湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1574号上诉人（原审原告）：衡阳市珠晖区宸宇建材经营部。住所地：湖南省衡阳市珠晖区茶山坳镇田心村王老屋组。经营者：王琼，男，1968年8月17日出生，汉族，住衡阳市珠晖区。被上诉人（原审被告）：衡阳市珠晖区人民政府。住所地：湖南省衡阳市珠晖区湘江东路95号。法定代表人：刘祯干，该区区长。委托代理人：李婉，衡阳市珠晖区司法局工作人员。委托代理人：蔡丹，湖南天戈律师事务所律师。上诉人衡阳市珠晖区宸宇建材经营部（下称宸宇建材部）因与被上诉人衡阳市珠晖区人民政府（下称珠晖区政府）行政强制行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院作出的（2019）湘04行初50号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。衡阳市中级人民法院经审理查明：衡阳市珠晖区宸宇建材经营部的前身为衡阳市珠晖区衡大页岩砖厂（以下简称衡大砖厂）衡大砖厂字号经工商部门预先核准登记后，未正式颁发营业执照。2010年3月衡大砖厂法定代表人王琼与衡阳市珠晖区茶山坳镇田心村王老屋组签订土地租赁合同，租用面积约30亩荒山用于开办页岩砖厂，租期20年。2011年5月衡大砖厂建成并投产，2013年1月25日衡阳市林业局批复同意衡大砖厂在厂址选定的范围内临时占用林地0.55公顷，临时占用林地期限为批复之日起不超过两年。2014年11月24日，衡大砖厂与衡阳和顺鸿达建材有限公司（下称和顺公司）签订《砖厂生产经营承包合同（停产）》，约定将衡大砖厂发包给和顺公司承包经营。因衡大砖厂未获工商部门颁发营业执照，经营者王琼于2014年12月1日申请注册成立衡阳市珠晖区宸宇建材经营部，类型为个体工商户。2015年7月26日，和顺公司与谢灿兰签订《砖厂租赁合同书》将其承包的衡大砖厂租赁给谢灿兰经营。2017年2月7日谢灿兰基于承包的砖厂申请注册衡阳市中牛新型建材有限公司（下称中牛公司），但经营住所登记为湖南省××新区青峰街××号国土局家属楼门面106。2018年2月12日，宸宇建材部（衡大砖厂）与谢灿兰签订承包经营合同，约定衡大砖厂由谢灿兰承包经营，如因政策性征地拆迁，谢灿兰需配合宸宇建材部争取政府补偿，双方同意补偿金额在535万元以内，宸宇建材部放弃任何经济补偿；超过535万元以上部分，归谢灿兰所有，作为谢灿兰的固定资产投入补偿。上述期间各经营方均未取得《采矿许可证》和《安全生产许可证》。2018年3月19日，衡阳市国土资源局向珠晖区政府去函要求区政府对辖区范围内的16家采矿许可证已经过期的砖厂和3家无证非法砖厂依法予以关闭并取缔到位，中牛公司被列入其中。2018年5月8日，衡阳市生态环境保护委员会办公室下发《2018年衡阳市城区砖瓦行业专项整治实施方案》，明确对《衡阳市城市总体规划》（2006-2020年）（2015年修订）确定的城市规划区（中心城区516.1平方公里）范围内采矿许可证已到期的页岩砖厂和其他无证经营砖厂于2018年9月底前全部关闭取缔到位。中牛公司被列入其中。同年7月11日，衡阳市环境保护局对中牛公司作出《责令停止违法行为通知书》。7月23日，衡阳市珠晖区安全生产监督管理局向珠晖区政府提交《关于提请衡阳市珠晖区恒辉建材厂等10家非法砖厂停产停业的报告》，中牛公司被列入其中。7月24日，衡阳市环境保护局珠晖分局对中牛公司作出《责令停产的通知》，次日，该局向珠晖区政府提交《关于建议立即关闭衡阳市珠晖区万里环保建材厂等19家页岩砖厂的报告》，建议珠晖区政府对中牛公司立即实施关闭。同年7月30日，珠晖区政府作出衡珠府罚（2018）4《关于责令关闭衡阳市中牛新型建材有限公司的决定》，内容为：你司生产场所简易、物料堆放杂乱、环保治理设施欠缺，生产过程中废气污染当地环境，投产以来未向区环保部门办理环保审批手续，未配套建设污染防治设施。2017年5月中央环保督查后，你司不仅未在规定期限内完成整改，而且仍然开展生产，继续污染环境，造成不良影响。