广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终498号上诉人（原审原告）王宣卜，女，汉族，1988年5月9日出生，住广东省广州市海珠区。委托代理人张美林（系上诉人母亲），女，汉族，1960年9月20日出生，住址同上。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人苏卓，佛山市自然资源局南海分局工作人员。（委托权限至2019年8月5日止）委托代理人杨泳雯，佛山市自然资源局南海分局工作人员。（委托权限自2019年8月6日始）委托代理人梁镇忠，广东盈宇律师事务所律师。原审第三人佛山市翘楚投资有限公司，住所地广东省佛山市南海区桂城街道融和路16号京华广场8座289铺。法定代表人杨玉怀。上诉人王宣卜因与被上诉人佛山市自然资源局（以下简称“市资源局”）规划行政许可一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2017年1月9日，王宣卜与佛山市翘楚投资有限公司（以下简称“翘楚公司”）签订《商品房买卖合同（预售）》，王宣卜向该公司购买位于佛山市南海区桂城街道融和路16号“京华广场1座”x房。2018年12月5日，王宣卜向佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称“南海区国土局”）申请信息公开，2018年12月13日，南海区国土局作出《政府信息公开告知书》告知王宣卜：2015年3月27日批准的京华广场8座（原项目名称为：京华广场一座裙楼）的建筑层数为两层，于2017年9月5日同意建筑层数调整为三层。2017年7月31日，翘楚公司就京华广场8座项目的建筑层数由两层调整为三层的事项向南海区国土局提出申请。翘楚公司提出申请时提交了《佛山市南海区建（构）筑物改扩建工程方案审核申请表》及相关材料，其中包括翘楚公司法定代表人身份证复印件、营业执照复印件、（南海区）桂城-规划条件（2012）333号《规划条件》、规划总平面图、申请函、原审批设计方案图纸、调整后的建设工程设计方案图纸、建字第x号《建设工程规划许可证》、土地使用权证（含宗地图）、佛山市建设项目技术经济指标申报表、京华广场项目报建情况汇总表、佛山市建设工程项目人防报建办理审批表。2017年8月14日，原佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称“市规划局”）出具《关于京华广场8座设计方案调整的审查意见》，认为翘楚公司的设计方案调整符合规划要求，同意按相关规定进行批前公示。后南海区国土局就京华广场8座设计方案调整内容在京华广场项目现场、销售中心、政府网站及佛山日报上进行了公告，公告日期从2017年8月18日至8月28日。公示期间没有收到关于对京华广场8座设计方案的调整的反馈意见，公示结束后亦未收到举行听证申请。2017年9月5日，市规划局作出《关于京华广场8座设计方案调整的审查意见》，同意京华广场8座建筑单体方案调整。与此同时，该局在向翘楚公司颁发的建字第x号《建设工程规划许可证》右下角载明：“同意总建筑面积变更为35315.89㎡，计入容积率面积变更为11448.6㎡，基底面积变更为4024.48㎡，地下室面积变更为23537.78㎡，地上层数变更为三层，其他不变。”同年9月7日，市规划局将该许可证及附图送达给翘楚公司。另查，2011年10月1日，市规划局与南海区国土局签订《事权委托书》，委托书中市规划局对国土资源审批事项进行约定，委托南海区国土局办理，其中包括城市改扩建建（构）筑物设计方案审核。再查，2014年7月21日，市规划局向翘楚公司颁发了建字第x号《建设工程规划许可证》，该证载明总建筑面积41922.79㎡，地上5层，其中地下室面积23691.22㎡，地下3层，计入容积率面积为17490.92㎡。2015年3月27日，市规划局同意调整规划为：同意总建筑面积为30955.71㎡，其中地下室面积变更为23252.26㎡，计入容积率面积变更为6915.55㎡，地上层数变更为2层，其他不变。2015年4月14日，市规划局同意项目名称变更为京华广场8座。一审法院认为，案件争议焦点一：王宣卜的诉讼主体是否适格。诚然王宣卜并非案涉行政行为的相对人，但通过王宣卜提供的照片可以显示，翘楚公司根据案涉的行政行为将京华广场8座2层改为3层，改建后3层的楼顶就在王宣卜窗台边上，楼顶上存在大量的管道和空调外机，很明显变更规划的行政行为对王宣卜产生影响。因此王宣卜应属于行政法上利害关系人的范畴，原告主体适格。案件争议焦点二：案涉行政行为是否合法。对此法院作如下分析：从职权上看，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，市规划局作为佛山市人民政府的城乡规划主管部门，享有负责本行政区域内的城乡规划管理的行政职权，有权就翘楚公司的申请作出案涉行政行为，主体适格。从程序上看，《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。”第三十二条第（五）项规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理……（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。”第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定……”第八十二条规定：“本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。”