广东省清远市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤18行终61号 上诉人（原审被告）：阳山县阳城镇人民政府。住所地：广东省清远市阳山县阳城镇商业大道60号。 法定代表人：何俊斌，镇长。 出庭负责人：黄卫海，党委委员。 委托诉讼代理人：冯海平，广东苍华律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）：阳山县阳城镇城北村民委员会杨梅坑村民小组。 负责人：巫金全，组长。 委托诉讼代理人：叶建平，广东华法律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：巫国勇，男，1933年11月28日出生，汉族，住广东省清远市阳山县。 委托诉讼代理人：王潇华，广东名道律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张艳丽，广东名道律师事务所律师。 原审被告：阳山县人民政府。住所地：广东省阳山县行政中心四路南。 法定代表人：廖敬华，县长。 委托诉讼代理人：练翠红，阳山县林业局干部。 委托诉讼代理人：梁天荣，阳山县司法局干部。 原审第三人：朱志忠，男，1967年9月29日出生，汉族，住广东省清远市阳山县。 原审第三人：邹世友，男，1975年2月6日出生，汉族，住广东省清远市阳山县。 上诉人阳山县阳城镇人民政府（以下简称阳城镇政府）、阳山县阳城镇城北村民委员会杨梅坑村民小组（以下简称杨梅坑村）因与被上诉人巫国勇、阳山县人民政府（以下简称阳山县政府），原审第三人朱志忠、邹世友林权争议行政裁决及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2018）粤1803行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明：巫国勇持有阳山县政府于1981年11月22日颁发的阳林证字№029xx0《自留山使用证》，证载地名为猪屎笼，四至范围为东至坳背旧趁圩路、南至牛牯坪小冲、西至模刀坑田边、北至棺村石坑，面积为9亩。 朱志忠的父亲朱xx（已故）持有阳山县政府于1981年11月22日颁发的阳林证字№029xx7《自留山使用证》，证载地名为家神地，四至范围为东至家神地山坳、南至陈松旧屋角冲、西至左跛坑冲、北至家神地出去大石，面积为5亩。 杨梅坑村持有阳山县政府于1981年11月23日颁发的阳林证字№002xx7《山权林权所有证》，该证共有10栏山权，其中第6栏的证载地名为牛牯坪，四至范围为东至公路、南至陈松旧屋角冲、西至左跛冲、北至牛牯坪小冲，面积为30亩。 2013年9月，阳山县政府决定在原垃圾场的基础上扩建阳山县生活垃圾卫生填埋场。对扩建范围进行征收林地时，杨梅坑村与巫国勇产生林权争议。2014年11月，杨梅坑村向阳城镇政府申请对涉案林地所有权、使用权及林木所有权、使用权进行调处。2015年1月13日，阳城镇政府作出阳镇府[2015]6号《关于阳城镇城北村委会杨梅坑村民小组牛牯坪山林权属争议的处理决定》，认为牛牯坪山场面积153亩，四至范围为东至阳山至岭背公路（省道260线）至牛牯坪小冲尾、南至牛牯坪小冲尾向冲至左跛冲沿冲至猪屎笼冲交界处、北至猪屎笼冲沿山冲至阳岭公路（省道260线）交界处，上述山场林地所有权属杨梅坑村集体所有，林地使用权、林木所有权其中121.35亩属巫国勇（自留山）所有，10.5亩属朱xx（朱志忠）所有，21.15亩属邹世有按历史习惯使用的林地。因上述处理决定遗漏西至界限，故阳城镇政府进行自我纠正，并于2015年4月15日作出阳镇府[2015]26号《关于阳城镇城北村委会杨梅坑村民小组牛牯坪山林权属争议的处理决定》，认为牛牯坪山场面积153亩，四至范围为东至岭背公路（省道260线）至牛牯坪小冲尾、南至牛牯坪小冲尾向冲至左跛冲交界处、西至左跛冲沿冲至猪屎笼冲交界处、北至猪屎笼冲沿山冲至阳岭公路（省道260线）交界处，上述山场林地所有权属杨梅坑村集体所有，林地使用权、林木所有权中121.35亩属巫国勇所有，是巫国勇的自留山，10.5亩属朱xx（朱志忠）所有，是朱xx（朱志忠）的自留山，21.15亩属邹世有按历史习惯使用的林地。