温州市鹿城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0302行初83号 原告郑和平，女，1953年3月10日出生，汉族，住温州市鹿城区。 委托代理人张国华（特别授权），男，1953年6月6日出生，汉族，住址同上，系原告丈夫。 委托代理人朱利明（特别授权），北京德恒（温州）律师事务所律师。 被告温州市鹿城区人民政府滨江街道办事处，住所地温州市鹿城区聚源路1号。 法定代表人陈滢冰，主任。 委托代理人黄丹丹（特别授权），浙江嘉瑞成律师事务所律师。 原告郑和平不服被告温州市鹿城区人民政府滨江街道办事处（以下简称滨江街道办事处）城建其他行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月11日受理后，依法组成合议庭，于2019年4月18日公开开庭审理了本案。原告郑和平及委托代理人张国华、朱利明，被告滨江街道办事处的负责人薛一及委托代理人黄丹丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告滨江街道办事处于2018年12月20日作出《关于郑和平申请对被征收房屋土地使用权补偿的回复》（以下简称被诉回复），主要内容如下：郑和平户被征收房屋坐落于上陡门路76弄14号对面（以下简称涉案房屋），房屋所有权证（温房权证鹿城区字第××号）建筑面积280.84平方米，国有土地使用权证（温国用〔2012〕第1-279161号）权利性质出让，使用权面积253.9平方米。根据鹿城区人民政府公布的《鹿城区黎二村10号地块（洪殿单元Ｂ-36号地块）城中村改造建设工程建设范围内国有土地上房屋征收与补偿实施方案》，其中第五条第（一）款和第六条第（二）款规定了产权调换中新旧房差价的“普惠性”结算方式，第六条第（四）款规定了“奖励性”价格结算方式。“普惠性”结算方式属于法定结算方式，被征收房屋与产权调换房屋均按市场评估价格结算差价。“市场评估价格”包括被征收房屋的价值及其占用范围内土地使用权的价值。而“奖励性”结算方式属于区人民政府制定的优惠性补偿政策，即选择优惠性补偿方式的，新住宅安置房价格按建安成本价3800元／㎡计价，被征收旧房按重置价结合成新评估补偿并给予200元／㎡的腾空奖与1200元／㎡的连片奖。两种结算方式只能选择其一。因郑和平户符合补偿奖励条件，经双方协商一致后已根据“奖励性”条款签订补偿协议书。另外，对于土地出让金问题，根据《中华人民共和国物权法》第一百四十八条之规定，“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”。经查询《国有土地使用权出让合同》（温土资易:〔2008〕-001470号），涉案房屋土地使用面积253.90平方米，土地使用权出让年限至2071年10月3日（合计760个月），土地使用权出让金为54.90元／平方米，总额为13939.00元。因郑和平户于2012年6月28日腾空并移交实施单位拆除，合计土地已使用年限为49个月。根据《国有土地使用权出让合同》约定的土地出让金总和及使用年限折算土地出让金标准为13939.00元÷760个月≈18.34元／月，故应退还的剩余未使用年限（即711个月）土地使用权出让金的金额为13939.00元÷760个月Ｘ711个月＝13040.30元。 原告郑和平诉称，原告所有的涉案房屋建筑面积共568.73平方米，于上世纪八十年代所建，原告经出让合法持有253.9平方米土地使用权。2012年间，涉案房屋被征收。在征收过程中，房屋征收实施单位即被告滨江街道办事处委托温州天平房地产估价所有限公司对涉案房屋的价值进行了评估，评估时间为2012年6月30日，但并未及时将该评估报告转交原告，原告实际知晓时间系2016年3月28日与被告签署《温州市鹿城区城中村改造住宅用房产权置换补偿协议书》（以下简称《置换补偿协议书》）时。该份评估报告未将原告的国有土地使用权纳入评估范围，致使原告合法的土地使用权被征收后，未获得补偿。为此，原告曾多次口头向被告要求给予补偿，但被告工作人员却一拖再拖，推卸责任。