甘肃省庆阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）甘10民终185号上诉人（原审原告）：环县环城镇红星行政村井巷子村民小组，住所地庆阳市环县环城镇。负责人：杨会峰，该村民小组组长。委托诉讼代理人：杨向赟，甘肃正天合律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵小刚，甘肃正天合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：环县万胜商贸有限责任公司，住所地：庆阳市环县县城西滩开发区环洲商贸城8号楼。法定代表人：万玉，该公司董事长。委托诉讼代理人：张树人，该公司经理。委托诉讼代理人：刘廷锋，甘肃环江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：环县环城镇人民政府，住所地：庆阳市环县环洲路59号。法定代表人：张浩洲，该镇镇长。委托诉讼代理人：贾范峰，该镇信访办副主任。委托诉讼代理人：袁涛，甘肃煜立律师事务所律师。上诉人环县环城镇红星行政村井巷子村民小组（以下简称：红星村井巷子组）因与被上诉人环县万胜商贸有限责任公司（以下简称：万胜公司）、环县环城镇人民政府（以下简称：环城镇政府）合同纠纷一案，不服环县人民法院（2018）甘1022民初1763号民事判决，向本院提出上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。红星村井巷子组上诉请求：1、依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、从合同签订的程序讲，涉案合同的签订未经权利人合法授权且严重违反《村民委员会组织法》的规定，应当依法确认无效。1、案涉合同名称中虽包含“招商引资”字眼，但原审法院不应当以合同名称判断合同性质，该合同实质上处分了上诉人所享有的87.3亩集体土地的所有权以及600万元土地征用款的民事权利，环城镇政府不具有签订合同的主体资格；2、本案中所谓证明合同签订权利来源的授权委托书中的委托人并未获得村民小组的授权，故对外代表村民小组委托授权的行为无效；3、二被上诉人签订项目合同书时未经村民委员会提请村民会议讨论决定的法定程序，应认定为无效。二、从合同内容讲，《项目合同书》所约定的内容违反法律、法规的强制性规定，依法应认定为无效。1、本案所涉土地权属清晰，均属于上诉人所有的集体土地，原审法院对涉案土地权属不明的认定与事实不符；2、《项目合同书》的内容本质属于典型的“以租代征”行为，应为无效。三、本合同的内容显失公平，严重损害农民的切身利益。合同约定的土地使用费30年不调整，且约定上诉人600万元的投资每年仅获得17万元的固定分红，明显损害了农民切身利益，应予纠正。万胜公司辩称：原审判决正确，上诉人上诉请求不成立，应予驳回。事实与理由：一、关于被答辩人主张合同无效的问题。1、环城镇府作为一级政府在环洲商贸城招商引资项目上与作为投资商的答辩人签约，合同主体双方均是有完全民事行为能力和能够独立承担民事责任的法人单位，法律地位平等，能够保证合同的有效履行并最终实现合同目的。2、涉案合同的标的从本质上说是环洲商贸城30年的经营管理权，而不是土地使用权。3、被答辩人现以其安置土地及600万元征地款投入环洲商贸城建设时未履行民主议定程序来诉讼确认涉案合同无效，纯属无稽之谈。被答辩人全体成员的身份自2003年6月起已全部转变为城镇居民，被答辩人全体成员长达11年间均接受并分配答辩人支付的合同款项，故环城镇政府与答辩人的签约行为从本质上并不违法。4、被答辩人未向法庭提供有效证据证明其对“环洲商贸城”所占土地享有合法的所有权或者使用权。二、关于被答辩人上诉主张合同内容显失公平的问题。1、答辩人参与项目投资时正值环县县城西滩大开发，发展经济存在诸多不确定因素，所以才确定了30年的经营使用权年限；同时因为投资成本太大，所以才将被答辩人的土地使用费及其投资分红做了定额约定。2、从“环洲商贸城招商引资项目”确定的原因上看，该项目原本应由被答辩人自己投资建设经营，但被答辩人一方面缺乏投资建设的经济能力，另一方面又不愿冒投资经营风险，最终才确定由政府出面招商引资。