陕 西 省 高 级 人 民 法 院     行 政 判 决 书     （2019）陕行终884号     上诉人（一审原告）：杨建平，男，1972年6月7日出生，汉族，住陕西省延安市宝塔区。   委托诉讼代理人：王杰娉，北京圣运（天津）律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）：延安市宝塔区人民政府。住所地：陕西省延安市宝塔区南大街。   法定代表人：苏锋，该区人民政府区长。   委托诉讼代理人：杨楼，该区人民政府工作人员。   委托诉讼代理人：王雪莲，陕西德齐律师事务所律师。   上诉人杨建平因诉被上诉人延安市宝塔区人民政府（以下简称宝塔区政府）不履行补偿安置法定职责一案，不服延安市中级人民法院(2019)陕06行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。上诉人杨建平的委托诉讼代理人王杰娉，被上诉人宝塔区政府的委托诉讼代理人杨楼、王雪莲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   一审法院查明：杨建平系延安市宝塔区XX镇XX村（以下简称泽子沟村）村民。2007年1月13日，泽子沟村委会与延安华龙（集团）房地产开发有限公司（以下简称华龙公司）达成协议，XX村XX沟XX村土地，华龙公司出资联合对泽子沟村进行整体改造，建设住宅、办公和商业为一体的结合楼。建成后，返还泽子沟村商业面积5500平方米，住宅154套。XX沟XX村改造项目原计划从2007年5月1日起至2009年10月1日完成交付使用。协议中约定由泽子沟村负责解决和处理工程建设中各方面的干扰。协议签订后，由于部分村民不同意该协议，多次到各级上访。为了实施XX沟XX村改造项目，经双方协商于2007年10月25日达成该项目建设的补充协议。   2008年12月17日，延安市发展和改革委员会作出《关于宝塔区XX镇XX村新建龙泽园商住小区项目备案确认书的通知》，XX村XX园XX小区项目（以下简称龙泽园项目）进行了备案确认。2009年2月5日，延安市国土资源局作出《关于延安市泽子沟商住小区项目用地预审的批复》，XX园XX村土地通过预审。2009年2月18日，延安市城乡建设规划局作出《关于核发建设项目规划设计条件的通知》，龙泽园项目规划用地面积1.6026公顷，呈报土地面积为1.5989公顷，城市规划用途为商品住宅。2009年3月3日，延安市国土资源局城区分局作出《听证告知书》，2009年3月15日，泽子沟村委会向延安市国土资源局城区分局出具了便函，内容为经征求村民意见、泽子沟村委会讨论决定同意征收，放弃听证权利。   2010年3月31日，陕西省人民政府作出陕政土批[2010]168号《关于延安市城区2009年度第七批统一征收集体建设用地和收回国有土地使用权的批复》（以下简称168号征地批复）；2010年5月6日，延安市人民政府依据168号征地批复，作出延市土批字发[2010]19号《关于延安市城市规划区2009年度第七批次统一征收集体建设用地和收回国有土地使用权的批复》，同意将延安市宝塔区乡级土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内宝塔区XX镇XX村、XX村XX组2.3555公顷土地（均为建设用地）依法征收为国有。同意将上述征收为国有和收回国有使用权后土地用于城市建设，由当地人民政府按照国家法律、法规的规定及城市、村镇规划确定的土地用途和要求依法批准供地，并将供地情况报省国土资源厅备案。涉及经营性用地和工业用地必须通过招标、拍卖、挂牌方式供地。   2011年10月22日，杨建平（甲方）与泽子沟村委会（乙方）签订了《宝塔区XX镇XX村三产和住宅楼改造建设工程房屋拆迁产权调换协议书》（以下简称产权调换协议），在圣锦路东侧拆除现状村民住宅楼，修建三产和村民住宅楼。乙方以房屋产权调换的方式拆迁甲方砖混结构楼房壹套，面积162.7平方米。产权调换协议约定：凡在改建范围内的被拆迁人，由拆迁人根据被拆迁房屋的合法建设面积、用途，统一在规划建设用地范围内新建高层住宅楼房按照不找差价的办法对被拆迁人进行安置。安置面积：被拆迁房屋是大套的(拆迁面积162.70平方米)返还120平方米、110平方米住宅楼各一套,共计返还面积为230平方米；被拆迁房屋是中套的(拆迁面积150.30平方米)返还110平方米住宅楼两套,共计返还面积为220平方米;被拆迁房屋是小套的(单元楼拆迁面积73.10平方米，地下室在内一并拆除)返还110平方米住宅楼一套,共计返还面积为110平方米。返还楼房统一不出楼层差价,返还楼房的选择按照签定拆迁补偿安置协议和搬迁先后顺序进行选择。房屋室内外装饰装修补偿费由建设单位按照评估机构出具的评估报告净值对被拆迁人进行补偿。家用设施和附属物补偿费由建设单位按照《泽子沟村三产和住宅楼改造建设工程房屋拆迁补偿安置实施办法》第九条规定结合实际情况对被拆迁人进行补偿。搬迁补助费、临时过渡安置费由建设单位按照《泽子沟村三产和住宅楼改造建设工程房屋拆迁补偿安置实施办法》第八条第二款、第三款规定对被拆迁人支付搬迁补助费和临时过渡安置费。产权调换协议还约定，本次拆迁补偿安置为一次性永久补偿安置,本协议签订后,甲方须积极配合乙方拆迁,不得以任何理由阻挠干扰拆迁工作。因拆迁人的责任不能对被拆迁人按规定过渡期限回迁的,参照《陕西省城市房屋拆迁补偿管理条例》第二十六条规定,由建设单位支付增加临时安置补助费。甲方必须在签订协议五日内将房屋腾空,XX沟XX村三产和住宅楼改造建设工程不受影响。延安市宝塔区桥沟镇政府在鉴证方处盖章确认。   2013年9月22日，延安市人民政府公布《关于延安市土地收购储备中心储备XX镇XX村部分集体土地项目征地公告》（以下简称征地公告）和《延安市人民政府关于延安市土地收购储备中心桥沟镇泽子沟商住楼项目征地补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案），拟征收杨建平所在村集体土地23.9835亩，征迁补偿安置标准按照补偿安置方案执行，征迁工作由延安市国土资源局城区分局组织实施。   