广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初2136号 原告正果永泰木材加工厂，地址广州市增城区正果镇池田开发区，统一社会信用代码92440101L02778652E。 经营者罗国庆，男，汉族，1961年10月1日出生，身份证住址广州市增城区。 委托代理人龚长发，广东粤鑫律师事务所律师。 委托代理人黄茵，广东粤鑫律师事务所实习律师。 被告广州市生态环境局，地址广州市越秀区环市中路311号。统一社会信用代码11440100MB2C93184J。 法定代表人杨柳，局长。 委托代理人赖潜浪，广州市生态环境局增城区分局工作人员。 委托代理人方穗涛，广东红棉律师事务所律师。 原告正果永泰木材加工厂不服被告广州市生态环境局（以下简称市生态环境局）行政处罚决定一案，本院于2019年4月22日受理后，依法组成合议庭，于2019年7月16日公开开庭进行了审理。原告正果永泰木材加工厂的经营者罗国庆及委托代理人龚长发、黄茵，被告市生态环境局的委托代理人赖潜浪、方穗涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告正果永泰木材加工厂诉称，原告在增城区正果镇池田开发区经营木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业。2018年8月29日，被告以“执法检查发现原告在用锅炉没有按照要求停止使用高污染原料，在正常生产情况下，使用木柴作为燃料”为由，认定原告违反《中华人民共和国大气污染防治法》的规定，对原告进行处罚缺乏事实和法律依据。理由如下：一、被告没有证据证明原告存在“在用锅炉没有按照要求停止使用高污染原料，在正常生产情况下，使用木柴作为燃料”的违法事实。原告在经营期间一直遵纪守法，尤其是案涉“在用锅炉”自2018年5月始已停止使用，这个事实有原告向增城区质量技术监督局申请“锅炉报废停用”及“锅炉报废停用”期间水电费使用情况等证据可以证明。二、被告并非本案适格执法主体。案涉“锅炉”属于特种设备，归于增城区质量技术监督局管理。即使原告违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第四十条规定，也应由质量监督部门会同环境保护主管部门进行监督检查。本案仅由被告单独查处，其执法主体不合法。三、被告没有举证证明原告存在“锅炉使用环节不符合环保标准或者要求”的违法情况。被告认定原告违反《中华人民共和国大气污染防治法》第四十条的规定，并依据第一百零七条第二款的规定对原告作出处罚，属于适用法律错误。四、原告在先期“停用”锅炉后，又于2018年9月17日向质监局申请了锅炉“注销”，此行为足以证明原告对环保工作的高度重视和对环保部门的大力支持。综上所述，请求法院依法判决：1.撤销被告增环罚[2018]700号《行政处罚决定书》；2.由被告承担本案诉讼费。 被告市生态环境局辩称，一、我局作出的增环罚[2018]700号《行政处罚决定书》在法定职责范围内。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一项规定，我局作为行政区域内的环境保护主管部门，对原告存在的环境违法行为依法进行执法检查，并作出上述《行政处罚决定书》具有法定的职责。二、原告存在的环境违法事实清楚。2018年8月29日，我局执法人员现场检查发现，原告在广州市增城区正果镇池田开发区正果大道186号主要从事生产夹板，工商营业执照号码924××××0101L02778652E，占地面积约4000平方米，建筑有2幢1层铁棚车间。原告主要生产设备有600T热压机2台、冷压机2台、1吨生物质锅炉1台、涂胶机1台、单面砂光机1台、锯边机1台。生产工艺流程为：原料→涂胶→拼板→预压→热压→砂光→贴面→裁边→打包→成品。主要污染物有锅炉废气、粉尘（木屑）和噪声等。检查时原告在用锅炉没有按照要求停止使用高污染原料，在当时正常生产情况下，使用木柴作为燃料。检查还发现，原告锅炉废气处理设施麻石水膜除尘和布袋除尘之间有活动阀门，可经水膜除尘处理后直接排放。对此，原告予以否认，称其锅炉在2018年8月28日未运行，至于锅炉温度较热是因为前一天使用了生物质颗粒进行烘炉。三、我局对原告作出具体行政行为的依据正确、证据确凿、决定准确。原告行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第四十条和《广州市人民政府关于加强高污染燃料禁然区环境管理的通知》的规定，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零七条第二款、《广州市人民政府关于加强高污染燃料禁燃区环境管理的通知》第八、（二）项以及《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，对原告作出行政处罚。四、我局作出的行政处罚程序合法，裁量标准适当。