贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔03行终251号上诉人（一审原告）黄兴忠，男，汉族，生于1966年4月30日，贵州省桐梓县人，住桐梓县，委托代理人金义祥，贵州崇尚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）桐梓县黄莲乡人民政府。法定代表人何朝庭，该乡乡长。上诉人黄兴忠因要求确认行政行为违法一案，不服习水县人民法院（2018）黔0330行初284号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院审理查明：2013年5月10日，桐梓县黄莲乡人民政府作出黄府报〔2013〕51号《桐梓县黄莲乡人民政府关于申请黄莲乡湖南洞村沙子洞土地开发项目立项的报告》文件，就黄莲乡湖南洞土地开发整理项目向桐梓县国土资源局书面报告申请立项。2013年6月19日，桐梓县黄莲乡人民政府与湖南洞村委会签订《土地开发项目协议书》，对湖南洞村范围内的土地进行开发整理前期工作。《贵州省土地开发整理项目立项申请表》载明：项目名称为桐梓县黄莲乡湖南洞沙子洞土地开发项目，申请单位为桐梓县黄莲乡人民政府。桐梓县国裕国有资产运营有限责任公司会同国土、农牧、审计、财政和项目涉及乡镇等相关部门完成了土地开发整理项目前期工作后，于2013年7月8日向桐梓县人民政府递交了桐国裕〔2013〕52号《关于2013年土地开发项目申报立项的请示》，将桐梓县黄莲乡湖南洞村沙子洞等13个土地开发整理项目报桐梓县人民政府审批立项。桐梓县人民政府于同年7月18日作出桐府〔2013〕112号《关于2013年土地开发项目申报立项的批复》文件，批复同意桐梓县国裕国有资产运营有限责任公司的申报项目。桐梓县财政局和国土资源局（现自然资源局）对该项目进行具体规划及预算审核后，向桐梓县国裕国有资产运营有限责任公司联合下发了《关于新站镇片坝、农理村大面坡等十三个土地开发项目规划设计及预算的通知》，开展土地开发整理，由于原告黄兴忠林地属于黄莲乡湖南洞村沙子洞土地开发整理项目范围内，实施方在原告不知情的情况下对原告林地进行了开发，并修建公路作为该项目配套设施，对该项目开发后的土地未作出归还原告的处理，也未对占用原告林地修建公路的土地作出赔偿或补偿。原告得知上述情况后与村委会、桐梓县黄莲乡人民政府多次协调无果，遂诉至该院。一审法院认为，一、被告桐梓县黄莲乡人民政府是否为本案适格的诉讼主体，是否遗漏诉讼参加人的问题。土地开发整理行为会影响相对人的土地、林地收益，对相对人的权利产生影响，系行政行为。结合桐梓县黄莲乡人民政府作出的黄府报〔2013〕51号《桐梓县黄莲乡人民政府关于申请黄莲乡湖南洞村沙子洞土地开发项目立项的报告》文件及立项申请、2013年6月19日桐梓县黄莲乡人民政府与湖南洞村委会签订的《土地开发项目协议书》和《贵州省土地开发整理项目立项申请表》载明的内容来看，桐梓县黄莲乡人民政府是项目申报单位和实施单位，依照《贵州省土地整理复垦开发项目管理办法（试行）》第七条和第十八条的规定，项目申报单位即为项目承担单位，故因土地开发整理过程中产生的权利义务应由桐梓县黄莲乡人民政府承担，本案中桐梓县黄莲乡人民政府系被诉土地开发整理行为的适格诉讼主体，对于桐梓县国裕国有资产运营有限责任公司仅仅是土地开发整理的经办单位，不应作为诉讼主体参加诉讼，对于原、被告认为桐梓县人民政府也应作为被告不符合法律规定，因为桐梓县人民政府是桐梓县黄莲乡人民政府的上级部门，只是对立项申报项目进行批复，是对下级行政单位的层级管理，是对下级单位作出的内部指示行为，桐梓县人民政府对立项报告的批复未对原告设定或扩大权利义务，且不是本案被诉行政行为的实施主体，如果批复行政行为的行政机关都要作为共同被告，就会扩大不同上级审批机关和备案机关以及参与机关，不利于行政案件的解决，也不符合《行政诉讼法》的立法精神，再结合《贵州省土地整理复垦开发项目管理办法（试行）》第七条和第十八条的规定，故桐梓县人民政府也不是本案的适格被告。故该院对于原告黄兴忠、被告桐梓县黄莲乡人民政府要求追加桐梓县人民政府为本案被告的申请，经审查后不予追加，且在庭前对该请求已予以释明，本案不存在遗漏诉讼当事人。二、对于被诉的具体行政行为是否违法的问题。原告黄兴忠获得湖南洞村窝凼组小地名为张麻子的面积为125.57亩的林地所有权，并于2009年2月13日获得桐梓县林业局颁发的林权证，而被告桐梓县黄莲乡人民政府作为当地政府，在知道该林地权属的情况下，在开展土地开发整理过程中，应当征得林地权益人的同意，并按土地开发整理政策处理开发整理后的土地，对占用土地修建公路让土地永久灭失部分应予以赔偿或补偿，本案被告在原告不知情的情况下对原告林地进行了土地开发整理行为，并修建公路作为该项目配套设施，对该项目开发整理后的土地未作出归还原告或租用的处理，也未对占用原告林地修建公路的土地作出赔偿或补偿。故被告的行政行为侵害了原告的林地使用权和森林或林木所有权和使用权，但该项目土地开发整理已经完成，对该行政行为不可能撤销，应属于违法的行政行为。