兰州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）甘71行终137号上诉人（原审被告）兰州新区国土资源局，住所地甘肃省兰州市永登县中川镇兰州新区管委会1号楼。法定代表人孙敏毓，该局局长。委托代理人王一婷，该局政策法规和执法监察处科员。委托代理人刘玉红，甘肃合睿律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郭永昌，男，1958年2月9日出生，汉族，住甘肃省皋兰县。上诉人兰州新区国土资源局（以下简称新区国土局）因与被上诉人郭永昌政府信息公开一案，不服兰州铁路运输法院（2019）甘7101行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月29日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2017年7月7日，原告向被告提出政府信息公开申请，申请公开：1.国务院或者省级人民政府依法批准用地的批复文件；2.地方人民政府转发国务院批准用地的文件（用地面积、补偿标准、安置途径等批准情况与申报情况相比发生变化的，转发文件中应明确表述变化后的情况）；3.征地公告书以及履行征地报批前程序的相关证明材料；4.用地报批时拟定的“一书四方案”（建设用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案）；5.用地报批前征地调查结果、听证笔录；6.征地报批后实施中安置补偿方案的论证和求证公众意见的资料和结果、征地公告、征地安置补偿方案等有关材料；7.用地批准后征地补偿材料、勘测定界图；8.申请人被征收房屋及其附属物价值评估报表；9.你单位签订的全部房屋征收补偿安置协议；10.兰州新区西岔镇山字墩村征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放情况；11.对于你单位认定房屋二（郭大军）、房屋三（邵国强）、房屋四（郭永昌）涉及的违法占地与强制执行的法律依据等政府信息。被告收到申请后于2017年7月31日作出〔2017〕答字4号政府信息公开申请答复书，告知原告应以“一事一申请”的方式申请政府信息。原告不服提起诉讼，2017年9月25日兰州铁路运输中级法院作出（2018）甘71行初220号行政判决，判决撤销被告作出的答复书并责令被告限期作出答复，后被告于2017年10月3日作出〔2017〕答字第6号政府信息公开申请告知书，认为原告申请的内容不属于公开范围。原告不服再次提起诉讼，2018年4月16日，兰州铁路运输中级法院作出（2018）甘71行初12号行政判决，认为被告对原告其中5项申请内容未作处理属于遗漏申请，责令被告对原告的5项申请重新作出答复，双方对一审判决不服上诉至甘肃省高级人民法院。甘肃省高级人民法院于2018年8月27日作出（2018）甘行终374号行政判决，驳回上诉，维持原判。后被告于2018年10月24日作出〔2018〕告字第8号政府信息公开申请告知书，认为原告申请内容不明确。原告于2018年12月5日诉至原审法院，该院作出（2018）甘7101行初356号裁定，不予受理原告的起诉。原告不服上诉至兰州铁路运输中级法院，兰州铁路运输中级法院于2019年1月24日作出（2019）甘71行终33号行政裁定，指令原审法院立案。原审法院认为，本案的争议焦点是被告新区国土局认定原告申请内容不明确事实是否清楚、证据是否充分。原告于2017年7月7日提出信息公开申请，申请事项为11项，后因不服被告答复已进行多次诉讼。在第二次行政诉讼中，兰州铁路运输中级法院作出（2018）甘71行初12号行政判决，认为被告对原告两个女儿的相关申请作出的答复并无不当，但对原告其中5项申请内容未作处理属于遗漏申请，责令被告对原告的5项申请重新作出答复。该判决已经甘肃省高级人民法院（2018）甘行终374号行政判决维持，发生法律效力。（2018）甘71行初12号行政判决已经认可了被告对原告申请中7项涉及其两个女儿的答复，即原告的申请事项已变为涉及其自身的5项，上述判决未撤销被告答复的原因也在于此。本案被告作出被诉的答复行为时仍认定原告的申请内容为11项，据此进一步认定原告的申请内容不明确属于认定事实不清，证据不足。被告的被诉具体行政行为不符合《中华人民共和国政府信息公法规标题中华人民共和国政府信息公开条例制定机关国务院效力等级行政法规公布日期2007.04.05时效性现行有效开条例》第二十一条的规定，应予撤销。关于原告妻子赵梅福是否为必须共同进行诉讼的当事人的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条规定：“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。人民法院应当对当事人提出的申请进行审查，申请理由不成立的，裁定驳回；申请理由成立的，书面通知其参加诉讼。前款所称的必须共同进行诉讼，是指按照行政诉讼法第二十七条的规定，当事人一方或者双方为两人以上，因同一行政行为发生行政争议，人民法院必须合并审理的诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”本案中，原告与赵梅福系夫妻关系，二人诉争的利益为房屋相关知情权，在本质上是一致的。