海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行初368号原告洪名枢，男，1945年8月4日出生，汉族，公民身份号码×××。住海口市。委托诉讼代理人黄思凝，海南卫伦律师事务所律师。被告海口市秀英区人民政府，住所地海口市秀英区秀华路2号。负责人吴腾越，副区长。委托诉讼代理人姚岗，海口市秀英区房屋征收局副局长。委托诉讼代理人王吉生，海南维特律师事务所律师。原告洪名枢诉被告海口市秀英区人民政府（以下简称秀英区政府）不履行行政协议争议一案，本院于2019年3月27日登记立案后，于2019年3月29日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，并依法组成合议庭于2019年5月28日公开开庭审理了本案。原告洪名枢及其委托诉讼代理人黄思凝，被告秀英区政府的委托诉讼代理人姚岗、王吉生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年11月30日，洪名枢与秀英区政府签订《海口市秀英区新海片区棚户区（城中村）改造项目征收货币化安置协议》（以下简称《安置协议》）和《海口市秀英区新海片区棚户区（城中村）改造项目房屋产权调换协议》（以下简称产权调换协议）。洪名枢认为秀英区政府未按约定在E0201、E0301地块内建设安置房，违反以上协议约定，故向本院提起本案诉讼。原告洪名枢诉称：2013年，经海口市秀英区西秀镇新海村村民委员会（以下简称新海村委会）讨论决定，海口市秀英区新海片区棚户区（城中村）改造项目（以下简称新海棚改项目）的安置房选址范围为海口市××区范围内，即新海片区棚改项目E0201地块、E0301地块。2013年10月22日，为提供新海村改造安置地项目用地，被告与新海村委会签订《征收土地协议书》（以下简称征收协议），由被告征收新海村委会341.15亩集体土地。2015年，被告作出《海口市秀英区新海片区棚户区（城中村）改造项目宣传手册（第一版）》（以下简称宣传手册）、《海口市秀英区新海片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿安置方案》（以下简称安置方案），明确写明：由被告在改造范围内就地组织建设安置房，安置区选址在新海村范围内（即E0201地块、E0301地块）；由被告在安置区内安排一定的建筑面积作为新海居委会，其功能包括办公、社区服务中心、公共阅览室、文化教育设施等；新海片区征收范围内的公庙由被告按规定还建；村民的祖屋在安置区内根据规划条件进行适当安置，由被征收人自愿购买，按市场价进行结算；征收范围内的学校征收按政府相关规定进行安置。同年，被告向原告等新海村村民提供了《新海安置小区效果图》（以下简称效果图）。基于被告与新海村委会签订的征收协议以及被告作出的宣传手册、安置方案、效果图，原告与被告签订了《安置协议》和《产权调换协议》。原告认为，按照被告作出的宣传手册、安置方案、效果图，被告应该在棚改项目E0201地块、E0301地块上建设安置房、公庙、祖屋、幼儿园等，但被告至今未建，而是将海口联投新海置业有限公司（以下简称联投公司）在其他地块上建设的6栋楼作为新海村改造安置地项目回迁商品房，被告的行为已严重违约违法，遂提起诉讼，请求：一、判决被告继续履行协议，按照被告与原告签订的《产权调换协议》，在新海片区棚户区改造项目E0201地块、E0301地块上建设安置房、公庙、祖屋、幼儿园等，以供原告选择安置房、领房。二、本案诉讼费用由被告负担。原告洪名枢向本院提交了以下证据：1.征收协议。证明：由被告征收新海村委会的341.15亩集体土地。2宣传手册，3.安置方案，4.效果图。证据2-4共证明：2015年，宣传手册、安置方案明确写明：新海棚改范围为1277.65亩，村庄建设用地以外的其他用地按土地收储进行征收，其他征收范围及土地权属待市规划局和市国土局划定和确权后予以征收；新海棚改项目建设内容为征收补偿、安置房建设、周边市政道路建设，本着就地、就近安置的原则，由被告在改造范围内就地组织建设安置房。