辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终987号上诉人（原审原告）：西丰县丰彬烟花爆竹有限责任公司。住所地：西丰县德兴乡普济村。法定代表人：吴焕彬，经理。委托代理人：范亚光，北京市两高律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西丰县人民政府。住所地：西丰县西丰镇红旗路。法定代表人：李凤楼，县长。委托代理人：梁峰，县司法局副局长。委托代理人：于显利，县政府法律顾问。上诉人西丰县丰彬烟花爆竹有限责任公司(以下简称丰彬烟花爆竹公司)因诉被上诉人西丰县人民政府(以下简称西丰县政府)违法关闭企业及行政赔偿一案，不服铁岭市中级人民法院(2019)辽12行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。原审原告丰彬烟花爆竹公司原审诉讼请求，一、确认被告对原告实施关闭的行政行为违法；二、判令被告赔偿厂房设备和融资利息损失、人员工资等2000万元。原审法院查明的事实是，原告丰彬烟花爆竹公司于2005年11月1日成立，于2005年10月13日取得安全生产许可证(有效期：2005年10月13日至2008年10月12日)。2007年4月11日铁岭市安全生产委员会办公室制发铁安办发[2007]1号文件，即《关于汇报市安全生产工作会议有关事项落实情况的通知》，该通知载明：根据国家、省有关会议精神及市政府意见，市安全生产工作会议提出2007年铁岭市要实施烟花爆竹生产企业和小煤矿关闭二个攻坚战。2008年3月17日原告丰彬烟花爆竹公司向西丰县安全生产监督管理局报送《关于2008年开工生产的请示报告》，认为已具备安全生产条件，请示开工生产。西丰县安全生产监督管理局于2008年3月17日制发《关于开工生产的批复》，决定不同意丰彬烟花爆竹公司开工生产，严格执行铁安办发[2007]1号文件，请做好企业关闭准备工作。2009年11月30日西丰县安全生产监督管理局制作西安监发[2009]21号文件，向铁岭市安监局报送《关于成立西丰县丰彬烟花爆竹批发公司的请示》，该请示载明：因2008年9月对丰彬烟花爆竹公司实施了关闭，企业法定代表人吴焕彬多次上访，经县政府、德兴乡政府多次与吴焕彬协商，为化解矛盾，维护稳定，同时根据企业的实际情况，利用现有条件，寻求新的门路，同意用关闭企业的有利条件，成立西丰县丰彬烟花爆竹批发公司，并说明了具体理由。被告西丰县政府于2009年12月28日在该文件上签字盖章。2019年1月13日原告丰彬烟花爆竹公司向被告西丰县政府邮寄行政赔偿申请书，请求确认实施关闭的行政行为违法，并申请赔偿厂房设备和融资利息损失、人员工资等2000万元。2019年1月21日被告西丰县政府作出《不予受理通知书》，并送达原告丰彬烟花爆竹公司。原告丰彬烟花爆竹公司于2019年2月25日提起本案诉讼，经补齐材料后，该院于2019年3月7日立案受理。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”又根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”该案中，原告丰彬烟花爆竹公司起诉要求确认被告西丰县政府对其实施关闭的行政行为违法并赔偿损失，原告丰彬烟花爆竹公司在起诉状中诉称2008年9月被告西丰县政府对其实施了关闭，其应在6个月内即2009年3月之前提起诉讼。如果在实施关闭时原告未被告知起诉期限，原告丰彬烟花爆竹公司至迟应在2009年9月之前提起诉讼，原告丰彬烟花爆竹公司于2019年2月25日向该院提起诉讼超过法定起诉期限。原告丰彬烟花爆竹公司主张其多次通过信访反映该问题，并未超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”根据该条规定，原告的上述主张并不属于“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因”而耽误起诉期限的情形，其该项主张不能成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告丰彬烟花爆竹公司的起诉。