广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终142号上诉人（原审原告暨共同诉讼代表人）：陈素英，女，汉族，1965年9月17日出生，住广东省湛江市坡头区南调路南油一区南苑6栋304房，公民身份号码：44080419650917204X。上诉人（原审原告暨共同诉讼代表人）：莫日通，男，汉族，1968年9月11日出生，住广东省湛江市坡头区南调路南油一区8栋103房，公民身份号码：440804196809110238。上诉人（原审原告暨共同诉讼代表人）：陈惠清，女，汉族，1970年8月1日出生，住广东省湛江市坡头区南调路南油一区单身楼101房，公民身份号码：440804197008010223。被上诉人（原审被告）广东省人民政府。住所地:广州市东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：邓凯、王晓琼，省法制办工作人员。上诉人陈素英等34人因诉广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院于2018年9月25日作出的（2018）粤71行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：经国务院批准，国土资源部于2011年10月29日作出《国土资源部关于深圳市等9市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函［2011］772号，以下简称国务院批准的征地批复），主要内容是：“……《关于审批广东省佛山惠州中山湛江4市2011年度城市建设用地的请示》……业经国务院批准，现批复如下：一、原则同意你省呈报的深圳市等9市农用地转用和土地征收方案。经审查，同意将农用地1637.4293公顷（含耕地287.5958公顷）转为建设用地，同时办理1067.1311公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准上述城市建设用地3658.2602公顷，其中新增建设用地2017.5901公顷（批准用地情况见附表）……你省依据国务院批准的农用地转用和土地征收方案及有关规定，对城市呈报的农用地转用和土地征收实施方案进行严格审核，在审核同意后，由城市人民政府具体实施……”2016年11月27日，原告不服广东省国土资源厅于2015年9月16日作出的粤国土资（建）字［2015］1226号《关于湛江市2011年度第二十一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（以下简称涉案批复），向被告提出行政复议申请。2016年12月5日，被告行政复议办公室向原告作出《补正行政复议申请材料通知书》，认为原告的申请存在主体资格证明材料不充分以及要求复议审查的具体行政行为不够明确等问题，要求原告在收到补正通知后15日内补正相关材料。2016年12月15日，原告重新提交复议申请，认为涉案征地行为存在程序违法、少报多占、未批先用、征地补偿不到位等问题，侵害了被征地农民利益为由，请求被告撤销涉案批复。被告于2017年1月16日受理原告行政复议申请，2017年2月8日作出通知，延长行政复议审查期限30天，2017年3月2日作出被诉复议决定。复议决定认为，国务院早已于2011年批准征收涉案土地，湛江市人民政府拟定相关土地征收实施方案并报被告审核，被告的审核行为并不是在行使土地征收审批权，而是在执行国务院的征地批复而审核当地政府上报的土地征收实施方案，不是一个新的、独立的审批行为。因此，湛江市政府上报相关土地征收实施方案以及涉案批复均不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围，原告提出的行政复议申请不属于复议法规定的行政复议范围，不符合复议受理条件，决定驳回原告行政复议申请。2017年3月9日，被告将被诉复议决定邮寄送达原告。原告不服向原审法院起诉，请求：1.撤销被告作出的被诉行政复议决定；2.判决被告重新作出复议决定，支持原告的复议请求。原审法院认为，本案的争议焦点是涉案征地批复是否属于行政复议的受理范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条的规定，征收土地的，由国务院批准或者由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案；国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，涉案批复是被告依据国务院批准的征地批复，对湛江市呈报的农用地转用和土地征收实施方案进行审核后作出，属于落实国务院征地批复的具体实施行为，没有证据证明被告的实施行为超越了国务院批复范围，亦不能视为被告对涉案土地独立作出了审批行为。省级人民政府落实国务院批复所作实施方案的批复行为，不属于复议救济的范围。综上，被告认为原告的复议申请不属于行政复议受理范围，决定驳回其行政复议申请的依据充分，复议程序合法，并无不当。原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈素英等34人的诉讼请求。上诉人陈素英等34人不服上诉，请求撤销一审判决并改判支持其一审诉讼请求。主要理由是：1、上诉人在一审期间并未提交国务院的批复，一审判决认定国务院批准了有关征地行为，事实不清，证据不足。