辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终299号上诉人（一审原告）：锦州环城房地产开发有限责任公司，所在地址锦州市松山新区。法定代表人：任莎薇，该公司董事长。委托诉讼代理人：吴辉，该公司总经理，现已病故。被上诉人（一审被告）：锦州市自然资源局，所在地址锦州市松山新区市府东路10号。法定代表人：吴海，该局局长。委托诉讼代理人：王彬，该局工作人员。委托诉讼代理人：刘东旭，辽宁民聚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：锦州市人民政府，所在地址锦州市市府路68号。法定代表人：于学利，该市政府市长。委托诉讼代理人：韩东，锦州市司法局工作人员。锦州环城房地产开发有限责任公司（以下简称环城公司）因诉锦州市自然资源局（原锦州市国土资源局）、锦州市人民政府不履行法定职责一案，不服锦州市中级人民法院（2017）辽07行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。环城公司的法定代表人任莎薇及委托诉讼代理人吴辉，锦州市自然资源局的委托诉讼代理人王彬、刘东旭，锦州市人民政府的委托诉讼代理人韩东参加了询问，本案现已审理终结。一审法院查明：环城公司于2014年3月17日以邮寄的方式向锦州市国土资源局提出申请，邮寄《关于锦州市中医院改造项目7号楼建设用地再次申请报告》，锦州市国土资源局收到申请后未予答复。环城公司不服，于2014年6月27日提起行政诉讼，要求确认锦州市国土资源局不予答复行为违法。锦州市国土资源局于2014年7月3日诉讼中向环城公司送达《关于市中医院改造项目7号楼建设用地出让方式的通知》，该《通知》的内容为：“锦州环城房地产开发有限责任公司，你公司的《关于锦州市中医院改造项目7号楼建设用地使用手续的申请》我局收悉，你公司提出7号楼（原新园旅馆，市府路89号，占地面积1520㎡）用地以协议方式出让。根据相关法律规定，并经征求省国土资源厅有关业务处室意见，你公司申请意见不符合现行房地产用地出让相关规定，故不能以协议方式取得上述宗地的土地使用权，市政府将以招标、拍卖或挂牌方式进行竞价出让。”一审法院于2014年9月19日作出（2014）锦行初字第00010号行政判决，驳回环城公司的诉讼请求，环城公司不服提起上诉。辽宁省高级人民法院于2015年5月25日作出（2015）辽行终字第00013号行政裁定书，撤销一审判决，发回重审。环城公司一审诉称：锦州市中医院改造项目是市政府1999年重点工程，环城公司是该项目的建设单位，本案诉争的7号楼建设用地使用权手续由于案外人提出异议，锦州市国土资源局表示暂缓审批，后该问题通过法律诉讼得到解决。环城公司将诉讼结果多次告知锦州市国土资源局并提出用地申请，法院亦向锦州市国土资源局送达司法建议函，建议为环城公司办理土地使用手续，均未有结果。环城公司第一次是2013年5月25日直接向锦州市国土资源局提出的申请。第二次是2014年3月17日以邮寄的方式向锦州市国土资源局提出申请。锦州市国土资源局至今未予答复，其行为违反了行政许可法的规定，属于行政不作为。环城公司的申请材料齐全，符合法定形式，锦州市国土资源局应予审查批准。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政许可法》的规定，提起行政诉讼，请求确认二被告不予答复行政行为违法。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项之规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。本案中，环城公司于2014年3月17日以邮寄的方式向锦州市国土资源局提出《关于锦州市中医院改造项目7号楼建设用地再次申请报告》的申请，锦州市国土资源局于2014年7月3日诉讼中向环城公司送达《关于市中医院改造项目7号楼建设用地出让方式的通知》，超过两个月的法定期限，且没有合理原因，违反法定程序，但判决锦州市国土资源局再次答复已经没有意义。关于环城公司将锦州市人民政府列为被告的问题，没有证据显示环城公司向被告锦州市人民政府提出申请，锦州市人民政府与本案没有关联，不是本案的适格被告。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：1、确认锦州市国土资源局不予答复行为违法。2、驳回环城公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由锦州市国土资源局负担。环城公司上诉称：《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的。