北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京03行初184号原告王国洪，男，1969年9月10日出生。被告中华人民共和国司法部，住所地北京市朝阳区。法定代表人傅政华，部长。委托代理人王永，男，中华人民共和国司法部干部。第三人安徽省司法厅，住所地安徽省合肥市蜀山区。法定代表人姜明，厅长。委托代理人袁航，男，安徽省司法厅干部。委托代理人陈雨华，男，安徽省司法厅干部。原告王国洪诉被告中华人民共和国司法部（以下简称司法部）不服行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年8月9日公开开庭审理了本案。原告王国洪，被告司法部的委托代理人王永，第三人安徽省司法厅的委托的代理人袁航、陈雨华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月12日，被告司法部向原告作出（2019）司复决20号《行政复议决定书》（以下简称被诉决定书），司法部认为：《中华人民共和国律师法》第六条规定，申请律师执业，应当向设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门提出申请。受理申请的部门应当自受理之日起二十日内予以审查，并将审查意见和全部申请材料报送省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门应当自收到报送材料之日起十日内予以审核，作出是否准予执业的决定。准予执业的，向申请人颁发律师执业证书；不准予执业的，向申请人书面说明理由。安徽省司法厅作为省级司法行政机关，具有对申请人的律师执业申请作出是否准予执业决定的法定职责。本案中，安徽省司法厅于2018年10月份收到阜阳市司法局报送的关于王国洪律师执业的申请材料，但未按照上述规定对王国洪作出是否准予其执业的决定，属于未依法履行法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，司法部决定：责令安徽省司法厅自收到复议决定之日起，依法对王国洪的律师执业申请作出处理。原告关于听证的请求，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，被告不予支持。原告王国洪不服被诉决定书，向本院提起行政诉讼。原告王国洪诉称，2018年8月，原告向安徽省司法厅申请律师执业许可，安徽省司法厅受理后在法定的时间未予答复许可与否及其理由。2019年1月，原告向被告提出复议申请。2019年4月11日，原告收到被告作出的被诉复议决定，被告要求第三人对原告律师申请执业作出处理。原告认为，被告在第三人明确表示原告不符合执业条件的情况下，应当对原告是否合法执业许可进行实质性审查，被诉复议决定为第三人拖延履行法定职责创造依据，违反了行政行为高效便民的法治原则，对原告造成不利影响，现起诉要求撤销被告作出的被诉复议决定；判决被告作出责令第三人许可原告律师执业的行政许可决定；本案诉讼费用由被告承担。原告王国洪在指定举证期限内向本院提交了以下证据材料，并经庭审质证：1.原告身份证一份，证明原告的诉讼主体资格；2.被告2019年4月8日邮寄的复议案件阅卷材料邮寄单一份和原告2019年4月12日邮寄给被告的答复书质证意见邮寄单据一份，证明被告2019年4月8日将第三人的答复书及证据邮寄给原告，原告在4月11日收到该资料，原告4月12日寄出质证意见书的事实，进而证明被告在没有收到原告质证意见的情况下，作出被诉复议决定，其行为剥夺了原告的质证辩论权利，具有程序违法性，应予撤销；3.颍州区人民法院案件受理通知书、开庭传票、阜阳市律师协会举证证据目录及材料目录各一份。证明阜阳市司法局律师工作转办函是第三人滥用职权、违法调查取证的证据，是律师协会违法行政的前提条件；4.阜阳市司法局律师工作转办函。证明1.被告复议期间，第三人电话要求阜阳市司法局撤销原告的实习登记的事实；2.第三人的行为违反了《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，在案件审理期间禁止行政机关为证明行政行为合法调查取证的规定；3.阜阳市律师协会在第三人和阜阳市司法局的要求下，作出撤销原告实习登记的决定程序违法；4.该决定应当是无效的，不能作为第三人不予行政许可的依据。5.阜阳市律师协会《关于撤销王国洪实习登记决定书》，证明该决定是在司法部复议案件审理期间作出的，由于该决定程序违法，应当无效，不能作为第三人不予行政许可决定的依据，被告不正确履行职责，导致第三人有机会滥用职权，违法行政。被告司法部辩称，一、被诉复议决定程序合法；二、被诉复议决定认定事实清楚，适用依据正确，内容适当。根据《中华人民共和国律师法》第六条的规定，安徽省司法厅作为省级司法行政机关，具有对原告的律师执业申请作出是否准予执业决定的法定职责。原告在复议申请中称：“至今日为止，安徽省司法厅既没有作出不予许可决定书及书面说明理由的通知，也没有向王国洪作出给予许可的决定或通知”“安徽省司法厅违反了《中华人民共和国行政许可法》第四十二条关于行政许可期限的规定，没有在法定时间内作出决定，侵犯了王国洪的合法权利，现王国洪根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政许可法》第四十二条的规定，依法提出行政复议”。据此，被告认为，原告是基于安徽省司法厅未履行律师执业许可法定职责向我部提出的复议申请。