辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终1445号上诉人（一审被告）：铁岭县人民政府，所在地址铁岭市凡河新区金沙江路18号。法定代表人：张洪泉，该县政府县长。委托诉讼代理人：邸国奇，该县自然资源局工作人员。委托诉讼代理人：路村，辽宁国制律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：董文清，男，1941年3月27日出生，汉族，住址辽宁省铁岭县。委托诉讼代理人：赵春山，铁岭市银州区途安交通法律服务所法律工作者。一审被告：铁岭市人民政府，所在地址铁岭市新城区金沙江路28号。法定代表人：隋显利，该市政府市长。委托诉讼代理人：兰杰，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：朱国磊，该市司法局工作人员。董文清诉铁岭县人民政府（以下简称铁岭县政府）行政确认行为、铁岭市人民政府（以下简称铁岭市政府）行政复议行为一案,上诉人铁岭县政府不服铁岭市中级人民法院（2018）辽12行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月6日组织各方进行询问，上诉人铁岭县政府委托诉讼代理人邸国奇、路村、被上诉人董文清及委托诉讼代理人赵春山，一审被告铁岭市政府委托诉讼代理人兰杰、朱国磊参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明，2001年6月19日，董文清与铁岭县横道河子乡横道河子村委会签订《联办协议书》，协议书内容为：“村委会将横道供销社前空地提供给董文清，董文清负责开发管理办各种手续。可以出让、出租，但董文清一次性向村委会交纳联办开发金一万元整，今后一切事情均由董文清自行处理，与村委会无涉。”协议中对土地面积、四至界线没有约定。2001年6月22日，铁岭县政府作出铁县用地集占字（2001）1号《关于横道河乡建商业房占用土地的批复》，内容为：“经审查，同意横道河乡建商业房占地651.3m2。”该批复中，没有标注土地的坐落及四至界线。2001年6月28日，铁岭县政府为董文清颁发了铁县集用（2001）字第021号集体土地使用证，土地使用证记载内容为：“土地使用者为董文清，土地所有者××横道河子乡，用途为商业用地，使用权类型为拨用，使用权面积为651.3m2。”土地使用证附图标有界址点坐标，未以文字形式标明四至界线。2003年12月24日，董文清取得铁岭县房字第××号房屋所有权证，房屋所有权证记载内容为：“所有权人董文清，所有权性质私有房产，建筑面积439.7m2，使用土地面积651平方米，土地使用证号2001字第021号。”另查明，2010年董文清因土地使用权争议问题开始要求对本案争议土地进行确权，并通过信访、诉讼等程序主张权利。2017年6月5日铁岭县政府针对董文清的土地确权申请作出铁县政发〔2017〕5号《铁岭县人民政府关于董文清土地确权事宜处理决定》。董文清对铁岭县政府的处理决定不服，于2017年8月1日向铁岭市政府申请行政复议，铁岭市政府于2018年1月12日作出复议决定，维持了铁岭县政府的处理决定。董文清对处理决定及复议决定不服，于2018年2月5日提起行政诉讼。董文清一审诉称，1998年其与横道河子村委会签订用地协议书，2001年6月19日，在铁岭县国土资源局主持下，董文清与横道河子村委会将用地协议书变更为联办协议书，约定董文清在规定的土地范围内建批发市场。2001年3月，董文清对1539平方米集体土地申请颁发土地使用权登记，2001年6月28日，铁岭县国土资源局给其颁发土地使用权证，面积为651.3平方米，并非其申请的1539平方米土地，但该土地使用权证附图所确认的四至界线与董文清主张的四至界线一致，四至界线内的土地面积应为1539平方米，董文清对上述土地使用权证登记面积有异议。2003年12月15日，铁岭县城乡建设环境保护委员会批准董文清在“联办协议”约定的范围内建造批发市场；同日，经铁岭县城建局审批，允许董文清施工，审批确认的占地四至界线为：东至道2.5米，南至沈平线7米，西至横道河子村委会，北至道1米，经铁岭县人民政府土地管理部门测绘，该四至界线内土地面积为1539平方米。董文清针对争议土地已经提出过用地申请，2003年12月15日铁岭县城建局的审批就是对原告用地申请的审批，属于已经批准其使用本案争议土地，铁岭县人民政府认定董文清对争议土地没有提出用地申请，没有经过审批错误。综上，铁岭县人民政府作出的处理决定认定事实错误，适用法律错误，请求撤销铁岭县政府铁县政发（2017）5号文件和铁岭市政府铁政行复决字［2018］1号行政复议决定书，判令铁岭县政府依据初始测量面积为董文清已取得土地使用权但尚未确权的887.7平方米土地使用权确认权属并颁发相应权属证书。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，董文清主张土地权属存在争议主要是认为经审批的土地四至界线内的实际面积和登记证记载的面积不符，其主张四至界线内的面积应为1539平方米，但登记的面积为651.3平方米，故而请求铁岭县政府予以确权。而铁岭县政府的处理决定中经审理查明认定的主要事实有：“申请人提供的铁岭县村镇居民建筑施工许可证四至的描述和房屋所有权证附图与申请人提供的集体土地使用证附图对比，四至界线一致，面积为651.3平方米，不存在不符情况。”但在一审诉讼过程中，铁岭县政府在法定期限内仅提供四份证据，且依据其提交的四份证据无法确定董文清经审批的土地使用权的四至界线及四至界线内的面积是多少，铁岭县政府亦未提交对其所认定的四至界线内的面积进行实地测量的证据，故被诉处理决定认定事实的主要证据不足。另外，铁岭县政府针对处理决定是否符合法定程序问题未提交任何证据，视为在程序方面没有证据，故被诉处理决定违反法定程序。