湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1324号上诉人（原审原告）：侯菊桂，女，1973年9月9日出生，汉族，住湖南省岳阳县。被上诉人（原审被告）：岳阳市岳阳楼区人民政府。住所地：岳阳楼区巴陵中路523号。法定代表人：黄建文，该区区长。委托代理人：刘星星，湖南理威律师事务所律师。上诉人侯菊桂因与被上诉人岳阳市岳阳楼区人民政府（以下简称岳阳楼区政府）房屋征收补偿决定一案，不服岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明：《岳阳市人民政府办公室关于印发岳阳市中心城区2017年度棚户（旧城）区改造项目计划的通知》（岳政办函【2017】12号）将包括原经编厂周边在内的20个改造项目纳入2017年岳阳市第一批棚户（旧城）改造项目。2017年5月22日，岳阳楼区政府出具《岳阳楼区原经编厂周边棚户（旧城）区改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》，作出综合评价：原则同意该棚户（旧城）改造项目实施。2017年6月28日，岳阳市国土资源局确认原经编厂周边棚户（旧城）区改造项目符合《岳阳市、岳阳楼区、云溪区、君山区土地利用总体规划（2006-2020）》（2015年修改版）。2017年6月30日，岳阳市规划局确认原经编厂周边棚户（旧城）区改造项目符合岳阳市城市总体规划及各片区控详规划。2017年6月19日，岳阳楼区政府发布《原经编厂周边棚户（旧城）改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求意见公告（岳楼政发【2017】14号）》，该征求意见公告在岳阳楼区政府网站及征收范围内公告。2017年7月21日，岳阳市发展和改革委员会出具岳发改函【2017】23号《关于岳阳市中心城区2017年度棚户（旧城）区改造项目已列入国民经济和社会发展规划证明的函》，证明岳阳楼区原经编厂周边棚户（旧城）改造项目（以下简称原经编厂棚改项目）已被列入2017年岳阳市国民经济和社会发展规划纲要。2017年7月28日，岳阳楼区政府作出《岳阳市岳阳楼区原经编厂周边棚户（旧城）改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求意见修改情况公告》并在征收范围公示。2017年7月31日，岳阳楼区政府发布并公示了《岳阳楼区原经编厂周边棚户（旧城）区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》岳楼政发【2017】41号（以下简称《房屋征收决定公告》），决定对原经编厂棚改项目征收红线范围内国有土地上的房屋及附属物实施征收，征收部门为岳阳楼区征收安置工作局，征收实施单位为岳阳楼区站前路街道办事处。征收补偿方式为以货币补偿方式为主，以政府支持、引导团购商品房源安置为辅。签约期限为被征收人收到分户评估报告之日起90天内，并附有《岳阳楼区原经编厂周边棚户（旧城）区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称《房屋征补方案》），同时告知：被征收人对房屋征收决定不服的，可在房屋征收决定公布之日起60日内向岳阳市政府申请行政复议，或在6个月内向岳阳市中级人民法院提起行政诉讼。该征收决定及房屋征补方案在岳阳楼区政府网站及征收范围内进行了公告。在公告规定期限内，侯菊桂未对征收决定申请行政复议，亦未提起行政诉讼。2017年7月10日，原经编厂周边棚户（旧城）区改造项目部组织被征收人通过协商票选方式选定了湖南友朋房地产评估咨询有限公司（以下简称友朋公司）为原经编厂棚改项目的房地产价格评估机构。岳阳市岳阳楼公证处对“原经编厂周边棚户（旧城）区改造项目部房地产评估机构选定”活动进行了现场监督并出具了公证书〔（2017）湘岳楼证字第613号〕。2017年7月12日至7月14日，岳阳楼区征收安置局将该结果在征收范围内进行了公示。诉争房屋位于岳阳市××厂小区××房，在原经编厂棚改项目征收范围内。房屋登记的所有权人为侯六罗，2017年8月22日，侯六罗书面承诺“已将房屋出售给侯菊桂，且实际支付”，侯菊桂为该房屋的实际所有权人。因侯菊桂未在签约期限内与房屋征收部门签订补偿协议，2018年5月3日，岳阳楼区政府作出《岳阳市岳阳楼区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》，对该房屋实施征收，按照《房屋补偿方案》的规定给予货币补偿或产权调换。确认诉争房屋总建筑面积为44.21㎡，根据分户评估报告和《房屋征补方案》，被征收人应得的货币补偿金额为：房屋主体补偿195408元、室内装饰装修及设施、设备补偿15507元、搬迁补助2000元、临时安置补助4977元，上述四项合计人民币217892元，全部存储于中信银行岳阳分行。并在决定第三条确定：如被征收人选择房屋产权调换，按《房屋征补方案》确定的征收补偿原则选择团购房源房屋，所选房源房屋价值与被征收房屋价值的差额及被征收房屋的室内装修、装饰、附属设施补偿等按照《房屋征补方案》结算，过渡期内按规定发放临时安置补助。房屋征补决定同时告知：被征收人对征收补偿决定不服的，可在征收补偿决定送达之日起60日内向岳阳市政府申请行政复议，或在6个月内向岳阳市中级人民法院提起行政诉讼。