贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终731号 上诉人（一审被告）三都水族自治县人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州三都水族自治县三合街道办事处县行政中心大楼。 法定代表人潘仕进，县长。 委托代理人石贵银，贵州桥城律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）韦鸿义，男，水族。 被上诉人（一审原告）韦学港，男，水族。 共同委托代理人张洪智、李顺江，贵州巨人律师事务所律师。 上诉人三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）因与被上诉人韦鸿义、韦学港土地行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2018)黔27行初627号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 一审经审理查明，韦鸿义、韦学港系三都县周覃镇连心村安旭二组村民。潘玉连系韦鸿义母亲，韦鸿义与韦学港系父子关系。1998年7月,三都县政府分别向潘玉连及韦鸿义颁发《农村土地承包经营权证》。潘玉连去世后，该户承包地由韦鸿义、韦学港管理使用。2014年1月1日、3日,韦学港分别与吴周、潘吕签订合同书,将其各自位于连心村的土地出租给韦学港使用。之后，韦鸿义、韦学港在其承包地及前述租赁土地上种植大量桂花及紫金花等附着物。 2015年10月15日,中共三都县委办公室、三都县政府办公室作出三党办发〔2015〕140号《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》，决定成立三荔指挥部，由该指挥部负责协调三荔高速项目建设三都县境内的各项协调工作，三合街道、大河镇、中和镇、周覃镇、九阡镇负责做好本辖区内三荔高速项目所涉及的征地拆迁工作。 因三荔高速公路建设需要，2016年11月20日,三荔指挥部对韦鸿义、韦学港案涉土地上的附着物进行测量登记并制作《三荔高速公路建设项目地面附着物外业勘查表（A面）》、《贵州省三荔高速公路项目建设征用土地勘丈登记表》，韦学港及测量人员、村镇代表、施工单位代表均在该表上签字确认。2017年4月25日,三都水族自治县周覃镇人民政府（以下简称周覃镇政府）及三荔指挥部共同对韦学港作出书面通知，载明：请你户于2017年4月28日前将栽种在三荔高速红线范围内的苗木自行移除，逾期未移除造成的损失后果自负。2018年3月29日,周覃镇政府作出《关于限期迁移三荔高速红线范围内所有树种通告》主要载明：1.三荔高速征拆工作严格按照政策兑现补偿资金，如对此有异议，可通过正常渠道向三荔指挥部反映；2.三荔高速（连心村段）红线范围内的所有树种请在两日内自行迁移，逾期不迁移视为自愿放弃树种所有权，由施工单位铲除。在此期间，双方对案涉土地上附着物的补偿标准发生争议。 2018年4月1日,韦鸿义、韦学港涉案土地上附着物被强制铲除。韦鸿义、韦学港向三都县公安局报案，该局于2018年4月4日作出《不予调查处理告知书》，称韦鸿义、韦学港苗木被三荔高速施工方铲除是受周覃镇政府及三荔指挥部委托和授权，不属公安机关管辖的案件。之后韦鸿义、韦学港将周覃镇政府作为被告向都匀市人民法院提起行政诉讼，后该院裁定准许二原告撤回起诉。此后，韦鸿义、韦学港将三都县政府及周覃镇政府作为共同被告向本院提起本案诉讼。在庭审中，韦鸿义、韦学港明确诉讼请求为要求确认三都县政府、周覃镇政府铲除其树木的行政行为违法。 一审法院认为，本案争议的焦点为：一、原、被告是否适格；二、被诉行政强制行为是否合法。 关于韦学港、韦鸿义是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条之规定，本案中涉案土地包括韦鸿义、韦学港承包地及其租赁并管理使用的其他人的承包地，且三都县政府、周覃镇政府在征收过程中进行了测量登记，韦鸿义、韦学港作为案涉土地的承包经营权人及实际使用人，其认为三都县政府、周覃镇政府对其土地上附着物实施铲除的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，韦学港、韦鸿义是本案适格原告。 关于本案被告的主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定。本案中，根据韦鸿义、韦学港提交的承包证、租赁合同，三荔指挥部及周覃镇政府2017年4月25日通知、周覃镇政府2018年3月29日作出《关于限期迁移三荔高速红线范围内所有树种通告》及三都县政府提交的《三荔高速公路建设项目地面附着物外业勘查表（A面）》及《贵州省三荔高速公路项目建设征用土地勘丈登记表》等在卷证据，可以认定韦鸿义、韦学港主张的涉案紫金花等附着物位于三荔高速征收范围内且已被铲除的事实。