河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀行终503号 上诉人（原审原告）韩杰，男，1965年3月24日出生，汉族，现住北京市西城区。 委托代理人蒋松陶，北京市正平律师事务所律师。 被上诉人(原审被告）内丘县人民政府，住所地河北省内丘县扁鹊大道269号。统一社会信用代码：11130523740184538G。 法定代表人杨辉，男，该县政府县长。 原审第三人范红喜，男，1947年3月20日出生，汉族，现住石家庄市裕华区。 上诉人韩杰因诉内丘县人民政府（以下简称“内丘县政府”）及第三人范红喜不履行法定职责一案，不服邢台市中级人民法院（2017）冀05行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，1999年4月30日，中共邢台市委、邢台市人民政府（以下简称“邢台市政府”）发布《关于进一步推进内外开放、加快招商引资步伐的若干规定》（以下简称《六十条》）。2003年9月24日，中共邢台市委、邢台市政府发布邢发（2003）15号《关于推进内外开放、加快招商引资步伐的若干规定》（以下简称新《六十条》），将《六十条》内容重新发布。2003年，香港建滔化工集团公司（以下简称“香港建滔化工集团”）建滔煤化工项目落户邢台市内丘县，2004年11月1日，该项目投产。2004年2月16日，韩杰向邢台市政府提交《关于落实引荐外资奖励政策的申请报告》，要求按照《六十条》规定落实奖励政策。邢台市政府于2004年11月20日作出《邢台市对外开放工作领导小组关于妥善解决内丘香港建滔化工项目引资人奖励意见》，决定由内丘县受理。2006年，河北省人民政府向邢台市政府批转《关于季允石省长、才利民副省长对省军区原司令员韩世谦》。2006年4月28日，邢台市政府办公室向河北省人民政府办公厅作出办字[2006]36号《邢台市政府办公室关于韩世谦先生反映建滔煤化工项目引进事宜的报告》，主要内容为：2004年2月在项目开工半年后韩杰先生要求作为引荐人，向邢台市政府提出关于落实引荐外资奖励政策的申请报告。邢台市政府主管副秘书长对此问题专门进行协调，内丘县委、县政府对此非常重视，进行了认真研究，考虑到韩杰先生反映本人在该项目的引进中做了一定工作，内丘县政府决定给予其40万元奖励，但是，韩杰先生以资金数额较小为由，一直未予领取。韩杰先生认为该市不遵守文件承诺的说法是不妥当的，希望韩杰先生继续与内丘县政府协商，使该问题早日得到妥善解决。2006年6月12日，邢台市政府向河北省人民政府作出邢政呈[2006]31号《邢台市人民政府关于韩世谦先生反映建滔煤化工项目引进事宜的报告》，主要内容同办字[2006]36号《邢台市人民政府办公室关于韩世谦先生反映建滔煤化工项目引进事宜的报告》。2009年，韩杰以邢台市政府为被告提起行政诉讼，诉请：1、判决邢台市政府认定其为建滔煤化工项目的引荐人；2、向其兑现奖金1650万元。该院于2010年2月1日作出（2009）邢行初字第1号行政裁定书，认为邢台市政府只是《六十条》文件的制定者，不是项目的直接受益单位，亦不是兑现奖金的行政主体，同韩杰之间没有直接的权利义务关系，经释明后，韩杰拒不同意变更被告，遂裁定驳回韩杰的起诉。韩杰不服，提起上诉。河北省高级人民法院于2010年7月21日作出（2010）冀行终字第13号行政裁定书，认为就有关确认引荐人资格、是否应当兑现奖金事项，韩杰应向内丘县政府提出，裁定：驳回上诉，维持原裁定。韩杰不服，向河北省高级人民法院申请再审。2012年，河北省高级人民法院作出（2012）冀行申字第71号驳回再审申请通知书。后韩杰向最高人民法院提起申诉，最高人民法院于2015年12月6日作出（2015）行监字第1667号不予再审通知书，决定不对该案提起再审。2016年，韩杰向河北省人民检察院提出申请监督，河北省人民检察院于2016年9月29日作出冀检控民监受（2016）403号行政诉讼监督案件受理通知书，认为所提监督申请符合受理条件，决定予以受理。2017年9月25日，韩杰向内丘县政府邮寄申请书，申请认定其在香港建滔化工集团对邢台市直接投资的煤化工项目中具备引荐人资格。2017年9月27日内丘县政府收到。