浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行初73号 原告青田县北山供销合作社，住所地浙江省青田县北山镇泉山村，统一社会信用代码：91331121148452441M。 法定代表人：吴志平，供销社负责人。 委托代理人吴津、王中杰，浙江汇时律师事务所律师。 被告青田县人民政府，住所地青田县鹤城街道鹤城中路33号。 法定代表人周和平，县长。 委托代理人林琰，青田县人民政府工作人员。 委托代理人舒晓春，浙江五洲律师事务所律师。 第三人青田县移民办公室，住所地：青田县水南广播电视大楼六楼。 法定代表人：李永君，主任。 原告青田县北山供销合作社（以下简称北山供销社）因与被告青田县人民政府（以下简称青田县政府）、青田县移民办公室（以下简称青田移民办）水利行政管理（水利）行政合同一案，于2019年7月4日向本院提起行政诉讼。本院于7月10日立案，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年9月23日，原告撤回对第三人青田县移民办公室的起诉。当月24日公开开庭审理了本案，原告北山供销社法定代表人吴志平及委托代理人吴津王中杰，被告青田县政府委托代理人林琰、舒晓春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告北山供销社诉称，2002年10月8日，为建设滩坑水电站浙江省人民政府发布了浙政发[2002]23号文件对库区移民安置工作进行了布置，原告为配合水电站的建设，于2005年12月23日与第三人签订了《青田县滩坑水电站淹没企业安置合同》(以下简称安置合同)，其中第三条约定:“乙方实行异地搬迁安置，甲方在2006年11月30日前，在北山复建镇商业区块简易平整1500平方米土地，划拨交付给乙方用于重组复建，同时做好通水、通路、通电工作。逾期，甲方应按原标准向乙方支付相应逾期时间的停业损失”;第四条约定:“甲方给予乙方迁建优惠政策，乙方享受青政法[2003126号文件‘建房类”优恵政策”。随后，被告未能如约划拨土地给原告进行复建，就按照《安置合同》约定的逾期交付土地150200元/年的停业损失标准向原告支付了2007年--2010年之间的停业损失。由于被告一直未划拨土地给甲方复建也未支付2010年之后的停业损失，原告多次向被告以及第三人致信要求履行《安置合同》，并就此事向省政府、民政厅致信反映。被告也多次组织原告以及其他职能部门进行协商，直至2017年1月23日才由原青田县国土资源局签发国有建设用地划拨决定书将位于青田县××××1500ｍ2土地划拨给原告用于复建供销社。另外，由于被告逾期划拨土地，导致《安置合同》中约定的原告应当享受的建房优惠政策并未能享受，原告为此支付了设计费、人防建设费共计426304元。原告认为，根据松阳县人民法院作出的(2019)浙1124行初12号行政裁决书的认定，第三人属于受被告委托签订的《安置合同》，故被告是该合同的履行义务主体。而根据《安置合同》约定，停业损失费要一直支付到土地交付为止，故被告至少应当支付至划拨决定作出之日。而且，被告逾期划拨土地十余年，导致供销社至今仍未复建完毕，依法应当承担违约责任，包括逾期支付停业损失的利息和优惠政策中可以免除但由原告自行承担的部分费用。故原告为维护自身合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，向贵院提起诉讼，1、判令被告按照原告与第三人签订的《青田县滩坑水电站淹没企业安置合同》的约定支付2011年至2017年停业损失费共计901200元并赔偿每笔停业损失费从次年1月1日起按中国人民银行同期贷款利率计算的逾期利息损失；2、判令由被告承担原告与第三人签订的《青田县滩坑水电站淹没企业安置合同》约定的迁建优惠政策中可以免除的费用共计426304元；3、本案的诉讼费用由被告承担； 原告向本院提交以下证据：第一组证据，原告的营业执照复印件，法定代表人身份证明，待证原告主体资格；第二组证据，青田县滩坑水电站淹没企业安置合同及搬迁项目补偿情况计算清单待证被告应当以划拨方式交付复建用地，逾期交付的需支付停业损失费以及原告享受迁建优惠政策的事实；第三组证据，浙江省农村信用社入账通知，待证被告仅支付过三年停业损失费，从2011年起，原告应该获得的停业失费，被告都没有进行支付的事实；第四组证据，（2005）第16号关于北山供销社安置工作有关问题的会议纪要，待证一年的停业损失费标准是15.02万元；第五组证据，（2005）第6号青田县政府十五次常委会议纪要，待证被告明确以划拨的方式给原告提供一个1500平米的用于复建北山供销社的安置方案；第六组证据，（2013）56号青田县人民政府的会议纪要，待证2013年，被告对原告复建用地还召开专题会议