湖南省涟源市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1382行初94号 原告康村华，男，住新化县坐石乡海池村。 原告曹富生，男，住新化县坐石乡海池村。 被告新化县自然资源局（原行政机关新化县国土资源局），统一社会信用代码11431322006522803H，住所地新化县梅苑开发区梅苑南路。 法定代表人邹谊翔，系该局局长。 特别授权委托代理人肖毅，男，系该局政策法规股股长，住新化县上梅镇迎宾路。 委托代理人欧阳智，湖南迪坤律师事务所律师。 被告新化县人民政府（复议机关），住所地新化县上梅镇科苑路。 法定代表人左志锋，系该县县长。 委托代理人陈怀军，男，系新化县司法局干部，住新化县上梅镇天华北路。 原告康村华、曹富生不服被告新化县自然资源局（原行政机关新化县国土资源局）的行政处罚决定、被告新化县人民政府（复议机关）的行政复议决定，于2019年8月26日向本院提起行政诉讼。本院2019年8月26日立案受理后，于8月28日经EMS向二被告邮寄送达起诉状副本及证据、应诉通知书等，于9月11日收到新化县人民政府的答辩状与证据、并经EMS邮寄给二原告，9月16日收到新化县自然资源局的答辩状与证据、并于9月19日送达给二原告。本院依法组成合议庭，于2019年9月30日不公开开庭审理了本案。原告康村华、曹富生，被告新化县自然资源局的特别授权委托代理人肖毅、委托代理人欧阳智，被告新化县人民政府的委托代理人陈怀军，到庭参加诉讼。经本院依法通知，被告新化县自然资源局、新化县人民政府的负责人，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 新化县国土资源局于2019年3月12日对康村华、曹富生作出新国土资罚坐字［2019］01号《行政处罚决定书》：责令改正和治理，恢复种植条件，并处罚款34600元。新化县人民政府于8月6日作出新府复决字［2019］15号《行政复议决定书》：维持新国土资罚坐字［2019］01号《行政处罚决定书》。 原告康村华、曹富生诉称，请求判决撤销新国土资罚坐字［2019］01号《行政处罚决定书》和新府复决字［2019］15号《行政复议决定书》，诉讼费用由被告承担。其事实和理由有，康村华响应国家号召，2006年在老家海池村创办养殖场。经多部门2008年联合考察，一致认为该地块符合2007年国土资发220号及相关文件的规定，康村华、曹富生用自己的水田与兑换他人的旱土，新化县民强养殖场于2010年底建成并投入营运，此后多次获得上级政府及有关部门的表彰与奖励，康村华亦到新化县国土资源局及坐石乡国土所备案。2018年12月7日，新化县国土资源局送达用地违法告知书。新化县国土资源局经听证，作出上述行政处罚决定。经复议，新化县人民政府作出上述复议决定。原告已经完成了用地备案的所有流程，且在事前获得了国土部门的认可和现场查勘。在2018年12月收到处罚告知前，没有收到任何单位的行政违法告知。国土部门在这过程中是否存在土地性质的任意调整，所在地块土层厚度不超过10厘米，定为基本农田的合理性存疑。 原告康村华、曹富生为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据（均为复印件）： 证据一、康村华与曹富生的身份证。 证据二、康村华2009年10月《关于猪场建设用地的申请》。拟证明为在荒山上异地扩建1500平方米的猪场，得到了政府多个部门的支持。 证据三、新国土资罚坐字［2019］01号《行政处罚决定书》。 证据四、新府复决字［2019］15号《行政复议决定书》。 证据五、行政复议决定书的送达回证。 证据六、养猪场远景照片二张。拟证明该地不适宜划分为基本农田。 证据七、康村华、曹富生2019年8月26日的《信息公示申请》。拟证明国土部门2010年与2019年二次收取材料都没有出具回执、没有给予回复，管理制度存在漏洞。 证据八、国土资发［2007］220号文件。拟证明建设养猪场的用地是备案制，而不是审批制。 被告新化县自然资源局辩称，经立案调查、实地核查、现场勘验、询问证人查明，原告未办理任何手续擅自占用1380.3平方米土地，同时经现场勘验测绘并套合基本农田保护图发现其违法占用土地为基本农田。后经听证，作出处罚决定，符合法定程序，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，应当得到维持。