辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终461号上诉人（一审原告）：大连安盛购物广场有限公司，所在地址大连市经济技术开发区金马路189号。法定代表人：许斌，该公司总经理。委托诉讼代理人：韩峰，辽宁誉晟律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连金普新区管理委员会，所在地址大连经济技术开发区金马路199号。负责人：李鹏宇，该管委会主任。委托诉讼代理人：林海，大连金普新区安全生产监督管理局工作人员。委托诉讼代理人：张玮，辽宁生生律师事务所律师。大连安盛购物广场有限公司（以下简称安盛公司）因诉大连金普新区管理委员会（以下简称金普管委会）行政批复一案，不服大连市中级人民法院（2018）辽02行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，上诉人安盛公司的委托诉讼代理人韩峰，被上诉人金普管委会的委托诉讼代理人林海、张玮参加了询问，本案现已审理终结。一审法院查明：2016年6月27日，大连凯德建筑装饰装修工程有限公司（以下简称凯德公司）被吊销营业执照，7月22日，案外人李锦超持凯德公司公章与安盛公司签订《施工管理协议》、《特殊作业安全协议书》，约定凯德公司在安盛公司所负责管理的物业区域内进行现场施工。7月31日，李锦超组织工人李枝朋、代永涛对大连市沙河口区明全服装店承租的位于大连开发区安盛购物广场四层的Jeep店铺的棚顶电路部分进行施工，8月1日下午3时许，代永涛发生触电事故，经赶赴现场的“120”确认死亡。事故发生后，大连金普新区安全生产监督管理局（以下简称金普新区安监局）、大连经济技术开发区公安分局等组成了大连市沙河口区明全服装店“8.1”触电事故调查组（以下简称事故调查组）对事故进行调查。事故调查组形成了《大连市沙河口区明全服装店“8.1”触电事故调查报告》（以下简称事故调查报告），认定该起触电事故是一起因从业人员安全意识淡薄、风险辨识能力不足；生产经营单位违法发包，统一协调、管理不力，未能及时发现并消除安全隐患造成的生产安全责任事故。2017年6月20日，金普新区安监局向金普管委会报送大金普安监[2017]70号《关于大连市沙河口区明全服装店“8.1”触电事故结案的请示》（以下简称70号请示），请求对事故调查报告予以批复结案。同年6月30日，金普管委会作出大金普管复（2017）11号《大连金普新区管理委员会关于沙河口区明全服装店“8.1”触电事故调查处理意见的批复》（以下简称11号批复），1、同意事故调查组对事故的原因分析、责任认定和对相关事故责任单位及有关人员的处理意见。2、依据相关的法律法规对事故责任单位和有关责任人进行处理。另查明，金普新区安监局向金普管委会报送70号请示中所附的事故调查报告上，事故调查组成员均未在该报告上签名。另，案涉事故调查报告未向社会公布。安盛公司一审诉称：请求判令撤销11号批复。主要理由是：一、金普管委会据以作出批复的事故报告存在严重违法并导致认定事实错误。在没有法医关于死者死亡原因鉴定的情况下，属于报告对于事故的定性错误。案涉报告认定安盛公司统一协调、管理不力、作业现场安全管理不到位，未能采取技术、管理措施及时发现并消除施工单位无资质、施工人员不具备电工特种操作资格进行电路施工作业的安全隐患，认定事实错误。二、事故调查组成员组成违法，提交的证据系伪造，委托专家鉴定违法。调查报告未经调查组成员依法签字确认。为此，请求依法撤销11号批复。一审法院认为：根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款的规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。金普管委会作为负责事故调查的人民政府，具有对涉案事故调查报告作出批复的法定职责。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定，特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。第三十条第二款规定，事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。依据上述法规规定，金普管委会是本案所涉生产安全事故调查的负责者和事故调查报告的最终审验者，代表国家对事故调查报告行使批复权力，最终形成对事故调查报告所作出的批复是以政府公信力来担保事故发生经过、原因、性质等重大问题的真实性，也是有关机关作出后续行为的重要依据。本案中，金普管委会对生产安全事故所作处理即11号批复系以事故调查报告为基础，从现有证据看，该事故调查报告没有调查组成员签名，事故调查报告欠缺必要的合法形式要件，故其不能作为后续事故处理的依据，故涉案11号批复主要证据不足。另外，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十四条规定，事故处理的情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构向社会公布，依法应当保密的除外。本案事故调查报告并未向社会公布，违反该项规定，程序违法。故，涉案11号批复应当予以撤销重作。综上所述，金普管委会作出的11号批复主要证据不足，程序违法，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项的规定，判决：一、撤销11号批复；二、责令金普管委会于本判决生效之日起七十五日内重新作出批复。