甘肃省天水市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)甘05行初21号 原告何某，住甘肃省陇西县。 被告（原行政机关）陇西县人民政府。 法定代表人陈某，该县县长。 行政机关负责人王兴继，该县副县长。 委托代理人王某，该县司法局干部。 委托代理人杜某，该县农业农村局干部。 被告（复议机关）定西市人民政府。 法定代表人戴某，该市市长。 委托代理人常某，定西市司法局科长。 第三人陇西县云田镇北站村村民委员会。 法定代表人邢某，该村村委会主任。 委托代理人刘某，该村村党支部书记。 原告何某不服陇西县人民政府撤销土地承包经营权证以及定西市人民政府行政复议决定一案，于2019年7月5日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月5日受理后，于2019年7月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月27日公开开庭审理了本案。原告何某，被告陇西县人民政府的行政机关负责人王兴继、委托代理人王某、杜某，被告定西市人民政府的委托代理人常某，第三人陇西县云田镇北站村村民委员会的法定代表人邢某、委托代理人刘某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年2月28日，被告陇西县人民政府作出《关于撤销甘(2017)第023176号的公告》。一是根据县土地确权领导小组办公室及云田镇人民政府的申请，决定撤销所作出的行政行为，注销何某持有的甘(2017)第023176号《农村土地承包经营权征》。二是根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条、第十五条、第十六条、第十七条规定，由云田镇人民政府处理解决争议后，按照确权颁证程序重新组织北站村村民委员会调查确认，完善合同，书面申请变更登记，换发新证。 2019年6月19日，定西市人民政府作出定政复决字[2019]1号行政复议决定。认为陇西县人民政府作为甘(2017)第023176号《农村土地承包经营权证》的颁发主体，因部分村民对何某承包的土地面积提出异议，且何某与云田镇北站村村委会就承包面积产生争议，陇西县人民政府根据云田镇北站村村委会，云田镇政府的申请，经调查核实，作出撤销存在问题和争议的《农村土地承包经营权证》公告，且在公告中载明:“云田镇处理解决争议后，按照确权颁证程序重新组织北站村村民委员会调查确认、完善合同，书面申请变更登记、换发新证”的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，决定维持陇西县人民政府2019年2月28日作出的《关于撤销甘(2017)第023176号的公告》的行政行为。 原告何某诉称：原告1980年第一轮土地承包时承包了本村位于小沟边的一块土地。当时该地三面是因山洪冲刷形成的约12米深的“窟圈和悬崖”，后经原告数十年的开挖平整将“窟圈”填平耕种。2017年，被告陇西县人民政府实行土地面积确权登记时，将该块土地包括填平的“窟圈”共计宗地面积4.46亩土地承包经营权确权登记给了原告，并且在同年7月24日陇西县云田镇北站村村委会与原告就含涉案宗地在内的共计16.01亩土地签订了《农村土地(耕地)承包合同(家庭承包方式)》(下称承包合同)。2017年12月28日，被告陇西县人民政府根据承包合同向原告颁发了农村土地承包经营权证，证号:甘(2017)陇西县农村土地承包经营权第023176号。2019年2月28日，被告陇西县人民政府以原告所持的甘(2017)陇西县农村土地承包经营权第023176号《农村土地承包经营权证》项下承包地(地块代码×××，面积4.46亩)与云田镇北站村村民委员会产生土地承包争议为由作出了《关于撤销甘(2017)第023176号〈农村士地承包经营权证〉的公告》注销了原告所持的土地承包经营权证。原告不服向被告定西市人民政府申请行政复议，被告定西市人民政府于2019年6月19日作出定政复决字〔2019〕1号《定西市人民政府行政复议决定书》，决定维持被告陇西县人民政府的行政行为。原告认为： 一、被告陇西县人民政府注销原告土地承包经营权证的行政行为适用依据与其认定事实不符，于法无据。 被告陇西县人民政府作出具体行政行为的法律依据为《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条;《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条。其中，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条内容为:“承包期内，发生下列情形之一应依法收回农村土地承包经营权证:(一)承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户ロ的。(二)承包期内，承包方提出申请，自愿放弃全部承包土地的。(三)承包土地被依法征收、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。(四)其他收回土地承包经营权证的情形”。