上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）沪7101行初148号原告杨顺根，男，1947年9月7日出生，汉族，住上海市普陀区。委托代理人张一雯，上海浩荡律师事务所律师。委托代理人徐志慧，上海浩荡律师事务所律师。被告上海市普陀区住房保障和房屋管理局，住所地上海市普陀区。法定代表人应明德。委托代理人包铭颖。委托代理人于玮，上海博和律师事务所律师。第三人朱翠玲，女，1954年8月26日出生，汉族，住上海市普陀区。第三人杨斌，男，1980年3月27日出生，汉族，住上海市普陀区。委托代理人杨顺根(系第三人杨斌父亲)。第三人陈莉洁，女，1980年11月11日出生，汉族，住上海市普陀区。第三人杨毅，男，2007年6月30日出生，汉族，住上海市普陀区。法定代理人杨斌(系第三人杨毅父亲)。法定代理人陈莉洁(系第三人杨毅母亲)。第三人杨醇，男，1991年8月17日出生，汉族，住上海市普陀区。第三人秦琴娣，女，1929年2月9日出生，汉族，住上海市普陀区。原告杨顺根因要求撤销被告上海市普陀区住房保障和房屋管理局(以下简称普陀房管局)作出的房屋征收补偿协议无效通知，继续履行房屋征收补偿协议，于法定期限内向本院提起行政诉讼。因诉前调解未果，本院于2019年1月24日立案，于同日向被告邮寄送达起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等材料。被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据。因朱翠玲、杨斌、陈莉洁、杨毅、杨醇及秦琴娣与本案处理结果有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2019年4月11日、2019年6月24日公开开庭对本案进行了审理，原告杨顺根暨第三人杨斌的委托代理人及其委托代理人张一雯律师、被告普陀房管局的委托代理人包铭颖、于玮律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告普陀房管局于2018年5月15日作出房屋征收补偿协议无效通知(以下简称被诉协议无效通知)，通知杨顺根(户)，其于2012年11月19日与被告签订的《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》(以下简称涉案补偿协议)因违背了公平补偿的原则，损害了社会公共利益，应属无效。自2012年12月5日以来，经多次催告，且于2018年3月23日在基地公告催告，又于2018年4月19日送达《告知书》，书面催告其重新签约，但其至今仍不重新签约。根据《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)等相关规定，现正式通知涉案补偿协议作无效处理，被告保留追偿损失的权利。原告诉称，其户位于光复西路XXX弄XXX号三层东间(以下简称被征收房屋)，属普陀区新渡口地块，该地块被列入上海市普陀区人民政府(以下简称普陀区政府)于2012年7月20日作出的征收决定的征收范围内。经多次协商，原告与被告签订涉案补偿协议。2012年11月23日，房屋征收决定范围内签约户数达到被征收总户数的85%，涉案补偿协议正式生效。2012年12月5日，被告工作人员拿走原告的房屋产权证后未再主动联系原告，直至2015年12月3日原告才收到被告签收的房屋产权证收件收据。2018年5月15日，原告收到被告发放的被诉协议无效通知，称涉案补偿协议因违背了公平补偿原则损害社会公共利益。但，原告与被告签订涉案补偿协议前，被告已将征收补偿方案及估价报告等材料送达原告，并依据上述材料与原告洽谈协商，涉案补偿协议所约定的相关内容均具有一定的客观基础，不存在违背公平补偿原则及损害社会公共利益的情况，且涉案补偿协议内容约定合理、明确，不存在《合同法》第五十二条规定的无效情形，被告应按涉案补偿协议履行其义务，现被告单方称涉案补偿协议无效，违反法律、行政法规等规定。因此，请求：1.撤销被告作出的被诉协议无效通知；2.判令被告继续履行涉案补偿协议。