湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1365号上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府，住所地衡阳市解放大道16号。法定代表人：邓群策，该市市长。委托代理人：黄璟，衡阳市司法局行政复议与应诉科科长。委托代理人：余鹏，衡阳市司法局行政复议与应诉科科员。被上诉人（原审原告）：刘良英，女，1964年6月15日出生，汉族，住衡阳市蒸湘区。委托代理人：齐向潮，湖南天戈律师事务所律师。原审被告：衡阳市蒸湘区人民政府，住所地衡阳市船山西路。法定代表人：袁谷平，蒸湘区区长。委托代理人：段威，蒸湘区司法局工作人员。委托代理人：赵钰蓉，蒸湘区司法局工作人员。上诉人衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）与被上诉人刘良英、原审被告衡阳市蒸湘区人民政府（以下简称蒸湘区政府）房屋拆迁补偿协议一案，湖南省衡阳市中级人民法院于2019年5月23日作出（2018）湘04行初107号行政判决。衡阳市政府不服，提起上诉。本院受理后，依法组成由合议庭进行了审理。本案现已审理终结。衡阳市中级人民法院经审理查明：2005年10月26日，衡阳市发展和改革委员会作出衡发改投（2005）89号《关于雁城路项目可行性研究报告的批复》，同意建设雁城路项目。2006年3月14日，衡阳市政府作出衡政发（2006）4号关于印发《衡阳市加快城市基础设施建设暂行办法》通知，该办法第十六条规定，由衡阳市政府根据建设项目的情况确定相应职能部门或城区政府代表市政府作为甲方参与项目的洽谈和组织项目实施。为做好协调服务工作，原则上每个项目成立一个协调小组。根据上述规定及衡阳市政府2006年第19期常务会议纪要，区政府作为甲方与乙方瑞裕公司订立《衡阳市雁城路建设投资合同》。区政府负责组织建设衡阳市雁城路，并成立了项目指挥部，负责参与雁城西路建设项目洽谈和组织项目实施。2007年10月16日，衡阳市建设局作出衡建设计[2007]58号《关于雁城西路初步设计的批复》，原则同意雁城西路工程的初步设计。在施工图阶段必须按下列要求修改完善：规划路幅控制宽度为30米，此次初步设计的道路路幅宽度为23米，总长度为1595.62米。雁城路工程项目于2006年8月取得了建设用地规划许可证，雁城路拆迁安置小区项目依法取得建设用地规划许可证。2007年8月，湖南省人民政府[2007]政国土字第915、916、917号《农用地转用、土地征收审批单》批准了雁城路建设项目及配套设施、安置用地的用地使用蒸湘区联合街道、红湘街道部分土地。衡阳市政府[2008]市政国土字第3号《建设用地批准书》批准雁城路安置用地使用蒸湘区联合街道、红湘街道部分土地。衡阳市国土资源局划拨蒸湘区联合街道、红湘街道4.6930公顷土地作为雁城路安置用地。衡阳市国土资源局拟定国土征补（2007）第2号《征地补偿安置方案》，对被征地单位、面积、需安置人口数量、补偿费用类别、数额、支付对象、支付标准等事项予以公告。2007年12月7日，衡阳市政府发布《征收土地公告》，决定征收蒸湘区红湘街道、联合街道的集体土地58182㎡。随后项目指挥部与衡阳市西合铁路管理处签订土地转让协议，约定西合铁路管理处将其征用的蒸湘区红湘街道、联合村六组土地5.65亩转让给项目指挥部作雁城西路安置用地。根据2007年4月18日的雁城西路房屋拆迁安置补偿方案，安置补偿的原则是私房户实行货币补偿或房屋产权置换两种方式，私房户可选择其中一种补偿方式；房屋产权调换原则为：以房屋产权证正房面积为准实行“拆一安一”。另查明：刘良英所有的房屋位于衡祁路38号，产权证号为衡房权证城南字第××号，房屋结构混合，共六层，建筑面积1068.85㎡，其中1、2、4、5、6层为住宅，面积918.43㎡，3层为商服，面积150.42㎡。国有土地使用证（国用95郊字第00484号），用地面积220.5㎡，其中建筑面积220.5㎡，用途为住宅。刘良英所有的房屋属于涉案雁城西路建设项目拆迁范围。2010年1月13日，项目指挥部作出承诺，刘良英涉案房屋及门面安置在衡祁路××（××号，现雁城西路临街、雁城西路安置房Ｂ区），住房和专业门面按其现有产权证面积，拆一平方米赔一平方米。具体住房楼层及门面位置由刘良英与瑞裕公司商定，项目指挥部负责督促瑞裕公司抓紧Ｂ8栋施工，早日交工。同年1月18日，瑞裕公司就刘良英住宅及门面具体楼层及套数安置问题向刘良英作出承诺（8套住房，商务用房2间）。