山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁行终1931号上诉人（原审原告）济南汇北湖物资有限责任公司，住所地济南市天桥区水屯北路27号（工商登记住所地为济南市天桥区北园大街历黄路口）。法定代表人李钰，执行董事。委托代理人刘跃，该公司工作人员。委托代理人刘爱玲，女，1957年9月8日出生，身份证住址济南市天桥区。被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市龙鼎大道1号龙奥大厦。委托代理人尚高峰，济南市国土资源局天桥分局工作人员。被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府，住所地济南市天桥区堤口路53号。法定代表人窦虎，区长。委托代理人徐光城，济南市天桥区司法局工作人员。原审第三人济南市天桥区北园街道办事处杨庄社区居民委员会，住所地济南市天桥区北园大街中段东大杨庄342号。法定代表人张洪刚，主任。委托代理人张玉玲，山东高信律师事务所律师。上诉人济南汇北湖物资有限责任公司（简称汇北湖公司）因诉被上诉人济南市人民政府（简称济南市政府）、济南市天桥区人民政府（简称天桥区政府）支付征地补偿款一案，不服济南市中级人民法院（2015）济行初字第301号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原告汇北湖公司诉称，该公司经营地址位于杨庄××号，占用了杨庄居委会的部分土地，并根据经营需要在院内建设了仓库和经营用房。2010年8月，被告济南市政府要征用杨庄居委会的部分集体土地，其中包括原告占用的水屯北路27号土地。济南市政府是土地征用人，有义务根据法律规定向原告直接支付地上物补偿款。征地前，被告济南市政府所属的济南市小清河建设开发投融资管理中心（该中心隶属于济南市财政局）与被告天桥区政府、第三人杨庄居委会签订了合作开发协议，并组织人员对原告所有的地上物进行了调查登记。经被告指定的山东弘裕土地房地产评估有限公司对原告所有的地上物进行了确权及价格评估，评估结果为：原告所有的地上物价值为5212817元。后又追加了137328元，合计为5350145元。此后，杨庄居委会与原告签订了拆迁协议，进一步明确了原告所有地上物的价值，并要求原告于2010年10月底前拆除地上物。为了支持征地工作顺利进行，原告按时拆除了地上物并向杨庄居委会移交了土地。上述土地于2011年1月由山东省人民政府批准征收。2011年初，杨庄居委会从济南市财政局小清河建设开发投融资管理中心预付的征地补偿款中转付给原告3154965.7元，尚欠2195179.3元。自2011年起，原告多次向被告济南市政府催要欠款，被告拒不支付并让原告起诉杨庄居委会。原告起诉杨庄居委会的案件，经法院审理认为地上物补偿款的支付应由被告方土地局、财政局、审计局按补偿方案监督落实，不属于法院民事案件受理范围。原告又向被告济南市政府索要补偿款，被告在转办过程中仍认为此事应由法院按行政案件处理。被告未按照国家土地管理法规及济南市政府[2010]第238号令的规定支付征地补偿款，原告提起本案诉讼，请求法院：1、判令被告公布济南市（2010）天桥区第5批次关于征用杨庄居委会土地的补偿方案；2、判令被告依法支付地上物补偿款2195179.3元及相应利息损失。被告济南市政府答辩称，济南市政府及有关政府职能部门已依法公布了济南市天桥区（2010）第5批次关于征收杨庄居委会土地的补偿方案，原告的第一项诉讼请求没有事实和法律依据；根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》、原告和杨庄居委会签订的拆迁协议，原告的第二项诉讼请求不属于法院行政案件的受案范围，请求法院依法驳回原告的起诉。被告天桥区政府答辩称，天桥区政府并不存在以原告为相对人或者利害关系人的行政行为，也不存在应当对原告履行职责或者给付义务的情形，原告请求事项不属于行政审判受案范围，请求法院驳回原告起诉。第三人杨庄居委会称，原告使用的土地是其向杨庄居委会村集体企业租赁的，且两企业实际是“一班人马、两块牌子”，拆迁补偿款应当是给村集体企业的，因杨庄居委会接管安置了村集体企业职工，经两委会决定按照评估价的百分之六十向原告支付拆迁补偿款。鉴于原审法院裁定书已经送达各方当事人，对原审判决认定的事实和理由，本院不再重述。