湖南省常德市鼎城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘0703行初44号 原告常德市欣欣包装有限公司，住所地常德经济技术开发区德山镇樟木桥居委会一组。 法定代表人舒晓欣，系该公司董事长。 委托代理人粟斌，湖南中思律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 委托代理人龚巨访，系该公司总经理。代理权限为一般授权代理。 被告常德经济技术开发区建设管理局，住所地常德经济技术开发区桃林路。 法定代表人李晓秋，系该局局长。 委托代理人罗畅，湖南劲鸣律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 委托代理人朱佳宏，该局副局长。代理权限为一般授权代理。 原告常德市欣欣包装有限公司（以下简称欣欣公司）诉被告常德经济技术开发区建设管理局（以下简称经开区建设局）住房保障协议一案，原告于2019年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2019年7月5日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年8月7日公开开庭审理了本案。原告欣欣公司委托代理人粟斌、龚巨访，被告经开区建设局委托代理人罗畅、朱佳宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告经开区建设局于2019年5月17日向原告欣欣公司下达解除协议通知书，解除原常德经济技术开发区住房保障办公室（以下简称经开区住保办）与原告签订的《公共租赁住房建设管理（新建）协议书》，并要求原告返还配套资金1684547.41元。 原告欣欣公司诉称：原告于2012年6月25日与原经开区住保办签订《公共租赁住房建设管理（新建）协议书》，约定：将原告新建的225套公共租赁房纳入全区统筹，并享受中央配套资金2301750元。原告向经开区住保办缴纳管理费486000元。缴纳税款131202.59元。原告实际获得配套资金1685498元。被告经开区建设局亦未按照约定支付原告家具配套资金816800元。协议签订后，原告认真履行了协议，对住房及食堂进行了装修，购买配置了家具。近年来因经济下滑，原告生产受到影响，原告为此分别于2016年12月5日及2018年3月8日两次向被告书面报告申请退出公租房。将生产科研楼用作酒店经营以弥补企业亏损。2019年5月17日，被告发出《解除协议通知书》，通知原告解除协议并要求原告返还配套资金。原告同意解除协议，但原告已根据协议约定提前向被告申请退出公租房，且自身无违约行为。应按照实际使用年限及原告缴纳的税费情况，只返还资金138067元。但被告未按协议核算公租房使用年份，要求原告返还1684547.41元，属于不符合协议约定的行为。应依照约定核减再据实返还。综上诉请判令：1、变更《解除协议通知书》第2项，将原告应返还被告的中央配套资金变更为138067元；2、被告承担本案的诉讼费。 原告向本院提交了下列证据： 1、营业执照、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件，拟证明原告的主体资格。 2、《公共租赁住房建设管理（新建）协议书》，拟证明被告作出的解除协议通知违反协议约定； 3、《关于请求拨付伴导电子等8家公司1229套公租房租赁、配套资金的函》，拟证明被告未按照约定拨付家具配置费； 4、税务机关代开统一发票记账联，拟证明原告收到公租房配套资金的事实； 5、税收转账专用完税证，拟证明原告缴纳税款的事实； 6、湖南省非税收入一般缴款书，拟证明原告向被告足额缴纳管理费的事实； 7、《解除协议通知书》，拟证明被告作出解除协议行为的相关情况； 8、《关于申请退出公租房的报告》（两份），拟证明原告申请退出公租房的事实； 9、《附2：后勤生活综合楼返还配套资金计算清单》，拟证明原告按照协议应返还被告的配套资金数额； 10、常德市住房和城乡建设局德山分局证明、竣工验收备案表、房屋所有权证，拟证明原告用于公租房的两栋房屋已经验收合格的事实。 被告经开区建设局辩称：1、原告违反协议约定的事实清楚、证据确实充分。原告未经被告同意，擅自将两栋公共租赁房中的一栋改造为酒店，另一栋一直烂尾，未建设竣工，更未投入使用，因此被告依法作出《解除协议通知书》并送达给原告，已告知其救济权利，程序合法。原告应根据协议规定将实际获得的配套资金1684597.41元返还被告。原告主张按实际使用时间计算返还金额不符合协议约定和房屋实际情况。综上，原告的诉讼请求不能成立，被告作出的《解除协议通知书》应予维持。 