广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤20行终1226号上诉人（原审原告）：陈德财等109人（身份情况附后）。诉讼代表人：陈德财，男，1977年10月8日出生，汉族，住广东省中山市。诉讼代表人：曾雄英，女，1974年9月2日出生，汉族，住广东省中山市。被上诉人（原审被告）：中山市民众镇人民政府，住所地广东省中山市民众镇六百六路，统一社会信用代码11442000007333166E。负责人：谢世华，镇长。委托代理人：顾湛宽，该镇副镇长。委托代理人：何卉，广东君品律师事务所律师。原审第三人：中山市民众镇沙仔村民委员会，住所地广东省中山市民众镇沙仔行政村沙仔路东6号，统一社会信用代码54442090C038963567。法定代表人：杨一球，主任。上诉人陈德财等109人因诉被上诉人中山市民众镇人民政府（下称民众镇政府）与第三人中山市民众镇沙仔村民委员会（下称沙仔村委会）行政行为无效一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初60号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院查明，陈德财等109人是民众镇沙仔村委会的村民。2001年6月21日，沙仔村委会（甲方）与民众镇政府下属的民众镇房地产公司（乙方）签订《征用土地使用权合同书》，载明：为合理开发和充分利用土地资源，促进本地区的经济发展，双方就土地征用的事宜，按照国家关于土地征用补偿的有关规定，经双方充分协商，达成协议如下：一、乙方因建设用地需要，征用甲方位于民众镇沙仔村“沙头沥底及围仔两块土地，分别为34.836亩、23.388亩，面积合共58.224亩（征地位置见合同附图，具体结算以国土部门测量面积为准）。沥底土地乙方按每亩0.5万元付给甲方作为征地补偿，计款17.418万元；围仔土地按每亩1万元付给甲方作为征地补偿，计款：23.388万元；围堤上种植成材的荔枝、龙眼树85棵、柠檬树68棵，甲方从98年起发给个人承包，一定十五年，现镇政府征地、甲方需按每棵荔枝、龙眼树500元，计款4.25万元；每棵柠檬树100元，计款6800元，一次性补偿给承包者，乙方如数补偿给甲方，计款4.93万元；另2000年10月17日乙方预征甲方兴丰围转角土地约40亩（尚未付征地款），现即与新征地一同填土，乙方对已种植的禾苗、香蕉进行青苗成本补偿，计款7800元，以上四项合共46.516万元。二、征用土地期限为50年，期满后按国家有关规定处理。三、征地补偿款的支付办法：上述土地的征地（含青苗）补偿款分二期支付，从本合同签订之日起10天内付26万元，在本合同签订后6个月内付清余款20.516万元。四、上述土地现已承包给村民，统一由甲方负责收回，自本合同签订后15天内按现行的地形移交给乙方开发使用，回收土地的一切费用由甲方负责。五、合同项下征用的土地面积58.224亩，原则上从2003年1月1日起，按每年每亩800元付给土地管理费，每年的土地管理费在年底前付清，土地管理费每10年根据当时物价通胀状况进行一次调整，调整后的标准不低于每年每亩800元。六、该地块征用后，土地使用权归乙方所有，乙方在该土地上开办的企业费用，企业成果等概由乙方负责，与甲方无关。七、双方协同有关部门依照土地使用红线图验明后，埋设好界桩，事后双方必须妥善保护，不得私自改放。上述合同还约定了其他事项。沙仔村委会、民众镇房地产公司和民众镇政府分别在上述合同的“甲方”、“乙方”、“监证方”栏盖有公章。陈德财等109人认为民众镇政府无涉案土地的征收主体资格，且签订上述合同的程序违法，遂向原审法院提起行政诉讼，请求法院判令：1.确认民众镇房地产公司与沙仔村委会签订有关58.224亩《征用土地使用权合同书》无效；2.停止对该土地的侵害，责令恢复原貌，将土地返还给沙仔组村民。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”本案中，陈德财等109人起诉请求确认涉案《征用土地使用权合同书》无效，并要求返还土地，但该合同签订于2001年6月21日，属于2015年5月1日前作出的行政行为，因此，陈德财等109人的起诉不符合上述规定，本案依法应不予立案，已经立案的，应当驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回陈德财等109人的起诉。上诉人陈德财等109人不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清，证据不足，裁定驳回起诉理由不能成立。本案属于行政诉讼的受案范围，被诉行政协议行为不属于对上诉人的权利义务不产生实际影响的行为。上诉人作为涉案土地所有权人集体经济组织的成员，有权提起本案诉讼。与本案同时起诉的其他案件已获得原审法院的支持，仅仅以本案行政协议是2015年之前作出的行为应当驳回，明显违背事实和法律。被上诉人作出的土地征收合同明显重大违法，其超越职权的行为应属无效行为，不应因为相关规定不被追诉和认可而驳回上诉人的起诉。二、原审法院作出的涉案裁定违反法定程序，适用法律错误。原审法院应对上诉人提出的诉讼请求是否应属确认无效、违法或可撤销的行为予以释明，告知上诉人可以变更诉讼请求，在未经释明的情形下，直接驳回起诉，违反法定程序。原审法院在上诉人起诉的五起案件中，三件案件确认相关行为违法作出相应判决，五起案件上诉人的诉讼请求均是请求确认协议无效，为方便和保护上诉人的合法诉权，应当一并进行审查。原审法院在未经释明的情形下，简单以时效原因驳回，有违司法公正。综上，请求二审法院依法撤销原审裁定，依法改判，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人民众镇政府答辩称：一、原审法院认定陈德财等109人提起本案诉讼属于人民法院不予立案之情况，裁定驳回起诉符合法律规定；二、原审法院裁定查明事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，请二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。本院经审查认为，根据行政案件“一行为一诉讼”的受理原则，行政机关的每一项行政行为都应当从该行为是否属于人民法院行政案件的受案范围、是否符合行政诉讼的起诉期限等受案条件上去单独审查该行为的可诉性。因此，上诉人陈德财等109人以同样针对被上诉人民众镇政府的其他行政行为诉讼被原审法院受理及作出实体审理为由，认为针对本案行政协议行为的诉讼亦应予以受理审理，不符合行政案件“一行为一诉讼”受理审查原则，对此上诉意见，本院不予采纳。从陈德财等109人提起的本案诉讼看，是以起诉要求确认2001年6月21日民众镇政府以下属公司名义与沙仔村委会签订的《征用土地使用权合同书》无效为基础提起的诉讼，上诉人的起诉诉讼请求明确，且未混同起诉其它行政行为，不存在诉讼请求不明确需要原审法院予以释明的法定情形。本院认为，行政案件的受理条件应严格遵循法律保留原则，人民法院在具体案件的审理中无权突破法律、司法解释的规定扩大或限缩行政案件的法定受理条件，原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条的规定，认为上诉人请求确认无效的涉案行政行为为2015年5月1日前作出的行政行为不属于人民法院行政案件的受案范围，由此驳回上诉人的起诉，事实清楚，适用法律准确，处理恰当，本院予以支持。综上所述，上诉人上诉理据不充分，原审裁定事实依据充分，处理恰当，本院予以维持。