西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）陕71行初519号 原告靳召，男，汉族，1987年7月15日出生，住西安市阎良区XXXXXXXXXXXXX，身份证号码XXXXXXXXXXXXX。 委托代理人杨庆，北京市京师律师事务所律师。 被告西安市阎良区人民政府，住所地西安市阎良区延安街6号。 法定代表人苟继东，区长。 委托代理人邢晓军，阎良区政府工作人员。 委托代理人李娜，陕西索骥律师事务所律师。 被告西安市人民政府，住所地西安市未央区凤城八路109号。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人宋春辉，市政府工作人员。 委托代理人吴锟，陕西洪振律师事务所律师 原告靳召诉被告阎良区人民政府（以下简称阎良区政府）、被告西安市人民政府（以下简称市政府）行政强制一案，于2019年7月1日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2019年7月4日向二被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。原告靳召及其委托代理人杨庆、被告阎良区政府委托代理人邢晓东、李娜，被告市政府委托代理人宋春辉、吴锟均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告靳召诉称，原告是陕西省西安市阎良区北屯街道办靳家村靳北组的村民，在靳北组村西1000米处拥有3间砖混结构的房屋、16间猪圈以及化粪池一个，这些建筑建于1996年，该地块长50米，宽12米，面积600平方米，其四至范围为东至靳小林，西至靳大学，南至靳永明，北至水渠及生产路。2019年5月16日，原告向西安市国土资源局阎良国家航空高技术产业基地分局申请信息公开，2019年5月31日，西安市国土局作出信息公开答复，原告才知晓原告的涉案建筑在陕西省人民政府作出的陕政土批（2013）512号《关于西安市2013年度第十一批次农用地转用和土地征收的批复》的征收范围之内。对于涉案建筑的补偿问题，原告至今还未与征收部门签订相关补偿协议，也未领取补偿款，2019年5月10日，原告发现涉案建筑已经被被告组织工作人员强制拆除。原告认为被告组织工作人员强制拆除原告涉案建筑的行政行为没有事实与法律依据，程序违法，依法应当被确认为违法，严重侵害了原告的合法权益，具体理由如下： 一、原告的涉案建筑在征收范围之内，被告在未先对原告进行安置补偿的情况下，其组织实施的强制拆除行为违法 国办发明电[2010]15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（以下简称《紧急通知》）第二条、第三条明确规定，征收集体土地，必须在政府的统一组织和领导下依法规范有序开展；征地前要及时进行公告，征求群众意见；对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决，不得强行实施征地；征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁；程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制定应急预案的，一律不得实施强制拆迁。根据上述规定，征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁；程序不合法、补偿不到位的，一律不得实施强制拆迁。就本案而言，2013年12月31日，陕西省人民政府作出了陕政土批（2013）512号《关于西安市2013年度第十一批次农用地转用和土地征收的批复》，原告的涉案建筑在该批复的征收范围之内，按照《紧急通知》）第二条、第三条的规定，被告依法应当先对原告依法进行安置或者补偿，然后被告才能实施拆迁。本案中，原告至今未取得涉案建筑的补偿，也未与征收补偿签订相关征收补偿协议，所以被告组织实施强制拆除原告涉案建筑的行政行为违法。 二、被告未依法申请人民法院强制执行，其强制拆除原告房屋的行为违背法定程序 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。根据上述规定，集体土地征收过程中，被征收人不交出土地的，无行政强制执行权的行政机关依法应当申请人民法院强制执行。 就本案而言，原告的涉案建筑虽然在政府的征收范围之内，但是征收部门既未依法组织实施征收，也未给与原告公平、合理的补偿，在此背景下，原告有权拒绝交出土地；其次，按照《土地管理法实施条例》第五十三条的规定，被告无权强制拆除原告的涉案建筑，其依法应当申请人民法院强制执行，但是被告并没有履行该项法定程序。所以被告强制拆除原告涉案建筑的行政行为违法。 综上，被告强制拆除原告涉案建筑的行政行为没有事实与法律依据，程序违法，依法应当被确认为违法，诉讼请求：一、判决确认被告西安市人民政府、西安市阎良区人民政组织实施强制拆除原告靳召位于陕西省西安市阎良区北屯街道办靳家村的建筑物的行政行为违法。