湖南省桂阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1021行初187号 原告雷露，男，汉族。 委托代理人雷桂生，湖南恳业律师事务所律师。 被告郴州市道路运输管理处，住所地湖南省郴州市北湖区梨树山大道61号。 法定代表人黄仁国，系郴州市道路运输管理处主任。 出庭行政负责人谭素君，女，汉族。 委托代理人曹芷健，湖南金州（郴州）律师事务所律师。 委托代理人唐立，湖南金州（郴州）律师事务所实习律师。 原告雷露不服被告郴州市道路运输管理处道路运输管理行政处罚一案，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼，本院依据法【2015】376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》于2019年7月24日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月30日在桂阳县人民法院公开开庭审理了本案。原告雷露及其委托代理人雷桂生，被告郴州市道路运输管理处行政负责人谭素君、委托代理人曹芷健、唐立到庭参加诉讼，现本案已审理终结。 被告郴州市道路运输管理处于2019年1月29日作出郴交处罚决定[2019]0029号行政处罚决定，认为2019年1月29日，雷露未取得道路运输客运经营许可，擅自从事道路客运经营，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条、《郴州市道路运输行政处罚裁量权基准》第一条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定，责令雷露停止经营并罚款人民币1万元。 原告雷露诉称，2019年1月29日，原告驾驶桂JLA013车辆到郴州办事，在出宁远县城时顺便搭乘了路边一位准备到郴州的人，并收取了此人发来的红包60元。被告以此为由，认定原告的行为违反了《道路运输条例》第十条的规定：申请从事客运经营的，应当依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料。原告认为，原告的行为不属于《道路运输条例》第十条的规定的经营行为。首先，在《道路运输条例》中对什么是“经营”没有做出规定，那么就应当按照一般人的认知能力或者在商业环境下对“经营”的意义进行理解或解释，汉语词典对“经营”一词的解释是指：有筹划、规划有组织地在较长时间内反复地进行某项活动。原告顺路搭乘行人只是偶尔为之，没有经营性行为，不得适用《道路运输条例》第十条的规定对原告进行处罚。其次，原告顺路搭乘行人的行为，是予人方便、好意施惠的行为，不仅不应受到处罚还应当给予鼓励。原告诉至法院请求撤销被告作出的郴交处罚决定[2019]0029号行政处罚决定，责令被告退还罚款1万元，并对被告适用的《郴州市道路运输行政处罚裁量权基准》第一条进行合法性审查。 原告雷露在规定的期限内向本院提交了下列证据： 1．原告雷露的身份证明复印件，拟证明原告的主体资格及身份信息； 2．行政处罚事前告知书复印件，拟证明被告在处罚实施前告知原告； 3．郴交处罚决定[2019]0029号《郴州市道路运输管理处行政处罚决定书》复印件，拟证明原告被处罚的事实； 4．罚款缴款书复印件，拟证明原告已经按处罚决定缴纳罚款1万元。 被告郴州市道路运输管理处辩称，一、原告雷露违法事实清楚、证据确凿，被告作出的行政处罚决定应当维持。2019年1月29日，被告客运所执法人员在郴州市武广高铁西站巡查时，发现原告驾驶桂JLA013车搭载1名乘客从宁远县县城出城口到郴州市西站，并收取乘客60元。原告雷露涉嫌未取得道路运输经营许可擅自从事客运经营，根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条，执法人员决定扣押该车。被告执法人员当场对雷露制作了现场笔录和询问笔录，并向其下达扣押财物决定书，雷露在上述文书中均签字按手印。2019年1月29日，被告向雷露下达《郴州市道路运输管理处行政处罚事前告知书》，听取其陈述申辩。同日，雷露向被告亲笔出具了《保证书》，对其从事非法营运的违法事实供认不讳，并请求对其从轻处罚。根据上述证据及雷露的悔过表现作出对雷露罚款1万元的处罚决定，并向其下达郴交处罚决定[2019]0029号《行政处罚决定书》。之后，雷露依法缴纳的罚款。二、被告执法程序合法、执法规范。被告执法人员在执法和处罚过程中，严格按照《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，两名以上执法人员出示执法证后，听取了当事人陈述申辩，制作了《现场笔录》，对当事人雷露制作了《询问笔录》，送达了《扣押财物决定书》，雷露在上述文书中签字捺印。三、被告作出的处罚决定适用法律法规正确。