安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖行终940号 上诉人（一审被告）安徽省淮南市潘集区人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区长江东路政务新区，统一社会信用代码113404060030063357E。 法定代表人宋立敏，该区区长。 委托代理人钱坤，该区司法局工作人员。 委托代理人许波，安徽舜耕山律师事务所律师。 上诉人（一审被告）安徽省淮南市平圩镇人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区平圩镇，统一社会信用代码113404060030639042。 法定代表人李莉，该镇镇长。 委托代理人梁允安，安徽俊诚律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）淮南市恒日新型建材有限公司，住所地安徽省淮南市潘集区平圩镇，统一社会信用代码91340400574418959W。 法定代表人王英，该公司执行董事兼总经理。 委托代理人万会昌，安徽昌淮律师事务所律师。 委托代理人刘辉，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。 一审第三人淮南平圩第三发电有限责任公司，住所地安徽省淮南市潘集区平圩镇，统一社会信用代码913404000597469742。 上诉人安徽省淮南市潘集区人民政府（简称潘集区政府）、安徽省淮南市平圩镇人民政府（简称平圩镇政府）因淮南市恒日新型建材有限公司（简称恒日建材公司）诉其不履行法定职责一案，不服安徽省淮南市中级人民法院(2019)皖04行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 恒日建材公司向一审法院起诉称，该公司系通过被告招商引资到安徽省淮南市潘集区平圩镇投资的民营企业，2009年7月21日经淮南市潘集区发展和改革委员会立项备案。2011年4月，该公司与平圩镇政府签订《招商引资合同》，后原告投入大量资金开展项目建设，购买设备、安装调试，具备年产36万立方米商品混凝土的生产能力并投入生产。生产经营过程中，原告企业和原法定代表人多次受到市、区、镇党委政府及部门的表彰。正常生产经营期间，因第三人扩建的原因，平圩镇政府于2013年2月18日责令原告停产，后就对原告的停产损失补偿事宜，两被告多次开会协调，提出对原告企业的固定有形资产和经营利润损失给予补偿，并就此形成《会议纪要》，确定对原告损失由政府委托有资质的评估单位进行评估，补偿款项由第三人交付给潘集区政府，再由潘集区政府交付给原告。此后按照《会议纪要》精神，由平圩镇政府委托淮南市玖伍价格评估有限责任公司（以下简称玖伍公司）对原告资产作出评估报告：原告有形资产价值为人民币（下同）30392617.00元，无形资产（即每年经营净利润）为16950000.00元。对此结果，两被告均无异议。2015年7月1日，按照被告要求，原告将土地、厂房、设备等全部资产移交给了第三人。原告认为，被告作为区县级人民政府和法定征收主体，在原告按其要求，主动履行交付被征收资产义务后，其应当依法主动履行补偿职责。而其在与原告协商对补偿内容、补偿标准、补偿款项达成共识的情形下，仍拒不履行支付补偿款的义务，属行政不作为，侵害原告合法权益。请求：一、确认被告不履行安置补偿法定职责的不作为行政行为违法；二、本案的诉讼费由被告及第三人承担。 一审法院审理查明，恒日建材公司是在淮南市潘集区平圩镇投资兴办的预拌商品混凝土项目招商引资企业。该公司《营业执照》显示：其于2011年5月4日注册成立并开始经营，住所为：安徽省淮南市潘集区平圩镇丁圩村（平圩电厂南侧），并对经营范围予以明确。该公司建设的恒日建材公司混砼站新建项目获潘集区发改委于2009年7月21日作出的潘发改[2009]112号《函》，同意备案。该公司向潘集区安监局上报的《淮南市恒日新型建材有限公司混凝土搅拌站安全生产评价验收的申请》于2011年12月16日获该局作出的潘安监[2011]13号《批复》验收,并于2011年2月17日获颁了编号：2011字第2号《建设项目选址意见书》，确认为其建设规模为：12926.74平方米，建设单位拟选位置：平圩电厂南侧。