西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）陕 7102 行初2524号 原告陕西政浩置业发展有限公司。住所地西安市莲湖区XX路XX段XX号XX幢XX单元XX室。法定代表人孙思雷，执行董事。委托代理人胡斌，陕西云达律师事务所律师。被告西安市城市管理和综合执法局。住所地西安市未央区XX城XX路XX号。法定代表人李平伟，局长。委托代理人张媛，该局工作人员。委托代理人段振东，陕西洪振律师事务所律师。被告西安市人民政府。住所地西安市未央区XX城XX路XX号。法定代表人李明远，市长。委托代理人燕海峰，工作人员。原告陕西政浩置业发展有限公司（以下简称政浩公司）诉被告西安市城市管理和综合执法局（以下简称市城管局）城建行政强制、被告西安市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，于2019年7月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月18日立案后向被告市城管局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。原告政浩公司的法定代表人孙思雷、委托代理人胡斌，被告市城管局的委托代理人张媛、段振东，被告市政府的委托代理人燕海峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市城管局于2019年5月10日作出西城执限拆决字高新06（2018）第008号《责令限期拆除决定书》，被告市政府于2019年7月3日作出市政复决字[2019]257号《行政复议决定书》维持了市城管局的决定。原告政浩公司诉称：西安汉鑫科技股份有限公司(以下简称汉鑫公司)在西安市长安区XX道XX村原拥有15.586亩土地，以出让方式取得，土地用途为商业服务业，原址上原建有住宿、洗浴，办公一体楼房（具有房产证），汉鑫公司于2011年9月28日与西安祥沣旅游开发有限公司（以下简称祥沣公司）签订《转让协议》，约定将其上述拥有的15.586亩土地，证号为（2001）字第108号NO.011476723和NO.011468442号两证土地转让给祥沣公司，后又于2013年1月23日经西安市长安区人民法院（2013）长民初字第01315号民事调解书确认上述土地及土地上的房屋归属于祥沣公司，因沣河渠道下雨常年积水及年代久远的原因，上述楼房已成危楼，因此，祥沣公司于2013年10月22日向西安市长安区发展和改革委员会报送了《关于申请建设温泉养生综合服务大楼项目的报告》（西祥沣字[2013]16号），拟将上述旧楼拆除后重新扩建一幢综合服务大楼，总建筑面积36000平方米，该报告于2014年2月12日经西安市长安区东大街道办事处签署，同意申报。2014年3月5日西安市长安区发展和改革委员会以长发改发[2014]39号下发了《关于西安祥沣旅游开发有限公司建设温泉养生综合服务大楼项目备案的通知》，拟同意祥沣公司该建设项目，为此，祥沣公司于2015年1月8日以汉鑫公司名义向西安市规划局长安分局报送了《关于申请办理规划控规手续的申请报告》（西汉科字[2015]3号）（因上述土地证过户手续未办理完毕，尚未变更为祥沣公司，因此以汉鑫公司名义申报），2015年3月汉鑫公司委托西安市城市规划设计研究院出具了上述项目的规划手续审批图，此审批图载明依据大秦岭西安段保护利用总体规划（2011-2030）红线依据绘制，后因上述危楼非常危险，随时危及人身财产安全，在迫不得已的情况下，将上述危楼拆除，随后又在上述拆除危楼地址上新建综合楼的部分工程，2014年8月西安市长安区城市管理综合行政执法局对于上述未批先建项目罚款人民币20万元，上述罚款已经缴纳。西安市长安区规划局接受上述项目规划申请报告后长期置之不理，既不批复也没有驳回申请报告，导致上述项目长期停滞不前，但是工作人员口头告知，此范围内没有整体规划，但是只要项目符合东大街道办事处的小城镇规划就可以建设，2016年7月2日祥沣公司与陕西政浩置业发展有限公司（以下简称政浩公司）签订《联合开发合同》，约定祥沣公司和政浩公司对于上述项目联合建设开发，并将上述项目名称变更为秦岭沣岸温泉酒店，后祥沣公司多次催促长安规划局批复，但是均无果，2018年8月西安市确定东大街道办事处辖区划归西安市高新区管辖，而后原告又于当年12月以汉鑫公司名义向高新区XX中心报送了上述项目的立项规划审批报告，至今未给予原告答复和批复。