甘肃省临夏市人民法院行政判决书（2019）甘2901行初80号原告兰州安厦房地产开发有限公司。法定代表人李某。委托代理人丁某，系甘肃勇盛律师事务所律师。被告永靖县自然资源局。法定代表人朱某。出庭负责人孔某。委托代理人赵某，系临夏平湖律师事务所律师。原告兰州安厦房地产开发有限公司与永靖县自然资源局行政许可纠纷一案。永靖县法院于2019年7月23日移送至临夏市法院，本院受理后于2019年7月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。于2019年9月9日依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告兰州安厦房地产开发有限公司委托代理人丁某，被告永靖县自然资源局出庭负责人孔某、委托代理人赵某均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告永靖县自然资源局（原永靖县林业和草原局）于2019年7月6日作出永林发（2019）22号《关于安厦半岛度假村建设项目与甘肃黄河三峡湿地保护区位置的批复》。经审查，原告申请的安厦半岛度假村建设项目经被告勘查，其选址位于永靖县三塬镇，东至刘家峡库区、南至刘家峡库区、西至刘家峡库区、北至环湖路。认定项目建设选址处在甘肃××区范围内，故不能破坏湿地自然保护区，不能做度假村建设。根据《中华人民共和国自然保护区管理条例》第三十二条第一款之规定，不得建设安厦半岛度假村项目。原告诉称，原告为响应国家号召和永靖县人民政府招商引资的需要，决定投资建设安厦半岛度假村项目，并于2013年6月5日取得永靖县规划局的规划许可，2014年6月16日永靖县人民政府为原告办理了《国有土地使用证》，后原告多次要求开工建设，均被告知不具备建设条件。2019年6月25日，原告向被告提出《关于安厦半岛度假村建设项目》的申请，2019年7月6日，原永靖县林业和草原局作出《关于安厦半岛度假村建设项目与甘肃黄河三峡湿地保护区位置的批复》，“不得建设安厦半岛度假村项目。”被告不予核准建设的主要依据是原甘肃省林业厅于1995年1月23日作出的《关于建立甘肃黄河三峡湿地自然保护区的批复》，该批复为规范性文件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，“公民、法人或者或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及部门制定的规范性文件不合法，在对其行政行为提起行政诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十二条之规定，因该案所涉甘肃黄河三峡湿地自然保护区，横跨永靖县、东乡县、临夏县、积石山县共四个县，提出申请应由四个县协商一致后提出申请。但原甘肃省林业厅的批复明确只有永靖县人民政府提出，故永靖县申报主体不合规定。评审程序缺失，审批程序严重缺失。甘肃省林业局没有批准建立地方自然保护区的权限，其批准文件属于超越职权的行为。故要求依法撤销原永靖县林业和草原局永林发（2019）22号《关于安厦半岛度假村建设项目与黄河三峡湿地保护区位置的批复》，责令重新作出具体行政行为。并对甘肃省林业厅甘林资字（1995）11号《关于建立甘肃黄河三峡湿地自然保护区的批复》的合法性进行审查。原告向本院提交了如下证据：1、关于安厦半岛度假村建设项目的申请；2、永靖县人民政府土地审批文件永政国土建字（2014）03号关于兰州安厦房地产开发有限公司用地的批复的复印件；3、永靖县规划局的永规建条（2013）008号规划条件通知书复印件；4、永国用（2014）第036号《国有土地使用证》复印件。被告永靖县自然资源局辩称，被告作出的《关于安厦半岛度假村建设项目与黄河三峡湿地自然保护区位置的批复》其具体行政行为合法有效，不存在可撤销的情形。原告虽然向被告提交了《关于安厦半岛度假村建设项目的申请》，但被告经审查，发现其申请的项目选址在甘肃黄河三峡湿地保护区内，依照规定，此保护区内不得进行工程建设。被告依据甘肃省林业厅（甘林资字（1995）11号）《关于建立甘肃黄河三峡湿地自然保护区的批复》，没有批准原告的申请。被告对原告提起的对甘肃省林业厅（甘林资字（1995）11号）《关于建立甘肃黄河三峡湿地自然保护区的批复》合法性进行审查，被告认为该批复经省、州、县林业主管部门派员实地调查，并征求有关部门的意见后才建立的自然保护区，故不存在程序和法律适用上的错误。