陕西省宝鸡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）陕03行初52号原告郝虎余，男，1949年10月28日出生，住宝鸡市渭滨区。委托代理人王涛，男，1952年2月14日出生，住宝鸡市渭滨区。被告宝鸡市渭滨区人民政府，住所地宝鸡市公园路212号。法定代表人刘方斌，任区长。委托代理人高小兵，该政府工作人员。委托代理人陆威，陕西宝吉律师事务所律师。第三人宝鸡市渭滨区神农镇陈家村村民委员会。住所地宝鸡市渭滨区神农镇陈家村。法定代表人翟宝洲，任主任。第三人宝鸡市轩苑房地产开发有限公司，住所地宝鸡市金台区行政中心6号楼A座3楼。法定代表人陈丽，任经理。原告郝虎余因请求确认行政协议无效一案，于2016年6月16日向本院提起行政诉讼，本院于2016年7月14日立案受理。2018年12月29日经最高人民法院指令本院继续审理，本院于2019年5月13日重新立案后，于2019年7月29日分别向第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月4日公开开庭审理了本案。原告郝虎余及其委托代理人王涛、被告渭滨区人民政府的委托代理人高小兵、陆威到庭参加诉讼。第三人宝鸡市渭滨区神农镇陈家村村民委员会、宝鸡市轩苑房地产开发有限公司经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。2015年9月17日，原告郝虎余与宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室签订《拆迁过渡协议》（编号为278）。原告郝虎余诉称，其系陕西省宝鸡市渭滨区神农镇陈家村（以下简称陈家村）村民，在该村拥有213.57平方米宅基地，并建有388.37平方米房屋。2013年12月25日，渭滨区政府将陈家村列入城中村改造项目，并成立了陈家村城中村改造指挥部办公室（以下简称陈家村城改办）。2015年9月10日，渭滨区政府就陈家村城中村改造事宜与宝鸡市轩苑房地产开发有限公司（以下简称轩苑公司）签订了陈家村城中村改造协议，但该协议未向陈家村村民披露。陈家村村委会即以优先选房为诱饵，要求村民排序领号，并签订《拆迁过渡协议》。2015年9月17日，郝虎余与陈家村城改办签订了不具有具体安置内容的《拆迁过渡协议》。原告认为涉案《拆迁过渡协议》无效，首先，原告房屋所在位置，无公共利益项目建设，被告渭滨区人民政府既未依照法律规定的权限和程序征收原告房屋，也未依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，强行拆除原告房屋；其次，被告渭滨区人民政府在未将陈家村集体所有土地依法征收为国有土地的情况下即进行房地产开发，违反《城市房地产管理法》第九条；第三，被告未办理建设工程规划许可证实施房地产开发亦属违法行为。本案被告渭滨区人民政府是陈家村城中村改造的领导者，陈家村村委会是政府的协作者，宝鸡市轩苑房地产开发公司是该项目的受益者，故被告和第三人应承担本案的连带责任。请求法院：1、依法确认原告与陈家村城改办签订的《拆迁过渡协议》无效；2、判令渭滨区政府恢复郝虎余房屋原状（用地面积213.57平方米，建筑面积388.37平方米）；3、由第三人宝鸡市轩苑房地产开发公司、渭滨区神农镇陈家村村委会对第二项诉讼请求承担连带责任；4、判令渭滨区政府承担本案诉讼费用。原告郝虎余向本院提交了以下证据：第一组：1号为《渭滨区人民政府征地公告》，欲证明被告于公告作出前与原告签订拆迁过渡协议违法；第二组：2号为《集体土地建设用地使用证》[渭集建（92）字第3720号]，欲证明原告郝虎余拥有合法的集体土地建设用地使用权，用地面积213.57平方米；第三组：3号为房屋照片七张，欲证明原告房屋位置及房屋被强拆前后状况；第四组：4号为信息公开告知及通知的照片两张，欲证明2016年3月17日宝鸡市国土资源局渭滨分局答复陈家村城中村改造项目此时未进入征地环节，2016年5月3日，陈家村村委会发出拆除通知的事实；第五组：5号为《渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目区房屋及附属物拆迁补偿价值评估明细表》，欲证明原告房屋面积为388.37平方米；第六组：6号为《拆迁过渡协议》（编号：278），