广西壮族自治区三江侗族自治县人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）桂0226民初688号 原告：吴平新，男，侗族，1962年12月23日出生，居民，住址广西壮族自治区三江侗族自治县。 被告：三江侗族自治县林溪镇人民政府，住所广西壮族自治区三江侗族自治县林溪镇长寿街5号，统一社会信用代码：114502250078196259。 法定代表人：吴珍玲，该镇镇长。 委托诉讼代理人：杨翔宇，该镇政府工作人员。 原告吴平新与被告三江侗族自治县林溪镇人民政府（以下简称林溪镇政府）农村土地承包合同纠纷一案，本院于2019年7月18日立案后，依法适用普通程序进行审理，由本院审判员苏进军担任审判长，与人民陪审员韦国成、荣名超共同组成合议庭，书记员赖安宁担任法庭记录。本案于2019年8月28日公开开庭进行审理，原告吴平新及被告林溪镇政府的委托诉讼代理人杨翔宇到庭参加诉讼。现已审理终结。 原告吴平新向本院提出以下诉讼请求：1.请求判令被告林溪镇政府补足后7年退耕还林补助款122060.50元及银行利息72819元给原告吴平新;2.本案诉讼费用由被告林溪镇政府承担。 事实和理由：吴平新与林溪村民委于2003年3月6日签订合同，由吴平新承包林溪村红岩坡林场434亩，做退耕还林工程。吴平新于2003年3月19日向县政府、林业局、乡政府、乡林管站申请退耕还林工程434亩。2003年11月28日，经国家退耕办、广西区退耕办、三江县退耕办、林溪林管站验收合格为500亩。吴平新与林溪镇政府于2004年4月30日，在林溪镇政府办公室内签订《退耕还林工程合同书》。合同生效后，吴平新己领前8年退耕还林补助款256680元（230元／年／亩×139.5亩=256680元）。2013年6月14日，吴平新领取2012年度的退耕还林补助。林溪镇政府只支付前9年退耕还林补助款给原告吴平新，克扣后7年延长退耕还林补助款122060.50元（125元／年／亩×139.5亩×7年=122060.50元）没付给原告吴平新，林溪镇政府实际扣留吴平新退耕还林补助122060.50元。林溪镇政府于2011年11月29日把吴平新种植的退耕还林工程马尾松林权证507.97亩颁发给不种树的林溪村委。吴平新是退耕还林的农户，依照法律、法规和政策规定，其有权请求有关政府部门给付退耕还林补助，是本案的适格原告主体。林溪镇政府是本案的被告，本案的受理程序合法，并无不当。 按照银行年利率6.525%计算利息，林溪镇政府克扣吴平新退耕还林补助款，期间产生的利息为72819元（139500元×6.525%×8年=72819元），两项合计194879.50元（122060.50元+72819元=194879.50元）没付给吴平新。 综上所述，因自行协商处理上述事宜未果，为了维护自身合法权益，原告吴平新依法诉至法院，其诉讼请求具有事实和法律依据，恳请法院予以支持。 在举证期限内，原告吴平新向法庭提供了19份证据材料：1、《公证书》及附件复印件一份6页，证明原告吴平新承包做退耕还林工程面积为434亩的事实。2、《退耕还林条例》复印件一份3页，证明关于退耕还林的政策、具有技术、法律指导的事实。3、2003年3月19日《退耕还林申请书》复印件一份1页，证明原告吴平新向林业部门申请退耕还林的事实。4、2004年4月30日《退耕还林工程合同书》复印件一份4页，证明合同对承包的日期、面积、双方的权利义务及违约责任做了约定。5、2005年9月30日《收款收据》复印件一份1页、2006年3月6日《收条》复印件一份1页，证明原告吴平新的退耕还林经过了林业部门的验收。6、《退耕还林工程检查验收单（证）》复印件二份1页，证明原告吴平新的退耕还林工程验收合格。7、《广西壮族自治区退耕还林粮食供应与现金兑现证》复印件一份4页，证明领取退耕还林补助款凭证。8、《中华人民共和国林权证》复印件一份9页，证明退耕还林实际承包面积。9、《退耕还林还草政策与技术知识手册》复印件一份3页，证明原告吴平新按照林业部门的标准操作。10、《退耕还林工程有关政策及技术要点》复印件一张2页，证明原告吴平新按照林业部门的标准操作。11、《“贫苦地区林业发展项目”造林贷款转贷合同书》及附件复印件一份10页，证明退耕还林500亩工程的部分资金来源。12、2004年7月19日《申请书》复印件一份1页，证明原告吴平新愿意终止造林贷款转贷合同，提前偿还该贷款本息。