关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕行终820号 上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：高坤，男，汉族，1981年1月4日出生，住陕西省西安市长安区。上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：党晓艳，女，汉族，1978年1月6日出生，住陕西省西安市长安区。上诉人（一审原告）：王林波，男，汉族，1972年7月2日出生，住陕西省西安市长安区。上诉人（一审原告）：方引庆，男，汉族，1950年1月1日出生，住陕西省西安市长安区。上诉人（一审原告）：高选才，男，汉族，1965年2月11日出生，住陕西省西安市长安区。上诉人（一审原告）：高麦群，男，汉族，1963年5月1日出生，住陕西省西安市长安区。上诉人（一审原告）：高艳红，女，汉族，1979年8月19日出生，住陕西省西安市长安区。上诉人（一审原告）：高勤德，男，汉族，1956年12月1日出生，住陕西省西安市长安区。上诉人（一审原告）：高新，男，汉族，1989年3月12日出生，住陕西省西安市长安区。上诉人（一审原告）：高文绒，女，汉族，1967年9月16日出生，住陕西省西安市长安区。被上诉人（一审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城区新城大院。法人代表人：刘国中，省长。 委托诉讼代理人：王啸，陕西省人民政府行政复议应诉专家咨询组成员。委托诉讼代理人：杨惠翔，陕西省司法厅工作人员。上诉人高坤、党晓艳、王林波、方引庆、高选才、高麦群、高艳红、高勤德、高新、高文绒（以下简称高坤等10人）因诉被上诉人陕西省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初1114号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审经审理查明：高坤等10人系西安市长安区XX镇XX村村民。2018年11月2日，西安市人民政府（以下简称市政府）作出[2018]第471号《政府信息公开告知书》，向高坤等10人公开市国土字[2017]第333号西安市人民政府审批土地件《关于征收长安区王寺街道细柳营村五一村等有关村组集体土地的批复》（以下简称333号批复），批准了[2017]第76-2号《西安市国土资源局征地补偿安置方案公告》中所确定的征地补偿安置方案。333号批复批准的补偿安置方案实施的范围，包括高坤等10人宅基地及地上房屋。高坤等10人认为该批复与其存在法律上的利害关系，所批准的补偿安置方案内容严重违法，向省政府申请行政复议，请求撤销333号批复。2018年12月7日，省政府收到复议申请后，经审查认为，市政府为具体落实和实施省政府的征收土地批复作出333号批复，该行为不是新产生的独立审批行为，不能视为履行土地征收审批权，不属于行政复议范围。市政府对沣东新城分局呈报的征地补偿安置方案同意的批准，是行政机关上下级内部的批示，是政府实施土地征收补偿工作中的过程性行为，不产生独立的法律后果，对行政相对人的权利义务不产生实际影响，亦不属于行政复议范围。高坤等10人的行政复议申请，不符合行政复议受理条件。2018年12月14日，省政府作出陕政复不受字[2018]55号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），决定不予受理高坤等10人的复议申请。另查明，333号批复载明：“市国土资源局沣东新城分局：你分局市国土沣东字[2017]66号请示收悉。经省人民政府陕政土批[2016]457号审批土地件批准，同意将长安区XX街道XX村、五一村等有关村组23.5745公顷集体农用地（其中耕地22.7810公顷，其他农用地0.7935公顷）转为建设用地，连同上述有关村组11.1558公顷集体建设用地，两项合计34.7303公顷集体土地依法征收为国有，用于城市建设。具体征收范围以西安麦普勘察测绘有限责任公司165120号《土地勘测定界技术报告书》为准。根据省人民政府陕政土批[2016]457号审批土地件，市人民政府，市国土资源局先后在上述村组范围内，公告了征收土地方案和征地补偿安置方案。在听取村民小组和村民意见的基础上，你分局呈报了征收上述34.7303公顷集体土地的《征地补偿安置方案》。经审查，你分局所报征地补偿安置方案确定的补偿标准合法，安置途径可行。经研究，市政府同意你分局呈报的《征地补偿安置方案》，由你分局负责按照该方案实施征地，并做好征地补偿和安置补助等项工作，不得遗留问题。征收土地工作完成后，请持此批复及有关文件资料，向市国土资源局申请办理供地审批手续。”一审认为：本案争议的焦点是被诉复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”本案中，333号批复是行政机关上下级内部的批示，是政府实施土地征收补偿工作中的过程性行为，对行政相对人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议范围，故被诉复议决定符合法律规定。高坤等10人请求撤销被诉复议决定的诉讼请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回高坤等10人的诉讼请求。案件受理费50元，由高坤等10人承担。高坤等10人上诉称：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，生效的征地补偿安置方案是确定被征土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式的依据，直接影响被征地人的利益，属于行政复议的范围。省政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，认定333号批复是市政府为具体落实和实施省政府的征收土地批复，是行政机关上下级的内部批示和过程行为，系适用法律错误。请求撤销一审判决，撤销被诉复议决定，本案诉讼费由省政府承担。省政府答辩称：（一）被诉复议决定程序合法。其于2018年12月7日收到行政复议申请，2018年12月14日作出被诉复议决定，并于2018年12月14日邮寄送达，符合法定程序。（二）被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。市政府作出333号批复，是具体落实和实施省政府的征收土地批复、行政机关上下级的内部批示和过程性行为，不产生独立的法律后果，对行政相对人的权利义务不产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议的受理范围，省政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，作出被诉复议决定，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明：一审查明的情况属实，本院予以确认。本院认为：本案审查的焦点是被诉复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第六条对行政复议受理范围作出了具体的规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议，应符合该规定的要求。本案中，333号批复的内容包含两部分：一是对陕政土批[2016]457号审批土地件主要内容的转述；二是对西安市国土资源局沣东分局呈报的《征地补偿安置方案》的批准。其中，对陕政土批[2016]457号审批土地件主要内容的转述，不是新的审批行为；对《征地补偿安置方案》的批准行为，属于上级行政机关履行法定审批程序，对下级行政机关上报的《征地补偿安置方案》的内部审批行为，不直接创设权利义务。因此，333号批复对高坤等10人的权利义务不产生实质影响。省政府认为，高坤等10人的复议申请不符合行政复议的受理条件，作出被诉复议决定，符合法律规定。综上，高坤等10人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由高坤、党晓艳、王林波、方引庆、高选才、高麦群、高艳红、高勤德、高新、高文绒承担。本判决为终审判决。   审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    王  勇 二〇一九年九月二十三日 法官助理    孙  禄书  记  员    鱼海洋 1