福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终507号 上诉人（原审被告）福州高新技术产业开发区管理委员会，住所地福州市闽侯县上街镇科技东路3号创新园一期1号楼。 法定代表人黄建雄，主任。 委托代理人周咪亚，福建大佳律师事务所律师。 委托代理人王余光，男，福州高新技术产业开发区管理委员会工作人员。 被上诉人（原审原告）游继铭，男，1973年12月20日出生，汉族，住福建省古田县。 被上诉人（原审原告）陈家戍，男，1962年11月29日出生，汉族，住福建省古田县。 被上诉人（原审原告）林雄，男，1982年4月16日出生，汉族，住福建省古田县。 被上诉人（原审原告）欧阳传锦，男，1958年8月21日出生，汉族，住福建省古田县。 被上诉人（原审原告）游继辉，男，1975年10月25日出生，汉族，住福建省古田县。 被上诉人（原审原告）魏庆秋，男，1966年9月24日出生，汉族，住福建省古田县。 被上诉人（原审原告）魏庆亮，男，1972年8月13日出生，汉族，住福州市仓山区。 被上诉人（原审原告）陈义潭，男，1965年9月18日出生，汉族，住福建省古田县。 被上诉人（原审原告）余根明，男，1961年5月10日出生，汉族，住福建省闽清县。 被上诉人（原审原告）聂志圣，男，1989年3月20日出生，汉族，住福建省闽清县。 上述10位被上诉人的委托代理人默立贤，北京京润律师事务所律师。 游继铭等10人诉福州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称福州高新区管委会）行政复议一案，福州高新区管委会不服莆田市中级人民法院（2018）闽03行初461号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2018年3月13日，闽侯县住房和城乡建设局（下称闽侯县住建局）作出侯建综〔2018〕45号《关于公布马××棚户区（××）改造项目房屋征收补偿安置实施方案的告知书》，并附《马××棚户区（××）改造项目房屋征收补偿安置实施方案》（以下简称《补偿安置实施方案》）。2018年5月26日，原告魏庆亮向被告提出《补偿安置实施方案》的政府信息公开申请，被告于同年6月5日受理原告魏庆亮的申请，之后向原告魏庆亮公开了《补偿安置实施方案》。2018年8月6日，10位原告因不服《补偿安置实施方案》，向被告申请行政复议。同年8月10日，被告法制办向10位原告发出榕高新行复补〔2018〕1号《补正行政复议申请通知书》，要求10位原告接到通知后十日内补正“与马××棚户区（××）改造项目房屋征收补偿安置实施方案有利害关系的合法产权证、集体土地使用权证书等相关材料”。同年8月16日，10位原告向被告寄送补正材料。2018年8月20日，被告作出榕高新行复不〔2018〕1号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉决定），10位原告不服，诉至法院。 另查明，10位原告不是马保村的村民，其居住的房屋系马保村村民转让土地给原告后未经审批共同出资建造的。 原审认为，10位原告虽然无法提供涉案房屋的合法产权证明，但已实际居住使用涉案房屋多年。且与10位原告共同居住同一幢楼房其他住户已签订相应补偿协议，表明相关行政机关客观上认可涉案房屋的实际使用人与本案《补偿安置实施方案》具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。故10位原告系涉案集体土地上的实际使用人及房屋实际居住人，是本案适格的原告。本案被告于2018年6月5日受理原告的政府信息公开申请，之后向原告公开涉案《补偿安置实施方案》，10位原告于2018年8月6日向被告申请行政复议，并未超过法定复议期限。被告提供的张贴照片无法辨认出张贴内容、张贴时间和张贴地点，不足以证明10位原告在2018年6月5日前就已经知道涉案《补偿安置实施方案》。故可以认定10位原告在法定期限内向被告申请行政复议。