云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云23行初23号 原告赵慧禧，男，1957年10月21日生，汉族，大学文化，律师，住武定县。 被告武定县人民政府。住所地：武定县狮山镇中山路1号。 法定代表人李坚，系县长。 委托诉讼代理人李汉梅，民惠律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人熊俊程，系武定县住房和城乡建设局副局长。代理权限为特别授权。 原告赵慧禧诉被告武定县人民政府（以下简称县政府）房屋征收补偿决定一案，于2019年7月12日向本院提起诉讼。本院受理后，依法向被告县政府送达了起诉状副本、应诉通知书及负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭进行了审理。原告赵慧禧，被告县政府的委托诉讼代理人李汉梅、熊俊程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵慧禧起诉请求：1.撤销被告县政府作出的武政房征补决字〔2018〕5号《武定县人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称征补决定）；2.依法判令被告严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第十九条规定“公告日的市场价”对原告的被征收房屋进行补偿；3.本案诉讼费用由被告承担。主要事实与理由：被告推进棚改，原告倾心、礼仪配合。棚改期间原告认可了被征收房屋的测绘面积，但在对原告房屋价值评估过程中，被告未通知原告参与评估机构选定，棚改指挥部将总价约14万元的评估表交给原告，该表内无签字、盖章。原告对评估价值提出异议后，经被告复查，又口头告知原告房屋价值240余万元，原告仍不服。被告最终以266万余元价格作出了征补决定，收到征补决定后，原告要求与被告协商解决，但被告拒不依照征补条例规定进行征收补偿。2019年6月19日，原告收到被告的答复意见，但该答复并未改变征收补偿价格。原告认为，被告作出的征补决定程序违法、评估违法、显失公平。1.评估程序违法。被告单方确定评估机构，剥夺了原告作为被征收人的参与权，评估过程中评估师未现场踏勘，仅由评估机构工作人员操作，未告知评估机构的名称，至今未向原告送达经评估师签字、加盖评估机构印章的正式的分户评估报告，未告知原告对评估结果异议申请复核和鉴定的途径和期限。被告在对原告房屋实施征收中，评估程序违反了《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称评估办法）第四条、第十二条、第十三条、第十七条、第二十条的规定，严重损害了原告的合法财产权益。2.评估结果违法。征补决定违反了征补条例第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格的规定，还违反了评估办法第十条被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日的规定。被告单方采用行政手段确定评估时点作为评估参考价，明显违法。3.评估价格事实不清。原告在被征收范围内享有一门三院的房产，共分为上、中、后三院，共计占地面积611.16㎡，上院占地约180㎡为国有土地，用途为临街大门和院子，建盖的两层房屋是车库和仓库，但被告按4950元/㎡进行评估，明显低于市场价格；中院占地185㎡，两层房屋的用途为住房、院子（含绿化及设备、设施），被告同样按4950元/㎡价格进行评估，对砖混结构的房屋按975元/㎡，远远低于建房成本价；后院是原告与本组其他村民转让取得的集体土地，占地246.16㎡，该地虽未办理集体土地使用权登记，但村民小组和村民都认可原告就是实际的使用权人，但被告却按照925元/㎡的单价进行征收补偿，明显低于市场价，甚至低于原告流转时的转让价格，因此征补决定所依据的评估价值认定违法。4.征补决定确定的补偿价值过低，显失公平。被告决定的征收补偿价与同一征收范围内其他被征收人的出入太大，与原告相邻的其他土地、房屋面积没有原告的大，但被告给的补偿款却高于原告。原告为此要求被告公开相邻住户的征收补偿协议，但被告拒绝提供，因此，被告针对原告房屋的征收补偿款过低，显失公平。被告作出的补偿决定存在诸多违法情形，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定的撤销情形，请法院依法撤销被告作出的征补决定。 原告赵慧禧针对诉请向本院提交以下证据：1.身份证复印件，欲证明原告具备合法的诉讼主体资格。2.武政房征补决字〔2018〕5号征收决定，欲证明被告对原告的被征收房屋进行收受及被告征收程序违法、补偿价款显失公平。3.原告写给县领导的诉求材料及被告作出的信访事项答复意见书，欲证明原告多次要求与被告协商解决，但被告未实质解决争议。4.照片5张，欲证明原告被征收房屋的现状及概貌及房屋下院是临街大门、院子及车库和仓库，中院是钢混房屋、院子、绿化，后院土地归原告使用。