贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔行终2250号 上诉人（一审原告）三都县中和镇独寨村十组。 代表人张品，该组组长。 被上诉人（一审被告）三都水族自治县人民政府，住所地：贵州省黔南布依族苗族自治州三都水族自治县县府西路。 法定代表人潘仕进，该县政府县长。 委托代理人韦兴绍，三都水族自治县人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人杨顺含，三都水族自治县人民政府法制办公室工作人员。 被上诉人（一审被告）黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地：贵州省都匀市环东中路14号。 法定代表人吴胜华，该州政府州长。 委托代理人朱小华、龙兵，该州政府法制办工作人员。 一审第三人三都县中和镇独寨村十七组； 代表人杨记，该组组长。 一审第三人三都县中和镇独寨村十八组； 代表人杨安，该组组长。 一审第三人三都县中和镇独寨村九组； 代表人莫回，该组组长。 上诉人三都县中和镇独寨村十组（以下简称“独寨十组”）因与被上诉人三都县人民政府（以下简称“三都县政府”）、被上诉人黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称“黔南州政府”）、第三人三都县独寨村十七组（以下简称“独寨十七组”）、三都县独寨村十八组（以下简称“独寨十八组”）、三都县独寨村九组（以下简称“独寨九组”）林业行政处理及行政复议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明，1952年三都县政府向原三都县第三区水龙乡杨三六等人颁发了《土地房产所有证》，其中第十户和第十一户分别为杨三益、杨丙山，地名均为必白坡，其四至分别为：“东底本队放牛坡；南杨保、杨曲山；西海龙山潘细田以空至登公；北古坎马杆山倒水沟至西底路界”、“东顶坡脑至水洞至谷散；南底杨曲山海中山；西底本队放牛山；北马按山中间倒水沟至西为界”。 三都县水龙公社管理委员会于1982年4月18日分别向张皮、张元、张生、张说、张庞、张汤、张顶颁发了三都县集体山林管理证，分别记载有相应的四至范围及面积。上述林地均不在本案争议地范围内。 2010年润基水泥厂征用争议地内部分坡地用作原料矿山共支付补偿款85万元。自此独寨十组与第三人就本案争议地发生权属争议。在一审法院作出(2015)黔南行终字第156号行政判决后，上述补偿款已经全部发放给独寨十七组、独寨十八组村民。 三都县政府于2011年12月5日作出三府裁处（2011）10号处理决定。独寨十组不服向黔南州政府申请行政复议。该府于2012年4月3日作出黔南府行复决字（2012)11号行政复议决定，对前述处理决定予以维持。独寨十组不服向一审法院提起行政诉讼，后经一审法院裁定将该案移送三都县人民法院审理。该案审查期间，独寨十组提起诉讼，请求撤销本案独寨十七组、独寨十八组持有的《农村土地承包经营权证》，后经独寨十组申请，三都县人民法院裁定该案中止审理。针对撤销承包经营权证一案，三都县人民法院于2012年8月21日作出(2012)三行初字第5号行政判决，驳回诉讼请求。独寨十组提出上诉，一审法院于2013年5月2日作出(2012)黔南行终字第75号行政裁定，撤销一审判决，发回三都县人民法院重审。三都县人民法院于2013年8月12日作出(2013)三行重初字第1号行政裁定，驳回起诉。2013年11月19日一审法院作出(2013)黔南行终字第82号裁定，撤销一审裁定，发回三都县人民法院重审。该院于2014年2月28日作出(2014)三行重初字第1号行政裁定，再次驳回起诉。独寨十组上诉后，一审法院作出(2014)黔南行终字第82号裁定，撤销一审裁定，发回重审。2014年12月31日三都县人民法院重新作出(2014)三行重初字第2号行政判决，撤销第三人持有的《农村土地承包经营权证》。第三人不服提起上诉，一审法院于2015年4月16日作出(2015)黔南行终字第46号判决，驳回上诉，维持原判。