江西省吉安市青原区人民法院行 政 判 决 书（2019）赣0803行初106号原告杨开伟，男。被告泰和县市场监督管理局。法定代表人王建华，局长。出庭负责人杨琦，副局长。委托诉讼代理人肖至强，该局政策法规股股长。委托诉讼代理人徐小明，该局知识产权股股长。原告杨开伟不服被告泰和县市场监督管理局（以下简称泰和县市监局）市场管理举报奖励一案，于2019年7月1日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月2日立案后，向被告泰和县市监局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月7日公开开庭审理了本案。原告杨开伟、被告泰和县市监局副局长杨琦及委托诉讼代理人肖至强、徐小明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。泰和县市监局于2019年6月4日作出泰市监食函字（2019）53号《关于杨开伟投诉举报信回复函》。杨开伟不服，于2019年6月12日向泰和县市监局申请复核。泰和县市监局于2019年6月13日作出泰市监消食函字（2019）53号《关于举报奖励复核回复函》。原告杨开伟诉称，泰和县市监局在对其投诉举报泰和县文田春河超市销售的”渼陂古村糯米酒”作出行政处罚后，于2019年6月4日作出泰市监食函字（2019）53号《关于杨开伟投诉举报信回复函》，依据《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》第十条、第十二条的规定，认定为二级举报奖励，决定奖励100元。其对该奖励标准有异议，于2019年6月12日向泰和县市监局提出复核请求，泰和县市监局作出泰市监消食函字（2019）53号《关于举报奖励复核回复函》，决定维持该奖励。其认为，1.依照《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽﹝2017﹞67号）第九条的规定，其在举报时提供了购物凭证、案涉违法产品照片、违法事实等情况，依法应属于一级奖励。2.依照《中华人民共和国立法法》规定的“新法优于旧法”“上位法优于下位法”的原则，泰和县市监局在新的《食品药品违法行为举报奖励办法》出台后作出行政处罚决定，依法应当按照《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽﹝2017﹞67号）的规定进行奖励。《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》自2013年6月1日起施行，目前虽然未失效，但该办法依据的是2009年起施行的《中华人民共和国食品安全法》，而新修订的《中华人民共和国食品安全法》已于2015年10月1日起施行，《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽﹝2017﹞67号）则是依据新修订后的《中华人民共和国食品安全法》制定的，应当作为对举报人作出奖励认定的依据。3.泰和县市监局根据其举报时提供的违法事实、线索、证据等进行调查、核实，对违法行为进行了认定、处罚，应当按照一级举报奖励标准给予其奖励。综上所述，泰和县市监局于2019年6月4日作出的泰市监食函字（2019）53号适用法律错误，故诉至法院，请求：1.撤销泰和县市监局于2019年6月4日作出的泰市监食函字（2019）53号《关于杨开伟投诉举报信回复函》奖励100元的决定；2.责令泰和县市监局限期重新作出奖励决定。杨开伟向本院提交了以下8组证据：1.举报奖励复核申请书，2.《关于杨开伟投诉举报信回复函》泰市监食函字（2019）53号，3.投诉举报书，4.购物小票照片，5.江西省市场监督管理局政府信息公开答复书，6.吉安市糯米酒厂美陂古村网上信息查询，7.糯米酒生产企业标准，8．企业生产信息查询；以上证据证明被告没有对无证生产作出处理，投诉举报书中要求提供检查报告也没有提供，糯米酒是属于无证生产许可范围内，且该企业已经注销了。被告泰和县市监局辩称，一、我局认为对杨开伟的举报属于二级举报的认定事实清楚，奖励适当。我局在接到杨开伟举报泰和县文田春河超市涉嫌销售预包装食品标签含有虚假内容的渼陂古村糯米酒后，依法对泰和县文田春河超市进行了现场检查，收集证据。经查，当事人经营的涉案渼陂古村糯米酒货值144元，违法所得54元。杨开伟向我局举报了泰和县文田春河超市涉嫌销售预包装食品标签含有虚假内容的渼陂古村糯米酒的违法线索，并提供了购物凭证和涉案产品相片的部分证据，举报情况与事实结论基本相符。