浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1309号上诉人（原审原告）胡国平，男，1959年11月9日出生，汉族，住浙江省淳安县。委托代理人桑兆玉，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人廖琦、金超，浙江省自然资源厅工作人员。胡国平因与浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准及行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初33号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年6月8日，省政府作出浙土字A[2018]-0046号《浙江省建设用地审批意见书》，同意淳安县2018年度计划第一批次建设用地8.0159公顷（征收集体土地8.0159公顷），其中存量建设用地8.0159公顷，征收集体土地8.0159公顷。该批次用地涉及5个乡镇7个村，19个地块项目。其中涉及征收淳安县千岛湖镇青溪村集体土地5.0928公顷，均为建设用地，拟用于千岛湖镇有机更新斋上1-9号地块，即0127001(2018)0012地块—0127001(2018)0020地块。0127001(2018)0014千岛湖镇有机更新斋上3号地块征地红线范围内涉及征收胡国平使用的集体土地。根据《千岛湖镇土地利用总体规划(2006-2020年)局部图(2014调整完善版)》，上述地块符合土地利用总体规划。2018年2月6日，青溪村召开村民代表会议，讨论了斋上地块的征收事宜。同年3月28日，淳安县住房和城乡建设局出具淳规预选[2018]109《规划意见单》，针对淳安县千岛湖镇有机更新斋上3号地块用地出具规划意见。同年3月29日，原淳安县国土资源局、淳安县千岛湖镇人民政府共同作出淳土资征告字[2018]29号《征地告知书》，告知征地用途、征地位置、征地规模、补偿标准、安置途径等，并在青溪村张贴。同年4月8日，原淳安县国土资源局作出淳土资听告字[2018]35号《听证告知书》，并在青溪村张贴。在规定期限内，原淳安县国土资源局未收到听证申请。同年4月13日，淳安县千岛湖镇青溪股份经济合作社与淳安县集体土地征地拆迁办公室签订淳土征字[2018]35号《征地补偿协议》，对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置等事项作出约定，其中征地面积0.7483公顷，征地补偿费用合计58.3674万元。2018年4月14日，原淳安县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》(建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案)，经杭州市人民政府审核同意后上报省政府审批。2018年6月8日，省政府作出浙土字A[2018]-0046号《浙江省建设用地审批意见书》，同意淳安县2018年度计划第一批次建设用地8.0159公顷(征收集体土地8.0159公顷)。胡国平不服浙土字A[2018]-0046号建设用地审批意见，向省政府申请行政复议。省政府于2018年10月17日收到胡国平行政复议申请材料，同年12月11日，省政府决定延长行政复议期限30日。同年12月22日，省政府作出浙政复[2018]492号行政复议决定，并向胡国平邮寄送达行政复议决定书。胡国平诉至法院，请求：1.撤销浙政复[2018]492号行政复议决定；2.撤销涉及批准征收0127001(2018)0014千岛湖镇有机更新斋上3号地块的建设用地审批行为。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十五条第一、二款规定，“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”本案中，被征收集体土地面积为8.0159公顷；且案涉集体土地不涉及基本农田，故省政府有权作出案涉批准征收决定。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准……”《建设用地审查报批管理办法》第十五条第一款规定，“征收土地方案符合下列条件的，国土资源主管部门方可报人民政府批准：（一）被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议的；（二）被征收土地的补偿标准符合法律、法规规定的；（三）被征收土地上需要安置人员的安置途径切实可行。”