福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽行终1211号 上诉人（原审原告）福建省隆禾房地产有限公司，住所地福建省宁德市蕉城区蕉城地产综合大楼九层912。 法定代表人林益松，总经理。 委托代理人谢譞琦、林茜，福建海山律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁德市自然资源局(原宁德市国土资源局)，住所地福建省宁德市东侨经济开发区闽东东路5号。 法定代表人雷树荣，局长。 出庭负责人王梓松，男，宁德市自然资源局分管业务负责人。 委托代理人陈斌，男，宁德市自然资源局工作人员。 委托代理人蔡作斌，福建黎民友律师事务所律师。 福建省隆禾房地产有限公司（以下简称隆禾公司）因诉宁德市自然资源局解除行政协议一案，不服宁德市中级人民法院（2017）闽09行初181号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年6月17日依法公开开庭审理了本案。上诉人隆禾公司的委托代理人谢譞琦，宁德市自然资源局的负责人王梓松、委托代理人陈斌、蔡作斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2014年2月26日，原告的法定代表人林桂琛通过挂牌出让方式竞得金塔组团宁德市支提路北侧面积为28983平方米的国有土地使用权，土地出让价款为1.88亿元。同日，林桂琛与被告签订《挂牌成交确认书》，该确认书约定，已缴纳的3100万元竞买保证金抵作土地价款，即转作受让地块的定金。2014年3月11日，林桂琛与被告签订《出让合同）。合同约定：林桂琛应于2014年3月26日前缴纳第一期土地出让价款9400万元，2014年4月26日前缴纳第二期土地出让价款9400万元；被告同意在2014年4月27日前将出让宗地交付给受让人。2014年3月17日，林桂琛与被告签订《国有建设用地交地确认书》，确定经双方现场勘测、确认，被告于2014年3月16日将《出让合同》中约定的宗地净地交付林桂琛，并约定确认书即日生效后，即视为完成交地。2014年4月8日，原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》将《出让合同》的受让人由林桂琛变更为隆禾公司。2014年6月6日，被告作出《关于要求缴纳支提路北侧宗地土地出让金和违约金的通知》，要求原告及时缴纳拖欠的土地出让金及违约金。2016年12月7日，被告作出《解除合同通知》。原告收到《解除合同通知》后，向被告发函对土地交付、土地条件等方面提出异议。2017年4月20日，被告作出《关于支提路北侧宗地解除出让合同事宜的复函》对于土地交付、土地现状及解除合同通知的效力等作了回复。2017年5月15日，被告对《解除合同通知》进行登报公告并告知权利救济途径。原告不服，向法院提起诉讼。 本案双方争议焦点问题为：一、本案是否属于行政诉讼受案范围。二、被告作出的《解除合同通知》是否合法。原审分析、认定如下： 一、本案是否属于行政诉讼受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院受案范围。本案中，土地行政主管部门对国有建设用地使用权出让合同的解除行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的情形，依法属于行政诉讼受案范围。被告认为本案不属于行政诉讼受案范围的抗辩理由，缺乏依据，不予支持。 二、被告作出的《解除合同通知》是否合法。 （一）实体方面。1.被告是否将涉案土地净地交付问题。对此，原、被告双方均提供了《国有建设用地交地确认书》，该确认书系经原、被告双方共同签字盖章确认，参照《闲置土地处置办法》第二十二条第二款的规定，在交付土地时间的认定上，实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。故《国有建设用地交地确认书》在确认土地状态、交付时间等方面具有较高的证明效力。该确认书载明，经双方现场勘测、确认，被告于2014年3月16日将《出让合同》中约定的宗地净地交付原告，并约定确认书即日生效后，即视为完成交地。原告认为被告未净地交付，仅以部分村民的证人证言来支持其主张，不足以推翻《国有建设用地交地确认书》所作记载，故对其主张不予支持。2.原告是否存在违约情形。原、被告双方签订的《出让合同》第九条约定：原告应于2014年3月26日前缴纳第一期土地出让价款9400万元，2014年4月26日前缴纳第二期土地出让价款9400万元，共计1.88亿元。在被告依约净地交付的情况下，原告仅缴纳了3100万元土地出让金，经被告催缴，在履行期限届满后，原告尚余1.57亿元尚未缴纳。《出让合同》第三十条约定：“受让人应当按照本同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿。”故原告存在违约情形，被告依约可解除合同。（二）程序方面。根据合同“意思自治”原则，合同双方当事人发生纠纷时，应优先适用有效的合同约定，只有在合同没有约定时，才直接适用法律、法规规定。《出让合同》对合同当事人双方的违约行为进行了约定，故应优先适用。本案中，被告作出的《解除合同通知》，系宁德市国土局作为合同当事人依据出让合同约定行使的违约救济行为，《出让合同》及相关法律、法规并未规定，解除行政协议行为需履行听证、告知复议权利等行政程序。故原告关于被告程序违法的主张，缺乏法律依据，不予支持。 综上，涉案《出让合同》缔约主体适格，意思表示真实且内容合法，缔约过程亦符合法律规定，故合法有效，对合同双方均具有约束力。