湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)湘12行初95号原告蒋志军，男，汉族，1963年3月8日出生，住湖南省凤凰县。委托代理人郑时军，湖南金垣律师事务所律师。被告麻阳苗族自治县人民政府，地址怀化市麻阳苗族自治县五一东路。法定代表人李仕忠，县长。负责人郑明艾，系正县级干部，渝怀铁路二线建设指挥部副指挥长。委托代理人洪志强，湖南秦希燕律师事务所律师。被告麻阳苗族自治县自然资源局，地址怀化市麻阳苗族自治县高村镇富洲南路128号。法定代表人向初林，局长。委托代理人田必顺，湖南锦江律师事务所律师。第三人杨通和，男，汉族，1963年10月1日出生，住湖南省凤凰县。第三人姚新凤，女，土家族，1965年7月1日出生，住湖南省凤凰县。委托代理人田炯，男，土家族，1988年12月17日出生，住湖南省凤凰县。原告蒋志军诉被告麻阳苗族自治县人民政府（以下简称麻阳县政府）、麻阳苗族自治县自然资源局（以下简称麻阳县自然资源局）确认行政行为违法一案，于2018年9月向麻阳苗族自治县人民法院提起行政诉讼，后麻阳苗族自治县人民法院认为本案不属于其管辖的第一审行政案件，将案件移送至本院。本院2018年12月17日受理后，依法组成合议庭，并依职权通知第三人杨通和、姚新凤参与诉讼。由于杨通和无法联系，本院依法公告送达开庭传票，于2019年9月11日公开开庭审理了本案。原告蒋志军及委托代理人郑时军，被告麻阳县政府的负责人郑明艾、委托代理人洪志强、麻阳县自然资源局的委托代理人田必顺，第三人姚新凤的委托代理人田炯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告麻阳县政府设立的县铁路建设协调指挥部于2018年3月16日将其与麻阳县恒通和顺商贸物流中心实际开发商杨通和、姚新凤、蒋志军签订的《土地前期投入补偿协议》第三期征收补偿款171.43万元交杨昌海领取。原告蒋志军诉称，为了保障渝怀铁路二线建设，麻阳苗族自治县铁路建设协调指挥部（下称指挥部）需要征收麻阳县恒通和顺商贸物流中心位于锦和镇的项目用地。2017年10月9日，麻阳县恒通和顺商贸物流中心的实际开发商杨通和、姚新凤及蒋志军三人委托杨昌海与指挥部签订了一份《土地前期投入补偿协议》。协议内容约定：实际补偿金额为671.43万元，分3期支付，第一期签订协议后付款300万元，第二期付款时间为确保安置地无纠纷在第一次付款后20日再付款200万元，第三期为第二次付款后10日余款171.43万元一次性付清。协议签订后，凤凰县人民法院执行了162.8767万元，受托人杨昌海领取第一、二期中的337.1233万。然而，受托人杨昌海没有将领取的钱款交付给委托人蒋志军，并且钱款用途和去向不明。受托人杨昌海的行为损害了委托人蒋志军的合法权益。为此，蒋志军于2018年2月6日通过邮政快递分别给原麻阳县自然资源局和指挥部邮寄《撤销授权委托书》的函。内容为：从即日起，撤销在贵单位办理的《土地前期投入补偿协议》中本人与杨昌海之间的委托代理关系，杨昌海不得代理本人领取补偿款及签署相关文书。同日，蒋志军到麻阳县自然资源局征地拆迁事务所找到工作人员向光文，向其当面送交《撤销授权委托书》。向光文口头答复：对征收款有争议的，暂停支付第三期付款。然而，麻阳县自然资源局和指挥部在没有通知蒋志军的前提下，于2018年3月16日将第三期征地补偿款171.43万元交由杨昌海领走。杨昌海同样没有将该钱款交付给委托人蒋志军，且至今该钱款的用途和去向均不明，无法追回。原告认为，委托人蒋志军已表明撤销对受托人杨昌海的授权，故原麻阳县自然资源局和指挥部将第三期征地补偿款交由杨昌海领取，其行为违法。原告将蒋志军以原麻阳县自然资源局和指挥部为共同被告，向麻阳县人民法院提起行政诉讼。经麻阳县人民法院释明，指挥部由麻阳县政府设立，相应的法律责任也由麻阳县政府承担。