温州市鹿城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0302行初97号 原告温州市盛森石材有限公司，住所地温州市洞头区霓屿街道上虹路1号。 法定代表人郑高建，总经理。 委托代理人张红戈、徐莉莉（特别授权），浙江嘉瑞成律师事务所律师。 被告温州市自然资源和规划局洞头分局，住所地温州市洞头区行政服务中心三楼。 法定代表人林观海，局长。 委托代理人韩芳（一般授权），浙江京衡律师事务所律师。 原告温州市盛森石材有限公司（以下简称盛森石材公司）不服被告温州市自然资源和规划局洞头分局（以下简称资源规划洞头分局）地矿其他行政行为，向本院提起诉讼。本院于2019年4月3日受理后，依法组成合议庭，于2019年6月27日公开开庭审理了本案。原告盛森石材公司的委托代理人张红戈，被告资源规划洞头分局的负责人刘君及委托代理人韩芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月30日，被告资源规划洞头分局对原告盛森石材公司作出《函》（以下简称被诉函），内容如下：你公司于2014年8月竞得“洞头县大门镇寨楼矿区寨楼3块段饰面用花岗石矿采矿权”（以下简称寨楼采矿权），矿区面积0.07平方公里，矿区资源储量8.91万立方米（荒料1.99万立方米），出让年限自采矿许可证颁证之日起5年，出让标的物是矿区范围内③、⑤号矿块。2015年7月6日，你公司向我局递交《浙江省洞头县大门镇寨楼矿区寨楼3块段饰面用花岗石矿矿产资源开发利用与安全设施设计方案》（以下简称《寨楼方案》）。《寨楼方案》中放弃③号矿块开采，仅对⑤号矿块开发利用，开采境界内⑤号矿块的储量为6.94万立方米，围岩剥离量57.35万立方米。依据你公司提供的《寨楼方案》与挂牌的资源储量及开采的范围核对，存在着较大的出入，依据《国土资源部关于加强对矿产资源开发利用方案审查的通知》（国土资发[1999]98号）第三点：承担审查工作的机构对开发利用方案审查后，应向登记管理机关报送书面审查意见，审查意见经采矿权登记管理机关审定。审查不合格或经修改仍不合格的开发利用方案，登记机关不予颁发采矿许可证；《浙江省国土资源厅、浙江省安全生产监督管理局关于做好露天开采矿山矿产资源开发利用与安全设施设计方案编制审查工作的通知》（浙土资厅函[2014]648号）第三点：负责组织审查的国土资源部门对《方案》中开发利用相关内容的审查意见进行审定，符合要求的出具审定意见，不符合要求的应退回，按要求补正后再出具审定意见。依据以上两个文件的规定，你公司提供的《寨楼方案》我局退回你公司。为不影响你公司对中标矿山的采矿权设置，请你公司提供与成交确认的储量、范围相一致的《方案》，以便于我局对你公司开展采矿权设置的登记发证工作。 原告盛森石材公司诉称，2014年7月29日，原告通过招拍挂竞得寨楼采矿权。同年7月29日，原、被告和温州市矿业权交易中心签订了《采矿权挂牌出让成交确认书》。8月27日，原告与被告资源规划洞头分局签订《浙江省采矿权有偿出让合同》（编号：洞土矿[2014]003号）后，于当天一次性缴清采矿权价款。原告依法委托具有资质的第三方机构对矿区范围进行开发利用及安全设施设计。2017年4月，设计单位出具了《寨楼方案》。4月26日，被告和洞头区安监局共同组织专家对《寨楼方案》予以评审通过。2018年5月28日，原告依法向被告提交了办理《采矿许可证》所需的所有申请材料，被告于当日受理。根据相关法律法规规定，被告应当在收到申请之日起40日内作出决定。2018年11月30日，被告在无任何退补件的情况下作出被诉函。原告认为被诉函事实认定错误、适用法律错误、程序违法，应予撤销，理由如下：1.被告作出被诉函认定事实错误。（1）被告以“《寨楼方案》与挂牌的资源储量及开采范围有出入”为由不予发证，与事实不符、理由不能成立。原告申请的寨楼采矿权矿区范围和资源储量均与《采矿权挂牌出让成交确认书》一致。首先，被告所述的“开采范围”系其根据自身理解创造的名词，而非专业表述。根据《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规[2017]16号）第（一）项规定：“矿区范围是指可供开采矿产资源范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域。”其次，案涉《采矿权挂牌出让成交确认书》确定采矿权的“矿区范围”为拐点J3-1至3-12，矿区范围面积为0.070km2,开采标高＋258m～＋65m；《寨楼方案》设计的“矿区范围”为拐点J3-6至3-10，矿区范围面积为0.0343km2，开采标高＋258m～＋140m，故《寨楼方案》设计的“矿区范围”并未超出《采矿权挂牌出让成交确认书》确定的“矿区范围”。同时，《采矿权挂牌出让成交确认书》确定矿区资源储量为8.91万立方米，原告亦只是对竞得的“矿区范围”内该“8.91万方资源储量”的开采权申请发证，申请发证的“矿区范围”和“矿区资源储量”均完全符合招投标标书的规定。对于《寨楼方案》上设计的“矿区范围”中“露天剥离范围”内56.189万立方米的围岩开采量，原告向洞头区委区政府报告里明确表示，应当依法由区政府按公开招拍挂的方式予以处置或按财综[2017]35号文件第六条规定补缴采矿权出让金。