黑龙江省大庆市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑06行终72号上诉人孙淑杰，女，1967年4月22日出生，汉族，住大庆市萨尔图区。被上诉人大庆市龙凤区龙凤镇人民政府，住所地大庆市龙凤区卧龙路14号。法定代表人孟子玉，该镇镇长。上诉人孙淑杰诉大庆市龙凤区龙凤镇人民政府（以下简称龙凤镇政府）行政赔偿一案，不服大庆市让胡路区人民法院（2019）黑0604行初53号行政裁定，向本院提起上诉。上诉人孙淑杰上诉称，请求撤销大庆市让胡路区人民法院作出的（2019）黑0604行初53号行政裁定；本案指令大庆市让胡路区人民法院予以立案。事实和理由：大庆市龙凤区农业局、大庆市国土资源局龙凤分局、龙凤镇政府于2019年1月5日发布的《通知》和大庆市自然资源局于2019年1月10日作出行政处罚听证告知书（庆自然资执听告[2019]096号），已经确认了龙凤镇政府要求孙淑杰按照统一的规划和要求建设看护房的具体行政行为违法。龙凤镇政府的违法行为给孙淑杰造成了巨大的损失，故龙凤镇政府应当承担赔偿责任。本院认为，本案的核心问题是：1.本案是否属于单独提起的行政赔偿诉讼；2.孙淑杰是否向赔偿义务机关提出过先行处理申请；3.本案的加害行为是否已经被确认违法。（1）本案是否属于单独提起的行政赔偿诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”行政赔偿诉讼可以分为“提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的诉讼”和“单独提起的行政赔偿诉讼”两种类型。就本案而言，孙淑杰向一审大庆市龙凤区人民法院只提出了一项诉讼请求，即：要求判令龙凤镇政府支付孙淑杰看护房价值损失赔偿金897600元、屋内物品损失赔偿金60000元、附属物损失赔偿金570000元。孙淑杰的行政赔偿请求并非是在提起行政诉讼的同时一并提出的，而是单独提出的，因此，本案属于单独提起的行政赔偿诉讼。二、孙淑杰是否向赔偿义务机关提出过先行处理申请。“单独提起行政赔偿诉讼”的，除了必须是在具体行政行为已被确认违法的基础上，还必须经由赔偿义务机关先行处理，或者赔偿请求人应先向赔偿义务机关提出赔偿申请，赔偿义务机关受理后作出赔偿或不予赔偿决定，或者赔偿义务机关超过期限对申请人的申请不作处理。此后，赔偿申请人才能向法院单独提起行政赔偿诉讼，否则当事人提起的诉讼会面临不符合起诉条件的法律风险。本案中，孙淑杰提交了国家赔偿申请书一份、改退批条复印件一份，旨在证明孙淑杰向龙凤镇政府邮寄过国家赔偿申请书，因为改退批条上的邮戳的日期为2019年4月19日并批注了“拒收”字样，孙淑杰认为龙凤镇政府超过期限对其申请不作处理，所以孙淑杰于2019年7月5日，直接向大庆市龙凤区人民法院提起行政赔偿诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条规定：“赔偿请求权人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的2个月届满之日起3个月内提出。”因此，孙淑杰向赔偿义务机关提出过先行处理申请。三、本案的加害行为是否已经被确认违法。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项规定，加害行为是具体行政行为的，该行为已被确认违法是单独提起行政赔偿诉讼的法定起诉条件之一。《中华人民共和国行政复议法》第三条第（三）项规定：“……行政复议机关履行下列职责：……（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；……。”《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此可知，有权对地方各级人民政府的具体行政行为违法确认的主体为上一级人民政府或者人民法院。本案中，由于孙淑杰主张要求其按照统一的规划和要求建设棚室和看护房的是龙凤镇政府，有权对龙凤镇政府的具体行政行为违法确认的主体应为大庆市人民政府和人民法院。而大庆市自然资源局于2019年1月10日作出的行政处罚听证告知书（庆自然资执听告[2019]096号）属于行政处罚。行政处罚是行政机关对违反行政法规范的相对人实施的法律制裁行为，并不能确认具体行政行为违法。大庆市自然资源局是大庆市人民政府的工作部门，并非是龙凤镇政府的上一级人民政府，所以大庆市自然资源局没有确认龙凤镇政府的具体行政行为违法的法定职权。因此，孙淑杰提出的大庆市龙凤区农业局、大庆市国土资源局龙凤分局、龙凤镇人民政府于2019年1月5日发布的《通知》和大庆市自然资源局于2019年1月10日作出的行政处罚听证告知书（庆自然资执听告[2019]096号）已经确认了龙凤镇政府要求孙淑杰按照统一的规划和要求建设看护房的具体行政行为违法的主张并不成立。对于赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿决定的情形，赔偿请求权人不能向人民法院单独提起行政赔偿诉讼，应提起行政违法确认及行政赔偿之诉。综上，本案不符合行政赔偿诉讼的起诉条件。一审法院裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林癸成审判员  徐荣红审判员  王彩云二〇一九年××月八日法官助理刘亚旋书记员  赵 畅附：相关法律、司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。２．《中华人民共和国国家赔偿法》第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。3.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（1）有明确的被告；（1）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（1）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（1）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（1）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（1）符合法律规定的起诉期限。4.《中华人民共和国行政复议法》第三条依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；（七）法律、法规规定的其他职责。行政机关中初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。第十三条对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。