广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂03**行初31号 原告：熊某弟，男，1950年2月3日出生，汉族，住桂林市七星区。 委托代理人：蒋某启，广西古方律师事务所律师。 被告：桂林市自然资源局，住所地：桂林市临桂新区青莲路投资发展大厦南楼。 法定代表人：王某，局长。 委托代理人：刘某迪，广西中心律师事务所律师。 委托代理人：陈某勋，桂林市自然资源局工作人员。 被告：桂林市人民政府，地址：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人：秦某成，市长。 委托代理人：彭某新，行政复议应诉科工作人员。 原告熊某弟撤销桂林市规划局作出的《广西建设行政处罚决定书》［市规行决（2018）七星-朝阳第0**号］和被告桂林市人民政府作出的《行政复议决定书》【市政复决（2019）**号】行政行为纠纷一案，原告于2019年3月29日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向桂林市规划局、桂林市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。在审理本案过程中，因为桂林市规划局与桂林市国土资源局合并，成立了桂林市自然资源局，所以本案的被告变更为桂林市自然资源局。本院依法组成合议庭，于2019年5月31日公开开庭审理了本案。原告熊某弟及其委托代理人蒋某启，被告桂林市自然资源局的委托代理人刘某迪、陈某勋；被告桂林市人民政府的委托代理人彭某新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市规划局于2018年9月20日作出《广西建设行政处罚决定书》[市规行决（2018）七星-朝阳第0**号]。内容为：熊某弟未经城乡规划行政主管部门批准，于1993年擅自在湖塘村委××村××南侧约10米处建设砖混房（二层封顶）。面积200平方米的行为，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定。该违法建筑延续至今，且无法采取改正措施消除影响，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限2018年10月9日前自行拆除。 被告桂林市人民政府于2019年1月23日作出《行政复议决定书》【市政复决（2019）**号】。内容为：桂林市人民政府认为桂林市规划局于2018年9月20日作出《广西建设行政处罚决定书》[市规行决（2018）七星-朝阳第0**号]，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚适当，维持桂林市规划局于2018年9月20日作出《广西建设行政处罚决定书》[市规行决（2018）七星-朝阳第0**号]。 原告熊某弟向本院提出诉讼请求：1、请求人民法院依法撤销桂林市规划局作出的市规行决字【2018】七星-朝阳第0**号广西建设行政处罚决定书以及桂林市人民政府作出的市政复决字[2019]**号行政复议决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。 事实和理由：被告桂林市规划局于2018年9月20日对原告作出了市规行决字【2018】七星-朝阳第0**号广西建设行政处罚决定书（下称处罚决定书），原告对该处罚决定书不服，于2018年11月15日向被告桂林市人民政府提出复议申请，2019年3月16日，原告收到了被告桂林市人民政府作出的市政复决字[2019]**号行政复议决定书（下称复议决定书），该复议决定书维持了处罚决定书。原告对处罚决定书、复议决定书不服，特向贵院提起行政诉讼，事实和理由如下。 一、该处罚决定书和复议决定书事实不清，证据不足。 涉案房屋是合法房产，不是无手续、擅自建房，也不属于市、城镇规划区，不在规划控制范围内。1993年8月28日，原告经桂林市郊区朝阳人民政府许可，并且颁布了编号为0001***号《桂林市郊区准许村民建房用地通知单》及其编号为001***《桂林市郊区人民政府建房施工许可证》，且按照当时政府的要求于1993年8月30日缴纳了相应的土地管理费、建房管理费及教育集资费之后，才在湖塘村委××村××南侧约10米处建设砖混房（二层）。由此可以确认，涉案房产完全是合理合法的，原告没有违法行为。 另外，当时该地块属于荒地（参见0001***用地通知单）按照国家谁开荒、谁投资、谁受益的农村政策，涉案房屋是属于原告所有的合理、合法房产。 该处罚决定书、复议决定书，没有提供足以证明原告违法的证据，因此作出该处罚决定书、复议决定书是错误的。根据行政诉讼法的规定，被告应当提供充分的证据来证明原告存在违法的事实，否则被告就是错误处罚，就应该撤销错误的行政行为。 二、该处罚决定书、复议决定书适用法律错误。 