北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0105行初436号原告北京华通信诺国际文化交流有限公司，住所地北京市朝阳区朝外大街26号12层B1504。法定代表人郭世淼，董事长。委托代理人汪翔，上海市托普律师事务所律师。委托代理人沈志兴，上海市托普律师事务所律师。被告北京市朝阳区市场监督管理局，住所地北京市朝阳区霄云路霄云里1号。法定代表人刘立新，局长。委托代理人李玉林，男，北京市朝阳区市场监督管理局干部。委托代理人张晓媚，北京市冠腾律师事务所律师。原告北京华通信诺国际文化交流有限公司（以下简称原告）不服被告北京市朝阳区市场监督管理局（以下简称被告）广告管理行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月12日受理后，依法组成合议庭，于2019年7月23日公开开庭审理了本案。原告委托代理人沈志兴，被告委托代理人李玉林、张晓媚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年11月26日，原北京市工商行政管理局朝阳分局作出京工商朝处字[2018]第2273号《行政处罚决定书》（以下简称被诉《处罚决定》），认定原告于2017年4月至2018年4月，在其官网(http://www.huatong.org/）上，有关于公司的介绍及招生宣传、联系方式等内容，其中在关于华通、品牌历程、资质证书的栏目下，均有多次出现北京华通信诺国际文化交流有限公司（iaeChina简称华通留学）“是中国首家实现全球化连锁经营的教育服务机构，经教育部、公安部、国家工商行政管理总局三部委共同批准”的宣传用语。实际原告并没有经过此三部门的直接批准，上述宣传无广告费用。原告的上述行为违反了《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）第二十八条第二款第（二）项的规定，构成发布虚假广告的行为。依据《广告法》第五十五条第一款的规定，决定对原告作出行政处罚决定如下：罚款200000元。原告诉称，被告对原告作出行政处罚的理由是原告在其官网上使用了“是中国首家实现全球化连锁经营的教育服务机构，经教育部、公安部、国家工商行政管理总局三部委共同批准”的宣传用语，被告认为实际上原告没有经过此三部门的直接批准，认为存在虚假宣传。在行政处罚中，原告向被告提交了教育部、公安部、国家工商行政管理局令第6号《自费出国留学中介服务管理规定实施细则（试行）》，及原告的《北京市自费出国留学中介服务机构资格认定书》。自费留学资质的标准和规定，均由教育部、公安部、国家工商行政管理局规定，符合相关规定，即视为由三部委批准，事实上原告最早获得的资质证明落款为中华人民共和国教育部，被告仅以相关文件己经废止，并且新的发证机关为北京市教育委员会，就认为原告的资格认定是没有经过三部委的是非常草率的，留学资质的标准是由三部委组织制定的，而北京市教委仅仅是该行政行为的登记方，其行为是受教育部授权的，因此其作出的的行政确认也包含了教育部的认可，而且原告递交的三部委第6号令，其中一个还是被告的上级单位，被告对于留学资质的情况也是清楚的。尽管现在留学资质的审批己经不再需要，但是在行政机关未对原告作出撤销原行政确认的行政行为前，原告所享有的资格认定仍然具有法律上的效力。因此原告在2015年发放的资格认定书中记载的有效期2015年3月1日至2020年3月1日范围内，仍应当视为经过三部委的认定。故原告认为被告作出的行政行为的依据不合理，诉请法院依法撤销被告作出的被诉《处罚决定》。原告在指定期限内向本院提交了如下证明被诉《处罚决定》违法的证据材料：1、《自费出国留学中介服务管理规定》；2、《自费出国留学中介服务管理规定实施细则（试行）》；3、《自费出国留学中介服务机构资格认定书》，上述证据材料综合证明原告所具有的资质是经过三部委联合制定的规则认定的。被告辩称，一、原北京市工商行政管理局朝阳分局（以下简称原市工商局朝阳分局）对原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿。2017年10月11日，原市工商局朝阳分局所属工商所接到举报对原告开展立案调查。