第二十一条内容为:“符合本办法第二十条规定，承包方无理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证，并予以公告。”上述法律规定与被告陇西县人民政府作出的具体行政行为认定的事实完全不相符。其中合同法五十二条、五十六条是对合同无效情形的规定，根据相关法律规定，合同效力应当经人民法院生效裁判文书确定，任何合同签订一方或者本案中作为行政机关的被告陇西县人民政府均无权直接认定合同无效。故被告陇西县人民政府作出的具体行政行为无法律依据，属违法行政行为。 二、被告定西市人民政府作出的《复议决定书》认为被告陇西县人民政府的行政行为“认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法”无任何事实与法律依据。 被告陇西县人民政府在行政复议答辩时称“原告在土地确权期间，侵占北站村村集体土地，隐瞒真相向村集体申请确权，致使将集体土地确权给何某本人”属事实认定错误，缺乏证据支持。 首先，原告将自1980年由自身耕种填平多年，无任何人提出异议的涉案宗地认为承包经营权归自身所有合情合理，并不存在故意隐瞒事实的情况，且涉案宗地面积达2.04亩，面积较大，并不存在被侵占、隐藏的可能。同时，村委会及被告陇西县人民政府作为土地的管理者，应当充分掌握了解集体财产，土地确权也非村民一人凭自认可确定，故被告陇西县人民政府作出的行政行为无事实依据，于理不合。 其次，被告陇西县人民政府以北站村村民委员会出具的两份村民会议记录为依据，认为涉案宗地存在争议。但两份会议记录，仅有二十名左右村民在会议签到页签字，无人在会议记录表决内容处签字。且参会人员人数不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。”之规定，故该两次村民会议召开程序违背法律强制性规定，会议记录应属无效决议。据此被告陇西县政府作出的行政行为无证据支持。 综上，被告陇西县人民政府作出的具体行政行为违法，被告定西市人民政府作出的行政复议决定认定事实错误，于法无据，二被告的具体行政行为应当依法予以撤销。请求：依法撤销被告陇西县人民政府作出的关于撤销甘(2017)第023176号《农村土地承包经营权证》的公告及被告定西市人民政府作出的定政复决字[2019]1号行政复议决定;本案诉讼费由二被告承担。 原告何某向本院提交了以下证据： 1陇西县人民政府关于撤销甘（2017）第023176号《农村土地承包经营权证》的公告。 2.定西市人民政府定政复决字〔2019〕1号《行政复议决定书》及送达回证。 3.农村土地（耕地）承包（家庭承包方式）合同书。 4.甘（2017）第023176号农村土地承包经营权证。 5.证人证言。 6.举报辅助证明材料。 以上证据证明被告陇西县人民政府撤销原告土地承包经营权证的行为是违法的。 被告陇西县人民政府辩称： 一、答辨人具有颁发土地承包经营权证的法定职权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款:国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条:实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。 二、作出公告的行为合法有效。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条:农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。第七条:实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的，书面通知乡(镇)人民政府补正。 综上，农村土地承包经营权颁证的程序，首先，由农村集体土地发包方与承包方签订《农村土地承包合同》;其次，待合同生效后由乡镇人民政府主管部门对双方资格、发包程序等进行初审;第三，县级人民政府进行农村土地承包经营权登记，同时颁发农村土地承包经营权证。由此可见，答辩人颁证或公告注销应依据农村集体土地发包方与申请人签订的《农村土地承包合同》。但答辩人为被答辩人何某颁发经营权证后，一些村民向村委会提出异议，经镇村组织核查发现何某侵权情况属实后，为避免颁证信息错误，按《陇西县农村土地确权登记颁证领导小组关于配合做好农村土地承包经营权证颁证纠错工作有关事宜的通知》(陇农地确权办(2018)5号)要求，在镇村调解、告知纠错未果的情况下，报县政府申请复核。经县确权办调查核实:申请人何某在土地确权期间，侵占北站村村集体土地，本人隐瞒事实真相向村集体申请确权，村委会审核把关不严，致使将一集体土地被确权给何某本人。因此，2019年2月28日答辩人根据北站村村委会、云田镇政府的申请，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条:符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证(包括编号)，并予以公告。作出了《关于撤销甘(2017)第023176号〈农村土地承包经营权证〉公告》。 综上，被答辩人侵占集体土地事实清楚，答辩人依据北 站村村委会、云田镇政府申请撤销第023176号《农村土地承包经营权证》公告合法有效，恳请人民法院予以支持。 