辽宁省盘山县人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽1122行初23号原告：肇俊大，男，1963年10月11日出生，满族，个体，住辽宁省鞍山市高新区。委托诉讼代理人：王素玲（系原告妻子），1969年2月10日出生，汉族，无业，住辽宁省鞍山市高新区。被告：盘山县自然资源局，住所地辽宁省盘山县太平镇。负责人：陈立佳，该局局长。委托诉讼代理人：马飞，盘山县自然资源局不动产登记中心主任。委托诉讼代理人：冯帆，辽宁双兴律师事务所律师。被告：盘山县人民政府，住所地辽宁省盘山县太平镇。负责人：张雷，该县县长。委托诉讼代理人：王雪，盘山县司法局科员。委托诉讼代理人：赵丽萍，辽宁双兴律师事务所律师。第三人：盘锦瀚森石油化工有限公司，住所地辽宁省盘山县吴家镇榆树村。法定代表人：孙克俊，该公司董事长。委托诉讼代理人：孙克民，该公司员工。原告肇俊大诉被告盘山县自然资源局、盘山县人民政府、第三人盘锦瀚森石油化工有限公司不服土地争议处理意见一案，本院于2018年8月14日立案受理，经本院审理，于2018年11月26日作出了（2018）辽1122行初26号行政裁定书，驳回了原告的起诉。原告不服该裁定，上诉于盘锦市中级人民法院，经该院审理，认为二被告做出的行政行为对原告产生实际影响，一审以二被告作出的土地争议处理意见和行政复议决定不是行政行为为由，驳回原告的起诉是错误的，发回我院重审。本院受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告肇俊大及其委托诉讼代理人王素玲、被告盘山县自然资源局的委托诉讼代理人冯帆、被告盘山县人民政府的委托诉讼代理人王雪、赵丽萍到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告肇俊大向本院提出诉讼请求：1.请求撤销盘山县自然资源局（原盘山县国土然源局）于2018年4月24日作出的《关于肇俊大土地争议的处理意见》；2.请求撤销盘山县人民政府法制办公室于2018年7月3日作出的盘县行复决字2018〔7〕号行政复议决定书；3.请求撤销盘山县人民政府于2009年1月24日向第三人颁发的盘山国用（2009）第000023号国有土地使用权证。事实和理由：2009年，原告因与盘锦鑫利石油化工有限公司有经济纠纷，经盘锦市中级人民法院裁决将该公司的土地执行给原告。2013年5月10日，原告取得了座落于盘山县××、地号吴国A-034、面积7,245.50㎡的土地使用权，并办理了盘山国用（2013）第000048号国有土地使用权证书。2017年3月，原告在与第三人法定代表人孙克民确认双方边界时，拿出了政府颁发国有土地使用权证，提出第三人使用的土地应向我使用的土地面积内延伸约十延长米，原告才发现我使用的土地面积被第三人侵占了约1,000㎡，原告持有的国有土地使用权证上的土地面积与第三人持有的国有土地使用权证上的土地面约有1,000㎡的重合。我发现后，多次找土地部门要求解决，但相互推托。2017年7月，原告向盘锦市中级人民法院提起行政诉讼，2018年3月，原告被告知程序不正确，应先复议后起诉。因此原告到有关部门要求解决“一地二证”的问题，2018年4月28日，盘山县国土局作出处理意见，处理意见认为因当时土地登记的图纸上没有坐标，是人工量算的，存在误差，按当时土地出让价，退还原告12万元。原告不服又向盘山县人民政府法制办公室申请复议，法制办作出了维持盘山县国土局处理意见的行政复议决定。故原告向法院提起行政诉讼。被告盘山县国土资源局辩称，1.原告所提出的撤销《关于肇俊大土地争议的处理意见》，我机关同意按照自我发现、纠正的原则予以撤销；2.原告当庭提出的要求撤销第三人的土地权属证书，按照《土地管理法》第十一条的规定，公民或者单位取得国有土地使用权由县级以上人民政府行使职权，撤销土地权属证书也应当由县级以上人民政府行使职权，国家法律并没有赋予自然资源局可以撤销土地权属证书的权利。盘山县自然资源局也不是适格的行政诉讼主体。基于盘山县自然资源局同意主动纠正作出处理意见的错误，并已经提出可以撤销该处理意见，对于案涉的土地权属争议，相关当事人可以依据《土地管理法》第十六条和土地权属争议调查处理的规定，向盘山县自然资源局提出申请，盘山县自然资源局报请县政府，依法作出土地权属争议处理决定。被告盘山县人民政府辩称，1.原告的诉讼请求中，既要求撤销土地处理意见、撤销行政复议决定书，同时又要求撤销盘山国用（2009）第000023号国有土地使用证，上述诉讼请求，不应在同一案件中审理；2.原告请求撤销处理意见及行政复议决定书的诉讼请求不属于人民法院的受案范围，人民法院受理后，依法应当裁定驳回起诉。盘山县国土资源局作出的处理意见是该局对原告信访诉求的答复，按照《信访条例》第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查，而非向盘山县政府申请复议；按照《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，信访诉求也不属于行政复议范围。同时，按照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一条第二款第（九）项的规定，盘山县自然资源局给原告肇俊大出具的答复意见不属于人民法院行政诉讼的受案范围，由此可见，盘山县政府受理肇俊大的复议申请和盘山县人民法院受理肇俊大提起的撤销处理意见及复议决定诉讼请求的行政诉讼是错误的，因此，盘山县政府同意自行撤回对原告肇俊大作出的盘县行复决字2018〔7〕号行政复议决定书；3.原告请求撤销国有土地使用证的诉讼请求，因该项请求并未经过法定前置程序，依法也应当裁定驳回原告的起诉。