广东省江门市江海区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）粤0704行初324号 原告：卢燕嫦，女，汉族，1973年10月26日出生，住广东省江门市蓬江区， 委托代理人：刘家毅，男，汉族，1970年2月8日出生，住广东省江门市蓬江区，系卢燕嫦丈夫。 被告：台山市自然资源局，住所地：广东省江门市台山市台城龙华里34号。 法定代表人：李红晖，局长。 出庭负责人：黄明辉，副局长。 委托代理人：索茂军、林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。 第三人代：台山市昌荣皮业有限公司，住所地：广东省台山市广海镇大沙工业区。 法定代表人：黎燕华。 委托代理人：关泽兴，该公司员工。 原告卢燕嫦诉被告台山市自然资源局、第三人台山市昌荣皮业有限公司（以下简称“台山市昌荣公司”）土地行政登记纠纷一案，于2019年7月17日向本院起诉，本院受理后依法组成合议庭，于2019年9月11日公开开庭进行了审理。原告卢燕嫦的委托代理人刘家毅，被告台山市自然资源局的出庭负责人黄明辉副局长、委托代理人林达荣，第三人台山市昌荣公司的委托代理人关泽兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2005年10月8日，台山市自然资源局（原台山市国土资源局）向台山市昌荣公司核准发放台国用（2005）01823号《国有土地使用证》。 卢燕嫦诉称：1998年9月，台山市鲲鹏冷冻厂（下称“冷冻厂”）因向中国银行台山支行（下称“银行”）借款，以其名下位于台山市××××7350㎡土地【国有土地使用权证号：台国用（1998）第0495号；南湾0035号】（下称“抵押土地”）提供担保，并依法在被告处（当时为台山市国土资源局）办理了抵押登记、取得证号为【台他项（98）字第95号】的《土地他项权利证明》。后因冷冻厂违约，银行诉至台山市人民法院（下称“台山法院”），台山法院于2002年6月作出【（2002）台法经初字第343号】《民事判决书》，判决冷冻厂应清偿借款本息467万余元，同时确认上述抵押有效，银行有权以抵押土地折价、拍卖后变卖所得的价款优先受偿。同年该案在台山法院立案执行，执行案号为【（2002）台法执字第975号】。在该案执行过程中案涉债权经多次转让，现卢燕嫦于2017年10月受让债权，并经台山法院裁定变更为该案的申请执行人。 卢燕嫦在接手案件后要求处置抵押土地，台山法院答复未能处置的原因是：土地状况未明。查台山法院早于2009年10月已对抵押土地委托评估并拟拍卖，并要求台山市自然资源局协助测绘，当时其未予办理，只由其下属的广海国土所工作人员口头建议法院先向台山市广海镇人民政府（下称“广海镇府”）了解情况。台山法院又与广海镇府多次接洽，但广海镇府同样态度含糊，一直以需要时间调查了解情况、需等待开会商议等理由拖延。因台山市自然资源局及广海镇府一直未就抵押土地状况给予台山法院任何明确的书面回复，所以案件一直无法执行落实。卢燕嫦继续调查时，获悉广海镇府曾于2010年9月向台山市自然资源局发出过一份文号为【广府（2010）33号】的《关于广海镇大沙环保工业区占用鲲鹏渔业村委会土地置换土地办证的请示》，内容提及在2004年开发大沙环保工业区时，将抵押土地所座落区域规划给了台山市昌荣公司，卢燕嫦循此线索继续调查其位于该工业区的土地情况时发现：虽然现场原有的地面建筑均已拆毁，但台山市昌荣公司名下证号为【台国用（2005）第01823号】土地的《宗地图》上仍标有“鲲鹏虾苗场”位置，而抵押土地的《国有土地使用权登记卡》附图上也标明了“鲲鹏虾苗场”，以该“虾苗场”作为参照物相对照，可见抵押土地基本上被包含在第三人用地的红线范围内，亦即抵押土地疑似被一并“转让”给了台山市昌荣公司。 基于上述调查结果，卢燕嫦于2019年3月份向台山市自然资源局下属的执法监察大队提出申诉，该大队审核后称所涉的两块土地权属明确，不属于其管辖的土地权属争议范畴，故转由不动产登记局跟进，最后不动产登记局人员以电话答复卢燕嫦：申诉所涉及土地当时是由广海镇府转让给台山市昌荣公司，台山市自然资源局仅履行登记职责，故此事应由广海镇府负责解决，台山市自然资源局不会为此启动任何程序或给予任何书面答复。卢燕嫦再将此答复转告广海镇府，之后广海镇府的相关负责人又电话答复卢燕嫦：经镇府班子讨论后认为测定地界的责任不在自己，不同意承担任何责任。卢燕嫦因手上并无任何确切的证据，无法采取救济措施，只能将上述的交涉结果告知台山法院，台山法院因此于2019年5月发函要求台山市自然资源局对上述两块土地的登记情况及相互关系作出说明。台山市自然资源局于2019年6月底复函给台山法院，首次正式确认上述两块土地的界址重叠、且两块土地的使用权证均真实有效，但坚持认为造成上述问题的责任在广海镇府，被告不予解决。卢燕嫦与台山法院商议后，认为因台山市昌荣公司并非案件的被执行人，如不先行解决被告对其颁证的效力问题，案件将无法执行，故被迫提起本诉。 