山东省胶州市人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)鲁0281行初49号 原告韩瑞宝，男，汉族，1964年1月15日生，住胶州市。 委托代理人韩威，男，汉族，1987年2月16日生，住山东省胶州市，系原告之子。 委托代理人王新亮，北京京平律师事务所律师。 被告胶州市三里河街道办事处，住所地胶州市扬州西路31号，统一社会信用代码：11370281005161954D。 法定代表人时海涛，主任。 委托代理人匡兆海，系该单位工作人员。 委托代理人周国栋，山东汇融律师事务所律师。 第三人胶州市南三里河村民委员会，住所地胶州市三里河街道办事处，统一社会信用代码：5437028172401538XF。 法定代表人高义杰，主任。 委托代理人赵建玺，系该单位工作人员。 委托代理人周兆成，山东德衡（胶州）律师事务所律师。 原告韩瑞宝诉被告胶州市三里河街道办事处，第三人胶州市南三里河村民委员会其他行政纠纷一案,于2019年4月3日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月3日立案后,向被告胶州三里河街道办事处、第三人胶州市南三里河村民委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。原告韩瑞宝及其委托代理人韩威、王新亮，被告胶州市三里河街道办事处委托代理人匡兆海、周国栋，第三人胶州市南三里河村民委员会委托代理人赵建玺、周兆成出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告韩瑞宝诉称,原告系胶州市南三里河村村民,在该村47号拥有合法的宅基地及房屋。因面临旧村改造,2018年11月7日,原告向胶州市房产管理局提出政府信息公开申请,申请公开涉及该村的旧村改造总体方案。2018年11月26日,胶州市房产管理局向原告公开了被告及第三人作出的《胶州市三里河街道办事处南三里河村旧村改造总体方案》。据原告了解,涉及到本村旧村改造的地块目前尚未被征收,旧村改造补偿安置等资金仍未到位,旧村改造的基本条件尚不具备，且该方案作出前未广泛征求村民意见,安置补偿标准及安置方式亦不合理,故该方案的作出是违法的,依法应当撤销,请求确认被告及第三人作出《胶州市三里河街道办事处南三里河村旧村改造总体方案》行为违法并予以撤销。 原告提交证据如下: 证据1、原告的胶集用(2000)字第4160047号《集体土地使用证》; 证据2、原告的编号为:No0946165《建设工程规划许可证》复印件; 证据3、原告的胶房私字第××号《房屋所有权证》复印件; 证据1-3,证明原告在该村拥有合法的宅基地和房屋。 证据4、2018年11月7日原告向胶州市房产管理局邮寄的《政府信息公开申请表》及邮寄单复印件; 证据5、2018年11月26日,胶州市房产管理局作出的《政府信息公开告知书》复印件; 证据6、胶州市三里河街道办事处南三里河村旧村改造总体方案。 证据4-6,证明原告通过政府信息公开的途径于2018年10月26号获知了被告及第三人做出了原三里河村旧村改造总体方案。 证据7、三里河街道办事处关于信息公开的答复，证明旧村改造总成本是43457万元，现在已经到位的资金是56954434,资金缺口巨大。 证据8、政府信息公开申请答复书，证明涉及到南三里河村的集体土地尚未征地。 证据9、胶州市韩宝超市个体工商户营业执照一份、胶州市好真旺小吃部营业执照一份、胶州市韩宝超市食品流通许可证一份，证明原告及家人开办有超市以及小吃店供以营业。 证据10、照片一宗，证明现在南三里河村的现状目前还有30多户尚未搬迁。 被告胶州市三里河街道办事处辩称,本案不属于行政诉讼案件受理范围，法院应当驳回原告的起诉。原告诉请确认胶州市三里河街道办事处及南三里河村委作出的《胶州市三里河街道办事处南三里河村旧村改造总体方案》行为违法并撤销。旧村改造总体方案的作出是根据“胶州市人民政府办公室下达的通知（胶政办发【2013】55号）”文件制定的申报材料，胶州市三里河街道办事处只是指导协助胶州市三里河街道办事处南三里河村委会制作的，该方案经过了村民代表大会通过，并报请通过了胶州市房产管理局等多个部门的评审，因此制作的主体是胶州市南三里河村委会，不是胶州市三里河街道办事处。原告起诉胶州市南三里河街道办事处属主体错误。胶州市南三里河村委会是基层群众性自治组织,不属于行政诉讼法上的主体，因此制定该“旧村改造总体方案”不属于行政行为，最多算作行政指导性行为。按照《行政诉讼法解释》第一条第二款第三项之规定,行政指导性行为不属于行政诉讼的范围,因此本案不应作为行政案件受理,应当驳回原告的起诉。即使属于行政诉讼的受理范围,该方案申报日期为2013年9月5日,且胶州市南三里河村委也已根据该旧村改造总体方案实施旧村改造,99%的村民已搬迁,现土地上建筑物已基本上拆除完毕，原告2019年3月29日提起诉讼,已经超过2年的诉讼时效,应当驳回起诉。 