广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤13行初50号原告陈火生，男，汉族，住广东省增城市。被告龙门县人民政府。住所地：广东省惠州市龙门县龙城东门路2号。法定代表人段致辉，县长。委托代理人杨伟雄，龙门县农业农村局工作人员。委托代理人范敏钊，广东东立律师事务所律师。第三人陈志云，男，汉族，住广东省龙门县。原告陈火生因与被告龙门县人民政府、第三人陈志云其他行政行为纠纷，于2019年6月24日向本院提起诉讼。本院于2019年6月25日立案后，于2019年7月24日向被告龙门县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月23日公开开庭审理了本案。原告陈火生，被告龙门县人民政府委托代理人杨伟雄、范敏钊到庭参加诉讼。第三人陈志云经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈火生诉称：根据被告龙门县人民政府2018年4月4日作出的龙府[2018]12号《龙门县人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》（以下简称《通告》）第二条的规定，原告开办的生猪养殖场位于龙田镇××××南蛇塘（地名）属于《通告》划定的限养区范围，《通告》第六条规定：“本通告自公布之日起执行，有效期为3年”，同时，该《通告》在全县范围内张贴发布，龙门县人民政府作出的龙府[2018]12号《通告》的规范性文件，依法具有法律的约束力。2019年3月29日龙门县人民政府组建的龙门县畜禽养殖业污染综合整治领导小组办公室制定的龙畜整办[2019]1号《关于印发龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆任务的通知》（以下简称《通知》），将原告在龙府[2018]12号《通告》划定的限养区范围的生猪养殖场列入《通知》的附件：《龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆名单》（名单序号26，名单的姓名是原告的儿子陈志云的名字），与龙府[2018]12号《通告》划定原告的生猪养殖场为限养区范围相抵触，龙畜整办[2019]1号的《通知》依法属于超越权限作出的规范性文件。2019年5月27日龙门县龙田镇人民政府依据龙门县畜禽养殖业综合整治领导小组办公室制定的龙畜整办[2019]1号《通知》，作出[2019]3号《限期清拆生猪养殖场及停电通知书》，认为原告的养殖场属于龙田镇2019年关闭清拆对象。龙田镇人民政府据此作出的[2019]3号《通知书》的行政行为损害了原告的合法权益。原告认为，被告龙门县人民政府制定的龙府[2018]12号《通告》的规范性文件，其组建的龙门县畜禽养殖业污染综合整治领导小组办公室必须贯彻执行《通告》的规定，依法不得制定与《通告》相抵触的规范性文件，根据《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号，以下简称法释[2018]1号文）第二十条：“行政机关组建并赋于行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自已的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，龙门县人民政府依法是本案的被告。龙门县人民政府组建的龙门县畜禽养殖业污染综合整治领导小组办公室制定的龙畜整办[2019]1号《通知》与龙府[2018]12号的《通告》相抵触，根据法释[2018]1号文第一百四十八条的规定，龙门县畜禽养殖业污染综合整治领导小组办公室超越权限制定的龙畜整办[2019]1号《关于印发龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆任务的通知》的规范性文件不合法，请贵院判准原告的诉讼请求，维护原告的合法权益。诉讼请求：1.判决被告龙门县人民政府组建的龙门县畜禽养殖业污染综合整治领导小组办公室超越权限制定的龙畜整办[2019]1号《关于印发龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆任务的通知》不合法。2.被告承担本案的诉讼费用。被告龙门县人民政府答辩称：一、龙畜整办[2019]1号文是合法文件，不存在违法性。被答辩人的起诉状，是以龙畜整办[2019]1号文与《龙门县人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》（龙府[2018]12号，下称龙府[2018]12号文）有抵触作主要理由和依据，这是被答辩人的误读。龙畜整办[2019]1号文与龙府[2018]12号文不存在抵触，而是执行龙府[2018]12号文。因为龙府[2018]12号文第四点规定“未取得合法养殖证照的养殖场必须依法查处”，这一规定已包含了在禁养区域或限养区一切未取得合法证照的养殖场必须依法查处。而被答辩人错误地认为龙府[2018]12号文仅仅是划分禁养区和限养区，以为其猪场按龙府[2018]12号文规定是在限养区内，可以“有效期三年”，故不应列入清拆名单。龙府[2018]12号文为合法性规范性文件，而龙畜整办[2019]1号文是根据龙府[2018]12号文精神依程序制订，是合法有效的，与龙府[2018]12号文并无抵触，应予支持。龙门县畜禽整治业污染综合治理领导小组办公室是经龙门县人民政府批准成立，根据《龙门县人民政府办公室关于印发龙门县开展畜禽养殖整治和规范工作方案的通知》（龙府办函[2014]145号）中第四点（一）1.“领导小组办公室：（1）统筹协调整治和规范工作…（4）协调各乡镇推进整治和规范工作”。由此可见，该办公室有制订整治畜禽工作有关文件的职权，故龙畜整办[2019]1号文是合法文件，是工作性文件，不属于规范性文件。被答辩人误以为龙畜整办[2019]1号文是规范性文件，是其认识错误，故被答辩人起诉错误。二、陈火生的猪场为违法猪场，不能支持其以“合法手段”保护违法利益。根据《动物防疫法》和《动物防疫条件审查办法》开办生猪养殖场必须申领《动物防疫条件合格证》方可生产；根据《环境保护法》，养殖场必须申领《排污许可证》方可生产，此外，还须办理工商执照、税务登记证、用地及林地报批等手续，而陈火生并未申办《动物防疫条件合格证》《排污许可证》，就开始养殖、生产，属违法行为。对于违法行为，不能因其用“合法手段诉讼”而保护其不按期拆迁的违法目的和利益。而且，在2016年4月，陈火生也与龙门县龙田镇政府签订《养殖场限期完成县规范整治目标任务承诺书》，其已书面承诺：在2016年年底前依法完成环保防疫设施建设，备案和竣工验收并取得相关部门的证照和审批等手续，逾期不能完成，同意按县规范整治要求，对养殖场自行或强制清拆关闭。