山东省济宁市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁08行再1号原审原告：郝庆喜，男，1966年11月23日出生，汉族，住微山县。现关押于山东省枣庄监狱。原审原告：魏银关，女，1968年10月12日出生，汉族，住址同上，系郝庆喜之妻。现关押于山东省女子监狱。委托代理人：郝庆喜，男，1966年11月23日出生，汉族，住微山县。委托代理人：田中田，山东明廉律师事务所律师。原审被告：济宁市人民政府。住所地：济宁市红星中路19号。法定代表人：石光亮，市长。委托代理人：张春利，山东鲁济律师事务所律师。委托代理人：何飞，济宁市司法局工作人员。原审被告：微山县公安局。住所地：微山县夏镇街道奎文东路。法定代表人：常伏，局长。委托代理人：梁英，微山县公安局国内安全保卫大队民警。委托代理人：杨其卓，微山县公安局马坡派出所民警。原审第三人：邹城市公安局。住所地：邹城市平阳路1636号。法定代表人：刘书寅，局长。负责人：孙利，邹城市公安局党委委员，森林公安局局长。委托代理人：王可，邹城市公安局法制大队副大队长。委托代理人：李巍，山东匡衡律师事务所律师。原审原告郝庆喜、魏银关与原审被告济宁市人民政府、微山县公安局、原审第三人邹城市公安局行政复议一案，本院于2016年1月6日作出（2015）济行初字第297号行政判决，郝庆喜、魏银关不服，向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院于2016年7月26日作出（2016）鲁行终403号行政判决，已经发生法律效力。郝庆喜、魏银关仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2017年6月22日作出（2016）最高法行申2963号行政裁定，指令山东省高级人民法院再审。山东省高级人民法院再审后，于2018年12月17日作出（2017）鲁行再46号行政裁定，撤销原判，发回本院重审。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审原告郝庆喜称，1、原审被告济宁市人民政府在作出被诉行政行为济政复决字（2015）284号、285号行政复议决定时，违背了行政复议应全面审查的办案原则，遗漏了二原审原告的复议请求事项。2、原行政行为应确认违法。原审被告微山县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，做出了原行政行为微公（马）行罚决字（2015）00012、00013号处罚，该条文是“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”。众所周知，2015年5月1日是国家的法定节假日，上述所罗列单位均处在法定节假日的休假期间，本身就没有处在工作、生产的状态中，更何谈扰乱其不能正常工作之说。故认定原审原告违法的事实不能成立。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件违法行为地的公安机关在移交前应及时收集固定证据，并配合违法行为人居住地的公安机关调查取证”原审被告微山县公安局的卷宗中，其证据应符合案发之日2015年5月1日及时收集固定的法定前提，而原审被告微山县公安局的卷宗中，无一份合法的证据存卷，故请求法院依法审查。再则，依据该条款，微山县公安局应有违法行为地北京市公安机关的移交手续，本案亦适用移交的法定办案程序，原审被告应重新立案、传唤、审批，本案程序明显违法。3、原审被告微山县公安局违法拘留并违法异地送拘，邹城市公安局拘留所执行期间，二原审原告遭受到警械的伤害。因此于2015年5月12日向济宁市人民政府提出行政复议时，把邹城市公安局列为共同赔偿责任人。济宁市人民政府没有及时追加第三人参与行政复议，造成第三人对应出具的证据灭失。济宁市人民政府作为共同的上级主管监督机关，包庇渎职，理应共同承担相应的赔偿责任。4、原审原告起诉提出四十万元的行政赔偿，明显带有惩治的目的。本案是由上访引起，而上访是微山县公安局、微山县马坡镇人民政府工作人员侵权渎职及野蛮暴力造成的伤害所致，因处理不公，前后导致了11次行政诉讼及原审原告的刑事判决。长达数十年的诉讼、上访给原审原告造成了很大的伤害，故而提出了惩罚性的赔偿要求，请求依法支持。原审原告魏银关称，一、原审被告微山县公安局做出的行政处罚决定的具体行政行为违法，事发时魏银关的行为及情节后果未扰乱社会秩序也不严重，微山县公安局做出的行政处罚无事实和法律依据，应依法予以撤销。