山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0102行初137号 原告济市民委员会，住所地济市。 法定代表人张积河，主任。 原告济市民委员会，住所地济市。 法定代表人张希祯，副书记。 原告济市民委员会，住所地济市。 法定代表人韩道福，主任。 原告济市民委员会，住所地济市。 法定代表人田文圣，主任。 四原告共同委托代理人张风虎，山东昌平律师事务所律师。 四原告共同委托代理人赵华杰，山东昌平律师事务所律师。 被告济南市自然资源和规划局，住所地济南市。 法定代表人翟军，局长。 出庭负责人焦雷，济南高新区国土资源办公室负责人。 委托代理人王以清，济南市高新区国土规划建设管理局工作人员。 委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。 第三人济市民委员会，住所地济市。 法定代表人邱风顺，主任。 委托代理人姜亦睿，山东东城律师事务所律师。 委托代理人王功斌，山东东城律师事务所律师。 原告济市民委员会、济市民委员会、济市民委员会、济市民委员会（以下简称“原告南柴西村等四村民委员会”）不服被告济南市自然资源和规划局登记、下发历城集有（2012）第10721201号《集体土地所有证》的具体行政行为，于2019年3月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告济南市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。因济市民委员会（以下简称“北柴村民委员会”）与被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告南柴西村等四村民委员会的共同委托代理人张风虎、赵华杰，被告济南市自然资源和规划局的出庭负责人焦雷、委托代理人王以清、王新，第三人北柴村民委员会的法定代表人邱风顺、委托代理人姜亦睿、王功斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告南柴西村等四村民委员会诉称，原告南柴西村等四村民委员会与第三人北柴村民委员会在上世纪60、70年代共同组成了原柴家生产大队，大队成员共同在第三人村正北、西北地块处建设了500余亩的防风林。1984年，在国家“撤队建村”的政策下，撤销柴家生产大队，形成四名原告及第三人现有的五个行政村。建村时，国家土管部门及五村对各村土地边界进行了确定，并明确决定500余亩防风林所在地块归五村共有。多年来，五村一直共同管理和建设该处防风林。但原告近期发现被告在原告四村不知情的情况下于2012年12月10日为第三人登记、下发了历城集有（2012）第10721201号《集体土地所有证》，将防风林所在地块全部登记为归第三人集体所有。被告的行政行为严重损害了原告四村的合法权益，原告在多次与被告及第三人反映、沟通未果的情况下，无奈起诉至法院。原告的诉讼请求：1、判令被告济南市自然资源和规划局撤销其为第三人济市民委员会登记、下发的历城集有（2012）第10721201号《集体土地所有证》；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告南柴西村等四村民委员会提交如下证据材料：1、原告从济南市历城区档案馆调取的历政发(1984)75号《关于娄家乡原柴家、北殷两个大队分村建村民委员会的批复》一份；2、原济南市历城区唐王镇下属柴家办事处主任韩立军、**及柴家办事处党委书记李永江、刑天斌、李崇斌共同出具的书面证明一份，原柴家大队副书记出具的书面证明各一份；3、原告从济南市历城区林业和城乡绿化局调取的林木采伐申请书、审批手续复印件各一份；4、原告从原济南高新技术产业开发区临港街道国土所调取的历城集有(2012)第10721201号《集体土地所有证》复印件一份；5、原告向济南市国土资源局历城分局提交的书面申请、证明各一份，原告向济南市国土资源局高新分局提交的书面申请、证明各一份。 被告济南市自然资源和规划局辩称，一、案涉行政行为不是我局作为，我局不是适格的诉讼主体，原告对我局的起诉不能成立。案涉集体土地证是济南市历城区人民政府所颁发，不是我局颁发的。《土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”《土地登记办法》第九条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”案涉行政行为不是我局作为，我局不是适格的诉讼主体，原告对我局的起诉不能成立。二、历城区人民政府颁发的“历城集有（2012）第10721201号”集体土地所有证合法有效，应予维持。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案中，历城区人民政府颁发的该集体土地所有权证，材料齐全、证据充分、权属清楚，程序合法，应予维持。