此后，三都县人民法院对林权争议案件恢复审理并于2015年7月28日作出(2012)三行初字第4号行政判决书，判决撤销三府裁处[2011]10号山林土地权属处理决定，责令三都县政府重新作出具体行政行为。第三人提起上诉，一审法院于2015年12月1日作出(2015)黔南行终字第156号行政判决，撤销原审判决并驳回诉讼请求。独寨十组不服，向贵州省高级人民法院申请再审。之后贵州省高级人民法院作出(2016)黔行申122号行政裁定，指令再审。2016年9月8日一审法院作出(2016)黔27行再3号行政判决，撤销了(2015)黔南行终字第156号行政判决书，维持(2012)三行初字第4号行政判决。 此后，三都县政府于2017年1月9日组织独寨十组代表人张品、村民代表张金皮等人进行指认，绘制了1982年独寨大队十生产队张生持有的三都县集体山林管理证位置图。2017年4月14日、21日三都县政府先后组织独寨十组村民代表到争议地进行指认，并分别绘制了必白山现场勘界图及登公必白地名确认勘验图，独寨十组村民张品、张天益等人签字确认。同年5月26日组织第三人独寨十七、独寨十八组村民进行指认并绘制了现场勘验图，杨安等人签字确认。经争议双方现场指认，争议地四至范围为：东抵岩坎、南抵杨海忠、杨曲山，西抵弄且山，北抵张元山。 2018年2月27日黔南州政府工作人员组织独寨十组、独寨十七组、独寨十八组、独寨九组共同对争议地四至及杨丙山、杨三益土地四至进行现场指认并分别制作了现场勘验图，争议各方村民代表分别在上述勘验图上签字或捺印。争议地四至范围与前述三都县政府制作的勘验图的四至一致。在杨丙山、杨三益土地勘验图上，杨丙山土地标注为a、b、c、d四个区域，杨三益土地标注为e、f、g、h四个区域，上述区域包含本案争议地。2018年2月9日、24日黔南州政府工作人员分别对独寨十组代表人张品、村民代表张金皮、独寨十七组杨安进行询问并制作了询问笔录。根据该勘验图可以确认张生持有的三都县集体山林管理证记载林地位于本案地外。 三府裁处[2017]4号处理决定认定“独寨十组村民张说、张顶、张王、张习四人1982年《集体山林管理证》和张顶、张天益1992年《集体山林管理证》及张席、张顶、张春、张天益1998年《农村土地承包经营权证书》，经现场勘验，上述权属证书对应地块不在争议范围内，不能作为处理纠纷的依据”。诉讼程序中，一审法院对独寨十组及三都县政府、黔南州政府、独寨十七组、独寨十八组进行询问并制作了询问笔录及争议区域示意图，各方当事人均签字确认。根据上述证据可以确认润基水泥厂于2012年征用独寨十组部分村民土地用于修建炸药库库房及值班室并向独寨十组村民发放了补偿款，其中库房位于争议区域外，值班室位于争议区域内，同时可以确认独寨十组村民张说等人持有的1982年山林管理证及张顶等人持有的1992年山林管理证、张席等人持有的1998年《农村土地承包经营权证书》载明的土地不在本案争议地范围内。 三都县政府于2017年8月18日作出本案被诉的三府裁处［2017］4号处理决定，主要内容为：一、争议地范围内约86.5亩荒草地所有所有（详见附图）；二、争议地范围内约6.8亩荒草地所有所有，使用权归现耕种农户不变（详见附图）；三、争议地范围内约0.7亩荒草地所有所有，使用权归现耕种农户莫播不变（详见附图）；四、本处理决定由中和镇政府监督执行。独寨十组仍不服，向黔南州政府再次提出行政复议申请。该府于2018年3月6日作出黔南府行复决字［2018］18号行政复议决定书，维持了前述处理决定。独寨十组不服，提起本案诉讼，诉讼请求：1.撤销三府裁处［2017］4号《三都水族自县人民政府关于中和镇（原水龙乡）独寨村十组与十七组、十八组“必白坡”（又名“玉白坡”）山林土地权属争议的处理决定》及撤销黔南布依族苗族自治州人民政府作出的黔南府行复决字［2018］18号行政复议决定书；2.请求依法将本案所涉的争议地“必白坡”变更为归独寨十组所有；3.本案诉讼费由三都县政府、黔南州政府承担。 一审认为，本案争议焦点为二被告各自作出的行政行为是否合法。关于本案争议地四至范围的确定。本案中，三都县政府虽然在现场勘验时没有组织争议各方共同对争议地进行指认而是采取分别指认的形式，但并未违反法律规定，且指认各方对各自指认情况均签字认可，同时黔南州政府在行政复议程序中也组织争议各方进行共同指认，而根据三都县政府及黔南州政府分别制作的勘验图，争议各方各自指认的四至范围并无不同。