广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终447号上诉人（原审原告）：李真旺，男，汉族，1950年2月18日生，住广东省湛江市坡头区，被上诉人（原审被告）：湛江市坡头区人民政府。住所地：湛江市坡头区南调路831号。法定代表人：陈景泰，区长。委托代理人：庞红兴，坡头区房管局工作人员。委托代理人：庞永梅，该府公职律师。被上诉人（原审被告）：湛江市城市管理和综合执法局。住所地：湛江市赤坎区海田路288号。法定代表人：孔令培，局长。委托代理人：林肖兵、陈锦福，均系该局工作人员。原审第三人：坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第一居民小组。法定代表人：李池弟，小组长。上诉人李真旺因诉湛江市坡头区人民政府（以下简称坡头区政府）、湛江市城市管理和综合执法局（原湛江市城市管理行政执法局，以下简称湛江市城管执法局）行政强制及赔偿纠纷一案，不服湛江市中级人民法院作出的（2015）湛中法行初字第218号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年8月15日，被告湛江市人民政府作出湛府函〔2013〕223号《湛江市人民政府关于同意三柏西村整村搬迁补偿和安置方案的批复》，同意坡头区政府等单位上报的《三柏西村整村搬迁补偿和安置方案》，明确被告坡头区政府作为业主单位承担项目迁建的具体工作。2013年12月，湛江市土地储备管理中心与三柏西一队经济合作社、三柏西二队经济合作社签定《土地置换协议书》，约定由湛江市土地储备管理中心提供140亩土地与三柏西一队经济合作社、三柏西二队经济合作社140亩土地进行等面积置换。2014年10月10日，湛江市国土资源局发布湛国土资（公告）〔2014〕609号《关于湛江市2011年度第三十二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案征收土地预公告》，将湛江市人民政府拟征收包含涉案房屋所用土地范围内的三柏西一队、二队经济合作社等集体建设用地的范围、面积、地类等情况进行了预公告。2014年11月4日，湛江市国土资源局发出湛国土资听告字〔2014〕92号《听证告知书》，告知三柏西一队经济合作社、三柏西二队经济合作社，因建设需要，拟征收该单位集体土地6.0601公顷，根据相关法律规定，该局初步拟定了征地补偿安置方案，拟逐级上报有批准权的人民政府批准。同时湛江市坡头区人力资源和社会保障局拟定了被征地农民养老保障方案，拟逐级上报有批准权的人力资源和社会保障部门审核，并通知第三人在告知后5个工作日内，可向湛江市国土资源局书面提出听证申请。三柏西一队经济合作社、三柏西二队经济合作社于2015年2月4日提交《放弃听证的证明》，明确表示同意征地补偿安置方案和被征地农民养老保障方案，决定放弃听证。针对涉案征地问题，三柏西村民自2013年12月起经多次讨论，于2015年3月31日召开村民代表干部大会表决通过，确认由三柏西第一居民小组委托三柏西一队经济合作社，三柏西第二居民小组委托三柏西二队经济合作社与坡头区政府、湛江市土地储备管理中心签订《三柏西村征收土地协议书》。2015年4月28日，广东省国土资源厅向湛江市人民政府作出665号《批复》，同意征收涉案房屋所在的土地。2015年4月29日，湛江市人民政府发布20号《公告》，将征地批准机关、文号、时间、用途；征收集体土地位置、状况及补偿标准；农业人口安置途径及地上附着物补偿；地上附着物和青苗补偿标准、有关征收土地补偿登记要求、期限等予以公告。在该公告中明确征收地块一的土地所有权人为：三柏西一队、三柏西二队经济合作社共有，面积6.0601公顷，建设用地6.0601公顷。该公告由广东省湛江市粤西公证处予以公证。公告发布后，在规定期限内没有单位或个人提出异议。2015年5月15日，被告坡头区政府（甲方）、湛江市土地储备管理中心（乙方）与三柏西一队、二队经济合作社（丙方）签订《三柏西村征收土地协议书》，以相关法律法规及湛江市人民政府湛府函〔2015〕233号《关于的批复》为依据，约定丙方同意甲方征收三柏西村村场集体土地90.9015亩，地类为农村宅基地（集体建设用地）。征收土地补偿方式以等面积补偿方式解决征地问题，即是用丙方的村场用地共140亩（其中90.9015亩为集体建设用地,49.0985亩为国有建设用地），由坡头区政府代表湛江市人民政府征收和收回按规划用途使用。同时，约定由湛江市土地储备管理中心另行安排140亩土地作为整村搬迁安置补偿给三柏西一队、三柏西二队经济合作社，坡头区政府不支付土地补偿款。