云南省曲靖市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)云03行初10号原告：王云芬，女，1955年11月20日生，汉族，云南省会泽县人，住会泽县。原告：王云仙，女，1957年3月10日生，汉族，云南省会泽县人，住宣威。原告：王云秀，女，1960年3月20日生，汉族，云南省会泽县人，住会泽县。原告：王芸惠，女，1963年6月6日生，汉族，云南省会泽县人，住会泽县。原告：王云兰，女，1965年5月19日生，汉族，云南省会泽县人，住会泽县。共同委托代理人：张兴国，云南恒志律师事务所律师，特别授权代理。被告：会泽县人民政府。住址地：会泽县古城街道通宝路99号组织机构代码：0516649-2法定代表人：孙荣祥，县长。委托代理人：肖明尧，云南肖明尧律师事务所律师，特别授权代理。被告：曲靖市人民政府。住址地：麒麟区文昌街78号统一社会信用代码：11530300015149916K法定代表人：李石松，市长。委托代理人：张昆利，曲靖市司法局工作人员，特别授权代理。委托代理人：马良红，云南君畅律师事务所律师，特别授权代理。第三人：王顺友，男，1950年12月7日生，汉族，会泽县人，住会泽县。委托代理人：成绍春、刘金凤，云南法闻（会泽）律师事务所律师，特别授权代理。原告王云芬、王云仙、王云秀、王芸惠、王云兰因会泽县人民政府土地确权一案，向本院提起行政诉讼。本院2019年4月1日受理后，依法组成合议庭，于2019年5月15日公开开庭进行审理，原告王云芬、王云仙、王云秀、王芸惠、王云兰及共同委托代理人张兴国，被告会泽县人民政府委托代理人肖明尧，被告曲靖市人民政府委托代理人张昆利、马良红，第三人王顺友及其委托代理人成绍春、刘金凤到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理完毕。原告王云芬、王云仙、王云秀、王芸惠、王云兰诉讼请求：1、撤销会泽县人民政府会政发[2018]37号决定第一、二项，并判决被告会泽县人民政府重新作出行政行为。2、由被告承担诉讼费用。事实与理由：被告会泽县人民政府会政发[2018]37号“关于印发确认会泽县城西直街59号宗地土地使用权决定的通知”认定事实和决定均存在错误，具体理由如下：一、对临西直街的32平方米国有土地使用权不予确认，无法律依据，决定明显错误。1、根据1995年地籍调查表，1996年土地登记审批表（两个表均保管于会泽县国土地资源局）的明确记载，西直街59号国有土地502平方米的使用者是陈有珍，该宗地属一个整体，权属界线清楚，四邻无争议，应予整体确认土地使用权。2、土地位于城市街道规划红线控制范围内，土地使用权有一定限制，例如该土地上建筑不得拆建、翻建，但并不等于该土地不具有使用权，被告以本案中的32平方米土地处于城市街道规划红线范围为由，不予确认使用权，没有任何法律依据。被告对该32平方米不予确权，属变相使该土地使用权消灭，侵犯了原告对该土地的合法使用权。二、老房子三间、佛堂二间占用土地使用确权归王顺友无事实依据，决定明显错误。会泽县人民法院（2012)会民初字第949号民事判决，确定老房子三间、佛堂二间归王顺友所有，但并未明确该房屋占用的138.01平方米土地使用权归王顺友。曲靖市中级人民法院（2013)曲中民终字第141号民事判决书，明确认定西直街59号502平方米土地使用权未予分割，需待确权后另行分割。（2014)曲中法民申字第41号民事裁定书，同样明确认定西直街59号502平方米土地使用权未予分割。被告只依据一审判决，忽视二审、再审判决、裁定，导致认定事实和裁决决定错误。三、被告认定本案宗地面积486.4平方米，与客观事实不符，且证据不足。如前述，本案宗地面积应为502平方米，有地籍调查表、土地登记审批表和土地现状可证实，被告认定本宗地总面积486.4平方米属认定事实错误。被告会泽县人民政府的错误确权决定作出后，第三人及原告均向被告曲靖市人民政府申请行政复议，曲靖市人民政府作出云曲政行复决字[2018]第30号行政复议决定书，于2019年3月13日送达原告。