我局依据《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》第10条，第12条之规定，认定为二级举报，事实清楚，并按货值的2%给予奖励，因该案件按货值金额奖励为28.8元，根据《办法》第12条第2款规定，我局按举报金额最低不少于100元的标准给予杨开伟奖励。二、我局适用《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》规范性文件正确。1.国家食品药品监督管理总局、财政部于2017年8月9日对2013年印发的《食品药品违法行为举报奖励办法》（国食药监办【2013】13号）进行了修订并印发之后，为进一步规范食品药品举报奖励工作，国家食品药品监督管理总局在2017年9月19日发布了《关于落实食品药品违法行为举报奖励办法有关事项的通知》（食药监办稽【2017】125号的通知，该通知明确要求。其蕴含两层意思：“各地要结合本地实际，会同同级财政部门制定实施细则，对奖励程序、奖励标准计算等内容作出具体规定。”其一，对食品药品违法行为举报奖励程序，奖励标准等内容要结合各省、市的具体情况；其二，如各省、市已制定了具体办法，可以优先适用各省、市的具体办法。2.吉安市人民政府在2013年5月8日印发了《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》（吉府发【2013】5号），该办法分别在2015年7月2日和2017年11月3日的“市政府规范性文件清理结果的决定”中明确为继续施行。特别是在2015年新《食品安全法》修订、国家食品药品监督管理总局2017年9月19日发布《关于落实食品药品违法行为举报奖励办法有关事项的通知》（食药监办稽【2017】125号）的通知后，吉安市人民政府于2017年11月3日公布继续实施《吉安市食品药品安全违法案件线索举报奖励办法》（吉府发【2011】5号）是贯彻落实新《食品安全法》和《关于落实食品药品违法行为举报奖励办法有关事项的通知》（食药监办稽【2017】125号）文件精神的具体表现。3.从《食品药品违法行为举报奖励办法》到《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》其规范的内容都是一致的，都是为加强食品安全监管，鼓励公民、法人和其他组织对食品安全违法犯罪行为进行举报，及时发现和消除食品安全隐患，严厉打击食品安全违法犯罪行为。《食品药品违法行为举报奖励办法》第二十五条：“各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门和财政部门可依据本办法，制定本行政区域内的食品药品举报奖励办法，对奖励的决定、审批、发放程序等作出具体规定，报国家食品药品监督管理总局和财政部备案。”和《关于落实食品药品违法行为举报奖励办法有关事项的通知》（食药监办稽【2017】125号）的通知精神，是要各省市结合本地实际，会同同级财政部门制定实施细则，对奖励程序，奖励标准计算等内容作出具体规定。根据人社部公布的2018年全国各地最低工资标准，北京是2120元/月、上海为2420元/月，而吉安市除吉州区外其他所有县市均为1470元/月。依此，《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》是吉安市人民政府对举报奖励结合本市的经济发展水平、财政收入等实际情况作出的具体行政行为，是现行有效的规范性文件。所以，我局依据《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》对原告进行奖励的正确的。综上，我局对原告作出泰市监食函字（2019）53号奖励100元的决定，事实清楚，适用依据正确，请贵院予以维持该奖励决定，驳回原告的诉请。泰和县市监局在法定举证期限内向本院提交以下1组证据、依据：1.《泰和县文田春河超市涉嫌经营标签含有虚假内容的食品案》案卷（含举报材料、案源表、立案表、现场检查笔录、调查笔录、现场照片、处罚告知书、处罚决定书、送达回证、受理通知书、处理回复函等）共36页，证明我局接到投诉举报后，对举报线索依法进行了调查处理，认定涉案货值金额为144元，并根据《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》第10条，第12条之规定，认定为二级举报，给予举报人100人奖励的事实；2.