3、权利和义务一致，利益和风险同在。答辩人冒着极大投资风险，投入巨额资金才营造了环洲商贸城的今天，商事活动应注重契约精神，环城镇政府是在充分征求当地村组及村民意见基础上，同时汇报环县县委政府同意后反复磋商确定的，不存在欺诈、胁迫、恶意串通等情形，合同内容合法。4、依据环洲商贸城招商引资项目合同书，在签订补充协议时，环洲商贸城已经投入运营，显然被答辩人的600万元在签订补充协议时已经实际用于环洲商贸城建设，而不是答辩人据为己有。商贸城总投入金额达2800万元，剩余资金全部由答辩人投资，按照合同约定到2036年5月18日商贸城所有固定资产所有权与使用权一并归于被答辩人。三、关于被答辩人的诉讼主体资格和诉权问题。1、被答辩人全体村民已于2003年6月1日其全员“农转非”，农民身份转换成了城镇居民，现名义上是环城镇红星村下的一个“村民小组”，但事实上已经不具备村民小组的本质属性，其私刻印章继续以村民小组的主体身份出现并提起诉讼显然不具备合法性。2、被答辩人无权针对答辩人诉讼，若被答辩人认为环城镇政府与答辩人的签约行为侵犯了其合法权益，应对提起行政诉讼，而不是民事诉讼。环城镇政府辩称，答辩人与被答辩人于2006年5月18日签订的《环洲商贸城招商引资项目合同书》及2007年5月9日签订的《补充协议书》有效应当继续履行。答辩人签约主体身份合法、签约权利来源合法、被答辩人及村民认可答辩人所签合同并实际受益、案涉合同并不违反法律强制性规定，故《环洲商贸城招商引资项目合同书》及《补充协议书》应予继续履行。红星村井巷子组向一审法院起诉请求：1、判令确认《环洲商贸城招商引资项目合同书》及其《补充协议》无效；2、本案诉讼费由万胜公司、环城镇政府承担。一审法院认定事实：2003年5月25日，环县西滩开发领导小组办公室与红星村井巷子组签订《环县西滩开发建设用地协议书》：西滩开发建设需用原告土地239.35亩，每亩35100元，共计8401185元。2003年9月19日，环县人民政府下发《环县县城西滩拓建招商引资优惠政策》文件；2003年11月28日，环县人民政府下发《环县西滩拓建项目供地实施方案》文件。2003年9月15日，环县人民政府办公室环政办发（2003）11号文件《关于县城西滩开发有关问题的座谈会议纪要》“……二、会议决定：……3、环州商贸城（原红星市场），规划面积90亩，总投资规模控制在2000万元以内，由群众集资入股，县、镇、村三级负责修建，建成后由集体经济组织成立专门机构经营管理，产权及收益归井巷子组、杨巷子组村民共同所有。”2004年7月28日，环城镇政府《关于井、杨巷子群众提出各类问题的答复意见》，确定“环州商贸城”建设有两种方案：一种是井、杨巷子村民小组共同投资、共同经营、共同管理。一种是井巷子村民小组投资修建环州商贸城。2005年底所建项目全部投入运营。2005年3月，环县国土资源局与红星村井巷子组签署《关于红星村井巷子组失地农民留地安置有关问题的协议》，协议中约定井巷自组140亩土地按照土地管理法规定，办理土地审批手续，用于本组失地农民的安置。确因发展建设需要进行商业、房地产开发时，必须依法办理土地征用手续。2005年8月1日，环城镇政府与宁夏万胜生物工程有限公司（法定代表人万文）签订《环洲商贸城招商引资建设合同书》。2006年5月18日，环城镇政府与万胜公司（法定代表人万文）签订《环洲商贸城招商引资项目合同书》，约定：环城镇政府提供给万胜公司商城建设用地87.3亩，万胜公司享有该土地30年建设使用权；万胜公司每年向环城镇政府支付土地使用费68万元，时限为30年，总计人民币2040万元，使用费不因人口增减、物价涨落、商贸城经营盈亏等外界因素的变化而变化。环城镇政府从土地征用款中拿出600万元，作为入股股金与万胜公司合作，双方合作开发、利益共享、风险共担。30年期满后，商贸城固定资产所有权与使用权一并交给环城镇政府。2006年5月21日，环县发展和改革局（2006）环发改发【2006】53号文件《关于新建环州商贸城的立项批复》中概算投资2800万元，资金自筹解决。协议签订后，万胜公司即投入资金进行商贸城建设，红星村井巷子组对此未提出异议。