广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终546号上诉人（原审原告）佛山市金诺金品金属制品有限公司，住所地佛山市禅城区南庄镇梧村西围工业区********之一。法定代表人邓新文，总经理。委托代理人卢东虎，广东天道勤律师事务所律师。委托代理人刘雷琴，广东天道勤律师事务所实习律师。被上诉人佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨永泰，局长。出庭应诉负责人唐来奎，副局长。委托代理人李淑艳，该局工作人员。委托代理人许伟聪，该局工作人员。上诉人佛山市金诺金品金属制品有限公司（以下简称金诺公司）因诉佛山市生态环境局环保行政处罚一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年3月26日，原佛山市环境保护局（以下简称原佛山环保局）执法人员到金诺公司处进行检查，发现该公司生产项目正在生产，存在如下违法行为：1.未依法报批建设项目环境影响报告表，于2017年10月建成木制家具生产线；2.擅自建设的木制家具生产线配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程于2017年10月投入生产使用至今；3.二楼打磨生产线正在生产，配套水帘柜开启，部分打磨工序远离水帘柜，该部分打磨废气未经治理设施由窗户、墙洞直接排出外环境；4.检查时底漆废气水帘柜喷淋废水接入废水沉淀循环水池的接水管断开，底漆废气水帘柜喷淋废水未经收集处理直接排到外环境；5.危险废物贮存场所未设置围堰，未遮盖，造成危险废物扬散；6.危险废物与一般工业固体废物混合贮存。原佛山环保局对金诺公司的上述行为于2018年3月28日进行立案调查，并于同年4月3日作出佛环违改字〔2018〕22号《责令改正违法行为决定书》，责令该公司改正违法行为，该决定书于同日送达给金诺公司。2018年4月12日，原佛山环保局对金诺公司进行复查发现，该公司并未按照上述决定书的要求进行整改。2018年5月22日，原佛山环保局对金诺公司的违法行为进行集体审议，决定拟对该公司上述六项违法行为分别罚款1.5万元、30万元、17.5万元、17.5万元、3万元、7.5万元。2018年5月28日，原佛山环保局作出佛环听告字〔2018〕16号《行政处罚听证告知书》告知金诺公司上述拟处罚事项和陈述、申辩、听证权利。上述告知书于2018年5月31日送达给金诺公司。2018年6月1日，金诺公司向原佛山环保局提交《环境保护行政处罚听证申请书》，向原佛山环保局申请听证。2018年6月5日，原佛山环保局作出佛环听字〔2018〕7号《行政处罚听证通知书》告知金诺公司听证事项。2018年6月15日，原佛山环保局就金诺公司的听证申请举行听证，并于同年6月16日形成《听证报告》。2018年7月23日，原佛山环保局再次针对金诺公司的处罚进行集体讨论，决定采纳金诺公司提交的《评估报告》，认定金诺公司生产项目投资总额为115600元，并决定对该公司的上述六项违法行为分别处罚0.289万元、30万元、17.5万元、17.5万元、3万元、7.5万元，共计罚款75.789万元。2018年7月30日，原佛山环保局作出佛环罚字〔2018〕43号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），并于同年8月6日送达给金诺公司。另查明，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2017）》及金诺公司、佛山市生态环境局双方的确认，金诺公司经营的木制家具生产线需要编制环境影响评价报告表。金诺公司在听证程序中提交的《评估报告》评估结论为：金诺公司的机械设备价格在评估基准日2018年6月11日的价值为115600元。再查明，由于佛山市机构改革，原佛山环保局的职能由佛山市生态环境局承接。原审法院认为，原佛山环保局作为佛山市人民政府的环境保护主管部门，其依法具有金诺公司上述六项违法行为进行查处的职能。原佛山环保局经过调查、听证和集体讨论等法定程序，作出《行政处罚决定书》，依法送达并告知金诺公司行政复议和诉讼权利，程序合法，法院予以支持。金诺公司认为，原佛山环保局在2018年3月26日由三名执法人员到该公司处检查，但相应的《现场检查（勘察）笔录》只有两名执法人员的签名，因此原佛山环保局检查程序违法。对此，法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”经查，原佛山保护局制作的2018年3月26日《现场检查（勘察）笔录》显示执法人员为周高秀、张俊帆，两执法人员均在笔录上签名，符合上述规定。金诺公司以三名执法人员检查只有两名执法人员签名为由主张原佛山保护局检查行为程序违法，缺乏理据，法院不予支持。