湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘31行初60号原告郑少云，女，汉族，出生于1955年10月8日，农民，住泸溪县。委托代理人石远成，男，苗族，1948年7月12日出生，住湖南省泸溪县。被告泸溪县人民政府。住所地：泸溪县武溪镇朝阳路。法定代表人向恒林，该县县长。委托代理人粟菁，泸溪县人民政府工作人员。委托代理人向晓丽，湖南新世纪律师事务所律师。被告湘西州人民政府。住所地：吉首市人民北路58号。法定代表人龙晓华，该州州长。委托代理人张仕新，湘西州司法局依法治州办副主任。委托代理人杨黎明，湖南民生律师事务所律师。第三人田要珍，女，出生于1944年9月29日，汉族，农民，住泸溪县。第三人泸溪县武溪镇天门溪村一组。负责人：杨永胜，该组组长。原告郑少云诉被告泸溪县人民政府、湘西州人民政府及第三人田要珍、泸溪县武溪镇天门溪一组土地行政确认及行政复议一案，于2019年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月24日公开开庭审理了本案。原告郑少云及其委托代理人石远成，被告泸溪县人民政府的委托代理人粟菁、向晓丽，被告湘西州人民政府的委托代理人张仕新、杨黎明，第三人田要珍到庭参加诉讼。第三人泸溪县武溪镇天门溪村一组经依法传唤未能到庭。本案现已审理终结。原告郑少云不服泸溪县人民政府作出的泸政决（2018）2号处理决定及湘西自治州人民政府作出的州府复决字（2019）9号复议决定，向本院提起行政诉讼，要求依法撤销两被告的处理决定和复议决定，并判令被告重新作出决定。原告郑少云诉称：因泸溪县汽车站占用了原告承包的山地立电杆，在付款时未弄清权属关系，却将补偿费付给了他人，故此我才将汽车站诉至泸溪县人民法院又上诉至州中级人民法院，都因权属问题未获支持。但是，州中级人民法院的判决虽然维持了一审判决，却明确指出：权属有争议的应由行政机关处理。据此，原告才向本县政府申请处理，县政府作出了答复，本人不服，又向州人民政府提出复议申请。县人民政府的处理决定认为：一是武溪镇天门溪村一组十五队光志岭的争议林地不在郑少云（杨世水）自留山文字记载的范围内。二是此争议林地属于武溪镇天门溪村原十五队集体的。州人民政府在行政复议决定中依然维持了这一答复。对两被告作出决定中的理由确实令人难以接受，特提出质疑，其理由是：第一，原告持证耕作了那么多年，后来又转包给他人种植柑桔，为期20年，现在仍未到期。此间从未有人发生过争议，这是铁的事实；第二，就是因为县汽车站在此处埋了三根电杆而被他人冒领了此款才出现了所谓的“争议”，而这个争议人明显林地与原告相邻处还隔着一丘田，这显然就排除了原争议对象对此地的权属；第三，补偿款被所谓的争议人领走，而柑桔即青苗补偿款却又是被我的转包人领走，这个事实更进一步证明了该林地属于原告，这也是明摆着的事实；第四，裁决人对原权证进行了错误的解读，将其解读为“沿溶上岭”，即沿着溶往上走向，当然就出现了将我的林地一分为二。综上所述，原告认为县、州两级政府的处理决定有违事理，有悖法理，应予撤销，请求：撤销泸溪县人民政府作出的处理决定和湘西州人民政府作出的复议决定，并判令被告重新作出处理决定。原告郑少云向本院提供了以下证据：1.泸溪县法院判决，拟证明将我自留山上立电杆处排除在外。2.州中院判决，拟证明维持一审判决，但指明由行政机关处理的意见。3.县政府答复，拟证明将我的自留山一部分确权为“集体”。4.林权证，拟证明权属明确。5.转包协议，拟证明转包20年。6-17，杨柏生、杨德强、张宗杰、杨永银、杨秀林、龙永忠、杨付生、杨朝生、杨秀珍、**健的证人证言，拟证明争议地使用权属于原告而非集体。18.转让协议，拟证明东西界限没有重叠。被告泸溪县人民政府辩称，一、答辩机关作出的处理决定事实认定清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，原告起诉理由不能成立。