该局通过网页下载打印和公证的方式对原告相关网页进行了公证并对原告进行了询问，在调取充分证据的基础上作出被诉《处罚决定》。二、原市工商局朝阳分局对原告作出的行政处罚决定程序合法，符合《工商行政管理机关行政处罚程序规定》。该局于2017年10月11日接到举报人的举报后，立即按照工商部门职责开展调查工作，执法人员按照法定的程序收集了相关的证据材料，并于2017年10月30日对原告进行立案。之后也多次要求其来接受调查并提交证据材料，在发送听证告知书后，也按时举行了听证会，在听证会后，考虑到当事人的经营状况及困难，在最终作出处罚决定中，也对其进行了从轻处罚。三、该局认为原告的起诉理由不能成立。在办案的调查中，执法人员本着以事实为基础，兼顾“情理法”的原则，对原告作出了处罚决定。于“法”来说，依据《广告法》的规定，广告不得含有虚假或者引人误解的内容，不得欺骗、误导消费者。广告主应当对广告内容的真实性负责。原告在其自行发布广告时，应该对广告内容的合法合规性与真实性有提前的审核，并有一定的证据材料支撑。原告显然并没有提前审核并准备相关的证据材料，其在该局调查后，也无法提交足够的证据材料来支撑其宣传。其宣传华通留学是中国“首家”实现全球化连锁经营的教育服务机构并无任何证据可以佐证，也构成了对其他机构的不正当竞争宣传；其宣传“实现全球化连锁经营的教育服务机构”与事实不符，属于虚假宣传。关于原告认为由于《自费出国留学中介服务管理规定实施细则（试行）》是三部委的规定，该公司符合相关规定即视为由三部委批准的问题。首先该规定己经于2015年11月10日废止，而原告的宣传日期是在2017年4月至2018年4月，也就是说原告进行上述宣传的依据是早己经废止的法条。而法条的废止，相关资质证书原件的回收等，原告都是知情的，因此，其宣传存在主观故意性，是虚假宣传。其次退一步讲，即使该规定未废止，原告进行上述宣传依然存在引人误解的内容。原告所取得的营业执照签发单位为原市工商局朝阳分局，因此宣传是工商总局批准为虚假的表述。同时，全国人大以及各部委发布的通知、部门规章、法律法规等，是统筹全局的公示，具有法律的效力，当事人的行为即使是符合该条法律、规章的规定，也不能以国家机关名义为其商业行为作背书，在商业广告中宣传“获得了该条法律发布机关的批准”，即依法取得某部门颁发的证照与获得了某部门的批准并不能划等号。实际上，符合法律法规是企业开展经营活动最基础的要求，也是该行业所有企业都应符合的要求，并非某部委对某个企业的“批准行为”，单个企业直接宣传其“获得了该条法律发布机关的批准”，其目的是为了向消费者传达一种企业的信誉比较高，实际上是在利用国家机关部委的名誉来为其商业行为做背书，存在引人误解的动机和现实意义。于“理”来说，该局在调查过程中，原告始终无法提供支撑宣传内容相应的证明材料，且直到2018年4月才对宣传内容进行修改。依照现行法律，并不符合从轻或不予处罚的情况。但办案单位考虑到原告的实际经营及经济状况，且行为的性质和主观因素，并未对其宣传“iae全国最大海外教育联盟”的违法表述进行行政处罚，而仅对社会危害性更大及主观故意性更强的“三部委共同批准”给予了处罚。于“情”来说，依据现行的《北京市工商行政管理局行政处罚裁量基准》第四百一十六条第（一）项第3目的规定，应当对当事人处以300000元的罚款，考虑到当事人企业经营困难，且最终对网页进行修改，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定，对原告作出了从轻处罚200000元的决定。综上，原市工商局朝阳分局对原告的处罚决定，事实清楚、证据确凿、法律适用正确、程序合法、情理法兼顾，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了以下证据和依据：（一）作出被诉《处罚决定》依据的证据：1、《立案（不予立案）审批表》；2、被诉《处罚决定》及《送达回证》；3、作出日期为2018年5月23日和10月18日的《行政处罚听证告知书》（京工商朝团结湖听告字[2018]第30号）；4、制作日期为2017年10月23日和2018年1月18日的《现场笔录》；5、在原告经营地现场检查时拍摄的照片；6、通知原告及其法定代表人、股东接受询问的《询问通知书》和邮寄凭证；7、制作于2018年1月19日的《首次询问告知书》；8、制作于