广东省茂名市茂南区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0902行初93号原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社，住所地：广东省茂名市电白区南海街霞里社区黑田园村。负责人李梅佳，社长。委托代理人郑严防，广东法申律师事务所律师。委托代理人袁云风，广东法申律师事务所实习律师。被告茂名市自然资源局，住所地：广东省茂名市茂南区*******。法定代表人梁荣杰，局长。委托代理人黄永华，茂名市自然资源局水东湾新城分局干部。委托代理人阮传欣，广东海日律师事务所律师。第三人李广，男，1967年11月22日出生，汉族，公民身份号码440************631，住广东省茂名市电白区*********。委托代理人赖培强，男，1958年11月15日出生，汉族，公民身份号码440************413，住广东省茂名市茂南区***********。原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社诉被告茂名市自然资源局土地行政登记纠纷一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社诉称，原告前社长李梅珠在任职期间，未经茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社大多社员同意，占用村中1000多平方米集体土地（土地四至为：东邻原港城建规划局围墙边，南至茂名市大雄房地产开发有限公司后边，西至原告村边空地，北至原告村后空地）。原告社员要求李梅珠退还霸占的集体土地，李梅珠拒绝退还。2014年初，李梅珠及其儿子李增、李广、李风行、李维在霸占的土地上建造房屋，原告大多数社员到场进行阻止，李梅珠、李增、李广、李风行、李维拿出原茂名市国土资源局茂港分局颁发的茂港地政农字[2012]028号、029号、030号、031号、032号《建设用地批准书》。至此，原告社员才得知第三人李广建设所占用的土地，在未经大多数社员同意使用的情况下，茂名市国土资源局茂港分局已违法向第三人李广颁发茂港地政农字[2012]028号《建设用地批准书》。2014年4月，电白县与茂港区行政区域合并为电白区，原电白县国土资源局与原茂名市国土资源局茂港分局合并组建茂名市电白区国土资源局，原茂名市国土资源局茂港分局的职权由茂名市电白区国土资源局承接。为此，原告向茂名市电白区人民法院提起行政诉讼，请求撤销茂名市国土资源局茂港分局颁发给第三人李广的茂港地政农字[2012]028号《建设用地批准书》，茂名市电白区人民法院作出一审判决，判决驳回原告的诉讼请求，原告不服提起上诉。茂名市中级人民法院经审理认为争议的土地权属不明，遂于2015年9月1日作出《行政裁定书》，裁定撤销原审判决并驳回原告的起诉，告知原告先向政府申请土地确权，待土地确权后再依法提起行政诉讼。随后，原告向茂名市电白区人民政府申请对土地争议进行确权，茂名市电白区人民政府作出电府行决字[2018]11号《行政处理决定书》，认定争议地所有权和使用权属原告所有。第三人李广不服该处理决定，向茂名市人民法院提出复议申请，茂名市人民法院作出茂府行复[2018]第54号《行政处理决定书》，撤销电府行决字[2018]11号《行政处理决定书》并责令茂名市电白区人民法院重新作出处理。茂名市电白区人民政府于2019年2月19日作出电府行决字[2019]2号《行政处理决定书》，认定争议的地的所有权属于原告所有。原告认为，茂港地政农字[2012]028号《建设用地批准书》项下的土地已经政府确权为原告集体所有的土地，第三人李广未经原告大部分社员同意占用该土地建房，被告无权向第三人李广颁发茂港地政农字[2012]028号《建设用地批准书》，被告向第三人李广颁发的《建设用地批准书》所依据的事实不清、证据不足、适用法律错误，程序违法，应予撤销。此外，2019年3月，茂名市电白区实行政府机构改革，茂名市电白区国土资源局已撤销，其职能已划入茂名市自然资源局，根据《行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告”的规定，针对原茂名市国土资源局茂港分局作出具体行政行为提起的行政诉讼，应以茂名市自然资源局为被告。