济南高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0191行初14号原告李殿利，男，1961年11月2日出生，汉族，住济南市历城区。委托代理人孙建君，北京市盈科律师事务所律师。委托代理人彭云晶，北京市盈科律师事务所律师。被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局，住所地济南高新区工业南路28号。法定代表人纪胜友，局长。委托代理人刘元龙，济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。原告李殿利诉被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（简称高新区城管局）行政处罚纠纷一案，原告李殿利于2019年4月8日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于次日向被告高新区城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月20日公开开庭审理了本案。原告李殿利及其共同委托代理人孙建君、彭云晶，被告高新区城管局的委托代理人刘元龙、王新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年4月2日，被告高新区城管局作出济城执高新区限拆字（2019）第30007号《责令限期拆除决定书》，认为原告李殿利在章锦片区旅游路南有兰峪村东山未取得相关建设手续擅自建设房屋的行为，违反了城乡规划管理的规定。依据《山东省城乡规划条例》第七十四条，责令其于2019年4月12日前将违法违章建（构）筑物或设施自行拆除。原告李殿利诉称，其系高新区有兰峪村村民，在2004年与高新区有兰峪村委会签订《租包场地合同》，承包村北废旧石窝，并于2006年在涉案土地上建设厂房，开办建材厂。2019年4月2日，被告作出《责令限期拆除决定书》，认为原告未取得建设手续擅自建设房屋，违反了城乡规划法的规定。原告认为，被告作出的《责令限期拆除决定书》认定事实不清，证据不足，程序违法，且适用法律错误，侵害了原告的合法权益，应当予以撤销。请求：1.撤销被告作出的济城执高新区限拆字（2019）第30007号《责令限期拆除决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。原告李殿利向本院提交以下证据：1.《租包场地合同》及缴费票据，证明原告合法租赁有兰峪村委会位于有××北小山前西侧采石后的场地，并依合同约定进行厂房建设；2.调查（询问）笔录，证明原告的厂房已经于2006年建设完成；3.济南高新开发区萃苑建材厂营业执照；4.个人独资企业登记基本情况及《税务事项通知书》；5.《检验报告》；3-5号证据证明原告于2009年成立济南高新开发区萃苑建材厂，该厂依法办理营业执照等手续。6.《购销合同》；7.《超细水泥买卖合同》及补充协议；8.情况说明；9.济南高新开发区萃苑建材厂员工联名书；6-9号证据证明原告开办的建材厂生产的材料符合法定生产标准，且原告已与诸多单位建立合同关系，如拆除原告之厂房，将会影响诸多工程建设，并且会让原告承担巨额违约金，造成人员失业，影响本地区经济发展及社会稳定。10.《责令限期改正通知书》；11.《行政处罚告知书》；12.《责令限期拆除决定书》；10-12号证据证明被告向原告下发《责令改正通知书》、《行政处罚告知书》、《责令限期拆除决定书》，被告作出的上述三份文书事实认定不清，适用法律错误且程序违法。13.《山东省人民政府关于支持民营经济高质量发展的若干意见》；14.《关于进一步支持我区民营经济高质量发展的通知》。13-14号证据证明山东省及济南市发布重要文件要重视民营企业发展，着力破解制约民营经济发展的突出困难和问题。目前省市均针对民营企业的发展出台相关政策，政策中明确指出要解决民营企业土地房屋产权历史遗留问题，针对历史遗留问题要特事特办，允许权利人因历史遗留问题导致的没有证件问题进行申报。原告未办理建设工程规划许可证属于历史遗留问题，根据上述文件应特事特办，不应进行一刀切全部拆除。被告高新区城管局辩称，根据济南市委、市政府《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》，在全市范围内开展拆除违法建设。经查，涉案建筑未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑。依据城乡规划法、《山东省城乡规划条例》、《济南市城乡规划条例》以及住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》等法律规定，对涉案的违法建筑应当予以拆除。其被告出具的《责令限期拆除决定书》认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法予以维持。被告高新区城管局向本院提交以下证据：1.《关于在济南市高新技术产业开发区建立城市管理行政执法机构的意见》（济编办发[2003]39号）；2.