吉林铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）吉7102行初72号 原告乔永兵，男，1986年10月30日出生，汉族，住河北省邯郸市。 委托代理人商湛博，吉林鑫美律师事务所律师。 被告吉林市市场监督管理局，住所地吉林市船营区。 法定代表人林雨坤，该局局长。 委托代理人赵卓，该局工作人员。 委托代理人张颖，吉林恒正达律师事务所律师。 第三人大连新春多品种盐有限公司，住所地辽宁省大连普湾新区。 法定代表人杨帆，该公司总经理。 委托代理人周海涛，该公司工作人员。 原告乔永兵诉被告吉林市市场监督管理局（以下简称市监局）及第三人大连新春多品种盐有限公司（以下简称新春公司）盐业管理行政处罚一案，原告于2019年7月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月10日立案后，于2019年7月12日向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年8月16日公开开庭审理了本案。原告乔永兵的委托代理人商湛博，被告市监局的委托代理人赵卓、张颖，第三人新春公司的委托代理人周海涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 吉林市盐务管理局（行政机构改革后撤销，其职能归于本案被告市监局）于2018年11月27日作出吉市盐监罚字〔2018〕0028号《行政处罚决定书》，认定乔永兵从食盐定点批发企业以外单位或者个人购进食盐的行为违反了《食盐专营办法》第十六条的规定，根据《食盐专营办法》第二十八条第（二）项的规定决定对其给予以下行政处罚：没收从食盐定点批发企业以外单位或者个人购进的新春公司生产的精致岩盐102件，共计2040公斤。 原告乔永兵诉称，2018年9月28日，吉林市盐务管理局（下称盐务局）执法人员以原告乔永兵涉嫌违反《食盐专营办法》第十六条为由，向原告乔永兵作出吉市盐监查（扣）字〔2018〕0028号《查封(扣押）决定书》。2018年11月27日，盐务局向原告乔永兵作出吉市盐监罚字〔2018〕0028号《行政处罚决定书》，没收案涉食盐产品。盐务局作出上述强制措施所依据的事实认定错误，案涉食盐产品系原告乔永兵从第三人新春公司购入。而新春公司持有《食盐批发许可证》并向吉林省盐务管理机关进行备案，具备在吉林省内批发食盐的资质，原告乔永兵从新春公司购进食盐，符合《食盐专营办法》的规定。经吉林市发展和改革委员会说明，盐务局的相关职责划给吉林市市场监管综合行政执法队伍，故原告乔永兵诉至贵院，请求贵院：1.判令撤销被告市监局（盐务局）作出的吉市盐监罚字〔2018〕0028号《行政处罚决定书》；2.判令被告市监局将吉市盐监物字〔2018〕0028号《涉案物品清单》载明的食盐产品返还给原告乔永兵；3.本案诉讼费用由被告市监局承担。 原告乔永兵向本院提交了以下证据：证据一，《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》《食盐专营办法》《两部门关于做好改革过渡期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区经营有关工作的通知》《国家发展改革委办公厅工业和信息化部办公厅关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》，证明新春公司在吉林省销售食盐的行为符合国家相关行政法规及部门规章的规定，亦符合盐业体制改革的主导精神。证据二，《工业和信息化部办公厅国家发展改革委办公厅关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》、吉林省盐务局发布的省外食盐批发企业告知名单，证明原告乔永兵在新春公司购进食盐，符合国家法律法规及部门规章，且在吉林省盐务局对外公开的省外食盐批发企业告知名单中第57位即为新春公司。