该决定书将原告列为第三人明显错误，并且维持原行政行为明显错误。综上，被告会泽县人民政府将宗地面积502平方米认定为486.4平方米，对法院未明确确定归王顺友的土地使用权确权归王顺友，对临街的32平方米不确认使用权，分别属于行政行为证据不足和适用法律、法规错误的情形，依法应撤销被告的部分行政行为，并判决被告重新作出行政行为。本案虽经曲靖市人民政府行政复议，但仍未纠正原行政行为中存在的错误。为此，原告依照《行政诉讼法》第十二条第（四）项、第十五条第（一）项、第二十六条第二款、第四十九条规定提起诉讼，请依法判决。会泽县人民政府答辩称：一、答辩人作出的《确认会泽县城西直街59号宗地土地使用权决定》中的实测面积是真实、有效的。答辩人在作出会政发[2018]37号决定中认定本案宗地面积为486.4平方米，此面积是由会泽县规划局专业测绘人员测绘确定，原告所述的1995年地籍调查表等的测量结果由于当时的技术条件限制，其测量结果必定没有会泽县规划局于2018年10月25日测量的结果精准。二、答辩人是基于法院生效判决确认的相关事实依法依规作出的确权决定，故答辩人依据此份判决的结果确认老房子三间、佛堂二间占用土地的138.01平方米的国有土地使用权人为第三人王顺友并无任何不当。根据会泽县城市总体规划，本案宗地有32平方米在规划红线内，在作出总体规划前，原告及第三人并未依法取得该32平方米的土地使用权，因此答辩人依法未对这32平方米的土地使用权进行确认是正确的。综上所述，答辩人认为，答辩人作出的确权决定有人民法院的生效判决及实地测绘成果等证据证实，有充分的事实依据及法律依据，故应予维持。答辩事由及请求：曲靖市人民政府答辩表示：一、答辩人的受理程序合法。二、答辩人告知本案五原告以有利害关系的公民作为第三人参加行政复议的行为合法。三、答辩人的延期决定合法。四、答辩人的审查行为合法。五、答辩人的决定程序合法。六、答辩人行政复议决定书的内容和形式以及送达程序合法。上述六个方面充分展示了答辩人复议决定具有合法性，没有侵害原告的任何权益。原告虽然诉称“本案虽经曲靖市人民政府行政复议，但仍未纠正原行政行为中存在的错误”。但因会泽县人民政府的确权决定实施清楚、适用依据正确、内容适当，所以不存在应予纠正的错误，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一）项复议维持是正确的。由于答辩人行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故请求人民法院确认答辩人行政复议决定合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定，并判决驳回原告的诉讼请求。第三人王顺友未作书面答辩。被告会泽县人民政府为证明其作出的《会泽县人民政府关于印发确认会泽县城西直街59号宗地土地使用权决定的通知》的合法性，向本院提交了下列证据材料：一、会泽县人民政府组织机构代码证、法定代表人身份证明书各一份，证明当事人身份适格；二、原告王云芬等五人土地使用确权申请书、（2017）云03号行终判决书，证明会泽县政府作出土地确权是基于王云芬等人的申请及会泽法院作出的生效判决；三、（2012）会民初字第949号民事判决书、（2013）曲中民终字第141号民事判决书、（2014）曲中法民申字第41号民事裁定书，证明949号民事判决书是生效判决，王云芬等人是合法继承人，王顺友应该所有土地使用权；四、曲靖市人民政府（2012）194号文件、会泽县城西直街59号宗地图，证明确认的地块有30余平米在规划的街道的控制范围内；五、《确定土地所有权和使用权的若干规定》，证明土地适用的规章。