湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1271号上诉人（原审原告）：谭新富，男，1972年8月16日出生，汉族，农民，住湖南省宜章县。委托代理人：董琛，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：宜章县人民政府。住所地：湖南省宜章县玉溪镇府前街。法定代表人：张润槐，该县县长。委托代理人：韩冠群，该县司法局工作人员。委托代理人：王华，湖南宜林律师事务所律师。上诉人谭新富因与被上诉人宜章县人民政府（以下简称宜章县政府）移民搬迁补偿一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2019）湘10行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年12月20日，国家发展和改革委员会向湖南省发展改革委作出发改农经［2012］3979号《国家发展改革委关于湖南省莽山水库工程项目建议书的批复》，载明原则同意所报莽山水库工程项目建议书。宜章县政府于2013年1月14日发布宜政通［2013］1号《关于修建莽山水库工程的通告》，于2013年1月16日发布宜政通［2013］3号《关于禁止在莽山水库工程占地和淹没新区新增建设项目和迁入人口的通告》。2013年1月24日，湖南省水库移民开发管理局向宜章县政府作出湘移函［2013］24号《关于〈湖南省宜章县莽山水库工程建设征地移民实物调查细则〉的审查意见》，载明基本同意修订后的《湖南省宜章县莽山水库工程建设征地移民实物调查细则》。2013年3月12日，湖南省人民政府发布湘政函［2013］61号《关于禁止在莽山水库工程占地和水库淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》，载明自通告发布之日起，原则上禁止任何单位和个人在该工程占地和水库淹没区新增建设项目，确需建设的与当地群众生产生活直接相关的项目，应报县级以上人民政府批准。2013年3月13日，宜章县天塘乡人民政府和宜章县移民开发局共同发布《莽山水库工程建设征地实物指标公示》第一榜；2013年3月20日，宜章县政府发布《莽山水库工程建设征地实物指标公示》第二榜；2013年3月27日，宜章县政府发布《莽山水库工程建设征地实物指标公示》第三榜。2013年7月15日，宜章县政府向湖南省水利水电勘测设计研究总院作出宜政函［2013］60号《关于确认莽山水库建设征地影响实物指标调查成果的函》，该函确认的主要内容为：据实地调查统计，莽山水库工程建设征地淹没影响涉及宜章县莽山瑶族乡和天塘乡4个行政村，农民移民271户、1131人，各类房屋面积57136.44平方米。同日，宜章县政府向湖南省水利水电勘测设计研究总院作出宜政函［2013］59号《关于确认莽山水库工程移民安置方案的函》，确认移民安置方案。2013年8月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制《湖南省宜章县莽山水库工程建设征地移民安置规划大纲》（以下简称《移民安置规划大纲》），该大纲的组成部分为：概述、建设征地及影响范围、实物调查、规划依据、指导思想和原则、安置任务、规划标准、移民环境容量及安置去向、移民安置规划内容与要求、移民生产生活水平预测、后期扶持措施、补偿投资、公众参与、组织分工与工作计划，并附有相关文件。2013年8月22日，水利部水利水电规划设计总院向水利部作出水总环移［2013］816号《关于报送湖南省宜章县莽山水库工程建设征地移民安置规划大纲审查意见的报告》。2013年9月16日，水利部、湖南省人民政府向湖南省水利厅作出水规计［2013］371号《关于湖南省宜章县莽山水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复》，阐明基本同意《移民安置规划大纲》及其审查意见。2015年2月28日，国家发展和改革委员会向湖南省发展改革委作出发改农经［2015］356号《国家发展改革委关于湖南省莽山水库工程可行性研究报告的批复》，阐明原则同意所报莽山水库工程可行性研究报告。