其所占用土地权属经淮南市地产市场管理处于2013年4月17日作出编号：淮地管（2012）[调]字第021号《土地权属调查报告》予以认定。 2013年2月18日，平圩镇政府向原告作出《关于淮南市恒日新型建材有限公司搅拌站停止生产的报告》，言明：因平电三期扩建发展规划的需要，你公司搅拌站在平电三期建设规划范围内，请你公司从即日起停止生产建设，平电三期将依据有关规定对你公司搅拌站进行征迁补偿安置。2013年10月20日，潘集区加强企地联系工作领导小组办公室向恒日建材公司作出《关于淮南市恒日新型建材有限公司停止建设的通知》，言明：依据平电三期扩建发展规划的需要，你公司厂房在平电三期建设规划范围内，请你公司从即日起停止生产建设，平电三期将依据有关规定对你公司产房进行征迁安置。2014年9月30日，潘集区政府办公室作出《会议纪要（57）》，言明：2014年9月25日上午，区政府召开了安徽淮南平圩发电有限责任公司三期项目建设推进协调专题会议……就平电三期项目建设推进过程中涉及恒日建材公司拆迁事宜的解决方法和途径进行了协商，达成了初步意见……二是通过积极协商，潘集区政府，平电公司与恒日建材公司均同意通过仲裁方式，解决相关拆迁补偿事宜。潘集区政府作为征收主体，恒日建材公司为被征收单位，由平电公司作为赔偿主体按照淮南仲裁委员会仲裁结果向潘集区政府支付赔偿款。三是因恒日建材公司停工至今一年多了，由平电公司先行预付潘集区政府300万元，用于解决职工等相关问题，待仲裁裁决下达后，按照多退少补的原则由潘集区政府进行补偿。 因前述征收补偿事宜，恒日建材公司停止生产经营后，于2015年7月将其生产经营设施设备交由第三人处理。后恒日建材从潘集区政府领取补偿款项合计2900万元。因该征迁补偿事宜经协商和仲裁处理未果，提出前述诉讼请求。 一审法院认为，本案争议焦点：一、原告提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限；二、原告诉请被告不履行安置补偿法定职责违法是否有事实和法律依据，能否得到支持。 对于争议焦点一，一审法院认为，本案系原告诉请确认被告不履行法定职责违法的案件。被告作为征收补偿主体，至今未就此次被征迁的厂房的损失对原告予以安置补偿，该不履行法定职责的情形一直延续，原告现提起本案诉讼，不超过法定的起诉期限。 对于争议焦点二，一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案是由于恒日建材公司的生产经营场所在平电三期建设规划范围内，因第三人平电三公司建设该项目需要，要求恒日建材公司停止生产建设，配合征收安置而引发。依照前述规定和潘集区政府办公室就此次征迁事宜作出的《会议纪要》，能够确定潘集区政府是本案的征收主体。实际上，原告也是依据潘集区政府、平圩镇政府的要求，将自己的生产经营设备、厂房等进行搬迁。被告作为此次征收和搬迁的人民政府，具有对原告依法进行征收安置补偿的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，平圩镇政府在推进此次征收和拆迁工作期间，具体负责征迁工作相关事宜，向恒日建材公司作出《停产报告》并积极参加协调处理，属于适格的共同被告。两被告应对原告被征迁的厂房的损失履行法定补偿职责而未履行，属于行政不作为。 综上，原告的诉讼请求成立，依法应予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认潘集区政府和平圩镇政府不履行对恒日建材公司被征迁的厂房的损失安置补偿法定职责的行为违法。 潘集区政府上诉称，1、恒日建材公司的起诉超过法定起诉期限。本案中，恒日建材公司陈述其于2015年7月1日将土地、房屋、设备交由第三人搬迁拆除，如其认为被告不履行法定职责，应当在此后的6个月内起诉。而其于2019年1月起诉，超过法定起诉期限。2、恒日建材公司不享有涉案土地的使用权，潘集区政府不存在征收行为，客观上只是协调恒日建材公司与第三人之间进行财产交接。退一步说即使一审法院认为潘集区政府负有征收安置职责，第三人也已经支付给恒日建材公司2900万元，因此不存在不履行法定职责的行为。请求二审法院撤销一审判决，改判支持潘集区政府在一审中的诉讼请求。 平圩镇政府上诉称，《国有土地上房屋征收与补偿条例》没有规定镇级人民政府是征收主体，故平圩镇政府不是适格被告。一审法院认定平圩镇政府作出了《停产报告》，该报告并不必然导致履行补偿法定责任的发生。