山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行终315号   上诉人（原审原告）雷某，男，1963年7月17日出生，汉族，浙江省阳平县村民，住本村。   上诉人（原审原告）暨诉讼代表人张某1，男，1957年6月12日出生，汉族，山西盂县村民，住本村。   上诉人（原审原告）高某1，男，1964年11月27日出生，汉族，住阳泉市城区南大西街18栋东二单元8号。   上诉人（原审原告）白某，男，1954年1月11日出生，汉族，山西盂县村民，住本村。   上诉人（原审原告）张某2，男，1973年6月19日出生，汉族，山西盂县村民，住本村。   上诉人（原审原告）高某2，男，1963年10月10日出生，汉族，山西盂县村民，住本村。   上诉人（原审原告）毕某，男，1959年8月14日出生，汉族，山西盂县村民，住本村。   上诉人（原审原告）高某3，男，1973年3月19日出生，汉族，山西盂县村民，住本村。   上诉人（原审原告）高某4，男，1973年1月22日出生，汉族，山西盂县村民，住本村。   上诉人（原审原告）聂某，男，1954年6月14日出生，汉族，山西盂县村民，住本村。   上诉人（原审原告）高某5，男，1965年5月25日出生，汉族，住阳泉市城区南大西街18楼东一单元8号。   共同委托代理人武某，山西弘通律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）盂县人民政府，住所地：山西省盂县秀水西街5号。   法定代表人梁某，职务县长。   委托代理人韩某，盂县司法局政治处主任。   委托代理人马某，山西东格律师事务所律师。   被上诉人（原审第三人）山西煤炭运销集团盂县恒泰常顺煤业有限公司，住所地：山西省盂县南娄镇东南关村。   法定代表人崔某，职务董事长。   委托代理人薛某，山西华炬律师事务所律师。   委托代理人王某 ，山西华炬律师事务所律师。   上诉人雷某等十一人因诉盂县人民政府关闭并许可整合煤矿行为违法一案，不服山西省太原市中级人民法院（2018）晋01行初89号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。   原审查明，盂县常顺煤矿系盂县南娄镇下曹工业有限公司镇办集体企业，该矿有四个坑口，分别是常顺三坑、常顺一坑、西南关坑口和一坑接替井。2005年3月1日，盂县常顺煤矿与原告雷某签订了承包经营盂县常顺煤矿西南关坑口的协议，承包期为2005年3月至2025年3月。原告雷某在承包初期由于资金不足于2005年6月28日与张某1等十人签订《合股经营协议》，以股份制形式将张某1等十人纳入股中，共同经营煤矿。2006年3月17日，山西省煤炭资源整合和有偿使用工作领导组办公室发布晋煤整合办核（2006）45号《关于的核准意见》，盂县常顺煤矿西南关坑口属于关闭淘汰井口予以关闭。 2009年10月7日,山西省××组办公室发布晋煤重组办发办（2009）52号《关于阳泉市营、盂县、郊区、平定县煤矿企业兼并重组整合方案（部分）的批复》，盂县恒泰煤炭实业有限公司整合了盂县常顺煤矿与山西盂县祥顺煤矿有限公司，暂定名为山西阳泉盂县常顺煤业有限公司，后更名为山西煤炭运销集团盂县恒泰常顺煤业有限公司。   另查明，关于西南关坑口被关闭、资源参与整合后的补偿问题，被告盂县人民政府于2013年8月6日和2015年12月15日两次召开专题会议，并形成《会议纪要》，但该问题一直未得以解决。   再查明，原告雷某、张某1等11人的起诉书中虽然有“依法判令被告和第三人连带赔偿原告投资损失5700万元及利息损失”的诉讼请求，但原告在提起本案行政诉讼的同时并未一并提出行政赔偿请求，本院也未分别立案。   