贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔行终2010号 上诉人（一审原告）郑世华，曾用名郑世光，男，侗族。 委托代理人黄前德，贵州献才律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）铜仁市万山区人民政府，住所地贵州省铜仁市万山区谢桥办事处楚溪村行政中心。 法定代表人张吉刚，区长。 委托代理人林晨霞，铜仁市万山区人民政府法制办工作人员。 委托代理人袁松，贵州永飞律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）铜仁市人民政府，住所地贵州省铜仁市花果山20号。 法定代表人陈少荣，市长。 一审第三人卢均祥，男，侗族。 上诉人郑世华因与被上诉人铜仁市万山区人民政府（以下简称万山区政府）、铜仁市人民政府（以下简称铜仁市政府）、一审第三人卢均祥林业行政裁决及行政复议一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明，本案的争议地叫“野鸡岩”，又称“生小讲山”，地类荒山，四至：东抵郑水和与路、南抵路、西抵周姓的土、北抵路，面积23亩。2013年，因大坪村村民组吴水和建养殖场修路，引发双方纠纷。为主张争议地的权属，郑世华提交了其1998年第二轮土地承包合同及农村承包土地基本情况登记表，该登记表记载的“生小讲山”荒山，四至：东抵世光、南抵路、西抵土、北抵路。卢均祥提交了其1998年第二轮承包证，该证记载的“野鸡岩”荒山，四至：东抵世泽、南抵周姓、西抵周姓、北抵路。2017年9月13日，万山区政府作出万府发〔2017〕26号《关于茶店街道办事处梅花村烂泥山组卢均祥与郑世华荒山权属争议的处理决定》（以下简称被诉处理决定），决定郑世华与卢均祥双方各半享有争议地的使用权。郑世华不服，向铜仁市政府申请复议，该府作出铜府行复决字〔2018〕1号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）予以维持，郑世华仍不服，诉至一审法院，请求：一、依法撤销万山区政府作出的被诉处理决定和铜仁市人民政府作出的被诉复议决定；二、本案诉讼费由一审被告承担。 一审另查明，2017年1月5日，万山区林业局对卢均祥的调查笔录中，卢均祥明确表示不同意调解。 一审法院认为，万山区政府及铜仁市政府具有作出本案被诉行政行为的法定职权。本案中，郑世华提交的1998年第二轮土地承包合同及农村承包土地基本情况登记表所载的“生小讲山”四至与争议地的四至相符，能够证明其对争议地的权属，卢均祥提交的1998年第二轮承包证所载的“野鸡岩”四至包含争议地，亦能够证明其对争议地的权属。因此万山区政府根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”的规定，决定由争议双方各半享有争议地的权属，并无不当，其作出的被诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确。关于郑世华提出的卢均祥第二轮承包证属于错误颁证的问题，因该承包证属于国家机关颁发的土地权属凭证，在其被依法撤销之前应属有效，因此对郑世华的该主张不予支持。关于郑世华提出的卢均祥第二轮承包证所载“野鸡岩”四至不在争议地范围之内的问题，经查，没有相应的事实依据，因此，对郑世华的该主张不予支持。关于郑世华提出的万山区政府未组织双方先行调解属程序违法的问题，经查，2017年1月5日，万山区林业局对卢均祥的调查笔录中，卢均祥明确表示不同意调解，因此，对郑世华的该主张不予支持。综上，万山区政府作出的被诉处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，铜仁市政府作出的被诉复议决定合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郑世华的诉讼请求。案件受理费50元，由郑世华承担。                                           郑世华不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决、被诉处理决定和被诉复议决定，判令万山区政府重新作出处理决定，一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由为：一、被诉处理决定认定事实错误。根据土地管理法规和现行土地承包政策，卢均祥户依法不能取得“野鸡岩”荒山承包权，卢均祥二轮土地承包证登记的“野鸡岩”荒山四至与争议地四至根本不相吻合，不在争议地范围之内；二、被诉处理决定违反调解优先原则，程序违法，应予撤销；三、一审法院在证据认定和法律适用上错误，应予以撤销。其提供的郑振黑、郑泽明一轮荒山承包证及荒山承包登记清册、卢均纳两户的土地、荒山承包登记清册等证据客观真实且与本案相关联，一审认定与本案不相关联完全是回避客观事实。 被上诉人万山区政府答辩称：一、一审认定事实清楚。一审第三人的第二轮土地承包证确记载有争议地，足以证明一审第三人对争议地享有使用权，该证未经法定程序被撤销之前应当认定其效力和证明目的，答辩人结合其他查明的事实认定一审第三人对争议地享有权属符合法律规定，不存在事实不清的情形；二、其所作的具体行政行为程序合法。其提交的调查笔录证明当事人一方不愿意调解，只有双方当事人均自愿的情况下才有调解基础，郑世华主张程序违法的理由不能成立；三、一审判决认定证据合法。