湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘07行初158号 原告湖南杨家河生态农业发展有限公司（以下简称杨家河公司），住所地湖南省安乡县深柳镇桃花岭村11组大堤西侧（杨家河芦苇场）。 法定代表人李彩霞，公司董事长。 委托代理人孟凡建，公司股东，代理权限为特别授权代理。 委托代理人张雪莉，北京大成律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被告安乡县人民政府（以下简称安乡县政府），住所地湖南省安乡县深柳镇潺陵路26号。 法定代表人王兆铭，县长。 出庭负责人陈章文，安乡县政府分管农口系统工作负责人。 委托代理人戴红杰，湖南信义律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人刘德惠，湖南信义律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原告杨家河公司诉被告安乡县政府及安乡县水利局、安乡县林业局、安乡县环境保护局政府行政强制一案，于2018年12月26日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。在审理过程中，本院释明安乡县政府为适格被告，安乡县水利局、安乡县林业局、安乡县环境保护局退出本案诉讼。本院于2019年4月26日、5月21日、6月14日分别公开开庭审理了本案，并多次组织协调但未达成协议。本案现已审理终结。 原告杨家河公司诉称，2016年1月1日，原告与安乡县芦苇管理站签订《土地租赁合同》，租赁杨家河芦苇洲5100亩土地用于生态农业项目开发，租赁期限为2016年1月1日至2050年12月31日。合同签订后，原告依据合同约定，投入了3095万元用于项目开发和基础设施建设，投入了1980.5万元的鱼虾螃蟹等水产活体及水稻种，雇佣了当地100多名老百姓从事项目开发。2018年5月，安乡县政府成立杨家河洲湿地非法开（围）垦专项整治领导小组，并于6月28日对原告经营的5100亩鱼塘进行暴力强拆，致鱼塘内排灌设施、电杆电线、活动板房、猪舍等基础设施全部摧毁拆除，原告因此停业。被告的行为属于行政违法行为，侵犯了原告的合法财产权益。请求判决确认被告实施的强制拆除行为违法，并赔偿原告基础设施损失3090万元、鱼虾蟹等水产品损失1980.5万元、合同经营权损失3366万元、停产停业损失354.935万元、临时安置损失200万元，共计8991.435万元。 原告提交了如下证据：1、土地租赁合同及缴纳租赁费的清单；2、《关于对县芦管站杨家河洲限期退养的通知》；3、安乡县芦苇管理站《通知》；4、拆除时现场照片及视频资料；5、谭国太等16人的情况说明材料；6、杨家河公司股东投资情况；7、财产损失资料，包括养殖水产品初步估算情况报告、投入财务明细资料、雇佣村民做工的明细。 被告安乡县政府答辩称，一、强制清除的行政行为事实清楚、程序合法、法律依据充分。一是杨家河公司在经营中存在违法开垦鱼塘、修筑堤坝和其他建筑物的事实；二是组织强制拆除违法建筑前进行了调查、下达了相关法律文书，履行了告知程序；三是依据《安乡县防汛抗旱指挥部清障令》清除杨家河公司的鱼塘行为具有法律依据，符合《中华人民共和国防洪法》第39条、第42条的规定。二、杨家河公司要求赔偿8991.435万元没有事实和法律依据。一是杨家河公司没有提供充足的证据证明8991.435万元的损失实际存在；二是即使有损失，也是因杨家河公司违法河道作业、违法开垦，违法筑堤，先后被安乡县水利局、安乡县林业局、安乡县环保局制止仍未停止违法行为，最后才由安乡县防汛抗旱指挥部下达清障令予以强制拆除，因此其后果应由杨家河公司自行承担。请求人民法院依法驳回杨家河公司的诉讼请求。 安乡县政府提交了以下证据材料：1、安乡县水利工程图及现场照片8张，拟证明原告有围垦河道、修筑堤坝等建筑物阻碍行洪的事实。2、2016年3月16日安乡县水利局的《调查笔录》、2016年3月23日安防停字[2016]第01号《责令停止水事违法行为通知书》、《送达回证》。3、安乡县林业局2016年11月25日对胡鳌的《询问笔录》、《责令改正通知书》、《林业行政处罚决定书》、《送达回证》、2018年5月15日对孟凡建的《询问笔录》。4、安乡县环保局2018年5月9日、6月1日对孟凡建的《询问笔录》、《现场勘查笔录》，拟证明原告具有违法在河道内修筑堤坝、开挖鱼塘、修建建筑物等违法行为。5、《关于对县芦管站杨家河洲限期退养的通知》及《送达回证》。6、安乡县防汛抗旱指挥部安防指（2018）14号文件；7、常德市湿地保护委员会办公室《关于对安乡书院洲国家湿地公园内违规建设问题的督办函》；8、安乡县政府安政函[2018]9号《关于同意强制清除杨家河外洲围垦河道障碍物的批复》、[2018]6号《安乡县防汛抗旱指挥部清障令》及《送达回证》，9、《杨家河洲执法行动工作方案》、《杨家河外洲整治实施方案》；10、安乡县水利局、林业局执法活动照片；11、《中华人民共和国防洪法》第22条、第42条以及《安乡县堤防管养办法》等法律政策依据。 