼美码头服务站违法建设依法进行查处。2015年12月16日，汕尾市人大常委会向市政府发出《关于抓紧清理整治市区金湖路沿边非法填海及建筑物的函》，要求市政府采取果断措施，责成相关职能部门于2016年1月10日前依法拆除原告违法建筑物，进行彻底清理整治。2015年12月17日，汕尾市政府召开违法建筑物整治领导小组会议，会议决定拆除原告违法建筑物的整治行动由市政府统一指挥、统一实施，拆除工作由专业拆迁公司负责，各有关部门按分工做好部门协调、外围警戒、现场保护、群众工作、交通管制等工作。2015年12月18日，鉴于原告自行拆除了铁栅、设备等构筑物，汕尾市政府组织有关单位拆除了部分土建建筑物。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。为证明其辩称的事实，被告汕尾市政府提供了以下证据:证据1.①汕尾市城乡规划局作出《关于查处市区海滨大道夏楼美村前品清湖畔违法填海的函》②原汕尾市海洋与渔业局作出检查通知书[粤汕海执检（2012）004号及送达回执]③责令停止违法行为通知书[粤汕海执责（2012）004号]，证明原汕尾市海洋与渔业局依法查处被告违法用海的行为并将其通知书送达给原告;证据2.①汕尾市海洋与渔业局作出《关于责令停止非法使用海域行为的通知》及送达回证②《关于责令停止非法使用海域行为和自行拆除非法使用土地上违法建筑物的通知》及送达回证，证明原汕尾市海洋与渔业局依法告知原告通知停止非法海域的行为，并限期自行拆除;证据3.①原汕尾市海洋与渔业局给市政府《情况报告》②市常委会作出《关于抓紧清理整治市区金华路沿边非法填海及建筑物的函》汕常函（2015）5号，证明原汕尾市海洋与渔业局及常委会要求市政府对于原告的非法使用海域行为进行统一部署并解决;证据4.①工作会议纪要②会议签到表，证明会议决定由市政府统一牵头，联合其他有关部门依法拆除包括原告在内的违法建筑物;证据5.①汕尾市城区人民法院行政判决书（2016）粤1502行初13号②汕尾市中级人民法院行政裁定书（2017）粤15行终7号，证明原告没有取得海域使用权，私自填海建设码头，违法占用海域等违法行为。经庭审质证，原告对被告提交的对证据1真实性没有异议，关联性有异议，其反映的是2012年的事情，通过原汕尾市海洋与渔业局发给市政府的报告即证据3也可以证明原汕尾市海洋与渔业局是认可历史原因造成的，原告1992年开始用海，到2002年建成码头，《中华人民共和国海域使用管理法》实施之后原告多次向相关部门申请合法用海，行政机关没有任何作为，原告用海是基于历史原因，并没有违法故意，另外也说明了一个事实，通过证据1的第一小组证据可以得出违建是属于城乡规划局负责，违法用海是属于原汕尾市海洋与渔业局负责，意味着违建不属于原汕尾市海洋与渔业局的职能；对证据2真实性没有异议，关联性有异议，非法用海是历史原因造成的，发生在《中华人民共和国海域使用管理法》之前，原汕尾市海洋与渔业局是越权发通知，属于违法行政行为；对证据3真实性无异议，关联性有异议，没有具体实施的行政机关，强拆前没有告知原告，违反了程序规定，另外原汕尾市海洋与渔业局的报告清楚写明是历史原因造成的，没有给予行政处罚；对证据4真实性不确认，未有告知原告，关联性也有异议，没有明确强拆的行政主体，市政府没有履行相关的法定程序，同时工作会议纪要的第四点写的“建设码头便利于民”，原告也提交了现在施工的建设图片，原告耗尽巨款建设码头，现在被原汕尾市海洋与渔业局无偿使用，签到表没有时间也没有开会主题，无法证明有开会；对证据5真实性、合法性和关联性予以确认。被告对原告提交的证据的真实性没异议。对证据7证明内容和证明目的有异议，关联性有异议；除了证据7，其他证据的证明目的与本案无关，对证据8，因为防护堤下面积累了很深的淤泥，需要清理，图片是控沙船，是工人临时搭建的建筑物。本院对各方当事人提交的证据认证如下：对原告提交证据的真实性、合法性、关联性予以采信，但对其主张的证明目的应当结合其他证据再综合认定。对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性予以采信，但对其主张的证明目的应当结合其他证据再综合认定。经审理查明，原告主张其筹集资金于1996年开始在夏楼美村前品清湖畔建设一个低水位的临时码头，然后陆陆续续扩大规模，该码头用海面积为1.11公硕。该码头没有办理海域使用证。2002年9月18日黄斗扬分别向原汕尾市城区海洋与海业局、原汕尾市海洋与渔业局、汕尾市避风塘建设指挥部提出申请，要求上述单位确定或保留该码头作为长期渔业后勤码头，同年10月8日黄斗扬向汕尾市工商行政管理局城区分局注册成立了汕尾市城区夏楼美渔船码头服务站，该服务站属个人经营，经营者为黄斗扬，还办理了组织机构代码及税务登记。2005年11月5日原告曾向市政府递交《夏楼美渔船码头服务站的情况反映》，请求汕尾市政府同意夏楼美码头服务站长期使用，汕尾市政府没有给予答复。另查，2012年5月7日汕尾市城乡规划局发函给原汕尾市海洋与渔业局，称群众举报有人在夏楼美村前品清湖畔填海违建，鉴于该行为涉及违法填海属于原汕尾市海洋与渔业局的管理职能，故由原汕尾市海洋与渔业局根据相关规定予以查处。原汕尾市海洋与渔业局经查发现原告在品清湖避风塘北侧使用土地中部分涉嫌未办手续违法使用海域，于2012年5月18日发《检查通知书》给原告，决定对原告在金湖路避风塘岸段的用海工程项目进行检查，同日对原告作出《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止用海活动的行为。