湖北省汉川市人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂0984行初51号原告尹**，男，1968年4月30日生，汉族，应城市人，住应城市。委托诉讼代理人刘**，湖北熠耀律师事务所律师。代理权限：起诉、出庭、调解、签收法律文书。被告应城市住房和城乡建设局。住所地：应城市城中蒲阳大道29号。法定代表人邓**，该局局长。委托诉讼代理人张*，湖北诚拓律师事务所律师。代理权限：一般代理。第三人应城市城中街道办事处。住所地：应城市城中汉宜大道59号。法定代表人李**，该办事处主任。委托诉讼代理人田*，该办事处城建办副主任，代理权限：特别授权。委托诉讼代理人胡*，湖北诚拓律师事务所律师，代理权限：一般代理。第三人应城市城中街道办事处**社区居民委员会。住所地：应城市城中体育路7号。法定代表人罗**，该社区主任。委托诉讼代理人范*，湖北诚拓律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告尹**诉被告应城市住房和城乡建设局（2019年3月应城市政府机构改革，将应城市城乡建设局等单位的职责整合组建，以下简称应城市建设局）及第三人应城市城中街道办事处（以下简称应城市城中办事处）、应城市城中街道办事处**社区居民委员会（以下简称应城市**社区）确认用地未予补偿违法及行政补偿一案，孝感市中级人民法院裁定本院管辖。原告尹**于2019年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月17日立案后，依法向被告及第三人送达了行政起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月26日公开开庭审理了本案。原告尹**及其委托诉讼代理人刘**，被告应城市建设局的副局长卢**及委托诉讼代理人张*，第三人应城市城中办事处的委托诉讼代理人田*、胡*，第三人应城市**社区的法定代理人罗**及其委托诉讼代理人范*到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告尹**诉称，原告系应城市城中办事处**社区**居民。1980年实行家庭联产承包责任制“分田到户”时，原告家庭有7人，但原告的母亲因患病外出，下落不明，原告家庭分田时生产队按6人分配。分田过后一年多，原告的母亲意外回家了。为了解决原告母亲的责任田问题并照顾原告家庭困难，当时生产队同意铁路南坡的一块荒地（面积约11.2亩，其中水面约6亩）由原告家庭开荒耕种和养殖。原告的父亲和哥哥去世后，该土地由原告经营，原告投资开发渔池养鱼养龙虾，种植桃树、杨树等经济和景观林木，一直到2015年土地被占用。2015年，应城市城乡建设局（机构改革后为被告）占用原告经营的土地建设体育馆北侧道路连通工程，第三人参与、协助被告完成工程建设。原告开荒经营的土地，原告改造土地的投资以及渔池、林木等地面附着物，应当得到相应的补偿。被告在对原告的投资和地面附着物没有进行评估，补偿问题没有解决的情况下，占用土地进行了工程建设。被告的行为，不符合有关法律法规的规定，是违法的。为了解决占地补偿问题，原告多次找被告和第三人协助、沟通，但始终不能达成一致。原告多次到市、省信访部门上访，也得不到解决，信访部门要求原告通过诉讼途径解决。为了依法维护自己的合法权益，根据有关法律法规规定，特此向人民法院起诉，请求：1、确认被告占用原告经营的土地进行项目建设的行为违法；2、被告和第三人共同向原告支付占地补偿费20万元（暂定金额，最终按法律政策规定和中介机构评估确定）；被告承担本案的诉讼费用和其他费用。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：证据一、原告的身份证，拟证明原告的身份；证据二、关于**社区尹作祥家庭责任田土地的鱼池、树木等附着物请示赔偿的情况反映，拟证明原告家庭承包经营荒地的有关情况；证据三、1、关于**社区**南边文体公园绿化建设补偿说明（**社区居委会，2015年8月7日）；2、信访事项处理意见书（信访日期2015-11-5）；3、信访事项不予受理告知书（2016-04-12）；4、信访事项不予受理告知书（2016-04-18）；5、信访事项处理意见书，拟证明原告上访，与第三人协商未成的有关情况；证据四、建设项目用地申请表、国有建设用地划拨决定书、应城市2011年度第三十三批次建设用地勘测定界图，拟证明原告家庭承包经营的荒地不属于应城文化体育公园项目用地范围，被告占用该地建设体育馆北侧道路连通工程不合法；证据五、1、建筑物与勘探点平面布置图，2、现状地图，拟证明原告家庭承包经营的荒地被被告建设的体育馆北侧道路连通工程占用。证据六、证人尹某证言，拟证明原告在涉案土地上种植树木、养虾的事实；证据七、视听资料，拟证明原告在涉案土地上种植树木、养虾的事实。被告应城市住房和城乡建设局辩称，一、答辩人的项目建设发包行为是民事行为，被答辩人无权提起行政诉讼确认民事行为违法。被答辩人行政起诉状中诉称：“2015年应城市城乡建设局占用原告经营的土地建设体育馆北侧道路连通工程……违法，请求支付占地赔偿20万元”。