中华人民共和国最高人民法院 民 事 判 决 书 （2019）最高法民再235号 再审申请人（一审被告、二审上诉人）：刘合有，男，1936年11月1日出生，汉族，住北京市东城区。 委托诉讼代理人：孙阔，北京市智舟律师事务所律师。 委托诉讼代理人：鲁丽娜，北京市智舟律师事务所实习律师。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）：北京市农工商开发贸易公司，住所地北京市朝阳区劲松南路1号。 负责人：孙红军，该公司破产清算组组长。 委托诉讼代理人：王道彦，北京市炜衡律师事务所律师。 原审第三人：北京金方贸易公司，住所地北京市丰台区左安门外南方庄68号。 法定代表人：盛君，该公司总经理。 委托诉讼代理人：孙玉平，男，该公司员工。 再审申请人刘合有因与被申请人北京市农工商开发贸易公司（以下简称农工商公司）、原审第三人北京金方贸易公司（以下简称金方公司）确认合同无效纠纷一案，不服北京市高级人民法院（2018）京民终285号民事判决，向本院申请再审。本院于2019年4月9日作出（2018）最高法民申5214号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 刘合有申请再审请求：1.撤销北京市第二中级人民法院（2017）京02民初94号民事判决及北京市高级人民法院（2018）京民终285号民事判决；2.改判驳回农工商公司确认金方公司与刘合有于1994年10月30日签订的《协议书（代合同）》无效的起诉或者诉讼请求；3.农工商公司承担本案的诉讼费用。事实与理由：（一）原判决认定农工商公司具有诉讼主体资格的基本事实缺乏证据证明，应当驳回农工商公司的起诉。刘合有与金方公司签订《协议书（代合同）》，农工商公司不是合同当事人。涉案综合楼的开发建设主体是金方公司，不是农工商公司。金方公司虽系农工商公司的全资子公司，但都是独立法人。金方公司与刘合有签订房屋买卖合同，无需经过农工商公司的委托。金方公司虽在诉讼中自认根据农工商公司的委托与刘合有签合同，但该自认属于言词证据，二者之间具有利害关系，且明显对刘合有不利，既与金方公司开发综合楼的事实不符，也没有当时的授权委托书予以证明。农工商公司提起确认合同无效之诉，但并没有举证证明涉案房屋属于破产财产，根据《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第七十一条第（六）项及《最高人民法院关于破产企业国有土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》规定，涉案房屋不属于破产财产，农工商公司自称涉案房屋属于破产财产不能成立。（二）原判决适用法律确有错误。1、原判决适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条错误。《协议书（代合同）》属于房屋买卖合同。上述第十一条主要处理的是国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，而房屋买卖合同不管从合同签订形式、双方的真实意思表示、合同目的、还是房屋使用现状，其基础法律关系是房屋买卖，与土地使用权合同纠纷在适用法律方面应有所区别。2、原判决适用《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项确认合同无效，违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条、第四十条的立法原意。《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定的强制性规定是指效力性强制性规定，而《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条、第四十条不属于效力性强制性规定。从调整范围上看，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条规定，该法是房地产公司的行为规范，并不是房地产买卖双方的行为规定。从条款设置上看，没有规定违反后的法律效果，没有规定违反后行为无效。继续履行合同不会损害国家利益及社会公共利益，在最高法院相关案例中，认定双方间的房屋买卖合同有效，继续履行合同并不侵害国家利益及社会公共利益，相反国家会因收到补交的土地出让金额收益。