山东省荣成市人民法院民 事 判 决 书（2019）鲁1082民初3183号原告：柯德超，男，汉族，1965年11月23日出生，住荣成市。原告：张永波，男，汉族，1961年4月6日出生，住荣成市。二位原告共同委托诉讼代理人：尹晓静，荣成明天法律服务所法律服务工作者。被告：荣成市夏庄镇前苏格村村民委员会，住所地：荣成市夏庄镇前苏格村。法定代表人：姚学维，该村村书记兼主任。第三人：姚学泽，男，汉族，1950年1月13日出生，住荣成市。委托诉讼代理人：姚丽静（系姚学泽之女），女，汉族，1979年3月10日出生，住荣成市。第三人：荣成市后龙河水库管理所，住所地：荣成市。法定代表人：高雪峰，该管理所所长。原告柯德超、张永波与被告荣成市夏庄镇前苏格村村民委员会（以下简称被告村）、第三人姚学泽、第三人荣成市水利局后龙河水库管理所（以下简称水库管理所）确认合同无效纠纷一案，本院于2019年5月10日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告柯德超及委托诉讼代理人尹晓静、被告前苏格村法定代表人姚学维、第三人姚学泽委托诉讼代理人姚丽静到庭参加诉讼。第三人水库管理所虽未到庭参加诉讼，但水库管理所所长高雪峰到庭接受了询问，并对法院调查给予配合。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1.确认原、被告签订的承包合同无效，被告返还原告承包款12万元及利息（自缴费之日起按银行同期贷款利率计算）；2.诉讼费由被告承担。事实和理由：2010年1月1日，原、被告签订了《承包合同》，约定原告从被告处承包经营位于村西鱼塘，承包期限为30年，自2010年1月1日至2039年12月31日，承包费为12万元。合同签订后，原告得知该涉案鱼塘及占用水淹地的使用权实际归水库管理所，被告无权对外发包。后原告与被告及夏庄镇政府多次协商未果。原告认为，被告没有涉案鱼塘及水淹地的对外发包权，双方签订的承包合同自签订之日起自始无效。故原告诉至法院。被告前苏格村辩称，虽然从版图上看，鱼塘所在地确实处于后龙河水库管理范围，但涉案鱼塘于1993年由我村集体挖的，当时村里为了增加集体收入，经时任水库管理所所长张义栋同意我村才挖了共计12个鱼塘。张义栋当时口头告诉我们可以挖，但如果溢洪淹了话，水库管理所不负责任。鱼塘挖好后一开始是集体经营，大约在1995年左右天干没水了，就不再经营。大概在2000年左右，我村姚学泽要求承包鱼塘，时任村书记吕学明同意姚学泽承包，但没形成书面合同，承包金是一年2000元，但姚学泽一直没交。后期姚学泽一直实际使用着鱼塘。2009年，我村唐书记上任，通过村代表开会等一系列程序，最终决定与本案二原告签订承包合同，并于2010年1月与原告签订了承包合同，约定承包期限30年，原告也一次性交齐了承包金12万元。该12万元承包款其中有9.1万元左右直接交给了银行抵顶我村因为挖鱼塘欠付的贷款本息，剩余2.8376万元付给了村委账户。后来原告去找姚学泽腾鱼塘时，被告知姚学泽有一份与水库管理所签订的承包合同。但我村认为，鱼塘是村里挖的，从1993年至今也经营这么多年，村里还在鱼塘坝上建设了房屋，拉了三相电。毕竟村里投资这么多建设了鱼塘，当时镇上对我村挖鱼塘搞经营也是给予批准并大肆宣传，鱼塘建好后村里也下在了村固定资产账目上了，一个鱼塘就是1万元，而且水库周边的土地村民都是有权耕种的，不过溢洪时淹了白淹而已。所以不能因为鱼塘在水库版图上就认为我村对鱼塘没有经营权。第三人姚学泽述称，我与本案鱼塘的渊源比较深。在1985年至1986年，经村里同意我承包了7亩地，由时任村书记唐子军和会计姚来成亲自测量的数，我按照测量的数自己挖了2个鱼塘。1990年左右，当时村书记是吕学明，那时村里新上任的村长姚学振找到我说村里想要搞副业增加收入，于是我就无偿把鱼塘转让给村里配合搞副业。因为我们村里没有任何收入来源，是个穷村，挖这些鱼塘也就是养鱼，之后村里一直管理使用鱼塘到2001年。