上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初323号原告郑毅，男，1963年4月6日出生，汉族，住上海市长宁区。委托代理人宋锡祥，上海市光明律师事务所律师。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。出庭负责人汪玉萍，上海市长宁区城市管理行政执法局副局长。委托代理人顾景春，男。委托代理人陆馨伟，男。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈，女。委托代理人马贝艺，北京大成(上海)律师事务所律师。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人周娴纹。被告上海市长宁区新泾镇人民政府，住所地上海市长宁区。法定代表人金卫峰。委托代理人王发友。被告上海市长宁区消防支队，住所地上海市。负责人虞利强。委托代理人祁文晋。被告上海市公安局长宁分局新泾派出所，住所地上海市长宁区。负责人陈玮。委托代理人祁文晋。原告郑毅因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区住房保障和房屋管理局、上海市长宁区市场监督管理局、上海市长宁区新泾镇人民政府、上海市公安局长宁分局新泾派出所、上海市长宁区公安消防支队实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼，本院2018年4月8日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本及应诉通知书。审理中，因机构改革，上海市长宁区公安消防支队名称变更为上海市长宁区消防支队。本院依法组成合议庭，于2018年7月12日公开开庭审理了本案。原告郑毅(下称原告)及其委托代理人宋锡祥，被告上海市长宁区城市管理行政执法局(下称长宁执法局)的负责人汪玉萍副局长及委托代理人陆馨伟、顾景春，被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局(下称长宁房管局)的委托代理人徐盈、马贝艺，被告上海市长宁区市场监督管理局(下称长宁市场监管局)的委托代理人周娴纹，被告上海市长宁区新泾镇人民政府(下称新泾镇政府)的委托代理人王发友到庭参加诉讼。被告上海市长宁区消防支队(下称长宁消防支队)、被告上海市公安局长宁分局新泾派出所(下称新泾派出所)经本院依法传唤无正当理由未到庭。本案经协调及上海市高级人民法院批准，延长审理期限至2020年1月30日。本案现已审理终结。原告郑毅诉称，2000年1月10日，原告向上海新虹桥企业有限公司(下称新虹桥公司)以相当于附近商铺的价格购买了本市仙霞路1001弄(北虹公寓)沿街门面14号101室房屋(下称涉案房屋)，并于2000年11月30日取得房地产权证。2000年2月23日，新虹桥公司为原告办理了涉案房屋“居改非”审批手续。在这期间,原告的房屋由原住宅用房改为非居住用房，并获得长宁房管局的前身上海市长宁区房屋土地管理局的批准。后由相关部门召开会议，重申底层业主破墙开店经营范围，明确原通向小区门户永久性封闭。2000年，物业公司对门面统一设计、统一装修，并获得长宁规划部门核发的建设工程规划许可证。2017年6月，除新泾镇政府以外的五被告在北虹公寓张贴了《新泾镇“五违四必”联合执法告知书》(下称联合告知书)。同年8月28日，新泾镇政府又针对原告等底层商户张贴告知书，认定原告等商户存在违法搭建和破墙开店现象，按照整治要求，责成原告于2017年9月1日前搬空撤离，并采取封墙措施。同年9月1日,六被告共同采取强制拆除措施，实施封墙行为，并于2017年12月6日至2018年1月12日期间，在围墙上装了铁栅栏，影响到原告正常经营，并侵害原告合法权益。鉴于涉案房屋是合法经营，相应的改建也获得规划部门批准和房管部门“居改非”许可，故请求确认六被告对涉案房屋实施的封墙行为违法。原告提供了以下证据：1.商品房预售合同；2.房地产权证；3.居改非审核表；4.长宁房管局出具的证明；5.工程预算表及收款收据；6.编号沪长建(2002)临23号《上海市建设工程规划许可证(零星)》(下称规划许可证)；7.上海市长宁区城市规划管理局规划许可附图；8.新泾派出所出具的门牌号码证明；9.2000年12月5日会议纪要；10.联合告知书；11.2017年8月28日有新泾镇违法建筑治理领导小组办公室(下称新泾镇办公室)盖章的告知书(下称新泾镇告知书)；12.拆违现场照片；13.装上铁栅栏后现场照片；14.经营者为原告的营业执照；15.原告等业主与被告及相关部门进行沟通和协调的会议视频资料及谈话内容；16.补偿协议书；17.地籍图；18.经营者为黄长明的营业执照及身份证复印件；19.信访复查申请告知书；20.现场照片。