西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书     （2019）陕71行终720号     上诉人（原审被告）西安市鄠邑区草堂镇人民政府，住所地陕西省西安市鄠邑区。   负责人李国学，镇长。   委托代理人李楠，该单位工作人员。   委托代理人杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）万顺新，男，1991年4月14日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市户县。   被上诉人（原审原告）贺淑芳，女，1961年2月28日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市户县。   上诉人西安市鄠邑区草堂镇人民政府（以下简称草堂镇政府）因与被上诉人万顺新、贺淑芳行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初21号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   一审法院审理查明，万顺新、贺淑芳系西安市鄠邑区XX镇XX村村民，在该XX街XX号有宅基地及房屋一处。草堂镇政府于2018年9月29日发布《西安高新区XX镇XX社区XX村集体土地房屋及附着物征收公告》，万顺新、贺淑芳的上述房屋在此次征收范围内。2018年11月3日，在万顺新、贺淑芳未签订房屋征收安置补偿协议的情况下，草堂镇政府强行拆除了万顺新、贺淑芳位于西安市鄠邑区XX村XX街XX号的房屋。万顺新、贺淑芳认为草堂镇政府的拆除行为违法，诉至本院，诉请如上。   另查明，2018年11月4日，西安高新区管委会作出《西安高新区管委会关于对〈西安高新区征收XX镇XX社区XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案〉的批复》，所附的《西安高新区征收XX镇XX社区XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》中，明确项目拆迁安置实施主体为草堂镇人民政府。2019年1月10日，陕西省人民政府作出《关于西安高新区2018年度第十一批统一征收集体建设用地的批复》，同意将西安市鄠邑区乡级土地利用总体规划确定的XX镇XX社区XX组9.6051公顷集体建设用地依法征收为国有。   一审法院认为：一、关于本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。根据庭审查明的事实，草堂镇政府认可万顺新、贺淑芳房屋系由其拆除，由于本案被诉行为系事实行为，被诉行政行为的实际实施主体是适格被告，故草堂镇政府是本案适格被告。二、关于被诉拆除行为的合法性问题。行政机关作出行政行为必须具有法定的职权依据，并且应当依照法律规定的程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”本案中，草堂镇政府作为镇级人民政府不具有对万顺新、贺淑芳房屋实施强制拆除的法定职权，且草堂镇政府在对万顺新、贺淑芳房屋组织实施强制拆除前没有依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定履行作出限期拆除决定、进行催告、作出强制执行决定等法定程序，在此情况下，草堂镇政府对万顺新、贺淑芳房屋实施强制拆除显属超越职权、程序违法。因该拆除行为系事实行为无可撤销内容，故应确认该强拆行为违法。对于XX镇XX基地XX村的拆迁征地补偿款，因未提交证据相佐证，不足以认定双方已经达成补偿协议，不能成为被诉拆除行为违法性的阻却事由。对于草堂镇政府认为万顺新、贺淑芳房屋内财物已经转移，拆除当天万顺新、贺淑芳也将屋内仅有的一床被褥搬出，应当视为同意对涉案房屋予以强制拆除。上述情形不能体现万顺新、贺淑芳同意对涉案房屋予以强制拆除，本院对此不予采信。综上，万顺新、贺淑芳要求确认被告强制拆除万顺新、贺淑芳房屋行为违法，具有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告西安市鄠邑区草堂镇人民政府于2018年11月3日对万顺新、贺淑芳万顺新、贺淑芳位于西安市鄠邑区XX镇XX村XX街XX号的房屋实施的强制拆除行为违法。本案受理费50元，由被告西安市鄠邑区草堂镇人民政府负担。   上诉人草塘镇政府不服，上诉称，一、一审认定案件性质错误，上诉人不应是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第46条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》20条、第23条、第25条，集体土地征收法定实施主体是市县人民政府及其土地行政主管部门。