海南省昌江黎族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019琼9026行初35号 原告李风成，男，汉族，1964年2月3日出生，现住海南省昌江黎族自治县，公民身份号码×××。 原告王龙玉，女，汉族，1962年5月26日出生，现住海南省昌江黎族自治县，公民身份号码×××。 被告昌江黎族自治县综合行政执法局，住所地海南省昌江黎族自治县石碌镇东风路39号,统一社会信用代码XXXXXXX。 法定代表人李强，该局局长。 委托诉讼代理人符旭，该局政策法规室副主任。 委托诉讼代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。 委托诉讼代理人周承严，海南天赐律师事务所（实习）律师。 原告李风成、王玉龙不服被告昌江黎族自治县综合行政执法局（以下简称昌江综合执法局）于2019年月1月8日作出的《昌江黎族自治县综合行政执法局行政处罚决定书》（[2019]昌综执决字第1号）（以下简称“第1号处罚决定”），于2019年5月27日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月27日立案后，于2019年5月31日向被告昌江综合行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月2日公开开庭审理了本案。原告王龙玉、李风成和被告昌江综合执法局诉讼委托代理人符旭、周正凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告昌江综合执法局于2019年1月8日作出第1号处罚决定，认为李风成××县内擅自建设建筑物的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对李风成作出限期7日内拆除擅自建设的违法建筑物的行政处罚决定。 原告李风成、王龙玉诉称，首先，二原告在保梅岭租用的土地是合法的，在其租用地上建猪栏养猪是响应政府的政策和号召，且经原告申请，昌江县畜牧局向原告发放新建猪栏养猪补贴，证明原告养猪栏的合法性得到县政府的认可。虽然海南保梅岭省级自然保护区成立于2006年5月18日，但“海南立法禁止在自然保护区核心区建生产经营性项目”的行管政策是在2014年9月24日，原告建设养猪栏之后才颁布实施。原告希望相关建筑被拆除后，能依法得到补偿。再者，被告于2019年1月8日向原告下发第1号处罚决定后又于同年1月17日下发《履行行政处罚决定催告书》，要求原告在七日内拆除自建的房屋和养猪栏。原告认为该处罚的事实不清、法律依据不足。原告于同年1月24日向被告提交书面申请行政复议，被告至今未作出答复，却再次下达《关于责令李风成履行行政处罚决定的公告》。二原告认为被告作出具体行政行为的程序不合法，剥夺了原告的合法权益，故请求法院撤销被告昌江综合执法局2019年1月8日作出的第1号处罚决定。 原告李风成、王龙玉向本院提交以下证据：1.《合同书》复印件，证明原告跟黄石平租地建养猪场；2.《保梅岭林场自营经济土地承包合同书》，证明黄石平跟保梅林场签订的合同；3.核准个体工商户注销登记通知书，证明原告建猪场是政府许可的；4.昌江综合执法局关于责令李风成履行行政处罚决定的公告，证明被告处罚程序不合法；5.履行行政处罚决定催告书，证明被告处罚程序不合法；6.第1号处罚决定，证明被告处罚没有事实和法律依据；7.《昌江黎族自治县人民政府办公室关于同意我县2012年现代农业生产发展资金支持畜牧业发展实施方案的批复》（昌府办函[2012]71号）、《关于县政府、县畜牧局在2012年新建猪栏养猪补贴提出看法和意见的函》、生产项目文件，证明原告所建的养猪场是经县政府同意的。 被告昌江综合执法局辩称，1.原告建造的建筑物属于违章建筑。本案的基本事实是原告的建筑经被告实地调查核实，原告所建房屋并未在县级国土主管部门、城乡建设规划主管部门办理审批手续，是在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自建造的违法建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，原告建造房屋应当办理建设工程规划许可证，经相关主管部门批准，在取得建设工程规划许可证的情况下才能建设房屋。但原告并未办理相关手续，获得相关批准，依照上述规定，原告所建造的房屋属于违法建筑。