北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2017）京0105行初707号原告北京东方京华铜制品有限公司，住所地北京市朝阳区王四营乡观音堂村6号。法定代表人冯洪求，总经理。被告北京市朝阳区王四营乡人民政府，住所地北京市朝阳区王四营乡王四营村1号。法定代表人邢志新，乡长。委托代理人贺福春，男，北京市朝阳区王四营乡人民政府干部。委托代理人孟宪宏，北京市凯鹏律师事务所律师。被告北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。法定代表人文献，区长。委托代理人李步幽，女，北京市朝阳区司法局干部。委托代理人李军军，北京市瀚翔律师事务所律师。第三人北京安联吉运物流有限公司，住所地北京市通州区聚福苑民族产业发展基地聚和六街2号。法定代表人申丽军。原告北京东方京华铜制品有限公司（以下称原告）不服被告北京市朝阳区王四营乡人民政府（以下简称王四营乡政府）和被告北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）行政强制措施和行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向王四营乡政府和朝阳区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，通知北京安联吉运物流有限公司（以下简称安联吉运公司）作为本案共同原告参加诉讼，其明确表示放弃权利，本院依职权追加其为第三人参加诉讼。本案于2018年1月4日中止审理，于2019年5月28日恢复审理并于2019年6月10日公开开庭审理了本案。原告法定代表人冯洪求，被告王四营乡政府委托代理人贺福春、孟宪宏，被告朝阳区政府委托代理人李步幽、李军军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年7月24日，被告王四营乡政府作出《查封决定书》，决定对位于北京市朝阳区王四营乡观音堂村6号安联吉运公司经营地的配电室设施采取查封措施，并于当日以张贴封条的方式查封了上述地点的配电室。2017年8月3日，原告不服上述查封措施向被告朝阳区政府申请行政复议。朝阳区政府于2017年10月31日作出朝政决字[2017]255号《行政复议决定书》，维持了该查封措施。原告诉称，2017年7月24日北京市朝阳区王四营乡观音堂村村委会人员持被告王四营乡政府综合治理办公室提供的封条，在未出示证件，未说明来意，也未按法律程序执法的情况下，就查封了原告（北京市朝阳区王四营乡观音堂村6号）的配电设施，并拉闸断电至今，给原告造成近40万元的经济损失。查封行为是由村委会组织社会保安人员进行的，执法人员并非乡政府工作人员，其一没有执法资格，二是利用王四营乡政府的封条。另外，王四营乡政府的证据都不是现场获取的，而是后补的。朝阳区政府没有依法定程序通知原告对王四营乡政府的答复书进行查阅和质证，就作出维持王四营乡政府的查封决定的复议决定亦属违法。现原告不服，为维护原告合法权益诉至法院请求：1、确认被告王四营乡政府于2017年7月24日对原告作出的查封措施行政行为违法；2、撤销朝阳区政府作出的朝政决字[2017]255号《行政复议决定书》；3、二被告承担本案全部诉讼费用。在指定期限内，原告向本院提交如下证据:1、原告与安联吉运公司于2013年1月1日签订的《房屋租赁合同》，证明原告与安联吉运公司之间存在租赁关系，配电设施的产权人和使用人均为原告，原告并未将配电设施出租给安联吉运公司；2、3份编号为152号的《王四营乡公共安全复查整改意见书》，前两份为原告从安联吉运公司铁崇锦处拍摄的照片打印件，后一份是王四营乡政府提交的证据；3、3份编号为108号的《王四营乡公共安全复查整改意见书》，其中前两份为原告从安联吉运公司铁崇锦处拍摄的照片打印件，后一份是王四营乡政府提交的证据；4、3份落款日期为7月17日的《检查记录单》，其中前两份为安联吉运公司铁崇锦处拍摄的照片的打印件，后一份是王四营乡政府提交的证据；上述2-4号三组证据经过比对，可以证明王四营乡政府提交的证据系伪造；5、光盘及录音摘要整理，内容为2017年8月9日原告法定代表人冯洪求与安联吉运公司铁崇锦及申女士的谈话；6、安联吉运公司铁崇锦出具的书面证明，证明证据5的录音内容真实；上述5、6号证据用以证明王四营乡政府提交的检查记录等材料系铁崇锦受胁迫、诱惑签字或补签的事实；被告王四营乡政府辩称，第一、2017年7月17日，该乡防火安全委员会、安全生产监察队和社会治安综合治理办公室，联合对安联吉运公司经营使用的涉案地点的仓库、配电室相关配套设施进行了检查，经检查发现该涉案地点存在以下问题：1、安全用电不符合规范要求，线路老化带电体外露；2、部分灭火器过期未检测；3、存放易燃易爆危险化学品不符合规范要求等现象。对此，该乡制作了王四营乡公共安全检查记录单，并要求其进行整改，安联吉运公司相关负责人在记录单上签字确认。2017年7月23日，该乡对该处涉案地点的整改情况进行了复查，经复查：1、违规存放易燃易爆危险化学品隐患未整改；2、安全用电隐患未整改；3、灭火器隐患未整改。