福建省漳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽06行终103号 上诉人（原审原告）郭剑平，男，汉族，1980年1月25日出生，住福建省龙海市。 委托代理人曾志烈，福建悦华律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）漳州市公安局芗城分局，住所地福建省漳州市芗城区胜利西路366号。 法定代表人陈建生，局长。 委托代理人叶跃彬，男，漳州市公安局芗城分局新桥派出所民警。 上诉人郭剑平因与被上诉人漳州市公安局芗城分局（以下简称“芗城公安分局”）治安行政管理一案，不服漳州市芗城区人民法院（2019）闽0602行初79号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审查明，2018年9月28日，漳州市公安局新桥派出所对郭剑平提供虚假证言一案进行受案。同日，漳州市公安局新桥派出所作出《呈请传唤审批报告》。2018年9月29日，芗城公安分局作出漳公芗（新桥）行罚决字[2018]00150号《行政处罚决定书》，决定对郭剑平处以行政拘留五日并处罚款贰佰元。2019年2月25日，郭剑平诉至一审法院，请求判决确认芗城公安分局从2018年9月28日15时23分至2018年9月29日17时40分对郭剑平进行询问查证及询问期间对其使用手铐的行为违法。 一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖是提起诉讼的法定条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一般而言，行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，虽具有一定法律意义，也会间接影响原告的权利义务，但它们的法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收。对过程性行为合法性的评价，可以在对最终的行政决定的合法性评价中一并进行。因此，针对过程性行为，通常不能单独提起行政诉讼，除非该行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。本案中，芗城公安分局对郭剑平进行询问查证及询问期间对其使用手铐的行为，均系芗城公安分局作出行政处罚决定的过程性行为，其法律效果应依附并被其后作出的漳公芗（新桥）行罚决字[2018]00150号《行政处罚决定书》所吸收。故郭剑平的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，郭剑平的起诉不符合法定起诉条件，应裁定驳回其起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回郭剑平的起诉。郭剑平预缴的一审案件受理费50元，予以退还。 郭剑平不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销漳州市芗城区人民法院（2019）闽0602行初79号行政裁定，指令芗城区人民法院进行审理，或改判支持上诉人一审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由如下：一审适用法律错误。一审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定裁定驳回起诉明显是错误的。被上诉人超过法定的24小时对上诉人进行询问查证和使用手铐限制上诉人人身自由的行政行为的性质属于行政强制，具有独立的价值且对上诉人的权利义务产生重大的影响，是最终性的，并直接损害到上诉人的合法权利（人身自由权和休息权）。首先，被上诉人超过法定的24小时仍对上诉人进行询问查证，限制了上诉人的人身自由，实质上是变相的非法拘禁行为，是违法的。其次，被上诉人在晚上休息时间，并不在强制传唤的过程中，且在有人看管的情况下，仍然对上诉人使用手铐，将上诉人拷在地板上，使得上诉人无法在晚上休息时间正常休息，剥夺了上诉人的休息权，实质上是变相的体罚，也是违法的。 芗城公安分局称其答辩意见与一审庭审时一致。 对于一审裁定查明的事实，双方当事人均没有异议，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条和《公安机关办理行政案件程序规定》第六十六条、第六十七条等规定，传唤行为以及传唤过程中使用手铐的行为均系公安机关为了调查治安行政管理案件的需要，通知涉案违反治安管理嫌疑人到指定地点接受询问和查证的行为，系公安机关作出最终处理决定之前需要经过的若干连续不断的阶段性行政行为之一。故如果公安机关对违反治安管理嫌疑人作出传唤行为后未对其作出最终处理决定的，应当赋予当事人提起行政诉讼的权利；但如果公安机关对违反治安管理嫌疑人已经作出最终处理决定的，应当将传唤行为及传唤过程中使用手铐行为作为最终处理决定的程序性行政行为，被最终处理决定所吸收，不赋予当事人单独对传唤行为、使用手铐行为提起诉讼的权利。本案中，芗城公安分局新桥派出所民警于2018年9月28日将上诉人传唤至新桥派出所调查询问后，于同年9月29日对上诉人作出漳公芗（新桥）行罚决字[2018]00150号《行政处罚决定书》。被上诉人亦已针对该行政处罚决定向人民法院提起了行政诉讼，并将被上诉人超过24小时的传唤期限及在办案过程中违法使用手铐作为主要诉讼理由，故其主张的合法权利可以在该起案件中得到救济。因此，一审法院认为芗城公安分局对郭剑平进行询问查证及询问期间对其使用手铐的行为，均系芗城公安分局作出行政处罚决定的过程性行为，上诉人的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审裁定驳回其起诉并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案二审不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  王文平 审判员  蔡月新 审判员  陈妙红 二〇一九年九月六日 法官助理王杰河 书记员陈雪贞 附：本判决适用的主要法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《中华人民共和国治安管理处罚法》 第八十二条需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。 公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。 《公安机关办理行政案件程序规定》 第六十六条询问违法嫌疑人，可以到违法嫌疑人住处或者单位进行，也可以将违法嫌疑人传唤到其所在市、县内的指定地点进行。 第六十七条需要传唤违法嫌疑人接受调查的，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示人民警察证，可以口头传唤，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。 单位违反公安行政管理规定，需要传唤其直接负责的主管人员和其他直接责任人员的，适用前款规定。 对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的违反治安管理、出境入境管理的嫌疑人以及法律规定可以强制传唤的其他违法嫌疑人，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，可以强制传唤。强制传唤时，可以依法使用手铐、警绳等约束性警械。 公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人，并通知其家属。公安机关通知被传唤人家属适用本规定第五十五条第一款第五项的规定。