冷冻厂对抵押土地的使用权、以及卢燕嫦对抵押土地的担保物权均在台山市自然资源局为台山市昌荣公司颁证之前已在先登记，依法成立并具有对抗台山市昌荣公司的效力，未经法定程序任何人都无权擅自剥夺，虽然台山市自然资源局辨称转让抵押土地是广海镇府所为，但其是负责所属区划内不动产统一确权登记、权籍调查、不动产测绘等职能的政府部门，其在上述领域具有不可替代的专业性和权威性，而颁发土地权证与确认界址是同一行政行为不可分割的两个部分，正是因其在行使职权时严重疏忽大意未尽职核查才导致抵押土地“凭空消失”的情况出现，其在后的行政登记行为，明显违反我国《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等的效力性强制性规定，其中涉及抵押土地的部分显属违法当然无效，此举严重侵害了卢燕嫦的合法权益，台山市自然资源局应负纠正甚至赔偿责任，其采取回避、推诿的方式不予解决不但无理，还会严重影响政府的信誉。又因冷冻厂是广海镇府下属鲲鹏渔业村委会的村办企业，而且早已资不抵债、名存实亡（抵押土地的估价在抵押时已远不能覆盖借款本金,且其早于2010年已被吊销营业执照，其法定代表人林进荣早已退休但一直未变更），无论从主观还是客观角度均可推定债务人不具备对抵押土地作积极维权之可能，根据相关法律的规定，此情况下卢燕嫦得以债权人身份对台山市自然资源局行使代位请求权；而且台山市自然资源局的行政行为实际上无权处分了抵押土地，已直接侵犯了卢燕嫦的抵押物权，根据《行政诉讼法》的规定，卢燕嫦为了维护自己的合法权益，特向法院起诉，请求法院判令：撤销台山市自然资源局作出的涉案【台国用（2005）01823号】《国有土地使用证》。 卢燕嫦向本院提供的证据有：1、卢燕嫦身份证；台山市自然资源局机构职能网页；3、台山市昌荣公司《企业信用信息公示报告》；4、《民事判决书》【（2002）台法经初字第343号】；5、《执行裁定书》【（2002）台法经初字第975-2号、3号、之一号】；6、《国有土地使用证》【台国用（1998）字第0495号南湾0035号】；7、《国有土地使用权登记卡》【台府国用总字第0495号南湾镇字第0035号】及附图复印件；8、《土地他项权利证明书》【台他项（98）字第95号】复印件；9、2009年10月13日《土地估价报告》；10、2017年11月14日《台山市土地登记信息查询》；11、《执行裁定书》【（2002）江台法执字第975号之二】；12、2018年5月台山市法院的《协助执行通知书》；13、台山市昌荣公司【台国用（2005）第01823号】《宗地图》复印件；14、2019年3月11日邮政特快专递单据复印件及签收查询网页；15、台山市鲲鹏冷冻厂《企业机读档案资料》复印件。以上证据共同证明卢燕嫦的主张属实。 台山市自然资源局辩称：1、卢燕嫦诉求撤销的【台国用（2005）第01823号】《国有土地使用证》，是源于原土地权利人台山市广城皮业有限公司名称变更为台山市昌荣公司后，随之申请的土地使用权名称变更登记手续。该变更登记的办理符合法律规定，卢燕嫦诉求撤销缺乏依据，依法应予以驳回。2003年，广海镇政府规划建设大沙××区进行招商引资，在大沙××区规范用地范围内统筹安排了70272平方米土地给台山市广城皮业有限公司，原台山市国土资源局根据广海镇政府的供地安排，与台山市广城皮业有限公司签订了04A070号《土地使用权出让合同》，并根据其申请为其办理了【台国用（2004）01002号】《国有土地使用证》。2005年，台山市广城皮业有限公司经工商管理部门核准，名称变更为台山市昌荣公司，向台山市自然资源局申请办理了土地使用权名称变更登记手续，并提交了《土地登记申请书》、《地籍调查土地登记审批表》、黎燕华身份证复印件、【台国用（2004）01002号】《国有土地使用证》、营业执照复印件（旧名称及新名称）、组织机构代码证（旧名称及新名称）、《名称变更申请书》、《企业名称变更说明》、《核准变更登记通知书》、《企业登记查询结果》作为申请资料，根据当时施行的《土地登记规则》第四十八条：“土地使用者、所有者和土地他项权利者更改名称、地址和依法变更土地用途的，必须依照本章规定向土地管理部门申请登记。”第四十九条：“土地使用者、所有者和土地他项权利者更改名称、地址的，应当在名称、地址发生变更之日起三十日内，持有关证明文件申请名称、地址变更登记”的规定，办理了【台国用（2005）第01823号】《国有土地使用证》。台山市自然资源局依法为第三人办理了土地使用权名称变更登记，并由台山市政府向其颁发了涉案【台国用（2005）第01823号】《国有土地使用证》。