江西省于都县人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣0731行初141号原告赖泽华，男，1957年2月19日出生，汉族，住瑞金市，委托代理人李彦，江西南芳（瑞金）律师事务所律师，一般代理。被告瑞金市住房和城乡建设局，住所地瑞金市绵水路39号。负责人钟建平，局长。行政机关负责人肖季峰，副局长。委托代理人谢大文，江西南芳（瑞金）律师事务所律师，一般代理。原告赖泽华诉被告瑞金市住房和城乡建设局（原瑞金市城乡规划建设局，以下简称瑞金市住建局）城建行政许可一案，本院于2019年7月16日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告赖泽华及其委托代理人李彦，被告瑞金市住建局的行政机关负责人肖季峰及委托代理人谢大文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赖泽华不服被告瑞金市住建局2018年12月3日作出的瑞规建字〔2018〕245号《关于撤回〈开工通知书〉（瑞规开字第2017—8—11号）、〈关于赖泽华个人建房复工的通知〉（瑞规建字[2018]82号）的通知》（以下简称《瑞规建字〔2018〕245号通知》），于2019年7月16日向本院提起行政诉讼，要求撤销《瑞规建字〔2018〕245号通知》。原告诉称，一、依法判决撤销被告作出的瑞规建字[2018]245号《关于撤回?开工通知书?（瑞规开字第2017-8-11号）、?关于赖泽华个人建房复工的通知?（瑞规建字[2018]82号）的通知》；二、案件受理费由被告承担。事实和理由：原告祖居瑞金市象湖镇绵塘村溪口子巷（现解放西路西段），1980年代初，原告从本村廖屋小组购得约900平方米土地并建了一栋两层、占地300多平米的老式红砖房，1996年3月办理了684.4平方米的《国有土地使用权证》，1999年12月办理了《房屋所有权证》（砖混结构，建筑面积489平方米），一家四代近20口人一直在此居住。2002年原告所在的瑞金市象湖镇政府以招商引资的方式引进香港一家公司进行房地产开发，并成立了“瑞金市凯力房地产开发有限公司”（以下简称凯力公司）开发建设“凯力商业街”。当时该公司在未履行土地公开出让、也未缴纳土地出让金及依法办理征收拆迁手续的情况下，采取伪造资料、内外勾结、欺上瞒下的手段，将街道两边的所有民用住宅和空闲地都纳入其规划红线，并于2006年违规办理了十九本《国有土地使用权证》，其中原告已办证的480平方米土地被登记在该公司名下。因为他们系暗箱操作、从未公告公示，所以原告一直蒙在鼓里。自此以后，该公司与公安、城建个别人员及当地黑恶势力相勾结，利用骗取的土地使用证，或割地出让或抵押贷款或非法集资，除了1#楼自己开发，其他地块都转让给个人进行开发并多次非法转包。此后，我家周边被凯力公司非法倒卖的土地，都在进行私人建房并全部建起了七层高楼，导致原告家地势低洼，一下雨周围的雨水、污水都囤积此处，房屋受淹、无法出行，年代久远的房屋经多年浸泡成了危房，一家老小既处于水深火热之中又时刻面临生命之忧。凯力公司的非法、无序开发，引发了诸多矛盾纠纷，最终瑞金市人民政府于2012年9月下发专门文件，终止了该建设项目。同年，原告向被告提出了改建申请，经政府各有关部门反复调查核实，被告于2014年批准了原告的改建申请。谁知2015年因凯力公司无力偿还银行贷款，瑞金市人民法院通知本人祖居的房屋土地要强制拍卖时，本人方知自己合法拥有的土地已被违法登记在凯力公司名下，原告房屋改建只能暂停。此后，原告在信访申诉无果的情形下，被迫于2016年3月向赣州市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销瑞金市人民政府错误颁发给凯力公司的土地使用权证，消除原告不动产权利障碍。2016年12月经过中院、高院的两级审理，最终判决撤销了凯力公司违法取得的土地使用权证，原告用地纠纷方得解决。虽然原告的土地权属纠纷得到解决，但在此后的改建过程中，凯力公司及其幕后主使，时不时跳出来，通过私刻印章、伪造证据、捏造歪曲事实，向政府相关部门和领导诬告原告“违法建房”及规划部门“违规审批”，企图通过颠倒黑白、混淆视听来给政府施压，阻挠本人合法建房，而被告则在其要挟下朝令夕改、反复无常，不惜通过违法行政来迎合其攫取土地、谋取非法利益的目的。2017年原告要求被告履行此前的改建申请，同年8月原告按要求缴纳了相关税费39470元，被告也向原告颁发了《建设项目定位放线通知单》、《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11号）等相关建设文件。