西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）陕7102行初1148号 原告关淑琴，女，1942年2月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。委托代理人董芝灵，女，1964年7月22出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区，系原告长女。委托代理人张问安，男，1963年8月18日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区，系原告长女婿。被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处。住所地陕西省西安市灞桥区。负责人孟林，主任。委托代理人鹿战利 ，工作人员。委托代理人张凯，陕西丰瑞律师事务所律师。第三人董建国，男，1966年12月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。原告关淑琴诉被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处（以下简称灞桥区席王街办）行政合同一案，本院于2019年3月12日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月18日公开开庭审理了本案。原告关淑琴的委托代理人董芝灵、张问安，被告灞桥区席王街办委托代理人鹿战利、张凯，第三人董建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年5月30日，灞桥区席王街办（协议甲方）与第三人董建国（协议乙方）签订《征收安置补偿协议书》，主要内容为：根据《XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目房屋征收补偿安置方案》，双方约定乙方按照自行搬迁、自行过渡的方式搬迁，甲方一次性支付乙方补偿安置费用944991元。原告诉称，其与第三人董建国系西安市灞桥区XX村XX户村民，原告关淑琴系户某某，在该村39号拥有一院宅基地，建有大约1100平方米左右的一院房产。2017年2月20日，西安市灞桥区人民政府及西安灞河新区管理委员会下达一份（灞政告字（2017）2号）文件《关于灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目（XX村）征收工作的通告》，告知原告的房屋已经被列入征收范围，并确定了灞桥区席王街办为征收实施单位。原告认为该《通告》侵犯了自己的合法权益，第三人董建国依法向西安铁路中级法院提起诉讼。2018年8月7日，法院以征收行政行为没有相应证据和法律依据为由判决确认该公告违法（2018陕71行初275号行政判决书）。2018年9月18日西安市灞桥区人民政府、西安市灞桥区管理委员会、西安市灞桥区席王街道办事处依据该《通告》，将原告房屋强行拆除，于2018年12月21日被西安市人民政府确认拆除原告房屋的行为违法（市政复决字（2018）652号）。2018年12月5日，在西安市人民政府行政复议处，原告才看见《征收安置补偿协议书》，该《征收安置补偿协议书》的订立无论从实体上还是程序上均违反了法律的规定，且严重的侵害了原告的合法权益，为维护原告合法权益，现提起诉讼，请求：1、依法确认被告（征收实施单位）西安市灞桥区席王街道办事处与第三人董建国在2018年5月30日订立的《征收安置补偿协议书》无效。2、判令被告承担诉讼费。原告向本院提交了以下证据：1、关淑琴、董建国户口本复印件各一份。证明原告与第三人系一户村民，原告是户某某，《征收安置补偿协议》不是与户某某签订的故无效。2、刘某某、刘义明证人证言各一份。证明被告以胁迫的手段订立的《征收安置补偿协议书》无效。3、2018年9月18日报警回执一份。证明原告对《征收安置补偿协议书》不认可，被告2018年9月18日打伤原告强行拆除原告房屋。4、《关于灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目（XX村）征收工作的通告》（灞政告字（2017）2号）；证明西安市灞桥区人民政府及西安灞桥新区管委会是征收部门，席王街道办为征收实施单位，该街道办不是征收部门，所订立的《征收安置补偿协议书》无效。国有土地上房屋征收与补偿条例第25条的规定，被告不是征收部门，不能签订征收安置补偿协议。5、（2018）陕71行初275号行政判决书。证明西安市灞桥区人民政府及西安灞桥新区管委会征收行政行为违法（行政行为没有相应证据和法律依据），被告所订立的《征收安置补偿协议书》合同无效。该协议违反土地管理法第46条，实施条例第25条1款3款，没有依法取得土地批文，没有依法取得土地征收方案。没有依法取得土地征收补偿方案。违反合同法第52条第5款，协议无效。征收行为已经被确认违法，违反合同法第7条的规定。6、市政复决字（2018）652号行政复议决定书。证明西安市灞桥区人民政府及西安灞桥新区管委会、西安市灞桥区席王街道办事处拆除原告关淑琴房屋的行为违法，被告所订立的《征收安置补偿协议书》合同无效。