湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘09行初24号 原告沅江市天成新型环保建材有限公司，住所地：沅江市万子湖乡。 法定代表人陈乐明，该公司董事长。 委托代理人高永爱，湖南九方律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托代理人陈勇，该公司厂长，代理权限为一般代理。 被告沅江市人民政府，住所地：沅江市沅江大道。 法定代表人杨智勇，该市市长。 委托代理人罗建军，该市政府办公室副主任，代理权限为特别授权。 委托代理人罗劲松，湖南天见律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原告沅江市天成新型环保建材有限公司（以下简称原告）因与沅江市人民政府（以下简称被告）拆迁行政强制及行政赔偿一案，于2018年4月12日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月20日开庭审理了本案。原告的法定代表人陈乐明及委托代理人高永爱、陈勇，被告的委托代理人罗建军、罗劲松到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告在2010年经沅江市万子湖乡政府和小河咀村招商引资，与村集体签订了土地租赁合同，并依法办理了工商、环保等手续。无废渣、废水、废气的排放，各项环保指标经沅江市环保局检测和第三方检测机构检测后均达标。2018年2月5日换发了新的排污许可证，有效期至2019年2月4日。因2016年水源保护区范围扩大，原告被列入沅江市白沙长河小河咀二级水源保护区范围内。原告成立在前，被划入二级水源保护区在后，根据《湖南省饮用水水源保护条例》第二十一条的规定，沅江市人民政府关闭或拆除沅江市天成新型环保建材有限公司应依法予以补偿。2018年5月31日，被告作出的沅政函〔2018〕19号《关于责令沅江市天成新型环保建材有限公司关闭的通知》载明，原告位于饮用水源二级保护区内，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条的规定：“禁止在饮用水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”。责令原告立即关闭。原告接到通知后立即停产停业，2018年6月3日（星期日），被告组织公安、消防、救护及其他人员100余人，出动铲车、挖机等实施强拆，厂房、设备被拆除。拆除时未作拆除决定，未明确原告的履行期限，未进行公示催告，未告知陈述、申辩、诉讼等权利，且在法定节假日实施强拆，严重违反法定程序。被告实施的强拆行为没有法律依据，未按法定程序进行，导致原告的权益受损，依法应予补偿。请求：1、判决确认沅江市人民政府强制拆除沅江市天成新型环保建材有限公司工厂及附属设施的行政行为违法；2、判令沅江市人民政府赔偿沅江市天成新型环保建材有限公司各项损失14418052元。 被告答辩称：原告位于沅江市白沙长河饮用水水源二级保护区内。沅江市环保局分别于2017年11月21日和2018年5月24日发出了相关法律文书，明确告知其厂址位于保护区内。2018年5月25日，国家生态环境部饮用水水源地专项督查组督查沅江时，发现存在“免烧砖企业正在生产”等问题。27日，“天成砖厂”被国家生态环境部饮用水水源地专项督查组挂牌督办。31日，被告作出《关于责令沅江市天成新型环保建材有限公司关闭的通知》。原告负责人签收后，原告积极配合，在被告派员协助拆除时，已自行拆除一天，被告工作人员与原告负责人沟通，负责人明确表示支持，同意拆除。在拆除过程中，被告将拆除后的可用材料集中运输到了沅江市工业园区一厂房予以妥善保管，对原告的原材料、库存产品联系买主协助处理，价格完全按照原告要求销售，所有销售款项原告已全部领回。为此沅江市国土资源局作为牵头单位，补贴销售差价、运费等近40万元，可视为对原告进行了适当补偿。综上，被告的拆除行为合法，请求驳回原告的诉讼请求。 原告向本院提交了以下二十三份证据：1、沅政函〔2018〕19号《沅江市人民政府关于责令沅江市天成新型环保建材有限公司关闭的通知》。拟证明沅江市人民政府依法可责令拆除或者关闭企业，而原告收到的文件只是责令立即关闭，没有被告知救济途径；2、拆除的照片、新闻报道。拟证明原告被强拆的事实，不是自行拆除；3、沅江市人民政府邹军副市长到场视频、原陶德保书记讲话视频、拆除现场总指挥蔡飞阳讲话视频及强制拆除时的视频。拟证明强拆的事实和原因，且没有按照法定程序拆除；4、公司成立的相关文件。拟证明原告是合法企业；5、公司荣誉。拟证明原告依法经营；6、原告完税凭证。拟证明原告依法经营，依法纳税；7、原告各项经营证件。拟证明原告建厂是在水源保护区划定之前，是合法企业；8、原告环评报告、检查记录、近期的环评检测、监测报告、排污申请书、申报通知、排污许可证。