福建省厦门市思明区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0203行初223号 原告陈奇仁，男，1966年1月21日出生，汉族，住厦门市集美区。 委托代理人陈裕目，福建知圆律师事务所律师。 被告厦门市集美区城市管理局，住所地厦门市集美区建南路6号之1，统一社会信用代码11350211004136757D。 法定代表人熊志伟，局长。 委托代理人郑胜平，厦门市集美区城市管理局工作人员。 委托代理人高磊，福建天翼律师事务所律师。 被告厦门市集美区人民政府，住所地厦门市集美区岑东路168号。 法定代表人何东宁，区长。 委托代理人林刚，厦门市集美区司法局工作人员。 委托代理人吴永安，福建勤贤律师事务所律师。 原告陈奇仁不服被告厦门市集美区城市管理局（下称：集美区城管局）责令拆除决定及被告厦门市集美区人民政府（下称：集美区政府）行政复议决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈裕目，被告集美区城管局委托代理人郑胜平、高磊，被告集美区政府委托代理人林刚、吴永安到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月11日，被告集美区城管局作出厦集城执土拆字〔2019〕1号《责令拆除违法建设决定书》（下称：责令拆除决定书），认定陈奇仁未经批准，于2002年4月擅自在集美区××××号旁非法占地建设，又于2016年10月因台风受损进行修缮，该处建设现状一层封顶、铁皮结构，占地面积459平方米，总建筑面积459平方米。陈奇仁的上述行为属非法占地性质，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项之规定，决定如下：责令陈奇仁自收到拆除决定书后，退还非法占用的土地459平方米，限十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原状。2019年5月9日，原告不服上述决定向集美区政府申请复议。2019年7月2日，集美区政府作出厦集府行复〔2019〕7号行政复议决定书，决定维持上述责令拆除决定。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。 原告陈奇仁诉称，被告集美区城管局作出的厦集城执土拆字〔2019〕1号责令拆除决定书存在认定事实、适用法律错误及程序违法问题，集美区政府作出的复议决定错误。理由如下：一、被告集美区城管局在执法过程中违反法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。”在本案执法过程中，执法人员从未向原告出示执法证件，原告无法确定执法人员身份。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”但集美区城管局是在作出案涉责令拆除决定书后才作出行政强制执行催告书。集美区城管局曾于2017年对原告作出厦集城执土拆字〔2017〕1号拆除决定书，于2017年6月23日向集美区人民法院申请撤回上述强制执行。集美区城管局在撤回强制执行两年后，又作出厦集城执土拆〔2019〕1号责令拆除决定书有选择性执法的嫌疑。二、被告认定事实错误。原告在2002年就在自家厝边400多平方米荒杂地上搭建构筑物用于养殖家禽、家畜，该事实得到原告所在村村委会的认可。至今，原告未对上述搭建的构筑物进行新建或扩建。仅在2006年的“莫兰蒂”台风后，对遭受破坏部分进行修缮补漏。本案搭建的构筑物至今已将近二十年。三、被告适用法律错误。原告搭建构筑物有得到原告所在村的村委会的认可，并非侵占。根据厦府〔2003〕173号《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》及集府〔2005〕102号《集美区完善征地拆迁政策若干意见的实施细则》等规定，对2002年12月1日前无合法批建手续的建筑，不能直接强制拆除。集美区政府根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项之规定认定集美区城管局有权进行处罚，但原告所搭建的构筑物在2002年就已存在，而《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》在2005年1月1日才开始施行，明显适用法律错误。综上，请求确认被告集美区城管局作出的厦集城执土拆〔2019〕1号责令拆除决定书及集美区政府作出的厦集府行复〔2019〕7号行政复议决定书违法并予以撤销。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据： 1.厦集城执土拆〔2019〕1号责令拆除决定书； 2.厦集府行复〔2019〕7号行政复议决定书； 3.EMS详情单； 证据1-3证明，原告在法定期限提起诉讼符合法律规定；案涉责令拆除决定书及复议决定书存在违反法定程序、错误认定事实、错误适用法律的情形。 4.厦集城管强催字（2019）第7号行政强制执行催告书； 证据4证明，被告集美区城管局在作出责令拆除决定书后，才作出行政强制执行催告书，违反法定程序。 5.（2017）闽0211行审67号行政裁定书； 证据5证明，2017年6月集美区城管局已撤回对原告的强制执行，集美区法院准许了该申请。 6.灌口镇三社村委会证明； 证据6证明，本案的构筑物系原告于2002年在自家厝边荒杂地上搭建且用于长期养殖家禽。 