吉林铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）吉7102行初95号 原告于兆海，男，1970年4月19日出生，汉族，现住址吉林市高新区。 被告吉林市规划和自然资源局，住所地吉林市昌邑区。 法定代表人张光宇，该局局长。 出庭负责人林伟欣，该局副局长。 委托代理人刘宝林，该局高新分局局长。 委托代理人杨平，吉林吉信律师事务所律师。 第三人吉林市银昊房地产开发有限责任公司，住所地吉林市高新区。 法定代表人沈昊泽，该公司董事长。 委托代理人吴春国，吉林明达伟业律师事务所律师。 原告于兆海诉被告吉林市规划和自然资源局（以下简称规划局）及第三人吉林市银昊房地产开发有限责任公司（以下简称银昊公司）房屋行政许可一案，原告于兆海于2019年8月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月12日立案后，依法适用简易程序公开开庭进行了审理。原告于兆海，被告规划局的行政机关负责人林伟欣及其委托代理人刘宝林、杨平，第三人银昊公司的委托代理人吴春国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告规划局于2018年2月7日将颁发给银昊公司的建字第（2010）开114-2号《建设工程规划许可证》作出扩大面积调整。本次调整对象包括原告于兆海房屋所在的24号楼，将原住宅层数由6层调整为7层。 原告于兆海诉称，银昊公司于2010年通过挂牌出让方式取得“亚昊水泥厂改造项目地块2”国有建设用地使用权，于2011年建设锦绣江南小区，并于2012年正式面向社会全面出售该小区楼盘。在出售该小区楼盘期间，24号楼商品房买卖合同中标明其房屋结构为共6层的多层房屋，且在缴纳该房产的各项费用中均按共6层的房屋结构计算，原告并不知晓该小区存在违规建设行为。直到2018年11月30日，吉林市国土资源局为锦绣江南小区办理房产证时，银昊公司告知原告需要补缴24号楼房屋公摊面积费用。2019年4月3日经向原吉林市规划局申请政务公开后，原告方知银昊公司在原吉林市规划局审批的《建设工程规划许可证》〔建字第（2010）开114-2号〕在2018年2月7日作出调整，将锦绣江南小区多层住宅层数在原告买卖合同中明确标明的共6层调整为共7层，致使原告在不知情的情况下多缴纳房屋公摊面积费用1233元。依据中华人民共和国建设部关于发布国家标准《住宅建筑规范》第385号公告（编号GB50368-2005）中5.2.5之规定，七层以及七层以上的住宅或住户入口层楼面距室外设计地面的高度超过16m以上的住宅必须设置电梯。原吉林市规划局在锦绣江南小区多层没有设置电梯的情况下，为银昊公司在2018年2月7日作出《建设工程规划许可证》附件调整的行政审批，明显违反了建设部发布的《住宅建筑规范》要求，故原告请求人民法院撤销原吉林市规划局对银昊公司《建设工程规划许可证》〔建字第（2010）开114-2号〕2018年2月7日调整的行政审批。银昊公司与原告签订的房屋买卖合同生效后，原吉林市规划局在2018年2月7日为银昊公司《建设工程规划许可证》附件进行调整，将锦绣江南小区24号楼多层房屋6层调整为7层，是在原告不知情的情况下调整的，是不合法的。综上，原吉林市规划局在为银昊公司《建设工程规划许可证》附件进行行政审批调整时，明显违反了中华人民共和国建设部公告《住宅建筑规范》的要求，没有充分进行实地验收，没有充分考虑原告方的权利和利益，违规作出了行政审批行为。为维护原告的合法权益，特诉讼至贵院，请求贵院撤销原吉林市规划局对银昊公司《建设工程规划许可证》〔建字第（2010）开114-2号〕于2018年2月7日做出的扩大面积调整的行政审批。 被告规划局辩称：一、建字第（2010）开114-2号《建设工程规划许可证》调整是对规划验收过程中违反规划许可审批违法行为进行处罚后的规划调整，不属于具体行政行为，是规划验收程序，验收的时间是2018年2月7日。