辽宁省沈阳市和平区人民法院行 政 裁 定 书(2019)辽0102行初117号原告本溪市嘉城房地产开发有限责任公司，住所地。法定代表人陶新忠，该单位总经理。委托代理人王滨，该单位工作人员。被告辽宁省自然资源厅，住所地辽宁省沈阳市皇姑区。负责人刘兴伟，厅长。委托代理人王大帅，该单位工作人员。委托代理人张健慧，辽宁华轩律师事务所律师。被告中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区。负责人陆昊，部长。委托代理人朱征铮，该单位工作人员。原告本溪市嘉城房地产开发有限责任公司（以下简称嘉城公司）诉被告辽宁省自然资源厅、中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）政府信息公开一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告辽宁省自然资源厅、自然资源部送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月24日公开开庭审理了本案。原告嘉城公司的委托代理人王滨，被告辽宁省自然资源厅的委托代理人王大帅、张健慧，被告自然资源部的委托代理人朱征铮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。嘉城公司诉称：嘉城公司于2018年9月5日，通过EMS1021216333827特快专递形式向省自然资源厅申请公开“对出让‘编号08G-1平西锅炉房周边改造建设项目用地’国有土地使用权，本溪市人民政府根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订的‘年度出让土地使用权总面积方案’，报辽宁省人民政府批准的‘批准文件’或‘批复’”政府信息。由EMS网上查询系统显示，“省自然资源厅”于2018年9月6日签收，接到申请后，依法应当自收到申请之日起15个工作日内即截止到2018年9月26日前予以答复。可是，“省自然资源厅”却于2018年9月28日超期作出“辽国土资依申请[2018]140号《依申请公开政府信息告知书》”，以不是其制作也未保存为由，明确拒绝公开—不告知该政府信息是否属于公开范围、是否属于本机关公开或者该政府信息是否存在，被复议机关作出“自然资复议[2018]711号（决）《行政复议决定书》”认定未履行法定职责，并决定其对嘉城公司申请公开的政府信息履行法定职责。然而，“省自然资源厅”被复议机关责令重新作出答复后，仍以同一事实和理由作出与被撤销的原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为，仍然拒不告知嘉城公司申请公开的政府信息是否属于公开范围、是否属于其本机关公开或者该政府信息不存在，严重违反《行政复议法》第28条第二款规定。况且，辽宁省自然资源厅拒绝公开的理由不成立。《政府信息公开条例》第17条，并未排除“不是制作或不是保存机关”，就可以不履行《政府信息公开条例》第21条规定的告知义务。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第21条规定，涉案政府信息即便不是辽宁省自然资源厅制作或保存，也应当告知申请人申请公开的政府信息“是否属于公开范围、是否属于其本机关公开或者该政府信息不存在”。不告知，就是违法。以“不是本机关制作、本机关也未保存”为由不履行告知义务，于法无据。综上，辽宁省自然资源厅作出的辽自然资依申请[2018]210号《依申请公开政府信息告知书》主要事实不清、证据不足，适用依据错误，违反法定程序，明显不当，应当予以撤销。复议机关对违法不当的行政行为作出行政复议决定予以维持，更是错上加错。嘉城公司特此提起行政诉讼。请求：1、判决确认辽宁省自然资源厅不告知申请公开的政府信息是否属于公开范围、是否属于本机关公开或者该政府信息不存在行为违法；2、判决撤销辽自然资依申请[2018]210号《依申请公开政府信息告知书》，并判令辽宁省自然资源厅对申请公开的政府信息是否属于公开范围、是否属于本机关公开或者该政府信息不存在履行告知义务；3、诉讼费由辽宁省自然资源厅承担。庭审中，嘉城公司增加诉讼请求，要求撤销自然资源部作出的《行政复议决定书》。辽宁省自然资源厅辩称：辽宁省自然资源厅具有制发告知书的合法职权。依据《政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”。辽宁省自然资源厅具有制发《辽宁省自然资源厅依申请公开政府信息告知书》（辽自然资依申请[2018]210号）的合法职权；二、辽宁省自然资源厅制作的《辽宁省自然资源厅依申请公开政府信息告知书》（辽自然资依申请[2018]210号）认定事实清楚、程序合法、运用证据准确。