广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤04行终107号上诉人（原审原告）：李锦泉，男，1937年4月24日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。委托代理人：李禹畴（上诉人李锦泉的儿子），男，1973年11月9日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区卫生健康局（原珠海市斗门区卫生和计划生育局），住所地：广东省珠海市斗门区。法定代表人：徐晓丽，局长。应诉负责人：周秀雯，副局长。委托代理人：林彰俭，该局工作人员。委托代理人：张岩，北京市中银（珠海）律师事务所律师。上诉人李锦泉因与被上诉人珠海市斗门区卫生健康局（以下简称斗门卫健局）行政不作为一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初63号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2018年10月11日，李锦泉向斗门卫健局提交《申请书面答复的申请书》（附：诉求明细清单），称“申请人是原某镇卫生院退休的主治医师，享受财政供养的国家干部。由于原单位在申请退休前后都没有兑现国家福利分房的待遇，退休工资也没有按标准兑现，每次国家政策性调整工资也没有兑现，调多少冲减多少，就连社保退费个人缴交部分都被截留。要求贵局对申请人提出的以上诉求作出处理并以书面的形式作出合法合理的处理意见。”经过三个月后，李锦泉仍未收到斗门卫健局的书面答复。遂李锦泉针对斗门卫健局行政不作为向一审法院提起诉讼。另查明，2011年3月18日，李锦泉向珠海市斗门区人民法院提起行政诉讼，诉请确认珠海市斗门卫生局对其退休金实行固化（冻结）违法；要求享受法定退休待遇；要求解决住房问题，并退还2008年11月至2010年3月的房租费1160元；要求某卫生院（原某卫生院和某卫生院合并而成）补发1997年7月时政府退休批文中的退休金，而由卫生院克扣，后经斗门人事局复核，斗门卫生局、原某卫生院承诺补发的10747.10元，加上5.85%的银行利息5029.64元，合计15776.74元；要求补发2008年11月至2010年12月份扣发的8521.82元，加上3.69%的银行利息628.91元，合计9150.73元。2011年3月22日，珠海市斗门区人民法院作出（2011）珠斗法立行初字第X号行政裁定，认为李锦泉的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围，依法裁定对李锦泉的起诉不予受理。李锦泉不服，向本院提起上诉。2011年5月5日，本院作出（2011）珠中法立行终字第X号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。2011年9月30日，李锦泉不服珠海市斗门区人民法院（2011）珠斗法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。2011年12月5日，本院作出（2011）珠中法行终字第X号行政判决，认为“被上诉人斗门卫生局收到上诉人李锦泉的行政复议书后，针对行政复议申请书列明的三项请求分别进行了答复。上诉人李锦泉反映的问题实质为退休工资争议。按《斗门镇级卫生院管理体制改革总体方案》的规定，在体制改革前（2008年）退休的人员，无论其所在的单位机构编制、经费渠道及性质如何调整，其经费供给性质及渠道不变。上诉人李锦泉在斗门镇级卫生院改革之前退休，退休工资由某卫生院以及社保机构共同发放，按照改革方案，其退休工资发放模式不变。被上诉人斗门卫生局并不是直接处理和发放上诉人李锦泉退休工资的单位，没有直接处理和解决上诉人李锦泉退休工资争议问题的法定职责。作为镇级卫生院的主管单位，被上诉人斗门卫生局已经督促某卫生院妥善解决本案所涉问题。上诉人李锦泉主张被上诉人斗门卫生局不作为的理由不能成立，本院不予支持。”据此，二审判决驳回李锦泉上诉，维持原判。2017年3月3日，李锦泉向斗门卫健局提出《行政申请书》，诉求：1.补报本人房改名额；2.退休前技术级别应该是八级，请予纠正。2017年3月25日，斗门卫健局作出《关于李锦泉诉求问题的答复》，主要内容为：第一，李锦泉原单位不符合房改政策规定，未能实施房改政策；第二，李锦泉1997年6月已办理退休，不纳入珠人社〔2010〕X号《关于印发的通知》实施范围及对象，因此不存在李锦泉退休前专业技术级别为八级的情况。2017年6月28日，根据李锦泉儿子反映其父亲待遇问题的信访事项，斗门卫健局作出《信访事项处理意见》，主要内容：第一，解释2011年相关节日补贴发放问题；第二，解释2008年调资增加的发放问题；第三，解释2002年增加工资的发放问题。并告知其救济途径，明确“逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”再查明，因珠海市机构改革，不再保留珠海市斗门卫生和计划生育局，原珠海市斗门卫生和计划生育局的职责由新组建的珠海市斗门卫生健康局行使。原审法院判案理由及结果从李锦泉于2018年10月11日提交的《申请书面答复的申请书》内容来看，其申请事项实质为福利分房和退休工资发放问题。第一，关于福利分房问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第一款第十项规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，斗门卫健局于2017年3月25日作出的《关于李锦泉诉求问题的答复》已对该问题进行了答复。因此，斗门卫健局是否答复李锦泉提出的该项申请，不会对其权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第二，关于退休工资发放问题。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第14点规定，“要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待。当事人因不服信访工作机构依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见或者不履行《信访条例》规定的职责提起诉讼的，人民法院依法不予立案。