山东省宁阳县人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁0921行初67号原告梁建国，男，1967年11月5日出生，汉族，住肥城市。委托诉讼代理人王强，山东纵观律师事务所律师。委托诉讼代理人张生，山东纵观律师事务所律师。被告宁阳县蒋集镇人民政府，住所地宁阳县蒋集镇驻地。负责人王艳苹，该镇镇长。出庭负责人宁凤，该镇分管农业工作的副镇级干部。委托诉讼代理人苏超峰，山东泰宁律师事务所律师。委托诉讼代理人卢杰，宁阳蒋集法律服务所法律工作者。原告梁建国诉被告宁阳县蒋集镇人民政府（以下简称镇政府）行政强制及行政赔偿纠纷一案，本院于2018年8月9日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2018年10月15日、2019年5月13日两次公开开庭审理了本案。原告梁建国及其委托诉讼代理人张生，被告镇政府副镇级干部宁凤及其委托诉讼代理人卢杰、苏超峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告梁建国诉称,2011年被告招商引资引进江苏温氏集团养鸡项目，被告组织各村干部到江苏温氏集团参观学习。2012年2月被告召开大会，向各村分配了建设养殖大棚的任务，为此被告还制定了养鸡大棚优惠政策及奖励资金。宁阳县蒋集镇张龙村根据被告下达的任务，积极要求养殖户投资建设养殖大棚及附属设施。由于宁阳县蒋集镇张龙村完成了被告下达的建设养殖大棚任务，并形成规模化、标准化；各级人民政府都来参观指导工作，得到各级政府的认可，大众日报、泰安日报、各级党报都争相进行了报道。期间，原告于2015年转让所得养鸡大棚1个。2017年8月9日，被告向原告送达了《蒋集镇禁养区内养殖场和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》，决定对蒋集镇辖区禁养区内的畜禽养殖场和养殖专业户进行搬迁、拆除，截止日期8月14日，对未按规定自行搬迁、拆除的，镇政府各相关部门，环保、畜牧、公安、国土、执法、城建等部门联合执法。2017年8月21日被告又向原告送达了《通知》，决定于8月22一8月23日继续供电供水2天，请大家抓紧时间在规定期限内清理完棚内的鸡粪及设施设备，8月24日将彻底断电断水，对于不能及时清理的，后果自负，下一步将实施全面拆除。被告断水断电后，原告无法经营导致遭受重大经济损失。2017年12月23日被告组织人员将原告的大棚强行拆除，被告在没有履行任何合法程序的情况下，强拆原告养殖大棚的行为严重违法，并给原告带来了巨大的经济损失，侵害了原告的合法权益。为此，原告特提起行政诉讼，请求1.确认被告强制拆除原告养殖大棚的行为违法；2.被告赔偿经济损失30万元；3.诉讼费用由被告承担。庭审中原告将赔偿经济损失30万元变更为188464元。原告梁建国向本院提交了以下证据：1.《中共蒋集镇委员会蒋集镇人民政府关于加快农业结构调整的实施意见》(蒋发[2012]10号)、《中共蒋集镇委、蒋集镇人民政府关于构建“先锋共创，五轮联动”机制，推进“强村固基”工程，发展壮大村级集体经济的实施意见》(蒋发[2012]21号)。2.2012年4月23日、2012年6月26日中国共产党新闻网报道截图，2013年10月29日、2013年12月10日、2016年1月21日大众网泰安新闻报道截图。3.2015年8月15日张林林出具的证明、收据两份及交易明细单。4.2013年6月30日泰安温氏畜牧有限公司与宁阳县蒋集镇黄安村民委员会签订的《土地承包合同》。5.2017年8月9日、8月21日被告作出的《蒋集镇禁养区内养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》和《通知》。6.照片一宗。7.泰安信诚价格评估事务所出具的泰信价评字（2019）第064号价值评估报告结论书及鉴定评估费发票。被告镇政府辩称，1.被告下达通知是依法行政的合法行为。依据《中华人民共和国畜牧法》第四十条、《畜禽养殖污染防治管理办法>第七条规定，《山东省人民政府办公厅关于印发山东省畜禽养殖粪污处理利用实施方案的通知》（鲁政办字[2016]32号）规定了县政府有权划定禁养区、限养区和适养区，规定到2017年，依法完成禁养区内畜禽养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁。2017年中央环保督查期间，为贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》、《水污染防治行动计划》的有关规定，宁阳县人民政府印发的《宁阳县畜禽养殖区域划分修订方案》（宁政办发[2017]50号）规定了大汶河南岸200米范围内属于禁养区，原告所建养殖场位于大汶河流域内，位于禁养区，应当搬迁或关闭。其后，县政府办公室关于印发《宁阳县畜禽养殖禁养区养殖场（小区）和养殖专业户关闭搬迁实施方案》的通知（宁政办发[2017]52号）、宁阳县环境保护局、宁阳县畜牧兽医局联合颁发《宁阳县畜禽养殖禁养区养殖场（小区）和养殖专业户关闭和搬迁工作推进方案》（宁环字[2017]100号）、《关于加快畜禽养殖禁养区关闭搬迁工作的紧急通知》（宁环字[2017]109号）规定了各乡镇街道、开发区作为关闭搬迁实施责任主体，具体负责辖区内畜禽养殖禁养区养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作。为做好该项工作，被告积极宣传，并于2017年8月9日向包括原告在内的各养殖户送达了《蒋集镇禁养区内养殖场和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》，2017年8月21日再次下达了通知，告知养殖户及时搬迁清理。被告下达上述两份通知后，并未实施任何强制措施，而是通过宣传法律政策，包括原告在内的各养殖户于2017年12月31日前将饲养的鸡全部出售，将养鸡棚自行拆除，搬迁完毕。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（七）项规定，被告的通知行为是为了执行上级的文件，被告具有相应的行政职权，是依法行政的必然要求。2.原告所建养殖场违反了法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十三条、《中华人民共和国水法》第二十四条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条的规定，原告所建养殖场位于河滩内，违反了上述法律规定。根据《中华人民共和国畜牧法》第三十七条、第三十九条规定，原告所建养殖场不符合乡镇利用总体规划，没有依法办理备案手续。根据宁阳县蒋集镇总体规划(2005-2020)，对地质条件较差的地段（河流两侧及严重液化区）严禁建设，可作为绿化用地。而原告的养鸡棚则建设在大汶河河堤内的河滩上，属于空间管制规划的禁止建设区。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十五条的规定，原告非法养殖，涉案养殖场位于蒋集镇镇规划区域内，未取得乡村建设规划许可证，未经河道管理部门审批，侵害了社会公共利益。蒋集镇政府具有法律赋予的查处在乡、村庄规划区域内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的法定职权。3.依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，在行政赔偿中，原告对自己提出的赔偿主张依法应当承担相应的举证责任。本案原告依据被告下发的通知主张被告实施了强制拆除的行为没有事实和法律依据，被告下发通知并不表明必然实施通知中的行为，事实上也没有实施强制拆除行为。涉案通知仅起到督促、教育作用，并不必然引起行政机关实施行政强制行为。因此该通知，仅是一个告知行为，不具备行政处罚文书的构成要件，根据《最高人民法院关于适用被告镇政府向本院提交了以下证据：1.2005年8月山东建筑工程学院设计研究院制作的《蒋集镇总体规划》（2005-2020年）、关于蒋集镇驻地总体规划批复的申请(蒋政发[2007]42号)、宁阳县人民政府关于蒋集镇驻地总体规划的批复（宁政函[2007]58号。2.《宁阳县畜禽养殖禁养区养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作推进方案》（宁环字[2017]100号）。