关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕行终825号 上诉人（一审原告）：秦晓忠，男，1955年3月5日出生，汉族，住陕西省凤翔县。委托诉讼代理人：谭朋涛，北京炜衡（天津）律师事务所律师。委托诉讼代理人：贾国昌，北京炜衡（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：宝鸡市人民政府。住所地：陕西省宝鸡市楼。法定代表人：惠进才，市长。委托诉讼代理人：彭培泳，宝鸡市司法局公职律师。委托诉讼代理人：贾亚弟，宝鸡市司法局行政复议应诉科工作人员。上诉人秦晓忠因诉被上诉人宝鸡市人民政府（以下简称宝鸡市政府）行政复议一案，不服陕西省宝鸡市中级人民法院（2019）陕03行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审经审理查明：2007年7月22日，宝鸡市陈仓区人民政府（以下简称陈仓区政府）作出宝陈地复字（2007）32号《关于宝鸡市茂林林产品有限责任公司转让国有土地使用权的批复》（以下简称32号批复），同意宝鸡市茂林林产品有限责任公司将位于虢镇北门外2000平方米国有土地使用权分别转让给秦晓忠等4人。2007年11月21日，秦晓忠等4人交纳了土地出让契税。2014年12月26日，陈仓区政府作出宝陈政办发[2014]136号《关于印发世行贷款陕西省小城镇基础设施建设项目陈仓区项目实施方案的通知》（以下简称136号《通知》），对世行贷款下陈仓区项目建设作出《世行贷款陕西省小城镇基础设施建设项目陈仓区项目实施方案》（以下简称《陈仓区项目实施方案》）。2018年8月10日，秦晓忠向宝鸡市政府申请行政复议，请求撤销136号《通知》。宝鸡市政府于8月17日受理该申请，并于2018年8月23日向陈仓区政府送达《行政复议答复通知书》。陈仓区政府于2018年8月30日向宝鸡市政府提交行政复议答复书。宝鸡市政府于2018年10月16日作出《延期审理通知书》，并于次日送达复议当事人。2018年11月5日，宝鸡市政府经过调查、取证，作出宝府复驳字[2018]2号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），认为秦晓忠不能提供其对案涉土地、房屋拥有使用、所有权属证书，陈仓区政府向其所属机构作出《陈仓区项目实施方案》，对秦晓忠的权利和义务不产生直接影响，依法不属于行政复议范围。秦晓忠提出的行政复议申请不符合行政复议法及实施条例规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回秦晓忠的行政复议申请。被诉复议决定于2018年11月5日、6日分别向秦晓忠和陈仓区政府送达。秦晓忠不服，于11月8日提起行政诉讼，请求撤销被诉复议决定。一审认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”但提起行政复议，首先行政机关要作出了具体行政行为。本案中，秦晓忠申请的行政复议所针对的是陈仓区政府作出的《陈仓区项目实施方案》，该实施方案仅是对建设项目进行分工，确定项目用地报批工作由区国土分局负责，项目范围内的土地征用和建筑物的拆除工作由所在地街道办事处负责。根据庭审中双方认可的事实，秦晓忠所持有的32号批复涉及的国有土地虽然在实施方案范围内，但陈仓区政府尚未对该国有土地作出一定行政行为，故《陈仓区项目实施方案》没有对秦晓忠的权利产生实际影响，秦晓忠的起诉是行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于具体行政行为的范围，宝鸡市政府以秦晓忠的复议申请不符合受理条件为由，决定驳回行政复议申请，并无不当。宝鸡市政府作出被诉复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回秦晓忠的诉讼请求。案件受理费50元，由秦晓忠承担。秦晓忠上诉称：（一）被诉复议决定认定事实及适用法律错误。其土地、房屋在《陈仓区项目实施方案》范围内，32号批复及契税完税凭证可以证明，其享有权利的400平方米土地在方案确定的征收范围内。136号《通知》中的《陈仓区项目实施方案》与其具有利害关系，被诉复议决定认为其不具有复议申请资格错误。（二）一审判决认定事实错误。