据此，原告特具状起诉，请求撤销茂港地政农字[2012]028号《建设用地批准书》。被告茂名市自然资源局辩称，一、原告所诉不符合行政诉讼的起诉条件。（一）涉案土地已被国家征收为国有建设用地，原告不具备本案诉讼主体资格。1992年9月2日，原茂名市国土局经市政府审核同意，作出《关于茂名市水东经济开发试验区征用土地的批复》（茂地政[1992]103号），同意原茂名市水东经济开发试验区管委会（以下简称“水东开发区管委会”）征用管委会下属坡园管理区、霞里管理区位于山角村土地共51807.33平方米，其中霞里管理区林地30550平方米，疏残林地17004平方米，作为开发区统一开发建设用地。后水东开发区管委会于1992年12月17日与原告（原霞里管理区黑田园村）签订《征用土地协议书》，约定征用原告位于大海路东地段范围内的土地38921.33平方米（含涉案土地），被征各类土地的补偿费、安置费、青苗费及附着物费共计人民币385436.7元。1993年2月11日，广东省国土资源厅经广东省人民政府同意，向茂名市国土局下发《关于茂名市国土局统一征地的批复》（粤地证[1993]59号），同意茂名市国土局征用茂名市水东经济开发试验区霞里管理区土地451196平方米（折合676.794亩）。被告茂名市自然资源局认为，涉案土地已被征收为国有建设用地，原告对涉案土地已不具有土地所有权和使用权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，原告与涉案行政行为没有法律上的利害关系，其不具有行政诉讼主体资格。（二）原告据以起诉的电府决字[2019]2号《行政处理决定书》尚未生效，涉案土地仍处于生效裁定所确认的权属未确定且在争议的情形，原告起诉不符合行政诉讼的条件。2014年10月23日，因茂港区与电白县合并为电白区，原告以茂名市电白区国土资源局作为被告，向电白区人民法院提起行政诉讼，请求撤销原茂名市国土资源局茂港分局（以下简称“茂港国土局”）向第三人李广颁发的涉案《建设用地批准书》。电白区人民法院已作出(2014)茂电法行初字第58号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，向茂名市中级人民法院提起上诉。后经茂名市中级人民法院作出(2015)茂中法行终字第91号行政裁定，认定原告在涉案土地权属未确定前且存在争议的情况下，就径行起诉请求撤销第三人持有的建设用地批准书，不符合行政诉讼的起诉条件，裁定驳回原告的起诉。裁定生效后，原告就涉案土地向茂名市电白区人民政府申请确权，2019年2月19日，茂名市电白区人民政府作出电府决字[2019]2号《行政处理决定书》，认定涉案土地的所有权属于申请人（即原告）所有。2019年3月，第三人不服该行政处理决定，向茂名市人民政府申请复议，该案现仍处于行政复议阶段。被告茂名市自然资源局认为，原告在第三人对电府决字[2019]2号《行政处理决定书》已申请复议、茂名市人民政府尚未作出复议决定的情况下，凭电府决字[2019]2号《行政处理决定书》起诉撤销第三人持有的建设用地批准书，仍然未符合茂名市中级人民法院生效裁定所认定的起诉条件。（三）原告的起诉属于重复诉讼。被告茂名市自然资源局认为，如前所述，原告诉请撤销第三人持有的建设用地批准书一案，茂名市中级人民法院已作出生效裁定。现原告在电府决字[2019]2号《行政处理决定书》尚未生效、涉案土地仍处于生效裁定所认定的权属未确定且存在争议的情况下，又以相同的事实和理由，就同一行政行为提起本诉明显系重复诉讼。二、茂港国土局向第三人核发涉案《建设用地批准书》的事实清楚、证据充分。2012年3月1日，第三人与其他4户搬迁户经其所在村民小组、霞里社区居委会和茂港区南海街道办事处审查同意，持《农（居）民用地申请审核表》、《建设用地规划许可证》和身份资料，向茂港国土局直属所申请在霞里社区黑田园改造规划内用地建房。茂港国土局作出《农（居）民申请建房用地公示》，对第三人申请建房用地情况进行公示，明确“群众或利害关系人在公示期内如对申请用地户的申请建房用地有异议的，可向市国土资源局茂港分局或国土资源所提出”。但公示期限届满后，包括原告在内无任何人提出异议，为此，茂港国土局根据茂名市茂港区人民政府《关于解决李梅珠李风行等搬迁户住宅用地问题的批复》（茂港府办函[2011]48号）关于同意第三人等5户搬迁户“在黑田园村拟规划的改造村庄规划南侧增加部分用地，作为解决其搬迁安置用地，以妥善处理好历史遗留问题”的批复意见，向第三人核发涉案《建设用地批准书》。