甘肃省庆阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）甘10民终1189号上诉人(原审原告):甘肃省子午岭林业管理局正宁分局，住所地：甘肃省庆阳市正宁县。法定代表人：刘宝汉，该分局局长。委托诉讼代理人：郑彦峰，该分局纪委副书记。委托诉讼代理人：路秀芳，甘肃欣阳律师所律师。上诉人(原审被告):陈伟鹏，男，住甘肃省正宁县。委托诉讼代理人：白宗礼，甘肃昕脉律师事务律师。上诉人甘肃省子午岭林业管理局正宁分局（以下简称正宁林业分局）与被上诉人陈伟鹏确认合同效力纠纷一案，不服甘肃省正宁县人民法院（2019）甘1025民初1091号民事判决，向本院提出上诉。本院于2019年9月20日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人正宁林业分局的委托诉讼代理人郑彦峰、路秀芳与被上诉人陈伟鹏及其委托诉讼代理人白宗礼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。正宁林业分局上诉请求：撤销一审判决，改判上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决认定事实错误。1、一审判决认定案涉房屋所有权属于上诉人错误。案涉房屋属于国有资产，上诉人对案涉房屋只有监管、使用权，没有处分、出租权。上诉人与被上诉人签订的合同属于无效合同；2、《事业单位国有资产管理暂行办法》规定，事业单位要出租、出借国有资产必须经过可行性论证，并申请主管部门审核同意后，报同级财政部门审批，本案双方当事人签订的合同并未经上述程序，违背了行政法规强制性规定，属于无效合同。而且被上诉人不属于《公共租赁住房管理办法》规定的公租房使用人；3、案涉公租房与被上诉人住房之间实际距离为4.0691米，并未影响被上诉人采光。上诉人与被上诉人签订的合同未约定使用年限，且允许被上诉人在案涉公租房西外侧墙壁建房，导致国有资产流失陈伟鹏辩称，一审判决认定事实清楚。1、因被答辩人建房距离答辩人房屋只有2.36米影响答辩人采光，故被答辩人与答辩人签订了案涉合同，该合同系在平等、自愿的基础上协商一致达成。该协议实质属于采光权补偿协议2、答辩人一审提交的被答辩人给规划局的承诺函等证据可以证明被答辩人建房侵犯了答辩人的采光权，被答辩人交付西侧一间房屋给答辩人长期使用作为补偿。3、该合同只是使用权的转移，并未导致国有资产流失，反而是国有资产得到充分利用。4、被答辩人至今没有将合同约定的土地交付答辩人使用，构成违约，答辩人保留诉权。5、如该合同被认定为无效，被答辩人应当赔偿答辩人因采光权受侵害给答辩人造成的损失或拆除房屋；6、被答辩人采光退让不足，侵犯答辩人的采光权，被答辩人混淆采光退让与建筑物间距概念。正宁林业分局向一审法院起诉请求：1.判令确认其单位与陈伟鹏于2015年4月23日签订的《协议书》无效；2.判令陈伟鹏返还腾退占用其单位的公租房一楼西侧的一间房屋；3.判令陈伟鹏返还其单位上述公租房西侧紧邻陈伟鹏住所的空地；4.判令本案诉讼费用由陈伟鹏承担。一审法院认定事实：2014年11月7日正宁林业分局取得中华人民共和国建设工程规划许可证后，于2015年3月以庆阳市国营正宁林业总场机关公共租赁房总平面设计图为标准，在正宁林业分局单位机关供暖锅炉房院内新建三层砖混结构的公租房，在建房时因正宁林业分局修建的公租房和陈伟鹏商住两用房之间的标准距离应为4米，但实际距离为2.36米。为此正宁林业分局修建的公租房影响陈伟鹏居住房屋的采光，为此正宁林业分局与陈伟鹏签订协议书一份，该协议书载明：“甲方：庆阳市国营正宁林业总场，乙方：陈伟鹏。甲方在其机关供暖锅炉院内新建三层砖混结构公租房一幢，因甲方新建公租房西侧建有乙方两层砖混结构商住楼房及院子，受地形条件限制，退让距离触及了乙方的权益，影响了乙方的采光等权益。为了保证甲方该工程顺利实施，早日建成民生工程;同时也维护乙方的正当权益。