湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘10行初65号 原告王文汉，男。 委托代理人罗晓伟，湖南星河律师事务所律师。 委托代理人郭莉华，湖南星河律师事务所律师。 被告郴州市人民政府。 法定代表人刘志仁，该市人民政府市长。 委托代理人李杰文，男。 委托代理人王立强，男。 第三人宜章县栗源镇四合村第一组。 负责人陈家远，该组组长。 第三人宜章县栗源镇四合村第二组。 负责人陈修堂，该组组长。 第三人宜章县栗源镇四合村第三组。 负责人陈加文，该组组长。 以上三第三人的共同委托代理人陈家炎，男。 以上三第三人的共同委托代理人代孝林，宜章县诚晟法律服务所法律工作者。 第三人宜章县栗源镇四合村第八组。 负责人王千山，该组组长。 第三人宜章县栗源镇四合村第九组。 负责人王良锋，该组组长。 第三人宜章县栗源镇四合村第十二组。 负责人王良发，该组组长。 第三人宜章县栗源镇四合村第十三组。 负责人王红山，该组组长。 以上四第三人的共同委托代理人文灏，湖南宜林律师事务所律师。 原告王文汉不服被告郴州市人民政府（以下简称“郴州市政府”）行政复议决定，于2019年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月2日立案后，于2019年4月29日向被告郴州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月2日公开开庭审理了本案。原告王文汉及其委托代理人罗晓伟、郭莉华，被告郴州市政府的委托代理人李杰文，第三人宜章县栗源镇四合村第一组、宜章县栗源镇四合村第二组、宜章县栗源镇四合村第三组（以下简称四合村一、二、三组）的共同委托代理人陈家炎、代孝林，第三人宜章县栗源镇四合村第八组、宜章县栗源镇四合村第九组、宜章县栗源镇四合村第十二组、宜章县栗源镇四合村十三组（以下简称四合村八、九、十二、十三组）的负责人王千山、王良峰、王良发、王红山及四合村八、九、十二、十三组共同委托代理人文灏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 郴州市政府于2019年3月3日作出郴政行复决字[2019]12号行政复议决定（以下简称12号行政复议决定），该决定认定：四合村八、九、十二、十三组及王文汉称四合村一、二、三组的行政复议申请超过法定期限，应当不予受理，经审查，四合村一、二、三组于2018年11月知道宜章县人民政府颁发的宜集用（2001）字第NO.000577号《集体土地使用证》（以下简称577号《集体土地使用证》），12月3日向郴州市政府提出行政复议申请，未超过法定申请期限。因此四合村八、九、十二、十三组及王文汉的该项主张郴州市政府不予支持。根据原国家土地管理局《土地登记规则（1995年修正）》第十七条、第六十六条、六十七条之规定，权属清楚无争议和来源合法是土地管理部门受理登记申请并核发相关证书的必要条件，本案中，宜章县人民政府向王文汉颁发的577号《集体土地使用证》，其中4号宗地25.5亩的权属来源为1997年11月12日四合村八、九、十二、十三组与王文汉签订的《承包荒山空坪开发协议》，该协议约定的承包地点即争议地“大凹里”。但从1995年起，四合村一、二、三组与四合村八、九、十二、十三组就争议地“大凹里”发生权属争议，至今未确权。宜章县人民政府土地管理部门在争议地“大凹里”所有权不明的情况下，即受理王文汉的登记申请并颁发集体土地使用证，不符合法律规定，其颁证行为违法，该证4号宗地25.5亩的土地登记应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第三目之规定，郴州市政府决定：撤销宜章县人民政府2001年9月20日颁发的577号《集体土地使用证》中4号宗地25.5亩的土地登记。 原告王文汉诉称：一、郴州市政府作出的12号行政复议决定程序不当，依法应予撤销。1.未进行听证做出复议决定，过于草率。2.行政复议中未将南铁公司列为第三人，遗漏了必要的主体。二、行政复议申请人的主体不适格，依法应予驳回其复议申请。复议申请书中的公章也是陈家炎私刻四合村一、二、三组的公章并冒用其名义提出行政复议申请，故申请人的复议资格存在问题。由于郴州市政府未组织听证，导致上述重大事实未能查实，依法应当予以纠正。三、郴州市政府未对案涉集体土地所有权进行审查确认的前提下，直接撤销王文汉（善意第三人）的集体土地使用权证登记，明显存在问题，依法应予纠正。王文汉已经善意取得该土地使用权，依法应受法律保护。本案中，1997年11月12日，王文汉与四合村王家签订《承包荒山空坪开发协议》，一直在案涉土地上承包经营，迄今为止已经超过21年，四合村一、二、三组从未对其使用权提出过异议。王文汉一直依约交纳租金，已经支付合理租赁对价且其使用权已经依法登记，至此，无论该土地的所有权最终归属于谁，王文汉已经取得该土地使用权，依法不应撤销。四、四合村一、二、三组与四合村八、九、十二、十三组就案涉土地所有权于1995年起产生了权属争议，在湖南省高级人民法院作出生效判决之后，根据相关证据证实，案涉土地权属实际早已经由相关部门确认属于四合村八、九、十二、十三组所有。故宜章县人民政府在核实之后，直接给王文汉颁发了577号《集体土地使用证》，上述颁证行为认定事实清楚，程序合法，依法不应撤销。综上所述，行政复议申请人的主体不适格，郴州市政府在案涉土地所有权未被确认违法的情况下，直接撤销善意第三人的土地使用权登记，12号行政复议决定明显缺乏事实和法律依据。