河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）冀行终217号 上诉人（原审原告）承德联亿通讯器材销售有限公司。住所地：河北省承德市双桥区石洞子沟富华二期7#03-105。 法定代表人王伟，该公司执行董事。 委托代理人于平，河北德汇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）承德市双桥区人民政府。住所地：河北省承德市双桥区中华路6号。 法定代表人杨玉甫，该区区长。 委托代理人毛剑东，该区城市管理行政执法局工作人员。 委托代理人姜灏，河北骥腾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）承德市双桥区城市管理局。住所地：河北省承德市双桥区流水沟建行九楼。 法定代表人刘海涛，该局局长。 委托代理人李尚峰，该局工作人员。 委托代理人梁建文，河北博尚律师事务所律师。 原审第三人承德市裕华市场建设服务有限责任公司。住所地：河北省承德市双桥区裕华路。 法定代表人高卫红，该公司总经理。 委托代理人吴云涛，该公司员工。 上诉人承德联亿通讯器材销售有限公司（以下简称联亿公司）因诉承德市双桥区人民政府(以下简称双桥区政府)、承德市双桥区城市管理局（以下简称双桥区城管局）行政强制一案，不服承德市中级人民法院（2017）冀08行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。联亿公司委托代理人于平，双桥区政府委托代理人毛剑东、姜灏，双桥区城管局委托代理人李尚峰、梁建文，承德市裕华市场建设服务有限责任公司（以下简称裕华公司）法定代表人高卫红及委托代理人吴云涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，双桥区城管局为政府工作部门，加挂承德市双桥区城市管理行政执法局牌子，属一个机构两个牌子。承德市双桥区城市管理行政执法局主要负责查处未取得城市规划部门行政许可手续的违法建设行为，负责行使市容环境、工商行政管理、公安交通管理和市政管理等方面行政处罚权，而双桥区城管局为行政机关，负责对外执法的联系，沟通承办区政府交办的事项，并承担相应的法律后果。 涉案被拆除的房屋位于承德市××二仙居旱河五云桥北，面积360平方米，该房屋所有权人系裕华公司，联亿公司为承租人。自2003年开始，联亿公司承租此房屋约100余平从事通讯器材、电子产品等的销售经营活动，该房屋没有建设规划审批手续，属违法建筑，对该事实各方当事人均没有异议。2016年8月31日，承德市双桥区城市管理行政执法局针对涉案违法建筑向裕华公司作出责令改正通知书，要求涉案违法建筑的所有权人裕华公司于2016年9月5日前拆除涉案房屋并恢复原状。裕华公司到期未自行拆除该涉案房屋。承德市双桥区城市管理行政执法局于2016年9月6日作出承双桥城管先告字（2016）第1106755号《行政处罚事先告知书》、承双桥城管听告字（2016）第1501034号《行政处罚听证告知书》，对裕华公司的违法事实、拟处罚的理由及法律依据，裕华公司享有的陈述、申辩和听证的权利及拟作出的行政处罚的结果进行了告知，裕华公司未主张任何权利。承德市双桥区城市管理行政执法局于2016年9月12日作出承双桥城管行罚字（2016）第0000537号《行政处罚决定》，限裕华公司三日内将擅自建设的违法建筑自行拆除并恢复原样。裕华公司在规定期限内既未履行拆除义务亦未提出行政复议或者行政诉讼。承德市双桥区城市管理行政执法局于2017年3月13日作出承双桥城管执告字（2017）第0000784号行政强制执行催告书，裕华公司在催告书确定的期限内仍未履行。2017年3月23日，双桥区政府发布强制执行的公告“限裕华公司于2017年3月27日前自觉履行将擅自建设的违法建筑拆除并恢复原状的义务，逾期未履行，双桥区政府将依法组织有关部门予以强制拆除，由此造成的损失和强制执行费用由被强制执行人自行承担”。在规定期限内，裕华公司仍未予履行拆除义务。2017年3月28日，双桥区政府作出承双政强拆字（2017）第2号《行政强制执行决定书》，决定履行上述告知义务，逾期仍未履行，双桥区政府依法组织有关部门予以强制拆除。2017年4月1日，双桥区政府组织双桥区城管局对裕华公司位于五云桥北侧临建房屋（涉案房屋100平方米）实施了强制拆除。强拆过程由承德市双桥区恒义公证处的工作人员同步全程录像，由于拆除房屋时室内物品未予清空，双桥区城管局对屋内物品清点并搬离，部分物品已经领回，部分物品现保存在双桥区城管局存放物品的库房中。2017年9月20日，联亿公司针对强制拆除行为提起行政诉讼，请求确认双桥区政府与双桥区城管局2017年4月1日下午16时30分实际拆除联亿公司经营场所建筑的行政行为违法。 另查明：被上诉人作出的行政处罚决定、行政强制执行决定等法律文书，只针对裕华公司进行送达，法律文书已经依法向其送达，但送达回证均为后补，裕华公司对此予以认可。