13、《2004年6月19日与三江县林业局终止世行贷款转为退耕还林》复印件一份1页，证明原告吴平新愿意终止造林贷款转贷合同，提前偿还该贷款本息。14、2005年10月25日《申请书》复印件一份1页，证明原告吴平新向多个单位申请补足360.5亩退耕还林补助款项的事实。15、《林溪乡2012年完善退耕还林补助资金发放花名册》复印件一份，证明原告吴平新领取了2012年度的补助款17437.50元。16、《信用社存折》复印件一份，证明2013年6月14日原告吴平新收到2012年度的退耕还林补助款17437.50元。17、2007年8月9日《国务院关于完善退耕还林政策的通知》复印件一份4页，证明退耕还林补助款为每亩125元。18、2013年1月17日《广西壮族自治区林业厅文件》复印件一份，证明原告吴平新的诉请有政策依据。19、《关于我区退耕还林工程有关问题的处理意见（征求意见稿）》复印件一份，证明补助款为每亩125元的来源依据。 被告林溪镇政府辩称，一、吴平新不具备适格的诉讼主体资格。退耕还林补助款依据文件规定是发放给实际具有山林权属的农户或集体，不是发放给吴平新，吴平新无权请求该退耕还林补助款。二、林溪镇政府不是适合的诉讼主体。依据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》(国发[2007]25号)和《财政部关于印发的通知》财农[2007]339号文件精神，多次强调专款专用，由各地林业部门核查验收退耕还林结果后,财政部门发放补助金给农户，资金来源是林业部门专项经费，因此吴平新认为林溪镇政府克扣其补助金无事实依据，请求林溪镇政府给付补助金也无法律依据。三、吴平新超过诉讼时效期间提起民事诉讼。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。吴平新从2012年就应该知道已经停止收到该补助款了，直到2019年7月17日才向三江县人民法院提起民事诉讼，已经超过了民事诉讼法规定的三年诉讼时效期间。四、吴平新错误地主张法律关系。吴平新在起诉状事实与理由部分提到与林溪镇政府签订退耕还林工程合同，合同生效后，吴平新只得到了前8年的补助款。林溪镇政府违约克扣吴平新8年补助款。林溪镇政府认为：第一，该《退耕还林工程合同书》只是约定了营造生态林补助8年，既然补助己发放8年，吴平新无权再请求其他补助年份的款项；第二，该合同书是单位与集体签订的合同，吴平新只是承包了林溪村26组的林地，不能代表林溪村26组，无权代表集体请求补助款。林溪镇政府与吴平新己结算合同约定8年的补助款(至于是否结算正确不在本案讨论之列)，吴平新与林溪村26组是合同的当事双方，吴平新错误地主张与林溪镇政府有法律关系，依此提出请求实为不当。五、吴平新的诉讼请求没有事实依据，诉讼理由不成立。三江县退耕办在2015年7月7日的通知中对退耕还林政策进行解读，退耕还林补助资金是直接补助给退耕农户的，不是给承包者的，可以协商解决把协商结果以书面形式交到三江县林业局，以便林业局核实后拨付补助金。吴平新是承包者，不是实际应得补助资金的退耕农户。吴平新作为承包者多次拖欠林溪村委承包林场的租金，且在村委通知其去协商的情况下，坚持己见不同意分配方案，没有与实际拥有林地权属的林溪村26组协商出结果。林业局依据文件暂停发放补助款，或者发放给具有林地权属的农户，不发给吴平新，是正当行使职权的行为，吴平新请求补偿款理由不成立。六、吴平新诉讼请求当中的利息14884.20元无法律依据，其计算也有错误。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条“被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息”。林溪镇政府既没有向吴平新支付的义务，也没有迟延履行期间的债务利息。支付迟延履行金时，应当按照中国人民银行规定的同期贷款基准利率计算。吴平新按银行利率6.525％计算，利率数据值来源不明且无依据，不是中国人民银行规定的同期贷款基准利率。 综上，吴平新的诉讼请求缺乏事实和法律依据,林溪镇政府没有义务支付给吴平新任何费用，林溪镇政府的辩解意见于法有据,恳请法院予以采纳,依法驳回其诉讼请求。 在举证期限内，被告林溪镇政府向法庭提供了7份证据材料：1、《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号）打印件一份6页，证明国务院继续对退耕还林农户直接补助，解决退耕还林农户生活问题，退耕还林补助款是明确给具有土地权属的农户，并不是给原告吴平新等承包林地的人。