南宁铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂7102行初55号 原告中兴集体理财小组，住所地广西壮族自治区南宁市明秀路156号。 负责人莫庆波。 委托代理人雷凯，广西鼎颂律师事务所律师。 委托代理人周家鹏，广西鼎颂律师事务所律师。 被告南宁市自然资源局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区锦春路3-1号。 法定代表人郭维宁，该局局长。 委托代理人肖垚，南宁市不动产登记中心工作人员。 委托代理人唐楚安，广西尊泰律师事务所律师。 被告广西壮族自治区自然资源厅，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区中新路2号。 法定代表人陈建军，该厅厅长。 委托代理人蒋盛，该单位工作人员。 委托代理人文丽琼，广西桂海天律师事务所律师。 第三人广西电网有限责任公司，住所地广西壮族自治区南宁市兴宁区民主路６号。 法定代表人揣小勇，该公司董事长。 委托代理人苏拥政，广西吉强律师事务所律师。 委托代理人黄思晶，广西吉强律师事务所实习律师。 原告中兴集体理财小组（以下简称中兴小组）不服被告南宁市自然资源局（以下简称南宁资源局）土地行政登记及广西壮族自治区自然资源厅（以下简称自治区资源厅）行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。 原告中兴小组诉称，1984年6月20日，南宁市邕江二桥工程指挥部（以下简称二桥指挥部）与市郊上尧公社中兴大队签订《征地协议书》，二桥指挥部向中兴村委会征用耕地面积216.94亩，其中菜地107.19亩，鱼塘109.75亩，用来建设第二座邕江大桥。1985年1月25日，中兴村委会与二桥指挥部签署《南宁市邕江二桥征用中兴村土地证书》，明确征收中兴村菜地107.19亩，鱼塘109.75亩，轮歇地47.75亩，征地总面积为264,69亩（附征地红线图）。2003年6月16日，南宁市永新区人民政府批复，同意原中兴集体经济组织成员选举成立中兴集体经济财产管理小组（即原告），今后集体财产的分配由新产生的理财小组依法处理。原告发现在1989年3月11日南宁市土地管理局同意二桥指挥部的申请将二桥北岸面积为四亩四分即3072.61㎡划拨给广西电力工业局（即第三人广西电网有限责任公司）并由被告南宁资源局向第三人广西电网有限责任公司（以下简称广西电网公司）颁发了南宁国用（2006）第435409号《土地使用权证》，面积比二桥指挥部协议取得的使用土地面积约多了1672.8平方米（该多出面积的地块与征地规划图中10#地相连），将原本属于原告所有的土地1672.8平方米未经过国家征收，一并划拨给了第三人广西电网公司，严重侵害了申请人的合法权益。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十条可知，任何人不能以任何不合法的形式侵犯集体土地。被告南宁资源局在行政复议过程中向被告自治区资源厅提交的证据，并没有能够充分证明在被告南宁资源局办理南宁国用（2006）第435409号《土地使用权证》前，二桥指挥部已按照相关的法律规定和法定程序征收了属于原告1672.8平方米的土地，导致被告自治区资源厅作出错误的认定，认定南宁国用（2006）第435409号《土地使用权证》及范围也是合法的。综上所述，被告南宁资源局将原本属于原告所有的未征收的集体土地划拨给广西电网公司，并通过颁发南宁国用（2006）第435409号《土地使用权证》及超范围的宗地图（多办理了1672.8平方米的集体土地），严重损害了原告的合法权益，现原告特向法院提起行政诉讼，请求依法判决：1、撤销被告南宁资源局颁发的编号为南宁国用（2006）第435409号《国有土地使用权证》；2、撤销被告自治区资源厅作出的《行政复议决定书》（桂自然资复〔2018〕9号）。 被告南宁资源局辩称，一、原告与本案的土地登记没有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款、第四十九条，和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释[2018]1号）第五十四条可见，可以对行政行为提起行政诉讼的适格原告，须是与该行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，原告起诉所提交的材料无法证明其与南宁资源局的土地登记行为有利害关系，因此，原告不是涉案土地的使用权人，不具备原告主体资格，无权就涉案土地登记行为提起行政诉讼。