原审认为，设立行政诉讼起诉期限的目的是为了确保行政相对人及时通过法定救济渠道维护自己的合法权益，使行政法律关系得以稳定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。“《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原告雷某、张某1等11人在行政起诉书中明确写明“2006年6月，原告得知常顺煤矿西南关坑口属于关闭淘汰井口”，但直到2018年8月29日才就关闭西南关坑口的行政行为提起行政诉讼，已超过法律规定的起诉期限，故原告的主张本院不予支持，原告的起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回原告雷某、张某1等11人的起诉。   雷某、张某1等11人上诉称，一审判决认定事实错误、适用法律不正确。理由：1、本案未超过法定起诉期限,且应当适用20年最长起诉期限。被上诉人关闭西南关坑口并许可整合的依据是其上报的阳政法【2005】35号文件,该文件名为《阳泉市盂县煤炭资源整合和有偿使用工作方案》，按照《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》第十一条和第十二条的规定,县级人民政府应当按照资源整合的原则编制煤炭资源整合和有偿使用工作方案,并逐级上报省人民政府。县级人民政府应当将拟上报的煤炭资源整合和有偿使用工作方案向社会公示。省人民政府应当自收到煤炭资源整合和有偿使用工作方案15日内,委托国土资源部门会同煤炭工业部门和省级煤矿安全监察机构,组织专家论证,提出审核意见。煤炭资源整合和有偿使用工作方案经省人民政府批准后实施。县级以上人民政府应当向社会公布经批准的煤炭资源整合和有偿使用工作方案。但，被上诉人并未按照以上程序规定将拟上报的和经批准的煤炭资源整合和有偿使用工作方案向社会公示,致使被关闭煤矿西南关坑口的利害关系人即本案上诉人至今都不知道《阳泉市盂县煤炭资源整合和有偿使用工作方案》的具体内容。况且，上诉人在一审法庭调查中对《阳泉市盂县煤炭资源整合和有偿使用工作方案》的真实性提出异议,晋煤整合办核[2006]45号文件中称“阳泉市政府以阳政法(2005)35号文件上报的《阳泉市盂县煤炭资源整合和有偿使用工作方案》” ,上诉人经阳泉市档案馆查证发现,经归档查存的阳政法(2005)35号文件的名称为《阳泉市人民政府关于申请国家开发银行贷款进行城市基础设施建设有关事宜的承诺函》，而不是《阳泉市盂县煤炭资源整合和有偿使用工作方案》,上诉人有理由怀疑该文件的真实性。因该文件是被上诉人具体行政行为合法与否的关键证据。对此,不仅被上诉人没有依法证明该关键证据的真实性,而且一审判决也避而不谈,只是以上诉人在行政起诉状中写明“2006年6月,原告得知常顺煤矿西南关坑口属于关闭淘汰井口” ,但直到2018年8月29日才就关闭西南关坑口的行政行为提起行政诉讼,已超过法律规定的起诉期限为由,驳回了上诉人的起诉。而上诉人在行政起诉状中表达的意思是，2006年6月被上诉人以常顺煤矿西南关坑口属于关闭淘汰井口为由对上诉人承包煤矿实施了断电的行为,为此,上诉人不服多次找相关部门反映此事。事实上，常顺煤矿西南关坑口及其承包人至今未接到被上诉人的关闭文件,只是在被上诉人的协调下于2006年9月17日由整合方盂县常顺煤矿三坑(盂县恒泰公司)与被整合方西南关坑口签订了一份《整合意向书》。所以,上诉人认为被上诉人的具体行政行为不仅指关闭行为还应当包括许可整合并予以补偿的行为,该关闭并予以整合补偿的行为是合二为一不可割裂的行政行为,即使关闭行为实施完毕，但许可整合并予以补偿没有形成正式合同,上诉人至今并不知道该煤矿关闭整合后如何进行补偿，由谁负责补偿。