安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终1011号上诉人（一审原告）李白银，女，1972年10月23日生，汉族，住安徽省界首市。上诉人（一审原告）徐中华，男，1970年8月16日生，汉族，住安徽省界首市。被上诉人（一审被告）界首市人民政府，住所地安徽省界首市人民东路1号，统一社会信用代码11341282713973654T。法定代表人何逢阳，该市市长。上诉人李白银、徐中华因诉界首市人民政府房屋征收决定一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2018）皖12行初315号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。李白银、徐中华在一审中诉称，其在界首市中原路化肥厂西50米路北拥有一套房屋，依法办理了经营电动工具手续，该房屋位于界首市人民政府作出的界政[2018]11号《关于界首市原化肥厂棚户区改造房屋征收的决定》（简称界政[2018]11号《房屋征收决定》）的征收范围内，该房屋征收决定违法，侵害其合法权益。请求：撤销界首市人民政府作出的界政[2018]11号《房屋征收决定》。一审法院审理查明，2018年3月28日，界首市房地产管理局、界首市人民政府西城街道办事处对界首市原化肥厂片区棚户区改造项目作出社会稳定风险评估报告。2018年3月30日，界首市房地产管理局就该项目是否符合相关规划征询意见。2018年4月3日，界首市发展和改革委员会复函称该项目符合国民经济和社会发展规划；2018年4月8日，界首市国土资源局复函称该项目符合《界首市西城街道土地利用总体规划（2010-2020年）》；2018年4月16日，界首市城乡规划局复函称，界首市房地产管理局拟征收的界首原化肥厂片区棚户区改造项目，在《界首市城市总体规划（2014-2030年）》中用地性质为居住用地和商业用地，现状为城中村，较为破旧。为改善群众居住条件，完善基础配套设施，根据界首市旧城改造需要，该局同意实施该项目。2018年3月30日，界首市房地产管理局、界首市人民政府西城街道办事处将拟定的《界首市原化肥厂片区棚户区改造房屋征收补偿安置方案》（简称《房屋征收补偿安置方案》）呈报给界首市人民政府，后在涉案区域公示该房屋征收补偿安置方案，广泛征求意见。2018年5月10日，界首市人民政府召开政府常务会议，同意作出界首市原化肥厂片区棚户区改造房屋征收决定。2018年5月11日，界首市人民政府作出界政[2018]11号《房屋征收决定》并附征收补偿安置方案，并于同日发布界政通[2018]6号《界首市原化肥厂片区棚户区改造房屋征收的公告》，在涉案区域内进行张贴。该项目征收补偿费用也已拨付到位。该房屋征收决定载明，征收范围是原化肥厂家属区，北至新阳路、南至中原路、西至界林郸路，东至原灯泡厂东侧。征收部门为界首市房地产管理局，征收实施单位为界首市西城街道办事处。征收范围内的被征收人如不服该决定，可在该决定公告之日起60日内向阜阳市人民政府申请行政复议，也可以在该决定公告之日起六个月内依法提起行政诉讼。该《房屋征收补偿安置方案》载明，对被征收住宅房屋的补偿，采取货币补偿或产权调换，由被征收人选择，被征收人原则上只能选择一种补偿方式；对被征收人非住宅房屋实施货币补偿。李白银、徐中华在界首市中原路化肥厂西50米路北的两间房屋即位于该征收范围内，该房屋用于经营电动工具、五金、电料零售。另查明，李白银、徐中华仅提供了购房款收据，未提供房屋产权证明。根据安徽富友房地产土地评估有限公司出具的E-4号房屋征收价格评估单显示，该房屋的面积为90.41平方米。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定:（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”之规定，界首市人民政府有权作出涉案房屋征收决定，且该征收行为系因棚户区改造项目而为，符合公共利益的需要。根据界首市发展和改革委员会、界首市城乡规划局、界首市国土资源局的复函，界首市原化肥厂片区棚户区改造项目符合界首市国民经济和社会发展规划、界首市西城街道土地利用总体规划及界首市城市总体规划。界首市房地产管理局、界首市人民政府西城街道办事处将拟定的《房屋征收补偿安置方案》呈报给界首市人民政府，并在涉案区域公示了该征收补偿安置方案，广泛征求意见，且进行了社会稳定风险评估，后经政府常务会议讨论决定作出了界政[2018]11号《房屋征收决定》，征收补偿费用也已拨付到位。