广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1721号上诉人（原审原告）：王志标，男，汉族，1973年2月26日出生，住广东省阳山县。被上诉人（原审被告）：阳山县政府。法定代表人：廖敬华，县长。委托代理人：高智宇，阳山县阳城镇人民政府工作人员。委托代理人：冯光坚，阳山县法制局工作人员。上诉人王志标因诉阳山县政府（以下简称阳山县政府）行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2007年3月25日，阳山县阳城镇城北村民委员会（甲方）与邵阳、曾庆明（乙方）签订了一份《承包土地合同书》，由乙方承包甲方在苟仔冲的山地，承包期为20年。合同中还约定其他事项。2012年11月15日，曾庆明为甲方与乙方王志标、潘志党签订了一份《承包土地、鱼塘合同》，由乙方承包甲方在苟仔冲的土地约70亩，7个鱼塘约20亩，承包期为15年。合同中还约定其他事项。2017年12月28日，阳山县阳城镇城北村民委员会（甲方）与曾庆明（乙方）签订了一份《土地承包合同终止协议书》，因推动阳山县旅游业发展，创建“国家全域旅游示范县”，城北水库拟建成一个市民休闲、娱乐的旅游景点等原因，双方自愿终止2007年3月25日签订的《承包土地合同书》。该协议书同时还约定了其他事项。同一天，阳山县阳城镇城北村民委员会（甲方）与曾庆明（乙方）还签订了另一份《协议》，就终止合同的具体补偿及交地等事项进行了约定。2018年1月24日，阳山县阳城镇人民政府、阳山县阳城镇城北村民委员会向各有关承租户发出《限期搬迁通知书》，内容为：为推动阳山县旅游业发展，结合我县创建“国家全域旅游示范县”的要求，县政府拟将城北水库建成一个市民休闲、娱乐的旅游景点。为此，城北村民委员会决定收回已出租的位于城北水库旁苟仔冲位置的山场，并已与承租方签订了终止合同协议书，对承租方租用山场位置的属承租方所有的房屋、果树、树木、其余地上附属物等进行了补偿，现通知如下：一、各承租户必须于2018年1月31日前自行搬迁完毕，自行清理鱼塘青苗和各自的生活用品，将该场地交还城北村委会。二、各承租户必须保持房屋、果树、树木等原貌不变，不得拆除房屋和挖运果树、树木。三、逾期未搬迁者，责任自负。2018年2月8日，原告王志标不服阳山县阳城镇人民政府、阳山县阳城镇城北村民委员会2018年1月24日作出的《限期搬迁通知书》，向被告阳山县政府提交《行政复议申请》，要求确认上述《限期搬迁通知书》的行政行为违法，责令被申请人停止执行《限期搬迁通知书》，并对申请人的房屋、果树、鱼塘以及地上附属物等作出合理补偿。被告阳山县政府经审查后认为：2012年11月15日，王志标与曾庆明签订《承包土地、鱼塘合同》，租赁位于城北村委会苟仔冲山场的一处土地，该土地系曾庆明向城北村委会租赁后转租给王志标。王志标并非与城北村委会签订承包合同的当事人，作为搬迁补偿的申请主体不适格，因此，王志标作为申请人申请行政复议不符合申请人主体资格，王志标的行政复议申请不属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十条、第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条等规定，2018年2月9日，被告阳山县政府对王志标作出《不予受理行政复议申请决定书》（阳府行复〔2018〕1号），对王志标的行政复议申请不予受理。王志标不服，遂诉至原审法院。原审法院立案后，于2018年3月27日向原告王志标发出了一份《委托代理人注意事项、被告主体、不同法律关系不予合并审理等事项告知书》，就委托公民代理、阳山县阳城镇人民政府不是本案适格被告、原告诉请的补偿事项在本案中不予审理等事项向原告进行了释明。经释明，原告王志标撤回了对阳山县阳城镇人民政府的起诉，庭审中，也同意撤回诉讼请求中关于补偿事项的请求。原审法院认为，本案是因履行行政复议职责引起的纠纷，争议的焦点是被告阳山县政府对原告王志标的行政复议申请不予受理是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人和其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”上述诉讼法规定了属于人民法院行政诉讼的受案范围是当事人提起诉讼的条件之一，上述司法解释规定了过程性行为和对公民、法人和其他组织权利义务不产生实际影响的行为均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，《限期搬迁通知书》是阳山县阳城镇人民政府、阳山县阳城镇城北村民委员会2018年1月24日作出的，阳山县阳城镇城北村民委员会要求各承租户限期搬迁，是基于其与各承租户的承租合同已经解除并且已经作了补偿，其行使的并非行政管理职权，其与各承租户之间的关系及其引发的法律问题是属于平等主体之间的民事法律关系，针对阳山县阳城镇城北村民委员会要求各承租户限期搬迁而作出的《限期搬迁通知书》，不属于《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例受理行政复议的范围。至于阳山县阳城镇人民政府在《限期搬迁通知书》上盖章的问题，根据现有的证据材料，并不存在当地人民政府针对原告王志标承包的土地开展征收征用的行政行为；退一步讲，就算当地人民政府有计划针对原告王志标承包的土地开展征收征用的行政行为，阳山县阳城镇人民政府向原告王志标等承租户发出《限期搬迁通知书》，也属于为征收征用土地的行政行为而实施的准备行为，也属于过程性、阶段性行为，对原告王志标及各承租户的权利、义务尚未产生实际影响；真正对原告王志标及各承租户的权利、义务产生实际影响的是人民政府最后为实施征地而作出的相关《征收决定》或《补偿决定》。