陈火生不仅在2016年底未办妥相关证照手续，时至今日仍未办妥证照手续，故其猪场列入清拆范围是合法、合规的，龙畜整办[2019]1号文是正确无误的。综上所述，《关于印发龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆任务的通知》（龙畜整办[2019]1号）是依法定程序制订，在职权内作出，是合法有效的，请法院予以维持。被答辩人陈火生猪场为“三无猪场”，既无《动物防疫条件合格证》，亦无《排污许可证》，更无相关经营证照，属依法应清拆的违法猪场。请贵院依法驳回被答辩人的诉讼请求。第三人陈志云述称：一、被告龙门县人民政府组建的办公室制定的龙畜整办[2019]1号文件不合法。1.涉案文件将答辩人陈志云列为养殖户的主体不合法。位于龙门县龙田镇××××南蛇塘的养殖场不是答辩人开办的，是答辩人的父亲陈火生开办经营的，其诉讼提交的证据3《关于增龙生态养殖场设施农用地问题的批复》（龙府函[2011]178号）、证据4《转租合同》《租用南蛇搪山地合同书》、证据7《动物养殖场防疫责任书》《龙门县畜禽养殖安全生产责任书》《不使用“瘦肉精”承诺书》《养殖场畜产品质量安全承诺书》《生猪养殖场（户）病死猪实行无害化处理承诺书》《畜禽养殖业污染整治承诺书》等证据材料，足于证明是答辩人的父亲陈火生开办经营的养殖场，涉案文件中将答辩人陈志云列为养殖户的主体不合法。2.被告龙门县人民政府组建的龙门县畜禽养殖业污染综合整治领导小组办公室制定的龙畜整办[2019]1号《关于印发龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆任务的通知》的附件：《龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆名单》（序号26）的行为的相对人为答辩人陈志云的事实不清，没有法律依据，应依法判决涉案龙畜整办[2019]1号文件不合法。二、被告组建的龙门县畜禽养殖业污染综合整治领导小组办公室超越权限制定的文件，致使龙门县龙田镇人民政府对答辩人作出行政行为不合法，应予以撤销。2019年5月27日龙门县龙田镇人民政府，依据与龙府[2018]12号《龙门县人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》相抵触的龙畜整办[2019]1号文件，向答辩人陈志云作出[2019]3号《限期清拆生猪养殖场及停电通知书》的行政行为事实不清。（1）答辩人没有开办生猪养殖场；（2）答辩人不是生猪养殖户；（3）龙畜整办[2019]1号文件对答辩人不具有约束力；（4）答辩人陈志云不是龙田镇人民政府作出的行政行为的相对人。因此，应依法判决涉案龙畜整办[2019]1号文件不合法。综上，龙门县人民政府组建的龙门县畜禽养殖业污染综合整治领导小组办公室超越权限制定与龙府[2018]12号《龙门县人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》相抵触的龙畜整办[2019]1号文件，将答辩人未开办生猪养殖场，不是生猪养殖户列为《龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆名单》事实不清，不合法，请法院依法判决涉案龙畜整办[2019]1号文件不合法。经审理查明，2014年8月7日，龙门县人民政府办公室印发《龙门县人民政府办公室关于印发龙门县开展畜禽养殖整治和规范工作方案的通知》（龙府办函[2014]145号）。龙门县畜禽养殖业污染综合整治领导小组办公室根据该文件成立，负责统筹协调畜禽养殖整治和规范工作。2019年3月29日，龙门县畜禽养殖业污染综合整治领导小组办公室制定《关于印发龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆任务的通知》（龙畜整办[2019]1号），送达主体系“各乡镇（街道）人民政府（办事处），县畜禽整治领导小组成员单位”。被告龙门县人民政府在庭审中陈述该通知没有对外公告，也没有送达至原告陈火生。2019年5月27日，龙门县龙田镇人民政府向“陈志云养猪场场主（养殖户）”作出《限期清拆生猪养殖场及停电通知书》（[2019]3号）：“……限期于2019年6月15日前自行清场拆除畜禽养殖场栏舍及其他设备设施，逾期将由供电部门在2019年6月15日后开始对你非法养殖场实施停止电力供应……”。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项之规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益明显不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼受案范围，对已经立案但不符合起诉条件的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告陈火生诉请确认《关于印发龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆任务的通知》（龙畜整办[2019]1号）不合法，但该通知是经龙门县人民政府批准成立的龙门县畜禽整治污染综合治理领导小组办公室制定的具有工作部署性质的内部文件，仅发至“各乡镇（街道）人民政府（办事处），县畜禽整治领导小组成员单位”，属于行政机关的内部行政行为，并未直接向原告陈火生作出，对其权利义务明显不产生实际影响，依据上述规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，虽然存在《关于印发龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆任务的通知》（龙畜整办[2019]1号），但在其法律效果系通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现的情况下，该《通知》就属不可诉的行政机关的内部工作安排。如原告陈火生认为限期清拆决定、拆除等行政行为违法，可依法对产生外部法律效力的行政行为提起诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告陈火生的起诉。本案受理费50元，由本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  朱丽蕴审判员  覃毅华审判员  邱炜炜二〇一九年九月二十三日法官助理黎芬妹书记员林美娴附：相关法律、司法解释条文一、中华人民共和国行政诉讼法第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》>的解释第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。