曲靖市人民政府为证实其作出的复议决定的合法性，向本院提交了下列证据材料：一、《法定代表人身份证明》一份，证明应诉人主体资格；二、《行政复议申请收件回执》、《行政复议案件受理审批表》、《行政复议申请受理通知书》、《EMS特快专递凭证》复印件各一份，证明行政复议程序合法；三、《行政复议被申请人答复通知书》、《EMS特快专递凭证》复印件各一份，证明复议机构依法向申请人送达申请副本并作出答辩的事实；四、《第三人参加行政复议告知书》、五位第三人《身份证》、《授权委托书》、《行政复议文书送达回证》复印件各一份，证明复议机构依法告知对我们手里的行政案件有利害关系的第三人参与行政复议；五、会泽县人民政府《答复意见》、第三人《答辩状》复印件各一份，证明被申请人第三人向我们提交的材料已经收到；六、《曲靖市人民政府行政案件延期审批表》、《行政复议决定延期通知书》、《行政复议文书送达回证》复印件各一份；七、《行政复议相关材料查阅登记表》复印件2份；八、《行政复议决定审批表》、《行政复议决定书》复印件各一份，证明复议机构经集体讨论提出建议，然后作出决议的事实；九、中国邮政国内标收寄《凭证》复印件7份；十、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国土地管理法》相关条文摘抄件，证明行政复议决定合法；十一、最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释。上述证据证明复议决定合法有效。经庭审质证，原告及其委托代理人对证据的三性没有意见。原告及其代理人提出：会泽县政府举的证据，第一、二组没有意见，第三组三性没有意见，但是证明目的根据生效判决王顺友当然取得土地使用权我们不同意；第四组证据，曲靖市政府关于批复会泽县规划文件，具体规划的图纸并不清楚，应该有其他证据予以印证，59号宗地图主体不合法程序不合法，主体应该是国土资源部门，在绘制宗地图过程中应当通知当事人到场，对相关界限进行确认；第五组没有意见。会泽县政府一二组没有意见，第三组证据只能证实老房子三间佛堂两间归王顺友所有，不能证实其它的建筑物及土地属于王顺友及王云仙等姊妹共有；第四组，真实性予以认可，但证明目的不予认可，该文件2012年做出之前原告在作出该文件时早已经建盖了房屋。对市政府的意见第一、二、三、四、五程序性证据都没有意见。原告王云芬、王云仙、王云秀、王芸惠、王云兰提出以下证据材料：一、土地登记审批表；二、地籍调查表，1、2两份表格证明程序合法、数据真实；三、会泽县人民政府关于印发确认会泽县城西直街道59号宗地土地使用权决定的通知；四、曲靖市人民政府云曲政行复决字{2018}第30号行政复议决定书；五、沾益区人民法院（2016）云0328行初26号行政判决书；六、曲靖市中级法院（2017）云03行终26号行政裁定书；七、会泽县人民法院（2012）会民初字第949号民事判决书；八、曲靖市中级人民法院（2014）曲中法民申字第41号民事裁定书；九、曲靖市中级人民法院（2013）曲中民终字第141号民事判决书，7、8、9三份判决书证明本案争议土地面积为502平米，并且该土地使用权未进行分割；十、会泽县房屋修建许可证；十一、会泽县临时建筑许可证，证明土地登记管理部门认可的土地面积是502平方米。经质证，会泽县人民政府提出以下质证意见：12345组真实性没有意见，但是对证明目的：土地502平米有意见，这个只是初查资料，并没有有权机关作出的认定。曲靖市人民政府提出以下质证意见：。123组三性没有意见，但是生效判决，只是一个继承纠纷的生效判决不是土地确权的判决，所以对这些判决我们只是采用了认定的事实部分，土地审批表宗地图地籍调查等真实性我们确认，但是这个不是土地确权实施的调查行为，最终如何登记都必须依据确权才能产生登记，而且这些书证产生的时间都是在确权之前，这个时候对于宗地面积和用途涉及到规划，所以会泽县规划局绘制了作为确权依据的宗地图，这份才与确权有关联，所以原告提出的其他资料与本案确权行为没有关联。