安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终1021号上诉人（一审原告）广德县骨外科医院，住所地安徽省广德县桃州镇西关街**。法定代表人刘阳春，该医院院长。被上诉人（一审被告）广德县人民政府，住所地安徽省广德县爱民路**。法定代表人陈红英，该县县长。上诉人广德县骨外科医院（以下简称骨外科医院）因诉广德县人民政府（以下简称广德县政府）征用、侵占其土地使用权和在建工程，建造绿化景观带的行政行为违法一案，不服安徽省宣城市中级人民法院（2018）皖18行初38号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。骨外科医院向一审法院起诉称，骨外科医院位于广德县新城区钟秀路以南、爱民路以北、天寿路以东、经二路以西的迁建项目用地，系2010年6月3日通过政府相关部门公开挂牌出让竞得，且已取得国有土地使用权。在取得各项建设审批许可后完成了地面拆迁和土地平整工作，并已动工建设。2013年8月19日，广德县城市建设指挥部（系广德县政府成立）决定收回骨外科医院的前述地块，且广德县政府违反土地管理法等法律规定，指派不具有行政管理职权的企业法人广德县国有资产投资运营有限公司实施收回其案涉宗地和地面建筑物、附属物工作，且至今没有给予任何补偿或赔偿。2015年9月，其向安徽省人民政府申请行政复议，安徽省人民政府于2018年3月2日才作出皖行复［2018］108号复议决定，以其复议申请不符合行政复议受理条件为由，作出驳回其复议申请的决定。2015年12月，广德县政府欲以合法手段达到其违法征收案涉地块的目的，修编了《广德县县城总体规划（2014-2030年）》，并在近期建设规划图中更改案涉宗地为居住用地和公园绿地，在城区用地规划图和城区公共服务设施规划图中更改案涉宗地为商业用地和居住用地，致各方面规划相互冲突。2016年12月9日，广德县政府及其城乡规划部门又制定了《广德县城南片控制性详细规划》，变更了案涉宗地的用地面积、容积率、建筑高度等各项建设审批许可的参数或经济技术指标，并将案涉宗地的一部分规划为公园用地。骨外科医院认为，广德县政府违反法律规定和法定程序修编城乡规划，广德县城市建设指挥部违反法律规定和法定程序，收回其案涉地块，且在未向其给予任何补偿或赔偿的情况下，强行征用、侵占其土地建设绿化景观带，此违法行为损害了其合法权益。请求：1．确认广德县城市建设指挥部根据广德县政府制定的城乡规划征用、侵占其位于广德县新城区的合法土地使用权和在建工程，建造绿化景观带的行政行为违法；2．一并审查规范性文件《广德县县城总体规划（2014-2030年）》和《广德县城南片控制性详细规划》的合法性；3．由广德县政府承担本案的诉讼费用。一审法院经审理查明，2010年6月，骨外科医院通过公开拍卖方式取得广德县政府新区面积为12498.07㎡地块的使用权，拟用于骨外科医院的迁建项目。项目建设过程中，广德县政府牵头多部门成立回收工作小组拟对前述项目实施回收，但因未能与骨外科医院谈妥回收价格，且在回收谈判期间，多家法院对该地块及相关资产予以保全，致回收工作告终。至今，该宗土地的土地性质未发生改变，登记的土地使用权人仍为骨外科医院。一审法院又查明，2015年9月，骨外科医院向安徽省人民政府申请行政复议，请求：1．确认广德县政府回收其迁建项目用地，并且不允许其迁建项目继续建设的行为违法并要求赔偿损失；2．确认广德县政府侵犯其自主经营权并赔偿损失；3．确认广德县政府在回收其土地的过程中弄虚作假、故意拖延打压和以威胁手段侵犯其合法权益并造成不可挽回局面的野蛮行为违法；4．责令广德县政府采取补救措施，尽快给予公平合理的补偿，解决回收案涉地块及建设项目之争议。安徽省人民政府经审查，于2018年3月2日作出皖行复［2018］108号复议决定，认为骨外科医院系因建设项目进展缓慢主动要求与广德县政府就收回其土地使用权进行协商，此系双方作为平等民事主体进行的协商，即广德县政府以一定的价款回购骨外科医院的土地使用权，而非广德县政府及其相关部门依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定行使行政管理职权收回土地使用权，即广德县政府指派工作组与骨外科医院谈判的行为属于民事法律行为，而非具体行政行为，决定：驳回骨外科医院的行政复议申请。