广东省佛山市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤06民终7242号上诉人（原审原告）：刘志昌，男，住广东省佛山市南海区。委托诉讼代理人：苏波，广东龙灵律师事务所律师。委托诉讼代理人：温彩健，广东龙灵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:佛山市南海区西樵镇崇北村国北股份合作经济社，住所地广东省佛山市南海区。负责人：刘纯登，该社社长。被上诉人（原审被告）：佛山市南海区西樵镇崇北社区居民委员会，住所地广东省佛山市南海区西樵镇。负责人：刘纯维，该会主任。上述二被上诉人的共同委托诉讼代理人：李松花，广东南天明律师事务所律师。上述二被上诉人的共同委托诉讼代理人：王明锷，广东南天明律师事务所实习律师。上诉人刘志昌因与被上诉人佛山市南海区西樵镇崇北国北股份合作经济社（以下简称国北股份社）、佛山市南海区西樵镇崇北社区居民委员会（以下简称崇北居委会）租赁合同纠纷一案，不服广东省佛山市南海区人民法院（2019）粤0605民初4949号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月27日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。刘志昌上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判确认刘志昌享有某北股份社某站南新某村沙坦地面积合计19.62亩（不含南边8米路）土地的优先承包权及要求国北股份社、崇北居委会立即与刘志昌续签《土地承包合同》；2.本案一、二审诉讼费用由国北股份社、崇北居委会承担。事实和理由：（一）刘志昌、国北股份社、崇北居委会均认可《土地承包合同》的效力，并一直依约履行至合同期满，一审法院认为《土地承包合同》无效错误。（二）涉案《土地承包合同》没有违反法律强制性规定，合同合法有效，一审法院认定事实不清，适用法律错误。1.《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（二）》第十四条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定，而非管理性或资质性的强制性规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第八条、第十七条第一项、第六十条第一款及《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十三条的规定并未绝对禁止农用地用于非农建设，只是须依法履行相关手续，否则由有关行政主管部门依法予以处罚。刘志昌承包的土地属滩地农用地，根据上述法律规定不能得出《土地承包合同》无效的结论。2.《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款规定：“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。”而《土地承包合同》第五条约定“涉案土地必须用于堆放陶瓷沙，不允许随意改变其使用用途和破坏地貌。”刘志昌堆放的陶瓷沙是临时性，不会导致农业用地功能性丧失，刘志昌没有将涉案农用地转为建设用地，涉案土地不需办理建设用地手续。3.涉案土地是刘志昌的父亲于2002年承包，用于修建临时码头。原南海市水利局2002年7月3日出具的《关于某樵某昌机械某石方工程队修筑临时上落码头的批复》（南水字[2002]100号）同意在涉案土地上外滩岸线停泊浮船作为临时码头，码头使用期间，工程队负责维修养护上落码头车辆所途经的堤段等。刘志昌及家属十几年来一直按上述政府批文合法使用涉案土地做临时码头、临时堆放陶瓷沙，未违反相关法律禁止性规定。（三）刘志昌依约依法享有涉案土地的优先承包权。1.如前所述，《土地承包合同》合法有效，刘志昌在同等条件下享有优先承包权。2.《土地承包合同》第五条约定涉案土地用于堆放陶瓷沙，不允许随意改变其使用用途和破坏地貌。该条款的约定与其他条款是各自独立、互不依存，不影响其他条款的效力。