山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁行再50号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）济南立佳置业有限公司，住所地济南市天桥区北园路594号。法定代表人高红卫，执行董事。委托代理人钟建福，北京市邦盛（济南）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）济南市自然资源和规划局（原济南市国土资源局），住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。法定代表人翟军，局长。委托代理人刘卫，该单位工作人员。委托代理人王敏，山东豪才律师事务所律师。再审申请人济南立佳置业有限公司（以下简称立佳公司）因诉济南市自然资源和规划局（以下简称原市国土局）行政赔偿一案，济南市历下区人民法院于2016年7月6日作出（2015）历行初字第266号行政赔偿判决。原市国土局不服，上诉至济南市中级人民法院。该院于2017年3月23日作出（2016）鲁01行赔终6号行政赔偿裁定。立佳公司不服，向本院申请再审。本院于2019年8月1日作出（2018）鲁行申1154号行政裁定，裁定本案由本院提审。本院提审后依法组成合议庭，于2019年9月18日组织了听证，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。济南市历下区人民法院一审查明：2010年3月23日，原市国土局通过《济南日报》发布了济国土资告字[2010]10号《济南市国有建设用地使用权挂牌出让公告》。2010年4月9日，案外人济南军安物资有限公司向原市国土局支付3000万元，并由原市国土局于2010年4月12日开具山东省行政事业单位资金往来结算收据两张（单据号分别为201020458092、201020458093），内容分别为：今收到立佳公司（济南军安物资有限公司代缴）竞买保证金（2010-G054）1000万元及今收到立佳公司（济南军安物资有限公司代缴）竞买保证金（2010-G055）2000万元。2010年4月13日，济南市土地储备交易中心向立佳公司出具竞买资格确认书。后立佳公司因认为原市国土局未履行法定职责提起行政诉讼，2015年5月19日，济南市历下区人民法院作出（2013）历行初字第208号行政判决书，该判决书中，其诉讼请求为：1.依法确认被告未按照土地使用权挂牌出让公告规定组织土地出让并且未及时退还竞买保证金的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。该判决书判决：“确认原市国土局未完整履行涉案土地招标拍卖挂牌出让程序法定职责的行为违法”。该判决书送达后现已经发生法律效力。2015年7月2日，立佳公司向原市国土局递交《行政赔偿申请书》，请求事项为：1.请求原市国土局依法立即返还立佳公司已缴纳的竞买保证金3000万元；2.请求原市国土局依法赔偿立佳公司因其迟延组织出让和退还该款项而造成的经济损失（以3000万元为基数，自2010年4月9日起至原市国土局作出赔偿决定之日止，按照中国人民银行同期流动资金贷款利率计算）。2015年8月31日，原市国土局向立佳公司作出济国土资函[2015]196号关于对立佳公司《行政赔偿申请书》的复函，函复内容为：“一、关于退还土地出让金3000万元的问题。根据2015年8月6日市政府[2015]27号会议纪要，同意终止大有恒纺织品市场有限公司项目两次公告程序，取消你公司唯一竞买人资格；济南市投资控股集团有限公司（以下简称控股公司）应退还市财政已拨付的1100万元土地熟化资金，并由市财政退还你公司土地出让金3000万元，因此，你公司应商控股公司将已拨付的约1100万元土地熟化资金退还市财政，并向市财政申请退还土地出让金3000万元。二、关于赔偿经济损失的问题。鉴于控股公司与你公司之间的纠纷，导致该项目用地不能完全履行挂牌出让程序，故我局不应当承担经济赔偿责任。特此函复。”立佳公司不服，提起本案诉讼，请求依法判令原市国土局立即返还其已缴纳的竞买保证金3000万元；判令原市国土局赔偿因其迟延组织出让和退还该款项而造成的经济损失暂计算至立案之日为10656241.67元以及全部清偿之日的经济损失（按中国人民银行同期流动资金贷款利率计算）。本案一审中，立佳公司陈述原市国土局已通过济南市财政局于2015年10月20日将保证金3000万元退还。原市国土局在原审法院指定的时间内未按照规定的形式将落实后的情况告知法院。济南市历下区人民法院一审认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”。本案中，立佳公司于2015年7月2日向原市国土局提出书面《行政赔偿申请书》，且原市国土局于2015年8月31日已经作出复函，明确告知不承担经济赔偿责任，故立佳公司提起行政赔偿诉讼符合规定。