安徽省萧县人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）皖1322行赔初20号原告：安徽御璟陶瓷有限公司，住所地安徽省宿州市萧县经济开发区,统一社会信用代码91341322MA2NC1TQ7E。法定代表人：赵东升，总经理。委托诉讼代理人：袁友法，山东正大至诚律师事务所律师。被告：安徽萧县经济开发区管理委员会，住所地萧县经济开发区，统一社会信用代码123413227865056754。法定代表人：马林，主持全面工作。出庭负责人：孙淦，管委会副主任。委托诉讼代理人：朱孝伟，该单位工作人员委托诉讼代理人：贾亚峰，安徽烁光律师事务所律师。原告安徽御璟陶瓷有限公司（以下简称御璟公司）诉被告安徽萧县经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）行政赔偿一案，御璟公司于2018年12月05日向本院提起行政诉讼，本院立案后，在法定期限内向开发区管委会送达了行政起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年4月28日公开开庭审理了本案。原告御璟公司委托代理人袁友法、被告开发区管委会副主任孙淦、委托代理人贾亚峰和朱孝伟到庭参加诉讼。本案审理期间因审判组织的变更，暂停审限。本案现已审理终结。2018年7月6日，开发区管委会作出《关于安徽御璟陶瓷项目立即停止施工的通知》（以下简称停工通知），并送达御璟公司。御璟公司诉称，开发区管委会2018年7月6日作出的停工通知行为没有法律依据，且违反法定程序，明显违反行政目的，属无效的行政行为；其作出“要求御璟公司接到通知后立即将人员、机械等撤出项目区，不得再进行施工，否则，造成的损失由御璟公司自负”的行政行为，给御璟公司的权利义务产生了实际影响，造成御璟公司重大经济财产及形象损失。为此，御璟公司起诉，请求依法判决撤销停工通知，赔偿其经济损失2000万元。御璟公司向法庭提交了以下证据：1.停工通知，证明开发区管委会向其下发停工通知的行政行为没有法定依据，要求其撤出项目区，不得再行施工，没有商量的余地，否则造成的损失由御璟公司自负。2.《项目投资合同》及补充协议，证明御璟陶瓷系萧县人民政府招商引资项目，合同甲方为萧县人民政府，并非开发区管委会。3.2017年1月16日开发区管委会场地证明及土地性质证明即安徽省人民政府皖政秘（2006）22号批复，证明御璟公司在规定的场地内立项、建设。4.御璟公司经济损失明细表一份及明细表附带的合同文件、涉案类型、御璟公司经济损失等共64页，证明御璟公司因开发区管委会下发停工通知的行政行为造成其经济损失共计19301520元，该费用应由开发区管委会承担。5.说明一份；证明御璟公司是符合各部门的要求正常施工；6.御璟选址示意图，证明御璟公司在施工前已经对该项目进行选址备案，符合政府要求，开发区管委会对此知情；7.萧县发展和改革委员会（以下简称发改委）文件萧发改政务[2017]65号《关于同意御璟有限公司年初1800万平方米建筑陶瓷项目备案的函》（以下简称65号御璟陶瓷项目备案函）、发改委企业投资项目备案表，证明御璟公司立项符合国家产业政策，并予以备案；8.工程开工/复工报审表，证明御璟公司具备开工的条件，符合进厂施工的要件，并同意施工建设该项目；9.委托书、建设项目主要污染排放总量指标核定表（试行），证明是环保局部门同意御璟公司项目总量核定意见及总量的指标来源；10.环境影响评价公众参与调查表，证明经调查符合环境质量的现状，可以施工建设；11.停工前及停工后照片各一组，证明御璟公司经开发区管委会下发停工之前及停工之后的现状对比；12.公司法人赵东升与政府领导交谈的照片，证明有关领导向御璟公司项目所在地实地调查并通告，表明对御璟公司的施工是满意的。开发区管委会辩称，1.