贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1418号 上诉人（一审原告）解绍鋆，男,汉族。 被上诉人（一审被告）都匀市人民政府，住所地都匀市文明路63号。 法定代表人邓学忠，市长。 委托代理人王宏，贵州宏匀律师事务所律师，执业证号15227200110959568。 委托代理人王代君，律师助理。 一审第三人王国珍，女,汉族。 上诉人解绍鋆与被上诉人都匀市人民政府（以下简称都匀市政府）房屋行政协议及行政强制一案，贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院作出（2017）黔27行初922号行政裁定。解绍鋆不服，向本院提起上诉。本院经审理，作出（2018）黔行终1753号行政裁定，指令继续审理。贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院经审理，作出（2019）黔27行初53号行政裁定。解绍鋆仍不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 解绍鋆一审诉称：2015年9月18日被告与第三人签订的马鞍山棚户区改造集体575号《集体土地上房屋征收补偿协议》（以下简称575号协议），对原告位于都匀市建筑面积384.494平方米的房屋进行征收,并予以拆除。原告认为,第三人不是房屋的所有权人,无权处分原告的房屋。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条之规定，被告与第三人签订的575号协议属无效协议。被告根据前述《协议》将原告的房屋予以拆除，侵犯了原告的财产权。特诉至人民法院，请求:1.确认被告与第三人签订的马鞍山棚户区改造集体575号《集体土地上房屋征收补偿协议》无效；2.确认被告与第三人签订的马鞍山棚户区改造集体575号《集体土地上房屋征收补偿协议》的行为违法；3.确认被告拆除原告房屋的行为违法；4.判决被告承担本案诉讼费。 一审经审理查明：第三人王国珍与原告解绍鋆系母子关系，原告属非农业家庭户口，第三人系都匀市小围寨镇东山村三组村民，属农业户口。原告自幼与第三人一起共同生活直至2018年初。1993年11月原都匀市土地管理局对第三人王国珍位于都匀市的集体土地进行了地籍调查，后经都匀市人民政府审核同意向第三人王国珍颁发宅基地使用权证，该土地登记审批表（编号4457）载明：土地使用者：王国珍；地号：1—（8）—102；土地座落：都匀市；地上物类别及权属：地上房屋属王国珍所有；独自使用面积：94.8㎡；建筑占地：86.99㎡；权属性质：集体土地；地上物类别及权属：地上房屋属于王国珍所有。1994年5月1日原告以其名义向都匀市东山村三组申请改建位于该组的房屋一间及附属设施。原都匀市东山村三组、村委会于同年6月2日签署“情况属实，呈报上级领导审批”的审查意见。1995年2月20日都匀市规划办公室颁发《建设用地规划许可证》（编号124号）载明：用地单位解绍鋆，用地项目名称住宅，用地位置东山村三组，用地面积60ｍ2。同月27日都匀市小围寨镇土地管理所签署审批意见。同日小围寨人民政府签署“同意两所意见”的审批意见。1996年1月24日都匀市城乡规划建设局颁发编号（96）011号《建设工程规划许可证》载明：建设单位解绍鋆，建设项目名称住宅，建设位置东山村三组，建设规模217.8ｍ2。此后，第三人家庭将前述宅基地上房屋拆除并重新修建案涉房屋。2012年4月24日黔南州国土资源局作出黔南国土资规划函（2012）45号《关于都匀大龙大道道路工程建设项目用地预审意见的复函》，原则同意该项目用地预审。2014年4月都匀市国土资源局编制了大龙大道道路工程建设用地项目呈报材料“一书四方案”。2014年元月4日被告委托黔南州水利水电勘测设计研究院对原告涉案575协议中的房屋进行调查测量并制作了《马鞍山棚户区改造项目房屋分户登记表》载明：房屋所有权人王国珍；房屋座落钩鱼井路4号；建筑总面积384.494㎡。庭审中，原告本人确认该登记表上“王国珍”签字及手印均系其在被告入户调查时所签署及捺印。2015年7月28日贵州省人民政府作出黔府用地函（2015）405号《省人民政府关于大龙大道道路工程建设项目使用土地的批复》，载明：黔南州人民政府的黔南府呈（2014）169号《关于大龙大道道路工程建设项目使用土地的请示》及附件收悉。经省国土资源厅审核，省人民政府同意所报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，批准将都匀市文峰街道办庆云宫村、都匀经济开发区洛邦镇附城村、大坪镇幸福村的集体农用地13.5439公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体建设用地1.1815公顷、未利用土地2.2108公顷，共计16.9362公顷土地征为国有，连同国有建设用地13.7402公顷，总计30.6764公顷土地作建大龙大道道路工程建设项目用地。2015年8月6日都匀市政府作出匀府函（2015）333号《关于大龙大道项目土地和集体土地房屋征收补偿方案及公告的批复》，批复同意都匀市国土局呈报的请示。次日，都匀市政府发布《征收土地公告》及《都匀市项目土地和集体土地上房屋征收补偿方案》并在征收范围内张贴。因实施大龙大道项目，被告都匀市政府需对第三人前述房屋进行征收。