浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1180号上诉人（原审原告）李康宏，男，1951年5月17日出生，汉族，住浙江省东阳市。委托代理人朱加宁、陶潺，北京浩天信和（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）东阳市人民政府，住所地东阳市江滨北街18号行政中心大院。法定代表人姚激扬，市长。委托代理人郑津远，东阳市司法局工作人员。被上诉人（原审被告）东阳市自然资源和规划局，住所地东阳市江滨北街18号行政中心大院西楼4层。法定代表人吕良勇，局长。行政负责人周晓明，东阳市自然资源和规划局副局长。委托代理人蒋月燕，东阳市自然资源和规划局工作人员。委托代理人马旭芳，浙江无双律师事务所律师。李康宏诉东阳市人民政府（以下简称东阳市政府）、东阳市自然资源和规划局（以下简称东阳规划局）城建行政行为一案，金华市中级人民法院作出（2018）浙07行初363号行政判决。李康宏不服，向本院提出上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2007年5月11日，东阳市人民政府向原告颁发东阳市集用(2007)第32—43号集体土地使用证，登记土地使用权人为原告，土地坐落东阳江镇三甲院，土地使用权面积132.9平方米，其中房屋占地面积102.94平方米，庭院面积29.99平方米。2017年7月，中共东阳市委办公室、东阳市人民政府办公室印发《关于推进农房集聚区建设的指导意见（试行）》，开展农房集聚工作。2018年6月，原告以上述房屋占地面积102.94平方米申请参加农房集聚。2018年6月28日，东阳市东阳江镇人民政府批准同意。2018年7月11日，东阳市城乡危旧房治理改造工作领导小组办公室、东阳市东阳江镇人民政府向原告发放0001373号农房集聚安置凭证，凭证载明第一意向集聚区城区，集聚占地面积102.94平方米。2018年9月21日，案外人李康节（系原告弟弟）、李康谟（系原告姐姐）向东阳市东阳江镇人民政府、东阳江国土资源所提交《申请报告》，认为对于东阳市集用(2007）第32—43号集体土地使用证中所登记土地，李康节、李康谟享有共同使用权，对该证将土地使用权登记归原告一人享有提出异议，申请撤销该证。2018年11月7日，李康节、李康谟向原东阳国土资源局提交《更正报告》，请求对东阳市集用(2007）第32—43号集体土地使用证予以更正，更正为共同所有。原东阳国土局经核查，2007年1月19日，原告以其1人为土地使用权人，对坐落东阳江镇三甲院132.9平方米土地使用权申请登记。2007年5月11日，东阳市人民政府核准登记，并向原告颁发东阳市集用(2007)第32—43号集体土地使用证。根据其办理土地登记时提供的《社员建造房屋用地申请表》记载，原告所申请登记土地，系以原告为户主，以曾凡恂（原告母亲）、李康谟、李康节为家庭成员，于1973年10月14日审批取得。在登记案卷中，无曾凡恂、李康谟、李康节同意将上述土地使用权登记归原告一人享有的相关材料。为解决该土地权属争议，东阳市东阳江镇人民政府曾通知原告与李康节、李康谟进行调解，但原告拒绝参加调解。鉴此，东阳市城乡危旧房治理改造工作领导小组办公室与东阳规划局（原东阳国土局）于2018年11月9日发布《关于全市农房集聚对象和优先安置对象公示反映问题更正公告》（以下科称案涉公告），告知原告在2018年11月19日前协商确定权益人，逾期未能确定的则不再列入第一期集聚对象名单。原审法院认为，原告为唯一权利人的东阳市集用(2007）第32—43号集体土地使用证，在办理该证的《社员建造房屋用地申请表》中记载，该证系以原告为户主，以曾凡恂（原告母亲）、李康谟、李康节为家庭成员，于1973年10月14日审批取得。由于原告未提交曾凡恂、李康谟、李康节同意将上述土地使用权登记归原告一人享有的相关材料，故东阳市人民政府将该土地使用权登记归原告一人享有权属依据不足。该土地使用权存在争议且权属争议未能解决的情况下，东阳市城乡危旧房治理改造工作领导小组办公室与原东阳国土局于2018年11月9日发布公告，告知原告在2018年11月19日前协商确定权益人，逾期未能确定的则不再列入第一期集聚对象名单的行为并无不当。综上，原告的诉讼请求于法无据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李康宏的诉讼请求。上诉人李康宏上诉称，一、一审关于本案涉及“土地权属争议”的认定系定性错误，本案属于分家析产纠纷，案外人应通过民事诉讼途径处理，被上诉人无权处理本纠纷。本案并不存在土地权属争议。