河北省井陉县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀0121行初18号 原告：张成柱，男，汉族，1949年8月3日生，井陉县南王庄乡西尖山村，住本村，党员，小学文化，农民。 被告：井陉县公安局。住所地：井陉县微矿路99号，统一社会信用代码：111301210002703428。 负责人：胡玉兵，局长。 委托诉讼代理人：蒋敬权，该局法制大队教导员。 委托诉讼代理人：吕建文，该局秀林派出所民警。 被告：石家庄市公安局。住所地：石家庄市元南路66号，统一社会信用代码：11130100000224987N。 法定代表人：刘胜，局长。 委托诉讼代理人：封苗，该局法制支队复议应诉大队副大队长。 委托诉讼代理人：梁进强，该局公职律师。 原告张成柱不服被告井陉县公安局（以下简称县公安局）行政处罚决定及被告石家庄市公安局（以下简称市公安局）行政复议决定行为，于2019年6月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月14日立案后，于2019年6月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年7月22日公开开庭审理了本案。原告张成柱、被告县公安局的委托诉讼代理人蒋敬权、吕建文、被告市公安局的委托诉讼代理人封苗、梁进强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告县公安局于2019年3月6日作出井公（秀）行罚决字[2019]0072号行政处罚决定书，该决定书查明：2019年2月25日、2月28日、3月1日，张成柱因不服井陉县人民政府作出的关于西尖山村和良河东村地界权属纠纷的处理决定，在向井陉县人民法院提起行政诉讼后，借全国“两会”在北京召开之机，连续三次到国家信访局走访，扰乱该单位的工作秩序，并造成公共资源的浪费。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，现决定对张成柱行政拘留十日。原告张成柱不服，向被告市公安局申请行政复议，被告市公安局于2019年6月5日作出石公复决字[2019]305号行政复议决定书，决定：维持被申请人县公安局井公（秀）行罚决字[2019]0072号行政处罚决定书。 原告张成柱诉称：1、依法确认被告县公安局井公（秀）行罚决字[2019]0072号行政处罚决定书对原告作出拘留行政处罚的行政行为系违法行为；2、依法撤销被告县公安局井公（秀）行罚决字[2019]0072号行政处罚决定书；3、依法撤销被告市政府维持被告县政府行政行为做出的石公复决字[2019]305号行政复议决定书；4、判令二被告共同在相关知名媒体上对原告公开赔礼道歉；5、判令二被告共同支付原告被非法限制人身自由的赔偿金5000元；6、判令二被告承担本案诉讼费。事实与理由：原告所在的井陉县南王庄乡西尖山村村民委员会与井陉县微水镇良河东村村民委员会因土地、山场确权纠纷一案，要求井陉县人民政府依法确权并给原告所在村颁发土地权属证明，原告作为案争土地、山场的合法承包人，同时作为该案的委托代理人参加本案的各个阶段，此案历时10年未果。期间经井陉县人民法院及石家庄市中级人民法院程序性及实体性判决，判令井陉县人民政府依法履行确权责任，但井陉县人民政府两次以同一理由做出相同的行政行为，拒不履行诉争土体归属的确权责任。为此，原告作为代理人，代表全体村民多次到县、市、省三级信访部门反映情况，恳请信访部门督促井陉县人民政府依法行政。在多次逐级信访无果的情况下，2019年2月24日，原告独自一人携带大量案件资料乘火车赴北京国家信访局反映情况。次日凌晨5点，按照国家信访局指定地点依次有序排队等候，在经过三道严格安检程序后，按序号到指定窗口提交材料反映情况。在北京的几天内，原告除在国家信访局等候答复外，未就此事去任何国家机关或公共场所。3月3日，原告返回井陉县的住处。3月6日下午，被告县公安局下属的秀林派出所三名民警在所长的带领下，将原告强制传唤至派出所，讯问到国家信访局上访的事情。原告实事求是陈述了本次信访的过程，但被告县公安局以原告严重扰乱了国家信访局工作程序为由，做出井公（秀）行罚决字[2019]0072号行政处罚决定书，对原告行政拘留10天。同日，原告被关押于井陉县看守所。因不服该行政处罚决定，原告于4月9日向被告市公安局提出行政复议，被告市公安局于2019年6月5日做出石公复决字[2019]305号行政复议决定书，维持了被告县公安局对原告的行政处罚决定。原告认为，第一，原告到国家信访局反映情况过程中，完全是按照国家信访局规定的程序和要求办理，期间不存在任何扰乱该部门工作秩序的行为，属于依法正常信访。第二，我国公民的信访权是《宪法》所赋予的，同时，《中华人民共和国信访条例》（简称《信访条例》）对信访、信访人、信访事项等都做了明确的解释，上访（走访），是《信访条例》允许的信访形式之一，是受《信访条例》保护的合法行为。