北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京04行初980号原告李凤兰，女，1934年7月26日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人赵光旭（原告李凤兰之子），男，1970年10月21日出生，汉族，住北京市平谷区。被告北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人汪明浩，区长。委托代理人高欢，男，北京市平谷区司法局工作人员。委托代理人韩俊，北京市方桥律师事务所律师。第三人陈玉伶，女，1964年8月25日出生，汉族，住北京市平谷区。第三人王永贵，男，1962年10月26日出生，汉族，住北京市平谷区。第三人王永江，男，1957年7月31日出生，汉族，住北京市平谷区。原告李凤兰不服被告北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）作出的京平政复字〔2019〕27号《北京市平谷区人民政府行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月3日受理后，向被告平谷区政府送达了起诉书副本及应诉通知书。因陈玉伶、王永贵、王永江与本案具有利害关系，本院通知其作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年8月23日公开开庭审理了本案。原告李凤兰的委托代理人赵光旭，被告平谷区政府的委托代理人高欢、韩俊，第三人陈玉伶、王永贵、王永江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告平谷区政府于2019年6月10日作出被诉复议决定，查明如下事实：李凤兰与第三人陈玉伶、王永贵、王永江系东西邻居，李凤兰居东，第三人居西，双方宅基地均系祖遗。李凤兰因宅基地使用权与第三人发生纠纷将其诉至北京市平谷区人民法院（以下简称平谷区法院），平谷区法院作出（2017）京0117民初61号《民事裁定书》，认为双方的宅基地使用界线问题应先行申请有关部门进行确定，裁定驳回原告李凤兰的起诉。2017年8月23日，李凤兰向北京市平谷区峪口镇人民政府（以下简称峪口镇政府）提出土地确权申请，请求确定李凤兰与第三人王永江、王永贵之间的宅基地使用界线。2017年8月29日，峪口镇政府作出2017第5号《土地权属争议案件受理通知书》（以下简称《受理通知》），受理李凤兰土地确权申请，向第三人王永江、王永贵下达《平谷区峪口镇人民政府土地确权申请答辩通知书》（以下简称《答辩通知》），并送达第三人王永江、王永贵。2017年9月8日，第三人陈玉伶向峪口镇政府提交《参加确权申请书》，向峪口镇政府申请参加土地确权。2017年9月12日，第三人王永贵向峪口镇政府提交《调查取证申请书》《答辩书》、平谷区法院（2017）京0117民初61号《民事裁定书》复印件、《土地房产所有证》复印件、现场照片、陈玉伶户口本复印件。2018年3月21日，峪口镇政府作出《平谷区峪口镇人民政府决定延期通知书》（以下简称《延期通知》），主要内容为，宅基地使用权争议处理决定延期至2018年5月29日前作出。该通知书送达李凤兰、第三人王永江、王永贵。2019年1月25日，峪口镇政府向第三人陈玉伶进行调查，制作《调查笔录》。峪口镇政府向李凤兰下达《北京市平谷区峪口镇人民政府谈话通知书》，通知李凤兰于2019年1月29日到峪口镇政府122室谈话，并送达李凤兰，李凤兰未参加谈话调查。2019年2月21日，峪口镇政府作出京平峪政土争决字[2019]第1号《土地使用权争议处理决定书》（以下简称《处理决定》），并送达双方当事人。该处理决定内容为：“以李凤兰西北角磉基石的西北角向南0米处为A点，以被申请人东南角磉基石的东南角向北0米处为B点，A、B两点连线，该连线作为李凤兰和王永江、王永贵、陈书伶三被申请人（赵家胡同2号）双方宅基地的使用界线。”李凤兰对该决定不服，于2019年3月26日向平谷区政府申请行政复议。行政复议期间，峪口镇政府于2019年4月25日自行撤销《处理决定》。被告平谷区政府在被诉复议决定中认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，土地所有权和使用权争议，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。根据上述规定，峪口镇政府具有对李凤兰与第三人土地使用权争议作出处理的主体资格。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，处理土地权属争议，应当从实际出发，尊重历史，面对现实，以法律、法规和土地管理规章为依据。乡镇政府处理土地权属争议，应当查清当事人争议的事实情况。本案中，李凤兰请求确定其与第三人之间的宅基地使用界线，峪口镇政府确定的宅基地使用界线超出李凤兰宅基地使用范围，影响案外人罗志敏权益，且峪口镇政府确定的宅基地使用界线A、B两点分界不清，与现实状况不符。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十三条之规定，峪口镇政府应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，主要负责人批准，可以适当延长。