江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终480号 上诉人（原审原告）露珠化妆品（江苏）有限公司（以下简称露珠公司），住所地江苏省张家港市韩国工业园镇北路120号。 法定代表人李炳旭，总经理。 委托代理人王静波，江苏竹辉（张家港）律师事务所律师。 委托代理人景峥嵘，江苏竹辉（张家港）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）张家港市凤凰镇人民政府（以下简称凤凰镇政府），住所地江苏省张家港市凤凰镇金谷路9号。 法定代表人王卫民，镇长。 委托代理人周游，江苏漫修（上海）律师事务所律师。 委托代理人章安琦，江苏漫修（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）张家港市人民政府（以下简称张家港市政府），住所地江苏省张家港市人民中路8号。 法定代表人潘国强，市长。 委托代理人季宏武，工作人员。 上诉人露珠公司因环保行政处罚及行政复议一案，不服常熟市人民法院（2018）苏0581行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月14日立案后，依法组成合议庭审理本案,现已审理终结。 原审法院经审理查明，露珠公司于1995年7月取得营业执照，后开始从事日用化妆品生产加工。2018年6月20日，凤凰镇政府执法人员对露珠公司依法进行现场检查，发现露珠公司生产现场的主要设备包括300公斤混合生产线1条、500公斤混合生产线1条、包装线2条，均系依法应当编制环境影响报告书或报告表的建设项目。现场检查发现，上述建设项目有生产废水及包装袋等固废产生，露珠公司未依法配套建设环境保护设施。凤凰镇政府遂以露珠公司违反《建设项目环境保护管理条例》关于建设项目需要配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的规定，经集体讨论并告知露珠公司法定权利后，于2018年8月13日对其作出（张）凤法罚决字[2018]200028号行政处罚决定书，并于同年8月17日直接送达。 2018年9月1日，露珠公司向张家港市政府提起行政复议，要求撤销凤凰镇政府作出的行政处罚决定书。张家港市政府于2018年11月30日作出[2018]张行复第40号行政复议决定书，维持凤凰镇政府作出的（张）凤法罚决字[2018]200028号行政处罚决定书。 原审法院另查明，江苏露姿化妆品有限公司于1995年7月27日获准工商注册登记，2006年3月21日将公司名称变更登记为露思化妆品（江苏）有限公司，2006年4月14日再次将公司名称变更登记为露珠化妆品（江苏）有限公司，即本案原告。 原审法院认为，凤凰镇政府系江苏省行政管理体制改革试点镇，依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，经江苏省人民政府批准后行使相对集中行政处罚权，是本案适格被告。 本案的争议焦点是：其一，凤凰镇政府作出的行政处罚决定书事实是否清楚、适用法律是否正确；其二，张家港市政府作出的行政复议决定书是否合法。 关于凤凰镇政府作出的被诉行政处罚决定书事实认定是否清楚的问题，原告露珠公司称，其提供的三份政府部门的证明材料，均能证实其不存在任何环保违法行为，凤凰镇政府自然不应对其进行处罚。原审法院认为，张家港市环境保护局、张家港市凤凰镇安全生产监督管理办公室、张家港市凤凰镇环境保护办公室先后出具的三份证明材料中的表述，均未涉及本案违法事实，也不能仅凭上述证明材料来否认被诉行政处罚决定的合法性。 关于凤凰镇政府作出的被诉行政处罚决定书适用法律是否正确的问题，原告露珠公司称，其建设项目运行早于《建设项目环境保护管理条例》的生效时间，凤凰镇政府对其处罚违反了法不溯及既往原则，且早已超过处罚的时效。原审法院认为，根据全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复［2007］2号）规定，建设项目未经依法审批，与建设项目需配套建设的环境保护设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的“三同时”验收制度，系两个不同且独立的违法行为。本案原告露珠公司系日用化妆品制造公司，根据2018年版《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十五大类的分类，系“日用化学品制造”类，其建设项目需要申报报告书或报告表，并依法需要配套建设环境保护设施。根据被诉行政处罚决定书的理由与主文部分，凤凰镇政府仅认定露珠公司在建设项目配套建设的环境保护设施存在违法行为，而并非涉及露珠公司的建设项目本身的处罚。对此，原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》规定，建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为己超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。本案中，凤凰镇政府制作的现场检查笔录及视频资料明确证实露珠公司生产现场有废水及固废产生，应当依法配套建设环境保护设施而未建设；露珠公司的特别授权委托代理人也在询问笔录中明确承认这一事实，露珠公司显然违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定。凤凰镇政府在行政处罚决定书中确定违则时，援引了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，虽有不妥，但并不影响最终罚则的适用与结果的判断，也不存在任何法不溯及既往的问题，予以指出。 关于张家港市政府作出的行政复议决定书是否合法的问题，原审法院认为，依据现有证据，张家港市政府在法定期限内认定被诉行政处罚决定书事实清楚、适用法律正确、程序合法，符合相关法律规定。 综上，凤凰镇政府作出的（张）凤法罚决字[2018]200028号行政处罚决定书事实清楚、适用法律正确、程序合法，张家港市政府作出的行政复议决定书合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回露珠公司的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由露珠公司负担。 上诉人露珠公司上诉称，首先，上诉人自1995年7月投产至今，不存在违反环境保护要求的行为。2001年10月20日张家港市环境保护局即向上诉人出具证明一份，证明上诉人在生产过程中各项环保指标均达到要求。2017年4月5日，凤凰镇安全生产监督管理办公室出具证明一份，证明上诉人从未发生过生产安全事故，符合安全生产条件。