重庆市万州区人民法院行 政 判 决 书(2018)渝0101行初43号原告万淑琼，女，生于1976年12月11日，汉族，户籍住址重庆市忠县。委托诉讼代理人万友长，系万淑琼父亲，男，生于1951年10月15日，汉族，住重庆市忠县，代理权限为特别授权。委托诉讼代理人，王家彬，重庆市忠县忠州法律服务所法律工作者，代理权限为一般授权。被告忠县白石镇人民政府，住所地重庆市忠县白石镇白石铺，统一社会信用代码115002337339732560。法定代表人：郑权，镇长。委托诉讼代理人，罗仕斌，重庆市忠县白石镇人民政府干部，代理权限为一般授权。委托诉讼代理人，杨义禄，重庆冠凯律师事务所律师，代理权限为一般授权。原告万淑琼诉被告重庆市忠县白石镇人民政府（以下简称忠县白石镇政府）行政给付一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告万淑琼及其委托诉讼代理人万友长、王家彬，被告忠县白石镇政府的委托诉讼代理人罗仕斌、杨义禄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告万淑琼诉称，其从出生至今户口均在忠县白石镇明星村9组。按照规定，国家财政从2003年到2018年之间的前8年支付每人每年400元停耕费，后8年支付每人每年212元停耕费；从2012年起支付每人每年124元粮食直补款；从2012年起支付每人每年24元的生态林费。但被告白石镇政府没有将原告应得的停耕费、粮食直补费、生态林费共计5000元（到2016年止）支付给原告。被告既不监督村小组、村委申报原告应得的停耕费、粮食直补费、生态林费，也不履行行政给付职责，多次索要无果，故请求法院依法判令被告忠县白石镇政府向原告万淑琼支付停耕费、粮食直补费、生态林费共计5000元。被告忠县白石镇政府辩称，原告的诉讼请求不能成立。理由：1.原告万淑琼所要求支付的停耕费、粮食直补费、生态林费没有事实和政策依据。目前国家政策当中尚未有停耕费，只有退耕还林补助，但该补助是针对有承包耕地，并按照要求退耕还林、验收合格。原告万淑琼在第一轮土地承包期未满已与集体经济组织解除了承包合同，第二轮土地承包万淑琼也未承包土地，更没有流转土地耕作，其不是享受粮食直补款的主体。其次，国家政策中也尚未有生态费，只有生态效益补偿金，忠县是按照林权证登记发放该补偿，原告万淑琼没有承包集体森林，也未发生过管护森林的事实，其不是享受生态效益补偿金的主体；2.原告认为行政机关侵犯其合法权利，向人民法院提起行政诉讼的时间为6个月，而本案原告主张的大量事实发生在2016年以前；3.被告并不是本案适格的主体。退耕还林补助款、生态效益补偿金是忠县林业局在具体负责，补助款是由林业局审核后报县财政直接拨付给相关承包人，粮食直补费是忠县农业委员会审核后报县财政支付给农户，这些款项均不是由被告支付，也不属于被告的法定工作职责范畴。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告忠县白石镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明。内容为被告的基本信息；2.忠县农村经济经营管理站出具的证明一份。证明2010年无原告万淑琼的土地承包信息；3.忠县农村土地承包经营权证登记簿。载明万友长家庭承包人员为万友长、王美华、万小华，承包土地面积5亩，承包期2010年11月17日至2028年12月30日；4.忠县林业局出具证明一份。证明无原告万淑琼的林权登记信息；5.忠县国土资源和房屋管理局出具的林权登记查询结果证明一份。证明无原告万淑琼的林权登记信息；6.林权登记申请表。