山东省烟台市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁06行初82号原告烟台天良苗木种植有限公司,住所地：山东省栖霞市桃村桃村苑B5号楼107、108、109。法定代表人李广文，董事长兼总经理。委托代理人李远，该公司法律顾问。被告烟台市牟平区人民政府,住所地：山东省烟台市牟平区政府大街196号。法定代表人林钰涛，区长。委托代理人王凯悦，该政府工作人员。委托代理人史卫进，山东鑫士铭律师事务所律师。被告烟台市牟平区水务局,住所地：山东省烟台市牟平区北关大街568号。法定代表人王福涛，局长。委托代理人姜旭祥，该局工作人员。委托代理人江德潮，山东霖鑫律师事务所律师。被告烟台市牟平区综合行政执法局,住所地：山东省烟台市牟平区正阳路368号。法定代表人曲大卫，局长。出庭负责人李延涛，副局长。委托代理人孙华博，该局工作人员。委托代理人徐晓，山东霖鑫律师事务所律师。被告烟台市公安局牟平分局,住所地：山东省烟台市牟平区正阳路309号。法定代表人陈传江，局长。委托代理人冯方，该分局法制室民警。委托代理人孙岳，该分局法制室民警。被告烟台市牟平区观水镇人民政府,住所地：山东省烟台市牟平区观水镇观府街51号。法定代表人王升华，该镇镇长。出庭负责人迟正奇，政法委员。委托代理人徐晓，山东霖鑫律师事务所律师。原告烟台天良苗木种植有限公司(以下简称天良苗木）诉被告烟台市牟平区人民政府（以下简称牟平区政府）、烟台市牟平区水务局（以下简称牟平区水务局）、烟台市牟平区综合行政执法局（以下简称牟平区执法局）、烟台市公安局牟平分局（以下简称公安牟平分局）、烟台市牟平区观水镇人民政府（以下简称观水镇政府）确认行政行为违法一案，于2019年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月21日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李远，被告牟平区政府的委托代理人王凯悦、史卫进，被告牟平区水务局的委托代理人姜旭祥、江德潮，被告牟平区执法局的出庭负责人李延涛、委托代理人孙华博、徐晓，被告公安牟平分局的委托代理人冯方、孙岳以及被告观水镇政府出庭负责人迟正奇、委托代理人徐晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告天良苗木诉称，2014年原告的股东烟台市牟平区盛裕林场（以下简称盛裕林场），在牟平区××××村合法租赁200余亩耕地，经牟平区国土资源局查询，该土地性质为耕地，后在该耕地上培育白蜡树树苗至今五年。2019年1月29日，盛裕林场作为原告出资四股东之一依法注册成立了天良苗木，其财产依法受中华人民共和国的法律保护。2019年5月4日上午8时许，五被告在未出示任何执法证件、未出具预处罚告知书、未出具行政处罚决定书、没有向人民法院申请强制执行、也没有向我公司工作人员说明情况，违法武装组织纠结其单位工作人员以及社会闲杂人等200多人到我公司在观水镇宫××村的苗木基地，在我单位工作人员劝阻无果的情况下，用油锯、铲车等工具强行将原告种植在耕地上的200余亩白蜡树苗损毁，总数8万余株（平均市场单价260元一株），总价值2000多万元。因当场劝阻无效，原告工作人员当即拨打110电话报警要求公安牟平分局立即到现场，履行法定职责，保护我公司财产不受不法侵犯；同时拨打12××5市长热线，要求查清楚是谁组织领导的这次违法强拆，并依法追究其行政、刑事责任。公安牟平分局的工作人员现场答复为，损毁原告200亩树苗的违法行为是由牟平区政府和公安牟平分局组织实施的；公安牟平分局110出警的民警现场答复为，损毁原告200亩树苗的违法行为是由牟平区执法局组织实施的；12××5电话回访答复为，损毁原告200亩树苗的违法行为是由牟平区水务局组织实施的；观水镇政府的工作人员答复为，损毁原告200亩树苗的违法行为是由其申请牟平区政府批准由观水镇政府组织实施的；2019年5月4日《胶东在线》发布新闻，称此次强拆是由牟平区政府组织实施的。上述事实有现场录音录像以及电话录音等为证，铁证如山，不容抵赖。原告认为，五被告作为行政机关，有法不依，无视国法，肆意践踏法律威严，视人民群众财产安全为儿戏。