广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤行终1804号上诉人（原审原告）：英德市白沙镇双星村民委员会圳口村民小组（以下简称圳口村民小组）。负责人：邓英科，该村民小组长。委托代理人：林兆富，男，汉族，1955年9月10日出生，住广东省英德市横石水镇新星村委会老屋组11号。委托代理人：丘爱有，女，汉族，1965年11月18日出生，住广东省翁源县江尾镇径群村正二组70号。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。委托代理人：龙戈剑，英德市人民政府调处土地纠纷办公室干部。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：张文俊，清远市国土资源局干部。委托代理人：黄杰钧，清远市司法局干部。原审第三人：英德市白沙镇双星村民委员会枧头围村民小组（以下简称枧头围村民小组）。负责人：邓江桓，该村民小组长。上诉人圳口村民小组因诉英德市人民政府土地确权行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2015）清中法行初字第109号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告与第三人争议的土地地名岔子窝，四至范围经争议双方村民小组长及代表实地指定位置，被告英德市人民政府工作人员用GPS测定并制作《白沙镇乌石头(岔子窝)土地权属争议范围图》，面积17.59亩。该地现场勘验时无种任何作物，东西面进行开采白石矿。从广东省测绘局l976年调绘，1978年出版的l:1万地形图显示，70年代后期大部分属耕地。原告圳口村民小组与第三人枧头围村民小组因争议岔子窝土地权属向被告英德市人民政府申请调处，被告英德市人民政府于2011年2月24日作出英府决[2011]11号《关于白沙镇双星村岔子窝土地权属的处理决定》，把争议地中约12.7亩土地所有权和使用权确权给枧头围村民小组集体所有，争议地中约6亩土地所有权和使用权确权给圳口村民小组集体所有。争议双方不服分别向被告清远市人民政府提出行政复议，被告清远市人民政府于2011年6月27日以清府复决[2011]27号文作出行政复议决定书，维持被告英德市人民政府作出的《处理决定》。争议双方不服分别向原审法院提出行政诉讼，原审法院于2011年8月12日作出(2011)清中法行辖字第28号行政裁定书，将本案移交阳山县人民法院审理，阳山县人民法院于2011年11月10日作出(2011)清阳法行初字第3号行政判决书，以被告英德市人民政府在法定期限内没有向法院提供据以作出被诉具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，无正当理由逾期提供证据，视为被诉具体行政行为没有相应的证据为由，判决撤销被告英德市人民政府作出的英府决[2011]11号《关于白沙镇双星村岔子窝土地权属的处理决定》并在6个月内重新作出具体行政行为。被告英德市人民政府重新调处查实审核后，于2012年7月3日作出英府决[2012]21号《关于重新处理岔子窝土地权属的决定》，决定将争议地名岔子窝，四至：东至河边，南至雷公打沥路边，西至虾公头路边，北至高基(岭边)，面积约16.4亩的土地所有权和使用权属双星村民委员会枧头围村民小组集体所有。原告圳口村民小组不服于2012年8月7日向被告清远市人民政府提出行政复议，被告清远市人民政府于2012年11月5日以清府复决[2012]43号文作出行政复议决定书，维持被告英德市人民政府作出的《处理决定》,原告圳口村民小组不服，向原审法院提出行政诉讼，原审法院于2013年3月25日作出(2013)清中法行初字第6号行政判决书，驳回原告圳口村民小组的诉讼请求，原告圳口村民小组不服，于2013年4月7日向广东省高级人民法院提起行政上诉，广东省高级人民法院于2013年9月10日以(2013)粤高法行终字第348号行政判决书，撤销清远市中级人民院(2013)清中法行初字第6号行政判决，撤销被告英德市人民政府英府决[2012]21号《关于重新处理岔子窝土地权属的决定》;由被告英德市人民政府重新作出土地权属确权决定。