被告集美区城管局辩称，集美区城管局作出的厦集城执土拆字〔2019〕1号责令拆除决定书，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。一、事实方面。原告未经相关职能部门审批，于2002年4月擅自在集美区××××号旁非法占地建设。2016年10月，因台风受损进行修缮，该处建设现状一层封顶、铁皮结构，占地面积459平方米，总建筑面积459平方米。2018年9月17日，厦门市集美区第二国土资源与房屋管理所（下称：第二房管所）作出的灌口（四）字2018第091701号《关于陈奇仁建设用地查档情况的复函》（下称：复函）认定：“经与灌口中队现场勘验，现陈奇仁实际铁皮厂房占地面积459平方米，现状一层封顶封边，陈奇仁用地未查到档案，地类为村庄，属非法占地行为”。二、适用法律方面。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，原告的非法占地行为已违反法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定及《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项之规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改成建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”集美区城管局对原告作出的处罚符合法律规定。三、程序方面。集美区城管局前往现场进行勘验，向原告发出行政执法通知书，依法进行调查核实。经调查认定原告存在非法占地行为后，向原告发出告知书，告知原告拟作出的行政处罚决定，同时告知原告享有陈述、申辩和听证的权利。2019年3月11日，集美区城管局作出厦集城执土拆字〔2019〕1号责令拆除决定书并送达原告。2019年4月9日，集美区城管局作出厦集城管强催字（2019）第7号行政强制执行催告书，并于2019年7月2日留置送达原告。综上，集美区城管局作出的厦集城执土拆字〔2019〕1号责令拆除决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告集美区城管局为证明其行政行为的合法性，向本院提交以下证据： 1.身份证复印件； 证据1证明，原告基本信息情况。 2.责令停止违法建设通知书； 证据2证明，2018年9月12日，集美区城管局将责令改正通知书送达原告，要求原告立即停止违法建设并接受调查。 3.现场勘验笔录、现场照片； 证据3证明，2018年9月12日，集美区城管局就原告在集美区××××号旁非法占地建设的现场勘验情况。 4.No：3017974确认函、灌口（四）字2018第091701号复函； 证据4证明，2018年9月17日，第二房管所复函认定：“经与灌口中队现场勘验，现陈奇仁实际铁皮厂房占地面积459平方米，现状一层封顶封边，陈奇仁用地未查到档案，地类为村庄，属非法占地行为”。 5.No：3001220行政执法通知书、询问笔录； 证据5证明，2018年9月21日，集美区城管局通知原告携带相关资料，到集美区城管局所属灌口执法中队接受询问，并制作询问笔录。 6.立案登记表； 证据6证明，2019年1月23日，集美区城管局对原告立案处理。 7.厦集城执土拆告字〔2019〕2号告知书、送达回证、照片； 证据7证明，2019年2月2日，集美区城管局依据《行政处罚法》第三十二条、第四十二条之规定，在作出行政处罚决定之前，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利。告知书于2019年2月13日送达原告。 8.关于集美区城市管理行政执法局撤销拆除决定书的反馈意见说明； 证据8证明，2019年2月25日，原告向集美区城管局提交陈述申辩意见，已明显超过告知书中规定的五日期限。集美区城管局仍认真审核原告提出的陈述申辩意见，但原告的理由不能作为行政处罚的免责条件。 9.案件审理延期表； 证据9证明，2019年2月21日，因本案案件情况复杂，经批准审理期限延期30日。 10.厦集城执土拆字〔2019〕1号责令拆除决定书、送达回证、照片； 证据10证明，2019年3月11日，集美区城管局依据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权》、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定作出责令拆除决定。2019年3月14日，将决定书直接送达原告。 11.厦集城管强催字（2019）第7号行政强制执行催告书、送达回证、照片、常住人口信息卡、证明、见证人身份证复印件； 证据11证明，2019年4月9日，集美区城管局依据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条之规定作出行政强制执行催告书。 12.行政复议调查通知、陈奇仁非法占地建设的调查情况（附：灌口中队实地勘验视频）； 证据12证明，集美区城管局于2019年6月27日再次对陈奇仁位于集美区××××号旁的非法占地建设进行实地勘验，确认案涉建筑物作为仓库使用。 13.卫星图片； 证据13证明，2016年7月至2016年11月之间，案涉厂房占地面积（现状）发生变化。 14.光盘（包含：一张卫星图片；一段调查案涉厂房用途的视频）； 证据14证明，案涉厂房的实际用途为仓库。 被告集美区政府辩称，一、集美区政府依法受理行政复议申请，并作出行政复议决定，按时送达原告及集美区城管局。