青海省海东市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）青02行初20号原告马玉杰，住青海省民和回族土族自治县。原告马国强，住青海省民和回族土族自治县。原告马国良，住青海省民和回族土族自治县。原告马国斌，住青海省民和回族土族自治县。委托代理人赵永智，系青海君剑律师事务所律师。被告民和回族土族自治县人民政府，住所地青海省海东市民和回族土族自治县川垣新区党政办公大楼。法定代表人马维忠，系该县县长。委托代理人薛波，系该县政府工作人员。委托代理人赵宏毅，系该县司法局工作人员。被告民和回族土族自治县住房和城乡建设局，住所地民和县川垣新区住建大楼5楼。法定代表人韩生军，系该局局长。委托代理人张鑫，系民和县住房和规划建设局工作人员。委托代理人冯宏，系民和县诚信法律服务所法律工作者。原告马国斌、马国强、马玉杰、马国良（以下简称四原告）诉被告民和回族土族自治县住房和城乡建设局（以下简称民和县住建局）、民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）行政强制拆除行为违法一案，于2019年6月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年8月27日公开开庭审理了本案。原告马国强、马玉杰、马国良及四原告之委托代理人赵永智，被告民和县住建局委托代理人冯宏，被告民和县政府委托代理人薛波、赵宏毅，四原告之证人马某、沙某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。四原告起诉称，2010年兰新铁路第二双线工程建设项目征收了四原告（四户）的宅基地，民和县国土资源局在2010年6月5日的《兰新铁路第二双线工程建设建筑物及地面附着物搬迁通知单》（核编号7、8、10、11)分别明确通知四户“根据通知可在公路、铁路红线控制外按规划要求建宅基一处，免收审批税费”。四原告（上述四户）积极支持和配合了兰新铁路第二双线工程建设项目，及时进行了拆迁，受到了当时民和县国土资源局及乡政府和村委会的表扬。因原告所在地村委会当时无法向四原告建还宅基地进行安置，经乡政府及国土资源局同意四原告与黄克文签订了《庄廓转让协议》，受让了黄克文的庄廓地使用权及危房（此转让亦经过了黄克文所在村委会的同意），从而解决了四原告的拆迁安置问题。2010年始四原告分别投资共同在该宅基地上翻建了房屋，因四户人员较多，无生活来源，因之翻建和新建的二层楼860平方米，2013年修建平房210㎡,新修钢构房320㎡。2011年5月被告一曾向原告马国斌送达了《乡政府处罚决定书》责令马国斌自行拆除新建的房屋。因上述房屋并非马国斌一户房屋，四原告便向民和县政府及县委领导说明了新建房屋为四户所有，且修建时当时国土局及乡政府及村委均同意四原告修建，该房屋为拆迁自行安置房。当时县委、县政府领导对四户的建房行为认可，因此第一被告也未再向马玉杰、马国强、马国良做处罚决定，更未对马国斌按《行政处罚决定书》执行。四原告一直在此居住生活到2019年5月9日。2019年5月9日第二被告组织县政府县委机关200余人(包括公安机关等）对四原告的房屋进行了强拆扣押了四原告的全部家具及财产包括生活设施，拆迁时向原告出具了2011年5月19日第一被告向马国斌所作的《行政处罚决定书》。原告认为：二被告根据2011年对原告马国斌作出的《行政处罚决定书》，在时隔8年之后拆除四原告的房屋明显为违法拆迁，特依法起诉，请人民法院依法及时受理，并公正裁决。诉讼请求：1.判令二被告于2019年5月9日对四原告所有的位于民和县西出口公路北侧的二层框架结构商铺及住宅房屋共计860㎡及院内平房210㎡,320㎡的钢构房屋强制拆迁行为为行政违法行为；判令二被告扣押四原告财物的行为为行政违法行为。2.判令二被告承担诉讼费用。被告民和县住建局辩称，一、马玉杰、马国强、马国良作为本案的原告，主体不适格，从原告诉讼状中反映，马玉杰住民和县核桃庄乡里长村三社8号，马国强住民和县核桃庄乡里长村三社58号，马国良住民和县核桃庄乡里长村三社59号，马国斌住民和县核桃庄乡里长村三社64号，虽然马玉杰与马国斌是父子关系，马国强、马国良与马国斌系同胞兄弟关系，但上列原告并未同家居住，被告作出的限期拆除违法建筑决定书并进行强制拆除仅针对马国斌，与马玉杰、马国强、马国良没有任何关系。二、行政强制拆除不违法。2010年6月7日，被告监察大队工作人员在巡查中发现马国斌于2010年4月份开始未经城乡规划主管部门批准，擅自在高速公路西出口公路北侧，在购买他人的宅基地地点上，修建两层框架结构的房屋，上下两层共计16间。工作人员同日向马国斌送达了停工通知书，限3天之内到被告规划办公室办理相关手续。但马国斌在规定的期限内未办理相关手续。为此，被告工作人员于2011年3月24日对马国斌依法进行了调查，并制作了调查笔录。马国斌未取得建设工程规划许可证擅自修建房屋，其行为严重影响城市规划和城市容貌。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十六条、第六十四条、第六十八条之规定，于2011年5月19日作出限期拆除违法建筑的决定书，责令马国斌对新建的违法建筑限期拆除，并处罚款。因此，被告所作出的决定事实清楚、证据确凿、程序合法、法理依据充分。