2015年3月31日，湖南省水库移民开发管理局主持召开了莽山水库工程移民安置规划听证会，湖南省移民局、湖南省水利水电勘测设计研究总院、湖南省设计院、郴州市水库移民开发局、莽山水库工程建设指挥部以及宜章县县委办公室、宜章县水利局、宜章县移民局、宜章县交通运输局、宜章县住建局、××林业局、××旅游外事侨务局、××县国土资源局、天塘乡政府、莽山瑶族乡政府等单位负责人，部分宜章县人大代表、政协委员、工矿企业代表、搬迁安置和生产安置移民代表、迁出和安置地域基层干部代表参加了会议。会议听取了湖南省水利水电勘测设计研究总院关于莽山水库移民安置规划情况的介绍，并就如何进一步完善移民安置规划进行了认真讨论，形成了一致意见。2015年5月22日，宜章县政府向湖南省水利水电勘测设计研究总院作出宜政函［2015］31号《关于确认莽山水库工程初步设计审查后建设征地影响实物指标调查成果的函》，确认了三部分内容：一、淹没影响主要实物指标；二、枢纽工程建设区实物指标成果；三、灌区工程建设区实物指标成果。同日，宜章县政府还向湖南省水利水电勘测设计研究总院作出宜政函［2015］29号《关于莽山水库工程长效实物补偿资金的承诺函》和宜政函［2015］30号《关于确认莽山水库工程初步设计审查后移民安置方案的函》。2015年6月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《湖南省宜章县莽山水库工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告》（以下简称《移民安置规划设计报告》）。2015年7月13日，水利部向湖南省水利厅作出水总［2015］275号《关于湖南省宜章县莽山水库工程初步设计报告的批复》，阐明基本同意《湖南省宜章县莽山水库工程初步设计报告审查意见》。2016年4月21日，宜章县住房和城乡规划建设局对宜章县天塘镇人民政府作出宜建复[2016]4号《关于同意宜章县天塘镇沙坪集中安置点移民安置房建设工程初步设计的批复》，该批复同意北京世纪千府国际工程设计有限公司设计的《宜章县天塘镇沙坪集中安置点移民安置房建设工程初步设计》。在搬迁安置移民过程中，宜章县政府对谭新富一家的人口、房屋及附属建筑进行了调查、走访。2017年2月27日，宜章县政府发布宜政通[2017]4号《关于莽山水库第一期移民搬迁安置的通告》，该通告主要内容包括移民搬迁安置补偿标准和依据、移民搬迁安置对象、移民搬迁安置实施时间。2017年4月24日，宜章县政府办公室作出宜政办函[2017]48号《关于印发〈莽山水库工程沙坪移民集中安置点代建房屋建设标准、结算价格、结算办法〉的通知》，《莽山水库工程沙坪移民集中安置点代建房屋建设标准、结算价格、结算办法》，规定了移民委托政府代建安置房建设标准、移民代建安置房屋的结算价格和结算方式、移民代建安置房屋款的结算方式等。宜章县移民开发局给谭新富制作了《莽山水库工程淹没影响实物补偿补助明细手册》，明确了谭新富实物补偿明细、补偿具体标准和补偿总金额，但谭新富及家属未在明细手册上签名。2018年11月16日，宜章县政府向谭新富作出宜政移决字[2018]8号《责令限期搬迁及安置补偿决定书》（以下简称8号决定），内容为：一、限谭新富于2018年11月30日前搬迁，腾空库区内房屋，无正当理由不得拖延搬迁或者拒签。逾期将依法申请人民法院强制执行。二、移民搬迁安置补偿补助和奖励。（一）房屋等实物补偿：（1）房屋补偿合计人民币65897元；（2）困难建房补助合计人民币12103元；（3）附属设施补偿合计人民币6305.4元；（4）房屋装修补偿合计人民币12009.16元；（4）搬迁运输补偿合计人民币5040元；（5）能源补助合计人民币1200元。上述补偿补助金额总计102554.56元，谭新富于2018年11月22日前到天塘镇财政所领取，逾期不领的，上述补偿补助款将提存到谭新富村在天塘镇财政所的村级财务管理中心账户。（二）奖励：若谭新富在2018年11月30日前腾空房屋，给予2000元/人的按时腾空房屋奖，谭新富可在房屋腾空验收后之日起十日内到天塘镇财政所领取，若未按期完成搬迁腾空房屋的，不享受本项奖励。2018年11月20日，宜章县政府将8号决定送达给谭新富。2019年1月29日，宜章县天塘乡财政所村级财务管理中心将谭新富的补偿款102554.56元通过湖南省农村信用社网上银行转至谭新富在湖南宜章农村商业银行股份有限公司天塘支行的账户。谭新富于2019年2月14日提起本案行政诉讼，请求判决：一、撤销宜章县政府作出的8号决定；二、案件诉讼费用由宜章县政府负担。另查明，2019年2月2日，谭新富的房屋被拆除。原审法院认为：本案的争议焦点是宜章县政府作出的8号决定认定事实和适用法律是否正确，程序是否合法。