1993年，涉案房产所在地湖塘江背村是由桂林市郊区人民政府管辖，属于典型的农村地域，并不属于城市地段，根据《中华人民共和国城市规划法》“第三条本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”的规定，该处罚决定、复议决定适用《城市规划法》是错误的，而《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日才施行，该处罚决定适用此法更是错误的。 三、该处罚决定书、复议决定书超过了处罚时效，是错误的。 涉案房屋建设于1993年，至今已超过25年，根据《行政处罚法》第29条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定，即使本案涉嫌违法，也早已超过了处罚时间。 综上所述，被告的处罚决定书、复议决定书是错误的，极大地伤害了原告的合法权益，原告依法向贵院提起诉讼，请求贵院支持原告的诉讼请求，以维护原告的合法权益。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据： 证据1、邮件信封、收件回执、收件内容，证明原告所留地址电话均可联系并接收邮件，不存在需要留置送达的情形，所以被告程序违法。 证据2、现场照片，证明现场检查时的执法人员为周某斌和周某琦这二人，处罚时变更为李某、毛某，原告从不知情，原告提交了证据材料和申辩材料，证明被告程序违法。 证据3、土地管理费、建房管理费、超宽罚款收据、建房施工适格证、用地通知、证明，证明房屋产权来源，合法性； 证据4、土地承包表，证明房屋产权来源，合法性； 证据5、房屋现状照片，证明原告房屋为影响通行，未对周边房屋产生影响。 证据6、22张照片，证明被告桂林市自然资源局选择性执法，还有其他正在建设的违法建筑被告桂林市自然资源局没有去相关地点执法。 被告桂林市自然资源局辩称：一、熊某弟涉讼建筑位于桂林市××星区××村委××村广西天马钢构安装工程有限公司西北侧，根据《桂林市城市总体规划图（1985-2000）》，可以表明熊某弟涉讼建筑位于桂林市城市规划区内。1998年熊某弟未经城市规划行政主管部门批准，擅自在湖塘××××村广西天马钢构安装工程有限公司西北侧建设二层砖混房，违反了当时生效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二的规定，属于违法建设行为。该违法建筑延续至今，严重影响桂林市城乡规划的实施且无法采取改造措施消除影响，因此答辩人依法适用现在生效的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对熊某弟进行处罚是正确的。 二、答辩人于2018年6月21日对熊某弟涉讼房屋进行立案调查。鉴于熊某弟未取得城市（或城乡）规划行政主管部门的批准，1998年在桂林市××星区××村委××村广西天马钢构安装工程有限公司西北侧建设二层砖混房187.5平方米违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，拟对熊某弟作出限期自行拆除违法建筑的行政处罚。答辩人于2018年9月**日送达了《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》，熊某弟未在规定时间内向答辩人提出听证、申辩，故答辩人于2018年9月20日送达了《广西建设行政处罚决定书》（市规行决字〔2018〕七星-朝阳第0**号）。 综上所述，答辩人对熊某弟作出的市规行决字〔2018〕七星-朝阳第0**号《广西建设行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、处罚适当，请法院依法判决，驳回熊某弟的诉讼请求。 本院发出应诉通知书后，被告桂林市自然资源局向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据。 证据： 证据1、《桂林市城市总体规划图（1985年-2000年）》，证明原告涉讼建筑位于桂林市××××区范围内。 证据2、住房和城乡建设行政执法调查询问笔录及证明，证明原告建设涉案违法建筑的时间及未办理规划审批手续。 证据3、住房和城乡建设行政执法现场检查（勘验）笔录及现场照片，证明原告涉案违法建筑的基本情况。 证据4、住房和城乡建设行政处罚立案表，证明案件适用一般程序。 证据5、住房和城乡建设行政执法调查通知书（照片），证明被告已依法书面通知原告接受调查询问，及依法送达原告的事实。 证据6、住房和城乡建设行政处罚案件处理审批表，证明案件调查终结，由被告委托的执法单位提出处理意见，经被告神格同意的事实。 证据7、住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书及送达回证，证明被告作出行政处罚之前，依法履行了告知义务。 证据8、市规行决字【2018】七星-朝阳第0**号行政处罚决定书及送达回证，证明被告依法对原告作出具体行政行为的内容，及依法送达的事实。 