福建省莆田市城厢区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽0302行初144号 原告福建成森建设集团有限公司，住所地龙岩市新罗区莲花北路3号8层，统一社会信用代码91350800157830694A。 法定代表人苏振渊，董事长。 委托代理人吴俊协、陈冬霞，福建百中律师事务所律师。一般代理。 被告莆田市荔城区住房和城乡建设局（下称荔城住建局），住所地荔城区政府内，统一社会信用代码11350321003713081Y。 负责人曾向阳，局长。 委托代理人游素玉，福建湄海律师事务所律师。特别代理。 委托代理人许力，莆田市荔城区住房和城乡建设局工作人员，特别代理。 原告福建成森建设集团有限公司诉被告莆田市荔城区住房和城乡建设局行政处理决定一案，于2019年8月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月6日公开开庭进行了审理，原告委托代理人吴俊协，被告委托代理人许力、游素玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告莆田市荔城区住房和城乡建设局于2019年3月15日对投诉人中建海峡建设发展有限公司、被投诉人本项目评标委员会、被投诉人福建成森建设集团有限公司作出荔建管【2019】10号《投诉处理决定书》，认为：该项目招标文件并没有规定类似业绩对应的相关专业序列的福建省建筑业龙头企业无需提供企业的类似业绩证明材料，企业的类似业绩作为加分条件的，该项得分认定为满分的条款。福建成森建设集团有限公司仅提供《福建省住房和城乡建设厅关于施工招标工程特殊性认定和类似工程业绩设置事项的通知》（闽建筑【2017】39号）和2016年度福建省建筑业龙头企业名单，未提供符合招标文件要求的类似施工业绩和工程总承包项目业绩，不符合该项目招标评分标准中类似项目业绩得满分的标准。 该项目评标委员会在该项目其他评分因素类似施工项目业绩和总承包项目业绩评分中，根据《福建省住房和城乡建设厅关于施工招标工程特殊性认定和类似工程业绩设置事项的通知》（闽建筑【2017】39号）认定福建成森建设集团有限公司类似施工项目业绩和总承包项目业绩为满分，但未能在该项目招标文件中找到类似业绩按闽建筑【2017】39号文可以认定为满分的相关规定，属于未按照招标文件规定的评标标准和方法评标，且影响评标结果。 根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条和《福建省招标投标条例》第七十条规定，我局作出决定如下：评标无效，招标人应当依法重新评标或重新招标。 原告诉称：一、被告认定评标违法的主要证据不足。（1）对于招标评分标准中类似项目业绩得满分的标准，在《招标文件》中明确规定本次评标采用“综合评估法”，而且《福建省住房和城乡建设厅关于施工招标工程特殊性认定和类似工程业绩设置事项的通知》（闽建筑【2017】39号）第六条第二款及莆建管【2018】96号《通知》第五条规定，原告的该项得分认定为满分。（2）原告中标是合理合法的。评标委员会是对投标文件进行评审并提出评审意见的权威机构，原告是经过评标委员会公平公正评分后中标的。二、被告适用法律、法规错误。《福建省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标若干规章（试行）》第六条第3款中规定：类似工程业绩得设置应当符合福建省住房和城乡建设厅的相关规定。原告在类似项目业绩得满分符合相关文件规定，是正确的。三、被告超越职权、滥用职权，处理决定明显不当。被告原作出的《投诉处理决定书》被复议机关撤销后，不履行行政复议决定，又以同一事实和理由作出原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为，违反了法律规定。