停工通知是依据御璟公司和萧县人民政府签订的《项目投资合同》以及项目实施进度说明作出的民事行为，是受萧县人民政府的委托对其管理区域内御璟公司执行《项目投资合同》的督促行为，对御璟公司的权利义务没有任何实际影响，御璟公司的建设项目当时不符合国家环保等政策要求，为规避国家环保政策，才提起本案诉讼。故其诉讼不符合行政诉讼法的规定。2.御璟公司在其书面保证中明确说明了如果不按照项目合同的规定进行施工，不按照所约定的时间表推进项目建设，开发区管委会有权终止签约合同，御璟公司所受的损失和开发区管委会无关，故开发区管委会作出的停工通知没有给御璟公司造成任何经济损失。综上，请法院依法驳回御璟公司的诉求。开发区管委会向本院提交以下证据，1.停工通知，证明2018年7月6日，由于御璟公司的施工进度缓慢，不符合园区的施工进度和合同要求，开发区管委会为了督促御璟公司按照合同要求加快施工作出了上述通知。该通知不具有强制执行的效力，也不必然导致御璟公司停工，对御璟公司的实际权利义务不产生任何影响，仅仅是督促和监督，不是行政行为；2.《项目投资合同》及补充协议、2018年御璟公司项目实施进度说明、御璟公司保证各一份，其中《项目投资合同》是广东佛山御璟有限公司和萧县人民政府签订，合同约定了项目的内容、用地、进度和双方的权利义务、违约责任等。进度说明是御璟公司向开发区管委会提供的，对项目实施进度的时间表进行了明确的表述，证明御璟公司没有按照《项目投资合同》、项目进度说明的要求施工，施工进度滞后、缓慢，并被萧县人民政府多次调度，催促，且御璟公司承诺损失和开发区管委会无关。开发区管委会依据上述证据作出停工通知，与行政职权没有任何关系，属于一种民事法律行为，没有给御璟公司造成损失。3.县委书记王共伟实地调研开发区御璟项目，证明由于御璟公司未按《项目投资合同》及县委、县政府、开发区管委会的施工进度要求及其承诺的时间表施工，造成项目进度迟缓，多次被县委、县政府调度。4.《安徽省省级开发区条例》，证明开发区管委会的职权范围，开发区管委会向御璟公司下发停工通知和开发区管委会的行政职权无关。5.开发区管委会的法定代表人身份证明及信用代码证，证明开发区管委会的基本情况。6.2018年4月8日萧县经济工作“六个十”工程办公室活动简报；7.2018年4月9日经济工作“六个十”工程情况一季度情况汇报；8.2018年4月27日经济工作“六个十”工程情况汇报；9.2018年5月4日萧县经济工作“六个十”工程办公室活动简报；10.2018年5月20日经济工作“六个十”工程情况通报；11.2018年6月经济工作“六个十”工程情况通报；12.2018年7月2日经济工作“六个十”工程情况通报。以上证据6-12证明御璟公司没有按《项目投资合同》要求及项目进度说明及书面保证进行施工。经庭审质证，（一）对御璟公司的证据，开发区管委会质疑认为，1.对证据1、2、3的真实性无异议，对证明目的有异议，对证据1、2异议意见与其所举停工通知及《项目投资合同》、补充协议的证明目的一致；证据3不能证明御璟公司按照项目合同的要求进行了施工，其出具的进度说明和保证已经证明其没有按照项目合同进行施工；2.证据4是御璟公司自己制作的，不具有客观真实性，不能证明是开发区管委会的行为给其造成了经济损失，不能作为御璟公司要求赔偿的证据，且御璟公司出具的书面保证明确说明了即使有经济损失也和开发区管委会无关。3.证据5御璟公司委托代理人书写的说明，系当事人的陈述，无法证明御璟公司说明的内容符合政府和各部门的要求；6.对证据6、7的真实性无异议；8.对证据8的真实性无异议，对证明目的有异议，该表仅仅是御璟公司要求开工/复工向主管单位的报审材料，无主管部门调查核实后作出批复，不能证明御璟公司的项目具备开工/复工条件，且御璟公司未办理国有土地使用证、开工许可证、规划许可证以及环评批复，该项目不符合工程建设所规定的条件；9.对证据9的证明目的有异议，御璟公司的项目是否符合国家环评标准和排污标准，应当以国家环境保护部门的批复为准；10.