3.宁阳县人民政府办公室关于印发《宁阳县畜禽养殖区域划分修订方案》的通知（宁政办发[2017]50号）。4.宁阳县人民政府办公室关于印发《宁阳县畜禽养殖禁养区养殖场（小区）和养殖专业户关闭搬迁实施方案》的通知（宁政办发[2017]52号）。5.《关于加快畜禽养殖禁养区关闭搬迁工作的紧急通知》（宁环字[2017]109号）。6.宁阳县人民政府办公室关于印发《宁阳县畜禽养殖区域划分方案》的通知（宁政办发[2014]67号）。7.《山东省人民政府办公厅关于印发山东省畜禽养殖粪污处理利用实施方案的通知》（鲁政办字[2016]32号）。8.《温氏养殖小区规划建设方案》。9.泰安温氏畜牧有限公司出具的《2017年8月17日温氏集团公司为蒋集镇张龙村养鸡户存栏鸡群处理明细，其他户鸡苗已按期上市》、拆鸡棚照片一张。10.宁阳县土地管理局宁阳县水利水产局《关于搞好水利工程土地划界工作的意见》、宁阳县大汶河管理段划界工作纪实。11.宁国用（2015）第135号国有土地使用证。本院于2018年9月21日调取泰安温氏畜牧有限公司出具的登记信息一份；2018年9月27日制作勘验图一份。经庭审质证，被告对原告提交的证据发表如下意见：对证据1真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告的观点不能成立，虽然原告建设养鸡大棚时是响应政府号召，发展村集体经济的致富途径，并获得了政府的支持，但政府支持的是合法养殖，原告建设养鸡大棚还应获得土地、环保、畜牧、规划等相关部门的许可，并办理相关的合法手续。对证据2真实性无异议，对证明目的有异议，认为新闻媒体如何报道，政府无权干预，原告提交的新闻截图不能证明原告的观点，政府认可并大力推广的是原告肉鸡养殖大棚的发展模式，原告未办理相关批准手续，其建设和养殖均是非法的，而政府推广的也是合法养殖。所以，新闻媒体报道并不代表认可原告建设大棚的合法性。对证据3无异议。认为仅是市场行为，是否合法需经过相关部门批准。该证据是泰安温氏畜牧有限公司合作肉鸡养殖的合同，不能证明原告的养殖大棚合法经营。对证据4认为，被告只是见证的泰安温氏畜牧有限公司与蒋集镇黄安村委会的土地承包合同的签订，关于黄安村委会将位于蒋集镇汶河大堤以北土地承包给泰安温氏畜牧有限公司用于发展大棚养殖项目，还需办理相关的合法手续，被告的见证不代表允许认可原告在汶河大堤以北土地内从事大棚养殖及经营，被告的大棚养殖经营还需土地、环保、畜牧、规划等相关部门的许可。这仅是政府对民事行为进行的见证，与行使行政职权无关。而原告建设的养殖大棚不在该合同约定范围内。对证据5认为，该证据只是被告对广大养殖户的一种通知行为，不仅仅是针对原告，不能证明被告实施了通知中强制行为。只是告知了违法所产生的法律后果，仅是一种宣传法治方式。对证据6认为，原告提供的照片不能证明被告组织人员将原告的养鸡大棚强制拆除，被告曾经通过法治宣传方式给原告做过工作，并没有实施强拆行为，而从现场看，也没有被告工作人员参与实施强拆行为。原告提供的照片不能证明其证明目的，也体现不出是原告的大棚，与本案没有关联性。对证据7真实性无异议，但认为评估价值过高，依据不足。原告自行拆除大棚，大棚的残值也归原告所有，原告对大棚享有的是非法利益，无权要求赔偿。自动喂料机在原告处，是原告自行拆除，也无权要求赔偿。原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1认为，该证据与本案没有关联性，总体规划是否实施，何时实施都是未知的，无法证实原告经营大棚的地段应当为绿化地。总体规划由被告持有，原告不知情，原告建设大棚是根据被告的许可建设的，原告没有任何过错。原告建设养殖大棚用地行为，属于农业用地项目，不需要办理农用地转用手续，也无需办理建设用地审批手续，所以原告建设不属于违法建筑。对证据2-7认为，上述文件均是原告建设完毕养殖大棚后，新颁布的政策性文件，原告在建设大棚当时是合法的，也是政府支持的，现在的法律政策不能约束法律政策颁布之前的行为。原告建设养鸡大棚是合法行为，被告现在认为违法应当保护原告合法财产的所有权，应当对原告进行赔偿。