第三人及其委托代理人提出以下质证意见：对第一组没有意见，第二组真实性认可，证明目的以王顺友为主，第三组三份判决书与会泽县政府的质证意见一致，第四组地籍调查表土地审批表以王顺友2009年11月24日会泽县土地管理部门已经重新做了地籍调查表给王顺友，以该地籍调查表内容为准，会泽县政府作出的宗地图是一致的；第五组三性都不认可。第三人王顺友提出以下证据材料：一、王顺友身份证复印件一份、二、曲靖市人民政府行政复议鉴定书一份；三、会泽县人民政府关于印发确认会泽县西直街59号宗地土地使用权决定的通知一份，证明本案土地使用权进行确权；四、地籍调查表一份、宗地图一份，证明宗地归王顺友所有以及四至界限；五、曲靖市中级人民法院（2013）曲中民终字第141号民事判决书一份、会泽县人民法院（2012）会民初字第949号民事判决书一份、曲靖市中级人民法院（2014）曲中法民申字第41号民事裁定书一份、1986年5月16号收据一张、收款收据4张、收条2张、收据2张；母亲口述一份；说明一份；邮政EMS快递单一份，证实花园等为王顺友建造归王顺友所有。补充材料：1、王顺友身份证复印件一份；2、曲靖市人民政府云曲政行复决字（2018）第30号行政复议决定书一份；3、地籍调查表一份、宗地图一份；4、曲靖市中级人民法院（2013）曲中民终字第141号民事判决书一份、会泽县人民法院（2012）会民初字第949号民事判决书一份、曲靖市中级人民法院（2014）曲中法民申字第41号民事裁定书一份、1986年5月16日收据一张、收款收据4张、收条11张、收据3张、母亲口述一份、说明一份、邮政EMS快递单一份、租房协议三份；5、会泽县国土资源局文件—会国土资报（2015）16号、会泽县国土资源局关于对王云芬等5人来信来访的情况报告、会泽县国土资源局对王云芬等五人申请土地确权的答复；6、王顺友因安葬父母亲的单据共28张；7、云南明尧律师事务所调查笔录6份共18张，证明万顺友尽到赡养义务。经庭审质证，会泽县人民政府质证意见：三性没有意见，第四组没有意见，第十一组真实性关联性不予认可，第五组真实性没有意见，但证明对象不能证明土地上的建筑物属王顺友合法建盖，第六组真实性关联性都不予认可，安葬母亲与本案无关联性，第七组真实性没意见，但是不能证明是合法建盖的房屋。曲靖市人民政府质证意见：1、2组三性予与认可，第三组有效性已经被新的宗地面积测绘事实所取代，所以第三组宗地图四至界限都应该以新的为主，第四组生效判决，序号四以后的三性都不予认可，本案行政行为的合法而不是财产争议，第五组真实性确认但合法性关联性不认可，国土资源局不属于土地确权机关，第六组三性不予认可，没有必要在生效判决之外提交证据，以生效判决为准。原告及其委托代理人质证意见：证明目的不予认可，其他的同意两个被告质证意见。对市政府证据补充意见：市政府行政复议中本案原告王芸惠本人不应该列为第三人而是申请人。本院认为，被告会泽县人民政府及被告曲靖市人民政府提出的全部证据材料，形式合法，内容真实并与本案的审理对象土地确权行为及复议行为相关联，故可作为本案的有效证据。原告王云芬、王云仙、王云秀、王芸惠、王云兰提出的全部证据材料，形式合法，内容真实并与本案的审理对象土地确权行为及复议行为相关联，故可作为本案的有效证据。第三人王顺友提出一、二、三、四组证据材料及第五组证据材料中的曲靖市中级人民法院（2013）曲中民终字第141号民事判决书一份、会泽县人民法院（2012）会民初字第949号民事判决书一份、曲靖市中级人民法院（2014）曲中法民申字第41号民事裁定书一份，形式合法，内容真实并与本案的审理对象土地确权行为及复议行为相关联，故可作为本案的有效证据；其余证据材料，与本案的审理对象土地确权行为及复议行为不具有关联性，不能作为本案的有效证据。根据本案的有效证据，本院对本案的事实确认如下：第三人王顺友与原告王云芬、王云仙、王云秀、王芸惠、王云兰系兄妹。双方因继承其母亲陈有珍遗留的位于会××县城××土地一宗和房屋产生纠纷。2015年5月12日，王云芬、王云仙、王云秀、王芸惠、王云兰向被告会泽县人民政府申请确认上述争议的502平方米土地权属。会泽县人民政府收到申请后转交会泽县囯土资源局处理。