江西省赣州市章贡区人民法院行 政 判 决 书（2019）赣0702行初346号原告张士伟，男，汉族，1970年1月4日出生，住赣州市大余县。委托代理人谢传洋，大余县南安法律服务所法律工作者。被告大余县自然资源局。住所地赣州市大余县南安大道西段。法定代表人叶卫东，局长。委托代理人蓝天明，该局土地执法监察大队副大队长。委托代理人张长征，江西海春律师事务所律师。原告张士伟诉被告大余县自然资源局规划行政强制一案，2019年7月22日，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月23日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年9月18日，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告委托代理人谢传洋；被告委托代理人蓝天明、张长征到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年1月24日，原大余县城乡规划建设局对原告作出字余规建罚定字2018第[108]号《行政处罚决定书》，认定原告于2000年未经批准在大余县××镇新民村排上建住宅一栋，建房二层，占地面积约90.40平方米，建筑面积约180平方米，该房未办理《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，属违法建设，决定拆除。原告诉称，被告于2019年1月24日作出字余规建罚定字2018第[108]号《行政处罚决定书》是错误的。同时，该《行政处罚决定书》不尊重客观事实，并且错误适用法律，应予撤销。理由如下：一、该《行政处罚决定书》认为，原告2000年在大余县××镇新民村排上建的二层住宅约180平方米，未办理《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，属违法建设。触犯了《城乡规划法》的有关规定，并据此作出处罚决定的主要理由。原告认为不客观。原告于2000年上半年经过南安镇新民村村委会同意取得土地的使用权，同时向南安镇新民村提出建房申请，在征得村委会同意建房后，原告才实施建房。如今，原告在建房近二十年的时间里，没有任何相关部门对原告建设房屋的合法性提出质疑。因此，被告在未查明实施的情况下，主观臆断认为原告违反《城乡规划法》作出的《行政处罚决定书》是错误的。二、该《行政处罚决定书》适用法律错误。《中华人民共和国城乡规划法》第70条规定：“本法自2008年1月1日起实施行。”该法并没有溯及既往的效力，而原告的建设行为发生在2000年，即《中华人民共和国城乡规划法》实施之前。因此，被告依据新法对旧的行为进行处罚，显然违法了法不溯及既往的原则，属于适用法律错误。综上所述，原告认为《决定》被认定为的事实与实际不符，其裁决结果与法律相悖。因此，请依法予以撤销。原告向本院提交了以下证据：《大余县城乡规划建设局行政处罚决定书》（2018第161号）、《行政处罚事先告知书》，证明被告作出告知书的行政处罚决定行为过了法定时效，是无效行政行为，二是被告依据的法律是错误的。被告对原告证据质证意见如下：对两份证据本身无异议，但对于原告对证据的证明目的及对象有异议，根据全国人大常务委员会法工委的通知，原告的违法建筑的事实始终存在，违法行为有继续状态，行政处罚追诉时效应至行为终了之日起计算，所以适用行政处罚法第29条规定是适用法律正确。本院认为原告证据可以证明案件事实，对其三性予以采信，根据全国人大常务委员会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的通知的规定，行政处罚追诉时效应至行为终了之日起计算。原告的违法建筑处于持续状态，因此，对其证明目的和对象不予采信。被告辩称，一、答辩人针对对被答辩人的违法行为作出的行政处罚事实清楚、适用法律法规正确。2000年被答辩人在没有经过任何审批情况下，于大余县××镇新民村排上建二层住宅一栋，建房占地面积约90.4平方米，建筑面积约180平方米，被答辩人未办理《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。以上事实有被答辩人张士伟的调查笔录、原新民村支部书记胡承华的调查笔录、原新民村村民委员会会计吕继盛的调查笔录，以及答辩人《情况说明》、《大余县中心城区控制性详细规划图》予以证实。答辩人作出余规建罚定字2018第[161]号《大余县城乡规划建设局行政处罚决定书》的法律依据有《城市规划法》（1989）第四十条、《城乡规划法》第六十四条、《江西省城乡规划条例》第七十一条、《江西省住房城乡建设系统行政处罚自由裁量权细化标准(城乡规划)》第六十四条的细化标准。