浙江省杭州市江干区人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0104行初65号原告孙焕祥，男，汉族，1965年7月21日出生，住杭州市萧山区。原告曹金明，男，汉族，1955年10月10日出生，住杭州市萧山区。被告杭州市规划和自然资源局，住所地杭州市江干区解放东路18号市民中心C座。法定代表人陈祥荣，局长。委托代理人谢雯，该单位工作人员。委托代理人郭超，浙江天册律师事务所律师。原告孙焕祥、曹金明不服被告杭州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）行政复议决定，于2019年3月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。原告孙焕祥、曹金明、被告市规划资源局的副负责人方献明、委托代理人谢雯、郭超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年3月18日，被告市规划资源局作出杭规划资源复［2019］11号《行政复议不予受理决定书》，认为原告孙焕祥、曹金明要求“确认被申请人仅以《村民（代表）会议纪要》形式代替其履行征地过程中的程序行为违法”中的项目为萧山区蜀山金家埭、沈家里、联华社区城中村工程项目（201800318号地块），该项目所涉土地尚未经有权机关批准征收，现属于征地准备阶段，不属于行政复议法规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，我局决定不予受理。原告孙焕祥、曹金明诉称，原告的自留地、承包地均在蜀山金家埭社区。2019年2月27日，金家埭社区就蜀山金家埭、沈家里、联华社区城中村工程项目（201800318号地块）建设，需征收金家埭社区集体土地事宜举行居民代表会议，对格式《村民（代表）会议纪要》（以下简称纪要）进行签名表决。原告因对被告下级机关（萧山分局）仅以格式《纪要》形式代替其履行征地过程中的规定程序的行为存有异议。2019年3月3日，原告向被告提出监督（查处）申请，请求被告“对萧山国土分局仅以格式《纪要》形式代替其履行征地过程中的规定程序的行为进行监督（查处）”。2019年3月7日，被告其萧山分局作出“你们反映的问题，依法应当通过行政复议或诉讼途径解决”的（ＬＸ20190012428664）告知书。2019年3月11日，原告向被告提出《行政复议申请书》，请求被告“确认被申请人仅以格式《纪要》形式代替其履行征地过程中的规定程序的行为违法”。2019年3月18日，被告作出杭规划资源复［2019］11号《行政复议不予受理决定书》。原告不服，依法提起行政诉讼，理由如下：一、(201800138号地块)征地依法报批前（即征收准备阶段）履行告知、确认、组织听证是当地国土部门（萧山分局）的法定职责。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（以下简称指导意见）（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土部门应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应当对拟征土地的用途、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。（十一）组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土部门应当告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。据此，（201800138号地块）在征地依法报批前（即征收准备阶段），向原告等履行告知、确认、组织听证是萧山分局的法定职责。二、萧山分局以仅以格式《纪要》形式代替其履行征地过程中的规定程序的行为违法。从《纪要》的内容看：1、《纪要》没有载明需征地的四至范围，且安置人员仅有数字而无名单；2、《纪要》没有载明征收土地现状的调查结果与农户确认情况；3、《纪要》虽载明“杭州市国土局萧山分局已将听证告知书送达我社区，对补偿标准或安置方式存异议的，可申请听证”，但未载明申请听证的范围、时间与地点（会上没有出示国土萧山分局送达的《听证告知书》，会后原告要求公开《听证告知书》和提出听证意愿至今未果）。因此，《纪要》明显缺失国土资源部《指导意见》第（九）、（十）、（十一）规定当地国土部门（萧山分局），在征地依法报批前应当履行的必备程序。基于以上事实与理由，被告属于征地准备阶段，不属于行政复议范围的理由不能成立。原告依法向贵院提出行政诉讼，请求：请求撤销杭州市规划和自然资源局杭规划资源复[2019]11号《行政复议不予受理决定书》。原告孙焕祥、曹金明向本院提交了以下证据、依据：1.村民（代表）会议纪要，拟证明当地国土部门拟征金家埭集体土地情况。2.孙家埭庙前自留地清单、承包土地使用证与承包面积清单，拟证明原告土地使用权。3.监督（查处）申请书，拟证明原告向被告申请监督（查处）。4.告知书，拟证明被告的下级机关（萧山分局）告知原告应通过行政复议等途径解决。5.行政复议申请，拟证明原告向被告申请行政复议申请。6.行政复议不予受理决定书，拟证明原告救济途径。被告市规划资源局辩称，一、被告作出的杭规划资源复［2019］11号《行政复议不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2019年3月12日，被告收到原告的《行政复议申请书》，要求确认杭州市规划和自然资源局萧山分局（原杭州市国土资源局萧山分局）“仅以《村民（代表）会议纪要》形式代替其履行征地过程中的程序行为违法”。经了解，原告所述的项目为萧山区蜀山金家埭、沈家里、联华社区城中村工程项目（201800318号地块），该项目所涉土地尚未经有权机关批准征收，现属于征地准备阶段，不属于行政复议法规定的行政复议范围。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理，符合法律规定。