辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终532号上诉人（一审原告）：葫芦岛市弘基房地产开发有限公司，住所地葫芦岛市龙港区海飞路10-4号Ｎ。法定代表人：岳红，该公司经理。委托诉讼代理人：宋丽，该公司员工。委托诉讼代理人：冯丽华，北京市中腾律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：葫芦岛市人民政府，住所地葫芦岛市龙港大街15号。法定代表人：王力威，该市政府市长。委托诉讼代理人：毕玉阁，市政府司法局工作人员。葫芦岛市弘基房地产开发有限公司（以下简称弘基公司）因诉葫芦岛市人民政府（简称市政府）责令停工违法并赔偿一案，不服葫芦岛市中级人民法院（2018）辽14行初186号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并组织双方当事人进行询问。上诉人葫芦岛市弘基房地产开发有限公司的委托诉讼代理人宋丽、冯丽华，被上诉人葫芦岛市人民政府的委托诉讼代理人毕玉阁到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，弘基公司于2010年至2016年8月分别取得了位于葫芦岛市××区××大街与××路交汇处东侧J3地块的《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》。2013年5月16日的《建筑工程施工许可证》记载：工程名称为弘基华府工程；合同开工日期是2013年5月8日，合同竣工日期是2015年12月31日。2014年3月31日和2016年8月22日又分别办理了《建筑工程施工许可证》。2013年8月15日《龙港区建设工程施工许可证合同施工工期延期申请表》中的申请变更理由一栏记载：“因周边百姓百般阻碍并集体上访，迫使市政府下令暂停施工。”施工单位意见和监理单位意见栏中记载：“由于工程延期施工所产生的费用，本单位已与建设单位达成一致协议，并承诺按协议实施。”2013年11月11日的《龙港区建设工程施工许可证合同施工工期延期申请表》中的申请变更理由、施工单位意见、监理单位意见，与2013年8月15日《龙港区建设工程施工许可证合同施工工期延期申请表》完全一致。弘基公司提供的编号21455701400224692464的《答复意见书》和2015年3月16日龙港区住建局与弘基公司形成的《关于商谈解决弘基华府项目建设问题的备忘录》有“为防止矛盾激化，市政府要求项目暂停”和“市政府为了避免突发事件，从维护社会和谐稳定的大局出发，暂时停止了弘基华府项目的建设”字样。2014年8月12日弘基公司向龙港区住建局申请中止施工。自2010年至2017年间，周边居民、弘基华府项目购房者和弘基公司三方围绕项目建设多次上访、诉讼。2015年弘基公司曾起诉市政府，请求法院判令：1、市政府对弘基公司的弘基华府工程下达的口头停工指令无效，允许该工程复工建设，依法维护项目正常的施工秩序。2、要求市政府对弘基公司停工建设期间的各项经济损失依法进行赔偿。3、诉讼费用及其他费用由市政府承担。该院于2016年11月30日作出（2015）葫行初字第00056号行政裁定，认为弘基公司诉讼请求不明确，驳回起诉。现已生效。2017年1月14日市政府召开办公会议，形成第2期会议纪要：要求龙港区政府承担建设的主体责任。依法依规推进项目建设。2018年12月12日本案庭审查明，弘基公司的该项目用地因其他经济纠纷，已经被葫芦岛市龙港区人民法院强制执行。一审法院认为，弘基公司起诉的市政府责令停工违法并赔偿一案，属于市政府行使维护社会秩序的宏观管理行政行为。通过有效证据证明，在2013年、2014年间，弘基公司准备开工的弘基华府工程，由于周边居民强烈反对开工，为了防止矛盾激化，引起施工单位与居民的恶性事件发生，从维护社会和谐稳定的大局出发，市政府要求弘基公司暂时停止施工，符合国家关于维护社会和谐稳定的总体要求。在周边群众思想工作没做好并极力反对工程施工建设的情况下，强行开工建设，可能会导致施工现场矛盾激化、发生恶性事件，存在社会不稳定因素风险，政治效果、社会效果和经济效果都会造成负面影响。故，市政府的暂停施工行为是正当的，是正常行使人民政府维护社会秩序的宏观管理职能，符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定的“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”的法定职权，不属于违法行政。