广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终826号上诉人（原审原告）：陈阳弟，男，汉族，1938年6月21日出生，住湛江市坡头区，被上诉人（原审被告）：湛江市坡头区人民政府。住所地：湛江市坡头区南调路831号。法定代表人：陈景泰，区长。委托代理人：庞红兴，坡头区房管局局长。委托代理人：庞永梅，广东领会律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江市城市管理和综合执法局。住所地：湛江市赤坎区海田路288号。法定代表人：孔令培，局长。委托代理人：林肖兵、陈锦福，均系该局工作人员。原审第三人：坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第一居民小组。法定代表人：李池弟，小组长。上诉人陈阳弟因诉湛江市坡头区人民政府（以下简称坡头区政府）、湛江市城市管理和综合执法局（原湛江市城市管理行政执法局，以下简称湛江市城管执法局）行政强制及赔偿纠纷一案，不服湛江市中级人民法院作出的（2015）湛中法行初字第228号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年8月15日，湛江市人民政府作出湛府函〔2013〕223号《湛江市人民政府关于同意三柏西村整村搬迁补偿和安置方案的批复》，同意坡头区政府等单位上报的《三柏西村整村搬迁补偿和安置方案》，明确被告坡头区政府作为业主单位承担项目迁建的具体工作。2014年10月10日，湛江市国土资源局发布湛国土资（公告）〔2014〕609号《关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案征收土地预公告》，将湛江市政府拟征收包含涉案房屋所用土地范围内的三柏西一队、二队经济合作社等集体建设用地的范围、面积、地类等情况进行了预公告。2015年4月28日，广东省国土资源厅向湛江市人民政府作出665号《批复》），同意征收涉案房屋所在的土地。2015年4月29日，湛江市人民政府发布湛府通〔2015〕20号《关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地征收土地和征地补偿安置方案的公告》，将征地批准机关、文号、时间、用途；征收集体土地位置、状况及补偿标准；农业人口安置途径及地上附着物补偿；地上附着物和青苗补偿标准、有关征收土地补偿登记要求、期限等予以公告。在该公告中明确征收地块一的土地所有权人为：三柏西一队、三柏西二队经济合作社共有，面积6.0601公顷，建设用地6.0601公顷。该公告由广东省湛江市粤西公证处予以公证。2015年5月15日，被告坡头区政府（甲方）、湛江市土地储备管理中心（乙方）与三柏西一队、二队经济合作社（丙方）签订《三柏西村征收土地协议书》，以相关法律法规及湛江市人民政府《关于的批复》（湛府函〔2015〕233号）为依据，约定丙方同意甲方征收三柏西村村场集体土地90.9015亩，地类为农村宅基地（集体建设用地），征收丙方土地通过等面积补偿方式解决，丙方同意不再安排留用地。即是用丙方的村场用地共140亩（其中90.9015亩为集体建设用地,49.0985亩为国有建设用地），由坡头区政府代表湛江市政府征收和收回按规划用途使用。同时，约定由湛江市土地储备管理中心另行安排140亩土地作为整村搬迁安置补偿给三柏西一队、三柏西二队经济合作社，坡头区政府不支付土地补偿款。三柏西一队、三柏西二队经济合作社承诺在2015年6月前腾空交付村场用地。该协议书还约定了青苗及地上附着物补偿、付款等内容。原告起诉主张被拆的房屋（编号为二区045号）所占用的土地，位于本次征收的90.9015亩集体土地范围内。湛江市荣建测绘科技有限公司于2012年11月作出的《建筑物面积测绘成果》显示编号为二区045号的砖混建筑1栋（354.47平方米）、砖墙棚房建筑1栋（砖墙棚房31.03平方米，简易结构21.10平方米）以及附属设施的权属人为陈阳弟。案发前原告及其亲属在被征收的土地上居住、生活。2015年5月23日及2015年7月2日，被告湛江市坡头区人民政府强制拆除原告陈阳弟主张的位于湛江市坡头区南调街道麻西社区居民委员会三柏西第二居民小组原村场编号为二区045号的砖混建筑1栋（354.47平方米）、砖墙棚房建筑1栋（砖墙棚房31.03平方米，简易结构21.10平方米）以及附属设施。2015年10月21日，原告向原审法院起诉，请求：一、判决确认被告于2015年7月8日强拆原告位于湛江市××南××街道××村场两座房屋（含附属设施）行为违法；二、判决被告连带赔偿原告以上两座房屋（含附属设施）被强拆造成的直接经济损失4171440元；三、诉讼费用由被告承担。