湖南省长沙市天心区人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘0103行初49号原告：邓林华，男，汉族，1971年12月31日出生，住长沙市岳麓区。委托诉讼代理人：郭雄伟，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。被告：湖南省发展和改革委员会，住所地长沙市湘府西路8号省政府第四办公楼。法定代表人：胡伟林，主任。委托诉讼代理人：符巨波，该委高技处副处长。委托诉讼代理人：尹枝茂，该委法规处副处长。原告邓林华诉被告湖南省发展和改革委员会(以下简称省发改委)确认行政批复违法并要求撤销一案，本院2019年4月18日受理后，依法组成合议庭于2019年6月26日公开开庭进行了审理。原告邓林华及其委托诉讼代理人郭雄伟、被告省发改委的委托诉讼代理人符巨波、尹枝茂到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告省发改委于2018年10月25日作出湘发改高技[2018]788号《关于核工业二三0研究所科研生产基地项目核准的批复》（以下简称788号《批复》），同意建设核工业二三0研究所科研生产基地。原告邓林华诉称：2018年10月25日，被告省发改委就核工业二三〇科研生产基地项目（以下简称案涉项目）核准下达湘发改高技[2018]788号批复文件。根据批复内容，该项目位于岳麓区学士街道望江路北片P01-A38地块，属于稀土深加工项目，建设内容包括铀矿勘查生产中心、检测中心和生产准备中心。按环境影响评价分类属于核与辐射类，风险高、污染大，被告核准项目落户学士街道，违背了相关发展规划及产业政策，对学士街道居民利益造成重大影响，违反了《湖南省企业投资项目核准和备案管理办法》（湘政办发〔2017〕42号）的相关规定，应当予以撤销。一、项目核准未征求公众意见。核工业项目是高度风险性、敏感性项目，国内国际因此类项目落户而引发的公众抗议屡有发生。案涉项目拟落户地学士街道常住人口近10万，整个含浦片区（包括学士、含浦街道）的常住人口总额则达20万以上。项目周边遍布学校和居民楼盘，人口密集（据批后修改的环评报告统计，项目1千米之内居住人口就达5万左右）。案涉项目的进驻，势必对学士街道乃至整个含浦地区居民的生活、健康和安全产生重大影响。事实上，项目公示之后，即引起了含浦居民的普遍恐慌，人们通过投诉、举报和大规模聚集表达不满，造成了严重的社会影响。根据《湖南省企业投资项目核准和备案管理办法》（湘政办发〔2017〕42号）第二十六条之规定，项目建设可能对公众利益构成重大影响的，项目核准机关在作出核准决定前，应当征求公众意见。被告对案涉项目，未征求公众意见即予以核准，明显违反法定程序，必须予以撤销。二、项目核准违背了相关发展规划。湖南湘江新区发展规划（2016—2025）将湘江新区定位为全国“两型”社会建设引领区。长沙市岳麓区含浦镇（包括学士街道和含浦街道）总体规划（2008-2020）则将含浦镇的定位为现代两型社会建设示范名镇，也是长株潭城市群融合的突破口。项目拟落户地岳麓科技产业园（岳麓工业集中区）位于岳麓山南麓，系长沙西南门户，西临梅溪湖国际功能区，东邻湘江和洋湖湿地，南靠大王山旅游度假区。案涉项目风险高、污染大，项目引进违背相关发展规划，对湘江新区和含浦经济社会的发展将造成深远影响。从案涉项目环评报告可以看到，项目会产生含重金属和放射性物质，产生的废水将集中处理后排放，但废水的处理仅简单地按含重金属污水和不含重金属地污水进行分类处理，完全不考虑放射性污染物的存在，更别提制定相关的防辐射废物的处理措施。虽然项目方承诺会将重金属废水委托有资质的专业公司处理，但是结合实际情况来分析，这种操作的可行性不高，难以落实。坪塘污水厂的出水近期主要在洋湖垸片区内回用，以后将逐步向含浦、坪塘、麓南、梅溪湖片区输送。这意味着案涉项目含重金属和放射性物质的废水如果处理不当，将对生态保护红线范围内的洋湖、梅溪湖、湘江等地的水资源质量产生深刻影响，如遇地震、洪水等不可抗力等自然灾害或不可预知的人为因素，将导致引发项目放射性物质的泄漏，将会严重危及含浦乃至长沙居民的生命财产安全。三、项目核准违背了土地利用规划。岳麓区科技产业园规划和案涉项目环评报告均显示，项目所使用的P01-A38地块为一类工业用地。根据被告核准文件，案涉项目为稀土深加工项目,建设内容包括铀矿勘查生产中心、检测中心和生产准备中心。按照工业用地行业分类标准，铀矿勘査属于地质勘查行业，为二类行业，适用于二类工业用地。稀土深加工和铀矿生产则属于三类行业，只能使用三类工业用地。也就是说,无论是被告批复的稀土深加工，还是铀矿勘查、铀矿生产，都不符合一类工业用地要求。案涉项目落户学士街道P01-A38地块，违反了土地开发利用规划。从项目环评报告也可以看到，项目具有安全隐患。根据《城市用地分类与规划建设用地标准》，一类工业用地，必须用于对居住和公共环境基本无干扰、污染和安全隐患的工业，案涉项目不符合一类工业用地要求。