西安铁路运输法院 行政判决书 (2019)陕7102行初1531号 原告董俊，女，1982年10月16日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区。委托代理人刘博韬,北京在明律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区。法定代表人冯涛，局长。委托代理人刘熠，该局工作人员。委托代理人赵晓俊，陕西开航律师事务所律师。被告西安市规划局未央分局，住所地西安市未央区。负责人杨金虎，局长。委托代理人屈原君，该局工作人员。委托代理人赵晓俊，陕西开航律师事务所律师。被告西安市未央区城市管理和综合执法局，住所地西安市未央区未央宫街道纬三十一街政府办公楼。法定代表人杨雪鹏，局长。委托代理人高原，该局工作人员。委托代理人吴敏梦，陕西海普睿诚律师事务所律师。被告西安市未央区徐家湾街道办事处，住所地西安市未央区。负责人周泽，主任。委托代理人王鸿远，该街办工作人员。委托代理人王欣，陕西维谨律师事务所律师。原告董俊因要求确认被告西安市自然资源和规划局、西安市规划局未央分局（以下简称规划未央分局）、西安市未央区城市管理和综合执法局（以下简称未央区执法局）、西安市未央区徐家湾街道办事处（以下简称徐家湾街办）强制拆除行政行为违法，于2018年7月17日向本院提起行政诉讼。本院作出（2018）陕7102行初1496号行政裁定，驳回原告董俊的起诉。董俊不服向西安铁路运输中级法院提出上诉，西安铁路运输中级法院于2019年3月28日作出（2019）陕71行终90号行政裁定，撤销本院（2018）陕7102行初1496号行政裁定，指令本院对本案继续审理。本院于2019年4月12日立案后，依法向四被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月18日公开开庭审理了本案。原告董俊及其委托代理人刘博韬，被告西安市自然资源和规划局的委托代理人刘熠、赵晓俊，被告规划未央分局的委托代理人屈原君、赵晓俊，被告未央区执法局的委托代理人高原、吴敏梦，被告徐家湾街办的委托代理人王鸿远、王欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告董俊诉称，原告在西安市未央区XX街道XX村XX市场”。2018年1月30日，突然收到四被告共同作出的《关于拆除西北太阳能锅炉市场违法建筑的通告》，通告载明：“一、西北太阳能锅炉市场未经政府批准，擅自占地建设的建筑物、构筑物，属违法建筑，予以拆除。二、责令西北太阳能锅炉市场于通告粘贴之日起3日内下午18时前自行拆除所占用土地上的建筑物、构筑物及其他设施，恢复土地原貌。逾期不拆除，政府将组织规划、国土、城管、公安等相关部门联合执法，予以强制拆除”。后四被告于2018年2月9日开始将原告所建建筑物强行拆除。在拆除过程中，2018年2月10日，西安市国土资源局未XX城XX市场发出《限期自行搬离物品通知》，要求督促各商户于2018年2月12日下午18时前自行搬离所租赁场地内的所有物品，如逾期不搬离，视为放弃搬离，由此引发的XX城XX市场承担。强拆从2018年2月9日开始，一直持续到2月13日，四被告的强拆行为给原告及商户造成了严重的经济损失。原告认为，四被告在未对相关事实进行认定，未作出任何行政处罚决定前，未履行相应法定程序前，就实施强制拆除行为，严重超越权限、违反法定程序、适用法律错误，且未告知原告诉权、未给原告留足依法维权的期限及履行期限，严重侵犯原告的合法权益。现诉至法院，请求：依法确认四被告共同强制拆除原告所建的“西北太阳能锅炉市场”建筑物行为违法。原告董俊向本院提交以下证据：第一组证据:1、西安市未央区人民法院（2017）陕0112刑初1099号刑事判决书,证明“西北太阳能锅炉市场”地上建设物等附着物是本案原告建设的；2、谈话记录及董俊签字时所拍的照片，证明被告知道并认可原告是本案被拆除建筑物的实际权利人。第二组证据：视频光盘及说明，证明2018年2月9日至2月13日四被告对原告的西北锅炉市场进行拆除的事实。第三组证据：申请本院调取的西安市未央区人民法院（2017）陕0112刑初1099号刑事案件侦查机关西安市公安局未央分局侦查卷宗中对王某某的讯问笔录、土地承包协议、土地转包协议，公安机关对证人舒某某、雷耀辉、冯涛的询问笔录，证明涉案建筑物的所有人为原告董俊，董俊为本案的适格原告。被告西安市自然资源和规划局、规划未央分局辩称，一、原告不是涉案违法占地、违法建设行为的主体，其与行政执法行为没有利害关系，原告的诉讼主体资格不合法。