四川省成都高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0191行初170号 原告成都虎驰运业有限公司。住所地：四川省成都市天府新区华阳街道华阳大道一段33号阳光华庭1栋1单元1层3号。 法定代表人曲磊，总经理。 委托代理人杜林，四川应天缘律师事务所律师。 委托代理人张举刚，四川应天缘律师事务所律师。 被告成都市交通运输局道路运输管理处（原成都市交通运输委员会道路运输管理处）。住所地:成都市高新区交子北二路17号。 法定代表人董华胜，处长。 委托代理人李琪，国浩律师（成都）事务所律师。 委托代理人黄萍，成都市交通运输局道路运输管理处工作人员。 被告成都市交通运输局（原成都市交通运输委员会）。住所地：成都高新区交子北二路。 法定代表人王翼刚，局长。 委托代理人何飞，成都市交通运输局工作人员。 委托代理人陆春燕，泰和泰律师事务所律师。 原告成都虎驰运业有限公司（以下简称虎驰运业公司）不服被告成都市交通运输局道路运输管理处（原成都市交通运输委员会道路运输管理处，以下简称市交通运输局道路运管处）作出的《不予交通运输行政许可决定书》（编号：BX2018002），以及被告成都市交通运输局（原成都市交通运输委员会，以下简称市交通运输局）作出的《行政复议决定书》（成交复决字[2018]3号），向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月1日立案受理，并依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月30日公开开庭审理，原告虎驰运业公司的法定代表人曲磊，原告虎驰运业公司的委托代理人杜林，被告市交通运输局道路运管处的委托代理人李琪，被告市交通运输局道路运管处及其负责人的委托代理人黄萍，被告市交通运输局负责人唐建昌，被告市交通运输局的委托代理人陆春燕均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月9日，被告市交通运输局道路运管处作出《不予交通运输行政许可决定书》（编号：BX2018002），经审查认为，原告虎驰运业公司于2018年10月24日提出的县际包车客运经营申请不符合许可条件。依据《中华人民共和国道路运输条例》第十二条和《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通运输部令2016年第82号）第十七条的规定，同时根据西南交通大学编制提供的《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》，决定对原告虎驰运业公司的申请，不予交通运输行政许可。原告虎驰运业公司不服，向被告市交通运输局申请行政复议。2019年2月19日，被告市交通运输局作出《行政复议决定书》（成交复决字[2018]3号），维持了被告市交通运输局道路运管处作出的《不予交通运输行政许可决定书》（编号：BX2018002）。 原告虎驰运业公司诉称，2018年10月24日，其向被告市交通运输局道路运管处申请县际包车客运经营，并提供了符合要求的资料及条件。被告市交通运输局道路运管处作出的《不予交通运输行政许可决定书》（编号：BX2018002），以及被告市交通运输局作出的《行政复议决定书》（成交复决字[2018]3号）依据不足，侵害了原告的合法权益，应予撤销。两被告所依据的《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》采用数据不实，不能反映成都市包车客运市场的真实情况。同时，被告市交通运输局道路运管处作出案涉《不予交通运输行政许可决定书》时，剥夺了原告的行政复议选择权，违反了法定程序。因此，请求人民法院依法撤销被告市交通运输局道路运管处作出的《不予交通运输行政许可决定书》（编号：BX2018002），以及被告市交通运输局作出的《行政复议决定书》（成交复决字[2018]3号），判令被告市交通运输局道路运管处重新作出行政许可决定，并由被告承担本案诉讼费用。 原告虎驰运业公司向本院提交了以下证据材料： 第一组证据材料：《成都市交通运输委员会关于进一步规范县际包车客运市场发展的实施意见》（成交发[2014]17号）和《四川一体化政务服务平台受理通知书》。以上证据证明被告市交通运输局未落实每年组织实施1-2次县级包车招标的要求；原告的申请材料符合法律规定和法定形式。 第二组证据材料：道路旅客运输经营许可（新增）的网站公示信息，《四川省规范行政执法裁量权规定》（四川省人民政府令第278号）第十三条，《国家发展改革委商务部关于印发的通知》（发改经体[2018]1892号）及附件部分内容，《成都市交通运输委员会2016年政府信息公开年报》、四川省临时客运管理信息系统截图和《2016年成都市二三圈层区（市）县新增县际包车客运经营权出让招标项目招标公告》。