因遗漏当事人，故阳城镇政府进行自我纠正，并于2016年1月6日作出阳镇府[2016]2号《关于阳城镇城北村委会杨梅坑村民小组牛牯坪山林权属争议的处理决定》，认为牛牯坪山场面积153亩，四至范围为东至阳山至岭背公路（省道260线）至牛牯坪小冲尾、南至牛牯坪小冲尾沿冲至与左跛冲交界处、西至左跛冲沿冲至猪屎笼冲交界处、北至猪屎笼冲沿冲至阳岭公路（省道260线）交界处，上述山场林地所有权属杨梅坑村集体所有，林地使用权、林木所有权中121.35亩属巫国勇所有，是巫国勇的自留山，10.5亩属朱xx（朱志忠）所有，是朱xx（朱志忠）的自留山，21.15亩属邹世有按历史习惯使用的林地。因阳城镇政府未向邹世有调查取证，故阳城镇政府进行自我纠正，并于2016年2月2日作出阳镇府[2016]19号《关于撤销阳镇府[2016]2号文件的决定》，撤销了上述处理决定。巫国勇不服阳城镇政府的撤销行为，遂向阳山县人民法院提起行政诉讼。2016年11月18日，阳山县人民法院作出（2016）粤1823行初14号行政判决，判决驳回巫国勇的诉讼请求。巫国勇仍不服，遂向清远市中级人民法院提出上诉。2017年5月9日，清远市中级人民法院作出（2017）粤18行终32号行政判决，判决驳回巫国勇上诉，维持原判。 经重新调查，阳城镇政府认为涉案争议山场名为牛牯坪，面积176.59亩，四至范围为东至公路、南至陈松旧屋角冲、西至左跛冲、北至牛牯坪小冲，山场主要树种有马尾松、苦椎、杉树和少量果树（其中马尾松、苦椎、杉树已经成材）。杨梅坑村对争议山场没有经营管理事实；巫国勇对部分争议山场有经营管理事实，种植有苦椎、少量果树等树木。经调解无效后，阳城镇政府于2018年4月17日作出阳镇府林决字[2018]（01）号《关于阳城镇城北村委会杨梅坑村民小组牛牯坪山林权属的处理决定书》，决定“（一）牛牯坪山场争议范围四至：东至公路；南至陈松旧屋角冲；西至左跛冲；北至牛牯坪小冲；面积176.59亩，以上四至范围内的林地所有权权属阳山县阳城镇城北村委会杨梅坑村民小组集体所有（见附图）。（二）牛牯坪山场争议范围四至：东至公路；南至陈松旧屋角冲；西至左跛冲；北至牛牯坪小冲；面积176.59亩的林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权属如下：1.该山场166.09亩面积的林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权属归阳山县阳城镇城北村委会杨梅坑村民小组集体所有（其中含邹世有的21.15亩责任山）；2.该山场有10.5亩面积是朱志忠的自留山，该山场的林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权属归朱志忠所有。”巫国勇不服，向阳山县政府提出行政复议。2018年7月30日，阳山县政府作出阳府行复〔2018〕4号《行政复议决定书》，决定维持上述处理决定。巫国勇不服，遂向一审法院提起本案行政诉讼。 一审庭审中，杨梅坑村、朱志忠、邹世有明确对阳城镇政府认定争议山场的名称、面积、四至、林木状况均无异议；巫国勇明确对争议山场面积、林木状况及争议的东至、西至界线无异议，但认为争议山场名为猪屎笼，北至界线为猪屎笼冲，南至界线为牛牯坪小冲。巫国勇认为争议山场北至以北仍属猪屎笼的一部分；杨梅坑村认为争议山场北至以北才是猪屎笼。各方当事人对争议山场包含朱志忠、邹世有林地的事实没有异议。 一审法院另查明，2004年5月14日，因换发林权证问题，巫国勇作为甲方与作为乙方的松荣村签订《协议书》，协议载明：“离松荣村水沉坟集体山场边牛牯坪小冲面倒水为界的一片山场（具体见附图）山权权属杨梅坑村小组村民巫国勇。在绿化荒山运动中，城北村松荣村小组集体组织村民在该山场种上杉树，松荣村亦砍伐过该山场的成材杉树。