湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘03行初51号原告湖南中山励志置业有限公司，住所地湖南省湘乡市新湘路办事处新湘路52号楼05栋。法人代表人王树林。委托代理人赵胤丞，湖南广云律师事务所律师。被告湘乡市人民政府，住所地湖南省湘乡市人民路人民广场。法定代表人周俊文，市长。委托代理人陈清林，系该单位工作人员。委托代理人刘正连，湖南南琴律师事务所律师。第三人湘乡市东山投资建设开发有限公司，住所地湖南省湘乡市望春门办事处夏梓桥13号。法定代表人杨群力，该公司董事长。委托代理人黄殷，湖南人和人律师事务所律师。委托代理人胡惠南，湖南人和人律师事务所律师。原告湖南中山励志置业有限公司诉被告湘乡市人民政府、第三人湘乡市东山投资建设开发有限公司行政协议纠纷及行政赔偿一案，于2019年6月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年6月10日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月16日公开开庭进行了审理。原告湖南中山励志置业有限公司法定代表人王树林及其委托代理人赵胤丞，被告湘乡市人民政府委托代理人陈清林、刘正连，第三人湘乡市东山投资建设开发有限公司委托代理人黄殷、胡惠南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2012年2月4日，甲方湘乡市东山投资建设开发有限公司与乙方中山励志房地产开发有限公司签订了《湘乡市五星级宾馆招商合作协议》。原告湖南中山励志置业有限公司诉称，原告由湘乡市领导于2010年招商引资回湘兴建湘乡市第一家五星级宾馆项目。原告按照“招、拍、挂”程序取得位于湘乡市××办事处××号地块的使用权，并于2012年2月4日由被告委托第三人与原告正式签订《湘乡市五星级宾馆招商合作协议》。按照协议约定，被告与第三人应当于2012年12月31日前将45号地块交付使用，但至今未完整交付原告，甚至数栋民房未拆迁，直接导致原告企业项目无法施展并停滞，给原告造成无法估量的经济损失。请求人民法院判决:1、被告及第三人立即继续履行《湘乡市五星级宾馆招商合作协议》中各自应当履行的职责和义务；2、被告与第三人应按该协议承担违约责任，赔偿违约金650万元及由此给原告造成的经济损失9794.93万元；3、本案诉讼费用由被告承担。被告湘乡市人民政府辩称，一、原告及答辩人均依法不是本案适格诉讼主体。二、原告所诉《湘乡市五星级宾馆招商合作协议》并非行政协议，不属于行政诉讼受案范围。三、答辩人和第三人从未与原告建立任何招商合作协议关系，根本不存在违约的事实基础，原告诉继续履行协议并承担违约赔偿责任无事实和法律依据。四、第三人、原湘乡市国土资源局及答辩人在整个过程中对原告均没有任何违约行为，相反，存在严重违约行为的是本案的原告。五、原告所诉协议即使由中山励志房地产开发有限公司起诉，也已远远超过法定的起诉期限。六、原告所诉的主要事实不是客观事实。原告是2012年10月31日才成立，不可能于2010年招商引资回湘乡，也不可能于2012年2月4日签订招商协议。该协议是第三人与中山励志房地产开发有限公司签订的，不是与原告签订的。被告并未委托第三人去签订该协议。第三人只与中山励志房地产开发有限公司约定土地交付时间，原告竞得的土地已全部交付，且征拆全部完成。未实施项目建设系原告自身经济实力不足所致，完全与第三人和答辩人无关。请求人民法院驳回原告的起诉。第三人湘乡市东山投资建设开发有限公司辩称，一、原告不是《招商合作协议》的签订主体，无权提起本案诉讼。二、涉案协议并非行政协议，本案不属于行政诉讼的受案范围。三、原告起诉超过法定期间。四、《招商合作协议》的条款不具有法律效力，不能作为主张违约责任的依据，该协议严格来说是一份预约合同，合同条款的生效条件是乙方取得土地所有权且双方另行签订正式合同，但事实上条件未成就，故该协议不能作为确定双方权利义务的依据。