广东省茂名市茂南区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0902行初95号原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社，住所地：广东省茂名市电白区南海街霞里社区黑田园村。负责人李梅佳，社长。委托代理人郑严防，广东法申律师事务所律师。委托代理人袁云风，广东法申律师事务所实习律师。被告茂名市自然资源局，住所地：广东省茂名市茂南区*******。法定代表人梁荣杰，局长。委托代理人邓耀洲，广东海日律师事务所律师。第三人李广，男，1967年11月22日出生，汉族，公民身份号码440************631，住广东省茂名市电白区*********。委托代理人赖培强，男，1958年11月15日出生，汉族，公民身份号码440************413，住广东省茂名市茂南区***********。原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社诉被告茂名市自然资源局规划行政许可纠纷一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社诉称，原告前社长李梅珠在任职期间，未经茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社大多社员同意，占用村中1000多平方米集体土地（土地四至为：东邻原港城建规划局围墙边，南至茂名市大雄房地产开发有限公司后边，西至原告村边空地，北至原告村后空地）。原告社员要求李梅珠退还霸占的集体土地，李梅珠拒绝退还。2014年初，李梅珠及其儿子李增、李广、李风行、李维在霸占的土地上建造房屋，原告大多数社员到场进行阻止，李梅珠、李增、李广、李风行、李维拿出原茂名市国土资源局茂港分局颁发的茂港农建2011-007-1号、2011-007-2号、2011-007-3号、2011-007-4号、2011-007-5号《建设用地规划许可证》。至此，原告社员才得知第三人李广建设所占用的土地，在未经大多数社员同意使用的情况下，茂名市城乡规划局茂港分局已违法向第三人李广颁发茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》。由于电白县与茂港区行政区域合并为电白区，原电白县城乡规划局与原茂名市城乡规划茂港分局撤并为茂名市城乡规划局电白分局，因此茂名市城乡规划局茂港分局不复存在，针对原茂名市城乡规划局茂港分局的具体行政行为提起的行政诉讼，应以茂名市城乡规划局茂港分局为被告。为此，原告向茂名市电白区人民法院提起行政诉讼，请求撤销颁发给第三人李广的茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》，茂名市电白区人民法院作出一审判决，判决驳回原告的诉讼请求，原告不服提起上诉。茂名市中级人民法院经审理认为争议的土地权属不明，原告未向政府请求确权处理而径行要求法院撤销茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》，不符合起诉条件，遂裁定撤销原审判决并驳回原告的起诉，告知原告先向政府申请土地确权，待土地确权后再依法提起行政诉讼。随后，原告向茂名市电白区人民政府申请对土地争议进行确权，茂名市电白区人民政府作出电府行决字[2018]11号《行政处理决定书》，认定争议地所有权和使用权属原告所有。第三人不服该处理决定，向茂名市人民法院提出复议申请，茂名市人民法院作出茂府行复[2018]第54号《行政处理决定书》，撤销电府行决字[2018]11号《行政处理决定书》并责令茂名市电白区人民法院重新作出处理。茂名市电白区人民政府于2019年2月19日作出电府行决字[2019]2号《行政处理决定书》，认定争议的地的所有权属于原告所有。原告认为，茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》项下的土地已经政府确权为原告集体所有的土地，第三人李广未经原告大部分社员同意占用该土地建房，被告无权向第三人李广颁发茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》，被告向第三人李广颁发的《建设用地规划许可证》所依据的事实不清、证据不足、适用法律错误，程序违法，应予撤销。此外，2019年3月，茂名市电白区实行政府机构改革，茂名市城乡规划局电白分局已撤销，其职能划入茂名市自然资源局，根据《行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告”的规定，针对原茂名市城乡规划局茂港分局作出具体行政行为提起的行政诉讼，应以茂名市自然资源局为被告。据此，原告特具状起诉，请求撤销茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》。被告茂名市自然资源局不作答辩。第三人李广述称，一、被告茂名市自然资源局给第三人颁发的茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》证据充分，程序合法，适用法律准确。茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》土地权属清楚。原茂名市水东经济开发实验区管委会，根据茂地政（1992）103号文件批准，征用了第三人的房屋，由于安置的位置第三人不同意，导致第三人的拆迁安置地一直无法解决。2010年底原茂港区人民政府为了解决第三人的拆迁安置遗留问题，区府专门组织了工作小组，对该问题进行调查处理。2011年2月19日茂港区人民政府作出茂港府办函[2011]48号文《关于解决李梅珠、李风行等搬迁户住宅用地问题的批复》：“李梅珠、李风行等搬迁户：报来《关于解决李梅珠、李风行等搬迁户住宅用地的请示》收悉。