西安铁路运输中级法院       行政判决书     (2019)陕71行初529号     原告畅建明，男，汉族，1961年8月4日出生，住西安市未央区，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市。   法定代表人冯涛,任局长。   委托代理人孙强，该局工作人员。   委托代理人刘翠荣，陕西邦维律师事务所律师。   委托代理人于伟，陕西邦维律师事务所律师。   第三人陕西金玖置地房地产开发有限公司，住所地西安市。   法定代表人王建，总经理。   原告畅建明诉被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）返还承包地、停止土地侵权一案，2019年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书，因第三人陕西金玖置地房地产开发有限公司（以下简称金玖置业）与本案审理结果有利害关系，本院依法通知其参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告畅建明，市自然资源规划局委托代理人孙强、刘翠荣、于伟均到庭参加诉讼；第三人经本院依法传唤，未到庭。本案现已审理终结。   原告畅建明诉称，2018年6月15日自然资源规划局在没有任何有手续的情况下就让金玖置业强占原告的承包地，用于商品房建设，原告持有未央区政府颁发的土地承包证书，原告多次上访到村委会和街道办，回复都是土地未被征收。失去土地原告生活没有保障。诉讼请求法院判令被告停止对原告承包土地的侵权行为，停止在原告所承包土地上的一切违法建设行为，恢复原告土地原貌，归还原告土地。   原告提交证据如下：1.谭家街道信访工作领导小组办公室2018年8月29日《关于东方红社区部分群众上访反映问题的答复》。2.东方红党支部2019年2月20日《关于东方红社区部分群众上访反映问题的答复》3.西安市未央区农村土地承包经营权证书，发证日期：1999年3月20日。土地承包合同，证明土地没有被征收，原告具备起诉资格。4. 2019年3月8日区委书记的信访回复，证明未央区XX村XX村拆迁工作；5.西安浐灞生态区原办信访回复，证明目的征收程序不合法；6.国土资源部信息公开申请，项目没有在国土资源部备案，证明征收程序不合法，侵占土地承包权。   被告市自然资源规划局辩称，一、案涉土地征收行为合法。案涉的东方红村土地的征收先经过陕西省人民政府批准，后经西安市人民政府公告征收土地方案、西安市国土资源局公告征地补偿安置方案，最后西安市人民政府批准实施。根据《土地管理法》第四十六条规定，案涉土地征收行为系合法征地行为。   二、案涉土地已经陕西省人民府审批，将涉案土地转为建设用地，并依法征收为国有，案涉土地的所有权自征地批复作出时已转移为国家所有，故原告对涉案土地不再享有土地承包经营权，无权请求返还土地。案涉土地已经陕西省人民府审批，将涉案土地转为建设用地，并依法征收为国有。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。《土地承包合同》第七条约定，承包期内如遇国家建设征地，集体土地因政策等情况发生变化，需要变更或解除合同，双方应服从。本案所涉土地的所有权自征地批复作出时已转移为国家所有，故原告对涉案土地不再享有土地承包经营权，无权请求返还土地。   三、原告的起诉已经超过了起诉期限，依法应驳回其诉讼请求。涉案土地于2013年12月经陕西省人民政府批准征收，2018年6月7日陕西金玖置地房地产开发有限公司取得不动产权证书，并占有使用该涉案土地。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。对征收土地行为不服的，应当在法律规定期限内提出，本案原告的起诉已经超过了起诉期限，依法应驳回其诉讼请求。   四、农村集体土地征收工作针对的是村集体，被征收的土地也是该村的全部土地，该村集体已经配合完成征收土地工作。原告诉请的土地仅属于该村集体中极小范围的土地，且该土地亦属于村集体所有，村集体未就征地行为提出任何异议，原告作为村民个体无权主张本案的诉请。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”对于村集体土地的行政行为，村委会或者过半数以上村民才有起诉的原告主体资格。东方红村的征地工作得到了绝大多数村民的拥护，村委会和绝大多数村民都没有提起诉讼，本案原告作为村民个体不具有对涉及农村集体土地的行政行为进行起诉的主体资格，故本案原告主体资格不适格。   五、涉案土地合法使用权人现系陕西金玖置地房地产开发有限公司，原告要求恢复土地原貌并返还土地的请求不具有现实可能性，依法应驳回其诉讼请求。