宝鸡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）陕03行初64号原告宝鸡市福铭水电开发有限公司，住所地：陇县汭园东路5号。法定代表人刘煌，该公司董事长兼总经理。委托代理人罗荣华，北京大成（西安）律师事务所律师，执业证号16101201711163621，一般代理。被告陇县人民政府，住所地：陇县东大街75号。法定代表人赵甲宏，任县长。委托代理人刘永新，陇县司法局工作人员（公职律师，执业证号16103201860063665），一般代理。委托代理人翟丹，陇县司法局工作人员，一般代理。第三人陕西陇县秦岭细鳞鲑国家级自然保护区管理处，住所地：陇县城关镇莲池巷13号。法定代表人王晔，该管理处主任。委托代理人闫建新，该管理处副主任，特别代理。委托代理人吴晓彤，陕西衡真律师事务所律师，执业证号16103199410858915，一般代理。原告宝鸡市福铭水电开发有限公司（以下至判决主文前简称福铭水电公司）不服被告陇县人民政府（以下简称陇县政府）作出的不予受理行政复议申请决定，于2019年6月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月15日立案后，于2019年7月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭审理了本案。原告福铭水电公司的法定代表人刘煌及委托代理人罗荣华，被告陇县人民政府的委托代理人刘永新、翟丹，第三人陕西陇县秦岭细鳞鲑国家级自然保护区管理处（以下简称细鳞鲑保护区管理处）的委托代理人闫建新、吴晓彤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年6月6日，被告陇县政府向作出陇府复不受字〔2019〕2号《不予受理行政复议申请决定书》，以申请人福铭水电公司提出行政复议申请超过六十日的法定期限为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条之规定，决定不予受理。原告福铭水电公司诉称，1.陇县政府作出《不予受理行政复议申请决定书》，程序违法。2019年1月28日，细鳞鲑保护区管理处向原告作出陕陇保行决字〔2019〕第1号《行政处罚决定书》，责令原告限期拆除陇县范家台水电站大坝，恢复河道原状。原告按照《行政处罚决定书》示明的复议路径，于2019年3月25日向宝鸡市水利局提起行政复议。2019年4月5日，原告收到宝鸡市水利局《行政复议告知书》。宝鸡市水利局以不属其管辖为由，不予受理复议申请，并示明原告应向陇县水利局申请复议。2019年5月28日，原告又按照《行政处罚决定书》示明的复议路径，向陇县政府提起行政复议。陇县政府作出不予受理决定。原告认为，因细鳞鲑保护区管理处在《行政处罚决定书》上示明向宝鸡市水利局提起行政复议系错误的救济路径，导致原告二次申请复议。原告二次申请复议时，应从2019年4月5日收到《行政复议告知书》的次日开始计算复议申请期限。被告陇县政府以超过申请期限为由决定不予受理，程序严重违法。2.行政处罚认定的违法事实完全错误，原告在范家台水电站项目的实施过程中，不存在任何违法行为。（1）福铭水电公司审批手续齐全，建设合规。（2）宝鸡市环境保护局通过环保批复，保护区管理处书面回函确认环保批复的效力。（3）福铭水电公司已按照保护区管理处等政府部门要求作出整改。（4）福铭水电公司不存在行政处罚决定书中认定的违法事实。（5）范家台水电站大坝被拆，造成福铭水电公司巨额经济损失。原告请求：撤销陇县政府作出的陇府复不受字〔2019〕2号《不予受理行政复议申请决定书》，责令陇县政府受理行政复议申请并依法进行审查处理。原告向本院提交了以下证据材料：第一组1号为《投资开发合同书》、营业执照、《不予受理行政复议申请决定书》，2号为《行政处罚决定书》，3号为《督促履行义务催告书》、《代履行决定书》。欲证明原、被告主体适格，被告一、二与申请复议涉案项目拆除有重大利害关系应主动回避，被告一作出的具体行政行为内容，未按法律规定、违反正当程序处理行政复议申请，应当由被告一受理原告复议申请后移交其上级处理或移送有关行政复议机关。第二组4号为陇县政府《关于陇县小水电规划报告的批复》、5号为《关于陇县范家台水电站建设用地的预审意见》、6号为《使用林地审核同意书》、7号为陇县政府专题会议纪要第15次、8号为《环境影响评价的审查意见》、9号为《陇县范家台水电站项目环境影响报告书的批复》、10号为陇县政府专题会议纪要第10次、11号为陇县水利局《关于陇县范家台水电站建设项目申请修筑临时施工道路的批复》、12号为《关于宝鸡市福铭水电开发有限公司范家台水电站和项目涉陕西陇县秦岭细鳞鲑国家级自然保护区的函》、13号为宝鸡市河务管理处《关于陇县范家台水电站工程涉河方案暨审查意见的函》、14号为《关于陇县范家台水电站工程审查意见的函》、15号为《关于陇县范家台水电站水资源论证报告书评审意见的批复》、16号为宝鸡市发展和改革委员会《关于陇县范家台水电站项目核准的批复》、17号为《关于宝鸡市福铭水电开发有限公司范家台水电站项目水土保持方案报告书的批复》、18号为《关于宝鸡市福铭水电开发有限公司陇县范家台水电站项目环境影响报告书的批复》、19号为宝鸡市水利局《关于陇县范家台水电站工程初步设计的批复》、20号为陇县水利局《关于加快范家台水电站项目加快前期工作的函》。