根据《中华人民共和国合同法》五十六条“合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”的规定，即使《土地承包合同》第五条约定违反了国家强制性法律规定，但合同其余部分仍然有效。刘志昌承包的19.62亩土地的事实并不因该土地的使用用途而无效，刘志昌享有对涉案土地的优先承租权并有权要求国北股份社、崇北居委会与其续签合同。3.《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条规定：“土地经营权流转应当遵循以下原则：……（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”、第五十一条规定：“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员有权优先承包。”从崇北居委会作出的《2017-2019年度西樵镇崇北居委会辖区临时装卸点经营权公开竞投说明书》及国北股份社的三次公开竞标活动中可知，仅有刘志昌属于经济合作社的成员，刘志昌亦参与了三次的竞标活动，同意以同等条件下优先承包涉案土地。刘志昌既享有合同约定的优先承包权，也享有法律规定的优先承包权，即使《土地承包合同》无效，也不能阻却刘志昌行使优先承包权。（四）刘志昌通过诉讼维护自身合法权益，先行缴纳的诉讼费用扩大了刘志昌的实际损失，因此，本案全部诉讼费用应由国北股份社、崇北居委会承担。国北股份社、崇北居委会辩称，（一）一审判决认定事实清楚，适用法律正确，刘志昌不享有合同约定的优先承包权。涉案土地为农村集体所有的农业用地，未办理建设用地变更手续。刘志昌使用涉案土地期间，并未向土地所在地的县级人民政府土地行政管理部门提出土地登记申请，确认建设用地使用权。而《土地承包合同》约定将涉案土地用于堆放陶瓷沙，实际上己变更为农用地用途。《土地承包合同》该约定违反了法律强制性规定，是无效约定，因此《土地承包合同》属于无效合同。（二）国北股份社、崇北居委会未侵犯刘志昌法定的优先承包权，刘志昌的诉请无事实依据。1.虽然《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“（五）以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。”但享有优先承包权的前提是在同等条件下，即需要考虑价格、付款条件、支付方式等因素。而事实上，国北股份社、崇北居委会在多次的招投标中均已提前通知刘志昌参加招投标活动，但刘志昌因报价低于他人、不满足竞标资格等原因，未能达到同等条件,未能成功竞标。因此，刘志昌并未满足享有优先承包权的前提。2.在招标活动结束后，刘志昌一直怠于行使权利，从未表示愿以同等条件承包涉案土地，反而是在国北股份社另案[案号(2019）粤0605民初3478号)起诉刘志昌从涉案土地上撤离后，通过发律师函、起诉等手段主张权利，可见刘志昌并无承包涉案土地的真实意思。刘志昌向一审法院起诉请求：1.确认刘志昌享有某北股份社某站南新某村沙坦地面积合计19.62亩（不含南边8米路）土地的优先承包权及要求国北股份社、崇北居委会立即与刘志昌续签《土地承包合同》；2.国北股份社、崇北居委会承担本案诉讼费。一审法院认定事实：2014年9月29日，刘志昌（乙方）与国北股份社（甲方）签订《土地承包合同》：甲方经民主议定，将庙下沙坦土地进行发包。承包面积：13080.07平方米，合19.62亩。（不含南边8米路）承包期限为三年零三个月，即从2014年10月1日起至2017年12月31日止。在承包期内乙方只有土地使用权，没有土地所有权和转让权。在承包期内，该土地租金为每年每亩3000元，即乙方向甲方共缴交承包款总额为191295元正。即从2014年10月1日至2017年12月31日，每年缴交承包款58860元；乙方必须于每年5月1日至10日一次性缴交承包款。2014年的承包款必须在合同签订后十五日内缴清，如乙方超期一个月仍未缴交承包款的，视为乙方毁约，甲方有权无条件收回发包的土地，并没收乙方的按金和不动产作补偿，本合同即时作废。