其中证据9会议纪要，写明出席人员为长宁区房屋土地管理局第三办事处、新泾派出所、长宁工商行政管理局北新泾工商所、新泾镇曙光居委会、新长宁集团房产销售公司、新长宁集团瑞强物业管理有限公司及北虹公寓沿街面业主，主要内容：因北虹公寓沿街面底层业主破墙开店,违反了原先规定的经营范围及其承诺，故重申不得经营餐饮业、娱乐业等超越承诺的倾向，为了确保北虹公寓整个小区的安全,底层商业用房通往小区内的通道门户永久性封闭,不得启用。门面产权人在转租给他人经营时,应向承租人说清限制经营范围的事宜,并要求承租人共同遵守其承诺。如本人转让上述房屋,本人承诺的本项义务随同房屋转让合同一起转移给买受方。承租人在租赁门面时准备装修前须到物业管理处办理装修手续,装修、树灯箱广告必须做到规范统一，原则上不影响楼上业主生活及周边报警装置。纪要上仅有业主签名，无其他出席单位人员签名。证据16补偿协议书的甲方为上海新长宁房产销售有限公司、上海瑞强物业管理有限公司，乙方为北虹公寓14家业主，约定就当前北虹公寓沿街底层破墙开店的现状，达成协议，甲方销售公司为维护社会稳定和企业形象，愿对沿街二至五楼在2000年3月25日前购买的客户作一次性补偿，补偿金额为购房合同总房价8%等内容，甲方均盖章，无乙方签章。被告长宁执法局辩称，被诉行政行为由其实施。因涉案房屋天井南侧沿街面墙体即仙霞路1001弄北虹公寓小区公共围墙，对该墙体和墙上铁栅栏拆除改建的行为系破坏房屋外貌、擅自改建物业共用部分，属违法行为，故被告于2017年9月1日依法实施了恢复原状的行政管理整治措施，即恢复到最初围墙的状态，但考虑到原告进出方便尚未全部封闭。鉴于被告行政行为合法，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁执法局向本院提交了以下证据、依据：1.涉案房屋产权信息；2.规划许可证；3.《上海市城市规划条例》节选；4.2017年7月19日有新泾镇政府盖章的会议纪要及同年8月15日有新泾镇政府、上海新长宁(集团)有限公司(下称新长宁集团)、上海市长宁区规划和土地管理局、长宁房管局盖章的会议纪要；5.长宁房管局《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(下称房管局答复)；6.联合告知书、新泾镇告知书及送达签收回执；7.仙霞路1001弄北虹公寓房型图及涉案房屋现场照片等证据。8.涉案房屋所在楼原始平面图；9.执法协助书面意见(下称执法协助意见)；10.长府办[2000]8号《长宁区居住物业改变使用性质试行办法》；11.1997年修正的《上海市城市规划条例》；12.《上海市零星建设工程规划管理办法》(2000年1月1日起施行)。职权依据为《上海市城市管理行政执法条例》(下称执法条例)第十一条第一款第(八)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条第二款第(三)项、第六条第一款。法律依据及程序依据为《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条，《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，下称管理规定)第五十条第二款第(四)项、第七十八条。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场监管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告新泾镇政府辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告新泾派出所辩称，其未参与被诉行政行为，非适格被告。故请求驳回原告诉讼请求。被告长宁消防支队未向本院提交答辩意见。被告长宁房管局、长宁市场监管局、新泾镇政府、长宁消防支队、新泾派出所未向本院提交证据、依据。经庭审质证，原告对被告长宁执法局的职权及法律依据无异议，但认为原告不具有违法事实。就证据则认为，零星建筑是没有期限的，规划许可证上标注的“临”指的是施工的临时性，而非建筑的临时性，被告对2年期限的定义有错误；对会议纪要的真实性不认可，内容是后补的，原告曾参加过协调会，并有视频资料为证；房管局答复不能说明门面装修系违法，如果不破墙，根本无法进行经营；两份告知书说明六被告均参与了执法，对签收有异议；房型图及平面图不能证明原告存在违法事实；被告补充提供的证据只是其一面之词，原告不认可。原告2000年购买涉案房屋，交付时围墙已被拆除，通往小区的门被封死，居改非手续也已办妥，2002年开发商代办规划许可证正是为了给原告提供法律保障，原告一直合法经营使用至今。