根据《湖南省企业投资项目核准和备案管理办法》第二十八条和第三十一条之规定，项目核准机关不应当核准该项目。四、项目核准违背了园区规划对环保的要求。《岳麓工业集中区环境影响报告书》第18页“建设项目引进的环境管理”第2条明确禁止排放一类有害物质的企业入园，案涉项目排放的废物总α和总β（核工业二三〇研究所科研生产项目环境影响报告表第5页）属于一类有害物质，不应当被允许入园；又据《湖南省环境保护厅》规定，入园项目选址必须符合园区总体发展规划，严禁排放废水的企业和气型污染企业入园，不得开展涉及重金属排放、产生有毒有害有机污染物或其他产污量大的实验项目，不得设置有水型及气型污染物产生的实验生产装置。从环评报告（核工业二三〇研究所科研生产项目环境影响报告表第36页、第5页）中可看到，案涉项目不仅产生废水、废气，还产生重金属及有毒有害有机污染物、放射性污染物，违背了岳麓区工业集中区的整体环评报告书。五、项目核准不符合产业政策。《岳麓工业集中区环境影响报告书》第3.4条对园区产业的规划定位是：以高新技术研发、文化创意为支柱产业的创新性、生态性科技园区。而案涉项目是专门从事铀矿勘查和生产的稀土深加工项目，与园区规划明显相悖。根据《湖南省企业投资项目核准和备案管理办法》第二十八条之规定，项目不符合产业政策的，项目核准机应当直接作出不予核准的决定。六、项目核准违背了湘江保护相关法规。《长沙市湘江流域水污染防治条例》第二十一条规定：“……以及涉化工、涉危险（化学）品、涉重金属的工业项目应当进入相应的开发区、工业园区等工业集聚区。前款规定的工业集聚区应当按照发展循环经济、规划先行的原则，统筹规划、建设污水集中处理设施和配套管网，实行工业污水集中处理后达标排放。未建工业污水集中处理设施或者污水集中处理设施废水排放不达标的，不得引进新项目。”案涉项目环评报告显示，该研究所会产生含重金属废水，且含重金属废水每天产生量约1.4立方（核工业二三〇研究所科研生产项目环境影响报告表第30页）。而长沙岳麓科技产业园是没有工业污水集中处理设施的，只在坪塘有生活污水处理厂，按照《长沙市湘江流域水污染防治条例》，长沙岳麓科技产业园不得引进案涉项目。《湖南省湘江保护条例》第三十三条规定：“在湘江干流永州与衡阳交界断面至长沙月亮岛江段两岸各二十公里范围内禁止新建外排水污染物涉及重金属以及有色、化学制浆造纸等废水排放量大的企业。”核工业二三O研究所作为一家将会产生含重金属废水的生产单位，其建设地点距湘江直线距离不到6公里，被告核准该项目与《湖南省湘江保护条例》的规定不符。请求判令：1、确认被告省发改委关于核工业二三〇科研生产基地项目核准的批复行为违法，并撤销该批复文件湘发改高技[2018]788号。2、诉讼费由被告承担。被告省发改委辩称：一、原告提起本次诉讼，不具有本案原告诉讼主体资格，原告与788号批复不具有法律上的利害关系。根据最高人民法院[2016]最高法行他145号《关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复》，发改部门作出项目批复主要是从拟建项目是否维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查，不涉及项目范围内相关权益问题，当事人以项目建设影响其权益为由起诉发改部门投资项目审核行为的，不具有法律上的利害关系。本案788号批复系被告对核工业二三〇研究所作出，原告既非该行为的相对人，原告主张的权益不在被告作出788号批复时应考量和保护的范围之内，其合法权益也并无受到该行为损害的可能性，原告与788号批复之间不具有法律上的利害关系。根据《行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号）第三条和法释[2000]8号《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条规定，原告不具有原告主体资格，其起诉应予驳回。二、被告做出的788号批复合法。（一）被告作出788号批复符合规定权限。2018年8月，中国铀业有限公司对核工业二三〇研究所作出了《关于核工业二三〇研究所科研生产基地项目建议书的批复》（中铀发[2018]421号）。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）、湖南省人民政府发布的湘政发〔2017〕21号《湖南省政府核准的投资项目目录（2017年本）》的通知、湖南省人民政府办公厅湘政办发〔2017〕42号关于印发《湖南省企业投资项目核准和备案管理办法》的通知等文件规定，企业投资建设本目录内的固定资产投资项目，须按照规定报送有关项目核准机关核准。经查，涉案项目主要建设铀矿勘查生产中心、检测中心、生产准备中心等建构筑物，属于核准目录中“五、原材料，稀土：稀土冶炼分离项目、稀土深加工项目”，该类项目由省政府投资主管部门核准。