安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终972号上诉人（一审被告）淮南市潘集区人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区长江东路政务新区，组织机构代码00306335-7。法定代表人宋立敏，该区区长。委托代理人钱坤，该区司法局工作人员。委托代理人许波，安徽舜耕律师事务所律师。上诉人（一审被告）淮南市潘集区平圩镇人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区平圩镇，统一社会信用代码113404060030639042。法定代表人李莉，该镇镇长。委托代理人余军，该镇工作人员。委托代理人梁允安，安徽俊诚律师事务所律师。被上诉人（一审原告）淮南市宏远新型建材有限公司，住所地安徽省淮南市潘集区平圩镇，统一社会信用代码913404000624507957。法定代表人刘名桥，该公司董事长。委托代理人史爱国，安徽从法律师事务所律师。上诉人淮南市潘集区人民政府（简称潘集区政府）、淮南市潘集区平圩镇人民政府（简称平圩镇政府）因淮南市宏远新型建材有限公司（简称宏远公司）诉其行政强制一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2019）皖04行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。宏远公司在一审中诉称，2012年11月，为开发粉煤灰资源超细深加工综合利用项目，潘集区政府向平圩发电公司作出潘府函[2012]31号《关于在平电公司渣场填满区兴建平圩农民创业园区的函》，后淮南市潘集区经济和信息化委员会（简称潘集区经信委）向平圩镇政府作出潘经企[2012]66号《关于淮南市宏远新型建材有限公司年产40万吨粉煤灰资源超细深加工项目备案的通知》。为响应两被告号召，原告公司依法登记成立。后原告投资修建了道路、厂房、防尘网、冲洗池、移动喷淋器等环保设施，购买了球磨机、烘干机、烘干窑、输送设备等设备，并与被告平圩镇政府签订《建厂协议》，还委托具有法定资质的环评机构进行环境评价并出具了《建设项目环境影响报告表》。2015年7月9日，淮南市环保部门先后出具了环评执行标准和环境保护行政审批意见。目前，原告投资建设已近人民币3000万元。2017年5月16日，原告收到被告潘集区政府以群众信访为由，给被告平圩镇政府下发的《关于中央环保督察组交办群众信访件投诉查处的通知》（简称《环保督查通知》），要求被告平圩镇政府在五个工作日内拆除宏远公司，逾期强制拆除等。平圩镇政府于2017年5月17日向原告下发《通知》(简称《限期拆除通知》)，要求原告在两个工作日内自行拆除，逾期强制拆除。原告对该《限期拆除通知》不服提起诉讼，淮南市中级人民法院作出（2017）皖04行初42号行政判决，确认平圩镇政府下发的《限期拆除通知》违法。平圩镇政府不服该一审判决提起上诉，安徽省高级人民法院作出（2018）皖行终83号行政判决，驳回上诉，维持原判。该案二审期间，被告潘集区政府的孙亦民副区长和被告平圩镇的党委书记陈多阳共同组织带领平圩镇政府工作人员以及平圩派出所干警，指导挖掘机对原告建设、营运的烘干机、烘干窑、输送设备和原材料库进行拆除。原告办公室主任葛基芳使用自己的录像机对两被告的拆除行为进行了现场录像。两被告共同组织实施拆除原告建设、营运的烘干机、烘干窑、输送设备和原材料库的行为，既无严格履行行政强制催告义务，又无作出书面行政强制决定，更未告知行政诉权，程序违法。请求：确认被告潘集区政府、平圩镇政府于2017年5月22日共同拆除原告宏远公司建设、营运的烘干机、烘干窑、输送设备和原材料库的行为违法；诉讼费用由两被告承担。一审法院审理查明，原告宏远公司系招商引资企业，2013年1月24日注册成立，住所地安徽省淮南市潘集区平圩镇王圩村王前四队，经营范围为：新型标块砖、烧结砖、粉煤灰砖、水泥的生产及销售，高精微珠、燃煤炉渣、粉煤灰深加工及销售，钢材、建筑材料的销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。为推进企业生产经营建设，潘集区政府于2012年11月6日向平圩发电公司作出《关于在平电公司渣场填满区兴建平圩农民创业园区的函》（潘府函[2012]31号），载明：目前该镇已经无完整工业用地可用，招商引资项目无地可用，目前拟建的两家粉煤灰综合利用加工厂无处安置，现拟在渣场填满区内兴建平圩农民创业园区。2012年12月26日，潘集区经信委对平圩镇政府作出《关于淮南市宏远新型建材有限公司年产40万吨粉煤灰超细深加工项目备案的通知》（潘经企[2012]66号），载明：同意宏远公司年产40万吨粉煤灰超细深加工项目备案；该项目属资源综合利用项目，公司设在平圩镇王圩村境内，占地30亩，项目总投资4500万元，项目建成投产年创产值3000万元、利税300万元、解决农村劳力50人等。2015年6月18日，甲方平圩镇政府与乙方宏远公司签订《建厂协议》，约定：乙方拟投资人民币5500万元，在王圩渣场填满区内东北侧新建建材厂一处，占地总面积约40亩；甲方负责按项目建设要求，依据有关政策规定协助办理相关手续，积极做好与电厂方的协调工作；协议期限暂定5年，期间如遇国家项目建设或是渣场自身总体回填复垦建设需要时协议自行终止；乙方可享受镇内招商引资规定的相关优惠政策等。