中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）最高法民终1637号 上诉人（原审原告）：四川勇拓石材有限公司。住所地：四川省绵阳市铁牛街1号勇拓洋楼。 法定代表人：左崇全，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：单任，重庆静昇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：绵阳市自然资源和规划局。住所地：四川省绵阳市涪城区临园路东段72号新益大厦八楼。 负责人：淳道怀，该局局长。 委托诉讼代理人：程健，四川道融民舟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：绵阳市土地统征储备中心。住所地：四川省绵阳市涪城区建安街102号。 法定代表人：汪小龙，该中心主任。 委托诉讼代理人：程健，四川道融民舟律师事务所律师。 上诉人四川勇拓石材有限公司（以下简称勇拓公司）因与被上诉人绵阳市自然资源和规划局（以下简称绵阳市资源局）、绵阳市土地统征储备中心（以下简称绵阳市土储中心）建设用地使用权合同纠纷一案，不服四川省高级人民法院（2018）川民初36号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 勇拓公司上诉请求：（1）撤销四川省高级人民法院（2018）川民初36号民事裁定；（2）指令四川省高级人民法院审理本案。主要事实及理由：（一）案涉《绵阳城市规划区国有土地使用权收购合同》（以下简称《土地收购合同》）非行政协议，系当事人双方以民事主体身份通过平等协商签订的民事协议，不能作为具体行政行为纳入行政法的调整范围。（二）案涉合同签订于2005年12月15日，即使认定为行政协议，亦应适用2015年5月1日行政诉讼法修订前的规定并按照协议签订当时人民法院的通常做法由民事诉讼程序处理。最高人民法院（2016）最高法行申1758号案等案件裁判文书均持该观点。（三）在行政协议纠纷裁判规则尚不统一现状下，考虑到绵阳市资源局、绵阳市土储中心在具备土地出让条件情况下长达十余年不履行出让义务，有拖延履行合同之嫌。若通过行政诉讼救济，本案一审将由四川省绵阳市涪城区人民法院审理，而被上诉人系绵阳市政府部门，不利于争议解决和当事人合法权益保护。 绵阳市资源局辩称，本案《土地收购合同》是行政协议，勇拓公司对合同有异议应当提起行政诉讼。勇拓公司对于《土地收购合同》究竟是解除还是继续履行，多次反复不定，给合同履行带来不确定性。勇拓公司因自身原因无力开发导致土地闲置，土地被依法收回，现要求巨额补偿金，明显违背了公平合理原则。应当裁定驳回勇拓公司的起诉。 绵阳市土储中心的答辩意见与绵阳市资源局的答辩意见一致。 勇拓公司诉讼请求：（1）绵阳市土储中心继续履行合同并立即向勇拓公司支付土地收购补偿费3.01亿元，绵阳市资源局承担连带责任；（2）本案案件受理费由绵阳市土储中心和绵阳市资源局承担。 原审法院认定事实：1997年1月3日，绵阳市涪江花岗石总厂（于1999年更名为勇拓公司）与绵阳市国土资源局（现为绵阳市资源局）签订《国有土地使用权出让合同》，绵阳市资源局将永兴工业开发区宗地号为97-××号、面积为34012.6平方米的土地出让给勇拓公司，用于建设花岗石异性石材生产项目，总价款为3316300元。并约定在1997年12月30日前完成地上建筑面积不少于可建总面积的50%的建筑工程量，1998年12月30日前竣工。除经同意从规定的建设期限届满之日起，至规定的建筑工程量完成之日止，超出半年的，由绵阳市资源局无偿收回该宗土地的使用权以及地块上和全部建筑物或其他附着物。 2000年3月，勇拓公司取得案涉土地使用权证。勇拓公司于2002年4月5日付清所欠的土地受让款20万元。2002年5月8日绵阳市资源局与勇拓公司签订了《动工开发时间约定》，约定勇拓公司需在2002年12月31日前动工开发，逾期依法无偿收回土地使用权。 2004年10月10日绵阳市资源局向勇拓公司发出绵国土资函［2004］162号《协商收回土地使用权通知书》，该通知书载明：“根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）的规定，你公司位于高新区土地证号为绵城国用［2000］字第xxxxx号、土地面积为34012.6平方米的国有土地使用权，被依法认定为闲置土地。经市国土资源局（绵阳市资源局）报经市人民政府批准，拟收回该宗土地使用权，并给予你公司补偿。请你公司法定代表人或委托代理人（需持法定代表人的委托书）在2004年10月20日前持该宗土地使用权取得成本的直接证据等资料，到市国土资源局（绵阳市资源局）协商收回土地使用权有关事宜。抄送：市国土资源执法监察支队、市土地征储中心。” 2005年12月15日，勇拓公司（乙方）与绵阳市土储中心（甲方）签订《土地收购合同》，约定收购案涉土地，土地收购补偿费由甲方在合同签订后向乙方支付200万元预付款（此款的利息由乙方按银行同期贷款利息加上分摊利息支付给甲方），余下部分待该宗土地出库成交后，甲方从市财政返回的土地储备成本中向乙方支付。