请求：一、依法撤销郴州市政府作出的12号行政复议决定；二、本案诉讼费由被告郴州市政府负担。 原告王文汉为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据： 1.原告身份证复印件，拟证明原告的身份，主体适格。 2.郴州市政府行政复议决定书、送达回证，拟证明郴州市政府于2019年3月3日作出12号行政复议决定，王文汉于2019年3月18日收到该决定，并在法定期限内向人民法院起诉。 3.复议申请书、询问笔录，拟证明陈家炎私刻四合村一、二、三组的公章并冒用四合村一、二、三组名义提出行政复议申请，申请人的复议资格存在问题。 4.《承包荒山空坪开发协议》，拟证明：1.原告王文汉自1997年开始租赁案涉土地用于农业开发，至今已达21年之久，四合村一、二、三组从未有过异议，更未向王文汉主张过租金等权益，证明该土地权属自湖南省高级人民法院判决生效、王文汉取得土地使用权证后再无任何争议;2.该协议经宜章县栗源镇人民政府和宜章县栗源乡四合村村民委员会签章认可，王文汉有足够的理由认定发包方即四合村八、九、十二、十三组拥有发包权。 5.《承包荒石山开发协议》、《租用四合村李家王革龙荒山合同》、《租用乌田村松林山协议》、《租赁协议》、《关于成立宜章县优质水果第一示范场的通知》、《宜章县湘南优质水果场申请农用地使用权证报告》，拟证明：1.原告王文汉共承包租赁土地381亩，申办577号《集体土地使用证》时向受理机关提供了一系列的合法证明，12号行政复议决定所认定的不能提供合法证明与事实不符；2.原告王文汉申请农用地使用权证的报告经宜章县栗源镇人民政府、宜章县国土管理局栗源土地管理所和栗源镇四合村村民委员会的审核同意，办证程序合法。 6.577号《集体土地使用证》、交纳租金收据，拟证明原告王文汉于2001年9月取得577号《集体土地使用证》，王文汉自承包经营以来，一直依约交纳租金，已经支付租赁对价而且其使用权已经依法登记，王文汉已经取得该土地使用权，依法不应撤销。 7.宜章县人民政府山林权属纠纷调处办公室中止案件审理通知书，拟证明郴州市政府在案涉土地所有权未变动的情况下，作出12号行政复议决定，程序明显存在问题。 被告郴州市政府辩称：一、郴州市政府作出的12号行政复议决定程序合法。四合村一、二、三组不服宜章县人民政府颁发的577号《集体土地使用证》，向郴州市政府申请行政复议，郴州市政府依法进行了受理、审查等程序，因为案情复杂，郴州市政府作出了延期审理的决定并告知了各方当事人。2019年3月3日郴州市政府作出12号行政复议决定并依法送达各方当事人。二、郴州市政府作出的12号行政复议决定认定事实清楚，处理结果正确。根据原国家土地管理局《土地登记规则（1995年修正）》第十七条的规定和《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第六十六条、第六十七条的规定，土地权属清楚无争议和来源合法是土地管理部门受理登记申请并核发相关证书的必要条件。本案中，宜章县人民政府向原告王文汉颁发577号《集体土地使用证》，其中4号宗地25.5亩的权属来源为1997年11月12日四合村八、九、十二、十三组与王文汉签订的《承包荒山空坪开发协议》，该协议约定的承包地点即争议地“大凹里”。但从1995年起四合村一、二、三组与四合村八、九、十二、十三组就对争议地“大凹里”发生权属争议，至今未确权。宜章县人民政府土地管理部门在争议地“大凹里”所有权不明的情况下，即受理原告王文汉的登记申请并颁发577号《集体土地使用证》，不符合法律规定，其颁证行为违法，该证4号宗地25.5亩的土地登记应予撤销。综上，郴州市政府作出的12号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，处理结果正确。请求法院驳回原告王文汉的诉讼请求。 被告郴州市政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.行政复议申请书、组长身份证明书，拟证明四合村一、二、三组提出行政复议申请。 2.接待笔录； 3.受理行政复议申请通知书（郴政行复受字[2018]94号）及送达回证； 4.行政复议答复通知书（郴政行复答字[2018]94号）及送达回证； 5.第三人参加行政复议通知书（郴政行复参字[2018]94号）及送达回证； 6.延期审理通知书（郴政复延通字[2019]4号）及送达回证； 证据2-6，拟证明行政复议程序合法。 7.宜章县人民政府的行政复议答复书及证据材料，拟证明宜章县人民政府进行了书面答辩及提交了相关证据材料，但其证据不能证明其颁证行为合法。 8.四合村八、九、十二、十三组行政复议意见书及证据目录、王文汉行政复议意见书，拟证明四合村八、九、十二、十三组和王文汉提交了书面答辩状及证据材料。 9.12号行政复议决定及送达回证，拟证明郴州市政府依法作出行政复议决定并送达各方当事人。 10.湖南省高级人民法院（2000）湘林终字第6号行政判决书，拟证明案涉争议地从1995年起发生权属争议，根据法院生效判决，应由宜章县人民政府对争议地“大凹里”重新作出确权处理，但宜章县人民政府至今未对争议地重新作出确权处理。 11.土地登记申请审批表及附图、《承包荒山空坪开发协议》、577号《集体土地使用证》，拟证明：1.《承包荒山空坪开发协议》系在土地权属发生争议后签订，承包地点为案涉争议地“大凹里”，案涉4号宗地在该争议地范围内；2.