上述行为已违反《中华人民共和国环境保护法》第六十条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、《建设项目环境保护管理条例》第二十条的规定，为保护好生态环境，打击违法排污企业，切实保障人民群众身体健康，根据环保珠晖分局申请，经2018年区政府第9次常务会议研究决定，责令你公司于2018年8月5日前关闭。如不服本处罚决定，可在接到本决定之日起六十日内向衡阳市人民政府提起行政复议，也可在十五日内直接向衡阳市中级人民法院提起行政诉讼。中牛公司及宸宇经营部均未对涉案处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼。宸宇公司于2018年9月15日向湖南省衡阳市雁城公证处申请证据保全，称其在衡阳市珠晖区茶山坳镇田心村王老屋组开办的煤矸石制砖厂因政策原因不能继续开办了，申请对砖厂的厂房和相关的生产设备设施情况进行现场拍照和摄像的过程办理保全证据公证。雁城公证处对拍照、摄像的过程予以了公证。2018年9月26日，珠晖区政府组织人员对宸宇经营部的厂棚及砖窑予以了拆除。2018年11月29日，宸宇公司向珠晖区政府邮寄送达了赔偿申请书。对于强制拆除行为后的设备，宸宇经营部称其自行组织人员作为废品予以了处理，处理后得款多少未提供依据。衡阳市中级人民法院经审理认为：《湖南省大气污染防治条例》第十三条第二款规定，城市规划区禁止新建烧制建筑用砖厂，已经建成的，设区的市、自治州、县（市、区）人民政府应当依法关停，并予以处理。本案中，宸宇经营部在位于衡阳市中心城区516.1平方公里城市规划范围内开办页岩砖厂，且未办理《采矿许可证》和《安全生产许可证》，系无证经营，属于关停对象。珠晖区政府根据安全生产监督部门、环境保护部门、国土部门的建议，作出衡珠府罚（2018）4号《关于责令关闭衡阳市中牛新型建材有限公司的决定》。珠晖区政府据此对其进行关停，具有事实及法律依据；珠晖区政府在履行了相关的法定程序和告知义务，宸宇经营部不自行拆除的情况下，对宸宇经营部的页岩砖厂进行强制拆除，符合《湖南省大气污染防治条例》的规定。对于宸宇经营部称其未收到珠晖区政府的《责令停产的通知》、衡珠府罚（2018）4号《关于责令关闭衡阳市中牛新型建材有限公司的决定》等文件，因宸宇经营部自2015年7月始即租赁给谢灿兰经营，且双方签订的租赁经营协议未向有关行政部门备案，谢灿兰也在租赁经营期间又经工商部门核准注册成立中牛公司（虽然经营住所登记××××区）并以该公司的名义在租赁的宸宇经营部砖厂范围内进行生产，珠晖区政府对中牛公司作出衡珠府罚（2018）4号《关于责令关闭衡阳市中牛新型建材有限公司的决定》，并无不当。虽然宸宇经营部述称其对珠晖区政府作出的衡珠府罚（2018）4号《关于责令关闭衡阳市中牛新型建材有限公司的决定》并不知情，但根据宸宇经营部在2018年9月15日即以“因政策性原因不能继续开办”为由委托衡阳市雁城公证处对其经营场所进行保全证据公证的事实分析，谢灿兰已将珠晖区政府作出涉案责令关闭中牛公司（宸宇经营部）决定告知了宸宇经营部的事实存在。宸宇经营部关于请求确认珠晖区政府强制拆除其涉案砖厂的行为违法并赔偿各项经济损失的诉讼请求于法无据，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回衡阳市珠晖区宸宇建材经营部的诉讼请求。案件受理费50元，由衡阳市珠晖区宸宇建材经营部负担。宸宇经营部不服上述判决，向本院提起上诉称：1.一审法院将中牛公司与上诉人混为一谈是错误的。中牛公司只是谢灿兰销售砖的公司，该公司不代表上诉人。2.珠晖区政府对中牛公司的告知或处罚决定不能适用于上诉人，珠晖区政府未对上诉人履行法定程序违法。3.一审法院以上诉人的公证推断谢灿兰将政府责令关闭砖厂的事实告知了上诉人，缺乏事实与法律依据。综上，珠晖区政府在没有履行法定手续的情况下强拆砖厂违法，侵害了上诉人的权益。