5.房产证、土地证，欲证明原告是被征收土地、房屋的产权人及土地、房屋的登记面积。6.（2018）云2329民初657号、（2018）云23民终1498号民事判决两份，欲证明原告曾代理申晓琼与本案评估机构确认合同无效纠纷案件，原告与评估机构存在利害关系。 被告县政府辩称，一、原告提起的本案诉讼，已超过起诉期限。被告于2018年12月28日向原告送达了征补决定，根据行政诉讼法第四十六条规定，原告至迟应在2019年6月28日前提起诉讼，但本案被告2019年7月22日才收到法院传票，因此原告对征补决定提起诉讼已超过起诉期限，应裁定驳回其起诉。二、县政府向原告作出征补决定程序合法。棚户区改造是党中央国务院为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。是着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。国务院、省、州政府多次发文要求加快城市棚户区改造工作。为了有效推进此项工作，县政府于2016年7月16日成立棚户区改造项目建设协调指挥部，9月20日组建成立棚户区改造办公室（以下简称棚改指挥部），具体开展民调、地调、房调、编制可行性研究报告，项目立项、融资、研究制定《棚改实施方案》《征收补偿办法》《干部联系棚改居民工作方案》等政策。2017年7月我县获得国家开发银行棚改项目融资贷款23.8亿元。因武定县的棚改任务数多，体量大，因此我县采取分区域、分时段、分批次实施棚户区改造工作。一期实施复兴街东侧片区及6个单位职工老旧住宅小区，共1068户，2017年8月26日县委政府召开棚改一期启动大会，至11月16日顺利完成签约工作，实现100%的签约率。二期实施复兴街东侧片区、北街片区陵园路片区共1288户。2017年11月20日启动二期签约工作，截止2018年9月11日，完成签约1276户，有12户尚未签约，实现99.2%的签约率。本案原告系棚改二期范围内未签约户。县政府实施棚户区改造严格执行征补条例、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称征补办法）等法律法规。为使“一办法两方案”即《征收补偿办法》《棚改实施方案》《干部联系棚改居民工作方案》更切合实际，更具公信力，棚改指挥部分八个层次、多形式广泛征求上级主管部门、县处级领导、老干部代表、人大代表、政协委员、妇女代表、青年代表、具有房屋征收拆迁经验工作人员、周边县市负责棚改工作人员意见建议，并召开了十一场群众会，1600多人参加会议，组织听证会并进行社会稳定风险评估，充分采纳各方意见建议基础上修改完善，经依法公告，县政府作出《关于2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定》的公告程序合法。房屋征收过程中，被告委托相关机构对被征收房屋进行房屋土地面积测绘认定、房屋评估等工作，被告工作人员曾多达34次入户做工作，并向原告送达房屋征收补偿办法、初评结果明细录、房屋摸底平面图、房屋评估报告等相关材料，但原告在签约时限内未与棚改指挥部达成征收补偿协议。棚改指挥部分别从被征收人身份信息档案资料、被征收房屋房产信息档案资料、县政府实施棚户区改造的政策依据、武定县制定棚改政策的决策依据、实施征收的法律依据五个方面准备资料，并依法定程序报请政府常务会、县委常委会审定，武定县第十七届人民政府第38次常务、中共武定县委第十四届县委第61次常委会同意对原告房屋作出征补决定，县政府作出的征补决定程序合法。三、评估机构选择程序合法。征补办法第十七条规定“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，也可以由房屋征收部门或者被征收人采取摇号、抽签等随机方式确定。房屋征收部门应当将确定的房地产价格评估机构予以公告，并与房地产价格评估机构签订委托合同”。武定县棚户区改造涉及上万的被征收人，客观上无法组织被征收人协商选定，也无法组织被征收人投票决定。根据法律规定，可以由征收部门采取摇号、抽签等随机方法确定评估机构，棚改指挥部在“三调”即民调、地调、房调过程中，群众填写了1217份武定县2017年城市棚户区改造摸底调查信息表，其中同意委托政府选择测绘、评估公司的群众有1181户，占97.04%，原告认为征收部门未与被征收人协商选择评估机构违反法定程序不成立。四、原告认为房屋评估违法及征补决定违法的主张无事实和法律依据。房屋价值评估是由第三方评估机构作出，根据征补条例第十九条规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。以及评估办法第二十二条规定，对房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被告无权对房屋评估结果是否合法作出认定，在评估结果未被推翻之前，被告依据评估结果作出的征补决定符合法律规定。