重庆市云阳县人民法院行 政 判 决 书（2019）渝0235行赔初10号原告重庆市云水旅游开发有限公司，住所地：重庆市开州区铁桥镇玉河村2组,统一社会信用代码91500234MA5U4EKY9A。法定代表人易联才，总经理。委托代理人胡三乔，该公司员工，特别授权。被告重庆市开州区铁桥镇人民政府，住所地：重庆市开州区铁桥镇梨花街151号，统一社会信用代码11500234008647837Q。法定代表人王才毅，镇长。出庭诉讼负责人颜家华，副镇长，特别授权。委托代理人唐永新，重庆帅风律师事务所律师，特别授权。被告重庆市开州区规划和自然资源局，住所地：重庆市开州区开州大道中段189号，统一社会信用代码11500234709472785M。法定代表人郑清术，局长。委托代理人桑小伟，该局工作人员，一般代理。委托代理人邱德宏，重庆四方律师事务所律师，特别授权。原告重庆市云水旅游开发有限公司(以下简称云水公司)诉重庆市开州区铁桥镇人民政府(以下简称铁桥镇政府)、开州区规划和自然资源局(以下简称开州规自局)行政赔偿一案，于2018年1月22日向重庆市开州区人民法院起诉。重庆市开州区人民法院受理后，依法进行了审理，在审理过程中，原告申请异地管辖，重庆市第二中级人民法院于2019年3月27日以（2019）渝02行辖14号指定管辖复函，指定本院审理本案。本院于2019年4月9日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告云水公司的法定代表人易联才及其委托代理人胡三乔，被告铁桥镇政府的出庭诉讼负责人颜家华及其委托代理人唐永新，被告开州规自局的委托代理人桑小伟、邱德宏到庭参加诉讼。经审查，原告的委托代理人李家清的代理行为不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定，本院决定不准许李家清以原告的委托代理人身份参加诉讼活动。本案现已审理终结。原告云水公司诉称，两被告滥用职权、乱作为和不作为的违法行政行为表现如下：其一，被告铁桥镇政府同意并授权镇财政所发放原告农家乐返乡创业政府补贴金两万元。铁桥镇政府从未告知原告农家乐占用基本农田一事，更没有指示停办农家乐，这是铁桥镇政府不作为具体表现。2015年上半年在铁桥镇政府组织下，举行声势浩大、别开生面的“热烈欢迎在外务工人员返乡投资，大力支持有志之士回乡办工厂、企业，大力倡导热血青年为家乡多作贡献”等系列宣传活动，原告于2015年9月13日与玉河村委会、玉河村二社及二社十八户村民签订了《农村土地租赁合同》，租期从2015年9月13日至2025年9月12日为止，并约定到期后可以优先续签。原告在未正式签订土地合同之前，镇政府和镇建管所早在2015年9月8日就出具一份原告农家乐合法用地供电、供水证明，对原告投资兴建农家乐大开绿灯，这是铁桥镇政府行政不作为的表现。其二，被告开州规自局也从未告知原告停止农家乐活动，至2017年9月30日才以催告书形式告知原告农家乐占用基本农田，可农家乐已建成而且正常营业一年半了。开州规自局的催告书载明其申请人民法院强拆，原告向开州区人民法院递交“执行异议申请书”时，法院根本不知强拆一事。2017年11月24日7时许，被告铁桥镇政府、开州规自局自称区政府委托其强拆，但是没有区政府的任何批文，其组织公安、医院、民工约两百多人浩浩荡荡、势不可挡对原告农家乐地面庞大的建筑群、停车场和路面硬化在几个小时内便夷为平地，多台挖土机、铲土机和运土大卡车来回穿梭，威风十足，面对被告的违法行为，原告呼天不应、叫地不灵，强忍怒火、任其宰割，被告还扬言有强拆权，无需通知人民法院，这是典型的程序违法。其三，铁桥镇建管所和村委会在原告农家乐兴建地面建筑群、桥梁、堤坝、游泳池、养鱼池等工程期间，他们出人出力，全力支持原告投资兴办农家乐，农家乐根本就没有占用基本农田，《土地租赁合同》第一条：“甲方现将位于玉河村2社（原玉河村老16社）易学珠旁河道（也称桤木河）与空地13亩承租给乙方用来搞农家乐和旅游开发，租期十年，租金一次性付清”这完全证明农家乐没有占用任何基本农田。2017年3月开州区政府和铁桥镇政府把原告农家乐列为铁桥镇旅游景点而大力宣传有证据。2017年11月30日17时原告通过卫星地图查找，象鼻子梁、桤木河、下梁暂无基本农田保护区，桤木河就是《土地租赁合同》中第一条所称的“易学珠旁河道”，被告开州规自局所谓基本农田保护区没有事实依据。被告开州规自局完全可以利用手中职权，随时可变更基本农田保护区。原告的农家乐是已经建好的建筑群，并且已经营业一年半，即使是违法建筑也应由城市规划局处理，即使强拆也应申请人民法院强制执行。综上所述，两被告为本案的行政诉讼被告主体，被告的违法行政行为已经造成了原告七百多万元巨额投资且已经正常营业长达一年半的农家乐巨大经济损失，上列被告依法承担连带赔偿责任。请求：一.判决两被告强拆行政违法行为所造成的经济损失7494000元；二.