经开庭举证质证，根据当事人质证意见及陈述的案件情况，本院认定如下案件事实： （一）关于杨家河公司租赁经营的事实。 安乡县食品药品工商质量监督管理局2017年12月20日颁发的《营业执照》（副本）载明，杨家河公司于2016年3月3日成立，类型为有限责任公司（自然人投资或控股），经营范围为水产养殖及销售，注册资本20000万元，法定代表人李彩霞，公司股东共7名自然人。2016年1月1日，安乡县芦苇管理站与杨家河公司签订《土地租赁合同》，合同约定，安乡县芦苇管理站将所辖杨家河芦苇场约5100亩芦洲租赁给杨家河公司用于生态农业项目开发建设，租赁期限为35年，从2016年1月1日起至2050年12月31日。合同签订后，杨家河公司即开始土地整治、道路修复、鱼虾蟹养殖、水稻种植等经营活动，至2018年6月28日停止经营活动。根据安乡县芦苇管理站财务股提供的《已收杨家河公司租赁费》清单，从2016年1月25日至2018年8月9日，共分20次收取租赁费5100400元。 （二）关于杨家河公司在经营中是否存在违法开垦鱼塘、修筑堤坝和其他建筑物的事实。 安乡县政府提交了以下证据材料：《安乡县水利工程图》、2018年3月5日由安乡县水利局工作人员拍摄的杨家河外洲围垦现场照片、2016年3月23日安乡县防汛抗旱指挥部向杨家河公司发出的《责令停止水事违法行为通知书》、2016年11月25日安乡县林业局向杨家河公司下达的《责令改正通知书》、2018年6月3日安乡县水利局、安乡县环保局、安乡县林业局对杨家河公司联合作出的《关于对县芦管站杨家河洲限期退养的通知》、对杨家河公司有关人员的询问、调查、现场勘查记录。 经查，安乡县防汛抗旱指挥部作出的《责令停止水事违法行为通知书》，认为杨家河公司擅自在杨家河段洲滩围垦建设，已对周边堤垸防洪安全构成严重威胁，其行为违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条之规定，责令杨家河公司立即停止围垦洲滩行为，并在2016年4月15日前恢复原貌，否则将强制清除。安乡县林业局作出的《责令改正通知书》，要求立即停止开围垦湿地和破坏野生动物主要生息繁衍场所的行为，同时下达《林业行政处罚决定书》，责令于2017年1月25日前恢复原状。安乡县水利局、安乡县环保局、安乡县林业局对杨家河公司联合作出《关于对县芦管站杨家河洲限期退养的通知》，认为杨家河公司在杨家河洲进行生态农业开发的行为违反了《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》的规定，通知务必于6月20前与安乡县芦苇管理站签订退养协议，否则将于6月30日前强制清除。 从上述工程图、照片、行政机关通知书、对杨家河公司工作人员的相关调查材料可以认定，杨家河公司在经营中存在违法开垦鱼塘、修筑堤坝和其他建筑物的事实，且未经过环评、报批报建等手续。 （三）关于安乡县政府组织清除障碍物的事实。 经查，安乡县水利局向安乡县政府报请《关于申请强制清除河道障碍物的请示》，安乡县政府于2018年6月18日作出批复，责成安乡县防汛抗旱指挥部对杨家河公司下达清障令，责令该公司自行停止违法行为并恢复杨家河外洲围垦河道原貌，逾期则强制清除。2018年6月22日，安乡县防汛抗旱指挥部作出（2018）6号《清障令》（以下简称6号清障令），其主要内容为：杨家河公司2016年以来未经水行政主管部门确认并报省级人民政府批准，擅自在安造院南线杨家河外洲围垦河道，进行生态农业开发，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”的规定。依照《中华人民共和国防洪法》第四十二条“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担”的规定，责令杨家河公司停止违法行为，并于2018年6月28日前，自行组织人员将杨家河外洲恢复原状，既不恢复原状也不采取其他补救措施的，指挥部将依法清除阻碍行洪的障碍物。该清障令于2018年6月26日送达，杨家河公司股东孟凡建签收。 2018年6月27日，安乡县杨家河洲湿地非法开（围）垦整治领导小组办公室作出《杨家河洲执法行动工作方案》，决定由安乡县防汛抗旱指挥部对杨家河洲非法围堤实施强制清除行动，并由县长任总指挥，有关人员和部门参与，目标任务是6月28日至29日前彻底清除杨家河外洲违规建设的围堤12公里，高程达水利部门认定的高程点位，并开展生态修复工作，7月15日前全面完成。同日。安乡县水利局作出《杨家河外洲整治实施方案》，明确的任务是拆除矮围堤12公里，矮堤堤面挖至36.00米（吴淞高程），并拆除其他阻水障碍物、构筑物、建筑物。 2018年6月28日，安乡县防汛抗旱指挥部组织了对杨家河洲12公里围堤进行矮堤。