广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤06行终493号上诉人（原审被告）佛山市南海区里水镇人民政府，住所地佛山市南海区*********。法定代表人麦满良，镇长。委托代理人高日胜，该镇政府工作人员。委托代理人王少猛，广东南天明律师事务所律师。被上诉人（原审原告）冯伏生，男，1974年6月2日出身，汉族，住湖南省衡阳县************，公民身份号码430************535。委托代理人郭琴婷，北京京益律师事务所律师。原审被告佛山市南海区城市管理和综合执法局，住所地佛山市南海区**********。法定代表人植荣桢，局长。委托代理人陈洁华，该局工作人员。委托代理人李蔚汉，广东睿国律师事务所律师。上诉人佛山市南海区里水镇人民政府（以下简称里水镇政府）因冯伏生诉里水镇政府、佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海区国土局）规划行政强制一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2013年4月11日，案外人汤健彪与佛山市南海区里水镇小布料东股份合作经济社、佛山市南海区里水镇小布料西股份合作经济社签订《鱼塘承包合同》。2013年4月23日，冯伏生与汤健彪签订《养殖协议》，协议约定冯伏生承租鱼塘基搭建棚舍养种鸭。协议签订后，冯伏生在鱼塘基搭建鸭舍进行养殖。2017年7月19日，里水镇政府根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国水污染防治法》《佛山市南海区畜禽养殖污染防治实施工作方案》等相关规定，发出《限期清拆违法养殖场通知书》给冯伏生，要求其在接到通知后于2017年10月31日前自行搬迁，并拆除违规建筑。逾期不完成搬迁清拆，将由里水镇相关部门依法律、法规作出行政处罚决定和执行强制清拆。2018年1月9日，里水镇政府再一次发出催告《限期清拆违规养殖场通知书》给冯伏生，但冯伏生拒绝履行。广东智鼎检测科技有限公司受里水镇环境保护办公室委托对原告承包的鱼塘进行水样监测，2017年12月出具《监测报告》，检测结果为原告鱼塘PH值、化学需氧量、氨氮、总磷均超标。2018年1月18日，佛山市南海区环境保护局对冯伏生养殖场作出《现场检查笔录》，当天现场无负责人在场，检查情况如下：未取得工商营业执照、未通过环保部门审批、有7个养殖棚、共2万只鸭等。2018年4月26日，佛山市南海区环境保护局发出《佛山市南海区环境保护局责令改正违法行为决定书》给冯伏生，要求其在收到决定书之日起一个月内停止在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业的行为。若拒不改正违法行为，环境保护局将会对当事人处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。2018年7月11日，佛山市南海区里水镇清理无证无照经营领导小组办公室向冯伏生作出了《佛山市南海区里水镇清理无证无照经营责令限期整改通知书》，要求其五个工作日内搬迁。同日，佛山市南海区里水工商行政管理局向冯伏生作出《行政告诫书》，认为其未经工商部门核准登记并领取营业执照的情况下，擅自经营水鸭养殖，要求其立即到工商部门办理营业执照，在营业执照未办理好之前，不能继续开业经营。佛山市南海区里水镇清违整治中心出具《责令停止违法用地、违法建设行为通知书》，责令冯伏生停止违法建设行为。里水镇政府均通过张贴方式将上述文书送达给冯伏生。2018年8月3日，里水镇政府组织相关部门对冯伏生经营的养鸭场进行强制拆除，根据冯伏生提供的视频资料显示里水镇城管分局参与了此次行动。另查，根据南机编〔2014〕28号《关于调整区国土城建和水务局机构编制事项的通知》第一条规定，将原区环境运输和城市管理局除环境保护、交通运输和市政道路、城市桥梁、城市道路照明等市政设施的日常养护和管理外的职责划入区国土城建和水务局。再查，南海区人民政府于2008年9月4日出具南府办〔2008〕157号《批转关于理顺区行政执法基础分局下移后相关问题请示的通知》，行政执法局基层分局已下移镇（街道）管理，基层执法分局正、副局长由镇（街道）提出人选，送区行政执法局任免，下移后因人员增加、人员职级、工作年限及工资福利待遇调整而增加的经费和绩效与作风年度考核奖励金由所在镇（街道）负责。职能下放后，区行政执法局注重业务指导、监督和培训工作，督促各行政执法分局履行职能。