北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0112行初497号原告北京弘森创新真空镀膜技术有限公司，住所地北京市通州区宋庄镇x工业园区。法定代表人郭庆生，经理。委托代理人冯文春，北京京云律师事务所律师。被告北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇政府路1号。法定代表人王艳，镇长。委托代理人吴井志，北京市通州区宋庄镇人民政府干部。委托代理人张文斌，北京嘉润律师事务所律师。原告北京弘森创新真空镀膜技术有限公司（以下简称弘森创新）诉被告北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称镇政府）行政强制一案，本院立案后，依法向镇政府送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案，弘森创新法定代表人郭庆生及委托代理人冯文春，镇政府委托代理人吴井志、张文斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月15日，镇政府作出京通宋强拆字[2019]第038号《北京市通州区宋庄镇人民政府强制拆除决定书》（以下简称《强拆决定书》），主要内容为：该建筑物所有权人未经批准擅自在北京市通州区宋庄镇x东京榆路南侧所建设的构筑物约11290平方米（以下简称涉案建筑），未在镇政府2019年8月8日发布的《限期拆除决定书》（2019第038号）期限内自行拆除，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条之规定，现镇政府决定于2019年8月18日8时后，对上述违法建设依法实施强制拆除，你单位（个人）应在强制拆除违法建设物前自行清理被拆除建筑物内的物品。弘森创新诉称：弘森创新是通过招商引资入驻并依法注册在北京市通州区宋庄镇x工业园区开展经营的合法企业。2019年8月15日，镇政府在未经任何调查核实、未履行任何法定程序的情况下，作出《强拆决定书》并粘贴留置在弘森创新经营场所围墙上，决定在2019年8月18日8时后对相关建设实施强制拆除。弘森创新认为，镇政府在没有依照法律、法规的规定，依法进行调查核实的情形下，单方作出《强拆决定书》并留置在弘森创新经营场所的行为缺乏法律依据，且存在严重的违反法定程序的情形，严重侵犯了弘森创新的合法权益。故弘森创新诉至法院，请求依法撤销镇政府于2019年8月15日作出的《强拆决定书》，并由镇政府承担本案诉讼费用。弘森创新在举证期限内向本院提交如下证据：1、北京市通州区乡镇企业局《关于宋庄镇x建设不二家工业园区的批复》（（2001）通企复字22号）（以下简称《批复》），证明2001年12月12日，通过镇政府申请，经通州区乡镇企业局批复，同意建设后夏公庄工业园区的规划方案，镇政府在x设立不二家工业园区，弘森创新投资建厂的行为符合规划规定，不存在违法事实；2、土地租赁协议，证明2003年3月5日，弘森创新通过招商引资程序，与x村委会签订土地租赁协议，租赁后夏公庄工业园区9990平方米土地，进行生产经营；3、宋庄镇x会议记录、《x委会关于工业区情况说明》（以下简称《情况说明》），证明工业区土地为工业建设用地，弘森创新等企业是通过镇村招商引资进入园区租赁土地并建设厂房、办公用房等用于生产经营，并获得村、镇政府同意，不属于违法建设；4、《强拆决定书》、照片，证明镇政府2019年8月15日作出《强拆决定书》并粘贴留置在弘森创新厂区围墙上，《强拆决定书》违法，认定事实不清，应当予以撤销；5、宋庄镇集体产业用地非住宅地上物腾退补偿方案报送函、批复函、方案，证明2018年镇政府已经对包括弘森创新在内所有宋庄集体土地产业用地试点项目的非住宅纳入地上物腾退补偿范围内，而且补偿方案中确定要对非住宅给予补偿，只是因为腾退工作人员一直要求弘森创新签订空白协议，弘森创新不予接受的情况下，镇政府在2019年8月8日开始以拆违的方式强迫弘森创新签订空白的腾退协议，镇政府作出《强拆决定书》的目的本身违法。镇政府辩称：第一，无论是根据已废止的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）还是现行的《城乡规划法》规定，在本市行政区域内，未依法办理相关建设规划许可手续的乡村建设，属于“乡村违法建设”。第二，经调查，本案中弘森创新建设的涉案建筑未依法取得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证，也未有任何主体向镇政府提交合法的建设规划手续，因此属于乡村违法建设。第三，根据《城乡规划法》第六十五条、《北京市禁止违反建设若干规定》第四条、第十五条的规定，镇政府就涉案建筑作出的《强拆决定书》的行为系其依法履行职责行为，并无不当。