贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终787号 上诉人（一审原告）织金县新鹏汽车服务站，住所地贵州省织金县文腾街道金北路151号。 经营者周刚，男，汉族。 委托代理人聂万荣，贵州施仁律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）织金县人民政府，住所地贵州省织金县城关镇新华北路5号。 法定代表人潘发勇，县长。 被上诉人（一审被告）织金县自然资源局，住所地贵州省织金县金中路44号。 法定代表人张健，局长。 一审第三人贵州宏洲房地产开发有限公司，住所地贵州省织金县城关镇金北路151号一七四队院内。 法定代表人何仇飞，总经理。 委托代理人王威伟，执行总经理。 委托代理人李春刚，执行副总经理。 上诉人织金县新鹏汽车服务站（以下简称新鹏服务站）因与被上诉人织金县人民政府（以下简称织金县政府）、织金县自然资源局、一审第三人贵州宏洲房地产开发有限公司（以下简称宏洲公司）房屋行政强制及行政复议一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2018）黔05行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年5月11日，织金县城乡规划局作出黔织规监限拆字（2018）第294号《责令限期拆除违法建筑通知书》（以下简称《拆违通知》），认定周刚、许俊生未取得建设工程规划许可擅自在174队修建违法建筑（结构为钢架结构活动板房，面积约180㎡）的行为严重违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令二人于2018年5月13日17时前自行拆除违法建筑，逾期将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定由织金县政府责成相关部门采取措施强制拆除违法建筑。2018年5月14日，织金县城乡规划局将新鹏服务站的房屋强制拆除。2018年5月22日，新鹏服务站向织金县政府申请行政复议，请求确认织金县城乡规划局强制拆除和损毁其房屋及设施设备的行政行为违法，并由织金县城乡规划局赔偿相应的损失。织金县政府经审查后于2018年8月10日作出织行复决字〔2018〕5号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），以织金县城乡规划局强制拆除房屋的行政行为违反法定程序为由，确认织金县城乡规划局强制拆除新鹏服务站房屋及设施设备的行政行为违法。新鹏服务站认为，织金县政府作出的复议决定认定其于“2018年5月初进行无证搭建未按期改正”的基本事实错误，遂诉至一审法院，请求判决确认织金县政府认定新鹏服务站于“2018年5月初进行无证搭建未按期改正”的基本事实错误，撤销复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的被诉复议决定；判决确认织金县城乡规划局强制拆除其房屋的行政行为违法；本案的诉讼费用由一审二被告承担。 一审法院认为，本案争议焦点是：织金县城乡规划局拆除新鹏服务站房屋的行为是否合法；织金县政府作出的《行政复议决定书》是否合法，是否应当被撤销。 因本案系行政复议机关以原行政行为违反法定程序为由确认行政行为违法的案件，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”及《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外”之规定，本案属于复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的情形。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”，本案应当对织金县政府作出的被诉复议决定及织金县城乡规划局拆除新鹏服务站房屋的行政行为一并进行审查，一并作出裁判。 根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”之规定，织金县城乡规划局下发《拆违通知》的时间为2018年5月11日，强制拆除时间为2018年5月14日。织金县城乡规划局强拆新鹏服务站的房屋时，仍在新鹏服务站申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限内。因此，织金县城乡规划局强拆新鹏服务站房屋的行为违反法定程序，鉴于涉案房屋已经被强制拆除，织金县城乡规划局的强制拆除行为已不具有可撤销的内容，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定，应当依法确认织金县城乡规划局强制拆除新鹏服务站房屋的行政行为违法。 在行政复议程序中，织金县城乡规划局只提交了黔织规监限拆字（2018）第294号《拆违通知》一份证据，该通知书上认定周刚、许俊生未取得建设工程规划许可擅自在174队修建违法建筑（结构钢架结构活动板房，面积约180㎡）的行为严重违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，并未认定周刚、许俊生二人有正在进行无证违法搭建建筑物的行为。但织金县政府作出的被诉复议决定认定“2018年5月初，被申请人单位执法人员在日常巡查中发现申请人在金北路174大院内进行无证违法搭建建筑物”，该认定缺乏证据依据，一审法院依法予以纠正。但织金县政府作出被诉复议决定的程序合法，决定结果正确，一审法院予以支持。 综上，织金县城乡规划局强制拆除新鹏服务站房屋的行政行为违反法定程序，依法应确认该强制拆除行为违法。织金县政府作出的被诉复议决定认定事实部分缺乏证据依据，一审法院依法予以纠正。但织金县政府作出《行政复议决定》的程序合法，决定结果正确，一审法院予以支持。新鹏服务站请求撤销织金县政府作出的被诉复议决定的主张无事实及法律依据，依法不予支持。新鹏服务站请求确认织金县城乡规划局强制拆除其房屋的行政行为违法的主张，因织金县政府作出的行政复议决定已确认该行政行为违法，故一审法院不再对该行政行为作重复评价。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回新鹏服务站的诉讼请求。案件受理费50元，由新鹏服务站负担。 新鹏服务站不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，判决确认织金县城乡规划局的行政强制执行行为实质性违法，并由被上诉人承担一、二审诉讼费用。其主要理由是：1.一审判决确认《拆违通知》所载内容为本案被诉行政行为所依据的基本事实，主要证据不足、事实不清。2.织金县城乡规划局不具有强拆涉案房屋的行政主体资格，《拆违通知》未依法送达，无行政效力，其强拆行为属于实质性违法。 被上诉人织金县政府、织金县自然资源局在二审法定期限内未提交书面答辩意见。 一审第三人宏洲公司在二审法定期限内未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，根据织委办字〔2019〕55号《中共织金县委办公室织金县人民政府办公室关于印发的通知》，织金县城乡规划局的职责已于2019年3月31日起变更为由织金县自然资源局行使。 本院认为，本案的争议焦点是：1.织金县自然资源局的涉案房屋行政强制行为是否合法；2.织金县政府所作被诉复议决定是否合法。 2015年修订的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据上述规定，织金县自然资源局系继续行使织金县城乡规划局职责的行政机关，具有查处违法建设的职权，系本案适格被告。 2015年修订的《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，保障当事人的陈述、申辩权，经催告仍不履行义务的，行政机关可以作出强制执行决定；对于违法建筑物的强制拆除，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不提起复议、诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述规定，城乡规划主管部门虽有权采取强制拆除措施，但需遵循催告、作出强制执行决定、公告、由县级以上地方人民政府责成等法定程序，织金县自然资源局迳行拆除涉案建筑，违反法定程序，依法应确认违法。 《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定,对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。根据上述规定，织金县政府具有作出被诉复议决定的职权。织金县政府受理行政复议申请后，依法向当事人送达了相关文书，经依法延期后作出被诉复议决定，并向当事人进行了送达，被诉复议决定作出的程序符合行政复议法及其实施条例的相关规定。被诉复议决定认定部分事实证据不足，但认定主要事实清楚。一审据此驳回新鹏服务站的诉讼请求，并无不当。 综上，上诉人新鹏服务站所提上诉理由不能成立，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人织金县新鹏汽车服务站负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 龙 雨 审判员 陈显杰 二〇一九年九月十日 法官助理邓玉婷 书记员冀凌馨