故请求法院依法驳回原告的诉求。被告向本院提交了如下证据：甘肃省林业厅作出的甘林资字（1995）11号《关于建立甘肃黄河三峡湿地自然保护区的批复》复印件。经庭审质证、认证，原告对被告提供的甘肃省林业厅甘林资字（1995）11号）《关于建立甘肃黄河三峡湿地自然保护区的批复》有异议，由永靖县人民政府申报其申报主体不合法；甘肃省林业厅审批主体不合法，应由甘肃省人民政府审批；批复只是自然保护区设立的条件，没有普遍约束力，对自然保护区的缓冲区如何认定，没有做出具体区划。被告对原告提供的关于安厦半岛度假村建设项目的申请无异议；永靖县人民政府土地审批文件永政国土建字（2014）03号关于兰州安厦房地产开发有限公司用地的批复的复印件；对永靖县规划局的规划条件通知书复印件和《国有土地使用证》复印件等证据的真实性均无异议，对其合法性有异议，永靖县国土局及规划局在作出上述通知时没有征求林业部门的意见。本院认为原、被告提供的证据具有真实性，与本案存在关联性，本院予以确认。经审理查明，原告兰州安厦房地产开发有限公司决定投资建设安厦半岛度假村项目，并于2013年6月5日取得永靖县规划局的规划许可。2014年6月16日永靖县人民政府为原告办理了《国有土地使用证》。2019年6月25日，原告兰州安厦房地产开发有限公司向被告提出《关于安厦半岛度假村建设项目》的申请，2019年7月6日，被告依据甘肃省林业厅《关于建立甘肃黄河三峡湿地自然保护区的批复》甘林资字（1995）11号文件作出《关于安厦半岛度假村建设项目与甘肃黄河三峡湿地保护区位置的批复》，认为原告所建设的项目其选址在自然保护区内，不得建设安厦半岛度假村项目。原告认为建设项目已经取得《国有土地使用证》和规划部门的通知书，故被告作出的行政行为不合法。要求依法撤销永靖县林业和草原局作出的永林发（2019）22号《关于安厦半岛度假村建设项目与黄河三峡湿地保护区位置的批复》，责令重新作出具体行政行为。并对甘肃省林业厅《关于建立甘肃黄河三峡湿地自然保护区的批复》（甘林资字（1995）11号）的合法性进行审查。本院认为，原永靖县林业和草原局于2019年7月6日作出的永林发（2019）22号《关于安厦半岛度假村建设项目与黄河三峡湿地保护区位置的批复》，其行为仅以甘肃省林业厅（甘林资字（1995）11号）《关于建立甘肃黄河三峡湿地自然保护区的批复》为唯一依据，本院在审查被告永靖县林业和草原局作出的行政行为时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”依据原告的诉讼请求对甘肃省林业厅（甘林资字（1995）11号）《关于建立甘肃黄河三峡湿地自然保护区的批复》一并进行了审查。根据1994年12月1日实施的《中华人民共和国自然保护区条例》第十二条之规定：“国家级自然保护区的建立，由自然保护区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关自然保护区行政主管部门提出申请，经国家级自然保护区评审委员会评审后，由国务院环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报国务院批准。自然地方保护区的建立，由自然保护区所在的县、市、自治州人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门进行协调并提出审批建议，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院环境保护行政主管部门和国务院有关自然保护区行政主管部门备案。跨两个以上行政区域的自然保护区的建立，由有关行政区域的人民政府协商一致后提出申请，并按照前两款规定的程序审批。”原永靖县林业和草原局作出的具体行政行为时，没有完整的程序，实属程序不合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下;确认被告永靖县自然资源局（原永靖县林业和草原局）于2019年7月6日作出的永林发（2019）22号《关于安厦半岛度假村建设项目与黄河三峡湿地保护区位置的批复》违法。案件受理费50元由被告永靖县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于临夏回族自治州中级人民法院。审 判 长   冯小焱审 判 员 孙广红人民陪审员 常甜甜 二○一九年九月十二日书 记 员 包红霞