内蒙古自治区通辽市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）内05行初19号原告张某某，男，汉族，1971年3月17日出生，住址内蒙古自治区通辽市。委托诉讼代理人张某(系原告之子)，男，汉族，1994年3月17日出生，住址内蒙古自治区通辽市。被告通辽市科尔沁区人民政府。住所地内蒙古自治区通辽市科尔沁区霍林河大街908号。法定代表人于某某，区长。委托诉讼代理人李某某，科尔沁区司法局行政复议与应诉科科长。委托诉讼代理人张某某，通辽市科尔沁区育新镇政府副镇长。原告张某某不服被告通辽市科尔沁区人民政府土地征收行政行为，于2019年3月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月10日立案后，于2019年4月12日向被告邮寄送达了起诉状副本和应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月20日公开开庭审理了本案。原告张某某及其委托代理人张某，被告通辽市科尔沁区人民政府的委托代理人李某某、张某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。通辽市科尔沁区人民政府于2016年3月23日向科尔沁区育新镇哈拉呼村村民委员会及村民下发科政告字[2016]第17号《预征地告知书》。该告知书载明：依据《土地管理法》拟征用你村集体土地约18.3715公顷，用于京通铁路电气化改造工程，具体位置以项目勘测定界为准。拟征地补偿标准为耕地8万元/亩；林地5万元/亩。征地补偿费以货币方式给予补偿，地上附着物补偿价格以评估机构评估结果为准。依据《国土资源听证规定》第19条规定，在5个工作日内对上述事项有要求举行听证的权利。逾期未提出的，视为放弃听证。要求被征地户配合相关部门对拟征土地的权属、地类、面积进行确认，并在《征地调查结果确认表》上签字。原告张某某诉称，请求事项：1.依法确认被告征收原告基本农田9亩的具体行政行为违法。2.要求被告停止侵害，恢复原状。3.诉讼费用由被告负担。事实与理由：内蒙古自治区通辽市科尔沁区人民政府于2016年3月23日发布《预征地告知书》征用育新镇哈拉呼村村民口粮田(基本农田)18.3715公顷，用于京通铁路电气化改造项目。本人全家9亩口粮田(基本农田)全部被征用。2018年11月15日本人向内蒙古自然资源厅申请关于京通铁路电气化改造工程育新镇哈拉呼村被征地块的信息公开。内蒙古自然资源厅于2018年11月29日予以答复：经查询，我厅未办理过该宗土地的农用地转用和土地征收审批，您申请公开的信息不存在。本人于2018年10月21日发现口粮田全部被围栏围住，无法进入自己的口粮田进行农田作业。2018年10月22日，在本人毫不知情的情况下，口粮田被施工方用渣土强行覆盖。原告口粮田被强行占用，形成路基无法耕种。2018年11月8日施工方还在继续施工覆盖本人口粮田，本人制止无果便向科尔沁区公安局报警，科尔沁区公安局派育新镇派出所民警出警。派出所民警到达现场并不制止施工，而将本人全家以及施工方一人带走做笔录，让施工车辆继续施工。科尔沁区公安局以及育新镇派出所包庇科尔沁区人民政府和施工方对本人施压。根据《土地管理法》第45条规定，本案被强行征占的原告土地属于基本农田，未经国务院批准，属于非法征地。而且内蒙古自治区自然资源厅的答复证明被告征收土地无事实和法律根据，完全是非法征地。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(五)、(七)项之规定向人民法院提起行政诉讼。原告的补充意见：本案的建设项目主要是铁路的工程项目，这个铁路项目没有取得建设用地规划许可证和建设用地批准书两个重要的文件就已经开始征占土地，并已经破坏了土地，导致现在无法种地。该建设项目现在为止没有正式的征地告知书，只是有一个预征地告知书之后就开始正式的征收土地。被告通辽市科尔沁区人民政府答辩称，答辩人认为，依据《铁路用地管理办法》第三章规定，铁路建设用地应按总体设计一次申请批准，也可以根据需要，以设计段办理用地手续。