广东省江门市江海区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0704行初293号 原告：冯某1（曾用名：冯某2），女，2011年11月5日出生，汉族，住广东省鹤山市， 法定代理人：吕某，女，1981年9月28日出生，汉族，住广东省鹤山市，系冯某1的母亲。 委托代理人：黄志山，广东国晖（江门）律师事务所律师。 委托代理人：钟珊珊，广东国晖（江门）律师事务所律师。 被告：鹤山市沙坪街道办事处，住所地：广东省鹤山市沙坪街道新环路833号。 法定代表人：李伟东，该街道办主任。 出庭负责人：梁伟照，该街道办副主任。 委托代理人：严品卓，该街道办司法所所长。 委托代理人：吕嘉浩，广东皓朗律师事务所律师。 第三人：鹤山市沙坪街楼冲村大兴经济合作社，住所地：广东省鹤山市沙坪街楼冲村大兴。 负责人：吕日乾，该社社长。 原告冯某1因与被告鹤山市沙坪街道办事处（以下简称“沙坪街道办”）、第三人鹤山市沙坪街楼冲村大兴经济合作社（以下简称“大兴经合社”）镇政府（街道办）其他行政行为纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年9月11日公开开庭进行了审理。冯某1的委托代理人黄志山、钟珊珊,沙坪街道办的出庭负责人梁伟照、委托代理人严品卓和吕嘉浩，均到庭参加诉讼，大兴经合社经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 冯某1诉称，2011年5月9日，吕某和冯文海登记结婚，于2011年11月5日生育冯某1。2014年2月17日，吕某与冯文海在鹤山市民政局办理离婚登记手续,冯某1由吕某抚养至今。冯某1出生后，一直居住在鹤山市××街××村民委员会大××村（以下简称“大兴村”），在村幼儿园读书，户口也一直在大兴村，并没有任何的变迁和更改的情况，冯某1在大兴村居住期间，一直履行村民的权利和义务。虽然冯某1的法定代理人吕某为了让冯某1能够办理入户登记，于2014年2月18日与大兴经合社签订了承诺书，承诺不享受大兴经合社的任何一分钱分红和利益。但根据《中华人民共和国民法总则》第三十五条规定，冯某1的监护人吕某作出上述的承诺书有损冯某1的利益，并没有根据“最有利于被监护人的原则履行监护职责”去处分冯某1利益，应当认定该承诺书是无效的，同时，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款、《广东省实施》第二十四条第二款相关的规定，冯某1的户口一直属于大兴村，并履行法律法规和组织章程规定义务的本村村民，依法属于农村集体经济组织成员，依法依规应在集体经济组织收益分配享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益，而不应剥夺其身份权和分红权。而大兴经合社于2017年11月30日将大兴村位于鹤山大道与××大道交汇处旁面积为28243.9平方米的土地进行拍卖，分别于2018年2月2日和2018年2月14日对上述拍地款进行分红，第一次每人发放200000元，总金额为88800000元；第二次每人发放150000元，总金额为66600000元；两次拍地分配表都没有把相应的拍地款分配给冯某1，冯某1身为大兴经合社的成员，却被大兴经合社非法剥夺大兴经合社的身份及分红权，侵害了冯某1的合法权益。因此，请求法院判令：一、撤销沙坪街道办作出的沙街行处〔2019〕1号《行政处理决定书》；二、责令沙坪街道办重新作出冯某1是大兴经合社的成员身份，并责令大兴经合社向冯某1支付土地分红款200000元的行政处理决定；三、判令沙坪街道办承担本案诉讼费。 冯某1在举证期限内向本院提交了以下证据：1、冯某1常住人口登记卡；2、出生医学证明；3、《请求作出行政处理申请书》；4、沙街行处〔2019〕1号《行政处理决定书》；5、《冯某1读书证明》、《毕业证书》；6、《2018年新生入学通知书》；7、江门市志愿服务综合信息管理平台；8、粤（2018）鹤山市不动产权第0010320号《中华人民共和国不动产权证书》。 沙坪街道办辩称：一、冯某1认为其监护人吕某2014年2月18日与大兴经合社签订的承诺书无效，属于认定事实错误。2014年2月18日，冯某1的监护人吕某为方便冯某1读书教育，与大兴经合社签订承诺书，承诺入户后冯某1不享受大兴经合社村里的任何一分钱分红和利益。该承诺书系吕某为维护冯某1的就近入读的利益与大兴经合社签订的，系冯某1的法定代理人吕某与大兴经合社的真实意思表示，大兴经合社没有欺诈、胁迫、乘人之危情形，且没有违反法律的强制性规定，根据《民法总则》第一百四十三条规定，该承诺书是有效的。2017年11月30日，大兴经合社将位于鹤山大道和江门大道交汇处旁面积为42.37亩的土地拍卖，2018年2月将上述土地拍卖款分配给大兴经合社村内具有成员分配资格的社员，大兴经合社依据承诺书的约定没有分配土地拍卖款给冯某1。在没有取得土地拍卖款的情况下，冯某1就依据《民法总则》第三十五条规定，认为其法定代理人吕某与大兴经合社签订的承诺书有损其财产利益，系无效的。根据《民法总则》第五条、第七条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循自愿原则和诚信原则。