上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初462号原告宿泓泓，女，1973年9月5日出生，汉族，户籍地上海市，住上海市。委托代理人宋锡祥，上海市光明律师事务所律师。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人竺凯。行政机关负责人汪玉萍，女，职务副局长。委托代理人陆馨伟，男。委托代理人胡耀平，男。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈，女。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市。法定代表人倪佳慧。委托代理人李立，男。被告上海市长宁区新泾镇人民政府，住所地上海市。法定代表人金卫峰,职务镇长。委托代理人王发友，男。被告上海市公安局长宁分局新泾派出所，住所地上海市。负责人陈玮。委托代理人祁文晋，男。被告上海市长宁区消防支队，住所地上海市。法定代表人虞利强。委托代理人祁文晋，男。原告宿泓泓因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区住房保障和房屋管理局、上海市长宁区市场监督管理局、上海市长宁区新泾镇人民政府、上海市公安局长宁分局新泾派出所、上海市长宁区消防支队实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼，本院于2018年5月11日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。审理中，因机构改革，原上海市长宁区公安消防支队名称现变更为上海市长宁区消防支队。本院依法组成合议庭，于2018年9月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人宿祥(2019年8月21日去世)和宋锡祥律师，被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)的行政机关负责人汪玉萍及委托代理人陆馨伟、胡耀平，被告上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)的委托代理人李立，被告上海市长宁区新泾镇人民政府(以下简称新泾镇政府)的委托代理人王发友到庭参加诉讼。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、被告上海市长宁区消防支队(以下简称长宁消防支队)、被告上海市公安局长宁分局新泾派出所(以下简称新泾派出所)经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案经协调及上海市高级人民法院批准，延长审理期限至2019年10月28日。本案现已审理终结。原告诉称：1999年8月10日，原告向上海新虹桥企业有限公司以相当于附近商铺的价格购买了本市仙霞路1001弄(北虹公寓)沿街门面15号底层101室(以下简称涉案房屋)，并于2000年9月14日取得该房屋的产权证。2000年2月23日上海新虹桥企业有限公司为原告办理了涉案房屋的“居改非”的合法审核手续。在这期间,涉案房屋由原住宅用房改为非居住用房，并获得长宁房管局的前身上海市长宁区房屋土地管理局的批准。后由相关部门召开会议，重申业主破墙开店经营范围。2002年9月18日，经上海市公安局批准，新泾派出所相应地批给原告1013号和1015号两处门牌号。2017年6月，六被告在北虹公寓张贴了《新泾镇“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书)，同年8月28日，被告又针对原告等商户张贴告知书，认定原告等商户存在违法搭建和破墙开店现象,按照整治要求,责成原告于2017年9月1日前搬空撤离,并采取封墙措施。同年9月1日,六被告共同采取强制拆除措施,实施封墙行为，并于2017年12月6日至2018年1月12日期间,在围墙上装了铁栅栏，影响到租户的正常经营及侵害原告的合法权益。故请求确认六被告自2017年9月1日以来对位于上海市仙霞路XXX号、XXX号商铺封墙行政行为违法。原告提供了以下证据：1.上海市内销商品房预售合同；2.房地产权证；3.“居改非”审核表；4.证明；5.编号沪长建(2002)临23号上海市建设工程规划许可证(零星)(以下简称规划许可证)；6.上海市长宁区城市规划局规划许可附图；7.工程预算表；8.门牌号码证明；9.2000年12月5日会议纪要；10.联合告知书；11.2017年8月28日有新泾镇违法建筑治理领导小组办公室(以下简称新泾镇办公室)盖章的告知书(以下简称新泾镇告知书)；12.拆违现场照片；13.装上铁栅栏后现场照片；14.房屋租赁合同；15.中国银行交易流水明细清单；16.户口簿；17.收据；18.交水电煤发票、管道燃气供用气合同；19.门(弄)楼牌工本费收费专用收据；20.原告等业主与被告新泾镇政府及相关部门沟通会(根据光盘录音录像内容整理)；21.补偿协议书；22.截取视频文件及光盘；23.拆违现场照片。其中证据9会议纪要，写明出席人员为长宁区房屋土地管理局第三办事处、长宁公安分局新泾派出所、长宁工商行政管理局北新泾工商所、新泾镇曙光居委会、新长宁集团房产销售公司、新长宁集团瑞强物业管理有限公司及北虹公寓沿街面业主，主要内容：因北虹公寓沿街面底层业主破墙开店,违反了原先规定的经营范围及其承诺，故重申不得经营餐饮业、娱乐业等超越承诺的事项，为了确保北虹公寓整个小区的安全,底层商业用房通往小区内的通道门户永久性封闭,不得启用。