江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣08行初26号原告安福县龙安煤矿。住所地：安福县横龙镇石溪村。法定代表人刘风，执行事务合伙人。原告安福县龙安矿业有限公司。住所地：安福县横龙镇石溪村。法定代表人肖红桃，总经理。上述两原告的共同委托诉讼代理人邱少斌，龙安公司工作人员。上述两原告的共同委托诉讼代理人胡军辉，上海建纬（长沙）律师事务所律师。被告安福县人民政府。住所地：安福县城经一路。法定代表人王玮，县长。出庭应诉负责人杜浪，副县长。委托诉讼代理人王艺娇、赵春燕，江西求正沃德律师事务所律师。原告安福县龙安煤矿（以下简称龙安煤矿）、安福县龙安矿业有限公司（以下简称龙安公司）诉安福县人民政府（安福县政府）行政补偿一案，于2019年3月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年3月13日向被告安福县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月19日公开开庭审理了本案。原告龙安煤矿、龙安公司的共同委托诉讼代理人邱少斌、胡军辉，被告安福县政府的出庭应诉负责人杜浪及其委托诉讼代理人王艺娇、赵春燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告龙安煤矿、龙安公司诉称：龙安煤矿成立于2002年9月27日，矿井位于安福县城西北约4公里处的横龙镇。各项证照齐全，是一家合法经营的企业，经营范围为原煤开采，采矿许可证号为：C3600002011011120103982，生产规模6万吨/年，采矿期限自2017年3月20日至2023年6月20日，采矿许可证记载的采矿权人为龙安公司，矿区范围为6.6938平方公里。2018年6月30日，龙安煤矿保有资源储量为114.29万吨。安福县政府基于公共利益的考虑和上级政策的要求，于2018年6月22日发布公告关闭了原告矿井。因关闭矿井的时间紧迫，为了维护社会安定，尽快遣散矿工回家，原告与被告安福县政府签订了《龙安煤矿关闭和借款协议书》，该协议书约定：1、被告预付原告633.5万元；2、被告预借660万元；3、原告保留煤矿关闭到位后关于补偿事宜通过法律途径解决的权利。《行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可证依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项‘有限自然资源开发利用、公共资源管理配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项’规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额”。安福县政府为了公共利益，撤回原告依法取得的采矿权许可，给原告造成了巨大的财产损失，经鉴定，原告煤矿实物资产价值为5043.12万元（中联湘资评报字[2018]第001号），采矿权的价值为3290.21万元（中联湘矿评字[2018]第014号），评估费用为20.8万元，关闭煤矿造成的经营损失等为5000万元，合计13354.12万元。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼”。《行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。2018年12月6日，原告向被告邮寄了《行政补偿申请书》及证据材料，2018年12月7日被告签收上述材料，被告依法应当于2019年2月12日前作出答复，但被告至今仍未作出任何答复，为维护自身合法权益特提起行政诉讼。诉讼请求：依法判决被告补偿两原告各项损失共计13354.13万元（其中实物资产价值5043.12万元，采矿权价值3290.21万元，评估费用20.8万元，经营损失5000万元）。由于被告在答辩中提出已按《安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法》（以下简称《奖补办法》）对原告进行了补偿，故附带对该《奖补办法》提出合法性审查。理由为：一、该《奖补办法》属于规范性文件。1.该《奖补办法》名称符合规范性文件的命名规范。2.该《奖补办法》系按照规范性文件的制定程序制定。3.该《奖补办法》的内容对安福县煤炭行业具有普遍约束力。二、若该《奖补办法》不是规范性文件，而是被告所称的具体行政行为，则该《奖补办法》严重违法。第一，该《奖补办法》未经法定程序送达给原告；第二，该《奖补办法》作出前未依法告知原告行政机关和行政人员的身份、行政决定所依据的事实和理由，以及原告所享有的程序权利等事项而违法；第三，该《奖补办法》作出前未依法听取原告意见而违法；第四，该《奖补办法》作出前未依法告知原告听证权利、未举行听证而违法；第五，该《奖补办法》未说明确定补偿标准的理由而违法；第六，该《奖补办法》在未确定原告损失数额的情况下，滥用行政裁量权，随意减损原告的合法权益而违法；第七，本案行政执法决定应当以《补偿决定书》的形式作出，被告却以《办法》的形式作出，导致文书形式违法。三、该《奖补办法》的内容与上位法的规定相抵触。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额”。被告关闭原告煤矿造成的财产损失数额为13354.13万元，被告应当依法补偿原告的实际损失13354.13万元，而该《补偿办法》径行将补偿标准定为200万元，明显与上位法相冲突。江西煤矿安全监察局依据《安福县人民政府关于同意关闭安福县龙安煤矿的批复》（安府字[2018]85号）注销了原告的安全生产许可证，江西省国土资源厅依据被告关闭龙安煤矿、龙安公司的文件，注销了原告的采矿许可证，被告组织人员拆除了原告矿区的厂房，并永久关闭了煤矿井口。虽然被告没有直接作出吊销原告采矿许可证的决定，但被告的行为客观上导致原告不能正常采矿，被迫停产，且相关部门亦直接依据被告的关停决定吊销了原告的采矿许可证。原告龙安煤矿、龙安公司向本院提交了以下证据：第一组证据：1、企业基础信用报告；2、法人身份证明；3、肖红桃身份证复印件；4、营业执照；5、执行事务合伙人身份证明；6、刘风身份证复印件。证明：原告主体适格。第二组证据：采矿许可证（已注销）。证明：被告关闭原告矿井时采矿许可证没有到期。第三组证据：1、安福县化解煤炭过剩产能关闭退出煤矿公告；2、龙安煤矿关闭和借款协议书。证明：1、被告于2018年6月22日发布公告，将原告煤矿予以关闭。2、原告与被告协议约定，原告有权通过法律途径申请补偿。第四组证据：1、评估报告两份。证明：原告煤矿资产总额为8333.33万元。第五组证据：1、行政补偿申请书；2、邮寄单及跟踪单。证明：原告于2018年12月7日向安福县政府提出行政补偿申请。被告安福县政府答辩称：一、安福县政府关闭龙安煤矿是贯彻落实党中央、国务院推进结构性改革、抓好去产能任务的决策部署。1、关闭龙安煤矿是落实党中央、国务院煤炭化解过剩产能任务的决策部署的要求。为全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议精神，国务院发布《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7号）提出“着眼于推动煤炭行业供给侧结构性改革”、“积极稳妥化解过剩产能与结构调整，转型升级相结合，实现煤炭行业扭亏脱困升级和健康发展”。国家发改委、工信部、能源局、财政部等六部委联合下发《关于做好2018年重点领域化解过剩产能工作的通知》（发改运行[2018]554号）明确：“福建、江西、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南等南方地区9万吨/年及以下（含9万吨/年）煤矿，纳入2018年去产能范围”。2、关闭龙安煤矿是落实江西省人民政府煤炭化解过剩产能任务的决策部署的要求。《江西省人民政府办公厅关于印发江西省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案的通知》(赣府厅字[2016]81号）明确指出“十三五期间，全省关闭退出煤矿283处以上，退出产能1868万吨以上”，“2018年，关闭退出煤矿26处，退出产能237万吨”。