浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1259号上诉人（原审原告）盛久云，男，1961年1月10日生，汉族，住浙江省乐清市。上诉人（原审原告）胡飞云，女，1968年6月23日生，汉族，住浙江省乐清市。上诉人（原审原告）盛英才，男，1967年11月18日生，汉族，住浙江省乐清市。委托代理人施益敏，浙江红邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐清市自然资源和规划局，住所地浙江省乐清市城东街道伯乐东路888号。法定代表人林瑾瑜，局长。委托代理人戴家华，浙江乐泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市城东街道伯乐东路888号。法定代表人方晖，市长。委托代理人赵培丹，乐清市行政复议局工作人员。原审第三人盛英宝，男，1954年11月12日生，住浙江省乐清市。盛久云、盛英才、胡飞云因与乐清市自然资源和规划局（以下简称乐清市资规局）、乐清市人民政府（以下简称乐清市政府）海洋行政处罚及行政复议一案，不服宁波海事法院（2019）浙72行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月24日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，1984年9月28日，原乐清县人民政府颁发了乐政渔权证字第127号浅海滩涂使用权证，确定浅海滩涂两块，面积2970亩，划归水涨乡人民政府使用。2007年7月12日，水涨六村（甲方）在中滩疏溪发包合同上盖章，将座落在盛家塘村下流的一块滩涂发包给盛英宝（乙方），合同约定了四至座落、承包金额等，承包年限自2008年1月1日至2013年12月30日，并约定，上级有关部门需要办手续，由乙方自行办理，甲方应协助办理，并提供有关手续。2007年9月10日，盛英宝代表乐清市大荆镇盛宅下砂场与乐清市水利水电建筑勘测设计院签订建设工程设计合同，由乐清市水利水电建筑勘测设计院作水利防洪评价。2007年10月4日，蒲湾委会召开会议，同意在下泥岙塘外和岩蒲头的两块高滩上进行建筑简易码头，供疏溪工程免费使用，码头建筑由盛久云投资，工程结束后，设备归盛久云拆回，码头归村无条件收回，如盛久云需要经营，可在同等的情况下优先承包。2007年10月15日，蒲湾委会（甲方）与大荆镇盛宅下砂厂（乙方）签订场地租赁协议书，将下泥岙塘外和二坑岩嘴头两块场地供给乙方，第一条载明“下泥岙塘外和二坑岩嘴头两块场地供给乙方临时建筑码头，作河道疏浚使用”，第四条载明“乙方在使用期内填筑码头、三通、购置设备一切自负”。2008年7月，乐清市水利水电建筑勘测设计院出具了《大荆镇水涨入海口河道疏浚项目水利防洪评价报告（报批稿）》，同年8月15日，水涨六村向疏浚指挥部报告，全权委托盛久云疏浚。2008年8月19日，乐清市水利局作出批复，原则同意对入海口河道进行疏浚，工程实施前必须做好政策处理工作，工程实施要按规定办理相关手续。2009年10月6日，乐清市大荆镇水涨入海口河道疏浚工程指挥部（甲方，以下简称疏浚指挥部）与盛久云（乙方）签订协议书，约定，甲方同意乙方自带设备承包河道疏浚项目，疏浚时间为2009年10月至2013年10月。2013年5月9日，水涨六村代表与盛久云续签了疏浚合同，承包年限自2015年1月1日至2017年12月30日。2013年6月10日，疏浚指挥部与盛久云签订协议书，将工程续包至2016年9月30日。2016年1月4日，中国海监乐清市大队接到举报，反映大荆镇盛宅下村副书记盛久云在蒲湾码头私自填海运砂，要求查处。次日，检查人员至大××镇××村下泥岙塘外检查发现，码头场地有吊机1台、石子破碎机1台、一间混凝土结构简易房约40平方米、场地上堆放有沙石。