同年，被告向原告等新海村村民提供了效果图。5.《产权调换协议》。证明：基于被告作出的宣传手册、安置方案、效果图，原告与被告签订了《产权调换协议》，该协议明确约定：因新海棚改项目需要，双方就房屋产权调换达成协议，被告提供的安置房位于新海片区范围内。6.海口市房屋征收局关于新海片区棚改回迁房项目用地规划条件的复函（海征计函[2016]102号）、海口市粤海片区控制性详细规划、图例。证明：（1）被告提供的安置房应在新海棚改项目E0301地块和E0201地块。（2）E0301地块的用地面积为65448.65平方米，容积率≤2.8，建筑密度≤25%，绿地率≥30%。配套商业建筑面积大于总计容建筑面积的16%，公庙建筑面积938平方米，幼儿园建筑面积2600平方米，居委会建筑面积1300平方米。E0201地块用地面积10119平方米，容积率≤2.1，建筑密度≤35%，绿地率≥20%。7.海口市规划委员会关于叶琼利信访事项答复意见书，8.中华人民共和国建设工程规划许可证，9.规划建设用地顶线作业表，10.新海棚户区改造回迁商品房项目方案报建总平面图。证据6-10共证明：（1）被告提供的安置房应在E0301地块和E0201地块。（2）新海港片区控规E0301和E0201地块，用地面积约113.35亩，建设内容共13幢楼，建筑使用功能为住宅、商业、幼儿园、公庙等，地上建筑面积205965.31平方米，地下建筑面积54552.72平方米。（3）被告应提供给原告的安置房被变更为回迁商品房的事实。11.中国建筑屹立世界500强新海棚户区改造回迁商品房项目部新海棚户区改造回迁商品房效果图。证明被告将其他地块上建设的6栋楼拟作为新海村改造安置地项目回迁商品房的事实。12.新海棚改项目拟用地权属确认（意见图），13.新海村委会原状及《海口市粤海片区控制性详细规划》E0301地块和E0201地块一部分土地所在位置图。证据12、13共同证明：（1）以联投公司为土地使用权人的地块不在棚改项目1277.65亩改造范围内。（2）以联投公司为土地使用权人的地块原属于新海村委会农用地，为鱼塘养殖所用，不属于建设用地。（3）在棚改项目1277.65亩改造范围内有新海村改造安置地，但被告未在该范围内建设安置房。被告秀英区政府答辩称：一、秀英区政府依约为新海棚改项目在《海口市粤海片区控制性详细规划》E0301号地块及E0201地块上建造新海安置房（回迁商品房）、幼儿园，不存在违法违约行为。秀英区政府于2013年与新海村委会签订征地协议，并于2015年与洪名枢等签订了《产权调换协议》，约定秀英区政府为村民提供的安置房地点位于新海片区范围内。同时，宣传手册明确安置区选址在新海村范围内（即E0201、E0301地块）。2016年6月6日，海口市规划局下发《海口市规划局关于新海片区棚改回迁商品房项目用地规划条件的函》［海规函（2016）1279号］，明确E0201、E0301地块为新海片区棚改回迁商品房项目用地。2016年10月8日，海口市国土资源局组织进行了E0301、E0201地块国有建设用地使用权拍卖，明确该地块为新海棚改项目回迁商品房用地。联投公司拍得这两块地的建设用地使用权。2017年10月1日，新海棚户区改造安置房（回迁商品房）、幼儿园由联投公司在涉案E0301、E0201地块上开工建设。截至目前，该项目工程主体结构已经完工、封顶。二、应洪名枢所在新海村委会要求，秀英区政府拟选址为新海村委会重建庙宇和祖屋。在新海村安置房项目进行中，由于设计方案时征求意见不足，导致新海村村民对祖宗屋建设意见较大。因此，经秀英区政府向海口市人民政府（以下简称市政府）汇报后，市政府于2017年5月9日召开会议，同意在安排新海村集体留用地时，将集体留用地比例由5%提高到6%，增加的1%用于建设新海村祖宗屋。目前，集体留用地选址工作正在进行中。此外，2017年10月11日，新海村委会向海口市秀英区西秀镇人民政府（以下简称西秀镇政府）发出《关于选址重建庙宇和祖宗屋的报告》（以下简称选址报告），并向秀英区政府发出《关于新海村选址重建庙宇和祖宗屋的报告》（以下简称新海村选址报告），要求重新选址重建庙宇和祖宗屋。