《江西省化解过剩产能工作领导小组办公室关于全省“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》（赣化解产能办[2017]35号）、《吉安市人民政府办公室关于“十三五”后四年化解过剩产能方案有关事项的通知》（吉府办字[2017]180号）均将6万吨/年的龙安煤矿列为2018年计划关闭退出企业，并在江西省人民政府网站进行公开公示。吉安市化解过剩产能工作领导小组办公室《关于进一步明确煤炭去产能工作有关事项和各单位职责的通知》（吉化解产能办[2017]27号）提出“我市原则上按照安全生产许可证到期时间安排煤炭关闭退出计划……”。二、安福县政府关闭龙安煤矿事实清楚、程序合法。1、龙安煤矿《采矿许可证》（证号：C36000002011011120103982）等证据显示龙安煤矿年产量为6万吨，《安全生产许可证》至2018年6月29日到期，符合上述关闭退出企业的规定，并且龙安煤矿已经列入江西省2018年统一关闭退出企业名单，并已在江西省人民政府网站进行公示。龙安煤矿符合关闭条件，应予以关闭，事实清楚。2、为规范安福县化解过剩产能工作，安福县政府以《关于修订安福县2018年煤炭行业化解过剩产能实施方案的通知》（安办字[2018]101号）细化煤矿关闭退出程序。龙安煤矿关闭严格按照该文规定，即“由县化解办向县政府提出关闭申请报告，待县政府批复关闭和实施关闭后，分别在县政府网站上进行公告”。安福县政府关闭龙安煤矿行为合法。三、安福县政府关闭龙安煤矿适用法律正确、补偿适当。1、国务院、江西省规定了化解产能、关闭退出企业补偿政策及标准。（1）对煤炭行业化解过剩产能中央给予专项奖补资金和政策支持。相关文件：《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困的意见》（国发[2016]7号）、《关于印发》的通知（财建[2018]462号）。（2）江西省对地方化解过剩产能实行梯级奖补。相关文件：《江西省人民政府办公厅关于印发江西省煤炭行业化解过剩产能实行脱困发展实施方案的通知》(赣府厅字[2016]81号）、江西省财政厅关于印发《江西省钢铁、煤炭行业化解过剩产能专项奖补资金管理实施细则的通知》（赣财经（2016）28号）。（3）对退出煤矿返还验收通过的关闭退出煤矿存储的安全生产风险抵押金、矿山地质环境恢复治理保证金……已缴纳矿业权价款的矿业权人可按有关规定申请退还剩余储量对应已缴纳价款。相关文件：《江西省人民政府办公厅关于印发江西省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案的通知》（赣府厅字[2016]81号）。（4）退出企业可以自愿选择（经申请）不享受中央与省级财政奖补资金，而将退出煤矿产能用于产能置换指标交易获得利益。相关文件：《关于进一步加快建设煤矿产能置换工作的通知》（发改能源[2017]609号）、《江西省化解过剩产能工作领导小组办公室关于印发江西省煤炭产能置换指标交易工作实施方案的通知》(赣化解产能办[2017]42号）。2、安福县政府为顺利推进化解产能工作，以县级财政额外给予退出企业县级奖补政策。为加快安福县煤炭行业化解过剩产能工作，如期完成煤炭行业化解过剩产能工作任务，安福县政府根据上级政策，结合本县实际，县财政额外给予以下奖补：（1）安福县政府办公室关于印发《安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法》的通知（安府办字[2017]230号）规定，按江西省2017-2020年化解过剩产能煤矿关停时间安排，2018年及以后按时执行关闭的煤矿按每个煤矿200万元的标准进行奖补。（2）2018年6月22日安福县十六届政府第二十六次常务会议决定：①在14家关闭煤矿企业全部于2018年9月30日前平稳有序通过省去产能办关闭验收且一致同意抱团发展的基础上，县政府原则同意将部分公共资源性项目（旅游快速通道一座加油站和县城周边部分混凝土搅拌站）同等条件下，依法依规扶持煤矿企业转型发展。②鉴于龙安、狮子山、排岭、金鑫四家已通过省级验收合格发证的技改煤矿企业投入大、损失大的实际情况，同意……再给予每矿不高于200万元的奖补。③对于在规定时间按要求主动关闭的煤矿企业，验收合格后，可根据企业实际投入给予一定补偿，补偿标准另行制定；对于主动关闭煤矿企业的各类保证金问题。可在不违反相关政策的前提下，由县财政按相关规定先行垫付退返给煤矿企业。3、龙安煤矿已申请不享受中央和省级奖补资金，选择通过产能指标交易方式获得利益。2018年8月21日，龙安煤矿自愿不享受中央和省级奖补资金，将该煤矿企业退出的产能作为方案外的指标使用，委托吉安市化解过剩产能领导小组办公室进行产能置换指标交易。现已经与陕西未来能源化工有限公司达成《煤炭产能置换指标交易合同》，交易单价124元/吨，即龙安煤矿交易价款为124*6万吨=744万元，分三次付款，现第一笔交易款220.968万元已经转入安福县财政局。4、安福县政府已经预付和预借龙安煤矿补偿资金1363万元。（1）安福县政府已经预付给龙安煤矿县级奖补资金703万元，包括去产能县级奖补200万元、技改矿补偿200万元、新建炸药库补偿30万元；采矿权价款返还140万元、煤矿安全风险押金70万元、矿山环境恢复治理保证金63万元，合计703万元。（2）因龙安煤矿已经自行申请不享受中央和省级财政奖补资金，将产能置换指标用于交易，产能指标交易收益一时难以到位，为确保按时完成关闭工作，安福县政府预借660万元资金给龙安煤矿，用于解决煤矿关闭的矿工工资、工伤补偿、下岗安置、遣散回家。上述两笔款项扣除县财政垫付的民工工资69.5万元后，合计1293.5万元，已经于2018年8月23日由安福县财政局转入龙安公司。四、龙安煤矿诉求按行政许可撤回给予实际损失补偿，法律适用错误。安福县政府依法关闭煤矿，对龙安煤矿作出的是关闭煤矿行为，不是撤回行政许可行为。龙安煤矿从未向安福县政府申请过任何行政许可。综上，安福县政府关闭龙安煤矿是贯彻落实党中央、国务院推进结构性改革，抓好去产能任务的决策部署，关闭龙安煤矿事实清楚、程序合法、适用法律正确，安福县政府充分利用各种政策，已经给予龙安煤矿最大限度的行政补偿，龙安煤矿及龙安公司诉求没有任何法律依据，请求驳回龙安煤矿及龙安公司的起诉。安福县政府针对原告提出对《奖补办法》进行合法性审查的答辩意见：安福县政府制定的《奖补办法》不属于规范性文件。规范性文件是具有普遍约束力行政性文件，具有普遍约束力文件是指针对不特定对象发布的能反复适用的文件。而《奖补办法》是针对本县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能计划退出的14家具体企业规定的具体奖补办法，适用对象非常明确具体，具体到企业名称时间、金额数字，并非针对不特定对象能反复适用的行政性文件。江西省化解过剩产能工作领导小组办公室《关于加快推进化解煤炭过剩产能实施工作的通知》(赣发改电[2016]110号)文件规定，各产煤设区市要认真贯彻落实国家专项配套文件和省里配套文件，并结合实际，抓紧制定具体操作办法并组织实施，确保正常落地，产生实效。显然《奖补办法》中的内容是安福县政府贯彻国家产能退出政策的具体操作办法，不属于原告可以在本案提出审查申请的规范性文件范围。一、安福县政府制定的《奖补办法》合法、适当。（一）安福县制定《奖补办法)在其职权范国，不存在超越职权。（二）安福县政府制定《奖补办法》程序合法。（三）安福县政府制定《奖补办法》的内容合法。1、《办法》是安福县政府制定的落实国家退出产能政策的具体方案，与上位法不冲突。2、《奖补办法》的内容为授益性规定，不存在减损煤矿合法权益。综上，安福县政府制定的《奖补办法》不属于原告可以提出审查申请的规范性文件，安福县政府制定《办法》在其职权范围，不存在超越职权，《奖补办法》制定程序合法、与上位法不冲突，《奖补办法》也不存在减损煤矿企业合法权益。原告诉求没有依据，并且将损害其他关闭煤矿合法权利，严重扰乱安福县煤炭行业产能退出秩序。请求法院驳回原告诉讼请求。被告安福县政府向本院提交了以下证据：第一组证据：主体类证据。1.龙安煤矿和龙安公司企业信息、营业执照、采矿许可证、龙安煤矿采矿权协议转让合同、安全生产许可证。2.《江西省化解过剩产能工作领导小组办公室关于全省“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》（赣化解产能办[2017]35号）、《吉安市人民政府办公室关于“十三五”后四年化解过剩产能方案有关事项的通知》（吉府办字[2017]180号）、江西省2018年化解煤炭过剩产能目标任务公示、吉安市2019年化解煤炭过剩产能煤矿关闭退出公告。