案件受理费50元，退回原告丰彬烟花爆竹公司。上诉人丰彬烟花爆竹公司上诉请求，撤销原审裁定，指令原审法院对本案予以审理。其理由：一、依据《行政处罚法》和《安全生产管理法》的规定，被上诉人对上诉人实施关闭的行为属于行政处罚。被上诉人在作出对上诉人实施关闭的行政处罚决定前，没有告知上诉人事实、理由及依据，也没有制作和向上诉人交付《行政处罚决定书》，没有告知上诉人申请复议或提起诉讼的途径和期限，也没有告知上诉人有举行听证的权利。根据《行政处罚法》的规定，该实施关闭的行政处罚是不成立的，是无效的行政行为，无效行政行为不受起诉期限限制。二、西丰县安全生产监督管理局对上诉人的安全生产许可证的延期申请未予批准且通知上诉人做好关闭的准备工作，但由于被上诉人未制作《行政处罚决定书》和告知上诉人实施关闭，致使上诉人一直不知道作出关闭的行政机关和行政行为的内容。而上诉人在2019年1月偶然看到西安监发（2009）21号文件才知道行政行为内容后，即向被上诉人邮寄了《行政赔偿申请书》。根据行政诉讼法司法解释中关于起诉期限的规定，起诉期限应从上诉人知悉行政行为内容时即2019年1月起算，因而，上诉人的起诉没有超过法定期限。且由于被上诉人未履行告知义务，行政处罚不成立，从而影响上诉人向法院提起诉讼，系上诉人因其他不属于自身的原因耽误起诉期限，被耽误的时间不应计算在起诉期限内。三、上诉人知道或应当知道被上诉人作出行政处罚之日的举证责任应当由被上诉人负担，即被上诉人应当证明其履行了行政处罚的告知行为，否则其应当承担举证不能的责任。四、上诉人在起诉状中对西安监发（2009）21号文件中关于西丰县政府于2008年9月对上诉人实施关闭这一内容的客观陈述，不能构成上诉人于2008年9月即已经知道行政行为的自认。被上诉人西丰县政府辩称，请求驳回上诉人的上诉请求。一、上诉人用以证明其指称的被上诉人实施关闭企业行为的依据是西安监发（2009）21号文件，其内容是为帮助上诉人由生产企业转经营企业，该文件是西丰县安监局向市安监局层报的请示材料，市安监局要求该文件加盖县政府公章，该文件本身不能作为行政决定处理，被上诉人并未对上诉人作出过任何处罚决定。二、即使该文件是行政处罚决定，不管是县政府还是县安监局的决定，上诉人在2008年9月确已不再生产，说明其在当时已经知道企业不能生产、应当关闭，因而其起诉已超过法定期限。三、上诉人应对被上诉人对其作出行政行为进行举证，由于被上诉人未对上诉人作出任何行政决定，因而没有举证义务。本院二审查明，原审裁定认定的事实属实，本院予以确认。本院认为,上诉人在一审起诉状中诉称，2008年9月被上诉人对其实施了关闭。上诉人在一审庭审中又自述，因被上诉人和西丰县安监局于2007年４月强行关闭，企业至今处于闲置状态。原审法院采用上诉人自认的后一个时间作为计算起诉期限的节点，已充分保护了其合法权益。当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。”如上所述，上诉人自2008年9月即应当知道被上诉人对其进行关闭，即使未告知诉权或者起诉期限，亦应在两年内提出诉讼，但其迟至2019年2月25日才提起本案，已超过法定的起诉期限。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。关于上诉人提出被上诉人实施关闭是无效的行政行为，无效行政行为不受起诉期限限制的主张。现并无生效裁决认定被上诉人的行为无效，且《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释均无确认行政行为无效不受起诉期限限制的规定，因此，确认无效问题也已超过了法定的起诉期限。上诉人的该项主张不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李永财审判员  张宇庭审判员  蒋华明二〇一九年九月三日法官助理陈曦书记员刘桐阳