一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求依法撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2019）湘04行初50号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求，并判决本案全部诉讼费用由珠晖区政府负担。珠晖区政府口头答辩称：一、一审判决认定事实清楚。答辩人向一审法院提交了十份证据，该十份证据能够证明上诉人违法事实存在，答辩人实施的拆除行为合法，上诉人的上诉请求不能成立。二、一审判决适用法律正确。一审法院在综合双方意见的情况下作出的判决与法有据。综上，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。本院另查明，2010年6月3日，衡大页岩砖厂与茶山镇田心村王老屋组签订《土地租赁合同》，约定如国家需征用租用地，土地费归茶山镇田心村王老屋组所有，租用地上设备、设施处置由衡大页岩砖厂负担。2014年11月24日，衡大页岩砖厂与衡阳和顺鸿达建材有限公司（以下简称和顺公司）签订《砖厂生产经营承包合同（停产）》，合同期限自2014年11月1日至2019年12月31日。2014年12月1日，王琼申请注册成立衡阳市珠晖区宸宇建材经营部，经营住所登记为湖南省××区茶山坳镇××王老屋组。2015年7月26日，和顺公司与谢灿兰签订《砖厂租赁合同书》，租赁期限自2015年9月15日至2019年12月31日，谢灿兰在租赁期内生产空心砖与多孔砖。2017年2月7日，谢灿兰基于承包的砖厂申请注册衡阳市中牛新型建材有限公司（以下简称中牛公司），经营住所登记为湖南省××新区青峰街××号国土局家属楼门面106。2018年2月12日，衡阳市珠晖区宸宇建材经营部与谢灿兰签订承包经营合同，租赁承包期限自2018年1月1日至2028年12月30日。上述期间各经营方均未取得《采矿许可证》和《安全生产许可证》。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第三十条第一款之规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人参加诉讼。从本案双方提交的证据及查明的事实看，谢灿兰于2015年7月26日即已实际在茶山坳镇田心村王老屋组的涉案砖厂生产空心砖与多孔砖并销售。衡阳市国土资源局衡国土资函[2018]111号《关于全面整治违法生产砖厂的函》中列明的无证开采砖厂名单与衡国土资函[2018]315号《关于关闭取缔辖区内非法砖厂的函》中列明的珠晖区采矿许可证过期及无证非法砖厂名单、衡阳市国土资源局作出的《责令停止违法行为通知书》、衡阳市珠晖区安全生产监督管理局作出的《关于提请衡阳市珠晖区恒辉建材厂等10家非法砖厂停产停业的报告》、衡阳市环境保护局珠晖分局作出的《关于建议立即关闭衡阳市珠晖区万里环保建材厂等19家页岩砖厂的报告》中珠晖区砖瓦窑企业基本信息表与《责令停产的通知》以及衡阳市珠晖区人民政府衡珠府罚[2018]4号《关于责令关闭衡阳市中牛新型建材有限公司的决定》均将行政行为的相对人列为衡阳市中牛新型建材有限公司（经营者谢灿兰），谢灿兰暨衡阳市中牛新型建材有限公司与本案具有利害关系。并且，一审判决对于宸宇经营部知道珠晖区人民政府衡珠府罚[2018]4号《关于责令关闭衡阳市中牛新型建材有限公司的决定》的认定是基于谢灿兰将关闭衡阳市中牛新型建材有限公司的决定告知了宸宇经营部.谢灿兰、中牛公司与宸宇经营部的关系是必须查明的事实，因此，谢灿兰暨衡阳市中牛新型建材有限公司作为与本案有利害关系的当事人，应当参加到本案诉讼中来，以便查明事实。综上，一审判决遗漏了应当参加诉讼的当事人，且事实不清，依法应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下：一、撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2019）湘04行初50号行政判决；二、本案发回湖南省衡阳市中级人民法院重审。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊穎二〇一九年九月二十三日书记员  唐 佳