陕西省咸阳市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）陕04民初14号 原告（反诉被告）：长武县国土资源局，住所地：咸阳市长武县。 法定代表人：黎元辉，该局局长。 委托诉讼代理人：代江淼，陕西乐思律师事务所律师。 被告（反诉原告）：咸阳天泰房地产开发有限公司，住所地：咸阳市秦都区。 法定代表人：范显锋，该公司总经理。 委托诉讼代理人：魏艳，陕西维瑾律师事务所律师。 委托诉讼代理人：范迎军，该公司员工。 原告长武县国土资源局诉被告咸阳天泰房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一案，陕西省旬邑县人民法院2018年7月19立案受理。后在案件审理中，因被告提出反诉，反诉标的超出一审法院受理范围。旬邑县人民法院向本院申请移送，本院审查后予以准许，本案一审由本院受理。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，原告的委托诉讼代理人代江淼、被告的委托诉讼代理人魏艳及范迎军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告诉请为：1、请求确认原、被告签订的国有建设用地使用权出让合同有效。2、要求被告支付土地出让金586.25万元并支付违约金15.6万元；3、被告承担本案的诉讼费用。 事实及理由如下：2013年7月26日，原告与被告在平等自愿基础上签订《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：6104282013B00160）。合同约定，原告（出让人）依法将位于长武县XX镇XX村，XX镇政府以西，宗地编号为2013-21，面积为25322平方米的国有建设用地出让给被告（受让方），出让期限为70年。被告应向原告支付土地出让金986.25万元，但合同生效后被告仅支付400万元，欠付款586.25万元迟迟不予支付。合同约定，被告缴款期限内每延期一日，应向原告支付合同欠缴出让价款总额3%的违约金。从合同签订之日起，被告承诺在两个月内未付清下欠的出让金，应支付违约金15.6万元。为保护原告合法权益，根据法律规定，请求法院依法支持原告的诉请。 被告答辩如下：1、对被答辩人起诉请求的确认双方签订的国有建设用地使用权出让合同有效，答辩人予以认可。2、被答辩人违法向答辩人交付不符合合同约定用途的部分土地，构成严重违约，属于交付合同标的物不符合约定，依据《合同法》的规定，属于交付合同标的物不符合约定，依据《合同法》的规定，答辩人有权要求其承担降低价款的违约责任，故被答辩人请求答辩人支付土地出让金的请求不应予以支持。3、被答辩人交付给答辩人的土地部分在河道范围内，不符合答辩人建设商住楼的合同目的，依据合同法的规定，应当予以解除。合同解除的，未履行的合同义务不再履行，故被答辩人的诉讼请求应予驳回。 被告的反诉请求为：1、请求解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》；2、请求依法判决反诉被告向反诉原告支付因违约给反诉原告造成的损失6016万元；2、反诉费及其他诉讼费用由反诉被告承担。 事实及理由如下：2013年7月26日，原被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，反诉被告将位于长武县XX镇亭北，XX镇政府以西，宗地编号为201321、面积为25322平方米的国有建设用地出让给反诉原告，出让金为9862500元，出让期限70年，该宗地的用途为中低价位、中小套型普通商品住房用地，用于恰和水岸小区的开发，小区的建设规模为建筑面积69976.54平方米，投资金额为13083万元；合同约定反诉原告应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自变更；同时在项目固定资产总投资、投资强度和开发投资总额、建筑密度等方面均应当按照合同约定履行，否则即构成违约，均应当承担违约责任。 反诉原告在该宗地块上进行前期的开发施工建设中，被长武县水利局以违反《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国防洪法》的规定责令停止施工，加之因政府修建的河堤路向反诉原告开发的小区方向偏移，导致反诉原告被迫将施工总建筑面积调整为45451.28平方米，投资规模大大缩减。2014年，二期14、15号楼建设未竣工时，长武县水利局向反诉原告下发《责令停止违法行为通知书》，以反诉原告未经批准私自在黑河长武亭口段河道管理范围内进行建设为由，认为反诉原告违反了《陕西省河道管理条例》的规定，责令反诉原告立即停止违法行为，在和反诉被告交涉未果的情况下，14、15号楼被迫停工。反诉原告投入巨额资金投资的建设项目按照预期不能进行正常的建设、销售和回款，造成了极大的经济损失。