2016年1月11日，原乐清市海洋与渔业局（以下简称原乐清市海渔局）对盛久云涉嫌违反《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）第三条，未经批准擅自占用海域进行砂场经营的行为立案调查。2016年1月12日，原乐清市海渔局对盛久云进行了询问，盛久云陈述，2007年7月，其与胡飞云、盛英才、盛英宝等承包了疏浚工程，盛久云投资350万元，胡飞云投资100万元，盛英才投资75万元，盛英宝投资100万元（2012年退股），还有部分小股东记不清了；2007年10月4日荆蒲湾委会同意，在泥岙塘外高滩投资建设码头，2008年8月投入使用；当被问及“在大××镇蒲湾村××、××二块海域滩涂被填海用为沙石堆场的情况你知道吗”时，盛久云陈述“知道，这是我们填的”。2016年1月19日，原乐清市海渔局对蒲湾村主任杨虞来进行了询问，其陈述，村委开会决定将下泥岙塘外和二坑岩嘴头两块滩涂租给盛久云他们用于疏浚工程的堆场码头使用，两块滩涂由盛久云他们自己负责填，两块场地是高滩，有浅海滩涂使用权证，之前有人养殖贝类。2016年4月14日、6月10日，原乐清市海渔局对胡飞云进行了询问，其陈述，疏浚工程主要负责人是盛久云，其本人与盛英才、盛英宝是股东，中途盛英宝退出了，疏浚工程从2008年7月开始，未取得海域使用权证；砂场所销售的海砂、台砂、细砂成本每吨分别为25-27元、48元和35元，售价每吨30元、53元和40元。在对胡飞云进行第二次询问的同时，调查人员提取了当年1月3日至3月29日砂场日销售登记表，显示销售海砂817.677吨、台砂2999.77吨、细砂2298.3吨、粗砂501.48吨。2016年6月21日，原乐清市海渔局到乐清市湖雾××头砂××、××村水涨搬运站沙场对2016年1月至3月期间的海砂、台砂、细砂、粗砂的进价成本和销售价格进行了调查，海砂、台砂、细砂、粗砂每吨利润分别约为2.5-15元、5-15元、3.5-15元、5-15元。2016年6月17日，原乐清市海渔局对盛英才进行了询问，其陈述，疏浚工程主要负责人是盛久云，其本人与胡飞云是股东。当被问及“岸上的堆场是你们所填吗”时，盛英才回答“是的，那里原来是高滩，我们疏浚不搞了，堆场就还给村里，现在盛久云用于砂场经营”。2016年4月20日，原乐清市海渔局委托丽水市勘察测绘院对两处涉嫌违法填海面积进行测量，杨虞来、胡飞云到场指界。经丽水市勘察测绘院测量，蒲湾下泥岙塘外填海面积0.3221公顷，二坑岩嘴头填海面积0.1237公顷，合计0.4458公顷。2017年4月26日，温州市海域使用动态监管中心出具《关于盛久云占用海域所在海洋功能区的核查结果》，指出，大××镇××村下泥岙塘外、二坑岩嘴头用海范围全部位于浙江省海洋功能区划乐清湾农渔业区内。2017年5月9日，原乐清市海渔局对盛久云作出乐海监处罚〔2017〕05号处罚决定，经复议，乐清市政府于2017年9月29日作出复议决定，以原乐清市海渔局认定案涉两区域填埋建设成码头的证据不充分、认定的违法主体不准确为由，予以撤销并责令60日内重作。2017年12月12日，原乐清市海渔局对盛英宝进行了询问，其陈述，水涨六村对疏浚工程进行发包，其以518.886万元中标，并与水涨六村签订了发包合同，疏浚工程的股东有其本人和盛久云、胡飞云。2017年12月15日，原乐清市海渔局对大荆镇政府退休工作人员陈金迪进行了询问，其陈述，其原系疏浚指挥部成员，疏浚指挥部与盛久云签的协议不涉及填海和建筑码头的事情。2017年11月24日，原乐清市海渔局委托丽水市勘察测绘院就案涉两块填海区域在水××、湖务乡海涂定权图（乐政渔权证字第127号）上的具体位置及面积进行鉴定。同年12月28日，丽水市勘察测绘院作出鉴定报告，明确涉嫌非法占用大××镇××村下泥岙塘外海域、二坑岩嘴头海域均位于水涨乡（一）定权区内，面积分别为0.3221公顷和0.1237公顷。案件补充调查终结后，经集体讨论，原乐清市海渔局于2018年1月9日向盛久云、胡飞云、盛英才、盛英宝作出乐海监罚告〔2018〕03号行政处罚意见告知书，告知了拟认定的违法事实和处罚意见，以及陈述申辩的权利。