黑龙江省高级人民法院民 事 判 决 书（2019）黑民终490号上诉人（一审被告）：马迭尔宾馆，住所地哈尔滨市道里区中央大街89号。法定代表人：刘瑞强，总经理。委托诉讼代理人：闫东，黑龙江久通律师事务所律师。委托诉讼代理人：王芝泉，黑龙江久通律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：哈尔滨市自然资源和规划局，住所地哈尔滨市南岗区一曼街173号。法定代表人：李英革，局长。委托诉讼代理人:陈伟，黑龙江佰通律师事务所律师。委托诉讼代理人：王立新，该单位法制处副处长。上诉人马迭尔宾馆因与被上诉人哈尔滨市自然资源和规划局（原哈尔滨市国土资源局）(以下简称市资源局)建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01民初2167号民事判决，向本院提出上诉。本院于2019年7月25日立案后，组成合议庭，以阅卷、法庭调查的方式审理了本案。马迭尔宾馆的委托诉讼代理人闫东、王芝泉，市资源局的委托诉讼代理人陈伟、王立新到庭参加询问。本案现已审理终结。马迭尔宾馆上诉请求：1、依法撤销一审判决并改判；2.本案的上诉费用由被上诉人负担。主要理由为：1.本案应当属于行政诉讼，通过行政程序解决纠纷。被上诉人提供的证据显示，以批复形式确定的马迭尔公司享有该宗土地使用权利和缴纳出让金的义务，此批复行为属于行政管理范畴。根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《土地使用权解释》）第一条的规定，双方没有签订《国有土地使用权出让合同》且司法解释明确规定适用于已签订合同的案件，故本案不适用该司法解释，应属于行政诉讼范畴。2.一审法院认定事实错误，对土地出让金的金额计算不应当以商服用地的土地用途为准。根据《关于分批缴纳所欠土地出让金的请示》，证明该宗土地原本用于引进香格里拉大酒店建设，后又筹建为马迭尔大厦，土地用途已经不再是餐饮业，而是城镇混合住宅用地，按照原来的土地用途确定的价格明显对上诉人不公平。3.一审法院认定事实错误，市资源局没有权利收取滞纳金，且计算数额错误。第一，被上诉人通过诉讼程序主张权利，认为双方是平等的民事主体，双方在2001年11月9日签订的《欠款合同书》中违约责任第一条：“合同到期后，乙方如未能上缴所欠费用造成违约，乙方应按每日万分之二向甲方缴纳滞纳金”。滞纳金是指行政机关对不按期履行金钱给付义务的相对人，课以新的金钱给付义务的方法，目的是促使其尽快履行义务，属于行政强制执行中执行罚的一种具体形式。且滞纳金具有法定性，是由国家法律、法规明文规定的款项。市资源局没有权利向上诉人收取滞纳金。第二、被上诉人主张滞纳金，是行使行政权力的一种体现，应当按照行政诉讼程序解决。第三、一审法院片面否定市资源局的行政主体属性，违反基本事实。第四、即使以违约金的形式向马迭尔宾馆收取，也存在计算上错误的问题。案涉土地已经改变实际用途，土地使用权出让金也应按实际使用用途确定。4.本案存在情势变更，一审法院在采信变更事实的情况下，错误作出判决。1994年3月11日批复时的用途是宾馆，目的是招商引资，后争议土地改变为商住，目的是帮助政府解决招商引资失败引起的拆迁户安置，改变用途应重新确定出让金数额，历史遗留问题至今未解决。由于发生情势变更，以高估争议土地近一倍的价格受让国有土地，明显对上诉人不公平。5.市资源局怠于行使行政权力，致使不能查清案件全部事实，应承担与其过错相应的责任。被上诉人市资源局辩称，一、黑龙江省高级人民法院（2018）黑民终645号民事裁定书已经认定土地使用权出让实际上是法律上一种出让财产的合同行为，国家在行使土地出让行为时，是以土地使用权人的身份出现，其法律地位只是一个民事主体，与土地使用权受让人法律地位完全平等。土地使用权出让是创设土地使用权的民事行为，土地使用权出让合同的订立也是遵循平等自愿有偿的原则，双方形成了国有土地出让权合同的民事法律关系，是双方的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，本案属于民事案件，适用民事诉讼程序进行审理。