山东省青岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁02行初162号原告刘龙龙，男，1988年2月1日出生，汉族，住平度市。委托代理人林焜，北京英淇律师事务所律师。被告青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。法定代表人孟凡利，市长。出庭负责人王镭，青岛市人民政府行政复议委员会办公室副主任。委托代理人奥旭东，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。委托代理人韩文超，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。原告刘龙龙诉被告青岛市人民政府行政复议一案，依法向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月19日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月6日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。原告刘龙龙及其委托代理人林焜，被告青岛市人民政府的出庭负责人青岛市人民政府行政复议委员会办公室副主任王镭及委托代理人韩文超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘龙龙诉称，被告在法定期限内作出青政复不字【2019】14号不予受理行政复议申请决定，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。被告认定“被申请人为平度市旧城改造工作指挥部”及“《关于对府君庙片区旧城改造项目房屋搬迁安置补偿方案审查的批复》（平城改字【2012】43号）是程序性环节，对外并不直接创设权利义务”，是完全错误的。被告在不予受理行政复议申请决定中载明“依法向人民法院提起行政诉讼”，但未明确告知应向哪一级法院提起诉讼，未明确释明不服该决定的法定救济途径，构成行政不作为和不依法履行法定职责。综上，被告认定事实不清，适用法律错误，故意不受理原告的行政复议申请剥夺了原告的诉权，严重侵害了原告合法权益。基于此，特依法提起行政诉讼，请求：1、撤销被告作出的青政复不字【2019】14号不予受理行政复议申请决定；2、认定《平度市旧城改造工作指挥部关于对审查的批复》（平城改字【2012】43号）属于行政行为的审批，对原告产生权利义务；3、判令被告撤销《平度市旧城改造工作指挥部关于对审查的批复》（平城改字【2012】43号）或确认该补偿方案对原告无效；4、判令被告承担本案诉讼费用及原告出庭产生的与本案相关的合理费用共计1234元（油费、高速费、饭费、误工费等）。针对上述诉讼请求，原告庭审中明确表示：1、第一项诉讼请求中增加“判令被告依法重新作出复议决定”；2、第二项诉讼请求不再作为诉讼请求予以主张，而是作为所主张的案件事实由法院依法审查；3、第三项诉讼请求变更为“判令被告撤销《平度市旧城改造工作指挥部关于对审查的批复》（平城改字【2012】43号）”；3、第四项诉讼请求变更为“判令被告承担本案诉讼费用”，对于其他费用的诉求予以撤回。本院向原告释明，关于诉讼费用的负担，属于按照《诉讼费用交纳办法》的规定由人民法院直接在裁判文书中载明的事项，不作为诉讼请求进行审查，原告当庭表示同意。原告刘龙龙向本院提交以下证据：1、行政复议申请书；2、（2019）第20号《政府信息公开申请告知书》；3、平城改字【2012】43号文件及安置补偿方案；4、提出行政复议申请时所提交的证据清单及证据材料；5、青政复不字【2019】14号《不予受理行政复议申请决定书》。证据1-5共同证明原告于2019年5月18日向被告提出复议申请，请求撤销平城改字【2012】43号文件。依据相关规定，平度市旧城改造工作指挥部是议事协调机关，是平度市人民政府下设的临时机构，不具有法人资格，也不具有行政审批权，故平度市旧城改造工作指挥部违法作出的批复行为将对原告的权利义务产生实际影响，而本案被告作出的不予受理行政复议申请决定也明显错列了被申请人，依法应予以撤销。6、（2019）第24号《政府信息公开申请告知书》，证明平度市旧城改造工作指挥部是平度市人民政府的议事协调机构，不属于平度市人民政府派出机构，不具有行政审批权。由其违法作出的批复行为，依法应当由平度市人民政府承担责任，本案复议被申请人也应当是平度市人民政府，被告作出的不予受理行政复议申请决定明显违法，应当予以撤销。被告青岛市人民政府答辩称，被告作出的被诉不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。原告对平度市旧城改造工作指挥部作出平城改字【2012】43号文件的行为不服，提出行政复议申请。被告于2019年5月31日收到，经审查认为：平度市旧城改造工作指挥部对于旧城改造项目房屋搬迁安置补偿方案进行批复，系旧城改造安置补偿的一个程序性环节，对外并不直接创设权利义务，对原告的权利义务产生影响的是旧城改造过程中的拆迁安置及补偿行为。