三、第三人占有使用案涉土地已经超过二十年，应依法属于第三人所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第二十条规定：“村民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的……”、第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所用，连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中，案涉防风林自1984年即由第三人占有使用，已经超过20年，因此该防风林应依法属于第三人所有。该防风林的绝大多数土地已经分配给村民作为宅基地使用，在客观上也无法分割。综上，原告对我局起诉依法不能成立，请贵院依法驳回原告的起诉。 被告济南市自然资源和规划局于法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、土地登记申请书（编号370112107212JA0001）；2、地籍调查法人代表身份证明书及邱风顺身份证复印件；3、该证据中包含12组（2012年12月19日及2008年5月19日两个时间段，每个时间段内各有6组）每组证据均包括：土地权属界线协议书、界址点成果表、附图、文字说明等4种材料，证明涉案的集体土地已经经过了指界程序，第三人和各原告已经签署了土地权属界限协议书；4、地籍调查表、界址标示；5、村界图、宗地图；6、土地登记审批表。法律依据：1、《土地管理法》第11条；2、《土地管理法实施条例》第4条；3、《国土资源部中央农村工作领导小组办公室财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》国土资发（2011）178号第2条；4、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995）国土（籍）字26号第20条、第21条；5、《土地登记办法》第3条、第9条。 第三人北柴村民委员会述称，1、涉案土地系第三人的集体土地，归第三人所有，所以原告起诉撤销历城集有（2012）第10721201号《集体土地所有证》无任何事实和法律依据，起诉不能成立。2、涉案土地的土地权属界限已确定，原告东柴村民委员会、南柴西村民委员会已在土地权属界限协议书上盖章确认，并无异议；其他两原告也在相应的土地权属界限协议书上盖章确认，并不是原告诉状中所述的近期发现、且不知情。原告所诉与事实不符。3、历城区人民政府颁发的历城集有（2012）第10721201号《集体土地所有证》材料齐全、权属清楚、程序合法。4、涉案土地自1984年以来就归第三人占有使用，已超过20年，且该土地已经作为第三人村民宅基地使用，无法分割，依法应属第三人所有。综上所述，请法院在查明事实的基础上，驳回原告的诉讼请求。 第三人北柴村民委员会向本院提交以下证据：1、历城集有（2012）第10721201号《集体土地所有证》。 经庭审质证，原告对被告所举证据1-2的真实性、合法性无异议；对证据3中第三人村以东、以南两个方位的权属界限的真实性、合法性无异议，但对第三人村以西、以北两个方位的权属界限材料的合法性有异议，认为位于第三人村正北及西北方位的500余亩防风林所在土地归原告四村及第三人五村共有；对证据4-5的真实性、合法性均有异议，认为证据4地籍调查表调查程序、调查结果是违法、错误的，证据5未能体现五村共有涉案土地情况，证据6的合法性有异议，认为发放历城集有（2012）第10721201号《集体土地所有证》的程序违法、事实不清。第三人对被告所举证据1-6无异议。本院认为，被告所举证据1-6系其作出历城集有（2012）第10721201号《集体土地所有证》过程中制作、收集的材料，证据来源、形式合法，本院对该证据1-6的真实性予以确认。原告、被告对第三人北柴村民委员会提交的证据1均无异议，本院予以确认。被告对原告所举证据1、4无异议；对证据2中四村的证明不予认可，认为不属于客观证据；对证据3真实性有异议，认为未加盖单位印章，且与本案无关；对证据5有异议，认为与本案无关。第三人对原告所举证据1、4的真实性无异议；对证据2-3、5的真实性有异议，认为证据2因证人未出庭作证不能作为有效证据使用，证据3系复印件且与本案无关，证据5与事实不符，且与本案无关。本院对原告所举证据1、4的真实性予以确认，证据2因证人未出庭作证，证据3系复印件，且其内容仅能证明涉案地块上的防风林属于原告及第三人五村共有，证据5与本案无关，本院不予采信。 经审理查明，2012年10月19日，第三人北柴村民委员会向历城区国土资源分局提交土地登记申请书，申请办理集体土地所有权登记，并提交土地权属界线协议书、地籍调查表、村界图、宗地图等材料。2012年12月10日，编号：370112107212JA00001号《土地登记审批表》记载：“经初步审查，北柴村农民集体所有的土地，面积为2048631.55平方米，根据土地登记办法、土地申请书、地籍调查成果、土地权属界线协议书、第二次全国土地调查成果等申报材料齐全，宗地权属清楚，无纠纷。同意为北柴村办理集体土地所有权总登记。”2012年12月10日，历城区人民政府向第三人北柴村民委员会颁发历城集有（2012）第10721201号《集体土地所有证》，证载土地总面积为204.86公顷。原告南柴西村等四村民委员会因认为历城集有（2012）第10721201号《集体土地所有证》所涉地块中有500余亩防风林所处土地应归原告及第三人五村共有而提起本案诉讼。 