门面产权人在转租给他人经营时,应向承租人说清限制经营范围的事宜,并要求承租人共同遵守其承诺。如本人转让上述房屋,本人承诺的本项义务随同房屋转让合同一起转移给买受方。承租人在租赁门面时准备装修前须到物业管理处办理装修手续,装修、树灯箱广告必须做到规范统一，原则上不影响楼上业主生活及周边报警装置。纪要上仅有业主签名，无其他出席单位人员签名。证据21补偿协议书的甲方为上海新长宁房产销售有限公司、上海瑞强物业管理有限公司，乙方为北虹公寓14家业主，约定就当前北虹公寓沿街底层破墙开店的现状，达成协议，甲方销售公司为维护社会稳定和企业形象，愿对沿街二至五楼在2000年3月25日前购买的客户作一次性补偿，补偿金额为购房合同总房价8%等内容，甲方均盖章，无乙方签章。被告长宁执法局辩称：被诉行政行为是其依法履行法定职责实施的行政管理措施。故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁执法局向本院提交了以下证据、依据：1.涉案房屋产权信息，证明涉案房屋产权明晰确属原告所有；2.规划许可证，证明涉案房屋办理的许可证属临时许可证，已处于失效情况；3.《上海市城市规划条例》节选，证明证据2失效情况；4.2017年7月19日有新泾镇政府盖章的会议纪要及同年8月15日有新泾镇政府、上海新长宁(集团)有限公司、上海市长宁区规划和土地管理局、长宁房管局盖章的会议纪要，证明被告针对涉案房屋问题与多部门沟通，并形成会议纪要；5.长宁房管局《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称房管局答复)，证明原告擅自改建物业公用部分的行为属违法行为；6.联合告知书、新泾镇告知书及送达签收回执，证明被告已履行相关告知程序；7.仙霞路1001弄北虹公寓房型图及涉案房屋现场照片，证明对于涉案房屋进行综合整治行政管理措施之后的社会效果；8.涉案房屋所在楼原始平面图，证明涉案房屋所在小区外墙原始状态情况即矮墙和铁栅栏的情况；9.上海市长宁区规划和土地管理局执法协助书面意见，证明证据2规划许可证属失效状态;10.《长宁区居住物业改变使用性质试行办法》，证明对于改变物业使用性质的情况，规划部门应按照《上海市城市规划条例》进行管理的依据;11.《上海市城市规划条例》，证明规划许可证属于许可已到期并自然失效;12.《上海市零星建设工程规划管理办法》，证明对于零星建设工程许可证，许可范围为门面装修，且在工程竣工后，需申请原审批部门进行验收；13.规划许可证、编号沪长建(2003)临27号上海市建设工程规划许可证(零星)、编号2001临34号上海市建设工程规划许可证(零星)，证明许可证在区规划局的存档，且规划局所出具的门面装修临时许可证并非针对单一、特殊的个体所签发，而是常态化的签发。被告长宁执法局作出被诉行政行为的职权依据为《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《执法条例》)第十一条第一款第(八)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称《实施办法》)第五条第二款第(三)项、第六条之规定；法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订，以下简称《管理规定》)第五十条第二款第(四)项、第七十八条之规定。被告长宁房管局辩称：原告所提交的证据都不能证明其是被诉行政行为的实施主体，其主体不适格。其于2000年9月9日开具的《证明》，不能证明其认可原告委托他人实施破墙开门行为的合法性。故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场监管局辩称：被诉行政行为不是其作出的，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告新泾镇政府辩称：被诉行政行为不是其作出的，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告新泾派出所辩称：被诉行政行为不是其作出的，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁消防支队辩称：被诉行政行为不是其作出的，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁房管局、长宁市场监管局、新泾镇政府、新泾派出所、长宁消防支队未向本院提交证据、依据。经庭审质证，原告对被告长宁执法局的职权依据没有异议，但认为法律依据不适用本案。就证据则认为：1.涉案房屋破墙和门面装修是合法有效和合规的，完全按照规划许可证划定的范围和规模进行的，没有任何超越，被告所谓“擅自改建、占用物业公用部分”作为执法依据是徒劳的；2.原告的居改非长期有效，涉案房屋门面装修属于合法永久性建筑的零星改建，不是临时建筑，规划许可证针对门面装修开工的有效期设定为6个月，与所谓商铺只能经营2年时间无关；3.六被告均参与了实施强拆和封墙等行为；4.被告实施的行政行为程序违法；5.存在违法搭建行为，但是租客搭建的，被告没有证据证明原告从2000年开始至今委托过装修公司动过房子；6.被告套用《上海市城市规划条例》诠释规划许可证是错误的，不认可被告长宁执法局提供的证据4、证据5、证据6、证据7、证据8、证据10、证据11、证据12，证据9是后补的，与房管局批的居改非文件的初衷相矛盾，证据13是造假的。被告长宁执法局就原告质证意见及证据认为：1.