载明2009年4月，万友长申请林权登记，获得相关部门同意审批，权利人为万友长；7.《忠县财政局、忠县农业委员会关于印发忠县2012年种粮农民农资综合补贴和粮食直补实施方案的通知》[忠财农（2012）12号]。文件中载明补贴政策总要求是坚持谁种粮谁享受补贴的原则，补贴种粮的农民，不得将“农资综合补贴”变为“耕地补贴”，补贴对象（一般农户和种粮大户）补贴资金不叠加；8.《重庆市农业委员会、重庆市财政局、中国农业发展银行重庆市分行关于做好2017年耕地地力保护工作的通知》[渝农发（2017）197号]。该文件中规定，同一地块，一年只能享受一次耕地地力保护补贴或种粮大户补贴，用于补贴一般农户的耕地地力保护资金原则上补贴给拥有耕地承包权的种地农民，与耕地面积挂钩，直接补贴到户；9.《忠县农业委员会、忠县财政局、中国农业发展银行忠县支行关于做好2017年耕地地力保护补贴工作的通知》[渝农委发（2017）103号]。该文件规定，用于补贴一般农户的耕地地力保护资金原则上补贴给拥有耕地承包权的种地农民，与耕地面积挂钩，直接补贴到户，补贴依据原则上以二轮承包耕地面积为准；10.财政部关于印发《退耕还林工程现金补助资金管理办法》的通知[财农（2002）156号]。该办法规定现金补助标准为每亩退耕地每年补助20元。现金补助年限，还生态林补助8年，还经济林补助5年，还草补助2年；11.重庆市财政局、重庆市粮食局、重庆市林业局、中国农业发展银行重庆市分行关于《2003年度退耕还林粮食补助资金财政财务处理的通知》[渝财企（2004）285号]。该文件规定每亩补助粮食300斤和每斤粮食0.70元计算确定；12.重庆市财政局、重庆市林业局、中国农业发展银行重庆市分行关于《退耕还林补助粮食折现资金财政财务处理的通知》[渝财企（2004）301号]。该通知中规定补助粮食折现资金计算方式为：补助粮食折现资金=验收合格面积（亩）×300斤/亩×0.75元/斤－验收合格面积中的计税面积（亩）×300斤/亩×农业税率（%）×0.50元/斤。资金安排：粮食补助资金由中央财政负担，继续采取市对区县（自治县、市）包干办法，包干总额按照市里下达的退耕还林计划面积、每亩300斤粮食和每斤粮食0.70元标准计算确定…；13.忠县人民政府关于报请审批《2002年忠县退耕还林还草工程实施方案》的请示[忠县府文（2002）24号]。该方案提出，国家无偿向退耕户提供粮食、现金、种苗，营造经济林的补助5年，其期限为生态林的补助8年，长江上游地区每亩退耕地补助粮食300斤，国家向退耕户每年每亩补助现金20元…；14.《退耕还林条例》。该条例中规定，县级人民政府林业行政主管部门应当根据年度退耕还林实施方案组织专业人员或者有资质的设计单位编制乡镇作业设计，把实施方案确定的内容落实到具体地块和土地承包经营权人…。证明原告没有承包土地，没有自愿退耕还林且经验收合格，不能享受退耕还林补助；15.《重庆市人民政府办公厅关于继续组织实施天然林资源保护工程的通知》[渝办发（2011）213号]。该通知规定，对国有林，中央财政安排森林管护费每亩每年5元，对集体林区地方公益林，每亩每年3元…；16.重庆市财政局、重庆市林业局关于印发《重庆市森林生态效益补偿基金使用管理细则（试行）》的通知[渝财农（2012）25号]、忠县人民政府办公室关于做好天然林保护工程二期管护工作的通知[忠府办（2014）79号]。该规定证明森林管护费是针对负责管护的人，原告没有林权就没有管护的事实，该费用也并非按人支付；17.农业税征收表。证明万友长家庭纳税成员2000年开始为3人，原告没有承包土地，与之前的证据形成证据链；18.公示照片（复印件）。