广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终2595号上诉人（原审原告）：陈思文，男，1987年10月1日出生，汉族，住江西省瑞昌市黄金乡。上诉人（原审原告）：况文红，女，1989年8月26日出生，汉族，住江西省南昌市东湖区。上诉人（原审原告）：关则婷，女，1980年3月6日出生，汉族，住广州市黄埔区。共同委托代理人：张锦开，广东理然律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州开发区建设局。住所地：广州市黄埔区汇星路81号A栋306室。上诉人陈思文、况文红、关则婷因诉被上诉人广州开发区建设局工程竣工验收备案一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1749号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告陈思文、况文红（乙方)与广州丰实房地产开发有限公司（以下简称丰实公司）（甲方）于2016年12月30日网签201612378193号《广州市商品房买卖合同（预售）》，约定乙方向甲方购买实地青藤花园自编号4#、5#、6#、7#、S3栋第4#、S3栋29层2905房。原告关则婷(乙方)与丰实公司（甲方）于2017年2月15日网签20170215069X号《广州市商品房买卖合同（预售）》，约定乙方向甲方购买实地青藤花园4#、5#、6#、7#、S3栋第5#栋4层406房。上述《广州市商品房买卖合同（预售）》第十二条交房条件均约定了该商品房项目工程竣工验收合格，并取得了建设工程质量监督机构出具的商品房建设项目符合验收管理规定的《建设工程质量监督报告》和规划、公安、消防、人防、环保部门出具的认可文件或准许使用文件；第十三条房屋交付约定甲方应当在2018年3月31日前将房屋交付乙方使用。2018年3月30日，被告给予长岭居YH-K1-2地块二标段项目建设工程竣工验收备案，备案号为穗开建验备[2018]024号。根据穗开建验备[2018]024号《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》（即涉案竣工验收备案表）记载，建设单位名称丰实公司；备案日期2018年3月30日；工程名称长岭居YH-K1-2地块二标段项目；工程地点广州市开发区永和区以北、新丰路以西；工程规模[建筑面积、层数、道路（桥梁）长度等]住宅（自编号4#）：1幢地上32层，建筑面积18966㎡，住宅（自编号5#）：1幢地上32层，建筑面积20359㎡，住宅（自编号6#）：1幢地上32层，建筑面积20419㎡，住宅（自编号7#）：1幢地上32层，建筑面积20425㎡。商业（自编号S3）：1幢地上2层，建筑面积1094㎡，其他（自编号地下室）：1幢地下2层，建筑面积28444㎡，总建筑面积壹拾万玖仟柒佰零柒平方米（109707㎡）；结构类型框架剪力墙结构；工程用途民用住宅；开工日期2016年5月1日；竣工验收日期2018年3月29日；施工许可证号440************201；施工图审查意见经审查，符合要求；勘察单位名称广东省地质物探工程勘察院，资质等级地质勘查甲级；设计单位名称广州市住宅建筑设计院有限公司，资质等级综合建筑工程设计甲级；施工单位名称广西建工集团第五建筑工程有限公司，资质等级房屋建筑工程施工总承包特级；监理单位名称广州天富建设工程监理有限公司，资质等级房屋建筑工程监理甲级；工程质量监督机构名称广州开发区建设工程质量安全监督站；勘察单位、设计单位、监理单位、建设单位均同意竣工验收，施工单位加具“已完成设计和合同约定的各项内容，工程质量符合有关法律、法规和工程建设强制性标准，验收合格”的意见；工程竣工验收备案文件目录：1.工程竣工验收报告，2.单位工程质量综合验收文件，3.规划、公安消防、民防等部门出具的认可文件或者准许使用文件，4.施工单位签署的工程质量保修书，5.商品住宅的《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，6.法规、规章规定必须提供的其他文件，7.备案机关认为需要提供的有关材料；备案意见为长岭居YH-K1-2地块二标段项目（住宅自编号4#：1幢地上32层，建筑面积18966㎡，住宅自编号5#：1幢地上32层，建筑面积20359㎡，住宅自编号6#：1幢地上32层，建筑面积20419㎡，住宅自编号7#：1幢地上32层，建筑面积20425,㎡，商业自编号S3：1幢地上2层，建筑面积1094㎡，其它自编号地下室：1幢地下2层，建筑面积28444㎡，合计总建筑面积109707㎡）竣工验收备案文件已于2018年3月30日收讫，文件基本齐全。三原告以丰实公司未完成工程设计和合同约定的各项内容，工程质量未符合法律、法规和工程建设强制性标准，未符合设计文件及合同要求，建设主管部门及工程质量监督机构责令改正的问题未全部整改完毕，提交虚假文件，被告未经审查向丰实公司作出涉案竣工验收备案应予撤销为由，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。”