浙江省诸暨市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0681行初121号 原告浙江省诸暨市斯宅家具制造有限公司，住所地诸暨市暨阳街道翁家埂村口。 法定代表人斯录华，董事长。 委托代理人楼旭东，浙江曦明律师事务所律师。 委托代理人沈可兰，浙江曦明律师事务所律师。 被告诸暨市自然资源和规划局，住所地诸暨市暨阳街道东二路53号。 法定代表人钱光辉，局长。 出庭的行政机关负责人赵辉，副局长。 委托代理人蒋明波，工作人员。 委托代理人宣卫忠，浙江新兴律师事务所律师。 原告浙江省诸暨市斯宅家具制造有限公司（以下简称斯宅家具公司）诉被告诸暨市自然资源和规划局（以下简称自然资源局）行政协议一案，原告于2019年6月20日向本院提起诉讼。本院于同年6月24日立案受理后，于6月28日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月22日公开开庭审理了本案。原告斯宅家具公司之委托代理人楼旭东，被告自然资源局的副局长赵辉及委托代理人蒋明波、宣卫忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告斯宅家具公司诉称，被告自然资源局原为诸暨市国土资源局。2017年10月20日，原、被告双方签订了《诸暨市国有土地使用权回收合同》，合同约定被告回收原告以出让方式取得的、坐落于暨阳街道××号、批准用途为工业的国有土地使用权及地上建筑物，共计土地使用权面积为26331.10平方米。合同还就其他权利义务进行了约定。合同附件“合同未尽事宜约定”部分第3条约定“回收土地再次出让时，乙方（原告）需缴纳购地保证金参与竞标并摘牌，订立购地协议。” 2017年12月21日，原、被告双方又签订了《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》，约定：乙方承诺在协议签订后10日内自愿缴纳勾地保证金200万元；乙方必须在该宗国有建设用地使用权公开出让活动中，报名竞买并出价（不得低于起始价）,甲方（被告）按照价高者得的原则确定竞买人；乙方不报名参加竞买活动，或报名竞买而不出价，或出价无效的，甲方不予返还勾地保证金。协议签订后，原告于2017年12月22日向被告缴纳了勾地保证金200万元，并报名参加了被告组织的暨阳街道同乐下村诸东公路西侧地块的竞买报名活动。根据竞买规则，参加竞买活动的，必须缴纳3245万元的竞买保证金才有资格出价。因原告本身就是一家出险企业，当时根本没有能力缴纳竞买保证金，且原告是一家生产销售家具的企业，没有任何开发房地产经验，故原告无意受让上述土地。为了保证土地能够顺利拍卖，原告邀请了有意受让土地的浙江佳源杭城房地产集团有限公司代替原告参加竞买活动。出让土地在竞买活动中已成功拍卖，佳源公司在竞买活动中一直积极出价，最终出价与成交价只相差100万元。 土地竞买成功后，原告书面请求被告返还勾地保证金，但被告至今未退还原告。被告根据诸政发〔2012〕33号“退二进三”政策实施细则，回购原告土地，与原告签订《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》的行为，属于被告履行行政管理职能，实现公共管理目标的具体行政行为，其与原告签订的勾地协议属于行政协议。按照相关法律规定，行政协议内容必须合法，违反法律、行政法规、地方性法规、合法有效的规章以及规章以下规范性文件的行政协议，属于无效行政协议。原、被告双方签订的勾地协议中关于原告必须缴纳200万元勾地保证金，必须报名参加竞拍并出价的约定，不符合诸政办发（2012）33号文件的规定，更没有其他的法律依据。上述协议内容违反了行政机关签订行政协议，应当在其自由裁量权范围内行使，不得侵犯国家利益、公共利益和他人合法权益，也不得以协议为名，损害行政协议相对人合法权益的规定，且上述协议条款也并非原告的真实意思表示。 综上，原告认为原、被告之间签订的《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》无效，原告根据《行政诉讼法》第七十五条、第七十六条之规定，请求法院判决：1、确认《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》无效；2、判令被告退还原告勾地保证金200万元，并赔偿原告200万元自2017年12月22日起至款退还日止起按年息6%计算的利息损失；3、由被告承担本案诉讼费。审理中，经本院释明认为本案行政行为不属于无效情形后，原告拒绝变更诉讼请求。 