我部经复议查明，2018年8月28日，原告填写《中华人民共和国律师执业登记表》，9月25日，阜阳市司法局审核同意后上报至安徽省司法厅，安徽省司法厅于10月份收到上报材料，但未按照上述规定对原告作出是否准予其执业的决定，属于未履行法定职责。我部据此责令安徽省司法厅依法对原告的律师执业申请作出处理的复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，内容并无不当。原告关于被诉复议决定为第三人拖延履行法定职责创造依据，违反了高效便民的法院原则，并要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。另，鉴于安徽省司法厅2019年4月26日已向原告作出皖司许决字[2019]第223号《安徽省司法厅不予行政许可决定书》（以下简称223号决定书）的客观事实，并结合上述答辩意见，请求法院驳回原告诉讼请求。被告司法部在法定举证期限内向本院提交了以下证据材料，并经庭审质证：1.行政复议申请书、听证申请书及收件凭证；2.行政复议答复通知书及邮寄送达凭证；3.行政复议答复书；4.律师执业登记表；5.行政复议延期通知书及邮寄送达凭证；6.阅卷材料、行政复议决定书邮寄凭证；7.223号决定书及邮寄凭证。被告提交上述证据用以证明，被告依法履行了复议职责，其程序合法，被诉复议决定合法。被告司法部在法定举证期限内向本院提交了《中华人民共和国律师法》、《中华人民共和国行政复议法》作为法律依据。第三人安徽省司法厅述称，一、王国洪不符合申请专职律师执业的条件。二、被诉复议决定认定事实清楚，适用依据正确。王国洪向司法部申请行政复议，其行政复议申请是基于第三人未履行律师执业许可法定职责提出，司法部经行政复议申请，作出被诉复议决定，责令第三人在一定期限内履职，被诉复议决定认定事实清楚，适用依据正确。此外，第三人为了履行被诉复议决定，已对王国洪律师执业申请依法进行了审核，认为其申请不符合《中华人民共和国律师法》和《律师执业管理办法》的有关规定，于2019年4月26日作出223号决定书，决定不予行政许可。王国洪针对223号决定书已向司法部另案申请行政复议。司法部将对第三人223号决定书的合法性和适当性进行全面审查。现请求法院依法驳回其诉讼请求。第三人安徽省司法厅向本院提交如下证据：第一组证据：1.阜阳卷烟厂《关于王国洪同志离岗休养的通知》（阜烟[2016]15号）；2.阜阳卷烟厂证明；第三人提交第一组证据用以证明：1.王国洪办理离岗休养不符合《国有企业富余职工安置规定》，应认定其仍为阜阳卷烟厂在职员工；2.王国洪与阜阳卷烟厂存在劳动关系，其不符合专职律师执业的资质条件；第二组证据：阜阳市律师协会《关于撤销王国洪实习登记的决定》（阜律协[2019]10号）及送达回证。第三人提交第二组证据用以证明：1.阜阳市律师协会于2019年4月3日撤销王国洪的实习登记，并于2019年4月25日送达王国洪（由其子王睿代收）；2.王国洪不符合专职律师的资质条件。上述证据经庭审质证，各方当事人对证据发表了充分的质证意见，本院对上述证据认证如下：王国洪提交的证据1、2，本院对证据真实性予以认可，但对于其证明目的不予认可，王国洪提交的证据3-5，与本案被诉行政行为无直接关联，本院对此不予认可。被告提交的证据，本院对其真实性、合法性、关联性均予以认可。对于第三人提交的证据，因王国洪是否符合申请专职律师的执业条件并非本案审理范畴，因此，对于其证明目的本院不予采纳。经审理查明，2018年8月28日，原告填写《中华人民共和国律师执业登记表》，申请律师执业。2018年9月25日，阜阳市司法局审核同意原告的执业申请，后上报至安徽省司法厅。因安徽省司法厅并未针对报送材料作出书面决定，原告于2019年1月9日向被告申请行政复议，其复议请求事项为：请求依法责令安徽省司法厅给予原告律师执业许可。被告于2019年1月15日收到该复议申请，予以立案。2019年1月16日，被告向安徽省司法厅发出行政复议答复通知，安徽省司法厅于1月21日收到，并于1月28日向被告提交答复意见。在该答复意见中，安徽省司法厅认为原告不符合申请专职律师执业的条件，同时其已向原告做了解释和引导工作，原告当面表示理解和认同，并表态回去重新考虑，基于此情况，安徽省司法厅未作出不予许可决定。被告在复议期间，鉴于案情复杂，于3月14日向原告发出延期通知，并于4月12日向原告及安徽省司法厅作出被诉复议决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查，在被告作出被诉复议决定后，安徽省司法厅于2019年4月26日作出223号决定书，对原告的申请不予行政许可，原告不服，已向被告申请行政复议，目前正在复议过程中。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。依照上述法律规定，司法部具有负责相应行政复议工作的法定职责。结合各方的主张，本案争议焦点主要有二：一是复议机关作出责令履行法定职责的决定是否适当；二是被诉复议程序中未进行听证是否适当。关于焦点一，国家设立行政复议制度，是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。行政复议机关审理行政复议案件，不仅要审查行政行为的合法性，监督行政机关依法行政，促进法治政府建设，同时还要解决行政争议。复议机关经审理发现行政行为违法，依法可以决定撤销或变更行政行为，也可以确认行政行为违法，还可以在决定撤销或确认违法的同时，责令行政机关重新作出行政行为。