联亿公司得知涉案房屋要拆除，于2017年3月30日到信访部门进行信访。涉案房屋自2003年起联亿公司通过租赁方式取得使用权，联亿公司与裕华公司之间的租赁合同至2016年9月30日到期限。到期后未续约，但联亿公司仍在涉案房屋内从事经营活动。 原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。本案中，依据国务院法制办公室于2000年1月31日作出的《关于在河北省承德市开展城市管理执法试点工作的复函》、河北省人民政府办公厅转发国务院法制办公室《关于在承德市开展城市管理执法试点工作复函的通知》、《承德市人民政府关于下放城市管理权力的决定》，双桥区城管局和承德市双桥区城市管理行政执法局均有查处违法建筑的行政处罚权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建筑工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。涉案房屋属于违法建筑，各方当事人均无异议。承德市双桥区城市管理行政执法局对该违法建筑具有行政处罚权，其作出《行政处罚决定》后，裕华公司逾期未予拆除，双桥区政府作为建筑工程所在地的县级人民政府具有责成双桥区城管局强制拆除涉案违法建筑的法定职权。 承德市双桥区城市管理行政执法局所作行政处罚决定以及双桥区政府所作行政强制执行决定中，行政相对人均为涉案违法建筑的所有权人裕华公司，联亿公司作为涉案房屋的承租人，与上述行政行为没有法律上的利害关系，本案实际强制拆除行为与行政处罚决定及行政强制执行决定行为属不同的行政行为，行政处罚决定及行政强制执行决定的合法性问题不是本案的审查范围，因此，联亿公司认为双桥区政府、承德市双桥区城市管理行政执法局在作出行政强制执行决定、行政处罚决定时，给裕华公司送达文书均为事后补签，送达程序存在违法，导致本案涉案房屋的实际强制拆除行为违法的主张于法无据，该院不予支持。 联亿公司作为涉案违法建筑的承租人，虽然租赁合同已经到期，但在双桥区城管局强制拆除涉案房屋时联亿公司仍处在经营状态，室内有其经营的物品，联亿公司与实际拆除涉案建筑物的行政行为之间存在利害关系，联亿公司具有本案行政诉讼主体资格。双桥区政府认为联亿公司并非行政行为的相对人，不是本案适格原告的答辩意见不能成立。 承德市双桥区城市管理行政执法局作出限期拆除的行政处罚决定后，裕华公司在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，双桥区政府依程序作出公告、行政强制执行决定，裕华公司仍未自行拆除的情况下，双桥区政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，组织双桥区城管局实施强制拆除涉案房屋的行为予法有据。本案的争议焦点是：双桥区城管局实际强制拆除涉案房屋的事实行为是否合法。涉案房屋系无审批手续的违法建筑，所有权人系裕华公司，双桥区城管局在强制拆除涉案房屋前应当尽到合理的告知义务，但通过现有证据看，虽然被上诉人没有提交相应的证据予以证实，但联亿公司提交的证据中，能够证实联亿公司到信访局进行信访，其经营的违法建筑将被拆除，联亿公司是知晓的。因此，被上诉人于2017年4月1日拆除当天，没有证据证实通知联亿公司拆除违法建筑，属程序瑕疵。联亿公司请求确认拆除行为违法的主张，该院不予支持。 违法建设是城市发展的“绊脚石”，全面开展违建治理势在必行、刻不容缓，目前双桥区政府正在全力以赴查违攻坚，作为违法建筑的使用者，应当积极配合拆违工作，为城市发展作出贡献。本案中，涉案房屋属违法建筑的事实联亿公司是知晓的，双桥区城管局对涉案房屋室内物品经公证处予以公证，并清点搬离后保存在库房，通知联亿公司到指定地点领取，联亿公司的承租户已经领取了其所有的物品，其余如柜台等物品仍保存在库房中。联亿公司应当积极配合双桥区城管局的工作，但联亿公司至今尚未领取相关物品，也未到保存的库房进行清点核对，双桥区城管局拉走的涉案房屋内的物品是否存在丢失或者损坏的情形无法确定。 综上所述，联亿公司的诉讼请求证据不足，该院不予支持。经该院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回联亿公司的诉讼请求。 上诉人联亿公司不服一审判决上诉主要称，一、一审程序违法。1.一审针对上诉人提出的赔偿请求已经向上诉人释明另案处理，上诉人已就有关行政赔偿问题另案向承德市中级人民法院提起诉讼，行政赔偿问题不属于本案上诉人主张的行政行为违法确认一案的审理范畴。上诉人与被上诉人违法拆除建筑物一案请求违法行政机关赔偿一案受理法院尚未开庭审理，本案未审先判，审判程序严重违法，应予纠正。2.上诉人在原审中已向人民法院提交证人出庭作证申请，一审法院在庭审中未询问并以证人已旁听审判不能出庭作证为由，不准许证人出庭作证，剥夺上诉人的诉讼权利。3.