案件的争议焦点是原佛山环保局作出的《行政处罚决定书》是否合法。金诺公司认为，其生产项目是在2018年3月20日正式投入生产，并非2017年10月投入生产，没有恶意逃避报批环境影响评价文件和向外排放废气、废水的故意，且原佛山环保局认定金诺公司的多个违法行为之间存在因果、前后等紧密的关联性，其实质是因为金诺公司未依法报批环境影响评价报告表而引起的一系列违法行为，原佛山环保局分别作出处罚明显不符规定，处罚过重，应予撤销。对此，法院分别对原佛山环保局认定金诺公司存在并作出处罚的六个违法行为分析如下：一、对于金诺公司未依法报批建设项目环境影响报告表，于2017年10月建成木制家具生产线的行为。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”《现场检查（勘察）笔录》和原佛山环保局对金诺公司法定代表人邓新文所作的《调查询问笔录》能相互印证，证实该公司未依法报批建设项目环境影响报告表，于2017年10月建成木制家具生产线的事实。金诺公司认为其木制家具生产线于2018年3月20日正式投入生产而非2017年10月的主张缺乏理据，且该公司提出的该异议亦不影响原佛山保护局作出处罚的合法性。金诺公司的木制家具生产线属于需要编制环境影响报告表，其未依法报批建设项目环境影响报告表擅自建设违反了上述法律规定，原佛山环保局依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款对金诺公司进行处罚，于法有据。但是，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，对金诺公司该违法行为的处罚金额的确定以建设项目总投资额为基数计算，而项目投资总额应为建设成本（即建设时的投入或者是建成日的价值），但是金诺公司在听证程序中提交的《评估报告》评估的是该公司该建设项目于2018年6月11日的价值，并非建设项目的总投资额，原佛山环保局以此为基础确定金诺公司建设项目的总投资额并作出罚款0.289万元属于适用法律错误，应予撤销。二、对于金诺公司木制家具生产线配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程于2017年10月投入生产使用至今的行为。关于生产项目投入生产的时间上文已作分析，不再赘述。金诺公司经营的木制家具生产线属于需要编制环境影响报告表的项目，该公司法定代表人邓新文亦在原佛山保护局调查时确认有污染物的产生，因此金诺公司经营的该生产项目应该配备相应的环境保护设施，并在环境保护设施经过验收后，生产项目才能投入使用。金诺公司在环境保护设施未经验收的情况下即投入生产使用违反了相关规定，原佛山环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款对其作出罚款30万元处罚，处罚金额未超过法律规定的幅度，于法有据，法院予以支持。三、对于金诺公司打磨生产线部分打磨废气未经治理设施由窗户、墙洞直接排出外环境的行为。经查，佛山市生态环境局提交的现场检查视频、《现场检查（勘察）笔录》和对金诺公司法定代表人邓新文所作的《调查询问笔录》能证实金诺公司存在该违法事实。《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）第二十条第二款规定：“禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物。”《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第七条规定：“《环境保护法》第六十三条第三项规定的通过不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物，包括以下情形：（一）将部分或全部污染物不经过处理设施，直接排放的；……”据此，金诺公司打磨生产线部分打磨废气未经治理设施由窗户、墙洞直接排出外环境违反了上述规定，属于以逃避监管的方式排放大气污染物的行为，原佛山环保局依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第（三）项对其作出罚款17.5万元的处罚，于法有据，法院予以支持。根据检查视频和照片显示的污染物排放程度，金诺公司打磨生产线部分打磨废气未经治理设施由窗户、墙洞直接排出外环境的行为并非短暂性的排放，因此金诺公司认为其没有故意向外直接排放废气的主张，缺乏理据，法院不予支持。四、对金诺公司底漆废气水帘柜喷淋废水接入废水沉淀循环水池的接水管断开，底漆废气水帘柜喷淋废水未经收集处理直接排到外环境的行为。经查，《现场检查（勘察）笔录》、现场检查视频、原佛山保护局对金诺公司法定代表人邓新文所作的《调查询问笔录》能相互印证，证实金诺公司的该违法行为，法院予以确认。