2015年9月18日都匀市政府（甲方）与王国珍（乙方）签订《集体土地上房屋征收补偿协议》［编号（马鞍山棚户区改造集体）575号］，主要内容：一、乙方房屋位于都匀市建筑总面积384.494ｍ2；二、乙方自愿选择货币补偿安置方式进行补偿安置；三、货币补偿方式按2570元／ｍ2进行补偿，补偿面积384.494ｍ2，其中，合法房屋补偿费为：（240-59.3）×2570元×110%＝510838.90元，罚款补证房屋补偿费为：（384.494-240）×2570元＝371349.58元，一楼部分59.3ｍ2经认定符合《贵州省国有土地上房屋征收停业停产补偿指导意见》第六条第三款，补偿费为：59.3ｍ2×2570元×（110%＋150%）＝251461.65元，共计1133650.13元；四、甲方支付乙方附属设施及装修补偿费111207.94元；五、甲方给予乙方搬迁费384.494ｍ2×10元／ｍ2＝3844.94元；六、乙方的搬迁期限为2015年9月18日前。同日，甲方向乙方支付了上述补偿款。庭审中，原告自认该款项之前由其姐姐的女儿周菲代管，在其于2017年9月18日提起本案诉讼之际，该款项已经转入原告帐户。另查明：本院（2017）黔27行初922号案件审理过程中，原告向本院书面申请撤回其前述第二及第三项诉讼请求，本院裁定予以准许。本院（2017）黔27委赔9号国家赔偿决定书,载明：2014年7月25日下午，原告在都匀市建设工程页岩路段被拆除房屋上采用拉横幅、砸石头、砸汽油瓶、手持菜刀等方式阻碍施工。都匀市公安局于次日立案侦查，后于2015年9月11日决定并于当日对原告采取刑事拘留措施。同年9月14日决定将解绍鋆羁押期限延长至2015年10月11日，9月28日释放并变更强制措施为取保候审。2015年12月15日都匀市公安局对解绍鋆解除取保候审并撤销案件。 一审法院认为：本案争议焦点为：1.原告的起诉是否超过起诉期限；2.案涉575号协议是否合法有效。关于第1个争议焦点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”之规定，案涉575号协议系被告与第三人于2015年9月18日签订，而原告解绍鋆于2015年9月11日至9月28日期间被都匀市公安局刑事拘留，根据上述法律规定，其因被刑事拘留而耽误的时间不应计算在起诉期限内，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，本案中原告主张案涉575号协议中的房屋属其所有，因被告与第三人签订575号协议时未告知原告诉权和起诉期限，应从原告知道或者应当知道575号协议内容之日起计算起诉期限，原告于2017年9月18日向本院提起本案诉讼，未超过前述规定的2年法定起诉期限。故，被告辩称原告起诉已超过法定起诉期限的理由依法不能成立,本院不予采纳。关于第2个争议焦点。本案575号协议是行政机关为实现公共利益，履行行政职权而签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，原告诉请确认该协议无效，应依照《中华人民共和国行政诉讼法》并参照适用《中华人民共和国合同法》及司法解释进行审理。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中原告及第三人并未提供证据证明第三人系受胁迫签订的575号协议，并且经审查有关证据，结合双方的陈述，本院亦未发现本案中存在上述法律规定的第（一）至（四）项情况。此外，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法定征收程序。本案中，原告的涉案土地为集体土地，被告都匀市政府提交的证据已证明涉案项目土地经贵州省人民政府依法批准征收为国有建设用地，被告都匀市政府在此之后发布了《征收土地公告》及《都匀市项目土地和集体土地上房屋征收补偿方案》并予以公示，故被告有权对案涉土地及其房屋进行依法征收、补偿，同时被诉协议系被告、第三人双方在协商基础上达成，该协议对补偿方式、补偿金额、附属设施补偿费、装修补偿费、搬迁费及期限等事项均作出了明确约定，上述约定事项不违反法律、法规的禁止性规定，并已于签订协议之日全部履行完毕，故575号协议亦不存在合同法第五十二条第（五）项规定的无效情形。根据《中华人民共和国物权法》第六条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。”之规定，案涉房屋修建后直至被征收均未办理房屋产权登记，不具有公示公信的权利外观，外界只能从其外在表现推定其权属状况，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”及《贵州省土地管理条例》第二十条关于被征收土地的地上附着物补偿费应当支付给地上建筑物的产权人之规定，本案中575号协议中房屋系修建在第三人宅基地上，属于集体土地上附着物，并且在被告于2014年1月4日对案涉房屋进行入户调查时，原告本人当时在调查表上以第三人名义签字并加盖手印，应视为其在被告入户调查时已经确认案涉房屋为第三人所有，因此在调查确认575号房屋的宅基地使用人权人为第三人及对该房屋的入户调查情况，被告将第三人作为案涉房屋的被征收人并无不妥。原告虽提供有以其名义办理的建设工程规划许可证及建设用地规划许可证，上述证据仅能证明案涉房屋取得相关规划审批，并不能直接证明该房屋的权利归属，且原告作为非农业户口，不属于案涉土地所在集体经济组织成员，其依法不能使用第三人宅基地进行建设及不能拥有案涉土地的宅基地使用权，加之原告及第三人关于房屋出资情况的陈述属于言词证据，而第三人宅基地登记及被告对575号协议房屋的入户调查表属于书面证据，其证明效力高于言词证据。因此，原告关于案涉房屋属于其所有进而认为575号协议无效的主张缺乏充分证据予以证实，本院不予支持。