江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏01行初182号 原告常州市明臻纺织厂，住所地江苏省常州市武进区湖塘镇与宁村。 法定代表人王国并，常州市明臻纺织厂厂长。 被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人谢婷婷、张世锋，江苏省司法厅工作人员。 原告常州市明臻纺织厂（以下简称明臻纺织厂）诉被告江苏省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月18日立案后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月22日、2019年9月16日两次公开开庭审理了本案。原告明臻纺织厂的法定代表人王国并，被告省政府的委托代理人张世锋到庭参加了诉讼。因当事人申请案外协调，扣除审理期限30日。本案现已审理终结。 被告省政府于2019年2月28日作出[2019]苏行复不字第015号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称15号《决定书》），决定不予受理明臻纺织厂提出的行政复议申请。 原告明臻纺织厂诉称，1.原告向原江苏省人民政府法制办公室（以下简称省法制办）申请履职的法定事由成立，于法有据。常州市国土资源局武进分局（以下简称武进国土分局）将原告要求其补发遗失的国有土地使用证按信访处理，掩盖土地行政管理违法行为。江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）采纳武进国土分局按信访处理的报告，失职失责。因武进国土分局拒不补发国有土地使用证，在征收中原告被拒绝补偿。2.原告向原省法制办申请履行查处上述案件作出行政决定，保护原告征地拆迁补偿款等财产权利的法定职责，原省法制办没有依法履行。3.原告申请行政复议的法定情形与法定事由成立。被告作出的15号《决定书》和作出该行政复议决定的复议行为，违反了《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）的规定。4.原告要求索赔的法定事由和法定要件成立，被告与各责任主体依法负有各自应承担的赔偿责任与义务。5.本案具有重大性、疑难性、复杂性及新类型性，符合列为院庭长主审案件的法定情形。本案不存在行政复议法规定的不予受理的法定情形，也不存在信访诉求事由与信访程序的问题。综上，请求：1.依法撤销被告作出的15号《决定书》及其作出该决定书的行政复议行为，并判令其在一定期限内重新受理原告的行政复议申请，作出行政复议决定；2.依法对被告针对原告的履职申请拒不履行法定职责的原行政行为一并作出裁判，依法应追加涉案责任主体的，包括涉案民事主体，依法追加一并审理，指令各涉案责任主体对各自作出的行政行为与民事行为的合法性举证证明，查明各自违法行为事实，分清责任，依法裁判；3.判令被告采取补救措施，依法委托省房地产评估专家鉴定委员会，对常州市天和房地产评估咨询有限公司出具的《资产评估报告》，依法依规进行评估鉴定或复估，并委托物价评估机构根据原告提供的检材和被损毁财物清单，按现行市场价进行评估，据此作出令责任主体予以赔偿的行政复议决定，或依法直接委托鉴定或复估，据此判令责任主体依法承担赔偿责任；4.将本案列为重大、疑难、复杂、新类型案件，由院、庭长审理；5.依法出具支持原告上述请求的行政判决书，或通过依法查明事实，分清责任，经各方同意就善后处理补偿，就赔偿项目、赔偿数额、赔偿方式进行协商，达成一致的行政调解书，或依法处理本案的其他相关法律文书。 原告明臻纺织厂向本院提交了以下证据： 1.《履行查处违反土地管理规定致征地补偿巨大损失沉冤积案作出行政决定保护受害企业征地补偿款财产权利法定职责申请书》（以下简称《履职申请》），证明原告要求原省法制办履行职责进行处理； 2.原省法制办作出的《关于对常州市明臻纺织厂的监督意见》（以下简称《监督意见》），证明原省法制办作出的《监督意见》不合法； 3.《履行查处违反土地管理规定致征地补偿巨大损失沉冤积案作出行政决定保护受害企业征地补偿款财产权利法定职责申请书（履职申请二）》（以下简称《履职申请二》）及邮寄凭证，证明原告要求原省法制办履行职责进行处理； 4.江苏省司法厅（以下简称省司法厅）作出的《的回函》（以下简称《回函》），证明省司法厅作出的《回函》不合法； 5.行政复议申请书及邮寄单据，证明原告向省政府提起行政复议，省政府应当受理； 6.15号《决定书》，证明被告不予受理是违法的，不履职。 被告省政府辩称，一、被告作出的15号《决定书》认定事实清楚。原省法制办于2018年6月19日向原告作出《监督意见》，省司法厅于2019年2月11日向原告作出《回函》。原告对该《回函》不服，向被告申请行政复议，请求：1.原省法制办工作人员依法回避，依法查处行政复议案件；2.严禁照抄《回函》的内容，对本案案卷依法进行全面审查，履行法定行政复议职责；3.由此给申请人造成的各项损失，依法逐项予以认定，并在复议决定中依法处理；4.