1、2015年5月1日事发地点是北京，根据管辖权原则，即便是进行行政处罚也应当归属于北京地区的公安机关管辖办理，而原籍地的微山县公安局根本不具有管辖权，所以微山县公安局对魏银关进行行政处罚属于无管辖权，程序违法。2、事发时间是法定节假日，国家机关及事业单位都放假休息，魏银关的行为和情节未达到严重程度，未扰乱社会秩序，微山县公安局肆意夸大严重程度，做出违法的行政处罚决定。3、微山县公安局对于魏银关实施异地关押并未履行向市公安局进行申请报批的手续，依据行政诉讼举证规则，微山县公安局应举证其作出的行政处罚合法的申请报批的程序证据。微山县公安局至今未能对证据进行举证，应视为异地关押的行政处罚程序违法。微山县公安局提供的材料，是2015年5月1日作出的，其内容和格式不是公安局承办案件的要式文本，充其量是济宁市公安局监所管理支队事后补上的说明，不能证明申报程序合法。微山县拘留所出具的情况说明是微山县公安局在作出行政处罚后自行收集的，不能作为认定本案事实的证据。4、关于魏银关和郝庆喜的入所健康检查表不具有真实性、合法性、客观性，存在着严重事后补填的情形，这两份非法证据应予排除。魏银关的入所健康检查表中“拘留人（签名）”栏，显示“魏银关（代签）”，但无任何代签人的名字签名。根据魏银关本人的陈述其当日未签名也未让任何人代签。微山县公安局举证的入所健康检查表是不真实的不客观的也不合法的。5、卷宗中被拘留人员治疗审批表记载的同意中止拘留与邹城市拘留所出具的说明“期满出所”内容不符，相互矛盾，印证了微山县公安局举证的书面材料是事后补得，其非法性应予以排除。二、被告违法拘留、殴打伤害原审原告的事实清楚，证据充分，给原审原告造成了很大的身体伤害和精神痛苦，致使原审原告被违法羁押，丧失了人身自由遭受了严重伤害，原审被告应向原审原告赔礼道歉、恢复名誉并赔偿40万元。综上，二原审原告重审的诉讼请求为，1、撤销原审被告济宁市人民政府作出的济政复决字［2015］284、285号行政复议决定书；2、确认原审被告微山县公安局作出的微公（马）行罚决字［2015］00012、00013号行政处罚决定书的具体行政行为违法；3、因违法拘留、殴打伤害原审原告，原审被告应向二原审原告赔礼道歉，恢复名誉并赔偿损失400000元；4、诉讼费用由二原审被告承担。原审被告济宁市人民政府答辩，1、济宁市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。郝庆喜、魏银关系微山县马坡乡徐楼村人。2014年12月11日，原审原告郝庆喜因国家赔偿及行政拘留问题到中南海进行非访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫；2015年4月3日，原审原告魏银关因同样的问题到中南海进行非访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫；2015年5月1日，原审原告魏银关、郝庆喜到中南海进行非访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并分流到久敬庄接济服务中心，后由济宁市公安局工作人员将其送回原籍。2015年5月2日，微山县公安局以“扰乱社会秩序”为由，给予原审原告行政拘留十五天的行政处罚，后由微山县公安局移交至邹城市拘留所执行。原审原告不服，于2015年5月12日提起行政复议。本机关认为：信访人的合法权益应当依法保护，但信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访。原告多次到中南海周边上访，并被北京市公安局西城分局府右街派出所查获训诫。微山县公安局做出的《行政处罚决定书》具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律依据正确，量罚适当。原审原告要求行政赔偿20万元的行政复议无事实和法律依据，决定：一、维持微山县公安局做出的《行政处罚决定书》的具体行政行为。二、驳回原审原告的其他行政复议申请。2、行政复议决定程序合法。郝庆喜、魏银关不服微山县公安局作出的《行政处罚决定书》的具体行政行为，向济宁市人民政府提出行政复议申请。济宁市政府于2015年5月12日收到该申请并依法予以受理，2015年6月17日进行了公开听证，2015年7月11日作出《行政复议决定书》。郝庆喜、魏银关不服，提起行政诉讼。济宁市中级人民法院于2016年1月6日作出行政判决书，撤销了《行政复议决定书》，责令市政府在判决生效后60日内重新作出复议决定。