案涉土地已转化为国有建设用地，该土地已由陕西金玖置地房地产开发有限公司通过拍卖方式竞得，达成出让成交确认书（CB2-3-576、CB2-3-577号），并于2018年6月7日取得不动产权证书。金玖置业系通过合法程序取得涉案土地使用权，系涉案土地合法使用权人，原告要求恢复土地原貌并返还土地的请求不具有现实可能性，依法应驳回其诉讼请求。   被告市自然资源规划局提交证据。依据如下：   第一组：1.陕西省人民政府审批土地件（陕政土批【2013】905号）。2.西安市人民政府征收土地方案公告（【2014】第96-1号）及公告照片。3.西安市国土资源局征地补偿安置方案公告（【2014】第96-2号）及公告照片。4.西安市人民政府审批土地件（市国土字【2014】第506号）。证明案涉土地的征收先经过陕西省人民政府批准，后经西安市人民政府公告征收土地方案、西安市国土资源局公告征地补偿安置方案，最后西安市人民政府批准实施。证据1.涉案土地的征收已经有权机关陕西省人民政府批准，并经西安市人民政府批准实施，故涉案土地所实施的征地行为系合法征地行为。2.本案所涉土地已经陕西省人民府审批土地转为建设用地，并依法征收为国有，本案所涉土地的所有权自征地批复作出时已转移为国家所有，原告不再享有土地承包经营权，原告无权请求返还土地。   第二组：1.国有土地使用权拍卖出让公告、CB2-3-576、CB2-3-577号国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书、国有土地使用权出让合同；2.不动产权证书。证明对象：涉案的土地即CB2-3-576、CB2-3-577号国有建设用地使用权，由陕西金玖置地房地产开发有限公司通过拍卖方式竞得，达成出让成交确认书，签订国有土地使用权合同后，取得不动产权证书。陕西金玖置地房地产开发有限公司系通过合法程序取得涉案土地使用权。涉案土地使用权人现系陕西金玖置地房地产开发有限公司，原告恢复土地原貌并返还土地的请求不具有现实可能性。   经庭审质证，自然资源局对原告证据1、2、4、5、6真实性、合法性、关联性均不认可，认可证据3的真实性、合法性，但不认可证明目的，土地已经被征收，承包合同应当解除。   对被告市自然资源规划局提交的证据，原告对真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，1.审批件没有具体的四邻，不能证明自己的土地在审批土地征收范围之内；2.没有提供完整报批材料。   本院对各方当事人证据认定如下：对原告证据中的土地承包合同真实性、合法性予以确认，对原告其他证据的真实性予以确认，证明目的不予确认。对被告证据的真实性、合法性、关联性予以确认。   经审理查明，原告系西安市未央区XX村村民，1999年3月20日，原告畅建明父亲畅某某XX乡XX村XX组签订《土地承包合同》，并获西安市未央区农村土地承包经营权证书。   2013年12月31日，陕西省人民政府陕政土批（2013）905号审批土地件批准将西安市土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内未央区XX街道XX村XX组36.5887公顷集体农用地转为建设用地；连同上述有关村组19.1640公顷建设用地，两项合计55.7527公顷集体土地依法征收为国有。2014年4月11日，西安市人民政府发布〔2014〕第96-1号《征收土地方案公告》；西安市国土资源局发布〔2014〕第96-2号《征地补偿安置方案公告》。2014年7月7日，西安市人民政府作出市XX号《关于征收未央区谭家街道东方红村集体土地的批复》审批土地件，同意市国土资源局浐灞分局呈报的《征地补偿安置方案》。2017年12月1日，西安市国土资源局发出《西安市国有土地建设用使用权拍卖出让公告》， 2017年12月21日，西安市国土资源局与金玖置业签订《CB2-3-576、CB2-3-577号国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》，2018年1月4日，西安市国土资源局与金玖置业签订《国有建设用地使用权出让合同》，2018年6月13日，金玖置业获西安市不动产登记局颁发的西安市不动产第0000300号不动产证书，后进场施工。   本院认为，本案的首要问题是确定被诉行政行为。根据原告诉称 “2018年6月15日自然资源规划局在没有任何有手续的情况下就让金玖置业强占原告的承包地”的事实，本案被诉行政行为应为被告自然资源规划局在土地征收工作中实施的土地出让行为。   