江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏01行初451号 原告暨诉讼代表人吴芝芸，生。 原告暨诉讼代表人郭永祥，生。 原告暨诉讼代表人李玉珍，生。 原告暨诉讼代表人王宇，生。 原告暨诉讼代表人池磊，生。 原告刘燕峰，性别××年××月××日生，××族。 原告冯瑜，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告李容，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告池晶，性别：××，××年××月××日生。 原告肖金华，性别××年××月××日生，××族。 原告张曙光，性别××年××月××日生，××族。 原告陈南，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告冯金龙，性别××年××月××日生，××族。 原告裴磊，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告孙中文，性别××年××月××日生，××族。 原告唐胜志，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告唐健，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告陈清林，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告陈希曾，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告万孝英，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告吴芝芸等20人的共同委托代理人李跃，性别，住江苏省南京市鼓楼区。 原告吴芝芸等20人的共同委托代理人沈国梁，江苏国济律师事务所律师。 被告南京市鼓楼区人民政府，住所地江苏省南京市鼓楼区山西路124号鼓楼大厦。 法定代表人刘军，南京市鼓楼区人民政府区长。 出庭负责人耿效华，南京市鼓楼区人民政府副巡视员。 委托代理人韦海若，南京市鼓楼区人民政府房屋征收管理办公室工作人员。 委托代理人周爱东，江苏真释律师事务所律师。 原告吴芝芸等20人诉被告南京市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）征收决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月7日立案后，于法定期限内向被告鼓楼区政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月17日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人吴芝芸、李玉珍、原告刘燕峰、张曙光、裴磊以及20名原告的共同委托代理人李跃、沈国梁，被告鼓楼区政府的出庭负责人耿效华及委托代理人韦海若、周爱东到庭参加诉讼。因案情复杂，经江苏省高级人民法院批准，本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 鼓楼区政府于2018年5月21日作出宁鼓府征字〔2018〕第4号《南京市鼓楼区人民政府房屋征收决定》（以下简称4号征收决定），决定对鼓楼区中山北路××号7幢、8幢，中山北路236－240号（含支号），中山北路291号以及中山北路其他号牌等国有土地上的房屋（具体征收范围以征收红线图为准）。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。 原告吴芝芸等20人诉称，2018年5月21日，被告鼓楼区政府作出4号征收决定，原告等20人所有的位于南京市××、××幢的房屋（以下简称案涉房屋）均在征收范围内。原告认为，4号征收决定所依据的规划无论从经济效应还是社会效应来看都十分不合理，原告的房屋并非全部在规划红线范围内，且4号征收决定并非为了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）所规定的公共利益，该行为损害了原告的合法权益。根据征补条例的规定，被告所作4号征收决定在实体和程序上均存在违法，请求法院依法判令：1、确认4号征收决定违法并予以撤销；2、由被告承担本案诉讼费用。 原告吴芝芸等20人向本院提交如下证据： 1.原告的身份证、房产证，用以证明原告的主体资格； 2.4号征收决定，用以证明被告作出本案被诉具体行政行为； 3.