河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行赔终12号上诉人（原审原告）河南光明幕墙装饰工程有限公司，住所地：郑州高新开发区石佛办事处老俩河村。法定代表人王进法，总经理。委托代理人王军，该公司经理。委托代理人陈峰，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）荥阳市广武镇人民政府，住所地荥阳市广武镇。法定代表人李政，镇长。委托代理人王德升，该单位工作人员。委托代理人王敏，河南高基律师事务所律师。上诉人河南光明幕墙装饰工程有限公司（以下简称光明幕墙公司）、上诉人荥阳市广武镇人民政府（以下简称广武镇政府）因行政侵权赔偿一案，不服巩义市人民法院（2019）豫0181行赔初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2014年5月28日，原告与荥阳市明润明泽农业科技有限公司（以下简称明润明泽公司）签订一份土地租赁合同。约定：明润明泽公司将其位于荥阳市广武镇三官庙村五组的一块土地出租给原告使用，原告在该土地上的一切建筑物及其他附属物由原告投资，其所有权归原告，明润明泽公司保证原告正常建设等等。合同签订后，原告未取得合法用地手续及建设规划许可，在租赁的土地上建设了厂房等设施。2014年9月，荥阳市国土资源局先后向明润明泽公司做出《责令改正国土资源违法行为通知书》、《责令停止国土资源违法行为通知书》。2014年11月25日，被告的小城镇建设管理办公室向明润明泽公司法定代表人做出拆除通知书一份。其内容为“广武三官村王伟：经查王伟未按规定，在城镇规划区依法取得城镇建设规划许可证及强行超占等有关手续，属违法建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，责令其立即停止施工，限期2014年11月27日前拆除，等候处理。”2015年3月13日，被告组织人员将原告所建厂房及相关设施有组织地拆除。原告当时曾向被告请求暂缓实施强制措施，被告予以拒绝。2015年3月26日，原告向荥阳市人民法院提起行政诉讼，要求确认被告强制拆除行为违法，并判决被告赔偿其损失。2015年9月17日，荥阳市人民法院作出（2015）荥行初字第18号行政判决书，确认被告于2015年3月13日强制拆除原告所建厂房及相关设施的行政行为违法，同时以原告建设厂房及相关设施系违法行为为由，驳回原告赔偿的诉讼请求。原告不服上诉至郑州市中级人民法院。2015年12月3日，郑州市中级人民法院作出（2015）郑行终字第482号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。该判决认为：荥阳市人民法院一审判决确认被告强制拆除行为违法正确；原告占地建设行为是否违法、所建厂房是否系违章建筑对确定国家赔偿责任大小时有一定意义，但是不能因此一概否认原告的国家赔偿请求权，违法行政行为造成的直接损失应当赔偿，一审关于原告建设行为违法不予赔偿的部分不当，应予纠正；另外，本案除了原被告之间的行政纠纷之外，还有原告与明润明泽公司之间的民事纠纷，相关纠纷的解决对行政赔偿纠纷有两个意义，一是确定赔偿请求人，二是确定赔偿范围，因此民事争议问题应先行解决，待民事诉讼终结之后，尚不能实现的合法民事权益可另行提起行政赔偿诉讼。2015年3月13日，原告以明润明泽公司为被告向荥阳市人民法院提起民事赔偿诉讼，请求判令解除与明润明泽公司的土地租赁合同，退还原告租金15万，赔偿因强制拆除给原告造成的经济损失185万。诉讼中，原告申请对所建的厂房等设施的工程造价进行评估鉴定。2015年6月9日，郑州宏信价格评估咨询有限公司作出郑宏价估（2015）0032号《价格评估鉴定意见书》，确定评估标的在价格评估基准日的价格为1，380，995元，其中，材料费441，144.8元、人工费及机械费939，850元。