山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终989号 上诉人（原审原告）莱芜瑞通达经贸有限公司，住所地济南市钢城区玫瑰园6号楼。 法定代表人刘杰，经理。 委托代理人柳善瑞、吴永强，山东鲁浩律师事务所律师。 上诉人（原审被告）济南市钢城区人民政府，住所地济南市钢城区府前大街27号。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人陈茂林，济南市钢城区人民政府司法局副局长。 委托代理人孙国明，山东棋山律师事务所律师。 上诉人（原审被告）济南市钢城高新技术开发区管委会，住所地济南市钢城区南外环路与创业路交汇处。 法定代表人陈传文，主任。 委托代理人朱燕，该单位工作人员。 委托代理人李圣笃，济南市钢城钢源法律服务所法律工作者。 原审第三人莱商银行股份有限公司钢都支行，住所地济南市钢城区友谊大街64号。 负责人王庆刚，行长。 委托代理人朱恒敏，莱商银行股份有限公司员工。 上诉人莱芜瑞通达经贸有限公司（以下简称瑞通达公司）因与上诉人济南市钢城区人民政府（以下简称钢城区政府）、济南市钢城高新技术开发区管委会（以下简称钢城高新区管委会）、第三人莱商银行股份有限公司钢都支行（以下简称莱商银行钢都支行）行政强制拆除及赔偿纠纷一案，上诉人瑞通达公司、钢城区政府、钢城高新区管委会不服原山东省莱芜市中级人民法院(2018)鲁12行初5号行政判决（原莱芜市中级人民法院现已并入济南市中级人民法院），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告瑞通达公司起诉称，原告经营场所位于钢××××办事处寨子村莱芜隆强钢结构有限公司院内。后因债务问题，莱商银行钢都支行申请莱芜市钢城区人民法院强制执行原告财产。钢城区人民法院自2013年8月6日起查封了原告价值90余万元的设备（玻璃钢摇床4台、浮选机12台、搅拌桶1台、球磨机1台、旋流器1台、圆盘给料机1台等全部设备一宗）。2013年设备被查封后，原告为恢复生产经营，又添置生产设施，购进价值百万元的设备(陶瓷真空压滤机1台、鄂破机2台、螺旋流槽4组2套、砂浆泵4台、磁选机2台、装载机1台、矿粉700吨及损毁的蓄水池5个、上料平台1个、料斗1个及其他的设备基础)，继续经营了半年之久。2017年9月8日上午，被法院依法查封的及原告另行添置的生产设施、购进的设备突然遭到不明身份人员的打砸破坏，生产设施和设备全部被损毁。泰达路派出所接原告法定代表人刘杰报警出警查实后，于2017年10月16日为原告出具证明，证实系钢城高新区管委会组织人员拆除辖区涉污小企业作坊，系政府行政行为。被告钢城高新区管委会系被告钢城区政府的直属事业单位，二被告违法实施的行政行为，严重损害了司法权威，损害了原告的合法权益，且数额巨大，社会影响恶劣。为维护原告合法权益，依法提起诉讼，请求：1.依法确认被告实施的行政行为违法；2.判令被告赔偿因违法行政行为给原告造成的各项经济损失150万元；3.案件受理费、财产评估费等由被告承担。 原审经审理查明，瑞通达公司于2005年10月21日注册成立，行业门类为批发和零售业，行业代码为金属及金属矿批发，经营范围为钢铁、铁精粉、铁矿石、建材、铁合金、电气机械、萤石、焦炭、铁矾土、耐火材料、膨润土的批发零售，住所地为济南市钢城区玫瑰园6号楼。 2017年9月8日上午，钢城高新区管委会组织人员对瑞通达公司位于钢××××办事处寨子村莱芜隆强钢结构有限公司院内的设备、设施予以拆除。同日上午10时55分，瑞通达公司人员报警，泰达路派出所民警出警后查明，系钢城高新区管委会组织人员拆除辖区涉污小企业作坊，并告知报警人此行为系政府行政行为，可以通过行政复议或行政诉讼处理。 另查明，莱商银行钢都支行作为原告起诉瑞通达公司、莱芜仪鲁机械有限公司、刘杰等金融借款合同纠纷一案，钢城区人民法院于2013年11月5日作出（2013）钢商初字第213号民事调解书，双方自愿达成如下调解协议：一、被告瑞通达公司欠原告借款100万元，于2013年11月21日之前将拖欠的逾期利息全部付清；自2013年11月21日至2015年3月20日期间的逾期利息于每月21日前付清；自2015年4月起至2015年9月被告瑞通达公司于每月21日前支付借款本金20万元及相应利息（按合同约定的逾期利率计算）；二、被告莱芜仪鲁机械有限公司、刘杰、张浡、张淼、李锡荣、王燕芬、王艳波、辛霞对上述借款本息承担连带保证责任；保证人承担保证责任后，有权在承担保证责任的范围内向被告瑞通达公司追偿；三、本案案件受理费13800元，减半收取6900元，财产保全费5000元，由被告负担。