以上证据证明市场前景、经济效益等应由企业自主决策；申请县际客运经营无数量限制，原告的申请事项不是禁止进入项目；作为《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》数据来源的系统没有域名，亦未备案；2016年确定出让成都市二三圈层区（市）县新增县际包车客运经营权607个车辆，在2017年、2018年无新增的情况下，市场已经饱和的结论不能成立，故被告市交通运输局道路运管处在没有通过网站公示市场是否饱和的情况下，以饱和为由作出案涉决定违法。 第三组证据材料：《新能源汽车产品销售合同》和《成都市人民政府办公厅关于印发成都市支持新能源汽车推广应用若干政策的通知》（成办发[2017]20号）。以上证据证明原告从成都天辰汽车销售有限责任公司处购买45台新能源汽车，响应了新能源汽车推广运用的号召；被告市交通运输局是负责落实的责任单位。 被告市交通运输局道路运管处辩称，根据《中华人民共和国道路运输条例》的规定，其作为成都市负责交通运输行政管理及道路运输经营权许可的部门，针对案涉申请有权予以审核，并作出相应决定。2018年10月24日，原告向被告市交通运输局道路运管处申请道路旅客运输经营权许可（县际包车、县际包车旅游）。依据《中华人民共和国道路运输条例》第十二条和《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通运输部令2016年第82号）第十七条的规定，结合《中华人民共和国道路运输条例释义》关于第十二条释义中“道路运输管理机构在审查客运申请时要考虑客运市场的供求状况，应当根据实际的供求情况来确定是否批准，对于运力已趋于饱和的线路，可以作出不批准的决定”的内容，并参照《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》，被告市交通运输局道路运管处确认成都市包车客运市场整体供过于求、运力饱和。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条的规定，被告市交通运输局道路运管处于2018年11月9日作出《不予交通运输行政许可决定书》（编号：BX2018002），决定对原告的县际包车客运经营申请不予许可，并经被告市交通运输局复议维持。同时，2019年4月10日，在成都市交通运输局官网发布的《成都市交通运输局道路运输管理处关于发布2018年度包车客运市场供求状况暨市场风险预警的公告》，再次明确并提示“按照本次市场供求状况及市场风险评估结果，当前成都市包车客运市场呈现出整体出勤率低、车辆利用效率低的状况，各相关道路客运企业及拟投资包车客运市场的主体应采取合理措施规避市场风险”。综上，被告市交通运输局道路运管处作出的《不予交通运输行政许可决定书》（编号：BX2018002）事实充分、证据确凿、程序合法、适用依据正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市交通运输局道路运管处在法定期限内，向本院提交了以下证据材料和依据： 第一组证据材料：被告市交通运输局道路运管处的事业单位法人证书复印件和《中华人民共和国道路运输条例》第十条第二款、第十二条第一款，《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通运输部令2016年第82号）第十二条、第十七条。以上证据为被告市交通运输局道路运管处的职权依据和法律依据，证明被告市交通运输局道路运管处针对案涉申请，有权予以审核并作出相应决定。 第二组证据材料：《四川一体化政务服务平台受理通知书》、《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》、《成都市交通运输局道路运输管理处关于发布2018年度包车客运市场供求状况暨市场风险预警的公告》、《四川一体化政务服务平台办结通知书》、《不予交通运输行政许可决定书》（编号：BX2018002）、《行政复议申请书》、《成都市交通运输委员会道路运输管理处关于成都虎驰运业有限公司不予交通运输行政许可决定书行政复议答复意见》和《行政复议决定书》（成交复决字[2018]3号）。以上证据为被告市交通运输局道路运管处的事实依据和程序证据，证明被告市交通运输局道路运管处委托第三方西南交通大学对成都市2017年度包车客运市场的供求状况进行了全面的调查分析，确认目前成都市包车客运市场整体供过于求、运力饱和；在综合考虑客运市场的供求状况、客运运力投放、客运线路布局、主要客流流向和流量、普遍服务和方便群众等因素的基础上，被告市交通运输局道路运管处在法定期限内，对原告的县际包车客运经营申请作出了不予行政认可决定，并经复议维持；2018年度成都市包车客运市场供求状况较2017年度未发生明显变化。 被告市交通运输局辩称，其于2018年12月21日收到原告的行政复议申请后，于2018年12月26日向原告送达了《行政复议受理通知书》（成交复受字[2018]3号）。依据《中华人民共和国道路运输条例》第十二条第一款和《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通运输部令2016年第82号）第十七条第二款的规定，被告市交通运输局道路运管处有权根据客运市场供求状况作出是否行政许可的决定。为了解成都市包车客运市场的状况，被告市交通运输局道路运管处于2018年1月委托独立第三方西南交通大学对成都市2017年度包车客运市场进行了调查评估。