贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔27行初229号原告龙里县渝贵水产生态养殖场，住所地龙里县巴江乡，普通合伙企业。执行事务合伙人粟勇。委托代理人陈旭、杨洋，重庆百君（合川）律师事务所律师。被告龙里县人民政府，住所地龙里县冠山街道太平寺。法定代表人陈曦，该县政府县长。委托代理人杨宗睿，贵州晟仲合律师事务所律师。第三人龙里县农村工作局，住所地龙里县消防大队斜对面。法定代表人暨出庭行政机关负责人林勇，该局局长。原告龙里县渝贵水产生态养殖场（以下简称渝贵养殖场）诉被告龙里县人民政府（以下简称龙里县政府）渔业行政强制一案，原告于2018年10月29日向本院起诉，本院于2018年11月22日追加龙里县农村工作局（以下简称龙里县农工局）为第三人。之后本院作出〔2018〕黔27行初608号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服提起上诉。贵州省高级人民法院于2019年3月26日作出〔2019〕黔行终185号行政裁定，撤销本院前述裁定并指令本院继续审理。本院立案受理后依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书，并依法组成合议庭于2019年9月5日公开开庭进行了审理。原告执行事务合伙人粟勇及委托代理人陈旭，被告龙里县政府委托代理人杨宗睿，第三人龙里县农工局局长林勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告渝贵养殖场诉称：原告系贵州省龙里县大花水库网箱养殖合伙企业。该企业合伙人粟勇、李建清于2008年被龙里县政府从重庆招商引资，引进到大花水库龙里水域进行水产网箱养殖。2009年11月20日，粟勇向原龙里县畜牧兽医局申请办理养殖证，获得批复。2009年12月1日、2010年3月1日，合伙人粟勇、李建清分别与原龙里县渔政管理站签订《承包河段合同》，约定：承包费每年500元，承包期限自2009年12月1日至2024年1月31日及2010年3月1日至2025年2月30日。2013年5月14日，为规范养殖、提高产品竞争力，粟勇、李建清以大花水库网箱、水产品及附属设施作为合伙出资，设立龙里县渝贵水产生态养殖场，并注册登记，由粟勇担任合伙事务执行人。2018年3月29日，原告及各合伙养殖户接到龙里县农工局《责令限期拆除违法违规网箱养殖通知书》，要求原告及各合伙养殖户于2018年6月20日前拆除违法违规建设的网箱并停止养殖活动，逾期将予以拆除和处罚。2018年4月25日，被告发布了《关于限期拆除大花水库龙里水域无证（养殖证）养殖网箱的紧急通告》，要求原告及各合伙养殖户在2018年4月27日前将水产品自行销售完毕并自行拆除养殖网箱，2018年4月28日将予以强制拆除。2018年5月3日，被告组织相关部门对原告位于大花水库龙里水域内的养殖网箱及相关设施进行了强制拆除。原告认为被告存在以下违法行为：1.作出强制拆除大花水库龙里区域内养殖网箱及相关设施等行政处罚决定主体不适格，其认为主管机关应当是龙里县农工局；2.作出行政处罚决定的程序违法；3.作出行政处罚决定的形式违法；4.强制拆除大花水库内的养殖网箱的行为违法；5.采用违法方式委托工程队实施强制拆除行为违法。原告诉至法院，请求：1.确认被告2018年5月3日实施的强制拆除原告位于大花水库龙里水域养殖场的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告负担。原告为证明自己的主张，在法定期限内向本院提交并当庭举示如下证据：1.合伙企业营业执照、合伙协议、负责人选举情况，拟证明原告养殖场已按照要求办理企业登记具备合法经营主体资格、粟勇为合伙企业负责人。2.承包河段合同，拟证明原告养殖场依法取得承包河段的使用权，原告不属于擅自非法养殖。3.关于在大花水库区两岔河段发展水产养殖的申请，拟证明养殖场各合伙人在发展水产养殖时依法向第三人提出了养殖办证申请，并获得准许养殖的批复；被告未按渔业法的规定向原告颁发养殖证，是被告的行政不作为，原告不属于擅自非法养殖。4.贵州省渔政管理渔业资源增值费收据，拟证明养殖场各合伙人依法缴纳了各项税费。5.渔业捕捞许可证、内河渔业船员证、龙里县网箱养殖安全制度、龙里县网箱养殖汛期安全注意事项、渔业生产安全基本常识、龙里县水产养殖员手册、龙里县水上渔业安全生产责任书，拟证明：养殖场已按照相关部门要求办理内河渔业船员船只管理手续、接受相关部门安全生产检查等；原告在生产经营期间接受被告渔业行政管理部门的管理，被告向原告的合伙人及工作人员下发相关行政许可，在此期间被告及第三人均未提出异议。6.龙里县脱贫攻坚信息简报，拟证明：原告于2008年经招商引资进入龙里县大花水库龙里水域养殖10年，各方面均得到了龙里县人民政府的大力扶持；2016年政府发展水产养殖专业合作社，覆盖大花水库龙里水域6500余亩水域，网箱养殖已经具备了一定规模，养殖行为是获得政府各级部门认可的合法行为。