2010年1月18日、1月19日，项目指挥部（甲方）与刘良英（乙方）分别签订两份《衡阳市城市房屋拆迁补偿协议书》（以下统称《补偿协议》），约定：乙方同意于2010年1月25日前将衡祁路38号房屋交与甲方拆除；乙方同意选择第二种方式补偿安置即产权调换。甲方同意于2011年1月25日前对刘良英第3层商服用房以产权调换形式在衡祁路46号旁临街雁城西路安置房Ｂ区安置，安置面积为451.26㎡（按拆1㎡门面赔3㎡住房的形式安置），对刘良英第1、2、4、5、6层住宅用房以产权调换形式在雁城西路安置房Ｂ区衡祁路46号旁临街安置，安置面积为918.43㎡。过渡期限为12个月（后经双方协商过渡期限改为6个月），搬迁过渡方式为自行过渡。甲方应付给乙方附属设施补偿金176584.39元，住房过渡费22042.32元（4元／㎡×918.43㎡×6个月＝22042.32元），门面过渡费12319.4元（即停产停业损失补助费：1950元／㎡×150.42㎡×7‰×6个月＝12319.4元），搬家费8550.8元，共计219496.91元。甲方付清上述款项，乙方交房拆房。房产证及国土使用证由甲方负责办理，乙方只负责工本费。《补偿协议》签订后，上述款项已付清，刘良英亦按《补偿协议》约定将房屋交项目指挥部拆除，但衡阳市政府未按约定履行给刘良英房屋安置的义务。原定用于刘良英房屋安置的B8栋用地手续已经省、部批准，准备动工建设，但区政府响应市政府号召，考虑成片改造，要求B8栋与富丽房地产开发有限公司一起规划建设，但经协商未成。后由于衡阳市总体规划调整，将雁城西路路幅宽度由建设时的23米调整至30米，且两边各增加绿化带10米，加上建筑后退道路红线，把B8栋的大部分土地都变成了道路和绿化用地，剩余土地无法单独规划和建设。区政府欲通过征收B8栋联合城南汽车电线厂土地进行建设，但无法达成一致补偿标准。区政府请求市政府办理B8栋《建设工程规划许可证》，一直未果，造成B8栋安置房建设未能动工。项目指挥部一方面按政策发放刘良英过渡费，一方面仍在积极争取启动B8栋建设，但未果。因刘良英与项目指挥部签订的补偿协议无法履行，刘良英长时间得不到安置，其多年来不断以口头或书面报告等形式向区政府及市政府反映情况要求政府予以解决。区政府及相关部门也多次向市政府、市政府主要领导及相关部门就刘良英的房屋安置、过渡费、房屋重新评估、安置资金等问题进行请示报告，市主要领导也作出过批示。后刘良英提出不要实物补偿，改用货币补偿。刘良英于2015年8月26日向时任市长周海兵提交《关于请求尽快落实征迁补偿的报告》。同时，区政府请求市政府批准按照同地域、同类型的房屋参照现在的市场价重新对刘良英的房屋进行评估，并请求由市财政增拨新增评估补偿费用。2016年9月2日，区政府向市政府提交《关于尽快落实雁城西路上访户刘良英安置资金的请求》，载明：按照2015年12月22日海兵市长的指示精神，衡阳市国有土地上房屋征收管理办公室按程序组织评估公司对刘良英的房产进行了评估（评估初步结果为刘良英住宅、门面评估价值为5626359元），并于2016年5月19日出具了《关于刘良英拟按货币安置的房屋相关费用核评意见》报市政府，但到目前为止，安置资金还未落实，刘良英连续到市、区上访，要求尽快落实海兵市长指示精神。为确保社会稳定，特此请求市政府责成相关部门尽快落实安置资金。但直至刘良英提起本案诉讼，其补偿安置问题一直未予解决。刘良英于2018年6月14日提起本案诉讼，要求衡阳市政府、区政府赔偿因不能履行补偿协议而造成损失14000000元。后刘良英向原审法院申请对经济损失进行评估。2018年10月23日，原审法院依法委托评估机构对涉案房屋进行了评估。2019年4月15日湖南易成房地产评估有限责任公司出具《房地产评估报告书》，刘良英涉案房屋在委托评估时（即2018年10月23日）的评估价值为8619258元，其中1、2、4、5、6层住宅为5550991元（6044元×918.43㎡），第3层商服为3068267元（20398元×150.42㎡）。住宅部分按新房评估。该估价结果包含估价对象房屋占用范围内的土地使用权价值及其不可分割的满足使用功能的水、电、气等配套的辅助设施的价值，不包含室内装修及家具家电价值。该评估报告送达后，双方当事人均未在规定的时间内向原审法院提出书面复议申请。经质证，刘良英对该评估报告的真实性无异议，但认为对住宅及门面的价值评估过低。区政府认可该评估价格。衡阳市政府对评估报告的三性无异议，但认为以委托评估的时间作为评估时间点评出的价格偏高，但为了群众的利益认可该评估。再查明：《补偿协议》签订时，区政府已按约定支付刘良英6个月过渡期内的住房过渡费22042.32元、门面过渡费12319.4元。