山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行终504号   上诉人（原审原告）张某1，女，1974年9月23日出生，汉族，住山西省灵石县。   上诉人（原审原告）陈某1，男，1955年4月18日出生，汉族，住山西省灵石县。   上诉人（原审原告）刘某，男，1976年7月19日出生，汉族，住山西省灵石县。   上诉人（原审原告）郭某1，男，1957年3月8日出生，汉族，住山西省太原市。   上述四上诉人共同委托代理人张某2，山西宁丰律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）灵石县人民政府。   法定代表人郭某2，该县县长。   委托代理人蔺某，该县自然资源局工作人员   被上诉人（原审被告）灵石县梁家墕乡人民政府。   法定代表人崔某，该乡乡长。   出庭负责人任某，该乡副乡长。   上述二被上诉人共同委托代理人尹某，山西辉云律师事务所律师。   原审第三人灵石县梁家墕乡东掌村村民委员会。   法定代表人陈某2，该村民委员会主任。   原审第三人山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司。   法定代表人何某，该公司董事长。   委托代理人郭某3，该公司工作人员。   上诉人张某1、陈某1、刘某、郭某1因诉灵石县人民政府（以下简称灵石县政府）、灵石县梁家墕乡人民政府（以下简称梁家墕乡政府）行政征收一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2019）晋11行初88号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院查明，四原告为灵石县梁家墕乡东掌村村民，在村里拥有相应的宅基地和承包地。2012年3月，甲方恒岳煤业公司、乙方四原告、丙方梁家墕乡政府签订《梁家墕乡东掌村搬迁安置货币补偿协议书》，协议约定乙方的宅基地地基及其土地、四荒由甲方进行露天开采以及日后土地复垦，甲方应在五年内完成土地复垦工程（丙方保证并监督）而后移交东掌村委。甲方恒岳煤业公司、乙方东掌村委、丙方梁家墕乡政府签订《露天采矿拆迁补偿协议》，协议约定甲方占用乙方土地截止日期为2017年3月31日，如甲方占用土地时间超过上述使用年限，需按照签订村民数以4000元/人（年）对超出使用时间追加补偿。经当庭核实，超出使用时间追加的补偿款已发放至2019年7月。   原审法院认为，提起确认之诉是以确认的该行政行为存在为前提。而该行政行为是否存在的证明责任分配，应当首先由主张存在的一方，对其所适用的法律规范的事实要件承担初步举证责任。在四原告所举证明行政行为存在的前提下，被告对该行政行为是否合法承担证明责任。本案中，四原告的诉讼请求是：确认被告灵石县政府和梁家墕乡政府征收四原告房屋和土地的行政行为违法。《行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”由此可见，对作为类的行政行为，被告应对作出行政行为的合法性承担证明责任。本案中四原告在本案中提供的相关证据不足以证明二被告对四原告实施了征收房屋和土地的行政行为。故，该确认之诉不成立。   另查四原告认为：根据协议的约定，第三人恒岳煤业公司应该在2017年把复垦好的耕地返还给四原告，但至今露天煤矿未建成，被破坏的土地也没有复垦，致使土地确权无法进行，严重侵害了四原告的合法权益。被告梁家墕乡政府虽作为《梁家墕乡东掌村搬迁安置货币补偿协议书》的丙方参与签订协议，但协议内容并未涉及其在行政法上的权利义务，协议目的亦不是为实现公共利益或行政管理目标。因此，四原告若对该协议产生争议应通过民事途径解决。   综上，四原告提起的确认之诉缺乏基本的事实根据，依法应裁定不予立案，立案后，应当裁定驳回起诉。至于四原告提起的附带审查规范性文件的合法性，因行政行为不存在，故该诉请失去审查基础，本院依法应一并裁定驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，裁定如下：驳回原告张某1、陈某1、刘某、郭某1的起诉。   张某1、陈某1、刘某、郭某1上诉称，一、原审裁定认为“本案中四原告在本案中提供的证据不足以证明二被告对原告实施了征收房屋和土地的行政行为”是错误的认定。1、本案中，上诉人提供了被上诉人梁家嫣乡政府制定的梁政发[2012]1号文件，文件的内草；就是拆迁补偿的方案。同时，根据该文件的补偿方案，上诉人和被上诉人梁家嫣乡政府、第三人恒岳公司才签订了《货币补偿协议书》。怎么能说证据不足了呢？如果没有县乡两级政府的参与，第三人能拆迁吗？第三人有什么资格去征收村民的房屋和宅基地了呢？2、县政府和乡政府作为两级政府，为了第三八恒岳公司的非法用地，制定了详细的实施方案和补偿标准，并亲自组织实施、监督和协调。这完广全就是行使政府的职权，是具体的行政行为。3、无论是被上诉人还是第三人恒岳公司都认为这是临时用地，否认是非法征收土地。可即便是临时用地，那也应该是有批准手续了吧，请问被上诉人和第三人用地有批准手续有了吗？即便是用地创新，那也是在试点区域才适用了，请问该区域是试点吗？适用房屋和宅基地吗？第三人恒岳公司在非法用地方面得到了二被上诉人的大力配合，可实际上第三人现在还没有取得工商登记，还不具备诉讼主体资格。这限制了上诉人的许多行为，而这都是二被上诉人的违法行为造成的。综上所述，原审裁定事实认定错误，请求二审法院依法改判，维护上诉人的合法权益。   灵石县人民政府答辩称，灵石县人民政府并没有作出任何具体行政行为。灵石县人民政府作出29号文件是依据煤炭法、土地管理法以及有关文件作出的，完全符合法律规定，该文件并不是具体行政行为，原审裁定结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。   灵石县梁家墕乡人民政府答辩称，同意灵石县人民政府的答辩意见，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。   山西煤炭运销集团灵石恒岳煤业有限公司答辩称，我们作为企业与村民签订土地租赁的事情是合理合法的，我们按照协议给村们支付了全部款项。另外，2019年7月到9月，土地补偿款已经被东掌村村民领取，包括四上诉人。我们认为原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。   本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案争议焦点是上诉人起诉时是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，上诉人起诉时的诉讼请求是请求确认对其房屋土地进行征收的行政行为违法。但上诉人并没有证据证明被上诉人针对其房屋和土地作出过行政行为。而征收土地行为是由一系列行政行为构成，从征收决定到征收安置补偿决定或协议，再到责令交出土、强制拆除地上附着物等，包括诸多独立的行政行为，当事人不服土地征收行为的，应当针对征收过程中的某一具体行为提起诉讼，笼统要求确认征收土地行为违法的，属于诉讼请求不明确，不具体，不符合法律规定的起诉条件。庭审时，上诉人虽然将其诉讼请求进一步明确为针对被上诉人灵石县政府作出的灵政发[2011]29号文件以及与原审第三人恒岳煤业公司之间签订的补偿协议。但被上诉人作出的灵政发[2011]29号文件属于针对不特定对象作出的规范性文件，依法不属于行政诉讼的受案范围，同时也不符合《行政诉讼法》规定的附带审查规范性文件的规定。而上诉人与原审第三人恒岳煤业公司之间签订的补偿协议签订于2015年《行政诉讼法》修订之前的2011年，双方早已按照协议约定的内容全部履行完毕，依法不属于行政诉讼的受案范围。原审裁定驳回起诉，结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 李振华   审判员 程彦斌   审判员 李 强     二○一九年九月二十日   书记员 吴 婷