福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽行终361号 上诉人（原审原告）南平市延平区东坑枇杷山建筑花岗石矿场（普通合伙），住所地福建省南平市延平区水南街道东坑枇杷山。 法定代表人杨志，执行事务合伙人。 委托代理人韦宝斌，福建合伦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南平市人民政府，住所地福建省南平市延平区八一路439号。 法定代表人刘洪建，市长。 委托代理人林雁兵，男，南平市铁路建设办公室科长。 委托代理人林汉彬，福建厚安律师事务所律师。 原审第三人福建福平铁路有限责任公司，住所地福建省福州市晋安区沁园路77号二层。 法定代表人彭光辉，董事长。 委托代理人陈芳辉，江西商海律师事务所律师。 原审第三人中国铁路南昌局集团有限公司，住所地江西省南昌市西湖区站前路7号。 法定代表人王培，董事长。 委托代理人贾进，男，中国铁路南昌局集团有限公司律师。 上诉人南平市延平区东坑枇杷山建筑花岗石矿场（以下简称东坑矿场）因诉南平市人民政府（以下简称南平市政府）不履行法定职责一案，不服龙岩市中级人民法院（2019）闽08行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”国土资源部《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发〔2000〕386号）第五点规定：“经批准可压覆矿产资源的建设项目，在其范围内有采矿权的，应按国家有关规定，由建设单位与采矿权人签订补偿协议并报批准压覆的部门备案，采矿权人应及时到原发证机关办理相应的矿区范围变更手续。”国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）第四大点第三小点规定：“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。”根据上述文件规定，建设项目压覆矿产资源的，对矿业权人的损失应当由新的土地使用权人或建设单位予以补偿。本案中，原告东坑矿场以其系3507020830003号《采矿许可证》（矿山名称：南平市石料厂水南街道东坑枇杷山建筑用花岗石矿）的实际矿业人，该《采矿许可证》范围内的矿产资源被“南平至龙岩扩能工程”所压覆为由主张补偿。由于涉案的东坑枇杷山建筑用花岗石矿并未列入“南平至龙岩扩能工程”征收范围，只是因为根据《铁路安全管理条例》第三十四条的规定，涉案的花岗石矿在铁路隧道上方中心线两侧1000米范围内生产经营受到限制而产生压覆损失，被告南平市政府并不承担征收安置补偿职责，且被告南平市政府亦未主动将该损失纳入行政补偿范围，被告南平市政府不承担对该损失的行政补偿职责。故从上述文件规定可知，原告东坑矿场应当就可能产生的压覆损失向“南平至龙岩扩能工程”项目建设单位主张补偿。该补偿主张属于平等主体间的民事纠纷，不存在行政行为侵犯其合法权益的情形，不属于行政诉讼受案范围。且《福建省铁路建设压覆矿产资源评估补偿管理办法》（以下简称《福建省评估补偿办法》）已经于2016年失效，原告东坑矿场据此提起本案诉讼，没有事实和法律依据。综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告东坑矿场的起诉。 上诉人东坑矿场不服原审裁定，向本院提起上诉称，原审法院以上诉人提起本案诉讼没有事实和法律依据为由，裁定驳回起诉错误。主要理由是：一、涉案矿产资源在南平至龙岩扩能工程压覆范围内。本案《意向书》签订于2010年9月10日，依照当时有效的《铁路运输安全保护条例》第十八条、《福建省评估补偿办法》第四条和第五条的规定，结合《意向书》及被上诉人在原审提交的《线路平面图》《谷歌卫星地图截图》，可知涉案矿产资源中心点距离铁路隧道上方中心线270米，属南平至龙岩扩能工程××区，属压覆范围。原审认为涉案矿产资源不属于南平至龙岩征收范围，被上诉人不承担征收安置补偿职责，属适用法律错误，导致只看到民事补偿关系和行政征收安置关系，忽视了矿产资源压覆评估补偿工作的行政职责。二、被上诉人对涉案矿产资源的压覆评估补偿具有行政职责。依照当时有效的《铁路运输安全保护条例》第五条、《福建省评估补偿办法》第六条的规定，被上诉人对涉案矿产资源的压覆评估补偿具有行政职责，这在被上诉人提交的其与福建福平铁路有限责任公司签订的包干实施协议第二条第（五）款和第三条第（四）款第6项可以得到印证。即便《福建省评估补偿办法》失效，2018年12月10日福建省发展和改革委员会、福建省铁路建设办公室发布的《关于进一步做好合资铁路建设项目征地拆迁工作的实施意见》第一条也承继了被上诉人的压覆矿产资源评估补偿职责。