《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条、《郴州市道路运输行政处罚裁量权基准》第一条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第（一）项规定，对原告非法营运的违法行为依法进行处罚，适用法律法规正确。综上，雷露的违法事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法，执法规范，请法院依法予以维持。 被告郴州市道路运输管理处在法定的期限内向本院提交了下列证据、依据： 1．现场笔录复印件，拟证明：2019年1月29日08时左右，被告的两名执法人员在郴州市高铁西站检查时发现原告未取得道路运输经营许可擅自从事道路运输经营的违法事实，并对原告及乘客进行了调查；被告的两名执法人员向原告出示了《交通行政执法证》；现场笔录由原告签名确认。 2．询问笔录复印件，拟证明：2019年1月29日，被告的两名执法人员依法对原告进行询问并告知原告享有的权利；原告承认从事道路运输经营的违法事实；原告在该询问笔录上签名确认并且按手印。 3．保证书复印件，拟证明：原告承认在2019年1月29日从事非法营运；原告申请从轻处罚，并保证不再从事非法营运。 4．原告驾驶证、行驶证复印件，拟证明：原告的身份及桂JLA013小型轿车为非营运车辆。 5．立案审批表复印件，拟证明：2019年1月29日，被告依据原告未取得道路运输许可，且无道路运输证擅自从事道路运输经营的违法行为，依法立案调查。 6．郴州市道路运输管理处行政处罚事前告知书复印件。 7．郴州市道路运输管理处文书送达回证复印件。 上述证据6-7拟证明：被告依法告知原告，根据被告查明的事实和证据，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条、《郴州市道路运输行政处罚裁量权基准》第一条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项之规定对原告未取得道路运输经营许可擅自从事道路运输经营的违法事实作出罚款人民币壹万元的处罚决定；该份告知书明确告知了原告具有陈述、申辩或要求组织听证的权利；被告向原告送达了《郴州市道路运输管理处行政处罚事前告知书》，原告在送达回证上签名确认。 8．郴州市道路运输管理处行政处罚决定书复印件。 9．郴州市道路运输管理处文书送达回证复印件。 上述证据8-9拟证明：2019年1月29日，被告依据查明的事实和依据，结合法律的规定，对原告作出“责令改正；罚款人民币壹万元整”的行政处罚决定；被告明确告知原告具有行政复议和行政诉讼的权利；被告向原告送达了行政处罚决定书，由原告签名确认。 10．郴州市道路运输管理处陈述申辩书复印件，拟证明：2019年1月29日，原告承认未取得道路运输经营许可擅自从事道路运输经营的违法事实，并于2019年1月29日收到《行政处罚事前告知书》后，自愿放弃享有的陈述申辩和要求组织听证的权利；原告保证不再违法经营，申请减轻处罚；原告在该笔录上签名确认并按手印。 11．湖南省非税收入一般缴款书复印件，拟证明：原告于2019年1月29日向被告缴纳壹万元罚款，被告向其出具收款凭证。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1质证认为，根据行政诉讼法的规定，现场笔录必须是在案发现场制作，被告这份现场笔录不是案发现场制作，对它的合法性不予认可。对证据3质证认为保证书不是当事人真实意思的表示，是执法人员将制式文书让原告抄的。原告对被告提交的其他证据三性均无异议。 被告对原告提交的证据的客观事实均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-4，以及被告提交的证据、依据1-11真实、合法，与本案有关联，本院予以认定。 经审理查明，2019年1月29日上午8时许，原告雷露驾驶桂JLA013车辆，在宁远县嘉宁公路宁远县城出城处，搭乘1名乘客送往郴州市武广高铁西站，并收取乘客60元，被被告客运所执法人员在郴州市武广高铁西站巡查时查获。因原告雷露涉嫌未取得道路运输经营许可擅自从事客运经营，被告予以立案调查，查实：原告雷露未取得《道路运输经营许可证》，原告雷露驾驶的桂JLA013车辆无《道路运输证》。被告认定原告雷露的行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》第十条的规定。被告执法人员对雷露制作了现场笔录和询问笔录，并向其下达扣押财物决定书。同日，被告向雷露送达《郴州市道路运输管理处行政处罚事前告知书》，听取其陈述申辩，雷露向被告出具了《保证书》，并请求对其违法行为从轻处罚。2019年1月29日，被告作出郴交处罚决定[2019]0029号行政处罚决定书，认为原告雷露未取得道路运输客运经营许可，擅自从事道路客运经营，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条、《郴州市道路运输行政处罚裁量权基准》第一条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定，责令雷露停止经营并罚款人民币1万元。