河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初339号原告爱创创业孵化器有限公司，住所地河南自贸试验区郑州片区（郑东）东风南路创业路绿地之窗景峰座21楼215室。法定代表人方泽宇，董事长。委托代理人孙立健，上海市协力（郑州）律师事务所律师。委托代理人郭一锐，上海市协力（郑州）律师事务所实习律师。被告郑州市郑东新区管理委员会，住所地河南省郑州市郑东新区商务外环路22号。法定代表人王鹏，主任。委托代理人林同昌,该单位工作人员。委托代理人高晓星，河南仟问律师事务所律师。原告爱创创业孵化器有限公司（以下简称“爱创公司”）因要求被告郑州市郑东新区管理委员会（以下简称“郑东新区管委会”）履行行政协议，于2019年7月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭审理了本案。原告爱创公司的委托代理人孙立健、郭一锐，被告郑东新区管委会的委托代理人林同昌、高晓星到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告爱创公司诉称：2015年郑东新区管委会招商引资，为促进郑东新区众创空间发展，营造科技创新企业孵化成长的良好环境，爱创公司与郑东新区管委会签订《项目进区协议》，双方约定由郑东新区管委会为爱创公司在郑东新区提供1500平方米的办公用房（含基础装修），每年年终考核合格后给予当年租金等额奖励，奖励不超过三年。2017年4月5日，原告收到被告给予的2016年企业入区房补贴1234381元。现2017年度、2018年度企业入区房补贴仍未落实到位。原告多次与被告协商未果，无奈诉至法院。请求法院：1.依法判决被告履行《项目进区协议》，按照协议约定向原告支付奖励；2.本案诉讼费用由被告承担。原告当庭明确其第（一）项诉讼请求为：要求判令被告履行《项目进区协议》，按照协议约定向原告支付2017年等额房租补贴1794600元，2018年等额房租补贴2590953.86元。原告向本院提交了以下证据：第一组证据：1.《关于恳请郑东新区管委会尽快兑现房租补贴和郑东新区〔2016〕220号文各项奖补政策的报告》复印件，证明原告已经向被告主张索要过奖励资金，但郑东新区管委会拒不履行《项目进区协议》。第二组证据：2.招商银行收款回单复印件；3.房屋租赁合同复印件，证明郑东新区管委会已经按照《项目进区协议》向原告支付了2016年房租奖励资金，奖金的数额就是等额房租租金。第三组证据：4.众创空间考核流程图；5.《政府信息公开告知书》；6.《郑东新区经济发展2017年度郑东新区众创空间名单》复印件，证明2017年度爱创公司已经完成了考核，认定结果为合格的一级众创空间，郑东新区管委会应当给予原告协议约定的2017年的房租等额补贴。被告郑东新区管委会答辩称：一、原告起诉超过六个月的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”行政协议案件同样适用该起诉期限的规定。权利人起诉行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议行为的，起诉期限应当为法律规定或协议约定的履行期限届满之日起六个月。因为行政协议约定的履行期限届满之日，权利人就应当知道行政行为的主要内容，同时也应当知道权利受到侵害，从这天起超过六个月不起诉，权利人丧失诉权。本案中，2015年10月15日双方签订的《项目进区协议》中第二条第一款第（二）项约定：“每年年终考核合格后给予当年租金等额奖励，奖励不超过3年。”可以看出，奖励是每年年终考核一次，原告于2019年7月15日向法院起诉，主张履行2016、2017年、2018年的年度奖励已经超过了起诉期限。二、本案涉及的协议属于行政协议，原告违约在先，被告有权依据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）拒绝原告相应的奖励请求。1.案涉协议兼具行政性和合同性，协议的双方仍应遵守民事法律规范的规定。2.原告违约在先，被告有权依据《合同法》规定拒绝原告相应的奖励请求。2015年10月15日，原告和被告签订的《项目进区协议》，约定了双方的权利、义务。原告方并没有完成其责任、义务。根据原告的建设条件和每年的运营任务量作为郑东新区管委会考核原告年终任务完成的标准，原告在2016年、2017年、2018年度均未完成建设条件和年度运营任务量。