甲方提供给乙方承包经营的土地，乙方必须按合同规定用于堆放陶瓷沙，不允许随意改变其使用用途和破坏地貌。该地的回填示高按承包地块路边对开小屋窗口中间为地面高度全面执平。承包期满后，属于乙方的物资限于一个月内搬迁完毕，按双方确定高度扫平，归还土地给甲方。逾期搬迁一切物资（含不动产和可动产）归甲方所有，如甲方继续发包时，在同等条件下，乙方优先承包。若甲方期满后不再发包土地，可动产物资归乙方所有，属乙方的物资限于两个月内搬迁完毕，将承包的土地归还甲方，逾期一切物资含不动产（建筑物）和可动产等归甲方所有。若甲方继续发包，在同等条件下，乙方有权优先承包。若乙方不继续承包，建筑物归甲方所有，其余可动产属乙方所有。属乙方所有的一切物资，限于一个月内搬迁完毕，并要清理干净地上的一切废物，逾期一切物资《含不动产（建筑物）和可动产》等全部归甲方所有。但甲方必须在合同期满前半年将续约条款告知乙方，以便乙方考虑。合同期满，一切可动产包括水、电设施一个月内乙方自行拆走。水泥地面不准打掉，建筑物归甲方所有。2017年3月16日，崇北居委会发布《2017-2019年度西樵镇崇北居委会辖区临时装卸点经营权公开竟投说明书》对崇北居委会辖区堤外滩地政府规划设置的临时砂石装卸场经营权公开方式进行竞投。说明书载明：竞投底价20万元／年（堤外滩地临时砂石场不包含区水务局收取河道管理范围内河滩地占用管理费12元／平方米／年）。该底价不包括土地租赁价及堤围、道路修复及路面保洁费，具体土地租赁价格由竞得者与现沙场租地使用者自行协商处理。原租地方期满后，按集体议事程序处理该土地。竞得临时装卸经营权的竞投人必须在竞得日起十日内与现经营者协商好本说明所指场地和设备的转租和转让事宜，并签订好转租和转让合同，并于签订好转租和转让合同后三日内与招租人签订经营权合同。刘志昌为法定代表人的佛山市南海区昌明砂石有限公司参与了本次竞投，但并未竞得该项目的承包经营权。刘志昌、国北股份社、崇北居委会在庭审中确认该经营权竞投的范围包含了涉案土地上的两个码头。2018年3月23日，国北股份社发布《西樵镇崇北村国北股份合作经济社海边地招租项目竞价说明书》对位于某北股份社某站南新某村沙坦地向社会公开竞价出租。本次出租的土地面积为22.64亩。该竞价说明书载明：报名的竞价人以及保证金的汇款人应与参与竞价会的竞价人一致，否则招租人将拒绝其参加竞价会议。该次竞价于2018年3月30日公开进行，仅有刘志昌为法定代表人的佛山市南海区昌明砂石有限公司参与了该次竞价。同日，国北股份社出具《参与竞价资格确认书》：由于招标文件第四大点竞价保证金规定：报名的竞价人以及保证金的汇款人应与参与竞价人一致，否则招租人将拒绝其参加竞价会议。本次竞价人是佛山市南海区昌明砂石有限公司，存款人是刘志昌，不符合资格。现取消资格。2018年12月21日，国北股份社再次发布《西樵镇崇北村国北股份经济合作社排站南新开村沙坦地招租项目竞价说明书》对上述土地进行公开竞价出租，并在2018年12月28日进行了公开竞投。刘志昌参与了该次竞投，但并未竞得该项目的承租权。2019年1月4日，刘志昌收到国北股份社发出的《关于自行清理崇北村国北股份合作社排站南新开村沙坦地可动产物资的通知》告知刘志昌涉案土地承包合同已于2017年12月31日到期，该地块已于2018年12月28日通过西樵镇公共资源交易平台公开竞价招标，并由他人投得，要求刘志昌于2019年1月9日将存放于上述地块一切物资自行清理完毕。2019年2月13日，刘志昌再次收到国北股份社发出的《关于自行清理崇北村国北股份合作社排站南新开村沙坦地可动产物资的通知》，国北股份社要求刘志昌于2019年2月18日前清理涉案土地上的物资。刘志昌分别于2019年1月29日、2019年2月18日向国北股份社、崇北居委会寄送律师函要求对涉案土地行使优先承包权与国北股份社、崇北居委会续签涉案土地的承包合同。另，刘志昌、国北股份社、崇北居委会均确认涉案土地为农业用地。涉案土地刘志昌用于堆放陶瓷沙。一审法院认为，本案为土地租赁合同纠纷。刘志昌、国北股份社、崇北居委会双方均确认涉案土地为农业用地，且未举证证明涉案土地办理了建设用地手续，即本案租赁土地目前仍为农民集体所有的农业用地。