贵州省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）黔行赔终49号 上诉人（一审原告）罗时利，男，布依族。 委托代理人周涛、陈晨，北京在明律师事务所律师。 上诉人（一审被告）罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县龙坪镇和平路9号。 法定代表人杨兴华，县长。 委托代理人黄光翼，罗甸县人民政府法制办公室工作人员。 一审被告罗甸县龙坪镇人民政府，住所地贵州省罗甸县龙坪镇信邦大道9号。 法定代表人罗庆艺，镇长。 委托代理人马云飞，罗甸县龙坪镇人民政府公职律师。 一审被告罗甸县综合行政执法局，住所地贵州省罗甸县龙坪镇河滨南路。 法定代表人张可塑，局长。 上诉人罗时利因与上诉人罗甸县人民政府（以下简称“罗甸县政府”）、一审被告罗甸县龙坪镇人民政府（以下简称“龙坪镇政府”）、一审被告罗甸县综合行政执法局（以下简称“综合执法局”）土地行政赔偿一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27赔初82号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本案依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明,罗时利系罗甸县龙坪镇新苑村二组村民，在该村以其母亲张家英承包土地。 因实施罗甸县城西环城大道项目建设，罗甸县政府于2013年11月18日发布《征地预公告》，载明：一、拟征收土地建设项目名称：城西大道；二、用途：综合用地；三、征收单位：罗甸县政府；四、地类和面积：该宗地位于龙坪镇新苑村二级路两旁及麒麟大酒店至交苑寨子，征地面积40公顷，具体以征地红线图为准，地类以现场核实为准。五、征地补偿标准：按照《龙滩水电站罗甸库区投资概算调整补偿兑现方案的通知》（罗府发〔2006〕29号）、《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的标准进行补偿；六、青苗补偿：农作物（当年播种）按统一年产值的1倍补偿，即1290元/亩；七、安置途径：以货币安置、小城镇建设（门面）安置或粮食长期补助为主，社会保障安置为辅；八、其他事项；九、凡在公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽的地上附着物一律不予补偿。 罗时利户承包的在罗甸县政府征收测量时登记图斑号为213、243、279、280、281、394、424共计7块田土位于上述项目征收范围内，罗时利除图斑号为424的土地外，对其他田土均与罗甸县国土资源局签订《土地补偿协议书》，并领取了相关的补偿款，庭审中，罗时利明确本案针对的即为图斑号424土地。2014年6月12日，罗甸县政府对城西大道项目（新苑段）开展征收工作时，龙坪镇政府组织人员对对土地进行测量并制作了《城西大道（新苑段）征地初始登记表》，载明图斑号424号土地信息为：户主姓名罗时利，土，0.41亩，地上附着物：竹子1笼，杂树1棵；测量时间为2014年6月12日；罗时利在农户签字一栏签字确认。 2015年5月6日，罗甸县政府组织人员对罗时利涉案土地及地上附着物进行挖毁。为此，罗时利就涉案行政行为于2015年6月9日向一审法院提起诉讼。一审法院于2015年6月10日作出（2015）黔南立行初字第14号行政裁定，对其起诉裁定不予立案。罗时利不服，提出上诉。本院于2015年10月9日作出（2015）黔高立行终字第50号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。罗时利向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2017年11月29日作出（2017）最高法行申4267号行政裁定，指令本院再审本案。本院于2018年8月21日作出（2018）黔行再3号行政裁定，撤销（2015）黔南立行初字第13号行政裁定和（2015）黔高立行终字第50号行政裁定，指令一审法院受理本案。一审法院立案受理后依法将罗时利要求确认违法及要求赔偿的诉讼请求分别进行立案并依法合并审理。一审法院另案审理后作出（2018）黔27行初439号行政判决，确认罗甸县政府于2015年5月6日对罗时利位于罗甸县龙坪镇新苑村二组涉案土地实施的强制占用及清除地上附着物的行政行为违法。 另查明，黔南州人民政府于2009年12月31日作出黔南府发〔2009〕31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》，该通知附件《全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价征地补偿标准》自2010年1月1日起正式公布实施，以上征地补偿标准不含青苗和地上附着物补偿费，青苗和地上附着物补偿费具体补偿标准仍按《贵州省土地管理条例》的规定执行。2011年5月25日，罗甸县政府作出罗府发〔2011〕15号《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》，该《通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。”