四川省成都市新都区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0114行初51号 原告四川利通实业发展有限公司，住所地成都市金牛区蜀汉路359号金色池塘。 法定代表人迟梅英，董事长。 委托诉讼代理人胡亮，四川拓越律师事务所律师。 委托诉讼代理人明杰，四川蓉城律师事务所律师。 被告成都市龙泉驿区规划和自然资源局，住所地四川省成都市龙泉驿区北泉路777号。 法定代表人桂军，局长。 出庭工作人员吴刚，该单位法规科科长。 委托诉讼代理人唐勇，四川明炬律师事务所律师。 委托诉讼代理人刘利虹，四川明炬律师事务所律师。 原告四川利通实业发展有限公司（以下简称“利通公司”）与被告成都市龙泉驿区规划和自然资源局（以下简称“龙泉规自局”）行政撤销纠纷一案，本院于2019年7月19日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年8月26日公开开庭进行了审理。利通公司的委托诉讼代理人胡亮，龙泉规自局的工作人员吴刚及委托诉讼代理人唐勇、刘利虹到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 利通公司不服龙泉规自局于2018年12月17日对其作出的行政决定书（龙国土决字〔2018〕2号），向本院提起行政诉讼。 利通公司诉称，原、被告于2003年签订了《国有土地使用权出让合同》（2003-00419号），双方之间是一个平等的民事主体，被告以行政决定的形式单方面干涉平等主体之间的合同的做法严重违反国家规定，被告利用自身行政权力要求原告补足土地出让金的行为不符合签订合同的初衷。被告于2007年至2011年为原告办理了全部大产权，在此期间，被告已经明确知道原告的实测面积，被告在长达7年多的时间里没有依据《国有土地使用权出让合同》向原告主张补足土地出让价款，根据《中华人民共和国民事诉讼法》及《中华人民共和国合同法》的规定已经过了相应的诉讼时效。为维护自身合法权益，特诉至法院请求1.判令撤销被告于2018年12月17日作出的行政决定书（龙国土决字〔2018〕2号）；2.本案诉讼费用由被告承担。 为证明其主张，利通公司向本院提交了以下证据：1.所有楼栋的国有土地使用权证，该证书载明的面积就是61766平方米，证明被告对天鹅堡项目进行竣工验收后向原告出具的合法的产权证书，被告应当在出证之日已明确知晓土地的实际使用面积，正是由于被告怠于行使诉讼权利，造成被告于2018年作出的行政决定书应当被撤销；2.全部楼栋的房屋产权证，证明被告自2007年至2011年陆续向天鹅堡项目出具了所有的房屋产权证书，证明目的同证据1；3.法院判例，证明因相同事实的行政诉讼的案件得到法院的支持。 龙泉规自局辩称，一、被告具有征收土地出让价款的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，被告具有对本行政区域内土地管理的法定职责。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号）指出：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等、必须依法报经市、县人民政府批准……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”土地使用者凡改变土地出让容积率的，应依法依规补缴相应的土地出让金。财政部、原国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条规定：“国有土地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。而土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”，故被告具有征收土地出让价款的法定职权。二、被诉行政决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，内容合法适当。1.利通公司因用地容积率增加而应当补缴土地出让金的事实清楚，证据充分。《城市房地产管理法》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》(国土资发［2010］204号)第四条规定了因容积率调整需补缴土地出让价款的计算方式，即经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补交的土地出让价款。本案中，利通公司于2003年12月29日以拍卖出让方式取得位于同安街办阳光大道1宗国有建设用地使用权，土地成交价为3242.715万元，单价525元／平方米，楼面地价为328.125元／平方米。同日，利通公司与被告签订《国有土地使用权出让合同》，约定被告出让位于同安镇阳光大道，面积为61766平方米的国有土地使用权给利通公司，出让宗地用途为住宅，建筑容积率小于等于1.6。在出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。后利通公司主动申请调整容积率，经原龙泉驿区规划管理局核实，利通公司受让宗地地上计容面积128835.74平方米，实际竣工容积率为2.08。根据上述规定，利通公司应当补缴因容积率增加产生的土地出让价款，被诉行政决定认定事实清楚，证据充分。2.被诉行政决定适用法律正确，内容合法适当，不属于滥用职权。本案中，被告在核定应收土地出让价款的数额时，本着有利于行政相对人利益的原则，依据现行有效的成都市国土资源局、成都市规划管理局制定《关于严格土地用途管制规范建筑容积率管理有关问题的通知》（成国土资发［2014］250号）的相关规定，按照土地使用权取得时的楼面地价补缴相关土地出让价款，即按照取得土地使用权价格与规划条件确定的计入容积率的建筑面积折算的楼面地价，与规划部门核实的计入容积率的超建建筑面积之积计收，核定出利通公司应当补缴的土地出让价款为984.7077万元。