贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔23行初57号 原告段忠琴，女，汉族，1956年7月10日生，贵州省兴义市人，住贵州省兴义市。 委托诉讼代理人黄启镜，贵州同根律师事务所律师，特别授权代理。 被告兴义市人民政府，住所地：贵州省兴义市市府路1号。 法定代表人田涛，市长。 委托诉讼代理人胡立国，兴义市人民政府黄草街道办事处武装部部长，特别授权代理。 委托诉讼代理人周先芳，贵州心达律师事务所律师，特别授权代理。 原告段忠琴诉被告兴义市人民政府房屋征收决定一案，本院于2019年3月1日立案受理后，依法组成合议庭，由审判员陈颜虹担任审判长，审判员张国斌、王幼封参加评议，于2019年4月16日公开开庭审理了本案。原告段忠琴及其特别授权委托代理人黄启镜，被告兴义市人民政府之特别授权委托代理人胡立国、周先芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 兴义市人民政府于2018年9月5日作出兴市房征决字[2018]14号《兴义市人民政府关于黄草街道办园陵路改造建设规划红线内国有土地及房屋征收的决定》，决定对兴义市黄草街道办园陵路扩建项目规划红线范围内国有土地及房屋进行征收。 原告段忠琴诉称，1994年原告与前夫吴朝坤通过法院判决离婚，黔西南布依族苗族自治州中级人民法院以（1994）黔民终字第384号《民事判决书》判决位于兴义市××号房屋右侧一间及堂屋共计两间所有权归原告享有。后因城市建设，上述房屋及土地被征收。1996年3月21日，原告经被告兴义市人民政府批准在园陵路修建住房一栋即现有住房，在兴义市人民政府作出的《兴义市人民政府关于黄草街道办园陵路改造建设规划红线内国有土地及房屋征收的决定》（兴市房征决字[2018]14号）范围内。原告认为，被告兴义市人民政府作出的上述征收决定及安置方案，未充分征求被征收人的意见，且补偿标准过低，从程序上和实体上违反了法律的相关规定，严重损害原告的合法权益，为此提出诉讼，请求：1.判决撤销被告兴义市人民政府作出的兴市房征决字[2018]14号《兴义市人民政府关于黄草街道办园陵路改造建设规划红线内国有土地及房屋征收的决定》；2.本案诉讼费由被告承担。 原告起诉时提交如下证据： 第一组证据：身份证复印件。拟证明：原告身份情况，系诉讼主体适格。 第二组证据：（1994）黔民终字第384号《民事判决书》复印件。拟证明：原告1994年通过法院判决方式取得兴义市××号房屋右侧一间住房、一间堂屋共计两间房屋产权的事实。 第三组证据：1.《关于下达将台营隧洞拆迁安置宅基地的通知及安置宅基地的通知》复印件；2.《关于请示办理将台营隧道工程拆迁安置户办理规划建设手续的函》复印件。拟证明：原告1994年取得房屋产权的房屋及土地被征收后，政府安置宅基地的事实以及批准修建现有房屋的事实。 第四组证据：兴义市黄草街道办事处向阳社区居委会出具的《证明》复印件。拟证明：原告经批准建房后一直居住至今的事实。 第五组证据：被告在原告住所地居委会张贴的征收决定、公告以及补偿方案等相关文件。拟证明：被告仅张贴部分文件内容的事实以及原告房屋土地属于被告文件征收范围。 被告兴义市人民政府辩称，1.答辩人作出的征收决定合法，不存在可撤销事由。首先，因老城片区旧城改造需要，答辩人需对园陵路进行道路改扩建，符合国民经济发展计划和兴义市城市总体规划以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律和政策规定。其次，为统一老城片区改造项目征收的标准，答辩人于2018年初组织有关部门编制《兴义市老城片区2018年棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》下达各社区征求公众意见，同时将上述征求意见稿发布于市政府网站同步征求公众意见，2018年6月12日完成该征收补偿实施方案并进行公示。在公示期间，无被征收范围内的个人或单位对上述补偿实施方案提出异议。此外，答辩人在作出征收决定前，依法对该项目进行了社会稳定风险评估。在公告发布后，书面通知了所有被征收户，民主选定评估机构。2.原告起诉的理由主要是其认为补偿方案确定的补偿标准过低，但其在补偿方案公示期间并未提出异议，且补偿方案确定的补偿标准系根据省人民政府文件确定，因此原告要求撤销征收决定的理由不能成立。3.原告1996年经批准所建房屋已经转让给他人，原告与被诉征收决定不具有利害关系，不具有本案的诉讼主体资格。 被告兴义市人民政府在法定举证时限内提交如下证据材料： 第一组证据： 1.《兴义市人民政府办公室关于做好征求公众意见的通知》； 2.《兴义市老城片区2018年棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》； 3.《兴义市人民政府关于印发兴义市老城片区2018年棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案的通知》； 4.