第三，行政处罚法第31条、第32条、第41条规定了告知程序及违反告知程序的后果，被告县公安局根本未履行上述告知义务，也未允许原告进行申辩。同时，根据治安管理处罚法规定，被告根本就没有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第9条规定，移送管辖必须是违法行为地公安机关和适宜管辖地公安机关之间的执法移送；公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》对什么是信访违法行为都有着明确的规定，对违法犯罪行为如何处理，由谁处理也有明确的规定。在处置信访活动中违法犯罪行为时，要严格执行《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，由违法犯罪行为地公安机关管辖，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖；行为地公安机关将案件移交居住地公安机关管辖的，应当与居住地公安机关协商，并配合开展调查取证等工作。中央政法委关于处理上访人员的要求规定：各地方没有北京市案发地派出所移交地方处罚的移交手续的，就无权进行任何处理。综上，被告县公安局要行使发生在北京的违法行为案件的管辖权，首先应该由北京的公安机关先行处理为前置条件，也应是由北京公安机关移送而来的管辖权，被告直接受理本案当然程序错误，即使原告违法，依法应当移送居住地管辖，被告也没有按照原告的居住地将案件移送到居住地公安机关处理。综上所述，被告县公安局的具体行政行为，认定事实不清，证据不足，适用法律严重错误，程序明显违法，属违法行政行为；被告市公安局做出维持被告县公安局的行政复议决定，存在上述同样错误。二被告的具体行政决定应当予以撤销，为此特提起本行政诉讼，请人民法院依法处理，支持原告诉请。 原告张成柱向本院提交了以下证据：1、县公安局作出的井公（秀）行罚决字[2019]0072号行政处罚决定书；2、市公安局作出的石公复决字[2019]305号行政复议决定书；3、石家庄市中级人民法院（2016）冀01行初183号行政判决书；4、井陉县人民法院（2018）冀0121行初8号行政判决书；5、2014年7月1日，井陉县委信访局、井陉县人民政府信访局对原告的信访事项交办告知书；6、2014年3月5日，河北省委信访局、河北省人民政府信访局给原告的群众来信转送单；7、2015年2月15日，石家庄市国土资源局的石国土资信复查字[2015]03号信访事项复查答复意见书；8、2015年2月26日，河北省国土资源厅的编号[2015]011号信访事项复核意见书；9、依据原告2015年5月14日的信访，井陉县国土资源局作出的信访事项答复意见书；10、2015年11月20日，井陉县国土资源局作出的信访事项不再受理告知书；11、2017年10月20日，井陉县国土资源局的信访事项办理双向责任书。原告当庭补充提交：1、2018年3月8日、5月24日、9月27日、2019年2月28日四次上访的上访票号；2、河北省井陉县人民法院的（2017）冀0121行初18号行政裁定书复印件一份。3、河北省井陉县人民法院（2019）冀0121行初15号行政判决书复印件一份。 被告县公安局辩称，一、案件受理查处经过。2019年3月5日，我局在工作中发现：2019年2月25日、2月28日和3月1日，张成柱因不满井陉县人民政府在2019年2月1日对井陉县南王庄乡西尖山村土地确权作出的处理决定，先后三次到国家信访局上访，扰乱了该单位的工作秩序。当日，秀林派出所对此受案调查。3月6日，对张成柱进行了传唤并询问。期间，对贾秀敏、马永鹏、张志明、王成亮、马上飞等证人进行了询问。3月6日，根据调查认定的事实，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，对张成柱履行了行政处罚告知程序，听取了陈述和申辩。我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对其作出行政拘留十日的决定。二、做出行政处罚所依据的事实、证据。经调查证实：2019年2月1日，井陉县人民政府对井陉县南王庄乡西尖山村土地确权做出处理决定，张成柱对此处理决定不服在2019年2月25日到国家信访局后，工作人员书面答复，让其“关于县政府行政行为不服的问题，请其及时向县法院提出行政诉讼”。张成柱在得到答复后，拒不按照法定途径提出诉讼，又分别于2019年2月28日、3月1日以同一事由到国家信访局缠访。以上事实有张成柱的陈述、证人证言、张成柱到国家信访局信访登记记录等证据证实。三、管辖适当。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，原告张成柱居住在我县且信访事项也在我县，因此由我局管辖更为适宜。综上所述，我局认为张成柱在2月25日得到国家信访局工作人员答复后，对井陉县人民政府作出的处理决定不服应通过法律途径解决，而其又以同一事由到国家信访局上访，严重扰乱该单位的工作秩序。