对证据10的证明目的有异议，公众参与调查表不能代表环境主管部门的批复，更不能证明御璟公司的项目符合环境质量的要求；11.对证据11照片的真实性有异议，没有相同的参照物，无法辨别是否是御璟公司在建项目的情况；12.对证据12的真实性无异议，但该照片仅仅是县委、县政府的相关领导在御璟公司的项目驻地的调度情况，不能代表县委、县政府的领导对御璟公司的项目施工进度是满意的。御璟公司对开发区管委会的质疑予以辩驳，认为对证据1-4的辨驳意见同质证意见。对证据5-12的辩驳意见为：御璟公司作为政府招商引资项目，在施工过程中按照与萧县人民政府签订的《项目投资合同》的约定施工，并积极向相关部门（发改委、环保局、国土局等部门）进行申报，政府及相关部门均出具了相关的文件，且萧县人民政府、开发区管委会自御璟公司入住该项目施工了近两年，也说明已经许可并同意御璟公司在某些条件下允许施工，只是在施工过程中遇到了一些拆迁等不可抗力等因素，导致进度缓慢，但是御璟公司的行为并不能成为开发区管委会下发停工通知的法定要件，且开发区管委会的行为不符合行政法，行政处罚法等程序要件及实体要件，其下发停工通知的行为违法，已经造成御璟公司合法权益受到影响。（二）对开发区管委会所举证据，御璟公司质疑认为，1.对证据1真实性无异议，对证明目的有异议，该停工通知系开发区管委会向御璟公司作出立即停止施工的行政行为。首先，下发停工通知的主体开发区管委会；其次，停工通知载明的内容并非开发区管委会所述未按照合同、承诺和进度说明等施工的相关的表述；三如果是民事行为主体不应当是开发区管委会，且应当要先解除合同，承担相应的违约责任，而不应以停止施工的形式，该停工通知是带有行政职权的命令；四停工通知对御璟公司造成了实质影响，至今御璟公司无法生产经营；五该行为没有行政法、行政强制法、行政处罚法等实体法和程序法的法律依据，并违反了正当程序以及信赖保护的原则;且开发区管委会在作出该行政行为前，未履行告知听证、陈述、申辩的告知义务。2.对证据2真实性无异议，对证明目的有异议，《项目投资合同》是御璟公司与萧县人民政府签订，合同中约定了相应的项目内容、用地、进度和权利义务，开发区管委会并非合同主体，其主张被诉行为是民事行为，不成立；开发区管委会是具有行政职权的行政机关，且并未受萧县人民政府的授权，也没有法律的明确规定，其作出的停工通知系行政行为，且导致御璟公司不能正常经营、生产、施工，造成损失巨大；3.对证据3真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，该调研只是行政机关对御璟公司的一种视察，不是下发停工通知的条件，与本案不具有关联性；4.证据4可直接证明开发区管委会对御璟公司下发停工通知没有法定职权，系在职权范围之外所作的行为，对御璟公司的损失应当承担赔偿责任；5.对证据5无异议。6.对证据6-12的真实性无异议，但与本案停工通知行为没有关联性，该组证据仅仅是萧县人民政府工作活动的汇报、调查内容，未通知到御璟公司，御璟公司并不知情，不能成为让御璟公司立即停止施工的法定要件。该组证据是发改委事后加盖公章作出的，对一个政府部门所出具的文件，不符合政府部门的规范，且调查的内容显失公平，和事实不符，对御璟公司不发生法律约束力，也不能对御璟公司所施工的正常活动造成正确的督促。开发区管委会对御璟公司的质疑予以辩驳，认为1.开发区管委会是萧县人民政府的派出机构，其虽然具有行政管理职权，但案涉停工通知是为了保证御璟公司和县政府签订的合同全面履行进行的监督、督促行为，并非行政行为。项目进度说明和保证可说明御璟公司同意开发区管委会对项目的进度进行监督；2.停工通知虽然有经研究决定的词语和意思，但并非行政命令或决定，不需要依据行政处罚法和行政强制法等实体性和程序性方面的法律规定，也不需要向御璟公司告知陈述、申辩、听证等权利。3.