广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤04行初33号原告：刘仁钧，男，汉族，1972年3月11日出生，住湖南省隆回县。被告：珠海市香洲区城市管理和综合执法局。住所地：广东省珠海市香洲区香悦路63号法定代表人：汪洋，局长。委托代理人：孙文婷，该局工作人员。被告：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区人民东路2号。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：邓璐，珠海市司法局工作人员。原告刘仁钧诉被告珠海市香洲区城市管理和综合执法局（以下简称香洲区城管局）、被告珠海市人民政府（以下简称市政府）城建行政复议及行政赔偿一案，本院于2019年5月21日立案后，依法组成合议庭，于2019年7月30日公开开庭审理了本案。原告刘仁钧、被告香洲区城管局的委托代理人孙文婷、被告市政府的委托代理人邓璐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为2019年1月23日，被告香洲区城管局强制拆除原告刘仁钧位于珠海市××路××房旁36.4平方米砖墙水泥顶建筑物（以下简称涉案建筑物）。2019年3月13日，原告刘仁钧不服香洲区城管局行政强制拆除行为，向被告市政府申请行政复议，请求确认强制拆除行为违法并赔偿相应损失。2019年4月24日，被告市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目作出《行政复议决定书》（珠府行复〔2019〕171号），确认香洲区城管局的强制拆除行为违法并不予支持原告刘仁钧的赔偿请求。原告刘仁钧的诉请和理由原告刘仁钧的诉讼请求：1.确认被告香洲区城管局强拆行为涉案建筑物违法；2.赔偿损失177291.2元。其诉讼事实与理由：原告在珠海市前山颐海园旧小区（1993年承建）购买房产，购买时的建设状况一直保存至今。原告的房屋建成已有二十六年，国家对原告二十几年的违建应当承担主要监督责任。赔偿损失具体如下：1.36.4平方米的房子，每平方米的建筑成本3500元，合计127400元；2.不锈钢大门4.8米宽，2.8米高，13.44平方米，每平方米480元，合计6451.2元；3.抽油烟机一台680元；4.洗手盆一个260元；5.恢复被告香洲区误拆的墙体8900元；6.36平方米的花草树木、花盆15600元；误工60天，每天300元，合计18000元。原告刘仁钧向本院提交以下证据：1.《行政复议申请书》；2.《信访事项处理意见书》；3.《行政复议答复书》；4.《关于反映明珠南路1024号6栋101车库被拆除问题的回复》；5.《投诉前山执法中队陈队长暴力执法的办复》；6.《关于刘仁钧信访事项的答复意见书》；7.《行政复议决定书》；8.邮政快递单。以上证据证明相关人员违法、追究相关人员的法律责任、并申请获得赔偿。被告香洲区城管局的答辩意见及证据被告香洲区城管局答辩称，涉案建筑物为违章建筑，应予以拆除。被告依法行使职权，未损害原告合法权益，不存在应当赔偿的情形。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”原告刘仁钧未取得规划许可建设的违法建筑物，不是原告合法权益，应予拆除，且拆除的过程中先由建筑物的租户将室内物品自行运走后，再进行拆除，并未造成原告刘仁钧任何合法权益受损，不存在应予赔偿事由。请法院依法驳回原告刘仁钧全部诉讼请求。被告香洲区城管局在举证期限内向本院提交了以下证据：1.《现场笔录》2018年5月30日，证明现场检查情况；2.《责令改正违法行为通知书》（NO.00014410），证明依法责令改正；3.现场照片（2018年5月30日），现场违法及文书签收情况；4.《现场检查（勘验）笔录》（2019年1月23日），证明依法拆除违法建筑；5.现场照片（2019年1月23），证明拆除违法建筑；6.《现场检查（勘验）笔录》（2019年1月23日），证明现场拆除情况；7.现场照片（2019年1月23日），证明现场拆除情况；8.平面图纸，证明涉案建筑违法情况。被告市政府的答辩意见及证据被告市政府答辩称，一、市政府作出的行政复议决定,证据确凿，适用法律、法规正确。