江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1129号 上诉人（原审原告）董中秋，男，汉族，住江苏省铜山县。 上诉人（原审原告）王传军，男，汉族，住江苏省铜山县。 上诉人（原审原告）王广柏，男，汉族，住江苏省铜山县。 上诉人（原审原告）王广春，男，汉族，住江苏省铜山县。 上诉人（原审原告）张同银，男，汉族，住江苏省铜山县。 上诉人（原审原告）王继光，男，汉族，住江苏省徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）王刚举，男，汉族，住江苏省铜山县。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人王亚静，江苏省人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人尹艳，江苏君远律师事务所律师。 上诉人董中秋、王传军、王广柏、王广春、张同银、王继光、王刚举（以下简称王传军等7人）因与被上诉人江苏省人民政府（以下简称省政府）行政复议决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初825号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明,王传军等7人系江苏省铜山区新区街道办事处托龙山社区袁楼村（原属铜山县铜山镇驿城村）村民。2009年12月14日，省政府根据铜山县人民政府呈报的《建设用地项目呈报材料》（（铜）地呈字〔2009〕第9号）及征收土地方案等材料，向徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）作出《关于批准铜山县2009年度第8批次城镇建设用地的通知》（苏政地〔2009〕510号，以下简称510号通知），批准同意将铜山县三堡镇龙亭村，铜山镇驿城村68.6519公顷集体建设用地征收为国有。2016年3月起，徐州市铜山区开始实施黄河路贯通工程、托龙山社区棚户区改造项目，并于2016年10月20日起对510号通知中包括涉及王传军等7人房屋在内的地块进行拆迁,经过房屋征收人员的政策宣讲,涉及房屋征收的大部分村民都已签订协议,并予以搬迁。 2017年7月10日，王传军等7人向省政府邮寄《行政复议申请书》，请求依法撤销510号通知。省政府2017年7月11日收到后，先后于2017年7月17日、7月27日、8月9日三次向王传军等7人作出《补正通知》，并于同日向王传军等7人邮寄送达。2017年8月16日，省政府收到王传军等7人经补正的行政复议材料，于2017年8月21日作出《行政复议申请受理通知书》，并于次日向王传军等7人邮寄送达。2017年9月14日，省政府作出涉案《行政复议决定书》，并于次日向王传军等7人邮寄送达。 一审法院认为,《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对征收、征用决定及其补偿决定不服的行政案件。本案中，省政府针对王传军等7人的行政复议申请，作出确认510号通知涉及征收申请人所在铜山镇驿城村54.1885公顷集体土地的行政行为程序违法的《行政复议决定书》，该《行政复议决定书》不是确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定，不符合行政复议法第三十条第二款规定的情形，故省政府称“涉案征地批复系行政机关最终裁决的行政行为，王传军等7人不服省级人民政府作出的征收土地决定申请行政复议，复议机关作出的复议决定属于最终裁决行为。对最终裁决行为不服，提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，王传军等7人对此提起的诉讼人民法院应当不予受理”的答辩意见，一审法院不予采纳。 行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”本案中，省政府根据江苏省国土资源厅提交的《征地告知书》及《征地告知书送达证明》、《征地调查结果确认表》、《征地涉及到的农户签名》表，其中《征地涉及到的农户签名》表上签字笔迹基本一致，签字农户在案件现场调查时未到场核实签字为农户本人所签。同时，对王传军等7人提出对征收土地不知情、未进行征地前的确认等，省政府亦未能提供证据证明征地前的告知、确认、听证程序已依法履行的情况，确认省政府未按照上述规定履行征地前的告知、确认、听证程序，属于程序违法并无不当。同时，省政府根据510号通知在王传军等7人申请行政复议前绝大多数村民已达成房屋征收补偿协议并完成房屋拆除，认定510号通知自动失效或予以撤销对已达成房屋征收补偿协议村民将产生新的影响，且上述程序违法问题对征地涉及到农户的补偿安置等并不产生实际影响的情况，未认定510号通知自动失效或予以撤销，亦符合上述法律规定。故王传军等7人要求“确认省政府仅认定程序违法属适用法律错误”的意见，一审法院不予采纳。 行政复议法实施条例第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”行政复议法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，省政府2017年7月11日收到王传军等7人的行政复议申请后，先后三次作出《补正通知》并于同日向王传军等7人邮寄送达。