江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初469号 原告胡军芳，女，1973年1月15日生，××族，现住南通市港闸区。 委托代理人王建东（系原告丈夫），男，1971年11月12日生，××族，户籍地南通市港闸区，现住南通市港闸区。 被告江苏省南通港闸经济开发区管理委员会，住所地南通市港闸区城港路118号。 法定代表人王斌，职务主任。 应诉负责人高巍，职务副主任。 委托代理人苏新年，江苏通成律师事务所律师。 委托代理人严楚楚，江苏通成律师事务所律师。 第三人陈桂英，女，1946年10月2日生，××族。 第三人胡军益，男，1970年8月15日生，××族。 原告胡军芳诉被告江苏省南通港闸经济开发区管理委员会（以下简称港闸开发区管委会）确认行政行为违法一案，原告于2018年10月10日向本院提起诉讼，本院于2018年10月15日立案，于10月17日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。因陈桂英、胡军益与本案存在利害关系，本院依职权通知陈桂英、胡军益作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年3月5日、3月25日、8月19日公开开庭审理了本案。原告胡军芳及其委托代理人王建东，被告港闸开发区管委会副主任高巍及委托代理人苏新年、严楚楚到庭参加诉讼，第三人陈桂英、胡军益到庭参加8月19日的庭审。本案经江苏省高级人民法院批准延长审限6个月，现已审理终结。 原告胡军芳诉称，原告胡军芳因提起政府信息公开于2018年1月29日获得涉案印玉明（已故）陈桂英户的《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》）的复印件，正式获知涉案房屋由南通市港闸区天生港镇街道爱国村经济合作社（以下简称爱国村经济合作社）与陈桂英（原告母亲）在2017年8月17日签订了《补偿安置协议》。被告于2018年4月10日在（2018)苏0623行初34号案件的行政诉讼答辩状中亲自承认本案的搬迁实际上是由被告实施，相关责任由被告承担，原告于2018年4月17日由江苏省如东县人民法院（以下简称如东法院）通过邮寄获知上述信息。在整个拆迁过程中被告没有提供任何合法的征地手续，比如涉案建设项目的一书四方案（建设用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案）。南通市国土资源局在2018年5月21日政府信息公开答复书中确认该涉案建设工程“南通市港闸区芦建二河整治工程B标-r所在地块不存在征地批文、用地报批前征地调查结果、听证笔录、用地后征地补偿登记材料及勘测定界图”。另原告作为涉案房屋共有权人，从未授权给任何人签订该涉案房屋的搬迁补偿安置协议，并且在一直不知实情的情况下，爱国村经济合作社无权与陈桂英就整幢涉案房屋签订搬迁补偿安置协议。综上，被告实施的涉案搬迁行为无任何法律依据，其委托爱国村经济合作社与陈桂英签订涉案房屋搬迁补偿安置协议严重侵犯了原告的合法权益，给原告造成巨大的经济损失。请求：1.认定被告对原告享有共有权的印玉明（故）陈桂英户的房屋拆迁行为违法（经与原告确认，房屋拆迁行为具体是指房屋拆除行为）。2.要求被告赔偿原告因房屋被拆迁所造成的一切经济损失。3.本案诉讼费由被告承担。 原告胡军芳向本院提交以下证据： 1.1988年的建房审批证书，证明1988年审批建房时就有原告名字，胡军芳在当时就已经享受建房面积和宅基地，且1988年审批的时候，当时未建房，直至九几年才开始建房，97年下半年建房才结束。2003年进行全面改造，拆迁之前的房屋直至2003年才全部完成。 2.胡军芳户口簿复印件，证明原告户口一直在娘家，未迁出，且是农村集体经济组织成员，按照国家法律规范，出嫁女的权利应当受到保护。 3.印玉民的户口注销证明，证明印玉民于2013年6月25日死亡。 4.印玉民与原告的父女关系证明，证明印玉民死亡后，原告享受继承的权利。 5.印玉民户的《补偿安置协议》的复印件，证明该协议签订时未经原告同意，被告委托爱国村经济合作社和搬迁人签订协议本身就是违法的，村经济合作社没有权利和被拆迁人签订拆迁协议，协议上都没有被告的公章。 6.政府信息公开答复书，证明拆迁行为违法，所谓协议拆迁没有相应的法律依据。 7.被告在如东法院行政诉讼过程中提供的答辩状及邮寄回执复印件，证明原告至此才知晓签订协议的主体是被告。 被告港闸开发区管委会辩称，一、原告与搬迁行为无行政法上的利害关系，无权向被告主张权益。