故请求撤销被告于2019年3月15日对投诉人中建海峡建设发展有限公司、被投诉人本项目评标委员会、被投诉人福建成森建设集团有限公司作出荔建管【2019】10号《投诉处理决定书》。 原告向本院提交的证据材料有： 第一组证据：编号350304180831001《招标文件》一份，证明2018年8月，莆田市荔城区教育局作为招标人发布了招标文件，招标项目为莆田第八中学新校区及中山中学荔浦校区工程总承包（EPC）项目，最终原告以总分99.5分中标的事实。 第二组证据：荔城建综[2018]469号《投诉处理决定书》一份，证明之后中建海峡建设发展有限公司向被告荔城住建局投诉，声称根据招标文件规定的评标办法、评分标准，原告成森集团中的“类似项目业绩”评分项的得分应为0分。被告荔城住建局认为相关条款在招标文件中没有明确说明无法直接适用，评标委员会属于未按照招标文件规定的评标标准和方法评标，所以被告荔城住建局认定评标无效，招标人应当依法重新评标或者重新招标的事实。 第三组证据：莆建行复[2019]1号《莆田市住房和城乡建设局行政复议决定书》一份，证明原告在被告荔城住建局作出《投诉处理决定书》后向莆田市住建局提出行政复议，其认为被告荔城住建局的认定事实错误且作出的决定书违反程序。莆田市住建局调查后于2019年1月30日作出了莆建行复[2019]1号《莆田市住房和城乡建设局行政复议决定书》，其中明确认定该被告荔城住建局事实认定不清、证据不足，且作出的决定违反程序，撤销了上述被告荔城住建局作出的荔城建综[2018]469号《投诉处理决定书》；说明：本次起诉被告的行政行为与原告提供的第二组证据的决定，在认定事实、程序方面的内容并无不同的地方，认为被告是在滥用职权的事实。 第四组证据：荔建管[2019]10号《投诉处理决定书》一份，证明2019年2月18日，被告荔城住建局重新进行调查处理并于2019年3月15日以相同的观点作出荔建管[2019]10号《投诉处理决定书》，认定评标无效，招标人应当依法重新评标或者重新招标的事实 第五组证据：1、《福建省住房和城乡建设厅关于施工招标工程特殊性认定和类似工程业绩设置事项的通知》（闽建筑[2017]39号）；2、《莆田市住房和城乡建设局关于规定房屋建筑和市政基础设施工程总承包项目（EPC）评标办法（试行）的通知》；3《福建省住房和城乡建设厅关于公布2016年度福建省建筑业龙头企业名单的通知》各一份，证明在3503041808310101《招标文件》中第41页明确规定本次评标采用“综合评估法”，而且《福建省住房和城乡建设厅关于施工招标工程特殊性认定和类似工程业绩设置事项的通知》（闽建筑[2017]39号）第六条第二款规定：采用综合评估法的，类似业绩对应的相关专业序列的福建省建筑龙头企业，无需提供企业的类似业绩证明，企业的类似业绩作为资格条件的，直接认定为满足该要求；作为加分条件的，该项得分认定为满分。2018年9月6日，莆田市住房和城乡建设局发布了莆建管[2018]96号《莆田市住房和城乡建设局关于规定房屋建筑和市政基础设施工程总承包项目（EPC）评标办法（试行）的通知》，其中第五条规定了：招标文件中类似工程业绩得分可参照省住建厅印发的设计和施工标准招标文件内容进行编制，设置类似业绩应符合《福建省住房和城乡建设厅关于施工招标工程特殊性认定和类似工程业绩设置事项的通知》（闽建筑[2017]39号）的规定，而本次开标的时间为2018年9月21日，上述两份文件为福建省、莆田市建设主管部门在本次项目评标前发布的规范性文件，在莆田行政区域内理应直接适用，无需在招标文件找那个另作说明。而原告成森集团又是福建省建筑业龙头企业，评标委员会结合政策认定并无不妥，所以在类似工程业绩中得分为满分符合法律法规。 第六组证据：2017版《福建省房屋建筑和市政基础设施工程标准施工招标文件通用本》，证明即使招标文件条款存在含义不清或者相互矛盾的，评标委员会依据2017版《福建省房屋建筑和市政基础设施工程标准施工招标文件通用本》中第2章第2节投标须知（六）评标规定第25.2.7条规定针对相应条款应当作出有利于相应投标人的结论，即原告成森公司中标。 