上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初293号原告褚永青，男，汉族，1955年4月4日生，户籍地安徽省。委托代理人文国飞，上海市华荣律师事务所律师。被告上海市金山区亭林镇人民政府，住所地上海市金山区。法定代表人王世敏。行政机关负责人金志兵，该镇副镇长。委托代理人李青，上海积步律师事务所律师。第三人上海市金山区亭林镇新巷村村民委员会，住所地上海市金山区。法定代表人顾为民。委托代理人罗卫东，上海积步律师事务所律师。原告褚永青不服被告上海市金山区亭林镇人民政府(以下简称亭林镇政府)、第三人上海市金山区亭林镇新巷村村民委员会(以下简称新巷村村委会)乡政府行政强制纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月21日依法立案受理并组成合议庭，2019年3月24日本院向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼文书。同年4月8日被告向本院提交了答辩状及相应的证据、依据材料。开庭前，新巷村村委会申请成为本案的第三人，本院经审查予以准许，并向第三人送达了参加诉讼通知书等诉讼文书。2019年6月20日，本院公开开庭审理了本案。原告褚永青、委托代理人文国飞，被告亭林镇政府行政机关负责人金志兵、委托代理人李青，第三人新巷村村委会法定代表人顾为民、委托代理人罗卫东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，其与新巷村村委会于2002年1月17日签订《渔塘承包协议书》，在承租位于新巷村3组的鱼塘后，经允许翻建两间房屋，并被确认为原告自主用房。后为了方便居住在旁又自行搭建了两间房屋。2018年5月26日，被告未依照法定程序向原告事先告知，在原告未行妥善安排之前，以违章建筑为由肆意拆除该房屋，应系违法。且被告在拆除时未对原告屋内设备、物品等进行合理的保护、保管，致使屋内物品损失，原告有权要求赔偿。综上，请求确认被告对亭林镇新巷村3组3090号附近的房屋拆除行为违法(后原告明确“亭林镇新巷村3组3090号附近的房屋”是指全部四间房屋)；请求判令被告赔偿原告室内物品损失人民币50，000元(以下币种均为人民币)；诉讼费用由被告承担。庭审中原告提出新的诉讼请求，即请求判令被告对拆除房屋恢复原状，同时请求将赔偿室内物品损失50，000元变更为242，100元。根据《最高人民法院关于适用的解释》(以下简称《行诉解释》)第七十条规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”因原告无法说明正当理由，故本院对原告上述请求不予准许。被告亭林镇政府辩称，本案系第三人新巷村村委会执行的上海市金山区新巷村村民代表大会通过的《关于保护本村环境、保护集体土地暨加强本村环境综合整治的决议》的村务自治行为；被告非适格被告，原告的起诉不符合起诉条件；原告无证据证明被告作出或采取了其诉称的“拆除行为”。故请求法院裁定驳回原告的起诉。第三人新巷村村委会述称，涉案建筑已经过民事诉讼，确认了原告应该归还涉案的房屋和土地，后因客观原因没有执行，村委会依据决议要求原告自行拆除并予以拆除。故请求驳回原告的诉讼请求。原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：1、平面图。证明被拆除房屋的平面状况。2、住房证明。证明经新巷村村委会和亭林镇房屋土地管理所确认标注实线部分为原告自主用房。3、照片1-4。证明房屋拆除前照片。照片4是鱼塘的情况。4、照片5。证明房屋拆除后相关照片。其中第一张是原告的妻子在强拆时受伤进行治疗的照片。5、工作情况、接报回执单。证明涉案建筑由亭林镇政府拆除。6、物品清单。证明损失明细。7、珍珠照片。证明鱼塘养殖有珍珠。8、拆除当天的照片26张。被告亭林镇政府为证明其主张，向本院提交了下列证据：1、(2013)金民三(民)初字第810号民事判决书7页；(2013)沪一中民二(民)终字第1877号民事判决书7页；(2014)金执字第651号执行裁定书2页。证明第三人通过诉讼确认了要求原告归还土地，搬离房屋。执行裁定书证明了本案是原告和第三人的民事争议。2、《金山区亭林镇新巷村村民代表大会关于保护本村环境、保护集体土地暨加强本村环境综合整治的决议》2页；会议通知1页；会议签到表1页；会议记录2页；《新巷村关于违法占用集体土地、违法搭建建筑物构筑物，影响农村环境的建筑物构筑物堆场，应拆除的临时建筑物构筑物整治工作的通知》3页。证明第三人通过民主议事途径通过决议要求原告搬离，这是自力救济行为，不是行政行为。