凡工期较长、工程复杂、不能同步竣工的建设项目(桥梁、隧道等)，按批准权限，经国家或省级土地管理部门同意，可以先期使用土地，然后在正式办理建设项目用地手续一并申请报批。依据《关于京通铁路朝阳地至通辽段电气化改造工程建设用地的初审意见》，该意见为内蒙古自治区国土资源厅上报国土资源部文件，该文件内容表明京通电气化铁路立项工作已经取得内蒙古自治区国土资源厅同意。此外，答辩人于2016年3月23日向育新镇哈拉呼村公布了科政告字[2016]第17号《预征地告知书》。公布了征地标准，该标准符合内蒙古地区的征地补偿标准。综上，答辩人依法征收原告的土地法律适用正确，程序正当，故请求通辽市中级人民法院驳回原告的诉讼请求。被告的补充意见：《预征地告知书》不是最后的实际征收决定，没有对原告的相关权利产生影响，因此本案不属于行政诉讼受理范围。另，本案涉及的京通铁路的建设属于《铁路用地管理办法》第三章所规定的工期较长、工程复杂的建设项目。被告根据《铁路用地管理办法》第三章规定的程序向自治区国土资源厅报告，并取得了同意，因此不存在违法行为。本案的争议焦点：1、被告科尔沁区人民政府是否征收了原告的9亩承包地。2、如果已经征收了被告的征收行为是否合法。3、原告9亩承包地的性质是耕地还是口粮田或基本农田。针对争议焦点1、2，被告科尔沁区人民政府举证：1、内国土资字（2015）417号文件。关于京通铁路朝阳地至通辽段电气化改造工程项目建设用地的初审意见。证明此项目的合法性。2、通科政发（2016）66号批复。证明征用土地的合法性。3、育政发（2016）第25号文件。证明征用土地的补偿是合法的。4、科政告字（2016）第17号预征地告知书。内容主要是涉及到的具体的地亩数，然后征地具体的补偿标准。证明此份文件不是正式的征收行为，不具有可诉性。5、铁总计统函（2015）306号批复。主要内容就是同意立项，然后具体的长度还有协调的标准和立项报告。证明此项工程是经过立项审批。6、内建规（2015）370号批复。证明工程立项是经过批准的。7、通辽市人民政府办公厅（2015）161号通知。证明政府对于京通铁路电气化改造工程前期工作的安排配合。8、国土资预审字（2015）172号文件。涉及到的内容是预审，总体的规划面积，相关审批意见。证明此项建设用地经过审批。9、市政府专题会议纪要（2016）49号文件。证明征地拆迁的合法性。10、铁总计统函（2015）1077号批复。证明此改造工程项目的合法性。原告张某某质证：1、这个文件仅仅是初审，后续的这些文件并没有办理，而且也没有公开，并不是一个有效的文件。公开后续的正规的正式的文件并不是一个初审文件。2、这个文件跟本案无关联性。3、与本案无关联性。因为这个文件涉及到的是征地补偿款，而我们要求是证明他们直接征地行为存在违法，并不是属于我们告的，我们诉的是征地不合法。4、预征地告知书下达以后，未公开征地告知书，便开始征收哈拉呼村的口粮田是否合理合法。5、这个证据仅仅是一个关于工程的项目建议书的批复，他不涉及到征地，不涉及到征占土地。6、这个文件上是同意京通铁路朝阳至通辽段电气化改造项目选址位置，它仅仅是一个选址位置。并不是土地报批的手续，也涉及不到土地征收。7、不涉及到土地征收，与本案无关联性。8、这一份文件上写的第5条、第6条。根据以上两个内容1、没有取得建设用地批准手续的情况下，不得开工建设，但是到现在为止，他已经施工，且施工达到两年。2、这份文件的有效期截止到2017年8月25日，今天是2019年8月20日，这份文件已经失效，近两年了并不可以当作一个证据。9、这份文件没有合法性和合理性。他在征地前并没有公告，没有公开征地所涉及到的方案。仅仅是一个预征地告知书就开始征地，他并没有取得用地的批准手续，然后就开始征收土地。10、这个文件不是正规的文件仅仅是可行性报告。文件第七条也已经写出来，让他们直接按照规定抓紧组织完成初步设计，按照程序批复而已。针对争议焦点1、2，原告张某某举证：1、通辽市建国乡土地承包合同书。