2、《财政部关于印发的通知》[2007]339号）打印件一份4页，证明耕还林补助款是明确给具有土地权属的农户的，不是给原告吴平新等承包林地的人。各级林业部门负责对退耕还林工作进行认定、检查和验收、财政部门负责根据林业局验收结果核定拨付给退耕农户，因此被告林溪镇政府不是本案的适格诉讼主体。3、《三江侗族自治县林溪乡林业管理站情况说明》原件一份1页，证明林溪林管站接受三江县林业局负责辖区退耕还林负责验收工作，林溪镇财政所按照三江县林业局名单代发补助款，因此被告林溪镇政府不是本案的适格诉讼主体。4、《三江侗族自治县退耕还林工作领导小组办公室通知》复印件一份1页，证明退耕还林补助资金是直接补助给退耕农户，不是给原告吴平新等承包林地的人，并要求林溪村民委与吴平新协商资金分配问题，拨款问题与被告林溪镇政府无关。5、《三江侗族自治县林溪镇林溪村民委员会情况说明》原件一份1页，证明原告吴平新是林溪村红岩坡林场承包人，不是具有土地权属的退耕农户，且原告吴平新多次拖欠租金，村委要求原告吴平新去协商补助分配方案，原告吴平新不同意分出补助款，协商不成功，退耕还林补助资金有五年没有拨到村委，拨款问题与被告林溪镇政府无关。6、《收款收据》、《收据》、《收据单》复印件五份2页（经核对与原件无异议），证明原告吴平新承包林溪村红岩坡林场交租情况，其已经多次拖欠租金。7、《现金收支日记账》复印件一份1页（经核对与原件无异议），证明原告吴平新承包林溪村红岩坡林场交纳租金情况，其已经多次拖欠租金。 经庭审质证，被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第1、2、7、8、16份证据材料无异议。被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第3份证据材料的真实性、合法性无异议；对关联性有异议，不能实现原告吴平新的证明目的。被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第4份证据材料的真实性、合法性无异议；对关联性有异议，认为该合同已经履行完毕，在庭审调查阶段，原告吴平新已经承认收到了9年的补助款，也就是该份合同已经履行完毕，原告吴平新所述的后7年补助款，是国家延长了补助年限，没有文件说明且有其他的协议书能够证明原告吴平新有请求补偿款的权利，从这份证据也能够证明原告吴平新请求的后七年补助款不成立。被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第5份证据材料的真实性及合法性无异议；对关联性有异议，收款收据是世行贷款，与本案没有关联，下面的收条讲述的内容也与本案无关联。被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第6份证据材料当中第一份验收单4亩有异议，认为这份验收单与本案无关。第二份检查验收证记载的亩数是139.5亩，第二份检查验收证与本案有关联，予以认可。对两份验收单据的真实性及合法性无异议。被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第9、10份证据材料的真实性、合法性、关联性无异议；但是不能实现原告吴平新的证明目的。被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第11份证据材料的真实性、合法性无异议；对关联性有异议，收款收据是世行贷款，与本案没有关联，本合同书是林业局与红岩村签订的合同，与被告林溪镇政府没有关系。被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第12、13份证据材料的真实性、合法性无异议；对关联性有异议，收款收据是世行贷款，与本案没有关联，被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第14份证据材料的真实性、合法性无异议；认为与本案无关联，不能实现原告吴平新的证明目的。被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第15份证据材料的真实性、合法性、关联性无异议；对于原告吴平新收到该笔补助款无异议，但是该份证据在农户一列记载的是林溪村民委，说明补助金应当给的是农户集体。