现冯某1在办理好入户手续就读后，就认为其法定代理人签订的承诺书损害其利益，应为无效，系有违背诚信原则的。如果冯某1认为承诺书无效申请撤销的，那冯某1将从其不诚信的行为中获得利益，将会与现行的民事活动准则相违的。二、“冯某1入户大兴经合社53号”这一行为作为承诺书的一部分，系承诺书的主要内容，如果承诺书被认定为无效的，那冯某1的入户行为也应无效，冯某1也应将户口迁出大兴村。综上所述，沙坪街道办作出行政处理决定对冯某1的诉求不予支持是正确的。冯某1的诉讼请求无事实理由、无法律依据，应依法予以驳回。 沙坪街道办在举证期限内向本院提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书；2、《承诺书》；3、《询问笔录》；4、《大兴村村规民约》。 大兴经合社在法定期限内没有发表陈述意见，也没有向本院提交证据材料。 经审理查明，吕某自出生后就随父亲入户广东省鹤山市××村民委员会大××村××号，因到广州美术学院就读，其于2000年将户口迁往广州市海珠区昌岗东路257号大院，2004年其毕业后将户口从广州市海珠区昌岗东路257号大院迁回广东省鹤山市××村民委员会大××村××号，至今未有迁出。大学就读至登记结婚期间，吕某享有大兴经合社成员资格及集体经济收益分配的权利。2011年5月9日，吕某与冯文海登记结婚，2011年11月5日生育女儿冯某1（冯某2），2014年2月17日，双方办理离婚手续，冯某1由吕某抚养。 2014年2月18日，吕某出具《承诺书》，载明：“现生育的唯一小孩冯某2随母入户，方便小孩当地读书教育，入户地址：广东省鹤山市××村民委员会大××村××号，以后小孩冯某2不享受大兴村里的任何一分钱分红。”2014年3月11日，冯某1入户至广东省鹤山市××村民委员会大××村××号。 2017年11月30日，大兴经合社将其位于鹤山市××大道与××大道交汇处旁面积为42亩的土地拍卖，并于2018年2月将拍卖款予以分配给其有分配资格的成员。同时，大兴经合社按照吕某出具的《承诺书》不予确认冯某1的集体组织成员资格，不予分配土地拍卖款200000元给冯某1。冯某1不服，并于2018年2月9日向沙坪街道办邮寄送达涉案《请求作出行政处理申请书》,请求沙坪街道办作出行政处理，确认冯某1具有大兴经合社集体经济组织成员身份，大兴经合社向冯某1支付土地分红款200000元。 2018年3月30日，沙坪街道办作出《不予受理决定书》，并于同年4月2日向冯某1送达，认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条以及第九条的规定，大兴经合社将土地拍卖并分配土地拍卖款给该社具有成员分配资格的社员的行为属于该经济合作社行使经济活动自主权的体现，该街道办作为镇一级人民政府，依法不得干预。如该经营管理行为对其社员合法权益造成损害的，依法应由农业行政主管部门进行处理，并决定对冯某1的申请不予受理。告知如不服该决定的申请行政复议或提起诉讼的途径。冯某1对此不服，认为沙坪街道办构成不履行法定职责为由向本院提起行政诉讼。 2018年8月6日，本院作出（2018）粤0704行初166号《行政判决书》，认为沙坪街道办该《不予受理决定书》未能对冯某1的申请事项依法作出实质、明确的处理决定，未能依法全面恰当地履行法定职责，违反沙坪街道办对其辖区内冯某1的涉案申请事项有权作出处理决定等规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，应予撤销。冯某1起诉要求沙坪街道办履行法定职责，于法有据，本院予以支持。至于冯某1起诉要求沙坪街道办作出确认其是大兴经合社的成员身份并责令大兴经合社向冯某1支付土地分红款200000元等诉讼请求，是否予以支持系沙坪街道办重新作出行政处理决定时在职权范围内审查确定的内容，不属审查范围，不作调整，因此判决：一、撤销沙坪街道办于2018年3月30日对冯某1作出的涉案《不予受理决定书》；二、沙坪街道办应在判决生效后两个月内对冯某1于2018年2月9日向沙坪街道办送达提交的涉案《请求作出行政处理申请书》依法作出行政处理决定。沙坪街道办不服，遂向江门市中级人民法院提起上诉。 2018年11月26日，江门市中级人民法院作出（2018）粤07行终155号《行政判决书》，认为原审判决认定事实清楚、适用法律法规准确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。 2019年1月30日，沙坪街道办作出沙街行处〔2019〕1号《行政处理决定书》，认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款的规定，吕某属于大兴经合社的成员，吕某女儿冯某1的户口虽在大兴村，但冯某1母亲吕某于2014年2月18日在为冯某1办理入户登记时，与大兴经合社达成共识并签订承诺书，承诺冯某1不享受大兴村里的任何一分钱分红和利益。签订承诺书是冯某1的法定代理人吕某的真实意思表示，且没有违反法律的强制性规定，是合法有效的，因此，冯某1只享受大兴经合社的户籍，不享受大兴经合社内的分红权利。因此作出如下处理决定：一、对冯某1要求确认具有大兴经合社成员身份的申请事项不予支持；二、对冯某1要求大兴经合社支付土地分红款200000元的申请事项不予支持。