为此，原告自2017年9月初开始搬迁，并对危旧房屋实施拆除。谁知房屋刚拆完正准备动工，被告又于2017年9月30日通知本人暂缓开工并下发了《关于撤销赖泽华?开工通知书?的告知书》，其理由是凯力公司有异议、用地仍存在纠纷。随后，市政府又组织联合调查组历时半年多，最终认定我的土地来源合法、四邻界址清楚、审批程序合法，被告遂于2018年4月28日向原告下发了《关于赖泽华个人建房复工的通知》。于是原告又开始施工，但工程进行至2018年6月2日，在原告已完成土地平整、桩基础建设和圈梁浇捣、扎好钢筋准备浇捣立柱时，被告执法人员又到工地口头通知本人停工。这次没有发任何书面通知，也未说明任何理由。在历经数月没有得到任何答复情况下，2018年11月27日原告向入驻瑞金的省委巡视组当面反映，在得到肯定的答复后，为避免造成更大的损失，原告于2018年11月29日再次复工建设。谁知，在原告花费巨资租赁施工机械、购进大批建材、雇请大量工人施工两天后，被告即于11月30日晚12时，通知原告到被告处强制原告签字同意放弃施工，遭原告拒绝。2018年12月3日，被告便向原告下达了瑞规建字[2018]245号《关于撤回?开工通知书?（瑞规开字第2017-8-11号）、?关于赖泽华个人建房复工的通知?（瑞规建字[2018]82号）的通知》以及瑞规拆通字［2018］第（118）号《限期拆除通知书》，强行撤销了原告的开工、复工通知书并责令原告停止建设、限期拆除。被告撤销行政许可并作出行政处罚的理由，是“我局在未核发《建设工程规划许可证》的前提下，违反审批程序，出具了《开工通知书》（瑞规开字第2017-8-11）、《关于赖泽华个人建房复工的通知》（瑞规建字[2018]82号）。”而事实是，原告此前已依法提交了《建设工程规划许可证申请书》，被告受理后，在法定的20日期限内没有为原告颁发《建设工程规划许可证》，系被告怠于履行法定职责，而非原告过错；况且，原告已按被告要求提交了所有报建材料并缴纳了全部规费，被告据此向原告下达《开工通知书》、《复工通知书》的行为，已从事实上给予了原告行政许可，被告应依法为原告补发《建设工程规划许可证》，而非撤销许可并作出违法行政处罚。基于这一事实和理由，原告随即向被告提出异议并提交了听证申请，但时至今日被告既不依法组织听证，也不纠正自己的违法行政行为。因此，被告的行为违反了《行政许可法》第三十八条、第三十九条以及《行政处罚法》第四十二条之规定，无论从程序还是实体上均构成违法。综上所述，在原告案涉房屋建设过程中，被告从行政许可到行政处罚均存在不作为、乱作为的违法情形。为此，原告特依据《行政许可法》第三十八条以及最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条、第七条之规定，向贵院提起诉讼。被告辩称，一、原瑞金市城乡规划建设局作出的《开工通知书》和《关于赖泽华个人建房复工的通知》，不属于法律意义上的行政许可，它只是该局在履行规划主管部门监管职责过程中的程序性文书。因此，原瑞金市城乡规划建设局作出的《关于撤回＜开工通知书＞和＜关于赖泽华个人建房复工的通知＞的通知》（瑞规建字【2018】245号），也不属于撤销行政许可的行为。二、答辩人不是适格被告。2019年1月20日，瑞金市委办公室、瑞金市政府办公室联合印发了《瑞金市机构改革实施方案》（瑞办字【2019】6号），该方案规定：“（18）组建市自然资源局。将市国土局的职责，市城乡规划建设局的规划职责，市水利局的……行政职能等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门。（19）组建市住房和城乡建设局。……不再保留市城乡规划建设局”。根据上述文件，答辩人自成立时起，就不属于规划主管部门，原瑞金市城乡规划建设局的规划职权已转移给了其它单位，因此，瑞金市委办公室、瑞金市政府办公室于2019年4月30日联合印发的《瑞金市住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》（瑞办字【2019】88号），也未规定答辩人主管规划的行政职能。是否允许个人建房，属于规划主管部门的职权范围。因答辩人不属于规划主管部门，无相应的职权，所以，答辩人不是适格被告。鉴于答辩人不是本案适格被告。因此，对赖泽华的起诉，依法应予以驳回。被告瑞金市住建局针对其是否为本案适格被告所提供的证据为：1、瑞金市委办公室、瑞金市政府办公室联合印发的《瑞金市机构改革实施方案》（瑞办字【2019】6号）；2、瑞金市委办公室、瑞金市政府办公室联合印发的《瑞金市住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》（瑞办字【2019】88号）；3、网上公示《瑞金市机构改革实施方案》的截屏。