原告购买的24号楼的《建设工程规划许可证》应为建字第（2010）开114-2号，被告于2010年11月29日颁发给本案第三人该工程规划许可证（副本）,规划审批为6层。但本案第三人在建设过程中未按照审批建设，并在2010年后开始出售房屋，至2012年房屋竣工验收合格后交付时，本案原告主张的7层第三人已经建设完毕并有业主入住。第三人至被告处办理规划审批验收时，现场检查实际建设现状与工程规划审批不符，竣工图纸和规划审批并公示的规划现状位置图不符，存在超规划条件核准的容积率以及超建问题。二、第三人违法建设的处理和规划调整的程序是最终经过吉林市城乡规划委员会合法审批的。被告发现第三人存在未按照规划审批建设的违法行为后，进行调查核实依法执法。但锦绣江南小区建设面积大，建设户数超过2000户，规划验收时已经有住户入住。依据《城乡规划法》第六十四条“对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，应依法要求第三人采取改正措施并处罚款。由于此项处罚措施涉及多户业主利益，将造成很大社会隐患，对此违法行为处罚提交吉林市城乡规划委员会进行处理。在处理过程中，2000多户居民无法办理产权手续已经引起聚众信访。从2013年起，当时的土地部门、吉林市城乡规划委员会、吉林高新产业开发区管理委员会依法进行研究处理，最终被告根据吉林市城乡规划委员会会议纪要，对第三人处以最高额度10%的罚款。对建设工程规划许可证事项进行处罚后的执法监督程序的规划调整，不是在建设过程中的正常规划审批调整。三、原告主张的是《建设工程规划许可证》正常的调整程序，需要经被告审查后符合规划条件才可以进行调整。第三人并未履行合法调整程序，所以，不存在被告规划调整不合法的事实。四、依据《国家赔偿法》的相关规定，承担行政赔偿责任前提是存在行政违法，由于被告不存在违法进行规划调整的行为，故被告不应该承担行政赔偿责任。如果被告认为权益受损，应另行主张。五、原告诉请已经超过法定的起诉期限，依法应予驳回，根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，本案原告从购房时根据商品房合同就知道房屋总层高审批为6层，入住时实际房屋层高为7层，并因此出现了小区产权证无法办理导致业主信访的事项。因此对该小区规划调整最终办理产权手续时，就可以推定小区居民已经知道规划调整，而非通过政务公开程序得知。因为四十六条规定了“应当知道作出行政行为”的情形，所以，本案原告就属于应当知道作出行政行为的情形。起诉期限从办理产权证时起算，已经超过法定起诉期限。综上，这项规划调整是受益于小区全体居民的，包括本案原告，由于此项规划调整，小区居民产权手续才得以办理，房屋合法权益才得到有效保障；违法行为人也缴纳了罚款，承担了违法行为的法律责任。规划调整的目的并不是保护违法行为人，而是保护并消除因违法行为人的违法行为给业主造成的权利影响。所以，被告行政行为合法，依法应予以维持。 第三人银昊公司述称：一、第三人与原告双方签订的《吉林市商品房买卖合同》第五条中约定“甲、乙双方共同约定商品房交付后，产权登记面积与合同约定面积发生差额，双方同意按房产局测绘大队最后测绘结果为准，房价款多退少补。”第三人是根据上述合同约定收取的产权登记面积与合同约定面积发生差额部分的价款，并非原告所谓“房屋公摊面积费用”。二、第三人收取产权登记面积与合同约定面积发生差额部分的价款符合民事法律规定。原告获得房屋面积增加带来的收益，却想转嫁应承担的给付责任，要求规划局赔偿，显然没有法律和事实依据。根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十四条“出卖人交付使用的房屋套内建筑面积或者建筑面积与商品房买卖合同约定面积不符，合同有约定的，按照约定处理……”的规定，第三人按照合同约定收取的产权登记面积与合同约定面积发生差额部分的价款，符合法律规定。本案中，原告按照合同约定支付产权登记面积与合同约定面积发生差额部分的价款，是其应尽的合同义务。