《关于落实食品药品违法行为举报奖励办法有关事项的通知》（食药监办稽【2017】125号、《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》（吉府发【2013】5号、吉安市人民政府关于公布2015年度市政府（含市政府办公室）规范性文件清理结果的决定（吉府字【2015】102号、吉安市人民政府关于公布2017年度市政府（含市政府办公室）规范性文件清理结果的决定（吉府字【2017】180号），其所依据的规范性文件。经庭审质证，当事人发表质证意见如下：对杨开伟提交的证据，泰和县市监局经质证，对第1～8组证据材料的真实性均无异议；但认为：1.关于对行政处罚决定书原告是否质疑行政处罚决定书的适格主体？2.原告向我们举报是销售商，我方对生产厂家没有执法权力，原告举报生产厂家违法行为，应当向生产厂家所在地的市场监督管理局举报，我方仅对销售进行处理，生产商是否取得生产许可，其企业是否注销不是我方可以监管应当监管的，我方已将相关线索告知吉安县市场监管部门。3.生产厂家是有生产许可证的，仅是其生产许可的类别有区别，其取得黄酒的生产许可证，但其生产的是糯米酒，不能认定为无证生产，市场监管部门应对其责令改正，其不改正才进行处罚，对于原告的举报，我方对销售商进行处罚，依据食品安全法的41条，具体详见处罚决定书，生产商标注错误作为销售商不可能知道，所以我方对销售商仅对标签不符合规定进行处罚。对泰和县市监局提交的证据，杨开伟经质证，对第1～2组证据材料的真实性均无异议；但认为：第1组中的告知书关联性有异议，其举报包含两个诉求，被告作出处罚决定对举报无证生产没有做出任何答复，举报要求提供检查报告，被告回复中也没有提到，奖励的依据也是错误的，对第1组的证明目的和关联性有异议；《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》和《食品药品违法行为举报奖励办法》不一致，应当依照《食品药品违法行为举报奖励办法》对其进行奖励。本院对上述证据认证如下：当事人对对方提交的证据经质证认为无异议或真实性无异议的，本院经审查均予以确认并在卷佐证。经审理查明，2019年3月12日，杨开伟认为泰和县文田春河超市经营的2.5L”渼陂古村糯米酒”的标签标明的生产许可证编号对应的类别编号1504，类别名称黄酒，品种明细黄酒（原酒），而案涉食品为糯米酒，故案涉食品应属无证生产，另外案涉食品标准号GB/T27588-2011系露酒标准，糯米酒不适用该标准，案涉食品应属无标准生产，涉嫌经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品，向泰和县市监局发送《投诉举报书》进行举报并提交的购物小票及实物照片，举报诉求为依法对被举报人的违法行为进行惩处并公开处罚结果，书面回复案件处理结果并给予其奖励，要求被举报人提供举报食品的检验合格证明。泰和县市监局于2019年3月15日对上述举报进行了登记并进行调查。2019年3月15日，泰和县市监局对泰和县文田春河超市进行了现场检查，发现了案涉食品3瓶其标签标明：配料为水、米酒、甜酒曲，产品标准号为GB/T27588，生产证号为SC11536082100038,保质期为三年，产品类型为清爽型（半干），制造商为吉安固江酒厂等信息，现场还发现了2瓶5L的”渼陂古村糯米酒”，查验了该超市《营业执照》《食品经营许可证》等证照。2019年4月18日，泰和县市监局对案涉食品的生产厂家即吉安固江酒厂进行了调查，查验了该厂的生产许可证[证号为SC11536082100038，类别编号为1504，品种明细为黄酒（原酒）]和营业执照（经营范围为黄酒加工、销售），并对吉安固江酒厂的负责人刘珊进行了调查，刘珊陈述案涉食品系执行黄酒国标生产。2019年5月20日，泰和县市监局对泰和县文田春河超市作出泰市监食罚决〔2019〕65号行政处罚决定，认定：泰和县文田春河超市经营标签含有虚假内容食品的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款之规定，依照《中华人民共和国行政处罚法第》第一百二十五条第一款第二项之规定责令泰和县文田春河超市立即改正违法行为，并没收违法所得54元，罚款5000元。2019年6月4日，泰和县市监局对杨开伟作出泰市监食函字（2019）53号《关于杨开伟投诉举报信回复函》，“杨开伟：你于2019年3月13日至14日对泰和县文田世纪华联超市；泰和文田春河超市；江西省今日购物投资有限公司；涉嫌销售不符合食品安全标准食品的举报。经查举报基本属实，我局已对被举报人进行了立案查处，并分别于2019年5月13日至20日，对被举报人作出了上述三家没收非法所得共398.4元，三家共罚款25000元的行政处罚。