会泽县囯土资源局收到申请后按信访件处理。会泽县国土资源局以会国土资报（2015)16号文件做出书面报告，认为不能确权。会泽县人民政府收到该报告后未作出处理。王云芬、王云仙、王云秀、王芸惠、王云兰不服，向曲靖市沾益区人民法院提起行政诉讼，请求判令会泽县人民政府履行土地确权的法定职责。经审理，曲靖市沾益区人民法院2016年12月25日作出（2016）云0328行初26号判决：一、确认被告会泽县人民政府对原告王云芬、王云仙、王云秀、王芸惠要求确认土地使用权而不履行法定职责的行政行为违法；二、驳回原告王云芬、王云仙、王云秀、王芸惠要求被告会泽县人民政府履行确定土地使用权职责的诉讼请求。宣判后，王云芬、王云仙、王云秀、王芸惠、王云兰不服，向本院提起上诉，经审理，本院2017年5月8日作出（2017）云03行终26号判决：一、维持曲靖市沾益区人民法院（2016）云0328行初26号行政判决第一项即确认被告会泽县人民政府对原告王云芬等五人要求确认土地使用权而不履行法定职责的行政行为违法；二、撤销曲靖市沾益区人民法院（2016)云0328行初26号行政判决第二项；三、责令被上诉人会泽县人民政府依法履行上诉人王云芬等五人与原审第三人王顺友争议的土地使用权确权职责，限于本判决生效后六个月内履行完毕。本院判决生效后，会泽县人民政府于2018年10月25日以会政发[2018]37号会泽县人民政府文件的形式下发了“会泽县人民政府关于印发确认会泽县城西直街59号宗地土地使用权决定的通知”，该通知原文如下：“县国土资源局：根据云南省曲靖市中级人民法院（2017）云03行终26号行政判决由会泽县人民政府履行会泽县城西直街59号宗地土地使用权确权职责。会泽县人民政府安排你局对该宗地土地使用情况进行调查核实。经实地调查，该宗地土地所有权属国家所有，原属王洪兴、陈有珍夫妇管理使用（该二人已先后亡故，该夫妇共生育子女6人：王顺友、王云芬、王云仙、王云秀、王芸惠、王云兰），宗地面积486.4平方米，其中西直街城市道路规划红线内面积32平方米。依据《确定土地所有权和使用权的苦干规定》第二十七条的规定和云南省会泽县人民法院（2012)会民初字第949号民事判决、云南省曲靖市中级人民法院（2014)曲中法民审字第41号民事裁定，确认土地使用权如下：一、该宗地东临西直街属城市街道规划红线内的32平方米国有土地使用权不予确认。二、根据云南省会泽县人民法院（2012)会民初字第949号民事判决“王洪兴、陈有珍的遗产一对花瓶、位于会泽县金钟镇××（××）的货棚边老房子三间、佛堂二间归王顺友所有”。上述房房占用的138.01平方米国有土地使用权人确认为王顺友。三、宗地范围内其它316.39平方米国有土地使用权人确认为王顺友、王云芬、王云仙、王云秀、王芸惠、王云兰。若对本确权决定不服的，自收到本决定之日起60日内向曲靖市人民政府申请行政复议，如对行政复议决定不服，可自收到行政复议决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。”。本案第三人王顺友收到该通知后不服，于2018年12月26日向曲靖市人民政府申请行政复议。2019年3月5日，曲靖市人民政府经复议后作出云曲政复决字[2018]第30号行政复议决定书，该行政复议决定书认为：“1、依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被申请人具有处理土地权属争议的法定职责，被申请人依第三人的申请及曲靖市中级人民法院（2017)云03行终26号行政判决书作出《会泽县人民政府关于印发确认会泽县城西直街59号宗地土地使用权决定的通知》（会政发[2018]37号），符合法律规定。2、会泽县国土资源局对该宗地进行了实地测绘并绘制了宗地图，宗地内32平方米属城市街道规划红线控制范围，有会泽县总体规划及会泽县规划局认可的相关证据材料。