河南省安阳县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0522行初58号原告宋香娣，女，汉族，1963年3月10日生，住河南省安阳县。委托代理人桑擎华，大沧海律师事务所律师。委托代理人任利民，大沧海律师事务所律师。被告安阳市城市综合执法局，住所地：安阳市永明路联通大厦。法定代表人郑象征，安阳市城市综合执法局局长。委托代理人赵伟，安阳市城市综合执法局工作人员。委托代理人李淑贤，河南兴邺律师事务所律师。被告安阳市人民政府，住所地：文峰大道中段路北。法定代表人靳磊，市长。委托代理人杨根亮，安阳市人民政府法制办公室工作人员。原告宋香娣诉被告安阳市城市综合执法局、安阳市人民政府行政处罚及行政复议一案，于2019年4月4日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月25日公开开庭审理了本案。原告委托代理人任利民、桑擎华，被告安阳市城市综合执法局委托代理人李淑贤、赵伟，被告安阳市人民政府委托代理人杨根亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宋香娣诉称，一、被告安阳市城市综合执法局作出的行政处罚违反法定程序，剥夺了原告的陈述权、申辩权与听证权，依法应予撤销。被告作出行政处罚决定书前，未找原告了解有关案件事实，听取原告意见，原告未委托任何人代表原告与被告安阳市城市综合执法局进行接洽，接受调查并接收有关法律文书，因此，被告的一切行政行为对原告不产生法律效力。被告安阳市城市综合执法局2018年7月15日对案外人雷利阳进行调查，未得到确定的有无规划许可的结论的情况下，于7月14日正式立案认定原告未经规划许可建设二层房屋无法律依据。被告经调查确认2008年8月，原告未经规划主管部门审批在安阳市中华路与安漳大道交叉口东南角建设二层房屋，违法作出处罚决定，责令原告限期拆除安阳市中华路与安漳大道交叉口东南角临街二层房屋。该认定事实与客观事实不符:原告于2008年8月在上述地址原来一层房屋的基础上加盖了第二层，执法局混淆了二者的根本区别。原告通过拍卖取得上述房屋占用土地的使用权以及一层平房的所有权，该一层平房并非于2008年8月所建，也非原告所建。通过案卷看，安阳市城市综合执法局的上述认定事实仅凭对案外人雷利阳的口供而得出，雷利阳接受询问不是受原告委托，不能代表原告，另外，雷利阳对房屋的建设事实与建设手续并不详细知情，2018年7月15日雷利阳询问笔录第2页在谈到是否有工程规划许可证时，明确回答不是很清楚，在不清楚的情况下，执法局就认定了案件事实，明显缺少证据支持。安阳市城市综合执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第40条规定确认原告建房行为违法，该规定是针对工程建设单位或个人在建设工程前需要办理规划许可证而言，而本案，原告通过拍卖取得土地及地上房屋，这些房屋是原建设单位所建，安阳市城市综合执法局将该房屋的报建手续推给原告承担，明显与客观事实不符，于法无据。另外，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行，而该一层平房是2008年之前建成，执法局以后来的法律约束之前的行为，属于适用法律错误。被告安阳市人民政府在受理行政复议申请时未严格履行职责，未审查委托代理人的手续是否真实合法，作出复议决定程序违法。复议申请书不是原告本人亲自签名，没有授权他人代替原告签名提起行政复议申请，因此，整个行政复议程序缺少启动的基础；另外，原告也未委托雷利阳作为代理人参加复议听证会，因此，雷利阳的所谓代理行为对原告不产生任何法律效力。综上，复议决定书不应对原告产生法律效力，依法应予撒销。案涉房屋及土地是原告依法拍卖而取得，该宗土地性质为商业用地，原告取得该土地是用于商业开发。之后，政府调整土地规划用途，将该宗土地绝大部分变为公共绿化用地。