侯菊桂不服该征收补偿决定，遂提起本案诉讼，请求撤销岳阳楼区政府作出的涉案《房屋征收补偿决定》。原审认为：本案争议焦点为岳阳楼区政府对侯菊桂作出的《国有土地上房屋征收补偿决定书》是否合法，是否应该撤销。分述如下：第一，关于岳阳楼区政府是否具有作出房屋征收补偿决定的主体资格。原经编厂棚改项目系依法批准的项目，岳阳楼区政府已按照相关程序依法作出房屋征收决定，因侯菊桂未在规定的签约期限内与房屋征收部门达成补偿协议，岳阳楼区政府对侯菊桂的房屋作出征收补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，岳阳楼区政府作为一级地方人民政府具有作出征收补偿决定的法定职权。第二，原经编厂棚户改造项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，岳阳楼区政府提交了岳阳市发展和改革委员会文件、岳阳市国土资源局与岳阳市规划局的证明，能够证明涉案项目符合上述规定。第三，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”结合在卷证据可以认定，岳阳楼区政府作出征收补偿方案后进行了为期30日的公示，并发布了征求意见修改情况公告。由此可见，征收补偿方案的征求意见、公布等程序均符合前述规定。第四，是否组织听证会。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，因岳阳楼区政府征求意见期间并没有多数的被征收人认为征收补偿方案不符合条例的规定，故岳阳楼区政府未组织听证会程序并不违法。第五，是否经过社会稳定风险评估。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，岳阳楼区政府已经安排征收部门组织进行了社会稳定风险评估，故该程序并无不妥。第六，《房屋征收补偿决定》是否依法公告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，岳阳楼区政府于2018年5月3日作出被诉《房屋征补决定书》，并进行了公告，其程序和内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述要求。第七，人民法院认为应当审查的其他内容。（1）是否侵害了被征收人补偿方式的选择权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。本案中，岳阳楼区政府在公布的征收补偿安置方案中明确实行以货币安置为主，以政府支持、引导团购商品房源安置为辅的政策。此项政策只是明确了货币补偿与产权调换方式的主次，且侯菊桂当庭陈述岳阳楼区政府提供了产权置换房屋，但因距离太远没有选择，故岳阳楼区政府并未侵害被征收人的选择权。（2）房地产价格评估机构选定方式是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，岳阳楼区政府组织被征收人协商票选友朋公司为原经编厂棚改项目的房地产价格评估机构，在对侯菊桂作出征收决定这一具体行政行为前，发布了（岳楼政发〔2017〕41号）房屋征收决定公告，并采取“协商票选”的方式确定了评估机构，侯菊桂庭审中以承认参与了评估公司的选择，故对侯菊桂认为房屋征收评估公司的选定不合法的意见，与事实不符，对于该意见，不予采纳。（3）关于侯菊桂认为房屋评估价值过低，不公平合理的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定，友朋公司采用比较法和收益法，根据被评估房屋所在区位、用途、建筑面积等予以评估，符合规定。如被征收人对评估结果有异议，亦应按《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款的规定，向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的，向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。此外，侯菊桂还提出小区公共区域没有补偿的理由。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第二条规定，征收的标的为房屋，被征收人为被征收房屋的所有权人，征收标的并不包括其他公共部分，被征收人也不包括公共区域的共有人，侯菊桂要求对公共区域补偿没有法律依据，故侯菊桂的该项理由不能成立。综上，被诉岳阳楼区政府对侯菊桂作出《岳阳市岳阳楼区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》总体上认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，侯菊桂作为被征收人的补偿安置合法权益能够得到充分保障，故对侯菊桂要求撤销房屋征收补偿决定的诉讼请求，应当不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回侯菊桂的诉讼请求。一审案件受理费50元，由侯菊桂负担。侯菊桂不服该判决，向本院上诉称：1.原审判决认定涉案项目征收程序合法，依据不足。2.