该乡对复查情况制作了公共安全复查整改意见书，并由安联吉运公司负责人签字确认。为了保证公共安全，2017年7月24日，该乡决定对涉案地点配电室设施进行查封，相关部门联合对涉案地点配电室相关设施张贴了封条。2017年8月8日，经该乡对涉案地点再次复查，隐患已消除，故于当天解除了涉案地点相关查封措施。第二、该乡查封涉案地点配电室设施的行为合法。依据《中华人民共和国安全生产法》第八条第三款、第九条第三款和《中华人民共和国消防法》第五十二条第一款的规定，该乡具有对其行政区域内生产经营单位安全生产进行监督检查和对消防安全情况进行监督检查的职责。依据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条的规定，安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，可以行使查封的职权。本案中，该乡通过现场检查发现原告住所地实际经营单位安联吉运公司存在违反《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国消防法》的情形，并要求安联吉运公司进行整改，经复查发现仍存在违法行为，该乡决定对涉案地点配电室设施采取了查封措施，并制作了公共安全检查记录单、查封决定书。经再次复查，安联吉运公司违法情形已消除，该乡对其解除查封措施。该乡作出的上述查封行为并无不当。第三、北京东方京华铜制品有限公司作为原告主体不适格。该乡依法对安联吉运公司使用的位于涉案地点的配电室相关设施进行查封，并未对原告进行查封措施，不存在对其造成损失。该公司不具备原告的主体资格。综上，该乡作出的查封涉案地点配电室相关设施的行为证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。在法定期限内，被告王四营乡政府向本院提交如下作出被诉行政强制措施所依据的证据材料和规范性法律文件依据：（一）作出被诉行政强制措施依据的证据：1、北京市朝阳区王四营乡观音堂大队村民委员会（以下简称王四营乡观音堂村委会）出具的《说明》，证明涉案地点仓库及配电室相关配套设施的实际经营人和使用人是安联吉运公司；2、《王四营乡公共安全检查记录单》，证明2017年7月17日，该乡政府安监、消防、综治联合对安联吉运公司经营使用的涉案地点仓库及配电室相关配套设施进行安全检查时发现存在安全隐患，告知其立即整改；3、《王四营乡公共安全检查记录单》、《王四营乡公共安全复查整改意见书》，证明2017年7月23日，该乡政府安监、消防、综治联合对安联吉运公司经营使用的涉案地点仓库及配电室相关设施进行安全复查，检查时发现存在的安全隐患仍未整改，告知其立即整改，否则，将查封相关配电设施；4、《领导审批单》、《王四营乡公共安全检查记录单》、《查封决定书》，证明经领导审核批准决定查封涉案地点配电室相关设施，2017年7月24日，该乡政府安监、消防、综治联合再次到安联吉运公司经营使用的涉案地点仓库及配电室，发现存在的安全隐患仍未整改，该乡查封了其配电室相关设施；5、《王四营乡公共安全复查整改意见书》、《王四营乡公共安全检查记录单》，证明2017年8月8日，该乡政府安监、消防、综治联合对安联吉运公司经营使用的涉案地点仓库及配电室相关设施进行再次安全复查，检查时发现存在的安全隐患已经整改排除，解除了对其相关配电设施的查封。（二）作出被诉行政强制措施所依据的规范性文件：1、《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第八条第三款、第九条第三款、第六十二条、第六十六条；2、《中华人民共和国消防法》（2008年修订）（以下简称《消防法》）第五十二条第一款。被告朝阳区政府辩称，该机关作出被诉《行政复议决定书》证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。本案中，王四营乡政府并非针对原告作出的具体行政行为，行政行为对原告的合法权益不产生实际影响。综上，请求一审法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求或起诉。被告朝阳区政府认可被告王四营乡政府提交的证据材料均系该机关作出被诉《行政复议决定书》的依据，不再重复提交。在法定期限内，该机关向本院提交了如下证明履行行政复议职责的证据和法律依据：（一）履行行政复议职责的证据材料：证据一：行政复议申请书及相关材料，包括：1、《行政复议申请书》；2、《法定代表人身份证明书》及法定代表人身份证复印件；3、《营业执照（副本）》复印件；4、配电室内查封的照片打印件；5、快递单复印件及邮件跟踪查询单；证明2017年8月3日，该机关收到原告邮寄提交的《行政复议申请书》，复议请求为：确认被申请人王四营乡政府2017年7月24日对原告办公场所进行查封的行为违法，撤销查封措施，恢复供电并赔偿损失；证据二：朝政复受字[2017]第384号《行政复议申请受理通知书》、《送达回证》、邮件跟踪查询单，证明2017年8月8日，该机关作出受理决定并邮寄送达给原告；证据三：朝政复受字[2017]第384号《行政复议答复通知书》、《送达回证》，证明2017年8月8日，该机关通知王四营乡政府就原告提出的行政复议申请进行答复并提供证据、依据；证据四：《行政复议答复书》，证明2017年8月17日，王四营乡政府向朝阳区政府提交《行政复议答复书》及法律依据、证据材料等；证据五：朝政复通字[2017]第384号《行政复议延期审理通知书》、《送达回证》（2份）、邮件跟踪查询单，证明2017年9月30日，该机关决定延长30日作出行政复议决定并通知原告和王四营乡政府；证据六：被诉《行政复议决定书》、《送达回证》（2份）、邮件跟踪查询单，证明该机关于2017年10月31日作出被诉《行政复议决定书》，维持王四营乡政府于2017年7月24日作出的查封措施并送达原告及王四营乡政府。