云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终466号上诉人（一审原告）曹连英，女，汉族，1940年12月21日生，住云南省昆明市官渡区。委托代理人黄巍、杨芳，云南雁序律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明市官渡区人民政府。住所地：云南省昆明市官渡区云秀路2898号。法定代表人周燕，代理区长。委托代理人邱文庆、佘映廷，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人昆明市官渡区城市更新改造局。住所地：云南省昆明市官渡区云秀路2898号2号楼四楼。法定代表人杨云昆，局长。委托代理人邱文庆、佘映廷，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人昆明市官渡区人民政府吴井街道办事处。住所地：云南省昆明市官渡区东站岔街63号。法定代表人施飞，主任。委托代理人邱文庆、佘映廷，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。曹连英因诉昆明市官渡区人民政府（以下简称区政府）房屋征收补偿安置协议一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2018）云01行初329号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2019年8月28日公开开庭审理了本案。上诉人曹连英的委托代理人黄巍、杨芳，被上诉人区政府的法定代表人周燕、第三人昆明市官渡区城市更新改造局（以下简称区城改局）的法定代表人杨云昆、第三人昆明市官渡区人民政府吴井街道办事处（以下简称吴井街道办）的法定代表人施飞以及被上诉人区政府、第三人区城改局、第三人吴井街道办的委托代理人邱文庆、佘映廷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，区政府于2013年2月18日发布《昆明市官渡区人民政府关于〈官渡区五里中央商务区CBD国有土地上房屋征收决定〉的公告》，其中附有《官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》）；同时也包含附件《官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收与补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）及《官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收与补偿安置补充奖励措施》。《房屋征收决定》中明确记载：“房屋征收主体”为区政府，“房屋征收具体组织实施机构”是官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部（以下简称指挥部）。2017年8月20日，指挥部作出《昆明市官渡区五里中央商务区（CBD）项目（国有土地及地上房屋）房屋搬迁有关事项的通告（第八期）》（以下简称《搬迁通告》），该通告内容表明昆明四零三实业有限责任公司（以下简称四零三公司）片区地块面积约93亩，属于此次房屋征收项目范围。因曹连英的涉案房屋在被征收范围内，指挥部与其签订了《官渡区五里中央商务区（CBD）四零三公司生活区国有土地上房屋（住宅）征收与补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》），其中第三条第2款规定：“甲方基于本次征收应当支付给乙方的全部补偿项目及费用均已完全列明于本协议中，乙方不得另行提出其他任何补偿要求，甲方不再对乙方进行任何补偿。”《补偿安置协议》签订之日，曹连英交出了其持有的被征收房屋的《房屋所有权证》及《国有土地使用证》的原件。后指挥部与曹连英签订《官渡区五里中央商务区（CBD）A22地块回迁选房协议（国有）》，曹连英并签字确认了《官渡区五里中央商务区（CBD）A22地块回迁安置房住宅补差建筑面积房款结算通知单》。另查明，2009年12月14日，云南建工集团有限公司作出的《云南建工集团有限公司关于拟受让昆明四零三实业有限公司产权的承诺书》中明确：“以并购成功之日为界限，在此之前已经办理了房屋产权证的四零三公司职工住户，每户按房屋产权证登记面积的1∶1.5置换产权，置换后的面积为套内建筑面积……”。曹连英所选回迁安置住房已实际交付。曹连英提起本案诉讼，请求：一、确认《补偿安置协议》第二条第4款，第三条第1、2款，第十条第2、3、4、5款无效；二、判令区政府依法向其支付房屋征收拆迁补偿及奖励款211545元；三、判令区政府承担全部诉讼费用。一审法院认为，本案系自然人对其签订的房屋征收补偿协议条款不服，提起确认行政协议条款无效的案件，依法属于行政诉讼受案范围。曹连英系被诉《补偿安置协议》的缔约主体之一，其作为被征收人对该协议不服，具有本案原告的诉讼主体资格。区政府作为官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收项目的征收主体，应当对其成立的房屋征收具体组织实施机构指挥部所作出的行为承担法律责任，即区政府应当对指挥部签订的被诉《补偿安置协议》承担法律责任，故区政府系本案的“适格”被告。