二、集美区政府认为集美区城管局作出的厦集城执土拆字〔2019〕1号责令拆除决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。1.主体方面。根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项及第六条第一款之规定，集美区城管局对辖区内的违反土地管理行为具有法定的管理职权。虽然该规定自2005年1月1日起实施，但案涉建筑物直至被处罚时依然处于违法状态，集美区城管局进行处罚并无不妥。2.程序方面。集美区城管局开展了法定的勘验、询问等程序，责令停止违法建设通知书等文书均载明了执法人员的执法证号。集美区城管局作出的告知、送达等程序并无不当。3.事实方面。根据第二房管所复函、现场照片等材料可知，原告在集美区××××号旁占地建设违法事实清楚，证据确凿。4.适用法律方面。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第（三）款规定及第七十六条第（一）款之规定，原告在集美区××××号旁占地建设建筑物，未提供合法用地审批手续且经第二房管所查档并无该宗地的相关手续，原告的上述行为属于非法占地行为。集美区城管局作出的责令拆除决定适用依据正确。综上，集美区政府作出的行政复议决定证据确凿，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。 被告集美区政府为证明其复议决定的合法性，向本院提交以下证据： 1.行政复议申请书； 2.行政复议申请书附件； 3.行政复议申请人提交的材料； 4.行政复议申请人送达地址确认书； 5.行政复议立案审批表； 6.行政复议受理通知书； 7.EMS邮寄单及签收查询单（送达受理通知书）； 证据1-7证明，被告集美区政府依照行政复议法法律规定，依法受理原告提出的复议申请。 8.行政复议答复通知书； 9.行政复议文书送达回证（送达答复通知书）； 10.行政复议答复书； 11.行政复议被申请人提供的证据材料目录； 12.行政复议调查通知； 13.行政复议文书送达回证（送达行政复议调查通知）； 14.关于陈奇仁非法占地建设的调查情况（附：灌口中队实地勘验视频）； 15.行政复议案件审批表； 16.行政复议决定书； 17.EMS邮寄单及签收查询单（向申请人送达复议决定书）； 18.行政复议文书送达回证（向被申请人送达复议决定书）； 证据8-18证明，集美区政府作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，并依法送达原告及集美区城管局。 经庭审质证，对原告提交的证据，各方对其表面真实性均无异议，本院予以确认。对被告集美区城管局提交的证据，被告集美区政府对其真实性均无异议，原告对集美区城管局提交的证据3勘验笔录及现场照片、证据4确认函及第二房管所复函、证据5行政执法通知书及询问笔录、证据12调查情况的真实性有异议，认为集美区城管局的调查取证程序违法。对被告集美区政府提交的证据，被告集美区城管局对其真实性均无异议，原告对集美区政府提交的证据14调查情况的真实性有异议，该证据与集美区城管局提交的证据12相同。原告对两被告提供的其他证据的真实性没有异议。 本院分析认为，勘验笔录、现场照片及询问笔录、确认函等，体现了被告的执法流程，在原告未提供相反证据的情况下，本院对上述被告集美区城管局和集美区政府提交证据的表面真实性予以确认。 经审理查明，原告系厦门市集美区村民。2002年4月，原告未经批准，在集美区××××号旁非法占地建设，2016年10月因台风“莫兰蒂”受损进行修缮。该处建设现状为一层封顶铁皮结构，占地面积459平方米，总建筑面积459平方米。 2017年1月20日，集美区城管局针对原告的上述行为作出厦集城执土拆字〔2017〕1号拆除决定书，后向厦门市集美区人民法院申请强制执行。在法院审查过程中，陈奇仁对集美区城管局此次执法文书的送达程序提出异议。2017年6月23日，集美区城管局向厦门市集美区人民法院申请撤回对厦集城执土拆字〔2017〕1号拆除决定书的强制执行申请。厦门市集美区人民法院作出（2017）闽0211行审67号行政裁定书，准许集美区城管局撤回对原告强制执行厦集城执土拆字〔2017〕1号拆除决定书的申请。此后，集美区城管局就原告的上述行为重新启动调查。 2018年9月12日，集美区城管局向原告送达责令停止违法建设通知书。当日，集美区城管局至集美区××××号旁进行勘验并制作现场勘验笔录。 2018年9月13日，集美区城管局向第二房管所发出确认函，请求协助确认原告建设用地的合法性。2018年9月17日，第二房管所作出灌口（四）字2018第091701号复函，答复如下：“经与灌口中队现场勘验，现陈奇仁实际铁皮厂房占地面积459平方米，现状一层封顶封边，陈奇仁用地未查到档案，地类为村庄，属非法占地行为”。 2018年9月21日，集美区城管局向原告送达行政执法通知书。当日，集美区城管局对原告进行询问并制作询问笔录。 2019年1月23日，集美区城管局以原告违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定为由，对其立案处理。 2019年2月2日，集美区城管局依法作出厦集城执土拆告字〔2019〕2号告知书，告知原告拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利。2019年2月13日，集美区城管局将告知书直接送达原告。 