原告无奈之下，于2018年1月20日向被告、温州市鹿城区人民政府房屋征收管理办公室（以下简称区征收办）及国土部门均提出了《关于对郑和平户房屋土地价值进行评估并给予补偿的申请书》。时隔将近一年，被告终于在2018年12月20日作出被诉回复。该份回复中被告拒绝了原告要求以市场价格进行评估并给予补偿的请求，仅退回土地出让金，原告认为被告的回复意见不能成立，理由如下：1、首先，在房屋征收时原告对所谓获得“奖励性”结算即放弃土地使用权的补偿并不知情，被告所提及的“奖励性”结算并未在该地块的《房屋征收与补偿实施方案》中予以明确规定，被告提出的该点理由，没有事实依据。其次，原告与被告所签订的《置换补偿协议书》第九条其他约定中，已对国有土地使用权补偿的请求权进行了保留，对于该点补偿双方并未形成合意，故被告应对国有土地使用权进行评估并予以补偿。2、《物权法》第一百四十八条虽规定退还土地出让金，其原因是土地使用权价值包含在对房屋给予的补偿中。根据《温州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十条“房屋征收补偿包括：(一)被征收房屋价值(含土地使用权、附属物和室内装饰装修)的补偿；”以及《土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定，亦明确指出了征收中应当对土地使用权予以评估和补偿。然而，温州天平房地产估价所有限公司所作出的评估报告，并未将土地使用权纳入评估范围，故除退回土地出让金外，被告仍需委托评估机构对土地使用权进行评估，并按照评估价格给予补偿，因此被告仅退回原告土地出让金的回复不能成立。综上，请求判决撤销被诉回复，并责令被告重新作出对原告土地使用权按照市场价格进行补偿的回复。 原告郑和平向本院提交了以下证据：1.身份证，证明原告主体资格。2.《置换补偿协议书》，证明原告在签订协议时对土地使用权补偿进行了保留。3.申请书（征收办）及邮寄资料；4.申请书（街道办）及邮寄资料。证据3-4证明原告向被告及区征收办申请对土地使用权进行评估和补偿的事实。5.关于对郑和平履职申请的答复意见书，证明区征收办对原告作出答复，拒绝履职的事实。6.撤回履职申请答复告知书，证明区征收办后自行撤回了上述答复意见书，并在该告知书中明确“滨江街道办事处已着手处理你户国有土地出让使用权补偿事宜”。7.被诉回复，证明被告作出仅退回原告剩余使用年限土地出让金的回复。 被告滨江街道办事处辩称：一、被诉回复不属于行政诉讼的受案范围。被诉回复主要是对原告房屋所在的国有土地上房屋征收与补偿实施方案中的“普惠性”和“奖励性”两种结算方式进行解释，并未对原告的权利义务产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项之规定，不属于行政诉讼的受案范围。二、被诉回复符合法律及政策规定。涉案房屋属于温州市鹿城区黎二村10号地块(洪殿单元B-36号地块)城中村改造建设工程的征收范围。该地块《国有土地上房屋征收与补偿实施方案》规定了“普惠性”和“奖励性”两种产权调换的差价结算方式供原告选择，“普惠性”结算方式规定被征收房屋与产权置换房屋均按市场评估价格(包括被征收房屋价值及其所占用范围内土地使用权的价值)结算差价；“奖励性”结算方式规定新住宅安置房价格按建安成本价3800元/平方米与旧房重置价结合成新的差价结算，即不再考虑土地使用权另行补偿。经充分协商，原告选择了“奖励性”结算方式，与被告签订《置换补偿协议书》，约定安置房购房款按置换单价3800元计算，并给予腾空奖和连片奖。而安置房3800元/平方米的建安成本价和1500元/平方米的旧房重置价均不包含地价，且该结算方式使原告更能享受政策优惠，获补偿利益远超过按房地产市场评估价格进行结算可得的利益，符合法律法规对房屋征收补偿范围的规定。三、原告以《置换补偿协议书》第九条约定主张土地使用权评估及补偿，依据不足。《置换补偿协议书》第九条约定原告保留对253.90平方米土地使用权补偿的请求权，只是权利的保留，不能当然得出被告应对国有土地使用权进行评估并予以补偿的结论。