福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽行终634号 上诉人（原审起诉人）林碧琛，女，1974年1月13日出生，汉族，住福建省莆田市涵江区。 上诉人林碧琛因起诉莆田市涵江区人民政府、莆田市涵江区住房和城乡建设局（以下简称涵江区住建局）、莆田市涵江区人民政府涵东街道办事处（以下涵东街道办）行政协议一案，不服福建省莆田市中级人民法院（2019）闽03行初220号不予立案行政裁定，向本院提起上诉。 林碧琛上诉称：莆田市涵江区人民政府系本案适格被告，一审法院应当依法受理本案。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，莆田市涵江区人民政府应对其派出机构和组建机构的涉案行为承担法律责任。《中共莆田市涵江区委办公室、莆田市涵江区人民政府办公室关于成立涵江区塘北片区改造工程指挥部征迁工作小组的通知》（涵委办〔2010〕40号）以及涵东街道办在另案中提供的答辩状，均证明涵江区塘北片区改造工程指挥部涵东街道征迁工作小组（以下简称“征迁工作小组”）系莆田市涵江区人民政府设立的临时机构，其实施行为所产生的法律责任由莆田市涵江区人民政府承担。莆田市涵江区人民政府系本案适格被告，原审裁定错误，故请求撤销一审裁定，指令一审法院立案受理。 本院经审查认为，根据上诉人的上诉理由和原审审查情况，本案的争议焦点为适格被告的确定问题。在行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状列明了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，其基本原则为“谁行为、谁被告”，亦即《行政诉讼法》第二十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)还对特定类型的行政起诉的适格被告作出明确规定。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)规定房屋征收是政府行为，房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府，但在房屋征收与补偿的具体实施过程中，仍应当遵循“谁实施、谁负责”的原则。根据《征收条例》第四条第二款、第五条之规定，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”；“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”。相应地，《行政诉讼法解释》第二十五条对涉房屋征收与补偿等行政案件如何确定适格被告作出规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。” 本案中，上诉人在原审起诉中提出如下诉讼请求：1.撤销“征迁工作小组”对起诉人发出的交房通知；2.判令赔偿因逾期交房给起诉人造成房屋、店铺的租金损失至符合交房条件之日止；3.判令继续支付临时安置补助费至符合交房条件之日止；4.判令在法定期限内办理安置房权属证书；5.撤销收取安置房屋、店铺燃气立户费。结合上诉人在起诉状中陈述的事实与理由及提交的案涉《房屋征收补偿安置协议书》等相关材料，本案系房屋征收与补偿过程中的《房屋征收补偿安置协议书》之履行争议。案涉《房屋征收补偿安置协议书》由涵江区住建局作为征收部门（甲方）、林碧琛作为被征收人（乙方）、涵东街道办作为征收实施单位（丙方）签订，并于首部载明“根据《莆田市涵江区人民政府房屋征收决定书》（涵政综〔2011〕第268号），甲方征收乙方座落在莆田市涵江区涵东街道塘北社区的房屋，并由甲方委托丙方实施征收工作。”据此，本案应以房屋征收部门涵江区住建局为被告。涵东街道办作为莆田市涵江区人民政府依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款的规定报请上一级人民政府批准设立的派出机关，其能依法独立承担法律责任，且本案被诉行政行为亦非涵东街道办受莆田市涵江区人民政府委托而作出，故上诉人将莆田市涵江区人民政府列为共同被告，于法无据。因本案适格被告为涵江区住建局，故本案应由基层人民法院管辖。一审法院据此裁定不予立案并无不当。 综上，原审裁定不予立案正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 郑 彪 审判员 陈锦铨 审判员 蔡雅丽 二〇一九年九月十一日 法官助理倪健 书记员翁云霞 附：本案相关法律法规 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 第六十八条省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。 县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。 市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十四条基层人民法院管辖第一审行政案件。 第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件： （一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件； （二）海关处理的案件； （三）本辖区内重大、复杂的案件； （四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第二十五条市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。 征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。 第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。 房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。