被告茂名市自然资源局认为，第三人申请建房用地许可，已经其所在村民小组、居委会及南海街道办事处审批同意，且经公示无任何人提出异议，符合建房用地许可的审批条件；同时，茂港区人民政府已对第三人与其他4户搬迁户作出《关于解决李梅珠李风行等搬迁户住宅用地问题的批复》。因此，茂港国土局为第三人核发涉案《建设用地批准书》事实清楚、证据充分。综上所述，原告所诉不符合行政诉讼的起诉条件，茂港国土局向第三人核发涉案《建设用地批准书》事实清楚、证据充分，恳请法院裁定驳回原告的起诉。第三人李广述称，一、被告茂名市自然资源局给第三人颁发的茂港地政农字[2012]028号《建设用地批准书》证据充分，程序合法，适用法律准确。茂港地政农字[2012]028号《建设用地批准书》土地权属清楚。原茂名市水东经济开发实验区管委会，根据茂地政（1992）103号文件批准，征用了第三人的房屋，由于安置的位置第三人不同意，导致第三人的拆迁安置地一直无法解决。2010年底原茂港区人民政府为了解决第三人的拆迁安置遗留问题，区府专门组织了工作小组，对该问题进行调查处理。2011年2月19日茂港区人民政府作出茂港府办函[2011]48号文《关于解决李梅珠、李风行等搬迁户住宅用地问题的批复》：“李梅珠、李风行等搬迁户：报来《关于解决李梅珠、李风行等搬迁户住宅用地的请示》收悉。经区政府二届四十四次常务会议研究，批复如下：一、在黑田园村拟规划的改造村庄规划南侧增加部分用地，作为解决你们搬迁安置用地，以妥善处理好历史遗留问题。二、具体的地块位置及面积，由区规划分局、区国土分局根据实际予以确定。三、具体的用地手续由你们到区规划局、国土部门依法办理。”茂港区政府的批复文件是第三人依法取得涉案土地国有土地使用权（划拨）的权属来源依据。根据茂港府办函[2011]48号文的批复精神，茂港区府工作组人员在位于原告的留用地（霞里黑田园村改建规划地）的南面于1992年被水东开发试验区管委会已经征用的土地上进行定点规划，落实了每户建房用地的具体位置。2011年5月10日第三人向有关单位提交建设用地申请。2012年1月16日茂名市城乡规划局茂港分局给第三人颁发了建设用地规划许可证。2012年3月10日茂名市国土资源局茂港分局给第三人颁发了茂港地政农字[2012]028号《建设用地批准书》。2012年8月15日茂名市城乡规划局给第三人颁发了《建设工程规划许可证》。以上申请及许可的形式都是依据涉案土地为国有土地性质而实施的各种许可办结后，第三人才动工建设，住宅楼已按照规划许可竣工。从以上事实充分表明，涉案的土地是已被征用的国有土地并变更为建设用地性质，茂港区政府依法将该土地作为拆迁安置用地指定带冒划拨给第三人建住宅使用是非常正确的，涉案土地所有权属国有使用权属第三人的事实清楚。因此，茂港府办函[2011]48号《关于解决李梅珠、李风行等搬迁户住宅用地问题的批复》是茂名市自然资源局颁发给第三人的茂港地政农字[2012]028号《建设用地批准书》的权属依据。二、涉案的国有土地使用权（划拨）是由原茂港区人民政府划拨给第三人的，与原告无关，原告的原告主体不适格。原告没有任何证据能证明2012年1月12日之前涉案土地所有权是属于原告的。《霞里黑田园村改建规划图》用地是政府拨给原告的留用地，当时政府留给原告的留用地已经茂名市城乡规划管理局茂港分局根据原告的申请进行规划，绘出《霞里黑田园村改建规划图》，该图四至范围内的土地才是政府划给原告的留用地，规划图之外的土地不是原告的留用地。涉案土地在原告规划用地之南，有一条街道相隔，不在原告的规划用地范围内。涉案土地是茂港区人民政府为了解决历史遗留的拆迁安置问题而划拨给第三人使用的，是政府划拨的行政行为。涉案土地如果当时没有被征用的话，政府是不会这样安排的；如果涉案土地属于原告所有的话，区政府也不会如此安排的。原告没有任何证据能证明涉案土地是原告安排给第三人的，更没有证据证明第三人非法侵占原告的土地建房。至于当时报建的某些手续内容不够规范的问题，那是因为涉案的土地在2011年2月19日之前虽然已经被征收，并由农用地变更为建设用地，但尚未出卖给任何单位或个人的，政府于2011年2月19日划拨安排给第三人使用后，只能按照征收农集体土地的政策进行报建，这没有什么不妥，第三人对划拨国有土地使用权的政策、法律不懂也有很大关联。