（2013）历行初字第208号行政判决已经作出“确认原市国土局未完整履行涉案土地招标拍卖挂牌出让程序法定职责的行为违法”的判决结果，该判决书已经发生法律效力。立佳公司已于2015年10月20日自济南市财政局收回3000万元竞买保证金，故对其第一项诉讼请求不予支持。对于立佳公司提出的第二项诉讼请求，即判令原市国土局赔偿其因迟延组织出让和退还竞买保证金而造成的经济损失自2010年4月9日起暂计算至立案之日为10656241.67元以及全部清偿之日的经济损失（按中国人民银行同期流动资金贷款利率计算）。根据2010年3月23日原市国土局作出的《国有建设用地使用权竞买报名须知》第八条第7项“控股公司承诺该宗土地的熟化完成时间为在2010年6月30日前，取得《拆迁验收合格证明》，达到供地条件”及第8项“该宗土地达成供地条件时，原市国土局组织实施挂牌出让，供地时间为土地熟化工作完成后60日内”的内容，以及结合原市国土局作出的济国土资告字[2010]10号《济南市国有建设用地使用权挂牌出让公告》第七条第2款“完成土地熟化工作后30日内，我局将再行发布公告，组织出让”的内容。涉案土地熟化完成时间为2010年6月30日前，而原市国土局再次发布公告，组织出让的时间应自2010年6月30日起三十日内，故原市国土局应自2010年8月1日前再次发布公告，组织出让，其未按约履行再次发布公告组织出让土地，理应于2010年8月1日向立佳公司退还所支付的款项。立佳公司主张自2010年4月9日计算经济损失时间不当，依法予以调整。因原市国土局实际退还款项的时间为2015年10月20日，故其应向立佳公司支付自2010年8月1日起，以3000万元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率为标准计算至2015年10月20日止的经济损失。据此判决：一、原市国土局赔偿立佳公司经济损失（以人民币3000万元为基数，自2010年8月1日起，按照中国人民银行同期贷款利率为标准，计算到2015年10月20日止），于本判决生效之日起十日内履行；二、驳回立佳公司其他诉讼请求。济南市中级人民法院二审认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条规定：“赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理”；第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……”根据上述规定，加害行为是具体行政行为的，赔偿请求人应当在该行为已经被法院确认违法或者被赔偿义务机关确认违法后才可以单独提起行政赔偿诉讼。本案中，立佳公司于2010年4月9日向原市国土局支付竞买保证金3000万元。因市国土局未再次发布公告组织出让，立佳公司于2013年5月12日提出要求退还保证金并对拖延期间的资金损失给予补偿的书面申请。在原市国土局不予答复的情况下，立佳公司于2013年9月9日提起诉讼，请求法院确认原市国土局未按照土地使用权挂牌出让公告规定组织土地出让并且未及时退还竞买保证金的行为违法。（2013）历行初字第208号行政判决确认原市国土局未完整履行涉案土地招标拍卖挂牌出让程序法定职责的行为违法，同时认定“退还竞买保证金属于相关行政程序如果终结后的后续资金处置问题，原告在本案中即请求对尚未发生情形的后续问题作出合法性判断，不予审查”。该判决生效后，立佳公司于2015年7月2日向原市国土局提出行政赔偿申请，要求退还已缴纳的保证金3000万元及因延迟组织出让和退还保证金造成的经济损失。2015年8月31日，原市国土局向立佳公司复函作出告知，经济南市人民政府同意终止两次公告程序，取消立佳公司的唯一竞买人资格，由市财政退还立佳公司的土地出让金，市国土局不承担经济赔偿责任。从以上过程看，立佳公司两次起诉，均主张因原市国土局未如期组织二次拍卖和不及时退还竞买保证金属于违法行为。原市国土局未在2010年8月1日前再次发布公告组织出让土地的行为已被（2013）历行初字第208号行政判决确认违法，但对于土地使用权出让的招拍挂程序是否终结、竞买保证金应当如何退还等问题，是否存在行政违法行为尚未经过确认。土地使用权出让中的二次拍卖未在约定期限内组织进行，并不必然发生终结土地出让程序和退还竞买保证金的后果，因此，原市国土局未在2010年8月1日前再次发布公告组织出让土地的行为并不必然发生向立佳公司赔付竞买保证金利息损失的法律责任。立佳公司向原市国土局提出赔偿申请后，原市国土局未确认其存在应当承担赔偿责任的违法行为。原市国土局是否存在应当向立佳公司承担行政赔偿责任的加害行为，尚须作出司法认定。因此，立佳公司此次向法院单独提起行政赔偿诉讼不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项规定的受理条件，应予驳回。