其行政强制拆除行为不违法。三、2019年5月9日，民和县人民政府组织相关单位，责令被告对马国斌违法建筑进行强制拆除，因马国斌拒绝搬运房屋内的财产，由民和县交通局工作人员拍照、录像、登记后存放在民和县客运站。被告执行的是2011年5月19日作出的行政处罚决定书，其行为并不违法。为维护城市规划的严肃性，请求驳回马国斌的诉讼请求。被告民和县政府辩称，一、原告马玉杰、马国强、马国良作为本案原告系主体不当。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条明确规定，农村村民每户只能拥有一处宅基地。原告等4人均不属于同一户口，分别独立4户，且《庄廓转让协议》系马国斌与黄克文签订，原告马玉杰、马国强、马国良均不是转让协议当事人。马玉杰、马国强、马国良在其起诉状所称分别投资共同翻建新房共同居住等，属于四原告之间的民事行为。原告马玉杰、马国强、马国良作为本案原告系主体不当。二、原告未经规划部门许可修建房屋属于违法行为。原告在民和县城市规划范围内未取得城乡规划部门的批准，未取得《建设工程规划许可证》，擅自新建房屋，已违反《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，其本身就是违法行为。规划部门依法对马国斌作出《行政处罚决定》符合法律规定。三、被告民和县政府作为本案被告系主体不当。被告民和县政府从未对原告马国斌作出任何行政决定，也未在2019年5月9日对原告直接实施强制拆除行为，被告民和县政府作为本案被告系主体不当。四、对原告实施强制拆除程序合法。鉴于原告马国斌未取得城乡规划部门的批准，擅自新建房屋，已违反《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，规划部门依法对原告马国斌作出《行政处罚决定》，原告马国斌的违法建筑已具备强制拆除的基础条件，县政府多次通告要求违法建筑自行拆除，原告长时间不履行生效的《行政处罚决定》的内容。相关职权部门依法对原告马国斌违法建筑实施了强制拆除。2019年5月9日不属于法定节假日，也未采取停止供水、供电、供热等破坏民生的方式强制拆除。其强制拆除行为程序符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。综上所述，请求人民法院依法驳回四原告对被告民和县人民政府的起诉。经审理查明，民和县住建局监察大队的工作人员在巡查中发现原告马国斌于2010年4月份开始未经城乡规划主管部门批准，擅自在高速公路西出口公路北侧，在购买他人的宅基地上，修建两层框架结构的房屋，上下两层共计16间。后于2010年6月17日向原告马国斌送达了民城管(2010)第14号《关于停止违章建筑的通知》，认为马国斌在县城规划区内山城村高速公路入口150米处右侧未经规划部门批准擅自新建房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，属违章建筑，现责令立即停工，限3天之内到被告规划办公室办理有关证件。但原告马国斌在规定的期限内未申请办理有关规划审批手续。被告民和县住建局于2011年4月11日作出民住建告(2011)字019号《拟作行政处罚告知书》，对原告马国斌拟作出5日内自行拆除新建的两层共计16间的房屋，并处罚款55000元的告知书。并告知其享有陈述、申辩和听证的权利等。因原告马国斌收到该《拟作行政处罚告知书》后并未在期限内向被告民和县住建局申请听证。2011年5月19日，被告民和县住建局作出民住建罚(2011)字020号《行政处罚决定书》，并告知其不服该处罚决定书享有提起复议或行政诉讼的权利。原告马国斌收到该行政处罚决定书后并未自行拆除新建的全部房屋，恢复原状。2019年5月9日，被告民和县住建局在被告民和县政府的组织下，对案涉的违建房屋进行了强制拆除。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中的案涉房屋并未能依法取得相关的规划审批手续，属于违法建筑。被告民和县住建局作为县级城乡规划主管部门，有权作出对辖区内违法建筑进行限期拆除的法定职权，且其实施了强拆行为，故民和县住建局是适格被告。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，以民和县住建局为被告提起诉讼的案件不属于本院管辖。另，本案被告民和县政府只是组织相关部门对案涉的违建房屋进行拆除，该组织行为属于行政机关上下级之间的内部行为，不具有可诉性，故民和县政府不是本案的适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”据此，本院就本案的适格被告向四原告进行了释明，要求其变更被告，但四原告仍然坚持起诉二被告民和县政府和民和县住建局，不同意变更。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告马国斌、马国强、马玉杰、马国良的起诉。案件受理费50元，退还原告马国斌、马国强、马玉杰、马国良。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审 判 长 薛红玲审 判 员 丁 亮审 判 员 李延萍二〇一九年九月二十六日法官助理 ***书 记 员 李健荣