请求二审法院撤销一审判决，改判平圩镇政府不承担责任。 恒日建材公司未向本院提交书面答辩意见。 一审被告潘集区政府向一审法院提交以下证据：1、安徽省淮南市中级人民法院2016年5月12日作出的（2016）皖04民特296号《民事裁定书》，证明恒日公司所占的潘集区平圩镇丁郢村用地没有办理国有土地使用权证，也没有办理用地规划许可证及工程规划许可证，潘集区政府没有实施征收行为。2、《淮南市地产市场管理处土地权属调查报告》，证明潘集区平圩镇丁郢村用地虽然经过了土地权属调查，但没有办理出让手续，恒日公司未取得该土地，潘集区政府不存在征收行为。 一审被告平圩镇政府未向一审法院提交证据。 一审原告恒日建材公司向一审法院提举下列证据：第一组：潘集区发改委2009年7月21日作出的《关于淮南市恒日新型建材有限公司混砼站新建项目备案的函》（潘发改[2009]112号，以下简称《备案函》）；平圩镇政府与原告公司2011年4月20日签订的《招商引资合同书》、原告公司的《建设项目选址意见书》，共同证明原告的商品混凝土生产项目系被告潘集区政府招商引资，合法审批的。第二组：2011年8月3日签订的《补充耕地协议》、中国银行股份有限公司淮南分行2011年8月8日出具的编号：7059772374《缴款书》、《淮南市国土资源局建设用地报批预缴费用通知单》（2011年8月1日）、《徽商银行业务委托书》（2011年8月10日）、《安徽农村合作金融进账单（回单）》（2011年1月20日）、《丁郢村征地花名册》2份、平圩镇政府2014年2月18日出具的《证明》、2015年4月28日出具的《关于平圩镇地块土地使用情况的说明》、2011年9月30日作出的《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》及附件、淮南市地产市场管理处2013年4月17日作出的《土地权属调查报告》及附件，共同证明原告投资的生产项目建设用地使用权系依法取得。第三组：2012年3月1日颁发的《安徽省建设工程试验单位（室）等级证书》、北京航协认证中心有限责任公司作出的《质量管理体系认证证书》、淮南市潘集区安全生产监督管理局2011年12月16日作出的《关于淮南市恒日新型建材有限公司混凝土搅拌站“三同时”及安全现状评价审查验收的批复》（潘安监[2011]13号）及所附的《专家组意见》，证明原告依法取得商品混凝土生产项目所需的各项资质。第四组：潘集区各级党委、政府部门、其他组织评优文件等共计13份，共同证明原告依法开展生产经营，原告及原法定代表人多次受到各级党委、政府及部门的表彰。第五组：平圩镇政府2013年2月18日对原告作出的《关于淮南市恒日新型建材有限公司搅拌站停止生产的报告》（以下简称《停产报告》）、2013年10月20日对原告作出的《关于淮南市恒日新型建材公司停止建设的通知》（潘集区加强企地联系工作领导小组办公室文件，以下简称《停止建设通知》），共同证明原告正常生产经营期间，因第三人扩建，平圩镇政府于2013年2月18日责令原告停产。第六组：潘集区政府《会议纪要》2份（时间分别为：2013年10月22日，2014年9月30日），共同证明：1、平圩镇政府、原告、第三人等各方，就原告的企业拆迁补偿等事宜，经多次协商达成一致意见，潘集区政府为征收单位、第三人作为补偿主体。2、潘集区政府认可应当对原告企业的有形资产、无形资产进行赔偿，并决定由平圩镇政府委托评估机构开展评估工作。第七组：《资产评估业务约定书》、《委托函》、玖伍公司于2014年9月1日《有形资产评估报告书》和《无形资产评估报告书》，共同证明按照潘集区政府前述2份《会议纪要》的安排，平圩镇政府委托玖伍公司对原告资产进行评估和评估的具体情况。第八组：甲方为潘集区政府、乙方为平圩镇政府、丙方为恒日公司、丁方为平电三公司，2014年10月10日签订的《征收补偿费用仲裁协议》（以下简称《仲裁协议》），共同证明：1、《协议》四方再次明确了对原告的赔偿范围包括有形资产、停产及经营损失。2、第三人同意作为赔偿主体，将赔偿款支付给潘集区政府，再由潘集区政府支付给原告。第九组：申请人为恒日公司，被申请人为平电三公司、潘集区政府、平圩镇政府2015年6月29日签订的《协议》及2015年7月14日作出的《清单》，共同证明：1、本案各方于2015年6月29日在淮南仲裁委仲裁期间签订《协议》，原告为支持第三人建设工作，于2015年7月14日将企业的土地、厂房、设备等全部资产移交给第三人。