同时，双方在形成国有土地使用权出让民事法律关系以后，马迭尔宾馆向市资源局交付部分土地出让金，已经实际履行，欠款合同属于双方对于土地出让金等费用如何结算的约定，该约定是双方真实意思表示，不违反法律强制性规定，合法有效。至于马迭尔宾馆主张因发生情势变更需要重新核算地价计算土地出让金的请求因其未在法律规定的除斥期间内向法院申请撤销或变更，应当认定欠款合同及欠据对双方具有法律约束力，马迭尔宾馆应当依照约定履行。二、马迭尔宾馆上诉第二、四项是同一问题，由于案涉土地是协议出让，现该地马迭尔宾馆建设了马迭尔大厦，马迭尔宾馆作为证据提交的土地登记卡显示占用的1000多平方米土地仍为商服，城市房地产管理法第18条规定，上诉人应当向行政管理部门征得同意重新签订合同，但是马迭尔宾馆从未向被上诉人和市规划局申请变更土地用途，也未经过被上诉人和市规划局的审批同意。依据《土地使用权解释》第五条，当事人请求变更土地用途的应当按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地价格。即使马迭尔宾馆要求按照住宅用地价格缴纳土地出让金，也应当按照本案起诉时2016年7月的土地出让金价格计算。西七道街、西八道街是哈尔滨黄金地段，如果按照2016年7月的价格核算，远超出1994年该土地出让当时的拿地价格。因此马迭尔宾馆无权请求按照市资源局作出批复当时来调整土地出让金，同时马迭尔宾馆此前也从未提出该请求，所以上诉人请求重新确定土地出让金标准缺乏事实和法律根据。三、土地使用权出让属于民事法律关系，欠款合同是平等民事主体，上诉人应当履行付款义务并且按照约定承担违约责任，因此，土地使用权出让涉及的滞纳金性质并非行政意义的滞纳金，该约定不违反法律行政法规强制性规定，欠款合同约定按照日万分之二标准缴纳，相当于年利率7.3%，远低于现行最高法院规定的借款利息标准，该标准并不高于合同签订当时的同期贷款基准利率。马迭尔宾馆从未提出调整违约金的标准，应当按照欠款合同约定的违约金计算标准计付违约金。四、市资源局依据欠款合同约定计算的违约金数额准确，并不存在上诉人所称的计算错误。五、自签订欠款合同后，市资源局工作人员每年向马迭尔宾馆催讨土地出让金和违约金，在2015年12月30日哈尔滨日报第一版向马迭尔宾馆发出催缴通知，从双方提交的证据可以看出，近年来马迭尔宾馆向市资源局及市国资委、文旅集团、市政府等多个部门提交多份请示报告，在表明自身经济困难请求缓交和减少数额的同时也表示要努力缴纳，尤其是2015年12月7日向文旅集团报告中请求文旅集团出面协调给予减免。因此并不存在市资源局怠于收款的情况。依据民法通则规定，未授权给公民和法人经营管理的财产不受诉讼时效的限制，土地出让金缴纳后足额缴入国库，市资源局无权处理该笔财产，如不足额缴纳，损失的是国家财产。市资源局向一审法院起诉请求：1.判令马迭尔宾馆向市资源局缴纳土地出让金25,622,169.84元、滞纳金25,126,109.28元（暂计算至2016年5月31日），合计50,748,279.12元;2.判令马迭尔宾馆按照日万分之二的标准给付市资源局自2016年6月1日至实际给付之日的滞纳金；3.判令马迭尔宾馆承担本案诉讼费用。一审法院认定事实如下：1994年3月11日，市资源局给马迭尔宾馆出具的《哈尔滨市规划土地管理局用地的批复》，将位于哈尔滨市道里区西七道街14-48号和西八道街7-35号地段5241平方米国有土地使用权出让给马迭尔宾馆作为综合楼建设使用，马迭尔宾馆应缴纳土地出让金27,422,169.84元。根据时任副市长朱胜文的批示，该项目的土地出让金先交100万元，余款按还款计划执行。该宗土地原计划用于建设香格里拉大酒店，后香格里拉大酒店迁址建设，该宗土地上改造建设为马迭尔大厦。该宗土地交付后，马迭尔宾馆仅在1994年、1996年分两笔缴纳150万元土地出让金。经协商，双方于2001年11月9日签订《欠款合同书》，约定：马迭尔宾馆应于2002年12月还清剩余土地出让金25,922,169.84元；合同到期后，马迭尔宾馆如未能上缴所欠费用造成违约，马迭尔宾馆应按每日万分之二的标准向市资源局缴纳滞纳金。同日，马迭尔宾馆向市资源局出具《欠条》，确认欠缴土地出让金25,922,169.84元，承诺2002年12月还款。