北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京01行初977号原告袁鸿建，男，1954年10月31日出生，汉族，住上海市。委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。委托代理人席炎飞，北京在明律师事务所律师。被告中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。法定代表人王蒙徽，部长。委托代理人黄敏，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。委托代理人尚娟，北京市兰台律师事务所律师。原告袁鸿建不服被告中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）作出的建复决字〔2019〕40号《住房和城乡建设部行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告自然资源部送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月21日公开开庭审理了本案。原告袁鸿建的委托代理人席炎飞，被告住建部的委托代理人黄敏、尚娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年5月30日，被告作出被诉复议决定，住建部经审理查明，在袁鸿建起诉上海市黄浦区人民政府作出的沪黄府房征补〔2014〕464号《房屋征收补偿决定书》（以下简称464号征补决定）的行政案件中，法院生效判决已经对（2012）CQ0001-12-105号《上海市城市居住房屋征收评估分户报告单》（以下简称涉案分户评估报告）的合法性予以确认，由于房屋评估报告的功能在于为政府作出征收补偿决定提供依据，而被征收人的利益也最终体现于征收补偿决定中，故袁鸿建对涉案分户评估报告相关问题的处理结果不服并不能影响征收补偿决定的效力。因此，住建部认为，上海市房屋管理局作出的沪建房市决字〔2018〕第001号《行政处罚决定书》（以下简称001号处罚决定）对袁鸿建的权利义务不产生实际影响，袁鸿建基于此提出的复议申请不属于法律规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第五项规定的受理条件；袁鸿建要求确认涉案分户评估报告无效的复议请求，不符合复议法实施条例第二十八条第六项规定的受理条件。综上，根据复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，住建部决定驳回袁鸿建的行政复议申请。原告袁鸿建诉称：001号处罚决定对袁鸿建的权利义务存在实际影响，要求确认涉案分户评估报告无效的复议请求符合行政复议受理条件，住建部存在法律适用错误。估价师未亲自签名的评估报告应当推定其并未实施估价程序，构成虚假评估，上海市房屋管理局仅对上海八达国瑞房地产土地估价有限公司（以下简称八达国瑞公司）作出警告、罚款的处罚决定，不符合《房地产估价机构管理办法》第五十三条的规定，袁鸿建提出行政复议，请求变更该处罚行为，属于住建部的职责范围。袁鸿建要求确认涉案分户评估报告无效的复议请求属于执法机关责令限期改正的具体内容，系请求复议机关变更执法行为的具体内容，属于住建部的职责范围，住建部对复议法实施条例第二十八条第六项的法律适用存在错误。001号处罚决定应当包含对八达国瑞公司限期改正对袁鸿建出具无效分户报告的内容而未包含，导致袁鸿建财产价值确定的无效评估报告得不到纠正，显然对袁鸿建的权利义务存在实际影响。袁鸿建起诉464号征补决定的行政案件仅对涉案分户评估报告进行了形式审查，并未查明代签字的虚假评估实质违法情形，不存在同一争议的重复性审查问题。生效判决也不能羁束袁鸿建请求职能机关查处、纠正涉案分户评估报告违法违规行为所涉诉权。综上，请求法院依法撤销被诉复议决定，并责令住建部对袁鸿建提出的行政复议申请重新作出处理。在法定举证期限内，原告向本院提交了下列证据：1.公房租赁合同，证明袁鸿建是涉案房屋的公房承租人；2.涉案分户评估报告，证明八达国瑞公司及该公司注册评估师刘良钧、周莉、周志良对袁鸿建承租公房作出了评估分户报告单；3.住建部城市管理监督局于2018年3月29日对袁鸿建所作的答复文件，证明涉案分户评估报告中，估价师刘良钧、周莉、周志良存在代签字的问题；4.001号处罚决定，证明袁鸿建于2018年5月下旬了解到上海市房屋管理局根据住建部函对八达国瑞公司作出了001号处罚决定，处以警告和三万元罚款，但并没有确认涉案分户评估报告无效，并责令八达国瑞公司限期改正；5.行政复议申请书，证明袁鸿建向住建部申请行政复议，请求住建部变更001号处罚决定，确认涉案分户评估报告无效，并责令八达国瑞公司限期改正；6.