（二）作出被诉《行政复议决定书》的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条、十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条、第四十条；2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第二十九条。第三人安联吉运公司未向本院陈述参加诉讼意见，亦未向本院提交任何证据材料。本院依职权调取了如下证据：1、（2017）京0105民初64667号《民事判决书》；2、（2019）京03民终742号《民事判决书》，用以核查涉案地点土地租赁合同纠纷解决及与本案相关联的事实情况。经庭审质证，本院对上述证据材料认证如下：1、关于被告王四营乡政府提交的证据材料，证据1的内容与原告所持将涉案地点出租安联吉运公司的主张基本一致，综合原告的主张及其提交的《房屋租赁合同》，该《说明》能够证实涉案地点仓库及配电室相关配套设施在该乡政府实施被诉行政强制措施时由安联吉运公司实际使用，但该证据不具有排除原告享有本案诉权的证明力；关于王四营乡政府提交的证明实施安全检查的证据材料，从形式上可分为两类，一类为落款日期为“2017年7月17日”的《王四营乡公共安全检查记录单》、落款日期为“2017年7月23日”和“2017年8月8日”的《王四营乡公共安全复查整改意见书》，针对该类证据材料原告分别提交了两份落款日期相同但内容不同的证据，比对材料的内容存在明显涂改痕迹；另一类证据材料均无被检查人签字且未附“在场人员”即见证人的身份情况证明；上述两类证据材料在证据形式上存在明显瑕疵，结合原告提交的在上述材料中“被复查单位负责人”处签名的“铁崇锦”出具的证明，对于上述证据的真实性本庭无法认可，王四营乡政府提交的上述材料不具有证明其实施被诉行政强制措施履行检查程序的证明力；王四营乡政府提交的《查封决定书》无送达证明，亦无法证明该决定作出并对行政相对人予以送达的情况；2、二被告虽对原告提交证据的真实性提出质疑，但未在法庭限定的期限内提交证据予以反驳，因此鉴于王四营乡政府提交的证据自身存在涂改、无行政相对人签字等法定形式上的欠缺，故原告提交的证据具有初步否定该乡政府提交的证据材料真实性的证明力；3、被告朝阳区政府提交的证据是该机关履行行政复议职责期间制作、收集的证据材料，能够证明该机关履行复议程序的基本情况；4、本院依职权调取的证据材料可以证明原告与王四营乡观音堂村委会就涉案地点的房屋订有民事租赁合同及租赁物使用、租赁合同纠纷解决的情况。根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明，2000年5月23日，王四营乡观音堂村委会与原告（原北京市朝阳区京通钢管厂）订立《租赁协议书》，约定将涉案地点场地和地上建筑物出租给原告。此后，该村委会向原告交付了租赁场地及地上物，原告以此地为经营场所取得营业执照从事经营活动。租赁期间，原告与本案第三人安联吉运公司签订《房屋租赁合同》，约定由安联吉运公司承租涉案地点700平方米的厂房，原告提供电力设施服务收取电费。2017年7月24日，被告王四营乡政府对涉案地点电力设施粘贴封条，采取查封强制措施。原告不服，于2017年8月3日向朝阳区政府申请行政复议。朝阳区政府于2017年8月8日决定受理并作出《行政复议申请受理通知书》送达原告。同日，朝阳区政府向王四营乡政府作出《行政复议答复通知书》，通知该机关在法定期限内就原告的行政复议申请提交书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2017年8月17日，王四营乡政府向朝阳区政府提交《行政复议答复书》及法律依据、证据材料。2017年9月30日，朝阳区政府作出《行政复议延期审理通知书》，决定延长30日作出行政复议决定并向复议双方当事人送达。2017年10月31日，朝阳区政府作出被诉《行政复议决定书》，维持了王四营乡政府于2017年7月24日作出的查封措施。另查，原告于2017年以王四营乡观音堂村委会为被告提起民事诉讼，请求解除双方签订的租赁协议并赔偿其损失。经两审法院审理，最终法院判决原告交付其承租的涉案地点场地及地上物；双方于2000年5月23日签订的《租赁协议书》于2018年9月26日解除；原告支付王四营乡观音堂村委会拖欠的租金及水电费。