山东省郓城县人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁1725行初50号原告郓城县全顺盐业有限公司，住所地菏泽市郓城县工业园区水浒东路。法定代表人陈淑亚，经理。委托代理人代国昌，男，1972年10月20日出生，汉族，居民，郓城县全顺盐业有限公司员工，住郓城县。委托代理人陈慧，郓城松柏法律服务所法律工作者。被告郓城县市场监督管理局，住所地郓城县郓州大道中段。法定代表人朱伟，局长。委托代理人程庆新，男，1971年12月6日出生，汉族，郓城县市场监督管理局法规科科长，住郓城县。原告郓城县全顺盐业有限公司诉原郓城县盐务局行政处罚一案，原告于2018年9月27日向本院提起行政诉讼，本院同日立案受理后，依法向原郓城县盐务局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月27日公开开庭审理了本案。原告郓城县全顺盐业有限公司的委托代理人陈慧、代国昌，原郓城县盐务局的法定代表人李鹏飞、委托代理人王方玉、张松勤到庭参加诉讼。在审理过程中，原郓城县盐务局食盐市场监管职权移交至郓城县市场监督管理局。本案现已审理终结。原告诉称，2018年4月14日，郓城县盐业局以“涉嫌非食用盐当做食盐销售”对我公司仓库内“鲁岩”饲料添加剂21.35吨、“漕运”牌肠衣盐18.4吨、白色编织袋工业盐1.4吨、大粒工业盐6.25吨、工业日晒盐13.75吨、日晒工业盐20.65吨、福田牌货车:鲁Ｒ×××××一辆，进行封存，封存文号为:（郓）盐政扣决字(2018)0080号，理由是违反了《食盐专营办法》第十九条第二项规定并根据《食盐专营办法》第二十七条第四项的规定将以上所有盐产品及车辆封存在原告仓库内。一个月后，在2018年5月14日，被告对所扣押的物品进行全部解封，但同又将解封后的“漕运”牌肠衣盐18.3吨以“涉嫌非法经食盐”再次进行异地封存扣押(封存扣押地址为郓城县盐业公司仓库)，扣押文号为:(郓)盐政扣决字(2018)0297号，理由又改为违反了《食盐专营办法》第十二条的规定，按照《食盐专营办法》第二十三条第一款第三项和《行政强制法》第ニ十五条第一款的规定。在2018年8月3日我向法院起诉后，又于8月6日作出，并未送达。原告认为被告无执法主体资格。被告属于菏泽市人民府委托临时行使食盐安全监管职能、根据《行政强法》第十七条的规定、被告没有采取行政强措施的权利，不具有行政执法主体资格。2、被告执法程序违法。2018年4月14日，被告对我所有盐产品及车辆扣押时未出具和押清单。2018年5月14日被告对我“漕运”牌肠衣盐进行扣押时未出具扣押清单，并在扣押到期后不出具处理决定。(违反《行政强制法》第二十四、二十五、二十七、二十八条规定)。3、被告认定事实错误。肠衣盐的执行标为QB/T2606属于工业盐的一种，属于腌制肠衣专用盐，而食用盐的执行标准为GB/T5461。二者不可混于一谈。《食盐专营办法》第二条明确规定，食盐是指用于直接食用和制作食品所用的盐。天然肠衣不是食品。被告强行将肠衣盐认定为食用盐，属于违法行为。4、被告适用法津、法规错误。被告在明知肠衣盐是属于工业盐的情況下，仍然以《食盐专营办法》第十二条的规定:国家实行食盐定点批发制度，非食盐定点批发企业不得经食盐批发业务为由强行对原告的肠衣盐进行封存和扣押的行为属于滥用职权。综上所述，我公司是依法注册，具有合法经营肠衣盐资质的公司。被告前后分两次对我公司的肠衣盐进行封存扣押，且对肠衣盐先是定义为非食用盐，后又定义为食用盐，没有事实依据，违反了法定程序，适用法律、法规错误，属于滥用职权行为，严重侵犯了原告的合法权益，特提起诉讼，诉请为1、请求确认(2018)0297号没收决定书违反规定，应予以依法撤销；2要求被告归还扣押原告的18.3吨肠衣盐；3、诉讼费用由被告承担。原郓城县盐务局辩称，1、答辩人主体资格适格。