长沙铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）湘8601行初169号 原告梁菊华,女,1947年12月13日出生，汉族，住湖南省长沙县。 委托代理人周永红,女，1968年10月21日出生，汉族,住址同上（系原告梁菊华之女）。 委托代理人周倩，女，1993年3月27日出生，汉族，住址同上（系原告梁菊华外孙女）。 被告长沙县自然资源局，住所地湖南省长沙县星沙街道望仙东路598号。 法定代表人范新国，该局局长。 委托代理人胡正玲，该局工作人员。 委托代理人龚佳妮，湖南人和人律师事务所律师。 原告梁菊华因不服被告长沙县自然资源局（原长沙县国土资源局，以下简称县资源局）作出的征地补偿安置方案实施公告一案，于2019年6月6日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法组成合议庭，分别于2019年7月24日、8月28日公开开庭审理了本案。原告梁菊华的委托代理人周永红、周倩，被告县资源局的委托代理人胡正玲、龚佳妮（原委托代理人为戴领，2019年8月28日被告提交书面报告书将戴领变更为龚佳妮）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月10日，被告县资源局发布长县国土资实[2018]307号《长沙县国土资源局征地补偿安置方案实施公告》（以下简称《补偿安置方案实施公告》），该实施公告载明有关被征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、征地补偿总费用等。原告梁菊华认为该征地补偿安置方案认定事实不清，程序违法，遂提起本案诉讼。 原告梁菊华诉称：一、《补偿安置方案实施公告》所依据的《湖南省人民政府农用地、土地征收审批单》[（2010）政国土字第618号]（以下简称《审批单》）、《征收土地方案公告》[长县政发[2010]28号]违法且失效。依据《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》[国土资发[2004]237号]第十四条、《征用土地公告办法》第七条规定以及《长沙市征地补偿实施办法》第七条规定，农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县2年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准失效。同时，征地补偿费用总额的80%应当在政府公告发布前存入土地行政主管部门开设的征地补偿专用账户。另外，征地补偿、安置方案应在征收土地公告之日起45日内予以公告。本案中，被告县资源局在2010年获取土地征收批准并发布征收土地公告后，直到2018年才发布征地补偿安置方案开展相关征地补偿安置工作，其所依据的土地征收审批单业已失效，且其并未在法定期限内公布征地补偿安置方案，实体和程序上均违法。二、补偿资金未到位。被告在没有足额存入征地补偿专用账户补偿款的情况下，即发布征地补偿安置方案。三、《补偿安置方案实施公告》张贴和告知不到位。依据《湖南省征地程序暂行规定》第四条规定，被告县资源局应当在征地所在地的乡镇、村、村民小组予以告知3天以上，或者以征地告知书的形式送达给被征地集体经济组织和农户。本案被告县资源局并未按照上述程序进行告知，且征地告知书直到2019年3月4日方才送达给原告。四、《补偿安置方案实施公告》中载明的房屋建筑面积、拆迁人口数量、征地补偿标准及费用计算等均存在错误（原告于2019年7月24日开庭当日补充的事实与理由）。（1）房屋建筑面积错误。案涉房屋由四部分组成，原告户周永红于1996年获批证（证号9174）许可使用土地面积180平方米，实际测绘建筑390.09平方米；原告户周文杰（已故）于1997年获批证（证号36669）许可使用土地99平方米，实际测绘建筑面积261.27平方米；周文杰之兄周亮杰(已故,无配偶子女）于1973年所建房屋188.92平方米；原告梁菊华于1998年以周亮杰1973年老房屋为基础进行加固添附201.6平方米，以上四部分面积共计1041.88平方米。而本案《补偿安置方案实施公告》认定被征收房屋的合法房屋面积为300平方米与客观事实不符。（2）拆迁人口数量错误。根据长沙县征地拆迁中心于2019年1月出具的《征地拆迁房屋住户调查表》载明，原告户的常住户口人员情况分别为户主梁菊华、其女周永红、其孙女周倩，加上独生子女证1个，拆迁涉及人数为4人。