广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂08行终40号 上诉人（一审原告）平南县平南镇乌江村秀水岭一队。 诉讼代表人邓显斌，队长。 委托代理人欧汉文，广西天承律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）平南县人民政府征地拆迁管理办公室，住所地：平南县平南镇东湖建材街。 法定代表人陆勤，主任。 委托代理人陆琼海，平南县人民政府征地拆迁管理办公室工作人员。 被上诉人（一审被告）平南县自然资源局，住所地：平南县平南镇平南街道。 法定代表人陈剑，局长。 委托代理人宾康，平南县自然资源局工作人员。 委托代理人刘睿，平南县自然资源局工作人员。 被上诉人（一审被告）平南县住房和城乡建设局，住所地：平南县平南镇江滨路。 法定代表人蒙斌，该局局长。 委托代理人黄炜杏，平南县住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人林奕，广西律翔律师事务所律师。 一审第三人广西平南县新盛房地产开发有限公司，住所地：平南县平南镇朝阳路朝东二街。 法定代表人林海新，总经理。 上诉人平南县平南镇乌江村秀水岭一队因与被上诉人平南县人民政府征地拆迁管理办公室（以下简称平南县征拆办）、平南县自然资源局、平南县住房和城乡建设局（以下简称平南县住建局）、一审第三人广西平南县新盛房地产开发有限公司征地补充协议纠纷一案，不服平南县人民法院（2018）桂0821行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月12日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年8月27日进行了询问。上诉人的委托代理人欧汉文，被上诉人平南县征拆办的委托代理人陆琼海，被上诉人平南县自然资源局的委托代理人宾康、刘睿，被上诉人平南县住建局的委托代理人黄炜杏、林奕到庭参加询问活动。本案现已审理终结。 平南县人民法院一审查明：2004年前后，平南县人民政府因城市建设用地需要征收了原告在平南县乌江工业集中区、城区乌江路、月亮湾小区的168.0175亩土地。2004年12月23日，平南县人民政府下属机构平南县土地储备中心（甲方，现已更名为平南县征拆办）、平南县建设局（丙方，现已更名为平南县住建局）、××南县国土资源局（丁方，现已更名为平南县自然资源局）与原告（乙方，时称平南县平南镇乌江村秀一农经社）共同签订了《用地补充协议书》一份，约定“。四、甲方按每征用100亩土地在二线内给乙方安排25米（宽度）集体门面，社员的宅地安置按每个在册人口安排壹米（深度15米）宅地，不足5米的户在本农经社调整解决，甲方按照规划安排给乙方的集体门面和社员宅地的土地由乙方自行解决。”。直至2013年4月止，平南县人民政府及有关部门尚未落实该协议约定的安置地给原告。 2012年7月，原告全体社员一致同意将所属的土地（下冲约30亩、面前冲约50亩）交由广西平南县新盛房地产开发有限公司开发利用。同年8月、9月平南县征拆办与该公司达成协议，约定由该公司协助政府征收原告上冲、下冲土地80多亩作为解决政府历年承诺给原告的安置地和该公司储备建设用地，该公司将其与原告的征地协商成果交接给平南县征拆办，由平南县征拆办与原告签订《征地补偿协议》，补偿款由该公司代行支付。在土地征收实施过程中，对于原告集体生产生活的安置地以及个人生产生活留用地问题，平南县人民政府下属的平南县住房和城乡规划建设委员会（现已更名为平南县住建局）、××南县征拆办（协议书甲方）于2013年4月3日与原告（协议书乙方）签订了《征地补充协议》一份，约定“。一、甲方在乌江社区××被××（街道规划为××、排水沟规划为3米）一次性安置420米宽、15米深的生产生活留用地及集体生产生活用地（土地性质为国有划拨）给乙方。甲方本次安置给乙方的生产生活留用地和集体生产生活用地已包含县政府征收该队土地的安置承诺（含协议承诺），乙方今后不得以任何理由向县政府要求生产生活留用地及集体生产生活用地。”。原告方“户主或代表”栏目下签有杜日和、邓伟波、张信光、曾范辉、邓显斌等手写的约80名村民的名字。2014年平南县人民政府办理了征收原告集体所有位于乌江社区江滨路西边、二环路南边的土地90.183亩的审批手续，广西平南县新盛房地产开发有限公司为此土地开发利用支付了补偿款给原告社员79人，并安排了社员宅地约27亩用于安置原告集体和个人的生产生活留用地。 