次日，原乐清市海渔局听取了盛英宝陈述申辩意见。盛久云于同年1月14日提出了听证申请，原乐清市海渔局举行听证，但未通知胡飞云、盛英才、盛英宝参加听证。2018年2月5日，原乐清市海渔局作出乐海监处罚〔2018〕4号处罚决定，对盛久云、胡飞云、盛英才、盛英宝四人作出处罚。经复议，乐清市政府于2018年6月4日作出复议决定，以原乐清市海渔局未给予胡飞云、盛英才、盛英宝听证权利，程序违法为由，撤销了处罚决定并责令60内重作。2018年7月9日，原乐清市海渔局作出乐海监罚告〔2018〕11号行政处罚意见告知书，向盛久云、胡飞云、盛英才、盛英宝告知了拟认定的违法事实和处罚意见，以及陈述申辩的权利。同年7月21日，盛久云申请听证。原乐清市海渔局向盛久云、胡飞云、盛英才、盛英宝通知了听证事宜后，于2018年8月13日召开了听证会。2018年8月23日，原乐清市海渔局作出被诉14号处罚决定，认定盛久云、盛英宝、盛英才、胡飞云四人于2007年10月4日开始擅自在大××镇××村下泥岙塘外和二坑岩嘴头两处填海0.4458公顷（蒲湾下泥岙塘外填海0.3221公顷，二坑岩嘴头填海0.1237公顷）进行建造简易码头，用于大荆镇水涨入海口河道疏浚工程疏浚物堆放场地及砂场经营的行为，违反了《海域法》第三条的规定，依据《海域法》第四十二条、《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号）的规定，作出如下处罚：责令退还非法占用海域，恢复海域原状，没收违法所得5.42199万元，并处罚款334.35万元。三原告不服，于2018年9月17日向乐清市政府申请行政复议，乐清市政府于同年9月18日受理后，于9月20日对三原告进行了告知，并通知原乐清市海渔局提出答复，通知盛英宝作为第三人参加行政复议程序。原乐清市海渔局提出了答复意见并提交了相关证据材料。因案情复杂，不能在规定期限内审结，乐清市政府于11月15日决定延期30日，并向各方进行了告知。2018年12月17日，乐清市政府作出76号复议决定，认为14号处罚决定认定事实清楚，适用依据正确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，对14号处罚决定予以维持。另查明，根据乐委发〔2019〕3号《中共乐清市委乐清市人民政府关于印发的通知》，将市海洋与渔业局的海洋规划、海洋资源调查和确权登记职权……进行整合，组建市自然资源和规划局……不再保留市海洋与渔业局。三原告诉至法院，请求：1．撤销原乐清市海渔局作出的14号处罚决定；2．撤销被告乐清市政府作出的76号复议决定。原审法院认为，任何单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权，违法实施填海活动的，应承担相应的法律责任。根据各方的诉辩意见以及本案查明的事实，本案的争议焦点有三：第一，案涉两处简易码头所在区域是否属于海域，应否受《海域法》调整；第二，三原告及第三人是否实施了填海行为；第三，三原告及第三人应否承担行政责任。针对以上争议焦点，原审法院作如下分析：一、案涉两处简易码头所在区域是否属于海域。从法律规定来讲，《海域法》第二条规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法。”根据上述规定，由领海基线向陆地一侧至海岸线的海域的范围属于海域。从实践调查来讲，1984年9月24日，原水涨乡人民政府取得了两块浅海滩涂的使用权，经鉴定，案涉两处简易码头位于该使用权证的定权图区内。温州市海域使用动态监管中心出具的检查结果也指出，大××镇××村下泥岙塘外、二坑岩嘴头用海范围全部位于浙江省海洋功能区划乐清湾农渔业区内。此外，根据《盛久云涉嫌非法占用海域面积测量报告书》中大荆镇蒲湾至雁荡跳头海陆管理界线图，案涉两处码头均位于海域管理范围内。