被告长宁执法局就原告质证意见及证据认为，房地产权证上写明土地用途为住宅，预售合同也未显示房屋性质已转变为商用；规划许可证上写有“临”字，即说明建设项目和门面装修就是临时许可，根据规定临时许可不得超过两年期限，即使可以延长也是增加一年期限；证据6、7说明当时不光包括门面装修还包括室内装修，与规划审批不一致；对证据8内容确认，但公安部门或物业公司均非改建行为的审批许可部门；证据9协调会被告未参与，对内容不清楚；证据10联合告知书恰巧证明了被告已履行告知程序；证据14营业执照不能证明涉案房屋围墙是合法建筑；证据15说明当时给予了原告陈述申辩的权利；证据16补偿协议书与本案无关；证据19信访复查告知书中所称有效期两年是指临时建筑的有效期为两年，并非该证的有效期为两年。对涉案房屋照片真实性予以认可。被告长宁房管局认为原告证据16补偿协议书真实性不确认，其他证据真实性、合法性无异议。“居改非”仅涉及房屋内部使用性质的改变，并未批准改变房屋外貌及结构。证据1预售合同无法看出房屋外貌。证据6建设工程规划许可证是在原告取得涉案房屋房地产权证后核发，审批内容被告无法确认。照片中确实有被告长宁房管局工作人员，但不清楚拍摄的时间地点，不能证明被告长宁房管局参与了封墙行为。被告长宁市场监管局认为联合告知书未针对特定行政相对人，不能证明其是适格被告；照片上也无被告工作人员。被告新泾镇政府认为其出具的告知书与封墙无关联性，因涉案房屋在被告新泾镇政府辖区，故被告新泾镇政府工作人员在场，不能证明被告新泾镇政府实施了封墙行为。本院对上述证据认证如下：原告及被告长宁执法局提交的证据、依据来源合法、内容真实，与本案待证事实相关联，符合定案证据必备要件，本院予以采信。经审理查明，2000年1月10日，原告与新长宁集团签订《上海市内销商品房预售合同》，约定购买涉案房屋每平方米建筑面积单价为人民币6,000元，土地用途为住宅。2000年7月7日，原上海市长宁区房屋土地管理局出具证明，证明涉案房屋由原住宅用房改为非居住用房。2000年7月23日，原上海市长宁区房屋土地管理局审核批准同意北虹公寓14-20号底层居改非，理由及要求为“开发商以商业用房价格销售，并统一，规范门面设计，不破坏房屋结构，不影响相邻业主和小区正常生活环境”。新长宁集团建筑装饰实业有限公司对北虹公寓门面进行了装修，原告支付了装修费用。2000年11月30日，原告取得涉案房屋房地产权证，上面载明房地坐落仙霞路XXX弄XXX号XXX室，土地用途为住宅，房屋类型为新工房2，建筑面积89.36平方米。2002年5月17日，原上海市长宁区城市规划管理局核发规划许可证，并附图。规划许可证上载明建设单位为上海瑞强物业管理有限公司，建设项目名称为门面装修，建设位置为北虹公寓14-20号沿仙霞路底层，建设规模为258平方米；根据《上海市零星建设工程规划管理办法》及《上海市户外广告设置规划和管理办法》，经审定，该建设工程符合规定要求，准予建设。原告取得涉案房屋时，沿马路的围墙已被拆除。2017年，长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、新泾派出所发布联合告知书，称对于沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年8月28日，新泾镇办公室向北虹公寓14-20号底层商户(仙霞路XXX-XXX号)发出告知书，称该处存在违法搭建，影响市容环境面貌，根据相关要求，责成各商户于2017年9月1日前搬空违法建筑内所有物品并撤离人员。新泾镇办公室将联合相关职能部门对违法建筑进行强制拆除，并采取封墙措施；如逾期未搬空撤离，一切后果由房屋搭建人和使用人自行负责，请各业主及商户积极配合。2017年9月1日起，涉案房屋天井南侧沿街处被砌起围墙，围墙上半部安装了铁栅栏，在铁栅栏处仅留一空间供出入，原告认为六被告的行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为六被告；二、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为实际是针对涉案房屋采取的整治行为。根据执法条例、实施办法的规定，被告长宁执法局对本行政区域内违反《中华人民共和国城乡规划法》及相关规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁执法局确认由其实施了被诉行政行为，对此原告并无异议，并对其职权依据表示无异议，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，由新泾镇办公室盖章的新泾镇告知书，其告知内容明确，既有具体针对对象，又明确存在违法建筑，对即将采取的封墙行为及行为实施主体等罗列清晰，已产生公示效力，可以证明新泾镇办公室参与了整治行为。新泾镇办公室系由新泾镇政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任的机构，根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，新泾镇办公室以自己名义作出的行政行为，应当以组建该机构的新泾镇政府作为被告。