2018年1月19日、3月8日、4月25日、5月23日的《询问（调查）笔录》，被询问人均为原告“行政人事”觉文丽；9、原告提交的证据材料，包括《营业执照（副本）》复印件、《授权委托书》、原告法定代表人郭世淼和受托人觉文丽身份证复印件、ICP/IP地址/域名信息备案管理系统网页打印材料、原告网站宣传页打印件、《北京市自费出国留学中介服务机构资格认定书（副本）》、《自费出国留学中介服务管理规定实施细则（试行）》、原告与案外人订立的网站建设协议、《上海增值税普通发票》、《公司账户信息》等；10、（2017）京方圆内经证字第69704号《公证书》；11、执法人员在原告经营场所调取的宣传资料《英国留学年鉴》；12、原告提供的证据材料，包括《印刷合同》、《江苏省增值税专用发票》等；13、原市工商局朝阳分局向无锡市新吴区市场监督管理局发出的京工商朝团协字（2018）0517号《协助调查函》及回复函、附件；14、《北京市非税收入一般缴款书》；15、《行政处罚案件结案报告》；16、2018年6月26日召开的听证会相关工作材料，包括《行政处罚听证申请书》、《听证主持人指定书》、《行政处罚听证通知书》、《公告》、张贴公告照片、原告出具的《授权委托书》及受托人证件、《听证笔录》、《听证报告》等；17、2018年11月2日召开的听证会相关工作材料，包括《行政处罚听证申请书》、《听证主持人指定书》、《行政处罚听证通知书》、《公告》、张贴公告照片、原告出具的《授权委托书》及受托人证件、《听证笔录》、《听证报告》等；18、《举报处理单》及举报人提供的材料；19、京工商朝团答字（2017）1030号《举报情况答复函》；20、《案件调查终结报告》；21、《行政处罚建议书》；22、《行政处罚案件有关事项审批表》5份；23《案件核审表》2份；24、《案件审定委员会会议记录》4份；被告以上述证据证明原市工商局朝阳分局接举报后对原告涉嫌违法事项进行立案调查，履行法定程序后作出被诉《处罚决定》的基本情况；（二）作出被诉《处罚决定》依据的规范性法律文件：1、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）；2、《广告法》；3、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（2011年修正，国家工商行政管理总局令第58号），被告以此说明被诉《处罚决定》的作出有充分的法律依据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1、被告提交的证据材料系原市工商局朝阳分局在作出被诉《处罚决定》之前依法收集的，具有形式上的合法性及与本案审查事项的关联性，原告对此已予以认可。上述证据能够证明被诉《处罚决定》作出的基本情况，本院予以采信；2、原告提交的前两份证据系部委规章，属于规范性法律文件，不属于证据范畴；对《自费出国留学中介服务机构资格认定书》的真实性予以确认，但该证据不具有证明原告系三部委共同批准的证明力。根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明，2017年10月11日，原北京市工商行政管理局12315投诉举报中心接举报，反映原告在网站描述中使用“全国最大海外教育联盟”含有误导性广告语，涉嫌违反《广告法》的规定。2017年10月23日，原市工商局朝阳分局前往位于北京市朝阳区朝外大街26号12层B1504的原告住所地（以下简称原告住所地）进行现场检查，制作了《现场笔录》，拍摄了办公场所照片并送达《询问通知书》，要求原告携带有关材料接受调查询问。2017年10月30日，原市工商局朝阳分局予以立案。2017年11月1日和12月6日，该局分别作出《询问通知书》，通知原告及其股东携带有关材料接受询问调查。2017年11月13日，原市工商局朝阳分局执法人员在公证人员的监督下浏览“www.huatong.org”网站网页并对相应网页进行了下载打印。2018年1月18日，原市工商局朝阳分局再次对原告住所地进行现场检查，收集了宣传册若干并对现场进行了拍照。此后，原告委托代理人觉文丽分别于2018年1月19日、3月8日、4月25日、5月23日接受了原市工商局朝阳分局的调查询问。