湖北省江陵县人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂1024行初8号原告：湖北三湖天星米业有限公司。住所地：江陵县三湖管理区天星街。法定代表人：党从松，该公司总经理。委托诉讼代理人：肖杰，该公司副总经理。委托诉讼代理人：谢良桥，湖北蓝宇律师事务所律师，被告：江陵县应急管理局（原江陵县安全生产监督管理局），住所地：江陵县郝穴镇中兴路。法定代表人：代居士，该局局长。出庭负责人：蒋圣新，该局副局长。委托诉讼代理人：刘华，系该局监管科科长。委托诉讼代理人：段向阳，湖北博智律师事务所律师。原告湖北三湖天星米业有限公司诉被告江陵县应急管理局不服行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月2日立案受理后，向被告江陵县应急管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月20日、12月27日两次公开开庭审理了本案。原告湖北三湖天星米业有限公司的委托诉讼代理人肖杰、谢良桥，被告江陵县应急管理局的出庭负责人蒋圣新和委托诉讼代理人刘华、段向阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告湖北三湖天星米业有限公司诉称：一、黄某根据其雇主潘德超的指示，在完成民事承揽活动中意外死亡，依法不属于生产安全事故，原告不应承担相关行政处罚责任。二、湖北三湖天星米业有限公司2.27一般伤害事故调查组所形成的《2.27一般伤害事故调查报告》的事实及事件成因均不清。1、本案中，原告在焊接中用装载机作为支撑无任何安全隐患。另，调查报告中所述的“应该将铲斗放置在地面、启动装载机前车辆周围不应有人作业”，也均没有任何法律、行政法规强制性规定。2、黄某并非被铲车抵住而死亡。本案中，黄某的死因并非是未搭建作业平台而无法躲开铲车引起，其死亡原因完全是潘德超在不懂装载机铲车操作原理、无操作资质的情况下，擅自操作装载机撞击到车间和仓库两边连接的钢架，而撞断后的钢管瞬间爆发的力量弹向黄某至其受伤死亡。该意外死亡与原告上述行为无任何直接和间接关系，也并非调查报告所称的“没有为黄某搭建作业平台”而导致被铲斗抵住遇害。3、黄某的死亡与安全防护用品无任何直接或间接关系。本案中，黄某系被撞断后的钢管瞬间爆发的力量弹向黄某至其受伤死亡。是否有穿戴防护用品，与其死亡无任何直接或间接关系。4、潘德超在不懂装载机铲车操作原理、无操作资质的情况下违法操作导致黄某的死亡，其应知不可为而为之，系潘德超自身的违法、违规行为，而并不是报告中所述原告“没有向潘德超讲明不能开动装载机”。潘德超的行为，应由其自身承担相关责任，与原告无任何关系。5、本次事件的发生，与三湖管理区及江陵县农业局无任何直接或间接关系，并不是管理责任不够或行业监管不够。事件直接原因或间接原因，就是潘德超在不懂装载机铲车操作原理、无操作资质的情况下而擅自操作装载机所引起，而与三湖管理区及江陵县农业局无任何关系。三、被告所作出的(江)安监罚(2018)3号《行政处罚决定书》，系适用法律错误。本案中，被告称原告违反《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款，该条款规定“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。”而根据该法第九十九条，对于生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，只是责令立即消除或者限期消除；只有生产经营单位拒不执行的情况下，才能责令停产整顿，并处十万元以上五十万元以下的罚款。而映射到本案中，被告从未向原告下达过责令立即消除或限期消除事故隐患的任何口头或书面的告知、通知或命令，在未下任何责令通知情况下，被告适用《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条对原告处以罚款，显系适用法律错误。四、被告所作出的(江)安监罚(2018)3号《行政处罚决定书》程序违法，该行政处罚决定书违法加处罚款3%。根据我国行政处罚法第五十一条规定，只有在当事人逾期不缴纳行政处罚款的决定时，作出行政处罚决定的行政机关才可以采取按每日按罚款数额的百分之三加处罚款。