原告2016年2月2日就被告及湛江市人民政府、湛江市国土资源局等对涉案土地行政征收行为另案向原审法院提起行政诉讼。原审法院审理后作出（2016）粤08行初34号行政判决，认为湛江市人民政府、湛江市坡头区人民政府、湛江市国土资源局征收原告使用的第三人三柏西一队、二队经济合作社集体所有土地的行政行为合法，驳回原告的诉讼请求；另作裁定驳回原告对湛江市土地储备管理中心、湛江市城管执法局的起诉。原告不服原审法院的判决、裁定，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院已对与该案同类案件作出裁判。另查明，原告2016年1月5日向原审法院申请调取坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第一、第二居民小组在2013年12月26日、2015年3月31日的合法户数及每户户证姓名，原审法院予以准许。2016年3月24日湛江市公安局海东派出所向本院出具《关于协助调查三柏西村居民小组有关数据的回复》称：湛江市公安局海东派出所户籍系统无法提供该村第一、第二居民小组在2013年12月26日及2015年3月31日的户数及户主姓名。在2016年4月5日和2018年5月21日的两次庭审中，被告湛江市城管执法局均明确否认实施过原告主张的行政拆除行为，原告在本案中也未能提供证据证明涉案的房屋是由湛江市城管执法局拆除的。在2018年5月21日的庭审中，被告坡头区政府明确承认其拆除了原告的涉案房屋及附属设施。原审法院认为：本案系拆迁行政强制及行政赔偿纠纷。被诉行政行为是被告湛江市坡头区人民政府2015年5月23日及7月2日强制拆除原告陈阳弟主张的位于湛江市坡头区南调街道麻西社区居民委员会三柏西第二居民小组原村场编号分别为二区045号的房屋及附属设施。本案的主要争议焦点为：一、湛江市城管执法局是否本案适格的被告；二、被告坡头区政府拆除原告编号为二区045号的房屋以及附属设施的行政行为是否合法；三、原告请求被告坡头区政府、湛江市城管执法局赔偿其房屋及附属设施被拆除造成的直接经济损失2072200元是否有依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”湛江市城管执法局否认拆除了原告的涉案房屋及附属设施，被告坡头区政府承认涉案的房屋及附属设施是由其拆除，原告在本案中也未能提供证据证明涉案的房屋及附属设施是由湛江市城管执法局拆除。湛江市城管执法局不是本案适格被告，原审法院另作裁定驳回原告对湛江市城管执法局的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”被告坡头区政府强制拆除原告所主张的房屋及附属设施，应当根据上述法律规定提供相关依据证明其行为的合法性。而诉讼过程中，被告坡头区政府没有提供证据证实其拆除上述房屋及附属设施的合法性，其应当承担举证不能的法律后果。据此，本院认定被告坡头区政府强制拆除涉案的原告房屋及附属设施的行政行为违法。由于湛江市城管执法局并没有参与拆除涉案的房屋及附属设施，因此其不存在赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”公民的合法权益受到侵犯是取得国家赔偿的前提条件。虽然被告坡头区政府拆除原告涉案房屋及附属设施的行政行为违法，但原告未能提供证据证明其主张的涉案房屋及附属设施经过相关报建、审批手续，不能证明涉案的房屋及附属设施属于其主张的合法权益范畴。因此，原告请求被告坡头区政府对涉案房屋及附属设施被强制拆除所造成的直接经济损失2072200元，缺乏理据，本院不予支持。综上所述，原告的诉求部分有理，对其有理部分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告湛江市坡头区人民政府强制拆除原告陈阳弟主张的位于湛江市坡头区南调街道麻西社区居民委员会三柏西第二居民小组原村场编号为二区045号的房屋及附属设施的行政行为违法；二、驳回原告陈阳弟的其他诉讼请求。上诉人陈阳弟不服，上诉请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。主要理由是：一、一审判决认定事实不清，证据不足。一审判决一方面认定上诉人提交的证明140亩村建设用地的《承诺书》的合法性，另一方面又否定上诉人房屋的合法性，前后矛盾，基本事实不清。两被上诉人的强拆行为违法又未予赔偿互相矛盾，事实不清。一审判决认定《三柏西村征收土地协议书》是原审第三人的真实意思表示，缺乏证据证明。二、一审判决适用法律错误。