讨论，未予落实的事实；第七组证据，青建函（2014）21号《关于要求明确北山供销社安置项目安置功能和规模的函》，待证就青田县城乡规划局在2014年还未完成复建用地的规划设计，在2014年未交付土地交付给原告的事实；第八组证据，（2014）63号关于北山供销社复建有关问题会议纪要，待证2014年，依然没有交付划拨的土地的事实；第九组证据，（2015）1号青田县城市规划管理委员会2015年第一次会议纪要，待证在2015年1月青田县城管理委员会才通过用地规划方案，被告仍然没有交付土地的事实；第十组证据，（2015）46号青田县土地出让委员会2015年度第三次专题会议纪要，待证2015年青田县土地出让委员会专门召开会议，重新明确供地方式，但仍然为交付土地的事实；第十一组证据，北山供销社致青田县人民政府关于要求履行《安置协议》、提高停业损失费、给予安置移民优惠的材料，待证原告在签订《安置协议》后不断要求被告尽快划拨土地用以复建，支付停业损失费，落实迁建优惠政策的事实；第十二组证据，北山供销社致青田移民办关于要求履行《安置协议》、提高停业损失费、给予安置移民优惠的材料，待证原告在签订《安置协议》后不断要求第三人尽快划拨土地用以复建，支付停业损失费，落实迁建优惠政策的事实；第十三组证据，致浙江省人民政府、民政厅、人大常委会关于要求履行滩坑水电站安置合同的报告及快递单，待证原告向浙江省有关部门反映，要求落实的事实；第十四组证据，青田县移民办信访答复意见书，待证我们2011年时根本就没有交付过复建用地，也能够证明到2016年仍然没有交付复建用地的事实；第十五组证据，青田县企业投资项目备案通知书，待证复建项目2016年5月31日才由青田县发改委立项的事实；第十六组证据，催款函，待证原告要求落实《安置合同》，支付停业损失的事实；第十七组证据，函，待证原告要求落实《安置合同》尽快对复建项目立项的事实；第十八组证据，《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》，待证2017年青田县政府正式将用于复建的土地划拨给原告的事实；第十九组证据，青田县具体建设项目开发建设开工时间延期审核表待证《安置合同》约定的迁建优惠政策未予以落实，原告申请延期开工并获得同意的事实；第二十组证据，EMS快递单及挂号信收据，待证原告要求落实《安置合同》邮寄材料的事实；第二十一组证据，复建支出费用发票，待证原告为复建支出的设计费、人防易地建设费用共计426304元的事实；第二十二组证据，现场照片，待证划拨土地上仍种有农作物，未达到土地交付条件，无法施工的事实；第二十三组证据，县直单位部门为移民提供规费减免项目表，待证原告为复建所支出的设计费、人防费用都属于建房允惠政策项目，可以予以减免的事实。 被告青田县政府辩称，一、原告的主张明显已超过起诉期限。原告主张2011年开始就没有发放停业损失费用，并且2013年7月23日原告致青田县政府的信中也提及2010年12月1日之后的停业损失尚未支付。如果原告认为自己的合法权利受到侵害，起码应在2013年7月已经知道，其主张起诉期限最晚应在2013年7月开始计算。原告于2019年2月26日向松阳县人民法院提起诉讼才主张权利，明显超过了起诉期限；二、原告提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围，1、答辩人与第三人青田县移民办公室之间的《安置合同》，签订于2005年12月23日，该合同行为发生在新行政诉讼法实施前。新行政诉讼法虽然扩大了受案范围，但是如果具体行为发生在新行政诉讼法实施之前的受案范围应当是民事诉讼，而非行政诉讼；2、最高人民法院最高法行申1785号行政裁定认为:对于新修改的施行之前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。原告现针对新行政诉讼法施行前的行政协议提起行政诉讼，相关法律依据不充分。故本案应当是民事案件而非行政案件；三、答辩人已经完全履行了合同义务，并不存在违约行为，原告的主张没有事实依据和法律依据，1、被告按照《安置合同》约定支付停业损失费用的时间是2006年12月1日开始计算，2011年之前的费用答辩人已经按照标准支付给原告，而且答辩人在2011年9月份之前就将1500平方米土地使用权交付给原告，已经按照《安置合同》履行交付义务，至于相关土地审批手续在《安置合同》中并没有约定，应当由原告自行向相关部门申请办理，原告逾期办理的法律责任应当由其自行承担；2、本案不属于借款纠纷，其次对于违约责任已经进行了约定，是支付相应逾期时间的停业损失，故逾期利息于法无据；3、原告另外主张迁建优惠政策中可以免除的费用共计426304元。其主要依据是青田县建筑规划设计院出具的20000元“设计服务”发票及青田县人民防空办公室出具226304元“人防易地建设费”发票。