今年重新换发林权证，为此，经甲、乙双方充分协商，签订如下协议：一、乙方承认小冲面倒水为界一片山场山权林权属甲方。二、小冲面倒水为界的一片山场的杉树，是由乙方组织的村民集体所种，甲方承认该地段的杉树属乙方所有。乙方在以后一次性砍伐完后，该林地交回甲方所有。在该林段的杉树未砍伐前，林权属乙方所有。”巫国勇、松荣村分别所在的阳山县阳城镇上半村村民委员会、城北村村民委员会作为见证单位在上述协议及附图上盖章予以确认。 2004年10月2日，阳山县政府为杨梅坑村颁发了阳林证字（2004）第071400002号林权证，证载地名为杨梅坑山，座落于杨梅坑村，四至范围为东至阳岭旧公路垃圾场、南至牛鼻头沿牛鼻头小路至154往小北江倒水山脊上禾叉顶至275顶、西至标高271.0山顶倒水向东直落小北江河边、北至芙蓉田边，面积3465亩。同年10月10日，阳山县政府为松荣村颁发了阳林证字（2004）第071600002号林权证，证载地名为水沉坟，座落于城北村村民委员会，四至范围为东至253.5顶至阳峰公路为界、南至253.5顶倒水、西至水沉坟山脊倒水、北至水沉坟冲底至入垃圾场公路背小冲为界，面积225亩。杨梅坑村的上述杨梅坑山与松荣村的上述水沉坟为相邻的山林，杨梅坑山位于水沉坟的西边，水沉坟位于杨梅坑山的东边。 一审法院又查明，杨梅坑村的上述2004年版林权证于2011年8月18日换发了2011年版林权证，证号为阳林证字（2011）第071100100号，四至范围为东至阳岭旧公路茔垃圾场、南至牛鼻头沿牛鼻头路至154往小江倒水山脊上禾叉顶至275顶、西至标高271.0山顶倒水向东直落小江河边、北至芙容田边，面积2865.56亩。 杨梅坑村原为阳山县阳城镇上半村村民委员会属下的村民小组，阳山县阳城镇上半村村民委员会现已合并到了阳山县阳城镇城北村村民委员会。 一审法院认为，本案系不服林权行政处理决定纠纷。根据原告的起诉、被告的答辩、第三人的陈述，各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、阳城镇政府是否具有作出涉案处理决定的职权；二、阳城镇政府作出的涉案处理决定是否合法；三、阳山县政府作出的涉案复议决定是否合法。 争议焦点一：关于阳城镇政府是否具有作出涉案处理决定的职权的问题。根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理……”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十四条“县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。但是，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处。”的规定，林地所有权发生争议的，应当由县级以上人民政府依法受理和调处；集体组织与个人之间发生林地使用权、林木所有权争议的，应当由镇级人民政府依法受理和调处。本案中，当事人提出确权申请后，阳城镇政府可依法对涉案林地使用权、林木所有权、林木使用权作出确权决定，但其无权对林地所有权作出确权决定，其作出涉案处理决定将争议林地所有权确权归杨梅坑村集体所有，属于超越职权的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（四）超越职权的……”的规定，对于阳城镇政府涉案处理决定第一项“牛牯坪山场争议范围四至：东至公路；南至陈松旧屋角冲；西至左跛冲；北至牛牯坪小冲；面积176.59亩，以上四至范围内的林地所有权权属阳山县阳城镇城北村委会杨梅坑村民小组集体所有（见附图）”的决定内容，应依法予以撤销。 争议焦点二：关于阳城镇政府作出的涉案处理决定是否合法的问题。首先，程序方面。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十六条规定“……调处机构进行现场调查勘验，应当通知当事人或者当事人按规定推举的代表、所委托的代理人、村（居）法律顾问到场，同时通知当地有关乡镇人民政府、街道办事处或者村（居）负责人参与见证。