因通告被确认违法，被告拆除行为已经复议确认违法，因此，在此基础上签订的征收补偿协议是无效的。7、西安市灞桥区席王街道办事处复议答复书。证明被告是根据灞政告字（2017）2号《关于灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目（XX村）征收工作的通告》所订立的《征收安置补偿协议书》，该通告已经被法院确认违法，所以被告订立的《征收安置补偿协议书》合同无效。8、堵塞道路、停水、停电照片3张。证明被告以胁迫的手段订立的《征收安置补偿协议书》合同无效。违反了行政强制法第43条第2款的规定，国有土地上房屋征收补偿条例第27条第2款。9、席王派出所报警回执3页。证明被告暴力拆迁，撬门、砸锁、砸窗子玻璃、门口倒臭水、违法评估、违法逼迁，以胁迫的手段订立的《征收安置补偿协议书》合同无效。被告以胁迫方式逼迫签订协议，故该协议无效。违反了国有土地上房屋征收补偿条例第27条。10、被告2018年5月29日及30日在家门口用挖掘机及人员胁迫照片3张。11、董家村村委会证明。证明房屋所有权人是原告关淑琴，不是董建国，签订协议应该与关淑琴签订，以胁迫的手段订立的《征收安置补偿协议书》合同无效。被告辩称，一、《通告》被确认违法但并未否定其法律效力，依然对行政相对人产生拘束力。西安市灞桥区人民政府及灞河新区管理委员会作出的灞政告字[2017]2号《关于灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目（XX村）征收工作的通告》（以下简称“通告”），虽然被人民法院的生效判决确认违法，但该《通告》并未被撤销，故该《通告》依然具有行政法律效力，其对行政相对人依然产生拘束力。二、《征收安置补偿协议书》不存在法律规定的无效的情形。《通告》中明确项目的征收安置工作由被告具体负责，被告负有灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目的征收安置补偿职责，具有实施项目征收安置工作的行政主体资格。双方签订的《征收安置补偿协议书》系双方在平等、自愿的基础上经协商一致所达成，《协议书》内容不存在减损被答辩人权利或增加被答辩人义务情形。原告在签订《征收安置补偿协议书》后足额领取了安置补偿款，移交了被拆除的房屋，《协议书》内容已经完全履行，不存在行政行为内容客观上不可能实施情形。据此，被告认为《征收安置补偿协议书》不存在行政行为无效情形，《通告》虽被人民法院生效判决确认违法，但并未被撤销依然具有法律效力，对相对人已然产生拘束力；《征收安置补偿协议书》不存在行政行为无效情形，原告的诉请无事实和法律依据。被告向本院提交了以下证据：1、《征收安置补偿协议书》；2、房屋置换后补偿表；3、房屋拆迁其他各项奖励款；4、拆迁补偿费用表；5、安置搬迁奖励表；6、不货币化安置申请；7、承诺书；8、西安银行回单。上述证据证明：《通告》依然具有法律效力，《征收安置补偿协议书》不存在行政行为无效情形。第三人述称，其签订协议领取补偿虽属实，但原告认为补偿太少，并不接受补偿亦不同意签订拆迁安置协议，其和街道办签订的协议应属无效。第三人向本院提交了以下证据：动迁承包合同一份。证明街道办是与其他公司签订动迁承包合同，长期对其进行骚扰，为了保障其母亲的身体健康、人身安全，其被迫与被告签订了涉案协议书。因此，该协议是在受威胁的情况下签订的。经庭审质证，原告对被告证据三性均不认可，证明目的不认可，认为不是原告所签。第三人对被告证据1、8认可，对证据1协议的签字认可，但原告关淑琴没有委托，因此协议是无效的，且该协议是半夜签订的。对其余证据的真实性和证明目的均不认可。被告对原告证据1、真实性、合法性、关联性无异议，证明目的不认可，被告认为因为关淑琴和董建国之间系母子关系，拆迁是以户进行。对证据3、接警时间是2018年9月18日，涉案协议签订是2018年5月30日，签订协议当天被告已经向董建国转账，董建国已经将钱转走协议已经履行完毕，故在2018年9月18日被告拆除房屋时，房屋所有权不是原告关淑琴，关淑琴阻挠拆除的行为是不当的。原告从签订协议至今其没有到街道办要求重新处理协议。对证据4、5真实性、关联性认可，合法性尊重法院作出的生效判决，但对证据4证明目的不认可，本案所涉及的土地是集体土地，不适用国有土地上房屋征收与补偿条例，通告第2条及组织法第61条第1项的规定，灞桥区政府作出的通告内明确载明由席王街道办负责，故被告具有签订补偿协议的主体资格。对证据5证明目的不认可，通告被确认违法但是仍然对相关人具有约束力。对证据6、真实性认可，证明目的不认可，对于该复议决定书在铁路中院进行诉讼，故该复议书在本案中不具有证明力。对证据7、真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可，通告被确认违法但是依旧有效，被告依据有效通告作出合法。对证据8证据形式不认可，时间、地点无法确认，证明目的不认可。对证据9，报警回执中的内容无法证明在签订协议的过程中受到街道办的胁迫，均是报警人自称，公安机关只做了现场描述但没有查明是谁实施的。对证据10、挖掘机是停放在公共道路上，无法达到其证明目的。