综上，被诉回复符合法律及政策规定，原告的诉请缺乏事实与法律依据，请求依法予以驳回。 被告滨江街道办事处向本院提交了以下证据：1.被诉回复，证明被告针对原告申请，主要就产权调换新旧房屋差价的结算方式进行说明。2.温鹿政发［2013］163号《关于对鹿城区黎二村10号地块（洪殿单元Ｂ-36号地块）城中村改造建设工程范围内国有土地上房屋实施征收的决定》；3.用地红线图。证据2-3证明涉案房屋在鹿××××地块城中村改造建设工程国有土地上房屋征收范围。4.房屋征收与补偿实施方案，证明涉案房屋所在地块的房屋征收与补偿，有“普惠性”和“奖励性”结算方式可供选择。5.临时协议书，证明2012年6月28日原告将房屋腾空交付拆除，双方约定房屋评估价值以评估报告为准。6.《置换补偿协议书》，证明原告选择奖励性结算方式，以建安成本价每平方米3800元与旧房重置价结合成新的差价结算。7《国有土地使用权出让合同》（温土资易:〔2008〕-001470号）,系被告补充提交，证明退还土地出让金的计算依据。 经庭审质证，1、对原告郑和平提交的证据，被告对其真实性均无异议，但认为证据2协议书中已明确约定原告选择了奖励性的补偿方式，且保留原告请求权不代表就要给予补偿；证据5-6系区征收办的答复意见，与本案无关联。2、对被告提交的证据，原告认为证据7未在举证期限内提供，故不予质证。对其他证据真实性均无异议，但认为证据1即被诉回复中被告已明确拒绝了原告的申请，该处理结果对原告的权利义务具有影响；证据2及证据4合法性有异议，该征收决定及补偿方案作出时间晚于房屋拆除时间。 本院对上述证据认证如下：1、原告提交的证据及被告提交的证据1-6，双方对其真实性均无异议，且均与本案争议有关联，故予以采信。2、被告提交的证据7确系超过举证期限提交，但该证据系被告作出被诉回复的计算依据，且审理中原告亦确认其取得涉案国有出让土地使用权亦为依据该份合同，鉴于该证据与本案争议事实直接相关，本院予以采信。对于被告逾期提供证据的行为，本院在此予以批评指正。 经审理查明，有关涉案房屋坐落地址、产权及土地使用权登记情况等与被诉回复记载的一致。2012年6月28日，原告郑和平与被告滨江街道办事处签订《滨江街道旧村、旧片区改造房屋置换与补偿临时协议书》，对房屋基本情况、临时安置费、搬迁费、搬迁腾空期限等进行了约定。协议签订后，原告依约腾空搬迁，被告拆除了涉案房屋。2013年11月22日，鹿城区人民政府发布温鹿政发[2013]163号《关于对鹿城区黎二村10号地块(洪殿单元B-36号地块)城中村改造建设工程范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，房屋征收实施单位为被告滨江街道办事处，房屋征收补偿安置方式、安置原则、具体补偿安置标准及奖励补助标准按照《鹿城区黎二村10号地块(洪殿单元B-36号地块)城中村改造建设工程范围内国有土地上房屋征收与补偿实施方案》执行。该方案明确：“……五、评估的有关规定：（一）对被征收房屋的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照《国有土地上房屋征收评估办法》评估确定。……六、住宅征收与补偿有关规定……（二）住宅产权调换有关规定3、被征收房屋系合法产权的建筑或未经登记建筑经认定为可视为合法的建筑，房屋征收部门根据被征收房屋的评估价格和安置用房的评估价格，由同一家房地产评估机构选择同一评估时点，采用相同的方法、标准确定，房屋征收部门与被征收人结算产权调换的差价（不包括安置房层次差、朝向差）。……（四）补助与奖励办法：1、被征收房屋原具有产权的面积部分，安置的新房价格按建安成本价3800元/㎡与旧房重置价结合成新的差价结算。”涉案房屋位于上述建设工程征收范围内。2016年3月28日，原告（乙方）与被告（甲方）签订《置换补偿协议书》，协议约定：“二、补偿方式与补偿金额及奖励（一）乙方同意选择住宅房屋产权置换的补偿方式。（二）双方根据规定选定温州天平房地产估价所有限公司对被置换房屋与室内装潢等进行评估。