江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1291行初78号 原告王继明，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人（特别授权）张乃琴，××族，住址，系原告妻子。 委托代理人连友，北京市圣运律师事务所律师。 被告泰兴市滨江镇人民政府，住所地泰兴市滨江镇福泰路1号。 法定代表人蒋益公，镇长。 参与诉讼负责人张玉建，副镇长。 委托代理人（特别授权）俞鑫生，江苏有方律师事务所律师。 第三人泰兴市滨江镇石桥村村民委员会，住所地泰兴市滨江镇石桥村。 负责人钱军成，主任。 第三人杨新海，性别××年××月××日生，××族。 共同委托代理人（特别授权）陈猛，泰兴市滨江法律服务所法律工作者。 原告王继明诉被告泰兴市滨江镇人民政府（以下简称滨江镇政府）、第三人泰兴市滨江镇石桥村村民委员会（以下简称石桥村委会）、第三人杨新海确认行政协议无效一案，于2019年3月8日向本院提起诉讼。本院于2019年3月11日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月19日公开开庭审理了本案，原告王继明及其委托代理人连成、张乃琴，被告滨江镇政府参与诉讼负责人曹济兵、委托代理人俞鑫生，第三人石桥村委会、杨新海共同委托代理人陈猛到庭参加诉讼。因被告滨江镇政府申请司法鉴定，本院在鉴定程序终结后于2019年8月13日再次开庭审理，原告王继明及其委托代理人连成，被告滨江镇政府参与诉讼负责人张玉建、委托代理人俞鑫生，第三人石桥村委会、杨新海共同委托代理人陈猛到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告王继明诉称，原告在泰兴市滨江镇石桥村王元组2号有合法房产一套（以下简称涉案房产），登记在原告父亲王东元（已故）名下，另建有养殖场一处，饲养生猪100余头。2017年8月8日，涉案房产被拆除、生猪也下落不明，经了解系被征收。但原告一直未就涉案房产与被告或其他行政机关签订征收补偿协议或其他协议。为了核实征收行为合法性，原告于2018年11月13日向被告申请政府信息公开，要求公开原告与被告签订的征收补偿协议或授权文件、征收部门对涉案房产的评估报告、对原告养殖场的评估报告。被告于2018年12月3日向原告作出政府信息公开答复，向原告公开了由夏桂成与被告签订的泰滨补协字（20170166）号房屋补偿安置协议（以下简称补偿安置协议），协议签订时间为2017年6月19日。原告认为该补偿安置协议无效，涉案房产是原告父亲王东元建设，原告通过继承取得，至今未授权任何人对涉案房产进行处分，通过政府信息公开获得补偿安置协议后也没有进行追认，原告认为被告与没有获得原告授权的他人签订以原告作为合同一方当事人的补偿安置协议违反了法律的强制性规定，为无效协议。请求法院依法确认补偿安置协议无效，并由被告承担本案的诉讼费用。 原告王继明向本院提交以下证据： 1.登记在原告父亲王东元名下的宅基地使用权证； 2.原告及家人的残疾人证，证明原告的监护人是妻子张张乃琴； 3.原告于2018年11月13日向被告提交的政府信息公开申请表； 4.被告于2018年11月26日向原告作出的泰滨镇依复〔2018〕7号政府信息依申请公开答复告知书； 5.补偿安置协议。 被告滨江镇政府、第三人对原告证据真实性均没有异议，认为涉案房产的产权人为原告父亲，因原告为视力残疾故由其姐夫夏桂成代为签订协议。 被告滨江镇政府辩称，夏桂成代原告签订的补偿安置协议指向的产权人为王东元，协议签订时，王东元的继承人（包括原告和三个女儿）均到场，原告的姐夫夏桂成也到现场，因原告有视力障碍故委托夏桂成在补偿安置协议上代为签字，原告在协议上摁指纹以示同意；原告户有两个儿子，签订协议前，原告提出要求照顾其中一个儿子分户单独安置，被告同意原告的要求，在此情况下除了与原告签订补偿安置协议外，被告还与原告另一个儿子王鹏也订立了补偿安置协议；补偿安置协议签订后，原告妹妹王金女代原告和王鹏向被告申请公寓房回购，订立了公寓房回购协议并领取了公寓房回购款，将款项存放于泰兴市成兴国有资产经营投资有限公司，账户名称为原告和其子王鹏。综上，原告对于补偿安置协议的签订是知情并同意的，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告滨江镇政府向本院提交以下证据、依据： 一、证据：1.补偿安置协议及收付款通知；2.被告与王鹏签订的编号为泰滨补协字第（20170167）号房屋补偿安置协议及收付款通知；3.王金女代王继明与被告签订的公寓房回购协议及收付款通知；4.