2016年9月12日，佛山市国土资源和城乡规划局作出佛国土规划复〔2016〕46号《关于南海区城区和乡镇规划区范围的批复》，载明根据已上报国务院审批的《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》，城市规划区范围覆盖佛山市全市行政辖区。南海区全辖区均位于城市规划区范围内，不涉及乡镇规划区。庭审中，里水镇政府确认冯伏生的养殖棚系由该府强制拆除的，里水镇政府组织了南海区里水城市管理局参与，但并未与南海区国土局联系过。南海区里水城市管理局系南海区国土局的派出机构。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。由此可见，法律赋予了乡镇人民政府在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，乡镇人民政府才有法定的拆除权利。根据佛山市国土资源和城乡规划局作出的佛国土规划复〔2016〕46号《关于南海区城区和乡镇规划区范围的批复》可以看出，南海区全辖区均位于城市规划区范围内，不涉及乡镇规划区。故里水镇政府无权对其辖区内的违章建筑进行强拆，里水镇政府对冯伏生养鸭场及附属设施予以强制拆除，属于超越职权，冯伏生起诉要求确认违法，法院予以支持。退一步说，即便里水镇政府有职权进行强拆。但根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在实施强制拆除行为之前行政机关应当履行催告、公告、作出强制执行决定等一系列前置程序，但里水镇政府在发出《责令停止违法用地、违法建设行为通知书》后，未履行其他相关任何程序即实施了强制拆除行为，明显程序违法。故冯伏生主张确认违法，法院予以支持。关于南海区国土局是否为适格主体的问题。2018年8月3日的强拆行动系里水镇政府组织实施，虽然在该次行动中南海区国土局的派出机构，即南海区里水城市管理局作为成员单位派人参与强拆工作，但上述工作系南海区里水城市管理局接受里水镇政府管理而为，并不体现南海区国土局的意志。故法院确认南海区国土局不是该案被诉行政强制行为的实施主体。冯伏生对南海区国土局的起诉应当予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）款第（一）项的规定，判决：一、驳回冯伏生对佛山市南海区国土城建和水务局的起诉；二、确认里水镇政府于2018年8月3日对冯伏生养鸭场及附属设施实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由里水镇政府承担。上诉人里水镇政府上诉称：一、一审判决认定事实不清，适用法律错误。1.即使在2016年之后，佛山市南海区全辖区均属于城市规划区范围内，并不等于镇政府无权对辖区内的违法违章建筑进行强制拆除。2.佛山市人民政府2017年12月18日《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十六条的规定，仍然赋予了镇人民政府对违法违章建筑进行强制拆除的职权。二、上诉人对被上诉人冯伏生违法违章养鸭棚舍强制拆除，认定事实清楚，程序妥当。针对被上诉人违法违章建筑养鸭棚舍的行为，上诉人、佛山市南海区环境保护局、佛山市南海区里水工商行政管理局等多部门均要求被上诉人改正其违法行为，且被上诉人也没有进行陈述、申辩。由此可知，上诉人针对被上诉人的违法行为已依法履行了催告、公告等程序。2018年8月3日，上诉人依法对被上诉人养殖场违法搭建棚舍进行强制拆除，事实清楚，程序适当。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.驳回被上诉人的诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人冯伏生辩称：一、原审判决第二项判项，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。《佛山市违法建设查处暂行办法》无权赋予镇政府实施强制拆除的行政强制措施职权。上诉人里水镇政府认定被上诉人存在水污染、无证经营、违法用地、违法建设等情形，均证据不充分。二、原审法院驳回对原佛山市南海区国土城建和水务局的起诉错误。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，原佛山市南海区国土城建和水务局应承担相应的法律责任。故请求二审法院：1.撤销一审判决的第一项判项；2.驳回上诉人的上诉；3.支持被上诉人全部诉讼请求。