（三）根据（2012）浙温天房估征字第I3059评估补偿报告结果，乙方被置换房屋的重置价为374079元，内装饰评估补偿金额为70861元，合计补偿金额为444940元……（五）甲方按200元/㎡支付给乙方提前腾空奖励金合计56168元。（六）甲方再按1200元/㎡的标准给予乙方奖励，合计337008元。根据上述内容，甲方总计应支付乙方的金额为838116元。三、置换形式、置换面积和安置房购房款……（三）根据浙温天房估字（2014）第166-1号评估报告结果，签订协议当年用于产权置换的住宅用房的市场评估价格为18500元/㎡，不包括层次差、朝向差。（四）安置房购房款：1、……安置建筑面积暂定351.05平方米，置换单价3800元/㎡，购房款暂定1333990元（不包括层次差、朝向差）。……4、甲方另给予乙方增购安置建筑面积50平方米。增购价格按安置房市场评估价的80%计算，即14800元/㎡，增购安置房购房款总计740000元（不包括层次差、朝向差）。……根据以上条款内容，乙方总计应向甲方支付安置房购房款金额暂定为2073990元。……九、其他约定：……乙方保留对253.90㎡国有土地出让使用权补偿的请求权，若经相关程序后，国有土地出让使用权补偿金额有所增加或减少，本协议有关于被征收房屋补偿金额随之做相应调整。”2018年1月，原告分别向被告及区征收办寄送《关于对郑和平户房屋土地价值进行评估并给予补偿的申请书》，申请对253.9平方米土地使用权进行评估并给予补偿。2018年3月14日，区征收办对原告作出《关于对郑和平户履职申请的答复意见书》，处理意见为：“1、对原告与被告签订的《置换补偿协议书》予以认可；2、……因原告户符合补偿奖励条件，经双方协商一致后根据“奖励性”条款签订补偿协议书。因此，原告户在选择“奖励性”结算方式的基础上，要求另行对253.9平方米的国有土地出让使用权进行补偿不符合征收当时相关政策规定；3、由于原告户已签订补偿协议，故不具备报请作出补偿决定的前提条件。”同年4月18日，区征收办又对原告作出《撤回履职申请答复告知书》，其内容为“因滨江街道办事处已着手处理你户国有土地出让使用权补偿事宜，经协商一致，现我办撤回2018年3月14日作出的《关于对郑和平户履职申请的答复意见书》。”2018年12月20日，被告作出被诉回复。原告不服，遂提起本案诉讼。 另查明，2008年5月12日，原温州市国土资源局与案外人邱蓉蓉签订《国有土地使用权出让合同（划拨土地使用权改出让）》（温土资易:〔2008〕-001470号），合同第三条约定：“出让方经审查同意张国华（即原告丈夫）将位于鹿城区××门路××对面××号，使用面积为253.9平方米，土地用途为住宅用地的划拨土地使用权转让给受让方，准予转让后，出让方将该宗土地使用权出让给受让方。”第五条、第七条约定：“本合同项下的土地使用权出让年限至2071年10月3日止；土地使用权出让金为每平方米54.90元，总额为13939.00元。”第九条约定：“本合同项下的土地使用权依法转让时，本合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。转让后，其土地使用权的使用年限为本合同约定的使用年限减去已经使用年限后的剩余年限。”后原告从邱蓉蓉处取得上述合同所涉土地使用权，并领取温国用〔2012〕第1-279161号土地使用权证。 本院认为，一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围。被告以被诉回复对原告权利义务未产生实际影响为由，认为根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（十）项规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对此本院认为，涉案房屋位于国有土地上房屋征收补偿范围，被告系征收实施单位。原告与被告经协商已就涉案房屋安置补偿事项签订《置换补偿协议书》，该协议合法有效，对双方均有约束力。该协议中特别约定，原告保留对国有土地使用权补偿的请求权，故原告向被告提出对土地价值进行评估并给予补偿的申请，实际上是依照上述协议约定行使请求权。