被告通过走访调查、现场勘察，组织协商调解，确认本案争议林地不在郑少云及田要珍的自留山证文字描述四至范围内，该林地属于武溪镇天门溪村一组。二、答辩机关作出处理决定的程序合法。答辩机关泸溪县人民政府系有权调处个人与个人之间发生山林权属争议的行政机关，其在调处该起林地权属纠纷时，按照《湖南省林木、林地权属争议处理办法》十五条、十六条规定，进行了调查取证、现场勘验，在查明事实、分清责任的基础上先行组织争议双方调解，调解不成，及时作出了处理决定，其作出具体行政行为程序合法。三、复议机关作出维持的决定正确。复议机关认为答辩机关所作出处理决定的内容将争议地所有权和使用权确为申请人所在的武溪镇天门溪村一组，是以自留山证、现场协商调解照片、通过走访调查、现场勘察以及生效的法院判决书所认定的事实为依据的，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。故作出复议决定维持了答辩机关的处理决定。复议机关的决定完全符合法律规定。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求，依法维持答辩人作出的具体行政行为。被告泸溪县人民政府向本院提供了以下证据：第一组证据：1.《中华人民共和国森林法》第3条、第17条；2.《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第14条、第17条；3.《林木林地权属争议处理办法》第4条。第二组证据：1.①泸政林第0829号自留山证，拟证明原告田要珍的自留山承包的地名、现状、面积、四至等情况，争议林地不在此证文字描述的四至范围内。②泸政林第0841号自留山证，原户主系郑少云已故丈夫杨世水，拟证明郑少云的自留山承包的地名、现状、面积、四至等情况，此证地块南方和二队交界，争议林地南方和十队交界，因此争议林地不在此自留山证的文字描述四至范围内。2.武溪镇天门溪村郑少云争议林地平面示意图，拟证明争议地位置以及郑少云自留山证文字记载四至界线位置，两者四至范围并没有重叠，本案争议林地与原告田要珍林地以及第三人郑少云林地均没有交叉重叠，争议林地不在郑少云自留山证四至范围内。3.武溪镇天门溪村郑少云林地纠纷地形位置图，拟证明争议林地不在郑少云自留山证四至范围内。4.调查及主持郑少云林地纠纷调解照片5张、调解笔录，拟证明被告泸溪县人民政府在处理过程中，曾多次现场调查，并反复组织调解，但未能达成调解协议。5.泸溪县人民法院和湘西土家族苗族自治州中级人民法院民事判决书，拟证明争议地不在第三人郑少云家承包的自留山范围内，也不在本案原告田要珍自留山证文字描述四至界线范围内。第三组证据：1.林业部《林木、林地权属争议处理办法》第6条。2.《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第4条、第5条。3.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第70条。4.《林地管理暂行办法》第6条。第四组证据：1.郑少云请求林地权属确权的申请报告、交办函、通知，拟证明处理决定系经过当事人申请而作出的。2.调查及主持郑少云林地纠纷调解照片5张、调解笔录，拟证明被告泸溪县人民政府受理申请后，曾多次现场调查、勘察，并反复组织调解，但都未达成调解协议。3.送达回证,拟证明被告泸溪县人民政府作出处理决定后，及时向当事人告知并将处理决定及时送达了当事人。被告湘西土家族苗族自治州人民政府（以下简称湘西州人民政府）辩称，1、湘西州人民政府作出维持的复议决定认定事实清楚，证据充分。湘西州政府在受理了被答辩人的复议申请后，认真综合审查了争议各方提交的所有证据，并充分听取了争议各方的答辩意见，最终依据查明的事实，认定泸溪县人民政府的处理决定完全是建立在尊重历史事实、尊重证据和法律的基础上作出的，故依法予以维持。2、湘西州政府复议程序合法。