被告在法定期限内向本院提交答辩状，其辩称：一、其作出荔建管【2019】10号《投诉处理决定书》，事实清楚，证据充分。招标文件关于评分标准的规定是明确的，清晰的，按照招标文件的规定，原告在其他评分因素类似项目业绩中的得分应当为0，但评标委员会对原告此项作出5分的评分，显然是不符合规定的。二、其作出荔建管【2019】10号《投诉处理决定书》，符合法律规定，程序合法。被告收到《行政复议决定书》后，对投诉进行重新立案处理，是履行法定义务，并无不当。三、原告主张被告超越职权、滥用职权不能成立。被告作为涉案项目的监督单位，且也是招投标活动的主管单位，针对投标人的投诉有权在查明事实、补充调查后依照规定、职权进行处理，符合法律规定。故请求维持其处理决定。 被告于法定期限内向本院提供了被诉具体行政行为的证据材料： 1、莆建行复[2019]1号《行政复议决定书》、投诉处理审批表各一份，证明因莆田市住建局撤销了荔城住建局《投诉处理决定书》（荔城建综[2018]469号），故荔城住建局依法对投诉件重新进行调查处理的事实。 2、关于“莆田第八中学新校区及中山中学荔浦校区工程总承包（EPC）项目”工程评标结果的投诉书及附件各一份，证明案外人中建海峡建设发展有限公司向荔城区住建局投诉称莆田第八中学新校区及中山中学荔浦校区工程总承包（EPC）项目中，评标委员会对于“类似项目业绩”的评分存在与招投标文件规定不相符、评标无效情况的事实。 3、莆田第八中学新校区及中山中学荔浦校区工程总承包（EPC）项目招标文件（节选）、莆田第八中学新校区及中山中学荔浦校区工程总承包（EPC）项目答疑纪要各一份，证明（1）招标文件第三章评标办法（综合评估法）中明确了类似项目业绩的评分规则；（2）在招标答疑期间并未有人提出任何关于评分规则的疑义，因此并不存在招标文件条款含义不清或者互相矛盾情况的事实。 4、福建成森建设集团有限公司投标文件一份，证明原告在投标文件中并未提供已竣工验收合格的合同金额不低于6亿元（含）的施工业绩，也未提供已竣工验收合格的合同金额不低于5亿元（含）的工程总承包项目业绩，提供的类似项目设计业绩为中国西柳国际物流园区EPC建设项目，但经查询该项目的中标人为浙江中南建设集团有限公司，投标报价为54763.5万元，因此原告的投标文件并不符合招标文件“其他评分因素（类似业绩）”评分规定中可以得分情况的事实。 5、莆田第八中学新校区及中山中学荔浦校区工程总承包（EPC）项目评分表、莆田第八中学新校区及中山中学荔浦校区工程总承包（EPC）项目评标报告各一份，证明评标委员会对项目进行评分，对原告牵头的联合体的“其他评分因素”（即类似业绩）评为5分，并不符合招标文件“其他评分因素（类似业绩）”评分规定的事实。 6、荔建函[2019]5号、评标专家询问笔录各一份，证明荔城住建局在作出决定书之前依法听取了评标委员会的意见，但五位评标委员均未能在该项目招标文件评分标准中找到福建省建筑业龙头企业类似施工项目业绩可以按闽建筑[2017]39号文认定为满分规定的事实。 7、荔建管[2019]7号陈述和申辩告知书、顺丰速运客户存根、荔建管[2019]8号陈述和申辩告知书各一份； 8、关于“莆田第八中学新校区及中山中学荔浦校区工程总承包（EPC）项目”陈述函、原告陈述和申辩书各一份。 证据7、8证明荔城住建局依法告知投诉人与被投诉人其有陈述申辩的权利，并依法听取了双方的陈述申辩意见。 9、关于莆田第八中学新校区及中山中学荔浦校区工程总承包（EPC）项目投诉件的调查报告、福建省行政执法证、莆田第八中学新校区及中山中学荔浦校区工程总承包（EPC）项目投诉件集体讨论记录各一份，证明（1）执法人员重新对投诉件进行调查处理，调查结果认定评标委员在其他评分因素类似施工项目业绩和总承包项目业绩评分、设计业绩中认定原告类似施工项目业绩和总承包业绩为满分不符合招标文件的规定，评标无效。