在该房屋征收决定中附有征收补偿方案并载明了被征收人享有的行政复议、行政诉讼权利等事项。虽然该征收补偿方案中对非住宅房屋实施的是货币补偿，但鉴于李白银、徐中华在本案中并未提供房屋产权证书证明其涉案房屋的性质为非住宅房屋，故该非住宅房屋的征收补偿方式并未减损其合法权益，不足以据此否认整个房屋征收决定的合法性。综上,李白银、徐中华的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告李白银、徐中华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李白银、徐中华负担。李白银、徐中华上诉称，1、界首市人民政府作出被诉房屋征收决定并非出于公共利益的需要，其房屋不属于棚户区，不应纳入征收范围；征收补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用；征收项目未进行社会稳定风险评估；房地产估价机构选定程序违法；征收决定作出前未依法履行调查登记程序。2、其房屋系用于经营的非住宅房，一审中亦提供了购房收据、营业执照予以证明，一审法院否定其经营用途属于认定事实错误。3、涉案《房屋征收补偿安置方案》中对非住宅房屋仅规定货币补偿剥夺其选择产权置换的权利；对住宅房屋确定的补偿价格未经评估；方案未依法公布并征求公众意见程序违法。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。界首市人民政府未向本院提交书面答辩意见。界首市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：第一组证据：1、界首市房地产管理局作出的界房[2018]42号《关于界首市原化肥厂片区棚户区改造房屋征收工作征询意见的函》；2、界首市房地产管理局作出的界房[2018]43号《关于界首市原化肥厂片区棚户区改造房屋征收工作征询意见的函》；3、界首市房地产管理局作出的界房[2018]44号《关于界首市原化肥厂片区棚户区改造房屋征收工作征询意见的函》。第二组证据：1、界首市发展和改革委员会作出的《征询意见函复函》；2、界首市国土资源局作出的《关于界首市原化肥厂片区棚户区改造房屋征收工作征询意见的复函》；3、界首市城乡规划局作出的规划[2018]19号《关于对征询界首市原化肥厂片区棚户区改造房屋征收意见的复函》。以上证据证明涉案征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。第三组证据：1、界首市人民政府作出的界政[2018]11号《房屋征收决定》；2、界首市人民政府作出的界政通[2018]6号《关于界首市原化肥厂片区棚户区改造房屋征收的公告》；3、界首市房地产管理局、界首市人民政府西城街道办事处作出的西办字[2018]75号关于呈报《界首市原化肥厂片区棚户区改造房屋征收补偿安置方案》的请示及附件界首市化肥厂棚户区改造房屋征收补偿方案；4、界首市化肥厂棚户区改造房屋征收补偿方案征求意见稿公示；5、界首市原化肥厂片区棚户区改造房屋征收补偿安置方案及照片；6、关于印发《界首市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的通知。证明征收部门为界首市房地产管理局、征收实施单位为界首市西城街道办事处、征收补偿安置方案报界首市人民政府批准。第四组证据：1、阜阳市重大事项社会稳定风险评估工作报告表；2、界首市人民政府第12号常务会议纪要《市政府第24次常务会议纪要》，会议照片3张；3、皖富征[2018]界字第003号、004号房地产估价报告；4、徽商银行大额支付来帐登记五张、徽商银行记账凭证六张、2018年1月-11月科目明细账两张。证明界首市人民政府作出涉案征收决定前，已进行社会稳定风险评估，且被征收房屋已经评估，征收补偿费用足额到位，专户专存，专款专用。第五组证据：1、产权人为李白银的编号为E-4的房屋征收价格评估单；2、已签协议的公示照片。证明化肥厂棚户区改造项目中已签协议的已进行公示，李白银的涉案被征收房屋已评估。第六组证据：照片两张，证明界首市人民政府作出涉案征收决定后及时公告，并告知被征收人依法享有的申请行政复议、提起行政诉讼的权利。界首市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第八条、第十三条。