河南省濮阳县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0928行初99号原告吴海山，男，1962年8月14日出生，汉族，住濮阳市华龙区。委托代理人宋玉成，北京市中盾律师事务所律师。被告濮阳市自然资源和规划局，住所地濮阳市振兴路南段31号。法定代表人乔小雨，局长。委托代理人曹志宇，该局工作人员。委托代理人王伟杰，河南百特律师事务所律师。原告吴海山不服被告濮阳市自然资源和规划局责令退还非法占用土地告知行为一案，于2019年8月2日向本院提起诉讼。本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月21日公开开庭审理了本案。原告吴海山及其委托代理人宋玉成，被告濮阳市自然资源和规划局的委托代理人曹志宇、王伟杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。濮阳市国土资源局城乡一体化示范区分局于2019年7月25日向许村北街村民委员会送达《责令退还非法占用土地告知书》，内容为：你村村民吴海山、吴市虎、吴市伟、吴市甫、田红军非法占用土地建房，根据调查他们所建房屋均在《濮阳市人民政府关于严禁在濮阳新区起步区内私搭乱建的通告》公告之后建设，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《河南省农村宅基地用地管理办法》第十八条及公告要求，现责令你村三日内将非法占用的集体土地收回，特此告知。原告吴海山诉称：其为濮阳市城乡一体化示范区许村北街第25组的村民。2019年7月25日，被告对许村北街村民委员会作出了《责令退还非法占用土地告知书》，但该告知书却点名原告的房屋为非法占地建造，认为原告的占地行为违反了《土地管理法》第七十七条和《河南省农村宅基地用地管理办法》第十八条的规定，并责令许村北街村民委员会在三日内对原告非法侵占的集体土地收回。原告认为其是房屋下土地的真正权利人和行政相对人，被告作出的行政行为直接指向许村北街村委会，明显不合法，侵害了其合法权益，请求本院依法撤销被告于2019年7月25日作出的《责令退还非法占用土地告知书》。原告向本院提交的证据有《责令退还非法占用土地告知书》，证明被诉行政行为存在。被告濮阳市自然资源和规划局辩称：一、根据濮阳市委办公室《关于授予区政府（管委会）部分规划国土管理职责的通知》（濮办〔2015〕20号），濮阳市人民政府办公室《关于继续授予区政府（管委会）部分规划国土管理职责的通知》（濮政办〔2017〕48号），濮阳市区行政区范围内土地管理职责已下放到各分局管理，案涉行政行为是由濮阳市自然资源和规划局濮阳市城乡一体化示范区分局实施的，示范区分局有独立的人、财、物，具有独立的诉讼主体资格。原告应以示范区分局为被告。二、示范区分局发现辖区内的胡村乡许村村民存在非法占地的情况，依据《土地管理法》第七十七条和《河南省农村宅基地用地管理办法》第十二、十八条的规定，对许村北街村民委员会下达的《责令退还非法占用土地告知书》，示范区分局下达的《责令退还非法占用土地告知书》认定事实清楚，行为合法有效。三、《责令退还非法占用土地告知书》告知的对象是许村北街村民委员会，并不是原告本人；方式为“告知”，而不是处罚决定，原告不是“告知”行为的行政相对人。告知书是让许村北街村民委员会核实相关事实，在许村北街村民委员会核实相关事实时，若原告有异议，可依法申诉和辩解。告知行为不对原告产生直接的法律后果，原告对《责令退还非法占用土地告知书》无权提起行政诉讼，请求本院依法驳回原告的起诉或者诉讼请求。被告向本院提交的证据有：1．濮阳市委办公室《关于授予区政府（管委会）部分规划国土管理职责的通知》（濮办〔2015〕20号），濮阳市人民政府办公室《关于继续授予区政府（管委会）部分规划国土管理职责的通知》（濮政办〔2017〕48号），证明濮阳市区行政区范围内土地管理职责已下放到各分局管理；2.2019年7月15日调查高明福笔录、2019年7月24日调查任建伟笔录、现场照片二份、《濮阳市人民政府关于禁止在濮阳新区起步区内私搭乱建的通知》，证明原告宅基地违法事实；3．《责令退还非法占用土地告知书》，证明告知的对象是许村北街村民委员会。