三柏西一队、三柏西二队经济合作社承诺在2015年6月前腾空交付村场用地。该协议书还约定了青苗及地上附着物补偿、付款等内容。原告李真旺起诉主张被拆的砖瓦结构平房（编号为一区067）所占用的土地，位于本次征收的90.9015亩集体土地范围内；框架二层楼房（编号为一区024）所占用的土地，部分位于本次收回的49.0985亩国有建设用地范围内、部分位于本次征收的90.9015亩集体土地范围内。广东万诚房地产土地评估有限公司于2015年5月29日作出的粤万诚估字[2015]征第FP05025号《房地产估价报告》显示编号为一区024、一区067这两幢楼房及其附属设施的权属人为李真旺、李田富。原告在本案中未能提供有关部门审批、批准其使用上述土地建房的相关证据、依据。案发前原告李真旺及其亲属在被征收的土地上居住、生活。由于原告在20号《公告》规定期限内未办理补偿安置手续，2015年5月19日，湛江市国土资源局向原告李真旺作出《湛江市国土资源局限期交出土地决定书》，告知李真旺，坡头区政府按法律法规规定程序组织批后实施土地征收工作，坡头区政府征收三柏西一队、二队经济合作社集体土地，批后征地已实施完毕。由于李真旺未在公告期限内办理征地补偿登记，有关部门与李真旺就房屋及地上附着物补偿协议和拆迁事宜多次协商，但李真旺没有正当理由拒绝签订补偿和搬迁协议，根据相关规定，限李真旺在收到该决定书之日起7天内到有关部门办理补偿手续，并自行清理房屋及地上附着物及交出土地。逾期不自行清理房屋、地上其他附着物及交出土地，该局将申请人民法院强制执行。如对补偿标准有异议，可向广东省人民政府申请裁决，但不影响征地方案的实施。该《限期交出土地决定书》于2015年5月22日送达给李真旺。同日，有关部门向原告发出《关于搬迁安置补偿的通知》，告知李真旺安置补偿安排。2015年6月3日，湛江市国土资源局向李真旺发出湛国土资（利用）〔2015〕465号《催告书》，再次要求李真旺办理补偿手续，并清理房屋及附着物，交出土地。由于李真旺、李田富两户未办理补偿款领取手续，坡头区政府于2015年6月9日将两户的房屋补偿、搬迁安置、过渡房租金和生活补偿款共829492元提存于广东省湛江市粤西公证处。2015年6月19日，湛江市国土资源局向湛江经济技术开发区人民法院申请强制执行。2015年6月26日，被告坡头区政府将李田富编号为一区024的框架二层房屋及附属设施拆除；2015年7月8日，被告坡头区政府将李真旺编号为一区067的砖墙棚房一层、砖木一层建筑物及附属设施拆除。在拆除房屋及附属设施之前，坡头区政府还申请广东省湛江市粤西公证处对李真旺的房屋、物品及地上附着物进行现场拍摄保全证据公证，广东省湛江市粤西公证处于2015年7月8日派公证员及相关人员对李真旺的房屋、土地现状、房屋内物品进行拍摄，并拍摄坡头区政府工作人员对房屋内物品搬迁至货柜的过程，且对该货柜进行封存。广东省湛江市粤西公证处对此制作了（2015）粤湛粤西第006055号公证书。鉴于涉案土地上的房屋及附着物已不存在，湛江市国土资源局向湛江经济技术开发区人民法院撤回强制执行申请。2015年10月21日，原告向原审法院起诉，请求：一、判决确认被告于2015年7月8日强拆原告位于湛江市××南××街道××村场两座房屋（含附属设施）行为违法；二、判决被告连带赔偿原告以上两座房屋（含附属设施）被强拆造成的直接经济损失4171440元；三、诉讼费用由被告承担。2015年10月21日，原告对被告征地拆迁的行为不服，向原审法院提起行政诉讼。经原审法院释明后，原告于2016年2月2日向原审法院对土地行政征收行为另案提起行政诉讼。原审法院立案受理并审理后，作出（2016）粤08行初20号行政判决，认为被告湛江市人民政府、坡头区政府、湛江市国土资源局征收原告使用的第三人三柏西一队、二队经济合作社集体所有土地的行政行为合法，驳回李真旺的诉讼请求；另作裁定驳回李真旺对湛江市土地储备管理中心、湛江市城管执法局的起诉。李真旺不服原审法院的判决、裁定，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院已对与该案相同类型的案件作出裁判。在2016年4月5日的庭审中，李真旺明确承认：编号为一区067的砖墙棚房一层、砖木一层建筑物及附属设施属于其所有；编号为一区024的框架二层房屋及附属设施属于李田富所有。被告湛江市城管执法局明确否认实施过原告主张的行政拆除行为，原告在本案中也未能提供证据证明涉案的房屋是由湛江市城管执法局拆除的。