证据6-12简报、情况汇报，汇报的内容是依据现场调度的实际情况作出，与开发区管委会作出的停工通知具有密切的联系；同时也印证了停工通知的管理内容。本院对上述证据认证为：（一）对御璟公司的证据认证为：1.御璟公司所举证据1、2、3,开发区管委会对其真实性不持异议，且证据1停工通知、证据2《项目投资合同》及补充协议与开发区管委会所举证据1、2一致，本院对该证据1、2、3的真实性及内容予以认定。2.证据4赔偿证据包括相关合同、清单文件等均是复印件，真实性不能确定，且交付定金没有相应凭证，设备安装于否没有相应证明，工程是否进行开工建设、是否完成、完成的工程量是多少、没有相应证据证明，也没有验收报告、审计报告、决算材料及付款凭证，且部分合同在2018年7月6日停工通知和2018年6月28日《御璟项目实施进度说明》之后签订，《项目实施进度说明》载明其部分工程的建设及设备安装的计划均在停工通知之后，故其要求赔偿19301520元损失的请求缺乏有效证据，不予支持。3.证据5说明是御璟公司代理人的书写，属当事人的陈述，但其部分内容与证据6、7、8、9载明内容一致，因开发区管委会对证据6、7、8、9的真实性无异议，故对证据6、7、8、9的真实性予以认定，证据5、6、7、8、9相互印证，可证明项目取得萧县发改委2017年3月8日立项批准，御璟公司进行了选址，同意2017年4月15日施工，2017年7月31日获得宿州市环保局核定污染物排放总量指标及总量指标来源的事实。4.证据10调查表系复印件，没有记录时间，内容属证人证言，证人未到庭接受质询，无其他证据相佐证达不到其证明目的，不予认定。5.证据11实物照片，没有拍摄时间及参照物，不能确定停工前的状况。6.御璟公司法定代表人与部门领导的交谈照片，没有记录时间，没有其他资料相印证，达不到对御璟公司工程进度满意的目的，对其证明目的不予认定。（二）对开发区管委会证据认证为：1.证据1、2中停工通知及《项目投资合同》、补充协议与御璟公司证据一致，认证意见同上。2.御璟公司对证据2中项目实施进度说明及保证、证据3及证据6-12的真实性无异议，对上述证据的真实性予以认定。项目实施进度说明及保证与开发区管委会所举证据3、证据6-12相印证，可证明截止至2018年6月28日御璟公司部分土建工程、设备采购、安装、调试等工作尚未落实，均在工作计划中，其未按2017年2月6日签订《项目投资合同》约定时间节点进行开工建设的事实，但达不到开发区管委会证明其作出停工通知是民事行为的目的。3.证据4、5御璟公司无异议，予以认定。证据4是《安徽省省级开发条例》证明开发区管委会系省级政府批准设定的，其具备行政主体资格和具有行政职权。经审理查明，2017年2月6日，安徽省萧县人民政府与广东佛山御璟有限公司签订《项目投资合同》，合同第三条约定了项目进度：乙方严格按照项目建设计划表和当年工期安排进度表确定的实际节点安排落实。自乙方项目基建开工之日起，项目在12个月内建成投产。第五条违约责任：5.1乙方项目建设周期内不能按时完工且拖耗二年不能生产的，甲方有权依法处置所供土地；……。5.2甲方交付土地后六个月内乙方仍未开工建设的；项目在建或已建成的，但乙方擅自改变土地用途或违背建设建设规划设计要求的，甲方有权清理清退乙方项目并无偿收回用地，期间乙方发生费用全部由乙方自行承担。第八条其他事项：8.3本合同开发管委会备案一份。合同签订后，2017年2月7日，御璟公司成立。2017年3月8日，萧县发展和改革委员会作出65号御璟陶瓷项目备案函，认定项目符合国家产业政策，同意御璟公司1800万平方米建筑陶瓷项目备案，2017年7月31日，宿州市环境保护局原则上同意萧县环保局关于御璟公司年产1800万平方米建筑陶瓷项目的总量核定意见及总量指标来源。2018年4月27日，萧县发展和改革委员会制作的经济工作“六个十”工程情况汇报中写明：御璟公司目前进展一栋厂房框架闲置，没有复工建设。