山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁06行初52号原告福山区聚祥养鸡场，住所地：山东省烟台市福山区张格庄镇院口村北。经营者孙承训。委托代理人孙立春，男，1976年4月13日出生，汉族，住山东省栖霞市。被告烟台市福山区人民政府，住所地：山东省烟台市福山区县府路185号。法定代表人李金涛，区长。委托代理人张菁，该单位工作人员。委托代理人姜危晴，山东齐鲁（烟台）律师事务所律师。被告烟台市福山区张格庄镇人民政府，住所地：山东省烟台市福山区张格庄镇驻地。法定代表人马培文，镇长。委托代理人徐强，山东邦典律师事务所律师。被告烟台市福山区环境保护局，住所地：山东省烟台市福山区县府街190号。法定代表人于文，局长。委托代理人王君，该局工作人员。委托代理人姜秀伦，山东光宇行律师事务所律师。原告福山区聚祥养鸡场因要求确认被告烟台市福山区人民政府（以下简称福山区政府）、烟台市福山区张格庄镇人民政府（以下简称张格庄镇政府）、烟台市福山区环境保护局（以下简称福山区环保局）2018年9月20日作出的《关于对涉环保问题企业断电的函》违法，于2019年3月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月11日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月19日公开开庭审理了本案。原告福山区聚祥养鸡场的经营者孙承训及委托代理人孙立春，被告福山区政府的副职负责人徐荣益、工作人员张菁、委托代理人姜危晴，被告张格庄镇政府的副职负责人吴卫平、委托代理人徐强，被告福山区环保局的副职负责人曾相书、工作人员王君、委托代理人姜秀伦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告福山区聚祥养鸡场诉称，原告于2008年12月5日投资建设，有规定资产700多万元，是福山区比较大型的现代自动化养鸡场。2018年10月16日上午10点30分许，在没有依法对原告养鸡场进行补偿前，三被告发函委托供电公司强行将原告的用电切断，导致原告大量蛋鸡死亡，造成重大经济损失。因此，请求判决：1、确认三被告于2018年9月20日作出的《关于对涉环保问题企业断电的函》违法；2、诉讼费由三被告承担。原告向本院提交如下证据：1、《关于对涉环保问题企业断电的函》一份，证明三被告对原告实施了停电行为。2、烟台经济技术开发区人民法院行政裁定书一份，证明原告曾向烟台经济技术开发区人民法院提起诉讼，经审查认定福山区政府也是发布该函的单位。被告福山区政府辩称，一、福山区政府不是本案适格被告，应驳回对福山区政府的起诉。向福山区供电公司发出《关于对涉环保问题企业断电的函》的主体是区环保联席会议办公室，在函上盖章的是福山区环保局，而不是福山区政府。二、原告非所涉函件的直接相对方，无权提起本案诉讼。函件用于商请区供电公司配合，是部门间公文往来，不会对原告的权益产生实质影响。三、区环保联席会议办公室向福山区供电公司发出的《关于对涉环保问题企业断电的函》是希望得到供电公司的配合，维护公共安全的目的，不具有强制执行力，该行为不属于行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。福山区政府庭前提交证据一宗，但在庭审中又主张其提交的证据均是复印件，其不持有原件，因此不将之作为证据提交。被告张格庄镇政府辩称，一、《关于对涉环保问题企业断电的函》不是张格庄镇政府出具，诉讼主体错误。二、区环保联席会议办公室下达断电函的行为不属于行政行为，原告也非行政行为相对人，本案不属于行政诉讼受案范围。张格庄镇政府涉案的全部行政行为均按法律规定程序进行，系合法行政。请求驳回对张格庄镇政府的起诉。被告张格庄镇政府向本院提交如下证据和法律依据：1、《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的项目，已建成的排放污染物的建设项目由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。证明原告在饮用水水源二级保护区内建设养殖场系违法行为，也属于违法建筑。2、《山东省水利厅关于印发的通知》、《烟台市饮用水水源保护条例》、《烟台市福山区人民政府办公室关于印发福山区饮用水水源地突出环境问题整改细化方案的通知》。证明省、市、区相关文件要求对饮用水水源地环境保护问题进行整改，应文件要求福山区政府要求责任单位张格庄镇政府在2018年10月20日前拆除或关闭原告养殖场。