《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定，通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟定方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……欠款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；《建设用地审查报批管理办法》第二十一条规定，以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同。本案市自然资源规划局具有组织实施以招标、拍卖方式、签订土地有偿使用合同提供国有的土地使用权的法定职权。第三人金玖置业经拍卖程序取得CB2-3-576、CB2-3-577号国有建设用地使用权，获西安市不动产登记局颁发的西安市不动产第0000300号不动产证书。市自然资源规划局土地出让行为事实清楚、程序合法。未央区政府非国有土地出让职权机关，没有侵占原告承包土地行为，非本案适格被告，本院已依法予以驳回。   原告提交《土地承包合同》第七条约定，乙方承包期内如遇国家建设征地，集体用地或因自然灾害、政策调整、市场影响等情况发生变化，需要变更或解除合同，双方应服从。根据本案审理查明事实，2013年12月31日，陕西省人民政府陕政土批（2013）905号审批土地件批准将未央区XX街道XX村XX组36.5887公顷集体农用地转为建设用地、连同上述有关村组19.1640公顷建设用地，两项合计55.7527公顷集体土地征收为国有，原告承包地已经法定机关、依法定程序征收为国家所有。土地征收行为是由一系列行政行为构成，包含诸多独立的行政行为，诸多行政行为在作出主体、法定程序、适用对象、法律依据等方面均有不同。本案原告在庭审中提及土地征收行为违法、两“公告”证据虚假等问题，与本案土地出让行为非一个行政行为，非本案审查范围；原告诉称其持有土地承包经营权证，承包地被占、未获土地补偿的问题，系土地征收工作中土地移交、安置补偿环节存在的问题，亦非本案审查范围，原告可针对该问题另寻救济。   被告市自然资源和规划局土地出让行为适用法律正确，事实清楚、程序合法；原告诉讼请求判决被告返还承包地、停止侵占土地行为的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：    驳回原告畅建明的诉讼请求。   案件受理费50元，退还原告畅建明。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。     审判长    程淑芹                            审判员    刘宇红   人民陪审员    王聪     二〇一九年九月二十九日     书记员    王聪                   行政判决书     (2019)陕71行初528号     原告畅建明，男，汉族，1983年XX月XX日出生，住陕西省未央区XX号，身份证号码 610112198304212055。   被告西安市未央区人民政府，住所地西安市未央区XX路XX段XX号。   法定代表人梁晚晴，区长。   委托代理人强登峰，未央区谭家街道办事处干部。   委托代理人周鹏虎，陕西淙元律师事务所律师。   被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市XX城XX路XX号。   法定代表人冯涛,任局长。   委托代理人孙强，该局工作人员。   委托代理人刘翠荣，陕西邦维律师事务所律师。   第三人陕西金玖置地房地产开发有限公司，住所地西安市XX路。   法定代表人王建，总经理。   原告仲孙辉诉被告西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）、被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）返还承包地、停止土地侵权一案，2019年7月2日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，依法向被告及送达起诉状副本及应诉通知书，因第三人陕西金玖置地房地产开发有限公司（以下简称金玖置业）与本案审理结果有利害关系，本院依法通知其参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告仲孙辉，被告未央区政府委托代理人强登峰、周鹏虎，市自然资源规划局委托代理人孙强、刘翠荣均到庭参加诉讼；第三人经本院依法传唤，未到庭。本案现已审理终结。   原告诉称，2018年6月15日自然资源规划局在没有任何有手续的情况下就让金玖置业强占原告的承包地，用于商品房建设，原告持有未央区政府颁发的土地承包证书，原告多次上访到村委会和街道办，回复都是土地未被征收。