由此可见，原告乔永兵在新春公司购进食盐并不违反《食盐专营办法》的相关规定，被告市监局的处罚行为无法律依据。证据三，大连增值税普通发票一份、新春公司零售店及终端客户产品配送单一份，证明原告乔永兵购进的食盐系从新春公司购进，并非其他渠道，并不违反《食盐专营办法》第十六条的相关规定。证据四，吉林市船营区人民法院行政裁定书一份、法律文书生效证明一份，证明原告乔永兵曾就该行政处罚于2019年4月10日向吉林市船营区人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中得知，原单位盐务局经市政府组织机构改革，已经将职权划归给吉林市市场监管综合行政执法队伍。吉林市船营区人民法院以主体不适格为由驳回了原告乔永兵的起诉。该裁定于2019年5月24日生效，因此该段时间内应当扣除在行政诉讼时效范围之外。 被告市监局辩称，不同意原告乔永兵的诉请。一、盐务局作出的行政行为程序合法，证据确凿，适用法律、法规正确，不存在撤销的法定事由。2018年9月28日，盐务局接到匿名举报，吉林市汇龙家居有限责任公司乔永兵家干调床涉嫌存在从食盐定点批发企业以外的单位或个人购进食盐的行为。当日，盐务局执法人员前往乔永兵家干调床检查，发现该店正在销售新春公司生产的食盐。经调查询问，该店老板乔永兵即本案原告乔永兵告知该盐是从自称是大连盐业的业务人员手中购进，由于上述业务人员并未给当事人提供任何资质证明和批次质量检验报告，为防止出现食盐质量问题，盐务局于当日对店内剩余盐品进行了扣押(吉市盐监查（扣）字〔2018〕0028号）。后经调查，上述自称是大连盐业的业务人员在销售过程中未给商户提供销售票据，只提供了物流配送单据，甚至给个别商户提供的是空白的物流配送票据。2018年10月26日，由于案情比较复杂，盐务局向当事人下达了吉市盐监延查（扣）字〔2018〕0028号延长扣押期限决定书，将扣押期限延长至11月28日。盐务局在侦办过程中多次要求上述业务人员提供新春公司的相关批发资质、经营方式和业务人员身份材料，上述业务人员拒不提供，无法证实自己的工作人员身份，新春公司也无法认定是按照国家规定的四种方式在进行经营。鉴于上述情况，案件当事人的行为违反了《食盐专营办法》第十六条。2018年11月23日，根据《食盐专营办法》第二十八条第（二）项的规定，盐务局向当事人下达了行政处罚事先告知书（吉市盐监罚告字〔2018〕0028号）。2018年11月27日，当事人没有按照时限进行陈述和申辩，盐务局向当事人下达了责令改正通知书(吉市盐监责改通字〔2018〕0028号）、行政处罚决定书（吉市盐监罚字〔2018〕0028号）给予如下处罚：没收违法购进的新春公司生产的精制岩盐102件（20公斤/件）。综上，盐务局作出的行政行为程序合法，证据确凿，适用法律、法规正确，不存在撤销的法定事由，原告乔永兵诉请返还罚没品的诉请也没有法律依据。二、原告乔永兵诉请撤销2018年11月27日的行政行为，超出诉讼时效，应当驳回。盐务局作出并向原告乔永兵送达《行政处罚决定书》（吉市盐监罚字〔2018〕0028号）的日期为2018年11月27日，原告乔永兵对该行政行为存有异议却迟迟未依法提起诉讼。根据《行政诉讼法》第四十六条第一款，现已超过六个月的诉讼时效，应当驳回。综上所述，盐务局2018年11月27日作出的吉市盐监罚字〔2018〕0028号行政处罚决定，并据此没收原告乔永兵违法购进的岩盐，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告乔永兵诉请的理由不成立，应判决驳回其诉讼请求。 