2019年5月31日我局已将行政处罚决定反馈于你。根据《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》第十条、第十二条的规定，你的举报属二级举报，我局决定分别对每起案件奖励你100元，合计300元……”。杨开伟不服，于2019年6月8日向泰和县市监局申请复核。泰和县市监局于2019年6月13日作出泰市监消食函字（2019）53号《关于杨开伟举报奖励复核回复函》，载明“……2019年6月12日收到你的举报奖励复核申请书，根据《吉安市人民政府关于公布2015年度市政府（含市政府办公室）规范性文件清理结果的决定》，《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》属继续施行文件。经我局复核认定，维持泰市监食函字（2019）53号决定”。杨开伟对此决定亦不服，遂诉至本院。本院认为，依照《食品药品投诉举报管理办法》第五条“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作……”、《食品药品违法行为举报奖励办法》第三条第一款“负责举报调查处理的食品药品监督管理部门为举报奖励实施部门，负责奖励决定告知、奖励标准审定和奖励发放等工作。”和政府机构改革相关规定，泰和县市监局作为县级以上地方人民政府食品安全监督管理行政部门，具有对泰和县范围内的食品生产经营活动和食品领域违法行为举报奖励进行监督管理的行政职权。一、关于泰市监食函字（2019）53号《关于杨开伟投诉举报信回复函》是否应当撤销的问题。泰和县市监局依照《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》对案涉举报的举报等级及奖励标准进行认定，属于适用法律错误。理由如下：其一，《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽﹝2017﹞67号）是原国家食品药品监督管理总局、财政部共同制定的部门规范性文件，《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》是吉安市人民政府制定的规范性文件，二者均是现行合法、有效的规范性文件。《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》第一条规定根据《江西省食品安全举报奖励办法》（已废止）等有关规定制定本办法。《江西省食品安全举报奖励办法》第一条规定参照国家食品药品监督管理局、财政部《关于印发食品药品违法行为举报奖励办法的通知》（国食药监办〔2013〕13号、已废止）制定本办法。依照上述文件的相关规定，可见在《食品药品违法行为举报奖励办法》和《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》内容不一致时，应优先适用《食品药品违法行为举报奖励办法》。对于二级举报奖励标准，《食品药品违法行为举报奖励办法》规定“属于二级举报奖励的，一般按涉案货值金额或者罚没款金额的2％-4％（含）给予奖励。按此计算不足1000元的，给予1000元奖励”，《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》规定“属于二级举报奖励的，按案件货值金额的2%给予奖励；每起案件的举报奖励金额最低不少于100元”，二者规定的举报奖励标准显然不一致，在此情形下应当适用《食品药品违法行为举报奖励办法》的规定。其二，《食品药品违法行为举报奖励办法》《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》对二级举报奖励标准的规定存在差异，举报奖励实施部门选择何种规范性文件直接关系到举报人的奖励利益，为鼓励社会公众积极举报食品药品违法行为，严厉打击食品药品违法犯罪，推动食品药品安全社会共治，在适用认定举报奖励的规范性文件依据上，应当遵循对行政相对人有利的原则。其三，食品药品违法行为举报奖励属于行政奖励的一种，行政奖励应符合诚信原则。行政机关制定并发布的有关违法行为举报奖励办法既属规范性文件，又属政府的公开承诺，举报奖励实施部门负有兑现奖励的义务，其在执法过程中应严格遵守，在公民、法人或其他组织的举报行为符合上述办法的规定时，应遵循诚信原则给予承诺的行政奖励。《食品药品违法行为举报奖励办法》关于二级举报奖励金额不低于1000元的规定，应属对举报人的承诺，若不予兑现，有违诚信原则。