2017年11月20日内丘县政府作出答复，主要内容为：经查，从2003年4月建滔方面到该县首次考察，再到建滔焦化项目落户至今，十四多年来，任何人未与该县签订项目引荐协议书。韩杰对该答复不服，于2017年11月28日向该院提起诉讼，诉请：1、履行认定引荐人资格的行政允诺义务及职责并认定其在2003年7月至2009年底香港建滔化工集团对邢台市进行直接投资的煤化工项目中具备引荐人资格；2、与韩杰签订引荐协议以认定其在2003年7月至2009年底香港建滔化工集团对邢台市进行直接投资的煤化工项目中具备引荐人资格；3、支付韩杰办理证据以及邮寄申请书公证所付费用5000元人民币；4、承担该案诉讼费。另查明，《六十条》第三十八条规定，引荐内外商在该市直接投资的，可按外方投资额的1%-2.5%提取奖金。《六十条》第四十八条第(2)项规定，奖金来源:(2)独资企业，由同级财政支付。又查明，2018年5月3日，韩杰向河北省人民检察院提出撤回监督申请，服从河北省高级人民法院（2010）冀行终字第13号行政裁定书，河北省人民检察院遂作出冀检民（行）监（2016）13000000268号终结审查决定书，决定终结审查。 原审法院认为，该案在诉讼类型上属于履行职责之诉，司法审查的侧重点在于：内丘县政府是否具有相应的法定职责，韩杰是否具有实体法上的请求权基础即权利依据，内丘县政府是否全面履行了其所负有的相应职责。一、内丘县政府是否负有确认招商引资引荐人资格、兑现奖金事项的法定职责。《六十条》是中共邢台市委、邢台市政府对邢台市范围内的招商引资作出的规范性文件，其中对引资人员的奖励作出了相关规定。其中第四十八条第(2)项规定，引进独资企业的，奖金由同级财政支付。根据该规定，同级人民政府应当是履行行政允诺的义务主体。该案外商独资企业建滔(河北)焦化有限公司和建滔(河北)化工有限公司均属于邢台市内丘县的企业，内丘县政府应当是履行行政允诺义务的主体。故韩杰同内丘县政府之间成立行政允诺关系，同时，按照邢台市政府的规范性文件《六十条》的规定，亦可认定内丘县政府具有确认辖区内招商引资引荐人资格、是否应当兑现奖金事项的法定职责，且上述事实及法律关系亦由已生效的该院（2009）邢行初字第1号行政裁定书及河北省高级法院（2010）冀行终字13号裁定书予以认定，该院予以确认。二、韩杰是否具有请求内丘县政府履行其所申请事项权利依据。综合该案各方提交的证据及该院（2009）邢行初字第1号、河北省高级法院（2010）冀行终字13号两案的定案证据，特别是邢台市人民政府邢政呈[2006]31号《邢台市政府关于韩世谦先生反映建滔煤化工项目引进事宜的报告》、邢台市政府办公室办字[2006]36号《邢台市政府办公室关于韩世谦先生反映建滔煤化工项目引进事宜的报告》及第三人所作陈述，可以认定韩杰向内丘县政府提出的申请系基于内丘县引进建滔煤化工项目行政允诺法律关系中落实其引荐外资奖励政策所提，申请事项具有基本的权利依据，具有该案诉讼主体资格。三、内丘县政府接到韩杰的申请后，对其申请进行了答复，明确涉案企业从首次考察至今，任何人未与其签订项目引荐协议书。故内丘县政府不存在不履行法定职责问题，对韩杰诉请第一项中履行认定引荐人资格的行政允诺义务及职责的请求，该院不予支持。四、该案是否超过起诉期限。该案为履行法定职责之诉，2017年9月25日，韩杰向内丘县政府邮寄申请书，请求处理所申请事项，2017年11月20日，内丘县政府作出处理，韩杰认为内丘县政府未全面履行法定职责，侵犯其合法权益，适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十六条的规定，于2017年11月28日向该院提起诉讼，未超过履职之诉的起诉期限。五、韩杰的诉讼请求第一项中“并认定原告在2003年7月至2009年底香港建滔化工集团对邢台市进行直接投资的煤化工项目中具备引荐人资格”及第二项诉讼请求“与韩杰签订引荐协议以认定其在2003年7月至2009年底香港建滔化工集团对邢台市进行直接投资的煤化工项目中具备引荐人资格”，涉及行政机关的首次判断权及裁量权，上述诉请中资格的认定及协议的签署均系内丘县政府的法定职权，司法权对此应保持谦抑，不超越行政权，且《六十条》中第三十八条规定，引荐内外商在该市直接投资的，可按外方投资额的1%-2.5%提取奖金，涉及奖金提取比例的裁量权，司法审查亦对此应予以尊重，故对韩杰的上述诉请，该院不予支持。