南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）桂7102行初234号 原告梁筱梨，女，1940年2月20日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市青秀区。 委托代理人陆锋，广西辰亿律师事务所律师。 被告南宁市住房和城乡建设局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区金湖路59-1号。 法定代表人林兢，该局局长。 委托代理人胡承曦，该局工作人员。 委托代理人陈翾，广西冠益律师事务所律师。 第三人南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁中心，住所地广西壮族自治区南宁市良庆区五象大道666号港保苑小区2号楼、8号楼。 法定代表人周志飞，该中心主任。 委托代理人赵莉莉，该中心信访股股长。 委托代理人邹小松，广西中钧律师事务所律师。 原告梁筱梨诉被告南宁市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、第三人南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁中心（以下简称良庆区征拆中心）征收补偿协议一案，于2019年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月10日收到补正材料，于同日立案后，于法定期限内向被告市住建局、第三人良庆区征拆中心送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月29日公开开庭审理了本案。原告梁筱梨的委托代理人陆锋，被告市住建局的委托代理人胡承曦、陈翾，第三人良庆区征拆中心的委托代理人赵莉莉、邹小松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月7日，原南宁市城乡建设委员会（以下简称市城建委××（甲方××、原南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称良庆区征拆办××（乙方××、原告梁筱梨（丙方××的代理人陆仁其签订了《房屋及其他地上附着物征收补偿协议书》（国征协（2018××-624号××（以下简称《补偿协议书》××，约定：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》××、《国有土地上房屋征收评估办法》、《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》（南府规〔2016〕20号××（以下简称《征补问题的通知》××、《南宁市人民政府关于印发的通知》（南府发〔2012〕6号××、《南宁市人民政府关于印发的通知》（南府规〔2017〕19号××（以下简称安置细则××、《南宁市人民政府关于良庆区棚户片区改造项目实施房屋征收决定的公告》（南征〔2015〕13号××等有关法规和文件规定，现依法征收项目红线范围内丙方的住宅房屋及其他地上附近着物，丙方同意按城市建设需要进行征收。在自愿、平等基础上，经协商一致，现就征收补偿事宜达成如下协议：二、丙方选择对被征收住宅房屋实行纯货币补偿方式补偿，即被征收住宅房屋（含建设用地××按同区位、同地段新建普通商品住房平均销售价格（7340.00元/平方米××，结合有关规定以货币方式给予征收补偿及纯货币补偿方式奖励金并由其自行安置，同时乙方收回被征收房屋占用的建设用地使用权；被征收房屋的货币补偿款及纯货币补偿方式奖励金、其他地上附着物的补偿款、其他征收补偿（补助××款及搬迁奖励合计:2565114.16元。 原告梁筱梨诉称，2015年10月20日，南宁市人民政府颁布《南宁市人民政府关于良庆区棚户片区改造项目实施房屋征收决定的公告》及附件1《良庆区棚户片区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》××，决定对良庆区棚户片区改造范围内的房屋进行征收，被告为房屋征收部门，南宁市良庆区人民政府为该项目的组织实施单位。原告所有的位于南宁市××区××良庆旧街××号房屋属被征收对象（下称被征收房屋××，该房屋的建设用地使用权登记为1952年颁发的《广西省人民政府印发分析契纸》，根据相关法律法规规定为国有土地。被告与原告签订征收补偿协议时，原告要求按产权调换方式进行征收补偿，但被告称原告建设用地为国有划拨地且房屋手续不全，不同意原告产权调换补偿的要求，只能按纯货币进行补偿，并且按手续不全的被征收房屋根据建设的年限按新建普通商品住房平均销售价格的九五折、六折计算补偿金额。