原告为了落实政府征收其土地涉及的安置问题向平南县人民政府或相关的工作部门提出诉求，平南县人民政府及相关部门也多次协调处理。2017年1月11日平南县住房和城乡规划建设委员会、平南县征拆办、平南镇人民政府承诺执行2013年《征地补充协议》：1.安置宅地420米，街道宽22米；2.420米安置宅地在2017年5月1日前平整完成；3.420米安置宅地“三通一平”在2017年12月30日完成。但至今仍没有交付解决。原告遂于2017年5月22日提起行政诉讼，请求判令被告在判决生效之日起三个月内在24米宽街道安排420米宽、15米深的土地给原告作生产生活用地。同时，原告就2004年12月23日双方订立的《用地补充协议书》履行问题也另案提起了行政诉讼。 平南县人民法院一审认为：本案被诉的《征地补充协议》是因土地行政征收法律关系而由相关的行政机关与土地所有权人签订的协议，属于行政征收行政行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，地方各级人民政府的征收方案，首先应当取得有权批准机关的征收批准文件；征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；市、县人民政府土地行政管理部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据该规定，原平南县国土资源局是法定的具体负责征收原告集体土地的组织实施机关，政府的其他部门参与集体土地征收的具体工作都视为接受委托行为，所产生的法律后果应由委托部门承担。因此，本案的适格被告应为平南县自然资源局。平南县住建局属于会同、协助平南县自然资源局拟订征地、安置方案的有关部门，并非本案的适格被告，其签订协议行为所产生的法律后果应由平南县自然资源局承担。故本案原告将平南县住建局列为被告是错误的，经通知原告仍拒绝变更，依法应当驳回起诉。根据平南县机构编制委员会“平编委”[2004]11、[2008]33号、[2013]107号文件以及平南县人民政府关于平南县2014年第七批次城市建设用地征收集体土地的公告(平政公[2015]5号）、平南县国土资源局关于平南县2014年第七批次城市建设用地征收集体土地补偿安置方案的公告（平国土资告[2015]55号）明确了平南县征拆办为征收土地的组织实施机关并赋予其实施安置补偿的职权。因此，平南县征拆办参与签订2013年《征地补充协议》的行为是合法的，是本案的适格被告。 作为平南县土地行政管理部门下属的平南县土地储备中心会同平南县住建局与原告代表签订的2004年《用地补充协议书》以及原平南县住房和城乡规划建设委员会、平南县征拆办作为协议一方签订的2013年《征地补充协议》，协议双方当事人意思表示真实，协议成立至今原告及被告或平南县政府均无异议，且符合行政协议程序法律规范，协议内容也没有违反相关法律规定，该两份协议皆合法、有效。虽然平南县住建局非本案诉讼的适格被告，但是其作为县政府的职能部门，会同政府其他部门经上级政府或部门审批而实施集体土地征收工作的行为，县政府至今也无异议，其非适格被告的诉讼主体并不影响其参与签订征用地协议的合法性和有效性，只不过其签订协议行为所产生的法律后果应由平南县自然资源局承担。所以，原告以平南县住建局非适格主体而在协议书签字盖章的行为违法为由，认为该二份协议无效并且要求被告赔偿经济损失，理据不足，不予支持。 2013年《征地补充协议》所提及的安置地已包含了2004年《用地补充协议书》所涉及的安置地。1、从2013年《征地补充协议》第一点“一次性安置。给乙方”、“甲方本次安置给乙方的生产生活留用地和集体生产生活用地已包含县政府征收该队土地的安置承诺（含协议承诺），乙方今后不得以任何理由向县政府要求生产生活留用地及集体生产生活用地”等文字内容可明显看出，2013《征地补充协议》提及的安置地已包含了2004年《用地补充协议书》涉及的安置地在内。2、从广西平南县新盛房地产开发有限公司《关于协助政府相关部门征收平南镇乌江村秀水岭一队上冲下冲的情况说明》、该公司与原告签订的征地协议书、与平南县征拆办签订的协议书、征地补偿资金周转协议书等证据可见，该公司协助政府征收原告上冲、下冲土地90.183亩其中的一个目的就是解决县政府历年承诺给原告的安置地问题，说明2013年《征地补充协议》提及的安置土地就是包括2004年《用地补充协议书》在内提及的补偿安置的土地。3、从前后两次协议约定每亩给原告的土地（门、铺面）安置比例来看也能证实这一点。