福建省漳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽06行终101号 上诉人（原审原告）李清水，男，1957年6月8日出生，汉族，住华安县。 委托代理人吴丽娜，福建品木律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）华安县自然资源局，住所地福建省华安县华丰镇平湖西路8号。 法定代表人洪长青，局长。 出庭行政机关负责人苏凯宾，华安县自然资源局副局长。 委托代理人郭睿，福建中仑律师事务所律师。 原审第三人冯和平，男，1954年3月23日出生，汉族，住福建省漳州市芗城区。 委托代理人黄康添，福建中仑律师事务所律师。 上诉人李清水因与被上诉人华安县自然资源局、原审第三人冯和平林业行政登记一案，不服芗城区人民法院（2018）闽0602行初151号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。 原审查明，华安县自然资源局于2007年2月5日颁发给冯和平华政林证字（2007）第015XX号《林权证》，该证载明：林地所有权权利人为××枣村，林地使用权权利人为冯和平，森林或林木所有权权利人为冯和平，森林或林木使用权权利人为冯和平，座落为黄枣村，小地名为塔溪，面积为80亩，主要树种为龙眼、杂果、杉松，林种为经济林，林地使用期为50年，东至溪、南至大圳格防火路、西至灌溉水圳、北至塔溪桥接水圳。2018年8月14日，华安县新圩镇人民政府作出新圩镇答复访字［2018］8号《关于王X珠信访事项的答复意见书》，内容如下：“王X珠：2018年7月24日，本机关依法受理你提出的‘你同村溪南坂队长李清水霸占你林地5亩，要求给予解决’的信访事项，经调查核实，现作出处理意见如下：……据镇司法所、派出所、林业公安和林业站等部门人员实地查看，信访人所反映的被侵占的林地在其林权证范围内，但在溪南坂村民小组转让该地块前，李清水确有一块土地在其中，而在信访人办理林权证时，李清水没有提出异议，原因是李清水不知道信访人办理林权证一事。该纠纷属历史遗留问题。”2018年10月22日，李清水起诉诉请求撤销颁发给冯和平的华政林证字（2007）第015XX号《林权证》。 原审另查明，2018年12月20日，华安县委办公室、华安县人民政府办公室作出《关于印发的通知》，将县国土资源局的职责与县发展和改革局的参与编制主体功能区规划职责等整合，组建县自然资源局，不再保留县国土资源局。 原审认为，《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。”《林木林地权属争议处理办法》第二条规定：“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。”本案中，李清水与冯和平对华政林证字（2007）第015XX号《林权证》记载的80亩林地使用权的归属存在争议，应当由当地县级或者乡级人民政府依法处理，当事人对人民政府的处理决定不服的，再向人民法院起诉。现李清水未经政府处理直接向法院提起诉讼，违反了相关法律规定。因此，李清水的起诉不符合法定起诉条件，应裁定驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定：驳回原告李清水的起诉。 李清水不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，依法发回重审；本案诉讼费由被上诉人承担。主要理由是：1、原审裁定驳回上诉人起诉，适用法律错误。原审适用《中华人民共和国森林法》第十七条和《林木林地权属争议处理办法》第二条规定以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉，明显适用法律错误。根据最高人民法院（2017）最高法行申3264号行政裁定书载明：“本院认为：由于政府颁发土地权利证书应当遵循‘权属合法、界址清楚、面积准确’的原则并履行相关调查、审核义务，一般而言，当事人取得土地权利证书后，土地权属应当已经清楚、明确，该证书所具有的权属确认效力非经法定程序废止，有关部门和个人均应予以尊重。因此，如果当事人在取得土地权利证书后，就土地权属问题发生争议，那么也只能以该权利证书为基础就颁证行为或其他侵权行为依法进行救济。”具体至本案，被上诉人已经颁发了华政林证字(2007)第015XX号《林权证》，本案并不属于原审认定的权属纠纷确权前置程序，为此，原审据此驳回上诉人的起诉，明显适用法律错误。2、被上诉人颁证并没有依法进行公告，程序严重违法，并且存在诸多违法颁证的行为，依法应当撤销被上诉人违法颁发给原审第三人的华政林证字(2007)第015XX号《林权证》。 