吉林省辽源市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）吉04行初3号原告三合乡蚂蚁生态园，住所地东丰县三合乡蚂蚁村二组。经营者孔立芬，女，1977年1月12日出生,住所地东丰县。实际经营者张德生，男，1975年1月24日生，住所地东丰县。委托代理人李相东，吉林享和律师事务所律师。被告东丰县三合满族朝鲜族乡人民政府，住所地东丰县三合乡。法定代表人李健，乡长。行政机关出庭负责人李健，乡长。委托代理人辛立，东丰县三合满族朝鲜族乡乡建办主任。委托代理人宋兴军，吉林瑞邦律师事务所律师。被告东丰县人民政府，住所地东丰县东风路3567号。法定代表人曾海洋，县长。行政机关出庭负责人杨鸿宝，东丰县人民政府副县长。委托代理人吕延明，东丰县司法局法制科科长。原告三合乡蚂蚁生态园因与被告东丰县三合满族朝鲜族乡人民政府（以下简称三合乡政府）、被告东丰县人民政府要求确认行政行为违法及行政赔偿一案，于2019年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月20日立案后，于2019年3月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。原告三合乡蚂蚁生态园委托代理人李相东，被告三合乡政府法定代表人李健、委托代理人辛立、宋兴军，被告东丰县人民政府副县长杨鸿宝、委托代理人吕延明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告三合乡政府于2018年12月25日作出三政【2018】003号《三合满族朝鲜族乡人民政府强制拆除决定书》，认定当事人张德生、孔立芬处违法建筑，未经主管部门审批，已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。乡政府已于2018年12月19日送达了《限期拆除告知书》，限期自行拆除。因逾期后没有自行拆除，根据城乡规划法第六十五条的规定，决定对张德生、孔立芬处违法建筑立即强制拆除。被告东丰县人民政府于2019年2月22日作出东不决字【2019】1号《不予受理行政复议申请决定书》，认为申请人张德生、孔立芬、三合乡蚂蚁生态园主体资格不符合行政复议法第十条规定。经多次告知申请人及代理人，拒不变更。根据行政复议法第十七条规定，决定不予受理。原告诉称：1、请求依法撤销三合乡政府作出的《三合满族朝鲜族乡人民政府强制拆除决定书》（三政2018003号）；2、请求依法判决确认三合乡政府作出的《三合满族朝鲜族乡人民政府强制拆除决定书》（三政2018003号）的行政行为违法；3、请求依法判决确认三合乡政府2018年12月25日强制拆除张德生、孔立芬、三合乡蚂蚁生态园位于东丰县三合乡蚂蚁村一组地块上相关建筑物的行政行为违法；4、请求依法撤销东丰县人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》东不决字2019号；5、请求依法判决三合乡政府赔偿张德生、孔立芬、三合乡蚂蚁态园因违法强制拆除行为所造成的损失，共计42,009,004.00元；6、案件受理费由被告负担。事实理由和依据：2011年4月20日，张德生、孔立芬经营的三合乡蚂蚁生态园与三合乡蚂蚁村村民委员会签订《土地流转协议书》，三合乡农村承包合同管理站作为见证方在土地流转协议上加盖公章。三合乡蚂蚁生态园系由东丰县委、县政府招商引资而兴办的特色旅游企业，被吉林省旅游局评为“AAA吉林省乡村旅游经营单位”。2018年11月21日，三合乡政府作出《责令拆除“大棚房”通知书》，2018年12月19日，三合乡政府作出《限期拆除告知书》，2018您12月25日，三合乡政府作出《三合满族朝鲜族乡人民政府强制拆除决定书》，并于同日强制拆除了原告的房屋。2019年2月18日，原告不服三合乡政府作出的《强制拆除决定书》和强制拆除行为，向东丰县人民政府申请行政复议。2019年2月22日，东丰县人民政府作出《不予受理行政复议决定书》，原告收到决定书后，于2019年3月7日向东丰县人民法院提起行政诉讼。