案涉房屋的产权人为陈桂英、印玉明（已故），胡军芳并非产权共有人，另依据《大圩湾环境整治港闸经济开发区工程征收搬迁面积确认表》可知，胡军芳于2014年12月3日已在陆进华户享受过补偿安置，不属于案涉房屋的被安置对象。依据《行政诉讼法》第二十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，原告与本案搬迁行为无行政法上的利害关系。被告与陈桂英签订《搬迁协议》后，已将补偿款项支付给印玉明（已故）、陈桂英户，依法履行全部的补偿义务，原告认为其有权享受的部分已经包含在上述补偿款中，被告没有义务另行对原告进行补偿。原告应通过民事分家析产或者继承的方式主张权利。实践中，一般是由行政机关与被搬迁户的产权人或者该户代表签订补偿协议，后依据相关政策文件和协议约定内容对该户进行补偿安置，被告与陈桂英签订搬迁协议并无不当。二、原告起诉已超过诉讼时效，依法应当驳回其诉讼请求。据原告自述，其于2018年1月29日获知案涉房屋搬迁补偿安置事宜，如原告认为其合法权益被侵犯，应自知道具体行政行为作出之日起六个月内提起诉讼，原告于2018年9月22日才向法院起诉，显然已经超过了诉讼时效。原告就案涉房屋搬迁面积确认于2018年3月22日曾向如东法院提起行政诉讼，称其通过政府信息公开于2018年1月5日获知房屋的面积确认表。另依据该案法院已查明的事实，被告于2017年8月5日作出的安置面积确认表，仅凭该户产权人陈桂英出具的承诺书，将胡军芳错列为被安置人口，因此，原告胡军芳应于陈桂英户房屋搬迁洽谈阶段已知案涉工程系由被告实施的事实。三、案涉协议搬迁有别于政府部门依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行土地征收及补偿安置的拆迁行为，无须提供原告所称的征地手续。四、被告对案涉房屋进行搬迁补偿安置具有相关职权及事实依据。根据港闸政[2005]032号文和港闸委发[2013]17号文，由被告负责辖区内集体土地上的房屋搬迁补偿安置。综上，原告与案涉房屋没有任何利害关系，超过诉讼时效提起诉讼，被告实施的搬迁补偿安置行为并未违反法律、法规的规定，有职权和事实依据，应为合法有效。请求依法驳回原告起诉或者诉讼请求。 被告港闸开发区管委会于2018年10月24日向本院提交以下证据、依据： 1.陆进华户《搬迁面积确认表》，证明原告已于2014年12月3日在陆进华户享受过搬迁补偿安置，依法不属于案涉房屋的被安置人口，与案涉房屋搬迁无行政法上的利害关系，无权向被告主张权益。 2.2018年3月22日《行政起诉状》，证明原告已于2018年1月份就知道了案涉搬迁协议，已超出六个月的起诉期限。 3.政府信息公开延期答复告知书； 4.政府信息公开答复书。 证据3、4证明原告于2018年1月5日已经获知案涉房屋被搬迁的信息，本案已超过起诉期限。 5.2017年8月5日陈桂英户《搬迁面积确认表》及《方式选择确认表》； 6.2018年6月4日陈桂英户《搬迁面积确认表》及《方式选择确认表》； 7.陈桂英《承诺书》3份； 8.陈桂英捺指印照片； 9.陈桂英身份证复印件。 证据5、6证明原告并非该户的被安置人员，不具备原告主体资格；证据5-9证明被告对案涉房屋实施协议搬迁的具体行政行为有事实依据。 政策依据： 1.《港闸区农民集中居住区建设管理暂行办法》（港闸政[2005]032号） 2.《中共港闸区委、港闸区人民政府关于的批复》（港闸委发[2013]17号）。 第三人陈桂英、胡军益述称，原告系陈桂英的女儿，建房审批时原告尚小，因此建房审批证书上有原告的名字，原告已经出嫁，印玉明去世后房子应属于陈桂英了。陈桂英不同意给原告房子份额。 第三人陈桂英、胡军益均未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1认为与本案无关联性，无法达到被告的证明目的。对证据2-4真实性没有异议，但认为达不到被告的证明目的。证据5经如东法院及南通市中级人民法院确认违法，不具有合法性。证据6不具有合法性。证据7不能证明任何内容。证据8、9不能证明拆迁行为合法。第三人陈桂英、胡军益对被告提供的证据没有异议。 被告对原告提供的证据1没有异议，但认为该证书上明确建房人为印玉明，胡军芳为该户常住人口，且胡军芳当时年仅15岁，不具备相关财产能力，对案涉房屋没有投入。对证据2真实性、合法性认可，但根据港闸政[2005]032号文，婚嫁女属于农村集体经济组织成员的，其享受安置权益还应符合在其他地方无固定住房的要求，因胡军芳已有固定住房，且在夫家享受过搬迁补偿安置待遇，即便其户口在案涉房屋处，也无权享受补偿安置待遇。对证据3没有异议。对证据4真实性、合法性认可，但认为与本案没有关联性，达不到原告的证明目的，继承权和安置权并非同一概念。