上述事实均可以直接证明荆镇蒲湾下泥岙塘外、二坑岩嘴头两处简易码头所在区域属于海域。三原告主张，疏浚项目由乐清市水利局审批，且案涉码头从乐清市水利水电勘测设计院出具的图纸来看位于疏浚项目内，故原告临时使用的场地不属于海域，而是内河地带。对此，原审法院认为：第一，前期的防洪评价报告并不能证明两处简易码头所在区域属于内河地带。在案证据中《大荆镇水涨入海口河道疏浚项目水利防洪评价报告（报批稿）》在项目背景中明确记载“本项目业主法人单位：由大荆镇水涨片上花坦、后洋门、中花坦、小花坦、盛宅下、盛家塘等六个村联合组成……原审法院于2007年10月接受业主单位委托……完成初步研究成果……现根据评审意见进行修改予以上报”。可见，该报告并非经有关主管部门审批的正式的结论性报告，而是由水涨六村委托进行的疏浚项目前期准备活动。报告并不针对两处码头的建设问题，报告中亦未见案涉简易码头并非海域的结论性意见和相关事实依据，相反，疏浚区平面图所示河道疏浚区周边区域均标示为“下泥岙海塘”等海塘，印证了该区域为海域的事实。第二，有关疏浚项目的批复不能证明两处简易码头的建设得到了相关许可。乐清市水利局所作62号批复虽原则同意入海口河道进行疏浚，但亦明确指出“工程实施前必须做好政策处理工作，工程实施要按规定办理相关手续”。然而，并无任何在案证据显示工程实施办理了相关手续。行政批复并不同于行政许可，一个项目从启动到实施，需要经历批复、立项、行政备案、行政许可等多个环节，仅取得批复，并不能直接证明所实施行为的合法性。除此之外，该批复系根据2008年7月1日市府办协调会议精神和防洪评价报告建议意见所作，其目的是提高河道排洪能力，并不具备直接证明案涉两处简易码头建设合法以及所涉区域并非海域的证明力。因此，原告的前述主张，原审法院不予采纳。案涉两处简易码头所在区域属于海域，应当受《海域法》调整。二、三原告及第三人是否实施了填海行为。第一，有关询问笔录，直接证明了三原告及第三人实施填海行为。在对盛久云的询问笔录中，当被问及“在大××镇蒲湾村××、××二块海域滩涂被填海用为沙石堆场的情况你知道吗”时，盛久云陈述“知道，这是我们填的”，盛久云还陈述，进行了简易码头建设施工，于2008年8月投入使用。在对盛英才的询问笔录中，当被问及“岸上的堆场是你们所填吗”时，盛英才回答“是的，那里原来是高滩，我们疏浚不搞了，堆场就还给村里，现在盛久云用于砂场经营”。结合被调查人的其他陈述，可以确认盛久云、胡飞云、盛英才、盛英宝共同投资参与了建设简易码头，开办砂场。第二，在案其他证据可以印证，两处简易码头所在位置在租给盛久云之前系高滩。蒲湾委会的会议记录，表示同意盛久云租赁两块高滩用于投资建设码头。在蒲湾委会（甲方）与盛久云（乙方）于2007年10月15日签订的场地租赁协议书中，第一条载明“下泥岙塘外和二坑岩嘴头两块场地供给乙方临时建筑码头，作河道疏浚使用”，第四条载明“乙方在使用期内填筑码头、三通、购置设备一切自负”。在对蒲湾村主任杨虞来的询问笔录中，杨虞来明确表示，村委开会决定将下泥岙塘外和二坑岩嘴头两块滩涂租给盛久云他们用于疏浚工程的堆场码头使用，两块滩涂由盛久云他们自己负责填，两块场地是高滩，有浅海滩涂使用权证，之前有人进行养殖贝类。以上均可以证明，填海建设码头的行为发生在将两处区域租予盛久云后。因此，可以认定三原告及第三人未经批准，实施了填海行为。三原告主张在其使用前，该场地就已是陆地，原告并未破坏海域，缺乏事实依据，原审法院不予采纳。三、三原告及第三人应否就其实施的违法行为承担相应的行政责任。前述已经阐明，三原告及第三人在蒲湾下泥岙塘外和二坑岩嘴头实施了填海违法行为，填海面积合计0.4458公顷。有关责任的承担问题，三原告主张，依据民法相关理论，承包人在承包期间以发包人的名义实施的行为，应当认定为发包人的行为，故应由水涨六村承担相应责任。对此，原审法院认为，一方面，行政法律关系中，应当依据行政法律的有关规定对违法行为人、责任人进行认定。