辽宁省营口市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽08行终106号上诉人（原审原告）李君，女，1958年11月28日出生，汉族，现住营口市西市区，系营口市老边区兴达养殖场法定代表人。委托诉讼代理人邬宏威，系北京威泽律师事务所律师。被上诉人（原审被告）营口市老边区水利局，住所地营口市老边区营东大厦。法定代表人杨涛，职务局长。出庭负责人刘广义，系该局副局长。委托诉讼代理人朱跃强，系该局工作人员。委托诉讼代理人姚振海，辽宁睿智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）营口市老边区人民政府，地址营口市老边区营东新城东湖大街35号。法定代表人王正刚，职务区长。委托诉讼代理人马琳，辽宁睿智律师事务所律师。委托诉讼代理人杨振凤，系该政府司法局副局长。上诉人李君与被上诉人营口市老边区水利局、营口市老边区人民政府行政处罚及行政复议一案，营口市老边区人民法院于2019年4月29日作出（2019）辽0811行初4号行政判决。原审原告李君不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李君及其委托诉讼代理人邬宏威、被上诉人营口市老边区水利局的出庭负责人刘广义、委托诉讼代理人朱跃强、姚振海、被上诉人营口市老边区人民政府的委托诉讼代理人马琳、杨振凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定的事实如下：1998年4月11日，项余贵与营口市老边区路南镇大水塘村民委员会签订协议书，约定项余贵承包兴屯大河北坝植树造林。2002年，项余贵将该土地与原告李君丈夫陈跃忠签订租期十年的租赁协议，用于植树造林，但原告李君于2006年2月20日利用该地办理了营口市老边区兴达养殖场营业执照进行养殖。2008年11月，因民兴河改造，对民兴河沿岸河道管理范围内的违章建筑等设施统一进行限期拆除，于2008年11月20日向原告丈夫陈跃忠作出《水行政处罚决定书》。原审法院认为，原告李君基于被告营口市老边区水利局向行政相对人陈跃忠（原告丈夫）下达的《水行政处罚决定书》而提起撤销之诉，该行政行为的撤销应以该行政处罚决定书的违法为前提。根据本案的具体情况，原告丈夫陈跃忠与他人签订土地租赁协议后，该土地本应该按合同约定种植树木保护河堤，但陈跃忠确未按照合同约定的土地使用性质使用该土地，在未经批准的情况下擅自改变土地用途建设养殖场，被告营口市老边区水利局调查后，认为行政相对人陈跃忠违反了《中华人民共和国水法》的有关规定，向土地违法使用权人“陈跃忠”下达《水行政处罚决定书》，符合法律规定，原告李君的诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李君的诉讼请求。上诉人李君的上诉请求是：1、依法撤销辽宁省营口市老边区人民法院于2019年4月29日作出的(2019)辽0811行初4号行政判决书。2、依法撤销被上诉人营口市老边区人民政府作出的《行政复议决定书》(营边政复决字(2018)第15号)。3、依法撤销被上诉人营口市老边区水利局作出的《水行政处罚决定书》。4、本案一、二审诉讼费用由二被上诉人承担。事实和理由:一、一审法院根本就没有查明本案的基本事实。2002年,上诉人租赁营口市老边区路南镇大水塘村土地建设了养殖场(老边区兴达养殖场),依法办理了工商营业执照。2008年11月7日,上诉人经营的“兴达养殖场”被被上诉人老边区政府的民兴河改造工程划入拆迁范围,其发布拆迁公告,同时对养殖场予以封区并进行丈量厂房面积1100平方米。2008年11月23日,上诉人的“兴达养殖场”在没有得到合理补偿的情况下就被断水断电非法强拆。造成鸡场1万多只存栏肉鸡无法饲养、大量生产设备及部分生活用品被掩埋、4000余棵树木被违法铲除,直接经济损失480余万元。为了解征地拆迁的相关情况,上诉人于2016年7月6日向被上诉人老边区水利局申请公开:强制拆除《兴达养殖场》的审批文件以及所依据资料清单之后,被上诉人老边区水利局提供了《水行政处罚决定书》。但是,该决定书认定事实错误,行政程序违法,适用法律明显错误。于是,2016年9月17日,上诉人向被上诉人老边区政府发出了行政复议申请,要求依法撒销被上诉人老边区水利局作出的《水行政处罚决定书》。但是被上诉人老边区政府没有依法查明本案的基本事实,直按维持被上诉人老边区水利局作出的行政行为,严重违法。于是,上诉人向营口市老边区人民法院提起行政诉讼,该院经公开开庭审理后,于2019年4月29日作出一审判决,驳回上诉人的诉讼请求。二、一审法院认定事实不清被上诉人老边区政府在第二次复议过程中依然没有审查被上诉人老边区政府认定上诉人养殖场阻碍了河道的排水和相应安全的证据，并且其没有向一审法院提交上述行为进行事实性审查的证据。同时,被上诉人老边区水利局也没有提供认定本案事实的证据,应当认定被上诉人老边区政府没有上述证据,但是,一审法院对前述问题并没有查明。