成都市武侯区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0107行初176号 原告重庆市黄浦建设（集团）有限公司。住所地：重庆市万州区国本路124号。 法定代表人谭冰林。 委托代理人袁新梅，系该公司员工。 被告南充市应急管理局。住所地:四川省南充市万年西路2号南充市市政府一号楼910室。 法定代表人王天配,局长。 委托代理人王振华，系该局工作人员。 委托代理人杨倩，北京盈科（成都）律师事务所律师。 被告四川省应急管理厅。住所地：成都市武侯区武阳大道三段201号。 法定代表人段毅君，厅长。 委托代理人曹阳，系该庭工作人员。 委托代理人唐学明，四川科信律师事务所律师。 原告重庆市黄浦建设（集团）有限公司（以下简称黄浦建设公司）不服被告南充市应急管理局（以下简称南充应急局）、四川省应急管理厅（以下简称省应急厅）安全监督管理行政处罚决定及行政复议决定一案，本院于2019年7月2日受理后，依法组成合议庭，并于2019年8月6日公开开庭进行审理。原告黄浦建设公司的委托代理人袁新梅、被告南充应急局负责人委派的工作人员王振华及委托代理人杨倩、被告省应急厅负责人委派的工作人员曹阳及委托代理人唐学明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南充应急局于2018年11月27日作出（南市）安监罚【2018】18号行政处罚决定，《行政处罚决定书》载明：“黄浦建设公司，作为南充市经开区罗家山还房工程项目施工总承包单位，未对四川中俊建筑劳务有限公司（以下简称中俊公司）现场负责人何先锋进行安全生产教育和培训，保证其具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程；未采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患，对罗家山还房工程项目“2015.4.24一般事故”负有管理责任，违反《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第二十五条第一款和第三十八条第一款的规定，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项之规定决定给予你公司罚款25万元……如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内申请行政复议或者在六个月内依法提起行政诉讼。”省应急厅依黄浦建设公司申请，作出维持原行政行为的行政复议决定。 原告黄浦建设公司诉称，第一，南充应急局行政处罚程序违法。其所依据全部材料均为立案前调取，证据材料形成于2015年4月至5月，但南充应急局于2018年10月22日才立案，按《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十二条、第二十三条的规定，行政处罚收集证据材料，应在立案之后，故本案立案前形成的材料为非法证据材料，不应作为行政处罚依据。第二，认定事实错误，被处罚主体错误。本案违法主体是中俊公司，中俊公司系项目的合法分包施工方，具有相应的安全生产许可证，是合法的安全责任主体，是相关违法行为的实际责任主体。南充应急局应按照谁违法、谁受处罚的原则，处罚中俊公司而非黄浦建设公司。第三，本案已超过两年行政处罚时效，不应被行政处罚。案涉事故发生于2015年4月24日，南充应急局于2018年10月22日立案，于2018年11月27日作出行政处罚决定，已超过两年行政处罚时效。综上南充应急局作出的行政处罚程序违法，事实不清，适用法律错误。省应急厅作出维持原行政行为的复议决定错误。故请求法院判决：1.撤销南充应急局（南市）安监罚【2018】18号行政处罚决定；2.撤销省应急厅作出的川应急复决字【2019】1号行政复议决定。 黄浦建设公司为证明其诉讼主张，除举示了与二被告一致的证据外，另举示以下证据： 1.黄浦建设公司营业执照；2.中俊公司营业执照、组织机构代码证、安全生产许可证；3.中俊公司负责人身份证明；4.安全生产资格证；5.分包单位资格报审表；6.劳务分包合同；证据1-6证明中俊公司是项目合法分包施工方，具有相应的安全生产资质，且原告与该公司在劳务分包合同里面就双方的安全生产权利义务作了明确约定，何先锋作为中俊公司员工，违反规定强令机械设备操作人员冒险作业，导致事故发生，应该由中俊公司承担责任；7.中俊公司工作人员询问笔录；8.事故调查报告；证据7、8，系证明南充应急局证据系非法证据。 被告南充应急局辩称，其所作行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，请求法院驳回原告诉讼请求。