福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终264号 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）陈绿化，男，1956年1月18日出生，汉族，住福建省厦门市同安区，公民身份号码：3502211956××××××××。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）姚火得，男，1962年2月11日出生，汉族，住福建省厦门市同安区，公民身份号码：3502211962××××××××。 上诉人（原审原告）陈加庆，男，1967年1月4日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 上诉人（原审原告）陈春生，男，1969年10月30日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 上诉人（原审原告）陈谅，男，1947年12月10日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 上诉人（原审原告）洪淑芬，女，1962年4月29日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 上诉人（原审原告）陈水返，男，1949年4月16日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 上诉人（原审原告）陈明超，男，1982年10月1日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 上诉人（原审原告）陈火勇，男，1963年8月24日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 上诉人（原审原告）陈水闸，男，1959年5月12日出生，汉族，住福建省厦门市同安区。 被上诉人（原审被告）厦门市人民政府，住所地福建省厦门市湖滨北路61号。 法定代表人庄稼汉，市长。 委托代理人陈燕伟，厦门市国土资源与房产管理局同安分局工作人员。 委托代理人张善建，福建同翔律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福建省人民政府，住所地福州市鼓楼区华林路76号。 法定代表人唐登杰，省长。 委托代理人陈秀明，女，福建省司法厅工作人员。 上诉人陈绿化等10人因诉厦门市人民政府（以下简称厦门市政府）行政批复及福建省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服福州市中级人民法院（2018）闽01行初433号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对案件进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2014年8月25日，厦门市同安区人民政府向被告厦门市政府报送厦同政〔2014〕93号《厦门市同安区人民政府关于同安区五显镇三秀山村等农村村民住宅建设用地的请示》，申请将包括原告陈绿化等人所在的祥平街道溪声社区在内的十四个村的农用地转为建设用地。被告厦门市政府于2014年10月15日作出厦府地农转征〔2014〕12号《厦门市人民政府关于同安区五显镇三秀山村等农村村民住宅建设农用地转用的批复》，同意将厦门市同安区人民政府所报送的农用地转为建设用地。原告陈绿化等人对该批复不服，向被告省政府申请行政复议。2018年6月4日，被告省政府收到原告提出的复议申请，于2018年6月8日作出闽政行复补〔2018〕157号《补正行政复议申请通知书》，以原告复议申请材料不齐全为由要求原告补正申请材料。2018年6月25日，被告省政府收到补正材料后对原告的复议申请依法予以受理。2018年8月14日，被告省政府作出闽政行复延〔2018〕157号《延期审理通知书》，告知原告等人因本案情况复杂，行政复议决定延期至2018年9月23日前作出。2018年9月19日，被告省政府作出闽政行复〔2018〕157号《行政复议决定书》，以厦门市政府所作的农用地转用批复权力来源合法、报批程序正确、认定事实清楚为由，决定维持厦门市政府作出的厦府地农转征〔2014〕12号批复。原告等人不服，提起本案诉讼。 原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第四款规定，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。第四十四条第三款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。2000年福建省人民政府作出闽政〔2000〕文95号《福建省人民政府关于授权设区的市人民政府和区行政公署审批乡级土地利用总体规划的通知》，将全省乡级土地利用总体规划审批权依法授予各设区的市人民政府。闽政文〔2013〕287号《福建省人民政府关于授权福州和厦门市人民政府审批乡镇土地利用总体规划的通知》授权厦门市政府审批辖区内（中心城区除外）的乡镇土地利用总体规划。《福建省实施办法》第四十条第一款第（二）项规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，使用已批准征收的土地或者转用的农用地，具体建设项目供地的审批权限为使用土地一公顷以上的，由地区行政公署或者设区的市人民政府批准，报省人民政府备案。本案中，被告厦门市政府所作的厦府地农转征〔2014〕12号批复涉及的土地位于五显镇××××镇、祥平街道办，均在厦门市××区辖区内乡镇土地利用规划范围内，根据上述法条的规定，被告厦门市政府具有作出案涉批复的法定权限，原告主张被告厦门市政府作出案涉批复超越职权缺乏依据，不予支持。 《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十八条规定：“农用地转用，由市、县人民政府根据土地利用总体规划和土地利用年度计划，持下列文件逐级向有批准权的人民政府提出申请：（一）农用地转用申请书；（二）土地利用分区规划图；（三）土地利用现状图；（四）拟转用地块的红线图；（五）实施土地利用年度计划说明；（六）补充耕地方案；（七）其他按规定应当提交的文件。”被告厦门市政府提供农转用请示、建设用地项目呈报材料“一书三方案”、土地利用规划图、土地利用现状图、土地勘测定界技术报告书、勘测定界图、建设项目用地土地利用总体规划情况证明等证据可以证明同安区人民政府的报件材料齐备，被告厦门市政府据此作出的案涉批复符合上述法律规定，原告主张没有农用地转用指标和补充耕地方案以及案涉批复涉及基本农田转用没有证据支持，不予采纳。