湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1434号上诉人（原审原告）：何永雄，男，1966年9月18日出生，瑶族，住江永县。委托代理人：何水虹，广西德恩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：江永县人民政府，住所地江永县潇浦镇千家峒路27号。法定代表人：唐德荣，该县县长。委托代理人：高婷，江永县司法局工作人员。原审第三人：永州市生态环境局江永分局（原名江永县环境保护局），住所地江永县潇浦镇永新路47号。法定代表人：周贵生，该局局长。行政机关出庭负责人：李晓芳，该局副局长。委托代理人：唐宣林，该局工作人员。原审第三人：江永县自然资源局（原名江永县国土资源局），住所地江永县潇浦镇永阳路177号。法定代表人：杨建文，该局局长。委托代理人：金鹏，湖南舜源泽律师事务所律师。上诉人何永雄因与被上诉人江永县人民政府（以下简称江永县政府）及原审第三人永州市生态环境局江永分局（以下简称江永县生态局）、江永县自然资源局（以下简称江永县资源局）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服永州市中级人民法院（2019）湘11行初27号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2010年下半年，何永雄未经规划、审批，擅自在江永县松柏××西××村××组的水田上建设养猪场。其中，建有猪栏3座、粪池4个、平房2栋、建筑占地面积1620平方米。2018年9月5日，因该养猪场违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属于非法占用土地行为。故江永县资源局依法对何永雄作出永国土资罚字（2018）5号行政处罚决定书决定：（1）退还非法占用的1230.14平方米土地，交由松柏瑶族乡西栎尾村管理；（2）没收非法占用土地上新建的构筑物面积710平方米。何永雄收到该处罚决定书后，置之不理。2018年8月6日，因何永雄经营的养猪场部分清洗猪栏粪污水经过塑料管道进入灌溉渠、灌溉渠流向消水岩，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定。江永县生态局依法对何永雄作出江永环责改字［2018］52号《责令改正违法行为决定书》，决定：立即拆除暗管、停止排污。2018年9月8日，江永县生态局向江永县政府报送《关于申请关闭何永雄养猪场的请示报告》，江永县政府于2018年9月10日作出江永政函［2018］35号批复：原则同意关闭何永雄猪场。2018年9月11日，江永县生态局根据查明的何永雄养猪场违法事实、省委第六巡视组和永州市突出环境整改领导工作小组交办意见，作出江永环责改字［2018］57号《责令改正违法行为决定书》，并于当天送到何永雄，拟对其养猪场实施关闭，并责令何永雄于2018年9月20日前清空猪栏。何永雄收到上述行政法律文书后，没有停止排污行为，也没有清空猪栏。2018年9月28日，江永县政府为了执行省、市环保督查工作领导小组办公室交办的事项，经过开会研究决定：组织本县松柏瑶族乡、县资源局、县生态局、县城管局、县司法局、县畜牧水产局、县广播电视台等单位，于同年9月29日对何永雄非法建设的养猪场进行了拆除。当天，江永县政府安排江永县畜牧水产局在江永县公证处的公证下，核实何永雄猪栏内的生猪数量、品种、重量，按市场价格收购了何永雄的生猪，随后支付了何永雄180894元生猪款，何永雄当时并无异议。2018年11月15日，何永雄针对其养猪场被强行拆除，向道县人民法院提起行政诉讼，随后又撤诉。何永雄于2019年1月9日，向永州市中级人民法院提起本案诉讼，请求：1．请求判决江永县政府强制拆除的行为违法；2．请求判决江永县政府赔偿何永雄的财产损失包括生猪损失、养殖场建设损失和其他财产损失，三项共计2336509元。另查明：江永县国土资源局于2019年3月更名为“江永县自然资源局”，江永县环境保护局于2019年3月更名“永州市生态环境局江永分局”。原审法院认为，本案系行政强制拆除纠纷。双方当事人争执的主要焦点为：1．何永雄的养猪场是否为合法企业；2．江永县政府行政强制拆除行为是否合法。（一）关于何永雄的养猪场是否为合法企业的问题。从何永雄提交的证据和查明的事实显示：2010年何永雄未经规划、审批，擅自在江永县松柏××西××村××组的水田上建设养猪场。随后一直没有办理土地用地手续和环境影响评价手续，也一直没有取得《排污许可证》和《安全生产许可证》。因此，何永雄的养猪场一直是非法企业，不受法律保护。（二）关于江永县政府行政强制拆除行为是否合法的问题。因为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”故江永县政府对何永雄的养猪场进行强制拆除具有法律法规依据。在程序上，2018年9月5日，江永县资源局对何永雄的养猪场依法作出了永国土资罚字（2018）5号《行政处罚决定书》，处罚决定：（1）退还非法占用的1230.14平方米土地，交由松柏瑶族乡西栎尾村管理；（2）没收非法占用土地上新建的构筑物面积710平方米。