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”金诺公司的该行为违反了该法律规定，原佛山环保局根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项的规定对金诺公司作出罚款17.5万元的处罚，于法有据，法院予以支持。如上文分析，根据检查视频和照片显示的污染物排放程度，足见金诺公司的该违法行为并非偶发和意外，因此金诺公司认为其没有故意向外直接排放废水的主张，缺乏理据，法院不予支持。五、关于金诺公司违反规定储存危险废物的行为。现场检查视频、《现场检查（勘察）笔录》和原佛山保护局对金诺公司法定代表人邓新文所作的《调查询问笔录》能相互印证，证实金诺公司固体废物堆放场所未设置围堰，未有遮盖设施，且将油漆桶、油漆渣和其他生活垃圾混合堆放的事实。根据《国家危险废物名录》，废油漆、油漆渣及沾有废油漆、油漆渣的油漆桶为危险废物。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条第一款规定：“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。”第五十八条规定第三款规定：“禁止将危险废物混入非危险废物中贮存。”金诺公司固体废物堆放场所未设置围堰，未有遮盖设施，且将属于危险废物的废油漆桶、油漆渣和其他生活垃圾混合堆放的行为分别违反了上述规定，原佛山环保局分别依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》七十五条第一款第（十一）项、第（七）项和第二款的规定作出罚款3万元、7.5万元的规定，于法有据，法院予以支持。此外，根据上述查明的事实和分析，金诺公司的六项违法行为分别违反了不同的法律规定，属于不同的违法行为。因此，原佛山环保局分别作出处罚于法有据，法院予以支持。金诺公司认为原佛山环保局认定该公司的多个违法行为之间存在因果、前后等紧密的关联性，其实质是因为金诺公司未依法报批环境影响报告表而引起的一系列违法行为，原佛山环保局分别作出处罚明显不符规定的主张，缺乏理据，法院不予支持。综上，原佛山环保局作出的《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，但在对金诺公司未依法报批建设项目环境影响报告表，于2017年10月建成木制家具生产线的行为的处罚金额确定过程中适用法律错误，原佛山环保局对金诺公司该违法行为作出的处罚应予以撤销。原佛山环保局作出的《行政处罚决定书》中对的六种违法行为分别确定了处罚金额，但在最终的处罚金额上进行了合并，因此原佛山环保局作出的《行政处罚决定书》确定的处罚金额应扣除对金诺公司未依法报批建设项目环境影响报告表，于2017年10月建成木制家具生产线违法行为的处罚金额0.289万元，即合并的处罚金额应变更为75.5万元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十七条的规定，判决：一、撤销原佛山市环境保护局作出的佛环罚字〔2018〕43号《行政处罚决定书》中对金诺公司作出的“对金诺公司未批先建的违法行为处罚款0.289万元”的处罚决定；二、变更原佛山市环境保护局作出的佛环罚字〔2018〕43号《行政处罚决定书》中的罚款金额为75.5万元；三、驳回金诺公司的其他诉讼请求。案件受理费50元由佛山市生态环境局负担。上诉人金诺公司上诉称：一、一审查明的事实与实际情况不完全相符。1.上诉人得知涉案经营地址建设项目环境影响报告已过期后，马上委托环保代理公司就上诉人的建设项目向环保部门报批环境影响报告表，在办理过程中收到涉案行政处罚决定。上诉人不具有主观恶意。2.上诉人于2018年3月20日才正式投入生产，而不是被上诉人认定的“主体工程于2017年10月投入生产使用至今”。3.被上诉人认定的“打磨工序远离水帘柜，部分打磨气未经治理设施由窗户、墙洞直接排除外环境”、“接入废水沉淀循环池的接水管断开”与事实不符。窗户打开是为了安装排气扇，接水管只是很小的缝隙，系装修过程中的差错。上诉人并没有主观故意未经处理直接排放废水废气。4.上诉人生产过程中所剩下的废弃物，统一由回收公司回收，每天下午6点进行清运，且进行分类处理。原佛山环保局检查时，只看到废弃物的堆放是因为尚未到回收的时间。二、被上诉人调查取证的程序违法。被上诉人提交的《现场检查（勘察）笔录》等应在现场完成的证据不是现场制作完成，不符合行政机关现场检查笔录的及时性和同步性，不具有真实性。三、行政处罚适用的法律错误。