广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终110号上诉人（原审被告）：珠海市横琴新区工商行政管理局，住所地：广东省珠海市横琴南角街。法定代表人：吴创伟，局长。委托代理人（应诉负责人）：黄勇，副局长。委托代理人：高涛，广东明门律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：林森松，男。委托代理人：董良刚，广东真灼律师事务所律师。上诉人珠海市横琴新区工商行政管理局（以下简称横琴工商局）与被上诉人林森松不履行工商行政管理法定职责一案，不服珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年8月9日就本案予以法庭调查，上诉人横琴工商局的应诉负责人黄勇及委托代理人高涛，被上诉人林森松的委托代理人董良刚到庭参与了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定的事实2018年6月21日，林森松向横琴工商局提交《请求责令珠海××××投资合伙企业(有限合伙)改正把林森松作为其合伙人的违法企业登记》的申请及书面投诉材料，认为××××合伙企业伪造林森松的签名进行虚假工商登记,违法将林森松作为其合伙人进行企业登记,请求横琴工商局责令其改正,即在横琴工商局的企业登记档案中,将林森松从××××合伙企业的合伙人中删除。横琴工商局于2018年6月22日签收。2018年7月2日，经横琴工商局机关负责人批准，横琴工商局对××××合伙企业涉嫌提交虚假材料取得登记的行为立案调查。2018年7月10日,横琴工商局对林森松进行询问调查，并制作《询问（调查）笔录》。2018年9月29日，横琴工商局认为××××合伙企业涉嫌提交虚假材料案案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定，经横琴工商局机关负责人批准，横琴工商局对该案延长办案期限三十日，自2018年9月29日起至2018年10月28日止。2018年10月26日，横琴工商局作出《珠海市横琴新区工商行政管理局案件审查委员会关于延长案件办理期限的决定》，认为因案情复杂，需延长办理期限，经横琴工商局案件审查委员会表决通过，决定对××××合伙企业涉嫌提交虚假材料案延长办理期限。另查明，横琴工商局在一审开庭审理时述称，林森松申请事项目前处于寻找××××合伙企业合伙人及经办人到横琴工商局接受调查阶段，还未作出处理决定。林森松的一审诉讼请求为：1.判决横琴工商局对林森松于2018年6月21日向横琴工商局提出的《请求责令珠海××××投资合伙企业（有限合伙）改正把林森松作为其合伙人的违法企业登记》的申请，未在法定的期限内履行（或拒绝履行）保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，并不予书面答复的不履行法定职责的行政行为违法；2.判决横琴工商局在限定的期限内，对林森松于2018年6月21日向横琴工商局提出的《请求责令珠海××××投资合伙企业（有限合伙）改正把林森松作为其合伙人的违法企业登记》的申请，履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，作出行政处理，并给予书面答复。一审法院判案理由及结果一审法院认为，本案的争议焦点为横琴工商局处理林森松的申请事项是否超过法定办案期限。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十四条规定：“工商行政管理机关负责人经对案件调查终结报告、核审意见或者听证报告，当事人的陈述、申辩意见，拟作出的行政处罚决定进行审查，根据不同情况分别作出给予行政处罚、销案、不予行政处罚、移送其他机关等处理决定。”第五十七条规定：“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期……”本案中，横琴工商局于2018年6月22日收到林森松的申请后，在2018年7月2日立案并立即开展调查取证活动，期间因案情复杂，分别于2018年9月29日、2018年10月26日经法定程序对办案期限予以延长，在上述程序中较充分履行了行政职责。但横琴工商局在2018年10月26日经集体讨论决定继续延期调查后，直至本案一审开庭审理时近五个月的时间内仍未作出行政处理决定，且横琴工商局称本案案情特别复杂，经工商行政管理机关有关会议集体讨论决定继续延期的，办案期限没有时间限制。一审法院认为，行政机关作出行政行为应遵守法定时限，无法定时限的，则应在合理的时间内及时作出行政行为，此乃行政效率的要求，亦是正当程序应有之义。尽管立法上对有些行政行为作出的期限并无明确规定，但这并不是说这些行政行为就没有任何期限限制，所有的行政行为都要求行政机关不能拖延实施，要本着效率和尊重权利的原则及时处理。