广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终112号上诉人（原审原告）：珠海三源社投资发展有限公司，住所地：广东省珠海市拱北粤海东路1002号4单元2D房。法定代表人：胡适，总经理。委托诉讼代理人：戴明，北京市中银(珠海)律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘诗妍，北京市中银(珠海)律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：珠海市横琴新区管理委员会综合执法局，住所地：广东省珠海市横琴新区德政街41号。负责人：赵振武，局长。委托诉讼代理人：马志强，工作人员。委托诉讼代理人：陈育娟，广东莱特律师事务所律师。上诉人珠海三源社投资发展有限公司（以下简称三源社公司）与被上诉人珠海市横琴新区管理委员会综合执法局（以下简称横琴执法局）土地行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实2018年7月12日，横琴执法局执法人员经检查发现，三源社公司在横琴新区××北路北侧、××门水道东侧，未经城乡规划主管部门批准擅自搭建临时板房、透水性钢架码头设施。同日，横琴执法局制作了《现场检查（勘验）笔录》，现场检查（勘验）情况：1.执法人员与区规划国土局工作人员、区建设环保局工作人员、珠海市测绘院横琴测绘所测绘员一起对现场进行检查；2.根据粤海渔函[2012]105号《关于珠海横琴岛海域陆域范围的批复》，测绘员根据批复中的《珠海市横琴新区岛岸线坐标表》对海域和陆域的分界进行放点标注，明确该码头所在区域的海域陆域分界；3.码头现场可见一处单层临时板房，一处透水性码头建设，一处浮泵码头，3处砂石物料（堆放高度约5米），7辆工程车停放在堤岸上，105米堤岸被破坏；4.码头的实际经营者三源社公司现场未能提供设置透水性码头设施和临时板房的许可文件；5.测绘员对三源社公司设置的透水性码头设施在陆域部分的面积进行测量，结果见测绘报告；6.执法人员对三源社公司在堤岸上建设的单层临时板房进行测量，面积为122.82平方米；7.执法人员对现场进行拍照取证，并发出《询问通知书》。2018年9月14日，横琴执法局作出珠横新综函〔2018〕1303号《关于确认珠海三源社投资发展有限公司相关临时建设规划报批情况的函》，请珠海市横琴新区管理委员会规划国土局对以下问题予以确认：一、三源社公司在横琴新区××北路北侧、××门水道东侧搭建一处临时板房及一座透水性钢架码头是否在城市、镇规划区域内。根据粤海渔函〔2012〕105号《关于珠海横琴岛海域陆域范围的批复》，该透水性钢架码头有部门在海域范围，海域范围的钢架码头是否在城市、镇规划区域内；二、三源社公司搭建上述临时板房及透水性钢架码头等临时建设行为是否取得城乡规划主管部门的批准。2018年9月27日，珠海市横琴新区管理委员会规划国土局作出珠横新规土函〔2018〕1038号《关于珠海三源社投资发展有限公司相关临时建设规划报批情况的复函》，函复横琴执法局如下：一、根据《珠海市总体规划（2001-2020年）（2015年修订）》，珠海市行政辖区均为城市规划区。二、经核查，来文所述临时板房及透水性钢架码头等临时建（构）筑物未办理相关用地及报建手续。2018年10月10日，横琴执法局作出珠横新综责改〔2018〕2386号《责令改正违法行为通知书》，通知三源社公司：经查，你单位在擅自在横琴新区××北路北侧、××门水道东侧未经许可擅自搭建临时板房、透水性钢架码头设施的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第一款的规定，责令三源社公司：在2018年10月30日前改正违法行为，改正内容和要求如下：自行拆除已搭建的临时板房、透水性钢架码头设施。逾期不改正的，横琴执法局将依法处理。2018年11月13日，横琴执法局作出珠横新综罚决[2018]管021号《行政处罚决定预先告知书》，依法告知三源社公司拟作出行政处罚决定的事实、理由和法律依据，以及三源社公司依法享有的陈述、申辩、要求举行听证的权利。2018年11月20日，横琴执法局作出珠横新综罚决[2018]管021号《行政处罚决定书》，认定三源社公司擅自在横琴新区××北路北侧、××门水道东侧擅自搭建临时板房、透水性钢架码头设施，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（一）项的规定，决定对三源社公司作出如下行政处罚：责令自收到该行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除搭建的临时板房、透水性钢架码头设施。逾期不拆除的，横琴执法局将依法采取强制拆除措施。三源社公司的一审诉求为：撤销横琴执法局作出的珠横新综罚决[2018]管021号《行政处罚决定书》。原审法院判案理由及结果原审法院认为，一、横琴执法局具有作出被诉行政处罚决定的法定职责。《珠海经济特区土地管理条例》第四条第一款规定：“市国土资源行政管理部门是本市土地的行政主管部门（以下简称市土地主管部门），负责全市土地管理工作，组织实施本条例。”