2018年7月16日，安乡县水利局就杨家河外洲围堤拆除验收情况进行情况说明：经实地测量，杨家河外洲共拆除围堤长10.88公里，围堤开挖至平均高程36.0米，同时东、西、南各开挖一处长300米、深3米的口子，共计开挖土方量为18.09万方。 （四）关于杨家河公司主张的损失的事实。 杨家河公司为证明投入和损失8991.435万元，提交了以下证据材料：1、安乡县芦苇管理站出具的杨家河公司租赁费清单；2、杨家河公司投资费用明细；3、被告雇佣村民的做工明细（2页）；4、杨家河公司股东投入财务明细（187页），包括股东张红、刘飞耀、孟凡建、廖辉、李彩霞、郭碧武投入费用的情况说明；5、杨家河公司养殖水产品初步估算情况报告；6、固定资产清查评估明细。 经查，1、杨家河公司租赁费清单是由安乡县芦苇管理站财务股出具，双方认可，本院予以采信，证明杨家河公司依据租赁合同约定共支付土地租赁费5100400元；2、《杨家河公司投资费用明细》为表格式机打材料，来源不明，内容不详，本院不予采信；3、被告雇佣村民的做工明细（2页）为手写材料，用工主体不明，记载内容不完整，本院不予采信；4、杨家河公司股东投入财务明细（187页），包括股东张红、刘飞耀、孟凡建、廖辉、李彩霞、郭碧武投入费用的情况说明及有关单据、原杨家河公司法人胡鳌的承诺书。胡鳌于2017年11月22日分别出具承诺书，已收取李彩霞股权转让金390.6万元、郭碧武300万元、张红200万元、周丹50万元、刘飞跃160万元、廖辉399.4万元、孟凡建340万元，总计1840万元，如此巨额款项进行收取，且无银行汇款转款票据，对其真实性本院不予认定。杨家河公司提供的单据中，绝大部分为白纸条和流水记录，在李彩霞提供的单据中，由武某某于2017年10月30日领到了黄志刚鱼池开挖款1056000元，此条具为白纸条，无付款方、无审批、无银行流水。在孟凡建提供的单据中，由武某某于2017年11月30日领到了孟凡建鱼池改造款1316000元，此条具为白纸条，无付款方、无审批、无银行流水。在张红提供的单据中，由武某某于2017年10月18日领到了鱼池改造款653000元，此条具为白纸条，无付款方、无审批、无银行流水。在郭碧武提供的单据中，由武某某于2017年9月29日领到了鱼池推挖款1088500元，此条具为白纸条，无付款方、无审批、无银行流水。李彩霞提交的三份收据，一份支出鱼苗款162万元、一份支出虾苗款30万元、一份支出饲料款275万元，此票具为白纸条，无付款方、无审批、无银行流水。因此，本院对上述单据的真实性不予认定。5、杨家河公司养殖水产品初步估算情况报告。此报告落款为安乡县畜牧兽医水产局水产技术推广站，未加盖公章。安乡县畜牧兽医水产局水产技术推广站不是双方委托的鉴定部门，也不是案件当事人，且安乡县政府不予认可，因此，该报告不能作为认定案件事实的依据。但杨家河公司从事水产养殖基本事实成立，因清障导致导致水产品损失存在，且安乡县畜牧兽医水产局水产技术推广站与芦管站工作人员对水产品进行估算的事实存在，因此，该情况报告作出的初步估算价值16017550元可以作为认定损失的参考依据。6、固定资产-机器设备清查评估明细表。该表由安乡县芦苇管理站与杨家河公司加盖印章认可，总价值5162079元，本院对其材料的真实性予以认可。 本院认为，根据原被告的诉讼主张和代理人的辩论意见，本案争议的焦点是安乡县防汛抗旱指挥部作出的6号清障令认定杨家河公司在生态农业开发生产经营活动中存在违法行为的事实是否清楚、证据是否充分；安乡县政府组织强制拆除行洪障碍物的行为是否符合法律规定；原告请求赔偿8991.435万元是否有事实和法律依据。 一、安乡县防汛抗旱指挥部、安乡县水利局、安乡县林业局、安乡县环保局经过调查、询问有关人员、现场勘查后，分别对其进行了查处，并发出了《责令停止水事违法行为通知书》、《责令改正通知书》、《关于对县芦管站杨家河洲限期退养的通知》、《行政处罚决定书》、6号《清障令》。上述证据材料可以证实，杨家河公司在生态农业开发中，未经水行政主管部门批准、未经过环评、未履行报批报建等手续，存在违法开垦鱼塘、修筑堤坝和其他建筑物的事实。6号《清障令》查明的主要事实清楚，本院对此予以认定。 二、《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。结合本案，杨家河公司违法开垦鱼塘、修筑堤坝和其他建筑物的行为违反了上述规定。 依照《中华人民共和国防洪法》第四十二条“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担”的规定，责令杨家河公司停止违法行为，并于2018年6月28日前，自行组织人员将杨家河外洲恢复原状，既不恢复原状也不采取其他补救措施的，指挥部将依法清除阻碍行洪的障碍物。该清障令于2018年6月26日送达，杨家河公司股东孟凡建签收。但杨家河公司在安乡县政府有关职能部门发出退养通知、行政处罚决定、清障令后，未履行相关义务。