山西省襄垣县人民法院  行政裁 定 书   （2018）晋0423行初41号之一   原告李金木，男，汉族，现住山西省沁县南泉乡榜口村081号。   委托代理人张名林，山西大路律师事务所律师，委托权限特别授权。   被告沁县农村合作经济经营管理中心（以下简称沁县农经中心），住所地沁县人民路兴隆巷68号。   法定代表人赵志强，任主任   委托代理人李广仁，男，沁县农经中心工作人员，代理权限一般代理。   被告沁县南泉乡人民政府（以下简称南泉乡政府），住所地沁县南泉乡南泉村。   法定代表人张鹏，任乡长。   委托代理人常悦，任沁县南泉乡人民政府纪检书记，代理权限特别授权。   委托代理人屈勇，山西沁州律师事务所律师，代理权限一般代理。   第三人梁文孩，女，1964年11月7日出生，汉族，身份证号码×××，务农，现住山西省沁县南泉乡榜口村053号。   委托代理人温月堂，男，1973年1月18日出生，汉族，务农，现住山西省沁县南泉乡榜口村053号，与第三人梁文孩系夫妻关系，代理权限特别授权。   第三人张保伟，男,1965年3月24日出生，汉族，身份证号×××，住山西省沁县南泉乡榜口村009号。   委托代理人张鹏，男，1989年2月6日出生，汉族，身份证号码：×××，务农，现住山西省沁县南泉乡榜口村009号，与第三人张保伟系父子关系，代理权限特别授权。   第三人梁福喜，男，1964年5月16日出生，汉族，身份证号×××，务农，现住山西省沁县南泉乡榜口村055号。   第三人沁县南泉乡榜口村村民委员会，住所地山西省沁县南泉乡榜口村。   法定代表人梁海文，任村委主任。   原告李金木不服被告沁县农经中心、南泉乡政府土地确权一案，于2018年11月14日向本院提起行政诉讼，本院于2018年12月17日作出（2018）晋0423行初41号行政裁定书，以原告对信访事项的答复起诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，裁定驳回原告起诉。原告不服，向长治市中级人民法院提起上诉，长治市中级人民法院于2019年3月27日作出（2019）晋04行终62号行政裁定书，以该处理意见实质上是南泉乡政府行使了争议的处理权，对当事人的实体权利会产生实质影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，裁定撤销（2018）晋0423行初41号行政裁定书，指令本院继续审理。本院于2019年8月13日公开开庭进行了审理。原告李金木及其委托代理人张名林，被告沁县农经中心委托代理人李广仁，被告南泉乡政府的委托代理人常悦、屈勇，第三人梁文孩及其委托代理人温月堂、第三人张保伟的委托代理人张鹏、第三人梁福喜、第三人沁县南泉乡榜口村村民委员会法定代表人梁海文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告诉称，请求：判决撤销二被告作出的关于梁文孩与李金木土地纠纷的处理意见。事实与理由：   2009年，原告李金木与第三人梁文孩达成土地互换口头协议，协议约定原告以其位于地名为“三十亩”的部分承包地与第三人位于堂湾的部分承包地进行互换。2016年沁县落实土地确权登记，双方对互换后土地的大小产生争议，经村委会协调，同时实际调查测量后，2016年5月8日，双方签订书面互换土地合同，合同约定为原告李金木以其2.5亩土地换取第三人梁文孩的1.7亩土地。但是在确权登记时，第三人不同意按照书面合同约定的地亩数，即2.5亩地予以确权，要求按照2.2亩地予以确权，并于2018年4月2日向沁县人民法院提起侵权诉讼，沁县人民法院于2018年6月20日作出（2018）晋0430民初213号民事裁定书，以不属于民事诉讼受案范围为由驳回第三人的起诉。后第三人向本案第一被告提交上访申诉材料，要求对位于地名为“三十亩”的承包地2.2亩确权。二被告受理此上访申诉后，作出“关于梁文孩与李金木土地纠纷的处理意见”（以下简称“处理意见”），确认第三人对地名为“三十亩”的承包地2.2亩享有使用权，原告对位于堂湾的1.5亩地享有使用权，并同时认定原告构成侵权，应当赔偿第三人损失2200元。   对于上述处理意见，原告不服，原告认为，首先第一被告不具有土地确权的行政职责，无权作出相关处理意见；其次两被告认定原告享有堂湾土地1.5亩的使用权，认定第三人享有“三十亩”承包地中的2.2亩土地使用权，系认定事实错误，原告有证据证明原告与第三人互换的土地大小分别为1.7亩和2.5亩；再次二被告无权对民事侵权行为作出事实和法律认定，系典型的行政权侵犯司法权的行为，处理意见中未明确适用的法律规定，系法律认定错误。   