江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初466号 原告潘XX，女，1961年11月26日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人周XX，江苏开典律师事务所律师。 被告南通市崇川区钟秀街道办事处，住所地南通市工农路356号。 法定代表人徐XX，职务主任。 应诉负责人郑XX，职务党工委委员、人武部长。 委托代理人孙XX，北京市盈科（南通）律师事务所律师。 委托代理人刘XX，北京市盈科（南通）律师事务所（实习）律师。 第三人潘X荣，男，1943年5月8日生，××族，住南通市崇川区。 第三人毛XX，女，1941年12月12日生，××族，住南通市崇川区。 第三人潘X明，男，1963年12月17日生，××族，住南通市崇川区。 第三人袁XX，女，1965年12月14日生，××族，住南通市崇川区。 第三人潘X，男，2000年12月1日生，××族，住南通市崇川区。 原告潘XX诉被告南通市崇川区钟秀街道办事处（以下简称钟秀街办）确认行政协议无效一案，原告于2019年4月8日向本院提起行政诉讼，本院于4月12日立案，于4月15日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书，向第三人潘X荣、毛XX、潘X明、袁XX、潘X邮寄送达了起诉状副本及参加诉讼、举证通知书。因被告钟秀街办认可被诉协议系由其委托南通市崇川区百花经济实业公司（以下简称百花公司）与第三人签订，被告为协议搬迁的责任主体，故虽原告起诉时将百花公司列为第三人，但本院在审理过程中未将该单位作为本案第三人。本院依法组成合议庭，于2019年9月9日公开开庭审理了本案。原告潘XX及其委托代理人周XX，被告钟秀街办应诉负责人郑XX及委托代理人孙XX、刘XX，第三人袁XX到庭参加诉讼，第三人潘X荣、毛XX、潘X明、潘X经本院传票合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告潘XX向本院提出诉讼请求：1.依法确认2016版0004838号《房屋搬迁补偿安置协议》无效；2.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：原告潘XX系潘X荣、毛XX夫妇的女儿，与潘X明系姐弟关系，袁XX、潘X系潘X明的妻子、儿子。1982年南通市郊区政府对社员住房及宅基地进行清查登记，原告与潘X荣、毛XX、潘X明一家共计登记有平房170.48平方米，后一直未再翻建房屋。2016年，被告因原水果批发市场周边地块搬迁工程成立项目动迁指挥部，同年11月，被告委托百花公司与第三人潘X荣、潘X明、袁XX签订了2016版0004838号《房屋搬迁补偿安置协议》一份，将原告与父母等共有的房屋拆除。原告为此找到钟秀街道百花村社区居委会及被告主张自己的份额，被明确告知原告的份额与父母混同在一起，但不得单独分割成一户，可与父母协商分割。2018年2月7日，上述拆迁房屋获得安置，第三人潘X明作为买受人共计安置有锦城苑、学士府低价位商品房三套。原告于2018年6月起诉到南通市崇川区人民法院（以下简称崇川法院），要求依法分割原告的应得份额。崇川法院经审理认为原告对《房屋搬迁补偿安置协议》的效力有异议，需另行提起行政诉讼，并最终裁定驳回原告起诉。故原告提起本案诉讼。 原告潘XX向本院提交以下证据： 1.人口登记底册，证明原告系第三人潘X荣、毛XX夫妇的女儿，上世纪八十年代原告系钟秀乡百花村三组常住居民； 2.南通市郊区社员住房及宅基地登记情况，证明南通市郊区政府1982年对社员住房及宅基地进行清查登记，原告与父母及潘X明等共同共有平房170.48平方米； 3.钟秀街道2016年房屋搬迁项目招标通知、房屋搬迁补偿安置协议、评估报告，证明原告与父母共有的房屋于2016年因水果批发市场周边（含钟秀路景观路）项目由被告实施搬迁，第三人潘X荣、潘X明、袁XX与被告委托的百花公司签订《房屋搬迁补偿安置协议》，获得补偿款453293.52元，该协议未经原告签字确认。 4.申请审批表，证明因82年底册登记错误，被告钟秀街办于2017年4月将房屋确权更正为217.42平方米，潘X明户为185.42平方米（另32平方米分割给潘X明前妻），将原告排除在房屋所有权人之外； 5.民事裁定书，证明原告在第三人签订安置房买卖合同后于2018年6月向崇川法院提起民事诉讼。请求析分属于自己的财产份额，崇川法院经审理驳回原告的起诉，告知原告提起行政诉讼。 被告钟秀街办辩称，案涉房屋户主是潘X明，被告有理由相信潘X明有权代表案涉房屋全体产权人签订房屋搬迁补偿协议。根据拆迁工作惯例，在农村住宅拆迁安置补偿中，通常由每户户主出面协商并最终签订协议，安置补偿利益由全体产权人和家庭全体成员享有。