王金女代王鹏与被告签订的公寓房回购协议及收付款通知；5.原告及王鹏出具的委托书、被告向原告家人支付补偿安置协议约定的补偿款及公寓房回购款的付款手续。 二、依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。 原告王继明对被告证据1合法性不予认可，证据2的关联性不予认可，证据3的合法性均不予认可，证据4关联性不予认可，证据5委托书的签名真实性不予认可，付款手续的关联性不予认可。对于被告提交的法律依据不予认可。 第三人石桥村委会、杨新海述称，其仅是协议签订的见证人，原告所诉动迁补偿协议应为合法有效。第三人未向法院提交证据。 第二次庭审时，原告向法院补充提交被殴打的照片以及原告的报警记录。被告对照片的真实性不予认可，同时报警记录与本案也没有关联性。 被告向法院提交证据，主张补偿安置协议上夏桂成代原告签名处原告摁指纹以示同意，原告表示不能确定指纹是否为其所摁，被告为此向法院申请司法鉴定，因原告拒不配合提供指纹比对样本致本院鉴定程序未能完成。原告向本院申请对被告证据5中原告及王鹏的签名真实性进行司法鉴定，被告委托代理人向法院出具书面情况说明，对委托书上王继明和王鹏的签名认可并非原告和其子本人书写，原告王继明撤回司法鉴定申请。审理中王金女到庭作证时陈述两份委托书上王继明、王鹏签名非其所签，对其他回购协议、领款单上签名真实性均无异议。 本院认证认为：原告证据1-5客观真实、来源合法，与本案存在关联性，可以作为认定事实的依据；原告第2次庭审中提交的照片未能提交原始载体，其内容与本院审理的（2019）苏1291行初85号徐天明诉被告滨江镇政府确认行政协议无效案中照片类似，不具有真实性，而形成于2018年的照片与本案不具有关联性，本院不予采信；被告向本院提交的书面委托书不具有真实性，本院不予采信；被告提交的其他证据客观真实，可以作为本案认定事实的依据；至于原、被告签订的补偿安置协议是否违反法律、行政法规的强制性规定而无效，则属于本案诉讼标的，于下文中予以阐述。 通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实： 位于泰兴市滨江镇石桥村王元2号的涉案房产领取有宅基地使用权证，权证号为泰集用（2005）第02162号，登记的土地使用权人为王东元。王东元与李桂英系夫妻关系，生育王继明、王金女、王金明等子女。王继明与张乃琴系夫妻关系，生育王鹏、王程两子。 2017年6月19日，被告与案外人夏桂成签订补偿安置协议，载明协议当事人为被告滨江镇政府与原告王继明，协议主要内容为：“为促进区镇经济快速健康发展，改善乙方（即原告方）居住环境和生产生活条件，经甲（即被告滨江镇政府）、乙双方协商，乙方自愿将位于石桥村的房屋交给甲方拆除，甲方参照相关法律法规和文件规定，对乙方进行补偿安置，具体补偿安置协议如下：一、乙方基本情况：1.乙方房屋产权登记人王继明，被拆除房屋建筑面积合计309.04平方米（楼房309.04平方米），其中产权面积205.82平方米；2.乙方家庭现有常住人口5人；3.乙方所有房屋装饰装潢及附着物见调查表。二、房屋补偿：甲方参照泰政复[2006]48号文件、泰经管[2009]108号文件及相关文件对乙方进行补偿，其中：1.房屋补偿：甲方一次性补偿乙方人民币163132元；2.附作物补偿10337元；3.装饰装潢补偿158220元；4.搬迁补助费：甲方一次性补偿乙方搬迁补助费800元；5.临时安置补助费：乙方自行解决过渡，过渡期为18个月（自腾房交钥匙之日起计算），甲方一次性补偿乙方临时安置补助费9000元，如逾期未能安置，逾期部分的临时安置补助费按双倍计算，在办理安置房款时一并结算；6.奖励：乙方在2017年7月4日前腾房交钥匙，提前15天享受奖励4636元，逾期不享受奖励；7.考虑到物价上涨等因素，乙方在2017年7月4日前腾房交钥匙，甲方对乙方实行‘以奖代补’，一次性付给乙方人民币24723元，逾期不享受。以上合计补偿金额370848元。三、房屋安置：1.乙方自愿选择统建公寓房安置方式，安置地点位于石桥花园安置区；2.材料相关文件规定，参照乙方现有人口和房屋产权面积，乙方应享受公寓房面积为189平方米。乙方预定公寓房的套型为一大、一小，根据实际套型和面积靠套型安置；3.公寓房结算价格：因乙方选择的公寓房实际套型、面积与应享受的面积不相同，在189平方米之内按600元/平方米加减层次费结算，超过部分在15平方米以内按审计确认的建安造价加减层次费结算，在15平方米以外按物价部门核准的销售基准价加减层次费结算（以上均不含土地费用）；4.根据乙方应享受的公寓房面积，乙方预交房款90720元，余款在交房时一次性结清；5.