赵梅福未参加诉讼不影响其知情权的实现，故原审法院认为赵梅福不是必须共同进行诉讼的当事人，在其未提起诉讼时，未通知其参加本案诉讼。综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第七十二条之规定，判决：一、撤销被告兰州新区国土资源局作出的﹝2018﹞告字第8号兰州新区国土资源局政府信息公开申请告知；二、责令被告兰州新区国土资源局在本判决生效之日起十五日内对原告的信息公开申请作出处理。案件受理费50元，由被告兰州新区国土资源局负担。新区国土局上诉称:1.原审法院未追加赵梅福作为本案当事人，程序违法。〔2018〕告字第8号政府信息公开申请告知书是对郭永昌、赵梅福两人作出的行政行为。赵梅福属于行政相对人，且本案属于因同一行政行为发生的行政案件，赵梅福属于本案必须共同进行诉讼的当事人；2.原审法院以未明确的事实撤销上诉人作出的政府信息公开申请告知书，缺乏事实依据。（2018）甘71行初12号行政判决要求上诉人对郭永昌、赵梅福以其5处房屋被强制拆除为由申请政府信息公开作出处理，而非原审法院认为的该判决对责令上诉人对郭永昌的5项申请作出答复。上诉请求：撤销原判，驳回起诉。被上诉人郭永昌答辩称：1.上诉人要求把赵梅福列为原告，只是拖延诉讼时间；2.新区国土局应当全面、准确、完整地履行政府信息公开职责；3.新区国土局适用法律错误；4.新区国土局违纪违法情形特别严重。请求：驳回上诉。双方当事人向原审法院提交的证据已经原审法院开庭质证，证据均已随案移送本院。双方当事人在二审中均未提交新证据。本院二审查明，2018年4月16日，本院作出（2018）甘71行初12号行政判决，认为郭永昌、赵梅福向新区国土局申请公开11项政府信息，理由是郭永昌、赵梅福的5处房屋、女儿郭小琴的住宅及两个女儿的汽车修理房被先后强制拆除，而其并未受到女儿委托，新区国土局就有关其女儿信息的处理并无不当，但新区国土局在被诉告知书中并未就郭永昌、赵梅福以其5处房屋被强制拆除为由申请政府信息公开作出处理，亦未说明理由，属于遗漏申请，遂判决：限被告兰州新区国土资源局于本判决生效之前起15个工作日内就郭永昌、赵梅福以其5处房屋被强制拆除为由申请政府信息公开作出处理。宣判后，双方均不服，向甘肃省高级人民法院提起上诉。2018年8月27日，甘肃省高级人民法院作出（2018）甘行终374号行政判决，认为郭永昌、赵梅福向新区国土局申请公开的11项信息包括两部分，一部分是关于拆除其5处房屋的相关信息，另一部分是关于拆除其儿子、女儿、叔叔及姑姑的房屋的相关信息。对于第一部分，因为与郭永昌、赵梅福的切身利益相关，如果该部分信息确实存在，则国土局应当予以公开；对于第二部分，是否应当公开取决于郭永昌、赵梅福申请该部分信息是否基于“三需要”。遂判决：驳回上诉，维持原判。其余事实与原审法院查明的事实基本一致。本院认为，上诉人具有对被上诉人向其提出的政府信息公开申请进行处理的职责。依法获取政府信息是公民、法人和其他组织的权利，行政机关应依法积极履行政府信息公开的职责，保障公民、法人和其他组织的知情权。被上诉人向上诉人申请公开政府信息，上诉人认为尚不能公开，理由是申请的内容不明确，涉及两种事由及请求。因此，本案的争议焦点是郭永昌所提政府信息公开申请是否明确，新区国土局要求郭永昌补正是否妥当。政府信息公开是公民获取相关信息的法定途径，在申请内容具有不同理解的可能性之时，行政机关和申请者应当保持平等友善的沟通，共同确定申请的内容。及时沟通既是行政机关履行政府信息公开职责的必然要求，也是申请者知情权得以有效实现的保障。但本案中，郭永昌要求公开的政府信息已在甘肃省高级人民法院（2018）甘行终374号行政判决中得到明确，并不具有不同理解的可能性。在此情况下，新区国土局仍然要求郭永昌明确申请内容，不具有合理性。新区国土局在处理郭永昌所提本次政府信息公开申请中的行为，难以评价为是在依法积极履行政府信息公开的职责。关于赵梅福是否应当作为当事人参加本案诉讼的问题。政府信息公开诉讼在很多方面与传统行政诉讼不同，它既承继了合法性审查的因素，又不将其作为唯一的追求和考虑，而更着眼于争端的解决。郭永昌与赵梅福夫妻二人共同向新区国土局申请公开政府信息，在新区国土局作出答复后，郭永昌不服，向原审法院提起行政诉讼，赵梅福作为郭永昌的委托代理人参加了一审诉讼。郭永昌与赵梅福夫妻二人共同向新区国土局申请公开政府信息，以及郭永昌向人民法院提起政府信息公开行政诉讼，均是为了实现其依法享有的知情权。通过以郭永昌的委托代理人的身份参加诉讼，赵梅福的知情权同样能够得到实现。故原审法院未通知赵梅福以原告身份参加诉讼，虽有不妥，但就本案而言，并不属于严重违反法定程序的情形。综上，原审法院判决正确。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰州新区国土资源局负担。本判决为终审判决。审判长  马世元审判员  潘海义审判员  范赣鑫二〇一九年九月三十日书记员  王 瑞附：本判决适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。