福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终364号 上诉人（原审原告）厦门市翔安区马巷镇窗东社区居民委员会，住所地福建省厦门市翔安区马巷镇窗东社区窗东中里208号。 法定代表人洪建挥，主任。 被上诉人（原审被告）厦门市翔安区人民政府，住所地福建省厦门市翔安区祥福路2005号。 法定代表人胡盛，区长。 委托代理人许宗鹏，男，厦门市翔安区人民政府工作人员。 委托代理人吴永安，福建勤贤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市人民政府，住所地福建省厦门市思明区湖滨北路61号。 法定代表人庄稼汉，市长。 委托代理人刘盛，男，厦门市司法局工作人员。 原审第三人厦门市翔安区马巷镇郑坂社区居民委员会，住所地福建省厦门市翔安区马巷镇郑坂社区郑坂北里202号。 法定代表人郑自现，主任。 委托代理人陈馨萦，福建瀛坤律师事务所律师。 上诉人厦门市翔安区马巷镇窗东社区居民委员会（以下简称窗东社区居委会）因诉厦门市翔安区人民政府（以下简称翔安区政府）土地行政确认、厦门市人民政府（以下简称厦门市政府）行政复议一案，不服厦门市中级人民法院作出的（2019）闽02行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，争议地块位于厦门市××××东坑围垦内，面积共计123.71亩，分为三块养殖池，分别发包给洪文墙，窗东社区村民洪港水、洪同民，洪水强。争议地块所在东坑围垦系1964年至1967年间，由原同安县组织马巷公社、新店公社各村对东坑湾海域围垦形成。围垦后，马巷公社、新店公社根据各参与围垦村庄投工投资情况分配围垦土地。争议地块自1969年起由厦门市翔安区马巷镇郑坂社区居民委员会（以下简称郑坂社区居委会）持续进行管理、使用。 2016年初，因原告窗东社区居委会将争议地块中的养殖池进行发包引发纠纷。2017年5月5日，郑坂社区居委会向翔安区政府申请行政裁决，请求确认争议地块的使用权归其所有。翔安区政府受理后，于2017年11月10日对郑坂社区居委会、窗东社区居委会进行调查并制作笔录，双方确认争议地块自1969年开始由郑坂社区居委会管理至2016年的事实。2018年8月6日，翔安区政府作出厦翔政土决〔2017〕4号《土地权属争议处理决定书》，认为争议地块自东坑湾围垦分配以来，一直由郑坂社区居委会持续管理使用，直至2016年因窗东社区居委会也将争议地块发包才产生争议，基于“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，在窗东社区居委会没有充分证据足以反证的情况下，争议地块应当由郑坂社区居委会继续管理使用，决定争议地块由郑坂社区居委会管理使用，并邮寄送达给双方当事人。 窗东社区居委会不服向厦门市政府申请行政复议。厦门市政府经审查，于2018年11月19日作出厦府行复〔2018〕101号《行政复议决定书》维持翔安区政府作出的处理决定，并将行政复议决定书寄送各方当事人。窗东社区居委会不服，提起诉讼。 原审另查明，2008年，厦门市国土资源与房产管理局翔安分局（以下简称翔安国土房产分局）发布《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干地国有土地补偿通告》，载明翔安区新店镇和马巷镇的东坑湾片区国有土地6257082.787平方米为收回补偿范围，该补偿工作实际并未开展实施。争议地块未经确权颁证。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案争议地块原系东坑湾海域，于1964年至1967年经围垦后形成土地，且未经政府确权颁证，第三人与原告因该争议地块使用权归属问题发生纠纷，向翔安区政府提出土地权属争议处理申请，翔安区政府作为争议地块所在地的人民政府依法有权进行调查处理，具有作出案涉土地权属争议处理决定的法定职权。原告主张争议地块属于海域，翔安区政府无权作出处理决定，第三人应先行颁证后再申请裁决，缺乏事实和法律依据，不予采纳。 从在案证据材料结合各方庭审陈述看，在1964年至1967年间，原同安县马巷公社、新店公社相关各村参加东坑湾围垦，之后各村按照投工投资的情况对围垦地块进行了分配，争议地块于1969年起由第三人实际管理使用至2016年。2017年11月10日，翔安区政府组织原告及第三人进行调查过程中，双方对争议地块由第三人自1969年起管理至2016年的事实均予以确认。第三人提供承包合同等材料亦可佐证其将争议地块养殖池进行发包收益的情况。原告主张争议地块归其所有，从其提供原同安县人民政府1952年土地房产所有权证记载内容看，尚不足以证明权证记载内容指向或包含本案争议地块。且该土地房产所有权证系50年代土地改革时期颁发，而本案争议地块系60年代东坑湾围垦后形成，其使用管理情况因围垦实际已发生变化。至于2008年国土部门拟收回包括争议地块在内东坑湾片区国有土地补偿通告的问题，经庭审核实，该项收回国有土地的补偿工作并未开展实施，争议地块的使用情况并未改变。翔安区政府根据双方提交的证据，结合国土部门提供证据材料，经向争议双方调查核实，决定争议地块由郑坂社区居委会管理使用，并未超出郑坂社区居委会的申请范围，符合“从实际出发，尊重历史，面对现实”的权属争议处理原则。 此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，行政机关对争议的自然资源的所有权或使用权所作的确权决定，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。翔安区政府作出的案涉土地权属争议处理决定尾部告知救济途径存在瑕疵，予以指正，翔安区政府应在今后工作中注意改正。原告已在法定期限内先行向厦门市政府复议后向法院提起本案诉讼，该救济途径告知问题并未影响原告救济权利的行使，尚不足以否定案涉权属争议处理决定的效力。 综上，翔安区政府作出案涉土地权属争议处理决定，具有相应的事实和法律依据。