西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书                                          （2019）陕71行终612号     上诉人（原审原告）安康市高新垃圾处理厂。住所地陕西省安康市高新技术产业开发区秦岭大道西侧 。   负责人余洪，厂长。    委托代理人李波，陕西理衡律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）安康市不动产登记局。住所地陕西省安康市高新区安康大道 28 号。    法定代表人王琳，局长。    委托代理人邓良勇，该局工作人员。    委托代理人何荣波，陕西恒典律师事务所律师。   原审第三人安康市汉滨区国有资本经营有限公司。住所地陕西省安康市汉滨区陵园路7号 。   法定代表人李晓亮，董事长。    委托代理人关磊，该单位工作人员。   委托代理人吕琦，该单位工作人员。   原审第三人安康市汉滨区人民政府。住所地陕西省安康市汉滨区五星街38号。   法定代表人范传斌，区长。   上诉人安康市高新垃圾处理厂（以下简称高新垃圾处理厂）与被上诉人安康市不动产登记局、原审第三人安康市汉滨区国有资本经营有限公司（以下简称国有资本公司）、安康市汉滨区人民政府（以下简称汉滨区政府）土地行政登记一案，不服安康铁路运输法院（2019）陕7101行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人高新垃圾处理厂负责人余洪及委托代理人李波，被上诉人安康市不动产登记局的委托代理人邓良勇、何荣波，原审第三人国有资本公司的委托代理人关磊、吕琦到庭参加诉讼，原审第三人汉滨区政府未到庭。本案现已审理终结。   一审法院查明，安康市汉滨垃圾处理厂成立于2003年8月6日，系个人独资企业，投资人为余洪，其经营范围为生活垃圾无害化处理。2003年12月5日，安康市汉滨垃圾处理厂与第三人国有资本公司签订《组建安康市汉滨区垃圾处理产业有限公司协议书》，约定由双方共同出资组建安康市汉滨垃圾处理有限公司，股东由双方组成。2003年12月22日，安康市城乡建设局为原安康市汉滨垃圾处理厂颁发了规意字（2003） 10Ⅱ-5 号建设项目规划选址意见书，同意安康市汉滨垃圾处理厂在建民镇罗家梁村、联合村规划建设汉滨垃圾处理厂项目。 2004年3月10日，安康市汉滨垃圾处理有限公司注册成立， 其股东为安康市汉滨垃圾处理厂和汉滨区国有资本经营有限 公司。2004年11月23日，陕西省发展和改革委员会作出陕发改投资[2004]599 号《关于安康市城市生活垃圾无害化综合 处理初步设计的批复》，同意在安康市汉滨区建民镇罗家梁村、 联合村建设安康市城市生活垃圾无害化综合处理厂，占地 174 亩。2004年12月24日，该垃圾处理建设项目开工建设。2006年12月26日，该项目开始试运行。期间，2006年9月29日，原安康市国土资源局向安康市汉滨垃圾处理厂发出安市国土 资函字（2006）52 号函，该函载明：你厂征用的汉滨区建民镇集体土地 11.5754 公顷，我局已以《关于安康市2006年度 第一批次农用地转用和土地征收用地请示》上报省厅，因你厂 至今未交纳耕地开垦费，致使未下发建设用地批复……。2010 年9月13日，陕西省人民政府作出陕政土批[2010]348号《关 于安康市2006年度第一批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将涉案土地（汉滨区建民镇罗家梁村、罗家营村、友谊村、 联合村等有关村组11.5754公顷集体农用地）转为建设用地， 并同意依法征收为国有。2010年1月22日，汉滨区人民政府 作出汉政函（2010）2号《关于汉滨区垃圾处理有限公司清算 处置问题的批复》，该批复载明：汉滨垃圾处理有限公司目前 处于停产状态，已具备法定解散条件，应依法成立清算组进行资产清算和处置。2010年12月1日，汉滨区人民政府以汉政 字[2010]105号《关于请求对安康市汉滨垃圾处理有限公司项 目建设用地依法确权的报告》，报送原安康市国土资源局，请 求将安康市汉滨垃圾处理有限公司项目建设用地确权在第三 人国有资本公司名下。