江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初328号 原告江苏省江豪工程项目管理有限公司，住所地南通市港闸区市北科技城永福路10号江豪大厦。 法定代表人朱XX，职务董事长。 委托代理人高XX，江苏省江豪工程项目管理有限公司职员。 委托代理人王X，江苏濠阳律师事务所律师。 被告南通市城市管理综合行政执法局，住所地南通市崇川区工农南路150号。 法定代表人何X，职务局长。 应诉负责人顾X，职务副局长。 委托代理人徐X，南通市城市管理综合执法支队五大队副队长。 委托代理人谢X，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 原告江苏省江豪工程项目管理有限公司（以下简称江豪公司）诉被告南通市城市管理综合行政执法局（以下简称南通综合执法局）行政处罚一案，原告于2019年3月4日向本院邮寄诉状材料，本院于3月6日立案后，于3月8日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了本案。原告江豪公司董事长朱XX及委托代理人王X、高XX，被告南通综合执法局副局长顾X及委托代理人谢X、徐X到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2019年2月25日，被告南通市综合执法局作出通执法罚[2019]56号《行政处罚决定书》，查明原告于2018年6月中旬开始，将位于南通市港闸区永福路北××××大道西Ｍ16226地块工程中已建设完毕的2号楼第十层及地下室、3号楼底层的一间交付使用，交付使用时未组织竣工验收。认定原告的行为已经违反了《建设工程质量管理条例》第十六条第三款之规定。依据《建设工程质量管理条例》第五十条第一项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一项之规定，决定对原告处罚款109810元人民币。 原告江豪公司向本院提出诉讼请求：1.请求撤销被告作出的通执法罚[2019]56号《行政处罚决定书》；2.诉讼费由被告承担。事实与理由：1.案涉处罚决定书事实不清。（1）被告在处罚决定书中称原告将案涉房屋交付使用，被告对何为“交付使用”负有明确告知及举证责任。现无证据显示原告存在“擅自交付使用”的情形，原告在听证会上已要求出示使用情况的证据，但被告未能提供，调查人员也没有实地勘察。（2）原告有竣工验收证明书，案涉工程为合格。原告于2017年12月24日组织各方建设主体对案涉建筑进行了竣工验收并验收合格，原告在调查和陈述时两次提交相关材料，也组织质量监督站再次实施竣工验收，验收单位与验收资料一致。（3）关于2号楼第十层，装修不等同于使用，原告对2号楼第十层的装修是按设计图纸施工的内在内容。（4）关于2号楼地下室，质量监督站来原告单位巡查验收当日，原告通知了施工管理人员、项目负责人、施工班组负责人，参加人员将车辆直接开至地下室停车，并非属于未经验收擅自交付使用的情形。（5）关于3号楼底层一间，该房间为毛坯房，不足10平方米，在项目建设过程中从利于项目质量管理的角度出发对该毛坯房的合理处置不能直接认定为“擅自交付使用”的情形。2.案涉行政处罚程序违法。行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，但是现场调查过程仅有一人，不符合处罚法的规定。被告对于调查及听证程序中原告提出的质疑及提交的竣工验收资料不予回应不符合程序规定。3.案涉处罚决定适用法律不当。案涉建筑系原告自建自用，没有任何人进行投诉，客观上也未对任何人造成损害，即便是违法行为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。本案应属不予处罚的情形。综上，请求法院予以撤销。 原告江豪公司向本院提交了以下证据： 1.2017年12月24日单位工程竣工验收证明书，证明该工程经验收合格，可以交付使用。 2.竣工验收备案表，证明案涉工程经查验符合要求。 3.设计变更图，2号楼十层以及2号楼地下室的设计中载明用地砖铺楼面，证明行政处罚认定使用是不存在的，装修是建筑施工的必然范围，不能认为装修就已经使用了。 4.房屋所有权证，证明在2018年9月25日的调查询问笔录当中，载明原告公司租赁的办公楼，但原告公司办公楼实际属于原告法定代表人所有，不需要提前使用案涉工程的必要性，因此，调查询问笔录的内容显然与事实情况不符，对其真实性存疑。 5.证人李某的出庭证言，证明本案原告的询问笔录形成当日，证人亦在被告处接受调查询问，询问人也是顾一新，同一工作人员不可能同时对两人进行调查，因此原告的询问笔录系一人办案形成。 被告南通综合执法局辩称：1.被告作出案涉行政行为系依职权履行，主体合法。2.被诉行政处罚事实清楚、程序正当。