被告经开区建设局向本院提交了以下证据、依据： 1、《公共租赁住房管理办法》、《湖南省公共租赁住房分配和运营管理办法》，拟证明被告履行公租房管理的职权依据以及公租房不得改变保障房性质的情况； 2、国务院办公厅《关于常德德山经济开发区升级为国家级经济技术开发区的复函》、中共常德市委机构编制委员会常编发〔2011〕26号《通知》及常编办复〔2016〕25号《批复》，拟证明被告依据上述文件，已具有住房保障管理的职能，属于适格主体； 3、《公共租赁住房建设管理（新建）协议书》，拟证明与原告协议约定建设公租房住房保障的情况； 4、公租房拨付资金的函、发票、缴款书、完税证、拟证明双方履行协议中约定支付款项的事实； 5、现场照片，拟证明原告违约的事实； 6、《关于申请退出公租房的报告》（两份），拟证明原告主动退出公租房的情况； 7、《解除协议通知书》、送达回证，拟证明被告通知原告解除协议并要求原告返还配套资金的相关事实。 经双方当事人质证：原告对被告提交的证据2、4、7没有异议；对证据1、3的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议；对证据5真实性无异议，但对其合法性、关联性有异议；对证据6真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为被告没有及时答复，应视为默认同意。被告对原告提交的证据1、4、5、6、7、10没有异议；对证据2、3的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据8有异议，认为被告并未表示同意；对证据9有异议，认为不属于证据，只是原告自己的陈述。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、10，被告提交的证据2、3、4、6、7符合证据真实性、合法性、关联性的要求，能够证明本案待证事实，具有证明力，本院予以采纳。被告作为证据提交的证据1虽然不属于证据范围，但属于合法有效的法律依据，与本案的审理亦有关联，本院予以采纳。对原告作为证据提交的证据9，因不符合证据形式，应予以排除。被告提交的证据5，因其与有权行政机关出具的更具证明效力的优势证据存在矛盾，故不予采纳。 经审理查明：2012年6月25日，原经开区住保办（甲方）与原告欣欣公司（乙方）经协商签订《公共租赁住房建设管理（新建）协议书》，将原告在德山经济技术开发区桃林路新建生产科研楼与后勤生活综合楼两栋房屋中的225套房(其中生产科研楼97套，后勤生活综合楼128套）纳入德山经济技术开发区公共租赁住房统筹范围。双方约定：第一条、…….乙方负责土地和房屋建安成本全部投资，并同意在房屋产权不变和满足本公司员工租住需要前提下，由甲方在全区范围内统筹使用剩余房源，时间暂定为10年。第二条、甲方自该225套房屋竣工或基本建成后6个月内，凭房屋验收、质检等文件，将中央专项配套资金的31%直接拨付给乙方，用作补充该房屋所在小区附属设施建设，再以配套资金的11%给乙方配置床、柜等室内物品。第三条、上述房屋及配套设施10年内只租不售，不改变公共租赁性质。如10年内乙方因需需对房屋作其它处置涉改本性质，必须事先报经甲方同意且按甲方投入总额年分摊数返还尚未使用年份的投入；如未经甲方同意即擅作处理，除退回甲方全部投入并按银行同期贷款利率补缴利息外，另按甲方投入总额的30%给予经济补偿。双方还对乙方需向甲方缴纳管理费的金额以及计费方式、缴纳时限及租金收取等其它相关事项作了约定。房屋建成后，常德市住房和城乡建设局德山分局于2012年11月25日向原经开区住保办出具证明:原告的生产科研楼与后勤生活综合楼工程质量达到合格标准,无质量事故。2012年12月19日，原经开区住保办通过财政向原告支付公租房配套资金2301800元。2013年1月30日，原告按照约定向原经开区住保办足额缴纳了管理费486000元，并先期缴纳税款131202.59元，原告实际获得资金1685498元。后原告对生产科研楼97套公租房进行了装修并购买配置了房屋内的家具，安排了本单位职工入住，并完成了该小区的道路、管网、水电等附属设施建设。但原经开区住保办应按约定按配套资金总额11%比例向原告支付的室内添置资金计816800元一直未给付到位。因经济下滑，原告于2016年12月5日向常德市经济开发区管委会及被告经开区建设局递交了《关于申请退出部分公租房的报告》，请求退出生产科研楼的97套公租房，将其改造为酒店经营，并愿意酌情返还部分配套资金。2018年3月8日，原告再次递交了一份《关于申请退出公租房的报告》，请求将后勤生活综合楼的128套公租房退出。被告分别于当日收到原告的两份报告，但被告一直未对原告作出明确答复。2019年5月17日，被告以原告擅自改变公共租赁住房性质、用途，已构成根本违约且无继续履行可能为由作出《解除协议通知书》，通知原告：1、解除《公共租赁住房建设管理（新建）协议书》；2、自通知生效之日起30日内，原告向被告返还配套资金1684547.41元。原告同意解除协议，但对被告要求返还的配套资金数额存在异议，故而成诉。 