湖南省道县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1124行初105号 原告彭善德，男，汉族，××年××月××日出生，住湖南省永州市。 原告彭中成，男，汉族，××年××月××日出生，住址同上。 委托代理人宋姣，北京在明律师事务所律师（特别授权）。 被告零陵区自然资源局，住所地零陵区潇水中路191号。 法定代表人唐朝晖，该局局长。 委托代理人李国发，该局政策法规室主任。 委托代理人李琼宇，湖南瑞盈律师事务所律师。 原告彭善德、彭中成诉被告零陵区自然资源局确认征收协议无效一案，于2019年8月13日向本院提起诉讼。本院受理后，于2019年8月14日向被告零陵区自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。原告彭善德及彭善德、彭中成的委托代理人宋姣，被告零陵区自然资源局的委托代理人李国发、李琼宇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月4日，原告彭善德、彭中成与被告零陵区自然资源局签订了《房屋征收协议书》。 原告彭善德、彭中成诉称，原告在永州市零陵区七里店杨塘村吕家组拥有合法房屋并且长期生活、生产于此。后被告告知原告，涉案地块涉及项目征收，故双方于2018年9月4日签订了《房屋征收协议书》，但原告从未见过被告所述的相关行政机关针对其所述项目的批复文件以及征收的通知。原告为了核实征收的合法性，于2019年6月向永州市零陵区自然资源局申请信息公开，要求其公开原告房屋所在区域的征地批复及申报材料。被告于2019年6月13日作出信息公开答复，并将《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》[（2014）政国土字第990号]文件向原告送达，同时亦将征地批复附带红线图向原告进行送达，原告始得知原告房产所在区域并没有相关部门作出征地批复的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，被告系在未取得省政府等部门作出的征地批复，未履行征收程序的情况下，违反法定程序与原告签署征收补偿协议应属无效。原告为维护自身合法权益，故向法院提起起诉，请求确认原、被告2018年9月4日签订的《房屋征收补偿协议书》无效并由被告承担诉讼费。 原告彭善德、彭中成向本院提交了下列证据： 1、契约，拟证明原告土地来源合法； 2、信息公开申请表，拟证明原告的土地不在征收范围内； 3、公开答复书、土地审批单、红线图，拟证明原告的土地不在征收范围内； 4、房屋征收协议，拟证明签订该协议无效。 被告零陵区自然资源局辩称： 一、原告提出的诉讼请求不属于行政诉讼的受理范围。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第11项的规定，原告主张确认协议无效，不属于“不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议”的情形。同时，涉案协议系由双方订立的协议，不是行政机关单方作出的具体行政行为，不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第75条关于确认行政行为无效的规定。因此，原告的诉请不属于行政诉讼受案范围，应依法裁定驳回其起诉。 二、涉案行政征收行为的合法性不属于本案的审查范围。 原告提出的诉讼请求仅限于协议的效力问题，并未要求对征收行为的合法性进行审查。原告提出涉案征收行为违法，应先行提起确认行政征收行为违法的诉讼。同时，被告不是永州市零陵区集体土地上房屋征收的法定主体，对征收行为的合法性不负有举证义务。 三、订立《房屋征收协议书》并不是《中华人民共和国土地管理法》、《湖南省征地程序暂行规定》规定的必经程序，不以获得省级人民政府征地批文为前置条件。 涉案《房屋征收协议书》订立的目的是国土行政部门在拟征地过程中，为确定被征收单位意向而订立的协议。涉案协议仅是集体土地上房屋征收活动的环节之一，订立《房屋征收协议书》不能等同于人民政府的房屋征收决定。原告认为涉案协议的签订应以获得省级人民政府征地批文为必要条件没有法律依据，不应予以支持。 综上所述，涉案协议是双方真实意思表示的体现，未违反法律、行政法规的强制性规定，应依法确认为有效协议。 被告零陵区自然资源局在举证期限内向本院提交了下列证据： 1、房屋征收协议书，拟证明原告与被告于2018年9月4日自愿订立《房屋征收协议书》的事实； 2、领款凭单，拟证明原告已实际领取补偿款的事实； 3、原告的身份证复印件、购地契约、购地合同，拟证明原告作为非集体经济组织成员擅自转让集体土地，用于房屋建设的事实。 被告对原告提供证据的质证意见：对证据1真实性无异议，但对其关联性、合法性、证明目的有异议。