首先，湘西州政府在法定期限内通知了申请人、被申请人及第三人参加行政复议程序，并要求泸溪县人民政府进行答辩；其次，湘西州政府严格审查了泸溪县人民政府的办案程序，没有发现泸溪县人民政府在作出决定过程中存在程序违法情况；最后，由于案件情况复杂，湘西州政府不能在规定期限内作出行政复议决定，马上书面通知答辩人延期审理并送达了《延期审理通知书》，并在延期时限内作出了复议决定并送达各方当事人。3、湘西州政府作出维持的复议决定适用法律准确。湘西州政府经认真审查核实后，依据查明的事实适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持的复议决定，适用法律准确。综上，湘西州政府作出的复议决定认定事实清楚，证据充分，复议程序合法，适用法律准确，作出维持决定适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告湘西州人民政府向法庭提交以下两组证据：1.湘西州人民政府行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、延期审理通知书，拟证明州政府依法受理行政复议申请并通知了各位当事人。2.国内挂号信函收据。系复议机关给申请人、被申请人、第三人寄送行政复议文书的签收凭证，拟证明州政府依法送达了相关复议文书，程序合法。第三人田要珍未向本院提交书面答辩状及证据。第三人泸溪县武溪镇天门溪村一组没有出庭应诉及答辩，经电话联系，其表示证据以被告县政府提交的为准，辩论意见以被告县政府的意见为准。经庭审质证，各方当事人质证意见如下：（一）对被告泸溪县人民政府提交的证据.原告郑少云的质证意见为：第一组证据无异议。第二组证据第1号证据有异议。2号证据无异议。3号证据有异议。4号证据有异议。5号证据无异议。6号证据对判决书内容有异议。第三组对法律条款无异议。第四组证据1号证据无异议，2号证据无异议。3号证据对程序无异议，对实体内容有异议。被告湘西州人民政府的质证意见为：无异议。第三人田要珍的质证意见为：第一组证明无异议。第二组证明1.2号证据内容没异议，对证明目的有异议。3号证据手工绘图有异议，图纸四至位置与现场位置不一致。4、5号证据无异议。6号证据证明目的有异议。第三组证明无异议。第四组其他的无异议，但是当事人没有收到处理决定书。（二）对被告湘西州人民政府提交的证据。原告郑少云、被告泸溪县人民政府、第三人田要珍对被告湘西州人民政府的证据均没有异议。（三）对原告郑少云提交的证据。被告泸溪县人民政府的质证意见为：1-2号证据对真实性合法性无异议，达不到证明目的，认定事实是争议林地不在原告和第三人自留山证内。3号证据无异议。4号证据达不到证目的，本案争议地不在自留山证四至范围内。5-18号证据三性均有异议，本案争议林地不在原告和第三人自留山文字描述四至范围内。被告湘西州人民政府的质证意见：与县政府的质证意见一致。第三人田要珍的质证意见：1-2号证据无异议。3号证据不属于证据，不予质证。4号证据无异议。5号证据无异议，但与本案无关。6-17号证据有异议，证明他们证明内容全部一致，却都是打印的。18号证据与本案无关。本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下：（一）对被告泸溪县人民政府提交的证据。被告所提交的第二、四组证据，均系被告在行政处理过程中所收集或形成的事实和程序性证据，证据来源合法，且与本案诉争事实具有关联性，采信。被告所提交的第一、三组“证据”是相关法律法规或者规章，是其作出被诉行政行为的相关法律依据，本院不作为证据予以审查和认定。（二）对被告湘西州人民政府提交的证据。被告所提交的两组证据均系其在复议过程中形成的程序性证据，各方当事人均无异议，采信。（三）对原告郑少云提交的证据。证据1、2是人民法院生效判决，与本案具有关联性，采信。证据3是被诉行政行为，不属于证据。证据4是保存于泸溪县档案馆的自留山证，与本案具有关联性，采信。证据5是原告家庭与杨柏生签订的土地转包协议，与案件诉争事实具有关联性，采信。证据6-17均系证人证言，没有附相关证人的身份证明文件，不具备证据的法定形式要件，不予采信。