2、涉案批复不仅是被动落实上级的批复，而且是主动对下级土地征收行为进行独立审核。3、涉案批复违反国土资源部《关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》要求，省政府未提交证据证明作出涉案批复之前，涉案征地补偿标准是合理的、安置途径是可行的，被征地农民社会保障费用已经落实、补充耕地已经到位等，程序违法。4、涉案批复是对土地征收实施方案的审核行为，属于行政复议的受理范围。5、国家征收土地行为是批地行为、征地行为、供地行为的综合，行为的主体不同，涉案复议决定认为只有批地行为才是独立的行政行为是错误的。被上诉人广东省人民政府答辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地征收由国务院或者省级人民政府批准。同一征地事项只能由一个法定机关审批。本案中，国务院早已于2011年批准征收涉案土地，湛江市人民政府拟定相关土地征收实施方案并报省政府审核，审核行为并不是在行使土地征收审批权，而是在执行国务院的征地批复而审核当地政府上报的土地征收实施方案，不是一个新的、独立的审批行为。因此，湛江市政府上报相关土地征收实施方案以及涉案批复均不属于行政复议的受理范围，省政府驳回上诉人的复议申请并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案广东省人民政府依据经国务院批准由国土资源部作出的征地批复，对湛江市人民政府呈报的农用地转用和土地征收实施方案审核后作出涉案批复。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条的规定，涉案批复属于广东省人民政府为落实国务院征地批复而作出的具体实施行为，并非广东省人民政府依职权对涉案土地独立作出的征地审批行为，没有为上诉人等创设新的权利义务，且没有证据证明涉案批复超出了国务院征地批复的批准范围。上诉人就涉案批复申请广东省人民政府复议，广东省人民政府经审查认定涉案批复不属于行政复议的受理范围，并据此决定驳回上诉人的行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。原审法院判决驳回上诉人关于撤销被诉行政复议决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，涉案批复是对土地征收实施方案的审核行为且程序违法，属于行政复议的受理范围，涉案复议决定认为只有批地行为才是独立的行政行为是错误的，一审判决认定事实不清等，上诉请求撤销一审判决并改判支持其一审诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判二审案件受理费50元，由上诉人陈素英等34人共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年九月二日法官助理李穗珍书记员赖心仪附：上诉人（原审原告）：陈素英，女，汉族，1965年9月17日出生，住广东省湛江市坡头区南调路南油一区南苑6栋304房，公民身份号码：44080419650917204X。上诉人（原审原告）：莫日通，男，汉族，1968年9月11日出生，住广东省湛江市坡头区南调路南油一区8栋103房，公民身份号码：440804196809110238。上诉人（原审原告）：陈惠清，女，汉族，1970年8月1日出生，住广东省湛江市坡头区南调路南油一区单身楼101房，公民身份号码：440804197008010223。上诉人（原审原告）：莫瑞红，男，汉族，1974年1月2日出生，住广东省湛江市坡头区南调路南油二区单身楼108房，公民身份号码：440804197401020217。上诉人（原审原告）：陈观妹，女，汉族，1952年9月6日出生，住广东省湛江市坡头区南调路南油二区23栋406房，公民身份号码：440804195209060228。上诉人（原审原告）：周日田，女，汉族，1946年11月9日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村42号，公民身份号码：440804194611090228。上诉人（原审原告）：莫志勇，男，汉族，1985年1月10日出生，住广东省湛江市坡头区南调路1299号南油一区南苑6栋304房，公民身份号码：440804198501100251。上诉人（原审原告）：莫土亨，男，汉族，1961年4月25日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村110号，公民身份号码：440804196104250230。上诉人（原审原告）：陈秀丽，女，汉族，1961年12月28日出生，住广东省湛江市坡头区麻贯路南油五区24栋603房，公民身份号码：440804196112282021。上诉人（原审原告）：陈志娟，女，汉族，1974年12月11日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村78号，公民身份号码：440804197412110824。上诉人（原审原告）：莫智伟，男，汉族，1984年9月16日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村110号，公民身份号码：440804198409160219。