经区政府二届四十四次常务会议研究，批复如下：一、在黑田园村拟规划的改造村庄规划南侧增加部分用地，作为解决你们搬迁安置用地，以妥善处理好历史遗留问题。二、具体的地块位置及面积，由区规划分局、区国土分局根据实际予以确定。三、具体的用地手续由你们到区规划局、国土部门依法办理。”茂港区政府的批复文件是第三人依法取得涉案土地国有土地使用权（划拨）的权属来源依据。根据茂港府办函[2011]48号文的批复精神，茂港区府工作组人员在位于原告的留用地（霞里黑田园村改建规划地）的南面于1992年被水东开发试验区管委会已经征用的土地上进行定点规划，落实了每户建房用地的具体位置。2011年5月10日第三人向有关单位提交建设用地申请。2012年1月16日茂名市城乡规划局茂港分局给第三人颁发了建设用地规划许可证。2012年3月10日茂名市国土资源局茂港分局给第三人颁发了茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》。2012年8月15日茂名市城乡规划局给第三人颁发了《建设工程规划许可证》。以上申请及许可的形式都是依据涉案土地为国有土地性质而实施的各种许可办结后，第三人才动工建设，住宅楼已按照规划许可竣工。从以上事实充分表明，涉案的土地是已被征用的国有土地并变更为建设用地性质，茂港区政府依法将该土地作为拆迁安置用地指定带冒划拨给第三人建住宅使用是非常正确的，涉案土地所有权属国有使用权属第三人的事实清楚。因此，茂港府办函[2011]48号《关于解决李梅珠、李风行等搬迁户住宅用地问题的批复》是茂名市自然资源局颁发给第三人的茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》的权属依据。二、涉案的国有土地使用权（划拨）是由原茂港区人民政府划拨给第三人的，与原告无关，原告的原告主体不适格。原告没有任何证据能证明2012年1月12日之前涉案土地所有权是属于原告的。《霞里黑田园村改建规划图》用地是政府拨给原告的留用地，当时政府留给原告的留用地已经茂名市城乡规划管理局茂港分局根据原告的申请进行规划，绘出《霞里黑田园村改建规划图》，该图四至范围内的土地才是政府划给原告的留用地，规划图之外的土地不是原告的留用地。涉案土地在原告规划用地之南，有一条街道相隔，不在原告的规划用地范围内。涉案土地是茂港区人民政府为了解决历史遗留的拆迁安置问题而划拨给第三人使用的，是政府划拨的行政行为。涉案土地如果当时没有被征用的话，政府是不会这样安排的；如果涉案土地属于原告所有的话，区政府也不会如此安排的。原告没有任何证据能证明涉案土地是原告安排给第三人的，更没有证据证明第三人非法侵占原告的土地建房。至于当时报建的某些手续内容不够规范的问题，那是因为涉案的土地在2011年2月19日之前虽然已经被征收，并由农用地变更为建设用地，但尚未出卖给任何单位或个人的，政府于2011年2月19日划拨安排给第三人使用后，只能按照征收农集体土地的政策进行报建，这没有什么不妥，第三人对划拨国有土地使用权的政策、法律不懂也有很大关联。因此，涉案土地权属与原告无关，只要茂港府办函[2011]48号《关于解决李梅珠、李风行等搬迁户住宅用地问题的批复》一文还存在，原告均无权对茂名市自然资源局作出的行政许可提起行政诉讼，原告作为本案的原告属主体不适格。三、原告对涉案土地的权属已提起行政确权，该案还在茂名市人民政府行政复议中。现提起行政许可诉讼没有事实和法律依据。原告对涉案土地权属已提起行政确权，电白区人民政府于2019年2月19日作出电府行决字（2019）2号《行政处理决定书》，第三人不服，于2019年4月9日向茂名市人民政府提出行政复议，茂名市人民政府于2019年4月12日作出茂府[2019]27号《行政复议受理通知书》。该案正在茂名市人民政府行政复议程序中。在行政确权程序尚未走完的情况下，原告又提起行政许可诉讼，没有事实和法律依据，法院依法应驳回其起诉。四、原告《行政起诉状》主张的事实与事实不符。原告称第三人占用原告1000多平方米集体土地建房不是事实。（一）第三人建房的土地是政府安排的。2011年2月19日由茂港区人民政府批准安置使用的，是政府拨划土地的行政行为，其国有土地使用权（划拨）属第三人所有，内容详见茂港府办函[2011]48号《关于解决李梅珠、李风行等搬迁户住宅用地问题的批复》。原告称第三人侵占其集体土地建房纯属无稽之谈。（二）原告称第三人占用1000平方米土地建房是错误的。第三人经职能部门批准建房的面积为104平方米，不是1000多平方米，原告的说法是错误的。综上所述，茂名市自然资源局给第三人颁发的茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》权属来源清楚，证据充分，适用法律准确，请法院依法予以维持。原告与涉案土地无关，原告主体不适格，且原告提起的涉案土地行政确权还在复议程序中。因此，请法院依法驳回其起诉，予以维持第三人的合法利益，维护公平正义。经审理查明，本案涉案土地位于茂名市电白区（原茂港区）南海街道霞里黑田园村，东距李风行规划用地2米，南至空地（与银滩一号相邻），西距李增规划用地2米，北距八米规划路8米，面积104平方米。2011年5月10日，第三人李广向原茂名市城乡规划局茂港分局提交《茂名市茂港区建设用地规划许可证（农建类）申请表》，申请本案涉案土地的建设用地规划许可。原茂名市城乡规划局茂港分局受理后，经审核和报批，并根据原茂名市茂港区人民政府办公室《关于解决李梅珠李风行等搬迁户住宅用地问题的批复》的要求，于2012年1月16日向第三人李广核发了本案涉案土地的茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》。