广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初512号原告黎结顺，女，1960年7月11日出生，汉族，住佛山市顺德区。被告佛山市顺德区容桂街道办事处，住佛山市顺德区容桂大道中88号。法定代表人龙仲英，该街道办事处主任。出庭负责人陈汝强。委托代理人杨颖筠，该街道办事处工作人员。委托代理人刘世新，广东中信顺成律师事务所律师。被告佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区大良街道德民路3号。法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人刘宇乐，该府工作人员。委托代理人何银，该府工作人员。原告黎结顺不服被告佛山市顺德区容桂街道办事处（以下简称容桂街道办事处）行政批准及被告佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）行政复议一案，于2019年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2019年5月23日公开开庭审理了本案。原告黎结顺，被告容桂街道办事处的行政负责人陈汝强及委托代理人杨颖筠、刘世新，被告顺德区政府的委托代理人刘宇乐、何银均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告容桂街道办事处于2018年12月3日作出《用地申请告知书》，告知原告，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，对原告向被告容桂街道办事处提出容××路××街××号的个人住宅用地（固化用地）的申请，经审查，原告已使用坐落于容桂街道办事处大福基社区居民委员会福里路胜地街1号的农村宅基地，决定不予审核通过。原告不服，向被告顺德区政府申请复议。被告顺德区政府于2019年4月3日作出顺府行复〔2019〕15号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被告容桂街道办事处作出的《用地申请告知书》。原告诉称，根据原顺德市规划国土局2001年3月20日作出的顺集（转）〔2011〕49号《关于同意农用地转用的批复》及顺德区容桂镇规划建设办公室2001年8月27日作出的《通知》，顺德区大福基村委会及股份社就上述文件内容在本村张榜公布本村村民住宅用地的批准情况及有关用地名单。张榜期间及张榜后的几个月内无人提出异议。在张榜结束后，大福基社区股份合作社根据第四届股东代表大会通过的决定于2009年9月4日与容桂大福基社区村民文萍莲等人签订《补偿土地价款协议书》，签订该协议书后，大福基社区股份合作社收取了容桂大福基社区村民文萍莲等23人的相关款项，但是到现在为止容桂大福基社区村民文萍莲等23人仍未能办理相关的用地手续。容桂大福基社区村民文萍莲等23人郑重提出关于原顺德市规划国土局2001年3月20日作出的顺集（转）〔2011〕49号《关于同意农用地转用的批复》及顺德区容桂镇规划建设办公室2001年8月27日作出的《通知》的52户批复名单（其中20多户已办理房产证）。经过多次信访，大福基社区、容桂街道国土局、顺德区国土局仍不受理用地申请。国土局局长表示大福基社区再次公示本村村民住宅用地的批准情况及有关用地名单，将受理上述用地申请。后大福基社区再次公示本村村民住宅用地的批准情况有关用地名单，张榜期间无人提出任何异议，但国土局局长却没有履行承诺办理容桂大福基社区村民文萍莲等23人的用地申请。原告认为，依照《关于加快解决固化宅基地历史遗留问题的通知》的规定，要求各镇政府（街道办事处）要把解决固化宅基地历史遗留问题作为一场政治任务来抓。容桂大福基社区村民文萍莲等23人现未解决的问题就是历史遗留问题，希望政府予以审批用地申请并办理相关手续。综上，原告起诉请求：1.撤销被告容桂街道办事处于2018年12月3日作出的《用地申请告知书》及被告顺德区政府作出的《行政复议决定书》；2.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交的证据有：1.原告的身份证、被告容桂街道办事处的统一社会信用代码查询件，证明原告及被告容桂街道办事处的诉讼主体资格。2.《用地申请告知书》、《行政复议决定书》、送达回证、EMS快递单及邮寄查询记录，证明原告不服涉案的告知书及复议决定书，向法院提起本案诉讼。3.大福基村新住宅小区用地安排情况表（变更后）、大福基村个人申请用地名单、容桂建信复〔2014〕27号《容桂街道国土城建和水利局关于回复文萍莲等人信访问题的处理意见》、通知、大福基居委会宅基地分配名单公告、大福基社区固化宅基地分配投诉处理情况、顺集（转）〔2001〕49号《关于同意农用地转用的批复》、顺建信复〔2014〕75号《关于容桂文萍莲等群众信访事项的复查意见》、《关于加快解决固化宅基地历史遗留问题的通知》，证明原告就涉案宅基地的问题多次进行信访，仍然解决不了问题。