故此，原告蒋志军将被告指挥部变更为麻阳县政府。为了切实维护原告的合法权益，特诉至法院，请求1、依法确认两被告于2018年3月16日将《土地前期投入补偿协议》第三期征收补偿款交由杨昌海领取的具体行政行为违法；2、本案的诉讼费由两被告承担。原告蒋志军向本院提交了以下证据材料：证据1、土地前期投入补偿协议，拟证明2017年10月9日，麻阳县恒通和顺物流中心的实际开发商杨通和、姚新凤及蒋志军三人委托受托人杨昌海与麻阳苗族自治县铁路建设协调指挥部签订了一份《土地前期投入补偿协议》；证据2、委托书，拟证明2017年2月14日，杨通和、姚新凤及蒋志军三人委托受托人杨昌海代为办理征地补偿款结算及相关手续；证据3、公证书，拟证明2017年2月15日，麻阳县公证处对授权委托书进行了公证；证据4、撤销授权委托书，拟证明因杨昌海的行为损害蒋志军的合法权益，蒋志军撤销对杨昌海的授权委托；证据5、邮政快递单（2份），拟证明2018年2月6日，蒋志军通过邮政快递分别给原麻阳苗族自治县国土资源局、麻阳苗族自治县铁路建设协调指挥部邮寄《撤销授权委托书》的函，邮件已签收；证据6、电子回单，拟证明凤凰县人民法院执行了162.8767万元，杨昌海领取第一、二期中的337.1233万元，并与2018年3月16日将第三期征地补偿款171.43万元领走。被告麻阳县政府答辩称，（一）原告起诉缺乏相应的事实依据。1、麻阳苗族自治县铁路建设协调指挥部支付征收补偿款的行为合法有据。经查，在渝怀××××期建设过程中，需要征收麻阳县恒通和顺商贸物流中心的项目用地。2017年2月14日麻阳县恒通和顺商贸物流中心的实际开发商蒋志军（即原告）、杨通和、姚新凤与杨昌海四人共同到麻阳县公证处办理公证委托。杨通和、蒋志军及姚新凤共同委托杨昌海全权办理土地征收补偿款结算及土地权属变更登记手续等相关事宜。2017年10月9日，杨昌海持委托书与麻阳苗族自治县铁路建设协调指挥部（简称“指挥部”）签订《土地前期投入补偿协议》，约定补偿总款671.43万元，分三期支付。协议签订后，指挥部根据合同、委托书及发票等支付了全部补偿款，在支付补偿款过程中不存在任何违法行为。2、原告已经以实际行为认可其并未撤销委托，且已领取了全部补偿款。指挥部在支付第三期补偿款后，2018年3月27日，原告就本案所涉补偿款671.43万元起诉杨通和，要求与杨通和共同分割671.43万元分割达成了一致意见（案号：（2018）湘1226民初321号）。通过该案可知，原告其与合伙人杨通和就补偿款的分配存在争议。3、本案委托书已经公证，委托并未被撤销。其一，本案委托书已经公证，原告明确表示放弃撤销委托的权利。其二，原告并非唯一的委托人，其他委托人并未提出撤销委托。其三，答辩人至今未收到原告的撤销委托通知。原告诉称其于2018年2月16日分别给原麻阳县自然资源局和指挥部邮寄《撤销授权委托书》的函，该主张并无证据证明。（二）原告起诉缺乏相应的法律依据。本案不是行政法律关系。本案涉及土地征收，但不是土地征收法律关系，麻阳县恒通和顺商贸物流中心实际开发商并没有获得涉案土地的使用权，其不是被征收对象，其仅对该宗地的征收补偿报批及土地平整工程前期进行了投入，其本质上属于麻阳县政府机构对土地所有权人之外的第三人所支付的其他款项。综上，原告起诉没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告全部诉讼请求。