广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行终2676号上诉人（原审原告）：广州市白云区太和镇穗丰经济联合社。住所地：广州市白云区*******委办公楼内。法定代表人：温新来，总经理。委托代理人：刘小万，广东迅法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地:广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：叶振杰，该局工作人员。委托代理人：梁翊竞，北京市中伦文德（广州）律师事务所律师。原审第三人：广州市天源实业有限公司。住所地：广东省广州市黄埔区*********天源商厦。法定代表人：温良，总经理。委托代理人：陈婧，广东法丞律师事务所律师。委托代理人：徐嵩，广东国智律师事务所律师。上诉人广州市白云区太和镇穗丰经济联合社诉被上诉人广州市规划和自然资源局、原审第三人广州市天源实业有限公司土地登记行为违法一案，不服广州铁路运输法院(2019)粤7101行初282号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2008年4月15日，第三人向原广州市国土资源和房屋管理局申请涉案土地国有土地使用权初始登记，并提交《土地登记申请书》、企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、授权委托书、身份证复印件、《建设用地规划许可证》《关于征地补偿结案的函》《国有土地使用权出让合同》《建设用地批准书》、土地使用权出让金缴纳票据、土地契税完税证、关于征地补偿款已付清的证明、国有土地使用证附图等材料。其中，根据原广州市城市规划局于2001年12月19日作出穗规地证字〔2001〕第278号《建设用地规划许可证》。该证载明：用地单位为第三人，用地项目名称为绿地（G），用地位置为白云区太和镇穗丰村地段，用地面积为22680平方米。2006年11月1日，广州市白云区******民委员会向原广州市国土资源和房屋管理局出具《关于征地补偿款已付清的证明》，证明广州市白云区******民委员会同意按原广州市城市规划局穗规地证字〔2001〕278号文和原广州市国土资源和房屋管理局制定的征用土地补偿方案进行补偿，征用土地款为1700023.36元，且该款项已支付给广州市白云区******。该证明上盖有原广州市国土资源和房屋管理局白云区分局印章，并手写“情况属实2007.5.30”字样。依据原广州市国土资源和房屋管理局白云区分局于2007年5月30日出具的《关于征地补偿结案的函》显示，第三人已办结穗国土建用通字〔2006〕6号《关于配合办理农转用、征收土地批后实施手续的通知》，地点位于白云区太和镇穗丰村地段，项目为绿地，面积为22680平方米土地的征地补偿手续，且被征地村也出具了征地补偿款已全部付清的证明，请原广州市国土资源和房屋管理局给予办理用地结案手续。该函还载明，第三人缴纳了耕地占用税、征地管理费、菜田建设费，涉案土地核减耕地通知书为〔2007〕云地字第15号，农转非纳入“城中村”改制，统筹解决。根据原广州市国土资源和房屋管理局（甲方、出让方）与第三人（乙方、受让方）于2007年6月30日签订的穗国地出合440111-2007-000036号《国有土地使用权出让合同》显示：甲方以716688元的价格将位于白云区太和镇穗丰村地段、面积为22680平方米的土地使用权出让给乙方。该合同第八条约定：乙方应当在《拆迁许可证》规定的期限内完成拆迁。乙方未按规定的拆迁期限完成房屋拆迁的，甲方可以解除合同，已收取的出让金不予退还。2007年9月19日，第三人缴纳了土地出让金。根据原广州市国土资源和房屋管理局于2007年12月27日作出的穗国土建用字〔2007〕347号《建设用地批准书》载明：用地单位名称为第三人；建设项目名称为绿地；批准用地机关为广东省人民政府，批准文号为粤国土资〔建〕字〔2006〕25号文、穗国土建用通字〔2006〕6号《关于配合办理农转用、征收土地批后实施手续的通知》、穗规地证字〔2001〕第278号《建设用地规划许可证》、穗国地出合440111-2007-000036号《国有土地使用权出让合同》核发；批准用地面积为22680平方米，土地所有权性质为国有，土地取得方式为协议出让，土地用途为工矿仓储用地，土地座落于白云区太和镇穗丰村。2008年6月3日，广州市人民政府核发穗府国用（2008）第01100085号国有土地使用证。