3、会泽县人民法院已生效的民事判决书（2012)会民初字第949号确认了位于会泽县金钟镇××（××）的货棚边老房子三间、佛堂二间归申请人所有，故被申请人基于法院生效判决将上述房屋占地面积138.01平方米土地使用权确定给申请人并无不当。4、会泽县城西直街59号宗地系申请人及第三人之父母亲一直管理使用，宗地图显示总面积为486.4平方米，除去规划红线范围内32平方米及法院判决归申请人所有的房屋占地面积138.01平方米外，剩余316.39平方米，因申请人及第三人父母亲均已去世，故土地使用权理应确认给其6名子女，即本案的申请人及第三人。综上所述，被申请人作出的《会泽县人民政府关于印发确认会泽县城西直街59号宗地土地使用权决定的通知》（会政发〔2018〕37号），事实清楚、适用依据正确、内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定：维持《会泽县人民政府关于印发确认会泽县城西直街59号宗地土地使用权决定的通知》（会政发[2018]37号）。原告王顺友不服该复议决定，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和囯土地管理法》第十六条第一、二款关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由县级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，被告会泽县人民政府是处理本案土地使用权争议的合法主体，有权依据相关法律、法规、规章对争议的土地使用权作出决定。根据2010年11月30日修订的《土地权属争议调查处理办法》第23条关于“国土资源行政主管部门对争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则”的规定，先行调解是解决土地权属争议的必经程序，本案，被告会泽县人民政府及其职能部门，在处理本案土地使用权争议案件过程中，没有先行调解，程序不合法。本案，王云芬、王云仙、王云秀、王芸惠、王云兰向被告会泽县人民政府申请确权土地面积为502平方米，但被告会泽县人民政府却只对其中的486.4平方米进行确权，对剩余部分未使用证据作合理认定及说明，故该部分确权事实不清。另外，对“规划红线内的32平方米不作确权”的决定，本院认为，该部分土地一直由土地争议当事人占有使用，因发生争议才申请确权。政府规划在实施时，如确需使用该部分土地，也应依法履行相应的征收、征用手续。被告会泽县人民政府以该部分土地在规划红线内，不作确权的决定，没有法律或法规依据，故该部分确权事实不清。最后，政府的确权决定是针对申请人作出的，本案，被告会泽县人民政府用向县国土资源局“通知”的形式代替向申请人作出的确权决定，形式不合法。被告曲靖市人民政府在复议中，对被告会泽县人民政府的确权决定存在的事实及程序问题未作纠正，复议决定事实不清，适用法律不当。综上，被告会泽县人民政府作出的确权决定，事实不清，程序不合法，应予撤销；复议决定事实不清，适用法律不当，也应予撤销。原告王云芬、王云仙、王云秀、王芸惠、王云兰的诉讼请求成立，本院予以支持。需指出，因在另一案件中，被告会泽县人民政府作出的确权决定已被决定全部撤销，故本案被告会泽县人民政府作出的确权决定，本院也决定全部撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（二）项、第（三)项的规定，判决如下：一、撤销被告会泽县人民政府会政发【2018】37号《会泽县人民政府关于印发确认会泽县城西直街59号宗地土地使用权决定的通知》。二、撤销被告曲靖市人民政府云曲政行复议书【2018】第30号行政复议决定书。三、由被告会泽县人民政府重新依法对申请人作出处理决定。案件受理费50元，由被告会泽县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  孟剑锋审判员  唐 志审判员  唐文兵二〇一九年九月十一日书记员  李淑娟