内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内09行终36号 上诉人（原审原告）内蒙古安泰房地产开发有限公司（以下简称安泰房地产公司）。住所地：内蒙古自治区呼和浩特市新城区 法定代表人李世儒，任董事长。 委托代理人王晓农，乌兰察布市第三法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）凉城县自然资源局（原凉城县国土资源局），住所地：凉城县鸿茅镇青林街。 法定代表人李培龙，该局局长。 委托代理人刘进峰，该局副局长。 委托代理人郑林和，内蒙古明磊律师事务所律师。 上诉人安泰房地产公司因凉城县自然资源局土地行政确权一案，不服凉城县人民法院作出的（2019）内0925行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了公开审理。上诉人安泰房地产公司的委托代理人王晓农，被上诉人凉城县自然资源局的委托代理人刘进峰、郑林和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年8月20日，凉城县人民政府作出《关于挂牌出让凉城县鸿茅镇卓凉路东、光明路南宗地国有建设用地土地使用权的批复》（凉政发[2018]167号），同意凉城县国土资源局挂牌出让凉城县鸿茅镇卓凉路东、光明路南宗地国有建设用地土地使用权，要求凉城县国土资源局严格按照土地挂牌出让程序进行，迅速组织实施。2018年8月23日，凉城县国土资源局对外发布了凉国土挂告[2018]15号《国有土地使用权挂牌出让公告》，决定以挂牌方式出让位于凉城县鸿茅镇三营行政村北营村宗地编号为：鸿-10，宗地面积为7158.2平方米的国有建设用地使用权，并作出《现场竞价规则》。《现场竞价规则》第六条记载：竞买人须在公告规定的时间内进入竞价现场，对其竞投宗地的瑕疵缺陷等实际状况已作充分的了解，并同意遵守本规则所规定的各项条款；第七条记载：竞买人一经应价，即视为对挂牌宗地的所有投资风险及瑕疵已经全部接受，应对自己的竞买行为负责，并自愿承担相应的全部法律责任；第九条记载：出让人应保证对其挂牌出让宗地拥有无可争议的出让权，否则应对由此引起的各类纠纷负责。出让公告发出后，原告于2018年9月6日报名并领取了出让号牌，同日，原告交纳200万元竞买保证金。通过公开拍卖，原告于2018年9月21日以1790万元竞得该宗地，同日与凉城县国土资源局（出让人）、乌兰察布市康信拍卖有限责任公司（挂牌拍卖公司）三方共同签订了《国有土地使用权成交确认书》，并经乌兰察布市吉宁公证处予以公证。《国有土地使用权成交确认书》载明：竞得人在签订国有土地使用权成交确认书后10个工作日内到凉城县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，并办理相关手续，不按期签订《国有土地使用权出让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，竞买保证金不予退还，竞得人应承担相应法律责任；《公证书》载明：三方当事人签订的《国有土地使用权成交确认书》意思表示真实，内容具体、明确，三方当事人约定的条款符合法律规定。原告于2018年9月27日交纳拍卖佣金76万元，于2018年10月11日交纳公证费53700元，但未在签订《国有土地使用权成交确认书》后10个工作日之内到被告凉城县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。2018年11月13日，原告以邮政快递的方式分别向凉城县人民政府、凉城县国土资源局递交《关于解除〈国有土地使用权成交确认书〉的申请》，其主要内容是：我公司发现该宗地有三根架有高压电线的电杆，且地形不平和国土局提供平面图、建筑效果图不一致，不是其在拍卖前所称的“净地”、“平地”，至今近两个月的时间未解决，导致原告无法按时签订《国有土地使用权出让合同》，影响了开发建设工作的正常进行，我公司特申请解除双方所签订的《国有土地使用权成交确认书》，不在履行摘牌后的后续程序，并请求退还已交纳的竞买保证金200万元，拍卖佣金76万元，公证费53700元。被告收到原告的申请后不同意解除。原告于2019年2月15日提起本案诉讼。 另查明，截至本案开庭审理时，涉案宗地地块上仍有三根高压线杆未拆除或迁移，但凉城县人民政府已于2017年委托凉城县电力分公司对鸿茅镇北出口加宽工程范围内的电力线路进行迁改，并分两次给凉城县电力分公司拨款400万元，现凉城县电力分公司正在办理中。 原审法院经审理认为，本案的争议焦点主要是《国有土地使用权成交确认书》是否合法。 一、签订《国有土地使用权成交确认书》的行为是出让人对竞得人取得签订《国有土地使用权出让合同》资格的确认，该行为与之前的国有土地使用权拍卖行为，属于相互独立的行政行为，在此不对成交确认之前的行为进行审查。 