原告的宅基地分配都是在2014年8月11日经过居委会的公示的。被告容桂街道办事处辩称，一、被告容桂街道办事处依法具有办理案涉用地审核的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”根据粤机编办[2012]81号《关于顺德区各镇人民政府（街道办事处）行使县级行政管理权限的函》，被告容桂街道办事处依法具有办理案涉用地审核的法定职权。二、被告容桂街道办事处作出《用地申请告知书》事实清楚、法律依据充分，程序合法。2018年11月28日，原告到被告容桂街道办事处设在容桂街道行政服务中心的窗口，申请办理坐落于容××路××街××号的个人住宅用地（固化宅基地），并提交了以下材料：个人住宅用地申请表、农用地转用红线图、证明、地址证明、身份证明材料、缴费依据、四邻行水协议、宗地图、位置图、固化人员名单、宅基地分配名单公告、关于大福基小区调整规划的批复等。被告容桂街道办事处经初步审核，符合受理条件，遂于当日出具办文编号为665299的《顺德区国土城建和水利局业务申办收文回执》，告知原告办文期限为10个工作日。顺府办发〔2001〕85号《印发〈关于调整农村集体土地管理制度的实施细则〉的通知》第一点“大良区和容桂镇内的村（包括改居委会设置的村），凡未实行村民宅基地工作的必须在2001年12月31日前完成。在此之后，不再下达个人建房用地指标。具体固化方案由大良区和容桂镇结合本区、镇实际情况制定，报市规划国土局批准后实施”。根据上述规定，2002年11月24日经原顺德市规划国土局批准同意容桂镇固化村民住宅用地方案。该固化方案确定的固化模式包括：“村确定截止日期后将截止日期前年满18周岁、与村规民约无冲突且符合申请用地条件的用地名单报我办审查……”。此外，根据1999年6月23日大福基村民委员会第一届二次村民代表会议通过《大福基村民委员会村规民约》第二章宅基地使用方案：第3点，村民正常兄弟分居，年满20周岁符合条件可申请安排宅基地，其宅基地面积按市规定标准每户80平方。第5点，个别外嫁女因特殊情况，户口不能迁出，夫妻又确实没有住房的或35岁以上尚未结婚的女青年没有住房的，可安排宅基地，每平方集体收回“三通一平”补偿费450元。根据2000年10月26日《大福基村委会、股份合作社〈关于农民申请用地名单固化的决定〉会议记录》，大福基村委会将2002年12月31日前年满20周岁的村民都计算在内。经查，原告黎结顺，女性，1960年7月11日出生，与黄照明（男，1959年7月7日出生）系夫妻关系，两人系容桂街道大福基社区居民委员会福里路胜地街1号住宅的共有产权人，该房地产属村改居范围，由集体土地转划拨国有。因原告已经使用大福基社区居民委会福里路胜地街1号的个人住宅用地一处，因此不符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定，用地审核不予通过。被告容桂街道办事处作出《用地申请告知书》，并依法于2018年12月5日送达给原告。综上所述，被告容桂街道办事处作出《用地申请告知书》的行政行为认定事实清楚，法律依据正确，程序合法，请人民法院依法予以维持。被告容桂街道办事处在诉讼中提供的证据如下：1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，证明被告容桂街道办事处的诉讼主体资格。2.个人住宅用地申请表、用地申请材料[证明两份（2013年10月21日、2013年4月12日大福基社区居民委员会出具）、申请固化个人用地的有关人员名单及其身份证、户口本，股份证、结婚证、证明五份（2013年10月22日顺德区公安局容桂派出所出具）、常住人口登记明细、收款收据、四邻行水协议（用地）、宗地图两份]，证明原告提交申请材料，申请办理个人住宅用地。3.佛山市顺德区土地房产转移登记审批表，证明原告已经使用大福基居委会福里路胜地街1号的个人住宅用地一处。4.《大福基村委会、股份合作社〈关于农民申请用地名单固化的决定〉会议记录》《大福基村民委员会村规民约》、顺规土复〔2002〕8号《关于同意容桂镇固化村民住宅用地方案的批复》及《关于容桂镇固化村民住宅建设用地方案的请示》、顺府办发〔2001〕85号《印发〈关于调整农村集体土地管理制度的实施细则〉的通知》、顺建函〔2016〕553号《关于进一步规范农村宅基地管理的通知》、顺建函〔2016〕1005号关于贯彻《关于进一步规范农村宅基地管理的通知》有关问题的意见，证明相关政策法规文件对个人住宅用地有明确规定，原告不符合该些政策文件的规定。5.《用地申请告知书》及申请资料退回清单、送达回证，证明被告容桂街道办经审核作出《用地申请告知书》，并依法送达原告。