安徽省太和县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1222行初51号 原告张建，男,汉族，1971年5月16日出生，住安徽省阜阳市颍州区。 委托代理人宋姣，北京在明律师事务所律师。 被告阜阳市颍州区王店镇人民政府。住所地安徽省阜阳市颍州区王店镇桃园街。统一社会信用代码证书1134120272334910XH。 法定代表人金慕白，镇长。 副职负责人李昊，副镇长。 委托代理人师博，安徽仲天律师事务所律师。 原告张建诉被告阜阳市颍州区王店镇人民政府房屋征收补偿协议一案，向阜阳市颍州区人民法院提起行政诉讼，阜阳市颍州区人民法院将该案报请阜阳市中级人民法院指定管辖，阜阳市中级人民法院2018年3月13日作出（2018）皖12行辖69号行政裁定书，将该案指定本院管辖。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2018年10月15日，本院作出（2018）皖1222行初56号行政裁定书，裁定驳回原告张建的起诉，原告张建不服，向阜阳市中级人民法院提出上诉，阜阳市中级人民法院经审理，于2019年3月29日作出（2019）皖12行终63号行政裁定书，裁定撤销本院驳回原告起诉的裁定，并指令本院对该案继续审理。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案，原告张建及其委托代理人宋姣，被告的单位副职负责人李昊及其委托代理人师博到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2016年4月20日，原告与被告经协商一致签订序号为55#的《阜阳市城中村改造房屋征收协议书》（以下简称《房屋征收协议书》），原告向法院提起行政诉讼，请求法院裁决原告与被告签订的上述《房屋征收协议书》无效。 原告张建诉称，原告居住在阜阳市颍州区王店镇桃花村卢庄村民1户，因阜阳市大美神州花木城航颍路项目建设，对上述住址房屋进行征拆，原告在2016年5月6日同被告签订了《房屋征收协议》。原告在2017年1月通过信息公开的形式，才得知阜阳大美神州花木城航颍路项目建设项目建设征地批复和征地补偿房屋公告等文件。《房屋征收协议书》签订时间早于阜阳市人民政府批准征地补偿房屋的时间，所签订的“协议书”应为无效。且《房屋征收协议书》计算补偿安置费适用在后的征地补偿安置方案违法；大美神州花木城航颍路项目侵占原告承包的基本农田违法；被告无权征收原告的房屋。该《房屋征收协议书》的签订违反法律的规定，请求法院裁决原告与被告签订的上述《房屋征收协议书》无效。原告张建向法庭提举的证据有：1、阜阳市城中村改造协议书、阜阳市中级人民法院（2017）皖12行终191号行政裁定书，证明原告诉讼主体资格。2、阜阳市2015年第8批次城市建设用地征地补偿安置方案公告【2016】20号；3、建设项目用地呈报材料一书三方案；4、阜阳市大美神州花木市场建设项目征地拆迁补偿和安置实施细则；5、大美神州花木市场航颖路项目侵占承包农地照片；6、拍摄说明；7、阜阳市国土资源局政府信息已公开告知书。8、阜阳市2016年第一、第七、第八批次城市建设用地勘测定界图;9、原告的农村土地承包经营权证。以上证据证实原告在王店镇桃花村卢庄拥有集体土地上的房屋，被告未履行法定审批程序，违法和原告签订《房屋征收协议书》，被告超越法定职权违反国家强制性规定与原告签署的协议应属无效。 被告阜阳市颍州区王店镇人民政府辩称，我政府为实施安徽省花博会大美神州花木城航颍路建设项目，经安徽省人民政府批准征收原告使用的集体土地，我政府与原告在双方平等自愿、协商一致的基础上达成《房屋征收协议书》，该协议书是双方真实意思表示，我政府已对原告进行了合法、公平、合理的补偿，应为合法、有效协议，且我政府已按照《房屋征收协议书》的约定，并及时支付了各项房屋征收补偿款项。原告的诉讼理由不能成立，且原告起诉对已经履行的房屋征收协议请求确认无效，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的对房屋征收协议提起行政诉讼的条件。原告的起诉不应属于行政案件受案范围。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告阜阳市颍州区王店镇人民政府向法庭提举的证据有：1、关于阜阳市2015年第8批次城市建设用地的批复；2、阜阳市人民政府征地公告；3、阜阳市2015年第8批次城市建设用地征地补偿、安置方案公告；4、阜阳市城中村改造房屋征收协议书；5、安置人口认定表、身份证、户口簿；6、阜阳市集体土地征收补偿摸底表、征收集体土地房屋附属物调查评估单、生产（经营）户拆迁一次性处理表；7、营业执照、经营照片、结婚证；8、承诺书、房屋征收奖金领款单存根、房屋征收补偿领款单存根；9、阜阳市集体土地征收办公室房屋补偿评估单；10、阜阳市2016年第7批次城市建设用地勘测定界图。以上证据证明原、被告签订的房屋征收协议书系征收原告集体土地上的房屋，双方签订的房屋征收协议书系在充分协商、自愿平等的基础上签订的，为合法有效协议。在该协议书签订后，原告已经领取了全部的征收补偿款及奖金，被告没有不履行协议、变更、解除协议的行为，原告的起诉不符合行政诉讼法的规定。经过我们最终核实，原告张建被征收房屋在阜阳市2015年第8批次城市建设用地的批复范围内。 经庭审质证，本院对以上证据作如下分析认定 原告对被告提举的证据1-9的真实性无异议，对证据1-3证明被诉的《房屋征收协议书》的签订合法的证明目的不予认可；证据10超过法定举证期限，对该份证据的真实性、合法性不予认可，并且该份所谓的征地红线图系由村委会出具，该村委会不具有作出征地红线图的法定职责，该份征地红线图应当由国土资源部门在报批征地批复的程序中依法作出，并作为征地批复批准的程序性文件，即使按照被告提供的证据显示原告的被拆房屋均不在阜阳市2015年第8批次城市建设用地和2016年第7批次城市建设用地的批复范围内。 