三、秀英区政府提供给洪名枢的安置房房源为“回迁商品房”，并非将“安置房”变更为“回迁商品房”。秀英区政府在2015年分别与洪名枢等八名村民签订《产权调换协议》时，按照《海口市安置房建设使用管理暂行规定》［海府（2011）158号］，调换协议中约定为洪名枢提供安置房。但是，市政府于2016年3月25日印发了《海口市棚户区（城中村）改造工作若干规定》［海府（2016）46号］，提出了安置房采用“回迁商品房”的说法。因此，秀英区政府为洪名枢在E0201、E0301地块建设的“回迁商品房”就是调换协议中约定的“安置房”，秀英区政府并未将“安置房”变更为“回迁商品房”。综上所述，洪名枢的起诉既不符合法律规定，又无事实依据，恳请人民法院依法驳回洪名枢的诉讼请求。被告秀英区政府向本院提交了以下证据：1.海口市规划局关于新海片区棚改回迁商品房项目用地规划条件的函［海规函（2016）1279号］，2.海口市国有建设用地使用权拍卖出让公告，3.海口市国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书［（2016）24号］，4.新海棚户区改造回迁商品房项目监理月报（第二十期）（2019年3月26日）。证据1-4共同证明：秀英区政府依约为新海棚改项目在《海口市粤海片区控制性详细规划》E0301号地块及E0201地块上建造新海回迁商品房，不存在违法违约行为。5.市政府办公厅专题协调会议纪要（2017）37号，6.选址报告，7.新海村选址报告。证据5-7共证明：应洪名枢所在新海村民委员会要求，秀英区政府拟选址为洪名枢重建庙宇和祖宗屋。8.《海口市安置房建设使用管理暂行规定》［海府（2011）158号］，9.海口市棚户区（城中村）改造工作若干规定》［海府（2016）46号］。证据8-9共证明：被告提供给原告的安置房房源为“回迁商品房”，并非将“安置房”变更为“回迁商品房”。经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见为：海口市规划局关于新海片区棚改回迁商品房项目用地规划条件的函，真实性由法院认定，关联性没有异议，合法性、证明内容有异议。拍卖出让公告及成交确认书，真实性、关联性没有异议，合法性、证明内容均有异议。《新海棚户区改造回迁商品房项目监理月报》，真实性、合法性、关联性均有异议。《市政府办公厅专题协调会议纪要》的真实性、合法性、关联性均有异议。以新海村委会名义出具的选址报告、新海村选址报告，不真实、不合法、不关联。《海口市安置房建设使用管理暂行规定》，真实性、合法性、关联性均无异议，证明内容有异议。《海口市棚户区（城中村）改造工作若干规定》，真实性、合法性由法院认定，关联性、证明内容均有异议。被告对原告提交证据的质证意见为：对于除回迁商品房效果图以外其他证据的三性均予以认可，效果图与本案完全无关，在项目现场没有见过。原、被告提交的上述证据材料经庭审质证，本院结合双方的质证意见和庭审陈述认证如下：对于原告提交的证据1-10及当庭补充提交的两份涉案土地的位置图，经被告质证后对其真实性、关联性没有异议，法庭予以确认；对原告提交的证据11效果图，被告对其真实性、关联性及来源都提出了异议，且原告没有提交相关的证据予以佐证，故对该效果图的真实性及与本案的关联性不予认定。对于被告提交的9份证据，经原告质证后，虽对其中的证据4-7的真实性、关联性和合法性提出异议，但对被告正在建设涉案新海村棚户区改造回迁商品房的事实和海口市政府为新海村选址重建庙宇和祖宗屋进行协调的事实没有异议，且没有提出反驳或推翻上述事实的证据，故本院对被告提交的9份证据的真实性和关联性予以确认。根据上述证据和庭审调查，本院经审理查明：2013年10月22日，秀英区政府与新海村委会签订《征地协议》，约定秀英区政府征收新海村委会土地面积227433.1平方米（合341.15亩）。