同时，弘基公司所诉的暂时停工行为，弘基公司不能证明市政府要求停工的具体期限，其所请求的经济损失与市政府暂停施工行为之间因果关系亦不能成立。故，弘基公司的请求确认市政府停建弘基华府项目违法并请求赔偿直接损失2300万元的事实、理由不足，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告葫芦岛市弘基房地产开发有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50.00元，由原告葫芦岛市弘基房地产开发有限公司承担。弘基公司上诉称：弘基华府项目合法，项目周边居民上访是无理之访，被上诉人以维稳为借口，责令停止上诉人施工建设，支持了周边上访居民的无理诉求，侵害了上诉人的合法权益，一审判决认定被上诉人因周边居民上访作出责令上诉人暂停施工的行政行为正当没有事实和法律依据。上诉人的损失被上诉人应予以赔偿。故请求撤销一审判决，并依法改判。葫芦岛市政府答辩称：没有证据证明是市政府口头要求进行停工，弘基公司取得的《建筑工程施工许可证》是由葫芦岛市龙港区住建局颁发的，如果存在停工通知，也应当由龙港区政府作出，而不应当是市政府作出。故请求二审法院驳回上诉人诉讼请求。本院认为，根据弘基公司的起诉状内容及双方的上诉答辩意见，本案的争议焦点为：一是关于责令停工的行为由谁实施；二是本案是否超过法定起诉期限；三是该行为是否合法。关于责令停工行为是否为市政府实施的问题。对于责令停工行为，双方均认可没有作出书面的行政行为。弘基公司提供的2013年8月15日《龙港区建设工程施工许可证合同施工工期延期申请表》中的申请变更理由一栏记载：“因周边百姓百般阻碍并集体上访，迫使市政府下令暂停施工。”，表中有许可部门葫芦岛市龙港区住房和城乡建设局建筑工程管理股的盖章。2013年11月11日的《龙港区建设工程施工许可证合同施工工期延期申请表》及2013年8月15日《龙港区建设工程施工许可证合同施工工期延期申请表》完全一致。编号21455701400224692464的《答复意见书》和2015年3月16日龙港区住建局与弘基公司形成的《关于商谈解决弘基华府项目建设问题的备忘录》中有“为防止矛盾激化，市政府要求项目暂停”和“市政府为了避免突发事件，从维护社会和谐稳定的大局出发，暂时停止了弘基华府项目的建设”字样。而葫芦岛市政府虽在答辩中称不是其作出的行政行为，但所提供的2017年1月14日市政府第2期《会议纪要》只是明确要求龙港区政府承担建设的主体责任，不能证明其不是责令停工行为的实施主体。故对于葫芦岛市政府被诉行政行为不是由其实施的主张，本院不予支持。关于被诉行政行为的起诉期限问题。上诉人起诉称市政府于2013和2014年两次作出责令停工的行政行为，但上诉人于2015年5月19日起诉的（2015）葫行初字第00056号案件（弘基公司诉葫芦岛市政府确认行政行为违法并赔偿一案）的起诉状中，自述2013年5月17日被告单位领导口头指令我单位弘基华府项目停工。弘基公司提供的2015年3月16日与龙港区住建局《关于商谈解决弘基华府项目建设问题的备忘录》中记载：“龙港区住建局就“弘基华府”项目建设中出现的群众上访致使项目不能正常建设的问题与弘基公司商谈解决办法。根据市、区两级政府领导的批示精神，拟采取两个解决办法，一是原地建设；二是置换土地。”后弘基公司分别于2015年5月19日、2016年11月30日及2017年12月1日分别起诉葫芦岛市政府和龙港区政府履行行政承诺和确认行政行为违法。故因在起诉期限内区政府职能部门承诺解决争议以及弘基公司提起行政诉讼，本案弘基公司未超过法定的起诉期限。关于该行为合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，葫芦岛市政府一、二审过程中均否认实施了该行为，未对该行为的合法性发表意见并提供证据，一审判决认定其合法无事实和法律依据。另外，一审判决认定该行为系市政府实施的事实还需进一步确认；因该行为当时未设定具体的停工期限，对于何时恢复施工，停工期限是否适当，以及市政府在责令停工后是否及时处理产生责令停工的问题，是否造成上诉人不必要的损失等问题，一审法院应予进一步审理。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销葫芦岛市中级人民法院（2018）辽14行初186号行政判决；二、本案发回葫芦岛市中级人民法院重审。审判长  于长苓审判员  曹丽华审判员  李 明二〇一九年九月二十三日法官助理贾依妮书记员赵晓迪（代）