2011年1月6日，安康市人民政府作出安土批发[2011]4 号《关于安康市汉滨区国有资本经营有限 公司建设项目用地的批复》，同意将已征收的位于汉滨区建民 镇罗家梁村、罗家营村、友谊村、联合村等有关村组 11.5754 公顷（173.63 亩）国有土地划拨给第三人国有资本公司，用于安康城市生活垃圾无害化综合处理建设项目，用地四至以 AK001-001-（54）-801号宗地测量成果图表为准。2011年4月1日，原安康市国土资源局就该宗土地发布国土登公告字 2011第091号《国有集体土地使用权公告》，并附该宗土地的宗地图。公告期内无人对该宗土地的权属、用地面积、四至 界限等提出异议。同年4月18日，第三人国有资本公司向原安康市国土资源局提交了土地登记申请书等相关材料。2011 年5月3日，经原安康市国土资源局对该宗土地现场踏勘验收， 并对相关资料审核后，安康市人民政府为第三人国有资本公司 颁发了安国用（2011）第4245号国有土地使用权证。2018年 6月25日，安康市汉滨垃圾处理厂将其工商登记名称变更为 安康市高新垃圾处理厂。2019年1月22日，原告高新垃圾处 理厂以安康市人民政府将原汉滨垃圾处理有限公司的建设项 目用地登记在股东第三人国有资本公司名下，侵犯其合法权益为由，向一审院提起诉讼，请求撤销为第三人国有资本公司颁发的安国用（2011）第4245号国有土地使用权证。另查明，原告高新垃圾处理厂因不服安康市人民政府为第三人国有资本公司颁发的安国用（2011）第4245号国有土地使用权证，向陕西省自然资源厅申请行政复议。陕西省自然资源厅受理后认为，申请人高新垃圾处理厂与安康市人民政府颁发安国用（2011）第4245号国有土地使用权证的行政行为不具有行政法上的利害关系，申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，即申请人与具体行政行为有利害关系。2019年1月2日，陕西省自然资源厅作出陕自然资复（2018）1 号行政复议决定书，驳回复议申请人的复议请求。 还查明，2016年12月12日，安康市机构编制委员会办公室向市不动产登记局发出《关于规范安康市不动产登记中心机构编制事项的通知》（安编办发[2016]136号），该通知载明：安康市不动产登记中心为市不动产登记局的下属副县级财政全额预算事业单位,承担中心城市规划区内的土地、房屋登记 审核及其发证工作，承办本市级土地、房屋登记工作引发的行 政诉讼及信访工作。   一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告高新垃圾处理厂与第三人国有资本公司通过签订协议，而共同组建汉滨垃圾处理有限公司，并依据协议约定，由双方作为公司股东共同出资进行生活垃圾无害化处理建设项目。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地； 但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经 济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公 益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。同 时，该法第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。依据上述规定，本案中原告和第三人所共同组建的汉滨垃圾处理有限公司，其垃圾处理建设项目所需要的土地必须使用国有建设土地。然而，直至2010年9月13日，陕西省人民政府才针对本案所涉的垃圾处理建设项目作出《关于安康市2006年度第一批次农用地转用和土地征收的批复》，该宗土地才被同意由农用地转为建设用地，并获准征收为国有土地。在此基础上，2011年1月6日，安康市人民政府作出安土批发（2011）4号审批土地件，同意将该宗土地划拨给第三人国有资本公司使用，并进而为第三人国有资本公司颁发了国有土地使用权证。