直到2019年4月15日，原告也未按照协议约定完成，达不到协议约定的奖励条件。因此，被告有权利拒绝原告相应的履行请求。在被告提交的证据附件中，也提交了根据协议要求，原告未完成的事项有：建立爱创书吧，爱创工厂（包含1个大型会议室、2个小型会议室、300个工位），入驻项目和团队80个，2016年-2018年每年毕业企业20家，每年培育年产值1000万企业3-4家，每年培育新三板上市企业1家；到2018年累计培育年产值1000万的企业10家，培育新三板上市企业3家。原告未按照涉案协议履行自己的义务在先，因此按照《合同法》第六十七条“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求”之规定，郑东新区管委会有权拒绝原告相应的履行请求。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告郑东新区管委会在法定举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1.《项目进区协议》，证明《项目进区协议》约定乙方负有完成“（1）乙方的众创空间主要包括一处全球路演中心，一处爱创咖啡，一处爱创书吧，一处爱创工厂（包含1个大型会议室、2个小型会议室，300个工位），一处爱创商学院；（2）乙方的众创空间运营后，入驻项目和团队80个，2016-2018年每年毕业企业20家，每年培育年产值1000万的企业3-4家，培育新三板上市企业1家，到2018年累计培育年产值1000万企业10家，培育新三板上市企业3家”的义务。第二组证据：2.《爱创公司协议履行情况表》；3.《郑东新区众创空间申请材料》；4.《郑东新区2018年度1月-9月份科技孵化器工作统计材料》；5.《2019年第一季度郑东新区双创载体考核定级材料》，证明根据原告向郑东新区管委会提交的报表显示，至2019年4月15日原告仍未完成《项目进区协议》约定的责任和义务。经庭审质证，被告对原告提交的证据发表以下质证意见：对第一组证据的真实性和证据目的均有异议，是原告单方理解制作的。原告未按行政协议约定的内容履行义务，每年年终未完成任务量，达不到奖励的标准。对第二组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，郑东新区管委会支付的款项不是履行行政协议约定的奖励。对房租合同的证明目的有异议，租赁合同与郑东新区管委会无关，奖补标准是参照房租价格，但不是行政协议约定的奖励。对第三组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，郑东新区管委会对原告的奖励并不是依据协议作出的房租等额补贴，而是依据郑东新区管委会郑东文〔2016〕220号文件进行的奖补，而且考核标准和协议约定的标准是不一样的。原告对被告提交的证据发表以下质证意见：对第一组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，《项目进区协议》第二条第一款第（二）项“甲方的责任与义务”明确约定，每年年终考核合格后，给予当年租金等额奖励，奖励不超过三年。根据该协议约定，甲方对乙方每年度进行考核是其应尽的行政义务，是否给予等额的房租补贴是以考核是否合格为标准和条件，而并非以该协议第二条第二款的“乙方责任与义务”是否完成为条件和标准。因为在“乙方的责任与义务”的范围当中，其只是考核的范畴之一，并且所列明的“乙方的责任与义务”在考核过程中比分权重极低。这从被告方2017年在官网上所公布的原告经考核被评为被告区域内一级众创空间，并且排名是第一名可证明。被告考核的标准、过程以及考核行为是否完成，是考量被告是否应当向原告进行房屋补贴的唯一标准。被告所证明的根据该协议，原告没有完成责任与义务，所以不给予房屋补贴是完全错误的，没有事实和合同依据。对第二组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议。该组证据是原告方近年来向被告主管部门所提交的履行协议的相关数据报告，该数据报告正是为配合被告方进行考核而提交，原告所提交的材料只是对原告根据《项目进区协议》应当承担的责任、义务的相关数据标准的一些客观描述，只是被告方履行考核义务的条件之一。原告方经过考核是否达到合格的标准而给予相关的房屋补贴，需要被告履行其考核义务，组成考核评审小组，以最终公布的考核结果为依据，作出是否向原告进行房屋补贴的评判。