广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂02行终60号 上诉人（一审原告）陈俊庚，男，1984年12月15生，汉族，住柳州市柳北区。 被上诉人（一审被告）柳州市柳北区城市管理行政执法局（以下简称柳北区执法局），住所地柳州市三中路92号原柳州地区政法大院。 上诉人陈俊庚因诉柳北区执法局规划行政处罚纠纷一案，不服柳州市柳北区人民法院于2018年12月26日作出的（2018）桂0205行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决查明：位于柳州市××××号电线杆西面50米处建筑物系陈俊庚所建，该建筑未取得建设工程规划许可证。陈俊庚在此处建设养殖场，以柳州市洪强养殖专业合作社的名义申请办理设施农用地手续，但未获得相关部门批准。陈俊庚自诉，涉案建筑物自2016年10月开始建设，2018年5月建成。2018年2月26日，有群众举报有人在涉案地块违建猪场，2018年2月27日，柳北区执法局对该处建筑涉嫌违法建设进行立案，并下达调查通知书、责令停止违法行为通知书，以上两份通知书粘贴在涉案建筑物门面上，并拍照记录。同日，柳北区执法局在涉案建筑物现场进行勘验，并邀请一位沙塘镇政府工作人员到场见证。2017年4月24日，柳北区执法局向柳州市柳北区沙塘镇国土规建环保安监站发出业务联系表，查询涉案建筑物的土地使用情况是否取得土地使用证，柳州市柳北区沙塘镇国土规建环保安监站核实后回复，涉案建筑物在其站系统内未查询到土地登记信息。2018年5月28日，柳北区执法局向柳州市规划局征询处理意见，柳州市规划局于2018年7月9日作出“在柳州市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证建设，请城管执法部门依法查处”的审批意见。2018年7月19日，柳北区执法局向陈俊庚下达柳城管责拆柳北规划告字【2018】第40050号《责令限期拆除告知书》（以下简称40050号告知书），告知其拟处理决定和陈述、申辩权，并于当日将40050号告知书留置送达在涉案建筑物处，沙塘镇政府两名工作人员到场见证，柳北区执法局已拍照记录。2018年8月18日，柳北区执法局下达柳城管责拆柳北规划决字【2018】第40050号《责令限期拆除决定书》（以下简称40050号责令限期拆除决定），并于当日将40050号责令限期拆除决定留置送达在涉案建筑物处，沙塘镇政府两名工作人员到场见证，柳北区执法局已拍照记录。陈俊庚不服40050号责令限期拆除决定，于2018年9月14日诉至法院。 一审判决认为：《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”国发[2002]17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（以下简称17号决定）对相对集中行政处罚权作了规定，其中规定了省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权属集中行使行政处罚权的范围。上述17号决定还规定了由省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权和集中行使行政处罚权的行政机关的设置。根据上述规定，广西壮族自治区人民政府于2005年8月9日作出桂政函[2005]220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（以下简称220号批复），批准柳州市在城市规划区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作；设立市、城区城市管理行政执法局，分别作为市人民政府、城区人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关；市、城区城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，其主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。从以上可以看出，行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。本案柳北区执法局是在柳州市柳北区辖区内集中行使包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚的行政机关，故柳北区执法局有作出被诉的40050号责令限期拆除决定的法定职权。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，涉案建筑物位于柳州市××村，属于柳州市城市规划范围内，根据上述规定，进行建筑物建设的，应当申请办理建设工程规划许可证，但陈俊庚自2016年10月开始建设建筑物至今，未取得建设工程规划许可证，柳北区执法局根据上述法律规定，确认本案涉案建筑物系违法建筑，认定事实清楚，证据充分。陈俊庚主张涉案建筑物占用的是设施农用地，不属于建设用地，不需要办理规划许可手续，并为此提交了沙塘镇xx村民委员会出具的证明及相关申报材料，但以上证据仅能证明涉案建筑物所占用的土地由陈俊庚承包经营以及陈俊庚进行了有关设施农业地的申报工作，但该申报最终未批准，且未获批准事由是该处地块已被列入征地范围。陈俊庚的主张缺乏事实依据和法律依据，故法院不予支持。关于本案法律适用的问题，由于涉案建筑物所占用的土地不属于设施农用地，且在柳州市城市规划区范围内，故柳北区执法局依据《城乡规划法》第四十一条、第六十条规定作出40050号责令限期拆除决定适用法律正确。