2016年6月20日，荥阳市人民法院作出（2015）荥民二初字第649号民事判决书，判决确认：原告与明润明泽公司签订的土地租赁合同违反《中华人民共和国土地管理法》强制性规定，属无效合同；原告与明润明泽公司均有过错，应各自承担相应的责任。明润明泽公司应赔偿原告因所建厂房及相关设施的损失，赔偿数额为评估价格1，380，995元的60％，即828，597元；明润明泽公司返还原告租金15万元。该判决书于2016年7月14日发生法律效力，并进入强制执行阶段。2017年3月23日，荥阳市人民法院作出（2016）豫0182执1488号执行裁定，以被执行人明润明泽公司暂无其他可供执行财产，不具备执行条件为由，依法终结该执行案件的本次执行程序，如发现有可供执行的财产或财产线索的，可申请法院恢复强制执行。原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法获得国家赔偿的权利。第七条规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，被告荥阳市广武镇人民政府对原告光明幕墙公司所建厂房及相关设施实施了强制拆除，该行政行为已被生效的荥阳市人民法院（2015）荥行初字第18号行政判决书确认为违法，由此对原告的合法财产权益造成的直接经济损失，被告应依法承担相应的赔偿责任。原告主张赔偿的1，380，995元，系郑州宏信价格评估咨询有限公司《价格评估鉴定意见书》出具的评估价格，包括材料费441，144.8元、人工费及机械费939，850元。根据已经生效的相关民事、行政裁判认定的内容及当事人的陈述和其他证据，涉案被拆除的厂房及相关设施系原告在未取得合法用地手续及建设规划许可的情况下违法占地建设，系本应被拆除的违法建筑，因而上述两部分费用都是原告违章建设所投入的成本费用。其中，材料费441，144.8元，系被强拆建筑物的原材料费用，违法建筑本身不受法律保护，但组成建筑物的原材料属于原告合法财产，因被告实施违法强制拆除行为，使得原告没有时间和机会选择更有利的拆除方式，来保护被拆财产的再利用价值，被告也无证据证明已对原告的建筑材料妥善处置，因而该项损失为被告违法强拆直接给原告造成的合法经济损失，现原告通过民事诉讼途径也未实际得到赔偿，故应当纳入本案行政赔偿范围。但从常理上讲，对建筑物、构筑物实施拆除，无论原告自行拆除还是被告强行拆除，无论采取何种保护性措施，都不可能将建筑材料完全恢复到原有状态。且根据原被告双方的陈述，被强制拆除前后，原告对厂房设施及被强拆物品也进行过清理。故此项材料费损失不应由被告全部承担。综合考量本案实际情况，一审法院酌情将被告的赔偿数额确定为材料费评估价格441，144.8元的70％，即308，801.36元。对于原告主张的人工费及机械费939，850元损失，其本身并不具有正当性，此项损失即便原告自行拆除也不能避免，与被告的违法拆除行为之间不存在直接因果关系，并非直接经济损失范围，故不应计入本案行政赔付的范畴，在本案中不予支持。诉讼中，原告还主张尚有机器设备被砸毁的损失20万元，因其并未提供确切的证据证实，被告也不认可，故不予支持。需要指出的是，本案审理中涉及原告尚不能实现的合法民事权益是否由被告承担问题。根据郑州市中级人民法院（2015）郑行终字第482号行政判决书，违法行政行为造成的直接损失应当赔偿，原告与明润明泽公司之间的民事争议问题应先行解决，待民事诉讼终结之后，尚不能实现的合法民事权益可另行提起行政赔偿诉讼。