综上，二被告作出的处理意见违反法律规定，事实认定错误，法律适用不明，程序违法，故请求贵院依法查明事实，撤销二被告作出的处理意见，以维护原告的合法权益。   被告沁县农经中心辩称，处理意见是法定机关依照《国家信访条例》、《农业信访规定》的法定程序，履行法定职责，受理、办理农民信访事项的合法结果。原告无权对信访事项的处理结果提出行政诉讼，于法无据。最高人民法院[2005]行立他字第4号指出：“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。我局认为本案不属于人民法院受理行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告起诉。   被告南泉乡政府辩称，本案不属于人民法院管辖范围。1、案件的来源，原告和第三人产生土地置换纠纷，多次到乡人民政府等部门进行上访，原告多次上访，在领导批示下农经中心才进行受理；2、南泉乡政府和农经中心一起出具的处理意见，属于信访案件的答复意见，不具有可诉性，不属于法院受理范围，根据《行政诉讼法》第四十四条规定，最高人民法院答复意见4号函，《国家信访条例》等规定，信访答复意见不属于人民法院受案范围；3、该处理意见告知原告应当走复查程序，复查程序是信访案件的必走程序，原告应该知情，等等。依法应驳回原告的诉讼请求。   第三人梁文孩述称，2009年互换地是经过村委测量的，耕地补偿一直是以2.2亩计算。2017年第二次进行测量时我们不在场，2018年签订的协议是我妻子第三人梁文孩签订的，梁文孩属于文盲，不认识字，我当时在外打工不在家，回来才知道协议上面的亩数是错误的，我当时就去找村委和乡领导，当时玉米长的很高，两点才能定一直线，测量应该是错误的。对于处理意见予以认可，赔偿款我觉得有点少，但我觉得处理完矛盾，有个说法就算了，所以就同意了。   第三人张保伟述称，我没有权利参与该诉讼。因为他们的纠纷我的全部承包地都没有确权登记。他们的纠纷我不参与。我用堂湾2.7亩地换的梁文孩的崖垴圪道2.9亩地。   第三人梁福喜述称，处理意见没有给过我，我盖房占了梁文孩堂湾0.5亩地，我给了梁文孩红土圪老0.8亩地，后来村委会收回该地，又公开发包，我竞标成功,重新承包了红土圪老0.8亩地。   沁县南泉乡榜口村村民委员会述称，堂湾0.5亩地，红土圪老0.8亩地原本都是机动地，都属于村集体，都不在土地承包证上，各户互换地村委均不参与，“三十亩”的承包地2.2亩为承包地，我们去测量过，不到2.5亩，多于2.2亩。   经审理查明，2009年春天，榜口村党支部、村委会为落实县乡移民搬迁政策，经支村两委及移民户代表会议研究，提出了移民搬迁户建房用地解决办法，即建房户用自己承包地与统一规划区内的土地承包户以1:1.5的比例自愿协商互换土地，解决移民建房宅基地问题。李金木自愿与梁文孩平等协商，达成了土地互换口头协议。即李金木承包的地名为“三十亩”2亩余土地，与梁文孩的堂湾地2.7亩其中的1余亩地进行了互换，由双方夫妇同面在场，经榜口村党支部，村委会主任当场测量划拨，双方实际履行了土地互换口头协议至2016年。李金木在换入的堂湾土地上实施了移民建房工程，梁文孩在换入的“三十亩”土地上耕种经营直至2016年。在2016年农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，梁文孩要求村委按互换的“三十亩”面积2.2亩给予确权，李金木不同意按2.2亩给梁文孩确权，要求按2.5亩给梁文孩确权；李金木要求村委按堂湾地1.7亩给予确权，梁文孩不同意按1.7亩给李金木确权，要求按1.5亩给李金木确权，双方因此产生纠纷。   双方纠纷产生后，南泉乡政府、村支两委组织双方进行过多次调解，最后于2016年10月28日在乡政府主持下达成调解协议：协议载明：甲方梁文孩调给乙方李金木的地块为堂湾面积1.8亩，四至为东至畔，南至堰，西至畔，北至路；乙方李金木调给甲方梁文孩的地块为瓦窑面积2.6亩，四至为东至畔，南至路，西至墙根，北至墙根。互换经营期限为32年，自2016年10月28日起至2048年12月31日止。参与调解的还有关联户张保伟，现场言明以下口头内容，即梁文孩从2017年起耕种张保伟户下崖垴圪道地2.9亩，张保伟从2017年起耕种李金木户下瓦窑2.6亩地，李金木从2017年起耕种换给梁文孩户下“三十亩”2.2亩地。在此前提下，双方当事人梁文孩丈夫温月堂，李金木均签字捺手印确认。2017年春季，李金木在“三十亩”2亩余土地、瓦窑2.6亩土地内种植了玉米，张保伟在崖垴圪道2.9亩地内种植了玉米，梁文孩既未种上崖垴圪道2.9亩地，也未种上瓦窑2.6亩地。   