第三人潘X明对被拆迁房屋的处分行为构成表见代理，被告与潘X明签订的《房屋搬迁补偿安置协议》有效，原告要求确认协议无效的诉讼请求不成立，请求法院驳回。原告作为出嫁女若主张拆迁利益，可以直接要求分割房屋或者货币补偿。故案涉《房屋搬迁补偿安置协议》有效，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告钟秀街办陈述其证据与原告举证一致，故不作重复举证，但认为被告就潘X明户房屋的拆迁补偿事宜进行了协商，根据协商结果及房屋搬迁补偿评估报告达成案涉协议，系双方当事人的真实意思表示，程序合法。崇川法院（2018）苏0602民初2846号民事裁定书中认为案涉搬迁补偿安置协议不具备合法效力的观点是错误的，对案涉协议的效力的认定也应结合拆迁工作实际、民间习惯，并考量拆迁安置行政行为的安定性等因素作出判断。 第三人袁XX述称，拆迁时第三人曾帮原告咨询过是否有原告的权益，但拆迁工作小组答复称原告没有相应的权益。第三人户有一份2004年的建房报告，其中没有原告。案涉拆迁协议是经过被告审批审核的，协议约定的是五位第三人的补偿权益和安置份额。原告已经出嫁多年，户口不在第三人处，即便在拆迁时有其份额，也应该单独享受，而非与第三人混合在一起。 第三人袁XX向本院提交了2003年11月申请至2004年3月审批完成的《南通市××区民房建设申报审批表》，证明该次建房审批过程中，已经将常住人口中的原告母子划去，仅有五位第三人及当时尚健在的潘X荣的母亲，该次审批中明确保留原老房，由于袁XX、潘X的因素，增加了空方4.52平方米，因此案涉拆迁协议系依据该审批表签订，与原告无关。 被告对原告提供的证据的真实性、合法性均无异议，但不认可关联性及原告的证明目的，对案涉房屋民事权利的归属与分割不发表意见，但案涉协议是合法的。第三人袁XX对原告提供的证据1的真实性无异议，对证据2表示不清楚，对证据3的真实性无异议，但认为被告与第三人签订协议系根据2004年的建房审批表并非依据82底册，故协议合法；对证据4、5无异议。 原告对第三人袁XX提供的证据的真实性表示无法确认，但该审批表中保留的老房即为82底册上的老房，案涉拆迁协议中的面积也与审批表中的面积不符。被告对第三人袁XX提供的证据无异议，认为该审批表的规划意见明确保留老房并按政策享受空方面积，所以并未实际新建房屋。 本院对当事人不持异议的证据予以认定。对原告及第三人袁XX提供的证据的形式真实性均予以认定，各方当事人的证明目的涉及本案争议焦点，待后文予以阐述。 经审理查明，原告潘XX、第三人潘X明系第三人潘X荣、毛XX的女儿、儿子，第三人潘X明与袁XX系夫妻关系，潘建系两人的儿子。 原告及第三人潘X荣、毛XX、潘建平户形成于八十年代的户籍底册及《南通市郊区社员住房及宅基地情况登记》中，登记的常住人口为上述四人及潘X荣母亲张XX，登记的现有住房为1981年9月建造的正房六间合计150.95平方米、附房19.53平方米。1991年3月29日，潘XX的户籍从钟秀乡百花村三组迁至崇川区××新村××室。1993年，潘X明与前妻吴春花经法院调解离婚，约定女儿潘霏霏由潘X明抚养。后潘X明与袁XX结婚并生育潘X。2003年，第三人户的《南通市××区民房建设申报审批表》载明申请人为潘X荣，常住人口为潘X荣、毛XX、张XX、潘X明、袁XX、潘霏霏、潘X，该审批表中潘XX及其儿子的周勇的名字被划掉，审批表载明保留老房110.48平方米，补空方4.52平方米，所在村民委员会、乡（镇）（街道）建设管理部门及土地管理部门、乡（镇）政府（街道办事处）、南通市规划管理部门及国土部门均在该申报审批表中盖章同意。 2016年，因原水果批发市场周边（含钟秀路景观路）项目建设需要，案涉房屋属于被搬迁范围内。同年11月，潘X荣、潘X明、袁XX与百花公司签订《房屋搬迁补偿安置协议》，约定搬迁潘X明户位于钟秀街道××组的房屋，合法建筑面积为185.42平方米，所有权证明文件为申请审批表。协议另对补偿款金额、补偿安置方式等事项。该户作为产权证明文件的《申请审批表》中载明：合法建筑面积138.48平方米，常住人员为四位第三人，钟秀街道百花社区居委会在“社区居委会意见”栏记载“现有人口5人，82年底册老房170.48平方米，实际当时建平房217.42平方米，2016年11月经钟秀街道各部门审核扩权认定面积217.42-170.48=46.94平方米，确权后合法面积为217.42平方米，分割给潘X明前妻吴春花32平方米，分割后潘X明5人合计面积185.42平方米，对照崇川区建房政策，该户现有人口5人，合计安置185.42平方米”，2017年4月10日，钟秀街道经审核同意社区居委会的意见。《房屋搬迁补偿安置协议》现已实际履行完毕，潘X明户于2018年2月购买了低价位商品房锦城苑8幢306室及8幢B115车库、学士府44幢2707室及44幢B2004车库、学士府44幢2708室及44幢B148车库并进行了结算。 