因本案原告存在违约情形，被告依据《出让合同》第三十条约定，作出《解除合同通知》并无不当。原告要求撤销《解除合同通知》的诉讼主张，依据不足，不予支持。被告认为其解除协议行为合法的抗辩理由，于法有据，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告福建省隆禾房地产有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告福建省隆禾房地产有限公司负担。 上诉人隆禾公司不服原审判决提起上诉称，1.上诉人提交的证据及证人证言足以认定被上诉人未净地交付土地，违反双方合同约定及国土资源部的规定。上诉人因被上诉人违约而不支付出让款，系行使顺序履行抗辩权，不存在违约行为。因此，被上诉人无权解除合同。2.被上诉人违反净地出让的相关规定，导致上诉人无法动工开发建设，在此情况下，被上诉人未按规定与上诉人协商闲置土地处置方案，反而在催缴出让金未果后直接通知解除合同，其行为违反行政规章，应予以撤销。综上，被上诉人未履行净地交付出让土地的在先义务不仅违约，且违反行政规章。上诉人基于其违约行为而不再支付出让金系正当行使合同权利，被上诉人无权解约。被上诉人解约亦不符合国土资源部对闲置土地的处置程序。一审法院未查明事实，仅认定上诉人存在违约行为，导致错判。请求二审撤销一审判决，改判撤销《宁德市国土资源局关于解除支提路北侧宗地国有建设用地使用权出让合同的通知》，并由被上诉人承担一、二审诉讼费用。 被上诉人宁德市自然资源局未提供书面答辩意见。 双方当事人在一审期间提交的证据，经原审庭审举证、质证。上诉人提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院。经审查，本院对原审认定的事实和证据予以确认。此外，被上诉人在二审中补充提交如下证据：1.出让金催缴通知单及发文登记册；2.2016年3月15日《宁德市国土资源局关于催缴土地出让金的通知》；3.《宁德市国土资源局关于解除支提路北侧宗地国有建设用地使用权出让合同的通知》(宁国土资函[2016]637号)及送达回证；4.上诉人2016年12月5日对宁国土资函[2016]637号通知的回函；5.被上诉人对上诉人回函的复函；6.村委会和镇、区政府的三份有关情况说明。上述证据用于进一步证明被上诉人向上诉人催缴出让金、送达解除出让合同通知以及不存在因征地补偿问题而使上诉人用地受到村民阻挠的事实。本院认为，虽然上述补充证据未在一审中提交，但补充证据1-5只是补强证据，证明被上诉人宁德市自然资源局向上诉人催缴出让金及上诉人已知解除出让合同通知的事实，对此，上诉人并未否认相关事实。而补充证据6拟证明的事实与本案并无直接关联，本院不予采纳。 本院认为，本案中，被上诉人于2016年12月7日作出宁国土资函[2016]637号《宁德市国土资源局关于解除支提路北侧宗地国有建设用地使用权出让合同的通知》（以下简称《解除合同通知》），上诉人不服提起行政诉讼，请求撤销被上诉人作出的《解除合同通知》，实质上是上诉人认为被上诉人违法解除行政协议而提起的诉讼。被上诉人解除案涉土地出让合同是否违法是本案的争议焦点，为此，作如下分析、认定： 根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《中华人民共和国合同法》第九十四条第(三)项规定：当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行，当事人可以解除合同。本案中，根据上诉人与被上诉人签订的案涉《出让合同》第十条、第三十条约定，上诉人应于2014年3月26日和4月26日分二期全部付清土地出让金。受让人不能按时支付土地出让价款的，经出让人催交后仍不能支付的，出让人有权解除合同。根据本案查明的事实，上诉人直至起诉，其只支付了《出让合同》约定的土地出让总价款1.88亿元中的3100万元，上诉人未在合同约定的时间内全部支付土地出让价款，同时，经被上诉人催缴上诉人仍未履行支付义务。因此，被上诉人依法有权解除其与上诉人签订的《出让合同》。 上诉人主张被上诉人在未履行净地交付土地的先合同义务情形下，上诉人不履行支付土地出让款义务，系行使顺序履行抗辩权，不存在违约行为，被上诉人无权解约。根据《中华人民共和国房地产管理法》第十六条的规定：土地使用者按照出让合同的约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地。而从案涉《出让合同》约定的时间顺序看，上诉人支付土地出让金的最后时间为2014年4月26日前，而被上诉人交付土地的时间为2014年4月27日前。因此，无论是根据相关法律规定，还是按照合同约定，上诉人支付土地出让金应是合同约定的先履行义务，而交付土地是后履行义务，即上诉人应为先履行一方，而被上诉人为后履行一方。因此，上诉人作为先履行义务方主张的顺序履行抗辩权(先履行抗辩权)，不能成立。同时，上诉人亦无充分的证据证明被上诉人未按案涉《出让合同》约定交付土地。 综上，被上诉人向上诉人作出案涉《解除合同通知》，并未违法。原审判决驳回上诉人请求撤销案涉《解除合同通知》的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人福建省隆禾房地产有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇一九年九月二十五日 书记员  宋安然 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……