陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕行终816号 上诉人（一审被告）：西安市自然资源和规划局。住所地：陕西省西安市未央区楼。法定代表人：冯涛，局长。委托代理人：席力，该局工作人员。委托代理人：于伟，陕西邦维律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：别小军，男，1982年2月10日出生，汉族，住西安市雁塔区。委托代理人：粟秀花，女，1956年11月25日出生，汉族，住址同上，系别小军之母。一审被告：西安市人民政府。住所地：西安市。法定代表人：李明远，市长。委托代理人：代英涛，西安市人民政府工作人员。委托代理人：于伟，陕西邦维律师事务所律师。一审被告：西安市城市管理综合行政执法局。住所地：西安市。法定代表人：李平伟，局长。委托代理人：毛雅坤，该局工作人员。委托代理人：于伟，陕西邦维律师事务所律师。上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称西安市自然规划局）因被上诉人别小军诉其及一审被告西安市人民政府（以下简称西安市政府）、西安市城市管理综合行政执法局（以下简称西安市城管局）撤销行政行为纠纷一案，不服西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初1127号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。上诉人西安市自然规划局的委托代理人席力、于伟，上诉人别小军的委托代理人粟秀花，一审被告西安市政府的委托代理人代英涛、于伟，西安市城管局的委托代理人毛雅坤、于伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2018年5月30日，西安市雁塔区第一国土资源所出具《情况说明》，载明：“西安浐灞生态区雁鸣湖园区管理办公室：关于XX村……别小军……等19户所建房屋相关情况的函收悉，经查，未查阅到上述19户宅基地批复。……”2018年5月31日，原西安市国土资源局作出编号：2018-5-31《接受调查通知书》，载明：“别小军：你在位于雁塔区XX街道XX村的集体土地上进行建设的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条及第62条的规定。请你于2018年6月4日前携带下列资料到西安市国土资源局浐灞分局接受调查。……”2018年6月5日，西安市规划局浐灞生态区分局作出市规浐灞函[2018]5-20号《关于对雁鸣湖园区22处违法建设行为认定处理意见的函》，载明：“浐灞生态区国土资源和房屋管理局：……二、处理意见 经园办巡查确认，该处违建所占用地尚属集体土地，根据《土地管理法》相关规定及全市两拆工作职责分工，请贵局对其涉及违法占地等行为予以查处。……”。2018年6月12日，原西安市国土资源局浐灞分局、西安市城市管理综合行政执法局浐灞分局、西安浐灞生态区雁鸣湖园区管理办公室作出《责令限期拆除违法建设通知书》，载明：“别小军：经查，你未经批准，非法占用雁塔区XX街道XX村集体土地进行房屋建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》和《西安市人民政府办公厅关于印发西安市违法建设治理五年实施方案的通知》（市政发[2016]89号）等法律法规及文件要求。依据上述法律法规及相关规定，限你户在收到本通知之日起三日内自行拆除违法建筑，并恢复原貌。否则，因强制拆除产生的一切后果由你户自行承担。”原告不服该通知书，诉至法院。另查明，在调查询问及庭审中，原告自述其房屋已被强制拆除，现已就涉案房屋的强制拆除行为在西安铁路运输法院提起诉讼。被告自认行政程序有误，已于2019年1月23日作出《行政撤销决定告知书》，撤销涉案《责令限期拆除违法建设通知书》，并于2019年1月30日向原告当面送达。经法院向原告进行释明，原告仍坚持起诉。再查明，原西安市国土资源局机构改革后现为西安市自然资源和规划局。一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”《西安市人民政府办公厅关于印发西安市违法建设治理五年实施方案的通知》（市政办发〔2016〕89号）载明：“……六、职责分工 全市违法建设治理工作总体分工：规划部门是违法建设认定的责任主体;城管部门是违法建设制止、查封、处罚、拆除、没收工作实施的责任主体;各相关部门按照职责和分工，细化分解任务，按时完成治理工作。……1.国土部门：对非法占用土地的建筑物和其它设施进行清查摸底;对非法占用土地上的建筑物、村民住宅和其它设施等，依据《土地管理法》有关规定予以拆除、没收、处罚，恢复土地原状。……14.城管部门：XX园、广场、公共绿地内的违法建设进行清查摸底;负责国土、市政、交通、文物、水务、农林部门职责范围外的违法建设的制止、查封、处罚、拆除、没收实物和违法收入等具体执法工作。”县级以上人民政府土地行政主管部门对其行政管辖范围内农民建房用地具有法定的行政管理职责，对违反国家法律、法规的违法行为有依法行使行政处罚的职权，故原西安市国土资源局浐灞分局具有作出涉案《责令限期拆除违法建设通知书》的法定职责。西安市城市管理综合行政执法局浐灞分局具有对违法建设制止、查封、处罚、拆除、没收工作实施的法定职责。西安浐灞生态区雁鸣湖园区管理办公室不具有作出涉案《责令限期拆除违法建设通知书》的法定职责。关于程序方面，本案中，原西安市国土资源局浐灞分局未提供送达回执等证据，其提交的证据不足以证明其在作出《责令限期拆除违法建设通知书》后通过合法方式送达给原告，属于程序违法。