山东省人民政府《关于在济南市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的通知》鲁政字[2002]280号；3.国务院法制办公室《关于在山东省济南市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》国法函[2002]170号；4.中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知、济南市拆违拆临行动方案；5.《济南市城市管理综合执法暂行规定》（济南市政府令第207号）。6.立案呈批表；7.《调查询问笔录》；8.《责令限期改正通知书》；9.《行政处罚告知书》；10.《责令限期拆除决定书》；11.视频；12.违法建设认定函；13.关于成立依法整治违法违章建设领导小组的通知（济高管发[2017]141号文）；14.济南市总体规划（1996－2010）济南市总体规划（2011－2020）以及国务院批复、规划图；15.勘验笔录；16.现场照片。1－5号证据证明济南高新区城市管理行政执法局具有查处违章建筑的主体资格，是适格的执法主体。6－11号证据证明1.济南高新区城市管理行政执法局责令被告自行拆除违法建筑的决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法；2.济南高新区城市管理行政执法局已经告知原告享有的陈述、申辩、听证权利。12－14号证据证明案涉建筑系违法建筑，且位于城市规划区，未取得规划许可，应依法予以强制拆除。证据15－16证明涉案违法建筑的位置及现状等相关事实。被告高新区城管局向本院提交以下法律依据：1.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条；2.《山东省城乡规划条例》第七十四条；3.《济南市城乡规划条例》（2017年5月1日起施行）第五条第五款、第九十条；4.住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》。经庭审质证，原告李殿利对被告高新区城管局提交的1-5号证据的真实性予以认可，证明目的不予认可；对6-9号、10-16号证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，对10号证据的真实性予以认可，对合法性和证明目的不予认可。被告高新区城管局对原告李殿利提交的证据中有原件的真实性予以认可，没有原件的真实性不予认可，并对所有证据的关联性不予认可。原告李殿利对被告高新区城管局提交的法律依据不予人，认为涉案建筑于2006年建成，被告提交的法律不适用。本院对上述证据认定如下：被告高新区城管局提交的1-5号、13-14号证据为规范性文件，原告亦认可其真实性，本院予以采信；6-10号、12号证据来源合法，与本案相关联，本院予以采信；11、15、16号证据真实有效，能够反映涉案建筑的客观情况，本院予以采信。原告李殿利提交的1-11号证据来源合法，真实，与本案相关联，本院予以采信；12、13号证据为政府文件，本院予以采信。经审理查明，2004年3月1日，原告李殿利与济南高新区有兰峪村委会签订《租包场地合同》，约定原告李殿利承包有兰峪“村北小山前西侧有采石后的场地一段计贰点陆亩，包时间为30年”等其他事项。后李殿利在该土地上建设了涉案房屋。2009年3月24日，原告李殿利在该处成立济南高新开发区萃苑建材厂，进行矿粉加工销售、建筑材料的销售等经营至今。2019年1月21日，被告高新区城管局作出《责令限期改正通知书》，责令原告限期消除违法行为。2019年3月11日，被告高新区城管局作出济城执高新处告字（2019）第30005号《行政处罚告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实和理由、法律依据、并告知其依法享有陈述、申辩和听证的权利。2019年4月2日，被告高新区城管局作出济城执高新区限拆字（2019）第30007号《责令限期拆除决定书》，认为原告“在章锦片区旅游路南有兰峪村东山未取得相关建设手续擅自建设房屋的行为，违反了城乡规划管理的规定。”责令其于2019年4月12日前将违法违章建（构）筑物或设施自行拆除。原告李殿利不服，诉至本院。另查明，2018年8月20日，被告高新区城管局认为原告李殿利在章锦片区有兰峪村高速口东侧未经办理相关规划手续擅自建设房屋的行为，违反了城乡规划管理的规定，对其作出济城执高新区限拆字（2018）第30024号《责令限期拆除决定书》。李殿利不服，于2018年8月22日向本院提起行政诉讼。同年12月19日，本院作出（2018）鲁0191行初40号行政判决，撤销了被告高新区城管局作出的《责令限期拆除决定书》。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。