陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2017）陕行终132号 上诉人（一审原告）：延安市俊峰新型墙材有限公司。住所地：陕西省延安市宝塔区。法定代表人：朱俊峰，董事长。委托诉讼代理人：王庆和，陕西省老法律工作者协会法律工作者。被上诉人（一审被告）：延安市人民政府。住所地：陕西省延安市新区为民服务中心。法定代表人：薛占海，市长。委托诉讼代理人：常荣，延安市司法局工作人员。委托诉讼代理人：董占德，延安市人民政府法律顾问。被上诉人（一审被告）：延安市宝塔区人民政府。住所地：陕西省延安市宝塔区南关街区人民政府院内。法定代表人：苏锋，区长。委托诉讼代理人：李祥，延安市宝塔区司法局工作人员。被上诉人（一审第三人）：延安市城区改造指挥部办公室。住所地：陕西省延安市宝塔区双拥大道区检察院侧楼。负责人：何德智，主任。委托诉讼代理人：**，延安市城区改造指挥部办公室综合科科长。委托诉讼代理人：刘俊杰，陕西德齐律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）：延安市土地统征管理办公室。住所地：陕西省延安市宝塔区七里铺。法定代表人：张剑君，主任。委托诉讼代理人：马宏，延安市土地统征管理办公室征地科科长。委托诉讼代理人：赵世和，北京市炜衡（延安）律师事务所律师。上诉人延安市俊峰新型墙材有限公司（以下简称俊峰公司）因诉被上诉人延安市人民政府（以下简称延安市政府）、延安市宝塔区人民政府（以下简称宝塔区政府）、延安市城区改造指挥部办公室（以下简称延安市城改办）、延安市土地统征管理办公室（以下简称延安市统征办）强制拆除违法并恢复原状一案，不服陕西省西安市中级人民法院（2016）陕01行初57号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。因俊峰公司与延安市政府同意协调处理本案，本院就俊峰公司要求赔偿损失问题进行多次协调，双方同意通过评估确定具体损失，并依法确定了评估机构。经对俊峰公司提供的材料所涉及的资产进行评估，陕西天泽资产评估有限公司于2019年8月16日作出评估报告。延安市政府及俊峰公司均对评估报告结论不予认可，双方未就赔偿达成一致意见，协调未能成功。本案现已审理终结。一审裁定未列查明事实。一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，俊峰公司要求确认强拆行为违法，其在诉状及庭审中称：2015年8月21日，延安市政府、宝塔区政府委托延安市城改办和延安市统征办对其公司生产基地实施了强拆。经勘查现场，虽然俊峰公司生产基地已被拆迁的事实客观存在，但在庭审和答辩中，无论是延安市政府、宝塔区政府，还是延安市城改办、延安市统征办均否认实施了强拆行为，且俊峰公司提供的视频资料及照片等相关证据不能充分证明强拆行为的实施主体以及其所诉强拆系受延安市政府和宝塔区政府委托所进行的事实，故俊峰公司将延安市政府和宝塔区政府列为本案被告缺乏事实依据，延安市政府和宝塔区政府不是本案的适格被告。遂依照行政诉讼法第四十九条第二项的规定，裁定驳回俊峰公司的起诉。案件受理费50元，退还俊峰公司。俊峰公司上诉称：（一）延安市城改办和延安市统征办实施了强制拆除其生产基地的行为。其提供的强拆现场照片及录音等证据能够证明市城改办总指挥赵志平、原统征办主任郭斌亲临指挥现场，原区政府办副主任、原统征办副主任靳东及工作人员吕云龙也参与了现场组织工作。上述事实，有延安市统征办向其法定代表人下达的勘丈通知、补偿政策通知、限期拆迁通知以及延安市供电局营销部根据延安市城改办下达的停电通知等，能够证明延安市统征办、延安市城改办实施办了强制拆除其生产基地的行为。（二）延安市政府及宝塔区政府是本案的适格被告。延安市城改办是市政府设立的临时机构，但不具备独立承担法律责任的能力，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十条第一款的规定，应当以组建延安市城改办的延安市政府为被告。延安市统征办在第一次开庭时明确表示其受宝塔区政府委托实施征收，实施拆迁是征收工作的一部分，对延安市统征办实施的强制拆迁行为不服起诉的，根据行政诉讼法第二十六条第五款的规定，宝塔区政府是本案的适格被告。综上，延安市统征办、延安市城改办强制拆除其生产基地的违法行为应当由延安市政府及宝塔区政府承担责任。一审裁定错误，侵犯其合法权益。请求撤销一审裁定，改判支持其请求或者将该案发回重审。延安市政府答辩称：俊峰公司诉讼请求确认市政府的强拆行为违法，前提是该行为必须是市政府实施，但是俊峰公司没有证据能够证明此事实，市政府不是本案的适格被告。请求驳回俊峰公司的上诉，维持一审裁定。宝塔区政府答辩称：区政府不是完全的县级政府，没有土地管理和征收部门，俊峰公司称区政府实施拆迁行为不符合事实。区政府与延安市城改办、延安市统征办不存在行政上的隶属关系，俊峰公司所称的拆迁行为与区政府没有关系。请求驳回上诉，维持一审裁定。延安市城改办答辩称：（一）一审裁定事实清楚。俊峰公司不能证明强制拆除行为的实施主体，应裁定驳回其起诉。（二）俊峰公司认为市城改办实施强制拆迁行为的上诉理由不能成立。其给俊峰公司下发有关函件说明其为事业单位，不可能实施所诉行为。其是延安市政府负责城区改造工作的临时机构，主要负责城区改造日常综合协调工作，不具有作出行政行为的权限。