周永红于1994年9月8日购华兴村黄金组地皮后获批乡土管字第9174号《建房用地许可证》，根据《物权法》的规定，应对周永红所属物权进行补偿。同时，涉案公告错误地将属于周永红的财产划到原告梁菊华名下。（3）征地补偿标准及费用计算错误。原告户自1994年实际经营长沙县黄花镇大山饲料店、丽来发廊、周游食品店，经营手续完整且在《购房、地皮协议》中已经载明原土地使用用途为华兴商店，依据《长沙市征地补偿安置条例》之规定，征收土地按照被征地的原用途给予补偿，即被告应该按照商铺予以补偿，但被告的征收补偿方案并未涉及。综上，原告梁菊华提出如下诉讼请求：撤销被告于2018年12月10日作出的《补偿安置方案实施公告》。 原告梁菊华向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.《补偿安置方案实施公告》；2.《征地补偿告知书》。拟证明原告诉讼主体资格，其有权作为适格诉讼主体提起诉讼。 第二组证据（原告于2019年7月24日开庭前提交）：3.证号为乡土管字第9174号周永红《村民建房用地许可证》；4.证号为乡土管字第36669号周文杰《村民建房用地许可证》；5.《房屋面积计算及说明》、《被拆迁房屋平面图》、《征地拆迁房屋住户调查表》；6.2016年5月25日《房屋证明》。拟证明《征地拆迁房屋住户调查表》已经载明案涉征地补偿安置方案征收房屋建筑面积应为1041.88平方米，其中包括9174号建房证建筑面积390.09平方米、36669号建房证建筑面积261.27平方米、1973年所建老屋188.92平方米、1998年以1973年房屋为基础加固并添附的二层楼房201.6平方米；在（2017）湘0121行初41号案中，案外人周杏桃（周亮杰之妹）已当庭表示放弃对周亮杰房屋的继承。 第三组证据（原告于2019年7月24日开庭前提交）：7.周永红、周倩户口簿复印件；8.《购房、地皮协议》；9.《征地拆迁房屋住户调查表》。拟证明9174号建房证所涉房屋为原告周永红所有；周永红及周倩作为被征地的农村集体经济组织村民、其他权利人，合法财产被征收应获得补偿；且案涉《征地补偿安置方案》拆迁人口数量错误。 第四组证据（原告于2019年7月24日开庭前提交）：10.长沙县黄花镇大山饲料店营业执照；11.长沙县黄花镇丽来发廊营业执照；12.长沙县黄花镇周游食品店营业执照。拟证明原告户1994年就开始经营上述铺面，为家庭全部收入来源，且证照齐全。被告的征地补偿安置方案未将实际经营商铺纳入补偿范围，未考虑实际情况，严重损害原告户的合法权益。 被告县资源局辩称：被告县资源局具有发布《补偿安置方案实施公告》的主体资格，且发布该公告的程序、内容均合法，该公告对原告梁菊华的权利义务并未产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。一、《审批单》并未失效。2010年5月21日，湖南省人民政府作出《审批单》，同年5月24日，长沙县人民政府便发布了《征收土地方案公告》。长沙县人民政府发布的《征收土地方案公告》是实施的具体征地行为，故《审批单》并未失效。二、根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《长沙市征地补偿安置条例》等规定，在未对征收土地的权属、地类、面积调查、入户调查、征地补偿款足额到位确认之前，不得发布征地补偿安置方案实施公告，而发布征地补偿安置方案受以上事项的客观因素影响较大，且本案《补偿安置方案实施公告》系按照最新安置补偿政策对原告梁菊华进行补偿，并未损害原告权益和实际利益。三、据长沙县土地储备中心2018年11月1日出具的《长沙县第二批住房保障安置用地、社会保障用地项目用地征地拆迁资金到位情况的证明》，涉案征地项目的征地拆迁安置补偿金已全额到位。四、被告县资源局已依法发布有关公告，并将公告送达至黄花镇人民政府、黄花国土资源所、原告所在的黄花镇梁坪村村民委员会并予以张贴公示。五、经长沙县征地拆迁中心核实，认定梁菊华户房屋征收建筑面积为651.36平方米（其中合法建筑面积为446平方米），后长沙县征地拆迁中心已按照该面积对原告进行足额补偿，实质上维护了原告的合法权益。 被告县资源局向本院提交了以下证据和依据： 第一组证据：1.《审批单》；2.《征收土地方案公告》；3.长县国土资政[2018]267号《征地补偿安置方案征求意见公告》（以下简称《补偿安置方案征求意见公告》）及送达回证、张贴照片；4.