由上可见，卢燕嫦诉求撤销的土地证是属于企业名称变更后的土地使用权变更登记行为，根据《中华人民共和国物权法》第九条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”的规定，原【台国用（2004）01002号】《国有土地使用证》自登记颁发后便产生法律效力，未经法定程序注销或被发生法律效力的法律文书予以撤销，该土地证仍是合法有效的物权凭证，据此，第三人申请将【台国用（2004）01002号】《国有土地使用证》项下的土地使用权根据其主体名称变更的实际情况，办理相应的土地使用权名称变更登记，是合法有据的。 2、涉案土地登记发证行政行为与卢燕嫦没有法律上的利害关系，卢燕嫦无权作为原告提起本案诉讼，其起诉应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”卢燕嫦并非涉案土地登记发证行为的行政相对人，涉案土地登记行政行为早于2005年已实施完毕，而卢燕嫦仅仅是在台山市法院民商事案件执行阶段，于2017年才取得了原债权人对债务人台山市鲲鹏冷冻厂、台山市南湾镇鲲鹏冰厂享有的债权，该债权债务属于卢燕嫦与债务人的民事纠纷，与本案土地登记发证行政行为无关，涉案土地登记发证行政行为与其没有法律上的利害关系，卢燕嫦无权作为原告提起本案诉讼，其起诉应予以驳回。 3、台山市昌荣公司是支付了合理的对价，并按照法定程序办理了土地登记发证，按照《物权法》的规定，第三人是属于善意取得，其对涉案土地的权利应受到法律保护。综上所述，涉案土地登记发证行政行为与卢燕嫦没有法律上的利害关系，而且卢燕嫦的起诉理由缺乏事实及法律依据，其起诉应被依法驳回。 台山市自然资源局向本院提供的证据有：1、土地登记申请书、地籍调查登记审批表、黎燕华身份证复印件、营业执照（旧名称及新名称）。组织机构代码证（旧名称及新名称）、国有土地使用证、名称变更申请书、企业名称变更说明、核准变更登记通知书、企业登记查询结果；2、《土地登记规则》。以上证据共同证明被诉行政行为合法。 台山市昌荣公司述称：其陈述意见与台山市自然资源局的意见一致。 台山市昌荣公司没有向本院提供证据。 经审理查明：2003年，广海镇政府规划建设大沙××区进行招商引资，在大沙××区规范用地范围内统筹安排了70272平方米土地给台山市广城皮业有限公司，原台山市国土资源局根据广海镇政府的供地安排，与台山市广城皮业有限公司签订了04A070号《土地使用权出让合同》，并根据其申请为其办理了【台国用（2004）01002号】《国有土地使用证》。2005年，台山市广城皮业有限公司经工商管理部门核准，名称变更为台山市昌荣公司。2005年9月19日，台山市昌荣公司向原台山市国土资源局申请办理了土地使用权名称变更登记手续，并提交了《土地登记申请书》、《地籍调查土地登记审批表》、黎燕华身份证复印件、【台国用（2004）01002号】《国有土地使用证》、营业执照复印件（旧名称及新名称）、组织机构代码证（旧名称及新名称）、《名称变更申请书》、《企业名称变更说明》、《核准变更登记通知书》、《企业登记查询结果》作为申请资料。原台山市国土资源局经审核后认为台山市昌荣公司的申请符法规定，遂于2005年10月8日，准予发放【台国用（2005）第01823号】《国有土地使用证》。卢燕嫦主张其享有抵押权的土地所座落区域，被规划给了台山市昌荣公司，该公司涉案名下证号为【台国用（2005）第01823号】土地的《宗地图》上仍标有“鲲鹏虾苗场”位置，并以此推定抵押土地基本上被包含在用地的红线范围内。卢燕嫦认为台山市自然资源局作出的【台国用（2005）第01823号】《国有土地使用证》用地名称变更手续侵犯了其合法权益，构成违法，遂向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，本案是土地行政登记纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。由此可见，行政政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，才有权向法院提起行政诉讼。本案现有证据显示，涉案土地行政登记是基于台山市昌荣公司改变名称，并依原《土地登记规则》第四十八条和第四十九条的规定，申请变更《国有土地使用权证》，在行政登记过程中并没有产生新的法律关系，也未对卢燕嫦课以义务或产生实际影响。据此，卢燕嫦不符合法律规定作为原告起诉涉案行政行为的条件，依法应驳回其起诉。对于卢燕嫦主张涉案《国有土地使用权证》的范围与其他项权利所指向的土地范围重复等问题，卢燕嫦可以通过其他合法途径进行维权，本院在本案中不作评判。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条和第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告卢燕嫦的起诉。 案件受理费50元（已由原告卢燕嫦预交），退回原告卢燕嫦。 如不服本判决，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。 审 判 长  肖庆文 人民陪审员  郭翠瑜 人民陪审员  陈爱兰 二〇一九年九月十六日 书 记 员  胡惠敏