证明村委会对享有补助的人员进行了公示，没有人提出异议；19.明星村九组会议记录、签到册、会议照片、参会村民身份信息。证明1998年2月，明星村九组村民成守东的二儿子成天权出生，1999年，因农税提留、原告出嫁等原因，将原告承包的土地退出交于与村民成天权承包。2000年，成守东家庭开始按4人承包地缴纳农税、集体提留款等费用；20.明星村九组组长陈光群出具的申明一份。证明万友长于1999年将其女儿承包的土地退回，由成守东儿子成天权承包，2000年起成守东、万友长的农税提留缴纳由此发生了增、减，万友长女儿万淑琼仅户口在明星村九组，没有耕种任何土地。陈光群同时说明了因明星村委会不了解情况，2018年5月29日出具的证明有误；21.明星村村、支两委会议记录、会议照片、参会村民身份信息。证明原村主任不了解情况在证明上盖章，集体开会讨论后要求撤销证明；22.明星村委员会关于2018年5月29日出具证明无效的声明。该证据说明2018年5月29日出具证明系万友长打印好后要求村主任加盖公章而村主任成世润未审查即予加盖了公章。同时，该证据证明了万友长女儿外嫁，为少缴农税和集体提留款，于1999年其主动与同村村民成守东协商，其女儿承包的土地退出由成守东家庭承包，2000年开始万友长家庭的农税、集体提留款缴纳人员由4人减少1人变为3人，成守东家庭的农税、集体提留款缴纳人员由3人增加1人变为4人。2010年第二轮土地确权万友长家庭的土地承包权人为3人即万友长、王美华、万小华，成守东家庭的土地承包权人为4人即成守东、陈光英、成天权、成天江，万淑琼从2000年至今未在该村居住生活，未承包土地；23.农村土地承包经营权证[忠县人民政府农地承包权（2010）第CQ302709090054号]、忠县农村土地承包经营权确权登记颁证户主（万友长）声明书。证明2010年时万友长家庭的土地承包经营权人为万友长、王美华、万小华，2018年5月26日再次土地确权时万友长作为家庭户主，声明家庭成员3人，无承包地的成员为万淑琼；24.农村土地承包经营权证[忠县人民政府农地承包权（2010）第CQ3027090900513号]。证明2010年，政府颁证与成守东，成守东家庭土地承包经营权人为4人，即成守东、陈光英、成天权、成天江。原告万淑琼向本院提交了以下证据、依据：1.身份证复印件。证明原告的身份信息；2.常住人口登记卡。证明原告万淑琼系明星村九组村民；3.白石镇明星村村民委员会2017年8月8日出具的证明。证明2003年至2008年，前8年国家支付明星村九组户籍所在地粮农每人每年400元停耕费，后8年按每人每年212元支付，从2012年国家财政支付明星村九组户籍所在地粮农每人每年124元直补费，从2012年国家财政支付明星村九组户籍所在地粮农每人每年24元的生态林费；4.白石镇明星村村民委员会2018年5月29日出具的证明。证明在第一轮土地承包时给原告发放了土地承包经营权证书，第二轮虽未将原告载入土地承包经营权证，但由原告实际承包至今；5.万友长的存折（复印件）。证明原告的父亲获得过上述费用，但原告万淑琼没有得到直补款、生态林费、停耕费；6.常住人口登记卡。证明原告家庭成员户口簿上有3人，其中有原告万淑琼；7.万友长的林权证。证明原告承包有林地。本院依法收集了以下证据：1.咨询黄宗平（忠县退耕还林还草中心主任）、刘洪润（忠县天然林保护管理中心主任）笔录。黄宗平答复，退耕还林还草先由乡、镇自查合格后申请县林业局验收。先由林业局用1:10000的比例地形图实地勾绘，然后村组进行丈量，用勾绘面积与丈量面积对比，以小的面积作为兑现面积。补助标准，生态林前8年每亩每年245元，后8年每亩每年125元，经济林前5年每亩每年245元，后5年每亩每年125元。