（一）香洲区城管局强制拆除原告建筑物的行为应当适用《中华人民共和国行政强制法》有关规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第一款和第三款、第三条第一款规定，香洲区城管局因原告不履行自行拆除涉案建筑物的行政决定，强制拆除建筑物的行为属于行政强制执行，应当适用《中华人民共和国行政强制法》。（二）香洲区城管局强制拆除原告建筑物的行为，程序违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条第一款、第四十四条规定，香洲区城管局在作出行政强制执行前，应当履行公告、催告程序再作出行政强制执行决定。本案中，香洲区城管局在拆除原告的涉案建筑物前，既没有履行公告、催告程序，也没有作出行政强制执行决定。因此，香洲区城管局拆除原告建筑物的行政行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条规定，程序违法。（三）涉案建筑物的建设未经相关部门批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，公民不得在未取得建设工程规划许可证情况下擅自搭建建筑物。原告所有的涉案建筑物未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定。（四）原告刘仁钧要求赔偿的请求，不属于国家赔偿范围。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家赔偿的范围以公民的合法权益为限。原告刘仁钧所有的涉案建筑未取得相关规划许可，属于违法建筑，不是原告的合法权益，因此，该建筑物不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的国家赔偿范围。市政府作出行政复议决定确认香洲区城管局强制拆除行为违法并不予支持原告的赔偿请求，证据确凿，适用法律、法规正确。二、被告市政府作出行政复议决定程序合法。原告刘仁钧于2019年3月13日就香洲区城管局作出的强制拆除行为提出行政复议，市政府当日受理了原告刘仁钧的行政复议申请。其后，香洲区城管局依法提交了答复书及证据、依据。市政府在法定期限内作出行政复议决定，将行政复议决定书分别送达各方，复议程序合法。市政府作出《行政复议决定书》（珠府行复〔2019〕171号）证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请法院驳回原告刘仁钧诉讼请求。被告市政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议材料收据、《行政复议申请书》、《关于反映明珠南路1024号6栋101车库被拆除问题的回复》，证明原告刘仁钧向被告市政府提出复议申请，市政府依法受理。2.《提出答复通知书》及送达回证，证明被告市政府依法向被告香洲区城管局发出提出答复通知书；3.《行政复议答复书》，证明香洲区城管局依法向被告市政府提交了答复及证据材料；4.《行政复议决定书》及送达回证，证明被告市政府依法作出了行政复议决定并送达各方；5.现场笔录、涉案车库的平面图纸、调查询问笔录，证明涉案车库的建设未经相关部门批准，不是合法建筑物；6.《责令改正违法行为通知书》、现场图片（2018年5月30日），证明香洲区城管局发现原告刘仁钧的涉案车库数违法建筑并发出责令改正通知；7.现场检查笔录、现场图片（2019年1月23日），证明被告香洲区城管局清理了房屋内的物品后强制拆除了涉案车库。当事人的质证意见及本院认证意见原告刘仁钧认为，被告香洲区城管局提交的证据1、2不合法，弄虚作假，伪造证据；证据3、5、7不清晰，不予认可；证据4、6无效，只有被告的执法人员单方面记录，没有当事人和见证人，不符合现场检查笔录最基本的要求；证据8无效，平面图的日期是2019年1月20号，不能作为证据。刘仁钧认可被告市政府证据1、2、4，认为证据3不合法，证据5至7弄虚作假，伪造证据；证据5中的调查询问笔录不全面，有部分内容没有记录。被告香洲区城管局和被告市政府认为，原告刘仁钧提交的证据1、2、5、6的真实性、合法性，但对其关联性不予认可；证据3、4、7、8具有关联性、真实性与合法性。