上述证据证明：被告不属于瑞金市规划主管部门，不是适格被告。原告对被告瑞金市住建局提供的证据的质证意见：对证据的真实性、合法性没有意见，但与诉讼主体资格没有关系，因为案涉行政行为都是被告作出的。经审查查明，2012年12月12日，原告赖泽华向瑞金市城乡规划建设局提出要求自行改造住房的申请，2018年8月11日，瑞金市城乡规划建设局向原告赖泽华出具瑞规开字第2017—8—11号开工通知书，载明：“你单位申请在市绵塘村凯丽商业街新建的住宅1幢，系4.5层框架结构，总建筑面积1866.03平方米。经审核同意按下列表要求进行施工：施工要求，平面位置：实地放线定；地面标高：实地放线定；建筑平面：按规划要求建设；建筑立面效果：按规划要求建设；施工期限：壹年。”同日，瑞金市城乡规划建设局向原告赖泽华出具建设项目定位放线通知单。2017年8月14日，瑞金市城乡规划建设局向原告赖泽华出具建设项目监督管理责任告知。2017年9月30日，瑞金市城乡规划建设局以原告申报开工通知书时，未提供南侧土地相邻利害关系人签名，土地仍存在纠纷为由，作出关于撤销赖泽华《开工通知书》的告知书。2018年4月28日，瑞金市城乡规划建设局作出瑞规建字[2018]82号关于赖泽华个人建房复工的通知,通知原告赖泽华按原批准规划进行建房，不得擅自违规超建，并主动积极做好相关邻里关系与纠纷。2018年12月3日，瑞金市城乡规划建设局作出《瑞规建字〔2018〕245号通知》，载明：“根据《城乡规划法》及《行政许可法》的相关规定，我局在未核发《建设工程规划许可证》的前提下，违反审批程序，出具了《开工通知书》（瑞规载字第2017—8—11号、《关于赖泽华个人建房复工的通知》（瑞规建字[2018]82号）。经我局研究，现予撤回《开工通知书》（瑞规载字第2017—8—11号、《关于赖泽华个人建房复工的通知》（瑞规建字[2018]82号）。”原告赖泽华对《瑞规建字〔2018〕245号通知》不服，遂向本院提起诉讼要求处理。2019年1月20日，瑞金市委办公室、瑞金市人民政府办公室联合下发《瑞金市机构改革实施方案》（瑞办字[2019]6号），方案规定：组建市自然资源局。将市国土资源局的职责，市城乡规划建设局的规划职责……的行政职能等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门；组建市住房和城乡建设局。将市城乡规划建设局的城乡建设职责，以及市人民防空办公室、市房地产管理局、市土地房屋征收办公室的行政职能等整合，组建市住房和城乡建设局，作为市政府工作部门，加挂市人民防空办公室牌子。”本院认为，本案的争议焦点是被告瑞金市住建局是否为本案适格被告。《行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。就本案而言，瑞金市城乡规划建设局2018年12月3日作出的《瑞规建字〔2018〕245号通知》，其实质内容是撤销瑞金市城乡规划建设局于2017年8月11日作出的《开工通知书》。对涉案《开工通知书》的性质认定，其究竟属于规划领域还是属于建设领域的职责范畴，应当具体根据《开工通知书》所载的内容和撤销该《开工通知书》的法律依据进行判断。根据案涉《开工通知书》载明的平面位置、地面标高、建筑平面、建筑立面效果、施工期限，其施工要求除施工期限外，均明确要求实地放线定和按规划要求建设。为此，《开工通知书》所涉内容均属房屋建设规划领域的职责。同时，瑞金市城乡规划建设局作出《瑞规建字〔2018〕245号通知》的依据和理由为，根据《城乡规划法》及《行政许可法》的相关规定，在未核发《建设工程规划许可证》的前提下，违反审批程序。综上，《瑞规建字〔2018〕245号通知》的性质应当认定为建设规划行政职能更为准确。根据《瑞金市机构改革实施方案》的规定，原瑞金市城乡规划建设局的规划职责整合到现瑞金市自然资源局，不属新组建的瑞金市住房和城乡建设局的行政职能范围。综上，原告对涉案《瑞规建字〔2018〕245号通知》不服提起行政诉讼，应当以继续行使规划职责的瑞金市自然资源局为被告，瑞金市住房和城乡建设局并非本案适格被告。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告赖泽华的起诉。案件受理费50元，退回原告赖泽华。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  段德辉人民陪审员  赖莲香人民陪审员  吴卫华二〇一九年九月三十日书 记 员  刘圣明