西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2019)陕71行终877号 上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人高锋，该局工作人员。 委托代理人于伟，陕西邦维律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）别秀英，女，汉族，1947年07月11日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 被上诉人（原审原告）周菊芳，女，汉族，1945年08月15日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 委托代理人别铮，男，汉族，1979年7月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住址陕西省西安市雁塔区，系周菊芳之子。 被上诉人（原审原告）别宝民，男，汉族，1953年03月29日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 被上诉人（原审原告）别六马，男，汉族，1954年10月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 被上诉人（原审原告）别松柏，男，汉族，1939年04月03日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 被上诉人（原审原告）刘万学，男，汉族，1967年05月05日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 被上诉人（原审原告）孟兆民，男，汉族，1962年02月27日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 被上诉人（原审原告）吴辛波，男，汉族，1965年10月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 被上诉人（原审原告）张小棉，女，汉族，1954年12月30日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 被上诉人（原审原告）朱雪芳，女，汉族，1946年04月10日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 共同委托代理人贾素飞，北京晋熙律师事务所律师。 上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）因与被上诉人别秀英、周菊芳等十人不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2044号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 别秀英、周菊芳等十人于2019年2月1日向市自然资源和规划局邮寄递交《行政查处申请书》，要求市自然资源和规划局对西安市雁塔区等驾坡街道办事处月登阁村村民委员会（以下简称XX村委会）未依其申请作出村务公开答复的行为进行查处，并责令XX村委会书面公开其的申请事项。市自然资源和规划局下属的浐灞分局于2019年3月8日向别秀英、周菊芳等十人作出《回复》，认为其应向等驾坡街道办事处或雁塔区人民政府反映XX村委会未公开村民会议相关信息的问题。 一审法院审理查明，别秀英、周菊芳等十人系陕西省西安市雁塔区XX村居民。2018年12月24日，别秀英、周菊芳等十人向XX村委会邮寄递交《村务公开申请书》，申请公开XX村土地征收、收购和房屋征收的所有听证会及村民会议的相关信息，包括时间、地点、到会人员签名、会议记录等具体内容。2019年02月01日，别秀英、周菊芳等十人以XX村委会未履行公开其申请事项的法定职责为由向市自然资源和规划局邮寄递交《行政查处申请书》，申请对该村委会未依法向别秀英、周菊芳等十人公开其申请内容的行为履行查处的法定职责。市自然资源和规划局下属的浐灞分局于2019年3月8日向别秀英、周菊芳等十人作出《回复》，认为别秀英、周菊芳等十人应向等驾坡街道办事处或雁塔区人民政府反映XX村委会未公开村民会议相关信息的问题，并于2019年3月12日邮寄送达别秀英、周菊芳等十人。 一审法院认为，本案的争议焦点为市自然资源和规划局针对别秀英、周菊芳等十人2019年2月1日的申请事项是否存在不履行法定职责的情形。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”之规定，有关人民政府及其主管部门具有对村委会“不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实”的情形进行查处的法定职责。本案中，别秀英、周菊芳等十人申请其村委会公开土地征收、收购和房屋征收的听证会及村民会议相关信息，市自然资源和规划局作为县级以上土地行政管理部门，对违反土地管理法律法规，未履行相关法定职责的行为有监督查处的法定职责，对此本院予以确认。故市自然资源和规划局认为别秀英、周菊芳等十人应向县、乡及人民政府反映涉案问题的回复因缺乏事实依据，本院对市自然资源和规划局认为向别秀英、周菊芳等十人作出的回复合法，已经履行了法定职责的辩称不予认可。综上，市自然资源和规划局作出的涉案《回复》因事实依据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决一、撤销被告西安市自然资源和规划局的派出机构西安市国土资源局浐灞分局于2019年3月8日作出的《关于别宝民等人申请行政查处的回复》；二、责令被告西安市自然资源和规划局于本判决生效之日起六十日内对别秀英、周菊芳等十人于2019年2月1日的申请查处事项重新依法作出处理。案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。 上诉人市自然资源和规划局不服，上诉称： 一、一审法院认定事实错误，上诉人已对被上诉人提出的申请进行了调查核实，并依法作出了相应回复。 首先，被上诉人本案起诉的理由是“上诉人未做出任何答复”，显然该理由不成立。上诉人确实进行了调查核实，并依法作出了《关于别宝民等人申请行政查处的回复》，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》：“第三十一条村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”上诉人在《回复》中明确告知被上诉人应当向等驾坡街道办事处或者雁塔区人民政府反映，法定职责已履行完毕。 