按照法律规定，政府应依法收回原告宗地，并给予补偿，但政府至今未启动收回土地程序，由于该宗地性质发生了变化，导致原告在该地进行任何商业建设的申请，得不到政府及其有关部门的许可，而且政府也未因其改变土地规划用途而造成原告土地价值的降低给予任何补偿。另外，政府未履行协助原告办理红线东侧(即原告房屋)的有关手续办理约定义务。原告在无奈之下才未经批准在原有房屋基础上进行商业性扩建。综上所述，两被告的行政行为违法，请依法撤销被告安阳市城市综合执法局作出的安城罚决字[2018]第10007号行政处罚决定书及被告安阳市人民政府作出的安政复决[2018]675号行政复议决定书。原告提交的证据材料有：1、变卖成交确认书；2、土地使用权转让合同书；3、土地使用权转让登记申请表；4、安国用（93）字第0207号国有土地使用证；5、安房集字第01220号房屋所有权证；6、货币补偿协议书；7、安阳熊猫电器有限责任公司破产清算组证明；8、曙光路街道办事处说明。被告安阳市城市综合执法局辩称，一、我单位作出处罚决定具有法定职权。根据《行政处罚法》第十六条、第二十条，《安阳市城市管理综合工》(安政办[2018]8号)综合执法职责市级职责规定，安阳市城市综合执法局负责全市城市综合执法工作的指导、监督、考核;负责跨区域违法案件的查处;行使城乡规划管理方面法律法规规章规定的重大建设行为的行政处罚权。故安阳市城市综合执法局对申请人未经规划主管部门审批擅自建设建筑物的违法行为具有法定的行政处罚权。二、我单位作出处罚决定事实清楚，证据确凿。原告未经规划主管部门审批擅自建设建筑物的违法行为有现场、有照片、有街道办事处的情况说明。原告称答辩人认定事实错误不是事实，原告的两层整栋建筑均不具有合法的规划建设审批手续，这是本案的基本事实，原告所说的原一层建筑是一间一间的平房，并非现状，原告拆除原单间平房，建成现在两层通体楼房没有任何审批手续，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单位和个人，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”规定确认原告行为违法，事实清楚。三、我单位作出处罚决定符合法定程序。依据《行政处罚法》的程序规定，在事实清楚，证据确凿，履行了告知义务并在原告积极配合的情况下，依法作出处罚决定，送达原告，原告签收并提出行政复议。原告称没有委托任何人参与本案的行政处罚，不是事实。2018年7月15日9时40分原告的女婿雷利阳到答辩人的直属分局办公室称“宋香娣是我岳母，受我岳母委托前来处理彰德人家小区西墙外临中华路二层临街楼的事宜，她由于身体原因不能前来”，这个女婿不仅参加了询问、带领调查人员勘验了现场，还向调查人员提供了原告的身份证复印件、自己作为代理人的身份证复印件及相关证据签收了《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，原告未在规定的时间内提出听证申请，我单位依法作出安城罚决字[2018]第10007号处罚决定书，该女婿也签收了本处罚决定书，整个过程我单位有理由相信雷利阳有代理原告的权利。原告依据本处罚决定书提起了行政复议，足以认定其女婿雷利阳在行政处罚程序中具有代理权。因此，原告称没有委托不足以否定其女婿雷利阳代理行为的效力，更不足以否定答辩人行政处罚程序的合法性。四、处罚决定适用法律正确。原告宋香娣于2008年8月在中华路与安漳大道交叉口东南角未经规划部门审批建设两层房屋，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单位和个人，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”规定，参照《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准》规定的违法情形，原告宋香娣的违法情形属于“无法采取改正措施消除影响的"情形。综上，我单位作出的安城罚决字[2018]第10007号处处罚决定事实清楚、证据充分要求驳回原告的诉讼请求。