内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政裁定书（2019）内04行终155号上诉人（原审原告）吕某，男，1972年4月2日出生，汉族，住内蒙古自治区赤峰市。上诉人（原审原告）曹某,男,1951年5月10日出生，汉族，住址同上。上诉人（原审原告）赵某,女,1965年4月30日出生，汉族，农民，住址同上。上诉人（原审原告）李某1,男,1968年7月19日出生，汉族，农民，住址同上。上诉人（原审原告）杨某,男,1965年11月30日出生，汉族，农民，住址同上。上诉人（原审原告）高某,男,1961年8月12日出生，汉族，农民，住址同上。上诉人（原审原告）于某,男,1970年3月25日出生，蒙古族，农民，住址同上。上诉人（原审原告）李某2,男,1965年4月20日出生，汉族，农民，住址同上。上诉人（原审原告）段某,女,1964年10月3日出生,汉族，农民，住址同上。上诉人（原审原告）田某,男,1967年10月3日出生,汉族，农民，住址同上。上诉人（原审原告）王某1，男,1958年3月30日出生,汉族，农民，住址同上。上诉人（原审原告）王某2,男,1945年12月8日出生,汉族，农民，住址同上。上诉人（原审原告）王某3,男,1973年9月27日出生,汉族，农民，住址同上。上诉人（原审原告）郑某,男,1956年6月15日出生，汉族，农民，住址同上。上诉人（原审原告）王某4,男,1972年1月11日出生，汉族，农民，住址同上。上诉人（原审原告）徐某,女,1949年12月2日出生,汉族，农民，住址同上。上诉人（原审原告）刘某,男,1962年2月5日出生，汉族，农民，住址同上。诉讼代表人吕某，自然情况如前文所述。诉讼代表人赵某,自然情况如前文所述。诉讼代表人李某2,自然情况如前文所述。委托代理人孙某，男，1965年2月10日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区赤峰市。被上诉人（原审被告）赤峰市自然资源局红山区分局。（原赤峰市国土资源局红山区分局）。住所地：内蒙古自治区赤峰市红山区长青街东段。法定代表人韩某，局长。委托代理人郭某，女，1997年7月10日出生，汉族，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人白某，内蒙古原法律师事务所律师。上诉人吕某等17户与被上诉人赤峰市自然资源局红山区分局行政答复一案，不服赤峰市红山区人民法院作出的（2019）内0402行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案,现已经审理终结。原审法院查明，赤峰市红山区房屋征收管理办公室于2017年11月5日作出了赤红征管发〔2017〕104号《关于暂停办理赤峰市红山区棚户区改造西城片区项目范围内土地审批手续的通知》，内容为：赤峰市国土资源局红山区分局：赤峰市红山区棚户区改造西城片区征收范围现已确定。该项目征收范围为东至园林路、南至京通铁路线、西至京通铁路线、北至北大坝。为保障该建设项目顺利实施，依据赤红征告字〔2017〕42号、赤红征告字〔2016〕42号、赤红征告字〔2017〕43号及《红山区棚户区（城中村）改造西城片区征地实施方案》等文件，请贵局暂停办理该项目征收范围内土地过户、分户等审批手续，暂停办理期限为1年。2018年10月17日，被告赤峰市国土资源局红山区分局作出了《关于刘某等六十九户村民申请办理房屋确权和不动产权证的答复》，内容为：“你所提交的《办理房屋确权和不动产权证的申请》我局已收悉，你所申请的内容为：办理房屋确权和不动产权证。经我局研究决定，依据赤峰市红山区房屋征收管理办公室文件，赤红征管发〔2017〕104号,你的房屋、土地坐落在西城片区项目征收范围内，不予办理房屋确权和不动产权证。如你对本答复不服，可以在收到本答复之日起，六十日内向有管辖权的行政复议机关申请行政复议或六个月内依法向红山区人民法院提起行政诉讼。附件见：赤红征管发〔2017〕104号”。吕某等17名原告不服该答复，向本院提起诉讼。被告提交了其发出该答复的证据和依据。关于原告要求进行合法性审查的赤红征管发〔2017〕104号文件、赤红征管发〔2018〕117号文件，该赤红征管发〔2018〕117号文件，被告并未作为证据提交。其内容为：“赤峰市不动产登记中心红山区分机构：赤峰市红山区棚户区改造西城片区征收项目正在实施中，该项目征收范围东至园林路、南至京通铁路线、西至京通铁路线、北至北大坝。为保障该项目顺利进行，依据赤红征告字〔2017〕40号、赤红征告字〔2017〕42号、赤红征告字〔2016〕42号、赤红征告字〔2016〕43号及《红山区棚户区（城中村）改造西城片区征地工作实施方案》，请贵单位暂停办理该项目征收范围内不动产过户、分户、抵押、买卖交易等审批手续，暂停办理期限为1年。2018年11月5日”。另查明，姚柏承、周艳茹、丁勇奇、王尚飞、曹富、王士秋、王淑华、于海东、刘立甫等9户村民，不在69户申请人之列。原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，被告作出《关于刘某等六十九户村民办理房屋确权和不动产权证的答复》，是根据刘某等六十九户村民的申请，依据赤红征管发〔2017〕104号文件作出。