被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第17、18、19份证据材料的真实性、合法性、关联性无异议；但是不能实现原告吴平新的证明目的。 本院认为，被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第1、2、7、8、16份证据材料无异议，为此予以确认并附卷佐证。本院认为，被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第3份证据材料的真实性、合法性无异议，为此予以确认。本院认为，被告林溪镇政府对该份证据材料的关联性和证明目的发表的质证意见成立，因为该申请书是原告吴平新单方面提出，对于是否应当获取退耕还林补助和获取年限、标准没有定论。为此对原告吴平新提供的第3份证据材料不予采信；对被告林溪镇政府对该份证据材料的关联性和证明目的发表的质证意见予以采纳。本院认为，被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第4份证据材料的真实性、合法性无异议，为此予以确认。本院认为，被告林溪镇政府对该份证据材料的关联性发表的质证意见成立，因为该合同已经履行完毕，与本案诉争的法律关系没有关联，该份合同的履行期限为8年。双方当事人争议的是2013年以后退耕还林补助应该发放给谁的问题。为此对原告吴平新提供的第4份证据材料不予采信；对被告林溪镇政府对该份证据材料的关联性发表的质证意见予以采纳。本院认为，被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第5份证据材料的真实性、合法性无异议，为此予以确认。本院认为，被告林溪镇政府对该份证据材料的关联性发表的质证意见成立，因为该份证据材料与本案诉争的法律关系没有关联。为此对原告吴平新提供的第5份证据材料不予采信；对被告林溪镇政府对该份证据材料的关联性发表的质证意见予以采纳。本院认为，被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第6份证据材料当中第一份验收单的真实性、合法性无异议，为此予以确认。本院认为，被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第6份证据材料当中第一份验收单记载4亩退耕还林面积的关联性提出异议的理由成立，因为该份验收单与本案诉争的法律关系无关。为此，本院对原告吴平新提供的第6份证据材料当中第一份验收单不予采信，对被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第6份证据材料当中第一份验收单关联性发表的质证意见予以采纳。本院认为，被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第6份证据材料当中第二份验收证记载的139.5亩退耕还林面积的真实性、合法性、关联性无异议，为此予以确认并附卷佐证。本院认为，被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第9、10份证据材料的真实性、合法性、关联性无异议，为此予以确认。本院认为，被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第9、10份证据材料证明目的发表的质证意见成立，这是植树造林的技术标准，并不能说明退耕还林补助的发放问题。为此，本院对原告吴平新提供的第9、10份证据材料不予采信；对被告林溪镇政府对上述两份证据材料证明目的发表的质证意见予以采纳。本院认为，被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第11、12、13份证据材料的真实性、合法性无异议，为此予以确认。本院认为，被告林溪镇政府对上述三份证据材料关联性发表的质证意见成立，因为该份证据材料与本案诉争的法律关系没有关联，分别属于不同的法律关系。为此，本院对原告吴平新提供的第11、12、13份证据材料不予采信；对被告林溪镇政府对上述三份证据材料关联性发表的质证意见予以采纳。