2019年3月18日，被告作出涉案不予受理决定书并予以邮寄送达。二、涉案项目当前正处于征地报批前准备阶段。2018年12月13日，杭州市规划和自然资源局萧山分局（原杭州市国土资源局萧山分局）作出萧土征听［2018］00418号、萧土征听［2018］00419号《听证告知书》，主要内容为：因杭州市萧山区国有资产经营总公司建设需要，分别需征收萧山区蜀山金家埭村集体土地0.939亩和4.3185亩，共计5.2575亩土地，用于蜀山金家埭、沈家里、联华社区城中村工程项目（201800318号地块）。……并告知金家埭村对征地补偿标准和安置方案有要求举行听证的权利。上述行为符合原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发［2004］238号）第三条关于征地工作程序的相关规定。2019年3月11日，原告向杭州市规划和自然资源局萧山分局就上述项目提出听证申请。2019年3月25日，杭州市规划和自然资源局萧山分局就上述听证申请作出告知书。综上，涉案项目处于征地报批前准备阶段，项目所涉土地尚未经有权机关批准征收。三、本案诉讼请求涉及多个行政行为，不符合行政诉讼法“一案一诉”原则。本案中原告的诉讼请求为三项：“1.请求撤销我局作出的杭规划资源复[2019]11号《行政复议不予受理决定书》；2.请求确认（201800138号地块）在征地依法报批前（即征收准备阶段），向原告等履行告知、确认、组织听证是被告下级机关（萧山分局）的法定职责；3.请求确认被告下级机关（萧山分局）仅以格式《村民（代表）会议纪要》形式代替其履行征地过程中的规定程序的行为违法。”上述各请求事项涉及到不同的法律关系及法律适用，不应合并提出以一个案件起诉，有违行政诉讼“一案一诉”原则，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，请求法院驳回原告起诉。四、对于原告要求被告受理行政复议，被告认为行政复议有其明确的受理范围。行政机关作出的具体行政行为，该具体行政行为侵犯原告的权利，两者皆具备才属于行政复议的受案范围。村民会议纪要非行政机关作出的具体行政行为。原告所涉的地块还未办理征地手续。该村民会议纪要也未影响到原告的合法权益。所以非被告的受案范围。综上，被告作出的杭规划资源复[2019]11号《行政复议不予受理决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条等有关规定，涉案项目当前正处于征地报批前准备阶段。且原告提出的诉讼请求涉及多个行政行为，不符合行政诉讼法“一案一诉”原则，请求法院依法驳回原告起诉。被告市规划资源局向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请书；2.承包土地使用证；3.自留地清单；4.原告身份证复印件；5.邮寄凭证，拟证明原告向被告提出行政复议申请。6.萧土征听[2018]00418号、萧土征听[2018]00419号《听证告知书》；7.听证申请书；8.告知书；9.杭州市规划和自然资源局萧山分局（原杭州市国土资源局萧山分局）出具的情况说明，拟证明案涉项目处于征地报批前准备阶段，所涉土地尚未经有权机关批准征收。10.行政复议不予受理决定书及邮寄凭证，拟证明被告作出不予受理决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、原国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）。经庭审质证，原告对被告提交的证据1-5，三性均无异议；对证据6，与本案无关联性；对证据7，非本案原告提出；对证据8-9，证据在复议决定书作出后形成，不能作为本案证据；对证据10，认定事实不清，适用法律错误。被告对原告提交的证据1-2，系复印件，真实性无法确认；对证据3-4，无关联性；对证据5-6，三性无异议。本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据1-7、10，均能证明被告需要待证的事实，本院予以确认；对证据8-9，系作出行政行为后形成的证据，本院不予确认。对原告提交的证据1-2、5-6，均能证明原告需要待证的事实，本院予以确认；对证据3-4，与本案无关联性，本院不予确认。经审理查明，2019年3月11日，原告向被告申请行政复议，请求确认被申请人（杭州市规划和自然资源局萧山分局）仅以格式《村民（代表）会议纪要》形式代替其履行征地过程中的规定程序的行为违法。2019年3月18日被告作出杭规划资源复[2019]11号《行政复议不予受理决定书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体政行行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该法第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”本案中，原告向被告申请的行政复议事项，确认杭州市规划和自然资源局萧山分局仅以格式《村民（代表）会议纪要》形式代替其履行征地过程中的规定程序的行为违法。上述申请复议的行为系行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，且案涉土地现并无作出征收征用的行政行为。据此，被告依照上述法律规定作出行政复议不予受理决定，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：驳回原告孙焕祥、曹金明的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告孙焕祥、曹金明承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。审  判  长 杨佩林人民 陪 审员 夏 阳人民 陪 审员 罗红儿二〇一九年九月二十三日（代）书记员 戚丹红