原告如对安置补偿行为不服，应当针对安置补偿行为主张权利。原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，于2019年6月4日作出被诉不予受理行政复议申请决定，并通过邮寄方式送达原告。被告青岛市人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：1、行政复议申请材料，证明原告向被告提出行政复议申请；2、青政复不字【2019】14号《不予受理行政复议申请决定书》，证明被告依法作出不予受理决定；3、送达回证，证明被告将法律文书依法送达当事人。上述证据综合证明：原告是对行政批复行为不服提出复议申请，行政批复是适用于上级行政机关答复下级行政机关的请示事项，是上下级行政机关的内部请示答复，不是直接对公民、法人或其他组织作出的，对公民法人或其他组织不产生影响，也就是说行政相对人和作出批复的上级机关之间不具有直接的利害关系，对行政相对人权利义务产生影响的应当是根据批复进而作出的其他行为。同时，有的行为在作出最初决定之前需要经过行政机关多个环节的研究磋商，通过行政机关之间充分交流意见以便依法作出对外产生效力的行政行为。就本案原告提出复议申请的行为来看，原告是对平度市旧城改造指挥部对于李园街道办事处的请示作出批复的行为不服，这是旧城改造内部程序性环节，旧城改造过程并不就此终止，相关部门会对经过批复的安置补偿方案加以公布，后续还会有安置补偿行为，就批复来说对原告的权利义务不产生实际影响。因此，该行为不符合行政复议法规定的受案条件，复议机关依法作出不予受理的决定。经庭审质证，双方对对方证据发表如下质证意见：被告对原告证据的质证意见为：对证据1-6的真实性没有异议，但对证明事项有异议。本案中审查的焦点问题是被告作出不予受理决定的理由是否正确，原告提出的证据均没有围绕上述焦点问题进行证明，原告用以证明平度市旧城改造工作指挥部作出的行政行为是否合法的证据不属于本案审查的内容，与本案没有关联。信息公开告知书与本案所审查的问题没有直接关联性。原告对被告证据的质证意见为：对证据1、2的真实性没有异议，因为证据1是原告在提出行政复议申请时提交的证据材料，相关证据材料已经能够体现出平度市旧城改造工作指挥部作出的批复，这个批复本身存在违法的情况：作出批复的主体本身是错误的，但被告没有审查原告提供的相关证据材料来明确被申请人作出相应的行政行为是否合法，直接作出不予受理决定明显存在错误。被告的观点是涉案批复是一个程序性环节，对外并不直接创设权利义务，但这个观点所依据的事实和法律并没有在不予受理行政复议申请决定中体现出来。因此，被告没有相关的证据来证明作出该不予受理行政复议申请决定是符合法律规定的，没有查清被申请人作出行政行为的合法性。对证据3没有异议。经审查，本院对双方当事人提交的上述证据认证如下：原告证据1-4、6内容客观，形式合法，与相关事实具有关联性，本院予以采信；证据5系被诉不予受理行政复议申请决定，本院对其真实性予以确认，其合法性是本案审查对象。被告证据1、3内容客观，形式合法，与相关事实具有关联性，本院予以采信；证据2系被诉不予受理行政复议申请决定，本院对其真实性予以确认，其合法性是本案审查对象。经审理查明，2019年5月28日，原告刘龙龙向被告青岛市人民政府邮寄《行政复议申请书》及相关证据材料，被申请人为平度市人民政府，复议请求为：撤销《平度市旧城改造工作指挥部关于对审查的批复》（平城改字【2012】43号，以下简称《批复》）或确认该补偿方案对原告房屋无效。2019年5月31日，被告青岛市人民政府收到上述行政复议申请材料，并于2019年6月4日作出青政复不字【2019】14号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理原告的行政复议申请，主要理由为：平度市旧城改造工作指挥部对于旧城改造项目房屋搬迁安置补偿方案进行批复，系旧城改造安置补偿的一个程序性环节，对外并不直接创设权利义务。对申请人权利义务产生影响的是旧城改造过程中的拆迁安置及补偿行为，申请人如对补偿安置行为不服，应当针对安置补偿行为主张权利，申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。另，该《不予受理行政复议申请决定书》中列明的被申请人为平度市旧城改造工作指挥部。同日，被告向原告邮寄送达该《不予受理行政复议申请决定书》。另查明，原告对于被告在《不予受理行政复议申请决定书》中将被申请人列为平度市旧城改造工作指挥部提出异议，认为其在《行政复议申请书》中列明的被申请人是平度市人民政府，而被告直接将被申请人变更为平度市旧城改造工作指挥部这一议事协调机构，该机构的权利义务应由平度市人民政府承担，故被告这一变更行为属于错列被申请人，影响到被诉不予受理行政复议申请决定的合法性。被告解释称，原告复议对象《批复》的落款主体为平度市旧城改造工作指挥部，将其列为被申请人符合行政复议法关于以文书落款机关为被申请人的规定，且该指挥部是否承担行政职能及承担哪一机关的行政职能要待案件实体审查阶段才能判断，该案并未进入实体审查，故只能根据落款主体这一表象列明被申请人，而且无论将哪一主体列为被申请人，均不影响原告提起诉讼，故被申请人的列明并未影响原告行使诉权。