广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终377号 上诉人（一审原告）黄柏荣，男，汉族，1944年10月15日出生，住南宁市江南区。 委托代理人林兴，广西众维（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市江南区人民政府，住所地：南宁市壮锦大道19号。 法定代表人谢文华，区长。 委托代理人潘淑湘，南宁市江南区法制办公室工作人员。 一审第三人广西盛邦房地产开发有限公司，住所地：南宁市民族大道136-2号华润大厦B座1302号。 法定代表人魏孝栋，董事长。 上诉人黄柏荣因其诉被上诉人南宁市江南区人民政府（以下称江南区政府）不履行房屋征收补偿协议纠纷一案，不服南宁市中级人民法院作出的（2018）桂01行初235号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：2014年3月，为实施亭子社区第二生活区旧改项目，南宁市发布了《南宁亭子社区第二生活区（原广西广播电视设备厂）片区旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》，载明：项目位于南宁市星光大道××号，房屋征收范围为星光大道45、47号，房屋征收部门为南宁市城乡建设委员会，征收实施单位为江南区政府，江南区政府接受南宁市城乡建设委员会的委托，承担本项目房屋征收与补偿的具体工作；对居住在本项目改造范围内未进行房改且配合房屋征收的公房租户，由征收实施单位统一组织收集材料后报市房改部门审核，符合条件的给予补办房改手续等。黄柏荣居住的涉案公房星光大道45号10栋207号房（以下称207号房）位于旧改项目范围内，房屋建筑总面积39.02平方米。2014年8月5日，江南区政府下属单位江南区拆迁办（甲方）与黄柏荣（乙方）签订了《约定书》,就黄柏荣申请办理涉案公房207号房的房改手续作如下约定：一、甲方协调相关部门办理乙方住房的房改手续，乙方要积极配合征收部门签订拆迁补偿安置协议。二、乙方必须如实提供相关的申报证明材料，以便上报有关部门审核。三、在办理房改手续过程中所产生的费用，乙方应及时缴纳。费用内容及金额以房改部门通知为准。同日，双方签订的另一份《约定书》还对安置补偿协议的签订、临时安置费和困难补助费的发放、拆迁补偿标准的执行安置房的设计要求等作了约定。2014年9月28日，南宁市人民政府发布《关于南宁亭子社区第二生活区（原广西广播电视设备厂）片区旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求意见及修改情况的公告》（南征补【2014】23号），其中，对“要求补办67户原广西广播电视设备厂职工的房改手续”的意见的处理意见为，“经房改部门审核后，符合条件的可给予补办房改手续。”同年10月8日,江南区政府作为甲方（征收实施单位），黄柏荣作为乙方（被征收人），双方签订了《南宁亭子社区第二生活区片区旧城改造项目房屋征收补偿安置协议书（产权调换）》（以下称《征收补偿协议》），就黄柏荣居住的207号房采取产权调换方式的安置补偿事宜达成一致。其中，第一条第1点约定，乙方的被征收房屋坐落在南宁市星光大道××号，乙方须向甲方提供真实有效的房屋所有权证或房产行政主管部门出具的房屋产权证明或有关建设批文。因黄柏荣于1997年1月已就位于南宁市××州××）9号2（单元）504号房（面积：52.51平方米）参加了房改并获得批准，其就涉案207号房的房改申请未获批准。因江南区政府以黄柏荣对涉案207号房的房改申请未获批准，不能成为该房的所有权人即被征收人为由，没有按照补偿协议的约定向黄柏荣提供产权调换的回迁房，黄柏荣提起本案之诉，请求：一、判令江南区政府履行与黄柏荣签订的《征收补偿协议》第二条约定的合同义务，向黄柏荣交付回迁房屋；二、判令江南区政府向黄柏荣赔偿因不主动履行合同义务给黄柏荣造成的损失405300元。 在审理过程中，因黄柏荣对涉案征收补偿协议的效力与人民法院认定不一致，经释明，黄柏荣表示不变更诉讼请求。 南宁市中级人民法院一审认为：一、关于本案适格被告。虽然江南区政府不是涉案旧城改造项目的房屋征收部门，而是征收实施单位，但涉案征收补偿协议是以江南区政府名义对外实施的行政行为，故江南区政府为本案适格被告。二、关于涉案征收补偿协议的效力。江南区政府与黄柏荣签订涉案协议是根据房屋征收部门的委托与黄柏荣签订的，该委托没有违反法律禁止性规定。本案《征收补偿协议》对涉案207号房屋以产权调换方式进行安置补偿附有条件是原、被告双方的合意，即待黄柏荣居住的207号公房通过房改归黄柏荣所有，黄柏荣依法成为该房的被征收人后才能进行产权调换。《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）规定，职工按成本价或标准价购买公有住房，每个家庭只能享受一次。由于黄柏荣在申请办理207号房屋房改手续之前，已经参加过房改，其对涉案207号房屋的房改申请因不符合政策规定未获批准，其通过房改成为该房所有权人这一协议所附条件，客观上自始不能实现，协议的内容客观上不可能实施。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定，涉案征收补偿协议存在重大且明显违法的情形，应属无效。三、关于黄柏荣要求江南区政府按协议约定交付安置回迁房及赔偿损失的理由是否成立，因涉案征收补偿协议无效，黄柏荣以协议有效为基础，要求江南区政府按协议约定交付安置回迁房及赔偿因违约造成的损失的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回黄柏荣的诉讼请求。 上诉人黄柏荣上诉称：（一）上诉人与被上诉人签订的征收补偿协议系双方真实意思表示，签订程序合法，应当依据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，确定涉案《征收补偿协议》是否有效。