原审法院原本准备通知李田富作为第三人参加本案的诉讼，但原审法院于2016年5月17日收到李田富的书面申请，其承诺：李真旺与李田富协商一致，本案中的赔偿款归于李真旺，与李田富无关，如果因此所产生的任何问题及责任由李田富承担，与法院无关，李田富无权因此请求法院承担任何责任。原审法院认为,本案系拆迁行政强制及行政赔偿纠纷。本案的主要争议焦点为：一、湛江市城管执法局是否本案适格的被告；二、原告对被告坡头区政府拆除李田富编号为一区024的框架二层房屋及附属设施的行政行为是否有利害关系；三、被告坡头区政府拆除原告李真旺的编号为一区067的砖墙棚房一层、砖木一层建筑物及附属设施的行政行为是否合法；四、原告李真旺请求被告坡头区政府、湛江市城管执法局赔偿其与李田富两处房屋被拆除造成的直接经济损失4171440元是否有依据。关于湛江市城管执法局是否本案适格的被告的问题。在本案中，湛江市城管执法局否认拆除了李真旺、李田富两户的房屋，被告坡头区政府承认涉案的两处房屋是由其拆除的，原告在本案中也未能提供证据证明涉案的两处房屋是由湛江市城管执法局拆除的。经本院对原告进行释明后，原告仍坚持将湛江市城管执法局列为被告。由于湛江市城管执法局并不是本案适格的被告，原审法院另作裁定驳回原告对湛江市城管执法局的起诉。关于原告对被告坡头区政府拆除李田富编号为一区024的框架二层房屋及附属设施的行政行为是否有利害关系的问题。在本案中，李田富明确表示其与李真旺协商一致，本案中的赔偿款归于李真旺。在此情况下，李真旺与被告坡头区政府拆除李田富编号为一区024的框架二层房屋及附属设施的行政行为有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，李真旺对此有权提起行政诉讼。关于被告坡头区政府分别拆除涉案的两处房屋及附属设施是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”在涉案土地征收、收回过程中，原告就征地补偿问题未能与有关部门达成一致意见，在此情况下，有关部门对原告主张的房屋进行了评估，并提存了拆迁补偿款，符合征地补偿的法定程序，但是，在双方未能签订相关“房屋及地上其他附着物拆迁补偿协议书”的情况下，湛江市国土资源局于2015年5月22日向原告李真旺送达的《湛江市国土资源局限期交出土地决定书》，已经明确告知李真旺如果逾期不自行清理房屋、地上其他附着物及交出土地，该局将申请人民法院强制执行。在湛江市国土资源局已于2015年6月19日向湛江经济技术开发区人民法院申请强制执行的情况下，被告坡头区政府强制拆除了李真旺所主张的两处涉案房屋，应当根据上述法律规定提供相关依据证明其行为的合法性。而诉讼过程中，被告坡头区政府没有提供证据证实其拆除上述房屋及附属设施的合法性依据，其应当承担举证不能的法律后果。据此，原审法院可认定被告坡头区政府强制拆除涉案的两处房屋及附属设施的行政行为违法。关于原告李真旺请求被告坡头区政府、湛江市城管执法局赔偿其与李田富两处房屋被拆除造成的直接经济损失4171440元是否有依据的问题。由于湛江市城管执法局并没有参与拆除涉案的两处房屋，因此，其并不存在赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，公民的合法权益受到侵犯是取得国家赔偿的前提条件。虽然被告坡头区政府分别拆除李真旺主张的涉案两处房屋及附属设施的行政行为违法，但李真旺未能提供证据证明其主张的涉案两处房屋经过相关报建、审批手续，不能证明涉案的两处建筑物属于其主张的合法权益范畴，而且李真旺房屋内的物品已经在房屋被强制拆除当天，由坡头区政府工作人员搬迁至货柜封存，并经公证处公证，因此，原告李真旺请求被告坡头区涉案的两处房屋被强制拆除所造成的直接经济损失4171440元，缺乏理据，不予支持。综上所述，原告的诉求部分有理，对其有理部分，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告湛江市坡头区人民政府强制拆除原告李真旺主张的位于湛江市坡头区南调街道麻西社区居民委员会三柏西第一居民小组原村场编号分别为一区024、一区067的两处房屋及附属设施的行政行为违法；二、驳回原告李真旺的其他诉讼请求。上诉人李真旺不服，上诉请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。主要理由是：一、一审判决一方面认定上诉人提交的证明140亩村建设用地的《承诺书》的合法性，另一方面又否定上诉人房屋的合法性，前后矛盾，基本事实不清。一审认定《限期交出土地决定书》、《关于搬迁安置补偿的通知》等依法送达给上诉人，证据不足。一审判决认定被上诉人对上诉人的屋内物品已经封存并通知上诉人领取缺乏证据，对物品数量、安置点以及是否适宜存放均未明确。