（2）该投诉件经过集体讨论，一致同意作出评标无效，中标人应当依法重新评标或者重新招标的处理决定。 10、荔建管[2019]10号《投诉处理决定书》、顺丰速运客户存根各一份，证明荔城住建局于2019年3月15日作出决定书并依法送达给原告的事实。 法律依据：《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》、《福建省招投标条例》、《福建省综合性评标专家库管理办法》，证明（1）荔城住建局作为行政监督部门有权依据职权对违反招标投标相关规定的行为进行查处；（2）评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定，按照招标文件规定的评标标注和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见。招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标依据；（3）评标委员会成员违反本条例规定，有下列情形之一的，（三）未按照招标文件规定的评标标准和方法评标的；上述行为影响评标结果的，评标无效，招标人应当依法重新评标或者重新招标；（4）在评标工作完成后发现评表专家存在徇私舞弊、不按规定评标、违反回避规定等行为的，依法经有关行政监督部门审查后认定，未对评标结果造成实质性影响的，评标有效，对评标结果造成实质性影响的，评标无效，由招标人按规定重新组织评标。 上述证据经庭审举证、质证，原告对被告提供的证据1中莆建行复[2019]1号《行政复议决定书》三性均无异议；但对投诉处理审批表的合法性有异议，认为被告滥用职权再次受理投诉是违法的。对证据2真实性无异议，但对附件的证明对象有异议。认为中国西柳国际物流园区EPC建设项目确实存在，但原告提供的投标文件中类似项目设计业绩合同金额为75000万元，已满足6亿的要求，因此被告荔城区住建局存在认识错误。在被告证据目录第21页，可以清晰的看到中国西柳国际物流园区EPC建设项目合同类别：设计，总投资为75000万元，承包单位为大连中天工程设计有限公司。在证据目录第20页的下方，可以看到大连中天工程设计有限公司是设计单位，而浙江中南建设集团有限公司是施工单位，与设计业绩是两码事。同时被告所述的合同金额为55000万元，是指在总投资75000万元的情况下，本次施工的投资为55000万元，建设项目当然可以统一规划设计然后分期进行施工。对证据3的真实性无异议，但对答疑纪要的证明对象有异议。答疑纪要中并未有人对“类似项目业绩”的评分规则提出质疑，那么评标委员会是对投标文件进行评审并提出评审意见的权威机构，说明五位评标委员的评分是正确的。对证据4的真实性无异议，但对证明对象有异议。认为原告作为福建省建筑业龙头企业，无需提供企业的类似业绩证明材料，企业的类似业绩作为资格条件的，直接认定为满足该要求；作为加分条件的，该项得分认定为满分。同时，原告提供的类似项目设计业绩投标合同金额为7.5亿，而不是被告荔城区住建局所述的54763.5万元。对证据5的真实性无异议，但对证明对象有异议。评标委员会的评分是公平公正的，作为专业的评标专家，评标委员当然清楚该如何评标，该适用何种文件来评分。对证据6的真实性无异议，但（1）荔建函[2019]5号的合法性有异议，该证据系被告超越职权、滥用职权取得的，被告无权再次调查处理且是超期作出的笔录，是违法的。（2）评标专家询问笔录证明对象有异议。在评标专家询问笔录中，有林祥琦、陈木生、陈谨慎三位专家不认同评标无效，另有邱元兴专家认为依据闽建筑[2017]39号文给龙头企业认定为满分理由充分有效。招标文件是文件制作人的意思表示，而规范性文件是国家的意思表示，招标文件不等同于规范性文件。闽建筑[2017]39号文作为规范性文件不仅是评分标准，在法律意义上，应当具有普遍约束力，适用于整个招投标过程，因此被告荔城区住建局违背专家的意见作出决定书。