五、原告未足额缴纳土地出让金及未按时动工建设，原告未能完成项目开发建设系因本身资金短缺要求答辩人赔偿经济损失没有事实依据。请求人民法院驳回原告起诉或者判决驳回诉讼请求。经审理查明，2012年2月4日，第三人湘乡市东山投资建设开发有限公司（甲方）与中山励志房地产开发有限公司（乙方）签订了《湘乡市五星级宾馆招商合作协议》，协议规定:乙方通过充分考察论证，愿意按照湘乡市人民政府委托湘乡市招商局于2011年11月在湘乡市招商局网上发布的《湖南省湘乡市五星级宾馆建设项目招商公告》的要求，参与甲方对本协议所指宗地出让的“招、拍、挂”活动，建设一座五星级宾馆，若乙方取得该宗地的使用权后，双方一致同意订立正式合同。该协议注明了项目用地情况、用地性质、建设规划要求、项目优惠条件、乙方权责、甲方权责、其他事项、违约责任。其中在第七条其他事项中规定，甲方受湘乡市政府委托，全权处理本合同相关事宜。乙方在取得该土地使用权后，必须另行签订正式合同，本合同约定事项转作正式条款。此后原告通过“招、拍、挂”取得建设用地39424.24平方米，原告与第三人签订了国有土地用地使用权交接书，并由法定代表人签字，认可39424.24平方米建设用地已经于2013年3月30日现状交付。原告亦已于2011年11月30日，2013年1月22日共支付2400万元土地款。2014年3月5日，湘乡市城乡规划局向原告颁发建设用地规划许可证。另查明，原告湖南中山励志置业有限公司于2012年10月31日成立，系自然人独资的有限责任公司，经营范围为：凭有效的资质证书从事房地产开发经营和物业管理服务等。中山励志房地产开发有限公司于2011年3月22日成立，系自然人投资或控股的有限责任公司，投资者为王树林、王强，经营范围为：房地产开发、房地产投资。该公司因股东、股东会、股东大会决议解散，经营不善，于2014年7月11日注销。第三人湘乡市东山投资建设开发有限公司于2009年8月21日成立，股东为湘乡市财政局、湘乡市惟楚实业有限公司，经营范围为湘乡市人民政府授权的土地一级整理及储备开发，对城乡基础设施建设的投资，凭资质证书从事房地产开发经营等。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项规定，“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，属于我国行政诉讼受案范围。根据上述规定及相关行政法学理论可知，行政协议具有主体的特殊性，目的的公益性，条件的法定性，内容的复合性，作为行政诉讼受案范围的行政协议应是行政机关与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，而本案中第三人湘乡市东山投资建设开发有限公司与中山励志房地产开发有限公司签订的《湘乡市五星级宾馆招商合作协议》，从该协议的签订主体看，由第三人湘乡市东山投资建设开发有限公司（甲方）与案外人中山励志房地产开发有限公司（乙方）签订，该协议签订主体均为有限责任公司，无行政机关在该协议书上签字或者盖章，亦无其他相关证据证明本案被告湘乡市人民政府对该协议享有权利和承担义务。从该协议的内容看，该协议载明“乙方…参与甲方对本协议所指宗地出让的招、拍、挂活动，建设一座五星级宾馆，若乙方取得该宗地的使用权后，双方一致同意订立正式合同。”第七条其他事项中规定，“甲方受湘乡市政府委托，全权处理本合同相关事宜。乙方在取得该土地使用权后，必须另行签订正式合同，本合同约定事项转作正式条款。”由此可认为，该协议的性质是一个民事合同，一个附条件成立的协议，故本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回原告湖南中山励志置业有限公司的起诉。本案受理费50元，本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  何 翔审 判 员  秦泽湘人民陪审员  谢 文二〇一九年九月二十七日代理书记员  刘弈延附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……