山西省吕梁市中级人民法院行政判决书（2019）晋11行初162号原告王某1，男，汉族，晋中市人。原告王某2，男，汉族，晋中市人。原告段某，男，汉族，晋中市人。原告安某1，男，汉族，晋中市人原告王某3，男，汉族，晋中市人。原告于某1，男，汉族，晋中市人。原告于某2，男，汉族，晋中市人。原告安某2，男，汉族，晋中市人。原告王某4，男，汉族，晋中市人。原告张某，男，汉族，晋中市人。原告王某5，女，汉族，晋中市人。十一原告的共同委托代理人吴某，北京京平律师事务所律师。十一原告的共同委托代理人邢某，北京京平律师事务所律师。被告晋中市人民政府。法定代表人常某，职务市长。委托代理人王某6，晋中市司法局法制科科长。原告王某1等11人诉被告晋中市人民政府行政复议一案，本院于2019年7月16日立案受理，同日向晋中市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告王某4及其11人的共同委托代理人吴某、邢某，被告晋中市人民政府分管行政复议办公室的负责人智玉萍及其委托代理人王某6到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告王某1等11人起诉的主要理由与事实为，原告在山西省晋中市榆次区张庆乡寇村依法享有房屋，该房屋所属土地性质为集体土地，因项目建设需要，原告房屋所在区域被列入征收范围。为核实征收行为的合法性，原告向榆次区人民政府递交政府信息公开申请，2019年4月22日榆次区人民政府信息公开告知，其作出了《关于实施榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案的批复》【榆政发（2017）82号】。2019年5月27日原告向被告晋中市人民政府提起行政复议，请求撤销榆次区人民政府《关于实施榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案的批复》【榆政发（2017）82号】批准的行为。2019年5月28日被告作出《不予受理行政复议申请决定书》【市复不受字（2019）3号】，认为榆次区人民政府的批复行为系内部行政行为，与原告不具有直接的利害关系，故不予受理复议申请。原告认为，《榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》需经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。在集体土地征收过程中，补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据。榆次区人民政府的批准行为显然直接影响到被征地权利人的实体权益，属于行政复议的受案范围。因此，请求撤销被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》【市复不受字（2019）3号】，并判令被告受理原告提起的行政复议申请；本案诉讼费由被告承担。原告为支持其诉请，提交了下列证据：1.原告王某1等11人的身份证、建设用地使用证，证明原告与本案有利害关系，具有原告主体资格；2.行政复议申请及附件，证明原告2019年4月22日通过信息公开答复得知【榆政发（2017）82号】批复并在法定期限内提出行政复议申请；3.《不予受理行政复议申请决定书》【市复不受字（2019）3号】，证明诉争行政行为存在；4.信息公开答复书；5.山西省人民政府土地审批文件【晋政第字（2018）51号】，证明涉案土地已被人民政府批复予以征收。被告针对原告的诉讼请求答辩称，榆次区人民政府作出的《关于实施榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案的批复》【榆政发（2017）82号】为政府内部审批事项，属于行政机关内部行政行为。该批复是榆次区人民政府对榆次区张庆乡人民政府呈报的请示作出的原则同意的回复意见，针对的对象是张庆乡人民政府，故并未产生影响原告权利义务的外部效力；该批复并未直接针对公民、法人或者其他组织作出，对行政相对人不具有直接的法律上的利害关系；真正与原告具有利害关系的应为寇村村民委员会作出的《榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》，而不是原告所诉之批复行为，原告应通过其他途径解决问题。因此，原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，不属于行政复议的受案范围。被告对原告的证据质证如下，对1号证据只能证明原告的身份和宅基地的权属，并不能证明与本案存在利害关系，原告争议的焦点是原告与其村委会之间的民事纠纷，并不属于行政案件受案范围；对2、3、4号证据没有异议；对5号证据有异议，该土地审批文件的批准时间为2018年3月1日，【榆政发（2017）82号】批复的作出时间为2017年，该批复作出时，省政府的文件还没作出。被告晋中市人民政府在法定举证期限内向本院提交了下列证据，1.晋中市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》【市复不受字（2019）3号】及送达回证，证明市政府的复议机构收到原告的申请后，依法定的程序作出决定并送达；2.榆次区人民政府作出的《关于实施榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案的批复》【榆政发（2017）82号】，证明从形式上来看批复只是让把集体土地进行集中收回统一调整使用，并没有改变土地的性质，并不存在政府征收的行为；3.寇村村民委员会公告及张贴公告的照片，证明作出公告并在村里进行张贴。4.