广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终114号上诉人（原审原告）：珠海市斗门区斗门镇金山农庄，住所地：广东省珠海市斗门区斗门镇八甲村东兴队xx（土名）。经营者：邝xx，男，1971年12月11日出生，汉族，住珠海市斗门区，委托诉讼代理人：陈武能，北京陈武能律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区斗门镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区斗门镇斗门大道北100号。法定代表人：罗磊，镇长。行政机关应诉负责人：方汉辉，副镇长。委托诉讼代理人：黄素红，广东中晟律师事务所律师。上诉人斗门区斗门镇金山农庄（以下简称斗门镇金山农庄）与被上诉人珠海市斗门区斗门镇人民政府（以下简称斗门镇政府）城乡规划行政强制以及行政赔偿一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实2012年6月21日，珠海市斗门区斗门镇××甲村经济合作联社与邝xx签订《承包合同书》，珠海市斗门区斗门镇××甲村经济合作联社将位于xx的1.32亩山地发包给邝xx经营种养殖，承包期限为15年，从2012年7月1日起至2027年7月1日止，不得用于非农建设，不得擅自改变承包项目的内容和范围，如需变更须经珠海市斗门区斗门镇××甲村经济合作联社同意，否则作违反合同处理。2012年12月17日，邝xx提出申请，要求在上述承包山地上搭棚养鸡，经珠海市斗门镇政府、珠海市斗门区畜牧兽医局审批同意。2013年4月2日，斗门镇金山农庄登记设立，经营者为邝xx。2018年11月19日，珠海市国土资源局斗门分局作出《关于斗门镇金山农庄用地相关情况的复函》，函复斗门镇政府，该复函载明：一、金山农庄用地总面积1358.36平方米，在《珠海市斗门区土地利用总体规划（2010-2020年）》中耕地（水田）508.41平方米，城乡建设用地844.32平方米，交通水利用地5.63平方米。二、斗门分局未办理过上述用地的农用地转建设用地报批手续。2018年11月28日，珠海市国土资源局作出《责令停止违法行为通知书》，该通知书中载明：经查，斗门镇金山农庄于2018年11月28日在斗门镇××甲村“金山农庄”实施了未经许可，擅自占地建设的违法行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，责令斗门镇金山农庄立即停止违法行为，听候处理。该通知书“当事人签名”处未见斗门区斗门镇金山农庄签名、捺印。2018年11月28日，珠海市国土资源局斗门分局作出珠国土斗所[2018]009号《落实国土资源管理共同责任告知函》，函告斗门镇政府：根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号文）和《违反土地管理行为处分办法》中关于落实国土资源管理共同责任的规定，向斗门镇政府告知邝xx占用位于斗门镇××甲村“金山农庄”约1500平方米的耕地搭建农庄的违法行为，对该土地违法违规行为请按规定进行处理。同日，斗门镇政府作出《限期整改通知》，告知邝xx其在斗门镇××甲村××队xx搭建建筑物用于经营餐饮，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的第一条的相关规定。责令邝xx自收到该通知之日起5日内对搭建的建筑物进行整改拆除，恢复土地原貌。否则，斗门镇政府将依据《珠海市建立土地执法共同责任制度的规定》（珠府办[2019]128号）第十条的相关规定，组织执法中队、国土等相关部门对上述违法建筑物进行强制拆除。该通知落款处有邝xx签名。2018年12月10日、11日、26日，斗门镇政府拆除了斗门镇金山农庄位于斗门区××甲村××队xx的建筑物。斗门镇金山农庄当庭陈述：斗门镇政府把拆除的建筑物的所有建筑材料都放置在原地，挖起并运走了筑建物的水泥地，把设备设施拉到其他地方存放；其申请搭建的是农用设施搭棚养鸡，审批通过村委加意见同意搭建，农业局审批。其就是将原用来养鸡的棚直接申请作餐厅，八甲村向其出具证明。规划部门没有报批，后来就到工商、卫生部门申请。鸡棚是2012年搭建，2013年转作餐厅使用。斗门镇金山农庄的一审诉求为：1、确认珠海市斗门镇政府于2018年12月10日、11日、26日三次强行拆除斗门镇金山农庄位于广东省珠海市××区××甲村××队大××区××农庄的拆迁行为违章；2、责令斗门镇政府因违章拆除斗门镇金山农庄而赔偿其经济损失人民币6,634,561元(包括建筑、平土、筑基、农庄房屋装修及餐厅设施设备损失、租金、员工遣散费、期待未来经营收入损失等)；3、斗门镇政府承担本案所有诉讼费用。原审法院判案理由及结果一、关于斗门镇政府拆除涉案建筑物是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式，当事人依法享有陈述权和申辩权，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址、强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，斗门镇政府于2018年11月28日作出《限期整改通知》，但在实施拆除行为前，没有书面催告斗门镇金山农庄履行义务，亦没有作出书面的行政强制执行决定送达给斗门镇金山农庄，故斗门镇政府的行政强制执行程序违法。