浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终1298号上诉人（原审原告）谢作成，男，汉族，1968年1月15日出生，住浙江省苍南县。委托代理人纪召兵，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苍南县人民政府，住所地浙江省温州市苍南县灵溪镇人民大道555号。法定代表人郑建忠，县长。委托代理人陈锡文，苍南县人民政府工作人员。委托代理人林礼涨，浙江望舟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苍南县自然资源和规划局，住所地浙江省温州市苍南县玉苍路38号。法定代表人陈世猛，局长。出庭负责人陈守喜，副局长。委托代理人陈立启、卢小静，浙江正昌律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苍南县综合行政执法局，住所地浙江省温州市苍南县山前路38号。法定代表人徐明华，局长。出庭负责人董文献，副局长。委托代理人陈立启、卢小静，浙江正昌律师事务所律师。谢作成诉苍南县人民政府、苍南县自然资源和规划局、苍南县综合行政执法局城建其他行政行为一案，温州市中级人民法院于2019年6月3日作出（2019）浙03行初320号行政裁定。谢作成不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月1日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年8月29日对本案进行了调查、询问。上诉人谢作成及其委托代理人纪召兵，被上诉人苍南县人民政府的委托代理人陈锡文、林礼涨，被上诉人苍南县自然资源和规划局的副局长陈守喜及其委托代理人陈立启，被上诉人苍南县综合行政执法局的副局长董文献及其委托代理人陈立启到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告谢作成有房屋坐落于浙江省温州市苍南县灵溪镇渡龙村591号。2018年12月13日，苍南县城市建设管理办公室、苍南县综合行政执法局和原苍南县国土资源局联合作出编号为0003803的《通知》，内容为：“你户：你（单位或个人）未经批准，擅自在渡龙村建1间2层砖混，已涉嫌违反我国土地管理及城乡规划法律法规的相关规定，依法应当退还非法占用的土地并自行拆除地上建筑物和其他设施。为此，特通知你在2018年12月21日前自行纠正。否则，相关部门将依法予以立案处理。注：本通知系行政指导性行为。”并粘贴在原告上述房屋上。原告不服被诉《通知》，于2018年12月27日向温州市人民政府申请行政复议。温州市人民政府于2019年2月22日作出温政行复〔2018〕189号行政复议决定书，以不属行政复议的受案范围为由，驳回了原告的行政复议申请。原告不服被诉《通知》，提起本案行政诉讼，请求撤销被诉《通知》。另查明，苍南县城市建设管理办公室系苍南县人民政府设立的机构。《苍南县机构改革方案》经浙江省省委、省政府批准，由中国共产党苍南县委、苍南县人民政府组织实施，该方案已明确原苍南县国土资源局不再保留，其相应管理职责由新组建的苍南县自然资源和规划局承担。原审法院认为，本案争议的焦点在于被诉《通知》是否对原告谢作成的权利义务产生实际影响，是否具有行政强制执行力，即是否属于人民法院行政诉讼受案范围。从被诉《通知》内容看，仅告知原告涉案房屋“涉嫌违反我国土地管理及城乡规划法律法规的相关规定”，并没有对涉案房屋是否违反土地管理及城乡规划法律法规作出最终的判断。虽然被诉《通知》载明了建议原告自行纠正的时间，但没有直接设定原告如逾期纠正或不纠正的法律后果，而是告知原告将由相关部门“依法予以立案查处”。由此可知，被诉《通知》没有对原告设定行政法上的权利义务，也不具有强制执行力。被告或其他行政主体并不能直接以被诉《通知》作为实施强制的执行依据。因此，被诉《通知》对原告的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回原告谢作成的起诉。谢作成上诉称：一、被诉《通知》已对上诉人的权利义务产生影响，上诉人提起行政诉讼符合法律规定。可诉的行政行为应当具备四个特征：一是为拥有行政管理职权的组织所实施；二是与行使行政管理职权有关；三是对相对人的权利义务产生实际影响；四是在现实情况下有司法审查的可能性与必要性。涉案《通知》符合上述特征，首先，在主体方面，涉案《通知》是拥有行政职权的被上诉人作出并盖章签发的，符合行政行为的主体要件；其次，在内容方面，被上诉人作出《通知》明确称“已涉嫌违反我国土地管理及城乡规划法律法规的相关规定，依法应当退还非法占用的土地并自行拆除地上建筑物和其他设施”，将涉案房屋初步认定为违法建筑；再次，在后果方面，《通知》将涉案房屋初步认定为违法建筑直接导致涉案房屋的征收补偿安置标准；最后，在必要性方面，该《通知》对上诉人的权利产生了不利影响，只有通过行政诉讼，由法院对《通知》的合法性进行审查，对被上诉人的违法行政行为作出司法审判，上诉人才能有效维护自己的合法权益。