江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初432号 原告王XX，男，1964年8月11日生，××族，住启东市。 原告黄X，女，1969年3月22日生，××族，住启东市。 委托代理人贾XX，北京XX律师事务所律师。 委托代理人王X峰（系王XX、黄X之子），男，1990年10月21日生，住启东市。 被告启东市汇龙镇人民政府，住所地南通市启东市汇龙镇人民中路288号。 法定代表人龚X，镇长。 应诉负责人李XX，副镇长。 委托代理人黄X元、陈XX，江苏XX律师事务所律师。 原告王XX、黄X因要求确认被告启东市汇龙镇人民政府（以下简称汇龙镇政府）强制拆除其房屋行为违法，于2019年3月28日向本院起诉。本院于4月2日立案受理，于4月3日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。被告于2019年4月18日向本院提供了答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2019年8月22日公开开庭审理了本案。原告黄X及委托代理人贾XX、王X峰，被告汇龙镇政府应诉负责人李XX及委托代理人黄X元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王XX、黄X诉称，原告在汇龙镇城北村七组109号共同拥有合法宅基地和房屋。原告作为房屋所有权人，长期实际居住于此，已形成以房屋为中心的生活圈。该房屋结构完整，生活设施齐全。2019年2月27日，被告汇龙镇政府的工作人员在出具《限期改正通知书》当天，将附属设施拆除，并将院内三层楼房腾空，房屋内的物品被搬至室外，遭受雨淋。第二天下午又强制拆除三层楼房，大量物品在强拆过程中丢失，财产损失巨大。原告认为，被告强拆的房屋属原告合法私人财产，应受宪法和法律保护，被告暴力强拆既违反了法律法规的规定，又侵害了原告的合法权益，遂具状诉讼，要求确认被告强制拆除原告位于启东市汇龙镇××××号房屋的行政行为违法。 原告王XX、黄X向本院提供了以下证据： 第一组证据： 1.两原告身份证、户口本；2.黄新明与黄X为同一人的证明；3.启东市私有房屋所有权登记申请表（001-013），启东县居民建房申请表，房屋所有权证；4.集体土地使用证；证明原告主体身份及原告拥有合法土地使用权和房屋所有权。 第二组证据： 5.江苏省政府用地批复（20106158）；6.启东市批准的《征地补偿方案》；7.汇龙镇人民政府做出的NO191017《限期改正通知书》；证明被告在当地组织实施土地征收工作，因原告不同意补偿方案，导致被告组织人员进行非法拆除。 第三组证据：8.强制拆除的视频；9.强制拆除的照片；证明对原告房屋进行强拆时现场负责人的情况，是被告组织实施的强拆行为。 第四组证据： 10.强制拆除后的照片;证明被告的强拆行为对原告的房屋造成损害，财物不知所踪。 第五组证据： 11.原告被胁迫签订的空白协议照片；12.原告被非法留置，限制人身自由的录音，原告被非法留置后原告儿子的报警录音13.原告被迫签订空白协议的录音；证明原告是在被限制人身自由，受到胁迫的情况下签订的空白协议，该协议应当依法确认无效或被撤销。 第六组证据： 14.汇龙镇政府信访事项处理意见书，汇政信复201626号15.启东市人民政府信访事项告知书，启政信查告201668号；证明双方没有就补偿安置事宜达成一致意见。 第七组证据： 16.原告儿子的报警记录，证明原告不同意拆除。 被告汇龙镇政府辩称，原告有三处住房，其中一处房屋面积为231.34平米，两原告将231.34平米中的89.64平米分给其子王X峰，另141.7平米作为两原告的面积。另两处房屋面积分别为17.6平米和59.5平米，该两处房屋归王X峰。2016年6月4日，被告下属的城北村经济合作社、村民委员会与原告及其子王X峰分别签订了房屋拆除搬迁补偿协议，两份协议就被拆除房屋面积、安置补偿方式、补偿费组成及金额、安置地点等作了约定。同月30日，原告王XX在涉拆房屋验收通知单上签字，同意腾房。因此，两份协议是双方真实意思表示，内容合法有效，不存在无效和可撤销的情形。2019年2月27日，被告根据协议对原告的房屋实施拆除，拆除过程中未发生任何争议，也未对原告财产造成损害。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告向本院提供了以下证据： 1.2016年6月4日与王X峰签订的房屋拆除搬迁补偿协议、2016年6月4日与王XX签订的房屋拆除搬迁补偿协议。