证明：龙安煤矿年产6万吨，符合关闭退出条件，被省、市列为化解过剩产能关闭退出企业名单并予以公告，龙安煤矿是本案化解过剩产能关闭退出适格主体。第二组证据：煤矿关闭程序证据。1.《关于提请关闭安福县龙安煤矿的请示》（安化解产能办〔2018〕5号），证明：安福县化解办提请安福县政府关闭龙安煤矿。2.《安福县政府关于同意关闭安福县龙安煤矿的批复》（安府字[2018]85号），证明：安福县政府批复关闭龙安煤矿。3.安福县化解产能过剩关闭退出煤矿公告，证明：关闭龙安煤矿前进行了公告。4.《关于尽快做好煤炭现场关闭准备工作的通知》现场照片、送达人员证件，证明:安福县化解办通知煤矿做好煤炭现场关闭准备工作。5.《关于按时关闭退出的通知》及送达回证、现场送达照片、送达人员证件，证明：安福县化解办通知煤矿在2018年7月30日之前自行关闭退出。6.《关于督促尽快拆除矿井设备设施的通知》及送达回证、现场送达照片、送达人员证件，证明：县化解办再次督促煤矿自行关闭，否则启动强制关闭程序。7.煤矿安全监管工作日志、执法人员证件、煤矿关闭照片，证明：龙安煤矿已安全关闭。8.《关于安福县龙安煤矿关闭退出结果的公告》，证明：龙安煤矿于2018年8月23日实施了关闭退出，经9月26日县化解办现场验收，关闭到位。9.江西省化解过剩产能工作领导小组办公室《关于江西煤业集团有限责任公司青山煤矿等73处去产能煤矿通过省级验收的通知》，证明：龙安煤矿关闭退出通过省化解办验收，验收合格。第三组证据：煤矿关闭补偿证据。1.煤炭产能指标交易授权委托书，证明：原告委托吉安市化解办就其6万吨煤炭产能进行产能置换指标交易。2.煤炭产能置换指标交易合同及纳税情况，证明：龙安煤矿6万吨产能交易成功，单价124元/吨，价款合计744万元。3.关于吉安市安福县去产能置换指标及交易结算账号的情况说明的函，证明：龙安煤矿指标交易价款转县财政局账号。4.银行业务回单，证明：江西省产权交易所向安福县财政局转第一笔指标交易款2209680元。5.《关于印发安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法的通知》，证明：县政府以县财政额外给予安福县2018年及以后按时自行关闭的煤矿按每矿200万元的标准进行奖补。6.安福县政府常务会议记录摘要（部分），证明：县政府以县财政额外给予退出企业技改奖补200万；适当补助拆除新建炸药库；并扶持企业转型发展；给予困难职工救助。7.安福县化解煤炭行业过剩产能配套扶持政策告知书，证明：县化解过剩产能工作领导小组办公室告知煤矿产能退出县政府配套奖补及相关扶持和各项补偿。8.龙安煤矿关闭和借款协议书、承诺书，证明：县政府和龙安煤矿达成关闭和借款协议，预支政策规定的奖励补偿、退还政策规定的押金、保证金、采矿权价款合计703万元，预借产能交易指标660万元，合计1363万元，扣减代垫民工工资69.5万，合计1293.5万元。9.关于申请拨付龙安煤矿关闭相关经费的请示、安福县政府办公室抄告单（安府抄字〔2018〕549号）、预算拨款凭证，证明：经县化解办申请，县政府抄告县财政局同意实际支付上述1293.5万元。10.江西省行政事业单位收款收据（5页），证明：安福县安监局先后收到龙安煤矿缴纳的风险抵押金80万。11.安福县人民法院执行裁定书、财政直接支付申请书，证明：法院执行扣划龙安煤矿风险抵押金95634元。12.《关于退还安全风险抵押金的申请》、缴款通知书、财政专户缴款书,证明：县安监局将龙安煤矿的风险押金704366元缴回县财政专户。13.江西省国土资源厅、财政厅《关于开展对全省关闭退出煤矿退还采矿权价款和矿山地质环境恢复保证金工作的通知》，证明：龙安煤矿返还的采矿权价款、矿山地质环境治理和生态恢复保证金需由省国土厅核定金额。14.采矿权价款票据，证明：龙安煤矿2012年缴纳采矿权价款170.13万元。15.矿山地质环境治理和生态恢复保证金业务专用凭证,证明：2011年收龙安煤矿77.78万元。16.《劳动保障监察限期改正指令书》及送达照片，证明：县人力局督促龙安煤矿支付民工工资。17.安福县政府垫付龙安煤矿工资核对表、龙安煤矿去产能职工未发工资垫付发放表，证明：县政府和龙安煤矿核对政府垫付的民工工资69.5万元。第四组证据：相关部门注销煤矿证照证据。1.2018年第28号《公告》,证明：江西省煤监局注销龙安煤矿安全许可证。2.《江西省国土资源厅关于注销安福县龙安煤矿采矿许可证的函》、《行政处罚决定书》,证明：江西省国土资源厅通过行政处罚吊销龙安公司采矿权证，并函告吉安市国土资源局已注销该煤矿采矿许可证，要求该局收回采矿许可证。被告安福县政府针对原告就《奖补办法》进行合法性审查，提供以下证据：第一组证据，证明：《奖补办法》适用对象是特定的14家企业，不属于原告可以提出审查申请的规范性文件。1、《江西省化解过剩产能工作领导小组办公室关于全省“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》（赣化解产能办[2017]35号）；2、《吉安市人民政府办公室关于“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》（吉府办字（2017）180号。证明：省、市化解办在安福县政府下发《奖补办法》前已经下文明确安福县“十三五”后四年期间煤炭行业化解过剩产能计划退出的企业为“安福县排岭煤矿”、“安福县狮子山煤矿”、“安福县龙安煤矿”、“安福县金鑫煤矿”、“安福县北华山煤矿”、“安福县涟安煤矿”、“安福县兴盛煤矿”10家企业。3、《关于印发安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法的通知》，证明：《奖补办法》适用对象是特定的14家企业，不属于原告可以提出审查申请的“规范性文件”。第二组证据，证明：安福县政府制定《奖补办法》程序合法。1、《关于制定安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法的调研报告》、《丰城市地方煤矿关闭退出奖励办法》；2、关于提请审议《安福县“十三五”期间煤炭行业划界过剩产能县级奖励办法》（送审稿）的请示（安发改字[2017]102号）；3、《安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法》（送审稿）的起草说明；4、安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法》（送审稿）。证明：县发改委起草程序。5、关于《安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法（送审稿）》的审核意见（安府法办字[2017]7号），证明：县法制办审核程序。6、《关于召开县十六届政府第十六次常务会议的通知》、会议安排表、会议摘要；7、紧急通知、第20次县委常委会会议议程安排、会议纪要。证明：县政府常委会和县委常委会审议决定程序。8、安福县政府发文稿纸、安福县政府办关于印发《安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法的通知》（安府办字[2017]230号）。证明：县长签署发文。9、《奖补办法》信息公开截图，证明：公布程序。第三组证据，证明：安福县政府制定《办法》是依据我国化解过剩产能一系列文件制定的具体方案，与国务院、财政部、发改委以及省市文件规定的化解煤炭行业过剩产能的奖补文件相适应，与上位法不冲突。《奖补办法》内容具有授益性，不存在减损煤炭企业权益。《奖补办法》规定的奖补资金已经预付给原告。1、《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7号），证明：该文明确了化解煤炭行业产能这一国家发展战略实施中各方责任及企业退出产能国家给予奖补的原则。2、财政部《关于印发的通知》（财建[2018]462号），证明：该文明确煤矿国家给予奖补资金分类、用途及标准。3、《江西省钢铁、煤炭行业化解过剩产能专项奖补资金管理实施细则的通知》（赣财经[2016]28号），证明：该文明确我省国营煤矿企业关闭退出是以省级奖补资金实行定额补助。