我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定对张成柱作出行政拘留十日的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。恳请井陉县人民法院对我局作出的井公（秀）刑罚决字[2019]0072号行政处罚决定予以维持，驳回原告的诉讼请求。 被告县公安局向本院提交了以下证据：1、县公安局作出的井公（秀）行罚决字[2019]0072号行政处罚决定书；2、受案登记表；3、市公安局的行政复议提交答复通知书；4、行政复议申请书；5、县公安局的行政复议答复书；6、市公安局作出的石公复决字[2019]305号行政复议决定书；7、传唤证；8、被传唤人家属通知书；9、对原告的询问笔录；10、行政案件权利义务告知书（张成柱）；11、对贾秀敏的询问笔录；12、行政案件权利义务告知书（贾秀敏）；13、对马永鹏的询问笔录；14、行政案件权利义务告知书（马永鹏）；15、对马上飞的询问笔录；16、行政案件权利义务告知书（马上飞）；17、对王成亮的询问笔录；18、行政案件权利义务告知书（王成亮）；19、对张志明的询问笔录；20、行政案件权利义务告知书（张志明）；21、公安行政处罚告知笔录；22、国家信访局人民群众信访登记表（国信来访[2019]1937号）；23、河北省信访局信访综合业务信息系统查询结果（国信来访[2019]2301号）；24、国家信访局人民群众信访登记表（国信来访[2019]2353号）；25、河北省信访局信访综合业务信息系统查询结果（国信来访[2019]2353号）；26、国家信访局人民群众信访登记表（国信来访[2019]2301号）；27、河北省信访局信访综合业务信息系统查询结果（国信来访[2019]1937号）；28、井公（秀）执通字[2019]0037号行政拘留执行回执；29、行政拘留家属通知书；30、张成柱户籍证明信；31、无犯罪记录证明。 被告市公安局辩称，一、我局作出的石公复决字[2019]305号行政复议决定事实清楚，证据充分。2019年2月25日、2月28日、3月1日，张成柱因不服井陉县人民政府作出的关于西尖山村和良河东村地界权属纠纷的处理决定，在向井陉县人民法院提起行政诉讼后，借全国“两会”在北京召开之机，连续三次到国家信访局走访，扰乱该单位的工作秩序，并造成公共资源的浪费。以上事实有张成柱的陈述、证人证言、书证等证据予以证实。二、我局作出的石公复决字[2019]305号行政复议决定程序合法。2019年4月9日，张成柱到我局申请行政复议，当日，我局予以受理，并向其送达了受理通知书。2019年4月9日，井陉县公安局按照法定时限向我局提交了行政答复意见书和相关证据。2019年6月5日，我局做出行政复议决定，决定维持县公安局的行政处罚决定。2019年6月5日，我局以邮寄的方式送达张成柱。综上，我局在办理张成柱行政复议一案中，严格按照《中华人民共和国行政复议法》、《公安机关办理行政复议案件程序规定》的规定，作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，恳请井陉县人民法院依法驳回张成柱的诉讼请求。 被告市公安局向本院提交了以下证据：1、石公复受字[2019]191号行政复议申请受理通知书；2、行政复议提交答复通知书；3、行政复议案件决定审批表；4、行政复议受理审批表；5、县公安局的行政复议答复书；6、给张成柱邮寄送达行政复议决定书的EMS存根。 经庭审质证，原告对被告县公安局提交的证据提出如下质证意见：1、证据1，该处罚决定书中记载我连续三次到国家信访局走访，时间和次数属实，但不属于连续走访；该处罚决定书上还记载“扰乱该单位的工作秩序”，属于空话，是对我强加罪名，乱扣帽子，编报虚假罪名；我去国家信访局走访是根据信访局的规定，有序排队进行的，接受三次不同级别的安检，现场工作人员看完材料后才允许到哪个窗口去的，我是七十一岁的老人，没有扰乱国家信访局秩序的能力，也没有给国家造成公共资源浪费。另外，该处罚决定书记载的上访时间也不对，我在2019年3月3日就已经回到了井陉。被告作出的处罚决定是违法的，违反了宪法关于公民权利义务的规定、违反了治安管理处罚法第二条、第五条、第九十三条的规定、违反了行政处罚法第三十条的规定、违反了国家信访条例第二条、第三条、第二十八条、第四十条的规定。总之，被告作出的处罚决定是违法的，属于滥用职权，打击报复信访人。2、证据2属于被告单方制作的材料，该受案登记表中载明的“拒不通过法定诉讼途径提出诉求”与事实不符、记载的“该单位”指向不明，扰乱该单位工作秩序应有现场执法记录仪的影像证明，应当由北京市的人民警察提供我在信访局的违法影像资料，证明我扰乱了该单位秩序。3、证据3属于二被告之间的事，与原告无关，不予质证。4、对证据5的内容不予认可，属于浪费行政资源。5、对证据6有异议，该复议决定书记载的内容与事实不符，该复议决定书第二页记载的五个证人的工作地点依法依规都不应在北京，我去的是北京国家信访局上访，所以上述五个证人均不能证实我在北京上访的真实情况，所以他们的证词均不属实。