浙江省衢州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙08行终100号 上诉人（原审原告）祝荣祥，男，1959年9月16日出生，汉族，住浙江省衢州市衢江区。 委托代理人徐勇猛，衢州市衢江区勇猛法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）衢州市衢江区杜泽镇人民政府，住所地浙江省衢州市衢江区杜泽镇铜山溪西路38号。 法定代表人柴锡根，镇长。 委托代理人（特别授权代理）周雷，浙江五正律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）周斌，浙江五正律师事务所律师。 原审第三人衢州市衢江区杜泽镇宝山村村民委员会，住所地浙江省衢州市衢江区杜泽镇宝山村。 法定代表人徐有良，主任。 委托代理人（特别授权代理）舒志成，衢州市衢江区杜泽法律服务所法律工作者。 祝荣祥诉衢州市衢江区杜泽镇人民政府（以下简称杜泽镇政府）、衢州市衢江区杜泽镇宝山村村民委员会（以下简称宝山村委会）不履行镇政府行政审批法定职责一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2019年7月17日作出（2019）浙0802行初112号行政裁定，祝荣祥不服，向本院提起上诉，本院于2019年8月1日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审裁定认定，原告祝荣祥系宝山村村民。2017年4月，原告向“杜泽镇国土所”、宝山村委会提交“建房申请”，申请在宝山村“十八亩”地块建造住宅，宝山村委会在该“建房申请”上盖章，并注明“其他无房，情况属实报批。”后原告又申请在宝山村“黄泥埂”地块建房。因未获批准，原告先后向被告、原衢州市规划局衢江分局、原衢州市国土资源局衢江分局信访。2017年5月24日，被告作出《信访事项答复意见书》，称“经我单位组织规划、国土，镇村干部调查了解，你户选址建房地块位于宝山村‘十八亩’，经核查土地利用总体规划及村庄建设规划图，该地块现状地类为园地，规划用途为基本农田，位于村庄建设控制红线范围外，属禁止建设区，不符合杜泽镇土地利用总体规划及杜泽镇宝山村村庄建设规划。”“你户信访反映的建房问题因选址地块不符合‘两规’，故不能上报审批建房用地，建议你户选择符合规划的地块建房（杜泽国土所已于2017年5月18日电话告知你本人）。”“如你户建房地块符合村庄建设规划及土地利用总体规划，我单位将及时为你户办理农民建房审批手续”等。2018年6月21日，原衢州市规划局衢江分局作出《杜泽镇宝山村祝荣祥户私人建房信访答复》，称“2018年5月28日镇政府组织国土、规划、镇联系村领导、驻村镇干部等工作人员到宝山，对你户申请建房地块及建房条件进行现场踏勘审核，踏勘后经集体会审，并查阅《杜泽镇土地利用总体规划图（2006-2020年）》及《杜泽镇宝山村村庄建设规划》，你户申请建房地块位于宝山村土名‘十八亩’地段，该地块建房不符合现杜泽镇土地利用总体规划及杜泽镇宝山村村庄建设规划。‘黄泥埂’地块是土地类别调整问题，请向国土部门咨询。镇政府工作人员已告知你户宝山村符合规划建房的区域范围，建议你户另择符合规划的建房区块申请建房。”2018年6月18日，原衢州市国土资源局衢江分局作出《关于祝荣祥信访反映建房审批事项的答复意见》，称“我单位已于2018年6月5日再次组织国土、规划、镇联系村领导、驻村镇干部等工作人员到宝山村，对你户申请建房地块及建房条件进行现场踏勘审核。”“在对你户拟申请位于宝山村‘十八亩’及‘黄泥埂’二处建房地块实地踏勘后，并查阅《杜泽镇土地利用总体规划图（2006-2020年）》，经集体会审，你户申请建房的地块均位于基本农田划定范围，不符合现杜泽镇土地利用总体规划。”“建议你户另择符合‘两规’的建房区块申请建房，我单位工作人员当天已告知你户宝山村符合规划建房的区域范围，建议你自行置换可建房地块，如有需要，镇、村两级可协助你户做好建房宅基地置换落实等有关工作。”“本轮土地利用总体规划实施期限为2020年，你也可以在2020年后根据新的土地利用总体规划，在规划允许建设区范围内申请建房用地”等。 