而本案中，被告称“处以罚款的，罚款自收到本决定书之日起15日内缴至江陵县财政局非税收入汇缴结算户、、、、、、，到期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款”。对于加处罚款的行为，其依法属于具体行政行为，也应另行向原告告知并制作相关法律文书，同时，也只是在原告不履行的情况下，才能拟适用该条款。而本案被告在其《行政处罚决定书》中明确表示“到期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款”，剥夺了原告的陈述申辩、申请复议等救济权利，显系程序违法并适用法律错误。综上所述，原告在黄某意外死亡事件中无任何责任，被告依法不应对原告进行行政处罚。原告的诉讼请求为：1、判决撤销被告江陵县安全生产监督管理局于2018年2月14日作出的（江）安监罚（2018）3号《行政处罚决定书》；2、判令被告承担本案诉讼费用。原告湖北三湖天星米业有限公司向本院提供了如下证据：证据一：原告营业执照。拟证明原告是本案适格主体及公司信息。证据二：江陵县安全生产监督管理局统一社会信用代码信息。拟证明被告主体适格及其基本信息。证据三：江陵县安全生产监督管理局于2018年2月14日作出的（江）安监罚（2018）3号《行政处罚决定书》、《2.27一般伤害事故调查报告》。拟证明：《2.27一般伤害事故调查报告》及处罚决定所依据的事实不清且适用法律错误，依法应予以撤销。被告江陵县应急管理局辩称：一、原告违法事实清楚，被告适用法律正确；二、原告在进行生产中存在安全隐患，应当对原告进行处罚，行政处罚决定合法，有相关笔录作证；三、党从松亲自操作了整项工作，原告在此事故中有着不可推卸的责任，有直接的因果关系，并非属于意外事故，是属于人为因素；黄某颈椎骨折可推测是受到铲车的撞击，而原告方在高空作业中并未替黄某配备安全设备，黄某的死亡与原告是直接有关系的。四、请求法院驳回原告诉求。被告在法定期限内提交如下的四组证据（均为复印件）：证据一：被告单位的统一社会信用代码证。拟证明行政机关主体资格。证据二：原告的营业执照。拟证明行政相对人主体资格。证据三：询问笔录、事故调查报告、现场照片、（江）安监罚告[2017]4号行政处罚告知书、（江）安监听告[2017]3号行政处罚听证告知书、当事人陈述申辩笔录、（江）安监罚[2018]3号行政处罚决定书、（江）安监催[2018]1号缴纳罚款催告书。拟证明被告依法对原告作出行政处罚实体，程序合法。证据四：送达回证。拟证明原告已收到该处罚决定的相关文书，被告处罚行为程序合法。经庭审质证，原告对被告江陵县应急管理局提交的证据质证意见为：对被告提交的证据一、二真实性无异议；证据三的潘德超的询问笔录真实性有异议，因为从询问笔录上来看，打印上的“潘德超”是超人的“超”，实际签字的是“操”，不能肯定签名的人是黄某的雇主潘德超，另外对党从松的询问笔录和前述潘德超的询问笔录，原告认为行政机关在行政执法过程中不符合相关法律规定，从行政机关提交的证据原件及复印件来看，二者应该核对一致，在原件上有询问人的签名，而在复印件上没有询问人的签名，在程序上违法，同时党从松的笔录上没有记录人的签名。2017年12月27日以及2018年2月14日党从松的两份送达回证上的签字怀疑非本人，从送达回执上看是在2017年12月27日当天同时向原告送达了听证告知书及处罚告知书，原告认为时间上不符合法律规定，应该先听证后处罚。对当事人陈述申辩笔录不合法，形式要件不合法，仅有承办人签名，仅有一个执法人签名，没有记录人的签名。另外从陈述笔录里，党从松所述仅是从个人感情色彩进行陈述，并不是从法律上的一个事实陈述。对行政处罚决定书真实性无异议，对合法性有异议，第一点根据事故调查报告，被告没有提供事故形成的批复，事故调查组组成人员形成没有江陵县人民政府的相关文件；第二点，调查报告出来后没有江陵县人民政府的批复。根据生产安全事故调查和处理条例第32条，负责事故调查人民政府应当在收到事故调查申请之日起15日内作出批复，有关机关应当根据人民政府的批复依照法律规定处以行政处罚,而被告提供的证据中没有相关批复。催缴罚款催告书真实性无异议，原告方并未收到，被告提供的证据也没有相关送达回执。对证据三的现场照片的真实性无异议，但被告未提交相关证据来证明黄某属于高处作业。