吉林省通榆县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）吉0822行初24号 原告：刘茁，女，1970年11月25日生，汉族，住址辽宁省昌图县。 原告：夏明洋，男，1997年11月22日生，汉族，住址辽宁省鞍山市台安县。 被告：通榆县人民政府（以下简称县政府）。 法定代表人：刘振兴，县长。 委托诉讼代理人：秦铁军，办公室副主任。 委托诉讼代理人：单晓伟，政府办公室工作人员。 被告：通榆县住房和城乡建设局（以下简称住建局）。 法定代表人：齐江，局长。 委托诉讼代理人：刘洪宇，住建局工作人员。 原告刘茁、夏明洋不服被告通榆县住房和城乡建设局于2017年5月25日作出的通住建罚字[2017]006号《行政处罚决定书》及被告通榆县人民政府作出的通政复决字（2017）12号行政复议决定书，于2017年8月24日向本院提起行政诉讼，本院于2017年12月19日作出（2017）吉0822行初25号行政判决书，原告不服，上诉至白城市中级人民法院，白城市中级人民法院2018年8月22日作出（2018）吉08行终45号行政裁定书，撤销通榆县人民法院（2017）吉0822行初25号行政判决书，发回通榆县人民法院重审，通榆县人民法院另行组成合议庭，于2019年4月2日，本院再次开庭审理，原告刘茁、夏明洋及被告通榆县人民政府的委托诉讼代理人秦铁军、被告通榆县住房和城乡建设局委托诉讼代理人刘洪宇，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告刘茁、夏明洋向本院提出诉讼请求：1、请求判决确认被告住建局通住建罚字[2017]006号行政处罚决定书及被告县政府通政复决字[2017]12号复议决定书违法；2、判令被告住建局承担本案全部诉讼费用。事实及理由：刘茁系夏国库的妻子、夏明洋系夏国库的儿子，夏国库（已故）在2013年1月经当地政府招商引资，到同发牧场投资，通过有偿转让的方式取得同发-内蒙-向海三点连线范围内2500亩草原承包经营权和一处管理用房所有权。当时牧场给夏国库调剂土地5亩，用于建设牧业生产生活附属设施。之后夏国库建设牛圈、羊舍饲料饲草加工储存等用房共1645平方米，加上原有的管理用房，共计1725平方米。2017年5月25日，住建局作出通住建罚字[2017]006号行政处罚决定书认定上述建筑违法，作出限期拆除的行政处罚。夏国库不服，向县政府申请复议，县政府于2017年7月20日作出通政复决字[2017]12号复议决定书，维持住建局的处罚决定。夏国库认为限期拆除的行政处罚和强制拆除行为违法，县政府的维持决定不具合法性，理由如下：1、住建局不具备认定牧业生产用房为违法建筑的行为主体资格，其作出的“限期拆除”属于超越、滥用职权。按照《城乡规划法》的规定，县级以上地方政府规划主管部门的规划监督管理范围限定在城市、镇、乡和村庄。原告建设的生产生活用房位于向海自然保护区，行政主管部门为通榆县林业局，应由林业部门按照《森林法》及《实施条例》的规定处理，住建局没有到草原上、森林里执法的权利。2、“限期拆除”属于行政强制执行，不是行政处罚。《行政处罚法》中规定的七种处罚方式中没有“限期拆除”。“限期拆除”受《行政强制法》规范调整。3、住建局作出的“限期拆除”行政处罚严重违反法定程序。依照《行政强制法》第四十四条之规定，对违法的建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可依法强制拆除。住建局未经公告即拆除了原告的房屋，又剥夺了原告的救济权利，在复议期间内强制拆除，严重违反法定程序。4、“限期拆除”违反“法不溯及既往”原则。《城乡规划法》于2008年1月起施行，对之前的行为没有溯及力。原告为牧业生产建设的附属设施，形成于70年代末80年代，适用现行法律法规认定为违章建筑，违反了“法不溯及既往”的原则。5、住建局所谓“限期拆除”处罚决定，有违公平合理原则和信赖利益保护原则，明显不当。原告的房屋及附属设施都是从事牧业生产所必须的，多年来，牧场鼓励牧民建设固定生产生活设施，发展牧业生产。现在政府要搞生态移民，对原告的牧业生产设施强制拆除并不予补偿，有违公平合理原则，也有违诚信政府的建设要求，适用法律和政策明显不当。综上所述，原告认为住建局“限期拆除”的处罚行为超越职权，认定违法建筑的证据不足，适用法律依据错误，严重违反法定程序，依法应予撤销。县政府作为行政复议机关，作出的复议决定枉顾事实，无视法律，亦应撤销。 被告住建局辩称，通榆县住建局下达的行政处罚决定书合法有效。 被告县政府辩称，一、原告的建筑物始建于2013年而向海国家级自然保护区于1981年成为省级保护区，1986年成为国家级自然保护区，向海自然保护区明确规定，在自然保护区内，禁止任何人类活动和建设行为，原告的房屋，位于核心区内，所以是不应该存在的，依法应予拆除，二、根据向海自然保护区管理条例的规定，向海保护区属于通榆县的规划区，所以适用城乡规划法，住建局依据城乡规划法的相关规定对其处罚，限期拆除是合法的，所以应该维持该处罚决定。 