欲证明该项目立项、审批及流程均按被告一、被告二的要求完成，项目合法合规，并非违法项目，被告二的处罚决定明显违背事实，被告一以超期为由不予受理复议申请，明显存在通过违法程序掩盖行政处罚实体违法的目的。第三组21号为宝鸡市水利局《陇县范家台水电站有关情况汇报》、22号为文件阅办单、23号为陇县政府《关于陇县细鳞鲑自然保护区水电站问题整改方案的函》。欲证明案涉项目根据各级部门审批文件建设完成，且已按被告要求进行整改建设洄游通道，被告二作出处罚决定违背之前的批复，不仅出尔反尔肆意破坏招商引资环境，而且是对原告经营权及财产权的恶意侵害。被告一在整改方案函件中明确被告二为省管单位，但复议程序和法律适用不符合行政复议法相关规定。第四组24号为投资概算书、25号为陇县范家台水电站大坝被强拆前后对比照片。欲证明被告二的违法行政，给原告造成巨大的经济损失。被告一不予受理复议申请，不仅不合法，而且导致损失扩大。第五组26号为送达回证、27号为《行政复议告知书》、28号为EMS寄件单、29号为EMS邮寄网上查询情况、30号为《行政复议申请书（一）》。欲证明原告提出复议申请并未超过六十日。原告在庭前提交《调取证据申请书》一份，申请向被告调取原告4、7、10、21、23、22号证据材料的原件。由于申请调取的应当是当事人无法取得的证据材料，而原告本身持有上述材料的复印件，存在的只是核实其真实性的问题，且被告和第三人质证时对上述材料的真实性认可，因此不存在调取的必要。合议庭当庭决定对原告的申请不予准许。被告陇县政府答辩认为，1.答辩人以超过复议申请法定期限为由作出不予受理决定具有事实依据和法律依据。处罚决定书于2019年1月28日送达原告，除去在宝鸡市水利局申请复议耽误的时间，原告是在收到行政复议申请的第113天向答辩人提出复议申请的，超过了法定申请期限。答辩人不予受理证据确凿，适用法律正确。2.原告的起诉超过了法定起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。原告于2019年6月9日签收《不予受理行政复议申请决定书》，于2019年7月12日递交行政起诉状，超过了十五日的法定起诉期限。3.原行政行为（行政处罚决定）是否合法，不在本起行政诉讼审查范围之内。被告请求：判决驳回原告诉讼请求或裁定驳回起诉。被告向本院提交了以下证据材料：1号为《行政处罚决定书》。欲证明原行政行为的具体内容。2号为送达回证。欲证明复议申请期限起算时间。3号为宝鸡市水利局《行政复议告知书》，4号为刘煌手机短信截图。均欲证明复议申请超过法定期限。5号为《行政复议申请书（一）》。欲证明原告提出复议申请。6号为《文件阅办单》。欲证明复议申请递交时间。7号为《不予受理行政复议申请决定书》。欲证明决定作出的理由和内容。8号为送达回证。欲证明决定的送达情况。第三人细鳞鲑保护区管理处当庭述称，陇县政府作出的决定书具有充分的法律和事实依据，行政处罚决定是否合法与本案无关。第三人未提交证据材料。由于原告庭审时对于被告作出复议决定的职权提出异议，经本院要求，第三人提供了陇县机构编制委员会办公室《关于陕西陇县秦岭细鳞鲑国家级自然保护区管理处机构设置有关问题的批复》。庭审质证，被告陇县人民政府提交的1号证据材料，原告质证对真实性、关联性无异议，合法性有异议。被告2号证据材料，原告质证对真实性无异议，对证明目的有异议，认为具体行政行为的内容应当有实施主体、违法事由及救济途径，应符合程序正当原则。被告3号证据材料，原告质证对其真实性、关联性无异议，不认可合法性和证明目的。被告4号证据材料，原告质证对真实性、合法性、关联性无异议，不认可证明对象。被告5、6、8号证据材料，原告质证认可。被告7号证据材料，对其真实性、关联性无异议，不认可合法性和证明目的。第三人对被告所有证据材料均无异议。原告提交的第一、二、三组证据材料，被告质证对其真实性均无异议，但认为没有关联性；原告第四组证据材料，被告质证认为照片真实性无法确认，报告（投资概算书）无关联性；原告第五组证据材料，被告质证对其真实性、关联性无异议，但认为恰好证明复议申请超过了法定期限。第三人同意被告的质证意见。各方当事人对陇县机构编制委员会办公室《关于陕西陇县秦岭细鳞鲑国家级自然保护区管理处机构设置有关问题的批复》的真实性、合法性、关联性均无异议。但原告认为第三人的主管部门为省级有关部门，被告则认为原告混淆了自然保护区的综合管理和分部门管理。本院对上述证据认证如下：被告陇县政府提供的所有证据材料，原告提供的第一组1号中的《不予受理行政复议申请决定书》、2号，第五组证据材料，均具有真实性、合法性、关联性，以及各方当事人庭审中的陈述，可以作为认定案件事实的证据。原告其余证据材料，能够证明范家台水电站项目经过多部门审批的相关事实，以及代履行拆除大坝情况，但是与本案争议的不予受理行政复议申请决定的合法性没有关联性，不予采信。经审理查明，2019年1月25日，第三人细鳞鲑保护区管理处作出陕陇保行决字〔2019〕第1号《行政处罚决定书》，责令原告福铭水电公司于收到该处罚决定书之日起二十日内自行拆除陇县范家台水电站大坝，恢复河道原状。该处罚决定书末尾告知“当事人对本处罚决定不服的，可以在收到本处罚决定书之日起六十日内向陇县人民政府或宝鸡市水利局申请行政复议……”。