山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)鲁0102行初427号 原告彭某某，女，1968年2月15日出生，汉族，某某学院教师，身份证住址长沙市，现住长沙市。 委托代理人万某某，男，1978年10月17日出生，汉族，某某公司原告，身份证住址青岛市，现住青岛市。 被告济南市历下区市场监督管理局，住所地济南市。 法定代表人杨彩云，局长。 委托代理人赵丽洁，济南市历下区市场监督管理局工作人员。 委托代理人董昌民，山东博翰源律师事务所律师。 第三人济南某某公司，住所地山东省济南市。 法定代表人张石柱，执行董事兼总经理。 原告彭某某诉被告济南市历下区市场监督管理局（以下简称“被告历下市场监管局”）工商行政登记一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月25日受理后，依法向被告历下市场监管局送达了起诉状副本及应诉通知书。因济南某某公司与被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2019年4月11日、2019年8月5日公开开庭审理了本案。原告彭某某的委托代理人万某某，被告历下市场监管局的委托代理人赵丽洁、董昌民到庭参加诉讼。第三人济南某某公司经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理，本案现已审理终结。 原告彭某某诉称，2018年9月，国家教育部抽查中南大学职工个人事项申报时，在国家企业信用信息公示系统查到原告彭某某在济南某某公司担任监事职位，但未进行申报。原告彭某某济南的朋友拨打济南某某公司联系电话及去注册地址查找协商，均未找到该公司。原告彭某某曾在2016年9月20日在厦门遗失身份证，并于2016年9月26日在湖南省长沙市挂失补办。原告认为，被告监管不力，致使原告身份信息被济南某某公司冒用，使其在不知情的情况下成为该公司监事，对原告造成严重的名誉损失，为维护原告合法权益，提出行政诉讼，请求：1、撤销被告注册登记原告彭某某为济南某某公司监事的行政行为。 原告彭某某向本院提交以下证据： 1、原告身份证复印件； 2、居民身份证申领登记表。 被告历下市场监管局辩称，一、答辩人作出准予济南某某公司设立登记的具体行政行为符合法定程序，证据确凿，适用法律正确，合法有效。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第20条、国家工商总局《内资企业登记提交材料规范》（工商企字[2014]29号）规定，公司申请设立登记，应当向公司登记机关提交下列文件：企业名称预先核准申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书及身份证件复印件、公司登记（备案）申请书、全体股东签署的公司章程、股东的主体资格证明或者自然人身份证件复印件，董事、监事和经理的任职文件及身份证件复印件、法定代表人任职文件及身份证件复印件、住所使用证明、企业名称预先核准通知书。2016年11月21日，根据周政江、苏全虎的申请，答辩人作出《企业名称预先核准通知书》，预先核准企业名称为济南某某公司。2016年11月23日，法定代表人苏全虎签署《公司登记（备案）申请书》并向答辩人提交，同时提交了《指定代表或者共同委托代理人的证明》及委托代理人杨海燕的身份证件复印件、全体股东签署的《济南某某公司章程》《济南某某公司股东会决议》、公司股东（发起人）出资信息，股东、董事、监事、经理、法定代表人、联络员及财务负责人的身份信息、《住所（营业场所）租赁合同》《企业住所（经营场所）申报承诺书》《承诺书》等材料。经答辩人审查，济南某某公司申请材料齐全、符合法定形式，答辩人决定准予设立登记，并于2016年11月24日作出《准予设立/开业登记通知书》。同日，颁发营业执照。《中华人民共和国行政许可法》第31条规定：申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。第32条第一款第（五）项规定：行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。国家工商总局《企业登记程序规定》第9条规定：登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。第10条第一款第一项规定：申请材料齐全、符合法定形式的，应当决定予以受理。第16条规定：作出准予企业设立登记的，应当出具《准予设立登记通知书》，告知申请人自决定之日起十日内，领取营业执照。因此，根据以上规定和事实，济南某某公司的设立登记材料齐全，符合法定形式，答辩人作出的登记行为符合法定程序，合法有效。二、济南某某公司于2016年12月20日提出法定代表人、股东和股权转让的变更登记申请，同时按照规定提交了变更登记申请材料，答辩人依法审核并核准登记。本次核准变更登记的具体行政行为符合法定程序，证据确凿，适用法律正确，合法有效。三、公司监事并不需要登记机关的核准同意，该事项亦不属于登记机关进行公司登记的事项，因此该争议不属于行政诉讼审查的范围。根据《公司登记管理条例》第九条的规定，公司的名称住所、法人姓名、有限责任公司的股东姓名或者名称等事项属于公司的登记事项。上述登记事项并不包含监事，监事的任职无需公司登记机关核准登记。而且根据该条例规定，无论是设立有限公司还是股份公司，均应向公司登记机关提交载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明的文件。