西南交通大学作出的《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》客观、公正，应予采信。在考虑成都市客运市场供大于求的情况下，被告市交通运输局道路运管处向原告作出不予行政许可决定正确，且原告无证据证明上述报告未能真实反映成都市包车客运市场状况。同时，在成都市交通运输局官网发布的《成都市交通运输局道路运输管理处关于发布2018年度包车客运市场供求状况暨市场风险预警的公告》与案涉报告吻合。2019年2月19日，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，被告市交通运输局在法定期限内作出了《行政复议决定书》（成交复决字[2018]3号）。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告市交通运输局在法定期限内，向本院提交了以下证据材料和依据： 第一组证据材料：《行政复议受理通知书》（成交复受字[2018]3号）和《行政复议答复通知书》（成交复答字[2018]3号），《成都市交通运输委员会道路运输管理处关于成都虎驰运业有限公司不予交通运输行政许可决定书行政复议答复意见》及附件，《行政复议决定书》（成交复决字[2018]3号）。以上证据证明被告市交通运输局作出案涉行政复议决定事实清楚、程序合法。 第二组证据材料：《中华人民共和国道路运输条例》第十二条第一款，《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通运输部令2016年第82号）第十七条第二款，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款。以上证据证明被告市交通运输局作出案涉行政复议决定适用依据正确。 经庭审举证、质证，原告对两被告提交的证据材料，发表以下质证意见：1.认可被告市交通运输局道路运管处的主体资格，以及被告市交通运输局道路运管处受理案涉申请的时间；2.《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》不能当然作为行政执法依据，亦不认可报告中数据来源的合法性，且报告反映出的是需求呈增长势态而非饱和，即使市场饱和，被告市交通运输局道路运管处也无权禁止新的市场主体进入；3.不认可《成都市交通运输局道路运输管理处关于发布2018年度包车客运市场供求状况暨市场风险预警的公告》作为不予许可的依据；4.被告市交通运输局道路运管处适用依据错误；5.认可被告市交通运输局作出案涉行政复议决定的程序，不认可被告市交通运输局作出案涉行政复议决定所认定的事实。 两被告对原告提交的证据材料，发表以下质证意见：1.《成都市交通运输委员会关于进一步规范县际包车客运市场发展的实施意见》（成交发[2014]17号）与准予行政许可的条件不矛盾；2.认可《四川一体化政务服务平台受理通知书》的真实性、合法性，不认可《四川一体化政务服务平台受理通知书》、《国家发展改革委商务部关于印发的通知》（发改经体[2018]1892号）及附件部分内容，《成都市交通运输委员会2016年政府信息公开年报》和第三组证据的关联性，不认可道路旅客运输经营许可（新增）的网站公示信息之证明目的；3.认可《四川省规范行政执法裁量权规定》（四川省人民政府令第278号）第十三条。 本院对上述证据认证如下：原告提交的《四川一体化政务服务平台受理通知书》，证明其于2018年10月24日申请县际包车、县际包车旅游的道路旅客运输经营许可（新增），被告市交通运输局道路运管处于当日受理的事实，本院予以认定；原告提交的其他证据，与案涉不予行政许可决定是否合法不具有关联性，本院不予认定。被告市交通运输局道路运管处提交的事业单位法人证书复印件，证明被告市交通运输局道路运管处的主体资格，本院予以认定；被告市交通运输局道路运管处提交的《四川一体化政务服务平台受理通知书》和《四川一体化政务服务平台办结通知书》，证明被告市交通运输局道路运管处受理、办结案涉申请的时间，以及作出案涉不予行政许可决定的程序，本院予以认定；被告市交通运输局道路运管处提交的《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》，系被告市交通运输局道路运管处委托西南交通大学针对成都市包车客运市场供求状况，经市场调研、数据分析后形成，是被告市交通运输局道路运管处考虑客运市场供求状况的参考依据，本院予以认定；被告市交通运输局道路运管处提交的《成都市交通运输局道路运输管理处关于发布2018年度包车客运市场供求状况暨市场风险预警的公告》，证明其于2019年4月10日在成都市交通运输局官网公布了成都市2018年度包车客运市场供求状况，进行了市场风险预警；被告市交通运输局道路运管处提交的《不予交通运输行政许可决定书》（编号：BX2018002），证明其作出不予行政许可决定的时间、依据、具体理由等内容，本院予以认定；被告市交通运输局道路运管处提交的《行政复议申请书》，证明原告申请行政复议的时间、申请事项、事实及理由等内容，本院予以认定。