南通市城乡建设局向被告出具《行政处罚案源信息移送函》，反映原告位于南通市××闸区××、××大道西××地××、××楼存在未组织竣工验收交付使用的行为，由此被告于2018年9月13日依法立案调查。9月25日，两名执法人员向原告法定代表人进行了调查询问，并制作了调查询问笔录、现场检查笔录和视听证据资料，原告提交了营业执照复印件、建设工程施工合同等材料。上述证据可以证明案涉工程未依法竣工验收前就已经使用的事实违反了《建设工程质量管理条例》第十六条第三款、第五十八条第一项的规定。被告于2018年11月20日向原告出具《行政处罚告知书》，原告于11月23日要求听证并提交异议陈述书等相关材料。被告依法于11月27日发出听证通知并公告，于12月17日组织听证会，听取原告的异议陈述及申辩，后根据听证情况得出事实清楚、适用法律正确的听证意见，同时因具有从轻情节，依据《行政处罚法》第二十七条的规定减少了罚款金额。经各级审查后，被告于2019年2月25日作出《行政处罚决定书》并向原告送达。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告南通综合执法局于2019年3月25日向本院提交了以下证据和依据： 1.案件立案审批表、行政处罚案源信息移送函及案件信息移送单、工程质量监督抽查整改通知书两份，证明案涉行政处罚的违法行为的线索是来源于南通市建设工程质量监督站在监督巡查中发现的问题，南通市建设工程质量监督站出具的两份抽查整改通知书中明确案涉地块２号楼10层、9层及地下室已装潢使用，案涉地块3号楼1层局部已装修使用。 2.谈话通知书（存根）、调查询问笔录、现场检查笔录、视听证据资料、授权委托书、营业执照复印件、法定代表人身份证复印件、建设工程施工合同、建设工程质量监督报告、工程竣工验收备案证明、单位工程竣工验收证明等证据材料，证明原告法定代表人在接受被告执法人员询问时明确承认案涉工程还未进行工程质量的验收活动即已经部分实际使用，质量监督报告也明确记载有该工程曾经未经竣工验收投入使用的不良记录，案涉工程实际于2018年9月27日经竣工验收合格。 3.案件调查报告。 4.行政处罚告知书（存根）、送达回证、行政处罚告知书（回执）、关于对通执法告【2018】1075号行政处罚有异议的陈述书、单位竣工验收证明书、南通市建设工程规划核实合格证，其中2018年5月30日取得建设工程规划核实合格证证明原告主张的在2017年12月就已组织竣工验收的事实不成立，根据城乡规划法的规定，未经核实规划条件的情况下，建设单位不可以组织验收。 5.行政处罚听证通知书、行政处罚听证公告、送达回证、行政处罚听证意见书及听诊笔录、相关证据材料、听证情况处理审批表，说明原告方的陈述中承认2号楼10层曾用于施工临时办公室、2号楼地下室用于停放车辆、3号楼底层用作值班室的事实。 6.案件处理审批表。 7.行政处罚决定书、送达回证、授权委托书及身份证复印件。 上述证明被诉行政行为主体合法、事实清楚、适用法律正确、程序正当。 法律法规依据： 1.南通市委办公室、市政府办公室印发《关于进一步深化城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》的通知； 2.《行政处罚法》； 3.《建设工程质量管理条例》； 4.《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》。 经庭审质证，原告对被告提供的证据的真实性均无异议，但对证明目的持有异议，对证据1中案件案源移送信息函不予认可，整改通知书并非本案行政处罚的充分依据；对证据2中调查询问笔录不予认可，认为系由一名工作人员制作，也不能仅凭当事人的陈述作出行政处罚，须有其他证据佐证，在笔录与事实冲突时应以事实为准；被告提供的照片并不能证明交付且使用的事实；2017年12月24日的竣工验收证明合法有效；对证据3中的听证意见书不予认可，证据性质属于当事人陈述，听证意见认为处罚不规范属于瑕疵错误，应确认程序严重违法。 被告对原告提供的证据1的真实性不认可，认为该次竣工验收没有工程质量监督机构现场监督，故不能作为案涉工程已经组织竣工验收的依据；对证据的2的真实性、合法性认可，该登记备案中明确案涉工程于2018年9月27日组织验收合格；对证据3的关联性不予认可，案涉行政处罚认定原告实际交付使用，与是否装修无关；对证据4的关联性不予认可，原告在被告处的询问笔录系原告法定代表人自己的陈述，且已经签字认可，应以笔录调查内容为准；对出庭证人的证言认为不能达到原告的证明目的，执法人员顾一新在调查当日在执法场所办公，不能推定系由一名工作人员办案。 本院对双方没有异议的证据依法确认其效力，对原被告提供的证据的真实性均予以认定，双方所举证据能否达到各自的证明目的，待结合本案争议焦点在本院认为部分予以阐述。 经审理查明，原告江豪公司为建设其自用的办公楼，既作为建设单位亦作为施工单位，在永福路北××××大道西Ｍ16226地块进行施工建设。 