浙江省衢州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙08行终85号 上诉人（原审原告）沈瑞松，男，1965年9月3日出生，汉族，住浙江省江山市。 委托代理人（特别授权代理）李剑平，江西洪胜律师事务所律师。 上诉人（原审被告）江山市廿八都镇人民政府，住所地浙江省江山市廿八都镇凤林路1号。 法定代表人姜剑宏，镇长。 委托代理人（特别授权代理）徐新，江山市廿八都镇人民政府工作人员。 委托代理人（特别授权代理）蔡洪星，浙江达正律师事务所律师。 原审第三人江山市廿八都镇坚强村村民委员会，住所地江山市廿八都镇坚强村。 法定代表人张孝奋，主任。 委托代理人（特别授权代理）龚需林，浙江开岚律师事务所律师。 沈瑞松诉江山市廿八都镇人民政府（以下简称廿八都镇政府）、第三人江山市廿八都镇坚强村村民委员会(以下简称坚强村委会)行政强制及行政赔偿一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2019年5月24日作出（2018）浙0802行初275号行政判决。沈瑞松、廿八都镇政府均不服，向本院提起上诉，本院于2019年6月19日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原判认定，原告沈瑞松系江山市廿八都镇坚强村张家源自然村的村民，其父亲沈茂昌名下有50㎡取得集体土地建设用地使用证的房屋和经许可审批用地面积为91㎡的房屋。2001年原告经审批建造了30㎡房屋用作厨房。原告父亲沈茂昌去世后，上述房屋一直由原告占有并使用。2009年5月14日，江山市委制定了市委发[2009]25号《中共江山市委江山市人民政府关于进一步推进下山搬迁工作的若干政策意见》，其中，第二条搬迁范围及对象规定，（一）居住在高山远山交通条件差、基础设施落后、发展潜力有限，经市扶贫办批准，自愿搬迁的农户；（二）经省国土部门认定需要避让搬迁的农户。第三条规定，搬迁地、安置地乡镇政府是下山搬迁工程的实施主体。搬迁地乡镇负责下山搬迁对象审核、宣传发动、组织搬迁、下山搬迁农户原居住地房屋拆除、宅基地复垦等工作。第五条第（一）项规定，自愿搬迁农户以户为单位向户籍所在地村委会提出书面申请，村委会对其核实；乡镇审核后，与农户签订下山搬迁协议书、宅基地收回协议书，将相关协议和户籍审核证明等材料报市扶贫办审定；经公示无异议的，核定为下山搬迁对象。第（六）项规定，零星搬迁农户实行先拆除原居住房屋后安置办法，整体搬迁农户在落实宅基地一年半内必须无条件拆除原居住房屋及附属建筑物。 2009年6月22日，江山市扶贫开发领导小组办公室制定了江扶贫办﹝2009﹞14号《江山市下山搬迁工作实施办法》，第十三条老屋拆除第（一）项拆除时间规定，零星搬迁农户，必须在落实宅基地后二个月内，拆除原居住房屋及附属建筑物后方可安置；整体搬迁农户，必须在落实宅基地一年半内拆除原居住房屋及附属建筑物，如原居住地无房屋的，必须提供相关证明材料。第（二）项拆屋验收规定，下山搬迁农户向所在乡镇提出老屋拆除验收申请（附土地使用权证、房产证），经乡镇实地验收后，将市扶贫办统一印制的拆除老屋验收单和拆屋的照片等相关材料和复印件报送市扶贫办，附拆屋验收单一式三份（市扶贫办、市国土局、安置乡镇各一份）。第（三）项老屋宅基地管理规定，下山搬迁农户拆除原居住房屋后报搬迁地乡镇验收，拆除老屋的宅基地一律归集体所有。 2012年8月17日，沈瑞松将其父亲名下土地使用权为50㎡的房屋交付拆除，经村委会和镇政府验收后出具《江山市下山搬迁农户老屋拆除验收单》。2012年8月3日，原告和迁建安置单位凤林镇人民政府签订了《江山市下山搬迁农户建房协议》，协议第四条约定，根据下山搬迁政策，乙方落实宅基地后，一律实行“先拆后建”政策。即在投标取得宅基地后，必须在2个月内先拆屋和办理户口迁移手续，凭搬迁地乡镇《江山市下山搬迁农户老屋拆除验收单》予以抵扣搬迁补偿款，其余地价款在投标取得宅基地后20天交清。经江山市扶贫开发领导小组办公室审核，原告沈瑞松为2013年第六批下山搬迁农户，获得28000元财政补助。原告经投标取得凤林镇凤鸣小区74号宅基地，缴纳68000元宅基地款项，并于2013年期间建造了建筑面积280㎡的安置房。 因原告父亲名下批准用地面积为91㎡的房屋和原告名下建筑面积为30㎡的厨房一直未予拆除，2018年8月17日，第三人坚强村委会对原告房屋实施拆除。原告对拆除行为有异议，于2018年9月12日诉至法院，请求：1.确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.赔偿原告房屋的经济损失（房屋被拆时的市场价格及房屋内家具物品的价值）；3.确认江山市市委发[2009]25号《中共江山市委江山市人民政府关于进一步推进下山搬迁工作的若干政策意见》第五条内容无效。 