证明被征地块的性质，还有土地承包合同的期限，然后具体面积9亩及土地位置。2、预征地告知书。他这份文件仅仅是一个预征地告知书，并不是正式的征地告知书。他应该是下达正式的征地告知书以后才可以征收土地，但是被告直接发布预征地告知书之后，就开始大面积的征收土地；就开始签署征收补偿协议，没有正规文件。3、信息公开材料。2018年11月15日向自然资源厅申请的信息公开。证明预征地告知书不具有法律效力。而且这个征地行为完全是违法行为，因为我这份信息公开是2018年11月15号申请的信息公开，到2018年11月15号的时候他们都没有审批过土地征收手续，然后直接在2016年3月23号就开始发布预征地告知书，然后开始征收土地，我认为违法并且滥用职权。4、科区政府（2015）12号会议纪要。涉及到征地补偿款。5、内国土资字（2015）417号。内容为用地初审意见，指出了用地的大概范围和用地面积，然后其中也涉及一些征地补偿款。证明这个工程涉及到的土地面积太大，需要到国务院去报批相关手续。6、一份向自然资源局微信举报的记录。是从科区国土局调出来的，答复说确实存在违法行为。证明土地征收行为确实存在违法行为。7、光盘一份。证明土地被征收之前的，然后耕种状况，然后是被破坏之后的现状，还有就是他们直接正在破坏的时候的视频。证明我家9亩土地在2018年10月22日被破坏。8、村委会出具的介绍信。证明我们家9亩土地在这次项目上直接被全部征用。被告科尔沁区人民政府质证：1、真实性没有异议。此份证据只能证明原告承包的是耕地。2、对此证据没有异议。原告出示的预征地告知书，他正是证明他不是一个征地的正式行为，所以不具有可诉性。3、申请书不太清晰，内容写的是该宗土地，并不确定是哪块土地，所以对此份证据的三联性都有异议。4、关联性有异议，与本案无关。5、我方出示过此份证据，这只能证明建设用地是经过初审，是具有合法性。6、由于是微信内容。不能证明合法性和真实性，与本案的关联性也有异议。7、对光盘的真实性有异议。且强占行为不是政府行为，原告起诉书上也说了这是施工方的行为。8、真实性和合法性无异议。我们没有跟他签征收补偿协议，此份证据与本案没有关联性。不是政府对此承包地的征收行为。针对争议焦点3，原告张某某举证：1、复举建国乡土地承包合同。证明9亩地是我家的口粮田。被告科尔沁区人民政府质证：此土地承包合同只能证明按承包合同内所标注的是耕地。针对争议焦点3，被告科尔沁区人民政府举证：被告没有证据出示。本案庭审结束后被告科尔沁区人民政府向法庭提供了一份证据（证据11）即2015年12月25日建设单位为沈阳铁路局电气化改造工程建设指挥部与施工单位为中铁九局集团有限公司所签订的《京通铁路朝阳地至通辽段电气化改造工程JTSG-2标段-施工总价承包合同》，证明原告所涉及的9亩地的建设单位和施工单位并不是被告科尔沁区人民政府，而是上述两个单位。原告张某某质证：此证据与本案无关联，被告在没有征地告知书等正规文件的情况下征收村民几百亩口粮田已成事实。虽然建设单位和施工单位是沈阳铁路局和中铁九局，但是征收土地的是科区政府，科区政府有不可推卸的责任。强征原告土地时，政府相关人员在现场，但不予制止施工。经庭审举证质证，对以上证据作如下确认：对被告提供的1-9份证据，原告未对其来源与真实性提出异议，本院认为被告提供的1-9份证据，来源合法，对其真实性予以确认；对被告提供的证据10、11的真实性亦予以确认。对于原告提交的证据1-5（除3.4外）和证据8，被告未对其来源与真实性提出异议，故本院对其真实性予以确认；对证据3的真实性亦予以确认；对证据4，因其内容不全不予采信；对原告提交的证据6、7、8所要证明的被告强占土地、征地行为违法的证明目的本院不予采信；证据8只证明原告土地被铁路征用，原告未签协议。经审理查明，2015年4月1日，中国铁路总公司向沈阳铁路局下发《中国铁路总公司关于京通铁路朝阳地至通辽段电气化改造工程项目建议书的批复》。2015年8月5日，内蒙古自治区国土资源厅上报国土资源部《关于京通铁路朝阳地至通辽段电气化改造工程项目建设用地的初审意见》。