第十条规定，“建设项目用地呈报说明书应当包括用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具下列材料：（一）经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，同时提供乡级土地利用总体规划图；（二）有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书；（三）地籍资料或者其他土地权属证明材料；（四）为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，提供城市规划图和村庄、集镇规划图。”本案中，淳安县人民政府为实施土地利用总体规划，在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，由淳安县住房和城乡建设局出具了规划意见，由淳安县土地勘察测绘规划设计有限公司对拟征收地块进行了勘测定界并出具土地勘测定界图，由原淳安县国土资源局事先就拟征收土地事项向被征地单位告知了听证权利，由征地单位淳安县集体土地征地拆迁办公室（甲方）和被征地单位淳安县千岛湖镇青溪股份经济合作社（乙方）签订了《征地补偿协议》，由原淳安县国土资源局按照规定要求对该建设项目用地进行审查，编制“一书三方案”，组织完整的建设用地报件，淳安县人民政府对报批材料进行了审核，同意上报市政府、省政府审批，省政府最终同意批准征收集体土地8.0159公顷。在此过程中，前期程序和报送材料符合法律规定。关于复议程序，省政府于2018年10月17日收到胡国平的行政复议申请后，经延期，于2018年12月22日作出复议决定，程序符合法律规定。综上，胡国平的诉讼理由不能成立，其诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告胡国平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡国平负担。胡国平上诉称：一、案涉审批意见书的作出没有履行批前告知、确认、听证等程序，未保障被征收人的知情权、参与权，违反了《国土资源部关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》和《国土资源部关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》第二条的规定。本案一审程序中，被上诉人虽然提交了证据9《征地告知和送达回执》，但只能证明将征地情况告知到村委会，《张贴照片》不是原件，也不能显示拍摄的时间、地点等信息，不能证明已经在村里实际进行了张贴，因此不符合批前告知必须同时告知被征地集体组织和农户的法律规定。证据10中，被上诉人虽然提交了《听证告知和送达回执》，但同样只提交了《张贴照片》的复印件，未提交原件，且同样未告知被征地农户，这也直接导致包括上诉人在内的被征地农户对关键信息总是不掌握。而且证据10中的《情况说明》作出主体本身就是负责组织实施征地方案的机关，时间是2018年10月25日，但案涉审批意见书作出时间是2018年6月8日，该《情况说明》不能证明审批意见书作出前已履行了告知、确认、听证等法定义务。二、案涉审批意见书作出之前，征收部门就已经和村委会签订《征地补偿协议》，严重违反法定程序。审批意见书作出时间是2018年6月8日，而《征地补偿协议》却是在2018年4月13日签订，此时征地能否得到省政府的批准还未可知，也不存在合法有效的《征地补偿安置方案》，征收部门却着急与村委会签订《征地补偿协议》，显然是违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定的程序。三、案涉审批意见书作出前不符合法定形式要求，缺乏法定要件。被上诉人一审提交证据6《建设用地审查报告》，该报告是由原杭州市国土资源局作出，本身负责组织征地报批工作，因此该报告的三性存疑。另外，该《建设用地审查报告》主张申请地块用地选址已取得淳安县住房和城乡建设局的选址意见，符合淳安县城市(镇)、村镇规划，但实际上，被上诉人提交的证据12中的《规划意见单》明确记载：3号地块用地性质为居住用地，但土地利用规划涉及风景区规划，二者并不一致，由此可以认定此次征地并非出于公益性质。证据12中被上诉人提交的《土地利用总体规划局部图》为千岛湖镇规划图，是复印件未提交原件，不仅不能看出涉案地块的真实规划用途，而且是“2014调整完善版”，但没有提交批准文件，未提交符合淳安县、杭州市土地利用总体规划的证据。综上，原审判决在认定事实及适用法律方面均存在错误，案涉审批意见书及行政复议决定亦存在众多实体和程序违法之处，请求撤销原判决，依法改判或发回重审，本案诉讼费用由省政府承担。省政府法定期限内未提交书面答辩意见，调查时答辩称：一、案涉审批意见书作出前已履行了批前告知、确认、听证程序，保障了被征地农民和集体经济组织的知情权和参与权。2018年2月6日，青溪村召开村民代表会议，讨论了案涉地块的征地事宜。2018年3月29日，原淳安县国土资源局、淳安县千岛湖镇人民政府共同作出了征地告知书，告知了征地的用途位置、规模、补偿标准、安置途径等，并送达了青溪村。2018年4月8日，原淳安县国土资源局作出了听证告知书并送达青溪村。2018年4月13日，淳安县集体土地征地拆迁办公室与淳安县千岛湖镇青溪股份经济合作社签订的征地补偿协议书，对征地的面积、地类、位置予以确认。