该数额远低于按照批准调整时的土地市场楼面地价核定出的土地出让价款。故被诉行政决定适用法律正确，内容合法适当，且已经在兼顾公益与私益的基础上最大限度不损害利通公司的合法权益。此外，《国有土地使用权出让合同》兼具行政性与协议性，被告不仅仅是合同一方当事人，更是作为具有土地管理职权职责的行政机关，被告通过行政决定的方式征收土地出让价款符合法律规定，不属于滥用职权。3.被诉行政决定不存在超过诉讼时效的问题。诉讼时效是指民事权利受到侵害的权利人在法定的时效期间内不行使权利，当时效期间届满时，债务人获得诉讼时效抗辩权。本案中，行政征收属于具有法定职责的行政机关单方面对行政管理相对人就特定事项作出的产生行政法上权利和义务关系的行政行为，这一行为天然带有国家公权力的属性，系根据法律法规授权作出，而非仅仅依据双方国有土地使用权出让合同作出，其中已经混合了国家意志，而非纯粹的平等民事主体之间的共同意思表示。因此，被告作出征收土地出让价款的行政决定，与民事诉讼时效并无关联，更不能以民事诉讼时效予以限制或对抗。即使从诉讼时效角度出发，土地行政主管部门虽然依职权代表国家对土地使用权进行出让并具体负责征收土地出让金，但对土地出让金并无管理权责，该收入应及时足额缴入国库，并未授权给公民、法人经营、管理和使用该收入。因此，土地出让金属于未授权给公民、法人经营、管理的国家财产，故根据《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》第170条关于“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。”之规定，不受诉讼时效限制。（三）被诉行政决定程序合法。依据《国务院关于依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10文）第二十条“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证……”之规定，本案中，被告在作出被诉征收决定前已经告知利通公司陈述、申辩权利，符合正当法律程序原则。综上，被告作出的龙国土决字〔2018〕2号行政决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，且不存在明显不当或滥用职权的情形。原告的诉讼请求不能成立，请求法院依法予以驳回。 为证明其主张，龙泉规自局向本院提交了以下证据：1.成委厅〔2019〕11号文件，证明2019年2月2日，因机构整合改革，原龙泉驿区国土资源局、原龙泉驿区规划管理局的职责已整合至龙泉驿区规划和自然资源局，故被告具有本案诉讼主体资格；2.《国有土地使用权出让合同》，证明2003年12月29日，原龙泉驿区国土资源局与利通公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定：1.原龙泉驿区国土资源局出让位于同安镇阳光大道，面积为61766平方米的国有土地使用权给利通公司，出让宗地用途为住宅；2.受让人在宗地内新建建筑物的，建筑容积率应小于等于1.6，建筑密度小于等于30%，建筑限高小于等于20米，绿地比例大于35%，且符合城市建设和土地利用总体规划；3.在出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记；3.拍卖出让成交确认书，证明利通公司于2003年12月29日以3242.715万元价格取得涉案宗地的使用权，结合《国有土地使用权出让合同》中的容积率和面积约定，核算出取得该宗地的楼面地价约为328.125元／平方米；4.利通公司国有土地使用权证及附图，证明利通公司于2006年取得的龙国用（2006）第61021号《国有土地使用权证》上载明的土地面积为61766平方米；5.利通公司城规管（2005）第50号《建设工程规划许可证》，证明利通公司于2005年11月16日取得利通天鹅堡5-8、13、15-17建设工程规划许可证；6.利通公司龙成规管［2007］第014号《建设工程规划许可证》，证明利通公司于2007年6月13日取得利通天鹅堡三期项目12＃、22＃、23＃、25＃建设工程规划许可证；7.《关于“利通天鹅堡项目竣工验收情况的回函”》（龙规局函〔2015〕17号），证明原龙泉驿区规划管理局向原龙泉驿区国土资源局作出《关于“利通天鹅堡项目竣工验收情况的回函”》（龙规局函〔2015〕17号），表明：1.龙国用（2006）第61021号国有土地的建设单位为利通公司，项目名称为利通天鹅堡三期项目，该项目为分期许可、分期验收；2.利通天鹅堡三期项目规划净用地面积61679平方米，地上计容面积128835.74平方米，实际竣工容积率为2.08；8.关于核实利通天鹅堡项目规划情况的回函，证明原龙泉驿区规划管理局于2017年9月26日致函原龙泉驿区国土资源局，表明：1.2004年10月该局审批利通天鹅堡项目一期、二期总平面图，容积率为1.6；2.2007年6月该局审批利通天鹅堡项目三期总平面图，容积率为3.05；3.再次确认利通天鹅堡项目竣工时容积率为2.08；9.《关于利通天鹅堡项目相关情况的回复》（龙规局函〔2018〕158号，证明2018年11月5日，原龙泉驿区规划管理局作出《关于利通天鹅堡项目相关情况的回复》（龙规局函〔2018〕158号），表明：1.利通天鹅堡项目地块净用地面积以国土证为准，为61766平方米；2.利通天鹅堡项目分三期开发建设，分为第一期、第二期、第三期；3.该项目容积率属于企业申请调整；10.