河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行终786号上诉人(原审原告)闫文钦，男，汉族，1967年6月7日出生，住河南省巩义市。委托代理人原玉刚,北京京师律师事务所律师。委托代理人刘继霞,北京京师律师事务所律师。被上诉人(原审被告)巩义市孝义街道办事处，住所地巩义市孝义路38号。法定代表人高明,办事处主任。委托代理人李石壮，该单位工作人员。委托代理人张西武，河南星光律师事务所律师。上诉人闫文钦因诉被上诉人巩义市孝义街道办事处限期拆除通知一案，不服登封市人民法院（2019）豫0185行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。被诉行政行为：被告巩义市孝义街道办事处于2019年5月16日作出《限期拆除通知》，通知内容为：“闫文钦废品收购站：按照《巩义市人民政府办公室关于印发巩义市2019年自然资源卫片执法和自然资源领域违法违规问题集中整治百日会战工作方案的通知》巩政办[2019]12号文件精神，原告在未取得合法有效手续的情况下，擅自在烈姜沟村崔家坟附近占用耕地进行违法建设，已被自然资源部遥感监测，属违法、违规图斑。按照市委、市政府统一部署，限你单位在5月25日前，自行拆除图斑内所有附属物，并复耕到位。如果规定期限内未拆除，孝义街道办事处将联合市自然资源规划局、市城市建设管理局，对你单位违法建设予以强制性拆除，造成的一切后果自行承担。巩义市孝义街道办事处”。巩义市人民法院一审查明：原告租赁巩义市孝义街道办事处烈姜沟村崔家坟地块建设场房，根据巩义市自然资源和规划局的鉴定及卫片监测图斑，原告所建的厂房属于违法占用耕地。原告陈述所建的是养殖场，但根据现场图片，应为废品收购站。2019年4月18日，河南省自然资源和规划厅办公室下发[2019]18号文件，在全省开展自然资源领域违法违规问题集中整治百日会战。2019年5月7日，巩义市人民政府办公室下发[2019]12号文件，在巩义市范围内开展自然资源领域违法违规集中整治百日会战，原告的建筑属于整治范围。2019年5月16日巩义市自然资源和规划局对闫文钦下发《责令限期复垦土地通知书》，2019年5月16日，被告巩义市孝义街道办事处协同相关职能部门对闫文钦下发《限期拆除通知》，要求其在2019年5月25日前自行拆除，逾期巩义市孝义街道办事处将联合职能部门予以强制拆除。原告认为，被告作出的案涉《限期拆除通知》超越法定职权，适用法律错误，事实不清，且程序严重违法，诉至本院。另查明，闫文钦收到《责令限期复垦土地通知》和《限期拆除通知》没有自行拆除。2019年5月29日，被告在进行拍照取证后拆除了原告的房屋。河南省登封市人民法院（2019）豫0185行初38号判决书确认被告2019年5月29日强制拆除原告位于巩义市孝义街道办事处烈姜沟村崔家坟内建筑的行为程序违法。一审法院认为，本案的争议焦点在于提起本案是否构成重复起诉。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉判决所包含。本案中，原告提起本诉请求撤销被告巩义市孝义街道办事处于2019年5月16日对闫文钦位于烈姜沟村崔家坟内房屋作出《限期拆除通知》的行政行为。原告已于2019年6月21日，提起确认巩义市孝义街道办事处拆除闫文钦位于烈姜沟村崔家坟内房屋的行为违法，该案经河南省登封市人民法院（2019）豫0185行初38号判决书已经作出了处理。原告所诉《限期拆除通知》是该案中的一个程序，其本诉的诉讼请求被前诉判决所包含。因此，原告就同一事实同一诉讼主体提起诉讼，属重复诉讼。综上，依照《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第六项之规定，经合议庭合议，裁定：驳回原告闫文钦的起诉。上诉人闫文钦上诉称：本案不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定重复起诉的情形，一审法院适用法律错误，请二审法院依法撤销一审裁定，并指令原审人民法院继续审理此案。一、本案所诉是撤销被上诉人作出的《限期拆除通知》，而（2019）豫0815行初38号案件所诉为确认被上诉人强拆行为违法，两诉的诉讼标的完全不同。