辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终174号上诉人（一审原告）：桓仁锦江煤业有限公司，所在地址：桓仁满族自治县木盂子镇木盂子村。法定代表人：翟大伟，该公司经理。委托诉讼代理人：杨杰，北京市亿嘉律师事务所律师。委托诉讼代理人：曲雅丽，女，1966年8月6日出生，汉族，该公司工作人员，住本溪市平山区。被上诉人（一审被告）：桓仁满族自治县人民政府，所在地址：桓仁满族自治县桓仁镇海河街1号。法定代表人：富晓明，该县政府县长。委托诉讼代理人：薛宏伟，该县政府工作人员。委托诉讼代理人：庞洪元，辽宁无惑律师事务所律师。上诉人桓仁锦江煤业有限公司（以下简称锦江煤业公司）因诉被上诉人桓仁满族自治县人民政府（以下简称桓仁县政府）行政强制关闭一案，不服本溪市中级人民法院作出的（2018）辽05行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2019年5月17日组织各方当事人进行询问。上诉人锦江煤业公司的委托诉讼代理人杨杰，被上诉人桓仁县政府的委托诉讼代理人薛宏伟、庞洪元到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明，锦江煤业公司成立于2002年1月8日，公司类型为有限责任公司。2015年9月、12月锦江煤业公司、二矿干沟井、二矿八号井取得安全生产许可证。2016年11月锦江煤业公司又取得了采矿许可证。2014年5月国家安全监管总局等十二部门联合下发《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》，要求以辽宁等省市为重点地区，逐步淘汰9万吨/年及以下煤矿。2016年2月1日国务院下发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，辽宁地区省市县三级政府亦相继出台了煤炭行业化解过剩产能的实施方案。由于锦江煤业公司的三处矿井（二矿干沟井、二矿八号井、前山井）的年生产能力在9万吨以下，桓仁县政府根据上述方案于2017年5月17日作出关闭锦江煤业公司矿井的决定。2017年6月6日在桓仁县报上公告了关闭煤矿的决定。2017年7月4日辽宁煤矿安全监察局注销了锦江煤业公司的《安全生产许可证》，同时在网上予以公示。2017年7月6日，桓仁县安监局拨付锦江煤业公司关闭煤矿补助资金360万元。2017年10月18日桓仁县政府将锦江煤业公司的三处矿井全部填埋、封井并支付了关井费用15万元。锦江煤业公司对此不服提起行政诉讼，请求：依法确认桓仁县政府强制关闭矿井并强行填埋、封死矿井的行为违法；依法审查《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》（辽政密电（2017）2号）规范性文件的合法性；判令桓仁县政府赔偿锦江煤业公司因矿井被强行关闭、封井所造成的各项经济损失共计62534万元。一审法院认为，本案的争议焦点是桓仁县政府实施的强制关闭矿井行为是否合法。首先从行为实施的依据看，强制关闭煤矿之前，桓仁县政府作出了关闭煤矿的决定，对该书面决定锦江煤业公司未申请复议或提起诉讼，现已发生法律效力。从实施的过程看，桓仁县政府采取强制措施前在报纸上进行了公告，支付了关闭煤矿补助金360万元。因此桓仁县政府实施的强制关井行为合法。对锦江煤业公司提出其不属于淘汰落后产能企业，不应关闭的主张，根据本溪市煤炭安全局对锦江煤业公司煤矿年生产能力的核定，二矿干沟井、八号井年生产能力是6万吨，前山井未完成技术改造，上述三处矿井符合国务院及省市县三级政府《关于化解煤炭行业过剩产能实施方案》中关于关闭煤矿标准的规定。另外锦江煤业公司没有对桓仁县政府作出的关闭煤矿这一书面决定申请复议或提起诉讼，该决定已发生法律效力。锦江煤业公司本次起诉的是桓仁县政府实施的强制关闭煤矿的事实行为，锦江煤业公司的煤矿是否应当关闭不是本案的审查范围。对锦江煤业公司提出的审查规范性文件合法性问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时可以一并请求对该规范性文件进行审查。该条款规定的可以对规范性文件启动司法审查的首要条件是该规范性文件是被诉行政行为作出的依据。而本案中锦江煤业公司起诉的是桓仁县政府实施的强制关闭矿井的事实行为，桓仁县政府作出该事实行为依据的是桓仁县政府作出的关闭煤矿的书面决定，不是锦江煤业公司请求审查的《辽宁人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》，对锦江煤业公司的该项请求不予支持。