根据《关于在山东省济南市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和《关于在济南市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的通知》的意见，济南市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作，明确了集中行使行政处罚权的的行政机关可以强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。《济南市城市管理综合执法暂行规定》第四条第（五）项也明确了综合执法机关的执法范围包括负责行使城市规划有关法律、法规、规章规定的行政处罚权。涉案建筑位于济南高新技术产业开发区××兰峪村，作为该区的城市管理行政执法机构，被告高新区城管局对于违法违章建筑具有实施行政处罚的职权，是适格的执法主体。实施行政处罚必须以事实为依据，并全面、客观、公正地调查，收集有关证据。《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起至2007年12月31日有效）第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日施行，2019年修正）第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。从上述法律规定可以看出，虽然我国关于城乡规划的法律几经变更和修正，但不论是城市规划法还是城乡规划法，对在城市规划区内进行建设活动都有要求取得规划许可的规定，该规定具有延续性和一致性。根据《济南市城市总体规划》（1996-2010年）第一章第三条的规定“总体规划范围分为市域、市区、中心城区三个层次。市域为济南市全部行政辖区……市区为市辖行政五区……。”本案中，涉案建筑所在的济南高新技术产业开发区章锦片区有兰峪村原为济南市历城区港沟镇有兰峪村，位于济南市城市规划区内。根据上述法律规定和《济南市城市总体规划》（1996-2010年）的划分，涉案建筑位于济南市城市规划区内，其在建设前应当取得城乡规划主管部门的规划许可。涉案建设未取得规划许可，违反了上述法律规定。济南高新区依法整治违法违章建设领导小组出具的《违法建设认定函》亦认定涉案建设“未经规划许可，也未经任何政府部门同意，属于违法建设。”被告高新区城管局据此认为涉案建设属于违法建设，认定正确，本院予以支持。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十六条规定，除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。本案中，被告高新区城管局在立案后向原告李殿利进行了调查询问，询问了涉案建筑的建设、经营情况，有无取得规划许可等情况，并进行了现场勘验、拍摄了照片。2019年1月21日，被告高新区城管局作出《责令限期改正通知书》，责令原告限期消除违法行为。2019年3月11日，被告高新区城管局作出济城执高新处告字（2019）第30005号《行政处罚告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实和理由、法律依据、并告知其依法享有陈述、申辩和听证的权利。2019年4月2日，被告高新区城管局作出济城执高新区限拆字（2019）第30007号《责令限期拆除决定书》，认定涉案建设违反了城乡规划管理的规定，责令原告将涉案建筑自行拆除。对于涉案建筑，被告城管执法局在作出行政处罚决定前履行了法律规定的立案、调查、取证、责令限期改正、告知等程序，程序合法，本院予以支持。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条明确规定了在城市规划区内进行建设活动需取得规划许可，而《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定由《中华人民共和国城市规划法》延续而来，与此规定具有一致性。因《中华人民共和国城市规划法》为现行有效法律，且《山东省城乡规划条例》根据《中华人民共和国城市规划法》制定，涉案建筑自建设之日起一直未办理规划许可，违法状态具有持续性，故被告高新区城管局依据上述法律作出行政处罚，适用法律正确，本院予以支持。综上所述，被告高新区城管局作出的济城执高新区限拆字（2019）第30007号《责令限期拆除决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院予以支持。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第三十一条、第三十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李殿利的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李殿利负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  崔 红人民陪审员  刘永红人民陪审员  田炳亮二〇一九年九月二十四日书 记 员  严丽霞