征地补偿安置方案呈报表；5.《补偿安置方案实施公告》及送达回证、张贴照片。拟证明被告发布《补偿安置方案实施公告》的程序、内容合法。 第二组证据：6.《安置承诺书》。拟证明案涉土地征收系依据《补偿安置方案实施公告》发布时最新的安置补偿政策进行补偿的，未损害原告户合法权益。 第三组证据：7.《长沙县第二批住房保障安置用地、社会保障用地项目用地征地拆迁资金到位情况的证明》。拟证明案涉征地补偿费用已于《补偿安置方案实施公告》发布前100%到位。 第四组证据：8.《货币安置房屋拆迁补偿明细表》；9.梁菊华户户口簿；10.《合法面积认定的情况说明》；11.《征地补偿告知书》及送达回证；12.《存款账户基本信息查询》。拟证明长沙县征地拆迁中心对原告户人口、房屋进行调查核实后，依法对其户予以足额补偿，因其户拒不领取补偿款，长沙县征地拆迁中心已为其专户存储。 第五组证据（被告在第一次开庭后补充提交）：13.长沙县人民政府《农村村民个人建房建设用地许可证》（县土管字第0003359号）。拟证明该证实际申请人为舒罗军，当时调查人员误将梁菊华提供的0036669号许可证的证号记录为0003359，其他记录事实与0003359号许可证相同。14.《村民建房用地许可证存根》（乡土管字第0009174号）。拟证明乡土管字第0009174号《村民建房用地许可证》的用地申请人为周文杰而非周永红，因此周永红并非征地补偿安置的权利人。15.《红线图》、《对比图》，拟证明原告所述周亮杰房屋并不在此次项目征地拆迁范围内。16.《证明》，拟证明周永红早已在夫家另获补偿安置，周倩系当时拆迁后新增人口，已发放安置费。 原、被告双方的质证意见为：原告梁菊华对被告的第一、二、三组证据的三性无异议，对证明目的有异议；原告对被告的第四组证据的三性均有异议，认为该组证据所证明的内容与客观事实不符；原告对第五组证据不予质证，认为被告是超过举证期限后提交的证据。被告县资源局对原告的第一组证据三性及证明目的均无异议，对原告第二组证据中的证据3“乡土管字第9174号周永红《村民建房用地许可证》”的真实性有异议，对原告第二、三、四组的其他证据的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议。 本院经质证认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或补充证据。原告在开庭前临时增加事实、理由和证据，不违反法律规定，但是为了全面查清案情，本院要求被告补充的证据，经查证属实的，可以作为定案的依据，不受原告是否发表质证意见的影响。本案中原告的提供的证据3“乡土管字第9174号周永红《村民建房用地许可证》”与被告提供的证据14“《村民建房用地许可证存根》（乡土管字第0009174号）”存在矛盾，原告证据3上的申请人栏为“周永红”，被告证据14上的申请人栏为“周文杰”，其他内容一致。经本院查实，被告的证据14系县资源局档案室的底单，而原告的证据3“周永红”三字明显有修改过的痕迹。故本院采信被告的证据14而不采信原告的证据3，确认乡土管字第0009174号《村民建房用地许可证》的申请人为原告梁菊华之夫周文杰。本院对原、被告所提交其他证据的关联性、合法性、真实性均予以认可，但有关原、被告证明目的的主张，本院需综合全案进行审查并以审理查明和本院认为部分认定的事实和裁判理由为准。 经审理查明，经湖南省人民政府2010年5月21日的《审批单》批准，长沙县人民政府2010年5月24日发布《征收土地方案公告》，征收黄花镇梁坪村、星沙镇广生村、螺丝塘村等土地作为长沙县第二批住房保障安置和社会保障用地。原告梁菊华户属黄花镇梁坪村，在上述征收范围内。2018年11月15日，原长沙县国土资源局（现长沙县自然资源局）就征收黄花镇梁坪村土地发布《补偿安置方案征求意见公告》并在黄花镇梁坪村村部张贴,同年12月10日,经长沙县人民政府批准，被告县资源局正式发布《补偿安置方案实施公告》，就本次用地项目的征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、征地补偿总费用及支付方式、集体经济组织成员安置办法、拆迁腾地期限、影响征收方案实施后果、救济途径和期限等进行了公告。其中“征收土地房屋及拆迁人口数量”部分载明“征地面积66.3495亩，征收房屋建筑面积400平方米（其中：住宅房屋300㎡、非住宅房屋100㎡），涉及人数2人（其中：农村集体经济组织成员1人、非农村集体经济组织成员0人、半边户人口0人和独生子女证1个）”。