河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1907号上诉人(原审被告)濮阳市人民政府，住所地河南省濮阳市人民路51号。法定代表人杨青玖，系该市人民政府市长。委托代理人靳爱红，系该市司法局工作人员。委托代理人李杰，系该市司法局工作人员。上诉人(原审被告)濮阳市自然资源和规划局（原濮阳市国土资源局），住所地濮阳市华龙区振兴路南段。法定代表人乔小雨，系该局局长。委托代理人王伟杰，河南百特律师事务所律师。被上诉人(原审原告)濮阳市市区益民企业有限公司，住所地濮阳市黄河路西段路南。法定代表人鲁世景，系该公司经理。原审被告濮阳市华龙区人民政府，住所地濮阳市中原路295号。法定代表人高尚功，系该区人民政府区长。委托代理人翁明，系该区法制办工作人员。原审被告濮阳市华龙区国土资源局，住所地濮阳市黄河路513号。法定代表人王培臣，系该局局长。委托代理人黄大军，河南逐鹿律师事务所律师。上诉人濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局因与被上诉人濮阳市市区益民企业有限公司（以下简称益民公司）及原审被告濮阳市华龙区人民政府、濮阳市华龙区国土资源局为不履行法定职责一案，不服河南省鹤壁市中级人民法院（以下简称原审法院）（2018）豫06行初158号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人濮阳市人民政府委托代理人靳爱红、李杰，上诉人濮阳市自然资源和规划局委托代理人王伟杰，被上诉人益民公司法定代表人鲁世景，原审被告濮阳市华龙区人民政府委托代理人翁明，原审被告濮阳市华龙区国土资源局委托代理人黄大军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。益民公司原审诉讼请求：一、依法确认濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局、濮阳市华龙区人民政府、濮阳市华龙区国土资源局在濮阳市“中心公园”土地征收中对益民公司养殖场附着物拒绝清点、登记、结算、补偿并予以强制拆迁的行为违法；二、依法判令濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局、濮阳市华龙区人民政府、濮阳市华龙区国土资源局赔偿因违法行为给益民公司造成的损失共计317.56万元及延期赔付的利息。原审法院经审理查明：益民公司于1992年成立。1993年3月9日“市区建办马拐养殖场”（甲方）与益民公司（乙方）签订《变卖养殖场合同书》，约定“一、甲方将养殖场全部地面建筑、养殖设施，全部卖与乙方。……二、甲方与本村村委会所签订地皮使用合同所定使用年限，适用本合同。……”1999年至2014年，河南省人民政府先后以豫政土〔1999〕21号、豫政土〔2003〕172号、豫政土〔2009〕411号、豫政土〔2014〕289号文，批准濮阳市人民政府征收马拐居委会集体土地。2012年11月9日濮阳市人民政府作出《征收土地方案公告》（〔2012〕43号），2014年4月9日濮阳市人民政府作出《征收土地方案公告》（〔2014〕6号）。2014年8月4日濮阳市自然资源与规划局作出《征地补偿安置方案公告》（〔2014〕39号）。益民公司主张补偿的地上附着物在上述被征收土地范围内。原审法院认为：一、关于原告主体资格问题。根据《土地管理法实施条例》第二十六条第一款“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，集体土地地上附着物的所有人享有对地上附着物获得补偿的权利。本案中，争议的焦点问题是益民公司是否系被征收土地的实际使用人和地上附着物的所有人。益民公司提供的工商登记档案、营业执照、《变卖养殖场合同书》等证据相互印证，能够证明其受让涉案地上附着物、长期以来实际占有并从事生产经营的基本事实。相关部门是否履行对地上附着物的登记、补偿职责，直接关系到益民公司的实际利益，故益民公司具有提起本案之诉的原告资格。涉案转让行为发生在上世纪九十年代，益民公司因历史或其他原因未办理不动产登记，但不宜为此就将其合法权益排除在外。故对濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局、濮阳市华龙区人民政府、濮阳市华龙区国土资源局认为益民公司未提供不动产权属证明、无权提起本次诉讼的抗辩理由，不予采纳。二、关于适格被告问题。根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。可见，依法征收辖区内土地是市、县人民政府的法定职责，组织实施征地补偿安置方案是市、县人民政府土地行政主管部门的法定职责。本案中，濮阳市人民政府作为涉案土地征收工作的组织实施者，应对整个征收及补偿行为负责，是本案适格被告。濮阳市人民政府辩称其没有登记、补偿职责，不是适格主体的理由于法无据，不予采纳。濮阳市自然资源与规划局作为补偿、安置方案的具体实施单位，应对征收登记、补偿行为负责。濮阳市自然资源与规划局辩称涉案土地的登记、补偿工作是由濮阳市华龙区人民政府、濮阳市华龙区国土局具体实施的，濮阳市华龙区人民政府、濮阳市华龙区国土局亦认可其是接受上级部门的安排开展具体工作。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，濮阳市华龙区人民政府、濮阳市华龙区国土局从事具体的补偿安置事宜，应视为接受了濮阳市自然资源与规划局的委托，法律责任仍应由濮阳市自然资源与规划局承担。故濮阳市自然资源与规划局为本案适格被告，濮阳市华龙区人民政府、濮阳市华龙区国土局非本案适格被告，不应当承担责任。