第九条规定：“根据《土地管理法》第四十七条、《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的规定，罗甸县涉及3个征地统一年产值标准：即龙坪镇为1290元/亩、……，补偿倍数按照下列标准执行：1.耕地：按统一年产值的19倍补偿；……。”第十一条规定：“青苗补偿，按以下标准执行：1.耕地：农作物已投成本的，按按统一年产值的1倍补偿，即1290元/亩，可以收获或已收获的，不予补偿；2.自留地按耕地补偿标准执行。”第十二条规定：“地上附着物补偿标准：各项指标按照《罗甸县城镇建设征地地上附着物补偿标准》（见附表二）执行，土地部分按其原始地类进行补偿。”2013年12月4日，罗甸县政府办公室作出罗府办发〔2013〕199号《关于印发罗甸县县城规划区征地补偿安置补充办法的通知》，对《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》被征地农业人员安置补偿措施进行了补充规定。2014年3月11日，罗甸县政府作出罗府专议〔2014〕29号《关于县城规划区内新增实放内容及其补偿标准审定专题会议纪要》，该纪要第二项议定原则同意《罗甸县县城规划区内新增实物内容及其补偿标准》。 一审法院认为，本案争议的焦点为：一、原、被告是否是本案适格的诉讼主体；二、罗时利直接提起本案诉讼是否符合起诉条件；三、罗时利的赔偿请求是否有事实和法律依据。 一、关于罗时利是否是本案适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，罗时利作为涉案土地的实际使用人，认为被告对其上述土地上附着物实施铲除并占用土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，罗时利是本案适格的原告。三被告主张罗时利不是本案适格原告的理由不能成立，不予采纳。 关于本案被告主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级人民政府是征收集体土地的征收主体。本案中，罗甸县政府作出的《征地预公告》载明：征收单位为罗甸县政府；征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理。罗甸县政府《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。”故对罗时利土地的征收是由罗甸县政府组织实施，罗甸县政府是征收主体。综合执法局系罗甸县政府的职能部门，龙坪镇政府为罗甸县政府的下级政府，其按照罗甸县政府的工作安排协助实施征收工作，都是为完成罗甸县政府对罗时利土地的征收，故综合执法局、龙坪镇政府协助实施征收土地的行为所产生的法律后果，罗甸县政府作为征收主体应当对此负责。故罗甸县政府是本案适格的被告；综合执法局、龙坪镇政府不是本案适格的被告，应驳回罗时利对该二被告的起诉。 二、罗时利直接提起本案诉讼是否符合起诉条件的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。本案中，罗时利在向一审法院提起确认违法之诉时一并提起赔偿之诉，符合前述法律规定。罗甸县政府关于罗时利的起诉不符合起诉条件的辩称意见，理由不成立，不予采纳。 三、关于罗时利的赔偿请求是否有事实及法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯财产权，造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，给原告造成损失的，被告应承担赔偿责任。本案中，罗甸县政府强制占用罗时利涉案土地及毁坏地上附着物的行政行为已经一审法院（2018）黔27行初439号行政判决确认违法，罗时利作为涉案土地实际使用者，对行政机关的行政行为造成的损失，有取得赔偿的权利，罗甸县政府应对给罗时利造成的损失承担相应的赔偿责任。 对于本案如何确定赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准的问题。本案属行政侵权赔偿，可参照《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，……。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”的规定确定本案的赔偿范围，但罗甸县政府在征收过程中均将土地补偿费直接支付给土地承包人。同时，基于填补损害原则，对罗时利的赔偿范围可考虑为其在土地被依法征收时所获得的相应补偿。故罗时利的直接损失应包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及地上附着物补偿费。 关于赔偿范围的确定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，关于424号图斑的土地面积，罗时利主张其面积为0.48亩，地上附作物有竹子60棵、杂树1棵、浆砌石堡坎12.8m3、混泥土水池22.5m3，对于罗时利的上述主张，其未提供其他证据予以证实，而龙坪镇政府提供的城西大道（新苑段）征地初始登记表记载的关于图斑号424号土地的登记内容，不仅有村委会、测量人员、征地人员的签字，还有罗时利本人的签字确认，应予采纳，故确认涉案地块为图斑号424号土地面积为0.41亩，地上附作物为竹子1笼、杂树1棵（14cm—19cm）。