2.被告作出的《行政处罚决定书》符合法律规定。被告通过对原告违法建设的房屋立案调查、现场勘察、拍照取证等程序，证实了原告所建房屋为违法建筑物。被告在作出处罚决定前依法向原告履行告知程序，并向原告送达了《行政处罚事先告知书》，让其限期拆除擅自建设的违法建筑物，并告知其可在三个工作日内向被告提出陈述、申辩以及要求听证的书面申请，逾期不提出，视为放弃陈述、申辩及听证的权利。但原告并未在法定期限内申请听证。之后被告依照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，向原告作出第1号处罚决定，并告知原告处罚的事实、理由、法律依据以及不服决定的法律救济途径。最后，原告认为其是响应政府号召在租用的土地上建设猪栏养猪，并获得了政府的补贴，但并未提供相关证据予以证明。据此，被告于2019年1月8日向原告下发的第1号处罚决定认定事实清楚，程序合法，请求法院依法驳回原告诉讼请求。 被告昌江综合执法局向本院提交以下证据：1.行政违法案件立案审批表、现场勘查记录、调查笔录、复函、调查报告，证明被告对原告的违法建筑物依法进行了全面的调查核实并形成了报告的事实；2.行政处罚审批表、行政处罚事先告知书、行政处罚文书送达回证，证明被告对原告的违法建筑物进行了呈报审批、预先告知并经原告签收的事实；3.第1号处罚决定、送达回证，证明被告已经向原告作出行政处罚且原告已收到行政处罚决定书的事实；4.行政处罚决定催告书、送达回证，证明被告已催告原告履行行政处罚决定且原告已收到催告书的事实；5.《昌江黎族自治县综合执法局关于依法强制拆除李风成违法建筑的请示》（昌综执[2019]15号）、《昌江黎族自治县综合行政执法局关于责令李风成履行行政处罚决定的公告》、《昌江黎族自治县人民政府办公室关于同意依法强制拆除李风成违法建筑的批复》（昌府办函[2019]79号），证明被告经昌江县政府同意强制拆除并已公告行政处罚决定的事实。 经庭审质证，本院对二原告提供的证据认证如下： 被告对二原告提交的证据1-证据3的真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议，认为三份证据不能证明原告建养猪场是合法的；被告对二原告提交的证据4-证据6的真实性、合法性、关联性没有异议，但对其证明内容有异议；被告对二原告提交的证据7真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议，该证据的文件是面对全体部门的，不能证明原告获得了政府的批复。本院经审查认为，原告证据1《合同书》约定的内容系黄石平把承包的部分土地转包给原告王龙玉用于非农业建设，且约定流转的期限超过其土地承包的剩余期限，该合同内容违反了《中华人民共和国农村土地承包法》的强制性规定，故该《合同书》为无效合同，本院对该证据不予采纳；原告证据2证明了涉案土地的所有权人是保梅岭林场，保梅岭林场发包土地给黄石平的用途是种植经济作物，本院对该证据予以确认；原告证据3系个体户的注册登记信息，与本案没有关联，本院对该证据不予采信；原告证据6是涉案的具体行政行为，本院对其证据予以确认，原告证据4、证据5系被告在作出第1号处罚决定之后的催告和公告，本院对二份证据予以确认；原告提交的证据7《昌江黎族自治县人民政府办公室关于同意我县2012年现代农业生产发展资金支持畜牧业发展实施方案的批复》系县政府支持现代畜牧业生产发展的政策，与本案没有关联，原告证据7的《关于县政府、县畜牧局在2012年新建猪栏养猪补贴提出看法和意见的函》只是体现出原告等人单方申请猪栏养猪补贴的意见，未能证明原告新建猪栏取得合法手续，故本院对原告证据7不予采信。 经庭审质证，本院对被告提供的证据认证如下： 二原告对被告提交的五份证据真实性均没有异议，但对其合法性存有异议。本院经审查认为，被告证据1、证据2的内容，均为被告依照法定程序作出，原告对相关材料的真实性提出异议但未提供相反证据证明，其异议理由不成立，本院对被告证据1、证据2予以确认。被告证据3与第1号处罚决定有关联，本院对被告证据3予以确认。被告证据4、证据5系是在作出第1号处罚决定后，原告不履行行政处罚决定后作出的，与第1号处罚决定有关联，本院对被告证据4、证据5予以确认。 经审理查明，1996年12月1日，黄石平向国营海南省保梅岭林场（现“昌江红林农场”）承包地名为“场自营经济芒果水沟南边”的5.23亩土地用于种植芒果，承包期限25年，即承包至2021年12月1日止，并约定如黄石平转包该土地给保梅林场职工需经过昌江红林农场同意。