西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书     （2019）陕71行初246号     原告张全为，男，汉族，1968年7月1日出生，住址西安市未央区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   委托代理人李育松，北京大成（西安）律师事务所律师。   委托代理人门萍，北京大成（西安）律师事务所律师。   被告西安市未央区人民政府。住所地西安市未央区。   法定代表人梁晚晴，区长。   委托代理人刘金刚，未央区城（棚）改事务中心干部，委托代理人赵淼，陕西智冠律师事务所律师。   原告张全为不服被告西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）作出的房屋征收决定于2019年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年4月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月19日公开开庭审理了本案。原告张全为及委托代理人李育松、门萍，被告未央区政府委托代理人刘金刚、赵淼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告未央区政府于2018年11月17日作出未政发〔2018〕38号《西安市未央区人民政府关于XX村棚户区改造房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），决定对XX村集体土地上的房屋予以征收，具体征收事项为：一、征收范围：东起文景路，西至明光路西侧，北起纬三十一街（规划路），南至方新路（具体范围以规划定点图和测量成果表为准）。二、征收主体及实施单位：征收主体为西安市未央区人民政府，征收组织工作由西安市未央区城中村（棚户区）改造办公室负责，征收实施工作由西安市未央区未央宫街道办事处负责。三、征收补偿签约期限：自本征收决定发布之日起3个月为签订征收补偿安置协议期限。四、征收补偿标准：按照《西安市未央区XX村集体土地上棚户区改造房屋征收补偿安置方案》执行。五、征收范围内的被征收人要积极配合，在征收实施期限内与征收部门签订征收补偿安置协议，腾空房屋，完成搬迁，共同做好房屋征收工作。六、被征收人对本征收决定不服的，可在本征收决定公告之日起60日内依法申请行政复议，或在6个月内向人民法院提起行政诉讼。七、房屋被依法征收的，土地使用权同时收回。   原告张全为诉称，原告系西安市未央区XX村村民，被告未央区政府作出〔2018〕38号《征收决定》前，既未依法履行我村集体土地征收法定程序，也未依据征地公告程序向村民公开相关应当主动公开的信息，既未依据《西安市棚户区改造管理办法》的规定前置审批备案手续，也未在决定作出时向村民公开信息，原告至今对XX村城改项目实施方案与房屋征收补偿安置方案均不知情，被告作出《征收决定》违法，诉讼请求：1.撤销未央区政府作出的未政发〔2018〕38号《征收决定》；2.本案诉讼费由被告承担。   原告张全为向本院提交了以下证据：   1.户口本复印件，证明原告具备诉讼主体资格；   2.未政发〔2018〕38号《征收决定》、市政复决字〔2019〕33号《行政复议决定书》，证明被征收土地性质是集体土地，根据《土地管理法》，被告没有直接征收集体土地的权利，征收过程中被告没有履行法定程序，多处违法，严重侵害原告权益，应予撤销；   3.被告作出的（2019）28号政府信息公开告知书。证明：被告违返《西安市棚户区改造管理办法》第十条规定，没有和XX村的民间投资主体广弘杰信置业有限公司签订投资协议。   4.市城改发【2010】249号《关于未央区XX村城中村改造方案的批复》。证明：XX村于2010年10月取得改造方案批复，户籍人口为1205户，4801人。方案批复有效期一年，未在一年内申请年审，该批复自动失效。现该批复已经失效，不得作为未政发【2018】38《关于XX村棚户区改造房屋征收的决定》的依据。   5.市城改发【2014】141号《关于未央区XX村城中村改造方案结转的批复》。证明：该结转批复业已失效，不得作为未政发【2018】38《关于XX村棚户区改造房屋征收的决定》的依据。   6.市城改发【2015】31号《关于印发棚户区改造项目实施方案审核工作程序>和棚户区改造项目实施方案备案工作程序>的通知》。证明：因XX村在审批、备案后三年内没有启动房屋征收工作，所以.市城改发【2010】249号《关于未央区XX村城中村改造方案的批复》已经失效，被告要对XX村房屋进行征收，需要重新编制方案，重新办理审批、备案手续。   7.恒秦西它字18【0.31-28】003《XX村拆迁资金监管协议》（2018年12月27日）。