被告顺德区政府辩称，一、被告顺德区政府具有作出《行政复议决定书》的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十五条规定：“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：（一）对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议……”第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”原告不服被告容桂街道办事处于2018年12月3日作出的《用地申请告知书》，于2019年1月8日向被告顺德区政府提出行政复议申请，被告顺德区政府依法具有对原告的行政复议意见进行审查及作出决定的职权。二、被告顺德区政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。被告顺德区政府经审理查明，原告与黄照明是夫妻关系，二人是位于容桂街道办事处大福基社区居民委员会福里路胜地街1号住宅的共有权属人，该房地产属村改居范围，由集体土地转划拨国有。根据原告提出的位于顺德区××街道××福××路××街××号地块的宅基地用地申请，被告容桂街道办事处于2018年12月3日向原告作出《用地申请告知书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，决定不予审核通过原告的用地申请。被告顺德区政府经审查认为，原告在佛山市顺德区容桂大福基居委会福里路胜地街1号已有一处原使用集体土地建设的住宅，被告容桂街道办事处作出《用地申请告知书》，不予审核通过原告就顺德区容桂大福基祈福路二街一巷5号的宅基地用地申请，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款的规定。原告不服被告容桂街道办事处于2018年12月3日作出的《用地申请告知书》，于2019年1月8日向被告顺德区政府提出行政复议申请，经审查，被告顺德区政府于2019年1月8日作出顺府行复〔2019〕15号《行政复议受理通知书》、顺府行复〔2019〕15号《提出行政复议答复通知书》，并于2019年1月11日送达原告、于2019年1月14日送达被告容桂街道办事处。被告容桂街道办事处于2019年1月21日提交《行政复议答复书》及证据材料。被告顺德区政府于2019年3月7日决定对该案行政复议审查期限延长30日，并作出《延长行政复议审查期限通知书》分别于2019年3月8日送达原告、于2019年3月7日送达被告容桂街道办事处。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，被告顺德区政府于2019年4月3日作出《行政复议决定书》，决定维持被告容桂街道办事处作出的《用地申请告知书》，分别于2019年4月3日送达被告容桂街道办事处、于2019年4月5日送达原告。以上事实有《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》《行政复议提出答复通知书》《行政复议答复书》《延长行政复议审查期限通知书》《行政复议决定书》及送达材料等证据证实。综上所述，被告顺德区政府依职权作出《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、法律依据正确、程序合法、内容适当。原告的主张缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。被告顺德区政府在诉讼中提供的证据如下：1.行政复议申请书、《用地申请告知书》、证据材料清单，证明原告于2019年1月8日向被告顺德区政府提起行政复议申请，符合60日的期限规定。2.《行政复议受理通知书》、文书送达回证、EMS快递单及邮寄查询记录，证明被告顺德区政府于2019年1月8日作出受理通知书并于2019年1月11日送达原告，符合5个工作日的审查期限规定。3.《提出行政复议答复通知书》及文书送达回证，证明被告顺德区政府于2019年1月8日作出答复通知书并于2019年1月14日送达被告容桂街道办事处，符合7个工作日内的期限规定。4.《行政复议答复书》及证据材料清单，证明被告容桂街道办事处于2019年1月21日提交书面答复，符合10日内作出答复的期限规定。5.《延长行政复议审查期限通知书》及文书送达回证、EMS快递单，证明被告顺德区政府于2019年3月7日决定延长行政复议审查期限，并作出通知书分别于2019年3月7日送达被告容桂街道办事处、于2019年3月8日送达原告。6.《行政复议决定书》及文书送达回证、EMS快递单及邮寄查询记录，证明被告顺德区政府于2019年4月3日作出复议决定并分别于2019年4月3日送达被告容桂街道办事处、于2019年4月5日送达原告。