原审适用国土资源部的两个文件和2014年生效的《铁路安全管理条例》，认为被上诉人不承担行政补偿职责，属法律适用错误，导致事实和法律关系认定错误。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。 被上诉人南平市政府答辩称，原审作出裁定认定事实正确，适用法律无误，程序合法。主要意见是：一、上诉人提起上诉没有事实依据。3507020830003号《采矿许可证》上所载采矿权人南平市石料厂之所以采矿权停办是因为其没有按照国土部门的要求到登记机关办理延续登记手续，且矿山到期不具备开采资格，并非涉案工程项目压覆而停办采矿权延续手续。按照2014年生效的《铁路安全管理条例》第三十四条第二款的规定，并不是铁路隧道上方中心线两侧各1000米范围内，从事露天采矿、采石的，必定属于铁路建设压覆范围。根据国土资源部《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》第五条的规定，本案并不是以签订的《意向书》用来作为报送批准压覆部门进行备案，况且签订《意向书》的主体还不是上诉人而是南平市石料厂。《福建省评估补偿办法》已经于2016年3月1日失效，因此，上诉人要求被上诉人启动评估补偿工作没有法律依据。虽然福建省发展和改革委员会、福建省铁路建设办公室于2018年12月10日发布的《关于进一步做好合资铁路建设项目征地拆迁工作的实施意见》第五条有关于设区市政府应组织开展项目建设压覆矿产资源评估、补偿工作的规定，但福建福平铁路有限责任公司与被上诉人签订的包干实施协议第四条第（一）款第5项约定“甲方及时提供合法、准确、完整、有效的建设批准文件和批准的用地有关图纸等资料”，而福建福平铁路有限责任公司交给被上诉人的项目征迁红线图并没有含南平市石料厂水南街道东坑枇杷山建筑用花岗石矿。二、上诉人不是本案适格原告。350702083003号《采矿许可证》的采矿权人为南平市石料厂，而不是上诉人。经查询，上诉人的营业执照已于2013年1月20日被吊销。根据已经失效的《福建省评估补偿办法》第三条的规定，即使本案有涉及压覆矿产资源评估，其主体应是矿业权人，即南平市石料厂，而不是上诉人。上诉人与被诉行政行为不具有法律上利害关系，无权提起本案行政诉讼。综上，请求驳回上诉请求。 原审第三人福建福平铁路有限责任公司向本院提交书面意见称，3507020830003号《采矿许可证》所载矿业权人是南平市石料厂，上诉人于2007年从南平市石料厂私下转让得到相关权利，因未办理矿业权人变更登记手续，至今涉案矿业权人仍为南平市石料厂，根据物权法定原则，福建福平铁路有限责任公司只能依法确认南平市石料厂为合格的矿业权人，并与之打交道。归根结底，本案实质争议不论是民事补偿，还是行政补偿，上诉人在未得到合法矿业权人授权委托的情况下，以自己名义主张任何权利（包括诉讼），主体均不适格。南平市政府介入铁路压覆补偿，是基于与福建福平铁路有限责任公司签订的委托协议，是一种民事代理行为，不是政府行政行为，由此产生的纠纷当然不是行政纠纷。综上，原审裁定正确，请求驳回上诉。 原审第三人中国铁路南昌局集团有限公司未向本院提交书面意见。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”本案中，上诉人东坑矿场起诉请求“判令被告立即启动南平至龙岩扩能工程压覆原告3507020830003号《采矿许可证》所在矿区的压覆矿产资源评估补偿工作”，故本案实质上是请求履行法定职责之诉。上诉人应当提供合法有效的证据证明其已先向被上诉人提出申请，为此，上诉人在本案诉讼中提供2018年10月22日的《律师函》和单号为1051097357429的ＥＭＳ快递单、签收记录欲予以证明。但是，2018年10月22日的《律师函》中并没有上诉人授权委托律师发函的意思表示内容，ＥＭＳ快递单中的寄件人、寄件单位也不是上诉人，上诉人又没有提供其授权《律师函》载明的律师向被上诉人请求履行“启动压覆矿产资源评估补偿工作”法定职责的其他证据予以印证。因此，上诉人提供的现有证据不足以证明其已先向被上诉人提出履行法定职责的申请，其起诉不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款的规定，应当裁定驳回其起诉。 综上，原审作出驳回上诉人起诉的裁定，结论正确，可予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  史寅超 代理审判员  黄吉明 二〇一九年九月二十日 书 记 员  陈美明 附：本裁定适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……