国发[1994]43号文仅是国务院颁布的行政政策，并非行政法规，也非《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四规定的效力性强制性规定，一审法院以该协议违反国发[1994]43号文就认定其因无法履行而认定该协议无效没有法律依据。（二）一审法院已认定涉案具体行政征收行为的合法性，且被上诉人已经依据涉案征收补偿协议支付了相应的过渡安置费用，部分履行涉案征收补偿协议，一审法院认定该协议无效的观点自相矛盾。（三）被上诉人明显违反涉案征收补偿协议中的约定，不能按时按约向上诉人履行合同的义务，而一审法院在没有任何证据证明上诉人对该协议的无法履行存在过错的情况下就驳回上诉人的诉请，没有法律依据。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人江南区政府答辩称：（一）上诉人身份不符合房改条件，其故意隐瞒真实情况致使与答辩人签订的征收补偿安置协议书客观上不能实现。（二）《南宁亭子社区第二生活区（原广西广播电视设备厂）片区旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》载明“对居住在本项目改造范围内未进行房改且配合房屋征收的公房租户，由征收实施单位统一组织收集材料后报市房改部门审核，符合条件的给予补办房改手续”，答辩人仅负责该项目的材料收集工作，不是该项目房改手续的审核及补办部门，且答辩人收集材料的对象应为“对居住在本项目改造范围内未进行房改且配合房屋征收的公房租户”，鉴于上诉人于1997年参加过房改，并在征收中故意隐瞒其已参加过房改的事实，其身份不符合国家房改政策及相关上位文件规定，不是答辩人收集材料的对象，答辩人不能突破国家房改政策及相关上位文件与上诉人进行调解。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明：南宁市人民政府桂房证字0006881号《房屋所有权证》载明：房屋产权人（单位或共有人）南宁市电视机厂，房屋座落江南路45号10栋。2007年2月12日广西广播电视设备厂改革和职工安置工作领导小组与江南区政府签订《协议书》，将广西广播电视设备厂职工生活区整体移交江南区政府管理。该协议载明“（一）移交（接收）的国有资产：2、星光大道45号职工生活区内1、4、5、6、7、8、10、11、12、13栋职工住宅和。附：广西广播电视设备厂房产证（9）为桂房证字0006881号”。黄柏荣与被上诉人江南区政府签订的《征收补偿协议》第一条第1点约定，乙方的被征收房屋坐落在南宁市星光大道××号，乙方须向甲方提供真实有效的房屋所有权证或房产行政主管部门出具的房屋产权证明或有关建设批文。房屋所有权依据为桂房证字0006881号，属住宅三级地段，常住人口3人：黄柏荣、谢秋莹、黄春宁。 还查明：《南宁亭子社区第二生活区（原广西广播电视设备厂）片区旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》载明:六、住宅房屋补偿（一）。对居住在本项目改造范围内未进行房改且配合房屋征收的公房租户，由征收实施单位统一组织收集材料后报市房改部门审核，符合条件的给予补办房改手续。 本院认为：《中华人民共和国民法通则》第六十二条规定，“民事法律行为可以附条件，附条件的民事法律行为在符合所附条件时生效。”《中华人民共和国合同法》第四十五条规定，“当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效。”本案中，江南区政府在征收黄柏荣居住的207号房的过程中，江南区政府下属单位江南区拆迁办（甲方）与黄柏荣（乙方）签订了《约定书》,约定：一、甲方协调相关部门办理乙方住房的房改手续，乙方要积极配合征收部门签订拆迁补偿安置协议。二、乙方必须如实提供相关的申报证明材料，以便上报有关部门审核。之后，江南区政府与黄柏荣签订了《征收补偿协议》，就黄柏荣居住的207号房采取产权调换方式的安置补偿事宜达成一致，其中第一条约定“乙方（黄柏荣）须向甲方（江南区政府）提供真实有效的房屋所有权证或房产行政主管部门出具的房屋产权证明或有关建设批文”。上述《征收补偿协议》及《约定书》的签订均系黄柏荣和江南区政府双方的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，双方均应按协议履行。由于该《征收补偿协议》约定的前提条件是黄柏荣取得207号房的所有权，但目前黄柏荣尚未通过房改相关规定取得207号公房的所有权，《征收补偿协议》约定进行产权调换的前提条件未成就，即《征收补偿协议》生效的条件未成就，故《征收补偿协议》尚未生效。据此，黄柏荣诉请江南区政府履行《征收补偿协议》约定的义务，没有事实依据和法律依据。一审判决驳回黄柏荣的诉讼请求的结果正确。但是一审判决认定“涉案《征收补偿协议》存在重大且明显违法的情形，应属无效”属适用法律错误，本院予以纠正。 另，根据当时有效的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）第（十八）条“职工按成本价或标准价购买公有住房，每个家庭只能享受一次”的规定，及广西壮族自治区人民政府办公厅桂办发[2014]33号《违规多占住房清退处理指导意见》第二条“干部职工家庭（包括干部职工本人及配偶）违规多占的住房须采取实物退房方式清退，具体退出哪套违规占用的住房可由干部职工自行选择”的规定，本案上诉人黄柏荣可以向有关部门申请选择其所占公有住房的其中一套办理房改房的手续。如果黄柏荣选择涉案207号房并经有关部门依照规定办理房改手续，仍可依《征收补偿协议》关于产权调换的约定要求江南区政府提供回迁房。 综上，一审判决认定事实清楚，虽认定涉案《征收补偿协议》无效，属适用法律错误，但判决驳回黄柏荣的诉讼请求的结果正确，本院应予以维持。上诉人黄柏荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄柏荣承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年九月二十三日 法官助理 方虞雅 书 记 员 王家兴