岳阳楼区政府未提供明确具体的产权调换房源供被征收人选择违法。3.原审判决认为房地产价格评估机构选定合法错误。4.补偿标准过低，远远低于被征收房屋附近的商品房价格，补偿不公平、不合理。5.岳阳楼区政府未向侯菊桂送达《分户评估报告》，送达回证上的签名系伪造。岳阳楼区政府未依法送达分户评估报告，导致侯菊桂无法就评估结果提出复核评估。6.涉案征收补偿决定未对侯菊桂依法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围并补偿，违反法律规定。请求撤销原判，依法改判。岳阳楼区政府答辩称：涉案征收补偿决定已经被撤销，本案已不具有可撤销的内容，侯菊桂要求撤销涉案征收补偿决定的诉讼请求应予驳回。请求驳回上诉，维持原判。本院二审对原审查明的事实予以确认。本院另查明：1.诉争房屋的分户评估报告载明“分户报告出具日期：2017年8月28日”。岳阳楼区政府提交的关于分户评估报告的送达回证载明“送达时间：2017年8月17日”。2.岳阳楼区政府于2018年5月3日作出的涉案《国有土地上房屋征收补偿决定书》载明“被征收人：产权登记证号为岳阳楼区字第甲46994号房屋所有权人。”3.在本案二审过程中，岳阳楼区政府于2019年7月25日作出《撤销〈房屋征收补偿决定书〉的决定》，以岳阳楼区政府暂停原经编厂周边棚户（旧城）改造项目的实施、作出《房屋征收补偿决定书》依据的客观情况已经发生变化为由，撤销了涉案征收补偿决定。经本院释明后，侯菊桂不撤销本案起诉，仍要求对涉案征收补偿决定的合法性进行审查。本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二条规定：“评估国有土地上被征收房屋和用于产权调换房屋的价值，测算被征收房屋类似房地产的市场价格，以及对相关评估结果进行复核评估和鉴定，适用本办法。”根据上述行政法规和规章的规定，提供产权调换的补偿方式供被征收人选择是发布征收决定的市、县人民政府的法定职责。在房屋征收的过程中，发布征收决定公告与作出征收补偿决定之间，一般存在较长的时间延迟，在这个时间段内，房价可能涨幅较大，而对被征收房屋价值的评估是以征收决定公告发布之日作为评估时点，如市、县人民政府的征收补偿决定只给予被征收人货币补偿，则可能会因房价上涨损害被征收人的利益，提供产权调换的补偿方式供被征收人选择可以有效避免房价上涨对被征收人造成的不利影响。对用于产权调换的房屋，房屋征收部门应当同样以征收决定公告发布之日作为评估时点，评估确定用于产权调换房屋的价值。本案中，岳阳楼区政府应当提供货币补偿和产权调换两种补偿方式供侯菊桂选择，且用于产权调换的房屋应当具体明确，并对用于产权调换房屋在征收决定发布之日的价值进行评估，以便于结算差价。岳阳楼区政府虽然名义上为被征收人侯菊桂提供了团购房作为产权调换的房屋，但是在涉案的征收补偿决定中，既未明确该团购房屋的具体位置，也未提供证据证明购买团购房的价格等于或者低于该团购房在发布征收决定公告之日的评估价格。岳阳楼区政府作出的涉案征收补偿决定中关于产权调换的补偿方式不符合上述行政法规和规章的规定。侯菊桂提出涉案征收补偿决定未保障其补偿方式选择权的上诉理由成立，本院予以支持。《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”根据上述规定，房屋征收部门应当在房地产价格评估机构作出分户评估报告后，将生效的分户评估报告较交给被征收人。本案中，岳阳楼区政府提交的分户评估报告送达回证上载明的送达时间是2017年8月17日，分户评估报告上载明的报告出具日期是2017年8月28日，分户评估报告的送达日期早于分户评估报告的出具日期。在本院二审过程中，岳阳楼区政府辩称：“房屋征收部门2017年8月17日向被征收人送达的是预评估报告，被征收人没有提出异议，评估公司才于2017年8月28日出具正式生效的评估报告。”岳阳楼区政府未提交证据证明其已将正式生效的评估报告送达给被征收人侯菊桂。现有证据表明，房屋征收部门未依法向侯菊桂转交正式生效的分户评估报告。侯菊桂提出岳阳楼区政府未依法送达分户评估报告的上诉理由成立，本院予以支持。综上，侯菊桂的上诉理由部分成立，本院予以支持。岳阳楼区政府作出的涉案征收补偿决定事实不清，适用法律法规错误，程序违法。因涉案补偿决定已被行政机关自行撤销，本院对该决定已无须撤销，而应确认违法。原审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（二）项，第八十九条第一款（二）项、该条第三款的规定，判决如下：一、撤销岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初52号行政判决；二、确认岳阳市岳阳楼区人民政府于2018年5月3日对产权登记证号为岳阳楼区字第甲46994号房屋所有权人作出的《国有土地上房屋征收补偿决定书》违法。本案一、二审案件受理费各50元，共100元，由岳阳市岳阳楼区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  周婷婷审 判 员  余旭东审 判 员  向黎丽二〇一九年九月三十日法官助理邹志斌代理书记员  李雅雯附相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。