山西省吕梁市中级人民法院行政裁定书（2019）晋11行初138号原告柴某,男，汉族，住山西省晋中市。委托代理蒋子冬，北京创为律师事务所律师。委托代理人王某，北京创为律师事务所实习律师。被告晋中市榆次区人民政府。法定代表人李某，区长。委托代理人樊某，榆次区征地拆迁服务中心副主任。委托代理人宁某，山西杏梅律师事务所律师。原告柴某诉被告晋中市榆次区人民政府行政强制一案，本院于2019年4月28日立案受理，同年5月9日向被告晋中市榆次区人民政府送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。2018年7月25日本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告及委托代理人蒋子冬、王某，被告晋中市榆次区人民政府的委托代理人樊某、宁某到庭参加了诉讼。被告晋中市榆次区人民政府的负责人因客观原因未出庭应诉，向本院提交书面情况说明。本案现已审理终结。原告起诉的主要事实和理由为，原告与其祖父柴二货、母亲张莲花，共同开发复垦位于××村东侧的耕地共计14.6亩。2018年10月,原告发现复垦土地上杏树被毁坏，遂于2018年10月24日向晋中市公安局榆次分局郭家堡乡派出所报案。2019年1月24日原告从晋中市公安局榆次分局作出的维持不予立案的复议决定书中得知,此次杏树被毁并非个人行为,而是潇河综合治理项目指挥部为了推进潇河流域城市区段综合治理项目所做出，是行政行为。且根据《市政府专题会议纪要》([2018]12号)得知,潇河综合治理项目的征收补偿工作是由晋中市榆次区人民政府包干负责,项目指挥部是其实施单位,故此次杏树被毁行为的法律后果应由晋中市榆次区人民政府承担。被告在对原告地上附着物进行强推前并未向原告下达任何通知,也未对原告进行任何补偿,此次行为没有任何法律依据,是违法行为,给原告造成了重大经济损失。特依法提起诉讼，请求依法确认被告强推原告地上附着物的行为违法;诉讼费由被告承担。原告在诉讼期间提供如下证据：第一组证据1.居民身份证复印件；2.榆次市人民政府关于开发复垦土地有关事项的通知（市政发[1989]20号）；3.关于下发1989年开发复垦耕地补助款的通知（市土字[1990]第07号）、记帐凭单；4.榆次区郭家堡乡直隶庄村委会证明书；5.地面附着物征收补偿评估明细表。证据1－5证明原告具备主体资格。第二组证据6.受案回执；7.晋中市公安局榆次分局复议决定书（刑复字[2019]000001号）。证据6－7证明原告于2019年1月24日知道侵权主体，被告主体适格；8.市政府专题会议纪要（[2018]12号）；9.晋中市潇河流域市区段综合治理项目项目部工作例会记录[（2018）第2次]；10.晋中市潇河流域市区段综合治理项目项目部工作例会记录[（2018）第9次]，反映潇河ppp项目里面涉及的土地征用的问题，土地征用按照法律规定应该由被告行使职权。6－10证据综合证明原告的主体资格适格，潇河综合项目征收工作是由被告包干负责。第三组证据11.杏树被毁坏后照片，证明被告强推原告地上附着物的事实，给原告造成巨大的经济损失。被告晋中市榆次区人民政府辩称，一、根据晋中市公安局榆次分局刑复字[2019]000001号复议决定书及晋中市公安局晋中公（法）刑复字[2019]2号复核决定书查明的事实，对于柴某所遭受的损失，福建路港（集团）有限公司因“在未明确潇河综合治理项目指挥部是否与柴某达成赔偿一致的前提下，便将柴某种植的杏树移走”，其主观上存在疏忽大意的过错，客观上存在“移走杏树给柴某造成损失”的事实，应认定为侵权人。《民法总则》第一百一十七条第二款：“损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿。”《侵权责任法》第三条：“被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任。”因此，原告应依据民事诉讼法的相关规定提起民事侵权之诉，而非确认行政行为违法之诉。