经东丰县法院明确告知，原告向辽源市中级人民法院提起行政诉讼。三合乡蚂蚁生态园系张德生、孔立芬夫妻出资，依法登记从事个体工商业经营的企业。生态园中有属于张德生、孔立芬所有的自然人财产，也有属于蚂蚁生态园所有的财产。因此，三合乡政府作出的强制拆除决定书及强制拆除行为侵犯了张德生、孔立芬及三合乡蚂蚁生态园的合法权益。首先，三合乡政府强制拆除行为严重违反法定程序。其在作出拆除决定前，应依据《城乡规划法》、《行政处罚法》、《行政强制法》的规定履行对违法建筑的调查取证、作出认定决定、报相关部门审查、告知相关依据权利、催告、公告等程序，并保障当事人依法享有的陈述和申辩权等权利。本案中，三合乡政府并未履行法律规定的全部程序，且拆除决定遗漏了主体三合乡蚂蚁生态园。因此，三合乡政府作出的强制拆除决定违反法定程序，应确认为违法，予以撤销。其次，三合乡政府作出的强制拆除行为严重违反法定程序。根据《行政强制法》第四十四条的规定，三合乡政府在未作出任何责令限期拆除决定的情况下，直接作出限期拆除告知书，随后作出强制拆除决定书，并于同日实施强制拆除行为，未履行全部法定程序，行政复议及行政诉讼期限尚未届满，实施强制拆除过程中存在执行行为明显不当、滥用职权、执行人员执法资格不合法等问题。拆除过程中没有采取适当动产登记、封存、清点、交接等程序，严重违法。故应确认拆除行为违法。再次，东丰县人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》违反法定程序，应予撤销。原告提交申请明确对强制拆除决定和强制拆除行为不服，但东丰县人民政府只对强制拆除决定作出审查，属于严重遗漏复议请求的情形，程序违法。原告认为张德生、孔立芬、三合乡蚂蚁生态园的主体资格完全符合行政复议法第十条规定，因为蚂蚁生态园中有张德生、孔立芬所有的自然人财产，也有蚂蚁生态园所有的企业财产。因此，东丰县人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》违反法定程序，应予撤销。最后，三合乡政府实施的强制拆除行为给原告造成巨大经济损失。依据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，三合乡政府未依法妥善处置并保全证据，未尽到慎重、注意义务，未与原告共同确认证据清单，对相关建筑物中的大量合法财产未予清空、未予妥善处理，大量合法财产被直接破坏在废墟之中，且截止起诉之日，未将任何财产交还原告，严重违反正当程序，三合乡政府应当承担举证责任，并承担不利后果。因此，请求依据原告提供的《三合乡蚂蚁生态园价格评估表》及相关视频、照片等资料，按照有利于原告的原则确定赔偿数额，依法予以赔偿。原告向本院提交了以下证据：1、《土地流转协议书》、三合乡蚂蚁村委会出具的《收据》、营业执照、食品经营许可证、发票领用记录、吉林省旅游局颁发的“AAA吉林省乡村旅游经营单位”牌匾照片、吉林省建设厅、吉林省旅游局联合颁发的“吉林省特色旅游星级名店”牌匾照、国家旅游局授予张德生“中国乡村旅游致富带头人”荣誉称号证书。证明三合乡蚂蚁生态园是经招商引资而来的合法经营的特色旅游企业，与三合乡蚂蚁村委会签订了土地流转协议，有三合乡政府下属单位三合乡农村承包合同管理站见证并盖章，且支付了流转价款，明确了流转土地用途为建设蚂蚁生态园餐厅。以此证明三合乡政府对流转土地用途明知及允许，是认可该事实的。也证明三合乡蚂蚁生态园在权益被侵害的情况下，有单独诉讼资格和复议资格。2、三合乡政府《责令拆除“大棚房”通知书》、《限期拆除告知书》、《三合乡人民政府强制拆除决定书》、光盘。证明三合乡政府作出的强制拆除决定违法及强制拆除行为违反法定程序，侵害了原告的合法权益。3、《行政复议申请书》、《不予受理行政复议申请决定书》。证明东丰县人民政府作出的决定违反法定程序。4、《房屋建筑面积测绘成果报告》、光盘、《蚂蚁生态园价格评估表》。证明该报告系三合乡政府委托测绘公司做的，其效力和内容三合乡政府认可。