2019年1月8日，长沙县征地拆迁中心对梁菊华户进行房屋住户调查，调查所形成的《住户拆迁补偿汇总表》、《征地拆迁房屋住户调查表》、《房屋面积计算及说明》等资料记载，梁菊华户农业户口常住三人，分别为梁菊华（户主）、周永红、周倩；批准建房面积为140+89平方米，建房许可证号码为乡土管字第0009174号和0036669号，实际建筑面积651.36平方米。原告合法房屋面积经实际测量为446平方米（其中0036669号证房屋第一、二层均为89平方米，0009174号证房屋第一层140平方米，第二层108平方米，独生子女优惠20平方米），另生产用房100平方米。2019年3月4日，长沙县征地拆迁中心向梁菊华户作出并送达长县征拆告[2019]1号《征地补偿告知书》，告知其户房屋建筑面积651.36平方米（其中合法建筑面积446平方米），补偿费合计1186109元。原告梁菊华对本案的《补偿安置方案实施公告》不服，遂提起本案诉讼。 另查明，长沙经济技术开发区管理委员会社会事业局于2015年6月9日出具《证明》，证实周永红系该管委会原望新村高峰组谢海如户拆迁人口，已获补偿安置，周倩系拆迁后新增人口，已发放3000元安置费。 再查明，1994年9月8日，“华兴村委会”与“黄金组”签订《购房、地皮协议》，约定“华兴村与黄金组农户谢东（周永红之夫）购房地皮一事，经双方共同协商一致通过，购买价钱为柒仟肆佰元整。房屋地皮面积为壹佰陆拾伍个平方米”。原告周永红据此主张该购买地皮是乡土管字第0009174号《村民建房用地许可证》所批准的宅基地，且原房屋用途为商用。 此外，原告梁菊华丈夫周文杰之兄周亮杰(已故,无配偶子女）于1973年所建房屋一栋，占地面积188.92平方米。该房屋不在本案所涉征收项目范围内。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《长沙市征地补偿安置条例》第十三条第一款、《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款第（五）项、《长沙县征地拆迁补偿安置工作若干问题的规定》第一条的规定，被告县资源局作为县级以上地方人民政府土地行政主管部门，有权作出征地补偿安置方案并经过长沙县人民政府审批后依法发布补偿安置方案实施公告。征收补偿安置方案通过实施公告外化为对行政相对人权益义务产生影响的行政行为。故本案原告所诉行政行为属于行政诉讼的受案范围。 一、关于案涉《补偿安置方案实施公告》认定事实是否清楚的问题。 一是房屋面积认定方面。现查明得知原告梁菊华户合法建筑面积为446平方米，生产用房100平方米，而《补偿安置方案实施公告》认定建筑面积400平方米（其中：住宅房屋300㎡、非住宅房屋100㎡）。因此，《补偿安置方案实施公告》认定合法房屋面积错误。但被告在2019年3月4日给予原告的《征地补偿告知书》中，按照建筑面积651.36平方米（其中合法建筑面积446平方米）进行补偿。故被告在《补偿安置方案实施公告》中的错误已在对原告户实际进行补偿中予以纠正，该错误对原告的合法权益没有产生实际影响。另原告梁菊华丈夫周文杰之兄周亮杰1973年所建房屋不在本案所涉征收项目范围内，不影响对房屋面积的认定。 二是安置人口方面。《补偿安置方案实施公告》涉及人数2人，其中农村集体经济组织成员1人（梁菊华）和独生子女证1个，而梁菊华户农业户口常住三人，分别为梁菊华（户主）、周永红、周倩，表面看，案涉补偿安置方案在认定安置人数上有误。但是根据长沙经济技术开发区管理委员会社会事业局于出具《证明》，证实周永红、周倩早已因其他征收项目获得补偿安置，根据农村村民一户一基的原则，周永红、周倩不在本次补偿安置之列。《补偿安置方案实施公告》认定补偿安置人数为2人（一人加一独生子女证）并无不当。 三是获得补偿的权利人方面。一方面，原告所提交的证据8《购房、地皮协议》系周永红之夫谢东向华兴村（梁坪村）购买，而谢东并非华兴村集体经济组织成员，该购买行为是当时法律所禁止的；另一方面，购地后所办理的建房许可证乡土管字第0009174号《村民建房用地许可证》的申请人为周文杰。因此原告主张周永红应为征收补偿权利人的意见与客观事实不符。《补偿安置方案实施公告》未将周永红纳入权利人进行补偿并无不当，且周文杰为原告梁菊华之夫（已故），该许可证登记在周文杰名下并不影响原告的合法权益。 