李白银、徐中华向一审法院提交了以下证据：1、身份证及户口本复印件，证明其主体资格；2、界首市白云电动工具经营部的营业执照、NO.6513979号购房款收据，证明李白银、徐中华对涉案房屋依法享有所有权，并在该处经营电动工具店；3、界首市人民政府作出的界政[2018]11号《房屋征收决定》，证明界首市人民政府作出被诉行政行为的事实。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：界首市人民政府作出的界政[2018]11号《房屋征收决定》及其附件《房屋征收补偿安置方案》是否合法。围绕上述焦点，本院综合评判如下：关于主文件《房屋征收决定》的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项、第（五）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府组织实施的环境和资源保护、市政公用等公共事业的需要，以及由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。界首市人民政府作出界政[2018]11号《房屋征收决定》系因原化肥厂区域棚户区改造需要，界首市发展和改革委员会、界首市城乡规划局、界首市国土资源局作为职能部门出具的复函，能够证明涉案房屋征收行为符合“四规划一计划”，符合公共利益的目的。界首市人民政府作出房屋征收决定前，经过了政府常务会议研究；发布公示了征收补偿方案的征求意见稿并征求意见；作出了社会稳定风险评估报告；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。界首市人民政府在履行了上述程序后，依法作出房屋征收决定并及时进行了公告，公告亦载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼的事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。李白银、徐中华上诉认为被诉房屋征收决定并非出于公共利益的需要、征收补偿费用未足额到位、征收项目未进行社会稳定风险评估等，因与事实不符，故其该上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。该条规定系房屋征收决定作出并公告后，房屋征收部门具体实施房屋征收工作需要履行的程序，并不是涉案房屋征收决定合法性审查的内容，故李白银、徐中华上诉认为被诉房屋征收决定作出前房屋征收部门未组织调查登记不合法的理由不能成立，本院不予支持。关于附件《房屋征收补偿安置方案》的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定，征收人应当赋予被征收人货币补偿或房屋产权调换的选择权。本案中，作为征收决定附件的《房屋征收补偿安置方案》第八条规定“对被征收住宅房屋的补偿，采取货币补偿或产权调换，由被征收人选择，被征收人原则上只能选择一种补偿方式；对被征收人非住宅房屋实施货币补偿”。该条规定剥夺了非住宅房屋被征收人选择产权调换的权利，不符合条例的上述规定。综上，界首市人民政府为了公共利益作出房屋征收决定，且已履行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的基本程序，符合条例规定的房屋征收条件。李白银、徐中华要求撤销房屋征收决定的诉讼请求不能成立，本院不予支持。但《房屋征收补偿安置方案》剥夺了非住宅房屋被征收人选择产权调换的权利，界首市人民政府应当对此采取补救措施，依法保障被征收人的合法权利。李白银、徐中华的部分上诉理由不能成立，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律、法规部分错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销安徽省阜阳市中级人民法院（2018）皖12行初315号行政判决；二、驳回李白银、徐中华要求撤销界首市人民政府《关于界首市原化肥厂棚户区改造房屋征收的决定》（界政[2018]11号）的诉讼请求；三、确认界首市人民政府作出《界首市原化肥厂片区棚户区改造房屋征收补偿安置方案》中对被征收人非住宅房屋仅实施货币补偿的规定违法，由界首市人民政府采取相应补救措施。一审案件受理费50元，由李白银、徐中华负担；二审案件受理费50元，由界首市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年九月四日法官助理戴红书记员奚雨杭附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。