《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”、第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设……”，可见法律对农民集体所有的农业用地作非农业建设性使用实行严格限制。根据上述同一法律第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”，农民集体所有的土地用于非农业建设使用，应由土地使用者向当地土地行政主管部门提出申请，核发集体土地使用权证书、确认建设用地使用权后方可进行开发建设。本案中，刘志昌、国北股份社、崇北居委会签订土地承包合同约定将农民集体所有的农业用地用于堆放陶瓷沙，但并没有依法取得将农业用地作建设用地使用的用地手续，其行为违反法律强制性规定，故刘志昌与国北股份社于2014年9月29日签订的《土地承包合同》为无效合同。《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，无效的合同自始没有法律约束力。刘志昌诉请确认其享有涉案土地的优先承租权并要求国北股份社、崇北居委会立即与刘志昌续签《土地承包合同》，依法无据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回刘志昌的所有诉讼请求。本案适用简易程序结案，案件受理费减半收取50元，由刘志昌负担。二审中，刘志昌提交如下证据：证据1.佛山市南海区某砂石有限公司营业执照、佛山市南海区某池砂场营业执照、佛山市南海区西樵某昌接卸土石方工程队、《关于某樵某昌机械某石方工程队修筑临时上落码头的批复》（南水字[2002]XX号），拟证明刘志昌承租涉案土地并依相关政府部门批准在涉案土地经营临时码头，临时堆放陶瓷沙，刘志昌并无违反相关法律禁止性规定，涉案《土地承包合同》合法有效；证据2.土地租赁合同2份、协议书1份，拟证明刘志昌合法承租涉案土地的历史事实。国北股份社、崇北居委会没有提交新证据。本院组织当事人进行证据交换及质证。经审查，刘志昌提交的证据1不足以证明其主张的证明内容，本院对该证据不予采信。刘志昌提交的证据2与本案处理结果无关，本院对该证据不予采信。经审理，一审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案系租赁合同纠纷。根据刘志昌的上诉意见及国北股份社、崇北居委会的答辩意见，本案二审争议焦点为：涉案《土地承包合同》是否合法有效，如果合法有效，刘志昌是否享有涉案土地优先承包权及国北股份社、崇北居委会应否与刘志昌续签《土地承包合同》。本案中，刘志昌上诉主张一审判决认定涉案《土地承包合同》无效，适用法律错误。经核查，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”上述条款为法律强制性规定，即由于涉案土地为农用地，在未办理农用地转用审批手续之前，禁止将涉案土地用于非农业建设。双方在涉案《土地承包合同》中约定将涉案土地用于堆放陶瓷沙，且租赁期限超过三年，并非刘志昌所陈述的临时堆放陶瓷沙，因此该合同因符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项“违反法律、行政法规的强制性规定”规定之情形而无效。根据上述法条，涉案《土地租赁合同》为全部无效，刘志昌上诉主张即便涉案《土地租赁合同》第五条关于涉案土地用于堆放陶瓷沙的约定无效，该合同其余部分仍然有效，缺乏法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定涉案《土地租赁合同》无效，并判决驳回刘志昌关于其享有涉案土地优先承包权及国北股份社、崇北居委会应与其续签《土地承包合同》的诉请，处理正确，本院予以维持。综上所述，刘志昌的上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人刘志昌负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈笑尘审 判 员 潘伟丹审 判 员 黄玉凤二〇一九年九月二十四日法官助理 邱雪碧书 记 员 何智峰