陕 西 省 高 级 人 民 法 院 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕行终933号 上诉人（原审原告）：朱军战，男，1970年11月2日出生，汉族，住陕西省西安市雁塔区。上诉人（原审原告）：朱军英，女，1974年7月18日出生，汉族，住陕西省西安市雁塔区。上诉人（原审原告）：王磊，男，1984年5月13日出生，汉族，住陕西省西安市雁塔区。上诉人（原审原告）：王玉萍，男，1977年2月4日出生，汉族，住陕西省西安市雁塔区。上诉人（原审原告）：杨拴其，男，1956年5月18日出生，汉族，住陕西省西安市雁塔区。上诉人（原审原告）：杨巧花，女，1981年7月8日出生，汉族，住陕西省西安市雁塔区。上诉人（原审原告）：杨书军，男，1967年7月14日出生，汉族，住陕西省丹凤县。共同委托代理人：陈浩，北京月满拦江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市雁塔区人民政府。住所地：陕西省西安市雁塔区。法定代表人：赵雷，该区区长。委托代理人：庞曼，西安市雁塔区司法局工作人员。委托代理人：段威，陕西雁塔律师事务所律师。上诉人朱军战等七人因诉被上诉人西安市雁塔区人民政府（以下简称雁塔区政府）行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月2日公开开庭审理了本案。上诉人王磊、王玉萍、杨拴其、杨巧花、杨书军及朱军战等七人的共同委托代理人陈浩，被上诉人雁塔区政府的委托代理人庞曼、段威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明：原告朱军战等七人系原西安市雁塔区XX村村民。2005年2月4日，原西安市城中村改造工作领导小组办公室下发《关于2005年第一批城中村改造村的批复》（市XX号），将包括XX村在内的7个村庄列为西安市2005年度第一批城中村改造村。2007年6月14日，西安市城中村改造工作领导小组办公室作出《关于对雁塔区XX村城中村改造工作方案的批复》（市XX组XX号），同意XX村按照雁塔区城改办上报的城中村改造方案实施改造。2009年6月19日，西安市人民政府下发《关于XX村城中村综合改造项目拆迁工作的通告》（市政告字〔2009〕16号）。2018年9月20日，被告雁塔区政府收到原告朱军战等七人邮寄的《行政复议申请书》，请求依法确认雁塔区城改办对XX村所实施的城中村改造的具体行政行为无效。雁塔区政府认为原告的请求表述不清楚，无法确定请求确认无效的是XX村城中村改造中的某一个行为还是整体改造行为，遂于2018年9月25日作出雁行复补字（2018）35号《补正行政复议申请通知书》（以下简称35号补正通知），要求原告5日内进行补正。被告雁塔区政府于2018年10月8日收到原告邮寄的《补正说明》，原告明确其请求确认无效的具体行政行为指的是XX村整体改造行为。2018年10月8日，被告向雁塔区城改办送达《行政复议举证通知书》，雁塔区城改办提交了《行政复议答复书》和相关证据材料。被告雁塔区政府于2018年11月12日作出雁政复决字（2018）35号《行政复议决定书》（以下简称35号复议决定），认为城中村整体改造是由拆迁、安置等一系列具体行政行为构成，不是一项具体的行政行为，朱军战等七人申请复议的XX村整体改造行为不是一项具体的行政行为，其申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条、第六条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第二十八条第（五）项和第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回朱军战等七人的行政复议申请，并向原告邮寄送达。原告对该复议决定不服，遂提起本案诉讼。原审判决认为：本案争议焦点为：一、原告的复议请求是否明确；二、被告的复议程序是否合法。关于焦点一，根据《行政复议法）第二条、第六条和《复议法实施条例》第二十九条的规定，当事人申请行政复议针对的是具体行政行为，对具体行政行为的表述如果不清楚，应当通知当事人补正。本案中，朱军战等七人以雁塔区城改办为被申请人申请行政复议，请求依法确认雁塔区城改办对XX村所实施的城中村改造的具体行政行为无效。城中村改造行为包括一系列行政行为，从其复议请求的表述来看，难以确定被复议行政行为。复议机关要求朱军战等七人明确被复议行政行为，符合上述法律规定。