综上，西安浐灞生态区雁鸣湖园区管理办公室在无法律、法规或规章授权的情况下，与原西安市国土资源局浐灞分局、西安市城市管理综合行政执法局浐灞分局联合作出涉案《责令限期拆除违法建设通知书》，属于超越职权行为，且原西安市国土资源局浐灞分局作出《责令限期拆除违法建设通知书》的程序违反法律规定，依法应予撤销，其法律后果依法应由三被告承担。鉴于三被告下属单位已作出《行政撤销决定告知书》，自行撤销涉案《责令限期拆除违法建设通知书》，经法院释明，原告仍坚持起诉，故应认为被告改变了原行政行为，依法对涉案的《责令限期拆除违法建设通知书》进行审查。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决确认西安市国土资源局浐灞分局、西安市城市管理综合行政执法局浐灞分局、西安浐灞生态区雁鸣湖园区管理办公室于2018年6月12日对原告别小军作出的《责令限期拆除违法建设通知书》违法。案件受理费50元，由被告西安市人民政府、西安市自然资源和规划局、西安市城市管理综合行政执法局负担。上诉人西安市自然规划局上诉称：1、被诉的《责令限期拆除违法建设通知书》是西安市国土资源局浐灞分局、西安市城市管理综合行政执法局浐灞分局、西安浐灞生态区雁鸣湖园区管理办公室三部门联合做出的行政行为，不同部门有不同的分工，参与发文的部门不需要均具有完整的职权。一审判决已肯定国土部门有作出被诉《通知》的法定职责，城管部门有实施该行为的职权，所以被诉《通知》的职权依据是足够的，不应以西安浐灞生态区雁鸣湖园区管理办公室没有法定职权为由认定被诉《通知书》违法；2、一审判决以国土部门没有提供法定送达证据而认定程序违法。既然被诉《通知书》未依法送达，那么就不对相对人产生法律效力。根据相关司法解释，对相对人权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院受案范围。综上，一审判决适用法律错误，请求撤销一审判决，并驳回别小军的起诉。被上诉人别小军未提交书面答辩状，庭审中口头答辩称：其房屋位于西安市雁塔区XX村。2018年6月12日，西安市国土资源局浐灞分局、西安市城市管理综合行政执法局浐灞分局、西安浐灞生态区雁鸣湖园区管理办公室向其作出《责令限期拆除违法建设通知书》。该《通知书》构成实体和程序上的违法，西安市国土资源局浐灞分局、西安市城市管理综合行政执法局浐灞分局、西安浐灞生态区雁鸣湖园区管理办公室无权作出上述《通知书》，且认定事实错误，损害了其的合法权益。请求驳回上诉，维持原判。一审被告西安市政府、西安市城管局均未提交书面答辩状，庭审中表示同意上诉人西安市自然规划局上诉理由。经审理查明，一审查明事实属实，本院予以确认。另查明，本案被诉的《通知书》在作出后西安市国土资源局浐灞分局未向别小军直接送达，将《通知书》张贴在涉案房屋门外。上述事实，有相互印证的双方当事人陈述在卷证实，足以认定。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。《西安市人民政府办公厅关于印发西安市违法建设治理五年实施方案的通知》（市政办发〔2016〕89号）载明：“……六、职责分工 全市违法建设治理工作总体分工：规划部门是违法建设认定的责任主体;城管部门是违法建设制止、查封、处罚、拆除、没收工作实施的责任主体;各相关部门按照职责和分工，细化分解任务，按时完成治理工作。……1.国土部门：对非法占用土地的建筑物和其它设施进行清查摸底;对非法占用土地上的建筑物、村民住宅和其它设施等，依据《土地管理法》有关规定予以拆除、没收、处罚，恢复土地原状。……14.城管部门：XX园、广场、公共绿地内的违法建设进行清查摸底;负责国土、市政、交通、文物、水务、农林部门职责范围外的违法建设的制止、查封、处罚、拆除、没收实物和违法收入等具体执法工作。”县级以上人民政府土地行政主管部门对其行政管辖范围内农民建房用地具有法定的行政管理职责，对违反国家法律、法规的违法行为有依法行使行政处罚的职权，故原西安市国土资源局浐灞分局具有作出涉案《责令限期拆除违法建设通知书》的法定职责。西安市城市管理综合行政执法局浐灞分局具有对违法建设制止、查封、处罚、拆除、没收工作实施的法定职责。西安浐灞生态区雁鸣湖园区管理办公室不具有作出涉案《责令限期拆除违法建设通知书》的法定职责。行政行为作出后应以合法的方式送达相对人，本案被诉《通知书》作出后并未向相对人直接送达，仅将被诉《通知书》在相对人门前进行了张贴，程序违法。虽然西安市国土资源局浐灞分局、西安市城市管理综合行政执法局浐灞分局、西安浐灞生态区雁鸣湖园区管理办公室单位已作出《行政撤销决定告知书》，自行撤销被诉《通知书》，但经法院释明，被上诉人别小军仍坚持起诉，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决确认被诉《通知书》违法，并无不当。对上诉人西安市自然规划局上诉所提，因被诉《通知书》未向别小军进行合法送达，故被诉《通知书》并未对别小军的权利义务产生实际影响，别小军的起诉不符合法定起诉条件，一审法院应当驳回别小军起诉的上诉请求及理由，经查，法律规定行政行为作出后应向相对人直接送达并告知相对人诉权，这是对规范行政机关依法行使职权所提出的要求，行政行为效力的外化并不以向相对人合法送达为前提，故上述上诉理由不能成立。综上，上诉人西安市自然规划局的上诉理由和请求缺乏事实和法律依据，不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人西安市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。 审  判  长    李建军审  判  员    徐  炯审  判  员    王  勇                              二〇一九年九月二十九日   书  记  员    周怡玮1