龙国土决〔告〕字（2018）2号《行政决定告知书》，证明2018年11月9日，原龙泉驿区国土资源局向利通公司发出龙国土决〔告〕字（2018）2号《行政决定告知书》，告知其拟作出征收土地出让价款984.7077万元的行政决定，并告知陈述申辩权利；11.龙国土决字〔2018〕2号行政决定书，证明2018年12月17日，原龙泉驿区国土资源局作出龙国土决字〔2018〕2号行政决定书，决定对利通公司征收984.7077万元土地出让价款，并告知其复议和诉讼权利，利通公司予以签收。 经庭审质证，利通公司对龙泉规自局提交的证据发表了以下质证意见：对证据1、2、3、4、5、6的三性无异议；对证据7的真实性和合法性无异议，但是该证据证明在2015年被告通过竣工验收已经实际知道原告占用土地，但该函中没有被告要求原告缴纳土地使用出让金的内容；对证据8、9的真实性无异议，但证明目的有异议，被告没有要求原告缴纳土地使用出让金；对证据10的合法性有异议，被告直到2018年11月才明确要求原告支付土地出让金，是怠于行使诉讼权利，原告要求被告撤销该行政决定。 龙泉规自局对利通公司提交的证据发表了以下质证意见：对证据1的三性无异议，对证明目的有异议，被告具有征收土地价款的法定职权，不存在被告怠于行使诉讼时效的情形；对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，原告涉案容积率的增加是基于被告出具的相关的函件；对证据3的三性及证明目的不予认可。 本院对利通公司及龙泉规自局提交的证据的真实性予以认可。 经审理查明，2003年12月29日，利通公司以3242.715万元价格拍卖方式取得案涉土地的国有用地使用权，同日，其与原成都市龙泉驿区国土资源局（以下简称“龙泉国土局”）签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定1.原龙泉国土局出让位于同安镇阳光大道，面积为61766平方米的国有土地使用权给利通公司，出让宗地用途为住宅；2.受让人在宗地内新建建筑物的，建筑容积率应小于等于1.6，建筑密度小于等于30%，建筑限高小于等于20米，绿地比例大于35%，且符合城市建设和土地利用总体规划；3.在出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。后利通公司在案涉土地上开发利通天鹅堡项目，并取得案涉土地的国有土地使用权证，权证载明土地面积为61766平方米。2005年11月16日，利通公司取得利通天鹅堡5-8、13、15-17建设工程规划许可证。2007年6月13日取得利通天鹅堡三期项目12＃、22＃、23＃、25＃建设工程规划许可证。2006年10月23日，成都市龙泉驿区规划管理局（以下简称“龙泉规划局”）对利通天鹅堡项目一、二期进行了规划竣工验收。2010年10于额3日，龙泉规划局对利通天鹅堡三期项目进行了规划竣工验收。2015年4月13日、2017年9月26日，龙泉规划局分别向原龙泉国土局出具《关于“利通天鹅堡”项目竣工验收情况的函》和《关于核实利通天鹅堡项目规划情况的函》，载明利通天鹅堡项目竣工时计容建筑面积为128835.74平方米，容积率为2.08。2018年11月9日，原龙泉国土局向利通公司作出《行政决定告知书》（龙国土决〔告〕字（2018）2号），告知其超原规划计容建筑面积30010.14平方米，按照《国有土地使用权出让合同》及《拍卖出让成交确认书》，确定土地成交单价为525元每平方米，楼面地价为328.125平方米，项目超容积率应补缴土地出让价款984.7077万元，利通公司于2018年11月15日收到该告知书。2018年12月17日，原龙泉国土局作出《行政决定书》（龙国土决字〔2018〕2号），决定对利通公司征收土地出让价款984.7077万元，并告知其权利义务，利通公司于2018年12月21日收到该决定。另查明，因机构整合改革，原龙泉国土局相关职责已经整合至龙泉规自局。 本院认为，1.根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款“市、县财政部门具体负责土地出让收支管理和征收管理工作，市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作。”之规定，原龙泉国土局具有对案涉土地作出行政征收决定的法定职权。2.根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）的规定，“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”，利通公司开发的利通天鹅堡项目最初容积率为1.6，而后实际变更为2.08，故利通公司应当补交应容积率改变的土地差价。3.利通公司认为，原龙泉国土局对其补缴土地出让价款的行政决定行为已经超过诉讼时效，本院认为，诉讼时效适用的是民事诉讼，本案系行政诉讼，行政诉讼涉及的是起诉期限，而起诉期限约束的是行政相对人即原告，对行政机关即被告不产生拘束力，故利通公司以该理由作为拒不补缴土地出让价款的主张不成立。4.原龙泉国土局作出案涉行政决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，依法应当予以维持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回四川利通实业发展有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由四川利通实业发展有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  廖晶晶 人民陪审员  曾 涛 人民陪审员  朱兆群 二〇一九年九月十八日 书 记 员  龚玉举