证据9、行政执法委托书，证明案件调查单位收被告的委托进行行政执法。 一、证据1、《桂林市城市总体规划图（1985年-2000年）》，证明原告涉讼建筑位于桂林市××××区范围内。 证据2、住房和城乡建设行政执法调查询问笔录及证明，证明原告建设涉案违法建筑的时间及未办理规划审批手续。 证据3、住房和城乡建设行政执法现场检查（勘验）笔录及现场照片，证明原告涉案违法建筑的基本情况。 证据4、住房和城乡建设行政处罚立案表，证明案件适用一般程序。 证据5、住房和城乡建设行政执法调查通知书，证明被告已依法书面通知原告接受调查询问，及依法送达原告的事实。 证据6、住房和城乡建设行政处罚案件处理审批表，证明案件调查终结，由被告委托的执法单位提出处理意见，经被告审核同意的事实。 证据7、住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书及送达回证，证明被告作出行政处罚之前，依法履行了告知义务。 证据8、市规行决字【2018】七星-朝阳第0**号行政处罚决定书及送达回证，证明被告依法对原告作出具体行政行为的内容，及依法送达的事实。 证据9、行政执法委托书，证明案件调查单位收被告的委托进行行政执法。 二、作出具体行政行为的法律依据 1、《中华人民共和国城市规划法》第三十二条。 证明：原告的建设行为属于违法建设。 2、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。 证明：原告违反该法所要承担相应的法律责任。 被告桂林市人民政府辩称：原告熊某弟不服桂林市规划局作出的市规行决字〔2018〕七星朝阳第0**号《广西建设行政处罚决定书》和桂林市人民政府作出的《行政复议决定书》（市政复决字〔2019〕**号），向桂林市临桂区人民法院提起行政诉讼，答辩人现答辩如下： 一、桂林市规划局作出的行政处罚决定并无不当。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程决见划许可证”。原告未经城乡规划行政主管部门批准，于2014年擅自在考星区××村委××村××南侧约10米处建设二层砖混房屋200平方米的行为，违反了上述规定。根据《关于转发全国人大常委会法工委办公室＜对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见＞的通知》（建法〔20**〕**号），违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。因此，桂林市规划局对原告违法建设行为作出的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚适当。复议机关予以维持是正确的。 二、桂林市人民政府作出的复议决定程序合法。 桂林市人民政府于2018年11月19日收到熊某弟的复议申请后，依法予以受理，随后向原告、桂林市规划局下发《案件受理通知书》（市复受字〔2018〕178号）。复议期间，本机关对各方当事人提交的书面材料进行了认真审核和研究后，依法作出了市政复决字〔2019〕**号行政复议决定，并送达给当事人。 综上，桂林市规划局作出的市规行决字〔2018〕七星朝阳第0**号《广西建设行政处罚决定书》和桂林市人民政府作出的《行政复议决定》（市政复决字〔2019〕**号）认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 本院发出应诉通知书后，被告桂林市人民政府向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据。 证据1、行政复议连审批表，证明复议机关受到原告申请行政复议材料，并在5个工作日内立案受理，符合复议法规定。 证据2、《案件受理通知书》（市复受字【2018】1**号）送达回证，证明复议机关将《案件受理通知书》（市复受字[2018]1**号）送达给当事人。 证据3、《行政复议决定书》（市政复决字【2019】**号）送达回证，证明复议机关依法作出《复议决定书》（市政复决字【2019】**号）并送达给当事人。 经庭审质证，质证意见如下： 一、各方当事人对桂林市自然资源局提供的证据的质证意见 原告对被告桂林市自然资源局提供的证据的质证意见：原代：对证据1的三性均不认可，1、因为不知道总体规划图的用途细项是做什么的，所以我方认为总图规划图不能反映出具体的规划；2、该证据不能直接作为本案的证据，与本案无关，不能反映出本案争议的乡村现状和未来规划的情况。 对证据2的真实性不予认可，被询问人是熊某弟，但笔录上没有熊某弟的签字。执法人员也不是当天的执法人员，所以我方对该证据不予认可。 对证据3不认可，因为李某和毛某从来没有到过现场，所以我方不认可这份证据。 对证据5住房和城乡建设行政执法调查通知书，当时熊某弟签字的时候李某和毛某都不在，只有周某斌和周某琦在现场。 