关于被诉复议决定是否合法的问题，铁岭市政府仅提交行政复议程序方面证据，经查，复议程序并不违反法律规定，但因作出原行政行为的行政机关和复议机关均未提交证据证明原行政行为即处理决定的合法性，故被诉复议决定维持原行政行为的主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决：一、撤销铁岭县人民政府于2017年6月5日作出的铁县政发〔2017〕5号《铁岭县人民政府关于董文清土地确权事宜处理决定》；二、撤销铁岭市人民政府于2018年1月12日作出的铁政行复决字[2018]1号行政复议决定；三、责令铁岭县人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出处理决定。案件诉讼费50元，由铁岭县人民政府负担。铁岭县政府上诉称，董文清对超出土地使用权属证书的土地面积主张权利，而一审判决对土地权属证书确定的面积提出质疑，而此项内容双方并无争议，一审所判非所诉；《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《不动产登记暂行条例》对不经申请直接确权的申请没有对上诉人授权，当然没有相关程序的规定，因此其没有违反法定程序。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。董文清答辩称，其申请土地使用权的土地面积为1539平方米，下发的权属证书面积为651.3平方米，存在错误，其并非对超出土地使用权属证书的土地面积申请确权，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，予以确认。本院认为，本案的争议焦点是铁岭县人民政府于2017年6月5日作出的铁县政发[2017]5号《铁岭县人民政府关于董文清土地确权事宜处理决定》（以下简称《处理决定》）认定事实是否清楚、程序是否符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第六十七条第一款规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。根据上述法律规定，行政机关在行政诉讼中应对其作出行政行为认定事实正确、适用法律正确且符合法定程序负有举证责任，如不能举证则要承担不利的法律后果。关于《处理决定》认定事实是否清楚的问题。《处理决定》作出“董文清与横道河子村签订的联办协议书中，未经县人民政府批准部分（887.7平方米）的土地所有权和使用权归横道河子村农民集体所有”认定的事实依据是“申请人提供的铁岭县村镇居民建筑施工许可证四至的描述和房屋所有权证附图与申请人提供的集体土地使用证附图对比，四至界线一致，面积为651.3平方米，不存在不符情况”。经审查，铁岭县政府于2001年6月28日为董文清颁发的铁县集用（2001）字第021号集体土地使用证记载内容为：“土地使用者为董文清，土地所有者××横道河子乡，用途为商业用地，使用权类型为拨用，使用权面积为651.3m2”，该土地使用证有附图，附图标有界址点坐标，但该土地使用证未以文字形式标明四至界线；董文清于2003年12月24日取得的铁岭县房字第××号房屋所有权证记载内容为：“所有权人董文清，所有权性质私有房产，建筑面积439.7m2，使用土地面积651平方米，土地使用证号2001字第021号”，该房屋所有权证有附图，附图标记四至界线为：东至道2.5米，南至公路7米，西至横村委会墙，北至道1米，但该附图与前述土地使用证附图并不一致；涉案还有一份“铁岭县村镇居民建筑施工许可证”，该许可证记载的占地四至界线为：东至道2.5米，南至沈平线7米，西至村委会，北至道1米，该许可证没有附图。可以看出，前列三份证据在对涉案土地的描述上不尽相同，由此得出“申请人提供的铁岭县村镇居民建筑施工许可证四至的描述和房屋所有权证附图与申请人提供的集体土地使用证附图对比，四至界线一致，面积为651.3平方米，不存在不符情况”的事实认定并不准确，即《处理决定》认定的事实不清。关于《处理决定》程序合法性问题。铁岭县政府提出《处理决定》的作出没有相关程序的规定，因此其没有违反法定程序。行政行为的作出应遵循法定程序，这是不言而喻的，本案《处理决定》的作出同样应当依据法定程序，对于具体依据的何种程序，作出行政行为的铁岭县政府负有举证的责任，铁岭县政府并未向一审法院提供证据加以证明，属举证不能，应当承担相应的法律后果，即人民法院认定其没有依据合法程序作出行政行为，属程序违法。关于行政复议决定的合法性问题。虽然复议机关铁岭市政府的复议程序并不违反法律规定，但由于原行政行为存在认定事实不清的情形，复议机关又未提交证明原行政行为合法的证据，故被诉复议决定维持原行政行为的主要证据不足。关于董文清请求铁岭县政府确权事项是否属于确权范畴的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。根据该条规定，土地确权系针对不同主体之间的土地权属争议进行确权。而本案董文清是因认为向其颁发的集体土地使用证中记载的面积与实际情况不符申请确权，该项请求不符合《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定的确权条件，《处理决定》从其本质上不应属于确权决定。根据职权法定的原则，铁岭县人民政府应当依照相关法律规定对董文清的申请作出处理。关于铁岭县政府提出的一审所判非所诉的意见。董文清一审的诉讼请求是撤销《处理决定》和行政复议决定书，并要求铁岭县政府依据初始测量面积为董文清已取得土地使用权但尚未确权的887.7平方米土地使用权确认权属并颁发相应权属证书。一审审理的内容是对《处理决定》和复议决定的合法性进行审查，判决撤销《处理决定》和复议决定，责令铁岭县人民政府重新作出处理决定，并不存在所判非所诉的情形。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。铁岭县政府的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人铁岭县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年九月二十六日法官助理路刚书记员鞠林