公司董事、监事、经理发生变动的，应当向原公司登记机关备案。因此，公司的董事、监事、经理的信息仅仅是一种备案信息，由公司登记机关进行公开。在公司登记机关公开的备案信息与公司申请备案事项内容一致的情况下，原告对公司董事、监事、经理以其对公司委派、聘用和选举为公司董事、监事、经理不知情、不认可，并以此为由要求变更或撤销该备案事项，本质上是其与备案申请人之间存在民事争议，应通过民事诉讼的途径加以解决，不属于行政诉讼审查范围。四、答辩人对工商登记环节中申请材料实行形式审查，因工商登记争议引发民事纠纷时应通过民事诉讼先行处理。答辩人作为公司登记主管部门，履行形式审查职责，主要审查登记材料是否符合法定形式，申请一方应当对提交材料的真实性负责。根据《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发（2014）7号）、《山东省人民政府关于贯彻国发（2014）7号文件推进工商注册制度便利化加强市场监管的实施意见》（鲁政发（2014）5号）和《济南市人民政府关于改革工商登记制度优化营商环境的实施意见》（济政发（2014）11号）的规定，“当事人或利害关系人依照人民法院生效裁判文书或者协助执行通知书要求办理工商登记的，工商部门应依法办理”。综上，答辩人作出的济南某某公司的设立登记行为程序合法，适用法律法规正确，被答辩人的请求无事实与法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告历下市场监管局在法定举证期限内向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的证据： 1、《企业名称预先核准申请书》； 2、《公司登记（备案）申请书》； 3、《公司股东（发起人）出资信息》（周政江、苏全虎）； 4、《董事、监事、经理信息》（彭某某、苏全虎、周政江）； 5、《法定代表人信息》（苏全虎）； 6、《联络员信息》； 7、《财务负责人信息》； 8、《指定代表或者共同委托代理人的证明》； 9、《济南某某公司章程》（2016年11月23日）； 10、《济南某某公司股东会决议》（2016年11月23日）； 11、《住所（经营场所）租赁合同》； 12、《企业住所（经营场所）申报承诺书》； 13、《承诺书》； 1～13号证据用以证明公司设立登记时提交的申请材料、证明材料符合法定形式要件。 14、《企业名称预先核准通知书》； 15、《受理通知书》（2016年11月23日）； 16、《公司设立登记审核表》； 17、《准予设立/开业登记通知书》； 18、《企业登记证照颁发及归档记录表》； 19、《营业执照》（2016年11月24日）； 14～19号证据用以证明被告在法定时间内受理核准，符合法定程序。 20、《公司登记（备案）申请书》； 21、《指定代表或者共同委托代理人的证明》； 22、《济南某某公司股东会决议》（2016年11月30日）； 23、《同意股权转让并放弃优先受让权的证明》； 24、《济南某某公司章程》（2016年11月30日）； 25、《股权转让协议》； 26、《公司股东（发起人）出资信息》（张石柱、金菊）； 27、《董事、监事、经理信息》（张石柱、彭某某）； 28、《法定代表人信息》（张石柱）； 20～28号证据用以证明公司变更登记时提交的申请材料、证明材料符合法定形式要件。 29、《受理通知书》（2016年12月20日）； 30、《有限责任公司变更登记审核表》； 31、《准予变更登记通知书》； 32、《企业登记证照颁发及归档记录表》； 33、《营业执照》； 29～33号证据用以证明被告在法定时间内受理核准，符合法定程序。 被告历下市场监管局还提交了《中华人民共和国公司登记管理条例》第2条、第17条、第18条、第20条第2款、第27条第1款、第30条、第34条第1款、第51条第1款、《内资企业登记提交材料规范》（工商企字[2014]29号）、《行政许可法》第31、32条、《企业登记程序规定》第9条、第10条第一款（一）、《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发[2014]7号）、《山东省人民政府关于贯彻国发[2014]7号文件推进工商注册制度便利化加强市场监管的实施意见》（鲁政发[2014]5号）、《济南市人民政府关于改革工商登记制度优化营商环境的实施意见》[济政发[2014]11号]之规定，作为被诉行政行为适用的法律依据。 第三人济南某某公司未向本院提交书面意见及证据。 经庭审质证，原告彭某某对被告历下市场监管局提交1～33号证据的证据形式无异议，但认为证据中第三人公司注册登记时使用的身份证是原告丢失失效的身份证，不是合法有效的身份证。被告历下市场监管局对原告彭某某提交1～2号证据真实性无异议，但认为第三人在公司设立登记时提交的原告身份证是在有效期之内的，被告对原告身份证丢失并不知情，被告并无过错。 本院认为，被告历下市场监管局提交1～33号证据均为工商登记过程中，由第三人济南某某公司提交的申请材料，本院对该1～33号证据的证据形式予以确认。原告提交的1～2号证据与本案有关联性，证据的形式及获取程序、方式等均符合法律规定，内容具有客观性，本院对该证据予以确认。 经审理查明，案外人杨海燕以委托代理人的身份向被告历下市场监管局提交《企业名称预先核准申请书》，申请预先核准第三人济南某某公司的企业名称。2016年11月21日，被告历下市场监管局作出企业名称预先核准通知书。