二、根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第一款、第二款规定：“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订国有土地使用权成交确认书。”、“中标通知书或者国有土地使用权成交确认书应当包括出让人和中标人或者竞得人的名称，出让标的，成交时间、地点、价款以及签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点等内容。”。本案中，被告凉城县国土资源局在作出以拍卖方式出让所涉地块的国有土地使用权决定前，对所涉地块委托评估机构进行了估价，并根据估价结果确定了拍卖底价、竞买保证金的数额，经凉城县人民政府同意后制作了相应的拍卖出让文件，拍卖出让公告在中国土地市场网予以公布，经竞买人报名，交纳保证金，进行了公开竞拍。竞拍成交后签订了《国有土地使用权成交确认书》，并进行了公证，对成交结果亦予以公示。被诉成交确认行为将竞得人内蒙古安泰房地产开发有限公司交纳的竞买保证金转作受让地块的定金，并在国有土地使用权成交确认书中列明出让标的，成交时间、地点、价款以及签订国有土地使用权出让合同的时间、地点，上述内容符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和国土资源部关于印发《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》的相关规定。 三、关于原告所提被告在出让该宗地时，土地尚不具备“平地”“净地”出让条件，属于依法禁止出让的情形的问题。规定土地出让时应当具备净地交付条件，实质是要求土地必须已与被拆迁人达成拆迁安置补偿协议，在法律层面上无权属纠纷和其他障碍。本案中，《国有土地使用权成交确认书》是双方自愿签订，不存在重大误解、欺诈、胁迫及乘人之危的情形，虽然出让宗地上有三根架有高压电线的电杆存在，但是凉城县人民政府已出资委托凉城县电力分公司进行迁改，并无其他法律纠纷和障碍，能够满足土地净地交付的条件，并不必然导致被告与原告签订《国有土地使用权成交确认书》的行政行为违法。 四、原告未与被告签订《国有土地使用权出让合同》，而《国有土地使用权成交确认书》又没有约定交付土地的期限及逾期交付土地的违约责任，也没有约定承担资金占用期间所产生利息的违约条款，故原告要求被告退还已交纳的竞买保证金、报名费、拍卖佣金、公证费以及支付资金占用期间所产生利息的请求，理由不能成立。 综上所述，被告凉城县国土资源局与原告内蒙古安泰房地产开发有限公司签订的《国有土地使用权成交确认书》并没有违反法律、法规的禁止性规定，合法有效。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告内蒙古安泰房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告内蒙古安泰房地产开发有限公司负担。 上诉人安泰房地产公司不服一审法院的判决向本院上诉称：一、一审判决认定的事实存在错误，判决显失公正。本案中上诉人要求确认被上诉人行政行为违法并予以撤销《国有土地使用权成交确认书》、返还保证金及赔偿损失等请求有明确的事实和法律依据，应当得到支持。凉城县自然资源局存在严重行政违法行为，应当承担《国有土地使用权出让合同》未能按时签订的责任。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》以及国土资源部国土资发（2018）16号《关于贯彻落实的通知》等有关规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁，严禁未经拆迁安置补偿、收回国有土地使用权而直接供应土地。以及国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必须的其他条件。”案涉宗地上的三根架有高压线路的电杆未完成拆迁安置补偿工作前不能挂牌出让，且直至上诉人要求解除《成交确认书》退还保证金时，乃至本案一审开庭时，三根电杆依然没有搬迁。凉城县自然资源局在涉案土地上不具备“平地、净地”条件的情形下就对外出让，明显违法。第二、作为《国有土地使用权出让合同书》，土地上原有建筑物的拆迁安置情况是合同重要的内容之一，关涉到受让人是否可以立即使用该土地以实现合同的目的，出让人必须予以忠实、完整、全面的披露。而凉城县自然资源局刻意隐瞒如此关键的事实。对其以《现场竞价规则》中第六条“对竞投宗地的瑕疵等实际状况已作充分了解”，第七条“竞买人一经应价，即视为对挂牌宗地的所有风险及瑕疵一经全部接受”为由试图免责的不诚信行为，不应予以支持。而且，这种将法律法规的强制性规定予以排斥的条款，应当认定为无效。