2018年9月6日，辽宁省自然资源厅收到嘉城公司提出的《信息公开申请书》，内容为：申请公开“对出让‘编号08G-1平西锅炉房周边改造建设项目用地’国有土地使用权，本溪市人民政府根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订的‘年度出让土地使用权总面积方案’，报辽宁省人民政府批准的‘批准文件’或‘批复’”的政府信息。法律根据：1.《中华人民共和国政府信息公开条例》（中华人民共和国国务院令第492号，以下简称《政府信息公开条例》）第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；2.《政府信息公开条例》第二十一条规定?对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别做出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；3.《辽宁省人民政府办公厅关于处理政府信息依申请公开工作若干问题的通知》（辽政办公开〔2018〕17号）中：九、关于政府信息不存在答复问题。申请人申请的政府信息不存在的情形下，行政机关并不承担举证责任，只承担告知和说明理由的义务。说明理由义务的完成只需要基于一个是否符合常理的解释，具有充分、可信的理由。行政机关在尽到合理的查找和检索义务后，将相应查找和检索情况告知申请人，并就应当制作、获取、保存但未制作、未获取、未保存等情况作出合理说明。除明确答复政府信息不存在外，行政机关答复‘未制作’‘未保存’‘未找到’相应的政府信息，均可视为属于‘政府信息不存在’范畴。根据以上条例和有关规定，辽宁省自然资源厅于9月28日向嘉城公司作出《辽宁省国土资源厅依申请公开政府信息告知书》（辽国土资依申请〔2018〕140号），并于9月28日邮寄给嘉城公司，告知嘉城公司申请公开的政府信息不是辽宁省自然资源厅制作，辽宁省自然资源厅也未保存该信息，按照“谁制作，谁公开”的原则，建议嘉城公司向本溪市国土资源局申请公开或咨询，并告知本溪市国土资源局联系人、电话及地址；三、辽宁省自然资源厅依法在法律规定的办理时限内作出了告知书并送达，程序合法。对于嘉城公司提出的辽宁省国土资源厅拖延答复的问题，根据《辽宁省国土资源厅关于印发政府信息依申请公开工作暂行规定的通知》（辽国土资〔2017〕138号）第十条规定，受理政府信息公开申请的时间，以收到《政府信息公开申请表》时间为准。其中，信函方式申请从行政机关当地邮戳时间的下一个工作日开始计算，互联网方式申请从申请表电子文本进入受理机构电子邮箱或网络系统平台的时间开始计算，传真方式申请从双方确认收到申请表的时间开始计算，现场提交（含口头形式）从当日计算。我厅于9月6日收到嘉城公司寄来的《政府信息公开申请表》，于9月28日作出《辽宁省国土资源厅依申请公开政府信息告知书》（辽国土资依申请〔2018〕140号），其中工作日为9月7日、9月10—14日、9月17—21日、9月25日—28日（9月24日星期一为中秋法定假日），答复期限在15个工作日范围内。辽宁省自然资源厅于12月17日收到自然资源部《行政复议决定书》（自然资复议〔2018〕711号（决）），于12月29日向嘉城公司作出《辽宁省国土资源厅依申请公开政府信息告知书》（辽国土资依申请〔2018〕210号），并于1月3日邮寄给嘉城公司，其中工作日为12月18-21日，12月24-29日；1月2-3日，答复期限在15个工作日范围内。综上，辽宁省自然资源厅已按照《中华人民共和国信息公开条例》，依法在规定时限内履行了信息公开职责，事实清楚，程序合法，适用法律正确，恳请贵院查清事实，依法予以维持。自然资源部辩称：一、自然资源部负有行政复议的法定职责。依据《行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，嘉城公司不服被申请人辽宁省自然资源厅作出的《辽宁省自然资源厅依申请公开政府信息告知书》（辽自然资依据申请[2018]210号，以下简称210号告知书，向自然资源部提出行政复议申请，自然资源部负有行政复议的法定职责；二、自然资源部复议审理程序符合法律规定。2019年2月14日，自然资源部行政复议机构收到嘉城公司提交的《行政复议申请书》；三、2019年2月19日，自然资源部向被申请人辽宁省自然资源厅作出《行政复议通知书》（自然资复议[2019]145号（答）），要求其提交书面答复，制作证据目录，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，并邮寄给了被申请人辽宁省自然资源厅，被申请人辽宁省自然资源厅已于2月21日签收。2019年3月2日，被申请人辽宁省自然资源厅作出复议答复并提交了相关证据。2019年4月3日，自然资源部作出《行政复议决定书》（自然资复议[2019]145号（决）），并向嘉城公司进行了邮寄，嘉城公司于2019年4月13日进行了签收。