云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云23行初21号 原告果琦卓，男，1966年3月4日生，彝族，初中文化，个体经营户，武定县人，住武定县。 委托诉讼代理人姜猛，云南天外天律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告武定县人民政府。住所地：武定县狮山镇中山路1号。 法定代表人李坚，系县长。 委托诉讼代理人李汉梅，民惠律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人熊俊程，系武定县住房和城乡建设局副局长。代理权限为特别授权。 原告果琦卓诉被告武定县人民政府（以下简称县政府）房屋征收补偿决定一案，于2019年6月21日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告县政府送达了起诉状副本、应诉通知书及负责人出庭通知书。本院受理后依法组成合议庭，于2019年8月6日公开开庭进行了审理。原告果琦卓及其委托诉讼代理人姜猛，被告县政府的委托诉讼代理人李汉梅、熊俊程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告果琦卓起诉请求：1.撤销被告县政府作出的武政房征补决字〔2018〕3号《武定县人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称征补决定）；2.依法判令被告在法定期限内重新作出具体行政行为；3.本案诉讼费用由被告承担。主要事实与理由：2018年12月27日，被告县政府发布案涉征补决定，决定：对原告果琦卓位于武定县狮山镇北辰小区的房屋进行征收，并根据云南雨涵房地产评估有限责任公司评估报告和本项目征收补偿办法，确定原告的房屋征收补偿款为人民币2241443.65元。原告认为被告在征收工作过程中，存在多项违法行为：一、程序违法。1.被告作出征补决定程序违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第十一条：市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。但被告根本未征求包括原告在内的被征收人的意见。2.被告选定评估机构程序违法。被告在选定评估机构过程中未组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，而是刻意回避选定程序，直接自行指定评估公司。3.被告作出案涉征补决定程序违法。分户评估报告是作为确定房屋补偿价值及被告作出征补决定的核心依据之一，但被告在作出征补决定前，未向原告依法送达分户评估报告，客观上剥夺了原告的协商、知情、陈述、申辩等权利，严重违反法定程序。二、房屋评估违反法律规定。1.评估过程中遗漏了房屋附属物的补偿项目，具体详见后附遗漏项目清单。2.被征收补偿房屋的价值确定不合理、不合法。根据《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》（云南省人民政府令第195号）（以下简称《征补办法》）第十六条第二款：被征收房屋评估价值应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、使用年限、建筑面积及占地面积、土地性质及使用年限等因素；第四款：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价值。原告被征收的房屋均确定为经营性用房、土地为国有出让用地，但分户评估结果确定的经营性用房每平米仅补偿3522元至3612元，远远低于周围同类房屋的补偿标准。3.估价时点确定违法。《征补办法》第十六条第一款规定：评估时点为房屋征收决定公告之日。原告持有的分户评估结果明细表显示的估价时点为：2017年1月8日，而被告发布的《关于2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定的公告》显示的公告日期为：2018年8月27日，公告日期与评估时点不一致，违反法定程序。综上，原告认为被告征补决定是在违法征收前提下作出的违法行政行为，违背《征补条例》等相关法律法规的规定，故为维护自己的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规的规定向贵院起诉，望贵院判如所请。 原告果琦卓针对其主张向本院提交以下证据，第一组证据：1.果琦卓身份证；2.案涉征补决定，欲证明原、被告诉讼主体适格。第二组证据：1.房屋所有权证、土地所有权证；2.关于果琦卓信访事项办理情况报告；3.税务登记证副本、个体工商户营业执照；4.武定县城市棚户区改造项目建设协调指挥部《证明》、增值税纳税申报表、武定县万利化工经营有限公司《证明》、分户评估结果明细表，欲证明：1.原告合法持有被拆迁房屋的所有权、土地使用权凭证；2.