涉案土地的买受人不是本集体经济组织成员，无权购买集体土地用于房屋建设，该合同约定违反了土地管理法第六十二条的规定，因此购地契约应违法而无效，原告并未取得宅基地使用权，无权进行房屋建设，不能证明其是房屋的合法不动产权利人。原告称房屋建设征得了集体经济组织的同意，但既未提供会议记录也未提供该集体经济组织的户数证明，同时外来户购买集体土地是属于法律严格禁止的行为。对证据2、3的真实性无异议，证据2中申请人的签名明显是同一人所签，对其关联性有异议，因涉案房屋原告并未获得合法的房屋所有权，且不属于征收红线范围内，因此土地行政征收行为与本案不具有关联性。且土地征收只针对集体经济组织，与原告无关联。对证据4的真实性无异议，对证明目的有异议，该证据虽然套用了房屋征收协议的格式文本，但是其仅对房屋的建筑成本进行了补偿性质的约定，在协议的第一页也没有说明是因哪一个项目进行征收，足以证实该协议并非基于征收行为而发生，仅是双方对建筑成本进行自愿协商的产物，不能实现其证明协议无效的目的。 原告对被告提供证据的质证意见：对证据1确实是双方签署的无异议，但不认可以上协议书的合法性，并且结合原告提供的证据可以证实原告房屋所在区域并没有湖南省人民政府作出过相应的征地批复，被告在没有履行征收法定程序的情况下与原告签署的房屋征收协议书违反了国家强制性规定。对证据2、3的真实性无异议，但不认可证据3的证明目的。原告购买涉案地块建设房屋是通过与当地村民委员会以及经济组织成员的村民认可，且建设的房屋用于自住，并不违反双方签订的购地合同中第5条的规定，不属于被告所陈述的违章建筑的情形。结合被告与原告签署房屋征收协议书的行为和事实也可以认定被告认可原告购地的行为及原告房屋的合法性并根据原告提交的购地契约、购地合同对原告进行补偿。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：原、被告提供的证据与本案案件事实有关，且符合证据要求，本院均予以采信。 经审理查明，原告彭中成是原告彭善德的儿子。2007年10月7日，原告彭善德与零陵区七里店杨塘村吕家组签订《购地契约》，原告购买了吕家组0.6亩集体土地用于建房。2011年7月18日，原告彭善德妻子屈美丽与吕家组又签订了一份《购地合同》，购买了吕家组0.256亩集体土地。原告彭善德、彭中成并非零陵区七里店杨塘村吕家组集体经济组织成员。原告在购买的0.856亩集体土地上建房并居住于此。原告购买的土地及所建的房屋均未办理合法用地、建房手续及产权证。2018年9月4日，原告彭善德、彭中成作为乙方与被告零陵区自然资源局（原永州市国土资源局零陵分局）作为甲方签订了《房屋征收协议书》，约定被告补偿原告房屋及附属物征收补偿款386551元，搬家费2000元，奖励31750元，共计420301元，且原告已领取了该补偿，房屋现已拆除。2019年5月8日，原告向永州市国土资源局申请信息公开，核实征收的合法性，后被告作出申请公开答复书。根据该答复及湖南省人民政府（2014）政国土字第990号《农用地转用、土地征收审批单》、征地红线图，原告认为其房屋并未在征收范围内，其与被告签订的《房屋征收协议书》应无效，故向本院提起行政诉讼。 另查明，在庭审时，经审判长释明，原告起诉的是与被告签订《房屋征收协议书》的行为无效。 再查明，庭审中被告承认原告的房屋未在征收范围内。 本院认为，本案争议的焦点是原、被告签订的《房屋征收协议书》是否有效。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案……”根据该规定，征收土地必须获得批准。本案在庭审中，被告承认原告房屋未在征收范围内，意味着被告有“未批先征”的事实存在，故被告与原告签订《房屋征收协议书》属于没有依据且程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。原告房屋未在征收范围内，也就意味着针对原告的房屋而言不存在征收的行政行为，在不存在征收行政行为的前提下被告与原告签订《房屋征收协议书》属于重大且明显违法的情形，故该协议无效。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决如下： 确认被告永州市零陵区自然资源局与原告彭善德、彭中成2018年9月4日签订的《房屋征收协议书》无效。 本案受理费50元，由被告永州市零陵区自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  何政波 人民陪审员  何章保 人民陪审员  张凯成 二〇一九年九月二十六日 法官 助理  黄 惠 代理书记员  彭 俊 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。