上诉人（原审原告）：莫观龙，男，汉族，1987年10月14日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村77号，公民身份号码：440804198710140233。上诉人（原审原告）：莫智豪，男，汉族，1987年2月5日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村110号，公民身份号码：440804198702050211。上诉人（原审原告）：郑康弟，女，汉族，1956年7月6日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村77号，公民身份号码：440804195607060266。上诉人（原审原告）：莫志辉，男，汉族，1988年5月26日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村77号，公民身份号码：440804198805260254。上诉人（原审原告）：庞观凤，女，汉族，1946年3月16日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村27号，公民身份号码：440804194603160222。上诉人（原审原告）：莫日忠，男，汉族，1969年11月15日出生，住广东省湛江市坡头区南调路南油一区单身楼101房，公民身份号码：440804196911150252。上诉人（原审原告）：莫泽平，女，汉族，1994年7月13日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村90号，公民身份号码：440804199407130248。上诉人（原审原告）：郑翠玲，女，汉族，1962年10月16日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村110号，公民身份号码：440804196210160247。上诉人（原审原告）：莫观荣，男，汉族，1974年9月12日出生，住广东省湛江市坡头区鸡咀路南油三区10栋203房，公民身份号码：440804197409122015。上诉人（原审原告）：林伟珍，女，汉族，1984年4月9日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道林屋村138号，公民身份号码：440804198404090223。上诉人（原审原告）：莫泽民，男，汉族，1996年2月1日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村90号，公民身份号码：440804199602010217。上诉人（原审原告）：莫日香，男，汉族，1980年12月30日出生，住广东省湛江市坡头区鸡咀山路888号南油三区文明居10栋203房，公民身份号码：440804198012300252。上诉人（原审原告）：莫亚高，男，汉族，1968年4月3日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村119号，公民身份号码：440804196804030239。上诉人（原审原告）：莫泽丰，男，汉族，1997年10月27日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村90号，公民身份号码：440804199710270219。上诉人（原审原告）：刘瑞娟，女，汉族，1970年7月27日出生，住广东省湛江市坡头区南调路南油一区8栋103房，公民身份号码：440804197007270541。上诉人（原审原告）：黄惠群，女，汉族，1944年11月8日出生，住广东省湛江市坡头区鸡咀路南油三区10栋203房，公民身份号码：440804194411080244。上诉人（原审原告）：庞桂菱，女，汉族，1961年3月1日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村116号，公民身份号码：440804196103010227。上诉人（原审原告）：莫俊岳，男，汉族，1987年1月24日出生，住广东省湛江市坡头区鸡咀路888号南油三区18栋202房，公民身份号码：440804198701240259。上诉人（原审原告）：蔡土金，女，汉族，1964年5月4日出生，住广东省湛江市坡头区南调路莫烟楼村92号，公民身份号码：440804196405040229。上诉人（原审原告）：王思琴，女，汉族，1962年12月2日出生，住广东省湛江市坡头区鸡咀路南油三区16栋507房，公民身份号码：440804196212020221。上诉人（原审原告）：陈来妹，女，汉族，1961年7月24日出生，住广东省湛江市坡头区南调路莫烟楼村58号，公民身份号码：440804196107240222。上诉人（原审原告）：莫观养，男，汉族，1975年4月22日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村74号，公民身份号码：440804197504220211。上诉人（原审原告）：莫罗保，男，汉族，1933年11月22日出生，住广东省湛江市坡头区南调街道莫烟楼村74号，公民身份号码：440804193311220217。