对证据7的住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书是留置送达，但是后面的文书都是邮寄送达，被告没有证据证明原告拒签的事实。见证人身份不符合法律规定，不能作为现场见证人来某。 被告桂林市人民政府的质证意见：对被告桂林市自然资源局的证据均没有异议。 二、各方当事人对被告桂林市人民政府提供的证据的质证意见 原告的质证意见：对桂林市人民政府的程序事项没有意见。 被告桂林市自然资源局的质证意见：对被告桂林市自然资源局的证据三性均无异议。 三、各方当事人对原告提供的证据的质证意见 被告桂林市自然资源局的质证意见：对证据1的真实性和合法性没有异议，对关联性和证明目的有异议，邮寄送达是在直接送达和留置送达都无用的情况下才进行的。 对证据2的真实性没有异议，关联性和证明目的有异议，因为不知道拍照时间是什么时候，并且李某、毛某、周某斌和周某琦均是自然资源局员工。 证据3真实性没有异议，关联性有异议。土地管理费不能证明房屋的合法性，只能证明土地使用的情况。建房管理费、超宽罚款收据的真实性和合法性没有异议，对关联性有异议，因为建房管理费上是30平方米，但是本案房屋是200平方米，所以对其关联性有异议。村委会没有对土地的规划职能，所以村委会不能行使土地规划审批的职责。 对证据4真实性没有异议，对关联性和证明目的有异议。 对证据5真实性没有异议，对关联性和证明目的有异议，该证据不能达到证明目的。 证据6是当庭提交的，我方没有办法去核查其真实性。 被告桂林市人民政府的质证意见：对证据3不能证明其房屋的合法性，根据相关法律规定建房需要工程规划许可证，但是原告并没有工程规划许可证。其他质证意见与桂林市自然资源局一致。 本院对上述证据认证如下：对原、被告双方无异议的证据，本院予以确认，并作为定案依据。对有异议部分，本院从证据的真实性、合法性、关联性进行认定。 经审理查明，1993年8月28日，原告经桂林市郊区朝阳人民政府批准在变电路公路边的荒地上建房，用地面积30平方米，并且取得了编号为0001***号《桂林市郊区准许村民建房用地通知单》及其编号为001***《桂林市郊区人民政府建房施工许可证》。 桂林市规划局根据举报，于2018年6月21日，委派桂林市七星区城管大队执法人员毛某、李某去查实，在执法过程中，发现原告在湖塘村委××村××南侧约10米处建设砖混房（二层封顶）。面积200平方米。遂向原告下发了《住房和城乡建设行政执法调查通知书》，要求原告在2018年6月25日到朝阳人民政府接受调查。到期后，原告没有到场。桂林市规划局遂于2018年9月**日向原告作出了《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》并且送达给了原告。原告逾期没有提出听证，桂林市规划局遂于2018年9月20日向原告作出了《广西建设处罚决定书》[市规行决（2018）七星-朝阳第0**号]。该决定书认定：原告未经城乡规划行政主管部门批准，于1993年擅自在湖塘村委××村××南侧约10米处建设砖混房（二层封顶）200平方米的行为。违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定。该违法建筑延续至今，且无法采取改正措施消除影响，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限2018年10月9日前自行拆除。 原告不服，向被告桂林市人民政府申请行政复议，被告桂林市人民政府于2019年1月23日作出《行政复议决定书》【市政复决（2019）**号】，维持桂林市规划局作出行政处罚决定，原告不服向本院提起行政诉讼。 另外查明，执法人员还根据举报查明熊某弟于1993年擅自在湖塘村委××村××南侧大约10米处建设砖混房（二层封顶）200平方米，桂林市规划局于2018年9月20日作出《广西建设行政处罚决定书》[市规行决（2018）七星-朝阳第0**号]，熊某弟不服已经向本院提起行政诉讼；查明熊某弟于1998年擅自在湖塘××××村广西天马钢构安装工程有限公司西北侧建设砖混房（二层封顶）187.5平方米，桂林市规划局于2018年9月20日作出《广西建设行政处罚决定书》[市规行决（2018）七星-朝阳第0**号]，熊某弟不服已经向本院提起行政诉讼；查明了熊某弟的小女儿熊某双于2011年擅自在湖塘××××村东江变电站东北侧约350米出建设砖瓦房（一层封顶）224平方米，桂林市规划局于2018年9月20日作出《广西建设行政处罚决定书》[市规行决（2018）七星-朝阳第***号]，熊某弟的小女儿熊某双不服已经向本院提起行政诉讼；查明了熊某弟的小女儿熊某双于2011年擅自在湖塘村委××村××南侧约10米处建设砖混房（二层封顶）217.5平方米，桂林市规划局于2018年9月22日作出《广西建设行政处罚决定书》[市规行决（2018）七星-朝阳第***号]；查明了熊某弟的小儿子熊某艺于2011年擅自在湖塘村委××村××南侧约10米处建设砖混房（二层封顶）499.5平方米，桂林市规划局于2018年9月22日作出《广西建设行政处罚决定书》[市规行决（2018）七星-朝阳第***号]。