山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁08行终216号 上诉人（原审被告）泗水县人民政府，住所地泗水县泉兴路行政中心。 法定代表人陈兴成，常务副县长。 委托代理人颜升，泗水县住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人孙建华，泗水县泗水滨律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）泗水海情置业有限公司，住所地泗水县圣安路。 法定代表人宋妍妍，执行董事。 上诉人泗水县人民政府因与被上诉人泗水海情置业有限公司（以下简称“海情置业”）行政协议纠纷一案，不服曲阜市人民法院（2019）鲁0881行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认为，原、被告对双方签订的《协议书》及《补充协议》的真实性无异议，双方仅对《协议书》的民事或行政性质和《协议书》第2条第5项约定内容的效力有异议，因此本案争议的焦点：一是关于本案是否属于行政诉讼的受案范围问题。二是关于《协议书》第2条第5项内容的效力问题。关于焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉》若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。本案中，被告泗水县政府以吸引投资、推动地方经济发展、推广国家康居示范工程、完善城市功能、符合公共利益需要为目的，与原告签订了《协议书》及《补充协议》，被告作为社会公共事务的管理者，在协议中依职权明确约定了各项优惠政策，包含行政事业性收费减免、土地出让及本案争议的附条件减免易地建设费等。被告的优惠政策许诺，并非是一般意义上民事合同中以支付兑价或知识产权等民事平等主体之间的意思表示，而是以公共事务管理者的特殊身份，以吸引投资为目的，以减免各种税费作为原告前来投资的许诺，故《协议书》及《补充协议》具有行政协议的法律特征，本案属于行政诉讼的受案范围。关于焦点二，《协议书》第2条第5项的约定是被告以自己公共事务管理者的特殊身份给予原告投资进行项目建设的优惠政策许诺，即原告在海情圣地项目中保证配建不低于1.5万平方米的地下停车场，被告则免收其人防工程易地建设费。《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号）规定，在税收、非税等收入和财政支出等方面实施了优惠政策，统称税收等优惠政策。《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号文件）是就国发[2014]62号文件的相关事项发出的，国发[2015]25号文第二条规定：“各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行”。第三条规定：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”。易地建设费作为行政事业性非税收费，属于上述国务院规定的政府非税收入部分，被告给予原告优惠政策的许诺是在其职责范围内的真实意思表示，因此，双方《协议书》第2条第5项约定内容有效。行政机关因其公权力的权威性而被行政相对人所信赖，信赖利益是行政相对人因信赖行政主体的授益性行为、承诺或规则而产生或可产生的利益。信赖利益可能基于合法的行政行为而产生，也可能基于违法的行政行为而产生，如果该信赖是善意的，其信赖利益就应当予以保护。本案中，原告基于被告的招商引资目的，投资承建了海情圣地项目，且已履行了双方《协议书》约定的配建地下停车场义务，原告对被告据此免收其易地建设费是善意的，该信赖利益应予以保护，被告应在确保原告信赖利益的基础上妥善履行《协议书》约定的义务。综上，原告基于信赖利益原则在海情圣地项目中履行了《协议书》约定的义务，被告也应当依照国务院的通知精神和相关规定继续履行《协议书》约定的义务，以兑现其招商引资优惠政策的许诺，以树立法治政府、信用政府的良好形象。《中华人民共和国人民防空法》、国务院中央军委《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》和《山东省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》，是泗水防空办作出泗人防易缴决字（2017）第6号易地建设费追缴决定的依据，泗人防易缴决字（2017）第6号易地建设费追缴决定不属本案审理范围，不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条的规定，判决：一、责令被告泗水县人民政府继续履行《圣德路东、泉源大道北片区开发协议书》第2条第5项约定的义务；二、驳回原告泗水海情置业有限公司的其它诉讼请求。 泗水县人民政府不服上述判决，向本院提起上诉称，一、本案《圣德路东、泉源大道北片区开发协议书》（以下简称《协议书》）第二条第五项约定违反法律、行政法规禁止性、强制性规定，且危害国防利益，属无效条款。原审判决对其有效认定，与法相悖。根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、《人民防空工程建设管理规定》第四十八条和五十条、《山东省实施办法》第十六条，国务院中央军委联合发布的国发[2008]4号《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》等规定，被上诉人应依法建设人防工程，如没有建设，应依法缴纳易地建设费。该《协议书》第二条第五项的约定明显违反上述法律法规的强制性规定，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条的规定，协议效力应参照《合同法》关于合同无效的标准来认定。