广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终368号 上诉人（一审原告）李仁海，男，1948年1月16日出生，汉族，住蒙山县。 委托代理人李兆新，男，1978年5月10日出生，住蒙山县。 上诉人（一审原告）覃秀元，女，1953年12月26日出生，汉族，住蒙山县。 委托代理人李仁绍，男，1952年6月26日出生，住蒙山县。 两上诉人共同委托代理人张永宾，广西华桂律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）蒙山县人民政府。住所地：蒙山县蒙山镇五福北路一号。 法定代表人李广勇，该县县长。 委托代理人吴达森，该县林改办工作人员。 委托代理人黄昌富，广西利民律师事务所律师。 一审第三人蒙山县蒙山镇高堆村垌口一村民小组。 诉讼代表人黄达光，该村民小组组长。 上诉人李仁海、覃秀元与被上诉人蒙山县人民政府（以下简称蒙山县政府）及一审第三人蒙山县蒙山镇高堆村垌口一村民小组（以下简称垌口一组）林业行政登记一案，不服梧州市中级人民法院（2018）桂04行初92号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李仁海的委托代理人李兆新、覃秀元的委托代理人李仁绍及其共同委托代理人张永宾，被上诉人蒙山县政府的委托代理人吴达森、黄昌富到庭参加诉讼，一审第三人垌口一组经本院依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，1981年10月9日垌口一队（垌口一组）经各户讨论制定《垌口一队包干到户方案》，该方案第8点载明：山林划分给各户保管，但不能随意砍伐。2009年9月14日，垌口一组对其集体林权进行了摸底调查，根据摸底调查结果，垌口一组集体林地包括：石人岭30.3亩、立里坪116.1亩、手督弯72.4亩，凤四岭91.1亩。2009年9月16日，垌口一组林改工作组将该组的林权现状予以公示。2009年11月22日，垌口一组经集体表决通过《林改方案》，该方案载明“全组的林权状况如下：1、商品林中集体山（含本组村民在未承包到户的集体山上种植林木的集体山）面积50亩，2宗，分布于凤四岭、手督弯，自留山，责任山0亩；2、公益林中集体山（含本组村民在未承包到户的集体山上种植林木的集体山）面积260.2亩，4宗，分布于石人岭、立里坪、手督弯、凤四岭，责任山0亩；集体山林（包括出租等形式流转的集体山林）所得收益10%归组集体作公共事业费，90%分配给农户个人”等内容。上述《林改方案》于2009年11月23日进行公示。2009年12月3日，垌口一组向蒙山镇政府提交了《关于要求批复高堆村垌口一村民小组林改方案的请示》，将《林改方案》上报审批，蒙山镇政府于2009年12月5日批复同意垌口一组的《林改方案》。2009年12月30日，林改工作组对垌口一组的林地进行现场勘界，形成了《林权现场勘界图（编号Z070209）》、《林权现场勘界图（宗地之间）》及《林权现场勘界表》。垌口一组林改工作组于2010年1月2日进行林权勘界确权公示，公示时间为7天。2010年1月11日，垌口一组、蒙山县蒙山镇高堆村民委员会共同在《林权勘界确权公示回执单》上盖章，证明垌口一组林权勘界结果经公示无异议，同意上报。2010年6月，垌口一组提交《林权登记申请表》，要求颁发垌口一组林权证。2010年6月12日，蒙山县林业局将垌口一组《申请林权登记发（换）证现场勘界表》（注：该现场勘界表记载林权权利人为垌口一组集体）进行公示，公示期30天，如无异议，将以此核发（换）林权证。2010年7月13日，垌口一组、蒙山县蒙山镇高堆村民委员会、蒙山县蒙山镇林业工作站、蒙山镇政府共同签署了《公示回执单》。2010年7月29日，蒙山县政府作出编号为B450902352252的《林权证》（以下简称涉案林权证）。该林权证中的《森林、林木、林地状况登记表》№1－№6均记载林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人为高堆村垌口××组集体，№1记载小地名：石人岭，坐落蒙山镇高堆村垌口××组，面积30.3亩；№2记载小地名：立里坪，坐落蒙山镇高堆村垌口××组，面积116.1亩；№3记载小地名：手督弯，坐落蒙山镇高堆村垌口××组，面积48.5亩；№4记载小地名：凤四岭，坐落蒙山镇高堆村垌口××组，面积85.1亩；№5记载小地名：手督弯，坐落蒙山镇高堆村垌口××组，面积23.9亩；№6记载小地名：凤四岭脚，坐落蒙山镇高堆村垌口××组，面积6.4亩。