湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂行终551号上诉人（原审原告）艾艳林，女，1968年10月15日出生，汉族，住湖北省荆州市荆州区。被上诉人（原审被告）荆州市荆州区人民政府，住所地：湖北省荆州市荆州区荆中路80号。法定代表人夏光宏，区长。上诉人艾艳林因诉荆州市荆州区人民政府（以下简称荆州区政府）房屋行政强拆一案，不服湖北省荆州市中级人民法院(2019)鄂10行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原告艾艳林诉称：原告在荆州市××区郢城镇北环路××小区××层××别墅××栋，国有土地使用证、房产证齐全。因荆州区发展大道片区棚户区改造项目建设，前述房屋被纳入征收范围。自2017年开始征收以来，征收实施单位荆州区房屋征收与补偿办公室（以下简称荆州区征收办）一直未向原告送达评估报告，未与原告依法进行补偿安置事宜协商。2018年11月22日，宏德劳务公司工作人员将由湖北玖誉房地产评估有限公司作出的评估报告送给原告，但评估报告只有4页，内容严重不全，也没有估价师签字。未等原告提出复核，原告的房屋即遭野蛮强拆。2018年11月26日，宏德劳务公司总经理陈培俊将手写的经湖北玖誉房地产评估公司对原告家房屋面积测量的结果及补偿标准给原告查看，并让原告拍照留存。同时，陈培俊又将荆州区政府针对原告作出的荆区政征补〔2018〕29号《荆州区政府房屋征收补偿决定书》于当天一并交给原告。2018年11月27日早晨8时左右，原告的房屋被强行拆除，室内物品被直接埋于废墟之下。之后，原告多方问询强拆主体及原因。最终从强拆时在现场的郢城镇政府党委成员陈威了解到：因发展大道项目部赶进度、人手不够，项目部又属于荆州区政府管，荆州区政府委托郢城镇政府实施强拆。另，根据荆区办文〔2017〕10号《区委办公室、区政府办公室关于调整、成立2017年区棚改工作指挥部、重点建设项目部和工作专班的通知》，区政府成立2017年区棚改工作指挥部，区长夏光宏同志任指挥长，指挥部下设26个项目部及工作专班，其中包含发展大道项目部，责任领导是常务副区长张远重。因此，强拆行为主体应认定为荆州区政府。被告的违法强拆行为给原告造成了巨大的经济损失，共计4054634.64元(包括：房屋价值损失3027224元、院落空地面积损失157437.44元、房屋装修损失456878.16元、房屋租金损失30000元、车位费损失3120元、4天酒店临时住宿费损失1352元、附属构筑物损失325863.9元、强拆时房屋内存在的物品损失37020元、他项征收补偿利益15739.14元）。因此，原告提起诉讼，请求判令：1、确认被告强拆原告涉案房屋的行为违法；2、被告赔偿原告因涉案房屋被强拆造成的经济损失4054634.64元；3、本案诉讼费用由被告承担。原审法院审理查明：2017年9月15日，荆州区政府作出荆区政征〔2017〕9号《关于荆州区发展大道片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》，该决定中明确了征收范围为东至荆州大道、西至结义路，南至北环路，北至发展大道（具体范围以规划红线为准），征收主体是荆州区政府，征收部门为荆州区征收办，征收实施单位为发展大道片区项目部。该征收决定的效力已被湖北省高级人民法院作出（2018）鄂行终921号行政判决予以确认。艾艳林的房屋位于荆州××荆北村，证载建筑面积191.14平方米，结构为混合，2层，房屋所有权证号为荆州房权证荆字第××号，土地证号荆州国用（2005）第11020011号，使用权类型划拨。该房屋位于征收范围内。2018年11月27日，艾艳林房屋被拆除。2017年3月17日，中共荆州市荆州区委办公室区政府办公室作出荆区办文〔2017〕10号《关于调整、成立2017年区棚改工作指挥部重点建设项目部和工作专班的通知》，决定调整、成立2017年区棚改工作指挥部，指挥部下设26个项目部及工作专班，其中发展大道片区项目部是26个项目部之一。原审法院认为，本案是针对房屋征收过程中的强拆行为提起的诉讼，正确认定涉案房屋强拆主体是解决本案的前提。根据原告的诉请和所举证据，涉案房屋系国有土地上房屋，因荆州区发展大道片区棚户区改造项目建设被征收。荆州区政府系征收主体，荆州区征收办是征收部门，发展大道片区项目部为征收实施单位。原告认为，发展大道片区项目部系荆州区委、区政府办公室发文成立，责任领导为常务副区长，因此，强拆行为主体应认定为荆州区政府。