广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终146号 上诉人（一审被告）横县生态环境局，所在地横县横州镇公园路19号。 法定代表人谢泳，该局局长。 上诉人（一审被告）南宁市生态环境局，所在地南宁市青秀区竹溪大道33号。 法定代表人韦好鹏，该局局长。 两上诉人的共同委托代理人熊瑞阳，广西欣源律师事务所律师。 两上诉人的共同委托代理人甘晓倩，广西欣源律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）广西永凯糖纸有限责任公司，所在地南宁六景工业园区景泰路。统一社会信用代码914501276927666477。 法定代表人赖可宾，该公司董事长。 委托代理人彭杰，男，1995年8月29日出生，汉族，现住南宁市青秀区。系广西永凯糖纸有限责任公司工作人员。 上诉人横县生态环境局、南宁市生态环境局与被上诉人广西永凯糖纸有限责任公司环境行政管理纠纷一案，不服南宁市西乡塘区人民法院于2018年8月16日作出的（2018）桂0107行初10号行政判决，均于2018年11月19日通过一审法院向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2019年6月10日组织对各方当事人进行调查询问。本案现已审理终结。 一审法院（2018）桂0107行初10号行政判决审理查明，2017年6月15日，横县环境监察大队对原告进行现场检查，形成笔录四份。同年7月28日，被告横县环保局向原告作出横环责改字[2017]19号《责令改正违法行为决定书》。该决定书于2017年8月10日直接送达原告。原告不服，向被告市环保局申请行政复议。被告市环保局于2017年10月10日受理，于2017年12月18日作出南环复议字[2017]2号《行政复议决定书》，以被告横县环保局的被诉行政行为认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法为由，决定维持被告横县环保局于2017年7月28日对原告永凯糖纸公司作出的横环责改字[2017]19号《责令改正违法行为决定书》。原告永凯糖纸公司不服，向一审法院提起行政诉讼。 一审法院（2018）桂0107行初10号行政判决认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》（2008年6月1日起施行）第八条、第七十三条的规定，被告横县环保局具有对本行政区域的水污染防治监督管理的法定职责。《中华人民共和国水污染防治法》（2008年6月1日起施行）第七十三条规定：“违反本法规定，不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正，处应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款。”该法律规定中明确规定责令改正的行政处罚，故被告横县环保局依据上述规定，向原告作出被诉责令改正违法行为决定应属行政处罚行为。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条第一款：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定，行政机关在作出行政处罚前，应告知当事人拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有陈述、申辩的权利。本案中，被告横县环保局作出被诉行政处罚前未向被处罚人告知上述事项，属程序违法，依法应予撤销。被告市环保局受理原告的行政复议申请后作出被诉行政复议决定，维持被告横县环保局作出的被诉责令改正违法行为决定，依法亦应予撤销。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告横县环境保护局于2017年7月28日对原告广西永凯糖纸有限责任公司作出横环责改字[2017]19号《责令改正违法行为决定书》；二、撤销被告南宁市环境保护局于2017年12月18日作出南环复议字[2017]2号《行政复议决定书》。 上诉人横县环境保护局、南宁市环境保护局上诉称，第一，永凯公司确实存在闲置污水处理设施的环境违法行为，横县环保局作出责令改正违法行为事实清楚。永凯公司在未向环境保护部门报告的情况下，擅自闲置芬顿氧化塔和离子气浮机，好氧出水后不经过芬顿氧化塔及气浮池，而是经永凯公司增加的旁路管道直接进入脱泡池，且自2013年以来一直这样操作。横县环境保护局于2017年6月15日分别依法制作的现场检查（勘查）笔录、调查询问笔录以及现场拍摄照片，并调阅《关于广西永凯糖纸有限责任公司制糖综合利用年产9.5万吨漂白蔗渣浆项目环境影响报告书的批复》（桂环管字[2009]103号）和广西壮族自治区环境保护厅关于广西永凯糖纸有限责任公司制糖综合利用年产9.5万吨漂白蔗渣浆项目竣工环境保护验收申请的批复（桂环验[2013]161号）等证据，可以认定永凯公司的违法事实存在。横县环境保护局根据《中华人民共和国水污染防治法》（2008年6月1日起实施）第二十一条第二款及第七十三条的规定，对永凯公司作出《责令改正违法行为决定书》（横环责改字[2017]19号）事实清楚，适用法律正确。第二，一审法院认定横县环保局作出的《责令改正违法行为决定书》为行政处罚行为，进而认定程序违法属适用法律错误。该责令改正违法行为决定书系行政命令，不是行政处罚。《行政处罚法》第八条规定了七类行政处罚种类，责令改正不在其中，该法第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，从法条的理解看，责令改正不属于行政处罚。依照环境保护部《环境行政处罚办法》第十条之规定，责令改正不在其他行政处罚种类范围。该办法第十一条亦规定实施行政处罚时，应责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。由此也说明责令改正属于行政命令，而非行政处罚。由于横县环保局作出的《责令改正违法行为决定书》属于行政命令，不适用行政处罚程序的规定，横县环保局作出上述决定未履行行政处罚程序符合相关规定，程序合法。第三，上诉人南宁市环境保护局的南环复议字[2017]2号行政复议决定程序合法，应予维持。上诉人南宁市环境保护局于2017年10月9日收到永凯公司的复议申请，在审查之后于2017年10月10日出具受理通知书并向横县环保局发出通知。2017年10月19日，横县环境保护局向上诉人南宁市环境保护局提交复议答辩书及相关证据材料。