另查明，2008年5月19日，济南市历城区唐王镇北柴村民委员会与章丘市高官寨镇蒋家村民委员会签订《土地权属界线协议书》，该协议书对两村之间土地界线经实地调查并共同确认无异。该协议书由两村分别加盖印鉴。 2008年5月19日，济南市历城区唐王镇北柴村民委员会与章丘市高官寨镇南寺村民委员会签订《土地权属界线协议书》，该协议书对两村之间土地界线经实地调查并共同确认无异。该协议书由两村分别加盖印鉴。 2008年5月19日，济南市历城区唐王镇北柴村民委员会与济南市历城区遥墙镇时家庄村民委员会签订《土地权属界线协议书》，该协议书对两村之间土地界线经实地调查并共同确认无异。该协议书由两村分别加盖印鉴。 2008年5月19日，济南市历城区唐王镇北柴村民委员会与济南市历城区唐王镇东柴村民委员会签订《土地权属界线协议书》，该协议书对两村之间土地界线经实地调查并共同确认无异。该协议书由两村分别加盖印鉴。 2008年5月19日，济南市历城区唐王镇北柴村民委员会与济南市历城区唐王镇南柴西村民委员会签订《土地权属界线协议书》，该协议书对两村之间土地界线经实地调查并共同确认无异。该协议书由两村分别加盖印鉴。 庭审中，原告根据被诉《集体土地所有证》后附宗地图描述涉案防风林的位置为：位于该宗地图正北及西北方位，即该图中与西面的时家村、西北的宋家庄村、正北的蒋家村交界的土地。原告对其诉称的防风林500余亩的四至未能提供书面证据，且原告陈述至今也没有对涉案防风林界址进行过共同的指界程序。第三人认可原告所称的防风林包含在被诉《集体土地所有证》中，但认为原告所称的五村共有是指防风林，并非防风林所在土地属于五村共有，且原告所述防风林面积与实际并不相符。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”《不动产登记暂行条例》（2015年3月1日起施行）第一条规定：“为整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益，根据《中华人民共和国物权法》等法律，制定本条例。”、第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县。”依据上述规定，2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，单一的土地登记转变为不动产统一登记，原不同登记机关的相应职权已经整合到不动产登记机构，县级以上人民政府不再具有土地登记职权，根据《行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，当事人对《不动产登记暂行条例》施行前县级以上人民政府作出的土地登记行为不服，应当以继续行使其职权的不动产统一登记机构为被告。且济南市国土资源局2015年12月29日发布的《济南市国土资源局关于不动产统一登记相关事项的公告》载明：“根据市编委《关于市和县（市）区不动产统一登记职责和机构整合的通知》[济编发（2015）71号]，我市城区（历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区、高新区）土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责将统一由市国土资源主管部门负责，定于2015年12月30日起，全面启动我市不动产登记工作。”因此，原告对历城区人民政府向第三人北柴村民委员会颁发的历城集有（2012）第10721201号《集体土地所有证》不服，应以济南市国土资源局为被告，济南市国土资源局现已整合为济南市自然资源和规划局，故原告以济南市自然资源和规划局为被告提起本案诉讼符合法律规定。 《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。……”、第三十二条规定：“农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。”本案中，第三人北柴村民委员会向历城区国土资源分局提出申请对集体土地所有权进行登记，并提交了土地权属界线协议书、地籍调查表、村界图、宗地图等材料。经审查后，根据上述规定历城区人民政府颁发历城集有（2012）第10721201号《集体土地所有证》并无不当，本院予以支持。 针对原告主张涉案地块中的500余亩防风林所在土地应当属于五村共有的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”的规定。原告对于防风林所处土地是否属于五村共有存在争议可由人民政府处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告济市民委员会、济市民委员会、济市民委员会、济市民委员会的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告济市民委员会、济市民委员会、济市民委员会、济市民委员会共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 刘 文 人民陪审员 王 琳 人民陪审员 叶德行 二〇一九年九月十八日 法官 助理 杨淑贤 书 记 员 黄晓斐