江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣11行初22号原告铅山县星福种猪繁育实业有限公司，住所地江西省上饶市铅山县畜牧场内，统一社会信用代码913611247567796596。法定代表人赖星福。委托诉讼代理人任基南，江西邦隆律师事务所律师，特别授权。委托诉讼代理人陈静雯，江西邦隆律师事务所律师，特别授权。被告铅山县人民政府，住所地江西省上饶市铅山县河口镇黄岗山社区人民路68号。法定代表人危岩，县长。委托诉讼代理人林知兵，铅山县司法局工作人员，一般代理。委托诉讼代理人徐挨辉，铅山农业农村局工作人员，一般代理。被告铅山县河口镇人民政府，住所地江西省上饶市铅山县河口镇河雷公路外环路。法定代表人张东，镇长。委托诉讼代理人顾木英，该单位法律顾问，特别授权。被告铅山县环境保护局，住所地江西省上饶市铅山县河口镇城西。法定代表人黄建平，局长。委托诉讼代理人杜琦，该单位法律顾问，一般代理。被告铅山县农业农村局，住所地江西省上饶市铅山县河口镇城西新村。法定代表人蒋检胜，局长。委托诉讼代理人张凯，该单位法律顾问，一般代理。被告上饶市人民政府，住所地江西省上饶市信州区凤凰大道666号。法定代表人谢来发，市长。委托诉讼代理人刘秀芝，上饶市司法局行政复议科工作人员，一般代理。委托诉讼代理人黄晓晨，上饶市司法局行政复议科工作人员，一般代理。原告铅山县星福种猪繁育实业有限公司（以下简称星福公司）不服被告铅山县人民政府（以下简称铅山县政府）、铅山县河口镇人民政府（以下简称河口镇政府）、铅山县环境保护局（以下简称铅山县环保局）、铅山县农业农村局行政强制及上饶市人民政府（以下简称上饶市政府）行政复议一案，于2019年3月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月19日立案后，于2019年3月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月16日公开开庭审理了本案。原告星福公司法定代表人赖星福及委托诉讼代理人任基南、陈静雯、被告铅山县政府委托诉讼代理人林知兵、徐挨辉、被告河口镇政府委托诉讼代理人顾木英及副镇长韩建裘、被告铅山县环保局委托诉讼代理人杜琦、被告铅山县农业农村局委托诉讼代理人张凯、被告上饶市人民政府委托诉讼代理人刘秀芝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月30日，被告铅山县政府组织人员将原告星福公司的生猪强制处理。2018年11月19日，原告以铅山县政府、河口镇政府、铅山县环保局、铅山县农业局为被申请人，向上饶市政府申请行政复议，请求确认四被申请人要求原告养猪场搬迁行为违法，确认四被申请人强制处理原告养猪场内842头生猪行为违法，判令四被申请人赔偿原告固定资产、沼气池、停产停业、强制处置生猪的损失共计26,304,511元。2019年2月16日，上饶市政府作出饶府复字［2018］56号行政复议决定（以下简称56号复议决定），决定驳回对铅山县农业局及河口镇政府、铅山县环保局的行政复议申请；维持铅山县政府于2018年9月30日对原告生猪进行强制处理等强制关闭其养猪场的行政行为；铅山县政府应对关闭原告养猪场对其生猪及遭受的其他经济损失依法补偿。原告星福公司诉称，原告成立于2003年，2008年为支持政府工业发展，养猪场的位置交由政府拆迁。2012年2月14日经铅山县政府县长办公会指定原告搬迁至河口镇柴家村石垅水库下方（即现养猪场位置）。原告于2013年11月12获得环保批复。因该地址系政府指定，原告基于政府公信力，花费2000余万元建厂。2018年9月26日，河口镇政府向原告发出通知，要求原告自行关闭或拆除养猪场，逾期不拆除将依法处置。铅山县环保局和铅山县农业局也向原告发出上述通知。2018年9月30日，铅山县政府、河口镇政府、铅山县环保局、铅山县农业局在没有任何告知程序的情况下，组织政府工作人员强制处理养猪场内842头生猪，强制关闭原告养猪场。被告委托江西和信资产评估有限公司评估养殖场的市场价值，经评估市场价值为12,047,790.67元。原告认为上述被告关停养殖场、不予赔偿原告损失的行为违法，向被告上饶市政府申请行政复议，上饶市政府维持铅山县政府作出的行政行为，但对原告的赔偿请求未予明确。原告起诉，理由如下：1.