拟证明原告属于环保达标的环保企业，是合法企业；9、拆除公示牌（2018年立）。拟证明原告企业已经被强制拆除并且场地已经复绿；10、水源保护区划定宣传牌。拟证明原告厂区是在2016年时被划定在水源保护区内的；11、湘政函〔2016〕176号《湖南省人民政府关于公布湖南省县级以上地表水集中式引用水水源保护区划定方案的通知》。拟证明原告厂区是在2016年时被划定在水源保护区内的；12、原告信访维权材料。拟证明原告没有同意被告自行拆除，并非被告所称的协商拆除，是被强制拆除的；13、环办函〔2008〕667号《关于饮用水水源保护有关规定进行法律解释有关意见的复函》。拟证明在水源二级保护区划定前已建成的建设项目如果对水体不产生污染是可以不拆，对其加强管理的；14、《湖南省饮用水水源保护条例》第21条。拟证明在二级水源保护区划定前已建成的建设项目，县级以上人民政府对其实施关闭或者拆除行为应当依法予以补偿；15、2018年5月28日公布的环保一刀切禁令。拟证明被告对原告的强拆行为属典型一刀切，乱作为；16、部分成品砖库存表。拟证明原告的部分成品砖被拖走的事实；17、沅江市国土资源局党组会议纪要。拟证明原告被强拆的事实；18、中央环保督导小组回头看。拟证明原告建厂在先，政策在后；19、沅江市政府门户网站报道。拟证明原告厂房被强拆；20、沅江市政府领导在拆除现场照片。拟证明强拆的事实；21、部分设备出厂价格。拟证明原告被拆除设备的价值。22、沅江市国土资源局对陈乐明信访举报相关问题的回复。拟证明原告遭强拆；23、损失明细表。拟证明原告的损失。 被告质证认为：对证据1的三性均无异议，对其证明目的有异议，该文件只是一份通知，不是行政强制执行文书，因此不必要告知原告救济途径；对证据2无异议，但对该图片的文字表述有异议，比如：“野蛮推倒房屋”的表述。对新闻报道的真实性无异议，但对其证明目的有异议，因为该报道是非执法部门报道的，报道的角度与拆除的实际情况有出入，与被告无关；对证据3的真实性、合法性、关联性均无异议，视频内容证实双方是在友好协商的情况下进行拆除的，双方对后期土地的安排和后期原库存材料的处理进行了协商，被告也进行了处理。陈乐明在视频中表态同意拆除，国土资源局局长对陈乐明的积极配合表示肯定，且被告愿意帮助原告重新找地，只是陈乐明请求支持另外办厂和补偿；对证据4无异议，但对证据4中关于与村民租赁土地的合同和有关村民代表大会的记录有异议，原告改变了土地使用用途，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》；对证据5、6、7无异议；对证据8无异议，但不管该企业是否是合法经营的企业，在饮用水保护区内均应拆除；对证据9、10、11无异议；证据12与本案没有关联性；对证据13的真实性无异议，但与本案没有关联性；对证据14无异议；证据15与本案没有关联性；对证据16的真实性无异议，但对证明目的有异议，真实情况是双方协商后被告协助原告对砖进行销售；证据17系内部文件，不具有合法性；对证据18无异议；证据19与本案没有关联性；对证据20的三性均无异议，证明领导高度重视，亲自到现场协商解决问题；对证据21的真实性有异议，且与本案没有关联性；对证据22的三性均无异议，但不能达到原告的证明目的。在整个“回复”中，一方面反映了准备采取强拆的方案，另一方面反映了实际执行的与预备方案不一致，实际执行时采取的是协商拆除的方案。该材料更加真实的反映了从决策到实施的整个拆除过程。对证据23的三性均有异议，被告已对有用材料进行了集中保管，故不存在损失。 被告向本院提交了以下五组证据：第一组证据，沅江市环保局案件清单目录，拟证明被告依法对原告工厂进行拆除；第二组证据，沅江市自然资源局处置库存物质清单，拟证明原告同意处理资产，双方派员清点资产，共同协商拆除事宜；第三组证据，公证处现场录像，拟证明现场有序施工；第四组证据，拆除有用材料库存照片，拟证明被告已妥善保护原告资产；第五组证据，原告自行拆除的照片，拟证明原告积极配合被告进行拆除。 原告质证认为：第一组证据，对证据1-11的三性均有异议，不能达到被告的证明目的。2018年5月24日发的沅环责停字〔2018〕3号《沅江市环境保护局责令停产整治决定书》只是责令停产整治，并未要求拆除；证据8笔录中的内容与原沅江市环保处检查的不一致；对证据12-22现场照片的真实性没有异议，对合法性和关联性有异议；对证据23的三性均有异议；对证据24的三性均有异议，原告的设施是在二级水源保护区划定之前已经存在；对证据25无异议，相反能证明原告进行了复议；对证据26的真实性无异议，对合法性和关联性有异议。被告未依照法定程序对原告的涉案房屋进行拆除；对证据27的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，不能达到被告的证明目的，且该通知未告知原告救济途径或方式；对证据28没有异议；对证据29-31的三性无异议，但不能达到其证明目的；对证据32的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，该请示是要求关闭而不是拆除；对证据33的真实性和合法性无异议，但对其证明目的有异议。