广西壮族自治区宾阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0126行初38号 原告黄世林，男，1950年9月16日出生，汉族，住广西南宁市。 原告黄健，男，1958年7月2日出生，汉族，住广西横县。 原告黄倩，女，1980年4月18日出生，汉族，住广西横县。 上述原告委托代理人王和平，广西航洋律师事务所律师。 上述原告委托代理人黄瀚邦，广西双贺律师事务所律师。 被告横县校椅镇人民政府，所在地广西横县校椅镇北街733号。 法定代表人黄晓婷，该镇镇长。 委托代理人胡大持，广西志明律师事务所律师。 被告横县人民政府，所在地广西横县横州镇江滨西路009号。 法定代表人曾鹏鑫，该县人民政府县长。 委托代理人袁业校，横县自然资源局法规与调处股股长。 委托代理人韦威海，广西辉博律师事务所律师。 第三人黄世忠，男，1947年12月21日出生，汉族，住广西横县。 委托代理人黄卫，男，1975年5月20日出生，汉族，住广西横县（系黄世忠之子）。 第三人黄强，男，1955年12月30日出生，汉族，住广西南宁市江南区。 第三人黄庆，男，1962年5月25日出生，汉族，住广西横县。 第三人黄龙，男，1965年2月15日出生，汉族，住广西横县。 原告黄世林、黄健、黄倩不服被告横县校椅镇人民政府于2018年12月12日作出的《驳回申请决定书》及横县人民政府于2019年3月21日作出的《行政复议决定书》一案，于2019年4月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告横县校椅镇人民政府、横县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人黄世忠、黄强、黄庆、黄龙与本案行政行为有利害关系，本院依法通知参加本案诉讼。被告横县校椅镇人民政府、横县人民政府在答辩期限内向本院提供了作出行政行为的证据及答辩状。本院依法组成合议庭，于2019年7月9日公开开庭审理了本案，原告黄世林、黄健及委托代理人王和平、黄瀚邦、被告横县校椅镇人民政府国土规划环保安监站副站长何立权及委托代理人胡大持、被告横县人民政府委托代理人袁业校、韦威海、第三人黄世忠的委托代理人黄卫、第三人黄庆到庭参加了诉讼，第三人黄强及第三人黄龙经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，本案现已审理终结。 2018年12月12日，横县校椅镇人民政府对申请人黄世彬、黄世林、黄健申请与第三人黄强、黄庆、黄龙宅基地使用权的争议，作出了驳回申请的决定，黄世彬、黄世林、黄健对此决定不服，依法向横县人民政府申请复议。2019年3月21日，横县人民政府以横政复决字（2019）1号《行政复议决定书》作出了维持横县校椅镇人民政府《驳回申请决定书》的复议决定。原告黄世林、黄健、黄倩对此仍不服，以两被告行政行为违法为由于2019年4月26日向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被告横县人民政府作出的《行政复议决定书》和被告横县校椅镇人民政府作出的《驳回申请决定书》，并判令被告横县校椅镇人民政府对原告与第三人黄世忠的土地使用权争议依法立案调处。 原告黄世林、黄健、黄倩诉称，黄明甫、禤正英是原告黄世林、黄健及第三人的父母亲，是原告黄倩的祖父母（黄倩系原原告黄世彬的女儿，原告黄世彬在本案处理过程中的2019年3月24日病故）。黄明甫、禤正英夫妻一生共生育有原告黄世林、黄健、第三人黄世忠、黄强、黄庆、黄龙及黄世彬、黄世华（1966年在抗美援越战场上牺牲）八个儿子。1952年土改时，父母亲和已出生兄弟××横县校椅分得当时校椅小学背后的二间住房和在学校操场边的一亩左右土地，全家十人在此屋居住至1967年。1966年黄世华在抗美援越战场上牺牲后，政府为了优抚和解决我们全家的住房困难，将现争议地中的长25米，宽18.5米，共462.5平方米的土地划分给我们家建房居住。次年因政府在我们家土改时所分得的住房和土地上扩建学校，而将紧挨我家优抚所得建房地西边长36.7米，宽18.5米，共678.5平方米的土地置换给我们，我们家也一直在使用该地。1969年父亲黄明甫去世，1981年第三人黄世忠在优抚地西边占用长16米，宽18.5米的土地建成共296平方米的房屋。2003年母亲禤正英去世，而我们家在优抚地上所建房屋因长期没有维护而坍塌留空。