证明该协议是原告与其儿子在自愿的情况下签订的，合法有效。 2.2016年6月30日房屋验收单，证明2016年6月4日约定于本月15号腾房，验收单是2016年6月30日签署的，原告房屋腾空后交房验收时间是6月30日。 3.2019年反映搬迁情况的光盘，证明当时腾房情况。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证认为：对证据1合法性不认可，形式上真实性认可，关联性认可。但并非原告真实意思表示，是原告被限制人身自由受到胁迫时签订的，且签字时是空白协议，也非王X峰本人签订，两份协议的面积与涉拆验房单的面积不一致。对证据2形式真实性无异议，合法性不认可，其中动迁户王XX并非本人所签，且没有王X峰、黄X的签字，对于其中2016年6月15日腾房这一表述真实性不认可，原告并未腾空房屋，验收单所表述的验收事实不存在，原告也没有将房屋钥匙给过其他人。表格中倒数第二格“经查看应拆除房屋已全部拆除”不属实，2016年6月30日原告仍在房屋中居住。对证据3从视频时间显示2015年12月28日的事与被告所说的2019年不符，视频上没有最后房屋腾空的画面，无法看出是否已经全部腾空，另外即使搬走的东西存放何处状况如何也没有证据证明。对原告提供的证据，被告质证认为：对证据1真实性、合法性认可；对证据2不予认可；对证据3中申请表真实性有异议，有改动和注销痕迹，对所有权证没有异议；对证据4-7没有异议；对证据8-10不能反映存在强制拆迁的事实，属于正常拆迁；对证据11照片显示记载相关的拆迁内容，虽然不全面，但协议体现了拆迁的主要内容，其他的情况后来按照时实际情况完善的，不存在空白协议；对证据12三性均持有异议；对证据13的三性均不认可；对证据14、15三性无异议。对证据16三性不认可，不能反映具体内容，无法达到原告证明目的。 本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据可以证明本案的基本事实，对于双方不持异议的证据本院依法予以确认其证据效力，对于其他有异议的证据，因涉及本案争议焦点不在此赘述，将在本院认为部分进行阐述。 经审理查明，原告王XX、黄X系夫妻，黄X萍、黄X明系原告黄X的小名。1989年7月26日，黄新明作为户主申请建房，汇龙镇土管所审批同意该户拆除旧房两间，在村民房规划内新建两层楼房，建筑占地面积为68平米。同年，原告黄X的父亲黄士兵申请建房，后经审批同意黄士兵户在自己西山头搭建两层楼房，建筑占地面积为30平米。同年，原告黄X的奶奶施XX申请建房，后经审批同意施XX户拆除旧房意见，在村规划内黄士兵老屋东山头搭建平房一间，建筑占地面积为33平米。 2010年11月，江苏省人民政府作出苏政地〔2010〕6158号《关于批准启东市城乡建设用地增减挂钩建新区第1批次（2010年度）建设用地的通知》，同意启东市申报的城乡建设用地增减挂钩项目建新区第1批次（2010年度）实施方案，将位于启东市汇龙镇××村在内××60.7781公顷集体土地用于城乡建设用地增减挂钩项目建新区建设，同意将上述集体土地征收为国有。 2016年2月25日，江苏金宁达恒土地房地产估价咨询有限公司对被搬迁人王XX的被搬迁房屋作出《房屋搬迁估价报告》，评估报告显示确权面积141.7平米，房屋评估价101461元，房屋区位价224378元，附属设施评估价139559元，合计465398元。2016年6月4日，城北村经济合作社、村民委员会与原告王XX、黄X签订了房屋拆除搬迁补偿协议。 2016年9月29日，被告汇龙镇政府向原告黄X作出汇政信复〔2016〕26号《信访事项处理意见书》，答复载明“……信访件中的涉拆房屋已由专业评估公司评估，拆迁工作组多次与你户商谈评估拆迁事项，但因种种原因暂未达成协议。”黄X不服，向启东市人民政府提出信访复查申请。2016年10月27日，启东市人民政府作出启政信复〔2016〕26号《信访事项告知书》，载明“对于你反映的拆迁补偿安置的问题，目前你户尚未与拆迁人达成一致协议。……” 2019年2月27日，被告汇龙镇政府向原告黄X作出编号为191017的《限期改正通知书》，要求黄X于2019年2月27日12时30分前提供相关批准手续，如不能提供手续，则自行拆除，逾期将予以强拆。2019年2月27日下午，被告汇龙镇政府组织人员将原告王XX、黄X房屋内物品予以腾空并将房屋予以拆除，期间原告儿子王X峰向公安部门进行报警。 