同时莆田市住房和城乡建设局于2019年1月30日作出了莆建行复[2019]1号《莆田市住房和城乡建设局行政复议决定书》，其中认为被告在处理投诉过程中，通知评标委员会五位成员协助调查，最终五位专家一致不认同被告作出的处理决定，明确认定被告荔城区住建局事实认定不清、证据不足、程序违法，不认同被告荔城区住建局的行为。询问笔录是违法的笔录，一是对于询问人的名字有异议，是许力同一个人连续书写的，名字也是许力一个签的，存在伪造询问人的名字，二是笔录中存在漏写的部分，部分的笔录中没有询问人的签名，且存在签名的名字根本看不清是谁的名字，完全是乱涂乱画出来的，三是没有看到询问人的证件原件，不知道有效期及其职能，作为一个调查行为应出具询问人的证件，对询问人的身份进行审查。对证据7、8的真实性无异议，对荔建管[2019]7号陈述和申辩告知书、荔建管[2019]8号陈述和申辩告知书的合法性有异议。上述证据系被告超越职权、滥用职权取得的，被告无权再次调查处理，让双方再次陈述申辩莆田市住房和城乡建设局已经处理过的事情。关于“莆田第八中学新校区及中山中学荔浦校区工程总承包（EPC）项目”陈述函的合法性有异议。被告无权再次调查处理，因此中建海峡建设发展有限公司作出的陈述函没有法律依据，无法采信。对证据9的真实性无异议，对调查报告、集体讨论记录的合法性和证明对象有异议。认为被告无权再次受理投诉、无权对投诉进行调查处理，因此上述证据系被告超越职权、滥用职权取得的，不能作为被告认定评标无效的依据。同时原告作为福建省建筑业龙头企业，无需提供企业的类似业绩证明材料，评标委员会依据闽建筑[2017]39号文件认定满分是符合法律法规的。执法证未提供原件是错误的，且执法证的有效期无法看到，无法看到执法人员是否在岗，其中工作人员戴阳不是被告荔城住建局的员工，是属于外借的，没有这个权利和职能来进行这个工作。戴阳是工程质量监督站的员工，只有工程质量监督的职能，而本案是招投标活动，他没有管理招投标活动的权利和职能。对证据10的真实性无异议，对荔建管[2019]10号《投诉处理决定书》的合法性有异议。认为被告荔城区住建局在证据不足、适用法律法规错误、超越职权、滥用职权、违法法定程序的情形下作出了明显不当的荔建管[2019]10号《投诉处理决定书》，应当对上述决定书予以撤销。对适用法律方面认为是错误的。 被告对原告提供的第一组证据真实性、合法性无异议，但认为并未规定闽建筑[2017]39号文件可以作为评标依据，原告得分99.5分是不合法的。对第二组证据的三性均无异议。对第三组证据的真实性、合法性无异议。但认为是莆田市住建局并未在复议决定书中认定原告中标为合法，且投诉人的投诉依然存在，故被告对投诉件进行审批、调查取证是合法的。对第四组证据的真实性、合法性无异议，但对证明对象有异议，认为荔城住建局是根据莆建行复[2019]1号的行政复议决定的要求，对事由进行了纠正，重新作出行政决定书是符合法律规定的。对第五组证据真实性、合法性无异议，但对证明对象有异议，该几份文件在招标文件并未说明可以适用或能作为评分标准，故在评标过程中这几份文件是不能适用的，只能以招标文件明确的评分标准为准。对第六组证据的真实性无异议，但认为本案招标文件中的条款不存在含义不清或者相互矛盾的条款，评分标准是明确清晰的。 对上述当事人提供的证据，本院作如下确认：原、被告提供的证据真实性，双方均没有异议，本院予以确认，可以作为本案定案依据,可以证明被告又以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。 经审理查明,2018年12月6日，被告莆田市荔城区住房和城乡建设局对投诉人中建海峡建设发展有限公司、被投诉人本项目评标委员会、被投诉人福建成森建设集团有限公司作出荔建管【2018】469号《投诉处理决定书》，认为：该项目招标文件评标办法明确规定了评分标准，并没有规定类似业绩对应的相关专业序列的福建省建筑业龙头企业，无需提供企业的类似业绩证明材料，企业的类似业绩作为加分条件的，该项得分认定为满分的条款。