在此情形下，安乡县政府组织防汛指挥机构强行清障，符合法律规定。另外，在组织清障行动中，安乡政府成立了指挥部，县长任指挥长，安排相关机关人员参加，因此，县政府是责任主体，是本案适格被告，参与行动的机关不是本案适格被告。 三、《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定，行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。第三十四规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条规定催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，安乡县政府及安乡县防汛指挥部在作出清障令后，没有书面催告杨家河公司履行义务、没有作出行政强制执行决定、没有发布强制拆除公告、没有交代行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，在清障令作出2天后即组织人员实施强制拆除，在执行中又没有制作执行笔录，对财产没有登记造册并进行现场见证、公正，违反了上述法律规定。鉴于强制行为已经实施完毕，程序性事项无可撤销内容，本院对清障令的法律效力予以认可，确认行政强制执行行为程序违法。 四、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…（四）造成财产损害的其他违法行为”。安乡县政府由于违反法定程序组织强制清障，给杨家河公司的财产造成了损失，依法应当予以赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条（八）的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失予以赔偿”。因此，安乡县政府应依法赔偿因强制执行行为给杨家河公司造成的直接损失。 五、直接损失的认定。根据杨家河公司主张的损失的事实和本院查明的损失情况，因清障行为直接造成杨家河公司养殖的水产品损失，造成投入的固定资产包括养殖塘、道路、水电设施、生产设备等毁损，其损失应认定为直接损失。 关于水产品损失。因安乡县政府在组织清障中实施了矮堤、挖口子等行为，导致养殖的水产品损失，其损失是客观存在的。由于实施该行为时，未进行登记造册，损失大小无证据认定。杨家河公司提交的养殖水产品初步估算情况报告，是安乡县畜牧兽医水产局水产技术推广站与芦管站工作人员对水产品进行估算后作出的，该报告是通过现场调查、询问、走访，查阅相关记录，在充分论证的基础上作出的可以作为认定损失的参考依据。鉴于损失确实存在，但无直接证据证实损失大小，现双方又无法提交其他证据，本院依据杨家和公司的陈述、养殖面积、水产品种类和估算情况报告，酌定杨家河公司水产品损失为1200万元。 关于生产性投入损失。《固定资产-机器设备清查评估明细表》是由安乡县芦苇管理站与杨家河公司共同作出，加盖印章认可，总价值5162079元，本院对此予以认定。 关于其他损失。杨家河公司提出的合同经营权损失3366万元、停产停业损失354.935万元、临时安置损失200万元，押金租金损失2366800元、财务成本补偿600万等，不属于直接损失，不属于赔偿范围。杨家河公司提出的与安乡芦管站土地租赁问题，属于民事纠纷，不是本案审理范围。 综上，安乡县政府组织实施的清障行为程序违法，因违法行为造成的直接损失应予赔偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、第七十六条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定，判决如下： 一、确认被告湖南省安乡县政府2018年6月28日组织实施的强制清障行为违法； 二、被告湖南省安乡县政府赔偿原告杨家河公司损失共计17162079元，限本判决生效后30日内履行。 三、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元由被告安乡县政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  王继春 审 判 员  唐招军 人民陪审员  肖胜春 二〇一九年九月二十六日 法官 助理  曾丰琪 书 记 员  杜 玲 附：相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款（一）项行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十四条人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿损失的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。