山西省高级人民法院行政判决书（2019）晋行终511号上诉人（原审原告）王淑珍，女，汉族，1960年8月26日出生，住山西省长治市。委托代理人张忠会，男，汉族，1961年1月5日出生，住山西省长治市。委托代理人王卫平，山西君略律师事务所。被上诉人（原审被告）长治市潞州区人民政府。法定代表人崔云峰，职务区长。出庭行政机关负责人张欣，职务副区长。委托代理人宋艳娅，山西忠兴律师事务所律师。上诉人王淑珍因诉长治市潞州区人民政府强制拆除一案，不服山西省晋城市中级人民法院（2019）晋05行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。原审法院查明，2018年9月29日，长治市城区人民政府（现长治市潞州区人民政府）作出城政发[2018]21号《长治市城区人民政府关于长丰片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》。2018年10月12日，长治市城区人民政府发布《关于长丰片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，原告涉案房屋系一期第二批公交公司片区住户，该房屋在棚户区改造征收范围内。2018年11月19日，原告涉案房屋参与长治市公交公司房改，并缴纳21276.35元房改补缴费。2018年9月21日，长治市城区人民政府作出《关于长丰片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，对征收范围、征收主体、征收实施单位、房屋补偿标准及安置情况作出详细规定。同时对长治市主城区棚户区改造项目（一期）长丰片区进行了《社会稳定风险评估报告》。长治市人民政府成立了长丰片棚户区改造指挥部，下发长政发[2018]31号《关于进一步规范城市规划区房屋征收与补偿工作的通知》。原告涉案房屋在棚户区改造征收过程中，没有与相关部门达成征收补偿安置协议。原告认为自己房屋阳台被拆，请求确认被告拆除房屋行为违法诉讼在案。原审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案是长治市城区人民政府在长丰片棚户区改造项目征收补偿过程中，被征收户王淑珍户对安置补偿条款有异议，未与政府相关部门达成补偿共识，以自己的房屋阳台被拆请求确认违法而提起的行政诉讼。该诉讼的实质问题还是征收过程中的安置补偿问题。安置补偿问题，涉及到被征收户的重大利益，长治市城区人民政府针对长丰片棚户区改造项目安置补偿问题，作了大量的事务性工作。在征求各方意见、举行听证会基础上，制定了《长丰片棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，依法进行了《社会稳定风险评估》，公示了征收公告和征收补偿决定。长治市人民政府成立了长丰片棚户区改造指挥部，专门下发长政发[2018]31号《关于进一步规范城市规划区房屋征收与补偿工作的通知》等文件，对达成协议的被拆迁房屋依法进行拆迁，程序符合法律规定。长丰片棚户区改造项目是公益性质的项目，是社会发展的需要，征收补偿过程中政府已经逐步完善和履行了相关法定程序，只是与部分被征收户没有达成安置补偿协议。王淑珍户主张确认被告拆除房屋阳台行为违法，其诉讼利益还是迫使政府与其达成安置补偿协议。但被告否认房屋的阳台被拆是被告所为，也否认该房屋是王淑珍的房屋。王淑珍提供两张照片，不足以证明房屋阳台被拆是被告所为，其诉求不能支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王淑珍的诉讼请求。王淑珍上诉称，一、原审判决认定事实不清。被上诉人于2018年10月12日决定对包括上诉人在内的房屋楼房进行棚户区改造。上诉人在2018年11月2日协议签订期限内向拆迁指挥部提交了书面诉求。被上诉人在没有与上诉人进行拆迁协商且双方尚未达成拆迁补偿协议的前提下，于2019年1月3日对上诉人房屋阳台进行了拆除，使房屋整体结构遭到严重损坏，并且断水、断电、断煤气，导致上诉人无法正常居住使用。上诉人在一审中提供了房屋阳台被拆除的两张照片。根据行政诉讼法第三十九条的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。另外，根据行政诉讼法第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。上诉人认为原审法院应该对被上诉人的相关征收文件进行审核。二、原审判决认为本案诉讼的实质问题是征收过程中的安置补偿问题。但上诉人一审中的诉讼请求是要求确认被上诉人强拆行为违法。三、被上诉人是本案适格被告。根据行政诉讼法第三十四条的规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。综上所述，被上诉人在对达成协议的被拆迁房屋实施拆迁时，将上诉人房屋阴面阳台一并拆除。请求二审法院查明事实后依法作出公正裁判，确认被上诉人拆除上诉人房屋阳台的行为违法，以维护上诉人的合法权益。长治市潞州区人民政府答辩称，一、根据法律规定，当事人对自己提出的主张有责任提供证据予以证明。上诉人应当举证证明其对所争议的房屋享有合法所有权、涉案房屋阳台已被强拆以及该拆除行为是否因答辩人履行职责所致。