镇政府在法定期限内依法向本院提交了如下证据材料及法律依据材料，其中证据为：1、公告及公告照片，证明镇政府要求涉案建筑所有权人前往镇政府处接受调查；2、谈话通知书粘贴照片，证明镇政府要求涉案建筑所有权人前往镇政府处接受调查；3、《宋庄镇人民政府关于x东京榆路南侧无批示建设的认定申请函》（以下简称《申请函》），证明镇政府向市规自委发函核实涉案违法建设的情况；4、北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）关于《宋庄镇人民政府关于小杨各庄村东北右堤路东侧王俊华、张玉军无批示建设的认定申请函》等函的复函（以下简称《复函》），证明涉案建筑未取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证；5、《限期拆除决定书》及粘贴照片，证明镇政府要求涉案建筑所有权人限期自行拆除涉案建筑；6、京通宋拆催字（2019）第038号催告书（以下简称《催告书》）及粘贴照片，证明镇政府催告涉案建筑所有权人履行限期拆除决定书的内容；7、《强拆决定书》及粘贴照片，证明镇政府告知涉案建筑所有权人决定依法实施强制拆除；法律依据：1、《城市规划法》第三十一条、第三十二条；2、《城乡规划法》第三十八条第二款、第四十条第一款、第四十一条第一款、第六十五条；3、《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定（1991年）》第一条、第二条、第五条；4、《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定（2018年）》第二条；5、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条、第十五条。针对弘森创新提交的的证据材料，镇政府发表如下质证意见：证据1没有原件，真实性无法认定；证据2是村委会和弘森创新签订的，从公章来看真实性没有异议，对于内容的真实性无法确定；证据3不是原件，对真实性不予认可；证据4、5真实性没有异议；对所有证据的证明目的均不予认可。弘森创新对此辩称：证据1、3，政府批文本身真实存在，证据1镇政府是有存档记录的；证据2的协议真实存在，镇政府明知弘森创新租地和投资建厂的行为，13年来镇政府一直没有对弘森创新的投资建厂提出异议，直到2018年开始开始以拆违的行为对弘森创新的建厂进行强制拆除；村委会的会议记录在村委会有案可查。针对镇政府提交的证据及法律依据材料，弘森创新发表如下质证意见：证据1真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可，涉案建筑物主体认定不明确，弘森创新未见过该公告；证据2真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，该通知书没有明确是送达给弘森创新的；证据3、4没有原件，真实性无法核实，对于合法性、关联性、证明目的均不认可，其中证据3无法证明与弘森创新有任何关联性，位置表述不清，不具有合法性，证据4没有原件，真实性无法认定，对于合法性、关联性、证明目的不予认可；证据5真实性认可，对于合法性和证明目的不予认可，没有标明行政相对人，也没有经过合法程序送达弘森创新，对弘森创新不产生法律效力；弘森创新租赁的是集体建设用地，涉案厂房在2003年投资建设，不可能办理建筑工程规划许可证与乡村建设行政许可证，因此《限期拆除决定书》认定事实不清，适用法律错误，程序违法；证据6《催告书》的真实性、合法性、关联性、证明目的不予认可，内容与形式不符合《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的规定，也未向弘森创新送达；证据7真实性认可，对合法性、证明目的无法认可，《强拆决定书》形式上不符合法律规定，没有明确的行政相对人，作出程序违反法律规定，也未依法送达，该决定书对弘森创新不具有法律效力；对于法律依据，根据《城乡规划法》第六十五条规定，镇政府具有查处乡村违法建设的职权，但是《城乡规划法》是2008年制定实施，涉案建筑是2008年之前建设，当时还没设定规划许可，因此弘森创新认为镇政府适用法律错误。镇政府对此辩称：关于送达问题，建筑物当时属于闲置，镇政府内部调查后没有查到涉案建筑报批过相关手续，无法查询确定具体的权利人和建筑者，所以在门外粘贴了公告或通知，应当视为送达给建筑物所有权人，弘森创新在事实上也予以认可；关于市规自委的复函，市规自委的建议是镇政府进行查处的线索，镇政府依据《城乡规划法》履行自己的职责进行查处，无论依据1990年实施的《城市规划法》还是2008年实施的《城乡规划法》，都应办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，而弘森创新自建房时到拆除前始终没有取得相关规划许可审批，所以违法状态是持续的，应适用《城乡规划法》。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对以上证据及法律依据认证如下：弘森创新与镇政府提交的《强拆决定书》系本案涉诉行政行为，不能作为证据使用。弘森创新、镇政府提交的其他证据和法律依据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明镇政府作出《强拆决定书》的始末，本院予以采信，对于各方欲证明的目的，本院将在判决理由中对此进行具体阐释认证。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：2001年北京市通州区乡镇企业局作出《批复》，同意宋庄镇x建设后夏公庄工业园区。2003年3月5日，弘森创新（乙方）与通州区宋庄镇x委会（甲方）签订《土地租赁协议》，约定：一、甲方将本村工业园区土地租赁给乙方使用，面积为9990平方米，东西长为74米，南北宽为135米；二、租赁期为50年，自2003年3月5日至2053年2月4日止，乙方在租赁期内所有债权债务由乙方承担，地表建筑物归乙方所有。2005年7月1日x委会作出《情况说明》，主要内容为根据市委[京发（2000）G号文件精神]，为搞活农村集体经济，提高全体村民生活水平以及村民就业，经镇政府同意上报通州区乡镇企业局批准，建立x“不二家工业园区”[批准文号（2001）通企复字22号]；凡与x签订正式土地租赁合同的企业和个人，投资兴建办公楼、厂房、库房等建筑物的均已征得本村村民代表大会同意、村委会承诺，如因建设手续不齐全等原因给企业造成经济损失的由x村委会承担责任。