广东省博罗县人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤1322行初285号原告黄进兴，男，汉族，1966年4月24日出生。委托代理人江浩良，广东展豪律师事务所律师。被告惠东县人民政府平山街道办事处，住所地：广东省惠东县。法定代表人蔡伟锋，主任。诉讼负责人刘璞臻，宣传委员。委托代理人许敏，广东卓凡律师事务所律师。第三人惠东县平山街道星合村民委员会，住所地：惠东县平山街道星合村。法定代表人黄伟明，主任。原告黄进兴诉被告惠东县人民政府平山街道办事处（以下简称“平山街道办”）、第三人惠东县平山街道星合村民委员会（以下简称“星合村委会”）确认行政行为违法及行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告黄进兴及其委托代理人江浩良到庭参加诉讼，被告的诉讼负责人刘璞臻及委托代理人许敏到庭参加诉讼，第三人的法定代表人黄伟明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，一、被告占用原告位于惠东平山街道办事处星合村星合至尖角水村××段并种植果木的土地进行“村道路面硬化工程”的行政行为违法。被告是“惠东平山街道办事处星合村星合至尖角××村道路面硬化工程”项目的发包人、招标人、建设单位，并向外招标、发包该工程建设项目，亦是实施行政行为、占用原告土地的主体。被告在“惠东平山街道办事处星合村星合至尖角××村道路面硬化工程”项目实施上没有作出公示、没有征求意见，亦未取得原告同意。于2017年11月份，被告联同第三人不顾反对，强行占用原告土地并将地上果木砍伐推进道路施工。原告要求被告出示作出该行政行为的合法依据，被告避而不谈合法性，却告知原告这是政府工程，对原告不作任何补偿，原告也无权要求取得补偿，其理由极为荒谬。由于被告一直没有对“惠东平山街道办事处星合村星合至尖角××村道路面硬化工程项目”进行信息公开，原告为了解该项目所进行的立项、规划、补偿等信息，从2019年2月18日起就“惠东县平山街道办事处星合村星合至尖角水村道路面硬化工程”项目分别三次向惠东县人民政府申请政府信息公开。针对原告申请政府信息公开的行为，被告第一次、第二次均向原告公开了与原告申请事项无任何关联的信息，企图糊弄原告。于2019年5月了，原告被迫再次申请政府信息公开，由于原告多次奔波于惠东县人民政府、平山街道办事处、公安局、信访办各个机构部门表达被侵权的事实及诉求，被告迫于压力才向原告公开了关于“惠东平山街道办事处星合村星合至尖角××村道路面硬化工程”项目的信息，公开内容分别是《惠东平山街道办事处星合村星合-尖角××村道路面硬化工程(0.683km)20170923》、《施工图设计及预算的批复》。然而，从被告公开的《惠东平山街道办事处星合村星合-尖角××村道路面硬化工程(0.683km)20170923》文件中，原告赫然发现该文件中“规划实施村道路面硬化工程”的路段与“实际施工路段”完全不相符。“惠东平山街道办事处星合村星合-尖角××村道路面硬化工程”真实规划的路段是“起点桩号：K0+164，终点桩号：K0+847”，根本就不是案涉被砍果树种植区域，也与原告案涉被砍果树种植区域不存在任何相邻、重叠的形式（详见《惠东平山街道办事处星合村星合-尖角××村道路面硬化工程—阶段施工图设计及预算》第四页）。综上，对于“惠东平山街道办事处星合村星合-尖角××村道路面硬化工程”，首先，被告实际施工路段与规划路段完全不相符；其次，被告没有依法公开项目及张贴公示，亦没有取得原告的同意及赔偿原告的损失。因此，被告占用原告种植果木的土地实施案涉“惠东平山街道办事处星合村星合-尖角××村道路面硬化工程”的行政行为属违法。二、被告的违法行为已经给原告造成了严重损失。根据前述，被告实施的关于“惠东平山街道办事处星合村星合-尖角××村道路面硬化工程”砍伐果木、占用土地、不予赔偿而进行道路面硬化工程等一系列行政行为违法。该违法行政行为给原告造成了严重损失，原告被砍伐的地上果木的收益是原告的根本生活来源，而被占用土地作为原告极为重要的生产资料，现原告失去了赖以生存的土地及经济作物，生活极为艰难。原告遭受到如此重大的损失归根到底的原因都是因为被告的违法行政行为所导致的，被告应承担相应的赔偿责任。但至今，被告仍未向原告支付任何赔偿、补偿款项，也没有采取任何补救措施。被告此次的违法行政行为，导致原告被占用土地共计3.85亩（约2570㎡）。原告根据《行政诉讼法》第七十六条规定“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”并依据【惠州市人民政府关于印发《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》的通知】中制定的征地补偿标准等规定，被告应向原告赔偿损失共计179643元。综上，原告提出诉讼请求：一、判令确认被告占用原告位于惠东平山街道办事处星合村星合至尖角水村××段的土地（3.85亩）的行政行为违法；二、判令被告向原告赔偿损失共179643元（按照惠州市集体土地征收及补偿办法中的标准计算）。三、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.