2019年3月11日，集美区城管局作出厦集城执土拆字〔2019〕1号责令拆除决定书，并于2019年3月14日将决定书直接送达原告。2019年4月9日，集美区城管局作出厦集城管强催字（2019）第7号行政强制执行催告书，并于2019年7月2日将该催告书留置送达原告。 2019年5月9日，原告对上述责令拆除决定不服，向集美区政府申请行政复议。2019年7月2日，集美区政府作出厦集府行复〔2019〕7号行政复议决定书，决定维持集美区城管局作出的责令拆除决定。2019年7月5日，集美区政府将复议决定书直接送达给集美区城管局并邮寄送达给原告。 另查明，2019年5月6日，三社村村民委员会出具证明载明：“兹灌口镇三社村洪茂社陈奇仁（身份证：3502111966××××××××）于2002年间在自家厝边搭建简易用房（占地面积459平方米）用于长期养殖家禽，于2016年因莫兰蒂台风自然灾害的影响，简易房部分框架支架破损造成影响人身安全的危险，陈奇仁在原搭建的简易基础上实行相应的修缮补漏，并未重新翻建或扩大”。 再查明，在集美区城管局向原告发出的责令停止违法建设通知书、行政执法通知书、现场勘验笔录、现场照片等材料中均载明了两名执法人员的姓名及执法证号码。在集美区城管局对原告本人制作的询问笔录中，亦载明了执法人员出示身份和执法证件的内容。在送达文书照片中，亦有两名集美区城管局的工作人员穿着制服向原告直接送达执法文书。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》的有关规定，对辖区内非法占用土地上新建建筑物、构筑物及其他设施进行查处系被告集美区城管局的法定职责。 被告集美区城管局在发现原告在集美区××××号旁围墙内占地建设后，前往现场进行勘验，向原告发出行政执法通知书，依法进行调查核实。经调查认定原告存在非法占地行为后，向原告发出告知书，告知原告拟作出的行政处罚决定，同时告知原告享有陈述、申辩和听证的权利。随后，被告作出厦集城执土拆字〔2019〕1号责令拆除决定书并送达原告。据此，被告作出厦集城执土拆字〔2019〕1号责令拆除决定书的程序合法。原告主张集美区城管局未在执法过程中向原告出示执法人员身份，但集美区城管局在执法通知书等文书中均已载明执法人员的执法证号，在询问笔录中亦记载了执法人员出示证件的情况，原告的上述主张缺乏证据，本院不予采信。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条之规定，行政机关作出行政决定后，在强制执行前，应当催告当事人履行义务。据此，集美区城管局在作出责令拆除决定之后，就拆除决定所确定的义务对原告进行催告，程序合法。原告认为集美区城管局在作出拆除决定后作出催告书违反法定程序系对法律的理解不当。 原告陈奇仁在集美区××××号旁围墙内占地建设，现状为一层封顶铁皮结构，占地面积为459平方米。对此基本事实，有现场勘验照片、第二房管所复函及被告向原告陈奇仁制作的询问笔录等证据佐证，事实清楚，证据确凿。原告的上述行为未办理用地手续，属非法占地性质，集美区城管局对原告违法行为的定性正确。原告所在村民委员会出具的证明并非对原告占地建设行为的许可，且村民委员会并非批准用地的有权单位，原告据此主张其并非侵占土地缺乏依据，本院不予采纳。 《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”据此，集美区城管局作出责令原告退还非法占用的土地，限期拆除土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原状的决定，适用法律正确。原告根据厦府〔2003〕173号《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》及集府〔2005〕102号《集美区完善征地拆迁政策若干意见的实施细则》等规定主张不能对本案的建筑物直接强制拆除，但上述规定系针对征地拆迁过程中的非法建筑，本案系用地的审批问题，不应适用上述规定。原告主张其搭建行为在2002年，集美区政府适用2005年出台的《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》确定集美区城管局有处罚权属适用法律错误。但案涉建筑物至今仍然存在，集美区城管局对原告处于持续状态的违法行为进行处罚，符合法律规定。 综上，被告集美区城管局作出的厦集城执土拆字〔2019〕1号责令拆除决定书，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。集美区政府经审查后复议维持了集美区城管局的决定，并依法送达原告及集美区城管局，程序合法、适用法律正确。原告要求确认集美区城管局作出的厦集城执土拆〔2019〕1号责令拆除决定书及集美区政府作出的厦集府行复〔2019〕7号行政复议决定书违法并予以撤销的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈奇仁的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告陈奇仁负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  王叶萍 人民陪审员  柯丽英 人民陪审员  谢 虹 二〇一九年九月二十日 法官助理 王晨安 代书记员 温庭 馨 附：本案所适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。