由于原告对法律不了解，同时因原告已配合被告将被征收房屋拆除，如不签订征收补偿协议，原告无法取得补偿。原告迫于无奈于2018年9月7日与被告签订了《补偿协议书》，协议规定：一、被征收住宅房屋实行纯货币补偿方式补偿；二、手续不全住房合法建筑面积为479.18平方米；三、住宅房屋部分补偿方式为：按手续不全的被征收房屋根据建设的年限按新建普通商品住房平均销售价格的九五折、六折计算补偿……及对其他事项进行约定。原告认为，根据《征补条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”、《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号××第三条第5点第（四××项“完善安置补偿政策。棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择”的规定，及《南宁市人民政府关于印发的通知》（南府发〔2012〕6号××、《征补问题的通知》、《征收补偿方案》的相关规定，原告有权要求以产权调换的方式进行征收补偿，被告不同意原告以产权调换方式补偿行为，剥夺了原告的选择权，违反国家有关法规规章的规定。《补偿协议书》确认了原告被征收房屋的合法建筑面积为479.18平方米。根据《南宁市人民政府关于印发的通知》（南府发〔2012〕6号××第二十九条、《征补问题的通知》第七条、《征收补偿方案》第六条第（二××规定，原告有权要求被征收房屋479.18平方米的合法建筑面积，按套内面积1：1或建筑面积1：1.3的标准进行产权调换。根据《征补条例》第二条、第十九条、第二十四条第二款的规定，对被征收建筑的补偿条件并不是以有无产权证为依据，而是以是否是合法建筑为依据，即只要是合法建筑，无论是否有产权证，均应按同等标准进行征收补偿。最高人民法院释义“房地产登记是房地产行政主管部门依法对房地产的所有权、抵押权、典权等物权进行的登记，是房地产物权公示的法定方式，不进行登记就不能对抗善意第三人。产权登记与否只是能否对抗善意第三人的条件，没有进行产权登记也不能否定合法房屋的所有权，不能否定私权利存在的客观性，也不能否定合法房屋的面积。……人民法院进行判断时，应当避免被拆迁人合法的房产没有全额补偿，也应当避免违法的建筑物获得补偿。”印证了上述观点。而《征补问题的通知》第八条、《安置细则》第六条第（二××项、《征收补偿方案》第十条的规定，以被征收房屋手续不全为由，以打折的方式降低补偿标准，违反上位法国家法规的规定。该相关条款因与上位法规定相冲突，不具有合法性，依法不能作为认定行政行为合法的依据。综上，为维护合法权益，原告起诉至法院，请求依法判决：1.撤销国征协（2018××-642号《房屋及其他地上附着物征收补偿协议书》，责令被告市住建局按产权调换方式重新与原告梁筱梨签订征收补偿协议；2.被告市住建局按被征收房屋479.18平方米合法建筑面积以套内面积1：1或建筑面积1：1.3的标准向原告梁筱梨进行产权调换征收补偿；3.对《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》（南府规〔2016〕20号××、《南宁市人民政府关于印发的通知》（南府规〔2017〕19号××、《南宁市人民政府关于良庆区棚户片区改造项目实施房屋征收决定的公告》（南征〔2015〕13号××的附件1《良庆区棚户片区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》的合法性进行审查；4.本案诉讼费由被告市住建局承担。 原告梁筱梨向本院提交了以下证据：1.《补偿协议书》，证明原、被告于2018年9月7日签订《补偿协议书》；2.短信截图、3.通话录音资料，证据2-3共同证明被告不同意对原告的被征收住房屋实行产权置换征收补偿；4.《受理通知书》、5.《行政裁定书》，证明原告已经于2019年3月5日就本案向南宁市中级人民法院提起诉讼，未超过起诉期限。 被告市住建局辩称，一、原告房屋列入征收范围，已被依法征收。根据南宁市人民政府2015年10月15日作出《关于对良庆区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》、《征收补偿方案》，原告的房屋列入项目征收范围，是项目的被征收人，而市住建局是房屋征收部门，依法负责与被征收人签订征收补偿协议等相关事宜。二、《补偿协议书》合法有效且已履行完毕，原告的起诉不符合法律规定，应依法驳回其起诉。1.