调查期间，原告向工商部门提交了ICP/IP地址/域名信息备案管理系统网页打印材料、原告网站宣传页打印件、《北京市自费出国留学中介服务机构资格认定书（副本）》、原告与案外人订立的网站建设协议、《印刷合同》等证据。2018年5月23日，原市工商局朝阳分局作出《行政处罚听证告知书》，根据《行政处罚法》第三十一条和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十二条的规定，告知原告：一、原告于2017年4月至2018年4月在其官网（http://www.huatong.org/）上有关于公司的介绍及宣传招生、联系方式等内容，其中在关于华通、品牌历程、资质证书的栏目下，均有多次出现北京华通信诺国际文化交流有限公司（iaeChina简称华通留学）“是中国首家实现全球化连锁经营的教育服务机构，经教育部、公安部、国家工商行政管理局三部委共同批准”的宣传用语。实际原告并没有经过此三部门的批准，上述宣传无广告费用；原告于2016年12月至2018年4月，在其网站（http://www.iaechina.net.cn/）上，有宣传“iae全国最大海外教育联盟”，实际并无宣传依据，上述宣传无广告费。二、原告于2017年12月至2018年1月18日，在注册经营场所中，有放置多本“英国留学年鉴”宣传册，其中图册内第45页写有“八、华通案例”，内容有“学生：梁同学案例一，从内地top200到剑桥大学”、“学生：卢同学案例二，从二本学霸到伦敦名校”、“学生：何同学案例三，专升本学生也有春天”、“学生：宋同学案例四，合作办学毕业生的剑桥全奖申请”，每个案例里边有“学生、学校背景、本科专业、录取结果、诊断、申请实况”的宣传内容。上述宣传的费用为20400元。原告的上述第一点行为违反了《广告法》第二十八条第二款第（二）项的规定，构成发布虚假广告的行为，依据该法第五十五条第一款的规定，拟对原告处以罚款300000元；原告的上述第二点行为违反了《广告法》第二十四条第（三）项的规定，属于发布违法广告的行为，依据该法第五十八条第一款第（六）项的规定，拟对原告处以罚款20400元；综上拟合并处罚款320400元。原告有陈述、申辩和要求举行听证的权利。该告知书于当日送达原告，原告表示申请听证并于2018年5月25日递交《行政处罚听证申请书》。2018年6月26日，原市工商局朝阳分局举行了听证会。原告认为工商部门认定该公司存在三点违法事实均不成立。2018年7月3日，原市工商局朝阳分局制作《听证报告》，认为该案事实基本清楚，但尚有部分事实应予进一步核实，建议办案部门予以补正。2018年10月18日，原市工商局朝阳分局再次作出《行政处罚听证告知书》，告知原告其于2017年4月至2018年4月在其官网（http://www.huatong.org/）上有关于公司的介绍及宣传招生、联系方式等内容，其中在关于华通、品牌历程、资质证书的栏目下，均有多次出现北京华通信诺国际文化交流有限公司（iaeChina简称华通留学）“是中国首家实现全球化连锁经营的教育机构，经教育部、公安部、国家工商行政管理局三部委共同批准”的宣传用语。实际原告并没有经过此三部门的直接批准，上述宣传无广告费用。原告的上述行为违反了《广告法》第二十八条第二款第（二）项的规定，构成发布虚假广告的行为，依据该法第五十五条第一款的规定，拟对原告处以罚款200000元。原告有陈述、申辩和要求举行听证的权利。该告知书于当日送达原告，原告当即表示申请听证并递交了《行政处罚听证申请书》。2018年11月2日，原市工商局朝阳分局举行了听证会。此后，原市工商局朝阳分局制作了《听证报告》，履行了内部讨论、审核、审批等程序，最终于2018年11月26日作出前述被诉《处罚决定》并送达原告。另查明，原市工商局朝阳分局在案件办理期间，分别于2018年1月25日、2018年2月2日、5月15日、8月22日以领导审核、案审会等方式决定延长案件办理时限。再查，按照本市机构改革工作要求，朝阳区质量技术监督局撤销，原市工商局朝阳分局、朝阳区食品药品监督管理局等机构、职能合并，挂牌成立朝阳区市场监督管理局。本院认为，《广告法》第六条第二款规定，县级以上地方工商行政管理部门主管本行政区域内的广告监督管理工作。据此，原市工商局朝阳分局作为朝阳区的广告监督管理机关具有上述法定职责，同时原告的注册地在本市朝阳区，依据《行政处罚法》第二十条的规定，本案所涉事项亦属于原市工商局朝阳分局管辖范畴。