判决生效后，市政府根据法院判决重新审理。2016年3月2日，市政府作出《行政复议决定书》，并于次日邮寄送达原告。综上，答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。原审原告的诉讼请求不符合行政诉讼法相关规定，应依法予以驳回。原审被告微山县公安局答辩，1、原审原告在北京中南海滞留、聚集，越级上访，被公安机关查获，我局有充分的法律依据对其扰乱单位秩序的违法行为进行处罚。2、信访办日期不能证明系后补证据，且对原审原告的权利不产生影响。3、我局是原审原告的居住地公安机关，依法享有管辖权。4、办理异地收拘符合法律规定。5、郝庆喜提供的曲阜法院的行政判决书与本案无关联。综上，我局办理的郝庆喜、魏银关扰乱单位秩序一案事实清楚，证据确实充分，程序合法。请求驳回原审原告的诉讼请求。原审第三人邹城市公安局答辩，1、答辩人异地收拘郝庆喜、魏银关符合法律规定。根据《拘留所条例》第九条规定：“拘留所应当凭拘留决定机关的拘留决定文书及时收拘被拘留人。需要异地收拘的，拘留决定机关应当出具相关法律文书和需要异地收拘的书面说明，并经异地拘留所主管公安机关批准。”2015年5月2日，答辩人接到微山县公安局出具的郝庆喜、魏银关的拘留行政处罚决定、执行通知书、需要异地收拘的书面说明后，按照异地执行拘留的审批手续进行了审批。审批决定收拘后，邹城市公安局民警查验送拘人的工作证，核实了被拘留人的身份，并进行了入所健康体检，经检查，被拘留人的身体状况符合收拘条件。因此，答辩人对郝庆喜、魏银关的异地收拘符合法律规定，不存在违法情况。2、邹城市拘留所对被答辩人运用警械符合法律规定。被答辩人入所后不遵守拘留所的规定，有不服从管理、绝食等严重违反拘留所管理的情况。根据《拘留所条例》第二十三条的规定，按照法律程序报拘留所所长批准，对郝庆喜、魏银关使用警械是依法行使，符合法律规定。3、邹城市拘留所对被答辩人不存在殴打、体罚、虐待的情况，对其采取强制措施是公安机关的正当职权。根据被答辩人在拘留所的相关情况，没有发现被答辩人所述的对其粗暴野蛮监管的情况，其所述的伤害没有任何事实依据，对其采用的约束性警械是公安机关依法行使职权。综上所述，答辩人对被答辩人施行异地收拘符合法律规定，在拘留过程中亦不存在违法使用警械，殴打、体罚被答辩人等违法监管的情况，被答辩人对答辩人的诉讼请求没有事实依据和法律依据，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。本院重审查明，2015年5月1日，微山县公安局作出微公（马）行罚决字【2015】00012号、00013号行政处罚决定书，认定：2015年4月3日，微山县马坡镇徐楼村村民魏银关在北京市××右街××附近非××被北京市××府右街派出所训诫。2014年12月11日，微山县马坡镇徐楼村村民郝庆喜到北京市中南海附近非访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2015年5月1日上午，郝庆喜和魏银关再次到北京市××右街××附近非访，扰乱社会秩序。决定对郝庆喜、魏银关行政拘留十日。经济宁市公安局批准，2015年5月2日，微山县公安局制作执行通知书，将魏银关、郝庆喜送邹城市拘留所异地执行行政拘留。邹城市看守所收拘期间，二原审原告抗拒管教，经批准，邹城市拘留所对其使用手铐。2015年5月7日，郝庆喜因心脏病、魏银关因妇科病大出血被中止拘留。2015年5月12日，原审原告郝庆喜、魏银关向原审被告济宁市人民政府提出行政复议申请，在申请书中列微山县公安局为被申请人，邹城市公安局为第三人。复议请求事项为：1、确认微山县公安局作出微公（马）行罚决字［2015］00012、00013号行政处罚决定书的具体行政行为违法；2、因被违法拘留、殴打伤害，请求赔礼道歉，恢复名誉并赔偿损失200000元。2015年7月11日，原审被告济宁市人民政府作出济政复决字［2015］284、285号行政复议决定，列明了邹城市公安局为第三人，认为：信访人的合法权益应当依法保护，但信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访。原告多次到中南海周边上访，并被北京市公安局西城分局府右街派出所查获训诫。以上事实有申请人的陈述、申辩和书证、济宁市公安局信访处工作说明等证据证实。微山县公安局做出的《行政处罚决定书》具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律依据正确，量罚适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持微山县公安局作出微公（马）行罚决字［2015］00012、00013号行政处罚决定书的具体行政行为。