该案诉讼及执行过程中，钢城区人民法院分别于2013年8月6日、2016年1月11日、2018年1月4日作出（2013）钢商初字第213-2号民事裁定、（2014）钢执字第550号执行裁定，裁定查封瑞通达公司位于钢××××办事处寨子村莱芜隆强钢结构有限公司院内玻璃钢摇床4台、浮选机12台、搅拌桶1台、球磨机1台、旋流器1台、圆盘给料机1台等全部设备一宗。 原审法院认为，双方当事人对被告钢城高新区管委会组织人员对钢××××办事处寨子村莱芜隆强钢结构有限公司院内的设备、设施实施强制拆除行为无异议。原、被告双方及第三人的争议焦点是：1、原告瑞通达公司主体是否适格；2、被告实施强制拆除的行政行为是否合法，应否赔偿原告经济损失及损失数额为多少；3、第三人莱商银行钢都支行的请求是否有事实及法律依据。 关于原告的主体资格问题。原告提供的山东博莱仕资产评估有限公司山博评报字〔2013〕第12号资产评估报告书、钢城区人民法院（2014）钢执字第550号执行裁定书等证据相互印证，证实位于钢××××办事处寨子村莱芜隆强钢结构有限公司院内玻璃钢摇床4台、浮选机12台、搅拌桶1台、球磨机1台、旋流器1台、圆盘给料机1台等全部设备一宗属原告瑞通达公司所有，瑞通达公司作为原告提起本案诉讼，主体适格。 关于被告实施强制拆除的行政行为是否合法及赔偿问题。《山东省实施细则》规定，“小散乱污”企业重点是有色金属熔炼加工、橡胶生产、制革、化工、陶瓷炼制、铸造、丝网加工、轧钢、耐火材料、炭素生产、石灰窑等小型制造加工企业。原告瑞通达公司企业信息登记显示，其行业门类为批发和零售业，行业代码为金属及金属矿批发。原告瑞通达公司亦未提供证据证实其具有使用涉案被拆除设备、设施从事生产的许可证、营业执照及环评手续，依据《山东省实施细则》、莱政办字〔2017〕57号《莱芜市落实的实施方案》规定，涉案被拆除设施、设备应属“小散乱污”企业设备。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行；《山东省实施细则》、莱政办字〔2017〕57号《莱芜市落实的实施方案》亦规定，取缔违法“小散乱污”企业，应依法依规开展专项取缔行动，采取拆除生产设施、断水断电等措施，确保“小散乱污”企业整改到位。本案中，被告钢城高新区管委会未提供证据证实其在实施强制拆除涉案设备、设施的具体行政行为过程中，依法依规履行了法定程序，故被告钢城高新区管委会强制拆除原告位于钢××××办事处寨子村莱芜隆强钢结构有限公司院内设备的行政行为程序违法。被告钢城高新区管委会系钢城区政府的直属事业单位，其违法实施强制拆除行为的法律后果应由钢城区政府一并承担。关于原告要求被告赔偿损失问题，因被告钢城高新区管委会强制拆除行为程序违法，对由此给原告造成的经济损失被告应予赔偿，原告瑞通达公司提供的2013年1月25日的山东博莱仕资产评估有限公司山博评报字〔2013〕第12号资产评估报告书证实，涉案被拆除的位于莱芜市钢城区××办事处寨子村莱芜市隆强钢结构有限公司院内玻璃钢摇床4台、浮选机12台、搅拌桶1台、球磨机1台、旋流器1台、圆盘给料机1台等主要设备在2013年1月25日时的评估价值为762174.80元；对于原告瑞通达公司主张被拆除的设备还包括陶瓷真空压滤机1台、鄂破机2台、螺旋流槽4组2套、砂浆泵4台、磁选机2台、装载机1台、矿粉700吨、蓄水池等设备，但原告在诉讼期间未提供任何资产清单及购买上述设备的证据材料，对于原告主张的上述设备的损失原审法院不予支持。涉案被拆除的位于钢城区艾山街道办事处寨子村莱芜隆强钢结构有限公司院内的设备自2013年被钢城区人民法院依法查封后长期闲置，且上述设备系“小散乱污”企业设备属于取缔范围，综合考虑上述因素及设备折旧、设备被拆除后的剩余价值等因素，被告应赔偿原告涉案被拆除设备的损失酌定为11万元(按照762174.8元乘以15%计算为114326.22元，综合上述因素，酌定赔偿数额为11万元)，对于原告瑞通达公司的其他赔偿请求不予支持。 关于争议焦点三，即第三人莱商银行钢都支行的请求是否有事实及法律依据的问题。莱商银行钢都支行作为原告起诉被告瑞通达公司等金融借款合同纠纷一案，钢城区人民法院（2013）钢商初字第213号民事调解书已生效，在执行过程中，钢城区人民法院分别于2016年1月11日、2018年1月4日作出（2014）钢执字第550号执行裁定，裁定查封了瑞通达公司位于钢××××办事处寨子村莱芜市隆强钢结构有限公司院内玻璃钢摇床4台、浮选机12台、搅拌桶1台、球磨机1台、旋流器1台、圆盘给料机1台等全部设备一宗。