多年来，原告及除黄世忠之外的第三人均想在上述优抚地及坍塌下来的宅基地上建房居住，但均遭到第三人黄世忠的阻拦，甚至将已建的屋墙推倒，从而导致自2004年至今原告和第三人就该地的使用权争议不断。为此，原告自2016年起就多次具书至被告横县校椅镇人民政府申请调处，被告横县校椅镇人民政府却才于2018年12月12日向原告作出《驳回申请决定书》，并在该决定书中违背事实认定原告于2018年10月17日才提出申请。在向被告横县校椅镇人民政府提出权属调处申请的同时，原告提供了相应的证据用于证明自己的主张,但被告横县校椅镇人民政府却要原告能提供百分之百的结案证据，并以此作出驳回原告申请决定的事实认定，这有悖于《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定。同时，在原告收到的《驳回申请决定书》中，被告横县校椅镇人民政府并不是依法交待原告可以向县一级人民政府申请复议，而是要求原告越级向南宁市人民政府申请复议。被告横县人民政府受理原告的行政复议申请后，不顾本案的事实和所适用的法律，依然作出维持被告横县校椅镇人民政府《驳回申请决定书》的复议决定。为此，为维护原告的合法利益，特具状起诉，请求判令撤销被告横县人民政府作出的横政复决字（2019）1号行政复议决定书以及被告横县校椅镇人民政府作出的《驳回申请决定书》。 为证明自己的主张，原告黄世林、黄健、黄倩向本院提交了被告横县校椅镇人民政府作出的《驳回申请决定书》、被告横县人民政府作出的横政复决字（2019）1号《行政复议决定书》及送达证，用于证明两被告作出行政行为的事实。 被告横县校椅镇人民政府辩称，2018年10月17日，被告横县校椅镇人民政府受理原告黄世林、黄健、黄倩的土地使用权纠纷调处申请后，通过审查原告提供的申请材料得出其提供的材料不能证明其主张的土地使用权归属，依法不属于《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处重要条例》第二十条第一项规定的“能够证明权属归属的有关证明材料”。同时，为公正处理该纠纷，被告横县校椅镇人民政府依法进行了调查，而所收集到的证据材料亦证明了涉案土地现为集体土地，仍由集体经济组织管理使用，并不存在使用权纠纷。综上，被告横县校椅镇人民政府作出了驳回原告申请的《驳回申请决定书》。 横县人民政府辩称，一、被告横县人民政府作出的《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条之规定，具有作出行政复议决定的法定职权。二、被告横县人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。原告黄世林和原申请人黄世彬并不是该集体组织的集体成员，依法不该享有该集体组织的土地使用权；同时，原告并没有提供土地权属的有关证明材料。综上，被告横县校椅镇人民政府驳回原告的申请并无不妥，被告横县人民政府在此基础上作出的维持行政复议决定认定事实清楚、程序合法，故请求驳回原告的诉讼请求。 第三人黄世忠、黄庆庭上述称，对被告横县校椅镇人民政府和被告横县人民政府的处理决定没有意见。 在举证期限内，被告横县校椅镇人民政府向本院提交了以下证据：1、《驳回申请决定书》及更正通知书、补正告知书、送达证，用于证明被告作出的行政行为；2、土地使用权纠纷调处申请书，用于证明原告向被告申请调处纠纷的事实；3、原告黄世林、黄健、原申请人黄世彬的身份证、户口簿、基本养老保险待遇资格证、职工退休证、社区和经联社证明，用于证明三原告的身份；4、原告在调处程序中提供的证据清单及相应证据，用于证明被告作出的《驳回申请决定书》认定事实清楚；5、第三人黄世忠、黄强、黄庆、黄龙的身份证，用于证明第三人的身份；6、第三人黄世忠及案外人黄燕、蔡剑武的集体建设用地使用权登记卡、集体土地使用权证，用于证明涉案土地为集体土地，且第三人黄世忠及案外人已合法取得涉案土地中的部份集体土地使用权；7询问笔录四份，用于证明禤正英生前单独生活及居住房屋已倒塌的事实；8、争议土地四至范围图，用于证明争议土地现状。 在举证期限内，被告横县人民政府向本院提交了以下证据：1、禤正英的土地登记材料，用于证明涉案土地为集体土地，原告不是涉案土地的使用者；2、原告黄世林、原申请人黄世彬的身份信息材料，用于证明该两人不具备主张集体土地使用权的资格；3、《驳回申请决定书》、行政复议申请书、《行政复议决定书》，用于证明被告作出的《行政复议决定书》程序合法。 