我局经过调查取证、发出《行政处罚（听证）告知书》、举行听证等程序，在此基础上依法作出行政处罚决定并送达给原告签收确认。需要补充：根据锅炉整治工作要求，2018年8月以来我局多次组织全区锅炉使用企业召开整治工作会议，对锅炉燃料使用、在线监测安装等提出明确整治要求和时间节点。其中特别强调如能按要求及时整改的将给予减免罚款处理，以此倒逼企业加快整治进度和传导“处罚是手段，整治是目的”信息，同时也在一定程序上减轻企业经济负担。根据上述要求，有一批企业及时拆除原有燃生物质锅炉，改成天然气或者燃气锅炉，并提供了相应支撑材料，对这类企业我局按照《广州市规范环境行政处罚自由裁量权规定》《增城区常用环境违法行为行政处罚（罚款）自由裁量适用标准（试行）》进行了从轻处理，原告就是其中企业之一。五、原告提出撤销增环罚[2018]700号《行政处罚决定书》无事实和法律依据。1、关于违法事实与证据。原告提出“锅炉未使用”、“已报废停用”与事实不符。2018年8月29日《现场检查记录》《询问笔录》、生产经营照片等，证明原告在8月27日因使用锅炉，而于8月28日被广州市环保局现场查封，且8月29日现场检查时锅炉还有热温的事实，结合原告提供的《广州市特种设备停用、注销、过户、迁移登记情况》情况说明栏报“生产暂不需要，申请停用”，原告的《陈述申辩书》有“准备复产”、“进行烘炉测试”、“好来确定更换清洁能源锅炉”等内容，以及原告《广东省污染物排放许可证》等，上述证据关联印证，充分证明原告并未停止使用的违法事实。2、我局是适格主体，本案法律适用正确，内容适当。《广州市人民政府关于加强高污染燃料禁燃区环境管理的通告》第五、（六）项和第九、（六）规定，原告锅炉使用木柴作为燃料，根据上述规定属于直接燃用的生物质燃料，应按照高污染燃料有关管理规定执行。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零七条第二款以及《广州市人民政府关于加强高污染燃料禁燃区环境管理的通知》第八条规定，我局是本案适格主体。我局根据广州市环境保护局《广州市环境行政处罚自由裁量权标准》以及原告于2018年9月17日申请办理锅炉注销等事实，在法定幅度范围予以从轻处罚。综上所述，我局作出的增环罚[2018]700号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告正果永泰木材加工厂是经工商行政管理部门核准登记成立的个体工商户，经营范围为木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业。 2018年8月29日，原广州市增城区环境保护局（下称原增城环保局）会同正果镇环保所到广州市增城区正果镇池田开发区正果大道186号现场检查时发现，原告在上述地址从事生产夹板（木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业）项目，现场建有2幢1层铁棚车间，生产设备有600T热压机2台、冷压机2台、1吨生物质锅炉1台、涂胶机1台、单面砂光机1台、锯边机1台。锅炉废气处理设施麻石水膜除尘和布袋除尘之间有活动阀门，可经水膜除尘处理后直接排放。已办理并取得环保审批手续以及广东省污染物排放许可证。检查现场原告没有生产，锅炉被被告张贴了封条，锅炉有热温。对于锅炉有热温问题，原告在原增城环保局所作的现场调查询问笔录中陈述：“2018年8月28日被告市生态环境局现场调查时，现场锅炉设备并没有运行，也没有燃烧木柴作为燃料。锅炉有温热，主要是因该厂从2016年5月1日向广州市质量技术监督局报备该锅炉停用了。现因生产需要，需向广州市质量技术监督局申请使用，但在使用前需检测合格后方能使用，故在2018年8月27日下午才使用生物质颗粒进行烘炉”。为证明其主张，原告向被告提供了《广州市特种设备停用、注销、过户、迁移登记表》等证据证明其主张。 2018年9月6日，被告作出增环罚告[2018]884号《广州市增城区环境保护局行政处罚（听证）告知书》，告知原告拟对其责令停止违法行为、处以罚款200000元以及享有陈述、申辩、听证等权利义务。2018年9月12日，原告向被告申请听证。2018年10月23日，被告作出增环听字[2018]28号《广州市增城区环境保护局行政处罚听证通知书》。原告向被告提交了书面的《关于增环罚告[2018]884号广州市增城区环境保护局行政处罚（听证）告知书的陈述申辩书》称：1、在涉案锅炉被行政机关张贴封条后，已积极响应行政机关环境保护的要求，于2018年9月17日主动向质检局申请注销锅炉，主动消除锅炉有可能造成的危害后果。2、2018年8月28日，原告已被广州市环境保护局张贴封条停产，且在锅炉申请停用前每月因使用锅炉进行生产经营所产生的水费达到1000元至3000元左右。自2016年锅炉停用后，每月水费仅约30元。可见，上述情况可以证明原告提出的2018年8月27日使用生物质原料颗粒进行锅炉的烘炉测试主张，从而可以证明8月29日，不存在原告的锅炉正常生产，使用木柴高污染原料作为燃料使用锅炉进行生产经营的情形。