贵州省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔行终728号 上诉人（原审原告）袁安万，男，汉族。 被上诉人（原审被告）六盘水市钟山区人民政府，住所地六盘水市钟山区政府大楼。 法定代表人陈松，区长。 委托代理人徐瑞翔，六盘水市钟山区司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）六盘水市钟山区交通运输局，住所地六盘水市钟山区政通路。 法定代表人杨磊，局长。 委托代理人刘君慧，贵州屋脊律师事务所律师。 上诉人袁安万与被上诉人钟山区人民政府、钟山区交通运输局土地行政管理一案，不服贵州省六盘水市中级人民法院（2018）黔02行初102号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审查查明，为开展脱贫攻坚工作，贵州省人民政府于2017年8月4日下发《省人民政府关于印发贵州省农村“组组通”公路三年大决战实施方案的通知》（黔府发[2017]19号），决定从2017年8月起，在全省开展农村“组组通”公路三年大决战，上述文件规定，通过村民会议或村民代表会议自行协商解决征地拆迁、路线走向等问题。六盘水市人民政府于2017年9月14日下发《六盘水市农村“组组通”公路三年大决战实施方案（2017—2019年）》。袁安万认为其承包地被占用要求给予补偿，向南开苗族彝族乡人民政府进行信访，南开乡人民政府于2018年5月12日作出《信访事项处理意见书》（南信处字[2018]13号）认为，按照村级项目“一事一议”及“组组通”公路相关政策占用土地无补偿金，对袁安万等人的诉求不予支持。袁安万等人不服申请复查，六盘水市钟山区人民政府信访事项复查委员会于2018年7月1日作出《复查意见书》（钟信复字[2018]1号）认为，袁安万等人反映的问题系脱贫攻坚修建“组组通”公路项目建设需要，目前省内常规做法是占用的土地不给予赔偿，南开苗族彝族乡人民政府答复没有违反《省人民政府关于印发贵州省农村“组组通”公路三年大决战实施方案的通知》（黔府发[2017]19号）要求，但村民会议程序不规范，没有做好政策宣传及解释工作，没有充分保障村民参与权。撤销了南开苗族彝族乡人民政府作出的《信访事项处理意见书》（南信处字[2018]13号），责成南开苗族彝族乡人民政府重新处理、答复。袁安万认为钟山区人民政府、钟山区交通运输局违法占用其土地承包经营权，诉至人民法院，请求：确认六盘水市钟山区人民政府及六盘水市钟山区交通运输局在未按“一事一议”方式解决征地拆迁问题前提下，而以“一事一议”名义占用其位于南开乡穿洞村八组彭家冲冲、大水井和屯脚（又称小岩洞冲子）三处承包地2.3亩承包地实施南开乡穿洞村至纳雍县猪场乡段农村通组公路项目的行政行为违法。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，袁安万起诉时，应当对被诉行政行为是否存在以及是否由作为被告的行政机关作出，承担初步证明责任。袁安万不能初步证明被诉行政行为存在，并由作为被告的行政机关作出，其起诉不符合法定条件。本案中，袁安万请求确认六盘水市钟山区人民政府、六盘水市钟山区交通运输局占用其承包地的行为违法，但其提交的证据不足以证明钟山区人民政府、钟山区交通运输局具体实施了占地行为。从《省人民政府关于印发贵州省农村“组组通”公路三年大决战实施方案的通知》（黔府发[2017]19号）、《六盘水市农村“组组通”公路三年大决战实施方案（2017—2019年）》、《信访事项处理意见书》（南信处字[2018]13号）以及《复查意见书》（钟信复字[2018]1号）内容来看，“组组通”公路系脱贫攻坚项目，通过村民会议或村民代表会议自行协商解决征地拆迁、线路走向等问题，并不能证明六盘水市钟山区人民政府、六盘水市钟山区交通运输局实施占用土地的事实。因此，袁安万的起诉缺乏基本的事实根据，不符合起诉条件。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回袁安万的起诉。 袁安万不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：撤销一审裁定，裁定发回贵州省六盘水市中级人民法院重新审理本案。 其事实和理由为：1.一审裁定认定事实错误，适用法律、法规错误。一审法院未查明有关事实，草率认为上诉人在承包土地被占用后向南开乡人民政府进行信访，之后向钟山区人民政府申请信访复查，这是不存在的事实。上诉人起诉只是要求确认行政行为违法，并未要求赔偿。上诉人提供的《复查意见书》只是为了证明钟山区人民政府、钟山区交通运输局组织占用上诉人承包地的行政行为违法。2.根据《省人民政府关于印发贵州省农村“组组通”公路三年大决战实施方案的通知》（黔府发[2017]19号）、《六盘水市农村“组组通”公路三年大决战实施方案（2017—2019年）》等文件，明确规定了县级人民政府在农村“组组通”公路建设的职责，结合钟山区交通运输局在网上公示的职能，占用上诉人承包地的是钟山区人民政府、钟山区交通运输局。此外，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定，只有县级人民政府才能征占土地的权利，如果没有县级交通运输主管部门关于农村“组组通”的规划，那么占用上诉人承包土地的行为就不可能发生。 被上诉人钟山区人民政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。 被上诉人钟山区交通运输局答辩称：1.上诉人应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉条件的相关规定，证明答辩人存在违法行政行为且该违法行政行为由答辩人作出。《省人民政府关于印发贵州省农村“组组通”公路三年大决战实施方案的通知》的作用是上级部门为下级部门开展日常工作提供指导意见，并未对答辩人的职责作出具体规定。答辩人在网上公示的职责职能其作用是释明其日常工作范畴，不能证明其对上诉人作出了行政行为。2.“一事一议”的规定由村级村民会议或村级代表会议商议解决，答辩人不负责开展“一事一议”相关工作。根据《六盘水市农村“组组通”公路三年大决战实施方案（2017—2019年）》可知，答辩人的职责为：县级交通运输主管部门按照“一乡一图一表”的要求，以乡镇为单位做好通组建设项目规划、设计及审批等工作。“一事一议”政策规定：村级积极运用“一事一议”机制，充分突出农村群众主体地位，通过村民会议或村民代表会议自行商议解决征地拆迁等问题可知，“一事一议”机制的负责主体并非答辩人。 二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，对一审查明的事实予以确认。 本案争议的焦点为：袁安万的起诉是否符合法定的起诉条件。 本院认为，根据《省人民政府关于印发贵州省农村“组组通”公路三年大决战实施方案的通知》（黔府发[2017]19号）规定，在推进通组公路建设中，积极推广运用“一事一议”机制，充分突出农民群众主体地位，通过村民会议或村民代表会议自行协商解决拆迁、路线走向等问题，但未明确规定修建通组公路占用村民承包地应给予相应补偿。钟山区人民政府作为通组公路建设的责任主体，只是负责确定项目建设业主，但未对袁安万承包地实施过征收行为。袁安万不能提供证据证明钟山区人民政府、钟山区交通运输局对其承包地实行征收的具体行政行为存在，其请求确认钟山区人民政府、钟山区交通运输局占用其承包地的行为违法无事实及法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，原告起诉时，应当对被诉行政行为是否存在以及是否由作为被告的行政机关作出，承担初步证明责任。因此，袁安万的起诉缺乏基本的事实根据，不符合起诉条件。一审裁定驳回袁安万的起诉并无不当。 综上，上诉人袁安万的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 敏 审判员 孟 婷 审判员 谢璐凯 二〇一九年九月十一日 法官助理吴晃 书记员 刘亚玲