吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉01行初16号 原告杜怀友，男，1939年9月26日出生，公民身份号码×××，汉族，住址长春市绿园区。 原告温柏清，女，1954年2月23日出生，公民身份号码×××，汉族，住址同上。 被告长春市绿园区人民政府，住所地长春市绿园区和平大街2288号。 法定代表人薛文革，区长。 委托代理人吴坤，长春市绿园区林园街道办事处工作人员。 委托代理人黄志红，吉林创一律师事务所律师。 被告长春市人民政府，住所地长春市南关区人民大街10111号。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人钱朋斌，长春市司法局备案审核处处长。 委托代理人李帅，长春市司法局备案审核处工作人员。 原告杜怀友、温柏清因与被告长春市绿园区人民政府（以下简称绿园区政府）、长春市人民政府（以下简称市政府）房屋行政征收及行政复议一案，于2019年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。原告杜怀友、温柏清，被告绿园区政府的委托代理人吴坤、黄志红，被告市政府的委托代理人钱鹏斌、李帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杜怀友、温柏清诉称，2018年10月8日，绿园区政府作出国有土地上房屋征收决定。原告认为该征收决定是错误的，于2018年10月22日向市政府申请了行政复议，市政府于2018年12月19日作出长府复〔2018〕2289号行政复议决定，维持了被告的征收决定。原告认为，被告作出具体行政为所依据的事实是错误的。本案为商业公司的开发项目，而非公共利益的征收项目。因为：一、任何一个待建项目必须符合社会公共利益，这样的项目既包括政府征收项目，也包括商业开发项目。本案中，所谓的征收项目实际是吉林省俊业置地有限公司（以下简称俊业公司）所作的房地产开发项目，是商业开发，不是政府开发。二、按照被告的陈述及复议机关的论证，本案所谓征收项目的来源是将“拆迁许可证”变为“征收决定”，这种改变显然是被告作为行政机关为开发商获取不正当利益充当了保护伞，将原本为开发商的商业开发转变为政府的行政征收。三、被告自述“2018年7月27日，征收实施部门林园街道办事处与长春市农村商业银行签订结算账户管理协议，设立指定账户，专门用于征收补偿资金结算管理。”据原告所知，被告没向所谓的征收项目进行投资，该资金来源于开发商俊业公司。按照法律规定，谁开发谁出资。被告没有出资，所以不是政府征收。故请求法院依法撤销绿园区政府2018年10月8日作出的国有土地上房屋征收决定；撤销市政府于2018年12月19日作出的长府复〔2018〕2289号行政复议决定；判令被告承担本案的诉讼费用。 被告绿园区政府辩称：一、被告作出的房屋征收决定合法。（一）案涉项目原为拆迁许可证项目，建设相关审批手续完备。2006年2月23日，小房身地块经长春市重点棚户区改造工作领导小组讨论，确定被列入长棚改〔2006〕2号《长春市重点棚户区改造计划（2006-2008）》。2007年8月31日，市发改委将该项目列入长发改审批字〔2007〕86号《2007年拆迁整理投资计划》。2007年9月30日，长春市城乡建设委员会批准由俊业公司承担该项目改造，发放拆许字〔2007〕第111号《房屋拆迁许可证》，并下达《拆迁公告》。俊业公司于2010年10月取得小房身地块《建设用地规划许可证》，于12月取得《国有土地使用证》，于2011年7月取得《建设工程规划许可证》。因拆迁过程中无法与部分被征收人达成安置协议，致使拆迁不能如期完成。该项目取得了长春市城乡建设委员会连续六次《关于延长拆迁期限的批复》，市发改委针对项目部分完工情况，分别下达了年度续建计划。（二）为解决该地块棚改遗留问题，根据长春市房屋征收经办中心《关于〈房屋拆迁许可证〉项目转为征收项目相关问题的通知》规定，区房屋拆迁项目转征收项目工作领导小组组织相关部门对该项目启动征收的前期相关审批手续、征收资金落实情况进行了整理和审查，认定其符合要求。2018年6月28日，经绿园区政府第12次区政府常务会会议研究决定，小房身拆迁许可证项目转为征收项目，具体征收实施工作由属地林园街道负责。同时，绿园区棚户区改造工作领导小组2018年第一次专题会议也通过了该地块转为征收项目，被告据此于2018年10月8日作出房屋征收决定。该项目适用拆迁许可证时期即是棚改项目，符合社会公共利益的认定条件，棚改项目始终坚持政府组织、市场动作的原则，开发企业为建设主体。原告方认为有开发商介入即是商业开发，与事实不符，系错误认识。二、案涉项目征收程序规范，符合法律规定。鉴于小房身棚户区改造项目前期手续齐全，项目转改后，区房屋征收部门结合项目推进需要，依据《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条之规定，确定了房屋征收范围，拟定了征收补偿方案，并于2018年7月5日组织了方案征求意见工作，进行了社会稳定风险评估。2018年7月27日，林园街道与长春农村商业银行股份有限公司签订了人民币银行结算账户管理协议，设立指定账户，用于征收补偿资金结算管理。同时，根据项目推进需要，区政府于2018年10月12日作出该房屋征收决定的公告，载明了征收范围、征收主体、征收部门、征收实施单位、征收实施时间、签约搬迁期限、权利和义务等内容。上述前置条件和程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，被告及其征收部门履行了房屋征收相关程序，其征收行为程序合法。虽然案涉项目基于历史原因，存在拆迁许可证项目到征收项目的转化，但该转化过程的操作有明确的法律根据、政策依据，其目的系为加快解决历史遗留项目问题，继续推进棚户区改造顺利完成，推进城市建设和发展，政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，依法作为征收主体。原告诉状中第2、3点诉称根本不成立，是对法律、政策、征收环节及事实等方面的误解。三、被告依法作出的房屋征收决定，经过了行政复议程序，复议机关依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，对房屋征收决定行政行为是否符合社会公共利益的需要、房屋征收行为是否具备相关的前置条件、房屋征收决定前是否履行相关的法定程序进行了审查，认为被告作出的该房屋征收决定符合法律规定，作出行政复议决定予以维持。原告虽然诉请撤销行政复议决定，但其起诉书却没有说明任何事实和理由。综上，原告的起诉没有事实根据和法律依据，请求法院依法驳回原告全部诉讼请求。 被告市政府辩称：一、行政复议程序合法。2018年10月8日，绿园区政府作出《国有土地上房屋征收决定》。2018年10月24日,原告就此向本机关申请行政复议。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条和第二十八条第（一)项的规定，本机关履行了行政复议案件受理、通知答复、决定和送达程序。二、认定事实清楚。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至十三条的规定，绿园区政府针对本案“小房身地块”进行棚户区改造和房屋征收，符合法律规定。三、原告起诉理由并不充分。按照国务院和省、市关于棚户区改造意见精神，棚户区改造既是民生工程，也是发展工程。本案房屋征收目的在符合社会公共利益前提下，改造或建设主体无论是政府还是企业，或者由谁投资的问题，都不会影响房屋征收的合法性，也不会影响被征收人合法权益。原拆迁项目在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，转变为征收项目，并不违反法律、法规的规定。因此，原告的起诉理由并不充分。综上，市政府作为行政复议机关对绿园区政府作出的房屋征收行为予以维持，程序合法，事实清楚，依法适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。 原告杜怀友、温柏清未向本院递交证据。 被告绿园区政府向本院递交了以下证据：1.长春市重点棚户区改造计划；2.绿园区国民经济与社会发展“十一五”规划；3.关于下达二00七年小房身棚户区改造项目土地拆迁整理投资计划的通知；4.房屋拆迁许可证；5.拆迁公告；6.建设用地规划许可证；7.国有土地使用证；8.建设工程规划许可证；9.关于延长拆迁期限的批复；10.关于小房身地块（大禹华邦）棚户区改造项目续建计划的通知。以上证据用以证明：1.案涉项目为棚改项目，列入长春市重点棚户区改造计划（2006-2008）其中第95项即为案涉小房身项目；2.绿园区政府将棚户区改造列入国民经济和社会发展“十一五”规划，并纳入国民经济和社会发展年度计划；3.根据长春市发改委文件，由俊业公司承担项目改造；4.建设单位取得《房屋拆迁许可证》，并发出《拆迁公告》；5.建设单位取得“小房身地块”的《建设用地规划许可证》《国有土地使用证》《建设工程规划许可证》；6.拆迁虽然未如期完成，但建设单位取得长春市城乡建设委员会连续6次的《关于延长拆迁期限的批复》，拆迁期限合法顺延；7.该项目由市发改委分别下达了年度续建计划，始终保持了项目拆迁建设的合法性。11.长春市房屋征收经办中心关于房屋拆迁许可证项目转为征收项目相关问题的通知；12.2018年第12次区政府常务会会议纪要及房屋征收部门汇报材料；13.绿园区棚户区改造工作领导小组2018年第一次会议专题会议纪要；14.房屋征收范围公告及张贴照片；15.征收补偿方案及征求意见情况；16.社会稳定风险评估报告；17.林园街道办事处与长春农村商业银行股份有限公司人民币银行结算帐户管理协议；18.关于国有土地上房屋征收决定的公告及公示、公告照片；19.绿园区征收办、发改局关于棚户区改造纳入年度计划的说明；20.国土测绘院的测绘示意图及征地批复。以上证据用以证明：1.案涉项目由拆迁许可证项目转为征收项目符合长春市征收中心文件规定；2.项目转改过程中经过了绿园区政府常务会议审议通过；3.案涉项目手续齐全，符合规定的条件；4.案涉项目实施过程中，履行了征收工作的法定程序要求，经历了拟定征收补偿方案、公告征求公众意见、社会稳定风险评估、政府常务会议研究讨论、征收补偿费用专款专用、房屋征收决定依法公告、征收补偿方案依法公告程序。法律法规依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条—第十三条；《长春市国有土地上房屋征收暂行办法》第五条、第八条、第九条、第十条、第十二条、第十四条。 经庭审质证，原告的质证意见如下：对证据1真实性无异议，关联性有异议，该通知中小房身地块与本次征收决定的征收范围四至范围不一致，该通知与本案征收决定没有关联性；对证据2三性均有异议，无原件，是否经过当地人大审议通过没有证据证明，该文件不能证明作出本征收决定合法，没有关联性；对证据3真实性、关联性有异议，无原件，该通知拆迁范围与本征收决定四至范围不一致，不能证明作出本征收决定合法；对证据4真实性无异议，合法性有异议，根据2004年《长春市城市房屋拆迁管理条例》第九条、第十一条规定，拆迁许可证应当载明拆迁房屋、拆迁期限等事项，该许可证没有载明拆迁面积，形式不合法。拆迁人没有按照拆迁期限完成拆迁事项，自2009年3月3日后未申请延期，该许可证已经失效。关联性有异议，该通知拆迁范围与本征收决定四至范围不一致，不能证明作出本征收决定合法；对证据5关联性有异议，不能证明征收决定合法；对证据6三性有异议，无原件，根据2004年《长春市城市房屋拆迁管理条例》第八条规定，申领拆迁许可证前提条件是取得建设用地规划许可证，该许可证发证时间是2010年10月21日，拆迁许可证发证时间是2007年9月30日，说明取得拆迁许可证不合法。用地位置与本征收决定四至范围不一致，不能证明作出本征收决定合法；对证据7、8三性有异议，无原件，不能证明作出的征收决定程序合法；对证据9真实性有异议，无原件。合法性有异议，按照《长春市城市房屋拆迁管理条例》第十一条规定，拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁期限内，实施房屋拆迁。拆迁许可证载明拆迁期限为2007年7月30日至2009年3月3日，需要15日前提出延期拆迁申请，而长春市建委直接将拆迁延长至2014年6月30日，程序违法。关联性意见同上；对证据10三性均有异议，该证据未在复议程序中提出，不符合证据规定的要求，不能作为法院认定行为合法的证据；对证据11、12、13真实性无异议，对关联性有异议，不能证明作出的征收决定程序合法。对证据14真实性无异议，对合法性有异议，按照《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条，房屋征收部门应依据房屋征收计划，确定房屋征收范围，但被告没有提供。对证据15真实性无异议，合法性有异议，按照《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十二条，拟定的征收补偿方案应当事先取得市房屋征收部门同意。同时，被征收人超过50%有异议的，应当组织听证会，被征收人80多户在2018年7月19日给林园街道征收办提交了书面意见，但被告未将征收意见情况和根据公众意见修改的情况进行公布。对证据16真实性无异议，合法性有异议，报告中称反复征求意见，但事实上没有履行该程序，同时按照《吉林省关于在全省推行社会稳定风险评估工作意见的通知》要求，必须将社会稳定风险评估报告和政策草案、决策建议、改革方案、项目报告一并报送党委会或政府常务会审议，但未见到该证据。同时，按照《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的规定，应先制定补偿方案，后进行风险评估，本案风险评估报告出具时间为2018年7月10日，而补偿方案于10月8日才公布，程序违法。对证据17真实性、合法性均有异议，无原件，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用，该帐户补偿费用不足。根据第十条，征收补偿费用存入市区房屋征部门指定帐户，该帐户不是征收部门指定帐户。对证据18真实性无异议，合法性有异议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，应当提供证据证明征收决定符合四规划一计划的要求。对证据19真实性无异议，合法性有异议，该证据未在复议程序中提供，不符合行政诉讼证据规定要求，不能作为法院认定行为合法的证据。对证据20真实性、合法性有异议，该证据未在复议程序中提供，不符合证据规定的要求，不能作为法院认定行为合法的证据。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据能够证明小房身地块项目拆迁及征收的客观情况，本院予以采纳。 经审理查明，2006年2月23日，小房身地块项目列入（2006-2008年）长春市重点棚户区改造计划。长春市绿园区国民经济与社会发展“十一五”规划纲要将25处、380万平方米的棚户区改造工程列为重大项目建设。2007年，俊业公司取得了拆迁许可证，在东起军需大学、西至西环城路、南起青龙路、北至新竹路范围内进行小房身棚户区改造项目建设。2010年10月21日，俊业公司取得了小房身棚户区大禹华邦项目建设用地规划许可证。2011年7月29日，该公司取得了小房身大禹华邦B区一期工程项目的建设工程规划许可证。2017年11月1日，长春市房屋征收经办中心作出《关于项目转为征收项目相关问题的通知》，明确将已发《房屋拆迁许可证》项目转为征收项目，由各区政府具体负责组织实施。2018年10月25日，绿园区发展和改革局作出《关于小房身棚户区地块已纳入2018年国民经济和社会发展计划的说明》，载明小房身棚户区地块已纳入2018年国民经济和社会发展计划。2018年6月6日，长春市绿园区房屋征收工作管理办公室作出《关于小房身棚户区改造项目确定征收范围的公告》。2018年7月5日，绿园区政府作出《长春市绿园区人民政府关于小房身棚户区土地及地上房屋等附着物的征收补偿安置方案（征求意见稿）》，对该征求意见稿进行了公示并向相关部门征求意见。2018年10月8日，绿园区政府作出《长春市绿园区人民政府关于小房身棚户区改造项目的征收补偿方案》。2018年7月，绿园区政府作出《绿园区小房身棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。2018年7月27日，绿园区林园街道办事处与长春农村商业银行股份有限公司签订了人民币银行结算账户管理协议，并向专户内存储了征收补偿费用。2018年10月12日，绿园区政府作出长绿府发〔2018〕1号《关于国有土地上房屋征收决定的公告》。原告不服该征收决定，提起本案诉讼。 本院另查明，绿园区政府于本案判决前向项目专户内补充存储了部分资金，并出具了《关于小房身棚户区改造项目回迁安置房源的承诺》。 本院认为：一、关于本案被诉行政行为如何确定的问题。本案中，绿园区政府自认并未单独作出征收决定，而是以作出长绿府发〔2018〕1号《关于国有土地上房屋征收决定的公告》的形式明确了征收决定的具体内容。该公告确定了被征收人及利害关系人的权利义务关系，故长绿府发〔2018〕1号《关于国有土地上房屋征收决定的公告》对外发生征收决定的效力，属于行政诉讼受案范围。 二、关于绿园区政府作出的征收决定是否合法问题。（一）绿园区政府作出的征收决定符合因公共利益需要而征收的法定条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，小房身地块项目为长春市重点棚户区改造项目，是为了实现改善棚户区居民居住条件、改进城区落后面貌、提升和完善城市功用等目的，充分体现了公共利益的需要。据此，绿园区政府作出的征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的公共利益。（二）被诉的征收决定主要证据充分。涉案项目已纳入长春市绿园区国民经济与社会发展“十一五”规划纲要和2018年国民经济和社会发展计划。该地块原拆迁项目的拆迁公司俊业公司已取得了小房身棚户区大禹华邦项目建设用地规划许可证，可以证明涉案项目符合规划的要求。（三）被诉的征收决定程序合法。绿园区政府于2018年10月16日在吉林日报上发布了《长春市绿园区人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》，在对《长春市绿园区人民政府关于小房身棚户区土地及地上房屋等附着物的征收补偿安置方案（征求意见稿）》进行公示、征求公众意见并论证、修改的基础上，作出了《长春市绿园区人民政府关于小房身棚户区改造项目的征收补偿方案》，并对该项目进行了社会稳定风险评估。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，作出征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。绿园区政府提交的《长春农村商业银行股份有限公司人民币银行结算账户管理协议》《存款明细》等证据能够证明该项目开设了银行专户并存储了资金，虽然该项目资金没有达到完全足额，但在本案判决前，绿园区政府又向项目专户内补充了部分资金，并对回迁安置房源进行了承诺，综合衡量公共利益，涉案征收决定未达到应予撤销的程度。 综上，被告绿园区政府作出的房屋征收决定主要证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。市政府作出的复议决定正确。原告杜怀友、温柏清的诉讼理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杜怀友、温柏清的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杜怀友、温柏清负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长 姜 楠 审 判 员 厉 丽 人民陪审员 姚 锟 二〇一九年九月九日 书 记 员 李艳华