2018年11月25日，原告向被告提交《关于要求调拨建房土地的申请书》，称“2017年4月份向村委会申请建房，经村委会同意后上报杜泽国土所审批，但他们却不予审批，理由是我上报审批的山坡地‘十八亩’不符合土地利用总体规划和村庄建设规划，而符合规划建房的‘黄泥埂’土地尚未调整到位”等，请求被告帮其调拨建房用地。2019年3月22日，原告向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.依法责令被告给原告审批建房；2.责令第三人配合调配建房用地。 原审裁定认为，原告祝荣祥曾于2017年4月提出在“十八亩”地块的建房申请，后又申请在“黄泥埂”地块建房，又于2018年11月25日提交《关于要求调拨建房土地的申请书》，要求被告帮助其调拨建房用地。原告上述申请涉及多个行政行为，经法院释明，原告确认针对2017年4月的“建房申请”起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，对原告2017年4月的“建房申请”，被告已于2017年5月24日作出《信访事项答复意见书》，告知“你户信访反映的建房问题因选址地块不符合‘两规’，故不能上报审批建房用地，建议你户选择符合规划的地块建房”等，原告亦自认当时已知道不予审批的事实，原告于2019年3月22日提起本案诉讼，已经超过起诉期限，且无正当事由。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告祝荣祥的起诉。 祝荣祥上诉称，原审裁定认定事实不清，证据不足。上诉人向被上诉人申请的就是要求审批建房和调配建房用地，况且已经连续申请了多年多次。上诉人起诉时不仅提交了2017年4月20日的建房申请，还提交了2018年4月28日、6月27日的两份《其他法定途径告知单》，证明申请建房的连续性。原审法院不顾事实，对两份告知单只字不提，只选择2017年的建房申请进行审理，未查明事实。原审裁定适用法律不当。行政诉讼是被告负有举证责任，即使事实难以查清，也应当由被告承担不利后果。请求撤销一审裁定，直接查清事实作出判决。 杜泽镇政府答辩称，上诉人的起诉超过起诉期限，原审法院适用法律正确，应予维持。被上诉人依法履行乡镇政府农民建房的规划、用地审批和监督管理工作，但没有给上诉人选择建设用地的职责和义务，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人口头答辩称，原审中上诉人明确选择针对2017年4月20日向被上诉人提出的建房申请提起诉讼，一审法院裁定正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 经审理，二审查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，?在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。因此，原告向被告申请履职的行为是起诉被告不履行法定职责的前提条件。上诉人祝荣祥针对其申请建房之事，曾数次、分别向被上诉人杜泽镇政府及其他行政机关提出过申请，杜泽镇政府及其他行政机关也分别数次给上诉人作出过书面的答复意见。现上诉人提起行政诉讼，遵照行政诉讼“一行为一诉讼”的原则，其应当对起诉的对象作出选择。一审法院向上诉人释明相关情况后，上诉人选择针对2017年4月20日向被上诉人提出的建房申请进行诉讼，系其对诉讼权利的处分，法院应予准许，但由于该次申请自被上诉人作出相关答复，至上诉人提起诉讼已逾一年，上诉人的相关起诉已明显超过法定起诉期限，且无正当事由，一审法院据此驳回起诉，符合法律规定。上诉人关于其他行政机关针对该申请在2018年5月才有意见，故起诉没有超过起诉期限的主张，与被上诉人早已于2017年5月作出答复，相关针对被上诉人的起诉应当以被上诉人的行为作为期限计算的依据的法律常识不符；上诉人还提出原审裁定事实不清及认为行政机关应承担本案不利后果的上诉意见，没有事实和法律依据，本院均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 沈 婷 审判员 朱桂英 审判员 祝伟荣 二〇一九年九月十日 法官助理毛伟炜 书记员杨云飞