7.龙里县农工局责令限期拆除违法违规网箱养殖通知书、关于限期拆除大花水库龙里水域无证（养殖证）养殖网箱的通告，拟证明：龙里县政府作出强制拆除养殖网箱的行政处罚决定程序违法、决定书形式不符合法律规定、未依法向行政相对人送达处罚决定书，未告知相对人相关权利及救济途径。8.龙里县人民政府办公室关于印发龙里县大花水库龙里县水域养殖网箱拆除工作方案的通知、龙里县人民政府办公室关于印发大花水库龙里水域养殖网箱整治专项行动方案的通知，拟证明：龙里县政府组织由县长、县环保、农工、税务、交通、公安、民政、司法、卫计、市场监管等部门300余人的强制拆迁工作组对养殖场进行强制拆除的行政行为违法。9.大花水库龙里水域养殖网箱拆除工程承包协议及发票，拟证明：龙里县农工局委托施工队参与强拆并将拆除损毁的财物低价出售给第三方获利，侵害了养殖户合法的财产权利。10.拆除现场照片及视频光盘，拟证明：2018年5月3日龙里县政府组织由县长、公安局长、农工局长等带队的300余人对养殖场的网箱及附属设施进行强制拆除。被告龙里县政府对原告证据的质证意见为：对1号证据三性无异议，对证明目的不予认可，原告需要提交养殖证才能证明是合法养殖；对2号证据三性无异议，证明目的不予认可；对3号证据三性无异议，证明目的不予认可，认为提出申请并未获得相应许可；对4号证据三性无异议，证明目的不予认可，认为缴纳相关的费用不代表是合法养殖；认为5号证据中渔业捕捞许可证、渔业船员证与本案无关，无法证明原告是合法养殖，对其他证据的三性均不认可；对6号证据的真实性、关联性及证明目的均不予认可；对7号证据三性均无异议，认为该组证据不是行政处罚行为，无需按照行政行为作出相应的法律文书；对8号证据无异议，证明目的不予认可；对9号证据真实性无异议，认为与本案无关，达不到原告的证明目的；对10号证据三性及证明目的均不认可，不能说明该证据的来源、形成时间等。第三人龙里县农工局对原告证据的质证意见与被告龙里县政府质证意见一致。被告龙里县政府辩称：1.原告无证养殖的事实清楚，且对生态环境造成破坏，案涉强制拆除行为系执行国家环保政策，该行为不属于人民法院的受案范围。原告未按照《中华人民共和国渔业法》第十一条和《贵州省渔业条例》第七条的规定，办理养殖证。因乌江、清水江、珠江流域的无证网箱养殖已经严重破坏了周边生态环境，为落实中央环境保护督查组的整改意见，2017年7月24日黔南州农业委员会下发了《关于建议对大花水库龙里水域网箱养殖存在突出问题实施整治的函》，要求对无证养殖或超出许可范围养殖渔业网箱予以取缔。2017年底，贵州省及黔南州相继分别出台了《贵州省贯彻落实中央第七环境保护督查组督查贵州反馈意见整改方案》和《黔南州贯彻落实中央环境保护督察组反馈问题整改方案》，均要求最迟于2018年1月底前将乌江干流、珠江、清水江等重点流域库区网箱养殖面积减至规划面积内，全面取缔无证养殖。2018年4月，黔南州环境保护督查整改工作领导小组办公室下发了《关于深入开展网箱养鱼整治工作的紧急通知》，要求在2018年5月1日前基本完成大花水库龙里水域的无证网箱养殖整治工作。贵州省农业委员会和贵州省人民政府办公厅分别下发了《贵州省乌江干（支）流、清水江干流、珠江干流网箱拆除督查工作方案》和《贵州省乌江干（支）流、清水江干流、珠江干流网箱拆除工作方案》，要求2018年5月15日前全部拆除乌江干（支）流、清水江干流、珠江干流所有网箱养殖及设施。为执行整改要求，龙里县农工局于2017年9月向原告作出《责令改正违法行为通知书》，要求其在2017年9月26日前改正无证养殖、违规养殖的违法行为。被告于2018年4月25日张贴、下发《关于限期拆除大花水库龙里水域无证（养殖证）养殖网箱的紧急通告》，要求各养殖户于2018年4月27日前自行拆除无证养殖网箱及养殖基础设施。并根据要求印发了《龙里县大花水库龙里水域网箱拆除工作方案》及《龙里县大花水库龙里水域养殖网箱整治专项行动方案》，原告拒不整改和自行拆除，相关部门于2018年5月3日对其在大花水库内的网箱设施予以强制拆除。2.拆除网箱设施的行政行为适用法律正确、程序合法。被告于2017年11月10日张贴和下发公告，要求原告自行拆除无证网箱设施，直至2018年4月，其一直未办理养殖证，且不履行自行拆除的义务，亦未申请行政复议或者提起行政诉讼。综上，本案不属于人民法院受案范围，请求依法驳回原告的起诉。被告龙里县政府为证明自己主张，在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据：1.《贵州省贯彻落实中央第七环境保护督察组督察贵州反馈意见整改方案》，拟证明：该方案已经明确规定全省网箱养鱼专项整治方案，且已经报党中央、国务院审核同意。2.