贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终304号上诉人（一审原告）胡占合，男，1960年3月26日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县，务农。上诉人（一审被告）正安县公安消防大队。地址：正安县楼台坝1号。法定代表人骆洋，大队长。委托诉讼代理人金世宾，贵州文福律师事务所律师。委托诉讼代理人余刚，贵州文福律师事务所律师。上诉人胡占合因行政不作为纠纷一案，不服凤冈县人民法院（2019）黔0327行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院审理查明：2011年3月9日，原告胡占合位于正安县××洲镇××村的住房发生火灾被烧毁，后正安县公安消防大队对该事故进行了调查。同年4月21日，正安县公安消防大队因案件涉嫌放火罪，根据《火灾事故调查规定》（2009年4月30日发布）第四十一条的规定，将案件移送被告正安县公安局调查处理。2015年5月18日，原告胡占合向正安县公安局提出政府信息公开申请，要求公开火灾事故调查案的书面处理决定。因正安县公安局未作出答复，原告于同年6月29日向遵义市公安局申请复议，2015年9月23日，遵义市公安局作出遵市公行复字（2015）第41号行政复议决定书，责令正安县公安局对原告胡占合申请政府信息公开进行答复，同时告知当事人有十五日向法院起诉的权利。同年10月8日，正安县公安局作出《关于胡占合申请信息公开的答复》，答复中载明“到目前为止，在我局的调查工作中仍未取得有效证据证明你房屋的起火原因，未取得实质性进展，不能得出调查结论，为此，不能得出该起火灾事故调查的书面处理决定。”及另载明“我县当地党委政府已按你的要求，对你烧毁的房屋进行了重新修建，再请你与你村委联系获取房屋钥匙，早日入住”。同年10月22日，正安县公安局向原告邮寄送达了该回复。原告于2016年以正安县公安局为被告，要求其对火灾事故调查信息予以公开为由起诉至该院，经该院审理于2016年5月15日以因火灾认定非正安县公安局职责，正安县公安局在调查过程中并未获取原告所需信息并已作出了相应的回复为复，判决驳回原告的诉讼请求。原告对此不服，向贵州省遵义市中级人民法院提出上诉，遵义市中级人民法院于同年11月作出（2016）黔03行终228号行政判决，认为正安县公安局立案后，因消防部门未对起火原因进行认定，尚未作出火灾事故认定，经正安县公安局调查尚未得出结论，并未产生相应火灾事故处理决定，驳回了原告的上诉，维持了该院判决。现原告以正安县公安消防大队为被告提起行政诉讼，要求确认正安县公安消防大队不出具火灾事故认定的不作为违法，以及判令被告履行出具火灾事故调查书面材料的法定职责。一审法院认为，根据《中华人民共和国消防法》第四条“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。”、第五十一条“公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照公安机关消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”出具火灾事故认定属县级以上人民政府出公安消防部门机构的职责，正安县公安消防大队系正安县公安机关消防机构，对发生在正安县辖区内的未造成人员伤亡及三十户以上受灾的火灾事故具有调查处理的职责。双方当事人争议的焦点：（一）本案是否属行政诉讼范围；（二）根据本案的情况，被告是否仍然具有出具火灾事故认定的义务。（一）根据《中华人民共和国消防法》第五十一条的规定，作出火灾事故认定是法律规定给公安机关消防部门的职责与义务，对火灾事故进行认定属行政行为，原告起诉被告不出具火灾事故认定，系认为被告不履行保护自己权利法定义务，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（七）项的规定，属人民法院行政诉讼的范围，虽然火灾事故认定结果属专业性鉴定行为，其鉴定结果是否属行政诉讼范围并不影响其是否作出认定的行为属可诉行政行为，故对被告认为本案不属行政诉讼范围该院不予采纳。（二）本案争议的核心在于根据本案的情况，公安消防部门未作出火灾事故认定是否合法。火灾事故认定系公安机关消防机构根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况，及时作出起火原因和灾害成因的认定，对起火原因已经查清的，应当认定起火时间、起火部位、起火点和起火原因；对起火原因无法查清的，应当认定起火时间、起火点或者起火部位以及有证据能够排除的起火原因。