中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申867号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：池枝花，男，1953年5月16日出生，汉族，住山西省朔州市。 委托诉讼代理人：赫志，北京市华联律师事务所呼和浩特分所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山西省朔州市平鲁区人民政府。住所地：山西省朔州市平鲁区平阳街。 法定代表人：马占文，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人：董志强，该区人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：赵悦，山西业盛律师事务所律师。 再审申请人池枝花因诉山西省朔州市平鲁区人民政府（以下简称平鲁区政府）行政补偿一案，不服山西省高级人民法院（2017）晋行终565号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李小梅、审判员仝蕾、审判员马鸿达参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 池枝花因不服平鲁区政府不履行补偿职责,提起本案诉讼,请求法院确认平鲁区政府因其政策性关闭平鲁区后东股份制煤矿（以下简称后东煤矿）未依法履行补偿职责的行为违法，并判令其履行补偿职责。 山西省忻州市中级人民法院（以下简称一审法院）一审查明，1988年12月，平鲁县白石崖村后东沟粘土矿提出采矿申请，1989年1月12日，山西省地质矿产局向其颁发采矿许可证，开采矿种为粘土矿，有效期自1989年1月至1993年12月止。1993年6月30日，朔州供电公司劳动服务总公司与平鲁区××村乡××村村民委员会签订煤矿转让协议，协议约定，在平鲁区××村乡××村村民委员会愿意承担债务的条件下，将原朔州供电公司劳动服务总公司后东联营煤矿的产权及固定资产转让给平鲁区××村乡××村村民委员会经营。1993年12月24日，平鲁区××村乡××村村民委员会与后东煤矿对后东煤矿的开采、经营管理等事宜签订协议，池枝花（华）作为后东煤矿法人代表签字。1995年12月6日，工商登记部门向后东煤矿颁发筹建许可证，负责人为池枝花。1997年11月4日，山西平朔安家岭露天煤炭有限公司与平鲁区政府签订了《关于平朔安家岭露天煤矿（平朔二期）平鲁区境内征地、搬（拆）迁总协议》，协议约定，征地范围内所涉及的煤矿、腐煤矿、粘土矿和黑沙石矿，根据国家法律、政策规定，占用一个双方协商解决一个。1999年朔州市煤炭行业关井压产领导组办公室作出《关于印发全市取缔和关闭非法及布局不合理煤矿名单的通知》，平鲁区政府作出《关于上报关闭矿井和保留矿井名单的通知》，确认关闭后东煤矿。1999年10月15日朔州市煤炭行业关井压产领导组对关闭情况在《朔州日报》予以公告。 2007年10月9日，平鲁区政府作出《关于平朔煤炭工业公司安太堡、安家岭露天煤矿征地搬迁安置、补偿意见》。该意见规定，国家政策性关闭的煤矿、腐煤矿、粘土矿、黑沙石矿等由平朔公司按国家有关法规政策，占一个，协调解决一个。后东煤矿关闭后，2009年被中煤平朔集团有限公司占用。2009年11月20日，后东煤矿等8家矿业单位向平鲁区政府和平朔安家岭露天煤炭有限公司提出解决占用补偿问题。2010年5月4日，中煤平朔煤业有限责任公司规划发展部向后东沟粘土矿等8家矿业单位发函，请8家矿业单位提供单位具体情况和政府相关批文等资料。2010年7月7日，平鲁区后东沟粘土矿等8家矿业单位再次向中煤平朔煤业有限责任公司提出解决补偿问题请求。2010年8月9日，中煤平朔煤业有限责任公司向平鲁区政府提出安家岭露天矿占用矿业单位情况及解决建议，建议平鲁区政府对8家矿业单位的合法性、关闭原因、权属进行确认，如确属原协议范围内的需补偿矿井，由平鲁区政府、平朔公司、矿主共同协商解决，经协商无法达成一致，可考虑采取法律诉讼方式解决。2012年7月23日，平鲁区召开党政联席会议，会议认为关于后东沟粘土矿等十多家已关闭矿井占用补偿问题，由平鲁区政府处理无明确和完整的政策依据，相关纠纷属于平等民事主体的民事争议，且涉及到受偿主体、补偿边界等诸多法律问题的认定和处理，非政府职责范围，应由司法机关管辖，如各矿业公司坚持其诉求，建议通过司法途径解决。2012年11月6日，山西开盛会计师事务所向后东煤矿出具审计报告，审计情况为：截止2011年1月31日，后东煤矿资产总额33829746.38元，负债总额22686466.50元，所有者权益11143279.88元，未支付的利息支出15964985元。2012年11月，池枝花作为原告，以中煤平朔集团有限公司作为被告，向朔州市中级人民法院提起民事诉讼，请求中煤平朔集团有限公司对强制拆毁了池枝花煤矿地面、地下建筑和设备赔偿损失70498409.78元。朔州市中级人民法院经审理认为，池枝花所主张赔偿的后东煤矿，系平鲁区政府根据当时政策实施关闭的矿井。该矿井的关闭属政府的政策性行政行为，补偿问题虽没有落实，且于2009年被中煤平朔集团有限公司占用，但池枝花与中煤平朔集团有限公司之间没有直接的民事法律关系，亦不属于人民法院受理范围，据此，朔州市中级人民法院2013年7月22日作出(2013)朔中民初字第3号民事裁定，驳回了池枝花的起诉。池枝花不服向山西省高级人民法院提起上诉。2013年12月19日，山西省高级人民法院作出(2013)晋民终字第141号民事裁定驳回上诉，维持一审裁定。2016年7月25日，后东煤矿（法定代表人池枝花）向平鲁区政府申请解决行政补偿事宜，平鲁区政府未予以答复。 一审法院认为，根据池枝花的诉求，本案争议的焦点是平鲁区政府是否具有向池枝花所主张的后东煤矿进行补偿的法定职责。