2004年9月8日，马迭尔宾馆又缴纳30万元。至此马迭尔宾馆共计缴纳180万元，尚欠土地出让金25,622,169.84元。1998年，为解决马迭尔宾馆及周边地区用电紧张问题，经马迭尔宾馆申请市政府协调从马迭尔宾馆的用地中划拨625.90平方米供哈尔滨电业局用于建设变电所，马迭尔宾馆实际土地使用面积为4670.20平方米。根据市政府协调会议纪要所载内容，涉及建设场地费用的投入及补偿问题，由哈尔滨电业局与马迭尔宾馆协商后签订正式协议，对双方各自将承担的责任予以明确；因变电所用地占用马迭尔宾馆二期工程用地，为补偿马迭尔宾馆对该用地所支出的各项费用，采取“谁用电、谁付费”的原则，由将来使用该变电所的用电单位分担用地费用，否则变电所不予供电。双方按照上述会议纪要精神，于1998年12月9日签订《电力建设协议》，马迭尔宾馆同意在符合规划要求并不影响其整体建筑风格及使用功能的前提下，向哈尔滨电业局提供建设变电所所需用地。该协议约定，因马迭尔宾馆已于1996年即支付了场地的各项费用，时至今日，此黄金地段马迭尔宾馆出让给哈尔滨电业局，使马迭尔宾馆整体效益受到影响，作为补偿哈尔滨电业局同意马迭尔宾馆不分担变电所的占地费；同时考虑土地增值，占地费暂按每平方米1.9万元计算（共计1110万元），待有关部门对此占地费用审计认定后，按审定款额计算；此款按市政府会议纪要精神“由使用该变电所的用电单位分担”，哈尔滨电业局协助收回，并保证对不交上述费用单位，哈尔滨电业局不予供电。2003年10月29日，马迭尔宾馆取得二期综合楼项目的商品房销售许可证。2005年2月28日，马迭尔宾馆向市资源局请示，因商品房积压无法还清市资源局土地出让金，马迭尔宾馆将马迭尔大厦4、5、6、7层一次性转让给案外人李志刚（马迭尔会馆）使用（该部分房产的产权证已办理），本次分割4层建筑面积4265.67平方米，为办理分割土地使用权证现将土地出让金交10万元整，待加大售房力度后，争取三年内将所欠土地出让金分期全部还清。市资源局就分割部分土地出让金进行核算，原出让金单价为5232.24元/平方米，转让给李志刚部分的分摊土地面积为292平方米，市资源局不再向李志刚补收分摊面积的土地出让金。2005年马迭尔宾馆向市政府报告申请调整案涉土地出让价格，以土地出让价格5232.24元/平方米虚高为由请求按照1993年当时市场价格定价。2008年马迭尔宾馆向市资源局、市国资委请示报告上述请求。2015年12月7日，马迭尔宾馆向上级主管单位文旅集团请示，请求协调有关部门研究对马迭尔大厦欠缴土地出让金2592万元给予减免。2015年12月30日，市资源局在哈尔滨日报上刊登《催缴土地出让金通知书》向马迭尔宾馆催收欠缴的土地出让金。一审法院判决认为，黑龙江省高级人民法院（2018）黑民终645号民事裁定书已经认定土地使用权出让是创设土地使用权的一种民事行为，双方当事人间已形成国有土地使用权出让合同的民事法律关系，故本案纠纷属于民事诉讼受案范围应无疑义，理由不再赘述。《欠款合同书》系双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，均应依约履行。马迭尔宾馆主张滞纳金条款无效，因土地使用权出让涉及的滞纳金性质为约定违约金，并非行政法意义上的滞纳金，亦不违反法律法规的强制性规定，对其该项主张不予支持。关于案涉土地是否应当重新确定土地出让金标准的问题。双方为协议出让，案涉土地原计划用于建设香格里拉大酒店，后香格里拉大酒店迁址建设，该宗土地上改建为马迭尔大厦。马迭尔宾馆抗辩主张土地用途由餐饮旅游业变更为城镇混合住宅用地，但其提交的2016年8月18日的土地登记卡显示此时该宗土地性质仍为商服。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。而本案证据显示马迭尔宾馆从未向市资源局申请变更土地用途，更未经过市资源局审批同意，在此前未与市资源局签订书面国有土地使用权出让合同的情况下仍怠于向市资源局提出签订土地使用权出让合同以便重新确定或调整土地使用权出让金。