综上所述，575号协议并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定之情形，且该协议系第三人与被告双方真实意思表示，应确认双方于2015年9月18日签订的马鞍山棚户区改造集体575号《集体土地上房屋征收补偿协议》合法有效，对双方当事人具有法律约束力。另，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”之规定，如前所述，原告诉请确认该协议无效缺乏事实和法律依据，经释明，原告坚持其诉讼请求，依照该条之规定，本院依法驳回其诉讼请求。为此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决：驳回原告解绍鋆的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告解绍鋆承担。 解绍鋆上诉请求：１.撤销一审判决；2.确认被上诉人与第三人签订的编号575号《集体土地上房屋征收补偿协议》无效；3.本案的诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由：一、《中华人民共和国物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生法律效力。”上诉人因建造而当然取得争议房屋的所有权，该种物权的取得属于物权法第三十条规定的原始取得方式，不以登记作为取得房屋所有权的要件。上诉人提交的《关于改建住宅的报告》、《都匀市个人建房用地申请表》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》充分证明了争议房屋的建造者是上诉人。一审否认上诉人对争议房屋拥有产权不符合法律规定。二、上诉人认为被上诉人提供的王国珍土地登记审批表只能证明涉案房屋土地使用者是王国珍这一事实。根据《中华人民共和国物权法》第一百四十二条的规定，建设用地使用权建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。第三人王国珍当庭陈述房屋系上诉人所建，上诉人提交的《都匀市个人建房用地申请表》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》充分证明了争议房屋的建造者是上诉人。三、第三人王国珍的行为属于无权处分行为，依据《中华人民共和国合同法》第五十一条的规定，应当认定无效。即便登记的土地使用权人不是上诉人，但农村宅基地使用权并非属于权利证书登记的人，土地使用权属于家庭成员共同共有。根据《中华人民共和国物权法》第九十七条的规定，处分共有不动产等，应当经占三分之二以上的按份共有人同意，第三人王国珍未经其他共有权人同意而签订的协议，属于无权处分。明显违反了《中华人民共和国合同法》第五十一条的规定，应当认定为无效。综上，请二审法院直接改判575号协议无效。 被上诉人都匀市人民政府二审未提交书面答辩意见。 一审第三人王国珍二审未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”据此，宅基地对于农村村民是以户为单位。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”本案案涉宅基地系集体土地。根据被上诉人都匀市政府一审提交的《居民户口簿》、《土地登记审批表》，王国珍与上诉人解绍鋆为一户，且以王国珍为土地使用者进行了宅基地登记。《土地登记审批表》还载明地上房屋属王国珍所有。本案中，被上诉人都匀市政府选择登记土地使用者，登记房屋所有者，也是家庭户主的王国珍签订《集体上房屋征收补偿协议》符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款等的规定，王国珍系行政协议的适格主体。虽然《中华人民共和国物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”但《中华人民共和国物权法》第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记”。因此，并非所有建造房屋等行为均可以设立物权，特别是在没有依法进行登记的情况下，尚不具有对抗第三人的效力。本案上诉人解绍鋆即使建造了案涉房屋，但未依法登记，因此不具有对抗效力，而且，解绍鋆属于非农业户口，不能获得案涉宅基地的使用权。同时，本案一审庭审中，上诉人解绍鋆认可被上诉人都匀市政府在2014年元月4日对案涉房屋进行入户调查制作项目房屋分户登记表时，上诉人解绍鋆本人在场，第三人王国珍签字和手印都是解绍鋆本人签的。该项目分户登记表明确记载房屋所有权人为王国珍，上诉人解绍鋆代王国珍签名捺印的行为，证实了上诉人解绍鋆认可王国珍是案涉房屋所有人的事实。因此，被上诉人都匀市政府与王国珍签订案涉协议有事实和法律依据，符合法律规定。现上诉人解绍鋆以其系涉房屋的所有人，王国珍的处分行为未经三分之二以上的按份共有人同意签订协议无效的主张与事实不符。本案上诉人解绍鋆未提交证据证实案涉协议存在其他无效的情形，一审经释明，其仍不变更其诉讼请求，一审判决驳回其诉讼请求并无不当。 综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人解绍鋆的上诉请求无事实及法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人解绍鋆承担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 田一铭 审判员 肖 瑶 二〇一九年九月二十四日 法官助理任昱瑾 书记员姚永涛