对益民公司请求濮阳市华龙区人民政府、濮阳市华龙区国土局承担责任的诉请，依法应予驳回。三、关于起诉期限问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，对被征收土地的地上附着物登记、补偿是国土部门的法定职责，并非依相对人申请而产生。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效履行。本案中，益民公司自2013年起，即开始以诉讼方式主张权利。同时益民公司曾通过举报、信访等多种方式向相关部门申请补偿登记，但并无责任单位对此做出积极回应，导致当事人权利始终处于不确定状态。该情况属于行政机关怠于履行职责的连续状态，故对濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局、濮阳市华龙区人民政府、濮阳市华龙区国土资源局辩称本案已超过起诉期限的理由，不予认可。四、关于濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局、濮阳市华龙区人民政府、濮阳市华龙区国土资源局是否履行登记、补偿职责问题。集体土地征收补偿是典型的多主体、多阶段、多环节、多个行政行为前后延续交织的复合程序。本案中，被诉行政行为并非整个土地征收补偿行为，而是征收环节中的对涉案土地上附着物的登记、补偿行为。因此，濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局、濮阳市华龙区人民政府、濮阳市华龙区国土资源局应围绕其是否对涉案土地附着物进行登记、补偿展开举证和陈述。诉讼中，虽然濮阳市自然资源和规划局、濮阳市华龙区国土地资源局提供了征地批复、征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告等一系列证据来证明土地征收程序的合法性，但始终无法说明《地上附着物补偿登记表》《地上附着物补偿明细表（二次复查）》中，哪些是针对涉案土地的地上附着物作出的，亦未提交有效证据证明相关单位曾到涉案土地处进行了清点、登记并将附着物补偿款支付给益民公司，应承担举证不能的法律后果。因此，濮阳市人民政府、濮阳市自然资源与规划局应当依法履行对益民公司所有的地上附着物登记、补偿的法定职责。行政机关不履行法定职责的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，只有在责令履行法定职责已没有实际意义的情况下，才转而确认不作为违法。本案中，鉴于土地已被实际征收，到现场清点、登记的条件不能成就，故对益民公司要求确认濮阳市人民政府、濮阳市自然资源与规划局不履行清点、登记、补偿行为违法的诉讼请求，予以支持。濮阳市人民政府、濮阳市自然资源与规划局应当就益民公司主张的补偿事项进行处理，积极采取补救措施。五、关于益民公司要求赔偿的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条规定：“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，行政侵权造成财产损害的赔偿范围限于财产的直接损失。结合本案具体情况，濮阳市人民政府、濮阳市自然资源与规划局不履行登记、补偿职责给益民公司造成的直接财产损失，就是益民公司本应获得的地上附着物补偿款。由于该部分请求可在处理补偿事宜时一并确定，故本院尊重行政机关的首次判断权，对益民公司请求濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局、濮阳市华龙区人民政府、濮阳市华龙区国土资源局支付其各项损失317.56万元的诉讼请求不予支持，留由行政机关自主处理。综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条之规定，判决确认濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局不履行对益民公司所有的地上附着物进行清点、登记、补偿的行政行为违法；责令濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局于判决生效之日起六十日内，采取对益民公司所有的地上附着物补偿的补救措施；驳回益民公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由濮阳市人民政府负担。上诉人濮阳市人民政府不服原审判决，提起上诉称：一、益民公司购买涉案土地之上的建筑物、构筑物导致其变相获得集体土地使用权，违反了法律的强制性规定，应认定为无效行为。益民公司不能据此获得涉案土地之上建筑物、构筑物的所有权；同时，本案系益民公司与他人因买卖合同而发生的民事法律关系,益民公司应通过第三人撤销之诉的方式以民事途径解决,无权对濮阳市政府提起行政诉讼。因此，益民公司不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。二、濮阳市人民政府不具有履行征地登记、补偿的法定职责。原审判决确认濮阳市政府不履行被征收地上附着物清点、登记、补偿的行为违法，没有法律依据。三、濮阳市自然资源与规划局已履行登记、补偿职责。四、益民公司的起诉已超出法定起诉期限。本案并不存在原审判决所认定的益民公司主张权利处于连续状态的问题,益民公司是否以信访的方式主张过权利,都不影响起诉已超法定期限的客观事实。请求撤销原判，裁定驳回益民公司起诉或判决驳回益民公司诉讼请求。上诉人濮阳市自然资源与规划局的上诉意见与上诉人濮阳市人民政府的上诉意见相同。被上诉人益民公司答辩称：一、益民公司与“市区建办马拐村养殖厂”签订《变卖养殖场合同书》，合法取得企业全部产权。