在举证期限内，第三人黄世忠、黄强、黄庆、黄龙没有提交证据。 经庭审质证，对被告横县校椅镇人民政府和横县人民政府提交的证据，原告黄世林、黄健、黄倩质证认为：对被告横县校椅镇人民政府提交的土地使用权纠纷调处申请书及第三人黄世忠、黄强、黄庆、黄龙的身份证和争议土地四至范围图没有异议；对其提交的原告黄世林、黄健、原申请人黄世彬的身份证、户口簿、基本养老保险待遇资格证、职工退休证、社区和经联社证明及原告在调处程序中提供的证据清单及相应证据和四份询问笔录的真实性、合法性没有异议，但对其用于证明的目的不予认可；对其提交的第三人黄世忠及案外人黄燕、蔡剑武的集体建设用地使用权登记卡、集体土地使用权证的真实性没有异议，但对合法性不予承认；对被告横县校椅镇人民政府提交的补正告知书的合法性不予以认可。第三人黄世忠、黄庆、黄龙对被告横县校椅镇人民政府和横县人民政府提交的证据的质证意见为无异议。因原告提交的证据与两被告提交的证据重叠，庭审中原告表示不再举证。 对上述证据本院认证如下：一、被告横县校椅镇人民政府提供的土地使用权纠纷调处申请书及《驳回申请决定书》、更正通知书、补正告知书、送达证，证明了案件的起动和处理经过，证据真实、合法，与本案有关联，对该证据本院予以采信；二、被告横县校椅镇人民政府提供的原告黄世林、黄健、原申请人黄世彬的身份证、户口簿、基本养老保险待遇资格证、职工退休证、社区和经联社证明及第三人黄世忠、黄强、黄庆、黄龙的身份证，分别证明了各原告及各第三人的真实身份，证据真实、合法，与本案有关联，对该证据本院予以采信并作为本案定案证据；三、被告横县校椅镇人民政府提供的原告在调处程序中提交的证据及第三人黄世忠及案外人黄燕、蔡剑武的集体建设用地使用权登记卡、集体土地使用权证和被告横县校椅镇人民政府提供的禤正英的土地登记材料，相互印证了涉案土地的现状及使用历史，证据真实、合法，与本案有关联，对该证据本院予以采信并作为本案定案证据。 经审理查明，涉案争议土地位于横县××××路，面积1141.45平方米，土地性质为集体土地。原告黄世林、黄健和原告黄倩的父亲黄世彬与第三人黄世忠、黄强、黄庆、黄龙为兄弟关系。解放后不久原告及第三人的父母黄明甫、禤正英携全家由博白县迁至现横县校椅镇南街经联社落户。在此期间的1967年黄明甫、禤正英在现争议的土地上建了砖瓦结构房屋一层七间，占地面积118.33平方米，以禤正英的名字登记，领取了桂房证字20××57号房屋产权证，黄明甫、禤正英分别于1969年、2003年去世，而禤正英的此间房屋也由于无人居住年久失修于2014年崩塌。现争议地上只有第三人黄世忠所建的房屋一栋，用地面积281.55平方，土地使用证号横集用（1991）字第21053323号。另查明，原告黄世林原为南宁市罐头厂工人，退休于2010年；黄世彬原为横县校椅供销社职工，也早于2002年退休，并于2019年3月份去世；原告黄健则为南街经联社集体组织成员。2016年前，原告黄世林、原告黄健、黄世彬认为争议地为其“黄屋宅地”，兄弟七人有均等使用权，故在此地建房当中因与第三人黄世忠发生争议，且不能自行和解而请求校椅镇人民调解委员会进行调解。经校椅镇人民调解委员会调解，双方仍未能达成协议，故校椅镇人民调解委员会于2016年1月14日向双方下发了告知书，终止该案调解。后原告黄世林、原告黄健、黄世彬则于2018年10月17日向被告横县校椅镇人民政府申请调处。被告横县校椅镇人民政府在受理后经审查，认为原告黄世林、原告黄健、黄世彬所提供材料缺乏能够证明权属的相应证据，于2018年11月5日向原告黄世林、原告黄健、黄世彬下发了补正告知书，要求三十日内补充提供证据。2018年12月12日，被告横县校椅镇人民政府在原告黄世林、原告黄健、黄世彬没有补充提供证据的情况下，以原告黄世林、原告黄健、黄世彬提供的材料，不能证明其拥有涉案土地使用权，不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的土地权属确权纠纷申请受理法定条件为由，对原告黄世林、原告黄健、黄世彬作出了《驳回申请决定书》的决定。原告黄世林、原告黄健、黄世彬对此不服，于2019年1月3日向被告横县人民政府提请行政复议。被告横县人民政府受理后经审查认为：原告黄世林、原告黄健、黄世彬所主张的土地，因具体地点及面积不明确，所建房屋已倒塌，不能证明申请人的土地权属主张，土地置换不改变农民集体所有的权属性质。