证明：被告2018年11月17日作出房屋征收决定，2018年12月27日才签订资金监管协议。被告设立安置房建设资金监管账户晚于房屋征收决定作出的时间，违法法律规定。   8.2019年1月31日，距房屋征收决定作出已经两个半月之久，用于XX村拆迁补偿安置专项存储的资金方才补齐满5000万元，违反了《西安市棚户区改造管理办法》中民间资本作为投资主体的法律规定。   9. 西安市城中村（棚户区）改造事务中心关于“XX村户籍人口数量”的《政府信息公开告知书》西安市未央区人民政府于“XX村户籍人口数量”的政府信息公开回复。证明：截止2019年7月7日，XX村户籍人口数量为824户、2684人。与征收决定依据的改造方案批复（证据4）1205户、4801人相比，相差45%的人口消失不见。   被告未央区政府辩称，一、被告未央区政府作出未政发[2018]38号《房屋征收决定》程序合法。XX村棚户区改造项目经市XX号《西安市城中村改造办公室关于未央区XX村城中村改造方案结转的批复》确认为城改项目。根据《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条规定：“棚户区改造项目在棚户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办棚户区改造项目事实方案批复后，依法作出房屋征收决定。房屋征收决定作出前，区政府、开发区管委会应当将征收补偿方案报市棚改办备案。民间资本作为投资主体的，征收补偿方案应当经市棚改办审核。……”2018年11月14日经西安市城中村改造办公室作出市XX号《关于西安市未央区XX村集体土地上棚户区改造项目实施房屋征收备案的批复》。因此，答辩人在该项目取得市城改发[2018]168号《关于西安市未央区XX村集体土地上棚户区改造项目实施房屋征收备案的批复》于2018年11月17日作出未政发〔2018〕38号《房屋征收决定》程序合法。二、被告未央区政府作出未政发[2018]38号《房屋征收决定》依据正确，内容适当。《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第一款规定：“棚户区改造项目在棚户区实施方案备案或者取得市棚户区改造项目实施方案批复后，依法作出房屋征收决定”，该项目已经于2018年11月14日取得XX号《关于西安市未央区XX村集体土地上棚户区改造项目实施房屋征收备案的批复》。因此，被告未央区政府作出未政发〔2018〕38号《房屋征收决定》依据正确。该决定征收范围与市XX号《西安市城中村改造办公室关于未央区XX村城中村改造方案结转的批复》中的XX村范围一致，征收补偿标准《XX村集体土地上棚户区改造项目房屋征收补偿方案》也已向西安市城改办报送备案，在市XX号批复文件中亦有体现。故，答辩人作出未政发〔2018〕38号《房屋征收决定》的内容适当。综上所述，被告未央区政府作出未政发〔2018〕38号《房屋征收决定》的程序合法、依据正确、内容适当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。   被告未央区政府向本院提交了以下证据、依据：   1.市城改发【2010】249号文件西安市城中村（棚户区）改造办公室下发《关于未央区XX村城中村改造方案的批复》；   2.市城改发【2014】141号文件《关于未央区XX村城中村改造方案结转的批复》；   3.市城改发【2018】168号文件《关于西安市未央区XX村集体土地上棚户区改造项目实施房屋征收备案的批复》；   4.关于XX村棚户区改造房屋征收的决定（未政发【2018】38号）。   证明：被告决定对XX村棚户区改造房屋征收，主体合法，程序合法，内容合法，   经庭审质证，原告对被告证据1真实性认可，合法性及证明目的不认可，该证据P3“批复有效期一年……自动失效”，因此该文件已经失效，不得作为被告作出被诉行为的合法依据。对证据2真实性认可，合法性及证明目的不认可。结转批复有效期1年，现已经过期失效，且2014年结转批复显示XX村户籍人口数为4801人，而实际XX村2018年人口数量远低于此数字。对证据3真实性认可，证明目的不认可。被告偷换概念，依据第《西安市棚户区改造管理办法》33条之规定，需要获得市棚改办批复的方案为改造项目实施方案，而非征收补偿安置方案，根据《西安市棚户区改造管理办法》第14条规定，改造项目实施方案包括改造模式投资主体，以及被告所举的房屋征收与补偿安置方案等多项内容，因此证据3针对的是XX村集体土地上棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案，仅仅是改造项目实施方案的一部分内容，因此不能作为被诉行为合法性的依据。对证据4真实性认可，合法性不认可。