上诉人的多个行为之间存在因果、前后等紧密的关联性，其实质是因未依法报批建设项目环境报告表引发的一系列违法行为，而根据《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》第七条“对于行政管理相对人同一环境违法行为，同时违反多个法条的，应当选择从一重处罚”的规定，原佛山环保局认为上诉人存在多个违法行为进行单独处罚的方式明显不符合该规定，且处罚过重。综上，请求二审法院撤销一审判决的第二项，案件诉讼费由被上诉人负担。被上诉人佛山市生态环境局辩称：一、对上诉人金诺公司认为涉案行政处罚“认定事实不清”的回应。（一）关于“未依法报批建设项目环境影响报告表”的违法行为。1.上述违法事实清楚，证据确凿；2.上诉人的法定代表人明知该项目需要报环评审批，也明知该建设项目未经过环评审批，仍投入生产使用；3.上述违法行为并不以为当事人“主观恶意”为构成要件。（二）对上诉人提出的投产时间的回应。1.上诉人法定代表人多次确认2017年建成并投入生产使用；2.上诉人在现场检查时已投入生产的事实清晰；3.上诉人在接到现场的停止违法行为要求以及书面的责令改正违法行为要求后仍不改正，主观故意明显。（三）对上诉人提出的关于排气扇和接水管问题的回应。1.对于上诉人提出“窗户的打开是正在进行安装排气扇的需要”“窗户打开面积很小”的理由，现场检查照片、视频均可见上诉人厂房外的树木、墙体上有大量白色粉末，且现场检查和调查询问笔录、现场视频、照片等证据均证实上诉人用风扇将粉尘吹向外环境，存在主观故意。2.上诉人有义务保证废水通过有效治理后达标排放，且现场视频可见，该排水管的管道为喷淋废水流入废水治理设施的主管道，上诉人应保证其正常发挥作用；且该水管并非位于隐蔽位置，应当及时发现并维护；进行现场检查时，该水管断裂处水量较大，当事人未尽到日常检查的义务。（四）对上诉人提出的关于废弃物问题的回应。1.根据《国家危险废物名录》规定，废油漆桶属于危险废物。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条第一款、第五十八条的规定，收集、贮存固体废物的单位，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施，禁止将危险废物混入非危险废物中贮存。上诉人危险废物贮存场地未设置围堰，未遮盖，且危险废物与一般工业固体废物混合贮存，均违反了以上规定；2.上诉人称其每天由回收公司统一清运，但其并未向被上诉人提供收集危险废物单位的经营许可证以及危险废物转移联单等材料。二、关于上诉人认为被上诉人调查取证程序违法的问题。被上诉人提交的《现场检查（勘察）笔录》是执法人员在现场制作完成的，该笔录是现场通过执法平板上安装的移动执法软件系统进行制作，笔录上有上诉人法定代表人签名确认，符合行政机关现场检查笔录的及时性与同步性，具有真实性。三、对于上诉人提出的多个违法行为具有关联性的问题。1.根据环政法函[2018]31号《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》，建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。2.根据环政法函[2016]219号《关于逃避监管违法排污情形认定有关问题的复函》，企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物，均应依法查处。排放污染物的建设项目是否通过环境影响评价审批和竣工环境保护验收，不影响对逃避监管违法排污行为性质的认定，但可以作为判定违法情节轻重的因素予以考虑。3.对于本案危险废物相关违法行为，当事人行为违反的是危险废物管理的不同制度，且数个行为之间并无必然联系，应认定为数个违法行为分别处罚。四、根据《生态环境部国家发展和改革委员会关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见（试行）》（环政法〔2018〕85号）第四点的规定，对于未经审批、核准、备案的项目，可以由行使行政处罚权的主管部门或者建设单位委托第三方单位出具证明文件认定建设项目总投资额。本案中，虽然上诉人提交的资产评估报告系2018年6月11日建设项目的价值，但该时间和上诉人建设项目的建成日2017年10月相距不久，价值变化不大，且双方对该价值都一致认可，应予以采用。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，并改判驳回上诉人的全部诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人金诺公司对原佛山环保局作出被诉之《行政处罚决定书》的职权依据无异议，本院予以确认。原佛山环保局经过调查、听证和集体讨论等法定程序，作出《行政处罚决定书》，并告知复议和诉讼权利，程序合法。