二、复议决定书、复核决定书认定的一个事实是“潇河综合治理项目指挥部与柴某对赔偿事宜未达成一致意见”，而不是“答辩人未与柴某达成一致意见”。复议决定书、复核决定书认定的另一个事实是“柴某的损失是福建路港（集团）有限公司移走杏树造成的”，而非“答辩人移走杏树造成的”。对于柴某所遭受的损失，现有证据不但证明不了答辩人在主观上存在过错，也证明不了答辩人在客观上实施过“移走杏树给柴某造成损失”的行为。根据《侵权责任法》第四条、第六条、第二十八条的规定，答辩人不应承担侵权责任，也不应承担行政责任。三、潇河流域市区段综合治理项目是晋中市人民政府的重点工程，市政府授权晋中市规划和城市管理局作为政府方实施主体，即建设单位为晋中市规划和城市管理局（见市政府专题会议纪要[2018]12号文）。潇河综合治理项目指挥部为晋中市规划和城市管理局临时组建机构，为该项目政府方实施单位的派出机构。指挥部下设办公室、工程组、设计组、征收保障组等内设机构（见项目部工作例会记录[2018]第2次文）。榆次区人民政府根据晋中市人民政府的安排，履行协助指挥部对项目所涉及地块进行征收、补偿的工作职责，属内设机构（见市政府专题会议纪要[2018]12号文）。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”答辩人系潇河综合治理项目指挥部的征收保障组，系内设机构，如果确实存在行政侵权行为，原告也应当以组建指挥部的晋中市规划和城市管理局为被告，原告所诉被告主体不适格，应当裁定驳回原告的起诉。被告晋中市榆次区人民政府在法定举证期间提供如下证据：1.晋中市《市政府专题会议纪要》（[2018]12号），证明潇河流域项目的实施主体是晋中市规划和城市管理局，被告只是根据晋中市人民政府的安排，协助潇河综合治理项目指挥部履行所涉及地块的征收补偿工作。2.《晋中市潇河流域市区段综合治理项目项目部工作例会记录》（[2018]第2次），证明潇河综合治理项目指挥部是晋中市规划和城市管理局的临时组建机构、派出机构，指挥部下设办公室、工程组、设计组、征收保障组等内设机构，被告仅仅是作为内设机构履行征收补偿工作。综合两份证据原告认为其杏树被移走是潇河综合治理项目指挥部作出的行政行为，应当以组建该机构的行政机关为被告，原告起诉被告主体不适格。原告对被告的证据质证认为，证据1真实性认可，不认可证明目的，该文件明确规定项目涉及的征收补偿工作由被告实行包干，恰恰证明被告是适格主体，由此可见，被告是征收拆迁的责任主体；被告所述第六款晋中市规划和城市管理局作为实施主体，通过文件可以反映晋中市规划和城市管理局是作为潇河流域市区段综合治理ppp项目主体，负责的是项目的建设，不具备进行征收拆迁的行政职权，而且不论是国有土地还是集体主体，征收的实施主体只能是县级以上人民政府，因此被告是本案适格被告。证据2真实性认可，证明目的不认可。项目部是一个派出机构，内部设立的征收保障组，跟后面征拆组并非同一概念，从理论上讲，征收保障仅仅只能够负责拆迁征收资金的筹集，并不具备进行行政强制的法律职权，被告作为一级人民政府从法律上讲，也不可能是一个临时组建的指挥部的内设机构，它具有对外进行行政强制的行政职权，因此该文件也恰恰能够证明被告应当是本案的适格被告。被告对原告的证据质证认为，证据1－4无异议，证据3仅能证明原告的祖父已领取了复垦补偿款。证据5没有加盖评估公司的公章，真实性不予认可。证据6、7真实性、合法性认可，关联性、证明内容不予认可。该证据仅能证明原告就其杏树被移走的事实进行过报案，其杏树是由施工方福建路港（集团）有限公司移走的。证据8、9真实性、合法性、关联性认可，证明内容不予认可，两份证据恰好能够证明晋中市规划和城市管理局是项目的实施主体，并非本案被告。证据10“三性”、证明目的均不认可，是复印件，不清楚证据来源；该会议纪录提到该地块为涉地村民1986年开荒所的，与原告提交的证据证明提到原告是1989年复垦耕地的内容前后不符，不能作为证据使用。证据11无异议，仅能证明福建路港（集团）有限公司移走了原告的杏树。经庭审质证，被告对原告的证据1-4、6-7、11真实性无异议，与本案事实相关联，本院予以确认。