武定县城市棚户区改造项目北街片区房屋测绘面积认定为368.23㎡，土地面积测绘量为262.31㎡；3.被拆迁房屋1-4层被认定为经营性用房。第三组证据：县政府征收决定公告，欲证明：1.县政府于2018年8月27日作出征收决定公告；2.该公告日与被拆迁房屋评估时点2017年1月8日不一致，违反法律规定。以上证据材料均为复印件。 被告县政府辩称，一、县政府向原告作出案涉征补决定程序合法。棚户区改造是党中央国务院为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。是着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。国务院、省州政府多次发文要求加快城市棚户区改造工作。为了有效推进此项工作，县政府于2016年7月16日成立棚户区改造项目建设协调指挥部，9月20日组建成立棚户区改造办公室（以下简称棚改办），具体开展民调、地调、房调、编制可行性研究报告，项目立项、融资、研究制定《棚改实施方案》《征收补偿办法》《干部联系棚改居民工作方案》等政策。2017年7月我县获得国家开发银行棚改项目融资贷款23.8亿元。因武定县的棚改任务数多，体量大，因此我县采取分区域、分时段、分批次实施棚户区改造工作。一期实施复兴街东侧片区及6个单位职工老旧住宅小区共1068户，2017年8月26日县委政府召开棚改一期启动大会，至11月16日顺利完成签约工作，实现100%的签约率。二期实施复兴街东侧片区、北街片区陵园路片区共1288户。2017年11月20日启动二期签约工作，截止2018年9月11日，完成签约1276户，有12户尚未签约，实现99.2%的签约率。本案原告系棚改二期范围内未签约户。县政府实施棚户区改造严格执行《征补条例》《征补办法》等法律法规。为使“一办法两方案”即《征收补偿办法》《棚改实施方案》《干部联系棚改居民工作方案》更切合实际，更具公信力，武定县棚改办分八个层次、多形式广泛征求上级主管部门、县处级领导、老干部代表、人大代表、政协委员、妇女代表、青年代表、具有房屋征收拆迁经验工作人员、周边县市负责棚改工作人员意见建议，并召开了十一场群众会，1600多人参加会议，组织听证会并进行社会稳定风险评估，充分采纳各方意见建议基础上修改完善，经依法公告。因此，县政府作出《关于2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定的公告》程序合法。房屋征收过程中，被告委托相关机构对被征收房屋进行房屋土地面积测绘认定、房屋评估等工作，被告工作人员曾多达34次入户做工作，并向原告送达房屋征收补偿办法、初评结果明细录、房屋摸底平面图、房屋评估报告等相关材料。但原告在签约时限内未与棚改办达成征收补偿协议。棚改办分别从被征收人身份信息档案资料、被征收房屋房产信息档案资料、县政府实施棚户区改造的政策依据、武定县制定棚改政策的决策依据、实施征收的法律依据五个方面准备资料，并依法定程序报请政府常务会、县委常委会审定，武定县第十七届人民政府第38次常务、中共武定县委第十四届县委第61次常委会同意对原告作出案涉征补决定。因此，县政府对原告作出案涉征补决定程序合法。二、评估机构选择程序合法。《征补办法》第十七条规定“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，也可以由房屋征收部门或者被征收人采取摇号、抽签等随机方式确定。房屋征收部门应当将确定的房地产价格评估机构予以公告，并与房地产价格评估机构签订委托合同。”。武定县棚户区改造涉及上万的被征收人，客观上无法组织被征收人协商选定，也无法组织被征收人投票决定。根据法律规定，可以由征收部门采取摇号、抽签等随机方法确定评估机构。棚改办在“三调”即民调、地调、房调过程中，群众填写了1217份《武定县2017年城市棚户区改造摸底调查信息表》，其中，同意委托政府选择测绘、评估公司的群众有1181户，占97.04%，因此原告认为征收部门未与被征收人协商选择评估机构违反法定程序不成立。三、原告认为房屋评估违反法律规定，所以被告作出征补决定违法的主张无事实和法律依据。房屋价值评估是由第三方评估机构作出，根据《征补条例》第十九条规定:对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十二条规定:对房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。因此，被告无权对房屋评估结果是否合法作出认定，在评估结果未被推翻之前，被告依据评估结果作出的征收补偿决定符合法律规定。根据《征补条例》第十九条规定:评估机构出具虚假或者有重大差错的评估报告造成损失的，评估机构应依法承担赔偿责任。因此，原告认为房屋评估违反法律规定，所以被告作出征收补偿决定违法的主张无事实和法律依据。