本案《补偿安置实施方案》的制作机关为闽侯县住建局，其本级人民政府本应为闽侯县人民政府，但依据闽侯县人民政府与被告签订的《协议书》第四条第八款规定的“……托管后，凡在托管范围内出现的行政执法、行政复议、行政诉讼、信访维稳（含历史原因）均由乙方负责处理”。《补偿安置实施方案》应视为托管范围，故相应的行政复议申请应由被告受理。此外，根据闽侯县人民政府侯政函〔2018〕111号《关于游继铭等人申请征地补偿争议协调案件的函》，闽侯县人民政府已经函告由被告处理原告的申请，故被告应为本案行政复议的受理机关。 被告于2018年8月10日向10位原告寄送补正通知书，要求原告十日之内补正相关材料，考虑邮寄在途时间，原告应于8月10日后收到补正通知。但被告在8月20日即作出不予受理的决定，属于在补正期内作出的决定，剥夺了原告进行补正的权利，程序违法。且根据《行政复议法实施条例》第二十九条的规定，补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。可见，法律法规将补正申请材料程序纳入复议审理阶段，被告向原告寄送补正通知即视为被告已经受理原告的复议申请，对该申请的处理结果应当根据《行政复议法》的相关规定作出，而不应作出不予受理的决定。 综上，原审认为，10位原告是涉案房屋的实际使用人，其在法定期限内向有管辖权的被告提出针对案涉《补偿安置实施方案》的行政复议申请。被告在受理后通知原告补正相关材料，后在补正期限内作出不予受理的决定，违反法定程序，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）、（三）项的规定，判决:一、撤销被告福州高新技术产业开发区管理委员会榕高新行复不[2018]1号《不予受理行政复议申请决定书》；二、被告福州高新技术产业开发区管理委员会应当受理游继铭等10位原告的行政复议申请。 上诉人福州高新区管委会不服，向本院提起上诉，请求撤销莆田市中级人民法院（2018）闽03行初461号行政判决，依法改判驳回被上诉人诉讼请求，并由被上诉人承担一、二审诉讼费用。主要理由是：1.原审认定被上诉人游继铭等人与案涉房屋、本案征地补偿安置方案具有法律上的利害关系的事实错误，证据不足。原审中被上诉人提交的证据无法证明被上诉人共同出资建造案涉房屋的事实，原审认定事实证据不足。另外，原审法院将案件之外的材料作为本案认定“与被上诉人游继铭等人共同居住同一栋楼房其他住户已签订相应补偿协议，表明相关机关客观上认可案涉房屋的实际使用人与本案征地补偿安置方案具有法律上的利害关系”事实依据，违反法律规定。2.原审法院认定上诉人作出的榕高新兴复不[2018]1号《不予受理行政复议申请决定书》程序违法，法律适用错误。上诉人虽然是在2018年8月20日作出不予受理行政复议申请决定书，但是在被上诉人补正期限届满之后即8月23日才邮寄送达，而且在补正期限内上诉人没有提供二次补正材料，应当视为被上诉人放弃补正。上诉人没有剥夺被上诉人补正的权利，故原审法院认定上诉人的程序违法错误。3.《行政复议法实施条例》第二十九条明确规定补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。所以被上诉人递交补正之后的申请材料之日，才视为被上诉人正式申请复议之日，而不是原审法院所认定的寄送补正通知即视为已经受理复议申请。4.上诉人既不是闽侯住建局的上一级主管部门，也不是闽侯县住建局的同级人民政府，无权受理针对闽侯县住建局作出的具体行政行为而提起的行政复议。关于上诉人与闽侯县人民政府《托管协议》第四条第八款的正确理解是：托管后，如果是高新区管委会托管乡镇及其部门作出的具体行政行为不服引发的行政复议、行政诉讼由高新区管委会自行处理，对闽侯县政府及其职能部门作出的具体行政行为不服，仍由闽侯县政府按照法定程序进行相应的处理，属高新区范围内的事项，高新区管委会予以配合。自2013年托管以来，高新区管委会尚未受理一件直接以闽侯县政府有关职能部门为被申请人的行政复议案件。 被上诉人未提交书面答辩意见。 