4、《关于加快推进化解煤炭过剩产能实施工作的通知》（赣发改电[2016]110号），证明：该文要求各地应“多渠道筹措配套资金，统筹解决本地化解煤炭过剩产能所需资金”。5、发改能源（2016）1602号《关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知》，证明：该文明确关闭煤矿可以通过产能置换从新建煤矿获得职工安置或者资金等方面提供的补偿。6、发改办运行（2017）1448号《关于明确煤炭产产能置换和生产能力核定工作中有关事项的通知》，证明：该文明确企业经申请不享受中央财政奖补资金支持的，按关闭退出煤矿产能的100%享受产能置换补偿。7、国家发展改革委《关于进一步加快建设煤矿产能置换工作的通知》（发改能源[2017]609号），证明：该文规定省级政府有关部门组织征得关闭退出煤炭企业同意的书面意见后，统一开展产能置换指标交易，签订产能置换协议，收益统筹用于本地区煤炭去产能相关工作。8、《江西省化解过剩产能工作领导小组办公室关于印发江西省煤炭产能置换指标交易工作实施方案的通知》（赣化解产能办[2017]42号），证明：该文进一步规定我省退出企业可以自愿选择（经申请）不享受中央与省级财政奖补资金，而将退出煤矿产能用于产能置换指标交易获得利益。9、《奖补办法》，证明：内容与上述规定相衔接，具有授益性，不存在减损煤炭企业权益。10、《龙安煤矿关闭和借款协议书》、《关于办理煤炭产能指标交易预借款项结算有关事项的函》及送达通知记录，证明：《奖补办法》具体执行情况。经庭审质证，一、对于原告龙安煤矿、龙安公司提交的证据，被告安福县政府质证认为，第一组证据：无异议。第二组证据：对证据的真实性、合法性没有异议，且该证据同时说明：1、龙安煤矿产量6万吨/年，符合关闭条件，应予以关闭。2、《采矿许可证》的发证机关为江西省国土资源厅，安福县政府并没有行使撤销行为，安福县政府不负有因关闭煤矿而承担行政补偿的法定职责。第三组证据：对证据真实性、合法性没有意见，但对于证据证明目和关联性有异议。1、龙安煤矿符合关闭条件，安福县政府关闭煤矿行为程序合法，且原告对安福县政府关闭行为并无意见。2、安福县政府关闭龙安煤矿及所给予的补偿均是严格执行国家政策规定，不存在另行补偿的问题。3、《龙安煤矿关闭和借款协议书》中相关内容表明龙安煤矿、龙安公司对上述规范性文件是充分理解且无任何异议的，原告方已对自身权利作出处分。第四组证据：对证据的三性均有异议。1、真实性方面：两份材料均为原告单方委托，真实性有异议。对于《资产评估报告》（中联湘资评字[2018]第001号），本报告的资产权属依据及评估对象、范围均有来源于原告单方面材料，对证据的真实性、合法性、关联性均有异议。该《资产评估报告》第八条第3款明确“根据资产清查评估申报明细表，对实物资产进行了全面的清查核实”及第6款明确“对企业提供的权属资料进行查验”。但根据该评估报告第十一条第（三）项“1、截至评估基准日安福县龙安煤矿纳入本次评估范围内的以下房屋建筑物未办理房屋所有权证，企业承诺该部分资产属于其所有”及第六项第3款“所评估的房屋建筑物的外貌、在尽可能的情况下察看了其建设进度、内部装修情况和使用情况，未进行任何结构和材质测试”。前后对比可知，评估单位并没有对房屋进行权属确认，也未进行任何结构和材质测试，仅根据原告承诺作出评估。对于《采矿权评估报告》（中联湘矿评字[2018]第014号）评估报告所依据的企业财务资料、煤炭购销合同、销售价格及销售收入等文件均来源于原告单方面出具，相关的资料的真实性、合法性有异议。2、合法性方面:（1）政府是对关闭煤矿给予奖补并非企业重组或购买原告所属的煤矿，对煤矿关闭后的补偿也应该按照国家、省、市煤矿产能政策调整的相关文件的规定执行。（2）安福县政府并非作出变更或撤回采矿许可的行政主体，原告提出撤回行政许可的补偿要求于法无据。（3）根据《行政许可法》第九条“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让”及《中华人民共和国矿产资源法》第六条“除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：(二)已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。前款规定的具体办法和实施步骤由国务院规定。禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”的规定，采矿权是不允许倒卖牟利，且县政府根据党中央、国务院推进结构性改革、抓好去产能任务的决策部署，决定关闭原告煤矿，从关闭验收完成后原告的采矿权已不具备现实的市场价值，所以涉案煤矿不具有评估的现实意义。3、关联性方面：（1）该评估报告第十三条评估有关问题的说明第（三）项评估结论有效的其它条件明确约定“1、所遵循的有关政策、法律、制度仍如现状且无重大变化，所遵循的有关社会、政治、经济环境以及采选技术和条件等仍如现状而无重大变化；2、在矿山开发收益期内有关价格、成本费用、税率及利率因素在正常范围内变动；3、采矿许可证到期如期延续”是评估报告有效的条件，这与客观情况明显不符，国务院及江西省大力推进有效化解煤炭过剩改革，原告所遵循的有关政策已经发生重大改变，故该评估报告的真实性存疑。该《评估报告》的第二条评估目的是“反映龙安煤矿实物资产于评估基准日的市场价值”，以持续使用和公开市场为前提。但该《评估报告》明确龙安煤矿区域内的房屋建筑物、构筑物、井巷工程的市场交易案例非常少，无法使用市场法测算价值，故该评估报告前后相互矛盾。且结合该《评估报告》第九条第（二）项特殊假设第1款明确“本次评估假设评估基准日外部经济环境不变，国家现行的宏观调控不发生变化”。这与国家着眼于推动煤炭行业供给结构性改革，积极稳妥化解过剩产能与结构调整，转型升级相结合，实现煤炭行业扭亏脱困升级和健康发展的要求明显不符，很明显外部环境和国家的宏观调控发生了重大的变化。该评估只是进行形式意义上的评估，而不是基于煤炭产能过剩的大背景下的实际价值，没有现实意义。（2）本案中安福县政府给予原告的补偿是根据国务院、江西省规定化解产能、关闭退出企业补偿政策及标准等相关的规范性文件作出的补偿，不存在未作规定的情形，且被告给予的补偿合理。（3）即使根据原告的诉求及其对补偿的理解，原告所理解的补偿也是指实际投入的损失，而评估报告并非实际投入的鉴定，故主张与举证不一致。安福县政府给予原告的补偿是依据相关文件作出的，县政府出于财政最大能力的考虑给予了原告最大的补偿。县政府的文件不存在与上位法与最高人民法院相关规定冲突问题，原告提供的判例，每个案例之间的实际情况都有不同，不能作为本案的参考。第五组证据：对真实性无异议，关联性有异议。安福县政府已按规定予以补偿，没有另行补偿的义务。行政补偿申请书不具有证据的法定形式，不得作为证据使用。原告在该份补偿申请中没有提出对相关决定的异议，县政府已经按规定补偿，无再进行补偿的义务。二、对于被告安福县政府提交的证据，原告龙安煤矿、龙安公司质证认为，第一组证据：真实性、合法性、关联性均无异议。第二组证据：1、2、3、4、8、9，真实性、合法性、关联性均无异议。5.《关于按时关闭退出的通知》，真实性、合法性、关联性均无异议；送达回证，真实性、合法性均有异议，送达回证上无原告签字或盖章，虽然备注记载告知机电矿长龙建平，但送达回证无龙建平签名。对关联性无异议，达不到被告的证明目的；现场送达照片，真实性、合法性均有异议，依据该照片无法判断该文件的张贴地点，不能证明该文件张贴在原告煤矿；对关联性无异议。达不到被告的证明目的；送达人员证件，真实性、合法性、关联性均无异议。6.《关于督促尽快拆除矿井设备设施的通知》，真实性、合法性均有异议，该文书未依法送达给原告。对关联性无异议，达不到被告的证明目的；送达回证，真实性、合法性均有异议，送达回证上无原告签字或盖章。对关联性无异议，达不到被告的证明目的；现场送达照片，真实性、合法性均有异议，依据该照片无法判断该文件的张贴地点，不能证明该文件张贴在原告煤矿。对关联性无异议，达不到被告的证明目的；送达人员证件，真实性、合法性、关联性均无异议，但送达回证上记载的送达人有五人，被告仅提供了一人的身份证复印件。7.煤矿安全监管工作日志，真实性、合法性均有异议，未见参加人员余忠文身份证件。对关联性无异议，达不到被告的证明目的；执法人员证件，真实性、合法性、关联性均无异议，但未见余忠文身份证件。达不到被告的证明目的；煤矿关闭照片，真实性、合法性、关联性均无异议。第三组证据：1.