故，被上诉人作出的《通知》初步认定为违法建筑，导致了征收部门依据该认定将涉案房屋的土地征收补偿安置标准予以确定，并对上诉人房屋造成没有征收补偿的后续风险，对上诉人的权利义务产生了影响。二、被上诉人无权作出被诉《通知》。被上诉人作出被诉《通知》未经合法调查，对涉案房屋建造来源、建造时间、建设时是否符合城乡规划、是否有建房手续等都未调查清楚，其作出被诉《通知》已严重影响上诉人的知情权、申辩权、监督权等合法权益。另，上诉人苍南县人民政府对于部分始建于92航拍后至98航测图前的房屋已认定后予以补偿安置，却拒绝对涉案房屋予以安置补偿，明显违反公平原则。三、一审法院裁定驳回上诉人的起诉，是对行政行为司法审查权的放弃，客观上造成了行政机关的行政行为处于无监督的真空状态，违反了《最高法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》的规定，不利于社会稳定。本案中，上诉人的合法权益受到被上诉人涉诉行为的侵害，一审法院违反最高院的规定，以上诉人的起诉不符合法定起诉条件为由，裁定驳回上诉人的起诉，是对上诉人诉讼权利的残酷剥夺，所导致的结果极可能是迫使包括上诉人在内的被拆迁人采用无休止的上访、暴力维权等方式解决征收拆迁纠纷，既极大的伤害了司法的公信力，又严重破坏了社会的和谐稳定。综上，一审裁定认定事实不清、适用法律错误，对此裁定应予撤销。请求二审法院撤销原审裁定，责令一审法院继续审理。苍南县人民政府答辩称：三答辩人作出的《通知》，不属于行政诉讼受案范围。三答辩人作出的《通知》非行政处罚，系职能部门立案查处前的行政指导性行为，根据《通知》内容表明，该通知不具有强制执行力，不对上诉人的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，应依法驳回上诉人的起诉。综上，原审法院认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。请求二审法院依法予以维持。苍南县自然资源和规划局在法定期限内未提交答辩意见，在二审调查时答辩称：首先同意苍南县人民政府的答辩意见，其次认为，一、我们认为针对本案的争议焦点，本案被诉通知是否对上诉人的权利义务产生实际影响，我们认为本案被诉通知从内容上看仅仅是告知上诉人涉案房屋是涉嫌违法土管法和城乡规划法相关规定，并没有对涉案房屋是否违反土管法和城乡规划法作出最终判断。二、被诉通知载明了上诉人自行纠正，但没有直接设定逾期纠正或者不纠正的法律后果，二是告诉上诉人后续将由相关部门立案查处，从上述内容看，被诉通知并未设定上诉人的权利义务。而且对违反这种通知上的建议也没有具有强制的执行力。所以我们认为被诉的通知对于上诉人的权利义务是不产生实际影响的。如果后续有行政处罚行为，或者是行政强制行为，上诉人可以依据行政诉讼法的相关规定提起相关诉讼。而本案被诉的通知不符合行政诉讼的受案范围。对于通知不具有可诉性也并不影响上诉人的救济途径。因此，一审的判决事实清楚，适用法律准确，请二审法院依法予以维持，驳回上诉人的上诉请求。苍南县综合行政执法局在法定期限内未提交答辩意见，在二审调查时答辩称与苍南县自然资源和规划局的答辩意见一致。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案系原审裁定以被诉《通知》对上诉人谢作成的权利义务不产生实际影响、不具有可诉性为由驳回谢作成起诉，故本案的审查重点是上诉人提起本案诉讼是否属于人民法院行政诉讼受案范围。经查，被诉《通知》的内容为：“你户：你（单位或个人）未经批准，擅自在渡龙村建1间2层砖混，已涉嫌违反我国土地管理及城乡规划法律法规的相关规定，依法应当退还非法占用的土地并自行拆除地上建筑物和其他设施。为此，特通知你在2018年12月21日前自行纠正。否则，相关部门将依法予以立案处理。注：本通知系行政指导性行为。”从上述《通知》的具体内容来看，虽然认定了上诉人未经批准擅自建房的事实，但并未认定该擅自建设的房屋属于违法建筑的性质，也未载明如不自行纠正将被强制执行的法律后果，仅是表明相关部门将依法予以立案处理。故被诉《通知》属于告知性行为，不具有行政强制性和执行力，对上诉人的权利义务不产生实际影响，故不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审裁定据此驳回上诉人起诉，并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，不予采纳。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  唐维琳审判员  王玉岳审判员  楼缙东二〇一九年九月二日书记员  张 莹