《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国行政复议法》第三十条，均是对土地使用权权属发生争议的程序性规定。本案中，原告与第三人作为两宗土地的使用权人，发生权属争议后，应当按照法定程序处理双方纠纷。盘山县国土局受理原告的信访诉求，以及盘山县政府法制办以复议程序处理信访人不服信访结果后续程序均不能视为是原告履行了要求撤销第三人土地使用证的前置程序。综上所述，请求人民法院依法裁定驳回原告起诉。第三人辩称，我公司持有的国有土地使用证是县政府颁发的，是合法的，其他意见与二被告一致。本院经审理认定事实如下：2009年，原告与盘锦鑫利石油化工有限公司合同纠纷一案，因该公司无给付能力，经盘锦市中级人民法院裁决将该公司座落在盘山县吴家镇榆树村的9,482.5㎡的国有土地使用权及附属房屋执行给原告抵偿债务，土地使用证号为盘山县国用(2002)字第00051号。之后，原告将部分土地使用权转让给他人。2013年5月10日，原告将通过盘锦市中级人民法执行取得的座落在盘山县××、地号吴国A-034、面积7,245.50㎡的土地办理了盘山国用（2013）第000048号国有土地使用权证书。2000年3月28日，原盘锦华泰石油化工厂取得了集体土地建设用地使用证，用地面积4,800㎡，该公司后变更名称为盘锦瀚森石油化工有限公司。2008年8月21日，原盘山县国土资源局作出了盘县国土预字（2008）43号《关于对瀚森石油化工有限公司扩建项目用地预审的批复》，用地面积4,951㎡，同意通过建设项目用地预审。2009年1月24日，被告盘山县人民政府作出了盘县政土利字（2009）1号建设用地批准书，将盘山县吴家乡榆树村地块编号psGc2009吴001号宗地面积4,951.32㎡的国有土地使权出让给第三人，作为工业用地。同日，第三人取得了盘山国用（2009）第000023号国有土地使用权证，土地性质为国有土地，土地使用面积为4,951.32㎡。2016年12月14日,第三人取得辽（2016）盘山县不动产权第0001071号不动产权证书，宗地面积4,951.33㎡。2017年3月，原告在与第三人法定代表人孙克民确认双方边界时，发现原告持有的国有土地使用权证上的土地面积与第三人持有的国有土地使用权证上的土地面约有1,000㎡的重合处。2017年7月，原告认为自己的权利被他人侵害，向盘锦市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认二被告为第三人颁发土地使用权证的行政行为违法，经该院审理，认为原告土地登记中涉及土地使用权争议，未经法定程序处理及复议前提起诉讼,不属于人民法院受案范围，2018年3月22日，盘锦市中级人民法院以（2017）辽11行初113号行政裁定书，驳回了原告的起诉。此后，原告到有关部门要求解决“一地二证”的问题，2018年4月24日，原盘山县国土资源局作出了《关于肇俊大土地争议的处理意见》，认为因当时土地登记的图纸上没有坐标，是人工量算的，存在误差，决定按当时土地出让价，退还原告12万元。原告不服该处理意见，向盘山县人民政府法制办公室申请复议，经该机关审理，作出了维持原盘山县国土资源局关于肇俊大土地争议的处理意见的行政复议决定。原告不服，于2018年7月向盘锦市中级人民法院提起行政诉讼，盘锦市中级人民法院于2018年7月23日作出（2018）辽11行初16号行政案件移送函，将该案指令本院审理。此案庭审中，原告撤回申请撤销原盘山县国土资源局作出的关于肇俊大土地争议的处理意见和盘山县人民政府法制办公室作出的盘县行复决字2018〔7〕号行政复议决定的诉讼请求。同时查明，根据中共盘山县委办公室盘县委颁发（2019）9号文件，原盘山县国土资源局于2019年1月9日划归为盘山县自然资源局。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉、《土地权属争议调查处理办法》第二十七条规定，调解未达成协议的，国土资源行政主管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中，原告及第三人均持有盘山县人民政府颁发的土地使用权证，土地四至发生重叠，形成了“一地两证”、权属不清的事实，发生了土地权属争议。原告因土地权属争议向人民法院提起诉讼，因未经法定程序前置处理，不属人民法院受案范围。二被告作为行政管理职能部门，应当按照法律、法规的规定实施行政行为。原盘山县国土资源局在受理原告土地权属争议中，应当按照相关规定，在调解不能的情况下，及时报请盘山县人民政府作出土地权属争议处理决定，而该机关超越职权作出了对行政相对人的权益造成实际影响的、属性与土地权属争议处理决定相同的《关于肇俊大土地争议的处理意见》；被告盘山县人民政府未对原告的复议申请进行认真审查，错误的作出了维持原盘山县国土资源局《关于肇俊大土地争议的处理意见》的行政复议决定，其行政行为显属不当。鉴于此案庭审中原告的诉求发生变化，二被告同意启动自纠程序对其所作的具体行政行为予以撤销，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项、第三十条一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项规定，裁定如下：驳回原告肇俊大的起诉。案件受理费100元，全部退还原告肇俊大。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省盘锦市中级人民法院。审 判 长  田 标审 判 员  赵葱葱人民陪审员  张 芃二〇一九年九月二十九日书 记 员  张莹莹