证据18是协议的复印件，证据形式及内容模糊不清，不能证明与本案诉争事实具有关联性，不予采信。经审理查明，本案争议地位于泸溪县武溪镇天门溪村光志岭范围内，土地所有权属于天门溪村一组所有，对该事实各方当事人均无异议。2015年，泸溪县汽车站因电力线路迁移，需要在争议地处埋设三根水泥电杆，原告郑少云与第三人田要珍因占用土地的补偿费问题而引发纠纷。郑少云遂以泸溪县汽车站为被告向泸溪县人民法院提起排除妨害的民事诉讼。泸溪县人民法院以证据不足为由，判决驳回了郑少云的诉讼请求。郑少云不服一审判决，上诉至本院。本院二审经审查后认为，“根据双方的证据和诉辩意见以及相关法律规定，并不能确认上诉人郑少云对电杆埋设荒山享有土地使用权。……上诉人郑少云应申请人民政府确定土地使用权的权属问题，解决与案外人田要珍的土地权属争议。”并据此判决驳回了郑少云的上诉，维持原判。前述民事判决生效后，原告郑少云即向被告泸溪县人民政府提出确权申请，被告接到申请后作出了《关于对武溪镇天门溪村郑少云申请林地权属确权的答复》，郑少云不服，向被告湘西州人民政府申请行政复议，复议机关作出了维持该《答复》的决定。郑少云遂于2018年9月18日向本院提起行政诉讼，请求撤销两被告作出的《答复》和复议决定。本院受理后，经过释明，两被告分别自行撤销了被诉《答复》和复议决定，原告郑少云也因此向本院递交申请撤回了起诉。此后，被告泸溪县人民政府针对原告郑少云的确权申请，重新启动行政程序对争议地进行调查处理，在调解未果的情况下，于2018年11月28日作出了（2018）泸政决2号《关于对武溪镇天门溪村郑少云林地权属争议的处理决定》，决定：1、争议地不在郑少云（杨世水）自留山证上文字记载的范围内；2、争议地权属属于武溪镇天门溪村一组。郑少云不服该决定，向湘西州人民政府申请复议，该府受理后于2019年5月9日作出州府复决字（2019）9号复议决定，维持了泸溪县人民政府的处理决定。郑少云仍不服，遂再次向本院提起行政诉讼，请求撤销两被告作出的处理决定和复议决定。另查明，1、原告郑少云与第三人田要珍均系武溪镇天门溪村原十五队村民，后来十五队合并到现在的天门溪村一组，郑少云、田要珍二人均系同一集体经济组织成员。2、除了郑少云和田要珍双方对争议地提出权属主张之外，并无其他第三方（包括天门溪村一组）对使用权主张权利。3、原告郑少云对争议地主张权利的主要依据是1984年颁发给杨世水（郑少云丈夫，已故）的自留山证，该证共记载有四宗地，原告认为与争议地有关的是证上所填写的地名为“光志领上”这宗地，其四至为：东至水泥电杆领分水为界，南和二队交界，西至大溶上领分水，北至车路边，记载面积为3亩。第三人田要珍对争议地主张权利的主要依据是1984年颁发给其的自留山证，第三人认为与争议地有关的是证上填写的地名为“荒山”的这宗地，其四至为：东进才地水沟上领，南仓库屋后边，西仓库梨树湾，北领上分水湾坪边。记载面积为4亩。4、原告郑少云、第三人田要珍在庭审中对以下事实均作出一致陈述：原十五队共有四户村民，分别是杨秀红、杨秀清、杨世水（郑少云）、田要珍。承包到户时，该四户村民已经将原十五队的集体土地使用权全部进行了分配到户，原十五队集体并没有留存土地。本院认为，本案争议的焦点主要是被告泸溪县人民政府作出的处理决定是否合法，具体包括：被诉行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确，行政程序是否正当。关于认定事实。首先，根据《湖南省林木林地权属争议处理办法》第十六条的规定，人民政府在处理林权争议时，应当深入调查研究，查明事实，分清责任。在解决林权争议时，查明并确定争议地的具体位置、四至范围和面积大小，是处理林权争议的一项基础性工作。本案中，被告所作的处理决定中，除了认定争议地位于光志岭而外，对于争议地的四至范围和面积大小等基础性事实均未予查明并作出准确的界定。庭审中被告对于该事实也不能作出完整而清晰的陈述。因此，争议地的基本情况不明确、不具体，是被告作出被诉行为认定事实不清的表现之一。