所以，上诉人应该从知道被上诉人具体行政行为内容(即关闭并许可整合补偿的全部内容)之日起开始计算起诉期限。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过20年,故本案的并未超过起诉期限。2、被上诉人关闭西南关坑口并许可盂县恒泰公司整合的行为是违法的。被上诉人将证照齐全且已经按照规定进行了采煤方法改革,核定生产能力为9万吨/年的西南关坑口予以关闭,明显违背了山西省资源整合的基本原则和指标。同时,被上诉人对拟上报的煤炭资源整合和有偿使用工作方案并未按程序要求向社会公示,致使省政府在不明情形下作出原则性批复。但即便这样,被上诉人依然没有按程序要求将核准的煤炭资源整合和有偿使用工作方案向社会公示,即对西南关坑口实施了关闭并许可盂县常顺煤矿三坑(盂县恒泰公司)对其整合,被上诉人许可整合的行为违背了“实施方案”确定的资源整合需坚持在政府与采矿权人和投资人协商同意的基础上进行、有偿出让的主要指导思想和基本原则以及资源整合和有偿使用的方式。故被上诉人违法关闭西南关坑口后,未和投资人协商并经其同意就许可盂县恒泰公司整合的行为是不合法的。3、因被上诉人关闭西南关坑口并许可盂县常顺煤矿三坑(盂县恒泰公司)对其整合且不予补偿的行为违法,由此给上诉人造成的损失应由被上诉人和第三人承担连带赔偿责任。综上,请求撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。   盂县人民政府答辩称，1、上诉人在2006年已经知道常顺煤矿西南关坑口被关闭，当时并没有采取相应措施，于2018年提起诉讼，明显超过起诉期限。2、常顺煤矿西南关坑口是盂县常顺煤矿的一个生产井口，该坑口被关闭前承包给雷某，这是盂县常顺煤矿自身生产经营的一种模式。盂县常顺煤矿被盂县恒泰煤炭实业有限公司整合，由此引发的债权债务等责任主体应是盂县恒泰煤炭实业有限公司、盂县常顺煤矿及山西省煤炭运销集团盂县恒泰常顺煤业有限公司。且关闭整合决定均是由山西省××组批复，不是答辩人行政行为所致。因此，上诉人不具有原告主体资格，答辩人也并非适格被告。请求驳回上诉，维持原裁定。   山西煤炭运销集团盂县恒泰常顺煤业有限公司答辩称，一、上诉人不具有原告主体资格。上诉人雷某只是原盂县常顺煤矿西南关坑口的承包经营人，并非采矿权人。张某1等其他上诉人是通过与雷某签订合伙经营协议参与煤矿经营，其本质上是转包行为，亦非西南关坑口的采矿权人或产权人。有权就西南关坑口的关闭与赔偿提起行政诉讼的是西南关坑口的采矿权人原盂县常顺煤矿，或是原盂县常顺煤矿的产权人盂县下曹工业有限公司，雷某等人并非本案适格原告，无权提起本案诉讼。二、盂县人民政府不是本案适格被告。山西省人民政府是煤炭资源整合和有偿使用工作方案的审批者和决定者，因此山西省人民政府才是作出关闭西南关坑口决定的行政主体，而非盂县人民政府，故盂县人民政府不是适格被告。三、上诉人的起诉已经超过起诉期限。上诉人于2006年知道西南关坑口属于关闭资源井口，但直到2018年才提起行政诉讼，早已超过行政诉讼法规定的起诉期限。四、盂县人民政府关闭西南关坑口的行为合法。该关闭行为经过山西省人民政府是煤炭资源整合和有偿使用工作领导组办公室审批后，由盂县人民政府组织实施，并不存在违法之处。五、本案与答辩人没有利害关系。2006年3月17日，山西省煤炭资源整合和有偿使用工作领导组晋煤整合办核（2006）45号《关于的核准意见》将常顺煤矿西南关坑口列为关闭淘汰井口。根据山西省人民政府187号令第十三条规定，该坑口应按相关标准予以关闭。但由于 上诉人始终抱有单独保留该坑口的想法，尽管答辩人前身盂县恒泰煤炭实业有限公司作为整合主体曾经有过整合该坑口的意向并于2006年9月17日草拟了意向书，但原常顺煤矿西南关坑口始终未在意向书上签字盖章，该意向书至今尚未生效，也未实际履行。