甘肃省金昌市中级人民法院行政裁定书（2019）甘03行终8号上诉人(原审原告)：王义和，男，1952年3月8日出生,汉族。住所：金昌市。被上诉人(原审被告)：金昌市自然资源局(原金昌市国土资源局)。住所：金昌市延安西路12号。法定代表人：姜国文，局长。行政机关出庭负责人：张迹泱，金昌市国土资源执法监察局局长。委托诉讼代理人：杨立强，甘肃清锋律师事务所律师。上诉人王义和因要求确认被上诉人金昌市自然资源局(原金昌市国土资源局)（以下简称市自然资源局）行政行为无效一案，不服金昌市金川区人民法院（2019）甘0302行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2019年9月2日公开开庭审理了本案。上诉人王义和，被上诉人市自然资源局的出庭负责人张迹泱、委托诉讼代理人杨立强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2014年5月8日，原金昌市国土资源局向王义和作出金国土资发〔2014〕70号《国土资源违法后果预先告知书》（以下简称《告知书》），其主要内容为:“你未经国土资源部门批准，擅自在国营八一农场小井子分场十队基本农田内种植竹柳的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，现责令你立即停止该行为，否则，将根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，拟对你作出如下行政处罚:1.责令立即停止违法行为，限期恢复耕种；2.根据《甘肃省基本农田保护条例》，每平方米处以20元罚款；3.根据《中华人民共和国土地管理法》，构成犯罪的依法追究刑事责任。若你不停止违反国土资源管理法律法规行为或拒不执行行政处罚决定，将依据甘肃省高级人民法院、甘肃省人民检察院、甘肃省公安厅、甘肃省监察厅、和甘肃省国土资源厅《关于国土资源执法工作中加强协调配合的若干意见》规定，分别移送行政监察(公安、检察)机关，依法追究你的行政、刑事责任。”同日，还向王义和作出金国土资发〔2014〕70号《责令停止违法行为通知书》（以下简称《通知书》），其主要内容为:“你未经国土资源部门批准，擅自在国营八一农场小井子分场十队基本农田内种植竹柳的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，现责令你立即停止上述违法行为，听候处理。”2014年6月27日，国营八一农场小井子分场以土地承包经营权出租合同纠纷为由将王义和诉至永昌县人民法院，该院于2014年9月18日作出（2014）永民二初字第206号民事判决书，判决解除国营八一农场小井子分场与王义和签订的土地租赁合同。王义和不服提出上诉，金昌市中级人民法院于2015年6月25日作出（2015）金中民一终字第55号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。2017年3月20日，王义和向金昌市人民政府递交了《行政复议申请书》，请求撤销《告知书》和《通知书》。金昌市人民政府于2017年4月14日作出《驳回行政复议申请决定书》金政复决字〔2017〕第2号，驳回了王义和的复议请求，王义和不服提起行政诉讼。2017年8月1日，兰州市中级人民法院作出（2017）甘01行初29号行政判决书，以王义和的复议申请超过了法定的六十日申请期间为由，判决驳回其要求确认金昌市人民政府作出的驳回行政复议申请决定违法的诉讼请求，王义和不服提出上诉和再审申请，甘肃省高级人民法院、最高人民法院分别作出（2017）甘行终500号行政判决书和（2018）最高法行申3399号行政裁定书，驳回了王义和的上诉和再审申请。王义和不服，对《告知书》和《通知书》提起诉讼。一审法院认为，根据程序从新、实体从旧的法律适用规则，当事人针对新行政诉讼法之前作出的行政行为所提起的行政诉讼，实体问题应当遵循新行政诉讼法之前的相关规定。当事人提出的诉讼请求是否应当予以受理，属于行政诉讼的实体问题。请求确认行政行为无效属于新行政诉讼法作出的新规定，在新行政诉讼法颁布实施之前，不存在相应的法律规定。因此，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案中，王义和请求确认无效的《告知书》和《通知书》系原金昌市国土资源局2014年5月8日作出，是在新的行政诉讼法颁布实施之前，当时的法律没有相应的规定。其提起诉讼应当不予立案，已经立案受理的，应当驳回起诉。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条之规定，驳回王义和的起诉。王义和不服，向本院提起上诉，请求：1.依法认定《告知书》和《通知书》无效且涵盖行政行为违法；2.请求对因市自然资源局行政行为违法造成的损失由其承担行政侵权责任，并赔偿一切经济损失。事实与理由：1.本案属于行政举证，不是针对行政处罚行为提起的诉讼；2.《告知书》和《通知书》是人民法院判决解除合同，收回土地的绝对证据；3.《告知书》和《通知书》是行政侵权行为，但市自然资源局并没有证据证明我的行为违反《甘肃省基本农田保护条例》，给我造成了巨大的经济损失；4.《告知书》和《通知书》并未向我本人送达。市自然资源局答辩称：1.王义和的上诉请求超出一审诉请范围；2.一审法院根据实体法从旧，程序法从新的原则，裁定驳回王义和的起诉并无不当。另外，《告知书》和《通知书》已经向王义和进行了送达；3.关于王义和讲到《告知书》和《通知书》是原民事案件判决解除的绝对证据，是对民事判决的曲解，合同解除的事由不仅仅是王义和改变了土地用途，还包括违反土地使用性质，不按时交租赁费等情况；4.关于《告知书》和《通知书》，王义和认为这是一个侵权行为，我们不予认可。另外，金昌市人民政府金政复决字〔2017〕第2号《驳回行政复议申请决定书》、兰州市中级人民法院（2017）甘01行初29号行政判决书、甘肃省高级人民法院（2017）甘行终500号行政判决书、最高人民法院（2018）最高法行申3399号行政裁定书均驳回了王义和的诉请。综上，请求人民法院依法驳回王义和的上诉请求。二审查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，原金昌市国土资源局于2014年5月8日作出的《告知书》属于过程性行为，该行为尚不具备最终的、对外的法律效力，不属于可诉的行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”2014年9月18日，永昌县人民法院作出（2014）永民二初字第206号民事判决，该判决查明的事实中明确涉案《通知书》已向王义和送达，王义和也进行了质证。王义和至迟应于永昌县人民法院2014年7月16日开庭时就已知道《通知书》的内容，即便该《通知书》未依法向其送达，在人民法院民事案件的庭审中，王义和已经对该《通知书》进行了质证，其应当于开庭质证时知道原金昌市国土资源局对其作出了《通知书》。王义和于2018年12月26日向金昌市金川区人民法院起诉（诉状时间）时，已经过了四年的时间，其起诉早已超过一年的起诉期限且无正当理由。另外，其提出的诉讼请求是依法认定《告知书》和《通知书》无效。一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条，“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”一审法院裁定驳回王义和的起诉并无不当。另外，二审中王义和提出要求市自然资源局赔偿损失的请求，属于在一审诉讼请求之外新增加的诉求，庭审中本院当庭释明，告知其应依法另寻途径解决。综上所述，王义和的上诉理由不能成立，其上诉请求应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项、第一百六十二条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，退还王义和。本裁定为终审裁定。审判长 石建民审判员 尚晓霞审判员 叶志卫 二Ｏ一九年九月二十九日书记员 鲁美君