朱军战等七人经补正，明确其请求确认无效的具体行政行为指的是XX村整体改造行为，该表述不能确定被复议行政行为，雁塔区政府根据《复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，以不属于行政复议范围为由决定驳回其行政复议申请正确，应予维持。关于焦点二，《复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。”本案中，被告雁塔区政府于2018年9月20日收到原告朱军战等七人邮寄的《行政复议申请书》，于2018年9月25日作出35号补正通知，没有超过5个工作日。原告关于被告作出35号补正通知程序违法的主张不能成立，依法不予支持。综上，被告雁塔区XX号复议决定认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。原告朱军战等七人要求撤销35号复议决定的理由不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告朱军战等七人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱军战等七人负担。上诉人朱军战等七人上诉称：（一）被上诉人在未明确释明的情况下，即作出35号复议决定，驳回上诉人的复议申请，侵犯了上诉人的合法权益。如果被上诉人认为上诉人的请求不明确，应释明XX村城中村改造的哪一个行为是具体行政行为。上诉人将以被上诉人释明的具体行政行为进行复议，并维护自己的合法权益。（二）原审判决认定事实不清，适用法律错误。原审法院应查明事实后，责令被上诉人在法律规定的范围内，向上诉人作出合理的释明。请求：1、撤销原审判决、撤销35号复议决定，并责令重新作出复议决定或发回重审；2一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人雁塔区政府答辩称：（一）被上诉人作出的35号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。（二）上诉人刻意曲解具体行政行为的概念，混淆城中村改造行为与其所包括的一系列行为的界限。上诉人的复议申请不仅没有事实根据，更无法律和法理支撑。（三）上诉人的复议申请不符合《行政复议法》及《复议法实施条例》所规定的受理条件，其要求撤销被诉复议决定缺乏法律依据。（四）原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，事实依据充分，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致,且各方当事人均无异议，予以确认。本院认为：根据《复议法实施条例》第二十八条第三项的规定，行政复议申请应当有具体的行政复议请求和理由。故复议申请人申请行政复议，应当有具体的行政复议请求和理由。所谓有“具体的行政复议请求”，是指当事人的请求需指向明确的被复议的行政行为或者要求行政机关履行具体的给付义务。因此，申请人在提起行政复议时，一般应当提供被复议行政行为的文号、有关特征或者其他指向明确的证据证明该行政行为客观存在。唯有如此，复议机关才能针对所请求复议的行政行为进行审查，否则复议程序将无法进行，这也是该条立法目的之所在。但是，为保护当事人的复议申请权，一般而言，在申请人的复议请求不具体时，复议机关负有指导和释明的义务。本案中，上诉人朱军战等七人的复议请求是：确认被申请人对雁塔区XX村城中村所实施的城中村改造的具体行政行为无效。而朱军战等七人并未提供“城中村改造”行为的文号或具体特征，也没有其他证据可以指向具体明确的被复议的行政行为。为此，被上诉人雁塔区政府依法向朱军战等七人释明，并请其补正。朱军战等七人在其提交的补正说明中称：“请求确认无效的具体行政行为指的便是XX村整体改造行为。”由于城中村改造工作属于综合改造项目，涉及多部门、多行为。而“XX村整体改造”行为也包括拆迁、安置等一系列的行政行为。因此，被上诉人雁塔区政府在朱军战等七人经补正后，仍无法确定被复议的具体行政行为情况下，依照法定程序作出本案被诉35号复议决定，符合法律规定。原审判决驳回朱军战等七人的诉讼请求，并无不当。上诉人朱军战等七人可以在进一步明确具体的复议请求后，再行申请行政复议。综上，上诉人朱军战等七人的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱军战等七人承担。本判决为终审判决。   审  判  长    肖宏果审  判  员    徐  炯审  判  员    杨成会 二〇一九年九月二十七日 法官助理    仵  媛书  记  员    张家明1