综上，省政府在作出审批意见书以前，已经履行了批前告知、确认、听证程序。二、案涉审批意见书作出之前，征收土地部门和村委会签订的征地补偿协议符合法定程序，履行的是告知确认的义务。征地补偿协议是一个批前程序，不是批后程序，不适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款，上诉人对此理解错误。三、案涉审批意见书符合法定形式要求，符合法定要件。2018年4月14日，原淳安县国土资源局编制了建设用地项目呈报材料“一书三方案”，经杭州市人民政府审核同意后逐级上报审批，符合法定程序和法定权限。证据6里的建设用地审查报告是下级政府向上级政府就征地情况进行的说明，是一个内部程序，并非法定程序。案涉3号地块规划用地性质为居住用地，与“一书三方案”里规划用途住宅用地是一致的，说明规划的用途和土地利用的用途是一致的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据一审的审理情况、上诉人提出的上诉理由及二审调查中双方的质辩意见，双方对被诉审批行为的争议主要涉及以下三方面：一是征地前有否履行告知、确认、听证等程序。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十四条规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。经查，2018年2月6日，青溪村召开村民代表会议，讨论了斋上地块的征收事宜。同年3月29日，原淳安县国土资源局、淳安县千岛湖镇人民政府共同作出淳土资征告字[2018]29号《征地告知书》，告知征地用途、征地位置、征地规模、补偿标准、安置途径等，并在青溪村张贴。同年4月8日，原淳安县国土资源局作出淳土资听告字[2018]35号《听证告知书》，告知案涉3号地块征地补偿标准和安置方案听证事宜，并在青溪村张贴。在规定期限内，原淳安县国土资源局未收到听证申请。同年4月13日，淳安县千岛湖镇青溪股份经济合作社与淳安县集体土地征地拆迁办公室签订淳土征字[2018]35号《征地补偿协议》，对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置等事项作出约定。征地报批前相关部门已经履行了告知、确认、听证程序，符合国发[2004]28号文件要求。二是案涉审批意见书作出前，征收部门与青溪村签订《征地补偿协议》是否违反法定程序。浙江省人民政府浙政发[2002]27号《关于加强和改进土地征用工作的通知》第六条规定，在上报办理农用地转用和土地征用手续前，市、县政府统一征地机构要深入细致地进行征地调查，充分听取被征地农村集体经济组织和农民的意见，草签征地补偿协议，据实编报征地方案。淳土征字[2018]35号《征地补偿协议》第五条明确规定：“甲方按本协议计算的征地补偿标准据实编制征地方案，征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效，由甲方根据实际批准征用面积一次性支付乙方征地费用。”据此，该协议是淳安县集体土地征地拆迁办公室（甲方）与被征地单位青溪股份经济合作社（乙方）就征收青溪村集体所有土地草签的征地补偿协议，该协议的签订符合浙政发[2002]27号文件的规定，亦不违反法律、行政法规的禁止性规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条系对征收土地方案经依法批准后组织实施的相关规定，上诉人认为草签征地补偿协议违反该规定，是对法律法规的错误理解，本院不予支持。三是案涉征地是否符合公共利益需要。淳安县住房和城乡建设局出具的淳规预选[2018]109《规划意见单》载明3号地块用地性质系居住用地，符合《千岛湖镇土地利用总体规划(2006-2020年)局部图(2014调整完善版)》规定的土地利用总体规划，亦与《建设用地项目呈报说明书》中规划用途住宅用地相符，符合公共利益需要。上诉人认为案涉土地利用规划涉及风景区规划，系对淳规预选[2018]109《规划意见单》相关内容的误解，该项上诉理由缺乏事实根据，本院不予支持。综上，省政府作出的被诉土地行政批准行为符合《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例规定的审批权限和程序。省政府在收到胡国平行政复议申请材料后，履行了受理、通知答复等程序，在依法延期后作出被诉复议决定并送达当事人，程序合法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决驳回其诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡国平负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  沈 妙审判员  董 东二〇一九年九月十九日书记员  吕圣姻