为此，反诉原告多次找反诉被告请求协商损失赔偿问题，均被告知无法处理。 反诉原被告订立的《国有建设用地使用权出让合同》是双方在平等自愿的基础上签订，真实有效，反诉原告按照合同约定依法取得的国有建设用地，有权在出让期限内依法在该地块上建造建筑物、构筑物及其附属设施，可实际上，反诉被告在出让该宗地时，违反了《陕西省河道管理条例》的规定，未经河道主管机关的审查批准，将处于河道范围内的土地出让，构成严重违约，给反诉原告造成不可估量的严重损失，故其应当向反诉原告承担违约赔偿责任。现反诉原告依法提起反诉，恳请人民法院支持反诉原告的反诉请求。 原告在庭审中提交三组证据。 第一组：国有建设用地使用权出让合同。证明：该合同依法成立并生效，对双方均具有约束力，双方应按合同履行各自义务。 第二组：承诺书。证明：原告主张违约金有法律依据。 第三组：被告方的付款凭证。证明：被告实际支付400万元土地出让金。 被告对此质证意见为：第一组证据合同与我们所持的合同相比多了一页长武住建局写的规划条件，上面说明要我们退足180米，我们从未见过这页，我们对这一页的真实性不认可。对第一组除此而外的其他的真实性认可，证明目的不成立。该证据恰好说明出让的土地双方已经明确了土地用途，在实际中我们发现土地无法使用，说明在合同签订后对方有违约行为，所以不存在我们承担违约责任的情形。第二组证据真实性认可，证明目的不认可，当时出具承诺书时我方并不清楚土地不能正常使用。第三组证据真实性和证明目的认可。 被告在庭审中提交以下三组证据。 第一组：1、国有建设用地使用权出让合同；2、成交确认书。 证明目的：反诉原告以合法方式取得涉案宗地的使用权，双方在平等自愿的基础上签订的土地出让合同合法有效，反诉原告有权在该地块上进行合同约定用途的开发建设。 第二组：1、2014年4月8日责令停止违法行为通知书及送达回证各一份；2、咸阳市水利局咸水发（2014）580号文件“咸阳市关于印发《陕西省长武县黑河XX镇区段防洪规划报告》审查意见的通知”；3、陕西环宇建筑设计有限公司总平面用地规划图、日照分析图各一份；4、怡和水岸14、15号楼现场照片5张。 证明目的：反诉原告用于二期14、15号楼开发建设的地块位于法律禁止建设房屋的河道管理范围，反诉被告作为土地出让人构成违约。反诉原告建设的14、15号楼位于黑河最小控制堤距170米的范围内，属于违章建筑，该建筑的造价以及预期利润即构成反诉原告的损失（损失数额以鉴定结果为准）。反诉被告违约导致反诉原告不能实现合同目的，反诉原告请求解除合同应予支持。同时反诉被告应承担反诉原告的损失。 第三组：国有建设用地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、怡和水岸14、15号楼预售许可证。 证明目的：反诉原告建设的14、15号楼具备各项许可条件，不存在过错，由此造成的14、15号楼不能使用的损失系反诉被告严重违约造成，该损失应该由反诉被告全部予以承担。 原告对此质证意见为：第一组证据真实性、合法性及证明目的均无异议。第二组证据中的通知书及送达回证，真实性无异议，合法性、证明目的不予认可。该通知书所列明的河道管理范围不明，没有规范性文件确认长武县黑河亭口段的四址。对审查意见通知书的真实性无异议，对合法性、证明目的不认可。该文件是一份不带有效力的行政文件。通过该文件显示最终的审批机构应该是长武县政府，该证据中未见到县政府的审批文件，故该文件作为行政机构的内部流转文件对外不产生法律效力，反诉原告用该证据陈述的所有观点不具有合法性。对图纸的真实性认可，合法性及证明目的不认可，该证据不能显示河道的位置和距离。对照片的真实性无异议，证明目的不认可，恰好证明反诉原告已经按照所有的规划实际建设竣工完成了14、15号楼。对第三组证据真实性认可，证明目的无异议，但该证据恰好证明反诉原告在利用涉案地块建设时不存在任何问题，所有项目也都实际竣工并达到销售条件，因此反诉原告提出的损失我们认为没有事实依据。 合议庭对双方提供的真实性予以认可，对双方证据的证明目的结合本案的事实认定以及本院认为部分予以阐述。 被告在案件审理中提交了两份鉴定申请，一份为申请法院委托鉴定机构对长武县2013-21项目用地中实际位于河道180米以内不能用于商业开发的土地面积进行核定。一份为申请对怡和水岸小区二期14、15号楼房产及所属土地、配套设施的市场价值进行鉴定；对该小区原规划酒店（未建）目前所剩余土地的商业开发价值进行鉴定。 合议庭经研究后同意被告的鉴定申请，被告为鉴定需要提交补充证据四组以及《陕西省中小河流治理项目长武县黑河XX镇防洪工程初步设计图册》。 原告对被告补充证据即鉴定材料的质证意见为：对咸阳市水利局咸水发（2014）580号文件的真实性合法性无异议，证明目的有异议，该文件为规范性文件，并未指出被告的建筑属于违章建筑。对咸阳市水利局咸水字（2014）590号真实性合法性无异议，但认为与本案无关，主要是防洪治理的文件。