广东省江门市江海区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0704行初256号 原告：江门市新会区会城街道大洞村民委员会。住所地：广东省江门市新会区会城街道大洞村新盛里107号。 负责人：余耀田，系该村委会副主任。 原告：江门市新会区会城街道大洞村民委员会第五村民小组。住所地：广东省江门市新会区会城街道大洞村。 负责人：余康健，系该村小组组长。 以上两原告的委托代理人:简秋婵、陈亮才，均系广东华卓律师事务所律师。 被告：江门市新会区会城街道办事处。住所地：广东省江门市新会区会城新桥路9号。 法定代表人：张仲坚，系该办事处主任。 委托代理人：黄永棠，系该办事处工作人员。 委托代理人：陈莹，系广东良匠律师事务所律师。 第三人：余群盛，女，汉族，1982年3月31日出生，住广东省江门市新会区， 原告江门市新会区会城街道大洞村民委员会（以下简称“大洞村委会”）、原告江门市新会区会城街道大洞村民委员会第五村民小组（以下简称“大洞村第五小组”）因与被告江门市新会区会城街道办事处（以下简称“会城街道办”）、第三人余群盛的镇政府（街道办）其他行政行为纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2019年7月18日进行了公开开庭审理。大洞村委会、大洞村第五小组的委托代理人简秋婵，会城街道办的委托代理人黄永棠、陈莹，第三人余群盛，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月6日，会城街道办作出（2018）会街行处字第092号《行政处理决定书》，决定如下：1、确认余群盛具有大洞村委会、大洞村第五小组集体经济组织成员资格，享受与所在地农村集体经济组织成员平等的权益；2、责令大洞村第五小组在该决定书生效之日起15日内支付53625元分配款和10950元土地承包补偿款给余群盛。 大洞村委会、大洞村第五小组共同诉称，村委会和村小组是村民自治组织，农村集体经济组织是有独立法人资格的民事主体，确认集体组织成员资格、确认向成员分配和土地发包方案，都是集体组织内部事务，依法由集体组织自主决定，不属于会城街道办直接管理的职权范围。大洞村委会、大洞村第五小组与大洞村的集体经济组织是不同的主体，大洞村委会、大洞村第五小组主体不适格，行政处理程序错误。余群盛自结婚后实际迁居以来，一直不在大洞村生活，实际上是空挂户，不应享有集体经济组织成员资格。除了户籍以外，履行义务也是取得集体经济组织成员资格的必要条件，余群盛结婚实际迁居后已没有履行大洞村第五经济合作社的义务，直至2010年与其丈夫才以招婿入门的名义迁回大洞村。2011年1月起余群盛一直享受大洞村第五经济合作社的社员福利。涉案行政处理决定认定事实错误。涉案行政处理决定第二项既无事实根据也无实体法律依据。大洞村委会和大洞村第五小组都没有向村民发放分配款和发包土地，只是经济合作社曾向社员发放分配款和发包土地，余群盛直至2011年才被确认享有集体经济组织成员资格，其亦无权获得“南车征地项目”分配款等。余群盛违反户口登记条例，不应取得分配款，纵使其资格被确认，亦不应溯及既往，其权利亦应从被确定之日起开始享有。另外，没有法律法规规定必须实行平均分配，第五经济合作社的分配款已经发放完毕，在分配总款不变的情况下，每个成员可获得的分配款应该比原来少，即少于53625元。对超过诉讼时效的分配请求，应不予支持。为维护大洞村委会、大洞村第五小组的合法权益，特提起本案诉讼，请求法院判决：1、撤销会城街道办作出的（2018）会街行处字第092号《行政处理决定书》；2、本案诉讼费由会城街道办负担。 大洞村委会、大洞村第五小组在法定期限共同向本院提供的证据材料有：1、（2018）会街行处字第092号《行政处理决定书》；2、送达回证；3、“大洞村第五村民小组南车项目征地款分配方案”；4、“大洞村第五小组南车征地款分配人口表”；5、大洞村委会出具的“证明”。以上证据拟共同证明余群盛的父亲余耀中多次在户主会中以户代表的身份同意出嫁女出嫁未迁户口的均不享受社员福利，大洞村委会、大洞村第五小组的涉案诉讼请求具有事实和法律依据。 会城街道办辩称：一、会城街道办具备法律、法规赋予的出具涉案《行政处理决定书》的职权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条的规定，可见上述法律赋予了镇一级人民政府对公民私人所有的合法财产，村民的人身权利、民主权利和合法财产权利进行保护的职责，对村民自治章程、村规民约等侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民有权申请镇级人民政府依法处理，即街道办具有对辖区内公民申请对集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的法定职权。现余群盛提出的申请符合上述法律的规定，会城街道办有权受理余群盛关于集体经济组织成员权益纠纷的行政申请，并作出相应的行政处理决定。二、会城街道办依法对涉案行政申请相关的事实予以调查、核实，并对余群盛的申请作出了处理决定，已全面履行了法定职责。会城街道办接到余群盛的行政申请后，对相应的事实进行了调查，并充分结合了余群盛、大洞村委会以及大洞村第五小组的证据材料，查明相关事实。另涉案款项属大洞村第五小组合法收益，具体支付则由大洞村委会协助该小组统一分配。