《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资（2014）2724号），用以证明PPP项目须经过审核、入库等程序； 4.江苏省2015年至2018年度PPP入库项目名单，用以证明被告为建设南京地铁五号线项目于2018年5月21日作出4号征收决定，但该项目不在2015至2018年PPP入库项目名单中，故南京地铁五号线项目的PPP模式本身不符合法律规定； 5.绿地控股集团股份有限公司PPP项目中标信息披露、《南京地铁五号线工程PPP项目招标公告》以及施工围挡照片，用以证明南京地铁五号线项目系PPP项目； 6.微信截图、照片及气象记录，用以证明被告主张其于2018年1月15日起在现场公示《南京地铁五号线（福建路站）项目征收范围的公告》不成立，两见证人涉嫌作伪证； 7.《致鼓楼区政府部门领导的信》、《中山北路××号7、8幢反对拆迁签名表》以及挂号信存根，用以证明案涉房屋大部分居民对《南京地铁五号线（福建路站）征收范围公告》及《南京地铁五号线工程（福建路站）项目房屋征收补偿方案》持反对意见，并在征求意见期限内以书面形式向被告提出异议； 8.《中山北路××号7、8栋住户对住房拆迁意见调查表》，用以证明案涉房屋绝大多数居民自始反对动迁，同时也证明被告提供的《江苏省社会稳定风险评估评审表》的评估结果不客观； 9.信访材料回复意见，用证明案涉房屋的居民自始对房屋征收持反对意见，并通过各种途径进行申诉信访。被告及南京地铁集团有限公司（以下简称南京地铁公司）对此也是明知的，地铁五号线福建路站项目的征收工作存在社会稳定风险。 被告鼓楼区政府辩称，一、被告具有作出4号征收决定的主体资格。案涉项目系南京地铁五号线福建路站，用地位置位于南京市。根据征补条例第四条第一款以及第八条的规定，被告具有作出4号征收决定的职权，且该项目系基础设施建设，符合公共利益的需要。二、被告作出的4号征收决定符合法律规定。根据征补条例、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》(以下简称南京市征补办法)的规定，建设单位南京地铁公司取得了江苏省发展改革委员会的《省发展改革委关于南京地铁5号线工程可行性研究报告的批复》(苏发改设施发[2016]430号)，案涉项目纳入了鼓楼区2018年国民经济和社会发展目标，并取得了南京市规划局的建设用地规划许可以及南京市不动产登记中心、南京市国土资源局信息中心出具的《建设项目用地勘测定界成果报告》。后被告依法确定案涉项目征收范围并予以公告，征收实施单位南京市房屋征收管理办公室（以下简称鼓楼区征收办）拟定了该项目征收补偿方案并进行了公示，同时按规定征求公众意见，在法定期间内，征收实施单位未收到对该补偿方案的书面异议。2018年4月18日，该项目依法进行了社会稳定风险评估。2018年5月9日，征收实施单位作出并公示了补偿实施方案。被告于2018年5月21日作出4号征收决定，将征收决定、征收决定公告在征收现场进行了公示，并载明行政诉讼、行政复议权利等事项。综上，被告作出的4号征收决定符合法律规定。原告的请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告鼓楼区政府向本院提交如下证据： 1.《省发展改革委关于南京地铁5号线工程可行性研究报告的批复》（苏发改设施发［2016］430号），用以证明案涉项目得到了省发改委的批准； 2.《鼓楼区2018年国民经济和社会发展目标》（鼓委发［2018］4号），用以证明案涉项目纳入了鼓楼区2018国民经济和社会发展目标； 3.《建设用地规划许可证附件》，用以证明案涉项目取得了南京市规划局的建设用地规划许可； 4.《建设项目用地勘测定界成果报告》，用以证明案涉项目取得了南京市不动产登记中心及南京市国土资源局信息中心的成果报告； 5.地铁五号线(鼓楼区站)项目征收范围调查情况及论证意见，用以证明案涉项目由南京市城乡建设委员会、南京市发展和改革委员会、南京市国土资源局等相关部门进行了论证，确认了征收范围； 6.确定南京地铁五号线(福建路站)项目征收范围及公告，用以证明被告根据相关法律规定，依据南京市规划局等相关部门的批准，确定了案涉项目的征收范围并进行了公告； 7.南京地铁五号线(福建路站)项目房屋征收补偿方案及公告，用以证明案涉项目通过鼓楼区征收办确定了房屋征收补偿方案并进行了公告； 8.《江苏省社会稳定风险评估评审表》，用以证明案涉项目通过了风险评估，评估结果为风险系数低，可以依该方案进行征收； 9.《南京地铁五号线(福建路站)项目房屋征收补偿实施方案》及公告，用以证明鼓楼区征收办作出了房屋征收补偿实施方案并进行了公告； 10.4号征收决定及公告，用以证明被告依法作出了4号征收决定，并进行了公告； 11.