根据《中华人民共和国消防法》第五十一条，公安部《火灾事故调查规定》（2009年4月30日发布）第十八条“公安机关消防机构应当自接到火灾报警之日起三十日内作出火灾事故认定；情况复杂、疑难的，经上一级公安机关消防机构批准，可以延长三十日”，故作出火灾事故认定是公安消防部门的法定职责，火灾事故的调查、认定是公安消防机构的专属性与事件处理的基础性工作，是一切作出案件处理的基础性证据，是公安消防部门依法进行案件处理包含案件移送的依据，公安消防部门最终是否将案件移送，都不能将作出该行为转移给其他机关，即使公安机关已作为涉嫌放火罪立案侦查，根据《火灾事故调查规定》第十条“具有下列情形之一的，公安机关消防机构应当立即报告主管公安机关通知具有管辖权的公安机关刑侦部门，公安机关刑侦部门接到通知后应当立即派员赶赴现场参加调查；涉嫌放火罪的，公安机关刑侦部门应当依法立案侦查，公安机关消防机构予以协助：（一）有人员死亡的火灾；（二）国家机关、广播电台、电视台、学校、医院、养老院、托儿所、幼儿园、文物保护单位、邮政和通信、交通枢纽等部门和单位发生的社会影响大的火灾；（三）具有放火嫌疑的火灾”的规定可以看出，即使以涉嫌放火罪由公安机关立案侦查后，公安机关消防部门仍具有协助调查的义务，故本案虽以涉嫌放火罪移送公安机关立案侦查，而公安机关未最终得到调查结论的成因也有起火原因不明，而对起火原因应由被告进行认定，故被告仍然有对该火灾起火原因进行认定的义务，对于被告持案件移送后不再具有作出火灾事故认定义务的辩解理由该院不予采纳，被告依法应当履行进行火灾事故认定及依法作出处理的相关行政行为。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决被告正安县公安消防大队在判决生效后六十日内依法作出行政行为。案件受理费50元，由被告正安县公安消防大队承担（该款原告胡占合已预交，被告应在判决生效后十日内直接给付原告）。宣判后，胡占合、正安县公安消防大队不服，向本院提起上诉。胡占合的上诉理由是：上诉人在一审中的诉讼请求第一条为“依法确认被告对原告房屋被烧毁不出具火灾事故认定书的不作为行为违法”，一审确认了正安县公安消防大队对该火灾起火原因进行认定的义务，但在判决中对上诉人的第一项诉讼请求未予判决，属于遗漏诉讼请求。请求二审法院：1、依法撤销一审判决，依法改判或发回重审；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。上诉人正安县公安消防大队的上诉理由是：一审判决认定事实错误，适用法律错误。首先，作出起火原因的认定系公安机关消防机构的法定职责，但作出认定必须根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况而作出。该案至今仍在公安机关侦查中，本次事故的相关案卷材料也在刑侦部门，在侦查工作未完成，相关事实未调查清楚时，上诉人无法作出起火原因的认定。其次，根据《公安机关刑侦消防部门火灾调查协作规定》，公安机关刑侦部门立案侦查后，上诉人只是根据刑侦部门的需要协助刑侦部门开展工作。这里的“协助刑侦部门开展工作”并非是作出“起火原因的认定”，而是协助刑侦部门查清起火原因，以便之后作出起火原因的事故处理（如涉嫌纵火的，由刑侦部门按照程序调查处理；如排除纵火的，刑侦部门根据程序规定，将相关材料退回消防部门，由消防部门进行调查处理，作出火灾原因认定）。本次火灾涉案卷宗资源公安刑侦部门未退回上诉人之前，消防部门认定起火原因不符合程序规定。请求二审法院：1、依法撤销一审判决，驳回一审原告的诉讼请求；2、一、二审案件受理费由被上诉人胡占合承担。各方当事人向一审法院提交的证据材料已随案移送本院。本院二审查明的案件事实与一审判决查明的案件事实一致，本院予以确认。本院认为，本案因涉嫌放火罪，正安县公安消防大队根据《公安机关消防刑侦部门火灾调查工作协作规定》第三条、第八条及《火灾事故调查规定》（公安部121号令）第四十一条、第四十二条的规定将案件移送正安县公安局刑侦部门，正安县公安局刑侦部门已立案侦查。对于已经进入刑事司法侦查程序且刑事侦查程序未终结的案件，不属于正安县公安消防大队依行政职权作出行政处理的范畴。即使根据《火灾事故调查规定》第十条中“涉嫌放火罪的，公安机关刑侦部门应当依法立案侦查，公安机关消防机构予以协助”的规定，公安消防机构有协助公安刑侦部门的义务，该协助义务也不能理解为公安消防机关有独立对外作出火灾事故责任认定结论的职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，应判决驳回胡占和的一审诉讼请求。一审法院认为正安县公安消防大队负有作出本案火灾事故责任认定结论的义务，系对法律理解不当。上诉人正安县公安消防大队所持上诉理由于法有据，本院予以支持。关于上诉人胡占合所持一审判决遗漏诉讼请求的上诉理由。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”的规定，不需要判决履行的情况下，才判决确认违法；本案一审判决正安县公安消防大队作出行政行为即判决履行，则无需再确认不作为行政行为违法。上诉人该上诉理由，本院不予采信。综上，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，但对法律理解不当，致裁判结果不当，应予改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：一、撤销凤冈县人民法院（2018）黔0327行初169号行政判决；二、驳回一审原告胡占合的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由上诉人胡占合负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  王 伟二〇一九年九月十八日法官助理李辉静书记员张枝茂