依照《最高人民法院关于适用的解释》一百零一条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈薇审判员  高琳审判员  王昕二〇一九年九月十七日书记员  陈怡附上诉人陈德财等109人的身份情况：上诉人：张桂泉，男，1957年4月30日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄兴，男，1949年10月1日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：何宝飞，女，1994年11月19日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：刘顺葵，女，1951年8月15日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈呀妹，女，1973年6月12日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈国英，男，1957年7月29日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：袁顺钊，男，1975年9月10日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：曾爱卿，女，1939年9月6日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯泽顺，男，1971年5月18日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：严守发，男，1948年9月11日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黎少宝，女，1987年11月10日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄桂英，女，1979年3月24日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：杨笑宁，女，1980年2月17日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈志婷，女，1990年3月16日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈志良，男，1980年12月30日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈就权，男，1975年11月9日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄国龙，男，1979年7月10日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯杏香，女，1981年11月3日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：梁贤娣，女，1970年7月21日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈志结，男，1985年5月28日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄群兴，女，1956年3月12日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：吴耀祥，男，1959年3月22日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈锦祥，男，1978年1月28日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈家辉，男，1983年11月20日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈锐坤，男，1965年7月9日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：汤汉辉，男，1995年7月13日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯苑珊，女，1995年8月20日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈秉福，男，1951年9月18日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：袁伟棠，男，1965年5月2日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：钟耀明，男，1972年9月3日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冼玉霞，女，1979年6月18日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：张远芳，女，1972年5月7日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：赖伟珍，女，1968年3月6日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈国福，男，1971年3月21日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：袁顺杰，男，1974年12月13日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：欧江海，男，1955年4月12日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：吴振兴，男，1975年7月1日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：梁大姐，女，1953年6月2日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：袁锦棠，男，1963年1月1日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：关丽梨，女，1957年1月10日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：吴兆基，男，1986年10月7日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：周艳妹，女，1990年5月4日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：梁碧仪，女，1978年1月22日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：麦桂妹，女，1951年3月5日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：杨锡棠，男，1977年11月24日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄锡洪，男，1955年1月25日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄七妹，女，1959年6月16日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：张福娣，女，1952年6月5日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：高月明，男，1963年7月19日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈志君，女，1997年7月20日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：梁泽明，男，1970年4月3日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：钟泽洪，男，1973年4月19日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯志添，男，1970年1月4日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯仕森，男，1963年6月1日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈国基，男，1992年11月14日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：曾雄英，女，1974年9月2日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：周建忠，男，