福建省建宁县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽0430行初12号 原告：李秉贵，男，1962年03月28日出生，汉族，住福建省宁化县。 原告：曹宁秀，女，1963年06月08日出生，汉族，住福建省宁化县。 委托代理人：吴登龙，福建。 被告：宁化县住房和城乡规划建设局，住所地：福建省宁化县翠江镇朝阳新村安置小区1幢。 法定代表人：马宗平，局长。 出庭行政负责人：游彪，副局长。 委托代理人：黎俊，该局规划办副主任。 第三人：张海根，男，1957年05月10日出生，汉族，住福建省宁化县。 原告曹宁秀、李秉贵不服被告宁化县住房和城乡规划建设局（以下简称宁化住建局）信访处理意见，于2019年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月2日立案后，于2019年4月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案。原告曹宁秀、李秉贵及其委托代理人吴登龙、被告宁化住建局出庭行政负责人游彪及其委托代理人黎俊、第三人张海根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告宁化住建局于2017年8月28日作出宁建来信〔2017〕48号《宁化县住房和城乡规划建设局关于张海根同志信访事项的答复意见书》、2017年9月11日作出宁建来信〔2017〕52号《宁化县住房和城乡规划建设局关于张海根同志信访事项的答复意见书》、2018年12月25日作出宁建来信〔2018〕109号《宁化县住房和城乡规划建设局关于张海根同志信访事项的答复意见书》，处理意见均为“……同意您建一层房屋（恢复原貌），但不得浇筑水泥楼板。……”。 原告曹宁秀、李秉贵诉称，原告居住的房屋××在宁化县翠江镇江下60号，该房屋建于1984年，其左后侧与第三人的房屋相邻。第三人系宁化县济村乡的农民，于2006年购买该房屋，成为原告的新邻居，第三人购买该房屋时，一并买下与原告房屋正后面相邻的两间杂物房，该两间杂物房无房屋所有权证，系未经审批和规划建设许可而临时搭建的违法建筑，其结构为简易砖木墙体、水泥纤维瓦屋顶，层高只有2米多，占地不到30平方米。第三人向他人购买房屋后，该两间杂物间于2011年倒塌，第三人当年将该杂物间倒塌后的建筑垃圾清除，该违法建筑的用地已成空地。2015年8月，第三人向被告提供虚假的四邻协议书等文件申报危险住房改建，被告于2015年11月30日作出宁建〔2015〕32号《关于同意张海根危险住房改建的批复》及建许字（2015）危061号《建设工程规划许可证》，准许第三人在原杂物间地块位置新建占地面积46.4平方米的二层楼房。第三人获该建房许可后，浇捣钢筋混凝土地基圈梁建房，原告发现后，向被告提出异议。2016年6月23日，被告作出宁建规〔2016〕23号《关于撤销张海根同志危险住房改建批复及规划许可证的决定》，以其提交的四邻协议中四邻签字不属实为理由，撤销了上述对第三人的危险住房改建批复及规划许可证。宁化县城市管理局（原宁化县行政执法局）也据此在次日对第三人下达《责令停止违法行为通知书》和《责令改正通知书》，制止第三人违法建房。2018年9月，第三人又开始恢复违法建房，原告曾多次向宁化县城市管理局要求其履行制止张海根的违法建房法定职责，但该局对第三人的违法行为未采取有效措施进行制止，造成第三人在距原告房屋后窗50厘米左右处建起一幢高约4.7米的房屋，将原告一楼两个房间后窗遮挡，妨碍原告房屋采光、通风及日照，导致原告房屋无法正常居住使用利益损害的后果。2018年12月28日，原告曹宁秀向宁化县信访局申诉信访，要求宁化县城市管理局确实履行制止第三人的违法建房的法定职责。