吉林省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)吉行终310号 上诉人（原审原告）潘清林，男，汉族，1950年9月12日出生，住吉林省磐石市。 上诉人（原审原告）李桂臣，男，汉族，1954年10月8日出生，住吉林省磐石市。 上诉人（原审原告）李贵春，男，汉族，1964年5月20日出生，住吉林省磐石市。 上诉人（原审原告）潘作平，男，汉族，1974年6月5日出生，住吉林省磐石市。 四名上诉人共同委托诉讼代理人潘作义，山东国孚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）磐石市人民政府，住所地吉林省磐石市人民路1633号。 法定代表人于技群，市长。 委托代理人张黎凯，磐石市司法局行政复议应诉科科员。 委托代理人张蔡红，磐石市司法局公职律师。 被上诉人（原审被告）吉林市人民政府，住所地吉林省吉林市松江中路65号。 法定代表人刘非，市长。 委托代理人李梓侨，吉林市司法局科员。 原审第三人杨立军，男，汉族，1967年3月24日出生，住吉林省磐石市宝山乡靠山村西茶条屯。 上诉人潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平因诉被上诉人磐石市人民政府(以下简称磐石市政府)、吉林市人民政府(以下简称吉林市政府)、原审第三人杨立军撤销农村土地经营权证行政决定及行政复议一案，不服吉林省吉林市中级人民法院（2019）吉02行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，杨立军因要求返还承包地遭拒绝,向磐石市农村土地承包仲裁委员会申请仲裁,2012年12月5日磐石市农村土地仲裁委员会作出磐农仲裁字[2012]第2号仲裁裁决，仲裁结果为:“一、解除被申请人靠山村村委会和西茶条社与第三人潘作平争议土地0.2公顷、潘清林0.12公顷、李贵春0.4公顷、李桂臣0.4公顷、邬全录0.11公顷土地承包关系。二、恢复申请人杨立军争议的1.23公顷土地承包经营权......”潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平不服该仲裁裁决，向磐石市人民法院提起民事诉讼，该院作出（2013)磐民一初字第42号民事裁定，认为该案件不属于民事案件管辖，驳回起诉，潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平没有上诉。2017年10月18日，杨立军向磐石市政府提出申请，申请注销潘清林、李桂比、李贵春、潘作平持有的《农村土地承包经营权证》。磐石市政府认为：根据吉林省高级人民法院（2017）吉行申186号行政裁定“杨立军于2012年10月向磐石市农村土地承包仲裁委员会申请仲裁,该仲裁委员会于2012年12月5日作出磐农仲裁字[2012]第2号仲裁裁决，解除西茶条社与李桂臣等四人对涉及杨立军原有承包地的承包关系，并恢复杨立军的1.23公顷土地承包经营权。李桂臣等四人不服提起民事诉讼。因案件不属于民事案件管辖被法院驳回起诉。因法院并未对该仲裁裁决进行实体审理并作出裁决，故该仲裁裁决已经发生法律效力.....在有生效的仲裁裁决的情况下,其诉讼请求属于仲裁裁决执行问题,不是行政诉讼的受案范围。”根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，磐石市政府作出磐政决字（2018）2号决定，注销潘清林持有的(宝农合)字第07067号《农村土地承包经营权证》;李桂臣持有的(宝农合）字第07069号《农村土地承包经营权证》;李贵春持有的(宝农合）字第07068号《农村土地承包经营权证》;潘作平持有的(宝农合）字第07064号《农村土地承包经营权证》。潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平于2018年10月31日向吉林市政府申请行政复议。吉林市政府于2018年12月27日作出吉市政复决(2018)103号行政复议决定，决定维持磐政决字（2018）2号决定。潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平向原审法院提起行政诉讼，请求依法撤销磐政决字（2018）2号决定及吉市政复决（2018）103号行政复议决定。 原审认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”依据上述法律规定，土地承包经营纠纷不属于人民法院行政诉讼的受案范畴。本案中潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平虽然是起诉磐石市政府、吉林市政府撤销农村土地经营权证及行政复议的行政行为，但磐石市政府是依据磐农仲裁字[2012]第2号仲裁裁决注销了潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平持有的《农村土地承包经营权证》，案涉纠纷的实质依然是潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平与杨立军之间的土地承包经营权纠纷，属于土地承包纠纷，故本案不属于行政诉讼受案范畴。潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，驳回潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平的起诉。案件受理费50元，退回潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平。 潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平上诉称，1.一审法院认定案涉纠纷实质是上诉人与杨立军之间的土地承包经营权纠纷错误的，上诉人与杨立军之间的土地承包经营权纠纷已经经磐石市农村土地仲裁委作出的磐农仲裁字（2012）第2号仲裁裁决及磐石市人民法院作出的（2013）磐民一初字第42号民事裁定裁决处理，依据《农村土地承包法》第五十五条之规定进行了解决，不存在土地经营权纠纷。2.上诉人是针对磐石市政府作出的磐政决字（2018）2号关于注销潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平《农村土地承包经营权证》及吉林市政府作出吉市政复决(2018)103号决定提起的行政诉讼，上述具体行政行为严重侵犯了上诉人的农村土地承包经营权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（七）项规定，属于人民法院受案范围。