上诉人主张原佛山环保局工作人员分别于2018年3月26日、4月12日两次进行现场检查，但《现场检查（勘察）笔录》均系事后完成，不符合现场检查笔录的及时性和同步性。对此，被上诉人佛山市生态环境局解释称，原佛山环保局工作人员现场执法时系用移动平板安装的移动执法软件系统制作现场检查笔录，并由上诉人的法定代表人邓新文在平板上签名确认，无论何时将笔录打印成纸质件，检查日期均不会改变；而上诉人所称的事后制作笔录，系因原佛山环保局分别于2018年3月29日、4月16日通知邓新文接受调查，邓新文在接受调查时对3月26日、4月12日现场拍摄的照片进行确认而签署的日期。被上诉人的上述解释与其提交的证据能相互印证，且符合行政执法工作惯例，本院予以采信。本案的审查焦点在于原佛山环保局认定上诉人金诺公司存在未依法报批建设项目环境影响报告表却于2017年10月建成木制家具生产线、木制家具生产线配套建设的环境保护设施未经验收但主体工程于2017年10月投入生产使用至今等六项违法行为，上述认定是否证据充分。对此，一审判决已分别进行了详细的论述，本院在此不再赘述，但针对上诉人的上诉意见补充如下：上诉人主张其于2018年3月20日才正式投入生产，而不是被上诉人认定的“主体工程于2017年10月投入生产使用至今”，且上诉人对于被认定的违法行为，均无主观故意。经查，原佛山环保局对上诉人法定代表人邓新文所作两次询问笔录均记载：“2017年10月我（邓新文）将附近的厂房租用，将在顺德河窖的木制家具的生产搬到现址……”2018年3月26日的《现场检查（勘察）笔录》记载“现场情况：现场检查发现该公司：一、企业未办理环保审批验收手续，于2017年10月建成投入生产使用……”邓新文在笔录上亦确认“以上笔录已阅，确认无误”，并签名。即上诉人的法定代表人已经确认“主体工程于2017年10月投入生产使用至今”，现其又否认上述情况，且未提供任何证据证明，明显缺乏事实依据。即使如上诉人所述，上诉人于2018年3月20日才正式投入生产，也不影响其违法行为的成立。此外，根据现场检查的情况可知，上诉人用风扇将粉尘吹向外环境，厂房外的树木、墙体上有大量白色粉末，喷淋废水管道断开，无人处理。上述事实表明上诉人声称的违法行为没有主观故意的辩解难以成立。上诉人还主张，其生产过程中所剩下的废弃物，统一由回收公司回收，每天下午6点进行清运，且进行分类处理。但上诉人未提供任何其聘请有相应资质的回收公司处理危险废弃物的证据材料，上诉人的该项主张均缺乏事实依据，本院不予支持。根据上述查明的事实，原佛山环保局针对上诉人的六项违法行为分别作出了六项处罚。对此，上诉人主张上述多个违法行为之间存在因果、前后等紧密的关联性，其实质是因未依法报批建设项目环境报告表引发的一系列违法行为，原佛山环保局不应对其进行多次处罚。经查，上诉人存在的“未批先建”、违反环保设施“三同时”验收制度、逃避监管排放大气污染物、逃避监管排放水污染物以及擅自堆放固体废物、将危险废物混入非危险废物中贮存等行为，其成立的条件、表现的形式、侵害的对象以及违反的法律法规等均不相同，明显不属于同一违法行为，原佛山环保局针对不同的违法行为，适用不同的法律法规对上诉人进行处罚，并无不当。最后，关于“建设项目总投资额”的认定问题。一审判决认为上诉人金诺公司在听证程序中提交的《评估报告》评估的是上诉人该建设项目于2018年6月11日的价值，并非建设项目的总投资额，故判定原佛山环保局以此为基础确定上诉人建设项目的总投资额并作出罚款0.289万元属于适用法律错误，并予以撤销。对此，被上诉人佛山市生态环境局辩称，《评估报告》评估的时点2018年6月11日与上诉人建设项目的建成日2017年10月相距不久，价值变化不大，且双方对该价值均认可，原佛山环保局采用上述估值作为处罚依据，并无不当。但《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款已经明确规定对于建设单位未批先建的违法行为，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，而原佛山环保局以该建设项目2018年6月11日的价值来代替总投资额计算罚款金额，明显不当，且总投资额应为客观数值或根据一定方法估价取得的数值，执法机关和被处罚对象对该数额是否达成一致意见，不能成为计算处罚金额不以总投资额为基数的理由。加之被上诉人在二审程序中并未针对一审判决的上述判项提起上诉。故被上诉人的该项辩解，本院不予支持。综上所述，上诉人金诺公司的上诉理由缺乏理据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市金诺金品金属制品有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇一九年九月十七日法官助理  张 靖书 记 员  何斯棋