第一、本案证据系在行政处罚立案前收集，系生产安全事故调查处理过程中依法收集，来源合法，经过转化程序，并非非法证据，可以作为行政处罚认定事实依据。何先锋受伤致死事故适用《生产安全事故报告和调查处理条例》有关规定。南充市人民政府于2015年5月8日成立事故调查组，对安全事故进行调查并收集相关证据，之后作出《批复》，并将事故调查报告作为附件，在事故调查报告有关责任认定及处理事故责任划分及处理建议中，建议对原告处以罚款。被告根据《批复》意见，于2015年12月8日立案，同月9日将本次事故调查小组收集的证据转化作为行政处罚的证据。在事故调查过程中，调查小组已按照相关法定程序，对证据进行了调查和收集。被告将事故调查小组收集的证据转化为行政处罚的证据，并无不当。第二、原告是适格的被处罚对象。根据《批复》内容，原告违反了《安全生产法》第二十五条第一款、第三十八条第一款的规定，符合《安全生产法》第一百零九条对原告进行行政处罚，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，对原告作出行政处罚，系适格处罚对象。第三、本案行政处罚未超过两年行政处罚时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定期限，从违法行为发生之日起计算。本案应从南充市人民政府成立安全事故调查小组开始调查时，也即2015年起记算时效，原告违法行为此时被发现，被告2015年12月8日立案调查，未超过行政处罚时效。 南充应急局于举证期限内向本院提供以下证据、依据。 一、证据 第一组：程序证据 1.第一次立案审批表；2.南充市安全生产监察执法支队关于调取南充经开区罗家山还房工程项目“2015.4.24”一般高处坠落事故证据的函；3.南充市经开区罗家山还房工程项目“2015.4.24”一般高处坠落事故证据材料、调查笔录调取移交单；4.（南市）安监管罚告【2015】24-1号行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚决定书、罚款催缴通知书、快递签收单；5.原告行政诉状、行政机关负责人出庭通知书、行政案件合议庭组成人员及书记员告知书应诉通知书、授权委托书、关于委派负责人出庭应诉的函、行政判决书及证明书；6.第二次立案审批表；7.（南市）安监立【2017】25号行政处罚告知书及听证告知书、陈述申辩书、听证申请书、邮政快递签收单、听证会通知书、听证会报告书、行政处罚决定书、邮政快递签收单、缴纳罚款催告书、邮政快递签收单、关于缴纳罚款催告书的陈述申辩书、听证会通知书、授权委托书、送达地址确认书、第二次听证会报告书、行政处罚决定书、邮政快递送达单、行政复议申请书、行政复议决定书；8.第三次立案审批表；9.案件处理呈批表、（南市）安监立【2018】18号行政处罚告知书、听证告知书、关于黄浦建设公司文书送达事宜的电话通知及邮寄情况、告知程序运单、案件延期审批表、行政处罚决定书、决定书送达运单、行政复议申请书、行政复议决定书、行政复议决定补正通知书、行政强制执行事先催告书及邮递单。证据1-9系程序证据，主要证明程序合法，被诉行政行为在作出之前，就原告的违法行为，被告曾作出过两次行政行为，且经过诉讼，经过撤销重做，形成本案被诉行政处罚决定。其中证据2-3证明证据转化程序合法；证据4证明程序合法；证据5证明就原告违法行为被告作出第一次行政处罚决定，原告进行过行政诉讼；证据6、7证明就原告违法行为四川省安全生产监督管理局作出行政复议决定，撤销第二次行政处罚决定；证据8、9系本次被诉行政处罚决定的相关证据及行政复议决定维持原行为的情况。 第二组：事实证据 1.重庆市黄浦建设（集团）有限公司营业执照信息；2.事故简要信息报送表；3.南充经开区罗家山还房工程项目“2015.4.24”物体打击事故技术分析意见；4.南充市公安局物证鉴定所鉴定文书；5.彭德林第一次询问笔录；6.询问通知书；7.陈长明第一次询问笔录；8.关于成立南充经开区的通知；9.黄浦公司安全生产管理制度；11.罗家山还房二期工程安全施工组织设计；12.建筑施工机械及设备安全性能常规检测；13.建筑施工机械及设备安全性能常规检测结论告知；14.安全操作流程；15.特种机械设备验收记录；16.劳务公司十一项目管理人员入场安全技术交底会；17.项目部管理人员安全生产责任书；18.黄浦建设公司安全操作流程；19.监理工程师通知单；20.建设工程质量安全监督记录；21.工程质量（安全）监督抽查整改通知书；22.监理安全检查记录表；23.安全生产自检报告；24.黄浦建设公司营业执照；25.建筑工程施工许可证；26.勘验笔录；27.罗家山还房二期工程项目部组织机构图；28.南充市化学工业园罗家山还房及附属工程ＢＴ项目投资建设合同；29.罗家山还房工程二期工程劳务分包合同；30.关于成立重庆市黄浦建设（集团）有限公司于南充市化学工业园罗家山还房及附属工程ＢＴ项目部并启用该项目部用章函；31.