2.磐石市政府作出的撤销上诉人《农村土地承包经营权证》适用法律错误。磐石市政府作出该决定的法律依据为《物权法》第二十八条，该项法律规定适用的范围为导致物权设立、变更、转让或者消灭的事项，属于人民法院或仲裁机构作出裁决的法律依据，不能作为作出具体行政行为的依据。根据《农村土地承包法》第二十二条规定“承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”和《物权法》第一百二十七条第一款规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”，通过上述法律规定可以明确土地承包经营权（物权）的取得、变更、转让或消灭的依据是《土地承包经营权合同》。而本案具体行政行为是注销上诉人的《农村土地承包经营权证》的行为，该行为不能导致物权的变动的后果，因此，磐石市政府依据《物权法》第28条作出本案所涉具体行政行为系适用法律错误。3.磐石市农村土地仲裁委作出的磐农仲裁字（2012）第2号仲裁裁决依据本院[2017]吉行申186号行政裁定“……故该仲裁裁决已经发生效力.....在有生效的仲裁裁决的情况下,其诉讼请求属于仲裁裁决执行问题……。”的阐述作为依据作出的撤销上诉人《农村土地承包经营权证》的决定。根据《土地承包经营权纠纷调解仲裁法》第四十八条的规定，上诉人在裁决规定的期间内已向磐石市法院提起诉讼，因此该裁决并未发生法律效力，磐石市政府作出的磐政决字【2018】2号关于注销潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平《农村土地承包经营权证》的决定适用法律错误。即使该裁决生效，上诉人与杨立军之间的纠纷也只是仲裁裁决的执行问题（如吉林省高级人民法院裁定的认定），杨立军应当向法院就该仲裁裁决申请强制执行，磐石市政府也无权再就此作出任何具体行政行为。5.磐石市政府作出的磐政决字【2018】2号关于注销潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平《农村土地承包经营权证》的决定没有事实依据。上诉人对所涉土地是合法承包，取得《农村土地承包经营权证》于法有据。在1996年土地第二轮承包时，该地撂荒经村民大会协商，由上诉人耕种，于2003年1月1日取得《农村土地承包经营权证》一直耕种至今。杨立军全家于1992年底迁户辽宁，并未参加土地第二轮承包。根据《农村土地承包法》及《吉林省人民政府关于妥善解决当前农村土地承包纠纷意见》吉政发（2005）11号文件第二条第三款“《农村土地承包法》实施前，全户农转非和全户户籍迁出，已经收回的承包地不再退回；未收回的，除迁入设区的城市外，应保留其承包地，由其继续承包”、《吉林省农村土地承包经营管理条例》第四十三条“《中华人民共和国农村土地承包法》实施前，承包方全户农转非、全户户籍迁出的，发包方已收回承包的，不再退回”的规定，上诉人对该宗土地享有合法承包权。一审法院认定主要事实不清，适用法律错误。请求依法撤销一审行政裁定，发回重审或依法改判支持上诉人一审诉讼请求；由被上诉人承担本案的全部诉讼费用。 磐石市政府答辩称，上诉人与杨立军农村土地承包经营权纠纷，磐石市农村土地仲裁委员会作出磐农仲裁字（2012）第2号仲裁裁决，解除西茶条社与上诉人对涉及杨立军原有承包地的承包关系，恢复杨立军土地承包经营权。依据吉林省高级人民法院（2017）吉行申186号行政裁定，该仲裁裁决已经发生法律效力。磐石市政府无需也无权处理上诉人及杨立军的承包纠纷，磐政决字（2018）2号决定仅是对其发放《农村土地承包经营证》这一行政登记行为进行撤销，并未实质影响各方的承包经营权。因《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，承包经营权问题不属于行政裁决审理范畴。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”《农村土地承包经营权证》属于行政登记，是行政机关对先民事行为的确认，类似公证，本案中上诉人的《农村土地承包经营权证》中涉及的承包经营权因仲裁裁决已经发生改变，即先民事行为发生了变更，该行政登记的依据不存在了，故依据法定职权，根据利害关系人的申请对《农村土地承包经营权证》进行撤销并无不当，磐政决字（2018）2号决定撤销上诉人《农村土地承包经营权》的行为也未侵犯上诉人的承包经营权。综上，磐政决字（2018）2号决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，予以维持。 吉林市政府答辩称，磐石市政府依据生效仲裁裁决，结合相关证据材料作出注销四名上诉人持有《农村土地承包经营证》的处理决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出维持磐石市政府作出磐政决字（2018）2号《磐石市人民政府关于注销潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平农村土地承包经营权的决定》符合法律规定。 二审查明的事实与原审一致。 本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第二条规定：“土地登记机构根据人民法院生效裁判文书、协助执行通知书或者仲裁机构的法律文书办理的土地权属登记行为，土地权利人不服提起诉讼的，人民法院不予受理，但土地权利人认为登记内容与有关文书内容不一致的除外。”《农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”本案中，磐石市农村土地承包仲裁委员会作出磐农仲裁字（2012）第2号仲裁裁决，裁决解除被申请人靠山村村委会和西茶条社与第三人潘作平争议土地0.2公顷、潘清林0.12公顷、李贵春0.4公顷、李桂臣0.4公顷，邬全录0.11公顷土地承包关系；恢复杨立军争议的1.23公顷土地承包经营权。磐石市政府根据仲裁裁决作出磐政决字（2018）2号《磐石市人民政府关于注销潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平的决定》。根据上述规定，上诉人要求撤销磐石市政府作出注销《农村土地承包经营权证》的行政登记行为，不属于行政诉讼受案范围，法院不应受理。原审认为案涉纠纷的实质依然是潘清林、李桂臣、李贵春、潘作平与杨立军之间的土地承包经营权纠纷，属于土地承包纠纷，故本案不属于行政诉讼受案范畴的理由错误，适用法律不当，但驳回起诉的结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 孙百凤 审 判 员 杨 迪 审 判 员 孙慧源 二〇一九年九月二十日 法官助理 佀庆涛 书 记 员 朱洪军