原告上述建设项目并未对于周边环境产生不利影响，即使有影响也可以采取改正措施消除影响，而被告没有对于上述项目进行是否有不利影响的评估，更无证据证实上述项目无法采取改正措施消除影响，因此，被告西安市城市管理和综合执法局对于上述项目作出决定予以拆除，并不符合《XX乡规划法》第六十四条规定的拆除条件。综上所述，上述项目原告已经多次报送审批，也已经有长安区XX委的批复和东大街道办事处签署的同意意见，况且原来就有具有房产证的建筑物，原告只是在拆除原有建筑物后重新建设，纵然存在未批先建，也已经经过长安区城市管理综合行政执法局行政处罚罚款20万元，根据一事不得重复行政处罚的规定，请求人民法院查明事实，撤销上述被告西安市人民政府作出的市政复决字[2019]257号行政复议决定书和被告西安市城市管理和综合执法局2019年5月10日作出的（西城执限拆决字高新06［2018］第008号）《责令限期拆除决定书》。综上，请求法院：一、依法撤销被告西安市人民政府作出的市政复决字[2019]257号行政复议决定书；二、依法撤销被告西安市城市管理和综合执法局2019年5月10日作出的（西城执限拆决字高新06[2018]第008号）《责令限期拆除决定书》；三、诉讼费用由被告承担。原告提交以下证据：1.关于申请办理规划控规手续的申请报告，证明2015年1月8日原告提交的申请报告，原告曾经向规划局提出办理规划许可证的申请，原告已经履行申请，规划局既不审批，又不不审批，存在不作为，且原告已经以规划局为被告提起了履行职责之诉。2.关于申请建设温泉养生综合服务大楼项目的报告3.西安市长安区发展和改革委员会关于西安祥沣旅游开发有限公司建设温泉养生综合服务大楼项目备案的通知证据2和证据3证明原告履行了立项还有规划手续，只是没有批准。4.转让协议5.（2013）长民初字第01315号西安市长安区人民法院民事调解书 6.西安市长安区人民法院协助执行通知书以上证据证明原告在建设项目上占用的土地是原告自己的土地，原告对该建设土地享有权属。7.联合开发合同，证明原告的开发合同符合法律规定，原告有权属。8.道路红线成果单9.办理规划手续审批图证明原告在建设项目时是经过西安市城市规划设计研究院同意的，符合大秦岭的规划的。10.行政处罚预先告知书 11.责令停止行政违法行为通知书12.陕西省代收罚款收据13.西安市政府非税收入一般缴款书证明长安区城管局在2016年对原告的项目进行处罚，原告已经缴纳，不能进行重复的处罚。14.土地证15.房屋所有权证证明原告对建设的土地享有权属，原告对之前的危房进行了拆除重建，且符合建设用途。被告市城管局辩称：一、对秦岭沣岸温泉公寓酒店项目的违法建设查处行为是认真贯彻落实《中共中央国务院关于加强城市规划建设管理工作的若干意见》精神的举措，是政府依法治理城市的体现。依据2016年2月《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，该意见要求“用5年左右时间，全面清查并处理建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设”。依据《住房XX乡建设部关于印发城市建成区违法建设专项治理工作五年行动方案的通知》（建规〔2016〕142号），该方案要求坚决遏制住城市建成区内新增违法建设产生，全面清查并处理建成区现有违法建设，改善城市人居环境，营造良好的生态、生活、生产空间。依据《住房XX乡建设部关于进一步加强违法建设治理工作的通知》（建督[2017]252号），该通知要求坚决遏制新增违法建设，有效治理存量违法建设，形成严厉打击违法建设的高压态势。二、原告的“秦岭沣岸温泉公寓酒店项目”违法事实清楚，证据确凿。（一）“秦岭沣岸温泉公寓酒店”属于违法建设。1.依据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条规定和《陕西省XX乡规划条例》第三十八条、《西安市XX乡规划条例》第三十五条的规定，在城市、镇规划区内的建筑物、构筑物应当向XX乡规划主管部门或镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证。原告未办理建设工程规划许可证等的相关手续。被告有权依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条作出《责令限期拆除决定书》。2.《城市房屋拆迁工作规程》第十一条之规定：《城市规划法》实施后，未取得规划许可证或违反规划许可证规定进行建设的，以及临时建筑使用期限届满未拆除的为违法建设。对违法建设依据《城市规划法》及地方城市规划实施条例规定处理。三、被告做出的《责令限期拆除决定书》适用法律、法规正确，符合法定程序，内容适当。