山东省嘉祥县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁0829行初69号 原告陈勇，男，1983年8月16日出生，汉族，住汶上县。 委托代理人秦绪文，山东多赢律师事务所律师。 被告济宁市生态环境局汶上县分局，住所地：汶上县明星路东侧广场路南。 法定代表人郭宗伟，局长。 出庭负责人张斌，副局长。 委托代理人李召松，山东圣泽律师事务所律师。 委托代理人冯绪兵，济宁市生态环境局汶上县分局工作人员。 被告汶上县工业和信息化局，住所地：汶上县创业大厦。 法定代表人张来金，局长。 被告汶上县白石镇人民政府，住所地：汶上县白石镇白石村。 法定代表人宫庆帅，镇长。 委托代理人张永强，汶上圣城法律服务所法律工作者。 原告陈勇不服被告济宁市生态环境局汶上县分局（以下简称汶上分局）、汶上县工业和信息化局（以下简称汶上工信局）、汶上县白石镇人民政府（以下简称白石镇政府）环保行政强制，于2019年7月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月19日立案后，分别于2019年7月25日、2019年8月22日向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书本院依法组成合议庭，于2019年9月9日公开开庭审理了本案。原告陈勇及其委托代理人秦绪文，被告汶上分局负责人张斌及其委托代理人李召松、冯绪兵，被告白石镇政府委托代理人张永强到庭参加诉讼；被告汶上工信局经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 被告汶上分局、汶上工信局、白石镇政府于2019年7月9日对原告陈勇作出《清理取缔通知书》，该通知的主要内容为：联合执法人员在执法检查中，发现你单位无营业执照，根据《中华人民共和国环境保护法》相关规定，现对你单位予以清理取缔，限你单位在十天内自行清理产品、原料、生产设备及地上附属物。逾期不清理的，视为放弃，由汶上县联合执法小组依法依规予以清理取缔。并张贴了封条。 原告陈勇诉称，2018年汶上县开展石材加工转型升级整治活动，被告白石镇政府拆除了原告的石材加工厂。后原告根据被告白石镇政府的要求，于2019年3月18日与济宁市祥磊石材制品有限公司签订合作协议，挂靠在该公司名下，双方共享营业执照。原告按被告白石镇政府的要求，建设了标准化石材加工车间，并通过其验收后进行了生产。现三被告违反法定程序对原告作出被诉行政行为，且无法律依据，请求人民法院依法予以撤销。 原告提供的证据、依据：1、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条。证明依据该法条规定可知，被诉行政行为是一种行政处罚前的行政强制措施，三被告下达清理取缔通知书的当天对原告采取了张贴封条、断水断电的措施，致原告停业停产至今，三被告的行为已经对原告的合法权益产生了重大不利影响，因此被诉行政行为具有可诉性，符合行政诉讼的受案范围。2、被告对原告车间及设备查封的照片8张。证明三被告的行为已经对原告的合法权益造成了实际影响，具有可诉性。以1-2号证据、依据证明，本案被诉行政行为属于行政诉讼的受案范围。 被告汶上分局辩称，三被告在联合执法检查中发现，原告无营业执照，且不具备石材加工条件，属于“散乱污”企业，依据《山东省环境保护厅关于进一步做好燃煤小锅炉关停淘汰和“散乱污”企业清理整治工作的通知》（鲁环函〔2017〕562号）的规定，作出被诉行政行为合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告汶上县分局以《山东省环境保护厅关于进一步做好燃煤小锅炉关停淘汰和“散乱污”企业清理整治工作的通知》（鲁环函〔2017〕562号），证明被诉行政行为合法。 被告汶上县工信局、白石镇政府辩称，原告无营业执照等，属“三无”企业。二被告从未为原告指定过经营场所，亦未对原告企业予以验收。被诉行政行为系过程性、阶段性行政行为，根据行政行为成熟性理论，对原告的合法权益不产生实际影响，不具有可诉性。请求人民法院依法驳回原告的起诉。 被告汶上县工信局向本院提供了证据，但未到庭。 被告白石镇政府未向本院提供证据。 庭审质证时，原告对被告汶上县分局提供的鲁环函〔2017〕562号文件的真实性没有异议，认为该文件并不能证明原告的石材加工车间属于该文件所规定的需要清理的“散乱污”企业。 被告汶上县分局对此辩驳认为，该文件显示得非常清楚，由于原告属于无营业执照、无环评手续，依据《中华人民共和国环境保护法》第四十二条、第六十一条的规定，应予以取缔。 