被告市监局向本院提交了以下证据：证据一，盐务局行政处罚案件档案一卷（吉市盐监罚字〔2018〕0028号），证明问题：第一，被告市监局于2018年11月27日作出《行政处罚决定书》（吉市盐监罚字〔2018〕0028号），并据此采取没收的行政处罚措施，程序合法，证据确凿，法律适用得当。第二，证明原告乔永兵起诉已超出诉讼时效。证据二，视频资料一份，证明送达文书时原告乔永兵拒绝签字。 第三人新春公司述称：第一，我是新春公司吉林分公司的负责人，销售给乔永兵食盐的是我公司员工张绪帅，我能提供张绪帅的劳动合同和保险证明。第二，我们的经营方式是符合工信部211文件给出的四种经营方式当中的第一种的后半部分，叫做自建物流体系或者委托第三方物流企业进行配送。我们是遵循这种方式进行配送产品的。第三，我们的资质是符合工信部备案的，是符合现有的《食盐专营办法》和相关政策的企业，我们能够提供企业的营业执照、食盐定点批发许可证，其中食盐定点批发许可证的批发范围全国有效。第四，我们按照国家相关政策和法律在吉林省粮食与物资储备局进行了合理合法的备案，我们也能提供出备案手续。在吉林省粮食与物资储备局的官方网站能够查到我们的备案信息。 第三人新春公司向本院提交了以下证据：证据一，乔永兵购进食盐人员张绪帅与我公司签订的劳动合同及其保险证明关系。证据二，我公司与吉林市恒鑫经贸有限公司签订的运输合同一份、仓库租赁协议一份，可以证明我公司在吉林市是以211文件当中的第二点，委托第三方物流企业进行配送，符合211文件要求。证据三，新春公司营业执照以及食盐定点批发许可证，可以证明我公司在全国范围内经营食盐批发业务有效。证据四吉林省食盐企业主要信息登记表，其登记原部门为吉林省粮食局，现部门为吉林省粮食与物资储备局。其官方网站可以查询到我公司全部的相关备案信息。 经庭审质证，当事人质证意见如下： 原告乔永兵对被告市监局所举证据的质证意见为：对卷宗中的调查笔录，因没有行政相对人签字，无法核对其真实性。对于其他证据，均系被告市监局自行制作，原告乔永兵无法核对其真实性及合法性。通过被告市监局自行制作的证据，当中能够看出被告市监局对原告乔永兵购进食盐的厂家是明知的，其中标明了是新春公司生产的美康达精制岩盐。也就是说被告市监局在作出行政处罚之前，就已经知道原告乔永兵是从具备食盐定点批发资质的生产厂家购进的食盐。在被告市监局明知原告乔永兵购进食盐的行为合法的情况下，仍然作出行政处罚决定，有滥用行政权力之嫌疑，因此该份证据证明不了任何问题。关于视频录像，原告乔永兵认为该录像在本案中不能作为证据使用。依据《行政诉讼法》第六十七条之规定，人民法院在应当在立案之日起5日内将起诉状副本发送被告市监局，被告市监局应当在收到起诉状副本之日起15日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起5日内，将答辩状副本送达给原告乔永兵。该份证据行政机关并没有在法定的时间范围内向原告乔永兵送达，因此该份证据在本案中无法作为证据使用。 第三人新春公司对被告市监局所举证据的质证意见为：第一，乔永兵在购盐的时候，我们按照相关的政策和法律提供了相关的配送资质和发票，可以证明产品的来源，而且发票当时给了监管人。第二，我们的客户乔永兵购进食盐当时，我们公司吉林市主要负责人是我公司的员工张绪帅，这种情况盐务局的相关人员是清楚的。当时并没有向我们索要相关的劳动合同和相关资质。 被告市监局对原告乔永兵所举证据的质证意见为：对证据一的真实性、合法性、关联性均没有异议，但对证明问题有异议，此组证据不能证明乔永兵家干调床是从新春公司购进的食盐。对证据二的关联性有异议，新春公司是否具备合法的资质，并不是其销售行为合法的充分体现，而是其销售食盐的条件之一。在本案中，被告市监局向乔永兵下达了执法协助调查通知书后，乔永兵未在限定期限内向盐务局提交新春公司的营业执照、食品经营许可证、单位法人身份证明、批发企业资质证明、食盐批次质量检验报告、经营人员的经营身份证明以及食盐销售票据。