2007年5月9日，环城镇政府与万胜公司又签署了《补充协议书》，该《补充协议书》终止了《环洲商贸城招商引资项目合同书》中关于环城镇政府从土地征用款中拿出600万元作为股金与万胜公司合作开发商贸城以及商贸城属合作制企业的约定，增加了万胜公司向环城镇政府每年支付红星村井巷子组土地使用费68万元、固定红利17万元的约定。2007年5月19日，红星村村委会、红星村井巷子组与环城镇政府签订授权委托书，委托事项为“万胜公司合同一事”，受委托人权限为：“1、受委托人与环县万胜商贸有限责任公司签订有关协议。2、代理委托人收取协议中明确的款项后并按时足额的发放给委托人。3、代理委托人落实协议中确定的相关义务，并协调处理协议落实中发生的一切矛盾，及时向委托人通知。”委托书加盖红星村村委会、环城镇政府印章，红星村井巷子组原组长李杰、会计辛维富签名。2007年8月9日，红星村井巷子组原组长李杰、红星村村委会主任杨志刚、二被告共同到环县公证处对《环洲商贸城招商引资项目合同书》、《补充协议书》及授权委托书进行了公证，红星村井巷子组支付公证费1000元。2013年3月8日，万胜公司向环县县委、县政府上报《关于请求处理红星村井巷子组群众聚众冲闹环州商贸城问题的报告》，汇报了自2011年至2012年以来因红星村井巷子组就其拖欠土地租赁费及多占红星村井巷子组集体土地之事发生矛盾的事情。2013年4月18日，中共环县委办公室环办纪发【2013】2号《中共环县委办公室环县人民政府办公室关于处理环城镇井巷子组上访问题的会议纪要》，决定由万胜公司向红星村井巷子组支付2年136万元土地使用费，关于土地面积未超过合同约定的面积。自2009年至2018年5月，万胜公司先后向红星村井巷子组支付土地使用费及红利款765万元。2013年万胜公司按照环县县委要求支付红星村井巷子组2007年至2009年土地使用费136万元。另查，红星村井巷子组原有集体土地442.84亩，西滩开发征用341.38亩，余101.46亩未征用。2018年5月7日，红星村井巷子组提起诉讼。一审法院认为，红星村井巷子组在提起诉讼时，使用“庆阳市环县环城镇红星行政村井巷子村民小组”名义，其私刻印章名为“环县环城镇红星村井巷子组”，“庆阳市”为原告书写诉状时私自添加，故原告名称应为“环县环城镇红星行政村井巷子村民小组”。本案争议焦点为合同的效力问题：一是涉案合同的性质，合同性质决定了合同的签订主体。涉案合同是《招商引资合同》，显然合同的甲方主体应该是具备招商引资行为能力的法律主体。招商引资，顾名思义，是用优惠的条件或形式将外界的资金引进本地，红星村井巷子组作为集体，无法为招引的客商提供优惠政策及其他待遇，即其不具备招商引资的资格和条件，且红星村井巷子组作为村民小组，非土地所有权人，对外又无承担民事责任的能力，故其不具备与万胜公司签订《招商引资合同》的主体资格。在这种情况下，环城镇政府作为一级政府，作为村民小组的代言人，与万胜公司签订了《招商引资合同》，符合招商引资实施主体资格；二是环城镇政府的签订合同权利来源问题。环城镇政府在2005年及2007年签订合同时并未取得红星村井巷子组及其村民委员会的授权，但之后红星村村民委员会对其进行了追认，并对所签订合同、协议、委托书均进行公证，以证明其合法性，故环城镇政府签订合同是得到红星村井巷子组及村委会授权的，其签订的合同属有效合同，应受法律保护；三是合同利益的问题。环城镇政府签订合同后，将从万胜公司收取的所有款项，按时、足额向红星村井巷子组发放，未作任何截留，在利益上全心全意为红星村井巷子组考虑，其作为招商引资合同签订人履行了合同主体对“招商”的负责，也做到了对红星村井巷子组告的负责；四是合同履行中红星村井巷子组对合同的态度。合同签订后，红星村井巷子组最先面对的不是万胜公司，其是从政府领取安置生活费，领取三年，无人提出异议；万胜公司自2005年开始建设到2010年，红星村井巷子组组织中并无人提出不同意改建、扩建方案；2013年红星村井巷子组村民多次上访，仅对未付土地使用费及土地面积提出异议，无人对合同效力提出意见；截止诉讼时，红星村井巷子组仍从环城镇政府领取土地使用费及红利款，故在合同履行的这十多年中，红星村井巷子组自始至终未对合同效力提出异议。五是合同是否违反《村民委员会组织法》及《土地管理法》规定的问题。