文书内容重庆市渝北区人民法院行 政 判 决 书（2019）渝0112行初176号原告唐明钢，男，1967年7月7日出生，汉族，住重庆市铜梁区。原告张刚，男，1972年11月1日出生，汉族，住重庆市铜梁区。原告张光燕，男，1970年7月9日出生，汉族，住重庆市铜梁区。共同委托代理人陈苏，重庆奕平律师事务所律师。共同委托代理人梁丹，重庆渝礼律师事务所律师。被告重庆市铜梁区规划和自然资源局（原重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局），住所地重庆市铜梁区巴川街道河湾36号，统一社会信用代码11500000MB16772678。法定代表人欧朝刚，局长。委托代理人喻强，该局工作人员。委托代理人田荣华，重庆德功言律师事务所律师。第三人重庆市铜梁区青龙石材有限责任公司，住所地重庆市铜梁区围龙镇三关村三社，统一社会信用代码91500224759274541M。法定代表人蒋和江，董事长。委托代理人王代清，重庆德功言律师事务所律师。原告唐明钢、张刚、张光燕不服被告重庆市铜梁区规划和自然资源局（原重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局，下同）行政处罚，于2019年3月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2019年3月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法追加重庆市铜梁区青龙石材有限责任公司（以下简称青龙公司）作为第三人出庭参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年5月7日、7月15日公开开庭审理了本案。原告的共同委托代理人陈苏、梁丹，被告委托代理人喻强、田荣华，第三人青龙公司法定代表人蒋和江及其委托代理人王代清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告重庆市铜梁区规划和自然资源局于2019年1月3日作出的铜国土房管[罚字][2018]37号《行政处罚决定书》，以原告唐明钢、张刚、张光燕非法开采条石为由，没收违法所得828320元，并处罚款414160元。原告唐明钢、张刚、张光燕诉称：被告处罚对象及事实错误，三原告是第三人重庆市铜梁区青龙石材有限责任公司的现场负责人，采石范围由第三人指定，且于2018年初已经停止生产，认定原告于2016年11月至2018年10月非法开采石英岩41416吨是错误的。故起诉要求撤销铜国土房管[罚字][2018]37号《行政处罚决定书》。被告重庆市铜梁区规划和自然资源局辩称：1、被告依法具有作出案涉行政处罚的职权。2、被告作出的处罚决定事实清楚，认定采石数量无误，处罚决定合法，请求判决驳回三原告的起诉。第三人青龙公司述称：1、原告三人服从青龙公司领导不是事实。2、生产的石材由青龙公司统一定价销售不是事实。3、原告向青龙公司缴纳管理费不属实。4、原告开采石材的范围在青龙公司的采区内不属实。5、采石范围系青龙公司指定不属实。被告重庆市铜梁区规划和自然资源局在法定举证期限内提供了以下证据：1、重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局行政处罚决定书（铜国土房管[处罚决定][2015]122号）；2、非税收入一般缴款书（收据）；证据1-2证明原告第一次违法开采并被处罚的事实。