贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔27行初348号原告杨绍兰，女，1945年11月3日生，布依族，住贵州省长顺县；委托代理人甘立权，北京市京平律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被告黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省都匀市环东中路14号；法定代表人吴胜华，该州政府州长；委托代理人勾文灿，该州司法局法制科工作人员。原告杨绍兰诉被告黔南布依族苗族自治州人民政府土地行政复议争议一案，于2019年5月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2019年8月14日公开开庭审理了本案。原告杨绍兰及其委托代理人甘立权，被告黔南布依族苗族自治州人民政府委托代理人勾文灿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告于2019年7月24日向被告提出行政复议申请，请求确认长顺县人民政府批复实施的《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》（以下简称“《房屋征收补偿方案》”）违法并予以撤销。2019年5月3日，被告作出黔南府行复不字〔2019〕34号《行政复议不予受理决定书》（以下简称“34号行政复议决定”），决定对原告的行政复议申请不予受理。原告不服，提起诉讼。原告杨绍兰诉称，2019年3月5日，原告诉长顺县人民政府房屋征收行政决定一案，长顺县人民政府提供的长府函〔2017〕238号文件批准的《房屋征收补偿方案》，预对其房屋进行征收。其认为该《房屋征收补偿方案》征收主体、安置补偿方式、补偿标准以及房屋认定违法。根据2011年5月18日国法〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”的规定，其有权向被告申请行政复议，而被告以案涉《房屋征收补偿方案》不具有可诉性，决定不予受理违法。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求：1.撤销被告于2019年5月3日作出的34号行政复议决定；2.责令被告重新作出行政行为；3.本案诉讼费用由被告承担。为证明其主张，原告在法定期限内向本院提交了以下证据，用以证明长顺县人民政府征收的土地涉及集体土地和国有土地：1.《集体土地建设用地使用证》；2.房屋租赁协议、营业执照；3.《房屋征收补偿方案》；4.黔自然资信字〔2019〕201号《贵州省自然资源厅政府信息公开告知书》。被告对原告所举示的证据发表质证意见为：对上述证据的真实性均无异议，但达不到原告的证明目的，恰好证明原告被征收的土地是集体土地，原告对补偿标准有异议，需要先进行协调。被告黔南布依族苗族自治州人民政府辩称：一、被告作出的34号行政复议决定程序合法。被告收到原告提出的复议申请后，经审查认为原告的复议申请不符合行政复议法及行政复议法实施条例规定的受理条件，在法定期限内作出34号行政复议决定，程序合法。二、被告作出的34号行政复议决定，认定事实清楚。经审查，原告申请复议提交的申请书、《集体土地建设用地使用证》可知，原告被征收的房屋为集体土地上的房屋，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”第十四条“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”的规定，可诉的是房屋征收决定和补偿决定。而随同房屋征收决定公布的补偿安置方案虽然对被征收人具有约束力，但该约束力产生的前提系长顺县政府作出的房屋征收决定发生法律效力。否则，补偿安置方案对被征收人没有约束力。因此，在集体土地上房屋征收与补偿问题上，对被征收人产生直接影响的是房屋征收决定和补偿决定，对房屋征收决定和补偿决定不服的，被征收人可以通过依法申请行政复议或者提起行政诉讼，维护自身合法权益。据此，补偿安置方案只是房屋征收实施过程中的阶段性行为，不具有可诉性。故被告依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，对原告的本次复议申请依法作出不予受理决定，并无不当。综上，被告作出的34号行政复议决定，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：第一组证据：34号行政复议决定及邮政详情单，用以证明被告作出的34号行政复议决定程序合法。第二组证据：《行政复议申请书》《房屋所有权证》《房屋征收补偿方案》，用以证明原告申请复议的案涉《房屋征收补偿方案》不具有可复议性，不属于行政复议的受理范围，被告据此作出34号行政复议决定，事实清楚，证据充分。原告对被告所举示的证据发表质证意见为：对上述证据的真实性、关联性无异议，但对其合法性及证明目的均不予认可。