案件中，翘楚公司于2017年7月31日提交了变更规划的申请，市规划局于当日予以受理，2017年8月14日认为该公司报审的设计方案调整符合规划要求，同意进行批前公示，在2017年8月18日至8月28日期间，市规划局在项目现场、销售中心及政府网站、佛山日报进行了批前公示。批前公示期满，无利害关系人提出异议，市规划局于2017年9月5日作出审查意见，同意京华广场8座建筑单体方案调整。上述审批的程序符合行政许可法的相关流程，扣除公示期间，市规划局亦在法定的期限内作出案涉的行政行为，故市规划局作出行政行为的程序合法。关于王宣卜提出市规划局未举行听证及公示期少于30天的问题，法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”《广东省城乡规划条例》第二十九条规定：“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示，公示时间不得少于十日。申请人、利害关系人对许可或者审批事项提出异议的，许可或者审批机关应当及时处理，并回复处理结果。必要时可以采取听证会或者论证会等方式听取各方意见。”案件中，市规划局按照《中华人民共和国行政许可法》及《广东省城乡规划条例》的公示方式征求利害关系人的意见，告知利害关系人享有听证的权利，公示期十天结束后未有人提出听证的申请，因此市规划局告知利害关系人享有听证权利的程序并不违法。王宣卜所提出依照《佛山市国土资源和城乡规划局关于印发城乡规划公示公布管理办法（试行）的通知》的规定，公示期不能少于30天的问题，法院认为，王宣卜援引该通知的条款是对城乡规划的公示公布进行的规定，而涉案系对建筑物单体修改规划，因此公示期并无不当，对王宣卜的意见，法院不予支持。关于事实认定及法律适用问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《广东省城乡规划条例》第四十一条第一款规定：“建设单位或者个人申领建设工程规划许可证，应当持使用土地的证明文件、建设工程设计方案和法律、法规规定的其他材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府提出申请。规划条件要求编制修建性详细规划的，应当同时提交经审定的修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，应当同时提供房屋产权证明。”案件中，翘楚公司申请时所提交的材料明细表可证明，市规划局当时收到的材料包括规划条件（含附图）、规划总平面图、申请函、原审批设计方案图纸、调整后的建设工程设计方案图纸、建设工程规划许可证、土地使用权证（含宗地图）、佛山市建设项目技术经济指标申报表及证书、京华广场项目报建情况汇总表、佛山市建设工程项目人防报建办理审批表等，符合上述法律规定的申办材料要求。市规划局所认定的事实并无不当。根据翘楚公司所提交的上述材料，市规划局参照《建筑工程建筑面积计算规范》及《佛山市城市规划管理技术规定》的要求认为该公司的设计方案调整符合规划要求，经过相关的公示程序，依照《广东省城乡规划条例》第四十一条第二款作出准许单体变更规划的许可。因此市规划局作出案涉许可所适用的法律并无不当。关于王宣卜提出根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条的规定存在损害赔偿问题。法院认为，法律虽然规定了建筑物影响他人权利的应给予补偿，但并未规定补偿作为行政许可的前置条件，因此补偿方式可以采取事后救济进行，王宣卜如认为单体修改规划影响自身的相邻权等，可通过民事诉讼解决。因此，对合法民事权益受到损害的业主给予补偿，不是涉案建设工程规划许可的前置条件，涉案行政许可不影响相关业主通过其他途径依法主张其合法权益。至于王宣卜提出翘楚公司存在虚假宣传、影响其景观等问题，上述问题系王宣卜与翘楚公司之间的民事合同纠纷，王宣卜可另行提起民事诉讼，在此不予评价。综上，市规划局作出的案涉行政行为所认定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，法院予以支持。王宣卜请求撤销没有事实和法律依据，法院不予支持，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回王宣卜的诉讼请求。案件受理费50元由王宣卜负担。上诉人王宣卜上诉称：一、市规划局核发的涉案规划许可侵害了上诉人的权利。上诉人所购买的房屋本是观赏空中花园的最佳位置，因涉案规划许可的颁发，原审第三人翘楚公司加建了一层商铺，该商铺楼顶可直达上诉人的窗台，有损上诉人的房屋安全，同时楼顶排放的废气及噪音也使上诉人的居住环境受损。二、涉案行政许可作出的程序违法。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十六条及第四十七条的规定，市规划局在作出被诉行政许可前应当告知利害关系人享有听证的权利。虽然市规划局在《佛山日报》、官方网站及在建工地等进行了公示，但公示并不等同于告知，与涉案规划许有利害关系的人群绝大部分均为广州居民，在广州居住和生活，在购买原审第三人建设的房屋后一般不会再去售楼中心，而项目工地烟尘滚滚，也不允许靠近，故在售楼中心及项目工地张贴十日是毫无意义的，看到报纸上刊登的相关公告的概率也是极低的，更不会无故去政府网站查询有关规划变更事项。故市规划局并未履行告知的法律义务。三、市规划局在公示中载明的是京华广场8座的规划调整，并没有注明8座即是原来的1座裙楼，故即使市规划局对涉案规划许可进行了相关公示，但仍存在误导。同时，原审第三人在向上诉人出售房屋时亦承诺原1座裙楼只有两层，且楼顶作为空中花园给用户享用，显然，原审第三人违反承诺，其申请变更规划是故意且恶意的。市规划局应对原审第三人的申请履行应尽的审查义务和监督责任，在变更规划会严重损害他人合法权益的情况下，不应对其变更规划的申请予以同意。