复议决定书中对二原审原告的第二项复议请求事项从事实认定到决定内容均未涉及。原审中，原审原告为证明自己的主张向本院提交了下列证据：1、微公（马）行罚决字［2015］00012、00013号行政处罚决定书。证据2、济政复决字［2015］284、285号行政复议决定书。证据3、北京市公安局西城公安局政府信息不存在告知书。证据4、微公（马）行罚决字［2014］00075号。证据5、微公（马）行罚决字［2015］00010号。证据6、控告信。证据7、受伤照片。证据8、郝庆喜住院病历首页。证据9、魏银关门诊病历及CT诊断报告。证据10、（2013）鲁行监字第66号驳回申诉通知书。证据11、（2014）鲁行监抗字第2号行政裁定书。证据12、（2014）济行再终字第1号行政裁定书。证据13、鲁检民监字（2013）37000000057号抗诉书。证据14、原告身份证复印件。原审被告济宁市人民政府为证明其复议决定的合法性向本院提交了下列证据：证据1、行政复议申请书。证据2、《行政处罚决定书》（微公（马）行罚决字【2015】00012号、【2015】00013号）。证据3、听证申请、笔录：西城公安分局登记回执（（2015）第1428、1429号-回）及告知书（西公（2015）第1499、1500号-不存）复印件；控告信；《山东省高级人民法院驳回申诉通知书》（（2013）鲁行监抗字第66号）、《山东省高级人民法院行政裁定书》（（2014）鲁行监抗字第2号）、《山东省济宁市中级人民法院行政裁定书》（（2014）济行再终字第1号）复印件；郝庆喜住院病历及照片复印件、魏银关门诊病历及CT诊断报告；《行政处罚决定书》（微公（马）行罚决字[2015]00010号、微公（马）行罚决字[2014]00075号、微公（马）行罚决字[2013]01566号）复印件。证据4、身份证复印件、授权委托书及委托代理人身份证复印件。证据5、行政复议答复书。证据6、郝庆喜、魏银关扰乱社会秩序案卷宗；济宁市公安局信访处工作说明、微山县拘留所情况说明；《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》（摘要）；法定代表人身份证明、授权委托书及委托代理人身份证复印件。证据7、行政复议决定书复印件。证据8、行政复议申请立案审批表、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、听证通知书、行政复议决定书审批表（以上均为复印件）。证据9、送达回证复印件。证据10、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《拘留所条例》。原审被告微山县公安局针对作出行政处罚的决定书合法性提交的证据为行政复议阶段提交的证据。证明两原审原告在5月1日去北京非访的情况，另外有对两原审原告的询问笔录和市公安局信访处的工作说明，证实二原审原告去北京非访的事实。原审第三人邹城市公安局为证明其行为的合法性，提交以下证据：证据1、魏银关的行政处罚决定书。证据2、魏银关的行政拘留执行通知书。证据3、郝庆喜的行政处罚决定书。证据4、郝庆喜的行政拘留执行通知书。证据5、济宁市公安局监所管理支队魏银关、郝庆喜异地执行的决定。证据6、微山县公安局两名执行民警梅双庆、丁瑞的人民警察证复印件。证据7、郝庆喜的异地执行拘留审批表。证据8、魏银关的异地执行拘留审批表。证据9、微山县拘留所异地拘留的情况说明。证据10、魏银关、郝庆喜户籍信息复印件。证据11、魏银关、郝庆喜入所健康体检表。证据12、被拘留人员登记表两份、告知书两份。证据13、拘留所医生的入所健康情况说明。证据14、魏银关、郝庆喜在所表现的说明。证据15、使用警械的审批表三份及值班民警的情况说明三份。证据16、微山县公安局魏银关、郝庆喜出所治疗审批表两份。证据17、《拘留所条例》。证据18、济宁市公安局明传电报济公监管传发（2013）4号。各方当事人对证据的陈述观点和质证意见与原审时完全一致，无补充意见。重审时，原审原告补充提交：曲阜市人民法院（2017）鲁0881行初48号、49号行政判决书，2017年6月4日微山县公安局马坡派出所的询问笔录，中共微山县委县政府对魏银关多次进京越级上访有关情况的通报，行政上诉状。证明不是越级上访。本院重审认为，本案的审理重点有以下三点：一是原审被告微山县公安局作出的被诉行政处罚决定是否合法；二是原审被告济宁市人民政府作出的被诉行政复议决定是否合法；三是原告的行政赔偿请求应否支持。