其作出《征收决定》的程序违反多项法律规定.   被告未央区政府对原告张全为的证据质证认为：证据1真实性认可，证明目的认可；证据2真实性认可，证明目的不认可，该《征收决定》是房屋征收决定，并非征收土地决定，因此依据《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条符合法律规定；对证据3真实性由法院核实，证明目的不认可。签订协议并非征收决定前置程序；信息公开告知书仅仅说明我机关不存在。对证据4、5、6真实性认可，证明目的不认可。对证据7、8真实性认可，证明目的和关联性均不认可，我们认为时间会有延迟，但对原告权利义务没有产生影响，村民都足额领取了安置补偿金。证据9真实性认可，关联性和证明目的均不认可。原告申请的信息公开要求的是花名册，回复也没有涉及到具体户数和人数；回复内容里明确写了截止2019年7月7日的人数，这和我们做出征收决定时间是有相差的，所以人数会有不同；作征收补偿征收决定的人口数是公安部门提供的。   本院对上述证据认证如下：对以上原告提交的证据1-8、被告未央区证据提交的各方对真实性均无异议，本院对其真实性予以确认。对原告证据9，因与本案待证事实无明显关联，本院不予采纳。   经审理查明，2014年6月25日，西安市城中村（棚户区）改造办公室向西安市未央区城中村（棚户区）改造办公室作出市XX号《关于未央区XX村城中村改造方案结转的批复》，该批复载明：XX村XX环XX城中村，隶属于未央宫街道办事处辖区，东起文景路，西至明光路西侧，北起纬三十一街（规划路），南至方新路。该村户籍人口1205户、4801人，村属土地977.55亩。该村于2010年10月取得《改造方案批复》（市XX号），该村改造主体为西安广弘杰信置业有限公司。根据市规划院控详规（〔2009〕174号），该项目改造规划总用地587.7亩，规划地上建筑面积168.81万平方米，容积率4.3。项目安置面积约60.29万平方米，配套开发108.52万平方米。根据未央区城改办、未央宫街道办事处、XX村XX村委会确认的《未央区XX村城中村改造项目的情况报告》，项目改造主体西安广弘杰信置业有限公司，原控股股东为广东广弘房产集团有限公司，目前已变更为恒大地产集团西安有限公司。根据方案年审要求，为推动该村改造工作顺利进行，同意该村方案进行结转。XX城XX村XX组XX城中村改造各项工作。该方案批复有效期为一年。到期后，你办应及时上报方案年审申请，并办理方案结转手续，逾期未向我办申请年审，该批复自动失效。2018年11月14日，西安市城中村（棚户区）改造办公室向西安市未央区城中村（棚户区）改造办公室作出市XX号《关于西安市未央区XX村集体土地上棚户区改造项目实施房屋征收备案的批复》，批复如下：你办报来《XX村集体土地上棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，依据《西安市棚户区改造管理办法》，经我办审核，认为XX村棚户区改造项目房屋征收资料齐备，符合相关规定，已具备征收备案条件，我办同意对该项目房屋征收备案。2018年11月17日，被告未央区政府作出未政发〔2018〕38号《征收决定》，该《征收决定》确定了征收范围、征收主体及实施单位、征收补偿签约期限、征收补偿标准等内容，告知了被征收人对《征收决定》不服可申请行政复议或者提起行政诉讼的期限，并将该《征收决定》张贴在原告所在村的公共围墙上。2018年12月27日，西安市未央区未央宫街道办事处、西安广弘杰信置业有限公司、陕西秦农农村商业银行股份有限公司未央支行三方签订了《XX村拆迁资金监管协议》，设立了XX村拆迁安置房建设资金监管账户，西安广弘杰信置业有限公司于2019年1月31日将57238542.95元专项资金存入监管账户。   原告张全为系西安市未央区XX村村民，其所有的房屋在该《征收决定》的征收范围内。原告对该《征收决定》不服，遂向本院提起诉讼。   再查明，XX村XX户区改造项目涉及房屋所占土地为集体土地。被告未央区政府提交了西安市未央区未央宫街道办事处《情况说明》，XX村XX户，截止2019年5月6日，有439户已经进行房屋评估，372户已经移交房屋，338户房屋已经拆除，319户已经签订征收补偿安置协议，265户兑付补偿款。原告张全为未签订征收补偿安置协议。   本院认为，本案的争议焦点为被告未央区政府作出的《征收决定》是否合法。根据被告未央区政府提交的市XX号《关于西安市未央区XX村集体土地上棚户区改造项目实施房屋征收备案的批复》，案涉项目为XX村集体土地上棚户区改造项目，西安市城中村（棚户区）改造办公室依据《西安市棚户区改造管理办法》，经审核同意对案涉项目房屋征收备案，故被诉《征收决定》应适用《西安市棚户区改造管理办法》进行审查。   一、被告是否有权作出《征收决定》。   