云南省盐津县人民法院行 政 判 决 书(2019)云0623行初58号原告杨流青，男，汉族，生于1978年10月15日，云南省大关县人，住大关县。委托代理人张景，云南红云（昭阳）律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。委托代理人龚正俊，云南红云（昭阳）律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被告大关县交通运输局。地址：大关县翠华镇南门街33号。法定代表人王忠平，局长。委托代理人汪勇，大关县交通运输局职工，代理权限为特别授权代理。委托代理人孔德燚，云南大韬律师事务所律师昭通分所律师，代理权限为特别授权代理。第三人大关县公路建设指挥部。地址：大关县翠华镇南门街33号。负责人王忠平，大关县交通运输局局长。原告杨流青诉被告大关县交通运输局（以下简称交通局）及第三人大关县公路建设指挥部行政强制一案，于2019年5月6日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告杨流青的委托代理人张景、龚正俊，被告交通局的工作人员汪勇及委托代理人孔德燚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告交通局经过招投标，将大关县第二高中道路建设工程发包给云南恩途建设工程有限公司（以下简称恩途公司），2017年10月16日，交通局与恩途公司签订大关县第二高中进场道路工程施工合同。恩途公司在建设第二高中道路时，占用原告户承包的林地。原告杨流青诉称：原告系大关县翠华镇翠屏村村民，在翠屏村有承包地。2017年，大关县发展和改革委员会以大发改通（2017）21号文批准了被告交通局关于大关县第二高中进场道路工程建设，交通局将该工程安排给其成立的大关县公路建设指挥部招标建设。2017年10月16日,大关县公路建设指挥部经过公开招投标与云南恩途建设工程有限公司(恩途公司)签订了《大关县第二高中进场道路工程施工合同》,约定大关县第二高中进场道路工程交由该公司施工。即,交通局为大关县第二高中进场道路工程的建设单位,大关县公路建设指挥部为该工程的具体实施部门。自2018年5月始,恩途公司便在原告的承包地上作业,对杨流青承包地上的青苗进行了清理并占用了杨流青的承包地。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定:“行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出,并载明下列事项:(一)履行义务的期限;(二)履行义务的方式;(三)涉及金钱给付的,应当有明确金额和给付方式;(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权”。交通局自2018年5月开始,在没有作出书面强制执行决定前就对杨流青承包地及地上的青苗进行强制占用及损毁,事先没有进行催告,也没有告知杨流青享有陈述和申辩及提起行政复议或行政诉讼的权利,程序违法,违背了行政执法程序正当原则,其行为是违法的。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定,任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。即,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续,修建道路需要占用农民集体所有的土地，应当依法办理农用地转用和征收审批手续，并对被征收土地的所有权人、土地使用权人给予补偿。杨流青的承包地及青苗系因涉案道路建设而被清理和占用，但被告交通局并未依法办理农用地转批手续及征收审批手续，也未对杨流青进行补偿。综上，被告交通局违法清理和占用杨流青承包地及青苗的行为违反法律规定，请求1.确认交通局强制毁坏占用杨流青承包地修建道路的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告交通局承担。被告交通局辩称：1.本案不属于行政强制行为，而是行政征收行为。2.交通局不是适格被告，本案中征地由翠华镇人民政府根据授权具体实施，交通局是根据大关县发展和改革委员会批准在依法取得土地后进行第二高中进场道路工程建设，不存在违法行为。且根据国土资源部2017年11月3日颁布的《国土资（2017）10号》文件规定，涉及深度贫困地区的农用地转用和土地征收的，可以边建设边报批。综上所述，交通局不是适格被告，请求依法驳回原告的起诉。本案庭审中，针对各方诉辩主张，原告向本院提交了以下证据：第一组：1.公民身份证；2.组织机构代码查询结果，证明原被告的身份信息。第二组：1.林权证；2.户口薄复印件，证明原告对涉案土地享有使用权，对地上林木享有所有权；3.杨明华常住人口详细信息、杨流青常住人口详细信息，证明原告与其父杨明华属于同一户口，享有土地承包经营权的权利。第三组：1.通话录音及其文件整理；2.大关县第二高中进场道路工程招标公告；3.航拍视频及照片，证明大关县公路建设指挥部系被告大关县交通局设立的一个部门，大关县第二高中进场道路系经大关发改委批准建设，建设单位为第三人，其后便对原告承包地上的青苗进行了清理并占用了原告的承包地。经庭审质证，被告交通局对原告提交的第一组、第二组证据均无异议；对第三组证据中的证据1及证据2没有异议；证据3与本案没有关联性。为证明其观点，被告交通局向本院提交了以下证据：1.统一社会信用代码证书、法人身份证复印件，证明被告的基本情况。2.云国土资复（2016）509号批复，证明云南省国土资源局同意翠屏村集体农用地转为建设用地并由政府征收的事实。3.大关县人民政府关于大关县第二高中建设项目征地拆迁的通告，证明大关县人民政府授权翠华镇人民政府负责处理本案征地事宜的事实。4.大发改通（2017）21号文件，证明大关县发展和改革局批准被告修建大关县第二高中进场道路建设。5.政府规划用地征地丈量表、大关县第二高中进场公路建设翠屏村电站村民小组征地补偿花名册，证明原告杨流青被征地：土地5.8597亩、水泥粪池25.2平方米、红豆杉苗32棵，翠华镇人民政府因通知交银行卡和身份证，原告没有交，翠华镇人民政府未付款的事实。6.