2015年10月，新海棚改项目指挥部印制并向新海村村民发放了新海棚改项目的宣传手册，该宣传手册中包含新海棚改项目征收补偿安置方案、补偿标准、办理征收补偿安置协议须知、签订征收补偿安置协议流程、海口市房屋征收补偿安置暂行办法及安置政策问答等内容，其中补偿安置方案中明确载明：项目拟征收土地面积1277.65亩；本着充分保障百姓利益、满足百姓合理诉求，合理、科学规划，集约、节约用地，就地、就近安置的原则，由政府在改造范围内就地组织建设安置房；就地安置房用地选址在海口市××区内（即E0201、E0301地块），由政府统一组织建设，统一安置（最终选址以市政府审批为准）；安置房回购价格为6968元/平方米。2015年11月30日，洪名枢与秀英区政府签订《安置协议》和《产权调换协议》。主要约定：秀英区政府提供的安置房位于西秀镇新海片区范围内，洪名枢选择产权调换的户型建筑面积为150㎡一套，购买安置房按6968元/㎡结算，购买住房价款为150㎡×6968元/㎡=1045200元；结算方式为从秀英区政府给洪名枢的征收补偿补助奖励总额2860754元中扣减，扣减后洪名枢尚有结余款1815554元；秀英区政府最终提供的住房测绘面积与本协议约定的住房建筑面积不一致的，以最终测绘面积为准，依照《安置方案》的购买住房相关价款，按多退少补的方式进行结算；洪名枢按双方签订《安置协议》的有效签约顺序号（签约顺序号：A530）先后顺序选择安置房；洪名枢不按通知办理领房手续，或未按协议约定时限缴足房款的，视为自愿放弃购买安置住房；《产权调换协议》是《安置协议》的补充协议，自双方签字盖章以及签订上述主合同之日起生效。上述协议签订后，海口市规划局于2016年6月6日发出海规函[2016]1279号《关于新海片区棚改回迁商品房项目用地规划条件的函》，明确E0201、E0301地块为新海棚改回迁商品房及配套设施用地。2016年9月9日，海口市国土资源局发布拍卖出让公告，对新海棚改项目回迁商品房用地E0301、E0201两地块组织拍卖。2016年10月9日，联投公司竞拍取得E0301、E0201两块地的建设用地使用权。2017年8月11日，海口市规划局对涉案新海棚改回迁商品房项目核发建字第460100201700087号建设工程规划许可证，确定建设项目位置在海口市滨海大道西侧（新海棚改项目E0201、E0301地块），建筑面积地上205965.31平方米，地下54552.72平方米。2017年10月1日，新海棚改安置房（回迁商品房）由联投公司在涉案E0301、E0201地块上开工建设。新海棚改回迁商品房项目第二十期《监理月报》显示：截止2019年3月，E0301地块地下室主体结构完成，1、2、3、4号楼屋面板混凝土浇筑完成，5、6号楼结构封顶；E0201地块8号楼结构封顶。另查明，2008年1月5日，海口市人民政府发布海府（2008）2号《海口市安置房建设使用管理暂行规定》，该规定第二条载明，本规定所称安置房，是指由政府提供，向政府投资项目建设实施过程中的被征收人定向销售的房屋。2016年3月25日，市政府印发了海府（2016）46号《海口市棚户区（城中村）改造工作若干规定》，第二条载明本规定适用于海口市棚户区（城中村）改造工作中的计划制定及实施、土地收储、棚改项目规划与策划、控制箱详细规划修改、项目招商、基础设施的建设等工作。第八条载明，回迁商品房选址由市棚改办提出选址建议，与区政府共同确定。本院认为：本案争议焦点为：（一）秀英区政府是否按照《安置协议》及《产权调换协议》约定选址建设安置房。（二）秀英区政府提供给洪名枢的安置房房源为回迁商品房，是否违反协议约定。（三）洪名枢对公庙、祖屋、幼儿园等的诉情是否符合起诉条件。关于秀英区政府选址建设安置房是否按照双方协议约定履行的问题。首先，涉案的《安置协议》及《产权调换协议》是秀英区政府在充分尊重行政相对人意思表示的基础上，在其行政职权范围内依法与被征收人洪名枢以协商一致的方式达成的行政协议，通过履行双方协议所确定的权利义务，实现行政管理目标。该协议内容符合法律法规规定，自双方签字盖章时起即合法成立并生效，双方当事人均有义务按照协议约定严格履行。依照《中华人民共和国行政诉讼法(javascript:SLC(4274,0))》第十二条第十一项：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定，当行政机关不按约定履行时，行政相对人有权提起诉讼。