福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽行终354号 上诉人（原审原告）邵祥坚，男，1943年10月10日出生，汉族，住福建省福州市马尾区。 委托代理人吴俊、陈龙飞，福建合立律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市马尾区人民政府，住所地福建省福州市马尾区江滨东大道168号。 法定代表人陈曾勇，区长。 委托代理人黄胜利，福建坤广律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)福州市马尾区住房和城乡建设局，住所地福建省福州市马尾区君竹路三鑫财富中心11F。 法定代表人翁杰，局长。 委托代理人黄胜利，福建坤广律师事务所律师。 上诉人邵祥坚因诉福州市马尾区人民政府（以下简称马尾区政府）征收土地公告及福州市马尾区住房和城乡建设局（以下简称马尾区住建局）房屋征收补偿方案一案，不服莆田市中级人民法院（2018）闽03行初447号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2018年4月23日，福建省人民政府作出闽政文〔2018〕110号《关于福州市2018年度第二批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（以下简称闽政文〔2018〕110号批复），同意征收马尾区马尾镇朏头村水浇地0.8175公顷、旱地0.5648公顷、园地0.6378公顷、林地1.0277公顷、其他农用地0.6907公顷、城镇村及工矿用地9.5478公顷、未利用土地0.2433公顷……。2018年4月25日，马尾区政府根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定和福建省人民政府闽政文〔2018〕110号批复，发布马土征告〔2018〕第5号《马尾区人民政府征收土地公告》（以下简称《征收土地公告》），公告载明第三点“涉及征收范围内的土地补偿安置方案，由马尾区国土资源局发布；涉及征收土地范围内的房屋及其他建筑物、构筑物予以征收补偿，由福州市马尾区住房和城乡建设局组织实施，具体房屋补偿方案另行发布”等内容。2018年5月10日，马尾区住建局作出榕马建综〔2018〕41号《福马路以北棚户区改造项目（朏头、上下德片）集体土地上的房屋征收补偿方案告知书》，公布了该片区房屋征收补偿方案。原告所有的房屋位于号，持有《房屋所有权证》，确认房屋建筑面积158.9平方米，该房屋已被列入该批次土地征收范围内。2018年10月，原告得知自己所有的房屋在征收土地公告的范围内，认为马尾区政府《征收土地公告》及附件《福马路以北棚户区改造项目（朏头、上下德片）集体土地上的房屋征收补偿方案》（以下简称《房屋征收补偿方案》）违法，诉至原审法院，请求判令确认被告作出《征收土地公告》关于朏头村土地和地上建筑物征收决定及附件《房屋征收补偿方案》违法并依法予以撤销。 原审认为，原告邵祥坚位于福州市××××号房屋项下的土地原为集体土地，经福建省人民政府闽政文〔2018〕110号批复批准后，依法转为国有建设用地。被告马尾区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款及《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十二条第一款的规定，发布了《征收土地公告》，该公告只是告知被征迁人的土地征收基本情况，对被征迁人的权利义务没有产生实际影响，是被告马尾区政府应当依法履职的阶段性行为，也是整个土地征收过程中的一个程序性行为，不具有可诉性。《房屋征收补偿方案》系被告马尾区住建局作出的，根据《征收土地公告》第三点“……具体房屋补偿方案另行发布”等内容，说明《房屋征收补偿方案》并非《征收土地公告》的附件。且《房屋征收补偿方案》针对不特定被征迁人发布，属能反复适用的规范性文件，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。故原告所诉的《房屋征收补偿方案》不属于人民法院受理范围。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告邵祥坚的起诉。 上诉人邵祥坚不服原审裁定，向本院提起上诉称，原审认定事实和适用法律错误。主要理由是：一、原审认定上诉人的诉讼请求错误。上诉人第一项诉讼请求是确认案涉《征收土地公告》中关于朏头村土地和地上建筑物的征收决定违法，并非是确认案涉《征收土地公告》违法，上诉人的第二项诉讼请求是确认征收决定的附件《房屋征收补偿方案》违法，并非是确认案涉《征收土地公告》附件违法。庭审调查时，上诉人依然强调不变更诉讼请求。原审未对上诉人的诉讼请求依法裁判，反而是在上诉人的诉讼请求范围之外进行裁判，判非所请。二、原审认为《征收土地公告》不具有可诉性，属认定事实和适用法律错误。虽然上诉人未起诉要求确认案涉《征收土地公告》违法，但是案涉《征收土地公告》中的征收决定实质上对上诉人的权利产生影响，具备行政诉讼法上的可诉性。《征收土地公告》中载有征收的具体内容，该公告也是《房屋征收补偿方案》作出的依据，征收决定就在《征收土地公告》中，具有可诉性。三、《房屋征收补偿方案》系案涉《征收土地公告》涉及的土地及地上建筑物征收决定的附件，依法应一并审查其合法性，而原审却认为对补偿标准有争议的，由人民政府协调，不属于法院受理范围，原审认定事实和适用法律错误。四、二被上诉人未举证证明被诉行政行为及附带审查的补偿方案的合法性，应承担不利后果。综上，请求撤销原审裁定，发回重审或者改判支持上诉人的诉讼请求，由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人马尾区政府答辩称，上诉人的上诉理由不符合客观事实，不能成立，原审裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确。主要理由是：一、上诉人的起诉不符合行政诉讼的受理条件，原审裁定驳回起诉正确。