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告县政府向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.果琦卓身份证；2.果琦卓户口册；3.果琦卓结婚证，欲证明原告身份信息。 第二组证据：1.国有土地使用权证；2.房屋所有权证；3.房屋测绘面积认定表；4.土地面积测量表；5.房地产估价报告；6.被征收房屋照片5张；7.武定县2017年棚户区二期干部联系棚改居民入户信息采集表，欲证明被征收房屋的基本信息。 第三组证据：1.《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）;2.《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号）；3.《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）；4.《云南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》（云政发[2013]133号）；5.《云南省人民政府办公厅关于进一步加快推进棚户区改造工作的通知》（云府办明电[2014]17号）；6.《云南省人民政府办公厅关于进一步推进棚户区改造工作的通知》（云政办发[2014]63号）；7.《云南省人民政府关于进一步做好城镇棚户区和城市危房改造及配套基础设施建设有关工作的实施意见》（云政发[2015]69号），欲证明县政府实施棚户区改造的政策依据。 第四组证据：1.武定县城市棚户区改造专项规划（2016-2020）（附件1）；2.楚雄州发展和改革委员会关于楚雄州2017年城镇棚户区改造建设项目可行性研究报告的批复；3.武定县发展和改革局关于楚雄州2017年城镇棚户区改造建设项目—武定县改造建设子项目可行性研究报告的批复，欲证明楚雄州棚户区改造项目及武定县棚户区改造子项目获得立项批复。 第五组证据：1.武定县2017年城镇棚户区改造建设项目资金使用协议（协议编号：CXCT-GKYH-2017-07）；2.武定县2017年城镇棚户区改造建设项目资金使用协议（协议编号：CXCT-GKZQ-2017-07），欲证明武定县棚户区改造项目资金到位。 第六组证据：武定县2017年城市棚户区改造摸底调查信息统计表，欲证明同意参与棚改群众为92.19%，不同意参与棚改群众为5.75%，同意委托政府选择测绘、评估公司的群众为97.04%，不参与民意调查群众为2.05%。 第七组证据：1.县政府关于2017年城镇棚户区改造范围的公告；2.被征收房屋区域位置图；3.征收范围公示照片，欲证明原告的房屋在棚户区改造范围内，武定县棚户区改造范围已进行公示。 第八组证据：测绘结果公示照片、初评结果公告照片，欲证明测绘结果及初评结果已进行公示。 第九组证据：1.《武定县2017年城市棚户区改造房屋征收补偿办法》征求意见暨民意调查业务培训会议通知及记录；2.关于召开《武定县2017年城市棚户区改造房屋征收补偿办法》听证会的会议通知；3.《武定县2017年城市棚户区改造房屋征收补偿办法》听证会的会议记录，欲证明：1.武定县棚户区改造《征收补偿办法》依法征求社会意见，并获得广泛支持；2.武定县棚户区改造《征收补偿办法》依法召开听证会，并获得广泛支持。 第十组证据：1.武定县第十七届人民政府第十二次常务会议纪要；2.中共武定县委第十四届县委第三十一次常务会会议纪要；3.县政府关于印发武定县2017年城市棚户区改造房屋征收补偿办法的通知；4.中共武定县委办公室武定县人民政府办公室关于印发《武定县2017年城市棚户区改造二期实施方案》的通知；5.中共武定县委办公室武定县人民政府办公室关于印发《武定县2017年城市棚户区改造二期房屋征收补偿干部联系服务棚改居民工作方案》的通知；6.中共武定县委办公室武定县人民政府办公室关于2017年城市棚户区改造二期房屋征收补偿干部联系服务棚改居民工作的补充通知；7.武定县城市棚户区改造项目建设协调指挥部会议纪要（1-30期），欲证明《征收补偿办法》依法通过政府决策程序并通过实施。 第十一组证据：武定县棚户区改造二期房屋征收补偿协议签约工作统计表，欲证明截止2018年9月30日棚户区改造二期签约率为99.20%。 第十二组证据：1.关于召开《武定县2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定》社会稳定风险评估会议的通知；2.《武定县2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定》社会稳定风险评估会议记录；3.武定县2017年城市棚户区改造房屋征收社会稳定风险评估报告，欲证明县政府依法组织社会稳定风险评估，结论为该项目社会风险程度较低，但有发生个体矛盾冲突的可能。 第十三组证据：1.关于《2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定的公告（送审稿）》法制审查意见；2.