广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终3014号上诉人（原审原告）：广州市利工民针织有限公司。住所地：广州市白云区*****。法定代表人：李学军，董事长。委托代理人：钟国才、丁超俊，广东南国德赛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：刘雅荔，该局工作人员。委托代理人：王保军，广东启源律师事务所律师。第三人：广州丰隆房地产开发有限公司。住所地：广州市荔湾区**************。上诉人广州市利工民针织有限公司（以下简称利工民公司）因与被上诉人广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会，以下简称市国规委）、第三人广州丰隆房地产开发有限公司（以下简称丰隆房地产公司）行政决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6337号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2001年8月7日，被告广州市规划和自然资源局（原广州市国土局）作为甲方（出让方）与原告广州市利工民针织有限公司（原广州市利工民实业公司）、第三人广州丰隆房地产开发有限公司作为乙方（受让方）签订穗国地出合〔2001〕236号《广州市国有土地使用权出让合同》，约定甲方出让位于荔湾区龙津东路新会街1-19号以东、爱莲里13-25号地块（以下简称涉案地块），面积为2870平方米。甲方出让给乙方的土地面积为2589平方米；规划退缩及路用地面积为281平方米；上述土地四至范围如该用地《建设用地批准书》附图所示。出让的土地使用权出让金总额为7944823元人民币。乙方应当按以下约定时间，向甲方支付土地使用权出让金：在2001年8月2日前，支付出让金总额的20%，即1588965元人民币；在2001年12月15日前，支付出让金总额的40%，即3177929元人民币；在2002年4月15日前，支付出让金总额的40%，即3177929元人民币。乙方若未按约定时间支付出让金，则从逾期之日起每日按应缴价款的1‰缴纳滞纳金。逾期三十日未按约定时间支付出让金的，甲方有权解除合同，并可以追讨违约赔偿，已收取的出让金不予退还。等等。关于土地使用权出让金缴交及违约金情况，根据被告制作的《国有建设用地使用权出让金、利息、违约金收缴呈批表》显示：原告、第三人第一期应付出让金1588965元，合同约定付款日期为2001年8月2日，实际付款日期为2000年3月付款430000元、2001年8月2日付款1158965元，已支付完成。第二期应付出让金3177929元，合同约定付款日期为2001年12月15日，实际付款日期为2002年12月3日，已付出让金3177929元，逾期天数353天，滞罚率1‰。第三期应付出让金3177929元，合同约定付款日期为2001年4月15日，实际付款日期为2002年12月3日，已付出让金3177929元，逾期天数232天，滞罚率1‰。第二、三期共计应付违约金1859089元，尚欠违约金1859089元。2017年10月17日，被告向原告、第三人作出的穗国土规划〔2017〕860号《广州市国土资源和规划委员会催告函》主要内容为：原告、第三人于2001年8月7日与原广州市国土局签订了涉案地块的《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地出合〔2001〕236号）。按照约定，原告、第三人应在2002年4月15日前缴清总额为人民币7944823元的土地使用权出让金；据初步核查，原告、第三人已支付土地使用权出让金人民币7944823元，尚有违约金人民币1859089元未缴清。请原告、第三人于2017年11月1日前到被告所属土地利用发展中心办理有关缴款手续；如有异议，请于收到催告函之日起10日内通过市政服务中心向被告书面提出。并于10月18日送达原告，2018年2月10日以公告形式向第三人送达该函。原告收到被告的上述催告函后，于10月26日向被告作出《关于广州市利工民针织有限公司对土地出让金有意见的回函》主要内容为：一、原告从2001年8月至今，从未支付涉案地块的土地使用权出让金，不存在尚有违约金未缴清。二、原告与第三人、广州纺织集团金轮房地产开发公司合作开发涉案地块，并于1999年10月26日签订三方合作开发合同，约定原告负责提供涉案地块以南建设用地的穗城归西北片地字（95）第80号用地红线、国土局的用地批文穗国土建用通字〔1996〕530号文及自有厂房1872.24平方米，作为合作经营本房地产项目的开发用地，合同还约定在建设过程中由该项目产生的债权、债务概由第三人承担，与原告、广州纺织集团金轮房地产开发公司无涉，原告只是提供土地使用权的一方，只是收取固定利益，开发过程中所产生的任何费用与其无关。11月16日，被告约谈原告并制作《约谈记录》，主要内容为：被告认为《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地出合〔2001〕236号）是原告、第三人共同与原市国土局签订的，故原告和第三人作为土地出让合同的受让人，应当共同承担土地出让合同约定的义务，并对欠缴的违约金承担连带责任。原告主张的其与第三人及广州纺织集团金轮房地产开发公司签订的三方合同系内部约定，与原广州市国土局没有法律上的关系，对被告没有约束力，被告不予认可。被告亦告知原告其对原告提交的上述回函不再书面答复。原告委托代理人对上述约谈笔录予以签认。