2013年10月15日，原告圳口村民小组再次向被告英德市人民政府提出申请，要求重新作出岔子窝土地权属的处理决定，被告英德市人民政府准备重新对岔子窝土地权属作出处理时，第三人枧头围村民小组向被告英德市人民政府提交了一份英林证字(2011)第34598号林地所有权证，林地所有权人:白沙镇双星村委会枧头围村，小地名:大凹岭、园岭，面积:180亩，经核查，该证的四至范围包括争议地岔子窝主体范围，即该地被告英德市人民政府已确权发证给第三人枧头围村民小组。因此，2013年12月7日，被告英德市人民政府向原告圳口村民小组发出告知书，终止对岔子窝土地权属的处理。2014年11月5日，第三人枧头围村民小组向被告英德市人民政府提出申请，其持有的英府林证字(2011)第34598号《林权证》已被(2014)清英法行初字第99号行政判决所撤销，请求被告英德市人民政府重新对岔子窝土地权属作出处理。根据双方申请被告英德市人民政府重新对双方提供的证据材料进行审查核实，对争议地进行实地用GPS测定范围和面积，同时到当地进行了调查了解，并向双方提出协商解决意见，因双方各执己见，无法通过协商解决，被告英德市人民政府经重新查实:l961年前圳口、枧头围、大塘面同属一个自然村(即片)，1962年分为现在的圳口、枧头围、大塘面三个村小组(原生产队)。分队时水田、半旱地、旱地按三个生产队耕作方便和人数相应划分给各队管理，山岭无作划分，直到1978年才划分山岭进行造林绿化。争议地解放后至1962年属荒地，小部分由圳口队开荒耕种，分队时没有将该地划分给任何村(队),后由圳口、枧头围、大塘面队村民逐步开荒耕种，直到1991年8月由白沙镇矿产开发公司与其签订开采白石矿协议止。1991年l0月枧头围村民小组到白沙镇政府提出岔子窝石场土地权属争议，在此之前没有发生过任何争议。白沙镇人民政府受理后于1991年12月24日以英白府91(20)号文作出《关于岔子窝土地权属争议的处理决定书》，认定岔子窝属土地纠纷，圳口村连续使用该土地超过二十年，将岔子窝土地确权给圳口村集体所有。枧头围村民小组一直没有向有关部门提出过异议。后于2010年4月27日向英德市人民法院提起行政诉讼，英德市人民法院于2010年7月22日以“(2010)英法行初字第12号行政判决书”，认定白沙镇人民政府超越职权，程序违法，撤销了英白府91(20)号《关于岔子窝土地权属争议的处理决定书》。争议地自白沙镇政府企业办、白沙镇矿产开发公司作青苗补偿并开采白石矿后一直处于丢荒状态。申请人圳口村民小组提供的1991年8月与白沙镇矿产开发公司签订开采双星圳口村乌石头协议书，该协议书:甲方:白沙镇矿产开发公司。乙方:白沙镇双星圳口村委会。乙方提供乌石头白石资源给甲方开采，四至:东至排水沟，南至横驳，西至横排路，北至石湖横驳为界。该协议的地名、四至与争议实地不相符，没有填写面积，不在争议范围内。另提供的2006年1月17日与邓田保、邓长兴签订的租赁搓仔窝土地合同协议书，该协议书:甲方:圳口小组，乙方:邓田保、邓长兴。甲方将岔子窝所有土地租给乙方开采白石资源使用(面积二十一亩)，该协议书没有写明具体的四至范围，是否包括整个争议范围无法确认。除此之外圳口村民小组没有提供合法有效的权属凭证。被申请人枧头围村民小组提供的1981年英德县人民政府颁发的山权林权证，即英林证字N0:0005725号，该证第三栏注明山名:大坳岭、园岭，面积三十亩，四至:东至小河为界，南至园岭脚为界，西至连麻坑虾公头大路为界，北至新潭大队水田为界(备注栏注明:开荒地按原习惯谁开谁种谁管)，该栏四至范围包括争议地在内。提供的1992年4月14日与白沙镇政府企业办签订的采石用地协议书，该协议书:甲方:白沙镇政府企业办，乙方:白沙镇双星管理区枧头围村，甲方使用双星管理区枧头围村“乌石头”一带的土地开采白石作原料。该协议书地名四至圈定范围(界桩)包括争议地在内，但没有填写面积和甲方印章。提供的1992年5月25日与白沙镇政府企业办签订的青苗补偿协议书(含青苗补偿款领取表)；甲方:白沙镇政府企业办，乙方:白沙镇双星管理区枧头围村、圳口村、坑口下楼村。