3、责令改正违法行为决定书、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证。该组证据均为复印件。4、《供电监管办法》、张格庄镇政府向福山区政府作出的福张政字[2018]55号《关于申请对水源地环保突出问题企业采取强制断电措施的请示》、2018年9月20日作出的《关于对涉环保问题企业断电的函》，证明张格庄镇政府按照规定向福山区政府提出书面申请，对包括本案原告在内的三家养殖单位采取强制断电措施，对原告强制断电符合法律规定。被告福山区环保局辩称，一、本案《关于对涉环保问题企业断电的函》系福山区环保局代福山区环境保护联席会议办公室所作，福山区环保局不是其组建机构，不应作为本案被告，依法应驳回原告的起诉。二、本案中的《关于对涉环保问题企业断电的函》认定事实清楚，证据充分，于法有据。被告福山区环保局向本院提交如下证据和法律依据：1、福山区政府办公室烟福政办发[2017]3号《关于印发烟台市福山区环境保护工作联席会议制度的通知》，证明福山区环保局不是福山区环境保护工作联席会议办公室的组建机构，不应作为本案被告。2、山东省环境保护厅鲁环发[2010]124号《关于烟台市饮用水水源保护区划定方案的复函》及水源地卫星划定草图，证明原告位于水源地二级保护区内。3、《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条，证明原告在二级饮用水水源地的养殖行为系违法行为。4、《供电监管办法》第二十四条、环境保护部和水利部环环监[2018]25号《关于印发的通知》、山东省环境保护厅鲁环函[2018]8号《山东省环境保护厅关于印发的通知》、烟台市人民政府办公室烟政办字[2018]37号《烟台市人民政府办公室关于印发全市集中式饮用水水源地环境保护专项整治方案的通知》、烟台市环境保护局烟环发[2018]108号《关于印发的通知》、福山区政府办公室烟福证办发[2018]41号《烟台市福山区人民政府办公室关于印发福山区饮用水水源地突出环境问题的整改细化方案的通知》，证明本案函件的作出系严格执行相关法律法规规定及相关文件要求，采取的相关措施符合规定。经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：原告对被告张格庄镇政府提交的证据1的真实性没有异议，但是原告企业成立于2008年，不属于在现在的二级保护区内新建、改建、扩建养殖场，因此不存在违法行为。对证据2的真实性没有异议，该实施方案并不是法律和法规，其内容与《畜禽规模养殖污染防治条例》相抵触，该条例属于上位法，被告对原告作出停业或者拆迁的行政行为应当依据该条例第二十五条的规定由县级以上人民政府依法予以补偿，但是被告并没有对原告企业进行补偿，因此被告行为违法。对证据3的真实性没有异议。对证据4的真实性没有异议，能够证明三被告对原告实施了强制停电的行为，对原告企业造成重大的经济损失。被告福山区政府和福山区环保局对被告张格庄镇政府提交的证据没有异议。原告对被告福山区环保局提交的证据1的真实性没有异议，但是《关于对涉环保问题企业断电的函》上面是由福山区环保局盖的公章，且是该局的红头文件，足以证明该行政行为也是由福山区环保局参与实施的，因此该局是适格的被告。证据2-4的真实性没有异议，都属于规范性的文件，并不是法律和法规，不能与《禽畜规模养殖污染防治条例》相对抗，该条例第二十五条明确规定，应当先对原告进行补偿，再进行关停，能够证明被告的行政行为违法。被告福山区政府和张格庄镇政府对被告福山区环保局提交的证据没有异议。被告福山区政府对原告提交的证据1真实性没有异议，但是对于证明内容有异议，称该函件无法证明是三被告对原告实施了停电行为。结合被告福山区环保局提交的证据1可以看出，福山区环境保护联席会议虽然是被告福山区政府组建的，但从通知的内容来看，该联席会议不具有行政职能，因此以该联席会议办公室作出的函，对于区供电公司没有任何的强制执行力，而且也从函的内容可以看出，只是商请供电公司配合工作，供电公司可以按照自己的工作职能和管理要求决定是否予以停电，福山区政府并不能根据这个函就对原告进行停电，证明不了原告的主张。对证据2的真实性没有异议，对证明内容有异议，福山区政府并不是作出这个函的直接发布单位，而且联席会议也不具有行政职能。福山区政府也没有授权联席会议及其他单位作出涉案的函。被告张格庄镇政府对原告提交的证据1的真实性没有异议，但该函件只是相关政府部门依法履行职责对违法违规企业采取整治措施的内部协调性文件，非具体行政行为，也不能证明被告是本案的适格主体。