原告法定代表人于2019年1月28日收到该处罚决定书。2019年3月26日，原告向宝鸡市水利局申请行政复议。2019年4月2日，宝鸡市水利局作出《行政复议告知书》，认为原告的复议申请不属于市水利局的管辖范围，告知原告向陇县水利局申请行政复议。2019年4月5日，原告收到宝鸡市水利局《行政复议告知书》。2019年5月28日，原告向陇县政府办公室邮寄行政复议申请书，陇县政府办公室于2019年5月30日收到。2019年6月6日，陇县政府作出陇府复不受字〔2019〕2号《不予受理行政复议申请决定书》，并于2019年6月9日向原告送达。2019年6月14日，原告法定代表人向本院邮寄本案行政起诉状。另查，第三人细鳞鲑保护区管理处为陇县水利局下属副处级全额拨款事业单位，其人事、财物由陇县政府管理。本院认为，本案被诉的是被告针对原告的行政复议申请作出的不予受理决定，审查的是该决定的合法性。原告起诉状中提到的行政处罚决定的合法性不在本案审查范围之内。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被诉不予受理决定中未告知原告起诉期限，该决定于2019年6月9日送达原告，原告于2019年6月14日即向本院邮寄行政起诉状，其起诉没有超过起诉期限。关于本案的事实，各方均无异议。原、被告的争议有两点：一是被告是否适格复议机关，二是不予受理决定适用法律是否正确。关于争议一，原告主张，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条之规定，第三人由省级自然保护区行政主管部门管理，第三人为其派出机构，按照《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（二）项规定，本案适格行政复议机关为省级自然保护区行政主管部门，被告作为县级人民政府，接到原告的复议申请后，应当依照《中华人民共和国行政复议法》第十八条之规定，转送适格复议机关。被告主张，陇县政府是适格的复议机关。本院认为，首先，陇县机构编制委员会办公室《关于陕西陇县秦岭细鳞鲑国家级自然保护区管理处机构设置有关问题的批复》中明确，第三人细鳞鲑保护区管理处为陇县水利局下属的事业单位，因此，第三人并非省级自然保护区行政主管部门设立的派出机构；其次，《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条第一款规定：“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。……”该款规定的是“自然保护区”由省级有关部门管理，而非自然保护区管理机构由省级有关部门管理。而第三人作为自然保护区管理机构，其人事、财物由陇县政府管理，因此陇县政府为直接管理第三人的地方人民政府。依据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（三）项之规定，被告陇县政府为适格复议机关，有权作出被诉的不予受理决定。关于争议二，原告主张，由于处罚决定告知错误，其向被告申请行政复议的期限应从2019年4月5日收到宝鸡市水利局《行政复议告知书》的次日起算，原告于2019年5月28日申请复议，未超期限。被告则主张，原告的复议申请期限应从2019年1月28日收到行政处罚决定书时起算，扣除因告知错误原告向宝鸡市水利局申请复议的期间，原告向被告申请复议超过六十日的期限。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”该条规定复议申请期限的起算点为“知道该具体行政行为之日”，原告于2019年1月28日收到行政处罚决定书，应从当日计算复议申请期限。法律、法规对于第三人作出的行政处罚决定的复议申请期限没有特别规定，本案原告申请复议的期限为六十日。原告向宝鸡市水利局申请行政复议的期间（2019年3月26日至2019年4月5日）可以视为有正当理由耽误了申请期限，自该障碍消除后申请期限继续计算。原告于2019年5月28日向被告申请复议，超过了法定的申请期限。被告作出不予受理决定适用法律正确。被告2019年5月30日收到原告的行政复议申请，经审查于2019年6月6日作出不予受理决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第四十条第二款规定的程序。综上，原告提起本案诉讼未超过起诉期限。被告具有作出被诉不予受理决定的职权，且作出该决定证据确凿、适用法律正确、程序合法。因此，对于原告的诉讼请求本院不予支持。但是，原告仍然可以就第三人作出的行政处罚决定向人民法院提起行政诉讼。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告宝鸡市福铭水电开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宝鸡市福铭水电开发有限公司承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。审 判 长  杨 艳审 判 员  沈小波审 判 员  赵 燕二〇一九年九月十九日法官助理  冯建华书 记 员  王 蕾1