规划许可证具体实施行为属未经审批的装修、搭建行为；2.规划许可证现已超过法定使用期限，按照法律规定，使用期满后必须拆除；3.原告实际实施的装修及搭建行为与规划许可证中所列建设项目(门面装修)不符，属未按照批准内容进行建设的行为，属违法搭建行为；4.对小区公共外墙(即原告天井外墙)的拆除行为系属于对于原告房屋天井内违法搭建整体拆除行为的一部分；5.对小区公共围墙的恢复是基于对原告所改建物业共用部分的恢复原状；6.被告实施行政管理措施依照法定程序进行，已保障原告陈述、申辩的权利；7.原告提供的证据8、证据21与本案无关，对证据9、证据12的真实性有异议，无法确认证据22、证据23。被告长宁市场监管局认为：原告提供的证据12不能证明长宁市场监管局协同执法。被告新泾镇政府认为：原告提供的照片不能证明新泾镇政府参与了封墙行为。根据庭审质辩情况，本院认为原告提供的上海市内销商品房预售合同、房地产权证、“居改非”审核表、证明、规划许可证、上海市长宁区城市规划局规划许可附图、工程预算表、门牌号码证明、2000年12月5日会议纪要、联合告知书、新泾镇告知书、拆违现场照片、装上铁栅栏后现场照片、原告等业主与被告新泾镇政府及相关部门沟通会(根据光盘录音录像内容整理)、补偿协议书、截取视频文件及光盘等证据，被告长宁执法局提供的涉案房屋产权信息、规划许可证、《上海市城市规划条例》节选、2017年7月19日有新泾镇政府盖章的会议纪要及同年8月15日有新泾镇政府、上海新长宁(集团)有限公司、上海市长宁区规划和土地管理局、长宁房管局盖章的会议纪要、房管局答复、联合告知书、新泾镇告知书及送达签收回执、仙霞路1001弄北虹公寓房型图及涉案房屋现场照片、涉案房屋所在楼原始平面图、上海市长宁区规划和土地管理局执法协助书面意见、《长宁区居住物业改变使用性质试行办法》、《上海市城市规划条例》、《上海市零星建设工程规划管理办法》等证据符合证据的关联性、合法性、真实性，能够证明相关事实，本院确认具有证据效力。原告提供的房屋租赁合同、中国银行交易流水明细清、户口簿、收据、交水电煤发票、管道燃气供用气合同、门(弄)楼牌工本费收费专用收据，被告长宁执法局提供的编号沪长建(2003)临27号上海市建设工程规划许可证(零星)、编号2001临34号上海市建设工程规划许可证(零星)，因与本案不具有直接关联性，本院不予认定。经审理查明：2000年1月，原告宿泓泓与上海新虹桥企业有限公司签订《上海市内销商品房预售合同》，约定购买涉案房屋每平方米建筑面积单价为6,491元，土地用途为住宅。2000年7月23日，原上海市长宁区房屋土地管理局审核批准同意北虹公寓14-20号底层居改非，理由及要求为“开发商以商业用房价格销售，并统一，规范门面设计，不破坏房屋结构，不影响相邻业主和小区正常生活环境”。上海市不动产登记簿载明2000年9月14日核准的涉案房屋房地产权证的权利人为宿泓泓，房屋坐落仙霞路XXX弄XXX号XXX室。经上海市公安局批准，涉案房屋分户为1013号和1015号。2000年9月14日，原上海市长宁区房屋土地管理局出具证明，证明涉案房屋由原住宅用房改为非居住用房。新长宁集团建筑装饰实业有限公司对北虹公寓门面进行了装修，原告支付了装修费用。2002年5月17日，原上海市长宁区城市规划管理局核发规划许可证，并附图。规划许可证上载明建设单位为上海瑞强物业管理有限公司，建设项目名称为门面装修，建设位置为北虹公寓14-20号沿仙霞路底层，建设规模为258平方米；根据《上海市零星建设工程规划管理办法》及《上海市户外广告设置规划和管理办法》，经审定，该建设工程符合规定要求，准予建设。原告取得涉案房屋时，沿马路的围墙已被拆除。2017年，长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、新泾派出所发布联合告知书，称对于沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年8月28日，新泾镇办公室向北虹公寓14-20号底层商户(仙霞路XXX-XXX号)发出告知书，称该处存在违法搭建，影响市容环境面貌，根据相关要求，责成各商户于2017年9月1日前搬空违法建筑内所有物品并撤离人员。新泾镇办公室将联合相关职能部门对违法建筑进行强制拆除，并采取封墙措施；如逾期未搬空撤离，一切后果由房屋搭建人和使用人自行负责，请各业主及商户积极配合。2017年9月1日起，涉案房屋天井南侧沿街处被砌起围墙，围墙上半部安装了铁栅栏，在铁栅栏处仅留一空间供出入，原告认为六被告的行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。本院认为：根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为六被告；二、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为实际是针对涉案房屋采取的整治行为。根据《执法条例》、《实施办法》的规定，被告长宁执法局对本行政区域内违反《中华人民共和国城乡规划法》及相关规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁执法局确认由其实施了被诉行政行为，对此原告并无异议，并对其职权依据表示无异议，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，由新泾镇办公室盖章的新泾镇告知书，其告知内容明确，既有具体针对对象，又明确存在违法建筑，对即将采取的封墙行为及行为实施主体等罗列清晰，已产生公示效力，可以证明新泾镇办公室参与了整治行为。