福州高新区管委会提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院。经审查，各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审质证。对于被上诉人在原审中提交的用以证明其与案涉补偿安置方案有利害关系的证据材料，可以初步证明被上诉人与申请复议的行为有利害关系，原审对该部分证据材料的审核认定虽有不当，但不影响对本案主要事实的审查，本院对原审认定的基本事实予以确认。 本院认为，本案被诉行政行为系上诉人于2018年8月20日作出的榕高新行复不〔2018〕1号《不予受理行政复议申请决定书》，争议焦点为被上诉人的行政复议申请是否符合行政复议受理条件。本案中，被上诉人明确其是因不服闽侯县住建局作出的房屋征收补偿实施方案而申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。闽侯县人民政府虽与上诉人签订了有关行政管理事项的托管协议，但案涉闽侯县住建局的相关行政管理事项并未在托管范围内。为此，被上诉人因不服《房屋征收补偿实施方案》，以闽侯县住建局为被申请人向上诉人申请行政复议，不属于上诉人的行政复议职责范围，原审认定上诉人为本案行政复议的受理机关不当，依法应予纠正。 被诉不予受理决定认定被上诉人于2018年3月13日闽侯县住建局作出案涉补偿安置方案之日就已经知道或者应当知道案涉补偿安置实施方案的内容，但上诉人提供的张贴照片等证据，无法体现张贴内容、张贴时间以及张贴地点，不足以证明被上诉人何时知道案涉补偿安置方案。本案被上诉人虽然无法提供案涉房屋的合法产权证明，但其在原审期间提供的建房协议书等材料可以初步证实涉案房屋位于马××棚户区（××）改造项目实施范围内，被上诉人作为房屋的实际使用人与案涉补偿安置方案存在利害关系。故被诉不予受理决定认定被上诉人的行政复议申请已超过法定期限以及被上诉人与案涉补偿安置方案不存在利害关系，认定事实不清，适用法律错误。上诉人于2018年8月10日向被上诉人寄送补正通知书，要求被上诉人于10日内补正相关材料，而上诉人在8月20日即作出被诉不予受理决定，程序确有瑕疵。但上诉人向被上诉人发出补正行政复议申请通知书，意在审查被上诉人的行政复议申请是否符合行政复议的受理条件，原审认定寄送补正通知书即视为受理被上诉人的行政复议申请有误，在此予以纠正。 综上，被上诉人不服闽侯县住建局作出的房屋征收补偿实施方案而向上诉人申请行政复议，依法不属于上诉人行政复议的职责范围，上诉人在不具有本案行政复议职责的情况下，又以被上诉人超出行政复议申请期限以及与涉案补偿安置方案不具有利害关系等为由作出被诉不予受理决定，认定事实不清、适用法律错误，原审据此判决撤销被诉决定，并无不当。由于上诉人对案涉补偿安置方案依法不具有行政复议职责，故原审判决上诉人受理被上诉人的行政复议申请，属适用法律错误，依法应予纠正。因上诉人并非适格的行政复议主体，被上诉人提出判令上诉人受理其行政复议申请，并作出行政复议决定的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第(二)项和第六十九条之规定，判决如下： 一、维持莆田市中级人民法院（2018）闽03行初461号行政判决第一项，即撤销福州高新技术产业开发区管理委员会榕高新行复不〔2018〕1号《不予受理行政复议申请决定书》； 二、撤销莆田市中级人民法院（2018）闽03行初461号行政判决第二项，即福州高新技术产业开发区管理委员会应当受理游继铭等人的行政复议申请。 三、驳回游继铭等10人的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费50元均由上诉人福州高新技术产业开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇一九年九月二十四日 法官助理邓伊 书记员宋安然 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……