失去土地原告生活没有保障。诉讼请求法院判令被告停止对原告承包土地的侵权行为，停止在原告所承包土地上的一切违法建设行为，恢复原告土地原貌，归还原告土地。   原告提交证据如下：1.谭家街道信访工作领导小组办公室2018年8月29日《关于东方红社区部分群众上访反映问题的答复》。2.东方红党支部2019年2月20日《关于东方红社区部分群众上访反映问题的答复》3.西安市未央区农村土地承包经营权证书，发证日期：1999年3月20日。土地承包合同，证明土地没有被征收，原告具备起诉资格。4. 2019年3月8日区委书记的信访回复，证明未央区XX村XX村拆迁工作；5.西安浐灞生态区原办信访回复，证明目的征收程序不合法；6.国土资源部信息公开申请，项目没有在国土资源部备案，证明征收程序不合法，侵占土地承包权。   被告未央区政府辩称，一、本案不属于行政案件，不属于行政法院受案范围，西安铁路运输中级法院不应受理本案；   二、被告区政府并非涉案项目的拆迁人，且未对原告实施过侵占土地行为，被告区政府主体不适格。三、原告的诉讼已超过起诉期限。   被告未央区政府提交证据如下：1.《关于东方红村整村征地拆迁工作的通告》（西浐灞告字[2017]2号）；2.《未央区XX街道XX村拆迁安置实施方案》。证明被告区政府并非涉案项目的拆迁人，且未对原告实施过侵占土地行为，被告区政府主体不适格。   被告市自然资源规划局辩称，一、案涉土地征收行为合法。案涉的东方红村土地的征收先经过陕西省人民政府批准，后经西安市人民政府公告征收土地方案、西安市国土资源局公告征地补偿安置方案，最后西安市人民政府批准实施。根据《土地管理法》第四十六条规定，案涉土地征收行为系合法征地行为。   二、案涉土地已经陕西省人民府审批，将涉案土地转为建设用地，并依法征收为国有，案涉土地的所有权自征地批复作出时已转移为国家所有，故原告对涉案土地不再享有土地承包经营权，无权请求返还土地。案涉土地已经陕西省人民府审批，将涉案土地转为建设用地，并依法征收为国有。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。《土地承包合同》第七条约定，承包期内如遇国家建设征地，集体土地因政策等情况发生变化，需要变更或解除合同，双方应服从。本案所涉土地的所有权自征地批复作出时已转移为国家所有，故原告对涉案土地不再享有土地承包经营权，无权请求返还土地。   三、原告的起诉已经超过了起诉期限，依法应驳回其诉讼请求。涉案土地于2013年12月经陕西省人民政府批准征收，2018年6月7日陕西金玖置地房地产开发有限公司取得不动产权证书，并占有使用该涉案土地。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。对征收土地行为不服的，应当在法律规定期限内提出，本案原告的起诉已经超过了起诉期限，依法应驳回其诉讼请求。   四、农村集体土地征收工作针对的是村集体，被征收的土地也是该村的全部土地，该村集体已经配合完成征收土地工作。原告诉请的土地仅属于该村集体中极小范围的土地，且该土地亦属于村集体所有，村集体未就征地行为提出任何异议，原告作为村民个体无权主张本案的诉请。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”对于村集体土地的行政行为，村委会或者过半数以上村民才有起诉的原告主体资格。东方红村的征地工作得到了绝大多数村民的拥护，村委会和绝大多数村民都没有提起诉讼，本案原告作为村民个体不具有对涉及农村集体土地的行政行为进行起诉的主体资格，故本案原告主体资格不适格。   五、涉案土地合法使用权人现系陕西金玖置地房地产开发有限公司，原告要求恢复土地原貌并返还土地的请求不具有现实可能性，依法应驳回其诉讼请求。案涉土地已转化为国有建设用地，该土地已由陕西金玖置地房地产开发有限公司通过拍卖方式竞得，达成出让成交确认书（CB2-3-576、CB2-3-577号），并于2018年6月7日取得不动产权证书。陕西金玖置地房地产开发有限公司等系通过合法程序取得涉案土地使用权，系涉案土地合法使用权人，原告要求恢复土地原貌并返还土地的请求不具有现实可能性，依法应驳回其诉讼请求。   被告市自然资源规划局提交证据。依据如下：   第一组：1、陕西省人民政府审批土地件（陕政土批【2013】905号）。2、西安市人民政府征收土地方案公告（【2014】第96-1号）及公告照片。3、西安市国土资源局征地补偿安置方案公告（【2014】第96-2号）及公告照片。4、西安市人民政府审批土地件（市国土字【2014】第506号）。证明对象：案涉土地的征收先经过陕西省人民政府批准，后经西安市人民政府公告征收土地方案、西安市国土资源局公告征地补偿安置方案，最后西安市人民政府批准实施。