《惠东平山街道办事处星合村星合-尖角××村道路面硬化工程(C925:KO+164-KO+847)—阶段施工图设计及预算》、《关于惠东平山街道办事处星合村星合至尖角××村道路面硬化工程施工图设计及预算的批复》，证明案涉路段规划的施工图设计；2.《惠东县政府信息依申请公开系统》、《网易126邮箱收件记录》，证明《证据一》中的文件是被告依申请公开的；3.《星合-尖角××村道路硬化路线规划路段与实际施工路段的地图对比》、《案涉路段施工前的卫星图片》，证明规划路段与实际施工路段的完全不相符；4.《案涉土地施工前后的现场图片》，证明案涉土地及果树被摧毀并施工的事实；5.《惠东县人民法院作出的(2019)粤1323刑初42号刑事判决书》，证明惠东县人民法院经查明案涉土地被占用及果树被摧毁并施工的事实。证明原告被摧毁果树价值46509元。6.《涉案土地面积示意图》，证明被告违法征用原告土地共3.85亩。7.证人黄某1的证言及证人黄某2和证人黄某2签名的案涉土地面积卫星示意图，证明案涉土地系原告继承祖辈的自留地。被告辩称，一、被告并未对原告作出任何行政行为，并非本案适格被告，应当驳回原告对被告的起诉。根据《中华人民共和国公路法》第四条之规定：“农村公路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡道由所在乡（镇）人民政府负责建设；在当地人民政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设。”，该规定明确规定了村道建设是村民委员会在当地人民政府指导下的自主建设行为。根据《惠东县人民政府办公室关于印发惠东2017年通自然村村道路面硬化建设实施方案的通知》（惠东府办〔2017〕43号），为实现全县每个自然村通一条以上硬化公路的目标，全面改善农村地区群众生产生活条件，在惠东县人民政府的指导下，县交通运输局、县财政局、县发改局、县公共资源交易中心、县地方公路管理站、各镇政府（含街道办事处、度假区管委会）等单位负责人员组成惠东2017年实施通自然村村道路面硬化建设领导小组，负责自然村公路路面硬化改造建设的领导、协调、指导和计划安排等工作。本案中，被告仅仅是要求无障碍施工，惠东平山街道办事处星合村民委员会（下称：第三人）的村道建设的用地由第三人协调解决，如何修也由第三人自主决定，被告对此无决定权，未和村民对接，亦无协调解决案涉道路建设用地以及修建村道的法定职责。整个自然村村道路面硬化工程实施的过程中，被告系在上级人民政府的指导下，根据各村民委员会的决定，汇总各村村道建设任务、上报有关部门审批并委托有资质的单位进行设计、预算编制及对各村民委员会提供的土地委托施工单位进行具体施工，实际上被告是在帮助各村委进行村道建设，并未作出任何行政行为，更加未针对原告作出影响其利益的行政行为。因此，被告不是本案适格被告，应当驳回原告对被告的起诉。二、退一步说，原告认为被告作出了“具体行政行为”并且侵害了其合法权益，其应当自知道被告作出“其主张的具体行政行为”之日起6个月内提起诉讼，其于2019年6月21日提起诉讼已经超过了法定的诉讼时效。根据原告的起诉状及提交的证据材料，其主张2017年11月19日，原告联同第三人不顾反对，强行占用其土地并将地上果木砍伐推进道路施工。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”，原告应该在2017年11月19日起，六个月内向人民法院提起行政诉讼，但原告直到2019年6月21日才向博罗县人民法院提起行政诉讼。显然，原告的起诉早巳超过了诉讼时效，应依法予以驳回。三、原告并非案涉土地的所有权人或使用权人要求被告赔偿其经济损失缺乏法律依据和事实依据。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制…”，原告作为个人，不可能享有案涉土地的所有权。其次，据被告向第三人有关人员了解，早些年间，因该案涉土地未被村集体利用，处于搁置状态，原告的祖先确实在上面种植了几棵果树，但这并不表示原告因此获得了上诉土地的合法使用权。根据惠东平山街道办事处星合村民委员会星合村小组出具的情况说明，案涉土地权属在其名下，从未确权或发包给任何个人。因此，原告并不享有案涉土地的合法使用权。最后，案涉土地归惠东平山街道办事处星合村民委员会星合村小组所有，为了全体村民集体利益，该村小组超过2/3以上的户代表均同意将案涉土地无偿用于村道建设。根据上述三点，案涉土地归惠东平山街道办事处星合村民委员会星合村小组集体所有，并且经过村小组2/3以上的户代表同意，将案涉土地无偿用于村道建设，故原告要求被告赔偿占用土地的损失完全没有事实和法律依据。综上所述，被告并非本案适格被告。原告提起行政诉讼也已经超过了法定诉讼时效，其要求被告赔偿其占用土地的损失更是不具有事实和法律依据，请求依法驳回原告对被告的起诉或驳回其所有诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：1.惠东县人民政府办公室关于印发惠东2017年通自然村村道路面硬化建设实施方案的通知（惠东府办[2017]43号）及附件（涉及星合村部分），证明各村村道建设任务由各村委会自行决定，并最终上报至县交通运输局审批；被告系在上级人民政府的指导下，根据各村民委员会的决定，汇总各村村道建设任务、上报有关部门审批并委托有资质的单位进行设计、预算编制及委托施工单位进行施工，未作出任何行政行为；2.