其次，《林木林地权属争议处理办法》第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”本案中，原告郑少云与第三人田要珍均以各自持有的自留山证作为其主张林地权属的依据。因此，核查该两份自留山证的记载内容，即核查记载的四至界限是否清楚、是否与现场勘验结果一致、是否包括或者部分包括争议地、两证之间是否有交叉重叠等，应当是被告处理林权争议的关键性工作。但是，被告所作的处理决定中对此类应当核查的事实并未作出认定，也未提供证据予以证实，而是在对两证四至界限作出描述之后，径行认定争议地不在自留山证范围之内。这是被告作出被诉行为认定事实不清的表现之二。再次，我国《森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。从该法律规定可以看出，处理林权争议是法律赋予人民政府的行政职权，人民法院除了可以通过行政审判的方式监督行政机关依法行使职权而外，并不具有代替行政机关行使行政职权的功能和职责。本案中，相关联的两份民事判决并未对涉案争议地有确定权属的意思表示，尤其是本院生效的终审民事判决中，对于涉案争议地的处理方式更是明确指出：“郑少云应申请人民政府确定土地使用权的权属问题，解决与案外人田要珍的土地权属争议。”然而，被告却断章取义并主观臆断得出“两份判决书的内容实质是确认了埋设电杆的地方争议双方都无权属”的事实认定结论，明显缺乏事实和法律依据。此，为被告作出被诉行为认定事实不清的表现之三。关于适用法律。被告作出了具有两项处理内容的确权处理决定，但均没有援引任何法律、法规或者规章作为处理决定的法律依据。因此，应当认定被诉行政行为适用法律错误。关于行政程序。现行的行政法律规范中，对于处理林权争议的行政程序虽然没有作出更为具体的规定，但是，行政机关作出行政行为时仍应遵循程序正当原则，以充分保障行政相对人的知情权和参与权，保证行政行为的公开性和公正性。本案中，被告在调查处理时，履行了收集证据、组织调解等基本程序。其在答辩中也陈述了在处理过程中进行了走访调查、现场勘验等程序，但被告所提交的证据中，并没有相关调查笔录可以佐证。被告所提交的一份《武溪镇天门溪村郑少云争议林地平面示意图》，是被告单方制作，并没有经争议双方当事人签字予以确认，也没有证据可以证实被告在进行现场查勘、绘制争议地示意图过程中，通知了原告、第三人、以及双方所属的村、组集体相关人员到场参与。因此，被告在履行行政程序过程中，尤其是在涉及争议事实的认定和与当事人权利有重大关系的程序上，没有保障当事人知情权和参与权，程序失当。综上所述，被告泸溪县人民政府作出的处理决定认定事实不清，适用法律错误，行政程序失当，依法应予撤销。被告湘西州人民政府作出的复议决定符合法律程序，但处理结果不当，依法亦应一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）、（三）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销泸溪县人民政府作出的（2018）泸政决2号《关于对武溪镇天门溪村郑少云林地权属争议的处理决定》；二、撤销湘西土家族苗族自治州人民政府作出州府复决字（2019）9号行政复议决定；三、判令泸溪县人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。一审案件受理费五十元，由被告泸溪县人民政府承担如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  陈学军审 判 员  张宇开人民陪审员  吴 倩二〇一九年九月十六日书 记 员  田 勋附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；……第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。