被告属于省政府投资主管部门，符合规定权限。（二）被告作出788号批复具备法定条件。项目业主单位向被告提交了《关于核工业二三〇研究所科研生产基地项目申请核准的报告》、《核工业二三〇研究所科研生产基地项目可行性研究报告》、长沙市环境保护局出具的湘新环发[2018]31号《关于的批复》、《不动产权证书》等相关文件，被告依据核工业二三〇研究所申请报告和相关支持性文件，作出788号批复审批了涉案项目，符合有关法律、规章等规定。（三）被告作出788号批复程序合规。被告作出788号批复前，委托国信招标集团股份有限公司评估，评估公司出具了“关于呈报《＜核工业二三〇研究所科研生产基地项目可行性研究报告＞评估意见》的报告”，被告作出788号批复符合规定程序。综上，请求驳回原告的起诉。经审查查明：2018年9月10日，核工业二三〇研究所向被告提交《关于核工业二三〇研究所科研生产基地项目申请核准的报告》（以下简称《项目申请核准报告》），要求根据湖南省人民政府发布的湘政发〔2017〕21号《湖南省政府核准的投资项目目录（2017年本）》的规定，申请在湖南省长沙岳麓科技产业园区内建设核工业二三〇研究所科研生产基地，同时提交了湖南大学设计研究院有限公司就案涉项目的《可行性研究报告》、长沙市环境保护局湘新环发[2018]31号《关于的批复》、不动产权证书等材料。收到报告后，被告委托国信招标集团股份有限公司对《核工业二三〇研究所科研生产基地项目可行性研究报告》进行评估，并作出《评估意见》。2018年10月25日，省发改委对核工业二三〇研究所作出湘发改高技[2018]788号《批复》，主要内容为：一、核准依据：1、依据《行政许可法》、《企业投资项目核准和备案管理条例》和《湖南省企业投资项目和备案管理办法》（湘政办发[2017]42号）等文件精神，对该项目进行核准;……二、核准条件：该项目属于稀土深加工项目，项目建设符合国家、区域有关规划，符合国家产业政策；……；三、核准内容：1、……同意建设核工业二三〇研究二所科研生产基地，……项目单位为核工业二三〇研究所；2、项目建设地点，该项目位于长沙市岳麓区学士街道望江路北片P01-A38地块……4、投资估算及资金来源：……。原告获知被告的上述批复后，向本院提起诉讼。原告提交了其配偶雷红梅与湖南楚盛园置业发展有限公司就购买长沙市学士路江山帝景房屋签订的《长沙市商品房买卖合同》，以证明其与案涉行政行为有利害关系。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院（2016）最高法行他145号《关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复》：行政案件的原告是与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织；行政机关作出被诉行政行为时所适用的行政实体法律规范，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利和利益，是判断利害关系的标准之一；根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）、《中央预算内直接投资项目管理办法》、《政府核准投资项目管理办法》等规定，发展改革部门对政府投资项目的审批和对企业投资项目的核准，主要是从拟建项目是否维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查，并不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与相对人具体权利义务相关的内容，当事人以建设项目影响其土地或房屋权益为由起诉发展和改革部门对投资项目审批、核准行为的，其与项目审批、核准行为不具有利害关系，因而不具有提起诉讼的原告资格。本案原告提起行政诉讼针对的行政行为是湘发改高技[2018]788号批复，此系省发改委针对核工业二三〇研究所《关于核工业二三〇研究所科研生产基地项目申请核准的报告》作出的批复，被告在作出批复时主要是从案涉项目是否维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查，审查的内容并不涉及与本案原告相关的具体权利义务，原告非该批复的相对人，与该批复不具有法律上的利害关系，其针对该批复行为提起的行政诉讼，不符合法定受理条件。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告邓林华的起诉。本案案件受理费50元，全额退还原告邓林华。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  唐吉娜人民陪审员  张利纯人民陪审员  吴 平二〇一九年九月十五日法官助理兼书记员徐莹附相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。