该情况说明经村委会盖章，并经两委人员、村民代表人员签字确认。2018年12月5日，镇政府作出《公告》，主要内容为：该建筑所有权人，经查，你（单位）在北京市通州区宋庄镇x东所建设的房屋，结构为砖混钢结构，建筑面积/平方米，涉嫌违法建设，现镇政府通知你（单位）自本公告日期起3日内，请该建筑所有人携带身份证明、用地证明、及相关部门审批的有关材料，到镇政府拆违办公室接受调查，提出陈述、申辩理由。逾期不接受调查的，视为放弃陈述、申辩权利，镇政府将依据《城乡规划法》第四十一条、第六十五条规定，对上述建筑进行依法拆除。2018年7月17日，镇政府作出《申请函》，向市规自委通州分局请求协助核实宋庄镇x东京榆路南侧一院内一层及部分多层建筑涉嫌违法建设，建筑面积约为11290平方米，建筑结构为砖混彩钢结构，是否有合法有效的占地、建设批示。2019年1月7日，市规自委作出《复函》，主要内容为：依据《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》的相关规定，通过查询市规自委综合信息服务平台及通州区城建档案馆的相关档案，市规自委通州分局未向一院内一层及部分多层建筑位于x东京榆路南侧等建筑核发过建设工程规划许可证、临时建设规划许可证、乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证。2019年8月8日，镇政府作出《限期拆除决定书》，主要内容为：经查，涉案建筑未取得建设工程规划许可证，镇政府依据《城乡规划法》第六十五条之规定，限你（单位）务必于2019年8月11日前自行拆除上述违法建设和清理屋内物品，逾期仍不自行拆除和清理屋内物品所造成一切后果自负，届时镇政府将组织实施强制拆除。2019年8月10日，镇政府在涉案建筑外张贴《谈话通知书》，要求建筑物所有权人于2019年8月10日10时前往宋庄镇城管分队304室谈话。2019年8月12日，镇政府作出《催告书》，主要内容为：该建筑物所有权人，镇政府于2019年8月8日向你（单位）送达《限期拆除决定书》038号，你（单位）在规定期限内未履行行政决定规定的义务。根据《行政强制法》第三十五条之规定，现依法向你（单位）催告，请你（单位）自收到本催告书起3日内自觉履行《限期拆除决定书》038号的内容，逾期仍未履行的，将依法强制执行。2019年8月15日，镇政府作出《强拆决定书》，弘森创新对此不服诉至法院。庭审中，经本院询问，双方均表示涉案建筑物已于2019年8月23日-26日期间由镇政府组织了强制拆除。本院认为:根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。为此，镇政府具有对其辖区内未取得规划许可的违法建设进行查处的法定职责。根据庭审调查及各方当事人的意见，本案的审理关键点在于：一是镇政府《强拆决定书》认定事实是否清楚；二是镇政府《强拆决定书》作出程序是否合法。关于《强拆决定书》认定事实问题。根据《行政强制法》第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。根据弘森创新提交的《批复》、《土地租赁协议》与村委会出具的《情况说明》，可以证明弘森创新最初在不二家工业园区建厂的9990平方米建筑得到相关部门的认可，但因为历史原因未取得规划审批手续，但该原因不能归咎于弘森创新，而且系特定历史情况下政策因素所致，类似同类工业大院内的建设均未取得建设工程规划许可证，但是不能因此就认定为违法建设，否则将会对政府公信力造成负面影响，不利于社会治理和经济发展。此外，镇政府未对弘森创新的建筑形成时间没有调查、未对建筑物进行区分，故存在认定事实不清的情形。关于《强拆决定书》作出的程序问题，根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条及第四十四条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定，强制拆除违法建设，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，告知当事人履行期限、方式及依法享有的陈述权和申辩权。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等，实施强制拆除行为。本案中，镇政府在作出《强拆决定书》之前应当尽到调查核实的义务，虽然镇政府通过《限期拆除决定书》、谈话通知书、《催告书》告知弘森创新具有陈述申辩的权利，但《催告书》与《强拆决定书》也未直接送达弘森创新，实际上并未向弘森创新调查核实涉案建筑的具体情况，剥夺了弘森创新陈述申辩的权利，送达程序违法，因此，镇政府作出《强拆决定书》程序违法。综上，本案被诉《强拆决定书》的做出事实不清，程序违法，应当撤销，但因涉案建筑已被实际拆除，已不具有可撤销内容。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市通州区宋庄镇人民政府于2019年8月15日作出的京通宋强拆字[2019]第038号《北京市通州区宋庄镇人民政府强制拆除决定书》违法。案件受理费五十元，由被告北京市通州区宋庄镇人民政府负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  李炎铎人民陪审员  王 萌人民陪审员  井满泉二〇一九年九月二十九日法官 助理  毕安迪书 记 员  张 帅