也就是说，在陕西省人民政府作出批复之前，原告高新垃圾处理厂作为汉滨垃圾处理有限公司的股东之一，虽实际使用了该宗土地，并在该宗土地上进行了相关建设，但因该宗土地尚属集体所有的农用地，其建设用地行为不符合法律规定，故其并未取得该宗土地的合法使用权证明。另外，因本案涉案土地系原汉滨垃圾处理有限公司的建设项目用地，原告高新垃圾处理厂作为该公司的股东之一，其在公司依法进入解散清算程序后，以自己名义对涉案土地的登记行为提起行政诉讼，无法律依据。 综上，原告高新垃圾处理厂虽系涉案土地的实际使用人之一，但其并没有合法的使用权证明，其以股东名义提起诉讼无法律依据，因此，其与本案被诉的土地使用权登记行为没有利害关系，依法不具有本案的原告资格。此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。因陕西省自然资源厅作出的复议决定，是依据《行政复议法实施条例》第四十八条（二）项规定，即申请人的复议申请不符合行政复议法及其条例规定的受理条件为由驳回其行政复议请求的，故陕西省自然资源厅依法不能作为本案的共同被告，第三人国有资本公司辩称应追加陕西省自然资源厅作为本案共同被告的理由，依法不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定：驳回原告安康市高新垃圾处理厂的起诉。案件受理费50元，退还原告安康市高新垃圾处理厂。   上诉人高新垃圾处理厂上诉称：一、上诉人是个人独资企业,有自己合法的独有资产和经营场所及厂房设备。上诉人依法申请了企业建设用地并获得政府相关部门批准,向土地征收部门交纳了700余万元征地费用等事实,均发生在上诉人与第三人国有资本公司共同组建汉滨区垃圾处理有限公司(简称垃圾处理有限公司)前,垃圾处理厂与本案诉争的土地登记行为具有法律上的利害关系,垃圾处理厂有权以该独资企业名义提起行政诉讼,与股东身份诉讼性质截然不同,一审认定为股东身份提起的诉讼与事实不符。上诉人于2003年8月6日应汉滨区政府抗击“非典”疫情的严峻形式下,区政府(2003)第三十三次区长办公会议决定,按照公益用地予以特事特办,批准设立安康市汉滨垃圾处理厂。该厂由原汉滨区配肥厂投资设立,对汉滨区城区生活垃圾进行日常处理,为个人独资企业,办理有合法营业执照。垃圾处理厂设立后上诉人便向区土地统征中心和建民镇政府交纳了700余万元征地款和地上附着物补偿款,区政府按照公益用地批准项目用地174亩。上诉人与第三人国有资本公司共同组建的垃圾处理有限公司后，存在174亩共用土地事实。被上诉人在将上诉人的公益用地私自登记给第三人时,并未听取上诉人的意见,致使现在造成上诉人经营场所用地和厂房设备等地上附着物存在土地权属分离,房地不一,严重侵害了上诉人的合法经营权的事实清楚,上诉人当然属于权益受侵害的利害关系人。上诉人是个人独资企业,在与第三人组建公司之前就有属于自己的独立资产,与第三人组建公司也仅仅涉及的是第三人有限资金参股,并不是将上诉人的垃圾处理厂企业和配肥厂的全部资产全部归于垃圾有限公司,上诉人垃圾处理厂和配肥厂的许可经营权至今合法存续。根据行政诉讼法第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”所以,上诉人以个人独资企业名义起诉,符合上诉法律规定。二、行政诉讼法无明文禁止公司股东不能以自己名义提起侵害股东及公司合法权益的行政诉讼,则应适用《公司法》、《民事诉讼法》相关规定及行政诉讼法第二条有关利害关系的认定。所以如果认为上诉人在本案是以股东身份提起的诉讼,也应认定垃圾厂具有诉讼主体资格。《中华人民共和国公司法》第一百五十一条规定,股东为维护公司利益,可以提起股东代表诉讼。股东代表诉讼是指当公司的合法权益受到他人不法侵害而公司却拒绝或者怠于通过诉讼手段追究有关侵权人的责任时,具有法定资格的股东为了公司利益而依据法定程序,以自己的名义代表公司对侵权人提起诉讼,追究其法律责任,所获赔偿归于公司的一种法律制度。原汉滨区垃圾处理有限公司虽然因经营期限届满而经股东会决议解散,被注销登记,但涉及清算并未完成,则相关的财产应当认定为股东共有,企业资产包含国有土地使用权及厂房设备。