乙方公寓房源的选择……四、其他约定：1.乙方同意在2017年7月19日前腾房交钥匙，并将一切附作物、堆放物清理出场……”，协议尾部乙方签名处记载为“夏桂成代王继明”，同时在签名处摁有指纹，第三人石桥村委会及杨新海在见证方处盖章和签名。同日，被告滨江镇政府与夏桂成代王继明、王鹏签订泰滨补协字第（20170167）号房屋补偿安置协议，载明被拆除房屋建筑面积351.64平方米、产权面积205.82平方米、家庭现有常住人口一人、补偿金额合计421969元、应享受公寓房面积168平方米、预交房款80640元，其他内容与被诉补偿安置协议一致。 2017年8月15日，原告妹妹王金女在动迁验收付款通知收单人签字处签名，记载上述两份协议乙方均已腾房交钥匙并经验收合格，可以向两份协议的乙方支付动迁补偿费370848元、421969元，收单人签字处记载为“王金女代王继明”。 本院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案所涉补偿安置协议应当属于该司法解释列明的行政协议范畴内。另根据该司法解释第十五条之规定，行政协议争议类型包括：原告主张被诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议，原告请求解除协议或者确认协议无效。原告起诉符合行政协议案件的受案范围。 本案的争议焦点为：夏桂成代王继明与被告滨江镇政府签订的补偿安置协议的效力如何评价。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，国家征收农民集体所有的土地的，应当予以补偿。征地补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。实践中，征地机关一般通过与被征地农村集体经济组织或者地上附着物及青苗的所有者签订补偿安置协议的方式进行补偿，这类补偿协议属于行政诉讼法规定的行政协议。当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”据此，在不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的前提下，关于行政协议的效力问题，可以适用民事法律规范的规定。本案中，夏桂成与被告滨江镇政府签订补偿安置协议，现被告主张原告王继明在夏桂成签名处摁指纹以示追认，原告王继明对指纹的真实性提出异议，在被告申请司法鉴定时拒不配合本院鉴定活动，应作出对原告不利的推断、推定被告主张成立。原告主张摁指纹并非出于其真实意思，但未能提供证据予以证实，本院不予采信，由此王继明否认补偿安置协议效力的主张不能成立。 《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”；第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效；法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”。本案中，案涉补偿安置协议所约定的条款明确，夏桂成代王继明与滨江镇政府在协议上签名或盖章，王继明在协议上摁指纹以示追认，依照上述法律规定该协议自双方签字或者盖章时即已成立。因现行法律或行政法规并未规定此类协议必需办理批准、登记等手续才能生效，故该协议应自成立时生效。 合同法第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的"强制性规定"，是指效力性强制性规定。案涉补偿安置协议系王继明与滨江镇政府就房屋补偿安置事宜在自愿协商的基础上所达成的真实意思表示，且在协议签订后客观上已实际接受有关补偿款，亦未有损害国家、集体、第三人或社会公共利益的情形，现有证据亦不足以证明该协议存在合同法第五十二条规定的导致合同无效的五项情形之一，故该协议应为合法有效。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王继明的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王继明负担（已交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费人民币50元。 审 判 长  杨鑫森 人民陪审员  李华萍 人民陪审员  李 辉 二〇一九年九月二十六日 书 记 员  胡 非 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。