山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁08行终257号 上诉人（原审原告）高玉英，女，1970年5月24日出生，汉族，农民，住梁山县。 委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。 委托代理人郇耀邦，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）梁山县黑虎庙镇人民政府，住所地梁山县黑虎庙镇254省道东50米。 法定代表人李光振，镇长。 委托代理人李德军，山东金正义律师事务所律师。 上诉人高玉英与被上诉人梁山县黑虎庙镇人民政府行政补偿协议一案，不服梁山县人民法院（2019）鲁0832行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，根据山东省人民政府发布的《山东省高速公路网中长期发展规划（2015-2030年）》调整方案，明确“九纵四横一环七连”高速公路网布局，将董梁高速作为路网布局中的“横四”线列入建设范围。为解决董家口至梁山（鲁豫界）公路宁阳至梁山（鲁豫界）段（梁山段）项目用地需要，梁山县人民政府于2017年6月5日发布了《梁山县人民政府拟征收、收回土地公告》（梁征公告〔2017〕4号），对拟征收土地的位置、范围、权属、用途及拟征收土地补偿标准等事项予以发布。因原告位于拟征收土地范围内，2017年5月29日对原告院内房屋及附属物调查确认，并经原告在确认表上签字。山东省梁山县神州房地产估价有限公司于2018年6月6日出具《估价报告》，对原告院内房屋及附属物进行估价评定。2018年7月12日梁山县董家口至梁山（鲁豫界）高速公路梁山段工程指挥部报经梁山县人民政府同意，依据山东省国土资源厅、财政厅《关于济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕394号）规定，根据评估公司评估结果制定了《梁山县董梁高速公路梁山段工程指挥部关于董梁高速公路梁山段房屋征收补偿方案》，对征收范围、征收补偿依据及原则、征收补偿标准进行公布；2018年10月22日梁山县国土资源局制定了《关于黑虎庙镇包那里村拟征收土地补偿安置方案》，对拟征收土地的位置、地类及面积、拟征收土地补偿标准、安置意见、其他事项进行公布，并同时交代救济方式与期限；上述方案均进行公示。原告提交的2018年9月23日由董梁高速包那里前郭村拆迁指挥部制定的《董梁高速包那里前郭村拆迁安置方案》显示，对拆迁范围、拆迁补偿安置标准、宅基地分配、签订协议与腾空时间、奖励办法、其他应说明事项进行细化规定。被告与原告于2018年9月29日签订了《董梁高速包那里前郭村拆迁补偿安置协议书》，协议书对被拆迁人房屋现状、拆迁补偿安置、宅基地分配、新房建设、资金支付等事项均做出了约定。2018年10月8日，原告领取了高速公路房屋及地上物拆迁补偿款。涉案房屋已被拆除。原告向梁山县国土资源局申请信息公开，2018年10月23日，梁山县国土资源局向王端启、郭恩国作出《关于王端启、郭恩国政府信息公开申请情况说明》，答复称“申请人申请地块、承包地、房屋涉及土地正在进行征收的前期调查过程中，申请信息尚未组卷上报。已发布拟征收土地公告（2017年6月5日公布）、土地征收补偿安置方案”。原告向梁山县人民政府提出复议申请，要求撤销被告强迫原告签订的涉案协议，梁山县人民政府在2018年12月12日作出《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告的行政复议申请不属于《行政复议法》规定的行政复议范围，决定不予受理。 原审法院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。根据上述规定，原、被告对双方签订涉案协议的事实均无异议，涉案协议属行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。涉案协议属人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《山东省土地征收管理办法》第五条规定：市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡(镇)人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。第六条规定：省人民政府国土资源行政主管部门负责全省土地征收的监督管理工作。市、县人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内土地征收的具体实施工作。本案中，梁山县人民政府发布了《梁山县人民政府拟征收、收回土地公告》，梁山县董家口至梁山（鲁豫界）高速公路梁山段工程指挥部报经梁山县人民政府同意，根据评估公司评估结果制定了《梁山县董梁高速公路梁山段工程指挥部关于董梁高速公路梁山段房屋征收补偿方案》，梁山县国土资源局制定了《关于黑虎庙镇包那里村拟征收土地补偿安置方案》，被告受安排具体实施本行政区域内土地征收与补偿工作，不违背法律规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案涉案协议签订过程中，原告在协议上签字行为的法律意义是自愿接受补偿安置条件，其应对自己的行为承担法律责任，其事后提出相反主张的，应承担证明责任。