广州铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）粤7101行初2989号原告：广州市天河正铭纸品装订厂，住所地广州市天河区广汕路长湴工业区******，统一社会信用代码914***********633E。法定代表人：曾晓兰，该公司总经理。委托代理人：田进春，系广东瑞迪安律师事务所律师。委托代理人：兰凤，系广东瑞迪安律师事务所实习人员。被告：广州市生态环境局，住所地广州市越秀区********，统一社会信用代码11440100MB2C93184J。法定代表人：杨柳，该局局长。委托代理人：罗庆全，系广州市生态环境局天河区分局工作人员。委托代理人：周磊，系广东国智律师事务所律师。原告广州市天河正铭纸品装订厂不服被告广州市生态环境局行政处罚决定一案，于2019年6月13日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月19日受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月19日公开开庭审理了本案。原告广州市天河正铭纸品装订厂（以下简称正铭纸品装订厂）法定代表人曾晓兰、委托代理人田进春，被告广州市生态环境局（以下简称市生态环境局）的委托代理人罗庆全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。广州市生态环境局天河区分局（原广州市天河区环境保护局，以下简称天河生态环境分局）于2018年12月10日作出穗天环罚〔2018〕338号《环境保护行政处罚决定书》，认定正铭纸品装订厂生产过程中产生的废气未经处理直接排放，配套建设的环保设施未经验收合格擅自投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》（1998年）第十六条、第二十三条的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》（1998年）第二十八条的规定，对正铭纸品装订厂作出“1.责令停止进行纸制品装订项目的使用；2.罚款人民币捌万元整”的处罚。原告正铭纸品装订厂诉称：一、天河生态环境分局对我厂处罚的事实认定错误。1.关于我厂企业的实际经营范围以及加工过程。我厂是从事纸制品代加工的市场主体，经营范围不包含印刷项目，现场没有印刷机，也没有实际进行任何印刷行为。现场设备都是一些简单的折页机、切书机等装订设备，整个加工过程都是简单手工人力操作。所有的项目都不涉及化学处理工艺。天河生态环境分局的处罚决定片面地认定工厂化图书装订就是印刷厂的说法，有印刷许可证就属于污染企业，属于事实认定错误。2.关于我厂企业涉案项目的经济行业分类以及环评类别。按照《国民经济行业分类GB/T4754-2017》规定,我厂从事的纸制品装订项目属于门类：C；大类：22造纸和纸制品业；中类：223纸制品制造（指用纸和纸板为原料，进一步加工制成纸制品的生产活动）；小类：2239其他纸制品制造（指符合出售规格或包装要求的纸制品），而该过程不涉及化学处理工艺，属于对环境影响很小的项目。根据《建设项目环境保护分类管理名录》、2008年10月1日实施的《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，无化学工艺处理的纸制品项目是属于填报环境影响登记表的项目。依据2015年6月1日实施的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，我厂项目归属于N轻工113纸制品项中的其他。环评类别属于应当填报环境影响登记表的建设项目。依据2017年9月1日实施的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，我厂项目归属于十一造纸和纸制品业29纸制品制造项目中的其他，环评类别属于应当填报环境影响登记表的建设项目。同样在上述文件当中，印刷厂的环评类别属于应当填报环境影响报告表的建设项目。可见，纸品装订和印刷厂在分类名录中是严格区分的。3.关于我厂企业是否需要进行环境影响评价。依据1998年的《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款第（三）项、第二款的规定，根据行业属性以及可能对环境产生影响的程度，国务院行政主管部门对相关的建设项目进行界定，凡是对环境影响很小的，在手续上只需要填报环境影响登记表的，而不需要进行环境影响评价，我厂即属此类情形。