河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)冀行终604号 上诉人（原审原告）郭印起，男，1982年1月1日出生，汉族，住河北省保定市曲阳县。 上诉人（原审原告）郭会如，男，1959年4月9日出生，汉族，住河北省保定市曲阳县。 上诉人（原审原告）郭佩如，男，1953年10月23出生，汉族，住河北省保定市曲阳县。 上诉人（原审原告）郭现丰，男，1962年9月20日出生，汉族，住河北省保定市曲阳县。 被上诉人（原审被告）曲阳县人民政府。住所地：保定市曲阳县恒山路689号。 法定代表人石志新，该县县长。 被上诉人（原审被告）曲阳县恒州镇人民政府。住所地：保定市曲阳县夏赵邱。 法定代表人王少辉，该镇镇长。 上诉人郭印起等4人因诉曲阳县人民政府、曲阳县恒州镇人民政府强占土地一案，不服保定市中级人民法院（2019）冀06行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2018年3月27日，曲阳县国土资源局在恒州镇××村发布并张贴《征地告知书》。2018年4月2日向恒州镇××村及有关农户送达听证告知书，告知恒州镇××村及有关农户关于曲阳县2018年度第三批次建设用地征收大西旺村土地的权属、补偿标准和安置途径的听证事项，并进行土地调查确认。2018年4月4日，曲阳县国土资源局编制建设用地项目呈报材料(一书四方案)上报审批。2018年5月20日，河北省人民政府下发冀政转征函[2018]220号《关于曲阳县2018年度第三批次建设用地的批复》，批复同意曲阳县2018年度第三批次建设用地申请，同意建设用地3.9999公顷。2018年6月5日，曲阳县人民政府发布征收土地和补偿安置公告(2018年第9号)，并在相关村务公示栏进行张贴。郭印起等4人的承包地在涉案项目征收范围内，该地块于2018年4月6日被强占。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中郭印起等4人的承包地在征收范围内，且曲阳县人民政府、曲阳县恒州镇人民政府均认可，因此，原审法院确认郭印起等4人具有本案的诉讼主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施。上述法律规定明确了县级以上人民政府在征收土地过程中应履行的程序及职权。因而，在郭印起等4人的土地位于征收范围内的情况下，曲阳县人民政府未能举证土地系在其不知情的情况下由其他主体违法强占，应推定该行为系曲阳县人民政府实施。曲阳县人民政府组织征收郭印起等4人土地行为发生于2018年4月6日，而河北省人民政府于2018年5月20日才对涉案土地作出冀政转征函[2018]220号《关于曲阳县2018年度第三批次建设用地的批复》。因此，曲阳县人民政府的征地行为发生于建设用地批准前，属于未经批准先行征占行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，应当认定其行为违法。此外，曲阳县人民政府在未与郭印起等4人达成相关安置补偿协议的情况下，即强制清除其土地，且未提供相应证据证明其强制清除行为符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，亦应当认定其强占土地行为违法。曲阳县恒州镇人民政府自认参与强占土地行为，其强占行为亦应当认定为违法行为。本案涉案土地征收现已取得河北省人民政府的建设用地批复，且污水处理厂项目已建成并投入使用，故郭印起等4人关于返还强占土地并恢复原貌的诉讼请求已无实现条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认曲阳县人民政府强占郭印起等4人土地行为违法；确认曲阳县恒州镇人民政府强占郭印起等4人土地行为违法；驳回郭印起等4人其他诉讼请求。 上诉人郭印起等4人不服一审判决上诉主要称，一、一审法院以涉案土地征收已取得河北省人民政府的建设用地批复，且污水处理厂项目已建成并投入使用为由，认定四上诉人关于返还强占土地的诉讼请求已经无实现条件，属于认定事实错误。四上诉人对涉案土地享有承包经营权。二被上诉人在未取得省人民政府建设用地批复的情况下，强占四上诉人土地的行为不但违法且没有任何事实和法律依据，依法应当对其强占土地行为承担法律责任并返还土地。本案中，曲阳县土地管理部门并未依法实施征收土地补偿安置方案，未与四上诉人签订征收补偿安置协议，没有对四上诉人实施任何补偿，也没有责令交出土地并申请人民法院强制执行。在此情形下，四上诉人对涉案土地的承包经营权并未依法丧失，二被上诉人强占土地的行为并不造成污水处理厂取得涉案土地的合法使用权，故应当判令二被上诉人返还强占的土地。二、一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，驳回四上诉人返还土地的诉讼请求，属于适用法律错误。涉案土地被二被上诉人违法强占，且强占土地行为仍然处于持续状态，在法院依法认定二被上诉人强占土地行为违法的同时，完全具备返还土地给四上诉人的条件。二被上诉人违法占地行为被确认违法后，返还土地本身就是对二被上诉人违法占地行为效力的撤销，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规范范围。一审法院在确认二被上诉人强占土地行为违法的同时，应当依法判令二被上诉人采取补救措施，返还土地行为本身也属于补救措施的一种情形。综上，请求依法撤销一审判决第三项；改判支持上诉人的诉讼请求并判令曲阳县人民政府、曲阳县恒州镇人民政府将强占的土地返还给上诉人。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中，曲阳县人民政府组织曲阳县恒州镇人民政府征收上诉人土地的行为发生于河北省人民政府作出案涉征地批复之前，属于未经批准先行征占行为，违反了上述法律法规的规定，应当认定其行为违法，故一审法院判决确认曲阳县人民政府、曲阳县恒州镇人民政府强占郭印起等4人土地行为违法并无不当。关于上诉人要求返还土地并恢复原状的诉讼请求，河北省人民政府于2018年5月20日作出冀政转征函[2018]220号《关于曲阳县2018年度第三批次建设用地的批复》，案涉土地已经被批准征收为国有土地，属于国家所有；况且案涉土地所有权的变更并非被上诉人强占土地导致，因此，上诉人该项诉讼请求本院不予支持，一审法院判决驳回上诉人关于返还土地并恢复原状的诉讼请求亦无不当。关于上诉人所称补偿的问题，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》对集体土地征收的补偿安置作出了规定，实施集体土地征收的地方人民政府在征收土地开始后，应当按照征地补偿安置方案确定的补偿标准对被征收人进行补偿安置。如被征收人对补偿安置不服的，可就此依法主张权利。因此，本案中上诉人如对补偿安置不服，其可依法另行主张权利。综上，上诉人郭印起等4人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郭印起等4人负担。 本判决为终审判决。 审判长  王天剑 审判员  刘占魁 审判员  柴学哲 二〇一九年九月二十九日 书记员  李 鼎