铅山县政府委托镇政府拆除、关闭养猪场的行为违法。根据《中华人民共和国畜牧法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《江西省农业生态环境保护条例》等法律法规仅授权县级以上人民政府及其主管部门在畜禽养殖管理和环境保护方面有行政管理职权，县级人民政府有权有责令限期关闭或搬迁的权利。该行为系行政强制措施，根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第十七条行政强制措施不得委托。铅山县政府在《铅山县人民政府关于依法关闭或拆除我县畜禽养殖禁养区内生猪养殖场的通告》（以下简称《关闭通告》）中委托镇政府组织拆除养猪场的行为违法，该行政强制措施不得委托，且该通告内容涉及原告的权利，但被告铅山县政府及河口镇政府未送达该通告。2.河口镇政府、铅山县环保局、铅山县农业局在畜禽养殖管理和环境保护方面没有行政管理职权，没有行政处罚和行政强制权，其发出的通知没有主体资格。3.河口镇政府、铅山县环保局及铅山县农业局向原告发出的《通知》未经调查取证、告知、听取当事人陈述和申辩、听证等法定行政程序，也未告知原告有权申请复议或诉讼权利，在通知中没有补偿标准，违反了行政强制法第八条、《中华人民共和国行政许可法》第八条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，铅山县政府应对原告遭受的损失给予补偿，被告要求原告自行搬迁或清理但未涉及任何补偿事宜。4.被告处置生猪时，原告及工作人员均被特警采取强制措施，对如何处置生猪均不了解且至今款项未进行补偿。原告养猪场已不能经营，停产停业至今，对其养猪场的房屋、沼气池的损失都应当予以赔偿。5.原告基于对政府公信力的信赖，投建养殖场、猪舍、沼气池等，经营不到五年的时间被被告关闭且不支付任何补偿，被告铅山县政府未按照法定程序关停、赔偿的行为，已侵害原告权益，应当承担原告的信赖利益损失。6.原告于2018年11月19日向上饶市政府申请行政复议，其未在法定期限内作出决定。2019年1月30日，在超过法定复议期限后，上饶市政府才向原告下达延期审理通知书。综上，被告的行为已侵犯原告的合法权益，请求：1.撤销上饶市政府作出的56号行政复议决定；2.确认铅山县政府、河口镇政府、铅山县环保局、铅山县农业农村局对原告生猪进行强制处理、强制关闭原告生猪养殖场的行为违法；3.由被告承担本案诉讼费。原告向本院提交以下证据：1.原告营业执照，证明原告主体适格；2.河口镇政府、铅山县环保局、铅山县农业局《通知》，证明三被告向原告下发通知，要求原告关闭养殖场，通知中未赋予原告法定陈述、申辩等权利，也未告知原告补偿标准，通知依据的法律规定不明确，内容没有法律依据；3.视频资料，证明2018年9月30日四被告通过强制处置生猪的方式关停原告养殖场，处置生猪的款项未支付给原告；4.延期审理通知书，证明上饶市政府是在超过复议期限后才向原告送达延期审理决定，程序违法；5.环评文件，证明原告养殖场经环评合格，是合法企业。被告铅山县政府答辩称，1.原告位于被告划定的禁养区内，依法应予关闭或者拆除。第一，原告虽系经被告同意后于2013年落户现在位置，但随着修订后的《中华人民共和国环境保护法》颁布实施，对规模养殖场环保要求愈来愈严。2017年7月4日，被告依法对全县范围内畜禽养殖进行了“三区”划定，形成《铅山县畜禽养殖禁养区限养区可养区划定方案》（以下简称《三区划定方案》），并以铅府办发［2017］19号文件向社会公布。原告位于被告划定的禁养区内，根据国务院《水污染防止行动计划》（国发［2015］17号）第一条第三款“……2017年底前，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场（小区）和养殖专业户……”之规定，原告应当予以关闭或搬迁。但若原告在规定期限内拒绝关闭或搬迁的，被告有权对其予以强制关闭。故本案中被告依法关闭原告，不存在强制关闭原告的行政行为违法问题。第二，被告在2017年8月12日已发布《关闭通告》，要求禁养区内的业主在规定期限内自行拆除或关闭，但原告一直置若罔闻，且在被告已进行催告的情况下仍拒绝履行自行关闭的义务，导致《水污染防止行动计划》第一条第三款及被告的关闭通告无法得到落实，造成恶劣影响。行政强制法并未规定经催告后而逾期未履行的就应当作出行政强制执行决定，故被告处置原告生猪的行为并未违法。