因此本案争议地四至是清楚明确的。关于争议各方提交证据的采信问题。独寨十组提供的《独寨生产大队六二年家禽作业发展计划包干计划表》、《关于水龙乡独寨村阶段划片形成的说明》、《三都县水龙乡独寨村委会证明》，其中包干计划表上虽记载有“从登公到必白归五队”，但该份证据来源于村委会，无档案存根，也无相关部门核实盖章确认包干计划表的真实性，而独寨村委会出具的说明及证明亦无相关证据相互印证其真实性，均不能作为确权的依据，二被告对上述证据未予采信并无不当；关于独寨十组提供的张皮、张元、张生、张说、张庞、张汤等人的三都县集体山林管理证，根据三都县政府制作的勘验图可以确认张生山林管理证载明的林地不在本案争议地范围内，同时在一审法院对独寨十组进行询问时其组长亦明确陈述张说等人的林地不在本案争议地范围内，上述证据与本案不具有关联性，二被告未予采信并无不当。第三人独寨十七组、独寨十八组提供的《土地房产所有证》，其持有人为独寨十七组、独寨十八组村民的祖辈，根据黔南州政府制作并经争议各方签字确认的杨三益、杨丙山两户山林勘验图可以确认其四至范围包含了现在争议林地，与本案具有关联性，同时经一审法院审查该证原件加盖有三都县政府印章，且双方对其真实性也不持异议；至于该证据是否具有合法性，按照《中华人民共和国土地改革法》第十条“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。……”的规定，独寨十七组、独寨十八组村民持有的《土地房产所有证》是符合当时法律规定的，不能以现行法律制度否定其合法性，该证据具有合法性。二被告对第三人持有的该证据予以采信并无不当。独寨十组主张该证据不具有合法性的理由不能成立，一审法院不予采纳。至于独寨十七组、独寨十八组村民持有的1998年《农村土地承包经营权证》已经被人民法院生效裁判所撤销，不具有合法性，二被告对该证据未予采信并无不当。此外，争议各方对三都县政府处理决定及其附图中认定分别属于第三人独寨九组村民莫播及独寨十组的地块不持异议，一审法院予以确认。关于独寨十组诉请要求人民法院确认争议地及其林木权属的问题。根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，确认林地及林木权属属于人民政府的法定职权，独寨十组要求人民法院直接处理与法律规定不符。根据《林木林地权属争议处理办法》第七条第（一）项：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；……”的规定，本案中，三都县政府在对独寨十组与第三人各自提交的主张权属的证据进行审查认定的基础上经调查后作出的被诉行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。 黔南州政府受理了独寨十组的行政复议申请后，依法作出行政复议决定，该行政复议行为程序合法；关于黔南州政府制作的争议地四至勘验图及杨三益、杨丙山土地四至勘验图是否合法的问题。独寨十组代理人在庭审质证时称黔南州政府制作的注明时间为2018年3月27日的争议地四至勘验图系黔南州政府在作出复议决定后收集的证据，但对该项主张，其并未提供证据予以证实，而黔南州政府辩称其于2018年2月27日组织勘验分别制作了争议地四至勘验图及杨三益、杨丙山土地四至勘验图，将争议地四至勘验图制作时间写为3月27日属于笔误。经查，庭审中独寨十组代表人张品对其在上述两张勘验图上分别签字或捺印的事实均不持异议，且杨三益、杨丙山勘验图制作时间为2月27日，结合一审法院对独寨十组代表人张品进行询问时其关于黔南州政府于春节后、元宵节前组织勘验的陈述，可以确认黔南州政府于2018年2月27日组织勘验并制作了前述两张勘验图。独寨十组代理人前述主张不能成立，一审法院不予采信。黔南州政府经过审查各方当事人提交的证据，在查明的事实与三都县政府处理决定认定的事实一致的情况下，复议维持三都县政府的处理决定并无不当。故，黔南州政府作出的行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。 