该证载明：土地使用权人为第三人，座落白云区太和镇穗丰村，地号为2，图号为图：5622、幅6，使用权类型为出让，使用权面积为22680平方米。另查，2019年2月25日，广州市白云区******民委员会出具《〈关于征地补偿款已付清的证明〉中提到“我村经村民代表大会讨论同意，已经放弃举行听证”问题说明》，称经查阅相关会议记录，当时穗丰村没有按规定召开村民代表大会对《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》进行表决，没有对该征地案是否进行听证进行表决。因相关被征用地的经济社都不知道情况，只是当时村委负责人为了配合第三人能办到征地，就在该证明上盖了公章。同日，温汉明出具《〈关于征地补偿款已付清的证明〉的情况说明》，称温汉明是当时的村主任，《关于征地补偿款已付清的证明》上的公章由其所盖，但是在第三人只支付了承包土地款，而没有支付征用34.05亩土地款1700023.36元的情况下出具的证明。2019年3月6日，广州至信永联会计师事务所出具《司法审计其他专项审计报告》，报告指出，原告从2003年4月25日至2006年11月1日收取第三人的用地款项共3085000元。与2006年3月17日原告出具《关于征地补偿款已付清的证明》的事实不符，财务会计账簿没有收到款项。再查，第三人因与原告、广州市白云区******民委员会的合同纠纷，向广州市中级人民法院提出民事诉讼，要求确认1999年9月29日签订的《合同》、2005年1月28日签订的《征地协议书》、2003年4月25日签订的两份《征地协议书》合法有效，应继续履行；确认第三人已向原告、广州市白云区******民委员会付清237.642亩征用土地款、青苗款、迁移坟墓补偿费等全部费用，第三人无需再向原告、广州市白云区******民委员会支付任何费用；等。广州市中级人民法院于2016年12月5日立案受理。2018年6月12日，广州市中级人民法院作出（2016）粤01民初555号民事裁定，以2005年《征地协议书》所涉150亩土地是否继续办理农用地转为建设用地手续，属于政府土地管理部门的职能审查范畴，不属于民事诉讼可以处理的范围，裁定驳回第三人的起诉。第三人、原告、广州市白云区******民委员会均不服，提出上诉。2018年10月15日，广东省高级人民法院作出（2018）粤民终1659号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。该裁定查明：1999年9月29日，原告作为甲方【转让（出租）土地方】与第三人作为乙方【受让（租用）土地方】签订一份《合同》，约定：甲方愿意提供出租和转让位于白云区太和镇穗丰村十社三片隆旱坑荒山土地约100亩，给乙方开发建设饮料、机械、矿泉水等其他行业之用；转让期限为从2001年10月1日至2070年9月30止，共70年（其中1999年10月1日至2001年9月30日为建厂时间，不计入合同期限70年时间）；乙方一次性补偿山地荒田70年土地租金和转让价等合计每亩2.5万元给甲方（其中青苗、山坟、鱼塘、林地改变土地使用性质的手续费用由乙方支付）；在甲、乙双方努力下办妥给乙方单位正式国家征用土地手续时，乙方无需再补偿任何费用给甲方（包括土地、青苗、矿泉水管理费以及其它一切费用）等。1999年9月30日，广州市白云区*****承包合同管理办公室对上述《合同》出具《鉴定书》，予以鉴证。2003年4月25日，第三人作为甲方（征地方）与原告作为乙方（被征地方）签订一份《征地协议书》，约定：甲方因建设需要用地，经原广州市城市规划局穗规地证字〔2001〕第278号建设规划用地许可证批准及原广州市国土局批准，征用乙方在白云区太和镇穗丰村一块约34.05亩的土地，甲方同意按每亩5万元补偿给乙方(此款含土地补偿费、青苗补偿费、劳动力安置补偿、镇政府以下的各种费用、水利设施补偿费、村企业基金费、教育费等)，合计170万元正（具体按实际面积计算实际土地补偿款）；甲方从征地开始后，征用的土地一切权属归甲方所有（按国家规定使用年限内使用）；等。同日，双方又签订了一份《征地协议书》，约定：甲方因建设需要用地，经原广州市城市规划局穗规地证字〔2002〕第142号建设规划用地许可证批准及原广州市国土局批准，征用乙方在白云区太和镇穗丰村一块约58.38亩的土地，其中耕地面积13.8亩，每亩按5万元计算征地费，其他山坡地每亩按2万元计算征地费，合计补偿款约200万元（具体按实际面积计算实际土地补偿款）；甲方从征地开始后，征用的土地一切权属归甲方所有（按国家规定使用年限内使用）等。