何永雄收到该处罚决定书后，置之不理；2018年8月6日，江永县生态局依法对何永雄作出江永环责改字［2018］52号《责令改正违法行为决定书》，决定：立即拆除暗管、停止排污；2018年9月11日，江永县生态局根据查明的何永雄养猪场违法事实、省委第六巡视组和永州市突出环境整改领导工作小组交办意见，对何永雄送达了江永环责改字［2018］57号《责令改正违法行为决定书》，决定：拟对其养猪场实施关闭，并要求其于2018年9月20日前清空猪栏。何永雄收到上述行政法律文书后，置若罔闻，没有停止排污行为，也没有清空猪栏，继续进行生产。2018年9月29日，江永县政府为了执行省、市环保督查工作领导小组办公室交办的事项，组织本县相关部门对何永雄非法建设的养猪场进行了拆除，这属于对非法企业的取缔行为。因此，本案江永县政府行政强制拆除行为合法。关于何永雄在起诉中提出“确认被告县政府强制拆除行为违法、赔偿原告财产损失233.6509万元，并承担本案全部诉讼费用”的诉讼请求，因没有事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回何永雄的诉讼请求。一审案件受理费50元，由何永雄承担。何永雄不服该判决，向本院上诉称：1．何永雄建设涉案养猪场合法。何永雄的涉案养猪场是在政府推进扶贫产业中发展起来的，是家庭经营式猪场，没有办理规划、审批手续是因政府不作为导致的，不是由于何永雄个人的原因。2．江永县政府在未对何永雄进行安置补偿，也未作出强制执行决定的情况下，直接拆除何永雄的涉案猪场违法。3．江永县政府的拆除程序违法，未通知何永雄到场，未对被拆除房屋及屋内物品进行合理保管违法。请求撤销原判，依法改判。江永县政府答辩称：1．何永雄建设的涉案养猪场是非法企业，属于非法占用土地行为。2．何永雄经营的养猪场存在违法排污行为，江永县政府依法关闭拆除该养猪场具有法律依据，程序合法。3．江永县政府拆除何永雄养猪场是为了保护环境和社会公共利益的需要。4．何永雄的赔偿请求缺乏事实依据。请求驳回上诉，维持原判。江永县生态局陈述称：1．何永雄的养猪场属于非法占用土地行为。2．何永雄的养猪场存在违法排污行为。3．强制拆除何永雄养猪场是为了保护环境和社会公共利益的需要。4．何永雄的赔偿请求缺乏事实依据。请求驳回上诉，维持原判。江永县资源局陈述称：1．江永县资源局对何永雄作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2．拆除何永雄的猪场不是江永县资源局决定的。3．江永县资源局的职责主要是保护耕地，查处土地违法行为。请求驳回上诉，维持原判。本院二审对一审查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”该法第五十一条第一款规定：“代履行应当遵守下列规定：（一）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；（二）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；（三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到现场监督；（四）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。”本案中，江永县资源局作出了永国土资罚字（2018）5号行政处罚决定书，决定：一、退还非法占用的1230.14平方米土地；二、没收非法占用土地上新建的构筑物面积710平方米；三罚款24,602.8元。江永县生态局作出了江永环责改字［2018］57号《责令改正违法行为决定书》，决定：对何永雄猪场实施关闭，责令何永雄于2018年9月20日前清空猪栏。在何永雄不履行行政决定的情况下，鉴于何永雄养猪场已经造成环境污染，制止环境污染的行为具有现实紧迫性，江永县生态局可以实行代履行。但是实行代履行应当按照法律规定的程序实施，本案江永县政府没有作出代履行决定书，也未催告何永雄履行，直接实施清空何永雄涉案猪栏、拆除何永雄的养猪场的代履行行为，违反法定程序，应确认违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。本案中，江永县政府代履行的强制执行行为程序违法，该违法行为对何永雄涉案猪场内的合法财产造成损失的，应予赔偿。一审判决驳回何永雄的诉讼请求不当，应予纠正。因一审判决对何永雄的损失情况事实不清，何永雄本案的赔偿请求应发回一审法院重审。综上，何永雄的上诉理由部分成立，本院予以支持。一审判决适用法律错误，处理结果不当，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）（三）项、该条第三款的规定，判决如下：一、撤销永州市中级人民法院（2019）湘11行初27号行政判决；二、确认江永县人民政府强制拆除何永雄养猪场的行为违法；三、将何永雄本案的行政赔偿请求发回永州市中级人民法院重审。本案一、二审案件受理费各50元，共100元，由江永县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年九月二十四日法官助理邹志斌书记员李雅雯附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；……人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。