2017年5月17日，被告平圩镇政府向原告作出《限期拆除通知》，载明：现根据中央第四环境保护督察组转来的第十七批、我镇信访投诉件（受理编号1944）和潘府秘[2017]50号文件要求，责令你公司在两个工作日内（于2017年5月18日前）自行拆除，逾期未拆除的，将依法强制执行。2017年5月22日，原告公司的烘干机、烘干窑、输送设备和原材料库被强制拆除。两被告的领导和工作人员均到场参加强制拆除行为。另查明：原告于2017年5月17日收到平圩镇政府作出的《限期拆除通知》后当月诉至该院，该院于2017年8月21日作出（2017）皖04行初42号行政判决，确认被告平圩镇政府于2017年5月17日对原告宏远公司作出的《限期拆除通知》违法。平圩镇政府提出上诉，安徽省高级人民法院于2018年4月16日作出（2018）皖行终83号行政判决，驳回上诉，维持原判。原告于2018年5月书面申请平圩镇政府赔偿未果，遂于同年9月以平圩镇政府为被告，向淮南市潘集区人民法院提起行政赔偿诉讼，淮南市潘集区人民法院作出（2018）皖0406行初10号裁定驳回起诉，原告不服提起上诉，二审期间申请撤回上诉，该院裁定予以准许。现原告于2019年2月再次诉至该院，要求确认强拆行为违法。本案争议焦点：一、原告提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限；二、原告诉请的强制拆除行为由何主体作出，两被告是否为本案适格被告，该行为是否合法。关于焦点一。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外；第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，原告公司2017年5月收到被告平圩镇政府作出的《限期拆除通知》，告知其即将采取拆除措施。原告对此不服于当月起诉来院，属于积极寻求司法救济途径主张权利的情形。本案涉诉的强制拆除行为发生在当月22日，系对该《限期拆除通知》内容要求的执行和延续。原告于当月即起诉来院，诉请判决确认该《限期拆除通知》违法，意在依法积极维护其合法损失获得赔偿的权利。原告自初次起诉后，历经数次诉讼，至今未获补偿，直至提起本案诉讼，并不超过法定的起诉期限。关于焦点二。一审法院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，原告公司于2017年5月22日被强拆，原告提出的《环保督查通知》、《限期拆除通知》、现场照片、视频资料、生效法律文书等，能够形成有效的证据链，证实两被告均有领导和工作人员在拆除现场，能够确定两被告共同实施了对原告公司的强制拆除行为，均系本案适格被告。其次，行政机关做出行政行为，应当认定事实清楚、程序合法。依照《中华人民共和国行政强制法》中关于行政机关作出强制执行程序的规定，行政机关依法作出行政强制行为前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务，并保障其陈述申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行的，行政机关应当作出行政强制决定,送达行政相对人后,方可依法实施行政强制行为。本案中，两被告作出强制拆除行为，未提供证据证实已履行上述法定程序，属程序违法。鉴于该行为已实际发生，不具有可撤销的内容，应当判决确认违法。综上，原告的诉讼请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告潘集区政府、平圩镇政府于2017年5月22日共同对原告宏远公司的烘干机、烘干窑、输送设备和原材料库作出的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告潘集区政府、平圩镇政府共同承担。潘集区政府上诉称，1、根据一审查明的事实，宏远公司一直在向平圩镇政府主张权利，从未向潘集区政府主张权利，现向潘集区政府主张权利，显已超过起诉期限；2、一审认定潘集区政府实施了强拆行为无事实依据，限期拆除通知系平圩镇政府下发，即使有个别县领导来到拆迁现场，亦不能证明潘集区政府组织实施了拆除行为；3、宏远公司的建设设施属于违法建设，应予拆除。请求撤销一审判决，依法改判驳回宏远公司对潘集区政府的诉讼请求。平圩镇政府上诉称，拆除现场有潘集区行政执法局、公安局等政府相关职能部门的领导和工作人员，不能因为平圩镇政府党委书记及工作人员在场即认定平圩镇政府参与实施强拆行为，平圩镇政府虽然下发《限期拆除通知》，但与强拆行为之间没有必然因果关系，平圩镇政府也不是环保整治的法定职责主体。请求撤销一审判决，依法改判驳回宏远公司对平圩镇政府的诉讼请求。宏远公司未向本院提交书面答辩意见。