2004年《用地补充协议书》涉及征地约168亩，共安排给原告集体预留生产生活用地及社员宅基地门面合计约为42+232=274（米），占比例约为274÷168=1.631（米/亩）；2013《征地补充协议》约定一次性共安置给原告门面420米，按前后两次征地共约258亩计算，占比例约为420÷258=1.628（米/亩）。从中可见2013年协议一次性安置比例数与2004年协议安置比例数基本一致。若按原告诉称2004年《用地补充协议书》的安置与2013年《征地补充协议》的安置分别是两次不同的安置的主张，则2013年征地安置比例数约为420÷90=4.667（米/亩），这大大超出了2004年的1.631（米/亩）的比例数，既不符合常理，也是政府不能承受且无法兑现的。而且从安置比例来看，2013年安置地是27亩，如果单独属于2013年《征地补充协议》的内容，安置地占比为27÷90=0.3，显然不符合贵港市各地近年限高为7%-20%的安置比，若加上货币补偿，则更不符合实际情况；如果单独属于2004年《用地补充协议书》的内容，安置地占比为27÷168=0.16，如果加上货币补偿，也是接近或远超20%的近年最高安置比，不合当时实情；如果二次协议兼容，安置地占比为27÷258=0.1，较为符合情理，姑且不算额外进行货币补偿问题。 综上所述，原告就两份协议分别起诉，本案主要审理被告是否应当履行2013年《征地补充协议》约定的土地安置义务。故原告主张2013年4月3日《征地补充协议》提及的安置地，不包含2004年《用地补充协议书》涉及的安置地没有事实依据，依法不予采信。被告平南县自然资源局、平南县住建局、平南县征拆办提出2013年《征地补充协议》涉及的土地安置已包含了2004年《用地补充协议书》涉及的土地安置的辩解意见证据确凿，理由充分，依法予以采纳；关于被告是否已履行了协议的问题，被告虽然出具了安置图，但从现场勘验了解，安置地没有达到协议要求或正常交付要求，也没有正式交付。故被告辩称已履行协议与查明事实不符，对该辩解意见依法不予采纳。原告主张被告未按照约定履行征地补充协议并请求判决被告履行，理由成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十八条第一款、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第六十九条第一款第项的规定，判决如下：一、驳回原告对被告平南县住建局的起诉；二、被告平南县自然资源局、平南县征拆办继续履行与原告于2013年4月3日订立的《征地补充协议》，在乌江社区××被××（街道规划为××、排水沟规划为3米）一次性安置420米宽、15米深的生产生活留用地及集体生产生活用地（土地性质为国有划拨）给原告。上述义务，被告应在六个月内履行完毕。案件受理费6970元（原告已预交），由被告平南县自然资源局、平南县征拆办负担。 平南县平南镇乌江村秀水岭一队不服一审判决，上诉称：一、2013年4月3日签订的《征地补充协议》所安置的420米宽留用地，不包括2004年签订的《用地补充协议书》应安置的留用地，理由如下：被上诉人2004年征用上诉人土地169.453亩，2013年征用上诉人土地88亩，两个协议签订的主体不同，平南县国土资源局不是2013年协议的签订单位；2013年协议没有任何文字表示该协议所安置的留用地是两次征用土地共257亩的安置；上诉人2012年实有人口为281人，按照上诉人与广西平南县新盛房地产开发有限公司签订的协议约定，安置用地是1.5米/人×281人=421.5米；《平南镇乌江社区秀水岭一屯历年征地宅地安置方案》有两个方案；2004年协议约定在24米宽街道安排留用地，2013年协议约定在20米宽街道安排。因此，2013年协议安置的留用地不包括2004年协议的安置留用地。二、被上诉人在二次征用上诉人土地中程序违法。理由如下：2004年第一次征用169.453亩超过平国土告（2004）15号平南县国土资源局征地补偿安置方案公告的130.593亩，属于超面积征用集体土地；2012年征地先斩后奏，在征地方案没有批复的情况下，提前征用集体土地；征收土地由土地行政主管部门组织实施，但二次征地时是广西平南县新盛房地产开发有限公司与上诉人洽谈，平南县国土资源局至今无法拿出与上诉人签订的征地合同；平南县住房和城乡规划建设委员会作为两次协议签字主体违法。三、一审判决认定2013年给予上诉人的安置地是27亩，却只判给原告420米宽、15米深的安置地，还差259米宽、15深的安置地没有判决给上诉人。综上，请求：1.