即便案涉土地在实际建设中用途变更为城镇混合住宅用地，亦经过市资源局同意，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条“受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持”之规定，马迭尔宾馆可以请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金，而不能请求按照市资源局作出批复时或者改变土地用途时的市场价格调整土地出让金，马迭尔宾馆在本案中并未提出该请求。故马迭尔宾馆请求重新确定土地出让金标准缺乏事实和法律依据，不予支持。马迭尔宾馆应当按照双方约定价格缴纳土地出让金27,422,169.84元，市资源局多次催缴，现马迭尔宾馆已交付180万，还应当缴纳剩余土地出让金25,622,169.84元。关于哈尔滨电业局从案涉土地中划拨部分土地是否应当扣除相应土地出让金的问题。根据市政府协调会议纪要及《电力建设协议》约定，为补偿马迭尔宾馆对该用地所支出的各项费用，采取“谁用电、谁付费”的原则，由将来使用该变电所的用电单位分担用地费用，占地费暂按每平方米1.9万元计算（共计1110万元），待有关部门对此占地费用审计认定后，按审定款额计算。因此，虽哈尔滨电业局划拨取得该部分土地使用权，但马迭尔宾馆已经取得相应的包含用地费用的补偿，从协议中约定的“此黄金地段马迭尔宾馆出让给哈尔滨电业局”可见，该补偿范围包含但不限于相当土地出让金的权益。故马迭尔宾馆请求扣除相应土地出让金，不予支持。关于市资源局请求马迭尔宾馆给付的滞纳金数额问题。《欠款合同书》约定按照日万分之二的标准缴纳，该标准并未明显高于同期贷款基准利率，且马迭尔宾馆并未提出调整违约金标准，故对此予以认定。双方2001年11月9日签订的《欠款合同书》约定马迭尔宾馆欠缴土地出让金25,922,169.84元,还款期限为2002年12月，马迭尔宾馆又于2004年9月8日缴纳30万元，故截止到2016年5月31日的滞纳金分两段计算：1.以25,922,169.84元为基数计算，自2003年1月1日至2004年9月7日共计615天。每日滞纳金为5184.43元（25,922,169.84元×0.02%），本期间的滞纳金为3,188,424.45元（5184.43元/天×615天）。2.以25,622,169.84元为基数计算，自2004年9月8日至第一次起诉前的2016年5月31日共计4281天。每日滞纳金为5124.43元（25,622,169.84元×0.02%），该期间的滞纳金为21,937,684.83元（5124.43元/天×4281天）。以上合计为25,126,109.28元。市资源局请求2016年6月1日至实际给付之日按照每日万分之二的标准给付滞纳金亦应予支持。综上所述，市资源局的诉讼请求有事实和法律依据，予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第六十条、第一百一十四条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《土地使用权解释》第五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决：一、马迭尔宾馆自本判决生效之日起十日内给付市资源局欠缴的土地出让金25,622,169.84元及滞纳金25,126,109.28元（自2003年1月1日至2016年5月31日按照日万分之二计算），合计50,748,279.12元；二、马迭尔宾馆自本判决生效之日起十日内给付市资源局2016年6月1日至实际给付之日的滞纳金（以欠缴的土地出让金25,622,169.84元为基数按照日万分之二计算）。案件受理费298,325.70元，由马迭尔宾馆负担。本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实一致。二审中，市资源局提供中共哈尔滨市委办公厅、哈尔滨市人民政府办公厅2019年1月11日发布《关于事实意见》的通知（哈办发[2019]1号），原哈尔滨市国土资源局更名为哈尔滨市自然资源和规划局。本院认为，根据当事人的诉辩主张与庭审陈述情况，本案应着重解决以下争议焦点问题：关于本案是否属于民事案件受理范围的问题。