从区政府作出的《房屋征收决定》及《搬迁通告》中可以看出，此次官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收项目共涉及五个地块，征收总面积约为1261.28亩，四零三公司地块只是此次征收范围中的一小部分。从公示的《补偿安置方案》中可以看出，此次国有土地上房屋征收项目的住宅安置征收补偿是按照“征一还一”的标准进行补偿的，并不存在“征一还一点五”的标准。但从被诉的《补偿安置协议》中可以看出，对曹连英住宅的补偿实际是按照“征一还一点五”的标准进行了补偿。简言之，就住宅面积的补偿上，曹连英享受到的补偿标准是高于此次国有土地上房屋征收项目公示的补偿标准的。之所以在征收四零三公司职工住宅时提高了住宅面积补偿标准，是源于项目征收主体区政府充分考虑了四零三公司改制时的特殊背景，为解决该企业在改制时所遗留的历史问题，也即在四零三公司改制时云南建工集团有限公司曾对包含曹连英在内的职工作出过“已经办理了房屋产权证的四零三公司职工住户，每户按房屋产权证登记面积的1∶1.5置换产权，置换后的面积为套内建筑面积”承诺。区政府经过多次会议研究，最终认可了该住宅面积的补偿标准，并按照“征一还一点五”的标准对包含曹连英在内的四零三公司职工住宅进行了补偿，该补偿标准突破了《补偿安置方案》确定的“征一还一”的标准，是区政府对四零三公司职工的特殊对待，相较于此次国有土地上房屋征收项目中其他地块上的被征收人，从补偿的总价值上看，曹连英获得了更为有利的补偿。需要注意的是，正因为包含曹连英在内的四零三公司职工获得的住宅面积补偿标准高于其他地块上被征收人的补偿标准，故在征收补偿奖励及房屋装修补偿上，区政府考虑到其获得的额外50%的面积补偿足以超过其按照公示的安置补偿方案确定的征收补偿奖励及房屋装修补偿可获得的金额，故区政府基于整个征收项目的全局考虑，对其在内的四零三公司职工即实际享受了“征一还一点五”的标准的被征收人，作出不再给予征收奖励及房屋装修补偿的决定。很明显，包含曹连英在内的四零三公司职工享受的并不是此次官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收项目中公示的补偿方案，曹连英享受的补偿方案实际是区政府在考虑到四零三公司改制的背景后，给予其的一种特殊的补偿方案，且其享受到的此种补偿方案是高于官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收项目公示的“征一还一”的补偿方案的。本案中，曹连英一方面享受着公示补偿方案之外的“征一还一点五”的优惠面积补偿方案，另一方面又主张享受公示的“征一还一”补偿方案中的各项补偿奖励款，实质上，曹连英是在两种不同的补偿方案中分别选择对自己更为有利的具体补偿标准。在区政府不予认可的情形下，曹连英的此种做法或主张，缺乏事实及法律依据，依法不应支持，故曹连英在已选择“征一还一点五”补偿方案后，另行要求区政府按照另一种补偿方案即《补偿安置方案》中的规定，给予其各项补偿奖励款的诉请，有违公平原则，且无事实及法律依据，依法应不予支持。同时，本案曹连英认为被诉《补偿安置协议》第二条第4款，第三条第1、2款，第十条第2、3、4、5款无效的主要理由是这些条款裁减了其利益，但正如上文分析，此次官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收项目实际上是存在两种不同的补偿方案，其在内的四零三公司职工已享受“征一还一点五”的特殊补偿方案，且其享受到的“征一还一点五”补偿方案所获实际利益整体上也是高于官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收项目公示的“征一还一”的补偿方案的，故从实质结果上看，被诉《补偿安置协议》的条款不存在其所称的“裁减”其利益的情形。曹连英在两种独立的补偿方案中“选择性适用”对自己更为有利的条款并据此认为自身权益受到减损的主张，没有事实及法律依据，不予支持。曹连英要求确认被诉《补偿安置协议》第二条第4款，第三条第1、2款，第十条第2、3、4、5款无效的理由不能成立，且被诉《补偿安置协议》也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，故对曹连英要求确认上述《补偿安置协议》中部分条款无效的诉请，亦不予支持。对于曹连英称“多出的50%的住宅面积补偿，是云南建工集团有限公司给予职工而非被告征收主体给予的补偿”的主张，一审法院认为，从被诉《补偿安置协议》的缔约主体可以看出，这是房屋征收具体组织实施机构指挥部代表房屋征收主体区政府与被征收人签订的房屋安置补偿协议，并不存在云南建工集团有限公司作为房屋征收主体补偿其的情况。同时，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，国有土地上房屋征收补偿的主体不可能是企业。综上，对其该项主张，亦不予支持。综上所述，曹连英所提全部诉讼请求，均没有事实及法律依据，均不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《中华人民共和国合同法》第五十二条及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决驳回曹连英全部诉讼请求。案件受理费50元，由曹连英负担。曹连英上诉称，一审法院将区政府提交的不具有合法性的“会议纪要”确认为合法证据错误。