宜章县人民政府在土地登记申请人未提供合法有效的权属证明及土地权属有争议尚未解决的情况下对案涉4号宗地予以登记发证，其颁证行为违法。 第三人四合村一、二、三组述称：一、郴州市政府作出的行政复议决定程序合法，依法应予维持。王文汉诉称郴州市政府未进行听证，程序违法的理由不能成立。四合村一、二、三组提出复议申请后，郴州市政府依法将行政复议申请书副本及证据送达给了宜章县人民政府和王文汉及四合村八、九、十二、十三组，并要求其提交相关证据和答辩意见。郴州市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十七条、第二十八条的规定，依法撤销宜章县人民政府颁发的577号《集体土地使用证》中4号宗地25.5亩土地的登记，是公平、公正的，恳请法院依法应予维持。二、南铁公司不是土地的所有权人，不应作为本案的诉讼主体。本案审查的是宜章县人民政府登记的行为是否合法，是否有具体的事实依据和法律依据。如果以王文汉所称认为要追加南铁公司为主体的话，那么宜章县人民政府为王文汉和四合村八、九、十二、十三组登记的577号《集体土地使用证》程序更加违法，更应该撤销。三、四合村一、二、三组申请复议的主体适格。本案复议申请是经四合村一、二、三组村民集体讨论决定复议的，而且所刻公章也是三个组委托陈家炎刻制的，王文汉和四合村八、九、十二、十三组提出异议后，陈家炎主动将三枚公章交给公安机关，之后公安机关刻制三枚集体组织公章，四合村一、二、三组重新在复议申请书盖上公章。这一系列行为均是四合村一、二、三组集体委托陈家炎完成的，故四合村一、二、三组诉讼主体适格。四、12号行政复议决定撤销577号《集体土地使用证》合法有据。1.由于湖南省高级人民法院作出（2000）湘林终字第6号行政判决后，宜章县人民政府没有对争议地重新作出确权处理，四合村一、二、三组于2018年11月向宜章县人民政府申请重新确权时才发现577号《集体土地使用证》，12月3日依法向郴州市政府提出行政复议决定，四合村一、二、三组未超过法定申请期限。2.12号行政复议决定撤销577号《集体土地使用证》符合法律的规定，该证4号宗地25.5亩的土地登记应予撤销。综上所述，王文汉的起诉无事实依据和法律依据，原告主体应为四合村八、九、十二、十三组，而不是王文汉个人。郴州市政府作出的12号行政复议决定合理合法，依法应予维持，同时请求驳回王文汉的起诉，以维护四合村的稳定。 第三人四合村一、二、三组向本院提交了以下证据、依据： 1.四合村一、二、三组组长身份证，拟证明组长身份。 2.宜章县人民政府作出的宜政发[1996]38号《关于栗源镇四合村大凹里林地权属争议的处理决定》，拟证明争议地“大凹里”被处理决定给四合村八、九、十二、十三组的情况。 3.湖南省宜章县人民法院（1996）宜林行初字第1号行政判决书，拟证明该判决书维持宜章县人民政府作出的宜政发[1996]38号《关于栗源镇四合村大凹里林地权属争议处理决定》错误处理决定的情况。 4.宜章县人民政府作出的宜政发（1999）2号《关于栗源镇四合村大凹里土地权属争议行政处理决定书》，拟证明争议地被客观公正处理决定给四合村一、二、三组的情况。 5.郴州市政府作出的郴政行复决字（1999）11号行政复议决定书，拟证明该行政复议决定受政治影响错误撤销宜章县人民政府作出的宜政发（1999）2号《关于栗源镇四合村大凹里土地权属争议行政处理决定书》。 6.郴州市中级人民法院作出的[2000]郴林行初字第1号行政判决，拟证明该行政判决受政治影响维持郴州市政府作出的郴行复决字（1999）11号行政复议决定的情况。 7.湖南省高级人民法院作出的（2000）湘林终字第6号行政判决，拟证明该行政判决受政治影响维持郴州市政府作出的郴行复决字（1999）11号行政复议决定的情况，同时证明要求宜章县人民政府重新作出确权处理决定的情况。 8.郴州湘林实业公司证明，拟证明原莽山林场驻宜章县栗源木材站于1976年1月租用四合村一、二、三组的山地黄牛岭作货场，并向四合村一、二、三组交纳租金的事实。 9.货场收租发票，拟证明：1.四合村一、二、三组于1976年-1970年向莽山林场收取场地租金的事实；2.争议地为四合村一、二、三组所有。 10.租地协议书，拟证明李焕章于1994年12月18日向陈家自然村租用争议地的事实及争议地为陈家自然村所有的事实。 11.郴州市路桥公司租地协议，拟证明郴州市路桥公司租用争议地黄牛岭场地的事实。 12.重新确权申请书，拟证明四合村一、二、三组于2018年11月13日申请重新确权的事实。 13.577号《集体土地使用证》，拟证明四合村一、二、三组于2018年11月21日在林业纠调办收到四合村八、九、十二、十三组提供的该项证据，才知道宜章县人民政府违法颁证的情况。 14.土地登记审批表，拟证明四合村八、九、十二、十三组当日申请，宜章县人民政府于当日审批并颁发土地使用证，未进行公示，程序违法。 第三人四合村八、九、十二、十三组述称：一、四合村八、九、十二、十三组对王文汉起诉状所述的事实和理由均予以认可。二、12号行政复议决定事实不清、程序不当、适用法律错误，应当予以撤销。首先，本案案情复杂、争议较大，依据行政复议法相关规定应当在听证审理的基础上，确定利害关系人并听取其意见，核实有关证据，但郴州市政府并未进行听证。其次，四合村八、九、十二、十三组多次向郴州市政府反映行政复议申请书的公章系由陈家炎私刻，不能代表四合村一、二、三组的意志，并要求郴州市政府查实情况，但郴州市政府既未组织听证，又未查实情况，导致决定错误。再次，郴州市政府未对案涉集体土地所有权权属进行审查确认的前提下，直接撤销王文汉的集体土地使用权登记，明显存在问题，依法应予纠正。