自然资源部按照《行政复议法》第十七条、第三十一条关于复议程序和时限的规定，在法定期限内作出了《行政复议决定书》并向嘉城公司进行了邮寄，程序合法；三、自然资源部所作复议决定认定事实清楚，适用法律正确。嘉城公司向自然资源部提出的复议请求：“1、确认被申请人不告知申请人申请公开的政府信息是否属于公开范围、是否属于被申请人公开或者该政府信息不存在的行为违法；2、撤销210号告知书，并责令被申请人履行告知义务”。依据《政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”、第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：…（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式…”的规定，对于嘉城公司申请公开的“对出让‘编号08G-1平西锅炉房周边改造建设项目用地’国有土地使用权，本溪市人民政府根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订的‘年度出让土地使用权总面积方案’，报辽宁省人民政府批准的‘批准文件’或‘批复’”，被申请人辽宁省自然资源厅告知嘉城公司未制作、未保存该政府信息，说明了原因与理由，建议其向本溪市自然资源局申请公开或咨询，并告知了联系方式，已经履行了信息公开答复义务。依据《行政复议法》第三十一条第三款“行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”和《政府信息公开条例》第二十四条“…行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；…”的规定，被申请人辽宁省自然资源厅于2018年12月16日收到自然资源部作出的《行政复议决定书》（自然资复议[2018]711号（决）），于2018年12月29日作出210号告知书，并于2019年1月3日向嘉城公司邮寄送达，已在法定期限内进行了信息公开答复。综上，被申请人辽宁省自然资源厅作出的210号告知书事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、内容适当。依据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，自然资源部决定：维持被申请人辽宁省自然资源厅作出的《辽宁省自然资源厅依申请公开政府信息告知书》（辽自然资依申请[2018]210号）。综上所述，自然资源部作出的《行政复议决定书》（自然资复议[2019]145号（决））程序合法、适用法律准确，故请求法院驳回嘉城公司的全部诉讼请求。经审理查明：2018年9月5日，嘉城公司通过邮政特快专递向辽宁省国土资源厅（现辽宁省自然资源厅）邮寄《政府信息公开申请表（二）》，申请公开的信息内容为“对出让‘编号08G-1平西锅炉房周边改造建设项目用地’国有土地使用权，本溪市人民政府根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订的‘年度出让土地使用权总面积方案’，报辽宁省人民政府批准的‘批准文件’或‘批复’”，上述申请表于2018年9月6日由辽宁省国土资源厅（现辽宁省自然资源厅）签收。2018年9月28日，辽宁省国土资源厅（现辽宁省自然资源厅）针对嘉城公司的申请作出《依申请公开政府信息告知书》（辽国土资依申请[2018]140号），该告知书的答复内容为“你申请公开的政府信息不是辽宁省国土资源厅制作，我厅也未保存该信息，按照‘谁制作，谁公开’的原则，建议你向本溪市国土资源局申请公开或咨询。本溪市国土资源局联系人叶瑾，电话024-428××××7，地址辽宁省本溪市东明路14号”。嘉城公司不服辽宁省国土资源厅（现辽宁省自然资源厅）作出的《依申请公开政府信息告知书》（辽国土资依申请[2018]140号），向自然资源部申请行政复议，自然资源部于2018年12月6日作出《行政复议决定书》（自然资复议[2018]711号（决）），以“辽宁省自然资源厅核实后未制作或保存其申请公开的信息，应当告知申请人嘉城公司该政府信息不存在，虽然辽宁省自然资源厅向其法定代表人陶新忠作出了140号告知书，但陶新忠不是本案中的政府信息公开申请人，辽宁省自然资源厅于2018年9月6日收到嘉城公司的政府信息公开申请后，至今未依法向申请人嘉城公司作出书面答复，属于未履行信息公开法定职责”为由，决定辽宁省自然资源厅自收到本行政复议决定书之日起在法定期限内对申请人的政府信息公开申请履行法定职责。2018年12月16日，辽宁省自然资源厅收到自然资源部作出的《行政复议决定书》（自然资复议[2018]711号（决））后，于2018年12月29日作出《依申请公开政府信息告知书》（辽自然资依申请[2018]210号），该告知书的答复主要内容为“你公司申请公开的政府信息不是我厅制作，我厅也未保存该信息，建议你向本溪市自然资源局申请公开或咨询。