南京地铁五号线(福建路站)项目补偿资金概算表，用以证明案涉项目概算资金约为3.4亿元； 12.《商品房源锁定协议》、资金证明，用以证明案涉项目依法设立专户，专款专用，并保证了资金充足，房源确定。 被告鼓楼区政府向本院提交如下法律依据： 1.征补条例； 2.南京市征补办法（南京市人民政府第318号令）。 为了查明案涉项目的征收范围，本院责令鼓楼区政府提交以下证据：1.建设用地勘测定界图两份；2、建设用地规划许可证附图两份。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告鼓楼区政府对证据1、2的真实性、合法性、关联性以及证明目的予以认可；对证据3、4、5的真实性无法确认，对关联性不予认可；对证据6、7、8的真实性无法确认，对关联性及证明目的不予认可；对证据9的真实性予以确认，对关联性不予认可。 对被告提交的证据，原告对证据1的真实性予以认可，对关联性及证明目的不予认可。案涉项目实际采用的资金方式、用地规模及社会风险稳定评估均与批复要求不符；对证据2的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据3的真实性予以认可，对关联性不予认可，案涉项目补充用地面积大于正式用地面积，属于无度扩大地铁建设征地范围用于商业开发；对证据4的真实性予以认可，对关联性不认可。案涉项目原批准文件中不包括283号7、8幢楼，之后的补充用地才将中山北路××号7、8幢的红线外的房屋作为被征收对象；对证据5的真实性予以认可，对关联性不予认可；对证据6的真实性予以认可，对关联性不予认可，2018年1月15日征收现场根本就没有张贴公告；对证据7的真实性予以认可，对关联性不予认可。原告在2018年4月16日至19日向鼓楼区征收办提交反对动迁的书面异议材料以及68户反对动迁的签字名单，明确对征收补偿方案提出反对意见；对证据8的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据9的质证意见同证据7；对证据10的真实性予以认可，对关联性不予认可；对证据11的真实性予以认可，对关联性不予认可，被告提交的概算表不完整；对证据12的真实性予以认可，对关联性、证明目的不予认可。被告锁定的安置房源地处偏僻，交通不便，且价格过高，违背了征补条例第十六条的规定。 对于本院责令被告鼓楼区政府提交的两份证据，原告对其真实性、合法性予以认可，对证明目的不予认可，从该两份证据可以看出，4号征收决定的征收范围并未包括中山北路××号7、8幢的全部，被告作出的4号征收决定超过红线范围。 本院经审查认为，原告提交的证据3、4、5与本案审理的征收决定无关联性，本院不予采信。原告提交的其他证据以及被告提交的所有证据，均真实、合法，与本案待证事实相关，本院均予以采信。 本案审理过程中，原告于2019年5月1日向本院申请追加南京地铁公司及绿地控股集团有限公司作为第三人参加本案诉讼，以便查明案件相关事实。 经审理查明，2016年4月29日，江苏省发展和改革委员会作出《省发展改革委关于南京地铁5号线工程可行性研究报告的批复》（苏改发设施发［2016］430号），原则上同意南京市发展改革委上报的南京地铁五号线工程可行性研究报告，并对工程建设规模及主要建设内容、投资估算和资金筹措、征地拆迁工作、生态保护工作、风险控制工作等作出了相应的批复。 2018年1月28日，中共南京市鼓楼区委、鼓楼区政府作出《鼓楼区2018年经济社会发展目标》，将地铁五号线福建路站征收工作列入鼓楼区2018年经济和社会发展目标。 2016年6月1日，南京市规划局作出地字第320106201610248号《建设用地规划许可证附件》，确认南京地铁五号线（福建路站［不含南端头四小件］）建设用地分为三个地块编号，用地性质均为S2城市轨道交通用地，面积分别为208.47平方米、834.13平方米、751.10平方米，总计用地面积1793.7平方米。2017年5月18日，南京市规划局作出地字第320106201710258号《建设用地规划许可证附件》，确认南京地铁五号线用地（福建路补充用地）建设用地的面积为1871.05平方米，用地性质为S2城市轨道交通用地。上述两份建设用地规划许可证均附有建设用地规划许可证附图及用地规划许可证附件，并明确具体的建设地点以所附建设用地红线图所示为准。最终用地面积和用地边界以土地管理部门实测为准，规划用地涉及拆迁的，拆迁主管部门可根据情况调整实际拆迁范围。 2016年6月23日，南京市国土资源局信息中心出具《建设项目用地勘测定界成果报告书》，测定南京地铁5号线（福建路站［不含南端头四小件］）用地总面积1778.89平方米，并列明了项目涉及范围内的土地使用权调查情况。