起诉行政机关不履行法定职责类案件可以分为消极不作为类的履责之诉和积极作为类的履责之诉。消极不作为类履责之诉，是指行政机关对是否履行法定职责未作出任何意思表示，即处于纯粹消极不作为状态。积极作为类的履责之诉，是指行政机关以书面或者口头等方式积极作出答复，明确表明其拒绝履行原告请求的职责。本案即是一个消极不作为类履责诉讼。因履责申请引发的复议案件，复议结果一般分为两种：一种是复议机关认为被申请人不履行法定职责的或者拒绝性答复错误的，决定其在一定期限内履行或者撤销拒绝性答复并责令其在一定期限内履行；一种是复议机关在受理后发现被申请人没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，决定驳回行政复议申请或者认为拒绝性答复正确并予以维持。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，被申请人不履行法定职责的，行政复议机关应当决定其在一定期限内履行法定职责。该款规定隐含的适用前提是复议机关作出责令履行法定职责的决定仍然有实践意义。行政相对人采取法律救济措施是为了依法保护其自身合法权益。当行政机关不依法履行或拖延履行法定职责时，行政复议机关应优先做出责令其履行法定职责的行政复议决定，如果被申请人再履行职责已经无意义，依照行政复议申请人的请求，应确认被申请人不履行或者拖延履行法定职责行为违法。其实，责令履行法定职责，本身就包含了对于行政机关不作为违法性的评价。具体到本案，《中华人民共和国律师法》第六条规定，申请律师执业，应当向设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门提出申请，并提交相关材料。受理申请的部门应当自受理之日起二十日内予以审查，并将审查意见和全部申请材料报送省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门应当自收到报送材料之日起十日内予以审核，作出是否准予执业的决定。准予执业的，向申请人颁发律师执业证书；不准予执业的，向申请人书面说明理由。第三人安徽省司法厅作为省级司法行政机关，具有对原告的律师执业申请作出是否准予执业决定的法定职责。本案中，安徽省司法厅于2018年10月收到阜阳市司法局向其报送的原告律师执业申请材料后，未能按照上述法律规定作出是否准予其执业的书面决定，应当属于未能履行法定职责。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，责令安徽省司法厅依照《中华人民共和国律师法》第六条的规定，对原告的律师执业申请作出处理，其复议决定正确。对于原告要求被告责令安徽省司法厅给予其律师执业许可的复议请求，因安徽省司法厅在原告提起复议前并未对原告的执业许可申请进行实质性处理，原告是否具备执业许可的条件，仍然需要安徽省司法厅进一步调查、裁量，根据事实、法律及政策予以初次判断，并按法定程序予以相应的处理，本院对此不予支持。关于焦点二，所谓听证，是行政机关在作出影响行政相对人权益的行政决定时，应当听取当事人的陈述、申辩和质证，并根据经双方质证、核实的材料作出行政决定的一种制度。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。上述法律及行政法规的规定，在确立行政复议书面审理主导地位的同时，也肯定了言词审理的地位，同时也规定了听证的适用条件，即案件重大、复杂，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，才可以采取听证的方式审理。此外，本条规定的是“可以”采取听证，而非“应当”，可见最终是否采取听证的裁量权仍在于行政机关，由其根据案件具体情况综合衡量后决定。一般而言，行政机关在作出对当事人权益有重大不利影响的拒绝性处理时，应当以适当方式听取当事人的陈述、申辩。具体到本案，虽然因案情复杂被告进行了延期且原告向被告提出听证申请，但是，被告综合衡量案情后认为仅凭书面审理即可以作出决定，故并未进行听证，其行为并不违反上述法律及行政法规的规定，本院对此予以尊重。且与作出对当事人权益有重大不利影响的拒绝性处理相反，本案被告作为复议机关作出的恰恰是对原告极为有利的处理决定，认为“并无必要”采取听证的方式审理，并无不妥。关于被诉复议决定的程序问题，被告收到原告的复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，履行了立案受理、向被申请人发出答复通知等程序性职责。在认为案情复杂的情况下，按照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定进行了延期，并告知了原告，其复议程序并无不当。因此，被告作出的被诉复议决定证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上所述，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王国洪的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王国洪负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  韩 勇审 判 员  胡兰芳审 判 员  王 伟二〇一九年九月十二日法官助理  陈金涛法官助理  李露希书 记 员  赵俊飞书 记 员  吴 倩