欲证明该协议无安置补偿事项、7号为《渭滨区神农镇陈家村城中村改造被拆迁户腾空房屋交回原住房钥匙编号通知单》，欲证明城中村改造指挥部办公室收取了原告房屋钥匙，负有保管义务；第七组：8号为《关于成立陈家村城中村改造指挥部的通知》文件（宝渭旧改字[2013]03号），欲证明被告是陈家村城中村改造项目的决策者和指挥者；第八组：9号为项目报道网站截图照片四张，欲证明陈家村城中村改造项目已经实施、10号为施工照片十四张，欲证明陈家村改造项目于2016年4月16日开始施工，并封闭道路的事实；第九组：11号为邮政快递单及查询记录照片六张，欲证明原告因房屋强拆向有关领导写投诉举报信的事实；第十组：12号为《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目开发建设协议》照片四张，欲证明拆除村民房屋是被告和第三人陈家村委会的共同行为；第十一组：13号为《房屋拆迁补偿安置协议》复印件一份，欲证明该协议将村民和祖居户差别对待，与《过渡协议》内容不同；第十二组：14号为卢永辉《收款收据》、《房屋产权证》内页照片各一份，欲证明高层住宅需缴纳物业费，被告应对该部分应产生的费用对原告予以补偿；第十三组：15号为《个体工商户营业执照》、《烟草专卖零售许可证（个体）》、《食品流通许可证》复印件各一份，欲证明原告被拆除的一楼房屋系商业经营的事实；第十四组：16号为宝鸡楼盘网一城江山别墅销售信息的网站截图一份，欲证明网上类似别墅价格为每平米9000元。被告辩称，本案涉案的过渡协议合法有效，原告主张《合同法》第五十二条应认定合同无效的情形在签订过渡协议时均不存在，该协议的拟定方是合法成立的，协议内容没有侵犯原告的合法权益。原告实际上是认为安置协议侵犯了其合法权益，但不能推导出过渡协议违法。因此，原告的起诉没有法律依据，请法院依法予以驳回。被告渭滨区人民政府向本院提交了以下证据材料：第一组：1号为《关于成立陈家村城中村改造指挥部的通知》文件（宝渭旧改字〔2013〕03号），2号为《宝鸡市旧城改造领导小组关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》（宝市旧城改发〔2013〕1号），欲证明旧城改造指挥部办公室与被拆迁户签订《拆迁过渡协议》有法律依据；第二组：3号为《拆迁过渡协议》（编号：278）、4号为《奖励协议》、5号为《渭滨区神农镇陈家村城中村改造被拆迁户腾空房屋交回原住房钥匙编号通知单》、6号为《奖金发放表》，欲证明涉案协议合法有效，无确认无效情形，且已履行；第三组：7号为（2016）陕03行初33号行政判决书、8号为（2017）陕行终273号行政判决书、9号为（2018）最高法行申5368号行政裁定书各一份，欲证明涉案的同类协议已经法院生效判决认定亦不具有依法应予撤销的情形。第三人未陈述意见，亦未提交相关证据材料。经庭审质证，被告对原告证据的质证意见是：对原告的一、二、六、七组证据的真实性、合法性、关联性无异议，不认可证明目的，不能证明涉案项目和《拆迁过渡协议》不合法；对第八组9号证据的真实性、合法性无异议，但项目的开展与本案被诉行政行为无关，10号证据不认可其真实性和关联性；对第三、四、五、九、十、十一、十二、十三、十四组证据不认可其真实性，其中第四、九、十二、十三、十四组证据认为与本案亦不具有关联性。原告对被告提交证据的真实性、合法性、关联性均不持异议，对证明目的有异议，认为原告虽然签订了过渡协议，但当时无法理解协议的实质内容，之后的安置补偿协议将原告作为祖居户与村民差别对待，与过渡协议内容不一致，生效裁判文书损害了原告权益。本院对上述证据认证如下：原告的第一组证据可以证明本案被告渭滨区人民政府是涉案土地征收主体，予以采信；第二组证据可以证明原告郝虎余在陈家村拥有面积为213.57平方米的集体土地建设用地使用权，予以采信；第三组证据照片虽无拍摄时间和地点标注，但结合双方当事人对原告房屋状况的描述，可以认定该组照片的真实性，同时能够证明原告房屋已被拆除的事实，予以采信；第五组证据同第二组证据都能够证实原告主体资格，予以采信；第六组证据可以证明双方签订过渡协议以及履行协议的事实，具有真实性、合法性和关联性，予以采信；第七组证据可以证明被告主体资格，具有真实性、合法性、关联性，予以采信；第八、九、十四组证据与本案审查被诉行政协议缺乏关联性，不予采信；第四、十、十一、十二、十三组证据因无原件进行核对，不能确定其真实性，不予采信。