（一）被告做出的《责令限期拆除决定书》适用法律、法规正确，无超越职权。被告属于经批准成立的综合行政执法机构，具有行政执法主体资格。《陕西省人民政府批转西安市、咸阳市、渭南市城市管理综合行政执法试点工作方案的通知》（陕政发〔2005〕21号），陕西省省政府同意《西安市城市管理综合行政执法试点工作方案》，方案规定市、区两级执法局分别作为行政执法主体，依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》，行使城市管理综合行政执法试点领域有关法律、法规、规章规定的部分行政执法权，行使规划管理和建筑市场管理方面法律、法规、规章规定的未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境行为的行政执法职能。配合规划部门拆除违法建筑。《西安市XX乡规划条例》第六十八条之规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门负责。同时，《西安市人民政府专项问题会议纪要》（[2016]139号）《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》（市规发[2017]50号）规定，违法建设查处的规定，违法建设的巡查、认定由规划部门负责；违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除等具体执法工作由城市管理部门负责并组织实施。《西安市城市管理局关于明确高新区托管及周边部分区域城市管理执法区界的通知》，原告的违法建设位于西安高新区托管雁塔区长安区鄠邑区部分区域后城市管理执法区界。最后，依据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第三十五条、第六十八条，《西安市城市管理和综合执法局关于规范使用违法建设处理法律文书的通知》（市XX号）规定。被告在2019年5月6日向原告送达了《责令限期拆除告知书》，告知原告拟向其下达责令限期拆除违法建设的决定，原告可在3日内提出书面陈述、申辩意见。期满后作出了《责令限期拆除决定书》。（二）被告有权做出《责令限期拆除决定书》符合法定程序，内容适当，无滥用职权。住房和XX乡建设部《关于规范XX乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法〔2012〕99号）第九条规定不能拆除的情形是指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形，该情况属于无法采取改正措施消除影响的。四、依据原告在行政复议中提交的证据和被告提交的证据均能进一步证明原告对“秦岭沣岸温泉公寓酒店项目”没有办理完成合法的建设规划许可手续。《西安市长安区发展和改革委员会关于西安祥沣旅游开发有限公司建设温泉养生综合服务大楼项目备案的通知》（长发改发[2014]39号）要求原告抓紧办理规划、节能等手续，待各项手续齐备后，方可开工建设。但时至今日，原告却在未办理规划等手续的前提下擅自违法建设。原告的《关于办理规划控规手续的申请报告》、《房屋所有权证》、《关于申请建设温泉养生综合服务大楼项目的报告》、《办理规划手续审批图》、《联合开发合同》等一些列相关文件，不能证明其对“秦岭沣岸温泉公寓酒店项目”拥有合法的建设规划许可，且上述文件并不符合《陕西省XX乡规划条例》第三十八条、《西安市XX乡规划条例》第三十五条关于的规定申请办理建设工程规划许可证所需资料。此外，《房屋所有权证》所载明的原建筑已被其拆除。且县人民政府才是组织编制县人民政府所在地镇的总体规划的行政主体，XX大街XX镇规划。五、责令限期拆除决定不属于行政处罚，不存在一事二罚的问题。综上，被告作出的《责令限期拆除决定书》（西城执限拆决字高新06[2018]008号）认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，内容适当，无超越职权，无滥用职权，请驳回原告的诉讼请求。被告市城管局提交以下证据：第一组证据：1.《西安市人民政府专题问题会议纪要》[2016]139号；2.《西安市规划局 西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》（市规发[2017]50号）；3.《西安市城市管理局关于明确高新区托管及周边部分区域城市管理执法区界的通知》（市城管发[2018]206号）。证明目的：被告做出的《责令限期拆除决定书》的行政行为并未超越职权，被告的行政行为符合法律、法规以及西安市的有关规范性文件规定。