退一步讲，即使原告在耕地土种植苗圃行为违法，被告也应当依法书面告知原告并出具预处罚告知书以及行政处罚决定书，原告可以在法定期限内依法提出申辩，复议或者行政诉讼，或者将树苗移植到它处,从而最大限度减少损失，并依法保障原告的法律救济权利。被告的程序违法必然导致结果的违法。五被告明知其并没有强制执法权，且程序违法，并且国务院党中央以及公安部三令五申严禁公安机关插手参与非法强制执行，却非法武装组织参与本次强制执行行动，并造成重大后果，五被告除了承担行政违法以及行政赔偿后果，还应当依法承担滥用职权罪的刑事责任。综上所述，五被告无视国法，践踏法律，侵犯了原告的合法权益，理应受到法律的制裁和严惩，其违法甚至犯罪行为事实清楚，证据确实充分，故请求判令：1、确认五被告在2019年5月4日将原告种植在宫格庄村的苗圃强制损毁的行政行为违法；2、请依法判令本案诉讼费由被告承担。被告牟平区政府辩称，一、种植在牟平区××村的苗木是高杆苗木栽植，其位于牟平区政府辖区的大沽夹河河道管理范围内，违反了《河道管理条例》第二十四条之规定。2019年3月13日，山东省河长办认定该片高杆苗木是严重影响河道行洪、危害公共安全的行洪障碍物。根据省、市河长制的统一工作部署，由牟平区政府下设的牟平区防汛指挥部统一指挥和安排进行河道行洪障碍物整治清理行动，进行了以下工作：1.2019年3月13日，山东省河长办认定该片高杆苗木是严重影响河道行洪、危害公共安全的行洪障碍物。牟平区防汛指挥部收到该认定的通知。2.2019年3月中旬起，在牟平区防汛指挥部的调度下，观水镇政府、牟平水务局派员即对该片苗木所有权人盛裕林场法定代表人姜传杰做工作，要求其移栽清障。经过多方努力，2019年4月中旬，盛裕林场完成了10余亩苗木的移栽清障。但对涉案的剩余苗木姜传杰拒绝移栽。其后，在牟平区防汛指挥部调度下，观水镇政府协调一家企业对涉案剩余苗木进行收购，但因姜传杰要价过高未能成交。但牟平区防汛指挥部仍安排各部门对盛裕林场法定代表人姜传杰宣传政策，要求其主动清理苗木未果。3.2019年4月23日，山东省河长办印发《关于当前河湖清违清障工作部分问题的处理意见》，要求针对种植片林问题，一律限期清除。2019年4月30日，牟平区防汛指挥部通过观水镇政府通知盛裕林场法定代表人姜传杰限期清除。观水镇政府工作人员在向姜传杰送达书面通知没有成功的情况下，以电话告知姜传杰要求其于2019年5月3日前自行移栽涉案苗木完成清障，否则将强行清障。4.由于盛裕林场法定代表人姜传杰没有主动执行行洪清障义务，2019年5月4日，在牟平区防汛指挥部的部署下，由牟平水务局、观水镇政府、牟平执法局等有关部门对涉案的苗木进行了强行清障。公安牟平分局派员到场维持治安秩序。二、天良苗木不是本案的行洪清障行为的相对人和关系人。其没有起诉的权利，应当驳回原告的诉讼请求。天良苗木在行政诉状中自认，涉案的种植在牟平区××村的高杆苗木所有权人为盛裕林场。而盛裕林场系天良苗木的股东，盛裕林场与天良苗木系两个独立的法律主体，没有证据能够证明种植在牟平区××村的高杆苗木己经由盛裕林场所有转移给天良苗木。天良苗木并非种植在牟平区××村的高杆苗木的所有权人，其不具备行政诉讼主体资格。综上所述，山东省河长办认定该片高杆苗木是严重影响河道行洪、危害公共安全的行洪障碍物，牟平区政府所属的牟平区防汛指挥部组织协调相关部门对违法的行洪障碍物进行清理的行政行为符合法律规定。被告牟平区水务局辩称，一、本案原告主体不适格。牟平区水务局认为，天良苗木不具有本案原告的主体资格，无权提起本案的行政诉讼。天良苗木自述涉案的白蜡树苗系盛裕林场在2014年租赁土地种植的，通过国家企业信息公示系统查询天良苗木系2019年1月29日在栖霞市市场监督管理局注册登记，盛裕林场作为天良苗木的股东之一，其是以货币认缴出资方式出资1600万元，认缴出资期限到2030年12月1日，也就是说盛裕林场并未以涉案种植的白蜡树作价作为出资投入到天良苗木，即涉案白蜡树的所有权并未转移给天良苗木，所以天良苗木并不是涉案白蜡树的所有权人，天良苗木主张涉案行政行为与其无关，天良苗木无权对该行政行为提起诉讼，即其不具有本案原告的主体资格，应驳回起诉。二、本案被告主体不适格，原告诉称，牟平区水务局于2019年5月4日组织实施了将其种植在宫格庄村的苗圃强制毁损的行政行为，没有事实和法律依据，依法不能成立。