湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1100号上诉人（原审被告）：长沙县人民政府。住所地：湖南省长沙县星沙街道开元路39号。法定代表人：张作林，该县县长。委托代理人：余雄，该县江背镇国土资源所工作人员。委托代理人：谢文辉，湖南芙蓉律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：长沙县江背镇江背社区菖蒲塘居民小组。负责人：刘晓仕，组长。委托代理人：刘琴，湖南一星律师事务所律师。原审第三人：章成华，男，汉族，1948年9月23日出生，住湖南省长沙县。上诉人长沙县人民政府（以下简称长沙县政府）因与被上诉人长沙县江背镇江背社区菖蒲塘居民小组（以下简称菖蒲塘小组）、原审第三人章成华土地行政登记一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2017）湘01行初407号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案土地位于菖蒲塘小组范围内，具体地址是江背镇白石中路132号。1984年，章成华在涉案土地上自建房屋一栋。1997年9月1日，章成华提交原房管办所发证件已遗失的证明、征用土地建房协议书等材料，向长沙县国土局申请办理涉案土地登记。1997年11月10日，长沙县政府颁发给章成华长国用（土）字第××号国有土地使用证，所涉土地用途：住宅，四至：东至简易路、南至走道、西至三一九国道、北至李佰桥住宅，用地面积和建筑面积均为193平方米。附卷的地籍调查表“权属调查记事及调查员意见”栏注明：该宗地权属来源于1983年江背镇人民政府批准250平方米，实际面积193平方米，未超。2017年7月28日，菖蒲塘小组向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销长沙县政府颁发给章成华的长国用（土）字第××号国有土地使用证。原审法院认为：一、关于本案是否超过起诉期限的问题。长沙县政府主张根据章成华办证时提交有菖蒲塘小组盖章的证明，可证实菖蒲塘小组当时即已知道被诉颁证行为。因事先出具证明的行为本身不能证明当事人知道事后颁证的行为，且该印章的真实性无法确认，长沙县政府的该项理由不成立。长沙县政府主张根据菖蒲塘小组当时的组长粟稳安在土地证书签收簿上签名的事实，可证明菖蒲塘小组当时即已知道颁证行为。因粟稳安本人出庭作证该签字不是其本人所签，且签收时间是1997年9月19日，而所发国土证则显示制证时间是1997年11月，粟稳安签字的真实性不能确认，长沙县政府的该项理由不成立。长沙县政府主张根据其当时给菖蒲塘小组现任组长也颁发了国土证的事实，可证明菖蒲塘小组当时即已知道被诉颁证行为。因菖蒲塘小组现任小组长对当时颁发国土证的事实不予认可，且当事人知道甲地发证不能证明其知道乙地也发证，长沙县政府的该项理由不成立。综上，长沙县政府主张菖蒲塘小组在发证当年即1997年已知道被诉颁证行为，理由不成立。因菖蒲塘小组范围内办理的土地使用证有的是国有土地使用证，有的是集体土地使用证，长沙县政府提出菖蒲塘小组在长沙县政府给张成华颁证时，即1997年就应当知道被诉颁证行为，按常理无法确认，长沙县政府提出本案超过起诉期限的主张，不予采信。二、关于本案被诉颁证行为合法性问题。1.长沙县政府并未提供证据证明其土地卷宗材料包括《土地登记规则》第十条规定的个人身份证明或者户籍证明、地上附着物权属证明等材料，菖蒲塘小组主张被诉颁证行为违法，理由成立。但根据地籍调查表及发证时的证明、协议等材料，涉案土地上房屋系章成华于土地管理法实施前的1984年建造，且未超规定面积，长沙县政府确认涉案土地使用权属章成华并予以登记，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条的规定，结果并无不当。菖蒲塘小组主张章成华违法建房，因章成华当年建房已经乡政府批准，菖蒲塘小组的该项主张不予采信。菖蒲塘小组主张章成华当年建房未经批准，但未提供充分证据反证，菖蒲塘小组的该项主张不予采信。2.根据本案证据，涉案土地属集体土地，长沙县政府将涉案土地登记为国有土地是错误的。但是，章成华在涉案土地上已建房使用多年，同组村民也有同样的情况，同时，长沙县政府辖区内类似情况数量众多，如撤销长国用（土）字第××号国有土地使用证并责令重作，考虑本案实际情况，可能不仅不会解决菖蒲塘小组与章成华的问题，反而会激化双方之间的矛盾，还可能对长沙县政府辖区内已形成多年的类似情况构成不稳定因素，引发更大的社会矛盾，对公共利益造成重大损害。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，被诉颁证行为应被确认违法，长国用（土）字第××号国有土地使用证不应被撤销。对于被诉颁证行为不合法的问题，以及作为土地所有权人的菖蒲塘小组的利益可能受损的问题，应由长沙县政府通盘考虑、统一处理。