贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)黔05行初70号 原告王光珍，女，汉族，1946年6月12日出生，住贵州省大方县。 委托代理人（特别授权）杨蕊鸣，贵州创文律师事务所律师。 委托代理人（特被授权）陈静，贵州创文律师事务所律师。 被告大方县人民政府。 法定代表人陈萍，该县县长。 委托代理人（特别授权）欧虎，系大方县生态移民局副局长。 委托代理人傅宗华，贵州业精律师事务所律师。 被告大方县达溪镇人民政府。 法定代表人欧雷，该镇镇长。 出庭负责人龙刚，该镇党委委员。 委托代理人王涌江，贵州业精律师事务所律师。 委托代理人吕娟，贵州业精律师事务所律师。 原告王光珍诉被告大方县人民政府、被告大方县达溪镇人民政府（以下简称达溪镇政府）行政强制行为违法一案，于2019年3月13日向本院提起诉讼。本院于2019年3月13日立案后，于2019年4月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告委托代理人杨蕊鸣，被告大方县人民政府委托代理人欧虎、傅宗华，被告达溪镇政府出庭负责人龙刚及委托代理人王涌江、吕娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，被告因修建野螺沟水库需要征收原告的房屋，但被告的征收方案非经法定程序作出，严重损害了原告的利益。被告即未拟定一书四方案上报省政府批准，也未发布征收公告及征收决定，更未出具相应拆除通知书的情况下，于2018年7月30日强制拆除原告的房屋。被告的征收标准元低于贵州省征收补偿标准，更低于毕市发改农经（2014）146号文件规定的移民安置资金标准。被告违反征地程序强制拆除原告的房屋行为违法。请求：1、确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：身份证、户口本。用以证明：原告的诉讼主体资格以及原告户共有4人需要安置。 被告大方县人民政府质证：无异议。 被告达溪镇政府质证：与大方县人民政府的质证意见一致。原告户需要安置的4人分别是王光珍、刘健、肖明燕、刘定全。 第二组证据：《水库停建令》。用以证明：被告从2013年起限制原告建房，导致原告一家人只有365.89平方米房屋。 被告大方县人民政府质证：原来根据原告的要求，将刘定全、王光珍户的分户丈量登记。现在将这两户加起来，经我方计算，一共是339.2415平方米。 被告达溪镇政府质证：与大方县人民政府的质证意见一致。 第三组证据：《方府发（2016）10号》、《毕市发改农经（2013）888号》。用以证明：1、被告县政府本次征收的拆迁人，是本案适格被告；2、本次征收涉及及需安置人口415人，宅基地2520平方米还有各类土地共计893亩（折合60公顷）超出了毕节市人民政府的审批权；3、该征收方案第8页规定正房不足25平方米的按人均25平方米算补偿；4、证明批复通过的用于安置移民的资金是9203.23万元，而被告制定征收方案时只用了3879.08万元，违反了专款专用原则。 被告大方县人民政府质证：对文件的真实性、合法性无异议，对原告提到的宅基地及补偿款的问题与本案无关。在要求撤销补偿方案的案件中，法院已经作出了认定。如原告认为在此次征收过程中被告存在贪污、挪用征收补偿款的情况，可以向有关机关举报。 被告达溪镇政府质证：与被告大方县人民政府质证意见一致。涉案工程安置补偿方案，是由县政府依法作出的，原告对该补偿方案有异议，且已起诉要求撤销但未得到支持，说明该补偿方案就该工程建设来说是适用的，故应当按照该补偿方案并结合原告已经勘丈调查的数据来计算。原告主张的安置补偿款远远超过现在各农户应当得到的补偿款，与本案无关。 第四组证据：《第二次催迁通知》。用以证明：本案被告达溪镇政府也参与了违法强拆，系本案适格被告，同时证明本案强拆的违法性。 被告大方县人民政府质证：对该组证据的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议。