柳北区执法局在作出40050号责令限期拆除决定前，经过调查询问、现场勘验、报城市规划管理部门认定违法建（构）筑物性质、告知等程序，最终作出了40050号责令限期拆除决定，该40050号责令限期拆除决定的内容符合法定形式，程序合法。陈俊庚虽然主张柳北区执法局在程序上违法，但在柳北区执法局已完成程序方面举证责任的情况下，陈俊庚并未提交相反证据予以推翻，故陈俊庚的主张没有证据证实，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条，《城乡规划法》第四十条、第六十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回陈俊庚的诉讼请求。 上诉人陈俊庚上诉称，一、被上诉人不具有作出40050号责令限期拆除决定的法定职权。（一）根据《城乡规划法》第六十五条、2014年生效的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，未将涉及设施农用地上的违法行为查处权归到城市管理行政执法局职责范围内，柳北区执法局未能提供法律依据证明其具有相应职权。（二）责令限期拆除的行为不属于行政处罚行为，被上诉人无权作出40050号责令限期拆除决定。国务院法制办2000年12月1日致四川省人民政府法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》中明确指出，根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第四十条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。虽然该答复中的《城市规划法》已于2007年修订为《城乡规划法》，且相应的条文也由原第四十条改为第六十四条，但对违法建筑的处理原则并未变化，故本案40050号责令限期拆除决定不是行政处罚，也就不存在集中行使的问题。因此柳北区执法局无权对上诉人作出40050号责令限期拆除决定。一审法院认定被上诉人具有法定职权严重错误。二、上诉人房屋所在土地实际上属于设施农用地，不需要办理规划许可手续。无论是在2010年还是2014年，相关文件都明确规定设施农用地属于农用地，按农用地管理，不需要办理农用地转用手续。在分类上，文件将设施农用地划为农用地类别，而不是建设用地。2017年生效的新版《土地利用现状分类》，仍将设施农用地划为农用地类别。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，养殖禽舍及养殖场内必要的附属场所用地均属于设施农用地，鉴于设施农用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，按农用地管理，相关建设无需城乡规划部门颁发建设用地规划许可证。《城乡规划法》第四十二条规定“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”。因此，城乡规划主管部门不得在农用地上作出规划许可，即在设施农用地上，是不需要办理规划许可证的。而上诉人所占用的土地从其实际用途上来看，是用于养殖，直接用于农业生产；从土地类型来看，是农用地类型而非建设用地，根本不需要办理规划许可手续。三、上诉人的房屋不属于违法建设，系典型的以拆代征，行政目的严重不当。上诉人在农用地上建设养殖用房实际用于经营，因该地块涉及征收项目，上诉人依法向沙塘镇政府提出了设施农用地申报，沙塘镇政府为了达到征收目的，无故不予办理，导致上诉人的申报未能获得审批。未予审批的原因不是不符合申报审批条件，而是因为该地块列入了征收范围，政府为了实施征地行为而不予办理，同样也不是为了查处违法建设行为，显然属于行政目的不当。综上，特提起上诉，请求二审撤销一审判决，发回重审或依法改判。 被上诉人柳北区执法局于本案二审期间未向本院提交答辩意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，根据《行政处罚法》第十六条、17号决定、220号批复第一条的规定，被上诉人柳北区执法局具有管理被诉行政行为的主体资格和法定职权。行政机关作出的行政行为应当事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法。本案中，上诉人陈俊庚所建设的涉案建筑物位于柳北区执法局所辖区域的城市规划区范围内，柳北区执法局对涉案违法建筑进行了现场勘验检查，经向柳州市规划局征询处理意见，柳州市规划局作出“在柳州市城市规划区内，未取得建设工程规划许可证建设，请城管执法部门依法查处”的审批意见，故柳北区执法局对该违法事实认定清楚。2018年7月19日，被上诉人柳北区执法局向上诉人陈俊庚作出40050号告知书并依法送达，告知上诉人陈俊庚拟对其作出责令限期自行拆除违法建筑的决定，同时告知其陈述或申辩的权利。由于上诉人陈俊庚未在规定期限内提出陈述、申辩，柳北区执法局于2018年8月18日作出40050号责令限期拆除决定并依法送达。被上诉人柳北区执法局作出40050号责令限期拆除决定的程序合法。涉案违法建筑位于柳州城市规划区范围内，柳北区执法局依据《城乡规划法》的规定进行查处并作出40050号责令限期拆除决定，适用法律依据正确。综上，被上诉人柳北区执法局作出的40050号责令限期拆除决定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法。上诉人陈俊庚的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈俊庚负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  覃 政 审 判 员  游 芳 审 判 员  赖政权 二〇一九年九月二十九日 法官助理  此 兴 书 记 员  张 楠