被告市交通运输局提交的《行政复议受理通知书》（成交复受字[2018]3号）和《行政复议答复通知书》（成交复答字[2018]3号），以及两被告提交的《成都市交通运输委员会道路运输管理处关于成都虎驰运业有限公司不予交通运输行政许可决定书行政复议答复意见》及附件，《行政复议决定书》（成交复决字[2018]3号），证明被告市交通运输局作出案涉行政复议决定的时间、具体内容、依据和程序，本院予以认定。《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国道路运输条例》、《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通运输部令2016年第82号）系现行、合法有效的规范性法律文件，可适用于本案。 经审理查明，原告系2017年11月23日成立的有限责任公司，经营范围为省际包车客运、市际包车客运、县际包车客运服务（旅游）等。2018年1月，被告市交通运输局道路运管处委托西南交通大学成立课题组，采用总体情况统计与抽样调查相结合的方式，从成都市包车客运市场总体情况、具体包车类别、影响成都市包车客运市场发展的因素，以及成都市包车客运发展对策四个方面进行分析，对成都市包车客运市场供求状况进行了调研。2018年2月，西南交通大学编制《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》，认为成都市包车客运市场整体呈现供过于求、运力饱和的状态。2018年10月24日，原告申请县际包车、县际包车旅游的道路旅客运输经营许可（新增）。当日，被告市交通运输局道路运管处予以受理，并于2018年11月9日作出《不予交通运输行政许可决定书》（编号：BX2018002），依据《中华人民共和国道路运输条例》第十二条和《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通运输部令2016年第82号）第十七条的规定，同时根据《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》，决定对原告的申请不予交通运输行政许可。原告不服，向被告市交通运输局申请行政复议。2018年12月21日，被告市交通运输局收到行政复议申请。2018年12月25日，被告市交通运输局向原告作出《行政复议受理通知书》（成交复受字[2018]3号），向被告市交通运输局道路运管处作出《行政复议答复通知书》（成交复答字[2018]3号），并于2018年12月26日送达原告和被告市交通运输局道路运管处。2019年2月19日，被告市交通运输局作出《行政复议决定书》（成交复决字[2018]3号），维持了被告市交通运输局道路运管处作出的《不予交通运输行政许可决定书》（编号：BX2018002），并于当日向被告市交通运输局道路运管处送达了该《行政复议决定书》。2019年2月20日，被告市交通运输局向原告送达了《行政复议决定书》（成交复决字[2018]3号）。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销被告市交通运输局道路运管处作出的《不予交通运输行政许可决定书》（编号：BX2018002），以及被告市交通运输局作出的《行政复议决定书》（成交复决字[2018]3号），判令被告市交通运输局道路运管处重新作出行政许可决定，并由被告承担本案诉讼费用。 本院认为，依据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（六）项“下列事项可以设定行政许可：（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项”的规定，以及《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”的规定，本案原告所申请的县际包车、县际包车旅游的道路旅客运输经营许可属于行政许可事项，被告市交通运输局道路运管处作为成都市具体负责实施道路运输管理工作的机构，有权受理、审查原告的申请，并作出行政许可决定。同时，依据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定……”的规定，以及《中华人民共和国道路运输条例》第十条第二款“依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定……”的规定，被告市交通运输局道路运管处于2018年10月24日受理原告的道路旅客运输经营许可申请后，于2018年11月9日作出《不予交通运输行政许可决定书》（编号：BX2018002）的程序，符合法律规定。 依据《中华人民共和国道路运输条例》第十二条第一款“县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素”的规定，该法律规定授予有权机关判断是否符合行政许可条件的行政裁量权。