《珠海市横琴新区管理委员会综合管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》第二条第（二）项第19目规定：“行使国土资源管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。根据上述规定，横琴执法局具有在横琴新区行使国土资源管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，具有作出被诉行政处罚决定的法定职责。二、横琴执法局作出被诉行政处罚决定认定事实清楚。《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款规定：在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。”本案中，珠海市横琴新区管理委员会规划国土局于2018年9月27日作出珠横新规土函〔2018〕1038号《关于珠海三源社投资发展有限公司相关临时建设规划报批情况的复函》，函复横琴执法局，三源社公司搭建临时板房及透水性钢架码头等临时建（构）筑物未办理相关用地及报建手续，且三源社公司未能提供主管部门的批准文件，因此横琴执法局认定三源公司实施了在横琴新区××北路北侧、××门水道东侧擅自搭建临时板房、透水性钢架码头设施的违法行为，认定事实清楚。三、横琴执法局作出被诉行政处罚决定适用法律正确。《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的。”本案中，三源社公司未经批准擅自搭建临时板房、透水性钢架码头设施，横琴执法局根据上述法律规定，责令三源社公司拆除搭建的临时板房、透水性钢架码头设施，适用法律正确。四、横琴执法局作出被诉行政处罚决定程序合法。横琴执法局在进行现场检查时，依法制作《现场检查（勘验）笔录》；在作出行政处罚决定前，依法告知三源社公司拟作出行政处罚决定的事实、理由和法律依据，以及三源社公司依法享有的救济权利；在作出行政处罚决定后，将决定书送达三源社公司，符合法定程序。横琴执法局作出的珠横新综罚决[2018]管021号《行政处罚决定书》，职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。三源社公司诉请要求撤销横琴执法局作出的涉案决定书，理由不能成立，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回三源社公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由三源社公司负担。当事人二审诉辩主张上诉人三源社公司的上诉请求为：1.判令撤销原审行政判决；2.判令撤销被上诉人作出的珠横新综罚决【2018】管021号《行政处罚决定书》。其理由如下：第2原审法院认为被上诉人作出的被诉行政处罚认定事实清楚，但被上诉人在作出被诉决定时并未查清涉案土地的用地权属、用途情况，原审法院认定有误。目前涉案码头用地属于珠海大横琴股份有限公司（以下简称“大横琴公司”）有效管理，且土地用途也属于码头用地，因此上诉人在涉案土地建设临时码头等并不属于违法建设。大横琴公司委托上海市建纬（深圳）律师事务所向原告发送了律师函【（2018）建深律函字108号）】要求上诉人从涉案码头清退。律师函中明确表明，大横琴公司于2018年5月28日取得横琴新区建设环保局关于岸线使用的批复（珠横新建函【2018】546号）获得涉案码头岸线的合法使用权，于2018年10月18日与横琴新区管委会规划国土局签署《临时使用土地合同》（珠横临2018-25-1）取得涉案土地的合法使用权。根据上诉人与珠海蓝湾建设开发有限公司签订的《码头使用协议》，上诉人从大横琴公司的全资子公司蓝湾公司处取得涉案码头的使用权。据此，涉案码头、土地都已获得合法使用的批复。上述批复文件都在大横琴公司处，因此在被上诉人作出行政处罚决定时上诉人无法提供。但这并不影响上诉人在涉案码头、土地上进行建设都属于合法使用的事实，否则，如果在该码头区域进行建设违反城乡规划，那么横琴新区建设环保局、横琴新区管委会为何会给予大横琴公司上述岸线、土地的合法使用权，且同意在同一位置建设临时码头？而原审法院也认为，因珠海市横琴新区管理委员会规划国土局函复被上诉人认为上诉人未办理相关用地及报建手续、且上诉人未能提供主管部门批准文件，因此被上诉人认定违法行为事实清楚。原审法院该判决仅仅是对被上诉人所述事实的重复，对于上诉人提交的大横琴公司获得岸线合法使用批复一事没有作出任何认定，上诉人在一审中提交的珠横新管函【2018】283号《横琴新区管委会关于横琴新区临时码头项目的批复》中显示的同意临时码头项目、同意临时码头建设采用趸船式或透水构筑物水工结构的内容，事实这些内容就是被上诉人需要的批准文件，证明上诉人没有违反城乡规划法的规定进行违法建设，原审法院对此事实认定错误。第2原审法院对于上诉人提出的被上诉人违反“一事不再罚”原则的主张，未作出任何判断和认定，导致作出的判决认定不清。上诉人在一审起诉时就提出，对于在涉案码头修建钢架码头一事，珠海市交通运输局已于2018年6月27日对同一事项作出了罚款25000元的行政处罚决定（粤珠交罚[2018]06925号行政处罚决定书），上诉人也已缴纳上述罚款。