发展大道片区项目部系区委、区政府办公室发文成立的指挥部的内设机构之一，但同时该项目部是发展大道片区国有土地上房屋征收与补偿的具体实施单位，而项目部受荆州区征收办的委托组织实施具体的房屋征收与补偿工作。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第八条、第二十六条等规定，国有土地上房屋的征收主体为市、县级人民政府，负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，主要职责包括依法依规作出房屋征收决定及征收补偿决定等。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施或者委托房屋征收实施单位承担具体的房屋征收与补偿工作，并对征收实施单位在受委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案不是针对房屋征收决定或征收补偿决定提起的诉讼，被诉房屋强拆行为属于“组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为”的情形，在不能证明系被告组织实施或委托实施，同时被告举证证明系发展大道片区项目部实施助拆的情况下，根据上述规定，可推定系负责具体房屋征收与补偿工作的征收部门实施或委托实施了涉案房屋拆除行为。原告不服该行为提起诉讼，应以房屋征收部门即荆州区征收办为被告，向有管辖权的基层人民法院提起，而不是以房屋征收主体荆州区政府为被告向原审法院提出。对此，原审法院依法向原告进行了释明，原告拒绝变更被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”之规定，应裁定驳回原告的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项之规定，裁定：驳回原告艾艳林的起诉。本院二审查明的事实与原审法院一致并予以确认。艾艳林上诉称，被上诉人荆州区政府是本案适格被告，原审裁定适用法律错误，举证责任分配错误。1.涉案强制拆除房屋行为由发展大道片区项目部实施，该项目部系荆州区政府设立的临时机构，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第二十条第一款的规定，设立机关荆州区政府是本案适格被告。2.在上诉人无能力自行准确识别强制拆除房屋行为主体，只能证明强拆事实，而荆州区政府又负有涉案房屋所在区域征收与补偿法定职责的情况下，人民法院应通过综合审查证据材料，将举证责任分配给被上诉人、考虑追加被告等方式，审理认定或者推定行为实施人，而不能以不具有事实根据为由迳行裁定驳回起诉。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。荆州区政府未答辩。本院认为，本案被诉行政行为是国有土地上房屋在被征收过程中被拆除的行为。按照《国有土地房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第八条、第二十六条的规定，市、县级人民政府是国有土地上房屋征收与补偿的主体，负责作出房屋征收决定与补偿决定；市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及房屋征收部门委托的实施单位组织实施房屋征收与补偿工作。本案中，荆州区政府《关于荆州区发展大道片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（荆区政征〔2017〕9号）已载明，涉案国有土地征收主体为荆州区政府，征收部门系荆州区征收办，征收实施单位为发展大道片区项目部。本案被诉的房屋拆除行为属于实施房屋征收与补偿工作中发生的具体行政行为。对于该类行为如何确定诉讼主体的问题，最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”，因此，艾艳林诉发展大道片区项目部强制拆除其房屋，应以委托的房屋征收部门即荆州区征收办为被告。经原审法院释明，艾艳林拒不变更被告，原审法院据此裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人艾艳林的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  邵远红审判员  马春亮审判员  徐 冰二〇一九年九月十七日法官助理梁颖书记员梁颖（兼）