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人和其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。”鉴于阳山县阳城镇人民政府向原告王志标等承租户发出《限期搬迁通知书》对王志标及各承租户的权利、义务没有产生实际影响，故可认定王志标向被告阳山县政府提出的行政复议申请不符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的申请和受理条件。2018年2月9日，被告阳山县政府对原告王志标作出的《不予受理行政复议申请决定书》（阳府行复〔2018〕1号），对王志标的行政复议申请不予受理并无不当。原告王志标认为阳山县阳城镇人民政府向其等承租户发出《限期搬迁通知书》对其的合法权益已经产生实际影响的理由不充分，其起诉要求被告阳山县政府履行行政复议职责的证据和理由不充分，应予驳回。应当指出的是，被告阳山县政府阳府行复〔2018〕1号《不予受理行政复议申请决定书》以“王志标并非与城北村委会签订承包合同的当事人，作为搬迁补偿的申请主体不适格，因此，王志标作为申请人申请行政复议不符合申请人主体资格，王志标的行政复议申请不属于行政复议受案范围”作为不予受理的理由与法律规定不符，属于适用法律法规不当。考虑到被告阳山县政府不予受理的结果并无不当，可不予撤销或确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款，《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条第（五）项之规定，判决：驳回原告王志标的诉讼请求。上诉人王志标不服原审判决，上诉请求撤销原审判决，发回重审，本案全部诉讼费用由被上诉人承担。主要理由如下：《限期搬迁通知书》的内容明显带有强制性，因此，阳山县阳城镇政府、城北村民委员会作出《限期通知书》属于行政行为，如果对各承租户解除合同并已作出补偿，要求租户搬迁，镇政府及村委会应通过法律途径维护自身权益，不能通过行政行为强制承租户搬迁，该行政行为违法。如果不存在土地征收征用行为，镇政府在《限期搬迁通知书》上盖章就是乱作为。限期搬迁是终局性行为，不是过程性阶段性行为，搬迁是征收征用土地的最终目的，是行政主体与行政相对方协商、补偿完成后的最终行为。上诉人是搬迁补偿的主体，《限期搬迁通知书》对上诉人权利义务的影响是巨大的，直接影响上诉人农场的正常经营，一审判决内容逻辑不能自洽。上诉人是搬迁补偿的主体，但是阳山县阳城镇人民政府、城北村委会未对上诉人作出任何补偿，便单方意志作出《限期搬迁通知书》行政行为违法。被上诉人阳山县政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：涉案《限期搬迁通知书》是由阳山县阳城镇人民政府向各有关承租户发出的，主要内容为：为推动阳山县旅游业发展，结合我县创建“国家全域旅游示范县”的要求，县政府拟将城北水库建成一个市民休闲、娱乐的旅游景点。为此，城北村民委员会决定收回已出租的位于城北水库旁苟仔冲位置的山场，并已与承租方签订了终止合同协议书，对承租方租用山场位置的属承租方所有的房屋、果树、树木、其余地上附属物等进行了补偿，现通知如下：一、各承租户必须于2018年1月31日前自行搬迁完毕，自行清理鱼塘青苗和各自的生活用品，将该场地交还城北村委会。二、各承租户必须保持房屋、果树、树木等原貌不变，不得拆除房屋和挖运果树、树木。三、逾期未搬迁者，责任自负。本院认为，本案是行政复议决定纠纷，争议焦点为被上诉人阳山县政府作出阳府行复[2018]1号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称复议决定）是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……”。根据当事人提交的证据显示，上诉人王志标与曾庆明签订《承包土地、鱼塘合同》，从曾庆明处转包了涉案土地及鱼塘，是涉案土地的实际承包经营者，本案争议双方对此均无异议。本案被诉的《限期搬迁通知书》是阳山县阳城镇政府针对各承租户发出的，该通知书明确各承租户的具体搬迁义务，内容具有强制性，对各承租户的权利、义务已经产生实际影响，王志标作为实际承包经营者与该《限期搬迁通知书》有利害关系。王志标针对上述《限期搬迁通知书》提出行政复议申请，符合行政复议申请条件，行政复议机关依法应予受理。本案阳山县政府以“王志标并非与城北村委会签订承包合同的当事人，作为搬迁补偿的申请主体不适格，不符合行政复议申请人主体资格”为由作出不予受理的复议决定，存在认定事实不清，适用法律不当的情形，依法应予以纠正。原审法院以阳山县阳城镇政府向王志标等承租户发出的《限期搬迁通知书》对王志标及各承租户的权利义务没有产生实际影响等为由作出驳回上诉人诉讼请求判决不当，本院依法予以纠正。上诉人王志标上诉主张，《限期搬迁通知书》带有强制性，对其权利义务的影响巨大，是可申请行政复议的行政行为，上诉请求改判的理由成立，本院予以支持。被上诉人阳山县政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判，驳回上诉，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项，判决如下：一、撤销广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初22号行政判决书；二、撤销阳山县政府阳府行复[2018]1号《不予受理行政复议申请决定书》，由阳山县政府对王志标的行政复议申请重新作出行政行为。本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人阳山县政府负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇一九年九月三十日书记员  刘桂宜