根据征补条例规定评估机构出具虚假或者有重大差错的评估报告造成损失的，评估机构应依法承担赔偿责任。综上，原告的诉讼请求不成立，请求驳回原告的诉讼请求。 被告县政府针对辩解向本院提交了以下证据：第一组证据：户口证明、户口注销证明，欲证明原告赵慧禧的身份信息。第二组证据：1.房屋所有权证、房屋共有权证、国有土地使用权证；2.房屋测绘面积认定表；3.土地面积测量表；4.房地产估价报告；5.被征收房屋照片2张；6.武定县2017年棚户区二期干部联系棚改居民入户信息采集表，欲综合证明原告被征收房屋的详细情况。第三组证据：1.《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）；2.《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号）；3.《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）；4.《云南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》（云政发[2013]133号）；5.《云南省人民政府办公厅关于进一步加快推进棚户区改造工作的通知》（云府办明电[2014]17号）；6.《云南省人民政府办公厅关于进一步推进棚户区改造工作的通知》（云政办发[2014]63号）；7.《云南省人民政府关于进一步做好城镇棚户区和城市危房改造及配套基础设施建设有关工作的实施意见》（云政发[2015]69号），欲证明县政府实施第二期棚户区改造有政策依据。第四组证据：1.《武定县城市棚户区改造专项规划（2016-2020）》（附件1）；2.楚雄州发展和改革委员会关于楚雄州2017年城镇棚户区改造建设项目可行性研究报告的批复；3.武定县发展和改革局关于楚雄州2017年城镇棚户区改造建设项目—武定县改造建设子项目可行性研究报告的批复，欲证明武定县棚户区改造项目获得立项批复。第五组证据：1.武定县2017年城镇棚户区改造建设项目资金使用协议（协议编号：CXCT-GKYH-2017-07）；2.武定县2017年城镇棚户区改造建设项目资金使用协议（协议编号：CXCT-GKZQ-2017-07），欲证明武定县棚户区改造项目资金到位情况。第六组证据：武定县2017年城市棚户区改造摸底调查信息统计表，欲证明同意参与棚改群众为92.19%，不同意参与棚改群众为5.75%，同意委托政府选择测绘、评估公司的群众为97.04%，不参与民意调查群众为2.05%。第七组证据：1.县政府关于2017年城镇棚户区改造范围的公告；2.被征收房屋区域位置图；3.征收范围公示照片，欲证明原告的房屋在棚户区改造范围内，武定县棚户区改造范围已进行公示。第八组证据：测绘结果公示照片、初评结果公告照片，欲证明棚改指挥部已将测绘结果、初评结果进行公示。第九组证据：1.《武定县2017年城市棚户区改造房屋征收补偿办法》征求意见暨民意调查业务培训会议通知及记录；2.关于召开《武定县2017年城市棚户区改造房屋征收补偿办法》听证会的会议通知；3.《武定县2017年城市棚户区改造房屋征收补偿办法》听证会的会议记录，欲证明：《武定县棚户区改造征收补偿办法》依法征求社会意见，并进行听证，已获得广泛支持。第十组证据：1.武定县第十七届人民政府第十二次常务会议纪要；2.中共武定县委第十四届县委第三十一次常务会会议纪要；3.县政府关于印发武定县2017年城市棚户区改造房屋征收补偿办法的通知；4.中共武定县委办公室、县政府办公室关于印发《武定县2017年城市棚户区改造二期实施方案》的通知；5.中共武定县委办公室、县政府办公室关于印发《武定县2017年城市棚户区改造二期房屋征收补偿干部联系服务棚改居民工作方案》的通知；6.中共武定县委办公室、县政府办公室关于2017年城市棚户区改造二期房屋征收补偿干部联系服务棚改居民工作的补充通知；7.武定县城市棚户区改造项目建设协调指挥部会议纪要（1-30期），欲证明《武定县棚户区改造征收补偿办法》依法通过政府决策程序并通过实施。第十一组证据：武定县棚户区改造二期房屋征收补偿协议签约工作统计表，欲证明截止2018年9月30日棚户区改造二期签约率为99.20%。第十二组证据：1.关于召开《武定县2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定》社会稳定风险评估会议的通知；2.《武定县2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定》社会稳定风险评估会议记录；3.武定县2017年城市棚户区改造房屋征收社会稳定风险评估报告，欲证明县政府对评估项目已依法进行社会稳定风险评估，结论为该项目社会风险程度较低。第十三组证据：1.关于《2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定的公告（送审稿）》法制审查意见；2.