安徽省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）皖行赔终192号上诉人（一审原告）郑在高，男，1969年12月15日出生，汉族，住安徽省池州市贵池区。委托代理人唐建华，北京壹律律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。法定代表人李国英，省长。委托代理人刘林，安徽省自然资源厅工作人员。委托代理人朱洁，安徽天禾律师事务所律师。郑在高因诉安徽省人民政府（以下简称省政府）行政赔偿一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行赔初9号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年9月3日公开开庭审理了本案。上诉人郑在高及其委托代理人唐建华，被上诉人省政府的委托代理人刘林、朱洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑在高向一审法院起诉称，原告系安徽省池州市贵池区牌楼镇神山村村民，合法拥有相应基本农田的承包经营权利。被告作出皖政地〔2017〕233号《关于安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨／年建设工程项目建设用地的批复》（以下简称233号批复），经复议，被告作出皖行复[2018]116号《行政复议决定书》（以下简称116号复议决定书），确认233号批复违法。其中认定“被申请人(即被告)批准土地利用总体规划局部调整，将涉案土地中的基本农田调整为非基本农田，进而批准征收，规避了国务院征收基本农田的审批权限，不符合上述法律法规的规定”，“涉案项目不属于民生、环保等特殊项目，被申请人批准核销项目用地中的基本农田，亦不符合上述规定”。被告作为省级政府，严重违反《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等国家法律强制性规定，违反国务院《基本农田保护条例》，违法批准征收原告承包的基本农田，严重破坏基本农田保护制度，严重损害国家利益，严重损害国务院作为中央人民政府的权威，严重损害原告合法权益。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”原告依法向被告要求行政赔偿，但被告于2019年2月1日作出《不予赔偿决定书》。该不予赔偿决定书歪曲事实，毫无法律根据，纯属在违法之后，试图逃避违法责任。被告如此作为，其行为等于架空中央人民政府，让国家法律形同虚设，性质极其恶劣，后果极其严重。综上，被告的违法行为严重侵害原告的合法权益，严重破坏法治，为维护合法权益，原告特提起诉讼，请求：一、依法判令被告将其根据233号批复而违法占用的原告所承包的基本农田恢复原状并返还原告。二、依法判令被告赔偿原告因被告根据233号批复违法占用原告基本农田期间（被占用破坏之日起至恢复原状并返还日）的原告损失人民币14.485万元。三、依法判令被告承担本案全部诉讼费用。一审法院经审理查明，原告系安徽省池州市贵池区牌楼镇神山村村民，在该村拥有合法承包的土地。2017年3月17日，被告作出了233号批复，批准池州市人民政府在贵池区牌楼镇神山村用地范围内，将集体农用地27.9293公顷（其中耕地22.9867公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地3.2536公顷，未利用地0.0043公顷，合计批准建设用地31.1872公顷，用于安徽省池州市贵池区神山水泥用灰岩矿7000万吨/年建设工程项目建设。原告认为，233号批复违反法定程序，侵犯了原告合法权益，于2017年6月1日向安徽省人民政府申请行政复议。2018年4月2日，安徽省人民政府作出116号复议决定书，认为安徽省人民政府将涉案土地中的基本农田调整为非基本农田，进而批准征收，规避了国务院征收基本农田的审批权限。同时，涉案项目不属于民生、环保等特殊项目，安徽省人民政府批准核准项目用地中的基本农田，不符合国土资发（2012）2号《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》第二条的规定。鉴于涉案土地已实施建设，撤销233号批复会给公共利益造成重大损失，故对申请人要求撤销233号批复的请求不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定确认233号批复违法。原告认为被告的违法征地批复侵犯了其合法权益，遂向被告要求行政赔偿，被告于2019年1月30日作出《不予赔偿决定书》。