调处机构应当制作现场勘验笔录，并绘制权属争议界线图，由勘验人、当事人、见证人及有关到场人员签名或者盖章。必要时，可邀请有关单位协助。调处机构进行现场调查勘验，申请人无正当理由拒不到现场、未经调处机构许可中途退出现场或者无正当理由拒绝签字的，可以按照自动放弃申请处理。被申请人或者第三人有此类行为的，不影响实地调查勘验正常进行，但是应当在现场勘验笔录中加以说明。村（居）法律顾问未到场，或者有关见证人到场不齐的，不影响现场勘验笔录及争议界线图的效力。”上述法规并未对现场勘验作进一步规定，但结合调处工作实际，现场勘验主要方式为调处机构通知全部当事人及有关人员到场一同勘验，并直接在图纸上绘制权属争议界线图及标注争议山场名称、四至、面积、附着物等；亦有少部分现场勘验是调处机构分别通知一方当事人及有关人员到场勘验，并在图纸上绘制该方权属主张界线图，由调处机构将各方当事人主张的界线图进行重合叠加勾画及标注争议山场名称、四至、面积、附着物等，以此确定争议界线图。本案中，阳城镇政府便是采取上述第二种方式进行现场勘验，其分别就杨梅坑村、巫国勇、朱志忠、邹世有的主张，组织一方当事人及有关见证人员进行现场勘验及绘制权属主张界线图，但其未将各方当事人的权属主张界线图进行重合叠加勾画及标注，阳城镇政府的现场勘验方式确有不当之处。 其次，事实方面。巫国勇持有1981年的自留山使用证，证载地名为猪屎笼，四至范围为东至坳背旧趁圩路、南至牛牯坪小冲、西至模刀坑田边、北至棺村石坑，杨梅坑村持有1981年的山权林权所有证，该证第6栏的证载地名为牛牯坪，四至范围为东至公路、南至陈松旧屋角冲、西至左跛冲、北至牛牯坪小冲。对比巫国勇上述猪屎笼的南至牛牯坪小冲及杨梅坑村上述牛牯坪的北至牛牯坪小冲可知，猪屎笼与牛牯坪是相邻的山林，猪屎笼位于牛牯坪的北边，牛牯坪位于猪屎笼的南边，中间隔着牛牯坪小冲。因此，确定牛牯坪小冲的位置是处理涉案林权争议的关键所在。本案中，阳城镇政府曾于2015年、2016年先后作出3份《关于阳城镇城北村委会杨梅坑村民小组牛牯坪山林权属争议的处理决定》，均将涉案山场中的121.35亩林地使用权、林木所有权确权归巫国勇所有，10.5亩的林地使用权、林木所有权确权归朱志忠所有，21.15亩的林地使用权、林木所有权确权归邹世有所有；且清远市中级人民法院在（2017）粤18行终32号《行政判决书》中亦认为“该争议林地涉及多方当事人利益，经过了行政确权机关的多次处理，行政确权机关亦对其实体处理无异议，应在纠正程序错误后，依照相关法律规定尽快作出确权决定”，现阳城镇政府作出与前3次处理决定截然不同的涉案处理决定，其应当有非常确实充分的证据予以支撑涉案处理决定。但阳城镇政府仅采信杨梅坑村村民的指认便确认了牛牯坪小冲的具体位置（即争议山场的北至），因证人均属杨梅坑村的村民，与涉案林权争议一方即杨梅坑村有密切关系，故阳城镇政府的上述认定证据不够确凿充分。 对于牛牯坪小冲位置如何确定的问题。首先，巫国勇提供了其与松荣村于2004年5月14日签订的《协议书》，该协议有巫国勇、松荣村分别所在的阳山县阳城镇上半村村民委员会、城北村村民委员会作为见证单位分别盖章予以确认，且是在涉案林权争议发生前形成的，而松荣村、杨梅坑村更是以《协议书》确定的牛牯坪小冲分别换领了2004年版的林权证，故《协议书》所确定的牛牯坪小冲的位置更具有客观真实性。阳城镇政府、阳山县政府以上述协议未经村民大会表决通过而不予采信，于法无据。其次，经阳城镇政府组织现场勘验，杨梅坑村确认其对争议山场没有经营管理事实，巫国勇则表示其对部分争议山场有经营管理事实，种植有苦椎、少量果树等树木，而各方当事人对争议山场包含朱志忠、邹世有林地的事实没有异议，故涉案山林由巫国勇、朱志忠、邹世有使用更符合当地耕作实际。再次，朱志忠在阳城镇政府2014年10月4日向其制作的《调查笔录》中表示其自留山与巫国勇、邹世有的自留山及松荣村的山林相交界。