至今，上诉人还安排人员看护该坑口。2009年10月7日，山西省××组办公室作出晋煤重组办发办（2009）52号《关于阳泉市营、盂县、郊区、平定县煤矿企业兼并重组整合方案（部分）的批复》，决定由盂县恒泰煤炭实业有限公司作为整合主体，整合原盂县常顺煤矿与山西盂县祥顺煤矿有限公司，并组建成如今的答辩人。在这次整合中，盂县常顺煤矿西南关坑口的资源是作为常顺煤矿的资源参与了整合，并非西南关坑口的资源参与整合，因为此时，西南关坑口已于2006年被列入关闭矿井。综上，请求法院驳回上诉人的起诉。   本院经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。另查明，2006年9月17日，盂县常顺煤矿三坑（盂县恒泰煤炭实业有限公司）作为整合主体草拟了意向书（乙方），被整合方为常顺煤矿西南关坑口（甲方），主要内容为：根据国家和省政府有关政策规定，结合盂县常顺煤矿的实际情况，通过县政府的协调，经甲乙双方妥善协商，甲方愿将盂县常顺煤矿西南关坑口整合给乙方，同时乙方也同意将甲方整合，对此，草拟以下意向：1、甲方总投资约5500-5700万元，其确定价值按甲方实际投资为准。2、乙方保证整合甲方的西南关坑口。该意向书，乙方盂县恒泰煤炭实业有限公司已签字盖章，但甲方常顺煤矿西南关坑口未签字盖章。该意向书未生效。本案审理中，三方当事人对该意向书的真实性均予以确认。   本院认为，本案一审裁定驳回起诉，二审也仅对起诉条件相关问题进行审查。主要有以下几个问题：一、起诉是否有事实根据，即被诉行政行为是否客观存在；二、雷某等十一人是否具有原告主体资格；三、被告是否适格；四、雷某等十一人的起诉是否超过起诉期限。   关于第一个问题，根据起诉状记载内容及庭审中上诉人的陈述，上诉人起诉的行政行为是盂县人民政府关闭常顺煤矿西南关坑口的行为及许可山西煤炭运销集团盂县恒泰常顺煤业有限公司整合该坑口的行为。该两个行为是煤矿资源整合过程中具有不同法律效果的两个独立行政行为，该两个行政行为是否符合起诉条件应分别进行判断，上诉人称其起诉的行为是合二为一不可分割的行政行为,缺乏事实与法律依据，本院不予采信。关于关闭行为，上诉人提供了2006年3月17日山西省煤炭资源整合和有偿使用工作领导组晋煤整合办核（2006）45号《关于的核准意见》，证明常顺煤矿西南关坑口属于关闭淘汰井口予以关闭。该起诉所针对的行政行为具体明确，具有事实根据。关于许可整合行为，盂县人民政府称其在整合过程中仅仅起协调作用，主要由整合方和被整合方在协商一致的基础上达成整合意向。这一点从2006年9月17日盂县常顺煤矿三坑（盂县恒泰煤炭实业有限公司）草拟的意向书中也能够得到映证，因此，并不存在上诉人所诉的许可整合行为。本院认为，《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》第六条规定，“煤炭资源整合可以采取收购、兼并、参股等方式。鼓励大中型企业参与煤炭资源整合，组建和发展大型企业集团。”其中并未规定县级以上人民政府有许可整合的权力。诉讼中，上诉人也未提供证据证明盂县人民政府实施了许可山西煤炭运销集团盂县恒泰常顺煤业有限公司整合常顺煤矿西南关坑口的行为，因此，上诉人所提该项诉求缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的，起诉应当“有事实根据”的起诉条件，上诉人的该项诉求不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉。   关于第二个问题，本案共有原告十一名，其中，雷某于2005年3月1日与盂县常顺煤矿签订了承包经营盂县常顺煤矿西南关坑口的协议，承包期为2005年3月至2025年3月。