新化县人民政府作出的复议决定，亦认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。请求驳回原告的请诉讼求。 被告新化县自然资源局为证明其行政行为的合法性，向本院提交了以下证据（均为复印件）： 证据一、［2018］22号立案呈报表。 证据二、康村华询问笔录。 证据三、曹文光询问笔录。 证据四、康村华、曹富生占地建养猪场现场测绘图。 证据五、康村华曹富生非法占地建养猪场基本农田分布图（其右上角标注有“秘密”字样）。 证据六、康村华曹富生非法占地建养猪场基本农田保护图。 证据七、调查报告。 证据八、行政处罚告知书。 证据九、法律文书送达回证。 证据十、行政处罚听证申请书。 证据十一、听证通知书。 证据十二、法律文书送达回证。 证据十三、关于申请提前或延期举行听证的申请。 证据十四、国土资源违法案件行政处罚听证笔录。 证据十五、行政处罚决定书。 证据十六、法律文书送达回证。以上各证据拟综合证明，查处康村华、曹富生占用基本农田建养猪场的行政处罚行为，程序合法有效，适用法律正确。 被告新化县人民政府辩称，作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律依据正确，复议程序符合法律规定，复议决定正确，请求判决驳回原告的诉讼请求。 被告新化县人民政府为证明其行政复议行为的合法性，向本院提交了以下证据（均为复印件）： 证据一、行政复议申请书及相关资料。拟证明康村华、曹富生提起行政复议的资料齐全，符合复议立案条件。 证据二、行政复议案件立案呈报表。拟证明立案程序合法。 证据三、行政复议答复通知书、送达回证、答辩状、当事人查阅材料记录表、延期通知书及送达回证。拟证明行政复议程序符合法律规定。 证据四、行政复议决定书及送达回证。拟证明依法作出行政复议决定，并送送给当事人。 2019年9月19日，本院组织各方当事人一起查勘现场，并拍摄了现场照片三张，拟证明养猪场的用地现状。 经庭审质证，对二原告提交的证据，被告新化县自然资源局的质证意见是：对证据一至证据五的真实性没有异议，但证据二与本案没有关联性、无法达到其证明目的；对证据六、证据七的“三性”及证明目的都有异议；对证据八的真实性没有异议，但不能达到其证明目的。被告新化县人民政府的质证意见是：基本同意新化县自然资源局的意见，因对证据二的真实性存疑而不予认可，证据七与本案没有关联性。 对被告新化县自然资源局提交的证据，二原告的质证意见是：怀疑国土部门随意调整土地性质，其他没有异议。被告新化县人民政府的质证意见是：没有异议。 对被告新化县人民政府提交的证据，二原告的质证意见是：对各证据的真实性都没有异议、但不认可处罚决定与复议决定的合法性。被告新化县自然资源局的质证意见是：没有异议。 对本院2019年9月19日拍摄的新化县民强养殖场的现场照片三张，各方当事人均没有异议。 本院对上述证据认证如下：对各方当事人对真实性均没有异议的证据，本院对与本案相关的部分予以采信、对与本案没有关联性的部分不予采信；被告新化县自然资源局提交的证据四至证据六，是本案的重要证据，本院在下文另行分析。 根据双方当事人的诉辩主张、当庭陈述、举证及质证情况，结合本院的认证意见，本院确认如下基本法律事实： 2006年10月，康村华在新化县坐石乡海池村创办养猪场。此后曹富生参加合伙，康村华、曹富生在异地共同建成的养猪场取名为新化县民强养殖场。2009年10月，康村华向新化县国土资源局提交《关于猪场建设用地的申请》，请求在荒山上异地扩建至1500平方米，新化县畜牧水产局、新化县畜牧工作站、新化县坐石乡人民政府、新化县国土资源局坐石国土资源所、新化县坐石乡动物防疫站等六部门在该《申请》上签署过同意呈报的意见，但新化县国土资源局（现新化县自然资源局）至今没有就此作出正式处理。 2018年12月17日，新化县国土资源局根据工作线索，对康村华、曹富生在坐石乡海池村修建养猪场占地一案进行立案调查。经2019年1月28日听证后，新化县国土资源局于2019年3月12日作出新国土资罚坐字［2019］01号《行政处罚决定书》：认定康村华、曹富生未经批准，于2006年10月开始，擅自在新化县坐石乡海池村的1380.3平方米（基本农田）集体土地上修建养猪场的行为，违反《基本农田保护条例》第十七条的规定，依照《基本农田保护条例》第三十三条的规定，作出责令改正和治理，恢复种植条件，罚款34600元的行政处罚。 