综上，牛牯坪小冲的位置应以《协议书》确定的位置作为参考更具有说服力，阳城镇政府应在查明案件事实的基础上尽快作出相应的确权决定。 争议焦点三：关于阳山县政府作出的涉案复议决定是否合法的问题。如争议焦点一、二所述，阳城镇政府作出的涉案处理决定部分决定内容超越职权，认定事实不清，主要证据不足，应予以撤销。阳山县政府未尽审慎审查义务，对阳城镇政府的涉案处理决定予以维持，故其作出的涉案复议决定亦应依法予以撤销。 综上，阳城镇政府作出的涉案处理决定部分决定内容超越职权，认定事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销；阳山县政府未尽审慎审查义务，其作出的涉案复议决定亦应依法予以撤销。至于巫国勇请求法院将涉案争议林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权确权归其所有的请求，不属于法院处理的范围。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、四项的规定，一审法院判决如下：一、撤销阳城镇政府于2018年4月17日作出的阳镇府林决字[2018]（01）号《关于阳城镇城北村委会杨梅坑村民小组牛牯坪山林权属的处理决定书》；二、撤销阳山县政府于2018年7月30日作出的阳府行复〔2018〕4号《行政复议决定书》；三、阳城镇政府在判决生效之日起六个月内就杨梅坑村的确权申请重新作出处理决定。案件受理费50元，由阳城镇政府负担。一审法院已收取的受理费50元不作退回，由阳城镇政府在判决生效后迳付给巫国勇。 上诉人阳城镇政府不服上述判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销一审判决，改判维持上诉人于2018年4月17日作出的阳镇府林决字[2018]（01）号《关于阳城镇城北村委会杨梅坑村民小组牛牯坪山林权属的处理决定书》（以下简称处理决定）；2.一审、二审的受理费由巫国勇承担。事实与理由:（一）上诉人并无对争议林地所有权进行确权，处理决定仅是对双方没有争议的林地所有权进行表述，并没有作实体确权处理，双方对涉案林地所有权没有争议的事实有会议笔录、调处会议记录等证据予以证实。一审法院认为上诉人超越职权，属认定事实不清，适用法律不当。（二）上诉人作出处理决定程序合法，适用法律正确，一审法院认为上诉人在现场勘验的程序上存在不当之处，属认定事实错误。本案因争议双方矛盾较大且双方人数众多，上诉人是在充分考虑维稳问题及防止发生群体性事件的基础上而采取分别通知一方当事人及有关人员到场勘验，并在图纸上绘制界线图的方式进行现场勘验，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的相关规定。因此，在没有法律法规明确规定现场勘验图纸必须重叠勾图的情况下，上诉人凭双方签字确认的界线图进行调处工作，程序合法，并无不当。（三）上诉人在认定本案争议纠纷的事实方面证据确凿，一审法院认为上诉人在认定事实、确认牛牯坪小冲位置的问题缺少证据支撑是错误的。1.上诉人此前作出的三份处理决定因主动撤销而从未发生过法律效力，从而不能作为认定本案事实的证据使用。上诉人作出的阳镇府林决字[2018](01）号处理决定所依据的相关材料均是由阳山县政府依法收集的，上诉人并非是根据此前收集的证据而作出决定的。上诉人提交的证据已证实于2016年2月3日将本案移送阳山县政府调处，基于本案是信访案件，受理部门是上诉人，阳山县政府在调处后，再将本案及其收集的材料移交给上诉人作出处理决定。阳山县政府在调处时依法收集了大量的证据，现场勘验均是有专业技术人员、绝大多数知情村民到场签字确认的，召开调解会议、调查笔录等材料亦是依法收集。因此，上诉人有充分的证据认定本案的事实。2.巫国勇提供的《协议书》违反村民委员会组织法的规定，未召开村民会议及经三分之二村民代表同意通过，因此属于无效协议。