锦江煤业公司还提出桓仁县政府每个矿井仅给予120万元补助不合理，应赔偿62534万元的请求，首先桓仁县政府实施的关闭矿井行为合法，不应承担行政赔偿责任。锦江煤业公司也没有提供相应证据证明其受到的损失。其次煤矿关闭补助标准系政府对化解煤炭过剩产能所作的政策性规定，属政策调整范畴，是否合理问题司法权不宜作出评判。最后，关于桓仁县政府提出的起诉期限问题，被诉的关闭矿井行为发生在2017年10月18日，锦江煤业公司提起诉讼的时间是2018年9月28日，没有超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的一年起诉期限，该主张不成立。据此判决：驳回锦江煤业公司的诉讼请求。案件受理费50元由锦江煤业公司负担。锦江煤业公司上诉称：一审判决适用法律错误。首先，桓仁县政府作出的桓政发[2017]14号《关于关闭桓仁锦江煤业有限公司二矿干沟井等3家煤矿的决定》（以下简称《关闭决定》）违法，不能作为桓仁县政府强制关闭矿井的依据。该决定将锦江煤业公司一个独立的整体企业拆分为三个独立主体予以关闭没有法律依据。且明显与国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》相违背。关闭决定作为行政处罚同样违反《行政处罚法》的规定，剥夺当事人的听证权利。该关闭决定没有送达锦江煤业公司，因此没有生效；公告送达并非法定的送达方式，公告也没有告知诉讼权利和义务。锦江煤业公司取得了合法的矿业权利，桓仁县政府擅自关闭企业损害企业合法权益，且没有任何补偿和赔偿；桓仁县政府支付的360万元是用于职工社会保险费用和职工安置费用，并非对企业进行的补偿和赔偿，且该笔款项远远不足以支付企业职工的各项安置费用；桓仁县政府支付的另外15万元是用于填埋矿井的施工费用。其次，锦江煤业公司取得的采矿许可证上核定的产能为30万吨，是锦江煤业公司企业的生产能力，不能按照三个矿井进行分解，三个矿井相当于企业的三个车间。且二矿八号井和前山井早在2015年就完成技术改造，生产能力达到15万吨。因此不论企业本身还是矿井，生产能力都已经达标，不属于国务院等部门规定的关闭范围。本案审查强制关闭行为的时候，当然应当对企业是否属于关闭范围进行审查。第三，辽宁省人民政府《关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》，锦江煤业公司已经向一审法院提交，一审法院应当一并予以审查。第四，锦江煤业公司已经提交了损失的各项证据。因桓仁县政府强制关闭矿井导致大量井下设备被强行填埋，导致一些证据无法核实举证，此种责任应当由桓仁县政府负担。综上，请求撤销一审判决，改判支持锦江煤业公司的诉讼请求。桓仁县政府辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处理适当。请求驳回上诉，维持原判决。本院经审理查明，一审判决认定的事实属实。本院认为，本案的争议焦点是桓仁县政府实施的被诉强制封闭矿井行为是否符合法律规定，锦江煤业公司提出的行政赔偿请求应否予以支持。关于被诉强制封闭矿井行为的合法性问题。应从封闭矿井行为是否具有合法的执行依据以及是否履行了法定的、正当的程序两个方面进行审查。关于执行依据的问题。桓仁县政府于2017年5月17日对锦江煤业公司作出了《关闭决定》，并于2017年5月17日送达给锦江煤业公司，此《关闭决定》即为桓仁县政府强制封闭矿井的执行根据。因锦江煤业公司未对该《关闭决定》申请行政复议或者提起行政诉讼，故《关闭决定》并非本案的审查客体，本院仅对《关闭决定》是否存在重大且明显违法的情形进行审查，以确定《关闭决定》是否可以作为桓仁县政府据以实施强制行为的依据。经审查，2016年2月国务院发布国发[2016]7号文件《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，决定推动煤炭行业结构性改革，化解煤炭过剩产能，以实现煤炭行业扭亏脱困升级和健康发展。并确定了淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能的标准和范围，将国家安全监管总局等部门确定的13类落后小煤矿以及其他不符合产业政策的煤矿纳入淘汰范围。按照国家安全监管总局等十二部门联合下发的《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》中确定的关闭标准，核定生产能力在9万吨/年及以下的煤矿，属于应当逐步淘汰退出或关闭的煤矿。