广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤行终1601号上诉人（原审原告）：黄国伟，男，汉族，1968年9月17日出生。委托代理人：陈金云、罗敏馨，均系广东贤贵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：河源市人民政府。法定代表人：彭建文，市长。委托代理人：马耀青、唐宁，河源市国土资源局干部。被上诉人（原审被告）：河源市国土资源局。法定代表人：黄福平，局长。委托代理人：马耀青、骆嫔莉，均系该局工作人员。被上诉人（原审第三人）：河源市宝豪房地产开发有限公司。法定代表人：郑锦清，执行董事、经理。委托代理人：黄滔、朱传芳，均系广东竞方律师事务所律师。上诉人黄国伟因诉被上诉人河源市人民政府、河源市国土资源局国有土地登记行政纠纷一案，不服广东省河源市中级人民法院（2016）粤16行初117号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2003年，原告黄国伟在源城区新兴路101号糖厂生活区获得一块面积为1363.74平方米的土地。2003年9月9日，源城区规划分局向原告颁发了编号为：源城分局2003580的《中华人民共和国建设用地规划许可证》。2004年7月8日，两被告向原告联合颁发了河国用(2004)第1182号《国有土地使用证》，地号为130210026，地类（用途）住宅用地，使用权类型划拨。2007年，河源市源城区人民政府准备对老城南堤路龟峰公园至龙王阁段内测生活旧区进行拆迁改造，并向河源市人民政府致函。2007年9月27日，被告河源市人民政府作出河府办函[2007]137号《关于同意对老城南堤路龟峰公园至龙王阁段内测生活旧区进行拆迁改造的复函》。2007年12月29日，河源市源城区人民政府发出源府通[2007]7号《关于对老城南堤路龟峰公园至龙王阁段内测生活旧区进行规划控制的通告》，通告载明：“为加快老城改造步伐，建设防洪堤及沿江道路工程，提升城市整体形象，经市人民政府批准，区人民政府决定对老城南堤路龟峰公园至龙王阁段内侧生活旧区进行整体拆迁改造。根据《中华人民共和国城市，规划法》、《中华人民共和国土地管理法》以及市人民政府办公室《关于同意对老城南堤路龟峰公园至龙王阁段内侧生活旧区进行拆迁改造的复函》（河府办函[2007]137号），现就上述范围地段规划控制有关事项通告如下：一、规划控制范围：老城南堤路龟峰公园至龙王阁段内侧生活旧区。四至界址：东至南堤路，南至规划中横一路，西至规划中纵一、纵三道路，北至龟峰公园南路。二、在上述范围内依法使用的土地或所有建（构）筑物等，将依有关法律法规和政策规定予以拆迁和补偿。三、在规划控制范围内，禁止一切抢搭、抢建、抢种、乱挖等违法行为。否则，一律不予补偿，并依法进行组织拆除、清理。在通告之日起，暂停项目规划审批；原批准的在建项目也必须暂停建设，按新市区路网规划和老城规划修编改造总体规划再行确定。四、加快老城改造步伐．有利于改善城市环境和市民的生活质量。希望上述范围内的单位和广大人民群众要识大体、顾大局，服从国家建设需要，积极支持和配合，如违反本通告规定或妨碍公务人员依法执行公务的，将依照有关法律法规进行处理。特此通告”，其中原告持证范围在拆迁改造的范围内。2009年5月13日，河源市源城区人民政府制订了《河源市源城区南堤路龙王阁段内侧旧城改造项目地块国有建设用地使用权出让方案》，并向被告河源市人民政府请示。2009年6月16日，被告河源市人民政府作出河府[2009]74号《关于源城区南堤路龙王阁段内侧旧城改造项目地块国有建设用地使用权出让方案的批复》，原则同意该方案。2009年6月23日，河源市土地交易中心发布项目地块的挂牌出让公告，公告载明：项目地块面积为466841.25平方米，该项目地块于2009年6月23日至2009年7月29日在河源市土地交易中心进行公开挂牌出让。第三人河源市宝豪房地产开发有限公司（以下简称宝豪房地产公司）以536867000元的价格竞得项目地块的国有土地使用权，并于2009年7月30日与河源市土地交易中心签订《成交确认书》。2009年11月13日，第三人与被告河源市国土资源局就项目地块的90907.52平方米国有土地签订《国有建设用地使用权出让合同》。2009年11月，第三人向被告申请办理国有土地使用证。被告河源国土局经地籍调查，层级部门审批，经河源市人民政府批准，为第三人核发河国用（2009）第001903号《国有土地使用证》。2013年7月，第三人请求将该90907.52平方米国有土地分割成面积为42747.31平方米和48160.33平方米的两宗土地。被告河源国土资源局在确认该宗48160.33平方米的土地为分割办证，来源于河国用（2009）第001903号《国有土地使用证》后，遂报请河源市人民政府批准，为第三人核发了被诉的河国用（2013）第001495号《国有土地使用证》和河国用（2013）第001496号《国有土地使用证》，并注销了河国用（2009）第001903号《国有土地使用证》。