故于2019年3月21日以横政复决字（2019）1号《行政复议决定书》对原告黄世林、原告黄健、黄世彬作出了维持《驳回申请决定书》的行政复议决定。原告黄世林、原告黄健、黄世彬对此复议决定亦不服，于2019年4月26日以争议地为政府分给其户的优抚地、没有法律禁止宅基地不能继承、原告提供的证据已经达到了推进责任的要求为由，向本院提起行政诉讼，请求判令撤销被告横县人民政府作出的横政复决字（2019）1号行政复议决定书以及被告横县校椅镇人民政府作出的《驳回申请决定书》。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。亦即从行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权、被诉行政行为认定事实依据的证据是否充分、被诉行政行为的程序是否合法、被诉行政行为适用法律、法规是否正确和被诉行政行为的目的这几方面进行审查。本案中，对被告横县校椅镇人民政府具有土地权属纠纷调处的法定职权及被告横县人民政府具有行政复议的法定职权，各方当事人并无异议，同时对被告横县校椅镇人民政府作出的《驳回申请决定书》及被告横县人民政府作出的《行政复议决定书》的目的亦无异议，而各方当事人最大的争议焦点是原告对所谓的“优抚地”是否具有当然的使用权、对倒塌了的房屋的农村宅基地是否有继承权，并由此引发出被告横县校椅镇人民政府作出的《驳回申请决定书》及被告横县人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实所依据的证据是否确实充分的结论。首先是关于原告主张的“优抚地”使用权及宅基地继承权的问题，《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第一款规定：农村集体组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：农村的村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。从上述法律的规定可以看出，农村集体土地使用权的取得，其主体资格是必须是拥有农村集体经济组织的成员权。而至于非本集体集体经济组织成员因继承农村房屋拥有该房屋的宅基地使用权，是基于地随房走的原则而拥有。宅基地使用权归属于用益特权，它的基于集体组织成员权的无偿取得、极强的人身附性、国家对农民住房保障的福利性，决定了宅基地不能作为私有财产继承的属性。本案中，黄世彬及原告黄世林为单位退休工人、职工，并不具备农村集体经济组织成员的主体资格，其主张使用农村集体组织的宅基地，显然与上述的法律相悖。原告黄健虽为农村集体组织的成员，但其使用农村集体组织的宅基地，也应以本集体组织的宅基地为限，且需经相应的法定程序，并不当然的拥有对本案争议土地的使用权。再则是，关于被告横县人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实所依据的证据是否确实充分的问题。本案中，原告据以请求调处的主要证据为禤正英的桂房证字20××57号房屋产权证和“优抚地”的理由，由于房屋已倒塌、宅基地不能继承，“优抚地”又于法无据，基于此，被告横县校椅镇人民政府依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条第一项作出了《驳回申请决定书》的决定、被告横县人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项作出了维持原行政行为的《行政复议决定书》，两被告作出的行政行为认定事实所依据的证据充分、适用法律正确、程序合法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告黄世林、黄健、黄倩的诉讼请求。 案件受理费五十元，由原告黄世林、黄健、黄倩负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院,同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  朱可铭 人民陪审员  覃家珍 人民陪审员  农红梅 二〇一九年九月十九日 书 记 员  蒙超梅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。