云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终433号上诉人（一审原告）张宏兵，男，回族，1968年4月27日生，住云南省广南县。委托代理人李庆雄、严凤生，云南彬言无尚律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）广南县人民政府。住所地：广南县莲城镇南秀路159号。法定代表人王荣聪，县长。出庭负责人牛祖权，副县长。委托代理人王文轶，广南县国土资源局法规股股长。代理权限：特别授权代理。委托代理人王丽，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）文山壮族苗族自治州人民政府。住所地：文山市华龙北路1号。法定代表人张秀兰，州长。出庭负责人罗东波，副秘书长。委托代理人田剑锋，文山壮族苗族自治州人民政府行政复议科工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人袁春，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人广南县珠琳镇珠琳村委会珠琳十一村小组。负责人马恒兴，组长。第三人广南县珠琳镇珠琳村委会珠琳十三村小组。负责人马崇明，组长。第三人广南县珠琳清真寺管理委员会。住所地：广南县珠琳镇珠广路。法定代表人马应辉，主任。张宏兵因诉广南县人民政府（以下简称县政府）、文山壮族苗族自治州人民政府（以下简称州政府）土地行政确认及行政复议一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（以下简称文山中院）作出的2018）云26行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月11日受理后，依法组成合议庭，于2019年7月19日公开开庭审理了本案。上诉人张宏兵及其委托代理人李庆雄、严凤生，被上诉人县政府的出庭负责人牛祖权及委托代理人王文轶、王丽，州政府的出庭负责人罗东波及委托代理人田剑锋、袁春，第三人广南县珠琳镇珠琳村委会珠琳十一村小组（以下简称珠琳十一村小组）的负责人马恒兴，第三人广南县珠琳镇珠琳村委会珠琳十三村小组（以下简称珠琳十三村小组）的负责人马崇明，第三人广南县珠琳清真寺管理委员会（以下简称珠琳管委会）的法定代表人马应辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定：张宏兵与第三人珠琳十一村小组、十三村小组、广南县珠琳清真寺（以下简称清真寺）争议的土地位于广南县珠琳镇珠琳村委会珠琳村珠广公路旁的小横塘，争议地名叫小横塘坟地，争议地实际测量面积17030.18平方米，现张宏兵用遮阳网围住，四至界限为：东至油茶林、松树林土坎外皮，邻珠琳十二村小组、石盆水地和马应辉指认清真寺坟地；南至公路行道树外皮，邻珠广公路；西至油茶林、松树林土坎外皮，邻珠琳十二村小组、杨毓刚家房子和土地以及马应辉指认的清真寺坟地；北至油茶林、松树林、桃树林、玉米地土坎外皮，邻李天和的房子及珠琳十二小组、石盆水村的土地。第三人珠琳十一村小组、十三村小组是当地唯一的两个回族村小组，清真寺是第三人珠琳十一村小组、十三村小组回民穆斯林举行宗教活动的场所，清真寺是当地穆斯林群众的自治组织，且在广南县民族宗教局登记备案。该争议地从土改时期就确定为原珠琳十一队（现珠琳十一村小组）、原珠琳十三队（现珠琳十三村小组）集体共同的回族坟地，并登记在《珠琳区珠琳乡本乡第二村公有土地房产清册》（以下简称《清册》），珠琳十一、十三村小组两个回民村集体决定该争议地作为回民坟地由清真寺管理，具体由珠琳管委会管理使用。该争议地即小横塘坟地在1954年就登记在《清册》上，该《清册》明确记载清真寺管理使用的坟地共有4处，即小横塘、包家塘两处、板栗树，其中，座落于小横塘的坟地四至界限为东至大路；南至马广存地；西方至马连选地；北至大路。长叁拾丈，宽拾伍丈，面积8.5亩。经现场核实，《清册》记载的小横塘坟地的四至界限包含了现场指认的整个争议地块。另外，《清册》上记载清真寺管理使用的四处坟地除小横塘坟地外，还有包家塘、包家塘和板栗树，两处包家塘坟地地名当地回民称新余地（新坟地）、老余地（老坟地），当地汉族称包家塘，以上四块坟地都是珠琳村十一村小组、十三村小组两个回民村小组集体共有的坟地，共同委托清真寺管理使用。