被告陇西县人民政府向本院提交了以下证据： 第一组证据： 1.2015年航拍影像图（云田镇北站村村民何某争议土地第一轮公示影像） 2.云田镇北站村村民何某争议土地修改后影像。 证明2015年何某耕地面积2.04亩，2017年何某耕地面积4.46亩，增加了2.42亩。 第二组证据：县经管站工作人员调查笔录6份。证明何某在村委会、其他村民不知情的情况下，擅自联系测绘公司进行了指认修改了地界。 第三组证据：2016年北站村村民委员会关于将马家堡路口荒坑收回归集体所有的会议记录。证明2016年村民代表会决定将争议土地归集体所有。 第四组证据：2018年11月23日北站村村委会会议记录。证明村两委一致同意申请云田镇政府注销何某土地承包经营权证。 第五组证据： 1.云田镇关于申请撤销北站村村民何某农村土地承包经营权证的报告。 2.陇西县农村土地确权登记颁证领导小组办公室关于云田镇北站村村民何某土地承包调查情况的报告。 3.陇西县人民政府关于撤销甘（2017）第023176号《农村土地承包经营权证》的公告。 4.争议土地平整前后照片。 5.北站村村委会、云田镇《告知书》、《责令停止违法行为通知书》 证明陇西县人民政府撤销公告合法。 被告（复议机关）定西市人民政府辩称：答辩人作出的定政复决字〔2019〕1号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。 在复议中，因何某于2019年5月9日提出了听证申请，答辩人根据案情实际，于2019年5月31日在陇西县召开了行政复议听证会。答辩人在全面查清案件事实、证据确凿充分的基础上，认为陇西县人民政府作为甘(2017)第023176号《农村土地承包经营权证》的颁发主体，因部分村民对何某承包的土地面积提出异议，且何某与云田镇北站村村委会就承包面积产生争议，陇西县人民政府根据云田镇北站村村委会、云田镇政府的申请，经调查核实，作出撤销存在问题和争议的《农村土地承包经营权证》公告，且在公告中载明:“云田镇处理解决争议后，按照确权颁证程序重新组织北站村村民委员会调查确认、完善合同，书面申请，变更登记、换发新证”的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，答辩人于2019年6月19日作出了定政复决字〔2019〕1号行政复议维持决定，并于2019年6月21日向何某和陇西县人民政府送达了定政复决字〔2019〕1号《行政复议决定书》。 综上，答辩人作出的定政复决字〔2019〕1号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求法院依法判决驳回何某的诉讼请求。 被告定西市人民政府向本院提交了以下证据： 1.送达回执、EMS邮政特快专递、《定西市人民政府行政复议决定书》。证明答辩人依法作出行政复议决定并向何某和陇西县人民政府依法送达的事实。 2.《复议申请受理通知书（一）》、《行政复议答复通知书》、国内挂号信函收据、送达回执。证明答辩人依法受理了何某的行政复议申请，并向何某书面告知，同时要求陇西县人民政府依法答复。 3.陇西县人民政府行政复议答复书。证明陇西县人民政府依法向答辩人提交了行政复议书面答复书。 4.何某听证申请书、听证会通知书、送达回执、行政复议听证笔录。证明因何某提出听证申请，答辩人认为有必要，依法组织召开了行政复议听证会，形成了听证笔录的事实。 第三人陇西县云田镇北站村村民委员会述称：根据土地承包合同完善的程序，向陇西县人民法院起诉确认何某与村委会之间签订的土地承包经营权合同无效一案，陇西县人民法院已经受理。给何某颁发的土地承包经营合同没有经过三分之二以上村民集体讨论通过；且何某之前承包的土地部分是荒沟，不宜采取家庭承包的方式；何某是私自将荒沟并入自己的承包地，村委会同何某2017年7月签订的土地承包合同无效。 第三人陇西县云田镇北站村村民委员会提交了以下证据： 1.2019年7月30日，陇西县人民法院受理案件通知书。证明何某和村委会签订的土地承包合同无效。 2.2019年3月22日，北站村村委会召开的群众和党员代表会议的会议记录。证明根据陇西县人民法院判决书的内容，进一步在村上对争议土地进行公示说明。 经庭审质证，原告对被告陇西县人民政府提交的证据的质证意见是：对第一组、第二组证据的真实性与证明目的均不予认可。对第三组、第五组证据的真实性予以认可，证明目的不认可。对第四组证据的真实性和证明目的均不予认可，开会是事实，但是会议结果是伪造的。被告定西市人民政府、第三人陇西县云田镇北站村村民委员会对被告陇西县人民政府提交的所有证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的认可。 原告对被告定西市人民政府提交的证据的真实性无异议，但对证明目的不认可。被告定西市陇西县人民政府、第三人陇西县云田镇北站村村民委员会对被告定西市人民政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的认可。 原告对第三人陇西县云田镇北站村村民委员会提交的证据的真实性认可，但对证明目的不认可。被告定西市人民政府、陇西县人民政府对第三人陇西县云田镇北站村村民委员会提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。 