本院认为，被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第14份证据材料的真实性、合法性无异议，为此予以确认。本院认为，被告林溪镇政府对该份证据材料的关联性和证明目的发表的质证意见成立，因为该申请书是原告吴平新单方面提出，没有得到有关政府部门的书面批复，不能证明其还可以继续享受退耕还林补助。为此对原告吴平新提供的第14份证据材料不予采信；对被告林溪镇政府对该份证据材料的关联性和证明目的发表的质证意见予以采纳。本院认为，被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第15份证据材料的真实性、合法性、关联性无异议，为此予以确认。本院认为，被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第15份证据材料证明目的发表的质证意见不成立；因为该表格不是原告吴平新制作，虽然一些名头和明细列项有不一致的地方，但退耕还林补助最终还是进入原告吴平新的个人银行账户，退耕还林补助资金仍由原告吴平新支配使用。为此，本院对原告吴平新提供的第15份证据材料予以采信；对被告林溪镇政府对该份证据材料证明目的发表的质证意见不予采纳。本院认为，被告林溪镇政府对原告吴平新提供的第17、18、19份证据材料的真实性、合法性、关联性无异议，为此予以确认。对于上述三份证据材料所要达到的证明目的将由本院结合本案的其他证据材料及相关法律、政策规定进行综合认定；对被告林溪镇政府对上述三份证据材料证明目的发表的质证意见予以参考。 经庭审质证，原告吴平新对被告林溪镇政府提供的第1、2、3、6、7份证据材料无异议。原告吴平新对被告林溪镇政府提供的第4份证据材料有异议，认为其没有收到该份通知，不予认可。原告吴平新对被告林溪镇政府提供的第5份证据材料有异议，认为林溪村民委欠别人钱，其帮助村委偿还了，其与村委之间的纠纷还没有解决，所以不予认可。 本院认为，原告吴平新对被告林溪镇政府提供的第1、2、3、6、7份证据材料无异议，为此予以确认并附卷佐证。本院认为，原告吴平新对被告林溪镇政府提供的第4份证据材料发表的质证意见成立，因为如何拨付退耕还林补助资金是上级林业行政部门和财政部门的权限，下级政府部门只是负责贯彻落实，乡镇一级政府并不具备该项权限。为此，本院对被告林溪镇政府提供的第4份证据材料不予采信；对原告吴平新对此发表的质证意见予以参考。本院认为，原告吴平新对被告林溪镇政府提供的第5份证据材料发表的质证意见不成立，因为退耕还林补助资金并不由被告林溪镇政府发放，而是林业行政主管部门委托财政部门发放，该资金没有进入被告林溪镇政府的银行账户，被告林溪镇政府没有扣留退耕还林资金的可能性。林溪村民委出具的证明较为合理、中肯，为此本院予以采信；对原告吴平新对此发表的质证意见不予采纳。 根据上述采信的证据及当事人在庭审当中的陈述，本院确认以下法律事实：2003年3月6日,吴平新与林溪村民委签订《承包合同书》。该合同书的主要内容为“甲方：三江县林溪乡林溪村民委，乙方：吴平新。一、甲方同意把村委会的红岩坡林场面积434亩承包给乙方，经营承包期限为30年，即从2003年3月1日起至2033年3月1日止，2033年3月2日乙方要完整退还林场的土地给甲方。二、乙方从2003年起每年向村委会交纳承包费贰千元整，应于当年3月12日（植树节）前交清。如乙方无正当理由不按时交清承包费的，加收乙方承包金壹千元。十、合同自甲乙双方签字之日起生效，不因双方法定代表人变动而变更。十一、本合同一式三份，甲乙双方各执一份，乡政府存留一份，希双方共同遵守执行。”同日，吴平新与林溪村民委到三江侗族自治县公证处对该合同进行公证，文号为（2003）桂三证字第7号《公证书》。2003年3月9日，吴平新向县政府、县林业局、乡政府、乡林管站递交《退耕还林申请书》，请求对其承包林溪村红岩坡集体林场的耕地436亩予以退耕还林，种植马尾松，并申请世行贷款。2003年5月10日，吴平新与三江侗族自治县林业局签订《“贫苦地区林业发展项目”造林贷款转贷合同书》。该合同主要内容为“甲方：三江县林业局，乙方：吴平新。吴平新申请世行贷款69750元，造林种植马尾松500亩。四、贷款发放方式：1、贷款额为69750元，分三年投放，第一年投放43500元，第二年投放15750元，第三年投放10500元。”吴平新已经实际使用上述贷款，并已偿还完毕。”2004年4月30日，吴平新与林溪镇政府签订《退耕还林工程合同书》。