南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终404号 上诉人(原审原告)李利华，女，1964年7月3日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。 委托代理人黄宇超，男，1990年5月13日出生，系李利华之子。 被上诉人(原审被告)南昌市青山湖区住房和城乡建设局，住所地南昌市南京东路699号,统一社会信用代码:11360111553541894P。 负责人胡国华，该局局长。 委托代理人万丽，江西求正沃德律师事务所律师。 委托代理人杜夏荷，江西求正沃德律师事务所律师。 原审第三人万桃香，女，1926年4月18日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。 原审第三人南昌市青山湖区湖坊镇进顺村民委员会，住所地江西省南昌市青山湖区天香路218号。 负责人罗来昌，该村民委员会书记。 上诉人李利华与被上诉人南昌市青山湖区住房和城乡建设局、原审第三人万桃香、南昌市青山湖区湖坊镇进顺村民委员会农房征收行政协议一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初376号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2016年9月26日，勘测设计部门对案涉房屋面积进行了测量，制作了农房面积调查摸底表，业主为万桃香。2017年4月7日区政府印发了案涉补偿方案，补偿方案规定：农房拆迁范围为青山湖区湖坊镇进顺村十字街北街旧城改造项目规划红线内集体土地上房屋及其附属物（具体以规划用地红线为准）；由湖坊镇进顺村根据实际情况进行统一拆除；房屋实行“限量实物安置、超标货币补偿”政策，即在标准安置面积以内部分实行实物安置，超出标准安置面积部分实行货币补偿，附属构建物实行货币补偿；房屋现状调查摸底以户为单位造册，农村户籍人口按农村常住户口在册直系人数计算，空挂户、搭挂户、搭挂人口不计算在内等。青山湖区推进旧城改造工作湖坊分片区指挥部发放了宣传手册。2017年4月30日，区政府下达了《房屋拆迁公告》，公告房屋征收部门为青山湖区拆迁领导小组办公室。案涉房屋位于南昌市青山湖区湖坊镇进顺村东坛巷40号（现址为洪城路21号A012号，拥有宅基地使用证）被纳入了项目征收范围，户主李细蝉已于2002年去世，去世时未留有遗嘱。其与万桃香共有李志勇（已故）、李冬林、李梅仁、李利华、李冬梅（现名李卫）、李兰里（已故）6个子女。在征收项目启动后，被告旧改办依法对被征迁房屋情况（包括房屋现状、被拆迁人房屋常住人口状况等）进行调查摸底。2017年6月27日，第三人进顺村委会与万桃香签订补偿协议，约定被征迁房屋建筑总面积147.16平方米，为砖木结构，其中可安置面积144.29平方米，不可安置面积2.87平方米。同日，万桃香在《房屋征收其它补偿明细核定表（农房）》上签名捺印，确认有空调挂机4台。2017年6月30日，万桃香在《南昌市青山湖区城中村改造被征收房屋室内装修补偿现场协商单或评估单》上签名捺印，确认案涉房屋装修补偿费为15871.9元。2017年7月7日，进顺村委会作出《青山湖区顺外路地块（进顺村十字街北街）旧城改造农房征迁货币补偿部分结算审批表》，确定案涉房屋补偿部分金额总计130782.92元，其中简易结构补偿688.8元，过渡费36个月计64800元，搬家费1265.74元，提前搬迁奖励费12000元，装修费补偿15871.9元，空调补偿1200元，其他34956.48元。万桃香认可已收到上述费用。原告认为该协议侵害了其合法权益，故向该院提起了诉讼。另查明，李利华系中国铁路南昌局集团有限公司职工，其1984年12月2日将户口从湖坊镇迁出，又于2016年1月12日将户口迁入案涉房屋（洪城路29号与21号均为案涉房屋），但未实际在此居住。再查明，《被拆迁人房屋常住人口状况》中记载有6人，包括万桃香、李梅仁、涂素琴（李梅仁妻子）、李良（李梅仁儿子）、杨钢顺、黄良珍。杨钢顺、黄良珍非万桃香直系亲属。又查明，2016年10月19日，南昌市青山湖区机构编制委员会印发湖编发（2016）15号《关于区住建局征收拆迁职能划转至旧改办的通知》，将区住建局的案涉相关职能划转至旧改办。 原审法院院认为，案涉房屋所在地块被征收后，征收部门青山湖区拆迁领导小组办公室委托进顺村委会与万桃香签订补偿协议，后区政府又将案涉相关职能划转至旧改办，故旧改办主体适格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。行政协议案件涉及行政管理职能的履行和公共管理目标的实现，作为行政案件审理，必须按照行政诉讼法的规定，对被诉的行政协议行为进行合法性审查。区政府制定的补偿方案规定“以户为单位登记造册，农村户籍人口按农村常住户口在册直系人数计算……，空挂户、搭挂户、搭挂人口不计算在内”。