一审未对二被上诉人存在的违反“先取证，后裁决”的行政行为进行审查与认定。4.城管局并非法定的城乡规划主管部门。被上诉人应当提供其具有相应行政处罚职权的证据。二被上诉人均未在法定举证期限内提交上述证据，应认定其举证不能。二、一审判决认定事实、适用法律错误。1.一审违反行政诉讼法全案审查原则。本案行政处罚与行政强制密切相关，据以作出行政强制决定的前提是行政处罚的合理合法性，应对行政处罚、行政强制全面审查。2.上诉人作为被拆除违建房屋的承租人与实际经营者，与二被上诉人拆除房屋行为间存在直接利害关系，上诉人作为原告的主体资格适格。3.一审法院拒绝审查和确认被上诉人均未向上诉人履行告知和送达全部法律文书的关键事实，剥夺了上诉人作为利害关系人应享有的法定行政复议、行政诉讼权利。4.一审法院认为城管局已对涉案物品清点保存，承租人已领取了其所有物品，驳回上诉人有关行政赔偿的请求，认定事实有误。5.被上诉人提交的多份证据在形成时间、形成方式上存在冲突矛盾之处，说明被上诉人行政行为行政程序违法。综上，请求依法撤销一审判决；依法改判双桥区政府、双桥区城管局拆除上诉人经营场所的行政行为违法。 被上诉人双桥区政府答辩称，一、被上诉人依据《行政强制执行决定书》责成双桥城管局实施的强制拆除行为适用法律正确，程序合法。双桥城管局作出并送达了承双桥城管行罚字（2016）第0000537号《行政处罚决定》，裕华公司既未拆除亦未通过法律途径予以解决。被上诉人依据《城乡规划法》《行政强制法》责成双桥区城管局实施强制执行，双桥区城管局于2017年4月1日对涉案违法建筑予以拆除。行政处罚、行政强制执行决定与强制拆除行为是三种不同的行政行为，本案中需要审查的是强拆行为是否合法问题。二、根据《城乡规划法》被上诉人有权责成双桥区城管局实施强制执行。被上诉人与双桥区城管局提交的证据能够证明强拆过程中没有违法行为。4月1日并非法定节假日，强制执行行为也是在该日白天实施的，后因联亿公司等商户不配合才使执行行为延续到夜间。三、关于联亿公司手机证人出庭问题。联亿公司在原审庭前证据交换时的13份证据中并没有证人证言，对其申请证人出庭作证的请求不能支持。原审法院在释明证人已经进行旁听不宜出庭后不准许证人出庭并不违法。综上，一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人双桥区城管局答辩称，一、涉案违章建筑的建设者和所有人是裕华公司。上诉人是该房屋的承租人,但租赁期限已届满,裕华公司也已通知上诉人终止租赁,其后上诉人对房屋的占用系非法性质。因此,上诉人对该房屋不具有合法利益，其不具有行政相对人和利害关系人的身份,无权对该两项行政行为提出任何诉讼主张。与上诉人有利害关系的仅仅是双桥区城管局清理房屋内上诉人物品的具体行政措施,一审法院根据上诉人的诉讼请求将本案审理范围限制在具体行政措施是否合法之内完全正确。二、上诉人不是行政强制执行的当事人,被上诉人没有通知上诉人相关决定的法律义务。通过被上诉人张贴公告和裕华公司的通知,上诉人已经知悉房屋要被拆除的情况，上诉人的信访经过足以证明。尽管如此，双桥区城管局仍请公证机关见证,对房内物品进行了清点,并运至库房保存,因此，具体处置措施并无不当。三、上诉人既要求赔偿损失,又拒绝接受和清点物品,也不提供物品原始数量和状况，所谓损失金额无从证明，因此，一审法院的判决并无不当。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，联亿公司提起本案诉讼，请求确认2017年4月1日双桥区政府、双桥区城管局拆除案涉房屋的行为违法。本案中，承德市双桥区城市管理行政执法局2016年9月12日针对裕华公司作出承双桥城管行罚字（2016）第0000537号行政处罚决定，限裕华公司三日内将擅自建设的违法建筑自行拆除并恢复原样。2017年3月28日，双桥区政府作出承双政强拆字（2017）第2号行政强制执行决定。2017年4月1日，双桥区政府组织双桥区城管局对裕华公司位于五云桥北侧临建房屋（案涉房屋360㎡）实施了强制拆除。据此，该拆除案涉房屋的行为系上述行政处罚决定的执行行为，且联亿公司只是承租案涉被拆除的房屋，其与拆除案涉房屋的行为亦无利害关系。故联亿公司的起诉不符合法律规定的起诉条件，依法应驳回其起诉。一审法院作出实体判决不当，本院依法予以撤销。如联亿公司认为双桥区城管局的拆除行为对其造成了扩大损失，其可以依法另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第一百二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销承德市中级人民法院（2017）冀08行初125号行政判决； 二、驳回承德联亿通讯器材销售有限公司的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘占魁 审判员  韩锦霞 审判员  江 悦 二〇一九年九月九日 书记员  刘 雨