辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终491号上诉人（一审原告）：李丽芳，女，1969年2月13日出生，汉族，住大连市甘井子区。被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区人民政府，所在地址：大连市甘井子区明珠广场1号。法定代表人：郭云峰，该区政府区长。委托诉讼代理人：张军，大连市甘井子区周水子街道办事处工作人员。委托诉讼代理人：刘甲明，辽宁仕鹏律师事务所律师。一审第三人：大连市甘井子区周水子街道办事处，所在地址：大连市甘井子区东纬路110号。负责人：刘俊甲，该办事处主任。委托诉讼代理人：张军，该办事处工作人员。委托诉讼代理人：李姗，北京市京都（大连）律师事务所律师。一审第三人：大连市甘井子区城市发展服务中心，所在地址：大连市甘井子区石北街20号。负责人：慕善明，该中心主任。委托诉讼代理人：李马军，该中心工作人员。委托诉讼代理人：高原，辽宁悦泰律师事务所律师。上诉人李丽芳因诉被上诉人大连市甘井子区人民政府（以下简称甘井子区政府）、一审第三人大连市甘井子区周水子街道办事处（以下简称周水子街道办）、一审第三人大连市甘井子区城市发展服务中心（以下简称区城市服务中心）履行征收补偿职责一案，不服大连市中级人民法院（2018）辽02行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2019年5月14日组织各方当事人进行询问。上诉人李丽芳，被上诉人甘井子区政府的委托诉讼代理人张军、刘甲明，一审第三人周水子街道办的委托诉讼代理人张军、李姗，一审第三人区城市服务中心的委托诉讼代理人李马军、高原到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明：大连顺发房屋开发有限公司（以下简称顺发公司）于1996年、1997年开发建设相关改造项目时建设了大连市甘井子东海街大纺小区顺发职工楼（两层），用以解决部分工人居住问题。李丽芳居住在该职工楼的1层1号，该职工楼所在土地系国有土地。2011年10月8日，区城市服务中心和周水子街道办作出《东海旧区改造地块拆迁补偿安置方案》，其主要内容为：“为改善民生、改善市容、提升城市功能，经区政府研究决定，将东海棚户区列入2011年旧区改造项目并实施改造。一、拆迁范围：海口路以北、东海路以西、红咀子街以东围合地块。二、搬迁期限：2011年10月12日至2011年11月12日。”在一审庭审中，甘井子区政府自认李丽芳所主张的案涉职工楼在前述拆迁围合地块范围内，并称大连市土地储备中心系上述案涉地块的拆迁主体，因案涉地块位于甘井子，故大连市土地储备中心委托甘井子区政府具体操作。区城市服务中心于2018年8月28日出具《关于东海路棚户区改造宗地项目相关涉诉问题的情况说明》，称：该项目在2011年10月启动土地收储前的拆迁工作，因《城市房屋拆迁管理条例》废止，相关部门停止办理拆迁许可手续，拆迁补偿工作参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行。另查明，2014年，顺发公司曾向周水子街道办出具《关于甘井子东海街二层建筑楼房权属及相关情况说明》，主要内容为：“大连顺发房屋开发有限公司于1992年至1995年分别开发建筑了甘井子大纺、东海红嘴子、薛家委等低洼地改造项目。在项目改造过程中，由于赶工期建设，先建了二层住宅楼，有水、电、取暖设备，解决工长住房及部分民工施工使用。此房至今只有国有土地使用证，未办理房证。综上所述，大连顺发房屋开发有限公司既是土地拥有者，更是房屋的建设者及产权人，对此特向政府确权。”又查明，2015年3月25日，大连市城市管理行政执法局对顺发公司作出大执法强拆决字[2013]4070128号强制拆除决定，决定于2015年3月26日依法强制拆除案涉职工楼。2015年4月2日，大连市城市管理行政执法局将案涉职工楼强制拆除。李丽芳不服，于2017年3月20日向大连市沙河口区人民法院提起行政诉讼。该院于2017年9月15日作出（2017）辽0204行初30号行政判决，判决：一、确认大连市城市管理行政执法局于2015年3月25日作出的大执法强拆决字[2013]4070128号强制拆除决定违法；二、确认大连市城市管理行政执法局于2015年4月2日对大执法强拆决字[2013]4070128号强制拆除决定中的大连市甘井子东海街砖混结构两层建筑物强制拆除行为违法；三、驳回李丽芳支付拆迁补偿款或者回迁安置的诉讼请求。大连市城市管理行政执法局不服，上诉至一审法院。