内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终243号上诉人（原审被告）赤峰市松山区人民政府。法定代表人姜丛，区长。委托代理人苏彦海，赤峰市自然资源局松山区分局工作人员。委托代理人于化军，内蒙古信华律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨逢勤，女，1959年3月20日出生，汉族，退休职工，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人杨迪舒，内蒙古方赫律师事务所律师。上诉人赤峰市松山区人民政府（以下简称松山区政府）因与被上诉人杨逢勤其他行政行为一案，不服内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2018）内04行初160号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人松山区政府的委托代理人苏彦海、于化军，被上诉人杨逢勤及其委托代理人杨迪舒到庭参加诉讼，本案现已审理终结。一审法院查明，2010年9月22日，案外人李某与赤峰市松山区当铺地满族乡哈什吐村民委员会签定荒山承包合同，李某承包了位于哈什吐村小黑山的荒山，四至为：东至老百姓耕地和道、西至自来水管道10米、南至杏树边、北至老百姓耕地和道。2013年４月27日，赤峰市松山区人民法院作出（2013）松民初字第2213号民事调解书，载明：“被告李某于2013年５月1日前偿还原告杨逢勤借款人民币1000000元。”此后，杨逢勤向赤峰市松山区人民法院申请执行，2013年12月5日，杨逢勤与李某签定了执行和解协议书，载明：“乙方自愿将松山区人民法院于2013年６月17日作出的赤峰市松山区人民法院（2013）松法执字第713号《执行裁定书》中所查封的乙方在赤峰市××区承包的北山小黑山荒山的经营权、使用权；松山区当铺地满族乡哈什吐村承包的北山小黑山荒山内李某所有的松树和理石、废渣、碎石及荒山上的所有附着物；小黑山上约７间房屋等的承包权、经营权、处分权和所有权全部归甲方所有，用于抵顶乙方上述调解书中所欠甲方壹佰万元中的伍拾万元”，赤峰市松山区当铺地满族乡哈什吐村民委员会在此协议书上盖章并写明“同意转承包”。2018年4月23日，松山区政府作出《关于实施丹锡高速（松山段）两侧废弃采石场矿山地质环境治理示范工程项目公告》，载明：“丹锡高速（松山段）两侧废弃采石场治理示范工程是国家级项目，位于赤峰市北出口、处于高速公路可视范围内，采石场形成的高陡边坡、采坑和废渣堆，影响地貌景观，存在地质灾害隐患。治理区涉及穆家营子镇五三村、大西牛村，当铺地满族乡大木头沟村、石匠沟村、小木头沟村、哈什吐村、小兴隆庄村，具体位置范围以实测为准。现将有关事项公告如下：一、项目治理区所在乡镇、村要做好项目实施协调、保障工作，确保施工单位顺利进场施工。二、项目治理区涉及单位和个人承包的荒山、荒地及其他土地，发包方和承包方要主动提供承包协议，推进项目实施。”2018年9月29日，松山区政府作出涉案《告知书》。载明：“杨逢勤：丹锡高速（松山段）矿山地质环境治理项目是市区两级重点项目，该项目的二标段、三标段分别位于××区的小黑山和大黑山。因该范围已被个人承包且涉及债权纠纷，经当铺地满族乡人民政府和松山区国土分局多次协调始终未能达成一致意见，导致项目施工单位不能入场施工。2018年8月30日，松山区政府召开专题会议，安排区国土分局通过调取原始矿业权档案、向当年经办人了解具体情况、实地调查当年矿山开采加工情况等方式进一步核实。经调查，当铺地满族乡哈什吐村小黑山和大黑山荒山的承包人均为李某，其中，小黑山荒山的承包期限为2010年9月22日至2060年9月22日，后因债权债务纠纷，该承包权已被松山区人民法院裁定执行给债权人杨逢勤；大黑山荒山的承包期限为2011年6月1日至2061年6月1日。2018年8月31日，区国土分局工作人员到哈什吐村委会向知情人了解情况，知情人陈述，承包人李某在承包荒山前在大黑山开过矿，不知道是否有合法采矿权，未在小黑山开过矿。后与市国土局矿管科当年经办人沟通并查阅矿业权档案，小黑山范围未设置过采矿权，大黑山范围于2007年前设置过一个采矿权，之后未批过采矿权。按照2018年9月21日荒山承包人李某向区国土分局提供的资料显示，2002年1月至2005年1月在大黑山存在的采矿权为赤峰金生玄武岩矿，发证日期是2002年1月14日。经查阅市国土局档案，赤峰金生玄武岩矿申请登记日期为2001年12月20日，法定代表人为刘金生，与李某提供的“法人刘金忠”不符。目前，任何材料都无法证明李某本人与赤峰金生玄武岩矿存在股权或合作关系。