云南民惠律师事务所关于《2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定的公告》的法律意见书，欲证明县政府经过法制审查，作出征收补偿决定符合法律规定。 第十四组证据：1.武定县第十七届人民政府第32次常务会议纪要；2.县政府关于2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定的公告；3.征收决定公告粘贴照片；4.县政府关于2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定的公告在武定县电视台播出证明；5.县政府关于2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定公告、评估报告送达回执，欲证明2017年城市棚户区改造二期房屋征收决定依法通过政府决策程序，房屋征收决定公告及评估报告已送达被征收人。 第十五组证据：1.武定县2017年棚户区改造房屋征收补偿办法、初评结果明细表、房屋摸底平面图、宗地测绘面积认定表送达回执；2.房屋征收补偿值计算表；3.2017年棚户区改造二期房屋征收补偿机关干部联系服务棚改户工作情况记录及照片，欲证明：1.联系单位已将武定县2017年棚户区改造房屋征收补偿办法、初评结果明细表、房屋摸底平面图、宗地测绘面积认定表和房屋征收补偿值计算表送达被征收人；2.棚改联系干部多次入户做工作，但被征收人在签约时限内未与房屋征收实施部门达成《房屋征收补偿协议》。 第十六组证据：1.武定县第十七届人民政府第38次常务会议通知；2.武定县第十七届人民政府第38次常务会议纪要；3.中共武定县委第十四届县委第61次常委会会议通知；4.中共武定县委第十四届县委第61次常委会会议纪要；5.征补决定；6.征补决定送达回执，欲证明《征补决定》依法通过政府决策程序，并送达给被征收人。 第十七组证据：1.《征补条例》；2.《征补办法》；3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；4.《中华人民共和国城乡规划法》；5.《中华人民共和国行政诉讼法》；6.《中华人民共和国行政复议法》；7.《中华人民共和国行政强制法》；8.《不动产登记暂行条例》；9.《不动产登记暂行条例实施细则》，欲证明县政府实施棚户区改造的法律依据。 被告提交的以上证据材料均为复印件。 经庭审质证，被告县政府对原告提交的证据质证认为，对第一组证据的三性及证明目的无异议；对第二组证据中证据1的三性无异议，证据2的真实性、合法性无异议，关联性不予认可，被告于2018年12月28日作出并向原告送达案涉征补决定，该情况报告是针对原告于2019年4月22日向武定县委递交的信访件作出的情况报告，因此与本案无关联性；证据3中税务登记、个体工商户营业执照三性无异议，证据4中棚改办证明的三性无异议，增值税纳税申报表及证明的三性不予认可，纳税申报表明确记载纳税人是武定县乾华矿业经贸有限公司，法定代表人是李建波，与本案无关联性；对分户评估结果明细表的三性无异议，对第二组证据的证明目的均无异议；对第三组证据的三性无异议，证明目的不予认可，我方是基于《征收补偿办法》才作出案涉征补决定，我方作出的案涉征补决定是滞后的，在征收决定公告发布以前就着手房屋评估工作。 原告对被告县政府提交的证据质证认为，对第一、三、四、五、十、十一、十二、十七组证据的三性及证明目的均无异议；对第二组证据中证据1、2、3、5、6的三性及证明目的均无异议，证据4的三性及证明目的均不予认可，我方没有收到过。对第六、十三组证据的三性无异议，证明目的不予认可；对第七、八组证据的三性及证明目的不予认可，公告时间和公告地点无法确认。对第九组证据的真实性无异议，合法性、关联性、证明目的不予认可；对第十四组证据中证据1的三性无异议，证据2-5的三性及证明目的不予认可；对第十五组证据中证据1、2的三性及证明目的不予认可，证据3的三性及证明目的无异议；对第十六组证据中证据1-5的三性无异议，证明目的不予认可，证据6的三性及证明目的均不予认可。 本院对原、被告提交的证据材料分析认证如下，原告提交的证据具备证据的真实性、合法性、关联性，且能证明其待证事实，本院予以采信。被告县政府提交的第一至十三组、第十六、十七组证据具备证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；第十四、十五组证据具备证据的真实性，但不能证明被告县政府向原告送达了分户评估报告并告知其如对评估报告有异议的相关救济途径，故本院对该两组证据的证明目的不予采信。 经审理查明，2016年7月，被告县政府启动县城棚户区改造。县政府开展了民调、地调、房调工作，同意参与棚改群众为92.19%;不同意参与棚改5.75%;未表态2.06%。2017年8月23日，经过社会稳定风险评估，县政府作出了《武定县2017年城市棚户区改造房屋征收社会稳定风险评估报告》，评估结论为:该项目社会风险程度较低，但有发生个体矛盾冲突的可能。