2019年2月26日，宁化县城市管理局作出宁城管信答〔2019〕3号《宁化县城市管理局关于曹宁秀信访事项的答复意见》，其处理意见认为：该局工作人员多次到现场制止第三人的抢建，并宣传“两违”相关法律法规，但第三人以住建局“宁建来信〔2017〕52号”的处理意见第二项“同意您建一层房屋（恢复原貌），但不得浇筑水泥楼板”证明其建设行为的合法性。该局根据调查情况和历史原因采纳住建局“宁建来信〔2017〕52号”的处理意见第二项“同意您建一层房屋（恢复原貌），但不得浇筑水泥楼板”的意见。截止目前第三人所建设的房屋也是一层砖木结构（瓦片为环保型琉璃瓦）。以此理由为再对第三人的违法建房进行处理。原告收到这份信访事项答复意见书后，才知道被告以信访事项答复意见书形式，准许张海根建一层房屋的情况。据了解，张海根不服被告撤销其危险住房改建批复及规划许可证决定，曾向省委巡视组信访，要求恢复其危险住房改建批复及规划许可证。2017年8月28日和2017年9月11日，被告对张海根的信访事项作出宁建来信〔2017〕48号和宁建来信〔2017〕52号二份《宁化县住房和城乡规划建设局关于张海根同志信访事项的答复意见书》，处理意见均为：……同意您建一层房屋（恢复原貌），但不得浇筑水泥楼板。……”。2018年12月25日，被告又作出宁建来信〔2018〕109号《宁化县住房和城乡规划建设局关于张海根同志信访事项的答复意见书》，处理意见为：同意您建一层房屋（恢复原貌），但不得浇筑水泥楼板，但其建设位置、面积、与建筑高度应由城郊乡村建站、高堑村委、周围邻居给予证明。被告同意第三人建一层房屋的所谓恢复原貌建设的处理意见明显违法，应当依法撤销。第三人向他人购买的两间杂物间本来就属于未经审批和规划建设许可的，没有房屋所有权证的违法建筑。该杂物间早在2011年就已倒塌灭失，即使没有倒塌，也应当依法拆除。第三人对已倒塌灭失的根本不存在的杂物间申请所谓危险房屋改建，就是弄虚作假骗取建房审批和规划许可的违法行为。被告在原告提出异议后以其四邻签字不属实为理由撤销批复及规划许可是正确的。其后，被告又同意第三人对已倒塌灭失的违法建筑恢复原状，其行政处理实体和程序上均违反法律规定。由于第三人原杂物间属已灭失的违法建筑，依法不应当准许第三人恢复建设，即使不考虑原杂物间属已灭失的违法建筑，被告在审批第三人建房申请时，也应当遵守城市居住区规划设计规范或标准规定，不得违反国家有关工程建设标准，许可妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照的建筑物建造。在行政程序上，被告以信访事项答复意见的形式作出同意第三人建一层房屋的行政审批及建设规划许可，形式上违反了建房审批及建设规划许可的法定程序，属于滥用职权的行为。即使不顾原杂物间属已灭失的违法建筑，不应当许可恢复建设的问题，被告在作出第三人建一层房屋的行政审批及建设规划许可，在行政程序上也应当确认建筑原貌的具体情况，作出明确具体的建设许可批复及建设工程规划许可证。被告以信访事项答复意见的形式作出同意第三人建一层房屋的所谓恢复原貌建设，但对其建筑原貌包括建筑面积、层高、基础、墙体及屋顶的具体情况未作认定，只限定不得浇筑水泥楼板，导致第三人所建房屋距离原告的房屋近50厘米左右，采用钢筋混凝土、厚实砖墙、钢木屋架、琉璃瓦屋面，并且层高近5米。被告虽然在其后的宁建来信〔2018〕109号信访事项答复意见书中提出第三人恢复原貌建设的建设位置、面积、与建筑高度应由城郊乡村建站、高堑村委、周围邻居给予证明的意见；该意见实际上也没有解决恢复原貌建设具体许可内容。被告理应在已获得城郊乡村建站、高堑村委、周围邻居证明的前提下，才能根据上述证明的事实做出具体明确的行政审批行为。