而被告作为协议一方当事人，依据上述协议对原告的请求作出相应回复，亦是由协议约定衍生而为，故被诉回复与原告权利义务具有关联。况且，被告明确根据被诉回复，除退还部分土地使用权出让金外，不再另行对原告土地使用权进行评估补偿，上述内容即是对原告的请求作出的处理意见，对原告权利义务必然产生实际影响。因此，原告对被诉回复不服提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围，被告上述主张依据不足，不予支持。 二、关于被诉回复是否合法有据。本案协议中特别约定保留土地使用权补偿请求权，属于国有土地上房屋征收中的特例，故对于被诉回复的合法性，应结合涉案征收补偿方案、双方签订的协议内容及有关土地管理与国有土地上房屋征收法律法规综合分析。纵观被诉回复，其内容实质分为两个部分，一是对征收补偿方案进行解读，并明确经原被告双方协商一致，已根据“奖励性”条款签订补偿协议书，即不再另行计算土地使用权价值补偿；二是对于土地出让金，以原告腾空搬迁时间为节点，结合原土地出让合同约定期限、出让金标准，以及至腾空搬迁之日的实际使用时间，计算得出应退还的剩余未使用年限的土地使用权出让金。 关于被诉回复的第一部分，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十一条第一款、第二款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”本案中，鹿城区人民政府已对涉案房屋所在地块作出征收决定及征收补偿实施方案，该方案规定了住宅产权调换和货币补偿两种补偿方式，以及补助与奖励办法，涉案房屋及用于产权调换的房屋价值经具有资质的房地产价格评估机构评估确定。在此基础上，原、被告双方经协商一致签订了《置换补偿协议书》，明确旧房重置价为374079元，用于产权置换的住宅用房的市场评估价格为18500元/㎡，安置房置换单价3800元/㎡，另支付提前腾空奖励金等，上述内容可以证实双方经协商按照征收补偿方案中的补助与奖励办法，以住宅房屋产权置换的方式进行补偿安置。而在选择此种补偿安置方式下，安置新房按建安成本价与旧房重置价结合成新的差价结算，即无论旧房还是安置新房，在价格评估时均不再另行考虑土地使用权价值。据此，被诉回复第一部分关于补偿安置政策的解读以及原、被告已根据“奖励性”条款签订补偿协议的描述与事实相符，符合相关规定，并无不当。而被告所称在此种补偿安置方式下，不予另行计算土地使用权补偿，亦合理有据。 关于被诉回复的第二部分，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”本案中，对于原告合法拥有国有出让土地使用权的事实，双方并无争议。根据原土地出让合同及原告土地登记情况，涉案土地使用权出让年限自2008年5月至2071年10月，土地使用权出让金为每平方米54.90元，总额为13939.00元。鉴于原告于临时协议签订之日即2012年6月28日腾空移交涉案房屋，故被告结合土地出让合同约定，认定该宗出让土地实际已使用年限为49个月，剩余未使用年限为711个月，合理有据。原告所有的涉案房屋已被征收，且原告与被告经协商一致已签订住宅房屋产权置换的补偿安置协议，故已得到相应补偿。但是，原告因房屋被征收，使其依据出让合同取得的国有土地使用年限未能届满，而土地出让金系按合同约定期限计收，故被告作为征收实施单位，结合实际情况，对于原告未能使用的剩余年限的土地出让金予以退还，符合法律规定，亦为合理。 综上，原告的诉讼请求依据不足，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告郑和平的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告郑和平负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长 李 元 人民陪审员 余 俊 人民陪审员 李 洁 二〇一九年九月九日 书 记 员 曾舒瑶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。