湖南省娄底市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘13行初28号原告向仁吾，女，汉族，1949年1月19日出生，住湖南省娄底市娄星区。委托代理人赵国良，男，汉族，1977年10月1日出生，住湖南省娄底市娄星区。被告娄底市人民政府，住所地娄底市娄星区湘中大道。法定代表人杨懿文，该市市长。委托代理人龚娜，娄底市司法局工作人员。委托代理人刘长中，娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室法律顾问。原告向仁吾诉被告娄底市人民政府征收补偿安置方案一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月15日进行了公开合并开庭审理。原告向仁吾，被告娄底市人民政府的委托代理人龚娜、刘长中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向仁吾诉称，一、补偿安置方案公告严重程序违法。2015年12月25日，被告发布《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收方案的公告》（以下简称“土地征收公告”），明确该项目房屋拆迁安置按照娄政发[2012]1号文件及其补充规定（娄政发[2013]12号文件、娄政发[2014]14号）文件标准执行。在2015年12月25日的土地征收方案公告未被撤销之前，该公告都是大科社区城中村改造建设项目的合法依据。根据《征用土地公告办法》第七条的规定，被告应在征地公告之日起45日内，即2016年2月之前发布补偿安置公告，被告迟至2018年2月5日才发布《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案的公告》（以下简称“补偿安置公告”），并且未按规定举行听证，擅自将征地补偿安置标准改为娄政发[2016]13号文件，严重侵害了被征地居民的合法权益。二、娄政发[2016]13号文件比娄政发[2012]1号文件的补偿标准全面降低。安置房由90平方米降为70平方米；安置对象从没有限制到进行诸多限制；过渡费发生变化，不管时间长短，都是4000元/人。三、大科城中村审批手续处于非法状态。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中第十九条规定，严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目农用地转用、土地征收审批单于2015年12月21日经湖南省人民政府批准，但娄底市人民政府却于2018年2月5日才发布《补偿安置公告》，已经超过两年，批准文件已经自动失效，所以大科城中村项目处于非法状态。四、娄政发[2016]13号文件违背了湘政办发（2005）53号文件关于宅基地的相关规定。原告强烈要求得到宅基地安置。五、娄政发[2016]13号文件对安置对象进行了诸多限制，这违背了《中华人民共和国立法法》第八十二条和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）第24条的相关规定。六、娄政发[2016]13号文件违背了《湖南省人口与计划生育条例》的相关规定，没有体现该条例第22条第2款规定的对独生子女家庭给予照顾等政策精神。七、娄政发[2016]13号文件违背湘纪发[2011]21号文件的相关规定，没有规定要确定补偿安置协议，在实际操作中也没有签订补偿安置协议。请求：1、依法判令确认被告发布的《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案公告》违法并依法予以撤销；2、对安置方案公告涉及的规范性文件《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》娄政发[2016]13号文件第三十七条、第三十八条、第三十九条的合法性予以审查；3、被告承担本案全部诉讼费用。被告娄底市人民政府辩称，被告是发布公告的适格主体，发布公告的程序依法依规，是严格按照法律规定发布的；被告发布第二期公告的行为，是中间性和程序性的行为，属于过程性行为，没有对被拆迁人的权益产生实际影响。对被拆迁人权利义务产生实际影响的，是后续对被拆迁人作出的具体、明确的拆迁补偿安置决定。因此，原告所诉行为不属于行政诉讼受案范围，且原告的起诉超过了法定起诉期限，应当裁定驳回其起诉。原告请求对规范性文件的审查不符合法律规定，也应当驳回。被告在规定期限内向本院提交了以下证据：证据1、《关于娄底市市区征地拆迁（征收补偿）、控违拆违、安置职责调整和机构设置的通知》（娄编[2012]5号）；证据2、湖南省人民政府[2015]政国土字第2185号审批单、用地红线图；证据3、土地征收公告；证据4、张贴第一期公告的影像资料、送达回执；证据5、土地丈量登记结果公示、《征地补偿协定表》、土地补偿资金支付明细表；证据6、房屋丈量登记数据公示、第一榜公示、第二榜公示、第三榜公示；证据7、补偿安置公告；证据8、张贴第二期公告的影像资料、送达回执；证据9、大科城中村改造项目拆迁户情况内查外调查表；证据10、集体土地建设用地使用权；证据11、房屋丈量原始登记表、补偿明细表；证据12、《征迁补偿安置通知书》、送达回执；以上证据拟共同证明：1、对大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、拆迁安置是依法依规按程序进行的，发布的补偿安置公告合法有效；2、发布补偿安置公告的行为属于过程性行为。原告的质证意见为：对证据1、10的三性均无异议，对证据2、3、4、5、6、7、8、9、11的三性均有异议，对证据12真实性、关联性无异议，对合法性有异议。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据1、常住人口登记卡复印件；证据2、原告身份证复印件；证据3、集体土地建设用地使用证复印件；证据4、建设用地规划许可；证据5、娄底市人民政府城乡居民建房用地许可证；证据6、建设工程规划许可证；证据7、征迁补偿安置通知书；证据8、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单；证据9、娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案公告；证据10、娄底市人民政府娄政发[2016]13号文件。共同拟证明娄底市政府在大科社区改造过程中违法违规违程序的行为。被告对原告提交的证据1真实性无异议；对证据3-6与被告内查外调的证据一致的予以认可，不一致的不予认可；对证据7-10三性予以认可，但是达不到其证明目的。