二、天河生态环境分局对我厂的处罚法律适用错误。天河生态环境分局对我厂进行处罚的依据是认为我厂违反了1998年的《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条的规定，并据此引用第二十八条的规定进行处罚。但无论第十六条、第二十三条还是第二十八条适用的前提都是建设项目需要配套建设环境保护设施，才有后面的三同时建设及验收合格一说。这里设定的前提是“需要”，而不是“必须”。也就是说，当建设项目对环境有相当程度的影响，为保护环境，需要配套环境保护设施时，则必须三同时建设且验收合格后方可投入使用。倘若该建设项目对环境影响很小或者没有影响，不需要配套环境保护设施时，则没有必要对该建设项目强制配套建设环境保护设施。按照天河生态环境分局的逻辑，任何建设项目，无论是否对环境产生影响，都必须配套建设环境保护设施，这是对立法的曲解，于实际也不符合常理。因此，天河生态环境分局在作出本次行政行为的过程中，法律适用错误。三、天河生态环境分局对我厂的处罚执法程序错误。我厂自成立以来，正常合规经营十几年，环保部门没有任何检查，也未对我厂的经营行为是否违反环保法律法规提出任何质疑。本次具体行政行为的作出，则是环保执法在普通的例行检查中，受环保政策的影响，才对我厂的经营行为提出质疑。天河生态环境分局对我厂是否属于污染企业，现场是否存在废水、废气、废物排放问题，如存在三废排放，是否存在排放超标都没有进行任何正式的评估、检测作出科学的判断，而是一刀切的处理方式进行处罚，程序错误。天河生态环境分局在执法过程中，第一次发现相关问题，应当结合企业的实际情况，如确实存在违反环境保护相关法规的情形，也应当给予企业一定的时间进行整改，在整改不到位或出现恶意对抗时再行处罚更为妥当。而不是通过普通的例行检查，突然行政处罚。这样的执法属于选择性执法，对我厂极不公平。综上所述，天河生态环境分局对我厂的处罚事实认定错误、法律适用错误、执法程序错误，该具体行政行为应当予以撤销，请求法院判决：一、撤销天河生态环境分局于2018年12月10日作出的穗天环罚〔2018〕338号《环境保护行政处罚决定书》；二、由被告市生态环境局承担本案的诉讼费。被告市生态环境局辩称：一、天河生态环境分局具有作出涉案行政处罚决定的法定职权。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《环境行政处罚办法》第十四条第一款的规定，天河生态环境分局作为天河区环境保护的主管部门，依法具有查处辖区内公民、法人或其他组织违反《中华人民共和国环境保护法》等相关法律法规行为的职权。二、天河生态环境分局作出涉案行政处罚决定程序合法。2018年10月22日上午9时30分，天河生态环境分局执法人员对正铭纸品装订厂涉案地点进行现场检查，发现该厂在未办理环境影响评价审批及相关手续的情况下，于2007年1月起开始经营工厂化纸品装订制项目（属印刷厂类），面积约648平方米，设有折页机2台、排书机1台、胶装机2台、切书机2台，生产过程中产生的废气未经处理直接排放。其配套建设的环保设施未经验收合格，擅自投入使用。当日下午15时30分，天河生态环境分局执法人员对该厂法定代表人曾晓兰进行询问调查，其称该厂于2007年1月开始经营，主要项目是纸品装订、工厂化装订，属印刷厂，且承认该厂在未办理环保审批及相关手续的情况下进行经营生产，生产过程中熔胶产生的废气未经处理直接排放。2018年11月27日，天河生态环境分局对正铭纸品装订厂作出涉案行政处罚前，向正铭纸品装订厂邮寄送达了穗天环听告〔2018〕329号《环境保护行政处罚听证告知书》，依法告知正铭纸品装订厂其存在的违法事实、处罚的理由和依据及其依法享有的陈述申辩与申请听证的权利。2018年12月10日，天河生态环境分局向正铭纸品装订厂依法作出穗天环罚〔2018〕338号《环境保护行政处罚决定书》，并于2018年12月14日邮寄送达。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十二条第一款、《环境行政处罚办法》第四十八条的规定，天河生态环境分局查处本案并作出涉案行政处罚的程序合法。三、天河生态环境分局作出的涉案行政处罚事实认定清楚、适用法律正确、证据充分。1.