福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终255号 上诉人（原审原告）厦门市翔安区新店镇炉前社区居民委员会，住所地厦门市翔安区新店镇炉前社区。 法定代表人魏水满，主任。 委托代理人孙武艺，福建知圆律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市翔安区人民政府，住所地厦门市翔安区祥福路2005号。 法定代表人胡盛，区长。 委托代理人许宗鹏，男，厦门市翔安区人民政府工作人员。 委托代理人吴永安，福建勤贤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市人民政府，住所地厦门市思明区湖滨北路61号。 法定代表人庄稼汉，市长。 委托代理人吴爱英，女，厦门市司法局工作人员。 原审第三人厦门市翔安区新店镇下后滨社区居民委员会，住所地厦门市翔安区新店镇下后滨社区。 法定代表人洪清海，主任。 上诉人厦门市翔安区新店镇炉前社区居民委员会（以下简称炉前社区居委会）因诉厦门市翔安区人民政府（以下简称翔安区政府）土地行政确认、厦门市人民政府（以下简称厦门市政府）行政复议一案，不服漳州市中级人民法院（2018）闽06行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2016年5月20日，第三人厦门市翔安区新店镇下后滨社区居民委员会（以下简称下后滨社区居委会）以炉前社区居委会为被申请人，向被告翔安区政府提出行政裁决申请，请求依法确认厦门市翔安区新店镇东坑区内港南的三口虾池使用权归属其所有。被告翔安区政府收到上述申请后，查明1964年之前，争议地块原地理形态为海域，1964年至1967年，同安县井头东坑围垦工程指挥部门组织马巷镇、新店镇各村对东坑进行围垦，并将东坑围垦开发成为盐田进行分配，其中和平围中分给和平大队（现为下后滨社区）1348公亩，分给炉星村（现为炉前社区）1210公亩。1985年，下后滨社区将争议地块改为海水养殖基地并对外进行发包。1988年至2014年，下后滨社区先后将争议地块发包给洪允定、林瑞蔗、魏烟发、洪宗岩、陈势军、洪清日、洪民群、陈水生等人，并收取了承包租金。其中1992年与林瑞蔗签订的《滩地承包合同》还有同安县公证处依法公证。2003年厦门市国土资源与房产管理局同安分局开展土地权属登记权属调查工作。时经下后滨村申请，该局组织下后滨村和炉前村就村际相邻界限进行指界。两村依法授权委托村干部，指认争议地块归属下后滨村。2008年，厦门市国土资源与房产管理局翔安分局（以下简称翔安国土房产分局）发布厦国土房翔[2008]通告2号《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干地国有土地补偿通告》，确定争议地块在内的东坑湾片区为补偿范围，土地现状为养殖水面。2009年，炉前社区居委会将争议地块发包给养殖户陈势军、魏烟发等人，承包期限15年，从2009年1月1日至2024年1月1日。下后滨社区居委会向翔安区政府申请裁决。翔安区政府受理后，于2016年11月8日作出厦翔政土决〔2016〕1号《土地权属争议处理决定书》，决定位于东坑垦区内港南的三口虾池（地籍编号为814216004D）在国有土地补偿完成之前由厦门市翔安区新店镇下后滨社区继续管理使用，并送达各方当事人。炉前社区居委会不服，于2017年11月15日向厦门市政府申请行政复议。厦门市政府于2018年1月9日作出厦府行复〔2017〕97号《行政复议决定书》，维持翔安区政府作出的处理决定书。炉前社区居委会不服，提起诉讼。 原审认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。原告炉前社区居委会与第三人下后滨社区居委会就厦门市翔安区新店镇东坑区内港南的三口虾池使用权发生争议，系土地权属争议。被告翔安区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，具有作出处理决定的法定职权。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。被告翔安区政府依据所调查的事实，本着尊重历史、照顾现实及遵循有利于安定团结的原则，根据《中华人民共和国土地管理法》《福建省浅海滩涂水产增养殖管理条例》的相关规定作出厦翔政土决〔2016〕1号《土地权属争议处理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告厦门市政府受理复议申请后，经审理作出厦府行复〔2017〕97号《行政复议决定书》，决定维持翔安区政府厦翔政土决〔2016〕1号《土地权属争议处理决定书》，该复议程序合法，复议结果并无不当。综上，原告炉前社区居委会的诉讼请求均缺乏事实和法律依据，不能成立，应予以驳回。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告炉前社区居委会的诉讼请求。 上诉人炉前社区居委会不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定“两社区也明确将争议地块指认给下后滨社区居委会，并注明‘飞地’”属认定事实有误，上诉人在当时的指界委托书明确指界受托人包括“魏天尝、魏水满、魏明转”三人，而争议地块并未有此三人的共同签名，不足以认定上诉人确认争议地块使用权归属第三人。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，本案争议地块系围垦而成的滩涂，在确认滩涂的使用权，应根据《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理，且根据《福建省浅海滩涂水产增养殖管理条例》第二条的规定，不能适用该条例进行裁决。原审判决认为被上诉人翔安区政府有作出土地权属争议处理决定的法定职权并认定其作出厦翔政土决[2016]1号《土地权属争议处理决定书》适用法律、法规正确系错误的。三、被上诉人翔安区政府不应受理第三人的行政裁决申请，且裁决范围超出了第三人的申请范围。根据《中华人民共和国渔业法》第十一条规定及《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，被上诉人翔安区政府受理第三人申请土地使用权权属争议裁决之时，应当让第三人提供地块土地所有权或使用权相关权属证书。