撤销平南县人民法院（2018）桂0821行初43号行政判决；2.判令被上诉人在24米宽街道安排420米宽、深15米的土地给上诉人做生产、生活用地；3.判令被上诉人在判决生效之日起三个月内将420米宽、深15米的土地安置给上诉人；4.本案一、二审费用由被上诉人全部承担。 被上诉人平南县征拆办、平南县自然资源局辩称，其组织实施征收原告土地的行为在实体上和程序上均符合法律法规的规定，集体生产生活的安置地以及个人生产生活留用地在2013年协议中约定为一次性安置420米宽、15米深，2013年协议已经覆盖了2004年协议。 被上诉人平南县住建局辩称，2013年协议安置给上诉人的420宽、15米深的安置地包括了历年政府征收上诉人土地的安置地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，平南县住建局不是法定的土地征收主体，其参与土地征收工作属于接受委托，所产生的法律后果由委托部门承担，因此平南县住建局不是本案适格被告。综上所述，平南县住建局认为一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，判决正确。请求二审法院依法判决驳回上诉人对平南县住建局的上诉请求，维持一审判决。 经审查，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明事实与一审查明事实基本一致，但其中“广西平南县新盛房地产开发有限公司为此土地开发利用支付了补偿款给原告社员79人，并安排了社员宅地约27亩用于安置原告集体和个人的生产生活留用地”有误，本院更正为：广西平南县新盛房地产开发有限公司为此土地开发利用支付了补偿款给原告社员。2015年6月，平南县城区建设规划设计室作出《平南镇乌江村秀水岭屯一队安置方案》平面规划图，拟给上诉人集体和个人规划安置生产生活用地总面积（含规划道路用地）为26.0469亩，其中规划的住宅用地分为两个地块，一块为两排并列长各190米合计380米，另一地块长40米，两地块深均为15米。该平面规划图已经上诉人的村民代表签名确认表示“同意按此方案执行”。 另查明，2004年3月31日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函[2004]76号《关于平南县2003年第四批次城市建设用地的批复》，同意征收包括上诉人集体土地在内土地为国有。2004年5月19日，平南县人民政府根据上述批复发布《平南县人民政府征用土地方案公告》。2004年6月10日，平南县国土资源局发布平国土告[2004]15号《征地补偿方案公告》，其中征用上诉人的土地为38.8605亩。2004年至2006年，平南县土地储备中心共计支付上诉人168.0175亩土地的补偿费，其中2004年支付补偿费的上诉人土地只有30.614亩。2014年12月31日，广西壮族自治区国土资源厅作出桂国土批函[2014]1144号《关于平南县2014年第七批次城市建设用地的批复》，同意征收包括上诉人集体土地在内土地为国有。2015年2月12日，平南县人民政府根据上述批复发布平政公[2015]5号《关于平南县2014年第七批次城市建设用地征收集体土地的公告》。2015年3月9日，平南县国土资源局发布平国土资告[2015]55号《平南县2014年第七批次城市建设用地征收集体土地补偿安置方案的公告》，其中征用上诉人的土地为90.183亩，该方案为平南县国土资源局与平南县征拆办共同拟定。 本院认为，上诉人一审的诉讼请求、事实理由是，被上诉人没有履行2013年《征地补充协议》中落实安置地的义务，请求判令被上诉人三个月内履行。可见，上诉人的诉讼目的是要求被上诉人履行征地补偿安置行政协议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，平南县自然资源局具有征收补偿安置上诉人集体土地的法定职权，是本案的适格被告。根据县机构编制委员会“平编委”[2004]11号、[2008]33号、[2013]107号文件以及平南县人民政府关于平南县2014年第七批次城市建设用地征收集体土地的公告(平政公[2015]5号）、平南县国土资源局关于平南县2014年第七批次城市建设用地征收集体土地补偿安置方案的公告（平国土资告[2015]55号）明确了平南县征拆办为征收土地的组织实施机关并赋予其实施安置补偿的职权。因此，平南县征拆办参与签订2013年《征地补充协议》的行为是合法的，也是本案的适格被告。