该协议写明甲方在双星管理区枧头围村“乌石头”一带(具体界至以实地立桩界为准)开采白石矿，地权所属枧头围村。该范围内有枧头围村、圳口村、坑口下楼农户种有农作物、开挖鱼塘，给予乙方一次性青苗补偿费，补偿后不能在该片土地上耕种作物。另提供的1986年6月6日与英德县林业局签订的造林合同，该合同甲方:英德县林业局营林股，乙方:白沙区双星乡枧头围村邓本标。山名:大坳、园岭，四至:东至小河，南至园岭，西至马道，北至连麻坑，面积壹拾柒亩，该合同及林地规划调查记录卡四至范围包括争议的岔子窝在内。经营管理方面，从调查的证人证言证实争议地双方都有耕种过，但没有证据证实双方有长期耕种管理争议地岔子窝的事实。被告英德市人民政府认为:申请人圳口村民小组提供的1991年8月与白沙镇矿产开发公司签订的开发双星圳口村乌石头白石资源协议书，其地名、四至与争议实地不相符，2006年1月17日与邓田保、邓长兴签订的租赁岔子窝土地合同协议书地名与争议地相符，没有填写具体的四至，是否包括整个争议范围无法确认。从证人证言反映，争议地岔子窝1962年分队时并没有作分配。因此，其请求确认争议地权属归其村民小组所有，证据不足，理由不充分，不予支持。被申请人枧头围村民小组提供的1981年12月20日英德县人民政府颁发的山权林权证N0:0005725号，该证第三栏的四至范围包括争议的岔子窝，也包括不争议的乌石头在内，争议地双方承认在1981年前属耕地，根据英德县人民政府英府发(1981)128号文第十四条规定，该地不属山林权发证范畴，因此该证不能作为确认岔子窝土地权属的凭证;提供的1992年4月4日与白沙镇企业办签订的使用双星管理区枧头围村乌石头一带的土地开采白石作原料的协议书，该协议地名、四至包括争议地在内，但没有加盖甲方印章;提供1992年5月25日与白沙镇政府企业办签订的青苗补偿协议书，该协议界桩范围包括争议地在内，并注明土地权属枧头围村，但没有加盖甲方印章;提供的1986年6月6日与英德县林业局签订的造林合同，该合同四至范围包括争议的岔子窝在内，也包括不争议的乌石头在内，但该合同是造林合同，是指山岭造林，不包括争议的土地在内，因此，其请求依法确认争议地岔子窝归其村民小组所有，证据不足，理由不充分，也不予支持。2015年5月29日，被告英德市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局[1995]国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十条、第五十三条的规定，作出英府决[2015]10号《英德市人民政府关于重新处理岔子窝土地权属的决定》，处理决定如下:争议地名岔子窝，四至:东至河边，南至雷公打沥路边，西至虾公头路边，北至高基(岭边)，该四至范围内东面，面积8.795亩的土地所有权和使用权属双星村民委员会枧头围村民小组集体所有。西面面积8.795亩的土地所有权和使用权属双星村民委员会圳口村民小组集体所有。原告圳口村民小组不服被告英德市人民政府上述处理决定，向被告清远市人民政府申请行政复议，被告清远市人民政府于2015年10月29日作出清府复决[2015]77号《行政复议决定书》，维持了被告英德市人民政府作出的《处理决定》，原告圳口村民小组仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求法院判决：一、撤销被告一作出的英府决[2015]10号《英德市人民政府关于重新处理岔子窝土地权属的决定》和被告二作出的清府复决[2015]77号《清远市人民政府行政复议决定书》，限令被告一在判决生效后180日内对争议土地重新作出处理决定;二、本案诉讼费由两被告承担。原审法院认为，原告圳口村民小组和第三人枧头围村民小组争议的地名“岔子窝”土地所有权和使用权权属，争议双方均未持有政府颁发的土地权属依据，虽然第三人枧头围村民小组提供的1981年12月20日英德县人民政府颁发的山权林权证N0:0005725号，该证第三栏的四至范围包括争议的岔子窝，由于争议地经广东省测绘局1978年出版的l:1万地形图显示70年代后期大部分属耕地，且争议双方承认在1981年前属耕地，该地不属山林权发证范畴，因此该证不能作为确认岔子窝土地权属的凭证。