立佳公司对于原市国土局是否存在应当向其承担行政赔偿责任的加害行为应另案主张权利。据此裁定：一、撤销原一审行政赔偿判决；二、驳回立佳公司的起诉。立佳公司申请再审称，一、原二审法院裁定认定事实错误。1.已生效的济南市历下区人民法院（2013）历行初字第208号行政判决已经认定，原市国土局未完整履行涉案土地招标拍卖挂牌出让程序法定职责的行为违法。原市国土局作为土地行政主管部门，未按照土地使用权挂牌出让公告规定组织土地出让，致使其未能获得涉案土地的使用权，导致其遭受巨大经济损失。2.由于原市国土局未在规定期限内组织挂牌出让涉案土地使用权，直接导致涉案土地无法通过企业改制时济南市政府规定的“二次公告”运作模式出让，这一政策的变化使其失去了按照原定条件取得土地使用权的可能。涉案土地的招拍挂程序已经终结，原市国土局在以后长达5年的时间内拒不退还竞买保证金，给其造成了巨大的经济损失，应当给予赔偿。二、原二审法院裁定适用法律错误。原市国土局的行政违法行为已经生效判决认定，不存在二审法院裁定中所称的另外还有单独的加害行为。由于行政行为违法导致其缴纳的竞买保证金被原市国土局长期违法占用，由此导致的经济损失与生效判决确认的违法行为具有直接的因果关系。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）（四）项的规定，请求撤销原二审法院裁定，维持原一审法院判决。被申请人原市国土局答辩称，一、涉案（大有恒纺织品市场有限公司）地块具体处置由控股公司负责。按照《济南市棚户区改造中经营性用地挂牌出让工作实施意见》的规定，控股公司作为土地熟化主体向其申请涉案地块按“两次招拍挂”模式运作，立佳公司为投资意向人。2010年3月立佳公司成为该地块的土地熟化投资人，之后因立佳公司拒绝履行《居民拆迁安置房购房协议》和《国有产权转让协议》，导致涉案地块未达到供地条件，故该地块未能按照竞买须知实施第二次挂牌出让程序。二、原二审法院裁定认定事实清楚。济南市政府于2015年8月6日通过〔2015〕27号会议纪要终止涉案项目的两次公告程序，取消了立佳公司的唯一竞买人资格，此时本次招拍挂程序终止，竞买保证金3000万元于2015年10月20日退还立佳公司。三、原二审法院裁定适用法律正确。本案中，其不存在违法使用或者拒不返还竞买保证金的违法行为，也不存在应当承担行政赔偿责任的加害行为。各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院认为：根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定，加害行为（具体行政行为）已被确认违法以及赔偿义务机关已先行处理，均为赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的前提条件。本案中，济南市历下区人民法院作出的（2013）历行初字第208号行政判决已经作出“确认原市国土局未完整履行涉案土地招标拍卖挂牌出让程序法定职责的行为违法”的判决结果，且已经发生法律效力。同时，被申请人原市国土局对立佳公司提出的行政赔偿申请已经于2015年8月31日作出答复。因此，立佳公司提起本案行政赔偿之诉符合上述司法解释规定的起诉条件，原二审法院以不符合受理条件为由裁定驳回立佳公司的起诉，适用法律错误，应予纠正。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条规定，“原告或者第三人的损失系其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任”。该规定说明，在确定行政机关所承担的赔偿责任时，应根据各方造成行政违法的原因、过错程度、作用力大小等因素进行合理分配。本案中，双方当事人对涉案土地使用权招拍挂程序是否终结、何时终结，以及造成未能如约组织二次公告的原因和时间、控股公司作为涉案土地熟化主体与本案有无关联等基本事实存在较大争议，原一审法院在对以上基本事实未予查清的情况下即作出原审判决，确属基本事实不清，应根据以上规定，在查清本案基本事实的基础上，结合涉案《国有建设用地使用权竞买报名须知》等证据以及“两次招拍挂”程序的相关政策（制度）规定，对本案侵权事实、过错程度以及赔偿责任起算点、责任大小、比例等作出正确认定。综上，原一、二审裁判认定基本事实不清，适用法律错误，应予撤销。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销济南市中级人民法院（2016）鲁01行赔终6号行政赔偿裁定和济南市历下区人民法院（2015）历行初字第266号行政赔偿判决；二、发回济南市历下区人民法院重审。审判长 山 莹审判员 王修晖审判员 孙晓峰二〇一九年九月二十日书记员 孟 真