从立法宗旨上看，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第一条规定，由于目前我国划拨土地房屋存量小，允许其转让不但不会扰乱房地产市场，而且可以作为商品房买卖的有效补充。实践中，国家使用划拨土地建设经济适用房，规定五年后转让必须补交土地出让金，可见并非划拨土地上的房屋买卖必然无效，而是可以有效。另外，集体建设用地入市用于房地产开发，也并未损害国家和公共利益。与本案相同的德瑞特公司与农工商公司纠纷案，北京法院判决确认有效，德瑞特公司据此补缴了土地出让金并办理了房屋产权登记证书。3、原判决没有认定涉案房屋属于破产财产，适用《中华人民共和国企业破产法》第二十一条、第二十五条第一款第七项错误。4、原判决确认合同无效违反诚实信用的民事原则。刘合有的真实意思和合同目的就是取得案涉房屋而非土地使用权，房屋买卖系平等主体之间在真实、自愿的情况下的合同行为，在客观合理的交易价格下，应当受到法律的保护。合同已经实际履行，卖方主张合同无效违反了诚实信用原则。原判决造成涉案房屋交易秩序紊乱，为此产生系列诉讼，损害法律秩序稳定。涉案房屋的市场价格在6000万元左右，如果原判决得不到纠正，将给刘合有、严国富等人造成重大经济损失，涉案的房屋本不属于破产财产，农工商公司及其债权人为此将获得巨额财产，对刘合有等人来说不公平。华文综合楼交付使用后一直用于对外出租，从事经营活动至今。根据规定，国有划拨土地使用权用于出租或者转让，都应当经过批准并补缴土地出让金。没有证据证明农工商公司对外出租综合楼得到批准并补缴土地出让金的情况下，农工商公司一方面出租从事经营获利，一方面请求确认房屋买卖合同无效取回交付他人合法占有的房屋谋取巨额经济利益，违反法律逻辑。 农工商公司辩称，原判决认定事实清楚，适用法律正确，再审请求不能成立，应当予以驳回。一、农工商公司是案涉《协议书（代合同）》的当事人，是本案的诉讼主体。根据农工商公司与金方公司的关系，金方公司的当庭陈述，以及案涉综合楼的开发建设，《协议书（代合同）》的实际履行等情况，证明金方公司在签订合同时是农工商公司的隐名代理人，农工商公司是真正的合同当事人。二、《协议书（代合同）》因违反法律的强制性规定而无效。由于案涉综合楼所占用的土地属于国有划拨土地，买卖案涉房屋必然会导致房屋所占用土地使用权的转移。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条和第45条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第11条的相关规定，《协议书（代合同）》因违反相关行政法规的强制性规定而属无效合同。 金方公司述称，同意农工商公司意见。 农工商公司一审起诉请求：1.确认金方公司代表农工商公司与刘合有于1994年10月30日签订的《协议书（代合同）》无效；2.诉讼费由刘合有负担。 一审法院认定事实：2011年3月30日，一审法院作出（2011）二中民破字第07680-1号民事裁定书，受理农工商公司破产清算申请一案。同日，一审法院作出（2011）二中民破字第07680-2号民事裁定书及决定书，宣告申请人农工商公司破产，其中载明由于经营亏损，农工商公司于2010年11月30日停止经营，2011年1月18日，经北京市企业兼并破产和职工再就业工作协调小组批准，成立了北京市农工商开发贸易公司清算组，并指定孙红军为破产管理人组长。 1994年10月30日，金方公司作为甲方与刘合有作为乙方签订《协议书（代合同）》，约定甲方为解决综合楼建房资金不足，根据公司集资建房的意见，决定在公司内部以及合作单位集资，经与乙方协商，本着平等互利的原则，乙方投资与甲方同建综合楼，具体协议如下：一、建房地点：北京市丰台区左安门外南方庄68号；二、甲方根据乙方投资金额，经协商：甲方将综合楼第二层1384㎡的二分之一（南侧）692㎡（见附图），以5250元/㎡产权出让给乙方，总金额3633000元；三、付款方式：协议签订以后，于一九九五年二月二十八日前乙方付给甲方；四、甲方保证房屋于一九九四年十一月十五日交付使用……；五、乙方按协议规定金额付清全部款项后，即拥有协议规定的房屋产权，乙方有权转让出售本协议规定的房产，甲方应协助乙方办好有关手续；……。刘合有接收涉案房屋后，自述于2008年4月将房屋转卖给严国富。 