二、一审法院适用法律错误，XX村委会XX村务档案，法律并未赋予上诉人该法定职责。 上诉人之所以如此《回复》，是因为在适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的法律规定之前，应当先核实被上诉人提出公开的事项——“XX村土地征收、收购和房屋征收的所有听证会及村民会议的相关信息，包括时间、地点、到会人员签名、会议记录等具体内容”，是否属于依法应当公布的事项。 《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条规定：XX村XX村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。” 第二十三条规定：“村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。” 第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。” 结合上述法律规定，可知被上诉人提出的“听证会、村民会议信息、会议记录”等材料并不属于上述任何一种村务公开的事项内容。 再结合该法第三十四条的规定：XX村XX村XX村务档案。村务档案包括：选举文件和选票，会议记录，土地发包方案和承包合同，经济合同，集体财务账目，集体资产登记文件，公益设施基本资料，基本建设资料，宅基地使用方案，征地补偿费使用及分配方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。”可知，会议记录等信息应当属于村务档案。 而村务档案是否应当公开，依据该法第一条、第二条、第三条、第五条的规定精神，是属于村民会议的职责范畴、属于乡、镇人民政府指导工作的范畴，而不属于上诉人责令公开的范围。 综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误，上诉请求：1.请求依法撤销西安铁路运输法院作出的（2019）陕7102行初2044号行政判决书，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。2.本案及一审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人别秀英、周菊芳等十人辩称：一、一审判决中说明被告提供照片不真实，原告也对证据的真实性不认可，一审判决也明确说明了其不具备证据效力。被告对原告申请具有行政查处的法定职责。二、根据西安市行政程序规定第38条，被告收到原告申请后，没有履职，程序违法。三、第16条，应当移送由管辖权的范围内，并书面告知原告，是程序性规定，被告严重违反法定程序；四、被告间接承认对原告申请负有法定职责，但浐灞分局不具备对原告作出回复的主体资格，回复只是向雁塔区政府去反映是不作为，不符合《西安市行政程序规定》中，应主动移送由管辖权的机关。原告的申请应当由被告履行职责，没有主动将案件移送管辖机关。 二审各方当事人均未提交新证据。二审查明事实与一审无异。对一审查明事实本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点问题是：对市国土资源局监督查处行为起诉是否属于行政诉讼受案范围。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织因此提起诉讼的，人民法院应当受理。此处的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关、本级人民政府对所属部门的层级监督、内部管理职责。行政管理相对人申请履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，一般应向直接具有管辖职权，能够直接解决其具体请求的行政机关提出。行政管理相对人对具有管辖职权的行政机关处理结果不满意，可以向上级行政机关或者同级人民政府投诉、举报、反映，要求上级行政机关或者同级人民政府监督、督促具有相应管辖职权的行政机关履行职责，上级行政机关或者同级人民政府也有权依据相关法律规定进行相应处理。但，行政管理相对人对处理结果不服，以该处理机关为被告，要求人民法院责令该行政机关履行法定职责的，一般不属于法院行政诉讼受案范围。本案中，别秀英、周菊芳等十人向XX村委会邮寄递交《村务公开申请书》，申请公开XX村土地征收、收购和房屋征收的听证会及村民会议情况等信息；未获村委会答复，后即向市自然资源和规划局递交《行政查处申请书》，市自然资源和规划局作出《回复》后，别秀英、周菊芳等十人对该《回复》不满，提起本案诉讼。一审法院根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”之规定，有关人民政府及其主管部门具有对村委会“不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实”的情形进行查处的法定职责。一审法院在没有相关法律、法规、规章依据的情况下，即认定市自然资源和规划局属于该法条所指“有关人民政府及其主管部门”；进而引用上述法律规定的“调查核实”职权，认为市自然资源和规划局没有履行法定职责，属适用法律错误。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定的“调查核实”职权属行政机关上、下级之间内部监督职权，该调查核实职责的行使，没有设定当事人的权利义务，不属于人民法院司法审查的范围。市自然资源和规划局《回复》已告知别秀英、周菊芳等十人向村委会所在乡镇人民政府反映，符合法律规定及行政管理工作惯例，利于解决别秀英、周菊芳等十人与村委会村务公开纠纷；别秀英、周菊芳等十人选择对市自然资源和规划局履行监督检查行为提起行政诉讼，既不属于行政诉讼受案范围，亦无益其与村委会村务公开纠纷的解决。一审判决撤销《回复》，责令市自然资源和规划局对原告别秀英、周菊芳等十人的申请查处事项重新依法作出处理，属适用法律错误，应予纠正。 综上，一审判决适用法律错误，依法应予撤销。一审原告别秀英、周菊芳等十人对市自然资源和规划局履行监督检查职责的行为提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2044号行政判决书。 二、驳回一审原告别秀英、周菊芳、别宝民、别六马、别松柏、刘万学、孟兆民、吴辛波、张小棉、朱雪芳的起诉。 一审案件受理费退还原告别秀英、周菊芳、别宝民、别六马、别松柏、刘万学、孟兆民、吴辛波、张小棉、朱雪芳。 本裁定为终审裁定。 审判长  程淑芹 审判员  刘宇红 审判员  魏国庆 二〇一九年九月二十六日 书记员  王 聪 1