欧国华的询问笔录；32.冯知荣第一次询问笔录；33.杜秋第一次询问笔录；34.何建兴第一次询问笔录；35.曹科明第一次询问笔录；36.四川省建筑业企业用工劳动合同书；37.陈长明第二次询问笔录；38.彭德林第二次询问笔录；39.案件讨论记录；40.关于接受“2015.4.24”一般事故调查的函；41.中标通知书；42.冯怡毅第一次询问笔录；43.何兴春第一次询问笔录；44.杜星伯的询问笔录；45.何兴春第二次询问笔录；46.企业内部承包经营合同；47.南充经开区罗家山还房工程项目“2015.4.24”一般高处坠落事故调查报告；48.关于对南充经开区罗家还房工程项目“2015.4.24”一般高处坠落事故结案的批复。 二、依据 《安全生产法》第二十五条第一款、第三十八条第一款、第一百零九条第一项。 被告省应急厅辩称，其复议程序合法，适用法律正确，符合法律的规定。南充应急局作出的行政行为事实清楚、程序合法，适用法律正确。故请求驳回原告的诉讼请求。 省应急厅为证明其复议决定合法，于举证期限内举示了行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议决定书、补正决定书及邮寄送达凭证。 经庭审质证,黄浦建设公司陈述，对南充应急局举示的第一组证据：证据1真实性认可，合法性不认可；证据2、3不认可，证据调查程序不合法；证据4-7真实性认可，但法院作出判决未送达，故不予认可，且前两次作出行政处罚属实，但行政行为有瑕疵，其中证据7中行政复议决定书未在60天内做出；对证据8-9真实性认可，合法性不认可。故对程序证据总结的质证意见为立案时间不合法，复议决定作出时间有异议。对第二组证据:证据1-4无异议，证据5-7合法性不认可；对证据8调查主体不认可；对证据9-22真实性、合法性认可，但不能达到其证明目的；对证据30不认可；对证据31-35询问笔录的合法性不认可；证据36认可，但不能达到证明目的；证据39、42-45、48、49不认可；证据40、41认可；证据46真实性、合法性无异议。对省应急厅举示的证据真实性无异议，对程序无异议，但对认定的事实有异议。 南充应急局陈述，对黄浦建设公司举示的证据1-6合法性、真实性无异议，但对证明目的有异议。原告强调是因为分包单位不服从管理，导致生产安全事故，由分包单位承担主要责任，但总包单位还要承担次要责任，既然承担相应的责任，就应承担相应的行政处罚。对原告进行处罚的原因就是其未实际履行监督管理、安全培训义务。证据7、8不适用于本案。对省应急厅的证据、依据无异议。 省应急厅陈述，对黄浦建设公司举示的证据1-8无异议，但对其证明目的有异议，按照相关的法律规定，对于强制性规定，当事人不能以约定来消除法律强制性规定，也即原告的总包合同下的全面管理义务，不能通过协议来消除。对南充应急局的证据、依据无异议。 本院对证据认证如下： （一）关于原告提交的证据 原告举示的证据1-6真实、合法，且经各方质证均无异议，与本案具有关联性，但不能证明其无违法事实的证明目的，故对其有关该组证据的意见，本院不予采纳。 （二）关于被告南充应急局提交的证据 被告南充应急局提交的两组证据真实、合法，能证明案涉事故发生的经过，及此后南充市相关部门组成事故调查组开展事故调查，并形成事故调查结果报告，南充应急局根据调查结果对原告黄浦建设公司，于事故发生中的违法行为，进行立案调查作出行政处罚，之后复议、诉讼，直至作出本案被诉行政行为的事实经过，与本案具有关联性，故本院予以采信。 （三）关于被告提交的依据 依据系现行有效的法律规范，被告在作出被诉行政行为时应予以适用，故于本案具有适用性。 经审理查明，2015年4月24日，南充市罗家山还房工程项目施工过程中，中俊公司现场负责人何先锋在乘坐物料提升机检查工作中，不慎被掉落的砼块击中死亡。黄浦建设公司系罗家山还房工程项目总承包方，中俊公司系与黄浦建设公司签订劳务分包合同的工程项目劳务分包方。2015年5月8日，南充市安全生产监督管理局（以下简称南充市安监局，现因职能调整，并更名为南充应急局）牵头成立事故调查组，对安全事故进行调查。2015年12月2日，南充市安监局根据调查报告作出《批复》，该《批复》同意《调查报告》对事故原因的分析，事故性质的认定，并同意对事故责任单位和责任人员的处理建议。《调查报告》载明：黄浦建设公司，未对劳务公司现场负责人何先锋进行安全生产教育和培训，保证其具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，违反《安全生产法》第二十五条第一款规定；未采取技术管理措施，及时发现并消除事故隐患，违反《安全生产法》第三十八条第一款的规定，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项规定，建议对黄浦建设公司处以罚款25万元的行政处罚。