2001年3月左右，时任村书记吕学明在大喇叭说对外招标承包鱼塘，说谁给钱多就承包给谁。因为我有承包鱼塘的经验，听到招标，就拿着2000元保证金去村委了，这2000元的保证金就类似押金性质，如果承包的话就抵扣承包金，中标不承包的话也不退回。就这样我承包了村里后来挖的所有鱼塘。第二天我拿着承包金到吕学明家里要求签订合同时，吕学明和会计郭志远又以鱼塘所在的地方不属于村里为由不同意签合同，就让我先干着，以后再说。所以我就这样先一直使用着所有鱼塘。因为我们村挖的鱼塘处于溢洪地，包括这些鱼塘还有附近的菜园都在溢洪地上，我们都清楚如果这个地方被淹了国家也不赔偿。但因为这些鱼塘与水库相邻，夏季雨后就会形成淤泥，后来我想要整理整理怕白弄，想签个正式的承包手续，就问村里这些鱼塘的归属权，村里就说这些鱼塘是属于后龙河水库的。于是我就到后龙河水库说承包这个事，过后水库管理所的工作人员在我女儿结婚那天即2010年3月1日来村里找我，给我一份承包的书面手续并让我在上面签了字，我记得很清楚，上面明确写明承包金1000元/年。因为鱼塘这个地方夏天容易淹，其他季节就干旱，不适合养鱼，所以我就在鱼塘的大坝边上栽种了2000棵速生杨和法桐，所有鱼塘内早就荒草遍地了。从我承包鱼塘至今，村干部都换了四任，但没有任何一个人通知我说鱼塘承包给张永波、柯德超。第三人水库管理所述称，涉案鱼塘位于水库管理区域，应归水库管理所管理使用。被告村是在张义栋所长在任时要求挖的鱼塘，张所长虽然当时没有阻拦，但也明确告知在水库管理区域上不管是挖鱼塘还是种地都可以，但如果淹了都白淹。村里挖鱼塘后起初还正常经营养殖，但后期也不怎么正经用鱼塘了，所以在王光伦所长在任时水库管理所就开始经管起鱼塘。毕竟鱼塘所在区域在水库水位线以下，水位高的时候基本上鱼塘看起来与水库是一个平面，水位低的时候看着也就是一个坝隔着，基本上算是坝里坝外。当时一直是被告村的姚学泽实际在用鱼塘，所以水库就与姚学泽签订了租赁协议。后来因为姚学泽不听劝阻，私自采沙，管理所就明确告知姚学泽收回鱼塘不再出租了。当时也就收了姚学泽三两年租金，后期不给他用了也就没再收取他的租金。再者，租赁协议当时约定一年一签，协议上也没写租赁期限，收他租金就意味着这年让他租，不收他租金就意味着不让他租，后期我们没收他租金就已明确表示不再租给姚学泽使用了。之所以至今还允许姚学泽使用着鱼塘，是因为水库版图中除水库自身之外的那些区域一般都允许村民用于耕种，但一旦水位上涨淹没了都是白淹，无人负责。这点众所周知，也从来没出现过纠纷。这些年来由于天干，水库水位一直比较低，姚学泽也没用鱼塘养什么东西，也就是种了点树，而且即使他不用，别的村民也会使用这些地方，所以水库管理所就没去管他，但很早之前就告诉姚学泽鱼塘如果能养东西的话肯定不给他继续承包了。不过现在上级已经下发文件，要求水库周边与供水无关的建筑物一律拆除，该通知我方已口头告知姚学泽了，只不过现在还没有正式下拆除通知而已。所以无论鱼塘经营权归谁，实际上应该都无法继续经营了。本院经审理认定事实如下：被告村地处后龙河水库库区。第三人水库管理所对后龙河水库的管理原则是：附近村民或组织可以在水库版图内的土地上进行耕种等使用，但如水位线上升造成淹没，不负责赔偿。长期以来，包括被告村在内的各村村民对此均知晓无异议。起初，被告村村民姚学泽先在水库库区地域上挖建了两个鱼塘（或称方塘，以下统称鱼塘）自用。上世纪90年代初，被告村为搞副业以增加集体收入，在经水库管理所时任所长张义栋（谐音）口头允许，但未办理审批手续的情况下，开始在后龙河水库管理所管理区域内挖建鱼塘。姚学泽为配合被告村搞副业也同意将其已挖好的两个鱼塘无偿交给被告村处理。后被告通过银行贷款筹资后，在包括姚学泽自建两个鱼塘在内的水库地域上挖建了共计12个鱼塘，其中北边一个鱼塘因其中石头很多被告村当时没有彻底挖完。鱼塘挖好后，被告村开始在鱼塘内投放鱼苗进行养殖经营，1994年的《荣成市报》还对被告村发挥地理优势，开发淡水养鱼的做法进行了宣传报道。大约在1995年左右，因天干缺水，被告村未能继续使用鱼塘养殖经营。2001年左右，被告村时任书记吕学明组织向村民发包鱼塘，姚学泽最终得以实际承包。