被答辩人违章建筑所在地为位于城市规划道路上，用地性质为城市道路用地，与伯坚大道（323国道）直径距离约220米，现为大余县城中心区域，依据《江西省住房城乡建设系统行政处罚自由裁量权细化标准(城乡规划)》第六十四条的细化标准的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，侵占道路、管线等基础设施及社会服务设施、绿地等规划用地，或影响设施建设和功能正常发挥的，可直接判定为无法采取改正措施消除影响，处以限期拆除，或没收的行政处罚。因此，针对被答辩人作出的行政行为，认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律法规正确。二、违法建设影响规划事实始终存在，具有持续状态，适用《行政处罚法》及《城乡规划法》的相关规定。根据全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的通知：违法建设行为违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚追溯时效应当自行为终了之日起计算，适用《行政处罚法》第29条规定。被答辩人在2000年的违法建设一直影响着城乡规划直至现在。此情况适用上述《意见》的规定，答辩人作出余规建罚定字2018第[161]号《大余县城乡规划建设局行政处罚决定书》在追诉时效内，适用《行政处罚法》及《城乡规划法》的相关规定。三、答辩人依照一般程序作出的余规建罚定字2018第[161]号行政处罚决定，程序合法。对于被答辩人的违法建筑，2018年12月27日立案查处，于2018年12月28日送达《行政处罚事先告知书》，告知被答辩人陈述、申辩权利。2019年1月2日收到被答辩人的《申辩书》。2019年1月10日案件经局领导审批。2019年1月21日送达《行政处罚听证告知书》，被答辩人表示无需进行听证程序。2019年1月24日答辩人作出余规建罚定字2018第[161]号《大余县城乡规划建设局行政处罚决定书》，答辩人的经过认真的调查取证，依照一般程序作出行政处罚决定，告知了被答辩人权利救济途径，答辩人的行政行为程序合法。综上，答辩人于本案的行政行为，认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律正确，程序合法有效，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：证据1、2018年11月1日对张士伟的调查笔录1份；证据2、2018年11月2日对胡承华的调查笔录1份；证据3、2018年11月2日对吕继盛的调查笔录1份；证据4、2019年8月9日《情况说明》1份；证据5、大余县中心城区控制性详细规划图1份；证据6、行政行为的法律依据；证据1-6证明原告违法建筑无任何审批手续，并且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的建设，对于该违法建筑当时的法律《城市规划法》及新法《城乡规划法》的规定均为拆除；被告的行政行为适用法律法规正确，行政处罚决定书是在追诉时效内作出；证据7、《行政处罚案件立案审批表》1份；证据8、《行政处罚事先告知书》1份；证据9、原告《申辩书》1份；证据10、《大余县城乡规划建设局案件处理审批表》1份；证据11、《行政处罚听证告知书》1份；证据12、《大余县城乡规划建设局行政处罚决定书》（2018第161号）1份；证据7-12证明行政处罚决定书适用一般程序作出，告知了当事人权利救济途径，被诉行政行为程序合法。对被告质证意见如下：对证据1对调查询问人员是否向被调查人出示过执法证件，从笔录中看不出来；对证据2同证据1质证意见，另外胡承华是新民村的书记，原告所涉案建筑的房屋不在规划区内，且是在一个垃圾堆放处，原告也声明要买到那个位置来做车库，当时胡承华也同意了，所以购置了土地使用权；对证据3同证据1和2的意见，吕继盛是村里的出纳会计，他也知道原告购买涉案的土地是一个垃圾区，当时政府是要原告清除这些垃圾优化环境，为了迎接检查，所以是经过了村里面同意的；对证据4因为城市规划都是经过调整的，没有办法证明规划是2000年之前还是2000年之后的，因为在2000年之前那个地方是一个农村，不属于城市规划区内；对证据5没有详细的时间记载，这个规划是什么时候出的，是否经过政府的审批，人大的审批，没有任何的说明，不能达到证明原告是在规划区域内所建的房屋；对证据6被告适用的是城市规划法第14条，城市规划法是在城市规划区内，但涉案原告的建房行为，被告没有证据证明所建的房屋是在2000年3月份之前，是在城市规划区内，同时原告所建的房屋没有严重影响城市规划，因此我们认为适用