原审法院裁定：驳回原告汇北湖公司的起诉。汇北湖公司向本院上诉称，1.原审裁定认定上诉人与第三人签订的协议不是基于被上诉人的委托，与事实不符。济南市小清河开发建设投融资管理中心（简称清投中心）代表被上诉人济南市人民政府实施征地前期工作，与第三人签就“征地地上物拆除工作”签订协议，将地上物拆除工作承包给第三人，这本身就是一种委托。第三人在接受委托后才与上诉人签订了拆迁协议，该协议明确拆除地上物的目的是为了土地征用，并指出评估机构是由“清投中心”指定的。评估行为实际是政府行为。补偿款的支付义务人是被上诉人，协议中未明确第三人是补偿款支付义务人。2.征地工作程序问题改变不了支付补偿款的义务人。本次征地虽然采取了房地分离方式，但清除地上物是征地工作的一部分，“清投中心”与第三人共同组织实施拆除地上房产，“清投中心”代表被上诉人济南市人民政府。被上诉人238号文规定市财政局是支付补偿款的行政部门，而“清投中心”是财政局下设的支付平台，从根本上讲，被上诉人是征地行为人也是支付补偿款的义务人。“清投中心”在协议中承诺土地移交后90日内补足补偿款，但至今未到位。被上诉人不仅是支付义务人，其多个部门不择补偿款的支付监督，应保证补偿款专款专用，保证每个补偿对象足额拿到补偿款。上诉人6年仍未拿到补偿款，被上诉人未尽到支付义务和监督责任，属行政不作为。3.在征地工作中，被上诉人应严格按照征地程序办理，省政府的批复文件也强调要做好补偿款的支付工作。上诉请求：撤销（2015）济行初字第301号行政裁定，判令被上诉人支付上诉人地上物补偿款及相应利息。被上诉人济南市政府、天桥区政府均未向本院提交书面答辩意见。本院于2019年8月15日组织了法庭调查。上诉人主张其公司房产系自筹资金建设，没有使用杨庄居委会原集体企业房屋，使用集体土地每年交纳6-7万元费用，给数名村民交生活费每月120元，最多的时候给十几个人交。被上诉人济南市政府、天桥区政府认为上诉人属于杨庄居委会所属企业，土地是居委会的，其有权自行与上诉人签订拆迁协议，属于居委会对补偿款的内部分配行为，与行政机关没有关系，所签协议不属于行政协议。原审第三人杨庄居委会主张上诉人租用集体企业凤凰家具厂的房屋，上诉人陈述是森林木业公司占用的。经审理，对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点问题是：上诉人汇北湖公司起诉济南市政府、天桥区政府支付地上物补偿款是否属于行政诉讼受案范围。从原审查明的事实看，济南市旧城改造工作领导小组《关于北园大街两侧和小清河沿线新增国有建设用地招拍挂出让有关问题的通知》记载：“北园大街两侧、小清河沿线重点片区范围内的集体土地，由承担重点工程的投融资管理中心先垫付征地补偿安置费用，按程序依法征为国有建设用地。”按程序依法征为国有建设用地，说明地上附属物的拆迁补偿工作属于征地工作的组成部分。虽然相关部门未严格按照土地管理法及实施条例规定的程序征收，采取房地分离的形式，但并不能否定地上物拆迁补偿为征地事项的属性。对此，原审第三人杨庄居委会与上诉人签订《杨庄居属企业拆迁协议书》可以予以证明,该协议书记载，“北洋工业园片区被市政府征用建设北湖风景区，为搞好居属企业拆迁及房屋补偿，制定如下协议···”。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上人民政府是征地的组织实施主体。第三人杨庄居委会与上诉人签订拆迁协议的依据是其与“清投中心”、天桥区政府签订《滨河新区北湖片区开发改造项目合作协议》，应视为行政委托行为，上诉人因地上物拆迁补偿纠纷而起诉征地的组织实施主体，应属于行政案件受理范畴。而且，上诉人起诉杨庄居委会要求支付补偿款的民事案件，已经被人民法院裁定驳回起诉，并发生法律效力。本案如果仍然裁定驳回起诉，相关争议将无法通过诉讼途径获得审判。基于此项事实和理由，对于被上诉人所提出的答辩意见“原审第三人杨庄居委会有权自行与上诉人签订拆迁协议，属于居委会对补偿款的内部分配行为，与行政机关没有关系”，本院不予采纳。综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销济南市中级人民法院（2015）济行初字第301号行政裁定；二、本案指令济南市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  朱海舰审判员  魏 群审判员  刘加鹏二〇一九年九月九日书记员  隗 威