三、宜章县人民政府为王文汉颁发577号《集体土地使用证》的行政行为，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序正当合法，依法应当予以维持。大凹里系四合村八、九、十二、十三组集体所有，依法享有占有、使用、收益、处分的权利。四合村八、九、十二、十三组于1997年11月12日与王文汉签订《承包荒山空坪开发协议》，王文汉用于建果场，四合村八、九、十二、十三组依法享有收取王文汉租金的权益。四合村八、九、十二、十三组有充分的证据证实对案涉土地享有所有权，并多次经宜章县人民政府确认，也向法庭提供了相关证据。四、无论是四合村一、二、三组提起的行政确权还是行政复议，都是陈家炎怂恿村民提起的恶意诉讼，并不是四合村一、二、三组村民的真实意愿。并且陈家炎等人使用私刻的印章、伪造证据等恶劣非法手段，意图达到侵占四合村八、九、十二、十三组财产的非法目的，应当追究陈家炎等人的刑事责任，并赔偿四合村八、九、十二、十三组长期诉累的经济损失。综上所述，行政复议申请人的主体不适格，郴州市政府在案涉土地所有权未被确认违法的情况下，直接撤销王文汉的土地使用权登记，12号行政复议决定明显缺乏事实与法律依据，请求法院依法撤销12号行政复议决定，支持原告王文汉的诉讼请求。 第三人四合村八、九、十二、十三组向本院提交了以下证据、依据： 1.四合村八、九、十二、十三组组长身份证明，拟证明四合村八、九、十二、十三组主体适格。 2.关于南岭铁路公司铁路用地权属确认专题会议纪要、宜章县土地权属界线认定书、地籍档案、土地登记申请审批表、铁路用地红线图，拟证明案涉土地权属早已由相关部门土地详查时确认属于四合村八、九、十二、十三组所有，故宜章县人民政府在核实该情况后，直接将案涉土地确权给了四合村八、九、十二、十三组，并给原告王文汉颁发了577号《集体土地使用证》，其颁证行为认定事实清楚，程序合法。 3.宜章县栗源公社立新大队一、二、三队社员自留山使用证存根，拟证明四合村一、二、三组社员自留山使用证存根中有关“黄牛岭”的四至范围均是以公路为界，争议林地并未纳入四合村一、二、三组底册，足以证明四合村一、二、三组所管辖的山林未涉及争议地范围。 4.莽山林场1967年度货场地租18766号发票，拟证明宜章县人民政府宜政发（1999）2号《关于栗源镇四合村大凹里土地权属争议行政处理决定书》认定的争议土地主要由四合村一、二、三组收取租金，四合村一、二、三组对该争议土地进行了实际的管理和使用，以及郴州市中级人民法院[2000]郴林行初字第1号行政判决认定的四合村一、二、三组对争议地的管理略多于四合村八、九、十二、十三组，据以认定上述事实的主要证据是四合村一、二、三组篡改、伪造，且已经湖南省高级人民法院生效法律文书所确认。 经庭前交换证据，当事人对证据质证意见如下： 对原告王文汉提交的证据，郴州市政府质证认为：对证据1、2无异议；对证据3，复议申请书无异议，但是对询问笔录不予认可，与本案无关。陈家炎只是委托代理人，复议申请符合法律规定，有三位组长的签名；对证据4，真实性无异议，但是对合法性有异议，承包合同恰好是在权属发生争议之后签订的；对证据5，不予认可，与本案无关；对证据6，土地使用证是颁证行为，不能证明原告王文汉合法取得了土地的使用权，与本案无关。对证据7的真实性无异议，证明目的有异议，宜章县人民政府在没有解决权属争议的情况下颁证行为违法。 四合村一、二、三组对原告王文汉提交的证据质证认为：对证据1，身份证无异议，但是不能证明其原告主体适格，王文汉不是土地所有权人，所有权人是四合村八、九、十二、十三组。本案主体应当是四合村八、九、十二、十三组；对证据2，真实性、合法性无异议；对证据3，真实性无异议，但是对其证明目的有异议，四合村一、二、三组委托陈家炎刻公章，陈家炎不知道需要到公安局刻公章，经过派出所问话之后，申请刻了三枚公章，三枚公章合法；对证据4有异议，四合村一、二、三组与四合村八、九、十二、十三组自1995年发生争议，故协议无效，不能作为证据使用；对证据5有异议，承包协议或者通知都是于1995年四合村一、二、三组与四合村八、九、十二、十三组发生争议之后签订的协议，该协议不合法；对证据6有异议，（1）土地使用证没有具体事实依据和法律依据；（2）颁证程序不合法，当天申请当天颁发了土地使用证，没有向土地四周围的土地使用权人进行踏界和公告，程序违法，依法应当予以撤销；对证据7的真实性无异议，对证明目的有异议，其他与郴州市政府的质证意见一致，但是需要说明的是中止通知书是在四合村一、二、三组向宜章县人民政府申请中止的情况下作出的决定。 四合村八、九、十二、十三组对原告王文汉提交的证据质证认为：对证据1-7三性无异议，郴州市政府复议程序违法并在未查清事实情况下作出决定，该决定认定事实不清楚，是错误的。补充如下：1.证据3询问笔录，通过村民之间相互交流才得知，陈家炎申请行政复议没有通知组里，村民不知情，不合法。所以村民进行了报案，做了两份询问笔录，通过笔录可以反映是陈家炎私自刻章，其也是请了律师的，对程序的过程以及是否合法应当是知情。陈家炎申请行政复议的主体不适格；2.证据4符合法律规定，四合村八、九、十二、十三组从解放至今在现实管理上从未存在争议，四合村一、二、三组恶意诉讼导致了诉讼；3.证据5与本案具有关系，通过县里扶持的项目，符合法律程序，不应当撤销；3.证据6，签订协议后，组里一直在收取王文汉的租金，一直进行合法的管理和使用，行使了合法的所有权。 对郴州市政府提交的证据，原告王文汉质证认为：对证据1的真实性、合法性有异议。