原告斯宅家具公司在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1、诸政发〔2012〕33号《诸暨市人民政府关于印发推进企业“退二进三”发展服务业专项扶持政策实施细则的通知》及附件各一份，证实原告向被告提出了“退二进三”的申请，被告在与原告签订土地回收合同和勾地协议中要求原告参加投标行为与该文件是相违背的事实； 2、申请报告，快递运单电子存根一份，证实原告书面向被告申请退还保证金200万元，用顺丰快递寄送被告，被告收到后不予理睬的事实。 被告自然资源局辩称，一、双方签订的勾地协议符合法律规定。所谓勾地协议是指土地在正式挂牌出让前，由单位或个人以感兴趣的土地向政府表明购买意向，并承诺愿意支付土地价款的合同。依据国土资发〔2006〕114号《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第五条第四款的规定，单位和个人可以对招标拍卖挂牌出让的具体地块提出预用地申请，提出预用地申请的单位和个人，应当参加该宗地的竞投或竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。以上即为国土资源部对勾地的规定，故双方签订的勾地协议于法有据。二、双方签订的勾地协议书符合法律法规的规定。1、订立勾地协议是双方于2017年10月20日签订的《诸暨市国有土地使用权回收合同》时就约定的，在“合同未尽事宜约定”部分约定了回收土地再次出让时，乙方即原告需缴纳勾地保证金参与竞标并摘牌，订立勾地协议；2、勾地协议书系双方自愿协商一致签订，协议书的内容未违反法律、行政法规的强制性规定；三、原告违反双方约定，未参加涉案土地的竞拍报名。被告在处置意见、勾地协议、回收合同中均明确了原告交纳勾地保证金200万元，且必须报名竞买并出价，如不报名参加竞买或报名而不出价，被告不返还勾地保证金。原告以难以筹集出让公告中规定的竞买保证金为由没有报名参与竞拍，违反了双方之间约定，被告吃没其勾地保证金符合双方之间的约定；四、原告以浙江佳源杭城房地产集团有限公司代其参加竞买活动未在事前取得被告同意，佳源公司也未向被告承诺报名参加竞买并保证以起始价摘牌，因此佳源公司参加竞买活动与原告毫无关联性，佳源公司在2018年3月16日拍卖结束后所作的情况说明不能掩饰原告未报名竞拍的事实。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告自然资源局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1、原告斯宅家具向被告提交的报告一份，证实原告向被告提出对原告所有的、××于诸暨市××街道同××诸东线与城区三环线交叉路口的国有土地使用权要求办理“退二进三”的事实； 2、被告自然资源局就涉案土地向诸暨市人民政府提出的处置建议一份；其中建议意见第四条明确“为保证土地重新出让后能够顺利成交，斯宅家具厂应出具书面承诺，承诺会根据政府确定的起始价参与竞买并摘牌”的事实； 3、诸土储收合（2017）第3号、诸土储收合（2017）第4号《诸暨市国有土地使用权回收合同》各一份，证实两份合同“合同未尽事宜约定”第3条均约定：“回收土地再次出让时，乙方需缴纳购地保证金参与竞标并摘牌，订立购地协议”的事实； 4、《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》一份，证实原、被告在诸暨市人民政府暨阳街道办事处见证下签订了涉案协议，协议书明确约定原告承诺在该协议签订后10日内缴纳勾地保证金200万元及参加竞拍等事实； 5、网上银行转帐凭证一份，证实原告向被告缴纳勾地保证金200万元的事实； 6、被告发布的涉案国有建设用地使用权公开拍卖出让公告及公开拍卖出让须知各一份，证实涉案土地竞买保证金3245万元，应在网上报名时间即2018年1月3日上午9时至2018年1月12日下午16时内缴纳到指定账户的事实； 7、被告与浙江谷丰房地产有限公司签订的《国有建设用地使用权出让网上拍卖成交确认书》一份，证实涉案土地成交价为22825万元的事实； 8、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第五条第四款、《中华人民共和国合同法》第四条、第八条、第四十四条、第六十条、第一百零七条、第一百一十四条，证实本案适用的法律依据。 经庭审质证，被告自然资源局对原告斯宅家具提供的证据发表如下质证意见:对原告提供的证据1的真实性没有异议，对原告的证明目的有异议，认为政府文件只是做了原则性规定，具体交给被告实施。