被告提交的的三组证据材料中第一组1号、第二组3号、5号证据分别与原告提交的第六组、第七组证据一致，认证意见同前；第一组2号可以证实神农镇陈家村城中村改造项目经各级行政机关批复的事实，第二组4号、6号可以证实被告履行协议的事实，具有真实性、合法性、关联性，予以采信；第三组证据与审查本案涉案行政协议无关，不予采信。双方当事人在庭审中的陈述，也可以作为认定案件事实的证据。经审理查明，原告郝虎余在宝鸡市渭滨区神农镇陈家村二组拥有集体土地建设用地使用权，并有自建房屋。2013年12月31日，宝鸡市旧城改造领导小组经宝鸡市人民政府同意，作出宝市旧城改发〔2013〕1号《宝鸡市旧城改造领导小组关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》，将神农镇陈家村改造列入城中村改造项目。2013年12月25日，渭滨区旧城改造领导小组成立陈家村城中村改造指挥部及办公室，全面负责该项目的改造安置和建设工作。2015年9月17日，陈家村改造指挥部办公室作为甲方与乙方郝虎余签订了编号为278的《拆迁过渡协议》，协议主要约定：一、全村实行统一的城中村改造拆迁安置补偿标准；二、乙方宅基地内的构建筑物及附属设施已经宝鸡市诚信房地产评估公司进行了测量，并签字确认。城改工作实施后，统一由城改办负责补偿，确保被拆迁村民利益不受损失；三、过渡费按被拆迁户每户现有房屋一、二层面积计算，每月每平方米10元，按年支付，先行支付一年。你户经确认主房面积为贰佰捌拾壹点捌叁平方米（281.83㎡），每年应支付过渡费为叁万叁仟捌佰壹拾玖元陆角整（￥33819.6元）；四、为确保项目建设正常进行，乙方应2015年10月15日前签订协议并腾空房屋（门窗齐全完整）、交付房屋钥匙，交由甲方实施拆迁，甲方将一次性给予乙方奖励壹万元（￥10000.00元）；五、搬迁补助费以户为单位计算，搬出、搬入各支付一次，两次补助总费用3000元，甲方一次性支付乙方；六、付款方式，协议签订并交付钥匙后，甲方在七日内向乙方支付以上款项肆万陆仟捌佰壹拾玖元陆角整（￥46819.6）；七、本协议签订后，拆迁工作由甲方组织实施，乙方不得自行拆除；八、本协议签订后，双方应严格遵守协议约定，不得以任何理由违约，若违约，应向对方支付协议总额20%的违约金；九、本协议一式三份，甲方执二份，乙方执一份，经双方代表签字盖章后生效，有效期限为协议履行完毕为期。2015年9月28日，陈家村城中村改造指挥部办公室向原告郝虎余发编号为C2-97的《渭滨区神农镇陈家村城中村改造被拆迁户腾空房屋交回原住房钥匙编号通知单》，确定郝虎余应于2015年9月28日交钥匙，并将其编号234作为选择安置房的顺序依据。2015年10月2日，郝虎余与陈家村村委会签订《奖励协议》，约定由陈家村城中村改造指挥部办公室在郝虎余移交房屋钥匙后七日内，向其一次性支付奖励费6000元。2015年10月5日，原告郝虎余从陈家村城中村改造指挥部办公室领取第一年过渡费、奖励费、搬迁补助等共计52819.60元。2016年7月6日，原告向本院提起行政诉讼，请求确认《拆迁过渡协议》无效。本院经审查于2017年3月17日以诉讼请求不明确为由，作出（2016）陕03行初29号之四行政裁定书，裁定驳回原告起诉。原告郝虎余不服上诉，二审陕西省高级人民法院作出（2017）陕行终396号行政裁定驳回上诉，维持原裁定。原告郝虎余遂申请再审，最高人民法院于2018年12月29日作出（2018）最高法行再62号行政裁定，认为本案不属于诉讼请求不明确之情形，裁定撤销原一、二审裁定，并指令本院继续审理。另查，本案在继续审理后，原告郝虎余向本院递交了变更诉讼请求申请，申请变更诉求为八项：1、撤销原第一项诉求，即“原告与被告签订的《拆迁过渡协议无效》”，变更为①判令本案被告及第三人连带赔偿原告郝虎余因房被拆造成的经济损失，经济损失参照陈家村村民过渡费标准计算至房屋交付之日或房屋全部赔偿之日。自2015年9月28日至2018年9月27日止按每月每平方米10元计算经济损失为139813.2元(388．37*10元／m2*12月*3年，己付33819.6元)。②赔偿自2018年9月28日起至房屋交付之日或房全部赔偿之日止起按每月每平方米20元过渡费计算的经损失，即每年93208．