盐务局到新春公司进行调查时，新春公司也拒不接待，拒绝提供其销售记录以及向乔永兵销售食盐的具体经办工作人员的身份证明。因此乔永兵没有足够的证据证明其标注有新春公司生产的食盐制品具有合法的采购来源，这也是盐务局作出行政处罚的依据。对于证据三的真实性、合法性、关联性以及证明问题均有异议。首先，盐务局在对乔永兵家干调床销售食盐是否存在违法行为的调查过程中，曾经向乔永兵多次要求其提供相关的证明材料，截止到2018年11月20日乔永兵仍未提供。因此盐务局又下达了吉市盐监协查字〔2018〕0028号盐政执法协助调查通知书，明确要求乔永兵提供食盐供应商的资质证明、销售票据、供应企业经营人员的经营身份证明、食盐批次质量检验报告，乔永兵仍未提供。因此，2018年11月27日，盐务局才作出了行政处罚决定。其二，原告乔永兵提供的新春公司零售店及终端客户产品配送单，其客户并不是乔永兵干调床，客户签字也非乔永兵。其上所载明的金额、数量与原告乔永兵所提供的另一份证据即岩盐销售发票所列的数量和价格均不相符。因此不能证实其真实性、合法性，配送单所载明的也与本案无关。至于发票，其上所列的日期虽然是2018年10月19日，但乔永兵未在限期提供证据的日期内提交，因此对于其合法性和真实性存有异议。其三，原告乔永兵提供的配送单，也不能体现其采用的是自建物流系统进行销售的，即不能证明原告乔永兵是通过四种合法的销售方式合法购入岩盐的。对证据四的真实性无异议。 第三人新春公司对原告乔永兵所举证据的质证意见为：第一，被告市监局提出的我们经营方式是自建物流体系是错误的，我们是按照工信部211文件给出的四种经营方式当中的第一种的后半部分，委托第三方物流企业进行配送，而非自建物流体系进行配送。第二，盐务局在执法过程中一直向客户索要我公司相关的资质属于在难为客户。因为我公司已经在当时盐务局的主管部门吉林省粮食局进行了备案，官网进行了公示，我公司所有资质盐务局可查可看。第三，关于604文件的质疑，604文件当中给出了四种经营方式的具体解释。我们既然按照211文件委托第三方物流企业进行配送，我们所委托的企业自然具备资质，并且可以提供相关资质证明。第四，关于发票和配送单，发票其真实性我想不用质疑，我们的发票是从长春市税务局领取，按照相关的发票管理办法进行开具。其真实性、有效性、权威性不容置疑。配送单据是根据604文件的相关要求，给到客户的配送底联和留存单据，如果对于本单据有异议，可以进行笔迹鉴定。对于签收人和我们的诉讼主体不符，在实际销售过程当中是常有的事情，夫妻店常有，并不具有证据证明性。最后一点，本案焦点是处罚依据为《食盐专营办法》第十六条，食盐零售单位应该从有定点食盐批发许可证的企业购进食盐。我公司两大核心要素证明了乔永兵是从我新春公司购进的食盐：第一，乔永兵是从我公司签约人员张绪帅处购进食盐的，张绪帅本人与我公司有劳动合同、有保险关系证明。我公司给乔永兵开具了相关发票，发票可以证明产品来源，证明乔永兵是从新春公司购进的食盐；第二，在当时执法过程当中以及后续案件当中，乔永兵本人并未收到任何关于协助调查的通知。目前所展现的相关的通知没有乔永兵本人签字，也没法证明其送达过乔永兵本人。 原告乔永兵对第三人新春公司所举证据的质证意见为：第一份证据的真实性、合法性、关联性均无异议，劳动合同是否备案并不是劳动合同是否生效的构成要件，法律也没有规定劳动合同只有在备案之后才能发生法律效力。劳动合同是双方当事人基于自身意思表示而签订的书面劳动合同，没有备案的行政要求。依据《劳动合同法》第六十八条非全日制用工是指以小时计酬为主，劳动者在同一用人单位一般平均每日工作时间不超过4小时，每周工作时间累计不超过24小时的用工形式。该合同并未违反《劳动合同法》当中对非全日制用工的规定，应属有效合同。同时结合社会保险缴费证明，更加能够证实张绪帅为新春公司的员工。对第二份、第三份和第四份证据真实性、合法性、关联性均无异议。