康村华、曹富生不服上述处罚决定，申请行政复议。经复议，新化县人民政府于2019年8月6日作出新府复决字［2019］15号《行政复议决定书》：认定康村华、曹富生2006年10月创办养殖场，2009年下半年申请扩建，取名新化县民强养殖场，2010年底建成并投入使用，至今未办理用地手续，擅自占用的1380.3平方米集体土地，经新化县国土资源局的现状图（一调、二调）、现场测绘认定为基本农田，故维持新化县国土资源局作出的行政处罚决定。 康村华、曹富生不服上述复议决定，即提起本案诉讼。 另，经政府机构改革，新化县国土资源局已改革调整为新化县自然资源局。 本院认为，在政府机构改革后，新化县自然资源局依法概括承受原新化县国土资源局的权利与义务。原告康村华、曹富生为兴办养猪场，曾于2009年10月向新化县国土资源局提交过在荒山异地扩建的申请，虽然有关部门表示过支持，但至今没有依法办妥用地手续，确系擅自占用集体土地无疑，其行为是错误的，应当尽快按规定申报并办妥养殖场的用地手续。 在本案中，新化县国土资源局及新化县人民政府认定康村华、曹富生“在新化县坐石乡海池村的1380.3平方米（基本农田）集体土地上修建养猪场”。该养猪场所占土地的性质及面积，是作出行政处罚、行政复议决定的重要依据，也是本院对行政行为的合法性进行审查应当查明的重要内容。 在养猪场所占土地的性质方面。在新化县国土资源局于2019年1月28日举行的听证过程中，康村华、曹富生表示：坐石乡基本农田的调整存在随意性，要求公布养猪场地块从自1999年至今的地类性质，提供基本农田认定的连续性图纸。但是，该听证笔录显示，新化县国土资源局为举证仅出示过“土地利用现状图、现场测绘图纸”与“一调的土地现状图纸”。在本案诉讼过程中，新化县自然资源局提交的证据五（基本农田分布图）系2010年3月数字化成图，证据六（基本农田保护图）系2017年5月编制，证据四（养猪场现场测绘图）系2018年11月机助法成图，在康村华创办养猪场的2006年10月、尤其是申请异地扩建的2009年10月，均无法确认现养猪场的地类是否系基本农田。因此，原告康村华、曹富生对现养猪场所占土地的性质认定为基本农田的怀疑，具有合理性。 在养猪场所占土地的面积方面。新化县国土资源局作出的行政处罚决定、新化县人民政府作出的行政复议决定，均认定为1380.3平方米。在本案诉讼过程中，新化县自然资源局提交的证据四（养猪场现场测绘图）显示：养猪场占地是用红线连接在一起的不规则的多边形（除紧邻公路的小部分之外，其余部分大致为“凹”字形）、且标明“总面积1380.3，其中水田485.6、旱地894.7”。但是，本院与各方当事人于2019年9月19日现场查勘发现，养猪场的实际占地状况是：建有三栋较大的猪舍、二栋较小的辅助用房，这五栋房屋都是独立的、没有连接在一起的、且不在同一水平面上，养猪场现场测绘图上用红线连接的各房屋之间的土地没有硬化，五栋房屋周边为不规则的坡地。因此，认定养猪场实际占用土地面积为1380.5平方米，其证据尚有不足。 综上所述，新化县国土资源局作出的行政处罚决定、新化县人民政府作出的行政复议决定，在认定康村华、曹富生开办养猪场所占土地性质与面积方面的主要证据均有不足，其由此作出的行政处罚决定、行政复议决定，依法均应予以撤销。据此，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告新化县自然资源局（原行政机关新化县国土资源局）作出的新国土资罚坐字［2019］01号《行政处罚决定书》； 二、撤销被告新化县人民政府（复议机关）作出的新府复决字［2019］15号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告新化县自然资源局、被告新化县人民政府各负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或者直接向湖南省娄底市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省娄底市中级人民法院。 审 判 长  何雪竹 人民陪审员  谭云霞 人民陪审员  刘洪文 二〇一九年九月三十日 书 记 员  梁 蓉 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。