判令支付原告利息损失18884.88元(暂从2017年11月24日起按每天2.1‰的四倍计算至2017年12月23日止)；三.判令被告支付2017年12月23日后至全部款项到位期间的债务利息；四.如被告未按判决规定的期限履行债务，则加倍支付债务利息；五.被告承担连带责任；六.本案诉讼费由被告承担。原告提交了以下证据材料：1.土地租赁合同与苗水补偿协议；2.补贴金票据；3.镇政府、镇建管所供电证明；4.镇政府导游图；5.国土局催告书；6.证人证言；7.银行转账记录；8.农家乐工程承包合同；9.卫星地图；10.支付工程款银行流水记录；11.农家乐强拆前全貌照片；12.农家乐被强拆现场照片；13.执行异议申请书;14.开州法院(2018)渝0154行初66号行政判决书。被告铁桥镇政府辩称，一、原告非法占地建房的事实清楚，证据确凿充分。1.原重庆市开州区国土资源和房屋管理局查明，2015年9月，易联勇和易联发与铁桥镇玉河村2组各承包经营户签订《农村土地租赁合同》，租用集体土地面积共计10.75亩，用途为开农家乐或旅游行业，租用期限10年，租金每年按400元/亩，租金一次性付清。2015年9月，在未经县级以上人民政府批准用地的情况下，易联才、易联勇和易联发等3人即开始动工建设。后于2016年1月成立重庆市云水旅游开发有限公司对外从事经营活动。经过实地勘测，占地面积为7403.88㎡（合11.1058亩），其中建筑占地面积1324.40㎡、游泳池占地面积872.42㎡、硬化占地面积2273.80㎡、绿化占地面积2933.26㎡。2.原重庆市开州区国土资源和房屋管理局在调查上述事实的过程中，当事人易联才、易联勇对违法占用农村集体土地违法建设的事实予以认可。3.2017年1月，国土资源部下发的《2016年度开县遥感监测图斑信息核实记录表》及136号图斑中，原告所建农家乐被界定为违法图斑。二、对原告非法占地修建违法建筑的行为作出的开州国土房管罚〔处罚决定〕(2016)63号《行政处罚决定书》合法有效。1.基于原告违法占地建房的违法事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”、第七十六条“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”及《基本农田保护条例》第二十九条“县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为，有权责令纠正”等规定，2016年12月28日，原重庆市开州区国土资源和房屋管理局依法作出开州国土房管罚〔处罚决定〕（2016）63号《行政处罚决定书》，责令重庆市云水旅游开发有限公司拆除非法占用开州区铁桥镇玉河村2组5692.21㎡（合8.5383亩）的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2.开州国土房管罚〔处罚决定〕（2016）63号《行政处罚决定书》依法送达给原告后，原告没有在规定的期限内申请行政复议或提起行政诉讼。三、对原告非法占地修建的违法建筑拆除的行为合法。在拆除原告非法占地修建的违法建筑过程中，答辩人不存在违法行为。1.由于原告没有按照《行政处罚决定书》内容履行拆除义务，2017年9月30日，原重庆市开州区国土资源和房屋管理局向原告送达了催告书，催促原告自觉履行处罚决定书的内容。2.2017年11月23日，原重庆市开州区国土资源和房屋管理局和答辩人共同约谈原告，再次督促原告自行拆除地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，原告仍未自觉履行处罚决定书的义务。由于原告没有自觉履行,2017年11月24日，对原告位于开州区铁桥镇玉河村2社已建成的违法建筑实施依法拆除，在拆除过程中，答辩人不存在违法行为。四、对原告非法占地修建的违法建筑拆除，没有对原告的合法财产权利造成损害。原告占地修建的违法建筑必须拆除，原告非法占地修建的违法建筑不是原告的合法财产，对其拆除没有导致原告的合法财产受到损害，原告要求赔偿的请求不能成立。综上，原告非法占地修建违法建筑的事实清楚，证据充分，对其违法建房行为作出行政处罚决定并依法强制拆除的行为合法。本案原告的诉讼请求不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告开州区铁桥镇人民政府提交了以下证据材料及规范性文件：1.开州国土房管罚〔处罚决定〕（2016）63号行政处罚决定书；2.现场图片及视频；3.中华人民共和国土地管理法；4.基本农田保护条例；5.渝府令〔2014〕282号令；6.拆除物品清单。被告重庆市开州区规划和自然资源局辩称，一、答辩人依法对原告非法占地修建农家乐的行为进行查处，是法律赋予的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，答辩人作为县级以上人民政府土地行政主管部门，有权对原告违法占地建设的行为进行依法查处。