根据《中华人民共和国立法法》第八十二条第二款“设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效”的规定，区政府的这一规范性文件属于其职权范围，在没有与法律、行政法规及本省地方性法规相违背且没有减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的前提下，法院应当认定其规定合法有效。据此，集体土地上房屋拆迁系以户为单位进行，万桃香在丈夫李细蝉死亡，子女已分立的情况下，作为案涉房屋现在的户主与进顺村委会签订补偿协议，被告有理由相信万桃香的签约行为系该户家庭成员共同的真实意思表示。原告主张案涉房屋性质为国有土地上经营性用房,补偿协议按农房补偿金额明显过低，不符合补偿方案规定，但未提供证据证明案涉房屋非农房，且与其提交的宅基地使用证相悖，故其主张该院不予采纳。该院认定案涉房屋系农房。原告李利华作为重新迁入该村的空挂户，未履行村民相应义务，非该村集体的村民。原告及其他共有权人虽对被拆迁房屋享有继承权，但继承权并不会使其当然地获得被拆迁人资格。李利华关于其未得到继承的房屋份额及补偿款，这涉及到其家人之间的内部分配问题，属于民事法律关系调整范畴。 综上，案涉补偿协议系双方当事人协商一致达成，协议内容未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，且案涉协议部分已经履行，李利华主张撤销协议的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李利华的诉讼请求。 李利华不服原审判决上诉请求:1、依法撤销一审判决，依法支持上诉人的全部诉请；2、一、二审费用由被上诉人承担。具体理由如下：一、一审法院根据《补偿方案》中“以户为单位进行”的规定及第三人万桃香作为诉争房屋现在的户主的事实，认定万桃香的签约行为系该户家庭成员共同的真实意思表示，存在事实认定错误，于法无据。首先，诉争房屋原产权人已故后该遗产尚未继承分割，根据民法通则的有关规定，该房屋应为上诉人李利华、原审第三人万桃香以及案其他法定继承人共同共有之财产。其次，根据被上诉人的《补偿方案》第五条“安置补偿依据”的规定，“以户为单位登记造册”只是指征收部门在征集集体土地房屋前以户为单位进行房屋现状的调查摸底，便于相应的农村户籍人口的摸底统计，并不是指签订协议时可以由同一户籍中一个人签订处分即可，两者系不同的概念。第三，被上诉人隐瞒其他共有人，擅自与第三人万桃香签订征收补偿协议，造成其他共有人无法主张补偿权利，导致补偿协议约定的补偿内容明显过低，损害上诉人及其他共有人补偿利益受损。二、一审法院适用法律错误。首先，本案南昌市青山湖区人民政府制定的补偿方案系行政机关就如何实施补偿安置而制定的工作方式和流程，不适用于不特定多数人，不具有普遍约束力，不是规范性文件，一审法院适用的《中华人民共和国立法法》第82条第二款的规定错误。其次，诉争补偿方案的合法并不表示签订征收补偿协议的被诉行政行为合法，被上诉人作为合法的房屋共同共有人，对诉争房屋享有处分权，诉争补偿协议的签订行为明显违反上诉法律规定，但一审法院在认定上述事实错误及适用法律错误的情况下，继而造成所适用的《行政诉讼法》第69条的规定错误，依法应当予以纠正。 被上诉人南昌市青山湖区住房和城乡建设局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应驳回被答辩人的上诉，维持原判。具体理由如下：1、2017年4月30日，南昌市青山湖区人民政府依法下达了《房屋拆迁公告》及《青山湖区顺外路地铁（进顺村十字街北街）旧城改造项目农房拆迁安置补偿方案》，并告知被征收人相关的司法救济途径。2017年6月27日，房屋征收实施单位在依法对被征迁房屋情况包括房屋现状、被拆迁人房屋常住人口状况等进行调查摸底，按照拆迁安置补偿方案确定的依据和标准的基础上，与原审第三人万桃香、原审第三人进顺村签订《农房征迁补偿协议书》。该协议依法对被征收人万桃香等一户进行整体、足额的补偿安置，其中货币补偿已支付完毕，其中包括了对被征收房屋全部共有人的补偿安置份额，并未侵害被答辩人所称的其作为共有人的合法权益，该协议合法有效，依法不应当被撤销。另外需要说明的是，李细蝉、万桃香的其他几名子女（如李志勇、李冬林、李梅仁）分别有房屋位于涉案房屋征收范围内，也已经分别以各自房屋与征收实施单位签订了农房拆迁安置补偿协议，应当知道同在征收范围内的继承房屋面临征收、需要签订征收补偿协议的相关情况，且未提出异议，被答辩人主张答辩人隐瞒其他共有人，导致其余共有人均不知晓继承房屋面临征收，需要签订征收补偿协议的主张，与事实不符。2、被答辩人称上述《农房征迁补偿协议书》的补偿金额明显过低，不符合补偿方案的规定，被答辩人要求按照国有土地上经营性用房进行补偿，缺乏事实和法律依据。本案所涉房屋系集体土地上的农房，该补偿协议中各项补偿金额皆是依法按照《青山湖区进顺村十字街北街旧城改造项目农房拆迁安置补偿方案》中农房标准计算，不存在被答辩人所称补偿金额过低，不符合补偿方案规定的情形。