垃圾处理有限公司共计只有两个股东,而股东国有资本公司法定代表人把持清算组,任清算组长,借机违规将诉争土地登记在自己公司名下,严重侵害了上诉人及公司合法权益。根据2003年12月5日上诉人与国有资本公司达成的组建垃圾处理有限公司协议约定,上诉人持有66%般股份,当然应为股东代表,有权以自己名义提起诉讼,一审法院认定股东无权提起诉讼没有法律依据。《行政诉讼法》第一百零一条规定,如果行政诉讼法没有规定的,应适用《民事诉讼法》的相关规定。一审法院认为在行政诉讼法中没有规定股东可以提起行政诉讼,根据法无明文不禁止原则,则就不能限制股东的诉讼主体资格,而应当根据《公司法》和《行政诉讼法》第二条规定,认定上诉人具有原告诉讼主体资格。上诉人属于社会公益事业使用土地,区政府决定予以特事特办批准用地,属于合法公益事业用地,被上诉人及区政府也未认定上诉人占用土地属于违法占用,一审在未经行政前置程序认定本案诉争土地为上诉人违法占用土地,就先行司法认定违法用地,超越司法审理认定程序权限,以此为由不予以保护上诉人的合法权益并认定上诉人不具有利害关系的理由不能成立。上诉人占用集体土地从事垃圾处理经营活动为公益性质用地,且经过区人民政府和省市规划批复占用土地,所以在未经省政府批复将集体土地征转为国有土地前就占用土地从事经营活动不违反法律规定。《土地管理法》第四十三条第一款规定,“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地……但公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”区政府(2003)第三十三次区长办公会议纪要和《关于建设汉滨区垃圾处理厂的协议》中已经明确提出属于社会公益项目用地,给予特事特办,争取资金扶持等。后项目用地经安康市建设局规意字(2003)Ⅱ-5号《建设项目规划选址意见书》审查通过,陕西省发展和改革委员会陕发改投资﹝2004﹞599号《关于安康市城市生活垃圾无害化综合处理初步设计的批复》同意市局选址意见和工程设计方案。所以,上诉人经营用地不属于违法用地。垃圾处理有限公司由国有控股的国有资本公司和上诉人垃圾处理厂共同组建,建设资金既有上诉人投资,也有国家投资,建设工程全程有政府监管,怎么就定性为违法占用土地?又怎么会将违法占用的土地就只能划拨给股东国有资本公司名下?显然一审认定违法占用土地不予保护上诉人的合法权益的理由不当。综上所述,上诉人依法应当属于被诉登记行为中的利害关系人。见于一审法院仅仅只是以上诉人不具有利害关系,不具有诉讼主体资格为由裁定驳回起诉,对被上诉人的登记行为是否违法和违反程序登记没有裁判。综上请求：诉讼请求:1.依法裁定撤销(2019)陕7101行初37号行政裁定,发回原审人民法院继续审理;2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人安康市不动产登记局答辩称：一、安康市人民政府给第三人国有资本公司办理国有土地使用权证事实清楚,程序合法,适用法律正确。依照《土地登记办法》第三条第二款规定的:申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请,依法报县级以上人民政府登记造册,核发土地权利证书。本案由第三人向安康市国土资源局提出土地登记申请,同时提交如下材料:1.2006年10月17日安康市汉滨区人民政府[2006]第十七次《区长办公会议纪要》,证明争议土地来源；2.汉滨区政府汉政字[2010]105号《关于请求对安康市汉滨垃圾处理有限公司项目建设用地依法确权的报告》,证明汉滨区政府请求将争议土地确权在第三人名下；3.安康市人民政府安土批发[2011]4号《审批土地件》,证明安康市人民政府批准同意将争议土地确权在第三人名下。2011年4月1日,安康市国土资源局在争议土地建筑物上张贴土地使用权公告,告知任何人若有异议,均可在公告之日起十日内提出。在公告规定的异议期间内,无任何人提出异议。2011年4月18日,安康市国土资源局对争议土地进行了实地勘测,通过全站仪进行了数据采集。接受了第三人提供的全部申请资料。