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中被诉行为系王四营乡政府对涉案地点的电力设施采取的查封强制措施，该行政强制措施的相对人以及与其有利害关系的人均具有针对该行为提起行政诉讼的权利。法院针对原告与王四营乡观音堂村委会之间的民事诉讼作出的终审判决可以证实，原告系涉案地点及房屋的承租人，判决亦确定了原告负有交付、腾退涉案地点的义务，且双方之间的租赁合同至2018年9月26日才予以解除。因此，本案被诉行政强制行为作出时，原告作为涉案地点和地上物的承租人与该行政强制行为具有行政法律上的利害关系，具有提起本诉的原告主体资格。本案系因乡级人民政府履行安全生产和消防安全职责产生的行政纠纷。乡级人民政府应加强对本行政区域内生产经营单位安全生产和消防安全的检查，切实承担起维护生产安全和消防安全的职责，这一点毋庸置疑。但行政机关在履行行政职责时应遵循依法行政原则，合法的行政行为应具备职权法定、证据确凿、适用法律正确、遵守法定程序等基本要素，否则即构成违法。本案的焦点即在于王四营乡政府作为乡级人民政府对存在安全隐患的电力设施是否具有实施查封强制措施的权力、强制措施的采取是否有充分的事实依据以及是否履行了法定程序。《安全生产法》第八条和第九条分别对各级人民政府和各级安全生产监督管理部门的监管职责进行了规定。该法第八条是关于国务院及地方各级人民政府在安全生产领域承担的行政职责的规定，即国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划，并组织实施。安全生产规划应当与城乡规划相衔接。国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责……乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。该法第九条规定，国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门……在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。该条是关于负有安全生产监督管理职责部门的行政职责规定，体现了我国安全生产监管采取统一管理和分级管理，综合管理和专门管理相结合的管理体制。综合上述两条规定可以得出认定，安全生产监督管理职责主要通过地方各级人民政府的有关具体部门依照各自法定职责履行监督管理职能实现，而地方各级人民政府的主要职责是加强领导，对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理，支持、督促、协助负有安全生产监管责任部门开展相应工作。本案被诉的行为为行政强制措施。依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。法律和法规可以依照该法规定事项范围设定行政强制措施。在安全生产监督检查中可以采取查封扣押等行政强制措施，该行政职权的规定体现在《安全生产法》第六十二条。该条规定，安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门可以依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查。监督检查时，上述部门具有对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或行业标准的设施、设备、器材以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品予以查封或者扣押，对违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所予以查封的行政职权。据此，行使行政强制措施的行政主体应为具体负有安全生产监督管理职责的综合部门和专门部门，不包括地方各级人民政府。因此，王四营乡政府不具有实施本案被诉的查封强制措施的法定职权。同时，依据前述法律规定，行政强制措施的采取需具备一定条件。本案中，王四营乡政府并未提交证据予以证明。且围绕行政强制措施的实施程序，亦未提供真实、有效证据。综上，王四营乡政府实施的查封行政强制措施违法。朝阳区政府作出被诉行政复议决定维持了该行政强制措施，属认定事实证据不足、适用法律错误，本院应一并予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认被告北京市朝阳区王四营乡人民政府于二零一七年七月二十四日实施的强制查封位于北京市朝阳区王四营乡观音堂村6号电力设施的行为违法。二、撤销被告北京市朝阳区人民政府于二零一七年十月三十一日作出的朝政决字[2017]255号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告北京市朝阳区王四营乡人民政府和北京市朝阳区人民政府负担（于本判决生效之日起15日内交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  朱军巍人民陪审员  朱 蓓人民陪审员  刘 敏二〇一九年九月二十七日书 记 员  孙 雯