河南省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)豫行再107号再审申请人(一审原告、二审上诉人)穆万定,男,汉族，1950年4月24日出生,住河南省伊川县。被申请人(一审被告、二审被上诉人)伊川县人力资源和社会保障局。法定代表人赵少峰,局长。委托代理人许平坡，伊川县人力资源和社会保障局工作人员。特别授权。委托代理人饶付勇，伊川县人力资源和社会保障局工作人员。一般代理。穆万定诉伊川县人力资源和社会保障局（以下简称伊川县人社局）工伤认定不予受理一案，不服洛阳市中级人民法院作出(2018)豫03行终399号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年6月11日作出(2019)豫行申160号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人穆万定，被申请人伊川县人社局的委托代理人许平坡、饶付勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：穆万定自2008年8月到伊川县市政园林局（原伊川县市政管理局）环卫所从事环卫工作，2013年9月3日下班途中遭遇车，穆万定认为构成工伤，于2014年1月向伊川县人社局申请工伤认定。2018年7月5日，伊川县人社局出具书面答复意见，认为其不能提供与用人单位存在劳动关系的证明材料，无法认定工伤，其赔偿问题应向用人单位给予解决。穆万定不服该处理意见，提起本案诉讼，请求判令受理其工伤认定；并确认与市政园林局存在事实劳动关系；补交养老保险费、工伤保险费和办理退休手续支付相关费用。河南省洛宁县人民法院一审查明，穆万定自2008年8月到伊川县市政园林局（原伊川县市政管理局）环卫所从事环卫工作。2013年9月3日晚10左右穆万定遭遇意外受伤，此后未再到伊川县市政园林局上班。认为自己是下班途中遭遇车祸应当认定为工伤，于2014年1月向伊川县人社局申请了工伤认定，由于一直未能提供与用人单位存在劳动关系的证明材料，工伤认定一直未能进行。2018年7月5日，伊川保障局为穆万定出具书面答复意见：穆万定不能提供与用人单位存在劳动关系的证明材料，无法认定工伤。穆万定受伤的相关赔偿问题应当由用人单位给予解决。穆万定对伊川保障局出具的书面意见不服，提起本案诉讼。河南省洛宁县人民法院一审认为，穆万定向伊川县人社局书面申请工伤认定，伊川县人社局在其职权范围内通过调查核实作出了书面答复。伊川县人社局提供的证据可以认定穆万定受伤时已超过60岁，其与用人单位已从原来的事实劳动关系转化为劳务关系，按照法律规定无法认定工伤。故穆万定起诉要求伊川县人社局为其认定工伤的诉讼请求本院不予支持。穆万定起诉伊川县人社局要求解决社会保险待遇等诉求不属于行政案件的受案范围，本案不予涉及。穆万定要求伊川保障局支付经济补偿99900元的诉讼请求没有法律和事实依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回穆万定的诉讼请求。案件受理费50元，由穆万定负担。一审判决送达后，穆万定不服，提起上诉。洛阳市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。另查明，关于穆万定与其用人单位伊川县市政园林局（原伊川县市政管理局）之间是否存在劳动关系，穆万定于2017年11月30日向伊川县劳动人事仲裁委员会申请仲裁。伊川县人事争议仲裁委员会作出决定不予受理后，穆万定又向伊川县人民法院提起民事诉讼。历经一审、二审，2017年12月8日，作出（2017）豫03民终字第5797号民事判决书判决驳回了穆万定要求确认与其用人单位之间劳动关系的诉讼请求。洛阳市中级人民法院二审认为，根据《工伤保险条例》第十八条的规定，提出工伤认定申请应当提交工伤认定申请表、与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明等材料。关于穆万定与其用人单位伊川县市政园林局在2013月9月3日穆万定受到伤害时是否存在劳动关系，穆万定曾先后提起劳动仲裁与民事诉讼，但穆万定要求确认劳动关系的诉讼请求于2017年12月8日被法院生效民事判决所驳回。在穆万定与其用人单位的劳动关系没有被依法认定的前提下，穆万定要求伊川保障局对其2013年9月3日受伤行为认定为工伤不符合《工伤保险条例》的规定。解决穆万定的养老保险待遇以及工伤待遇属于社保经办机构的职责，且以穆万定及用人单位依法缴纳社会保险费用、满足享受社保待遇条件等为前提，在穆万定工伤认定尚无结论、没有提供个人、单位缴纳社保费用等证明材料的情况下，穆万定要求伊川保障局解决其养老保险待遇、工伤待遇的诉求不予支持。穆万定要求伊川保障局支付诉讼费、往返路费、生活费、住宿费、误工费及精神损失费的诉求，没有事实及法律依据，不予支持。一审判决结果正确，但驳回穆万定认定工伤诉求及解决社会保险待遇诉求的理由错误，应当予以指正。判决：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由穆万定承担。穆万定不服向本院申请再审。穆万定申请再审称，穆万定在伊川县市政园林局（原伊川县市政管理局）环卫岗位工作，之间属于劳动关系，其在上下班途中受到交通事故伤害，应当属于工伤，用人单位及劳动保障部门应依法承担相应责任。原审认定事实错误，请求撤销原判，支持其诉讼请求。伊川保障局答辩称，穆万定与其用工单位是劳务关系，不属于劳动关系；且超过60周岁，已经享受农场养老保险，不能再适用工伤保险待遇，故对其申请因不能提供劳动关系而无法受理。原审认定事实清楚，请求驳回再审申请，维持原判。