郴州市政府在同一时间收到三份不同的行政复议申请书，其申请人各不相同，第一份申请书申请人是个人，第二份申请书加盖了三个无防伪标志明显存在问题的假公章，在此情况下又出现了第三份申请书。第三份申请书与本案的举证目录公章是否一致存在合理怀疑，需要予以核实。在申请人主体存在问题，未予调查核实的情况下受理行政复议申请明显不当。对证据2的真实性无异议，对其合法性和证明目的有异议。（1）该接待笔录没有核实陈家炎的身份和主体资格，合法性存在问题；（2）行政复议具体经办人无申请人授权委托书，申请行政复议的权限存在问题。对证据3的真实性无异议，对其合法性和证明目的有异议。（1）在复议申请人主体存在问题的情况下，受理行政复议申请错误；（2）受理行政复议的时间超过了法定期限，三份复议申请书的时间均为2018年11月27日，自2018年12月10日决定受理已超过行政复议法规定的五日期限；（3）陈家炎无四合村一、二、三组的授权委托，其无权代表四合村一、二、三组参与行政复议程序。对证据4无异议。对证据5的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议。行政复议中由于未组织听证，罔顾2000年1月6日郴州市政府作出的郴政行复决字[1999]11号行政复议决定的主张，置司法机关的判决内容于不顾，遗漏了南铁公司这一当事人，导致作出的行政复议决定书错误。对证据6的真实性无异议，对其合法性和证明目的有异议。（1）延期审理未经过行政复议机关负责人批准，延期审理不合法；（2）延期审理未按行政复议法规定告知复议申请人。对证据7的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议。（1）宜章县人民政府为原告王文汉颁发的是土地使用权证，而不是案涉土地的所有权证，根据郴州市政府提交的法律依据，土地权属争议尚未解决土地管理部门可以作出暂缓登记的决定，也可以作出准予登记的决定；（2）原告王文汉申请登记土地使用权时提供了一系列的合法使用证明，不存在不予受理土地登记申请的情形；（3）宜章县人民政府的颁证行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，无行政复议法规定的予以撤销具体行政行为的情形。对证据8的三性无异议。（1）四合村八、九、十二、十三组提交的证据足以证实其对争议地长期管理、使用的事实以及四合村一、二、三组管理、使用的证据为虚假、篡改所形成，不应采信；（2）原告王文汉在争议地块上承包经营长达21年之久，四合村一、二、三组从未向其主张过权利，且其村民的水利设施用水也是来源于原告王文汉的果场，对土地的所有权和使用权情况知情并认可。对证据9的真实性无异议，合法性有异议。（1）郴州市政府适用和理解法律错误，导致复议决定错误。《土地登记规则》（1995年修正）第十七条中所引用的《中华人民共和国土地管理法》第十三条现已废止，第六十七条规定的土地权属争议尚未解决的也只是可以作出暂缓登记的决定，因此577号《集体土地使用证》不存在可撤销情形；（2）王文汉已经善意取得案涉土地使用权，郴州市政府在案涉土地所有权未处理的情况下，直接撤销王文汉的土地使用权明显存在问题。对证据10的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。（1）该判决书已确认四合村一、二、三组对案涉土地进行管理、使用的证据为虚假、篡改形成。（2）宜章县人民政府根据原土地详查时早已确权的事实颁发土地权属证书并未违反司法机关判决，颁证行为符合法律规定。对证据11的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。《土地登记规则》（1995年修正）第六十七条规定，土地权属争议尚未解决的土地登记机关可以作出暂缓登记的决定，宜章县人民政府对该土地进行使用权登记并未违反法律法规的规定，577号《集体土地使用证》不存在违法情形。 对郴州市政府提交的证据，四合村一、二、三组质证认为：对证据1-6、证据9，三性均无异议；对证据7有异议。（1）不能证明宜章县人民政府对577号《集体土地使用证》颁证行为的合法性；对证据8的真实性无异议；对证据10的真实性、合法性无异议；对证据11的真实性无异议，但是对合法性有异议，宜章县人民政府的颁证程序违法。 对郴州市政府提供的证据，四合村八、九、十二、十三组质证认为：同意原告王文汉的质证意见。 对四合村一、二、三组提交的证据，原告王文汉质证认为：对证据1的真实性、合法性和证明目的均有异议。（1）身份证复印件并非原件复印，不排除陈家炎冒用上述人员的身份诉讼的情形，庭前证据交换四合村一、二、三组并未到庭无法核实；（2）身份证只能证明身份，不能证明以上三人是四合村一、二、三组现任组长。对证据2的三性无异议，宜章县人民政府于1996年将争议地所有权处理给四合村八、九、十二、十三组所有，认定事实清楚，处理结果合法合理。对证据3的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该判决维持宜章县人民政府作出的宜政发[1996]38号《关于栗源镇四合村大凹里林地权属争议的处理决定》正确，认定事实清楚，判决结果合法合理。对证据4的真实性无异议，合法性和证明目的有异议。