8元(388．37*20元／m2*12月)；2、(增加项)判令被告及第三人连带赔偿原告营业损失，每月以3000元，自2015年9月28日至房屋交付之日或房屋全部赔偿之日止，即每年36000元；3、原第3项即第三人对第一二项诉讼请求承担连带责任；4、变更原第二项诉讼请求“判令被告恢复原告房屋原状(用地面积213．57平方米，建筑面积388．37平方米)”为：判令被告及第三人为原告在西六路以北安置388．37平方米房屋；5、判令被告及第三人赔偿原告由农宅变商宅造成的损失358853.88元(388.37m2*1．1元／m2*12月*70年)；6、判令被告及第三人由赔偿原告房屋装修损失及地上定着物损失；7、判令被告及第三人为原告安置40平方米商业用房；8、被告承担本案诉讼费用。本院认为，最高人民法院在生效法律文书中已明确原告诉求。原告原二、三、四项诉求系依附于第一项诉求所产生的法律后果，其在本院继续审理后申请撤销第一项诉求“确认协议无效”并变更为由被告和第三人连带赔偿房屋被拆造成的房屋损失，已改变原诉求基础的法律关系，不符合法定变更条件。其它新增诉求又均系围绕房屋被拆行为提出的行政赔偿及安置补偿请求，与本案系不同的诉讼标的，故本院对其变更诉求申请不予准许。本案诉争的《拆迁过渡协议》其特征符合行政协议性质,根据庭审中当事人陈述，双方均对协议签订的主体、时间、内容以及履行情况等基本事实无异议，争议焦点主要是对该协议的效力问题。对行政协议效力的判断应适用《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和司法解释中关于无效行政行为的规定。《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行诉法解释》）第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。另外，行政协议又有别于一般的行政行为，其本身兼具行政性与合同性的双重特征。因此，依据《行政诉讼法》的规定，判断其效力也可以适用相关民事法律规定。《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。根据以上法律规定，对本案做如下分析认定：（一）主体资格问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，县级以上地方人民政府对征收土地工作负有组织实施的职责，因此，本案渭滨区人民政府为本案组织实施征收土地的主体。虽然与原告签订协议是以陈家村改造指挥部办公室名义，但该指挥部是渭滨区人民政府为涉案城中村改造项目建设成立的专门负责具体征收实施工作的临时机构的内设部门。渭滨区人民政府作为征收主体，应承担相应的法律责任。因此，本案行政行为的实施主体符合法律规定的主体资格。（二）是否存在无法律依据和重大且明显违法情形的问题。根据本案查明的事实和证据,神农镇陈家村城中村改造项目已经宝鸡市人民政府批准，被告未取得农用地转用批复即与原告签订协议虽存在程序瑕疵，但并未违反《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定的“效力性强制性规定”。另根据《合同法》第五十二条规定，本案诉争的协议系原、被告协商订立，且双方已按约定实际履行，应当认定双方意思表示真实。原告认为被告在拆迁补偿时将祖居户与村民区别对待，实际上对原告补偿权益产生影响的是双方尚未订立的拆迁安置补偿协议，本案过渡协议未实质性地对原告合法财产权益造成损害，原告针对补偿权益的诉求可通过其它法律途径予以救济。因此，本案原告郝虎余主张《拆迁过渡协议》无效，既不符合《行政诉讼法》和《行诉解释》规定的无效情形，也不符合《合同法》规定的无效情形，该诉讼请求不能成立，其它诉求亦无法律依据，故本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郝虎余的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郝虎余负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。审 判 长  杨 艳审 判 员  沈小波审 判 员  赵 燕二〇一九年九月十二日法官助理  苏永康书 记 员  仝宝杉1