后姚学泽一直要求交纳承包金，但被告村以涉案鱼塘所在区域属于水利局不妥为由始终未与姚学泽签订承包合同，但允许姚学泽一直实际使用鱼塘。2009年，吕学明卸任，唐子军开始担任被告村书记。期间，被告村按法定程序召开村民大会并作出一致决议后，于2010年1月1日与本案原告张永波、柯德超签订了《承包合同》。原告在合同签订时已知晓所承包鱼塘正由他人使用。该合同约定：经甲方（即被告村）与夏庄农村信用合作社协商，并经甲方村民大会同意，将甲方所拥有的位于村西的鱼塘的使用权对外承包，所收取的承包费用于偿还甲方在夏庄信用社处借款所欠的贷款本息。经协商甲方同意将上述鱼塘承包给乙方（即原告），双方约定承包期限为30年，自2010年1月1日至2039年12月31日止，承包费总额为12万元整，乙方于承包合同签订之日起一次性向甲方交足承包费12万元。甲方收到承包费后必须首先偿还所欠夏庄信用社借款本息，剩余部分作为村集体经济收入。合同中对原、被告各方的权利义务还进行了详细约定。上述合同签订后，原告于2010年3月26日以现金方式一次性向被告村缴纳30年承包金12万元，被告村会计郭志远（长期担任会计）向原告出具了集体收款专用收据。被告村于2010年3月29日用该承包金结清了其在夏庄农商行的农业贷款本息，剩余款项作为村收入记入村集体账目。此后原告要求第三人姚学泽向其腾交鱼塘，但姚学泽向原告出具了其与水库管理所就涉案鱼塘签订的《租赁协议》，其上载明涉案鱼塘已被水库管理所发包给了姚学泽。2011年，被告村现任书记姚学维上任。2017年4月左右，原告与被告村姚学维书记等人一同到夏庄镇政府协商处理腾鱼塘事宜，但最终未能实际解决。现原告在签订合同后始终未能实际使用涉案鱼塘，遂提起本案之诉。经查实，第三人水库管理所与姚学泽于2010年3月签订了《租赁协议》，约定：应乙方（即姚学泽）要求，甲方（即水库管理所）将水库上游兴利水位线以下的一处方塘租赁给乙方管理使用，租赁费用为每年1000元，自本协议签订之日起七日内乙方向甲方交纳租赁费。日后每年均在相同日期交纳。若乙方拒交甲方视为乙方违约，有权收回乙方所租赁的方塘。租赁期内，乙方不得以任何理由在租赁范围内进行一切有违国家法律和地方政策的活动。若因国家以及上级主管部门政策性变化，甲方要求终止协议，乙方必须无条件接受。对于姚学泽后期为何再未交承包金的问题，姚学泽称：“我就向水库管理所交了两年承包金，之所以后期再没交承包金是因为第三年张建海在后龙河水库挖沙，水位上升导致我修的大坝被冲开了，后龙河水库的领导王光伦就给我们双方调解，说之后承包金我都不用交了，同时大坝也由我自己修。”对此水库管理所不予认可，其前任所长王光伦经调查称：“当时都争着在水库周边采沙，案外人张建海当时在水库采沙经过了批准，属于合法采沙，而姚学泽联合张建威在未经相关部门批准的情况下，也在鱼塘采沙，这就是非法的。而且租赁协议上明确写着姚学泽在鱼塘仅是养鱼，没允许他采沙，因此水库管理所一直赶驱逐他们不让采沙。但姚学泽不听劝阻，最终所里下通知告诉他不再出租了”。对于水库管理所要求拆除水库管理区域内建筑物等妨碍水利工程设施的问题，被告村称其听说水库管理所有这个通知，但其认为涉及建筑物属于被告村自建，在未得到相应补偿的情况下，不允许实施拆除。第三人姚洪泽称水库管理所工作人员已向他口头告知了该通知要求。本院经向荣成市水利局落实后得知：后龙河水库与周边前苏格村等村落之间虽未设界桩，但存在管理线，该管理线自然天成，清晰可见，足以分辨。从坝角外延一定距离属于管理范围，该范围内的土地肯定属于国家所有，不允许进行耕种等任何使用。管理范围之外再有一定距离比如500米设为保护范围，这部分土地权属应该还是归周边村落的，但按照国家规定各村对该部分土地是限制使用的，一般只允许耕种，不允许从事爆破、打井、采石、取土等活动。如果挖鱼塘的话也存在取土情形，应当是不允许的。如果当水位高时水库与鱼塘在一个水平面，感觉坝里坝外，那应该是水库与鱼塘相隔很近，因为如果与水库离得远就利用不到水库的水资源了，但是这样可能侵占了水库管理范围。