（1）郴州市政府已于2000年1月6日将该处理决定撤销，郴州市中级人民法院和湖南省高级人民法院维持了郴州市政府的撤销决定；（2）该处理决定所认定的解放后，土改时，由“长竹乡陈王农会”划给了四合村一、二、三组，该认定并无确实证据予以证实，湖南省高级人民法院生效判决对此已认定不能成立；（3）该处理决定所认定的争议土地主要由四合村一、二、三组收取租金，现已查明四合村一、二、三组收取租金所提交的证据系篡改、伪造的证据，四合村一、二、三组对争议土地进行了主要管理和使用明显不符合客观事实；（4）宜章县政府在未将南铁公司列为第三人参加的情况下，依据同样的事实作出与原处理决定完全相反的2号处理决定，处理明显不当。对证据5的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，郴州市政府在该复议决定中明确阐明应按终审法院的要求将南铁公司列为第三人，宜章县人民政府在未把南铁公司列为第三人参加的情况下，依据同样的事实作出与原处理决定完全相反的2号处理决定，处理不当。对证据6的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，郴州市中级人民法院认定四合村一、二、三组提供的证人证言不够明确、稳定，而原乡长邹火生的多次证词内容一致，明确指出诉争山在土改时所有权未变动。同时认定应将南铁公司列为第三人参加诉讼。对证据7的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议。四合村一二、三组毫无根据地主观臆断司法机关的判决受政治影响，诋毁司法机关，该判决书已确认四合村一、二、三组对案涉土地进行管理、使用的证据为虚假、篡改形成，该生效判决驳回了四合村一、二、三组的上诉请求，宜章县政府人民政府根据原土地详查时早已确权的事实颁发土地权属证书并未违反司法机关判决，颁证行为符合法律规定。对证据8、证据9的真实性、合法性、关联性均有异议。湖南省高级人民法院生效判决已认定四合村一、二、三组提交的莽山林场收取货场地租之发票故意隐匿了“关西公路左侧”字迹，证明莽山林场木材站租用堆放木材之地并非案涉争议土地。对证据10的证明目的有异议。宜章县人民政府作出的宜政发[1996]38号《关于栗源镇四合村大凹里林地权属争议的处理决定》、宜章县人民法院作出的（1996）宜林行初字第1号行政判决、郴州市中级人民法院作出的[1997]郴林行终字第10号行政判决均已查明认定1995年因107国道修筑水泥公路时，承包碎石供应的王水明、邹开贤、李焕章等人因在争议地堆放碎石，分别与四合村八、九、十二、十三组签订了租用地协议，并兑现了部分租金。四合村一、二、三组部分村民知晓后，又找到李焕章等人签订了租用场地协议，但未兑现租金。对证据11的真实性无异议，对证明目的有异议。湖南省高级人民法院的生效判决已查明，1995年10月，郴州市路桥公司因建设107国道，与四合村委会签订了承租大凹里林地一年，交付租金、管理费7000元的协议，故该份证据不能证明四合村一、二、三组的待证目的。 对证据12的真实性、合法性有异议。（1）申请人的主体资格存在问题，既无公章也无村组长签字，不能证实申请人提出申请；（2）该证据属于单方书证，也无证据证实该申请已提交相关部门，不具备证明力。对证据13的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，不能证明四合村一、二、三组于2018年11月13日才知晓宜章县人民政府颁发577号《集体土地使用证》。对证据14的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该土地使用证登记审批事实清楚，程序合法，依法不应撤销。 对四合村一、二、三组提交的证据，郴州市政府质证认为：对证据1-7无异议，能证明自1995年发生争议，目前均未对争议地进行确权；对证据8-11，与本案无关；对证据12-14无异议。 对四合村一、二、三组提交的证据，四合村八、九、十二、十三组质证认为：同意原告王文汉的质证意见。 对四合村八、九、十二、十三组提交的证据，原告王文汉质证认为无异议。 对四合村八、九、十二、十三组提交的证据，郴州市政府质证认为：对证据1无异议；对证据2有异议，该证据不是权属证据，不能证明涉案土地归四合村八、九、十二、十三组所有，也不能证明颁证行为合法；证据3、证据4与本案无关。 对四合村八、九、十二、十三组提交的证据，四合村一、二、三组质证认为：对证据1无异议；对证据2三性均无异议，但是对其证明目的有异议。（1）南铁公司用地权属确认的会议纪要并没有确认争议地归属四合村八、九、十二、十三组所有；（2）会议纪要不是577号《集体土地使用证》颁证的依据；（3）南铁公司铁路的用地权与争议地没有任何关系；证据3与本案无关，因为本案审理的是宜章县人民政府颁证的行政行为是否合法；对证据4的真实性无异议，但是对证明目的有异议，租金发票其实是四合村一、二、三组提供的发票，发票收款人陈家强不是四合村八、九、十二、十三组的成员。 本院对上述证据认证如下：原告王文汉提交的证据1-2、证据3中的询问笔录具有真实性、合法性、关联性，能证明本案事实，本院予以采信；证据3中的复议申请书中的盖章与本案四合村一、二、三组应诉的公章不一致，真实性存疑，本院不予采信；证据4-6具有真实性、合法性、关联性，能证明本案事实，本院予以采信，但对其证明目的本院不予认可；证据7具有真实性、合法性、关联性，能够证明本案事实，本院予以采信。郴州市政府提交的证据均具有真实性、合法性、关联性，能证明本案事实，本院予以采信。