广西壮族自治区来宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂13行初57号 江耀南，男，1985年12月24日出生，汉族，住广西武宣县武宣镇龙山桥村18号，公民身份号码452225198512240017。 委托代理人黄俊平，广西创恒律师事务所律师。 被告武宣县人民政府，住所地武宣县武宣镇城东路9号。 法定代表人吴孝斌，该县县长。 委托代理人廖李胜，该县水库和扶贫易地安置中心副主任。 委托代理人余新春，广西仙城律师事务所律师。 原告江耀南诉被告武宣县人民政府确认行政强制交付土地行为违法纠纷一案，于2018年8月20日向本院提起诉讼，本院于2018年10月26日作出（2018）桂13行初80号行政裁定,驳回原告的起诉，原告不服向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，该院经审理后于2019年5月10日作出（2019）桂行终177号行政裁定，撤销本院（2018）桂13行初80号行政裁定,并指令本院继续审理。本院于2019年7月3日重新立案后，依法另行组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭进行了审理。原告及其委托代理人黄俊平，被告武宣县人民政府的委托代理人廖李胜、余新春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年5月4日，被告武宣县人民政府对大藤峡水利枢纽工程武宣库区七星河右岸防护工程建设用地范围内的原告江耀南承包的集体土地强制交付施工。 原告江耀南诉称，被告武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部于2018年4月11日向原告发出《限期交出土地通知书》，并根据武宣县人民政府《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县重要防护工程征地拆迁的通告》（通告〔2017〕9号）称原告的沿七星河一带部分土地属于大藤峡水利枢纽工程武宣县防护工程必须用地，将根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定先行使用土地。原告认为：被告武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部的《限期交出土地通知书》的具体行政行为已经对原告的实际权益产生了影响，属于具体行政行为，其未告知原告申请行政复议、提起行政诉讼的权利，属于程序违法。其次，被告依据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的二十一条第二款先行使用土地，但是原告的土地不属于应急的防洪、治涝等工程，同时，被告也没有直接雇人铲平原告土地的法定职权。原告的土地并不在《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县重要防护工程征地拆迁的通知》（通告〔2017〕9号）文件规定的范围土地内，原告的土地也不属于法律规定的应急防洪、治涝等工程。至今，被告也没有获得合法使用土地的批复及涉案工程实施及规划的批复。请求法院：1.判决确认被告于2018年5月4日强行铲平原告土地的具体行政行为违法，并责令被告把土地交回给原告；2.本案诉讼费由被告承担。 原告起诉时向本院提供的证据有：1.限期交出土地通知书，证明原告对本案有法律上的利害关系。2.土地承包经营权证，证明原告对涉案土地有土地承包经营权。 被告武宣县人民政府答辩称：一、武宣县人民政府向原告发出的《限期交出土地通知书》符合法律的规定。大藤峡水利枢纽工程是国务院批准的国家大中型水利水电工程，武宣县重要防护工程是大藤峡水利枢纽工程的防洪控制性工程，工程用地属于移民安置规划范围。原告在该范围内有被征收的地块，在武宣县人民政府发布先行使用土地通告〔2017〕11号后，原告未按规定交出地块，武宣县人民政府根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民条例》的规定，向原告发出了《限期交出土地通知书》符合法律的规定，事实清楚，程序合法。二、武宣县人民政府向原告发出的《限期交出土地通知书》符合《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民条例》的规定。武宣县人民政府有权先行使用土地，原告所称“申请行政复议权、行政诉讼权”问题，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民条例》第二十一条的规定，武宣县人民政府无权告知原告的所谓“诉权”。