浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行终252号上诉人（原审原告）戴通川，男，1952年8月23日出生，汉族，住浙江省永嘉县。上诉人（原审原告）李兰香，女，1943年2月25日出生，汉族，住浙江省永嘉县。上诉人（原审原告）郑炳荣（系李兰香之子），1965年9月4日出生，汉族，住浙江省永嘉县。上诉人（原审原告）郑丽云（系李兰香长女），1968年7月22日出生，汉族，住浙江省永嘉县。上诉人（原审原告）郑云云（系李兰香次女），1972年1月25日出生，汉族，住浙江省永嘉县。以上上诉人的共同委托代理人陈少明，浙江中辛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永嘉县人民政府瓯北街道办事处，住所地浙江省永嘉县瓯北街道双塔路1028号。法定代表人陈海州，主任。委托代理人周吉祥，该街道办事处工作人员。委托代理人胡金福，浙江泽商律师事务所律师。上诉人戴通川等五人因诉被上诉人永嘉县人民政府瓯北街道办事处（以下简称瓯北街道办事处）不履行征收补偿安置法定职责一案，不服永嘉县人民法院（2018）浙0324行初121号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年4月3日受理后，依法组成合议庭进行了审理。经双方共同申请，本案扣除庭外协调期限2个月。本案现已审理终结。原审裁定认定：1990年10月1日，原永嘉县房地产管理局向戴通川与郑锡春（已亡故，系李兰香的丈夫，郑炳荣、郑丽云、郑云云的父亲）颁发永字第006184号房屋所有权证，载明：所有权人郑锡春，共有人戴通川，房屋座落瓯北镇罗浦南路，砖木结构一层三间，建筑面积61.41平方米，地号84－5。期间，上诉人方将上述房屋拆除。郑锡春于2013年间亡故，其法定继承人即李兰香、郑炳荣、郑丽云、郑云云以及房屋共有人戴通川认为在1997年上半年间上诉人方是执行原瓯北镇人民政府的指令，配合修建瓯北罗浦路南向北延伸工程而自行组织拆除的，在拆除后，原瓯北镇人民政府曾答应给予补偿，但一直未予拆迁安置补偿。2018年6月12日，戴通川、郑炳荣向永嘉县信访局等部门递交《请求落实房屋拆迁安置补偿的报告》，瓯北街道办事处接永嘉县信访局的转批件后，于2018年7月17日作出《信访事项处理意见书》。戴通川等五人认为瓯北街道办事处未履行安置补偿的法定职责，于2018年9月19日向原审法院提起本案诉讼，请求判决瓯北街道办事处履行法定职责，对戴通川、李兰香、郑炳荣、郑丽云、郑云云被拆迁房屋按相关政府规定进行安置补偿。另查明：1.原永嘉县土地管理局于1989年1月20日向郑锡春、戴通川各收取“申报158.6平方米手续费”15元，1994年2月1日收取“材料工本费”7元，但戴通川等人至今未领取土地使用权证。2.2018年间，瓯北街道办事处委托温州嘉正房地产估价有限公司对“瓯北罗浦东西路房屋征收补偿评估项目”进行征收补偿评估，温州嘉正房地产估价有限公司受委托后于2018年1月9日张贴“罗浦东西路房屋征收评估公示”，该公示中列入评估房屋对象共17户，有涉案房屋内容，后因戴通川等人未提供涉案房屋的房产证与土地使用权证原件而未出具评估报告。3.在本案审理中，原审法院责令瓯北街道办事处组织人员对原瓯北镇政府1993年至1999年的财务档案情况进行查阅，均未发现与涉案房屋有关的关于罗浦路拆迁补偿的相关票据，另查阅原瓯北镇党政例会记录情况，在1994年7月11日、1995年4月6日等党政例会上，只提到罗浦东西路启动建设和成立指挥部等事项，1997年2月28日党政例会研究提到罗浦东西路也要上马，先欠再还的记录，而均没有提及与涉案房屋有关的关于罗浦路拆迁补偿的相关事宜。涉案地块现状为公用的草坪和厕所。对此双方在庭审中均认可上述事实。4.本案审理过程中，为查明涉案土地被征收的事实，原审法院依职权调取了与本案相关材料，原审法院于2019年1月28日查核原瓯北城建档案材料，证实1994年7月28日原永嘉县城乡建设环境保护局（以下简称原永嘉城建局）因建设“瓯北镇罗××路”向罗浮村、龙桥村征用土地26.139亩，被征用土地座落于“罗浦河西堤、沿河南北向”，批准文号永计经基字（94）130号，同日，原永嘉城建局与瓯北罗浮村委会签订了《征地协议书》等。1994年9月19日原永嘉县土地管理局作出永土征字（94）第105号《关于同意征用土地的批复》，同意“县城建局建设罗××路申请用地，根据永计经基（94）130号文件下达罗浮西路长950米、宽20米、砼路面设下水道等，其中拆建面积535平方米，总投资730万元。