本案中牟平区水务局未以自己的名义实施相关的行政行为，即牟平区水务局在天良苗木诉称的行政行为中未以自己的名义对天良苗木下达过任何通知、责令、处罚、强制等相关的法律文书，也未在2019年5月4日，对天良苗木诉称的白蜡树进行清理，牟平区水务局只是作为水行政主管部门，在牟平区防汛指挥部的统一调度下到现场监督清理工作，并未组织、实施清障，天良苗木诉称牟平区水务局于2019年5月4日组织并实施了对其种植在宫格庄村的苗圃强制损毁的行政行为没有事实依据。故牟平区水务局不是天良苗木所诉行政行为的组织或实施机关，也不具有行政被诉主体资格，天良苗木将牟平区水务局列为本案的被告系诉讼主体不适格，应驳回天良苗木对牟平区水务局的起诉。三、即便涉案的白蜡树属于天良苗木，天良苗木在河道管理范围内种植白蜡树的行为违法。天良苗木诉称，要求确认2019年5月4日将其种植在宫格庄村的苗圃强制毁损的行政行为违法，没有事实和法律依据，依法不能成立。天良苗木诉称的在烟台市××××村种植白蜡树的范围属于大沽夹河河道内，其属于河道管理范围，天良苗木诉称其种植树木的土地性质为耕地，根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定……”的规定，即使国土部门对河道内土地定性为耕地，但并不影响其属于河道的管理范围。天良苗木在河道管理范围内种植白蜡树的行为违法，根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物……”及《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条：“在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。”的规定，天良苗木在河道管理范围内种植树木违反我国禁止性法律规定，即便是该河道管理范围内的部分土地属于耕地也不允许种植树木和高杆作物，故天良苗木在河道管理范围内种植白蜡树的行为违法。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条：“对河道、湖泊范围内阯碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，山防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，山防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条：“对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。”的规定，其对违法种植的树木进行清除于法有据，天良苗木诉称的行政行为违法不成立。综上所述，天良苗木在本案中不具原告主体资格，作为本案原告主体不适格，牟平区水务局在本案中不具有行政被诉主体资格，作为本案被告主体不适格，本案天良苗木在河道管理范围内种植白蜡树的行为违法，故天良苗木的起诉和事实理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立，请求法院依法驳回天良苗木的起诉或诉讼请求。被告牟平区执法局辩称，2019年5月4日，牟平区执法局根据牟平区防汛指挥部的要求指派工作人员到牟平区××××村的河道清障现场负责维持秩序，牟平区执法局指派的工作人员未实际参与清障。据牟平区执法局所知，清障现场的苗木影响了河道的防洪，而苗木所有权人拒不清障，牟平区防汛指挥部遂组织有关部门进行了强行清障，该清障行为合法。另据天良苗木行政诉状中陈述的内容可知，涉案的苗木的所有权人为盛裕林场，而盛裕林场系天良苗木的股东，盛裕林场与天良苗木系两个独立的法律主体，天良苗木并非涉案苗木的所有权人，其不具备行政诉讼主体资格。被告公安牟平分局辩称，天良苗木种植在烟台市牟平区××白蜡树××系××在××夹河××段河道内。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第三款之规定，“禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物。”其种植的白蜡树苗会阻碍大沽夹河行洪。