反言之，第九条的规定：“出让人应保证对其挂牌出让宗地拥有无可争议的出让权，否则应对引起的各类纠纷负责”。作为出让方的被告却将没有完成拆迁安置的土地进行出让的行为，应确认为行政违法行为，应当予以撤销。凉城县自然资源局作为负责管理土地开发利用工作的政府职能部门，对土地必须先完成拆迁安置补偿才能进行出让的相关规定是明知的，其将不符合条件土地进行挂牌出让，根本无法完成《成交确认书》约定时间签署《国有土地使用权出让合同》以及交付符合条件的土地。由于涉案宗地存在三根架有高压线路的电杆拆迁问题没有解决，凉城县自然资源局并没有催告上诉人按照《成交确认书》中确定的，在签订成交确认书后十日内签订《国有土地使用权出让合同》以及承担逾期签订的违约责任。反而是上诉人在此期间多次向被告提出要求解决涉案土地上存在电杆搬迁的问题，在2018年9月30日上午凉城县人民政府组织相关单位进行现场协调，但是未能解决。面对上诉人的询问，均不作任何明确答复。上诉人基于对政府部门的充分信任，认为在本案所涉土地使用权挂牌出让公告中已经披露了所有应该披露的信息，不会存在未完成拆迁安置补偿径行出让等不符合规定的情况，所以才决定参加竞拍。至于实地地块上存在电杆，上诉人认为是政府早已经完成了拆迁安置补偿等工作，仅仅剩余简单的电杆本身的拆除工作，对签约及开发土地没有影响，也正是基于此种理解作出了对土地现状无异议的意思表示。因凉城县国土局的严重违法行为，导致上诉人合同目的无法实现，上诉人才于2018年11月2日依据法律规定行使解除《成交确认书》的权利，所提关于返还竞买保证金和要求赔偿损失等主张应当得到支持。二、一审法院判决仅仅依据一份出自2019年2月27日的《情况说明》就简单的认定案涉宗地上的电杆已经完成拆迁，没有其他法律纠纷和障碍，能够满足土地净地交付的条件。该认定存在严重错误。上诉人认为该《情况说明》所载明的内容不具有真实性，完全是被告为了掩盖其行政行为违法单方出具的虚假证据。既然已经在2017年就已经进行迁改计划，为什么在上诉人签订《成交确认书》后，提出异议时不向上诉人出示相关材料，或作出明确答复。并且在《情况说明》中明显可以看出，2019年2月27日出具该证据时，并没有办理相关迁改电杆的土地手续。该宗地根本不具有净地交付的条件。 综上，一审对案件的相关重要事实认定错误，判决结果错误。恳请二审法院依法查明事实，撤销一审判决，改判支持上诉人的上诉请求：一、依法确认被上诉人凉城县自然资源局与上诉人签署的《国有土地使用权成交确认书》的行政行为违法；二、依法撤销上诉人与被上诉人凉城县自然资源局签订的《国有土地使用权成交确认书》；三、判令被上诉人凉城县自然资源局退还上诉人交纳的竞买保证金2000000元、报名费5000元、拍卖佣金760000元、公证费53700元，合计：2818700元，并按照人民银行同期贷款利率支付资金占用期间的利息。 被上诉人凉城县自然资源局答辩称，一审行政判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人所提的上诉理由及请求均不能成立。一、答辩人与上诉人签订的《国有土地使用成交确认书》的行政行为，程序合法，不违反国家法律、法规，上诉人请求确认违法缺乏事实和法律依据。首先，答辩人拍卖案涉宗地是按照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的程序进行的，上诉人竞买资格的取得也是按照规定程序而来。其次，《国有土地使用权成交确认书》是上诉人取得签订《国有土地使用权出让合同》资格的确认，也是签订《国有土地使用权出让合同》的前提条件，不等于上诉人已获得了拍卖宗地使用权；二、上诉人以拍卖宗地内有3根电杆为由否认答辩人拍卖的不是“净地”“平地”的诉讼理由，无任何事实和法律依据。首先，上诉人在竞拍涉案土地使用权过程中，到过宗地现场，知晓宗地内有3根电杆存在的事实，而且答辩人承诺竞拍人不负责电杆迁出，由答辩人负责迁出。其次，衡量拍卖是否属“净地”、“平地”，它的前提条件是竞买人是否负责拆迁，（如果负责拆迁，不属“净地”出让，否则属“净地”出让），更为重要的是，在一审庭审前人民政府已将拆迁电杆专项资金转入到电力公司，电力公司已收到该款，一审庭审期间，电力公司早已将3根电杆迁走。所以，3根电杆不能成为影响是否属“净地”、“平地”的因素，上诉人主张3根电杆是所谓的影响因素早已消除；三、上诉人未与答辩人签订《国有土地使用权出让合同》，上诉人依法不享有拍卖土地的使用权，《国有土地使用权成交确认书》与《国有土地使用权出让合同》是性质、功能、内容、法律后果截然不同的两个行为，不能混为一谈。《国有土地使用权成交确认书》的订立，只能证明竞买人获得签订国有土地使用权合同的资格，不等于已经签订了《国有土地使用权出让合同的事实》。