故，第二组证据同样不能成为被告拒绝履行《项目进区协议》及相关文件规定向原告支付相关补偿的证据。综上所述，被告所提供的两组证据，恰恰证明被告没有按照《项目进区协议》的约定，履行考核义务，其拒绝向原告如期进行房屋补贴，违约和违法的事实清楚。根据双方的质证意见，本院对上述证据认证如下：被告对原告的第二组证据、原告对被告证据的真实性均无异议，上述证据来源和形式合法，且与本案具有关联性，本院对上述证据的真实性、合法性、关联性均予以采信；原告的第一组证据未加盖原告公章、且没有其他证据予以印证，本院不予采信。根据上述有效证据及法庭调查，本院认定以下事实：2015年10月15日，为促进郑东新区众创空间发展，被告郑东新区管委会（甲方）与原告爱创公司（乙方）签订《项目进区协议》，其中“二、责任与义务”部分，第一条第（二）项约定：甲方负责为乙方在郑东新区提供1500平方米的办公用房，含基础装修，每年年终考核合格后给予当年租金等额奖励，奖励不超过三年。该部分第二条“乙方责任与义务”约定：“（1）乙方的众创空间主要包括一处全球路演中心，一处爱创咖啡，一处爱创工场（包含1个大型会议室、2个小型会议室、300个工位），一处爱创商学院。（2）乙方的众创空间运营后，入驻项目和团队80个，2016年-2018年每年毕业企业20家，每年培育年产值1000万的企业3-4家，培育新三板上市企业1家，到2018年累计培育年产值1000万的企业10家，培育新三板上市企业3家。”2017年4月5日，爱创公司收到被告支付的“2016年企业入区房补贴”1234381元。因认为被告未按照约定支付2017年、2018年租金等额奖励，原告遂提起本案行政诉讼。本院认为：行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法律职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利、义务内容的协议。行政协议与民事合同有不同之处，也有相同之处。民事合同的合同自由、诚实信用等基本原则依然是行政协议需要遵守的基本原则；而行政协议与民事合同最大的不同在于目的不同。行政协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标，是为了实现公法上的目的。具体到本案,原、被告签订的《项目进区协议》对双方的责任、义务进行了明确的约定，约定甲方在“乙方年终考核合格后给予当年租金等额奖励”；并在“乙方责任与义务”中对原告应当完成的运营性指标作了详尽的约定。原、被告双方对于乙方完成协议约定的“责任和义务”是否是其可享受“当年等额租金奖励”的考核条件有争议。从该行政协议订立的目的看，是为了“促进郑东新区众创空间发展，营造科技创新企业孵化成长的良好环境”，是行政机关为了解决创新型企业创业初期面临的融资困难等困境，推动、支持创新型企业的发展而采取的优惠性政策；进区企业享受行政机关优惠政策的前提是要为区域的经济发展做出贡献，协议约定的“乙方责任与义务”应是原告享受“当年等额租金奖励”的考核条件，符合行政协议订立的目的。同时，诚实信用原则实质上是指当事人应当诚实信用，以善意的方式履行其义务，不得滥用权利及规避法律或协议的义务。原告在协议对其“责任与义务”有明确约定的情况下，主张以约定以外的其他标准衡量其是否履行了协议义务，是否应享受协议约定的优惠政策，缺乏相应的证据支持，也不符合诚实信用原则。故，无论是从该行政协议的订立目的，还是从诚实信用原则分析，本协议中双方互负协议义务，且履行义务实质上具有先后顺序，乙方完成其“责任与义务”中约定的运营性指标是其享受“当年租金等额奖励”的先行条件。本案中，原告虽主张被告未对其当年运营情况进行考核，但原、被告双方对于原告在2017年、2018年未能按照协议约定完成当年运营性指标均无异议。在此情况下，原告诉请被告向其支付2017年、2018年租金等额奖励，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告爱创创业孵化器有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告爱创创业孵化器有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  赵军胜审判员  徐 滢审判员  张 启二〇一九年九月二十三日书记员  冯月梅