从上诉人提交的兴达养殖场谷歌地图证据来看,该养殖场位置位于民兴河大堤外侧的水稻田内,被上诉人老边区水利局拆除的行为实际是为了配合被上诉人老边区政府将该区域土地出售给开发商用于建设香榭兰庭高档住宅项目从中牟取暴利。但是,一审法院对前述问题并未查明。依据上诉人提供的协议书证据来看,其中协议书第二段载明,上诉人承包的地点南至大河北至稻田地下水沟。可见,兴达养殖场是在稻田地建设并且该建设行为获得承包合同相对人村委会认可,并且,其出具的证明也可证明该事实。但是,一审法院对前述问题并未查明。综述,一审法院及复议机关明显属于认定事实不清。三、一审法院适用法律错误。《水法》第三十七条规定,禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。本案中,该法仅仅是禁止性规定,并没有赋予被上诉人老边区水利局具有作出涉案处罚决定的法定职责。《行政诉讼法》第三十四条规定,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。本案中,被上诉人老边区水利局作出涉案处罚决定应当提供相关事实和法律规定,而其当庭提供的法律依据无法证明主体资格有效。依据案例吉林省抚松县人民法院行政判决书(2017)吉0621行初22号、辽宁省盖州市人民法院行政案件判决书(2016)辽0881行初17号来看,本案中,关于撤销被上诉人老边区水利局作出的《水行政处罚决定书》与该两个案例的相同之处都在于,因作出水处罚决定的行政单位均处罚依据不足,在诉讼期间也无法提供证明其行政行为合法的法律依据。所以均被人民法院判决撤销作出的水处罚决定。因此,就本案来说,被上诉人老边区水利局作出的水处罚决定也缺乏相应法律依据,同时无法证明其作出的水处罚决定的行政行为的合法性,所以,应予撤销、因此,一审法院适用法律错误。四、一审法院审判程序违法。一审法院在本次庭审时,由于被上诉人老边区水利局并没有在人民法院举证期限内提交证据,在庭审当日表示会在三日内补充提交证据给一审法院,本来,被上诉人庭后提交证据属于无效证据。但是,一审法院当庭表示,让被上诉人老边区水利局在三日内补充提交证据明显属于严重的审判程序违法。被上诉人营口市老边区水利局的答辩意见：民兴河是一条主要的行洪排涝河道，李君夫妇受利益驱使无视法律规定，擅自将滩地堤坝整平，在其上乱挖乱建，使河道内垃圾成堆、污水横流，臭气熏天，最重要的缩窄了河道行洪断面，影响了河道行洪排涝功能的发挥，已经到了必须整治的地步。2008年11月按照市委市政府的指示，区政府成立了老边区民兴河整治指挥部，对沿岸居民、企业、养殖、坑塘等进行了清障工作，会议决定对民兴河河道管理范围内的违章建筑及设施统一进行限期拆除。对当事人李君夫妇下达了通知，区防办于2008年4月29日下达了（边河字2008第03号）通知书，要求在2008年5月9日前将违法建筑自行拆除。由李君丈夫签收，而签收后没有自行拆除。我局于2008年11月19日对兴达养殖场下达营边水清字（2008）第1002号民兴河河道整治清障通知书由李君丈夫陈跃忠签收。2008年11月20日下达营边水罚告字（2008）第1002号水行政处罚告知书和营边水罚字（2008）第1002号水行政处罚决定书，当事人拒签，见证人路南镇政府李健、大水塘村陈喜祥。综上，我局处罚有法可依，应驳回原告行政诉讼请求。被上诉人营口市老边区人民政府的答辩意见：1、原审认定事实及适用法律正确。根据项余贵与营口市老边区路南镇大水塘村委会签订的协议书,约定项余贵承包兴屯大河北坝植树造林。项余贵与被答辩人丈夫陈跃忠签订的租赁协议,同样约定该地用于植树造林。因项余贵系从大水塘村委员会承包的兴屯大河北坝,其租赁给陈跃忠的土地范围及用途,应与在村委会承包的一致。据此,陈跃忠在兴屯大河北坝上,改变土地用途,所建养殖场属于违法建筑。根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》及《辽宁省河道管理条例》的规定,均禁止在河岸堤坝及内坝坡上建设建筑物等。因此,营口市老边区水利局对答辩人作出行政处罚正确。2、贵院应维持原判,驳回被答辩人的上诉请求。本院认为，根据原审查明的事实，案涉《水行政处罚决定书》的作出对象为上诉人的丈夫陈跃忠，故上诉人李君虽主张其与陈跃忠系夫妻，其合法使用案涉土地，并作为营口市老边区兴达养殖场的法定代表人，在本案中依法享有诉权，但因为行政行为的行政相对人为陈跃忠，无论从查明事实角度，还是行政权益的维护角度，都应将陈跃忠纳入本案诉讼当中。原判审理阶段没有就此问题进行告知及释明，属重大程序错误，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销营口市老边区人民法院（2019）辽0811行初4号行政判决；二、发回营口市老边区人民法院重审。审判长  吕兴汉审判员  王 娣审判员  刘文婷二〇一九年九月十二日法官助理韩祖伟书记员管昕