被告辩称，涉案补偿协议对原告户的居住困难人口认定有误，不符合《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(以下简称实施细则)相关规定，杨顺根(户)实际在册户籍人员是朱翠玲、杨顺根、杨毅三人，第三人杨醇、杨斌的户籍在其各自所有的位于新渡口地块范围的产权房内，秦琴娣户籍在杨醇的产权房内，陈莉洁户籍在杨斌的产权房内，故该四人不属于原告户内的居住困难人口；现被诉补偿协议将上述四人认定为居住困难人口，增加原告户货币补偿434,839.38元，违背了公平补偿原则，损害社会公共利益，应属无效。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人杨醇述称，其是光复西路XXX弄XXX号底层东间的产权人，其和祖母秦琴娣的户籍均在该产权房内；在房屋征收过程中，被告为了达到85%的签约率，将违建的补偿用托底保障形式给予，并将其与祖母两人的户籍以及杨斌夫妻两人的户籍转到原告户口内；2012年11月19日晚签约，其交了房产证后，被告没有在约定的五个工作日内交付合同，最后还撤销了其签订的合同。庭审中,原告陈述，涉案补偿协议是格式化内容，其没有申请过居住困难户，杨醇、秦琴娣、杨斌、陈莉洁四人不是其要求放入涉案补偿协议中，而是被告为解决记载于杨醇房产证附页中53.75平方米面积的补偿问题而操作办理的，其并没有占便宜的想法；被告没有如约按时向其交付涉案补偿协议原件，导致其无法按期交房搬迁。被告陈述，其发现原告户上述四人不属于居住困难人口后即启动纠错程序，通知原告户重新签订房屋征收补偿协议，但原告户未接受，故其发出被诉协议无效通知，该通知虽不能直接导致涉案补偿协议无效，但是表明被告不会继续履行涉案补偿协议；原告所述的53.75平方米的房屋面积是违建面积，不应给予补偿；因原告当时明确表示不交房，故被告未交付涉案补偿协议原件，但涉案补偿协议内容是公示的，交房也不需要涉案补偿协议原件；即使涉案补偿协议合法有效，也应当是原告先搬迁交房，被告才能发放各项补偿款，但原告户并未搬迁交房。经审理查明，被征收房屋系私房，产权登记在原告名下，建筑面积为22.28平方米，房屋类型为旧式里弄，用途为住宅，户籍在册人员为原告、第三人朱翠玲及第三人杨毅。2012年11月19日，原告就被征收房屋与被告签订涉案补偿协议(征收编号：2-1-022)，协议约定：甲方为普陀区房屋征收部门，乙方为原告；因新渡口地块旧城区改建项目，普陀区政府于2012年7月20日作出房屋征收决定；被征收房屋建筑面积被认定为22.28平方米；被征收房屋价值补偿款904，960.62元；乙方符合居住困难户的补偿安置条件，居住困难人口信息为朱翠玲、杨顺根、杨毅、秦琴娣、杨醇、杨斌、陈莉洁，居住困难户增加货币补偿款为434,839.38元；乙方选择货币补偿，补偿款为133,980,0.00元；各类奖励补贴合计790,050.00元；乙方应在协议生效后1日内将被征收房屋的房地产权证及相关权属证明材料(原件)交甲方报有关部门办理注销手续；乙方应当在本协议生效后15日内搬离原址，并负责共同居住人/房屋使用人按期搬迁，共同居住人/房屋使用人未搬迁的，乙方承担未按期搬迁的相关责任；本地块适用征询制，在规定的签约期内(含签约附加期)，房屋征收决定范围内签约户数达到被征收总户数的85%，本协议生效……。2018年3月23日，被告发布公告：新渡口地块签约率已于2012年11月23日达到85%，房屋征收成功；因部分《补偿协议》存在违反法律法规规定的情况，所涉《补偿协议》应属无效，该地块于2012年12月5日启动纠错程序，被征收人、共有房屋承租人主动办理纠错程序的截止日期为2018年4月2日。2018年4月12日，被告向原告户送达普房解字[2018]第002号告知书，告知涉案补偿协议因违背公平补偿原则，损害了社会公共利益，应属无效，鉴于已多次以各种方式告知原告户办理纠错，原告户至今拒不办理纠错，限原告户自收到普房解字[2018]第002号告知书之日起十五日内主动办理纠错，否则涉案补偿协议作无效处理。2018年4月24日，原、被告双方就涉诉补偿协议重新签订问题进行谈话，未果。2018年5月15日，被告向原告户发出被诉协议无效通知并送达原告，告知原告户涉诉补偿协议作无效处理。原告不服，提起本案诉讼。另查明，第三人秦琴娣及第三人杨醇的户籍所在地为光复西路XXX弄XXX号底层东间，该房屋的权利人为第三人杨醇，建筑面积为22.28平方米；第三人杨斌及第三人陈莉洁的户籍所在地为光复西路XXX弄XXX号二层东间，该房屋的权利人为第三人杨斌，建筑面积为22.28平方米。