一、关于8号决定认定事实和适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十一条规定，大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十六条第二款规定，征地补偿和移民安置资金包括土地补偿费、安置补助费，农村居民点迁建、城（集）镇迁建、工矿企业迁建以及专项设施迁建或者复建补偿费（含有关地上附着物补偿费），移民个人财产补偿费（含地上附着物和青苗补偿费）和搬迁费，库底清理费，淹没区文物保护费和国家规定的其他费用。第五十六条规定，按照移民安置规划必须搬迁的移民，无正当理由不得拖延搬迁或者拒迁。已经安置的移民不得返迁。本案中，《移民安置规划大纲》和《移民安置规划设计报告》对莽山水库移民搬迁安置进行了规划，谭新富居住在宜章县××××组，根据该大纲和报告的规划，天塘镇菜子冲十组居民安置在菜子冲沙坪。谭新富属于《移民安置规划设计报告》中的移民安置户，谭新富无正当理由不得拖延搬迁或者拒迁。同时，宜章县政府根据《移民安置规划大纲》关于补偿费用构成和《移民安置规划设计报告》关于补偿补助标准的规定以及《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等相关行政法规规定计算得出的谭新富的移民搬迁安置补偿补助费用并无不当。故宜章县政府作出8号决定认定事实清楚，适用法律正确。二、关于8号决定程序是否合法的问题。在莽山水库工程建设征地过程中，由湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《移民安置规划大纲》，并经水利部、湖南省人民政府审批同意。在编制《移民安置规划大纲》前，湖南省人民政府发布了《关于禁止在莽山水库工程占地和水库淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》，宜章县政府对水库淹没影响移民进行了实物调查，并对莽山水库工程建设征地实物指标进行了三榜公示。2015年3月31日，湖南省水库移民开发管理局主持召开了莽山水库工程移民安置规划听证会，湖南省水利水电勘测设计研究总院等单位负责人、宜章县人大代表、宜章县政协委员、工矿企业代表、搬迁安置和生产安置移民代表、迁出和安置地域基层干部代表参加了会议，会议听取了湖南省水利水电勘测设计研究总院关于莽山水库移民安置规划情况的介绍，并就如何进一步完善移民安置规划进行了认真讨论，形成了一致意见。该听证会有搬迁安置和生产安置移民代表参加，充分保障了移民的听证权利，维护了移民的合法权益。2015年6月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《移民安置规划设计报告》，并经水利部审批同意。在搬迁安置移民过程中，宜章县政府多次对谭新富一家的人口、房屋及附属建筑进行了调查、走访。因谭新富无正当理由拒绝搬迁，宜章县政府于2018年11月16日作出8号决定，并将谭新富的补偿款102554.56元通过网上银行转至谭新富的账户。宜章县政府作出的8号决定程序合法。综上，谭新富提出撤销8号决定的诉讼理由不成立，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回谭新富的诉讼请求。案件受理费50元，由谭新富负担。谭新富不服原审判决，向本院提起上诉称：一、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等规定，农村移民住房，应当由移民自主建造，有关地方人民政府或者村民委员会应当统一规划宅基地，但不得强行规定建房标准。宜章县政府为移民安置住房规定统一的建造标准并强行代建，侵害了谭新富自行建造的权利，原审对宜章县政府的该行为未认定违法不当。二、《移民安置规划大纲》规定的人均建设用地标准为75平方米，宜章县政府安置房面积的大小只有两种类型，即5口人以下的移民户为88平方米，5口人以上的为120平方米。宜章县政府的该移民宅基地的安置面积，违反了《移民安置规划大纲》的规定，明显降低了搬迁移民的原有生活水平。三、宜章县政府作出的8号决定只有补偿未对谭新富进行安置，显然不完整，违反了“先安置，后拆迁”的征收基本原则。四、在与谭新富未签订搬迁补偿安置协议的情况下，宜章县政府没有委托房地产评估机构对谭新富的被拆迁房屋的价值进行评估，直接适用移民安置方案规定的补准进行补偿，有违公平公正原则。五、宜章县政府强行代建移民住房，谭新富拒绝搬迁理由正当。