中华人民共和国最高人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2019）最高法行赔申947号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：史桂露，女，1963年9月8日出生，汉族，户籍地江苏省南京市浦口区，现住江苏省南京市秦淮区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省南京市浦口区人民政府。住所地：江苏省南京市浦口区文德路18号。 法定代表人：曹海连，该区人民政府区长。 再审申请人史桂露诉被申请人江苏省南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）行政赔偿一案，江苏省南京市中级人民法院于2017年11月2日作出(2017)苏01行赔初6号行政赔偿判决：驳回史桂露的赔偿请求。史桂露不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2019年5月8日作出（2017）苏行赔终34号行政赔偿判决：驳回上诉，维持原判。史桂露仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 史桂露请求本院依法撤销一、二审行政赔偿判决，改判责令被申请人在本院判决生效之日起九十日内按照该判决对再审申请人依法予以行政赔偿。其申请再审的主要事实和理由为：1.二审法院虽然在裁判理由中纠正了一审法院“补偿范围广于赔偿范围”的错误理由，但是判决“驳回上诉，维持原判”实质上仍然未能正确区分行政赔偿与行政补偿之间的基本区别，亦不符合最高人民法院（2017）最高法行再101号判决所确定的法理宗旨；2.浦征补字（2014）31号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《31号补偿决定》）并未向再审申请人依法送达，故对其没有法律效力。再审申请人在一审中提交的营业执照、税务登记等证据可以证明涉案房屋性质已经依法由住宅改为商业用房，故应当按照商业用房标准予以补偿；3.根据《南京市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》第三条第八项的规定，凡是在2010年7月1日前将住宅房屋改变为经营性用房，只要有持续年审合格的工商营业执照，完税凭证等，当然成立“住改商”，应以商业用房性质对待。关于商业用房的补偿范围，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第二十三条的规定，包括因征收而造成的停产停业损失，故二审法院认定涉案房屋性质错误，法律适用错误；4.再审申请人在一审中已就涉案房屋内的物品损失进行了举证，履行了初步证明的责任。鉴于被申请人在违法拆除涉案房屋时，未进行现场清点，没有采取公证等保全措施，导致室内物品难以查清，因此举证责任应由被申请人承担。而被申请人提交的《询问笔录》无法证明涉案房屋内不存在贵重首饰等物品，故应承担举证不能的法律后果；5.再审申请人因合法信访被多次行政拘留，精神上遭受极大打击，请求精神损害赔偿合情合理。综上，原审法院支持被申请人不予国家赔偿的错误决定，置再审申请人合法权益而不顾，不能体现对违法拆除行为的惩戒，违反了赔偿不应低于因依法征收所应得的补偿的立法原则。故原审法院认定事实的主要证据不足，适用法律错误，理应撤销后改判。 本院认为：本案系国有土地上房屋强制拆除行为被确认违法后引发的行政赔偿争议。再审申请人史桂露的原审诉讼请求系判决浦口区政府赔偿损失，具体内容如下：1.房屋损失225万元或等值的安置房；2.金首饰损失约120万元；3.部分家具损失15万元；4.停产停业损失117万元；5.精神损失费100万元，合计577万元。本案争议焦点包括两个方面：一、关于本案通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济的问题；二、关于赔偿标准、范围和额度的确定问题。结合其申请再审理由及原审法院查明的事实，现就五个问题分述如下： 一、关于房屋损失的赔偿标准问题 经原审法院查明，涉案房屋的性质系公有住房，所有权人为浦口区房产经营有限责任公司（以下简称浦口区房产经营公司），史桂露是该公有住房的承租人。2013年11月21日，被申请人浦口区政府作出浦政征字（2013）31号房屋征收决定，涉案房屋处于征收范围。因征收部门未能与史桂露达成补偿协议，浦口区政府遂于2014年1月24日作出《31号补偿决定》。根据评估结果，《31号补偿决定》确定涉案房屋面积为36.86平方米，价格为322341元。按照原《南京市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》（宁政规字〔2012〕17号）第一条第一款第一项关于“征收执行政府规定租金标准的房屋，房屋征收部门应当将货币补偿金额的10%支付给房屋产权人，90%作为补贴支付给承租人”之规定，该补偿决定确定所有权人浦口区房产经营公司可获得全部房屋补偿款10%的补偿；承租人史桂露可获得全部房屋补偿款90%的补偿，加上装饰装修补偿款、附属物补偿款、搬迁补助费、过渡补助费以及其他迁移费共计333559元。该补偿决定亦提供了房屋产权调换的补偿方案，即将坐落于浦口区南门二期产权置换房（建筑面积约为58平方米）作为产权调换房，由南京市浦口区拆迁管理中心（以下简称浦口区拆管中心）与史桂露结清被征收房屋价值与产权调换房价值的差额。鉴于《31号补偿决定》中的涉案房屋价值系由评估机构评估所确定，故史桂露因违法强拆行为而遭受的房屋损失应以此评估价值为限。史桂露认为应赔偿其房屋损失225万元（按5万元/平方米、45平方米计算）或等值的安置房。考虑到该赔偿请求所主张的房屋价值与评估结果差异明显，且其并没有提供充分的证据加以证明。故原审法院不予支持，并无不当。 