四合村一、二、三组提交的证据1-7具有真实性、合法性、关联性，能证明本案事实，本院予以采信，但对其证明目的本院不予认可；证据8-9无原件予以核对，真实性存疑，本院不予采信；证据10-11，能证明本案事实，本院予以采信；证据12，只有陈家炎签字无四合村一、二、三组的公章，本院不予采信；证据13-14具有真实性、合法性、关联性，能够证明本案事实，本院予以采信。四合村八、九、十二、十三组提交的证据1、证据4具有真实性、合法性、关联性，能够证明本案事实，本院予以采信；证据2-3与本案无关，本院不予采信。 经审理查明：争议地地名为大凹里，面积50.9亩，地处宜章县栗源镇境内坪梅铁路与包公庙去关溪公路交合处西南面。争议地四至为：东至坪梅铁路；南与栗源镇新塘王家集体山岭及本村十四组邹开贤、邹火生责任山林毗邻；西至十四组集体山林；北至包公庙去关溪公路（该争议地四至范围经湖南省高级人民法院（2000）湘林终字第6号行政判决认定）。1995年10月，郴州市路桥公司因建设107国道，与四合村委会签订了承租大凹里林地一年，交付租金、管理费7000元的协议，四合村一、二、三组遂与四合村八、九、十二、十三组为收取租金发生纷争，双方均对大凹里林地主张权属，为此双方向宜章县人民政府申请调处。1996年10月22日，宜章县人民政府作出宜政发[1996]38号《关于栗源镇四合村大凹里林地权属争议处理决定》（以下简称38号处理决定），该决定认定：争议地在“四固定”、“合作化”以及1982年“林业三定”时期，都未再行确定权属，因此处理本案纠纷，应参照土改时的权属状况，四合村土改时期的主要参加人的证实以及南铁公司为办货场在争议地向四合村八、九、十二、十三组征用山林土地的事实，足以说明，土改时期争议林地是归四合村八、九、十二、十三组所有。其后几十年来，林地权属双方并无争议，四合村八、九、十二、十三组对林地的管理活动亦未间断过，这说明自土改时期以后，争议林地（被南铁公司征用部分除外）所有权一直归四合村八、九、十二、十三组未予异动。为此，依照《中华人民共和国森林法》第十四条，及《湖南省林木、林地争议处理办法》第七条之规定，决定大凹里争议范围内林地（广东省南铁公司已征用的部分除外）所有权归四合村八、九、十二、十三组集体所有。 四合村一、二、三组不服38号处理决定，向湖南省宜章县人民法院提起诉讼，该院于1997年5月30日作出（1996）宜林行初字第1号行政判决，该判决认定：四合村一、二、三组与四合村八、九、十二、十三组都未提供解放以来各个时期的证据。解放初期，四合村八、九、十二、十三组允许四合村一、二、三组在争议地砍伐林木筑坝修水车，直至七十年代末，四合村一、二、三组种过红薯、花生，被四合村八、九、十二、十三组拔除后都未形成纠纷。宜章县人民政府根据土改属人属地的政策将争议地所有权决定给四合村八、九、十二、十三组，应予支持，故判决维持了38号处理决定。 四合村一、二、三组不服上述判决，上诉至本院。本院于1997年9月25日作出（1997）郴林行终字第10号行政判决，该判决以“双方无确权依据；宜章人民政府认定广东省南铁公司向四合村八、九、十二、十三组征用了土地22.6亩事实不清，证据不足；南铁公司应参加诉讼而未参加”为由，撤销湖南省宜章县人民法院（1996）宜林行初字第1号行政判决和38号处理决定，限宜章县人民政府在一个月内重新处理。 宜章县人民政府于1999年1月14日重新作出宜政发[1999]2号《关于栗源镇四合村大凹里土地权属争议行政处理决定书》（以下简称2号处理决定），将争议地50.9亩土地全部确权归四合村一、二、三组集体所有。四合村八、九、十二、十三组不服2号处理决定，向郴州市政府申请复议。郴州市政府于2000年1月6日作出郴政行复决字[1999]11号行政复议决定（以下简称11号行政复议决定），该行政复议决定认定宜章县人民政府未把南铁公司列为第三人，依据同样的事实作出与原处理决定完全相反的处理决定，遂撤销2号处理决定，限宜章县人民政府在60日内重新作出处理。四合村一、二、三组不服11号行政复议决定，向本院提起诉讼。本院于2000年3月30日作出[2000]郴林行初字第1号行政判决，维持11号行政复议决定。四合村一、二、三组仍不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2000年7月13日作出（2000）湘林终字第6号行政判决，该判决认定：四合村一、二、三组与四合村八、九、十二、十三组争执的大凹里林地，双方均无“林业三定”、“四固定”、合作化、土改等各个时期的确权依据。双方各自所举有关争议地土改时期确权情况的证人证言，内容不一，互有抵触，又无其他证据相印证，不能确认。故争执林地大凹里权属状况不明。对于争议地双方均从事了一定的经营管理，只是四合村一、二、三组管业多于四合村八、九、十二、十三组。11号行政复议决定由宜章县人民政府重新作出处理，该具体行政行为作出证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，遂判决维持了本院[2000]郴林行初字第1号行政判决。此后，宜章县人民政府未对争议地大凹里重新作出确权处理。 2001年9月，王文汉向宜章县人民政府提出土地登记申请，宜章县人民政府向王文汉颁发了577号《集体土地使用证》，该证载明：“土地使用者：栗源镇四合村十二组王文汉；土地所有者：栗源镇四合村八、九、十二、十三组；座落：栗源镇四合村包公庙；用途：园地；使用权类型：荒地承包；使用权面积174675平方米（262亩）；终止日期：2047年11月12日；该证记载4宗集体土地使用权，分别由王文汉与四合村八、九、十二、十三组签订《荒地承包合同》取得，开发以后用于果园生产，使用期50年。