甘肃省白银市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘04行终20号 上诉人（原审第三人）白银市平川区黑土地种植专业合作社（以下简称黑土地合作社）。 法定代表人冯钰红，该社社长。 委托代理人姚富明，该社理事。 被上诉人（原审公益诉讼起诉人）白银市平川区人民检察院（以下简称平川区检察院）。 法定代表人颜为忠，平川区检察院检察长。 委托代理人张世涛，平川区检察院检察官。 委托代理人李建，平川区检察院书记员。 原审被告白银市平川区扶贫开发办公室（以下简称平川区扶贫办）。 法定代表人王学瑞，平川区扶贫办主任。 委托代理人白士杰，平川区扶贫办副主任。 原审被告白银市平川区财政局（以下简称平川区财政局）。 法定代表人贺更弘，平川区财政局局长。 委托代理人欧志坚，平川区财政局副局长。 上诉人黑土地合作社因平川区检察院诉平川区扶贫办、白银市平川区财政局不履行法定职责一案，不服靖远县人民法院（2019）甘0421行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审审理查明，2011年10月27日，姚富明注册了白银市平川区黑土地种植专业合作社，注册出资总额25万元，负责人为姚富明。2018年6月28日，合作社的负责人变更为冯钰红，出资总额变更为220万元。2011年黑土地合作社注册成立后，姚富明找到时任平川区扶贫办主任孙谦，以流转农户土地的方式套取扶贫专项资金种植中药材。2011年至2014年，平川区扶贫办原主任孙谦明知姚富明成立的黑土地合作社不符合申请扶贫专项资金资格的情况下，违规为第三人黑土地合作社申报中药材种植扶贫项目，第三人黑土地合作社共计套取违规使用扶贫资金30万元。后姚富明伪造项目扶持农户的花名册，将30万元扶贫资金报账。姚富明于2013年向孙谦行贿6万元，案发后，孙谦被平川区人民法院法院以滥用职权罪、受贿罪、贪污罪被判处刑罚，姚富明被平川区人民法院以行贿罪判处刑罚。2018年9月7日，平川区检察院向平川区扶贫办送达了平检民（行）行政违监(2018)62040300011-1号检察建议书,建议平川区扶贫办依法履行职责，加强对扶贫专项资金的监管，对违反规定为姚富民以黑土地合作社名义申报项目、审批扶贫资金报账的行为进行处理，并采取有效措施挽回损失。2018年9月6日，平川区检察院向平川区财政局送达了平检民（行）行政违监（2018）62040300011-2号检察建议书,建议平川区财政局依法履行职责，对平川区扶贫办违反扶贫资金的使用规定向第三人发放扶贫资金，造成国有财产流失的行为进行处理；加强监管，防范和控制风险，采取有效措施对违法违规行为造成的资金损失及时追回。平川区扶贫办于2018年11月12日对检察建议进行了回复，称2011年至2014年，种田乡申请中药材种植扶贫项目，先后拨付国家扶贫专项资金30万元，平川区扶贫办向种田乡印发了关于对财政违法行为处理建议的函，责令种田乡及时改正，调整有关会计科目，尽快追回被使用不合规的财政扶贫资金，挽回国家财产损失。并在今后的工作中依法履行职责，强化扶贫资金监管。平川区财政局于2018年11月2日对检察建议进行了回复，称其依据《财政违法行为处罚处分条例》的相关规定，向平川区扶贫办下达了《关于对财政违法行为处理的决定》，责令平川区扶贫办改正、调整有关会计科目，尽快追回被套取的财政资金。后平川区财政局又依据《财政违法行为处罚处分条例》对平川区扶贫办作出行政处罚，责令区扶贫办改正、调整有关会计科目，尽快追回被套取的财政资金，并给予平川区扶贫办警告处罚。但截止目前，该30万元扶贫资金仍未追回。现公益诉讼起诉人请求：1.确认平川区扶贫办对白银市平川区黑土地种植专业合作社扶贫项目监管不到位的行为违法；2.判令平川区财政局依法履职，追回黑土地合作社违反规定使用的扶贫资金30万元。 原审法院认为，本案争议的焦点：一、被告平川区扶贫办在对第三人黑土地合作社申报扶贫专项资金过程中是否存在违法情形。