云南民惠律师事务所关于《县政府2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定的公告》的法律意见书，欲证明经过审查，县政府作出征收决定符合法律规定。第十四组证据：1.武定县第十七届人民政府第32次常务会议纪要；2.县政府关于2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定的公告；3.征收决定公告粘贴照片；4.县政府关于2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定的公告在武定县电视台播出证明；5.县政府关于2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定公告、评估报告送达回执，欲证明2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定依法通过政府决策程序，房屋征收决定公告及评估报告已送达被征收人。第十五组证据：1.武定县2017年棚户区改造房屋征收补偿办法、评估明细表、房屋摸底平面图、宗地测绘面积认定表送达回执；2.房屋征收补偿值计算表；3.2017年棚户区改造二期房屋征收补偿机关干部联系服务棚改户工作情况，欲证明：1.联系单位已将武定县2017年棚户区改造房屋征收补偿办法、评估明细表、房屋摸底平面图、宗地测绘面积认定表和房屋征收补偿值计算表、房屋征收决定公告送达原告；2.棚改联系干部多次入户做工作，但原告在签约时限内未与房屋征收实施部门达成房屋征收补偿协议。第十六组证据：1.武定县第十七届人民政府第38次常务会议通知；2.武定县第十七届人民政府第38次常务会议纪要；3.中共武定县委第十四届县委第61次常委会会议通知；4.中共武定县委第十四届县委第61次常委会会议纪要；5.房屋征收补偿决定；6.房屋征收补偿决定送达回执，欲证明政府通过决策程序依法作出征补决定，并送达给原告。第十七组证据：征补条例、征补办法及《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政强制法》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》，作为县政府实施棚户区改造的法律依据。 经庭审质证，被告县政府对原告提交的证据质证认为：对证据1、4、5的三性及证明目的无异议；对证据2的三性无异议，但对其证明目的不予认可；对证据3的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可，认为原告信访及被告信访答复都是在征补决定作出之后；对证据6的三性及证明目的均不认可。原告对被告县政府提交的证据质证认为：对第一组、第三组、第四组、第七组证据的三性及证明目的无异议；对第二组证据中证据1、2、3、5的三性及证明目的无异议，不予认可证据4的三性及证明目的，认可证据6的真实性，但不认可其合法性、关联性及证明目的；对第五组证据的真实性、关联性无异议，但不认可合法性及证明目的；对第六组证据的真实性无异议，但不认可合法性、关联性及证明目的；对第八组证据的三性及证明目的不予认可；对第九组至第十六组证据中1、2、3、4的真实性无异议，但不认可合法性、关联性及证明目的，认可第十六组证据中的5、6的真实性、关联性，不认可其合法性及证明目的；对第十七组证据的三性无异议，但不认可县政府依照法律规定进行征收补偿。 本院对原、被告提交的证据材料分析认证如下：原告提交的证据1、2、3、4、5具备证据的真实性、合法性、关联性，能证明其待证事实，本院予以采信，证据6与本案没有关联性，本院不予采信。被告县政府提交的第一组至十三组证据具备证据的真实性、合法性、关联性，能证明县政府依法组织实施武定县第二期棚户区改造项目，开展了发布征收范围、征收决定，进行社会稳定风险评估，选定评估机构、制定征收补偿方案、作出征收决定等征收工作，本院予以采信；对第十四、十五、十六组证据具备证据的真实性、关联性，但不能证明被告县政府已向原告送达了分户评估报告及县政府作出征收决定合法，本院对其合法性及证明目的不予采信。 经审理查明，2016年7月，被告县政府启动县城棚户区改造，开展了民调、地调、房调工作，同意参与棚改群众为92.19%;不同意参与棚改5.75%;未表态2.06%。2017年1月8日县政府发布《关于武定县2017城镇棚户区改造范围的公告》并在全县范围内进行公告，原告赵慧禧位于武定县狮山镇北街89号土地使用权证号为武国用（2001）第100997号、房屋所有权证号为武房权证近字第00099号的房屋在第二期棚户区改造项目范围内，同年2月开始入户测绘。2017年7月10日、8月18日，县政府组织召开了《武定县2017年城市棚户区改造房屋征收补偿办法》征求意见会、听证会，8月23日，县政府经过社会稳定风险评估，评估机构出具《武定县2017年城市棚户区改造房屋征收社会稳定风险评估报告》，结论为该项目社会风险程度较低，但有发生个体矛盾冲突的可能。县政府于2017年8月25日公布了《武定县2017年城市棚户区改造房屋征收补偿办法》，该办法第六条第（四）项规定，房地产价格评估机构由被征收人选定，征收人与评估机构签订委托合同，评估费由征收人承担。