二、本案诉讼费用由被告承担。 原告靳召提交证据：1.原告靳召的身份证复印件;2.原告靳召户口本所在页的复印件,证明原告具备诉讼主体资,原告靳召是陕西省西安市阎良区北屯街道办靳家村靳北组的村民。3.房屋以及猪圈被强拆前的照片复印件；4.原告周边邻居给原告出具的《房屋及猪圈使用证明》复印件；5.原告父亲和母亲的离婚协议书复印件,证明原告对涉案位于西安市阎良区北屯街道办靳家村靳北组的猪圈、房屋享有实际使用权、所有权等权益。6.2019年5月15日，原告向西安市国土资源局阎良国家航空高技术产业基地分局申请政府信息公开的邮寄单（邮寄单编号为1059634755231）复印件；7.2019年5月15日，原告向西安市国土资源局阎良国家航空高技术产业基地分局提交的政府信息公开申请表复印件；8.2019年5月31日，西安市国土局对原告作出的《关于信息公开申请的答复》复印件；9.勘测定界图复印件,证明原告的涉案建筑在陕政土批（2013）512号《关于西安市2013年度第十一批次农用地转用和土地征收的批复》的征收范围内。11.2018年7月12日，西安市阎良区北屯街道办事处与西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会作出的《通告》复印件，证明阎良区人民政府和西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员是原告涉案建筑的征收组织部门。12.西安市人民政府官网公布的政府机构网页复印件；13.北屯派出所所长录音,证明西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会属于西安市人民政府的派出机构，其实施的行政行为的法律后果，应当由西安市人民政府承担。14.原告涉案建筑被强拆后的现场照片复印件,证明原告的涉案建筑已经被被告组织拆除，原告与被诉行政行为存在利害关系。 被告阎良区政府辩称，原告靳召诉答辩人行政强制纠纷一案，答辩人针对原告的行政起诉状答辩如下： 一、答辩人不是本案适格被告，也没有强制拆除原告耕地内的房屋、猪圈和化粪池。答辩人并不是阎良区综合保税区的拆迁实施人，收到原告起诉资料后，向北屯街道办事处和靳北组村委会进行调查得知，原告诉称的靳北组村西1000米处拥有的3间砖混结构房屋、猪圈以及一个化粪池，建在耕地内，所占用的土地2013年经陕西省人民政府批复转为建设用地，征收为国有，2013年10月份阎良区北屯街道办事处将该地块移交给西安阎良国家航空高技术产业基地统筹城乡发展局。2018年该地块在西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会征地拆迁局的见证下，湖南园艺建筑有限公司又将该地委托西安恒基建筑劳务有限公司进行临时围墙施工，施工时原告诉称的3间房屋、16间猪圈以及化粪池都在围挡范围内。因此，答辩人不是本案的适格被告，本案的适格被告应该是西安恒基建筑劳务有限公司。 二、原告诉称的三间房屋、猪圈以及化粪池位于耕地内，系违法建筑，不应该受到法律保护。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”而本案原告擅自在耕地内建房、建猪圈、建化粪池的行为，违法了土地管理法的规定，属于违建，不应该受到法律的保护。 综上理由，希望法院明查，依法裁定驳回原告对答辩人的起诉，同时判决驳回原告的诉讼请求。 被告阎良区提交证据：1.靳家村靳北组土地移交表；2.西安国家航空产业基地统筹城乡发展局净地移交单；3.村委会“证明”一份；4.《临时围墙施工合同》。证明：阎良区北屯街道办于2013年10月15日将靳家村靳北组包含原告违法建设的三间房、猪圈及化粪池所占的耕地向西安阎良国家航空产业基地统筹城乡发展局净地移交单；拆除原告违法建筑的应该是西安阎良国家航空高技术产业基地管委会征地拆迁局于湖南园艺建筑有限公司、西安恒基建筑劳务有限公司三方协议中的施工方西安恒基建筑劳务有限公司；阎良区政府不是本案的适格被告。 被告市政府辩称，一、被答辩人并非本案的适格原告。按照被答辩人所述，其在靳北组村西1000米处拥有3间砖混结构的房屋、16间猪圈以及化粪池一个，但其既未提供相应的土地使用权属证明，也未提供相关的房屋建设凭证，并不能证明其对涉案土地及建筑拥有合法占有或所有的权利或其他利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，答辩人认为被答辩人并非本案适格原告。 二、被答辩人所述的针对所谓案涉建筑的拆除行为并非由答辩人组织或实施。被答辩人诉状中所称《通告》仅能证明征收范围中包括阎良区北屯街道办靳北组，但被答辩人提供的照片等证据既无法证实案涉建筑坐落于通告所称征收范围内，也无法证实案涉建筑被拆除系实施房屋征收程序的行政行为，更无法证实系答辩人组织、实施了相关行为。