3、违法线索登记表；4、重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局违法案件调查报告；5、立案呈批表；6、铜梁区国土资源和房屋管理局调查询问笔录（罗献平）；7、铜梁区国土资源和房屋管理局调查询问笔录（蒋和江）；8、铜梁区国土资源和房屋管理局调查询问笔录（张光燕）；9、中止调查决定呈批表；10、违法开采现场照片；11、铜梁区国土资源和房屋管理局调查询问笔录（张刚、张光燕、唐明钢）；12、责令停止违法行为通知书（铜国土房管[责令停止][2018]51号）；13、铜梁区国土资源和房屋管理局法律文书送达回证（张刚、张光燕、唐明钢）；14、责令停止违法行为通知书（张刚）；15、重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局公文送达回证（张刚）；16、重庆市铜梁区围龙镇龙湖村9组张刚、张光燕、唐明钢采点非法开采石英砂岩矿产资源价值鉴定报告；17、案件恢复查处呈批表；18、委托书（青龙公司委托刘静）；19、铜梁区国土资源和房屋管理局调查询问笔录（罗献平）；20、铜梁区国土资源和房屋管理局调查询问笔录（刘静）；21、2016.11-2017.10采石场管理费缴纳台账；22、违法案件调查报告；23、违法案件审理记录；24、违法案件处理决定呈批表；25、重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局行政处罚告知书（铜国土房管[处罚告知][2018]37号）；26、铜梁区国土资源和房屋管理局法律文书送达回证、照片（张刚）；27、铜梁区国土资源和房屋管理局法律文书送达回证、照片（唐明钢）；28、铜梁区国土资源和房屋管理局法律文书送达回证；29、张光燕就铜国土房管局[处罚告知][2018]37号文件的陈述意见；30、违法案件审理记录；31、重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局行政处罚决定书（铜国土房管[罚字][2018]37号）；32、铜梁区国土资源和房屋管理局法律文书送达回证（张光燕）；33、铜梁区国土资源和房屋管理局法律文书送达回证（张刚）；34、铜梁区国土资源和房屋管理局法律文书送达回证（唐明钢）。证据3-34证明原告违法开采的事实，行政处罚合法。原告提供了以下证据：1、行政处罚决定书，证明原告诉讼的具体行政行为。2、经营管理责任书，证明原告于2010年2月起与原重庆市铜梁县青龙石材有限公司（现重庆市铜梁区青龙石材有限公司）形成管理关系，接受青龙公司的统一管理，统一销售，并缴纳相关费用。3、采矿许可证、税务登记证、营业执照、安全生产许可证，证明原告与青龙公司签订责任书后，青龙公司向原告提供相应证照，明确告知原告开采石材的证照齐全，系合法开采。4、变压器竣工图，证明案涉采石点工业用电变压器为青龙公司所有。5、协议、委托书，证明案涉采石点工业用电变压器为青龙公司所有。6、重庆市铜梁区青龙石材有限责任公司珠宝建材厂2017年度安全管理责任书，证明2017年案涉采石点仍然由青龙公司管理。7、情况说明，证明至2017年11月原告才得知采石场系非法，至2017年11月原告一直挂靠青龙公司采石并向青龙石材缴纳各种费用。8、现场界桩照片，证明原告采石场一直在青龙公司标示的采场范围内。9、收据（若干，举例2014年4月2日罗春出具的收条），证明原告一直按照签订的经营管理责任书向青龙公司缴纳相关费用至2017年11月，青龙公司按照石量、种类对原告进行收费。10、立案决定书，证明三原告案涉违法行为已被公安机关作出立案决定，时间是2019年1月30日。11、2019年5月20日、2019年6月14日重庆市铜梁区围龙镇人民政府出具的情况说明两份，后一份情况说明对前一份情况说明的部分内容进行了否认。12、2019年6月10日重庆市铜梁区围龙镇财政所出具的说明，三原告缴纳了开采综合价款16660元，环境恢复治理保证金14700元，合计31360元，但原告未缴纳该费用，财政所也没有说明该费用的来源，这也与重庆市铜梁区围龙镇人民政府2019年6月14日出具的情况说明内容相抵触。