当天，原告雷露向被告缴纳了罚款1万元。2019年7月23日原告雷露向本院提起诉讼，请求撤销被告作出的郴交处罚决定[2019]0029号行政处罚决定，责令被告退还罚款1万元，并对被告适用的《郴州市道路运输行政处罚裁量权基准》第一条进行合法性审查。 本院认为，行政处罚是指行政机关依照法定程序对违反行政管理秩序的行为人作出处罚。作出行政处罚应当事实清楚、证据充分，适用法律正确，符合法定程序，处罚适当。依据《中华人民共和国道路运输条例》第七条的规定,县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。本案被告郴州市道路运输管理处具有管理辖区范围内道路运输管理的相关职权。 依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定：“违反本条例的规定,未取得道路运输经营许可,擅自从事道路运输经营的,由县级以上道路运输管理机构责令停止经营;有违法所得的,没收违法所得,处违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足2万元的,处3万元以上10万元以下的罚款。”本案中，原告雷露未取得道路运输经营许可及道路运输证，现场笔录、询问笔录、陈述申辩笔录以及雷露出具的保证书中，原告对其从事非法营运的事实予以认可,并在笔录上签名捺印。在诉讼过程中，被告未向法庭提交乘客的询问笔录和其身份信息，证据材料存在瑕疵，本院予以指出，但不能否定原告非法营运的客观事实。被告认定原告从事非法营运的事实清楚，证据确凿。被告从巡查、立案审批、调查询问、拟处罚告知、听取陈述申辩，到作出处罚决定，程序符合法律法规规定。 原告认为，原告顺路搭乘行人只是偶尔为之，没有经营性行为，不属于《中华人民共和国道路运输条例》第十条规定的经营行为。本案原告载客有获取车费目的,证明了原告从事营运活动的事实,故原告辩解不属于经营行为的理由明显与案件事实不符,本院不予采信。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。规范性文件的附带审查包括规范性文件制定的主体是否适格；规范性文件制定和发布的程序是否合法；规范性文件内容是否与法律、法规相抵触。本案原告在诉讼请求中要求对《郴州市道路运输行政处罚裁量权基准》第一条进行合法性审查。本院认为，原告系请求法院对《郴州市道路运输行政处罚裁量权基准》第一条规定的内容是否与法律、法规相抵触进行审查。根据被告提交的《郴州市道路运输行政处罚裁量权基准》（2017版），被告在处罚中适用的第一条实际是《郴州市道路运输行政处罚裁量权基准》序号1初次违法的执行基准：“责令停止经营，有违法所得的，没收违法所得并处违法所得2倍的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万的，处3万元罚款。”该条规定内容符合《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定,不存在与上位法冲突的情形。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条的规定,实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合的原则。本案中,在没有证据证明原告在本次被查获之前从事过非法营运行为，被告认定其为初次违法，且违法所得为60元。被告对初次查获原告的涉案道路运输违法行为，应当适用“初次违法的，责令停止经营，有违法所得的，没收违法所得并处违法所得2倍的罚款”的规定，被告对原告处以较重的处罚,有悖过罚相当的原则。 综上所述,被告认定原告非法营运事实的主要证据充分,行政处罚程序合法,但在作出处罚时未综合考虑原告的违法行为情节和本案的具体情况,给予责令雷露停止经营并罚款人民币1万元明显不当,应予纠正。原告已多缴纳的罚款，予以返还。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（一）项的规定，判决如下： 一、变更被告郴州市道路运输管理处作出的郴交处罚决定[2019]0029号行政处罚决定责令雷露停止经营并罚款人民币1万元，改为责令雷露停止经营、没收违法所得60元并处120元罚款。 二、限被告郴州市道路运输管理处在本判决生效之日起十五日内，将原告雷露多缴纳的罚款9820元返还给原告。 本案案件受理费50元，由被告郴州市道路运输管理处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。 审 判 长  谢喻桂 人民陪审员  汤启东 人民陪审员  刘雪山 二〇一九年九月七日 法官 助理  袁施华 书 记 员  刘红锋 附相关法律法规条文 《中华人民共和国道路运输条例》 第六十三条违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。