本案被告市交通运输局道路运管处受理原告的申请后，参考了西南交通大学采用总体情况统计与抽样调查相结合的方式，从成都市包车客运市场总体情况、具体包车类别、影响成都市包车客运市场发展的因素，以及成都市包车客运发展对策四个方面进行分析，调研成都市包车客运市场供求状况，并编制提交的《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》。同时，依据《中华人民共和国道路运输条例》第十三条“县级以上道路运输管理机构应当定期公布客运市场供求状况”的规定，被告市交通运输局道路运管处于2019年4月10日在成都市交通运输局官网发布《成都市交通运输局道路运输管理处关于发布2018年度包车客运市场供求状况暨市场风险预警的公告》，公布了成都市2018年度包车客运市场供求状况，并提示各相关道路客运企业及拟投资包车客运市场的主体应采取合理措施规避市场风险。2018年3月21日，即原告申请道路旅客运输经营许可前，被告市交通运输局道路运管处亦在成都市交通运输局官网发布了《2017年度成都市包车客运市场供求状况》，公布成都市包车客运市场整体呈现供过于求、运力饱和的状态。原告作为行政相对人，应当对行政机关基于法律法规赋予的职责权限及行政管理之目的、精神所作出的行政决定予以尊重，并依据被告市交通运输局道路运管处公告的内容来调整、安排相应行为。依据《中华人民共和国道路运输条例》第十条第二款的规定，在考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素的情形下，被告市交通运输局道路运管处作出当时成都市包车客运市场整体呈现供过于求、运力饱和的状态之判断，作出《不予交通运输行政许可决定书》（编号：BX2018002），并说明不予行政许可理由的裁量行为，未违反法律规定。本案中，原告主张《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》的数据来源于非法网站“四川省临时客运管理信息系统”，因“四川省临时客运管理信息系统”系四川省交通运输厅道路运输管理局委托成都网阔信息技术股份有限公司开发的，用于管理四川省包车客运等业务的信息系统，原告主张统计口径不一、数据不真实亦未提交证据予以佐证，不足以否定案涉不予行政许可决定的合法性，故原告的主张本院不予支持。 依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请……”的规定，以及该法第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，原告不服被告市交通运输局道路运管处于2018年11月9日作出的《不予交通运输行政许可决定书》（编号：BX2018002），在法定期限内向被告市交通运输局申请行政复议，符合法律规定。同时，被告市交通运输局作为被告市交通运输局道路运管处的上一级主管部门，对原告以被告市交通运输局道路运管处为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的法定职权。 依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查……”的规定，被告市交通运输局于2018年12月21日收到原告的行政复议申请，于2018年12月25日作出《行政复议受理通知书》（成交复受字[2018]3号），符合法律规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人……”的规定，被告市交通运输局于2018年12月25日向被告市交通运输局道路运管处作出《行政复议答复通知书》（成交复答字[2018]3号），并于2018年12月26日将《行政复议申请书》副本一并送达被告市交通运输局道路运管处，符合上述规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”的规定，被告市交通运输局于2019年2月19日作出了《行政复议决定书》（成交复决字[2018]3号）。因此，被告市交通运输局作出案涉行政复议决定的程序适当。 依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，被告市交通运输局受理案涉行政复议申请后，依法审查了被告市交通运输局道路运管处提交的《成都市交通运输委员会道路运输管理处关于成都虎驰运业有限公司不予交通运输行政许可决定书行政复议答复意见》及附件。被告市交通运输局依据上述规定，作出维持原行政行为的《行政复议决定书》（成交复决字[2018]3号），符合法律规定。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的……人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决如下： 驳回原告成都虎驰运业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告成都虎驰运业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长 李 燕 人民陪审员 吕 蓉 人民陪审员 吴晓琼 二〇一九年九月三十日 书 记 员 陶江嫄