骨外科医院不服该复议决定，向合肥市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1．确认皖行复［2018］108号复议决定违法并予以撤销；2．责令安徽省人民政府重新作出复议决定并依法听证；3．判决由安徽省人民政府承担案件诉讼费用。合肥市中级人民法院经审理，认为案涉地块的土地性质并未发生改变，土地登记使用权人仍然为骨外科医院，广德县政府不存在收回骨外科医院土地使用权的行为，亦无侵犯骨外科医院经营自主权等其他行政行为，于2018年9月6日作出（2018）皖01行初82号行政判决，判决驳回骨外科医院的诉讼请求。骨外科医院不服该判决，向安徽省高级人民法院提起上诉，安徽省高级人民法院于2018年12月10日作出（2018）皖行终1074号终审判决，判决驳回上诉，维持原判。一审法院认为，本案中，骨外科医院诉讼指向广德县政府成立的广德县城市建设指挥部占用其土地建造绿化带的行为。法院生效判决已认定广德县政府与骨外科医院之间系协商收回土地使用权，系民事行为，不是行政行为，广德县政府并未单方作出对外发生法律效力、具有强制力的土地使用权收回决定。案涉地块登记的土地使用权人仍然为骨外科医院，即骨外科医院仍为案涉地块的合法权利人，因此，即使骨外科医院所主张的广德县城市建设指挥部占用其土地建造绿化带的行为属实，此属民事侵权行为，非行政行为，骨外科医院可通过其他途径主张权利。综上，骨外科医院提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回广德县骨外科医院的起诉。骨外科医院上诉称，一、一审裁定认定事实明显错误，自相矛盾。一审裁定认定“骨外科医院仍为案涉地块的合法权利人”，却又认定“广德县城市建设指挥部占用案涉土地建造绿化带，此属民事侵权行为，非行政行为”，明显自相矛盾。二、本案与安徽省高级人民法院（2018）皖行终1074号诉行政复议决定一案没有关联性。安徽省高级人民法院（2018）皖行终1074号判决书明确指出，“任何单位违法侵占其已经取得使用权的国有土地，其亦可依法针对该单位提起诉讼”，既然一审法院以安徽省高级人民法院（2018）皖行终1074号判决为依据，就应当开庭审理本案。三、一审裁定严重违反法定程序，一审法院以本案须以安徽省高级人民法院（2018）皖行终1074号案的审理结果为依据而裁定中止诉讼。而安徽省高级人民法院（2018）皖行终1074号判决作出后，一审法院拖延半年之久才作出本案裁定，程序违法。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，虽然人民法院生效判决已认定广德县政府与骨外科医院之间系协商收回土地使用权，系民事行为，不是行政行为，广德县政府并未单方作出对外发生法律效力、具有强制力的土地使用权收回决定。而本案上诉人所诉的是广德县政府成立的广德县城市建设指挥部占用其土地建造绿化带的行为，并非协商收回土地使用权行为。生效的判决已认定案涉地块登记的土地使用权人仍然为骨外科医院，即骨外科医院仍为案涉地块的合法权利人。上诉人认为被上诉人侵占其合法土地使用权，依法向人民法院提起行政诉讼符合法律规定，一审裁定驳回起诉不当。综上，一审裁定适用法律错误。上诉人广德县骨外科医院的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销安徽省宣城市中级人民法院（2018）皖18行初38号之一行政裁定；二、本案指令安徽省宣城市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年九月二日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。