对证据2真实性没有异议。被告福山区环保局对原告提交的证据1的真实性没有异议，文件虽然是福山区环保局盖的章，但是只是福山区环保局代章，是以福山区环境保护联席会议办公室的名义作出的，只是使用的福山区环保局的信笺纸。本院对上述证据认证如下：对于原告及被告张格庄镇政府、福山区环保局提交的证据，各方当事人对真实性均无异议，且证据内容与本案事实有关联，可以作为证据予以采纳。经审理查明，原告系于2008年12月25日成立的个体工商户。2010年，山东省环境保护厅作出鲁环发[2010]124号《关于烟台市饮用水水源保护区划定方案的复函》，确定门楼水库岸边外径向距离3000米范围内区域为饮用水水源二级保护区的陆域范围。原告的经营所在地位于该区域内。2017年2月10日，福山区政府办公室作出烟福政办发[2017]3号《关于印发烟台市福山区环境保护工作联席会议制度的通知》，建立烟台市福山区环境保护工作联席会议制度；联席会议下设办公室在福山区环保局，负责联席会议日常工作；联席会议由区长任总召集人，区政府分管副区长、区环保局局长任召集人，区经信局、公安分局、住建局等主要负责人为成员。2018年1月3日，山东省环境保护厅作出鲁环函[2018]8号《山东省环境保护厅关于印发的通知》，要求各市环保局组织开展全省集中式饮用水水源地保护专项排查工作。2018年3月9日，环境保护部和水利部作出环环监[2018]25号《关于印发的通知》，要求各省、自治区、直辖市人民政府和新疆生产建设兵团对饮用水水源保护区内的环境问题进行排查、清理和整治。2018年4月23日，烟台市人民政府办公室作出烟政办字[2018]37号《烟台市人民政府办公室关于印发全市集中式饮用水水源地环境保护专项整治方案的通知》，要求各县市区人民政府（管委）、东部新区办公室、市政府有关部门和有关单位对全市饮用水水源保护区内的环境问题进行排查、清理和整治。2018年7月4日，烟台市环境保护局作出烟环发[2018]108号《关于印发的通知》，要求牟平区、福山区、栖霞市环境保护局及昆嵛山保护区资源保护综合执法局对集中式饮用水水源地一、二级保护区内重点环境问题进行现场检查落实，将发现的问题交办属地环保部门组织落实。2018年8月1日，福山区政府办公室作出烟福证办发[2018]41号《烟台市福山区人民政府办公室关于印发福山区饮用水水源地突出环境问题的整改细化方案的通知》，要求各镇人民政府、街道办事处、区政府有关部门和单位开展饮用水水源保护区环境问题整改工作，其中门楼水库水源地的突出环境问题清单中包括原告，依据方案要求，张格庄镇政府作为责任单位需于2018年10月20日前采取拆除或关闭的整治措施对原告涉及的突出环境问题完成整改。2018年9月20日，福山区环保局盖章向烟台市福山区供电公司出具《关于对涉环保问题企业断电的函》，载明：“为切实抓好水源地整治工作，张格庄镇向区政府提交书面申请，要求对福山区聚祥养鸡场（院口村北）、烟台辉训养殖专业合作社（院口村）、孙承连养猪场（院口村）3家采取强制断电措施，区政府同意该镇的请示。望贵公司积极配合，予以协调解决。为盼！”该函另分别留有福山区环境保护联席会议办公室和张格庄镇政府的工作人员的联系电话，落款处注明“福山区环境保护联席会议办公室（区环保局代章）”。2018年10月16日，福山区供电公司对原告停止供电。2018年10月17日，张格庄镇政府向福山区政府提交《关于申请对水源地环保突出问题企业采取强制断电措施的请示》，载明：原告属于水源地范围内的规模化养鸡场，需拆除；张格庄镇政府第一时间向原告下发限期拆除通知，要求企业在9月底前完成拆除工作，但企业因赔偿问题，拒不配合环保整治工作；张格庄镇政府在组织公安、供电等部门采取强制断电措施的过程中，供电公司虽已向省供电公司进行备案，但限于技术要求及电网规定，仍无法对原告进行完全强制断电；故申请福山区政府组织相关职能部门对原告采取彻底断电措施。福山区政府相关人员作出批示，要求福山区环保局和福山区供电公司按上级要求依法落实相关处理措施。2018年11月12日，被告福山区环保局向原告作出责令改正违法行为决定。决定书载明，福山区环保局执法人员于2018年11月10日对原告进行现场勘查，发现原告存在饮用水水源保护区内建设畜禽养殖厂的环境违法行为。上述行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第一项的规定。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令原告停止违法行为。