甲乙双方在平等、自愿、协商一致的基础上，签订本协议。第一条:该工程完工后甲方将其公租房西侧紧邻乙方住所的空地(具体面积以规划设计图纸为准)交给乙方长期使用。乙方可在该地块上紧贴甲方公租房西外侧墙壁建房，甲方不予干涉。乙方建房时建筑高度不能超过甲方公租房高度，不能破坏甲方公租房西外侧墙壁、危害甲方公租房第二条:该工程交付使用后，甲方公租房一楼西边两间住房，交给乙方长期使用。乙方每户一间，仅有使用权，并与甲方，居住公租房职工享有同等待遇。乙方必须遵守甲方居住公租房有关管理制度。第三条:若因城市改造、政策性规划等因素，甲方公租房或乙方住所需整体拆迁时，该协议自行终止。第四条:若发生纠纷，甲乙双方协商未果，任何一方可向仲裁机构申请仲裁。第五条:本协议未尽事宜由甲乙双方协商签订补充协议，补充协议与本协议享有同等法律效力。第六条:本协议自甲乙双方签字盖章之日起生效。本协议式三份，甲方一份，乙方两住户各一份。甲方（盖章）庆阳市国营林业总场，甲方代表人：刘鹗（并盖章），乙方（签字）：陈伟鹏2015年4月23日”。正宁林业分局修建的公租房工程完工后，正宁林业分局将该公租房一楼西侧其中一间房屋交付陈伟鹏使用至今，但和陈伟鹏住所相邻的空地陈伟鹏至今未使用。一审法院认为，合同具有相对性，合同双方均应按照合同约定履行各自的义务。正宁林业分局修建的公租房侵害了陈伟鹏房屋的采光权，正宁林业分局与陈伟鹏在自愿、平等的基础上达成协议，协议的内容是正宁林业分局侵害陈伟鹏权益后而对陈伟鹏采取的补偿措施，同时正宁林业分局在协议中只是处分了涉案房屋的使用权，未涉及房屋的所有权，且涉案房屋的使用权属于正宁林业分局，正宁林业分局处分涉案房屋的使用权属于其职权范围之内，同时陈伟鹏使用正宁林业分局涉案房屋未违反社会公共利益和社会公德，因此协议的内容并未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效；正宁林业分局要求确认该协议无效，因该协议约定了解除的条件（协议第第三条规定），现解除条件未成就，正宁林业分局要求解除该协议的请求不予支持。庭审中陈伟鹏辩解该案超过诉讼时效期间，对此在实体法中，存在被称为请求权，但实质为形成权的实体权利，权利中有定为请求权而实为形成权者，如无效确认请求权、出典人的回赎权、买受人减少价金请求、定作人对于承揽人减少报酬请求权、离婚请求权等，均不适应诉讼时效的规定。本案中，正宁林业分局请求确认合同无效属于权利中有定为请求权而实为形成权的情形，本案不适应诉讼时效，因此陈伟鹏的该主张不予采纳。综上所述，正宁林业分局要求确认其与陈伟鹏于2015年4月23日签订的《协议书》无效的请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决：驳回甘肃省子午岭林业管理局正宁分局的诉讼请求。案件受理费50元，减半收取计25元，由甘肃省子午岭林业管理局正宁分局负担。二审中上诉人正宁林业分局提交的证据有：第一组：1、庆阳市纪委驻市林业局纪检组对上诉人单位职工王晓光、蔡文礼的谈话笔录复印件各一份；2、上诉人单位和蔡文礼、陈伟鹏的谈话笔录复印件各一份；3、庆阳市林业局党委给上诉人单位发的便函复印件一份；4、上诉人单位职工说明一份、王晓光承诺复印件一份；5、上诉人单位职工签字确认的说明一份。用以证实本案公租房及地基问题，2017年被他人向庆阳市纪检委投诉反映，和陈伟鹏情况一样获取公租房的王晓光已将将其占用的一间公租房交回上诉人。同时证实案涉协议书是原上诉人单位领导刘鹗授权处理的，上诉人单位没有开过解决该问题的会议，没有经过国有资产管理部门行政审批以及上诉人单位行政会议决定，案涉协议无效；第二组：庆阳市人民政府（2016）19号、（2017）11号任免通知复印件各一份。用以证实2016年8月11日上诉人原单位局长刘鹗退休免职，陈伟鹏的房屋在2016年8月之前已经交付给陈伟鹏，不存在陈伟鹏答辩状中答辩2017年11月20日才将房屋交付的事实；第三组：1、测绘图纸及测绘公司测绘资质证书复印件各一张；2、案涉房屋照片四张；3、住宅建筑规划条件最小距离要求网络截图一张。