吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)吉行终311号 上诉人（原审原告）通化深鑫煤炭股份有限公司，住所地吉林省通化市。 法定代表人马福胜，经理。 委托代理人王廷军，吉林孙炳军律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）通化市二道江区人民政府，住地吉林省通化市东通化大街336号。 负责人肖汉斌，副区长。 委托代理人苏成生，吉林昱诚律师事务所律师。 上诉人通化深鑫煤炭股份有限公司（以下简称深鑫公司）因诉被上诉人通化市二道江区人民政府（以下简称二道江区政府）行政决定一案，不服吉林省通化市中级人民法院（2019）吉05行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2016年2月1日，国务院制定下发了《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，2016年9月5日省政府根据国务院《意见》要求，制定下发了《吉林省人民政府关于煤炭行业去实现脱离困发展的实施意见》，明确了吉林省去产能的标准,即产能15万吨/年以下的煤矿于2018年12月31日前退出。深鑫公司系1998年成立的股份有限公司，2006年12月，深鑫公司将原通化市头道沟煤矿一井、二井和梨树井整合。该公司编制的《通化深鑫煤炭股份有限公司一井矿产资源开发利用方案》经省国土资源厅组织专家评审通过，设计开采规模为6万吨/年（详见吉矿审字〔2007)第010号),深鑫公司一井于2012年关闭;该公司编制的《通化深鑫煤炭股份有限公司二井矿产资源开发利用方案》经省国土资源厅组织专家评审通过，设计开采规模为9万吨/年（详见吉矿审字〔2007）第009号）。2010年12月23日,省国土资源厅为深鑫公司颁发了采矿许可证，矿山企业名称为通化深鑫煤炭股份有限公司二井，证号C2200002010121120092990，有效期限为2010年12月至2015年11月,生产规模为15万吨/年(采矿许可证注明，一区生产规模6万吨/年、二区生产规模9万吨/年）。2013年8月1日因贷款抵押备案再次颁发证号、坐标、有效期等内容与2010年12月23日颁发的采矿许可证一致的采矿许可证（在原注明一区、二区生产规模处注明了抵押贷款等字样）。2016年以来，经省、市、区的政府领导与辖区内的煤矿反复进行磋商，引导达到去产能标准的煤矿自行退出。深鑫公司对此提出了不接受退出的事实根据和法律理由，区政府也根据调查收集的资料，连续三次向通化市政府发文申请，请求保留该矿井。吉林省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作领导小组办公室,于2018年3月28日制定下发了《关于做好2018年煤炭行业去产能工作的通知》,要求2018年4月28日前，签订关闭退出协议。吉林省安全生产委员会于2018年6月8日专门向通化市政府下发了《关于对通化市民营煤矿去产能工作的督办函》，省里和市里多次约谈二道江区政府领导，要求坚决完成2018年煤炭去产能工作任务。2018年12月26日二道江区政府作出的通二区政发(2018)17号《二道江区人民政府关于关闭通化深鑫煤炭股份有限公司二井的决定》。 原审认为，根据《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》及《吉林省人民政府关于煤炭行业去实现脱离困发展的实施意见》，明确了吉林省去产能的标准,即产能15万吨/年以下的煤矿，于2018年12月31日前退出。深鑫公司现存二井（二区）产能为9万吨/年，故二道江区政府根据省、市文件精神作出的关闭决定事实清楚，证据充分。深鑫公司主张二道江区政府违反程序进行听证，关于深鑫公司提出的2013年采矿许可证问题，经咨询颁证机关得知，该采矿许可证就是为贷款抵押所发，与原2010年颁发的采矿许可证完全一致，因而深鑫公司主张其年产能15万吨没有依据。综上，二道江区政府作出的关闭决定事实清楚、证据确凿，适用法律法规得当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回原告通化深鑫煤炭股份有限公司的诉讼请求。 深鑫公司上诉请求,依法撤销原审行政判决，并改判撤销二道江区政府作出通二区政发(2018)17号《二道江区人民政府关于关闭通化深鑫煤炭股份有限公司二井的决定》。一、二审诉讼费由二道江区政府承担。事实及理由：1.原审判决和关闭决定认定深鑫公司二井产能为9吨/年，属于认定事实和适用法律错误。