早在1958年大跃进时期，珠琳十二队（现珠琳十二村小组）曾到争议地上种植过茶果树，因此，当地少数村民也称该争议地叫茶果林。70年代后期，珠琳十二队的王保华（已故）、杨毓刚的父亲杨应权（已故）、珠琳十一队马顺聪等村民曾到该坟地上开荒种地，耕种几年后，清真寺作为小横塘坟地的管理使用权人，陆续将王保华、杨应权、马顺聪开荒耕种的土地收回。1979年至1980年土地承包到户后，当时清真寺的管事张文礼（张宏兵之父，珠琳十一村小组人，已故）又到争议地内开了一块荒地耕种，并将原马顺聪耕种的开荒地分一半一并耕种，1987年，张文礼在小横塘坟地内种植了部分杉树，后期，张宏兵也补种了几棵。1999年，珠琳十三队村民马永兴到小横塘坟地的山梁北面砍伐茶果林准备开荒时，张宏兵曾阻止不让马永兴开荒，之后，张宏兵又在马永兴砍伐茶果林的地方开荒耕种。当时，清真寺已经多次向在小横塘坟地内开荒耕种的马顺聪、张文礼等提出停止开荒，退回土地的要求。2003年，珠琳十村小组崔沈祥用自己的承包地跟张文礼换小横塘坟地约36个平方米，准备用于安葬其母亲，遭到清真寺的阻止，当时清真寺在礼拜议事上讨论阻止崔沈祥到小横塘坟地葬坟时，同时要求张文礼、马顺聪退回占用争议地的土地，马顺聪当场表态自愿退回其所耕种的土地，而张文礼拒绝退还，之后还将马顺聪退回的土地一并进行耕种。此后，张宏兵陆续在耕种的土地上种植沙梨树、板栗树、桃树等。2011年，清真寺在礼拜议事上要求珠琳十三村小组村民保建忠退还其占用老余地的坟地时，再次要求张文礼退还占用小横塘坟地的土地，张文礼当众表示小横塘坟地属于清真寺管理的土地，其只是代清真寺管理，并承诺不会出卖小横塘坟地，也不会在上面搞建筑。2014年。张宏兵将争议地出租给黄保忠并用遮阳网围起来，同时推平了部分争议地准备建养鸡场时，清真寺出面阻止而引发纠纷。对此，清真寺将情况上报广南县民族宗教局（以下简称县民宗局），县民宗局上报县政府，县政府责成广南县国土资源局（以下简称县国土局）对该土地纠纷进行调查处理。县国土局经深入细致的调查后，于2017年12月26日组织张宏兵和三第三人进行调解，但因分歧较大，调解未果。县政府根据调查的情况和收集的证据，于2018年2月22日作出了广政处字﹝2018﹞1号《广南县人民政府关于对珠琳十一、十三村小组和珠琳清真寺管理委员会与张宏兵户山林土地使用权争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），决定：一、双方争议共计17030.18平方米的小横坛坟地，属于珠琳十一、珠琳十三村小组共同所有的山场，继续由珠琳管委会管理使用；二、张宏兵擅自在小横坛坟地内种植的杉树、沙梨树、板栗树、桃树，限张宏兵户2019年6月1日前砍除或者移除，砍除或者移除后土地退还给珠琳管委会管理使用。张宏兵不服，向州政府申请复议。经州政府复议后，认为县政府作出的《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容适当，于2018年6月11日作出了文政行复决字﹝2018﹞第4号行政复议决定书（以下简称《复议决定》），维持县政府作出的《处理决定》。张宏兵不服该复议决定，于2018年7月9日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销县政府作出的《处理决定》及州政府作出的《复议决定》，本案诉讼费由县政府及州政府承担。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定。张宏兵户与第三人珠琳十一村小组、十三村小组、清真寺就小横塘坟地的土地权属发生的争议，县政府有依法处理的职权，主体适格。争议发生后，县政府将本案批转其职能部门县国土局进行调查处理。县国土局接案后，向张宏兵及第三人珠琳管委会送达了《举证通知书》要求提供相关证据，同时派员向张宏兵、第三人及知情人对争议地情况进行了调查了解，组织当事人及相关人员到现场对争议界限进行指认、确认，实地绘制了争议地位置图，并组织张宏兵、第三人进行了调解，在调解未果的情况下作出处理决定，县政府的调查处理程序符合相关法律法规的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先行申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定，州政府作为本案复议机关，作出维持县政府《处理决定》的《复议决定》，依法属本案共同被告，主体适格。