上诉人南宁市环境保护局审查相关材料后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定作出维持决定，上诉人的行政复议程序合法，应予维持。综上，请求人民法院纠正一审判决，支持两被上诉人的被诉行政行为。 被上诉人广西永凯糖纸有限责任公司答辩称，横县生态环境局作出被诉责令改正违法行为决定书认定事实有误，违反法定程序，适用法律错误。请求人民法院驳回被上诉人的上诉，维持一审判决。 横县环境保护局、南宁市环保局提起上诉后，一审法院已将本案证据材料全案移送本院审查，本院对一审认定证据予以确认。据此，本院对一审判决查明事实予以确认。本院另查明，《中共南宁市委办公室南宁市人民政府办公室关于印发的通知》明确，原南宁市环境保护局、横县环境保护局的职能分别由南宁市生态环境局、横县生态环境局承继。原横县环境保护局工作人员于2017年6月15日对被上诉人进行现场勘查，查实被上诉污水处理设施有较为严重的“跑、漏、滴、冒”现象，企业当前芬顿深度处理好氧池和气浮池处于停用闲置状态，厂区污水经好氧处理出水后不经过芬顿深度处理好氧池和气浮池，直接进入脱泡池进行加药处理。此外，原横县环境保护局当日还对被上诉人公司中段水车间副主任林某、安全环保科可知费某等进行调查询问，上述工作人员均确认该公司停用芬顿深度处理氧化塔和气浮池。另查明，原广西壮族自治区环境保护局对被上诉人作出的桂环管字[2009]103号《关于广西永凯糖纸有限责任公司制糖综合利用年产9.5万吨漂白蔗渣浆项目环境影响报告书的批复》对被上诉人环境影响报告书作了批复。原广西环境保护厅桂环验[2013]161号《关于广西永凯糖纸有限责任公司制糖综合利用年产9.5万吨漂白蔗渣浆项目竣工环境保护验收申请的批复》明确项目配套建设日处理污水50000吨的污水处理站，污水处理采用厌氧（IC内循环厌氧反应器）+悬浮链微孔曝气的活性污泥法+Fenton氧化塔和浅层离子气浮处理工艺，处理达标废水排入郁江。 本院认为，原《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）第二十一条明确规定企事业单位排放水污染物的种类等有重大改变的，应当及时申报登记，闲置水污染物处理设施的，亦应事先经有关部门批准。原横县环境保护局现场查实被上诉人有上述情形且经被上诉人相关工作人员确认，被上诉人及原横县环境保护局认定上诉人实施了该法第二十一条的违法情形有充分的事实和法律依据，原横县环境保护局有权依照该法第七十三条的规定作出处理。关于上诉人南宁市生态环境局主张的“责令改正行政行为”不属于行政处罚法规定的行政处罚种类问题，一方面，《中华人民共和国行政处罚法》第八条并未对行政处罚的种类作全面列举，是否属于行政处罚要同时结合行政处罚法和其他法律、行政法规的规定。另一方面，即使责令改正行为不属于行政处罚法第八条所明确列举的行政处罚种类，但《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政许可法》乃至于其他相关法律、法规及规章普遍强调行政机关在执法程序中需充分保障行政相对人的陈述申辩权，对行政相对人履行陈述申辩告知义务系行政机关不言自明的正当行政程序。被上诉人仅以责令改正违法情形不属于行政处罚为由主张其无需履行陈述申辩告知程序不妥，本院不予支持。况且，《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。第三十一条规定，行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。以上法律规定明确规定行政机关在开展行政处罚程序中，特别是认定相关违法事实时，应当充分保障当事人的陈述申辩权，也就是说，陈述申辩权作为当事人享有一种正当程序权利，行政机关在行政程序中要予以充分保障。上诉人既然认定被上诉人存在违法行为的事实并责令其改正该违法行为，即是认定被上诉人存在相应的违法事实，上诉人应当告知被上诉人对此事实的认定有陈述和申辩权，上诉人将作出某种行政处罚是行政相对人享有陈述申辩权的前提明显与行政处罚法等法律法规的立法理念、原则和相关具体规定不符，一审判决认定上诉人未充分保障上诉人的陈述申辩权并无不妥。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项规定违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销。但《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项对此作出例外规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，可以判决确认违法。本案中，虽然上诉人作出被诉行政行为未反映有告知被上诉人的陈述申辩权，但在本案二审期间，本院充分询问被上诉人对上诉人所认定的相关事实有何申辩，被上诉人并未提出正当理由，且被上诉人违反相关规定停止使用环境保护设施的事实系由负责相应工作的工作人员确认，故上诉人程序不当问题并未严重影响当事人的合法权益，一审法院判决撤销没有必要且不利于国家生态环境安全和公共利益，本院予以纠正。综合考虑公共利益保护之需要，本院确认被诉行政行为违法，但保留被诉行政行为的效力。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、变更南宁市西乡塘区人民法院于2018年8月16日作出的（2018）桂0107行初10号行政判决第一项“一、撤销被告横县环境保护局于2017年7月28日对原告广西永凯糖纸有限责任公司作出横环责改字[2017]19号《责令改正违法行为决定书》”为“确认上诉人横县生态环境局作出横环责改字[2017]19号《责令改正违法行为决定书》的程序违法”； 二、变更南宁市西乡塘区人民法院于2018年8月16日作出的（2018）桂0107行初10号行政判决第二项“二、撤销被告南宁市环境保护局于2017年12月18日作出南环复议字[2017]2号《行政复议决定书》”为“确认上诉人南宁市生态环境局作出南环复议字[2017]2号《行政复议决定书》违法”。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人横县生态环境局和上诉人南宁市生态环境局共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  戴声长 审判员  傅朝霞 审判员  宁 静 二〇一九年九月三十日 书记员  何丽莎