武宣县重要防护工程是大藤峡水利枢纽工程的防洪控制性工程的组成部分，而县城七星河防护工程又是武宣县重要防护工程的重要组成部分，其永久性应急防洪治涝功能将在大江截流蓄水后发挥很大的作用，依照国家规定必须在大江截流蓄水前竣工。原告的地块位于县城七星河防护工程必须使用土地范围内，原告对该工程功能不了解，得出错误的结论也不足为奇。武宣县人民政府对在该范围内的地块依法发出了《限期交出土地通知书》，原告不履行法律义务，武宣县人民政府对该地块实施清表行为是法定职权所在，于法有据。原告认为自己的土地不在《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县重要防护工程征地搬迁的通告》（通告〔2017〕9号）规定的土地范围内，不属于法律规定的应急防洪、治涝工程。两者显然是自相矛盾。原告的地块不在范围内就证明了武宣县人民政府用错了土地，不在范围内也就无谓什么防洪、治涝。大藤峡水利枢纽工程及武宣县重要防护工程的相关行政审批已经获得批准，且目前正进行紧张的施工中，这是造福武宣人民的一件大事，功在当代，利在千秋。综上所述，武宣县人民政府依照法律的有关规定，对武宣县重要防护工程七星河防护工程范围土地发布了通告〔2017〕9号、11号通告，原告未依法履行法律义务，拒绝交出涉案的地块，武宣县人民政府依法实施清表行为符合法律的规定，应当得到支持。原告的诉讼请求没有事实根据，不符合法律的规定，不应得到法律的支持，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告武宣县人民政府在法定期限内向本院提供的证据有：1水利部水总〔2015〕222号文件，证明大藤峡水利枢纽工程是国家大型防控洪I级水利水电工程。2.自治区、中水东北院相关武宣库区设计节选，证明武宣库区七星河右、左岸防护工程是大藤峡水利枢纽工程组成部分，是主要和重要的防洪工程。3.来宾市人民政府来政函〔2017〕194号节选，证明武宣县城大藤峡水利枢纽工程武宣县城防护征地拆迁方案已经上级及来宾市人民政府审查批准实施；七星河左右岸堤防用地为大藤峡水利枢纽工程武宣县城防护征地范围，以及相关补偿标准。4.武宣县人民政府征地通告〔2017〕9号及范围图，证明大藤峡水利枢纽工程武宣县城黔江左右岸堤防用地征地工作已按规定向公众公开发布征地通告。5.武宣县人民政府先行用地通告〔2017〕11号及范围图，证明大藤峡水利枢纽工程武宣县城黔江左右岸堤防用地己按规定向公众公开发布因防洪工程需要先行用地通告。6.县委县人民政府武办[2016]4号文件，证明武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部是县委县人民政府确定的主要负责移民安置、征地拆迁和项目建设的机构，有权行使大藤峡水利枢纽工程武宣库区的相关工作。7.堤防永久征地公示，证明原告DD003-1、DD006-1、DD011地块所在范围是的大藤峡水利枢纽工程武宣库区县城七星河堤防必须用地。8.限期交出土地通知书及送达回证、照片，证明大藤峡水利枢纽工程武宣库区县城堤防必须用到原告使用的土地，已通知其行使因大藤峡水利枢纽工程用地获得补偿的权利。9.地块公示、位置图，证明图斑号DD003-1、DD006-1、DD011地块所在是大藤峡水利枢纽工程七星河防护堤必须用地。10.国土资预审字〔2013〕193号文，证明武宣库区七星河右、左岸防护工程用地已列入当地土地利用总体规划。11.来宾市人民政府来政函〔2017〕194号节选，证明大藤峡水利枢纽工程武宣县城防护征地拆迁方案及相关补偿标准。12.江超良户土地承包档案，证明原告是江超良儿子，同户承包的土地中有七星河边地。 经开庭审理，原告、被告对证据进行质证如下： 原告江耀南对被告武宣县人民政府享有作出被诉行政行为的职权有异议,认为被告没有职权作出强制实施原告交付土地的行为，应该申请人民法院强制交付土地。原告对被告武宣县人民政府提供的证据1-11的真实性、合法性、关联性都有异议，这些证据原告并不知情，没有见过。对证据12的真实性没有异议，不认可证明目的中的被告认为涉案土地在七星河边。 被告武宣县人民政府对原告江耀南提供的证据1真实性、合法性、关联性没有异议，同时该证据也证明了原告应当依法履行相关的义务。对证据2真实性、合法性、关联性没有异议，同时证明该土地在防护工程范围内，属于急需用地。 经庭审质证，本院对原告、被告提供的以下证据材料具有真实性、合法性、关联性，予以确认，作为本案认定事实的证据：1.水利部水总〔2015〕222号文件、国土资源部国土资预审字〔2013〕193号文；2.