安徽省亳州市谯城区人民法院民 事 裁 定 书（2018）皖1062民初4286号原告：梁玲，女，1968年6月18日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区，经常居住地安徽亳州经济开发区汤王大道世纪花园12栋2单元209室。被告：亳州经济开发区规划建设局，住安徽省亳州经济开发区汤王大道2189号。法定代表人：杨珍法，局长。委托诉讼代理人：王铸，安徽王铸律师事务所律师。原告梁玲与被告亳州经济开发区规划建设局保障性住房租赁合同纠纷一案，本院于2018年6月15日受理后，依法使用普通程序，于2018年11月22日公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。梁玲向本院提出诉讼请求：1.撤销亳州经济开发区规划建设局与梁玲之间签订的《亳州经济开发区配租保障性住房租赁合同》；2.判令亳州经济开发区规划建设局赔偿梁玲损失1万元；3.本案的诉讼费由亳州经济开发区规划建设局承担。诉讼期间，梁玲申请变更诉讼请求为：1.撤销亳州经济开发区规划建设局与梁玲之间签订的《亳州经济开发区配租保障性住房租赁合同》，判令亳州经济开发区规划建设局赔偿梁玲经济损失等计款5万元；2.判令亳州经济开发区规划建设局赔偿梁玲的父亲梁守臣50亩的土地承包经营权计款450万元；3.判令亳州经济开发区规划建设局赔偿梁玲58.5亩的土地承包经营权计款760万元；4.本案的诉讼费由亳州经济开发区规划建设局承担。事实与理由：2016年6月29日，梁玲与亳州经济开发区规划建设局签订《亳州市经济开发区配租保障性住房租赁合同》，合同约定：亳州经济开发区规划建设局将位于亳州经济开发区汤王大道世纪花园12栋2单元209室的保障性住房租赁给梁玲。因梁玲在柯针园的租赁房屋尚未到期，梁玲与2017年2月4日（腊月二十六日）搬入世纪花园12栋2单元209室房屋。2017年6月29日租赁合同到期，梁玲没有按照约定续租，2017年10月亳州经济开发区规划建设局张贴告知书，要求梁玲缴纳8000多元的社保费用，方可签订续租合同，梁玲不愿意继续租赁，要求亳州经济开发区规划建设局退款并赔偿损失，亳州经济开发区规划建设局仅同意退还梁玲6000元。双方协商未果。亳州经济开发区规划建设局依职权多次让物业停水、停电，干扰梁玲的生活；梁玲申请仲裁未果，亳州市仲裁委员会以双方没有约定为由，不作仲裁，亳州经济开发区管委会也未作处理；梁玲向安徽省人民政府申请复议，要求亳州市人民政府及亳州市国土资源局赔偿梁玲相关损失10.67亿元，安徽省人民政府以不属于行政复议范围、不符合行政复议受理条件为由，不予受理梁玲的复议申请。2018年5月16日，亳州经济开发区规划建设局更换了世纪花园12栋2单元209室房屋的门锁，梁玲报警后，亳州市公安局指令希夷派出所处理，亳州经济开发区规划建设局的工作人员说梁玲拖欠一年的房租，而公安机关对梁玲的损失不作立案处理。另，梁玲的父亲梁守臣50亩土地承包经营权计款450万元，梁玲58.5亩土地承包经营权计款760万元，亳州经济开发区规划建设局也应赔偿。为维护合法权益，故提起诉讼，请求依法支持梁玲的诉讼请求。亳州经济开发区规划建设局辩称，1.亳州经济开发区规划建设局与梁玲之间签订的《亳州经济开发区配租保障性住房租赁合同》，合同约定的期限为：2016年6月29日至2017年6月29日止，该合同至2017年6月29日已履行完毕，梁玲应自行搬出，至今梁玲仍在该房屋内居住，亳州经济开发区规划建设局保留追缴超期租金，并要求梁玲腾退该房屋的权利；2.亳州经济开发区规划建设局的职责是亳州经济开发区范围内的规划建设，而不是土地征收，梁玲诉求的土地承包经营权纠纷与我局无关。综上，请求依法驳回梁玲对亳州经济开发区规划建设局的诉讼请求。经审理查明，2016年6月29日，亳州经济开发区规划建设局与梁玲签订了《亳州经济开发区配租保障性住房租赁合同》，该合同约定：亳州经济开发区规划建设局将位于亳州经济开发区汤王大道世纪花园12栋2单元209室的保障性住房租赁给梁玲，租赁期限自2016年6月29日起至2017年6月29日止。合同到期后，梁玲与亳州经济开发区规划建设局因该房屋的续租问题发生纠纷，并报警处理未果。梁玲即提起了民事诉讼。另查明，梁玲于2018年4月5日向安徽省人民政府提出复议申请，要求安徽省人民政府责令亳州市人民政府及亳州市国土资源局赔偿梁玲相关损失10.67亿元。安徽省人民政府以梁玲的复议申请，不属于行政复议范围、不符合行政复议受理条件为由，于2018年4月20日给梁玲送达了告知书，告知梁玲：安徽省人民政府不予受理梁玲的复议申请。本院认为，1.关于保障性住房租赁合同的性质问题。从合同订立的目的看，保障性住房租赁合同是为了实现行政管理，而不是商业活动，不是为了经济利益最大化，而是政府解决低收入人群无房可住的社会保障问题，这有别于普通的房屋租赁合同；从合同双方当事人的地位看，双方当事人的地位不平等，保障性住房租赁合同的签订必须由公民事先向政府申请，政府按照保障性住房管理办法的有关规定进行严格审查，只有符合保障性住房申请条件的公民，才能取得承租资格，并签订保障性住房租赁合同，在合同的履行过程中，只要符合法定条件，政府还有权单方面决定解除合同，显然该合同双方当事人的地位不平等；从法律适用看，保障性住房租赁合同不适用民事法律。