被告对原告提举的证据对证据1、2、3、4、7、8、9真实性无异议；对证据5、6与本案无关联性；对于原告的证明目的，提出异议：（1）、双方签订的补偿协议是原告在协商一致的情况下依据安徽省阜阳市集体土地征收补偿标准签订的，对原告的补偿合理、合法；（2）、阜阳市人民政府在征地报批前已经拟定了安置补偿方案并制作了安置途径告知书，向被征地的村组送达听取意见，安徽省政府的征地批复已包含了阜阳市人民政府拟定的安置补偿方案；（3）、行政诉讼法第12条第一款第11项对行政协议的受案范围有明确的规定，只有不依法履行、未按照约定履行、违法变更解除的行政协议的才属于行政受案的范围；（4）、本案中原告签订的协议均在2016年4月份，而原告第一次起诉是在2017年的3月份，明显已经超过行政诉讼法六个月的起诉期限。 本院对原、被告提举的证据认定如下：对原告提举的证据1、2、3、4、7、8、9真实性予以采信；证据5、6与本案不具有关联性，不予采信。对被告提举的证据真实性予以采信，因被告提举的征收原告房屋占地获得批复后的土地征收公告和征地实施方案公布的时间在其与原告签订《房屋征收协议书》之后，故对被告提举证据证明其与原告签订《房屋征收协议书》程序合法的证明目的不予采信。 经审理查明，被告阜阳市颍州区王店镇人民政府，为实施阜阳市大美神州花木城航颍路建设项目及配套设施，以获得安徽省人民政府2016年3月22日作出的皖政第[2016]342号《关于阜阳市2015年第8批次城市建设用地的批复》为由，征用了包括原告使用的集体土地，2016年4月20日，被告与原告经协商一致-签订序号为55#的《房屋征收协议书》，对原告的被征收房屋及其附属设施进行了协议补偿。协议内容包括：安置房面积、房屋补偿金、搬家费、附属物补偿、临时安置补助费、奖励款等。2016年4月55日当日，原告领取了《房屋征收协议书》中确定的各项补偿款和奖励款。此后，原告的房屋被拆除，目前阜阳市大美神州花木城航颍路建设项目及配套设施已建设完成。2017年3月份，原告以被告与原告签订的上述《房屋征收协议书》违法为由，向法院提起行政诉讼，请求依法确认该《房屋征收协议书》无效。 另查明，2016年3月22日，安徽省人民政府作出的皖政地[2016]342号批复，批准了《阜阳市2015年第8批次城市建设用地》，随后，2016年5月29日，阜阳市人民政府发布了该批次征地的阜政秘[201]93号征地公告，2016年6月21日，阜阳市国土资源局发布了该批次征地的[2016]20号征地补偿、安置方案公告。2016年11月21日，安徽省人民政府作出的皖政地[2016]1157号批复，批准了《阜阳市2016年第7批次城市建设用地》，随后，2017年1月26日，阜阳市人民政府发布了该批次征地的阜政秘[2017]30号征地公告，2017年3月2日，阜阳市国土资源局发布了该批次征地的[2017]22号征地补偿、安置方案公告。原告被征收房屋占地，在阜阳市2015年第8批次城市建设用地批复用地范围内。 本院认为，本案争议的主要焦点是本案涉及的农村集体土地上的“未批先征”而签订的《房屋征收协议书》是否必然无效。原、被告签订的《房屋征收协议书》应属于行政合同，认定协议效力时，既要适用《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释，又要参照适用《中华人民共和国合同法》及相关司法解释的规定。关于合同无效问题，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，2016年3月22日，安徽省人民政府作出的皖政地[2016]342号批复，批准了《阜阳市2015年第8批次城市建设用地》，原告的涉案房屋在该次批准用地范围内。被告基于实施阜阳市大美神州花木城航颍路建设项目及配套设施建设为目的，以协议双方自愿性原则和诚实信用原则为基础，在2016年4月20日与原告签订了《房屋征收协议书》，并且在协议签订后及时履行了协议中的给付义务。2016年5月29日和2016年6月21日，阜阳市人民政府与阜阳市国土资源局先后发出《土地征收公告》和《征收安置、补偿方案公告》。故该《房屋征收协议书》不存在上述《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。对原告请求确认被诉《房屋征收协议书》无效的诉讼请求，不应当支持。但《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。根据上述规定依法取得征地批准、发布土地征收公告及征收补偿安置方案是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案被告作为市、县及政府的职能部门，与原告签订《房屋征收协议书》属于履行行政管理职权，但其在获得有权人民政府批准征收土地批复后，未发布土地征收公告及征收补偿安置方案的情况下签订本案被诉的协议，该行为应属于违反法定程序的行政行为，依法应予以撤销。但是，涉案土地事后，由相关政府和部门发布先后发布了土地征收公告及征收补偿安置方案，房屋征收协议也实际履行，该土地征收的目的是为城市建设，应属于为社会公共利益的需要而征收土地，且目前阜阳市大美神州花木城航颍路建设项目及配套设施已建设完成，撤销该《房屋征收协议》不但会给社会公共利益造成损害，还会给社会的稳定带来风险。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告阜阳市颍州区王店镇人民政府于原告张建签订的《房屋征收协议书》违法。 本案诉讼费50元，由被告阳市颍州区王店镇人民政府 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院 审 判 长  肖庆东 审 判 员  郭 军 人民陪审员  刘益民 二〇一九年九月二十六日 书 记 员  李梦晴 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的; (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的; (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的; (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。