六、《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条规定了人民法院审查规范性文件的范围，明确了规范性文件不合法的情形。经审查该案中《六十条》第六十条、《关于对在具体实施过程中的相关政策的解释》（以下简称《招商引资若干规定政策解释》）没有上述法律规定的情形，对其合法性该院予以确认。韩杰主张的内丘县政府支付其办理证据以及邮寄申请书公证所付费用5000元人民币，并无相应法律依据，故亦不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回韩杰的诉讼请求。 上诉人韩杰不服一审判决，向本院提起上诉主要称，请求撤销一审行政判决，改判确认内丘县政府未履行认定引荐人资格的行政允诺义务及职责，确认《招商引资若干规定政策解释》不合法、无效，责令内丘县政府针对其请求在一定期限内履行的法定职责或重新作出处理。一、一审关于其诉请内丘县政府未履行认定引荐人资格的行政允诺义务及职责的认定错误。本案行政首次判断的内容是上诉人是否具备引荐人资格。一审认定内丘县政府尚未对上诉人的申请、请求事项进行首次行政判断，即尚未履行认定其具备引荐人资格的义务及职责。韩杰于2017年9月25日向内丘县政府提出申请之事项为认定申请人具备引荐人资格或与其签订引荐协议以认定其具备引荐人资格。2017年11月20日内丘县政府对其申请作出答复，主要内容为:从2003年4月到建滔方面到该县首次考察，再到焦化项目落户至今，十四多年来，任何人未予该县签订项目引荐协议书。认定引荐人资格与认定具备引荐人资格在诉讼请求中是统一整体，不能分割。本案当事人双方之间是行政允诺法律关系，内丘县政府是否履行认定引荐人资格的行政允诺义务及职责应以其是否认定韩杰具备引荐人资格、其权利是否得到实现作为标准。内丘县政府的答复对韩杰申请的事项未作实质认定，并未使其权利得到实现，故该答复行为不等同于履行认定引荐人资格的义务及职责的行为。二、《招商引资若干规定政策解释》不能适用于本案。内丘县政府应对其提供的《招商引资若干规定政策解释》的合法性承担举证责任，而其未能提供，系举证不能。该《招商引资若干规定政策解释》因未公开发布，被上诉人不得将其作为行政管理的依据。引荐行为发生于2003年4月，《招商引资若干规定政策解释》制定于2009年5月，根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知(法[2004]96号)精神，该《招商引资若干规定政策解释》无溯及力。三、一审判决驳回其诉讼请求是错误的。《行政诉讼法》第六十九条规定的不履行法定职责判决驳回诉讼请求的情形为原告起诉的理由不成立，而本案其起诉内丘县政府的理由成立，且已被一审判决、其他生效裁定以及邢台市政府的公文、原审第三人陈述等认定，故一审驳回其诉讼请求是错误的。关于其请求内丘县政府履行法定职责，内丘县政府虽进行答复，但实质是不履行法定职责，故应判决内丘县政府在一定期限内依法履行上诉人请求的法定职责或重新作出处理。 被上诉人内丘县政府答辩称，一审判决驳回韩杰的诉求是正确的，韩杰的上诉请求及理由不能成立，请求依法维持一审判决。一、从程序上来看，上诉人的诉讼请求超出行政诉讼案件审理范围。《行政诉讼法》第十二条对行政诉讼受理案件的范围进行了列举性规定，韩杰起诉的内容与之不符，并且我国《行政诉讼法》中也没有人民法院可以判令诉讼当事人双方签订协议的相关规定。二、从实体上来看，上诉人不具备引荐人主体资格，内丘县政府没有义务与其签订引荐协议并认定其具备引荐人身份。内丘县政府从未向上诉人作出行政允诺，双方也从未形成权利和义务关系，故无需认定其具备引荐人资格，韩杰也无权要求内丘县政府对其履行行政允诺义务及职责。在此前的另案诉讼中，韩杰均明确表示其与内丘县政府未发生任何关系。按照韩杰一审起诉状所述，其在2003年介绍投资项目给原省经贸委，原省经贸委推荐给原邢台市经贸委，原邢台市经贸委又引荐给内丘县。但原省经贸委及市经贸委并未出具公函及证明表示韩杰是招商项目的引荐人，且建滔公司在内丘县考察洽谈至最终签约项目落地过程中，始终是在原市经贸委及其工作人员的引荐及组织协调下进行，内丘县政府从未与韩杰发生过任何关系。