13、铜国土房管[处罚决定][2017]113号行政处罚决定书，证明处罚主体是第三人，不是原告，处罚单价与本次行政处罚单价不同。14、2015年5月14日被告的调查询问笔录（被询问人戴琴）、委托书，证明三原告开采石料是第三人划的一部分资源给他们开采，三原告受到行政处罚与青龙公司有关。15、蒋和江的录音，证明蒋和江承认所有的罚款都是他交的，三原告与青龙公司存在挂靠关系，青龙公司为原告办理采矿许可等手续。第三人青龙公司提供了以下证据：1、土地租用协议，2010年2月28日由乙方代表唐明钢、张光燕、张刚等4人与围龙镇龙湖村村委会签订，目的是租用塘口所在地的土地，面积为15.0175亩，地点是生基湾，租赁期12年，并一次性缴纳了全部费用为267315元，证明原告三人以自然人的名义租用土地进行开采，并支付了全部费用，与第三人无关。2、证明一份，由大庙供电所出具，证明原告所用的变压器是张刚所有，不是第三人所有。3、围龙镇政府出具的情况说明，证明原告经营的塘口从未获得相关许可，虽申请过但没有获得批准，相关部门对其进行了取缔；第三人与原告之间仅有安全管理关系，两者的生产经营各自独立；政府委托第三人对原告进行安全生产管理，不是第三人主动要求管理，所以向原告收取的费用是基于该委托关系向原告收取的安全管理费。4、受案回执，2017年12月26日由围龙派出所出具，因原告要生产，第三人不允许生产，所以产生冲突，第三人报案后，派出所对原告做出了处理。经庭审质证，原告对被告举示的证据1的真实性有异议，原告没有收到该处罚决定书，认为被告也未举示证据证明送达情况。对证据2的真实性有异议，原告未缴纳该罚款，且被告也未举示证据证明是原告本人缴纳的证据，该笔款项实际缴纳人是青龙公司。对证据3的真实性、关联性无异议。对证据4的真实性有异议，上面没有承办人的签名，属程序错误。对证据5的真实性、关联性无异议。对证据6，笔录中没有说明三原告非法采矿，只说明了三原告以第三人的珠宝建材厂采矿点采矿，能够证明三原告是以青龙公司的名义在采矿。对证据7的真实性无异议，从盖章的情况看，是代表青龙公司接受调查，蒋和江明确说明三原告以青龙公司的名义采矿，且明确告知正在就采矿的地方以青龙公司的名义申请增划资源。对证据8的合法性有异议。在同一份调查笔录中，有三个被调查人签字，对其合法性、程序性有异议。对证据9的真实性、关联性无异议。对证据10的真实性、关联性有异议，不能单独作为证据。对证据11的合法性有异议，在同一份调查笔录中，有三个被调查人签字，对其合法性、程序性有异议，请求法院不予采纳。对证据12的真实性无异议，该文书形成于2018年2月，说明被告向原告下达停止违法行为决定书已是2018年2月。对证据13程序性、合法性有异议，受送达人是三原告，但只送达给了张刚一个人。对证据14程序性、合法性、关联性有异议，文书形成时间是2018年4月18日。证据15中，受送达人是“张刚采石场”，该证据与本案无关。对证据16的三性有异议。地质勘探工作使用的是青龙石材的核查报告。关于坐标点和标高，采信的是6米，该数据是未经原告的认可，该采石场是2010年开始挖的，但检测报告没有对前面合法开采和已处罚的部分予以排除。关于砂岩体重，重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局文件（铜国土房管发[2014]55号）表明体重测试范围是用于资源储量核实和动态监测，未明确用于行政处罚。鉴定报告中用于计算价格的铜梁县发展和改革委员会铜发改委[2014]19号文件，明确该价格为参考价格，不能作为行政处罚的依据。对证据17的真实性、关联性无异议。对证据18的真实性无异议，但内容涉及青龙公司越界开采和三原告无证开采的问题。对证据19的真实性有异议，罗献平的此份调查笔录与之前的调查笔录相冲突，之前的调查笔录称公司开采，此份调查笔录中又称是三原告自己开采。