山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁行终2887号上诉人（原审原告）潘正玉，男，1967年5月29日出生，汉族，住济南市槐荫区。被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地济南市经十路29851号。法定代表人朱玉明，区长。委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市槐荫区住房保障和房产管理局，住所地济南市槐荫区北小辛庄西街59号。法定代表人衣连斌，局长。委托代理人李呈滨，济南市槐荫区住房保障和房产管理局副局长。委托代理人张兵，山东沃德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市槐荫区美里湖街道办事处，住所地济南市槐荫区西沙路716号。法定代表人于好磊，主任。委托代理人唐海，山东蕴达律师事务所律师。潘正玉因与济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市槐荫区住房保障和房产管理局（以下简称槐荫区房管局）、济南市槐荫区美里湖街道办事处（以下简称美里湖街道办）行政强拆违法一案，不服济南市中级人民法院于2018年10月29日作出的（2018）鲁01行初821号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，现已审理终结。潘正玉向原审法院起诉称：原告是美里湖街道办西沙村民，在本村613号拥有住宅。2018年5月4日，被告因实施西沙王村城中村改造项目开始“拆迁遗留户清零行动”，在未经任何法定程序的情况下，将原告的房屋非法强制拆除，且未给予任何补偿安置。原告认为，被告严重违反《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政强制法》等相关法律法规，属于未履行征地批复的前提下，违法实施宅基地上的房屋拆迁的行为；且在未给予原告任何补偿安置的情况下，即实施强制拆除房屋的违法行政行为，严重侵害了原告的合法权益。诉请法院确认三被告强制拆除原告位于济南市槐荫区××办事处西沙××号房屋的行政行为违法。原审法院经审理查明：2018年5月4日，原告向公安机关报警称其房屋遭强拆。2018年5月9日，济南市公安局槐荫区分局作出槐公（美里湖）立字（2018）841号《立案决定书》，决定对原告被故意毁坏财物立案侦查，并向原告潘正玉送达《立案告知书》告知原告，因认为“有犯罪事实发生，需要追究刑事责任，且属于管辖范围，现立案侦查，特此告知。”原告于2018年5月9日签收上述立案告知书。2018年9月7日，济南市公安局槐荫区分局美里湖派出所出具证明称：“潘正玉被故意毁坏财物案我所已经立为刑事案件，正在侦查办理中。”原告潘正玉因认为济南市公安局槐荫区分局未对原告的房屋遭强拆的报警进行处理系未履行法定职责，向济南市槐荫区人民法院提起行政诉讼，诉讼请求为：1．判决确认济南市公安局槐荫区分局接到原告报警后，未对原告房屋遭强拆的报警进行查处的行为违法；2．判令济南市公安局槐荫区分局依法履行其法定职责，对原告的房屋遭强拆的报警进行查处，且将查处结果书面告知原告；3．本案的诉讼费用由济南市公安局槐荫区分局承担。济南市槐荫区人民法院经审理后于2018年7月31日作出（2018）鲁0104行初68号行政裁定。该裁定认为，济南市公安局槐荫区分局对潘正玉的报警已作刑事案件立案侦查，系依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回了潘正玉的起诉，潘正玉不服上述裁定提起了上诉，该案尚在审理中。原审法院经审理认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。本案中，原告请求确认三被告强制拆除其房屋行为违法，但从本案证据看，原告已就其房屋被拆除问题向公安机关报案，公安机关已作为刑事案件立案侦查，并将刑事案件受理情况告知原告。公安机关的相关证明亦证实，刑事案件正在办理过程中。在此情况下，潘正玉对三被告提起行政诉讼，请求确认被告强制拆除其房屋的行为违法，其起诉不符合上述法律规定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回潘正玉的起诉。上诉人潘正玉不服原审法院裁定，认为原审法院认定事实错误，本案中行政机关行为属行政征收行为而非刑事犯罪行为，原审法院裁定驳回上诉人起诉错误。请求撤销原审裁定，依法改判或发回重审。理由如下：1.原审法院认定事实错误。案外人公安机关将行政征收行为列为刑事案件不符合法律规定。上诉人报警要求公安机关对人身故意伤害和政府强拆进行立案受理。延迟出警的公安机关未及时记录房屋被强拆的情况，仅在《接处警登记表》载明属于“房屋拆迁问题”。因此,对于是政府房屋拆迁问题还是有组织的犯罪行为，公安机关已进行了认定。公安机关明知案件属行政案件，又要求上诉人补签文件，将案件转为刑事案件，严重违法。公安机关在另案中提供的证据显示两位民警同时询问两个当事人，严重违反法律规定，询问笔录与常理不符。公安局机关违反法定程序，其立案与事实严重不符。原审法院认定《受案登记表》《立案决定书》《立案告知书》合法有效，缺乏事实和法律依据。2.