经庭审质证，各方当事人对对方提供的证据的真实性均无异议，且上述证据与本案有关联，本院均予以确认。经审理查明，2018年11月28日，原告到被告容桂街道办事处申请办理坐落于容××路××街××号的个人住宅用地（固化宅基地），并提交了以下材料：个人住宅用地申请表、农用地转用红线图、证明、地址证明、身份证明材料、缴费收据、四邻行水协议、宗地图、位置图、固化人员名单、宅基地分配名单公告、关于大福基小区调整规划的批复等。被告容桂街道办事处经初步审核，认为符合受理条件予以受理。2018年12月3日，被告容桂街道办事处作出《用地申请告知书》，对原告的申请不予审核通过。该通知书于2018年12月5日送达给原告。原告不服被告容桂街道办事处作出的《用地申请告知书》，于2019年1月8日向被告顺德区政府提出行政复议申请，被告顺德区政府受理后于2019年1月8日作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》，并于2019年1月11日送达原告、于2019年1月14日送达被告容桂街道办事处。被告容桂街道办事处于2019年1月21日提交《行政复议答复书》及证据材料。被告顺德区政府于2019年3月7日决定对该案行政复议审查期限延长30日，并作出《延长行政复议审查期限通知书》，该通知书于2019年3月9日送达给原告、于2019年3月7日送达给被告容桂街道办事处。2019年4月3日，被告顺德区政府作出《行政复议决定书》，决定维持被告容桂街道办事处作出的《用地申请告知书》，该复议决定分别于2019年4月3日送达被告容桂街道办事处、于2019年4月5日送达原告。另查，原告黎结顺，女性，1960年7月11日出生，与黄照明（男，1959年7月7日出生）系夫妻关系，两人系容桂街道大福基社区居民委员会福里路胜地街1号住宅的共有产权人，该房地产属村改居范围，由集体土地转划拨国有。原告向大福基居委会申请办理固化宅基地审批手续，2013年11月25日，容桂街道大福基居民委员会同意原告办理75平方米固化宅基地手续。2014年8月11日，顺德区容桂街道大福基社区居民委员会对大福基居委会宅基地分配名单进行公告，公告载明认为符合用地条件村民名单共23人（含原告），公告期满后，无人提出异议，故大福基居委会同意公告的村民办理固化用地手续。此外，原告为此支付了相应的购地款，大福基社区股份合作社出具收款收据予以确认。再查，根据顺府办发〔2001〕85号《印发〈关于调整农村集体土地管理制度的实施细则〉的通知》第一点“大良区和容桂镇内的村（包括改居委会设置的村），凡未实行村民宅基地固化工作的必须在2001年12月31日前完成。在此之后，不再下达个人建房用地指标。具体固化方案由大良区和容桂镇结合本区、镇实际情况制定，报市规划国土局批准后实施”。根据上述规定，2002年11月24日经原顺德市规划国土局批准同意容桂镇固化村民住宅用地方案。该固化方案确定的固化模式包括：“村确定截止日期后将截止日期前年满18周岁、与村规民约无冲突且符合申请用地条件的用地名单报我办审查……”。此外，根据1999年6月23日大福基村民委员会第一届二次村民代表会议通过《大福基村民委员会村规民约》第二章住宅用地、城建管理：第3点，村民正常兄弟分居，年满20周岁符合条件可申请安排宅基地，其宅基地面积按市规定标准每户80平方。第5点，个别外嫁女因特殊情况，户口不能迁出，夫妻又确实没有住房的或35岁以上尚未结婚的女青年没有住房的，可安排宅基地，每平方米集体收回“三通一平”补偿费450元。根据2000年10月26日《大福基村委会、股份合作社〈关于农民申请用地名单固化的决定〉会议记录》，按照《村规民约》的规定，村民正常兄弟分居，年满20周岁符合条件申请用地的男性村民及个别外嫁女因特殊情况，户口不能迁出，夫妻又确实没有住房的或35岁以上尚未结婚的女青年又没有住房的，均符合本次固化的条件，可在本村申请建房用地80平方米，按照上级有关文件要求，我村固化名单截止日为2000年12月31日，而市规划国土局有关文件规定，我镇的固化截止日期应为2002年12月31日，固此我村将2002年12月31日前年满20周岁的村民都计算在内，经初步统计审核符合条件的人员名单共101个……经过本次投票通过名单共101个，名单在我村各村民小组分别进行张榜公布，接受村民监督，经核准后分两次上送到镇规划建设办，第一批共48人，第二批共53人，经镇有关部门审批后，上送到市规划国土局备案。原告属该会议记录中载明的第二批名单范围内。另，佛山市顺德区国土城建和水利局于2016年4月22日发布顺建函〔2016〕553号《关于进一步规范农村宅基地管理的通知》，该通知规定，严格“一户一宅”审查，农村村民一户只能拥有一处宅基地，新审批的宅基地面积不得超过80平方米；严格执行顺府办发〔2001〕85号《关于调整农村集体土地管理制度的实施细则》，未纳入固化名单或户口不在本村的村民，不得申请使用宅基地；各镇街在审批宅基地前要对固化名单依据户籍管理部门或村居留存的能反映固化政策实施时户内全部家庭成员信息的户籍资料进行实质性审查，对原固化名单有遗漏或不符合固化条件的，予以补充或剔除，并按规定进行公示、审核和备案。