被答辩人的诉求实为集体土地征收补偿安置问题。被答辩人混淆了民事行为和具体行政行为的区别。应城市城乡建设局不是土地征收的决定机关，也不是指定的集体土地征收具体实施机关，对于集体土地的征收补偿安置方案的决定、落实均不是答辩人的行为。为改善文体公园周边环境及出行条件，根据应城市政府的工作安排，城区道路建设项目由答辩人组织施工建设，即答辩人只负责实地勘察测量，拟定方案，制作施工图纸设计及预算等工作，然后将具体道路排水及护坡的施工进行招投标，将项目工程发包给施工单位施工，答辩人监督施工单位按施工合同按质按量按约定工期履行合同的义务，该建设施工行为是履行合同的一种民事行为，不属于具体的行政行为。被答辩人所称的土地征收补偿行为不属于答辩人的职责范围，亦不是答辩人作出的行政行为。按被答辩人诉称答辩人组织道路施工而不是侵占其土地使用权或财产权，则是民事侵权行为，被答辩人请求人民法院用行政诉讼的方式确认民事行为违法，诉讼请求不当，应依法予以驳回。二、被答辩人提起行政诉讼已过时效，应予以驳回。被答辩人2015年6月至2015年8月10日，因不满补偿标准，长期阻碍施工队施工，2015年8月13日被应城市公安局依法行政拘留。应城市公安局对被答辩人进行询问的笔录中显示：被答辩人自认2015年5月就对补偿标准不服，且通过阻止施工方式要求获得其期望的补偿。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年”。同时在最高人民法院（2016）最高法行申300号指导案例中明确指出：公民、法人或者其他组织向有关机关申诉信访和反映问题，不能作为认定起诉期限被耽误的法定理由。被答辩人知道其合法权益受到侵害时间为2015年5月，已远超一年诉讼时效。三、被答辩人未经许可擅自开荒，不属于征收补偿对象，无权获得征收补偿。四、本案未进行行政复议前置程序，程序不合法，应不予受理。被告向本院提交了如下证据：证据一、统一社会信用代码证书，拟证明被告的身份情况；证据二、应城市公安局行政案件案卷，拟证明①、原告2015年5月已知因具体行政行为使得其利益受损，此次起诉已过诉讼时效；②、原告未经许可擅自开荒，不属于适格补偿对象，也不应是本案的适格原告。证据三、《体育馆北侧道路连通工程施工协议书》，拟证明被告的建设施工行为是履行合同的一种民事行为，不属于具体的行政行为。第三人应城市城中街道办事处陈述：一、答辩人非本案适格第三人。首先，该信访回复不具有可诉性；其次，答辩人在征收过程中未实施任何侵犯原告合法权益的行政行为，答辩人与**社区无行政隶属关系，未授权**社区作出任何行政行为，不应作为承担赔偿责任的第三人。二、被答辩人提起行政诉讼已过时效，应予以驳回。被答辩人2015年6月至2015年8月10日，因不满补偿标准，长期阻碍施工队施工，2015年8月13日被应城市公安局依法行政拘留。应城市公安局对被答辩人进行询问的笔录中显示：被答辩人自认2015年5月就对补偿标准不服，且通过阻止施工方式要求获得其期望的补偿。三、被答辩人未经许可擅自开荒，不属于征收补偿对象，无权获得征收补偿。根据《中华人民共和国土地承包法》的规定，我国实行农村土地承包经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同，对承包方和发包方的权利和义务、承包期限等事项加以约定说明，由双方协商确定。应城市公安局行政案件询问笔录中显示：案涉被征收土地所有权归**社区，被答辩人在**社区没有允许的情况下开荒，不符合法律和政策的规定。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条的规定：承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费，应予支持。原告无任何证据证明其具有合法的土地开荒资格即对案涉土地享有任何法律规定的权益，不属于征收补偿的合法主体。四、本案未进行行政复议前置程序，程序不合法，应不予受理。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”。本案未进行行政复议程序，而直接提起诉讼，应不予受理。第三人应城市城中办事处向本院提交了如下证据：证据一、统一社会信用代码证书，拟证明被告的身份情况；证据二、应城市公安局行政案件案卷，拟证明①、原告2015年5月已知因具体行政行为使得其利益受损，此次起诉已过诉讼时效；②、原告未经许可擅自开荒，不属于适格补偿对象，也不应是本案的适格原告。第三人应城市**社区陈述，一、被答辩人的诉讼请求与实际事实不符、理由不成立。案涉土地未经生产队同意由被答辩人开荒，应城市公安局行政案件询问笔录中显示：被答辩人的询问笔录中以及被答辩人同村居民的笔录都表明，被征地土地所有权归**社区，被答辩人及家人在**社区没有允许的情况下开荒，不符合法律和政策的规定。被答辩人行政起诉状中所述荒地面积与事实不符，根据孝感市城乡规划设计院《体育馆北侧道路连通工程一阶段施工图设计》的测量结果，全路段合计占地为6.51亩，属于**社区**的水面面积共2098.76平方米≈3.15亩。