3、限时清理拆除通知书1页；约谈照片3张。证明第三人就涉案建筑约谈原告并发出限期清理通知。4、整治行动方案1页；拆除现场照片8张。证明2018年5月25日对涉案建筑进行了拆除。5、关于新巷村3组鱼塘附属建筑的情况说明2页。证明了上述事实。综上证明了这是第三人和原告的民事纠纷，被告没有实施行政行为。第三人新巷村村委会为证明其主张，向本院提交了下列证据：1、亭府发(2018)1号亭林镇政府职务任免通知。证明施国勤不再担任亭林镇政府拆违办主任。2、亭委发(2018)4号。证明施国勤任新巷村村委会书记。经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见如下：证据1、2、3都是已经生效的民事案件中的证据。证据1不能证明原告取得了房屋所有权。证据2也不能证明原告取得了房屋所有权，不是权益凭证。证据3与本案无关。证据4真实性无异议，但没有具体时间。证据5真实性由法院来认定。证据6、7、8无法证明损失是如何导致的，不符合国家赔偿构成要件。第三人对原告提交的证据发表质证意见如下：证据1、2不足以证明房屋是原告合法所有。证据3、4何时拍的，来源于哪，需要提供原件。证据5回执单看不清，工作情况里的施国勤是新巷村村委会的书记。证据6是原告自行制作，不予认可。证据7、8的照片与本案无关。原告对被告提交的证据发表质证意见如下：证据1真实性无异议。证据2真实性无法确认，与本案无关。证据3通知书没有收到，照片1和2认可，照片3不认可，不是针对房屋而是针对鱼塘进行处理。证据4方案的真实性无法确认，照片真实性确认，但无法确认是村委会拆除的，根据照片无法识别，但是后来在信访过程中碰到了当天在拆除现场的两人，后来知道是亭林镇拆迁办的工作人员姓石和姓闻的。证据5真实性无法确认，陈述内容不认可。第三人对被告提交的证据发表质证意见如下：证据1中民事诉讼的一审判决是有要求原告拆除、搬离涉案建筑。其他无异议。原告对第三人提交的证据发表质证意见如下：真实性由法院确认，即便是真实的，现场还有其他亭林镇政府拆违办的人员在场。被告对第三人提交的证据无异议。诉讼中，被告申请证人姚某某出庭作证。证人姚某某系亭林派出所民警，其当庭证明2018年5月份早上接到110接报后出警赶到现场，看到原亭林镇政府拆违办主任施国勤和镇拆违办的工作人员在现场，了解情况是正在拆除违章建筑，遂向双方予以说明后离开。证人到现场的时候，涉案建筑的屋内物品已被搬到屋外。本院对原告的证据效力作以下认定：对证据1-5、8的真实性予以确认，对其证明的内容，本院结合三方当事人陈述综合予以评判。对证据6的清单，是原告自制且原告并未就清单所列物品逐一举证，本院结合采纳的证据和庭审中查明的事实综合予以评判。对证据7无法证明鱼塘的珍珠由于本次拆违遭受了损失，本院不予采纳。本院对被告、第三人的证据效力作以下认定：对证据的真实性予以确认，对于证据证明的内容，本院结合各方当事人陈述综合予以评判。结合各方当事人的庭审陈述和上述采纳的证据，本院查明以下事实：原告褚永青于2002年1月17日与第三人新巷村村委会签订《渔塘承包协议书》，承包了位于新巷村3组的鱼塘，鱼塘边另附有两间房屋，门牌号为上海市金山区亭林镇新巷村3组3090号，后原告在旁又自行搭建了两间房屋。2018年5月9日新巷村村委会向原告发出《限时清理拆除通知书》，责令原告在2018年5月16日之前自行搬离并及时拆除新巷村三组鱼塘的附属房屋及鱼塘违法建筑。2018年5月25日，上述建筑被强制拆除。原告不服，故提起行政诉讼。另查明，2013年原告和第三人之间曾因土地租赁合同纠纷涉民事诉讼，新巷村村委会起诉请求褚永青归还租赁的15.2亩鱼塘同时清除鱼塘上房屋及附属物，并支付租金。上海市金山区人民法院一审判决褚永青应于2013年12月31日之前归还新巷村村委会租赁土地15.2亩；鱼塘上临时用房、擅自搭建房屋以及动产添附物，褚永青应于2013年12月31日之前拆除、搬离租赁场所。褚永青不服提起上诉，上海市第一中级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。判决生效后，因褚永青未履行判决书确定的义务，故新巷村村委会申请上海市金山区人民法院执行。由于不具备执行条件，法院裁定执行程序终结。本院认为，本案存在如下争议焦点：一、被告主体是否适格？二、涉案建筑是否是合法建筑？三、被诉强拆行为是否履行了法定程序？四、原告的损失是否应赔偿及如何确定？关于争议焦点一：原告认为被诉强拆行为系被告亭林镇政府所为；而被告表示原告搭建的建筑物拆除主体系新巷村村委会。