因此，会城街道办根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、第二十五条等关于成员资格的取得规定，依法作出（2018）会街行处字第092号《行政处理决定书》。综上，会城街道办认为涉案的行政处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，恳请法院依法驳回大洞村委会、大洞村第五小组的诉讼请求。 会城街道办在法定举证期限内向本院提供的证据和依据材料有：1、申请书、委托书、送达回证、受理通知书、举证通知书存根、参加调查通知书存根；2、余群盛提供的证据：《身份证》《户口簿》《结婚证》《计划生育证》《2005年至2009年第五村民小组第三次分田到户》《2010年至2014年第五村民小组第四次分田到户》《五组二〇一六年结算分配通知书》《15年5队领田份数》《大洞村第五组2017年结算分配通知书》《五组2010年结算分配通知书》《五组2012年结算分配通知书》《五组2013年结算分配通知书》《五组2014年结算分配通知书》《五组二〇一五年结算分配通知书》《五组2016年结算分配通知书》《第五队2017年第七届村委选举队长投票人数汇总表》《2016年三八节五组妇女慰问金签领表》《大洞村第二小组农户普安头（土名）农田流转租赁协议》；3、大洞村委会、大洞村第五小组举证通知书存根、参加调查通知书存根；4、调查笔录；5、（2018）会街行处字第092号《行政处理决定书》、送达回证、ems快递单。上述证据拟共同证明涉案《行政处理决定书》证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。 余群盛在庭审中述称，其陈述意见与会城街道办的答辩意见一致。 余群盛在举证期限内向本院提供的证据和依据材料有：1、大洞村第五村民小组南车项目征地款分配方案；2、村民代表会议内容。上述证据拟共同证明涉案《行政处理决定书》证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。 经审理查明，各方当事人对“余群盛自出生后就入户大洞村，现在户籍所在地为广东省××××区会城镇大洞村委会新盛里111号，现属于大洞村委会以及大洞村第五小组的农村集体经济组织所在地，余群盛于2007年9月结婚，户口一直没有迁出过。其自1985年开始就有领取责任田，在2010年至2014年的土地承包中，大洞村委会以及大洞村第五小组根据《村民自治章程》的规定，认为余群盛是出嫁女，其丈夫不属于入赘为由，取消了其领取责任田的资格，但在2015年最新一期的土地承包中，余群盛重新领取到了责任田。余群盛一直有履行村民义务，如参与选举、缴纳粮税。大洞村委会以及大洞村第五小组根据《村民自治章程》的规定，认为余群盛是出嫁女，其丈夫不属于入赘为由，认为其不能享受大洞村所有集体福利分配待遇”等事实没有提出异议。 余群盛确认于2017年向会城街道办提交载明落款日期为2017年4月25日的涉案《申请书》，并提交《身份证》《户口簿》《结婚证》《2005年至2009年第五村民小组第三次分田到户》《2010年至2014年第五村民小组第四次分田到户》《五组二〇一六年结算分配通知书》《15年5队领田份数》《大洞村第五组2017年结算分配通知书》《五组2010年结算分配通知书》《五组2012年结算分配通知书》《五组2013年结算分配通知书》《五组2014年结算分配通知书》《五组二〇一五年结算分配通知书》《五组2016年结算分配通知书》《第五队2017年第七届村委选举队长投票人数汇总表》《2016年三八节五组妇女慰问金签领表》《大洞村第二小组农户普安头（土名）农田流转租赁协议》等证据材料，请求会城街道办作出相关行政处理。会城街道办于2018年4月26日向余群盛送达《受理通知书》。会城街道办于2018年4月25日分别向大洞村委会、大洞村第五小组以及余群盛作出《举证通知书》《参加调查通知书》，告知前述各方当事人对自己提出的请求所依据的事实或者反驳对方请求所依据的事实承担举证责任等事项。2018年4月3日、4月20日，会城街道办就余群盛“集体经济组织成员资格及分红争议”问题对相关当事人进行调查询问，余群盛在2018年4月3日的行政调查中确认其行政处理请求事项为：1、确认余群盛具有大洞村委会、大洞村第五小组集体经济组织成员资格，享受大洞村委会、大洞村第五小组集体经济组织成员同等福利待遇；2、补发分红、分配款64575元给余群盛；2010年至2014年共5年土地承包款折合现金10950元补偿给余群盛。2018年12月6日，会城街道办作出（2018）会街行处字第092号《行政处理决定书》，载明会城街道办认为，余群盛自出生后就入户大洞村，户口一直没有迁出过。余群盛有领取责任田，并一直有履行村民义务如缴纳粮税和参与选举等，据此足以认定其履行了法律法规和组织章程规定的义务，依法取得大洞村第五小组集体经济组织成员资格，应依法享有与大洞村第五小组农村集体经济组织成员平等的权益，即同等分配和福利待遇，会城街道办依据余群盛所提供的证据材料显示，2010年至2016年的分红分配款为53625元，同时依据2010年至2014年第四期土地承包的五年期限，按0.73亩/人、3000元/亩/年的土地承包标准，计算2010年至2014年共五年的土地承包补偿款为10950元。该涉案款项属大洞村第五小组合法收益，大洞村委会仅协助该小组分配款项给组织成员，因此大洞村第五小组为涉案款项的付款主体。