雷某作为盂县常顺煤矿西南关坑口的承包人，与涉案坑口的关闭行为之间具有利害关系，有权提起本案诉讼。盂县人民政府和山西煤炭运销集团盂县恒泰常顺煤业有限公司辩称雷某不具有本案原告主体资格的理由不能成立。雷某承包初期由于资金不足于2005年6月28日与张某1等十人签订《合股经营协议》，以股份制形式将张某1等十人纳入股中，共同经营煤矿。该协议仅仅是投资人之间的关于权利义务的一种内部约定，并未经盂县常顺煤矿同意或认可，因此张某1等十人并不具有法律意义上的承包人身份，其与涉案坑口关闭行为之间不具有利害关系，无权提起本案诉讼。故对张某1等十人的起诉应当依法予以驳回。   关于第三个问题，《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》第四条规定，“县级以上人民政府负责本行政区域内煤炭资源整合和有偿使用工作。”第十一条和第十二条的规定,县级人民政府应当按照资源整合的原则编制煤炭资源整合和有偿使用工作方案,并逐级上报省人民政府。县级人民政府应当将拟上报的煤炭资源整合和有偿使用工作方案向社会公示。省人民政府应当自收到煤炭资源整合和有偿使用工作方案15日内,委托国土资源部门会同煤炭工业部门和省级煤矿安全监察机构,组织专家论证,提出审核意见。煤炭资源整合和有偿使用工作方案经省人民政府批准后实施。县级以上人民政府应当向社会公布经批准的煤炭资源整合和有偿使用工作方案。由此可知，盂县人民政府是该县行政区域内煤炭资源整合和有偿使用工作的责任主体，具体负责上报煤炭资源整合和有偿使用工作方案、公示并组织实施，山西省人民政府虽是煤炭资源整合和有偿使用工作方案的审批者，但并不是具体实施者和责任主体。因此，本案适格被告应为盂县人民政府，而非山西省人民政府。盂县人民政府和山西煤炭运销集团盂县恒泰常顺煤业有限公司主张盂县人民政府不是适格被告的理由不能成立。   关于第四个问题，2006年3月17日，山西省煤炭资源整合和有偿使用工作领导组晋煤整合办核（2006）45号《关于的核准意见》，常顺煤矿西南关坑口属于关闭淘汰井口予以关闭。原告雷某、张某1等11人在行政起诉书中写明“2006年6月，原告得知常顺煤矿西南关坑口属于关闭淘汰井口”，说明其在该时间已经知道涉案坑口被关闭的事实。另，2006年9月17日盂县常顺煤矿三坑（盂县恒泰煤炭实业有限公司）作为整合主体草拟的意向书也能够映证，上诉人对涉案坑口被闭关整合事宜是知情的。上诉人于2018年8月29日就关闭行为提起行政诉讼，已超过法律规定的两年起诉期限。一审法院对此认定正确。上诉人认为其未超过起诉期限的上诉理由不能成立。   综上，雷某、张某1等十一人对许可整合行为提起诉讼不具有事实根据，应裁定驳回起诉；雷某对关闭行为提起诉讼已超过法定起诉期限，应裁定驳回起诉；张某1等十人对关闭行为提起诉讼，不具有原告主体资格，应裁定驳回起诉。雷某、张某1等十一人一并提起的行政赔偿诉讼同样存在前述问题，也不符合起诉条件，应裁定驳回其对该诉求的起诉。   需要说明的是，雷某、张某1等十一人在起诉状中一并提出行政赔偿请求，属于一并提起的行政赔偿诉讼。上诉人未分别提交起诉状，一审法院未分别进行立案，均不影响人民法院对其一并提起行政赔偿诉讼请求作出认定。一审法院认为，上诉人在起诉书中虽然有“依法判令被告和第三人连带赔偿原告投资损失5700万元及利息损失”的诉讼请求，但在提起本案行政诉讼的同时并未一并提出行政赔偿请求的认定，属于认定事实错误，本院予以指正。   综上，原裁定结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长魏佩芬    审判员郑宏    审判员刘群          二○一九年九月二十二日    书记员李慧珍