山东省商河县人民法院 民 事 判 决 书 （2018）鲁0126民初2983号 原告：商河县自然资源局，住所地商河县。 法定代表人：梁甲猛，局长。 委托诉讼代理人：钱自鹏，男，1985年出生，汉族，该单位副局长，住安徽省合肥市。 委托诉讼代理人：赵福勇，山东撼岳律师事务所律师。 被告：山东铭晖置业有限公司，住所地商河县。 法定代表人：董召杰，董事长 委托诉讼代理人：翟剑波，泰和泰（济南）律师事务所律师。 原告商河县自然资源局（以下简称商河自然局）与被告山东铭晖置业有限公司（以下简称铭晖公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2018年10月10日立案后，依法适用普通程序，于2018年11月21日公开开庭进行了审理。原告商河自然局的诉讼代理人钱自鹏、赵福勇，被告铭晖公司的诉讼代理人翟剑波到庭参加诉讼。因本案案情复杂，经院长审批，延长审限。本案现已审理终结。 商河自然局向本院提出诉讼请求：1.判令铭晖公司支付违约金27425880元并继续履行土地出让合同；2.涉案费用由铭晖公司承担。事实与理由：2014年1月9日，商河自然局与铭晖公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（商河xxxxxxxxxx号、商河xxxxxxxxxx号），按照合同约定铭晖公司受让国有土地2宗，面积分别为15369平方米、5799平方米，土地出让金分别为1844万元、783万元。该2宗土地均应于2015年2月8日前开工建设，但直到2017年12月18日铭晖公司才达到开工标准，铭晖公司已构成严重违约。依据土地出让合同第三十三条的约定，受让人未能按照本合同约定的日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。铭晖公司应当承担的违约金共计为27425880元，并继续履行《土地出让合同》。经催告未果，今依法提起诉讼，恳望贵院明察公断。 铭晖公司辩称，一、2018年4月4日下午副县长张才林主持召开全县闲置土地利用工作推进会议，经充分讨论和认真研究，明确了案涉土地的处理意见，商河自然局对铭晖公司逾期开工的违约责任不再追究。根据相关事实及相关法律规定，商河自然局已经放弃了追究铭晖公司违约责任的权利，对之前签订的两份《国有建设用地使用权出让合同》的违约责任的承担约定进行了变更，变更为商河自然局不再追究铭晖公司的责任，由双方签订补充协议，重新约定竣工时间和违约责任。由此，商河自然局再向铭晖公司主张违约责任，没有事实及法律依据，应予以驳回。二、商河自然局主张的逾期开工违约金已过诉讼时效，不应得到支持。三、济政办字[2018]82号文件附件3《关于闲置土地认定及处置有关问题的意见》第九条规定：“对以往闲置土地专项行动已经确定处置方案、正在推进实施的项目，涉及企业原因闲置的，不执行本意见……”，故按照文件精神，本着以用为先的原则，不应追究铭晖公司的违约责任。四、铭晖公司未按《国有建设用地使用权出让合同》的约定进行开工建设，是因为项目所在地块城市，并非其自身过错原因所致。五、退一步讲，即使铭晖公司应当向商河自然局支付“违约金”，但因其金额过高且铭晖公司无过错，“违约金”数额应予以调整。故综上，结合本案事实及上述法律规定，铭晖公司逾期开发一并非自身原因，二并未造成损失，故“违约金”数额应当本着公平原则予以调整或者免除铭晖公司的违约责任。 本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。商河自然局提交如下证据： 证据1，合同编号分别为商河xxxxxxxxxx、商河xxxxxxxxxx的两份《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明：原被告双方于2014年1月9日签订《国有建设用地使用出让权合同》，合同主要内容为铭晖公司受让商中路以西、花园路以南的国有建设用地两宗，一宗为住宅用地，一宗为商业用地，两份合同第三十三条均约定“受让人未能按照本合同约定的日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让款总额千分之一的违约金，出让人有权要求受让人继续履行约定”。