厦门市政府依法受理原告的行政复议申请，经审查决定维持翔安区政府所作决定，结论正确，程序合法。原告撤销案涉土地权属争议处理决定及行政复议决定的诉讼请求理由不能成立，依法应予驳回。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告窗东社区委员会的诉讼请求。 上诉人窗东社区居委会不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。上诉人对翔安区政府提供的相关承包合同的真实性均不予确认，在无其他相关承包方予以确认的情况下，原审法院直接给予认定显然缺乏依据。且上诉人在翔安区政府所制作的调查笔录并未予明确争议地块自1969年开始由原审第三人管理。二、翔安区政府不应受理原审第三人的行政裁决申请，且裁决范围超出了原审第三人的申请范围。三、翔安区政府所作处理决定与翔安国土房产分局于2008年1月3日发布的《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干地国有土地补偿通告》以及翔安区东坑围垦土地征用协调领导小组办公室于2008年1月15日发布的《通知》、《致东坑围垦片区种养殖业者的一封信》相矛盾，亦背离行政行为应具有统一性、连贯性原则。四、翔安区政府的裁决依据为“基于‘从实际出发，尊重历史，面对现实’土地权属争议处理原则”，上诉人认为若以此为处理原则，则争议地块亦应该裁决予上诉人继续管理使用。五、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，翔安区政府作出的案涉土地权属争议处理决定告知救济途径错误不是简单的瑕疵问题，已影响其所作土地权属决定的效力。综上，两被上诉人分别作出的厦翔政土决[2017]4号《土地权属争议处理决定书》、厦府行复[2018]101号《行政复议决定书》适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销。请求：1.撤销原审判决并改判支持上诉人一审全部诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。 被上诉人翔安区政府答辩称：一、原判决认定事实清楚，案涉地块在围垦后被分配并长期由郑坂社区管理使用，并非被答辩人管理使用。二、答辩人依法应受理郑坂社区的行政裁决申请并作出争议处理决定，并不存在争议处理决定超出原审第三人的申请范围。三、答辩人作出的争议处理决定与先前行政告知并不矛盾。综上，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第三十二条规定，答辩人作出的《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，上诉人的上诉请求及事实与理由无事实根据与法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 被上诉人厦门市政府答辩称，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用依据正确。上诉人的上诉请求及理由没有事实和法律依据，请求依法维持厦门市中级人民法院（2019）闽02行初6号行政判决书。 经审查，各方当事人在法定举证期限内向原审法院提供的证据，均经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。本院对原审认定的原审第三人向被上诉人翔安区政府申请行政裁决，被上诉人翔安区政府予以受理并作出被诉《土地权属争议处理决定书》，以及上诉人向被上诉人厦门市政府提起行政复议，被上诉人厦门市政府作出被诉行政复议决定的相关事实和证据予以确认，对其他事实和证据本院不予确认。 本院认为，根据我国土地管理法、渔业法、海域使用管理法的相关规定，土地、滩涂和海域因属性不同，分属不同管理领域由不同的行政机关实施管理。本案中，被上诉人翔安区政府作出的被诉《土地权属争议处理决定书》认定案涉争议属于土地权属争议，但从被上诉人翔安区政府提供的厦门市政府作出的厦府地[2006]589号《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干地的批复》、翔安国土房产分局于2008年1月3日发布的《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干地国有土地补偿通告》等证据材料所载内容看，相关行政主体对于涉案区域属性的认定存在不一致，且其他在案证据亦不足以有效证明涉案区域的属性为土地。被上诉人翔安区政府以土地权属争议而依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定作出被诉《土地权属争议处理决定书》，主要证据不足，依法应予撤销。被上诉人厦门市政府作出维持被诉《土地权属争议处理决定书》的行政复议决定违法，亦应予以撤销。原审判决驳回原告诉讼请求，认定事实错误，依法应予纠正。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销厦门市中级人民法院（2019）闽02行初8号行政判决； 二、撤销被上诉人翔安区人民政府作出的厦翔政土决[2017]4号《土地权属争议处理决定书》及被上诉人厦门市人民政府作出的厦府行复[2018]101号《行政复议决定书》。 三、被上诉人厦门市翔安区人民政府应在本判决生效之日起三个月内重新依法作出处理决定。 本案一、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人厦门市翔安区人民政府与被上诉人厦门市人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇一九年九月××日 书记员  宋安然 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； …… 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……