综上所述，三都县政府于2017年8月18日作出的三府裁处［2017］4号《三都县人民政府关于中和镇（原水龙乡）独寨村十组与十七组、十八组“必白坡”（又名“玉白坡”）山林土地权属争议的处理决定》及黔南州政府于2018年3月6日作出的黔南府行复决字［2018］18号行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。独寨十组的诉请主张缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回三都县中和镇独寨村十组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由三都县中和镇独寨村十组承担。 上诉人独寨十组不服一审判决，向本院提起上诉称：1.一审法院据以作出判决的主要证据《土地房产所有证》没有具体的形成时间，无法核实真伪。依法不应作为本案定案的依据；2.《土地房产所有证》项下杨三益、杨丙山名下合计160亩的面积和现实中的必白坡面积相距甚远；3.一审判决认定的事实与本案客观事实严重不相符，逻辑混乱不清，法律适用错误；4.《独寨生产大队六二年山林分片包干计划表》因独寨十组与独寨十七组、独寨十八组均作为证据提交，且双方均认可其记载内容的真实性，应当作为本案据以定案的根据。故请求二审法院撤销一审判决，并依法改判；本案一审、二审诉讼费由三都县政府、黔南州政府承担。 被上诉人三都县政府、黔南州政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。 第三人独寨十七组、独寨十八组、独寨九组在二审法定期限内未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 二审期间，独寨十组提交了《三都水族自治县人工幼林抚育小班验收图》作为新证据，该图验收时间为2017年8月4日，属于独寨十组一审时即可以提交的证据，其一审时并未提交，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，该份证据本院不予接纳。 本院认为，独寨十组在申请确权时，提供的确权依据中，《独寨生产大队六二年山林分片包干计划表》既无档案存根，也无相关行政机关核实盖章确认该表的真实性，不能作为确权依据，故独寨十组没有提供合法有效的权属证明支持其对争议地的主张。而确权时独寨十七组、独寨十八组提供的《土地房产所有证》，加盖有三都县政府的印章，根据《林木林地权属争议处理办法》第七条第（一）项：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议处理的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；……”的规定，可以作为本案确定权属的依据，同时根据三都县政府、黔南州政府、一审法院、二审法院多次现场勘验和调查询问的结果，可以综合认定其四至范围包含了本案争议林地，与本案具有关联性。此外，本案诉讼三方当事人均对处理决定中涉及独寨九组、独寨十组的土地无异议。据此三都县政府综合考虑，作出三府裁处［2017］4号处理决定，明确：“一、争议地范围内约86.5亩荒草地所有权和使用权归独寨十七、十八组所有（详见附图）；二、争议地范围内约6.8亩荒草地所有所有，使用权归现耕种农户不变（详见附图）；三、争议地范围内约0.7亩荒草地所有所有，使用权归现耕种农户莫播不变（详见附图）；四、本处理决定由中和镇政府监督执行。”认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。黔南州政府于2018年3月6日作出的黔南府行复决字［2018］18号《黔南布依族苗族自治州人民政府行政复议决定书》事实清楚，程序合法。 综上，独寨十组的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人三都县中和镇独寨村十组承担。 本判决为终审判决。 审判长  冉依依 审判员  赵 敏 审判员  孟 婷 二〇一九年九月三日 法官助理刘畅 书记员马如意