其中2号、6号宗地为四合村十二组集体所有，面积116.5亩，4号、5号宗地为四合村八、九、十二、十三组集体所有，面积145.5亩。”其中，577号《集体土地使用证》记载的4号宗地25.5亩在争议地大凹里（面积50.9亩）范围内。 2018年11月13日，四合村一、二、三组向宜章县人民政府提交《重新确权申请书》，请求宜章县人民政府对争议地大凹里重新作出确权处理。同年11月21日，四合村一、二、三组得知宜章县人民政府向王文汉颁发了577号《集体土地使用证》，遂向郴州市政府申请撤销宜章县人民政府作出的577号《集体土地使用证》。2019年3月3日，郴州市政府作出12号行政复议决定，决定撤销宜章县人民政府颁发的577号《集体土地使用证》中4号宗地25.5亩的土地登记。原告王文汉不服12号行政复议决定，向本院提起行政诉讼。 另查明，2018年12月19日，宜章县人民政府山林权属纠纷调处办公室作出（2018）宜政纠中字第1号《中止案件审理通知书》，该通知书主要内容为：“四合村一、二、三组：你们组因大凹里林地所有权与四合村八、九、十二、十三组发生争议，于2018年11月20日再次向县人民政府申请确权。县人民政府受理后由本办承办。在本办调查期间，你们又不服县人民政府作出的577号《集体土地使用证》，向郴州市政府申请行政复议。因本办承办的案件审理需要以你们组的行政复议案件的审理结果为依据，而行政复议案件尚未审结。根据我国相关的法律、法规、规章的规定，现决定自2018年12月19日起中止案件审理。待案件中止原因消除后，本办将恢复案件审理”。 本院认为，本案的争议焦点为：郴州市政府作出的12号行政复议决定程序是否合法，认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确。 关于程序方面。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。本案中，第三人四合村一、二、三组在知道宜章县人民政府向原告王文汉颁发了577号《集体土地使用证》后，认为该具体行政行为侵犯了其合法权益，于六十日内向被告郴州市政府提出行政复议申请，未超过法定申请期限。四合村一、二、三组的复议申请书上，加盖了三个村民小组的公章，并有村民小组长的签名，原告并无充分证据证明系陈家炎冒用四合村一、二、三组的名义提出复议申请。被告郴州市政府受理该行政复议申请后，依法向各方当事人送达了相关文书，收集了各方提交的证据，并书面进行了审查，其行为符合法定程序。 关于认定事实及适用法律、法规方面。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地登记规则（1995年修正）》第六十六条规定：“有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记申请：（一）申请登记的土地不在本登记区的；（二）提供的证明材料不齐全的；（三）不能提供合法证明的；（四）土地使用权转让、出租、抵押期限超过土地使用权出让年限的；（五）按规定应当申报地价而未申报的，或者地价应当经土地管理部门确认而未办理确认手续的；（六）其他依法不予受理的”。第六十七第（一）项规定：“有下列情形之一的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定：（一）土地权属争议尚未解决的”。根据上述法律、法规规定，土地管理部门受理登记申请并核发证书的前提是权属清楚无争议和来源合法。在本案中，自1995年起第三人四合村一、二、三组与第三人第八、九、十二、十三组就对争议地“大凹里”产生权属争议，历经多次政府确权和法院诉讼，直至2000年7月，湖南省高级人民法院作出终审判决，认定争议林地“大凹里”权属状况不明，维持了本院作出的（2000）郴林行初字第1号行政判决，即维持了被告郴州市政府作出的“撤销宜章县人民政府宜政发（1999）2号行政处理决定，限宜章县人民政府在六十日内重新作出处理”的决定，但宜章县人民政府至今未对争议地“大凹里”重新作出确权处理。577号《集体土地使用证》中的4号宗地25.5亩的权属来源载明为四合村八、九、十二、十三组与王文汉签订的《承包荒山空坪开发协议》，该协议约定的承包地点即为争议地“大凹里”，宜章县人民政府在争议地“大凹里”未被重新确权的情况下，受理王文汉的登记申请并颁发集体土地使用证，违反了上述法律、法规的规定，郴州市政府对4号宗地25.5亩的土地登记予以撤销是正确的。现宜章县人民政府已受理了第三人四合村一、二、三组对“大凹里”林地所有权的确权申请，对相关土地使用权的登记应在所有权确认后进行。 综上所述，郴州市政府作出的12号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告王文汉的诉讼请求及理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王文汉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王文汉负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 （本页无正文） 审 判 长  何文捷 审 判 员  孟晋忠 人民陪审员  王宪明 二〇一九年九月二十三日 法官 助理  彭先民 书 记 员  易唐靓 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。