本院认为，原、被告提交的证据均能反映本案的客观事实，对真实性、关联性本院予以认定，对合法性及证明目的本院将结合案情审查认定。经审理查明，娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目于2015年12月21日经湖南省人民政府［2015］政国土字第2185号《农用地转用、土地征收审批单》批准实施。原告的房屋位于该建设项目用地红线范围内。2015年12月25日，被告娄底市人民政府发布《土地征收公告》，该公告明确征收土地及房屋拆迁补偿安置标准：按湘政发［2012］46号以及娄政发［2013］7号文件标准对被征收土地及青苗进行补偿，房屋拆迁补偿安置按娄政发［2012］1号文件及其补充规定（娄政发［2013］12号文件、娄政发［2014］14号文件）标准执行；农业人员安置途径为货币安置。2016年7月1日，《娄底市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发［2016］13号）在娄底市辖区内施行。该娄政发［2016］13号文件第五十一条规定，“本办法自2016年7月1日起施行。市人民政府发布的《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发［2012］1号）、《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法补充规定》（娄政发［2013］12号）及《娄底市人民政府关于进一步明确集体土地上房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》（娄政发［2014］14号）同时废止。本办法施行前，已发布土地征收方案公告并已开始实施征地拆迁的，按原规定标准执行，未发布公告或已发布公告但未开始实施的按本办法执行。”2017年1月10日至2017年1月14日，娄星区征迁办在大科××组、新屋组、东塘组、向家组、增家组开展该项目征地拆迁土地丈量工作，并于2017年1月14日对土地丈量登记结果进行了公示。随后，娄星区大科社区居委会与娄底市城市建设投资集团有限公司、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办、娄底市娄星区人民政府大科街道办事处签订《征地补偿协定表》。2018年2月5日，被告娄底市人民政府发布《补偿安置公告》。该公告明确征收土地补偿、地上附着物补偿以及青苗费补偿按湘政发［2012］46号、娄政发［2016］13号、娄政发［2013］7号文件标准执行，农业人口安置采用一次性发放安置补助费办法安置，并告知被征地村组及当事人对该方案有要求听证的权利，自公告发布之日起5个工作日内向娄底市国土资源局申请听证，逾期未提出的，视为放弃听证。2018年4月11日，大科城中村改造项目征地拆迁安置工作指挥部发出《房屋腾地通知书》。2018年4月16日，娄底市国土资源局、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办作出《征迁补偿安置通知书》，对原告户房屋面积及家庭情况、房屋拆迁补偿安置费用构成、房屋腾地期限进行具体的告知。原告认为被告2018年2月5日发布《补偿安置公告》违法，遂向人民法院提起行政诉讼，要求判如所请。本院认为，本案中，娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目于2015年12月21日经湖南省人民政府[2015]政国土字第2185号《农用地转用、土地征收审批单》批准实施。被告娄底市人民政府于2015年12月25日发布《土地征收公告》，其土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，根据《征用土地公告办法》第八条的规定，以被征用土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案,经公示批准，于2018年2月5日发布《补偿安置公告》。被告娄底市人民政府在征收补偿安置方案公告之外没有其他的征收补偿安置方案的文件，征收补偿安置方案与征收补偿安置方案公告是同一个文件，被征收人看到的征收补偿安置方案公告即是征收补偿安置方案。而征收补偿安置方案是确定被征收土地的补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政诉讼的受案范围。《补偿安置公告》虽然超过45天发布，程序上存在瑕疵，但没有影响原告等拆迁人的权利，并不能导致该公告无效。娄政发[2016]13号文件第五十一条规定，“本办法自2016年7月1日起施行。市人民政府发布的娄政发[2012]1号、娄政发[2013]12号及娄政发[2014]14号同时废止。本办法施行前，已发布土地征收方案公告并已开始实施征地拆迁的，按原规定标准执行，未发布公告或已发布公告但未开始实施的按本办法执行。本案中，城中村改造建设项目虽然2015年12月25日发布了《土地征收公告》，但本项目实际开始实施具体的征地行为，即开始丈量登记土地和房屋面积的时间是2017年1月10日，在湖南省人民政府[2015]政国土字第2185号农用地转用、土地征收审批单后两年内已经正式开始实施具体的征地行为，因此不属于满两年未实施具体征地行为的情况，本案征地项目征地拆迁补偿标准应当适用娄政发[2016]13号文件。原告认为批准文件自动失效、征收补偿安置方案公告内容与土地征收方案公告内容不相符即《补偿安置公告》改变征收补偿适用的文件违法等理由均不能成立，本院不予支持。娄政发[2016]13号文件是依法、依规、依程序制定的，目前在娄底市辖区内适用，该法第三十七条、第三十八条、第三十九条并没有对安置对象的确定增加了限制条件。因此，娄政发[2016]13号文件是合法有效的。综上所述，原告的起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围，被告发布的《补偿安置公告》补偿标准适用娄政发[2016]13号文件符合法律规定，娄政发[2016]13号文件是合法有效的。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告向仁吾的诉讼请求。案件受理费50元，由原告向仁吾承担。如不服本裁定，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  朱卫煌审 判 员  童志方人民陪审员  贺孝如二〇一九年九月二十四日代理书记员  李 芸附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。