可以证实新春公司是通过委托第三方物流进行运输的，符合国家法律法规及行政规章的相关要求，结合原告乔永兵提供的证据能够证实原告乔永兵所购进的食盐是从新春公司购进的。 被告市监局对第三人新春公司所举证据的质证意见为：首先对第一份证据真实性、合法性、关联性均有异议。原告乔永兵提交的非全日制劳动合同未见在劳动部门备案的相关证据，因此对其真实性存疑。另外根据《劳动合同法》相关规定，采取非全日制劳动合同是有明确限定的。按照第三人盐业公司提供的非全日制劳动合同所载明的工作内容为销售，工作时间为五天，不符合非全日制劳动合同的限定要求，因此对其合法性也存有异议。对第二份证据，因为被告市监局并非当事人，所以对其真实性、合法性无法核实。对其关联性问题，运输合同的签订日期为2018年10月9日，乔永兵案调查时间为2018年9月28日，也就是说乔永兵采购食盐的行为发生在2018年9月28日之前，因此第三人新春公司提供的本组证据不能证明乔永兵是通过合法的方式从新春公司采购的岩盐。对第三份和第四份证据，其关联性和证明问题有异议，本案作出行政处罚的法律依据及事实依据是乔永兵未从定点食盐批发企业购进食盐，第三人盐业公司所提交的证据不能证明乔永兵与新春公司之间存在合同关系，而新春公司是否具备资质，只是乔永兵采购行为合法的条件之一。 本院对上述证据认证如下： 被告市监局所举证据：行政处罚案件档案来源于行政案件卷宗，且为行政机关工作人员依法制作，来源合法、真实、有效，予以采信。原告乔永兵虽提出质疑，但并未提供相反证据证明，不予支持；光盘所载视频资料，因未在法定举证期限内举证，本院不予采纳。 原告乔永兵所举证据：各项通知文件为部门规章，虽不是证明本案事实的证据，但可作为认定事实的参照；省外食盐批发企业告知名单为吉林省粮食和物资储备局于2017年9月11日在官方网站发布的名单，本院予以采信；大连增值税普通发票开票日期为2018年10月19日，名称为吉林市汇龙家居有限责任公司乔永兵干调床，数量为6000公斤，金额为6000元，经查询发票为真实，予以采信；零售店及终端客户产品配送单录单时间为2018年9月22日，客户名称为家乐干调，数量100件，金额4000元，在时间、名称、数量以及金额上对案涉事实难以起到证明作用，故不予采信；对吉林市船营区人民法院（2019）吉0204行初31号行政裁定书以及生效证明，本院予以采信。 第三人新春公司所举证据：张绪帅劳动合同及社保缴费证明，本院予以采信；食盐运输合同与仓库租赁合同，签订时间在盐务局立案调查之后，无证明力，本院不予采信；新春公司的营业执照、食盐定点批发企业证书及吉林省食盐企业主要信息登记表，各方当事人对其真实性无异议，本院予以采信。 关于本院予以采信的原告乔永兵和第三人新春公司所提交的证据，被告市监局主张原告乔永兵依法应当在行政程序中提供而没有提供，在诉讼程序中提供的证据，法院不应采纳。对此《最高人民法院关于适用的解释》第四十五条规定“被告有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供证据，原告或者第三人依法应当提供而没有提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”并非绝对不应采纳，鉴于这些证据与本案基本事实有关，仍可采纳，故本院予以采信。 经审理查明，2018年9月28日经匿名举报，盐务局得知原告乔永兵经营的吉林市汇龙家居有限责任公司乔永兵干调床涉嫌存在从食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐的行为，盐务局于当日进行立案调查，并制作了调查（询问）乔永兵笔录。笔录证明原告乔永兵正在销售新春公司生产的岩盐，该食盐是原告乔永兵从一名自称为大连盐业的业务员处以每件40元的价格，购买了100件。