上述证据经庭审质证，原告对被告提交的证据1的证明目的和合法性不认可，认为被告提交的濮政办〔2017〕48号中明确委托授权时间是2年，文件印发之日为2017年7月5日，本案涉诉行政行为作出之日为2019年7月25日，因此该文件不适用于本案。对证据2的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，因询问人的身份、资格、证件等信息被告均没有提交，且被询问人对于询问内容全部都答不清楚或记不得，被告在事实没有调查清楚的情况下就主观地认为原告是非法占地证据不足；对证据3的合法性和证明目的不予认可。被告对原告提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1系政府文件，对其真实性本院予以采信；被告提交的证据2现场照片和政府通知的真实性，本院予以认可。对于调查笔录，综合案件事实予以认定；被告提交的证据3和原告提交的证据均为被诉《责令退还非法占用土地告知书》，两份告知书内容一致，本院对其真实性予以认可。经审理查明，2019年7月25日，濮阳市国土资源局城乡一体化示范区分局向许村北街村民委员会送达了《责令退还非法占用土地告知书》。许村北街村民委员会将《责令退还非法占用土地告知书》加盖许村北街村民委员会公章后送达给原告。原告不服，提起诉讼。另查明，2015年6月9日，中共濮阳市委办公室、濮阳市人民政府办公室下发《关于授予区政府（管委会）部分规划国土管理职责的通知》（濮办〔2015〕20号），授予华龙区政府和开发区、工业园区、市城乡一体化示范区管委会部分规划、国土管理权限，时限为2年。2017年6月30日，濮阳市人民政府办公室下发《关于继续授予区政府（管委会）部分规划国土管理职责的通知》（濮政办〔2017〕48号），市政府决定继续执行濮办〔2015〕20号文件的有关规定。本院认为：一、关于濮阳市自然资源和规划局是否为本案适格被告的问题。《责令退还非法占用土地告知书》加盖的公章虽为“濮阳市国土资源局城乡一体化示范区分局”，但濮阳市国土资源局城乡一体化示范区分局系被告派出机构，且被告提供的两份授权文件明确规定将土地管理职权授权给城乡一体化示范区管委会，而非濮阳市国土资源局城乡一体化示范区分局。按照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。被告主张濮阳市国土资源局城乡一体化示范区分局具有独立的诉讼主体资格，理由不能成立。原告不服濮阳市国土资源局城乡一体化示范区分局作出的《责令退还非法占用土地告知书》，应以濮阳市自然资源和规划局为被告提起诉讼。二、关于《责令退还非法占用土地告知书》是否对原告的权利义务产生实际影响的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但该告知书将原告建房占用土地定性为非法占用土地，并责令村民委员会收回土地，对原告的权利义务可能产生实际影响。原告认为告知书侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。三、关于《责令退还非法占用土地告知书》的合法有效性问题。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《河南省农村宅基地用地管理办法》第十八条的规定作出《责令退还非法占用土地告知书》，但按照上述法律规定，应由县级以上土地管理部门责令违法占用土地行为人退还非法占用的土地，被告依据上述规定责令村民委员会收回非法占用的土地，没有法律依据，且该告知书并未向“违法占用土地行为人”送达，被告亦主张告知行为不对原告产生直接的法律后果，因此，该告知书属无效的行政行为。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款、第九十九条第（二）项之规定，判决如下：确认被告濮阳市自然资源和规划局2019年7月25日作出的《责令退还非法占用土地告知书》无效。案件受理费50元，由被告濮阳市自然资源和规划局承担。如不服本判决，可自接到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状及副本七份，上诉于河南省濮阳市中级人民法院。审 判 长  王丽军审 判 员  张慧艳人民陪审员  王玉星二〇一九年九月二十日书 记 员  曹祺嵩