且笔录中称国土部门多次制止，但被告没有举示相关证据。对证据20的真实性有异议，与此前青龙公司法人代表蒋和江的调查笔录相矛盾，蒋和江称是挂靠公司采矿，而刘静称不是挂靠，是自己采矿，且刘静是利益相关方，请求法庭不予采信。对证据21的真实性无异议，该台账与刘静的调查笔录不相符，该台账显示青龙公司是按照石量收取管理费。对证据22的真实性有异议，没有报告人的签名，报告中提到三原告被处罚2次，第一次是张刚等人履行处罚，第二次是对青龙公司越界开采进行的处罚，能够证明三原告是以青龙公司的名义采石。对证据23有异议，对事实认定、适用处罚依据均有异议。对证据24程序有异议，处理决定违反法定程序，根据行政处罚法第38条的规定，作出较重行政处罚前应有行政负责人参与集体讨论决定，但没有集体讨论的材料。呈批表上的负责人签字是冯炯，不是被告的行政负责人。行政机关负责人作出处罚决定前，应当由从事行政处罚审核人员进行审核，且初次从事审核的人员应当通过国家统一法律职业资格考试，本案中被告未提供相应的程序性证据。行政机关负责人也没有进行审核，所以程序错误。对证据25-28本身的真实性无异议，但对张刚、唐明钢的送达程序错误，回证上没有他们的签字，也无证人签字，程序违法。对证据29无异议。张光燕在陈述中说明其对处罚告知书不明白，被告应书面告知其听证的权利。对证据30依据的事实、处罚的依据有异议。被告也了解了原告与青龙公司的情况，但就该事实并未进行调查。对证据31-34的真实性、关联性无异议。第三人青龙公司对被告举示的证据无异议。经庭审质证，被告对原告举示的证据1的真实性无异议。对证据2的真实性无法核实，且不能达到原告的证明目的。该协议明确约定从2010年3月1日到2011年2月底截止，对此后时间并无约束力，且结合刘静的询问笔录，青龙公司对三原告所开采的矿石并未统一开采、统一销售，仅仅是收取管理费。对证据3的税务登记证真实性不确定。对采矿许可证的真实性无异议，是否是在青龙公司采矿权范围内采矿，应当以采矿许可证所载明的矿区范围拐点坐标为准。对营业执照、安全生产许可证的真实性无法核实。对证据4的真实性无法核实，且不能达到原告的证明目的，该证据看不出三原告在采矿中所使用的电是青龙公司的户头。即便是使用的青龙公司户头，也是因为三原告向青龙公司缴纳管理费，但并不能认定是青龙公司的行为，或者是三原告以青龙公司的名义的职务行为。对证据5委托书的真实性无法核实，且上面没有载明委托时间，难以确定与本案的关联性，也达不到原告的证明目的。对协议的真实性无法确认，从协议中恰能证实张光禄、张刚二人从未接受青龙公司的管理，因为张光禄将其所持股份全部转让给张刚，仅仅是二自然人之间达成协议即可，无需青龙公司同意。对证据6的真实性不予认可，上面只有张刚的签字，没有青龙公司的盖章，且时间是复印笔迹，是原告在他人处得到复印件而自己在上面署名而产生。对证据7的真实性无法确认，其中一份情况说明没有负责人签字，一份情况说明没有落款日期，就情况说明的具体内容与被告作出的具体行政行为无关联性。对证据8，通过照片无法核实是否是国土部门所立的界桩，即便是国土部门立的界桩，也有可能是在勘查资源时所立，具体的采矿权范围应以采矿权证为准，而非以界桩为准，也不能证明三原告的采矿行为是在界桩内。对证据9的真实性无法确认，罗春的身份无法确认。该证据与本案无关，被告对原告进行行政处罚是针对2016年11月-2018年10月原告采矿的行为。对证据10的真实性无异议。对证据11中，2019年5月29日的情况说明的三性无异议，对2019年6月14日的情况说明的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的。2019年5月29日的情况说明是真实的，因该说明涉及到镇政府在相关矿山的管理过程中存在违规，后一次说明是对其违规行为进行回避，因此前一次说明与客观情况相符。