2017年4月，本溪市人民政府按照上述要求制定了本政办发[2017]29号《本溪市2017年煤炭行业化解过剩产能实施方案》，2017年5月，桓仁县政府制定了桓政办发[2017]56号《桓仁满族自治县2017年煤炭行业化解过剩产能实施方案》。上述两个文件分别确定了关闭退出范围、补助标准及工作程序，其中煤矿关闭范围为生产能力9万吨/年及以下。经本溪市人民政府对辖区内煤矿生产能力进行核定并经辽宁省发展和改革委员会公告，锦江煤业公司二矿干沟井、八号井生产能力为5-6万吨/年，前山井因未完成技术改造生产能力核定为零。桓仁县政府据此下达《关闭决定》，决定对锦江煤业公司所属的三个矿井实施关闭。并按照每矿120万元的关闭补助标准向锦江煤业公司支付了360万元的煤矿退出补助费。桓仁县政府确定的关闭范围和标准符合国家及省市的要求，对于锦江煤业公司所属矿井生产能力核定具有事实根据，故桓仁县政府作出的《关闭决定》符合法律规定，可以作为关闭矿井的执行依据。关于执行程序的问题。桓仁县政府在作出《关闭决定》及实施强制关闭过程中，听取了锦江煤业公司以及本溪市矿业商会的意见，作出《关闭决定》后在当地报纸上进行了公告，向锦江煤业公司支付了安置补助费，辽宁省煤矿安全监察局注销了锦江煤业公司三口矿井的《安全生产许可证》。在封闭矿井前与锦江煤业公司协商给予其充分的时间自行关闭、减少损失，在强制封井填埋时通知锦江煤业公司工作人员到场，并于封井之后向锦江煤业公司支付施工费用。桓仁县政府上述强制执行程序符合国务院及相关行政主管部门的关闭程序和标准，亦不违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。综上，桓仁县政府实施的强制封闭矿井行为，依据合法，程序正当。一审判决确认强制关井行为合法并无不当。关于锦江煤业公司提出的行政赔偿请求问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，国家承担赔偿责任的前提是行政机关作出的行政行为违法。本案中，桓仁县政府实施的强制封闭矿井行为合法，故桓仁县政府无需对此承担赔偿责任。且桓仁县政府在合法关闭锦江煤业公司矿井过程中支付了相应的补偿费用，补偿金额符合本溪市人民政府确定的补偿标准。故锦江煤业公司提出的行政赔偿请求没有法律依据。一审判决对其该项请求不予支持并无不当。关于锦江煤业公司提出《关闭决定》未经合法送达因此没有生效的上诉理由。经查，桓仁县政府提交了送达《关闭决定》的执法文书，因锦江煤业公司拒绝签收而注明“拒收”，送达程序由两位政府执法人员实施并在《送达回证》上签字，送达程序合法。锦江煤业公司该节上诉理由不能成立。关于锦江煤业公司提出其《采矿许可证》上核定的生产能力为30万吨，且其中两个矿井生产能力已经达到15万吨，不属于国务院等部门规定的关闭范围的上诉理由。首先，《采矿许可证》核定的30万吨为企业的设计生产规模，并非企业的实际生产能力。企业实际生产能力仍应以煤炭管理部门核定为准。锦江煤业公司三口矿井的实际生产能力经过核定并经依法公告均不足9万吨，符合国家规定的关闭标准。其次，锦江煤业公司所称两个矿井生产能力达到15万吨没有证据支持。故锦江煤业公司该节上诉理由不能成立。关于锦江煤业公司提出的一审法院未对辽宁省人民政府相关规范性文件进行审查，审判程序违法的上诉理由。因桓仁县政府作出的《关闭决定》所依照的法律规范是国务院国发[2016]7号文件及本溪市人民政府本政办发[2017]29号文件。锦江煤业公司所称辽宁省人民政府的相关文件并非《关闭决定》的作出依据，亦非桓仁县政府强制执行的依据，故一审法院对此不予审查并无不当。锦江煤业公司该节上诉理由不能成立。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，依法应予维持。锦江煤业公司的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人桓仁锦江煤业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  赵英伟审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年九月二十七日法官助理徐一凡书记员鞠林附：相关法律司法解释条文中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。