山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行终384号   上诉人（原审原告）段某，女，汉族，1926年9月22日出生，住山西省太原市。   上诉人（原审原告）王某1，男，汉族，1944年5月6日出生，住山西省太原市。   上诉人（原审原告）王某2，男，汉族，1956年4月22日出生，住北京市海淀区。   上诉人（原审原告）王某3，女，汉族，1949年7月9日出生，住山西省太原市。   上诉人（原审原告）王某4，女，汉族，1951年10月30日出生，住山西省太原市。   上诉人（原审原告）王某5，女，汉族，1954年2月27日出生，住山西省太原市。   委托代理人李某1，北京天驰君泰律师事务所律师。   委托代理人鲁某，北京天驰君泰律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）太原市晋源区人民政府。   法定代表人李某2，太原市晋源区人民政府区长。   参加诉讼行政机关负责人胡彦清，太原市晋源区人民政府副区长。   委托代理人和某，北京德恒（太原）律师事务所律师。   上诉人段某等六人因诉被上诉人太原市晋源区人民政府（以下简称晋源区政府）房屋行政强制一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初439号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，王贵三在位于太原市××区有房产一处，土地性质为宅基地，但未颁发过宅基地使用证。王贵三于1998年病故，其配偶为原告段某。夫妻两人育有二子三女，分别为王某1、王某2、王某3、王某4、王某5。2016年11月，被告晋源区政府作出《太原市迎宾路地块棚户区改造安置住房项目房屋征收决定公告》，明确了房屋征收范围，并载明房屋被依法征收的，土地使用权依法收回。原告的房屋在上述公告明确的征收范围内。被告晋源区政府于2017年6月27日作出《太原市迎宾路地块棚户区改造安置住房项目拆迁补偿安置方案》。在原告未得到任何补偿的前提下，涉案房屋被强制拆除，遂引起本案诉讼。   原审法院认为，晋源区政府是否为本案适格被告及涉案拆除行为是否违法是本案的两个争议焦点。关于第一个争议焦点。本案中，原告房屋是通过被告晋源区政府作出的《太原市迎宾路地块棚户区改造安置住房项目房屋征收决定公告》收回的，针对该征收行为，被告作出了相应的《太原市迎宾路地块棚户区改造安置住房项目拆迁补偿安置方案》。据此，晋源区政府既是涉案房屋的征收主体，也是涉案房屋的补偿主体，是涉案房屋拆除的受益者，认定涉案房屋系晋源区政府拆除，不仅具有合理性，也有利于补偿或者赔偿纠纷的化解。关于第二个争议焦点。在房屋征收过程中，必须遵循先补偿、后搬迁的原则，且作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当依法申请人民法院强制执行，无权自行对被征收的房屋实施强制拆除。本案中，被告晋源区政府作为原告房屋的征收与补偿主体，在未与原告签订补偿协议，也未依法作出房屋征收补偿决定的前提下，而且在无行政强制执行权，又未依法申请人民法院强制执行的情况下，即拆除了原告房屋，其行为违法。因此，对原告要求确认被告晋源区政府强制拆除其房屋行为违法的诉讼请求予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告晋源区政府拆除原告段某、王某1、王某2、王某3、王某4、王某5共同所有的位于太原市××区房屋的行为违法。   段某等六人上诉称：上诉人认同原审判决结果，但对认定强拆违法的性质和理由有异议。法院在审查强拆行为合法性的过程中，不仅应当审查强拆行为的程序是否合法，也应当审查强拆行为的实体是否合法。要评价本案被诉强拆行为是否实体合法，就应当首先评价该强拆行为所属的项目是否合法、征地行为是否合法等，即被诉行政行为的基础来源是否合法。一、原审判决遗漏了强拆行为基础来源是否合法的重要证据，属于认定事实方面的重大遗漏。根据上诉人提交的证据6-13，可以反推南街村目前建设的“主体工程”应该是“晋源区乡村农耕文化保护工程项目，或者是明太原县城新农村建设项目”，而不是晋源区政府宣称的“太原市××区改造安置住房项目”，且强拆前后没有合法征地，以上证据可证明强拆行为没有实体合法性来源。