第二组证据，对该组证据的真实性、合法性无异议，但不能达到被告的证明目的，不能证明原告同意拆除。第三组证据，对录像的真实性无异议，但对其合法性和证明目的有异议，原告是被迫施工的。第四组证据，对该组证据的真实性无异议，但不能达到合法拆除的证明目的。第五组证据，对拆除事实的真实性无异议，但不能达到被告的证明目的，原告是按被告的要求进行拆除的，因为被告没有专业人员。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1能够证实被告曾作出责令关闭通知，本院予以采信。原告提交的证据2中拆除时的照片能够证实拆除时的部分情况，本院予以采信，但相关新闻报道与本案无关，本院不予采信。原告提交的证据3中视频内容能够证实陈乐明同意拆除，但要求给予补偿，相关人员未予答复，协商未果，本院予以采信。原告提交的证据4能够证实原告申请办厂，沅江市水利局、沅江市环境保护局等予以准许和同意，但国土部门、发改部门意见为空白，本院予以采信。土地租赁合同和村民代表纪要证实原告建厂所用土地为租赁农民集体土地，改变了土地用途，属非法用地，本院不予采信。原告提交的证据5与本案无关，本院不予采信。原告提交的证据6、7营业执照等能够证实原告办理了相关登记手续，本院予以采信。原告提交的证据8能够证实原告污染物达标排放，本院予以采信。被告对原告提交的证据9、10、11、14、18无异议，本院予以采信。原告提交的证据12、13、22不能达到其证明目的，本院不予采信。原告提交的证据15与本案不具有关联性，本院不予采信。被告认可原告提交的证据16的真实性，能够证实被告拖走原告部分成品的事实，本院予以采信；原告提交的证据17、19、20、22能够证实原告厂区被拆除的事实，本院予以采信；原告提交的证据21与本案不具有关联性，本院不予采信；原告提交的证据23系原告单方制作的，没有购买票据等，本院不予采信。被告提交的第一组证据能够证实原告厂区位于白沙长河饮用水水源二级保护区内，依法应予拆除，本院予以采信。被告提交的第二组证据不能证实协商拆除事项，但能够证实原告原料库存、成品砖库存和销售情况，本院予以部分采信。被告提交的第三组证据能够证实施工情况，本院予以采信。被告提交的第四组证据能够证实被告对原告的部分资产进行了集中保管，本院予以采信。被告提交的第五组证据能够证实原告自行拆除情况，本院予以采信。 经审理查明：原告成立于2010年9月29日，经营范围是：环保砖的生产销售；建材销售。2010年11月，经沅江市环境保护局、沅江市规划管理办公室等部门审批同意原告免烧砖项目。2011年4月2日，沅江市水利局作出沅水许〔2011〕3号《沅江市水利局准予行政许可决定书》同意原告在白沙长河长春垸沅江段一线防洪大堤（70＋374-70＋443）外丘地兴建环保砖厂及码头工程。2016年12月30日，湖南省人民政府作出的湘政函〔2016〕176号《湖南省人民政府关于公布湖南省县级以上地表水集中式饮用水水源保护区划定方案的通知》载明：“一级保护区水域边界上溯（包括汇入的上游支流）2000米，下边界下延2000米：水域宽度为10年一遇洪水所能淹没的区域”为沅江市白沙长河小河咀饮用水水源二级保护区。2017年1月16日，原告取得益环沅许第〔2017〕1《排放污染物许可证》，有效期为2017年1月16日至2018年1月15日。2018年2月5日，原告取得益环沅许第〔2018〕8《排放污染物许可证》，有效期为2018年2月5日至2019年2月4日。2017年12月4日，沅江市环境保护局作出的沅环改字〔2017〕115号《沅江市环境保护局责令改正违法行为决定书》载明原告在白沙长河饮用水水源二级保护区内建设砂石堆场并投入使用，责令停止砂石堆场的使用，并拆除砂石堆场。2018年5月31日，被告作出的沅政函〔2018〕19号《沅江市人民政府关于责令关闭沅江市天成新型环保建材有限公司关闭的通知》载明因原告位于饮用水水源二级保护区内，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条的规定，为消除环境污染隐患，责令关闭。2018年5月24日，沅江市环境保护局作出的沅环责停字〔2018〕3号《沅江市环境保护局责令停产整治决定书》载明原告在白沙长河饮用水水源二级保护区内建设新型环保建材项目并投入生产，依据《湖南省饮用水水源保护条例》第二十一条的规定，责令原告立即停产整治。2018年5月28日，沅江市环境保护局作出的沅环〔2018〕14号《沅江市环境保护局关于请求关闭沅江市天成新型环保建材有限公司的请示》载明，原告位于饮用水水源二级保护区内，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条的规定，请求被告关闭沅江市天成新型环保建材有限公司。