云南省普洱市景谷傣族彝族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云0824行初31号 公益诉讼起诉人镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县人民检察院。地址云南省普洱市镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县。 负责人任亚明，职务检察长。 公益诉讼机关出庭人员左佳佳，镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县人民检察院检察员。 公益诉讼机关出庭人员刘莹，镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县人民检察院检察员。 被告镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县林业和草原局。地址云南省普洱市镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县。 负责人饶新全，职务局长。 委托代理人唐武，云南唐武律师事务所律师，执业证号15308199410856251。代理权限为特别授权。 公益诉讼起诉人镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县（以下简称镇沅县）人民检察院诉被告镇沅县林业和草原局不履行林业行政管理职责一案，本院于2019年4月29日立案受理后，于法定期限内向被告镇沅县林业和草原局送达了起诉书副本、应诉通知书和举证通知书等诉讼材料，于2019年8月22日依法组成合议庭，在镇沅县人民法院大法庭公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人镇沅县人民检察院检察员左佳佳、刘莹，被告镇沅县林业和草原局负责人饶新全，委托代理人唐武到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人镇沅县人民检察院诉称，镇沅县人民检察院在履行职责过程中发现，2006年1月，镇沅县XX镇XX村XX小组村民张正国在未办理林地使用手续的情况下，未经批准擅自在XX村国有林内将原有的杂木树和藤类等植物砍伐后栽种了橡胶树，非法改变林地用途，面积为1亩，致使森林资源遭到破坏。被告作为林业行政主管（监管）部门，对张正国违法占用林地行为未依法履行监管职责，虽对其作出了行政处罚（镇林罚书字〔2006〕第〔10021〕号林业行政处罚决定书），处以林业行政罚款333.00元，进行《森林法》宣传教育，但未责令其恢复原貌，致使张正国仍然对该部分国有林地实施经营管理，实际上仍然在非法占有国有林地。由于被告前期未采取有效监管措施，导致张正国及部分村民非法毁坏国有林种植橡胶违法行为泛滥，2009年7月28日、2012年4月23日，被告与镇沅县财政局共同作出镇林发〔2009〕92号、镇林发〔2012〕24号处置和流转方案，确定张正国缴纳2450.00元租金后，将其非法占用的国有林地以流转方式给予其使用50年，但张正国仅缴纳了1050.00元租金，未缴部分被告未进行催缴，也未与张正国办理过相关流转手续。2013年云南省林业厅下发《云南省林业厅关于进一步加强森林资源管理的紧急通知》（云林林政〔2013〕21号），文件明确规定国有林地未经省政府批准不得流转，但被告仍未依法履行对国有林地的监督管理职责，造成张正国至今仍非法占用上述地点国有林地，致使国家利益和社会公共利益长期处于被侵害状态。 为督促被告依法履行职责，镇沅县人民检察院于2017年11月23日向被告发出检察建议。2017年11月29日，被告书面回复：1、将根据检察建议，积极向县委政府汇报，争取得到县委政府的支持，协同相关部门严格按照相关法律规定，对XX镇XX村涉及国有林毁林种橡胶的林地依法收回，并责成XX镇林业服务中心加强监管，加大林业法律法规和相关政策的宣传，防止出现反复；2、吸取XX、XX村毁林种橡胶案件的教训，加强资源林政管理，结合林地变更调查、森林督查工作对XX镇乃至全县进行全覆盖清查，对发现的违法行为及时查处或移交，防止辖区内的林地尤其是国有林地被非法侵占或破坏；3、严格依照《中华人民共和国森林法》、《云南省森林条例》、《云南省林业厅关于进一步加强森林资源管理的紧急通知》（云林林政〔2013〕21号）等相关法律法规和文件规定，依法全面履行职责，切实做到有法必依，执法必严，并在全局开展林业执法教育培训，提高林业系统依法行政意识和执法水平。经本院跟进调查发现，至起诉时，被告仍未采取有效措施将张正国侵占的国有林地依法收回或作其它处置，致使国家利益和社会公共利益未得到有效保护，一直处于受侵害状态。 