2016年10月21日，原告黄国伟以持有河国用(2004)第1182号《国有土地使用证》为由，认为被告向第三人核发的《国有土地使用证》侵犯其合法权益，向法院提起诉讼，请求法院判决：1、撤销河国用(2009)字第001903号《国有土地使用证》、河国用(2013)字第001495号《国有土地使用证》、河国用(2013)字第001496号《国有土地使用证》；2、确认被告河源市人民政府、被告河源市国土资源局向第三人宝豪房地产公司颁发河国用(2009)字第001903号《国有土地使用证》、河国用(2013)字第001495号《国有土地使用证》、河国用(2013)字第001496号《国有土地使用证》的行为违法；3、判决被告与第三人承担本案的诉讼费。原审法院认为，关于原告黄国伟持有部分涉案土地《国有土地使用证》的问题。首先，该证范围的土地性质属于国家所有，源城区人民政府基于旧城改造的需要，对包括原告持证范围内的土地进行重新规划使用，属于改变土地用途的行为；其次，源城区人民政府经过层层审批，并向改造范围内的居民发布了《关于对老城南堤路龟峰公园至龙王阁段内测生活旧区进行规划控制的通告》，对规划范围内依法使用的土地或所有建（构）筑物等依法予以拆迁和补偿，因此原告持证范围内的土地房屋已经经过征收，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”的规定，自源城区人民政府实施征收之日起，物权已经变更，即原告该证的房屋土地使用权已经变更。另外，原告黄国伟在庭审时承认对源城区人民政府施行的旧城改造项目是没有异议的，只是政府没有依法对其进行安置补偿有异议，因此本案实际上是房屋征地补偿纠纷，原告黄国伟应按此类纠纷的程序进行救济。最后，第三人宝豪房地产公司是通过政府的挂牌公告，并支付合理的地价款后向被告河源市国土资源局申请办证，第三人取得登记的土地是经过政府征收行后挂牌出让的，因此被告对第三人的登记行为是没有侵犯原告的合法权益。综上所述，原告黄国伟以其持有的《国有土地使用证》直接起诉请求撤销被诉的《国有土地使用证》和确认两被告的颁证行为违法，不符合起诉条件，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”之规定，裁定：驳回原告黄国伟的起诉。上诉人黄国伟不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、本案不属于旧城改造项目，本案的征收程序和土地出让程序均不合法，是违法的行政行为。河源市人民政府将包含上诉人所有的土地在内的土地出让给宝豪房地产公司，用于开发、建设高档住宅区，不符合旧城改造和土地征收公益项目的理念和目的。河源市人民政府以批复形式收回上诉人土地使用权，违反了《城市房屋拆迁管理条例》规定的房屋拆迁管理程序。二、河源市人民政府征地、公开招标及拍卖涉案土地程序违法，在没有与涉案土地权属人即本案上诉人签订任何补偿协议和给予补偿的情形下，私自将土地一地两卖，属于程序严重违法。三、河源市国土资源局颁发给宝豪房地产公司的涉案《国有土地使用证》程序违规，原审法院认定宝豪房地产公司获得争议土地使用权的行为合法，与事实不符，属于认定事实错误。四、在一审庭审过程中，原审法院以撤证和明确颁证行为违法只能择其一为由要求上诉人变更诉讼请求，该做法明显违反法律规定，属于程序违法。上诉请求：1、撤销原审裁定，改判撤销河国用(2009)字第001903号《国有土地使用证》、河国用(2013)字第001495号《国有土地使用证》、河国用(2013)字第001496号《国有土地使用证》；2、确认河源市人民政府、河源市国土资源局向宝豪房地产公司颁发河国用(2009)字第001903号《国有土地使用证》、河国用(2013)字第001495号《国有土地使用证》、河国用(2013)字第001496号《国有土地使用证》的行为违法；3、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人河源市国土资源局提交答辩意见称：一、该局颁发涉案三份《国有土地使用证》的行为不论是程序上还是内容上，均符合法律规定，不存在行政违法的情形。二、本案实质是旧城改造的拆迁补偿纠纷，该局只是办理国有土地使用证的具体承办部门，不是适格被告。三、本案已经超过起诉期限，上诉人的诉讼请求依法应予驳回。被上诉人河源市人民政府提交答辩意见称：一、上诉人持证土地的使用权已因河源市源城区人民政府的征收行为而发生变更，该府基于原审第三人合法竞得的土地依法批准办理土地登记的行为符合法律法规规定，没有侵犯上诉人合法权益，不存在行政违法的情形。二、本案实质是旧城改造的拆迁补偿纠纷，该府不是适格被告。三、上诉人直接起诉撤销被诉三本《国有土地使用证》是本末倒置的做法，其诉求缺乏法律依据。四、本案已经超过起诉期限，上诉人的诉讼请求依法应予驳回。被上诉人宝豪房地产公司二审期间未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。另查明，上诉人黄国伟于2015年1月4日向河源市源城区人民法院提起另案行政诉讼，请求确认河源市国土资源局向宝豪房地产公司颁发河国用（2013）字第001495号《国有土地使用证》的行为违法并撤销该证。