根据《青田县人民政府关于印发青田县滩坑水电站内安置移民优惠政策实施意见的通知》(青政发[2003]126号)的规定，原告可享受的建房类优惠政策不包含“人防易地建设费”，而青田县建筑规划设计院出具的20000元“设计服务费”一共包含了设计基础施工图、房屋建筑施工图、房屋整体设计图、房屋水电施工图等多项内容，而在上述政策中答辩人仅针对设计基础施工图、房屋建筑施工图允许进行减免。因此原告提起的诉讼请求与客观事实不符。答辩人已经按照合同约定履行了相应义务，原告提起的诉讼请求明显超过了起诉期限。据此，答辩人请求依法驳回原告诉讼请求。 被告向本院提交以下证据：一、《致青田县政府的信》、《关于变更北山供销社复建工程选址的意见》、《关于北山镇供销社复建基础工程“三通一平”完工的通知》，l、待证原告在2013年己经明确知道政府停发停业损失费用的事实；2、待证被告已经完全履行合同义务的事实；二、青政发【2003】126号文件“建房类“优惠政策”待证原告提及的免除迁建优惠政策不符合政策规定的事实。 原告对被告提供的证据一，真实性无异议，可以证明以下几点事实，1、2010年12月1日以后的停业损失费没有支付；2、被告最终划拨土地是在2017年才达到三通一平可以建房的标准；3、《关于变更北山供销社复建工程选址的意见》，真实性予以认可；4、《关于北山镇供销社附件基础工程三通一平的完工通知》，通知说已经达到三通一平可以完工，并不是在2017年实际给我们的那块地；证据二，三性无异议，但对待证目的持异议。 被告对原告提供的证据质证认为，第一组证据，三性均没有异议；第二证据，真实性没有异议，但符合拆迁优惠政策的我们均已落实；第三、四、五组证据，证据的三性均没有异议；第六组证据，真实性没有异议，但是对待证的事实有异议；第七、八、九组证据，真实性均没有异议，但对待证的事实有异议，；第十组证据，证据的三性均没有异议；第十一组证据，真实性没有异议，但对待证的事实有异议；第十二组证据，真实性没有异议，但对待证事实有异议；第十三组证据，证据的三性没有异议；第十四组证据，待证事实有异议，被告在2011年的时候，已经明确将土地的使用权交付给原告；第十五组证据，证据的三性没有异议，第十六组证据，真实性没有异议，对待证事实有异议；第十七、十八、十九、二十组证据，证据的三性无异议；第二十一组证据，真实性没有异议，能够减免并符合政策的，被告按照协议已经进行了兑现；第二十二组证据，真实性有异议，不能待证原告主张的一个事实；第二十三、二十四组证据，真实性没有异议，能够减免并符合政策的，被告按照协议已经进行了兑现。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据，被告对该证据真实性均无异议，可以证明案件事实，本院予以采信；对原告提交的证据，被告对其真实性无异议，可以证明案件事实，本院予以采信。 经审理查明，2005年12月23日，被告为建设滩坑水电站，对库区移民安置工作进行了布置，根据浙江省人民政府发布的浙政发[2002]23号文件，委托第三人青田县移民办与原告签订了《安置合同》，该合同第三条约定:“乙方实行异地搬迁安置，甲方在2006年11月30日前，在北山复建镇商业区块简易平整1500平方米土地，划拨交付给乙方用于重组复建，同时做好通水、通路、通电工作。逾期，甲方应按原标准向乙方支付相应逾期时间的停业损失”;第四条约定:“甲方给予乙方迁建优惠政策，乙方享受青政发（2003）126号文件‘建房类’优惠政策”。随后，被告支付原告房屋搬迁费、停产损失费（2年费用）等项目补偿费共计47.49万元、土地审批手续费11.39万元，共计58.88万元。2011年1月，被告通知原告变更北山供销社复建工程选址，原告随即以书面形式回复被告，并要求被告继续给予停业损失补助直至完工开业。当年9月11日，被告终止支付原告停业损失费。2013年12月30日，被告以（2013）56号会议纪要的形式，责令建设部门抓紧划定北山供销社复建项目红线，红线划定后，县供销社要牵头做好原告复建方案资金拼盘、土地挂牌等前期工作。2014年9月15日，青田县住房和城乡规划建设局复函给青田县移民办，因原有文件只确定北山供销社安置项目用地面积为1500㎡，导致该局设计方案审查工作无法进行，要求明确北山供销社安置项目具体的安置功能和规模。2014年12月10日，被告以（2014）63号会议纪要的形式确认了北山供销社复建后的功能和规模。2015年2月9日，青田县城市规划管理委员会以青规委（2015）1号会议纪要形式通过北山供销社规划方案。同年12月7日，被告以（2015）46号会议纪要的形式，同意继续履行《安置合同》。在2011年至2016年间，原告多次进行信访以及向被告书面反映，要求补偿停业损失费以及土地安置问题，2016年4月1日，青田县信访局作了信访答复。