被答辩人称其荒地11.2亩，水面6亩与事实不符。被答辩人行政起诉状中所述养鱼养虾与事实也不符，应城市公安局行政案件案卷中，被答辩人的询问笔录中明确记载：“水质污染了”以及被答辩人同村民居民的询问笔录中记载“此水是个臭水沟以及不适合养鱼的字样”配合现场的照片可见，案涉水面无法养殖鱼虾。二、答辩人无权要求被答辩人支付占地补偿费。三、被答辩人提起行政诉讼已过时效，应予以驳回。四、被答辩人未经许可擅自开荒，不属于征收补偿对象，无权获得征收补偿。五、本案未进行行政复议前置程序，程序不合法，应不予受理。第三人应城市**社区向本院提交了如下证据：证据一、1统一社会信用代码证，拟证明被告的身份情况；2、应民发【2005】14号文件，拟证明2005年6月撤销**村成立**社区和**社区的辖区范围。证据二、应城市公安局行政案件案卷，拟证明①、原告2015年5月已知因具体行政行为使得其利益受损，此次起诉已过诉讼时效；②、原告未经许可擅自开荒，本不属于适格补偿对象，也不应是本案的适格原告。③、原告所说水面根本不可能养鱼养虾；证据三、《体育馆北侧道路连通工程一阶段施工图设计》，您证明全路段合计占地为6.51亩，属于**社区**的水面面积2098.76平方米≈3.15亩；证据四、现场照片五张，拟证明原告所说水面根本不适合养鱼养虾。证据五、情况说明，拟证明原告非法占有集体土地的事实。证据六、关于印发《污水治理项目建设征地地面附着物补偿标准》的通知，拟证明2018年应城市区域内挂果果树的补偿标准为80元每株，未挂果为35元每株。本院调取了如下证据：1、应城市人民法院（2019）鄂0981行初34号行政一审案件立案登记、审判流程管理信息表；2、2018年9月24日，应城市**社区《关于尹**信访事项办理情况报告》。经审理查明，2015年4月，为完善应城市城区市政配套设施建设，根据应城市政府工作安排，原应城市城乡建设局被指定为《应城市体育馆北侧道路连通工程》的建设单位。该项建设工程需要使用第三人应城市**社区的部分集体土地，位于应城市××矿铁路专线南坡与应城市体育馆北侧之间，其中，包括本案原告尹**起诉要求获得补偿所称的土地。《应城市体育馆北侧道路连通工程》于2015年6月开工建设，尹**认为该建设工程损害了自己的合法权益到建设工程施工现场要求补偿。2015年8月7日，应城市**社区根据尹**的实际情况，拟给予补偿人民币20000元，尹**不同意，此后，尹**于2016年1月8日到应城市城中街道办事处，于2016年4月12日到孝感市群众信访接待服务中心，于2016年4月18日到湖北省信访局以信访方式主张权利。2016年4月18日，湖北省信访局在送达给尹**的《信访事项不予受理告知书》中明确告知：“不予受理的十类情况（五）、已经或者依法应当通过诉讼途径解决的。”此后，尹**继续信访，2018年6月5日，应城市城中办事处对尹**作出《信访事项处理意见书》告知尹**，应城市**社区按照此次征地补偿的最高标准计算补偿金额为45520元。2019年3月22日，尹**向应城市人民法院提起本案行政诉讼，应城市人民法院将该案报请孝感市中级人民法院指定管辖，2019年4月1日，孝感市中级人民法院作出（2019）鄂09行辖48号《行政裁定书》，将该案指定汉川市人民法院管辖。本院认为，人民法院审理行政诉讼案件，应当首先进行程序性审查，在通过了程序性的审查之后再进行实体审理。原告的起诉是否符合法律规定的起诉期限。2015年8月，原告知道《应城市体育馆北侧道路连通工程》建设工程的具体内容，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，起诉期限最长不得超过二年。2016年4月18日，湖北省信访局送达给尹**的《信访事项不予受理告知书》中，明确告知其信访事项依法应当通过诉讼途径解决，原告应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定提起本案行政诉讼。然而，到2019年3月22日原告才向应城市人民法院提起行政诉讼，显然，原告的起诉超过了法律规定的起诉期限。原告向有关机关信访和反映问题，是自己对权利救济途径的选择，不属于不可抗力、人身自由受限制等确实不能行使起诉权的情形，不能作为起诉期限被耽误的合法理由。因此，原告认为其一直在向有关机关反映情况，其起诉没有超过起诉期限的理由，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告尹**的起诉。本案受理费50元由原告尹**承担。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。审 判 长  张鸿冰审 判 员  朱少华人民陪审员  艾道君二〇一九年九月三十日书 记 员  何婵月附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（二）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；