铭晖公司对该合同的真实性、关联性、合法性均无异议。 证据2，2016年11月3日商河自然局制作的《支付违约金并继续履行合同催告书》两份、2016年11月4日法律文书送达回证两张、2018年9月4日的《支付违约金并继续履行合同催告书》两份、2018年9月6日法律文书送达回证两张，拟证明：在2016年11月份，当时已经发现铭晖公司可能存在逾期开工的情况，曾经于2016年11月3日向铭晖公司送达催告书，当时，铭晖公司的股权未发生变更，公司股东是原来的股东，公司当时现场的负责人是一位姓苏的经理，苏经理当时以向领导汇报为由拒收该催告书，对此有2016年11月4日的法律文书送达情况的文书一份，对该情况有商河县产业园的干部寇飞现场见证。也就是说对于涉案土地逾期开工情况存在两个调查阶段，在股东变更之前，铭晖公司对国土局的调查不予理会，在股东变更之后，我们也充分理解铭晖公司的决策层变动，又重新对土地闲置问题进行新的调查，所以说，无论是铭晖公司股权是否变更，我们对其主张权利都没有超过诉讼时效。铭晖公司对此发表质证意见：对证据的真实性不予认可,2016年的两份继续履行合同催告书及相关的送达回证系国土局单方制作，且无铭晖公司任何的签署证明，故对其证明目的也不予认可。 铭晖公司提交如下证据： 证据1，商河县规划局于2017年10月24日作出的《关于山东铭晖·新天地一期规划设计方案的预审查意见》复印件一份，载明“…为加快项目推进速度，办理相关前期手续，经我局审查，原则同意该方案各项经济数据和布局要求…”。证据2，商河县发改委于2017年10月23日作出的《商河县发展和改革委员会关于同意山东铭晖·新天地一期普通商品住房项目建设内容和投资额调整的批复》（商发改投资[2017]50号），载明“经研究，同意山东铭晖.新天地一期普通商品住房项目建设内容和投资额调整方案，其他事项请严格遵照原批复文件执行”。证据3，2017年11月25日铭晖公司作出的《关于铭晖·新天地项目有关情况的汇报》，载明“前期因规划一直未确定，我公司也一直与规划部门进行着对接汇报，不可能存在规划尚未确定的情况下开工建设，规划部门也不允许在这种情况下开工。鉴于上述原因，我公司认为铭晖·新天地项目未按期开工的主要原因是响应县里号召，为更好的满足为民服务中心片区整体规划要求而进行规划设计调整导致，属于政府要求规划调整的原因而非企业自身原因”。以上三份证据拟证明：铭晖公司未按合同约定进行开工建设，是因为项目所在地块城市，并非其自身过错原因所致。商河自然局对上述三份证据发表质证意见：证据1为复印件，对其真实性有异议。对证据2真实性无异议。证据3是铭晖公司自己制作的，不能作为证据使用。另外，在2018年4月4日，在商河县政府二楼会议室召开闲置土地清理工作会议时，当时就有发改委和住建委的负责人参加会议，但是在会议上并未提到投资项目调整和规划调整的问题，原告对此并不清楚。 铭晖公司提交证据4，《济南市人民政府办公厅关于印发济南市开展批而未供和闲置土地处置专项行动方案的通知》（济政办字[2018]82号），附件3《关于闲置土地认定及处置有关问题的意见》第九条规定：“对以往闲置土地处置专项行动已经确定处置方案、正在推进实施的项目，涉及企业原因闲置的，不执行本意见…”。拟证明：结合商河自然局提交的证据可以证实，铭晖·新天地项目已经在以往的专项整改过程中整改完毕并开工建设，按照济政办字[2018]82号文件规定，属于文件规定的例外情况，不应当追究铭晖公司的违约责任。商河自然局对该证据发表质证意见：首先，对铭晖公司提交的《济南市人民政府办公厅关于印发济南市开展批而未供和闲置土地处置专项行动方案的通知》，真实性无异议，但是该文件的形成时间2018年11月10日，是在本案起诉之后，不适用于本案；第二，该文件对本案的土地使用权合同违约情形并未作出明确规定。 