建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定：“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。”本案中，锦州市国土资源局承认收到了环城公司的申请，锦州市人民政府在几次答辩中也没有主张环城公司应当另行提交申请，且本案调解过程中锦州市人民政府始终参与并主导了调解工作。因此，环城公司将锦州市人民政府列为被告，具有事实依据，符合法律规定。锦州市人民政府对环城公司提出的申请批准或者不批准，以及相应的不作为，对环城公司的权利义务都会产生直接的影响。锦州市人民政府应当作为被告。环城公司坚持确认二被上诉人不予答复行为违法这一诉求。综上，请求撤销一审判决。确认锦州市自然资源局、锦州市人民政府不予答复行为违法。锦州市自然资源局、锦州市人民政府均没有提交答辩状。本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。另查明：一审法院根据本院（2015）辽行终字第00013号行政裁定，经向环城公司释明，环城公司明确诉讼请求为：要求确认二被告不予答复行政行为违法。再查明：锦州市国土资源局现已变更为锦州市自然资源局。本院认为：《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”环城公司提交《关于锦州市中医院改造项目7号楼建设用地再次申请报告》是请求锦州市自然资源局办理建设用地使用手续，办理建设用地审批属于行政许可行为。环城公司于2014年3月17日以邮寄的方式向锦州市自然资源局提交《关于锦州市中医院改造项目7号楼建设用地再次申请报告》，至环城公司于2014年6月27日向一审法院提起本诉时，锦州市自然资源局始终没有根据环城公司的申请办理相关审批手续，也没有对环城公司的申请作出答复，明显超过《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定的办理期限，未依法履行法定职责事实成立。一审审理期间，虽然锦州市自然资源局于2014年7月3日向环城公司送达了《关于市中医院改造项目7号楼建设用地出让方式的通知》，但在环城公司不撤诉的情况下，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第四款“原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。”的规定，一审判决第一项确认原锦州市国土资源局不答复行为违法并无不当。关于环城公司请求锦州市自然资源局依法作出具体行政行为的问题。锦州市自然资源局已经作出《关于市中医院改造项目7号楼建设用地出让方式的通知》并向环城公司送达，该通知明确答复环城公司申请不符合现行房地产用地出让相关规定，不能以协议方式取得案涉土地的使用权，市政府将以招标、拍卖、或挂牌方式进行竞价出让。故环城公司请求判令锦州市自然资源局作出具体行政行为已无必要，故一审判决第二项驳回环城公司的其他诉讼请求，并无不当。关于锦州市人民政府是否属于本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、《中华人民共和国行政许可法》第三十五条的规定，环城公司申请建设用地应当向锦州市自然资源局提出建设用地申请，经锦州市自然资源局审查后，报锦州市人民政府批准。环城公司无需再向锦州市人民政府提交申请。但本案的关键问题是锦州市自然资源局收到环城公司申请后是否将审查情况报送锦州市人民政府，锦州市人民政府对环城公司的申请是否知情。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条的规定，锦州市人民政府只有在锦州市自然资源局将环城公司的申请报送锦州市人民政府后，锦州市人民政府才能行使审批职责。本案在锦州市自然资源局审查阶段，锦州市自然资源局就已经否定了环城公司申请的可行性，没有证据证明环城公司的申请已经报送锦州市人民政府。虽然本案审理期间锦州市人民政府参与了案件的调解工作，但也不能就此认定锦州市人民政府收到了环城公司的申报材料。故一审法院认为锦州市人民政府与本案没有关联，不是本案适格被告，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。锦州环城房地产开发有限责任公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人锦州环城房地产开发有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  武 江审判员  徐桂伶二〇一九年九月十六日法官助理李鑫书记员鞠林