平川区扶贫办在给第三人申报扶贫专项资金过程中，其原主任孙谦明知第三人黑土地合作社不符合申请扶贫专项资金资格，却利用自身职务便利，违反规定为黑土地合作社申报项目、审批扶贫资金报账，致使国家30万元扶贫专项资金被骗取违规使用，造成国有财产流失，国家利益受到严重侵害。平川区扶贫办作为专项扶贫项目的行政主管部门，在申报项目过程中未尽到对专项扶贫项目审查监管的法定职责。因此，应认定平川区扶贫办在对第三人黑土地合作社申报扶贫专项资金过程中存在违法情形。 二、平川区财政局对本案中被违规使用的扶贫资金是否具有追缴职责。中华人民共和国国务院令第427号《财政违法行为处罚处分条例》第六条规定，国家机关及其工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分，情节较重的，给予降级或者撤职处分，情节严重的，给予开除处分：……（五）其他违反规定使用、骗取财政资金的行为。根据该规定，平川区财政局作为平川区人民政府财政主管部门，对辖区内的财政违法行为负有进行查处的职责，对本案中被违规使用的扶贫资金具有追缴职责。但平川区财政局在公益诉讼起诉人发出追回财政资金并对违法行为人作出行政处罚的检察建议后，虽然采取了一些措施，但履职不到位，被骗取违规使用的30万元扶贫资金仍未追回，国家利益持续处于受侵害状态。因此，平川区财政局具有追缴被骗取违规使用的30万元扶贫资金的职责，应当继续依法履行职责。 综上所述，公益诉讼起诉人要求确认平川区扶贫办对黑土地合作社扶贫项目监管不到位的行政行为违法及要求平川区财政局依法履职，追回黑土地合作社违反规定使用扶贫资金30万元的诉讼请求，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认白银市平川区扶贫开发办公室对白银市平川区黑土地种植专业合作社扶贫项目监管不到位的行政行为违法；二、白银市平川区财政局对白银市平川区黑土地种植专业合作社违反规定使用的扶贫资金30万元，继续履行依法追回的法定职责。 上诉人黑土地合作社上诉称，一审法院认定的案件主要事实错误。1、证明扶贫资金是不是套取和虚报不能以平川区人民法院的判决来认定，而要以项目立项申报和项目验收报账及项目实施是否达到目的来认定。根据上诉人一审提交的文件可以证明项目是合法合规的，而不是套取。这些文件也是市扶贫办和省扶贫办立项审批的依据，如果不合法合规上级扶贫机关不可能下达项目计划的；2、项目实施验收都有项目总结、项目实施责任书以及种植协议和种子化肥清单，项目报账也是根据以上材料和项目报账申请单及种子化肥发票报账的，这些是严格按照当时验收报账程序做的，不存在违规违法。现在的农户花名册是2014年检查时要求整改的，不是当时报账提供的；3、上诉人对2014年项目没有直接实施，而是按要求参加项目招标，按招标要求提供项目的中药材种苗，项目实施是小川村。当时种苗种籽农民因种植成本高不愿种植，才在乡政府协调下委托合作社种植，报账也是小川村，当年项目种植的中药村合作社没有收，怎么能认定合作社套取项目资金呢？4、上诉人实施的项目是中药材示范带动推广项目，风险比较大，当地农民种植的积极性不高，2012年项目实施时，无法组织农民种植，只有合作社通过流转土地的方式进行种植。2012年项目实施成果显著，得到上级扶贫机关的肯定和表扬，并在2012年下达了15万扶贫资金。在实施中，获得了“先进社会帮扶企业”的称号。30万的扶贫资金带动的是一个产业，不是违规使用，资金使用达到了项目实施目的与要求，所以国家利益根本就没有受到侵害。二、一审法院判决认定证据不足，证据认定不合理。项目申报是上诉人通过种田乡政府进行申报的，上诉人提交的文件中可以证明。而公益诉讼人以证人的询问笔录认定，有针对性和偏向性，有失公正合法。法院应以上诉人提交的政府文件认定案件事实，而不是听信证人证言。一审时扶贫办证明项目申报立项实施验收以及报账都是合法合规的，那就不存在套取骗取扶贫资金。公益诉讼人在证据认定和法律认定有非常明显的偏向性与针对性，有失公正合法。三、一审判决结果错误。上诉人在本案中不存在任何过错责任，不应该由上诉人承担责任。