市公安局作出的复议决定是违法违规的，与我实际的依法上访不符，国家现有法律没有任何一个规定依法上访是违法的。6、证据4、7、8、9、10、12、14、16、18、20、21、28、29、30、31均无异议。7、对证据11有异议，贾秀敏的询问笔录中的内容与我实际的依法上访事实不符，属于作伪证。8、证据13、15、17、19四份询问笔录中记载的内容也是均与我实际的依法上访事实不符，若我的上访行为真的扰乱了国家信访局的工作秩序，北京的公安机关当时就会对我给予处罚，也就充分说明我是依法上访，没有扰乱国家信访局的工作秩序，也没有什么对社会不利的后果。9、证据22加盖的是井陉县信访局的公章，表格名称是国家信访局的信访登记表，对其真实性有异议，该表格中记载“县政府做出行政判决”，县政府无权做出行政判决更无权撤销市政府的复议决定，另乡政府并未做出行政处理决定，这是政治原则问题，国家信访局登记的本身就是证明我依法上访，不能证明我扰乱秩序，也不存在我扰乱秩序。10、证据23、24、25、26、27的质证意见同证据22。被告市公安局对被告县公安局提交证据的真实性无异议。 原告对被告市公安局提交的证据提出如下质证意见：1、对证据1、2、4、6无异议。2、证据3对本案的事实没有溯及力。3、对证据5有异议，该复议答复书中记载的五个证人的证言与我依法上访不是一码事，与事实不符，与被告给我所罚的缘由不符。被告县公安局对被告市公安局提交的证据均无异议。 被告县公安局对原告当庭提交的证据均无异议；对原告提交的其他证据的真实性均无异议，但认为县公安局对原告作出的行政处罚决定书事实清楚、程序合法、适用法律正确。被告市公安局对原告当庭提交的上访票号真实性无异议，认为（2017）冀0121行初18号行政裁定书更能充分反映原告的信访事项都在诉讼程序中，按照信访条例规定有法定解决途径的事项不应该再走信访事项，原告去国家信访局上访目的就是扰乱信访秩序，事实上也浪费国家资源；认为（2019）冀0121行初15号行政判决书已经对原告信访的事项做出了裁判，原告上访时正在诉讼中，原告在诉讼期间再去信访没有道理，属于浪费资源；对原告提交的其他证据的真实性均无异议。 针对原告的质证意见，被告县公安局补充称：1、收案登记表中该单位指的是国家信访局。2、证据22-27中记载的是原告的反映情况；国家信访登记表是从井陉县信访局调取的，证实原告在2019年2月25日、2月28日、3月1日到国家信访局上访，另外，2019年2月25日，国家信访局对原告的上访有明确答复并已告知其依法维权后，原告于2019年2月28日、3月1日又到国家信访局缠访。3、执法记录仪只是证据中的一种，通过其他证据可以证明的事实，都可以认定。 经审理查明，井陉县南王庄乡西尖山村民委员会不服井陉县人民政府2017年9月5日作出的“关于南王庄乡西尖山村申请土地确权的处理决定”，向本院提起行政诉讼，本案原告张成柱系涉案土地、山场的承包人，在该案中作为西尖山村委会的委托代理人出庭，本院于2018年8月7日作出（2018）冀0121行初8号行政判决，撤销了上述处理决定，并责令井陉县人民政府在判决生效后六个月内重新做出行政行为。井陉县人民政府于2019年2月1日，对井陉县南王庄乡西尖山村土地确权重新做出处理决定，张成柱对此处理决定不服，认为井陉县人民政府作出了两次同样的处理决定，分别于2019年2月25日、2月28日、3月1日到国家信访局上访，国家信访局在原告的三次上访中均已告知其“关于对县政府行政行为不服的问题，请其及时向县法院提出行政诉讼，依法维权”。2019年3月5日，井陉县公安局秀林派出所以扰乱单位工作秩序并造成公共资源浪费受案，次日，传唤原告张成柱到秀林派出所接受询问。被告县公安局于2019年3月6日作出井公（秀）行罚决字[2019]0072号行政处罚决定书，决定对张成柱行政拘留十日。同日，被告将原告送至井陉县拘留所执行行政拘留十日，现已执行完毕。原告不服，诉至本院。 本院认为，原告张成柱到国家信访局信访，在国家信访局答复其向县法院提出行政诉讼，依法维权的情况下，仍然两次到国家信访局上访，其行为已扰乱了国家机关的正常工作秩序，违法了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，故被诉处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。原告要求撤销该处罚决定的主张，理据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张成柱的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张成柱负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。 审 判 长  张树威 审 判 员  王 莎 人民陪审员  陈翠平 二〇一九年九月三十日 书 记 员  王 婧 ——