州政府于2018年6月11日依法受理张宏兵提起的行政复议申请后，分别向张宏兵、县政府、第三人珠琳十一村小组、十三村小组、第三人珠琳管委会发送了《行政复议申请受理通知书》、《行政复议被申请人答复通知书》、《第三人参加行政复议告知书》。经依法审理，在法定期限内作出行政复议决定，并分别送达张宏兵、县政府、第三人珠琳十一村小组、十三村小组、第三人珠琳管委会。州政府的行政复议程序合法。关于第三人珠琳村十一村小组、十三村小组、第三人珠琳管委会能否作为本案行政当事人主体资格问题。珠琳管委会属于当地穆斯林群众性自治组织，珠琳十一村小组、十三村小组是珠琳当地唯一的两个回民村小组，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条：“国有土地和农村集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”的规定，该两个回民村小组将其集体所有的小横塘坟地共同委托珠琳管委会管理使用，珠琳管委会即对该争议地享有管理使用权，如需在争议地上葬坟、耕种等均需管委会同意。2003年，珠琳十村小组村民崔沈祥拟在争议地上与张文礼调换土地安葬其母亲，因清真寺不同意并出面制止，致使崔沈祥调换土地和安葬其母亲未实现，即可表明清真寺对该争议地行使了管理权。清真寺已于2017年12月18向广南县民族宗教局登记备案，成为了合法的宗教活动场所，因张宏兵在争议地上开荒耕种，侵犯了清真寺对该片坟地的管理使用权，清真寺有权向相关部门申请解决。县政府在调查处理该土地权属争议纠纷中，得知该争议地属珠琳十一村、十三村集体所有，即将珠琳十一村、十三村立为争议纠纷当事人符合法律规定。因此，珠琳十一村小组、十三村小组、珠琳管委会作为本案土地权属纠纷的行政当事人主体适格。张宏兵关于“本案珠琳十一、十三小组未提交书面申请，不能作为本案的行政当事人”及“珠琳管委会不具备当事人主体资格”的理由不能成立，文山中院不予支持。经现场核实，《清册》上坐落位于小横塘一栏的土地，面积8.5亩，四至界限为东至大路；南至马广存地；西至马连选地；北至大路，该四至包含了整个争议地块，虽然当时测算的面积与现在测量的面积有出入，但50年代使用的丈量工具和现在用精密仪器和拐点座标测出来的面积有误差属于正常。根据《林木林地争议处理办法》第七条：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；（六）人民法院作出的裁定、判决。”的规定，《清册》可以作为确定土地权属的依据，因此，争议地小横塘坟地所有权属于珠琳十一村小组、十三村小组集体所有。本案实质是本村村民与村集体关于土地使用权的纠纷，具体是珠琳十一村小组村民张宏兵与珠琳管委会关于小横塘坟地使用权的争议。而就该争议地的使用权早在1954年的《清册》上就明确记载归清真寺管理使用，这一事实有珠琳管委会主任马应辉、管事马介满、珠琳管委会成员马恒兴、马瑞恩、原珠琳十一组组长马佩新、村民马慈兴、马朝斌、马顺聪、珠琳十二村小组组长高永金、村民孙朝忠、高玉山、珠琳十三村小组组长马崇明、村民王雪芬、纳明忠、珠琳供销林峰有限公司退休职工马和勤的证人证言加以佐证，有利害关系的珠琳十一村小组、十三村小组村民与无利害关系的其他证人证言之间的证实能相互印证，证人证言与《清册》记载一致，客观真实，一审法院予以确认。另外，2011年，在清真寺的礼拜议事上，张文礼也当众表示小横塘坟地属于清真寺管理的土地，其只是代清真寺管理。因此，张宏兵在没有任何证据的情况下，仅以其父亲和自己在争议地上开荒耕种多年为由主张争议的小横塘坟地使用权归其所有无事实依据和法律依据，其主张依法不能成立，文山中院不予支持。综上所述，县政府依据《清册》将争议的小横塘坟地确权归珠琳管委会管理使用，所作出的《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，处理结果并无不当。州政府作出的《复议决定》，复议程序合法，复议结果正确。张宏兵认为县政府作出的《处理决定》，认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误及州政府作出的《复议决定》不正确，要求判决撤销被诉行政行为的诉讼请求不能成立，文山中院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决驳回张宏兵的全部诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由张宏兵承担。