原告起诉不属于行政诉讼受案范围，且已超过法定期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》××第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一××认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”、《征补条例》第二十五条“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”的规定，本案的《补偿协议书》已依约全部履行，不符合上述规定的行政诉讼受案范围，依法应驳回原告的起诉。此外，本案《补偿协议书》签订于2018年9月7日，但原告却于2019年3月25日才提起本案诉讼，超过了《行政诉讼法》规定的6个月的起诉期限，应驳回其起诉。2.《补偿协议书》合法有效且已履行完毕，原告诉请错误，其要求变更补偿方式、提高补偿标准没有事实与法律依据。首先，签订《补偿协议书》的主体适格。原告是良庆镇良庆旧街西四巷17号房屋的所有权人，对涉案房屋有全权处分权。经原告书面委托，陆仁其代为签订《补偿协议书》符合法律规定。而被告是项目的房屋征收部门，根据《征补条例》第二十五条的规定，是签订《补偿协议书》的适格主体。另经各方同意，由良庆区征拆办作为乙方具体落实《补偿协议书》的补偿义务合法恰当。其次，《补偿协议书》已对原告房屋进行了全面补偿，且已履行到位。协议各方在对原告房屋性质、面积等情况进行调查、确认后，按照项目的补偿方案约定了补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁奖励、搬迁期限等事项。2018年9月7日，原告将房屋交付拆除。2018年10月19日，原告取得了《补偿协议书》约定的全部补偿款。至此，《补偿协议书》已全部履行完毕。再则，签订《补偿协议书》是原告的真实意思表示，在平等协商过程中，原告自愿选择了货币补偿方式，原告主张被剥夺了产权调换权利与客观事实不相符。此外，协议约定的补偿方式、补偿标准均符合相关法律法规及补偿政策的规定，《补偿协议书》合法有效。综上，《补偿协议书》合法有效，依法应予维持。三、《补偿协议书》合法有效且已履行完毕，原告无权提起本案诉讼，其同样无权要求对规范性文件提起附带审查。且《征收补偿方案》并非规范性文件，依法不应审查。 被告市住建局向本院提交了以下证据、依据：1.《关于对良庆区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》、《关于对良庆区棚户区改造项目实施房屋征收决定的公告》、《征收补偿方案》及相关公示材料，证明原告的房屋列入征收范围，被告是项目的房屋征收部门及对原告房屋进行补偿的依据；2.南宁市房屋及其他地上附着物征收调查登记表、作价表、测绘成果图、房屋认定表、补偿面积认定表、房屋建设，房屋建设年限承诺书、房屋实勘图片、《公证书》、《申请继承房产的报告》、良庆社区居民委会《证明》、《门牌证明》、权属公示、调查结果公示、《广西省人民政府印发分析契纸》等房屋权属材料，证明协议各方己对原告房屋进行了调查认定，对于房屋面积、建筑年限等进行了确定；3.房地产估价报告两份、会议纪要一份，证明各方认可的其他补偿依据；4.委托授权书、原告及陆仁其身份证复印件，证明原告委托陆仁其签订补偿协议书；5.被征收房屋及其他地上附着物交付拆除凭单、电子支付凭证，证明原告己依约交付房屋拆除，良庆区财政局己将全部补偿款支付给原告，原告无权起诉；6.《补偿协议书》，证明原告起诉已超过法定期限；7.《征补问题的通知》、《安置细则》，证明原告无权提起规范性文件审查。 第三人良庆区征拆中心陈述称，一、原告的起诉不符合《行政诉讼法》的受理条件，且原告提起行政诉讼已经超过起诉期限。本案的《补偿协议书》，各方均巳经履行完毕，不存在行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议的情形，根据《行政诉讼法》第十二条之规定，本案不在行政诉讼案件受理范围之内。2.本案《补偿协议书》签订时间为2018年9月7日，原告起诉时间在该日期6个月之后，已经超过《行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。二、本案《补偿协议书》的签订，程序合法、内容合法、是各方的真实意思表示，原告讼请将房屋补偿方式由纯货币补偿变更为产权调换没有任何事实依据和法律依据。本案国有土地上房屋征收，依法完成了相应的征收程序，完全合法。