而《合同法》规定，损害社会公共利益、违反法律、行政法规的强制性规定的属于无效。本案双方免交人防易地建设费的约定损害国防公共利益，违反法律法规强制性规定，属于无效条款。二、原审以“信赖利益原则”责令上诉人继续履行免收人防工程易地建设费的“义务”，适用法律错误。首先，被上诉人通过原协议约定期待获取的并非合法利益，不具备适用“信赖利益原则”的前提条件。实际上涉案条款因文字疏漏，未标明“配建具备人防用途的地下停车场”，经人防部门多次要求、通知，被上诉人虽承诺但一直未予建设，其所期待的利益不应受法律保护。其次，责令上诉人继续履行涉案条款约定，将损害国防公共利益，是突破信赖利益原则限制的条件。人防工程建设或易地建设费的征收，是国家出于国防安全利益的长远考虑，任何主体均不能豁免。上诉人认为原审判决片面强调保护被上诉人的信赖利益，没有审查是否损害国防公共利益。再次，被上诉人对协议的签订和履行主观上并非善意。建设人防工程或缴纳易地人防建设费是政府人防主管部门常规要求，是房地产开发商应尽常规义务。被上诉人以损害、牺牲公共利益建设地下停车场不仅谋取巨大商业利益，免交人防费更使其获得不当利益，不应再对其加以保护。三、即使该协议条款在订立时存在信赖基础和信赖行为，但被上诉人三次书面承诺建设符合人防要求的地下停车场，应视为对涉案协议条款的变更，即双方当事人以新的意思表示取代了原协议对应的约定，上诉人在先的行政允诺被撤销，原审判决应对新的意思表示给予认可。综上，请求法院依法撤销原审判决，并改判驳回上诉人原审诉讼请求。 被上诉人海情置业答辩称，一、《协议书》第二条第五项的约定并未违反强制性规定，国务院的政策性规定亦明确了该类协议的效力，上诉人应遵照执行。上诉人在上诉理由提到的相关法律法规不能成为认定涉案条款违反强制性规定的依据。且国务院的62号文和25号文明确规定，在62号文颁布之前无论各地与企业约定的优惠政策（包括行政事业性收费）是否违法违规、是否影响公平竞争，都应继续有效，各地都应贯彻执行。故即使《协议书》约定违反强制性规定，也是有效的，原审判决认定正确。二、信赖利益原则并非原审判决认定协议有效且上诉人应继续履行合同义务的唯一依据，其继续履行合同亦不会损害国防利益。免收人防易地建设费是上诉人招商引资的手段，答辩人基于对政府的信赖，接受此优惠，是合法正当、善意的。答辩人认为，上诉人已将交纳易地建设费的义务以配建地下停车场的义务所替代，而交纳易地建设费的义务应由作出承诺的上诉人承担。三、答辩人从未承诺放弃免缴人防易地建设费的权利，答辩人出具的《证明》不构成对《协议书》约定内容的变更。答辩人是向泗水县人防办出具的《证明》，并非协议相对方泗水县人民政府，且《证明》内容均没有任何要建设符合人防要求的地下停车场的承诺，不构成对《协议书》内容的变更。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随原审法院卷宗移交至本院。经审理，本院同意原审法院据此确认的案件事实。 本院认为，涉案协议系上诉人泗水县人民政府为吸引投资、推动地方经济发展与被上诉人订立的招商引资协议。在协议中上诉人给予被上诉人包含行政事业性收费减免、土地出让及本案所涉附条件减免易地建设费等各项优惠政策。《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号）规定，在税收、非税等收入和财政支出等方面实施了优惠政策，统称税收等优惠政策。《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号文件）第二条规定：“各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行”。第三条规定：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”。易地建设费作为行政事业性非税收费，属于上述规定的政府非税收入部分，涉案协议签订于2009年，根据上述通知精神，上诉人在协议中给予被上诉人的优惠政策应当继续有效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了合同无效的情形，其中第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定应为合同无效情形。强制性规定区分为效力性强制规定和管理性强制规定，效力性强制规定着重于违反行为之法律行为的价值，以否认其法律效力为目的；而管理性强制规定着重于违反行为之事实行为价值，以禁止其行为为目的。合同无效应当是合同违反了“效力性强制规定”。本案中，虽然在某些地方性法规和行政规章中有禁止将减免易地建设费作为招商优惠政策的规定，但上述规定的设定目的是为了禁止行政机关滥用职权，以保障防空设施的数量、建设标准不降低。上述规定不属于法律、行政法规中的效力性强制规定。同时，虽然上诉人减免了被上诉人应缴纳的易地建设费，但上诉人可自行承担上述费用或承担建设相应防空设施的责任，以保障应建防空设施的数量，故上述约定并不必然损害国防公共利益。综上，上诉人关于涉案协议条款无效的观点，无事实和法律依据，本院不予支持。上诉人附条件减免被上诉人应缴纳的易地建设费是双方真实意思表示，在被上诉人已履行合同义务的情况下，上诉人应根据诚实信用原则兑现其给予被上诉人的相关优惠。一审法院依据信赖利益原则判令上诉人继续履行其与被上诉人之间的承诺并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人泗水县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇一九年九月五日 法官助理张爽 书记员颜素音