2011年12月6日，黄石平将其向昌江红林农场承包的部分土地转包给原告王龙玉，并签订《合同书》，约定转包期限18年，即承包至2029年12月6日止。原告王龙玉、李风成在未办理规划许可的情况下在该土地上建造房屋，已建成建筑面积557㎡的建筑物。被告昌江综合执法局对二原告违建行为进行立案调查；经勘查、调查与核实，确认原告李风成在××县内擅自建设房屋的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，拟作出对其限期七日内拆除违法建筑的行政处罚决定。2018年12月24日，被告作出《行政处罚事先告知书》（[2018]昌综执告字第148号）并送达给原告李风成，二原告未在规定期限内申请听证。2019年1月8日，被告作出第1号处罚决定，限期原告7日内拆除擅自建设的违法建筑物。 本院认为，本案主要焦点问题为：一是原告的建房行为是否违法；二是被告作出的行政行为是否符合法律规定。(一)关于原告的建房行为是否违法的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”第三十八条第一款第三项规定：“流转期限不得超过承包期的剩余期限”；《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”;《海南省城乡规划条例》第三十九条第一款规定：“在城市和县、自治县人民政府所在地镇、旅游度假区、产业园区开发边界内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府规划主管部门申请办理建设工程规划许可证”。本案中，首先，原告建房用地属于昌江红林农场所有，二原告与黄石平通过签订流转合同取得涉案土地。根据上述法律规定，二原告流转土地的期限超过原承包合同的剩余期限，二原告也未提供土地所有权人昌江红林农场同意其通过流转取得该土地承包经营权的相关证据予以证明土地取得的合法性。二原告未经批准将承包的土地用于非农建设，故二原告建房的行为违法。其次，原告在建房前未按上述法律规定向县人民政府规划主管部门申请办理建设工程规划许可证亦属违法。据此，原告建房土地来源不合法，其未经报建许可违反了基本的建设要求和规定。因原告建房行为违法，被告将原告所建房屋认定为违法建筑并无不当。（二）关于被告作出的行政行为是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚”；第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。本案中，被告在作出行政行为前，对原告的违法行为进行了调查确认，在作出处罚决定前告知原告将要处罚的事实和依据，给予了原告充分的陈述、申辩权。二原告主张其向被告申请了行政复议，但未提供相关证据予以证实，本院对其曾提起行政复议的主张不予采信。在此基础上，被告作出第1号处罚决定，并将该行政处罚决定书依法送达。被告作出行政处罚具体行政行为的程序性操作充分、到位，满足了程序正当、合法的要求。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程建设规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，原告存在未经报建、未取得建设工程规划许可的违法事实，被告依照上述法律规定对原告作出行政处罚，有事实和法律依据。被告作出行政处罚的幅度亦在其自由裁量权范围之内，其行政行为的实体处理结果并无不当。据此，被告作出行政处罚行为事实清楚，程序合法，证据确实充分，适用法律正确，原告请求撤销被告作出的行政处罚行为理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告李风成、王龙玉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李风成、王龙玉负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。 审 判 长 裴烈焰 审 判 员 谭凌云 审 判 员 邱为群 二〇一九年九月二十三日 法官助理 莫 丽 书 记 员 苏香肖 附：本判决适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》