因此，涉案土地权属与原告无关，只要茂港府办函[2011]48号《关于解决李梅珠、李风行等搬迁户住宅用地问题的批复》一文还存在，原告均无权对茂名市自然资源局作出的行政许可提起行政诉讼，原告作为本案的原告属主体不适格。三、原告对涉案土地的权属已提起行政确权，该案还在茂名市人民政府行政复议中。现提起行政许可诉讼没有事实和法律依据。原告对涉案土地权属已提起行政确权，电白区人民政府于2019年2月19日作出电府行决字（2019）2号《行政处理决定书》，第三人不服，于2019年4月9日向茂名市人民政府提出行政复议，茂名市人民政府于2019年4月12日作出茂府[2019]27号《行政复议受理通知书》。该案正在茂名市人民政府行政复议程序中。在行政确权程序尚未走完的情况下，原告又提起行政许可诉讼，没有事实和法律依据，法院依法应驳回其起诉。四、原告《行政起诉状》主张的事实与事实不符。原告称第三人占用原告1000多平方米集体土地建房不是事实。（一）第三人建房的土地是政府安排的。2011年2月19日由茂港区人民政府批准安置使用的，是政府拨划土地的行政行为，其国有土地使用权（划拨）属第三人所有，内容详见茂港府办函[2011]48号《关于解决李梅珠、李风行等搬迁户住宅用地问题的批复》。原告称第三人侵占其集体土地建房纯属无稽之谈。（二）原告称第三人占用1000平方米土地建房是错误的。第三人经职能部门批准建房的面积为104平方米，不是1000多平方米，原告的说法是错误的。综上所述，茂名市自然资源局给第三人颁发的茂港地政农字（2012）028号《建设用地批准书》权属来源清楚，证据充分，适用法律准确，请法院依法予以维持。原告与涉案土地无关，原告主体不适格，且原告提起的涉案土地行政确权还在复议程序中。因此，请法院依法驳回其起诉，予以维持第三人的合法利益，维护公平正义。经审理查明，本案涉证土地位于茂名市电白区（原茂港区）南海街道霞里黑田园村，东至李风行规划用地2米，南至空地（与银滩一号相邻），西距李增规划用地2米，北距八米规划路8米，面积104平方米。2012年3月1日，第三人李广向原茂名市国土资源局茂港分局申请本案涉案土地的用地手续，并提交了《茂名市农（居）民建设用地申请审核表》、茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》、身份证、户口簿等材料。原茂名市国土资源局茂港分局受理后，经审核、公示和报批，并根据原茂名市茂港区人民政府办公室《关于解决李梅珠李风行等搬迁户住宅用地问题的批复》的要求，于2012年3月10日向第三人李广核发了本案涉案土地的茂港地政农字[2012]028号《建设用地批准书》。原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社在阻止第三人李广在本案涉案土地建房过程中获知第三人李广取得了上述《建设用地批准书》，因原茂名市国土资源局茂港分局的职权由茂名市电白区国土资源局承继，遂以茂名市电白区国土资源局为被告于2014年10月23日向茂名市电白区人民法院提起行政诉讼，请求撤销原茂名市国土资源局茂港分局颁发给第三人李广的茂港地政农字[2012]028号《建设用地批准书》。茂名市电白区人民法院经审理，于2014年12月18日作出（2014）茂电法行初字第58号行政判决书，判决驳回原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社的诉讼请求。原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社不服茂名市电白区人民法院作出的该判决，向茂名市中级人民法院提起上诉。茂名市中级人民法院经审理，于2015年9月1日作出（2015）茂中法行终字第91号行政裁定书，认为涉案土地属农村集体土地或是已被征收为国有土地，应先由人民政府确权解决，原告在涉案土地权属未确定前且存在争议的情况下，就迳行起诉请求撤销李广持有的建设用批准书，不符合行政诉讼的起诉条件，遂裁定撤销茂名市电白区人民法院（2014）茂电法行初字第58号行政判决书，驳回原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社的起诉。