对证据5没有异议，爱国村经济合作社作为拆迁小组成员之一，具备与被搬迁人签订拆迁协议的合法身份，经过被告的授权，相关法律责任由被告承担。对证据6来源的真实性、合法性予以认可，但认为与本案没有关联性。对证据7没有异议。第三人陈桂英、胡军益对原告提供的证据1真实性没有异议，认为房屋是1990年建造的，改造时间大约在2005、2006年，改造是由胡军益夫妇出资的。对原告提供的其他证据没有异议。 本院对各方当事人无异议的证据予以认定，对各方当事人提供的证据的真实性予以确认，证明目的涉及本案争议焦点，待后文予以阐述。 经审理查明，印玉明（已故）与陈桂英系夫妻关系，二人生育一子胡军益，一女胡军芳。胡军益与左云方系夫妻关系，二人生育一子胡毅。该户户口簿记载户主为胡军益，其他常住人口还包括陈桂英、左云方、胡军芳、胡毅。 1988年8月，印玉明户申请建楼房二底二楼加厨房一间，印玉明、陈桂英、胡军益、胡军芳均为该户当时的常住人口，胡军益已在床单厂上班，胡军芳还在求学。经村镇批准，同意印玉明户建占地面积不得超过94平方米的楼房及厨房。印玉明于2013年6月25日死亡。 因芦建二河整治工程项目建设地块搬迁，2017年8月5日，港闸开发区管委会填制“2017年面积确认表”，该表记载该户常住人口5人，合法建筑面积188㎡，宅基地面积133㎡，应享受安置面积190㎡。2017年8月12日，南通大成土地房地产评估有限公司受爱国村社区经济合作社的委托就陈桂英户被搬迁房屋作出通大房估港闸[2017]字第M-06号房屋搬迁评估报告。2017年8月17日，被告委托爱国村经济合作社（甲方）与印玉明（已故）、陈桂英户（乙方）签订编号为0007519的《补偿安置协议》，协议约定搬迁乙方坐落于港闸区××街道××组的房屋（合法建筑面积为188平方米），乙方自愿选择住宅房屋补偿安置方式为协议搬迁，甲方向乙方支付补偿、补助、补贴费合计482238元，安置地点为芦泾河西安置片区，限定价为1420元/平方米等。陈桂英在该《补偿安置协议》上捺印。胡军芳认为该户左云方、胡毅在南通市××闸区幸福街道“万顷良田”建设工程中享受安置，“2017年面积确认表”仍将此二人作为安置人口属于对二人重复安置，侵害了胡军芳的合法利益，遂于2018年3月26日就该面积确认表向如东法院提起行政诉讼，如东法院在审理该案时查明：2017年8月5日，港闸经济开发区管委会填制“2017年面积确认表”，该表记载该户常住人口5人，合法建筑面积188㎡，宅基地面积133㎡，应享受安置面积190㎡。2017年8月12日，南通大成土地房地产评估有限公司受南通市港闸区天生港街道爱国村社区经济合作社的委托就陈桂英户被搬迁房屋作出通大房估港闸[2017]字第M-06号房屋搬迁评估报告。原告起诉后，港闸开发区管委会向陈桂英、胡军益、左云方、胡毅、胡军芳送达了听证通知书，于2018年5月24日组织听证。同年5月29日，港闸开发区管委会作出《关于对印玉明（故）、陈桂英户安置面积确认表予以撤销并重新核定的决定书》，认为“2017年面积确认表”所载安置人口、安置面积相关内容确有错误，决定撤销“2017年面积确认表”并对陈桂英户安置面积、安置人口重新核定。2018年6月4日，港闸开发区管委会重新填制的关于陈桂英户的“2018年面积确认表”，该表记载该户常住人口2人，合法建筑面积188㎡，宅基地面积133㎡，应享受安置面积188㎡。在左裕祥户港闸区“万顷良田建设工程”第一期第四批工程拆迁安置面积确认表（填制日期为2011年5月23日）中记载的常住人口包括左云方、胡毅；在陆进××闸经济开发区工程征收（搬迁）面积确认表（填制日期为2014年12月3日）记载该户常住人口包括胡军芳。 另查明，原告于2017年11月24日向被告递交政府信息公开申请表，要求公开：南通市天生港街道爱国村十九组7号登记在印玉民名下的房屋一、拆迁协议，二、拆迁前原房屋申请报告，三、拆迁前原房屋土地使用权证书，四、拆迁安置面积确认表。2018年1月5日，被告作出政府信息公开答复书时向原告提供了拆迁前原房屋申请报告及拆迁安置面积确认表，并告知原告拆迁协议因工程尚未结束，未移交拆迁安置办存档，拆迁前原房屋土地使用权证书可以去港闸国土分局驻开发区办事处进行查询。 以上事实有当事人提供的各项证据及本院依职权查询的关联案件信息佐证。 本院认为，本案主要争议焦点：1.原告主体是否适格；2.本案有无超过起诉期限；3.案涉房屋拆除行为是否合法。 关于原告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条对“与行政行为有利害关系”作出了进一步的解释。本案中，案涉房屋建造时原告系该户常住人口，虽原告与第三人就房屋出资问题存在争议，但至少原告父亲去世后不排除原告因继承等原因对案涉房屋存在权利，案涉房屋拆迁与原告存在利害关系。