安徽省安庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖08行初36号原告张先启，男，汉族，1943年12月11日出生，住安徽省桐城市。委托代理人王红清，浙江侠岚律师事务所律师。委托代理人吴义刚，浙江侠岚律师事务所律师。被告安庆市人民政府，住所地安徽省安庆市宜秀区振风大道东部新城综合写字楼。法定代表人陈冰冰，市长。委托代理人仲健，安庆市司法局行政复议与应诉科科长。原告张先启诉被告安庆市人民政府（以下简称安庆市政府）行政复议一案，于2019年4月18日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向被告安庆市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月25日公开开庭审理了本案。原告张先启的委托代理人吴义刚，被告安庆市政府的委托代理人仲健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月2日，安庆市政府作出宜府行复决〔2019〕12号《驳回行政复议申请决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告张先启的行政复议申请。张先启诉称：2017年11月7日，桐城市人民政府作出《关于引江济淮工程桐城区域内房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》，未告知原告申请行政复议的权利、行政复议机关、申请期限，未在原告所在村民小组公共场所公告。2018年1月31日，原告因不服桐城市人民政府房屋征收决定，向安庆市中级人民法院提交一审起诉材料，此案经一审、二审，原告于2018年12月28日收到安徽省高级人民法院二审行政判决书。2018年12月24日，桐城市引江济淮工程协调推进工作指挥部办公室、桐城市房屋征收管理办公室、桐城市吕亭镇人民政府共同作出房屋征收补偿通知，又未告知原告申请行政复议的权利、行政复议机关、申请期限。2019年1月30日，原告依据国务院法制办《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）（以下简称35号通知）等有关规定，以EMS邮寄形式，向安庆市政府申请行政复议。2019年4月5日，原告收到安庆市政府的《驳回行政复议申请决定书》。原告认为，安庆市政府作出的驳回行政复议申请决定，应予撤销，理由如下：一、桐城市引江济淮工程协调推进工作指挥部办公室、桐城市房屋征收管理办公室、桐城市吕亭镇人民政府共同作出的《通知》，载明了与《房屋征收补偿安置协议书（集体证类）》完全一致的补偿项目，载明的“搬迁奖励市政府已不予认可”直接减损原告权利，安庆市政府认为《通知》属于“程序性、过程性行政行为，对申请人权利义务不产生直接影响”，显属曲解！因此，《通知》虽然不是以《补偿决定书》的形式出现，但在实质上是行政机关单方作出的补偿决定。二、2017年11月1日，桐城市人民政府已明确统计引江济淮工程桐城区域内房屋及地上附着物征收涉及“居民1668户7111人”，2017年11月7日，桐城市人民政府作出的《关于引江济淮工程桐城区域内房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》是针对特定的人群，不是抽象行政行为，是可复议、可诉讼的行政行为，此其一；从《关于引江济淮工程桐城区域内房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》的内容看，是对征地补偿、安置事项的明确，属于征地补偿、安置方案且由人民政府自行拟订，对此，原告有权申请行政复议，此其二。安庆市政府将《关于引江济淮工程桐城区域内房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》纳入行政规范性文件审查，是对原告的行政复议请求的曲解。综上，原告特提起行政诉讼，请求：1.撤销安庆市政府作出的宜府行复决〔2019〕12号驳回行政复议申请决定；2.责令安庆市政府重新作出行政复议决定。原告在举证期限内向本院提交的证据有：1.《驳回行政复议申请决定书》，证明被诉行政行为的存在。2.《通知》《关于引江济淮工程桐城区域内房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》《安徽省人民政府办公厅关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知》，证明原告申请行政复议针对的行政行为和请求审查的行政规范性文件的存在。3.《房屋征收补偿安置协议书（集体证类）》，证明《通知》载明了与《房屋征收补偿安置协议书（集体证类）》完全一致的补偿项目。4.《桐城市引江济淮工程沿线征迁工作启动》新闻截图1份，证明《关于引江济淮工程桐城区域内房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》是针对特定的人群的可复议、可诉讼的行政行为。安庆市政府辩称：一、被告作出的驳回行政复议申请决定适用法律依据正确。经审理查明，涉案《通知》系桐城市人民政府所属部门依据第三方评估结果等作出的告知性通知。其载明的事项均系《房屋征收丈量登记表》、《房屋估价测算表》及《房屋评估报告书》认定的结果，并没有重新设定补偿安置利益。原告在行政复议申请中明确了早在2018年1月31日因不服桐城市人民政府作出的房屋征收决定提起行政诉讼，经一审、二审安徽省高级人民法院已作出判决。事实证明，其本身并没有代替征收补偿安置协议或补偿决定，也没有对申请人权利义务产生直接影响。因此，原告的行政复议申请不符合受理条件。由于对原告提起的行政复议申请不符合受理条件，故原告要求对《关于引江济淮工程桐城区域内房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》和《安徽省人民政府办公厅关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知》作出附带审查的申请，被告亦不予支持。同时，依据原告提供的2017年11月4日由张先启本人签字确认的《房屋征收丈量登记表》，以及由征收单位桐城市房屋征收管理办公室与被征收人施昌国于2018年3月1日签订的《征收补偿安置协议（集体证类）》，特别是原告因不服桐城市人民政府作出的房屋征收决定，于2018年1月31日向人民法院提起了行政诉讼，并已审理终结。据此，可以认定原告在此期间已经知道，或者应当知道上述规范性文件的存在。因此，原告于2019年2月27日提起行政复议申请附带审查的事项明显超过行政复议规定的法定期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十六条的规定。二、被告作出驳回行政复议申请决定的程序合法。1.原告因不服被申请人桐城市引江济淮工程协调推进工作指挥部办公室、桐城市房屋征收管理办公室和桐城市吕亭镇人民政府2018年12月24日共同作出的《通知》，于2019年2月3日向被告提出行政复议申请，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定，依法予以受理。