评估机构依法评估后，向征收人提供分户初步评估结果；第（七）项规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构向征收人提供整体评估报告和分户评估报告，并将分户评估结果送达被征收入;第（八）项规定，被征收人收到分户评估结果后，如对评估结果有异议，在收到评估结果之日起10日内向云南省城市房屋拆迁评估技术委员会申请鉴定。同时该办法第十三条第（一）项规定，《房屋征收与补偿办法》生效后由县政府依法作出征收决定。2017年11月20日，中共武定县委办公室、县政府办公室印发《武定县2017年城市棚户区改造二期实施方案》。2018年8月9日，被告县政府召开了武定县2017年棚户区改造二期房屋征收社会稳定风险评估讨论会，但未进行社会稳定风险评估。2018年8月27日，县政府发布《关于武定县2017城镇棚户区改造二期房屋征收决定的公告》，同日向原告之子赵锐送达征收决定公告、房屋征收补偿办法、分户评估明细表、房屋摸底平面图、宗地测绘面积认定表。2017年2月18日，棚改指挥部与云南鼎立房地产土地评估有限责任公司（以下简称鼎立公司）签订《武定县城市棚户区改造建设项目房地产评估业务合同》，委托鼎立公司对武定县2017年城市棚户区改造项目范围内被征收房屋价值进行评估，委托合同约定估价基准日为2017年1月8日（估价基准日以征收公告颁布的时间确定）。2018年11月18日，鼎立公司向棚改指挥部出具分户评估报告，赵慧禧被征收房屋评估价值2661358元，12月28日，原告户的房屋征收补偿计算表记载其征收补偿金额为2673874.55元。因评估明细表与分户评估报告对原告的被征收房屋价值一致，被告及棚改指挥部至今未向原告送达分户评估报告。因原告在《关于武定县2017城镇棚户区改造二期房屋征收决定的公告》规定的签约期限内未与被告达成征收补偿协议。2018年12月27日，被告县政府作出被诉征补决定，次日向原告送达。原告对征补决定不服遂提起本案诉讼。 经归纳原、被告的诉辩主张，本案争议的焦点是：1.原告提起的诉讼是否超过起诉期限；2.被告县政府作出的被诉征补决定是否合法。 针对第一个争议焦点，本院认为，根据《最高人民法院关于适用 针对第二个争议焦点，本院认为，被告县政府有权对武定县城棚户区改造范围内的房屋组织实施征收补偿，在对棚户区改造范围内的房屋进行征收补偿，应当做到事实清楚、程序合法、主要证据充分。根据征补条例和征补办法规定，房屋征收部门应当将分户的初评结果在征收范围内向被征收人公示，公示期限不少于5日。被征收人对分户评估初步结果有异议的，房地产价格评估机构应当进行说明；存在错误的，应当予以修正。公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当将分户评估报告及时送达被征收人。被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，可以自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核，房地产价格评估结果应当及时进行复核。复核不得收取费用。被征收人或者房屋征收部门对复核结果有异议的，应当向房地产评估专家委员会申请鉴定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告县政府提交的证据不能证明其依法向原告送达了分户评估报告，并告知了相关救济途径，应由其承担举证不利的后果。被告县政府在未依法向原告送达分户评估报告，其作出被诉征补决定评估程序违法。征补办法第十六条第一款规定：评估时点为房屋征收决定公告之日。本案中，县政府对征收范围内被征收房屋的价值评估时点应为2018年8月27日，但鼎立公司出具的分户评估报告的评估时点却为2017年1月8日，鼎立公司确定的评估时点违法。被告县政府依据评估时点错误的房地产估价报告，对原告赵慧禧的被征收房屋作出被诉征补决定事实不清。 综上，被告县政府作出的被诉征补决定事实不清，程序违法，依法应予撤销。原告赵慧禧要求撤销被诉征补决定的诉讼请求成立，本院予以支持。原告赵慧禧要求被告按照“征收决定公告之日价值”进行征收补偿的诉请，尚需被告在对原告的被征收房屋依法征收补偿时应予重新审查、确定的情形，故对该诉请本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 一、撤销武定县人民政府于2018年12月27日作出的《武定县人民政府房屋征收补偿决定书》（武政房征补决字〔2018〕5号）。 二、驳回原告赵慧禧的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告武定县人民政府承担（未交）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长 刘 芳 审判员 吴启贤 审判员 杨 洁 二〇一九年九月九日 书记员 朱丽娜