根据平度市人民政府（2019）第24号《政府信息公开申请告知书》记载：“平度市旧城改造工作指挥部于2009年12月成立，主要统筹负责城中村改造的政策研究、综合协调、监督指导、推进落实等工作。负责人，生辉，现任平度市城乡建设局局长。平度市旧城改造工作指挥部为市政府议事协调机构，不属于平度市人民政府派出机构，不具有行政审批权”。另，被告庭审中进一步阐释其作出不予受理决定的理由为：原告申请行政复议的对象为涉案《批复》，批复行为适用于上级行政机关答复下级行政机关的请示事项，系上下级行政机关的内部请示答复，不是直接对公民、法人或者其他组织作出的，对公民、法人或其他组织的权利义务不产生直接影响，对其权利义务产生影响的是根据批复作出的其他行为。本案《批复》是旧城改造内部程序性环节，相关部门会对经过批复的的安置补偿方案加以公布，后续还会有安置补偿行为，故原告与涉案《批复》之间不具有直接利害关系。再查明，2012年11月5日，平度市旧城改造工作指挥部作出《关于对审查的批复》（平城改字【2012】43号），主要内容为：“李园街道办事处：根据你单位提交的关于对《府君庙片区旧城改造项目房屋搬迁安置补偿方案》的请示，市政府分管领导组织市旧城改造工作指挥部、法制办、国土、建设、财政、审计、监察已对《府君庙片区旧城改造项目房屋搬迁安置补偿方案》进行了专题研究，原则上同意该方案确定的安置补偿标准。望你单位在具体实施过程中，认真按照安置补偿方案确定的补偿标准执行，严格组织安置补偿协议签订工作，确保该项目改造顺利、稳妥进行”。在《府君庙片区旧城改造项目房屋搬迁安置补偿方案》中，载明“村委会作为搬迁安置补偿主体”。本院认为：1、本案争议的焦点问题是平度市旧城改造工作指挥部作出的《平度市旧城改造工作指挥部关于对审查的批复》（平城改字【2012】43号）是否属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第二章专门对行政复议范围作了规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关申请行政复议。据此，根据行政复议法律规定，行政机关的内部行政行为不属于行政复议受案范围。本案中，平度市旧城改造工作指挥部作出涉案《批复》，原则同意李园街道办事处报送的《府君庙片区旧城改造项目房屋搬迁安置补偿方案》，并就相关工作要求等事项予以批复。该《批复》系上级行政机关对下级行政机关安置补偿方案的内部审批行为，属行政机关的内部行政行为，仅系整个旧城改造的一个程序性环节，并不直接对外创设权利义务，对原告的权利义务不产生直接影响，故而不属于行政复议的受案范围，被告青岛市人民政府据此作出被诉不予受理行政复议申请决定并无不当。关于原告提出的被告青岛市人民政府在被诉不予受理行政复议申请决定中错列被申请人，故而该不予受理行政复议申请决定应予撤销的主张。本案仅停留于行政复议申请的立案受理阶段，并未进入实体审查，被告青岛市人民政府不予受理原告行政复议申请的理由是所申请复议的行为不属于行政复议受案范围，尚未进行到审查适格被申请人的阶段，故将被复议的《批复》落款主体列为被申请人并无不妥。而且，被告青岛市人民政府并未以原告列明的被申请人有误这一理由而未予受理其行政复议申请，故在被诉不予受理行政复议申请决定中将被申请人列为平度市人民政府还是平度市旧城改造工作指挥部，均对该复议案件现有结论的作出不产生实际影响，亦未影响到原告的复议权利和提起诉讼的权利。因此，原告以被诉不予受理行政复议申请决定错列被申请人影响其权利义务为由要求撤销该决定的主张缺乏依据，本院依法不予支持。2、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。第四十条第二款规定：本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。本案中，被告于2019年5月31日收到原告提出的行政复议申请，于2019年6月4日作出被诉不予受理行政复议申请决定，符合上述期限规定，且依法向原告送达，行政复议程序合法。综上，被告作出青政复不字【2019】14号不予受理行政复议申请决定的行为符合法律规定，故原告庭审中增加的诉讼请求“判令被告依法重新作出复议决定”本院不予支持。3、原告关于“判令被告撤销《平度市旧城改造工作指挥部关于对审查的批复》（平城改字【2012】43号）”的诉讼请求，与其复议请求基本一致。因被告认定该《批复》不属于行政复议受案范围并无不当，故原告要求本院直接判令被告撤销该《批复》的诉讼请求亦不能成立。综上，被告青岛市人民政府作出青政复不字【2019】14号不予受理行政复议申请决定的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘龙龙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘龙龙负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  高沛沛人民陪审员  陆尧平人民陪审员  管振茂二〇一九年九月二十六日法官助理张丽丽书记员赵洪峰书记员王倩倩