2.原告陈述的事实与理由不成立。第一，河口镇政府作为原告所在地的以及政府，其根据《中华人民共和国环境保护法》负有在行政区域范围内的环境保护法定职责。在禁养区内关闭生猪养殖场或拆除系铅山县政府统一安排部署，河口镇政府是按照铅山县政府的部署进行相应工作，是执行铅山县政府的决定，是协助性的程序性行为，是行政机关内部行为，不属于原告所称的“委托”。《关闭通告》与本案被诉行为系不同法律关系，不属于本案处理范畴。第二，河口镇政府、铅山县环保局及铅山县农业局给原告下达《通知》，系催告原告于确定期限内自行关闭或拆除，并未对其进行行政处罚，铅山县政府也未立即组织实施行政强制，原告所说程序违法不成立。且铅山县政府于2017年8月30日下发的《铅山县畜禽养殖场禁养区生猪养殖场关闭拆除工作实施方案》（铅府字［2017］101号，以下简称《关闭实施方案通知》）第三条第三款中已明确“按猪栏面积每平方米不高于150元的标准给予补偿”，且铅山县政府只要求对猪舍进行关闭或拆除，并未涉及原告其他房屋等资产。第三，铅山县政府不存在违法强制关闭原告养殖场，对其应是给予补偿而非赔偿。且原告在复议阶段并未提出赔偿其信赖利益损失，与行政诉讼法规定不符，故原告主张赔偿其信赖利益损失于法无据。3.河口镇政府、铅山县环保局及铅山县农业局仅是按照铅山县政府的《关闭通告》《关于印发铅山县贯彻落实中央环境保护督查“回头看”发现问题整改工作责任分工表的通知》（以下简称《整改工作分工表通知》）《关于同意依法拆除铅山县星福种猪繁育实业有限公司和江西祥兴畜牧养殖有限公司生猪养殖场的批复》（以下简称《批复》），按照铅山县政府的统一部署，向原告发出《通知》，是为了落实铅山县政府实施关闭原告养猪场的部署之协助性程序行为，且该《通知》系告知行为而非具体行政行为，故上述三被告并非本案适格被告。综上，铅山县政府对原告进行关闭或搬迁工作不存在违法，请求驳回原告诉讼请求。被告铅山县政府向本院提供以下证据：1.《关闭通告》《关闭实施方案通知》《三区划定方案》），证明原告位于被告划定的禁养区内，依法应予关闭或拆除，不存在“委托”的问题，已告知原告猪舍拆除的补偿标准。2.《整改工作分工表通知》《批复》、2018年6月29日河口镇政府的《通知》、2018年7月5日铅山县环保局、铅山县农业局的《通知》、2018年9月29日《关于河口镇星福养猪场依法关停工作布置会》会议记录，证明河口镇政府、铅山县环保局及铅山县农业局的行为系按铅山县政府统一布置而实施关闭原告之协助性的程序性行为，非本案适格被告；催告原告于确定的日期前自行关闭或拆除，并未实施行政处罚或行政强制。被告河口镇政府答辩称，1.河口镇政府未实施具体行政行为，不属于本案适格被告。本案被诉行政行为系铅山县政府于2017年8月12日发布的《关闭通告》及2018年9月30日的强制处理行为。河口镇政府于2018年6月29日对原告发出《通知》，但该行为系作为下级政府依照铅山县政府实施行政行为的部署之程序性行为之一，系协助行为，并非依职权所为，不构成单独的行政行为，并非本案适格被告。2.铅山县政府的具体行政行为合法，应予以维持。原告养猪场位于县政府划定的禁养区内，依法应予以关闭或拆除。铅山县政府处置生猪并非行政处罚，应当适用行政强制法的规定。县政府公告、由各相关部门与单位发通知，履行了告知义务。要求原告自行拆除，但原告怠于履行义务，县政府可以依据行政强制法第三十四条之规定，强制执行。综上，原告起诉于法无据，河口镇政府并非本案适格被告，铅山县政府行为合法，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告河口镇政府向本院提交以下证据：1.2018年6月29日河口镇政府的《通知》；2.《关闭通告》；3.《整改工作分工表通知》，证明河口镇政府系按照铅山县政府统一部署，协助县政府对原告进行关闭。被告铅山县环保局、被告铅山县农业农村局答辩意见同河口镇政府。被告铅山县环保局、铅山县农业农村局向本院提交以下证据：1.2018年7月5日铅山县环保局、铅山县农业局的《通知》；2.《关闭通告》；3.《整改工作分工表通知》，证明铅山县环保局及铅山县农业农村局系按照铅山县政府的统一部署，协助县政府对原告进行关闭。被告上饶市政府答辩称，1.被告依法享有案涉行政行为行政复议的管辖权与审理权。2.