对于因上述被依法查封设备被拆除后获得的赔偿收益，第三人莱商银行钢都支行在其合法享有的债权范围内具有优先受偿的权利，但第三人莱商银行钢都支行请求被告钢城高新区管委会、钢城区政府直接赔偿其被查封资产损失999051.70元及相应利息的请求于法无据，不予支持。 综上，被告钢城高新区管委会对原告瑞通达公司位于钢××××办事处寨子村莱芜隆强钢结构有限公司院内设备强制拆除的行政行为违法，原告瑞通达公司要求确认被告强制拆除其所属设备的行政行为违法的诉讼请求成立，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第二十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第九条、第十五条第一款、第三十二条、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，判决：一、确认被告钢城高新技术开发区管委会对原告莱芜瑞通达经贸有限公司位于钢××××办事处寨子村莱芜隆强钢结构有限公司院内设备实施强制拆除的行为违法；二、被告钢城区人民政府、钢城高新技术开发区管委会于本判决生效之日起三十日内赔偿原告莱芜瑞通达经贸有限公司人民币110000元；三、第三人莱商银行股份有限公司钢都支行对上述第二项赔偿金在其合法债权范围内享有优先受偿权；四、驳回原告莱芜瑞通达经贸有限公司的其他诉讼请求；五、驳回第三人莱商银行股份有限公司钢都支行的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告钢城区人民政府、钢城高新技术开发区管委会负担。 上诉人瑞通达公司不服原审法院判决，上诉请求撤销原莱芜市中级人民法院（2018）鲁12行赔初5号行政判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。理由如下：一、原审判决认定事实错误。1.原审以上诉人没有提供使用涉案设备、设施从事生产的许可证、营业执照等手续，据此认定上诉人的设备属于小散乱污设备，属于认定事实错误。2.原审以上诉人在诉讼期间未提供资产清单及购买设备设施的证据材料，从而对上诉人主张的损失不予支持系事实认定错误。3.原审以设备查封后长期闲置及设备折旧、被拆除后的剩余价值等作为考虑因素，酌定损失为11万元，属于对事实的认定错误，没有任何法律依据。二、原审判决适用法律错误。1.原审认定被上诉人在答辩时已列举规范性文件从而予以采信，适用法律错误。2.根据《山东省〈京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案〉实施细则》规定，取缔违法“小散乱污”企业，取缔有明确的条件，一是要求被依法认定为“小散乱污”企业，二是要求该“小散乱污”企业具备规定的违法行为，上诉人不在取缔范围内。3.莱政办字〔2017〕57号《莱芜市落实的实施方案》，是原莱芜市人民政府办公室针对不特定的对象制定的一种行政措施，原审以莱政办字〔2017〕57号文件作为判决依据，系适用法律错误。提交了被损明细，主张损失总计302.2万元。 被上诉人钢城区政府、钢城区高新管委会答辩称，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应依法驳回。具体答辩意见：一、原审判决“瑞通达公司所有的涉案被拆除设施、设备属于小散乱污企业设备，应予强制拆除”，认定正确。拆除现场，被拆除设施设备就在被拆除范围内。瑞通达公司的设备属于“十五小”企业，已经被列入需要治理的“散乱污”。二、上诉人主张补偿、赔偿没有法律和事实依据。答辩人的行政行为程序合法。原审判决“以设备查封后长期闲置及设备折旧、被拆除后的剩余价值等作为考虑因素，酌定损失11万元”没有事实和法律依据。原审判决“第三人莱商银行股份有限公司钢都支行对上述第二项赔偿金在其合法债权范围内享有优先受偿权”，超出本案审理范畴，属于程序错误。三、原审判决对瑞通达公司系“小散乱污”认定上适用法律正确。 同时，钢城区政府、钢城高新区管委会亦不服原审法院判决，上诉请求撤销原莱芜市中级人民法院（2018）鲁12行赔初5号行政判决，依法驳回被上诉人的诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。