依据《行政强制法》、《行政处罚法》等相关法律的规定，行政机关实施拆除违法建筑，首先要进行立案，然后作出责令限期拆除决定，不履行的作出强制执行决定，经催告后方可实施强制拆除行为。而责令限期拆除决定、行政强制执行决定、强制拆除行为均可以提起复议和诉讼。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本法第十八条规定：“……（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；……”上述法律不仅规定了责令限期拆除决定是可诉的行政行为，而且还明确了被上诉人要告知上诉人针对责令限期拆除行为进行救济的权利。另外，《限期拆除通知》名为通知书，实际上认定了上诉人养殖场及其房屋为违法建筑，而且责令原告限期拆除，是责令限期拆除的决定行为，属于行政强制措施。本案，被上诉人并没有作出“责令限期拆除决定书”的法律文书，而是以告知书的名义行行政决定之实。因此该行为是可诉的具体行政行为。2019年5月29日，被上诉人巩义市孝义街道办事处强制拆除上诉人的养殖场及其附属房屋的事实行为，被上诉人是适格被告。被上诉人无强制拆除上诉人养殖设施的职权，也未依照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行催告、听取当事人陈述申辩意见、公告等程序，程序严重违法。被上诉人对上诉人下发限拆通知后，在上诉人法定的行政复议和行政诉讼期限内，实施了强拆行为，是违法的事实行政行为。总之，前后两诉是不同法律关系。一个是行政决定行为，一个是事实行政行为，两者具有不同的诉讼标的。二、两个案件的诉讼请求是完全不同的。本案所诉是撤销被上诉人作出的《限期拆除通知》，（2019）豫0815行初38号案件所诉为确认被上诉人强拆行为违法，两者完全不同，一审法院强行认定一样，属违法认定。两诉请的审理范围也是不同的，本案撤销《限期拆除通知》主要审理作出决定的主体是否超越职权，认定事实的主要证据是否充足，程序是否合法，适用法律法规是否错误等。对《限期拆除通知》是否合法进行审查是审理确认强拆行为是否违法的前提，另外，确认强拆是否违法还需审理强拆主体是否具有法定的强拆权利，是否履行了催告、公告等程序，强拆行为是否超范围实施，是否存在暴力强拆情形等。无论从内容还是从法院审理范围来看，前后两个案件的诉讼请求是完全不相同的。三、确认被上诉人强拆行为违法的判决所并不包含撤销被上诉人作出的《限期拆除通知》的诉讼请求，被上诉人的起诉不是重复起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”，根据上述规定，构成重复起诉的前提是当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，本案中上诉人对要求撤销《限期拆除通知》之诉和确认被上诉人强拆行为违法之诉是同时向登封市人民法院提起，不存在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉的问题，且不具有该规定所列的三种情形，故上诉人要求依法撤销被上诉人作出的《限期拆除通知》不属重复起诉。四、一审法院对上诉人同时提起的撤销被上诉人《限期拆除通知》之诉和确认被上诉人强拆行为违法之诉违法审理问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”，根据上述规定，一审法院应先对上诉人提起的撤销《限期拆除通知》之诉进行审理，严格依照该规定规定的情形，对认定事实主要证据不足、严重违反法定程序的《限期拆除通知》作出撤销判决。一审法院有意规避上诉人前期养殖且和村委会有租赁协议的事实，没有对《限期拆除通知》的合法性进行审理，更没有考虑此案属历史遗留问题，而直接对依据违法的《限期拆除通知》实施的违法强拆行为进行审理，并以司法权代替行政权，直接认定上诉人2002年以来因为养殖而建养殖场及其附属房屋为违法建筑，剥夺了上诉人的救济权。尔后一审法院又以上诉人要求撤销《限期拆除通知》的诉讼请求包含在前诉判决中，裁定驳回上诉人的起诉，显属适用法律错误。