镇沅县人民检察院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条之规定：“县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。”被告作为县级林业行政主管（监管）部门，依法对辖区内森林资源的保护负有监督管理职责，本案中，被告在对张正国非法毁坏国有林的行为进行行政处罚时，仅对其做出罚款和宣传教育的行政处罚，并未责令其恢复原貌，被占用林地未得到恢复；后期虽制定了相关流转方案，但仍未履职到位，致使张正国在无合法手续的情况下，非法占用国有林地长达13年之久，造成林地原有植被毁坏，破坏了整体意义上的森林资源。 镇沅县人民检察院发现被告不依法履职后，向被告发出诉前检察建议督促履职，由于被告仍未有效履行法定职责，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，提起诉讼，要求判令：一、确认被告对张正国长期非法占用1亩国有林地未有效履行法定职责的行为违法；二、判令被告继续全面及时履行法定职责。 为证实上述主张，公益诉讼起诉人向本院提供如下证据材料： 第一部分：国家和社会公共利益受侵害的证据： 第一组：1、镇沅县林业和草原局统一社会信用代码证书；2、镇沅县林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知；3、关于查处XX乡部分村民毁林种植橡胶案件情况的报告；4、关于XX乡部分村民毁林种植橡胶案件查办的情况说明；5、调取证据通知书、关于给予森林公安分局升格和下达编制的通知；6、县委对《关于理顺普洱市森林公安局镇沅分局管理体制的请示》的批复；7、关于理顺普洱市森林公安局镇沅分局管理体制的批复；8、关于原森林公安局机构编制及财务管理相关情况说明；9、关于XX乡毁林开垦种植橡胶案件处理意见的请示批复；10、关于XX乡部分村民毁林种植橡胶案件处罚情况的报告、行政处罚标准变更的请示及批复。证实被告主体身份适格、被告的主要职责。 第二组：1、调取证据通知书；2、张正国擅自改变林地用途行政案件卷宗；3、处置经过情况说明；4、关于XX乡XX、XX村部分村民毁林开垦种植橡胶案件的调查报告、调查处理意见的请示及批复；5、关于XX乡部分村民毁坏国有林种植橡胶处罚后处理意见的审查意见、请示及批复；6、关于收取XX村村民租用国有林地种植橡胶租金的通知；7、罚没收入专用收据；8、关于XX镇XX村国有林毁林种胶案件相关情况说明；9、镇沅县林业局关于未向XX镇XX交清林地流转租金的农户办理林权登记的情况说明；10、镇沅县林业局关于XXXX非法毁林种胶处罚后林地处理方案实施时间间隔较长的情况说明；11、镇沅县移民开发局关于糯扎渡水电站镇沅县库区农村移民补偿情况的说明、相关人员补助情况统计表；12、调查笔录（张正国）；13、调查笔录（段某）；14、询问笔录（李某）；15、询问笔录（赵某）；16、询问笔录（杨某）；17、询问笔录（王某）。证实张正国违法改变林地用途、镇沅县林业和草原局履职情况。 第二部分：国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的证据：1、现场照片；2、委托勘检书、送达回证；3、勘检书；4、镇沅县XX镇XX村委会证明；5、询问笔录（张正国）。证实张正国违法占用林地的现状，被告未依法履职到位，国家和社会公共利益受侵害状态持续存在的事实。 第三部分：检察机关依法履行诉前程序的证据：1、检察建议书、送达回证；2、回复。证实镇沅县人民检察院已就被告怠于履行职责的行为发出了检察建议，及被告的回复情况。 被告镇沅县林业和草原局辩称：一、张正国非法改变林地用途的违法行为已依法处罚。2006年1月，张正国在未经批准擅自在XX村国有山林内将原有的杂木树和藤类等植物砍伐后种植橡胶树，非法改变林地用途，面积为1亩。案发后，被告已依法对张正国的违法行为进行查处，作出镇林罚书字（2006）第〔10021〕号《林业行政处罚决定书》。 二、张正国长期非法占用1亩国有林地的违法事实无依据。首先，涉案1亩国有林地种植的橡胶树目前长势正常，已郁闭成林，无天窗和返耕现象；其次，张正国对橡胶树的管理，使其成活成林，是纠正其违法行为的结果，并不违法；再次，目前为止，张正国并未在该林地砍伐林木，未实施任何违法行为。因此，认定张正国长期非法占用1亩国有林地的违法事实不存在，依据不足。 三、要求被告继续全面及时履行法定职责缺乏法律依据，且无任何具体明确执法事项和执法依据。首先，被告及其全体工作人员一直以来，始终严格按照《森林法》等林业法律、法规和国家相关林业政策的规定，继往开来，兢兢业业，任劳任怨，切实履行法定职责和工作职责，为全县辖区内森林资源的保护和促进林业可持续发展作出了较大贡献，无可厚非；其次，就本案而言，要求被告继续全面及时履行法定职责，过于原则，对张正国采取何种处罚措施应有明确具体的请求事项。 综上所述，被告认为，起诉人的诉请缺乏事实和法律依据，恳请人民法院查明事实，依法驳回起诉人的诉讼请求。 被告未向本院提交证据材料。 