根据《中华人民共和国环境保护法》第四十一条、《建设项目环境保护管理条例》（1998年）第十六条、第二十三条、《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二条第二款及《关于修改〈建设项目环境影响评价分类管理名录〉部分内容的决定》附件中第十二项“印刷和记录媒介复制业”第30条“印刷厂；磁材料制品”应组织编制环境影响报告表并办理环境影响评价审批手续的规定，经天河生态环境分局通过前往正铭纸品装订厂经营场所广州市天河区************现场检查及询问调查等方式，查明：正铭纸品装订厂的建设项目现场经营着纸品装订、工厂化装订等，现场有折页机2台、排书机1台、胶装机2台、切书机2台等设备，面积约648平方米。其次，正铭纸品装订厂建设项目属于《关于修改〈建设项目环境影响评价分类管理名录〉部分内容的决定》附件中第十二项“印刷和记录媒介复制业”第30条“印刷厂；磁材料制品”。因此，正铭纸品装订厂用于经营纸品装订、工厂化装订的涉案建设项目，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定的应编制并向环境审批部门报批环境影响报告表的项目。故根据上述法律规定，正铭纸品装订厂应当在涉案建设项目经营生产前办理并完成环境影响评价的审批手续，在该项目配套建设的环境保护设施验收合格后才投入使用。但，在本案中经天河生态环境分局调查核实正铭纸品装订厂在未办理环境影响评价审批手续或者备案的情况下已于2007年1月经营生产，同时在该项目需要配套建设的环境保护设施尚未建成并经验收合格即投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》（1998年）第二十三条的规定。2.正铭纸品装订厂在未办理环境影响评价审批手续的情况下于2007年1月经营生产，同时在涉案项目需要配套建设的环境保护设施尚未建成并经验收合格即投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》（1998年）第二十八条的规定，天河生态环境分局据此于2018年12月10日向正铭纸品装订厂作出穗天环罚〔2018〕338号《环境保护行政处罚决定书》，对正铭纸品装订厂的违法行为作出责令停止进行纸制品装订项目的使用并罚款人民币捌万元整的行政处罚，事实认定清楚、适用法律正确。综上，天河生态环境分局依法对正铭纸品装订厂作出的穗天环罚〔2018〕338号《环境保护行政处罚决定书》事实认定清楚、证据充分、适用法律正确，请求法院依法驳回原告正铭纸品装订厂的诉求。经审理查明：2018年10月22日，天河生态环境分局执法人员对正铭纸品装订厂进行现场检查，发现该厂于2007年1月于广州市天河区***************开始经营（生产），主要（生产）经营纸品装订（工厂化装订，属印刷厂），面积约648平方米，项目总投资100万元，生产经营时间从8时至17时30分；生产设备有：折页机2台、排书机1台、胶装机2台、切书机2台。生产工艺及原辅材料：折页→排书→订书→切成品→包装。污染物排放情况：生产过程中熔胶产生的废气未经处理直接排放。未办理相关环保审批手续。正铭纸品装订厂法定代表人曾晓兰陪同检查，并在《现场检查笔录》上签名确认。当日下午15时30分，天河生态环境分局执法人员对曾晓兰进行询问调查，其称该厂于2007年1月开始经营，主要项目是纸品装订、工厂化装订，属印刷厂，且承认该厂在未办理环保审批及相关手续的情况下进行经营生产，生产过程中熔胶产生的废气未经处理直接排放。2018年11月26日，天河生态环境分局对正铭纸品装订厂作出穗天环听告〔2018〕329号《环境保护行政处罚听证告知书》，告知正铭纸品装订厂其存在的违法事实、处罚的理由和依据及其依法享有的陈述申辩与申请听证的权利。2018年12月2日，正铭纸品厂向天河生态环境分局提交《关于减免行政处罚罚款的申请》，请求减免罚款。2018年12月10日，天河生态环境分局向正铭纸品装订厂作出穗天环罚〔2018〕338号《环境保护行政处罚决定书》，并将决定书于2018年12月14日邮寄送达。正铭纸品装订厂不服，向本院提起本诉。以上事实，有现场检查笔录、调查询问笔录、现场检查照片、环境保护行政处罚听证告知书、关于减免行政处罚罚款的申请、行政处罚决定书及相应送达材料等证据证明，原、被告当庭陈述记录在案。