会城街道办遂根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条等规定，决定如下：1、确认余群盛具有大洞村委会、大洞村第五小组集体经济组织成员资格，享受与所在地农村集体经济组织成员平等的权益；2、责令大洞村第五小组在该决定书生效之日起15日内支付53625元分配款和10950元土地承包补偿款给余群盛，并载明如当事人不服该行政处理决定申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径和期限。会城街道办分别于2018年12月6日、12月11日将涉案《行政处理决定书》分别送达给各方当事人。大洞村委会、大洞村第五小组不服该《行政处理决定书》，遂提起本案行政诉讼。大洞村委会以及大洞村第五小组对该涉案款项属大洞村第五小组合法收益，具体支付则由大洞村委会协助该小组统一分配的事实有异议，认为涉案款项应为大洞村第五经济合作社的合法收益及由其进行分配。 本院认为，本案系镇政府（街道办）其他行政行为纠纷。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”江门市新会区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组《新会区农村土地承包经营权登记颁证中农村集体经济组织成员权益保障实施意见》(新农确权〔2015〕1号)：“……二、实施步骤……（五）切实维护农村集体经济组织成员的合法权益……当事人若认为自己合法权益受到农村集体经济组织侵犯时，可以申请辖区镇人民政府或街道办事处作出处理……附件：农村集体经济组织成员资格及分红争议处理流程及文书样式……”《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条：“街道办事处行政区域内的农村集体经济组织，适用本规定”等规定，本案中余群盛户口在大洞××、××村××小组处，会城街道办依法具有职权对其辖区范围内余群盛申请的关于确认农村集体经济组织成员资格以及因该成员资格涉及的分红、分配款等事项作出相应处理，其在本案中主体适格，本院予以确认。 根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：会城街道办作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。 《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”江门市新会区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组《新会区农村土地承包经营权登记颁证中农村集体经济组织成员权益保障实施意见》(新农确权〔2015〕1号)规定：“……结合我区实际情况，对农村集体经济组织成员资格的取得和丧失规定如下：1.自然成员。下列人员属于农村集体经济组织的自然成员：(1)原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。(2)实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。……”《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第三十三条第一款规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《广东省实施办法》第二十四条第一款规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”由前述规定可知，原人民公社、生产大队、生产队的成员或集体经济组织成员所生的子女，户口保留在农村集体经济组织所在地并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。虽然农村集体经济组织有独立进行经济活动、管理内部事务、自治决定自治范围内事项的权利，但是涉及到村民重大权益的自治事项、村民会议或者村民代表会议的决定必须建立在法律框架范围内，不得与宪法、法律法规和国家政策相抵触，不得违反法律法规以及合法有效规章、规范性文件关于男女平等、村民平权等基本原则，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。 本案现有证据显示，各方当事人对“余群盛自出生后就入户大洞村，现在户籍所在地为广东省××××区会城镇大洞村委会新盛里111号，现属于大洞村委会以及大洞村第五小组的农村集体经济组织所在地，户口一直没有迁出过”等事实没有提出异议，亦没有证据显示其户口曾存在迁出迁入该集体经济组织所在地的情况，余群盛符合“户口保留在农村集体经济组织所在地”的条件。同时，本案各方当事人均对“余群盛自1985年开始就有领取责任田，在2010年至2014年的土地承包中，大洞村委会以及大洞村第五小组根据《村民自治章程》的规定，认为余群盛是出嫁女，其丈夫不属于入赘为由，取消了其领取责任田的资格，但在2015年最新一期的土地承包中，余群盛重新领取到了责任田。余群盛一直有履行村民义务，如参与选举、缴纳粮税”等事实没有提出异议，余群盛履行了部分法律法规和组织章程规定义务，其中在2010年至2014年的土地承包中，大洞村委会以及大洞村第五小组根据《村民自治章程》的规定，认为余群盛是出嫁女，其丈夫不属于入赘为由，取消了其领取责任田的资格的做法属于违反法律规定对其成员履行义务设置不当限制，导致成员无法履行该部分集体经济组织章程义务，并非由于余群盛主观原因所致，不能以此为由剥夺该成员的平等权益。