2018年8月9日，南通市建设工程质量监督站向江豪公司出具《工程质量监督抽查整改通知书》两份，指出的问题包括：M16226地块3号楼一层局部已装修使用，2号楼10、9层、地下室已装修使用。2018年9月6日，南通市城乡建设局向被告发出《行政处罚案源信息移送函》（通建案移字[2018]114号），将江豪公司涉嫌未组织竣工验收交付使用的案源信息移送给被告南通综合执法局。2018年9月13日，被告予以立案。9月19日，被告工作人员在案涉工程现场进行调查取证，并向原告送达谈话通知书，要求原告于9月25日到被告处接受询问。9月25日下午，原告法定代表人在被告处接受询问时，陈述：“2号楼地下室目前停放车辆，2号楼10层目前是我公司临时办公场所，2018年7月下旬开始使用的，3号楼底层一间由公司的值班人员作值班间使用，是2018年6月中旬开始使用的”。11月20日，被告向原告作出《行政处罚告知书》（通执法告[2018]1075号），告知原告拟作出的处罚以及享有的陈述申辩等权利。11月23日，原告出具书面异议陈述书，并要求组织听证。11月27日，被告出具听证通知书，通知原告于12月17日上午参与听证。2019年2月25日，被告作出通执法罚[2019]56号《行政处罚决定书》并于当日向原告直接送达。 另查明，原告江豪公司于2016年11月28日获得案涉地块厂房2号楼的建筑工程施工许可证、于2016年10月26日获得建设工程规划许可证，于2017年2月24日获得1、3、4、5、6号楼的建筑工程施工许可证，于2016年12月13日获得建设工程规划许可证。2018年6月30日，南通市行政审批局向原告发放《南通市建设工程规划核实合格证》[通规建证（2018）第0037号]。南通市建设工程质量监督站于2018年9月29日就案涉工程2、4、5、6号楼出具的《建设工程质量监督报告》中不良行为记录一栏载明“该工程未经竣工验收已投入使用”，竣工验收监督意见一栏载明“工程由建设单位于2018.9.27组织竣工验收”。南通市行政审批局的工程竣工验收备案证明中亦载明“江豪公司建设的M16226地块六2号楼单位工程，于2018年9月27日由建设单位组织竣工验收合格……建设单位于2018年11月29日报送工程竣工验收备案文件，申请备案”。 本院认为，本案的争议焦点为案涉行政处罚认定事实是否清楚、量罚是否适当、适用法律是否正确、程序是否合法。 关于事实认定的问题。第一，案涉工程2号楼、3号楼是否部分交付使用。原告的法定代表人朱XX在接受被告询问时，认可2号楼地下室用于停放车辆，2018年7月下旬开始使用2号楼10层作为临时办公场所，2018年6月中旬开始使用3号楼底层一间作为值班间。现争议的问题为该询问笔录的内容能否被采纳。原告主张该笔录系由一位工作人员询问制作，另一工作人员系事后补签字，故程序违法。根据原告法定代表人的陈述以及证人李某的出庭证言，可以证实2018年9月25日下午，原告法定代表人朱XX、证人李某均在南通综合执法局五大队的办公场所接受询问，该办公场所并非是工作人员单独使用的小间办公室，而是众多工作人员集体办公的相对开放的办公场所。当日，朱XX调查笔录中签字的两位工作人员确实均在该办公场所内办公。关于本案行政处罚案件执法人员之一顾一新在原告接受询问时亦在对证人李某进行调查，该事实在本案听证主持人制作的听证意见书中有载明，执法人员陈述由于人手不足的原因，朱XX到被告处接受询问时，两位办案人员各自同时在办案，询问的问题是之前共同商定的，当事人签字后，顾一新对笔录进行复核后签字，且整个询问记录过程顾一新均在场。对此，本院认为虽本案中执法人员顾一新在原告接受调查询问的同时亦在对其他案件进行调查，但在相对开放、相通的办公场所内，同一执法人员同时对两个案件、两个人员进行调查，并由不同的工作人员进行记录虽不够规范，但并不构成程序违法。事实上，朱XX在两个小时内仅做了四页多询问笔录，执法人员完全有时间兼顾两位被调查人员。在调查询问笔录制作完成后，朱XX亦对该笔录进行核对签字，确认了笔录内容的真实准确。结合被告在案涉工程现场的调查取证、南通市建设工程质量监督站在巡查过程中发现的案涉工程的问题等基本事实，可以认定原告将案涉工程2号楼10及地下室、3号楼底层一间交付使用的事实。 第二，交付使用时是否尚未经竣工验收。原告主张案涉工程2号楼、3号楼已经于2017年12月24日竣工验收，2018年9月27日的竣工报告验收系原告组织质量监督站再次进行的竣工验收，两次参加的验收单位与验收手续资料一致，应以第一次竣工验收时间为准。关于竣工验收时间，《江苏省城乡规划条例》第四十八条第一款规定，建设工程竣工后，建设单位或者个人应当就建设工程是否符合规划条件和规划许可内容，向城乡规划主管部门申请核实。城乡规划主管部门应当及时组织核实。未申请核实或者经核实不符合规划条件和规划许可内容的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，产权登记机关不予办理产权登记手续。