对于关闭行为，双方均认为是基于《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》规定进行的。对于关闭补偿的主体，双方意见不一。根据国发〔1998〕43号《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》（以下简称43号通知）的规定，对于被补偿对象界定为合法开办小煤矿，其关闭后适当补偿问题，补偿实施主体未予明确。该通知规定具体补偿办法由省、自治区、直辖市制定并实施。池枝花主张后东煤矿的关闭系行政行为所致，其未向一审法院提交平鲁区政府为本案关闭补偿主体的法律依据，故池枝花请求审查平鲁区政府未履行补偿职责行为的合法性并要求履行补偿职责的理由不能成立。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回池枝花的诉讼请求。 池枝花不服一审判决，向山西省高级人民法院（以下简称二审法院）上诉，请求撤销一审判决，支持其一审诉讼请求。二审法院查明事实与一审判决认定的事实基本一致。二审法院认为，本案争议的焦点是平鲁区政府是否具有对池枝花所主张的后东煤矿进行行政补偿的法定职责。公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，起诉有事实根据是提起行政诉讼的法定条件。职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则。公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责，应以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。根据43号通知规定，对于被补偿对象界定为合法开办小煤矿，其关闭后的适当补偿问题，补偿实施主体未予明确。通知规定具体补偿办法由省、自治区、直辖市制定并实施。本案中，池枝花主张后东煤矿关闭之后的行政补偿应由平鲁区政府负责，而池枝花没有提交平鲁区政府为本案补偿主体的法律依据，43号通知中没有明确规定哪个行政机关应当对关闭合法开办小煤矿履行行政补偿的职责，没有明确规定关闭合法开办小煤矿给予适当补偿的补偿主体，故池枝花请求审查平鲁区政府未履行补偿职责行为的合法性并要求履行补偿职责的主张不能成立，其起诉不符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十九条第一款第一项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审法院对本案进行全面审查，并作出驳回其诉讼请求的判决，不符合上述法律规定，应予纠正。综上，二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十九条第一款第一项的规定之规定，裁定撤销一审判决，驳回池枝花的起诉。 池枝花不服二审裁定，向本院申请再审，请求依法撤销二审裁定，再审本案。主要事实和理由为：一、池枝花的起诉符合法定条件，有事实依据，原审未对池枝花的事实主张予以回应;二、根据行政行为的相对性、国务院政策性文件规定以及平鲁区政府与山西平朔安家岭露天煤炭有限公司签订的协议可以推定，平鲁区政府应当是赔偿义务主体，原审适用法律错误。 本院于2019年3月29日就本案组织询问，再审申请人池枝花及其委托诉讼代理人赫志参加询问，被申请人平鲁区政府区长马占文出庭，平鲁区政府的委托诉讼代理人董志强和赵悦参加询问。 本院经审查认为，池枝花以平鲁区政府关闭其合法开办的煤矿而未依法给予补偿为由提起本案诉讼。根据原审查明，平鲁区政府作出《关于上报关闭矿井和保留矿井名单的通知》，确认关闭后东煤矿。根据43号通知中“……三、关于关闭合法开办小煤矿适当补偿问题，要区别情况，统筹算帐。具体补偿办法由省、自治区、直辖市人民政府制定并实施……”的规定，后东煤矿的补偿应当根据其所在省人民政府制定的具体补偿办法予以进行。但原审查明，当地尚未制定相应的具体补偿办法。在本案询问过程中，平鲁区政府以《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称矿产资源法）第三十六条关于“国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内已有的集体矿山企业，应当关闭或者到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿，并妥善安置群众生活……”的规定为法律依据，主张相应补偿责任主体为煤矿承接单位而非平鲁区政府，据此池枝花应当通过民事诉讼途径向煤矿承接单位即中煤平朔集团有限公司主张权利。但平鲁区政府未提供有效证据证明本案符合矿产资源法第三十六规定的情形，即中煤平朔集团有限公司属于国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业，且后东煤矿是中煤平朔集团公司矿区范围内已有的企业。此外，池枝花曾以中煤平朔集团有限公司作为被告提起民事诉讼，请求赔偿损失。但生效民事裁定以后东煤矿系平鲁区政府根据当时政策实施关闭、池枝花与中煤平朔集团有限公司之间没有直接的民事法律关系为由，裁定驳回池枝花的起诉。因此，在池枝花受损合法权益未得到有效补偿的情形下，平鲁区政府应当承担相应的补偿责任，或根据其作出的《关于平朔煤矿工业公司安太堡、安家岭露天煤矿征地搬迁安置、补偿意见》，承担相应的协助补偿责任，即为池枝花获得相应补偿提供必要的协助。一审法院以没有明确规定补偿主体为由判决驳回池枝花的诉讼请求，二审以池枝花的起诉不符合法定起诉条件为由，撤销一审判决、裁定驳回池枝花的起诉，显属不当。 综上，池枝花的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下： 指令山西省高级人民法院再审本案。 审判长  李小梅 审判员  仝 蕾 审判员  马鸿达 二〇一九年九月二十九日 法官助理章文英 书记员张振宇