对证据8认为，该方案没有原告的签字且没有实际实施，不对原告发生法律效力，没有法律意义。对证据9认为，该证明证实了原告合法经营养殖，并以养殖肉鸡获得收益。被告拆除行为，造成原告巨大的经济损失。此证据不能证明被告的证明目的。此照片不能证明原告自行拆除，与原告提供的证据相矛盾。对证据10、11的真实性无异议，但此证据原告不可能知情，而且工作意见及划界标准均是被告的工作职能，作为原告不可能知情，原告取得土地使用权均是由被告许可并交纳相应的土地承包金进行经营，而且原告在经营过程中是由于被告大力推广并积极奖励进行投资建设，对土地是否合法应当由被告承担相应的行政责任，原告对此不应当承担责任。而且，被告提供的土地使用证发放日期为2015年，涉案土地在此之前就进行养殖，至少在原告使用土地期间取得的土地都是合法土地使用权，所以被告提供的证据无法证实证明对象。各方当事人对本院调取的登记信息以及勘验图均无异议。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2015年8月，原告受转让大棚一个，该大棚于2013年1月建设，位置位于南至汶河大堤南岸的北边、北至高桥林场、东至张龙庄的地、西至黄安村的土地范围内。该大棚在泰安温氏畜牧有限公司登记的编号为1033，登记的实际面积为1140平方米、鸡舍面积为1092平方米，户主名称为梁建国1033，原、被告在庭审中均认可泰安温氏畜牧有限公司对于原告养鸡大棚的登记面积。原告的大棚在建设时未向河道、土地、规划、环保等有关部门申请批准，未进行土地备案手续，未申请排污登记。原告主张建设养殖大棚用地行为，属于农业用地项目，但未提交相关证据予以证明。2014年8月13日，宁阳县人民政府办公室关于印发《宁阳县畜禽养殖区域划分方案》的通知规定的禁养区范围为：“五、划分范围（一）禁养区3、县境大汶河、洸府河、海子河、宁阳沟等河流及大型水库周围区域。”2017年7月11日，宁阳县人民政府办公室关于印发《宁阳县畜禽养殖区域划分修订方案》的通知规定的禁养区范围为：“五、划分范围（一）禁养区5、县内主要河流。包括洸河、宁阳河、海子河两侧200米范围区域，大汶河、柴汶河南岸200米范围内区域。”原告的养鸡大棚位于上述划分的禁养区内。同时，原告养鸡大棚占用的土地属于宁阳县河道管理局使用的国有土地，位于河堤内。2017年8月9日，被告作出蒋集镇禁养区内养殖场（小区）和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知，主要内容为：根据《山东省畜禽养殖粪污处理利用实施方案的通知》（鲁政字[2016]32号文件）、《宁阳县畜禽养殖区域划分修订方案的通知》（宁政办发[2017]50号）和《宁阳县畜禽养殖禁养区养殖场（小区）和养殖专业户关闭搬迁实施方案的通知》（宁政办发[2017]52号）文件精神，决定对蒋集镇辖区禁养区内的畜禽养殖场和养殖专业户进行搬迁、拆除，截止日期8月14日，对未按规定自行搬迁、拆除的，镇政府各相关部门，环保、畜牧、公安、国土、执法、城建等部门联合执法。对其依法处理或采取强制措施。原告称收到该通知。2017年8月21日，被告作出通知，主要内容为：各养殖户：按照环保督查关于禁养区内“两断四清”的要求，今天上午已经对我镇禁养区养殖棚实施了断电断水，但考虑到部分养殖户在清理设施设备中存在的实际困难，经研究决定于8月22一8月23日继续供电供水2天，请大家抓紧时间在规定期限内清理完棚内的鸡粪及设施设备，8月24日将彻底断电断水，对于不能及时清理的，后果自负，下一步将实施全面拆除。原告称收到该通知。2017年12月23日，原告的养鸡大棚及配套设施：仓库、配房、卫生间、消毒池被强制拆除。原告对此不服，向本院提起诉讼。庭审中，被告否认实施强制拆除行为，主张是原告自行拆除，但未提供证据予以证明。此外被告认可其工作人员在拆除现场。被告未提供作出被诉强制拆除行为法定程序的证据。为主张赔偿损失，原告于2018年11月21日向本院申请鉴定，鉴定项目为：1.养鸡大棚及辅助设施每平方米的现存价值；2.养鸡大棚顶部钢架的残值；3.自动喂料机的现存价值，以上鉴定项目截止到2017年12月23日的现存价值。本院依法委托泰安信诚价格评估事务所进行鉴定。