根据原告提供的1952年《广西省人民政府印发分析契纸》、原告及其姐梁桂芳2004年2月《申请继承房产的报告》、2004年三月邕宁县公证处《公证书》等证据表明，原告与其姐梁桂芳于2004年协商继承、分割1952年契纸所载房屋，并经过了公证。1952年契约所载房屋两间（原114门牌××门牌××，两房共占地面积为1分8厘5毫（即约123.4平方米××原告取得了114号门牌房屋，即本案涉案房屋南宁市良庆区良庆西四巷17号房屋。本案房屋征收时，经测绘该房屋占地65.46平方米，共六层，总建筑面积479.18平方米。一至六层均无准建手续。经原告的委托代理人陆仁其确认，该房屋第一层为2005年3月18日前建设，二至六层为2013年1月18日后建设。征收部门本着尊重历史的慎重态度，将该房屋所占土地视为国有划拨土地，对其第一层65.46平方米的房屋建筑面积，根据《征收补偿方案》，视同“规划、土地、建设批准手续齐全，但未取得房屋所有权证的”情形，按该项目房屋分类评估价格的95%确定货币补偿金额。其余手续不全的房屋建筑面积按政策法规的规定确定补偿金额。原告对此完全认可，无任何异议。原告诉称的“迫于无奈之下”选择了纯货币补偿方式，没有事实依据。原告对《征补条例》第二十一条的理解是孤立和片面的。唯有规划、土地、准建手续齐全的具有房产证的房屋，方可按套内面积1:1或者建筑面积1:1.3进行调换，本案房屋手续不全，不符合调换条件。综上所述，原告的起诉不符合行政诉讼案件受理条件，且已超过起诉期限，其诉讼请求也没有任何事实依据与法律依据，其起诉应当驳回。 第三人良庆区征拆中心未提供证据。 经庭审质证：一、原告对被告提供的证据1的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为此规定违反上位法，被告不能依据《征收补偿方案》对涉案房屋进行征收补偿；对证据2、4无异议；对证据3房地产估价报告两份真实性、合法性、关联性有异议，评估报告作出后应当送达被征收人，对被征收有异议的可以提出异议，但原告没有签收过此报告，对会议纪要无异议；对证据5真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据只能证明被告按照货币方式对原告进行补偿，不能证明原告无权起诉；对证据6无异议，对证明内容有异议，原告没有超过法定起诉期限；对证据7真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告有权对文件提起合法性审查。二、被告及第三人对原告提供的证据1真实性、合法性、关联性予以认可，《补偿协议书》合法有效且已经补偿完毕，应当维持；对证据2、3真实性、合法性、关联性不认可，不能证明原告的房屋可以进行产权调换或者证明被告剥夺原告补偿选择权；对证据4、5无异议，起诉期限由法院认定。三、第三人对被告提供的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、4、5及被告提供的证据均可以证明案件事实经过，与案件争议具有关联性，取得方式合法，本院依法确认为有效证据；原告提供的证据2、3不能证明原告的证明目的，本院不予采信。 经审理查明：2015年10月15日，南宁市人民政府作出《关于对良庆区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》。征收范围为：东临新良路，南至良兴路，西邻延庆路，北靠五象大道范围内所有房屋及附属物，集体土地除外；确定房屋征收部门为市城建委，房屋征收实施单位为南宁市良庆区人民政府；具体补偿安置按《征收补偿方案》执行。同时还告知了申请复议及起诉权限等。2015年10月26日，南宁市人民政府作出《关于对良庆区棚户区改造项目实施房屋征收决定的公告》。原告的房屋坐落于南宁市××区良庆镇××号，位于良庆区棚户区改造项目征收范围之内，房屋有1952年广西省人民政府印发分析契纸。《征收补偿方案》第十条第（二××、（三××项规定：“（二××2004年8月15日前建成的房改房、集资房、单位房和四层以下（含第四层××的私人自建房，规划、土地、建设批准手续不齐全的，按该项目房屋分类评估价格的70%给予补偿；2004年8月15日后建设的手续不全、无房屋所有权证的房屋不予补偿。（三××规划、土地、建设批准手续齐全，但未取得房屋所有权证的，按该项目房屋分类评估价格的95%补偿。”《征补问题的通知》第八条规定：“手续不全房屋的补偿。（二××2004年8月15日后规划、土地、建设批准手续齐全，但未取得房屋所有权证（不动产权证书××的，按该征收项目同类房屋分类估价价格的95%补偿。”