被诉复议决定、邮寄底单，证明住建部以上海市房屋管理局作出的001号处罚决定对袁鸿建的权利义务不产生实际影响为由，认定袁鸿建基于此提出的复议申请不属于法律规定的行政复议范围，且要求确认涉案分户评估报告无效的复议请求不符合相关受理条件，决定驳回袁鸿建的行政复议申请。被告住建部辩称：1.住建部具有作出被诉复议决定法定职责；2.被诉复议决定认定事实清楚，内容适当；3.被诉复议决定证据确凿，依据充分，程序合法。综上，请求法院驳回原告的起诉。在法定举证期限内，被告向本院提交了以下证据：1.北京市第一中级人民法院（2018）京01行初1286号行政判决书（以下简称1286号判决），证明住建部依照1286号判决结果，对袁鸿建的复议申请重新进行处理；2.行政复议申请材料，证明袁鸿建向住建部提出行政复议申请，住建部收到了申请材料；3.行政复议提出答复通知书，证明住建部依法要求复议被申请人上海市房屋管理局作出答复；4.行政复议答复书及证据材料，证明上海市房屋管理局依法向住建部作出答复；5.建复延字〔2019〕40号《住房和城乡建设部行政复议延期审理通知书》（以下简称涉案延期审理通知），证明住建部依法作出行政复议延期审理通知书；6.被诉复议决定邮寄凭证，证明住建部依法作出被诉复议决定并送达原告。此外，被告于本案庭审后向本院提交了《寄件清单》、《证明》用于证明其在法定期限内向原告送达涉案延期审理通知，因上述证据超过法定举证期限提交，且无正当理由，本院不予接纳。经庭审质证，原告对被告提交的全部证据的关联性、合法性、真实性以及证明目的不持异议，但认为证据4本身的内容违法。被告对原告提交的全部证据均无异议。对于以上证据，本院经审查认为，原告提交的证据6中的被诉复议决定系本案被诉行政行为，不作为证据使用。原告提交的其他证据及被告提交的全部证据均与审查被诉复议决定的合法性有关，并符合证据形式上的真实性、合法性要求，能够证明相关案件事实，本院予以采信。经审理查明：袁鸿建系原上海市黄浦区旧仓街71号房屋的承租人，上述房屋位于上海市黄浦区人民政府决定征收的露香园地块内，八达国瑞公司作为房屋征收估价机构对该房屋进行了评估，并作出涉案分户评估报告。2018年5月4日，上海市房屋管理局作出001号处罚决定，因八达国瑞公司分别于2012年6月至12月在上海市黄浦区露香园路旧改征收项目和于2013年8月至9月在上海市普陀区旬（洵）阳新村旧改征收项目的评估中，存在估价报告代签字和引用上海市尚未正式发布的技术规范的行为，违反了《房地产估价机构管理办法》第三十三条第四项的规定，依据《房地产估价机构管理办法》第五十三条的规定，上海市房屋管理局决定对八达国瑞公司作出警告并处三万元罚款的行政处罚。2018年7月4日，袁鸿建向住建部提出行政复议申请，请求变更001号处罚决定，补充确认涉案分户评估报告无效，并责令八达国瑞公司限期改正。住建部于2018年7月12日作出建复不受字〔2018〕37号《住房和城乡建设部行政复议不予受理决定》（以下简称37号复议决定），认为袁鸿建请求变更001号处罚决定，不符合复议法实施条例第二十八条第二项规定的受理条件，关于袁鸿建请求确认涉案分户评估报告无效，并责令八达国瑞公司限期改正的复议申请，不符合复议法实施条例第二十八条第六项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条规定，决定不予受理。袁鸿建不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销37号复议决定，并责令住建部就袁鸿建提出的复议申请重新作出处理。本院于2019年2月18日作出1286号行政判决，判决：撤销37号复议决定，责令住建部在法定期限内对袁鸿建提出的复议申请重新作出处理。2019年3月7日，住建部向上海市房屋管理局发出《住房城乡建设部行政复议提出答复通知书》，要求上海市房屋管理局提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年3月20日，上海市房屋管理局作出《行政复议答复书》，并将该答复书及相关材料提交住建部。住建部于2019年4月26日作出涉案延期审理通知，告知袁鸿建：因情况复杂，行政复议决定延期30日作出。并于2019年5月7日向袁鸿建邮寄送达上述通知。住建部于2019年5月30日作出被诉复议决定，并于同年6月3日向袁鸿建邮寄送达，袁鸿建于6月4日签收。因不服被诉复议决定，袁鸿建于2019年6月17日向本院邮寄立案材料，提起本案诉讼。另查，袁鸿建与住建部均系于2019年2月19日签收1286号判决。再查，2014年10月14日，上海市黄浦区人民政府因征收涉案房屋针对袁鸿建作出464号征补决定。针对该决定，袁鸿建诉至上海市黄浦区人民法院。