西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2019)陕71行终872号 上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人高锋，该局工作人员。 委托代理人于伟，陕西邦维律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）别秀英，女，汉族，1947年07月11日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 被上诉人（原审原告）周菊芳，女，汉族，1945年08月15日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 委托代理人别铮，男，汉族，1979年7月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住址陕西省西安市雁塔区，系周菊芳之子。 被上诉人（原审原告）别宝民，男，汉族，1953年03月29日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 被上诉人（原审原告）别六马，男，汉族，1954年10月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 被上诉人（原审原告）别松柏，男，汉族，1939年04月03日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 被上诉人（原审原告）刘万学，男，汉族，1967年05月05日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 被上诉人（原审原告）孟兆民，男，汉族，1962年02月27日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 被上诉人（原审原告）吴辛波，男，汉族，1965年10月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 被上诉人（原审原告）张小棉，女，汉族，1954年12月30日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 被上诉人（原审原告）朱雪芳，女，汉族，1946年04月10日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市雁塔区。 共同委托代理人贾素飞，北京晋熙律师事务所律师。 上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）因与被上诉人别秀英、周菊芳等十人不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2040号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，别秀英、周菊芳等十人系陕西省西安市雁塔区XX村居民。2018年12月24日，别秀英、周菊芳等十人向XX村委会邮寄递交《村务公开申请书》，申请公开XX村土地征收补偿款的使用、分配方案及发放情况等内容。2019年02月01日，别秀英、周菊芳等十人以XX村委会未履行公开其申请事项的法定职责为由向市自然资源和规划局邮寄递交《行政查处申请书》，申请对该村委会未依法向其公开其申请内容的行为履行查处的法定职责。市自然资源和规划局下属的浐灞分局于2019年3月8日向别秀英、周菊芳等十人作出《回复》，认为其经过调查核实，未发现别秀英、周菊芳等十人反映的XX村委会未公开土地征收补偿款使用、分配方案以及发放情况等问题，并于2019年3月12日邮寄送达。 一审法院认为，本案的争议焦点为市自然资源和规划局针对别秀英、周菊芳等十人2019年2月1日的申请事项是否存在不履行法定职责的情形。根据《征收土地公告办法》第十二条第二款“市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。”之规定，市XX村集体组织在“征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布”这一事项上有督促的法定职责，且根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”之规定，市自然资源和规划局作为县级以上土地行政管理部门，亦对违反土地管理法律法规，未履行相关法定职责的行为有监督查处的法定职责，对此本院予以确认。根据本案查明的事实，别秀英、周菊芳等十人申请XX村委会公开该村土地征收补偿款的使用、分配方案以及发放情况等具体内容，但市自然资源和规划局提供的照片复印件无法证明该村委会张贴公示的内容为别秀英、周菊芳等十人申请公开的相关事项，故其仅依据该证据认为其已调查核实该村委会不存在别秀英、周菊芳等十人诉称的未予公开的违法行为因缺乏事实依据，对市自然资源和规划局对别秀英、周菊芳等十人回复的行为已经履行了法定职责的辩称不予认可。市自然资源和规划局作出的涉案《回复》因事实依据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告西安市自然资源和规划局的派出机构西安市国土资源局浐灞分局于2019年3月8日作出的《关于别宝民等人申请行政查处的回复》；二、责令被告西安市自然资源和规划局于本判决生效之日起六十日内对原告别秀英、周菊芳等10人于2019年2月1日的申请查处事项重新依法作出处理。案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。 上诉人市自然资源和规划局不服，上诉称，一、一审法院认定事实错误，上诉人已对被上诉人提出的申请中合理的部分进行了调查，并依法作出了相应回复，督促、监督检查的职责已履行完毕。 首先，被上诉人在本案中提出的理由是“时至今日，被告超过法定期限为就原告所申请的行政查处做出任何回复”，显然该理由不成立。 在接到被上诉人的申请后，上诉人确实进行了督促、监督和检查，查明了XX村已于2018年6月15日将经全体村组干部、全体村民代表大会研究制定的《XX村征用土地补偿款初步分配方案公示》进行张贴公示，随后，各小组确定了分配名单，制定了分配方案，分配方案张贴公示期满后进行了分配。 因此，被上诉人查处申请中反映的村集体未公开“土地征收补偿款使用、分配方案以及发放情况”不属实，上诉人依法作出了《关于别宝民等人申请行政查处的回复》，法定职责已经履行完毕。 但是，一审法院却认为被告提供的照片不能证明该村委会张贴公示的内容为原告申请公开的相关事项，并以此认定上诉人没有调查核实村委会的违法行为、没有履行法定职责，是认定事实错误的。 一方面，上诉人提供的照片证据显示的，正是该村土地补偿款分配方案和分配情况，被上诉人在质证中陈述的：“照片只是笼统的征用土地初步分配方案”说明一审原被告均认可照片公示的内容就是分配方案和分配情况。一审原被告均认可的证据内容，判决却予以否定，显然是错误的。 另一方面，公示的方案和分配情况就是最终执行的方案和分配结果，被上诉人在一审中并无证据证明该村还存在第二套分配方案和分配结果，也无法证明存在“笼统的”和“不笼统”的、“初步”的和“最终的”两套不同的分配方案。 最重要的是，XX村委会XX村务公开，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”。上诉人经调查核实后，发现被上诉人申请公开的事项已经公布，而不存在不及时公布或公布的事项不真实的情况，因此，法无授权不可为，上诉人无权责令村委会再次重复公布上述内容，或依被上诉人申请责令村委会书面公开上述内容。 因此，一审判决认定上诉人作出的《回复》事实依据不足，属于扩大了上诉人的法定职责，导致错判。 二、一审法院适用法律错误，上诉人没有对月登阁村村民委员会村务公开信息是否符合被上诉人申请这一事项进行查处的法定职责。 依据《征收土地公告办法》第十二条第二款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。”可知上诉人对村集体在“征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布”这一事项上只有督促的职责。 依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。可知上诉人对村集体在“征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布”这一事项上也有监督检查的职责。 但是，依据被上诉人提交的《行政查处申请书》和一审判决第7页第6行的“本院认为”部分，均要求上诉人承担对村集体公开行为进行查处的职责，查处据《辞海》之义为“调查、处理”，被上诉人在《申请书》中亦要求对村集体“依法给予查处”。但显然，法无授权即禁止，上诉人并无权对村集体就上述事项进行处理、或者给予处罚的权力。 综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误，依据《行政诉讼法》第八十九条之规定，上诉请求：1.请求依法撤销西安铁路运输法院作出的（2019）陕7102行初2040号行政判决书，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。2.本案及一审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人别秀英、周菊芳等十人辩称，一、一审判决中说明被告提供照片不真实，原告也对证据的真实性不认可，一审判决也明确说明了其不具备证据效力。被告对原告申请具有行政查处的法定职责。二、根据西安市行政程序规定第38条，被告收到原告申请后，没有履职，程序违法。三、第16条，应当移送由管辖权的范围内，并书面告知原告，是程序性规定，被告严重违反法定程序；四、被告间接承认对原告申请负有法定职责，但浐灞分局不具备对原告作出回复的主体资格，回复只是向雁塔区政府去反映是不作为，不符合《西安市行政程序规定》中，应主动移送由管辖权的机关。原告的申请应当由被告履行职责，没有主动将案件移送管辖机关。 二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点问题是：针对市自然资源规划局监督检查职责提起行政诉讼，是否属于行政诉讼受案范围。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织因此提起诉讼的，人民法院应当受理。此处的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关、本级人民政府对所属部门的层级监督、内部管理职责。行政管理相对人申请履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，一般应向直接具有管辖职权，能够直接解决其具体请求的行政机关提出。行政管理相对人对具有管辖职权的行政机关处理结果不满意，可以向上级行政机关或者同级人民政府投诉、举报、反映，要求上级行政机关或者同级人民政府监督、督促具有相应管辖职权的行政机关履行职责，上级行政机关或者同级人民政府也有权依据相关法律规定进行相应处理。但，行政管理相对人对处理结果不服，以该处理机关为被告，要求人民法院责令该行政机关履行法定职责的，一般不属于法院行政诉讼受案范围。本案中，别秀英、周菊芳等十人向XX村委会邮寄递交《村务公开申请书》，申请公开XX村土地征收补偿款的使用、分配方案及发放情况等内容；未获村委会答复，后即向市自然资源和规划局递交《行政查处申请书》，市自然资源和规划局作出《回复》后，别秀英、周菊芳等十人对该《回复》不满，提起本案诉讼。一审法院根据《征收土地公告办法》第十二条第二款“市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。”、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”之规定，认定市XX村集体组织在“征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布”这一事项上有督促的法定职责；认定市自然资源和规划局对违反土地管理法律、法规，对未履行相关法定职责的行为有监督查处的法定职责，一审判决引用上述法律、法规中规定的“督促”、“监督检查”职权，属行政机关上、下级之间内部监督职权，该监督职责的行使，没有设定当事人的权利义务，不属于法院司法审查的范围。别秀英、周菊芳等十人对市自然资源和规划局履行监督检查职责情况不满，提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围。一审判决，撤销《回复》，责令市自然资源和规划局对原告别秀英、周菊芳等十人的申请查处事项重新依法作出处理，属适用法律错误。 综上，一审判决适用法律错误，依法应予撤销。一审原告别秀英、周菊芳等十人对市自然资源和规划局履行监督检查职责的行为提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2040号行政判决书。 二、驳回一审原告别秀英、周菊芳、别宝民、别六马、别松柏、刘万学、孟兆民、吴辛波、张小棉、朱雪芳的起诉。 一审案件受理费退还原告别秀英、周菊芳、别宝民、别六马、别松柏、刘万学、孟兆民、吴辛波、张小棉、朱雪芳。 本裁定为终审裁定。 审判长  程淑芹 审判员  刘宇红 审判员  魏国庆 二〇一九年九月二十六日 书记员  王 聪 1