不参加竞买活动，不返还保证金的约定没有违反政府规定。对涉案地块实施“退二进三”都是有相应条件的，政府同意对涉案地块进行“退二进三”也是在处置意见适用的情况下才同意的；证据2，真实性无异议，被告在收到原告的申请后不久，原告即向法院提起诉讼，不存在被告对原告的申请不予理睬的事实。 被告自然资源局提供的证据、依据，经原告斯宅家具质证，发表如下质证意见：证据1、2的真实性没有异议，对被告的证明目的有异议。认为正是因为原告方企业存在经营困难的事实，原告才向被告申请“退二进三”，要求政府帮忙。勾地协议相关内容不是原告的真实意思表示，也没有相关法律依据；证据3、4真实性没有异议，但不能达到被告的证明目的，合同附件第三条约定不是原告的真实意思表示，相关具体内容没有相应法律依据；证据5、6，真实性均无异议，认为签订勾地协议、缴纳勾地保证金均不是原告的真实意思表示；证据7，真实性无异议，原告在事先并不知道要缴纳竞买保证金3245万元，因此原告没有参加竞买活动；对于被告提供的证据8中《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第五条第四款，原告认为该条不能适用涉案土地。该条适用的情况为有用地需求的部门向国土部门提出申请并出具承诺书，本案中原告并没有对涉案土地重新出让后的用地需求，因此该规定不适用本案；原告认为合同法的相应条款也不适用本案，本案是行政争议而不是民事争议，故不能适用合同法。行政行为不仅不能违反法律规定，还需要有实施具体行政行为的法律依据。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2，被告对真实性并无异议，本院予以认定。被告自然资源局提供的证据1-7，原告对真实性均无异议，本院均予以认定；证据8，均系现行生效的法律及规范性文件，可以适用本案。 经审理查明：原告斯宅家具公司于2017年4月28日向被告提出要求对其所有的、坐落在诸暨市暨阳街道同乐下村诸东线与城区三环线交叉路口的国有工业用地实行“退二进三”。2017年5月31日被告向诸暨市人民政府提出对上述涉案土地实施“退二进三”的处置意见，后经相关领导签字同意。2017年10月20日，被告下属单位诸暨市人民政府土地储备中心作为甲方，原告斯宅家具公司及其关联企业诸暨市城关斯宅家具厂分别作为乙方，甲、乙双方签订《诸暨市国有土地使用权出让合同》两份，约定甲方回收乙方斯宅家具公司及其关联企业诸暨市城关斯宅家具厂的国有土地使用权面积共计32954.70平方米，合同回收补偿费总额8321.2975万元。双方并就价款支付、地块的移交及期限等事项做了约定，其中两份合同的“合同未尽事宜约定部分”第3条均明确约定“回收土地再次出让时，乙方需缴纳购（此处应为勾，下同）地保证金参与购地竞标并摘牌，订立购地协议。”2017年12月21日，原告斯宅家具公司与被告自然资源局订立《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》一份，该协议书第一条明确出让地块坐落于暨阳街道同乐下村诸东公路西侧，用地面积约49亩；第二条约定:“乙方承诺在协议签订后10日内自愿缴纳勾地保证金200万元，甲方应在签订协议后尽快启动公开出让程序。”第三条约定:“乙方必须在该宗国有建设用地使用权公开出让活动中，报名竞买并出价（不得低于起始价）。甲方按照价高者得的原则确定竞得人。”第四条约定:“乙方不报名参加竞买活动，或报名竞买而不出价，或出价无效的，甲方不予退还勾地承诺金，甲方未启动公开出让程序的，双倍返还勾地保证金给乙方。”第五条约定:“乙方经公开竞买未竞得土地的，甲方在竞买活动后30日内将勾地保证金返还给乙方（不计息）。”协议签订后，原告斯宅家具公司于2017年12月22日向被告缴纳勾地保证金200万元。2017年12月24日，被告发布涉案土地的建设用地使用权公开拍卖出让须知，该须知第（四）条规定参加竞买的申请人须在2018年1月12日下午16点之前缴纳保证金3245万元到指定账户。原告斯宅家具公司未按上述规定期限缴纳土地竞买保证金。2018年1月18日，浙江谷丰房地产有限公司以22825万元的价格拍得涉案土地。上述涉案土地拍卖成交后，被告已按与原告斯宅家具公司及其关联企业诸暨市城关斯宅家具厂签订的两份《诸暨市国有土地使用权出让合同》约定，支付土地回收款8321.2975万元。2018年11月30日，原告向被告寄送《申请报告》，要求被告退还勾地保证金200万元未果，原告遂提起本案诉讼。 