2、本案各方对第八组证据《仲裁协议》的内容认可，原告已按该《协议》履行义务，被告潘集区政府未履行支付补偿款的义务，第三人也没有向潘集区政府支付补偿款。 一审第三人平电三公司向一审法院提交以下证据：1、公司《营业执照》及法定代表人身份证明，共同证明第三人主体资格。2、淮南市发改委网站关于平圩电厂三期扩建工程介绍、中华人民共和国国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）2010年1月20日作出的《国家发展改革委关于印发皖江城市带承接产业转移示范区规划的通知》及其附件（发改地区[2010]97号）;3、国家能源局2011年9月26日对安徽省发展改革委、浙江省发展改革委、中国电力投资集团公司作出的《国家能源局关于同意安徽平圩电厂三期扩建项目开展前期工作的复函》（国能电力[2011]314号）；4、国家发改委2013年2月16日对安徽省发展改革委、中国电力投资集团公司作出的《国家发展改革委关于安徽平圩电厂三期扩建工程项目核准的批复》（发改能源[2013]278号）；证据2-4证明：淮南市发改委网站公开信息显示，早在2010年1月，国家发改委就已将平电三期扩建工程项目列入“皖江城市带承接产业转移示范区规划”之中，并开始选址工作，早于恒日公司突击注册、占地和建设的时间。5、安徽省国土资源厅2014年9月30日向国土资源部（以下简称国土部）报送的《安徽省国土资源厅关于安徽平圩电厂三期扩建工程建设项目用地的审查报告》（皖国土资[2014]137号），证明平圩电厂三期扩建项目用地于2012年8月通过部用地预审，项目用地产权明晰，界址清楚，没有争议，申请用地总面积31.7799公顷，包括车站用地5.6572公顷。项目征地补偿费用已足额支付到位，被征地农村集体经济组织和农民无异议。征收土地涉及淮南市国土资源局潘集分局按规定履行了征地报批前告知、确认和听证程序，被征地村组和农民对征地方案中的征地位置、土地权属、地类和面积以及补偿标准、安置途径等无异议，未申请听证。6、国土部2014年10月14日出具的《材料接收单》（编号：100000404120140276），证明国土部确认收到了申请项目名称：安徽省淮南平圩电厂三期扩建工程当日报送的《省级国土资源管理部门的审查报告》、《建设项目用地预审批复文件》、《建设项目批准、核准或备案文件》、《建设项目初步设计批准或审核文件》等。7、安徽省人民政府2014年10月28日向国务院作出的《安徽省人民政府关于安徽平圩电厂三期扩建工程用地的请示》（皖政[2014]74号），证明安徽省人民政府就安徽平圩电厂三期扩建工程向国务院报批建设用地31.7799公顷，并确认申报建设用地材料齐全，已通过国土资源部建设项目用地预审，用地权属清晰无纠纷。8、安徽省人民政府2015年1月23日向淮南市人民政府作出的《关于平圩电厂三期扩建工程建设用地的批复》（皖政地[2015]4号），证明平圩电厂三期扩建工程建设用地已报经国务院批准，合计批准建设用地31.7799公顷，由当地政府以划拨方式提供。9、国土部2014年12月27日向安徽省人民政府作出的《国土资源部关于平圩电厂三期扩建工程建设用地的批复》（国土资函[2014]740号），证明该部批复同意安徽平圩电厂三期扩建工程建设用地31.7799公顷，由当地政府以划拨方式提供。10、甲方：平电三公司与乙方：潘集区政府于2013年4月签订的《安徽淮南平圩电厂三期2×100万千瓦燃煤发电机组工程三期铁路专用线用地补偿包干协议书》（合同编号：PW3-ZHX-2013-005）（以下简称005号《协议书》）。11、甲方：平电三公司与乙方：潘集区政府于2013年8月签订的《安徽淮南平圩电厂三期2×100万千瓦燃煤发电机组工程三期铁路专用线拆迁房屋及构筑物补偿协议书》（合同编号：PW3-ZHX-2013-006）（以下简称006号《协议书》）。证据10-11共同证明，两份《协议书》均明确约定平电三期铁路专用线用地面积84.8573亩，由潘集区政府全面负责该宗地的征收和地面建筑物、构筑物、附属物拆迁补偿安置工作，负责及时拆除房屋及构筑物，以及征地费用的分发，处理用地过程中发生的各类纠纷。平电三公司在005号《协议书》生效后一周内向潘集区政府支付征地包干总费用10738087元。