综上所述，被上诉人作出的《限期拆除通知》虽然是强制拆除行为的前置行为，但其是一个独立的行政行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，属于人民法院行政案件受案范围，具有可诉性，一审法院的裁定，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条的规定，上诉人的起诉符合起诉条件，请求二审法院依法撤销登封市人民法院2019年8月28日作出的（2019）豫0185行初39号行政裁定书，指令原审人民法院继续审理此案。巩义市孝义街道办事处答辩称：卫片监测图斑显示闫文钦在耕地上面建造房屋，属私自占用耕地违法建设，依法应当拆除复耕，巩义市自然资源和规划局认定闫文钦废品收购站违法占用耕地，上诉人闫文钦违法占用耕地建造房屋的行为属违法行为，应依法查处。根据河南省2019年卫片执法工作暨百日会战动员会议精神，巩义市召开专题会议并下发《巩义市人民政府办公室关于印发巩义市2019年自然资源卫片执法和自然资源领域违法违规问题集中整治百日会战工作方案的通知》，巩义市孝义街道办事处按照市政府的安排，在巩义市国土资源和规划局下发《责令限期复垦土地通知书》后，协同职能部门下发《限期拆除通知》，闫文钦收到《责令限期复垦土地通知书》和《限期拆除通知》没有提出申辩，也没有履行自行拆除义务，孝义街道办事处协同职能部门、烈姜沟村委对其地上附属物进行了强制拆除。上诉人已经就答辩人2019年5月29日强制拆除上诉人位于孝义街道办事处烈江沟村崔家坟内建筑的行政行为违法提起诉讼，经登封市人民法院判决该拆除行为程序违法，上诉人不服提起上诉，郑州中级法院判决驳回上诉，维持原判。上诉人本次诉讼要求撤销答辩人2019年5月16日对上诉人作出的《限期拆除通知》的行政行为违法，该诉请被前诉判决所包含，上诉人就同一事实同一诉讼主体提起诉讼，系重复诉讼，一审裁定驳回上诉人起诉完全正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，上诉人对本案的《限期拆除通知》提起诉讼，不符合起诉条件。首先，本案被诉的责令限期拆除通知未认定上诉人属于非法占地，其只是引用了自然资源和规划局部门已经形成的结论性意见。上诉人对强制拆除一案诉讼的二审判决也认定一审判决认定的“原告租赁巩义市孝义街道办事处烈姜沟村崔家坟地块建设场房，根据巩义市自然资源和规划局的鉴定及卫片监测图斑，原告所建的场房属于违法占用耕地”，是依据巩义市自然资源和规划局的鉴定及卫片监测图斑,对上诉人租赁地块建设场房的占用土地行为的客观描述，因此上诉人是否构成非法占地，并不是被上诉人作出的认定，即使该通知书可以提起诉讼，上诉人也不能达到否定对其占地性质认定的目的。其次，根据《土地管理法》的规定，对于土地违法行为由县级以上人民政府土地行政主管部门作出行政处理决定，因此被上诉人巩义市孝义街道办事处不是作出限期拆除决定的法定主体，其作出的责令限期拆除决定对当事人不产生法律上约束力，不属于可诉行政行为。再次，本案被上诉人已经在下发《限期拆除通知书》后又对上诉人的建筑物实施了拆除行为，而拆除行为已经人民法院确认为违法行为，上诉人再对《限期拆除通知书》提起诉讼没有诉的利益。上诉人主张，依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，上诉人有权对被上诉人作出的责令限期拆除决定提起行政诉讼。对此本院认为，该条款是对行政机关就违反《城乡规划法》的相关规定的违章建筑实施强制拆除行为所设定的特别程序，不包括违反《土地管理法》的违法建筑的拆除问题。因为违反《土地管理法》的违法建筑的拆除问题，法律规定应申请人民法院强制执行，不适用行政强制执行程序。本案系土地管理部门认定上诉人涉嫌违法占地，因此其拆除程序不适用《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。上诉人根据该条款主张其对责令限期拆除行为可以提起行政诉讼，本院不予支持。综上，上诉人对涉案《限期拆除通知》提起诉讼，不符合起诉条件。一审裁定认定系重复诉讼，理由上虽不妥当，但其结果正确，本院予以维持。上诉人要求撤销一审的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  魏丽平二〇一九年九月二十九日书记员  马 鹏附录法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。