该合同的主要内容为“甲方：三江县林溪乡人民政府，乙方：吴平新。第一条、退耕还林范围及面积，1.1乙方同意退耕还林坡耕地共2块,面积共139.5亩。2.2造林合格标准；造林后前三年造林成活率达85％以上（含85％），生态林造林三年后株树保存率达80％以上（含80％）或郁闭度超过0.2，经济林株树保存率达85％以上（含85％）。第三条、退耕还林补助规定，3.1补助定额：按退耕地造林合格1亩，国家每年补助原粮300市斤和生活补助现金人民币20元计算。乙方退耕地造林139.5亩,共计每年补助原粮41850市斤和现金人民币2790元,具体补助数量视每年的检查验收结果而定。荒山荒地造林不补助粮食和生活费。3.2兑现方式:退耕地造林营造经济林补5年,营造生态林暂补8年。退耕地造林的第一年补助粮食分两次兑现:第一次在本合同范围坡耕地停耕并整地后2个月内兑现50％,第二次在造林验收合格后2个月内兑现;生活补助费一次付清。第二年起经验收合格每年一次兑现该年度补助粮食和生活费。”2004年4月30日，吴平新领取了《广西壮族自治区退耕还林粮食供应与现金兑现证》。2004年10月，林溪乡林管站对吴平新承包林溪村红岩坡林场的139.5亩马尾松进行验收，成活率为90％。2005年3月11日，林溪乡林管站向吴平新出具了《退耕还林工程检查验收证》。2007年8月9日，国务院颁发《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号）文件,延长退耕还林补助期限和提高标准。2007年11月26日，财政部颁发《财政部关于印发的通知》（财农[2007]339号）文件,延长退耕还林补助期限和提高标准,对国务院关于完善退耕还林政策进一步细化和补充,长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金125元。2011年9月29日，三江侗族自治县人民政府林业局向林溪村林场颁发了《中华人民共和国林权证》，编号：B451100143343，登记的林地面积为507.9亩。2013年1月17日,广西壮族自治区林业厅下发桂林函[2013]49号文件,针对钦州市林业局的请示进行复函,复函主要内容如下:一、关于租赁、承包农户坡耕地退耕还林的利益分配问题？根据《退耕还林条例》、《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》(国发[2002]10号)、《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》(国发[2000]24号)、《广西壮族自治区人民政府关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》(桂政发[2002]56号)规定，县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同。国家按照核定的退耕还林实际面积，无偿向土地承包经营权人(或者称退耕农户、退耕户，下同)提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。土地承包经营权人自行退耕后还林的，其不仅享有国家无偿提供的补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费，还享有退耕土地上的林木所有权；如委托他人还林(即由农村造林专业户、社会团体、企事业单位等租赁、承包其退耕后土地还林)或者与他人合作还林的,其利益分配(包括国家政策补助和退耕土地上的林木所有权，下同)由双方合同约定。退耕土地还林后,县级人民政府应及时向持有验收合格证明的退耕者、还林者兑付补助粮食、生活补助费，结算种苗造林补助费。《国务院关于完善退耕还林政策的通知》(国发[2007]25号决定完善退耕还林政策，在现行退耕还林粮食和生活费补助期满后，中央财政安排资金，继续对退耕农户直接给予适当的现金补助，目的是解决退耕农户当前生活困难。因此，由农村造林专业户、社会团体、企事业单位等租赁承包退耕农户退耕后土地还林的，在原政策补助期(即第一个补助期)的利益分配由双方合同约定；在完善政策补助期(即第二个补助期)，完善退耕还林政策补助资金必须直接补助给退耕农户(或者称土地承包经营权人、退耕户、退耕者)，不能补助给非退耕农户，也就是租赁、承包退耕农户退耕土地的还林者不能享受完善退耕还林政策补助资金，退耕土地上的林木所有权按双方合同约定。