第二组证据：4.《关于秦岭沣岸温泉公寓酒店项目违法建设认定的函》（西高规[2018]389号）及附件；5.《关于规范XX乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法[2012]99号）。证明目的：原告建设的秦岭沣岸温泉公寓酒店项目已被西安市规划局高新分局认定为违法建设，被告是依据法律、法规、西安市的有关规范性文件以及函告内容对原告的违法建设项目进行查处，被告的查处行为符合法律、法规、西安市的有关规范性文件规定。第三组证据：6.组织机构代码证及身份证明；7.现场勘验笔录；8.调查询问笔录；9.责令停止行政违法行为通知书；10.限期整改通知书；11.责令限期拆除告知书；12.责令限期拆除决定书。证明目的：被告作出行政处罚及行政强制的行为符合《中华人民共和国XX乡规划法》、《西安市XX乡规划条例》以及西安市的有关规范性文件的规定，被告的《责令限期拆除决定书》适用依据正确，程序合法，内容适当。第四组证据：13.西安市长安区东大街道办事处出具的情况说明；14.长安区XX道关于西安祥沣旅游开发公司建设温泉养生综合服务大楼项目有关情况的函（东办字[2014]24号、东办字[2014]25号、东办字[2014]27号、东办字[2014]29号）；15.长安区东大街道办事处关于西安祥沣旅游开发公司继续施工情况的函；16.关于西安祥沣旅游开发公司建设温泉养生综合服务大楼项目有关情况的复函；17.停建通知、责令停止土地违法行为通知书及停工通知；18.西安市长安区XX道关于西安祥沣旅游开发公司建设温泉养生综合服务大楼项目有关情况各类报告；19.西安市长安区东大街道办事处关于“秦岭沣岸（东大渔乐园）” 住宅楼项目违规建设的报告；20.西安市规划局长安分局关于西安祥沣旅游开发公司违法建设调查情况的函（2014年7月4日）；21.办理规划手续审批图；22.关于申请建设温泉养生综合服务大楼项目的报告（西祥沣字（2013）16号）；23.关于申请建设学生教学楼和学生公寓的立项报告（西祥发字（2015）3号）；24.消防审批图；25.西安市勘察测绘院实测成果表。证明目的：被告作出的《责令限期拆除决定书》认定原告的秦岭沣岸温泉公寓酒店项目属于违法建设事实清楚，证据确凿。第五组证据：26.原告与祥沣公司的协议；27.原告与祥沣公司的补充协议；28.原告前法定代表人承诺书；29. 西安祥沣旅游开发公司实际控制人张少毅谈话笔录。证明目的：原告与祥沣公司的协议、原告前法定代表人承诺书以及原告合作对象西安祥沣旅游开发公司实际控制人张少毅谈话笔录均证实秦岭沣岸温泉公寓酒店项目属于未取得建设规划许可的违法建设。第六组证据：30.《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函[2000]13号）；31.《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》的复函（国法秘研函[2012]665号）；32.《建设部建设行政处罚程序暂行规定》；33.《住房XX乡建设行政复议办法》。证明目的：《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。被告的责令限期拆除决定并不违反一事不再罚的法律规定。 被告市政府辩称：原告于2019年5月17日向被告提出行政复议申请，被告受理后向市城管局发送了通知书及申请书副本，市城管局提交了答复书及相关证据材料。被告经审查，认为市城管局依据《中华人民共和国XX乡规划法》《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定所作《责令限期拆除决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，遂于2019年7月3日作出市政复决字[2019]257号《行政复议决定书》维持了市城管局的决定，并邮寄送达原告。被告所作行政复议事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告市政府提交以下证据：1.行政复议申请书2.行政复议答复通知书3.行政复议答复书4.行政复议决定书5.送达回证以上证据证明被告复议程序合法、事实清楚。