对证据8-10，行政行为无效的情形是由法律明确规定的，行政诉讼法的第75条和司法解释第99条，原告证据无法证明其目的。对证据11、村委会无权出具该证明，对其证据形式不认可，证明目的不认可。第三人对原告所有证据均认可。原告对第三人证据无异议。被告认为第三人证据与本案被诉行政行为不具有关联性，证明目的不认可。审理中，原告申请证人刘某某、刘义明出庭作证并提供书面证言。原告及第三人认为二人证言属实。被告认为证人证言无法得出使原告产生胁迫和压力的情形，签订协议时证人也没有再场，故其证言不可信。原告代理人诱导证人作证，证人在庭审中的证言矛盾，故其证言不应当被采纳。本院对上述证据认证如下，对原告证据1、证据4、证据5、证据6、证据7、证据9、证据11真实性予以确认，其余证据因不符合证据法定形式或缺乏关联性等原因不予确认。对被告证据真实性均予以确认。对第三人证据因与本案缺乏关联性依法不予确认。经审理查明，原告关淑琴与第三人董建国系母子关系，该户在西安市灞桥区XX村宅基地上拥有房屋一座。2018年5月30日，被告灞桥区席王街道办（协议甲方）与第三人董建国（协议乙方）签订《征收安置补偿协议书》一份，该协议称，为确保XX园周边环境整治工作顺利实施，根据《XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目房屋征收补偿安置方案》，双方约定乙方按照自行搬迁、自行过渡的方式搬迁，甲方一次性支付乙方补偿安置费用944991元，乙方在领取补偿安置费用之日起5个工作日之内腾空房屋。此外，该协议还就安置方式、协议生效等进行了约定。同日，第三人董建国还签订《货币化安置申请》、《承诺书》。《货币化安置申请》主要内容为：其全家（含原告关淑琴）共有农户5人，选择住宅安置货币化零人，选择经营性用房货币化壹人。本人承诺已选择货币化的经营性用房不参与今后集体收益。以上意见全家无异议。《承诺书》主要内容为：本人（董建国）代表本院全体成员与席王街道办事处签订《征收补偿协议书》并领取约定的结算款……。此后，董建国经西安银行收取安置费共计944991元。另查，2017年2月20日，西安市灞桥区人民政府及西安灞河新区管理委员会共同作出《关于灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目（XX村）征收工作的通告》（灞政告字（2017）2号，通告确定该项目征收安置工作由西安市灞桥区席王街道办事处具体负责。第三人董建国于2018年4月另案向西安铁路运输中级法院提起诉讼，要求撤销该通告。2018年8月7日，西安铁路运输中级法院作出《行政判决书》（2018陕71行初275号），该生效判决认定涉案《通告》实质上为集体土地征收决定，属可诉行政行为；《通告》没有相应证据和依据本应予撤销，但因涉及公共利益，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，确认该《通告》违法。本院认为，行政协议作为行政机关履行公共管理职权的行政行为，对其效力认定应首先遵照行政诉讼法及其司法解释相关规定。《中华人民国和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定，“重大且明显违法”应是指（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。具体到本案中，西安市灞桥区人民政府及西安灞河新区管理委员会做出的《关于灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目（XX村）征收工作的通告》，确定被告灞桥区席王街道办具体负责涉案项目。被告根据该《通告》与第三人董建国签订了《征收安置补偿协议书》。涉案《关于灞桥区XX园周边环境整治及基础设施配套建设项目（XX村）征收工作的通告》虽经生效判决确认违法，但并未撤销其效力，故被告据此与第三人签订协议并非不具有行政主体资格或者没有依据。至于原告认为其受胁迫签订协议及第三人未经其授权，协议无效的意见。经查，原告证据并不足以证明其因受胁迫而签订协议，且受胁迫与否并非必然导致协议无效。第三人董建国与原告为母子关且系一户村民，董建国以本人名义签订的协议并不影响行政协议效力。如原告认为补偿标准过低或行政机关未充分履行法定职责可通过其他途径解决，确认协议无效并非解决此类纠纷的法定途径。综上所述，原告主张缺乏事实法律依据，经依法释明原告坚持要求确认协议无效。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》九十四条第二款之规定判决如下：驳回原告关淑琴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告关淑琴负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提出上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长     赵  新人民陪审员     李  红人民陪审员     张  艳 二○一九年九月九日 书  记  员    白  雪   1