黔南环督改办函〔2018〕4号《关于进一步核查并加快无证或无序网箱养殖问题整改的函》，拟证明：龙里县拆除辖区网箱工作是落实上级部门文件精神。3.黔南环督改办通〔2018〕30号《黔南州环境保护督察整改工作领导小组办公室关于深入开展网箱养鱼整治工作的紧急通知》，拟证明：该《紧急通知》中要求包括龙里县大花水库包括在内的有关县市于2018年5月1日前依法拆除无证养殖网箱并附统计表；4.黔农发〔2018〕48号《省农委关于印发的通知》，拟证明：中央巡视组要求在2018年5月15日之前全面清理网箱养殖，对不作为的负责人严肃追责问责。5.《龙里县人民政府办公室关于印发龙里县大花水库龙里水域网箱拆除工作方案的通知》，拟证明：该《方案》中有关拆除网箱工作的相关措施是为了执行党中央的任务要求，是为了落实和执行省级政府领导的工作要求。6.2018年4月28日黔府办发电〔2018〕58号《贵州省人民政府办公厅印发贵州省乌江干支流清水江干支流珠江干支流网箱拆除工作方案的通知》，拟证明：该《方案》规定乌江干（支）流、清水江干流、珠江干流三条河流中网箱应在2018年5月15日之前拆除，并规定了具体进度，否则依法问责。7.2018年4月28日龙府办函〔2018〕77号《龙里县人民政府办公室关于印发龙里县大花水库龙里水域养殖网箱整治专项行动方案的通知》，拟证明：龙里县人民政府根据上级部门文件要求执行方案实施网箱拆除工作，该行为是贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设和生态文明体制改革部署的政策性行为，并非行政诉讼意义上的可诉行为。8.承包河段合同，拟证明：龙里县人民政府从始至终并未默许和认可原告无证养殖，且合同中已经明确约定原告方只能在合法且不污染环境的前提下进行渔业生产活动，原告的养殖属于非法养殖。原告对被告出示证据的质证意见为：对1、3、4、6号证据真实性、合法性、关联性无异议，证明目的不予认可；对2号证据三性均无异议，证明目的不予认可；对5号证据的真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的均不认可；对7号证据真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的不予认可；对8号证据三性无异议，证明目的不予认可，认为原告养殖水产系未投饵料的滤食性鱼类，不仅不会污染水源，还会净化水质。第三人龙里县农工局对被告龙里县政府出示的上述证据经质证均无异议。第三人龙里县农工局述称意见与被告龙里县政府答辩意见相同，本院不再赘述。第三人龙里县农工局在法定举证期限内向本院提交的证据名称及证明目的与被告龙里县政府一致。原告对第三人提交的上述证据的质证意见与对被告龙里县政府相同证据的质证意见一致。被告龙里县政府对上述证据经质证均无异议。经审查，原、被告及第三人提交的证据与本案具有关联性，能够证明本案的基本事实，本院予以确认。经审理查明：2009年12月1日、2010年3月1日，粟勇、李建清等人分别与原龙里县渔政管理站签订《承包河段合同》，分别承包大花水库龙里库区相应水域进行养殖。2013年5月14日，粟勇、李建清等人签订合伙协议，并经龙里县工商行政管理局核准办理了《合伙企业营业执照》，登记名称为龙里县渝贵水产生态养殖场，粟勇担任合伙事务执行人。原告经营期间一直未办理养殖证。2017年4月26日至2017年5月26日，中央第七环境保护督查组在贵州省开展环境保护督查。2017年8月1日，督察组向贵州省反馈了督查意见。为落实中央环境保护第七督查组的整改意见，贵州省委办公厅及贵州省政府办公厅于2017年12月26日共同印发《贵州省贯彻落实中央第七环境保护督查组督查贵州反馈意见整改方案》，制定全省网箱养鱼专项整治方案，要求于2018年1月底前将乌江干流、珠江、清水江等重点流域库区网箱养殖面积减至规划面积内，全面取缔无证养殖。2018年3月27日、4月24日黔南州环境保护督查整改工作领导小组办公室分别作出黔南环督改办函〔2018〕4号《关于深入开展网箱养鱼整治工作的紧急通知》、黔南环督改办通〔2018〕30号《关于深入开展网箱养鱼整治工作的紧急通知》，要求在2018年5月1日前基本完成大花水库龙里水域的无证网箱养殖整治工作。2018年4月27日、28日贵州省农业委员会和贵州省人民政府办公厅分别下发了《贵州省乌江干（支）流、清水江干流、珠江干流网箱拆除督查工作方案》和《贵州省乌江干（支）流、清水江干流、珠江干流网箱拆除工作方案》，要求2018年5月15日前全部拆除乌江干（支）流、清水江干流、珠江干流所有网箱养殖及设施。2018年3月29日龙里县农工局作出《责令限期拆除违法违规网箱养殖通知书》，载明：粟勇养殖场：经龙里县农村工作局农业综合执法大队于2018年3月29日检查你单位在大花水库龙里水域存在违法违规建设养殖场网箱和无证养殖的违法行为，违反了《渔业法》第四十条的规定，根据《贵州省渔业条例》第七条的规定和龙里县人民政府《关于禁止在大花水库龙里水域无证（养殖证）网箱养殖的通告》，责令你单位立即停止违法行为，并于2018年6月20日前拆除违法违规建设的网箱和停止养殖活动。