一审法院于2018年1月17日作出（2017）辽02行终549号行政判决，判决驳回上诉，维持原判决。2018年3月李丽芳提起本案诉讼，请求判令甘井子区政府依照《东海旧区改造地块拆迁补偿安置方案》确定的住宅回迁安置补偿标准对其予以补偿，并赔偿在征收拆迁期间对其造成的家用电器等物品损失、房屋装修损失等20万元。一审法院认为：2011年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第三十五条规定，“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”国土资源部、财政部、中国人民银行《土地储备管理办法》第十二条规定，“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”第十三条规定，“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。”本案中，甘井子区政府虽主张大连市土地储备中心系案涉地块的拆迁主体，其系接受该中心委托具体实施拆迁补偿安置工作，但甘井子区政府并未对其上述主张提供相应证据。现有证据亦无法证明案涉地块系基于《土地储备管理办法》第十三条之规定，由土地储备机构通过收购国有土地使用权的经济手段而纳入土地储备范围。另外，区城市服务中心作为案涉地块拆迁补偿安置方案的制作主体，自认案涉地块不属于取得房屋拆迁许可证的项目，这意味着，案涉地块上房屋的补偿安置争议也不属于《城市房屋拆迁管理条例》所规定的拆迁人与被拆迁人之间的民事争议。故根据上述规定可知，2011年10月起启动的对案涉地块上房屋实施的拆迁补偿安置工作应当是甘井子区政府基于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的授权而实施的征收补偿行为，甘井子区政府具有对案涉地块上房屋的被征收人予以补偿的法定职责。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”根据上述规定，对被征收的房屋享有补偿利益的主体是房屋所有权人。此外，若被征收的房屋系公有房屋的，还应包括公有房屋的承租人。本案中，从李丽芳提交的现有证据看，仅能证明其系案涉房屋的实际居住人。在案涉房屋的建造者，即案外人顺发公司在《关于甘井子东海街二层建筑楼房权属及相关情况说明》中主张该公司系案涉房屋的所有权人的情况下，李丽芳无据证明其本人是案涉房屋的所有权人。故李丽芳要求甘井子区政府依照《东海旧区改造地块拆迁补偿安置方案》确定的住宅回迁安置补偿标准对其予以房屋所有权人的补偿，理由不能成立。对其该项诉讼请求，一审法院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，当事人诉请行政机关行政赔偿的前提应是行政机关有实施事实行为或者违法行使职权行为并造成其合法权益受损的事实。本案中，李丽芳要求甘井子区政府赔偿在征收拆迁期间对其造成的家用电器等物品损失、房屋装修损失等20万元。但根据业已生效的一审法院（2017）辽02行终549号行政判决查明的事实，针对案涉房屋的拆除系大连市城市管理行政执法局所为，与甘井子区政府无关。李丽芳无据证明其主张的上述损失系甘井子区政府的行为所造成。故李丽芳的赔偿请求缺乏事实根据，一审法院亦不予支持。据此判决：驳回李丽芳的诉讼请求。案件受理费50元，由李丽芳负担。李丽芳上诉称：一审法院认定事实不清，适用法律错误。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定的被征收人，除房屋所有权人之外，还应包括合法的房屋使用权人。案涉房屋是李丽芳购买的，虽无房屋产权证书，其对房屋具有所有权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，房屋征收前应当由有关部门对未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中在没有任何机关对此进行认定的情况下，甘井子区政府责令执法局对案涉房屋进行拆除是违法的。综上，案涉房屋已经由李丽芳实际居住使用近20年，李丽芳交纳了购房款，属于合法的使用权人，依法应当得到补偿。甘井子区政府对于拆除案涉房屋应当承担赔偿责任。请求撤销一审判决，支持李丽芳的诉讼请求。甘井子区政府辩称：案涉房屋未经登记属于违法建筑，不应予以补偿。李丽芳与顺发公司签订的分房协议书中约定房屋的产权归顺发公司所有，李丽芳不是房屋所有权人。