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”行政处罚的行政相对人是实施了违反行政管理秩序行为的公民、法人或者其他组织。具体到本案中，在从蒲湾委会处取得两处高滩的租赁权后，三原告及第三人投资建设了两处简易码头，填海行为客观上由三原告及第三人投资实施，并在填海完成后将所填区域用于砂场经营等，具有违法的意思表示，实施了违法行为，并因违法行为而获益，符合认定为违法行为人的条件。另一方面，并不存在水涨六村将码头建设工程发包给三原告及第三人的事实。虽然水涨六村和疏浚指挥部曾就疏浚项目与盛久云等订立承包合同，但上述承包合同并不涉及填海进行码头建设。盛久云与蒲湾委会订立的租赁协议，也仅能证明双方之间的租赁关系，与发包、承包无涉。上述协议的订立也并不能成为三原告和第三人实施填海行为的依据。因此，填海行为系由三原告及第三人独立实施，具有自身独立的意思表示，三原告及第三人应当对自身违法行为承担相应的行政责任，是本案所涉行政处罚的适格相对人。对于三原告的有关主张，原审法院不予采纳。综合以上分析，原审法院认为，未经许可的填海行为改变了海域的自然属性，不符合海洋功能区划的要求，破坏了海洋使用管理秩序，应当予以纠正并由违法行为人承担相应责任。《海域法》第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”盛久云、盛英宝、盛英才、胡飞云四人未经批准，于2007年10月开始在位于乐清××渔业区××镇××村下泥岙塘外和二坑岩嘴头两处填海共0.4458公顷处建造简易码头，于2008年8月建成，用于大荆镇水涨入海口河道疏浚工程疏浚物堆放场地及砂场经营，改变了海洋主体功能，未取得海域使用权，其行为违反了上述规定。海洋主体功能区制度是海洋资源开发保护制度的重要组成部分，它确定了近海海域海岛的主体功能，引导、控制和规范各类用海用岛行为，是加快推进生态文明建设的重要一环。对于违反法律规定围海填海等破坏海洋环境的行为，海洋行政主管部门必须积极作为，严厉查处，落实海域海岛资源监管和海洋生态环境保护法定责任，加快解决海洋资源环境突出问题，保护海洋生态环境。《海域法》第四十二条规定：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号）的规定，海域使用金统一按照用海类型、海域等别以及相应的海域使用金征收标准计算征收。其中，对填海造地、非透水构筑物、跨海桥梁和海底隧道等项目用海实行一次性计征海域使用金，对其他项目用海按照使用年限逐年计征海域使用金。根据该文件规定，乐清市海域等别为四等，对应填海的海域使用金75万元/公顷，一次性计征。原乐清市海渔局根据提取的销售记录、对胡飞云的询问以及对附近地区砂场经营情况的调查，计算违法所得额和罚款数额，并作出责令退还非法占用海域，恢复海域原状，没收违法所得5.42199万元，并处罚款334.35万元的处罚，并无不当。原乐清市海渔局作为本案案发时乐清市政府海洋行政主管部门，是海洋行政处罚的实施机关，具有对乐清市行政区域范围内海洋违法行为进行调查处理的法定职权，原乐清市海渔局经过了立案、调查、处罚前告知、听证等程序，对三原告及第三人作出行政处罚，符合《海洋行政处罚实施办法》的有关规定。原乐清市海渔局作出14号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。因机构改革，乐清市将市海洋与渔业局的海洋规划、海洋资源调查和确权登记职权进行整合，组建市自然资源和规划局，不再保留市海洋与渔业局，故原乐清市海渔局所作14号处罚决定的法律后果由被告乐清市资规局承继，乐清市资规局是本案的适格被告。乐清市政府作为原乐清市海渔局及被告乐清市资规局的同级人民政府，具有对原乐清市海渔局所作行政行为进行行政复议的法定职权。