2005年1月28日，第三人作为甲方（征地方）与原告作为乙方（被征地方）签订一份《征地协议书》，约定：甲方因建设需要用地，征用乙方在白云区太和镇穗丰村三片冗以北土地约150亩，计算面积以广州市城市设计勘测量面积为准，甲方同意水田（耕地）约10亩每亩按5.5万元计算征地费，旱地、荒山按每亩2万元计算征地费，土地补偿费合计约200万元等。2008年8月6日，第三人作为甲方与原告作为乙方就上述2003年4月25日双方签订的两份《征地协议书》、2005年1月28日签订的《征地协议书》的土地面积确定和未尽事宜签订《补充合同》。2009年12月30日，第三人（甲方）与原告（乙方）签订一份《补充协议》，约定：甲方同意在2009年12月31日之前将双方签字盖章认可的余款688630元付款后，则甲方征用乙方土地所有款项已经全部付清给乙方，甲方征用乙方土地的债权和债务关系消灭，乙方不得再以任何理由、以任何形式、通过任何方式向甲方要求支付任何款项。当日，原告收到第三人征地剩余结算款688630元，并出具《白云区农村专用收据》。另查明，第三人于2003年4月25日与原告签订两份《征地协议书》后，已先后取得相关的建设用地规划许可证、土地使用权证、房产证等。而双方于2005年1月28日签订《征地协议书》后，至今未能取得相关的建设用地规划许可证、土地使用权证、房产证等。原告陈述其于2018年11月1日收到广东省高级人民法院作出的（2018）粤民终1659号民事裁定时，才知晓穗府国用（2008）第01100085号国有土地使用证，后不服，认为第三人没有支付全部的征地补偿，遂诉至原审法院。诉讼中，原告对《补充协议》《白云区农村专用收据》的真实性予以确认，但认为该协议中的款项是土地租赁款，而非征地款，但原告并未举证证明其主张的事实。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”综合本案各方当事人的陈述及两份民事裁定书的内容可知，本案穗府国用（2008）第01100085号国有土地使用证所载土地所对应的《征地协议书》为2003年4月25日由第三人与原告所签订的征用原告在白云区太和镇穗丰村一块约34.05亩的土地的《征地协议书》。由于被告出具书面意见称《关于征地补偿款已付清的证明》的内容属实予以确认，即征用土地款已支付给广州市白云区******，并出具《关于征地补偿结案的函》。再依据原告在庭审中确认的第三人与原告于2009年12月30日签订的《补充协议》《白云区农村专用收据》可知，第三人征用原告土地所有款项已经全部付清给原告，第三人征用原告土地的债权和债务关系消灭。由此，涉案土地的性质已非集体土地，而是已征收为国有土地，且第三人通过与原广州市国土资源和房屋管理局签订《国有土地使用权出让合同》，并据此向原广州市国土资源和房屋管理局申请涉案土地初始登记，被告也向第三人核发了穗府国用（2008）第01100085号国有土地使用证，则原告与被告核发该国有土地使用证的行为没有法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格，对原告的起诉予以驳回。关于原告认为没有收到第三人支付的全部征地补偿款的意见。原告虽提供《司法审计其他专项审计报告》拟证明从2003年4月25日至2006年11月1日收取第三人的用地款项与《关于征地补偿款已付清的证明》的事实不符。但根据广东省高级人民法院作出（2018）粤民终1659号民事裁定书中查明的事实可知，2008年8月6日，第三人与原告曾就包括涉案土地在内的三份《征地协议书》的土地面积确定和未尽事宜签订《补充合同》，并于2009年12月30日签订了一份《补充协议》。该《补充协议》约定：第三人同意在2009年12月31日之前将双方签字盖章认可的余款688630元付款后，则第三人征用原告土地所有款项已经全部付清给原告，第三人征用原告土地的债权和债务关系消灭，原告不得再以任何理由、以任何形式、通过任何方式向第三人要求支付任何款项。原告也于当日收到第三人征地剩余结算款688630元，并出具《白云区农村专用收据》。原告对该《补充协议》的真实性也予以确认，且《司法审计其他专项审计报告》审计的时间段虽证明了原告在该时间段的账目往来，但不意味着征地款未全部支付。至于原告认为协议中的款项是土地租赁款，而非征地款，由于原告并未举证予以证明，故而应认定为征地款。