根据中共三都县委办公室、三都县政府办公室《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕140号）第二条第（一）项规定，应认定三荔指挥部对韦鸿义、韦学港涉案承包地和承租地上紫金花等附着物实施强制推除行为。鉴于三荔高速指挥部是三都县政府为进行土地征收而成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条第一款之规定，三荔指挥部以自己的名义作出的行政行为所产生的法律后果，依法应由三都县政府承担，即三都县政府是本案适格的被告。同时周覃镇政府不是法定征收主体，其按照三都县政府的工作安排协助实施征收工作的行为后果亦应由三都县政府承担。因此，三都县政府是本案适格被告，周覃镇政府不是本案适格被告，应驳回韦鸿义、韦学港对周覃镇政府的起诉。 关于三都县政府对涉案土地上紫金花等附着物实施的强制铲除行为是否合法的问题。本案系三都县政府在征收集体土地过程中所实施的强制铲除地上附着物的行政行为，依据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定，本案中涉案土地上的附作物系韦鸿义、韦学港所有，附着物的补偿费亦应归附着物的所有人即韦鸿义、韦学港所有，而土地征收部门负有对拟征收土地上地面附着物的权属、种类、数量等进行调查、清点、核实的职责，并在查明附着物权属后应当向附着物所有人支付地上附着物补偿费。本案在卷证据表明三都县政府知道被征收土地上种植的附着物为韦鸿义、韦学港所有，三都县政府在未对该地上附着物给予补偿的情况下，未经韦鸿义、韦学港同意即推除该地上附着物的行为违反前述法律规定。 综上所述，三都县政府对韦鸿义、韦学港案涉土地上的附着物实施的强制铲除行为违反法定程序。鉴于该行政行为不具有可撤销内容,应当确认为违法。韦鸿义、韦学港的诉讼请求依法成立，予以支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决： 一、确认三都县政府于2018年4月1日对韦鸿义、韦学港位于三都水族自治县周覃镇连心村安旭二组的案涉紫金花等附着物实施强制铲除的行政行为违法；二、驳回韦鸿义、韦学港对三都县周覃镇政府的起诉。一审案件受理费50元，由三都县政府负担。 三都县政府不服一审判决,向本院提起上诉。 上诉人三都县政府诉称：三都县政府成立指挥部，由指挥部代表三都县政府征收项目用地。2016年2月16日，三都县政府在全县范围内发布通知，明确在通知下发后严禁任何人在红线范围内进行抢载抢种抢建房，但韦鸿义、韦学港仍然在红线范围内抢载抢种紫荆花等作物。2016年11月20日，指挥部与韦鸿义、韦学港确认苗木的规格、株数，并制作相关登记表册，各方相关人员签字确认。韦鸿义、韦学港栽种的是成片苗圃，不符合零星苗木补偿标准，指挥部遂作出补偿清单，对韦鸿义、韦学港苗圃、林木作出补偿决定并公示。韦鸿义、韦学港错误理解零星林木和成片林木的补偿标准，因而对三都县政府作出的补偿决定不服。故韦鸿义、韦学港不是对土地及附着物的征收有异议，而是对2017年6月14日的补偿决定不服，是因补偿决定不服引起是行政诉讼，不是确认行政强制违法之诉。为此，请二审法院查明事实，改判驳回韦鸿义、韦学港的一审诉讼请求。 被上诉人韦鸿义、韦学港在二审法定答辩期限内未提交书面答辩意见。 二审经审理查明的事实，与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，本案系征收土地引起的行政强制行为。在三都县政府提交的《三都县三荔高速公路建设项目征占林木、青苗补偿清单（三标三分部）》载有韦鸿义、韦学港户地上附着物包含桂花和紫金花等附着物，但三都县政府未提供证据证明已进行合理的补偿。三都县政府是在其未作出责令交出土地的行政决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，对韦鸿义、韦学港户涉案紫金花等地上附着物的进行推除，违反法律规定程序。上诉人三都县政府上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决确认案涉行政行为违法，结果并无明显不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由三都水族自治县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 柏 松 审判员 罗长虹 审判员 柏龙金 二〇一九年九月三十日 法官助理张利利 书记员张丽