三、根据邢发(1999)7号文件第47条、邢发(2003)15号文件第52条等文件精神及《招商引资若干规定政策解释》规定，对招商引资项目要确定一名主要引荐人，奖金额可按上述条款执行，也可由双方商定。“引荐人”应同时具备两个条件：一是为邢台对外开放作出巨大贡献、对招商引资起到决定性作用；二是已经先期与项目、资金承接单位签订引荐协议，确定了引荐人身份，明确了双方的权利义务。本案中，内丘县政府已经按照文件相关规定履行了职责，确定了原市经贸委为引荐人，对引荐人员进行了奖励，并对韩杰的申请进行了回复，故韩杰要求确认其具备引荐人资格无事实及法律依据。四、最高人民法院《关于适用的解释》第一百四十八条明确规定了人民法院审查规范性文件的范围以及规范性文件不合法的情形。本案中的《六十条》及《招商引资若干规定政策解释》并无上述法律规定的情形。由上，韩杰的诉请超出行政诉讼审理范围，且超过法定起诉期限，同时上诉人也不具备引荐人身份及条件，故请求依法驳回其上诉。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，邢台市政府于1999年4月制定发布的《六十条》和2003年9月重新发布的新《六十条》，是邢台市政府为发展本辖区经济而制定的加快招商引资步伐的规范性文件，其中包括向行政相对人作出的为自己设定奖励义务的行政允诺内容，对邢台市各县（市、区）政府具有约束力。按照邢台市政府《六十条》的规定，以及邢台市中级人民法院生效的（2009）邢行初字第1号行政裁定及河北省高级人民法院（2010）冀行终字13号裁定所认定内容，内丘县政府为履行行政允诺义务的主体，韩杰申请内丘县政府履行其所申请事项具有权利依据，因而具有本案诉讼主体资格。另，基于对内丘县政府于2017年11月20日就韩杰所申请事项作出处理和答复，韩杰于2017年11月28日提起本案诉讼，符合最高人民法院《关于适用的解释》第六十六条之规定的起诉期限。 本案韩杰基于邢台市政府发布的《六十条》规定，诉请判令内丘县政府履行认定引荐人资格的行政允诺义务及职责并认定韩杰在2003年7月至2009年底香港建滔化工集团对邢台市进行直接投资的煤化工项目中具备引荐人资格，以及判令内丘县政府与其签订引荐协议以认定其在该项目中具备引荐人资格。从其上述诉讼请求来看，本案诉讼类型属于履行职责之诉。由此，本案关键审查内丘县政府是否具有相应职责，以及人民法院是否可以判令内丘县政府与韩杰签订引荐协议。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于人民法院行政诉讼受案范围。根据上述规定，行政相对人申请行政主体所履行的行政职责应当是行政机关具有的法定职责。本案中，邢台市政府制定发布的《六十条》第四十八条和新《六十条》第四十七条均规定，引荐人要与项目、资金承接单位先期签订引荐协议，确定双方的责任、义务、引荐人资格及资金额（资金额可按上述条款执行，也可由双方商定）。据此，确定引荐人资格需要由引荐人先期与项目、资金承接单位协商并签订协议，而非项目、资金承接单位具有事后确定引荐人资格的法定职责，故韩杰诉请判令内丘县政府履行认定引荐人资格的行政允诺义务及职责、并认定韩杰在2003年7月至2009年底香港建滔化工集团对邢台市进行直接投资的煤化工项目中具备引荐人资格，不符合邢台市政府上述规范性文件的规定。其次，行政协议是行政主体与行政相对人基于双方合意而达成的协议，兼具行政性与合同性双重属性，而非人民法院对此进行干预并作出裁判。本案中，韩杰与内丘县政府是否签订行政协议以及如何签订协议，须由双方在自愿形成合意的基础上进行，而非由司法权责令双方签订协议，司法权对此应保持必要谦抑，一般不应代替行政机关作出决定，故韩杰诉请判令内丘县政府与其签订引荐协议以认定其具备引荐人资格，没有法律依据。综上，一审判决驳回韩杰的诉讼请求并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人韩杰负担。 本判决为终审判决。 审判长  柴学哲 审判员  刘占魁 审判员  韩锦霞 二〇一九年九月二十九日 书记员  常琳璐