1967年3月23日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈永森，男，1968年8月8日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈德财，男，1977年10月8日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈德进，男，1991年5月28日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈警枝，女，1982年5月27日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈就明，男，1973年3月8日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：杨群英，女，1967年8月22日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯嘉豪，男，1991年6月18日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈家燕，女，1987年7月10日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈耀棠，男，1962年12月24日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈玖仔，男，1947年6月3日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冼志棋，男，1992年6月21日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈建财，男，1981年2月4日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈大姐，女，1952年4月16日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：麦桂娣，女，1953年10月7日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：周建霞，女，1973年8月23日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：张远海，男，1980年1月21日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈志雄，男，1975年10月6日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：钟志明，男，1975年3月7日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：高瑞敏，女，1990年3月20日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄华彩，女，1966年3月8日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄桂洪，男，1962年1月29日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：周声柱，男，1994年5月4日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：杨德幸，男，1981年9月13日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈敬文，男，1991年2月17日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：苏文辉，男，1990年2月7日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：梁福彩，女，1944年10月5日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：袁志南，男，1937年10月25日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄福洪，男，1974年9月21日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：钟华炳，男，1955年6月22日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄芳，女，1971年11月4日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：梁群娣，女，1968年4月5日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：梁福好，女，1949年9月30日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：范映红，女，1963年10月18日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：欧少荣，男，1964年8月30日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：苏华汉，男，1972年9月26日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄福好，女，1953年7月12日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈志敏，女，1987年4月16日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：梁洪根，男，1964年1月29日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：苏华洪，男，1970年9月28日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯汉仪，女，1985年1月11日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄爱华，女，1973年8月13日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯桂英，女，1974年7月19日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：袁镇洪，男，1994年1月16日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：周建成，男，1971年5月12日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：冯润弟，女，1955年4月3日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄国华，男，1962年8月21日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：周灿辉，男，1992年12月4日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：叶杏桃，女，1971年9月18日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：陈国明，男，1962年11月12日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：李锦洪，男，1967年12月22日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：袁润森，男，1971年9月29日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人：黄金华，男，1964年9月13日出生，汉族，住广东省中山市。