原审法院认为，首先，本案的争议焦点是被告廿八都镇政府是否实施了行政强制行为，行为是否构成违法。根据江山市委发[2009]25号文件规定，搬迁地乡镇政府是下山搬迁农户原居住地房屋拆除的实施主体。本案案涉房屋虽系第三人坚强村委会拆除，但村委会并不具有实施强制拆除的法定职权，故该行为应认定为被告廿八都镇政府委托实施的拆除行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案被告未能在举证期限内提交证据证明房屋拆除前履行了程序正当原则且无正当理由，故行政行为应被确认违法。被告辩称该拆除行为系符合双方约定的意见，无相关证据加以证明，法院不予采信。其次，关于原告主张赔偿的请求，根据前述文件规定，案涉房屋属于应拆除对象，故原告主张对房屋价值进行赔偿的请求法院不予支持。原告无相关证据证明房屋内有物品损失，故原告主张赔偿的诉讼请求法院不予支持。再次，关于原告要求对江山市委发[2009]25号文件附带审查的诉请，本院认为，该文件系江山市党委制定的文件，不是地方人民政府制定的规范性文件，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的当事人可以一并请求审查的规范性文件范畴，原告该项诉讼请求法院不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告江山市廿八都镇人民政府于2018年8月17日强制拆除原告沈瑞松所有的坐落于江山市廿八都镇坚强村张家源村房屋的行为违法；二、驳回原告沈瑞松的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告江山市廿八都镇人民政府负担。 上诉人沈瑞松上诉并答辩称，原判认定涉案房屋属于“应拆除房屋对象”，并据此判决驳回上诉人赔偿请求，认定事实错误，超出宪法、法律范围，严重侵害其合法权益。具体理由如下：1.涉案房屋系沈瑞松经廿八都镇政府审核、江山市人民政府批准取得《集体土地使用权证》《村镇规划选址意见书》的土地上建造的房屋，且江山市政府至今未注销涉案房屋的土地使用权证，沈瑞松依法获得房屋物权，涉案房屋系沈瑞松合法私有财产。2.《中华人民共和国宪法》第十三条规定：“公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定对公民的私有财产实施征收或征用并给予补偿。”本案中，廿八都镇政府不论实施的是“下山搬迁复垦”还是“三改一拆”，均应属于为了公共利益的需要，根据宪法规定，应当对公民私有财产实施征收或征用并给予补偿后再予实施。3.江山市市委发[2009]25号文件第二条第六项“老屋拆除规定，零星搬迁农户实行先拆除原居住房屋后安置办法，整体搬迁农户在落实宅基地一年半内必须无条件拆除原居住房屋及附属建筑物”，该文件已超越且违反宪法，一审法院依据违反宪法法律规定的规范，认定涉案房屋属于无补偿的“应拆除房屋”，适用法律错误。4.原审法院已经认定廿八都镇政府实施的强制拆除涉案房屋行为违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关在行使行政职权时违法造成他人财产损失的，依法应当承担行政赔偿责任。且《中华人民共和国民法总则》第一百一十七条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的赔偿”、《中华人民共和国物权法》第四条规定“国家、集体、个人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”、《江山市市区征收集体土地房屋拆迁补偿暂行办法》第十九条第三款规定“选择迁建安置的被拆迁房屋按重置评估价格给予补偿，在拆迁补偿时可给予适当补偿”，上诉人被强制拆除的合法房屋依法应得到重置价格的合理赔偿。本案中，虽沈瑞松因下山脱贫搬迁获得财政补助资金28000元，但根据浙江省扶贫办公室（2008）34号《关于印发浙江省下山搬迁项目管理办法的通知》第十一条“省补助资金主要用于下山搬迁农户的建房、购房的直接补助”之规定，该补助资金系对原告在下山搬迁中的建房、购房补助，非对沈瑞松宅基地复垦前地上建筑物及房屋拆除给予的补偿。综上，原审认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销原判，改判支持沈瑞松请求赔偿被拆除房屋的重置成本价600000元（以司法造价鉴定为准）。 上诉人廿八都镇政府上诉并答辩称，原判认定事实错误，适用法律不当。其一，廿八都镇政府虽为下山搬迁工程的实施主体，但仅负责下山搬迁对象审核、宣传发动、组织搬迁、下山搬迁农户原居住地房屋拆除、宅基地复垦等工作。