自治区、中水东北院相关武宣库区设计节选；3.来宾市人民政府来政函〔2017〕194号文件节选；4.武宣县人民政府征地通告〔2017〕9号及范围图、武宣县人民政府先行用地通告〔2017〕11号及范围图、县委、县人民政府武办〔2016〕4号文件；5.堤防永久征地公示及位置图、限期交出土地通知书及送达回证、照片；6.江超良户土地承包档案；7.土地承包经营权证。 根据各方当事人的诉辩意见，本院确定本案争议焦点为： 1、被告武宣县人民政府在征收涉案集体土地过程中，采取强制原告交付土地行政行为是否合法（包括认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确）？ 2、涉案土地是否属于大藤峡水利枢纽工程武宣县重要防护工程项目范围内？ 3、原告要求被告把涉案土地交回给原告，是否有事实、法律依据？ 根据以上确认的证据，本院经审理查明，大藤峡水利枢纽工程是国务院批准的国家大中型水利水电工程，2013年7月29日，中华人民共和国国土资源部作出《关于广西大藤峡水利枢纽工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2013〕193号），同意广西大藤峡水利枢纽工程的建设，该项目已列入当地土地利用总体规划，批准项目用地18005.44公顷（其中农用地6107.38公顷）。武宣县重要防护工程是大藤峡水利枢纽工程中重要的抢险救灾及泄洪防洪控制性工程，工程用地属于移民安置规划范围。2017年11月30日，来宾市人民政府批复同意武宣县人民政府《大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程项目征收（收回）土地及地上房屋补偿安置方案》。2017年12月12日，武宣县人民政府作出《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县重要防护工程项目征地拆迁的通告》（通告〔2017〕9号），对建设用地项目名称、征收范围、被征土地及建（构）筑物补偿标准、征地拆迁补偿登记时间及补偿登记要求和地点予以明确，要求被征收土地范围内的土地、建（构）筑物所有人、使用权人和其他权利人在通告规定的期限内办理征地拆迁补偿登记、签订补偿协议和办理相关补偿工作。因部分群众未及时签订土地征收补偿协议及办理相关建（构）筑物拆迁补偿手续，未能及时交出土地，为保障工程如期顺利进行，武宣县人民政府于2017年12月29日作出《关于大藤峡水利枢纽工程武宣县城重大防护工程先行使用土地的通告》（通告〔2017〕11号），决定于2017年12月31日开始对武宣县城防护工程用地先行使用土地，工程建设结束后依照规定另行完善相关征地补偿手续。因原告江耀南户位于武宣县武宣镇草厂村民委第6村民小组沿七星河一带的部分土地在武宣县城防护工程项目必须用地范围内，2018年4月11日，武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部向原告发出《关于限期交出土地通知书》，通知其办理征地拆迁补偿登记、签订补偿协议和办理相关补偿工作，限于2018年4月18日前交出所涉土地，逾期不丈量、不办理征地拆迁补偿登记、不签订补偿协议的，并将依照国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条第二款和第六十一条的规定先行使用土地。2018年5月4日，被告武宣县人民政府对大藤峡水利枢纽工程武宣库区七星河右岸防护工程建设用地范围内的原告承包的集体土地武宣县武宣镇草厂村民委第六村民小组营盘一块0.502亩（编号DD003-1）、营盘一块2.515亩（编号DD006-1）、秋风岭一块2.479亩（编号DD011），共计5.496亩强制交付施工。2018年8月20日，原告向本院提起行政诉讼，请求：1.确认被告于2018年5月4日强行铲平原告土地的具体行政行为违法，并责令被告把土地交回给原告；2.本案诉讼费由被告承担。本院审理后认为原告的诉讼请求表述不明确、不具体，于2018年10月26日作出（2018）桂13行初80号行政裁定：驳回原告的起诉。原告不服，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。2019年5月10日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2019）桂行终177号行政裁定：撤销本院（2018）桂13行初80号行政裁定，并指令本院继续审理。本院于2019年7月3日重新立案。 