乐清市政府收到复议申请后，在法定期限内履行受理、通知提出答复、通知第三人参加复议、审查等程序，依法延长审查期限后，在法定期限内作出了维持原行政行为的76号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。因此，原告要求撤销14号处罚决定和76号复议决定的诉讼请求，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告盛久云、盛英才、胡飞云的诉讼请求。案件受理费100元，由原告盛久云、盛英才、胡飞云负担。盛久云、盛英才、胡飞云上诉称：本案原审判决认定事实和适用法律均存在错误。一、本案案涉区域属于河道口（系河流流入海域与海洋交界之处），不应当认定为海域，不属于《海域法》调整的范围，应由水行政部门实施行政管辖，被上诉人乐清市自然资源与规划局（原乐清市海渔局）无行政管辖权和处罚权。二、上诉人未实施填海行为，案涉区域原已形成陆地，上诉人的简要修整行为不属于填海行为，本案行政处罚所依据的证据也不足以证明系因上诉人的行为达到了使原本的“海域”变为“陆地”的程度。三、上诉人没有实施违法行为的主观故意，上诉人的信赖利益应当得到法律保护。（一）码头和临时堆场建设是河道疏浚项目不可缺少的配套工程和组成部分，两者具有不可分割的关联性，疏浚工程得到了当地政府的相关批复和一系列行政上的配合和指导，故上诉人基于对政府行政机关的信任而认为疏浚工程施工建设（包括码头和堆场在内）均已得到了政府的准许。（二）八年以上的疏浚时间，码头和堆场所在位置显而易见，被上诉人从未对案涉场地的码头建设提出过任何异议，未要求办理或补办任何行政审批手续，上诉人认为场地建设行政手续已经具备。（三）上诉人是履行施工义务的施工人，上诉人理所当然地认为项目或设施的合法性已经由业主单位或主管部门负责进行了合法性把关，场地建设已经具备了行政手续，与码头建设相关行政手续也会由水涨六村及大荆镇疏浚工程指挥部进行行政手续上的申报和审批。四、本案被上诉人执法行为属于选择性执法，对上诉人处以巨额罚款不具有合理性、必要性和适当性。综上，请求：1.撤销原审判决；2.撤销案涉行政处罚决定和行政复议决定。乐清市资规局答辩称：一、案涉区域系海域。案涉两处简易码头均位于1984年间核发的浅海滩涂使用权证（海涂定权图）区域范围内，当时即为海域；温州市海域使用动态监管中心出具的核查结果证明案涉区域现位于浙江省海洋功能区划乐清湾农渔业区内，目前仍系海域，故案涉区域一直系海域。上诉人所称的疏浚区域确实位于内河与海域交界处的河口地带，因此该疏浚区域全部或部分属于河道或海域范围难以界定，故当时该疏浚工程应由河道管理机关的水利局或海域管理机关的海洋局实施管理无法确定，经乐清市政府协调后决定由水利局管理。但，案涉两处简易码头位于该疏浚区域范围之外，因此，疏浚区域属河流或海域的属性不明确或争议及乐清市政府协调决定由水利局管理该疏浚工程，均与案涉两处码头区域属海域无关。二、上诉人实施填海行为证据充分。上诉人自己的陈述、其他证人证言、在卷的其它书证、谷歌地图比对等等证据形成了证据链，充分证明是上诉人直接实施了填海行为。三、依法处罚，裁量适当。该疏浚工程工期异常冗长，有村民屡屡上访称其名为疏浚实为采沙牟利，当地群众反映强烈。答辩人是在接当地群众举报上诉人涉嫌违法填海行为后进行立案调查，不存在选择性执法问题，对上诉人的罚款数额也已经为最低标准，显然是必要、合理、适当的。综上，上诉人的诉请没有事实和法律依据，应予驳回。乐清市政府答辩称：一、原审行政判决认定事实清楚，适用依据正确。案涉两区域属于海域，上诉人等人未经审批实施填海行为，建设两处简易码头用于砂场经营，违反了相关规定，原乐清市海渔局根据《海域法》第四十二条的规定，作出案涉处罚决定，认定事实清楚，适用依据正确，故答辩人予以维持。原审法院在查明事实的基础上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十九条之规定，驳回上诉人的诉讼请求，符合法律规定。二、上诉人的上诉没有事实和法律依据。