煤炭产能指标交易授权委托书，真实性无异议；对合法性有异议，该证据为吉安市化解过剩产能领导小组办公室提供的格式文本，短短四页纸的内容上出现18处原告“无条件······”的表述，在产能指标交易主要由政府部门组织的背景下，该委托书有明显的强制原告放弃有关合法权益的内容，已经涉嫌违法；对关联性无异议，达不到被告的证明目的。煤炭产能指标是原告的合法财产权益，原告选择交易产能指标系对自己财产权益的处置，交易价款不能视为被告对原告的补偿款。并且，没有任何文件规定产能指标交易价款是煤矿关闭补偿款。2.煤炭产能置换指标交易合同，真实性、合法性有异议，该合同书无购买方陕西未来能源化工有限公司盖章；对关联性无异议，但达不到被告的证明目。煤炭产能指标是原告的合法财产权益，原告交易产能指标系对自己财产权益的处置，交易价款不能视为被告对原告的补偿款。3.关于吉安市安福县去产能置换指标及结算账号的情况说明，真实性无异议；对合法性有异议，原告委托吉安市化解过剩陈能领导小组办公室交易产能指标，吉安市发改委无权在不经原告同意的情况下，随意变更原告的收款账户；对关联性无异议，达不到被告的证明目的。4.银行业务回单，真实性无异议，对合法性有异议，吉安市化解过剩产能领导小组在未经原告同意的情况下，将产能指标交易价款直接支付给安福县财政局，构成违约；对关联性无异议，达不到被告的证明目的。5.安福县人民政府办公室关于印发《安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法》的通知，真实性无异议，对合法性有异议。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定的规定，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。被告关闭原告正在合法生产经营的煤矿，构成对原告获得的采矿许可的撤回，依法应当补偿原告实际投入的损失。该文件在未确定各煤矿实际损失的情况下，径直确定极低的补偿标准，违反上述规定。且该文件制定程序违法，原告已向人民法院申请对该文件进行合法性审查，详见《增加诉讼请求申请书》及相应书面意见。对关联性无异议，达不到被告的证明目的。6.安福县政府常务会议记录摘要（部分），真实性无异议，对合法性有异议。第一，该会议纪要记载再给予每矿不高于200万元的奖补，未依法按照原告实际投入的损失进行补偿，违反《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定；第二，会议纪要形式违法，对原告的补偿应当以补偿决定的形式作出；第三，该会议纪要涉及对原告煤矿关闭补偿数额的制定，却并未通知原告参加，程序违法。对关联性无异议，达不到被告的证明目的。7.安福县化解煤炭过剩产能配套扶持政策告知书，真实性无异议；对合法性有异议，该文件记载给予原告共计不超过400万元的补偿，未按照原告实际投入的损失进行补偿，违反了《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定。对关联性无异议，达不到被告的证明目的。8.龙安煤矿关闭和借款协议书，真实性、合法性、关联性均无异议，但达不到被告的证明目的。原告并未与被告就补偿款的数额达成协议，因关闭矿井的时间紧迫，为了尽快遣散矿工回家，原告与被告签订了《龙安煤矿关闭和借款协议书》。该协议书对补偿款的数额尚未确定，原告有权通过诉讼途径主张补偿；承诺书，真实性、合法性、关联性均无异议，但达不到被告的证明目的。该承诺书仅记载原告配合被告办理采矿证注销手续，结合《龙安煤矿关闭和借款协议书》可知，原告仍有权通过诉讼途径主张补偿。9、10、11、12、15、17，真实性、合法性、关联性均无异议，达不到被告的证明目的。13.江西省国土资源厅、江西省财政厅《关于开展对全省关闭煤矿退还采矿权价款和矿山地质环境恢复保证金工作的通知》（赣国土资字[2016]99号），该文件不属于证据，不予质证。证据22、24，真实性、合法性、关联性均无异议。14.劳动保障监察限期改正指令书（安人社监字[2018]第46号）及送达照片，真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该证据与本案行政补偿纠纷无关。第四组证据：1.江西煤矿安全监察局《公告》（2018年第28号），真实性、合法性、关联性均无异议。该证据能够证明江西省煤矿安全监察局直接依据被告的关停决定注销了原告的安全生产许可证。2.江西省国土资源厅关于注销龙安煤矿采矿许可证的函（赣国土资函[2018]279号），真实性、合法性、关联性均无异议，且该证据能够证明江西省国土资源厅直接依据被告的关停决定注销了原告的采矿许可证，导致原告无法继续实施已获得的采矿行政许可。依据最高人民法院的认定标准，被告的行为事实上构成对原告获得的采矿许可的撤回；行政处罚决定书（赣国土资罚字[2018]第018号），真实性、合法性、关联性均无异议。对被告安福县政府就《奖补办法》合法性提交的证据，原告龙安煤矿、龙安公司质证认为：第一组证据：1.《江西省化解过剩产能工作领导小组办公室关于全省“十三五”后四年化解煤炭过剩产能实施方案有关事项的通知》（赣化解产能办[2017]35号），真实性、合法性、关联性均无异议，但达不到被告的证明目的。理由：《奖补办法》系针对安福县煤炭行业作出，虽然安福县境内的煤矿数量是有限的，但是该办法并不是针对特定煤矿作出的具体行政行为，而是对整个煤炭行业普遍适用的。且《奖补办法》是下发给武功山管委会、各乡镇政府、县直有关单位，要求被告的下级机关贯彻落实的规范性文件，具体行政行为并不存在要求下级机关贯彻落实的情形。2.《吉安市人民政府办公室关于“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》（吉府办字[2017]180号），真实性、合法性、关联性均无异议，但达不到被告的证明目的。理由同上。3.《关于印发安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法的通知》，真实性无异议；对合法性有异议，理由：该文件的规定与《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条相冲突，违反上位法，且在没有上位法依据的情况下，违法减损公民的合法权益；对关联性无异议，达不到被告的证明目的，理由：该文件已明确记载受文主体为武功山管委会、各乡镇人民政府、县直有关单位，要求上述单位贯彻落实，并非针对特定煤矿作出，亦未依法定程序送达给煤矿企业，明显系规范性文件。第二组证据：能够证明《奖补办法》系按照规范性文件的制定程序制定。1.《关于制定安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法的调研报告》，真实性、合法性、关联性均无异议；《丰城市地方煤矿关闭退出奖励办法》，真实性、合法性、关联性均有异议，该证据与本案无关，且达不到被告的证明目的。2.关于提请审理《安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法》（送审稿）的请示，真实性、合法性、关联性均无异议，但达不到被告的证明目的。3.《安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法》（送审稿）的起草说明，真实性无异议；对合法性有异议，理由：文件内容违反《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条之规定；对关联性无异议，达不到被告的证明目的。4.《安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法》（送审稿），真实性无异议；对合法性有异议，理由：文件内容违反《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条之规定；对关联性无异议，达不到被告的证明目的。5.关于《安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法（送审稿）》的审核意见，真实性无异议；对合法性有异议，理由：《奖补办法》违反《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条之规定，该审核意见的结论违法；对关联性无异议，达不到被告的证明目的。