二、原告未经批准，非法占用土地建设，违反了法律规定，应当受到行政处罚。2016年6月26日，答辩人接到信访人罗元友的举报，称原告易联才等3人非法占用铁桥镇玉河村2社的土地非法建设农家乐，要求查处。经查：2015年9月，易联才、易联勇和易联发与铁桥镇玉河村2组签订《土地租用协议》，租地面积10.75亩，租用期限10年，租金每年按400元/亩，租金一次性付清。2015年9月，在未经县级以上人民政府批准用地的情况下，易联才等3人即开始动工建设。经过实地勘测，占地面积为7403.88㎡（合11.1058亩），其中建筑占地面积为1324.40㎡、游泳池占地面积为872.42㎡、硬化占地面积为2273.80㎡、绿化占地面积为2933.26㎡。经套合比对《开县铁桥镇土地利用总体规划图》（2006-2020），原告非法占用土地面积为7403.88㎡，其中林地1711.67㎡（已移区林业局调查处理）、一般耕地140.43㎡、自然保留地967.32㎡、基本农田4584.46㎡。答辩人依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，于2016年12月28日作出开州国土房管罚〔处罚决定〕(2016)63号《行政处罚决定书》，该处罚决定已发生法律效力。2017年1月，国土资源部下发的《2016年度开县遥感监测图斑信息核实记录表》及136号图斑中，原告所建农家乐也被界定为违法图斑。2017年4月，国家土地督查成都局在我区驻点督查时，也认定其属于未上报即用且占用了基本农田，要求我区必须消除违法状态。开州区政府在9月19日向市政府上报整改方案中：违法违规占地问题整改明细表第18项，明确2017年11月30日前完成查处、拆除复耕复绿工作；在重庆市国土房管局代市政府审查后下发的《关于2017年土地例行督察整改实施方案审查意见的函》中，在土地执法方面也明确必须拆除复耕。由于原告在期限内未依法履行行政处罚决定，后答辩人先后两次催告，要求其自行拆除复耕无果。由于国家土地督察成都局实地验收在即，因此，答辩人与铁桥镇政府一起于2017年11月23日约谈原告后，于2017年11月24日按282号令第四条、第九条的规定，对农家乐实施了拆除。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，......”《基本农田保护条例》第二十九条规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为，有权责令纠正。”可见，依法对原告非法占用农用地特别是占用基本农田建农家乐的行为进行查处，是法律赋予答辩人的法定职责，属依法行政。综上所述，原告未经批准，非法占用土地进行建设，其建构筑物依法应当拆除复耕，并且不得给予补偿。原告应当按照生效的行政处罚决定，自行拆除在非法占用土地上的违法建构筑物而拒不拆除的情况下，答辩人按照上级要求与当地镇政府一起对原告的违法建构筑物进行了拆除，原告在农家乐中的物品已按规定进行了封存保管，并未损害原告的合法财产权益。原告诉求答辩人给予行政赔偿，不符合国家赔偿法的规定，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告开州区规划和自然资源局提交了以下证据材料和规范性文件：1.行政处罚决定书（2016）63号；2.案件来源；3.违法线索登记表；4.线索核查表；5.案件调查笔录；6.现场勘测笔录；7.平面图、套规图；8.案件涉及林地移交函；9.处罚告知书和听证书；10.处罚决定送达回证；11.处罚决定催告书；12.催告送达回证；13.案件相关证据材料；14.卫片执法及土地例行督察相关材料；15.法律依据；16.重庆市第二中级人民法院(2019)渝02行终31号行政判决书。经庭审质证，本院审查认为，原告提交的证据3、4、9不能达到证明目的，不予采信，原、被告提交的其余证据来源合法，能证明本案的相关事实，予以采信。经审理查明，2015年9月，易联才、易联勇、易联发3人与原开县铁桥镇玉河村2组签订农村土地租赁协议，租用土地10.75亩，租用期限10年。后上述3人利用该地建设农家乐，并于2016年1月成立重庆市云水旅游开发有限公司（简称云水公司）开展经营活动。2016年6月，开州区规划与自然资源局（原开州区国土资源和房屋管理局）接到村民就上述3人非法占地建设农家乐的实名举报。开州规自局对原告占地建设农家乐进行调查，并委托测绘公司对该农家乐的占地面积进行现场勘测。经勘测，该农家乐总占地11.1058亩（建筑占地1324.40㎡，合1.9866亩；泳池占地872.42㎡、合1.3086亩；硬化占地2273.80㎡，合3.4107亩；绿化占地2933.26㎡，合4.3999亩）。经套合比对《开县铁桥镇土地利用总体规划图》（2006-2020），农家乐占地7403.88㎡，其中林地1171.67㎡（已移交林业部门处理）、一般耕地140.43㎡、自然保留地967.32㎡、基本农田4584.46㎡。