并且所承担的差额部分的价款与相应面积差额之间是对价的，要求规划局赔偿，显然没有法律和事实依据。三、通常情况下，6层调整为7层公摊面积增加的同时，户数同时也增加，分摊到每户的公摊面积并不会增加。原告所谓“6层调整为7层，致使原告在不知情的情况下多缴房屋公摊面积费用1233元”的说法是荒谬的。综上，第三人收取产权登记面积与合同约定面积发生差额部分的价款符合民事法律规定。原告要求规划局赔偿没有法律和事实依据。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，第三人银昊公司于2010年11月29日取得原吉林市规划局颁发的编号为吉市建规字（2010）开114-7号《建设工程规划许可证》（副本）后开始建设房屋，并出售房屋。原告于兆海与第三人银昊公司于2012年9月27日签订《吉林市商品房买卖合同》，原告购买第三人出售的锦绣江南小区XX号楼X单元X层XXX号（0XXXXX9室）房屋。买卖合同显示原告购买的房屋所在建筑层数为地上6层，地下0层。 第三人银昊公司《建设工程规划许可证》（副本）吉市建规字（2010）开114-7号显示，该工程24号住宅地上层数为6层。但在建设过程中，第三人银昊公司未按照审批建设，而是将包括涉案房屋在内的多处6层住宅建设成7层住宅，且第7层房屋大部分已售出。第三人银昊公司办理规划审批验收时，原吉林市规划局经现场检查发现，第三人银昊公司实际建设现状与工程规划审批不符，竣工图纸和规划审批并公示的规划现状位置图不符，存在超规划条件核准的容积率以及超建问题。2016年8月23日经吉林市城乡规划委员会审批，因锦绣江南小区建成多年并且居民已入住，一直因为建设项目规划核实建筑面积超出规划条件核准建筑面积，无法办理规划核实，故对第三人超建面积处建设工程造价10%的罚款。2016年10月31日吉林市规划局高新区分局作出行政处罚通知书，通知第三人因其开发建设的锦绣江南小区未按规划批准内容建设，擅自超建5502.8平方米（地上），根据《中华人民共和国城乡规划法》及《吉林市城市规划管理条例》的相关规定，按照吉林市城乡规划委员会执委会2016年第三次会议纪要精神，对超建部分处以工程造价10%的罚款。2016年11月24日原吉林市规划局核发《建设工程规划许可证》建字第（2010）开114-2号正本。2017年12月21日吉林市城乡规划委员会确定，关于锦绣江南小区容积率调整事项，因涉及2000多户居民办理不动产证事项，同意该项目容积率上调事宜。要求高新区管委会按照超建面积处以建设工程造价10%的罚款，并严格履行相应法定程序。2018年1月24日第三人银昊公司向高新区管委会支付了1355683.61元，当日高新区管委会向第三人出具了吉林省政府非税收入通用票据。 2018年1月28日第三人银昊公司向原吉林市规划局提交“关于调整规划建设面积的申请”，2018年2月7日原吉林市规划局同意调整锦绣江南小区规划建设面积，在原《建设工程规划许可证》建字第（2010）开114-2号上注明“2018.2.7调整”字样，《建设工程规划许可证》附件建字第（2010）开114-2-（2）号显示，24号住宅层数调整为7层。 原告于兆海于2018年11月30日取得编号为吉（2018）吉林市不动产权第0XXXXX8号不动产权证。不动产权证显示，原告于兆海房屋总层数为7层，房屋所在层为6层。产权证显示房屋总层数与合同约定不一致。原告于兆海认为因被告调整建设规划许可证容积率，导致原告公摊面积增加，从而多缴纳公摊费用，原告于兆海不服，向本院提起诉讼。 另查明，经政府机构改革，原吉林市规划局的职能已划给吉林市规划和自然资源局即本案被告。 以上事实有当事人提交的《建设工程规划许可证》及其附件、建设工程竣工规划申请表、关于调整规划建设面积的申请、建设工程规划核实通知书存根、建设工程规划核实合格证、吉林市城乡规划委员会章程、会议备忘录、会议纪要、行政处罚通知书、吉林省财政非税收入专用票据和进账单、吉林高新区管委会关于锦绣江南小区上调容积率的请示、政府信息公开告知书、不动产发票、《吉林市商品房买卖合同》等证据在案佐证。 