被上诉人在诉讼过程中，不应向第三人搜集证据，且公安机关未出庭作证。本案于2018年8月12日由济南市中级人民法院立案受理，2018年9月7日济南市公安局槐荫区分局美里湖派出所出具的证明，不具有合法性，属于诉讼过程中，向第三人搜集的证据，且公安机关并无相关工作人员出庭作证，原审法院采纳该证据，没有法律依据。3.济南市槐荫区人民法院（2018）鲁0104行初68号行政案件审理程序违法，且相关裁定在原审过程中未生效，不能作为证据使用。槐荫区房管局提交西沙王庄城中村改造拆迁项目委托合同，不能否认其履行测绘、调查行为的性质，应承担相应法律责任。被上诉人槐荫区政府向本院提交书面答辩意见称：上诉人诉请的拆除行为已经公安机关刑事立案侦查，其提起行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的起诉条件。公安机关行使刑事侦查职权，如果出现错立案、乱立案、违反法定程序，一切由此而引起的后果都可以由检察机关进行监督或者依据国家赔偿法来调整，不属于人民法院行政诉讼的审查范围。上诉人诉请的拆除行为与公安机关刑事立案侦查行为系同一行为，按照先刑事后行政的原则，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人槐荫区房管局、美里湖街道办未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据已经原审庭审质证。原审法院对济南市槐荫区人民法院（2018）鲁0104行初68号行政裁定、西沙王庄城中村改造拆迁项目委托合同的真实性予以认定，并无不当。经审理，本院同意原审法院查明的案件事实，且对上诉人和被上诉人在原审中提交的证据均予以采信。二审过程中，上诉人向本院提交槐荫区召开“遗留清零百日攻坚行动”动员大会的照片打印件和济南市人民政府网站网页打印件各一宗，因上述证据上诉人在原审审理过程中未提交亦未在原审庭审时出示，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，对此本院不予采纳。另外，上诉人还向本院提交了西沙王庄城中村改造项目施工现场照片打印件一宗，证明槐荫区政府强拆涉案房屋后开工建西沙小学，因该组证据与本案争议的焦点问题并无关联，本院对其关联性不予认定。另查明，槐荫区城市更新工作领导小组于2016年5月9日作出《关于同意西沙王庄城中村改造拆迁补偿实施方案的批复》，原则同意《西沙王庄城中村改造拆迁补偿实施方案》，由槐荫区城中村改造与农村住房建设工作指挥部会同相关部门和美里湖街道办事处组织实施。2016年8月14日，潘正臣与美里湖街道办西沙民委员会、槐荫区房管局签订《房屋拆迁补偿初步安置协议书》，载明为实施美里湖办事处西沙王庄城中村改造项目，美里湖街道办西沙民委员会、槐荫区房管局需拆除潘正臣位于西沙的房屋。2018年3月22日，美里湖街道办、美里湖街道办西沙民委员会向西沙王庄拆迁遗留户发布《通知》，内容为西沙城中村改造项目拆迁遗留户清零截止时间为2018年4月15日。本院认为：农村集体土地的强制搬迁，为政府及其职能部门的法定职权，因此对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。在无主体对拆除行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施。本案被诉强制拆除房屋行为发生于2018年5月4日，上诉人事先没有与美里湖街道办西沙民委员会、槐荫区房管局达成房屋拆迁补偿初步安置协议，也无证据证明被上诉人已经作出强制拆除决定，故本案被诉强拆行为属于事实行为。《致尚未签订协议村民的一封信》、《西沙王庄城中村改造拆迁补偿及奖励实施方案》等证据显示西沙王庄城中村改造项目已实际进行。上诉人在原审中提交的潘正臣与美里湖街道办西沙民委员会、槐荫区房管局签订的《房屋拆迁补偿初步安置协议书》亦表明，西沙王城中村改造项目是按照《济南市人民政府办公厅关于加快推进城中村改造的意见》实施的，虽然该协议的乙方签订主体为潘正臣，但美里湖街道办作为监督方加盖了公章。美里湖街道办、美里湖街道办西沙民委员会在2018年3月22日发布了《通知》，公布了西沙城中村改造项目拆迁遗留户清零截止时间，上诉人潘正玉的房屋于清零截止时间二十日内被拆除。上述证据可以证明，涉案房屋位于西沙王庄城中村改造项目范围内，上诉人未与美里湖街道办西沙民委员会、槐荫区房管局达成补偿安置协议，涉案房屋的拆除行为与西沙城中村改造项目拆迁遗留户清零行动具有高度关联性。被上诉人槐荫区政府答辩称上诉人诉请的拆除行为已经公安机关刑事立案侦查，不属于人民法院行政诉讼审查的范围，但槐荫区政府在原审中提交的《受案登记表》《立案决定书》《立案告知书》和证明，未明确系何主体实施了拆除行为。公安机关立案侦查后，也未明确实施拆除行为的主体。原审法院在未查明实施拆除行为的主体，以及是否受行政机关委托实施拆除行为的情况下，仅以该案公安机关已作为刑事案件立案侦查为由，认定潘正玉的起诉不符合法定起诉条件不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销济南市中级人民法院（2018）鲁01行初821号行政裁定；二、本案指令济南市中级人民法院继续审理。审判长 侯 勇审判员 李 拙审判员 李莉军二〇一九年九月三日书记员 杨柳青