另查明，结合原告向被告报告申请退出公租房及被告解除协议的时间，原告使用生产科研楼4.5年（2012年6月25日至2016年12月25日），尚未使用5.5年（2016年12月25日至2022年6月25日），使用后勤生活综合楼6年11月（2012年6月25日至2019年5月31日），未使用3年1月（2019年6月1日至2022年6月25日）。依据协议第三条“按甲方投入总额年分摊数返还尚未使用年份的投入”的方法，扣减缴纳的管理费、税金以及未拨付到位的家具配置费用，计算原告应返还被告生产科研楼未使用的投入为215522.36元，应返还后勤生活综合楼的投入为-77455元。两项合计原告应返还被告配套资金为138067元。 还查明，2011年4月25日，中共常德市委机构编制委员会印发常编发〔2011〕26号文件，明确德山经济开发区住房保障办公室更名为常德经济技术开发区住房保障办公室，由常德经济技术开发区建设管理局管理。主要负责常德经济技术开发区住房保障工作。2016年3月9日，中共常德市委机构编制委员会办公室作出《关于调整常德经开区管委会内设机构有关机构编制事项的批复》（常编办复〔2016〕25号），同意撤销区住房保障办公室，其职能划入区建设局。 本院认为，所谓公共租赁住房，一般是指限定建设标准和租赁价格，面向符合规定条件的城镇低收入、中等偏下收入住房困难家庭，新就业无房职工和城镇稳定就业的外来务工人员出租，具有社会保障性质的住房。《公共租赁住房管理办法》第四条规定，市州、县市区住房和城乡建设行政主管部门负责本行政区域内公共租赁住房管理工作…….。因此，对公共租赁住房的管理是城乡建设行政主管部门的行政管理职责。被告经开区建设局原所属的经开区住保办为履行公共租赁住房保障和管理的职责，与原告签订的《公共租赁住房建设管理协议》应属于行政协议，对于在履行行政协议中产生的争议属于行政诉讼的受案范围。原经开区住保办被撤销后，其职权由经开区建设局继续行使，其符合被告主体资格。因此，本案的争议焦点是：原告欣欣公司在协议履行中是否违约，如果违约应如何承担违约责任。 行政协议虽然属于一种现代行政管理的方式，但由于它借用了民事合同的形式，行政机关与协议相对人之间虽然本质上不属于平等的民事主体，但却是以平等协商的方式订立并履行协议，正是基于这种平等性和双方性，当因行政协议的订立和履行产生争议时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，经开区建设局管理的原经开区住保办与欣欣公司是在双方自愿、协商一致的基础上签订的《公共租赁住房建设管理协议》，未违反法律、法规强制性、禁止性规定，属于合法有效的协议，双方应当按照协议的约定行使权利、履行义务。根据本案查明的事实，双方签订协议后，原告已按照约定将建成并经验收合格的两栋房屋中225套提供作为开发区公共租赁住房统筹范围。被告亦已认可并依据协议第二条的规定向原告拨付了配套资金，原告也按照协议的约定向被告足额缴纳了管理费。后因生产经营问题，原告依据协议第三条规定向被告提出书面申请，请求退出公租房。被告收到原告的两次申请报告后，均未在合理期限内明确答复原告，只能视为对原告退出公租房申请的同意和认可。因此原告在履行该协议的过程中并不存在违约情形。因此，被告主张原告新建的一栋楼未建设竣工导致不能投入使用、擅自改变另一栋楼的公共租赁保障住房性质，存在明显违约的理据并不充分，本院不予支持。 根据《中华人民共和国合同法》第九十六条规定，合同一方主张解除合同的，应当通知对方，合同自通知到达对方时解除。本案中，被告通知原告解除协议，原告收悉并在诉讼中明确表示同意解除协议，该通知自到达原告时即发生解除的效力。对于被告主张原告违约致使合同目的不能实现，应由原告按照协议返还配套资金1684547.41元。本院认为，根据前述理由，由于原告并无违约情形，因此，应根据双方协议第三条的约定，按被告投入总额年分摊数计算原告返还被告尚未使用年份的配套资金投入，扣减已缴纳的管理费、税金及被告未实际到位的家具配置费后，实际原告应返还被告138067元。因此，被告提出返还1684547.41元的主张，本院亦不予支持，但可根据双方实际履行协议的情况予以核减。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十七条的规定，判决如下： 原告常德市欣欣包装有限公司于本判决生效之日起十五日内返还被告常德经济技术开发区建设管理局138067元。 案件受理费50元，由被告常德经济技术开发区建设管理局承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长  田晓晖 审 判 员  周元梅 人民陪审员  周丽平 二〇一九年九月十六日 法官 助理  李佩佩 书 记 员  吴微程 附相关法条： 《中华人民共和国合同法》 第九十三条当事人协商一致，可以解除合同。 当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。 第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。