本院认为：一、关于原告诉讼主体身份是否适格。建设工程规划许可证作为行政许可，是建设工程办理进行规划、设计、施工、验收、商品房销（预）售、房屋产权登记等的法定要件。原告虽非行政许可的相对人，但作为商品房的买受人，与建设工程规划许可的内容有着直接利害关系，属于利害关系人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告作为与被告行政行为有利害关系的公民，有权依法提起行政诉讼，故原告主体适格。二、关于原告起诉是否超过法定起诉期限。原吉林市规划局调整建设工程规划许可，原告未能知晓，通过政府信息公开程序确认建设工程规划许可调整之后，方能认定其知道行政行为，故原告起诉未超过起诉期限。即使是认定起诉期限应从原告“应当知道行政行为内容时”起算，也应当从原告得到不动产权证之日即2018年11月30日开始计算，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”原告于2019年8月12日提起诉讼，未超过起诉期限。三、关于原吉林市规划局调整建设工程规划许可行为是否合法。本案诉争之行政行为性质实为行政许可的调整，原告依据文件《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》建住房[2002]123号，主张被告在变更《建设工程规划许可证》前应当进行听证而未进行，构成程序违法。经查该文已被《住房和城乡建设部公告第894号--关于公布住房和城乡建设部规范性文件清理结果目录的公告》（2011年1月26日发布；2011年1月26日实施）废止。根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国城乡规划法》《吉林省城乡规划条例》等法律法规规定，城乡规划主管部门在核发《建设工程规划许可证》前对涉及公共利益或者利害关系人权益的建设工程，应当将工程的基本情况、规划依据、方案图纸和有关经济技术指标等内容向社会公示，征求利害关系人意见，而本案所诉之行政行为并非核发建设工程规划许可证行为而是核发之后的调整行为。吉林市规划委员会根据调查结果对第三人违建行为作出处罚决定，原吉林市规划局在锦绣江南小区业主多人多次上访情况下，为解决锦绣江南小区业主不能办理产权证的问题，对已经核发的《建设工程规划许可证》进行调整，证据确凿，在程序上并无明显违法之处。四、关于行政行为利害关系人的知情权和建议权保护。本案行政行为的利害关系人即锦绣江南小区的业主，因第三人银昊公司违规建设，导致无法进行规划核实，造成整个小区2000多户业主无法办理产权证。第三人银昊公司的申请、吉林高新管委会的请示、吉林市规划委员会的会议纪要等多份证据证实，锦绣江南小区业主多人多次到各级政府及相关部门集体上访，要求解决问题，行政主管部门为维护社会稳定、维护利害关系人的合法权益，作出了调整规划许可行为，不仅不存在侵犯知情权和建议权问题，而且是在利害关系人呼吁下所实施。五、关于原告针对行政机关对第三人违建行为作出行政处罚提出质疑。该行政处罚是否合法并非本案审理范围，原告可向有关机关行使举报、控告权利。六、关于原告提出第三人建设工程违反《住宅建筑规范》和多交了公摊面积费用，系房屋质量标准和商品房买卖合同纠纷，可通过民事诉讼向第三人银昊公司主张。综上，本院认为，原吉林市规划局2018年2月7日对建字第（2010）开114-2号《建设工程规划许可证》作出的调整行为，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告于兆海的诉讼请求。 案件受理费25元，由原告于兆海负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审判员  张建国 二〇一九年九月二十三日 书记员  禹彩凤 （此件共12页，印10份）