江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏12行终278号 上诉人（原审原告）徐樟余，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）阮尚湖，性别××年××月××日生，××族。 两上诉人共同委托代理人全素华，江苏江豪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）兴化市千垛镇人民政府，住所地兴化市千垛镇顾赵村。 法定代表人陈荣才，镇长。 委托代理人王善刚，江苏悦道律师事务所律师。 原审第三人兴化市千垛镇黄花村村民委员会，住所地兴化市千垛镇黄花村。 法定代表人王长青，主任。 委托代理人王善刚，江苏悦道律师事务所律师。 原审第三人张朝明，性别××年××月××日生，××族。 上诉人徐樟余、阮尚湖因镇政府行政强制及行政赔偿一案，不服泰州市海陵区人民法院(2018)苏1202行初292号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年7月1日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2016年12月12日，兴化市千垛镇黄花村村民委员会（以下简称黄花村委会）与第三人张朝明签订一份鱼塘承包合同，后张朝明在承包期间未经黄花村委会同意，私自将承包水面转包给徐樟余、阮尚湖养殖珍珠蚌。黄花村委会以徐樟余、阮尚湖在养殖中使用药品和肥料导致内河水质污染村民反应强烈信访不断、农忙期间影响生产船只的交通、兴化市市委办公室、兴化市人民政府办公室出台了（2018）81号《关于在全市水域全面禁止珍珠养殖的通知》（以下简称81号文件）在全市水域全面禁止珍珠养殖等原因，在2018年11月2日、3日，组织村干部帮助将影响交通的河中心养殖蚌迁移到河边。2018年11月，徐樟余、阮尚湖向原审法院提起诉讼，请求判决确认兴化市千垛镇人民政府（以下简称千垛镇政府）强制停止其养殖的行为违法；确认千垛镇政府要求其履行义务的行为违法；赔偿因千垛镇政府强制清除养殖行为导致的经济损失35000元；对81号文件进行合法性审查。 原审另查明，徐樟余、阮尚湖在当地养殖负责人徐忠强于2018年11月3日向黄花村委会出具保证书一份，内容为迁移珍珠河蚌的具体实施计划，其同时在保证书中承诺“如果在11月20日还剩10%-15%没有迁移走，请黄花村能放宽2-3天时间。本人如保证不到位，一切后果由本人负责，黄花村可以清理”。 原审再查明，《“新风行动”千垛镇从“珍珠蚌清理”入手》的新闻报道并未有千垛镇政府参与黄花村的珍珠蚌集中清理整治的内容。 原审认为，人民法院受理行政案件的前提是行政争议事实的存在。本案中，千垛镇政府没有实施徐樟余、阮尚湖所称的强制停止其养殖行为，也没有授权或者委托第三人黄花村委会实施上述行为，徐樟余、阮尚湖并未提交证据证明千垛镇政府参与黄花村的珍珠蚌集中清理整治。在2018年11月2日、3日，村委会组织村干部帮助将影响交通的河中心养殖蚌迁移到河边，同时，徐樟余、阮尚湖在当地养殖负责人徐忠强向村委会出具了迁移珍珠河蚌的具体实施计划的保证书。故徐樟余、阮尚湖认为其在转包期间因第三方的行为造成其损失，可通过民事诉讼途径主张解决，本案不予理涉。本案被告主体不适格，依法不属于行政案件受案范围。 关于徐樟余、阮尚湖主张对81号文件进行合法性审查的主张，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。故规范性文件附带审查并非一项独立的诉讼请求。本案中，千垛镇政府并未依据规范性文件实施具体的行政行为，而是第三人黄花村委会自行实施的迁移行为，故徐樟余、阮尚湖主张一并审查规范性文件，缺乏事实和法律依据。 综上，原审法院遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，裁定：驳回徐樟余、阮尚湖的起诉。案件受理费免交。 徐樟余、阮尚湖不服，向本院提出上诉称：1.上诉人与张朝阳签订的承包协议合法有效。2.被上诉人千垛镇政府依据兴化市人民政府办公室颁发的81号文件实施了清除上诉人养殖的珍珠蚌的行为，结合有关新闻报道，可以认定被上诉人是实际侵权人。3.被上诉人未能按照《中华人民共和国行政强制法》的规定实施行政强制行为，属于适用法律错误。请求二审法院查明事实，依法撤销原审裁定，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人千垛镇政府及原审第三人在二审中均未答辩及应诉。 本院经审理查明事实与原审查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……。本案中，上诉人认为千垛镇政府作出了强制停止其养殖珍珠蚌的行为并具体实施了强制清除其养殖珍珠蚌的行为，依法应当提交相应的证据，用以证明其诉称的事实客观存在。本案上诉人提交的现有证据只能证明兴化市市委办公室、兴化市人民政府办公室于2018年5月10日联合发布了81号文件，要求各乡镇（街道）党工委、人民政府（办事处），开发区党工委、管委会，市各有关部门采取切实措施，在全市水域全面禁止珍珠养殖并坚决清除现有珍珠养殖，并无证据可以证明千垛镇政府作出了强制上诉人停止养殖珍珠的行为。再从徐忠强向黄花村委会出具的迁移珍珠河蚌具体实施计划的保证书“本人如保证不到位，一切后果由本人负责，黄花村可以清理。”以及上诉人提及的《“新风行动”千垛镇从“珍珠蚌清理”入手》新闻报道载明的“黄花村珍珠蚌养殖户已与村签订了限期清理保证书”内容来看，结合黄花村委会的自认，可以认定上诉人养殖的珍珠系黄花村委会采取的清理（清除）行为。上诉人如因此产生了经济损失，可以通过民事途径主张权利。上诉人主张系千垛镇政府强制清除了其养殖的珍珠蚌，缺乏事实根据，其提起的本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第（一）项的规定，人民法院应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。至于上诉人要求审查兴化市市委办公室、兴化市人民政府办公室于2018年5月10日联合发布的81号文件合法性的诉讼请求，因对规范性文件的审查不能成为独立的诉讼请求，该诉讼请求依法应当一并予以驳回。 需要指出的是，原审裁定虽然认定事实清楚，裁定驳回上诉人的起诉结果正确，但其适用法律明显错误。原审裁定驳回上诉人的起诉适用法律的是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项的规定，但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三条是关于行政案件由人民法院行政审判庭管辖的规定，并无所谓的第（一）项、第（十）项的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项“原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”的规定，本院依法予以变更。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。据此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，本院变更裁定如下： 驳回上诉人徐樟余、阮尚湖的起诉。 本案不需缴纳上诉案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  顾金才 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年九月二十三日 书记员  秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第三条各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其行政行为的案件。 专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其行政行为的案件。铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行行政诉讼法第十八条第二款的规定。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。