另查明，原诸暨市国土资源局因机构改革，已变更为自然资源局。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。本案涉案协议的签订主体均是原诸暨市国土资源局，现该局因机构改革，已改制成被告自然资源局，故被告主体适格。本案争议焦点是原、被告订立的《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》是否无效，被告应否返还原告勾地保证金200万元及赔偿相应利息损失。 所谓“勾地”，是指土地在正式挂牌出让前，由单位或个人对感兴趣的土地向政府表明购买意向，并承诺愿意支付的土地价格。原国土资源部颁布的、于2006年8月1日起试行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》5.4用地预申请部分规定:“为充分了解市场需求情况，科学合理安排供地规模和进度，有条件的地方，可以建立用地预申请制度。单位和个人对列入招标拍卖挂牌出让计划内的具体地块有使用意向的，可以提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格。市、县国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的，应当根据土地出让计划和土地市场情况，适时组织实施招标拍卖挂牌出让活动，并通知提出该宗地用地预申请的单位或个人参加。提出用地预申请的单位、个人，应当参加该宗地竞投或竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。”本案中，原告斯宅家具公司及其关联企业所有的涉案土地性质原为工业用地，因原告向被告申请实施对涉案土地实行“退二进三”，即由工业用地转变为住宅商业用地，经被告报经诸暨市人民政府同意后，原、被告才签订了《诸暨市国有土地使用权回收合同》两份及《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》一份。在上述回收合同及勾地协议书中均明确约定原告必须在该涉案国有建设用地使用权公开出让活动中，报名竞买并出价（不得低于起始价）。如原告方不报名参加竞买活动，或报名竞买而不出价，或出价无效的，被告不予退还勾地保证金；反之，被告未启动公开出让程序的，双倍返还勾地保证金给原告。上述合同及协议书，均系原、被告自愿签订，且符合上述《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》5.4用地预申请部分规定。原告认为上述勾地协议书的订立不是原告真实意思表示，没有证据证实，本院不予采信。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决行政行为无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定:“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’:（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案原、被告订立的《诸暨市国有土地使用权勾地协议书》不存在上述法律及司法解释规定的重大且违法情形，故对原告要求确认勾地协议无效的诉讼请求，本院不予支持；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定:“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效。人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”庭审中，经本院向原告释明涉案协议不存在无效情形后，原告拒绝变更诉讼请求，故对原告的诉讼请求依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下： 驳回原告浙江省诸暨市斯宅家具制造有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告浙江省诸暨市斯宅家具制造有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  肖志姣 审 判 员  郭幼芬 人民陪审员  郦柄冰 二〇一九年九月十日 法官助理陈凯森 书记员郦虹霖 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。