根据西安市国土资源局未央分局查明的事实，涉案非法占地违法建设的违法主体为王某某，并非本案原告，且原告在被告的执法过程中，从未主张过权利；二、就涉案联合执法违法建筑拆除行为，被告认为违法行为人违法事实清楚，拆除程序合法。本案涉及的非法占地违法行为，国土未央分局已于2014年3月14日作出行政处罚决定，决定没收违法行为人王某某在非法占用土地上的建筑物及其他设施，且该处罚内容已经西安市未央区人民法院作出的行政裁定书准予强制执行，由于违法行为人拒不履行，依然在XX城XX市场。本案所诉的地上建筑物已经属于国家没收财产，与违法行为人没有任何权属关系。被告的拆除行为是对没收财产的处置，因此原告与本案所涉的财产没有任何利害关系。请求法院驳回原告起诉。被告西安市自然资源和规划局、规划未央分局向本院提交以下证据：1、土地违法案件立案呈批表；2、西安市国土资源局责令停止土地违法行为通知书存根；3、西安市国土资源局未央分局调查笔录；4、现场勘测笔录；5、西安市国土资源局土地行政处罚告知书；6、国土资源公文送达回证；7、联营协议及王某某身份证复印件；8、市国土发[2014]4-47号土地违法案件行政处罚决定书；9、国土资源公文送达回证；10、陕西省代收罚款收据；11、市国土强催字[2014]4-50号西安市国土资源局履行行政处罚决定催告书；12、国土资源公文送达回证；13、西安市未央区人民法院（2014）未行非诉审字第00682号行政裁定书。证明王某某是违法行为的实施者，违法行为人是王某某，不是本案原告董俊，本案违法事实清楚，拆除程序合法。被告未央区执法局辩称，关于强制拆除“西北太阳能锅炉市场”建筑物行为，系原告下属的徐家湾中队在徐家湾街道办事处的指挥和领导下参与的联合执法行为。执法过程中，由街办雇佣拆除工程队开展现场拆除工作，城管执法人员负责外围秩序的维护。拆除过程中，被告未央区执法局的行为证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序。应依法驳回对原告的起诉。被告未央区执法局提供的证据与被告西安市自然资源和规划局、规划未央分局提供的证据一致。被告徐家湾街办辩称，一、被告徐家湾街办不是本案适格被告；二、被告徐家湾街办与其他三被告拆除西北太阳能锅炉市场违法建筑的行为符合法律规定。请求驳回原告的诉讼请求。被告徐家湾街办向法庭提交以下证据：1、《土地违法案件行政处罚决定书》，证明2014年3月14日西安市国土资源局就王某某违法占用新光村集体土地（本案涉诉宗地）、违法建设的事实作出了《土地违法案件行政处罚决定书》，该处罚决定书明确记载的违法占用土地、违法建设的行为人是王某某，不是本案原告,原告与行政处罚决定无关,原告不是本案的适格原告；2、西安市未央区人民法院《行政裁定书》，证明西安市未央区人民法院依法作出《行政裁定书》（（2014）未行非诉审字第00682号），准许西安市国土资源局强制执行上述行政处罚决定的内容，一方面再次证明违法占用土地、违法建设的行为人是王某某，不是本案原告，原告与行政处罚决定无关，原告不是本案适格的诉讼主体，另一方面也证明查处整治本案涉诉宗地的违法占用、违法建设的工作已经进入到行政强制执行阶段；3、未央区XX户XX街道职能简介截图，证明被告是西安市未央区政府的派出机构，不是一级独立的行政机关，不是独立的行政主体，接受未央区人民政府有关部门的委托履行行政职责，负责具体的工作程序。经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局、规划未央分局、未央区执法局提交的证据的质证意见为：证据1形式上的真实性认可，记载的内容真实性不予认可，王某某是原告的雇员，是现场负责人；证据2形式上的真实性认可，内容上的真实性不认可，违法事实错误；证据3-6形式上的真实性认可，内容上的真实性不认可；证据7中的联营协议真实性、合法性均不认可，该协议的甲方是第一村民小组，村委会无权处理村民小组的土地，村长签字，盖村委会的章就是不合法的。协议是村长和王哲飞签署的，原告并不清楚，国土局要作出行政处罚时，才伪造的联营协议。对王某某的身份证复印件这份证据的真实性、合法性均认可。证据8真实性认可，该行政处罚决定书记载的是没收了14.57亩附着物及建筑物，处罚决定书并没有记载责令限期拆除涉案锅炉市场，从该处罚决定可知经过国土部门的认定该建筑是符合土地利用规划；证据9真实性认可；证据10真实性认可；证据11-12形式上真实性认可，认定事实错误；证据13真实性认可，合法性应区分两方面，该裁定是执行行政处罚决定书的依据时的合法性无异议；在被执行的行政处罚决定本身已将违法行为人认定错误的情况下，则对该行政裁定书的合法性不能认可。上述证据的关联性均不认可，该组证据能证明对案涉土地作出没收的行政处罚决定，但是没有执行，证明案涉土地是符合土地利用总体规划不能被拆除。