江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初361号 原告顾某，男，1963年7月6日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人裴爱英，北京京坤律师事务所律师。 被告南通市通州区平潮镇人民政府，住所地南通市通州区平潮镇建设路38号。 法定代表人马锋，职务镇长。 应诉负责人祁昌海，职务副镇长。 委托代理人王引，江苏清心律师事务所律师。 第三人南通某投资有限公司，住所地南通市通州区。 法定代表人宋某，职务执行董事。 原告顾某不服被告南通市通州区平潮镇人民政府（以下简称平潮镇政府）乡政府其他行政行为，于2019年3月11日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。本院于同年3月13日立案后，于3月15日向被告平潮镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通某投资有限公司（以下简称某公司）与本案存在利害关系，本院依法通知该公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月30日公开开庭审理了本案。原告顾某，被告平潮镇政府应诉负责人祁昌海及委托代理人王引到庭参加诉讼，第三人某公司经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告顾某诉称，原告系南通市通州区平潮镇新三十里居十组村民，在本村拥有住宅和承包地。自2015年4月以来，镇、村干部多次找原告，称包括原告宅基地和承包地在内的新三十里居九组、十组、十一组土地已被划入沪通铁路安置地块范围，要求原告搬迁，原告因未看见任何批准文件，故而拒绝。2017年7月28日，被告及派出所领导带领民警、协警、城管、镇、村干部等数百人，用挖掘机、推土机将原告承包地的农作物和苗木全部铲除，造成原告损失。现被告已将原告承包地强行占用进行非农业建设，侵犯了原告合法权益。请求：1.确认被告强行占用原告承包地的行为违法。2.判令被告恢复承包地原状并赔偿原告经济损失613440.92元。3.诉讼费由被告承担。 原告顾某向本院提交了以下证据： 1.原告户的承包土地证、二轮土地承包归户清册，证明原告户在新三十里居十组有承包地的事实。 2.农田被非法施工前的照片四张，证明原告家庭承包地被强占前种水稻的状况。 3.农田被非法施工毁损后的照片十张，证明原告家庭承包地被非法施工损毁，不具备种植水稻的状况。 4.原告种植物和苗木后的照片七张，证明原告对被毁后的农田进行整治，种植植物和苗木后的状况。 5.原告承包地毁损时照片二十八张，证明原告对被毁农田整治后，重新种植的植物和苗木又被于2017年7月28日被告毁损的状况和事实，现场有被告的工作人员在场。 6.原告承包地现状照片四张，证明原告家庭承包地的现状已经被强占建设楼房。 7.原告母亲住院病历、照片八张，证明原告母亲在被告强占原告承包地过程中被殴打致伤住院的事实。 8.损失清单，证明原告因被告违法行为遭受的直接损失613440.92元。 9.原告对被毁农田进行整治的绿化工程造价表两份，证明原告为了整治被毁农田支付的绿化工程费用，分别为216671.15元和15439.37元。 10.原告整治农田购买苗木的发票（金额100695元）。 11.原告整治土地购买复合肥、农药的收据（金额1018元）。 12.原告整治农田时雇佣挖掘机的排班确认表和付款收据（金额为16410元）。 13.原告整治农田支付运输土方费的收据（金额10080元）。 14.原告整治农田支出的购土费用的收据（金额9900元）。 证据8-14证明原告损失的情况。 被告平潮镇政府辩称：1.原告起诉属于重复起诉，应裁定驳回起诉。2017年10月23日，原告起诉南通市通州区公安局及被告，要求确认两被告将原告承包地内种植的农作物及苗木全部铲除的行为违法，判令赔偿经济损失，恢复承包地的原状。2018年4月17日，如皋市人民法院（以下简称如皋法院）作出（2017）苏0682行初235号行政裁定（以下简称235号行政裁定），驳回原告的起诉，该裁定已经发生法律效力。本案原告又以相同事实和理由提起诉讼，属于重复起诉。2.原告起诉已经超过法定起诉期限。原告起诉2017年7月28日的行为，其应在六个月内提起诉讼，且其也在2017年10月23日以相同的事实提起诉讼，本次起诉已经超过起诉期限。3.被告并未实施原告所诉称的铲除其承包地内农作物和苗木的行为。被告作为承担沪通铁路平东段居民房屋搬迁安置公寓楼沪通家园项目任务的项目建设主体，承担项目建设的主体责任，并将该项目的具体建设交由某公司进行代建，某公司将该建设工程发包给两家建筑公司承包建设。项目实施中，被告和某公司分别领取了投资项目备案、土地批文和规划许可等手续。2017年7月28日，两家建筑公司施工队伍对安置区沪通家园批准土地范围内的土地进行清表施工，被告组织有关工作人员在现场维持施工秩序，并无铲除原告承包地内农作物和苗木的行为。该安置房建设区域内的土地已经转为集体建设用地，原告所诉无事实根据。4.原告提出的恢复原状及赔偿损失的请求不能成立。原告无证据证实所谓毁坏行为系被告所实施，要求被告赔偿损失的请求当然不能成立。项目所在地块已转为集体建设用地，不具备再行农业耕种的可能，要求恢复原状也不能成立。请求依法驳回原告的起诉。 2019年3月25日，被告平潮镇政府向本院提交了以下证据： 1.