本案中，原告提供的证据不能充分证明双方订立协议时被告采用欺诈、胁迫的手段或者违背其真实意思。本案补偿标准依据明确，协议对宅基地分配、新房建设均做出了约定，原告领取补偿款的事实，能够印证对涉案协议的认可，涉案补偿安置协议是双方真实意思表示，且该协议双方已经按约定履行。原、被告签订的涉案协议，不符合上述规定的情形，且签订协议的目的符合公共利益的需要。虽原、被告签订涉案协议后，梁山县国土资源局制定了《关于黑虎庙镇包那里村拟征收土地补偿安置方案》并公示，属程序瑕疵。征收补偿过程中的轻微瑕疵不足以影响涉案协议的效力。涉案协议不宜认定无效。本案涉案项目是经过批准建设的省重点民生工程、基础建设项目，由于工期紧，对涉及相关的工程用地，在查清所需使用土地的权属、地类、面积，兑现被用地单位群众的地上附着物和青苗补偿费，妥善处理好拆迁补偿安置、宅基地分配、新房建设有关问题的前提下，在土地未依法批准征收转为建设用地前，经过批准可先行清障、使用并无不当，且土地征收问题并非本案审理范围。原告认为补偿内容有遗漏，可另行协商解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款的规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高玉英负担。 上诉人高玉英不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，确认涉案行政协议无效。理由是，一、签订协议时，尚未征收，也没有发布安置补偿方案。协议签订时，尚没有合法的安置补偿方案，双方签订安置协议没有法律依据；二、签订协议后，被上诉人至今没有安置上诉人宅基地。签订协议时，被上诉人说安置上诉人宅基地，签订协议后，被上诉人至今未安置宅基地。被上诉人欺诈上诉人，双方签订的协议属于无效协议；三、评估报告过了四个月才签订协议，评估没有反映房屋的真实价值。委托评估公司的是董梁高速公路梁山段工程指挥部，这个单位不是行政机关，也未经上诉人同意，委托评估无效，评估不合法；四、评估报告遗漏评估项目，没有包括宅基地土方价值，协议无效；五、拆迁安置应当保障上诉人居者有其屋。保证上诉人居住水平不降低，安置协议缺少法定产权置换的内容，协议属于无效协议；六、货币补偿的数额，应当以分配宅基地时的建筑重置价格进行补偿。评估至今已经一年多了，签订协议的时间已经九个多月了，上诉人的房屋价值发生变化，按照评估时的价格，已经不能安置相同面积的房屋；七、行政协议合法性不能以上诉人签字为合法条件。《董梁高速包那里前郭村拆迁补偿安置协议书》是行政协议，被上诉人作为行政机关，应当保障协议合法性，不能以上诉人签字为合法条件。本案中的协议内容违反法律强制性规定，属于无效协议；八、评估报告并没有按照《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定进行评估。山东省梁山县神州房地产估价有限公司对上诉人房屋的评估价值，是按照承包地内看护房用房及临时建筑的标准(200-850元)进行评估的，违反法律规定。 被上诉人梁山县黑虎庙镇人民政府辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求二审人民法院驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据和依据已在原审庭审中进行质证。本院在二审审理过程中，又向各方当事人邮寄送达了二审告知书和二审诉讼要素表。本院对本案的基本事实予以认定。 本院认为，《中华人民共和国合同法》第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。本案中，上诉人高玉英与被上诉人梁山县黑虎庙镇人民政府签订了《董梁高速包那里前郭村拆迁补偿安置协议书》，协议书中对上诉人被征收拆迁房屋及附属物的补偿安置等事项做出了约定。双方当事人依据自己的意愿签订协议，协议书自双方当事人签订时即发生效力，依法成立的协议，受法律保护，对双方当事人具有法律约束力，双方当事人均不得擅自变更或解除。并且，双方当事人在缔结协议的过程中，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”等合同无效的情形。因此，双方当事人签订的《董梁高速包那里前郭村拆迁补偿安置协议书》依法应当受到法律保护，该协议系合法有效的协议。并且上诉人已经按照补偿安置协议中的约定领取了补偿款，涉案房屋已经被拆除完毕，双方当事人已经实际履行了协议书中的内容。上诉人主张确认被诉补偿安置协议书无效的观点，于法无据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由，没有法律依据，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费负担不变。二审案件受理费50元，由上诉人高玉英负担。 本判决为终审判决。 审判长  李传平 审判员  张 玲 审判员  惠 慧 二〇一九年九月三十日 法官助理刘娟 书记员徐冰