原、被告所举示的证据，经庭审质证，证据来源合法、内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明，原告在长顺县长寨镇和平西路拥有房屋一处。1992年10月9日，原长顺县土地管理局为原告颁发长集建〔1992〕字第205号《集体土地建设用地使用证》载明：土地使用者杨绍兰；土地类别住宅；用地面积91平方米；建筑占地面积91平方米。2017年12月1日，长顺县人民政府作出长府函〔2017〕238号《长顺县人民政府关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》，原则同意长寨街道办事处报批的《房屋征收补偿方案》，并将该《房屋征收补偿方案》作为附件。《房屋征收补偿方案》载明了征收范围、征收主体及具体组织实施机构、安置补偿方式及补偿标准、奖励政策、房屋认定等。原告的前述房屋在征收范围内。原告认为该《房屋征收补偿方案》中确定的征收主体、安置补偿方式、补偿标准以及房屋认定违法，遂于2019年3月20日向被告申请行政复议。被告于2019年5月3日作出34号行政复议决定，以原告申请复议的案涉《房屋征收补偿方案》不具有可诉性，不符合行政复议受理条件为由，决定对原告的行政复议申请不予受理。原告不服，提起本案诉讼，诉如前述。另查明，长顺县人民政府在征收过程中，于2018年7月25日对原告被征收房屋作出了长府行决〔2018〕17号《长顺县人民政府房屋征收补偿决定书》。原告不服，向被告申请行政复议，被告于2018年12月12日作出黔南府行复决字［2018］307号《行政复议决定书》，维持了前述补偿决定。原告不服，于2019年1月21日向本院提起行政诉讼，本院于2019年3月11日作出（2019）黔27行初61号《行政判决书》，判决：撤销长顺县人民政府于2018年7月25日作出的长府行决〔2018〕17号《长顺县人民政府房屋征收补偿决定书》及被告于2018年12月12日作出的黔南府行复决字〔2018〕307号《行政复议决定书》。本院认为：本案争议的焦点为被诉34号行政复议决定是否合法。首先，在程序上，被告收到原告的行政复议申请书，经审查后在法定期限内作出行政复议决定，原告对被告作出行政复议决定的程序合法性亦无异议，本院依法予以确认。其次，在实体上，本案原告案涉房屋系位于集体土地上的房屋，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”的规定，制定征收补偿安置方案并报经市、县人民政府批准，是组织实施征收土地中的一个环节，征收补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需要继续推进实施。征收补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，对其权利义务亦不产生直接影响，具有阶段性特点。对其产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据征收补偿方案所实施的后续具体的补偿安置、搬迁等行为，如征收补偿协议的签订、履行，房屋的搬迁等，故涉案征收补偿安置方案本身不具有可诉性。但由于征收补偿安置方案需报经市、县人民政府批准，属内部行政审批行为，而行政复议本身具有内部行政监督和自我纠错性质。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人。”的规定，该内部行政审批行为应属行政复议的受理范围，但还应该符合法定的条件才能受理。根据国务院法制办公室国法〔2011〕35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》“被征收集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。”的规定，如果被征收人对征收补偿安置方案所确定的征地补偿标准有异议，应遵循以下救济途径：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议。本案原告对案涉《房屋征收补偿方案》申请行政复议，实质是对该《房屋征收补偿方案》所确定的补偿标准存在异议，根据前述规定，在程序上仍应当先向长顺县人民政府申请协调，协调不成，再向其上一级人民政府申请行政复议。而本案中，原告未经申请协调直接向被告申请行政复议，不符合行政复议的受理条件。综上所述，原告向被告提出的申请行政复议请求不符合法定的行政复议受理条件，被告作出的案涉34号行政复议决定，对原告的复议申请决定不予受理的处理结果并无不当，应予以维持。原告诉请撤销该行政复议决定的理由不能成立，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨绍兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨绍兰负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。审判长  林顺军审判员  郑天成审判员  游昌新二〇一九年九月四日法官助理王晓宏书记员张迪佳