同时证明蚂蚁生态园被强拆前后的状态，以及原告主张赔偿的计算方式和生态园内的情况等。5、三合乡政府2019年8月28日提交的蚂蚁生态园拆除现场物品记录表48张、《证明》。证明被告提交的记录表未盖章，而之后提交的49张表均有盖章，系变造篡改证据。6、三合乡政府2019年8月28日提交的两张手写便条、手写两页原告取东西清单。证明三合乡政府在拆除时有未计入物品记录表的情况，说明48张记录表不完整，不客观。7、企业信用信息公示报告。证明三合乡政府与叶明发签订的《租赁合同》，但经调查出租仓库方吉林浩丰源电子科技有限责任公司五叶明发记载，身份不明。8、照片。证明三合乡政府将原告物品存放的仓库内仍有大量原告物品，三合乡政府主张原告将全部物品取走是虚假陈述。被告三合乡政府辩称：1、原告所诉并非事实。蚂蚁生态园属餐饮酒店经营类，其所建建筑未经依法审批，建筑物属非农设施建筑。原告的行为属非农业建设行为，其本质是改变土地性质和用途，是中央和国务院集中开展大棚房问题专项清理整治行动的范围。中央、国家部委、省政府陆续下发了专线清理整治规范性文件，要求限期清理整治，限时强制拆除。被告按照上级政策文件要求完成工作任务部署，并不属于行政机关作出具体行政决定、行政行为范畴。2、被告作出的行为有政策性文件为依据，符合法律法规和政策性文件规定，国家下发的清理整治非农设施建筑的规范性文件也是行政法律法规的组成部分，是政府工作行为的执行依据。3、蚂蚁生态园系个体工商户，并非独立的诉讼主体，而是包含在自然人诉讼主体当中，原告的诉称理由不能成立。综上，被告的拆除行为符合政策要求，有明确的依据，请求驳回原告诉讼请求。被告三合乡政府向本院提交了1、蚂蚁生态园非农违法建筑卷宗材料；2、拆除现场物品记录表48张；3、情况说明物品存放仓库及仓库租赁合同；4、原告组织人员到浩丰电子科技公司仓库领取所存物品视频录像光碟、原告在存放地点取走物品情况说明；5、房屋建筑面积测绘成果报告、照片、强制拆除决定及送达回证、限期拆除告知书、身份证明、企业营业执照、授权委托书、罚没款收据；6、农业农村部、自然资源部农农发【2018】3号文件、东政办发【2018】40号文件、辽“大棚房”发【2018】4号文件、吉“大棚房”办发【2018】1号文件、吉“大棚房”发【2019】6号文件、11-14号文件、吉政办明电【2018】45号文件；7、东丰县自然资源局情况说明、证实材料、仓库照片、说明、48张清点记录表；8、蚂蚁山庄土地现状图、国土资源违法案件立案呈批表（东国土资执立字）【2012】第1号）等证据。被告东丰县人民政府辩称：1、个体工商户不属于企业，不具备法人资格和独立企业财产。根据民法总则第56条规定，个体工商户并无独立于经营者的财产，不具备法人资格，没有独立的企业财产。属于《行政复议法实施条例》规定的不具备法人资格的其他组织。2、蚂蚁生态园与《强制拆除决定书》行政行为不具备利害关系。《强制拆除决定书》的行政相对人为张德生、孔立芬。蚂蚁生态园经营执照场所无法证明就是《强制拆除决定书》所要求拆除的建筑。即便是同一地点、同一建筑，蚂蚁生态园与张德生、孔立芬的财产为同一财产，不能因同一具体行政行为同时一起申请行政复议并要求赔偿。3、拆除行为不是独立的具体行政行为，是《强制拆除决定书》的具体操作，属于强制执行行政行为的一个过程，不具备单独作为行政复议请求的资格。4、复议程序合法、正当。原告申请复议，经多次告知原告及其代理人变更申请行政复议的主体，但原告及其代理人拒不变更。因此，被告在法定期限内根据行政复议法第十七条作出《不予受理行政复议申请决定书》，并送达原告，程序合法、正当。5、原告已不具备再次提起行政复议的资格。原告因自身原因导致再次提起行政复议申请，已过受理期限，属于无正当理由再次提起行政复议。原告已经对原具体行政行为提起行政诉讼且已受理，按照行政复议法的规定，原告不能针对原具体行政行为再次提起行政复议。综上，被告作出的行政复议决定，事实清楚，程序正当，适用法律正确，请求依法驳回原告诉讼请求。被告东丰县人民政府向本院提交了《行政复议申请书》、《行政复议不予受理审批表》、《不予受理行政复议申请决定书》、送达回证、身份证明等证据。