案件受理费50元，由金普管委会负担。安盛公司上诉称：1、安盛公司对金普管委会一审提交的证据均有异议，一审法院关于安盛公司只对金普管委会提交的1、2号证据不予认可，对其他证据无异议的认定错误。2、安盛公司提交的证据能证明其已经尽到出租人的管理义务，案涉店铺的承租人是广州在云端户外用品有限公司（以下简称在云端公司），而非明全服装店，《施工管理协议》、《特殊作业安全协议》的签约人是在云端公司大连地区负责人王明全，而非李锦超。3、一审适用法律错误。纵观本案，调查报告在调查组组成、专家的委托及调查报告的表决形成程序等方面存在违法之处，一审法院对于前述违法行为的认定，未能正确适用法律，未能做出全面及充分的认定，而是仅对报告未向社会公布及报告未经调查组成员签字两项违法行为作出认定。请求依法纠正一审判决的错误事实认定，并对金普管委会的违法行为进行全面认定。金普管委会答辩称：1、安盛公司错误理解一审判决内容，一审判决对于案件证据的认定并不等同于安盛公司的质证意见。一审判决书对于证据的认定是一审法院通过法庭调查并结合客观事实对于原被告双方提供的证据予以认定，而并非单一的采纳原告或被告的质证意见。安盛公司曲解一审判决的内容，错误的认为一审法院对于证据的认定应当完全采纳其质证观点是没有依据的。2、安盛公司作为生产经营单位依法应当承担安全生产事故责任，不应当因为承租主体是否存在过错而转移。依据《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，生产经营单位应当负有安全生产培训、确保特种作业人员具有相关资质和排除安全隐患等法定职责，该职责不应当因其与承租单位签订相关民事协议而转移。因此，无论承租单位或施工单位是谁，不影响安盛公司作为生产经营单位未尽到法定安全生产职责的客观事实。而且，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定，《事故调查报告》应当依法经过批复，未经批复的《事故调查报告》不产生任何效力。因此，即使安盛公司在一审中所提供的《事故调查报告》复印件为事故调查组出具的初步调查意见，也不影响最终依法认定责任主体。3、一审判决对于案涉事故主体的客观事实认定清楚，安盛公司对于一审判决中认定事实部分的异议与本案不具有关联性。（1）《施工管理协议书》和《特殊作业安全协议书》的签约主体与本案不具有关联性，而且根据相关人员的《询问笔录》内容可知，凯德公司是由安盛公司向承租方推荐的，并且该装修公司与安盛公司的联系人即为李锦超。而事故发生期间，该家装修公司属于被吊销执照期间，李锦超所持该装修公司的公章为废弃印章。安盛公司作为生产经营单位并未依法对该装修公司的资质予以审查核实，明显存在过错。（2）安盛公司作为生产经营单位依法负有安全生产的法定职责，该职责并不以承租对象和承租对象是否存在过错而转移。王明全即大连沙河口区明全服装店的法定代表人，安盛公司欲以混淆承租主体掩盖其在案涉事故中未履行安全生产的法定职责的客观事实不应当予以支持。（3）事故调查组的名称并不是以责任主体命名，名称是否更换与案涉事故调查的事实认定、程序和法律适用不具有任何关联性。4、金普管委会依法作出批复、认真事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应当维持。本院经审理查明：2016年6月14日，安盛公司与在云端公司签订《合作合同管理文件》及《联营合作合同》，约定在云端公司在安盛购物广场设立Jeep店铺。《合作合同管理文件》第3.3条款规定：在云端公司在施工前须到安盛公司办理进场手续，经确认后方可施工。2016年7月20日，在云端公司与其在安盛购物广场的代理商大连沙河口区明全服装店（经营者王明泉，个体工商户）签订《装修安全责任协议》，约定明全服装店（经营者王明泉）负责对装修工程进行管理及确保装修质量的条款。王明泉代表在云端公司与安盛公司签订了《施工管理协议书》、《特殊作业安全协议书》。2016年7月22日，案外人李锦超持凯德公司公章与安盛公司签订《施工管理协议》、《特殊作业安全协议书》，约定凯德公司在安盛公司所负责管理的物业区域内进行现场施工。7月29日案外人腾淮潮受王明泉委托对Jeep店铺进行装修，涉及棚顶电路的施工作业部分，由李锦超组织施工。7月31日，李锦超组织工人李枝朋、代永涛对明全服装店承租的位于大连开发区安盛购物广场四层的Jeep店铺的棚顶电路部分进行施工，8月1日下午3时许，代永涛发生触电事故，经赶赴现场的“120”确认死亡。事故发生后金普新区安监局、大连经济技术开发区公安分局等单位组成事故调查组对事故进行调查。事故调查组形成事故调查报告，报告上记载的形成时间为2016年月10月26日。2017年6月20日，金普新区安监局向金普管委会报送70号请示，请求对事故调查报告予以批复结案，事故调查组成员均未在请示所附事故调查报告上签名，案涉事故调查报告也未向社会公布。同年6月30日，金普管委会作出11号批复，1、同意事故调查组对事故的原因分析、责任认定和对相关事故责任单位及有关人员的处理意见。2、依据相关的法律法规对事故责任单位和有关责任人进行处理。另查明，2016年6月27日，凯德公司被吊销营业执照。再查明，一审中安盛公司提交了一份《广州在云端户外用品有限公司“8.1”触电事故调查报告》，该报告记载的形成时间为2016年月10月26日。