根据《行政许可法》第八条、第六十九条和《行政诉讼法》第五条的规定，深鑫公司2013年依法取得吉林省国土资源厅核发的采矿许可证，注明生产规模为15万吨/年，该采矿许可证的行政许可，在没有依据上述法律规定被撤销前是合法有效的。深鑫公司二井产能为年产15万吨，并非年产9万吨。原审法院仅依据“经咨询颁证机关得知，该采矿许可证就是为贷款抵押所发，与原2010年颁发的采矿许可证完全一致”，且该咨询也不属于法定证据种类，不能作为证据使用，就否定深鑫公司依法取得的采矿许可证的法律效力，违反上述法律规定，属于行政审判代替行政许可，属于违法裁判。2.原审判决没有认定二道江区政府违反《行政处罚法》第四十二条规定的法定程序进行听证，属于认定事实和属于法律错误。二道江区政府于2018年12月17日晚6时向深鑫公司送达《二道江区人民政府关于关闭通化深鑫煤炭股份有限公司二井告知书》，并告知深鑫公司在收到本告知书之日3个工作日内有权申请听证，于2018年12月19日下午3点左右向二道江区政府提交了《举行听证申请书》，同日同时，送达《听证会通知书》，并通知2018年12月20日9时举行听证会议，严重违法听证程序，关闭决定依法应予撤销。3.二道江区政府在没有赔偿深鑫公司的损失的前提下直接作出关闭决定，没有事实和法律依据。根据《行政许可法》第八条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”的规定，深鑫公司二井属于产能15万吨，技改变更后产能达30万吨，具备安全生产条件，不属于资源枯竭煤矿，依法不应当关闭。在6年时间里，深鑫公司筹借大量资金进行矿井技改、维护、职工安置、安全生产条件均已达标，深鑫公司多次申请恢复生产，至今，政府职能部门也不让恢复生产。二道江区政府在没有对深鑫公司进行赔偿的情况下，直接作出关闭决定，违反上述法律规定，损害了深鑫公司合法权益。 二道江区政府答辩称，1.关于产能认定问题，应该坚持以实际情况为准。根据专家评审及《采矿许可证》明确深鑫公司二井，设计开采规模为9万吨/年，2013年换发的《采矿许可证》只是为抵押备案用，在省政府职能部门所发的去产能文件中，明确把深鑫公司二井作为去产能对象。2.在法规政策适用方面，没有错误。根据国务院、省政府相关政策规定深鑫公司为重点关闭对象，是有序退出过剩产能对象。2013年自吉林省整顿煤矿安全生产以来，深鑫公司就停止生产和建设，《采矿许可证》2015年到期后就不予延续。综合其条件和状态，已经没有保留的价值和必要。3.听证程序虽然有瑕疵，但充分保障了行政行为相对人举证、陈述、申辩的权利。4.关于采矿许可和损失方面，区政府不承担相应责任。煤矿《采矿许可证》是省里批准和颁发的，下级政府无权干预。区政府所做出的关闭决定属于政策性关闭，主要是根据法律法规、上级政策和职能部门的指令，煤矿关闭所受到的损失，国家和省里已经明确有补偿政策。而且，在矿井停产、停建之后，深鑫公司于2013年又用深鑫二井的《采矿许可证》向吉林银行白山三江支行贷款4.3亿元，并没有完全投入到本企业和职工待遇改善当中。所以，法律上亏损的承担人是深鑫公司，但最后实际承担损失的是银行。综上所述，请法院从国家发展大局出发，全面落实中央要求，依法维持原判。 二审查明的事实与原审一致。 本院认为，吉林省人民政府文件吉政发〔2016〕33号《吉林省人民政府关于煤炭行业去产能实现脱困发展的实施意见》中明确规定产能15万吨/年以下的煤矿，于2018年12月31日前退出。深鑫二井生产能力9万吨/年，二道江区政府根据上述规定作出通二区政发(2018)17号《二道江区人民政府关于关闭通化深鑫煤炭股份有限公司二井的决定》的事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确。深鑫公司提出应依据2013年吉林省国土资源厅为其核发的采矿许可证，生产规模为15万吨/年，但根据颁证机关证实该证为贷款抵押所发，深鑫公司主张其年产能15万吨没有相关证据证实。关于二道江区政府听证程序问题。二道江区政府对听证时间的安排，征求了深鑫公司的同意，从听证记录看，深鑫公司在听证过程中，进行了举证、陈述、申辩，并且深鑫公司在听证时的主张和提供的证据，与诉讼时的相同，并不影响其陈述申辩权利的行使与保障。深鑫公司提出二道江区政府在没有赔偿深鑫公司损失的前提下直接作出关闭决定，没有事实和法律依据，因国务院及本省等文件中没有关于先赔偿损失再作出关闭决定的相关规定，故其上诉理由没有事实和法律依据不能成立，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人通化深鑫煤炭股份有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙百凤 审 判 员 杨 迪 审 判 员 孙慧源 二〇一九年九月十日 法官助理 佀庆涛 书 记 员 朱洪军