载明如不服决定的，可在决定书送达之日起六十日内依法向鹤山市人民政府申请行政复议或者在决定书送达之日起六个月内向江海区人民法院提起行政诉讼，并依法送达给冯某1和大兴经合社。冯某1不服该决定，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案系镇政府（街道办）其他行政行为纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是沙坪街道办作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条规定：“街道办事处行政区域内的农村集体经济组织，适用本规定。”可见，上述法律法规等赋予了镇一级人民政府对公民私人所有的合法财产，村民的人身权利、民主权利和合法财产权利进行保护的职责，对村民自治章程、村规民约等侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民有权申请镇级人民政府依法处理，镇一级人民政府依法具有作出包括责令改正等方式在内的行政行为的法定职责，本案中，冯某1户口住址现为广东省××沙坪街道××村民委员会大××村××号，其以大兴经合社侵犯其集体经济组织成员资格等合法权利为由向沙坪街道办提交涉案《请求作出行政处理申请书》，沙坪街道办作出沙街行处〔2019〕1号《行政处理决定书》后，依法送达给冯某1和大兴经合社，沙坪街道办在本案中执法主体适格，本院予以确认。 《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款、第三款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国民法总则》第三十五条规定“监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责。监护人除为维护被监护人利益外，不得处分被监护人的财产”由前述规定可知，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。虽然农村集体经济组织有独立进行经济活动、管理内部事务的权利，但是涉及到村民重大权益的自治事项、村民会议或者村民代表会议的决定必须建立在法律框架范围内，不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责，除为维护被监护人利益外，不得处分被监护人的财产。 本案中，冯某1的母亲吕某在本院另案中被确认为大兴经合社的集体经济组织的成员。冯某1出生后，吕某为方便冯某1在当地读书教育，出具《承诺书》载明冯某1入户到广东省鹤山市××村民委员会大××村××号，以后冯某1不享受大兴村任何分红。2014年3月11日，冯某1入户至广东省鹤山市××村民委员会大××村××号，之后户籍从未迁出。冯某1属于集体经济组织成员所生子女，对于冯某1是否具备大兴经合社农村集体经济组织成员资格的问题，沙坪街道办应当首先适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，在调查核实其有无履行法律法规和组织章程规定的义务后作进一步处理。沙坪街道办在行政程序中提交的证据材料不能证明冯某1未曾履行相关的村民义务，沙坪街道办以吕某出具《承诺书》承诺冯某1入户后不享受大兴经合社的分红待遇为由认定冯某1不具有大兴经合社成员资格。由于冯某1的监护人在该《承诺书》中作出“冯某1入户到广东省鹤山市××村民委员会大××村××号，以后冯某1不享受大兴村任何分红”的承诺，明显侵犯了冯某1的合法权利，违反《中华人民共和国民法总则》第三十五条规定，沙坪街道办应对此予以纠正，但其反而认定该承诺行为有效，并据此作出涉案《行政处理决定书》，明显适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(二)适用法律、法规错误的”的规定，应予撤销。据此，冯某1起诉要求撤销沙坪街道办涉案沙街行处〔2019〕1号《行政处理决定书》，于法有据，本院予以支持。至于冯某1起诉要求责令沙坪街道办重新作出界定冯某1为大兴经合社成员和责令大兴经合社支付冯某1土地分红款200000元的行政决定的诉讼请求，是否予以支持系沙坪街道办重新作出行政处理决定时在职权范围内审查确定的内容，不属本案审查范围，本案不作调整。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销被告鹤山市沙坪街道办事处于2019年1月30日作出的沙街行处〔2019〕1号《行政处理决定书》； 二、被告鹤山市沙坪街道办事处应在本判决生效后两个月内对原告冯某1于2018年2月9日向被告鹤山市沙坪街道办事处提交的涉案《请求作出行政处理申请书》依法重新作出行政处理决定。 本案案件受理费50元（已由原告冯某1预交），由被告鹤山市沙坪街道办事处负担。原告冯某1预交的受理费50元，由本院予以退回；被告鹤山市沙坪街道办事处应向本院补缴案件受理费50元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。 审 判 长  李国盛 人民陪审员  李健强 人民陪审员  徐嘉乐 二〇一九年九月二十三日 法官 助理  许静怡 书 记 员  郑锡安