被告提交的证据材料有：1、宋香娣行政处罚案件立案审批表；2、安城罚责改[2018]第10002号责令改正通知书；3、雷利阳询问笔录；4、现场检查（勘验）笔录；5、现场照片一张；6、雷利阳、宋香娣身份证复印件；7、曙光库街道办事处情况说明；8、当事人书写的《情况说明》；9、安阳市电筒厂国有土地使用证；10、北关区人民政府与宋香娣货币补偿协议书；11、案件调查终结报告；12、行政处罚审批表；13、安城审[2018]7号案件审核委员会会议纪要；14、安城罚先告字[2018]第10007号行政处罚事先告知书及送达回证；15、安城罚听告字[2018]第10007号行政处罚听证告知书及送达回证；16、安城罚决字[2018]第10007号行政处罚决定书及送达回证；17、孙亚军、卢庆伟执法证复印件各一份；18、《安阳市城市管理综合执法条例》节选；19、《安阳市人民政府办公室关于印发市区两级城市管理和综合执法职责分工的通知》即安政办[2018]8号；20、《河南省建设系统行政处罚裁量标准》；21、《中华人民共和国城乡规划法》。被告安阳市人民政府辩称，一、答辩人认定事实清楚，适用法律正确。2008年8月，宋香娣未办理建设工程规划许可证，擅自在现中华路与安漳大道交叉口东南角建设二层建筑物，违反了城乡规划法规定，安阳市城市综合执法局作出安城罚决字(2018年)第10007号行政处罚决定，责令申请人限期拆除房屋并无不当。其称该房产系拍卖取得，仅在原房屋加盖二层的问题。其提供的房屋所有权证书记载七处相对独立的房屋，房屋面积仅有573.55平方米，而现状系南北一字并排房屋，房屋面积为2710.86平方米，两者明显不符。且2010年9月20日，北关区政府已拆除了其各类建筑面积1793.20平方米及其他附属物。因此，其称现房系拍卖取得、仅在原房屋上加盖二层与事实不符。市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持安城罚决字(2018年)第10007号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。二、答辩人作出复议决定程序合法。原告委托代理人向本机关提起行政复议申请，复议机构在法定期限向安阳市城市综合执法局送达了行政复议申请及受理通知书，安阳市城市综合执法局在法定期限向本机关提交了证据材料及答辩状。本机关组织召开案件听证会，充分听取各方当事人的意见，依法作出行政复议决定后，及时向原告送达了行政复议申请书。综上，答辩人作出复议决定程序合法。三、原告的起诉理由依法不成立。关于原告称其没有授权委托他人申请行政复议的问题。《行政复议法》第十条规定，申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。本案中，原告的女婿雷利阳持原告署名的行政复议申请书及委托书、原告身份证复印件、安阳市城市综合执法局行政处罚决定书申请行政复议，行政复议机构经形式审检后，认为其申请符合法定受理条件。因此，原告起诉理由不成立。综上，答辩人认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求依法驳回原告诉讼请求。被告安阳市人民政府提交的证据材料有：1、安阳市人民政府复议决定书安政复决（2018）675号；2、立案审批表；3、行政复议申请书；4、询问笔录；5、身份证复印件及委托书；6、处罚决定书；7、行政复议答复书；8.听证笔录。