据此,根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……。”本案争议土地权属只能由被告英德市人民政府根据历史和现状的经营管理使用的事实作出确权处理。本案被告英德市人民政府曾两次对争议土地权属作过处理决定，由于在认定经营管理事实方面核查不清楚和确权存在偏差，已被人民法院判决撤销。本次调处经被告英德市人民政府重新核实和原审法院庭审查明，争议双方都有经营管理耕种过的事实，但争议地自白沙镇政府企业办、白沙镇矿产开发公司作青苗补偿并开采白石矿后一直处于丢荒状态，没有证据证实双方有长期耕种管理争议地岔子窝的事实。原告圳口村民小组提供的2006年1月17日与邓田保、邓长兴签订的租赁岔子窝土地合同协议书地名与争议地相符，虽然没有填写具体的四至，但也证明其有经营管理耕种过的事实。第三人枧头围村民小组提供的1992年4月4日与白沙镇企业办签订的使用双星管理区枧头围村乌石头一带的土地开采白石作原料的协议书，地名、四至包括争议地在内，提供1992年5月25日与白沙镇政府企业办签订的青苗补偿协议书，该协议界桩范围包括争议地在内，同样证明其有经营管理耕种过的事实。因此，争议双方请求依法确认争议地岔子窝归其村民小组所有，均显证据不足，理由不充分。被告根据争议地实际的经营管理状况及原国家土地管理局［1995］国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第五十三条的规定，将争议地名岔子窝所有权和使用权分别各半确权给原告圳口村民小组和第三人枧头围村民小组集体所有，符合上述法规的规定。综上所述，被告英德市人民政府根据历史、现实情况，结合经营管理事实，于2015年5月29日作出的英府决[2015]10号《英德市人民政府关于重新处理岔子窝土地权属的决定》，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，处理恰当，依法确认其合法性。被告清远市人民政府于2015年10月29日作出清府复决[2015]77号《行政复议决定书》，维持了被告英德市人民政府作出的《处理决定》程序合法，并无不当。原告提出占有全部争议山场权属的主张理据不充分，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告圳口村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告圳口村民小组负担。上诉人圳口村民小组不服，向本院提起上诉称：一、白沙镇人民政府于1991年12月24日作出英白府91（20）号处理决定，将争议地岔子窝确权给上诉人集体所有，该确权处理决定处理得当，但英德市人民法院以白沙镇人民政府超越职权为由，撤销英白府91（20）号处理决定，缺乏事实根据。上诉人因其村民被原审第三人枧头围村民小组的村民打死或打伤，上诉人因客观原因才无法上诉和申诉。二、争议地岔子窝在1962年分队时就分给了上诉人经营管理使用，上诉人一直经营管理耕作，有双星村的党员干部的证明和证言证实。此外，争议地岔子窝是田不是山，原审第三人在1981年去申报填写涉及岔子窝土地权属时，把它作为“乌石头”山林权属范围内的林地权属，发证机关在发证时却未予查清该事实，其发证行为违法。综上，本案被诉确权处理决定、行政复议决定及原审判决存在认定事实不清，处理错误的情形，请求依法撤销原审判决，改判撤销被诉确权处理决定和行政复议决定，将争议地岔子窝土地确权归上诉人所有。被上诉人英德市人民政府答辩称：英德市人民政府作出的被诉确权处理决定，认定事实清楚，确权公正合理。原审判决认定事实清楚，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人清远市人民政府答辩称：其作出被诉行政复议决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求人民法院依法驳回上诉人提出的诉讼请求，判令上诉人承担全部诉讼费用。