广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2596号上诉人（原审原告)：黎某某，男，汉族，1968年9月7日出生，住广州市番禺区。被上诉人(原审被告)：广州市番禺区水务局，住所地广州市番禺区**********。法定代表人：沈某，局长。委托代理人：邓某、周某某，均为广东广信君达律师事务所律师。上诉人黎某某因诉被上诉人广州市番禺区水务局不履行职责及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6040号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年9月13日，广州市番禺区人民政府防汛防旱防风指挥部办公室（以下简称番禺区三防办）向辖区各镇街及有关区三防指挥部成员单位发出《关于加强当前台风防御应急措施落实情况报送工作的通知》。同月15日，广州市番禺区人民政府防汛防旱防风指挥部（以下简称番禺区三防指挥部）向辖区三防指挥部各成员单位发出《关于启动联合值守的通知》，要求被告广州市番禺区水务局等派员到区三防指挥中心参与联合值守。2018年9月16日，番禺区三防指挥部作出《关于切实做好22号台风“山竹”防御工作的紧急通知》，要求各镇（街）、三防指挥部成员单位、防汛抢险专业队：一、高度重视，层层压实责任；二、安全第一，确保各项要求落实到位；三、全力保障，确保及时开展应急抢险；四、科学防范台风后续强降雨次生灾害。在台风“山竹”登陆前，被告协同多个部门安排检查堤防和组织防洪工作，其中原告所在的清流村在2018年9月15日下午开始组织人员对重点险段进行沙包加固防御；灾后，还针对清流村水浸情况，安排人员落户登记受灾情况等。另查明，根据粤房地证字第0742971号《房地产权证》显示，权属人为黎某某，房屋坐落于番禺********队，地号为****。2011年12月12日，石楼镇清流村民委员会出具一份证明，注明兹有原我村民黎某某建住房一间，原报建地址是广州市番禺区*******，现新编门牌是广州市番禺区******。2015年2月6日，广州市公安局石楼派出所颁发的《居民户口薄》记载，户别为居民户口家庭户，户号为*******，户主姓名为黎某某，住址为广东省广州市番禺区。2017年12月26日，广州市番禺区******股份合作经济社第九生产队出具的《收据》注明，收到黎某某投鱼塘定金1000元。该生产队又于2018年1月1日出具《收据》，注明收到黎某某2018年1月1日至2020年12月31日鱼塘承包款，每年2000元。2018年9月16日22时，广州市水文局发出〔2018〕第170期《水情简报》，显示9月16日，番禺区三沙口站18时20分出现3.14米（超历史极值0.04米，超百年一遇）的高潮位，超警1.54米；大石站19时50分出现3.19米（超历史极值0.23米，超百年一遇）的高潮位，超警1.59米。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案原告为********队****地号房屋的产权人，且承包了该队鱼塘，因此原告认为被告没有做好防御台风“山竹”抗洪（防水灾）的有效措施造成其房屋及鱼塘损失的行为违法而提起本案行政诉讼，符合行政诉讼案件受案范围，其主体资格适格。《中华人民共和国水法》第四十二条规定：“县级以上地方人民政府应当采取措施，保障本行政区域内水工程，特别是水坝和堤防的安全，限期消除险情。水行政主管部门应当加强对水工程安全的监督管理。”《广东省河道堤防管理条例》第二条规定：“各级人民政府的水利部门，是本省各地河道堤防管理的主管部门，负责本条例的组织实施和监督执行；会同交通行政主管部门负责本地区江河流域的规划和水利资源开发利用；负责堤防工程的管理维护，并在各级防汛指挥部统一领导下做好防洪调度工作。”《中华人民共和国防洪法》第八条第三款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。”本案被告作为番禺区的水行政主管部门，具有对辖区内堤防工程的管理维护以及组织防洪等职责。在台风“山竹”登陆前，被告提前作出应急预案并做好相应工作，对于原告所在的清流村重点险段也组织人员进行沙包加固防御，并且在台风预警解除后随即开展辖区灾后检查工作等相应措施。上述行为表明被告已经积极履行了各项防台措施，尽到了合理注意义务。由于采取防台措施并不能要求被告对原告所在的清流村所有的堤坝范围均防范到位，而台风“山竹”超百年一遇，故原告的房屋和鱼塘受损非被告防台不力、没有做好防御台风“山竹”抗洪（防水灾）的有效措施所致，原告以此为由请求确认被告行为违法并要求赔偿损失缺乏事实和法律依据，原审法院不予采纳。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告黎某某的诉讼请求及赔偿请求。上诉人黎某某不服原审判决，向本院上诉称，政府建造防洪堤坝，是对市民生命及财产安全的保护。2018年台风“山竹”在即将登陆广东时，相关气象部门已提前发布预警，对于台风可能造成的破坏是能预见、避免和可克服的，不属于不可抗力，但被上诉人未能提前对清流村海堤街的堤坝进行加高加固，造成潮水漫顶超出堤坝，直接冲入民宅、鱼塘及农田，造成损失。对于台风“山竹”的抵御抢险，被上诉人存在防范不到位、治水不力的事实，怠于履行职责。原审判决认定台风“山竹”属于不可抗力，事实不清，适用法律错误，请求依法予以撤销，确认被上诉人没有做好防御台风“山竹”抗洪的有效措施行为违法，并赔偿上诉人获得房屋修缮或拆除重建费15万元，鱼塘鱼苗及饲料款1.8万元，合计16.8万元，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市番禺区水务局答辩称，该局作为河道堤防的主管部门，负责辖区内防洪工作。在台风“山竹”登陆期间，该局做好防风抗风，开展抢险救灾和灾后复产等工作，已依法履行组织防汛抗洪、维护堤防的职责。涉案清流村堤防系按50年一遇的标准设计建造，而超强台风“山竹”，出现超百年一遇的高潮位，超警戒1.54米，上诉人仅以个人受灾的结果就判断被上诉人未履行职责，没有事实和法律依据，应依法予以驳回。经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证明，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国水法》第四十二条规定，被上诉人作为广州市番禺区水行政主管部门，依法具有对辖区内河道堤防进行监督管理维护和组织开展相关防洪工作的职责。2018年第22号台风“山竹”(强台风级)在9月16日下午17时左右在广东江门台山登陆，是1979年荷贝台风以来对珠三角整体影响最大的台风，给广州番禺地区带来强风、强降雨和风暴潮，市珠江河段主要潮位站出现百年一遇的高潮位，突破历史极值。被上诉人按照三防指挥部的要求，在台风“山竹”登陆前启动防台风一级应急预案，按照百年一遇的风暴潮的要求，做好台风防御工作。台风预警解除后，随即开展灾后检查工作，对受损的堤防进行除险加固，防止次生灾害的发生，被上诉人已主动积极履职。强台风“山竹”登陆广东所带来的强降雨、风暴潮的影响，给上诉人所有的房屋和渔塘产生的损害，系因自然灾害不可抗力造成，与被上诉人不存在因果关系，上诉人主张被上诉人承担赔偿责任，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黎某某负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年九月三十日法官助理 张天晟书 记 员 陈土飞