被告将非专业的“开采范围”与“矿区范围”混为一谈，属事实认定错误。（2）《寨楼方案》系有资质的第三方专业机构设计，由被告会同安全监督部门组织专家组评审通过，因此该《寨楼方案》具有合法性、专业性，其在证据学上属于鉴定结论，具有法律效力。若要否定鉴定结论的法律效力，应当有法定违法情形，如鉴定机构不具有资质、组织评审专家不符合规定、程序违法等。被告在《寨楼方案》没有法定违法情形或其他事实理由的情况下退回该《寨楼方案》并要求原告进行修改，无事实和法律依据。2.被告作出被诉函程序违法、适用法律错误。（1）根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”和《全面推进依法行政实施纲要》第二十条规定：“严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会……”但被告作出被诉函未给予原告陈述、申辩的权利。（2）根据《国土资源听证规定》第十九条规定：“有下列情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：……（二）国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；……”和《全面推进依法行政实施纲要》第二十条规定：“……对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。”被告作出被诉函涉及原告重大利益关系，属于依申请听证的情形，但被告未告知听证权。3.被告对《寨楼方案》的审定应限于形式审查，而非实质审查。2017年4月26日，《寨楼方案》已通过被告组织的专家评审，进入审定环节。根据《浙江省国土资源厅、浙江省安全生产监督管理局关于做好露天开采矿山矿产资源开发利用与安全设施设计方案编制审查工作的通知》（浙土资厅函[2014]648号）第三点、《浙江省国土资源厅办公室关于做好采矿权设置及出让等有关工作的通知》（浙土资办[2014]113号）第四点和附件2《、和审查工作程序及要求》规定：评审工作由国土资源部门、安全生产监督管理部门组织专家组对《方案》内容进行审查，专家组报送书面审查意见后，由国土资源部门进行审定。因此，被告在无任何专业资质的情况下，重新对《寨楼方案》进行实质审查，属适用法律错误。综上，被告无视采矿权登记管理程序要求和评审专家组的审查意见作出被诉函，认定事实错误、程序违法、适用依据错误，请求依法撤销被诉函。 被告资源规划洞头分局辩称，1.案件基本事实。（1）2014年6月25日，受被告委托，温州市矿业权交易中心发布寨楼采矿权（第二次）挂牌出让公告。7月29日，原告盛森石材公司竞得寨楼采矿权。8月27日，被告与原告签订《浙江省采矿权有偿出让合同》。（2）原告委托苏州中材非金属矿工业设计研究院有限公司于2017年4月出具《寨楼方案》。2018年5月28日，原告向被告提供申请《采矿许可证》所需的部分材料，被告工作人员经梳理后，告知原告仍缺乏部分材料，并出具了《全省“最多跑一次”事项“八统一”梳理表》。（3）为催促原告尽快提交符合法律规定的相关材料，被告作出被诉函，但原告至今未向被告提交符合法律规定的开发利用方案等材料。2.根据《浙江省国土资源厅、浙江省安全生产监督管理局关于做好露天开采矿山矿产资源开发利用与安全设施设计方案编制审查工作的通知》（浙土资厅函[2014]648号）第三条规定：“开发利用方案由县级国土资源部门审定，符合要求的，出具审定意见；不符合要求的应退回，按要求补正后再出具审定意见”。《浙江省国土资源厅关于做好采矿权设置及出让等有关工作的通知》（浙土资发[2016]36号）附件2《、和审查工作程序及要求》第三条规定：“县级国土资源局对通过评审（论证）的方案进行最终审定时，主要审查评审（论证）专家的资格、专家组评审（论证）意见，方案修改及专家组长确认等情况，出具《方案审定意见表》。方案若存在评审（论证）专家组成不符合规定的，专家组意见不符合会议纪要的，方案修改不到位或未经专家组长确认的，或有其他不符规定情形的，方案审定不得通过，应退回补正后重新申报审定。”因此，被告在审查开发利用方案时负有实质性审查职责，当方案资源储量及开采的范围与挂牌出让的不相符时，有权退回方案要求原告补正。3.根据《矿产资源开采登记管理办法》第五条规定：“矿产资源开发利用方案是采矿权申请人办理采矿许可证时应当向登记管理机关提交的必要资料之一”。《国土资源部关于加强对矿产资源开发利用方案审查的通知》（国土资发[1999]98号）第一条规定：“凡新建矿山申请采矿权时，申请人必须按《编写内容》的要求编报开发利用方案，采矿登记管理机关必须按《审查大纲》的要求对开发利用方案进行审查，并将其作为采矿权授予中必经的、重要的程序，纳入采矿权审批的内部管理责任制中。”第三条规定：“审查意见经采矿登记管理机关审定。审查不合格或经限期修改仍不合格的开发利用方案，登记管理机关不予颁发采矿许可证。”可见，采矿登记管理机关对于开发利用方案的审定意见，从法律上讲仍然属于采矿权许可程序中的一个过程性审查管理环节，并不单独设定行政法律关系，其审查合格与否的法律效果包含在最终是否颁发采矿许可决定中。