经质证，被告对公益诉讼起诉人提举的第一部分第一组证据无异议；认为该部分第二组证据有很大一部分是请示，意见、建议和观点，不符合证据的要求，不是案件事实的真实反应；张正国的证言没有其他任何证据相互印证，不能采信；对李某等人认为不能种植橡胶树的证言，只是个人的看法、观点，国家林业局林退发（2001）550号文件规定，橡胶树是生态的经济林木，是可以用作退耕还林和恢复森林原始状态的树种。 对第二部分证据的三性无异议，不认可证明目的，该组证据的照片、勘检书反映出涉案林地现在长势良好，已经郁闭成林，无天窗和返耕现象；对村委会证明的真实性不予认可。 对第三部分证据的三性无异议，但对检察建议第一项“将张正国非法侵占的位于镇沅县XX镇XX村1亩国有林地依法收回”认为没有法律和事实依据。 本院认证如下：公益诉讼起诉人提交的第一部分第二组证据“2、《张正国擅自改变林地用途行政案件卷宗》”，违法行为人张正国毁林开垦的林地属性为集体，但结合本案庭审和被告答辩的情况，可以确定为国有林地。对该证据，本院予以部分采信；公益诉讼起诉人提交的其他证据材料，被告镇沅县林业和草原局对其真实性、合法性、关联性无异议，不认可部分证据的证明目的，但因未能提交相应证据加以证实，本院予以全部采信。 经审理查明，2006年1月，镇沅县XX镇XX村XX小组村民张正国在未办理林地使用手续的情况下，未经批准擅自在XX村国有林内将原有的杂木树和藤类等植物砍伐后栽种了橡胶树，非法改变林地用途，面积为1亩，2006年4月8日，镇沅县林业局根据《中华人民共和国森林法》第四十三条第一款规定，作出镇林罚书字〔2006〕第〔10021〕号《林业行政处罚决定书》，给予张正国行政罚款333.00元；责令停止毁坏林地木、林木资源的违法行为；补种树木，恢复林地的行政处罚。张正国缴纳罚款后，仍继续非法占用该林地。 2017年11月23日，镇沅县人民检察院向被告发出检察建议，被告于2017年11月29曰作出书面回复意见。至本案起诉时，被告仍未采取相应措施对张正国非法占用的国有林地进行处理，致使国家利益和社会公共利益未得到有效保护，一直处于受侵害状态。 案件在庭审过程中，公益诉讼起诉人变更诉讼请求为“一、确认被告对张正国长期非法占用1亩国有林地未全面履行法定职责的行为违法。二、判令被告收回被张正国长期非法占用的1亩国有林地。” 本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条的规定，被告作为县级林业行政主管部门，依法对辖区内森林资源的保护负有监督管理职责，是本案适格被告主体。镇沅县人民检察院提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，属于人民法院行政公益诉讼受案范围。 《中华人民共和国森林法》第四十四条规定“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。违反本法规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款规定“违反森林法和本条例规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照森林法第四十四条的规定予以处罚；对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款”，第四十三条第一款规定“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”本案被告在2006年4月8日作出的镇林罚书字〔2006〕第〔10021〕号《林业行政处罚决定书》中，已明确“责令停止毁坏林木、林地资源的违法行为；补种树木，恢复林地”的内容，被告仅收缴行政罚款，却未对违法行为继续履行监管职责，消除张正国非法占用国有林地的违法状态，致使国家和社会公共利益未得到有效保护。据此，被告辩解要求其继续全面及时履行法定职责缺乏法律依据的理由与法律规定不符，本院不予采纳；公益诉讼起诉人请求确认被告对张正国长期非法占用1亩国有林地未全面履行法定职责的行为违法之诉，符合法律规定，本院予以支持；对“判令被告收回被张正国长期非法占用的1亩国有林地”的诉讼请求，因诉请不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县林业和草原局未全面履行对张正国长期非法占用1亩国有林地监管职责的行为违法；责令被告依法履行监督管理职责，消除张正国非法占用国有林地的违法状态。 案件受理费50.00元，由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本。上诉于云南省普洱市中级人民法院。逾期，本判决将发生法律效力。 审 判 长  杨 超 审 判 员  庞育龙 审 判 员  王 芳 人民陪审员  鲁仁茂 人民陪审员  叶常林 人民陪审员  陶元贵 人民陪审员  谢应平 二〇一九年九月十八日 书 记 员  刀春艳