6.《关于召开县十六届政府第十六次常务会议的通知》、县十六届政府第十六次常务会议安排表，真实性、合法性、关联性均无异议，达不到被告的证明目的；《安福县人民政府常务会议记录摘要》，真实性无异议；对合法性有异议，理由：因《奖补办法》违法，因此会议纪要审议通过《奖补办法》的行为亦违法；对关联性无异议，达不到被告的证明目的。7.中共安福县委办公室紧急通知、第20次县委常委会会议议程安排，真实性、合法性关联性均无异议，达不到被告的证明目的；2017年县委常委会第20次会议纪要，真实性无异议；对合法性有异议。理由：因《奖补办法》违反《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条之规定，因此会议纪要审议通过《奖补办法》的行为亦违法；对关联性无异议，达不到被告的证明目的。8.安福县政府办发文稿纸，真实性无异议；对合法性有异议，理由：因《奖补办法》违反《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条之规定，因此签发该《奖补办法》的行为亦违法；安福县政府办关于印发《安福县“十三五”期间煤炭行业化解过剩产能县级奖补办法》的通知，该证据与第一组第3份证据一致，属重复提交，质证意见同上。9.《奖补办法》信息公开截图，真实性无异议；对合法性有异议，理由：《奖补办法》的发布主体应为安福县政府，但是证据显示发布主体为安福县发改委，发布主体违法；对关联性无异议。达不到被告的证明目的。第三组证据：1.《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7号），真实性、合法性无异议，对关联性有异议，理由：本案争议焦点为政府撤回采矿许可的补偿标准问题，该文件中无相关表述，因此与本案无关，达不到被告的证明目的。2.关于印发《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》的通知，真实性、合法性无异议，对关联性有异议，理由：原告的财产包括机器设备等实物资产、采矿权、6万吨产能等，该文仅规定了产能的奖补标准，并未涉及实物资产、采矿权等资产的补偿。原告已申请不享受中央对产能的奖补政策，并委托有关部门对6万吨产能进行了处置，且原告主张的损失中不包括6万吨产能损失，所以该文件与本案无关。达不到被告的证明目的。3.江西省财政厅关于印发《江西省钢铁、煤炭行业化解过剩产能专项奖补资金管理实施细则》的通知，真实性、合法性无异议，对关联性有异议，理由：该文件仅是对产能的奖补，并未涉及煤矿机器设备、采矿权等资产的补偿，且该文件并未明确具体的补偿数额，达不到被告的证明目的。4.《江西省化解过剩产能工作领导小组办公室关于加快推进化解煤炭过剩产能实施工作的通知》（赣发改电[2016]110号），真实性、合法性无异议，对关联性有异议，理由：本案争议焦点是被告撤回原告采矿行政许可的补偿标准，该文件与本案无关。5.关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知，真实性、合法性无异议，对关联性有异议，理由：第一，该文并无“关闭煤矿可以通过产能置换从新建煤矿获得职工安置或资金等方面提供的补偿”的表述。第二，该文件及2016年8月31日发布的《关于做好建设煤矿产能减量置换有关工作的补充通知》（发改能源[2016]1897号）等明确原告的6万吨产能是可交易的财产性利益，属原告的合法财产；第三，原告并未向被告主张6万吨产能的损失，因此该文件与本案无关，达不到被告的证明目的。6.关于明确煤炭产能置换和生产能力核定工作中有关事项的通知，真实性、合法性无异议，对关联性有异议，理由：第一，产能置换交易价款是原告的合法财产，不是被告给予的补偿；第二，原告在本案中未主张6万吨产能的损失，该文件与本案无关。达不到被告的证明目的。7.国家发展改革委关于进一步加快建设煤矿产能置换工作的通知，真实性、合法性无异议，对关联性有异议，理由同上。达不到被告的证明目的。8.江西省化解过剩产能工作领导小组办公室关于印发江西省煤炭产能置换指标交易工作实施方案的通知，真实性、合法性、关联性均无异议，且该文件明确产能置换交易价款依法属于原告的合法财产，并非被告给予的补偿款。9.《奖补办法》，该证据与第一组第3份证据重复，属重复举证，质证意见同上。需要说明的是，如果被告主张在依法足额补偿原告的财产损失后，再对原告进行额外的补偿，原告表示予以接受。10.龙安煤矿关闭和借款协议书，真实性、合法性、关联性均无异议，达不到被告的证明目的；关于办理煤炭产能指标交易预借款项结算有关事宜的函、文件送达回执，真实性、合法性、关联性均无异议，且该证据能够佐证产能指标交易价款系原告的合法财产，因为原告为产能交易所得缴纳了42.1132万元税款。本院对上述证据认证如下：一、对于原告龙安煤矿、龙安公司提交的证据，第一、第二、第三、第五组证据，符合证据的真实性、合法性、关联性，予以确认。可以证明龙安煤矿在其采矿权有效期内因政策原因被安福县政府关闭，龙安煤矿、龙安公司向安福县政府提出了行政补偿申请。第四组证据，两份评估报告系龙安煤矿、龙安公司单方委托，实物资产价值、采矿权价值、营业损失不属煤炭行业去过剩产能奖补范围，且安福县政府已经按规定进行了补偿，故不予采信。二、对于被告安福县政府提交的证据，符合证据的真实性、合法性、关联性，予以确认。可以证明安福县政府关闭龙安煤矿合法，双方就补偿事项达成补偿协议，安福县政府已经按补偿协议约定给付了相应补偿款，补偿协议中的补偿事项及标准符合政策文件及安福县政府制定的《奖补办法》的规定，不存在遗漏补偿事项的问题。安福县政府制定的《奖补办法》与上位法不相抵触，可以作为本案行政补偿的依据。本院经审理查明，龙安煤矿成立于2002年9月27日，为普通合伙企业,合伙期限为2002年9月27日至2022年9月26日，经营范围为原煤开采。2013年7月10日，江西省国土资源厅向龙安煤矿颁发采矿许可证，开采方式为地下开采，生产规模为6万吨/年，矿区面积6.6938平方公里，有效期限为10年，自2013年7月10日至2023年7月10日。龙安公司于2012年5月24日成立，营业期限为2012年5月24日至2032年5月23日，经营范围为矿产品、煤矿机械设备、五金配件、建筑材料、电子设备、冶金材料销售。龙安煤矿与龙安公司签订《龙安煤矿采矿权协议转让合同》，龙安煤矿将其采矿权转让给龙安公司。2017年2月28日，江西煤矿安全监察局向龙安煤矿颁发安全生产许可证，许可范围为煤炭开采，有效期为2017年2月28日至2018年6月29日。2017年3月20日，江西省国土资源厅向龙安公司颁发采矿许可证，开采方式为地下开采，生产规模为6万吨/年，矿区面积6.6938平方公里，有效期限为6年3个月，自2017年3月20日至2023年3月20日。2016年2月1日，为推进结构性改革，进一步化解煤炭行业过剩产能、推动煤炭企业脱困发展，国务院出台国发〔2016〕7号《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，明确规定：煤炭行业化解过剩产能的基本原则为企业承担主体责任，地方政府负责制定落实方案并组织实施，中央给予资金奖补和政策支持；有序退出过剩产能为晋、蒙、陕、宁等4个地区产能小于60万吨/年，冀、辽、吉、黑、苏、皖、鲁、豫、甘、青、新等11个地区产能小于30万吨/年，其他地区产能小于9万吨/年的煤矿，有序退出过剩产能；奖补支持为设立工业企业结构调整专项奖补资金，按规定统筹对地方化解煤炭过剩产能中的人员分流安置给予奖补，对地方实行梯级奖补，由地方政府统筹用于符合要求企业的职工安置。具体办法由相关部门另行制定等。2016年5月10日，为规范工业企业结构调整专项奖补资金的管理和使用，财政部作出财建〔2016〕253号《关于印发的通知》，该《管理办法》明确：专项奖补资金是指中央财政预算安排用于支持地方政府和中央企业推动钢铁、煤矿等行业化解过剩产能工作的奖补资金。专项奖补资金包括支持地方政府的专项奖补资金和支持中央企业的专项奖补资金两部分。专项奖补资金分为基础奖补和梯级奖补资金两部分。专项资金主要用于：企业为退养职工按规定需缴纳的职工养老和医疗保险费，以及需发放的基本生活费和内部退养工伤职工的工伤保险费；解除、终止劳动合同按规定需支付的经济补偿金和符合《工伤保险条例》规定的工伤保险待遇；清偿拖欠职工的工资、社会保险等历史欠费；弥补行业企业自行管理社会保险收不抵支形成的基金亏空，以及欠付职工的社会保险待遇；其他符合要求的职工安置工作。