另查明，2016年6月签订协议后，原告户一直未自愿腾空并交出房屋，案涉房屋直至2019年才拆除。案涉房屋拆除前亦未有任何行政机关向原告户作出实质性安置补偿。 本院认为，根据当事人诉辩意见，本案争议焦点为被诉拆除房屋行为是否合法。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款亦规定，被征收人拒不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。因此可见，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到补偿安置或者无正当理由拒绝接受补偿安置的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。《征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁等进行了系统、严密的规定。同时，为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施，还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法进行强制搬迁。 征收土地和房屋除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外，还应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。一般而言，被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订补偿安置协议，征收机关开始按照补偿安置协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。实践中存在征收机关与被征收人达成补偿安置协议后，被征收人主动将土地或房屋交征收机关处理，征收机关据此采取的拆除行为不属于强制拆除范畴，该拆除行为的合法性和正当性是基于被征收人认可补偿安置后的自愿处分行为。但也存在拒不签订补偿安置协议或签订补偿安置协议后反悔不主动交付房屋予以拆除的情形。在此情况下，双方约定被征收人将房屋交征收机关拆除的内容，能否作为征收机关实施拆除行为的合法性基础?正如前所述，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。交付房屋的行为并不能简单地以有无在交房单上签字为判断标准，在被征收人对补偿安置协议、交房单等有异议，或者以行为表示不同意交房拆除的情况下，应当通过被征收人腾空房屋、交付钥匙等行为明示。 具体到本案，被告以协议搬迁的形式与原告曾签订过协议，但协议签署后原告一直未腾空并交出房屋给被告拆除。事实上，从两个信访意见也可以看出，原告对搬迁协议、评估报告均持有异议，汇龙镇政府与启东市政府的答复也承认未就评估、安置补偿事宜与原告达成一致协议。姑且不论协议是否原告自愿签订，是否真实有效，原告签订协议后未得到实质性安置补偿，在超过两年半的时间里原告并未腾空房屋和交付房屋，且在被告组织人员拆除房屋当日原告多次报警，综合上述情节分析，原告并未主动交付房屋。因此，被告汇龙镇政府无权直接对原告的房屋实施强制拆除，汇龙镇政府主张依据2016年6月4日签订的拆除搬迁补偿协议将房屋予以拆除的抗辩理由不能成立。 综上，被告汇龙镇政府实施强制拆除行为缺乏事实和法律依据，程序亦不合法。原告要求确认拆除行为违法的主张应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告启东市汇龙镇人民政府2019年2月27日拆除位于启东市汇龙镇城北村七组109号的行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告启东市汇龙镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  莫晴晴 人民陪审员  曹献忠 人民陪审员  周袁芳 二〇一九年九月二十八日 书 记 员  张杨瑶 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情况之一，不需要撤销或者判决履行时，人民法院判决确认违法： 行政行为违法，但不具有可撤销内容的。