二、关于屋内动产损失的认定问题 房屋拆迁行政赔偿案件中，因违法行政行为而导致的屋内动产损失，亦属于国家赔偿法所确定的赔偿范围。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第十五条第一款之规定，原则上应当由赔偿请求人对其提出的赔偿请求，提供相应证据加以证明。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款亦规定，在行政赔偿案件中，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，二审法院基于浦口区政府在违法拆除涉案房屋时未进行现场清点，导致室内物品难以查清，故认定应当由该府对涉案房屋在拆除时屋内是否存在动产以及存在哪些动产承担举证责任。上述认定虽然一定程度上存在倒果为因，但就本案来说，在裁判社会效果上更加严格、强化了政府在行政强制过程中的相关责任，亦无明显不当，本院予以认可。浦口区政府为此提供了南京市浦口区公安分局南门派出所2014年5月20日向史桂露进行调查时所制作的《询问笔录》。在该笔录中，史桂露自述：1.该房屋内除约100万元的金银首饰外，没有其他物品；2.其于2013年初搬离该房屋，并将房屋交给他人使用至2013年9月，之后，其将房屋上锁，等待拆迁。针对史桂露所主张赔偿的家具损失，与其在之前的《询问笔录》中自述涉案房屋在拆除时并不存在家具等物品相互矛盾，其亦未能提供相应证据证明存在家具损失，故原审法院不予支持，并无不妥。针对史桂露所主张赔偿的120万元金首饰损失，从其自述中可以看出，自2013年初至2014年5月13日房屋被拆除，一年多的时间里，涉案房屋先是租给他人使用，后又闲置等待拆迁，其本人并不居住在涉案房屋内。另根据浦口区房产经营公司于2014年4月23日向浦口区拆管中心发函所称，因涉案房屋毗邻的金汤街146号、148号房屋被拆除，涉案房屋已成为危房。综合以上事实，加之史桂露并未提供有效证据证明其合法拥有上述金首饰且至违法强拆发生时仍存放在涉案房屋内。故原审法院以其在涉案房屋存放价值超百万元的金条首饰有悖常理为由，不予支持其诉请，亦无不当。 三、关于停产停业损失的补偿问题 本案中，涉案房屋在被违法强拆前已被纳入征收范围，史桂露对涉案房屋所享有的合法权益已经转化为依照《征收与补偿条例》规定所应享有的征收安置补偿权益，故其因违法强拆行为所遭受的直接损失主要以其此前依法应当享有的补偿利益为核算标准，在不低于此标准的前提下，人民法院根据侵权损害情形综合考量赔偿范围与额度。根据《征收与补偿条例》第十七条第一款之规定，因征收房屋造成的停产停业损失属于补偿范围。因此，一审法院有关“停产停业损失不属于直接损失，该赔偿请求缺乏法律依据”的表述欠妥，在核定赔偿范围时，未能正确理解《国家赔偿法》第三十六条关于“直接损失”的规定，本院予以指正。但鉴于涉案房屋系住宅性公租房，虽然史桂露提供了《个体工商户营业执照》、《税务登记证》等材料，意图证明涉案房屋事实上已用于经营，但却未能提供合法改变房屋用途的相关证据，属于擅自改变公租房用途，故二审法院根据原《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（宁政规字〔2012〕13号）第四十八条第一款关于“被征收人擅自将住宅、房屋改变为经营性用房的征收时不给予停产停业损失补偿”的规定，对其主张的停产停业损失补偿，不予支持，并无明显不当。此外，征收过程中，停产停业损失系因征收行为或侵权行为而给被征收人或受害人合法开展的经营活动造成临时性障碍而产生，本质上是一种过渡性费用损失。从《询问笔录》中史桂露的自述可以得知，涉案房屋至少自2013年初就已经未用于经营，一直到2014年5月13日被拆除时仍未恢复经营。在此期间，其有充分的时间去寻找合适地址重新经营，故其因自身原因未开展经营的损失不属于《征收与补偿条例》所规定的补偿范围，其主张停产停业损失的赔偿，缺乏事实和法律依据，本院难以支持。 四、关于精神损失的赔偿问题 根据《国家赔偿法》第三十五条的规定，行政机关及其工作人员侵犯人身权致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。本案中，浦口区政府组织实施的强制拆除涉案房屋行为虽被确认违法，但违法性主要体现在其未申请法院强制执行而直接组织实施了强拆行为，并不存在侵害史桂露人身权的行为，故其提出精神损失的赔偿请求，缺乏相应的法律依据，本院不予支持。 五、关于救济方式的选择问题 行政补偿是指行政机关及其工作人员在行使职权的过程中因合法行为而对行政相对人合法权益造成的损失，由国家依法予以补偿。行政赔偿是指行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，由国家依法予以赔偿。由此可见，行政行为本身合法与否是区分行政补偿与行政赔偿的关键。本案中，涉案强拆行为已被人民法院的生效判决（〔2015〕宁行初字第415号）以程序违法为由确认违法，故史桂露因该违法强拆行为而遭受的财产损失，依法享有获得赔偿的权利。但是，从原审法院查明事实和前述分析理由看，史桂露因涉案违法强拆行为而遭受的直接损失并未超出《31号补偿决定》所确定的补偿利益，其主张赔偿的其他损失因缺乏事实根据和法律依据，亦难以支持。鉴于浦口区拆管中心已将《31号补偿决定》中确定向史桂露补偿的333559元，专户存储于该中心账户，并可随时提取，其因违法强拆行为而遭受的损失已有明确的救济渠道，故在补偿款已基本到位的情形下，浦口区政府无须另行支付赔偿款。从史桂露的实体合法权益保障角度看，其提供的现有证据不足推翻原审判决认定事实和处理结果，故原审法院的裁判结果并无明显不当，但一审法院裁判理由存在瑕疵，鉴于在前述分析中已作出指正，本案并无必要启动再审程序。 综上，史桂露的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人史桂露的再审申请。 审判长  王晓滨 审判员  朱宏伟 审判员  李绍华 二〇一九年九月二十九日 书记员  邱金坤