诚然，如横琴工商局所述，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》对因案情特别复杂，经工商行政管理机关有关会议集体讨论决定继续延期的案件并未规定明确的延期期限，但并不意味着横琴工商局处理林森松所申请事项的办案期限没有时间限制。横琴工商局仍应当在合理期限内按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十四条之规定作出相应处理决定。另，横琴工商局在延长办案期限后近五个月的时限内仍未作出行政处理决定，亦严重超出了一般人的合理预期。因此，横琴工商局在缺乏正当理由的情况下对林森松申请事项的处理超过法定办案期限，属程序违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决确认横琴工商局对林森松于2018年6月21日提交的《请求责令珠海××××投资合伙企业（有限合伙）改正把林森松作为其合伙人的违法企业登记》之申请，未在法定期限内作出行政处理决定的行为违法；并责令横琴工商局在一审判决生效之日起三十日内对林森松的申请事项作出行政处理决定。一审案件受理费人民币50元，由横琴工商局负担。当事人二审诉辩主张上诉人横琴工商局的上诉请求：1.撤销原审判决；2.依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；3.被上诉人承担本案一、二审的全部诉讼费用。一、上诉人已依法依规履行法定职责，不存在行政不作为。2018年6月22日，上诉人收到被上诉人提交的《请求责令珠海××××投资合伙企业（有限合伙）改正把林森松作为其合伙人的违法企业登记》的申请后，即依法开展了相关工作，为审慎起见，上诉人实施了大量的核查及取证工作：1.2018年7月2日，经负责人批准，上诉人对被上诉人的申请予以立案；2.2018年7月10日，被上诉人到上诉人处接受询问调查，并制作了《询问（调查）笔录》；3.2018年9月12日、9月18日，上诉人电话通知珠海××××投资合伙企业（有限合伙）（以下称“××××”）登记的执行事务合伙人委派代表王某到上诉人处接受调查问询，未果；4.2018年9月29日，因××××案情复杂，经负责人批准，上诉人延长办案期限三十日，自2018年9月29日起至2018年10月28日止；5.2018年10月26日，××××登记的经营者王某到上诉人处接受询问调查，并制作了《询问（调查）笔录》；6.2018年10月26日，经上诉人案件审查委员会表决同意，决定第二次延长××××案的办理期限；7.2019年1月28日、1月30日，上诉人对郭某进行询问调查，并制作了《询问（调查）笔录》；8.2019年1月29日，上诉人对郭某某进行询问调查，并制作了《询问（调查）笔录》；9.2019年3月14日，上诉人对××××的合伙人王某某进行询问调查，并制作了《询问（调查）笔录》；10.2019年5月27日，上诉人向被上诉人寄送《询问通知书》和《限期提供证据材料通知书》；11.2019年5月31日，上诉人对被上诉人的代理律师进行询问调查，并制作了《询问（调查）笔录》。因涉及被上诉人的××××案情特别复杂，为查明被上诉人的申请事项，审慎作出行政决定，上诉人在办理程序上已充分履行了行政职责，不存在行政不作为的情形。二、一审判决有关“上诉人对被上诉人申请事项的处理超过法定办案期限属程序违法的认定”缺乏法律和事实依据。首先，对于“法定”办案期限的理解，该“法”必须是由全国人大常委会制定的“法律”，只有“法律”明确规定的办案期限才能定义为“法定办案期限”，但现行的“法律”对于被上诉人的申请事宜，上诉人需要在多久的期限内作出行政决定并未明确具体的办案期限。在上诉人受理被上诉人的申请，启动立案调查时，只有《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（部门规章，已于2019年4月1日失效，以下称“《行政处罚程序规定》”）第五十七条第一款规定，适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。鉴于此，《行政处罚程序规定》对于第二次延期的办案期限也未作出明确规定。其次，2018年12月21日国家市场监督管理总局令（第2号）公布了《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（以下称《暂行规定》），该规定于2019年4月1日起施行。《暂行规定》第五十七条第一款规定，适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。由于《暂行规定》对于办案期限的延长有了新的规定，上诉人遂于2019年5月31日召开案件审查会议对本案进行集体讨论，决定将该案办案期限明确至2019年6月30日。