至此，熊某弟一家所有的5座房屋（包含养殖场内的两座养殖房）全部被桂林市规划局确认为违法建筑并且责令拆除。现在熊某弟一家对处罚不服，已经全部起诉。 另查明：原告所在的村庄一共有60户左右人家，房屋有一百多座。原告的家庭情况：实行家庭联产承包责任制时，一共有八口人，即熊某弟、熊某弟的妻子周某妹、母亲周某娘（已经去世）、大儿子熊某息（在南宁市公安局交警支队工作，户口已迁出）、大女儿熊开某（在外务工，户口在江背村）、小女儿熊某双、二儿子熊某军（在七星区政府工作，户口已迁出）、小儿子熊某艺。 本院认为，本案中，桂林市规划局具有对未取得建设工程规划许可证进行建设的城镇建设工程进行查处的法定职责，原告建设房屋应当取得相应的规划许可。但是并不是没有取得相应的规划许可，就应当限期拆除。《中华人民共和国城乡规划法》的六十四条对没有取得建设规划许可证进行建设的处罚裁量幅度规定为：尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正、并处罚款，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入等措施或者处罚。本院对桂林市规划局作出的《广西建设行政处罚决定书》[市规行决（2018）七星-朝阳第0**号]，从是否具有合理性和是否存在明显不当方面进行审查。本院认为：桂林市规划局作出的《广西建设行政处罚决定书》存在明显不当，不具有合理性。 首先，1993年8月28日，原告经桂林市郊区朝阳人民政府批准在变电路公路边的荒地上建房，用地面积30平方米，并且取得了编号为0001***号《桂林市郊区准许村民建房用地通知单》及其编号为001***《桂林市郊区人民政府建房施工许可证》。虽然审批规划用地面积30平方米，但是原告在2008年城乡规划法之前建设了两层，面积200平方米。此种情况，在农村（包括原告所居住的村）相当普遍。此是由于农村发展程度及其行政管理的实际情况等客观因素造成的，不是农村居民单方面能够克服和解决的。 其次，支持对桂林市规划局作出的决定的实施，可能导致原告及其全家的生活处于危险境地。原告的房屋虽然存在批少建多的情况，但是居住房屋作为农民的生活稳定场所和社会稳定的基础，桂林市规划局对原告及其儿女全家所有的5座房屋（包含养殖场内的房屋），下发了限期拆除的处罚决定书，如果得到支持将使原告及其全家的生活处于危险境地，虽然被告桂林市自然资源局主张涉案房屋是否最终强制拆除可以在执行过程中予以裁量，但显然该主张将导致原告行使救济权的极度被动地位，甚至丧失提起救济的事实基础。 再次，行政裁量权的行使应当符合比例原则。 比例原则要求行政行为的作出应当兼顾行政目的实现与相对人权益的保护，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应当被限制在尽可能小的范围和限度内。本案中，桂林市规划局作出的行政处罚决定，依照了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，进行了裁量。但是上述规定并非绝对条款，而且规定中的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”从法律层面仍然有进一步的解释空间，尤其涉及到查处影响到生产、生活和社会稳定的事项，行政机关应当充分考虑其所作出的行政行为是否对违法建设人居住安全和正常生活产生过度侵害，即应当在充分平衡规划秩序利益与安居、生产生活利益的前提下，采取适当的处理。就本案而言，桂林市规划局作出的行政行为对原告的居住安全和正常生活产生过度侵害。 综上所述，桂林市规划局对原告作出的《广西建设行政处罚决定书》[市规行决（2018）七星-朝阳第0**号]存在明显不当，不具有合理性，依法应当撤销，因为桂林市人民政府维持了被诉的复议决定，故应一并撤销。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十九条规定，判决如下： 一、撤销桂林市自然资源局作出的《广西建设行政处罚决定书》（市规行决字〔2018〕七星-朝阳第0**号）。 二、撤销被告桂林市人民政府作出的《行政复议决定书》【市政复决（2019）**号】 案件受理费50元，由桂林市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元(收款单位：桂林市中级人民法院，帐号：20×××00l416，开户行：农行桂林高新支行)，上诉于桂林市中级人民法院。上诉期满后七天内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。 审 判 长  廖伟文 人民陪审员  孙红兵 人民陪审员  唐良保 二〇一九年九月二十日 书 记 员  周 诚