二、原告的起诉超过法定期限，法院应当驳回原告的起诉。根据《行政诉讼法》（1989年）第三十九条、《行政诉讼法》（2017修正）第四十六条关于起诉期限的规定，涉案的土地在1995年5月10日进行了权属登记，在权属登记前于1995年4月4日至1995年5月4日期间张榜公布，公布期满，无异议。2006年因权利人更名而办理了变更登记。涉案土地权属登记从作出之日至今已有24年，因此法院依法应驳回原告起诉。三、本案土地行政管理行为事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。南宁国用（2006）第435409号《国有土地使用证》，涉及的宗地号为0204049，该宗地是由南宁国用（1995）字第408853号《国有土地使用证》变更登记而来。根据1986年《土地管理法》第二十三条的规定，经县级以上人民政府审查批准后，可由土地行政管理部门办理划拨土地手续。原广西壮族自治区电力工业局根据当时1989年《土地登记规则》的有关规定，持土地登记申请书、《关于市邕江二桥工程指挥部与广西电力工业局变更土地使用权的批复》〔南土管字（1989）028号〕（以下简称028号文件）等材料申请土地登记，经原土地管理局审核，并报市人民政府批准，进行注册登记,颁发了南宁国用（1995）字第408853号《国有土地使用证》。该行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确，严格按照《土地登记规则》规定的程序办理土地登记手续。综上所述，原告与本案的土地登记行为没有利害关系，且原告的起诉超过了法定起诉期限，南宁资源局的土地登记行为事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，人民法院应当驳回原告的起诉。 被告自治区资源厅辩称，一、自治区资源厅作出的《行政复议决定书》（桂自然资复〔2018〕9号）（以下简称9号决定书）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予以维持。（一）9号决定书作出程序合法。原告对原南宁市国土资源局(现已更名为南宁市自然资源局）颁发的编号为南宁国用（2006）第435409号土地使用权证不服，要求撤销涉案土地使用权证，向自治区资源厅提出行政复议申请。自治区资源厅于2018年11月19日收到《行政复议申请书》，2018年11月22日立案受理，同日将《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本邮寄给南宁资源局、将《第三人参与行政复议通知书》《行政复议申请书》副本邮寄给第三人。2019年1月18日，因情况复杂，自治区资源厅作出《行政复议延期审理通知书》，且于2019年1月23日邮寄给了原告、南宁资源局及第三人。2019年2月18日，自治区资源厅作出9号决定书并依法送达给原告、南宁资源局及第三人，自治区资源厅的行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定。（二）9号决定书认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。自治区资源厅根据原告和南宁资源局提交的相关证据材料，查明如下事实并予以认定：1984年6月20日，二桥指挥部与市郊上饶公社中兴大队签订《征地协议书》，二桥指挥部向中兴村委会征收耕地面积216.94亩，用来建设第二座邕江大桥，1985年1月25日，中兴村委会与二桥指挥部签订《南宁市邕江二桥征用中兴村土地证书》，明确征地总面积为264.69亩（附征地红线图）。1995年第三人就涉案0204049宗地提出土地初始登记申请并提交了028号文件等土地权属来源证明相应资料。原南宁市国土资源局根据有关批复和土地红线图等材料进行地籍调查后，确定宗地用地四至为：东至市煤建公司煤店、居民住宅，南至中尧路，西至明秀西路，北至中尧路，面积3060.90平方米，用地性质为划拨国有土地，土地用途为仓储用地。被申请人按照当时实施的《土地登记规则》规定的程序，于1995年5月10日颁发了南宁国用（1995）字第408853号《土地使用权证》。2003年6月16日，南宁市永新区人民政府批复，同意原中兴集体经济组织成员选举成立中兴集体财产管理小组，今后集体财产的分配由新产生的理财小组依法处理。2006年，因体制改革第三人向南宁资源局申请办理0204049宗地土地的名称变更登记，并提供了相关的证据材料。经地籍调查，按原登记界限重新测算，宗地面积为3072.61平方米。