本案中，李凤兰于2017年8月23日向峪口镇政府提出土地确权申请，峪口镇政府于2017年8月29日作出《受理通知》。2018年3月21日，峪口镇政府作出《延期通知》，将宅基地使用权争议处理决定延期至2018年5月29日前作出，2019年2月21日，峪口镇政府作出《处理决定》。峪口镇政府超期作出《处理决定》，属于程序违法。另，峪口镇政府作出的《处理决定》第二页第7行、第11行中“陈书伶”存在笔误，平谷区政府予以指出。综上，峪口镇政府于2019年2月21日作出的《处理决定》主要事实不清，违反法定程序。鉴于峪口镇政府已于2019年4月25日主动撤销了该《处理决定》，平谷区政府已无可撤销的内容，故应当确认该《处理决定》违法。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目之规定，平谷区政府决定确认峪口镇政府于2019年2月21日作出的《处理决定》违法。原告李凤兰诉称：原告因对《处理决定》不服向被告平谷区政府申请行政复议，在复议期间峪口镇政府主动撤销了《处理决定》，平谷区政府认为无可撤销的内容，作出确认《处理决定》违法的被诉复议决定。原告认为，被告平谷区政府未回应原告解决宅基地使用权纠纷的诉求，未能完全履行其法定职责，侵害了原告的合法权益。第一，第三人陈玉伶于2019年2月21日申请行政复议，被告平谷区政府在2019年4月25日前就应该依法作出处理决定；原告于2019年3月26日申请行政复议，被告在峪口镇政府提供证据证明其《处理决定》合法的同时，却对其主动撤销《处理决定》的行为坐视不理，存在行政不作为。第二，原告在行政复议中明确自己的诉求是解决宅基地使用权纠纷，被诉复议决定只对《处理决定》给出了结果，未对原告诉求回应，没有完全履行其全部法定职责。因此，请求法院撤销被诉复议决定；本案诉讼费用由被告承担。原告李凤兰在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.被诉复议决定；2.《处理决定》。证据1、2证明被诉复议决定不合法。被告平谷区政府辩称，平谷区政府作出的被诉复议决定依据充分，适用法律法规正确，且符合法定程序，请求法院依法判决驳回原告李凤兰的诉讼请求。被告平谷区政府在法定期限内向本院提交以下证据：第一组证据1.行政复议接待室接待笔录；2.行政复议申请收据；3.行政复议申请书；4.李凤兰身份证复印件；5.赵光旭身份证复印件；6.《处理决定》；7.平谷区峪口镇人民政府决定延期通知书；8.行政复议授权委托书；9.当事人送达地址确认书；10.行政复议案件登记表；11.京平政复字〔2019〕27号《行政复议申请受理通知书》；12.京平政复字〔2019〕27号《行政复议申请受理通知书》送达回证。第一组证据证明2019年3月26日被告收到原告李凤兰提交的行政复议申请及证据并依法受理。第二组证据13.京平政复字〔2019〕27号《行政复议答复通知书》；14.京平政复字〔2019〕27号《行政复议答复通知书》送达回证；15.京平政复字〔2019〕27号《第三人参加行政复议通知书》3份；16.京平政复字〔2019〕27号《第三人参加行政复议复议通知书》送达回证。第二组证据证明被告受理行政复议后，于2017年3月26日向峪口镇政府发出行政复议答复通知书，向陈玉伶、王永贵、王永江发出第三人参加行政复议通知书。第三组证据17.行政复议答复书；18.土地确权申请书；19.2017年8月29日峪口镇政府作出的2017第5号《土地权属争议案件受理通知书》及送达回证；20.土地确权申请答辩通知书及送达回证；21.参加确权申请书；22.土地权属争议案件收件登记单；23.(2017)京0117民初61号民事裁定书；24.谈话通知书及送达回证；25.调查笔录；26.王永江、陈玉伶、王永贵答辩书；27.陈玉伶户口本复印件；28.调查取证申请书；29.土地房产所有证；30.峪口镇住宅翻建审批表（翻建前）；31.现场示意图；32.现场照片；33.决定延期通知书及送达回证2份；34.《处理决定》及送达回证。第三组证据证明峪口镇政府提交答复意见书及证据，被告对峪口镇政府提交的证据进行审查后，认为其存在主要事实认定不清、程序违法。第四组证据35.《撤销决定》，证明峪口镇政府撤销《处理决定》，导致被诉复议决定不具有可撤销内容。第五组证据36.《关于延长李凤兰不服峪口镇政府作出的＜土地使用权争议处理决定书＞案审理期限请示》；37.文件呈报表；38.京平政复字〔2019〕27号《行政复议延期通知书》；39.送达回证5份。第五组证据证明因案情复杂，被告经主管负责人批准作出延期处理通知书并向原告、峪口镇政府及第三人送达。第六组证据40.被诉复议决定；41.被诉复议决定送达回证5份。第六组证据证明被告在法定期限内作出被诉复议决定并向原告、峪口镇政府及第三人送达。第三人陈玉伶、王永贵、王永江述称，对被诉复议决定没有异议，同意峪口镇政府作出的《撤销决定》。第三人陈玉伶、王永贵、王永江在法定举证期限内未向法庭提交证据。经庭审质证，本院对上述证据认定如下：原告李凤兰、被告平谷区政府的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明被告平谷区政府作出被诉复议决定的相关事实及背景情况，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采信。