一是一审判决以上诉人被强拆的房屋及附属设施没有相关报建手续为由，认定不是上诉人的合法权益不能赔偿，适用法律错误。上诉人建房时间分别是1994年（当年发土地证）、1998年，坡头区人民政府于2007年5月出具的《承诺书》承诺对于未批先建的房屋给予补办手续，即坡头区政府已追认上诉人房屋的合法性。上诉人的房屋所在位置符合湛江市的规划，是上诉人的合法财产，不应当被强制拆除。二是一审认为被上诉人强拆违法，却未判决赔偿缺乏理据。上诉人的房屋属于合法房屋，如果需要拆除必须达成协议，未达成协议实施拆除损害上诉人合法权益，应当予以赔偿。上诉人的合法财产主要包括房屋损失和房屋中的家具电器衣物损失，一审认为无需赔偿缺乏理据。被上诉人坡头区政府答辩称：原审法院判决区政府强制拆除涉案建筑物的行政行为违法正确。由于涉案建筑物属于违法建筑，上诉人也未能提供涉案建筑物属于其主张的合法权益范围，因此上诉人请求予以行政赔偿，不符合法律规定提起国家赔偿的条件。对于建筑物内遗留的物品，区政府的有关单位在拆除过程中，进行了公证并将相关物品集体搬离封存，并通知了上诉人领取，亦无不当。综上，上诉人请求赔偿理据不足，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人湛江市城管执法局、原审第三人坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第一居民小组均未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。另查明，原审法院于2018年12月25日作出（2015）湛中法行初字第228号行政裁定，认为湛江市城管执法局没有对原告主张的房屋及附属设施作出强制拆除行为，不是本案适格被告，驳回原告对湛江市城管执法局的起诉。原告不服上诉。本院作出（2019）粤行终826号行政裁定，驳回上诉，维持原审裁定。本院认为，关于坡头区政府作出的涉案强制拆除行为是否合法的问题，原审法院经审理认定坡头区政府未能提供证据证实其实施涉案拆除行为的合法性依据，并判决确认坡头区政府作出的涉案强制拆除行为违法，各方当事人均未通过上诉对上述判决结果提出异议，经本院审查，原审法院作出的上述判决结果并无不当，本院依法予以维持。关于上诉人陈阳北弟提出的赔偿请求是否应予支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中上诉人陈阳弟起诉请求被上诉人赔偿其被拆除的房屋和附属设施以及屋内财产等项目的损失。关于上诉人被拆除房屋的损失部分，上诉人涉案房屋所在的三柏西一队、三柏西二队的集体建设用地因兴建大型公共体育设施已经广东省人民政府同意，由广东省国土资源厅批准征收。上诉人编号为二区045号的砖混建筑一栋、砖墙棚房建筑一栋在征收范围内，但上诉人在诉讼期间均未能提交上述房屋的合法产权证明。上述涉案房屋及附属设施被坡头区政府强制拆除。因上诉人和坡头区政府就其涉案房屋及附属设施的补偿事宜未能达成协议，坡头区政府根据当地村民建房的实际情况，对上诉人的涉案房屋以及附属设施，均按照合法建筑的正常用途对上述房屋进行了评估，确定了上诉人两栋房屋及附属设施的市场价值和重置价值，并按照较高的重置价值对上诉人进行了补偿。因上诉人未领取涉案房屋及附属设施的补偿款项，坡头区政府对其应得补偿款项予以公证提存，并已通知上诉人到公证机构领取，上诉人可依法申请领取。关于上诉人屋内财产的损失部分。在涉案强拆过程中，当地公证机构工作人员对上诉人涉案房屋内的物品等现状进行拍摄，并拍摄了工作人员将其房屋内物品搬迁至货柜的过程，上述物品均已搬迁至货柜并封存，当地公证机构对整个搬迁过程进行了公证。随后，当地负责搬迁的工作组已通过张贴公示、短信通知等形式告知上诉人等被强拆户及时到当地公证机构联系办理物品移交手续，上诉人可申请领回。由于湛江市城管执法局并没有参与拆除涉案房屋及附属设施，上诉人起诉请求湛江市城管执法局赔偿损失没有事实根据和法律依据。根据上述事实，本案上诉人起诉请求湛江市城管执法局及坡头区政府赔偿其被拆除房屋和附属设施以及屋内财产的损失，因理据不足，原审法院判决驳回其该项赔偿请求正确，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，被上诉人强拆其合法房屋，依法应赔偿其损失，一审判决认定事实不清，适用法律错误等，上诉请求撤销一审判决并改判支持其一审诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人陈阳弟负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年九月二十三日法官助理李穗珍书记员刘丹