铅山县政府于2018年9月30日对原告生猪进行强制处理及关闭的行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。铅山县政府依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国畜牧法》等法律法规，划定铅山县畜禽养殖禁养区限养区可养区并下发通知。原告位于禁养区范围。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条、《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条及第六十六条，铅山县政府于2017年8月12日发布《关闭通告》，通告要求禁养区内的业务在通告规定时间内自行拆除或关闭，逾期不拆除的将依法拆除。根据行政强制法第三十四条之规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案原告在规定时间内未自行拆除，铅山县政府关闭原告养殖场的协助单位河口镇政府、铅山县环保局及铅山县农业局在向原告下达书面通知及铅山县政府有关领导多次作原告工作，原告仍不履行自行关闭的义务。故铅山县政府组织工作人员于2018年9月30日被原告养殖场进行强制关闭及对其场内生猪强制处理等强制关闭行为符合上述法律规定。同时，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，因划定禁止养殖区域确需关闭或搬迁现有养殖场所致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。铅山县政府在后续工作处理上，对关闭原告养殖场造成其生猪及其他经济损失依法予以补偿。3.对原告权利义务产生影响的是铅山县政府作出的《关闭通告》及其2018年9月30日的强制关闭行为，河口镇政府、铅山县农业局及铅山县环保局下发《通知》，系根据铅山县政府作出关闭原告养殖场决定进行协助性的程序性行为，对原告权利义务不产生不产生实际影响，原告将上述三被告列为被申请人不符合法律规定。4.行政复议程序合法。上饶市政府于2018年11月19日收到复议申请后于当日立案受理，于2018年11月21日将受理通知书送达原告并向铅山县政府邮寄送达提出答复通知书和复议申请书。2018年11月28日，铅山县政府提交行政复议答复书及证据等材料。因案情复杂，上饶市政府于2017年1月17日作出延期审理通知书，并于2019年1月30日分别送达给原告和铅山县政府。2019年2月16日上饶市政府作出案涉复议决定并于2019年2月22日送达原告和铅山县政府。综上，铅山县政府于2018年9月30日对原告生猪进行强制处理和强制关闭原告养殖场的行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。上饶市政府作出的复议决定程序合法，请法院予以维持。上饶市政府向本院提交以下证据：1.行政复议申请受理通知书及送达回证；2.提出答复通知书及送达回证；3.延期审理通知书及送达回证；4.行政复议决定书及送达回证。以上证据证明上饶市政府作出案涉复议决定程序合法。经庭审质证，原告对被告铅山县政府提交的证据质证意见如下：对证据1真实性无异议，但认为该三份证据未送达给原告，原告对禁养区的划定不知情，且不能证明河口镇政府、铅山县环保局及铅山县农业局系行政协助行为，三被告与铅山县政府属行政委托。《通知》中的补偿标准未注明依据，且实施方案的《通知》中提出对原告养殖场附属设施进行补偿；对证据2真实性无异议，但认为上述文件未送达给原告，亦未对原告进行处罚；上述证据不能证明河口镇政府等三被告的行为系行政协助行为；原告收到相关文件的时间为2018年9月30日即强制关停当天。原告对被告河口镇政府、铅山县环保局及农业局提交的证据质证意见如下：原告未收到三被告作出的《通知》，仅在拆除当日收到上述《通知》且未告知救济途径；《关闭通告》内容仅要求强制关闭及拆除养殖场，没有给原告补偿标准，不合法；《整改工作分工表通知》真实性无异议，合法性及关联性有异议，对于发现问题应当提供证据。原告对被告上饶市政府提交的证据质证意见如下：真实性无异议，但认为上饶市政府延期的通知下发给原告时已延期12日，最终作出复议决定时间超过法定的90日。