经庭审质证，原告对被告提交的身份类的证据真实性无异议，对卷宗证据6本身真实性无异议，但对内容有异议，认为立案审批表中案件简要情况说明认定原告未经规划许可建设两层建筑物该结论缺少依据；限期改正通知书在事实还未落实，雷利阳询问笔录对是否经规划许可不清楚，案卷未见有关规划部门出具的相关材料等，是否经过规划许可尚未定论的情况下，即下达限期整改通知不符合程序规定；雷利阳询问笔录明确涉案房屋为两层加盖，第一层是原来拍卖所得房屋，与立案审批表及限期改正通知书相矛盾；对于现场勘查笔录形成时间为7月18日，而限期改正通知上时间是7月15日，案件正在调查期间尚未结论时就下达改正通知程序严重违法；对证据7真实性无异议，该说明明确了2008年8月原告在原一层基础上加盖了第二层，执法局在未经详细调查基础上认定原告新建了两层楼房与事实不符与其提供的证据相矛盾；对证据8真实性有异议，不是原告本人签名，该说明也明确了原告在原一层房屋基础上加盖了第二层；对证据9-14、16、17真实性无异议；对证据15真实性有异议，该听证通知送达回证不是雷利阳本人所签未收到该通知，因此该告知不能产生相应的法律后果。被告的案件终结报告认定原告的建设行为属于无法采取改正措施的情形，被告执法局在整个处罚过程中没有查明建设行为在先还是绿化带的性质在先的情况下做出处罚法律适用不当。被告安阳市人民政府对被告安阳市城市综合执法局提交的证据无异议。原告对被告安阳市人民政府提交的证据对真实性无异议，但对内容有异议，认为这些证据证明安阳市人民政府在主持听证时根据执法局提供的证据以及原告的陈述应该发现执法局认定事实错误但未纠正，应撤销复议决定，复议机关没有查清原告建设房屋地块性质是通过拍卖方式取得，被告认定是城市绿化用地事实不清。被告安阳市城市综合执法局对被告安阳市人民政府提交的证据无异议。被告安阳市城市综合执法局对原告提供的证据有异议，认为均不能证明其所建房屋具有合法手续，也不能证明原告是按照被告下发的整改通知提供了房屋合法建房手续，本案的基本事实是原告在规定的期限内未能提供房屋系合法建筑的相关手续。对清算组证明有意见，没有出具人的签名不具备合法性，该证据是在本案诉讼后取得的，来源不合法，这个证据不能证明被告作出的处罚事实错误；房屋所有权证可证明原告房屋是违法建筑，根据房屋所有权证记载的房屋结构与现状完全不一样，所以原告提交的证据不能证明建筑房屋是合法的。被告安阳市人民政府对原告提交的清算组和曙光路街道办事处提出的证明以外的其他证据的真实性没有异议。清算组和曙光路街道办事处内容不真实，根据房产证记载的面积是500多平方米与证明中的2000多平方米不符，曙光路街道办事处证明提供的房屋坐落情况为七处不同房产，无法加盖二层与现状不符，其他证据不能证明原告主张。本院对上述证据认证如下，原、被告提交的证据取得程序和收集方法合法，本院予以认定。经审理查明，2018年7月，安阳市城市综合行政执法局接群众举报称:中华路与安漳大道交叉口东南角临中华路二层房屋为违法建筑。安阳市综合行政执法局立案调查认为，宋香娣未经规划许可，在安阳市中华路与安漳大道交叉口东南角临中华路建设二层建设物，面积共计2710.86平方米。同年7月15日，安阳市城市综合执法局向宋香娣送达了责令改正通知书，限宋香娣3日内提供该房屋相关规划审批手续。9月19日，安阳市城市综合执法局向宋香娣送达了行政处罚事先告知书及听证告知书。10月12日，安阳市城市综合执法局作出安城罚决字(2018年)第10007号行政处罚决定，认定：2018年7月14日对你在安阳市中华路北段路东未经审批进行建设一案立案调查。经调查，你(单位)于2008年8月在安阳市中华路与安漳大道交叉口东南角未经规划主管部门审批建设二层房屋。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，已构成违法。证据有:询问笔录、现场照片、现场勘验笔录、当事人和委托人的身份证明、曙光路街道办事处提供的情况说明。根据你(单位)违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，参照《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准》，你(单位)的违法行为为无法采取改正措施消除影响的情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，作出行政处罚:责令原告宋香娣于一个月内拆除位于安阳市中华路与安漳大道交叉口东南角的临街二层房屋。宋香娣不服该处罚决定向安阳市人民政府申请行政复议。