城市规划法也是错误的，没有达到这个结果，二是对城市规划法的第64条，显然原告建房行为是在之前，现在适用的是新的法，根据法不溯及既往的效力，这个是典型的错误；关于违反规划许可工程建设意见，这个通知不能作为处罚的依据，同时恰好证明了被告的处罚是违法的，根据行政处罚法第29条规定：违法行为在两年内未被发现的，不在可以行政处罚，法律另有规定的除外，涉案建房是2000年3月份，房屋就已经建好了，没有一个持续状态，因此我们认为原告的处罚时效已经丧失；另外一些通知不能作为证据；对证据7处罚的依据是城乡规划法第64条和城市规划条例第71条，显然也是适用法律错误，违背了法不溯及既往的原则；对证据8我方认为被告依据也是依据城乡规划法来确定是违法建筑，也是适用法律法规错误；对证据9无异议，因为历史原因这一大块区域都涉案到违章违法建筑，因为当时的法律调整的范围没有涉及到这些区域；对证据10-12依据法律错误，作出了错误的审批及决定等。本本院认为原告证据可以证明案件事实，本院对其三性予以采信。经审理查明,原告属于大余县××镇新民村排上村民，原告在该村安置点建有一栋房屋。2000年3月，原告在未经有关部门审批的情况下在该村安置点旁边兴建了一栋占地面积约90.40平方米，建筑面积约180平方米，层高二层的房屋。2018年12月28日，原大余县城乡规划建设局对原告作出并送达了余规建罚告字【2018】第161号《大余县城乡规划建设局行政处罚事先告知书》，认定原告本案所涉屋房未办理《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，属于违法建筑，对原告房屋做拆除决定。原告对该告知书提出了书面申辩书，不服拆除，要求补办手续。2019年1月21日，原大余县城乡规划建设局对原告作出并送达了余规建罚告字【2018】第161号《大余县城乡规划建设局行政处罚听证告知书》，原告不要求听证。2019年1月24日，原大余县城乡规划建设局对原告作出余规建罚定字2018第[161]号《行政处罚决定书》，认定原告房屋未批先建房屋做拆除决定。为此，原告不服该决定，提起行政诉讼。另查明,2019年3月，大余县进行机构改革，将原大余县城乡规划建设局予以撤销，将其城乡规划的行政职权划入新组建的大余县自然资源局。本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行驶其职权的行政机关是被告。”原大余县城乡规划建设局具有城乡规划职权，其被撤销后的规划行政职权并入被告大余县自然资源局，应以继续行驶其职权的大余县自然资源局为被告。因此，被告大余县自然资源局为适格被告主体。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”原大余县城乡规划局是城乡规划行政主管部门，其有权对辖区范围内的城乡规划进行监督检查并行使相应的城乡规划行政执法权利。原告未经审批即违法占用农村集体土地新建房屋的行为属于违法建筑。虽然原告的房屋在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前所建，根据全国人大常务委员会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的通知的规定，行政处罚追诉时效应至行为终了之日起计算，原告的违法行为处于持续状态。原大余县城乡规划局对原告的违章建筑作出的行政处罚决定书的内容以及需要实施的行政行为属于行政强制的行政行为，不属于行政处罚的行政行为，其对原告应作出的行政决定应是行政强制决定，应当按照行政强制法的规定对原告作出行政强制决定。因此，原大余县城乡规划局作出的余规建罚定字2018第[161]号《行政处罚决定书》适用法律错误，应予撤销，应由被告大余县自然资源局或者有管辖权的相应行政机关按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定对原告本案所涉房屋重新作出行政强制决定。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销原大余县城乡规划局于2019年1月24日作出的余规建罚定字2018第[161]号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告大余县自然资源局承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内递交上诉状正本及副本共三份，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  刘海俊人民陪审员  陈燕玉人民陪审员  黄 虎二〇一九年九月二十三日书 记 员  柯雪梅