另因原市工商局朝阳分局的机构和职能已并入新挂牌成立朝阳区市场监督管理局，因此朝阳区市场监督管理局是本案的适格被告，应对原市工商局朝阳分局实施的行政行为承担行政责任。本案中，原市工商局朝阳分局调取的证据能够证明原告在其官网（http://www.huatong.org/）上多次出现北京华通信诺国际文化交流有限公司（iaeChina简称华通留学）“是中国首家实现全球化连锁经营的教育机构，经教育部、公安部、国家工商行政管理局三部委共同批准”的宣传用语，对此，原告亦予以认可。本案的关键在于该宣传用语是否构成《广告法》规定的虚假广告。《广告法》第二十八条第一款规定，广告以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的，构成虚假广告。该条第二款对虚假广告做了列举式的规定，其中第（二）项规定“商品的性能、功能、产地、用途、质量、规格、成分、价格、生产者、有效期限、销售状况、曾获荣誉等信息，或者服务的内容、提供者、形式、质量、价格、销售状况、曾获荣誉等信息，以及与商品或者服务有关的允诺等信息与实际情况不符，对购买行为有实质性影响的”构成虚假广告。本案中原告在其网站上的宣传中使用了“经教育部、公安部、国家工商行政管理局三部委共同批准”，该宣传用语是否建立在事实基础上是本案双方当事人争议的焦点。首先，原告提交的教外综资认字[2005]375号《自费出国留学中介服务机构资格认定书》的核发机关是中华人民共和国教育部，该公司的工商登记机关为原市工商局朝阳分局。上述证据可以证明原告的经营资格和办学资格取得了相关机关的审批。其次，原告在其网站上使用的宣传用语，该描述的语义明确指向了原告的办学经营资格取得了教育部、公安部、国家工商行政管理局三个部委的共同批准。而通常情况下“批准”理解为具有批准权限的主体，针对具体请示、申请、意见、建议等作出的，以一定形式体现的具体的准予行为。符合规范性文件制发主体制定的文件规定要求，不等于获得了该主体的审批。因此原告将该公司符合上述三部委共同制发的《自费出国留学中介服务管理规定实施细则》的要求作为宣传用语的事实依据是对“批准”含义的误读，该诉讼主张不能成立。第三，原告并未取得上述三部委共同联合实施的审批，故其在宣传中采用的用语缺乏事实依据。同时，分析该宣传用语的描述内容，无论从审批机关的层级还是数量，都存在误导消费者对经营者提供的商品或服务的质量评价，影响消费者作出是否购买的实质性判断的可能。因此，原市工商局朝阳分局作出处罚认定的违法事实具有相应法律依据，本院予以认可。《广告法》第五十五条第一款规定，违反本法规定，发布虚假广告的，由工商行政管理部门责令停止发布广告，责令广告主在相应范围内消除影响，处广告费用三倍以上五倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万元以上一百万元以下的罚款。本案中，原告发布涉案广告并未产生广告费用，因此原市工商局朝阳分局以其广告费用无法计算的处罚数额确定标准选择最低限额罚款数额作出处罚，是在法律规定的处罚幅度范围内作出的裁量，并未违反法律规定，本院不持异议。原市工商局朝阳分局作出被诉处罚决定，履行了受案、调查、延长办案期限等法定程序，作出处罚决定前告知了原告拟作出处罚的依据、证据和处罚种类、数额幅度以及听证权利，并基于原告的申请召开了听证会，听取了原告的陈述和申辩，最终作出被诉处罚决定，该处罚程序的履行符合《行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》规定的要求，本院予以认可。综上，原告要求撤销原市工商局朝阳分局作出的被诉《处罚决定》的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告北京华通信诺国际文化交流有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告北京华通信诺国际文化交流有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  朱军巍人民陪审员  李兰平人民陪审员  陆向军二〇一九年九月二十七日书 记 员  孙 雯