但信访答复行为重新设定了当事人的权利义务或者对当事人权利义务产生实际影响的，人民法院应当予以立案。”本案中，珠海市中级人民法院（2011）珠中法行终字第X号行政判决已明确“斗门卫生局并不是直接处理和发放李锦泉退休工资的单位，没有直接处理和解决李锦泉退休工资争议问题的法定职责”。由此可见，该申请事项不属于斗门卫健局的职责范围，而是一种信访投诉事项。斗门卫健局对李锦泉该申请不予答复属于对信访事项的处理行为，该不予答复的行为并不会对其合法权益产生实际影响。因此，李锦泉以斗门卫健局未对其该项信访事项作出答复为由向法院起诉，应当不予受理，已经受理的，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项,《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第一款第十项、第六十九条第一款第一项和第三款、第一百零一条第一款第二项之规定，原审法院裁定驳回李锦泉的起诉，一审案件受理费人民币50元，退回李锦泉。当事人二审诉辩主张上诉人李锦泉上诉请求：1.确认斗门卫健局不作为；2.要求斗门卫健局对李锦泉的申请要求予以处理，即：其一，按李锦泉在退休时的法定退休待遇为标准予以纠正，其中包括技术等级的评定及聘任情况，并督促下属予以补发；其二，社保退费个人部分被下属单位（原某卫生院）扣取，要求其查处并监督下属归还；其三，国家政策多次调资被单位冲减，要求斗门卫健局下属（原某卫生院和某卫生院）按政策标准补发；其四，要求斗门卫健局对2017年6月28日的答复事项之二进行落实；其五，不落实给予李锦泉当年国家房改政策，作出合法合理的书面回复并处理。事实与理由：（一）一审程序违法。从时间上看，立案到收到裁定书刚好五个月，接近一审的审结期限，已经超过作出不受理决定的期限。从形式看，文书虽然是裁定文书，但内容实质是判决文书。文书的大部分依据是斗门卫健局的证据及答辩形成的，等同于书面审理。一审法院未开庭审理，根据《中华人民共和国行政诉讼法》，没有经过质证的证据不能成为判案的依据，从公平性来看，法院剥夺了上诉人的陈述权利，质证的权利，辩论的权利，诉讼的权利。（二）裁判理由错误。1.《最高法关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉讼权的若干意见》第14点是规定的信访机构的行政主体是信访局，并不是指斗门卫健局所设立一个方便工作的一个科室。上诉人向被上诉人的申请事项性质是涉诉信访。2.被上诉人的行为对上诉人的权利义务产生实质影响。（1）被上诉人与上诉人所属单位存在上下级关系。被上诉人对下属负有领导管理的法定职责，其中包括人事、福利等。福利分房属于中央政府于90年代的一项全国性政策，对象是全国在职职工，因此不存在单位内部福利。这已实实在在对上诉人产生权利的影响。另外全国性的政策，必定有资金的支持，这些资金哪里去了？法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》有职责将此线索移交监察委。（2）上诉人多次向被上诉人及其所属单位质疑被扣减的退休工资问题，得到回复是所有人都一样扣减。如果回复是真实的，此种行为就是群体事件，已经达到犯罪的标准。否则就是欺骗上诉人，针对上诉人而作出的扣减行为。退休工资是国家对干部职工辛苦工作一辈子，晚年能安享的一种生活保障，扣减干部职工退休工资，其性质是恶劣的。3.关于该案件是否重复起诉及（2011）珠中法行终字第X号判决书的问题。（1）两案并不是重复诉讼，其事实与诉求事实完全不同。（2）（2011）珠中法行终字第X号焦点是退休工资争议，而本案的焦点是被上诉人对下属的违法行为没有尽到职责监管的问题。（3）根据法院提到一事一议，该案属于新的案件。（4）如果一定要说（2011）珠中法行终字第X号判决书与本案有关联，这样（2011）珠中法行终字第X号判决书就存在枉法。从一审法院的裁定书表明，法院在审理行政案件时存在两种标准。对上诉人的诉求大事化小，小事化了。（5）该案件是被上诉人没有履行自己的职责，对下属的违法行为放任自流。法院的职责是主持社会公义，面对违法违纪行为应履行职责，不要让违法违纪行为及人逍遥法外。被上诉人斗门卫健局答辩称，（一）李锦泉在原审以及二审的诉求均已经多次重复处理，并且不属于行政诉讼受案范围。从原审双方当事人的举证内容来看，李锦泉的诉求问题性质均为劳动人事方面的待遇问题，属于行政机关处理信访范围，并且李锦泉的信访诉求已经多次重复处理，依法不属于行政诉讼受案范围。（二）原审裁定适用法律无误，驳回起诉的处理正确，应予维持。原审法院认为李锦泉诉求事项实质为福利分房和退休工资待遇发放问题，据此认定不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回李锦泉的起诉，适用法律正确，应予维持。二审查明的事实二审期间，双方当事人未提交新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，上诉人李锦泉向被上诉人斗门卫健局反映的福利分房和退休工资问题,实质上是请求斗门卫健局督促其下属单位某镇卫生院解决相关问题。相关申请事项不属于被上诉人斗门卫健局的法定职责范围，而是信访投诉事项。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，信访人对行政机关处理信访事项的行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理；已经立案的，应予驳回起诉。一审法院驳回李锦泉的起诉处理正确，本院予以维持。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。原审法院2019年1月23日立案受理李锦泉的起诉，2019年6月5日审结案件，并未超过一审案件法定审理期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第二款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。原审法院对本案进行书面审理，并不违反法律规定。上诉人李锦泉认为原审法院审理程序违法的主张，本院不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年九月四日书记员 梁敏儿