原审第三人枧头围村民小组未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：2015年3月24日，英德市白沙镇双星村大塘面村小组村民邓宗森在接受英德市人民政府调查时称，枧头围、圳口、大塘面同属一个祖宗，在分队时没有分配争议地，大塘面村离本案争议地岔子窝较远，后来就没有耕种争议地，都是枧头围、圳口村去耕。争议地的西南面是由枧头围村耕种，西北面是由圳口村耕作。同日，邓本模在接受英德市人民政府调查时称，“该地（本案争议地）原来是我们三个村的地方，分队时没有分配，在大集体时期主要是圳口村和枧头围村耕种，过河的右边是圳口村耕，过河的左边是枧头围村耕，河边有小部分水田，由谁村耕作我就不清楚。”本院认为，关于英德市白沙镇人民政府作出的英白府91(20)号《关于岔子窝土地权属争议的处理决定书》、以及原审第三人枧头围村民小组提供的1981年由原英德县人民政府颁发的英林证字NO：0005725《山权林权证》能否作为本案确权依据的问题。1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。……”圳口村民小组与枧头围村民小组就涉案土地发生权属争议，白沙镇人民政府将涉案岔子窝土地权属全部确权给圳口村民小组所有。英德市人民法院作出生效的（2010）英法行初字第12号行政判决，认定白沙镇人民政府无权对单位与单位之间发生的土地争议作出确权处理，以超越职权为由判决撤销白沙镇人民政府作出的英白府91(20)号《关于“岔子窝”土地权属争议的处理决定书》，该判决已经发生法律效力，故英白府91(20)号《关于“岔子窝”土地权属争议的处理决定书》不能作为本案确权的依据。此外，原审法院认定，原审第三人枧头围村民小组提供的1981年12月20日英德县人民政府颁发的山权林权所有证N0:0005725号，该证第三栏的四至范围包括争议的岔子窝，由于争议地经广东省测绘局1978年出版的l:1万地形图显示70年代后期大部分属耕地，且争议双方承认在1981年前属耕地，该地不属山林权发证范畴，因此，英德市人民政府未将该山权林权所有证作为确认岔子窝土地权属的依据，并无不妥。关于争议双方当事人是否有使用管理争议土地的事实问题。1992年5月25日，枧头围村民小组、圳口村民小组等村集体与白沙镇人民政府企业办签订关于在乌石头一带开采白石矿的《青苗补偿协议书》，从该协议及其附表内容、本案一审庭审调查笔录的内容反映，由白沙镇人民政府企业办分别向圳口、枧头围村民小组及其村民支付争议地上的青苗补偿费，由此可证明圳口村民小组及枧头围村民小组都有使用管理争议地的事实。另外，根据英德市人民政府向英德市白沙镇双星村大塘面村小组村民邓宗森、邓本模调查的笔录内容反映，圳口村民小组及枧头围村民小组均有使用管理争议地的事实。由于上诉人圳口村民小组及原审第三人枧头围村民小组均未能提供本案争议土地岔子窝合法有效的权属凭证，故英德市人民政府根据争议双方均有使用管理争议地的事实，结合“三有利”原则，作出被诉确权处理决定，将本案争议地岔子窝所有权和使用权对半划分确权给圳口村民小组和枧头围村小组，即将岔子窝东面面积8.795亩土地所有权和使用权确权归枧头围村民小组所有，岔子窝西面面积8.795亩土地所有权和使用权确权归圳口村民小组集体所有，清远市人民政府经复议予以维持，均无不当。原审法院判决驳回圳口村民小组关于撤销被诉确权处理决定及行政复议决定的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人圳口村民小组上诉主张，其从1962年开始一直使用管理争议地，被诉确权处理决定及行政复议决未将争议地确权给其所有错误，上诉请求撤销原审判决，改判撤销被诉确权处理决定和行政复议决定，将争议地确权归上诉人所有，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人圳口村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年九月三十日书记员  许选鸣苏靖茹赖心仪