郑世华在一审中提交郑振黑、郑泽明一轮荒山承包证及荒山承包登记清册，上述证据是第一轮土地承包的情况，不能直接证明一审第三人对争议地不享有权属，卢顺燃、卢均来户的1989年常住人口登记表及卢均纳两户的土地、荒山承包登记清册与争议地的权属并无联系，一审法院对以上证据不予采信并无不妥。一审认定事实、采信证据以及法律适用均无不当，恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人铜仁市政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。 一审第三人卢均祥在二审法定期限内未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认，但一审认定郑世华1998年第二轮土地承包合同及农村承包土地基本情况登记表记载的“生小讲山”东抵“世”光不当，本院不予认定。 本院认为，本案的争议焦点是被诉处理决定及被诉复议决定的合法性问题。 一、关于被诉处理决定的合法性问题。 《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。根据该规定，万山区政府具有作出被诉处理决定的职权。 本案争议地“野鸡岩（生小讲山）”的四至为：北抵路、南抵路、西抵周姓土、东抵郑水和与路。郑世华提交1998年《土地承包合同书》及《农村承包土地基本情况登记表》中记载的“生小讲山”主张争议地权属，“生小讲山”的四至为：北抵路、南抵路、西抵土、东抵“□”光，东抵与争议地不吻合。卢均祥提交1998年《土地承包证》及《土地承包合同书》中记载的“野鸡岩”主张争议地权属，“野鸡岩”的四至为：北抵路、南抵周姓、西抵周姓、东抵世泽，南抵和东抵与争议地不吻合。据卢均祥在确权期间的调查笔录记载，争议地南方路以上属于隘口山，隘口山属于杨姓，西边和西北方属于周姓；据万山区林业所作的调查笔录，郑世泽在争议地附近并无林地。被诉处理决定认定卢均祥的土地承包证的四至界限包括争议地、郑世华的土地承包证的四至界限与争议地四至界限重合，认定事实不清。郑世华关于被诉处理决定认定事实错误的上诉理由成立，本院予以采纳。 《贵州省林地管理条例》第十九条第（一）项规定，尚未取得林权证或者对林权证有争议的，县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证、各级人民政府依法批准使用土地的文件可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料。《林木林地权属争议处理办法》第七条第（一）项规定，尚未取得林权证的，土地改革时期人民政府依法颁发的土地证可以作为处理林权争议的依据。根据上述规定，县级以上人民政府依法颁发的土地使用权证、土地改革时期人民政府依法颁发的土地证等，均能作为处理林权争议的依据。本案中，郑世华在确权期间还提交了其父郑振黑的1984年《土地承包证》，被诉处理决定对该证能否作为确权依据未置可否，明显不当。如前所述，郑世华的土地承包证东抵与争议地不吻合、卢均祥的土地承包证南抵和东抵与争议地不吻合，仅以争议双方提交的1998年《土地承包证》，尚不足以认定郑世华的土地承包证的四至界限与争议地四至界限重合、卢均祥的土地承包证的四至界限包括争议地。此外，被诉处理决定对争议双方不同时期所持的不同材料未通盘予以考虑，迳行以第二轮土地承包证和土地承包合同作为确权依据，证据明显不足。 《贵州省林地管理条例》第二十条规定，处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并遵守下列规定：（一）争议各方只有一方持有有效证据的，争议的林地应当明确给持有有效证据的一方；证据中面积与四至不相符的，以四至为准；（二）对同一争议有数次协议或者决定的，以最后一次协议或者决定为准；（三）争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理。根据该规定，只有争议双方均持有有效证据或都无有效证据的情形，才能作出双方各半的处理。本案中，因被诉处理决定认定事实不清，证据不足，争议双方所持证据能否作为有效的确权依据尚需进一步查证，故被诉处理决定适用法规错误。 综上，被诉处理决定存在认定事实不清，主要证据不足，适用法规错误的情形，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，应判决撤销，责令万山区政府重作。 二、关于被诉复议决定的合法性问题。 《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。根据该规定，铜仁市政府具有作出被诉复议决定的职权。被诉复议决定维持依法应当被撤销的被诉处理决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，亦应一并撤销。 综上，上诉人郑世华的上诉理由成立，对其上诉请求本院予以支持。一审判决认定主要事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行初8号行政判决； 二、撤销被上诉人铜仁市万山区人民政府万府发〔2017〕26号《关于茶店街道办事处梅花村烂泥山组卢均祥与郑世华荒山权属争议的处理决定》； 三、撤销被上诉人铜仁市人民政府铜府行复决字〔2018〕1号《行政复议决定书》； 四、由被上诉人铜仁市万山区人民政府在本判决生效之日起六个月内重新作出处理决定。 一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人铜仁市万山区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 黄 瑶 审判员 邱兴琼 审判员 陈显杰 二〇一九年九月十六日 书记员 冀凌馨