安阳市人民政府维持了原处罚决定。审理中，原告对两被告在作出行政行为前的程序性行为均表示认可。审理中，被告提供了雷利阳询问笔录、曙光路街道办事处情况说明等证据证明其认定事实的合法性。其中，雷利阳询问笔录中表述：“案涉二层楼房系原告2008年6月20日经拍卖安阳熊猫电器有限公司所有的位于轻工路3号的11.9亩商业用地。2008年8月原告在院内原有的房屋上又加盖一层，未办理规划审批手续”；曙光路街道办事处情况说明内容为:“2008年6月20日宋香娣通过河南中信拍卖有限公司竞得安阳熊猫电器有限公司所有的位于轻工路3号的11.9亩商业用地（见变卖成交确认书）。2008年8月宋香娣在院内原有的房屋上又加盖了一层，在这期间，宋香娣也未及时办理房产过户手续。2010年市政府向北打通中华路时，区政府根据当时的实际情况征收了宋香娣的7.7亩土地（红线以内）和部分房屋。同时，根据协议规定，区政府、市中院破产清算组、市国土资源局、市工信局等有关部门按政策规定一起协助宋香娣办理过户等有关手续。截止目前，宋香娣现存房屋仍未办理过户等有关手续。”另根据原、被告提交的证据查明：1988年11月12日原河南安阳北关区建筑公司取得房屋所有权证书，证载：房屋坐落郊区东郊乡南漳涧；建筑物7处，分别为：1号(砖木瓦结构1间24.46平方米)、2号(砖木瓦结构12间269.32平方米)、3号(混合平2间89.80平方米)、4号(砖木平2间44.89平方米)、5号(砖木平117.80平方米)、6号(混合平15.20平方米)、7号(混合平12.08平方米)，上述建筑物共计573.55平方米。1993年3月安阳市北方建筑工程公司将其名下总面积7933.33㎡的土地转让与安阳市电筒厂。后安阳市电筒厂于1993年12月取得安国用（33）字第0207号国有土地使用证载明，地址：轻工路3号；四至均为：南漳涧耕地；面积7933.33㎡；用途：商业。2008年6月20日，河南中信拍卖有限公司与宋香娣签订变卖成交确认书，宋香娣竞拍取得原安阳熊猫电器有限公司所使用的11.9亩商业用地使用权，使用年限为35年。2010年9月20日，为实施中华路北段有关区域的拆迁，安阳市北关区政府与宋香娣签订货币补偿协议书，安阳市北关区政府拆除宋香娣各类建筑面积1793.20平方米及其他附属物，补偿宋香娣建筑物和土地补偿款共计2396547元。审理中,原告称被处罚的二层房屋系其在原竞拍所得的房屋上加盖一层后形成；被告认为被处罚的二层房屋均为原告在未取得建设工程规划许可证的情况下新建而成。上为本案事实。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区进行建筑、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百之十以下罚款。本案中,根据原、被告提交的证据可以查明，原告宋香娣虽存在未经规划主管部门审批建设房屋的行为,但被告在未案涉房屋是宋香娣新建的二层还是在原有房屋基础上加盖的二层房屋的事实情况下即作出安城罚决字(2018年)第10007号行政处罚决定属认定事实不清。其虽提供了雷利阳询问笔录、现场照片、现场勘验笔录及曙光路街道办事处提供的情况说明加以佐证,但上述证据均证明原告宋香娣2008年8月在未取得合法手续的情况下,在院内原有的房屋上又加盖了一层，而非新建二层房屋,故被告以上述证据认定原告未经审批建设二层房屋的事实显属证据不足，本院不予支持。综上,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：一、撤销被告安阳市城市综合执法局作出的安城罚决字(2018年)第10007号行政处罚决定；二、撤销安阳市人民政府作出的安政复决字[2018]675号行政复议决定。案件受理费50元，由被告安阳市城市综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。审 判 长  王西卉人民陪审员  杨新弟人民陪审员  吴海燕二〇一九年九月二十四日书 记 员  张 琛