平南县住建局虽会同参与了2013年征收补偿安置工作，但没有法律、法规或者规章授权，应视为协助平南县自然资源局工作，其行为产生的法律后果由平南县自然资源局承担，故平南县住建局不是本案的适格被告。 2004年《用地补充协议书》第四条的约定属于双方当事人经协商后签订的条款，是双方的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，是合法有效的。应当指出的是，该协议签订前平南县土地储备中心（现平南县征拆办）实际支付土地补偿费的上诉人土地是30.614亩，但在该协议签订后，平南县人民政府又陆续征用了上诉人的其他土地，土地安置承诺未能及时履行。为了解决土地安置历史遗留问题，平南县住建局、平南县征拆办2013年与上诉人签订《征地补充协议》，其中第一条约定一次性安置420米宽、15米深的生产生活留用地及集体生产生活用地给上诉人，此次安置已包含县政府征收该队土地的安置承诺（含协议承诺）。可见，上诉人已经与政府部门协商变更了2004年《用地补充协议书》，该协议承诺的土地安置已经包含在2013年的《征地补充协议》。2013年《征地补充协议》是由双方当事人经协商后签订，是双方的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，且根据广西壮族自治区国土资源厅桂国土批函[2014]1144号《关于平南县2014年第七批次城市建设用地的批复》、平南县人民政府平政公[2015]5号《关于平南县2014年第七批次城市建设用地征收集体土地的公告》、平南县国土资源局发布平国土资告[2015]55号《平南县2014年第七批次城市建设用地征收集体土地补偿安置方案的公告》、平南镇乌江村秀水岭屯一队安置方案及规划图、本院二审询问笔录，平南县自然资源局已经具备履行2013年《征地补充协议》的基本条件。上诉人提起诉讼请求被上诉人履行2013年《征地补充协议》中土地安置的义务，有事实和法律依据，但上诉人要求在24米宽街道安排与协议约定不符，本院不予支持。 至于上诉人主张被上诉人超面积征收土地、未批先征、协议签订主体没有法定职权等，本院认为，首先上诉人的诉讼请求是履行协议，不是解除协议或者确认协议无效，上述主张与其诉讼请求相悖，上诉人是否存在超面积征收土地、未批先征等行为，属另一行政行为，不是本案的审查范围；其次，上诉人的土地是被多次征收，跨越时间长，已形成历史遗留问题，但上诉人交付土地和领取土地补偿款是既成事实，且双方对历年征收的土地安置已于2013年4月协商一致重新签订了协议，2015年6月上诉人也同意按平南县规划部门作出的规划方案执行，被上诉人平南县自然资源局、平南县征拆办均有按协议安置的义务；第三，平南县住建局会同平南县自然资源局参与征收补偿安置工作，对安置地位置、道路用地、住宅用地等作出规划方案，属于协助行为，平南县自然资源局予以认可，不影响协议的履行。对于上诉人主张安置地不足27亩的问题，首先上诉人与被上诉人签订的2013年《征地补充协议》所约定的住宅用地并未包括道路用地；其次，根据《平南镇乌江村秀水岭屯一队安置方案》及平面规划图，拟安置地块共两块，包括道路用地在内的面积为26.0469亩，已充分保证了协议约定的长420米，深15米的住宅用地面积与一审法院认定的安置地面积27亩误差不大。故上诉人主张不足27亩，属于概数认识上误差而已。 综上所述，平南县自然资源局、平南县征拆办是本案的适格被告，平南县住建局不是本案的适格被告。上诉人已经与政府部门协商变更2004年《用地补充协议书》，该协议承诺的土地安置已经包含在2013年的《征地补充协议》，且平南县自然资源局、平南县征拆办已经具备履行2013年《征地补充协议》的基本条件，上诉人请求被上诉人平南县自然资源局、平南县征拆办履行2013年《征地补充协议》有事实和法律依据，一审判决两被上诉人在六个月内履行2013年《征地补充协议》中的土地安置义务，并无不当。上诉人的上诉人理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案一审、二审受理费各50元，由上诉人平南县自然资源局负担。上诉人一、二审各预交6970元，扣除应交的受理费后，分别由一审法院和本院退回给上诉人。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄艳华 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇一九年九月十一日 法官助理 张文秀 书 记 员 李 勤