依法对常州市天和房地产评估咨询有限公司违法作出的《资产评估报告》进行鉴定，或对申请人资产进行复估，作为复议决定赔偿的依据；5.依法出具支持上述请求的《行政复议决定书》或者《行政复议意见书》、《行政复议建议书》、《行政复议调解书》，或者依法处理本案的相关行政复议文书。被告经审查，结合原告提出的行政复议请求，即原告认为被告在原行政复议案件办理中，存在工作人员应回避而未回避，未对案件进行全面审查，未对申请人损失进行处理，所依据的《资产评估报告》违法，未依法出具行政复议意见书、调解书、意见书等情形，可以看出原告是对已发生法律效力的行政复议决定的内容、程序及结果存在异议，实质上是对被告作出的行政复议决定不服。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条已经规定了对行政复议决定不服的具体救济方式和救济期限，即原告可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。因此，原告通过递交履职申请的形式，希望对已生效的行政复议决定进行审查，再次进入行政复议程序没有事实和法律依据。原告提出的行政复议申请不符合行政复议法第六条的规定，属于应当不予受理的行政复议申请。被告作出的15号《决定书》认定事实清楚，适用法律正确。另，原告因为土地征收、房屋拆迁等问题，近年来已多次向行政机关提出过行政复议申请，并提出行政诉讼，行政复议机构已经作出复议决定，人民法院也已作出生效判决，均具有终局效力。二、被告作出的15号《决定书》程序适当。被告的行政复议机构分别于2019年2月25日、2月27日收到原告的行政复议申请，于2019年2月28日作出15号《决定书》，符合行政复议法第十七条规定的期限，程序合法。综上，被告已依法履行了行政复议职责，请求驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向本院提交了以下证据： 1.行政复议申请书及邮寄凭证，证明原告的复议申请是对被告作出的已生效的复议决定不服； 2.15号《决定书》及邮寄凭证，证据1、2共同证明被告作出15号《决定书》的程序合法； 3.《履职申请二》，证明原告企图对已生效的行政复议决定进行审查； 4.原省法制办作出的《监督意见》； 5.省司法厅作出的《回函》，证据4、5共同证明被告对原告提出的履职申请已经作出了答复，证据1—5共同证明原告反映的问题已经过信访复核，并已作出最终裁判，被告作出的15号《决定书》认定事实清楚。 被告省政府向本院提交行政复议法第六条、第十七条作为法律依据。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1、3的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对证据2、4—6的真实性、合法性、关联性予以认可，不认可其证明目的。原告对被告提交的证据1的真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可；对证据2中15号《决定书》的真实性、关联性予以认可，合法性不予认可，对证据2中邮寄凭证的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据3的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据4、5的真实性予以认可，对关联性、合法性及证明目的不予认可。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的上述所有证据，因与本案待证事实具有关联性，且来源合法、客观真实，本院均予以确认。 经审理查明，2018年5月11日，明臻纺织厂向原省法制办递交《履职申请》，请求原省法制办履行查处土地管理违法案件致征地补偿巨大损失沉冤积案，作出行政决定保护申请人征地补偿款财产权利的法定职责。2018年6月19日，原省法制办向明臻纺织厂作出《监督意见》，主要内容为：明臻纺织厂的法定代表人曾就“国有土地使用证正本丢失后，当地国土部门既不给重新办证，也不出具土地权属证明，导致拆迁没有补偿”等问题向国土资源部门进行信访，各级国土资源部门对相关问题进行了调查、核实；明臻纺织厂申请监督相关部门不予补办遗失的国有土地使用证等事项，该厂已进行了信访和提起了行政诉讼，且常州市中级人民法院已作出（2012）常行终字第29号行政判决，该判决认定的事实和作出的裁判具有终局效力。2019年1月28日，明臻纺织厂向原省法制办邮寄《履职申请二》，请求原省法制办履行查处土地管理违法案件致征地补偿巨大损失沉冤积案，作出行政决定保护申请人征地补偿款财产权利的法定职责。根据江苏省机构改革方案，原省法制办与省司法厅重组为新的省司法厅，省司法厅于2019年2月11日向明臻纺织厂作出《回函》，告知其反映的问题已经过信访复核且已经作出最终判决，根据《信访条例》的相关规定，省司法厅不予受理。 原告不服该《回函》，于2019年2月23日、25日分别向原省法制办、省政府省长邮寄内容相同的《行政复议申请书》，请求：1.原省法制办工作人员依法回避，依法查处该行政复议案件；2.