湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘06行初86号原告：岳阳市云溪区松阳湖街道凌泊湖社区老堤组。负责人：高余粮，组长。委托诉讼代理人：宋先肆，岳阳市岳阳楼区求真法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：石春华，岳阳市岳阳楼区求真法律服务所法律工作者。被告：岳阳市云溪区人民政府，住所地岳阳市云溪区云溪镇云中路。法定代表人：刘正仁，区长。委托诉讼代理人：姚轶，岳阳市云溪区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：周良宵，湖南奉宪律师事务所律师。被告：岳阳市云溪区松阳湖街道办事处，住所地岳阳市云溪区松阳湖街道办事处象骨港1号。法定代表人：余宏良，主任。委托诉讼代理人：刘奇，云溪区司法局松阳湖司法所所长。委托诉讼代理人：周良宵，湖南奉宪律师事务所律师。原告岳阳市云溪区松阳湖街道凌泊湖社区老堤组（以下简称老堤组）与被告岳阳市云溪区人民政府（以下简称云溪区政府）、岳阳市云溪区松阳湖街道办事处（以下简称松阳湖街道办）确认行政行为违法一案，向本院提起诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告老堤组的负责人高余粮及其委托诉讼代理人宋先肆、石春华，被告云溪区政府的委托诉讼代理人姚轶、周良宵，被告松阳湖街道办的委托诉讼代理人刘奇、周良宵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告老堤组诉称，松阳湖农场始建于1960年，原告原隶属于松阳湖农场五分场。1998年，被告以设立“养殖公司”为名，强行划拨原告已改造成标准农田的210亩土地（含机砖厂50亩鱼塘）及其他分场、村、组的土地，该养殖场属无法定注册、无实体经营、无工作人员的“三无公司”，仅有几名农场退休职工挂名。被告将此土地、农田、鱼池转包，从中获利。2001年，松阳湖农场改制，成立永济乡人民政府。原告多次请求被告归还土地未果。2010年9月，城陵矶临港产业新区将位于云欣西路的原告土地征收，并向永济乡政府支付了土地征收费、安置费、青苗费，青苗费已由原告领取，但被告截留了原告其他“两费”。请求：1、撤销云溪区政府岳云政复决字[2019]1号行政复议决定书；2、判令松阳湖街道办滥用行政职权截留原告寄养湖、土地湖210亩（含机砖厂50亩水塘）土地费、安置费的行政行为违法，并将该费用返还给原告。原告提供了下列证据：1、云溪区政府岳云政复决字[2019]1号行政复议决定书、云溪区政府岳云复受字[2018]6号行政复议受理通知书、岳云政复延字[2019]1号行政复议决定延期通知书；拟证明原告就本案已向云溪区政府提起行政复议，涉案土地已被征收补偿，征收款已被原永济乡政府领取并截留原告“两费”的事实。2、岳阳市云溪区法院（2018）湘0603行初61号行政裁定书；拟证明本案应经行政裁决前置，确认了原告的权利及追索程序。3、行政裁决申请书、关于寄养湖、土地湖可能性情况说明及回复；拟证明原告以书面形式向云溪区政府、云溪区国土分局提出过申请，要求依法裁决确认寄养湖、土地湖210亩农田和机砖厂50亩水塘权属并返还土地征收补偿款的事实，云溪区国土分局作出的回复是按“谁投入、谁获得”的原则给予补偿。4、关于将国营松阳湖农场转为永济乡的请示；拟证明松阳湖农场2001年10月9日向云溪区政府提出将松阳湖农场改制为永济乡，将松阳湖农场转为农村集体经济组织。5、云溪区政府云政[2001]56号报告；拟证明云溪区政府于2001年11月7日向岳阳市政府递交了《关于将国营松阳湖农场转为永济乡的请示》，要求批示的事实。6、湖南省民政厅湘民行发[2001]35号《关于撤销云溪区松阳湖农场设立永济乡的批复》；拟证明2001年12月5日湖南省民政厅同意撤场设乡。7、岳阳市民政局岳市民[2001]第38号《关于撤销云溪区松阳湖农场设立永济乡的批复》；拟证明2001年12月6日岳阳市民政局经省政府批准，同意撤场设乡。8、中共松阳湖农场委员会《关于成立永济乡筹建领导小组的请示》、松阳湖农场关于《印发松阳湖农场体制改革方案》的通知、永济乡人大主席团决议；拟证明松阳湖农场改制为永济乡，松阳湖农场由国营农场改制为集体经济组织及永济乡第一届人民代表大会通过了原松阳湖农场职工工龄补偿方案的决议，确定了补偿标准、资金来源及实施原则，并于2002年元月1日开始实施的事实。