报省府批准，同意县城建局建设罗××路征用瓯北镇集体土地（水田）26.14亩……”该被征用土地与相关规划施工图内容相符。原永嘉城建局现已被撤销，其城市建设的职能由现永嘉县住房和城乡建设局继续行使，原永嘉县土地管理局已被撤销，其土地管理的职能由现永嘉县自然资源和规划局继续行使。戴通川等五人认为法院调取的该部分材料与本案无关，仍坚持认为本案瓯北街道办事处是征地拆迁的主体，但不能提供其他有效线索，瓯北街道办事处对法院调取的该部分材料予以认可。原审裁定认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第三十八条规定：“……在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”所谓有事实根据，是指诉讼标的能够固定，且能够被特定化或者识别所需的最低限度的事实。一般情况下，起诉人要明确指出行政机关作出的行政行为，如果是针对行政机关作出的书面行政决定等行政行为，应当提供书面决定，如果是针对行政机关的事实行为，则需要提供初步的证据证明行政机关实施了该事实行为。本案中，戴通川方主张瓯北街道办事处修建瓯北罗浦路南向北延伸工程，对其实施了征地拆迁行为，但是没有履行补偿安置职责，故提起诉讼，该项诉讼请求是明确的。在集体土地征收过程中，实施征地安置补偿系行政机关应当主动履行的职责，但该职责成立的前提是行政机关有实施征地拆迁的具体行为。本案中，戴通川等人仅能提供房产证、报告等证据，尚不能证明瓯北街道办事处实施了征地拆迁行为。原审法院依职权对涉案相关材料进行调取，亦未发现本案瓯北街道办事处对涉案房屋存在征地拆迁的材料，故戴通川等人是否是为了执行瓯北街道办事处的征地拆迁指令对涉案房屋进行拆除，戴通川等人提供的证据亦未完成初步的举证责任，不能证明该事实行为的存在，故本案不符合法定起诉条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回戴通川、李兰香、郑炳荣、郑丽云、郑云云的起诉；本案诉讼费依法免收。上诉人戴通川等五人上诉称：一、上诉人涉案房屋是被被上诉人拆除的事实清楚、证据确实充分，被上诉人应当予以补偿，原审法院认定的事实完全错误，具体理由如下：1.原瓯北镇政府党政例会内容以及上诉人的上访、领导口头承诺，可以证实涉案房屋为镇政府所拆除。1997年2月28日，原瓯北镇政府议题之一就是涉案房屋所在地块拆迁问题，会议要求“罗浦东、西路也要上马，先欠再还”，由于戴通川在镇政府工作，按照领导意思先带头拆除房屋，后因各种原因该工程停止，上诉人的房屋补偿也迟迟未予以落实。2016年12月，时任瓯北街道办事处主任也批示予以解决，但直至2018年5月，被上诉人才明确告知上诉人无法处理此事。2.被上诉人现今对罗××路所在地块范围内的拆迁房屋价值进行评估时包含了涉案房屋在内，表明被上诉人准备对涉案房屋进行补偿。2018年11月27日，评估公司给法院出具的说明也可以证实街道委托对涉案房屋进行鉴定，只是由于原件的提供问题未能出具评估报告。3.原审法院依职权调取的证据，也可以证实涉案房屋为镇政府拆除。原审法院调取的永计经基字（94）130号文件等六份材料仅能证明当时征地范围是罗浦东路以及罗××路段双塔路以南的区域（属于龙桥村），并没有包括罗××路双塔路以北的区域（属于罗浮村），征地协议签署的相对方是龙桥村，可见不包括涉案房屋所在地块。由于当时永嘉县城乡建设环境保护局所征地范围没有包括涉案地块，涉案地块是1997年被被上诉人征用，应由被上诉人履行相应责任。根据原瓯北镇政府瓯镇（1995）53号《瓯北镇罗浦东路、西路、龙桥路、公园路施工图会审纪要》内容，也可以证实涉案房屋为被上诉人拆除。被上诉人未在原审审理过程中积极配合，仅提供部分证据，应承担不利的法律后果。二、上诉人的诉求合情合理合法。涉案房屋被拆除多年，上诉人没有获得补偿的事实清楚。被上诉人多次查询相关补偿支付材料而最终没有查询到，与当时没有补偿的客观实际相符。综上，请求撤销原审裁定，改判支持上诉人原审诉讼请求。被上诉人瓯北街道办事处答辩称：根据原审判决查明，1994年7月28日原永嘉城建局因建设“瓯北镇罗××路”向罗浮村、龙桥村征用土地26.139亩，坐落于“罗浦河西堤、沿河南北向”，由原永嘉城建局和罗浮村村民委员会签订征地协议；该征地于1994年9月19日经原永嘉县土地管理局作出永土征（94）第105号《关于同意征用土地的批复》批准征用。由上述事实可知，涉案地块及上诉人的房屋拆除并非被上诉人实施，其诉请并非被上诉人的职责范围。