因此，被告对开发利用方案进行审查并作出被诉函的行为，系被告为作出采矿许可行为而实施的过程性行为，其不构成独立的行政行为，对之后的许可程序并不产生法律上的遮断效力，属于对原告权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回原告的起诉，至于原告主张的陈述、申辩及听证等程序性权利不适用本案。4.寨楼采矿权的设定及公开出让行为均发生在2013年12月至2014年8月间，故有关“矿区范围”概念和设定均应按当时的规定进行解释和认定，应适用修改前的《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发[2011]14号），而非适用原告主张的《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规[2017]16号）。根据《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发[2011]14号）第一条规定：“划定矿区范围是指登记管理机关对划定矿区范围申请人提出的可供开采矿产资源范围及拟设开采工程分布范围的立体空间区域，依法审查批准的行政行为。划定矿区范围的批准文件是申请人开展采矿登记各项准备工作的依据。”因此，原告主张矿区范围“直接等于”可供开采矿产资源范围＋露天剥离范围的立体空间区域的概念是“错误”的，拟设开采工程分布范围的立体空间区域不仅包含露天剥离范围的立体空间区域，还包括其他开采工程所涉立体空间等，故可供开采矿产资源范围以外的矿区范围所涉剥离范围和剥离量应按“勘探报告”确定，不得擅自增加。综上，被告作出被诉函的行为不属于行政诉讼的受案范围，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法裁定驳回其起诉或判决驳回其诉讼请求。 经审理查明，2014年6月25日，温州市矿业权交易中心受被告资源规划洞头分局委托，发布《洞头县大门镇寨楼矿区寨楼3块段饰面用花岗石矿采矿权（第二次）挂牌出让公告》，对寨楼采矿权进行挂牌出让。2014年7月29日，原告盛森石材公司通过招拍挂竞得寨楼采矿权，并于当日与被告（出让人）、温州市矿业权交易中心（交易机构）签订《采矿权挂牌出让成交确认书》。2014年8月27日，原告与被告签订《浙江省采矿权有偿出让合同》，并一次性缴纳全部采矿权出让所得。2017年4月，苏州中材非金属矿工业设计研究院有限公司出具了《寨楼方案》。2017年4月26日，评审专家确认《寨楼方案》存在问题已作修改，同意通过评审。2018年5月28日，原告向被告申请办理寨楼采矿权的《采矿许可证》，并提交了包括《寨楼方案》在内的相关材料。2018年11月30日，被告作出被诉函，原告不服，遂向本院提起行政诉讼。 以上事实有原、被告提交的温州企业信息、法定代表人身份证明书、身份证、《采矿权挂牌出让成交确认书》、《浙江省采矿权有偿出让合同》、支付凭证、《浙江省洞头县大门镇寨楼矿区寨楼3块段饰面用花岗石矿矿产资源开发利用与安全设施设计方案》、《专家评审意见修改对照表》、《全省‘最多跑一次’事项‘八统一’梳理表》、《函》、《洞头县大门镇寨楼矿区寨楼3块段饰面用花岗石矿采矿权（第二次）挂牌出让公告》在案佐证。 本院认为，一、关于被诉函的性质问题。根据《矿产资源开采登记管理办法》第五条规定，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列资料：……（三）矿产资源开发利用方案；……。第六条规定，登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人。需要采矿权申请人修改或者补充本办法第五条规定的资料的，登记管理机关应当通知采矿权申请人限期修改或者补充。本案中，被告资源规划洞头分局收到原告盛森石材公司提交的申请办理寨楼采矿权《采矿许可证》的材料后，作出被诉函以原告提供的《寨楼方案》与挂牌的资源储量及开采的范围存在较大出入为由，退回该《寨楼方案》并函告原告提供与成交确认的储量、范围相一致的《方案》以便被告对其开展采矿权设置的登记发证工作。综合被诉函的内容可见，被诉函并非准予登记或不予登记的决定，而系登记管理机关通知采矿权申请人修改或补充资料的函。 二、关于被诉函是否可诉的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉函系登记管理机关在办理采矿权登记过程中通知采矿权申请人修改或补充资料的函，实属被告为作出准予登记或不予登记决定而实施的过程性行为，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上，原告诉请撤销被诉函不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告温州市盛森石材有限公司的起诉。 本案受理费依法免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  李 元 人民陪审员  尤国莹 人民陪审员  申帮利 二〇一九年九月十八日 法官助理侯璐琼 书记员曾舒瑶