贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终321号 上诉人（原审被告）罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县和平路9号县政府大楼。 法定代表人杨兴华，县长。 被上诉人（原审原告）杨昌兰，女，汉族。 原审被告罗甸县边阳镇人民政府，住所地贵州省罗甸县边阳镇新区。 法定代表人罗如宝，镇长。 上诉人罗甸县人民政府（以下简称罗甸县政府）与被上诉人杨昌兰，原审被告罗甸县边阳镇人民政府（以下简称边阳镇政府）土地行政强制一案。不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初297号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了此案。现已审理终结。 一审法院经审理查明，被告罗甸县人民政府因实施罗甸县边阳工业园区项目建设，需征收罗甸县部分土地。被告罗甸县人民政府于2011年5月18日发布〔2011〕第4号《通告》,公告园区规划总面积15平方公里,具体范围为：东抵栗木乡坝冗—卜家屋基—达上—老达上—茶林—拉窝塘；南抵栗木村石窝没栗木至山脚；西抵边阳三小沿惠罗路东侧至边阳大桥；北抵边阳鸡公坡脚—巴茅冲山脚—栗木董纳寨。同年8月3日，被告罗甸县人民政府发布罗府发〔2011〕20号《关于印发罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》。同年12月10日罗甸县国土资源局向省经信委出具《关于边阳工业园区土地使用情况说明》，载明项目用地符合罗甸县、乡两级土地利用总体规划，于2011年3月开始征地工作，目前用地手续已报省人民政府审批。2015年11月6日，黔南州发展和改革委员会作出黔南发改交通〔2015〕474号《关于对Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的批复》，同意罗甸县发改局《关于对Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的请示》（罗发改呈〔2015〕129号）。2015年12月23日，贵州省交通运输厅作出黔交公复〔2015〕12号《关于Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程初步设计的批复》，同意《黔南州交通运输局关于申请对执行批复的请示》（黔南交呈〔2015〕106号）。2016年1月31日，罗甸县人民政府办公室作出罗府办发〔2016〕10号《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》。2016年2月20日、4月8日，罗甸县人民政府发布〔2016〕8号《关于征收Ｓ315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》，并进行公告。2016年7月13日，贵州省公路局作出黔路复〔2016〕176号《关于Ｓ315土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计及预算的批复》，同意《黔南州交通运输局关于审查Ｓ315罗甸土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计的请示》。2016年9月7日，罗甸县水务局作出罗水发〔2016〕72号《关于Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程水土保持方案报告书的批复》，对该项目水土保持方案作出批复。2016年8月15日贵州省林业厅作出黔林资地许准〔2016〕758号《使用林地审核同意书》，同意Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程建设项目占用罗甸县集体林地面积3.7836公顷，其中：下坝村面积0.8403公顷；新场村面积0.9657公顷；栗木村面积1.9776公顷。 原告主张的涉案承包地位于罗甸县项目及边阳二小建设范围内。涉案“农场湾”、“水淹坝”土地登记在被告罗甸县人民政府1999年7月13日颁发给承包户熊明元的土地承包经营权证上，登记面积为“农场湾”土1.4亩、“水淹坝”田0.2亩，岩脚村委会出具证明证实原告杨昌兰系熊明元儿媳。 2017年1月被告罗甸县人民政府、边阳镇政府在未与原告签订补偿协议的情况下，先后组织人员对原告杨昌兰主张的前述承包地上附着物予以铲除并占有使用。庭审中被告认可占有原告杨昌兰户“农场湾”、“水淹坝”涉案土地分别为1.37亩、0.17亩，但对征收时间不认可。 原告杨昌兰以被告边阳镇政府铲除其承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法为由向龙里县人民法院提起诉讼，该院于2017年2月23日作出（2017）黔2730行初35号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向一审法院提出上诉。一审法院于2017年8月29日作出（2017）黔27行终156号行政裁定书，撤销龙里县人民法院（2017）黔2730行初35号行政裁定，指令龙里县人民法院继续审理。龙里县人民法院于2017年12月27日作出（2017）黔2730行初192号行政裁定书，以原告在诉讼中追加罗甸县人民政府为被告，该院无管辖权，原告可自行向有管辖权的法院提起诉讼为由，裁定驳回原告的起诉。