但上诉人并未提交证据充分证明，因此应承担举证不能的法律后果。（一）上诉人对所争议的房屋并不享有合法所有权。根据物权法第九条之规定，不动产物权的设立经依法登记发生法律效力，未经登记不发生效力。上诉人仅提供缴纳房改费的收据，无法证明其对争议房屋享有合法所有权，因此原告主体不适格。（二）上诉人仅提供两张照片无法证明照片内容显示的是争议房屋的状态，且该行为系答辩人履行行政职能所致。二、关于上诉人要求法院判令答辩人赔偿损失、恢复原状的诉讼请求。上诉人应当举证证明因拆除行为给其造成的各项经济损失。同时，赔偿损失、恢复原状系民法通则第一百三十四条和侵权责任法第十五条规定的民事责任承担方式，属于民事案件受理范围。三、关于依法追究相关人员责任的诉讼请求。根据违法行为所违反的法律性质，可以把法律责任分为民事责任、行政责任、刑事责任等。本案上诉人要求依法追究相关人员的责任，需要明确由答辩人在职权范围内依据何种法律规定追究何人的何种违法行为。同时，该项诉求不属于行政诉讼法第十二条规定的行政诉讼受案范围。综上所述，上诉人各项诉讼请求于法无据，应不予支持。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，上诉人的起诉请求为要求法院确认被上诉人拆除其房屋的行为违法，判令被上诉人赔偿损失和依法追究相关人员的责任等。根据“一案一诉”的要求，本院仅审查第一项诉讼请求，即“要求法院确认被上诉人拆除其房屋的行为违法”。至于行政赔偿等诉求，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”据此，上诉人针对行政赔偿等诉求可以另行起诉。关于本案的原告资格问题，根据原审查明的事实“上诉人涉案房屋系一期第二批公交公司片区住户，该房屋在征收范围内。2018年11月19日，上诉人涉案房屋参与长治市公交公司房改，并缴纳21276.35元房改补缴费”。无论上诉人是否享有涉案房屋的所有权，都会存在利益受损的可能，即上诉人的合法利益可能会在被上诉人实施的强拆行为中遭受损害。基于这一点，应当认定上诉人与强拆行为之间具有利害关系，有权对涉诉强拆行为提起诉讼。据此，上诉人具备提起本案强制拆除诉讼的原告主体资格。关于被告资格问题，本案诉求属于事实行为，上诉人只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已初步履行了适格被告的举证责任，除非所列被告明显不适格或者为规避法定管辖而多列被告情形。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”；第五条规定，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”上述规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。根据原审查明的事实，长治市潞州区人民政府（原长治市城区人民政府）作出《长治市城区人民政府关于长丰片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》和《关于长丰片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案中，在长治市潞州区人民政府发布征收决定和征收补偿方案的前提下，换言之，征收行为由长治市潞州区人民政府及其相关部门具体负责实施的情况下，可以推定被上诉人为本案适格被告。关于强制拆除行为的合法性问题，长治市潞州区人民政府因棚户区改造项目征收涉案房屋。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”上述规定说明，在国有土地上房屋征收中，行政机关没有对被征收土地房屋实施强制拆除或搬迁的权力。在被征收人或其他权利人因种种原因拒不搬迁的情况下，行政机关应当依法申请人民法院强制拆除。本案中，上诉人未签订征收补偿安置协议，也没有在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。在此情形下，长治市潞州区人民政府应当依法申请人民法院强制执行，在人民法院下达准许强制执行裁定前，被上诉人无权自行实施强制拆除。长治市潞州区人民政府直接对涉案房屋实施强制拆除，属于超越法定职权。因强制拆除的行为属于事实行为，不存在可撤销内容，人民法院应当依法确认其违法。一审法院认定被诉强拆行为合法并判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误、裁判结果不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销山西省晋城市中级人民法院（2019）晋05行初25号行政判决；二、确认长治市潞州区人民政府对上诉人房屋阳台实施强制拆除行为违法。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人长治市潞州区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 刘 群审判员 魏佩芬审判员 郑 宏 二○一九年九月二十五日书记员 王 静