被告铅山县政府对原告提交的证据质证意见如下：证据1、2、3、4真实性、合法性、关联性无异议，恰好证明河口镇政府等三被告系按照铅山县政府统一部署进行催告性质协助行为，不是适格被告；处置生猪共计款项50万元系因原告拒收；证据5与本案无关，本案系因禁养区进行关闭。河口镇政府、铅山县环保局、铅山县农业农村局质证意见同铅山县政府，另河口镇政府认为已送达《通知》给原告，但因原告拒收所以没有送达回证。本院对上述证据认定如下：本案原告系因禁养区划定而进行的政策性关停而非行政处罚，故原告提交的证据5与本案无关联，本院不予认定。原、被告提交的其他证据经质证后，对证据真实性均无异议，且依法获取，与本案有关联，符合证据规定，本院予以确认。经审理查明，2017年7月4日，被告铅山县政府办公室下发《三区划定方案》，对铅山县畜禽养殖禁养区、限养区及可养区进行划定。2017年8月12日，铅山县政府发布《关闭通告》，决定关闭或拆除禁养区内的生猪养殖场和其他符合关闭或拆除条件的生猪养殖场。其中，在2017年8月31日前拆除中央环保督察组督查反馈意见中指出的位于禁养殖区内的生猪养殖场，通告发布之日起二个月内关闭或拆除其他生猪养殖场，要求生猪养殖场业主在通告规定的时间截止日前七日内自行关闭。同时通告载明了生猪养殖业主可在规定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。2017年8月30日，铅山县政府办公室发布《关闭方案通知》，对关闭拆除禁养区内的生猪养殖场工作进行部署，通知中明确“按猪栏面积每平方米不高于150元的标准给予补偿”补偿标准及相关补偿程序。原告位于铅山县政府发布的禁养区范围内，未在通告规定的时间内自行关闭。2018年6月25日，中共铅山县委办公室、铅山县政府办公室联合下发《整改工作分工表通知》，载明：原告位于禁养区范围内，沼液池没有防雨设施，容易出现外泄现象且环境管理混乱，提出的整改措施为要求业主于2018年6月30日前自行组织拆除。若在规定期限内未自行拆除，则由河口镇政府于2018年7月5日前组织拆除。责任单位为河口镇政府，铅山县农业局及铅山县环保局等配合。2018年6月25日，铅山县政府向铅山县农业局和铅山县环保局下发《批复》，同意拆除原告生猪养殖场。2018年6月29日，河口镇政府下发《通知》，要求原告在2018年7月5日自行关闭或拆除，逾期不拆除将依法处置。2018年7月5日，铅山县农业局和铅山县环保局联合下发《通知》，称经县政府批准，要求原告在2018年7月8日前自行关闭或拆除，逾期不拆除或关闭则依法处置。2018年9月29日，铅山县政府召开关于河口镇星福猪场依法关停工作布置会。2018年9月30日，铅山县政府组织工作人员对原告养殖场的生猪进行强制处理。2018年11月19日，原告以铅山县政府、河口镇政府、铅山县农业局、铅山县环保局为被申请人向上饶市政府申请行政复议，要求确认四被告要求原告搬迁及强制处理养猪场内842头生猪行为违法，要求判令四被告赔偿原告固定资产损失13,735,426元、沼气池损失5,064,690元、停产停业损失6,288,547元、强制处置生猪损失1,215,848元共计26,304,511元。上饶市政府于2019年11月19日收到复议申请后决定受理并向铅山县政府送达复议申请书副本及提出答复通知书。2019年1月17日，因案情复杂，上饶市政府决定延期30日作出行政复议决定并于2019年1月30日向原告及铅山县政府邮寄送达。2019年2月16日，上饶市政府作出56号行政复议决定，认为：铅山县政府发布通告关闭禁养区内生猪养殖场，要求业主自行关闭，逾期则依法拆除。原告未在规定期限内自行拆除。在河口镇政府、铅山县农业局、铅山县环保局下达通知及多方做工作下，原告仍不履行自行关闭养殖场的义务,故铅山县政府组织工作人员于2018年9月30日对原告进行强制关闭，该强制处置生猪等强制关闭行为符合《畜禽规模养殖污染防治条例》《中华人民共和国水污染防治法》及行政强制法等相关规定。但依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，铅山县政府应对关闭原告造成的生猪及遭受的其他经济损失予以补偿。对原告权利义务产生影响的是铅山县政府作出的关闭决定及其2018年9月30日的强制处置行为，河口镇政府、铅山县农业局及铅山县环保局发出《通知》系协助铅山县政府进行相关工作，对原告权益不产生影响。