承包人李某是在2011年6月承包的荒山，所以，李某本人开采加工废渣、碎石属非法开采行为，按照《矿产资源法》规定应予没收非法开采的废渣、碎石。鉴于上述情况，为保障丹锡高速（松山段）矿山地质环境治理项目二标段、三标段顺利施工，松山区政府决定书面告知相关当事人，接此《告知书》后必须配合项目施工单位顺利进场，不得以任何理由阻挠和干扰施工，如对区国土分局认定有异议，可通过诉讼解决。”2018年10月16日，杨逢勤在赤峰市国土资源局松山区分局取得该《告知书》，现杨逢勤认为该《告知书》损害了其合法权益，向该院提起诉讼。另查明，松山区政府认可该地段的矿山地质环境治理项目由松山区政府组织实施，由赤峰市公共资源交易中心对施工单位进行招标，由中标单位进行施工。一审法院认为，松山区政府作出的涉案《告知书》，虽然松山区政府主张其目的是告知杨逢勤为保障丹锡高速（松山段）矿山地质环境治理项目顺利施工，杨逢勤必须配合项目施工单位顺利进场，不得以任何理由阻挠和干扰施工，并认为该告知书不可诉。但是根据该《告知书》内容：“任何材料都无法证明李某本人与赤峰金生玄武岩矿存在股权或合作关系”，系对当事人相关权利进行了认定。该《告知书》并认定“李某本人开采加工废渣、碎石属非法开采行为，按照《矿产资源法》规定应予没收非法开采的废渣、碎石”。对于以上认定，本案诉讼中松山区政府未提供相关证据予以佐证。但是本案原告杨逢勤系通过执行和解协议取得的涉案荒山的经营权、使用权及其他财产权利。客观上，在没有其他认定行政行为存在的情况下，该《告知书》对上述内容的认定对杨逢勤的权益产生实际影响。松山区政府作出的涉案《告知书》主要证据不足，依法应予以撤销。关于杨逢勤“依法责令松山区政府停止侵害、恢复原状”的诉讼请求，因施工行为已经完毕，是否给杨逢勤权利造成损害以及对杨逢勤权利的救济方式及途径尚需松山区政府考量判断，应由松山区政府先行处理为宜，故一审法院对杨逢勤的该项诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项之规定，一审法院判决：一、撤销赤峰市松山区人民政府作出的涉案《告知书》；二、驳回杨逢勤其他诉讼请求。案件受理费50元，由赤峰市松山区人民政府负担。上诉人松山区政府上诉称，（一）虽然赤峰市松山区人民法院的裁定确认了李某将涉案荒山的承包经营权抵顶给杨逢勤，但该裁定并未涉及案外人李某对涉案荒山是否具有合法采矿权，其是否有权处分该荒山及废渣、碎石均不确定，一审判决认定《告知书》影响到杨逢勤的相关权利属于认定事实错误。（二）该《告知书》系松山区政府对妨碍国家地质环境治理项目的相关单位及个人的一种告知行为，其内容并未影响到当事人的实体权利，一审法院认定此《告知书》具有可诉性进而予以撤销显属适用法律错误。综上，请求二审人民法院依法撤销一审判决第一项，确认松山区政府作出涉案《告知书》的行为合法，驳回杨逢勤一审诉讼请求，由其承担本案的诉讼费用。被上诉人杨逢勤答辩称，（一）松山区政府所作出的《告知书》，虽名为告知，但实际上已经对杨逢勤的实体权利作出了违法处分，该行政行为已侵犯了杨逢勤的财产权利，具有可诉性，因作出程序、内容均违法，应予以撤销。（二）松山区政府一审已承认涉案矿山地质环境治理项目确由其组织实施，而杨逢勤合法取得的石料就存在自行承包的荒山上，但松山区政府在未明确调查核实的情况下出具《告知书》，施工队依据该份违法《告知书》进行施工，将原属于杨逢勤的原石料覆土掩埋、种草，给杨逢勤造成严重的经济损失。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，本案二审争议焦点为：涉案《告知书》是否具有可诉性，应否予以撤销。松山区政府作出的《告知书》认定案外人李某开采加工废渣、碎石属非法开采行为，按照规定应予没收。杨逢勤基于执行和解协议从李某处取得涉案荒山的经营权及其他财产权利，该《告知书》对案外人李某的权利是否合法进行了认定，从而对杨逢勤的权益产生实际影响，杨逢勤认为松山区政府作出《告知书》的行为侵犯了其合法权益，其有权提起行政诉讼请求撤销，因此该《告知书》具有可诉性，松山区政府的该项上诉主张不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。松山区政府应对其作出涉案《告知书》是否合法承担举证责任，但其提供的主要证据不足，故一审法院判决撤销《告知书》并无不当，松山区政府该项上诉主张不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赤峰市松山区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙晓磊审 判 员 彭振华审 判 员 常 青二〇一九年九月十六日法官助理 温俊清书 记 员 王馨培