被告汶上县分局对原告的1-2号证据、依据均有异议，认为被诉的清理取缔通知书，不是行政处罚，原告至今也没有进行清理关闭，亦没有对原告造成实际的影响，因此被告的行为没有可诉性。2号证据8张照片，未显示加盖有济宁市生态环境局汶上县分局的印章，不能证实是该局给原告张贴了封条。该组照片亦不能显示是查封的原告企业及设备。因此，原告的1-2号证据、依据，不能证明本案被诉行政行为属于行政诉讼的受案范围。 被告白石镇政府对原告的2号证据8张照片质证意见同被告汶上县分局的质证意见，另外认为原告所主张的企业是“三无”企业，即无营业执照、无环评手续、无用地手续，被告依法会同其他相关执法部门，在本辖区对“三无”企业进行清理的联合执法过程中下发的被诉清理取缔通知书，是行政行为的一个前置程序，在下达该通知书后由相关各具体执法部门依据相应的法律规定作出相对应的行政处罚，即环保部门根据环保法进行环保行政处罚，国土资源部门和公安机关对其违法用地作出相关的行政和刑事处罚，由市场监管部门对其无营业执照进行相应的处罚。另外原告所经营的企业因系“三无”企业，不具有合法性，故对其未造成任何的经济损失，即三被告所下发的清理取缔通知书对原告的权益未造成任何的影响，所以该行为不具有可诉性。 本院对上述证据认证如下：被告汶上县分局提供的鲁环函〔2017〕562号文件，对待证的被诉行政行为合法缺乏证明力。 原告的1-2号证据、依据，庭审质证时，被告汶上县分局、白石镇政府虽提出异议，但未提供充分证据及依据予以反驳，故根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条的规定，该组证据能作为本案被诉行政行为属于行政诉讼的受案范围的证据及依据使用。 经审理查明，2019年7月9日，被告汶上县分局、汶上县工信局、白石镇政府，依据《山东省环境保护厅关于进一步做好燃煤小锅炉关停淘汰和“散乱污”企业清理整治工作的通知》（鲁环函〔2017〕562号）的规定，共同署名向原告作出了《清理取缔通知书》，被告汶上县分局、汶上县工信局并在原告车间及设备上张贴了封条。原告不服，诉来本院。本院认为，本案需要审查的焦点问题主要有两个：一、本案被诉的行政行为是否属于行政诉讼的受案范围。二、被诉行政行为是否合法。 一、本案被诉的行政行为是否属于行政诉讼的受案范围。 根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款的规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第一款的规定，人民法院受理公民、法人、或者其他组织提起的下列诉讼：（一）……；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；……。本案中，三被告作出《清理取缔通知书》，并在原告车间及设备上张贴了封条，之后并未有相关有权行政机关作出终结性行政行为，根据行政行为成熟性理论，被诉行政行为系终结性行政行为，且符合上述法律规定的行政强制措施的概念，原告提起本案的诉讼符合上述法律规定的受理条件。被告汶上县工信局、白石镇政府主张被诉行政行为系阶段性、过程性行为，不具有可诉性的观点，因无法律依据，应不予支持。 二、被诉行政行为是否合法。 根据《中华人民共和国行政强制法》第十六条第一款的规定，行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。该法第十八条、第十九条又规定了实施行政强制措施的程序。2017年8月23日修订的《无照经营查处取缔办法》第六条的规定，经营者未依法取得营业执照从事经营活动的，由履行工商行政管理职责的部门予以查处。本案中，被诉行政行为载明的违法事实为无营业执照，但无相关证据予以证明，又以《中华人民共和国环境保护法》为依据而作出，亦没有履行实施行政强制措施的程序。被诉行政行为的作出，不符合上述法律规定。原告坚持被诉行政行为违法的观点，应予采纳。 综上，被诉行政行为违法，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二)、（三）、（四）项之规定，判决如下： 撤销被告济宁市生态环境局汶上县分局、汶上县工业和信息化局、汶上县白石镇人民政府于2019年7月9日对原告陈勇作出的《清理取缔通知书》。 案件受理费五十元，由被告济宁市生态环境局汶上县分局、汶上县工业和信息化局、汶上县白石镇人民政府负担。 如不服本院判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。 审 判 长  王于建 审 判 员  贾顺启 人民陪审员  岳焕云 二〇一九年九月二十四日 书 记 员  曾祥瑞