一审法院审理期间，经询三方当事人，均一致认可1994年10月30日，金方公司作为甲方与刘合有作为乙方签订的《协议书（代合同）》的签订主体为农工商公司及刘合有。 涉案房屋所在的北京市丰台区左安门外南方庄68号楼已经取得房屋所有权登记，登记房屋所有权人为农工商公司，房屋所有权证号为：京房权证丰国字第××号，土地使用权为划拨取得。 一审法院向北京市国土资源局丰台分局致函询问北京市丰台区左安门外南方庄68号房屋是否可分割部分产权并办理转移登记，及本案所涉合同是否可作为转移登记的依据。该局回函表示：上述房屋对应的土地使用权未办理有偿使用手续，也未缴纳土地出让金。不动产转移登记的前提是完成土地有偿使用手续，根据相关法律及规定，不动产权利人应先办理土地使用权有偿使用手续，再办理不动产转移登记。在法院认定涉案合同有效的前提下，可以作为所有权转移登记的依据，但需双方到交易部门签订《存量房网签合同》或依据法院生效法律文书办理。 一审法院认为，本案争议的焦点有二，其一为《协议书（代合同）》的性质问题，其二为该合同是否有效的问题。 关于《协议书（代合同）》的性质，从农工商公司与刘合有签订的协议书约定看，刘合有在支付固定款项后取得在建房屋的固定面积所有权，双方之间并不存在共担风险、共享利润合作开发房地产的事实，故一审法院认定该合同性质为房屋买卖合同。 关于《协议书（代合同）》是否有效的问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。第四十五条规定，符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。根据上述法律规定，划拨土地上所建房屋未经批准不得转让。本案中，涉诉房屋涉及的土地为划拨性质，根据法律规定，双方在买卖房屋时，应报有批准权的人民政府审批。因双方当事人签订的《协议书（代合同）》未经有批准权的人民政府批准，违反法律强制性规定，故应认定为无效。 据此，一审法院依照《中华人民共和国企业破产法》第二十一条、第二十五条第一款第七项，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款之规定,判决：农工商公司与刘合有于1994年10月30日签订的《协议书（代合同）》无效。案件受理费35864元，由刘合有负担。 刘合有不服一审判决，上诉请求：1.撤销（2017）京02民初94号民事判决书，发回重审或直接改判农工商公司与刘合有于1994年10月30日签订的《协议书（代合同）》有效；2.本案诉讼费用由农工商公司承担。 二审期间，刘合有提交了证据，二审法院组织当事人进行了证据交换和质证。刘合有出示了建设工程规划许可证（92）市规建字2511号、建设工程开工证、证人张某和刘小菊的证言，用于证明金方公司已经代农工商公司向北京市国土资源局缴纳土地出让金300万元。农工商公司、金方公司不认可证据的内容和证明目的。刘合有出示了关于联合兴建华农商贸大厦协议书，用于证明涉案合同已履行完毕，不应认定为无效。农工商公司、金方公司不认可证明目的。二审法院向北京市规划和国土资源管理委员会致函询问金方公司、农工商公司是否为筹建位于北京市丰台区左安门外南方庄68号华文综合楼向当时的北京市国土资源局缴纳土地出让金300万元左右。该委回函表示：在金方商贸大厦项目土地出让合同的档案中保存有北京市土地管理局出具的记载“北京金方贸易大厦筹建处交纳预收土地出让金人民币300万元”的《北京市行政事业单位统一银钱收据》复印件。从票据记载内容及所涉项目土地使用权出让合同约定内容看，该300万元款项应属金方贸易大厦预交的土地出让金。由此可见，该300万元款项并非为刘合有主张的涉案综合楼缴纳的土地出让金。因此，二审法院对刘合有提交的证据不予采信。 二审法院认为，金方公司向北京市国土资源局缴纳的300万元并非本案涉案房屋所涉土地的出让金，涉案合同买卖的房屋所涉的土地仍然为划拨性质。虽然涉案合同涉及房屋的买卖，但根据房地一体的原则，不能将房屋的所有权与所占土地的使用权割裂起来看待。根据法律规定，划拨土地上所建房屋未经批准不得转让。涉案合同买卖划拨土地上的房屋，但未经有批准权的人民政府批准，违反了法律强制性规定，因此应认定为无效。 据此，二审法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费35864元，由刘合有负担。 再审期间，各方当事人未向本院提交新的证据。本院对原审查明的事实予以确认。 