随后，原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社于2017年6月12日向茂名市电白区人民政府申请对本案涉案土地权属进行确权。茂名市电白区人民政府受理后，于2018年6月12日作出电府行决字[2018]11号《行政处理决定书》，决定涉案土地所有权和使用权属原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社所有。第三人李广不服该处理决定，向茂名市人民政府提出复议申请。2018年11月15日茂名市人民政府作出茂府行复[2018]54号《行政复议决定书》，决定撤销茂名市电白区人民政府于2018年6月12日作出的电府行决字[2018]11号《行政处理决定书》，并责令茂名市电白区人民政府重新作出处理。2019年2月19日，茂名市电白区人民政府重新作出电府行决字[2019]2号《行政处理决定书》，决定争议地的所有权属于原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社所有。第三人李广不服上述电府行决字[2019]2号《行政处理决定书》，于2019年4月9日向茂名市人民政府提出复议申请。茂名市人民政府于2019年4月12日受理第三人李广的复议申请后，尚未作出行政复议决定。2019年3月15日，原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社再次就上述涉案的《建设用地批准书》向本院提起行政诉讼，请求撤销上述涉案的《建设用地批准书》。另查明，因管理区划调整，本案涉案土地所在区划土地的管理职能已划转茂名市国土资源局水东湾新城分局行使，茂名市国土资源局水东湾新城分局是茂名市国土资源局的派出机构。因机构改革，茂名市国土资源局现整合并入茂名市自然资源局，不再保留茂名市国土资源局，故茂名市自然资源局是本案的适格被告。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实可以作为定案的依据。本案中，茂名市中级人民法院作出的（2015）茂中法行终字第91号行政裁定书，认定原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社在本案涉证土地权属未确定前且存在争议的情况下，就迳行起诉请求撤销第三人李广持有的涉案《建设用地批准书》，不符合行政诉讼的起诉条件，裁定驳回原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社的起诉。其后，原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社向茂名市电白区人民政府提起本案涉案土地的确权申请。在茂名市电白区人民政府经对涉案土地权属重新作出电府行决字[2019]2号《行政处理决定书》后，第三人李广不服该《行政处理决定书》，向茂名市人民政府申请行政复议，而茂名市人民政府尚未作出行政复议决定，故本案涉案土地的权属至本案审理时仍未确定，在此情况下，原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社在本案再次起诉请求撤销第三人李广持有的涉案《建设用地批准书》，不符合行政诉讼的起诉条件，且属于重复起诉。因此，对原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社本案的起诉，依法应不予立案，已经立案的应裁定驳回起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项、第（九）项及第三款的规定，裁定如下：驳回原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社的起诉。本案属于免收受理费案件，原告预交的一审受理费50元在本裁定发生法律效力后由本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。审 判 长  戴 文审 判 员  陈伟容代理审判员  许晓明二〇一九年七月二十九日书 记 员  杨子璇附：本案适用法律法规《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。