乡镇人民政府，不是法定的集体土地征收实施主体。行政实务中，市县人民政府及其土地管理主管部门一般通过各种方式安排乡镇人民政府具体实施集体土地征收。司法实践中，人民法院也认可法定主体和乡镇人民政府之间的委托关系，认可乡镇人民政府实施的集体土地征收结果。行政实务中，市县人民政府一般了解土地征收审批手续的办理进度，为了提高行政效率，加快土地征收实施速度，在土地征收批文下发之先，通过自愿协商的方式，先行和对征收没有异议的被征收人，签订协议实施征收补偿安置工作。本案中，土地征收实施的法定机关是西安市人民政府和西安市国土资源局。西安高新区管委会安排镇政府实施征收工作，镇政府进行的征收行为，最终都会被法定机关认可。对同一宗集体土地，不会由法定机关和乡镇人民政府分别实施一次征收。镇政府实施的集体土地征收，会被法定机关认可，其法律后果当然由法定机关承担。上诉人就是法定机关的受托人。被上诉人状告上诉人，是一审认定基本事实错误。   二、没有强制行为，一审认定基本事实错误。   被上诉人对征收没有异议。房屋内的财物已经转移，人已经在外租住，屋内近有一床被褥。当天，社区干部征得被上诉人贺淑芳同意拆除，把被褥拿出来，镇政府才组织拆除了房屋，没有行政强制拆除的事实。一审认定行政强制拆除，基本事实错误。   三、被上诉人房屋被拆除，不影响被上诉人要求补偿安置的权利，起诉拆除行为不符合法律规定。   据土地、房屋被征收，根据相关法律的规定，土地上房屋所有权人的权利是获得公平合理补偿权。虽然被上诉人的房屋被拆除，不影响被上诉人要求补偿安置工作，被上诉人随时可以按照征收补偿安置方案签订补偿安置协议，然后领取补偿款，立即选房入住安置房。拆除房屋本身对被上诉人合法权益没有影响。对拆除行为提起行政诉讼，不符合法律规定。被上诉人起诉，违反规定，应当驳回起诉。   综上，上诉人认为一审判决认定基本事实错误、适用法律错误，现提出上诉，请求法院撤销一审判决，判决驳回被上诉人的起诉或者诉讼请求。   被上诉人万顺新、贺淑芳辩称，上诉人所属不实,我们不是主动搬出房屋，我们一直在屋内居住,他们强行搬动我家东西，拆除我们房屋,我们当时还报警了。   二审中，各方当事人未提交新证据。对一审查明事实本院予以确认。   本院认为，一、关于本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。根据庭审查明的事实，草堂镇政府认可万顺新、贺淑芳房屋系由其拆除，由于本案被诉行为系事实行为，被诉行政行为的实际实施主体是适格被告，故草堂镇政府是本案适格被告。一审对此认定事实清楚，应予维持。草塘镇政府上诉意见认为，乡镇政府不是法定的集体土地征收实施主体，草塘镇政府是受托人，其实施的征收行为的法律后果由法定机关承担的观点，系其将强制拆除的事实行为与土地征收系列行政行为中的其他行政行为混同认定得出的片面结论，没有法律依据；且无受委托实施强制拆除的相关证据，该上诉意见不予支持。二、关于是否存在强制行为。关于草塘镇政府上诉称被上诉人对征收没有异议，房屋内的财物已经转移，人已在外居住，社区干部经征得贺淑芳同意后才组织拆除房屋，没有强制拆除的事实的观点，即使万顺新、贺淑芳当时被说服同意搬离房屋，但并非交付房屋；有权机关亦应履行相应的财产交付手续，在无相关证据证明房屋共有人主动交付房屋的情况下，草堂镇政府即组织拆除被上诉人所有房屋的行为，亦属程序违法，草堂镇政府该上诉意见没有法律依据，不予支持。草塘镇政府上诉称拆除行为没有影响被上诉人安置补偿实际权益，在没有签订安置补偿协议，被征收人未获补偿的情况下即将被征收人房屋强制拆除的行为亦属程序违法，草堂镇政府该上诉意见没有法律依据不予支持。   行政机关作出行政行为必须具有法定的职权依据，并且应当依照法律规定的程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”一审认定，草堂镇政府作为镇级人民政府不具有对万顺新、贺淑芳房屋实施强制拆除的法定职权，且草堂镇政府在对万顺新、贺淑芳房屋组织实施强制拆除前没有依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定履行作出限期拆除决定、进行催告、作出强制执行决定等法定程序，在此情况下，草堂镇政府对万顺新、贺淑芳房屋实施强制拆除显属超越职权、程序违法，确认该强拆行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。   综上，上诉人草塘镇政府上诉意见没有事实、法律依据，应予驳回。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   案件受理费50元，西安市鄠邑区草堂镇人民政府承担。   本判决为终审判决。       审判长 程淑芹   审判员 刘宇红   审判员 魏国庆         二〇一九年九月十三日       书 记 员  王 聪          1