张宏兵上诉称，一审法院认定“小横塘坟地”包含了整个争议地块的事实认定错误。县政府提供的《清册》的照片是复制品，记载内容模糊，且一审庭审没有提供原件予以核对。该证据已经于1985年交广南县档案局，其他个人或组织取得该份材料，丧失了证据的合法性。该《清册》与县政府对争议地所作的《现场指认勘定界图》、《现场指认图》自相矛盾，四至界限对不上。珠琳管委会不具备行政当事人的主体资格，更不具备本案土地使用权行使的主体资格。本案中，清真寺仅仅取得了宗教场所登记证，但是珠琳管委会没有取得宗教团体证书。土地权属争议必须是依当事人申请而启动的，珠琳十一村小组、十三村小组没有提交过书面申请。在本案纠纷处理的整个过程中，没有村民事务民主评议程序的相关材料。一审法院认定争议土地归珠琳管委会使用的证据不充分，事实认定不清。本案中除了与本案有利害关系的几个人的陈述之外，没有证据证明清真寺和珠琳管委会依据法定的条件和程序收回小横塘坟地。现争议地上的沙梨树、杉树、桃树、板栗树等均是张宏兵户数十年种植管理的，清真寺和珠琳管委会并没有对争议地作为坟地进行过任何管理。县政府没有对其他了解情况但是没有利害关系的人员进行相关的调查。一审法院主观倾向性裁判。上诉人长期耕种管理树木过程中，没有被异议过，故不存在明知林地权属有争议而抢种林木的情形，张宏兵对现争议地的土地使用权依法应当予以维持。《处理决定》限期张宏兵砍除其种植的树木，并将土地交回给珠琳管委会管理使用没有法律依据，是一种行政处罚，不符合行政处罚的相关法律规定。请求：撤销一审法院作出的（2018）云26行初21号行政判决，并改判支持张宏兵的一审诉讼请求；2.本案诉讼费由县政府和州政府承担。县政府答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确凿充分。县政府在2017年12月15日至2018年2月6日期间，先后组织了相关的证人及上诉人分别8次到现场进行指认位置、界限、面积和现场状况并绘图，并委托了广南县国土资源事务中心对双方争议的山林土地的范围界限，确定地理位置和地上附着物现状进行了实际测量并汇总各项面积作土地勘测定界。县政府提交的《调查询问笔录》、《现场指认图》、《土地勘测定界技术报告》和《清册》四组证据均能够相互印证证实“小横塘坟地”包含了整个争议地块的事实。该争议土地从土改时期就确定为珠琳十一、十三村小组集体共有的回族坟地，且经两个小组决定该争议地具体由珠琳管委会管理使用，并登记在《清册》上。在上世纪七、八十年代，均有不同的人在争议地上开荒耕种以及调换土地安葬外村人，但都被珠琳管委会多次阻止过。因张宏兵在本案争议地上开荒耕种，侵犯了珠琳管委会的土地使用权，在调查处理本案的过程中，发现本案处理结果会涉及珠琳十一、十三村小组的权益，故而依职权将其列为本案当事人并无不当。张宏兵在没有任何证据的情况下，仅以其父亲和自己在争议地上开荒耕种多年为由主张对争议地享有使用权，没有相应的事实及法律依据。故请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。州政府答辩称，一审法院认定事实正确，适用法律法规正确。《清册》已经经过一审法院核实过原件，该原件已于1985年交予广南县档案局，后被珠琳镇政府借出并保管，县政府依法复印并提交做本案的证据使用并无不当。经过多次现场指认，已经确认了小横塘坟地包含了整个争议地，至于面积的出入是因为计量工具的准确性不同导致的。清真寺是当地回民穆斯林举行宗教活动的场所，是当地穆斯林群众的自治组织，第三人珠琳第十一、十三村小组将其集体所有的小横塘坟地共同委托给清真寺管理使用，故而该珠琳管委会是争议土地的合法使用权人，可以作为本案土地权属纠纷的行政当事人。从在案证据可以看出，珠琳管委会对争议土地行使过管理使用权。县政府作出本案被诉《处理决定》经过了充分调查核实，证据充分。《处理决定》并非行政处罚，张宏兵在明知林地权属有争议而抢种林木，其土地管理使用权不应得到保护。县政府的《处理决定》、州政府的《复议决定》以及一审法院的判决，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。请求驳回张宏兵的上诉请求，维持一审判决。第三人珠琳第十一村小组、珠琳第十三村小组、珠琳管委会皆同意县政府、州政府的答辩意见。