江西省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）赣行申179号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）罗兆清，男，1947年2月21日出生，汉族，户籍所在地江西省宁都县。 委托代理人沙君凌、钟玉金，江西橙都律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁都县石上镇人民政府。住所地宁都县石上镇圩镇。 法定代表人许万里，该镇政府镇长。 原审第三人宁都县石上镇城头村村民委员会。 法定代表人刘志坚，村书记兼主任。 申请人罗兆清因其诉宁都县石上镇人民政府（以下简称石上镇政府）确认行政行为无效一案，不服江西省赣州市中级人民法院在2018年12月14日作出的（2018）赣07行终462号行政裁定，向本院提出再审申请。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：2003年，为贯彻落实宁都县翠微峰森林公园项目规划设计，石上镇政府须征用石上镇流坊村委会（以下简称流坊村委会）1910亩山林。2003年8月20日，流坊村委会主任兼南坑组组长罗龙澄主持召开村民大会，就流坊村委会与石上镇政府签订山林征用协议一事进行讨论。《会议纪要》载明，应到60人实到48人，参会人员一致同意石上镇政府一次性征用流坊村部分山林用于旅游开发，由流坊村委会代表全体村民签订有关协议。2003年8月23日，罗龙澄主持召开村民代表大会，《会议纪要》载明，应到18人实到15人，参会人员一致同意征用事宜，由流坊村委会代表全体村民签订有关协议。2003年8月26日，石上镇政府与流坊村委会签订了《关于征用石上镇流坊村委会部分山林用于旅游开发的协议书》（以下简称《协议书》），约定了根据翠微峰国家森林公园总体规划，石上镇政府决定征用流坊村委会1910亩山林用于旅游开发，每亩100元，一次性付清191000元。征用后所有权收归国有，经营权、管理权归石上镇政府等内容。2003年9月至2004年1月，石上镇政府陆续向流坊村南坑组支付全部征用款，南坑组将该款发放至各户村民，原告罗兆清签字确认。2017年11月6日，罗兆清诉至一审法院要求处理。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，签订协议的双方是石上镇政府和流坊村委会，但原告根据自己持有的自留山使用执照，认为对其中78亩享有使用权，与《协议书》有利害关系，可以以自己的名义提起诉讼。本案石上镇政府是通过签订行政协议的方式对流坊村的1910亩山林进行征用，双方虽然是在平等、自愿的基础上签订的《协议书》，但行政协议争议仍然属于行政诉讼范畴，不是民事法律关系。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案现有证据证明，流坊村委会就《协议书》签订一事，先后召开了村民会议、村民代表大会，并将相关款项发放到了各组村民，原告在领款凭证上签了字，对此原告不予否认，可以认定原告自2004年已经知道行政行为的内容，其2017年向法院提起行政诉讼，已经超过起诉期限，原告对此不能说明正当理由。另查明，原告起诉的实质目的是对山林权属有异议，根据《林木林地权属争议处理办法》第四条规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。”故原告如认为存在林权争议，可向行政机关提出林权争议调处申请，根据争议处理的结果对林权申请相应的登记，以维护自己的合法权益。据此，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回罗兆清的起诉。 罗兆清不服，上诉至赣州市中级人民法院。二审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。第六十九条第一款第（十）项规定，其他不符合法定起诉条件的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人诉请要求确认石上镇政府与流坊村委会签订案涉《协议书》以及征收流坊村南坑组1910亩山林的行政行为无效。经查，《协议书》签订于2003年8月26日，相应的山林征收行为也是从签订《协议书》之日起开始实施的，根据以上法律、法规的规定，对2015年5月1日之前作出的行政行为起诉，请求确认行政行为无效的，法院不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院裁定驳回上诉人起诉并无不当，该院予以维持。上诉人提出“对无效具体行政行为，当事人在任何时间都可以向法院起诉请求确认无效，不受起诉期限限制”，该主张没有法律依据，也与上述法律、法规的规定不相符，不予支持。综上，原审裁定认定事实清楚，程序合法，裁定结果正确，上诉人的上诉请求及事实理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 罗兆清不服，提出申诉称：1.请求撤销江西省赣州市中级人民法院（2018）赣07行终462号行政裁定；2.撤销江西省于都县人民法院（2017）赣0731行初114号行政裁定；3.指定一审法院依法继续审理本案。主要理由是：1.二审裁定适用法律、法规错误。2.二审裁定程序违法。请求再审法院依法审理，保护申请人的合法权益。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。据此，提起确认行政行为无效之诉的，原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当审查行政行为是否属于无效情形，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限的限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告一方予以释明。原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，流坊村委会在签订《协议书》之前，于2003年8月20日依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的第二十四条、第二十六条、二十八条等有关规定，召开南坑小组全组村民大会，形成《石上镇流坊村委南坑小组村民大会关于南坑小组苧坑长鹰山林用于旅游开发的会议纪要》，后于同月23日依法召开村民代表大会，形成《石上镇流坊村第五届村民委员会第三次村民代表大会关于县镇征用我村部分山林用于旅游开发的会议纪要》。同月26日，该村委会与石上镇政府本着自愿互利的原则，经平等协商，双方签订案涉《协议书》，该《协议书》并不存在法定无效情形，再审申请人对该《协议书》不服，应归类为提起撤销之诉。从2003年9月至2004年1月，石上镇政府陆续向流坊村南坑组支付全部征用款，并将征山费用足额发放到各组村民手中，而申诉人罗兆清亦在领款凭证上签字确认，据此可以认定罗兆清最迟从2004年1月起就已经知道《协议书》的内容。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。申请人罗兆清提起的实际上是撤销行政协议之诉，其从2004年1月就已经知道《协议书》的内容，但其直到2017年10月才提起诉讼，根据上述法律、法规的规定，已经远远超过了2年的起诉期限，且无法定扣除和延长的情形。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。罗兆清的起诉即属于此种情形。故一审法院依法裁定驳回其起诉，二审法院裁定驳回其上诉，均无不当。申请人的再审理由，不能成立。 一、二审法院对申请人罗兆清未依法予以释明确有不当，但裁定驳回起诉结果正确，没有影响申请人的实体权利。 综上，罗兆清的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审条件，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回罗兆清的再审申请。 审判长 葛 伟 审判员 王丽君 审判员 方石清 二〇一九年九月二十三日 书记员 张建平