在收到王传军等7人的补正材料后，省政府于2017年8月21日作出《行政复议申请受理通知书》，并于次日向王传军等7人邮寄送达。2017年9月14日，省政府作出《行政复议决定书》，并于次日向王传军等7人邮寄送达。省政府行政复议程序符合行政复议法第三十一条第一款和行政复议法实施条例第二十九条的规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”行政机关作出的行政行为以盖有公章的文书对外承担法律责任。人民法院对行政行为合法性的审查也是审查行政机关对外发布的盖有公章的文书内容是否符合法律规定。至于行政机关作出行政行为前内部工作流程中行政机关负责人同意或者集体讨论的相关材料，则不属于人民法院的审查范围。故王传军等7人提出“省政府未提供行政复议决定经过负责人同意或者集体讨论程序的证据，其作出的行政复议决定程序违法”的意见，一审法院不予支持。 综上所述，省政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序亦符合法律规定。王传军等7人要求“依法撤销省政府作出的《行政复议决定书》，责令省政府重新作出行政复议决定；本案的诉讼费由省政府承担”的诉讼请求，因无事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回王传军等7人的诉讼请求。案件受理费50元，由王传军等7人负担。 上诉人王传军等7人提起上诉称,1、被上诉人既然已经查明510号通知已经自动失效，就应依法予以确认无效或者予以撤销，而不应以绝大多数村民已经达成房屋征收补偿协议为由，不予撤销。2、被上诉人既未提供行政复议机关负责人是否同意的证明，也未提供集体讨论的相关会议记录，应视为未经过该程序，故复议程序违法。3、被上诉人仅仅对510号通知确认违法，同时却责令其在一定期限内重新作出具体行政行为，没有撤销510号通知，故被上诉人作出的复议决定不合法。该复议决定是不合法的行政行为，一审法院未予纠正，判决结果有失公正。4、510号通知作为失效且违法的批复，撤销不会对国家利益、社会公共利益造成重大损害。征地报批前的告知、确认、听证程序是重要程序，征地的补偿标准、安置途径等直接影响上诉人的参与权、抉择权，显然不是程序上的轻微违法，而是重大违法。综上，请求依法撤销被上诉人作出的《行政复议决定书》，依法撤销一审判决，本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人省政府答辩称，1、原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。2、省政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分。3、省政府作出的《行政复议决定书》适用法律正确。4、省政府作出的《行政复议决定书》程序合法。行政复议机关在作出复议决定过程中，行政机关负责人同意或者集体讨论的相关材料系内部程序，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不应纳入人民法院行政诉讼审查范围。故上诉人提出省政府未提供行政复议决定经过负责人同意或者集体讨论程序的证据，该行政复议决定程序违法的意见没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，人民法院不受理法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。因此，省级人民政府作出的征收土地决定以及省级人民政府对征收土地决定作出的行政复议决定，均属于法律规定的最终裁决行为，当事人对此类行政行为提起行政诉讼，人民法院不予受理。本案中，上诉人王传军等7人认为510号通知违法，向被上诉人省政府申请行政复议，被上诉人作出确认510号通知涉及申请人所在铜山镇驿城村54.1885公顷集体土地的行政行为程序违法的《行政复议决定书》。510号通知属于“征收土地的决定”，为最终裁决的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，而省政府作出的《行政复议决定书》，对510号通知进行了实体审查，上诉人对该复议决定不服提起诉讼系要求法院审查该批准征收土地行为之合法性，因法院无权对该行政行为合法性予以审查，上诉人对案涉复议行为所提起之诉讼亦不属于行政诉讼的受案范围。故本案应当裁定驳回上诉人王传军等7人的起诉。一审法院以判决形式驳回诉讼请求不当。 综上所述，原审判决适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省南京市中级人民法院(2017)苏01行初825号行政判决； 二、驳回董中秋、王传军、王广柏、王广春、张同银、王继光、王刚举的起诉。 一审案件受理费50元，由一审法院予以退还上诉人王传军等7人；二审案件受理费50元，由本院退还上诉人王传军等7人。 本裁定为终审裁定。 审判长 陈 迎 审判员 臧 静 审判员 吴晓玲 二〇一九年九月九日 书记员 刘 妍