2018年5月31日，被告作出的沅政函〔2018〕18号《沅江市人民政府关于同意关闭拆除沅江市天成新型环保建材有限公司的批复》载明同意依法关闭拆除沅江市天成新型环保建材有限公司，由沅江市国土资源局负责，统筹协调环保、科工、琼湖街道办事处等部门实施关闭拆除工作，琼湖街道办事处及有关村（社区）负责做好维稳工作。同日，被告作出的沅政函〔2018〕19号《沅江市人民政府关于责令沅江市天成新型环保建材有限公司关闭的通知》载明原告位于饮用水水源二级保护区内，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条的规定，责令原告立即关闭。2018年6月3日（星期日），被告组织有关部门和人员出动铲车、挖机等对原告厂房和设备进行了拆除，并将拆除的可用材料和设备运转到沅江市工业园区一厂房集中保管。之后，被告协助原告对其原料、库存产品进行了销售，销售款项原告已领回。 本院认为：《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目;已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”原告位于饮用水水源二级保护区内，被告有权依法责令拆除或关闭。原告成立于2010年，原告所在区域被划定为饮用水水源二级保护区的时间为2016年，原告成立时间在划定饮用水水源二级保护区之前。根据《湖南省饮用水水源保护条例》第二十一条的规定：“在饮用水水源二级保护区划定前已建成的排放污染物的建设项目、在饮用水水源一级保护区划定前已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。因建设项目和设施被拆除或者关闭，导致所有者或者经营者的合法权益受到损害的，有关人民政府应当依法予以补偿。”被告2018年5月31日作出的沅政函〔2018〕19号《沅江市人民政府关于责令沅江市天成新型环保建材有限公司关闭的通知》仅责令原告关闭，并未要求原告限期拆除。被告未提供证据证实其对原告依法进行了合理补偿或协商一致的情况下，组织相关部门进行拆除，应属于强制拆除。被告辩称本案不是强制拆除与事实不符，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十七、三十八条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限，当事人依法享有陈述权和申辩权等。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。被告责令关闭通知里未载明当事人依法享有陈述权和申辩权等，也未作出强制执行决定并送达当事人，且在节假日强制执行，行政强制执行程序明显违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民合法权益的，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。原告位于饮用水水源二级保护区内，依法应予拆除，应拆除的建筑等不属于其合法权益，没有取得国家赔偿的权利，但原告未办理有关手续建筑物中的建筑材料及生产设备等属于其合法财产，被告应赔偿原告可利用材料损失。根据上述法律第十五条第一款的规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。原告未提交证据证实其直接经济损失数额，被告在组织拆除过程中，对原告的部分设备进行了集中保管，该部分设备不属于原告的直接经济损失，不属于国家赔偿的范围。但厂房及轨道养护窑拆除时的门窗、钢轨、铁网等属于可利用材料，综合考虑折旧和原告曾同意拆除等实际情况，本院酌情认定由被告赔偿45万元。对原告的其他请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第八项的规定，判决如下： 一、确认沅江市人民政府的拆除行为违法。 二、由沅江市人民政府赔偿沅江市天成新型环保建材有限公司45万元。 三、驳回沅江市天成新型环保建材有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由沅江市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  秦有庆 审 判 员  吴 斌 人民陪审员  孙敬斌 二〇一九年九月二十六日 法官 助理  雷森森 书 记 员  邵 菲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的; 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理: （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。