2017年7月11日，南京市不动产登记中心出具《建设项目用地勘测定界成果报告书》，测定南京地铁5号线（福建路站补充用地）用地总面积1871.05平方米，并列明了项目涉及范围内的土地使用权调查情况。 2017年1月10日，南京市城乡建设委员会出具《地铁5号线（鼓楼区段）建设工程项目征收范围调查情况及论证意见》，确认与鼓楼区征收办共同对包括案涉项目在内的地铁5号线鼓楼区段的征收范围进行了现场调查，结合鼓楼区征收部门的意见，并经发改、规划、国土等相关部门论证，确认征收范围为规划红线范围内国有土地上的房屋，红线所涉及房屋全部纳入此次征收范围（具体详见各站点征收范围红线图）。2017年8月1日，南京市城乡建设委员会出具《地铁5号线（福建路站补充用地）项目征收范围调查论证意见》，确认经对项目现场实地调查，经发改、规划、国土等相关部门论证，结合鼓楼区房屋征收部门的意见，建议将该项目征收范围按地字第320106201710258号建设用地规划许可证附图所示红线范围进行征收，压线房屋全部列入本次征收范围（具体详见拟征收范围论证意见附图）。 2018年1月12日，鼓楼区政府发布《南京地铁五号线（福建路站）征收范围公告》，并在征收现场张贴公示，确认征收四至边界为：北至江苏省省级机关事务管理局用地，东至中山北路，南、西均至中山北路××号小区范围内的国有土地上房屋。具体范围以本公告附件中红线标明的征收范围为准。2018年3月26日，鼓楼区政府发布《南京地铁五号线（福建路站）征收范围补充公告》，并在征收现场张贴公示，确认征收四至边界为：地块A:东至察哈尔路，南至江苏省通讯管理局，西至中国人民解放军南京政治学院，北至中山北路；地块B:东至中国人民解放军政治学院住宅，南至巷道，西至中山北路，北至福建路；地块C:东至江苏省计算机技术服务有限公司，南至南京开元经济开发有限公司，西至察哈尔路，北至中山北路；地块D:北至江苏省省级机关事务管理局用地，东至中山北路，南、西均至中山北路××号小区范围内的国有土地上房屋。具体范围以本公告附件中红线标明的征收范围为准。以上土地及房屋均在本次征收范围内。 2018年3月27日，鼓楼区征收办作出《南京地铁五号线工程（福建路站）项目房屋征收补偿方案》及公告，并在征收现场张贴公示，征求意见期限为2018年3月27日至2018年4月25日。因在征求意见期限内未收到被征收人书面提出异议，鼓楼区征收办于2018年5月9日作出《南京地铁五号线工程（福建路站）项目房屋征收补偿实施方案》，并于同日在征收现场予以公告。该征收补偿实施方案中确定了征收目的、征收范围、征收范围内房屋基本情况、征收补偿方式、被征收房屋及土地价值的确定、征收补偿补助及奖励费标准、征收补偿资金、征收安置房、征收实施步骤等内容。 2018年4月，江苏大新房地产地价评估有限公司对案涉项目组织了社会稳定风险评估，确定该项目风险较低。2018年4月20日，南京市维护稳定工作领导小组办公室对社会稳定风险评估评审表同意备案。 江苏金汇通房地产资产评估造价咨询有限公司对案涉项目作出补偿资金概算表，案涉项目补偿概算总金额合计为23897.77万元。2016年始，南京地铁五号线项目涉及鼓楼区的所有项目即设立专有账户，南京地铁公司自2016年起至2018年分批向专有账户中转入16.5亿元。2018年5月7日，南京下关房屋征收服务有限公司为案涉项目开设专有账户，南京地铁公司于当日汇入5000万元。2018年3月，鼓楼区征收办与南京中南新锦城房地产开发有限公司签订《商品房房源锁定协议》，鼓楼区征收办锁定中南世纪雅苑项目A8号楼中的250套商品房用于拆迁安置。庭审中，鼓楼区政府确认上述房源均用于包括案涉福建路站项目在内的地铁五号线征收项目。 2018年5月21日，鼓楼区政府作出4号征收决定，确定征收目的为：为丰富南京市民众公共出行方式，建设地铁五号线沿线站点及配套设施；征收范围为：鼓楼区中山北路××号7幢、8幢，中山北路的236－240号（含支号），中山北路291号以及中山北路其他号牌等国有土地上的房屋（具体征收范围以征收红线图为准）；征收实施单位为：鼓楼区征收办；征收签约期限为：自房屋征收决定公布之日起80日内（2018年5月21日－2018年8月8日）。该征收决定还载明了被征收人行政复议和行政诉讼的权利。同日，鼓楼区政府发布房屋征收公告，将4号征收决定的内容予以公布，并在征收现场张贴。 本院认为，征补条例第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被告鼓楼区政府具有作出4号征收决定的法定职权。 征补条例对国有土地上房屋征收决定的作出进行了一系列的具体规制，本院对相关事项分别认定如下： 第一，房屋征收决定是否基于公共利益。本案中，4号征收决定明确其征收目的为“为丰富南京市民众公共出行方式，建设地铁五号线沿线站点及配套设施”，该征收目的符合征补条例第八条第（二）项规定的情形，属基于公共利益的需要。 