经庭审质证，原告对被告市XX组证据无异议；对第二组证据中证据4合法性有异议，证据5真实性无异议；对第三组证据真实性无异议，但对证据9责令停止行政违法行为通知书证明目的不认可，认为原告接到通知书后已经停止建设，对证据10限期整改通知书中所说的“无法采取改正措施消除影响”的结论有异议，且认为限期一周在客观上也不可能完成，对证据11责令限期拆除告知书没有异议，该认为告知书中没有明确限期，对证据12责令限期拆除决定书，认为只给了原告10天的时间拆除，在客观上不具备合理性；对第四组证据中证据13认为与原告提交的证据冲突，行政机关说法前后不一，对该证据不予认可，对证据14、15、16、17、18、19，函和复函认为不能代表规划，不具有认定违法建筑的作用；对证据20、21真实性无异议，认为建设时在西安规划设计院有规划审批图，对证据22、23真实性无异议，认为证明原告建设符合小城镇规划，也有立项；证据24、25真实性无异议，认为该证据能够证实原告之前办理审批经过政府的审批；对第五组证据中证据26，认为原告和祥沣公司之间的合同应当以联建合同为准，而不是以该协议为准，认为证据27只是对联建过程中的权利义务的约定，和本案无关，证据28、29与本案无关；对第六组证据认为属于法律依据。原告对被告市政府证据的真实性、合法性无异议，但认为市政府维持结果不够充分，被告市城管局的限期拆除决定依据不足。被告市城管局对原告证据1、2、3真实性认可，证明目的不认可。认为证据1和证据2只能证明原告提出申请，镇的规划由镇政府编制，报上一级人民政府审批，东大街办无权审批。证据3结尾长安XX委明确规定了要求原告办理规划手续。证据4、5、6、7真实性认可，但与本案无关，该证据只能证明原告取得了土地的使用权，和被诉的行政行为无关。证据8、9真实性认可，证明目的不认可，只能证明原告在申请许可过程中提供的过程性资料，并不是许可的最终结果。证据9上已记载“作违法建设评估报告使用”，进一步印证原告的建筑属于违法建设。证据10、11、12、13证明原告的违法建设2014年就被处罚，确实是违法建设。证据14、15真实性认可，证明目的不认可。认为原告原来的建筑是三层砖混结构，而其新建的建筑是14层混凝土框架，并不属于翻建，原规划许可证在重新建设后已经失去效力。被告市政府对原告证据的质证意见与被告市城管局一致。被告市政府和被告市城管局对对方证据均无异议。本院对上述证据认证如下:被告市XX组XX组证据属于职权依据和法律依据，不属于证据。其第二组、第三组、第四组证据及被告市政府的证据客观真实、来源合法，与本案具有关联性，予以确认。原告证据1、2、3、 8、9、10、11、12、13、14、15客观真实、来源合法，对其真实性予以确认，证明目的不予确认，证据4、5、6、7与本案无关，不予确认。经审理查明，2014年西安市长安区城市管理综合行政执法局认为西安城市建设职业学院内建设项目无相关审批手续擅自建设，以西安城市建设职业学院为行政行为相对方，作出罚款人民币20万元的行政处罚。本案庭审中，原告自陈实际缴纳罚款的单位系原告，被告市城管局予以确认。2016年7月2日，西安市祥沣旅游开发有限公司（以下简称祥沣公司）与原告政浩公司签订《联合开发合同》，约定祥沣公司提供西安市长安区东大街道办事处、北大村、沣河西岸长安国有（2001）字第105号NO：011468445号土地证下4.558亩土地使用权，与原告政浩公司联合建设开发。原告政浩公司负责建设项目的全部资金及施工管理和建设工作。2018年12月10日西安市规划局高新分局作出西高规函（2018）389号《西安市规划局高新分局关于秦岭沣岸温泉公寓酒店项目违法建设认定的函》并向西安市城市管理综合行政执法局高新分局送达。该函认定西安城市建设职业技术学院内正在建设的秦岭沣岸温泉公寓酒店项目地上14层，总建筑面积27800㎡未取得建设工程规划许可证进行建设，建议：“1.以书面形式责令停止建设；不停止建设的，请贵局依法查封施工现场；2.该情况属于无法采取改正措施消除影响的，请贵局予以拆除。”2018年12月13日，被告市XX酒店项目进行现场勘验，同时对原告政浩公司法定代表人孙思雷进行调查询问并制作笔录，认为位于XX道XX村，西安城市建设职业技术学院内正在建设的秦岭沣岸温泉公寓酒店无规划审批手续，系违法建设。其后对原告送达《责令停止行政违法行为通知书》、《限期整改通知书》。2019年5月6日被告市城管局向原告送达了《责令限期拆除告知书》，告知被告拟向其下达责令限期拆除违法建设的决定，原告可在3日内提出书面陈述、申辩意见。2019年5月10日被告市城管局向原告送达了西城执限拆决字高新06（2018）第008号《责令限期拆除决定书》，告知其秦岭沣岸温泉公寓酒店项目属于违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第三十五条规定的违法建设。