被告三里河街道办事处提交证据如下： 证据1、胶州市人民政府关于印发胶州市旧村改造工作规程的通知【胶政办发（2013)55号】，证明根据该通知第四条规定：“根据村民自治原则，旧村改造工作应当由村委会自主决策，旧村改造总体方案应当经村民代表大会或村民大会表决通过。”根据该通知第十条之规定，村委会是旧村改造实施的法律主体。根据该通知第九条之规定，各街道办事处只是协助村委会科学制定旧村搬迁改造总体方案。因此，旧村改造总体方案是村委会制定的，不是三里河办事处制定的。办事处最多只是指导协助村委会制定方案，协调指导村委会推进项目实施。因此，按照《行政诉讼法解释》第一条第二款第三项之规定，行政指导性行为不属于行政诉讼的范围，因此本案不应作为行政案件受理，应当驳回原告的起诉; 证据2、《胶州市三里河街道办事处关于对南三里河村实施旧村改造的请示》一份，证明根据胶政办发（2013)55号通知规定的要求，三里河街道办事处履行了该通知要求的协助村委会科学制定旧村搬迁改造总体方案及协调指导推进项目实施的责任，程序合法。 证据3、胶州市房产管理局（胶房发{2014}11号文件）关于同意胶州市三里河街道办事处南三里河村实施旧村改造的请示及胶州市发改局、财政局等多个部门对旧村改造的评审意见表一份，证明《南三里河村委会旧村改造总体方案》经过了法定程序，符合胶政办发（2013)55号通知规定的程序，程序合法。 第三人胶州市南三里河村民委员委会答辩如下:同意被告的观点，同被告的答辩意见。 第三人胶州市南三里河村委会提交证据如下： 证据1、胶州市人民政府办公室关于印发胶州市旧村改造工作规程的通知(胶政办发【2013】55号文件)一份; 证据2、胶州市三里河街道办事处南三里河村民代表大会会议记录一份; 证据3、关于旧村改造土地拆迁情况说明照片三张。 证据1-3证明“旧村改造总体方案”是根据胶州市人民政府办公室下发文件内容制作的,制作主体是村委会,且该旧村改造总体方案经过了村民代表大会同意并通过,程序合法,该旧村改造总体方案范围内村民已基本搬迁完成。 经庭审质证,原告对被告提交的证据一，真实性没有异议，对于合法性不认可。旧村改造实际上涉及到对村民原有房屋的拆除以及宅基地的收回，实际上是一个征收拆迁，应当依照《物权法》和《土地管理法》有关土地征收和宅基地的收回有关规定，胶州市人民政府制定的文件与《土地管理法》和《物权法》的规定不相符，说没有上位法作为依据，在没有土地征收的情况下对基地土地上的房屋直接进行拆迁改造。对被告的证明目的也不认可，旧村改造的工作，是由政府制定旧村改造的总体规划以及年度计划，各改造村的名单也是由政府及办事处制定，村委会在旧村改造过程中是没有自主权的，旧村改造的总体方案也并非村委会自行制定，而是由办事处制定总体方案，总体方案适用的对象也仅仅限于南三里河村，旧村改造工作的总体方案归于无效，因此总体方案的制定是一个行政行为不是行政指导行为，属于可诉的。对于证据二的真实性予以认可，合法性不认可，理由同证据一。对于被告的证明目的不予认可，该请示的最后一句话明显可以证实是胶州市三里河街道办事处在对胶州市南三里河村进行了详细调查摸底以及征集测算，准备对该村进行拆迁改造，从而可以证明被告是旧村改造的主体。该请示的附件旧村改造总体方案封面也载明旧村改造的制作单位是被告和第三人，因此办事处作为被告是适格的，办事处履行了不是协助义务而是主体义务。对于证据三，真实性认可，对于合法性不予认可，在房管局的请示里面，第一页也明确载明，胶州市三里河街道办事处申请对胶州市南三里河村进行旧村改造，也就说明南三里河街道办事处是旧村改造的申请主体和实施主体，在最后一页也载明了办事处按照复审意见进行了方案修改，进一步说明办事处是旧村改造总体方案的制作单位和修改单位，同时说明房管局的文件生成日期是2014年4月28日，在这个日期之后办事处还对这个方案进行了修改。证据三中的旧村改造经济测算表，表明经济测算工作是由街道办事处来实施的，旧村改造的出资方不是村委会而是由政府来出资，同时也表明旧村改造的资金缺口是巨大的。旧村改造的补偿标准也是由政府单方制定的不是通过村民大会的民主议定程序通过的，并且征集测算的时候也没有测算土地的征地成本，如果加上征地成本，资金缺口将更大，证据三中的各部门的评审意见，其中胶州市国土资源局评审意见明确规定应经省政府办理农转用及征收手续后依法办理供地手续，但截至目前尚未征地，所以进一步证明了旧村改造总体方案制定违法。另外发改局要求办理立项，但目前旧村改造也没有办理立项，所以说旧村改造及总体方案不合法。 第三人对被告的证据没有异议，认可被告的意见。 被告对原告提交的证据1-3真实性没有异议，但与本案争议的焦点没有任何关联，不能证实总体方案的制定违法。对于证据4真实性不认可，无法证实原告向相关部门递交的是什么文件，对于其证明内容不认可。对证据5因为没有经办人签名真实性无法确认，即使是真实的，也不能证实涉案的整体方案程序违法，相反该总体方案在房产局已备案，也说明了履行了相关的报批评审手续。