中华人民共和国 福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽行终485号 上诉人（原审原告）黄纲彩，男，1942年12月29日出生，汉族，现居住美国。 委托代理人王新颖、李祖华，福建博亘律师事务所律师。 上诉人（原审被告）福州市长乐区人民政府（原长乐市人民政府），住所地福建省福州市长乐区吴航街道解放路27号。 法定代表人蔡劲松，区长。 委托代理人陈雅焰，福州市长乐区人民政府工作人员。 被上诉人（原审被告）福州市长乐区首占镇人民政府，住所地福建省福州市长乐区首占镇团结路。 法定代表人陈爱玉，镇长。 委托代理人俞顺源、徐丽珍，福建紫阳律师事务所律师。 原审第三人福州市长乐区城乡规划局，住所地福建省福州市长乐区会堂路188号。 法定代表人黄秀平，局长。 委托代理人刘根培，男，福州市长乐区城乡规划局工作人员。 委托代理人郝少松，福建纵然律师事务所律师。 原审第三人黄宝枝，男，1951年6月21日出生，汉族，住福建省长乐市。 黄纲彩诉福州市长乐区人民政府（以下简称长乐区政府）、福州市长乐区首占镇人民政府（以下简称首占镇政府）不履行法定职责一案，黄纲彩与福州市长乐区人民政府均不服莆田市中级人民法院（2017）闽03行初240号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2015年5月5日，福州市长乐区城乡规划局（以下简称“长乐区规划局”）作出航规罚（2015）42号行政处罚决定，查实黄宝枝未经规划审批，擅自拆除旧房重建，属于违法建设工程。长乐区规划局责令黄宝枝限期15日依法自行拆除违法建筑，并告知了复议期限六十日及起诉期限三个月。2015年6月17日，长乐区规划局向黄宝枝送达了行政处罚决定，但黄宝枝并未按期自行拆除。2015年9月18日，长乐区规划局作出航规技（2015）208号《关于提请强制拆除黄宝枝违法建设工程的报告》，提请被告长乐区政府批转被告首占镇政府组织强制拆除。2015年11月17日，被告长乐区政府作出长政责（2015）68号《长乐市人民政府责成行政强制拆除决定书》，责成首占镇政府组织强制拆除黄宝枝违法建设，相关部门予以配合。首占镇政府收悉后，组织人员经实地调查核实，认为案涉行政处罚因客观因素无法执行。黄纲彩认为，长乐区政府和首占镇政府未按法律规定履行职责，黄宝枝违建的三层小楼仍然屹立在黄氏祖厝内。据此，黄纲彩向原审法院提起行政诉讼。 原审认为，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限是自当事人知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，该规定自2015年5月1日起施行。本案中，长乐区规划局作出案涉行政处罚的时间是2015年5月5日，应当适用修订后的法律规定，故长乐区规划局于2015年6月17日向黄宝枝送达案涉行政处罚时告知的法定起诉期限有误。长乐区政府于2015年11月17日作出的长政责（2015）68号《长乐市人民政府责成行政强制拆除决定书》以案涉行政处罚为依据，而该责成行政强制拆除决定书系在黄宝枝依法享有的起诉期限尚未届满前作出，程序明显违法，依法应予撤销。故长乐区政府辩称其已履行了法定职责，不予采纳。至于被告首占镇政府辩称因黄宝枝家庭困难等客观因素而无法执行，不是其怠于履行法定职责的正当事由，其抗辩理由亦不能成立。黄纲彩与黄宝枝所建的案涉违法建筑具有相邻关系，其作为原告提起本案履责之诉于法有据。但鉴于黄宝枝的案涉违法建筑原系危房，且用于家庭居住使用，首占镇政府亦表示黄宝枝符合建房申请条件，若强制拆除将严重影响黄宝枝一户的正常生活，故本案二被告在履行法定职责时应当充分考虑第三人黄宝枝一户的正常生活。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认福州市长乐区人民政府、福州市长乐区首占镇人民政府未依法履行法定职责违法。一审案件受理费人民币50元，由福州市长乐区人民政府、福州市长乐区首占镇人民政府承担。 上诉人黄纲彩不服原审判决，向本院提起上诉称：1、一审法院已经判决确认福州市长乐区人民政府、福州市长乐区首占镇人民政府未依法履行法定职责违法，理应支持黄纲彩的诉求，依法强制拆除黄宝枝所建的违章建筑。2、一审法院关于“案涉违章建筑原系危房，若强制拆除将严重影响黄宝枝一户的正常生活……”的表述，无事实依据。3、案涉违章建筑临近马路，且已出现墙体裂痕，对周边居民、行人的人身安全造成危胁，亟待拆除。因此，请求二审依法判令福州市长乐区人民政府、福州市长乐区首占镇人民政府依法履行强制拆除案涉违章建筑的法定职责。 上诉人福州市长乐区人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：1、黄纲彩与案涉违章建筑的拆除无利害关系，不具备原告主体资格，其起诉不符合法定条件。2、本案的强制拆除行为在起诉期限届满后即具备合法性，而本案强制拆除行为至今未发生，并未程序违法。3、本案审理对象是行政机关是否履行强制拆除案涉违章建筑的法定职责，案涉责成行政强制拆除决定书，不属于法院审查范围。