大关县第二高中进场公路建设征地公示，证明翠华镇人民政府将原告征地情况进行公示，原告至今未提出异议的事实。7.情况说明，证明翠华镇人民政府依法处理征地事宜，原告同意征收款项，但未按要求提供银行卡和身份证的事实。8.国土资规（2019）10号文件、大发改复（2018）33号文件，证明大关县属于深度贫困县，对农用地转用和土地正收益，可以边建设边报批。9.中标通知书、施工合同。10.翠华镇村委会证明一份，证明在征地的时候把退耕还林的林地是作为旱地征收的，因为杨明华去世了，与其妻子沟通不畅，所以与杨流青进行的沟通。经庭审质证，原告对被告交通局提交的证据1、10三性无异议；对证据2真实性无异议，对关联性和合法性均有异议，根据《土地管理法》第44、45条的规定，农用地转为建设用地的批准单位应当是国务院,该批复的第三项中已经明确了，但是原告至今没有得到安置,因此该组证据不能达到被告的证明目的。对证据3真实性无法核实，被告没有提交大关县人民政府公示的时间地点及方式，同时，该公示不涉及本案原告翠屏村电站村民小组，与本案没有关联性。对证据4三性有异议，该证据仅是大关县发改委对被告的请示的批复。对证据5三性均有异议，本案中几位测绘人员是翠华镇人民政府的工作人员不具有测绘资质。对证据6三性均有异议，未进行有效公示，且该公示与本案不具有关联性，不能达到被告的证明目的。对证据7三性均不予认可，情况说明是由翠华镇人民政府出具，没有通话记录、录音等相关证据予以佐证。对证据8真实性合法性无异议，对关联性有异议，该文件下发的时间晚于于第二高中道路招投标时间，时间上来说被告不适用该文件的规定,同时该文件属于国土资源部的工作意见，不属于法律法规或者规章，效力不能与土地管理法相冲突，被告至今没有取得道路的修建手续，没有取得建设用地批准书。对证据9三性不予认可，与本案不具有关联性，不能达到被告的证明目的。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1,被告未提出异议,符合证据三性,本院予以采信。证据2没有其他证据予以佐证，无法核实其关联性，本院不予采信。被告提交的证据1能证实被告的身份信息，予以采信；证据2-6能够证明第二高中进场道路建设征地过程的事实，符合证据三性，本院予以采信；证据7系被告自书说明，且无其他证据相佐证，无法核实其真实性，本院不予采信；证据8系国家部委对建设用地报批程序的规定，本院予以采信；证据9能证实第二高中道路的建设施工情况，本院予以采信；证据10，原告未提出异议，符合证据三性，本院予以采信。根据本院采信的证据和各方当事人的诉辩意见，本院确认如下法律事实：2015年9月14日，大关县人民政府作出关于大关县第二高中建设项目征地拆迁的通告，明确此次征收范围为翠华镇联合村汪家山村民小组和中营村民小组。2016年12月26日，云南省国土资源厅作出云国土资复（2016）509号批复：同意大关县将吉利镇黄荆村民委员会，翠华镇田元、翠屏、联合村民委员会，玉碗镇老街村民委员集体农用地20.9389公顷（其中耕地10.5770公顷），转为建设用地并办理征地手续。2017年7月26日，大关县发展和改革局作出大发改通（2017）21号文件，同意被告交通局实施第二高中进场道路建设项目。2017年10月16日，交通局成立的大关县公路建设指挥部与恩途公司签订大关县第二高中进场道路工程施工合同，交通局将第二高中进场道路工程建设发包给恩途公司。2018年8月15日，翠华镇人民政府对第二高中进场道路建设所需占用原告户的林地进行了测量，对地面附着物进行了登记，并于同日进行公示。后，恩途公司在原告户承包林地内进行道路建设。本院认为，原、被告均符合法定主体资格。本案中大关县公路建设指挥部是被告交通局成立的临时机构，其无独立的法人资质，不具有独立承担法律责任的能力，大关县公路建设指挥部以自己的名义作出行政行为，应当由被告交通局承担相应的法律责任，故本案原告将大关县公路建设指挥部列为第三人不当，本院予以纠正。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第五十三条规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行本案中。本案中，第二高中进场道路建设项目用地征收部门系大关县翠华镇人民政府，实际建设施工用地部门为本案被告。被告对外招标对第二高中进场道路进行建设，应当由翠华镇人民政府征地完毕后进行交付使用，但本案中原告未与翠华镇人民政府签订征地补偿协议、未领补偿款，被告未举证证明在使用原告户承包地的过程中履行了上述催告、作出强制决定等行政程序。据此，被告交通局在未履行上述催告、作出强制决定等行政程序的情况下，占用原告户承包地建设道路的行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项规定，行政行为违反法定程序，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；第七十四条第二款（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。被告交通局强制占用杨流青户林地修建公路的行为违反法定程序，但不具有可撤销的内容，应当确认违法。综上，原告杨流青请求确认被告交通局强制占用土地修建公路的行为违法的诉讼主张成立，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项、第七十四条（一）项之规定，判决如下：被告大关县交通运输局强制占用原告杨流青户林地修建公路的行为违法。案件受理费50元，由被告大关县交通运输局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昭通市中级人民法院。审 判 长  罗冬毅人民陪审员  陈龙轩人民陪审员  徐天华二〇一九年九月二十八日法官助理肖静书记员谭远琴附件本案引用的法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条【撤销判决和重作判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条【确认违法判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。