被告麻阳县政府向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据材料：证据1、（2016）12号文件，拟证明成立麻阳苗族自治县铁路建设协调指挥部，负责相关铁路建设工作的处理；证据2、麻阳苗族自治县公证处（2017）湘怀麻证字第61号公证书，拟证明委托人杨通和、姚新凤夫妇及蒋志军于2017年2月14日签订一份委托书，委托杨昌海全权办理麻阳苗族自治县锦和镇物流园土地征用补偿款结算及土地权属变更转让登记手续等一切事宜，受托期限内自委托人签字之日起至委托事务完成时止，并注明本授权委托不可撤销之委托；证据3、麻阳锦林房地产开发有限责任公司的委托书，拟证明麻阳县恒通和顺商贸物流中心的建设单位是麻阳锦林房地产开发有限责任公司，实际是杨通和、蒋志军、姚新凤、杨昌海四人挂靠公司进行开发，所有投入均由四人出资，与公司无任何债权债务关系，项目的开发及收益均由四人享有，现项目终止事项、补偿一切事宜由四人全权办理，补偿款直接拨付给四人；证据4、土地前期补偿协议，拟证明2017年10月9日，杨昌海代表杨通和、姚新凤、蒋志军与指挥部达成协议，约定前期投入为671.43万元，分三次支付即：签订协议后付300万元，过20日付200万元，再过10日付余款171.43万元；证据5、171.43万等三份支付票据，拟证明杨昌海将171.43万元票据交付铁路指挥部后，于2018年3月16日签字付款，付款单位是麻阳苗族自治县铁路协调指挥部，收款单位是杨昌海；证据6、麻阳苗族自治县人民法院（2018）湘1226民初321号民事调解书，拟证明蒋志军诉杨通和共有物分割纠纷一案于2018年3月27日向麻阳苗族自治县人民法院提起诉讼，在民事调解书中记载：蒋志军已认可补偿款671.43万元，该钱已分期补偿到位，杨通和未给蒋志军应有的份额。该民事调解书已生效。被告麻阳县自然资源局答辩称，1、向杨昌海支付第三期补偿款171.43万元的程序符合法律规定。2、蒋志军在2018年3月16日后的行为实际已认可671.43万元支付到位。3、麻阳苗族自治县自然资源局不是付款主体，不具备本案诉讼主体资格。4、本案中2018年3月16日的付款行为仅是协议约定的付款义务，不是法律规定的行政行为，蒋志军将该行为定性为行政行为并提起诉讼，明显于法无据。综上所述，蒋志军通过自己的行为已实际认可671.43万元已分期补偿到位，《土地前期补偿协议》已履行完毕，蒋志军再以2018年3月16日杨昌海无权领款为由要求确认这一付款行为为违法行为，明显无事实依据，也无法律依据，请求人民法院依法驳回蒋志军的诉讼请求。被告麻阳县自然资源局于向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据材料：证据1、土地前期补偿协议，拟证明2017年10月9日，杨昌海代表杨通和、姚新凤、蒋志军与指挥部达成协议，约定前期投入为671.43万元，分三次支付即：签订协议后付300万元，过20日付200万元，再过10日付余款171.43万元；证据2、171.43万等三份支付票据，拟证明杨昌海将171.43万元票据交付指挥部后，于2018年3月16日签字付款，付款单位是指挥部，收款单位是杨昌海；证据3、麻阳苗族自治县人民法院（2018）湘1226民初321号民事调解书，拟证明蒋志军诉杨通和共有物分割纠纷一案于2018年3月27日向麻阳苗族自治县人民法院提起诉讼，在民事调解书中记载：蒋志军已认可补偿款671.43万元，该钱已分期补偿到位，杨通和未给蒋志军应有的份额。该民事调解书已生效。经本院2019年9月11日组织各方当事人庭前交换证据并质证，原告蒋志军对被告麻阳县政府提供的以上证据发表如下质证意见：对证据1、无异议；对证据2、真实性无异议，合法性不认可。公证“不可撤销之委托”的内容与《中华人民共和国合同法》第四百一十条相冲突，并与司法部关于公证执业“五不准”的通知相冲突；对证据3、三性都不认可，明显是一份虚假的证据。理由：如杨昌海是实际开发人，为什么在《土地前期补偿协议》中没有体现出来；对证据4、真实性认可，证明目的不认可，该证据证实涉案宗地被征收。协议第4条明确规定前期征收地款项给付的对象仅为：老百姓土地款、土地报批、土石方、挡墙、涵洞等劳务费用；对证据5、真实性认可，证明目的不认可。该证据证实土地征收款项的支付需要麻阳县自然资源局的工作人员审核并签字；对证据6、真实性认可，证明目的不认可，该证据证实蒋志军对被征收土地及征收款享有共有权。