对被告徐家湾街办提交的证据1、2的质证意见与被告西安市自然资源和规划局提交该部分证据的质证意见相同。认为王某某不是建筑物的所有者和建设者。案涉通告认定为违法建筑，责令限期自行拆除，属于违反了土地利用总体规划，与原没收的行政处罚决定相互之间并没有关联性。被处罚人是王某某与刑事裁定书中被告人是董俊并不矛盾，根据《土地管理法》第76条的规定，处分主要负责人或现场其他人员都是可以的，但认定王某某是建筑物的权利人是错误的；对证据3认为四被告共同参与了拆除，四被告均是适格的被告。被告西安市国土资源局、规划未央分局、未央区执法局对原告提交的证据的质证意见如下：第一组证据的真实性认可，证明目的不予认可。认为本案所涉的是刑事责任的承担问题，刑事责任的主体和行政处罚的主体是不一样的，从刑事判决书认定的事实看，被告人董俊对涉案宗地的违法行为刑事责任承担问题均没有异议，该份判决书是非法占用农用地更进一步证明违法占地的恶劣程度，对第一组证据2的真实性认可，证明目的不予以认可；第二组证据的合法性不予认可，视频无法显示日期，2月13日开始拆除的，拆除的内容、事实认可，证明目的不予认可；对第三组证据的真实性认可，证明目的不认可。被告徐家湾街办对原告提交的证据的质证意见如下：第一组证据的刑事判决书的真实性认可，证明目的不予认可，对谈话笔录真实性认可，证明目的认可；第二组证据说明被告之前的张贴通告是有效的，程序是合法的；对第三组证据的真实性认可，证明目的不认可。本院上述证据作如下认证：对原告向本院提交的证据的真实性被告无异议，且该证据与本案诉争的事实具有关联性，对该组证据的内容予以认可。对四被告提供的证据中除联营协议因真实性无法确认，被告徐家湾街办提交的证据3证明其为行政机关的派出机构与《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定不一致，不予采信；对其他证据的真实性双方无异议，且该证据与本案诉争的事实具有关联性，对该证据的内容予以确认。经审理查明，原告董俊于2008年起租赁西安市未央区XX街道办事处XX村村民自留地。2011年原告董俊在未取得相关审批手续的情况下，擅自雇佣他人在承租的自留地上投资建设门面房及库房。2014年9月份，董俊在其所租用的XX城XX市场”并对外招租经营。2017年9月29日，西安市未央区人民法院作出（2017）陕0112刑初1099号刑事判决，以董俊犯非法占用农地罪，判处有期徒刑一年，宣告缓刑一年，并处罚金3万元。对董某某非法所得20万元予以没收。2018年1月29日，西安市国土资源局XX城XX市场作出《限期自行搬离物品通知书》，要求该单位立即督促各商户于三日内自行搬离所租赁场地内的物品。同日被告徐家湾街办副主任杜某某向本案原告董俊作了一份谈话笔录，告知董俊在XX街XX村村南建设的“西北太阳能锅炉市场”被国土资源卫星图片拍摄需要拆除，责令董俊于三日内自行拆除所占用土地上违法建设的建筑物、构筑物，恢复土地原貌。2018年1月30日，被告西安市国土资源局、未央区执法局、规划未央分局、徐家湾街办共同作出一份《关于拆除西北太阳能锅炉市场违法建筑的通告》，内容为：“西北太阳能锅炉市场未经政府批准，XX街道XX村集体土地进行建设，属非法占地、违法建设行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定和西安市未央区人民法院行政裁定书的裁定结果，现就拆除西北太阳能锅炉市场违法建设的有关事项通告如下：一、西北太阳能锅炉市场未经政府批准，擅自占地建设的建筑物、构筑物，属非法建筑，予以拆除。二、现责令西北太阳能锅炉市场于通告粘贴之日起3日内下午18时前自行拆除所占用土地上的建筑物、构筑物及其他设施，恢复土地原貌。逾期不拆除者，政府将组织规划、国土、城管、公安等相关部门联合执法，予以强制拆除。拆除费用由违法单位（个人）承担。三、在强制拆除过程中，对于阻挠、寻衅滋事者，公安机关将严格按照《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律、法规予以处置”。XX城XX市场的建筑物上。2018年2月10日，西安市国土资源局未央XX城XX市场作出《限期自行搬离物品通知》，要求该单位立即督促各商户于三日内自行搬离所租赁场地内的物品。2018年2月中旬，四被告共同拆除了西北金城太阳能锅炉市场的建筑物及构筑物。另查明，2013年4月19日，西安市国土资源局对王某某未经政府批准，从2013年4月开始，擅自占用未央区XX街道XX村XX组XX房占地约14.57亩的行为进行查处，并于2014年3月14日作出市国土发[2014]第4-47号《土地违法案件行政处罚决定书》，决定：一、没收王某某在非法占用的9711.8平方米（约14.57亩）集体土地上的建筑物及其他设施；二、对王某某非法占地的行为处以45677元罚款。