根据国发[2007]25号文,国家除继续对退耕农户直接补助外，还建立巩固退耕还林成果专项资金，目的是解决影响退耕农户长远生计的突出问题,确保退耕还林成果切实得到巩固。因此,巩固退耕还林成果专项资金项目,必须确保覆盖到尽可能多的退耕农户。”在此之前，广西壮族自治区林业局向全区各市、县林业局发文征求意见，文件名称为《关于我区退耕还林工程有关问题的处理意见》（征求意见稿）。 2012年以前的九年退耕还林补助款项，吴平新已经领取，合计金额为274115.50元。因对2013年以后的退耕还林补助是否应当继续发放给吴平新的问题无法达成一致意见，为此，原告吴平新于2019年7月18日诉至法院，遂引发本案诉讼。 本案在庭审过程当中，主办法官向原告吴平新进行释明，当事人主张的法律关系的性质与法院认定的性质不一致的，当事人可以变更诉讼请求，请其明确本案的法律关系？原告吴平新坚持认为本案的法律关系为农村土地承包合同纠纷，明确表示不变更诉讼请求。被告林溪镇政府的委托诉讼代理人杨翔宇认为本案的法律关系由法院依法认定。 根据当事人的诉辩主张，法庭将本案的争议焦点归纳为：一、本案法律关系应当如何定性？二、原告吴平新是否为本案适格原告主体？三、原告吴平新的起诉是否超过法律规定的三年诉讼时效期间？四、原告吴平新请求被告林溪镇政府退还退耕还林补助款122060.50元及支付相应利息是否有依据？本院将围绕上述争议焦点进行评判。 一、关于本案法律关系应当如何定性的问题？本院认为，人民法院审理民商事案件，应当先审查程序问题，只有程序上依法成立，继而才能对实体问题作出处理。原告吴平新以农村土地承包合同纠纷主张权利，属于适用法律错误。原告吴平新是三江侗族自治县林溪镇林溪村第二十六村民生产小组的成员，其承包的林溪村林场[位于红（洪）岩坡]，该土地所有权人是林溪村民委，并不是林溪镇政府。所以吴平新与林溪镇政府无权签订《农村土地承包合同》，其之间的法律关系不属于农村土地承包合同纠纷。依照《退耕还林条例》及有关政策的规定，吴平新与林溪镇政府签订《退耕还林工程合同书》属于行政合同，对于退耕还林补助的发放年限、标准及受益人，只能依照法律、行政法规及有关政策的规定予以贯彻落实，并不能由吴平新与林溪镇政府自行协商确定。因履行行政合同引发的纠纷，只能提起行政诉讼予以解决。依照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条第一款之规定“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。”在庭审过程中，主办法官已经向原告吴平新进行释明，其明确表示以农村土地承包合同纠纷主张权利，不变更诉讼请求。本院认定吴平新与林溪镇政府签订《退耕还林工程合同书》属于行政合同，他们之间的法律关系为行政合同关系，其纠纷应当通过提起行政诉讼加以处理，不是民事诉讼受理的范围。人民法院不能对当事人没有主张的法律关系进行处理，应当从程序上否定其权利，而不能对本案作出实体处理，继而保留其他救济途径。综合上述事实和法律规定，应当裁定驳回原告吴平新的起诉。 本院认为，本案的第一个争议焦点决定本案第二个、第三个、第四个争议焦点是否成立。只有第一个争议焦点依法成立，才能对后面的三个争议焦点进行处理。本院已经从程序上否定了原告吴平新的诉权，为此无需对后面的三个案件争议焦点进行处理。 综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（一）项，第一百五十四条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》法释[2015]5号第二百零八条第三款，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条第一款之规定，裁定如下： 驳回原告吴平新的起诉。 案件受理费4484元（已预交2242元），由本院退回原告吴平新案件受理费2242元。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状或者到柳州市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。 审 判 长  苏进军 人民陪审员  韦国成 人民陪审员  荣名超 二〇一九年九十月六日 书 记 员  赖安宁