长武县2013-21项目用地规划条件表不是我局作出的文件，对于其证明出让土地部分在河道180米范围内的目的无法确认，反诉原告引用该文件证明建筑物属于违建应当是原告与规划局的事情，与我局无关。对黑河XX镇防洪工程初步设计报告，既然在2014年勘测阶段已经写明了发现现状，在这种情形下他们把工程进行了调整，我们认为与本案无关。关于初步设计图册真实性认可，证明目的不认可，代理人并非专业人士，看不懂图纸。 合议庭认为以上材料真实合法，可以作为本案相关鉴定的鉴材。 经本院法技室委托，陕西地矿区研院有限公司出具了测量报告，该报告显示：目前属于怡和水岸小区用地的总面积为24880㎡，该面积包括原规划酒店位置的土地面积。按照长武县住房和城乡建设局项目用地规划中河岸防汛宽度退足180米的要求，用地范围内180米河岸防汛线之外的的总面积为17893㎡，其中1-9号楼范围内180米河岸防汛线以外面积11945㎡,14和15号楼范围内180米河岸防汛线以外面积5727㎡，酒店用地范围内180米河岸防汛线以外面积221㎡。 该测绘报告作出后，经本院法技室委托陕西公信房地产资产评估公司作出司法鉴定意见书，结论为：14、15号楼房屋建筑面积约为17574.53㎡，房地产评估总值为6920.66万元。 陕西公信房地产资产评估公司对原酒店范围2008㎡作出价值评估为91.53万元系错误理解委托鉴定书中“原酒店用地范围现余0.33亩土地是否具有商业开发价值”的鉴定要求，因此对此鉴定结论不予采用。 上述鉴定结论作出后，原告未提出异议。被告针对司法鉴定意见书中对于14号楼被180米河岸防汛线从中分割后180米之外的4、5、6、7单元在1、2、3单元被拆除后是否具有使用价值鉴定单位并未明确意见而向鉴定单位提出异议。 在后续庭审中，法庭通知陕西公信房地产资产评估公司出庭接受质询。鉴定机构对14号楼被180米河岸防汛线从中分割后180米之外的4、5、6、7单元在1、2、3单元被拆除后是否具有使用价值明确表示4、5、6、7单元不具有使用价值。若14、15号楼整体拆除，第14、15号楼周边附属土地及设备依据规划无商业利用价值。现14、15号楼的价值评估中已经把土地成本算进去了。对原酒店范围现余的0.33亩土地表示因无规划及面积过小，不具有商业开发价值。 本院经审理查明以下事实：2013年7月26日，原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定，原告将位于长武县XX镇XX村，XX镇政府以西，宗地编号为2013-21，面积为25322平方米的国有建设用地出让给被告，出让期限为70年，被告向原告支付土地出让金986.25万元，该价款为一次性支付。合同同时约定，被告缴款期限内每延期一日，应向原告支付合同欠缴出让价款总额千分之三的违约金。合同生效后，被告目前支付400万元。目前，出让土地的实际四址有所调整，原出让土地的一部分已经被规划施工成市政道路。 在签订该合同之前的2013年7月15日，被告向原告出具承诺书，表示自合同签订之日起60日内付清全部价款，若不能支付按总价3%收取违约金。 涉案工程被告分两期开发建设，目前的争议针对第二期的14、15号楼。14、15号楼目前已经主体完工并取得相应手续含房屋预售证。两栋楼的完工时间在2014年4月左右。2014年4月8日，长武县水利局向被告下发“责令停止违法行为通知书”，适用的法律依据是《陕西省河道管理条例》第21条第一款，第22条第一款及第五款。内容为“河道管理范围内禁止下列行为，一，修建违章丁坝、顺坝，围堤、生产堤、高路、高渠、房屋”，“在河道管理范围内进行下列活动，必须按照河道管理权限报水行政主管部门批准。一，临时占用河道，湖泊管理范围内的滩地、水面的；五、其他必须在河道管理范围内进行生产建设活动的”。《陕西省河道管理条例》第21条、第22条对应《中华人民共和国河道管理条例》第24条、25条。 本案第一次庭审中，原告长武县国土局在举证提交的针对本宗土地的原件资料中，被告发现并未列入原告举证范围的长武县住房和城乡建设局的一份规划条件表，时间为2013年5月。该表明确了本案所涉项目的各种要求，其中第9条明确“按照20年一遇满足黑河亭口段防汛要求，河岸防汛宽度退足180米，修建防汛河堤设施”。 关于该180米的来源及背景。2014年年初，陕西省全省开展中小河流治理工作，长武县水利局委托陕西省水利电力勘测设计研究院及咸阳市水利水电规划勘测设计研究院对长武县黑河XX镇防洪工程进行规划设计。咸阳市水利局组织专家及各相关单位对该报告进行了审查讨论，基本同意该防洪规划报告。该报告中提出了堤防工程的方案，同时认为该工程范围以外30米划定作为工程的保护范围。 2014年9月10日，咸阳市水利局向长武县水利局下发咸水发（2014）580号文件，名称为《咸阳市水利局关于印发审查意见的通知》，该文件中明确以下内容1、确定防洪标准为中段和下段按照20年一遇洪水水位控制防冲要求，按此要求并结合当地的水文资料，确定应当修建堤防工程，最小控制堤距170米。上段按照50年一遇防洪，最小控制堤距为200米。