对证据12的三性无异议，该说明恰证明案涉采矿行为是三原告行使，缴纳相关款项是以三原告的名义，不是青龙公司名义缴纳。对证据13的三性无异议，虽然处罚主体是青龙公司，当时在调查过程中，青龙公司认可了采矿行为是公司的行为，是青龙公司代替三原告承担了行政处罚。2018年1月22日对三原告的询问笔录中，有三原告的陈述，罚款虽然是由青龙公司缴纳，但钱是原告出的。关于处罚标准，按照矿产资源的处罚，有违法收入的，以违法收入作为处罚标准，原告提供的处罚决定书中载明，当时查到税务所有第三人的销售价格的情况说明，价格为7元/吨，因此是按照该销售价格进行的处罚。本案行政处罚决定没有查到原告的销售价格，因此按照相关文件确定的处罚金额。对证据14的三性无异议，该调查笔录是在第一次对三原告进行行政处罚过程中形成的，已经作为第一次对三原告行政处罚的依据，本案的行政处罚是对该采矿点的第三次处罚。对证据15的录音真实性认可，但不能达到原告的证明目的，原告与第三人是安全管理的关系，并不能表示原告的开采行为就代表第三人。第三人青龙公司对原告举示的证据1行政处罚决定书的三性无异议，对证据2经营管理责任书的真实性无异议，但是该证据全称是《采石塘口安全生产经营管理责任书》，里面所涉及的内容仅是安全生产的问题，对于生产、经营、纳税及劳动关系等不涉及。并且该份责任书有效期至2011年2月底止，以后也没续签，因此该协议书的效力早已过了，与本案无关联性。对证据3采矿许可证等4个证的真实性、关联性无异议。但不能达到原告的证明目的。对证据4变压器竣工图，原告的证明目的是变压器为青龙公司所有，不是事实，当时办变压器时只能由单位办理，私人不能办理，所以当时是以青龙公司的名义去申请的，但钱是由原告出的，在生产过程中的维护、缴费、使用都是原告行使，与第三人无关，因此不能达到原告的证明目的。对证据5委托书，是为办变压器出具的，也没有落款时间，理由与证据4一致。对证据6的真实性、关联性有异议。第三人的珠宝建材厂没有签章，也没有签名，与第三人无关。对证据7情况说明，实际上是唐明钢个人的陈述，但又没有唐明钢的签名，由两个村委会和村民小组盖章，不认可证据形式，内容也与本案无关。对证据8照片的真实性、关联性不认可。照片上没有地标，没有具体位置，不能达到原告的证明目的。对证据9（收据、发货单、入库单）不是公司出具的，与本案无关。对证据10无异议。对证据11的真实性、关联性无异议。前一个情况说明对原告、被告的企业性质、定位、相互关系进行了明确说明，同时也说明了为何要委托青龙公司对原告的塘口进行管理。后一份情况说明建议不予采信。对证据12的真实性、关联性无异议，恰证明原告自己缴款，不是青龙公司缴款，塘口的综合开采价款、恢复治理保证金等与第三人无关。原告否认该款项是原告缴纳，又没有依据。对证据13的真实性、关联性无异议。第三人确实在其正常开采范围内有越界开采的行为，行政处罚是针对越界开采行为作出的。对证据14的真实性、关联性有异议。该笔录是第一次行政处罚调查的，戴琴当时是青龙公司财务人员，戴琴关于原告开采的石场属公司的采矿许可范围内的陈述是错误的，若是公司采矿许可范围内，则在卫星图片上看不到；原告采石的塘口不在第三人的采矿许可证载明的范围内。对证据15，每个月都要开安全管理会，是例会，第三人没有权力增划资源。经庭审质证，原告对第三人举示的证据1本身的真实性无异议，但仅是原告租赁土地，不代表原告独立采石，协议中也没有载明租赁土地用于采石。对证据2有异议，没有供电所工作人员签字，供电所没有权力作出该说明。对证据3的真实性有异议，该情况说明不完整，情况说明第一点中称对原告采石进行了行政处罚，但在第一次庭审中，被告未举示相关行政处罚的证据，事实上行政处罚是铜国土房管[处罚决定][2017]113号，该处罚决定书的处罚主体是第三人，处罚的依据是砂岩出厂价7元/吨，与本次处罚依据不一样。