被申请人根据《土地登记规则》给第三人换发了土地面积为3072.61平方米的南宁国用（2006）第435409号《土地使用权证》，用途和性质不变，并注销了南宁国用（1995）字第408853号《土地使用权证》。自治区资源厅认为，南宁资源局根据有关批复和土地红线图等材料进行地籍调查后，按照1989年实施的《土地登记规则》的相关规定给第三人办理了涉案土地使用权证初始登记。2006年因国家电力体制改革，第三人提出了名称变更登记申请。变更登记时经地籍调查，按原登记界限重新测算，该宗地实际面积为3072.61平方米。2006年2月23日，南宁资源局对地籍调查结果进行审核，2006年2月24日，经南宁市人民政府批准后进行更换涉案土地证书。南宁资源局换发涉案土地使用权证的行为符合《土地登记规则》（〔1995〕国土〔法〕字第184号）第三十八条、第四十八条、第六十八条的规定。因此，自治区资源厅作出维持南宁资源局颁发的涉案土地使用权证的9号决定书认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。（三）9号决定书维持南宁资源局颁发的涉案土地使用权证，符合《行政复议法》第二十八条的规定。前文已述，南宁资源局根据当时的《土地登记规则》的相关规定办理了涉案土地使用权证的初始登记，2006年又依据1995年实施的《土地登记规则》给第三人办理了涉案土地使用权证的变更登记。因此，自治区资源厅维持南宁资源局颁发的涉案土地使用权证，符合法律法规的规定。综上，自治区资源厅作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予以维持。二、原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请法院依法驳回。原告并无任何证据证明二桥指挥部协议取得的使用土地面积约多了1672.8平方米，也没有证据证明该1672.8平方米的土地没有经过国家征收，更没有证据证明该1672.8平方米的土地就是第三人取得的涉案土地使用权证中的部分土地。且在1985年1月25日原告与二桥指挥部签署《南宁市邕江二桥征用中兴村土地证书》，明确征收原告土地264.09亩。1989年3月11日，南宁土地管理局同意依二桥指挥部的申请将二桥北案面积为四亩四分地划拨给第三人，1995年5月10日，南宁资源局给第三人颁发涉案土地使用权证。2018年11月19日，原告向自治区资源厅提起行政复议。根据《行政诉讼法》第四十六条第二款，原告向答辩人提起行政复议时距离南宁资源局给第三人颁发涉案土地使用权证已过去23年，因此，原告的起诉于法无据，应当驳回原告的诉讼请求。综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人广西电网公司述称，涉案的土地行政登记和行政复议行为事实清楚，程序合法。原告以集体土地所有权的权属争议为由提起本案诉讼，违反了土地管理法规定的行政处理前置规则，恳请法院驳回原告的起诉。一、原告主张的集体土地所有权争议，应该依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，提交县级以上人民政府作出处理决定。未经该程序的，不能启动复议或者诉讼程序。原告是集体经济组织，诉讼主张的土地性质是集体土地所有权。那么本案首先是集体土地所有权与国有土地使用权的边界之争，根据上述法律规定，此类争议是以政府行政处理作为前置程序，应当先由政府确认争议地块是集体所有还是国有，对该决定不服的，方可进入复议或诉讼程序。所以，法院应当驳回其起诉。二、第三人取得土地使用权源于政府的划拨行为，原告主张的集体土地征收行为导致其权利受损，两者分属不同的法律关系，土地征收行为已经阻断了土地登记行为的利害关系，所以原告无权对第三人的划拨土地行政登记行为提出诉讼。三、原告主张的1672.8平方米集体土地存在坐落不明，边界不清的问题，不能证明处于第三人土地使用权范围内。相反，原告提供的证据“征地规划图纸”，恰恰证实了第三人的地块完全纳入了征收范围。四、原告超过了法定的申请期限提起的行政复议不应获得法律支持。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第九条规定，第三人的土地使用权划拨行为发生在1989年，后第三人在该部分宗地上进行过建设，直至现在该建设仍然存在，显然原告知道该等行为，但却逾期提出复议申请，本应依法驳回其申请。五、本案的划拨土地使用权行政登记行为和行政复议行为合法有效，请法院予以支持。综上所述，原告起诉违反法律规定，没有事实依据，请人民法院驳回起诉。 经审理查明，1989年3月11日,南宁市土地管理局作出028号文件，对关于二桥指挥部与广西电力工业局变更土地使用权一事进行批复，内容为：“经研究，同意市邕江二桥工程指挥部将位于二桥北岸的国有土地计面积四亩四分（如附图红线范围所示）的使用权变更给广西电力工业局，作为该局的建设用地。” 