（一）根据《盛久云涉嫌非法占用海域面积测量报告书》《浙江省乐清县浅海滩涂使用权证》《水××、湖务乡海涂定权图》《关于盛久云非法占用海域位于水××、湖务乡海涂定权图>上的具体位置及面积的鉴定报告》等证据，可以证明案涉两区域（大××镇××村二坑岩嘴头、下泥岙塘外）自1984年起至今一直系海域。上诉人称案涉二区域不属于海域，没有事实和法律依据。（二）根据盛久云询问笔录、杨虞来询问笔录、现场调查图等证据，可以证明案涉两区域位于大荆镇水涨入海口疏浚工程（下称疏浚工程）所在区域范围外。上诉人称《大荆镇水涨入海口河道疏浚项目水利防洪评价报告》中已设置两处临时堆场和一座上岸码头，但该项目的设计图中已对前述堆场和码头的位置进行了确定，根据答辩人现场调查取得的证据显示，上诉人等人填埋的两区域并非设计图中的两处堆场位置，上诉人等人填埋案涉两区域建设简易码头与疏浚工程之间不存在必然的因果关系，上诉人称本案的处罚对象应为疏浚工程的业主和行政主管部门，没有事实和法律依据。（三）根据盛久云询问笔录、杨虞来询问笔录、胡飞云询问笔录、盛英才询问笔录、盛英宝询问笔录、场地租赁协议书、2卫星图等证据，可以证明案涉两区域系疏浚工程承包方于2007年和2008年间填埋，疏浚工程承包方的负责人为盛久云、盛英宝、胡飞云、盛英才四人，乐清市海洋与渔业局认定盛久云、盛英宝、胡飞云、盛英才为本案的处罚对象，并无不当。另，信赖利益保护原则只能适用于疏浚工程审批范围内，上诉人等人填埋案涉两区域建设的简易码头不是疏浚工程必须的附属设施，不能适用信赖利益保护原则。（四）上诉人称案涉两区域在其使用前，已被其他单位进行土方加坝和矿石堆放成陆地，并提供一份村民签字的证明予以证明，但该证明不符合证据的形式要件，不能证明其所称事项，应对此不予采信。综上，请求驳回上诉。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：一、案涉两处简易码头所在区域是否属于海域，是否受《海域法》调整；二、三上诉人及原审第三人是否实施了填海行为；三、三上诉人及原审第三人是否应承担相关法律责任。关于争议焦点一。首先，从案涉乐政渔权字第127号《浙江省乐清县浅海滩涂使用权证》所载内容“根据中华人民共和国宪法规定，浅海滩涂属国家所有，为了发展海水养殖生产，确定浅海滩涂贰块，面积2970亩__分。划归水涨乡人民政府使用。特发给浅海滩涂使用权证。使用权长期不变，受国家法律保护”可以看出，原水涨乡人民政府于1984年9月28日取得使用权的上述两块滩涂的性质为“浅海滩涂”。同时，根据丽水市勘查测绘院出具的《关于盛久云涉嫌非法占用海域位于水××、湖务乡海涂定权图>上的具体位置及面积的鉴定报告》的鉴定结论“根据盛久云涉嫌非法占用海域与《水××、湖务乡海涂定权图》的套合图看出，盛久云涉嫌非法占用大××镇××村下泥岙塘外海域位于水涨乡（一）定权区内，面积为0.3221公顷；盛久云涉嫌非法占用大××镇××村二坑岩嘴头海域位于水涨乡（一）定权区内，面积为0.1237公顷”，案涉两处简易码头位于该使用权证的定权图区内。其次，根据温州市海域使用动态监管中心出具的《关于盛久云占用海域所在海洋功能区的核查结果》所载内容“盛久云非法占用的海域（大××镇××村二坑岩嘴头、大××镇××村下泥岙塘外）用海范围全部位于浙江省海洋功能区划乐清湾农渔业区内，如附图1、附图2所示”可以看出，大××镇××村二坑岩嘴头、下泥岙塘外用海范围全部位于浙江省海洋功能区划乐清湾农渔业区内。再次，根据《盛久云涉嫌非法占用海域面积测量报告书》中《大荆镇蒲湾至雁荡跳头海陆管理界线图》，案涉两处码头均位于海域管理范围内。据此，原审认定荆镇蒲湾下泥岙塘外、二坑岩嘴头两处简易码头所在区域属于海域，有相应依据。三上诉人主张两处简易码头所在区域不属于海域的相关理由，无事实和法律依据，不予支持。关于争议焦点二。