后根据衡价房字[2017]137号《衡阳市物价局、衡阳市财政局、衡阳市房产管理局关于调整我市城镇房屋拆迁安置、补偿相关费用标准的通知》的规定，已按《补偿协议》约定过渡费的标准双倍支付刘良英逾期过渡费即：住宅4元/㎡×918.43㎡×12个月×2倍＝88169.28元、非住宅1950元/㎡×7‰×150.42㎡×12个月×2倍＝49277.6元，共计137446.88元/年，2019年3月前的过渡费已付清。刘良英的住宅和门面房屋装修费已在《补偿协议》签订时一次性支付，该费用包含在《补偿协议》三、其他事项1、附属设施补偿金176584.39元之中。本案评估费用经衡阳市政府决定，已经由区政府支付。衡阳市中级人民法院认为，本案争议焦点为：1、刘良英的起诉是否超过起诉期限；2、衡阳市政府是否为本案适格被告；3、刘良英因被告未能履行《补偿协议》损失如何认定及该损失应当由谁承担赔偿责任。一、关于刘良英的起诉是否超过起诉期限的问题涉案两份《补偿协议》分别于2010年1月18日、1月19日签订，协议约定于2011年1月25日前被告对刘良英涉案房屋以产权调换形式进行安置。因客观情况发生变化，导致被告无法以产权调换形式对刘良英进行安置，后双方协商同意以货币方式进行补偿，并于2016年对刘良英的房屋进行了价值评估，因资金未到位等原因而未能履行。刘良英于2018年6月14日提起本案诉讼，虽然距离《补偿协议》签订时有8年多的时间，但期间双方一直就协议的履行未间断进行协商，因此，刘良英的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》关于起诉期限的规定，其起诉未超过法定起诉期限。衡阳市政府辩称刘良英超过法定起诉期限的主张，不予支持。二、关于衡阳市政府是否为本案适格被告的问题衡阳市政府将雁城西路的改造纳入市基础设施建设重点项目，根据《衡阳市加快城市基础设施建设暂行办法》第十六条的规定，区政府代表市政府作为甲方参与雁城西路建设项目的洽谈和组织项目实施，并成立了项目指挥部。项目指挥部与刘良英签订了两份《补偿协议》，项目指挥部作为区政府成立的临时机构，其行为后果应当由区政府承担，而区政府又是受市政府的委托，代表市政府对衡阳市雁城路项目负责组织建设，参照《中华人民共和国民法总则》第一百六十二条“代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力”之规定，区政府的该行政行为，所产生的法律后果应当由市政府承担。因此，衡阳市政府辩称其不是本案适格被告的理由于法无据，不予采纳。三、关于刘良英因被告未能履行《补偿协议》损失如何认定及该损失应当由谁承担赔偿责任的问题本案中，涉案雁城路工程项目及雁城路拆迁安置小区项目等均取得了建设用地规划许可证，土地征收依照法定程序获得湖南省政府批准，且发布了《征地补偿安置方案》和《征收土地公告》，签订了土地转让协议，按照雁城西路房屋拆迁安置补偿方案的规定，刘良英自愿选择产权置换方式进行补偿，其与市政府签订的两份《补偿协议》合法有效。双方当事人均应当依法履行协议约定的义务。现刘良英已经按照协议约定履行了义务，由于客观情况发生变化，市政府无法按协议约定以产权置换的方式为刘良英安置房屋，后经双方协商，以货币补偿方式对刘良英予以安置补偿，但由于资金未到位等原因，致使刘良英至今未得到合法补偿安置，市政府对此应承担履约不能的责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，市政府不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决市衡阳市政府承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。现衡阳市政府按照《补偿协议》继续履行已经不可能，又无法采取其他补救措施，故被告衡阳市政府应当对其未按照《补偿协议》约定履行义务而给刘良英造成的经济损失承担赔偿责任。刘良英主张的住宅损失5969795元、门面损失5715960元，市政府不认可。经刘良英申请，依法委托评估机构对刘良英的损失进行了评估，评估价值为8619258元。虽然双方对评估价格都有异议，但未要求重新评估，亦未提供其他充分证据证明自己的主张。故刘良英涉案房屋的损失应认定为8619258元。对刘良英主张因物价上涨因素增加的房屋装修费1068850元损失，因《补偿协议》签订时，市政府已经支付装修费，故不存在物价上涨的因素，刘良英该主张无事实和法律依据，不予支持。刘良英主张购买新房办理国土、房产证等费用400000元，因无事实和法律依据，不予支持。