法规文件依据：(1)《国有土地上房屋征收与补偿条例》十六条，(2)《不动产登记暂行条例》第二十二条第四项。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应书面通知有关部门暂停办理相关手续。2015年3月1日施行的国务院《不动产登记暂行条例》第22条规定，登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规不予登记的其他情形，登记机关不予登记。故被告作出的不予登记的答复有事实依据和法律依据。原告已收到该答复并已行使权利，提起诉讼，该行政行为作出程序并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”，经本院审查，本案中，赤红征管发〔2017〕104号文件合法。赤红征管发〔2018〕117号文件，被告并未作为证据提交，对原告的合法性审查的请求予以驳回。关于王尚飞等9户原告并未在69户村民申请人之列，对此原告解释这9名原告有的是与申请人系夫妻关系，有的系父子关系，有二户要求变更为第三人参加诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，其主体资格不适格，本院依法另行裁定予以处理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吕某等十七人的诉讼请求。宣判后，吕某等17户不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判，并由被上诉人承担本案诉讼费用。上诉理由：一、涉案答复依据的法律有误，《国有土地上房屋征收补偿条列》和《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》是针对国有土地，上诉人是集体土地。二、涉案答复依据的文件是赤红征管发〔2017〕104号文件，而该文件依据的是赤红政征告字〔2017〕42号、赤红政征告字〔2016〕42号、赤红政征告字〔2017〕3号文件，这三份文件都只是拟征收土地的征地告知书，不是征地批准文件,且针对的都是国有土地。三、涉案答复和一审庭审都没有提出《不动产登记暂行条例》的相关具体内容。四、涉案答复没有对申请人的情况进行核查。五、一审判决没有认定哪一上诉人具体符合哪条不予以登记条款。六、一审判决没有指出规范性文件合法依据的是哪个法律，其认为规范性文件制定依据《国有土地上房屋征收补偿条列》，认定有误。赤红征管发〔2017〕104号文件的制定机关超越法定职权，集体土地征收工作依据土地管理法和土地管理法实施条例的规定，是县以上人民政府和土地行政主管部门有权进行，赤峰市红山区房屋征收管理办公室无权向国土资源部门下发赤红征管发〔2017〕104号《关于暂停办理赤峰市红山区棚户区改造西城片区项目范围内土地审批手续的通知》，其内容中所提及的相关文件并不是该通知的合法依据。赤红征管发〔2017〕104号通知与上位法相抵触，减损上诉人合法权益，未履行法定批准程序、公开发布程序。该通知违反了《不动产登记暂行条例》、《中华人民共和国物权法》、国办发（2018)37号《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《国土资源规范性文件管理规定》等规定。七、上诉人的房屋都是在2007年以前建成，并且在中华人民共和国自然资源部官网，可以查询到最近的航拍图，为2016年，在此图中可以看出，上诉人房屋均已存在，上诉人土地性质为集体建设用地（宅基地），建设房屋过程中未收到违建处罚决定等法律文书，所以不管是一楼还是二楼都不属于违建，属于历史遗留问题，期间没有任何法律法规限制在宅基地上建二层以上房屋，被上诉人在接到上诉人申请办理土地确权及不动产登记的申请书后，没有依法给予办理，实属行政不作为。被上诉人答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定，赤峰市红山区房屋征收管理办公室向答辩人作出赤红征管发〔2017〕104号《关于暂停办理赤峰市红山区棚户区改造西城片区项目范围内土地审批手续的通知》，上诉人的土地均在该通知确定的项目范围内，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第（四）项之规定，答辩人对上诉人的申请不予登记并书面作出答复，是正确的。经审理查明事实与一审判决认定事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案上诉人诉请撤销的《关于刘某等六十九户村民办理房屋确权和不动产权证的答复》针对的对象共有六十九户，本案起诉的只有部分户，一审法院未通知其余户参加诉讼，属于遗漏诉讼当事人，违反法定程序，一审法院应严格依法定程序对本案进行重新审理。重审时应注意重新核实上诉人的请求到底有无事实及法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销赤峰市红山区人民法院（2019）内0402行初23号行政判决；二、发回赤峰市红山区人民法院重审。审判长 刘淑波审判员 姜 静审判员 张斯琪 二0一九年九月十八日书记员 马继骁