另外，《协议书》上的手绘附图并非是专业图纸，一方面未经任何的技术人员进行测绘勾图，另一方面没有任何相关职能部门的证实，不能作为认定牛枯坪小冲位置的依据。3.巫国勇享有的自留山名称是猪屎笼山场，并非是牛牯坪山场。邹世有、朱志忠均证实其责任山自留山位于牛牯坪山场，并非猪屎笼山场。上诉人亦提供了相关证据证实，巫国勇于2012年曾领取过南方电网的铁塔基础占地赔偿款（三个电线塔干），三个电线塔干均位于猪屎笼山场范围内，并非在牛牯坪山场内。4.本案的调处过程中，向绝大多数知情的村民均进行调查指认核实，村民的调查笔录作为证据应被依法采纳。本案是山林权属纠纷，知情人必然是本村村民，村民亦是实事求是反映案件事实，若过分强调杨梅坑村村民与本案存在利害关系而否定调查笔录的真实性，显然是不可取的。5.巫国勇提供的自留山证记载的面积为9亩，本案争议的范围达110多亩，根据阳山县政府《关于认真抓好山林发证工作的通知》（阳府[1981]01号）“三、严格按照政策规定，妥善处理在发证工作中的具体问题。6．集体的荒山在生产队的统一规划下，可以按现有农村人口，根据荒山面积大小，每人平均一次过划给社员1-3亩面积的自留山，山权归生产队所有，可发给社员林地使用证，今后人口不论增减，自留山一律不增划或收回。”若巫国勇自留山面积达110多亩，显然与阳府[1981]01号文件不相符，从客观认知，如此大的差距亦不符合常理。6.关于巫国勇是否在争议范围存在经营事实的情况，上诉人认为是不存在的。理由是争议范围内的林木大多数是原始森林，若存在部分林木是由巫国勇经营的，亦是其擅自种植，没有相应的承包合同证实其有承包经营权，更没有相关证书证实其对争议范围内的林木享有所有权、使用权。综上，上诉人作出处理决定的证据充分，适用法律正确，不存在超越职权的情形，为了维护上诉人的合法权益，请求人民法院判如所请。 上诉人杨梅坑村亦不服上述判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销一审判决，驳回巫国勇的起诉；2.本案全部诉讼费由巫国勇承担。事实与理由：（一）巫国勇在一审中明确表示涉案的争议地点为猪屎笼山场，与阳城镇政府作出处理决定的牛牯坪山场不具有关联性，巫国勇的诉求与被诉的行政行为不具有法律上的利害关系。根据行政诉讼法第二条规定，巫国勇不具备行政诉讼主体资格，应当驳回其起诉。（二）巫国勇提交的《协议书》内容及附图上的小山冲均没有明确争议地点的山名、四至，无法证明该《协议书》的争议地点是牛牯坪山场。一审法院否定了上诉人90%以上村民现场指认的牛牯坪小冲的位置，采信巫国勇提交的《协议书》，强行认定牛牯坪小冲的位置，属于认定事实严重错误，且超越职权，变相代替政府作出牛牯坪山场权属的确权行为，违反了行政诉讼法规定的人民法院只对具体行政行为是否合法进行审查的法律规定。（三）阳城镇政府的行政行为虽有不当之处，但依法不可以撤销。一审法院认为阳城镇政府现场勘验的方式合法，但未将各方当事人的权属主张界线图重合叠加勾划及标注，确有不当之处。阳城镇政府的行政行为虽有瑕疵，但并不影响其根据现场勘验、争议双方的权属证明、南方电网建设的三座铁塔等有效证据对牛牯坪山场的权属作出正确认定。况且，阳城镇政府只对牛牯坪山场的权属作出认定，并没有处理巫国勇名下的猪屎笼山场，对巫国勇的权利不产生实际影响，因此，一审法院以行为不当为由撤销阳城镇政府的处理决定及山阳县政府的复议决定，违反了《行政诉讼法》第七十四条的规定。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院查明案件事实，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人巫国勇答辩称：（一）阳城镇政府[2018]（01）号处理决定中对双方没有争议的林地所有权进行确权陈述属于文书表述不规范，依法根本不需要针对争议的林地所有权进行处理，在表述不当的情况下一审法院判决撤销是正确的。（二）一审认定阳城镇政府勘验程序不当是正确的。如一审法院所述，在调处过程如果组织一方当事人到场勘验的，时候应将各方的权属主张界线图进行重合叠加勾画及标注，以清楚反映争议的情况。