因俊峰公司采矿许可证已被注销，不具备生产条件，为确保周边群众人身安全，确保安全用电，市城改办才向供电部门出具停电函，要求供电部门停止为俊峰公司供电，该行为并不违法。其向市统征办发函建议解决俊峰公司农民工工资，是应俊峰公司的要求作出的，目的是解决俊峰公司经营困难问题。俊峰公司以市城改办实施上述行为为由，认为城改办实施了拆迁行为，该理由不能成立。请求依法驳回上诉，维持一审裁定。延安市统征办答辩称：（一）统征办依法履行了职责。2011年8月2日，陕西省人民政府作出陕政土批（2011）514号审批土地件，将延安市乡级土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内宝塔区XX镇XX村XX组13.9478公顷集体土地依法征收为国有，经“两公告一登记”后，延安市政府于2013年3月27日作出《关于印发延安市XX沟土地储备项目征迁补偿安置实施方案>的通知》（以下简称安置方案通知）。2013年7月18日，延安市国土资源局城区XX城国土资函（2013）49号调查意见，认定俊峰公司所占土地是俊峰公司租赁XX沟村的集体土地，没有经过征用和有批准权的人民政府审批改变土地性质，该土地性质属集体所有。2013年10月12日，延安市国土资源局城区分局作出《关于注销俊峰新型墙材有限责任公司砖厂采矿许可证的通知》，决定注销该公司采矿许可证。2013年11月18日，市统征办对俊峰公司的建筑物、附属物进行了勘丈登记，俊峰公司法定代表人当场核对签字确认。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，由俊峰公司法定代表人朱俊峰选择了评估机构，对该公司上述登记的财产及停业损失等进行了评估，朱俊峰对评估报告无异议，对评估结果满意，并签字确认，且已领取补偿款1000多万元。（二）市统征办未拆除过俊峰公司所称的“污泥生产基地、建筑房屋、生产厂房和生产设备。”俊峰公司称市统征办送达勘丈、评估、协商等通知属实，其目的是为确保俊峰公司财产正确登记、依法选择评估机构、协商解决补偿事宜，其告知俊峰公司提供土地使用权材料、上报俊峰公司拆迁补偿情况说明等，依法保障俊峰公司的合法权益，是统征办工作负责的体现。有关工作人员做过俊峰公司法定代表人的思想工作，但没有参与拆迁，所谓吕云龙到现场，是去核实俊峰公司所称的遗漏财产，并未参与拆除。市统征办未指挥过拆迁，也未与开发商接触，不可能带领人员拆除俊峰公司所称的上述财产。俊峰公司的上诉应当被驳回。经审理查明：延安市统征办在一审中陈述，涉案土地由原延安市国土资源局通知市统征办实施征收，非受延安市政府和宝塔区政府委托；二审中陈述，涉案征迁及补偿的依据是延安市政府作出安置方案通知所确定的征收与补偿方案，征收单位是延安市政府，涉案征迁通知由延安市政府作出，俊峰公司在征收范围内的厂房已于2013年11月被拆除；俊峰公司已领取补偿款1050万元（俊峰公司称是借款），该款实际由延安市土地收购储备中心支付。安置方案通知由延安市政府向宝塔区政府下发，方案明确由延安市统征办解释、实施。本案协调过程中，现任延安市自然资源局副局长靳东代表延安市政府参加协调。延安市统征办系延安市国土资源局设立的事业单位法人，该办职能配置、内设机构和人员编制规定：该办受市国土资源局委托，具体负责延安市宝塔区行政区域范围内建设项目的征地和征地范围内集体土地房屋拆迁工作，拟定补偿安置方案，做好补偿安置等费用的兑付工作；内设拆迁科，负责建设项目和重点项目的集体土地房屋拆迁工作。延安市城改办是延安市机构编制委员会决定成立的，是延安市政府负责城区改造工作的临时机构，是延安市城区改造领导小组和指挥部的办事机构，属于事业单位，主要职责是负责城区改造日常综合协调工作，负责改造项目的立项、申报、招投标；审定城区改造项目的规划、用地、征迁、安置方案等。以上事实，有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。本院认为：行政诉讼法第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该法第四十九条第二项规定，提起诉讼应当有明确的被告。本案中，延安市政府下发的安置方案通知、征迁通知能够初步证明涉案征收主体为延安市政府。在俊峰公司的砖厂已经被拆除，本案被诉行政机关均不承认其实施了被诉拆除行为情况下，根据上述初步证据材料及事实，应当认定延安市政府为本案被告。一审裁定以延安市政府及宝塔区政府均不是本案适格被告，从而驳回俊峰公司的起诉，系认定事实不清，适用法律错误。因俊峰公司起诉时列有多少个当事人，一审应当结合案件审理查明的事实及本案实际情况，正确确定本案被告及有关问题，并向俊峰公司释明后，依法作出处理。综上，一审裁定认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。俊峰公司请求撤销一审裁定的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销陕西省西安市中级人民法院（2016）陕01行初57号行政裁定；二、指令陕西省西安市中级人民法院继续审理本案。   审  判  长    李建军审  判  员    杨成会审  判  员    徐  炯 二〇一九年九月二十七日 书  记   员    鱼海洋 1