2018年6月4日，被告对原告、第三人作出穗国土规划法字〔2018〕32号《行政决定书》，主要内容为：原告、第三人于2001年8月7日与原广州市国土局签订了涉案地块的《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地出合〔2001〕236号）。按照约定，原告、第三人应在2002年4月15日前缴清总额为人民币7944823元的土地使用权出让金。经核查，原告、第三人已支付土地使用权出让金人民币7944823元，按合同约定和有关规定，原告、第三人应支付违约金人民币1859089元。被告已向原告、第三人催缴，并且于2017年10月17日发出穗国土规划〔2017〕860号《广州市国土资源和规划委员会催告函》，于2017年10月18日送达原告，原告收到催告函后提出的异议不成立；因第三人丰隆公司下落不明，被告于2018年2月10日登报公告，自公告发出之日起经过60日即视为送达，该单位未提出异议。现根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第九条和第十条以及国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办〔2006〕100号）第一点和第七点的规定，决定责令原告、第三人在收到该决定书之日起15日内向被告缴交违约金人民币1859089元。并告知复议和诉讼的权利。并于6月9日送达原告，6月25日以公告形式向第三人送达该决定书。另查明，2011年3月13日，广州纺织工贸企业集团有限公司作出《关于广州市利工民实业公司改制方案的批复》，原则同意广州市利工民实业公司上报的改制方案，同意广州市利工民实业公司改制为广州市利工民针织有限公司。后广州市利工民实业公司变更工商登记为广州市利工民针织有限公司。2010年12月2日，广州市工商行政管理局对第三人作出穗工商管处字〔2010〕第252号053《行政处罚决定书》，决定吊销第三人营业执照。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理。……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。……七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失。……土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。……”本案中，被告作为出让人与原告、第三人作为受让人签订国有土地使用权出让合同，约定涉案土地的土地使用权出让金总额为人民币7944823元，逾期每日按应缴价款的1‰缴纳滞纳金。原告及第三人理应按合同约定支付土地出让金，但原告及第三人逾期缴纳土地使用权出让金，对国有土地使用权出让金的及时收取造成影响，属于土地使用权出让过程中发生的违法违规行为。被告作为出让人与原告、第三人签订国有土地使用权出让合同，但并未排除被告作为土地使用权出让的主管部门依法行使土地使用权出让方面的行政管理职权，其依法对该违法违规行为负有监督管理的职责。被告对原告及第三人的违约行为，经催告及约谈后作出穗国土规划法字〔2018〕32号《行政决定书》，责令原告、第三人缴交土地使用权逾期缴纳违约金的行为，符合上述法律法规，且责令补缴的违约金金额正确，程序并无不当，原审法院予以认可。关于原告主张被告以行政管理程序责令原告和第三人缴交违约金违反法定程序的规定，原审法院不予采纳。综上所述，原告请求撤销被告作出的穗国土规划法字〔2018〕32号《行政决定书》，理据不足，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回原告广州利工民针织有限公司的诉讼请求。上诉人利工民公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院基于案涉合同为行政合同的认定，将上诉人于被上诉人之间的民事法律关系认定为行政法律关系，其判决所依据的事实不成立。（一）原审法院将案涉合同认定为行政合同。事实上，该合同为平等主体之间以调整双方权利义务为主要内容的合同，性质上属于民事合同。（二）原审法院认为“被告作为出让人与原告、第三人签订国有土地使用权出让合同，但并未排除被告作为土地使用权出让的主管部门依法行使土地使用权出让方面的行政管理职权，其依法对该违法违规行为负有监督管理的职责。”“依法行政”是行政法的首要原则，其要求行政机关必须遵守现行有效的法律，必须依照法律授权进行行政活动。没有立法性规定的授权，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织的合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。二、案涉合同为民事合同，各方基于合同项下的权利已罹于诉讼时效。上诉人在原审中已明确提出被告的主张已超诉讼时效，原审法院并未在庭审中审查，原审判决事实查明不清。根据《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》(粤高法〔2017〕199号)第七条的规定，本案中，被上诉人向上诉人及第三人主张缴纳违约金的请求权已过诉讼时效，因此，被上诉人基于已过时效的事实基础而作出行政行为是不合法的，应予撤销。同时，上诉人在原审中已提出时效抗辩，但原审法院并未在庭审中予以查明。三、原审判决引用的法律法规错误，《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》均没有表明案涉合同为行政合同，相反这些法律法规表明案涉合同为民事合同。