湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1317号上诉人（一审原告）罗令，男，1982年9月19日出生，汉族，住湘阴县。委托代理人于婷婷，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）湘阴县人民政府。住所地：湘阴县文星镇新世纪大道。法定代表人李镇江，县长。委托代理人廖宗，湘阴县人民政府工作人员。委托代理人胡铁章，湘阴县人民政府法律顾问。罗令诉湘阴县人民政府收回土地使用权和房屋所有权行为无效一案，岳阳市中级人民法院于2019年4月10日作出（2019）湘06行初14号行政判决。罗令不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。罗令诉称，罗令在湘阴县有房屋，因湘阴县洋沙湖生态公园项目被征收拆除，之后罗令通过政府信息公开得知了湖南省人民政府作出的《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》。根据《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》规定农用地转用和土地征收批准文件有效期两年，农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。而本案湘阴县人民政府在2015年10月26日才发布征收土地公告，11月2日发布征地补偿安置方案，时间已超过征地批复的有效期，据此湖南省人民政府作出的（2013）政国土字第1375号批文已然失效。故请求：确认湘阴县人民政府实施的收回其土地使用权和房屋所有权的行政行为无效，诉讼费由湘阴县人民政府承担。湘阴县人民政府答辩称：一、关于土地征收的问题。答辩人因发展旅游业的需要，需征收罗令所在的袁家铺镇紫花村六组的部分集体土地。答辩人严格按土地管理法及其实施条例等法律法规要求，于2016年1月11日以湘阴县征地办公室的名义和袁家铺镇紫花村六组签订了《征收土地补偿协议》，该征收土地的行为已实施完毕。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村委会或农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。因此，本案罗令无权以个人名义提起土地行政诉讼，罗令主体资格不符，应当依法驳回起诉。二、关于房屋征收问题。袁家铺镇紫花村村委会已经书面证实罗令系罗先华之子，与罗先华共一栋房屋，罗令没有房屋，应驳回其诉讼请求。岳阳市中级人民法院审理查明：2013年7月24日，湖南省人民政府作出（2013）政国土字第1375号农用地转用、土地征收审批单，将湘阴县袁家铺镇周吉村、紫花村合计用地面积47.2618公顷的农用地批准办理农用地转用、土地征收手续。2015年10月26日，湘阴县人民政府发布湘阴政告〔2015〕20号《关于征收袁家铺镇周吉村紫花村部分集体土地的公告》，公告记载了批准征地机关、批准时间、建设用地项目名称、被征收土地单位、位置及面积、征地补偿标准、被征收土地涉及的农业人员安置方式等事项。2015年11月2日，湘阴县国土资源局发布湘阴征补〔2015〕17号《征地补偿安置方案公告》，公告内容为：一、被征收土地单位：湘阴县袁家铺镇周吉村、紫花村；二、征地补偿标准、青苗及地上附属设施补偿标准、支付方式：（一）征地补偿（包含土地补偿费和安置补助费之和）……,由湘阴县征地拆迁办公室自本公告发布之日起三个月内支付给被征地农村集体经济组织。（二）青苗及地上附属设施补偿按《湖南省人民政府关于〈岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法〉的批复》文件的规定标准执行，由湘阴县征地拆迁办公室自补偿协议签订之日起7个工作日内支付给使用权人；三、被征地范围内房屋补偿安置及支付方式：按《湖南省人民政府关于〈岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法〉的批复》文件的规定标准执行。由袁家铺镇政府根据《房屋拆迁补偿安置协议》，将房屋拆迁补偿款、房屋内外设施补偿费、搬家费、办证费、迁建补贴等，7个工作日内存入被拆迁人房屋拆迁补偿款账户，同时将存折送达被拆迁人。征地拆迁奖金、安置过渡费在被拆迁户完成搬家腾地交房并经验收后，7个工作日内存入；四、被征地农业人员安置办法：货币补偿安置；五、相关告知……；六、腾地办法及时间……。罗令与其父亲罗先华的房屋位于征地红线范围内。湘阴县国土资源局在发布公告后的征地补偿过程中，罗令与其父亲罗先华房屋均被拆除。2019年1月15日，罗令诉至人民法院，要求确认湘阴县人民政府实施的收回罗令土地使用权和房屋所有权的行为无效。岳阳市中级人民法院审理认为，本案争议的焦点为：一、罗令的主体资格是否适格；二、罗令的诉讼请求应否予以支持。关于焦点一，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，本案罗令系案涉被征收的集体土地的利害关系人，依法可以就湘阴县人民政府作出的涉案集体土地行政行为提起行政诉讼。