2019年4月9日，该评估事务所作出泰信价评字（2019）第064号价值评估报告结论书。评估结论为：1.大棚每平方单价126元，砖混墙复合板顶配房、仓库每平方单价600元，砖木结构配房、仓库每平方单价550元，消毒池每平方单价200元，卫生间每平方单价120元。2.大棚顶部钢架拆除后残值5000元。3.自动喂料机价值5500元/套。原告为此支付鉴定费5000元。庭审中原告将赔偿请求30万元变更为188464元。具体请求为：大棚损失：面积1104平方米乘以每平方造价126元，为139104元；配房损失：面积40平方米乘以每平方造价600元，为24000元；仓库损失：面积20平方米乘以每平方造价550元，为11000元；消毒池损失：面积15平方米乘以每平方造价200元，为3000元；卫生间损失：面积3平方米乘以每平方造价120元，为360元；自动喂料机损失：5500元一个，乘以二，为11000元；扣除钢架残值5000元，加上原告支出鉴定费5000元。损失总计188464元。原告、被告对大棚、配房、仓库、消毒池、卫生间的面积均无异议。原告自认大棚及附属设施拆除前已经将大棚内的鸡全部卖掉，自动喂料机、物品等设备物品已腾空。本院认为，关于被告主体是否适格的问题。原告提供了被告于2017年8月9日向其送达的搬迁拆除通知，从该通知可以看出：拆除大棚是被告的结果追求和终极目的；同年8月21日被告又向原告送达了断水断电及时清理的通知，可见被告为拆除大棚使用了必要手段；从原告提供的照片可以看出，大棚确已拆除；同时被告认可其工作人员在拆除现场。综合以上法律事实，运用逻辑推理和日常经验的法则，在被告未提供证据证明拆除行为系其他相关部门和单位所为的情况下，应推定被告是实施拆除行为的主体。关于被诉行政强制拆除行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关实施行政强制时应履行催告、制定强制执行决定、公告等法定程序。被告实施强制拆除行为应当依照法定的程序进行并负举证责任，被告未提供作出被诉强制拆除行为法定程序的证据，应承担对自己不利的后果，据此，应认定被告对涉案大棚实施强制拆除的行为程序违法。关于原告的赔偿请求能否得到支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法条确定的赔偿原则为：行政行为侵犯合法权益且造成损害的，才能取得国家赔偿。原告主张建设养殖大棚用地行为，属于农业用地项目，但未依据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）的规定履行审批、备案等手续，其主张于法无据，本院不予采信。《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定：“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：。（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；。”依据上述规定，原告在河堤内建设的大棚及附属设施：仓库、配房、消毒池、卫生间属于建筑设施，需经河道主管机关及有关机关批准并对此负举证责任，但原告未提交证据证明案涉大棚及附属设施在建设时依法向河道、土地、规划、环保等部门办理了审批手续或备案手续，应承担对其不利的法律后果。因此，被告拆除大棚及附属设施并未侵犯原告的合法权益，原告要求被告赔偿大棚及附属设施损失的主张无事实和法律依据，对其主张本院不予支持。原告自认在拆除大棚之前已将自动喂料机设施腾空，其要求赔偿自动喂料机的损失缺乏事实和法律依据，对其主张本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告宁阳县蒋集镇人民政府于2017年12月23日对原告梁建国的大棚实施强制拆除的行为违法。二、驳回原告梁建国要求被告宁阳县蒋集镇人民政府赔偿各项损失188464元的诉讼请求。案件受理费50元，由被告宁阳县蒋集镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  刘元忠审 判 员  马兴民人民陪审员  毛兴国二〇一九年九月二十八日法官助理郭丽艳书记员胡琛琛