原告认为案涉房屋拆迁行为侵犯了其合法权益，有权提起诉讼。故原告具有诉讼主体资格。 关于本案有无超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。现有证据能够确认原告于2017年11月24日提起政府信息公开申请时应当已经知晓案涉房屋被拆迁，原告诉称2018年1月29日获得《补偿安置协议》复印件才知晓房屋被拆迁事宜。根据前述规定，即便认定原告在提起政府信息公开申请时即已知道被诉行政行为，因行政机关未告知诉权，起诉期限自原告知道或应当知道起诉期限之日起计算，最长不得超过一年。现有证据只能推断原告于2017年11月24日已知道案涉房屋被拆迁，其于2018年10月10日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。 关于案涉房屋拆除行为是否合法。案涉房屋拆除系基于被告与陈桂英签订的《补偿安置协议》，陈桂英根据协议约定将房屋交付被告拆除。故拆除行为是否合法主要审查《补偿安置协议》是否合法。行政协议是行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议。行政合同是现代行政管理中重要的方式，是行政权力和契约关系的结合。在行政合同之中，行政机关是以行政管理者的身份与行政相对人订立协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的，在行政合同签订和履行期间，行政机关享有行政优益权。因此，行政协议的本质仍是行政机关的一种行政管理方式，其功能是为了丰富行政机关的行政手段，增进行政相对方的合作与信任，扩大解决问题的弹性余地。如果法律、法规没有相反规定，行政机关原则上有权以行政协议的方式进行行政管理，但不能通过协议方式扩大法定的活动空间，使行政协议成为规避依法行政的特殊领地，更不能借此减损行政管理相对人的合法权益与救济权利。在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对集体土地征收的协议补偿制度没有明确、具体的规定的情况下，一般由各地政府集合本地实际情况，制定适用于本地的搬迁补偿安置规定，根据搬迁补偿安置规定的内容就集体土地、集体土地上房屋的征收与权利人通过行政协议的方式建立法律关系。本案中，被告依据港闸政[2005]032号文和港闸委发[2013]17号文的规定，采取签订行政协议的方式对案涉房屋进行搬迁。该协议搬迁有别于通过法定征收程序实施的征收行为，原告以案涉地块不存在“征地批文、用地报批前征地调查结果、听证笔录、用地后征地补偿登记材料及勘测定界图”来否认协议搬迁的合法性，该主张本院不予支持。 根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等相关规定，对集体土地征收的补偿主要包括土地补偿费、安置补助费等相关补偿费用，前者一般归属于村集体经济组织，在实践中，也存在被搬迁人依据当地政策获得宅基地使用权、承包地使用权补偿的情形，而后者一般归属于农户个体。实践中，对宅基地上房屋的拆迁补偿，有的行政机关与房屋共有权人共同签订安置协议，有的行政机关仅与房屋共有权人的代表签订安置协议，再由权利人共同协商分配补偿安置利益。总体而言，上述两种处理均有其合理性，而不宜迳以协议一方无权处分否定协议效力。毕竟苛求行政机关在签订行政合同前解决继承或分家析产问题实属强人所难，也与行政高效原则背道而驰。本案中，陈桂英作为户代表与被告签订《补偿安置协议》，协议约定的补偿价款有评估报告作为依据，并未侵犯原告的财产权益。而原告在陆进华户已经享受安置权，根据本地拆迁安置政策，已经享受过安置权的不再重复享受。故案涉《补偿安置协议》约定的安置方式亦未侵犯原告的安置权。原告如认为陈桂英户因拆迁取得的财产权益中有自己因共有或继承取得的份额，可通过民事途径予以救济。 综上，原告的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告胡军芳的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告胡军芳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  管丽君 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  曹献忠 二〇一九年九月十一日 书 记 员  施逸凡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。