理由如下：一、原审判决认定事实、适用法律错误。1.原审已认定涉案被拆除的设备属于“小散乱污”企业设备，且被上诉人从事生产并没有办理生产许可证、营业执照及环评手续，依据《山东省〈京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案〉实施细则》、莱政办字〔2017〕57号《莱芜市落实的实施方案》的规定，对“小散乱污”企业应依法开展取缔行为，采取拆除生产设备，断水断电等强制措施，上诉人依法拆除涉案设备实体合法。2.根据《国家环保部对新疆环保局涉污小企业拆除的复函》明确提出，“对涉污企业的强制拆除不属于《行政处罚法》规定的行政处罚种类，不存在适用处罚法规定处罚程序问题，不必要严格按照行政处罚程序采取强制措施，以防止死灰复燃”，《中华人民共和国大气污染防治法》第27条规定“国家对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度”，上诉人已经将涉案企业的淘汰设备列入莱政办字〔2017〕57号《莱芜市落实的实施方案》，在该文件下发后，上诉人多次找被上诉人告知自行拆除，被上诉人对此置之不理后上诉人依法拆除其淘汰设备程序合法。二、涉案设备是国家法律明确规定的淘汰设备，不合法的财产不应受到法律保护，淘汰设备不具有财产价值。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院认定事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，本案中上诉人和被上诉人争议的焦点问题是，钢城高新区管委会实施的强制拆除行为是否合法及原审认定赔偿瑞通达公司经济损失11万元是否恰当。 关于钢城高新区管委会实施强制拆除的行政行为是否合法的问题。上诉人钢城区政府、钢城高新区管委会主张其实施的强制拆除措施，属于《行政强制法》第十九条之规定的“情况紧急，需要当场实施行政强制措施”，根据《行政强制法》第九条第（五）项“其他行政强制措施”实施拆除拆解行为，合法有据。对此，《行政强制法》第十条规定，行政强制措施由法律设定。第十八条规定行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；……。本案中钢城高新区管委会没有提交证据证实其依法依程序实施了行政强制措施，且《行政强制法》第十九条规定的情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，规定的是要求行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。综上，原审认定钢城区政府、钢城高新区管委会实施的强制拆除行为违法，并无不当。上述违法行为给瑞通达公司造成了损失，应予赔偿，且被强制拆除的设备中有第三人申请法院查封的财产，事关第三人的权利。原审对于因上述被法院依法查封设备被拆除后获得的赔偿收益，赋予第三人莱商银行钢都支行在其合法享有的债权范围内具有优先受偿的权利，并无不当。上诉人钢城区政府、钢城高新管委会相关上诉主张均不成立，不予支持。 关于上诉人瑞通达公司提出其不属于“小散乱污”企业的取缔范围的主张，《中华人民共和国大气污染防治法》第27条规定“国家对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度”，钢城高新区管委会已经将涉案企业的淘汰设备列入莱政办字〔2017〕57号《莱芜市落实的实施方案》，原审认定并无不当，该主张不能成立。 关于原审认定赔偿瑞通达公司经济损失11万元是否恰当的问题。涉案被拆除的设备自2013年被钢城区人民法院依法查封后长期闲置，且上述设备系“小散乱污”企业设备属于取缔范围，原审综合考虑上述因素及设备折旧、设备被拆除后的剩余价值等因素，判令酌定赔偿涉案被拆除设备的损失为11万元并无不当。上诉人瑞通达公司提出的被损毁设备设施清单，不能证明被损毁设备设施的价值。上诉人的相关主张不能成立。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由均不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市钢城区人民政府、济南市钢城高新技术开发区管委会负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇一九年九月二十四日 书记员  牛聪颖