四是商业用房的补偿方面。涉案房屋由周永红经营食品、饲料、理发等，并办理该三个经营事项的营业执照。原告要求按照实际用途（即商铺）进行补偿。《长沙市征地补偿安置条例》第二十二条第一款规定，被征地上房屋的合法建筑。房屋作商业门面使用的,一律按住宅房屋标准补偿。本案所涉乡土管字第0009174号和0036669号《村民建房用地许可证》批准的用途为村民住宅用地建房。周永红利用合法住宅房屋作商业门面使用，应按住宅标准进行补偿。原告要求按照商业用房的补偿不予支持。 二、关于案涉《补偿安置方案实施公告》程序是否合法的问题。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《长沙市征地补偿安置条例》第十一条规定，土地行政主管部门应当根据调查核实结果和批准的征地方案，会同有关部门以被征土地的所有权人为单位，拟订征地补偿安置方案。第十三条第一款规定，征地补偿安置方案批准后，县（市）、区土地行政主管部门应当在被征地所在的乡（镇、街道）和村（社区）、组发布征地补偿安置方案实施公告，并组织实施。本案所涉征收决定经湖南省人民政府《审批单》批准后长沙县人民政府发布《征收土地方案公告》。被告县资源局2018年11月15日发布《补偿安置方案征求意见公告》，将拟定的补偿安置方案修订并报长沙县人民政府批准后，又于2018年12月10日正式发布《补偿安置方案实施公告》。就本次用地项目的征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、征地补偿总费用及支付方式、集体经济组织成员安置办法、拆迁腾地期限、影响征收方案实施后果、救济途径和期限等进行了公告。但是被告县资源局发布《补偿安置方案实施公告》的程序存在以下问题：一是被告县资源局未提供证据证实其在《征地方案公告》发布后，《补偿安置方案实施公告》发布前对征收土地的权属、地类、面积进行入户调查。现被告提供的有关原告户的调查情况，是《补偿安置方案实施公告》发布后调查收集的。二是本案《征收土地方案公告》于2010年5月24日发布，而《补偿安置方案征求意见公告》直至2018年11月15日才发布，被告所述因土地调查等程序性事项影响而导致征求意见公告延迟八年才发布的依据不足。上述问题违反了《征用土地公告办法》第七条，《长沙市征地补偿安置条例》第七条、第八条之规定，程序违法。 综上所述，被告县资源局于2018年12月10日发布的《补偿安置方案实施公告》认定原告梁菊华户合法住宅房屋面积为300平方米的事实错误，且程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，应予以撤销。但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定,行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为。本案中，被告在《补偿安置方案实施公告》中对原告梁菊华户合法房屋面积的错误认定在其后来入户调查中已予以纠正，并在2019年3月4日给予原告的《征地补偿告知书》中，确定原告户合法房屋面积446平方米并依此进行了补偿。故该认定事实错误对原告的合法权益没有产生实际影响。《补偿安置方案实施公告》中的方案是依据最新的且事实上已经大幅提高的补偿标准制定，该公告发布滞后和未公告到组的程序问题并未损害原告实际利益，且土地征收事关公共利益,征地行为在获得有关部门审核批准后即具有法律效力，一经启动并付诸实施,其程序不可逆转,且本案征地范围内只有原告户未达成征收补偿协议，判决撤销《补偿安置方案实施公告》并责令被告重做不仅无意义，并会损害社会公共利益，故应判决确认违法，但不撤销所诉行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，判决如下： 确认被告长沙县自然资源局于2018年12月10日作出的长县国土资实[2018]307号《长沙县国土资源局征地补偿安置方案实施公告》违法。 本案受理费50元，由被告长沙县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长  方院平 人民陪审员  苏 麟 人民陪审员  魏建莲 二〇一九年九月十日 法官助理阳叶倩 书记员廖超艳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。