山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁行终1968号上诉人（原审原告）钱清泉等11人（名单附后）。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人钱清泉，男，1973年10月12日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区湖西街道办事处东钱村6-40-1号。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人李福贵，男，1967年3月4日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区光明巷5号内5号楼316号。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人王连东，女，1971年1月2日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区湖西街道办事处东钱村55号。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人钱立民，男，1984年10月23日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区湖西街道东钱村228号。共同委托代理人孙勇，山东居高律师事务所律师。被上诉人（原审被告）聊城市人民政府，住所地聊城市东昌西路24号。法定代表人宋军继，市长。委托代理人周士刚，聊城市国土资源局东昌府分局征地科科长。被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。法定代表人龚正，省长。委托代理人刘金远，山东省人民政府工作人员。上诉人钱清泉等11人因诉被上诉人聊城市人民政府（以下简称聊城市政府）、山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2018年6月7日作出的（2018）鲁01行初414号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。原审原告钱清泉等11人诉称，其均系聊城市江北水城旅游度假区湖西街道东钱村村民，在本村拥有宅基地和住宅，2017年湖西街道联合东钱村村民委员会口头向村民下达通知，表示要征收村民房屋用于商品房开发建设等项目，其给予补偿标准及补偿方式均不符合法律规定，并且所有内容均无书面文件。2017年9月，村委会张贴聊城市政府2017年9月7日作出的聊政通字[2017]27号《关于拟征收湖西街道东钱等村土地的通告》（以下简称27号通告），钱清泉等11人认为该通告违反法律规定，补偿标准不符合现行法律法规的规定，遂向省政府提起行政复议，省政府作出鲁政复决字[2017]702号《行政复议决定书》（以下简称702号决定）维持了该具体行政行为。钱清泉等11人认为702号决定及27号通告内容违反法律规定，具体理由：1.聊城市政府作出的27号通告中补偿标准不符合法律规定，其适用的文件已经失效，理应撤销。2.27号通告未告知《安置补偿方案》及具体的安置途径，其违反了《山东省土地征收管理办法》第十条的规定。综上，钱清泉等11人认为702决定和27号通告适用法律错误、程序违法、严重侵犯了其合法权益。请法院查明事实，依法裁决。请求：1.撤销27号通告，撤销702号决定；2.诉讼费用由被告承担。原审被告聊城市政府辩称，1.省政府作出的702号决定适用法律正确，程序合法。2.答辩人作出的27号通告，系根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省土地征收管理办法》等法律的规定，经研究确定，现发布拟征收土地通告，该通告载明了拟征收土地的位置、范围、权属、用途。答辩人有作出27号通告并进行发布的法定职责，同时，27号通告的格式和内容符合《山东省土地征收管理办法实施规范》的相关规定，答辩人作出27号通告并在钱清泉等11人所在的村进行了张贴，保障了其知情权。综上，答辩人认为27号通告以及702号决定适用法律正确、程序合法。请求法院驳回钱清泉等11人的诉讼请求。原审被告省政府辩称，省政府作出的702号决定程序合法。钱清泉等11人对聊城市政府作出27号通告的行政行为不服提起行政复议申请，省政府收到后，经补正于2017年10月31日依法予以受理，2017年12月25日作出702号决定，程序合法。请求法院依法驳回钱清泉等11人的诉讼请求。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”据此，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，必须符合法定条件，属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。根据上述规定，复议机关作共同被告制度设计的立法目的，在于督促行政机关依法履行复议职责，切实实现行政复议制度的价值。复议决定维持原行政行为，系对原行政行为的法律效力加以认可，并不具有独立性；若原行政行为不可诉，则复议决定亦不宜进入司法审查范围。本案中，钱清泉等11人所诉的27号通告系聊城市政府作出拟征地的公示公告程序，系聊城市政府为征收土地所作的准备性工作之一，属过程性行为，且对钱清泉等11人的实体权利义务不产生实际影响，不属于人民法院受理行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。因涉案的27号通告不具有可诉性，对省政府作出的702号决定，依法应一并驳回原告对该决定的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告钱清泉等11人的起诉。上诉人钱清泉等11人不服原审法院裁定，上诉请求撤销济南市中级人民法院（2018）鲁01行初414号行政裁定。理由如下：聊城市政府作出的（2017）27号《关于拟征收湖西街道东钱等村土地的通告》作为独立的行政行为，对利害关系人的权利义务产生实际影响，省政府《行政复议决定》维持了聊城市政府的行政行为，严重危害上诉人的合法权益。原审法院认为上述行政行为不具有可诉性，属于事实认定错误。被上诉人聊城市政府辩称，1.27号通告中的补偿标准属于“拟征收土地补偿标准”，并非最终确定的补偿标准；2.答辩人有作出27号通告并进行发布的法定职责，27号通告的格式和内容符合《山东省土地征收管理办法实施规范》的相关规定。答辩人作出27号通告并进行张贴，保障了上诉人的知情权。3.27号通告是答辩人拟征收土地的公示公告程序，是为征收土地作出的准备性工作之一，属于过程性行为，对上诉人原审中主张的实体权利义务并无影响。请求法院驳回上诉，维持原审裁定。被上诉人省政府二审期间未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院，上述证据在原审中已经质证。各方当事人在二审期间均未提交新证据。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，从27号《通告》的内容来看，并未确定最终的征收补偿方案，应认定其系聊城市政府为征收土地所做的准备性工作之一，属过程性行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。省政府作出的702号复议决定维持了聊城市政府27号通告，27号通告不具有可诉性，对省政府702号复议决定的起诉应一并驳回。上诉人认为27号通告是独立的行政行为且对其权利义务产生实际影响的上诉理由没有法律依据，不能成立。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人钱清泉等11人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  朱海舰审判员  魏 群审判员  刘加鹏二〇一九年九月五日法官助理宋玉书记员隗威上诉人名单上诉人（原审原告）钱清泉，男，1973年10月12日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区湖西街道办事处东钱村6-40-1号。上诉人（原审原告）李忠梅，女，1969年7月18日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区湖西街道办事处白堤村43号。上诉人（原审原告）钱增河，男，1950年4月3日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区湖西街道办事处东钱村132号。上诉人（原审原告）王连东，女，1971年1月2日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区湖西街道办事处东钱村55号。上诉人（原审原告）臧春霞，女，1980年2月24日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区湖西街道东钱村262号。上诉人（原审原告）李福贵，男，1967年3月4日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区光明巷5号内5号楼316号。上诉人（原审原告）李佑利，男，1969年8月28日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区新区街道何官屯村704号。上诉人（原审原告）王保国，男，1963年2月19日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区湖西街道办事处北顾庄村19号。上诉人（原审原告）钱立民，男，1984年10月23日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区湖西街道东钱村228号。上诉人（原审原告）任世香，女，1982年6月11日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区湖西街道东钱村25号。上诉人（原审原告）李娜，女，1982年9月18日出生，汉族，住山东省聊城市东昌府区湖西街道东钱村255号。