本院认为：国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第三项规定：“一般事故是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第三十二条第一款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”本案涉及代永涛一人触电死亡，属于一般事故，金普管委会作为负责事故调查的人民政府，具有对涉案事故调查报告作出批复的法定职责。关于11号批复的程序问题。首先，国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定：“事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”第三十一条规定：“事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保存。”根据上述规定，经负责事故调查的人民政府批准并存档的《事故调查报告》上，应当有事故调查组成员的签名。《事故调查报告》是事故调查组经调查后形成的最终报告，对此报告事故调查组全体成员应当予以签字确认。本案中，金普管委会提交的证据不能证明事故调查组成员在事故调查报告上签字，其提交的会议签到表也不能代替调查组成员在事故调查报告上的签字，故金普管委会对事故调查报告未尽到审查义务，作出11号批复程序违法。其次，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条规定：“事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。”根据2016年9月30日会议记录记载，调查组参会人员7人一致同意事故报告内容，其中包括大连金普新区监察局王全洪，但2016年9月30日《大连沙河口区明全服装店“8.1”触电事故调查组会议签到表》中却没有王全洪的签字，会议表决结果与签到表签到人员相互矛盾。另外，根据《大连连安盛购物广场（开发区店）有限公司明全服装店Jeep店铺“8.1”触电事故调查组成员名单》记载，调查组组成人员12人，其中大连金普新区监察局王全洪、大连开发区人民检察院史宝伦签名被划掉；《大连沙河口区明全服装店“8.1”触电事故调查组会议签到表》记载，到会人员8人，其中没有大连金普新区监察局王全洪、大连开发区人民检察院史宝伦。从上述证据无法认定检察机关、监察机关工作人员参与了事故调查，违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条的规定。故金普管委会对事故调查组成人员情况未尽到审查义务，作出11号批复程序违法。关于安盛公司是否尽到出租人管理义务问题。事故调查报告认为：“安盛公司对承租单位的Jeep店铺装修安全生产条件工作统一协调、管理不力，作业现场安全管理不到位；未能采取技术、管理措施及时发现并消除施工单位（凯德公司）无资质，施工人员（代永涛）不具备电工特种操作资格进行电路施工作业的安全隐患，未安装漏电保护装置。”安盛公司认为：1、其虽然与凯德公司签订了《施工管理协议》和《特殊作业安全协议书》，但该协议是在在云端公司选定凯德公司作为施工单位，办理施工许可时，为加强对装修企业进场监管而签订的，安盛公司只对进场施工单位施工手续进行形式审查，从营业执照上无法认定凯德公司营业执照已经被吊销。在云端公司才负有对凯德公司资质实质审查的义务。2、代永涛不是以电工身份入场，发现并阻止其施工不是安盛公司的义务，安盛公司不应承担责任。3、根据民用建筑设计规范08版，第7.7.10（1）条款规定，商场电路属于TN电路，不需要设置漏电保护器。对于此问题，《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”根据该条的规定，不能排除安盛公司对在云端公司、凯德公司统一协调管理、定期安全检查、及时督促整改的义务。但因安盛公司与在云端公司（王明泉代表在云端公司签字）和凯德公司签订了《施工管理协议书》、《特殊作业安全协议书》，其上诉理由存在一定的合理性，金普管委会有进一步查明事实，作出准确认定的必要。金普管委会根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零三条的规定，答辩认为安盛公司与在云端公司（王明泉代表在云端公司签字）和凯德公司签定协议，也不能免除或者减轻安盛公司对生产安全事故依法应承担责任的理由法律依据不充分。《中华人民共和国安全生产法》第一百零三条系指生产经营单位与从业人员订立协议，免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任的，该协议无效，与本案性质不同。综上，金普管委会作出11号批复程序违法，可能影响调查结论，一审法院判决撤销11号批复并责令金普管委会重新作出批复的结果并无不当。安盛公司的上诉理由成立，本院予以支持。但因一审法院已经判决撤销11号批复，安盛公司对撤销重作的判决结果也没有异议，故本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由被上诉人大连金普新区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  武 江审判员  徐桂伶二〇一九年九月十日法官助理李鑫书记员鞠林