事实上，由于之前的杂物间倒塌灭失多年，又没有留下原物照片，城郊乡村建站、高堑村委、周围邻居也难以给出明确证明。正是因为如此，宁化县城市管理局才会认为第三人所建设的房屋是一层砖木结构、瓦片为环保开琉璃瓦，符合被告同意其建一层房屋，但不得浇筑水泥楼板行政许可，以此理由不再对第三人的违法建房进行处理。被告通过信访事项答复意见对其职权范围内的事项作出行政许可的实质意见，该信访事项答复意见的内容构成行政行为的实质要件，该行政行为对原告的合法权益产生了实质影响，原告属于与该行政行为有利害关系的公民，原告依法起诉，请求依法公正判决。诉讼请求：撤销宁化住建局宁建来信〔2017〕48号和宁建来信〔2017〕52号、宁建来信〔2018〕109号《宁化县住房和城乡规划建设局关于张海根同志信访事项的答复意见书》中关于同意张海根建一层房屋（恢复原貌）的行政处理决定。 原告曹宁秀、李秉贵向本院提供了以下证据： 1.居民身份证、结婚证、房屋所有权证，以证明两原告的身份、夫妻关系及被告的行政行为与两原告有利害关系； 2.宁建规〔2016〕23号《关于撤销张海根同志危险住房改建批复及规划许可证的决定》，以证明第三人提交虚假四邻签名骗取危险住房改建批复及规划许可被撤销的事实； 3.宁建来信〔2017〕48号、〔2017〕52号、〔2018〕109号《宁化县住房和城乡规划建设局关于张海根同志信访事项的答复意见书》，以证明被告以信访事项答复意见的方式取代建设行政审批及规划建设许可，作出同意第三人建房的行政行为事实； 4.宁城管信答〔2019〕3号《宁化县城市管理局关于曹宁秀信访事项的答复意见》，以证明⑴被告同意第三人建房的行政行为造成第三人违法建房行为得不到处理，原告合法权益无法得到有效维护的事实；⑵原告在收到有关信访事项答复意见后才知道被告作出被诉行政行为，原告的起诉未超过起诉期限； 5.照片，以证明第三人经被告许可违法建房妨碍原告房屋采光、通风、日照的事实； 6.房屋所有权证书复印件，以证明第三人坐落宁化县翠江镇高堑村江下××号房屋产权情况。 被告宁化住建局辩称，一、被告的行政许可符合法律规定，应予维持。（一）《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、福建省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第三十六条规定了“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门办理建设工程规划许可证。”因此，被告作为县人民政府城乡规划主管部门同意第三人恢复原貌建设，不得浇筑水泥楼板，但建设位置、面积与建筑高度应由城郊乡村建站、高堑村委、周围邻居等给予证明的行政许可行为是符合法律规定的。（二）根据城郊乡高堑村委会于2015年8月2日出具了“坐落于我村江下组80号张海根的房屋产权，占地面积46.4平方米，于2015年5月20日倒塌，情况属实”的《证明》，张海根的用地现状是原有房屋已倒塌，而根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第29条“因原房屋拆除、改建或自然坍塌原因，已经变更了实际土地使用者，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地作用权”的规定，被告准予第三人恢复原貌建设就是恢复原有土地使用权的性质，符合规定，这也是为民办实事、为民解忧的考虑。二、原告将被告的行政许可内容局限为“同意张海根建一层房屋（恢复原貌）”不准确。