对证据四的送达听证告知书、处罚告知书、处罚决定书的送达回证无异议。经庭审质证，被告江陵县应急管理局对原告提交的证据质证意见为：对原告提供的证据一、二无异议。对证据三的三性没有异议，但是对证明目的有异议，被告江陵县安全生产监督管理局2018年2月14日作出的（江）安监罚（2018）3号《行政处罚决定书》事实清楚、适用法律正确，予应维持。结合庭审质证意见，本院对原告提交的三组证据认证如下：原告证据一与证据二的真实性合法性关联性予以认可。对证据三中的《2.27一般伤害事故调查报告》真实性关联性予以认可，是否合法，本院在下文中综合评判；对证据三中的江陵县安全生产监督管理局作出的（江）安监罚（2018）3号《行政处罚决定书》的真实性、关联性予以认可，是否合法、是否达到原告的证明目的，在本院认为部分予以评判。结合庭审质证意见，本院对被告提交的四组证据认证如下：对证据一与证据二，是证明原告与被告的主体资格，本院对该两组证据予以认可。证据三的询问笔录、事故调查报告、现场照片系作出（江）安监罚告[2017]4号行政处罚告知书、（江）安监听告[2017]3号行政处罚听证告知书，当事人陈述申辩笔录系作出（江）安监罚[2018]3号行政处罚决定书的过程与程序，证据三的（江）安监罚[2018]3号行政处罚决定书系本案诉讼标的，对真实性、关联性予以认可，是否合法、是否达到被告的证明目的，在本院认为部分予以评判。对证据四的送达回证真实性、关联性予以认可。另，被告在2018年12月20日第一次开庭后，因为被告在法定期间向本院提交的四组证据未依法按照证据的形式要件整理编排，故本院宣布休庭后，责令被告依法整理规范后，于2018年12月27日第二次开庭之日提交。被告在第二次开庭之日除了提交在第一次开庭中已经质证的证据外，另外增加了两份证据：江陵县人民政府办公室于2017年3月7日制作的《江陵县人民政府办公室关于成立湖北三湖天星米业有限公司“2.27”一般伤害事故调查组的通知》、江陵县人民政府于2017年9月12日制作的《江陵县人民政府关于湖北三湖天星米业有限公司“2.27”一般伤害事故调查组的批复》。本院对被告于2018年12月27日当庭增加的两份证据认证如下：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应证据”，故本院对被告于2018年12月27日当庭补充提交的两份证据依法均不予认可。经审理查明，2017年2月，原告因仓储输粮设备需改造，故将该改造事项交由潘德超完成。同年2月27日11时，潘德超与其所雇佣的黄某共同在原告车间做相关工作，黄某在做工时不幸身亡，经荆州市第一人民医院诊断，颈椎骨折是导致黄某死亡的原因。被告工作人员于2017年3月3日、3月7日分别前往原告公司向法定代表人党从松、潘德超二人制作了询问笔录，拍摄了三张照片。2017年5月8日，湖北三湖天星米业有限公司“2.27”一般伤害事故调查组制作出《湖北三湖天星米业有限公司“2.27”一般伤害事故调查报告》。2017年12月5日，被告制作了（江）安监罚告[2017]4号行政处罚告知书和（江）安监听告[2017]3号行政处罚听证告知书，并于2017年12月27日同日向原告送达，告知拟对原告处以30万元罚款的行政处罚。2017年12月29日，原告公司向被告陈述申辩。2018年2月14日，被告制作了（江）安监罚[2018]3号行政处罚决定书，决定给予原告处20万元的行政处罚，并于同日向原告进行了送达。后原告不服，向本院提起诉讼，要求判决撤销该处罚决定。另查明，根据2019年3月16日公布的江陵县机构改革的实施意见，江陵县安全生产监督管理局不再保留，新组建成立江陵县应急管理局；2019年6月18日，中共江陵县委机构编制委员会办公室给该局颁发了统一社会信用代码证书，负责人代居士为原江陵县安全质量监督管理局局长。本院认为，根据原、被告双方的诉请和答辩，归纳本案的争议焦点是被告江陵县应急管理局于2018年2月14日作出的（江）安监罚[2018]3号行政处罚决定书的程序是否合法、内容是否合法。关于涉案的行政处罚决定书的程序是否合法。