原告遂于2018年5月28日向一审法院提起诉讼，诉请：1．确认被告铲除原告位于贵州省罗甸县承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法；2．本案诉讼费由被告共同承担。 一审法院认为，本案争议的焦点为：一、原、被告是否是本案适格的主体；二、杨昌兰的起诉是否超过法定起诉期限；三、被诉土地行政强制行为是否合法。 关于杨昌兰是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告主张的涉案土地“农场湾”、“水淹坝”是以熊元明为户主承包的,边阳镇岩脚村委会出具证明证实原告杨昌兰系其三儿媳，涉案土地中有其三儿子李友昌的土地，作为土地的实际使用人，其认为二被告对其承包的土地上附着物实施铲除并占用土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，杨昌兰是本案适格的原告。二被告关于杨昌兰不是本案适格原告的理由不成立，一审法院不予采纳。 关于本案被告主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。罗甸县人民政府作为征收土地的组织实施主体，被告边阳镇政府按照被告罗甸县人民政府的工作安排协助实施征收工作，被告罗甸县人民政府认可其对原告主张的涉案土地上附着物实施了强制铲除并占用了涉案土地，边阳镇政府是协助罗甸县人民政府实施征收。因此，罗甸县人民政府是本案适格的被告，边阳镇政府不是本案适格的被告。 关于原告杨昌兰提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。杨昌兰涉案土地于2017年被征收，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，二被告对杨昌兰涉案的土地及地上附着物实施强制铲除行为，未告知其诉权和起诉期限，应适用前述规定2年的起诉期限。本案杨昌兰于2018年5月28日向本院提起诉讼前，已于2017年2月23日就被告边阳镇政府强制铲除其土地及地上附着物的行为向龙里县人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定，杨昌兰向龙里县人民法提起诉讼的期间，不计算在起诉期限内。故杨昌兰提起的本次诉讼，未超过起诉期限。二被告关于杨昌兰的起诉已超过起诉期限的理由不成立，一审法院不予采纳。 关于被告占用涉案土地及对地上附作物实施的铲除行政行为是否合法问题。本案中，原告杨昌兰提交的《土地承包合同书》、《承包土地基本情况》、岩脚村委会证明，证实其对本案涉及的“农场湾”、“水淹坝”承包地土地拥有合法经营承包权；“现场照片”证实该土地改变了原貌。在庭审中虽然原、被告双方对被征涉案土地面积、征收时间有争议，但对被征土地、涉案项目双方均予以认可。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序。应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经有权行政机关审批；依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。安置对象对拆迁安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，原告的土地为集体土地，被告罗甸县政府应当提供证据证明其征收并占用上述土地行为的合法性，而本案中被告提交的土地征收公告、边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案、关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告等证据仅能证明涉案建设项目取得相关批准手续、原告主张的涉案土地在涉案建设项目的征收范围内，未能提供征收涉案土地的征地审批文件、征收决定等证据证实对涉案土地实施的征收行为合法。被告罗甸县人民政府在未与原告达成征收补偿协议并支付补偿款给原告的情形下，径行对原告享有合法承包经营权的涉案土地进行占用并对地上附作物进行强制铲除的行为违反前述法律规定，应依法确认为违法。 综上所述，被告罗甸县政府于2017年针对原告主张权利的上述土地所实施的占用和铲除地上附作物的行政行为违反法定程序，鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。原告杨昌兰要求确认该行为违法的理由成立，一审法院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决：一、确认被告罗甸县人民政府于2017年对原告杨昌兰位于罗甸县“水淹坝”涉案土地实施的强制占用及铲除地上附着物的行政行为违法；二、驳回原杨昌兰对被告罗甸县边阳镇人民政府的起诉。 一审宣判后，罗甸县政府向本院提起上诉，请求依法撤销黔南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2018）黔27行初297号行政判决书，驳回杨昌兰的起诉。事实和理由为：1.一审法院认定涉诉行政行为作出时间为2017年1月系认定事实错误。2.一审超过起诉期限，应驳回起诉。3、本案前期征地程序合法。4、被上诉人可以得到合法补偿，权益不会实际受到损害。 原审被告边阳镇政府未提交书面陈述意见。 二审本院依职权调取了龙里县人民法院（2017）黔2730行初35号案的庭审笔录和释明笔录，于2019年10月24日向法庭出示，就调取证据情况进行说明，听取当事人的意见。