原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社在阻止第三人李广建房过程中获知第三人李广取得了本案涉案土地的《建设用地规划许可证》，因原茂名市城乡规划局茂港分局的职权由茂名市城乡规划局电白分局承继，遂以茂名市城乡规划局电白分局为被告于2014年10月23日向茂名市电白区人民法院提起行政诉讼，请求撤销原茂名市城乡规划局茂港分局颁发给第三人李广的茂港农建2011-007-2号《建设规划用地许可证》。茂名市电白区人民法院经审理，于2014年12月18日作出（2014）茂电法行初字第59号行政判决书，判决驳回原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社的诉讼请求。原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社不服茂名市电白区人民法院作出的该判决，向茂名市中级人民法院提起上诉。茂名市中级人民法院经审理，于2015年8月20日作出（2015）茂中法行终字第92号行政裁定书，认为涉案土地权属不清，原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社未向政府请求确权处理而径行要求法院撤销原茂名市城乡规划局电白分局核发给李广的茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》，不符合起诉条件，遂裁定撤销茂名市电白区人民法院（2014）茂电法行初字第59号行政判决书，驳回原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社的起诉。随后，原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社于2017年6月12日向茂名市电白区人民政府申请本案涉案土地权属的确权。茂名市电白区人民政府受理后，于2018年6月12日作出电府行决字[2018]11号《行政处理决定书》，决定本案涉案土地的所有权和使用权属原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社所有。第三人李广不服该处理决定，向茂名市人民政府提出复议申请。2018年11月15日茂名市人民政府作出茂府行复[2018]54号《行政复议决定书》，决定撤销茂名市电白区人民政府于2018年6月12日作出的电府行决字[2018]11号《行政处理决定书》，并责令茂名市电白区人民政府重新作出处理。2019年2月19日，茂名市电白区人民政府重新作出电府行决字[2019]2号《行政处理决定书》，决定本案涉案土地的所有权属于原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社所有。第三人李广不服上述电府行决字[2019]2号《行政处理决定书》，于2019年4月9日向茂名市人民政府申请行政复议。茂名市人民政府于2019年4月12日受理第三人李广的复议申请后，尚未作出行政复议决定。2019年3月15日，原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社再次就上述涉案的《建设用地规划许可证》向本院提起行政诉讼，请求撤销上述涉案的《建设用地规划许可证》。另查明，因管理区划调整，本案涉案土地所在区划土地的管理职能已划转茂名市城乡规划局水东湾新城分局行使，茂名市城乡规划局水东湾新城分局是茂名市城乡规划局的派出机构。因机构改革，茂名市城乡规划局现整合并入茂名市自然资源局，不再保留茂名市城乡规划局，故茂名市自然资源局是本案的适格被告。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实可以作为定案的依据。本案中，茂名市中级人民法院作出的（2015）茂中法行终字第92号行政裁定书，认定原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社在本案涉案土地权属不清，原告未向政府请求确权处理而径行要求法院撤销原茂名市城乡规划局电白分局核发给第三人李广的茂港农建2011-007-2号《建设用地规划许可证》，不符合起诉条件，裁定驳回原告该案的起诉。其后，原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社向茂名市电白区人民政府提起本案涉案土地的确权申请。在茂名市电白区人民政府对本案涉案土地权属重新作出电府行决字[2019]2号《行政处理决定书》后，第三人李广不服该《行政处理决定书》，向茂名市人民政府申请行政复议，而茂名市人民政府尚未作出行政复议决定，故本案涉案土地的权属至本案审理时仍未确定，在此情况下，原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社在本案再次起诉请求撤销第三人李广持有的涉案《建设用地规划许可证》，不符合行政诉讼的起诉条件，且属于重复起诉。因此，对原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社本案的起诉，依法应不予立案，已经立案的应裁定驳回起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项、第（九）项及第三款的规定，裁定如下：驳回原告茂名市电白区南海街道霞里社区黑田园经济合作社的起诉。本案属于免收受理费案件，原告预交的一审受理费50元在本裁定发生法律效力后由本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。审 判 长  戴 文审 判 员  陈伟容代理审判员  许晓明二〇一九年七月二十九日书 记 员  杨子璇附：本案适用法律法规《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。