首先，在原乐清市海渔局2016年1月12日对盛久云所作的《询问笔录》中，当其被问及“在大××镇蒲湾村××、××二块海域滩涂被填海用为沙石堆场的情况你知道吗”时称“知道，这是我们填的”，其还陈述“后我们进行简易码头建设施工，2008年8月份投入使用。”其次，在原乐清市海渔局2016年6月17日对盛英才所作的《询问笔录》中，当其被问及“岸上的堆场是你们所填吗”时称“是的，那里原来是高滩，我们疏浚不搞了，堆场就还给村里，现在盛久云用于砂场经营”。再次，蒲湾委会2007年7月4日的《会议记录》载明“一致同意在下泥岙塘外和岩嘴头的二块高滩上进行建筑简易码头”、蒲湾委会（甲方）与盛久云（乙方）于2007年10月15日签订的《场地租赁协议书》第一条载明“下泥岙塘外和二坑岩嘴头两块场地供给乙方临时建筑码头，作河道疏浚使用”。同时，蒲湾村主任杨虞来在原乐清市海渔局2016年1月19日对其所作的《询问笔录》中陈述“2007年的时候我们村委会开会商量决定将我们村下泥岙塘外和二坑岩嘴头两块滩涂租给盛久云他们用于疏浚工程的堆场码头使用，这二块滩涂由盛久云他们自己负责填”、“这二块场地是高滩，有浅海滩涂使用权证”、“这二块滩涂当时有人进行养殖贝类”。根据上述《询问笔录》《会议记录》《场地租赁协议书》所载内容，原审认定三上诉人及原审第三人未经批准，实施了填海行为，且填海建设码头的行为发生在将两处区域出租给盛久云之后，并无不当。关于争议焦点三。首先，盛久云与水涨六村、疏浚指挥部系承包合同关系，盛久云与蒲湾委会系租赁法律关系，上述相关合同均不涉及案涉填海行为，与本案因填海行为所形成的行政法律关系属于不同的法律关系，故上述协议与本案无涉，不能成为三上诉人及原审第三人实施填海行为的依据。其次，鉴于三上诉人及原审第三人从蒲湾委会处取得两处高滩的租赁权后，实施了填海行为，该行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”的规定，故原审认定三上诉人及原审第三人存在违法行为，并应承担相应的行政责任，有事实和法律依据。再次，《海域法》第四十二条规定，未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号）第二条规定，海域使用金统一按照用海类型、海域等别以及相应的海域使用金征收标准计算征收。其中，对填海造地、非透水构筑物、跨海桥梁和海底隧道等项目用海实行一次性计征海域使用金，对其他项目用海按照使用年限逐年计征海域使用金。根据上述通知附件《海域等别》《海域使用金征收标准》的规定，乐清市海域等别为四等，对应填海的海域使用金75万元/公顷，一次性计征。据此，原乐清市海渔局根据提取的销售记录、对胡飞云的询问笔录以及对附近地区砂场经营情况的调查，计算违法所得额和罚款数额，并作出责令退还非法占用海域，恢复海域原状，没收违法所得5.42199万元、罚款334.35万元的处罚，并无不当。另，原乐清市海渔局作为本案案发时乐清市政府海洋行政主管部门，具有对乐清市行政区域范围内的海洋违法行为进行调查处理的法定职权，同时，对相关的海洋违法行为亦具有行政处罚权。在行政程序方面，原乐清市海渔局经过立案、调查、处罚前告知、听证等程序，对三上诉人及原审第三人作出行政处罚，符合《海洋行政处罚实施办法》的有关规定。最后，关于案涉行政复议决定问题。乐清市政府于2018年9月17日收到复议申请后，在法定期限内履行受理、通知提出答复、通知第三人参加复议、审查等程序，依法延长审查期限后，于2018年12月17日作出维持原行政行为的76号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，上诉人盛久云、盛英才、胡飞云的上诉理由不能成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币100元，由上诉人盛久云、盛英才、胡飞云负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  王红根审判员  王富新二〇一九年九月三十日书记员  朱胤佐