土地收购补偿费为：出让价款扣除该宗土地的政府收益和有关费用（工业用地变更为商业、居住用地补缴的基准地价差、有关测量费、评估费、预付款相应的按央行一年期房地产贷款基准利率计算的利息）及乙方已使用年限应该支付的相应的土地出让金后剩余部分。乙方在合同签订15日内到市国土资源局办理注销土地登记手续，将该宗土地的《国有土地使用权证》交付给甲方。从《国有土地使用权证》注销之日起，甲方即拥有该宗土地的处置权。乙方不再享有该宗土地的占有、使用、收益和处分权，并放弃涉及该宗土地的一切主张。甲方确保该宗土地按商住用地处置时的底价不低于每亩20万元，若首次出让不成交，由甲乙双方另行约定底价，直到出让成交。甲方处置时间不受乙方干预。第七条约定，甲乙双方因特殊原因不能履行合同所约定的有关条款时，应以书面材料向对方提出解除或更改意见。并承担相应的违约责任。合同签订后，绵阳市土储中心按约定向勇拓公司支付了土地回购预付款200万元。案涉土地至今未出让。 原审法院认为：关于《土地收购合同》是行政合同还是民事合同的问题。勇拓公司于1997年与绵阳市资源局签订《国有土地使用权出让合同》受让案涉土地使用权，土地用途为工业用地。该合同约定勇拓公司应在1997年12月30日前完成地上建筑面积不少于可建总面积的50%，1998年12月30日前竣工，并约定超过约定期限未动工开发建设，绵阳市资源局将依法无偿收回案涉土地。根据勇拓公司提交的书面函件，2002年勇拓公司才付清所欠的土地出让金20万元。勇拓公司也一直未在《国有土地使用权出让合同》约定的时间内在案涉土地上开工建设。2002年5月8日绵阳市资源局与勇拓公司签订了《动工开发时间约定》，再次约定勇拓公司需在2002年12月31日前在案涉土地上动工建设，逾期绵阳市资源局将依法无偿收回土地使用权。勇拓公司仍未在该约定期限内在案涉土地上动工建设。根据2004年8月19日绵阳市资源局就案涉土地在内的多宗闲置土地向绵阳市人民政府报送的《关于对绵阳市宝骏汽车贸易有限责任公司等24个单位闲置土地处置意见的报告》、绵阳市资源局于2004年10月10日向勇拓公司发出的《协商收回土地使用权通知书》，以及勇拓公司以无力开发为由申请绵阳市资源局收购案涉土地的《土地收购申请表》，可以证明勇拓公司主要因自身原因未能按照绵阳市资源局的决定和约定在案涉土地上动工建设项目，造成土地闲置长达数年之久。绵阳市人民政府依照《土地闲置管理办法》的规定，认定案涉土地为闲置土地。同时，鉴于案涉土地规划调整和农民阻挠进场的原因，在收回土地使用权的时给予勇拓公司一定补偿。绵阳市资源局经绵阳市人民政府的批准，根据《闲置土地处置办法》的规定，向勇拓公司发出《协商收回土地使用权通知书》，是依职权作出的具体行政行为。该通知书的性质为行政处理决定书。在绵阳市资源局作出收回案涉土地使用权的决定后，勇拓公司在向绵阳市资源局提交的《申请》中请求按照“当时征地费用与由此产生的其他费用共计1624.9万元收回该宗土地”，由此可见，双方协商土地收购补偿费并非基于土地本身市场价格，而基于勇拓公司取得案涉土地使用权的所付出的成本，目的是使勇拓公司为取得案涉土地支出的成本得到相应的补偿。绵阳市土储中心根据绵阳市人民政府授权，根据绵阳市资源局作出的收回案涉土地使用权的决定，与勇拓公司签订的收回土地相关事宜、给予行政相对人勇拓公司相应补偿的《土地收购合同》的性质是行政合同。从案涉《土地收购合同》的签订主体，签订合同的法律依据，签订合同的背景以及合同对价的属性等方面看，《土地收购合同》并非依据民事法律规范，在平等民事主体之间形成自愿、等价有偿的土地使用权转让合同。勇拓公司主张案涉《土地收购合同》是民事合同的理由不能成立，原审法院不予支持。因案涉《土地收购合同》并非民事合同，本案不属于民事案件受理范围。勇拓公司就《土地收购合同》产生的争议可以提起行政诉讼。裁定：驳回勇拓公司的起诉。 本院经审理认为，本案是否属于人民法院受理民事诉讼的范围，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条及第一百二十四条第一项规定并结合本案事实作出认定。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项规定：“依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼”。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，属于行政诉讼受案范围。案涉《土地收购合同》是否属于行政诉讼法规定的协议，该法没有明确规定。“法无授权不可为”，行政诉讼受案范围应当依照法律明文规定确定。绵阳市土储中心与勇拓公司就《土地收购合同》发生的纠纷，不应列入行政诉讼受案范围。 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、本院《关于适用的解释》第三百三十二条规定，裁定： 一、撤销四川省高级人民法院（2018）川民初36号民事裁定； 二、本案指令四川省高级人民法院审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  冯文生 审判员  孙晓光 审判员  马 岚 二〇一九年九月二十五日 法官助理仇彦军 书记员胡青青