从宁建来信〔2018〕109号《宁化县住房和城乡规划建设局关于张海根同志信访事项的答复意见书》第三条处理意见的内容证实，被告的行政许可内容是“我局同意其恢复原貌建设，不得浇筑水泥楼板，但其建设位置、面积与建筑高度应由城郊乡村建站、高堑村委、周围邻居等给予证明”。也就是说，被告同意张海根恢复原貌建设，但有条件，前提是其建设位置、面积与建筑高度应由城郊乡村建站、高堑村委、周围邻居等给予证明。归根结底就是按原先房屋的原貌进行恢复建设。当然，对于该恢复原貌建设，第三人应提供的材料还是要提供的。被告的行政许可行为符合法律规定，应予维持，原告的诉讼理由不能成立，请求驳回。 被告宁化住建局向本院提交了以下证据、依据： 1.宁建来信〔2018〕109号《宁化县住房和城乡规划建设局关于张海根同志信访事项的答复意见书》，以证明被告的行政许可内容是“我局同意其恢复原貌建设，不得浇筑水泥楼板，但其建设位置、面积与建筑高度应由城郊乡村建站、高堑村委、周围邻居等给予证明”； 2.《证明》一份，张海根的用地现状是原有房屋已倒塌，被告准予第三人恢复原貌建设就是恢复原有土地使用权的性质，符合规定； 3.依据：《中华人民共和国城乡规划法》第40条规定、《福建省实施办法》第36条。以证明被告作为县人民政府城乡规划主管部门的行政许可行为是符合法律规定。 第三人张海根述称，政府同意怎么做张海根就怎么做，张海根现在已经按恢复原貌建了。 第三人张海根向本院提供了以下证据： 1.2015年申请危住房改建及被告同意建设、被告撤销批复和规划许可等手续材料；2.被告受理第三人信访事项告知单及宁建来信〔2018〕109号《宁化县住房和城乡规划建设局关于张海根同志信访事项的答复意见书》；3.房屋照片。 经庭审质证，原、被告、第三人对各方提供证据的真实性均没有提出异议，但对于被告的三份答复意见，被告认为只是信访答复，还不到行政许可程度；原告认为就是行政许可的实质意见；第三人认为是按答复意见建了房屋。 本院对上述证据认证如下：原、被告、第三人对各方提供证据的真实性均没有提出异议，对相关证据的真实性予以确认。1.原告提供的证据1、5、6能够证明原告房屋与第三人的本案诉争建设的房屋相邻；2.被告提供的证据1、第三人提供的证据2、原告提供的证据3中均为宁建来信〔2018〕109号《宁化县住房和城乡规划建设局关于张海根同志信访事项的答复意见书》，该证据能证明被告作出了该答复意见；3.原告提供的证据2及第三人提供的证据1能够证明第三人于2015年申请危房改建获批后，其危险住房改建批复及规划许可又被被告撤销的情况。 经审理查明，2015年8月，第三人张海根向被告宁化住建局申报危险住房改建，宁化住建局于2015年11月30日作出宁建〔2015〕32号《关于同意张海根危险住房改建的批复》及建许字（2015）危061号《建设工程规划许可证》，准许张海根在原杂物间地块位置新建占地面积46.4平方米的二层楼房。原告曹宁秀、李秉贵与第三人张海根系邻居，因原告李秉贵发现提出异议，2016年6月23日，被告作出宁建规〔2016〕23号《关于撤销张海根同志危险住房改建批复及规划许可证的决定》，以张海根提交的四邻协议中四邻签字不属实为理由，撤销了上述对张海根的危险住房改建批复及规划许可证。张海根不服被告撤销其危险住房改建批复及规划许可证决定，向省委巡视组信访，要求恢复其危险住房改建批复及规划许可证。被告针对张海根的信访事项于2017年8月28日作出宁建来信〔2017〕48号《宁化县住房和城乡规划建设局关于张海根同志信访事项的答复意见书》，处理意见为：“1.待您提供申请地块上的房屋所有权证及四邻协议书签字完整后，我局可给予重新审批。2.同意您建一层房屋（恢复原貌），但不得浇筑水泥楼板。3.同意您在现住房屋（改建房屋相邻东侧）空坪处等面积置换建设。”