根据国务院《盐业管理条例》第二十条规定，盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权985的单位统一经营。《山东省盐业管理条例》第二十条规定，设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。据此，被告具有行政主体资格，有权对被答辩人作出具体行政行为。2、根据《山东省盐务局关于肠衣盐管理有关问题的批复》，依据国家发展计划委员会计经贸[2002]2770号文件规定“食盐(包括食品加工用盐、多品种食盐、肠衣盐)、农牧用盐、淮盐、出口盐分配调拨计划为国家指令性计划”，山东省发展计划委员会、山东省盐务局联合下发的鲁计经贸（2003)34号文件己将肠衣用盐计划纳入食盐年度计划，因此，肠衣盐应纳入食盐管理范畴。肠衣盐应严格按照《山东省盐业管理条例》第二十一条第一款、第二十四条第二款有关规定进行管理。被答辩人没有食盐批发资格，却对外从事食盐批发行为，答辩人对其作出扣押肠衣盐的行为有事实和法律依据。综上，答辩人的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，执法程序合法，请驳回原告诉讼请求。原告向本院提交以下证据：1、质检办食监函（2016）1203号，证明肠衣盐不是食用盐；2、（2014）第103号告知书，证明肠衣盐是工业盐。证明肠衣盐不是食用盐；3、2014年企管计划安排意见，证明肠衣盐不是食用盐；4、2017年4月7日工作通知清理与地方性法规，证明肠衣盐不是食用盐；5、食盐专营办法第696号中混淆食盐与肠衣盐的概念，证明肠衣盐不是食用盐；6、营业执照。综合证明肠衣盐不是食用盐。被告向本院提交以下证据：1、立案审批表；2、闫爱党调查询问笔录；3、樊会丽调查询问笔录；4、限期证据提供通知书；5、现场检查笔录；6、现场照片证据清单；7、实施强制措施审批表；8、行政强制现场笔录；9、查封（扣押）决定书；10、涉案物品清单；11、查封（扣押）处理决定书；12、涉案物品清单、不予立案通知书；13、行政处罚相关事项审批表；14、行政处罚事先告知书；15、案件调查终结报告；16、案件集体讨论记录；17、责令改正违法行为行为通知书；18、行政处罚决定书；19、入库单；20、送达回证；以上综合证明作出的处罚决定合法。21、菏泽市人民政府关于同意盐务局继续履行食盐监管职能的批复；22、山东省人民政府令（第230号）；以上综合证明原郓城县盐务局具有履行食盐安全监管的职能。26、关于肠衣盐管理有关问题的批复，证明肠衣盐纳入食盐管理。27、《中华人民共和国行政处罚法》、《山东省盐业管理条例》、《食盐专营办法》，证明作出行政处罚的法律依据。原、被告所提交的证据均经庭审质证，各方的质证意见均已记录在卷。对原、被告提交的证据均与本案有关联，本院均予以采纳。经审理查明，原告郓城县全顺盐业有限公司系经核准登记的法人企业，经营范围包括工业盐、沐浴盐、盐化工产品（不含危险化学品）、饲料添加剂、肠衣盐购销。调味品、酒水、副食品、饮料、化妆品、日用百货、服装销售；食用盐零售。2018年4月15日至同年5月12日，原郓城县盐务局调查询问闫爱党、樊会丽、谭效先等肠衣加工企业（户），获悉上述企业（户）所使用大批量的肠衣盐均购自原告郓城县全顺盐业有限公司。5月14日，原郓城县盐务局对原告郓城县全顺盐业有限公司立案调查，作出郓盐政查扣决字（2018）0297号查封（扣押）决定书，对原告郓城县全顺盐业有限公司库存的18.3吨“漕运”牌肠衣盐进行扣押。同年6月11日以原告行为涉嫌犯罪将案件移送郓城县公安局进行处理，7月3日，郓城县公安局作出不予立案通知书。原郓城县盐务局8月2向原告作出郓盐政罚告字（2018）0297号行政处罚事先告知书，经集体研究后，认定原告行为违反了《食盐专营办法》第十二条之规定，依据《食盐专营办法》第二十六条第二款的规定，于8月6日作出郓盐政处罚字（2018）0297号行政处罚决定书，决定没收漕运牌肠衣盐18.3吨，罚款20000元。