严禁照抄《回函》的内容，对本案案卷依法进行全面审查，履行法定行政复议职责；3.对给申请人造成的各项损失，依法逐项予以认定，并在复议决定中依法处理；4.依法委托省房地产专家鉴定委员会，对常州市天和房地产评估咨询有限公司违法作出的《资产评估报告》进行鉴定，或对申请人资产进行复估，作为复议决定的赔偿依据；5.依法出具支持上述复议请求的《行政复议决定书》或者《行政复议意见书》、《行政复议建议书》、《行政复议调解书》，或者依法处理本案的相关行政复议文书。省政府行政复议机构分别于2019年2月25日、27日收到原告邮寄的上述《行政复议申请书》。省政府经审查，认为明臻纺织厂提出的上述行政复议申请均不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围，于2019年2月28日作出15号《决定书》，根据行政复议法第十七条第一款的规定，决定不予受理明臻纺织厂提出的行政复议申请。2019年3月1日，被告通过特快专递向原告邮寄送达。 审理中，原告称，其因不服省司法厅作出的《回函》，提出涉案行政复议申请，其系基于被告作出的15号《决定书》提起本案诉讼。本院针对原告在本案中一并提起五项诉讼请求向其进行了法律释明，原告仍坚持一并提起上述五项诉讼请求，后本院向其释明本案仅针对被告作出的15号《决定书》是否合法进行审理。 本院认为，行政复议法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”行政复议法第六条对行政复议范围进一步作了细化规定。根据上述规定，行政相对人只能对具体行政行为提出行政复议申请。本案中，原告因不服省司法厅作出的《回函》向省政府申请行政复议。根据现已查明的事实，因原告在《履职申请二》中反映的问题已经过信访复核程序，且人民法院已作出终审判决。省司法厅据此作出《回函》，告知原告根据《信访条例》的相关规定，省司法厅不予受理其反映的问题。省司法厅按照信访事项向原告作出的涉案《回函》未对原告的权利义务产生影响，并非具体行政行为，不符合行政复议法关于行政复议范围的规定。被告作出15号《决定书》，以原告的行政复议申请不属于行政复议范围为由，不予受理原告的行政复议申请，认定事实清楚，符合法律规定。 行政复议法第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，被告分别于2019年2月25日、27日收到原告邮寄的上述《行政复议申请书》。被告经审查，于2019年2月28日作出15号《决定书》，并于次日邮寄送达给原告，程序合法。 关于原告提出的对被告针对原告的履职申请，拒不履行法定职责的原行政行为一并作出裁判的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案中，被告省政府作出15号《决定书》，以原告的行政复议申请不属于行政复议范围为由，决定不予受理原告的行政复议申请，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，不属于维持原行政行为的的情形。原告请求对原行政行为一并作出裁判，于法无据，本院不予支持。 关于原告提出的依法追加涉案责任主体，包括涉案民事主体，查明各自违法行为事实，分清责任依法作出裁判的诉请，以及判令被告依法委托省房地产评估专家鉴定委员会，依法依规进行评估鉴定或复估，并委托物价评估机构进行评估，据此判令责任主体依法承担赔偿责任的诉请。本案被诉行政行为系被告省政府作出的15号《决定书》，本案审查的范围仅限于被告作出不予受理行政复议申请决定的行为是否合法。原告提出的上述诉讼请求不属于本案的审查范围，本院不予理涉。 关于原告提出的将本案列为院、庭长审理本院重大、疑难、复杂、新类型的案件，以及向其出具行政判决书或者行政调解书、依法处理本案的其他相关法律文书的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条对上述规定的“有具体的诉讼请求”进行了具体列举，并规定当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。本案中，原告提出的上述两项诉讼请求不符合上述规定，且经本院释明后，原告仍拒绝变更。因此，对原告提出的上述两项诉讼请求，本院不予支持。 综上，被告省政府作出的15号《决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告要求撤销被告作出的15号《决定书》及其行政复议行为，判令被告在一定期限内重新受理原告的行政复议申请，作出行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告常州市明臻纺织厂的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告常州市明臻纺织厂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  陆俊騑 审判员  李伟伟 审判员  谢宇飞 二〇一九年九月三十日 书记员  韩卓君