湘阴县人民政府辩称罗令不具备本案主体资格的理由不能成立，不予支持。关于焦点二，本案罗令的诉讼请求是要求确认湘阴县人民政府实施收回罗令土地使用权和房屋所有权的行政行为无效，其理由是湘阴县人民政府发布的公告违法。对此，《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第三条第（十四）项规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年，农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。具体到本案，湘阴县人民政府在2015年10月26日发布的征收土地公告的用地批准文件的批准日期为2013年7月24日，其所依据的用地批单确实存在失效的客观事实，故湘阴县人民政府发布公告的行为确无法律依据，应当确认违法。但鉴于该征地行为已经实施完毕，撤销该公告会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故对该公告行为的效力仍应予以保留。至于罗令的具体诉求，其一是要求确认湘阴县人民政府实施收回其土地使用权的行为无效。对此，因罗令使用的集体土地的权利人系村集体经济组织，湘阴县人民政府征收罗令使用的集体土地后依法应给予集体经济组织相应的征地补偿，罗令只享有对被征收土地上青苗和附属设施的补偿。所以本案湘阴县人民政府并未实施收回罗令土地使用权的行为，罗令要求确认该行为无效的理由没有事实和法律依据，不予支持。其二是要求确认湘阴县人民政府实施收回罗令房屋所有权的行为无效。对此，根据湘阴县人民政府发布的《征地补偿安置方案公告》的规定，被征地范围内房屋补偿安置及支付方式系由袁家铺镇政府根据《房屋拆迁补偿安置协议》，将房屋拆迁补偿款、房屋内外设施补偿费、搬家费、办证费、迁建补贴等，7个工作日内存入被拆迁人房屋拆迁补偿款账户，对被征收房屋依法进行了补偿。湘阴县人民政府虽然依据失效的的用地批单发布了征地公告，因涉及公共利益，其行为应确认违法，但应当保留其效力。故罗令以《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》已失效为由，要求确认湘阴县人民政府收回房屋所有权的行政行为亦无效的理由不能成立，不予支持。综上，本案罗令的诉讼请求均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗令的诉讼请求。案件受理费50元，由罗令负担。罗令不服，向本院提起上诉称：1.县政府发布征收土地公告的时间距省政府用地批单时间已超过了两年，依法已自动失效，故县政府发布公告收回上诉人的土地使用权及房屋无法律依据。2.本案所项目不是法律列明的公共利益范围，故撤销该行为不会给国家利益、社会利益造成重大损害。3.一审支持了上诉人的理由，却作出了不利于上诉人的驳回诉讼请求判决，判决结果错误。一审认定事实不清，适用法律错误，处理结果不当，请求撤销一审判决，确认被上诉人收回土地使用权和房屋所有权行为无效。湘阴县人民政府口头答辩称：1.本次征收涉及的是农村集体所有的土地征收，村委会可以提起诉讼；若村委会不起诉，过半数的村民可以起诉。罗令以个人名义起诉，没有原告主体资格。2.省政府下达《农用地转用、土地征收审批单》后，县政府及有关部门一直在做准备，各项工作到位之后再发布的征收土地公告，并非未用地，该批单没有失效。3.上诉人房屋的补偿安置及限期腾地，既是县国土资源局的法定职责，实际上也是县国土资源局的行为。虽然一审认为“县政府的征收土地公告所依据的用地批单确实存在失效的客观事实”是错误，但判决驳回罗令诉讼请求的结论并无不当，请求驳回罗令的上诉。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项之规定，起诉必须符合法定条件，要有具体的诉讼请求。“诉讼请求具体”就是要求被诉的行政行为是特定的、明确的，而不能是存在多种可能性的或含糊不清的。本案中，罗令的诉讼请求为：请求确认湘阴县人民政府实施的收回其土地使用权和房屋所有权的行政行为无效。从《土地管理法》《土地管理法实施条例》的规定看，集体土地征收过程中，主要有以下行政法律行为：省政府的征地审批、县政府的征收土地公告、县国土局的征地补偿安置方案、县国土局的补偿决定、补偿安置协议、县国土局的限期腾地决定等，罗令不服土地征收行为的，应当针对征地过程中的某一具体行为提起诉讼。罗令要求确认“收回土地使用权和房屋所有权的行政行为”无效，含糊不清，属于诉讼请求不明确，不符合法律规定的起诉条件。一审法院未予释明，直接将“收回土地使用权和房屋所有权的行政行为”作为审理对象并作出实体判决不当，依法应予纠正。二审中，罗令仍坚持上述诉讼请求，故本案依法应裁定驳回起诉。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初14号行政判决；二、驳回罗令的起诉。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  向黎丽二〇一九年九月九日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