湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1146号上诉人（原审原告）：湖南湘西满庭芳新材料有限公司。住所地：湖南省吉首市乾州办事处大庭社区建新路创新创业示范园一期9栋标厂。法定代表人：田芳，该公司总经理。委托代理人：高峰，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湖南湘西经济开发区管理委员会。住所地：湘西经济开发区武陵山大道5号。法定代表人：陈文君，该管委会主任。委托代理人：彭向军，该管委会法制办主任。委托代理人：向超，湖南四维律师事务所律师。原审第三人：国网湖南省电力有限公司湘西供电分公司。住所地：吉首市向阳坪。负责人：谢国胜，该公司总经理。委托代理人：谢瑞，该公司工作人员。委托代理人：王三喜，湖南善上律师事务所律师。上诉人湖南湘西满庭芳新材料有限公司（以下简称满庭芳公司）因与被上诉人湖南湘西经济开发区管理委员会（以下简称湘西经开区管委会）、原审第三人国网湖南省电力有限公司湘西供电分公司（以下简称供电公司）电力行政强制一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2018）湘31行初112号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年6月26日上午，供电公司三拱桥供电所收到湘西经开区管委会“两违”工作领导小组办公室（以下简称两违办）及该区城市公用事业中心（以下简称公用事业中心）的经开区公用函（2018）37号《关于请求对违规企业停电的函》，该函提出满庭芳公司违法违规生产影响了湘西经开区双河特色街区安置区建设，并以此函请供电公司三拱桥供电所“协助对满庭芳公司进行停电处理”，供电公司三拱桥供电所当日上午即切断了满庭芳公司生产用电，致使满庭芳公司停止生产经营。满庭芳公司认为，湘西经开区管委会采取违法行政行为伙同供电公司切断满庭芳公司生产用电，导致经营损失。为此，满庭芳公司向该院提起行政诉讼，请求依法确认湘西经开区管委会断电行为违法，判决湘西经开区管委会赔偿经济损失9.3839万元，并由湘西经开区管委会负担本案诉讼费。原审法院认为：本案的争议焦点有二，一、湘西经开区管委会实施的断电行为即湘西经开区管委会向供电公司三拱桥供电所发出的经开区公用函（2018）37号《关于请求对违规企业停电的函》是否为行政行为；二、湘西经开区管委会是否构成责任主体。关于一，这得先从行政行为谈起，所谓行政行为是指行政机关在实施行政管理活动中所有的与其行政职权相关联的作为与不作为行为，是行政机关与行政相对人双方权利义务指向的对象，双方当事人围绕行政行为形成法律关系。行政主体有权依法实施行政行为，行政相对人则负有服从的义务。一般意义上指行政组织实施的所有“生效行政法律效力的行为”，其公定力、确定力、拘束力和执行力也因告知时发生。根据原、被告提供的证据及第三人的陈述查明，湘西经开区管委会与供电公司并无法律规定的行政上下级关系，也就是说没有法律、法规、规章授权湘西经开区管委会对供电公司行使行政管理职权。因此湘西经开区管委会与供电公司之间不能形成行政管理行为法律关系。就本案而言，湘西经开区管委会向供电公司三拱桥供电所发出的经开区公用函（2018）37号《关于请求对违规企业停电的函》，对供电公司并无拘束力和执行力，供电公司并不负有服从的义务，湘西经开区管委会向供电公司三拱桥供电所发出的经开区公用函（2018）37号《关于请求对违规企业停电的函》不具有行政行为属性，不属于法律意义上的行政行为，更何况该函件明确表述“请贵所协助对湖南湘西满庭芳新材料有限公司进行停电处理”，供电公司应当依法协助进行相应停电处理而不是依行政命令进行停电处理。满庭芳公司诉称的湘西经开区管委会的行为不必然导致满庭芳公司被断生产用电结果的发生。既然本案满庭芳公司起诉湘西经开区管委会实施的行为并非行政行为，也就缺少了法定起诉的基础条件，不符合行政诉讼受案范围的规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，对于属于上述不符合人民法院受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。关于二，因满庭芳公司诉称的湘西经开区管委会的行为并非行政行为且该行为也不必然导致满庭芳公司被断生产用电结果的发生，要认定湘西经开区管委会为涉案责任主体明显缺乏事实根据和法律依据。故对满庭芳公司的起诉该院依法不予支持，满庭芳公司若因被断生产用电造成经济损失得须另寻法律途径依法进行救济。综上，满庭芳公司的起诉不能成立，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回满庭芳公司的起诉。本案原审不收取案件受理费。满庭芳公司不服原审裁定，向本院上诉称：这是湘西经开区管委会伙同供电公司作出的一起典型的滥用行政权力侵害私有财产的案件。满庭芳公司合法经营期间受到湘西经开区管委会伙同供电公司断电手段逼迁，满庭芳公司经营用房区域没有取得批复征收国有。原审裁定认定事实错误，依法应予撤销。请求：撤销原审裁定，支持满庭芳公司的原审诉讼请求。湘西经开区管委会答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。供电公司陈述称：一、供电公司依据湘西经济开发区公用事业中心经开区公用函（2018）37号《关于请求对违规企业停电的函》对满庭芳公司进行停电合法合理，供电公司无需承担任何责任。二、两违办及公用事业中心对满庭芳公司通知停电的行为是行政行为，其产生的后果不应由提供辅助行为的供电公司承担。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院经审理查明，原审查明的事实属实，予以确认。另查明，公用事业中心经开区公用函（2018）37号《关于请求对违规企业停电的函》，载明“三拱桥供电所：开发区为了深入推进基础设施、民生保障、棚户区改造等重大项目工程，持续改善环境质量，着力解决影响经济社会发展和人民群众身体健康的突出问题。在双河特色民居改造建设项目中，查处发现湖南湘西满庭芳新材料有限公司在违章建筑内进行违法违规生产。开发区相关部门多次上门做工作，该公司不肯积极配合工作，已严重影响双河特殊街区安置建设，经开发区研究，决定对湖南湘西满庭芳新材料有限公司违法违规的生产行为实施强制停电措施。现请贵所协助对湖南省湘西满庭芳新材料有限公司进行停电处理”。两违办在该函上签署“情况属实”，并加盖公章。两违办系湘西经开区管委会成立的议事协调机构，公用事业中心为湘西经开区管委会的下属事业单位。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对限制人身自由或者对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服提起的行政诉讼。本案中，公用事业中心经开区公用函《关于请求对违规企业停电的函》载明，为双河特色街区安置区建设，湘西经开区管委会决定对满庭芳公司的生产行为实施强制停电，函请供电公司三拱桥供电所协助对满庭芳公司采取停电措施。湘西经开区管委会决定对满庭芳公司强制停电，由供电公司三拱桥供电所协助实施，是湘西经开区管委会行使行政管理职能过程中作出的行政强制措施。满庭芳公司对湘西经开区管委会的该行为不服，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审以本案不符合人民法院行政诉讼受案范围的规定，裁定驳回满庭芳公司的起诉错误，依法应予撤销。另外，湘西经开区管委会是本案的适格被告，原审认为认定湘西经开区管委会为涉案责任主体明显缺乏事实根据和法律依据不当，本院予以指正。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2018）湘31行初112号行政裁定；二、指令湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院对本案继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年九月二日法官助理张颢严书记员杨柳附：相关法律条文《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。