2018年6月，潘XX将潘X荣、毛XX、潘X明、袁XX、潘X列为被告起诉至崇川法院，要求分别原位于钟秀街道××组房屋的拆迁补偿及安置权益。崇川法院经审理认为潘XX系185.42平方米被征收房屋的共有权人，其对《房屋搬迁补偿安置协议》《申请审批表》的效力有异议，属于行政诉讼受案范围，遂于2018年11月22日裁定驳回潘XX的而起诉。 本院认为，本案争议焦点为被告钟秀街道与第三人户签订的《房屋搬迁补偿安置协议》是否存在无效之情形。 关于协议的效力问题，本案系集体土地征收补偿协议纠纷，未遵循法定征收的程序，而是由搬迁人与被搬迁人通过签订协议的方式约定土地、房屋的征收以及相应的补偿安置事宜。虽然《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对集体土地征收的协议补偿制度没有明确、具体的规定，但只要不违反行政法律规范禁止性规定，行政机关和相对人可以通过契约建立、改变或者消灭特定的行政法律关系。考虑到集体土地征收与补偿的实践复杂性与法律空缺，对补偿安置协议合法性和效力的判断，除了要适用行政法律规范，审查协议条款是否存在违反法律强制性规定情形外，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，并充分尊重行政习惯。 参考《中华人民共和国合同法》第四条规定，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。第五条规定，当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。第七条规定，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。本案中，虽八十年代户籍底册及《南通市郊区社员住房及宅基地情况登记》中显示原告潘XX系潘X荣户的常住人口之一，但原告的户籍已经于1991年3月29日从案涉房屋迁出。潘X明与袁XX结婚并生育后，该户于2003年重新申报的《南通市××区民房建设申报审批表》中潘XX及其儿子已经从常住人口中被划去，该次审批根据当时的现有人口在保留老房的基础上审核核准补了部分空方。2016年11月，被告钟秀街道委托百花公司与潘X明户签订案涉《房屋搬迁补偿安置协议》之时，原告并非案涉房屋的实际居住人员、也不包含在最后形成的建房申报审批表的常住人口之中，被告为尽快稳定征收与补偿法律关系，基于案涉被搬迁房屋实际情况，与部分户代表即第三人潘X荣、潘X明、袁XX签订协议并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政为无效，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条第三项规定，违反法律、行政法规的强制性规定，违背公序良俗的民事法律行为无效。案涉协议有《原水果批发市场周边（含钟秀路景观路）项目房屋搬迁补偿安置方案》作为文件依据，约定的补偿款金额等有《南通市××区房屋搬迁补偿评估报告》作为依据，第三人袁XX亦当庭表示第三人均对该协议约定的权利义务不持异议，且该协议业已实际履行完毕。因此，案涉协议系由钟秀街办与第三人户经协商一致而达成，可以体现双方的真实意思表示，不存在违反法律、行政法规强制性规定等协议无效情形，依法应当认定该协议有效。 至于原告潘XX对案涉房屋是否存在出资贡献、原告是否系房屋共有权人等问题，应由当事人通过民事诉讼等合法途径进行确定，而不是苛责行政机关予以认定。本案中，被告钟秀街办显然不具有对房屋的权属等作出认定的职权与能力。退一步讲，即便如崇川法院在裁定书中认定的原告系185.42平方米被征收房屋的共有权人，原告也不能仅以共有权人的身份否定案涉协议的效力。因为即使协议一方存在无权处分之情形，在协议不存在其他法定无效情形下，仍应认定协议有效而非协议无效。此情形下，在协议已经履行时，共有权人或其他权利人可以主张返还不当得利；在协议不能履行时，协议相对方可以主张承担违约责任。 综上，原告要求确认被告钟秀街办与第三人户签订的《房屋搬迁补偿安置协议》无效的诉讼请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告潘XX的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告潘XX负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  张 燕 人民陪审员  曹献忠 人民陪审员  何美娟 二〇一九年九月三十日 书 记 员  陆星奕 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。