经庭前三次证据交换，被告三合乡政府对原告所举的光盘资料和《蚂蚁生态园价格评估表》的合法性有异议，认为系原告个人行为，没有合法事实依据。对原告所举的其他证据的真实性、客观性无异议，仅对证明目的有异议。被告东丰县人民政府对原告所举的证据3的真实性、合法性无异议，关联性有异议。原告对三合乡政府所举的证据5、6的真实性均无异议；对所举的证据1-4的真实性、合法性等均有异议；对所举的证据7中的东丰县自然资源局情况说明的真实性无异议，但合法性、关联性有异议。对证据7和证据8中的其他证据的真实性、合法性等均有异议。庭前，原告向本院申请调取被告扣押隐匿的监控系统设备、硬盘及硬盘内存储的拆除前的生态园物品情况及拆除过程的影像资料。经本院向被告三合乡政府调查，三合乡政府表示并未有上述原告要调取的证据资料，原告亦未提供证据证明上述证据资料存在。经本院予以释明，原告表示无异议。庭前，原告申请公证人员出庭作证，说明情况。本院依法通知东丰县公证处工作人员曹阳、马立伟出庭说明。本院对上述证据认证如下：1、对真实性均无异议的证据，本院予以采纳。2、对被告三合乡政府提交的证据1-4、7-8，因三合乡政府在举证期限内未提供且无正当理由逾期提供证据，应视为没有相应证据，本院不予采纳。经审理查明，张德生、孔立芬夫妻经营的三合乡蚂蚁生态园为个体工商户，主要经营中餐及热食类食品制售，营业执照登记的经营者为孔立芬。2011年4月20日，三合乡蚂蚁生态园和张德生与三合乡蚂蚁村委会签订了土地流转协议，在案涉土地上建设蚂蚁生态园餐厅。2018年，全国范围内开展“大棚房”问题专项清理整治行动，国家相关部委和省、市人民政府相继出台文件规定，要求在2018年12月26日前完成全部清理整治工作任务，原告三合乡蚂蚁生态园被认定占用耕地非法建设休闲度假设施“大棚房”，列入“大棚房”清理整治行动范围。2018年11月21日，三合乡政府向张德生作出责令拆除“大棚房“通知书，责令其于2018年12月5日前必须拆除，恢复农地农用性质。2018年12月19日，三合乡政府向张德生、孔立芬作出《限期拆除告知书》，以其未经审批违法建设大棚房及附属房的行为，违反城乡规划法的规定为由，限期三日自行将违法建筑拆除，否则强制拆除。2018年12月25日，三合乡政府作出三政【2018】003号《三合满族朝鲜族乡人民政府强制拆除决定书》，以当事人张德生、孔立芬逾期未自行拆除违法建筑为由，决定予以立即强制拆除，并于当日实施强制拆除。原告不服，以张德生、孔立芬和蚂蚁生态园名义于2019年2月18日向东丰县人民政府申请行政复议。东丰县人民政府于2019年2月22日作出东不决字【2019】1号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理。故原告认为三合乡政府的强制拆除决定和强制拆除行为以及东丰县人民政府的不予受理决定违法，并给其合法权益造成损害，应予赔偿为由，向本院提起行政诉讼。本院认为，（一）如何认定本案原告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息”的规定，本案三合乡蚂蚁生态园在营业执照上登记的类型为个体工商户，组织形式为个人经营，包括食品经营许可证在内，登记的经营者为孔立芬，并未包含张德生，故本案原告应为三合乡蚂蚁生态园。当然，鉴于张德生与孔立芬系夫妻关系，一直共同经营三合乡蚂蚁生态园的事实，考虑到案件的实际情况，应认定张德生为实际经营者。（二）被告三合乡政府的强制拆除行为是否合法的问题。从原告的营业执照经营范围和原告与三合乡蚂蚁村委会签订的《土地流转协议书》来看，原告是在农村耕地上经营餐饮及加工销售项目，也就是建设非农设施并改变了土地的性质和用途。国家对耕地特别是基本农田有着严格的保护，不管是《中华人民共和国土地管理法》还是《中华人民共和国城乡规划法》，都对在耕地上进行非农建设有着严格的控制和审批程序的规定。原告虽然主张其为招商引资项目，且多次获得殊荣，但并未提供相应的证据证明其建设非农设施用于餐饮是经过依法申请、依法审批的。