原审被告佛山市南海区城市管理和综合执法局辩称：一、一审法院驳回被上诉人冯伏生对原审被告的起诉正确。二、《佛山市违法建设查处暂行办法》保留了镇政府作出强制拆除决定及实施强制拆除的权利。二审期间，被上诉人冯伏生对一审判决认定的“被告里水镇政府均通过张贴方式将上述文书送达给原告”有异议，认为其未收到上诉人于2017年7月19日对其发出的《限期清拆违法养殖场通知书》。经查，根据上诉人提交的《存根》记载，上诉人已于2017年7月19日发出《限期清拆违法养殖场通知书》，当事人拒绝签收。对此情况有两名佛山市南海区里水镇小布村民委员会工作人员见证，并签名。故本院确认上诉人已将《限期清拆违法养殖场通知书》于2017年7月19日送达被上诉人。被上诉人的该项异议，本院不予支持。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审另查明，根据南发〔2019〕3号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于印发〈佛山市南海区机构改革方案〉的通知》，将区国土城建和水务局的市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法及考评考核、数字化城市管理等相关职责，相关机构承担的与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理有关职责等整合，组建区城市管理和综合法执法局，不再保留区国土城建和水务局。因此，佛山市南海区城市管理和综合执法局在二审程序中作为原审被告主体适格。本院认为，本案审查的焦点有三：一、上诉人里水镇政府对于被上诉人冯伏生的养鸭场及附属设施有无强制拆除的职权；二、上诉人对被上诉人养鸭场及附属设施实施强制拆除的程序是否合法；三、原南海区国土局是否为本案适格被告。关于职权的问题。上诉人里水镇政府在二审法庭调查时确认，其对被上诉人冯伏生作出强拆的依据是认为被上诉人存在违法用地和违章建设的行为。但根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，上诉人均无权对其辖区内的违法用地进行收回、对违章建筑进行强拆。上诉人里水镇政府辩称，《佛山市违法建设查处暂行办法》第六条第四款赋予了其进行强制拆除的职权。经查，《佛山市违法建设查处暂行办法》第六条第四款规定：“镇人民政府根据法律、法规的有关规定，负责本行政区域范围内违反乡村建设规划管理的违法建设查处工作。”即该暂行办法亦只明确了镇人民政府有权对违反乡村建设规划管理的违法建设进行查处，而2016年城市规划区范围已覆盖佛山市全市行政辖区，南海区全辖区均位于城市规划区范围内，不涉及乡村建设规划。故上诉人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。关于程序问题。由于被拆养鸭场及附属设施早已建成，并投入使用多年，上诉人里水镇政府的强拆行为属于行政强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在实施强制拆除行为之前行政机关应当履行催告、公告、作出强制执行决定等一系列前置程序，但上诉人在发出《责令停止违法用地、违法建设行为通知书》后，未履行其他相关任何程序即实施了强制拆除行为，明显程序违法。关于原南海区国土局是否为适格被告的问题。由于被诉之强制拆除行为系上诉人里水镇政府组织实施，虽然南海区里水镇城市管理局作为成员单位派人参与其中，但系接受上诉人管理而为，并不体现原南海区国土局的意志。故一审判决驳回对该局的起诉，并无不当。被上诉人主张根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，原南海区国土局应承担相应的法律责任。经查，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，被诉之强制拆除行为系以上诉人名义组织实施，而不是以南海区里水镇城市管理局的名义作出，即本案的情形不适用于上述司法解释的规定，故上诉人的该项主张，本院不予支持。综上所述，上诉人里水镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院判决结果正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市南海区里水镇政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇一九年九月十六日法官助理  张 靖书 记 员  何斯棋