福建成森建设集团有限公司仅提供《福建省住房和城乡建设厅关于施工招标工程特殊性认定和类似工程业绩设置事项的通知》（闽建筑【2017】39号）和2016年度福建省建筑业龙头企业名单，不能符合该项目评分标准。评标委员在该项目其他评分因素类似施工项目业绩和工程总承包项目业绩评分中按《福建省住房和城乡建设厅关于施工招标工程特殊性认定和类似工程业绩设置事项的通知》（闽建筑【2017】39号）进行认定为满分与评标标准不符，且影响评标结果。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条和《福建省招标投标条例》第七十条规定，我局作出决定如下：评标无效，招标人应当依法重新评标或重新招标。原告不服，向莆田市住房和城乡建设局申请行政复议。2019年1月30日，莆田市住房和城乡建设局作出莆建行复【2019】1号《行政复议决定书》，认为：被申请人作出的投诉处理决定认定事实不清、证据不足，且程序违法。决定：撤销作出荔建管【2018】469号《投诉处理决定书》。 2019年2月18日，被告重新对该案进行了立案、调查，并告知当事人依法享有的陈述、申辩权利。2019年3月15日，被告重新作出荔建管【2019】10号《投诉处理决定书》，认为：该项目招标文件并没有规定类似业绩对应的相关专业序列的福建省建筑业龙头企业无需提供企业的类似业绩证明材料，企业的类似业绩作为加分条件的，该项得分认定为满分的条款。福建成森建设集团有限公司仅提供《福建省住房和城乡建设厅关于施工招标工程特殊性认定和类似工程业绩设置事项的通知》（闽建筑【2017】39号）和2016年度福建省建筑业龙头企业名单，未提供符合招标文件要求的类似施工业绩和工程总承包项目业绩，不符合该项目招标评分标准中类似项目业绩得满分的标准。该项目评标委员会在该项目其他评分因素类似施工项目业绩和总承包项目业绩评分中，根据《福建省住房和城乡建设厅关于施工招标工程特殊性认定和类似工程业绩设置事项的通知》（闽建筑【2017】39号）认定福建成森建设集团有限公司类似施工项目业绩和总承包项目业绩为满分，但未能在该项目招标文件中找到类似业绩按闽建筑【2017】39号文可以认定为满分的相关规定，属于未按照招标文件规定的评标标准和方法评标，且影响评标结果。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条和《福建省招标投标条例》第七十条规定，我局作出决定如下：评标无效，招标人应当依法重新评标或重新招标。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”被告作出荔建管【2018】469号《投诉处理决定书》被复议机关撤销后，又以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为（荔建管【2019】10号《投诉处理决定书》），违反法律规定，该具体行政行为明显不当，不具有合法性，依法应予撤销。被告认为“其重新作出的《投诉处理决定书》，认定事实清楚，证据充分，符合法律规定，程序合法”，无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，判决如下： 撤销被告莆田市荔城区住房和城乡建设局于2019年3月15日作出的荔建管【2019】10号《投诉处理决定书》。 本案受理费人民币50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  曾广霖 人民陪审员  蔡素娥 人民陪审员  沈 荣 二〇一九年九月二十五日 书 记 员  林常云 附引用法律的条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的; (二)适用法律、法规错误的; (三)违反法定程序的; (四)超越职权的; (五)滥用职权的; (六)明显不当的。 -2-