《陈仓区项目实施方案》是陇海北路项目征收补偿的依据，虽然该方案下发给各镇政府、街道办事处及政府部门，但已经付诸实施，对其权利义务产生了影响，其申请复议符合受理条件。请求撤销一审判决，撤销被诉复议决定，本案诉讼费由宝鸡市政府承担。宝鸡市政府答辩称：（一）被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿。秦晓忠不能提供其对涉案土地拥有使用权、房屋拥有所有权的权属证书,不能证明秦晓忠为征收行为的相对人，不能证明其与征收行为具有法律上的利害关系。《陈仓区项目实施方案》是陈仓区政府的内部行为，未对外公告，亦未向秦晓忠送达，非行政行为，不属于行政复议的受理范围。（二）一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一审经查明事实后认为《陈仓区项目实施方案》仅是对建设项目进行分工，未对秦晓忠的权利义务造成影响，该认定正确。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明：一审查明的事实属实，本院予以确认。另查明：宝县国用（1998）字第054号国有土地使用证（以下简称54号土地使用证）载明：土地使用者宝鸡县绿源林茂有限责任公司，使用权面积2000平方米。2006年10月25日，宝鸡市工商行政管理局陈仓分局出具《证明》载明，原宝鸡县绿源林茂有限责任公司更名为宝鸡市茂林林产品市场有限责任公司。2007年11月22日，陈仓区XX号批复，同意宝鸡市茂林林产品有限责任公司将位于虢镇北门外2000平方米国有土地使用权分别转让给刘卫东800平方米、刘朝辉177平方米、杨让奇170平方米、秦晓忠853平方米等四人使用。136号《通知》是对《陈仓区项目实施方案》作出的批准、转发，内容包括项目征地范围,征地拆迁、补偿标准及补偿办法,实施计划等内容，并附有征地拆迁补偿标准。二审询问时，陈仓区政府认可：陇海北路项目除了本案的《陈仓区项目实施方案》外，陈仓区政府未作出征收决定、征收安置补偿方案及征地公告等有关征地的文件；陇海北路线路工程除秦晓忠所占土地区段外已经基本完成，32号批复涉及秦晓忠享有使用权的土地在涉案方案范围内。以上事实，有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该法第六条对行政复议受理范围作出了具体的规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议应符合该规定。本案中，宝鸡市政府认为秦晓忠不能提供其对涉案土地具有使用权的国有土地使用权证，《陈仓区项目实施方案》不对其权利义务产生影响，遂作出被诉复议决定，不予受理秦晓忠的复议申请。经查，秦晓忠虽未办理国有土地使用权证，但32批复已批准将54号土地使用证中853平方米土地转让给秦晓忠，秦晓忠亦缴纳了土地出让契税，该土地中部分土地在《陈仓区项目实施方案》征收范围内。且136号《通知》中附有涉案项目征地拆迁补偿标准，故秦晓忠与136号《通知》具有利害关系，136号《通知》对秦晓忠的权利义务造成了影响。宝鸡市政府认为该方案未对秦晓忠的权利义务产生影响，不符合行政复议受理条件，系认定事实不清，适用法律错误。一审判决认为被诉复议决定正确，系认定事实、适用法律错误。综上，秦晓忠的上诉请求及理由成立，本院予以支持。被诉复议决定与一审判决认定事实错误、适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：一、撤销宝鸡市中级人民法院（2019）陕03行初4号行政判决；二、撤销宝鸡市人民政府宝府复驳字[2018]2号《驳回行政复议申请决定书》；三、由宝鸡市人民政府受理秦晓忠的复议申请并依法作出处理。一、二审案件受理费共100元，由宝鸡市人民政府承担。本判决为终审判决。   审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    王  勇 二〇一九年九月二十三日 法官助理    孙  禄书  记  员    鱼海洋 201982519553513212019034200772220073232200042007112142014122620141361362018810136817201882320188302018101620181152018220181156118325032400136199805454200013632325485313613613620190304201821001