3、原告使用生物质原料颗粒进行烘炉测试，是因为原告准备淘汰旧锅炉更换新清洁能源锅炉，为了弄清新设备的清洁能源锅炉配置问题，才在8月27日进行烘炉测试。 2018年11月19日，被告作出增环罚[2018]700号《广州市增城区环境保护局行政处罚决定书》，查明原告主要从事生产夹板。2018年8月29日执法检查发现，原告在用锅炉没有按照要求停止使用高污染原料，在正常生产下，使用木柴作为燃料。原告上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第四十条规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零七条第二款的规定，责令原告停止违法行为，并罚款30000元。原告不服，诉至本院。 另查明，根据原告提供的《广州市特种设备停用、注销、过户、迁移登记表》显示，广州市质量技术监督局于2016年5月11日同意批准原告申请停用锅炉。2018年9月17日，广州市增城区市场和质量监督管理局受理原告申请涉案锅炉设备注销申请。 诉讼中，原告向法院提供了2018年8月28日市生态环境局现场执法情况视频光盘，证明原增城环保局到原告工厂现场检查时，现场的锅炉处于停止运营的空炉状态，且该锅炉已由被告市生态环境局张贴了封条。 因机构改革，原增城环保局更名为广州市生态环境局增城区分局，是被告市生态环境局派出机构。 以上事实，有《现场检查记录》《询问笔录》《广州市增城区市场和质量监督管理局业务受理通知书》（回执联）《广东省污染物排放许可证》《广州市特种设备停用、注销、过户、迁移登记表》《广州市增城区环境保护局行政处罚（听证）告知书》《关于增环罚告[2018]884号广州市增城区环境保护局行政处罚（听证）告知书的听证申请书》《陈述申辩书》《广州市增城区环境保护局行政处罚听证通知书》《广州市增城区环境保护局行政处罚决定书》、现场照片、视频光盘等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《中华人民共和国大气污染防治法》第五条第一款的规定，被告作为辖区范围内环境保护部门，对环境污染防治具有监督管理及处罚权。 综合双方当事人的诉辩意见，本案的焦点问题主要是被告认定原告存在违法事实是否清楚，原告应否受行政处罚？ 根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定，即行政机关对行政相对人实施行政处罚，必须以行政相对人存在违法行为为前提，且处罚应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，被告对原告作出行政处罚的主要事实是认为2018年8月29日现场检查时，原告在用锅炉没有按照要求停止使用高污染原料，在正常生产情况下，使用木柴为燃料。但根据双方提供证据看，可以证实原增城环保局在2018年8月29日前往原告工厂检查时，原告的锅炉处于空炉状态，且锅炉已被市生态环境局张贴了查封封条，被告现场检查时原告的锅炉并没有运作，也没有使用木材作为燃料。结合原告向增城区质量技术监督局申请锅炉报废停用的《广州市特种设备停用、注销、过户、迁移登记表》及“锅炉报废停用”期间水电费使用情况、检查现场视频光盘等证据证明内容看，被告认定原告在用锅炉且没有按照要求停止使用高污染原料，缺乏事实依据。 《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零七条第二款规定：“违反本法规定，生产、进口、销售或者使用不符合规定标准或者要求的锅炉，由县级以上人民政府市场监督管理、生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处二万元以上二十万元以下的罚款。”本案中，原告并无使用锅炉，虽然现场检查时锅炉有余温，原告也承认2018年8月27日有用生物原料烘炉，但烘炉并非因生产而使用，其行为后果也应区别于生产使用行为，故被告根据上述法条规定对原告作出责令停止使用并处罚款的处罚属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。 综上所述，原告请求撤销被告作出的增环罚[2018]700号《行政处罚决定书》于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项的规定，判决如下： 撤销原广州市增城区环境保护局于2018年11月19日作出的增环罚[2018]700号行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告广州市生态环境局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  钟燕秋 人民陪审员  徐韶生 人民陪审员  刘玉玲 二〇一九年九月四日 书 记 员  曾小丽