因原告乔永兵未能提供资质证明和批次质量检验报告，盐务局于调查当日作出吉市盐监查（扣）字〔2018〕0028号查封（扣押）决定书，认为原告乔永兵涉嫌存在从食盐定点批发企业以外单位或者个人购进食盐的行为，以原告乔永兵行为违反了《食盐专营办法》第十六条的规定，根据《食盐专营办法》第二十八条的规定对原告乔永兵店内剩余食盐进行了扣押，扣押期限自2018年9月28日至2018年10月28日。吉市盐监物字〔2018〕0028号涉案物品清单记载扣押物品为新春公司生产的美康达精致岩盐102件，每件20千克，共计2040千克。后因涉案情况复杂，盐务局于2018年10月26日作出吉市盐监查（扣）字〔2018〕0028号延长（查封、扣押）期限决定书，决定延长扣押期限至2018年11月28日。 2018年11月20日盐务局作出吉市盐监协查字〔2018〕0028号盐政执法协助调查通知书，通知乔永兵于接到通知书三个工作日内，向盐务局提供本单位工商营业执照及食品经营许可证等七项证明材料，逾期未提交上述材料，视为放弃协助调查权利，盐务局将依法对其食盐经营行为做出行政处理。该通知书于作出当日直接送达乔永兵，乔永兵拒绝在送达回证上签字。 2018年11月23日盐务局作出吉市盐监罚字〔2018〕0028号行政处罚事先告知书，告知乔永兵该案已调查终结，其从食盐定点批发企业以外单位或者个人购进食盐的行为违反了《食盐专营办法》第十六条，依据《食盐专营办法》第二十八条第（二）项的规定，拟对其作出没收违法购进的新春公司生产的美康达精致岩盐102件（每件20千克）的行政处罚。盐务局在当日还作出吉市盐监听告字〔2018〕0028号行政处罚听证告知书，告知乔永兵有权申请举行听证，如要求举行听证，在收到告知书三个工作日内到盐务局提出申请，逾期未提出的，视为放弃此权利。以上两份告知书于作出当日直接送达乔永兵，但乔永兵拒绝在送达回证上签字。 2018年11月27日盐务局作出吉市盐监责改通字〔2018〕0028号责令改正通知书，通知乔永兵即日起，停止从食盐定点批发企业以外单位或者个人购进食盐的行为。盐务局并于当日作出吉市盐监罚字〔2018〕0028号行政处罚决定书，认定乔永兵的行为违反了《食盐专营办法》第十六条的规定，根据《食盐专营办法》第二十八条第（二）项的规定决定对其给予以下行政处罚：没收从食盐定点批发企业以外单位或者个人购进的新春公司生产的精致岩盐102件，共计2040公斤。2018年11月27日盐务局向乔永兵出具吉林省没收和追缴物品票据、责令改正通知书和处罚决定书，乔永兵拒绝在送达回证上签字。 另查明，2019年4月10日乔永兵以盐务局为被告向吉林市船营区人民法院提起行政诉讼，因吉林市政府机构改革，盐务局承担的盐政稽查相关职责划给吉林市市场监督综合行政执法队伍。经释明，乔永兵表示不变更诉讼主体，后被驳回起诉，驳回起诉行政裁定书于2019年5月24日生效。2019年7月10日，乔永兵以市监局为被告向我院提起诉讼，要求撤销行政处罚以及返还被没收的岩盐。 本院认为，吉林市盐务管理局原为市盐业行政管理部门，负责本行政区域内的食盐专营、盐政执法和盐业行业管理工作，因行政机构改革，其承担的盐政稽查相关职责划给吉林市市场监督综合行政执法队伍，诉讼主体应为吉林市市场监督管理局，即本案被告市监局。在行政执法程序中，盐务局经匿名举报，依法调查原告乔永兵销售食盐的行为，因原告乔永兵未能提供任何资质证明和批次质量检验报告，为了确保人民群众食品安全，依法定程序采取扣押强制措施，有事实根据，符合法律规定。盐务局发出协助调查通知书，要求提供相关批发资质、经营方式和业务人员身份材料，原告乔永兵未予以提供。盐务局在履行了行政处罚事先告知，告知陈述、申辩权利，责令改正通知程序后，以原告乔永兵违反《食盐专营办法》第十六条“食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐”的规定，作出行政处罚决定。