本案中，被告向丰实公司作出涉案竣工验收备案，系对涉案长岭居YH-K1-2地块二标段项目建设工程作出的，属于涉及业主共有利益的行政行为，对行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为不服的，应由业主委员会或专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起行政诉讼，三原告提起本案诉讼，不符合上述规定。此外，根据国发[2003]5号《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式决定》，已将原《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（建设部令第78号）规定的房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准取消，改为告知性备案。涉案工程竣工验收备案是建设单位在建设工程竣工验收后，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门备案，该备案行为对三原告的合法权益明显不产生实际影响。综上，三原告提起本案诉讼不符合上述法律规定，原审法院应依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款的规定，裁定驳回原告陈思文、况文红、关则婷的起诉。经审理查明，原审法院查明事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。上诉人陈思文、况文红、关则婷不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实和适用法律错误，应予撤销。（一）原审法院裁定驳回起诉的理由自相矛盾。原审法院认为被上诉人作出的竣工验收备案是属于涉及业主共有利益的行为，同时又认为对上诉人的合法权益不产生实际影响，是自相矛盾。事实上，业主并没有参与竣工验收备案，谈不上影响业主利益。竣工验收备案影响的是业主对建设管理部门的监督权。如果建设管理部门不履行监督权，不责令停止使用，不重新组织竣工验收，会对工程质量监管留下隐患，足以影响业主的利益。（二）原审法院认定事实不清，程序错误。原审法院立案时间为2019年3月27日，作出裁定时间为同年4月2日，被上诉人尚未收到起诉材料，也未答辩、举证，原审法院未开庭就作出裁判，属于未审先判，程序违法。其次，本案是裁定驳回起诉，应当审理立案程序是否合法，而不是审理诉讼请求的事实是否合法。如果审理诉讼请求，在没有事实和法律依据的情况下，应当判决驳回原告诉讼请求。二、每位业主均有权对竣工验收备案的监督权提起诉讼。业主委员会是房屋交付后才成立，其权利不及于开发商交付房屋前的竣工验收备案行为，竣工验收备案不涉及业主共有利益。行政机关没有行使监督权，影响房屋质量，业主有权起诉。原审法院适用的《最高人民法院关于适用的解释》第十八条是对诉权的扩张，违反立法法的规定。三、如果本案行政行为撤销会对国家利益、公共利益造成重大损害，可以按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，确认行政行为违法。综上所述，上诉请求二审法院：1.撤销原审裁定；2.发回原审法院继续审理；3.本案诉讼费由被上诉人承担。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。工程竣工验收备案是建设主管机关为收集工程建设相关情况，依开发建设单位申请对报送的竣工验收资料进行登记备查的行为。工程竣工验收备案并不对工程质量进行确认或者认可，也不是竣工验收是否合格的生效要件。上诉人并非工程竣工验收备案申请人，也不属于行政机关作出行政行为时应予考量的其他利害关系人。上诉人作为购房人，其与开发建设单位之间建立的房屋买卖合同关系属于民事法律关系，其因履行合同发生的争议应通过民事途径救济。因此，上诉人与被上诉人作出的工程竣工验收备案行为没有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格，原审法院裁定驳回其起诉，并无不当，应予维持。关于上诉人提出依据对被上诉人的监督权，有权提起行政诉讼的上诉理由。上诉人主张的监督权实际上主张的是举报权，行政机关根据举报人提供的线索或者证据履行监督管理职责，目的仍在于维护公共利益，并非保障举报人的个人合法权益，对举报人的个人合法权益不直接产生影响，举报人不因行使举报权而当然获得行政诉讼原告资格。因此，上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人提出原审法院未开庭审理径行驳回起诉，程序违法的上诉理由。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”原审法院经审查上诉人的诉讼材料，认为不需要开庭审理，直接作出裁定，依法有据，并无不当。上诉人的该项上诉理由亦不能成立，本院不予采纳。综上所述，原审法院查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁定驳回起诉处理正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 石晓利二〇一九年九月十六日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