四、原审法院的判决结果并不公平，由于被上诉人不合法的行政决定，导致上诉人无法向原审第三人主张权利，被上诉人“裁判员与运动员”的双重角色将使得法律的权威性受到严重质疑。上诉人与原审第三人签订的《合作开发新会街1-19号以东、爱莲里13-25号以南地段房地产合同》约定，案涉土地使用权出让金应由原审第三人负责缴纳。若上诉人承担了案涉合同项下的违约责任后，则有权依据该合同向第三人追偿，但是，由于被上诉人未在诉讼时效的期限内向上诉人及原审第三人主张，且原审第三人现已被吊销营业执照，上诉人已无法向原审第三人追偿。上诉人权利得不到任何保障。被上诉人无权代替行政机关对本案的诉讼时效作出判断，并将已过诉讼时效的事实作为其作出行政行为的前提。综上，上诉人认为原审判决认定事实不清，适用法律错误，故请求法院：1.撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6337号行政判决；2.撤销被上诉人作出的被诉行政决定书；3.本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市国规委答辩称，一、上诉人混淆上诉人行政法律关系及其与第三人民事法律关系，认为案涉合同本质属于民事合同于法无据。案涉合同是被上诉人为实现土地行政管理目的，依据《土地管理法》等土地管理法律法规，在法定职责范围内与上诉人和第三人订立的具有行政法上权利义务内容的协议。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定，属于行政协议，原审法院认定案涉合同为行政合同合法正确。另根据《广东省高级人民法院关于审理建设用地适用权出让合同纠纷案件的指引》(粤〔2017〕199号)第二条规定，本案属于行政纠纷而非民事纠纷。二、本案不属于民事争议，故不适用《民事诉讼法》的诉讼时效规定，上诉人认为被上诉人作出行政行为已过诉讼时效的观点于法无据。上诉人、原审第三人缴纳土地出让金逾期缴纳违约金的行为导致国有资产流失，损害的是国家利益。被上诉人依行政管理职权作出《行政决定书》，责令上诉人、原审第三人缴纳土地出让金逾期缴纳违约金的行为，有别于平等民事主体间的违约责任的主张行为，而是基于行政职权对国家利益的保护行为，具有公法行为性质，属于行政行为。上诉人混淆了被上诉人作为民事主体身份和行政管理者的身份之间的区别。故被上诉人依法行使行政管理职权并不适用民事诉讼的诉讼时效制度。同时，行政决定书内容也并非属于行政处罚性质，亦不适用《行政处罚法》的诉讼时效。三、被上诉人依法具有追缴土地出让金的行政职权，被上诉人以《行政决定书》的方式追收土地出让金符合法律规定，上诉人依法属于具体行政行为的相对方，其与第三人之间的约定，不能对抗被上诉人。首先，《合作开发新会街1-19号以东爱莲里13-25号以南地段房地产合同》所显示的合同主体分别为上诉人、丰隆房地产公司、广州纺织集团金纶房地产开发公司，被上诉人并非该合同的签订主体。其次，即便上诉人与丰隆房地产公司、广州纺织集团金纶房地产开发公司另行约定本案费用的具体缴纳方式的情况属实，这仅仅属于双方的内部约定。被上诉人在行使土地管理职权的过程中，上诉人是具体行政行为的相对方。至于原告与第三人签订的《合作建房合同》，被上诉人并非合同的当事人，该合同对被上诉人不发生法律效力，依法不能对抗被上诉人。四、被上诉人依法具有土地行政管理职权，被上诉人作出的穗国土规划法字〔2018〕32号《行政决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。原审第三人丰隆房地产公司未提交书面陈述意见。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，被上诉人是依照法律规定代表广州市人民政府履行土地管理职责的行政机关，有权根据法律授权依法转让国有土地使用权，并收取土地出让金及其他相关费用。在土地受让人违约时，被上诉人也有权根据约定及法律规定，向土地受让人追缴出让金及违约金、滞纳金等相关费用。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条的内容并未明确国有土地使用权出让合同纠纷应通过民事途径解决，相反，《中华人民共和国行政诉讼法》已明确规定此类行政协议纠纷循行政诉讼途径解决。国有土地使用权出让协议是土地管理行政机关通过协议方式履行土地管理职责的一种方式，被上诉人作为出让人与上诉人签订《国有土地使用权出让合同》，并未排除被上诉人作为土地使用权出让的主管部门依法行使土地使用权出让方面的行政管理职权。本案中上诉人已将约定的土地出让给上诉人及原审第三人，上诉人及原审第三人理应依合同约定支付土地出让金。上诉人及原审第三人未依约定时间缴清土地使用权出让金，应按合同约定支付违约金。被上诉人依法行使土地管理职权作出涉案行政决定书，责令上诉人及原审第三人缴交未缴清的违约金，符合有关法律法规规定。上诉人认为被上诉人追缴违约金超过诉讼时效的意见，本院不予支持。对于计算违约金的标准已有明确约定，被上诉人计收违约金数额亦并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、处理结果并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市利工民针织有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  谭建军审判员  金 霞审判员  石晓利二〇一九年九月十七日书记员  李 岚