2.2019年2月14日，被告作出宜府行复通〔2019〕12号《行政复议答复通知书》与《行政复议申请书》副本一并通过邮寄方式送达给桐城市人民政府，要求桐城市人民政府自收到申请书副本之日起十日内，提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。桐城市人民政府按照规定，于2019年2月27日作出《行政复议答复书》，并提交了作出行政行为的证据、依据和其他有关证据材料。3.2019年4月2日，被告作出宜府行复决〔2019〕12号《驳回行政复议申请决定书》并邮寄送达给了申请人张先启、桐城市人民政府、桐城市房屋征收管理办公室及桐城市吕亭镇人民政府。据此，被告承办该行政复议案件的程序合法。综上，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出被诉驳回行政复议申请决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律依据正确，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。安庆市政府在举证期限内向本院提交的证据有：行政复议申请书、受理审批表、行政复议答复通知书及送达回证、邮寄凭证，桐城市政府行政复议答复书及证据，驳回行政复议申请决定书及送达回证、邮寄凭证，证明被诉驳回行政复议决定合法。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证认为：对证据的真实性没有异议，《关于引江济淮工程桐城区域内房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》是2017年11月7日作出的，原告的行政复议申请已经超过法定期限，不应予以受理。原告对被告提交的证据质证认为：被告提交的证据不能达到证明其作出的驳回行政复议决定合法的证明目的。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-4具备证据三性，本院予以确认。证据5、6与本案没有关联性，本院不予采信。被告提交的证据真实，可以达到其证明目的。经审理查明：引江济淮工程是国务院要求加快推进建设的172项重大水利工程之一。2016年12月13日，国家发展和改革委员会下发了经国务院批准的该工程可行性研究报告的批复。2016年12月28日，国土资源部以国土资厅函〔2016〕2145号复函，同意该工程（安徽段）控制性工程先行用地233.4919公顷（含耕地164.8942公顷）。2017年4月21日，安徽省人民政府办公厅下发《关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知》（皖政办秘〔2017〕95号）。根据上述引江济淮工程批准文件，桐城市人民政府启动引江济淮工程桐城市区域内征地拆迁工作，2017年11月3日作出桐政发〔2017〕25号关于引江济淮工程项目桐城区域内房屋征收的决定。原告的房屋在该征地项目拆迁范围内。2017年11月17日，桐城市人民政府印发《关于引江济淮工程桐城区域内房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》（桐政发〔2017〕26号），明确了该工程范围内房屋、青苗、奖励、过渡费、搬迁补助费、停产停业损失等项目的补偿标准。2018年12月24日，桐城市引江济淮工程协调推进工作指挥部办公室、桐城市房屋征收管理办公室、桐城市吕亭镇人民政府共同作出书面《通知》，将根据第三方评估结果，该户可获得的各项征收补偿予以列明。原告因不服上述《通知》及《关于引江济淮工程桐城区域内房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》，向被告提出行政复议，要求撤销上述两份通知，并对安徽省人民政府办公厅印发的《关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知》第二条的合法性进行审查。被告受理后，于2019年4月2日作出被诉行政复议决定。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。本院另查明，由于未能就补偿安置问题达成一致，原告的房屋暂未拆除，目前桐城市人民政府也未对该户作出征收补偿决定。本院认为：本案争议的核心问题是原告的行政复议申请是否符合行政复议的受理条件。关于请求撤销《关于引江济淮工程桐城区域内房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》的申请事项是否符合受理条件的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。国务院法制办公室35号通知规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。本案中，原告对征地补偿标准有异议，应当先向桐城市人民政府提出，由其先组织协调，协调不成的，再向安庆市政府申请复议（裁决）。原告未经协调程序，直接向被告申请行政复议，不符合受理条件。因原告提出的上述申请事项不符合受理条件，故其请求对《关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知》第二条的合法性进行附带审查的申请事项，亦不符合受理条件，依法应予驳回。关于请求撤销桐城市引江济淮工程协调推进工作指挥部办公室等共同作出的《通知》的申请事项是否符合受理条件的问题。本案中，原告对上述通知行为不服，其实质还是对征地补偿标准不服。在原告已经对征地补偿标准提出异议，且该异议是否成立还未有最终结论的情况下，复议机关对该《通知》进行全面审查的时机尚不成熟。对此，原告可遵循《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款指引的途径，对征地补偿标准争议进行处理后，再请求对该通知进行审查。因此，被告认为原告提出的上述申请事项不符合行政复议受理条件并无不妥。需要指出的是，本案中，桐城市引江济淮工程协调推进工作指挥部办公室等共同作出《通知》的行为，与桐城市人民政府作出《关于引江济淮工程桐城区域内房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》的行为，系不同行政主体作出的不同行政行为，原告在申请行政复议时应该分别提出，复议机关亦应分别作出处理。综上，被告以原告的行政复议申请不符合受理条件为由，驳回原告的行政复议申请，该处理结果并无不当。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张先启的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张先启负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  徐珂可审 判 员  刘 鑫人民陪审员  王 裕二〇一九年九月九日书 记 员  王 岚附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。