2015年5月31日，原告向青田县发展和改革局递交《青田县企业投资项目备案通知书（基本建设）》，2017年1月23日，青田县国土资源局作出编号为3311212016A10021的《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》，原告随即申请延期开工建设和竣工日期获得批准，但原告至今未复建。由于原告在2017年1月23日获得《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》，使得《安置合同》中约定的原告应当享受的建房优惠政策因变更而不能享受，原告为复建支付了设计费、人防建设费共计426304元。为此，原告诉至法院，要求被告支付2011年至2017年的停业损失费以及为复建支付的设计费、人防建设费。 本院认为，本案的争议焦点是：一、本案原告的起诉是否超过起诉期限；二、被告是否应当支付原告2011年至2017年间的停业损失费；三、原告是否可以继续享受《安置合同》中约定的迁建优惠政策，免除费用426304元。 关于争议焦点一，本院认为，本案的《安置合同》属于行政协议的种类，行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定:对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”，该条文对行政协议纠纷中起诉期限和诉讼时效适用问题作出了明确规定，起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为，诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。本案系因被告未完全履行《安置合同》而提起的请求，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定，而关于诉讼时效，根据《安置合同》的内容以及被告的多次会议纪要，被告一直同意并在履行合同内容，将安置土地落实给原告复建，被告称2011年9月21日发给原告《通知》，停止支付停业损失费，但未能举证证明已经将该通知送达给原告的事实，从被告（2015）46号会议纪要内容看，被告一直同意履行《安置合同》以及原告一直要求被告支付停业损失费情形分析，本案不能确定协议的履行期限，对于不能确定履行期限的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。现原告提起诉讼，并没有超过诉讼时效。 关于争议焦点二，本案双方约定原告停业损失每年为15.02万元的数额无异议，原告与被告签订的《安置合同》，没有约定支付停业损失费的起止时间，由于被告没有证据证明其将停止支付原告停业损失费的《通知》送达给原告，且被告在此后的一系列会议中明确表示要按照《安置合同》继续履行，以及将安置土地顺利交付给原告的作为看，被告以其实际行动履行《安置合同》，现被告提出2011年已经拒绝支付给原告停业损失费，该主张依据不足，本院不予支持，被告应当继续支付给原告停业损失费到被告将划拨土地安置给原告止。即2011年1月至2017年1月止6年的停业损失费。但原告提出支付停业损失费利息的请求，没有法律依据，对原告要求支付利息的主张，本院不予支持。 关于争议焦点三，被告2003年12月26日发布的青政发（2003）126号《青田县人民政府关于印发青田县滩坑水电站县内安置移民优惠政策实施意见的通知》，该意见写明，县直单位部门为移民提供规费减免项目表中对“建房类”减免的项目包括设计费、人防结建费，现被告提出新政策中不包含该两项费用，被告不应当减免该费用，由于本案系被告延迟将划拨的土地交付给原告，被告行为造成原告原本可以减免的费用而不能减免，责任在于被告，故该减免的费用应当由被告承担。 对于原告在开庭前，撤回对第三人的起诉，不违反法律规定应当予以准许。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项、第六十二条、第七十八条第二款之规定，之规定，判决如下： 一、准许原告青田县北山供销合作社撤回对第三人青田县移民办公室的起诉。 二、被告青田县人民政府支付原告青田县北山供销合作社停业损失费901200元； 三、被告青田县人民政府承担原告青田县北山供销合作社已经支付因复建享受的优惠政策中可以免除的设计费、人防费费用426304元。 四、驳回原告青田北山供销社的其他诉讼请求； 一审案件诉讼费50元，由被告青田县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。 审 判 长  李月群 审 判 员  邹一峻 人民陪审员  王济纬 二〇一九年九月十日 代书 记员  叶 娃