在2016年10月28日达成的调解协议未得到全面履行的情况下，梁文孩以维护土地互换口头协议为由，于2017年9月18日到县政府、县人大常委会上访，要求解决矛盾。县政府副县长于2017年9月18日作出批示：“请南泉乡政府依法依政策调查处理，并将结果报县政府。”县人大常委会就此案致函农经中心，县农经中心于2017年12月8日作出处理意见，“要求双方按调解协议第六条争议条款约定，不服村、乡两级调解结果的情况下，向沁县级农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。”   2018年1月6日梁文孩向沁县农村土地承包仲裁委员会提交了仲裁申请书，沁县农村土地承包仲裁委员会经审核于1月9日批准立案，于2018年1月16日向双方当事人下达仲裁受理通知书等法律文书，因李金木拒绝领取上述法律文书，沁县农村土地承包仲裁委员会于2018年1月31日依法作出沁农仲案[2018]第1号仲裁程序终结决定书，不再审理该案。之后，梁文孩以李金木、沁县南泉乡榜口村民委员会为被告就该纠纷诉至沁县人民法院，请求：判决确认梁文孩对地名为“三十亩”的2.2亩耕地享有土地承包经营权，判决被告李金木停止侵权、赔偿损失、赔礼道歉，判决被告榜口村民委员会对该地块落实确权登记颁证政策。沁县人民法院于2018年6月20日作出（2018）晋0430民初213号民事裁定书，认定梁文孩应当就该纠纷向土地承包的行政主管部门乡政府及县级主管农业行政部门申请解决等，裁定驳回梁文孩的起诉。   沁县人民法院裁定驳回梁文孩的起诉后，梁文孩于2018年8月7日、8月9日分别向被告沁县农经中心、南泉乡政府信访，请求确认地名“三十亩”2.2亩地的承包经营权，落实确权登记办证政策，赔偿该地块损失。原告李金木在沁县人民法院于2018年6月20日作出（2018）晋0423民初213号民事裁定书后，到市信访局请求对原换出土地“三十亩”地块给予确权登记发证。二被告组建联合调查组进行调查，通知李金木配合调查处理此案时，遭到其拒绝。2018年8月31日二被告共同作出“关于梁文孩与李金木土地纠纷的处理意见”，载明，“一、梁文孩对属于榜口村集体所有地名为‘三十亩’面积为2.2亩土地和红土圪老0.8亩土地拥有土地承包经营权，从2009年3月31日起至2048年12月31日止，应予落实确权政策。二、李金木对属于榜口村集体所有地名为‘堂湾’面积为1.5亩土地中扣除建房（包括附属建筑）用地剩余土地拥有土地承包经营权，从2009年3月31日起至2048年12月31日止，应予落实确权政策。三、李金木赔偿梁文孩‘三十亩’2.2亩承包地2017年至2018年经济损失人民币2200元，并应于2018年秋收后将该地块返还给梁文孩。四、张保伟对属于榜口集体所有的崖垴圪道2.9亩地具有承包经营权，从2000年1月1日至2048年12月31日止（指与张俊国承包土地互换流转），应予落实确权政策。五、本处理意见由榜口村村民委员会负责执行，乡政府合同管理部门负责监督执行……双方当事人若不服本处理意见的，可依《中华人民共和国信访条例》第三十四条规定，自收到本处理意见之日起30日内请求本机关上一级行政机关复查。”李金木收到该处理意见后，不服向本院提起行政诉讼。   本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条：“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”本案中，二被告共同作出的“关于梁文孩与李金木土地纠纷的处理意见”为乡级以上人民政府作出的土地确权决定，行政复议是提起行政诉讼的前置程序，原告不服该处理意见，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释 》第六十九条第一款第五项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的。”依据该规定，应裁定驳回原告李金木的起诉。   依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释 》第六十九条第一款第五项之规定，裁定如下：   驳回原告李金木的起诉。   案件受理费50元，退回原告李金木。   如不服本裁定，可自裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于长治市中级人民法院。                               审 判长秦丽斌  人民陪审员   李苗   人民陪审员  王丽   二〇一九年九月十七日   法官助理  甄君君  书记员 马嘉欣