江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏05行终448号 上诉人（原审原告）梁建明，男，1975年6月1日出生，汉族，住苏州市吴中区。 被上诉人（原审被告）苏州市自然资源和规划局，住所地苏州市姑苏区干将西路1018号。 法定代表人黄戟，局长。 委托代理人姚雪，工作人员。 委托代理人夏卫，江苏力信律师事务所律师。 原审第三人苏州市万盛实业有限公司，住所地苏州吴中经济开发区旺山工业园南官渡路9号。 法定代表人施小英，执行董事兼总经理。 上诉人梁建明因土地行政批复一案，不服苏州市吴中区人民法院（2019）苏0506行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年7月26日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，梁建明父亲梁木苟于1998年就坐落于原吴县开发区××房屋××了村镇房屋所有权证，该证载明房屋为2层、6间，建筑面积213.4平方米，所有权人梁木苟。该房屋宅基地登记使用人包含梁建明在内共6人。2002年9月6日，梁木苟作为户主，与苏州吴中经济开发区拆迁办公室签订拆迁协议，拆迁协议载明：主房226.02平方米，辅房126.34平方米。之后梁木苟户房屋被拆除。 原审法院另查明，2006年1月6日，原苏州市国土资源局作出苏挂让复[2006]第1号关于同意苏州市国土资源局吴中分局将集体土地以（国有）挂钩指标调整为国有建设用地并出让国有土地使用权的批复，批复如下：同意你局代表吴中区人民政府将位于经济开发区尹西工业小区，面积为5481平方米（合8.22亩）的地块挂钩为国有建设用地并出让给苏州市万盛实业有限公司（以下简称苏州万盛公司），用于生产厂房项目建设等。梁建明家庭原宅基地房屋在该地块内。 原审法院再查明，梁建明已就与上述被拆迁宅基地房屋所在地块有关行政行为，提起了多起行政诉讼。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理，已经受理的，应驳回起诉。本案中，案涉批复行为发生在2006年，不涉及不动产权属争议，不属于因不动产提起的诉讼，梁建明于2019年3月提起诉讼，已超过五年最长起诉期限。综上，原审法院经阅卷，认为无须再开庭审理，应迳行驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第三款之规定，裁定驳回梁建明的起诉。 上诉人梁建明上诉称，一、原审法院遗漏重要关键事实，属于认定事实不清。上诉人父亲梁木苟于1998年就坐落于原吴县开发区××房屋××了村镇房屋所有权证，该证载明房屋为2层、6间，建筑面积213.4平方米，所有权人梁木苟。该房屋宅基地登记使用人包含上诉人在内共6人。后经与上诉人分家析产，于2002年7月30日，所有权人为梁木苟的村镇房屋所有权证记载建筑面积由213.4平方米变更为72.89平方米的，期间与上诉人进行了户籍的分户，2002年9月6日，梁木苟作为一户户主，与苏州吴中经济开发区拆迁办公室签订拆迁协议，拆迁协议载明：主房226.02平方米，辅房126.34平方米。之后梁木苟户房屋被拆除。一审法院查明上诉人提起多起行政诉讼，这些诉讼都是维护上诉人的合法权益的诉讼，是对违法行为的确认。同时便于有权机关对违法行为进行监督，上诉人并不存在滥用诉权的行为。二、其苏挂让复[2006]第1号批复，通过增减挂钩指定出让于第三人苏州万盛公司，违反法律强制性规定，存在重大且明显违法情形：1、无意向用地申请者、无国有土地使用权出让计划及其批准书、无成交确认书。2、第三人的建筑早已在2003年建成，已非法占用农用地。3、不经省级人民政府审批直接挂钩调剂为国有建设用地与之后发布的国土资发[2005]207号《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》不符。其中苏府[2005]63号，上诉人认为此规范性文件在法律的框架内运行，申请合法性审查理由，是因被上诉人以此规范性文件为依据，错误地认为无需经省级人民政或国务院审批，可以直接挂钩调剂为国有建设用地，但该规范性文件第二条第五项增减挂钩取得的指标，并未规定审批权限(是否由省级人民政府或国务院审批)，仅规定了具体操作办法和程序由市国土资源管理部门制定，且此规定仅是农村建设用地，非农用地。本案涉及到农用地和农村建设用地。被上诉人为了推卸责任直接引用了此规范性文件未规定的审批权限的条款，明显错误。以上表明被上诉人于2006年作出苏挂让批复，属于重大且明显的违法行为。在无征地批复或征收决定，被上诉人也否认尹西村四组征地情况下，上诉人房屋所占土地还是集体土地，上诉人有权提起恢复原状或重建或确认违法等诉讼，其物权变动行为与上诉人具有利害关系。三、本案关于起诉期限的问题，起诉期限应该适用最长一年及二十年的规定，而不是一审法院所适用的一般起诉期限规定的六个月及五年的规定，属适用法律错误。正如被上诉人所说，上诉人最晚于2018年7月12日知晓该批复内容，上诉人于2019年1月29日起诉，并未超过一年。本案属于未告知诉权的情形，应适用一年的规定。本案又属于涉及不动产物权的变动，又存在重大且明显违法情形，应适用20年的规定。请求依法撤销原审裁定，发回继续审理。 被上诉人苏州市自然资源和规划局答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。案涉批复行为发生在2006年，不涉及不动产权属争议，不属于因不动产提起的诉讼，上诉人梁建明于2019年3月提起诉讼，早已超过五年最长起诉期限。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院对原审查明的事实予以确认。 另查明，2019年1月，原苏州市国土资源局与原苏州市规划局转隶组建为苏州市自然资源和规划局，原苏州市国土资源局、苏州规划局的职权由苏州市自然资源和规划局行使，不再保留苏州市国土资源局、苏州市规划局。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人梁建明要求确认原苏州市国土资源局作出的苏挂让复（2006）第1号《关于同意苏州市国土资源局吴中分局将集体土地以(国有)挂钩指标调整为国有建设用地并出让国有土地使用权的批复》违法并撤销。该批复行为系原苏州市国土资源局针对苏州市国土资源局吴中分局的申请所作的批复，系内部行政行为，并不对外直接发生法律效力。根据该批复，苏州市国土资源局吴中分局应与苏州万盛公司签订土地出让合同，落实土地挂钩安置补偿方案，并与有关部门联系，做好耕地在册面积和农业税调整等有关工作。另，2002年9月6日，上诉人的父亲梁木苟已经作为户主，与苏州吴中经济开发区拆迁办公室就上诉人所称的房屋签订拆迁协议，之后房屋被拆除，因此，与上诉人直接发生利害关系的是签订拆迁协议的行为。被诉行政批复行为发生在2006年，与上诉人并无利害关系，上诉人亦不具有提起本案诉讼的原告主体资格。综上，上诉人梁建明提起本案诉讼并不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉。原审裁定驳回起诉正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 刘正芳 审 判 员 林 磊 二〇一九年九月二十七日 法官助理 赵 芬 书 记 员 张 雷