若罗时利确有证据证明涉案土地上还有其他附作物，可依法另行主张权利。 对于赔偿标准，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、第三款、第四款及《贵州省土地管理条例》第二十条的规定，黔南州人民政府具有制定本行政区域内征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准的法定职权，其批准的补偿标准适用于黔南州行政区域内经依法批准的土地征收补偿。本案中，罗甸县政府先后作出的《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》、《关于印发罗甸县县城规划区征地补偿安置补充办法的通知》和《关于县城规划区内新增实放内容及其补偿标准审定专题会议纪要》，是罗甸县政府为进行合法征收，依据黔南州人民政府黔南府函（2009）31号文件而确定的补偿标准。因此，本案应适用上述补偿标准计算赔偿。对于赔偿方式。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。罗时利诉请对其土地恢复原状，因其土地已被用于相关项目建设，不具有恢复原状的可能，庭审中，罗时利表示如不能恢复原状，应支付相应赔偿金，故以支付赔偿金为主要赔偿方式。关于罗时利损失计算问题。根据黔南州人民政府《关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的批复》（黔南府函〔2009〕31号）和罗甸县政府《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》、《关于印发罗甸县县城规划区征地补偿安置补充办法的通知》及《关于县城规划区内新增实放内容及其补偿标准审定专题会议纪要》附件《罗甸县县城规划区内征地新增地上附着物补偿标准》规定的补偿标准，确定为：1.土地补偿费、安置补助费：0.41亩×24510元/亩=10049.1元；2.青苗补偿费:0.41亩×1290元/亩=528.9元；3地上附着物补偿费：竹子1笼×120元/笼=120元；杂树（胸径14—19cm）1棵×10元/棵=10元。前述赔偿项目合计10708元。 综上所述，罗时利各项损失共计10708元，罗甸县政府应对其违法行为承担相应的赔偿责任。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、第三十二条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决：一、驳回罗时利对罗甸县龙坪镇人民政府、罗甸县综合行政执法局的起诉。二、罗甸县人民政府于本判决生效之日起三十日内支付罗时利涉案土地及地上附着物赔偿金共计人民币10708元；三、驳回罗时利的其他诉讼请求。 上诉人罗时利的上诉请求：1.撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27赔初82号行政赔偿判决第二项、第三项。2.改判被上诉人将上诉人的承包地恢复原状，如不能恢复原状则按实际价值即参照土地出让市场价格进行货币赔偿，并赔偿其地上附着物及青苗损失共计7995元。事实及理由：1.一审判决认定事实错误。（1）一审判决被上诉人以违法的补偿标准承担赔偿责任错误；（2）涉案土地并未被依法征收，一审法院以征地补偿标准确定赔偿数额，缺乏事实依据；（3）《罗甸县人民政府关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》、《关于县城规划区新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》、《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》不是征地补偿安置方案，不能作为征地补偿的依据，更不能作为确定赔偿数额的依据；（4）一审判决对赔偿范围认定错误，包括对应赔偿的地上青苗及附着物种类和数量认定错误及青苗的补偿标准不能体现青苗的实际损失。2.一审判决适用法律错误。（1）依据黔南府函（2009）31号《关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地片区综合地价调整方案的批复》制定的相关文件本身不具有合法性，更不能作为确定赔偿数额的依据；（2）一审判决不应当以上述文件作为计算上诉人财产损失数额的规范性文件依据；（3）一审判决未体现公平公正性以及对违法行为的惩戒，实际上对违法行为的纵容。 上诉人罗甸县政府的上诉请求：撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行赔初82号行政赔偿判决。理由：1.将涉案土地的损失赔偿给被上诉人缺乏法律依据。2.关于青苗补偿费按1290元/亩计算，缺乏事实根据。3.一审判决违法。一审判决既有驳回起诉（应当适用裁定），又有支付赔偿金、驳回诉讼请求的实体审理内容，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条的规定。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条及第七条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯当事人财产权的，当事人有权提起行政赔偿诉讼，并且由侵犯当事人财产权的行政机关作为赔偿义务机关。