审理中，本院就原告户是否符合居住困难户条件向上海市普陀区住房保障机构发函。2019年6月20日，被告及上海市普陀区新渡口旧改地块房屋征收推进工作指挥部函复本院，主要内容为，2019年6月19日其组织区旧改办、区司法局、区人大代表、长风街道、新渡口地块居委会、博和律师事务所召开会议对原告户的居困认定结果进行评议，一致认定，基于被征收房屋内具有本市常住户口的仅有三人(杨顺根、朱翠玲、杨毅)，杨醇、秦琴娣、杨斌、陈莉洁四人的户籍并不在被征收房屋内，且根据居困认定的相关政策，杨顺根、朱翠玲均存在有其他住房的情形，原认定居住困难户保障人员为七人存有错误，原告户不应享受居住困难户保障补贴，应当予以纠正。以上事实有原、被告提交的被诉协议无效通知、被告提交的被征收房屋的房地产权证、涉案补偿协议、户籍摘录单3份、公告、普房解字[2018]第002号告知书及送达回证、谈话记录、沪房地普字(2009)第006001号房地产权证、房地普字(2009)第006002号房地产权证等证据及各方当事人陈述为证。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收人给予公平补偿。《实施细则》第三条规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、公平补偿、结果公开的原则。《实施细则》第二十三条还规定，房屋征收补偿协议应当由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订。被征收人、公有房屋承租人以征收决定作出之日合法有效的房地产权证、租用公房凭证、公有非居住房屋租赁合同计户，按户进行补偿。因此，被告作为房屋征收部门与被征收房屋的所有权人原告杨顺根签订涉案补偿协议，主体适格。本案的争议焦点在于涉案补偿协议是否有效,原告要求履行协议是否应予支持。首先，被告发出被诉协议无效通知，告知原告涉案补偿协议无效。但被告作为涉案补偿协议的一方，其发出的被诉协议无效通知并不产生使涉案补偿协议无效的法律效力，涉案补偿协议也不因被诉协议无效通知而无效，即被诉协议无效通知并未对原告的权利义务产生实际影响，原告要求撤销该通知缺乏法律依据。其次，根据《实施细则》第三十二条第二款之规定，区(县)住房保障机构应当按照本细则及本市经济适用住房的相关规定对居住困难户进行认定。本案中，被告将原告及六位第三人认定为居住困难人口，原告户符合居住困难户的补偿安置条件，因此增加货币补贴款434,839.38元。但经核实，第三人杨醇、秦琴娣、杨斌及陈莉洁四人的户籍并不在被征收房屋内，第三人杨斌及杨醇亦有各自的产权房，且上海市普陀区新渡口旧改地块房屋征收推进工作指挥部函复本院，认为原告户不应享受居住困难户保障补贴，故涉案补偿协议中对于原告户符合居住困难户补偿安置条件的约定，明显不当，由此增加对原告户货币补贴款434,839.38元，显然违背了公平补偿的原则，损害了社会公共利益，根据《合同法》第五十二条第(四)项之规定，应当确认涉案补偿协议无效。第三，依照法律规定，合同一旦被确认无效，从签订之日起即不具有法律效力，故原告基于涉案补偿协议主张履行之诉，无据可循，本院不予支持。鉴于涉案补偿协议无效，被告之后应就被征收房屋的补偿安置事宜与原告重新协商签订征收补偿协议。尽快妥善安置该户。另，被告作为房屋征收部门，在征收过程中不仅应当与被征收户积极友好协商，促成征收补偿协议的订立，更应当遵循法律法规，严格审慎把控各个征收环节，就本案中居住困难户认定问题出现的偏差，在今后的征收工作中应充分注意，避免类似情况再度发生。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨顺根的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨顺根负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  童娅琼人民陪审员  孙欣维人民陪审员  凌金华二〇一九年九月十二日书 记 员  田洋洋附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。