濮阳市人民政府的强拆行为侵犯了益民公司的合法权益。益民公司有权提起本案诉讼，是本案适格原告。二、益民公司曾通过举报、信访等多种方式向相关部门申请补偿登记。益民公司的起诉未超过法定起诉期限。三、濮阳市人民政府和濮阳市自然资源和规划局未依法履行对益民公司所有的地上附着物清点、登记、补偿的法定职责。请求驳回上诉，维持原判。原审被告濮阳市华龙区人民政府、濮阳市华龙区国土资源局的答辩意见与濮阳市人民政府意见相同。本院经二审查明的事实与原审判决查明的事实相同。本院认为，一、关于益民公司是否为本案适格原告问题。1993年益民公司与“市区建办马拐养殖场”签订《变卖养殖场合同书》，双方约定：益民公司取得养殖场全部地面建筑、养殖设施的所有权，益民公司承继“市区建办马拐养殖场”享有的土地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”益民公司从事养殖业，属于农业建设，因此，其与“市区建办马拐养殖场”签订《变卖养殖场合同书》取得涉案土地使用权并不违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的强制性规定，《变卖养殖场合同书》为有效合同，益民公司依法取得养殖场地面建筑、养殖设施的所有权。益民公司作为农村集体经济组织成员以外的集体土地使用权人，与征地补偿安置行为之间有利害关系，可以就补偿问题以自己名义提起行政诉讼。因此，益民公司具有本案适格原告主体资格。二、关于濮阳市人民政府是否具有履行登记、补偿法定职责问题。2012年11月9日濮阳市人民政府作出《征收土地方案公告》（〔2012〕43号），2014年4月9日濮阳市人民政府作出《征收土地方案公告》（〔2014〕6号）。2014年8月4日濮阳市自然资源与规划局作出《征地补偿安置方案公告》（〔2014〕39号）。《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》分别由濮阳市人民政府和濮阳市自然资源和规划局发布，证明涉案被征收土地的征地主体是濮阳市人民政府。濮阳市人民政府应对整个征收及补偿行为负责，具有履行登记、补偿法定职责。四、关于濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局是否履行登记、补偿职责问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局未能提供证据证明针对涉案土地上的附着物进行了清点、登记并将附着物补偿款支付益民公司，应承担举证不能的法律责任。濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局上诉称濮阳市自然资源和规划局已履行登记、补偿职责上诉理由不能成立。四、关于益民公司起诉是否超过法定起诉期限问题。由于本案所涉不履行法定职责的行为发生在行政诉讼法修改之前，故本案的起诉期限应适用修改前行政诉讼法的规定。虽然修改前的行政诉讼法对不履行法定职责之诉的起诉期限并没有规定,但《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定:“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”由于濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局不履行法定职责，并未告知益民公司诉权或者起诉期限，益民公司提起本案诉讼的起诉期限应为益民公司知道或应当知道濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局不履行法定职责行政行为之日起2年。关于公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关不履行法定职责的行政行为的起算点问题，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”可见，行政机关履行职责的通常期限为60日，公民、法人或者其他组织知道或应当知道行政机关不履行法定职责行政行为的时间应为行政机关履行职责期限届满之日，通常为从其向行政机关申请之日起计算60日。虽然益民公司在2013年即向濮阳市自然资源和规划局主张应向益民公司发放征地补偿，但由于本案濮阳市自然资源和规划局作出《征地补偿安置方案公告》（〔2014〕39号）的日期为2014年8月4日，在该日期之前濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局并没有进行征地补偿的法定职责，因此，本案益民公司有权要求濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局履行法定职责的时间应从濮阳市人民政府、濮阳市自然资源和规划局具有法定职责之日起计算。即使从2014年8月4日计算益民公司向濮阳市自然资源和规划局要求履行法定职责的时间，益民公司知道或应当知道行政机关不履行法定职责的时间则应为2014年10月3日。益民公司本案起诉期限至2016年10月3日届满。益民公司于2015年9月14日提起本案诉讼，不超过法定起诉期限。综上，上诉人濮阳市人民政府、濮阳市自然资源与规划局的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人濮阳市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  董威颉审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇一九年九月三日法官助理张俊书记员金硕