根据我国《行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”被上诉人的行为已违反了行政法中的“一事不再罚”原则，严重侵害了上诉人的合法利益。被上诉人在一审过程中强调，被上诉人之前并未对上诉人或其他人给予罚款的行政处罚，根本不涉及“一事不再罚”原则。在一审法院判决内容中，未对此作出任何回应和认定。上诉人认为，珠海市交通运输局针对上诉人同一行为已作出过责令拆除和罚款的行政处罚，根据我国行政处罚法的精神，不管几个法律规范对上诉人同一违法行为规定了多少不同的处罚，上诉人只能接受一次处罚。“一事不再罚”也主要是针对同一个违法行为有可能涉及几个行政主体的管辖权，或者受多种规范约束，可能造成多头处罚、重复处罚而提出来的。被上诉人横琴执法局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。其理由如下：首先，大横琴公司是否取得涉案临时用地使用权或者其临时码头项目是否得到批准，与上诉人的违法行为认定无关。上诉人未经批准擅自搭建涉案临时建筑已违反《城乡规划法》的规定。大横琴公司于2010年12月28日取得涉案临时用地使用权，至2012年12月28日止。上诉人于2013年12月25日与珠海蓝湾建设开发有限公司签订《码头使用协议》时，大横琴公司或蓝湾建设公司对涉案土地并无合法使用权，更别谈合法搭建临时建筑。退一步说，即便该协议有效，也只限于对涉案土地的使用而不涉及临时建筑的搭建，何况该协议并非行政批准文件，若上诉人搭建临时建筑的仍需依法申请并获批。其次，本案中上诉人自始至终均未能提供搭建涉案临时建筑的批准文件。且区规划国土局也已确认上诉人搭建涉案临时建筑未办理相关用地及报建手续。因此，原审判决认定上诉人行为违法正确，与大横琴公司是否合法取得涉案用地并无关联。最后，被上诉人作出涉案行政处罚决定并不涉及违反“一事不再罚”原则。涉案被诉行政处罚与上诉人提及的珠海市交通运输局于2018年6月27日作出的行政处罚决定（粤珠交罚[2018]06925号）毫无关联，互不交叉。两个行政处罚是针对不同领域上的违法建设作出，珠海市交通运输局的行政处罚是针对水域上的违法建设行为，而涉案的行政处罚是针对陆地上的违法建设行为，两个行政处罚并不重复或重合。此外，被上诉人只是对上诉人作出了涉案被诉行政处罚决定，并未对上诉人给予罚款的行政处罚，根本不涉及违反“一事不再罚”原则。二审查明的事实各方当事人在二审期间未提交新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果被诉珠横新综罚决[2018]管021号行政处罚决定认定的事实清楚，主要证据充分。本案中，上诉人实施了“未经许可在横琴新区××北路北侧、××门水道东侧擅自搭建临时板房，透水性钢架码头设施”的违法行为，不仅有横琴新区规划部门出具的《关于珠海三源社投资发展有限公司相关临时建设规划报批情况的复函》证实，上诉人亦认可其临时性建筑物未能履行报建及审批手续。因此，原审判决关于“被诉行政处罚决定认定事实清楚”的论述正确，本院认同。上诉人提出，被上诉人作出被诉行政处罚决定时未能查清涉案土地的用地权属、用途情况。上诉人主张涉案码头用地属于大横琴公司有效管理，土地用途属于码头用地，故其在涉案土地上建设临时码头等并不属于违法建设。对此，本院认为，涉案土地的所有权人、使用权人是谁，土地用途是否属于码头用地，与上诉人在涉案土地上进行的临时建设行为是否合法，很明显是两个不同的法律问题。依照《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定，上诉人在涉案土地上实施的临时建设行为是否合法，应以其是否向规划主管部门申请并得到批准为判断标准。如前述，上诉人实施“在横琴新区××北路北侧、××门水道东侧擅自搭建临时板房，透水性钢架码头设施”的行为，未经规划主管部门的审批，应属于违法建设行为。原审判决关于上诉人在涉案土地上实施了违法建设行为的认定正确，上诉人的该项上诉理由缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。上诉人提出，本案中被上诉人作出的被诉行政处罚决定与珠海市交通运输局于2018年6月27日作出的粤珠交罚[2018]违06925号行政处罚决定属于对同一事项进行了两次处罚，违反了“一事不再罚”的原则。经查，珠海市交通运输局作出的粤珠交罚[2018]违06925号行政处罚决定，是对上诉人未经批准在水域上建设透水式钢架码头影响交通运输的违法行为作出的罚款和限期自行拆除的行政处罚。本案被诉行政处罚决定则是对上诉人在涉案土地上未经审批进行临时建设的违法行为进行行政处罚。两个行政处罚针对的是上诉人两个不同的违法行为和违法事实，并不是针对上诉人的同一违法行为和违法事实。上诉人关于被诉行政处罚违反“一事不再罚”的上诉理由缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，上诉人的各项上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费人民币50元，由上诉人珠海三源社投资发展有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年九月三十日书记员 王 嘉