2、中段左岸局部段（本案所涉项目处）最小170米堤距范围内违建楼房要予以拆除，在未拆除前，可采取修建护岸工程进行防护，防止冲刷坍塌，护岸高度不得超过现状路面高程。该文件同时抄送省水利厅。 另查明：城镇防洪标准的依据是水利部主编的防洪标准（GB50201-94）。一般城镇的防洪标准为50-20年。堤防工程管理设计规范（SL171-96）中的3.1.2规定护堤地范围第4-5级别是5-30米。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定：禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。 本院认为：依据长武县水利部门对被告怡和水岸项目的处理通知和长武县住房和城乡建设局的对被告怡和水岸项目的规划要求来看，目前可以认定长武县国土局在出让本案所涉土地时并未征求水利部门的意见，也并未采纳长武县住房和城乡建设局对该项目的规划要求，同时该规划要求也并未向被告进行过告知。原告将不应列入国有建设用地范围的河道范围土地进行挂牌出让，造成出让土地部分因违反国家法律而无法实现被告进行商业开发建设的合同目的，造成被告建设后取得合法手续的房产无法正常销售，面临按照《中华人民共和国防洪法》应当予以拆除的实际情况。因此，被告反诉请求解除该土地出让合同的诉请应部分予以支持，即无法进行商业开发建设的土地的出让应当予以解除。 原告目前实际向被告交付的土地面积为24880㎡，其中180米河岸防汛线之外的面积为17893㎡,180米之内的面积为6987㎡，该6987㎡不应当收取土地出让金。在180米河岸防汛线之外的17893㎡面积中，1-9号楼范围内180米河岸防汛线以外面积11945㎡应当计算土地出让金；14和15号整体无使用价值，其附属范围内180米河岸防汛线以外面积5727㎡亦不具备商业开发条件，不应计取土地出让金；酒店用地范围内180米河岸防汛线以外面积221㎡不具备商业开发条件，不应计取土地出让金。综上应当计取土地出让金的土地面积为11945㎡。依据原、被告之间出让合同的土地单价，应支付的土地出让金为4652379.85元。被告支付400万元，欠付652379.85元。由于被告存在违约行为，应按其承诺承担总价款3%的违约金即139571.4元，原告现主张15.6万元违约金的诉请应部分予以支持。 关于被告提出反诉诉请的损失问题。14、15号楼的评估价值为6920.66万元，该价值中已经包括了土地成本，但由于14、15号附属的土地并未在原告的本诉中计取土地出让金，因此该数额中应当扣减相应的土地出让成本。14、15号楼占地面积为10571㎡，该面积对应的土地出让价值为4117229.58元。扣减后14、15号楼的净值为65089370.42元。 考虑到原告在土地出让中的过错，对被告损失应承担主要的赔偿责任，同时被告作为房地产开发企业自身因疏忽未能注意到在河道范围内开发建设的巨大风险，对其损失应承担次要责任。综合考虑，原告承担14、15号楼的净值65089370.42的80%的责任，应向被告支付赔偿金52071496.34元。 综上，原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》中除1-9号楼所属11945㎡土地范围之外的部分因无法实现合同目的现予以解除，被解除后的土地由政府回收利用。原告在支付被告赔偿的同时有权对14、15号楼所属的设备予以拆除和处置。现依据《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条、第二十五条，《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款，《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十二条，判决如下： 一、原告长武县国土资源局与被告咸阳天泰房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》为有效合同，除1-9号楼所属11945㎡土地范围之外的部分现予以解除。 二、被告咸阳天泰房地产开发有限公司自本判决生效之日起十日内支付原告长武县国土资源局土地出让金652379.85元、延期付款违约金139571.4元。 三、原告长武县国土资源局自本判决生效之日起十日内支付被告咸阳天泰房地产开发有限公司赔偿金52071496.34元。 四、驳回原告的其它诉请。 五、驳回被告的其它反诉请求。 一审案件受理费原告缴纳53929元、被告缴纳反诉费用171300元，鉴定费用被告交纳117900元，合计343129元。由原告长武县国土资源局承担243129元，由被告咸阳天泰房地产开发有限公司承担100000元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审判长  陈军伟 审判员  王 磊 审判员  王 葆 二〇一九年八月二十七日 书记员  赵茜儒