2016年11月23日，案外人杨海燕以委托代理人的身份向被告历下市场监管局申请设立以原告彭某某为监事的济南某某公司，并提交《公司登记（备案）申请书》《董事、监事、经理信息》《法定代表人信息》《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》《济南某某公司章程》《济南某某公司股东会决议》《住所（营业场所）租赁合同》《企业住所（经营场所）申报承诺书》等材料。同日，被告历下市场监管局作出《受理通知书》。2016年11月24日，被告历下市场监管局作出《准予设立/开业登记通知书》并颁发营业执照（副本）。2016年12月20日第三人济南某某公司以股权转让为由提交变更法定代表人、股东和电话的变更登记申请，被告历下市场监管局同日受理后作出《准予变更登记通知书》，并于同日颁发营业执照（副本）。 根据第三人济南某某公司的工商档案记载，该公司系有限责任公司，第三人公司股东变更前后原告彭某某均担任监事一职。另查明，被告历下市场监督局提交登记材料中留存的原告彭某某身份证有效期限为“2007.02.09-2027.02.09”。原告彭某某向本院提交的现持有的身份证有效期限为“2016.09.26-长期”。原告彭某某向本院提交了公安机关出具的《居民身份证申领登记表》以证明被告历下市场监管局于2016年办理被诉工商登记行为时，所审核的系原告已丢失的身份证。 本院认为，《中华人民共和国公司法》第六条规定：“设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记。……。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条规定：“工商行政管理机关是公司登记机关。”；第八条规定：“设区的市（地区）工商行政管理局、县工商行政管理局，以及直辖市的工商行政管理分局、设区的市工商行政管理局的区分局，负责本辖区内下列公司的登记：……。”本案中，被告历下市场监管局作为本区企业登记主管机关，具有作出本案被诉具体行政行为的行政主体资格和管辖权限。 《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”、第六十九条规定“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定：“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”。《企业登记程序规定》第三条规定：”企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实。”、第八条规定：“申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”。《中华人民共和国行政许可法》虽为行政机关设定了义务，但也是为更好的保护申请人与利害关系人的合法权益。行政许可是行政机关事前管理的手段，法律规定需要经过许可才能从事的活动，都是关乎公共利益和社会秩序的事项。申请人以虚假的申请材料骗取了行政许可，其后果与行政机关未经许可无异，申请人的活动可能会对他人利益甚至公共安全造成危害，行政机关也无法实现以行政许可的手段进行有效管理的目的。本案中，被告历下市场监管局对案外人杨海燕提交的申请材料主要负责形式审查，形式审查是指行政机关仅对申请材料的形式要件进行核实审查，审查其申请材料是否齐全、是否符合法定形式。但在必要时，亦应对申请材料的真实性、有效性等实质内容进行核实审查，以保障市场秩序的健康运行。 《中华人民共和国公司法》第二十三条规定“设立有限责任公司，应当具备下列条件：（一）股东符合法定人数；（二）有符合公司章程规定的全体股东认缴的出资额；（三）股东共同制定公司章程；（四）有公司名称，建立符合有限责任公司要求的组织机构；（五）有公司住所”。《中华人民共和国公司登记管理条例》第九条规定“公司的登记事项包括:（一）名称；（二）住所；（三）法定代表人姓名；（四）注册资本；（五）公司类型；（六）经营范围；（七）营业期限；（八）有限责任公司股东或者股份有限公司的姓名或者名称。”、第二十条规定“设立有限责任公司，应当由全体股东指定的代表或者共同委托的代理人向公司登记机关申请设立登记。……。申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。法律、行政法规或者国务院决定规定设立有限责任公司必须报经批准的，还应当提交有关批准文件。” 本案工商登记行为发生在2016年11月24日，申请人提交的原告彭某某的身份证有效期限为“2007.02.09-2027.02.09”，而原告彭某某向本院提起诉讼时提交的身份证有效期限为“2016.09.26-长期”；原告彭某某向本院提交的身份证信息与涉案工商登记所使用的身份证明显不一致，原告据此否认将其登记为第三人南昱奕建筑装饰工程有限公司监事系其真实意思表示，已完成了对其主张的初步举证责任。结合彭某某身份证丢失补办的事实，可以证明案外人在第三人南昱奕建筑装饰工程有限公司设立登记时，向被告历下市场监管局提供了虚假及非原告本人真实意思表示的材料。综上，鉴于涉案登记申请材料中有关原告彭某某的信息材料不真实，导致被告历下市场监管局作出的错误登记行为，故依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告济南市历下区市场监督管理局注册登记原告彭某某为济南某某公司监事的行政行为。 案件受理费人民币五十元，由被告济南市历下区市场监督管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 任 军 人民陪审员 王 琳 人民陪审员 叶德行 二〇一九年九月二日 书 记 员 王 凤 书 记 员 徐珊珊