2017年1月8日，县政府发布《关于武定县2017城镇棚户区改造范围的公告》并在全县范围内进行公告。2017年2月开始入户测绘。县政府分别于2017年7月10日、8月18日，组织召开了《武定县2017年城市棚户区改造房屋征收补偿办法》征求意见会、听证会，并于2017年8月25日公布实施该征收补偿办法。该征收补偿办法第六条第四项明确：房地产价格评估机构由被征收人选定，征收人与评估机构签订委托合同，评估费由征收人承担。评估机构依法评估后，向征收人提供分户初步评估结果。第七项明确:分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构向征收人提供整体评估报告和分户评估报告，并将分户评估结果送达被征收入;第八项明确:被征收人收到分户评估结果后，如对评估结果有异议，在收到评估结果之日起10日内向云南省城市房屋拆迁评估技术委员会申请鉴定;第十三条第一项明确:《征收补偿办法》生效后由县政府依法作出征收决定。2018年8月9日，被告县政府召开了《武定县2017年棚户区改造二期房屋征收决定》社会稳定风险评估讨论会，但就二期房屋征收未作出相应的社会稳定风险评估报告。2018年8月27日，县政府发布了《关于武定县2017城镇棚户区改造二期房屋征收决定的公告》。原告果琦卓位于武定县狮山镇狮山路北段与老北街交汇处的土地使用权证号为武国用（2004）第1001394号；房屋所有权证号为武房权证近字第03151号的房屋在第二期棚户区改造项目范围内。2018年2月26日，被告县政府向原告果琦卓送达了评估明细表。2018年9月8日，云南雨涵房地产评估有限责任公司就原告果琦卓户被征收的房屋作出了(2018)字第A103-4048号《房地产估价报告》，该评估报告的价值时点为2017年1月8日，估价对象在价值时点的征收补偿价值总价为：2228928元。原告果琦卓在《关于武定县2017城镇棚户区改造二期房屋征收决定的公告》规定的期限内未与被告县政府达成征收补偿协议。2018年12月27日，被告县政府依据(2018)字第A103-4048号《房地产估价报告》作出了案涉征补决定，原告对案涉征补决定不服遂提起本案诉讼。 经归纳原、被告的诉辩主张，本案争议的焦点是：被告县政府作出的案涉征补决定是否合法。 本院认为，被告县政府有权对武定县城棚户区改造范围内的房屋组织实施征收补偿。县政府对棚户区改造范围内的房屋组织实施征收补偿，应当做到事实清楚、程序合法、主要证据充分。《征补办法》第十八条规定，房屋征收部门应当将分户的初评结果在征收范围内向被征收人公示，公示期限不少于5日。被征收人对分户评估初步结果有异议的，房地产价格评估机构应当进行说明；存在错误的，应当予以修正。公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当将分户评估报告及时送达被征收人。第十九条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，可以自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核，房地产价格评估机构应当及时进行复核。复核不得收取费用。被征收人或者房屋征收部门对复核结果有异议的，应当向房地产评估专家委员会申请鉴定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告县政府提交的证据不能证明其按照《征补办法》的相关规定向原告果琦卓送达了分户评估报告，并告知了相关救济途径，其应承担举证不利的后果。被告县政府在未将分户评估报告送达原告果琦卓的情况下，作出案涉征补决定属程序违法。《征补办法》第十六条第一款规定：评估时点为房屋征收决定公告之日。本案中，县政府发布《关于武定县2017城镇棚户区改造二期房屋征收决定的公告》的时间为2018年8月27日，云南雨涵房地产评估有限责任公司就原告果琦卓户被征收的房屋作出了(2018)字第A103-4048号《房地产估价报告》，该评估报告的价值时点为2017年1月8日，被告县政府依据评估机构提供的《房地产估价报告》对原告果琦卓户被征收房屋作出征收补偿决定，属事实不清。 综上，被告县政府作出的案涉征补决定事实不清，程序违法，依法应予撤销。原告果琦卓要求撤销案涉征补决定的诉讼请求成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 一、撤销武定县人民政府于2018年12月27日作出的《武定县人民政府房屋征收补偿决定书》（武政房征补决字〔2018〕3号）。 二、责令被告武定县人民政府对原告果琦卓户的案涉房屋重新作出房屋征收补偿决定。 案件受理费50元，由被告武定县人民政府承担（未交）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长 刘 芳 审判员 杨 洁 审判员 吴启贤 二〇一九年九月九日 书记员 朱丽娜