《安置细则》第六条规定：“被征收人选择纯货币补偿方式并在规定期限内签约交房的，获得以下奖励：（二××手续不全房屋符合《征补问题的通知》第八条的规定可获房屋征收补偿的，可获奖励金额=（新建普通商品住房平均销售单价-房屋征收项目同类房屋分类评估单价×××对应比例×房屋面积。” 2016年11月4日，广西华正房地产土地评估咨询有限公司受良庆区征拆办的委托评估被征收房屋的价值，作出《房地产估价报告》。2017年6月13日，广西华正房地产土地评估咨询有限公司受市城建委的委托对南宁市良庆区棚户片改造项目同区位、同地段在售新建普通商品住房平均销售价格评估，估价结果为平均销售价格为7340元/㎡。2008年9月4日，原告出具《委托授权书》，委托陆仁其全权代理被征收房屋及其他地上附着物补偿安置的一切事宜，包括但不限于主张并确认被征收住宅房屋及其他附着物的权属及数量；代为洽商被征收房屋补偿安置协议；代为签订被征收房屋补偿安置协议及其他与补偿安置有关的文书；并同意把应得的全部征收补偿（补助××款打入陆仁其名下。2018年9月7日，第三人对原告的房屋的权属、区位、建筑面积、建设年限等情况组织调查登记，并将调查结果在房屋征收范围内公布。《南宁市房屋及其他地上附着物征收作价表》，载明了补偿依据包括评估报告等，并确认补偿金额为2525114.16元，陆仁其在《南宁市房屋及其他地上附着物征收调查登记表》、《南宁市房屋及其他地上附着物征收作价表》、测绘成果图中签字确认。2018年9月7日，陆仁其在《被征收住宅房屋建设年限承诺书》中签字确认：第一层建设时间为2005年3月18日前，第二层至第六层建设时间为2013年1月18日至2014年6月20日期间。 2018年9月7日，市城建委（甲方××、良庆区征拆办（乙方××与原告梁筱梨（丙方××的代理人陆仁其签订了《补偿协议书》，内容如前所述。协议签订当日，原告将房屋交付给良庆区征拆办。2018年10月19日，南宁市良庆区财政局将协议约定的全部补偿2565114.16元汇入陆仁其的银行账户。 2019年3月5日，原告以南宁市人民政府，南宁市良庆区人民政府为被告诉至南宁市中级人民法院，请求变更《补偿协议书》的部分内容及对该协议书所附的相关规范性文件进行审查。经南宁市中级人民法院释明，原告将被告变更为市城建委。2019年3月25日，南宁市中级人民法院作出（2019××桂01行初111号行政裁定书，裁定移送本院处理。 另查明，根据2019年1月27日南发〔2019〕5号《中共南宁市委南宁市人民政府关于印发的通知》，因机构改革，市城建委的职责以及市规划管理局的城市设计等管理职责整合，组建市住建局作为市政府工作部门，不再保留市城建委，其职权已变更由市住建局履行。 本院认为，《征补条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门××组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。市城建委作为南宁市人民政府确定的房屋征收部门，应作为被告。但由于其职权已变更由市住建局履行，故住建局是本案的适格被告。 《征补条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《征补问题的通知》第八条、《安置细则》第六条是针对“手续不全的房屋”的补偿规定，不存在违反上位法规定的情形，属于合法有效的行政规范性文件。《征收补偿方案》经批准后，具有约束力。市城建委依据《征补条例》、《征补问题的通知》、《安置细则》等规定与原告签订了《补偿协议书》，该协议系双方的真实意思表示，原告不能证明其是在重大误解、显失公平及违背真实意思等情况下签订的协议，且原告主张市城建委剥夺其选择产权调换方式的权利亦无证据证实，故双方签订《补偿协议书》合法有效。原告在签订《补偿协议书》后已领取了全部的补偿款，《补偿协议书》已实际履行完毕，故原告要求撤销《补偿协议书》，要求被告按产权调换方式重新与其签订征收补偿协议，要求被告按被征收房屋479.18平方米合法建筑面积以套内面积1：1或建筑面积1：1.3的标准向原告进行产权调换征收补偿的诉讼请求，本院不予支持。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下: 驳回原告梁筱梨的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告梁筱梨负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  罗宏萍 人民陪审员  黄红瑛 人民陪审员  黄东勤 二〇一九年九月十日 法官 助理  韦春迪 书 记 员  周珍苑 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。