2013年5月25日，吴本太作为垌口一组组长与李仁海、覃秀元签订《自留山划界协议》，约定“1982年生产队按上级政策，李仁海、覃秀元两户（每户4人）共分得手督弯山林地，当时初步分包。现为了今后方便双方各自经营管理，经双方协议，特重新确划地界”等内容。蒙山县蒙山镇高堆村民委员会在该协议上加盖了公章。2015年8月15日，垌口一组（乙方）与蒙山县林业局（甲方）签订《自治区级以上的公益林管护合同》，约定乙方自愿承担管护公益林259亩，甲方及时向乙方支付公益林管护费，标准为14.75／亩·年，全年总额3820.25元等内容。同日，垌口一组制作公山公益林补偿基金分配表，该分配表列明垌口一组各户具体补助金额（合计3820.25元），其中李仁海、覃秀元的补助金额均为109.1元。李仁海、覃秀元在该分配表上签了名。2018年7月，李仁海、覃秀元向蒙山县林业局提出涉案林权证中№3、№5号宗地异议登记申请。2018年7月12日，黄达光在蒙山县林业局制作的《林权更正通知书送达回证》“更正意见”栏注明“三分之二以上的村民不同意更正”的内容。2018年7月26日，蒙山县林业局作出《异议登记受理通知书》。2018年8月，李仁海、覃秀元诉至一审法院，请求：撤销蒙山县政府颁发给垌口一组涉案林权证登记的№3、№5号宗地林权，并对该两宗林地重新核发林权证。诉讼中，李仁海、覃秀元申请对蒙山县提交的“《林改工作通知书》、《垌口一组集体林权制度改革会议签到表》、《会议记录》、《集体林权制度改革方案表决情况》”中“李仁海”“黄石荣”“黄福荣”“黄正荣”的签名进行笔迹鉴定。 一审法院审理认为，垌口一组于2009年对其集体林地开展林权改革工作，经集体表决通过《林改方案》，该方案经公示后报经蒙山镇政府批复同意。蒙山县政府在给垌口一组进行林权登记发证过程中，依照法律的规定履行了林权现状调查、现场勘界等程序，并对经实地勘界后制作的《申请林权登记发（换）证现场勘界表》进行公示，公示的内容中载明垌口一组向蒙山县林业局申请林权登记，讼争林地的林权权利人为垌口一组，同时载明如对公示内容有异议应在规定的时间内提出异议。公示期满后，蒙山县政府以《林改方案》作为主要依据，将涉案林权登记在垌口一组名下，其林权登记行为，属认定事实清楚，程序合法，内容适当。根据查明的事实，李仁海、覃秀元提出讼争林地在落实生产责任制时由其承包，没有提交其与垌口一组签订的承包合同或相关的承包证，而《垌口一队包干到户方案》的内容仅提及山林划分给各户保管，并没有明确由各户承包；《林改方案》是经垌口一组村民集体讨论表决通过的，该方案中明确讼争林地属集体山；《自留山划界协议》签订的时间发生在垌口一组村民集体讨论表决通过《林改方案》、蒙山县政府颁发案涉林权证、林改工作结束之后，且该协议只有垌口一组组长的签名，并不能反映垌口一组集体的意思表示，其后，李仁海、覃秀元签名的公山公益林补偿基金分配表则反映公益林管护费由垌口一组各户享有，并非仅李仁海、覃秀元户享有。综合全案事实和证据判断分析，在案证据并不足以推翻《林改方案》中明确讼争林地属集体山的内容，故对李仁海、覃秀元提出案涉林权证中№3、№5号宗地在落实生产责任制时已分配给其承包经营管理的主张，该院不予采信。综上，李仁海、覃秀元请求撤销案涉林权证中№3、№5号宗地的权属记载，理据不充分，该院依法不予支持。关于李仁海、覃秀元提出笔迹鉴定申请的问题，该院认为，蒙山县政府提交的相关证据中“李仁海”等人的签名是否为其本人签名，并不能否认垌口一组的林改方案经村民集体讨论表决通过的事实，本案没有鉴定的必要，故对李仁海、覃秀元提出的笔迹鉴定申请，该院不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李仁海、覃秀元的诉讼请求。案件受理费50元，由李仁海、覃秀元共同负担。 李仁海、覃秀元不服一审判决，上诉称：1.一审判决认定事实错误。2009年11月22日，垌口一组并未召开村民会议，提交给蒙山县政府的林改工作通知、《垌口一组集体林权制度改革会议签到表》《会议记录》《集体林权制度改革方案表决情况》等证据均系某个人炮制的虚假材料，有关村民的签名并不是真实的，一审法院在未作出任何答复之前，就径行在判决中对林改方案的证据作出认定，且不准许李仁海、覃秀元提出的鉴定申请，直接剥夺了李仁海、覃秀元的合法权利。