本案中，《产权调换协议》约定涉案的××村范围内，洪名枢提交的新海棚改项目补偿安置方案、宣传手册等证据，亦载明安置区选址在新海村范围内（即E0201、E0301地块）。双方签订协议后，新海村范围内E0301、E0201两地块经组织拍卖确定作为新海棚改项目回迁商品房用地，并由取得国有建设用地使用权的联投公司按照市政府批准的规划开工建设。截止2019年3月，新海棚改回迁商品房项目E0301地块地下室主体结构完成，1、2、3、4号楼屋面板混凝土浇筑完成，5、6号楼结构封顶；E0201地块8号楼结构已封顶。至此，秀英区政府完全依约在西秀镇新海村征收范围内的E0301号及E0201地块上建造新海棚改项目安置房（回迁商品房），并不存在违反双方协议和宣传手册的行为。故洪名枢关于秀英区政府没有依约在E0201地块、E0301地块上建设安置房的主张，与本案查明的事实不符，本院不予采信。其次，根据征收宣传手册、安置方案及房屋产权调换协议的约定，安置房选址在新海村改造片区范围即EO201、E0301地块内，由政府统一组织建设，统一安置，最终选址以市政府审批为准，并未约定必须在拟征收的1277.65亩范围内原地安置。在上述协议签订后，秀英区政府根据市政府的规划，本着充分保障百姓利益，合理、科学规划、集约用地及就地就近安置的原则，在改造范围内按约定的E0201、E0301地块上适当选址组织建设安置房，并无过错，也不违反法律规定。而且，洪名枢也没有证据证明秀英区政府在履行协议过程中存在不依法履行和未按照约定履行的情形。因此，秀英区政府不在原地安置并不违反法律规定。关于秀英区政府提供给洪名枢的安置房房源为回迁商品房，是否违反协议约定的问题。洪名枢对涉案的新海村回迁商品房已在新海村改造安置地范围内即EO201、E0301地块内选址开工建设的事实并没有异议,但诉称回迁商品房不是安置房，秀英区政府本应提供给他的安置房现在却变成了回迁商品房。对此，本院认为秀英区政府提供给洪名枢的在E0201、E0301地块上建设的回迁商品房就是产权调换协议中约定的安置房，秀英区政府并未将安置房变更为回迁商品房，只是由于政府文件中用“回迁商品房”的说法替代了之前“安置房”的称谓。因此，秀英区政府依政策将回迁商品房提供给洪名枢作为安置房的做法，不违反双方协议约定，也不损害洪名枢的实际利益。洪名枢以此主张秀英区政府不履行房屋产权调换协议的约定缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。关于洪名枢对公庙、祖屋、幼儿园等的诉情是否符合起诉条件的问题。首先，洪名枢没有提供证据证明秀英区政府没有在棚改项目E0201、E0301地块上建设公庙、祖屋、幼儿园等。其次，幼儿园、公庙、祖屋的选址与建设，属于公共利益，如果秀英区政府有未按约定履行协议，侵犯公共利益的情况，应由新海村村委会或者达到一定比例的村民另行提起诉讼，洪名枢个人不是此项诉请的适格原告，其不符合起诉条件，依法应予驳回。综上，秀英区政府在履行涉案协议过程中不存在违反约定和法律规定的情形，洪名枢的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法(javascript:SLC(4274,0))》第十二条第十一项、第六十九条、第七十八条之规定，判决如下：驳回原告洪名枢的诉讼请求。案件受理费50元，由原告洪名枢负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 傅海燕人民陪审员 岑文威人民陪审员 李达水 二〇一九年九月十八日法官 助理 梁 汕书 记 员 麦海燕 附相关法律法规:《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：......（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；......第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。