第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。征补条例第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，案涉项目经江苏省发展和改革委员会批复同意，并被明确列入鼓楼区2018年经济社会发展目标，取得了规划部门出具的建设用地规划许可和国土部门出具的建设项目用地勘测定界成果报告，相关部门也对征收范围进行了论证，故案涉项目符合上述规定。对原告关于案涉项目的征收范围仅包括中山北路××号7幢、8幢的部分房屋而非全部，被告作出的4号征收决定超过征收范围的主张，本院经审查认为，就案涉项目的征收范围，南京市城乡建设委员会在2017年1月10日出具书面意见，确定了征收范围及相应的规划红线图。后因中山北路××号7幢、8幢仅有部分房屋被划入征收范围，南京市城乡建设委员会又于2017年8月1日出具书面意见，确认压线房屋全部列入本次征收范围。鼓楼区政府在南京市城乡建设委员会确认征收范围后亦进行了相应的公告，故鼓楼区政府将中山北路××号7幢、8幢全部房屋列入4号征收决定的征收范围并无不当。 第三，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。征补条例第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。本案中，鼓楼区征收办于2018年3月27日拟定了征收补偿方案，并于同日公告对征收补偿方案征求公众意见，征求意见期限为2018年3月27日至2018年4月25日。在公示期内，因无被征收人对补偿方案提出修改意见，鼓楼区征收办于2018年5月9日作出征收补偿实施方案。以上相关行为均符合上述规定。原告称中山北路××号7幢、8幢大多数居民反对此次征收，并提供了给鼓楼区政府领导的信函、调查意见表及信访意见等证据，但上述证据仅能证明原告曾对案涉的动迁提出反对意见，并不能证明其在鼓楼区征收办公告的征求意见期限内就征收补偿方案提出修改意见，故对原告的上述主张，本院不予采纳。 第四，作出征收决定前，是否经过社会稳定风险评估。征补条例第十一条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。根据在案证据，案涉项目进行了社会稳定风险评估，并形成了社会稳定风险评估评审表，确定项目风险为低级，南京市维护稳定工作领导小组办公室对此予以备案。 第五，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。征补条例第十一条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。在卷证据显示，案涉项目已开设专户，并为案涉项目汇入5000万元，结合征收部门已经准备的房安置房源，案涉征收补偿费用符合足额到位、专户专储、专款专用的要求。 第六，房屋征收决定是否依法公告。征补条例第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，鼓楼区政府于2018年5月21日作出4号征收决定，并于当日发布公告，在征收范围内进行张贴。公告载明了征收决定的征收目的、征收范围、征收补偿实施方案、复议和诉讼的权利等事项，符合前述规定。 第七，其他。原告提出案涉项目采用的系PPP模式，但被告未按规定进行审批，故4号征收决定违法。因本案所审理的系鼓楼区政府作出的征收决定，所依据的主要法律法规系征补条例及省、市相关征补办法的规定。从本院前述认定来看，鼓楼区政府作出的4号征收决定符合征补条例及南京市征补办法的相关规定。案涉项目是否采用PPP模式以及该PPP项目是否经过审批，并不足以影响对该征收决定效力的认定。原告在诉讼中申请追加南京地铁公司、绿地控股集团股份有限公司作为第三人参加诉讼，因本案所审理的系鼓楼区政府作出的4号征收决定，鼓楼区政府已就该行为的作出提供了相应的证据及依据，本案无须追加南京地铁公司、绿地控股集团股份有限公司作为第三人参加诉讼，故对原告的该申请，本院不予准许。 综上，被告鼓楼区政府作出的4号征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告吴芝芸等20人的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吴芝芸等20人负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  郝莉坤 审判员  黄 飞 审判员  周 磊 二〇一九年九月六日 书记员  曹 洁