吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2019）吉71行终25号 上诉人（原审原告）高焕兰，女，1952年9月27日出生，汉族，住吉林省长春市南关区平治街410-1号。 被上诉人（原审被告）长春市住房保障和房屋管理局，住所地吉林省长春市绿园区西环城路5555号。 法定代表人李晓曼，该局局长。 委托代理人乔政，该局工作人员。 第三人长春市房地集团有限责任公司，住所地吉林省长春市朝阳区前进大街1号。 法定代表人王玮，董事长。 第三人李秀珍，女，1929年12月27日出生，汉族，住吉林省长春市宽城区黄河路14-14号。 上诉人高焕兰因与被上诉人长春市住房保障和房屋管理局（以下简称长春市房管局）、第三人长春市房地集团有限责任公司（以下简称长房集团）、第三人李秀珍行政撤销一案，不服长春铁路运输法院（2019）吉7101行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，1981年1月，高焕兰与李秀珍长子苏业勤结婚后搬进长春市房地产管理局坐落于长春市宽城区黄河路14-14号1门203室公有住房居住，与苏忠武、李秀珍共同生活（上述二人系高焕兰公公、婆婆），房屋承租人为苏忠武。2005年6月，苏忠武去世，高焕兰夫妇搬出该房，李秀珍搬入次子苏业勋家中居住，案涉房屋处于出租状态。2014年12月，李秀珍向长房集团申请将案涉房屋承租人变更至自己名下，家庭成员苏业勋、吴铁颖、苏赫（上述三人为李秀珍二儿子、二儿媳及孙）填写名义变更意见书，同意更名，长房集团为李秀珍颁发长房证第0039482号房屋使用权证。 一审期间，一审法院曾询问高焕兰是否同意变更被告，高焕兰明确表示不同意变更。一审法院还曾向高焕兰释明，因其诉请涉及多个行政行为，请其明确诉请，以便案件审理。高焕兰明确其在本案的诉讼请求为撤销长房证字第0039482号房屋使用证。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，高焕兰请求撤销的李秀珍持有的长房证字第0039482号房屋使用证系长房集团颁发，其应以长房集团为被告。高焕兰在本案当中起诉被告长春市房管局属于错列被告，经释明后高焕兰拒绝变更，故裁定驳回高焕兰的起诉。 高焕兰上诉称：（一）一审裁定审判程序违法。1.本案不属于《行政诉讼法》第八十二条第一款第（一）（二）（三）项规定的可以适用简易程序审理的案件，一审法院违反《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（法〔2010〕446号）关于“当事人自选简易程序人民法院审查同意”的规定，未经高焕兰同意，在高焕兰不知情的情况下，偷偷适用简易程序，以简易程序结案，属于审判程序违法。2.一审法院违反《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（法〔2010〕446号）第三条规定：“适用简易程序审理的案件，经当事人同意，人民法院可以实行独任审理”，违反《行政诉讼法》第六十八条规定：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数”，在高焕兰不知道也没同意由张忠雷法官独任审理的情况下，未组成合议庭审理本案，属于程序违法。3.一审法院违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零三条第二款规定：“以简便方式送达的开庭通知，未经当事人确认或者没有其他证据证明当事人已经收到的，人民法院不得缺席判决”，一审法院仅凭市房管局的一纸答辩状，未经开庭、未经举、质证，在没有证据证明长春市房管局与本案无关及其管理公有住房职能的情况下，就认定高焕兰错列被告，作出驳回起诉的裁定，违反人民法院审判公开的原则，属于审判程序严重违法。（二）一审裁定适用法律错误。一审法院认为高焕兰起诉撤销的长房证字第0039482号房屋使用证是长房集团单独作出的行政行为，应以长房集团为被告，认为长房集团是《行政诉讼法》第二十六条第一款规定的行政机关，该结论与一审法院立案庭的法官不一致，且缺乏证据证明，没有法律依据支持。