依照《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条“举报奖励根据举报证据与违法事实查证结果，分为三个奖励等级：一级：提供被举报方的详细违法事实、线索及直接证据，举报内容与违法事实完全相符。二级：提供被举报方的违法事实、线索及部分证据，举报内容与违法事实相符。三级：提供被举报方的违法事实或者线索，举报内容与违法事实基本相符”的规定，可见举报奖励等级主要是根据举报证据和违法事实查证结果来进行判断。行政机关在认定举报奖励等级时应当说明理由，以此表明其已经全面客观地查清了案件事实，综合衡量了与案情相关的全部因素，而非轻率或者武断地作出决定。因为只有借助回复函和案卷记载的理由说明等，人民法院才能知晓回复函考虑了那些相关因素以及是否考虑了不相关因素，才能有效地进行合法性审查。不说明裁量过程和没有充分说明理由的决定，既不能说服行政相对人，也难以回应相对人的异议或诉求，还会给司法审查带来障碍。对本案而言，案涉泰市监食函字（2019）53号《关于杨开伟投诉举报信回复函》仅载明“根据《吉安市食品安全违法案件线索举报奖励办法》第十条、第十二条的规定，你的举报属二级举报，我局决定分别对每起案件奖励你100元，合计300元……”，无任何理由说明，显然过于轻率亦或武断，明显不当。《食品药品违法行为举报奖励办法》第七条第五项规定：“举报奖励的实施应遵循以下原则：……（五）最终认定的违法事实与举报事项不一致的，不予以奖励；……”。本案中，杨开伟举报事项为案涉食品涉嫌无证生产和无标准生产。而泰和县市监局最终认定的违法事实为案涉食品系标签含有虚假内容。显然两者是不一致的，依法应不予以奖励。二、关于泰和县市监局作出的泰市监消食函字（2019）53号《关于举报奖励复核回复函》是否应当撤销的问题。如前文所述，作为复核回复函的前行政行为的泰市监食函字（2019）53号《关于杨开伟投诉举报信回复函》已因适用法律法规错误被撤销，作为维持回复函的行政行为失去了基础，依法也应当予以撤销。另外，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。同时，为推动食品药品安全社会共治，加大对食品药品违法行为的惩治力度，保障公众身体健康和生命安全，制定了《食品药品投诉举报管理办法》，对涉及食品药品的举报管理工作进行了规定，而《中华人民共和国食品安全法》第十二条规定，任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为……。该规定对举报的主体不作资格限制，即体现了食品安全监管实质上保障不特定公众利益的秩序性监管。再者，《食品药品违法行为举报奖励办法》或其他法律法规也并未对“职业打假人”进行明确界定并予以排除，不可否认，依法“打假”具有正当性，有利于社会健康发展，应予支持，生产经营者不造假、售假，“职业打假人”自然失去生存基础。因此，不能因为杨开伟或者其他举报人大量的投诉举报，就认为举报人系以“打假”为由牟利、挤占或浪费行政及司法资源，甚至拒不履行法定职责。需要指出的是，在法律允许的范围内进行“打假”对规范食品药品安全行为具有积极意义，但是以“打假”的名义对食品药品生产经营者等进行威胁、敲诈勒索的行为扰乱了营商秩序，不具有正当性，不应予以法律的积极评价，如果食品药品监管部门确有证据证明举报人或“职业打假人”在投诉举报过程中存在上述违法行为，其可另行依法予以查处，而食品药品生产经营者亦可依法向有关机关举报，维护自身合法权益。综上所述，泰和县市监局对杨开伟案涉举报作出的泰市监食函字（2019）53号《关于杨开伟投诉举报信回复函》和泰市监食函字（2019）53号《关于举报奖励复核回复函》适用法律、法规错误，均依法予以撤销，因杨开伟的举报事项与泰和县市监局最终认定的违法事实不一致，依法不予以奖励，故泰和县市监局无需对案涉举报奖励等级和标准重新作出处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决如下：一、撤销被告泰和县市场监督管理局于2019年5月13日作出的泰市监食函字（2019）53号《关于举报奖励复核回复函》；二、撤销被告泰和县市场监督管理局于2019年6月4日作出的泰市监消食函字（2019）53号《关于杨开伟投诉举报信回复函》；三、驳回原告杨开伟要求责令泰和县市场监督管理局限期重新作出奖励决定的诉讼请求。案件受理费50元，由被告泰和县市场监督管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。审 判 长  刘小安人民陪审员  罗梅兰人民陪审员  吴道锋二〇一九年九月十二日书 记 员  汤兰玉