2015年8月25日，国土资源部向内蒙古自治区国土资源厅、沈阳铁路局电气化改造工程建设指挥部发出《关于京通铁路朝阳地至通辽段电气化改造工程建设用地预审意见的复函》。2015年9月28日，内蒙古自治区住房和城乡建设厅向赤峰市、通辽市规划局下发《关于京通铁路朝阳地至通辽段电气化改造工程项目选址的批复》。2015年9月29日，中国铁路总公司向沈阳铁路局批复《关于京通铁路朝阳地至通辽段电气化改造工程可行性研究报告》。2015年12月25日，建设单位沈阳铁路局电气化改造工程建设指挥部与施工单位中铁九局集团有限公司签订工程名称为京通铁路朝阳地至通辽段电气化改造工程JTSG-2标段的《施工总价承包合同》。2015年5月5日，通辽市人民政府向相关旗县区人民政府、市政府有关委办局作出《关于配合做好京通线电气化改造工程前期工作的通知》。2016年3月14日，科尔沁区育新镇人民政府向科尔沁区人民政府上报《关于京通铁路(朝阳地至通辽)电气化改造工程征用土地补偿标准的请示》。2016年3月17日，科尔沁区人民政府批复育新镇人民政府作出的《关于京通铁路(朝阳地至通辽)电气化改造工程征用土地补偿标准的请示》。2016年3月23日，科尔沁区人民政府向科尔沁区育新镇哈拉呼村村民委员会、村民下发《预征地告知书》，告知村集体组织及村民：拟征用村集体土地约18.3715公顷，用于京通铁路电气化改造工程。补偿标准耕地为每亩8万元；林地每亩5万元。2016年6月13日，通辽市人民政府召开专题会议，研究铁路电气化改造工程征地拆迁工作。2018年11月29日，内蒙古自治区自然资源厅对原告提出的××路哈拉呼村被征地块”政府信息公开申请予以答复：经查询，我厅未办理过该宗土地的农用地转用和土地征收审批，您申请公开的信息不存在。被告科尔沁区人民政府下发《预征地告知书》，告知村集体组织及村民在京通铁路电气化改造工程建设中拟征用该村集体土地约18.3715公顷，其中包括原告张某某30年承包合同耕地9亩。原告称，2018年末发现其9亩口粮田被施工方用渣土强行覆盖、强行占用，形成路基无法耕种，向科尔沁区公安局等有关机关报警、检举，但未得到满意的结果。原告认为被告未经审批征地行为违法，故提起行政诉讼。本院认为，实施京通铁路电气化改造工程，对于铁路运输提速和提升运输安全水平，促进通辽市经济社会发展具有重要意义。征收拆迁是保证铁路电气化改造工程顺利实施的必要前提。作为被征土地所在地的村集体组织和村民应积极配合相关部门推进征地拆迁工作。政府为了铁路工程建设（公共利益）的需要，可征收农民的土地，但需要经过法定的审批程序。铁路建设用地亦应严格按《土地管理法》和《铁路法》的相关条款规定办理征地手续。本次铁路工程建设中被告下发《预征地告知书》，目的是向被征地村组织及村民告知拟征用土地面积、补偿标准与办理征地调查结果确认和听证等主要内容，标志着实施征地的开始。但《预征地告知书》不等同于《征收土地公告》。根据《征收土地公告办法》第五条规定，征收土地公告应当包括下列内容：(一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；(三)征地补偿标准和农业人员安置途径；(四)办理征地补偿登记的期限、地点。本案中被告对原告所辖村集体土地尚未作出《征收土地公告》，故原告的土地未被被告实际征收。原告所称，2018年末其9亩口粮田被施工方用渣土强行覆盖、强行占用，形成路基无法耕种，要求确认被告征地行为违法，并要求被告停止侵害、恢复原状的诉请，因京通铁路电气化改造工程的施工单位和建设单位均不是被告科尔沁区人民政府，因此若原告所称事实存在可另行向施工单位主张权利。综上，被告向被征地所在地的村组织及村民下发《预征地告知书》的行为属于过程性行政行为，该征收行为并不违法。原告的诉请理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张某某的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审 判 长  杨月英审 判 员  荣 贵人民陪审员  张建华二〇一九年九月十六日书 记 员  朝鲁门