2016年6月30日，佛山市顺德区国土城建和水利局发布顺建函〔2016〕1005号《关于贯彻〈关于进一步规范农村宅基地管理的通知〉有关问题的意见》，该意见中“关于户的认定。户是指公安部门核发的《居民户口簿》；夫妻分属不同户口簿的仍应认定为一户；符合分户条件是指有兄弟姐妹的，其中一人应与其父母为一户，其余兄弟姐妹年满18周岁可申请分户。”本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。同时，根据国土资发〔2004〕234号《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第六项规定，规范农村宅基地申请报批程序，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批，经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。根据国土资发〔2010〕28号《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第二条第六项规定，宅基地审批应坚持实施“三到场”，接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。根据《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》（1990年1月3日）第二条第三项规定，凡是要求建房的，事先必须向所在的乡（镇）政府或县（市）土地管理部门提出用地申请。根据上述规定，被告容桂街道办事处作为乡镇一级人民政府，有权对原告宅基地用地申请作出审核决定。被告顺德区政府作为被告容桂街道办事处的上一级人民政府，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定有权对原告因不服被告容桂街道办事处作出的案涉告知书提起的行政复议申请进行处理。关于程序问题。被告容桂街道办事处收到原告申请后，在合理期限内作出案涉告知书，并将该告知书送达给原告，符合程序正当的原则。被告顺德区政府受理原告的复议申请后，经调查核实，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法，本院予以确认。本案争议焦点为被告容桂街道办事处作出的案涉告知书是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”但经庭审调查得知，原告已在容桂街道大福基社区居民委员会福里路胜地街1号已建有房屋并居住，由此可以看出原告已拥有一处宅基地，如果本案争议的宅基地再确定给原告使用，明显不符合宅基地用于保障居住权、“一户一宅”的基本原则。诚然原告现占有的宅基地面积低于省、自治区、直辖市规定的标准，但原告重新申请宅基地并不是没有路径可循。根据顺建函〔2016〕553号《关于进一步规范农村宅基地管理的通知》第十四条的规定：“同时满足下列条件的，可以申请原址扩建或在本村（社区）范围内另行申请宅基地重建：（一）申请人在本村（社区）范围内只有一处宅基地的；（二）农村村民原批准使用的宅基地面积不足80平方米；（三）集体经济组织或村（居）委会能提供宅基地。”由此可见原告可根据上述文件在放弃现有宅基地的情况下，重新申请宅基地重建，而不是同时拥有两块宅基地。原告还认为，大福基居委会及大福基股份社对分配原告宅基地并无异议，且经过村民公告，因此应当分配宅基地给原告。本院认为根据国土资发〔2010〕28号《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第二条第六项规定，宅基地审批应坚持实施“三到场”，接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。由此可见被告容桂街道办事处作为审核单位有义务对集体经济组织或村民小组张榜公布无异议的人员再次进行核准。根据上文论述，原告已有一处宅基地，不符合一户一宅的分配标准，故被告认定原告不符合宅基地分配的条件，对原告申请宅基地不予审核通过具有事实和法律依据，故对原告的上述意见本院不予采纳。综上，被告容桂街道办事处作出的《用地申请告知书》、被告顺德区政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黎结顺的诉讼请求。本案受理费50元，由原告黎结顺负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  吴嘉敏审判员  郑旭辉审判员  陈 威二〇一九年九月二十五日书记员  胡怿之