2014年3月19日王某某缴纳了该罚款。2014年6月30日西安市国土资源局向王某某作出《履行行政处罚决定催告书》，告知其对行政处罚决定书的第一项内容将申请人民法院强制执行。2014年9月3日，西安市未央区人民法院作出（2014）未行非诉审字第00682号行政裁定书，裁定准予强制执行申请执行人西安市国土资源局申请执行的市国土发[2014]第4-47号行政处罚决定第一项。该（2014）未行非诉审字第00682号行政裁定书未执行。再查明，西安市国土资源局作出市国土发[2014]第4-47号《土地违法案件行政处罚决定书》认定的非法占用土地上的建筑物，与本案四被告作出的《关于拆除西北太阳能锅炉市场违法建筑的通告》中认定的西北太阳能锅炉市场未经政府批准，擅自占地建设的建筑物，及（2017）陕0112刑初1099号刑事判决中认定董俊在其所租用的XX城XX市场”的建筑物为同一建筑物。2019年2月1日，根据《西安市机构改革实施方案》，西安市自然资源和规划局成立，继续行使西安市国土资源局的职责。本院认为，本案的争议焦点是：1、原告董俊与实施拆除 “西北太阳能锅炉市场”建筑物行为是否具有利害关系；2、被告徐家湾街道办事处是否为本案的适格被告。3、四被告的拆除行为是否合法。针对第一个争议焦点，首先，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案的依据。本案中，西安市未央区人民法院作出的（2017）陕0112刑初1099号刑事判决中，认定2014年9月份，董俊在其所租用的XX城XX市场”并对外招租经营。结合被告提交的2018年1月29日徐家湾街办副主任杜某某和原告董俊谈话笔录的内容，以及原被告在庭审中认可的事实，可以认定董俊为涉案被拆除的“西北太阳能锅炉市场”的相关责任人。该事实已被西安铁路运输中级法院（2019）陕71行终90号行政裁定予以确认。故应认定原告董俊是该拆除行为的相对人，与该行政行为有利害关系。其次，关于被告徐家湾街道办事处是否为本案的适格被告。原告已经提供了四被告作同作出《关于拆除西北太阳能锅炉市场违法建筑的通告》及厂房等建筑物被拆除的场景视频和照片，已承担了初步证明责任，且四被告均认可该单位参与了此次拆除行为，故应认定四被告实施了拆除案涉“西北太阳能锅炉市场”建筑物的行为。同时《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关。被告徐家湾街道办事处具有独立的行政主体资格，其参与实施涉案强制拆除行为，属于本案的适格被告。第三，关于四被告实施的拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”、第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”。本案中，四被告虽在实施强制拆除之前下发了《关于拆除西北太阳能锅炉市场违法建筑的通知》，但未严格按照《中华人民共和国行政强制法》的上述规定即实施了强制拆除行为，该行政行为违法，但该拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容 ，故依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告西安市自然资源和规划局、西安市规划局未央分局、西安市未央区城市管理和综合执法局、西安市未央区徐家湾街道办事处强制拆除原告董俊在西安市未央区XX街道办事处XX村租赁土地上建设的“西北太阳能锅炉市场”建筑物的行政行为违法。案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局、西安市规划局未央分局、西安市未央区城市管理和综合执法局、西安市未央区徐家湾街道办事处各承担12.5元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                            审  判  长     胡海军                         人民陪审员     魏来计人民陪审员     娄静霜                           二〇一九年九月二日 书  记  员     周  扬     附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条   行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。   1