原审判决仅对强拆行为“程序违法”作出评价，而对强拆行为的“实体违法”只字未提。原审判决认定的事实实际上已经暗含晋源区政府“征收与补偿合法”，即认定征收项目及征地征房手续合法的效果，这不仅明显违背行政诉讼法的审查原则，更无法与判决中“征收行为的合法性问题与本案无关，本院不予认可”的内容自圆其说。二、在上诉人已经举证证明项目及征地违法的情况下，被上诉人仅有口头辩解，未能在法定期限内举证说明项目合法，未能举证说明强拆行为从属于其所主张的项目，更未提交任何项目在强拆前征地报批手续的证据。根据行政诉讼证据规则，应当认定强拆行为的基础来源违法，进而得出强拆行为实体违法的结论。（一）“太原市迎宾路地块城中村（棚户区）改造安置住房项目”虚假且违法，事实依据详见上诉人一审证据6-13。（二）“太原市迎宾路地块城中村（棚户区）改造安置住房项目”与段某房屋所涉及的拆迁行为无关，强拆行为与晋源区政府所称的项目无关。（三）“太原市迎宾路地块城中村（棚户区）改造安置住房项目”无任何证明“棚改”合法性的证据。（四）晋源区政府宣称“太原市迎宾路地块城中村（棚户区）改造安置住房项目”对房屋和土地采用了“先征房，再征地”方式，严重违背了土地管理法对集体土地征收的强制性规定。（五）晋源区政府宣称“太原市迎宾路地块城中村（棚户区）改造安置住房项目”是“合法征房”。综上，原审判决认定事实存在重大遗漏，判决理由无法自圆其说，应予纠正。请求：对被上诉人强拆行为所依据的太原市××区改造安置住房项目的合法性进行审查，即对被上诉人强拆行为基础来源的实体合法性进行审查，依法认定该项目违法。   晋源区政府辩称：一、上诉人所属房屋被拆除之前，区政府委托晋源区街道办向上诉人告知了拆迁相关事实、法律依据以及补偿标准，且长达一年时间里就房屋安置补偿问题进行了沟通，但因上诉人坚持要求超出补偿安置方案的标准对其进行安置，双方无法达成一致意见。本案所涉拆迁工程属于太原市重点工程，不仅关系到四个村的村民安置，也关系到“明太原县城建设”项目、将大幅提升太原市经济发展水平。二、区政府在全程录像并对上诉人房屋内物品进行清点、存放的情况下进行了拆除，虽然程序上存在瑕疵，但基于公共利益实施，合乎情理。原审法院因双方没有达成补偿意见，已经对拆除行为确认为违法。本案应当维持原判。   本院二审查明的事实与原审查明的事实基本一致，予以确认。二审询问中，上诉人确认已另案提起了确认区政府征地行为、迎宾路棚改住宅建设项目以及收回宅基地行为违法的诉讼。以上事实由当事人诉辩意见、原审提交的证据和二审询问笔录在案佐证。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条的规定，人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行全面审查，审查范围既包括被诉行政行为的职权依据、事实依据、法律适用条件、是否明显不当等实体问题，也包括该行为实施过程中是否保障了相对人知情权、陈述申辩权等法定程序问题，但一般不包括与被诉行政行为相关的、具有独立法律意义的其他行政行为。本案中，被诉行政行为是晋源区政府针对上诉人房屋的强制拆除行为，上诉人并非因迎宾路棚改住宅建设项目侵害其权益提起本案诉讼，且已经就该棚改建设项目另行提起了行政诉讼，故其关于原审判决遗漏了强拆行为基础来源是否合法的上诉主张没有法律依据，本院不予支持。   强制拆除行为系行政事实行为，实施之后即使不符合法律规定，也会因不具有可撤销内容只能判决确认该行为违法。本案中，原审法院以晋源区政府未与上诉人签订补偿协议、未依法作出房屋征收补偿决定以及未依法申请人民法院强制执行即实施强制拆除行为的事实为依据，判决确认被诉行政行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定。   综上，原判决认定事实清楚，判决结果并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人段某、王某1、王某2、王某3、王某4、王某5负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 程彦斌   审 判 员 李振华   审 判 员 李 强     二〇一九年九月二十四日   法官助理 周小明   书 记 员 武 蕾