关于案涉批复是否因超过两年未实施而自动失效的问题，被告厦门市政府的证据可以证明有关部门至迟于2016年9月已开展相关征收补偿工作，距案涉批复作出之日2014年10月15日并未超过两年，因此不存在原告所主张的案涉批复因超过两年未实施而自动失效的情形。 综上，被告厦门市政府作出的厦府地农转征〔2014〕12号批复内容适当，程序合法，适用依据正确。被告省政府在收到原告等人的复议申请后，依法履行了复议职责，其所作复议决定结论正确，程序合法。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈绿化等10人的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由原告陈绿化等10人负担。 上诉人陈绿化等10人不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实错误，证据不足，违反证据基本认证原则，适用法律错误。厦门市政府作出厦府地农转征〔2014〕12号批复没有法律依据，属于超越职权的违法行为。根据土地管理法的相关规定，同安区土地利用总体规划及为实施该总体规划而将农用地转为建设用地应由省政府批准，厦门市政府作出批复属于超越职权的违法行为。厦门市政府提供的证据不能证明有关部门至迟于2016年9月已开展相关征收补偿工作。通过上诉人提供的财务公开表及台风通知的报告也能印证厦门市政府作出案涉批复后两年内未用地。原审法院认为同安区政府报件材料齐备错误。原审对上诉人提供的关键证据予以否定，没有法律依据支持。一审法院因认定事实严重错误导致错误地适用法律判案，显属适用法律错误。请求依法改判，撤销一审判决及省政府作出的闽政行复【2018】157号行政复议决定书，撤销厦门市政府于2014年10月15日作出的厦府地农转征〔2014〕12号批复，由被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人厦门市政府辩称，原审判决认定事实清楚、依据充分，答辩人作为厦门市各区乡镇土地利用规划的批准机关，为实施案涉同安区辖区内五显镇××××镇、祥平街道的村镇建设规划，有权批准将农用地转为建设用地，具有作出案涉批复的法定职权，不存在超越法定职权的违法情形。案涉批复并不存在因两年未用地或者未实施征地补偿方案而失效的情形。答辩人作出案涉批复符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人省政府辩称，答辩人作出的复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。根据查明的事实及《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第四款、第四十四条第三款，《福建省人民政府关于授权设区的市人民政府和地区行政公署审批乡级土地利用总体规划的通知》、《福建省人民政府关于授权福州和厦门市人民政府审批乡镇土地利用总体规划的通知》、《福建省实施办法》第四十条等规定，厦门市政府具有本案被诉批复的批准权，其权力来源合法。从报批程序看，同安区人民政府上报的材料符合相关法律规定。上诉人主张没有农用地转用指标和补充耕地方案没有事实依据。案涉批复下发后，征收工作于2016年9月开始，不存在超过两年未实施的问题。答辩人认为，案涉批复认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，故予以维持。答辩人作出的复议决定程序合法。答辩人于2018年6月4日收到上诉人提出的复议申请，于同年6月25日收到补正材料后依法予以受理，后经依法延期，于同年9月19日作出复议决定，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审查，本院对原审法院采信的证据和认定的事实予以确认。 本院认为，本案争议的主要焦点在于被上诉人厦门市政府作出的厦府地农转征【2014】12号《厦门市人民政府关于同安区五显镇三秀山村等农村村民住宅建设农用地转用的批复》（以下简称被诉批复）是否符合法律规定。就本案被诉批复的内容而言，厦门市政府所作的被诉批复涉及的土地位于五显镇××××镇、祥平街道，均在厦门市××区辖区内乡级土地利用总体规划范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第四款的规定，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。第四十四条第三款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。福建省人民政府闽政〔2000〕文95号《福建省人民政府关于授权设区的市人民政府和区行政公署审批乡级土地利用总体规划的通知》，将全省乡级土地利用总体规划审批权依法授予各设区的市人民政府。福建省人民政府闽政文〔2013〕287号《福建省人民政府关于授权福州和厦门市人民政府审批乡镇土地利用总体规划的通知》授权厦门市政府审批辖区内（中心城区除外）的乡镇土地利用总体规划。为此，厦门市政府作为厦门市同安区乡级土地利用总体规划的批准机关，在总体规划确定的相关建设用地规模范围内，具有作出被诉批复的法定职权，并不存在超越法定职权的情形。被上诉人厦门市政府提交的农转用请示、建设用地项目呈报材料“一书三方案”、土地利用规划图、土地利用现状图、土地勘测定界技术报告书、勘测定界图、建设项目用地土地利用总体规划情况证明等证据材料，可以证实同安区人民政府上报的申请材料符合《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十八条的规定，上诉人主张上报材料不齐备的理由，不能成立。被上诉人厦门市政府在诉讼期间提交的证据材料可以证明有关部门至迟于2016年9月已着手开展相关征收补偿工作，上诉人亦自认相关部门曾在2016年通知其去领取补偿款，但其未领取。因此，原审认定被诉批复不存在因超过两年未实施而自动失效的情形，具有事实依据，且是否失效与上诉人主张被诉批复违法并请求撤销并无关联。被上诉人省政府在收到上诉人的行政复议申请后，依法受理并作出被诉行政复议决定，程序亦无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈绿化等10人负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇一九年九月十九日 书记员  宋安然 附：本案适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……