2007年12月1日开始实施的《廉租住房保障办法》是部门规章，根据《中华人民共和国立法法》第八条的规定，民事基本制度只能由法律规定，而部门规章也没有权限规定民事法律制度；《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第三款规定：“当事人依据国建福利政策租赁公有住房、廉租住房、经济适用住房产生的纠纷案件，不适用本解释”，综上，保障性住房租赁合同不是民事合同，而是行政合同。2015年5月1日修订的《行政诉讼法》实施之后，行政协议正式纳入行政诉讼的范围，作为行政协议的保障性住房租赁合同在履行的过程中出现的争议，理应按照行政案件处理。2.关于未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼应如何处理的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，梁玲诉求判令亳州经济开发区规划建设局赔偿梁玲的父亲梁守臣50亩的土地承包经营权计款450万元、赔偿梁玲58.5亩的土地承包经营权计款760万元，因梁玲未提交相关证据证明：梁玲父亲梁守臣实际取得了50亩土地的承包经营权、梁玲实际取得了58.5亩土地的承包经营权，故应当告知其向有关行政主管部门申请解决。3.关于民事案件起诉的法定条件问题。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”。从上述规定可以看出，民事起诉必须符合法律的上述规定。综上所述，作为行政协议的保障性住房租赁合同在履行的过程中出现的争议，理应按照行政案件处理，梁玲的诉讼请求：“1.撤销亳州经济开发区规划建设局与梁玲之间签订的《亳州经济开发区配租保障性住房租赁合同》；2.判令亳州经济开发区规划建设局赔偿梁玲损失1万元”，应按照行政案件处理，不属于本院受理民事诉讼的范围，故应驳回其起诉。因梁玲未提交相关证据证明：梁玲的父亲梁守臣实际取得了50亩土地的承包经营权、梁玲实际取得了58.5亩土地的承包经营权，故梁玲应向有关行政主管部门申请解决。据此，《中华人民共和国立法法》第八条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第（三）项、第一百五十四条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条规定，裁定如下：驳回梁玲的起诉。案件受理费130元，由梁玲预交，待本民事裁定生效后予以退还。如不服本判决，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。审 判 长  张 凯人民陪审员  卢敬侠人民陪审员  王 燕二〇一九年九月六日法官助理王帅书记员杨佳佳附：本案适用的有关法律条文《中华人民共和国立法法》第八条下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；（七）对非国有财产的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；（十）诉讼和仲裁制度；（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。第一百二十四条人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁；（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；（四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外；（六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理；（七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。第一百五十四条裁定适用于下列范围：（一）不予受理；（二）对管辖权有异议的；（三）驳回起诉；（四）保全和先予执行；（五）准许或者不准许撤诉；（六）中止或者终结诉讼；（七）补正判决书中的笔误；（八）中止或者终结执行；（九）撤销或者不予执行仲裁裁决；（十）不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书；（十一）其他需要裁定解决的事项。对前款第一项至第三项裁定，可以上诉。裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条人民法院接到当事人提交的民事起诉状时，对符合民事诉讼法第一百一十九条的规定，且不属于第一百二十四条规定情形的，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，并出具注明收到日期的书面凭证。需要补充必要相关材料的，人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后，应当在七日内决定是否立案。立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。