原告不服，向该院提起行政赔偿诉讼。一审法院认为，行政机关及其工作人员作出的具体行政行为违法并侵犯了行政行为相对人的人身权、财产权，且违法行为与损害后果之间存在因果关系，是行政行为相对人取得行政赔偿必备的前提条件之一。本案中，案涉的征地批复虽然已经被行政复议程序确认违法，但并未被撤销，该征地批复的法律效力仍然依法存在，可以继续作为履行土地征收行为的依据。并且，涉案的征地批复作出后，业已实施，涉案土地上已实施建设，故原告要求被告将根据征地批复占用的基本农田恢复原状并返还原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，该院不予支持。原告的涉案土地被征收后，作为原土地使用权人依法享有征收补偿安置的权利。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。由此可见，被告并不承担具体实施土地征收和安置补偿行为的职责。原告如果认为相关的市、县人民政府或土地管理部门在实施土地征收以及安置补偿过程中行为违法，造成其合法权利义务受到侵犯，可依法另行主张权利。综上，原告要求被告将涉案土地恢复原状并返还以及赔偿损失的请求没有事实和法律依据，该院不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告郑在高的诉讼请求。郑在高上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律错误。1.一审判决认定违法批复的法律效力，称该征地批复的法律效力仍然依法存在，可以继续作为履行土地征收行为的依据，严重错误。2.一审判决将案涉的征地批复作出后，该批复已得到实际履行，案涉土地上已实施建设，作为上诉人的一审诉讼请求不能成立的理由，无法律根据和逻辑。3.一审判决试图混淆赔偿与补偿，逃避审判责任，为错判寻找出口。请求对一审判决予以改判，支持上诉人一审全部诉讼请求。一审原告郑在高向一审法院提交了以下证据：证据1、身份证、户口本；证据2、农村土地承包经营权登记申请书、承包地块调查表、土地承包经营权证登记簿。证明原告主体资格原告及家庭系神山村集体经济组织成员，系案涉基本农田的承包经营权权利人。证据3、116号《复议决定书》。证明被告批复违法，违法占用原告基本农田，被告应当承担赔偿责任。证据4、安徽省人民政府《不予赔偿决定书》。证明原告依法申请国家赔偿，被告拒绝赔偿，因此原告提起诉讼。证据5、基本农田被违法占用破坏前的照片；证据6、基本农田被破坏后的照片。证明原告基本农田原貌和被告违法行为对原告造成损失的情况，证明原告之前有农作物，被告应当赔偿原告损失。证据7、2018年稻谷、泥鳅的市场价格。证明被告违法行为给原告的水稻种植等造成损失，被告应当承担赔偿责任。证据8、原告损失计算明细。证明被告违法行为给原告造成的经济损失，被告应当承担责任。一审被告省政府向一审法院提举了以下证据：1.《行政赔偿申请书》、《不予赔偿决定书》、EMS快递单，证明被告作出的不予赔偿决定书程序符合法律规定。2.233号批复；3.116号复议决定书，证明233号征地批复被确认违法的原因系案涉土地及基本农田，规避了国务院征收基本农田的审批权限。以上证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院认为，生效行政复议决定虽然认定省政府批准征收涉案土地不符合相关法律规定，但鉴于涉案土地已实施建设，撤销233号批复会给公共利益造成重大损失，故并未撤销涉案批复，而是确认该批复违法。由此可以看出，复议机关在对涉案批复进行审查并经过利益衡量后，仅对涉案批复进行了违法性评价，但最终保留了该批复的法律效力。在此情况下，征地实施机关仍然可以依法继续实施征地行为。对于原土地权利人而言，其应由征地实施机关在实施征地的过程中依法给予土地征收补偿安置。现上诉人郑在高要求省政府将涉案土地恢复原状并返还以及赔偿损失，缺乏事实根据和法律依据，本院难以支持。同时，本院亦予指出，相关主管机关应当加强对征地实施情况的监督检查，督促下级机关依法组织实施征收及做好补偿安置工作，及时、足额支付补偿费用，切实保障好被征收人的合法权益。被征收人如对征收补偿安置不服，亦可依法申请行政复议或提起行政诉讼，以维护自身合法权益。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人郑在高的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年九月五日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……