本院再审认为，本案的争议焦点是案涉《协议书（代合同）》是否有效。 本案《协议书（代合同）》系农工商公司与刘合有基于真实意思表示签订。原判决是依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条规定，以及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，判决《协议书（代合同）》无效。对此，本院认为： 第一，原判决依据的相关规定不应理解为效力性强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条的规定，只有违反效力性强制性规定的合同才无效。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”上述条文均未明确规定违反该条文的行为无效。且在以划拨方式取得土地使用权的房屋转让纠纷中，认定划拨土地上的房屋买卖合同有效，继续履行合同，不会侵害国家利益和社会公共利益。故不应将《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条理解为效力性强制性规定。因此，即便《协议书（代合同）》违反该两条规定，亦不属于《合同法》第五十二条第五项规定的违反法律、行政法规的强制性规定的情形。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”该条规定规范的是直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，并非房屋买卖行为，而本案《协议书（代合同）》的性质为房屋买卖合同，故该规定不应适用于本案合同效力的认定。 第二，经有批准权的人民政府审批、批准并非《协议书（代合同）》生效的条件。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”据此，是否登记或者交付，只影响物权变动的效力，并不影响合同的效力。虽然《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：……”，但该批准、审批行为仅是物权变动的必要条件，并不影响房屋买卖合同的效力。 第三，认定《协议书（代合同）》无效有违诚实信用原则和公平原则。《协议书（代合同）》基于刘合有和农工商公司的真实意思表示签订，第五条明确约定刘合有付清全部款项后即拥有房屋的所有权，有权转让、出售房产，农工商公司应协助办好有关手续。《协议书（代合同）》签订后，刘合有履行了付款义务，农工商公司亦实际交付标的房屋，合同主要权利义务履行完毕已超过20年。现农工商公司起诉要求确认《协议书（代合同）》无效，违反合同约定，有违诚实信用原则。标的房屋现值已远超20多年前的购买价格，且在农工商公司认可的情况下，刘合有早已将房屋出售，认定合同无效将对刘合有及其后买受人造成巨大损失，有违公平原则。 故本院认为，《协议书（代合同）》基于双方真实意思表示签订，并不违反法律强制性规定，合法有效。原判决认定《协议书（代合同）》因违反法律强制性规定而无效，适用法律不当，应予纠正。 此外，刘合有主张原判决认定农工商公司具有诉讼主体资格有误。本院认为，根据一审法院认定的事实，一审期间三方当事人均一致认可《协议书（代合同）》的签订主体为农工商公司及刘合有，刘合有在二审上诉理由中未就一审法院认定的上述事实提出不同意见，亦未在二审期间就农工商公司的合同地位及诉讼地位问题提出异议。故刘合有主张农工商公司不具有诉讼主体资格，缺乏事实依据。 综上所述，刘合有的再审请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条、《中华人民共和国物权法》第九条第一款、第十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销北京市高级人民法院（2018）京民终285号民事判决及北京市第二中级人民法院（2017）京02民初94号民事判决； 二、驳回北京市农工商开发贸易公司确认《协议书（代合同）》无效的请求。 一审案件受理费35864元，二审案件受理费35864元，均由被申请人北京市农工商开发贸易公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  周伦军 审判员  王毓莹 审判员  麻锦亮 二〇一九年九月十二日 法官助理李敬阳 书记员王冰