区扶贫办及财政局在项目申报和审批中严格按照有关程序办理，不存在违法违规操作，上诉人的行为不构成骗取和套取国家资金事实，一审法院的认定明显错误，没有任何理由和依据。四、上诉人代理人姚富明是因孙谦犯错受到牵连，刚刚发展起来的合作社面临破产，让平川区才发展的扶贫产业－中药材种植产业发展受损，这也不符合“中药材产业扶贫计划”文件要求。综上，一审法院认定案件事实错误，适用法律错误，导致判决结果错误，请求撤销一审判决，驳回公益诉讼起诉人的全部诉讼请求。 被上诉人平川区检察院辩称，一、一审法院认定事实正确。姚富明成立黑土地合作社，找到孙谦希望给安排个扶贫项目，由黑土地合作社以流转农户土地的方式套取扶贫专项资金种植中药材。《国家扶贫资金管理办法》第四条规定：“国家各项扶贫资金必须全部用于国家重点扶持的贫困县，并以这些县中的贫困乡、村、户作为资金投放、项目实施和受益的对象”。即扶贫资金应当发放到农户手中，扶贫项目应当由具体的农户实施，而不是由黑土地合作社来实施。但在项目推进实施阶段，扶贫办未进行有效监管，组织实施项目验收时，在农户未参与种植的情况下，仍违反规定，予以验收通过。报账过程中，姚富民伪造项目扶持农户花名册申请报账，扶贫办原主任孙谦在知悉上述事实的情况下违规审核通过，并上报财政局拨款，违规帮助姚富明于2011、2012、2014年共套取国家扶贫专项资金30万元。为表示感谢，姚富明向孙谦行贿6万元，后孙谦以滥用职权罪、受贿罪、贪污罪被判处刑罚，姚富明以行贿罪判处刑罚，以上事实有法院的刑事判决书予以认定。二、本案证据来源合法，与案件事实相关联，能够证明案件真实情况。本案中孙谦、姚富明等证言符合证据要求，且在孙谦滥用职权罪、姚富明行贿罪一案经庭审已审查属实，故上诉人所说证据认定有针对性和偏颇性的说法不正确；除证言外，刑事判决、拨款凭证、情况说明、回函均证实平川区扶贫办违规为黑土地合作社申报项目、审批扶贫资金报账，对扶贫项目实施监管不到位，平川区财政局对违法违规套取的30万元扶贫专项资金未追缴到位，国家利益与社会公共利益处于受侵害状态。三、黑土地合作社不能也不宜成为行政公益诉讼第三人。黑土地合作社不符合行政公益诉讼第三人的身份。本案中，平川区财政局和平川区扶贫办未对黑土地合作社作出具体行政行为，只不过是检察机关督促平川区财政局和平川区扶贫办正确履行职责，法院判决支持检察机关诉讼请求后，平川区财政局按照法院判决依法追回平川区扶贫办违规发放的扶贫资金，这是一个将来的具体行政行为。截止目前，行政机关并未对黑土地合作作出具体行政行为，二者没有行政法上的法律事实，未形成行政法上的法律关系，故上诉人欠缺作为行政法第三人的资格。本案将黑土地合作社纳入行政公益诉讼第三人，极易使公益诉讼造成针对第三人私权的嫌疑，违背了公益诉讼的本质，使公益诉讼目的不能实现；将黑土地合作社作为行政公益诉讼第三人，违背行政法运行原理，会导致司法权直接取代行政机关首次处理权的结果，二是会剥夺第三人行政复议或者行政诉讼救济的权利，从而导致滥用司法程序剥夺行政第三人应有的法律救济途径。综上，一审法院认定事实，请求二审依法驳回上诉，维持原判。 原审被告平川区扶贫办辩称，一、项目申报程序符合法定程序。2011、2012和2014年，平川区种田乡人民政府申报中药材种植扶贫项目，经平川区农牧局批复同意实施。种田乡政府以黑土地合作社申请扶贫项目符合条件，该项目申报程序合法，不存在套取。二、项目报账程序符合规定。我办严格进行报账，资金拨付白银市平川区种田乡财政所账户，由种田乡政府负责具体实施，乡镇验收后予以支付，报账程序符合规定。三、2018年9月6日公益诉讼起诉人向平川区扶贫办送达了检察建议书，答辩人不认为上述行为违规，如果认定该资金属违规资金，种田乡人民政府作为项目实施主体，应负有项目落实监管和资金使用责任，应负有追回资金责任。综上，答辩人认为，平川区扶贫办在本案中没有失职，已经履行了法定职责。 原审被告平川区财政局辩称，一、平川区财政局已经依法履行了法定职责。