被告云溪区政府、松阳湖街道办辩称，寄养湖、土地湖210亩农田和机砖厂50亩水塘权属确认纠纷，已经云溪区政府和市政府进行过处理，两级政府均认为诉争的土地属国有，寄养湖、土地湖210亩农田使用权人为特种养殖公司，机砖厂50亩水塘使用权人为机砖厂。被答辩人在收到处理决定后没有在法律规定的三十日内就土地权属问题提起诉讼，处理决定已发生法律效力。被答辩人对寄养湖、土地湖210亩农田和机砖厂50亩水塘没有所有权，其请求享有“两费”没有依据。因土地属国有，松阳湖街道办作为法定管理者，依法享有土地补偿款和安置费，不存在截留被答辩人的“两费”。云溪区政府作出的复议决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。被答辩人的请求于法无据，应予驳回。云溪区政府、松阳湖街道办提供了下列证据：1、机砖厂蓄水库合同书，拟证明原机砖厂50亩水塘属凌泊湖分厂，1983年划归原机砖厂，属国有。2、机砖厂养鱼池1983年承包合同书，拟证明高余粮是承包人，不是所有权人。3、关于成立松阳湖农场特种养殖开发公司和松阳湖房地产公司的通知，拟证明松阳湖农场特种养殖开发公司和松阳湖房地产公司依法设立，属国有农场企业。4、租赁协议书、会议纪要、高余粮2010年、2011年、2012年上交承包款收据、关于高余粮等人信访问题的回复，拟证明寄养湖属于特种养殖开发公司，属国有，高余粮、罗建伍只是承包经营者，不是所有权人。5、关于老堤组反映寄养湖、土地湖征收后要求享受安置补偿等信访事项答复意见书、云欣北路遗留问题处理胡桂连领款凭证、老堤组信访事项复查意见书、高余粮信访事项复核意见书、关于印发《永济乡农村税费改革实施方案》的通知，拟证明寄养湖、土地湖权属为特种养殖开发公司，原机砖厂50亩水塘权属属机砖厂，属国有。6、云欣北路高余粮、罗建伍领款凭证及附件，拟证明高余粮、罗建伍已领取涉案土地的青苗费。经庭审质证，云溪区政府、松阳湖街道办对原告提交的证据质证意见如下：第1组证据的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，只能证明原告提出了行政复议，不能证明涉案土地款被被告截留；第2组证据的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，行政裁定书是对土地权属问题进行处置，没有对土地补偿费、安置费进行处置。第3组的真实性、合法性没有异议，只能证明向国土部门提出过要求，主张过权利。第4－8组的真实性、合法性没有异议，但与本案无关。原告对被告提交的证据质证意见为：证据1三性无异议，对证明目的有异议，只能证实土地属于原告所有，签合同的双方是凌泊湖分场和机砖厂，50亩土地实际是老堤组正在使用的水塘。证据2三性有异议，与本案无关。证据3三性有异议，公司成立没有得到批准，没有登记。证据4－6本身的真实性没有异议，对事实的真实性有异议，租赁的特种养殖公司的土地所有权是老堤组的，四个村组的土地改制后均得到了补偿，原告没有得到补偿，被告截留了原告的“两费”。本院对双方提交的证据的真实性、合法性予以确认，对于证明目的，将结合相关事实予以认定。经审理查明，1998年2月12日，根据原松阳湖农场《关于成立“松阳湖农场特种养殖公司”和“松阳湖农场房地产公司”的通知》精神，为适应市场经济体制的需要，进一步加强机关人员分流的力度，推进农场体制改革，原松阳湖农场决定成立“松阳湖农场特种养殖开发公司”，资产主要是土地，从当时的农场下属的分场划拨，财务独立，自负盈亏，接受场部监管。本案诉争的寄养湖和土地湖共计210亩即属于从分场划拨土地之列。特种养殖公司成立前，1997年3月10日，原松阳湖农场渔场将寄养湖（面积为130亩）以公开招投标的形式发包给老堤组村集体组织成员高余粮承包经营，期限为三年。1998年成立特种养殖公司后，原松阳湖农场渔场终止了与高余粮签订的承包合同，并对高余粮进行了补偿。而土地湖（面积为80亩）一直以来都是由特种养殖公司经营管理。2002年，原松阳湖农场实行体制改革，云溪区人民政府在批复《松阳湖农场体制改革实施方案》时明确：“乡政府所属的特种养殖开发公司保留土地湖、寄养湖、葡萄园等所属面积”。