本案中阳城镇政府关于勘验程序的上诉不能成立，一审法院在查明案件事实和证据上作出的判决是正确的。（三）阳城镇政府称其[2018]（01）号处理决定证据确凿的主张不能成立，处理决定中认定的牛牯坪小冲的位置也没有充分证据，阳城镇政府的认定是错误的。1.虽然阳城镇政府撤消了前三次的处理决定，但前三次调处过程中收集的证据是在专业技术人员参与的情况下依法收集、是客观存在的，该些证据能够证明牛牯坪小冲即使答辩人主张的界线位置。阳城镇政府[2018]（01）号处理决定中以绝大多数村民到场签字确认的现场勘验图为由改变牛牯坪小冲的位置的主张是错误的。2.阳城镇政府称《协议书》不能作为牛牯坪小冲位置的主张不能成立。《协议书》并非杨梅坑村与松荣村的协议，而是答辩人与松荣村关于林木权属的协议，该协议明确争议山场属于答辩人，对此杨梅坑村作为见证方也予以盖章确认。因杨梅坑村不属于协议的甲方或乙方，所以该协议无需村民大会表决，且协议事项也不属于村民组织法所规定的村民代表大会表决事项，因此《协议书》作为客观证据足以证明牛牯坪小冲的位置。3.阳城镇政府以山场名称及答辩人自留山证的面积仅有9亩为由来认定争议林地使用权是错误的。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十五条的规定，应当依据四至在确定争议地块使用权的权属而非依据地名及面积进行认定。4.作为案件利害关系一方的村民的调查笔录是在收取村委会费用的情况下进行的，依法不能作为本案定案依据。5.答辩人在争议范围内存在经营管理事实，杨梅坑村不存在任何经营管理事实，这是经阳城镇政府调查及实地现场质证各方都确认的，该经营管理事实与是否有承包权经营权没有任何关系，恰恰证明答辩人对自己的自留山存在经营管理的客观事实。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，阳城镇政府及杨梅坑村的上诉没有事实和法律依据，请二审法院依法驳回其上诉请求。 原审被告阳山县政府答辩称：一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法予以撤销，并依法维持阳城镇政府作出的[2018]（01）号处理决定及阳山县政府作出的阳府行复〔2018〕4号复议决定。具体答辩意见与一审答辩状一致。 原审第三人朱志忠、邹世友均未向本院提交书面答辩意见，亦未参加二审庭审。 二审期间，被上诉人巫国勇向本院提交作为新证据的材料：1.现金支付证明单，2.阳山县阳城镇城北村民委员会费用付出情况，3.杨梅坑村行垃圾填埋场山界误工发放表，4.调查笔录（巫电光）。 经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案系林权争议行政裁决及行政复议纠纷，审查的是阳城镇政府作出的阳镇府林决字[2018]（01）号《关于阳城镇城北村委会杨梅坑村民小组牛牯坪山林权属的处理决定书》和阳山县政府作出阳府行复〔2018〕4号《行政复议决定书》是否合法。结合当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点可进一步归纳为：一、阳城镇政府作出被诉处理决定是否超越职权；二、阳城镇政府作出的被诉处理决定认定事实是否清楚，关键是对牛牯坪小冲位置的认定主要证据是否充分。 关于争议焦点一。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、第二款及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十四条的规定，林地所有权的争议，应当由县级以上人民政府依法处理；镇级人民政府仅能处理个人之间、个人与单位之间的林地使用权、林木所有权和使用权争议。本案中，阳城镇政府作为镇级人民政府，有权对涉案林地使用权、林木所有权和使用权作出处理，但无权对林地所有权作出处理。