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条，责令原告5月20日前拆除违法建设，否则将依据《XX乡规划法》第六十八条、《西安市XX乡规划条例》第七十一条的规定，采取强制拆除措施，同时告知诉权。原告政浩公司对该决定不服，向被告市政府提起行政复议，被告市政府于2019年7月3日作出市政复决字[2019]257号《行政复议决定书》维持了市城管局的决定，并邮寄送达原告。本院认为，《西安市XX乡规划条例》第六十八条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款。市规发[2017] 50号《西安市规划局 西安市城市管理局 关于违法建设查处职责分工的通知》也根据《西安市XX乡规划条例》明确了规划部门负责违法建设的日常巡查、认定，并向城管部门函告认定意见，由城管部门负责按照法定程序下达法律文书，制止违法建设，查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作职责。据此，被告市城管局具有根据规划部门认定意见，对违法建设进行处理的法定职权。本案争议焦点有二：一是被诉责令限期拆除决定是否属于行政处罚；二是被诉责令限期拆除决定是否违反行政合理原则。关于争议焦点一。国务院法制办公室在《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函[2000]13号）和《对陕西省人民政府法制办公室“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示>的复函》（国法秘研函[2012]665号）中都指出:“根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条规定的‘限期拆除’，第六十八条规定的‘责令限期拆除’不应当理解为行政处罚行为。”同时，《中华人民共和国行政处罚法》和原建设部《建设行政处罚程序暂行规定》第三条规定的行政处罚也仅包括警告、罚款、没收违法所得、行政拘留、没收违法所得、没收非法财物、没收违法建筑物、构筑物和其他设施、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、责令停产、停业、责令停业整顿、责令停止执业业务、降低资质等级、吊销资质证书、吊销职业资格证书和其他许可证、执照等，不包括责令限期拆除，因此责令限期拆除不属于行政处罚。关于争议焦点二。涉案建筑物是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，也即是否必须拆除。住房和XX乡建设部《关于规范XX乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得XX乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。除此之外，均不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，原告政浩公司提交的房屋所有权证和土地使用证均不能证明涉案建筑物已取得建设工程规划许可证。其在庭审中自陈未取得规划许可手续，也未能证明其已取得XX乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求，故对其相应主张不予采纳。被告市政府在接到原告政浩公司提出的复议申请后，履行了审查、通知被申请人、审理等程序，于法定期限内作出行政复议决定，程序合法。综上，被告市城管局作出的西城执限拆决字高新06（2018）第008号《责令限期拆除决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告政浩公司的诉讼请求不能成立，应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陕西政浩置业发展有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告陕西政浩置业发展有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。    审 判 长  翟汉卿人民陪审员  张亚美人民陪审员  梁秀兰 二○一九年九月二十日 书  记  员    王亚文   附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条   行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。  1