本院再审查明的事实与原审一致。本院认为，本案争议的焦点是穆万定作为进城务工农民与伊川县市政园林局形成事实劳动关系，在穆万定年龄超过60周岁和已享受农村养老保险金的情形下，发生工伤事故，是否适用工伤保险条例中工伤认定的问题。一、关于穆万定与用人单位的用工法律关系是劳动关系还是劳务关系的认定。根据《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用请示的答复》（[2010]行他字第10号）的意见规定：用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内，因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。根据该答复的精神，穆万定以农业户籍身份和在超过60周岁后在伊川县市政园林局环卫所从事环卫工作，其发生意外伤害的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。二、伊川县人社局作出的不予受理决定，主要证据不足，应于撤销。申请工伤认定是劳动者的法定权利，人社部门的受理是法定职责和义务，就实体性争议问题和是否构成工伤，应当在受理之后的审核程序中处置。《工伤保险条例》关于工伤认定申请的受理条件规定，申请人提交：1、认定申请；2、与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；3、医疗诊断证明等。本案中，穆万定提交了申请书、交通事故证明、医疗诊断材料、在伊川县市政园林局环卫岗位工作的证据，已经完成了初步举证责任，符合受理的法定条件，伊川县人社局应当予以受理。但伊川县人社局以穆万定没有提交劳动关系的证据而不予受理申请，其实质是要求穆万定就是否构成工伤承担全部和实质性的举证责任，该行为加重了劳动者的举证义务，违背了宽受理严审核的原则，是将实体性审查前置于程序性受理环节，构成违法。在诉讼中，伊川县人社局又以穆万定享受了农村养老保险金，不能再建立劳动关系的实体问题作为抗辩理由，明显不当，应予纠正。三、关于本案涉及的实体性问题的争议，因属于法律法规的适用问题，为保障劳动者的合法权益，贯彻对被诉行政行为全面审查原则，指引被诉行政机关依法行政，在此本院予以阐述。伊川县人社局主张穆万定与其用人单位伊川县市政园林局之间不构成劳动关系，应按劳务关系处理的辩称理由。伊川县人社局的依据是：劳动合同法及实施条例规定达到退休年龄的，享受基本养老保险待遇的，劳动合同终止；《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第七条规定：用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。经审查，（一）关于基本概念及区分问题。养老保险，是国家为解决劳动者在达到法定的解除劳动义务的劳动年龄或因年老丧失劳动能力而退出劳动岗位后而建立的一种保障基本生活的社会保险制度，目的是以社会保险为手段而保障老年人的基本生活，提供稳定可靠的生活来源。工伤保险，是社会保险制度中的一种，是为丧失劳动能力；暂时失去劳动岗位；受到事故伤害等原因而提供的补偿和救济机制。两者的客观基础不同，养老保险是针对劳动者的人身，工伤保险是针对劳动领域的风险，即养老保险不涵盖因工伤事故而受到人身伤害的救济。（二）基本养老保险和农村养老保险不同。基本养老保险，是以保障离退休人员的基本生活为原则，一般由国家、企业和个人三方共同负担；农村养老保险，是以农村非城镇户籍的居民为保险对象，保障水平参照当地农村生产力发展和各方面承受能力。两种社会保险制度的适用群体不同、资金筹措来源不同、待遇标准和额度均不同，并不能混同或替代。本案中，穆万定虽超过法定退休年龄，但其属于进城务工农民，不具有取得居民或城镇职工养老保险待遇或领取退休金的条件。穆万定基于农业户籍而领取的农村养老保险金，现行法律及河南省地方性法规并没有明确的条文将“农村养老保险金”列入“基本养老保险待遇或领取退休金”的范畴；同时，养老保险金的性质不属于工伤事故的救济，穆万定取得的农村养老保险金的数额也不能覆盖因发生工伤事故而受到的经济损失。在此情形下，将因取得农村养老保险待遇而排除在工伤保险救济制度的范围之外，与工伤保险对社会劳动者统一保护的原则不符，显示公平。穆万定基于农业户籍而领取的农村养老保险金，应视为不属于上述法律法规排除的情形，故本案争议不适用关于劳务关系认定及纠纷处理的法律依据，伊川县人社局主张所依据的法律法规并不适用本案情形，该项辩称理由不成立，本院不予支持。综上，伊川县人社局以答复意见的形式作出不予受理的行为，因不是正式的处理决定或法定形式的文书，故不具有可撤销的内容，该被诉行政行为违法本院予以确认，原审适用法律错误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项；《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：一、撤销洛宁县人民法院（2018）豫0328行初48号行政判决和洛阳市中级人民法院(2018)豫03行终399号行政判决；二、确认伊川县人力资源和社会保障局对穆万定作出的工伤认定申请不予受理的行为违法；三、责令伊川县人力资源和社会保障局自收到本判决之日起七日内对穆万定的工伤认定申请作出书面受理决定。本案一、二审诉讼费共100元，由伊川县人力资源和社会保障局承担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  肖贺伟审判员  段励刚二〇一九年九月二十四日书记员  唐雅琦