关于星合村2017年通自然村村道路面硬底化的说明，证明村道路面硬底化建设任务由第三人自行决定并上报，第三人作出了建设建过程中涉及到土地征用及其他的补偿费用由其村个村小组自行解决并且保证无障碍施工的承诺；3.第三人会议纪要、调解及公示照片，证明第三人作出不予补偿的决定；第三人多次就赔偿相关事宜与原告进行调解，但最终调解无果；第三人对不予补偿的决定进行了公示；4.检测报告（部分页面），证明设计单位系按照第三人上报的建设任务进行设计，施工单位亦按照县交通运输局审批通过的方案及设计图纸进行施工并检测验收，不存在原告所说的规划路线与实际施工路线不一致的情形；5.林权证，证明案涉土地归惠东平山街道办事处星合村民委员会星合村小组所有，没有确权或发包给任何个人，原告要求被告赔偿占用土地的损失无事实和法律依据；6.情况说明及户代表名单，证明案涉土地归集体所有，从未确权或发包给任何村民个人，经过星合村三分之二以上户代表同意无偿提供其村小组名下集体用地用于村道建设，原告要求被告赔偿占用土地的损失无事实和法律依据。第三人辩称，与被告的答辩意见一致。第三人未提交证据。经庭审质证，本院根据当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在综合认定事实时予以参考。经审理查明，2017年6月20日，惠东县人民政府印发《惠东2017年通自然村村道路面硬化建设实施方案》（惠东府办〔2017〕43号），要求在2017年前实现每个自然村通一条以上硬化道路的目标。根据该通知要求，被告平山街道办系涉案星合村星合-尖角××村道路面硬化工程的建设单位，负责组织实施建设及路政处理、缺口资金筹集工作。2017年8月15日，星合村委会向被告上报《关于星合村2017年通自然村村道路面硬底化建设的情况说明》，根据该说明，星合村2017年村道路面硬底化建设上报的指标里程数为4.134公里，其中星合村小组尖角××村0.683公里，星合村委会承诺以最低5万元/公里的标准自筹解决不足部分资金，建设过程中涉及到土地征用及其他补偿费用一律由该村各村小组自行解决，确保工程无障碍施工。2017年11月8日，星合村委会召开村委工作会议，会议决定按照2015年11月21日星合村小组家长会议的决议，对村道硬化工程涉及群众果树、土地、竹林等问题，一律不予赔偿。星合村星合经济合作社在本案审理过程中出具《情况说明》，内容为：原告种植果树占用的土地为星合村委星合村民小组名下集体土地，村民小组从未确权或发包给任何一个村民，为完成自然村村道硬化建设，村民小组超过2/3的户代表同意将上述集体土地无偿用于建设村道，并由星合村委会将建设方案上报至平山街道办。后被告平山街道办汇总星合村委会上报的村道硬化工程建设任务、选址、里程及大概的预算，并经惠东交通运输局批复同意后，组织施工及监理单位完成了涉案星合村星合至尖角××村道路面硬化工程的施工任务。原告主张该路面硬化工程规划路段与实际施工路段不符，且占用了其3.85亩的土地，故提起本案诉讼。庭审中，原告称上述被占用的3.85亩土地四至范围不清楚，土名为水沟，为其祖上留下来的自留地，其一直在地上种植果树，面积为系其自行测量得出；被告及星合村委会确认涉案村道路面硬化工程有穿过了原告主张的上述土地，但面积不一定与原告主张的相符；星合村委会称该土地之前确实是原告在使用，但土地性质仍为集体所有。本院认为，根据《农村公路建设管理办法》（交通部令2006年第3号）第四条“农村公路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡道由所在乡（镇）人民政府负责建设；在当地人民政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设”的规定，并结合本案审理查明情况，被告虽系涉案星合村星合-尖角××村道路路面硬化工程的建设单位，负责组织实施建设及路政处理、缺口资金筹集工作，但该村道路面硬化工程的选址、里程确定及土地平整、清场等工作均系由第三人星合村委会负责，原告主张的占用土地的行为实际上与被告无关。现原告起诉请求确认被告占用其土地的行政行为违法，但未能提供被诉行政行为存在的材料，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，对原告的起诉，应予以驳回。另外，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”的规定，原告主张为其自留地的涉案土地属集体所有，根据星合村委星合村民小组提供的《情况说明》，星合村小组系涉案土地的所有权人，其主张以村民自治的方式将涉案土地无偿用于村道建设，故本案实质上集体组织成员与村集体之间因土地使用权问题引起的纠纷，原告应当另循其他法律途径解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告黄进兴的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  邹 兴审 判 员  钟宇文人民陪审员  温玉芳二〇一九年九月二十六日法官助理李丽莹书记员陈璐