后又于2015年10月15日向原告发出《关于责令停止非法使用海域行为的通知》，责令原告自收到通知即日起停止非法使用海域行为，并于2015年10月30日前自行撤离搬迁。原告没有在规定的时间内自行拆离搬迁，同年12月11日又再次向原告作出《关于责令停止非法使用海域行为和自行拆除非法使用土地上违法建筑物的通知》，责令原告自收到通知即日起停止非法使用海域行为，并限于2015年12月16日18时前自行拆除违法使用的土地上违法建筑物，否则将依法强制拆除并追究相关责任，该通知同日送达原告。至2015年12月16日18时，原告还没有按原汕尾市海洋与渔业局的通知自行拆除，同年12月17日上午汕尾市政府召集原汕尾市海洋与渔业局、市住建局、市城乡规划局等相关职能部门召开违法建筑物整治领导小组会议，会议决定拆除原告违法建筑物的整治行动由汕尾市政府统一指挥、统一实施，并于2015年12月18日上午实施拆除整治行动将原告违法填海建设的码头建筑物及设施予以拆除。原告不服被告的拆除行为，向本院提起行政诉讼，请求：1.判令被告拆除原告建筑及设施的行为违法；2.由被告承担本案诉讼费用。又查，广东省高级人民法院作出的（2019）粤行终248号行政裁定，指出原告以汕尾市政府为被告提起本案诉讼，被告主体适格，所列另一被告原汕尾市海洋与渔业局不属于适格被告，可以另行裁定处理；且指出原告夏楼美码头服务站和原告黄斗扬的实体权利和义务完全一致，只保留其中一方作为当事人即可。经本院释明，原告同意保留夏楼美码头服务站作为原告，黄斗扬作为经营者参与诉讼。黄斗扬本人不再作为本案原告。本院认为，本案争议的焦点：被告汕尾市政府实施强制拆除原告违法建设的码头建筑物及设施的行为是否合法。第一、关于原告主体资格及适格被告的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款的规定，个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。本案中，营业执照上登记的字号为夏楼美码头服务站，应以夏楼美码头服务站为原告，且生效的（2019）粤行终248号行政裁定指出夏楼美码头服务站与其经营者黄斗扬的实体权利义务完全一致。经本院释明，经营者黄斗扬同意以夏楼美码头服务站为原告，黄斗扬本人不再作为本案原告。该裁定并指出原告以汕尾市政府为被告提起本案诉讼，被告主体适格；所列另一被告原汕尾市海洋与渔业局不属于适格被告。本院另行裁定处理。第二、关于被告汕尾市政府实施拆除的码头建筑物是否属违法建筑的问题。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条规定“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”和第四条“国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划。国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动”，及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，……”的规定，原告在没有取得海域使用权及未获城乡规划等相关职能部门批准的情况下，擅自占用海域建设码头及设施，该码头建筑物及设施属于违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，被告汕尾市政府作为市一级人民政府，有组织相关职能部门实施对违法建设的码头建筑物及设施强制拆除等措施的职权。第三、关于被告汕尾市政府实施强制拆除原告码头建筑物及设施的行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至三十八条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。本案中，被告对原告违法建设的码头建筑物及设施实施强制拆除的行为，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》的上述规定，但被告未按照上述法律规定，未针对原告作出认定其建设的码头建筑物及设施属于违法建筑并应当予以拆除的行政决定及公告，亦未作出书面的催告履行通知书和强制执行决定送达原告，仅以原汕尾市海洋与渔业局送达给原告的《关于责令停止非法使用海域行为的通知》及《关于责令停止非法使用海域行为和自行拆除非法使用土地上违法建筑物的通知》替代行政决定、催告履行通知书和强制执行决定，该行政强制行为违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，不符合强制拆除的法定程序，应当确认违法。被告汕尾市政府认为其强制拆除案涉码头建筑物及设施的行为符合法定程序，系合法行政行为的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告汕尾市人民政府强制拆除原告汕尾市城区夏楼美渔船码头服务站违法建设的码头建筑物及设施的行政行为违法。案件受理费50元，由被告汕尾市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  林淑娟审判员  麦莉美审判员  马丹娜二〇一九年九月八日法官助理丘帝婷书记员林炼琦附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。