实施步骤，村、镇公示后将数据上报县林业局，林业局再上报县财政局，财政局通过银行直接将补助款发放到农户名下。刘洪润答复，原告请求的生态林费实际为森林生态效益补偿金，由财政支付。森林分为公益林、商品林，商品林无补偿，公益林有补偿，实施步骤为先委三方托机构进行区化调查，再以此进行现场调查，将森林区化为公益林和商品林小班，根据调查结果将控制任务分配到乡、镇，乡、镇细分到村，村细分到组，分别要公示，最后将名册上报到县林业局，审核后报县财政，财政通过银行发放到农户，标准为公益林按每年每亩11.75元标准进行补偿；2.调查莫小渝（忠县白石镇农业服务中心主任）、钟俊环（忠县白石镇财政办负责人）、王顺喜（忠县白石镇明星村书记）笔录。钟俊环陈述，粮食直补实施步骤，村小组公示后村委会公示，再由村委会将名册上报镇政府公示，审核后上报县农委和财政局，财政局直接将补贴款发放转入到农户银行卡中。停耕费（退耕还林还草）、生态林费（森林生态效益补偿金）同上述程序也要三级公示后，上报县林业局。王顺喜陈述，粮食直补是根据实际种植粮食面积以一定标准补助，先由村民小组召开社员大会确认每户实际种植粮食面积后进行公示无异议后，报村委会公示，再报镇政府公示审批，然后上报上级部门。停耕费是根据每户承包土地实际停耕的面积按一定标准确定，不是以每户的人数进行补偿。生态林费是以林业主管部门二调（重庆市森林资源二类调查）时确定的公益林以一定标准进行补助。补助都是由县财政按名册直接将款项转入农户账户中。莫小渝陈述，林业主管部门将确定的公益林面积按一定补偿指标下达给每个乡镇，乡镇再细分到各个村、居委会，再细分到村小组，程序上各级都要公示，最后镇政府报上级主管部门林业局。庭审中，证人成守东出庭证明，1998年生小孩后，自行协商承包万淑琼的土地，并开始缴纳农业税，其已耕作20多年；证人陈光群出庭证明，成守东与万友长家关系好，万淑琼出嫁后，他们商量后就将万淑琼承包土地调整转给了成守东承包。经过庭审质证，对于被告忠县白石镇政府出示的证据、依据，原告万淑琼质证认为，证据2、3、4，指的是第二轮承包时无万淑琼，没有查询第一轮承包，未查询2010年之前的土地承包登记簿，万友长是户主，所以林权证上登记的是万友长，万淑琼有林权登记资格；证据7、8、9，不能证明原告不是本案主体；证据15、16、17，与本案无关联；证据18，该公示不能剥夺原告的权利；证据19，开会人员未出庭作证，说法不一致，会议记录应不予认可；证据20，明星村九组组长陈光群出具的申明，真实性存疑；证据21，明星村村、支两委会议记录，不能否认村委会证明，会议照片、参会村民身份信息无法确认；证据22，明星村委员会关于2018年5月29日出具证明无效的声明，不能否认村委会证明；证据23、24，系农村土地承包经营权证，与本案无关联，声明书是万友长签字后村委会的人填上的，应以2018年5月29日出具的证明为据。其余证据，原告万淑琼无异议。对原告万淑琼出示的证据，被告忠县白石镇政府质证认为，证据3不属实，事实上无该政策,并且钱也是支付到村里面的；证据4，该证明不属实，原告承包土地应当以土地承包经营权证为准；证据5，存折里面的直补费用，款项不是由白石镇政府支付的，是由县农委和林业局负责的，该证据不能证明白石镇政府的给付义务；证据7，真实性无异议，但原告出示的是万友长的林权证，不能达到原告万淑琼享有林权的证明目的。其余证据，被告忠县白石镇政府无异议。对本院咨询咨询黄宗平、刘洪润笔录，调查莫小渝、钟俊环、王顺喜笔录，原告对真实性无异议，被告质证均认可。