原告刘茁、夏明洋向本院提交了以下证据：1、通榆县草原承包合同，草原承包转让合同书，证明原告承包草原是同发牧场招商引资项目，本案被认定为违章建筑的房屋全部都是用于牧业生产的生活住房、牛羊圈舍、饲料加工舱室。2、通榆县向海国家级自然保护区核心区生态移民房屋及附属设施补偿协议一份，通榆县人民政府与战青龙签订的，证明战青龙被拆除的房屋没有审批手续，政府给予补偿金。3、移民户方淑梅、贾子儒、谢富、刘井付、宋井文、姜振东等人的证实材料，证明他们的无照房屋，按照移民安置补偿政策予以补偿。4、照片两张，证明挂牌的房屋是同发牧场和向海保护局与林业部门共同建设。5、通榆县人民政府文件通政发1号，实施方案第三条第二款第四项（3）无产权房屋补偿。6、通榆县向海保护区核心区生态移民房屋及附属设施评估报告一份（刘茁）。 被告住建局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：行政处罚卷宗（立案审批表、询问原告的笔录、勘验笔录、行政处罚告知书、放弃陈述、申辩权利的说明、案件处理呈报审批表、行政处罚决定书、送达回执、结案报告），证实原告被拆窝棚及附属物的位置、面积、建筑时间、无审批手续、住建局处罚程序合法；被告县政府向本院提交行政复议决定书一份。被告县政府未提交证明复议程序合法性的证据。 经庭审质证，原告提交证据1、２、３、４与本案相关，被告对其真实性无异议，本院对其予以确认；对原告提供的第５组证据，二被告认为该房不在村屯中，不适用该文件，对其证明力不予确认；对原告提供的评估报告认为不能成为原告获得补偿的依据，原告提供的证据不能形成证据链，不能成为原告应获得补偿的依据，本院对其证明目的不予确认。 原告对住建局提供的行政处罚卷宗（立案审批表、询问原告的笔录、勘验笔录、行政处罚告知书、放弃陈述、申辩权利的说明、案件处理呈报审批表、行政处罚决定书、送达回执、结案报告）中除了行政处罚决定书外的材料真实性无异议，与本案具有关联性，本院予以确认；对被告住建局及被告县政府提供的行政处罚决定书及行政复议决定书，是本案审查的对象，本院不予确认。 经审理查明，2013年6月，夏国库在通榆县同发牧场新发屯北6公里处，建造了一处窝棚（面积为162平方米）、三个牛圈（面积分别为162平方米、296平方米、410平方米）一个羊圈（面积为520平方米）、一个仓房（面积为91平方米）、一个车库（面积为28平方米）、一间住房（面积为56平方米）。2016年11月16日，住建局向夏国库送达了陈述、申辩（听证）告知书，于2017年5月25日作出并送达了行政处罚决定书，决定对夏国库给予15日内限期拆除的行政处罚。2017年5月26日住建局作出结案报告，执行情况为拆除完毕，2017年７月20日通榆县人民政府作出行政复议决定书，2017年８月７日向原告送达行政复议决定书。 本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”据此，行政机关查明事实是作出行政处罚的前题条件。住建局提供的“勘验检查笔录”是查明违法事实存在的唯一证据，查明夏国库在通榆县同发牧场新发屯北6公里处，建造了一处窝棚（面积为162平方米）、三个牛圈（面积分别为162平方米、296平方米、410平方米）一个羊圈（面积为520平方米）、一个仓房（面积为91平方米）、一个车库（面积为28平方米）、一间住房（面积为56平方米）。认定违法事实笼统不具体，按照“勘验检查笔录”查明的违法事实，没有查明处罚决定中所涉及的监管用房的所有权是否属于原告，并且该监管用房为向海保护局与林业部门所建，并非夏国库私自所建，因此住建局仅依据“勘验检查笔录”作为行政处罚的证据，将夏国库的房屋及附属设施拆除，属于主要证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”据此，住建局作出的行政处罚决定应当予以撤销，基于此，被告被告通榆县人民政府作出的通政复决字（2017）12号行政复议决定书亦应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决如下： 一、撤销被告通榆县住房和城乡建设局于2017年5月25日对原告作出的通住建罚字[2017]006号《行政处罚决定书》； 二、撤销被告通榆县人民政府于2018年7月20日对原告作出的通政复决字（2017）12号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告通榆县住房和城乡建设局及通榆县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省白城市中级人民法院。 审判长 ： 杜 伟 审判员 ：石占清 审判员 ：胡洪彬 二〇一九年九月十日 书记员 ：焦韫卓