在1998年《村民委员会组织法》中，虽规定了村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理的几种情形，但本案招商引资并未在其规定的情形之列，故并不适用该法律规定。2010年《村民委员会组织法》修改后，虽规定了应召开村民大会讨论事项的情形，但对于之前的民事法律行为并无溯及力，故本案所签订合同不存在违反《村民委员会组织法》情形。六是涉案土地权属不明，2003年环县西滩办征用了红星村井巷子组341.48亩土地，加之在修建之前即为商用土地，故涉案土地性质、权属均不明确。本案争议土地包含在红星村井巷子组引用“2005年国土局协议”内“安置土地140亩”中还是西滩办征用“土地341.48亩”中，红星村井巷子组未举证证明，故不能作为合同违反《中华人民共和国土地管理法》规定的依据。综上所述，环城镇政府与万胜公司于2006年5月18日签订的《环州商贸城招商引资项目合同书》及2007年5月9日签订的《补充协议书》未违反法律强制性规定，应为有效合同。遂依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决：驳回环县环城镇红星行政村井巷子村民小组的诉讼请求。案件受理费70元，由环县环城镇红星行政村井巷子村民小组负担。双方当事人在一审中提交的证据已经庭审举证、质证，本院予以确认。本院二审期间，上诉人红星村井巷子组提交的证据为：一、红星村村民小组组长户口本复印件，用以证明红星村井巷子队现在还合法存续，不存在被上诉人所说的转为居委会的说法；现在村民小组的村民身份仍然为农民，不是“农转非”的居民。二、2008年10月10日文号为【2008】2号的万胜商贸公司关于请求免征环洲商贸城土地使用税的申请复印件，用以证明环洲商贸城土地属于村民小组集体所有的事实。经质证，万胜公司及环城镇政府对上述证据真实性、证明目的均不予认可，认为上述证据不能证明所占土地是村民小组集体所有的事实。经审查，上诉人提交的证据由于被上诉人对真实性和证明目的均提出异议，因上述证据上诉人无正当理由在一审中未提交，不属于二审中产生的新证据，且上诉人未提交原件核对，该证据真实性本院不予认定。被上诉人万胜公司提交的证据为：一、《环县万胜商贸有限责任公司章程》，用以证明：被上诉人环县万胜商贸有限责任公司的注册资本和股东姓名及依法登记的公司法人及其股东的财产利益应受法律保护的事实。二、《环县公安局城关派出所户籍信息统计表》，用以证明：上诉人环县城镇红星村井巷子队所属157户群众现均为城镇户口的事实。三、《环县西滩开发建设用地补偿、拆迁、安置办法》，用以证明：1、环县西滩开发建设用地补偿、拆迁、安置事宜属环县人民政府的具体行政行为，上诉人属行政相对人的事实。2、依据《办法》第八条规定，征用土地补偿费用于被安置对象再就业，由被上诉人环县环城镇人民政府设立账户集中管理，县财政、审计等部门予以监督，资金使用时由村民讨论，确定具体项目，镇、村、组制定实施方案，报县政府批准后方可使用；从而也印证出上诉人600万元土地征用补偿费投资“环洲商贸城”项目建设是被上诉人环城镇人民政府履行行政管理职责的具体行政行为。3、依据《办法》第十四条的规定，西滩开发后井巷子村民小组的耕地已被全部使用，在尊重被安置对象意愿的基础上，户口“农转非”；在新区内规划建设“环洲商贸城”，用于安置非农业人口再就业，提高居民经济收入；市场建设由政府同意规划，被安置对象优先集资入股，县、镇、村三级负责修建，产权归股民集体所有；户口“农转非”的安置对象，参照城市最低生活保障有关政策规定，付给生活补助费。据此说明上诉人所属群众应当是从享受政府发放的生活补助费之日起身份由农民转换为城镇居民。四、《环县社会救助管理局便函》，用以证明：上诉人所属群众从2003年6月1日开始享受城市低保待遇的事实。证据二、三、四相互印证，一致证实上诉人属环县人民政府即环县城镇人民政府的行政管理相对人的事实，以及上诉人所属群众于2003年6月1日身份全部由农民置换为城镇居民，不再具备农村集体经济组织成员身份，环县环城镇红星村井巷子村民小组当然已不再是农村集体经济组织，不再具备农村集体土地的所有权主体资格的事实情况。