此后，寄养湖一直由特种养殖公司对外发包经营，高余粮仍然承包，且特种养殖公司重新与高余粮签订了租赁协议书。至2010年9月，云欣西路（北段）项目进行土地征收，高余粮仍在租赁期内。2014年6月19日，高余粮收到青苗补偿款等相关补偿共计459819元，特种养殖公司后续返还给高余粮剩余租赁款项。1983年4月11日，当时还未成立云溪区，属于临湘县管辖，为解决原临湘县松阳湖机砖厂用水问题，经原临湘县松阳湖农场菱泊湖分场和原临湘县松阳湖农场机砖厂共同申请，原临湘县松阳湖农场决定从原菱泊湖分场划拨50亩水面给机砖厂。为解决因划拨土地带来的一系列问题，由菱泊湖分场与机砖厂签订了《机砖厂蓄水库合同书》，明确场部划拨50亩土地后，由机砖厂接管老堤组村集体组织成员高中良和胡桂田；核减菱泊湖分场的上交，增加机砖厂上交。此后，双方全面落实了农场的决定，履行了合同义务。高中良和胡桂田由农民身份转为企业职工，享受了机砖厂企业职工待遇。2002年农场体制改革，确定该划拨土地属于机砖厂使用。同时，作为企业职工，高中良和胡桂田也和机砖厂其他职工一样，根据自愿原则，回原籍（菱泊湖老堤组）落户，并享受了责任田。2013年12月30日，松阳湖街道给予胡桂田一次性补偿共计15000元整。机砖厂使用划拨土地履行上交义务至今。自2011年始，老堤组组长高余粮多次到区、市上访，要求：一、确认寄养湖、土地湖210亩的土地权属归其所有，并享有土地征收三费。二、确认原机砖厂50亩水塘归其所有，并享有土地征收三费。云溪区永济乡人民政府（现松阳湖街道办）于2013年12月13日作出了《关于菱泊湖村老堤组反映寄养湖、土地湖征收后要求享受安置补偿等信访事项答复意见书》。该答复已经明确上述土地均为国有土地。尔后老堤组不服永济乡答复意见向云溪区人民政府申请复查。云溪区政府于2014年1月16日作出了《岳阳市云溪区人民政府永济乡菱泊湖村老堤组信访事项复查意见书》，该复查意见书中已明确寄养湖、土地湖所有权为国有，使用权为特种养殖公司，老堤组要求享有征收补偿三费没有政策依据，不予支持。关于机砖厂50亩水塘，所有权也为国有，使用权在机砖厂。老堤组要求享有征收补偿三费也没有政策依据，不予支持。老堤组不服云溪区政府作出的《信访事项复查意见书》，向岳阳市人民政府申请复核。岳阳市人民政府信访事项复查复核委员会办公室于2014年4月25日作出了《高余粮信访事项复核意见书》，认为《岳阳市云溪区人民政府永济乡菱泊湖村老堤组信访事项复查意见书》认定事实清楚、证据充分，适用政策法律依据正确，程序合法，处理适当。2018年12月24日，老堤组以松阳湖街道办为被老堤组向云溪区政府申请行政复议，要求确认松阳湖街道办截留寄养湖、土地湖210亩农田和原机砖厂50亩水塘征收土地费、安置费、青苗费违法并依法返还。云溪区政府于2019年3月22日作出岳云政复决字[2019]1号复议决定书，维持了松阳湖街道办的行政行为。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，原告老堤组认为松阳湖街道办截留了寄养湖、土地湖征收两费，对此，首先应当确定寄养湖、土地湖的权属。国有农场实行的是统一领导、分级管理的原则，本案中，原松阳湖农场有权统一调配农场所有的人、财、物，包括土地使用权的调整。210亩寄养湖、土地湖及原机砖厂50亩水塘由农场统一调整划拨给农场特种养殖公司和机砖厂，符合相关法律和政策规定。寄养湖、土地湖210亩使用权属特种养殖公司，原机砖厂50亩水塘使用权属机砖厂，均不属原告老堤组，且云溪区政府、岳阳市人民政府两级政府已确认寄养湖、土地湖属国有农场土地，属国家所有。本案没有证据表明诉争的土地所有权或使用权属于原告老堤组，因此，原告诉称松阳湖街道办截留属于原告土地的土地费、安置费没有事实依据。松阳湖街道办事处处理涉案土地费、安置费符合法律规定，云溪区人民政府作出的[2019]1号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告岳阳市云溪区松阳湖街道凌泊湖社区老堤组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告岳阳市云溪区松阳湖街道凌泊湖社区老堤组负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  姚孟君审判员  夏 磊审判员  王延红二〇一九年九月二十七日书记员  羿 林