2011年、2012年和2014年，平川区财政局为平川区扶贫办申报的中药材种植扶贫项目，分别给黑土地合作社报账10万元、15万元和5万元，共计30万元，以上款项全部为扶贫专项资金。2018年9月6日，公益诉讼起诉人平川区检察院向平川区财政局送达检察建议书。平川区财政局在收到检察建议书后，于2018年11月23日，依法作出了平财罚（2018）6号行政处罚决定，认为平川区扶贫办违反了《财政违法行为处罚处分条例》有关规定。依据该条例第六条之规定，作出行政处罚决定。平川区财政局于2018年11月26日向公益诉讼起诉人进行了书面回复，现行政处罚决定已生效，我局依据有关法律规定，督促扶贫办履行该决定。因此，平川区财政局已经依法履行了法定职责，不存在不履职行为。二、追回黑土地合作社违反规定使用的扶贫资金30万元的职责在平川区扶贫办。在黑土地合作社骗取扶贫专项资金中，平川区扶贫办对扶贫资金报账的审批、中药材种植扶贫项目的申报都具有审查职责，且负有监督按规定使用资金职责。平川区财政局只是根据扶贫办申报扶贫项目和审批扶贫资金报账，进行资金支付。平川区扶贫办作为扶贫工作主管部门，负有法定的作为义务，应当履行法定职责，落实监管责任，加强资金监管。综上，平川区财政局已依法作出行政处罚决定，已履行了法定职责。故请求撤销一审判决中第二项，且追回黑土地合作社违反规定使用扶贫资金30万元职责应在区扶贫办。 各方当事人在一审中提供的证据已随卷移送本院，并在一审庭审中已经质证。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，原平川区扶贫办主任孙谦在明知黑土地合作社不符合申请扶贫专项资金资格的情况下，仍违反规定，为黑土地合作社申报项目、审批扶贫资金报账，致使国家30万元扶贫专项资金被套取的事实，已经（2018）甘0403刑初14号、59号生效刑事判决确认。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，该判决所确认的事实可以做为本案定案依据。 国务院《国家扶贫资金管理办法》十二条：“建立健全扶贫资金的检查、监督制度。中央和地方有关部门，尤其是扶贫资金管理部门，对扶贫资金的使用情况应当进行经常性检查。对扶贫资金不能按时到位，配套资金达不到规定比例，投向不符合规定的，应当及时纠正”。本案中，平川区扶贫办作为专项扶贫项目的行政主管部门，负责扶贫资金的管理使用和项目建设的监督检查工作。黑土地合作社套取扶贫资金，平川区扶贫办未尽到审查监管的职责，导致扶贫资金流失的事实已经生效的刑事判决确认。上诉人黑土地合作社与平川区扶贫办认为项目申报程序符合法定程序、项目报账符合规定，不存在违规行为的意见，与生效判决确认的事实不符，故对上诉人的上诉意见与平川区扶贫办的答辩意见本院不予采纳。 根据《财政违法行为处罚处分条例》第二条：“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定”的规定，平川区财政局作为平川区人民政府财政主管部门，对辖区内的财政违法行为负有进行查处的职责。《财政违法行为处罚处分条例》第六条、第十四条规定，对以虚报、冒领等骗取财政资金的行为，县级以上人民政府财政部门具有追缴职责，因此本案中被违规使用的扶贫资金平川区财政局具有追缴职责。2018年9月6日平川区财政局在收到平川区检察院的检察建议后，虽已向平川区扶贫办作出行政处罚决定，但该行政处罚决定至平川区检察院提起公益诉讼时，仍未执行到位，被套取的扶贫资金30万元依然未追回，国家利益仍处于受侵害状态，因此平川区财政局虽履行了追缴职责，但其履职并未使国家利益受侵害状态得到消除，故其履职未实质到位，应当继续履职。平川区财政局认为其已履行到位的辩称与事实不符，本院不予采纳。 综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人白银市平川区黑土地种植专业合作社负担。 本判决为终审判决。 审判长  李向荣 审判员  赵 峰 审判员  牛彩锋 二〇一九年九月二十九日 书记员  王玺风