2.集体林权制度改革分为主体改革和配套改革。主体改革的内容是分山到户，确定林农对于林地的使用权、经营权和林木的所有权，使林农获得林地的经营自主权。而垌口一组集体表决通过的《林改方案》与集体林权制度改革的宗旨背道而驰，即使蒙山县政府后续的一系列确权发证行为是按照法定程序进行，也是建立在错误的《林改方案》的基础上，是不能成立的。3.一审判决不予认定李仁海、覃秀元对涉案林地的承包事实是错误的。一审判决虽然认定了蒙山县政府提交的《垌口一队包干到户方案》，但却在本院认为部分认定该方案仅提及山林划分给各户保管，而未明确给各户承包，这与事实不符。该方案实际明确了包干到户，由各户承包经营的事实。李仁海、覃秀元承包涉案林地时并没有林木，是李仁海、覃秀元经多年不懈种植和维护才形成林地现状，根据我国《森林法》的规定，林木应由种植者所有。李仁海、覃秀元提供的《垌口一组1982年山林承包情况》能够充分证明其自分山到户以来对涉案林地连续经营管理的事实。4.蒙山县政府核发涉案林权证违反《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》的规定。根据上述办法第四条第一款的规定，责任山在承包期内保持稳定不变，林权存在权属争议的应依法调处，未经调处的，不得流转，也不得确权发证。本案中，蒙山县林改办已经书面说明了李仁海、覃秀元在涉案林地承包的责任山保持稳定不变，而本案的林权登记却将李仁海、覃秀元承包经营的责任山的林地使用权、林木所有权、林木使用权全部登记在垌口一组名下，明显违反上述规定。垌口一组制作的《林改方案》未经林改工作组的指导和监督，不符合上述办法的规定。一审判决以2015年8月15日垌口一组制作的公山公益林补偿基金作为佐证材料是不合法、不全面的。综上，一审判决认定事实错误，导致判决错误。请求：撤销一审判决，撤销涉案林权证登记的№3、№5号林地林权，由蒙山县政府对上述两宗林地重新核发《林权证》；或者将本案发回重审。 蒙山县政府辩称：1.其颁发的涉案林权证，来源清楚，依据充分，一审判决认定事实清楚。本案争议林地位于垌口一组的“手督弯”林地，落实生产责任制时，该林地并未落实给李仁海、覃秀元承包。《垌口一队包干到户方案》仅写明“山林划分给各户保管，但不能随意砍伐”，垌口一组在一审中提交的《公山公益林补偿基金分配表》反映了公益林管护费由垌口一组各户享有，也印证了争议的山林并非承包给李仁海、覃秀元。2.涉案林权证登记№3、№5号林地小地名为“手督弯”，垌口一组申请登记时提交了《蒙山镇高堆村垌口一村民小组集体林权改革方案》等作为证据，该方案写明了“在集体山中村民的责任山为0”，并经村民代表会议讨论通过，包括李仁海、覃秀元等到会代表均在表决情况登记表上签名并按捺了手印，方案经公示村民无异议后上报，经蒙山镇政府批复同意实施。3.蒙山镇政府的颁证程序合法。虽然《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定了用五年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，但该《意见》及《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》并未禁止将集体山林继续确权给生产组集体，故涉案林权证的颁证行为并未违反上述规定的精神。4.李仁海、覃秀元主张垌口一组未召开村民会议，垌口一组提交的《垌口一组集体林权制度改革会议签到表》等证据均系个人炮制的虚假材料，不应采信。同时，相关材料上“李仁海”“黄石荣”等人的姓名是否为其本人所签，并不影响《林改方案》的真实性和合法性，一审判决认为对上述签名无鉴定的必要，符合法定程序。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。 一审第三人垌口一组未到庭参加诉讼，亦未向本院提交书面答辩意见。 二审审理期间，上诉人对一审判决查明“2009年9月16日，垌口一组林改工作组将该组的林权现状予以公示”以及“2009年11月22日，垌口一组经集体表决通过《林改方案》”的事实提出异议，认为林权现状未经公示，《林改方案》未经集体表决。 