新泾镇办公室系由新泾镇政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任的机构，根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，新泾镇办公室以自己名义作出的行政行为，应当以组建该机构的新泾镇政府作为被告。因此，新泾镇政府在本案中具有被告主体资格并应承担相应的法律责任；第三，原告提供联合告知书用以证明被告长宁房管局等为共同行为主体。从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职权范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法行为的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，该联合告知书仅起宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁执法局、新泾镇政府以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。所以，原告认为长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、新泾派出所亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持。关于第二个争议焦点，行政机关在实施行政管理时，首先应当收集证据、查明事实，只有在事实清楚的基础上，才能对应相关法律、法规、规章，按照法定程序作出行政行为。本案中，被告长宁执法局、新泾镇政府认定原告存在破坏房屋外貌，擅自改建物业共用部分，根据《管理规定》等，在原告未自行恢复围墙原状的情况下实施整治行为，就该认定事实主要提供了规划许可证、产权信息、执法协助意见等证据。从法院查明事实来看，首先，涉案房屋虽建造及登记时均为住宅，但房屋出售时是以商业用房的价格进行销售,原上海市长宁区房屋土地管理局审核批准同意涉案房屋居改非的理由也是“开发商以商业用房价格销售”。1997年7月1日施行的《上海市居住物业管理条例》第三十条规定：住宅不得改变使用性质。因特殊情况需要改变使用性质的，应当符合城市规划要求，其业主应当征得相邻业主、使用人和业主委员会的书面同意，并报区、县房地产管理部门审批。2000年，原上海市长宁区房屋土地管理局作为当时法定审批机关，书面同意涉案房屋改变使用性质，并且未设置许可期限，庭审中长宁房管局对涉案房屋仍可继续作为经营使用也不否认；其次，涉案房屋所在的北虹公寓底层楼房的门面装修是统一设计、统一由新长宁集团建筑装饰实业有限公司施工、收费，也符合原上海市长宁区房屋土地管理局审核批准同意北虹公寓14-20号底层居改非时提出的“并统一，规范门面设计”的要求。在交付原告使用时，涉案房屋已是沿街围墙打开可予经营、通往小区门户封闭的状态，并且之后经相关部门、物业协调对楼上居民作出补偿，并对涉案房屋经营的范围及内容进行明确，强调通往小区门户永久封闭；第三，2002年物业管理公司在涉案房屋围墙已打开使用的情况下，向规划部门申领规划许可，内容是门面装修，从所附图纸标示来看，包括涉案房屋在内的北虹公寓底层天井南侧沿街外墙。结合上述情况，本院认为，被告长宁执法局、新泾镇政府作为执法主体，在行政执法前对原告购房时的情况、物业申请规划许可的情况、规划许可破墙的情况以及有关职能部门许可经营的情况均未核查清楚，对与其认定事实之间存在的矛盾及疑点亦未能充分查明，且在原通向小区房门已被封闭的情况下，对于采取封墙整治后该户房屋如何恢复原状亦无相应处理，故被告认定原告存在破坏房屋外貌，擅自改建物业共用部分，继而作出封墙的整治行为，证据尚不充分。另外，《中华人民共和国行政强制法》、《执法条例》及《管理规定》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，被告长宁执法局、新泾镇政府在执法过程中，虽然向原告送达联合告知书及新泾镇告知书，但告知书并不能替代法定程序上的行政文书，告知的对象非个体，对违法事实的认定不具针对性，也未告知具体的法律依据，在实施前也未依法听取原告的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，也未告知原告寻求救济的权利和途径，违反了法定程序。综上，被告长宁执法局、新泾镇政府对涉案房屋所作的封墙的整治行为主要证据不足、程序违法，因该行为不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定应确认为违法。因整治行为产生的后续问题建议行政机关妥善处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局、被告上海市长宁区新泾镇人民政府对上海市仙霞路XXX号、XXX号商铺封墙行政行为违法；二、驳回原告宿泓泓的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区新泾镇人民政府各半负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  张 忠人民陪审员  朱兆富人民陪审员  祁汉萍二〇一九年九月四日书 记 员  朱婷婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第七十四条……。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。