一审判决认定两被上诉人的强拆行为违法又未予赔偿互相矛盾，事实不清。二、一审判决仅依据湛江市规划局出具的复函认定上诉人的房屋属于违法建设适用法律错误。上诉人建房时间分别是1994年、2010年，坡头区人民政府于2007年5月出具《承诺书》承诺对于未批先建的房屋给予补办手续，即坡头区政府已追认上诉人房屋的合法性。上诉人的房屋所在位置符合湛江市的规划，是上诉人的合法财产，不应当被强制拆除。一审认为被上诉人强拆违法，却未判决赔偿缺乏理据。上诉人的房屋属于合法房屋，如果需要拆除必须达成协议，未达成协议实施拆除损害上诉人合法权益，应当予以赔偿。上诉人的合法财产主要包括房屋损失和房屋中的家具电器衣物损失，一审认为无需赔偿缺乏理据。被上诉人坡头区政府答辩称：原审法院判决区政府强制拆除涉案建筑物的行政行为违法正确。由于涉案建筑物属于违法建筑，上诉人也未能提供涉案建筑物属于其主张的合法权益范围，因此上诉人请求予以行政赔偿，不符合法律规定提起国家赔偿的条件。对于建筑物内遗留的物品，区政府的有关单位在拆除过程中，进行了公证并将相关物品集体搬离封存，并通知了上诉人领取，亦无不当。综上，上诉人请求赔偿理据不足，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人湛江市城管执法局、原审第三人坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第一居民小组均未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。另查明，原审法院于2018年12月25日作出（2015）湛中法行初字第218号之一行政裁定，认为湛江市城管执法局没有对原告主张的房屋及附属设施作出强制拆除行为，不是本案适格被告，驳回原告对湛江市城管执法局的起诉。原告不服上诉。本院作出（2019）粤行终447号之一行政裁定：驳回上诉，维持原审裁定。本院认为，关于坡头区政府作出的涉案强制拆除行为是否合法的问题，原审法院经审理认定坡头区政府未能提供证据证实其实施涉案拆除行为的合法性依据，并判决确认坡头区政府作出的涉案强制拆除行为违法，各方当事人均未通过上诉对上述判决结果提出异议，经本院审查，原审法院作出的上述判决结果并无不当，本院依法予以维持。关于上诉人李真旺提出的赔偿请求是否应予支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中上诉人李真旺起诉请求被上诉人赔偿其被拆除的房屋和附属设施以及屋内财产等项目的损失。关于上诉人被拆除房屋的损失部分，上诉人涉案房屋所在的三柏西一队、三柏西二队的集体建设用地因兴建大型公共体育设施已经广东省人民政府同意，由广东省国土资源厅批准征收。上诉人编号为一区024、067的两栋房屋在征收范围内，但上诉人在诉讼期间均未能提交上述房屋的合法产权证明。上述涉案房屋及附属设施被坡头区政府强制拆除。因上诉人和坡头区政府就其涉案房屋及附属设施的补偿事宜未能达成协议，坡头区政府根据当地村民建房的实际情况，对上诉人的涉案房屋以及附属设施，均按照合法建筑的正常用途对上述房屋进行了评估，确定了上诉人两栋房屋及附属设施的市场价值和重置价值，并按照较高的重置价值对上诉人进行了补偿。因上诉人未领取涉案房屋及附属设施的补偿款项，坡头区政府对其应得补偿款项予以公证提存，并已通知上诉人到公证机构领取，上诉人可依法申请领取。关于上诉人屋内财产的损失部分。在涉案强拆过程中，当地公证机构对上诉人涉案房屋内的物品等现状进行拍摄，并拍摄了工作人员将其房屋内物品搬迁至货柜的过程，上述物品均已搬迁至货柜并封存，当地公证机构对整个搬迁过程进行了公证。随后，当地负责搬迁的工作组已通过张贴公示、短信通知等形式告知上诉人等被强拆户及时到当地公证机构联系办理物品移交手续，上诉人可申请领回。根据上述事实，本案上诉人起诉请求湛江市城管执法局及坡头区政府赔偿其被拆除房屋和附属设施以及屋内财产的损失，因理据不足，原审法院判决驳回其该项赔偿请求正确，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，被上诉人强拆其合法房屋，依法应赔偿其损失，一审判决认定事实不清，适用法律错误等，上诉请求撤销一审判决并改判支持其一审诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人李真旺负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年九月六日法官助理李穗珍书记员赖心仪