另查明，1.2016年2月23日，中共武宣县委办公室、武宣县人民政府办公室作出《关于调整武宣县十大重点工作指挥部及其成员的通知》（武办[2016]4号），同意调整武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部，武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部主要负责大藤峡水利枢纽工程（武宣）库区移民搬迁安置、征地拆迁和项目建设等全面工作。庭审中被告武宣县人民政府自认其委托武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部向原告作出《限期交出土地通知书》,对原告涉案土地采取强制交付行政行为是被告武宣县人民政府组织实施。2.武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部向原告发出限期交出土地通知书后，没有作出限期交出土地决定书，也没有申请人民法院强制执行。3.涉案被征收土地已交付大藤峡水利枢纽工程武宣库区七星河右岸防护工程建设使用。 本院认为，本案被诉行政行为系被告武宣县人民政府组织实施，故武宣县人民政府是本案适格被告并应承担相应的法律责任。根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条规定：“大中型水利水电工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续，实行一次报批、分期征收，按期支付征地补偿费。对于应急的防洪、治涝等工程，经有批准权的人民政府决定，可以先行使用土地，事后补办用地手续。”本案原告江耀南户位于武宣县武宣镇草厂村民委第六村民小组沿七星河一带涉案土地在武宣县城防护工程必须用地范围内，该工程涉及的征收土地及地上房屋补偿安置方案经相关机关批复同意实施，在武宣县人民政府先后发布通告通知权利人办理补偿登记、签订补偿协议后，因原告未办理征地拆迁补偿登记、签订补偿协议，未及时交出土地，武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部向原告发出《限期交出土地通知书》，通知其配合丈量土地，办理征地拆迁补偿登记、签订补偿协议手续，限期交出土地，被告及政府职能部门已履行了征地的一系列实施程序，上述征收涉案土地行政行为是合法的。对于被告对原告作出的强制交付土地行政行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条的规定，被告武宣县人民政府作出限期交付土地通知后，没有作出责令交付土地的决定，也没有向人民法院申请执行，而直接对原告承包的集体土地强制施工交付使用，超越法定权限,程序违法。但大藤峡水利枢纽工程是国务院批准的国家大中型水利水电工程，被告作出本案行政强制交付土地行为是为了社会公共利益的需要，如撤销被告武宣县人民政府对原告承包的集体土地强制交付行为会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，不予撤销该行政行为。涉案土地已交付作为大藤峡水利枢纽武宣县城防护工程用地，故原告提出责令被告把涉案土地交回给原告的请求，不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下： 一、确认被告武宣县人民政府对原告江耀南实施强制交付土地的行政行为违法； 二、驳回原告江耀南的其他诉讼请求。 本案一审案件受理费50元，由被告武宣县人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元，账户名称：广西壮族自治区高级人民法院，银行：农行南宁市万象支行，账号：20×××77。逾期不交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  罗 旭 审 判 员  韦柳林 审 判 员  闭振鹏 二〇一九年九月二十五日 法官助理  梁 良 书 记 员  韦郑敏 书 记 员  周 莎 附相关法律条文： 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》 第六十一条违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行；违反治安管理法律、法规的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究有关责任人员的刑事责任。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。