《西安市棚户区改造管理办法》第六条第一款规定：“区人民政府负责本辖区内XX户区改造工作”，因此，被告未央区政府具有作出被诉《征收决定》的法定职权。   二、被告作出的《征收决定》是否符合公共利益的需要。   《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）中提出：“棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。……目前仍有部分群众居住在棚户区中。这些棚户区住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大。为进一步加大棚户区改造力度，让更多困难群众的住房条件早日得到改善。同时，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应，现提出以下意见……”，根据国务院办公厅进一步加强棚户区改造工作的要求，城中村势必与区域快速城市化的发展不相协调。本案中的XX村位于西安市二环内，系城市区域范围内的集体土地上的城中村，属于棚户区改造范围。被告未央区政府提交的西安市城中村（棚户区）改造办公室2014年6月25日作出的市XX号《关于未央区XX村城中村改造方案结转的批复》，该批复载明该村于2010年10月取得《改造方案批复》（市XX号），能够证明XX村集体土地上棚户区改造项目在2010年已列入西安市城中村改造项目，在 2014年6月25日西安市城中村（棚户区）改造办公室以市XX号批复对XX村城中村改造方案结转进行批复，也证明XX村集体土地上城中村改造项目仍继续进行。但在市XX号批复中有“该方案批复有效期为一年。到期后，你办应及时上报方案年审申请，并办理方案结转手续，逾期未向我办申请年审，该批复自动失效”的内容，被告未央区政府并未向本院提交该方案批复有效期一年后西安市未央区城中村（棚户区）改造办公室上报改造方案年审申请，办理改造方案结转手续的证据。虽然未央区政府在本案法庭调查时提交了市XX号文件，提出该文件明确了已经审批的方案继续有效，西安市城中村（棚户区）改造办公室不再对项目实施方案进行结转，凡已结转的，均以最后一次方案结转批复为准，即市XX号批复对案涉项目改造方案结转后，无须再办理结转的意见。但市XX号文件中也规定了“……凡主要经济技术指标发生变化或主要经济技术指标未发生变化，但方案经审批、备案后三年内仍未启动房屋征收工作的，原审批、备案文件一律作废，须按市政发〔2014〕34号文件的规定，重新编制方案，重新办理审批、备案手续”，而在市XX号批复对案涉项目改造方案进行结转后三年内，未央区政府并未提交证据证明其启动了案涉项目即XX村集体土地上棚户区改造项目房屋征收工作，而是在西安市未央区城中村（棚户区）改造办公室上报《XX村集体土地上棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，2018年11月14日西安市城中村（棚户区）改造办公室作出市XX号《关于西安市未央区XX村集体土地上棚户区改造项目实施房屋征收备案的批复》后，案涉项目的房屋征收工作才启动。故市XX号批复结转的案涉项目改造方案存在失效的问题。但考虑西安市城中村（棚户区）改造办公室以市XX号文件对XX村集体土地上棚户区改造项目实施房屋征收进行了备案，XX村集体土地上棚户区改造项目仍应属符合公共利益需要。   三、被告作出的《征收决定》是否符合相关规划要求。   《西安市棚户区改造管理办法》第三条规定：“本办法所称棚户区改造，是指根据本市城市总体规划和社会经济发展计划，对城市规划区内XX户区进行综合改造的行为。……”第十二条规定：“棚户区改造实行计划管理。市棚改办应当会同市发展和改革、规划、国土资源、建设等行政管理部门，依据城市总体规划、土地利用总体规划，编制棚户区改造专项规划，纳入经济社会年度发展计划，报市人民政府批准。”本案中，被告未央区政府未对XX村集体土地上棚户区改造项目是否已经纳入棚户区改造专项规划，纳入经济社会年度发展计划，并报市人民政府批准提供相应的证据。故被诉《征收决定》是否符合相关规划要求，证据不足。   四、被告作出的《征收决定》是否符合法定程序。   《西安市棚户区改造管理办法》第十三条规定：“编制棚户区改造项目实施方案，应当根据城市总体规划、土地利用总体规划，以及棚户区改造控制性规划等要求，统筹考虑居民安置、环境风貌和经济发展等因素，在充分听取公众意见的基础上，由区棚改办、开发区管委会相关机构负责组织实施，并报市棚改办备案。民间资本作为投资主体XX户区改造项目，棚户区改造项目实施方案应当经专家论证后报市棚改办审批。集体土地上棚户区XX户区改造项目实施方案，应当经村民会议或者村民会议委托的村民代表会议讨论通过。”