贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终393号 上诉人（一审被告）三都水族自治县人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州三都水族自治县三合街道办事处县行政中心大楼，组织机构代码77058879—5。 法定代表人潘仕进，县长。 委托代理人石贵银、覃治招，贵州桥城律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）潘国炳，男，水族。 委托代理人赵佳铖，北京创为律师事务所律师。 委托代理人王丹，北京创为律师事务所（实习）律师。 上诉人三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）因与被上诉人潘国炳土地行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2018)黔27行初402号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 一审经审理查明，潘国炳分别于2013年11月27日、31日与韦学灿、韦洪建、韦平照、韦秀祥、韦国挺、韦国敬签订《土地使用权租赁合同》，租赁上述承包户位于三都县周覃镇群力村、新各村“灯交”（小地名）的承包土地，租赁期限从2013年11月31日起至2023年11月31日止。 因实施三荔高速项目建设，2014年11月24日，贵州省水利厅作出《关于三都至荔波高速公路工程水土保持方案的批复》（黔水保函〔2014〕211号)，同意三荔高速水土保持方案报告书技术审查意见的报告。2014年12月15日，贵州省国土资源厅作出《关于三都至荔波高速公路建设项目用地预审申请的复函》（黔国土资预审字〔2014〕137号)，同意三荔高速用地预审。2014年12月15日，贵州省住房和城乡建设厅作出《建设项目选址意见书》（选字第520000201400026号），原则同意三荔高速项目选址意见。2014年12月31日，贵州省环境保护厅作出《关于三都至荔波高速公路环境影响报告书的批复》（黔环审〔2014〕164号)，同意三荔高速环境影响报告。2015年10月15日中共三都县委办公室、三都县政府办公室作出《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕140号），决定成立三荔指挥部，负责协调三荔高速三都县境内的各项工作。2015年10月28日，贵州省交通运输厅作出《关于三都至荔波高速公路初步设计的批复》（黔交建设〔2015〕223号)，原则同意三荔高速设计方案。2016年6月28日，黔南州政府作出《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕122号），该批复附件二《三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案》第八条，征收工作组织机构载明：征收工作在黔南州政府成立的高速公路征地征收指挥部的统一领导下进行。县人民政府成立的高速公路征地征收指挥部具体组织实施并负责本辖区内的征收安置补偿及协调工作。2016年7月8日，贵州省发展和改革委员会作出《省发展改革委关于三都至荔波高速公路项目核准的批复》(黔发改交通〔2016〕1052号)，核准三荔高速项目建设。2017年6月15日，潘国炳承租土地上的地上附着物被不明身份人员强制推除。2017年12月13日，潘国炳向三都县公安局报案，该局于2018年2月8日作出三公（中）行终止决字〔2018〕1号《终止案件调查决定书》称，潘国炳土地及地上附着物被强制推除系政府部门的具体行政行为，不属公安机关管辖的案件。之后，潘国炳向三都县政府申请公开相关政府信息，三都县政府于2018年1月24日作出《政府信息告知书》（〔2018〕4号），并将黔南州政府于2016年6月28日作出的《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕122号）作为附件答复潘国炳。潘国炳等人遂于2018年4月20日以三都县政府强制推除其土地及地上附着物的行为违法为由，向黔南州政府申请行政复议，请求确认三都县政府强制推除其土地及地上附着物的行为违法。黔南州政府于2018年7月19日作出黔南府行复决字〔2018〕68号《行政复议决定书》，以潘国炳等人的复议申请已超过复议期限为由，驳回潘国炳等人提出的行政复议申请。潘国炳遂于2018年8月14日向一审法院提起诉讼，诉请判决确认三都县政府强制推除潘国炳承租地上附着物的行政行为违法。 另查明，三都县政府提供的《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册》载明：韦学灿、韦洪建、韦平照、韦秀祥、韦国挺、韦国敬户已领取了用地补偿款。 一审法院认为，本案争议焦点为：1.潘国炳的起诉是否超过起诉期限；2.三都县政府是否实施了被诉的强制推除行为，以及该强制推除行为是否合法。 关于潘国炳的起诉是否超过起诉期限问题。潘国炳主张涉案土地地上附着物于2017年6月15日被强制推除。潘国炳就涉案行政行为申请行政复议，但因超过申请复议法定期限而被驳回。故对潘国炳提起本案诉讼应立足于对涉案行政行为审查起诉期限。