以上均表明，上诉人的行政行为一直都是在法律、法规、规章许可的范围进行的。但无论是依据之前的《行政处罚程序规定》，还是现在的《暂行规定》，均未对第二次延期的期限作出明确规定，被上诉人主张上诉人严重超过法定办案期限无法律和事实依据。一审判决有关上诉人处理被上诉人的申请事项超过法定办案期限的认定显属错误，理应予以纠正。三、案涉行政决定的办案时间相对较长具有合理性。被上诉人申请事项的诉求为“请求上诉人将被上诉人从××××合伙企业的合伙人中删除”。对此，《行政处罚程序规定》第三条规定，工商行政管理机关实施行政处罚应当遵循以下原则：（一）实施行政处罚必须有法律、法规、规章依据；没有依据的，不得给予行政处罚；（三）实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《行政处罚法》第四条、第五条与《暂行规定》第三条亦规定，行政机关实施行政处罚，应当遵循公正、公开的原则，坚持处罚与教育相结合，做到事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、处罚适当。根据上述规定，行政机关要依法履行职责，在作出行政决定时须做到：查明事实清楚；证据充分；程序合法。就被上诉人的申请事项，上诉人决定立案调查后，已开展了大量的核查、调查工作，但上诉人作为工商行政管理机关，调查渠道和手段有限，且相关当事人不愿积极配合，仍有部分事实有待进一步查清，尚无法作出最终认定，这是导致办案期限相对较长的根本原因。四、一审判决法律依据不足。首先，一审判决认为“…尽管立法上对有些行政行为作出的期限并无明确规定，但这并不是说这些行政行为就没有任何期限限制，所有的行政行为都要求行政机关不能拖延实施，要本着效率和尊重权利的原则及时处理”，并以此为由认定上诉人行为“超出一般人的合理预期”，缺乏法律依据。行政效率固然重要，行政行为相对人的权利也要尊重，但是行政效率应与行政决定的正确性、有效性并存。根据“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，上诉人的行政决定应建立在查明事实的基础上，倘若贸然作出支持或者驳回被上诉人申请的决定，极有可能损害相关当事人的权益，继而引发新的争议，反而不利于问题的妥善解决。为此，上诉人做了前述大量的调查工作，并未故意或者过失拖延。其次，关于“合理期限”及“一般人的合理预期”的考量，要参照公民权益可能受损的程度，例如涉及公民生命权、财产权亟待公权力保障的，需要行政机关即时履行职责。而在本案中，被上诉人的权益并非属于需要行政机关及时或尽快履行职责的范围，被上诉人也并没有举证证明上诉人的延期对其具体权益的损害。诚然，上诉人在第一次延长办案期限后，在较长的期限内未能作出决定，但根据上诉人在二审中提交的证据显示，上诉人一直都在开展调查核实工作。基于此，有关“合理期限”的评判，尤其是“合理性”的评判应以案件事实和证据是否已达到认定标准为根本，而不仅仅是相对人的合理预期。因此，一审判决有关“合理期限”、“一般人的合理预期”的认定有失偏颇。被上诉人林森松未提交书面答辩状，但在法庭调查上称林森松投诉虚假登记案属于简单的案子，根据上诉人的处理来看也是简单的，上诉人在对林森松的笔迹进行鉴定后，最后的鉴定结论是林森松在工商登记中的文件签名都是虚假的，根据这个上诉人就可以做出处理了，调查利害关系人是没有必要的，他们不可能承认侵权事实，特别是林森松起诉之后上诉人所进行的调查工作所做的询问笔录，并没有对上诉人作出的决定有任何的帮助，可能正好相反，但是上诉人仍然作出驳回投诉人的投诉的决定。上诉人后面做的工作完全可以在90天内完成，延长期限可以做的但没做。在法律法规规章对办案期限没有规定的情况下，应有一个公众合理期限，办案机关不能无限期的拖延，如果无限期的拖延会形成违法侵权行为变相的得逞，迟来的正义非正义，如果实体公正但程序不公正没有意义。法律不可能事先规定好将来的方方面面，更不用说法律没有规定，没有规定就需要法官自由裁量。二审查明的事实上诉人横琴工商局在二审中提交25份新证据：证据1.致林森松的询问通知书；证据2.林森松身份证复印件；证据3.致王某的询问通知书；证据4.王某的身份证复印件；证据5.王某的询问（调查）笔录；证据6.珠海××××投资合伙企业（有限合伙）营业执照；证据7.珠海××××投资合伙企业（有限合伙）××××·××私募股权投资基金认购合同；证据8.有限合伙人信息登记表；证据9.珠海××××投资合伙企业（有限合伙）××××·××私募股权投资合伙企业出资额确认书；证据10.致郭某的询问通知书；证据11.郭某的身份证复印件；证据12.郭某的询问（调查）笔录；证据13.致郭某某的询问通知书；证据14.郭某某的身份证复印件；证据15.郭某某的询问（调查）笔录；证据16.