《兴义市老城片区2018年棚户区改造项目房屋征收决定补偿实施方案》。 拟证明：为了统一兴义市老城片区棚户区改造项目征收补偿标准，兴义市人民政府组织有关部门依据省人民政府的文件规定编制了前述补偿方案并就补偿方案充分征求了公众意见。 第二组证据：《兴义市老城片区2018年棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案》的公示照片。拟证明：方案确定后，被告将确定的方案在被征收区域进行了张贴公示。 第三组证据：《2018年度兴义市棚户区改造民意调查问卷》、《兴义市决策事项社会稳定风险评估报备表》。拟证明：在作出征收决定前，被告对园陵路改造项目进行民意调查，被调查群众均同意对园陵路实施改造。且被告按规定对案涉征收项目进行了社会稳定风险的评估。 第四组证据：《兴义市人民政府关于黄草街道办园陵路改造建设规划红线内国有土地及房屋征收决定的公告》、《兴义市人民政府关于黄草街道办园陵路改造建设红线内国有土地房屋征收的决定》的公告张贴照片一张。拟证明：被告作出征收决定后依法进行了公告并拍照留存。 第五组证据：园陵路片区棚户区改造项目房屋价值评估机构评选会议签到册、选票。拟证明：本次征收项目的评估机构系由被征收人民主选举产生，评估机构的选定符合法律规定。 第六组证据：兴义市园陵路道路改造工程《可行性研究报告》。拟证明：园陵路系兴义市中心城区规划范围，兴义市园陵路道路改造工程是黔西南十三五规划发展内容。 第七组证据：房屋征收补偿协议23份。拟证明：园陵路已有23户住户签订了房屋征收补偿协议，原告主张大多数被征收户不同意补偿方案的理由不成立。 第八组证据：兴义市万峰工业贸易有限公司出具的《证明》一份。拟证明：征收补偿款项已足额到位。 经庭审质证，原告对被告提交的证据提出如下质证意见：对第一组证据的合法性不认可，认为被告并未直接送达原告，也未告知原告相关权利；对第二组证据的真实性、合法性、关联性不认可，认为没有清晰记载拍摄时间，拍摄的内容也不准确；对第三组证据不认可，认为调查的是皮防站的住户，与本案无关联性；对第四组证据不认可，认为公告的时间和拍摄照片的时间不符合证据的特点；对第五组证据不认可，认为参加评选会议的住户是皮防站的，与本案无关；对第六组证据不认可，认为与本案没有关联性；对第七组证据不认可，认为与本案没有关联性；对第八组证据不认可，认为不能达到被告的证明目的。 被告对原告提交的证据提出如下质证意见：对第一组证据的真实性认可，但认为还需核实原告的房屋是否已转让的事实；对第二组证据的真实性认可，但认为该判决书与本案无关联性；对第三组证据的真实性认可，但认为原告在得到安置后是否将房屋转让给罗文舜还需核实；对第四组证据的真实性不认可，认为居委会对房屋权属的确认不能作为定案依据；对第五组证据的真实性不认可，认为原告提交的照片与事实不符，当时张贴是将文件的内容全部进行公告的。 本院对上述证据认证如下：对被告提供的第一组至第八组证据的真实性认可；对原告提供的第一组、第二组、第三组、第五组证据的真实性认可，对第四组证据的真实性不认可。 庭审后，本院分别向段忠琴、兴义市园陵路征收办公室的工作人员进行了询问，并制作了《调查笔录》2份；被告兴义市人民政府向本院补充提交了如下证据材料：《调查笔录》1份、《兴义市黄草坝镇人民政府清理违法占地违章建筑测量表》1份、兴市黄府清字（2000）007号《关于对段忠琴超占地建房的行政处罚决定》1份、《建设工程规划许可证》1份。 经审理查明：为提升城市形象，改善老城区居民居住环境，被告兴义市人民政府于2018年6月12日印发兴府[2018]20号《兴义市人民政府关于印发兴义市老城片区2018年棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案的通知》，要求纳入棚户区改造规划红线范围内的土地、房屋及地上附属建筑物按照该方案执行。2018年8月24日，兴义市老城棚户区改造建设工作领导小组办公室将园陵路道路改造工程项目向兴义市维护稳定工作领导小组办公室进行报备，该维稳办公室的评估意见为：当前社会稳定风险为低风险，同意报备。2018年9月5日，兴义市人民政府作出兴市房征决字[2018]14号《兴义市人民政府关于黄草街道办园陵路改造建设规划红线内国有土地及房屋征收的决定》，决定对兴义市黄草街道办园陵路扩建项目规划红线范围内国有土地及房屋进行征收。当日，兴义市人民政府将上述《征收决定》进行公告，并将公告张贴在被征收范围的社区。在公告中，被告对征收补偿依据、征收范围、征收主体、征收部门以及承接实施主体进行明确，并告知被征收人有复议或诉讼的权利。嗣后，经征收办公室通知，园陵路片区的被征收群众于2018年10月26日在州民政局三楼会议室召开会议，推选评估机构对房屋价值进行评估。到会群众26人，经投票，其中23人同意贵州恒毅房地产评估有限公司作为此项目的房屋价值评估机构。 