三、对于原告诉请的要求被告对占用林地造成的损失进行赔偿的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条“人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效的，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解，调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。”的规定，被告桐梓县黄莲乡人民政府在原告承包管理的林地内进行土地开发整理并修建公路的行为前面已论述属于违法行为，但对于原告请求的赔偿，因庭前庭后组织原、被告进行调解，原、被告双方均没有调解意向。在庭审中因原、被告在本案中均未提供证据证明占用原告的林地进行土地开发整理和修建公路的实际面积，也未提供证据证明被告的具体行政行为给原告造成的实际损失。为查清事实，为对当事人负责和保护各方当事人的利益，原告应就赔偿事项另案提起行政赔偿诉讼为宜。综上事实和理由，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条之规定，判决一、确认被告桐梓县黄莲乡人民政府占用原告黄兴忠林地修建公路的行政行为违法；二、确认被告桐梓县黄莲乡人民政府占用原告黄兴忠林地进行土地开发整理的行政行为违法；三、驳回原告黄兴忠其余诉讼请求。案件受理费50元，由被告桐梓县黄莲乡人民政府承担。宣判后，黄兴忠不服，向本院上诉称：一、一审认定“原、被告在本案中均未提供证据证明占用原告的林地进行土地开发整理和修建公路的实际面积，也未提供证据证明被告的具体行政行为给原告造成的实际损失。”系认定事实不清，证据不足。根据土地整理的相关法律法规的规定，被上诉人在实施土地整理行政行为前，依法负有对上诉人的土地面积进行核实的法定义务，且被上诉人实施的土地整治、公路建设项目已验收结算，应当保存有相关土地整治、公路建设项目所占用上诉人土地面积的资料，其拒不提交上述证据，应由其承担举证不能的法律后果；根据遵府【2017】126号批复、《贵州省森林植被恢复费征收使用管理规定》，上诉人享有按照19800元/亩的补偿标准对占用上诉人8亩林地修建公路造成的损失进行赔偿以及按照年产值1650元/亩/年、8元/㎡标准对上诉人70余亩林地进行坡改梯造成的损失及防护林恢复费用进行赔偿的合法权利。二、一审适用《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十五条之规定属于适用法律错误。上诉人认为，适用该条款的前提条件只能是“可能给原告造成损失…”。本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”。本案中，被上诉人对于占用上诉人林地7.5亩的事实已经构成自认，即便上诉人负有举证责任，也因被上诉人的自认而免除了上诉人对公路占用土地面积的举证责任。据此，法庭理应认定被上诉人占用上诉人7.5亩土地建公路的事实成立。一审适用《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十五条的规定让上诉人另案起诉徒增上诉人讼累，适用法律错误。请求二审法院：1、维持一审判决主文第一项、第二项；2、撤销一审判决主文第三项；3、改判被上诉人根据遵府【2017】126号批复的规定，按照19800元/亩的补偿标准对占用上诉人7.5亩林地修建公路造成的损失进行赔偿；4、改判被上诉人遵府【2017】126号批复规定的年产值1650/亩/年的标准，对占用上诉人70亩林地坡改梯造成的损失进行赔偿（该产值损失计算至判决生效时止）；5、改判被上诉人《贵州省森林植被恢复费征收使用管理规定》规定的8元/㎡的防护林恢复费用标准，对占用上诉人70亩林地进行坡改梯造成林地荒芜的恢复费用进行赔偿；6、或指令原审法院对原审判决主文第三项所涉上诉人主张的补偿请求继续进行审理；7、本案案件受理费由被上诉人承担。被上诉人桐梓县黄莲乡人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见。各方当事人向一审法院提交的证据材料已随案移送本院。本院认为，上诉人提出的诉讼请求中除了要求确认桐梓县黄莲乡人民政府占用其林地修建公路及占用其林地进行土地开发整理的行政行为违法外，还要求对占用其林地造成的损失进行赔偿，一审法院遗漏对该诉请的审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判”之规定，裁定如下：一、撤销习水县人民法院（2018）黔0330行初284号行政判决；二、发回习水县人民法院重审。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  王 伟二〇一九年九月十日法官助理李辉静书记员张枝茂