被上诉人华安县自然资源局答辩称：一、原审裁定适用法律正确，依法应当予以维持。首先，本案上诉人李清水与原审第三人冯和平之间就案涉的华政林证字（2007）第015XX号《林权证》范围内的林地使用权及林木所有权归属问题确实存在争议。根据原审庭审调查及上诉人原审所举证的《证明人书面证明》、华安县新圩镇黄枣村村民委员会《证明》及华安县新圩镇人民政府《关于王X珠信访事项的答复意见书》[新圩镇答复访字（2018）8号]等证据所载内容，均能反应上诉人李清水在案涉《林权证》范围内，曾开荒过一块土地并进行种植。但仅凭上述证据无法确认上诉人所主张的林地面积、四至、林木种类及林木所有权的归属问题。因此，上诉人与原审第三人之间就案涉《林权证》范围内林地使用权及林木所有权的归属问题必须先通过相关部门进行处理。据此，原审根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第二条规定，认为上诉人与原审第三人对案涉《林权证》范围内林地使用权归属存在争议，应当由当地县级或者乡级人民政府依法处理，并裁定驳回上诉人的原审起诉，适用法律正确。其次，上诉人根据最高人民法院（2017）最高法行申3264号行政裁定书，认为本案原审第三人已经取得案涉《林权证》，不属于原审法院认定的权属纠纷确权前置程序的主张，依法不能成立。1、我国不属于“判例法”国家，且该判例既非最高法院的司法解释亦不属于最高院的指导性案例，对本案不具有指导性作用。2、本案审理所涉的是林地使用权、林木所有权，而上述判例审理所涉的是宅基地、承包地的土地使用权，二者法律关系不同。且本案案涉的《林权证》与上述判例审理所涉的相关土地权利证书记载内容亦不相同。《林权证》不仅载明林地的使用权，同时也包含林木的所有权；而土地权利证书所载为土地使用权，而不涉及地上物的所有权问题，故上诉人所援引的上述最高法院判例不适用于本案。3、即使上述最高法院判例所审理的宅基地、承包地土地使用权适用于本案审理的林地使用权、林木所有权，但根据最高人民法院（2018）最高法行申2009号行政裁定书所载“本院经审查认为……田开顺主张本案不属于土地权属争议。但是，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议，且该办法第十四条列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件。60号复函关于‘土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议’的规定，是指已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确，无需进行土地权属确权的情形。如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议。”具体至本案，根据原审第三人所持有的案涉《林权证》及上诉人所举证的证据，根本无法确定争议林地的林地使用权和林木所有权归属，仍需要进行权属确认。因此，本案应当认定属于林地的权属确权纠纷，依法应当由当地县级或者乡级人民政府处理。故上诉人的上诉理由于法无据，依法不应予以支持。二、本案华安县林业局向原审第三人颁发讼争宗地《林权证》的行政行为事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，根本不存在上诉人所主张的违法颁证行为。首先，华安县林业局作为原林权登记机关，对该宗地林权登记申请进行初步审查认为原审第三人提交的申请材料符合《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《林木和林地权属登记管理办法》等相关规定，依法受理了该宗地的林权登记申请，并指派工作人员对该宗地林权进行外业调查。并对该宗地森林、林木和林地坐落、四至界限、林种、面积等进行现场确认，制作该宗地的《林权登记外业调查记录表》及《宗地测绘图》。其次，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条之规定：“登记机关对已受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告，公告期为30天”，华安县林业局于2006年10月24日在本案讼争林地所在的华安县新圩镇黄枣村，对受理的原审第三人提出的林权登记申请宗地进行公告，公告期为30天。公告期届满后，讼争林地所在的华安县新圩镇黄枣村村民委员会于2006年11月25日向华安县林业局送达《林权登记申请公告回执单》。根据该《回执单》所载，“有利害关系人对该宗地无提出异议”，该《回执单》加盖有华安县新圩镇黄枣村村民委员会公章，并有证明人许玉勇、陈建福签字予以确认，该《回执单》及公告程序合法有效。