决定维持铅山县政府于2018年9月30日对原告生猪进行强制处理等关闭其生猪养殖场的行政行为；驳回原告对河口镇政府、铅山县农业局、铅山县环保局的复议申请；铅山县政府应对关闭原告生猪养殖场对其生猪及遭受的其他经济损失依法予以补偿。2019年3月5日，原告向本院提起行政诉讼，要求判令五被告赔偿原告固定资产损失12,047,790.67元、沼气池损失2,564,690元、停产停业损失6,288,647元、强制处置的生猪损失1,215,848元，共计22,116,875.67元；五被告承担案件诉讼费。另查明，中共铅山县委办公室于2019年1月8日下发铅办字〔2019〕2号《县委办公室县政府办公室关于印发的通知》，组建铅山县农业农村局，将县农业局的职责并入县农业农村局，不再保留铅山县农业局。经本院释明后，原告将被告铅山县农业局变更为铅山县农业农村局。再查明，2019年3月16日，铅山县农业农村局、河口镇政府作为甲方与赖星福及周彩琴作为乙方签订《铅山县星福种猪繁育实业有限公司办公楼、工人宿舍等拆除补偿协议书》，由甲方一次性补偿乙方公司办公楼、工人宿舍、苗木等建筑物、构筑物、车棚、钢棚共计259.8万元（含房屋价值及装修补偿、构筑物、搬家费、搬迁费、过渡安置费和停业损失等一切费用）。本院认为，本案的争议焦点为：一、河口镇政府、铅山县环保局、铅山县农业农村局是否为本案适格被告；二、被告强制处置原告养殖场生猪及对其进行关闭行为是否合法；三、案涉复议决定程序是否合法。具体分析如下：一、河口镇政府、铅山县环保局及铅山县农业农村局是否为适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，原告诉请确认铅山县农业局向其发出《通知》、强制处置原告生猪、强制关闭原告的行为违法。而根据铅山县委、铅山县政府的机构改革方案，铅山县农业局不再保留，其职权并入新成立的铅山县农业农村局。故原告诉请确认原铅山县农业局行为违法应以继续行使其职权的铅山县农业农村局为被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，公民、法人或其他组织直接向人民政府提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案涉及两个程序的行为，即作出行政决定和强制执行该行政决定的行为。铅山县政府于2017年7月4日发布方案，确定了铅山县畜禽养殖禁养区、限养区及可养区。同年8月发布通告，决定关闭禁养区内的养殖场，明确关闭程序及补偿方案并告知救济途径。原告位于铅山县政府公布的禁养区内，故系铅山县政府作出关闭原告的行政决定。2018年6月25日，中共铅山县委办公室、铅山县政府办公室联合下发《整改工作分工表通知》，确认原告位于禁养区内，要求原告自行拆除或关闭。若原告未自行拆除，则由河口镇政府负责拆除，由铅山县环保局及铅山县农业局协助。2018年9月30日，铅山县政府组织工作人员对原告生猪进行处置并予以关闭。该行为系因原告未履行行政决定义务，行政机关进行强制执行的行为。经向原告释明后，原告确认本案诉请确认被告2018年9月30日强制处置原告生猪及关闭行为违法，即原告诉请确认该强制执行行为违法。本案关闭决定由被告铅山县政府作出，强制处置生猪及关闭原告养殖场的行为亦由被告铅山县政府作出，故其是适格被告。而关闭决定并非河口镇政府、铅山县农业局及铅山县环保局作出，上述三被告向原告作出《通知》是按照铅山县政府的统一部署，执行被告关闭原告养猪场决定的行为，铅山县政府亦自认上述三被告的行为系执行县政府统一部署的行为，非该三被告依据职权实施的独立行为。且本案中对原告权利义务产生实际影响的是铅山县政府作出的关闭决定及组织工作人员处置其生猪的行为，河口镇政府、铅山县农业农村局及铅山县环保局下发《通知》是执行关闭原告养猪场决定的过程性行为，该行为本身对原告权利义务不产生实际影响。故河口镇政府、铅山县农业农村局及铅山县环保局并非是本案适格被告。二、被告强制处置原告养殖场生猪及对其进行关闭行为是否合法。本案中，被告铅山县政府关闭原告养殖场涉及两个程序中的行为，即2017年8月铅山县政府作出关闭禁养区内养殖场的行政决定和2018年9月30日铅山县政府组织工作人员强制处置原告生猪、强制关闭原告养殖场的执行行为。原告明确诉请确认该强制执行行为违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定，行政强制执行是指行政机关或行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。