12、甲方：平电三公司与乙方：潘集区政府于2013年12月签订的《安徽淮南平圩电厂三期2×100万千瓦燃煤发电机组工程铁路线及卸煤沟地面附属物（搅拌站）拆迁补偿房屋预付款协议书》（合同编号：PW3-ZHX-2013-009）（以下简称009号《协议书》），证明：①该《协议书》中确认：“甲乙双方已签订005号《协议书》，但涉及恒日搅拌站区域的地面附属物拆迁补偿协议尚未签订”，故搅拌站相关的土地补偿款早已约定和支付，剩余未解决问题仅限于地面附属物的补偿；②该《协议书》确认：“乙方（潘集区政府）在本协议生效后3日内负责完成恒日搅拌站拆除、迁移上述区域内的设施、材料，以确保平圩三期工程的进展。恒日搅拌站在拆除、迁移上述区域内的设施、材料发生的一切事宜均由负责解决。上述区域内的设施、材料拆除、迁移完毕后，由乙方负责将上述区域交付甲方使用”；③该《协议书》约定平电三公司向潘集区政府支付1500万元，此项费用主要用于先行拆除以上区域内的设施及材料的补偿。13、平电三公司财务部2017年2月8日出具的《说明》及其转账凭证，证明平电三公司就恒日搅拌站的拆迁补偿，已向潘集区政府支付了共计人民币2900万元。14、淮南市城乡规划局2015年2月3日出具的《证明》，证明恒日建材公司所用土地和所建附属物未办理用地规划许可及工程规划许可证，显系违法用地和建设，依法不应予以补偿。15、安徽省淮南市中级人民法院（2016）皖04民特296号《民事裁定书》，证明淮南仲裁委员会淮仲裁字[2014]487号仲裁裁决中认定：“淮南平圩电厂三期列车专用线项目勘测定界图显示，恒日公司所占土地在安徽省人民政府划拨给平圩电厂三期扩建工程建设用地范围内……恒日公司占用土地在国家划拨给安徽平圩电厂三期扩建工程项目用地范围内。恒日公司虽称其使用的土地为国有土地，且不在淮南平圩三电公司征地范围内，单位提供充分证据予以证明。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，2017年1月11日，恒日建材公司以潘集区政府、平圩镇政府为被告，平圩第三发电公司为第三人提起行政协议之诉，请求人民法院判令：一、被告及第三人继续履行四方签订的《淮南市恒日新型建材公司混凝土搅拌站征收补偿费用仲裁协议》或赔偿原告损失；二、判令被告及第三人向其支付征收补偿款49843500元及迟延支付上述款项的利息。安徽省淮南市中级人民法院作出一审行政判决，驳回恒日建材公司的诉讼请求。恒日建材公司不服，提起上诉。本院作出（2018）皖行终469号行政裁定发回重审。该案在发回重审过程中，恒日建材公司申请撤回起诉，安徽省淮南市中级人民法院裁定准予撤诉。 本院再查明，安徽省淮南市中级人民法院（2016）皖04民特296号民事裁定查明，2014年12月27日，国土资源部国土资函〔2004〕740号批复，同意淮南市潘集区将农民集体所有农用地29.5782公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地2.2017公顷，以上共计批准建设用地31.7799公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为平圩电厂三期扩建工程建设用地。2015年1月23日，安徽省人民政府作出皖政地〔2015〕4号《关于平圩电厂三期扩建工程建设用地的批复》，同意在淮南市××××、祁集镇境内转用并征收农民集体农用地及农民集体建设用地合计31.7799公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为平圩电厂三期扩建工程建设用地。淮南平圩电厂三期列车专用线项目勘测定界图显示，恒日建材公司所占土地在安徽省人民政府划拨给平圩电厂三期扩建工程建设用地范围内。 本院认为，根据上诉以及答辩意见，本案的争议焦点为：一、潘集区政府、平圩镇政府作为共同被告是否适格；二、本案是否超过法定起诉期限；三、一审判决确认潘集区政府、平圩镇政府不履行法定职责行为违法是否正确。 一、关于潘集区政府、平圩镇政府作为共同被告是否适格问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。据此，判断行政机关是否为适格被告需要查明，该行政机关的作为或不作为行为是否导致当事人权益受侵害。本案中，一审法院查明平圩镇政府于2013年2月18日对恒日建材公司做出《关于淮南市恒日新型建材有限公司搅拌站停止生产的报告》，该报告要求恒日建材公司即日停止生产，对该公司的权利、义务产生影响。