即使谭新富存在拖延搬迁或者拒绝搬迁的情形，相关职能部门只能作出“责令限期改正，给予警告”的处理，宜章县政府没有作出8号决定的职权。六、宜章县政府作出8号决定前，未给予谭新富的陈述、申辩等权利，程序不当。综上，宜章县政府作出8号决定，缺乏事实和法律依据，应予撤销。请求二审纠正认定事实不清、适用法律错误的原审判决，依法改判本案。宜章县政府答辩称：一、宜章县政府作出的8号决定针对的事项是限期搬迁及补偿费用，对宅基地的安置分配及政府代建房安置的问题未予涉及。谭新富在本案中的诉讼请求是撤销8号决定，根据不告不理的原则，原审对谭新富所称的宜章县政府规定安置房建房标准和强行代建房屋安置行为的性质未作认定，并无不当。案涉沙坪集中安置点除代建安置房外，还留有宜章县政府建好的空余的宅基地。谭新富不接受宜章县政府代建的安置房，可向当地村组申请在安置点分配宅基地自主建房。二、《移民安置规划大纲》规定移民安置建设用地人均按75平方米控制，案涉安置点安置移民122户481人，安置点建设用地本应控制在36075平方米（481×75），而实际增加到57728.8平方米。宜章县政府全面履行了安置义务。三、宜章县政府作出的8号决定未涉及房屋或宅基地安置，是为了尊重谭新富选择的权利。宜章县政府在实际工作中给予了谭新富过渡性安置。四、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十五条第二款规定，经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改；确需调整或者修改的，应当依照本条例第十条的规定重新报批。宜章县政府作出的8号决定，是按照经水利部批准同意的《移民安置规划设计报告》确定的标准对谭新富进行的补偿，符合规定。谭新富提出未达成补偿协议的情况下，应委托房地产评估机构对其被拆迁房屋的价值进行评估，没有法律依据。五、只要符合规划，宜章县政府并不反对移民自主建房。谭新富以自主建房为由要求提高补偿标准，从而拖延、拒绝搬迁，没有正当事由。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。第二十六条规定，移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。县级以上人民政府在组织实施过程中，实施的方式包括发布行政命令、告知、征收、行政监督检查、行政给付、行政奖励等。宜章县政府有权作出8号决定。六、编制并报批《移民安置规划大纲》、《移民安置规划设计报告》的过程中，宜章县政府及委托的设计院广泛地听取了移民意见，省移民局会同宜章县政府召开了听证会，宜章县政府作出8号决定前，所属的莽山水库指挥部、天塘镇政府、移民开发局多次与谭新富进行沟通、协商，充分听取了谭新富的陈述、申辩。在进行责令移民搬迁和补偿时，并无必须举行听证的相关规定。谭新富提出宜章县政府作出8号决定程序不当的主张，没有依据。综上，宜章县政府作出8号决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。另查明，《移民安置规划大纲》载明，宜章县政府于2013年3月下旬组织召开了座谈会，对莽山水库工程建设库区移民进行了意愿抽样调查，其中“建房安置方式”调查，5%的移民选择分散自主建房，21%的移民选择集中规划、自主建房，74%的移民选择政府统建、自补差价。本院认为：《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二条规定，大中型水利水电工程的征地补偿和移民安置，适用该条例。第六条第二款规定，没有成立项目法人的大中型水利水电工程，项目主管部门应当会同移民区和移民安置区县级以上人民政府编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批。第七条第二款规定，工程占地和淹没区实物调查，由项目主管部门或者项目法人会同工程占地和淹没区所在地人民政府实施；实物调查应当全面准确，调查结果经调查者和被调查者签字认可并公示后，由有关地方人民政府签署意见；在实物调查工作前，工程占地和淹没区所在地的省级人民政府应当发布通告，禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口，并对实物调查工作作出安排。