本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2019年3月26日被告平谷区政府收到原告李凤兰当面提交的行政复议申请材料，原告在《行政复议申请书》中明确复议请求为：1、撤销《处理决定》；2、指定除被申请人以外的相应机关重新作出处理决定。当日，被告与原告李凤兰的代理人赵光旭在行政复议接待室进行了谈话，笔录中记载的赵光旭的陈述为：本案复议被申请人为峪口镇政府，复议请求为撤销《处理决定》。当日被告平谷区政府作出京平政复字〔2019〕27号《行政复议申请受理通知书》并送达原告。同日，被告平谷区政府向峪口镇政府送达《行政复议答复通知书》以及行政复议申请材料，要求峪口镇政府在收到行政复议申请书副本之日起10日内作出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。同日，被告平谷区政府向第三人陈玉伶、王永江、王永贵发送京平政复字〔2019〕27号《第三人参加行政复议复议通知书》，通知其作为复议案件第三人参加行政复议。2019年4月3日，峪口镇政府向被告平谷区政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年4月25日，峪口镇政府撤销其于2019年2月21日作出的《处理决定》。2019年5月17日，被告平谷区政府作出《行政复议延期通知书》，决定延长案件审理期限30日，并送达峪口镇政府、原告李凤兰和第三人。2019年6月10日，被告平谷区政府作出被诉复议决定，并向原告、峪口镇政府及第三人送达。原告李凤兰于2019年6月13日收到被诉复议决定，后向本院提起行政诉讼。本院认为：根据《行政复议法》第十三条第一款的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，被告平谷区政府作为峪口镇政府的上一级地方人民政府，对于原告李凤兰以峪口镇政府为行政复议被申请人提出的行政复议申请，具有依法审查并作出相应决定的行政职权。《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”本案中，原告李凤兰针对峪口镇政府所作《处理决定》向被告平谷区政府申请复议，被告平谷区政府作为复议机关，须依法对该《处理决定》是否合法与适当进行审查并作出相应的行政复议决定。本案中，复议机关查明峪口镇政府确定的宅基地使用界限超出原告李凤兰宅基地使用范围，影响案外人罗志敏权益，且峪口镇政府确定的宅基地使用界限A、B两点分界不清，与现实状况不符。对于复议机关的上述认定，原告李凤兰及第三人陈玉伶、王永贵、王永江均认可，本院亦不持异议。因原告于2017年8月23日向峪口镇政府提出土地确权申请，峪口镇政府于2017年8月29日作出《受理通知》。2018年3月21日，峪口镇政府作出《延期通知》，因案情复杂，将宅基地使用权争议处理决定延期至2018年5月29日前作出。然而直至2019年2月21日，峪口镇政府才作出《处理决定》，该《处理决定》的作出违反了《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十三条之规定，属于程序违法。被诉复议决定对上述事项的认定事实清楚、证据充分，本院应予维持。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第三十九条规定，行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。根据上述规定，峪口镇政府在复议期间自行撤销了其作出的《处理决定》，并不影响被告平谷区政府对《处理决定》的合法性进行审查并作出相应的复议决定。本案中被告平谷区政府经过审查认定《处理决定》事实不清、程序违法，应当予以撤销，考虑到峪口镇政府已经将该行为撤销，被告作出确认违法的行政复议决定不违反《行政复议法》及《复议法实施条例》的规定，该处理方式并无不当。《行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”该法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告平谷区政府收到原告李凤兰提出的行政复议申请后，履行了受理、延期、送达等程序，行政复议办理期限亦未超过法定期限，行政复议程序不违反法律规定。另，被诉复议决定中第五页第一行，“2017年月日，平谷区人民法院作出（2017）京0117民初61号《民事裁定书》”中存在文书表述的遗漏，本院予以指出。关于原告李凤兰主张其在行政复议中明确自己的诉求是解决宅基地使用权纠纷，被诉复议决定只对《处理决定》给出了结果，未对原告诉求回应，没有完全履行其全部法定职责的意见，因原告在行政复议阶段的谈话笔录已经明确其复议请求为撤销《处理决定》，且复议被申请人在行政复议期间自行撤销了原行政行为，故不存在原行政行为被撤销后重新作出新行政行为的问题。故被告对原告的该项复议请求未予处理并无不当。综上，原告李凤兰请求撤销被诉复议决定的诉讼请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李凤兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李凤兰负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  武 楠审 判 员  吴 薇人民陪审员  张桂荣二〇一九年九月二十三日法官 助理  王同鑫书 记 员  王 硕