另查明，1996年3月21日，兴义市人民政府批复同意原告段忠琴使用园陵路市住院部对面将台营隧道工程指挥部指定拆迁点土地70平方米（非耕地）建住宅。同年4月，兴义市建设局为原告段忠琴颁发《建设工程规划许可证》，批准同意其新建房屋的占地面积为70㎡，建筑面积为210㎡（三层）。原告段忠琴的房屋于1997年建成，位于兴义市XX路XX号。2002年4月26日，原告段忠琴与案外人罗文舜签订《房屋买卖协议》，将上述房屋转让给案外人罗文舜，兴义市房地产管理局于2004年2月18日为案外人罗文舜颁发该房屋的所有权证书。原告段忠琴现居住的房屋（平层，占地120.87㎡）位于兴义市××号，也属于此次征收范围。 再查明，兴义市万峰工业贸易有限公司于2019年3月27日出具的《证明》载明，园陵路片区道路改造项目共有征收户53户。涉案争议发生前，园陵路片区已有23户群众与房屋征收部门签订了《房屋征收补偿协议》。 本院认为，综合当事人的诉辩请求和理由，归纳本案的争议焦点为：一、原告段忠琴是否具有本案的诉讼主体资格；二、兴义市人民政府作出的兴市房征决字[2018]14号《兴义市人民政府关于黄草街道办园陵路改造建设规划红线内国有土地及房屋征收的决定》是否合法。 一、原告段忠琴是否具有本案的诉讼主体资格 如前所述，虽然原告段忠琴诉称的1996年3月31日经被告批准修建的房屋（位于XX路XX号，占地70㎡，三层）已转让给案外人罗文舜，但实际上，原告段忠琴现居住的房屋（平层，占地120.87㎡）位于XX路XX号，也属于此次征收范围。被告兴义市人民政府对此虽主张，原告现居住房屋所占土地在1996年修建将台营隧道时已被征收为国有土地，只因当时修建隧道时所征土地未完全利用，仍空余部分土地被闲置，原告就在闲置的国有土地上修建房屋即现有住房，该房屋是“两违”建筑，原告不具备提起争议之诉的主体资格。但，被告一直未提供相关证据证实其主张，本院对其主张不予采纳。 二、被告兴义市人民政府作出被诉征收决定是否合法 首先，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条的规定，确需征收房屋的各项活动，不仅要符合公共利益的需要，还应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。旧城区改造项目，还应纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。也即是旧城改造项目要符合“三规划、一计划”。本案中，被告兴义市人民政府并未提交“三规划、一计划”的相关材料，本案现有证据不能证实被告作出的被诉征收决定符合“三规划、一计划”的要求。 其次，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款之规定，市、县人民政府在作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。根据该规定，政府在作出与群众利益密切相关的重大工程建设项目前，需对可能影响社会稳定的因素开展系统调查，进行科学预测、分析和评估，并制定风险应对策略和预案。本案中，虽然兴义市人民政府在作出被诉征收决定前针对该项目建设向兴义市维护稳定工作领导小组办公室进行报备，但被告并未提供证据证明针对该建设项目已制定风险应对策略和相关预案，被告在此环节存在一定瑕疵。 另外，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款之规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，兴义市万峰工业贸易有限公司出具的《证明》载明，因园陵路片区的征收户数为56户，户数较少，用州政府片区棚改贷款支付园陵路片区的征收补偿款。从该份《证明》可以看出，被告在作出被诉征收决定前并没有保证征收款项足额到位、专款专用。 综上，被告作出被诉征收决定不符合法律法规之要求。 但，因被告兴义市人民政府作出被诉征收决定是为了对老城区园陵路片区进行道路扩建，其目的是改善老城区居民居住环境、提升城市形象，系出于公共利益需要。且本案争议发生前，已有部分群众与征收部门签订了征收补偿协议，若撤销被诉征收决定，不仅会影响到公共利益，还会影响到已签订征收补偿协议的群众利益。因此，对于原告请求撤销被诉征收决定的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”之规定，判决如下： 确认被告兴义市人民政府于2018年9月5日作出兴市房征决字[2018]14号《兴义市人民政府关于黄草街道办园陵路改造建设规划红线内国有土地及房屋征收的决定》之行政行为违法。 案件受理费50元，由被告兴义市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长 陈颜虹 审 判 员 王幼封 审 判 员 张国斌 二〇一九年九月二十三日 法官助理 骆俊玲 书 记 员 杨 艳