在二审开庭后，县政府提交了两份新证据证明其《处理决定》的合法性，第一份证据是2019年8月15日广南县民政局颁发的《宗教活动场所法人登记证书》（以下简称《法人登记证》）。第二份证据是广南县林业和草原局2019年7月24日作出的《关于林木采伐相关情况说明》。张宏兵对第一份证据认可其真实性，但不认可其证明内容，认为《法人登记证》的取得时间在作出《处理决定》之后，通过该证据可以证明县政府将争议地确权给珠琳管委会认定事实错误、程序违法；对第二份证据不予认可。州政府、第三人珠琳第十一村小组、十三村小组、珠琳管委会对该两份证据予以认可。本院审查后认为，虽然《法人登记证》系在《处理决定》作出之后颁发的，综合考虑珠琳管委会在历史上一直实际存续运行着，广南县民政局根据2019年4月1日实施的《关于宗教活动场所办理法人登记事项的通知》的规定颁发了该《法人登记证》，弥补了《处理决定》中被确权主体资格的瑕疵问题，本院认为应予以采信。关于《关于林木采伐相关情况说明》，其证明内容不明确，本院不予采信。一审法院审理查明的主要案件事实清楚，本院予以确认。本院认为，《林木林地争议处理办法》第七条规定“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；（六）人民法院作出的裁定、判决。”结合本案中县政府实地查勘后制作的《调查询问笔录》、《现场指认图》、《土地勘测定界技术报告》以及《清册》，县政府作出《处理决定》将本案争议地“小横塘坟地”的所有权认定归第三人珠琳第十一、十三村小组共同共有，认定事实清楚，证据确实充分，本院予以支持。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”《林木林地权属争议处理办法》第三条规定“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”本案在案证据证明，争议地从历史上用于当地回民的坟地使用，多年由清真寺实际管理。且本案中，关于珠琳管委会的合法主体资格证明已经在诉讼中进行了补充，故《处理决定》将争议地的管理使用权确认给珠琳管委会并无不当，本院予以支持。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”本案中，县政府对争议土地的所有权和管理使用权，林木的所有权作出相应的确认，符合前述法律规定，但是作出《处理决定》直接责令张宏兵限期砍除或者移除其在争议地内种植的树木的决定项超越其法律规定的行政职权范围。争议地树木的问题，应当由土地及林木的相关权利人通过相应的法律程序予以解决，故《处理决定》第二项“张宏兵户擅自在小横塘坟地内种植的杉树、沙梨树、板栗树、桃树，限张宏兵户2019年6月1日前砍除或者移除，砍除或者移除后土地退还给珠琳清真寺管理委员会管理使用”没有相应的法律依据，应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律有部分错误，本院予以改判。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、撤销云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院作出的（2018）云26行初21号行政判决；二、撤销广南县人民政府2018年2月22日作出的广政处字﹝2018﹞1号《广南县人民政府关于对珠琳十一、十三村小组和珠琳清真寺管理委员会与张宏兵户山林土地使用权争议的处理决定》第二项“张宏兵户擅自在小横塘坟地内种植的杉树、沙梨树、板栗树、桃树，限张宏兵户2019年6月1日前砍除或者移除，砍除或者移除后土地退还给珠琳清真寺管理委员会管理使用”决定；三、撤销文山壮族苗族自治州人民政府2018年6月11日作出的文政行复决字﹝2018﹞第4号《行政复议决定书》中关于维持广南县人民政府2018年2月22日作出的广政处字﹝2018﹞1号《广南县人民政府关于对珠琳十一、十三村小组和珠琳清真寺管理委员会与张宏兵户山林土地使用权争议的处理决定》第二项决定内容的决定；四、驳回张宏兵的其他诉讼请求。二审案件受理费人民币50元，由被上诉人广南县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 桂 蕾审判员 张 导审判员 邹 倩二〇一九年九月十日书记员 李彦鑫