高焕兰向二审法院提供以下证据证明长春市房管局是本案适格被告：1.长春市房管局长房字〔2009〕71号文件《关于授权长春房地（集团）有限责任公司经营管理直管公有住房的通知》已载明：长春市房管局将直管公有住房授权长房集团统一管理，长春市房管局要求长房集团规范直管公房使用证发放管理和使用权变更行为，并同意长房集团换发套印长春市房管局公章的直管公有住房使用证。即直管公有住房使用证的发放管理和使用权变更职能由长房集团享有，长房集团发布的《长春市房地集团公有住房使用权变更和有偿转让管理规定》可作为使用权登记的依据。根据上述文件，能够证明长春市房管局是《行政诉讼法》第二十六条第五款规定的委托行政机关，是本案适格的被告。2.案涉房屋公有住房使用证显示发证机关是长春市房管局前身（长春市房地产管理局），填发单位是长房集团前身（房产经营公司），根据长房集团的工商登记档案，长房集团确实是国有企业，不属于行政诉讼法规定的行政机关，故为李秀珍发放长房证字第0039482号房屋使用证是长春市房管局与长房集团共同作出的行政行为，应为共同被告。3.根据2019年3月28日11时55分高焕兰起诉长房集团要求确认合同无效一案的二审询问笔录，长房集团负责变更公有住房使用权的职工赵东明陈述：“承租人死亡的，其配偶在世的，只能变更给配偶，后经请求长春市房管局，要求年满18周岁的成年亲属到场”，也证明了长春市房管局是《行政诉讼法》第二十六条第五款规定的委托行政机关，是本案适格的被告。4.根据长春市人民政府办公厅文件长府办发〔2009〕68号《关于印发长春市住房保障和房地产管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，长春市房管局12个内设机构，其中房改处（直管公房管理处）的职责明确为“……负责房改政策的解答咨询和房改相关协调工作；负责市本级房改工作经费及文书、档案、印信的管理；负责全市公房出售的管理……”，证明长春市房管局在2015年7月17日为李秀珍办理房改购房中违反《长春市出售公有住房管理办法》（1995年5月15日）第六条、第七条规定，即“凡是我市城镇居民均可以购买公有住房，男女均享有购买权，以成本价、标准价购买的公有住房以户为单位，每户只能购买一次”的规定。长房集团隐瞒高焕兰，违法为李秀珍颁发长房证字第0039482号房屋使用证，长春市房管局的内设机构房改办又以长房集团伪造的《长房物业房改保证书》《东广分公司出售调查表》把高焕兰家庭共有房屋以成本价7,928元出售给李秀珍一人，把案涉房屋全部所有权登记在李秀珍一人名下，李秀珍之后又非法行使处分权，将案涉房屋转让给苏业勋，让苏业勋取得201608050541号房屋所有权证。上述事实证明长春市房管局具有管理国有直管公房的行政职能，承担国有直管公房房改审批权，其职权也并未随着2016年11月20日长春市人民政府《关于实施不动产统一登记的通告》而转移，高焕兰并未错列被告。2019年5月，高焕兰向一审法院起诉长房集团，一审法院的立案法官对高焕兰进行了立案释明，认为高焕兰起诉的诉讼主体不符合规定，即长房集团是国有企业，不是行政机关，要求高焕兰变更被告。高焕兰认为立案庭的释明符合法律规定，同意了立案庭变更被告的要求，将本案被告变更为长春市房管局，2019年5月22日，一审法院立案庭通知高焕兰案件已受理。高焕兰认为一审法院立案庭法官的意见是正确的，长春市房管局是本案适格被告。（三）高焕兰向一审法院明确仅起诉第一项诉讼请求的签字无效。理由如下：1.一审法院称明确诉请是为了便于案件审理，但在高焕兰签字后，一审法院不但未开庭审理本案，还于次日就向高焕兰下发了驳回起诉的裁定，是对高焕兰的诱骗。2.根据最高人民法院《关于房屋登记案件审理若干问题的规定》第五条规定：“原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”一审法院让高焕兰不提起其他诉讼请求是违反上述法律规定的，是对高焕兰的欺诈。