1、根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第十三条、第二十三条、第二十五条、第二十九条、第三十二条、第三十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款、第三十八条之规定，结合被告提供的证据可知：（1）、被告对原告作出的行政处罚一案，并没有立案审批等材料；（2）、被告单位的行政执法人员于2017年3月3日开始制作询问笔录，这是被告最早介入案件的时间，即使按照此时间计算，应该在2017年3月8日前补办立案手续，最迟应该在2017年9月8日之前作出行政处罚决定，但是，被告作出（江）安监罚[2018]3号行政处罚决定的时间是2018年2月14日，远远地超出了法定时间；（3）、没有提供两名执法人员有效的行政执法证件；（4）、被告单位的两名行政执法人员在2017年3月3日的询问笔录上，询问人和记录人均没有签名，在2017年3月7日的的询问笔录上，询问人没有签名（现在两份笔录上虽然有两个人的签名，但是系第一次庭审质证结束后，被告将证据拿回整理时补充签名后，于第二次庭审时提交），2017年12月29日的当事人陈述申辩笔录，只有一个承办人签名；（5）、被告作出的20万元罚款，属于较大数额的罚款和较重的行政处罚，行政机关的负责人应该集体讨论，被告并没有依法集体讨论。2、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条、第四十二条、第四十三条的规定，行政机关在作出行政处罚之前，应当先履行处罚告知义务，后履行听证告知义务，当事人要求听证的，听证结束后，行政机关才能够根据听证情况，依照该法第三十八条的规定，作出是否处罚、处罚多少的决定？（1）、从上述法条的关系来看，处罚告知和听证告知是一个先后关系，以本案涉案的30万罚款为例，只有先行处罚告知，根据当事人陈述申辩的情况，才能初步确定处罚的数额；接着告知听证权利，最终根据第三十八条的规定，作出具体罚款数额的决定（当事人放弃听证的除外）。而被告却于2017年12月5日同时作出了（江）安监罚告[2017]4号行政处罚告知书和（江）安监听告[2017]3号行政处罚听证告知书，并于2017年12月27日同日送达。2017年12月29日，被告向原告公司的法定代表人党从松制作了陈述申辩笔录，党从松要求处罚20万元。据此，被告应该根据究竟是处罚20万元还是30万元的罚款数额向原告履行听证告知义务（而后制作的行政处罚决定书确定的数额也是20万元，该罚款数额是如何确定的，不得而知）。但是，被告于2017年12月5日制作的听证告知书上确定的数额却是和行政处罚告知书上确定的数额一致，即30万元罚款。所以，被告不仅违反了处罚告知和听证告知的法定程序（先后程序），而且听证告知书上确定的内容即罚款数额亦是错误的。（2）、同时，原告是要求听证还是放弃听证？被告是否组织听证？从被告提供的证据来看，无从知晓。3、根据《生产安全事故报告和处理条例》第二十九条、第三十条、第三十二条之规定，从被告在法定时间内提供的《湖北三湖天星米业有限公司“2.27”一般伤害事故调查报告》可知，该报告于2017年5月8日制作，而事故发生的时间是2017年2月27日，故调查报告应当在2017年4月27日之前提交，而非2017年5月8日；且调查报告没有附有关证据材料，调查组成员亦没有在事故调查报告上签名。4、被告制作的（江）安监罚[2018]3号行政处罚决定书根据三组证据，确认原告违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款的规定，故根据该法第一百零九条第一项的规定，决定给予原告处人民币20万元罚款的行政处罚。而该法第三十八条第一款规定：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”第一百零九条第一项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）、发生一般事故的，处二十万元以上五十万以下的罚款；”可见，第三十八条第一款是属于该法第四章安全生产的监督管理方面的法条，而第一百零九条第一项是属于该法第六章法律责任方面关于发生生产安全事故后应该处罚的法条，很显然，法条的援引不恰当；即使按照被告认定原告违反了第三十八条第一款的规定，那么要给予原告处罚，亦应当引用该法第九十九条，该条规定：“生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿，并处十万元以上五十万元以下的罚款……”所以，被告在对原告给予行政处罚决定时，适用法律错误。