案涉工程的规划核实合格证发放时间为2018年6月30日，因此，工程的竣工验收时间应在规划核实时间之后，故原告主张案涉工程2、3号楼于2017年12月24日竣工验收不成立。根据南通市建设工程质量监督站的报告以及南通市行政审批局的审批备案表，可以认定案涉楼于2018年9月27日组织竣工验收。故原告实际使用2号楼第10层及地下室、3号楼底层一间系在工程竣工验收之前，案涉处罚决定认定事实清楚。 关于适用法律以及量罚的问题。《中华人民共和国建筑法》第六十一条规定，建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。《建设工程质量管理条例》第十六条规定，建设工程经验收合格的，方可交付使用。第五十八条规定，未组织竣工验收，擅自交付使用的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款，造成损失的应依法承担赔偿责任。被告南通综合执法局依据上述规定认定原告江豪公司未经竣工验收擅自将部分房屋交付使用，应予行政处罚并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一项规定，主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当依法从轻或者减轻行政处罚。案涉2、3号楼的工程合同价为7060684.8元，被告作出罚款109840元的决定，已经综合考虑了原告在调查过程积极整改、及时组织竣工验收等因素，在《建设工程质量管理条例》规定的量罚幅度的基础上予以减轻处罚，量罚并无不当。原告认为案涉建筑为原告自建自用，客观上并未造成任何损害，应不予行政处罚。建设工程的质量事关人民的人身、财产安全，虽案涉厂房系原告为自用所建，但原告作为一个单位，案涉建筑的质量安全事关所有工作人员、原告客户等不特定人的人身、财产安全，原告以其违法行为客观上未造成损失而主张不予行政处罚，本院不予支持。 关于程序的合法性问题。行政处罚类行政行为通常应当经立案、调查、告知、作出处理决定等若干基本程序。行政程序通常包括方式、步骤、时限和顺序等要素，因此行政程序违法的表现主要为方式违法、步骤违法、顺序违法和时限违法等。被告在收到南通市城乡建设局的案源信息移送函后，于2018年9月13日立案后，进行了调查、告知、听取陈述申辩、组织听证，于2019年2月25日作出决定并送达。关于调查程序的合法性，本院已在上文认定事实部分进行阐述，故案涉行政处罚的方式、步骤、顺序均合法。关于办案期限的问题，行政行为的期限是指法律所规定的行政机关作出或完成某一行政行为的时间限制，行政行为的作出违反法定的期限的即构成期限违法。《建设工程质量管理条例》对于行政机关对违反条例规定作出行政处罚未明确具体的期限，《中华人民共和国行政处罚法》对于行政机关作出行政处罚的期限亦未作出具体规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。该规定表明，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，行政机关履行职责的期限一般为两个月。被告针对原告的违法行为于2018年9月13日立案，于2019年2月25日作出决定，扣除2018年11月22日至12月17日期间有关听证的期限，被告作出案涉行政处罚决定也已经超过法律规定的一般履职期限，属于程序轻微违法，但对原告的权利不产生实际影响。 综上，被告南通综合执法局作出的处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、量罚适当，但程序存在瑕疵，应当确认违法，对原告要求撤销处罚决定书的主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告南通市城市管理综合行政执法局作出的通执法罚[2019]56号《行政处罚决定书》违法； 二、驳回原告江苏省江豪工程项目管理有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告南通市城市管理综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  张 燕 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  于 佳 二〇一九年九月六日 书 记 员  陆星奕 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法法规第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”： （一）处理期限轻微违法； （二）通知、送达等程序轻微违法； （三）其他程序轻微违法的情形。