由此，原告主张的该项意见理据不足，原审法院不予支持。若原告对征地行为不服，可另循司法途径解决，不属于本案处理的范围。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告广州市白云区太和镇穗丰经济联合社的起诉。上诉人广州市白云区太和镇穗丰经济联合社不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、原审裁定认为原审第三人征用上诉人土地所有款项已经全部付清给上诉人，是错误的，《关于征地补偿款已付清的证明》上的公章是由当时的村主任温汉明盖的，但是在原审第三人只支付了承包土地款，而没有支付征用34.05亩土地款1700023.36元的情况下出具的证明。此外，2019年3月6日，广州至信永联会计事务所出具的《司法审计其他专项审计报告》指出，上诉人从2003年4月25日至2006年11月1日收取原审第三人的用地款项共3085000元，与2006年3月17日上诉人出具《关于征地补偿款已付清的证明》的事实不服，财务会计账簿没有收到款项。二、原审裁定适用法律错误。原审第三人征用上诉人土地所有款项没有付给上诉人，被上诉人所出具的《关于征地补偿已结案的函》有关“原审第三人征用上诉人土地所有款已经全部付清给上诉人”的内容不属实，被上诉人出具该函属违法行为，该行为对上诉人的权利义务产生了实际影响。据此，上诉人与被上诉人核发涉案国有土地使用证的行为有法律上的利害关系，具备“原告诉讼主体资格”。故上诉请求：1.撤销原审法院作出的（2019）粤7101行初282号行政裁定；2.改判确认被上诉人颁发国土证号为穗府国用[2008]第01100085号土地使用权证的行政行为违法。3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称：一、穗府国用[2008]第01100085号土地使用权登记符合法律规定。二、穗府国用[2008]第01100085号《土地使用权证》发证程序合法。三、涉案土地已经经过征收转为国有土地。原广州市国土资源和房屋管理局2006年就涉案土地刊登征收土地公告，用地单位已将征地补偿款全部支付给太和镇穗丰村。原审第三人通过挂牌出让获得涉案土地的国有建设用地使用权。上诉人与涉案行政行为没有法律上的利害关系。综上，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人广州市天源实业有限公司二审答辩称，一、一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、上诉人广州市白云区太和镇穗丰经济联合社没有行政诉讼主体资格。三、上诉人广州市白云区太和镇穗丰经济联合社已领取全部征地、青苗、迁坟等补偿款项。四、上诉人提起行政诉讼早已过诉讼时效。五、原广州国土资源和房屋管理局核发的穗府国用[2008]第01100085号《土地使用权证》的给原审第三人的行为的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序正当合法，依法应当予以维持。经审理，原审裁定认定的事实清楚，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。”以及第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”的规定，本案中，2007年，原广州市国土资源和房屋管理局与原审第三人签订《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地的国有土地使用权出让给原审第三人。因此，在原审第三人在通过协议出让的形式获得涉案土地的国有土地使用权之前，涉案土地的性质已经是国有。上诉人虽然主张是涉案土地原来的集体所有权人，但在原审第三人取得被诉国有土地使用证之前，涉案土地的性质已经从集体转变为国有，因此，上诉人与被诉国有土地使用证没有法律上的利害关系，不具备本案原告的诉讼主体资格，原审裁定驳回其起诉并无不当，本院予以维持。上诉人如认为征地行为违法，可另循法律途径解决。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（本页无正文）审 判 长  朱 琳审 判 员  彭铁文审 判 员  王 荣二〇一九年九月二十九日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