五、锦旗一面，用以证明：上诉人基于对投资商原宁夏万胜生物工程有限公司董事长投资建设“环洲商贸城”安置项目的感激，于2006年8月19日赠送锦旗一面的事实，更能印证上诉人当初对环县人民政府及环城镇人民政府政府招商引资行为充分认可的事实。经质证，上诉人红星村井巷子组对上述证据一真实性有异议，应当提交原件进行核对，且不属于二审中的新证据，其证明事项与本案无关。对证据二真实性、证明目的均不予认可，证据内容与上诉人提交的证据相冲突，也与本案无关。对证据三、四真实性、证明目的不予认可。认为补偿款的所有权归属于村民小组，环城镇人民政府只是监督管理的权利，没有处置补偿款的权利。环洲商贸城的建设，文件的规定和本案涉及的合同内容相冲突，农转非是自愿选择，领取的生活补助是参照城市最低生活保障来执行的，并不是农民领取的最低保障就是城镇居民。文件所涉及的全部是资产的处置，本案也涉及的是农民集体土地使用权的处置，与身份无关。对证据五的真实性、证明目的均有异议，无法证明是村民的意思表示。环城镇政府对上述证据无异议。经审查，由于上诉人红星村井巷子组对上述证据真实性、证明目的均提出异议，被上诉人环城镇政府无正当理由未在一审中提交，故不属于二审新证据，且上述部分证据无原件核对，与其主张的证明目的不具有关联性，故本院不予采信。综上，本院二审查明的事实与一审判决认定一致。本院认为，本案二审双方争议的焦点是：环城镇政府签订案涉合同权利来源是否合法；《环洲商贸城招商引资项目合同书》及其《补充协议》是否存在无效事由。环城镇政府在2005年及2007年签订案涉合同时并未取得红星村井巷子组及其村民委员会的授权，但之后红星村村民委员会对其进行了追认，并对所签订合同、协议、委托书均进行了公证。上诉人虽认为该追认授权行为未经过村民会议讨论决定，但该主张并不能对抗村委会对外民事行为的效力，且依据当时适用的1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（一）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；（二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（三）从村集体经济所得收益的使用；（四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（六）村民的承包经营方案；（七）宅基地的使用方案；（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”本案所涉招商引资并未在其规定的情形之列，故环城镇政府签订案涉合同、协议的行为已得到权利人授权，上诉人认为环城镇政府无权签订案涉合同的主张不成立。依法成立的合同，应受法律保护。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”上诉人认为《环洲商贸城招商引资项目合同书》及其《补充协议》所约定的内容违反法律、法规的强制性规定应确认无效，因合同双方当事人以普通民事主体在双方自愿的情况下签订案涉合同，上诉人无充分证据证实该合同内容违反法律、法规的强制性规定，故上诉人该项主张不成立。上诉人另主张案涉合同及协议内容显失公平，严重损害农民的切身利益，应确定无效的上诉请求，依照《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”上诉人未在法定期限内行使撤销权，也未主张变更，且综合本案查明的事实，在合同履行的十余年中，红星村井巷子组自始至终未对合同效力提出异议，合同约定的土地使用费、分红等内容，结合十余年前的当地经济发展状况等因素，并无显失公平的情形存在。故上诉人主张案涉合同无效的理由无事实及法律依据，本院不予支持。综上所述，上诉人红星村井巷子组的上诉理由不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费70元，由上诉人环县环城镇红星行政村井巷子村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  盖冬梅审判员  胡光远审判员  贾九龙二〇一九年九月二十七日书记员  王 莹