文书内容重庆市忠县人民法院行 政 判 决 书(2019)渝0233行初21号原告彭明清，女，生于1950年6月15日，汉族，住重庆市忠县。委托代理人刘宏国，北京京平律师事务所律师。代理权限为一般代理。被告忠县规划和自然资源局，住所地重庆市忠县忠州镇果园路12号，统一社会信用代码11500233765915210U。负责人李心国，该局局长。出庭负责人周阳，该局副局长。委托代理人秦洪权，该局职工。代理权限为一般代理。委托代理人戴宗宪，重庆泰源律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告彭明清诉被告忠县规划和自然资源局请求确认《忠县新生港项目房屋拆迁协议书》无效一案，本院立案后，依法组成合议庭，适用普通程序，公开开庭进行审理。原、被告及委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2017年3月，忠县新生镇人民政府与原告签订了《忠县新生港项目房屋拆迁协议书》，对原告房屋实施了征收、拆除。2018年6月，重庆市人民政府作出渝府复（2018）239号《行政复议决定书》，确认《忠县人民政府关于同意新生镇果梁村七社等部分集体土地征收补偿安置方案的批复》（忠府[2017]7号）违法，原告方知被告是在没有合法征收土地批文，没有合法征地补偿安置方案的情况下，以欺骗的方法，与原告签订了房屋拆迁协议书。被告的行为违反《土地管理法》的强制性规定，属于严重违法。原告提交证据：1、原告身份证复印件。2、《忠县新生港项目房屋拆迁协议书》。3、渝府复［2018］239号《行政复议决定书》。4、（2019）渝02行终45号《行政裁定书》。被告辩称，一、原告应先申请行政机关协调、裁决，未经行政机关协调、裁决的，人民法院不予受理。二、重庆新生港项目土地征收工作系被告委托忠县新生街道办事处实施的行政行为，双方所签订的协议书并无《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。三、重庆市人民政府征收土地的批文与忠县人民政府批准的征收补偿安置标准是一致的，原告的合法权益未受到影响。综上，请求驳回原告起诉。被告提交证据、依据：1、渝府地［2017］1564号《重庆市人民政府关于忠县建设重庆港忠县港区新生作业区二期工程港口和机械设备停放场及维修设施项目用地农用地转用和土地征收的批复》。2、忠府［2017］7号《忠县人民政府关于同意新生镇果梁村七社等部分集体土地征收补偿安置方案的批复》。3、忠府［2017］257号《忠县人民政府关于同意新生街道果梁村七组等四个组部分集体土地征收补偿安置方案的批复》。4、《忠县新生港项目房屋拆迁协议书》。5、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条三款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释［2011］20号）第十条、《中华人民共和国合同法》第五十二条。经庭审质证，原告认为，被告在开庭前没有提供完整的证据，应该承担举证不能的后果。从被告提交的三份文件可以看出，被告是在没有批文的情况下，实施的征地行为，故违法和无效；被告认为，原告提交的《行政复议决定书》与本案没有关联性。本院认证意见：被告提供的《中华人民共和国合同法》第五十二条不具关联性，不予采信。双方提供的其他证据、依据具有合法性、关联性和真实性，予以采信。经审理查明，2017年1月18日，忠县人民政府作出《关于同意新生镇果梁村七社等部分集体土地征收补偿安置方案的批复》（忠府[2017]7号）。重庆市忠县新生港一期工程被重庆市人民政府以渝府办发[2017]21号列为2017年重点项目。2017年3月20日,原告给被告出具主要内容为同意按忠县人民政府[2017]7号文件进行安置，住房选择货币安置，承包土地交还集体，安置后无房居住不要求二次安置的《承诺书》，并与被告委托的忠县新生镇人民政府签订了《忠县新生港项目房屋拆迁协议书》。2017年3月23日，原告出具拆迁房屋补偿款975817.22元领款领据，同日，忠县新生镇人民政府将房屋补偿款发放原告。2017年7月25日，中共忠县县委以忠县委[2017]10号文件撤销忠县新生镇人民政府，设立忠县人民政府新生街道办事处(以下简称新生街道办事处)。2017年9月12日、10月31日、11月9日，重庆市人民政府分别以渝府地[2017]1260、1564、1637号作出《关于忠县建设重庆港忠县港区新生作业区一期工程港口生产作业区农用地转用和土地征收的批复》、《关于忠县建设重庆港忠县港区新生作业区二期工程港口和机械设备停放场及维修设施项目用地转用和土地征收的批复》、《关于忠县建设重庆港忠县港区新生作业区三期工程港口交通及配套设施用地转用和土地征收的批复》。2017年11月9日、11月20日，被告分别以忠国土房管征补公[2017]30、35、36号作出《关于新生街道香水村二组等二个村（居委）三个组部分集体土地征收补偿安置方案的公告》、《关于新生街道香水村二组等二个村（居委）五个组部分集体土地征收补偿安置方案的公告》、《关于新生街道果梁村七组等三个村（居委）四个组部分集体土地征收补偿安置方案的公告》。2017年12月5日，忠县人民政府作出忠府[2017]257号《关于同意新生街道果梁村七社等四个组部分集体土地征收补偿安置方案的批复》。2018年3月7日，忠县万兴生猪养殖有限公司对忠府[2017]7号《批复》向重庆市人民政府申请复议，要求确认违法并撤销。2018年6月5日，重庆市人民政府作出渝府复[2018]239号《行政复议决定书》，认定忠府[2017]7号对忠县新生街道作出《批复》，同意由镇街实施征地补偿、安置工作明显不当；未经法定程序批准，未取得市政府农用地转用和土地征收审批，作出《批复》程序违法；鉴于忠县新生街道土地征收补偿安置已经实施，撤销《批复》已无实际意义，故依法确认该《批复》违法。2018年7月13日，原告与忠县土地和房屋征收中心签订《征地人员安置协议》。2018年8月6日，原告对忠县新生街道办事处提起行政诉讼，要求确认《忠县新生港项目房屋拆迁协议书》无效，基于本案被告与新生街道办事处的委托与被委托关系，本院2018年12月25日作出（2018）渝0233行初59号《行政裁定书》，以原告不同意变更被告为本案被告为由驳回起诉。重庆市第二中级人民法院于2019年3月22日以（2019）渝02行终45号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。本案诉讼中，本院释明原告变更请求确认无效的诉讼请求，原告不同意变更。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”据此，被告是征地补偿、安置方案的实施主体。新生街道办事处与原告签订协议，发放补偿款是接受被告委托而实施的行为，其法律后果应由委托方承担，故被告是本案适格主体；原告与被告签订的房屋拆迁协议涉及住房安置对象、人数、标准、搬迁补助、按时拆房奖及提前搬迁奖，双方均签名捺印确认，现原告提起确认无效之诉，其实质是对已签订的行政协议发生争议，属于人民法院可直接受理的行政诉讼，故对被告关于由政府先行协调的主张不予支持。被告作为房屋拆迁协议所涉征地补偿和安置的适格主体，与原告签订房屋拆迁协议具有法律规范依据，亦不具有其他应当确认无效的重大且明显违法的情形，故不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的情形。结合原告拒绝变更诉讼请求，根据最高人民法院《关于适用的解释》第九十四条第二款：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”之规定，判决如下：驳回原告彭明清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告彭明清负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。审 判 长  钟 清人民陪审员  张绍炳人民陪审员  刘邦太二〇一九年九月十八日书 记 员  吴海丽