贵州省六盘水市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔02行终151号上诉人（原审原告）盘州市竹海镇石门坎村第四村民组，住所地：盘州市竹海镇石门坎村四组。负责人王光陆，男，1965年6月22日生，汉族，住贵州省盘州市，系该组组长。被上诉人（原审被告）盘州市竹海镇人民政府，住所地：贵州省盘州市竹海镇老厂居委会。统一社会信用代码：115202020094657877。法定代表人许岚，男，系该镇镇长。原审第三人阳本珍，女，1943年3月6日生，汉族，住贵州省盘州市。原审第三人王光国，男，1972年6月10日生，汉族，住贵州省盘州市。原审第三人王光书，男，1974年12月6日生，汉族，住贵州省盘州市。原审第三人王光红，男，1982年4月1日生，汉族，住贵州省盘州市。上诉人盘州市竹海镇石门坎村第四村民组（以下简称石门坎村四组）因与被上诉人盘州市竹海镇人民政府（以下简称竹海镇政府）及原审第三人阳本珍、王光国、王光书、王光红土地行政登记一案，不服贵州省水城县人民法院（2019）黔0221行初4号行政判决，向一审法院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，王文凤和妻子周氏系盘州市竹海镇石门坎村四组五保户，无儿无女。1986年8月20日，因王文凤和王周氏无人赡养，原盘县特区老厂镇人民政府经协调作出《关于解决石门村第四组五保户王文凤和妻子周氏二老的处理意见》，处理如下：1、从1986年7月16日（古历）王文凤和妻子周氏二老由林场王启彬等护理；2、五保户的遗产由管理的人（王启彬）等人享受（牛、马、猪、羊、住房、林木、生活用具等）；3、户口迁移由天桥生产队办理到熟克林场。宅基地、园子、责任地、自留山由林场王启彬等管理，所有权属于集体；4、负责生养死葬。该处理意见上有石门坎村四组队长、会计及20多名村民代表的签字及捺印。1986年，王启要将王文凤和周氏接到家中赡养，直至1995年二人去世。1998年9月18日，原盘县老厂镇人民政府（现盘州市竹海镇人民政府）根据盘县老厂镇石门坎村村民委员会与王启要签订的《土地承包合同书》向王启要颁发了NO：207林001《土地承包经营权证书》，将白坟坪子、大沟头地块登记在王启要名下。原告不服，于2018年9月12日向一审法院提起行政诉讼，因王启要已于2017年9月13日去世，故原告申请撤回起诉，一审法院予以准许。另查明，原告在庭审中陈述于2018年9月3日才知晓第三人取得NO：207林001《土地承包经营权证书》。一审法院认为，第三人阳本珍、王光国、王光红经一审法院合法传唤未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，原告起诉撤销的NO：207林001《土地承包经营权证书》系1998年9月18日颁发，因被告未提供证据证实原告知道涉案土地承包经营权证书的时间，而原告在庭审中陈述于2018年9月3日才知晓第三人取得了涉案土地承包经营权证书，故被告辩称原告的起诉超过法定起诉期限，一审法院不予采纳。根据1997年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条第（四）项“延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”之规定，被告盘州市竹海镇人民政府有颁发土地承包经营权证的法定职责。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；……”、第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”的规定，农村土地属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包。本案中，王文凤和妻子周氏系盘州市竹海镇石门坎村四组五保户，无儿无女，由第三人王光书之父王启要进行生养死葬，在王文凤和周氏去世后，盘州市竹海镇石门坎村有权将王文凤和周氏的承包地发包给本村的村民王启要。被告盘州市竹海镇人民政府根据盘县老厂镇石门坎村村民委员会与王启要签订的《土地承包合同书》向王启要颁发了NO：207林001《土地承包经营权证书》，并无不当。原告的诉讼请求，无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告盘州市竹海镇石门坎村第四村民组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告盘州市竹海镇石门坎村第四村民组负担。石门坎村四组上诉请求：一、撤销一审判决，改判撤销1998年9月18日盘县老厂镇人民政府颁发给王启跃的NO：2017林001号《土地承包经营权证书》中白坟子及大沟头两地块（1.8亩，四至界限以土地承包经营权证书记载为准）的土地承包经营权；二、案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一、原判主观认定盘州市竹海镇石门坎村有权将争议地发包给王启跃。《农村土地承包人》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包”，本案争议地第一轮土地承包完全由上诉人议定发包，并非竹海镇石门坎村发包。第二轮土地承包系第一轮承包的延续，也应由上诉人发包，竹海镇石门坎村将上诉人所有的土地发包给第三人的行为系无权发包，是无效的。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定》（中办发［1997］16号）强调：“土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包”，竹海镇石门坎村却将原生产队（石门坎村四组）所有、组民王文凤承包的土地打乱重新发包给非本村民组的第三人，违反了中央政策规定。二、王文凤夫妇去世后无法定继承人，理应由上诉人收回重新发包，且上诉人于1995年已实际收回该土地重新发包给本组村民耕种至今。三、即使竹海镇石门坎村委会有发包权，其发包程序也严重违法。竹海镇石门坎村委会未经过《农村土地承包法》第十八条规定的法定程序，且是将上诉人拥有所有权的争议土地发包该外村民组的第三人，发包行为是无效的。根据无效承包合同颁发的土地承包经营权证书也应撤销。原审判决未体现被上诉人或第三人提交了承包合同书并进行质证，程序违法。原审法院未追加竹海镇石门坎村委会作为第三人参加诉讼，以查清石门坎村委会是否有权发包及发包程序是否合法，这是案涉土地承包经营权证书是否合法的前提，对本案至关重要。四、根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”，即使争议地属于第三人所在的竹海镇石门坎村第十一村民组所有，上诉人已从1995年耕种使用该土地至今，也应确认为上诉人所有。被上诉人竹海镇政府及原审第三人阳本珍、王光国、王光书、王光红未作书面答辩。除一审查明的事实外，二审另查明，上诉人向一审法院提交的起诉状落款日期为2018年11月24日。一审法院《立案审批表》载明收到上诉人起诉状的时间为2019年1月3日。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。上述法律规定的二十年起诉期限是一个绝对的不变期限，不以当事人是否知道或者应当知道行政行为内容作为起算条件，也不适用扣除或者延长的规定。本案中，被诉颁证行为作出的时间是1998年9月18日，上诉人于2019年1月3日向一审法院提起诉讼已经超过法定最长起诉期限。一审受理上诉人的起诉并作出实体判决，适用法律错误，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销贵州省水城县人民法院（2019）黔0221行初4号行政判决；二、驳回盘州市竹海镇石门坎村第四村民组的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还盘州市竹海镇石门坎村第四村民组。本裁定为终审裁定。审判长  何与芹审判员  张 嘉审判员  宋景伟二〇一九年九月十日法官助理敖江书记员陈昱宏附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第八十九条第一款第二项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉。