四川省巴中市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川19行终55号 上诉人（原审原告）张仕荣，男，生于1957年9月8日，汉族，住四川省巴中市恩阳区。 被上诉人（原审被告）巴中市恩阳区公路路政管理大队，住所地四川省巴中市恩阳区。 法定代表人刘军，大队长。 委托代理人罗锐，男，生于1977年5月16日，汉族，该队副大队长，住四川省巴中市巴州区。 委托代理人陈容，四川法创律师事务所律师。 上诉人张仕荣与巴中市恩阳区公路路政管理大队（以下简称恩阳区路政大队）公路交通行政管理一案，不服四川省巴中市恩阳区人民法院（2019）川1903行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2019年7月22日公开开庭审理了本案。上诉人张仕荣，被上诉人恩阳区路政大队出庭负责人刘军及委托代理人罗锐、陈容到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审认定：2010年1月19日，以张仕荣为乙方与巴中市巴州区路政管理大队为甲方签订了《交通行政许可协议书》，双方在协议中第一条约定：“甲方同意乙方在省道Ｓ101线成南路Ｋ370＋950ｍ处设置龙门式钢架结构广告标牌”；第五条约定：“根据《中华人民共和国公路法》第四十七条之规定，今后公路改造，增设隧道，如需拆除该广告标牌，甲方提前一月书面告知乙方，乙方必须自行拆除，所发生的费用由乙方负担”。第六条约定：“乙方使用期满后，该广告标牌的所有权无条件移交甲方”。该协议签订后，巴中市巴州区路政管理大队填写了路政管理许可证。该路政管理许可证上载明许可地点：省道成南路Ｋ370公里950ｍ，时效叁年，起止时间：2010年元月19日至2013年元月18日止。载明发证时间：2010年1月19日。尔后，张仕荣按照《交通行政许可协议书》中约定的几何尺寸在省道成南路Ｋ370公里950ｍ处设置了龙门式钢架结构广告标牌，使用至期满，张仕荣未申请延期行政许可，张仕荣仍使用至今。2018年，恩阳区路政大队收到批转的一起违法行为，立即派出执法人员查证。2018年8月24日在调查中发现张仕荣利用跨越公路设置的龙门式钢架结构广告标牌，并进行了现场拍照取证，经进一步调查，该悬挂物未在行政许可到期前的期限内申请延长，故恩阳区路政大队认定该设施因未取得行政许可系非法设置。同年9月12日，恩阳区路政大队再次派出执法员进行现场勘验、检查，并对张仕荣进行了询问，次日，市路政支队对现场进行了督查。第三日，恩阳区路政大队作出《责令整改通知书》送达张仕荣。因张仕荣怠于改正义务，同年9月28日，恩阳区路政大队作出《四川省交通运输履行行政决定催告书》（恩路政催〔2018〕1号）送达张仕荣。同年10月10日，恩阳区路政大队作出《四川省交通运输限期拆除公告》（恩区路政强拆告〔2018〕1号）送达张仕荣。催告期满后，张仕荣仍拒不履行拆除义务，恩阳区路政大队于同年10月19日作出了《四川省交通运输强制拆除决定书》（恩路政强拆〔2018〕1号）送达张仕荣。张仕荣不服该决定书，在法定期限内向一审法院提起行政诉讼。同时查明，2013年1月18日，巴中市恩阳区经国务院批准成立，恩阳区路政大队是从巴中市巴州区路政管理大队分离出来新成立的事业法人单位。 原审认为，行政许可系行政机关根据公民、法人或者其他组织申请，经依法审查后，准予其从事特定活动的行为。行政许可的期限届满时需要延续该行为应当在行政许可期限届满前向行政机关提出延续申请。张仕荣与巴中市巴州区路政管理大队签订了《交通行政许可协议书》以及填写的《路政管理许可证》，张仕荣在省道成南路Ｋ370公里950ｍ处设置的龙门式钢架结构广告标牌的使用期限于2013年1月18日届满，在届满之日前，张仕荣未向巴中市巴州区路政管理大队提出延续使用的申请。恩阳区路政大队成立后，张仕荣亦未向恩阳区路政大队申请行政许可，也未签订行政许可协议，尤其是未领取行政许可证。该行政许可的期限已经届满而自动失效。关于双方争议的张仕荣公路搭建广告牌行为是否合法的问题，张仕荣仅主张行政许可协议，而未提供行政许可证，缺乏公路搭建广告牌行为合法的依据；行政许可协议非行政许可的必备要件，不能替代行政许可证，而行政许可证才是唯一合法的依据。关于恩阳区路政大队发出行政公告在行政强制执行决定作出之前是否合法的问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除……”的规定，行政机关在作出行政强制执行决定前应当予以公告，而且该公告是在恩阳区路政大队发出《四川省交通运输履行行政决定催告书》后，张仕荣未履行自行拆除义务的条件下发出的公告，公告在前，强制执行决定作出在后，并不违反法定程序。故恩阳区路政大队认定张仕荣在公路上搭建广告牌行为的违法事实清楚，且恩阳区路政大队作出《四川省交通运输强制拆除决定书》的行政行为证据确凿，符合法定程序，适用法律、法规正确。张仕荣要求确认恩阳区路政大队的行政行为违法，并撤销恩路政强拆〔2018〕1号《四川省交通运输强制拆除决定书》的主张，缺乏事实和法律依据，应不予支持；至于张仕荣主张的误工费、交通费、精神损害抚慰金亦于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张仕荣的诉讼请求。 一审宣判后张仕荣不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销四川省巴中市恩阳区人民法院作出的（2019）川1903行初2号行政判决；2.本案一、二审诉讼费由恩阳区路政大队承担。事实和理由：一、一审认定事实错误，适用法律不当。1.路政单位未依法履行法定职责，不予颁发和送达行政许可证，不让张仕荣知晓《路政管理许可证》内容及行政许可时间，使张仕荣在届满前不能申请延期；2.若《路政管理许可证》期限为三年，《交通行政许可协议书》就应当明确约定使用期限为三年，而该协议书约定的使用期限为从广告牌建成之日起至该广告牌今后改造、增设隧道之日止，该协议受合同法保护，张仕荣投资28万元设置的广告牌，巴州区交通局使用三年后，恩阳区政府和明阳镇政府又使用五年多时间，至今未给广告费。而张仕荣的公司才使用一个月时间，恩阳区路政大队就横加干涉，纯属行政欺诈。二、一审对恩阳区路政大队没有行政执法主体决定权的事实未予认定。根据《行政强制法》第十七条之规定，恩阳区路政大队不是合法的行政主体，无权作出任何行政决定，其作出的强制拆除决定、代履行决定及限期拆除公告应无效。三、一审对恩阳区路政大队在同一时间作出的代履行决定和强制拆除决定的违法行为未予认定。恩阳区路政大队于2018年10月19日作出的代履行决定和强制拆除决定均告知当事人对决定不服的可申请行政复议或提起行政诉讼，系同一时间对同一行为作出的两个具体行政行为，应属违法。 被上诉人恩阳区路政大队辩称，一、一审认定事实清楚，适用法律正确。1.《交通行政许可协议书》并非行政许可期限的依据，《路政管理许可证》载明许可时间为2010年元月19日至2013年元月18日止；2.恩阳区路政大队在《交通行政许可协议书》对其使用期约定目的是为了防止再形成许可期限内因公路发生改造、增设隧道等重大变故时，公路路政管理实施行政行为于法有据。正是基于张仕荣同意这一要求并签订《交通行政许可协议书》载明张仕荣必须在接到甲方许可证后方可进行设置，巴中市巴州区路政管理大队才颁发了《路政管理许可证》，故恩阳区路政大队有足够的理由相信张仕荣知晓该许可期限。3.《公路安全保护条例》及《四川省公路路政管理条例》等法律、行政法规采用直接授权的方式，明确公路管理机构行使公路行政管理职责，赋予其行政主体资格。恩阳区路政大队对张仕荣架设设施实施行政管理有法可依。4.拆除决定并非代履行的必要条件，也非充分条件，故行政机关于同一时间作出代履行决定和强制拆除决定并未违反行政法规。本案中，恩阳区路政大队于2018年9月14日作出《责令改正通知书》，于同年9月28日作出《履行行政决定书》，于同年10月10日作出《限期拆除公告》后，张仕荣逾期不履行，经催告仍然不履行拆除义务。2010年，巴州区路政管理大队许可张仕荣架设该设施是为了解决居民用水需要空中设置管道的问题。2018年8月，政府已经解决该设施附近水管地下埋设，因而架设该设施的客观条件已经消失，且该设施架设已达八年。存在安全隐患，严重威胁路人及车辆安全，该情形符合行政机关代履行的要求。 本院二审期间，被上诉人恩阳区路政大队提交以下证据：张仕荣于2009年8月3日、2010年1月3日两份申请书，拟证明当地居民需解决用水用气问题，但当时不具备地下埋设管道的条件，需要空中搭设管道。路政管理大队基于张仕荣的申请才与张仕荣签订《交通行政许可协议书》并向其颁发《路政管理许可证》。上诉人张仕荣对被上诉人恩阳区路政大队提交的上述证据无异议。 本院对被上诉人恩阳区路政大队提供的证据作如下认证：对两份申请书的真实性、合法性、关联性予以确认，本院予以采信。 二审经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政许可是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款之规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向依法作出行政许可决定的行政机关提出申请。本案中，巴中市巴州区路政管理大队根据上诉人张仕荣的行政许可申请，经审查后，与其签订《交通行政许可协议书》并填发《路政管理许可证》。该许可证载明许可时间为2010年元月19日至2013年元月18日止。后上诉人张仕荣未在法定的期限内向公路路政管理机构提出延续申请，应视为张仕荣自动放弃延续申请权，该行政许可因许可期限届满自动失效。根据《中华人民共和国公路法》第五十四条规定，任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。《公路安全保护条例》第二十七条第五项规定，利用跨越公路的设施悬挂非公路标志的，建设单位应当向公路管理机构提出申请。本案中，上诉人张仕荣在许可期限届满未经延续申请的情况下继续设置涉案广告标牌的行为系违法行为。被上诉人恩阳区路政大队对涉案广告标牌进行了取证调查、勘验检查、询问等法定程序并作出责令改正通知书，在作出行政强制执行决定前事先催告张仕荣履行拆除义务，在上诉人张仕荣未自行履行拆除义务的条件下发出拆除公告，其后作出恩路政强拆〔2018〕1号《四川省交通运输强制拆除决定书》符合法律规定。 关于上诉人张仕荣提出的路政管理机构未向其颁发并送达《路政管理许可证》、其不知晓许可期间才未提出延续申请的问题。因《交通行政许可协议书》第三条载明，乙方（张仕荣）必须在接到甲方《许可证》后方可进行设置广告标牌。上诉人张仕荣在该协议上签字并按协议约定设置了广告标牌，应视为上诉人张仕荣知晓《路政管理许可证》及其内容。双方签订的《交通行政许可协议书》第五条约定，根据《中华人民共和国公路法》第四十七条之规定，今后公路改造，增设隧道，如需拆除该广告标牌，甲方提前一月书面告知乙方，乙方必须自行拆除，所发生的费用由乙方负担。该条款不能视为对广告标牌使用期限的约定，其内容与《路政管理许可证》载明的许可期限并不矛盾。故上诉人张仕荣提出的该条上诉理由不成立，本院不予支持。 关于上诉人张仕荣提出的被上诉人恩阳区路政大队没有行政执法主体决定权的问题。《中华人民共和国公路法》第八条第四款规定，县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。《公路安全保护条例》第三条第三款规定，公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作。本案中，被上诉人恩阳区路政大队虽系事业单位，但属按照法律、法规授权承担行政管理职能的部门，其有权对行政相对人的违法行为作出相应处理。故上诉人张仕荣提出的该条上诉理由不成立，本院不予支持。 关于上诉人张仕荣提出的被上诉人恩阳区路政大队在同一时间作出代履行决定和强制拆除决定违法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。本案中，《强制拆除决定》、《代履行决定》系被上诉人恩阳区路政大队同日作出，确实存在不当之处，但因未对行政相对人相关权益造成实体损害，应当认定为程序瑕疵，故上诉人张仕荣提出的该条上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于上诉人张仕荣提出其投资设置的广告标牌被有关单位无偿使用的问题，因上诉人张仕荣提出的该项主张属于民事法律关系调整的范围，若上诉人张仕荣认为相关主体侵害其民事财产权益，可依法另案予以主张，不属本行政案件解决的范围。故上诉人张仕荣提出的该条上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，张仕荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项的规定判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张仕荣负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 华 审判员 李晓云 审判员 李 巍 二〇一九年九月二十四日 书记员 雒 颖 附：本判决适用的相关法律、法规依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……