一审将云南建工集团有限公司给予职工的50%住宅面积补偿，认定为是由区政府作为征收主体向其履行征收补偿安置义务错误。此外，本案区政府仅通知其一种补偿方案（2013年2月18日发布），并没有通知过有两种补偿方案，其作为被征收人要求区政府按照上述方案对其进行补偿合法。区政府违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，没有给予其公平补偿，一审法院却判决驳回其全部诉讼请求，一审判决适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判支持其一审的诉讼请求。本案一、二审诉讼费由区政府承担。区政府答辩称，区政府于2013年经法定程序发布《房屋征收决定》，指挥部于2017年发布《搬迁通告》，启动四零三片区房屋签约及搬迁工作。被征收人与指挥部签订的《补偿安置协议》并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的违法无效事由。《补偿安置协议》已就全部补偿项目和费用予以列明，并明确被征收人不得提出其他任何补偿要求，且被征收人在未向区政府腾房的情况下，已经办理完毕回迁安置房的接房入住手续，该补偿安置协议已经实际履行，现其起诉请求其他拆迁补偿款没有依据。指挥部在与被征收人签订《补偿安置协议》前，已就1:1.5的补偿协议向被征收人进行过解释宣传，签订该协议是被征收人的真实意思表示，区政府对被征收人的补偿合法合理。综上，请求二审法院依法裁判，驳回上诉。区城改局陈述意见称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。被征收人与指挥部签订《补偿安置协议》系基于双方真实意思表示，不存在违法无效的事由，如再对被征收人给予其他征收补偿奖励，则对官渡区五里中央商务区（CBD）项目范围内的其他被征收人严重不公平，有违公平原则。指挥部系区政府设立的房屋征收具体组织实施机构，本案《补偿安置协议》约定的1:1.5的回迁安置补偿标准已远远超出同片区其他被征收人的补偿，并未减损本案被征收人的权利或增加其义务，且被征收人也已实际获得回迁安置房，现其起诉请求其他拆迁补偿款没有依据。区政府对被征收人的补偿合法合理。综上，请求二审法院依法裁判，驳回上诉。吴井街道办陈述意见称，本案被征收人与指挥部签订的《补偿安置协议》系基于双方真实意思表示，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的违法无效事由。《补偿安置协议》已明确约定全部补偿项目及费用，不得再提出其他任何补偿要求。被征收人在享受1:1.5套内回迁安置补偿后，又想享受1:1的各项奖励，其诉讼请求完全没有依据。区政府已对本案被征收人进行了合法合理的补偿。综上，请求二审法院依法裁判，驳回上诉。二审中，各方当事人均无新证据提交，各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本案经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。同时，行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。一、关于《补偿安置协议》签订行为是否存在重大且明显违法情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，作为官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收项目的征收主体，行政主体适格。区政府成立指挥部具体组织实施该项目，依据《房屋征收决定》及《搬迁通告》，与曹连英签订《补偿安置协议》，对其按照“1:1.5”的标准进行补偿，并不存在上述法律规定的重大且明显违法情形。二、关于《补偿安置协议》是否存在合同无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案并无证据证明《补偿安置协议》存在上述法律规定的应当确认无效的情形。同时，关于曹连英提出《补偿安置协议》第二条第4款，第三条第1、2款，第十条第2、3、4、5款系格式合同条款，应认定为无效的主张。《中华人民共和国合同法》第四十条规定，格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。本案被诉《补偿安置协议》明确被征收房屋按证载面积的1:1.5进行产权调换，产权调换后面积为套内建筑面积。该补偿标准高于《补偿安置方案》确定的“征一还一”的标准，从补偿的总价值看，其亦获得了更为有利的补偿。故曹连英关于上述条款系“排除其主要权利”的主张不能成立。另，根据本案查明的事实，本案被诉《补偿安置协议》已实际履行，曹连英所选回迁安置住房已实际交付，现其请求确认《补偿安置协议》部分条款无效，并在此基础上要求区政府向其支付房屋征收拆迁补偿及奖励款的请求没有相应的事实和法律依据。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。上诉人曹连英的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人曹连英负担。本判决为终审判决。审判长  杜瑞芳审判员  桂 蕾审判员  易 文二〇一九年九月二十日林珊珊书记员李彦鑫