烟台辉训养殖专业合作社将张格庄镇政府和福山区环保局诉至山东省烟台经济技术开发区人民法院，请求确认张格庄镇政府和福山区环保局对其强制停电的行为违法。2018年12月26日，山东省烟台经济技术开发区人民法院作出（2018）鲁0691行初14号行政裁定，认为福山区环保局盖章于2018年9月20日发给福山区供电公司的函，落款为福山区环境保护联席会议办公室，是代表福山区环境保护联席会议办公室作出的行为，烟台辉训养殖专业合作社不服该通知停电行为，应以组建该机构的行政机关为被告，烟台辉训养殖专业合作社将张格庄镇政府和福山区环保局列为被告错误，故裁定驳回烟台辉训养殖专业合作社的起诉。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案被诉《关于对涉环保问题企业断电的函》中明确要求福山区供电公司对原告采取强制断电措施，该内容对原告的权益直接产生影响，原告对此具有利害关系。因此，原告虽不是该函件的相对人，但其合法权益与该函件的内容具有利害关系，依法有权提起本案诉讼，且所诉事项属于行政诉讼受案范围。关于本案被告的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国水污染防治法》第四条第二款规定：“地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，应当及时采取措施防治水污染。”第六十六条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”由此可见，县级以上人民政府对水污染防治和饮用水水源保护区内的违法行为具有查处职责。虽然福山区环保局在本案被诉《关于对涉环保问题企业断电的函》的落款处盖章，但落款处注明“福山区环境保护联席会议办公室（区环保局代章）”，而福山区环境保护联席会议办公室由福山区政府组建，虽赋予其行政管理职能但不具备独立承担法律责任的能力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定，结合福山区政府在本案答辩中认可本案被诉《关于对涉环保问题企业断电的函》系其下属的区环境保护会议办公室下达，可以认定本案被诉《关于对涉环保问题企业断电的函》系福山区政府组建的不具有独立承担法律责任能力的福山区环境保护联席办公室作出，福山区政府作为本案被告适格，张格庄镇政府和福山区环保局不是作出本案被诉《关于对涉环保问题企业断电的函》的行政机关，不是本案适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原告于2018年10月16日知道本案被诉《关于对涉环保问题企业断电的函》的内容，故原告于2019年3月11日向本院提起本案诉讼未超过上述司法解释规定的一年起诉期限。关于本案被诉《关于对涉环保问题企业断电的函》的合法性问题。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第㈠项、《烟台市饮用水水源保护条例》第十四条第㈤项的规定，对饮用水水源二级保护区内的畜禽养殖场，由县级以上人民政府责令拆除或关闭。根据本案查明的事实，原告所在地于2010年被确定为饮用水水源二级保护区。国家电力监管委员会下发的《供电监管办法》第二十四条第三款规定：“供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。”福山区政府要求福山区电力公司对原告采取停电措施，于法有据。但福山区政府作出本案被诉《关于对涉环保问题企业断电的函》的时间是2018年9月20日，而此时相关行政机关尚未对原告的行为作出明确处理，结合电力部门实际于2018年10月16日对原告停电的事实，应当认定福山区政府作出被诉《关于对涉环保问题企业断电的函》构成违法违法，但并未对原告权利产生实际影响，故应认定福山区政府作出对原告停电的决定并函告电力部门的行为违法，但不需撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第㈡项之规定，判决如下：一、确认被告烟台市福山区人民政府于2018年9月20日作出的《关于对涉环保问题企业断电的函》违法；二、驳回原告福山区聚祥养鸡场对被告烟台市福山区张格庄镇人民政府和烟台市福山区环境保护局的诉讼请求。案件受理费50元，由被告烟台市福山区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  吴继辉人民陪审员  史丽娜人民陪审员  张少棠二〇一九年九月十二日书 记 员  肖 晨