张海根不服被告的该答复意见又向省委巡视组信访，被告针对张海根的信访事项于2017年9月11日作出宁建来信〔2017〕52号《宁化县住房和城乡规划建设局关于张海根同志信访事项的答复意见书》，处理意见为：“1.待您提供申请地块上的房屋所有权证及四邻协议书签字完整后，我局可给予重新审批。2.同意您建一层房屋（恢复原貌），但不得浇筑水泥楼板。3.同意您在现住房屋（改建房屋相邻东侧）空坪处等面积置换建设”。张海根又向宁化县信访局信访，要求按被告的〔2017〕48号答复意见书中第二条“同意您建一层房屋（恢复原貌），但不得浇筑水泥楼板”准予其建设。被告于2018年12月25日又作出宁建来信〔2018〕109号《宁化县住房和城乡规划建设局关于张海根同志信访事项的答复意见书》，处理意见为：“同意您建一层房屋（恢复原貌），但不得浇筑水泥楼板，但其建设位置、面积、与建筑高度应由城郊乡村建站、高堑村委、周围邻居给予证明”。因张海根建设了本案诉争的房屋。2018年12月28日，原告曹宁秀向宁化县信访局信访，要求“有关部门拆除张海根违建房屋”，2019年2月26日，宁化县城市管理局作出宁城管信答〔2019〕3号《宁化县城市管理局关于曹宁秀信访事项的答复意见》，其处理意见认为：该局工作人员多次到现场制止张海根的抢建，并宣传“两违”相关法律法规，但张海根以住建局“宁建来信〔2017〕52号”的处理意见第二项“同意您建一层房屋（恢复原貌），但不得浇筑水泥楼板”证明其建设行为的合法性。该局根据调查情况和历史原因采纳住建局的“宁建来信〔2017〕52号”的处理意见第二项“同意您建一层房屋（恢复原貌），但不得浇筑水泥楼板”的意见。该局认为截止目前张海根所建设的房屋也是一层砖木结构（瓦片为环保型琉璃瓦）。原告收到这份信访事项答复意见书后，知道被告的信访事项答复意见书对第三人的信访作出了处理意见。原告于2019年4月2日诉至我院，认为是被告的信访事项答复意见书作出了实质性的行政许可，允许第三人建房，侵害了原告的合法权益，其行为违法，要求撤销。 本院认为，宁化住建××××县的城乡规划主管部门，有负责其本行政区域内城乡规划管理工作的职权。第三人张海根因房屋建设需要，应当按规定向宁化住建局申请办理建设工程规划许可证,而宁化住建局则应依法定程序予以办理，经审查符合条件的，才予以核发许可证。张海根在其房屋建设获批《关于同意张海根危险住房改建的批复》及《建设工程规划许可证》后又被撤销的情况下，采取信访的方式表达其诉求，而作为该信访事项相关部门的宁化住建局对其信访予以答复处理，符合有关规定，但其答复处理意见内容中的“同意您建一层房屋（恢复原貌），但不得浇筑水泥楼板”意思明确，是许可张海根进行房屋建设的实质性意见，而宁化住建局并未重新按法定程序要求办理建设工程规划许可证事项，即以信访处理的方式作出许可张海根建设房屋的实质性意见，违反法定程序，没有许可的事实依据，应予以撤销。对曹宁秀、李秉贵的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下： 撤销宁化县住房和城乡规划建设局宁建来信〔2017〕48号、宁建来信〔2017〕52号和宁建来信〔2018〕109号《宁化县住房和城乡规划建设局关于张海根同志信访事项的答复意见书》中关于“同意您建一层房屋（恢复原貌），但不得浇筑水泥楼板”的处理意见。 案件受理费50元，由宁化县住房和城乡规划建设局负担，于本判决生效后七日内向本院交纳。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于三明市中级人民法院。 审 判 长  潘华东 人民陪审员  丁六凤 人民陪审员  黄建惠 二〇一九年九月二十三日 （） 书记员陈丽敏 附：本判决适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。