本院对上述争议证据认定如下：被告举示的证据2，系农村经济管理部门出具，证明内容系其行使管理职责范围，证明了2010年原告万淑琼在白石镇明星村九组未承包土地，该证据与本案中证据19、20、21、22等相互印证，内容客观真实，应予认定；证据3，系忠县农村土地承包经营权证登记簿，该证据系土地主管部门制定，与证据19、20、21、22等内容一致，相互佐证，合法有效，应予以认定。证明了万友长家庭土地承包方代表为万友长，共有人为万友长、王美华、万小华，承包土地经营权共有人中无本案原告万淑琼；证据4，忠县林业局出具的证明，其系林业行政主管部门，证明内容属于管理职责范围内，客观真实，应予认定。证明原告万淑琼在白石镇明星村九组无林权登记；证据7、8、9，15、16，是相关职能主管部门的规范性文件，系对种粮农民农资综合补贴和粮食直补、耕地地力保护补贴或种粮大户补贴、森林管护费、补贴依据原则等作出的规定及实施细则，系对享有相关补贴资格、种类、标准等确定的依据，与本案有关联性，系合法依据，在本案中有证明力；证据17，系农业税征收表，表明2000年开始，万友长家庭承包人口为3人的事实，客观真实，该证据与前述证据印证，证明在原告无承包土地的事实；证据18，公示照片，证明村委会对享有补助的人员进行了公示，该证据印证原告无享有获得相关补助的资格，系村委会履行的程序性事项，客观真实，与本案有一定关联性，应予认定；证据19、20、21、22，该证据有基层组织材料、有涉及承包地当事人出庭证言，相互印证，内容一致，形成完整的证明体系，足已认定。证明于1999年，基于同村村民成守东儿子出生、原告外嫁等原因，原告将其承包的土地退出交于同村村民成守东儿子成天权承包，农税等也未再缴纳，而成守东家庭农税发生增加，原告从此在明星村九组无承包土地、未耕种土地；证据23、24，证明了万友长家庭土地承包经营权中无万淑琼，该经营权证系政府颁发，有前述证据佐证，客观真实，应予以认定。声明书是万友长本人签字，主要内容证明万友长家庭承包地成员中无原告万淑琼，前述证据也予以了证明，原告质证意见无据证实，该声明书内容客观真实，应予以认定。根据上述认定证据及双方当事人陈述、答辩意见，本案认定事实如下：原告万淑琼，系重庆市忠县白石镇明星村九组村民，万友长与其系父女关系。万友长家庭成员中有万友长、王美华、万小华、万淑琼。万友长家庭以家庭承包方式承包了白石镇明星村九组的五亩土地。1998年，同村村民成守东因儿子成天权的出生，其即于1999年与万友长协商，又因原告出嫁等因素，万友长将原告承包的土地退出，交于与村民成天权承包。2000年，成守东家庭开始增加至按4人承包地缴纳农税、集体提留款等费用，万友长家庭减少至按3人承包地缴纳农税、集体提留款等费用。至2010年11月30日，第二轮土地确权时，忠县人民政府对万友长家庭颁发了农村土地承包经营权证[忠县人民政府农地承包权（2010）第CQ302709090054号]，确定了万友长家庭的土地承包方代表为万友长，承包方式为家庭承包，土地承包经营权共有人为万友长、王美华、万小华，承包期限2010年11月17日至2028年12月30日，承包面积共计5亩。2018年5月26日，再次土地确权时万友长作为家庭户主，声明家庭成员3人，有承包地成员万友长、王美华，无承包地的成员为万淑琼。至今，原告在忠县白石镇明星村九组无承包土地。另查明，2009年4月20日，万友长申请林权换证登记时权属说明中的权利人仅为万友长一人。2010年3月4日，忠县人民政府颁发给万友长忠县林证字（2010）第2627038856号的林权证，其森林、林木、林地状况登记表载明的权利人为万友长，万友长获得上述相关项目的补助、补偿等款项。本院认为，原告诉请的停耕费、生态林费实为退耕还林补助、生态效益补偿金。粮食直补，还包含有农资综合补贴、耕地地力保护补贴。