2018年6月28日，御璟公司向开发区管委会出具了《2018年安徽御璟有限公司项目实施进度说明》，第二项载明为加快建设周期，土建施工、设备采购安装调试实施交叉作业，项目建设工期5个月，各阶段有负责人负责跟踪指导，协调工作确保公司的顺利开展……：2018年7月，原料车间干燥塔，联合车间窑炉设备进厂，抛光车间、煤气炉车间地基建造。2018年8月，煤气站、抛光线设备进厂，联合车间压机地基建造，公司配电设备安装完毕。2018年9月，原料车间干燥塔、窑炉基本安装完毕，制粉车间配套设备开始安装，联合车间压机设备进厂。2018年10月，煤气站、抛光线设备基本完工，环保设备进厂，开始连接设备管路。2018年11月，各配套设备安装完毕，并开始令调试。上述进度说明项均载明负责人及安全员。2018年7月6日，开发区管委会作出停工通知，内容为：“安徽御璟有限公司：你公司项目作为我县“610”重点项目，因施工进度缓慢，多次被县政府调度，至今仍未能开足马力，加速推进，已严重影响开发区快速发展的整体形象。经研究，请你公司接到通知后立即将人员、机械等撤出项目区，不得再进行施工，否则，造成的损失由你公司自负。”御璟公司接停工通知后，停止施工，于2018年12月5日向本院提起本案诉讼。本院认为，本案的争议焦点是开发区管委会向御璟公司下发停工通知的行为是行政行为还是民事行为，是否造成御璟公司造成经济损失。行政行为是行政主体在行政管理事务活动中，针对特定公民、法人或其他组织作出的单方行为。而民事法律行为是民事平等主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为。由二者的定义，可以明显看出二者本质的区别，本案不再赘述。本案开发区管委会是省政府批准设立的机构，具备行政主体资格，具有相应的行政职权，其针对辖区内御璟公司进行监督、管理作出的停工通知，是单方行为；虽不具有强制执行的效力，但御璟公司按照该停工通知的内容进行执行，对其权利义务产生实质性的影响，故该停工通知系行政行为，非平等主体之间的民事行为。依据《行政诉讼法的解释》第二十一条的规定，开发区管委会是本案适格被告。开发区管委会抗辩其是依据《项目投资合同》的约定及御璟公司的进度说明、保证，并受萧县人民政府委托，对御璟公司的督促行为，是民事行为，理由不成立，不予采信。即便御璟公司违反《项目投资合同》约定，可依照《项目投资合同》的约定，由御璟公司依法承担违约责任；同时开发区管委会不是《项目投资合同》的当事人，其在未提供授权委托证明的情况下，应无权行使合同权利。开发区管委会作为行政主体可以对其辖区企业建设中存在影响环境等行为进行督查，但其对御璟公司作出停工通知，无法律、法规的授权，属超越职权；且其在作出停工通知前未履行告知、听证程序，作出停工通知后未履行告知救济途径，故其程序违法。综上，开发区管委会作出的停工通知无法律依据、程序违法、超越职权，依法应当撤销。本院已作出（2018）皖1322行初133号行政判决书予以撤销。御璟公司因接到停工通知后暂停施工受到的直接经济损失，依法应由开发区管委会承担，但因御璟公司提供的证据达不到证明其损失为19301520元的目的，且资产损失未经评估确定，故本案不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告安徽御璟陶瓷有限公司的赔偿请求。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（四）项的规定，不交纳案件受理费。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。审 判 长  袁 元人民陪审员  李文化人民陪审员  张 军二〇一九年九月二十七日书 记 员  倪晓晗附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。