因此，新泾镇政府在本案中具有被告主体资格并应承担相应的法律责任；第三，原告提供联合告知书用以证明被告长宁房管局等为共同行为主体。从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法行为的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，该联合告知书仅起宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁执法局、新泾镇政府以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、新泾派出所亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持。关于第二个争议焦点，行政机关在实施行政管理时，首先应当收集证据、查明事实，只有在事实清楚的基础上，方能对应相关法律、法规、规章，按照法定程序作出行政行为。本案中，被告长宁执法局、新泾镇政府认定原告存在破坏房屋外貌，擅自改建物业共用部分，根据管理规定等，在原告未自行恢复围墙原状的情况下实施整治行为，就该认定事实主要提供了规划许可证、产权信息、执法协助意见等证据。从法院查明事实来看，首先，涉案房屋虽建造及登记时均为住宅，但房屋出售时是以商业用房的价格进行销售,原上海市长宁区房屋土地管理局审核批准同意涉案房屋居改非的理由也是“开发商以商业用房价格销售”。1997年7月1日施行的《上海市居住物业管理条例》第三十条规定：住宅不得改变使用性质。因特殊情况需要改变使用性质的，应当符合城市规划要求，其业主应当征得相邻业主、使用人和业主委员会的书面同意，并报区、县房地产管理部门审批。2000年，原上海市长宁区房屋土地管理局作为当时法定审批机关，书面同意涉案房屋改变使用性质，并且未设置许可期限，庭审中长宁房管局对涉案房屋仍可继续作为经营使用也不否认；其次，涉案房屋所在的北虹公寓底层楼房的门面装修是统一设计、统一由新长宁集团建筑装饰实业有限公司施工、收费，也符合原上海市长宁区房屋土地管理局审核批准同意北虹公寓14-20号底层居改非时提出的“并统一，规范门面设计”的要求。在交付原告使用时，涉案房屋已是沿街围墙打开可予经营、通往小区门户封闭的状态，并且之后经相关部门、物业协调对楼上居民作出补偿，并对涉案房屋经营的范围及内容进行明确，强调通往小区门户永久封闭；第三，2002年物业管理公司在涉案房屋围墙已打开使用的情况下，向规划部门申领规划许可，内容是门面装修，从所附图纸标示来看，包括涉案房屋在内的北虹公寓底层天井南侧沿街外墙。结合上述情况，本院认为，被告长宁执法局、新泾镇政府作为执法主体，在行政执法前对原告购房时的情况、物业申请规划许可的情况、规划许可破墙的情况以及有关职能部门许可经营的情况均未核查清楚，对与其认定事实之间存在的矛盾及疑点亦未能充分查明，且在原通向小区房门已被封闭的情况下，对于采取封墙整治后该户房屋如何恢复原状亦无相应处理，故被告认定原告存在破坏房屋外貌、擅自改建物业共用部分情形，继而作出封墙整治行为，证据尚不充分。另外，《中华人民共和国行政强制法》、执法条例及管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，被告长宁执法局、新泾镇政府在执法过程中，虽然向原告送达联合告知书及新泾镇告知书，但告知书并不能替代法定程序上的行政文书，告知的对象非个体，对违法事实的认定不具针对性，也未告知具体的法律依据，在实施前也未依法听取原告的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，也未告知原告寻求救济的权利和途径，违反了法定程序。综上，被告长宁执法局、新泾镇政府对涉案房屋所作的封墙的整治行为主要证据不足、程序违法，因该行为不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定应确认为违法。因整治行为产生的后续问题建议行政机关妥善处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区新泾镇人民政府对上海市仙霞路XXX弄XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告郑毅的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区新泾镇人民政府各半负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  邱 莉审 判 员  孙焕焕人民陪审员  胡官友二〇一九年九月十日书 记 员  靳先德附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……