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款之规定，“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除;逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除。”牟平区防汛指挥部组织铲除种植在牟平区××水镇××夹河××段河道内的白蜡树苗，公安牟平分局到现场负责维护现场的秩序，防止发生过激事件，并未参与具体的树苗铲除工作。综上所述，公安牟平分局不存在违法的行政行为，请求人民法院依法驳回天良苗木的诉讼请求。被告观水镇政府辩称，涉案的高杆苗木栽植在观水镇政府辖区的大沽夹河河道管理范围内，严重影响了该河道的行洪，危害公共安全，违反了《河道管理条例》第二十四条之规定。根据省、市河长制的统一工作部署及牟平区防汛指挥部的要求，观水镇政府于2019年3月起即开始对苗木所有权人盛裕林场法定代表人姜传杰做工作，要求其移栽清障。经过多方努力，2019年4月中旬，盛裕林场完成了10余亩苗木的移栽清障，但对涉案的苗木姜传杰拒绝移栽，后观水镇政府协调一家企业对涉案苗木进行收购，但因姜传杰要价过高未能成交，2019年4月30日，观水镇政府再次电话告知姜传杰要求其于2019年5月3日前自行移栽涉案苗木完成清障，否则将强行清障。2019年5月4日，根据牟平区防汛指挥部的部署，观水镇政府会同有关部门对涉案的苗木进行了强行清障。另据天良苗木行政诉状中陈述的内容可知，涉案的苗木所有权人为盛裕林场，而盛裕林场系天良苗木的股东，盛裕林场与天良苗木系两个独立的法律主体，天良苗木并非涉案苗木的所有权人，其不具备行政诉讼主体资格。根据本案庭审双方举证、质证情况，本院确认事实如下：2014年11月15日，案外人周树论与盛裕林场签订转让合同，将其与牟平区××××村民委员会签订的荒滩整治协议项下的权利与义务转让给盛裕林场。2014年12月3日，案外人周树论与盛裕林场签订转让合同，将其与牟平区××××村民委员会签订的租赁合同项下的权利与义务转让给盛裕林场。2019年1月29日，烟台天良苗木种植有限公司成立，注册资本2000万元，盛裕林场作为股东之一，以货币方式认缴出资1600万元。截止2019年5月28日，盛裕林场实际认缴出资额为零。2019年1月30日，天良苗木与盛裕林场签订财产移交证明，载明将烟台市××××村面积200余亩近十万株的白蜡树苗所有权作价1600万元转让给烟台天良苗木种植有限公司所有，并由烟台天良苗木种植有限公司管理、经营、销售。2019年4月23日，山东省省河长办印发鲁河长办函字[2019]15号《关于当前河湖清违清障工作部分问题的处理意见》，载明：对种植片林等问题，一律全部限期清除。2019年5月4日，案涉白蜡树苗被清除。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第㈠项规定：“提起诉讼应当符合以下条件：㈠原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”根据以上规定，提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织应当与被诉行政行为有法律上的利害关系，方才具有原告的诉讼主体资格。本案中，盛裕林场为涉案滩涂的承租人及涉案苗木的所有权人，2019年1月29日盛裕林场将白蜡树苗作价1600万入股天良苗木，双方于2019年1月30日签订了财产转移证明。但涉案白蜡树苗是否实际发生所有权转移，从市场监督管理部门的公示登记中无从知晓，天良苗木工商登记中显示盛裕林场为货币出资，且实际认缴出资为零。原告称对涉案苗木进行清障损害天良苗木的合法权益，天良苗木与被诉行政行为存在利害关系，证据不足，其作为本案原告主体资格不适格。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第㈠项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第㈠项的规定，裁定如下：驳回原告烟台天良苗木种植有限公司的起诉。案件受理费50元，依法退回原告烟台天良苗木种植有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  鲁晓辉人民陪审员  王学华人民陪审员  孙 强二〇一九年九月十六日书 记 员  闫彩玲