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回一审法院重审本案。被上诉人市资源局答辩称：一、市规划局作出的涉案行政行为合法，上诉人王宣卜认为违反法定程序缺乏依据。原审第三人翘楚公司于2017年7月31日就京华广场8座提交了《佛山市南海区建（构）筑物改扩建工程方案审核申请表》及相关材料，市规划局同意京华广场8座建筑单体方案调整的整个过程符合《中华人民共和国行政许可法》《广东省城乡规划条例》规定的期限和要求，程序合法。涉案建筑单体设计方案调整并不属于涉及公共利益的重大行政许可事项，且我国法律法规没有将组织听证作为城乡规划主管部门审批建筑单体设计方案调整的必经程序。因此，市规划局不需要依据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条的规定依职权举行听证。同时，由于京华广场8座未取得预售许可证，对其设计方案进行相关调整没有严重影响相邻楼房（包括上诉人所购的规划用途为办公的房屋）的正常使用，且经公示后也没有发现涉及原审第三人与他人之间的重大利益关系，故市规划局没有根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定组织听证亦无不当。二、上诉人认为涉案规划许可的变更给其造成侵害，公告存在误导的主张没有事实依据。上诉人在购房前，原京华广场1座裙楼就已变更为京华广场8座，且原审第三人向上诉人提交的涉案许可申请表所填写的项目名称也是京华广场8座，故市规划局在报纸公告中将项目名称陈述为京华广场8座并无不妥，且该公告亦载明京华广场8座设计方案在什么时间、什么地方进行规划调整公示，相关内容具体明确，并不存在让外界产生误解的情况。同时，京华广场8座建筑单体方案调整后的各项指标仍符合规划要求。上诉人没有证据证实其所称的“空中花园”的客观存在。至于原审第三人申请京华广场8座建筑单体方案调整的目的并不影响市规划局受理及审批原审第三人提出的涉案申请。上诉人认为原审第三人违反承诺，损害其合法权益应通过民事诉讼途径解决。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审法院对本案认定事实清楚，适用法律、法规正确，审理程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人翘楚公司经本院合法传唤未到庭参与诉讼，亦未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对市规划局作出被诉行政行为的职权依据的合法性并无异议，本院予以确认。本案中，如一审所述，根据被上诉人市资源局提交的证据材料可知，原审第三人翘楚公司向市规划局申请京华广场8座项目的建筑层数由两层调整为三层时，向该局提交了申请表、原审第三人及其法定代表人的身份材料、规划条件（含附图）、规划总平面图、申请函、原审批设计方案图纸、调整后的建设工程设计方案图纸、建设工程规划许可证、土地使用权证（含宗地图）、佛山市建设项目技术经济指标申报表及证书、京华广场项目报建情况汇总表、佛山市建设工程项目人防报建办理审批表等，上述材料符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款及《广东省城乡规划条例》第四十一条有关建设工程规划许可申请的申办要求。故市规划局根据原审第三人所提交的上述材料依法予以受理，经过审核及相关的批前公示程序后，依法作出同意京华广场8座建筑单体方案调整的审查意见事实清楚，程序亦符合《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（五）项、第四十二条及《广东省城乡规划条例》第二十九条第一款的规定，本院依法予以确认。上诉人王宣卜认为其作为利害关系人，市规划局在同意京华广场8座建筑单体方案调整前未对其进行告知，程序违法。经查，市规划局在作出涉案同意调整的审查意见前，南海区国土局已在政府网站、京华广场项目现场及销售中心对涉案规划调整内容予以公示，公示日期为2017年8月18日至8月28日，上述公示情况该局亦在佛山日报进行了公告，告知利害关系人留意查看及享有听证的权利，并公布了意见反馈及收集、咨询的联系电话。故市规划局已履行了相关告知的义务，上诉人的上诉主张缺乏事实依据，本院依法不予支持。上诉人还认为根据其提交的《商品房买卖合同》可知，原审第三人的通讯地址为京华广场8座即销售中心，但市规划局在公示中并没有注明拟进行规划调整的8座并非销售中心而是原来的1座裙楼，故对上诉人存在误导。对此，本院认为，根据市规划局向原审第三人颁发的建字第x号《建设工程规划许可证》可知，涉案建设项目名称最初确为京华广场1号裙楼，但市规划局已于2015年4月14日同意原审第三人将项目名称变更为京华广场8座，即上诉人与原审第三人签订商品房买卖合同时，涉案项目名称早已变更为京华广场8座，且原审第三人亦是对京华广场8座提出规划调整申请，故市规划局在公示中载明对京华广场8座进行规划调整并无不当。上诉人对京华广场8座存在误解与市规划局无关，其以原审第三人在销售中作出的承诺来判定市规划局作出涉案许可的合法性显然理据不足，本院依法亦不予支持。至于原审第三人是否存在违反售房时的承诺等问题，系上诉人与原审第三人的民事纠纷，上诉人可另行提起民事诉讼，并非本案审查的内容。综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人王宣卜负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年九月三十日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