本院认为蒙山县政府向一审法院提交的《林权现状公示》《林权勘界确权公示》《林权现场勘界表》及公示回执单，可以证明已对林权现状进行了公示。《垌口一组集体林权制度改革会议签到表》《会议记录》《集体林权制度改革方案表决情况》可以证明林改方案经村民代表会议讨论通过。虽然李仁海否认其签名的真实性，但不足以推翻上述证据所证明的事实，上诉人提出的事实异议主张不成立。 上诉人向本院提交《青苗及地上附着物补偿（移植）协议书》支付凭证，拟证明李仁海、覃秀元在涉案林权证登记的№3、№5号林地范围内种植了林木，蒙山县政府承认李仁海、覃秀元对涉案林地承包的事实，地上附着物及青苗补偿费直接支付给上诉人。被上诉人蒙山县政府质证认可协议及支付凭证的真实性，但对于补偿的林地位置不确定是否为涉案林地，补偿只针对青苗和地上附着物，不能证明林地权属属于上诉人。经本院询问垌口一组，其认为涉案林权证登记№3、№5号宗地的林木系李仁海、覃秀元种植，补偿也是发给村民个人。本院认为，上诉人李仁海、覃秀元提交的上述证据具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案事实的依据。 本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，涉案林权证中№3、№5号宗地范围内有李仁海、覃秀元种植的林木。 本院认为，李仁海、覃秀元对涉案林权证登记的林地所有权并无异议，争议的是涉案林权证№3、№5林地的使用权、林木所有权及使用权。 关于林地使用权登记，上诉人李仁海、覃秀元主张涉案林权证№3、№5登记的小地名为“手督弯”的林地由其二人承包，林木为其二人种植，林地使用权、林木所有权及使用权均归属其二人所有。从在案证据来看，经集体讨论的《林改方案》中明确记载“手督弯”责任山0亩；第四条“林权制度改革决议”第一款载明“原来已经划定的责任山（承包山），保持稳定不变，责任山重新签订承包合同，承包期柒拾年，按签承包合同的日期计”。该《林改方案》经过公示，公示期内并无人提出异议。涉案林权证№3、№5林地使用权权属来源及登记程序均合法。李仁海、覃秀元主张其二人与垌口一组之间存在林地承包关系，系该两宗林地的承包人，但未能提交涉案林地的承包合同，所提交的相关证据包括《垌口一队包干到户方案》《蒙山县蒙山镇高堆大队垌口一队自1982年始分山林地承包到户实际情况》及《自留山划界协议》。对此，本院认为，《蒙山县蒙山镇高堆大队垌口一队自1982年始分山林地承包到户实际情况》只是村民代表签名的书面说明，不能作为主张承包关系的证据采信。《垌口一队包干到户方案》第8点载明：“山林划分给各户保管，但不能随意砍伐”，《自留山划界协议》系李仁海、覃秀元为明确二人各自使用范围而签订，并非与垌口一组签订的协议，均不足以证明其二人与垌口一组之间存在林地承包关系，对上诉人的主张，本院不予采信。 关于林木所有权及使用权登记，根据本案二审查明的事实，涉案林权证中№3、№5林地范围内有李仁海、覃秀元种植的林木，依据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第十七条“集体经济组织成员在本经济组织所有且未承包到户的集体林地上种植的林木，由林木所有人与集体经济组织协商林木处置办法，林地使用权收归集体，落实经营主体后登记发证”的规定，垌口一组未与李仁海、覃秀元协商林木处置办法，以村集体的名义作为林木所有权、使用权人提出颁证申请，与上述规定不符。 综上，蒙山县政府核发涉案林权证№3、№5林地中林木所有权及使用权的登记，依据不足，程序违法，依法撤销该项林权权利登记。李仁海、覃秀元部分上诉理由成立，一审判决认定本案基本事实清楚，程序合法，但判决结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销梧州市中级人民法院（2018）桂04行初92号行政判决； 二、撤销蒙山县人民政府核发的编号为B450902352252《林权证》№3、№5宗地的森林或林木所有权及使用权权利登记； 三、驳回李仁海、覃秀元的其他诉讼请求。 本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人蒙山县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 熊 梅 二〇一九年九月二十日 法官助理 彭绍征 书 记 员 罗雨珊