综上，菖蒲塘小组认为被诉颁证行为违法，理由成立，但其要求撤销长国用（土）字第××号国有土地使用证，与法律规定不符，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：确认长沙县政府颁发给章成华长国用（土）字第××号国有土地使用证的行为违法。案件受理费50元，由长沙县政府负担。长沙县政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、土地登记过程中由土地管理部门管理、更新、提供应用的资料，并不包括土地登记申请者的个人身份证明或者户籍证明、地上附着物权属证明，况且菖蒲塘小组出具的证明证实涉案土地上的附着物系章成华的房屋，原审以长沙县政府未提供证据证明土地卷宗材料包括《土地登记规则》第十条规定的个人身份证或者户籍证明、地上附着物权属证明等材料，认定长沙县政府行政行为违法，没有事实和法律依据。二、1990年5月19日发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二条第二款规定，城镇国有土地是指市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地。涉案土地所在的江背镇属于该条所称的建制镇，长沙县政府为江背镇土地统一办理土地使用权初始登记时，将涉案土地登记为国有土地符合法律规定，原审以涉案土地为集体土地，长沙县政府将其登记为国有土地违法，属于认定事实不清。三、长沙县政府于1997年对江背镇土地统一办理土地使用证，有国有土地使用证和集体土地使用证两种，根据菖蒲塘小组于1997年9月8日为章成华向上级国土部门出具章成华原办理的房屋证遗失的证明，以及国土部门向江背镇申办土地使用证的申请人发证的情况等，足以证明菖蒲塘小组在时任组长粟稳安领取其土地使用证之日，就知道或者应当知道本案被诉颁证行为。本案起诉已超过期限，依法应裁定驳回。综上，请求二审撤销原判，裁定驳回菖蒲塘小组的起诉。菖蒲塘小组答辩称：一、章成华在本案中提交的征用土地协议是伪造的，所涉土地性质为集体所有，长沙县政府却登记为国有，权属登记错误。且长沙县政府的颁证程序违法。被诉国有土地使用证依法应予撤销。二、长沙县政府于1997年对江背镇土地统一进行土地登记，有的颁发的是国有土地使用证，有的是集体土地使用证，各申办人领取各自的土地使用证，菖蒲塘小组不可能知道长沙县政府当时颁发给章成华的被诉土地使用证，本案未超过起诉期限。章成华述称：一、章成华在原审中提供的证据材料是客观真实的原件，菖蒲塘小组提供的系改动过的复印件，章成华提供的证据材料证明力更强。二、本案起诉已超过期限，依法应裁定驳回。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。本院认为：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，长沙县政府认为菖蒲塘小组的起诉已超过法定期限，其为此应承担相应的举证责任。长沙县政府为证明其主张，提交的证据有菖蒲塘小组于1997年9月8日向上级国土部门出具的章成华原办理的房屋证遗失的证明、土地证书签收簿等。长沙县政府所提交的证据，不足以证明其提出的菖蒲塘小组在长沙县政府颁发给章成华长国有土地使用权证时就知道或者应当知道颁证行为。原审未支持长沙县政府提出本案已超过起诉期限的主张，并无不当，本院予以确认。《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件材料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明、个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。本案中，长沙县政府向原审法院提供的被诉颁证行为所依据的证据材料中，没有涉案土地登记申请者章成华的身份证明或者户籍证明等，申请登记提交的文件材料不符合规定。涉案土地属于集体土地，长沙县政府登记为国有给章成华颁发长国用（土）字第××号国有土地使用证，权属登记错误。考虑章成华在涉案土地上已建房居住多年，长沙县政府在其辖区类似土地登记情况数量众多，如将长沙县政府颁发给章成华的长国用（土）字第××号国有土地使用证撤销，在当地可能引发社会矛盾，对公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，不撤销长沙县政府颁发给章成华的长国用（土）字第××号国有土地使用证，确认长沙县政府颁发该证的行为违法，综上，原审认定事实清楚，处理结果正确，予以维持。长沙县政府的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人长沙县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年九月二十三日法官助理张颢严书记员杨柳附：相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……