故余群盛亦基本符合“履行法律法规和组织章程规定义务”的条件。由前述规定可知，“户口保留在农村集体经济组织所在地”以及“履行法律法规和组织章程规定义务”属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款规定的农村集体经济组织成员资格最基本的两项法定要件，会城街道办经过一系列调查取证，根据前述事实依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条等规定，作出涉案《行政处理决定书》“确认余群盛具有大洞村委会、大洞村第五小组集体经济组织成员资格，享受与所在地农村集体经济组织成员平等的权益”的第一项决定后送达各方当事人，并告知如对该决定不服的法定救济途径。大洞村委会、大洞村第五小组在涉案《行政处理决定书》的行政程序中未能提供充分证据足以推翻或反驳涉案《行政处理决定书》中关于“确认农村集体经济组织成员资格”相关主要事实查明及实体认定，涉案《行政处理决定书》该第一项决定实体处理结果并无不当。同时，鉴于我国基层工作中村委会、村民小组与集体经济组织在组织架构、人员组成等方面存在混同的情况，且大洞村委会、大洞村第五小组在本案诉讼提供的“征地款分配方案”、“补偿款分配方案”、“年终分配方案”等证据均存在村委会、村民小组与集体经济组织名称混用的情形。会城街道办据此作出涉案决定确认余群盛具有大洞村委会、大洞村第五小组集体经济组织成员资格，享受与所在地农村集体经济组织成员平等的权益，并未违反法律的强制性规定，本院予以支持。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”第七十四条第一款第（二）项规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”本案中，余群盛确认于2017年向会城街道办提交涉案申请，会城街道办对此并未提出异议，但会城街道办于2018年12月才作出涉案《行政处理决定书》，显然已经超过前述法定期限，程序违法。但由前论述可知，涉案《行政处理决定书》的第一项决定实体处理结果并无不当，即便会城街道办作出涉案决定存在前述程序违法情形，对各方当事人的相关权利并不产生实际性损害，亦不影响对余群盛涉案申请的处理结果，故应判决确认违法但不予撤销涉案《行政处理决定书》，并保留其法律效力。 关于会城街道办作出的涉案《行政处理决定书》中的第二项决定，即“责令大洞村第五小组在该决定书生效之日起15日内支付53625元分配款和10950元土地承包补偿款给余群盛”的决定是否合法的问题。本案中，会城街道办在本案诉讼过程中提交的证据材料并不足以证明大洞村第五小组对余群盛应分配而未分配的农村集体组织成员福利分配、分红款总金额、余群盛已领取的款项金额等已进行充分调查并得出涉案《行政处理决定书》计算结果，且并无载明说明该53625元分配款结果具体的计算标准与方式。同时会城街道办提供的作为余群盛土地承包补偿款计算根据的《大洞村第二小组农户普安头（土名）农田流转租赁协议》与大洞村第五小组的相关土地承包事项在本案中没有证据显示其具有关联性，而大洞村委会以及大洞村第五小组对该第二项决定的计算结果亦提出异议不予确认，涉案《行政处理决定书》中该第二项决定属于行政行为主要证据不足的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”和第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”的规定，会城街道办所作涉案《行政处理决定书》的第二项决定由于主要证据不足，应当予以撤销并由会城街道办依法重新作出行政行为。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、确认被告江门市新会区会城街道办事处于2018年12月6日作出的（2018）会街行处字第092号《行政处理决定书》中第一项决定违法。 二、撤销被告江门市新会区会城街道办事处于2018年12月6日作出的（2018）会街行处字第092号《行政处理决定书》中第二项决定。 三、被告江门市新会区会城街道办事处应在本判决生效之日起的法定期限内针对（2018）会街行处字第092号《行政处理决定书》中第二项决定所对应的第三人余群盛向被告江门市新会区会城街道办事处提交的涉案申请重新作出行政行为。 四、驳回原告江门市新会区会城街道大洞村民委员会、原告江门市新会区会城街道大洞村民委员会第五村民小组的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元（已由原告江门市新会区会城街道大洞村民委员会、原告江门市新会区会城街道大洞村民委员会第五村民小组预交），由被告江门市新会区会城街道办事处负担。原告江门市新会区会城街道大洞村民委员会、原告江门市新会区会城街道大洞村民委员会第五村民小组预交的受理费50元，由本院予以退回；被告江门市新会区会城街道办事处应向本院补缴案件受理费50元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。 审 判 长  廖杰华 人民陪审员  曾润长 人民陪审员  胡彩银 二〇一九年九月二十九日 书 记 员  林惠敏