用以证实上诉人公租房未遮挡被上诉人母亲房屋阳光，2019年7月28日经兰州凯博瑞地理信息科技有限公司实地测绘，上诉人单位公租房和陈伟鹏门面房之间的距离为4.07米，不存在上诉人单位建房违反规划设计的事实，上诉人单位公租房屋不存在阻挡陈伟鹏门面房的事实，当年所谓违反规划设计条件遮挡阳光均系虚假的事实；第四组：河南省类似案件的判例打印件两份。用以证实监管使用国有资产的行政事业单位处分国有资产的合同属于无效合同的事实。经质证，被上诉人陈伟鹏对上述第一组证据的真实性、证明目的有异议，其认为上述证据恰恰可以证实上诉人与被上诉人之间就侵犯采光权有过补偿协议，至于上诉人内部是否进行了审批与被上诉人无关。对第二组证据真实性无异议，对证明目的有异议。对第三组证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为测绘图纸及上诉人主张的距离是房屋间隔间距，而不是采光退让距离，而且测绘的房屋间隔距离与实际距离不符。第十份证据与本案无关。经审查，因蔡文礼无正当理由未出庭作证，第一组证据中的上诉人单位和蔡文礼的谈话记录真实性无法核实，本院不予采信。第一组证据4与本案无关，不予采信。第一组证据1、5不能反映出案涉协议内容是否经过上诉人单位会议决定（只记载没有找到会议记录）及相关部门审批。第一组证据只能反映出有人就“公租房及土地给了别人”的问题向庆阳市纪委派驻市林业局纪检组作了反映，纪检组工作人员与相关人员谈话后，庆阳市林业局要求上诉人认真调查、抓紧处理到位，对于案涉协议是经过何种程序作出，协议效力如何，上述材料没有记载。经查阅被上诉人一、二审答辩意见未见2017年11月20日交付房屋的陈述，故第二组证据与本案无关，不予采信。第三组证据7系上诉人单方委托，因被上诉人对该证据持有异议，且图纸不能反映委托事项、委托要求及测绘标准，不予采信。而且第三组证据不能反映上诉人公租房与被上诉人房屋之间距离是否符合法律规定标准，故上述证据不予采信。第四组证据真实性无法核实不予采信。二审查明事实与一审认定事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是双方当事人于2015年4月23日签订的协议书效力如何认定。上诉人认为该协议违反审批程序，非法处分国有资产，属于无效协议。根据上诉人提交的现有证据，对于上述协议书内容需要经过何种审批程序，上诉人对于协议内容是否上报相关部门、审批程序是否合法，目前相关部门只是要求上诉人调查，上诉人对此没有作出调查结论，相关部门也未作出认定，故案涉协议是否涉嫌非法处分国有资产，现有证据还不足以证实。根据现有证据可以证实，正宁县自然资源局在案涉公租房建设工程规划许可证发放之前，发现该公租房与建筑西侧陈伟鹏房屋围墙距离为2.36米，无法满足4米的退距要求，林业总场与陈伟鹏签署协议，同意该项目按2.36米退距建设，林业总场向正宁县自然资源局承诺因间距问题产生的纠纷由林业总场负责解决。故上诉人公租房与陈伟鹏房屋围墙不满足4米的退距要求的事实有相关职能部门的认定，上诉人没有提供充足证据推翻该事实，一审判决对此予以认定并无不当，上诉人主张案涉协议书无效证据不足。综上所述，上诉人上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判处适当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条、第一百一十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（三）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人甘肃省子午岭林业管理局正宁分局负担。本判决为终审判决。审判长  胡光远审判员  贾九龙审判员  吴容芳二〇一九年九月三十日书记员  郭馨阳