案涉房屋拆除是由执法局实施，不是区政府责成的，区政府不承担赔偿责任。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。周水子街道办述称：同意区政府答辩意见。区城市服务中心述称：同意区政府答辩意见。李丽芳与顺发公司针对案涉房屋形成的是租赁关系，而非买卖关系。顺发公司已经承认该职工楼没有任何审批手续，属于违法建筑。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，一审判决认定的事实属实。另查明，1997年3月7日李丽芳与顺发公司签订《有偿分配职工住房协议书》，约定顺发公司为李丽芳有偿提供住房一处。具体约定内容如下：一、住房地址在大纺小区顺发职工楼一层一号，建筑面积49.16平方米。二、李丽芳在入住前，须给付顺发公司三万元，作为预交住房租金款。三、上述住房的所有权属于顺发公司，李丽芳入住后享有使用权。李丽芳不得以任何方式将住房转让他人。四、李丽芳在居住期间，对其所住房屋及室内设施，必须注意爱护和不得随意改动，否则，须对由此造成的损失承担赔偿责任。五、李丽芳辞职或被辞退后，须于十日内主动将其住房腾出交给顺发公司。顺发公司须于李丽芳交出住房后十日内，参照李丽芳居住期间国家规定的住房租金标准，与其办理预交房租和租金清算。六、本协议在履行中，双方可参照国家新出台的房改政策、法规和有关规定，对原约定的条款进行修订或补充。本院认为，本案的焦点为案涉房屋的性质，及李丽芳应否享有补偿利益和获得赔偿。关于李丽芳等人所居住的涉案房屋的性质。甘井子区政府在实施房屋征收时，应当对该房屋的合法性进行认定，并根据认定结论作出是否补偿的决定，依法履行职责。根据另案生效判决查明的事实，甘井子区政府已经就涉案房屋性质作出了认定，其所属周水子街道办在2013年9月9日向大连市城市管理行政执法部门出具的证明中，证明涉案房屋建筑为未经批准的临时建筑，该证明即应视为甘井子区政府针对涉案房屋性质所作的认定意见。该认定的依据是房屋建设者顺发公司出具的说明，顺发公司法定代表人认可涉案房屋系其建设的临时建筑，且未经城市主管部门审批。结合本案具体情况，涉案房屋建设于1997年，《城市规划法》已经实施，对于城市规划区内进行建设的，均需要取得建设工程规划许可，临时建设的，亦需要取得临时规划许可。顺发公司作为房地产开发企业对相应的行政审批程序应是明知的，故其建设涉案建筑时违反了《城市规划法》的相关规定。关于李丽芳应否予以征收补偿。本案中，顺发公司在开发建设其他项目时，为了解决内部职工居住问题一并在项目地址临时加盖住房，并出租给李丽芳等职工，涉案建筑只是用于临时居住，待职工辞职或者被辞退后，房屋需交还顺发公司。综合以上因素，涉案房屋实质上是顺发公司为了职工工作方便而在建设项目地址临时加盖的建筑，自始就未能取得规划审批手续。甘井子区政府认定涉案房屋属于未经批准的临时建筑并无不当。李丽芳实际居住的涉案房产既未取得房屋规划建设手续，亦未进行房屋权属登记，亦未被认定为合法建筑，故李丽芳不是合法公房的承租人，其不属于应予补偿的使用权人。因而甘井子区政府对涉案房屋无需承担补偿义务。一审法院据此认定李丽芳不享有征收补偿利益并无不当。李丽芳请求甘井子区政府履行征收补偿职责没有依据，本院对其此项上诉请求不予支持。关于李丽芳提出其交纳的房款实为购房款而非房租款，其对涉案房屋具有所有权，《征补条例》除规定对房屋所有权人进行补偿外，对合法的房屋使用权人也应当给予补偿，故甘井子区政府应当对其履行补偿义务等上诉理由。按照顺发公司与李丽芳等人签订的有偿分配住房协议的约定，李丽芳等对于涉案房屋仅有使用权，在其离开公司后，需将房产交还公司，故李丽芳关于对房屋享有所有权的上诉理由不成立，本院不予支持。关于李丽芳提出的赔偿请求问题，其所主张的物品损失并非房屋征收补偿范围，而是与强制拆除房屋行为具有关联性，与本案并非同一法律关系。一审法院对此已论述清楚，本院不再赘述。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，依法应予维持。李丽芳诉请甘井子区政府履行征收补偿职责的上诉理由不成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人李丽芳负担。本判决为终审判决。审判长  赵英伟审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一九年九月二十七日法官助理徐一凡书记员鞠林附：相关法律司法解释条文中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。