2016年7月25日，国家发展和改革委员会、国家能源局、国家煤炭安全监察局联合作出发改能源〔2016〕1602号《关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知》，明确关闭煤矿可以通过产能置换从新建煤矿获得职工安置或资金等方面提供的补偿。2016年7月27日，江西省财政厅作出赣财经〔2016〕28号《关于印发的通知》，该《实施细则》明确省级专项奖补资金实行定额补助，奖补资金主要用于非国有企业职工安置，妥善安置职工后，剩余资金可用于转产、化解债务等相关支出。2016年8月1日，江西省化解过剩产能工作领导小组办公室作出赣发改电〔2016〕110号《关于加快推进化解煤炭过剩产能实施工作的通知》，要求各地用好专项奖补资金，统筹落实地方配套资金；调动多方力量，多渠道筹措配套资金，统筹解决本地化解煤炭过剩产能所需资金。2016年11月7日，江西省国土资源厅、江西省财政厅作出赣国土资字〔2016〕99号《关于开展对全省关闭煤矿退还采矿权价款和矿山地质环境恢复保证金工作的通知》，规定了确认关闭提出煤矿名单、确认已关闭提出煤矿剩余资源储量、核定及退还采矿权价款等事项。2017年4月5日，国家发展和改革委员会作出发改能源〔2017〕609号《关于进一步加快建设煤矿产能置换工作的通知》，明确省级政府有关部门征得关闭退出煤炭企业同意的书面意见后，统一开展产能置换指标交易，签订产能置换协议，收益统筹用于本地区煤炭去产能相关工作。2017年6月6日，江西省化解过剩产能工作领导小组办公室作出赣化解产能办〔2017〕35号《关于全省“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》，计划表中明确龙安煤矿计划关闭退出时间为2018年。2017年7月14日，吉安市人民政府办公室作出《“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》，计划表中龙安煤矿计划关闭退出时间为2018年。2017年7月11日，江西省化解过剩产能工作领导小组办公室作出《关于印发的通知》，该《实施方案》规定关闭退出煤矿经申请不享受中央与省级财政奖补资金的，可将产能用于产能置换指标交易获得利益。2017年8月24日，国家发展和改革委员会办公厅、国家安全生产监督管理总局办公厅、国家煤炭安全监察局办公室、国家能源局综合司联合作出发改办运行〔2017〕1448号《关于明确煤炭产能置换和生产能力核定工作有关事项的通知》，明确经企业申请不享受中央财政奖补资金支持的，产能置换指标按关闭退出煤矿产能的100％计算。2017年10月30日，安福县政府办公室作出安府办字〔2017〕230号关于《印发的通知》，该《奖补办法》的主要内容为：一、奖补对象：安福县“十三五”期间列入关闭退出的14家煤矿。二、奖补原则和标准：（一）奖补原则：1、证照过期或已停产的煤矿按时自行关闭。每矿奖补130万元；证照齐全且在生产的煤矿按时自行关闭，每矿奖补200万元。2、实行梯级奖补政策，对主动提前关闭（比省化解过剩产能工作领导小组办公室规定的退出时间提前）的煤矿，再适度增加奖补金额。3、煤矿企业拒不配合关停工作并造成严重后果或关闭时间超过省去产能办规定的退出时间，一律不得享受县级奖补资金。（二）奖补标准：1、2016年已关闭的四家煤矿，每家各追加补助130万元。2、2017年已关闭的金龙煤矿（证照过期且已停产）奖补130万元、河西煤矿（证照齐全且在生产）奖补200万元。3、按照江西省2017－2020年化解过剩产能煤矿关停时间安排，2018年及以后按时自行关闭的煤矿按每矿200万元的标准进行奖补。4、煤矿业主主动提出申请，自行提前关闭煤矿，县政府对提前一年提出并在10月底前自行关闭的每矿在奖补200万元的基础上再奖补30万元，在5月底前自行关停的再追加奖补30万元，以此类推。煤矿具体关停时间要求和奖补金额见附件。三、奖补程序：1、煤矿企业关闭矿井后，书面向县化解煤炭行业过剩产能工作领导小组提出奖补申请。2、根据煤矿企业申请，县化解煤炭行业过剩产能工作领导小组组织相关部门进行初步验收，并在初验合格后按程序向市、省化解过剩产能工作领导小组提出验收申请。3、经市、省化解过剩产能工作领导小组验收合格后，县化解煤炭行业过剩产能工作领导小组办公室按照奖补标准提出具体奖补意见，经县化解煤炭行业过剩产能工作领导小组审核同意后，由县财政将相应的奖补资金发放给煤矿业主。该《通知》附件《安福县煤矿提前关停时间及县级奖补金额对应一览表》中载明：龙安煤矿计划关停时间为2018年，2018年5月底前自行关闭应奖补资金230万元，2018年10月底前自行关闭应奖补资金200万元。2018年4月23日，江西省化解过剩产能工作领导小组办公室在江西省人民政府网发布江西省2018年化解煤炭过剩产能目标任务公示，龙安煤矿在江西省2018年化解煤炭过剩产能计划关闭煤矿名单中。经安福县政府批准，2018年6月26日，安福县化解过剩产能工作领导小组办公室在安福县人民政府网发布安福县化解煤炭过剩产能关闭退出公告，决定对龙安煤矿予以关闭退出。2018年7月1日，安福县化解过剩产能工作领导小组办公室向龙安公司发出《关于尽快做好煤矿现场关闭准备工作的通知》。2018年7月9日，江西煤矿安全监察局作出2018年第28号公告，注销龙安煤矿安全生产许可证。2018年7月18日，安福县化解过剩产能工作领导小组办公室向龙安公司发出《关于督促尽快拆除矿井设备设施的通知》。2018年7月27日，安福县化解过剩产能工作领导小组办公室向龙安煤矿作出《安福县化解煤炭行业过剩产能配套扶持政策告知书》。2018年8月20日，安福县政府与龙安公司、龙安煤矿签订《龙安煤矿关闭和借款协议书》：1、龙安公司、龙安煤矿在8月23日配合安福县政府启动矿井封闭等基础工作，并保证煤矿关闭退出符合国家验收标准和关闭过程中不发生任何违法违规行为。2、龙安公司、龙安煤矿承诺于8月21日按规定配合安福县政府办理有关龙安煤矿采矿证注销手续和煤炭产能指标委托交易手续。3、龙安公司、龙安煤矿配合安福县政府启动矿井封闭、证照注销和产能指标委托交易手续后，安福县政府预付给龙安公司、龙安煤矿633.5万元。（1）具体数额以双方最终核定为准，多退少补；（2）预付资金包括去产能县级奖补200万元、技改矿补偿200万元、新建炸药库补偿30万元、采矿权价款返还140万元、煤矿安全风险押金70万元、矿山环境恢复治理保证金63万元，扣除已垫付的民工工资69.5万元，合计633.5万元。4、在煤矿关闭验收前，产能指标交易收益一时难以到位，鉴于煤矿股东及采矿员工多为湖南籍人员，为确保按时完成关闭工作，龙安公司、龙安煤矿自愿放弃安福县政府出台的抱团转型发展项目扶持政策待遇（约200万元），向安福县政府预借660万元（暂按产能指标交易价格为110万元/万吨×6）资金，用于解决煤矿关闭前的矿工工资、工伤补偿、下岗安置、遣散回家等事宜。预借资金由龙安公司、龙安煤矿投资方江西翼隆矿业有限公司和刘阳共同担保，承担连带责任。5、以上两项共计1293.5万元，龙安公司、龙安煤矿配合安福县政府启动矿井封闭、证照注销和产能指标委托交易手续后，安福县政府于8月23日一次性预付给龙安公司、龙安煤矿指定账号，如未按约定时间支付，则承担因此造成的一切后果；龙安公司、龙安煤矿如未按要求配合安福县政府做好相关工作，则承担因此造成的一切后果。6、龙安公司、龙安煤矿以产能置换指标交易收益抵扣安福县政府的预借款，多退少补。龙安公司、龙安煤矿必须在产能置换指标交易完成到账后3个工作日内将预借款返还给安福县政府，否则按法律规定承担违约责任和担保责任。7、龙安公司、龙安煤矿有权保留煤矿关闭到位后关于补偿等事宜通过法律途径解决的权利。安福县政府、龙安公司、龙安煤矿以及借款担保方江西翼隆矿业有限公司、刘阳在该《协议书》上签字、加盖公章。同日，龙安煤矿向安福县安全生产监督管理局提交《关于退还安全风险抵押金的申请》，申请退还缴纳的安全风险抵押金80万元。次日，龙安煤矿向吉安市化解过剩产能工作领导小组办公室出具煤炭产能指标交易授权委托书，自愿申请不享受中央及省级奖补资金，将龙安煤矿退出的煤炭产能6万吨委托给吉安市化解过剩产能工作领导小组办公室统一进行产能置换指标交易；并与龙安公司共同向安福县政府出具《承诺书》，承诺配合县政府办理采矿证注销或吊销手续。2018年8月23日，安福县财政局按协议约定向龙安公司支付1293.5万元。