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”之规定，本案中，无证据证明被诉强制推除行为已经告知了诉权和起诉期限，故本案应适用前述规定的2年起诉期限。潘国炳于2018年8月14日向一审法院提起本次诉讼,未超过2年的起诉期限。三都县政府关于潘国炳的起诉已超过起诉期限的辩称意见，理由不能成立，不予采纳。 关于三都县政府是否实施了被诉的强制推除行为，以及该强制推除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，潘国炳提交的《土地承包经营权证书》及《土地使用权租赁合同》，证实其承租韦学灿、韦洪建、韦平照、韦秀祥、韦国挺、韦国敬户的承包地；三都县政府提交的《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册》，亦证明韦学灿、韦洪建、韦平照、韦秀祥、韦国挺、韦国敬户的承包地已被征收，三荔指挥部已兑现了补偿款。据此，可以认定潘国炳主张的地上附着物位于三荔高速征收范围内且已被推除的事实。经查，黔南州政府于2016年6月28日作出的《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕122号）附件二《三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案》第八条，征收工作组织机构载明：征收工作在黔南州政府成立的高速公路征地征收指挥部的统一领导下进行，县人民政府成立的高速公路征地征收指挥部具体组织实施并负责本辖区内的征收安置补偿及协调工作；中共三都县委办公室、三都县政府办公室《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕140号）第二条第（一）项规定“三荔指挥部，负责协调三荔高速三都县境内的各项工作。”在无证据证明强拆行为确系他人所为的前提下，可以认定三荔指挥部对潘国炳涉案承包地和承租地上紫金花等附着物实施了强制推除行为。鉴于三荔高速指挥部是三都县政府为进行土地征收而成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”之规定，三荔指挥部以自己的名义作出的行政行为所产生的法律后果，依法应由三都县政府承担，即三都县政府是本案适格的被告。三都县政府辩称其未对涉案紫金花等附着物实施强制行为的辩解理由不能成立，不予采纳。对于三都县政府对涉案地上附着物实施强制推除行为是否合法的问题。本案系征收集体土地而引发的强制推除，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，行政机关在征收集体土地及地上附着物时，被征收人拒绝交出土地的，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，如拒不交出土地的，应当申请人民法院强制执行。本案中,三都县政府未经土地行政主管部门作出责令交出土地决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，径行推除潘国炳涉案地上附着物的行为违反了前述法律规定程序。 综上所述，三都县政府对潘国炳所有的地上附着物实施强制推除行为违反法定程序,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项的规定,理应判决撤销被诉强制拆除行为。鉴于该具体行政行为已执行完毕,不具有可撤销内容,应当确认违法。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决:确认三都水族自治县人民政府于2017年6月15日对潘国炳承租韦学灿、韦洪建、韦平照、韦秀祥、韦国挺、韦国敬位于三都水族自治县周覃镇群力村、新各村“灯交”（小地名）土地的地上附着物实施强制推除的行政行为违法。一审案件受理费50元，由三都水族自治县人民政府负担。 宣判后,三都县政府不服,提出上诉，请求：撤销一审判决，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。其上诉理由为：上诉人已对被上诉人的土地及附着物进行了赔偿，其土地上并没有栽种紫金花或桂花。 被上诉人潘国炳在二审法定答辩期限内未提交书面答辩意见。 二审经审理，与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，本案系征收土地而引发的行政强制行为，在三都县政府提交的《三都县三荔高速公路建设项目征占林木、青苗补偿清单（四分部第三期）》载有潘国炳户地上附着物包含了桂花和紫金，而在发放清册中并未看到该项林木的赔偿数额。三都县政府既未作出责令交出土地决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下就推除潘国炳户涉案紫金花等地上附着物的行为，违反了法律规定程序。一审判决确认案涉行政行为违法并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由三都水族自治县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 龙 雨 审判员 陈显杰 二〇一九年九月二十日 法官助理易思波 书记员龙凤