根据《土地使用权解释》第一条规定，国有土地使用权出让合同系土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内出让给受让方，受让方支付使用权出让金的协议。该协议应系平等民事主体之间遵循平等自愿原则，签订的具有对等权利义务的民事合同，受民事法律调整与规范。根据《合同法》第三十六条“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立”之规定，市资源局与马迭尔宾馆虽然最初系以批复形式确定的双方权利义务，并未签订书面的土地使用权出让合同，但市资源局已经履行了其主要义务，将案涉出让土地登记在马迭尔宾馆名下，马迭尔宾馆亦因接受出让土地向市资源局交付了部分土地出让金，本案当事人双方之间国有土地使用权出让合同关系依法成立，亦应受《土地使用权解释》的约束。故本案纠纷属于平等民事主体间因合同履行发生的争议，一审法院认定属于民事案件受理范围并无不当。对马迭尔宾馆该项上诉请求，本院不予支持。关于是否应重新确定土地出让金数额的问题。马迭尔宾馆提出因客观情况发生变化，继续履行合同对马迭尔宾馆显失公平，要求重新确定土地使用权出让金。首先，马迭尔宾馆引进外资进行改造扩建，后因香格里拉酒店移址引资未成功而自行建设，该情形并不属于当事人不可预见事件的发生，且马迭尔宾馆并未举示充分证据证明确定土地出让金时存在价格虚高，继续履行合同对其明显不公平或合同目的不能实现，故本案不符合应适用情势变更制度的条件。其次，在双方2011年签订《欠款合同书》时，香格里拉移址建设的客观情况已经发生，马迭尔宾馆也已进行了开发建设工作，马迭尔宾馆并未就该变化及影响要求重新确定土地出让金，而是继续以签订《欠款合同书》的形式与市资源局继续履行合同，并在2005年《关于分批缴纳所欠土地出让金的请示》中请求分割土地使用权证并承诺三年内还清土地出让金，应视为其接受移址建设的变化及引发的影响，并未改变双方继续履行出让合同的合意。最后，虽然马迭尔宾馆主张现土地的实际用途为城镇混合住宅用地，而非商服用地，应重新确定土地出让金，但马迭尔宾馆并未举示证据证明其曾向市资源局申请变更土地用途或就该问题主张调整土地出让金，更没有取得市资源局的同意，不符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定。且即便其现申请调整，根据《土地使用权解释》第五条规定，亦应按照起诉时同种用途的土地出让金标准进行调整，而不能按照当时出让土地时的标准重新确定土地出让金。综上，对马迭尔宾馆调整土地出让金的上诉请求，本院不予支持。关于市资源局是否应收取滞纳金及应收取金额的问题。如前所述，本案系平等民事主体间因履行土地使用权出让合同而引发的纠纷。双方在《欠款合同书》中约定，“乙方如未能上交所欠费用造成违约，乙方应按每万分之二向甲方缴纳滞纳金。”虽然双方在合同的约定中出现了滞纳金这一行政管理范畴的术语，但不能据此改变民事合同的基本属性及双方的权利义务关系。根据文义解释及整体解释原则，应探求双方当事人订立合同的真实意思表示，欠款合同书中的该表述名为滞纳金，实则系对马迭尔宾馆逾期交付土地出让金的违约责任的约定，而非行政责任的承担方式。马迭尔宾馆未按约定交付土地出让金，应按约定承担该项违约责任，一审法院按照双方约定判令马迭尔以每日百分之二的标准承担该项责任并无不当，本院予以维持。关于市资源局是否应承担过错责任的问题。马迭尔宾馆主张市资源局怠于主张权利，但并未提供充分证据予以证实。双方在1994年成立国有土地使用权出让合同关系，并约定按还款计划缴纳土地出让金，后双方于2001年签订欠款合同书，明确还款日期、交付金额及违约责任。根据马迭尔宾馆提交的《关于协调减免马迭尔大厦欠缴土地出让金的请示》，双方就还款问题亦一直进行协商解决。市资源局也对该笔出让金发出催缴通知书，马迭尔宾馆并未举示充分证据证明资源局怠于行使并主张权利，对其该项上诉请求，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费298,325元，由马迭尔宾馆负担。本判决为终审判决。审判长  李维东审判员  李艳梅审判员  安学思二〇一九年九月十六日书记员  孙思宇