情况说明中第二点称经营行为是独立的，政府委托青龙石材管理，政府明知是不合法的行为，还委托公司管理，让原告认为其是合法开采。2019年6月14日围龙政府又出具了一份情况说明，说明仅将青龙公司纳入安全管理对象，其单位包括挂靠单位或个体均属其自行管理范畴，围龙镇政府不存在委托管理的行为。对证据4的真实性无异议，唐明钢等人扰乱单位秩序，“单位”是青龙公司，则案涉塘口就是青龙公司的组成部分。被告对第三人举示的证据1的三性无异议，该协议与被告对罗献平的调查笔录一致。对证据2的三性无异议，该证据是说明变压器的实际使用人和缴费人员原来是张光禄，后变更为张刚。对证据3、4的三性均予以认可。本院对上述证据认证如下：被告举示的证据1、2，与本案无关，且未举示所涉行政处罚决定送达情况，原告亦不予认可，本案不予确认；证据20与证据7相矛盾，本案不予确认。原告举示的证据11、第三人举示的证据3，系围龙镇人民政府出具的情况说明，两份《情况说明》内容存在明显冲突，本案不予确认。三方当事人其他证据真实、合法，与本案有关联，本院均予采信。经审理查明，2010年2月28日，原告唐明钢、张光燕、张刚等4人与围龙镇龙湖村村委会签订协议，租用塘口所在地的土地，面积为15.0175亩，地点是生基湾，租赁期12年，并一次性缴纳了全部费用为267315元。此后，三原告在该租赁土地上从事石英石开采至2018年。期间，第三人青龙公司安排人员进行相关管理，三原告向青龙公司缴纳相关费用。2019年1月3日，被告重庆市铜梁区规划和自然资源局作出铜国土房管[罚字][2018]37号《行政处罚决定书》，以原告唐明钢、张刚、张光燕非法开采条石为由，没收违法所得828320元，并处罚款414160元。原告不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销该行政处罚决定。本院认为，本案争议的焦点是三原告是否应当被处罚、处罚计算依据是否正确以及处罚讨论决定程序是否合法。三原告提出其向第三人青龙公司缴纳管理费，与青龙公司系挂靠关系，被告应当处罚青龙公司。本院认为，三原告与青龙公司无书面挂靠文件，所缴纳的管理费与安全管理有关，并未注明为挂靠费用，故原告无充分证据证明其与青龙公司系挂靠关系成立；同时，三原告作为无证采矿违法行为的直接实施人，系自然资源的直接侵害者，故被告对三原告作出行政处罚并无不当。再从处罚计算依据看，原告认为被告在作出铜国土房管[处罚决定][2017]113号时，仅按照7元/吨计算罚款金额，而本案被告直接按照铜梁区发改委[2014]19号文计算砂岩价格20元/吨，导致行政处罚畸轻畸重。经查，前案有确定的石材销售价格7元/吨，本案原告并未提交石材销售价格，也无法查实原告的石材销售价格，故被告在作出本案行政处罚时，按照铜梁区发改委[2014]19号文中砂岩价格20元/吨的标准计算违法所得和并处罚款数额，该种计算标准并无不当。从处罚讨论决定程序看，虽然在《违法案件处理决定呈批表》中国土资源主管部门负责人是由冯炯签字，冯炯系原铜梁区国土局土地整治储备中心副主任，非行政机关负责人，但从违法案件审理记录可以看出，冯炯作为该局行政执法的分管负责人，组织铜梁区国土局有关科室负责人对本案违法行为进行了讨论研究，可以视为履行了行政处罚法规定的集体讨论决定程序。虽然存在一定瑕疵，但此程序性瑕疵不足以撤销被告作出的行政处罚决定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告唐明钢、张刚、张光燕的诉讼请求。本案受理费50元，由原告唐明钢、张刚、张光燕负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 长  沈远东人民陪审员  徐玉凤人民陪审员  李国华二〇一九年九月十六日书 记 员  刘燕妮