另查明，原郓城县盐务局所作的现场检查（勘验）笔录、行政强制现场笔录、查封（扣押）决定书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书相应的手续均显示当事人拒签，送达方式均为留置送达。原告不服，于2018年9月27日向本院提起行政诉讼，认为原盐务局不具备行政执法主体资格，执法程序违法，扣押未出具扣押清单，扣押到期后不出具处理决定，且认定事实错误，原告经营的肠衣盐不属于食盐，不应按照从事食盐批发业务进行处罚，要求撤销上述处罚决定书，返还扣押的漕运牌肠衣盐18.3吨。另查明，根据国务院《关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发[2016]25号）、山东省人民政府《关于印发山东省盐业体制改革方案和山东省食盐监管体制改革方案的通知（鲁政发[2017]35号）、《山东省食盐监管体制改革方案》、郓城县委办公室县政府办公室关于印发《郓城县市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，原郓城县盐务局市场食盐质量安全、食盐专营等职权由郓城县市场监督管理局继受，应诉主体资格相应变更为郓城县市场监督管理局。本院认为，依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由……”，第二十七条“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收……”之规定，原郓城县盐务局作出扣押决定后，认为应当没收涉案肠衣盐的，应当自扣押之日起30日内作出。原郓城县盐务局认为原告的行为涉嫌犯罪将案件移送郓城县公安局进行处理，但未就扣押的物品同案移交，且在郓城县公安局2018年7月3日作出不予立案通知后，至同年8月6日才作出没收决定，即使扣除公安机关处理案件的期间，作出处理决定的期限也明显违法。行政机关送达相应文书、手续应参照民事诉讼法的有关规定进行送达，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、八十六条规定“……受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或该法人、组织负责收件的人签收……。受送达人或者他的同住成年家属拒绝接受诉讼文书的，……可以把诉讼文书留在受送达的住所，并采取拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”,原郓城县盐务局作出的现场检查（勘验）笔录、行政强制现场笔录、查封（扣押）决定书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书相应的送达手续均显示受送达人拒签，送达方式为留置送达，但提供的录像资料虽显示执法人员至原告营业场所送达相关手续，但未能完整记录将行政处罚事先告知书、行政处罚决定书等影响原告重要权利义务的文书留在受送达人的处所、告知受送达人权利义务，程序违法。综上，原郓城县盐务局作出的涉案行政处罚明显不当，应予撤销。扣押并没收18.3吨漕运牌肠衣盐应当返还原告。因原郓城县盐务局涉案市场管理职权由郓城县市场监督管理局继受，该义务也由郓城县市场监督管理局的负担。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下：一、撤销原郓城县盐务局2018年8月6日作出郓盐政处罚字（2018）0297号行政处罚决定书；二、返还没收的原告郓城县全顺盐业有限公司的18.3吨漕运牌肠衣盐，由被告郓城县市场监督管理局负担相应义务。案件受理费50元，由被告郓城县市场监督管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。审 判 长  王慧君审 判 员  李 敏人民陪审员  何保华二〇一九年九月十二日书 记 员  郭 坦