另查，涉案鱼塘与水库相邻。水库管理所前所长王光伦称鱼塘在水库水位线以下，水位高的时候鱼塘看起来基本与水库是一个平面，水位低的时候看着也就是一个坝隔着，基本上算是坝里坝外。对此其他当事人未提出异议。再查，因近几年天干水少，姚学泽已不再使用涉案鱼塘从事养殖工作，仅在坝边上种植了树木，现鱼塘内荒草丛生，早已荒废。本院认为，《中华人民共和国水法》第四十三条规定，国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。国务院水行政主管部门或者流域管理机构管理的水工程，由主管部门或者流域管理机构商有关省、自治区、直辖市人民政府划定工程管理和保护范围。前款规定以外的其他水工程，应当按照省、自治区、直辖市人民政府的规定，划定工程保护范围和保护职责。在水工程保护范围内，禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动。第七十二条规定，在水工程保护范围内，从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动的，尚不够刑事处罚的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责任停止违法行为，采取补救措施。《山东省实施办法》第二十六条规定，水工程中的河道、水库大坝、灌区工程的管理和保护范围，由县级以上人民政府水行政主管部门或者工程管理单位依照国家和省有关规定划定。水工程管理和保护范围划定后，由县级以上人民政府予以公告并设置界桩。水工程管理范围内划拨的土地属于国家所有，由水工程管理单位使用，任何单位和个人不得侵占。国务院颁布实施的《水库大坝安全管理条例》第十三条规定，禁止在大坝管理和保护范围内进行爆破、打井、采石、采矿、挖沙、取土、修坟等危害大坝安全的活动。国家土地管理局颁布实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十二条规定，县级以上（含县级）水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。《国务院关于保护水库安全和水产资源的通令》第三条规定，水库和其他各项水利工程，都必须规定安全管理范围和护堤地。在堤坝和规定安全管理范围、护堤地内，严禁毁林开荒、破堤扒口、挖穴埋葬、建窑建房、垦殖放牧、取土爆破等危害水利工程的活动。《山东省实施办法》第十八条规定，大坝管理范围内的土地及其附着物，由大坝管理单位管理和使用，其他单位和个人不得侵占。第二十条规定，在大坝管理和保护范围内修建码头、鱼塘等工程设施，须依照国家和省的有关规定，报经大坝主管部门批准。未经大坝主管部门批准，任何单位和个人都不得在大坝管理和保护范围内修建工程设施。《山东省关于加强水库管理和保护范围内有关工作的通知》（鲁水管字【2011】29号）规定，严格依法管理水库管理和保护范围内建设项目。按照法律法规，对在水库管理和保护范围内修建码头、鱼塘或旅游观光等亲水建设项目及其他影响水库防洪的工程设施，其建设方案需经大坝主管部门批准后方可实施。根据以上法律、法规、规章及相关通知内容可知，水库等水利工程除工程自身用地外，还应当依法划定水利工程的管理范围和保护范围。水利工程管理范围内的水域、土地依法归国家所有，由水利工程管理单位使用，任何单位和个人不得侵占。其他单位和个人利用水利工程的水土资源开展经营活动，须依照国家和省的有关规定，报经水利主管部门批准。未经批准，任何单位和个人都不得在水利工程的管理和保护范围内修建工程设施。本案中，从查明的事实看，各方当事人对涉案鱼塘地处后龙河水库管理所管理区域这一事实均予以认可，而后龙河水库系由第三人水库管理所直接管理的国家所有的水库。依据上述法律规定，后龙河水库的管理范围和保护范围应属第三人水库管理所的管理区域，虽无法明确涉案鱼塘是位于后龙河水库的管理范围还是保护范围，但只要涉案鱼塘所处地域位于后龙河水库的管理区域，就禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动。