因此，三合乡政府依据国家和省市相关政策文件精神，开展专项清理整治行动并不违反法律规定，且根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，三合乡政府具有行政强制执行权，可依法予以强制拆除违法建筑。但涉及行政强制措施和行政强制执行必须依照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行。三合乡政府虽然下达了《责令拆除“大棚房”通知书》，但没有送达原告的证据。而且，根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，规定了催告、听取相对人的陈述和申辩、作出强制执行决定、公告等法定程序，履行上述程序后，相对人逾期仍不履行的，行政机关可以依法组织强制拆除。三合乡政府作出强制拆除决定前，未履行催告义务和公告程序，且在责令限期拆除时尚未超过复议或诉讼期限即作出强制拆除决定，属于程序违法。另外，虽然三合乡政府超过举证期限逾期提供的证据本院未予采纳，但从其提供的在实施强制拆除行为时，对原告相关物品的清点记录情况以及出庭接受询问的公证处工作人员的陈述情况看，并未严格依照法定程序进行清点封存，登记造册。综上，三合乡政府的强制拆除行为程序违法。（三）被告东丰县人民政府作出的不予受理行政复议申请决定是否合法的问题。评判行政行为是否合法，其中一项重要的条件就是作出的行政行为是否对当事人的合法权益产生实际影响。本案中，东丰县人民政府对原告的复议申请作出了不予受理的决定，属程序处理，未将原告的申请纳入到实体程序进行审查，既没有对三合乡政府作出的行政行为予以维持，也没有改变三合乡政府作出的行政行为。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”的规定，原告将东丰县人民政府列为共同被告不符合法律规定，对该不予受理行政复议申请决定的内容是否合法，本院不予审查。（四）被告三合乡政府是否应当承担4000余万元行政赔偿的问题。《根据中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，由于本案原告在农用地上建设非农设施“大棚房”的行为已经改变了土地性质和用途，是违法建设，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的合法权益。至于原告主张的其他财产、物品的损失，虽然原告提供了蚂蚁生态园价格评估表，但此表仅是原告自行统计计算的，并没有通过正规、合法的评估程序予以评估作价，也没有提供其他有效相关证据予以佐证。结合原、被告双方的举证、质证情况和本案的查明的事实，原告在其物品由三合乡政府登记、保管期间，又将部分物品取走。所以，原告主张被告未将任何财产交还的事实不能成立，其提供的证据也不能证明三合乡的强制拆除行为给其造成了4000余万元财产损失的事实。综上，被告三合乡政府作出的强制拆除决定程序违法，但因涉及国家和社会公共利益，故确认违法但不予撤销；其实施的强制拆除行为程序违法，本院予以确认。原告未能提供充分证据证明其所受到的损失，其要求行政赔偿42,009,004.00元的诉讼请求，没有事实根据和法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第二款第（一）项、第六十九条、《最高人民法院关于关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告东丰县三合满族朝鲜族乡人民政府2018年12月25日作出的《三合满族朝鲜族乡人民政府强制拆除决定书》（三政【2018】003号）程序违法；二、确认被告东丰县三合满族朝鲜族乡人民政府作出的强制拆除原告三合乡蚂蚁生态园的行政行为程序违法；三、驳回原告三合乡蚂蚁生态园其他诉讼请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长 邓 利审判员 屈永国审判员 张 闯二〇一九年九月二十九日书记员 刘禹杭