综上，被告在对原告作出行政处罚决定时，程序错误。关于涉案的行政处罚决定书的内容是否合法。被告在制作的（江）安监罚[2018]3号行政处罚决定书中采信的三组证据，系2份笔录、一份《2.27一般伤害事故调查报告》、3张现场照片。该调查报告在介绍原告厂房的基本情况中，在认定事故发生地的墙高、檐高、横杆高于墙顶等处的高度时，均以目测的“约3.5米、约6米、约2.2米”等数字作为依据，在庭审中，被告单位的工作人员在接受原告的询问时回答“高处作业的高度规定是2米，黄某焊接的高度是大约3.5米，依据是从照片直观来看，墙体旁有梯子，肯定不会低于2米的高度”，原告认为被告所述的高处作业，以及高度都是直观感受，没有直接的证据证明。该调查报告在介绍事故发生经过和应急处置情况中，阐述：“……将输送机顶立了放置在横杆上一段距离。此时装载机的铲斗为升起状态作为了输送机的支撑，装载机停放的位置为装载机前部离隔墙约1米。…….完成将角钢焊接到墙顶的钢片上之后，在将横杆焊接到角钢上的过程中，可能是因为空间小便于操作，黄某对地面的潘德超提出将输送机在升高一点……。装载机一发动便开始向前行驶（潘德超未做出挂前进挡让车辆前行的操作），上方的铲斗撞向了黄某所在的位置。铲斗在向前的过程中，黄某被抵住受伤并掉落在稻谷仓库的谷堆上……。经诊断，颈椎骨折是导致黄某死亡的原因。”可见，依然还是“一段距离、约1米、可能”这些模棱两可的数据和词语。综上所述，被告单位的行政执法人员在接到报案赶到原告公司后，并没有对事故发生地的现场进行一个实地勘测，究竟事故发生地的高处作业的高度有多高？亦没有对相关的证据比如装载机等证据进行证据保全。对死者黄某的死因，没有提交专业权威机构出具的鉴定意见，从而无法确定是安全生产原因或者其他原因致使黄某死亡，且与其死亡有无法律上的因果关系？同时，被告作出的一般伤害事故的调查报告中，认定事故原因和性质时，造成人员伤亡事故的直接原因是以下三点：1、天星米业安排在焊接中用装载机作为输送机支撑存在安全隐患；2、没有为黄某搭设焊接作业平台；3、未督促黄某穿戴好安全防护用品。但是，该调查报告在报告中并没有提供相关的法律依据予以佐证。从被告提供的证据来看，该调查报告采信的事实仅凭被告的工作人员制作的两份程序上存在瑕疵的调查笔录（执法人员证件不齐全，系第一次庭审结束后补充签名；没有相应的执法证件）、拍摄的三张照片和目测、推断的数据、原因而形成。所以，导致了被告制作行政处罚决定书采信的证据事实不清，主要证据不足。被告作为政府的职能部门，主管本辖区的安全生产和相关的政策法规工作，具有行政权和执法权。合法原则是行政法的首要原则，我国的合法行政原则在结构上包括对现行法律的遵守（法律优先）和依照法律授权活动（法律保留）两个方面，其中法律优先是消极意义上的合法行政，指的是行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，不得抵触现行有效的法律规定。行政机关的任何规定和决定都不得与法律相抵触，行政机关不得作出不符合现行法律的规定和决定，不得违反行政法程序正当的原则，行政机关的规定和决定违法，就不能取得法律效力。本案被告在对原告作出20万元罚款的具体行政行为时，从前述本院对被告提供的相关证据的分析和认定可以看出，无论在程序方面、还是在事实方面，被告根据三组证据即证据一、询问笔录两份；证据二、《湖北三湖天星米业有限公司“2.27”一般伤害事故调查报告》；证据三、3张现场照片而作出的（江）安监罚[2018]3号行政处罚决定书，存在着认定的事实不清，主要证据不足，违反法定程序，适用法律、法规错误，故应依法撤销被告作出的行政处罚决定。综上所述，原告的诉讼请求成立，本院依法予以支持。本案经合议庭评议，并经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告江陵县应急管理局（原江陵县安全生产监督管理局）于2018年2月14日作出的（江）安监罚（2018）3号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告江陵县应急管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审 判 长  齐书茂人民陪审员  赵继志人民陪审员  齐红霞二〇一九年九月五日书 记 员  柯 静