虽然争议当事人均可为林地所有权属于杨梅坑村，但阳城镇政府除在事实和论理部分作出表述外，还在决定主文第一项对争议林地所有权作出处理。原审判决据此认定被诉处理决定第一项内容属于超越职权的情形，并无不当，本院予以维持。 关于争议焦点二。对比杨梅坑村持有1981年的山权林权所有证第6栏的证载的牛牯坪山和巫国勇持有1981年的自留山使用证记载的猪屎笼山的四至范围可知，杨梅坑村的牛牯坪山与巫国勇的猪屎笼山是以牛牯坪小冲为分界的南北相邻的山场。对于牛牯坪小冲的位置，阳城镇政府曾于2015年、2016年先后作出的3次处理均认定为争议山场的南至界限。本院（2017）粤18行终32号生效行政判决亦确认阳城镇政府对其实体处理无异议。阳城镇政府在被诉处理决定作出相反的认定，应当具有非常确实充分的证据。一方面，从行政调处中巫国勇提供的其与松荣村于2004年5月14日签订的《协议书》来看，其形成于涉案林权争议发生前，有巫国勇、松荣村分别所在的阳山县阳城镇上半村村民委员会、城北村村民委员会作为见证单位分别盖章确认；且松荣村、杨梅坑村随后以《协议书》确定的牛牯坪小冲分别换领了2004年版的林权证，实际执行该协议确定的山界。而杨梅坑村对争议山场没有经营管理事实，巫国勇对部分争议山场有经营管理事实。朱志忠在阳城镇政府2014年10月4日向其制作的《调查笔录》中亦表示其自留山与巫国勇、邹世有的自留山及松荣村的山林相交界。上述事实均印证了《协议书》确定的牛牯坪小冲位置的客观真实性。阳城镇政府以未经村民大会表决通过而不予采信上述协议，不符合林权争议证据认定规则。另一方面，杨梅坑村村民关于牛牯坪小冲的具体位置（即争议山场的北至）的指认，属于证人证言，因证人均属杨梅坑村的村民，与被诉林权争议一方即杨梅坑村有密切关系，在没有其他充分证据佐证的情况下，其证明效力显然弱于前一方面的证据。因此，被诉处理决定对于牛牯坪小冲位置的认定主要证据不足，原审判决不予支持正确。同时，鉴于被诉林权争议经历了多次行政处理和诉讼程序，在主要证据已经基本固定，基本事实已经清楚的情况下，原审判决对本案关键事实的认定作出指引，有利于减少当事人诉讼周折，节约行政和司法资源，符合行政诉讼法解决行政争议、保护相对人合法权益和监督行政机关依法行政的立法宗旨，本院予以支持。阳城镇政府应当按照人民法院生效判决的指引，结合本案林权争议各方当事人提供的权属凭证、经营现状及自然地形等，尊重历史、兼顾现实，根据公开、公平、公正的原则，依法重新作出处理决定。 综上所述，原审认定被诉处理决定部分超越职权，关键事实认定主要证据不足，阳山县政府在复议程序中亦未能查明相关事实而作出被诉复议决定，应一并撤销及由阳城镇政府重新作出确权决定，处理结果正确，本院予以维持。上诉人阳城镇政府、杨梅坑村的上诉主张理据不足，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阳山县阳城镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄方然 审 判 员 赖爱红 审 判 员 林士嵛 二〇一九年九月五日 本件与原本核对无异 法官助理 葛邵霞 书 记 员 陈 熙 附相关裁判依据： 《中华人民共和国森林法》 第十七条单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。 个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。 当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。 在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 《广东省林木林地权属调解处理条例》 第二十四条县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。但是，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处。