二、关于斗门镇政府是否应赔偿斗门镇金山农庄的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，斗门镇金山农庄在位于斗门区××甲村××队xx的地块上搭建涉案建筑物，未取得相关报建手续，属违章建筑。斗门镇政府在拆除涉案违章建筑物后，将建筑材料放置原地，同时将斗门镇金山农庄的设施设备运送到其他地方存放保管，未使斗门镇金山农庄的合法财产遭受损失，斗门镇政府的拆除行为未侵犯斗门镇金山农庄的合法权益，斗门镇金山农庄要求赔偿，于法无据。因此，斗门镇政府拆除涉案违章建筑物，程序违法。斗门镇金山农庄诉请要求珠海市斗门镇政府赔偿其损失，理由不能成立，原审法院不予支持。遂依法判决：一、确认斗门镇政府拆除斗门镇金山农庄的行为违法；二、驳回斗门镇金山农庄的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由斗门镇政府负担。当事人二审诉辩主张上诉人斗门镇金山农庄的上诉请求为：1.撤销原审判决第二项内容，即“驳回斗门镇金山农庄的其他诉讼请求”部分的内容；2.改判支持上诉人在一审中提出的第二项诉讼请求，即“责令斗门镇政府因违章拆除斗门镇金山农庄而赔偿经济损失人民币6636561元（包括建筑、平土、筑基、农庄房屋装修及餐厅设施设备损失、租金、员工遣散费、期待未来经营收入损失等）”；3.判令被上诉人斗门镇政府承担本案二审的诉讼费用。其理由如下：首先，原审法院认定被上诉人斗门镇政府的拆除行为违法，是正确的。其次，原审判决认定被上诉人违法而不给予上诉人赔偿的说法是完全错误的，是违法的。其一，上诉人的土地和临时建筑是通过合法程序而来的，不是违章建筑，应受法律保护。具体事实和理由见一审的诉状和证据材料。其二，原审判决关于斗门镇政府的违法拆除行为未侵犯上诉人合法权益的评断错误。因为被拆除的材料和用品，不是完整的东西，已经完全没有使用功能，原审判决认为斗门镇政府将拆除后的建筑材料以及设施设备放在原地就等于上诉人的财产没有遭受损失是缺乏逻辑的，是荒唐的，违反经济学的基本常识。其三，侵权必须要求承担法律责任，包括刑事和民事责任是理所当然的。既然认定被上诉人强拆上诉人的农庄是事实，其行为是违法的，怎么不赔偿上诉人分文？原审判决自相矛盾。上诉人在本案的违法强制拆除中造成经济损失600多万是铁的事实，原审判决驳回上诉人要求被上诉人赔偿6634561元的经济损失是毫无道理的。希望二审法院予以纠正，支持上诉人的请求。被上诉人斗门镇政府答辩称：涉案建筑物并未取得合法手续，属违章建筑。设施农用地的申请及营业执照的办理，并不能作为上诉人在涉案土地上搭建建筑物的合法依据。因此，上诉人未办理设施农用地的用地审批手续，也未办理建设规划许可手续，其在涉案承包土地上搭建建筑物、用于商业经营违反了《中华人民共和国土地管理法》及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的相关规定，原审判决认定上诉人在涉案土地上搭建的涉案建筑物属违章建筑正确。原审判决认定斗门镇政府的拆除行为未侵犯上诉人的合法权益属认定事实清楚、适用法律正确。被拆除的涉案违章建筑物及上诉人的经营损失等均不属于上诉人的合法权益，斗门镇政府的强制拆除行为并未侵害上诉人的合法权益，上诉人理应自行承担其违法搭建行为所造成的后果。上诉人的上诉理由没有任何事实依据和法律依据，请二审法院驳回上诉人的全部上诉请求。二审查明的事实二审期间，双方当事人均未提交新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，本案双方争议的核心问题是被上诉人斗门镇政府违法拆除涉案建筑物是否应当赔偿上诉人斗门镇金山农庄经济损失的问题。上诉人搭建的涉案被拆除建筑物，未经土地及规划行政主管部门审批，属于违章建筑物。本案中，上诉人向斗门镇××甲村经济合作联社承包的土地，在承包合同中已经明确为种养殖的农用地，并明确约定不得用于非农建设，不得擅自改变承包项目的内容、范围。上诉人未向土地行政主管部门申请将涉案农用地转为建设用地并获得批准的情况下，在农用地搭建农庄等建筑物的行为，违反了土地以及规划行政管理方面的法律法规。原审判决关于涉案被拆除的建筑物属于违章建筑物的认定正确，本院认同。被上诉人拆除涉案违章建筑物的行为没有损害上诉人的合法权益，上诉人就涉案违章建筑物被拆除请求行政赔偿缺乏事实依据和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织，认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国国家赔偿法》第七条：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”前述有关行政赔偿的法律条文明确规定，只有合法权益受到侵害的情形才能申请行政赔偿。本案中，被上诉人在拆除涉案违章建筑物时，通知了上诉人来到拆除现场；建筑物拆除后，将建筑材料放置在原地，并将建筑物内的设备设施运送至其他地方存放保管。因此，被上诉人的拆除行为没有侵害上诉人的合法权益，上诉人请求行政赔偿，没有事实依据和法律依据。应当指出，原审判决确认被上诉人拆除涉案违章建筑物的行为违法，是指被上诉人的行政强制执行行为程序违法，并不是确认上诉人的涉案被拆除建筑物为合法建筑物。上诉人请求赔偿的违章建筑物，不属于行政赔偿中“公民、法人及其他组织的合法权益”范围，上诉人的诉请于法无据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人斗门区斗门镇金山农庄负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年九月三十日书记员 王 嘉