山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行终491号   上诉人（原审原告）曹毅，男，汉族，1990年6月12日出生，住太原市万柏林区小井峪街办大井峪村。   委托代理人宋金玉，北京京平律师事务所律师。   委托代理人昶广平，北京京平律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）太原市万柏林区人民政府，住所地太原市万柏林区西矿街35号。   法定代表人袁尔铭，职务区长。   委托代理人陈超，太原市万柏林区人民政府工作人员。   委托代理人曹家彬，太原市万柏林区人民政府工作人员。   被上诉人（原审被告）太原市万柏林区小井峪街道办事处，住所地太原市万柏林区迎泽西大街135号。   法定代表人赵燕，职务主任。   委托代理人刘文彬，太原市万柏林区小井峪街道办事处工作人员。   上诉人曹毅因诉太原市万柏林区人民政府（以下简称万柏林区政府）、太原市万柏林区小井峪街道办事处（以下简称小井峪街办）房屋行政强制一案，不服阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。   原审法院查明，原告曹毅系太原市万柏林区小井峪街办大井峪社区居民。2018年9月3日，涉案房屋被强行拆除。原告曾就该房屋被强制拆除事宜向太原市公安局万柏林分局小井峪派出所提出查处申请。因该派出所未予答复，原告于2019年1月3日向太原市公安局万柏林分局提出行政复议申请，该局于2019年1月11日作出行政复议决定：“责令小井峪派出所在7日内履行”。2019年1月18日，太原市公安局万柏林分局小井峪派出所出具《说明》，载明：“1.大井峪村小院子街12号的房屋经过调查，村委会出具的证明，没有在万柏林国土局备案；2.拆迁是由万柏林区委区政府组织，由小井峪街办和大井峪村委配合执行的”。原告故以万柏林区政府、小井峪街办为被告诉至本院。另查明，本院依法调取的太原市万柏林区自然资源局2019年5月23日出具的《关于曹毅宅基地使用权登记的情况说明》显示，“地号为1401090516121的宅基地使用证土地权利人为乔长生，未查到土地权利人为曹毅的宅基地登记信息。”   原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，结合本案相关证据无法证明原告曹毅为涉案宅基地及地上房屋的合法权利人。另据被告提供的太原市万柏林区小井峪街道大井峪社区居民委员会出具的《情况说明》证实，本案原告曹毅这一户共有一处宅基地，该宅基地登记在原告父亲曹福才名下，其父亲已经就该处宅基地及地上房屋与社区签订了拆迁安置补偿协议，并获得了约定拆迁补偿。因此，对于原告的起诉，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回原告曹毅的起诉。   曹毅上诉称，上诉人在太原市万柏林区小井峪街办大井峪社区小院子街12号拥有房屋。2018年9月3日，不明身份人员在未出示任何手续且原告不在场的情况下，直接将上诉人房屋强行拆除，造成上诉人财产损失。上诉人曾就其房屋被强制拆除事宜向太原市万柏林分局小井峪派出所提出查处申请。2019年1月18日，太原市万柏林分局小井峪派出所向上诉人作出《说明》，告知上诉人房屋系由万柏林区政府、小井峪街办组织实施拆除。上诉人一审提交的控制责任书和收回宅基地权属证明足以证明上诉人是涉案房屋的合法宅基地使用权人。上诉人认为被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为违法，严重侵害上诉人的合法权益。请求二审法院依法审理，支持上诉人的诉讼请求。   万柏林区政府答辩称，一、上诉人所诉强制拆除房屋一事并非答辩人所为，本案在事实和法律上均与答辩人无关，万柏林区政府并非本案适格被告。（一）上诉人所在大井峪社区城中村改造的主体是大井峪社区居委会，改造模式为自我改造、自我拆迁，包括上诉人房屋在内的数百户居民的房屋均是由大井峪社区居委会自行组织实施拆除的，而且包括所有被拆迁房屋的测量、《拆迁补偿安置方案》的制定、《拆迁补偿协议》的签订、拆迁安置补偿方式的选择、拆迁补偿费用的支付等拆迁事项均是由大井峪社区居委会自主与被拆迁居民共同协商确定的。（二）答辩人没有参与拆除上诉人房屋的任何行为。上诉人本案诉求与答辩人在事实和法律上均没有任何关系。万柏林区政府不是本案适格被告，上诉人本案诉求实属诉讼主体错误，依法应当驳回上诉人的起诉。