即使需要在水库管理和保护范围内修建码头、鱼塘或旅游观光等亲水建设项目，也需经大坝主管部门批准建设方案后方可实施。但是，被告村在未办理相关水利主管部门审批手续的情况下，仅凭水库管理所时任张所长的口头允许就在后龙河水库的管理区域内挖建十余个鱼塘，而且从第三人前所长王光伦就涉案鱼塘与水库相邻位置的描述，以及姚学泽陈述其自建鱼塘大坝因张建海在水库内挖沙而毁坏的情况看，涉案鱼塘所处位置与水库相当邻近，还涉嫌侵占了水库管理范围的土地。故被告村挖建鱼塘的行为明显违反了禁止在水利工程管理和保护范围内取土，任何单位和个人不得侵占水库管理范围，以及非经批准不得在水库管理和保护范围内修建鱼塘等亲水建设项目等上述一系列法律法规及规章的强制性规定。据此，被告村在后龙河水库管理区域内挖建鱼塘属于非法行为，由此形成的鱼塘属于违法产物。而依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条之规定，被告村享有发包权的是农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地合法土地。显然，依据法律规定，被告村对涉案鱼塘这一违法产物不但不享有发包权，还应当采取回填恢复等补救措施。综上，原、被告就涉案鱼塘签订的承包合同，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“违反法律、行政法规强制性规定的合同无效”情形。原告诉请合同无效，于法有据，应予支持。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还。有过错一方应当赔偿对方因此造成的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应责任。故被告应当向原告返还已收取的承包费12万元。原告因合同无效造成的损失应为利息损失，且应自原告交纳承包费之日起按银行同期贷款利率计算。结合案情，考虑到双方的过错程度，以原、被告对承包合同无效造成的损失各承担50%赔偿责任为宜。关于第三人水库管理所对附近村民耕种其管理区域内土地以及被告村挖建鱼塘的包容行为，结合本院从荣成市水利局了解的情况，从众人皆知的“在水库管理区域耕种土地淹了白淹”的规矩看，在水库保护范围内只要不从事法律法规禁止的爆破、打井、采石、取土等影响水工程运行和危害水工程安全的活动，可以允许村民进行耕种等常规使用，水库管理所的该种包容行为符合公序良俗原则。但被告村在水库管理区域内挖建鱼塘，必然大量挖土，属于法律法规禁止的取土行为，水库管理所对被告挖建行为起初予以默许，实属不当。故水库管理所在姚学泽租用鱼塘期间要求收回鱼塘，并通知被告村及姚学泽拆除水库管理区域内建筑物等妨碍水利工程的设施，属于正当履职行为，被通知方应当按要求办理。至于被告因挖建鱼塘、拆除建筑物等设施后造成的损失问题，相关当事人可另案处理。综上，依照《中华人民共和国水法》第四十三条、第七十二条，《中华人民共和国农村土地承包法》第二条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条规定，判决如下：一、原告柯德超、张永波与被告荣成市夏庄镇前苏格村村民委员会于2010年1月1日签订的《承包合同》无效；二、被告荣成市夏庄镇前苏格村村民委员会于本判决生效之日起十日内返还原告柯德超、张永波承包费12万元并支付50%的利息损失（利息损失总额以12万元为基数，自2010年3月26日至被告实际给付之日止，按银行同期贷款利率计算）。如果未按本判决指定的期间履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费2700元，减半收取计1350元，由被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审判员  慈方铭二〇一九年九月十七日书记员  连丽娟