逾期，将依法强制拆除和处罚。2018年4月25日被告龙里县人民政府作出《关于限期拆除大花水库龙里水域无证（养殖证）养殖网箱的紧急通告》，主要载明：1.大花水库龙里水域无养殖证的养殖户限期于2018年4月27日前将水产品自行销售完毕并自行拆除无证养殖网箱和超规划面积养殖网箱及养殖基础设施；2.从2018年4月28日起龙里县政府将组织对该区域内未自行拆除的无证养殖网箱和超规划面积养殖网箱及养殖基础设施依法强制拆除。同月27日、28日被告龙里县政府办公室先后印发了《龙里县大花水库龙里水域网箱拆除工作方案的通知》及《龙里县大花水库龙里水域养殖网箱整治专项行动方案的通知》，对拆除工作进行了安排部署。龙里县政府组织相关部门于2018年5月3日对原告在大花水库内的网箱等养殖设施予以强制拆除。原告遂诉至法院，诉请如前所述。本院认为：本案争议焦点为：1.被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围；2.龙里县政府是否是本案适格被告；3.被诉行政行为是否合法。关于第1个争议焦点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条行政诉讼受案范围、第二十五条第一款原告主体资格及《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一条第一款：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”之规定，本案中，龙里县农村工作局向原告发出《责令限期拆除违法违规网箱养殖通知书》认定原告属于非法养殖，龙里县政府组织对原告养殖场实施强制拆除的行为，属于为纠正行政违法、消除行政违法后果的行政行为，该行为对原告的权利义务具有实质影响，性质上应当属于行政强制执行行为，且已经实施完毕。原告就该行为向本院提起诉讼，依法属于行政诉讼受案范围。被告主张该行为不属于行政诉讼受案范围的理由缺乏法律依据，不能成立，本院不予采纳。关于第2个争议焦点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”之规定，本案中，为落实环保督查整改问题，龙里县政府针对大花水库龙里水域养殖户于2018年4月25日发布了限期拆除的紧急通告，随后制定了拆除工作方案及专项行动方案，并由龙里县政府于次月3日组织对原告养殖场予以拆除，依据上述法律规定，龙里县政府是本案适格被告。龙里县人民政府辩称其不是本案适格被告的理由不成立，本院不予采纳。关于第3个争议焦点。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”及《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款：“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。”的规定，行政机关不具有强制执行权，对被诉行政强制执行行为的审查应适用《中华人民共和国行政强制法》。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”及第五十四条：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”之规定，行政机关作出行政决定后，行政相对人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以依法申请人民法院强制执行。本案中，第三人龙里县农工局所作《责令限期拆除违法违规网箱养殖通知书》限原告于2018年6月20日前自行拆除，而被告龙里县政府既未待该行政决定确定的履行期限及原告提起行政诉讼或申请行政复议的法定救济期限届满，亦未依法申请人民法院强制执行，于2018年5月3日自行拆除原告养殖场，超越法定职权，违反法定程序。因该行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，依法应当确认龙里县政府拆除原告养殖场的行为违法。原告的诉讼请求理由成立，本院予以支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告龙里县人民政府于2018年5月3日拆除原告龙里县渝贵水产生态养殖场的行政行为违法。本案诉讼费50元，由被告龙里县人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。审 判 长  刘玉冰审 判 员  马 丹人民陪审员  楼裕华二〇一九年九月二十九日法官助理冉玲书记员黄忠莉