2017年4月17日，张家港市凤凰镇政府环境保护办公室亦出具证明一份，证明上诉人自成立至今，遵守环保法律法规要求，无环保行政处罚。以上三份证明均表明上诉人自成立至今严格遵守法律法规，生产活动符合环保要求，不存在违反相关环境保护法律法规的行为。其次，即使上诉人存在环保问题，但上诉人自1995年7月投产至今从未收到任何整改通知，因此上诉人无从知晓生产经营过程中存在问题，亦无主动改正的机会，凤凰镇政府直接给予上诉人行政处罚是不公平的，凤凰镇政府作出的行政处罚处理结论不当，缺乏事实依据。请求撤销原审判决，或依法改判撤销凤凰镇政府作出的(张)凤法罚决字(2018)200028号行政处罚决定书，上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人凤凰镇政府答辩称，一、一审法院认定事实正确，被上诉人作出的处罚决定书事实清楚。2018年6月20日，被上诉人执法人员对上诉人公司依法进行现场检查，发现上诉人公司自1995年7月取得营业执照后即开始从事化妆品生产，主要设备包括300公斤混合生产线1条、500公斤混合生产线1条、包装线2条，属于依法应当编制环境影响报告书的建设项目，均系未批先建。此外，因有废水及包装袋等固废产生，需要依法配备防治污染设施，也均未通过验收。调查期间，被上诉人又向张家港市环境保护局调取了上诉人公司记录在案的环保申报材料，发现上诉人仅于2006年、2010年的建设项目影响登记表，分别就更换燃油锅炉及扩建生产车间进行了申报。对于上诉人所称提供的三份政府部门的证明材料均能证实其不存在任何环保违法行为，但正如原审法院所述，上述材料中的表述均未涉及本案违法事实，也不能仅凭上述证明材料否认被诉行政处罚决定的合法性。二、被上诉人作出的处罚决定书适用法律正确。关于建设项目环境影响评价文件未经审批(未批先建)的问题，根据《建设项目环境保护管理条例》第九条及《行政处罚法》第二十九条的有关规定，“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。本案中，上诉人“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现，故被上诉人不予行政处罚。关于违反环保设施“三同时”验收制度的问题，本案中，上诉人违反了《环境保护法》第四十一条及《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为，根据全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》(法工委复[2007]2号)规定，建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。同时，根据原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》，建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为己超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。故被上诉人作出的行政处罚决定正是针对上诉人未遵守环境污染防止设置“三同时”验收制度的违法行为进行的处罚，该处罚适用法律、法规正确。三、被上诉人作出的行政处罚决定程序合法。2018年7月23日，被上诉人依法向上诉人送达了《行政处罚告知书》，明确告知陈述申辩权及听证权。因上诉人未申请听证，被上诉人在充分听取了上诉人的书面申辩意见后，经集体讨论程序，于2018年8月13日作出行政处罚决定书并依法送达给上诉人的特别授权代理人。上述程序符合法律规定。综上，被上诉人对上诉人作出的行政处罚行为事实清楚、适用法律法规正确，程序合法。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 被上诉人张家港市政府答辩称，上诉人因不服凤凰镇政府作出的(张)凤法罚决字〔2018〕200028号行政处罚决定书，于2018年9月1日向我单位申请行政复议。我单位于2018年9月4日受理其行政复议申请，并通知凤凰镇政府进行答复。凤凰镇政府于2018年9月14日向我单位提交行政复议答复书、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明以及作出具体行政行为的相关证据材料。因案件情况复杂，我单位于2018年10月30日决定延长行政复议审理期限30日。经审查，我单位于2018年11月30日作出[2018]张行复第40号行政复议决定书，决定维持凤凰镇政府作出的(张)凤法罚决字〔2018〕200028号行政处罚决定，并书面送达双方当事人。综上所述，我单位作出的行政复议决定，符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，露珠公司于1995年投产，当时施行的《中华人民共和国环境保护法》第二十六条规定，建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。 本案中，凤凰镇政府经调查发现，露珠公司自1995年7月投产至今未有相关环保审批手续，且配套的环保设施未经验收。露珠公司对其投产时未提交环境影响报告书和环境影响报告表，且未落实上述法律规定中的“三同时”制度的事实并无异议。因此，被上诉人对上诉人的配套设施未经环保验收行为作出处罚具有事实根据。上诉人认为其自投产至今并不存在违反相关环境保护法律法规的行为。对此，本院认为，上诉人提供的三份政府部门的证明材料，均与本案所涉违法行为无关，不能否定上诉人存在本案处罚所确认的违法行为。有关涉案违法行为追溯时效问题及处罚决定的法律适用问题，原审法院已经予以阐明且无不当，本院不再赘述。 上诉人认为被上诉人在作出处罚决定前未收到任何整改通知，未有任何主动改正的机会。本院认为，遵守环境保护法律法规及发现违法行为应立即主动改正是企业事业单位和其他生产经营者应当履行的义务，环境保护监督管理部门对违反环境保护的行为依法处罚是其职责所在。上诉人认为未给予其主动改正机会导致处罚决定违法的理由无法律依据，本院不予采信。 综上，上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。凤凰镇政府的处罚决定事实清楚，程序合法，张家港市政府的复议决定亦无不当。原审判决并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人露珠化妆品（江苏）有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙一鸣 审判员  刘正芳 审判员  林 磊 二〇一九年九月二十九日 书记员  陆 婷