行政起诉状、235号行政裁定、（2018）苏0682行初83号行政裁定（以下简称83号行政裁定）及起诉状，证明两案均被驳回起诉，原告的起诉属于重复起诉。 2.通行审投备[2016]143号《企业投资项目备案通知书》，证明沪通家园农民公寓楼项目已获得企业投资项目备案，该项目的建设主体为某公司。 3.通土使字[2017]03号《关于同意沪通家园农民公寓楼项目使用土地的批复》，证明案涉土地已经过南通市通州区人民政府审批转为集体建设用地，用于沪通家园农民公寓楼建设，在农用地转为集体建设用地后，原存在的土地经营权已不存在。 4.建字第320604201710135号《建设工程规划许可证》，证明被告及某公司已取得在通州区建设沪通家园农民公寓楼的规划许可，实施单位为某公司。 5.中标通知书，证明案涉沪通家园农民公寓楼经过招投标分别由南通精诚建设集团有限公司和通州建总集团有限公司建设。 第三人某公司经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃陈述意见及举证、质证的权利。 经庭审质证，原告顾某对被告平潮镇政府提交的证据1的真实性无异议，但认为本案与前案不是同一事实和理由，不属于重复起诉，撤回起诉是根据南通市中级人民法院（以下简称南通中院）的释明而为；对证据2的合法性不予认可，且与被告强占原告承包地的行为是否合法之间不存在关联性，不能达到被告证明目的；对证据3的合法性、关联性不予认可，在农户没有自愿交出承包地之前，被告没有对承包地强占的职权；对证据4的合法性、关联性不予认可，不能证明被告实施强占行为合法；对证据5的合法性、关联性不予认可，本案建设主体是被告，某公司是代建单位，某公司或另外承包单位实施行为和法律后果，应该由被告承担。 被告平潮镇政府对原告顾某提交的证据1的真实性无异议，但认为与本案无关，案涉土地已经转为集体建设用地，不存在在该土地上仍存在承包经营权的问题；对证据2-5认为照片只能反映土地内的现状，不能证实被告参与或实施了行政行为导致现状；对证据6认为该集体土地现用于沪通家园农民公寓楼建设；对证据7认为不能证明系被告的行政行为侵害原告合法权益；对证据8-14认为多为原告自行整理，不能证明原告合法权益实际发生的损失。 本院对上述证据认证如下：对各方当事人均不持异议的证据依法确认其效力。对被告平潮镇政府提交的证据的真实性予以认定，至于占用土地合法与否涉及争议焦点问题，待后文一并阐述。原告顾某提交的证据1-6的真实性予以认定；证据7达不到原告的证明目的；证据8-14中，证据10、11予以认定，其他证据不能证明来源合法，不予认定。 经审理查明，原告顾某系南通市通州区平潮镇新三十里居十组村民，在该组拥有承包地，《农村集体土地承包经营权证书》载明的户主顾某1系原告顾某的父亲，证载承包地2.805亩。2017年2月20日，南通市通州区人民政府作出通土使字[2017]03号《关于同意沪通家园农民公寓楼项目使用土地的批复》，明确根据江苏省国土资源厅《关于南通市通州区2016年度城乡建设用地增减挂钩（第一批）实施规划的批复》，同意被告平潮镇政府使用平潮镇新三十里社区9、10、11组、平东村30组集体建设用地16.7428公顷，用于沪通家园农民公寓楼建设，土地所有权仍属原集体经济组织所有。顾某1户承包地在沪通家园农民公寓楼项目用地范围内。2017年7月28日，施工人员进入场地，将土地平整，苗木等被铲除。现场有被告平潮镇政府工作人员及居委会人员在场。目前，案涉地块上已经建设了楼房。 2017年10月23日，原告以平潮镇政府、南通市通州区公安局为被告向如皋法院提起行政诉讼，要求确认两被告铲除其承包地里农作物和苗木的行为违法，赔偿经济损失，并恢复原状。2018年4月17日，如皋法院作出235号行政裁定，以原告未能提供两被告共同行为的相关材料，起诉缺乏事实根据为由裁定驳回原告的起诉。2018年5月15日，原告以平潮镇政府为被告向如皋法院提起行政诉讼，要求确认被告占用原告承包地进行建设的行为违法。11月5日，如皋法院作出83号行政裁定，以原告的诉讼请求不具体明确为由，裁定驳回原告的起诉。原告不服，上诉至南通中院。经该院释明，原告撤回上诉和起诉。2019年3月25日，南通中院作出（2019）苏06行终29号行政裁定，准许原告撤回上诉和对被告的起诉，83号行政裁定视为撤销。 另查明，被告平潮镇政府自2016年始，每年向顾某1银行卡（xxx）汇入土地租金5513.1元。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.原告起诉是否属于重复起诉。2.原告起诉有无超过法定起诉期限。3.被告是否强行占用了原告户承包地。4.原告提出的赔偿请求能否成立。 关于原告起诉是否属于重复起诉的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项，在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同。（二）后诉与前诉的诉讼标的相同。（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。在235号案中，原告主张被告铲除其承包地里农作物和苗木的行为违法，诉讼请求与本案的诉讼请求并不完全一致。至于在83号案中，原告虽然主张了强占土地的行为，但考虑到原告系经南通中院释明后撤回起诉，转而向本院提起诉讼，且撤回起诉在本案受理之后，当视为有正当理由，故本案不属于重复起诉。 