证据5无签章，被告不予认可，不符合证据的“三性”要求，故不予确认。证据10虽为复制件，但从被告开庭之后提交的情况说明,可以确认被告对该证据的真实性是认可的，该证据能够反映案件客观事实，应予确认。证据8、9与被告提供的证据1、2相同，真实性对方均认可，本院予以确认。根据以上确认的有效证据，结合庭审中原告、被告无异议的事实，本院确认如下事实：原告柴某为晋中市榆次区郭家堡乡直隶庄村村民，其家庭开发复垦了位于本村晨辉搅拌站东侧的耕地14.6亩，并在复垦土地上种植了杏树。原告家庭复垦的土地在晋中市××区段综合治理项目范围内。2018年2月1日、2月5日晋中市人民政府专题会议形成会议纪要（[2018]12号），对市城区潇河流域市区段综合治理PPP项目协议涉及有关事宜等问题研究议定：项目涉及的征收补偿工作由晋中市榆次区人民政府实行包干，总费用控制在3亿元以内，在不影响综合治理效果前提下，根据资金上限与项目部共同协商确定拆迁范围，不足部分由晋中市榆次区人民政府承担。会议决定晋中市人民政府授权晋中市规划和城市管理局作为政府方实施主体，在进一步完善项目合同后，与项目单位签约；由晋中市规划和城市管理局负责，严控项目投资，确保项目质量和效果；由晋中市规划和城市管理局负责，加快推进项目涉及的各项前期工作，尽快启动招标程序，确保项目于2018年4月开工。2018年6月14日,晋中市潇河流域市区段综合治理项目项目部工作例会记录记载:项目部为实施单位的派出机构,下设办公室、工程组、设计组、征收保障组等内设机构。2018年10月15日,因潇河流域市区段综合治理项目征收移交工作出现的“杏树林”的土地征用问题，该项目项目部工作例会记录中决定：处理这件事的原则项目公司不与涉地村民交涉，由征拆组与涉地村民直接沟通、协调处理。该地块为开荒所的，按市场价格进行补偿。确实无法沟通，着眼项目建设目标任务，一切以项目进度为重，……。原告家庭复垦的土地地上附着物征收补偿未达成一致意见。之后，潇河流域市区段河道综合治理项目工程建设中，原告家庭复垦土地上种植的杏树被强推。2018年10月25日，晋中市公安局榆次分局郭家堡派出所受理了原告杏村被盗、耕地被毁的报案，经审查，作出不予立案决定。晋中市公安局榆次分局复议认定：由于晋中市潇河流域市区段河道综合治理三期工程建设，施工方福建路港（集团）有限公司在未明确潇河综合治理项目指挥部是否与柴某达成赔偿一致的前提下，将柴某种植的杏树移走，……。晋中市公安局榆次分局复议认为柴某所报案不符合刑事案件立案标准，维持郭家堡派出所作出的不予立案决定。2019年4月3日，晋中市公安局作出复核决定，维持晋中市公安局榆次分局的复议决定。本院认为，原告所诉复垦土地上附着物被强推的事实系发生在晋中市规划和城市管理局实施的项目建设中，综合项目部工作例会记录记载的内容，在补偿与涉地村民无法沟通之下，一切以项目进度为重的处理原则，承建公司的强推行为实质上是为了保障项目部建设工程进度，应当视为项目实施单位晋中市规划和城市管理局的委托，并非平等主体之间基于财产损害产生的民事法律关系，原告向人民法院提起诉讼，属于行政案件受案范围。原告对项目建设中承建公司的强推行为不服提起诉讼，应当以委托的行政机关晋中市规划和城市管理局为被告。根据晋中市人民政府专题会议纪要决定，原告所诉被告晋中市榆次区人民政府在该项目中承担征收补偿工作，与项目建设并非同一事实,属于不同的法律调整范畴。原告所诉行为为行政事实行为，发生在项目建设中，并无证据证明晋中市榆次区人民政府实施了行政强制行为或者有职权委托承建公司实施强制行为，故原告所诉被告晋中市榆次区人民政府主体不适格。经本院释明，原告不同意变更被告，依法应当裁定驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：驳回原告柴某的起诉。案件受理费50元，退还原告柴某。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 李俊泓审 判 员 刘云兰人民陪审员 王智华 二○一九年九月二十九日法官 助理 张二月书 记 员 刘小连书记员刘小连附：本裁定适用的法律依据