经庭审举证、质证，本院对双方当事人提交的证据认定如下：本院对商河自然局提交的两份《国有建设用地使用权出让合同》予以认定。对商河自然局提交的2016年11月3日的《支付违约金并继续履行合同催告书》及11月4日的法律文书送达回证，因国土局申请证人寇飞和牛何宪出庭作证，铭晖公司对证人证言无异议，本院对2016年11月3日的《支付违约金并继续履行合同催告书》及11月4日的法律文书送达回证真实性予以认定。铭晖公司提交的证据1系复印件，本院对其真实性不予认定；对证据2真实性予以认定；证据3系铭晖公司单方制作，本院对其不予确认；对证据4真实性予以认定。 根据当事人的陈述和本院审查确认的证据，本院认定事实如下：2014年1月9日，商河自然局与铭晖公司签订合同编号分别为：商河xxxxxxxxxx号，商河xxxxxxxxxx号的《国有建设用地使用权出让合同》两份，根据合同约定铭晖公司受让商东路以西、花园街以南的国有土地2宗，面积分别为15369平方米、5799平方米，土地出让金分别为1844万元、783万元。两份合同的第十六条均约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年2月8日之前开工，在2018年2月8日之前竣工。”第三十三条约定“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。”另查明，商河自然局于2016年11月3日向铭晖公司送达《支付违约金并继续履行合同催告书》，另于2017年9月25日，商河自然局对铭晖公司作出《闲置土地调查通知书》，并于同年9月28日对铭晖公司工作人员谭新生进行询问，督促早日开工。铭晖公司直到2017年12月18日取得建设工程施工许可证，至该日，铭晖公司逾期开工期间为1043日。 另查明，2018年4月4日，商河县副县长张才林在县政府二楼233会议室主持召开全县闲置土地利用工作推进会议，经过充分讨论和认真研究，明确了包括涉案2宗土地在内的8宗土地的闲置原因和处置意见。该次会议的会议纪要对涉案两宗土地的闲置原因和处置意见记载：“根据县经济开发区管委会关于铭晖公司土地闲置的原因、相关材料和实地调查情况，认定铭晖公司2宗土地未按期开工是由于企业自身问题造成的，闲置原因为企业原因。商河自然局在实地调查履职过程中，发现该公司已办理施工许可证即将开工建设。鉴于铭晖公司2宗土地已在省国土资源厅规定的整改时限内完成整改并开工建设，按照‘以用为先’的处置原则，不再追究铭晖公司的责任，并延长铭晖公司的竣工期限，由商河自然局与铭晖公司签订补充协议，重新约定竣工时间和违约责任。” 另查明，山东省政府办公厅于2017年3月29日下发《关于印发山东省全域土地督察通报问题整改工作方案和山东省闲置低效用地盘活利用专项行动方案的通知》（鲁政办字[2017]55号），通知记载“各市人民政府、各县（市、区）人民政府、省政府有关部门：《山东省全域土地督察通报问题整改工作方案》和《山东省闲置低效用地盘活利用专项行动方案》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻实施。”其中《山东省闲置低效用地盘活利用专项行动方案》第一部分目标任务记载“到2017年底前，各市处置完成上述闲置土地总量的80%以上；2018年6月30日前，除司法查封的闲置土地外，要全部处置到位。”第二部分组织实施记载“对企业自身原因造成闲置的，通过采取行政、经济、法律等综合措施，督促企业限期开发。” 另查明，原商河县国土资源局于2019年4月份更名为商河县自然资源局。 本院认为，双方当事人的争议焦点是：一、商河自然局提起的诉讼是否已过诉讼时效的问题；二、铭晖公司是否应承担违约金问题。 关于争议焦点一，商河自然局申请证人寇飞、牛何宪出庭作证，欲证实商河自然局于2016年11月份曾向铭晖公司催告违约金并要求继续履行合同，铭晖公司庭审中对证人证言无异议，本院对商河自然局于2016年11月份进行催告的事实予以认定，双方在出让合同中约定开工日期为2015年2月8日，铭晖公司未按期开工，商河自然局于2016年11月份进行催告，商河自然局提出的诉讼未超出诉讼时效。 关于争议焦点二，铭晖公司是否应承担违约金的问题。本院分析如下：第一，2018年4月4日商河县副县长张才林主持召开全县闲置土地利用工作推进会议，经过充分讨论和认真研究，对涉案宗地处置意见为“鉴于铭晖公司2宗土地已在省国土资源厅规定的整改时限内完成整改并开工建设，按照‘以用为先’的处置原则，不再追究铭晖公司的责任，并延长铭晖公司的竣工期限，由商河自然局与铭晖公司签订补充协议，重新约定竣工时间和违约责任。”商河自然局作为县政府的职能部门之一，时任局长李增禄、副局长张清军均参加，该会议确定的按照“以用为先”的处理原则，确定不再追究铭晖公司的责任，此处应理解为对铭晖公司全部责任的免除，包括延期开工的违约责任。该次全县闲置土地利用工作推进会议，系经县政府诸多职能部门充分讨论、认真研究而得出的处置意见，商河自然局时任局长李增禄、副局长张清军均参加，亦参与讨论、研究，商河自然局对该会议纪要内容未提出异议，而且商河自然局向本院提交的证据材料（即宗地卷宗）中附有上述会议纪要的文件，综合考虑，商河自然局的真实意思表示为不再追究铭晖公司的责任。 第二，山东省政府办公厅于2017年3月29日下发了《关于印发山东省全域土地督察通报问题整改工作方案和山东省闲置低效用地盘活利用专项行动方案的通知》（鲁政办字[2017]55号），其中《山东省闲置低效用地盘活利用专项行动方案》第一部分目标任务规定“到2017年底前，各市处置完成上述闲置土地总量的80%以上”，第二部分组织实施规定“对企业自身原因造成闲置的，通过采取行政、经济、法律等综合措施，督促企业限期开发。”商河自然局根据专项行动实施方案规定的时限，依法履职积极督促企业限期开发，要求铭晖公司于2017年年底前开工，铭晖公司确于2017年12月18日取得建设工程施工许可证，即可开工建设，相当于商河县自然资源局根据上级文件精神给予铭晖公司的宽展期，铭晖公司亦在宽展期内开工建设，应视为双方对合同履行期限的变更，铭晖公司在宽展期内具备开工条件，商河县自然局不宜再追究延期开工违约责任。而且，县府会议纪要亦基于“铭晖公司2宗土地已在省国土资源厅规定的整改时限内完成整改并开工建设”，确定不再追究铭晖公司责任的，综上，本院认为，山东省政府实施的本次专项整治闲置土地的行动的内在精神应为盘活低效用土地，提高土地利用效率，而非加大处罚力度、追究责任，在山东全省创造优良营商环境的形势下，在铭晖公司在专项行动规定时限开工建设情况下，商河自然局不宜再反过头来诉至法院主张违约金，如果那样有违民法上诚实信用原则，亦有损政府权威。 关于商河自然局提出继续履行合同的诉求，铭晖公司竞得涉案宗地后，其与出让方商河自然局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同的签订是双方的真实意思表示，且不违法法律规定，应为有效合同。铭晖公司依约定支付了出让金，商河自然局依约定交付土地，现商河自然局请求继续履行合同，铭晖公司同意继续履行合同，本院予以确认。因铭晖公司已在涉案宗地上开工建设继续履行合同，再判决继续履行已无实际执行意义，故本院在判项中不再另行表述。 综上，依照《中华人民共和国民法总则》第七条，《中华人民共和国合同法》第六条、第七十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下： 驳回原告商河县自然资源局的诉讼请求。 案件受理费178929.40元，由原告商河县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 员  张吉强 人民陪审员  张宗敏 人民陪审员  李合峰 二〇一九年九月二十三日 书 记 员  贾友倩