2015年12月8日，南充市安监局对黄浦建设公司在事故中违法行为立案调查，次日，自事故调查组调取证据材料、调查笔录等。2016年3月2日，南充安监局作出（南市）安监管罚【2015】24-1号行政处罚决定，黄浦建设公司不服诉至法院，四川省南充市顺庆区人民法院作出（2016）川1302号行初98号行政判决，判决撤销行政处罚决定。2016年12月29日，上述判决生效。2017年6月14日，南充市安监局重新审核立案，并作出（南市）安监罚【2017】25号行政处罚决定，仍决定对黄浦建设公司罚款25万元。黄浦建设公司不服申请复议，四川省安全生产监督管理局于2018年9月4日作出川安监复决字（2018）1号行政复议决定，以南充安监局行政处罚决定超过法定处理作出行政处罚决定存在程序瑕疵为由撤销（南市）安监罚【2017】25号行政处罚决定。上述复议决定生效后，2018年10月22日，南充市安监局第三次审核立案，对黄浦建设公司在上述事故中违法行为进行调查处理。2018年10月29日，南充安监局作出行政处罚告知书，告知拟对黄浦建设公司处以罚款25万元，黄浦建设公司由陈述申辩，要求进行听证的权利。2018年11月15日，南充市安监局因邮政公司未及时将黄浦建设公司签收邮件回执返回，经审核将案件延期30日。2018年11月27日，南充安监局作出本案被诉行政处罚决定。黄浦建设公司不服，申请复议，省应急厅经审查作出复议决定维持原行政行为。黄浦建设公司遂诉至法院。 本院认为，根据《安全生产法》第九条的规定，南充应急局，省应急厅有对其相应辖区内安全生产监督管理的职权。原告对二被告作出的行政处罚决定、行政复议决定职权无异议，本院予以确认。本案争议的焦点主要为：一、被告南充应急局作出的行政行为是否超过行政处罚期限；二、被告南充应急局作出的行政处罚决定程序是否合法，事实是否清楚，适用法律是否正确。 一、关于是否超过行政处罚期限。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告黄浦建设公司的违法行为系在2015年12月2日《批复》中认定其就事故承担间接责任，存在违法行为。故该日为违法行为发现之日，2015年12月8日，被告南充市应急局第一次立案调查，之后因诉讼，行政行为两次被撤销，故未超过上述两年期限。原告诉称立案时间为2018年10月22日立案，与本院查明事实不符，本院不予采纳。 二、关于被诉行政行为的合法性。《批复》及其作为附件的调查报告明确记载了黄浦建设公司存在的违法行为，也即其作为工程项目总承包方存在未对中俊公司公司现场负责人何先锋进行安全生产教育和培训，保证其具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程以及未采取技术管理措施，及时发现并消除事故隐患的行为。根据《安全生产法》第二十五条第一款、第三十八条第一款的规定，原告的行为符合上述法律规定的违法情形，故被告南充应急局认定的原告违法行为证据确凿，事实清楚。被告南充应急局作出行政处罚前告知当事人拟作行政处罚决定的事实、理由、依据并告知其进行听证陈述申辩。之后根据调查认定的违法事实作出行政处罚决定，程序合法。至于原告诉称被告南充应急局作出行政行为所采信之证据系在立案之前产生，被诉行政行为认定原告违法行为的证据主要系事故调查组调查所得，被告于立案之后，调取事故调查报告，经审核认定，作为其行政处罚证据材料，并无不当，故对原告该意见，本院不予采纳。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”规定，案涉事故系属于一般事故。根据《安全生产法》第一百零九条第（一）项规定，被告南充应急局对黄浦建设公司处以罚款25万元的行政处罚，符合法律规定的处罚幅度范围，故适用法律正确。 被告省应急厅收到原告不服行政处罚决定的行政复议申请后，对南充应急局查明的案件事实进行了核查，并就当事人权利义务进行了告知，于法定期限内作出行政复议决定，并送达原告，故其作出的行政复议决定程序合法。 综上，被告南充应急局作出的行政处罚决定，事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、处罚幅度适当。被告省应急厅作出的行政复议决定程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告重庆市黄浦建设（集团）有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告重庆市黄浦建设（集团）有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  李小卫 人民陪审员  姚 静 人民陪审员  蔡文艳 二〇一九年九月十二日 书 记 员  吕 丹