关于对榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案表决结果的公告，证明全村有499户，表决票355张，收到同意票305张，说明并不是政府行为。5.寇村关于实施《榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案》的请示；6.张庆乡人民政府作出的《关于实施榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案的批复》【张政发（2017）53号】，证明在不改变集体土地的性质下，集体土地统一调整使用。7.晋中市榆次区人民法院（2019）晋0702民初2207号民事裁定书。证明村委会申请的事项符合法律规定，裁定要求本案原告之一王某4腾空房屋，可以看出寇村的拆迁行为属于民事争议调整的范畴。8.吕梁市中级人民法院（2018）晋11行初49号行政裁定书，通过这个判例证明本案诉争的批复不属于行政复议的受案范围。原告针对被告提交的证据质证意见如下，对证据1送达没有异议，对复议决定的合法性不予认可，被告作出复议决定的程序违法，不符合《行政复议法实施条例》第二条、第四条、第三十二条的规定，被告作出复议决定也未经过复议机关负责人批准或集体讨论决定。对证据2的合法性和证明目的不认可，该批复与原告具有法律上的利害关系，不是行政机关的内部行政行为，属于行政复议受案范围。该批复准予实施的补偿安置实施方案涉及的拆迁范围包括寇村整村改造范围内原告房屋所在，形式上虽然是榆次区政府对张庆乡人民政府请示所作答复，但从批复中的内容“原则上同意寇村整村改造补偿安置方案，将村民宅基地等集体土地使用权集中收回统一调整使用”来看，该批复对原告产生约束及强制力，致使原告丧失宅基地使用权和房屋所有权，寇村村民委员会正是根据该批复实施了拆迁安置，对原告的实体权利义务产生实际影响。对证据3的三性和证明目的均不予认可，公告没有加盖公章，没有法律效力，照片无原始载体，不能确定张贴的内容和地点，未注明制作人和制作时间证明对象。对证据4的三性和证明目的都不予以认可，没有村委会的公章，不具有法律效力，没有证据证明征求过村民的意见，经过村民民主会议讨论通过，也没有证据证明其表决程序有三分之二以上户代表参加，并且经参加表决的户代表通过，该表决结果违法。对证据5、6的三性和证明目的均不予认可，村委会的请示没有村委会公章，没有法律效力，涉案土地经山西省人民政府批复已征为国有土地，土地性质已经改变，因此本案属于国家土地征收行为，而非集体经济组织内部土地使用权的调整，应由市、县级人民政府土地行政主管部门拟定方案进行报批，村委会及乡政府无权进行报批。对证据7的真实性没有异议，对关联性、合法性及证明目的均不予认可，原告不符合先予执行的前提条件，也未得到补偿安置，并且榆次区人民法院在原告与村委会宅基地使用纠纷案件尚未审结的情况下作出该裁定书，意图达到占有宅基地目的，本案审理的是榆次区政府的批复行为，该民事先予执行裁定书与本案没有关联性。对证据8的三性和证明目的均不予认可，没有原件不认可真实性，每一个案件都具有不同性，该案件没有参考价值。本院对原告提交的证据均予以认定，其提交的证据1能够证明原告的诉讼主体资格；证据2-5均为相关政府部门的生效文件。对被告提交的证据1、2、5、6、7予以认定，该证据均为相关部门作出的生效文件，对证据3、4、8不予认定，该证据与本案不具有关联性。本院经审理查明，2017年9月15日榆次区人民政府作出了《关于实施榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案的批复》【榆政发（2017）82号】，原告王某1等11人认为该批复直接影响到其实体权益，向被告晋中市人民政府提起行政复议申请，请求撤销上述批复文件。被告晋中市人民政府收到复议申请后，在法定期限内作出了《不予受理行政复议申请决定书》【市复不受字（2019）3号】并送达原告等人。原告不服该不予受理行政复议申请决定，向本院提起行政诉讼。本院认为，榆次区人民政府作出的《关于实施榆次区张庆乡寇村整村改造拆迁补偿安置实施方案的批复》【榆政发（2017）82号】，系根据地方性文件的规定，上级行政机关对下级行政机关改造方案的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，该批复行为仅系寇村整村改造的一个程序性环节，与申请人不具有利害关系。真正对当事人权利义务产生实际影响的是寇村改造过程中的拆迁安置及补偿行为，原告应通过其他途径主张自己的权益。本案原告即使是通过政府信息公开的形式获悉了榆次区人民政府作出的批复，实质也未改变该批复系内部行政行为的性质。因此，原告提出的复议申请不属于行政复议的受案范围。综上所述，原告于2019年5月27日提出行政复议申请，被告于5月28日作出《不予受理行政复议申请决定书》【市复不受字（2019）3号】符合《行政复议法》第六条、第十七条及《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，程序合法，适用法律准确。原告诉称被告作出复议决定程序违法的理由，无相关证据提交，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王某1等11人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王某1等11人负担。如不服本判决，可在接到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 刘慧平审 判 员 刘云兰人民陪审员 王智华 二〇一九年九月二十三日书 记 员 刘小连附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。