二审据以上证据查明如下事实： 杨昌兰的一块田地于2015年4月至5月被占用，另一块土地2016年农历腊月（2016年12月29日至2017年1月27日）被占用。杨昌兰于2016年12月2日通过邮寄的方式向龙里县法院递交了起诉材料。龙里县人民法院（2017）黔2730行初192行政裁定于2018年1月2日送达至杨昌兰代理律师处。本案一审庭审中杨昌兰陈述没有其他土地被征收。 除和上述事实不一致之处，二审经审理确认一审查明的其他基本事实。 本院认为，本案争议的焦点为：一、杨昌兰的起诉是否超过法定起诉期限；二、被诉土地行政强制行为是否违法；三、若确认违法，是否应明确地上附着物的品种、数量。 一、关于杨昌兰提起本案一审诉讼是否超过起诉期限问题。上诉人最早被占的田地时间是2015年4月至5月，从有利于保护杨昌兰诉权的角度，本院认定占地时间是2015年5月31日。从2015年5月31日至2018年5月28日本案一审起诉止，共不到3年。其间，针对涉诉强占行为，杨昌兰作为原告或上诉人先后参与了龙里县人民法院审结的（2017）黔2730行初35号案、黔南布依族苗族自治州中级人民法院审结的（2017）黔27行终156号案、龙里县人民法院审结的（2017）黔2730行初192号案，从杨昌兰于2016年12月2日通过邮寄的方式递交起诉材料（2017黔2730行初35号案）到杨昌兰代理律师于2018年1月2日收到送达的（2017）黔2730行初192号案裁判文书，共计1年零1个月。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定，杨昌兰参与上述三个案件所耽误的时间1年零1个月，不属于其自身的原因耽误起诉期限，不应计算在起诉期限内。杨昌兰从最早一块田地被占到本案一审起诉不到3年，扣除不应计入起诉期限的1年零1个月，不到2年时间。杨昌兰最早被占地时间为2015年4月至5月，当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，罗甸县人民政府对杨昌兰涉案的土地及地上附着物实施强占和铲除行为，未告知其诉权和起诉期限，应适用前述规定2年的起诉期限。因杨昌兰扣除前述所耽误的时间后，实际应计算的起诉期限不到2年，故杨昌兰对最早于2015年4月至5月被强占田地的一审起诉并未超过法定起诉期限。举重以明轻，杨昌兰对另一块较晚被占土地的一审起诉，自然也就不会超过法定起诉期限。 二、关于罗甸县政府占用涉案土地及对地上附作物实施的铲除行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，建设征收土地，必须经过严格的法定征收程序，即应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批；依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施；阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。罗甸县政府未提交证据证明已经法定征收程序，并责令本案杨昌兰交出土地未果后已向人民法院申请强制执行。故罗甸县政府实施的强制占地及铲除地上附着物行为明显违法。对杨昌兰涉案一块田、一块地的强占时间有先后，但从实质解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高司法效率的角度出发，本院将对上述两块地的强占视为一个连续的过程，在本案中一并处理。 三、若确认强占及铲除违法，是否应明确地上附着物的品种、数量。结合在案证据，一审确认违法包括罗甸县人民政府对地上附作物实施的铲除，并无不当。杨昌兰主张涉案土地上种植的挂果杨梅树48棵被铲除，但因在案证据不能证明涉案地块上附着物的具体品种、数量，一审法院判决中对地上附着物具体内容不予明确并无不当。 另一审中罗甸县人民政府认可其对杨昌兰主张的涉案土地上附着物实施了强制铲除并占用了涉案土地，故罗甸县人民政府是强占事实行为的实施主体，一审认为罗甸县边阳镇人民政府不是适格被告，并无不当。 综上，一审判决确认罗甸县政府于2017年对杨昌兰位于罗甸县“水淹坝”强制占用及铲除地上附着物的法律定性正确，但对违法行为发生的时间确认错误，上诉人罗甸县政府关于一审法院认定涉诉行政行为作出时间为2017年1月系认定事实错误的上诉理由成立，二审对此应予改判纠正。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……”的规定，判决如下： 一、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初297号行政判决第一项，即“确认被告罗甸县人民政府于2017年对原告杨昌兰位于罗甸县“水淹坝”涉案土地实施的强制占用及铲除地上附着物的行政行为违法”。 二、确认罗甸县人民政府于2015年4月至5月到2016年 农历腊月（2016年12月29日至2017年1月27日）对杨昌兰位于罗甸县“水淹坝”、“农场湾”涉案土地实施的强制占用及铲除地上附着物的行为违法。 三、维持贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初297号行政判决第二项，即“驳回原告杨昌兰对被告罗甸县边阳镇人民政府的起诉。”。 二审案件受理费50元，由上诉人罗甸县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长 柏 松 审判员 罗长虹 审判员 柏龙金 二〇一九年九月十日 法官助理尉一明 书记员亢照博