廿八都镇政府除对下山搬迁对象审核、宣传发动外，其他工作并不需要廿八都镇政府组织人员具体实施，如搬迁和房屋拆除均由下山搬迁户自行实施，宅基地复垦工作由当地村委会具体实施，廿八都镇政府仅予以督促指导。根据江山市委发[2009]25号文件，廿八都镇政府非拆除房屋实施主体。其二，该镇政府未委托坚强村委会实施拆除涉案房屋，该村委会系根据文件规定和《下山搬迁协议书》约定，在原先已拆除部分的基础上帮助沈瑞松将其应拆未拆的房屋继续拆除完毕，最终将收回的土地复垦，且该村委会拆除房屋前已先行通知沈瑞松。廿八都镇辖区内下山搬迁农户众多，除沈瑞松等部分人外，均按照规定自行拆除原居住地房屋，沈瑞松不能超越法律成为特殊公民。其三，沈瑞松在原居住地的房屋属于应拆而未拆除完毕的房屋，不属于“三改一拆”房屋，不属于行政强制法第四条、第十八条等规定的情形，无需按照该规定在拆除前履行相关程序，廿八都镇政府无法依法向法庭提交程序正当的相关证据。请求二审法院改判驳回原告的全部诉讼请求。 原审第三人坚强村委会陈述称，1.沈瑞松混淆下山搬迁性质，本案系行政协议行为，非征收、征用。根据江山市委发[2009]25号文件，本案下山搬迁目的系“进一步改善低收入农户生存发展环境，努力促进低收入农户增收增富，全面建设惠及全市人民的小康社会”，其实施方法是“农民主体、自愿搬迁”。实际实施过程中，是由沈瑞松自愿选择是否搬迁并签订协议。征收、征用是政府为建设需要，强制农民搬迁、交付土地并给予补偿。沈瑞松混淆概念导致错误诉讼。2.江山市委发[2009]25号文件规定下山搬迁必须拆除老屋，该规定符合土地管理法规定的一户农户只能拥有一处宅基地的规定。3.坚强村委会系为了落实[2018]105号文件，协助村民履行行政协议，尽快取得异地建设房屋产权证件，在沈瑞松同意的情况下，协助村民拆除原房屋合法，村委会基于相信上诉人沈瑞松会诚信陈述而未在第一次开庭前提供能够证明上述事实的证据，相关证据对认定本案事实具有重大影响，法院应当采信。村委会实施该行为系自主行为，未受到镇政府委托，镇政府亦不知情。综上，请求二审法院依法裁判。 上诉人沈瑞松、廿八都镇政府上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一、二审审理情况以及两上诉人的上诉理由、原审第三人的陈述意见，二审中，主要围绕本案起诉是否具有事实和法律依据等争议焦点进行审理。 经审理，二审对原判认定的沈瑞松户涉案房屋及下山搬迁过程相关事实予以确认。 本院认为，各方对上诉人沈瑞松涉案房屋因该户下山搬迁项目被拆除无争议，有争议的是，涉案房屋是否系被强制拆除及拆除行为是否合法，所依据的规范性文件是否属于一并审查的规范性文件。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，存在行政行为是提起行政诉讼的前提。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项明确要求，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料”，本案中，上诉人沈瑞松主张廿八都镇政府强制拆除其涉案房屋，但又明确表示涉案房屋拆除前其所在村委会主任电话告知其拆除事宜，其知晓拆除事宜，且于拆除当天至现场清理屋内物品，相关陈述与原审第三人坚强村委会村主任陈述相印证，足以认定。本院认为，结合上诉人沈瑞松已于事先自行腾空涉案房屋、拆除前沈瑞松知晓拆除事宜且于拆除当天至房屋内清理物品配合拆除等事实，可以认定，涉案房屋系经上诉人沈瑞松同意后拆除，非廿八都镇政府强制拆除。虽然上诉人廿八都镇政府系沈瑞松户下山搬迁所依据的中共江山市委市委发[2009]25号文件《关于进一步推进下山搬迁工作的若干政策意见》规定的责任主体，但涉案房屋非经强制程序拆除，本案缺乏可诉的行政强制行为，上诉人沈瑞松诉讼针对的行政强制无证据支撑且与现有证据反应的事实相悖，本案起诉缺乏法定起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。因基础行为不符合法定起诉条件，上诉人沈瑞松关于行政赔偿及一并审查规范性文件的请求亦不符合起诉条件，本案均不予审查。 综上，上诉人廿八都镇政府关于未实施被诉行政强制行为的上诉意见成立，原审法院认定涉案房屋系廿八都镇政府强制拆除缺乏事实依据，适用法律错误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销浙江省衢州市柯城区人民法院（2018）浙0802行初275号行政判决； 二、驳回上诉人沈瑞松的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长 沈 婷 审判员 朱桂英 审判员 祝伟荣 二〇一九年九月十六日 法官助理何辛 书记员林柯莉 ?