经过安康市国土资源局审查,认为符合《土地登记办法》第二十六条规定的初始登记条件,报安康市人民政府核发了安国用(2011)字第4245号《国有土地使用证》,程序合法,适用法律正确。二、安康市国土资源局在办理土地登记审查时,依法尽到了审慎审查的义务。上诉人在行政起诉状中主要陈述其与第三人组建安康市汉滨区垃圾处理有限公司以及清算的相关情况,认为清算组存在违规情形,而且人民法院也在审理过程中。但是本案安康市国土资源局无权审查上诉人与第三人的股权纠纷与清算纠纷等,安康市国土资源局只能依据《土地登记办法》审查土地登记申请人提供的材料是否充足,是否一致,是否真实。安康市国土资源局也无权审查土地登记申请人所提供的,特别是安康市人民政府所作的安土批发[2011]4号《审批土地件》的合法性。安康市国土资源局在办理本案土地登记过程中,尽到了审慎审查的义务,没有过错。三、答辩人依据《不动产登记暂行条例》承继安康市人民政府关于土地登记的职责,上诉人可以依据该条例之相关规定,另外寻求救济途径。按照《不动产登记暂行条例》第二条规定,不动产登记,是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为,起物权公示的作用。若不动产利害关系人认为不动产登记机构登记有错误,可以按照《不动产登记暂行条例》第十四条规定的“异议登记”,以及《不动产登记暂行条例实施细则》第五章第二节关于“异议登记”的规定,寻求救济途径。不动产登记机构受理异议登记申请的,应当将异议事项记载于不动产登记簿,并向申请人出具异议登记证明。异议登记申请人应当在异议登记之日起15日内,利害关系人就其与权利人之间的争议向人民法院或者仲裁机构提起诉讼或仲裁,并提交人民法院受理通知书、仲裁委员会受理通知书等提起诉讼、申请仲裁的材料给不动产登记机构,异议登记将持续有效,异议登记有效期间,不动产不得转移。在明知有异议登记事项的情况下仍要求转移登记的,不属于善意取得,将自行承担不利后果。利害关系人胜诉,不动产登记机构作变更登记即可。综上,原判事实清楚、程序合法、适用法律正确,安康市人民政府颁发的国有土地使用权证的事实清楚、程序合法、适用法律正确,尽到了审慎审查的义务,原审法院驳回上诉人的起诉是正确的,请上诉法院依法予以维持。   原审第三人国有资本公司述称：其意见与安康市不动产登记局答辩意见一致。   原审第三人汉滨区政府二审未陈述意见。   二审中各方当事人未提交新证据。   本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。” 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地； 但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经 济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公 益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，从现有证据显示，案涉土地系陕西省人民政府于2010年9月13日作出《关于安康市2006年度第一批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将该宗土地由农用地转为建设用地，并获准征收为国有土地。后在此基础上，安康市人民政府于2011年1月6日，作出安土批发（2011）4号审批土地件，同意将该宗土地划拨给第三人国有资本公司使用，并进而为第三人国有资本公司颁发了国有土地使用权证。上诉人高新垃圾处理厂虽主张对案涉土地享有权利，但并不能提供其对该土地享有合法权利的有效证明，故上诉人高新垃圾处理厂对案涉土地主张权利无法律依据，进而也不宜认定其与被诉的土地使用权登记行为具有利害关系。一审法院据此裁定驳回高新垃圾处理厂的起诉，并无不当。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长  侯文锋   审判员  刘宇红   审判员  侯斌     二〇一九年九月十六日       书记员  赵成园        1