上诉人罗甸县政府对上诉人罗时利涉案土地实施的强制占用土地及清除地上附着物的行政行为已经被贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初439号行政判决确认违法，应当由罗甸县政府承担赔偿义务。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。案涉土地已经被罗甸县政府占有使用，地上附着物已被清除，返还原物或恢复原状已不可能，应当以支付赔偿金的方式进行赔偿。 关于赔偿范围的问题。罗时利在一审庭审中提交了2015年5月6日新苑村二组罗时利户被强占土地地上附着物清单 （竹子60棵、杂树1棵、石堡坎12.8立方米、混泥土水池22.5立方米），该清单系罗时利单方制作，一审庭审中罗甸县政府不予认可，不能作为确认赔偿范围的依据。罗甸县政府提交的《征地初始登记表》虽没有罗时利的签字，但有征地工作人员、测量人员、村委会及龙坪镇政府签字确认，可作为赔偿范围的依据。因此一审判决认定赔偿范围包括图斑号424号土地0.41亩，地上附作物为竹子1笼，杂树1棵（14cm—19cm），并无不当。 关于赔偿标准的问题。本案系罗甸县政府在城镇化建设过程中因征收行为引发的土地强制行为，罗时利的损失主要为因征收而获得的补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、第三款、第四款及《贵州省土地管理条例》第二十条的规定，黔南州人民政府具有制定本行政区域内征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准的法定职权，其批准的补偿标准适用于黔南州行政区域内经依法批准的土地征收补偿。根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县级人民政府批准后，由市、县级人民政府土地行政主管部门组织实施。罗甸县政府制定的《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》及《关于县城规划区内新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》符合上述法律规定，现无相关证据否定其法律效力，应当作为赔偿案件参考的依据。关于土地赔偿标准。罗时利涉案土地位于新苑村集体土地上，根据《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》，土地补偿标准为24510元/亩，但《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》制定于2011年，其确定土地补偿依据的《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》发布于2009年，而本案的违法占地行为发生于2015年，因此综合考虑安置补偿标准发布的时间、违法占地发生的时间，原定补偿标准偏低，本院对土地赔偿标准调整为24510元/亩x1.3=31863元/亩。故罗时利的土地赔偿为0.41亩x31863元/亩=13063.83元。关于青苗、地上附着物的赔偿标准。一审判决参照《关于县城规划区内新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》、《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》的规定，确定青苗的赔偿数额为528.9元，地上附着物竹子赔偿数额为120元，杂树的赔偿数额为10元，并无不当。 以上各项损失共计为13722.73元。根据《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第八条的规定，土地补偿费一律直接支付给被征地户承包人，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。据此本案土地赔偿费及地上附着物、青苗赔偿费均应支付给罗时利。 综上所述，上诉人罗时利、罗甸县政府所提上诉请求均无法律和事实依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，但土地补偿过低，应予改判。据此，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、第三十二条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行赔初82号行政赔偿判决第一项，即：驳回罗时利对罗甸县龙坪镇人民政府、罗甸县综合行政执法局的起诉。 二、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行赔初82号行政赔偿判决第二项、第三项。 三、罗甸县人民政府于本判决生效之日起三十日内支付罗时利涉案土地、青苗及地上附着物赔偿金共计人民币13722.73元。 四、驳回罗时利其他诉讼请求。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 龙 雨 审判员 陈显杰 二〇一九年九月二十九日 法官助理易思波 书记员龙凤