本案中，铅山县政府作出关闭决定后，原告未在规定期限内自行关闭或拆除，因此铅山县政府决定强制关闭，属于行政强制执行。该法第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关规定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定了催告程序，要求行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，告知履行义务的期限、方式、及享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定，经催告后，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。应当以书面形式作出，载明当事人姓名、强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或提起诉讼的途径和期限以及行政机关的名称、印章和日期。第三十八条规定，催告书及强制执行决定应当直接送达给当事人，如果拒绝签收或无法送达的，应当按照民事诉讼法有关规定送达。本案中，河口镇政府及铅山县环保局、农业局称已作出通知并送达，原告否认收到上述文书，上述被告均无法提交送达回证或其他相关证据证明已经送达，因此被告不能证明已进行催告程序。被告铅山县政府在没有进行催告、没有作出行政强制决定并送达、没有告知原告有陈述或申辩权、也未进行陈述或申辩程序的情况下，直接处置原告生猪、关闭原告养殖场，该强制执行行为程序违法。三、案涉复议决定程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十三条之规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议。本案中，原告对铅山县政府及河口镇政府、铅山县环保局、铅山县农业局处置其生猪、关闭其养殖场的行为申请行政复议，被告上饶市政府依法享有行政复议职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条，行政复议机构应当自复议申请受理之日起七日内，将复议申请书副本发送被申请人，被申请人自收到副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。该法第三十一条规定，行政复议机关应当自受理之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书已经送达，即发生法律效力。本案中，原告于2018年11月19日向上饶市政府申请行政复议，上饶市政府于2018年11月21日向被申请人铅山县政府送达申请书副本及《提出答复通知书》，要求其自收到副本之日起十日提出书面答辩和提交有关材料。因案情复杂，上饶市政府于2019年1月17日决定延期三十日作出复议决定，并将《延期审理通知书》送达被申请人及被申请人。2019年2月16日，上饶市政府作出案涉行政复议决定，并送达申请人及被申请人。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”本案系因划定禁止养殖区域而关闭原告养殖场，复议决定认为铅山县政府应对因此造成原告经济损失予以补偿符合规定。综上，被告河口镇政府、铅山县环保局、铅山县农业农村局不是本案适格被告，经释明后原告拒不变更；被告铅山县政府强制处置生猪及关闭行为程序违法，被告上饶市政府作出复议决定程序合法，但适用法律错误。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项之规定，判决如下：一、驳回原告对铅山县河口镇政府、铅山县环境保护局、铅山县农业农村局的起诉；二、撤销上饶市人民政府2019年2月16日作出的饶府复字［2018］56号行政复议决定第一项，维持该复议决定第二项、第三项；三、确认铅山县人民政府2018年9月30日强制处置原告铅山县星福种猪繁育实业有限公司的生猪及关闭原告生猪养殖场的行为违法；本案受理费50元，由被告铅山县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇一九年九月五日书记员 张耀龄