证据目的:1、涉案土地的征收已经有权机关陕西省人民政府批准，并经西安市人民政府批准实施，故涉案土地所实施的征地行为系合法征地行为。2、本案所涉土地已经陕西省人民府审批土地转为建设用地，并依法征收为国有，本案所涉土地的所有权自征地批复作出时已转移为国家所有，原告不再享有土地承包经营权，原告无权请求返还土地。   第二组：1.CB2-3-576、CB2-3-577号国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书；2.不动产权证书。证明对象：涉案的土地即CB2-3-576、CB2-3-577号国有建设用地使用权，由陕西金玖置地房地产开发有限公司通过拍卖方式竞得，达成出让成交确认书，并于2018年6月7日取得不动产权证书。证据：1、证明陕西金玖置地房地产开发有限公司系通过合法程序取得涉案土地使用权。2、证明涉案土地使用权人现系陕西金玖置地房地产开发有限公司，原告恢复土地原貌并返还土地的请求不具有现实可能性。   经庭审质证，对原告提交的证据，被告未央区政府对证据1的真实性、合法性均不认可，认为出具证明的机构不了解；对其他证据真实性认可，不认可证明目的。自然资源局对原告证据1.2.4真实性、合法性、关联性均不认可，认可证据3的真实性、合法性，但不认可证明目的，土地已经被征收，承包合同应当解除。   对被告未央区政府提交的证据真实性认可，原告真实性认可，不认可证明目的，认为未央区政府组建参与拆迁指挥部，是本案适格被告。对被告市自然资源规划局提交的证据，原告对合法性、关联性、证明目的均不认可，1.审批件没有具体的四邻，不能证明我们的土地在审批土地征收范围之内；2.没有提供完整报批材料。   本院对各方当事人证据认定如下：对原告证据中的土地承包合同真实性、合法性予以确认，对原告其他证据的真实性予以确认，证明目的不予确认。对两被告证据的真实性、合法性、关联性予以确认。   经审理查明，原告系西安市未央区XX村村民，1999年3月20日，XX乡XX村XX组签订《土地承包合同》，并获西安市未央区农村土地承包经营权证书。   2013年12月31日，陕西省人民政府陕政土批（2013）905号审批土地件批准将西安市土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内未央区XX街道XX村XX组36.5887公顷集体农用地转为建设用地；连同上述有关村组19.1640公顷建设用地，两项合计55.7527公顷集体土地依法征收为国有。2014年4月11日，西安市人民政府发布〔2014〕第96-1号《征收土地方案公告》；西安市国土资源局发布〔2014〕第96-2号《征地补偿安置方案公告》。2014年7月7日，西安市人民政府作出市XX号《关于征收未央区谭家街道东方红村集体土地的批复》审批土地件，同意市国土资源局浐灞分局呈报的《征地补偿安置方案》。2017年12月21日，西安市国土资源局与金玖置业签订《CB2-3-576、CB2-3-577号国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》，2018年6月13日，金玖置业获西安市不动产登记局颁发的西安市不动产第0000300号不动产证书。   本院认为，本案被诉行政行为应系属集体土地征收行为，经本院询问、释明后，原告陈述其诉讼请求意思是要确认被告强占其中承包地行为违法。   《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民征收予以公告并组织实施。第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地原用途给予补偿。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地农村集体经济组织和农民意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案涉案土地经过陕西省人民政府审批征收为国有，未央区政府、市国土资源局在组织实施土地征收工作。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决如下：   驳回原告仲孙辉的诉讼请求。   案件受理费50元，退还原告仲孙辉。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。     审判长    程淑芹                            审判员    刘宇红   人民陪审员    王聪         二〇一九年九月二十四日       书记员    王聪                      1