上诉人提出的诉讼请求违背了“一事一诉”的基本原则，经原审法庭释明后仍不变更诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原审裁定驳回起诉是正确的。二、上诉人混淆了《征收土地公告》和《房屋征收补偿方案》相互之间的关系，曲解了案件基本事实。马尾区政府作出《征收土地公告》是根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在福建省人民政府作出闽政文〔2018〕110号批复后发布的。《房屋征收补偿方案》并非《征收土地公告》的附件，而是马尾区住建局就征收红线范围内集体土地上房屋征收的补偿方案。上述两文件无论在发布主体、职责权限、文件内容等方面完全不同，上诉人将《房屋征收补偿方案》认定为是《征收土地公告》的附件显然是曲解了案件基本事实。三、被上诉人作出《征收土地公告》程序合法，并无不当，该公告不具有可诉性。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人马尾区住建局答辩称，上诉人的上诉理由不符合客观事实，不能成立，原审裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确。主要理由是：一、上诉人的起诉不符合行政诉讼的受理条件，原审裁定驳回起诉正确。上诉人提出的诉讼请求违背了“一事一诉”的基本原则，经原审法庭释明后仍不变更诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原审裁定驳回起诉是正确的。二、上诉人混淆了《征收土地公告》和《房屋征收补偿方案》相互之间的关系，曲解了案件基本事实。《房屋征收补偿方案》并非马尾区政府发布的《征收土地公告》的附件，而是对征收红线范围内集体土地上房屋征收的补偿方案。被上诉人作出《房屋征收补偿方案》的职权来源是《福州市城区集体土地征收房屋补偿若干意见（试行）》（榕政办〔2011〕31号）第四条“集体土地征收获批后，征收土地公告应明确征地范围内的房屋同时征收，并告知征地补偿安置方案由市国土资源局公布实施，房屋补偿方案由市住房保障和房产管理局公布实施”的规定。很显然，上述两文件无论在发布主体、职责权限、文件内容等方面完全不同。三、被上诉人作出《房屋征收补偿方案》程序合法，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 各方当事人提供的证据均经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审理，原审认定的本案事实有相关证据在案证明，本院予以确认。 本院认为，本案中，因福马路以北棚户区改造项目建设需要进行集体土地征收，该项目集体土地征收由福建省人民政府闽政文〔2018〕110号批复批准，为此，被上诉人马尾区政府依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，发布《征收土地公告》，被上诉人马尾区住建局按照《福州市城区集体土地征收房屋补偿若干意见（试行）》第四条和《征收土地公告》的要求，就上述土地征收红线范围内集体土地上的房屋发布《房屋征收补偿方案》。可见，《征收土地公告》和《房屋征收补偿方案》是在集体土地征收过程中，由马尾区政府和马尾区住建局在各自职权范围内分别作出的行为，上诉人关于《房屋征收补偿方案》是《征收土地公告》附件的主张，显然不能成立。 本案的焦点问题在于上诉人的起诉是否符合法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，“有具体的诉讼请求”是提起行政诉讼的法定条件。本案中，上诉人因其房屋所占集体土地在上述项目土地征收范围内，主张土地征收决定在《征收土地公告》中且《房屋征收补偿方案》是该公告的附件，其在原审中提出的诉讼请求同时指向马尾区政府作出的《征收土地公告》和马尾区住建局作出的《房屋征收补偿方案》。因此，上诉人在原审中提出的诉讼请求，分别指向不同行政机关作出的多个行政行为，涉及多种行政法律关系，同时还分别属于不同级别的人民法院管辖，上诉人将具有不同指向的诉讼请求杂糅于同一案件中，人民法院无法根据具体审理对象进行有针对性的审理，将导致诉讼不能正常进行，不符合“有具体的诉讼请求”的法定起诉条件要求。而且，经原审法院释明要求明确诉讼请求之后，上诉人仍坚持其在原审中提出的上述诉讼请求不做更改，故应当依法裁定驳回其起诉。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，“属于人民法院受案范围”是提起行政诉讼的另一法定条件。本案中，被上诉人马尾区政府依法发布的《征收土地公告》仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及办理征地补偿的方式和期限等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村以予公示告知的行为，并未对上诉人的权利义务产生实际影响，不是征收土地决定，不属于可诉的行政行为；被上诉人马尾区住建局作出的《房屋征收补偿方案》是对被征收集体土地上房屋的补偿方案，实质上是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的“征地补偿、安置方案”，上诉人对该方案提起诉讼实际上是对补偿标准有异议，上诉人依法应当先申请县级以上地方人民政府协调，协调不成的，申请批准征收土地的人民政府裁决或者申请行政复议。因此，上诉人直接对《征收土地公告》和《房屋征收补偿方案》提起的诉讼亦不属于人民法院受案范围。 综上，原审作出驳回上诉人起诉的裁定，结论正确，可予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  史寅超 代理审判员  黄吉明 二〇一九年九月五日 书 记 员  陈美明 附：本裁定适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……