对于证据6旧村改造的总体方案被告已经提交，原告对被告提交的总体方案真实性没有异议，以被告提交的为准。对于证据7、8质证意见同证据5。对于证据9的真实性没有异议，但是与本案的争议焦点没有关联，也看不出是何时注销的。对于证据10真实性没有异议，从照片可看出安置区内的房屋绝大部分已经拆除，绝大部分村民已经按照总体方案进行了拆迁，该照片证实了村民同意了总体方案后再实施的搬迁。 第三人对原告的质证意见同被告。 原告对第三人提交的证据1质证意见同原告对被告提交的质证意见。对证据2真实性不认可，虽然时间写的是2013年8月3日，但是对于时间的真实性还需确认，对村民代表的签字，首先无法确认签字人是否是村民代表，也无法确认签字的真实性，另外村民代表大会有三分之二人参加才可召开，所做的决定应当有参会人数过半人同意，从证据二看不出来参会人数是多少，同意人数是多少。另外上面表明票发出去502张，496票同意，496票同意的相关证据缺失，不能证明旧村改造的方案经过了村民代表大会的同意，也不能证明该方案是村委会制定的。对于证据三的真实性无法确认，证明目的不予认可。 被告对第三人提交的证据真实性及证明目的均没有异议，从村民代表决议来看，总体方案经过了户代表的通过，并由村民代表签字确认，可以证实总体方案经过了村民代表大会的通过，程序合法。 本院对上述证据的认定如下，原告、第三人对被告提交的证据1-3真实性没有异议，本院对该组证据的真实性予以确认。被告、第三人对原告的证据1-3、6、9-10真实性没有异议，本院对该证据的真实性予以确认。 经审理查明,原告韩瑞宝为胶州市南三里河村村民,在胶州市××办事处××村拥有房屋。经原告申请，2018年11月26日，胶州市房产管理局向原告作出政府信息公开告知书，公开了《胶州市三里河街道办事处三里河旧村改造总体方案》。该方案载明：搬迁人为胶州市三里河街道办事处南三里河村委员会，搬迁范围为南三里河村旧改造规划红线范围内的所有房屋。原告认为被告胶州市三里河街道办事处是旧村改造方案的制定主体，故将被告胶州市三里河街道办事处列为被告。被告胶州市三里河街道办事处认为，根据《胶州市人民政府办公室关于印发胶州市旧村改造工作规程的通知》[胶政办发（2013）55号]第四条规定，根据村民自治的原则，旧村改造工作应当由村委会自主决策，旧村改造总体方案应当经村民代表大会或村民大会表决通过；第十条规定村委会是旧村改造实施的法律主体；第九条规定各镇政府，街道办事处协助、指导村委会推进项目实施，因此，南三里河旧村改造总体方案的制定主体是南三里河村民委员会而不是被告胶州市三里河街道办事处。第三人南三里河村民委员会称其为《胶州市三里河街道办事处三里河旧村改造总体方案》的制定主体，并提交了村民代表大会通过旧村改造总体方案的会议记录。 另查明，《胶州市三里河街道办事处三里河旧村改造总体方案》并没有赋予相关组织或者个人强制拆除房屋的权利，原告韩瑞宝位于胶州市三里河街道办事处南三里河村的涉案房屋没有签订相关拆迁补偿协议，也没有拆除。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据；…。”本案中《胶州市三里河街道办事处三里河旧村改造总体方案》中没有被告胶州市三里河街道办事处的盖章，该总体方案载明搬迁人为第三人胶州市三里河街道办事处南三里河村民委员会；被告胶州市三里河街道办事处及第三人胶州市南三里河村民委员会均主张该总体方案的制定主体为第三人胶州市南三里河村民委员会，被告胶州市三里河街道办事处的行为均为依据《胶州市人民政府办公室关于印发胶州市旧村改造工作规程的通知》履行协助义务；原告称村民代表大会通过旧村改造总体方案的会议记录不真实，但并没有提交有效证据予以反驳；《胶州市三里河街道办事处三里河旧村改造总体方案》并没有赋予相关组织或者个人强制拆除房屋的权利，原告韩瑞宝位于胶州市三里河街道办事处南三里河村的涉案房屋没有签订相关拆迁补偿协议，也没有被拆除。因此，原告提交的证据不足以证明被告胶州市三里河街道办事处有侵害其合法权益的具体行政行为，原告以被告胶州市三里河街道办事处为被告，请求法院判决确认其做出的《胶州市三里河街道办事处南三里河村旧村改造总体方案》违法并予以撤销的诉讼请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告韩瑞宝的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院提交上诉状，并按照对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审判长  周丽萍 审判员  管德志 审判员  刘婷婷 二〇一九年九月五日 法官助理许龙飞 书记员张春阳 附相关法律文书： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。