该院作出（2015）黄浦行初字第19号行政判决。在判决中，上海市黄浦区人民法院对于袁鸿建在该案中针对估价问题提出的异议进行了审查和认定，并判决驳回了袁鸿建的诉讼请求。袁鸿建不服，上诉至上海市第二中级人民法院。2015年6月19日，上海市第二中级人民法院作出（2015）沪二中行终字第229号行政判决，驳回上诉，维持原判。庭审过程中，住建部自述其于2019年3月7日依据1286号判决重新受理袁鸿建的复议申请，继而作出被诉复议决定。本院认为，公民、法人或者其他组织提出行政复议申请应当符合行政复议的法定受理条件。行政复议法第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。复议法实施条例第二十八条第五项规定，提出行政复议申请的应当属于行政复议法规定的行政复议范围。该条例第四十八条第一款第二项规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和复议法实施条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。因此，在房屋征收过程中，被征收人的合法权益最终体现在征收补偿决定中，而房屋评估报告的主要功能即是征收补偿决定认定补偿数额的依据。本案中，原告针对001号处罚决定提出行政复议，请求被告确认涉案分户评估报告无效，并责令八达国瑞公司限期改正。但就原告的房屋征收补偿问题，上海市黄浦区人民政府已经作出464号征补决定。原告亦针对该决定向人民法院提起诉讼。人民法院在对464号征补决定的合法性进行审查时，已经对原告针对估价问题所提异议进行了审查，并作出了最终认定，且判决已经发生法律效力。在此情况下，001号处罚决定对原告的合法权益明显不产生实际影响，原告针对001号处罚决定所提复议申请不属于行政复议法及复议法实施条例规定的行政复议范围。故此，被告作出被诉复议决定，驳回原告提出的行政复议申请，符合相关法律规定，结论并无不当。关于被告作出被诉复议决定的程序一节，行政复议法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。根据上述规定，被告因不能在法定期限内对原告提出的行政复议申请作出复议决定的，经负责人同意作出行政复议延期审理通知书后，应当将该告知书在法定60日的复议审理期限届满前向原告送达。本案中，被告系按照1286号判决主文要求，作出被诉复议决定，原被告双方均于2019年2月19日签收1286号判决，且均未提起上诉，1286号判决于2019年3月7日发生法律效力。根据被告在庭审中的自述，结合其于同年3月7日向上海市房屋管理局发出《住房城乡建设部行政复议提出答复通知书》的事实，应认定2019年3月7日为被告受理原告涉案行政复议申请之日。依据上述法律规定，被告应于2019年5月5日前作出行政复议决定或向原告送达行政复议延期审理通知书，但被告迟至2019年5月7日方才向原告邮寄送达涉案延期审理通知，明显与上述法律规定不符，属程序违法。此外，被告在复议过程中，履行了相应程序，不存在其他程序违法情形。鉴于原告所提复议申请不属于行政复议法及复议法实施条例规定的行政复议范围，被告已经作出被诉复议决定且结论正确，上述程序问题亦未对原告的权利产生实际影响，撤销被诉复议决定已无实际意义。据此，本院确认被诉复议决定违法。原告关于撤销被诉复议决定并责令被告对其提出的行政复议申请重新作出处理的诉讼请求，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：确认中华人民共和国住房和城乡建设部于二〇一九年五月三十日作出的建复决字〔2019〕40号《住房和城乡建设部行政复议决定书》违法。案件受理费50元，由被告中华人民共和国住房和城乡建设部负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，双方当事人可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 王阳审 判 员 梁菲审 判 员 王贺二〇一九年九月五日法官助理 李蓓书 记 员 杨洁附：法律规范依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。……2.《中华人民共和国行政复议法》第六条、第三十一条第一款第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项、第六项、第四十八条第一款第二项第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。4.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。……