为此，原告对造成的损失依法向明润明泽公司主张了权利，荥阳市人民法院（2015）荥民二初字第649号民事判决书已判令明润明泽公司支付原告所建厂房及相关设施因拆除造成的损失828，597元，该判决进入执行程序后，因被执行人明润明泽公司暂无其他可供执行财产，不具备执行条件，荥阳市人民法院作出（2016）豫0182执1488号执行裁定依法终结本次执行程序。至此，原告的合法民事权益通过民事诉讼程序尚不能实现，从而基于全部损失在本案中主张权利。一审法院认为，原告合法民事权益基于其与明润明泽公司签订的土地租赁合同无效而取得，被告的行政赔偿责任基于被告存在违法强拆的行政行为，二者的事实根据、法律依据不尽相同，虽存在一定的交叉重合，但原告尚不能实现的合法民事权益并不必然成为被告应当承担的行政赔偿责任，不能全部由被告承担。对此，一审法院在前述确定本案赔偿范围、赔偿数额时已经予以考虑。因此，原告通过民事诉讼尚不能实现的民事权益向被告主张行政赔偿，对于超出行政赔偿范围的部分，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下：被告于本判决生效之日起三十日内赔偿原告光明幕墙公司经济损失308，801.36元。案件受理费50元，由被告荥阳市广武镇人民政府负担。光明幕墙公司上诉称：一、一审判决认定事实错误。1、涉案厂房建设在一处4米高左右的砖窑厂和部分林地上，并没有侵占基本农田。2、被上诉人没有在上诉人开工建设时予以制止，其行政不作为系上诉人遭受巨额损失的直接原因。二、一审判决认定事实存在明显错误。1、依法行政是行政机关的法定职责，依法拆除是保护行政相对人合法权益的基本要求，被上诉人所应承担的是赔偿责任，而且要全面赔偿上诉人的损失。2、一审判决认定上诉人的厂房的材料费为441,144.8元，并以此费用的70%确定赔偿范围是错误的。上诉人在建设厂房时除了《价格评估司法意见书》中所称的材料费之外，在人工费和机械费939,850元中的土建等施工项目均是采用“包工包料”的承包方式，实际施工人所购买的材料均包含在公款中。3、在涉案厂房被拆除时，上诉人价值约20万元的机器设备尚未来得及搬出，被倒塌的厂房损坏，上诉人提交的证据已经予以证实，一审判决对该项损失不予承认是错误的。4、一审判决没有体现对违法行政行为的惩戒和对被侵权人的关爱与体恤，并且造成上诉人所实际获得的赔偿远远低于一审的赔偿数额。5、一审判决未判令被上诉人支付从厂房被拆除之日起至赔偿款实际支付日期间的利息是错误的。三、上诉人的厂房并没有被认定为违法建筑，被上诉人应当赔偿厂房的全部价值，一审判决仅判令被上诉人在材料费范围内赔偿是错误的。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，既没有充分保障上诉人的合法权益，也没有对被上诉人违法行为作出应有的惩戒，违背了“任何人不能从自己的违法行为中获益”的原则，违背了监督行政机关依法行使职权的行政诉讼的立法目的。请求撤销一审判决并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求，本案的诉讼费用由广武镇政府承担。广武镇政府上诉称：一、被上诉人违法占用基本农田建设厂房的行为已经触犯我国刑法，被上诉人的建设行为沁张基本农田大道5亩以上，已经涉嫌非法占用耕地最，应当移送公安、司法部门先行追究刑事责任。二、光明幕墙公司的建设行为违法，案涉建筑为违法建筑，其无权主张国家赔偿。1、“合法权益受损”是国家赔偿的前提条件，被上诉人主张国家赔偿必须以合法权益受损为基础。2、案涉建筑是占用了基本农田，属于非法行为，被上诉人主张的权益亦非合法权益，故其不具有就其非法利益受损主张国家赔偿的权利。3、被上诉人主张国家赔偿的前提是行政行为导致合法财产损害，且其应对被诉行政行为对其造成的合法财产损失承担举证责任，被上诉人不能证明其财产的合法性，其主张不能成立。三、案涉违法建筑被拆除后，被上诉人自行清理了建筑材料，其不具有财产损失。