被告市政府与被告香洲区城管局互相认可对方的证据。本院认为，各方当事人提交的证据钧具有关联性、合法性和真实性。本院查明的事实原告刘仁钧系香洲区珠海市××路××房旁36.4平方米砖墙水泥顶建筑物的所有人，该建筑物建设未取得相关部门许可。2018年5月30日，香洲区城管局执法人员执法检查时发现了涉案建筑物。其后，被告香洲区城管局向珠海市不动产登记中心调取了香洲区前山明珠南路1024号6栋101房的平面图纸，发现平面图纸并未显示有砖墙水泥顶的涉案建筑物。当日，被告香洲区城管局向原告刘仁钧作出并留置送达了《责令改正违法行为通知书》（NO.0014410），其中记载：其于2018年5月30日调查发现原告刘仁钧未经批准在珠海市××路××房后搭建砖墙水泥顶建筑物一处，面积36.4平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，依据第六十四条规定责令原告刘仁钧于2018年5月31日17时前自行拆除；逾期不停止或者不改正违法建设的，其可以依据《珠海经济特区相对集中行政处罚权条例》第二十四条第二款规定进行强制拆除。2019年1月23日，被告香洲区城管局强制拆除涉案建筑物。2019年3月13日，原告刘仁钧不服被告香洲区城管局作出的行政强制拆除行为向被告市政府申请行政复议，请求确认强制拆除行为违法并赔偿相应损失。被告市政府受理了该复议申请。2019年4月24日，被告市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目作出《行政复议决定书》（珠府行复〔2019〕171号），确认香洲区城管局的强制拆除行为违法，不予支持原告刘仁钧的赔偿请求。被告市政府2019年5月7日将上述行政复议决定书邮寄送达各方。原告刘仁钧不服该复议决定，于2019年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月19日向原告刘仁钧就本案被告问题进行释明，告知其本案适格被告为被告香洲区城管局，建议其撤回对被告市政府的起诉。原告刘仁钧拒绝变更本案被告。本院还曾就行政赔偿问题进行调解，但原告刘仁钧和被告香洲区城管局在赔偿项目和数额方面均存在较大分歧，未达成一致意见。本院裁判理由及结果被告市政府作出的《行政复议决定书》（珠府行复〔2019〕171号）已确认香洲区城管局的强制拆除行为违法，现原告刘仁钧再次起诉请求确认强拆行为违法，缺乏诉的利益，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项的规定，刘仁钧起诉请求确认强拆行为违法，不符合起诉条件，应予驳回。从原告刘仁钧的诉讼请求看，其提起诉讼的主要目的是获取行政赔偿。对于以获得行政赔偿为目的的诉讼而言，《中华人民共和国国家赔偿法》规定的救济方式是直接起诉赔偿义务机关，并不包括起诉复议机关，即不包括要求人民法院判决复议机关就赔偿义务机关的行政赔偿问题作出处理或者重新处理的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》有关复议机关为被告的规定同样不包括该情形。从实践层面看，以起诉复议机关履行法定职责的方式解决赔偿义务机关的行政赔偿问题，与直接起诉赔偿义务机关相比，不仅程序更加繁琐，耗费更多的资源，而且难以直接解决行政赔偿问题，容易形成循环诉讼。从行政诉讼实质解决行政争议的立法宗旨看，上述法律在这一问题上未作规定表明，以解决赔偿义务机关行政赔偿问题为目的的诉讼不宜以复议机关为被告。因此，本案的适格被告是香洲区城管局，对此，本院向原告刘仁钧释明，其拒绝撤回对市政府的起诉，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项的规定，本院裁定驳回原告刘仁钧对被告市政府的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条、第六十九条第一款第三项和第十项的规定，裁定如下：驳回原告刘仁钧对被告珠海市人民政府的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  陈 伟审 判 员  宋义明人民陪审员  赖和平二〇一九年九月二十九日书 记 员  何凘诺