刘良英主张因物价上涨增加的过渡费845395元，因刘良英未提供相应证据，且市政府按照有关规定2019年3月前的过渡费已经支付，故自2019年4月至本案住宅、门面赔偿款支付完毕之日期间的过渡费，应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：一、衡阳市人民政府因未履行与刘良英签订的两份《衡阳市房屋拆迁补偿协议书》赔偿刘良英住宅、门面损失共计8619258元；二、衡阳市人民政府赔偿刘良英自2019年4月至第一项赔偿款支付完毕之日期间的过渡费（按137446.88元/年标准支付）。三、驳回刘良英的其他诉讼请求。第一、二项赔偿款于本判决生效后60日内履行。案件受理费50元，由衡阳市人民政府负担。衡阳市政府上诉称：一、市政府不是本案适格主体。一审法院据以作出判决的基础是蒸湘区雁城西路建设项目指挥部与刘良英签订的《衡阳市城市房屋拆迁补偿协议书》，该指挥部是蒸湘区政府设立的，衡阳市政府并非合同当事人，亦非项目具体实施人，不是本案适格被告。二、一审判决认定的补偿款依据不足。本案中涉案房屋所在地段发布征收公告时间是2007年12月7日，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，认定被征收房屋价值是以发布征收决定公告时涉案房屋的市场价值为依据的，而涉案《房地产评估报告书》是以委托评估时间即2018年12月23日涉案房屋所在地段市场价值来计算的，因而得出涉案房屋估值为8619258元，数额畸高。请求二审驳回刘良英对市政府的全部诉讼请求。刘良英答辩称：蒸湘区政府是受衡阳市政府的委托设立的雁城西路的项目协调指挥部，市政府直接控制项目资金，协调安排所有事项，区政府代表市政府对雁城路项目负责组织建设，所产生的法律后果应由市政府承担。刘良英已按照协议约定履行了支持政府拆迁的义务，而市区两级政府没有按约履行产权调换或者及时货币补偿的责任，拖延至今，如果仍按十年前的时点评估，显失公平。请求二审法院驳回衡阳市政府的上诉。蒸湘区政府陈述称：区政府是受市政府委托成立项目指挥部参与雁城西路项目建设，区政府实施的代理行为其法律后果应由市政府承担。项目指挥部与刘良英签订的《补偿协议》合法有效，但由于客观情况发生变化导致刘良英多年来一直未得到妥善安置，请法院依法审理作出裁判。一审采信的证据已随案移送本院，可以作为认定本案事实的依据。二审对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案二审争议焦点有二：一、衡阳市政府是否为本案的适格被告；二、以一审法院委托评估时间作为涉案房屋的市场价值的评估节点，进行价值评估，所确定的刘良英房屋补偿款数额是否妥当。现分述如下：一、《中华人民共和行政诉讼法》第二十六条第五款规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。本案中，衡阳市雁城路建设项目作为衡阳市基础设施建设重点项目，由衡阳市政府根据建设项目的情况确定相应职能部门或城区政府代表市政府作为甲方参与项目的洽谈和组织项目实施。蒸湘区政府受衡阳市政府指派，成立了项目指挥部，代表市政府参与雁城西路建设项目洽谈和组织项目实施，市政府与区政府之间形成委托关系，项目指挥部与刘良英签订的《衡阳市城市房屋拆迁补偿协议书》所产生的法律后果应由市政府承担。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”因衡阳市基础设施重点建设项目需要拆迁刘良英的房屋，刘良英自愿选择产权置换方式进行补偿，其与雁城西路项目指挥部签订的两份《补偿协议》合法有效。刘良英已按《补偿协议》约定将房屋交项目指挥部拆除，衡阳市政府应按约定履行对刘良英房屋安置的义务。但由于衡阳市总体规划调整，《补偿协议》约定的产权转换安置方案无法履行，衡阳市政府应对刘良英给予合理补偿。衡阳市政府未及时采取补救措施或予以赔偿，致使刘良英长时间得不到安置，涉案房屋所在地段的市场价值已发生重大变化，如果以发布征收决定公告时涉案房屋的市场价值为依据对刘良英进行补偿，无法维持刘良英原有居住条件，有违公平补偿原则。原审法院依法委托评估机构对刘良英涉案房屋所作的评估，以委托时间2018年10月23日涉案房屋的市场价值为依据进行价值评估，符合本案实际情况，并无不当。综上，衡阳市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。二审案件受理费50元由上诉人衡阳市人民政府负担。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年九月十九日书记员  刘海涛