即被答辩人提交的证据无法证明案涉建筑的拆除与答辩人存在任何关联性。 综上所述，被答辩人并非本案的适格被告，答辩人也没有作出相关行政强制拆除行为，为切实维护社会正常管理秩序，保障政府部门公信力不受无辜侵害，恳请贵院依法驳回被答辩人的起诉。 被告市政府无证据提交。 经庭审质证，阎良区政府、市政府对原告提交的证据1、2真实性、证明目的均认可，市政府不认可关联性；证据3真实性认可，不认可关联性；证据4真实性、证明目的均不认可，属于证人证言，形式要件不合法；证据5真实性认可，证明目的不认可。证据6、7、8、、9、10、11真实性、合法性均认可，证明目的均不认可，无法证明原告涉案建筑物和猪圈就在此批次征收范围内；证据12真实性认可，证据13真实性不认可，证据来源不合法，无法判断是否与所长本人通话，证明目的不发表质证意见。证据14不认可真实性，无法确定座落。被告没有参与，对真实性无法确定。 被告市政府对被告阎良区政府提交的证据，真实性、合法性、关联性均予认可。原告对被告阎良区政府提交的证据1形式上、内容上真实性均不认可；2靳家村靳北组土地移交表没有制作时间，没有显示日期，合法性、关联性、证明目的不认可，应当组织村民会议。不认可，从图纸上看范围小于陕西省政府土地批复文件。证据3证明内容不认可，猪圈属于原告靳召所有、结构是砖瓦结构、没有位于靳大亮的征地内；认可基地管委会是拆除涉案建筑物的主体，属于委托方。证据4真实性不认可：涉案合同没有签订日期，管理性不认可。证明目的合法性不认可：本案是征收补偿阶段发生的强制拆除行为，被告举证证明属于移交土地之后的围墙，施工方拆除不符合法律规定，从基地管委会官网上有经济发展局明确规定洽谈和合同审批，合同是违法的。 本院认证：原告靳召提交的证据13，因录音资料无相关人员身份证明，对其真实性、合法性、关联性不予确认；对原告靳召其余各证据，具备客观性，相互印证，真实性本院予以确认；对被告阎良区政府提交的证据，具备客观性，真实性本院予以确认。 经审理查明，2008年6月4日，原告靳召父亲靳大亮与妻子杨仙焕协议离婚，约定“一间平房、责任田中的三间石棉瓦房、大猪圈归儿子所有”。2013年12月31日，陕西省人民政府作出陕政土批（2013）512号《关于西安市2013年度第十一批次农用地转用和土地征收的批复》，原告靳召在父母离婚时分得的一间平房、责任田中的三间石棉瓦房、大猪圈在该批复批准的土地征收范围之内。2018年7月12日，阎良区北屯街道办事处、航空基地征地拆迁局发布《通告》，决定对综合保税区项目建设涉及的靳家村部分房屋实施征收。该通告明确征收组织部门：阎良区人民政府、航空基地管委会。后，靳召涉案建筑物被拆除，致靳召提起本案诉讼。 另查，阎良航空高技术产业基地管理委员会系西安市人民政府的派出机构。 本院认为，一、关于农村集体土地征收过程中地上建筑物、构筑物强制拆除的责任主体 涉案靳召家所有房屋及猪圈无论是何主体实施的强制拆除，均应认定系农村集体土地征收过程中对地上建筑物、构筑物的拆除，应首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，而不应认定为是民事主体。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的申请人民法院强制执行。据此，拆除征收范围内建筑物、构筑物的行政职权归属于市、县人民政府及土地行政主管部门。本案中，结合原告举证的《通告》内容，二被告为实施该涉案地块土地征收中房屋征收决定的组织部门，二被告未举证证明房屋征收过程中强制拆除工作依法系其他主体承担；阎良航空高技术产业基地管理委员会作为市政府的派出机构，相对人对其行为不服提起诉讼，应以市政府为被告，故应推定二被告为拆除行为主体，均属适格被告。民事主体履行与行政机关签订的合同义务，并不因此具备承担实施强制拆除责任能力，被告阎良区政府辩称应由施工方承担拆除原告建筑物的意见不予采信。 二、本案拆除行为的合法性问题 《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。本案原告未收到安置补偿款、未收到责令交出土地决定，自家房屋及猪圈被强制拆除，二被告无证据证明拆除之前履行了上述法律规定的法定程序，被告阎良区政府辩称原告涉案建筑物属违法建筑，并无相关证据证明，且与本案被诉强制拆除事实行为系两个行政行为，该辩称意见不予支持。 综上，二被告实施强制拆除，没有法定职权、违反法定程序，原告诉讼请求确认强制拆除行为违法，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告西安市阎良区人民政府、西安市人民政府2019年5月10日强制拆除原告靳召建筑物行为违法。 案件受理费50元，被告西安市阎良区人民政府、西安市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  程淑芹 人民陪审员  魏继科 人民陪审员  王 聪 二〇一九年九月二十五日 书 记 员  王 聪 1