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《上海市拆除违法建筑若干规定》(以下简称《拆违若干规定》)第二十四条规定，“乡、村庄规划区的违法建筑拆除，由乡、镇人民政府参照本规定执行。”故村委会作为基层群众自治组织并无实施强制拆除的法定职权，若亭林镇政府不能举证证明系其他主体违法实施的强制拆除，其将被推定为实施强拆的主体。本案涉案建筑明显位于被告亭林镇政府行政管辖的乡、村庄规划区内，综上本院对原告认为被诉强拆行为系被告亭林镇政府所为的意见予以采信。被告亭林镇政府系本案的适格被告。关于争议焦点二：涉案建筑的其中两间房屋是原告自行搭建，另外两间房屋原告提供了由亭林镇房屋土地管理所和新巷村村委会出具的《住房证明》，其中记载房屋是原告自住房。但原告并未提供相关的房屋产权登记证书。对于房屋产权的合法与否，一般应在有管辖权的人民政府登记发证的前提下才能被确认为合法有效，仅仅依据《住房证明》不足以证实涉案房屋是合法、经审批的建筑。原告无法提供相关权属证明，应当承担举证不能的后果。关于争议焦点三：行政机关作出行政行为应当履行法定程序。《拆违若干规定》第八条规定，“对经查证确属违法建筑需要拆除的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定。”该规定第十条第二款、第三款、第四款规定，“当事人在责令限期拆除决定规定的期限内拒不拆除违法建筑的，市或者区人民政府应当催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明拆除违法建筑的期限、当事人依法享有的陈述和申辩权利等事项。当事人收到催告书后，有权进行陈述和申辩。拆违实施部门应当充分听取当事人意见，并对当事人提出的事实、理由和证据进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，拆违实施部门应当采纳。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除违法建筑的，拆违实施部门应当向市或者区人民政府报告，由市或者区人民政府作出强制拆除决定，责成拆违实施部门等有关部门依法强制拆除，并可以依法予以罚款。”据此，行政机关实施行政强制必须严格按照法定程序进行，但本案亭林镇政府未依法向原告褚永青制发限拆决定书、催告书及强拆决定书等行政文书，在未以书面形式告知褚永青权利义务的前提下，径行对涉案建筑实施了强制拆除行为，违反法定程序。综上，被告亭林镇政府作出的被诉强拆行为应当被确认违法。关于争议焦点四：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”又《行诉解释》第四十七条第一款规定，“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。”本案中，原告主张因亭林镇政府实施强拆行为导致了屋内物品损失，并提供清单、照片作为损失存在的证据。但根据本院查明的事实，上述证据实难证明具体的损失。庭审中证人虽陈述强拆时原告物品已搬出，但被告作为强拆主体对搬出物品仍有妥善处置和保管义务，被告并未提供相关证据予以证明。且根据本院会同原告、被告、第三人赴现场调查，原告被搬出物品部分已灭失，部分已损坏无法使用。故对于屋内物品损失的确定，应适用法律规定的举证倒置责任，由被告承担举证不利的后果。《行诉解释》第四十七条第三款规定，“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”考虑到原告主张屋内物品损失具有一定的合理性，又鉴于原告主张物品已损毁，该项损失已不具备通过评估或鉴定认定的条件，故本院对该部分损失酌定为人民币30，000元，亭林镇政府对此应当予以赔偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第(四)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市金山区亭林镇人民政府对上海市金山区亭林镇新巷村3组3090号房屋和自行搭建房屋实施强制拆除的行政行为违法；二、被告上海市金山区亭林镇人民政府应于本判决生效之日起三十日内赔偿原告褚永青损失人民币30，000元；本案案件受理费人民币50元，由被告上海市金山区亭林镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  许 颖审 判 员  邱 瑜人民陪审员  杨红梅二〇一九年九月十七日书 记 员  沈林依附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。