该通知证明县、镇二级政府告知原告搬迁的时间及不搬迁带来的后果，程序合法。 被告达溪镇政府质证：对该组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。该通知上印章为达溪镇政府，但镇政府履行的是大方县政府的行政决定。按照相关法律规定，只有县级以上人民政府才是征拆的主体，达溪镇政府没有进行征拆的权力，没有主体资格。综上，达不到原告的证明目的。 被告大方县人民政府答辩称，大方县野螺沟水库工程师《西南五省（自治区、直辖市）重点水源工程近期建设规划》《贵州省水利建设生态和石漠化治理综合规划》确定的水利设施建设项目，是一座以农田灌溉、城镇供水和人畜饮水为主，并具有一定防洪作用的水利工程，该项目于204年获毕节市发改委批准立项。2016年6月30日，被告依法作出《关于印发大方县野螺沟水库工程建设征地移民搬迁安置工作实施方案》，对野螺沟水库项目征地范围及面积、永久性征地补偿标准、临时占用林地补偿标准和实物补偿标准作出了明确。工程开工时虽未办理有关用地手续，但符合国土资源部《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（国土资规[2017]10号）文件的规定。原告已经领取了土地补偿费。被告为使原告不因拆迁而导致财产减损，在实施方案之外，在达溪镇木兴安置点为原告分配了100平方米的宅基地。被告对上述实施方案张贴公告，制作宣传手册并发放给相关农户。2016年7月发布《关于大方县野螺沟水库工程移民搬迁工作通知》，并对原告的房屋及实物等进行了现场勘测、清点，并经原告确认。因原告不主动拆除其房屋，给工程造成障碍，因汛期将至，可能给原告及其家人的生命财产带来危险，为了工程建设的急迫需要及保护原告及其家人的生命财产安全，在妥善将原告安排在被告确定的公租房居住后，于2017年11月将原告的涉案房屋拆除。被告拆除原告房屋的行为并无不妥，同时，被告在拆除房屋时，已明确告知原告的相关权利和义务，原告至今才提起诉讼，已超过起诉期限，请求驳回原告的诉讼请求。 被告大方县人民政府向本院提交了以下证据依据，并经庭审举证质证： 第一组证据：法定代表人身份证明。用以证明：证明被告法定代表人系陈萍。 原告质证：应当添加法定代表人身份证才能达到证明目的。 被告达溪镇政府质证：无异议。 第二组证据：1、《关于大方县野螺沟水库项目建议书的批复》（毕市发改农经[2012]1115号）；2、《关于印发大方县野螺沟水库工程建设征地移民搬迁安置工作实施方案的通知》（方府法[2016]10号）；3、《关于开展大方县野螺沟水库工程建设征地移民搬迁安置工程实物指标复核分解工作的通知》（方府办通[2016]84号）。用以证明：1、案涉大方县野螺沟水库工程于2014年经毕节市发改委批准立项，并无不当；2、大方县野螺沟水库工程征地搬迁安置补偿标准由大方县人民政府依法制定实施，原告被征土地及地上附着物应按大方县人民政府制定的实施方案中相应标准计付。 原告质证：1、1号证据是建设水电站的批复，并非是征地批复；2、根据2号证据确定的征地面积和原告的核算，征地面积是55公顷，按照《土地管理法》第四十五条及《贵州省土地管理条例》相关规定，征收55公顷土地需要国务院批准，至少要省政府批准；3、3号证据与本案无关。 被告达溪镇政府质证：1、对该组三性均无异议；2、该组证据能达到证明目的，虽然该三份证据中没有征地批文，但完全符合国土资源部（2017）10号文件的规定，在安置补偿到位的情况下，可以边建设边审批，涉案建设项目属于该情况。 第三组证据：1、光盘（视频资料）；2、《关于大方县野螺沟水库工程移民搬迁工作的通告》（方府通告[2016]15号）、野螺沟水库工程建设移民搬迁催迁再通知、《关于野螺沟水库工程建设征地范围内坟墓催迁公告》（达府通告[2016]1号）及宣传解读图片。用以证明：大方县人民政府在拆除原告房屋之前，依法发布了搬迁公告、召开群众会议动员原告等群众在限定时间内主动搬迁，属履行了告知义务。故被告的征地房屋拆迁行为并无不当。 