关于第一个审理重点，原审被告微山县公安局作出的被诉行政处罚决定是否合法的问题。本院认为，根据《信访条例》的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访。原告多次到中南海周边上访，并被北京市公安局西城分局府右街派出所查获训诫。二原审原告进京系非正常上访，微山县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，决定给予二原审原告行政拘留的处罚决定依据事实清楚，适用法律、法规正确，处罚适当。根据《拘留所条例》第九条规定：“拘留所应当凭拘留决定机关的拘留决定文书及时收拘被拘留人。需要异地收拘的，拘留决定机关应当出具相关法律文书和需要异地收拘的书面说明，并经异地拘留所主管公安机关批准。”原审被告微山县公安局作出行政处罚决定后，经过审批将二原审原告进行异地拘留并无不当。原审第三人在对二原审原告进行异地拘留过程中，因二原告原告不遵守拘留所的规定，原审第三人根据《拘留所条例》第二十三条的规定，按照法律程序报拘留所所长批准，对二原审原告使用警械是依法行使，符合法律规定。二原审原告主张其在行政拘留期间被殴打证据不足，本院不予支持。关于第二个审理重点，原审被告济宁市人民政府作出的被诉行政复议决定是否合法的问题。首先，基于对第一个审理重点的论述，原审被告关于被诉行政处罚决定合法性认定是正确的，其作出维持被诉行政处罚决定的复议结果并无不当。其次，根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，复议机关应当针对复议申请人的申请进行全面审查，本案中，二原审原告的复议请求事项为：1、确认微山县公安局做出的《行政处罚决定的具体行政行为违法；2、因违法拘留、殴打体罚造成的身心伤害要求被申请人赔礼道歉、恢复名誉并予以行政赔偿20万元。但原审被告济宁市人民政府仅就二原审原告的第一项复议请求就行了审查，对二原审原告的第二项复议请求未作出处理，故原审被告济宁市人民政府作出的被诉行政复议决定违背行政复议应当全面审查的原则，遗漏部分申请事项的审查，程序违法，但鉴于被诉行政处罚决定并不存在违法情形，不需要对复议申请人即二原审原告进行行政赔偿，故复议机关在作出被诉复议决定时，程序轻微违法，但对二原审原告的权利不产生实际影响，依照《中华人民共和国行政法》第七十四条第一款第（二）项之规定，应确认被诉行政复议决定程序违法。关于第三个审理重点，即二原审原告的行政赔偿请求应否支持的问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条之规定，违法拘留或违法使用警械侵犯人身权的，受害人有取得赔偿的权利，故行政赔偿的前提是行政行为违法，本院认为原审被告微山县公安局对二原审原告作出的行政处罚决定以及原审第三人邹城市公安局在对二原审原告拘留过程中并不存在违法行为，故二原审原告的行政赔偿请求本院不予支持。综上，原审被告微山县公安局对二原审原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚得当，二原审原告请求撤销被诉行政处罚决定的理由不能成立，本院不予支持；原审被告济宁市人民政府作出的复议决定维持被诉行政处罚决定的结果并无不当，二原审原告请求撤销被诉复议决定的理由不能成立，但被诉复议决定存在程序轻微违法的情形，依法应确认被诉复议决定违法；本案中不存在违法行政行为，故二原审原告的行政赔偿请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第(二)项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条、第一百三十六条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、驳回二原审原告请求确认微公（马）行罚决字【2015】00012、00013号处罚决定违法、请求撤销济政复决字【2015】284、285号复议决定的诉讼请求；二、确认原审被告济宁市人民政府作出的济政复决字【2015】284、285号复议决定程序违法；三、驳回原审原告郝庆喜、魏银关的行政赔偿请求。案件受理费50元，由原审被告济宁市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  姜爱民审 判 员  程海军人民陪审员  吴 歌二〇一九年九月二十日书 记 员  茹 蔚