故上诉请求撤销（2019）吉7101行初17号行政裁定；撤销长房证字第0039482号房屋使用证，撤销201608050541号房屋所有权证；判令长春市房管局无偿为高焕兰在长春市区内提供一套33平方米房屋；判令长春市房管局承担2016年至2019年发生的律师费、打字费、复印费。 经审查，本院查明的事实与一审认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，2019年3月31日，长春市住房保障和房地产管理局更名为长春市住房保障和房屋管理局。 本院认为：（一）公民向人民法院提起行政诉讼应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“有利害关系”，也就是原告有可能受到被诉行政行为的不利影响，具体考虑以下三个因素：是否存在一项权利；该项权利须是客观权利，而非主观权利；该项权利是否可能受到行政行为的侵害。根据本案已查明的事实，案涉房屋原系直管公有住房，产权归长春市房管局所有，原承租人苏忠武作为使用者生前向长春市房管局租赁了该房屋，在其死亡后，案涉房屋使用权的变更应当根据长春市房管局关于直管公有住房使用权变更的有关规定办理。目前，对于长春市内的直管公房，在原承租人死亡后，履行使用权人变更职责所遵循的规范性文件是长房集团根据长春市房管局的授权制定的《长春房地集团直管公有房产使用权变更及有偿转让的规定》。该规定1.4条规定：“直管公房使用权变更是指具备下列条件之一的情况：住宅直管公房的原承租人死亡，变更为配偶名下；原承租人及其配偶死亡，变更为共同居住两年以上且他处无住房的成年子女；承租人经法院调解、判决或在民政部门协议离婚的。”按照上述规定，尽管高焕兰与苏忠武、李秀珍在案涉房屋共同居住多年，但其仅作为承租人家属对案涉房屋享有居住权，随着2005年苏忠武去世以及高焕兰搬离案涉房屋后，其对案涉房屋已无法定权利，与案涉房屋使用权变更登记行为也不存在法律上的利害关系，其不具备提起本案诉讼的原告资格。按照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”，应当裁定驳回其起诉。故一审法院裁定驳回高焕兰的起诉，并无不当。 （二）《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”根据长春市房管局于2009年8月5日印发的《关于授权长春房地（集团）有限责任公司经营管理直管公有公房的通知》（长房字〔2009〕71号文件），长春市房管局已将直管公有住房授权长房集团统一经营管理，要求长房集团规范直管公有住房使用权证的发放管理和使用权变更行为，并同意长房集团换发套印长春市房管局公章的直管公有住房使用权证。因此，尽管为李秀珍颁发长房证第0039482号直管公房使用权证的是长房集团，但是长房集团的此项权限并非基于法律授权，而是基于长春市房管局的授权委托，其行为属于长春市房管局的委托行为，由此产生的行为后果应由委托的行政机关即长春市房管局承担。故长春市房管局是本案的适格被告，一审裁定对此认定不当，应予纠正。 （三）一审法院适用简易程序审理本案，并未影响案件正确裁判，也不属于行政诉讼法及其司法解释规定的严重违反法定程序，应当指令继续审理的情形。故对高焕兰的该项主张，不予支持。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第三款规定，对于应当裁定驳回起诉的案件，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本院二审过程中，已依法组成合议庭审理本案，经过阅卷和询问，能够认定高焕兰与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告资格，属于应当裁定驳回起诉的案件，合议庭认为本案不需要开庭审理，可以适用书面审理迳行裁定。 综上，一审裁定驳回高焕兰的起诉正确，高焕兰的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  包蕴琦 审判员  赵谱达 审判员  侯德顺 二〇一九年九月十一日 书记员  马天元