原告质证：1、对1号证据，按照证据规则，视听资料应该附文字材料，视频内容模糊；2、对2号证据，按照征收土地规定，征地方案及征收补偿方案需要进行公告并征求被征收人的意见，在没有经过上述程序的情况下，被告作出的公告是违法的；3、达不到被告的证明目的，在方案形成之前，应广泛征求被征收人的意见，召开听证会，而不是在方案形成之后催迁。 被告达溪镇政府质证：对该组证据的三性不持异议，能达到被告县政府的证明目的，可以作为定案的依据。 第四组证据：1、（2017）黔05行初120号行政判决书及补正裁定书、（2019）黔05行审复4号行政裁定书；2、（2018）黔行终1392号行政裁定书。用以证明：案涉实施方案系大方县人民政府根据相关法律规定政策而制定，合法有效，并已经得到毕节市中院及贵州省高院生效裁判文书认定的事实。 原告质证：达不到被告的证明目的。1、对（2019）黔05行审复4号行政裁定书，本案不适用中共中央办公厅（2017）46号文件。本案前提在做好依法安置补偿的情况下可以边建设边审批，但本案不符合这种情况，不适用该规定。该规定与法律相冲突，应当优先适用法律。2、对（2018）黔行终1392号行政裁定书，达不到被告的证明目的，该裁定书是原告起诉要求撤销征收补偿方案，但法院对我方诉求没有进行认定。被告也未向法院请求认定方案合法有效。 被告达溪镇政府质证：无异议。 被告达溪镇人民政府辩称：1.大方县野螺沟水库工程建设合法，所进行的征地及房屋拆迁行为并无不当。野螺沟水库符合规划，符合国土资规[2017]10号《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》中“实施用地审批特殊政策，深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置前提下，可以边建设边报批”之规定。大方县政府按程序实施了征收补偿行为。2.达溪镇政府不是本案适格被告，原告对达溪镇政府提出的房屋拆迁行政管理及行政赔偿起诉应予驳回。达溪镇政府在野螺沟水库工程建设中虽然参与具体的征地拆迁工作，但均是执行县政府的决定，无论从法律或是事实上，达溪镇政府均不是野螺沟水库工程建设的行政主体或者补偿主体。请求人民法院驳回原告对达溪镇政府的起诉。 被告达溪镇政府向本院提交了以下证据，并经庭审举证质证： 第一组证据：法定代表人身份证明。用以证明：被告法定代表人系欧雷。 原告质证：无异议。 大方县人民政府质证：无异议。 被告达溪镇政府提交的其余证据与被告大方县人民政府所举证证据（除第一组证据及第三组证据中的光盘外）名称及证明目的均一致。原告的质证意见与对大方县人民证据所举证据质证意见相同。被告大方县人民政府对该证据无异议。 本院对上述证据认证如下：县政府、镇政府提供的第一组证据分别证实了被告的主体身份基本情况，本院予以采纳。县政府、镇政府提供的第二组、第三组证据能够体现野螺沟水库工程建设征地移民搬迁安置的过程，本院予以采纳。县政府、镇政府提供的第四组证据能够证明原告就县政府印发的方府发[2016]10号《大方县野螺沟水库工程建设征地移民搬迁安置工作实施方案》提起过行政诉讼的事实及裁判结果，本院予以采纳。原告提供的第一组证据能够证明原告的主体身份基本情况及移民安置人口基本信息，本院予以采纳。原告提供的第二、三、四组证据能够证明被告在野螺沟水库工程建设中征地移民搬迁安置的过程，本院予以采纳。 经审理查明：2012年12月22日，毕节市发展和改革委员会作出毕市发改农经[2012]1115号《关于大方县野螺沟水库项目建议书的批复》，批复同意大方县野螺沟水库工程项目的修建。2016年6月30日，被告大方县人民政府作出方府发[2016]10号《大方县人民政府关于印发大方县野螺沟水库工程建设征地移民搬迁安置工作实施方案的通知》，要求各县直有关工作部门认真落实好《大方县野螺沟水库工程建设征地移民搬迁安置工作实施方案》。原告房屋在征收范围内，房屋所属土地属于集体土地。2016年7月13日，被告大方县人民政府作出方府通告[2016]15号《大方县人民政府关于大方县野螺沟水库工程移民搬迁工作的通告》。