本溪市自然资源局联系人叶瑾，电话024-428××××7，地址辽宁省本溪市明山区东明路14号”。嘉城公司不服辽宁省自然资源厅作出的《依申请公开政府信息告知书》（辽自然资依申请[2018]210号），于2019年2月12日向自然资源部申请行政复议，自然资源部于2019年4月3日作出《行政复议决定书》（自然资复议[2019]145号（决）），决定维持辽宁省自然资源厅作出的《依申请公开政府信息告知书》（辽自然资依申请[2018]210号）。嘉城公司不服，起诉来院。据发生法律效力的辽宁省高级人民法院（2017）辽行终1168号行政判决查明，2016年，嘉城公司因合同纠纷以本钢房地产公司为被告起诉至法院，法院判决本钢房地产公司返还嘉城公司竞拍保证金1000万元。本溪市平山区法院于2015年10月作出裁定，冻结本钢房地产公司在本溪市国土资源局用于本钢“甲楼”的土地竞拍保证金2000万元。本溪市政府于2016年6月30日作出《关于退还市财政已拨付出让金2000万元的通知》（以下简称《通知》），责令本溪市国土资源局将平山“甲楼”改造项目用地摘牌企业缴纳的土地竞拍金2000万元退还市财政部门。本溪市平山区法院于2016年7月作出裁定，裁定本溪市国土资源局停止对本钢房地产公司清偿2000万元的债务，并对本溪市国土资源局作出协助执行通知书。嘉城公司于2017年3月17日以本溪市政府为被申请人，向辽宁省政府提出行政复议申请，请求辽宁省政府撤销本溪市政府作出的《通知》，辽宁省政府作出《不予受理行政复议申请决定书》。嘉城公司不服提起诉讼，请求撤销不予受理决定，判令辽宁省政府受理嘉城公司的行政复议申请。辽宁省高级人民法院认为《通知》系内部行政行为，但《通知》效力外化的结果是对本钢房地产公司的行政处罚行为，政府在没有作出行政处罚决定的情况下即作出《通知》，以此方式对竞拍资金予以罚没，本钢房地产公司作为该行政行为的外部相对人，可以提起行政诉讼，但嘉城公司并非该行为的外部相对人，该行为也未直接影响其财产权益。另查，平西锅炉房周边改造建设项目用地的摘牌人为本钢房地产公司。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，嘉城公司申请辽宁省自然资源厅公开的政府信息为“对出让‘编号08G-1平西锅炉房周边改造建设项目用地’国有土地使用权，本溪市人民政府根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订的‘年度出让土地使用权总面积方案’，报辽宁省人民政府批准的‘批准文件’或‘批复’”。嘉城公司申请公开该信息的用途为1、核实、确认涉案国有土地使用权挂牌出让活动及罚没2000万（含嘉城公司1000万）土地出让金行为的合法性；2、为在罚没2000万提起诉讼或行政程序中作为书证使用。辽宁省自然资源厅对此申请的信息公开答复行为，应是与嘉城公司具有利害关系的行为，嘉城公司才有起诉的主体资格。嘉城公司曾针对本溪市政府作出的《本溪市人民政府关于退还市财政已拨付返出让金2000万元的通知》及罚没平山甲楼改造项目用地缴纳的土地竞拍保证金2000万的行政行为均另案向法院提出过诉讼，生效判决裁定认定本溪市政府作出的《通知》不具有行政行为外部特征，嘉城公司与该《通知》不具有法律上的利害关系及本溪市政府实施罚没行政行为的外部相对人为本钢房地产公司，不是嘉城公司，罚没行政行为未直接影响其财产权益。因此嘉城公司不是涉案地块的竞得人及罚没行为的相对人，与本溪市政府实施的挂牌出让及罚没行政行为没有利害关系，且根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）第十三条规定，…公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。现嘉城公司不能证明其申请公开的信息与其有利害关系，进而不能认定上述信息是其因生产、生活、科研的特殊需要申请公开的信息。故嘉城公司不具备申请涉案信息的主体资格，被诉的《依申请公开政府信息告知书》及《行政复议决定书》均未影响其权利义务，其起诉不符合法定的起诉条件，应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告本溪市嘉城房地产开发有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还本溪市嘉城房地产开发有限责任公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  王晓东审 判 员  荆 彤人民陪审员  杨 阳二〇一九年九月二十六日书 记 员  任天一附：本裁定所依据的相关法律行政诉讼法四十九条《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：行政诉讼法四十九条（一）不符合第规定的；行政诉讼法四十九条