从行政处罚决定书中可以看出，盐务局并未查清原告乔永兵销售的食盐是从何处购入，在调查（询问）笔录中，原告乔永兵称所售食盐购买于新春公司销售人员，并提供了联系电话，但在调查程序中未见相关证据。新春公司系食盐定点批发企业，是合法的食盐批发企业，行政机关认定原告乔永兵违反《食盐专营办法》第十六条的规定，应当举证证明原告乔永兵是从何处购买的食盐，然后才能判断是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十六条规定“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”可见，行政执法程序中行政机关负有证明责任，证明标准为事实清楚、证据确实充分；行政诉讼程序中行政机关对违法事实负有举证责任，举证责任可以分为行为责任和结果责任，从行为责任上说，行政执法机关负有查明违法事实的责任；从结果责任上说，如果行政执法机关没有查明违法事实，则不得给予行政处罚，否则因此而被提起诉讼的，要承担败诉结果。行政相对人对有利于自己的积极事实也负有举证责任，行政执法机关在查处违法行为过程中，可以依法要求行政相对人对有利于自己的积极事实提供证据。正如本案盐务局要求原告乔永兵协助调查，提供证明。但是，行政相对人不能证明自己的行为合法，不必然推定其行为违法，不免除行政机关依法查明违法事实的责任，法律有明确规定的除外。在行政执法程序中，原告乔永兵没有提供证据证明其销售的食盐是从食盐定点批发企业购进，虽然有过错，但不能推定其销售的食盐就是从非食盐定点批发企业购进，行政机关应当以充足的证据证明原告乔永兵从非食盐定点批发企业购进，才能作出行政处罚决定。本案被告市监局提交的证据中仅有吉林市盐务管理局调查（询问）笔录、盐政执法协助调查通知书等行政程序文书，调查（询问）笔录中，原告乔永兵称食盐购进来源是“大连盐业的业务员”并提供了联系电话，“大连盐业”即新春公司，是食盐定点批发企业，该调查（询问）笔录不能证明原告乔永兵违法购进食盐；虽然原告乔永兵在盐政执法协助调查通知书等行政执法文书上拒绝签字，也不能据此推定其违法购进食盐。因此，行政执法程序中证明原告乔永兵违法的证据不足，应予撤销据此作出的行政处罚决定。本院虽然采纳了诉讼程序中原告和第三人所举的部分证据，意在遵守行政诉讼证据规则，并非以此证明行政处罚决定合法与否，判断作出行政处罚的证据是否充足，仍以行政执法程序中的证据为依据。关于原告乔永兵要求返还食盐的诉讼请求，可以在行政处罚被确认违法后由行政机关处理或者另行提起诉讼。关于被告市监局答辩主张原告乔永兵诉讼请求“超出诉讼时效”的观点，我国行政诉讼法并无诉讼时效而有起诉期限的规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案行政处罚决定于2018年11月27日作出，原告乔永兵就本案于2019年4月10日向吉林市船营区人民法院提起诉讼，2019年5月24日吉林市船营区人民法院（2019）吉0204行初31号驳回起诉行政裁定书生效，吉林市船营区人民法院审理该案的期间应属“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”，扣除该期限后，原告乔永兵向本院提起诉讼未超出法定起诉期限。 综上，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销吉林市盐务管理局吉市盐监罚字〔2018〕0028号行政处罚决定书； 驳回原告乔永兵其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告吉林市市场监督管理局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审 判 长  张建国 人民陪审员  颜淑莉 人民陪审员  张峻玮 二〇一九年九月十二日 书 记 员  禹彩凤 （此件共20页，印10份）