同年11月14日，开州规自局向云水公司送达行政处罚告知和听证书，告知拟处罚事实、内容、依据以及陈述申辩权。同年12月28日，开州规自局作出开州国土房管罚〔处罚决定〕（2016）63号行政处罚决定，查明云水公司未经县级人民政府批准用地，擅自占用开州区铁桥镇玉河村2组5692.21㎡集体土地建设农家乐，认为该行为违反《土地管理法》第四十三条规定，属非法占用土地。根据《土地管理法》第七十六条的规定，决定责令云水公司拆除非法占用的开州区铁桥镇玉河村2组5692.21㎡（合8.5383亩）土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。该处罚决定书未依法向云水公司送达。2017年9月30日、11月14日，开州规自局向云水公司发出开州区国土房管（国土）催告〔2017〕4号和16号履行行政处罚催告书。另查明，2017年1月，国土资源部下发的《2016年度开县遥感监测图斑信息核实记录表》及136号图斑中，原告所建农家乐也被界定为违法图斑。2017年4月，国家土地督查成都局在对开州区驻点督查时，认定原告建农家乐属于未上报即用且占用了基本农田，要求开州区必须消除违法状态。开州区政府于同年9月19日向市政府上报整改方案中明确2017年11月30日前完成对原告建设农家乐进行查处、拆除复耕复绿工作；重庆市国土房管局下发《关于2017年土地例行督察整改实施方案审查意见的函》，要求在土地执法方面必须拆除复耕。经被告开州规自局催告，原告没有自行拆除复耕。铁桥镇政府及开州规自局组织人员于2017年11月24日对原告的农家乐实施了拆除，并对农家乐拆除的物品进行清理登记和保管。2018年1月22日，原告云水公司以被告非法拆除其农家乐建筑物为由提起本案诉讼，请求确认被告的拆除行为违法。在诉讼中，原告于2018年6月7日向开州区人民法院提起诉讼，请求撤销被告开州规自局作出的开州国土房管罚〔处罚决定〕(2016)63号行政处罚决定，开州区人民法院于2018年11月30日作出(2018)渝0154行初66号行政判决，认为原告未经批准在集体土地上建农家乐，非法占用土地的事实清楚、证据充分，开州规自局根据《土地管理法》第七十六条规定对其作出行政处罚决定并无不当，对该行政处罚决定的效力，予以确认；开州规自局超期办案和送达不规范属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”，但未对云水公司依法享有的听证、陈述申辩等重要程序性权利产生实质损害，对开州国土房管罚〔处罚决定〕（2016）63号行政处罚决定的程序违法性进行确认，但不撤销该行政处罚决定，判决确认区规自局作出的开州国土房管罚〔处罚决定〕（2016）63号行政处罚决定违法。原告云水公司不服提出上诉，重庆市第二中级人民法院于2019年4月22日以（2019）渝02行终31号行政判决，驳回上诉，维持原判。原告云水公司请求人民法院确认铁桥镇政府和开州规自局于2017年11月24日强制拆除其农家乐的行为违法的同时，提起本案的行政赔偿诉讼。本院认为，原告云水公司认为铁桥镇政府和开州规自局强制拆除其农家乐的行为违法对其造成损失，有权提起行政赔偿诉讼，两被告具体实施强制拆除行为，是适格的被告。两被告对原告的农家乐实施强制拆除的行为经本院(2019)行初51号行政判决确认违法，原告有权申请行政赔偿，两被告强制拆除行为造成原告合法财产损失，依法应当予以赔偿。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第（八）项规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据；国家赔偿只对合法财产造成的损害进行赔偿，行政赔偿原则上只赔偿直接损失。本案中，原告未经批准，擅自占用集体土地建设农家乐，违反《土地管理法》的相关规定，被告开州规自局作出的责令其拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚决定的效力，经重庆市第二中级人民法院终审判决予以确认。因此，原告非法占用土地建设的建筑物和其他设施不是合法的建筑物、构筑物，不属于应予赔偿的合法权益损失；原告主张赔偿7494000元系建造农家乐的建筑成本，依据的是工程承包合同约定的工程总价款，因其非法占用土地建设的建筑物和其他设施不属于合法建筑物、构筑物，故其按建筑成本请求行政赔偿不符合法律规定，原告按此计算的利息损失，亦不符合法律规定。综上，原告主张的行政赔偿损失，无事实和法律根据，本院不予支持。本案经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。审 判 长  何世斌人民陪审员  侯燕明人民陪审员  王小玲二〇一九年九月十八日书 记 员  涂旺燃