关于原告起诉有无超过法定起诉期限的问题，的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民法人或者其他组织，直接向人民法院提起诉讼的应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。虽然原告起诉的行为发生在2017年7月28日，但原告曾于2018年5月向如皋市人民法院提起诉讼，后在上诉过程经南通中院释明，重新向本院提起本案诉讼，而后撤回上诉和起诉，超过起诉期限属于有正当理由，故本案应视为未超过法定起诉期限。 关于被告是否强行占用了原告户的承包地的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第一款规定，国家实行农村土地承包经营制度。第五条第二款规定，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。前述规定表明，我国实行农村土地承包经营制度，国家保护承包双方的合法权益，既保护集体土地所有者的合法权益，也保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。此外，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。对于土地承包经营权的流转，《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》中明确规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，流转主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。土地承包经营权流转应当遵循平等协商、依法、自愿、有偿等原则。本案中，被告平潮镇政府亦当庭承认原告顾某户始终未签订过流转协议，亦未在其他地块为顾某户重新调整承包地，在未能与顾某户达成流转合意的情况下，被告委托代建单位在原告户承包地上建设楼房的行为显然不符合法律规定。虽然被告通过居委会每年向包括顾某1户在内的案涉地块农户汇款支付土地租金，但不能改变未能与原告户达成流转合意的事实。至于被告提出沪通家园农民公寓楼项目的具体建设交由某公司进行代建，某公司将该建设工程发包给两家建筑公司承包建设，其不是行为实施者的问题。被告答辩时也自认其系沪通铁路平东段居民房屋搬迁安置公寓楼沪通家园项目任务的项目建设主体，其将项目交由某公司代建，该代建行为属于委托行为，被告应当承担相应的法律责任。 关于原告提出的赔偿请求能否成立的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损失提供证据。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，原告要求被告赔偿花池损失90000元、地面、挡墙损失2822.4元、购买土方费9900元、运输土方费10080元、租用挖机费16410元、种植、培植、收割黄豆费12320元、种植、培植、收割花生费4980元、购买农药损失1018元、原告父母被攻击受伤所造成的精神损失费200000元、营养费5000元、护理费28800元、被毁苗木232110.52元，合计613440.92元。针对前述损失的主张，原告仅提供了其从南通东信市政园林有限公司购买紫薇、金边黄杨等苗木的税票一张（金额100695元）及购买化肥、农药的票据（金额1018元），其他损失证据均系他人书写的收据、收条等无法证明合法来源的材料。从原告提供的照片及现场来看，原告住房门前原建有五个水泥砌成的盆景盆，尚余两个盆景盆，因原告并未能提供任何建造费用的证据，本院酌情确定赔偿15000元。原告门前确有部分水泥地面、挡墙被毁，本院酌情确定赔偿1000元。原告在承包土地上也确实种植过苗木，但被告在平整土地时并未对苗木进行清点，故本院只能按照原告主张的购买苗木的费用确定赔偿数额，即100695元。被告已通过居委会每年向顾某1银行卡汇入土地使用费，故而原告主张黄豆、花生、农药、化肥损失的主张不予支持。购买土方等损失因没有确切证据佐证，且不具有合理性，本院不予支持。至于原告要求恢复土地原状的问题。鉴于案涉土地已经建成多幢楼房，且系用作沪通铁路建设居民房屋搬迁安置公寓楼，恢复土地原状势必造成社会公共利益重大损失，故原告该主张本院实难支持。 综上，被告平潮镇政府未能与原告顾某户达成土地流转合意，其未经原告顾某户的同意占用其承包地进行建设的行为违法，原告要求赔偿苗木等部分损失应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下： 一、确认被告南通市通州区平潮镇人民政府未经原告顾某户同意占用其承包地进行建设的行为违法。 二、被告南通市通州区平潮镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告顾某户苗木、盆景盆、水泥地面、挡墙等损失合计116695元。 三、驳回原告顾某的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告南通市通州区平潮镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  沈惠群 二〇一九年九月十二日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 《最高人民法院关于适用的解释》 第七十九条第二款第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。