杨昌海代领该款项后，没有支付给蒋志军的事实。被告麻阳县自然资源局及第三人姚新凤对被告麻阳县政府的证据无异议。原告蒋志军对被告麻阳县自然资源局提供以上证据发表如下质证意见：对证据1、真实性认可，证明目的不认可，该证据证实涉案宗地被征收。协议第4条明确规定前期征收地款项给付的对象仅为：老百姓土地款、土地报批、土石方、挡墙、涵洞等劳务费用；对证据2、真实性认可，证明目的不认可。该证据证实土地征收款项的支付需要麻阳县自然资源局的工作人员审核并签字；对证据3、真实性认可，证明目的不认可，该证据证实蒋志军对被征收土地及征收款享有共有权。杨昌海代领该款项后，没有支付给蒋志军的事实。被告麻阳苗族自治县人民政府及第三人姚新凤对被告麻阳苗族自治县自然资源局提供的证据无异议。被告麻阳苗族自治县人民政府对原告蒋志军提供的以上证据发表如下质证意见：对证据1、三性无异议；对证据2、签这份协议之前还有一份公证书和麻阳县锦林公司的委托书，是被告提供的证据原告没有提交，被告根据这些材料与原告签定补偿协议；对证据3、三性无异议；对证据4、5、三性都有异议，三个人共同委托杨昌海，现只有原告要求撤销委托。对证据6、三性无异议。被告麻阳县自然资源局对原告蒋志军提供以上证据发表如下质证意见：同意被告麻阳县政府对原告证据的质证意见；但补充一点，没有收到撤销授权委托的函。第三人姚新凤对原告蒋志军提供证据没有异议。经庭审质证，本院对证据作如下确认：（一）对被告麻阳县政府向本院提供的证据材料作如下确认：原告及第三人对被告证据1无异议，本院予以采信。证据2系麻阳苗族自治县公证处对2017年2月14日杨通和、姚新凤、蒋志军授权杨昌海处理锦和镇物流园土地补偿款结算及土地权属变更转让登记手续事宜的公证。该公证不符合《中华人民共和国合同法》第四百零一条的规定，故该证据不具有合法性，本院不予采信。证据3、系麻阳锦林房地产开发有限责任公司的委托书，原告对该证据的真实性不认可，被告未提供原件交本院核对，同时该证据与证据4《土地前期投入补偿协议》中记载的实际开发商有出入，本院对该证据不予采信。证据4、各方当事人对该证据真实性没有异议，该证据能够证明恒通和顺商贸物流中心土地被政府改变用途，并予补偿，本院予以采信。证据5、系本案原告诉讼请求中涉及的171.43万元支付票据，能够证明该款项已由杨昌海领取，本院予以采信。证据6、系麻阳苗族自治县人民法院的生效调解书，与本案相关，本院予以采信。（二）对被告麻阳苗族自治县自然资源局向本院提供的证据材料作如下确认：证据1、各方当事人对该证据真实性没有异议，该证据能够证明恒通和顺商贸物流中心土地被政府改变用途，并予补偿，本院予以采信。证据2、系本案原告诉讼请求中涉及的171.43万元支付票据，能够证明该款项已由杨昌海领取，本院予以采信。证据3、系麻阳苗族自治县人民法院的生效调解书，与本案相关，本院予以采信。（三）对原告蒋志军向本院提供的证据材料作如下确认：两被告及第三人对原告证据1、6无异议，本院予以采信。证据2、系2017年2月14日杨通和、姚新凤、蒋志军授权杨昌海处理锦和镇物流园土地补偿款结算及土地权属变更转让登记手续事宜的委托书，与本案相关，本院予以采信。证据3、公证书不符合《中华人民共和国合同法》第四百一十条的规定，故该证据不具有合法性，本院不予采信。证据4、5能够证明原告蒋志军2018年2月6日向指挥部表示撤销委托代理关系并请求暂停支付剩余补偿款的撤销授权委托书，该委托书通过邮政快递当日送达指挥部。本院对该证据予以采信。经审理查明，2016年3月10日，中共麻阳苗族自治县委以麻发[2016]3号关于议事协调机构清理调整的通知，设立了指挥部。为了保障渝怀铁路二线建设，指挥部会同锦和镇政府及新市村支两委研究，对恒通和顺商贸物流中心的项目用地的用途进行调整，用作渝怀铁路二线项目的安置用地。