2018年9月19日，江西省国土资源厅作出赣国土资罚字〔2018〕第018号行政处罚决定，以龙安公司、龙安煤矿未按规定办理采矿许可证注销登记手续为由，吊销龙安公司、龙安煤矿采矿许可证。2018年9月30日，江西省国土资源厅对吉安市国土资源局作出赣国土资函〔2018〕279号《关于注销龙安煤矿采矿许可证的函》，要求吉安市国土资源局收回龙安煤矿的采矿许可证正、副本。2018年9月26日，安福县化解过剩产能工作领导小组办公室在安福县人民政府网发布关于龙安煤矿关闭退出结果的公告，龙安煤矿于2018年8月23日实施了关闭退出，经县化解过剩产能工作领导小组办公室组织人员对关闭现场进行验收，确认已关闭退出。2018年12月6日，江西省化解过剩产能工作领导小组办公室作出赣化解产能办〔2018〕39号《关于江西煤业集团有限责任公司青山煤矿等73处去产能煤矿通过省级验收的通知》，龙安煤矿在江西省2018年关闭退出煤矿省级验收合格名单中。2018年11月30日，中联资产评估集团湖南华信有限公司经龙安公司的委托出具中联湘资评报字〔2018〕第001号资产评估报告和中联湘矿评字〔2018〕第014号采矿权评估报告，评估结论为：龙安煤矿实物资产价值为人民币5043.12万元；采矿权价值为3290.21万元。龙安煤矿、龙安公司遂于2018年12月7日向安福县政府邮寄行政补偿申请书，要求补偿其实物资产价值5043.12万元、采矿权价值3290.21万元、经营损失5000万元，合计13333.33万元。龙安煤矿等煤炭企业与陕西未来能源化工有限公司签订《煤炭产能置换指标交易合同》交易单价为124元/吨，（含税6％）。2019年1月4日，安福县国土资源局向吉安市国土资源局提交安国土资字〔2019〕2号《关于认定龙安煤矿剩余保有资源储量的请示》，认定龙安煤矿剩余保有资源储量为109.37万吨。2019年1月31日，江西省产权交易所将包括龙安煤矿煤炭产能置换指标交易款744万元在内的第一笔煤炭产能置换指标交易款2209680元转入安福县财政局账号。另查明，龙安煤矿于2005年2月4日、2006年8月23日、2010年3月26日、2011年4月1日、2012年2月29日向安福县安全生产监督管理局分别缴纳3万元、27万元、30万元、10万元、10万元，共计80万元安全风险押金。2018年10月22日，安福县人民法院因劳动争议纠纷案依据（2017）赣0829民初667号民事判决作出（2018）赣0829执824号执行裁定书，扣划龙安煤矿在安福县安全生产监督管理局的安全风险押金95634元。2012年11月12日，龙安煤矿缴纳采矿权价款1701300元。本院认为，2017年6月6日，江西省化解过剩产能工作领导小组办公室根据国家发改委、工信部、能源部、财政部等六部位联合下发的发改运行〔2018〕554号《关于做好2018年重点领域化解过剩产能工作的通知》中“福建、江西、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南等南方地区9万吨/年及以下（含9万吨/年）煤矿，纳入2018年去产能范围”的规定，下发赣化解产能办〔2017〕35号《关于全省“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》，将龙安煤矿等列入化解煤炭过剩产能计划表名单。同时，吉安市人民政府办公室下发的吉府办字〔2017〕180号《关于“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》也将龙安煤矿列入化解煤炭过剩产能计划表中。龙安煤矿的年产能为6万吨，属于上述通知中确定的关闭退出对象，应当予以关闭退出。安福县政府依据上述文件规定，在与龙安煤矿达成补偿协议之后于2018年8月23日实施了政策性关闭。对此，龙安煤矿、龙安公司均无异议。争议的问题在于安福县政府制定的《奖补办法》能否作为本案补偿的依据、安福县政府是否奖补到位以及龙安煤矿、龙安公司主张按实际损失予以补偿是否依法有据。龙安煤矿、龙安公司认为，安福县政府制定的《奖补办法》违反了《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，与上位法相抵触，不能作为补偿依据，并对该《奖补办法》提出合法性审查；安福县政府应当按其实际损失予以补偿。安福县政府则认为，该《奖补办法》与中央、国务院的政策性关闭煤矿有关奖补规定不相抵触，并未减损龙安煤矿、龙安公司的合法权益，应当作为奖补依据；安福县政府已经按照双方的协议约定进行了奖补，补偿到位，龙安煤矿、龙安公司再行主张补偿于法无据。《最高人民法院关于适用的解释》第一百条第二款规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其规范性文件。根据国务院2016年2月1日作出的国发〔2016〕7号《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》关于“企业承担化解过剩产能的主体责任，地方政府负责制定落实方案并组织实施，中央给予资金奖补和政策支持”的规定，安福县政府有权制定包括《奖补办法》在内的实施方案并组织实施。经审查，该《奖补办法》系针对安福县“十三五”期间列入关闭退出的14家煤矿制定的，其制定程序合法，且与煤炭行业化解过剩产能相关上级奖补文件的规定相符，并未减损关闭退出煤矿的合法权益。因此，安福县政府制定的《奖补办法》可以作为本案行政补偿的依据，安福县政府以此为依据对龙安煤矿的关闭进行奖补并无不当。龙安煤矿的采矿许可证的有效期限自2017年3月20日至2023年3月20日，龙安煤矿在其采矿许可证有效期限内因政策原因被安福县政府关闭。安福县政府作为关闭煤矿的组织实施者，应当依法给予龙安煤矿、龙安公司行政补偿。龙安煤矿被关闭后，根据相关奖补文件的规定，可以享受中央和省级奖补资金及抱团转型发展项目扶持政策待遇等，但龙安煤矿、龙安公司自愿放弃中央和省级奖补资金及安福县政府出台的抱团转型发展项目扶持政策待遇，选择产能置换指标交易收益，也与安福县政府签订《龙安煤矿关闭和借款协议书》，该协议中约定的产能指标交易收益、去产能县级奖补、技改矿补偿、新建炸药库补偿、采矿权价款返还、煤矿安全风险押金返还、矿山环境恢复治理保证金返还等奖补事项及标准与前述相关文件规定及《奖补办法》相符，并未遗漏奖补事项。鉴于产能置换指标交易一时不能完成，采矿权价款返还金额、矿山环境恢复治理保证金返还金额需由省国土厅核定等客观情况，故双方约定由安福县政府暂以预付和借款的形式先行支付龙安煤矿、龙安公司关闭煤矿补偿款，待产能置换指标交易完成到账后再行扣还。该协议实质上属煤矿关闭补偿协议，安福县政府已经按照该补偿协议的约定，向龙安煤矿、龙安公司支付了相应的补偿款。现产能指标交易已经完成，采矿权价格及矿山环境恢复治理保证金退还金额也已经核定，故双方理应依照协议约定进行核算，多退少补。龙安煤矿、龙安公司主张安福县政府应按《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额”的规定，补偿其实物资产价值5043.12万元，采矿权价值3290.21万元，评估费用20.8万元，经营损失5000万元。前述相关奖补文件及安福县政府制定的《奖补办法》已经对因化解过剩产能关闭煤矿如何补偿作出了明确规定，故龙安煤矿、龙安公司要求按实际损失予以补偿于法不符。综上所述，安福县政府关闭龙安煤矿合法，行政补偿亦足额到位，龙安煤矿、龙安公司诉请再行补偿无事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告安福县龙安煤矿、安福县龙安矿业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告安福县龙安煤矿、安福县龙安矿业有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。（在递交上诉状之日起七日内，预交案件上诉受理费50元，款汇至江西省高级人民法院，并将缴费凭证交至本院；户名：江西省高级人民法院；账号：14×××42；开户行：农行南昌市环湖支行；诉讼费缴纳时请务必在用途中注明“诉讼费”。如逾期不缴纳，按自动撤回上诉处理）。审判长 吴 山审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇一九年九月五日书记员 刘唤珠