上诉人要求被上诉人履行法定职责，但没有任何证据证实被上诉人实施了本案征收行为，原审法院已查明涉案地块的征用单位并非被上诉人，原永嘉城建局和原永嘉县土地管理局与被上诉人也不存在职能上的隶属关系。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原审裁定。二审诉讼中，双方当事人没有向本院提供新的证据。原审法院经审理查明的事实，有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：本案系上诉人认为被上诉人未履行房屋征收补偿安置职责而引发的诉讼。其一，根据本案现已调取的档案材料，结合被上诉人自述，涉案房屋位于瓯北镇，属于罗××路道路建设征地红线范围内。1994年因罗××路建设，原永嘉城建局申请用地，经浙江省人民政府批准同意，原永嘉县土地管理局于1994年9月19日作出永土征字（94）第105号《关于同意征用土地的批复》，载明同意县城建局建设罗××路征用瓯北镇集体土地。此后，上诉人房屋于1997年拆除，被上诉人对此并无异议。上诉人确认涉案房屋位于罗××路建设范围内，但又主张涉案房屋不属于上述批复征地范围内，认为是由被上诉人征收，未就此提供证据证明，亦未作出合理说明，本院对其主张不予采纳；原瓯北镇党政例会内容、委托施工图可以反映原瓯北镇政府参与罗××路道路建设，但在已有征地批复等相关材料的情况下，仅凭该两份证据尚不足以证明原瓯北镇政府是罗××路建设用地的征收主体。其二，本案系当事人请求履行法定补偿安置职责的案件，而法定安置职责主体的确定涉及被告主体资格的认定。《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正，1988年12月29日施行）第二十三条、第二十七条、第二十八条规定，国家建设征用土地，建设单位必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨用地；国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费、安置补助费等；《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年2月1日起施行，现已失效）第十八条规定，国家建设用地由建设单位向县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地，经土地管理部门审核并组织建设单位与被征地单位商定征用土地的补偿安置方案，报县级以上人民政府批准。据此，依照涉案土地征用时的法律法规，原瓯北镇人民政府并不属于法定的征收主体。同时，考虑到我国土地征收法律制度和相关具体规定已作重大调整，现上诉人请求履行征收补偿安置职责，应依据现行法律法规及行政主体职能变更承继关系确定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订，2014年7月29日施行）第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。永嘉县人民政府永政发〔2012〕102号《永嘉县征收农民集体所有土地管理办法》第三条规定，县人民政府对本县辖区内农民集体所有土地实行统一征收；县人民政府通过货币、留地安置、基本生活保障等途径，对被征收集体所有土地的农民实行统一补偿和安置；该办法第四条规定，县国土资源部门负责县人民政府统一征收永嘉县辖区内农民集体所有土地的管理和监督工作；各街道办事处做好征收农民集体所有土地的政策处理和宣传工作。故依据上述现行土地管理法律法规，即便上诉人房屋被征收，被上诉人瓯北街道办事处也不是履行补偿安置职责的义务主体，并非适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条，原告请求被告履行法定职责，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。综上，本案中，上诉人请求被上诉人履行补偿安置职责，缺乏事实和法律依据，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，处理结果正确，本院予以维持。上诉人对其房屋因征收拆除未予补偿安置不服的，可依法向有权机关申请救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案受理费依法免收。本裁定为终审裁定。审 判 长 诸智影审 判 员 章宝晓审 判 员 杨贤斌二〇一九年九月二日代书记员 卢 敏