在第三人未能提供争议地块土地所有权或使用权相关权属证书时，被上诉人翔安区政府不应受理第三人的裁决申请，而应引导第三人向权属登记部门申请对争议地块的权属登记，在第三人获得相关权属登记后，如第三人与他人尚存在权属争议时，再向被上诉人翔安区政府申请裁决。四、翔安区政府所作处理决定与翔安国土房产分局于2008年1月3日发布的《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干地国有土地补偿通告》以及翔安区东坑围垦土地征用协调领导小组办公室于2008年1月15日发布的《通知》《致东坑围垦片区种养殖业者的一封信》相矛盾，亦背离行政行为应具有统一性、连贯性原则。五、翔安区政府的裁决依据为“基于‘从实际出发，尊重历史，面对现实’土地权属争议处理原则”，上诉人认为若以此为处理原则，则争议地块亦应该裁决予上诉人继续管理使用。争议地块位于上诉人社区区域范围内，该范围内的地块自历史形成以来即是上诉人社区所有，至今仍是由上诉人的居民从事水产养殖、捕捞等。该事实有申请人提交的原同安县人民政府在土地改革时所颁发的《土地房产所有证》证明，且争议地块现阶段也是上诉人社区的居民从事水产养殖。故，以上述原则处理争议地块权属争议的，争议地块也应裁决归上诉人继续管理使用。综上，请求依法撤销一审判决，并改判支持上诉人一审全部诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。 被上诉人翔安区政府答辩称：一、案涉地块的所有权归国家所有，并在围垦后长期由下后滨社区居委会管理使用。2003年在村际指界过程中，两社区也明确将争议地块指认给下后滨社区居委会，并注明“飞地”。基于此，案涉地块在围垦后长期确由下后滨社区居委会管理使用的事实清楚。二、案涉地块属于国有滩涂，翔安国土房产分局发布的《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干地国有土地补偿通告》其性质是将收回国有滩涂的使用权，其实施需与被补偿单位签订《补偿协议书》等过程，该国有土地补偿通告，只是对享有的国有土地使用权利人进行补偿的行政告知，不具有直接改变原土地使用现状的法律效力。故案涉地块在国有土地补偿完成之前由下后滨社区居委会继续管理使用并无不当。三、答辩人受理下后滨社区的行政裁决申请并作出争议处理决定并无不当。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本案争议属于土地权属争议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，答辩人理应受理并作出处理决定。答辩人在调查明确了案涉三口虾池的所有权归国家所有并在围垦后长期由下后滨社区居委会管理使用的情况下，依据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，从实际出发、尊重历史、面对现实并遵循有利于安定团结的原则，结合第三人的相关请求事项作出被诉争议处理决定，有事实依据同时并未超过第三人的申请范围。综上，答辩人作出的厦翔政土决[2016]1号《土地权属争议处理决定》认定事实清楚，证据确凿，内容适当，上诉人的上诉请求及事实与理由无事实根据与法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人厦门市政府答辩称，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用依据正确。上诉人的上诉请求及理由没有事实和法律依据。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判决。 经审查，各方当事人在法定举证期限内向原审法院提供的证据，均经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。本院对原审认定的原审第三人向被上诉人翔安区政府申请行政裁决，被上诉人翔安区政府予以受理并作出被诉《土地权属争议处理决定书》，以及上诉人向被上诉人厦门市政府提起行政复议，被上诉人厦门市政府作出被诉行政复议决定的相关事实和证据予以确认，对其他事实和证据本院不予确认。 本院认为，根据我国土地管理法、渔业法、海域使用管理法的相关规定，土地、滩涂和海域因属性不同，分属不同管理领域由不同的行政机关实施管理。本案中，被上诉人翔安区政府作出的被诉《土地权属争议处理决定书》认定案涉争议属于土地权属争议，但从被上诉人翔安区政府提供的厦门市政府作出的厦府地[2006]589号《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干地的批复》、翔安国土房产分局于2008年1月3日发布的《关于东坑湾片区清淤工程淤泥堆积晒干地国有土地补偿通告》以及翔安国土房产分局作出的《关于新店镇下后滨社区居民委员会与炉前社区居委会虾池争议的函》等证据材料所载内容看，相关行政主体对于涉案区域属性的认定存在不一致，且其他在案证据亦不足以有效证明涉案区域的属性为土地。被上诉人翔安区政府以土地权属争议而依据《中华人民共和国土地管理法》《福建省浅海滩涂水产增养殖管理条例》的相关规定作出被诉《土地权属争议处理决定书》，主要证据不足，依法应予撤销。被上诉人厦门市政府作出维持被诉《土地权属争议处理决定书》的行政复议决定违法，亦应予以撤销。原审判决驳回原告诉讼请求，认定事实错误，依法应予纠正。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销漳州市中级人民法院（2018）闽06行初8号行政判决； 二、撤销被上诉人厦门市翔安区人民政府作出的厦翔政土决[2016]1号《土地权属争议处理决定书》及被上诉人厦门市人民政府作出的厦府行复[2017]97号《行政复议决定书》； 三、被上诉人厦门市翔安区人民政府应在本判决生效之日起三个月内重新依法作出处理决定。 本案一、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人厦门市翔安区人民政府与被上诉人厦门市人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇一九年九月三十日 书记员  吴燕玲 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； …… 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……