致王某某的询问通知书；证据17.王某某的身份证复印件；证据18.王某某的询问（调查）笔录；证据19.致林森松委托代理人董某的询问通知书；证据20.授权委托书、董某身份证复印件、律师执业证复印件；证据21.董某的询问（调查）笔录；证据22.案件审查会议记录；证据23.《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（2018年12月21日国家市场监督管理总局令第2号公布，2019年4月1日起施行）；证据24.关于林森松投诉举报事项的答复；证据25.EMS快递单及签收记录。证据1-21拟证明第一，因被上诉人提出的有关《请求责令珠海××××投资合伙企业（有限合伙）改正把林森松作为其合伙人的违法企业登记》的申请案情特别复杂，为查明事实，审慎作出行政决定，上诉人实施了大量的核查及取证工作，在办理程序上已充分履行了行政职责，不存在行政不作为的情形；第二，关于“合理期限”及“一般人的合理预期”的考量，应以案件事实和证据是否已达到认定标准为根本，而不仅仅是相对人的合理预期。因此上诉人一直都在开展调查核实工作，审慎核查被上诉人申请事项的情况下，一审判决有关“合理期限”、“一般人的合理预期”的认定有失偏颇。证据22、23拟证明根据现行《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的规定，上诉人于2019年5月31日召开案件审查会议对本案进行集体讨论，决定将该案办案期限明确至2019年6月30日符合程序和期限要求；已失效的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》和现行的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》均未对第二次延期的期限作出明确规定，被上诉人有关上诉人严重超过法定办案期限的主张无法律依据。证据24、25拟证明就被上诉人申请的事项，上诉人已在办案期限内作出答复并送达被上诉人，符合现行法律规定。证据22-25拟证明在一审审理期间就本案争议的事实和焦点，相应的法律法规也就是部门规章发生了变更，上诉人根据新实行的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》对本案的期限进行了明确，并在法定的期限内对被上诉人的申请事项作出了最终的决定，符合现行法规的规定。被上诉人林森松质证认为，上诉人横琴工商局提交的证据都不是新证据，只认可证据的真实性，不认可其他方面。证据22不能证明未超期怠慢履行职责的事实。本院认为，横琴工商局提交的证据1—证据21并非新证据，且与本案争点无关联性，不予采信；证据23系部门规章，并非证据，证据22、24、25为新证据，符合证据的关联性、客观性、合法性，予以采信。据此及二审法庭调查，本院认定如下事实：横琴工商局于2018年10月26日作出的《珠海市横琴新区工商行政管理局案件审查委员会关于延长案件办理期限的决定》，未告知林森松。2019年5月31日，横琴工商局召开案件审查会议，经集体讨论，决定将该案办案期限明确至2019年6月30日；该决定亦未告知林森松。2019年6月24日，横琴工商局做出《关于林森松投诉举报事项的答复》称珠海××××投资合伙企业(有限合伙)涉嫌提交虚假材料取得商事登记违法事实不成立，予以结案。同月26日，横琴工商局送达该答复。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。本院判案理由及结果本案争点在于，横琴工商局的办案期限是否合法。本院认为，横琴工商局的办案期限违法。上诉人横琴工商局上诉理由没有超出一审判决关于正当程序原则之时限评判，且一审判决关于横琴工商局程序违法的释法说理并无不当，本院不再重复说理。本院还应释明的是，横琴工商局2018年10月26日决定延期结案既未确定具体期限，也未将该决定告知行政相对人；2019年5月31关于明确办案期限的决定，亦未告知林森松。前述情形，也不符合正当程序原则关于时限或告知义务的要求，需横琴工商局在今后的执法工作中加以改进。一审判决确认横琴工商局行政程序违法，并责令横琴工商局在一审判决生效之日起三十日内对林森松的申请事项作出行政处理决定，本院本应全部予以维持，但是，基于横琴工商局在诉讼期间就林森松投诉举报事项已结案，本院无须再行维持原判第二项。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法；横琴工商局上诉请求缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市横琴新区工商行政管理局负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年九月三十日书记员 刘 敏