山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁行终1544号上诉人（原审原告）潘军峰，男，1975年11月12日出生，汉族，住临沂市沂南县。委托代理人王令刚，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人徐勇，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）沂南县人民政府，住所地临沂市沂南县人民路42号。法定代表人孙德士，县长。委托代理人王兴祝，男，沂南县司法局工作人员。委托代理人高升，山东胜盾律师事务所律师。上诉人潘军峰因与被上诉人沂南县人民政府强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服临沂市中级人民法院作出的（2018）鲁13行初295号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。原审原告潘军峰诉称，原告的房屋坐落于潘家庄社区，于2018年7月12日被强制拆除。被告在未取得征地批准文件、未作出责令交出土地决定、未与原告达成协议进行补偿的情况下，对原告的房屋进行了强制拆除，实体、程序均严重违法。请求：1.确认被告强制拆除原告房屋的行为违法，并判令被告恢复原状，返还房屋内全部物品，或者赔偿损失共计3956232元；2.诉讼费用由被告负担。原审法院查明，涉案房屋位于沂南县××潘家庄社区，该社区被列入2017年沂南县棚户区改造范围。沂南县人民政府界湖街道办事处承担辖区内棚户区改造项目的补偿安置等具体事宜，并自认组织实施拆迁工作。因涉案房屋被拆除，原告不服，遂提起本案行政诉讼。原审法院认为，本案涉及的争议焦点是强制拆除涉案房屋的实施主体的确定问题。集体土地征收、城市房屋拆迁过程中较为常见的问题是，行政机关片面追求行政效率而牺牲正当程序，甚至不作法律文书就径行强制拆除的事实行为也时有发生，给当事人依法寻求救济造成困难。综合考量强制拆除事实行为的突发性和违法性、当事人的举证能力和举证成本以及案情真伪不明情况下的错判风险等因素，由原告对行政行为是否作出以及被告是否适格承担完全的举证责任实属强人所难，亦悖离了行政诉讼的制度初衷和立法宗旨。因此，强制拆除事实行为类案件，原告依法应当对行政行为是否作出以及被告是否适格承担举证责任，但仅需承担初步的举证责任即可。从法律上来看，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条等的规定，市、县级人民政府负责本行政区域内集体土地和城市房屋征收的组织实施工作。可见，在征收程序已经启动的情况下，征收范围内的房屋未经当事人同意即被事实拆除，该行为改变了涉案土地及房屋的事实状态，产生了征收的法律后果，有利于实现征收的行政目的，故原则上推定该拆除行为系行政机关作出的行政行为，且属于行政事实行为的范畴。值得注意的是，征收行为包括多个阶段的系列行为，并涉及到不同级别的人民政府以及土地、财政等诸多部门，具有行政主体的层级性、行政职权的可分性、行政管理的复杂性等特点。通常情况下，征收主体并不等同于强拆主体，前者应为市、县级人民政府，后者多为具体实施的下级人民政府或者部门，故简单的混同征收主体和强拆主体是缺乏理论支撑和实践佐证的。然而，有的强制拆除事实行为类案件中，行政机关互相推诿，相关证据明显不足，导致确定适格被告比较困难。在此情况下，应遵循“谁主体，谁被告”的原则推定适格被告为宜，即推定征收主体是强制拆除事实行为的实施主体。原因在于：一是有利于促使依法行政，防止权力滥用，强制拆除事实行为在结果层面有助于征收工作的组织实施，符合征收主体的行政管理目的，故不能排除征收主体作出强制拆除事实行为的可能性；二是有利于增加诉讼便利，减少诉讼阻力，举证责任往往分配给举证成本更低者，具体而言，权力之所在，即职责之所在，市、县级人民政府作为组织实施征收工作的法定主体，应当加强监督管理，规范征收程序，且理应知晓征收过程中发生的相关情况，更何况是拆除房屋等关系当事人重大利益和征收工作主要内容的核心问题，故相较于信息严重不对称的当事人，由应当且可能掌握更多线索的征收主体承担举证责任，更加符合举证责任分配的经济原则和效率要求。因此，征收主体仅否认实施了强制拆除事实行为的，并不能免除其应尽的法律责任，仍应当就强制拆除事实行为的实施主体问题作出合理说明甚至举证证明，否则，将承担举证不能的不利后果。需要特别说明的是，拟确定征收主体是强制拆除事实行为的实施主体，并不是在证据确凿的基础上所查明的客观事实，而是在证据有限的前提下基于法律规定所作出的合理推定，实质是为征收主体附加了反证不能的不利推定的法律后果，目的在于保护合法权益、解决行政争议、监督依法行政。该推定虽然从法律层面具有高度盖然性，但是并不等同于客观事实，如果有证据证明强制拆除事实行为确属其他行政机关所为，依法应当以该事实为准，即遵循“谁行为，谁被告”的原则确定适格被告。就本案而言，涉案房屋所在片区已被列入棚户区改造范围，故强制拆除该房屋的行为应是行政事实行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告主张被告系该强制拆除事实行为的实施主体，但提供的相关证据更多的指向征收主体而非强拆主体的确定问题。同时，被告否认其为强拆主体，并指认沂南县人民政府界湖街道办事处组织实施该片区的房屋拆除工作，沂南县人民政府界湖街道办事处亦出具书面材料予以自认。因此，本案不再具有推定强拆主体的必要性，列写沂南县人民政府界湖街道办事处为被告显然更为妥当。综上，原告以沂南县人民政府为被告诉请确认强制拆除其房屋的行为违法并赔偿损失，缺乏事实根据和法律依据，经释明，原告拒绝变更被告，故应驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三项的规定，裁定驳回原告潘军峰的起诉。案件受理费50元，退还原告潘军峰。潘军峰不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原裁定并指令原审法院继续审理，本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：1.原审法院将征收主体和强拆主体混为一谈，只根据被上诉人的否认和界湖街道办事处的自认就评判被上诉人不具有被告主体资格属于认定事实不清。2.现有证据无法认定界湖街道办是否是强拆主体，且即使认定其为强拆主体，也是受沂南县人民政府的委托承担辖区内的拆迁工作，其所实施的行为的法律责任应由委托方也就是沂南县人民政府承担。原审法院适用法律错误。沂南县人民政府答辩称，被上诉人并非上诉人所诉称的作出房屋拆迁的实际实施主体，并非本案的适格被告。沂南县界湖街道办事处组织实施涉案房屋所在区域的棚户区改造工作，且出具书面材料予以自认。综上，上诉人以被上诉人为被告提起本案诉讼属于被告不适格，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。各方当事人在原审中提供的证据已随案卷移送本院。二审期间双方没有新证据提交，本院同意原审法院确认的案件事实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。”本案中，上诉人要求确认被上诉人强制拆除其房屋的行为违法并要求予以赔偿，但其提交的证据不足以证实涉案房屋是由被上诉人强制拆除的，而被上诉人作为沂南县人民政府界湖街道办事处（以下简称界湖街道办）的上级机关指认界湖街道办组织实施了该片区的房屋拆除工作，界湖街道办亦出具了书面材料予以认可。据此，上诉人以被上诉人为被告提起本案行政诉讼属于被告不适格。原审法院向上诉人释明后，上诉人拒绝变更被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项规定，错列被告且拒绝变更的，应当裁定驳回起诉。原审法院据此驳回上诉人的起诉并无不当。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人潘军峰的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘晓华审判员  张晓宁审判员  张汉利二〇一九年九月二十四日书记员  牛聪颖