第十条第一、二款规定，没有成立项目法人的，项目主管部门应当会同移民区和移民安置区县级以上地方人民政府，根据经批准的移民安置规划大纲编制移民安置规划；大中型水利工程的移民安置规划，按照审批权限经省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核后，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门，与可行性研究报告或者项目申请报告一并审批或者核准。第十五条第一款规定，编制移民安置规划应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见；必要时，应当采取听证的方式。第二十六条规定，移民区和移民安置区县级以上人民政府负责移民安置规划的组织实施。第五十六条规定，按照移民安置规划必须搬迁的移民，无正当理由不得拖延搬迁或者拒迁。本案中，国家发展和改革委员会于2012年12月20日作出发改农经[2012]3979号《关于湖南省莽山水库工程项目建议书的批复》，原则同意莽山水库工程项目建议书。随后，湖南省人民政府发布湘政函[2013]61号《关于禁止在莽山水库工程占地和水库淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》，宜章县政府对水库淹没影响移民进行实物调查，对水库工程建设征地实物指标进行了三榜公示，听取民意确认实物调查成果。在此基础上，宜章县政府委托湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《移民安置规划大纲》，确认实物调查情况，确定房屋及附属建筑物补偿等标准，该大纲经得水利部、湖南省人民政府的批准同意。国家发展和改革委员会下达发改农经[2015]356号《关于湖南省莽山水库工程可行性研究报告的批复》，正式批复了莽山水库立项。针对移民安置，湖南省水库移民开发管理局主持召开了莽山水库工程移民安置规划听证会，湖南省水利水电勘测设计研究总院等单位负责人、宜章县人大代表、宜章县政协委员、工矿企业代表、搬迁安置和生产安置移民代表、迁出和安置地域基层干部代表参加了会议，保障了移民听证的权利。湖南省水利水电勘测设计院总院编制了《移民安置规划设计报告》，该报告经得水利部的批准同意。移民搬迁安置过程中，宜章县政府多次对谭新富户的人口、房屋及附属建筑进行了调查、走访，谭新富对其家移民人口、房屋及地上附属设施调查结果没有异议。在谭新富户无正当理由拒绝搬迁的情况下，宜章县政府作出责令限期搬迁及安置补偿决定，有事实和法律依据。谭新富在上诉中提出宜章县政府没有8号决定的职权，作出8号决定程序不当的主张，不予支持。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第九条第二款规定，经批准的移民安置规划大纲是编制移民安置规划的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改；确需调整或者修改的，应当报原批准机关批准。第十五条第二款规定，经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改；确需调整或者修改的，应当依照规定重新报批。本案中，湖南省水利水电勘测设计研究总院根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定，编制《移民安置规划大纲》和《移民安置规划设计报告》，对莽山水库移民搬迁安置进行了规划，确定了房屋及附属建筑物等补偿项目和标准。宜章县政府在与谭新富未达成移民搬迁协议，谭新富不愿接受沙坪集中安置点统建房屋的情况下，按照《移民安置规划大纲》和《移民安置规划设计报告》规定的补偿费用构成和补偿标准作出8号决定，并无不当。谭新富在本案中提出撤销8号决定的诉讼请求，应予驳回。宜章县政府并未要求移民必需接受集中安置点的统建房屋，谭新富在上诉中提出宜章县政府为移民安置住房规定统一的建造标准并强行代建违法的主张，不予支持。谭新富的住房安置问题，可通过适当方式另行解决。综上，原审认定事实清楚，处理结果正确，应予以维持。谭新富的上诉理由不能成立，予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谭新富负担。本判决为终审判决。审判长  余旭东审判员  张少波审判员  向黎丽二〇一九年九月十日书记员  刘海涛附：相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……