依据《忠县财政局、忠县农业委员会关于印发忠县2012年种粮农民农资综合补贴和粮食直补实施方案的通知》[忠财农（2012）12号]、《重庆市农业委员会、重庆市财政局、中国农业发展银行重庆市分行关于做好2017年耕地地力保护工作的通知》[渝农发（2017）197号]、《忠县农业委员会、忠县财政局、中国农业发展银行忠县支行关于做好2017年耕地地力保护补贴工作的通知》[忠农委发（2017）103号]的规定，粮食直补补贴政策是坚持谁种粮谁享受补贴的原则，补贴种粮的农民，不得将“农资综合补贴”变为“耕地补贴”，补贴对象（一般农户和种粮大户）补贴资金不叠加；同一地块，一年只能享受一次耕地地力保护补贴或种粮大户补贴，用于补贴一般农户的耕地地力保护资金原则上补贴给拥有耕地承包权的种地农民，与耕地面积挂钩，直接补贴到户，补贴依据原则上以二轮承包耕地面积为准。据此，享有粮食直补的权利须以有承包土地且实际种植为要件，本案原告在第二轮土地承包时已无承包耕地，其主张粮食补贴的理由不成立。退耕还林补助，依据《退耕还林条例》第二十二条、财政部关于印发《退耕还林工程现金补助资金管理办法》的通知[财农（2002）156号]、重庆市财政局、重庆市粮食局、重庆市林业局、中国农业发展银行重庆市分行关于《2003年度退耕还林粮食补助资金财政财务处理的通知》（渝财企（2004）285号、重庆市财政局、重庆市林业局、中国农业发展银行重庆市分行关于《退耕还林补助粮食折现资金财政财务处理的通知》渝财企（2004）301号、忠县人民政府关于报请审批《2002年忠县退耕还林还草工程实施方案》的请示[忠县府文（2002）24号]等条例和规范性文件的规定，退耕还林实施方案确定的内容需落实到具体地块和土地承包经营权人，对退耕还林粮食补助每亩补助粮食300斤和每斤粮食0.70元计算确定，国家无偿向退耕户提供粮食、现金、种苗，长江上游地区每亩退耕地补助粮食300斤、国家向退耕户每年每亩补助现金20元。据此，享有退耕还林补助须以有承包地并退耕为条件，按退耕面积以一定标准计算支付补助款项。原告无承包地就不存在退耕的事实，不能享受退耕还林补助，其辩称按每人每年补贴于法无据。生态效益补偿金，依据《重庆市人民政府办公厅关于继续组织实施天然林资源保护工程的通知》[渝办发（2011）213号]、重庆市财政局、重庆市林业局关于印发《重庆市森林生态效益补偿基金使用管理细则（试行）》的通知[渝财农（2012）25号]、忠县人民政府办公室关于做好天然林保护工程二期管护工作的通知[忠府办（2014）79号]规定，中央财政补助的生态效益补偿基金重点用于国家公益林的保护和管理，市级补偿基金主要用于地方公益林的保护和管理。国家公益林平均补偿标准每亩每年5元，集体和个人所有的国家公益林平均补偿标准每亩每年10元。对国有林，中央财政安排森林管护费每亩每年5元，对集体林区地方公益林，每亩每年3元。据此，生态效益补偿金以具有林权为支付条件。本案中，原告无证据证明其拥有林权，也未进行森林管护行为，其以每人每年24元为支付依据诉请生态效益补偿金的理由不成立。综上，原告万淑琼请求被告白石镇政府给付粮食直补费、退耕还林费、生态效益补偿金无事实依据，其诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告万淑琼请求被告忠县白石镇人民政府支付粮食直补费、退耕还林费、生态效益补偿金合计5000元的诉讼请求。案件受理费50元，由原告万淑琼负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。审 判 长 王 翔人民陪审员 谢 群人民陪审员 李建辉二〇一九年九月十日法官 助理 杨翼龙书 记 员 刘茂松