河源市源城区人民法院于2015年6月10日作出（2015）河城法行初字第1号行政判决书，判决驳回黄国伟关于撤销河国用（2013）字第001495号《国有土地使用证》的诉讼请求，确认河源市国土资源局颁发河国用（2013）字第001495号《国有土地使用证》的行政行为违法。黄国伟不服，提起上诉。原审法院于2015年9月15日作出（2015）河中法行终字第58号行政裁定书，在查明事实部分载明：“2009年11月，宝豪房地产公司向被上诉人河源国土资源局申请办理国有土地使用证。被上诉人河源国土资源局经地籍调查，层级部门审批，经河源市人民政府批准，为第三人宝豪房地产公司核发河国用（2009）第001903号《国有土地使用证》。2013年7月，宝豪房地产公司请求将该90907.52平方米国有土地分割成面积为42747.31平方米和48160.33平方米的两宗土地。被上诉人河源国土资源局在确认该宗48160.33平方米的土地为分割办证，来源于河国用（2009）第001903号《国有土地使用证》后，遂报请河源市人民政府批准，为宝豪房地产公司核发了被诉的河国用（2013）第001495号《国有土地使用证》和河国用（2013）第001496号《国有土地使用证》，并注销了河国用（2009）第001903号《国有土地使用证》”。原审法院经审理认定河国用（2013）第001495号《国有土地使用证》系河源市国土资源局依申请对河国用（2009）第001903号《国有土地使用证》的分割变更登记，不是初始登记行为，黄国伟未对其产生实际影响的河国用（2009）第001903号《国有土地使用证》提起行政诉讼，迳行针对河国用（2013）第001495号《国有土地使用证》提起诉讼不符合法定起诉要件，并据此改判撤销河源市源城区人民法院作出的（2015）河城法行初字第1号行政判决书，裁定驳回黄国伟的起诉。（2015）河中法行终字第58号行政裁定书已于2015年10月13日发生法律效力。黄国伟仍不服，向本院申请再审，本院于2016年8月4日作出（2016）粤行申369号行政裁定书，裁定驳回黄国伟的再审申请。2014年，河源市源城区旧城改造建设指挥部办公室委托河源市致诚土地房地产评估有限公司（以下简称致诚评估公司）就涉案1363.74平方米住宅用地土地使用权进行市场价值咨询评估。致诚评估公司于2014年7月17日提交《评估报告书》，根据评估人员接受委托后的现场勘查之日确定2014年7月14日作为估价基准日，“经估价人员现场查勘和对当地市场进行分析，按照地价评估的基本原则和估价程序，选择合适的评估方法，评估得到涉案土地在估价设定用途、土地使用权性质、使用年限及开发程度条件下，于评估基准日的市场价值评估如下：宗地数：1宗；宗地面积：1363.74平方米；单位地价：2811元/平方米；总地价：3833473（元）；大写：叁佰捌拾叁万叁仟肆佰柒拾叁元整（注：货币种类为人民币）”。上述《评估报告书》在本案一审期间由河源市国土资源局作为证据43向原审法院提交，上诉人经质证对该证据的合法性和真实性没有异议。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，上诉人黄国伟以被上诉人河源市人民政府、河源市国土资源局向宝豪房地产公司颁发的河国用(2009)字第001903号《国有土地使用证》、河国用(2013)字第001495号《国有土地使用证》、河国用(2013)字第001496号《国有土地使用证》侵犯其持有的河国用(2004)第1182号《国有土地使用证》所涉土地的使用权为由，提起本案诉讼，请求确认河源市人民政府、河源市国土资源局颁发上述三份《国有土地使用证》的行为违法并予以撤销。但在黄国伟针对河国用(2013)字第001495号《国有土地使用证》提起的另案诉讼中，原审法院作出（2015）河中法行终字第58号行政裁定书，在查明事实部分载明河源市国土资源局经河源市人民政府批准向宝豪房地产公司核发河国用(2009)字第001903号《国有土地使用证》的内容，并指引黄国伟应针对河国用(2009)字第001903号《国有土地使用证》提起行政诉讼。上述行政裁定书已于2015年10月13日向黄国伟送达并已发生法律效力，黄国伟未按生效裁判文书的指引及时起诉，至其于2016年9月30日提起本案诉讼，已经超过上述法律规定的起诉期限且无正当理由。黄国伟因不服（2015）河中法行终字第58号行政裁定书向本院申请再审，不属于因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。原审法院经审理认定，上诉人提起本案诉讼不符合起诉条件，并裁定驳回上诉人的起诉，结果并无不当，本院予以维持。上诉人上诉主张，本案被诉发证行为违法，涉案征地、公开招标及拍卖行为程序违法，原审法院认定事实错误、违反程序等，上诉请求撤销原审裁定，改判撤销涉案三份《国有土地使用证》，确认被诉行政行为违法，因理据不足，本院不予采纳。上诉人如对涉案土地征收过程中的安置补偿问题存在异议，可另循法律途径救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年九月二十七日法官助理李莎书记员苏靖茹赖心仪