因此，（2017）闽03行初240号行政判决，事实认定不清、法律适用错误，应予撤销。 被上诉人福州市长乐区首占镇人民政府答辩称：1、上诉人黄纲彩与黄宝枝违建是否拆除之间不存在利害关系，依法不具备诉讼主体资格，不符合法定起诉条件，应裁定驳回黄纲彩的起诉。2、首占镇政府不是作出案涉行政行为的机关，只是执行机关，不是适格被告。3、涉案行政处罚客观无法执行。黄宝枝一户原旧房宅基地面积占地不足45平方米，年代久远、建筑结构及建材均不能抵御台风等自然灾害，黄宝枝一户向上洋村村委会提出宅基地改建申请，其申请符合改建条件，但由于黄宝枝与黄纲彩的私人纠纷导致无法达成建房书面协议并履行，为此，上洋村委会多次调解无果。镇政府经过实地核实，黄宝枝改建后的房屋宅基地占地面积仅45平方米，建筑面积为124.5平方米，若强行拆除将致其一户无家可归，作为基层人民政府，镇政府有义务深入了解情况并结合具体情况进行执法，保障辖区人民基本生产生活权益。 原审第三人黄宝枝答辩称:1、黄纲彩与案涉违章建筑的拆除无利害关系，不具备原告主体资格，其起诉不符合法定条件。2、黄宝枝的祖厝为危房，不适合居住。改建需经邻居签字同意，但邻居黄纲彩常年定居国外，以各种理由推托、阻挠黄宝枝改建房屋。现改建后的房屋（即案涉违章建筑）宅基地仅45平方米，若拆除，黄宝枝一家将无处安身。3、改建后的房屋并无危及周边居民生命健康安全的情形。请求二审公正裁判。 各方当事人在原审法定期限内提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审理，本院对原审关于证据的认定和查明的基本事实予以确认。 本院认为，本案上诉人黄纲彩的祖屋与第三人黄宝枝的案涉违法建筑相邻，其认为长乐区政府与首占镇政府未依法履行强制拆除违法建筑的法定职责，严重影响其通风采光等合法权益而提起诉讼，黄纲彩与被诉不履行法定职责之间具有利害关系，其具有原告主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》(2015年修正)第六十八条规定：城乡规划主管部门作出限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除的，县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施。本案中，长乐区规划局于2015年6月17日向第三人黄宝枝送达《行政处罚决定书》，责令黄宝枝15日内自行拆除违法建筑。在第三人黄宝枝逾期未拆除违法建筑的情况下，长乐区政府依照上述法律规定，于2015年11月17日作出责成首占镇政府依法强制拆除黄宝枝违章建筑的行政决定（长政责（2015）68号）。因此，长乐区政府与首占镇政府是共同履行依法强制拆除黄宝枝违章建筑法定职责的行政机关，对实施强制执行共同承担法律责任，应为本案适格的共同被告。 根据《中华人民共和国行政强制法》有关强制执行程序的规定，行政机关实施强制执行需经催告、陈述、申辩、作出强制执行决定等程序。案涉行政处罚决定虽已进入强制执行程序，但首占镇政府仅以第三人黄宝枝建房存在特殊原因等为由提出无法执行，而未提供已依照上述法定程序实施强制执行的证据，已构成不履行法定职责。长乐区政府虽作出了《责成行政强制拆除决定》，但对首占镇政府是否存在难以执行的问题及长时间未能依法实施强制执行进行跟踪、督办，既未跟踪落实执行情况，也未积极研究遇到的问题并采取有效措施解决，亦属不履行法定职责。因此，长乐区政府和首占镇政府应根据案涉行政处罚决定及强制拆除的违法建筑物的具体情况，在法定裁量范围内，依法妥善履行强制执行的法定职责。因不存在履行法定职责没有意义的情形，原审判决确认长乐区政府和首占镇政府未依法履行法定职责违法，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(三)项的规定，本院应予纠正。此外，本案为不履行法定职责之诉，长乐区政府作出的案涉责成行政强制拆除决定并非本案被诉行政行为，原审法院对未诉的行政行为进行合法性审查，并认为依法应予撤销，于法无据，本院亦予纠正。上诉人长乐区政府和黄纲彩的部分上诉请求，本院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下： 一、撤销莆田市中级人民法院(2017)闽03行初240号行政判决； 二、福州市长乐区人民政府、福州市长乐区首占镇人民政府应于本判决生效之日起90日内依法履行强制执行相关行政处罚决定的法定职责。 本案一、二审案件受理费人民币各50元，均由福州市长乐区人民政府、福州市长乐区首占镇人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇一九年九月二十六日 书记员  何 峰 附：本判决适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误，适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。