1、案涉违法建筑被拆除前，上诉人多次对其进行通知，被上诉人自行拆除了屋顶结构等，并自行有序运走建筑材料。2、在被上诉人自行拆除厂房的部分结构后，上诉人也帮助被上诉人将建筑材料运走，上诉人极力帮助被上诉人减少因其违法行为导致的损失，被上诉人所诉的损失并不符合实际情况。四、上诉人无需再承担赔偿责任，被上诉人暂时上不能实现的合法民事权益并不必然成为上诉人应当承担的行政赔偿责任。综上，一审法院认定被上诉人存在不能实现的合法民事权益存在错误，认定上诉人应当承担赔偿责任存在错误，判决结果有失公正，请求撤销一审判决、依法改判上诉人不承担赔偿责任，本案一、二审诉讼费用由光明幕墙公司承担。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，针对双方争议焦点问题，分述如下：一、本案是否应当移送公安、司法部门先行追究刑事责任。荥阳市国土资源局虽然已经对涉案地块违法事实进行了行政处罚，但处理的违法主体是明润明泽公司，并非是光明幕墙公司，光明幕墙公司在建设之初是否明知涉案地块属于基本农田，其建设时土地实际状况如何，上诉人广武镇政府并未提供证据予以证明，因此现有证据不足以证明广武镇政府的主张。即便本案存在占用基本农田的事实，刑事责任是否启动并不排斥相关行政责任的判定。二、光明幕墙公司是否具有国家赔偿请求权。被告的强制拆除行为已经生效行政判决确认违法，光明幕墙依法享有国家赔偿请求权。即便是违章建筑，决定的也是赔偿责任大小问题，不能因此否认原告的赔偿请求权，上诉人广武镇政府的该上诉理由不成立，本院不予支持。三、光明幕墙公司提起赔偿诉讼条件是否成就问题。（2019）豫01行赔终1号行政赔偿裁定认定相关民事诉讼程序已经终结，光明幕墙公司另行提起行政赔偿诉讼条件已经成就，该判决系生效裁判，光明幕墙公司正是基于该判决的指引另行提起本案诉讼，该生效判决未被撤销，属于有效的法律事实，广武镇政府认为民事诉讼程序未终结的主张，与生效判决认定不符，本院不予支持。四、光明公司的赔偿请求能否成立。首先，从起诉到庭前及开庭举证质证环节，光明幕墙公司的诉讼请求几经变化。其庭审中增加要求赔偿机器设备损失，违反诉讼程序基本规则，应以其初次变更诉讼请求为审查标的，而该请求中不包括机器设备损失。且现有证据表明，虽然强拆时广武镇政府未对拆除物品进行登记保存，但原告提供的证据不足以证明机器设备损害的事实，光明幕墙公司对该部分的赔偿请求不予支持。其次，上诉人光明幕墙公司所要求赔偿的人工费、机械费问题，因光明幕墙公司未经批准建厂房，涉案厂房属于违章建筑属实，光明幕墙公司为违建房屋支出的上述费用不属于合法利益，光明公司要求赔偿不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，对该部分不予赔偿。再次，《中华人民共和国国家赔偿法》规定，对于侵犯财产权的违法行为产生的赔偿，以直接损失为限。广武镇政府违反法定程序实施强制拆除，直接导致厂房灭失，故厂房建筑材料的残值属于直接损失，民事诉讼中经法院委托郑州宏信价格评估有限公司出具的《价格评估鉴定意见书》中确定材料费共计441,144.8元，一审参照该评估鉴定意见酌定赔偿厂房材料费的70％作为光明幕墙公司被强拆厂房的直接损失，并无明显不当，与上诉人广武镇政府的违法行为后果相适应。综上，一审认定事实清楚，赔偿数额适当，两上诉人要求撤销一审判决的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河南光明幕墙装饰工程有限公司、荥阳市广武镇人民政府各自承担50元。本判决为终审判决。审判长  何信丽审判员  魏丽平审判员  侯 贇二〇一九年九月三十日书记员  马 芮附录法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。