本院认为：《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因机构改革，天河生态环境分局原行政处罚职能由市生态环境局继续行使，故市生态环境局是本案适格被告。《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修正）第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”《建设项目环境保护管理条例》（1998年版）第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”本案中，正铭纸品装订厂经营的工厂化纸品装订项目，应执行国家关于建设项目环境影响评价分类管理的要求，办理环境影响评价手续，且在项目需配套建设的环境保护设施经环境保护主管部门验收合格后，项目主体工程方可投入使用。但是，正铭纸品装订厂于2007年1月在涉案经营场所开工建设涉案项目，直到2018年10月22日天河生态环境分局对其检查时，仍未办理报批手续、未办理环境影响评价手续，也未申请环境保护设施竣工验收，且在生产经营过程中产生污染，正铭纸品装订厂的行为已违反上述规定。根据执法人员前往正铭纸品装订厂经营场所现场检查并询问相关人员进行调查所形成的现场检查笔录、调查询问笔录等证据，能够确定正铭纸品装订厂所经营是工厂化纸品装订项目，天河生态环境分局依照上述规定，在法律规定的幅度内对正铭纸品装订厂作出责令停止进行纸制品装订项目的使用并罚款人民币8万元整的涉案行政处罚决定，并无不当。对于正铭纸品装订厂认为涉案项目生产过程并不涉及化学处理工艺，填报环境影响登记表即可，不需要进行环境影响评价，故天河生态环境分局认定工厂化图书装订为印刷厂类，其应组织编制环境影响报告表并办理环境影响评价审批手续，属于事实认定错误的意见。《建设项目环境保护管理条例》（1998年版）第六条规定：“国家实行建设项目环境影响评价制度。建设项目的环境影响评价工作，由取得相应资格证书的单位承担。”第七条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：……（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；……建设项目环境保护分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制订并公布。”生态环境部办公厅于2018年7月21日作出《关于图书装订项目环境影响评价类别问题的复函》答复河北省环境保护厅，“对工厂化图书装订项目按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号）‘十二、印刷和记录媒介复制业’中的‘30印刷厂；磁材料制品’类建设项目，编制环境影响报告表”。本案中，正铭纸品装订厂是经工商注册的纸品装订厂，经营范围是造纸和纸制品业。经天河生态环境分局现场检查及询问调查，能够确认涉案项目现场有折页机2台、排书机1台、胶装机2台、切书机2台等设备，面积约648平方米，所经营项目是纸品装订、工厂化装订项目，依法应编制环境影响报告表。故正铭纸品装订厂认为其只是装订作坊，涉案项目生产过程并不涉及化学处理工艺，不需要进行环境影响评价的意见，本院不予采纳。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”本案中，天河生态环境分局作出处罚前，已向正铭纸品装订厂发出告知书，告知正铭纸品装订厂拟作出处罚及享有的权利，在审查正铭纸品装订厂向天河生态环境分局提交的《关于减免行政处罚罚款的申请》中的陈述申辩理由后，作出涉案行政处罚决定，程序合法。正铭纸品装订厂称天河生态环境分局选择性执法、执法不规范等意见，因未提交证据证明，本院不予采信。综上所述，正铭纸品装订厂要求撤销天河生态环境分局所作行政处罚的主张，理据不足，本院不予支持，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告广州市天河正铭纸品装订厂的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告广州市天河正铭纸品装订厂负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  许 青人民陪审员  何国梅人民陪审员  梁敏勤二〇一九年九月二十六日书 记 员  周泽纯