经协商，麻阳恒通和顺商贸物流中心的实际开发商杨通和、姚新凤、蒋志军同意放弃物流项目，由县铁路建设协调指挥部对其土地前期投入进行补偿。2017年2月14日，杨通和、姚新凤和蒋志军共同授予杨昌海全权办理麻阳苗族自治县锦和镇物流园土地补偿款结算及土地权属变更、转让登记手续等相关事宜。县铁路建设协调指挥部与麻阳恒通和顺商贸物流中心的实际开发商杨通和、姚新凤、蒋志军达成《土地前期投入补偿协议》，该协议由杨通和、姚新凤、蒋志军的共同委托的代理人杨昌海代为签订。该协议约定恒通和顺商贸物流中心项目实际补偿金额为671.43万元，由县铁路建设协调指挥部分三次支付，第一期付款时间为协议签订后，付款300万元；第二期付款时间为确保安置地无纠纷在第一次付款后20日再付款200万元；第三次付款时间为第二次付款后10日内余款171.43万元一次性付清。在指挥部完成第一期、第二期付款后，原告蒋志军因未分得补偿款，故于2018年2月6日以邮政快递的方式，向指挥部副指挥长郑明艾及县自然资源局工作人员向光文提交撤销授权委托书，表明撤销其与杨昌海之间的委托代理关系，杨昌海不得代为领取补偿款及相关文书，请求县铁路建设协调指挥部暂停支付剩余的补偿款。该撤销授权合同于当日送达。2018年2月2日，杨昌海开具增值税发票要求县铁路建设协调指挥部支付第三期补偿款171.43万元，县铁路建设协调指挥部副指挥长郑明艾签字同意支付。2018年3月16日，铁路建设协调指挥部将第三期征收补偿款171.43万元交杨昌海领取。另查明，2018年3月27日，原告蒋志军起诉杨通和，要求分割麻阳恒通和顺商贸物流中心征收补偿款671.43万元。2018年10月23日，麻阳苗族自治县人民法院作出（2018）湘1226民初321号民事调解书，蒋志军与杨通和就该案达成一致。该调解书已经生效，进入了执行程序，但现未执行到位。杨通和与姚新凤原系夫妻关系，2017年12月解除婚姻关系。本院认为,《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以组建的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”,指挥部是由麻阳县政府设立的，其与麻阳恒通物流和顺商贸物流中心签订的土地前期投入补偿协议，依法应视为被告麻阳县政府的行为，故被告麻阳县政府为适格被告。本院对原告将麻阳县自然资源局列为被告的行为应予驳回起诉。本案争议的焦点在于原告蒋志军是否有权撤销其与杨通和、姚新凤共同委托杨昌海办理麻阳县恒通和顺商贸物流中心土地补偿款相关事宜的委托书，从而被告将第三期补偿款交由杨昌海领取的行为是否合法。《中华人民共和国合同法》第四百一十条规定：“委托人或者受托人可以随时解除委托合同。因解除委托合同给对方造成损失的，除不可归责于该当事人的事由外，应当赔偿损失。”该法律条文规定了委托合同的任意解除权，但在本案中，授予杨昌海全权办理恒通和顺商贸物流中心土地补偿款结算及土地权属变更、转让登记手续等相关事宜的是第三人杨通和、姚新凤和原告蒋志军三人，原告蒋志军个人无权撤销三人共同对杨昌海的授权。被告麻阳苗族自治县人民政府依照2017年2月14日杨通和、姚新凤和蒋志军三人与杨昌海签订的委托书，将第三期补偿款交由杨昌海领取并无不当，且原告已通过民事诉讼的途径获得权益救济。综上所述，原告蒋志军的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告蒋志军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蒋志军负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇一九年九月二十六日法官助理刘俊卿书记员曾晨附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。