1994年10月20日，广西电力发展总公司向南宁市土地管理局提交土地登记申请书，并提交了028号文件、红线图复印件等权属证明材料。1995年4月10日，广西电力发展总公司向南宁市土地管理局作出函件，内容为“我公司是区电力工业局下属的二层机构，属于第三产业，主管局为了支持和发展第三产业……土地产权仍归主管局所有，使用权属我公司拥有，因而我公司承担该土地的一切费用。因此请你局发土地证时仍写产权所有‘区电力工业局’的名称，请你们给予办理为盼”。1995年5月10日，南宁市土地管理局根据申请人提交的材料，经地籍调查后颁发了南宁国用（1995）字第408853号国有土地使用证，记载：土地使用者为广西壮族自治区电力工业局，地址为中尧路，图号为中兴村-D-2,4，地号为0204049，用途为仓储，用地面积为3060.90平方米，四至分别为东至市煤建公司煤店、居民住宅，南至中尧路，西至明秀西路，北至中尧路。2006年1月25日，广西电网公司提交土地登记申请书申请对南宁国用（1995）字第408853号国有土地使用证的权利人名称进行变更登记，称由于体制改革，广西壮族自治区电力工业局更名为广西电网公司，但国有企业性质不变，请南宁市国土资源局在土地证年检或办理其他相关手续中将其单位名称由“广西电力工业局”改为“广西电网公司”。南宁市国土资源局根据广西电网公司的申请材料，根据原登记界线重新测算，确认该宗地实际面积为3072.61平方米。2006年2月24日，南宁市国土资源局注销原南宁国用（1995）字第408853号国有土地使用证，核发南宁国用（2006）第435409号国有土地使用证，载明：土地使用权人为广西电网公司，座落为中尧路，地号为0204049，图号为中兴村-D-2,4，地类（用途）为仓储用地，使用权类型为划拨，使用权面积为3072.61㎡，记事栏载明该宗地由（0204049）广西壮族自治区电力工业局宗地变更。 2018年，原告中兴小组因认为南宁市国土资源局向第三人颁发的南宁国用（2006）第435409号国有土地使用证，将原本属于原告所有的土地一并划拨给了第三人，侵害了原告的合法权益，向被告自治区资源厅申请行政复议，要求撤销南宁国用（2006）第435409号《国有土地使用证》。2019年2月18日，自治区资源厅作出桂自然资复〔2018〕9号《行政复议决定书》，维持了南宁市国土资源局颁发的南宁国用（2006）第435409号国有土地使用证。 另查明，1984年6月20日，二桥指挥部（甲方）与市郊上尧公社中兴大队（乙方）签订《征地协议书》，内容为根据南宁市第二座邕江大桥的建设工程需要，甲方报经南宁市人民政府定点同意，拟征用乙方耕地面积共216.94亩，其中菜地107.19亩，鱼塘109.75亩；呈报征用土地面积系按中兴大队所提供的数字，待上级批准征用土地后，按实际丈量面积为准；计算各项费用亦按今后实际丈量数为准。双方还对补偿费、劳动力安排、付款办法等进行了约定。 1985年1月25日，中兴村民委员会与二桥指挥部签订《南宁市邕江二桥征用中兴村土地证书》，内容为根据工程需要和城市建设规划，以及中兴村土地不多的实际情况，南宁市人民政府决定全部征用中兴村的土地；二桥指挥部实际征用中兴村的土地总数为264.69亩。双方还对其他内容进行了约定。 本院认为，《土地登记办法》第九条第一款：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”根据1994年10月20日申请人申请土地登记时提交的申请材料，争议土地在进行初始登记前已经属于国有土地，并非集体土地，因此在争议土地的性质已经由集体土地转化为国有土地后，原告与本案被诉的国有土地的登记行为不具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，原告不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。原告的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定的起诉条件，依法应当予以驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告中兴集体理财小组的起诉。 案件受理费50元，由本院退还原告中兴集体理财小组。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长 杨 波 人民陪审员 黄 敏 人民陪审员 黄初珍 二〇一九年九月六日 法官 助理 韦春迪 书 记 员 周珍苑