2016年8月15日，被告大方县达溪镇政府作出达府通告[2016]1号《达溪镇人民政府关于野螺沟水库工程建设征地范围内坟墓催迁公告》。2017年12月1日，被告大方县达溪镇人民政府向原告作出《大方县野螺沟水库工程建设移民搬迁催迁通知书》。2018年7月6日，被告大方县达溪镇人民政府向原告作出《大方县野螺沟水库工程建设移民搬迁催迁再通知》，并向原告长子刘定全进行了送达。期间，被告对原告的房屋及附属设施进行了丈量、登记。2018年7月30日，被告将原告的房屋予以拆除。 另查明，原告于2017年10月31日向本院提起行政诉讼，请求撤销《大方县野螺沟水库工程建设征地移民搬迁安置工作实施方案》，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，原告对集体土地上房屋补偿标准有争议，应先申请行政机关裁决，遂以（2017）黔05行初120号行政裁定书裁定驳回原告的起诉。原告不服上诉至贵州省高级人民法院，贵州省高级人民法院以（2018）黔行终1392号行政裁定书驳回上诉，维持原裁定。 本案争议的焦点是：1.大方县达溪镇人民政府是否系本案适格被告。2.被告大方县人民政府、大方县达溪镇人民政府强制拆除原告房屋的行为是否违法。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”之规定，征收土地组织实施法定主体是被告大方县人民政府。本案中，原告的土地及土地上房屋属于征收范围，涉案土地上房屋于2018年7月被被告强制拆除，涉案房屋所属土地用于修建野螺沟水库。野螺沟水库的组织实施法定主体是大方县人民政府。被告大方县达溪镇政府作出达府通告[2016]1号《达溪镇人民政府关于野螺沟水库工程建设征地范围内坟墓催迁公告》，并以自己的名义向原告作出的《野螺沟水库工程建设移民搬迁催迁再通知》等等,但达溪镇政府作为县政府的下级机关，接受县政府的安排所做行为，法律后果应由被告县政府承担。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”之规定，相关权利人在依法获得征地补偿费用的情况下，依法应主动向国家交出土地，拒不交出的，相关职能部门可以依法责令其限期交出已被征收的土地。另，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第八十六条规定的条件。人民法院对符合条件的申请，应当予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”之规定，土地征收行为应当遵循先补偿、后交地的原则。据此，涉案房屋作为被征收土地上的附着物，原告有权就涉案房屋先获得相应的补偿和安置后，才交出涉案房屋所属土地。综上，被告大方县人民政府、大方县达溪镇人民政府只有在对原告依法补偿和安置的情况下，原告拒绝征收土地的，才能采取作出责令交出土地的决定，而无权直接对原告涉案土地上房屋进行强制拆除并对所属土地强制征收使用。具体到本案，本案被告大方县人民政府、大方县达溪镇人民政府在未对原告进行补偿，未经作出责令交出土地决定，并申请人民法院强制执行的情况下即强制拆除原告涉案土地上房屋并强制征收使用原告土地，其行为侵害了原告的合法权益，没有事实、法律依据，且违背了行政行为的正当程序要求，鉴于涉案房屋已被拆除且涉案房屋所属土地已实际用于修建野螺沟水库，该行为不具有可撤销的内容，依法应确认被告的强制拆除行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，拟判决如下： 一、确认被告大方县人民政府、大方县达溪镇人民政府强制拆除原告王光珍房屋的行为违法。 二、驳回原告对大方县达溪镇人民政府的起诉。 一审案件受理费50.00元，由被告大方县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长 杨静梅 审 判 员 黄塑希 审 判 员 吴 岚 二〇一九年九月十日 法官助理 贾伟茜 书 记 员 黎 朗