（三）上诉人声称答辩人将其房屋强行拆除的诉求违背事实，毫无依据，依法应当予以驳回。二、上诉人并非涉案被拆除房屋的权利人，与涉案房屋拆除行为没有法律上的利害关系，不具有适格的诉讼主体资格。（一）涉案土地是原大井峪村委会批给上诉人父亲曹福才的临时用地，而并非是批给上诉人的宅基地，涉案房屋是上诉人父亲在临时用地上修建的用于养羊的临时建筑，但在城中村改造过程中却拒不自行拆除。可见，上诉人既不是涉案土地的权利人，也不是被拆除房屋的权利人，其与涉案拆除行为没有法律上的利害关系，依法不具有上诉人的诉讼主体资格。（二）根据土地管理法的规定，临时用地的使用期限最长为两年。涉案临时用地的使用期限早已超过法定期限，即便是上诉人父亲也早已不是该临时用地的使用权人，该土地合法的权利人只能是大井峪社区居委会。据此，大井峪社区因城中村改造需要拆除自己土地上的临时建筑并不违反任何法律规定。综上所述，本案双方当事人均不是适格的诉讼主体，请法院依法驳回上诉人的起诉。   小井峪街办答辩称，上诉人的上诉请求无事实依据和法律依据，原审法院认定事实正确，适用法律正确。一、答辩人未强制拆除上诉人涉案房屋。大井峪社区城中村改造的主体是大井峪社区居委会，改造模式为自我改造、自我拆迁，包括上诉人房屋在内的数百户居民的房屋均是由大井峪社区居委会自行组织实施拆除。答辩人不是本案的适格被告。二、上诉人无权提起本案诉讼。根据原审人民法院依法调取的太原市万柏林区自然资源局2019年5月23日出具的《关于曹毅宅基地使用权登记的情况说明》和万柏林区政府提供的其他证据均证明了上诉人不是宅基地使用权人，也证明了上诉人与本案没有法律上的利害关系，不具有适格的诉讼主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，应当依法驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。   本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。上诉人起诉请求确认被上诉人强制拆除其房屋的行政行为违法。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。根据上述条款，当事人提起诉讼特别是对事实行为提起诉讼的，应当提供初步证据证明被诉行政机关实施了被诉的行政行为。本案中，上诉人起诉万柏林区政府和小井峪街办对其房屋实施了强制拆除行为。对此，万柏林区政府和小井峪街办均予以否认。在上诉人没有提交其他直接证据证明万柏林区政府和小井峪街办实施了本案被诉强拆行为的情况下，一审法院仅依据其提交的太原市公安局万柏林分局小井峪派出所出具《说明》，认定涉案房屋系由“万柏林区委区政府组织，由小井峪街办和大井峪村委配合执行”，明显证据不足。此外，即使存在被上诉人万柏林区政府的组织行为，当存在复数行政行为的情况下，只有直接对外发生法律效果的行为才是可诉的行政行为。太原市城中村改造虽然是在政府的统一规划、部署、指导和监督下进行，但在收回（或置换）村民宅基地及拆除地上建筑物，为下一步实现连片改造和开发创造条件的初始阶段，一般由农村基层自治组织按照民主议定的补偿方案和标准与村民协商一致达成协议的方式来完成，并不存在政府行为。因此，即使《太原市万柏林区小井峪街办大井峪社区城中村改造拆迁补偿安置方案》中明确了“政府主导、规划引领、整村拆除、货币安置”的城中村改造原则，也不能据此认为本案被诉强制拆除行为就一定是政府行为。而且，本案中也没有证据表明万柏林区政府或者小井峪街办曾就涉案范围发布过征收决定或者作出过确认涉案房屋为违法建筑或者系危房的前期行政行为，也不能从法定职权上推定涉案拆除行为由万柏林区政府或者小井峪街办作出。   具体到本案被告资格问题，本案诉求属于事实行为，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告”的原则确定。《太原市万柏林区小井峪街办大井峪社区城中村改造拆迁补偿安置方案》中载明“此次城中村改造由大井峪社区拆迁......”。根据前述《太原市万柏林区小井峪街办大井峪社区城中村改造拆迁补偿安置方案》和被上诉人万柏林区政府提交的大井峪社区居委会出具的《情况说明》，可以认定涉案强制拆除行为的实施主体为大井峪社区居委会。即被上诉人不是本案强制拆除行为的适格被告。综上，原审裁定驳回起诉结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 刘 群   审判员 魏佩芬   审判员 郑 宏     二○一九年九月二十三日   书记员 王 静