宏远公司在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1、营业执照及法定代表人身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格；2、六段现场拆除录像资料(光盘)以及制作录像说明、四张截屏照片，证明潘集区政府孙亦民副区长和平圩镇政府陈多阳书记等人于2017年5月22日违法实施强制拆除烘干机、烘干窑、输送设备和原材料库的行政行为；3、潘集区政府2017年5月15日向平圩镇政府作出的潘府秘[2017]50号《环保督查通知》，证明潘集区政府实施本案所涉的行政强制拆除行为前，向平圩镇政府下发通知要求限期拆除；4、平圩镇政府2017年5月17日向其作出《限期拆除通知》，证明平圩镇政府实施本案所涉的行政强制行为前下发该通知；5、淮南市中级人民法院作出（2017）皖04行初42号、安徽省高级人民法院作出（2018）皖行终83号行政判决书，证明《限期拆除通知》已被生效判决确认违法；6、淮南市中级人民法院（2019）皖04行赔终1号中的开庭传票、上诉状，证明原告一直在主张权利未超过法定起诉期限。一审庭审后，一审法院要求宏远公司补充提供关于其公司设立情况的证据，宏远公司提交了以下证据：1、潘集区政府2012年11月6日作出的《关于在平电公司渣场填满区兴建平圩农民创业园区的函》（潘府函[2012]31号），证明原告公司是潘集区政府的招商引资企业，在平圩农民创业园区拟建两家粉煤灰综合利用加工厂项目；2、潘集区经信委2012年12月26日作出的《关于淮南市宏远新型建材有限公司年产40万吨粉煤灰超细深加工项目备案的通知》（潘经企[2012]66号），证明原告年产40万吨粉煤灰超细深加工项目已经立项备案，该项目是合法的；3、平圩镇政府与宏远公司于2015年6月18日签订的《建厂协议》，证明被告平圩镇政府与宏远公司签订《供地协议》，准许建设粉煤灰深加工项目。潘集区政府向一审法院提交了以下证据：淮南市中级人民法院作出（2017）皖04行初42号行政判决书，证明潘集区政府不是本案适格被告，且原告对潘集区政府提起本案诉讼已超过法定的起诉期限。平圩镇政府未向一审法院提交证据。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据双方上诉、答辩意见，本案的争议焦点为：一、潘集区政府及平圩镇政府是否系本案适格被告；二、宏远公司的起诉是否超过法定起诉期限；三、涉案行政强制行为是否合法。围绕上述焦点，本院评判如下：关于焦点一。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，潘集区政府于2017年5月15日向平圩镇政府下发潘府秘[2017]50号《环保督查通知》，要求平圩镇政府在五个工作日内拆除宏远公司的建设设施；同年5月17日平圩镇政府向宏远公司作出《限期拆除通知》，责令宏远公司在两个工作日内自行拆除，逾期将依法强制执行；同年5月22日，宏远公司的烘干机、烘干窑、输送设备和原材料库被强制拆除，基于以上事实可以认定平圩镇政府是涉案强制拆除行为的责任主体和实施主体。根据宏远公司一审中提供的视频资料显示，拆除现场有潘集区政府负责人及潘集区行政执法局、公安局等政府相关职能部门领导和工作人员，以及平圩镇政府领导及工作人员，基于该事实可以认定潘集区政府是涉案强制拆除行为的组织实施主体。故一审认定潘集区政府及平圩镇政府均系本案适格被告，并无不当。关于焦点二。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。涉案强制拆除行为发生于2017年5月22日，宏远公司于2019年2月25日提起本案诉讼。在此期间，自2017年5月至2018年12月，宏远公司通过诉讼请求确认平圩镇政府作出《限期拆除通知》行为违法及要求平圩镇政府行政赔偿，在其可予保护的合法利益未得到救济的情况下，经一审法院释明提起本案诉讼，其本身并未怠于行使诉讼权利而是积极寻求救济途径，故其该因诉讼耽误的期限可以不计算在起诉期限内。为保障当事人的诉权，本案不宜认定宏远公司的起诉超过起诉期限。一审认定宏远公司的起诉未超过法定起诉期限并无不当。关于焦点三。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政强制应当按以下程序进行：首先，行政机关作出责令停止建设或者限期拆除决定并送达当事人，当事人对此享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利；其次，行政机关向当事人进行催告、公告，催告当事人履行拆除义务，并听取当事人的陈述申辩，对陈述申辩作出处理；最后，经催告、公告履行期满后，当事人仍不履行拆除义务的，行政机关依法作出强制执行决定，确定强制执行的具体时间，送达当事人，当事人到期没有自行履行，行政机关依法采取强制措施。本案中，2017年5月17日平圩镇政府向宏远公司作出《限期拆除通知》后，未听取当事人的陈述申辩，未依法作出强制执行决定，于同年5月22日即与潘集区政府共同实施强制拆除行为，程序违法。综上，潘集区政府、平圩镇政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人淮南市潘集区人民政府、淮南市潘集区平圩镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年九月十日法官助理戴红书记员刘琳附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。