既然如此，上诉人在没有与答辩人签订《国有土地使用权出让合同》的前提下，在只签订了《国有土地使用权成交确认书》，又未书面明确约定“交付价款期限”、“交付宗地使用期限”、以及“违约责任”的情况下，只能针对签订《国有土地使用权成交确认书》的合法性本身进行评价，所以，是否“净地”“平地”依法不影响成交确认书的效力，因为只有在上诉人按照拍卖规则与答辩人签订了《国有土地使用权出让合同》后的这个阶段，才能以是否是“净地”“平地”说事。而就本案的事实而言，完全是上诉人在签订《国有土地使用权成交确认书》后想反悔而采取的恶意诉讼，因此，其上诉理由和请求均不能成立，二审法院依法驳回其上诉，维持原审判决。 各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送至本院，本院根据本案的证据所认定的事实与原审法院认定的事实一致。 本院认为，本案所争议的焦点为，上诉人内蒙古安泰房地产开发有限公司与被上诉人凉城县自然资源局双方签订的《国有土地使用权成交确认书》是否存在违法的情形？《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）第二条规定，实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。国土资源部（2012年修订）的《闲置土地处置办法》第二十一条规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；……（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。本案中，双方当事人在签订《国有土地使用权成交确认书》时对案涉宗地上空架有三根高压线电杆存在的事实均无异议。上诉人认为在本案所涉土地使用权挂牌出让公告中已经披露了拍卖土地所有应该披露的信息，不会存在未完成拆迁安置补偿、迁移径行出让等不符合规定的情况，所以才决定参加竞拍。至于实地宗地上存在电杆，上诉人认为是政府早已经完成了拆迁安置补偿等工作，仅仅剩余简单的电杆本身的拆除工作，对签约及开发土地没有影响，也正是基于此种理解作出了对土地现状无异议的意思表示。上诉人竞拍涉案土地后曾找凉城县人民政府和被上诉人凉城县自然资源局要求迁移该涉案宗地内的高压电线杆，直至一审庭审时被上诉人未将电线杆迁出。即被上诉人凉城县自然资源局出让涉案宗地时，土地尚不具备净地出让条件，应属于依法禁止出让的情形，其出让行为违法应当予以撤销。因凉城县自然资源局的出让违法行为，导致上诉人不能开发建设、竞得的土地的开发目的无法实现，上诉人的上诉理由成立，依法应予支持，故应判决撤销上诉人与被上诉人签订的《国有土地使用权成交确认书》。因上诉人明知道涉案宗地上有高压电线杆，存在是否按期迁移的问题，却仍然报名参与竞拍，对其损失也有一定的责任，故上诉人提出请求被上诉人凉城县自然资源局退还上诉人交纳的报名费5000元、拍卖佣金760000元、公证费53700元的诉讼请求不予支持，应予驳回。由于被上诉人凉城县自然资源局出让涉案宗地时，该土地不具备净地出让条件，违反了《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）第二条规定，实行建设用地使用权“净地”出让的规定，故被上诉人凉城县自然资源局收取上诉人的竞买保证金2000000元应予退还给上诉人并承担资金占用期间所产生利息。 综上，一审法院判决认定被告凉城县国土资源局与原告内蒙古安泰房地产开发有限公司签订的《国有土地使用权成交确认书 并没有违反法律、法规的禁止性规定属适用法律错误，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二)项和第七十条第（三）、（六）项和《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第二款的规定，判决如下： 一、撤销凉城县人民法院作出的（2019）内0925行初1号行政判决； 二、撤销上诉人与被上诉人凉城县自然资源局（原凉城县国土资源局）于2018年9月21日签订的《国有土地使用权成交确认书》； 三、被上诉人凉城县自然资源局于本判决生效后三十日内退还收取上诉人的竞买保证金2000000元并承担资金占用期间所产生的银行同期的贷款利息至支付利息之日。 四、驳回上诉人的其他诉讼请求。 本判决为终审判决。 审 判 长 任克英 审 判 员 赵晓潇 审 判 员 刘瑞胜 二〇一九年九月三十日 法官助理 常亚琼 书 记 员 常亚琼 附：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （三）违反法定程序的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第二款能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。