随后，潘集区政府针对恒日建材公司的补偿问题作出会议纪要等。上述平圩镇政府、潘集区政府分别作出的行为对恒日建材公司的权利、义务产生影响，恒日建材公司认为上述单位不履行法定职责有可能侵犯其合法权益，有权起诉。一审法院将上述单位作为共同被告有利于查明案情，并无不当。故平圩镇政府认为其不是适格被告的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。 二、恒日建材公司的起诉是否超过法定起诉期限。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。据此，行政诉讼法和司法解释规定起诉期限的目的是督促行政相对人及时提起行政诉讼、维护其合法权益。本案中，2013年2月18日，平圩镇政府向恒日建材公司作出《关于淮南市恒日新型建材有限公司搅拌站停止生产的报告》，2014年9月30日，潘集区政府办公室作出《会议纪要（57）》，对恒日建材公司拆迁事宜的解决方法和途径进行了讨论。随后双方依约进行了仲裁，因平圩三电公司对安徽省淮南市仲裁委员会作出的淮仲裁字〔2014〕487号《仲裁裁决》不服，向淮南市中级人民法院申请撤销该裁决。2016年5月12日，安徽省淮南市中级人民法院作出（2016）皖民特296号民事裁定，撤销上述仲裁裁决。2017年1月11日，恒日建材公司提起行政协议之诉，该公司撤回对该案的起诉后，于2019年提起本案行政诉讼。综合以上事实，自2013年以来，恒日建材公司对涉案拆迁补偿事宜并未怠于行使诉讼权利而是积极主动的寻求救济，该公司提起本案行政诉讼并未超过行政诉讼法及司法解释规定的起诉期限，上诉人关于恒日建材公司的起诉超过起诉期限的理由不能成立，本院不予采信。 三、关于一审判决确认潘集区政府、平圩镇政府不履行法定职责行为违法是否正确问题。该焦点问题的关键在于查明潘集区政府、平圩镇政府是否组织实施了征收行为及是否充分履行了补偿的法定职责。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”据此，建设使用集体土地必须经过法定征收程序。本案中，安徽平圩电厂三期扩建工程项目用地是经国土资源部批准，安徽省人民政府作出了征地批复，要求当地人民政府以划拨方式供地。2014年9月30日，潘集区政府办公室作出的《会议纪要（57）》明确了政府作为征收主体，恒日建材公司为被征收单位，平电公司作为用地主体按照淮南仲裁委员会仲裁结果向潘集区政府支付赔偿款。故政府为征收（收回）单位、恒日建材公司为被征收（被收回）单位、平电公司为用地主体。潘集区政府、平圩镇政府虽未依土地管理法以及实施条例的规定作出征收土地公告、补偿方案公告，但上述单位通过会议纪要、停产通知等行为事实上实施了征收（收回）活动，恒日建材公司亦交出了土地，有征收（收回）必有补偿，因此上述单位负有补偿的法定义务。故潘集区政府认为其不存在征收行为，客观上只是协调恒日建材公司与第三人之间进行财产交接的上诉理由不能成立，本院不予支持。 至于潘集区政府上诉主张，其政府即便负有征收安置职责，第三人也已经支付给恒日建材公司2900万元，因此不存在不履行法定职责的行为。判断行政机关是否履行了补偿法定职责的标准是双方协商一致签订了补偿协议或双方未能达成一致意见，由征地实施单位作出补偿决定。本案中，征地实施单位至今未作出补偿决定，又无无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判，同时恒日建材公司认为该2900万元是预付款，尚未完全弥补其损失，在上述情况下一审判决确认潘集区政府、平圩镇政府不履行法定职责行为违法并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人安徽省淮南市潘集区人民政府、安徽省淮南市平圩镇人民政府的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安徽省淮南市潘集区人民政府、安徽省淮南市平圩镇人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年九月十九日 书记员  奚雨杭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。