3、被答辩人之所以提起本案诉讼及上诉称“至今未得到任何补偿款项，合法权益遭受严重损害”，实质上是对上述征收补偿款项及安置房屋的继承与分配有争议，答辩人认为，被答辩人及其他共有人如对遗产继承和分配有异议，应当通过民事途径另行提起民事诉讼予以解决。综上，一审认为涉案集体土地上房屋征收系以户为单位进行，涉案《农房征迁补偿协议书》已经对万桃香户进行了整体、足额的补偿，并未侵犯被答辩人的合法权益，被答辩人关于其未得到继承的房屋份额及补偿款，系内部分配问题，属于民事法律关系调整范围，认定事实清楚，适用法律正确，依法应驳回被答辩人的上诉，维持原判。 原审第三人万桃香及南昌市青山湖区湖坊镇进顺村民委员会未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。另查明，根据中共青山湖区委办公室、青山湖区人民政府办公室《关于印发的通知》[湖办发(2018)41号]及《关于调整区住房和城乡建设局职责机构编制事项的通知》[湖办字(2019)34号]的规定，青山湖区人民政府将原区住房和城乡建设局、区旧城改造办公室的行政职责整合，重新组建区住房和城乡建设局，作为区政府工作部门，不再保留区旧城改造办公室。 本院认为，因机构改革，区旧城改造办公室被撤销，区住房和城乡建设局为继续行使其职责的行政机关，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”规定，南昌市青山湖区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）为本案适格被上诉人。 根据诉辩双方的意见，本案二审审查的重点为：1、案涉协议补偿金额是否明显过低？2、案涉协议是否影响上诉人合法权益？对此，本院分析认定如下： 关于案涉协议补偿金额的问题。本院认为，经查，案涉协议的内容系在征收部门依法对被征迁房屋情况（包括房屋现状、被拆迁人房屋常住人口状况等）进行调查摸底，并经万桃香对其他补偿项目确认的基础上，按照南昌市中心城区集体土地上房屋征收补偿政策及案涉项目农房拆迁安置补偿方案的规定经协商确定的，相关项目的安置补偿方式及金额符合法律法规及政策的规定，并无不当。上诉人关于案涉房屋性质的主张，原审已充分说理，符合法律规定，本院予以确认并不再赘述。 关于案涉协议是否影响上诉人合法权益的问题。本院认为，首先，征地安置补偿主要目的是为了保护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，保障被征地农民的基本生活，维护农村稳定，补偿对象在政策制定时体现了突出的“身份专属性”，即农民身份。上诉人虽基于法定继承对案涉房屋享有部分权利，但其系国有企业职工，1984年迁出户籍，已长期不再承担村民义务，现有户籍也仅是2016年重新迁入，亦未在案涉房屋实际居住，属南昌市征收政策及案涉安置补偿方案规定的“空挂户”，不是案涉集体经济组织的成员，因此，上诉人并不具备农民身份，不享有集体土地上房屋征收补偿中的“农民专属权益”，即上诉人在案涉补偿中仅基于法定继承份额的房屋享有有限的征收补偿权益；其次，基于原审查明的各方无异议事实及相关法律规定，万桃香应享有案涉房屋1/2份额的所有权，并享有1/14份额法定继承权，包括上诉人在内的6个子女各享有1/14份额的法定继承权（因案涉房屋并未进行分割，上述认定亦并未考虑其他案外因素，故仅在本案说理中适用，不对权利人遗产分割发生羁束的法律效力）；最后，案涉房屋以户为单位进行拆迁安置补偿，符合相关法律法规及南昌市征收政策及案涉安置补偿方案规定，并无不当，应予确认。案涉房屋登记户主为万桃香，常住人口为万桃香、李梅仁、涂素琴（李梅仁妻子）、李良（李梅仁儿子）、杨钢顺、黄良珍6人。案涉协议内容以安置144.29平方米房屋为主，保障了常住人口居住权，并未减损包括常住人口及万桃香6个子女的合法权益，且安置房不论从成新率还是小区配套设施的角度来说，实际价值应高于案涉房屋，现实中有利于万桃香的6个子女，并不会因此影响上诉人的法定继承权益。另经原审法院核实，在房屋征收开始时万桃香曾组织过家庭会议商讨补偿事宜，但因分歧较大，没有达成一致。综上，案涉协议的签订虽未经上诉人明示授权，签订程序上存在一定瑕疵，但万桃香不仅系长期居住在案涉房屋内的户主并享有房屋一半以上的权益，而且是含辛茹苦生养包括上诉人在内的6个子女的母亲，在有子女陪同的情况下到拆迁办签订协议，作为征收部门有理由相信是经过其他家庭成员同意的，根据《中华人民共和国合同法》第四十九条“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同相对人有理由相信行为人有代理权的该代理行为有效”关于表见代理的规定，案涉协议合法有效，并未实质影响上诉人的合法权益。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李利华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  肖 康 审 判 员  项 伟 审 判 员  张庆文 二〇一九年九月十九日 法官助理  余周洋 书 记 员  高煜格