2013年10月11日，泽子沟村委会和延安市国土资源局城区分局签订了延市土征[2013]第01号《征收集体土地协议书》（以下简称01号征地协议），用于土地储备项目（拟建龙泽园商住小区），征地面积为23.9835亩，土地补偿费、安置补助费共计5247517.85元。   还查明，包括杨建平在内的泽子沟村村民陆续领取了华龙公司的过渡费。2018年8月20日，杨建平向宝塔区政府提出补偿安置申请，要求宝塔区政府依法就其位于泽子沟村合法拥有的房屋被征收一案给予合法的安置补偿，宝塔区政府在杨建平起诉之前未作出处理决定或予以答复。   另查明，截止2018年9月，龙泽园项目宗地未出让，延安市人民政府未供地。   一审法院认为：公民、法人或者其他组织起诉行政机关履行法定职责，其诉讼请求的成立应当以该行政机关具有相应法定职责为前提。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，没有证据证实宝塔区政府实施了上述征收和安置行为，故杨建平诉请判令宝塔区政府依照补偿安置方案确定的安置标准对其进行安置的请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。与杨建平签订产权调换协议的主体并非宝塔区政府，且房屋拆除在前，征地公告、补偿安置方案公布在后，杨建平于2018年8月20日向宝塔区政府申请予以补偿安置的事项没有实体法上的请求权基础，宝塔区政府没有按照杨建平的要求作出答复的职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨建平的诉讼请求。案件受理费50元，由杨建平负担。   上诉人杨建平上诉称：1.在168号征地批复作出后宝塔区政府有实施征地、对被征地农户进行补偿安置的职责。《关于解决XX镇XX村旧村改造项目工作遗留问题情况说明的函》《关于妥善化解XX镇XX村信访问题的通报》及新闻稿《宝塔区五年上访事件终得解决》等证据材料，充分说明宝塔区政府实施了补偿安置行为。2.其已通过EMS向宝塔区政府邮寄了补偿安置申请。宝塔区政府作为征地批复的实施机关应对其及时进行补偿安置，但宝塔区政府收到其补偿安置申请后既未答复，也未采取任何补偿安置措施，故宝塔区政府的不作为行为违法。3.本着化解行政争议，早日解决其补偿安置的原则，宝塔区政府也应当积极主动作为，妥善处理好经济发展、保护被征收人合法权益及维护社会稳定的关系。请求：撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求；本案诉讼费由宝塔区政府承担。   被上诉人宝塔区政府答辩称：1.其并未组织实施涉案土地的征收行为，也并无对被征收人补偿安置的职权。2.其并非涉案土地征收的批复机关，杨建平无权要求其进行补偿安置。3.其并非涉案土地的征收机关，不具有履行补偿安置职责的法定前提，故杨建平认为其行政不作为没有事实及法律依据。请求：驳回上诉，维持一审判决。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院另查明，2013年9月22日，延安市人民政府作出的征地公告载明：“同意延安市土地储备中心储备XX镇XX村部分集体土地，……第七项第5目……市政府组织有关部门依法进行征迁。”01号征地协议第二段载明：“……延安市国土资源局城区分局（以下简称乙方）代表市人民政府与XX镇XX村（以下简称甲方）就有关永久性征地补偿安置事宜达成如下协议……”。   以上事实有征地公告、01号征地协议等证据在案佐证。   本院认为：本案系杨建平因集体土地征收请求宝塔区政府履行补偿安置法定职责之诉。结合一审判决和杨建平的上诉理由，本案应当审查的焦点问题是，宝塔区政府是否具有对杨建平进行补偿安置的法定职责。   《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。上述法律规范均表明，被征收土地所在地的市、县人民政府及土地行政主管部门具有对被征收人进行征地补偿安置的行政职权。被征收人未依法获得补偿安置，有权请求被征收土地所在地的市、县人民政府或土地行政主管部门履行相关补偿安置职责。本案中，杨建平因集体土地征收未获得补偿、安置，向宝塔区政府提出补偿安置申请。但是，根据本院查明的事实，发布征收公告和补偿安置方案的XX村XX号征地协议的主体均不是宝塔区政府。宝塔区政府既不是涉案征地项目的征收主体，也不是组织实施主体，故宝塔区政府不具有对杨建平进行补偿安置的法定职责。   关于杨建平以《关于解决XX镇XX村旧村改造项目工作遗留问题情况说明的函》《关于妥善化解XX镇XX村信访问题的通报》及新闻稿《宝塔区五年上访事件终得解决》等为依据，提出宝塔区政府实施了补偿安置行为的主张。本院认为，上述材料反映的均系宝塔区政府处理信访问题的相关情况，不能以此认定宝塔区政府为涉案征收项目的征收及组织实施主体。因此，杨建平请求宝塔区政府履行补偿安置职责的诉讼请求不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，一审法院判决驳回杨建平的诉讼请求，并无不当。杨建平认为其合法权益受到侵害，应当依法向有权机关提出补偿安置申请，寻求救济。   综上，杨建平的上诉请求没有事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人杨建平负担。   本判决为终审判决。       审判长   刘雁   审判员   马小莉   审判员   徐炯     二〇一九年九月二十三日     法官助理   仵媛   书记员   张家明          1