被告定西市人民政府、陇西县人民政府及第三人陇西县云田镇北站村村民委员会对原告提交的证据的质证意见是：对证据1-4的真实性无异议，对证据3的证明目的有异议，因为合同内容与事实不符。对证据5的真实性有异议，因证人没有出庭作证。证据6与本案没有关联性，对其证明目的也不认可。 本院对上述证据认证如下：因原告没有申请法院通知证人出庭作证，对证据5的真实性无法确认。原告提供的证据6与本案没有关联性。故对原告提供的证据5、6不予采纳。对原、被告及第三人提供的其他证据均符合证据的基本属性，本院予以采纳。 经审理查明，2017年7月24日，陇西县云田镇北站村村民委员会与何某签订了《农村土地(耕地)承包合同》(编码:×××)。2017年12月28日，陇西县人民政府向何某颁发了甘(2017)陇西县农村土地承包经营权第023176号《农村土地承包经营权证》，该证载明:发包方:云田镇北站村北站社，承包方代表:何某，承包期限:1996年1月1日至2025年12月31日。在承包期限内，云田镇北站村部分村民对何某承包地中的其中一宗地块及面积提出异议，何某与云田镇北站村村委会对此产生争议。2018年9月13日，云田镇北站村村委会对何某承包地争议问题召开村民会议研究讨论，参会村民对何某承包的一宗地块及面积有异议。2018年12月28日，陇西县云田镇人民政府作出《关于请求撤销云田镇北站村村民何某农村土地承包经营权证的报告》(云政发〔2018〕499号)向陇西县人民政府报告，请求撤销何某持有的甘(2017)第023176号《农村土地承包经营权证》。2019年1月11日，陇西县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室作出《关于云田镇北站村村民何某土地承包调查情况的报告》(陇农地确权办〔2019〕1号)，向陇西县人民政府提出了撤销县政府对和城全的颁证行为，收回注销甘(2017)陇西县农村土地承包经营权第023176号《农村土地承包经营权证》的建议。2019年2月28日，陇西县人民政府作出了《关于撤销甘(2017)第023176号的公告》。原告何某不服，向定西市人民政府申请行政复议，2019年6月19日，定西市人民政府作出定政复决字[2019]1号行政复议决定，维持陇西县人民政府作出的关于撤销甘(2017)第023176号《农村土地承包经营权证》的公告。 本院认为，本案的争议焦点是被告陇西县人民政府作出的关于撤销甘(2017)第023176号《农村土地承包经营权证》的公告及被告定西市人民政府作出的定政复决字[2019]1号行政复议决定是否合法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，行政机关做出的行政行为应当证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。这是依法行政和程序正当的基本要求，也是人民法院对行政行为进行合法性审查的依据和标准。根据庭审查明的事实，本案被告陇西县人民政府作出的关于撤销甘（2017）第023176号《农村土地承包经营权证》的公告，在对原告何某持有的甘（2017）第023176号《农村土地承包经营权证》决定撤销、注销时，没有说明和引用任何法律、法规及其相应的具体规定。依法应当认定被告陇西县人民政府作出的该行政行为没有法律依据。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”据此，只有在对符合本法第二十条关于“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”规定的情形，土地承包经营权证的持有人无正当理由拒绝交回土地承包经营权证时，发证机关才可以依法注销该证，并予以公告。本案中，无证据证明原告何某拒绝交回土地承包经营权证的法律事实。被告陇西县人民政府直接作出撤销、注销原告何某持有的土地承包经营权证的行政行为后，对其撤销原告持有的土地承包经营权证的行政行为进行了公告。被告作出的该行政行为证据不足，违反法定程序。被告定西市人民政府作出的定政复决字[2019]1号行政复议决定认定事实不清，证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项、第七十九条、第一百零二条之规定，判决如下： 撤销被告陇西县人民政府作出的关于撤销甘(2017)第023176号《农村土地承包经营权证》的公告及被告定西市人民政府作出的定政复决字[2019]1号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告陇西县人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审 判 长  徐 赟 审 判 员  高学峰 审 判 员  曹小龙 二〇一九年九月二日 法官助理  黄智源 书 记 员  冯 薇 附：本案判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；…（三）违反法定程序的；” 2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”