最后，华安县林业局经审查认为，原审第三人申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积等数据准确，林权证明材料合法有效，且无权属争议，附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合，符合法律规定的登记申请的全部条件，情况属实。故华安县林业局上报华安县人民政府，经华安县人民政府同意后依法向原审第三人颁发华政林证字（2007）第015XX号《林权证》。综上，该颁证行为事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。上诉人主张颁证行为违法，缺乏事实与法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 原审第三人冯和平述称：一、原裁定适用法律正确，应予维持。1.本案上诉人认为其与原审第三人的80亩林地使用权的归属存在争议，为此，原审依据《森林法》第17条、《林木林地权属争议处理办法》第2条规定，认为上诉人应当向当地县级或乡级人民政府依法申请处理，上诉人直接起诉违反了上述法律规定，一审裁定符合事实和法律规定，应予维持。2.上诉人援引最高法院裁定书认为原裁定适用法律错误的主张不应予以支持。理由如下：(1)我国并非判例法国家，最高法院的裁定不能被采纳适用。(2)该最高法院裁定书涉及的是宅基地的土地纠纷案件，而本案涉及的是林地使用权和林木所有权的问题。就林木的权属问题，《土地管理法》第十一条明确规定，确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。也就是说，本案涉及林地权属的，应当以《森林法》作为法律依据。因此，该最高法院的裁定观点不能“涵盖”本案的林地、林木问题，对本案并不具有指导意义。同时，该裁定并非最高法院颁布的指导性案例。（3）上诉人在上诉状中的援引也是断章取义，该裁定书载明“土地权属利害关系人一方或多方已取得权利证书的情况下存在的争议，不属于土地权属争议”由此可见，上诉人至今没有证据证明其系本案林地使用权或林木所有权的利害关系人，故该案例同样不能作为上诉人的上诉理由被参照。（4）上述裁定书载明当事人可以就侵权行为进行救济。也就是说，即便认定上诉人的主张，那在其耕作过程中，村委会作为权利人将林地发包给原审第三人，上诉人应当以村委会的发包行为侵犯其合法权益为由，请求村委会的侵权责任。故原审裁定并没有剥夺或限制上诉人实施救济的途径。二、被上诉人向原审第三人颁发讼争《林权证》的行政行为事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。三、上诉人的诉讼主体不适格。上诉人一审提供的证据均不能证明其系与本案《林权证》的80亩林地有利害关系的村民，因此，上诉人不符合行政诉讼原告主体资格，其起诉应当予以驳回。 本院认为，上诉人李清水提起本案的诉讼请求是判令撤销被上诉人华安县自然资源局向原审第三人冯和平颁发的华政林证字（2007）第015XX号《林权证》。案件的争议焦点是上诉人李清水的起诉是否符合法定的起诉条件。经审查，原审第三人取得的华政林证字（2007）第015XX号《林权证》，已经明确了林木林地的所有权和使用权，该权利证书非经法定程序撤销，其具有的权属效力应予以确认。因此，如果当事人就有关林地权属问题发生争议的，只能以该林权证书为基础就颁证行为或者其他侵权行为依法进行救济，一审裁定以本案属于林地使用权的归属存在争议，应当由当地县级或者乡级人民政府先行处理为由裁定驳回上诉人的起诉是错误的，依法应予纠正。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”上诉人李清水在原审中提交的新圩镇人民政府答复访字〔2018〕8号《关于王X珠信访事项的答复意见书》及庭审查明的事实能够证明上诉人李清水确实在被诉《林权证》登记的范围内使用部分土地（林地）在实际经营和耕种，根据上述规定，上诉人依法可以以自己的名义提起诉讼，因此，上诉人主张一审裁定驳回其起诉错误的上诉理由成立，应予采纳。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销漳州市芗城区人民法院（2018）闽0602行初151号行政裁定； 二、本案指令漳州市芗城区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  盖华丽 审判员  蔡月新 审判员  陈妙红 二〇一九年九月三十日 法官助理王炜强 书记员陈雪贞 附：主要法律条文 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 ……