根据本案查明的事实，案涉项目系民间资本作为投资主体XX户区改造项目，被告未央区政府既未向本院提交XX村集体土地上棚户区改造项目实施方案，也未提交该改造项目实施方案经专家论证后报市棚改办审批的证据，亦未提交作为集体土地上棚户区改造项目实施方案经村民会议或者村民会议委托的村民代表会议讨论通过的证据。   《西安市棚户区改造管理办法》第十四条规定：“棚户区改造项目实施方案的主要内容应当包括项目概况、改造模式、投资主体、规划及土地利用方案、房屋征收与补偿安置方案、建设方案与实施计划、项目可行性分析报告、社会稳定风险评估报告及资金证明等附件。集体土地上棚户区XX户区改造项目实施方案，还应当包括原村民社保、集体经济组织清产核资、新经济组织组建及XX村XX社区等内容。”因被告未央区政府未向本院提交XX村集体土地上棚户区改造项目实施方案，无法证明改造项目实施方案内容符合上述规定。   《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第三款规定：“政府投资项目的安置楼建设资金应当足额到位、专款专用。民间资本作为投资主体XX户区改造项目，应当在征收补偿方案审核前，按照相关规定设立安置房建设资金监管账户，缴纳监管资金。”案涉项目系民间资本作为投资主体XX户区改造项目，应当在征收补偿方案审核前，按照相关规定设立安置房建设资金监管账户，缴纳监管资金。被告未央区政府提交的西安市城中村（棚户区）改造办公室2018年11月14日作出的市XX号《关于西安市未央区XX村集体土地上棚户区改造项目实施房屋征收备案的批复》证据，可以证实西安市城中村（棚户区）改造办公室对《XX村集体土地上棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》进行了审核，并同意对XX村集体土地上棚户区改造项目实施房屋征收备案，即《XX村集体土地上棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》在2018年11月14日经过审核，而案涉项目于2018年12月27日才设立安置房建设资金监管账户，2019年1月31日监管资金方才到账，故被告未央区政府并未在《西安市棚户区改造管理办法》规定的期间设立安置房建设资金监管账户，缴纳监管资金。   《西安市棚户区改造管理办法》第二十二条第二款规定：“集体土地上棚户区XX户区改造项目实施方案备案或者批准后，国土资源部门可以对土地资料进行审核，并依法对土地进行确权或者按程序报批后转为国有土地。”第三十三条第一款规定：“棚户区改造项目在棚户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办棚户区改造项目实施方案批复后，依法作出房屋征收决定。”经审查，被告未央区政府作出被诉《征收决定》时，XX村土地仍是集体土地，该土地尚未确权或者按程序报批后转为国有土地。在此种情形下征收房屋，被征收房屋行政相对人能否按时回迁、物权登记能否顺利完成、生活能否如常进行，兹事体大，行政机关应当迅速完善程序，对土地性质的依法转变、监管资金足额如期到位等关键程序采取补救措施。对于案涉XX村集体土地上棚户区改造项目实施方案是否经西安市城中村（棚户区）改造办公室备案或者批准，被告未央区政府认为市XX号批复结转案涉项目改造方案，即是对案涉项目改造方案备案批复并结转，但根据市XX号文件规定，自市XX号批复对案涉项目改造方案进行结转后三年内，未央区政府并未提交证据证明其启动了案涉项目即XX村集体土地上棚户区改造项目房屋征收工作，故案涉项目改造方案存在失效的问题。   据此，被告未央区政府具有作出被诉《征收决定》的职权依据，所涉XX村集体土地上棚户区改造项目虽也属符合公共利益的需要，但其所作《征收决定》缺乏符合相关规划要求的证据，事实依据不足，且不能提交其作出《征收决定》符合相关程序的证据。被诉《征收决定》事实依据不足、程序欠当，应予撤销。虑及被诉《征收决定》所涉区域改造项目符合公共利益，区域内大部分被征收人已签订了征收补偿安置协议，《征收决定》所涉地块的部分房屋已被拆除，行政行为回溯成本高昂，撤销该《征收决定》将给国家利益和社会公众利益造成重大损失，故依法确认该《征收决定》违法。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：   确认被告西安市未央区人民政府作出的未政发〔2018〕38号《西安市未央区人民政府关于XX村棚户区改造房屋征收的决定》违法。   案件受理费50元，由被告西安市未央区人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。           审判长  张蕾   审判员  程淑芹   审判员  蒋蒙蒙                            二〇一九年九月十二日     书记 员   王聪        1