原国土资源部《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》(国土资厅函[2007]60号)对土地权属争议作了明确规定：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”。涉案农房土地于2007年就已完成登记并取得集体土地使用权证，明确了涉案土地的所有权和使用权，案外人11年后提出异议不属于土地权属争议。本案属家庭内部分家析产纠纷。案外人向东阳规划局提出集体土地使用权证更正请求，是为了获得上诉人农房集聚安置的房产份额。根据《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十五条第(三)项“下列情形不属于土地权属争议申请受理范围：(三)因房产买卖、赠与、分家析产等引起的房产争议”的规定，分家析产纠纷不属于土地权属争议申请受理范围。一审以“本案土地使用权存在争议且权属争议未能解决”为由，支持被上诉人暂缓上诉人农房集聚安置的决定无法成立。二、一审认定事实不清，混淆了涉案房屋的建房申请与土地使用权证申请的区别，将家庭成员等同于土地权利人明显错误。一审关于“原告为唯一权利人的东阳市集用(2007)第32-43号集体土地使用权证，在办理该证的《社员建造房屋用地申请表》中记载，该证系以原告为户主，以曾凡恂、李康谟、李康节为家庭成员，于1973年10月14日审批取得”的认定与事实不符。案外人曾凡恂系居民户口，李康节从出生后就是居民户口，根据政策规定不符合农村建房的条件，也不享有宅基地使用权资格。案外人曾凡恂、李康节因户口问题无法享有涉案房屋及宅基地土地使用权这一事实，一审没有查明。李康谟也早于1977年外嫁到邻村并将户口迁出，其已在外村组成新的家庭并享受外村的相关房屋及宅基地权益，当然也无法在2007年后再享有原村农房建造及宅基地的权益。案外人早已放弃涉案房产的权益，在上诉人取得土地证及农房集聚资格的公示公告期间从未提出异议。原东阳市国土局在上诉人取得涉案土地使用权证之前进行了公告，规定逾期(2007年3月17日前)没有提出异议的，即认为公布权益有效(东阳规划局一审证据第41页《土地登记审核结果公告》)。再根据《关于推进农房集聚区建设的指导意见(试行)》实施程序(三)的规定，所在镇乡街道对经初审的集聚对象进行公示。案外人李康节、李康谟在上述公告公示期间未提出异议，应视为放弃了相应的权益。本案中《社员建造房屋用地申请表》是上诉人在1973年原房屋建造时进行审批提交的，户主为上诉人李康宏，当时根据申请表格式要求列明了其他家庭成员，该申请表并不是户口登记簿，所列的家庭成员并非户籍意义上的家庭成员。在2007年上诉人申请办理土地使用权证时提交的是《土地使用权登记申请表》，并不是一审认为的《社员建造房屋用地申请表》。更何况，两者相隔34年之久，家庭成员也会因为分户、迁移、死亡等原因而变动，当然不能以1973年建房申请的登记信息认定2007年后的土地使用权人。事实上，案涉房屋至始至终也是全部由上诉人一手建造、维护的，案外人从未对案涉房屋进行出资或者出力。三、一审要求上诉人举证在办理土地使用权证时提交案外人同意的材料，并承担不能提交的不利后果，违反了行政诉讼被告举证原则，也违反了信赖利益保护原则。一审关于“由于原告未提交曾凡恂、李康谟、李康节同意将上述土地使用权登记归原告一人享有的相关材料，故东阳市人民政府将土地使用权登记归原告一人享有权属依据不足”的认定没有法律依据。一审认为办理土地使用权证登记时，需要由上诉人提交案外人同意的相关材料，这一要求没有法律依据，违反了合法行政原则。上诉人在申请办理土地使用权证时已按规定提交了整套所有申请材料，当然也包括一审所认为的“案外人同意的材料”。从被上诉人受理并颁发土地使用权证，再到作出暂缓上诉人的农房集聚安置的决定，时隔11年之久，期间被上诉人也从未表明上诉人有任何缺失审批材料。上诉请求：撤销本案一审判决，依法改判撤销被上诉人暂缓李康宏农房集聚安置的处理决定，或将本案发回一审法院重新审理；本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人东阳市人民政府、东阳市自然资源和规划局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人申请参加农房集聚并获取集聚占地面积为102.94平方米的农房集聚安置凭证，其安置依据是东阳市集用(2007)第32-43号《集体土地使用证》。2007年1月19日，上诉人以其1人为土地使用权人，对案涉土地使用权申请登记，同年5月11日，核准登记并向上诉人颁发东阳市集用(2007)第32-43号《集体土地使用证》。根据上诉人办理上述土地登记时提交的《社员建造房屋用地申请表》记载，东阳市集用(2007)第32-43号集体土地使用证所登记的土地使用权，系以上诉人为户主，以曾凡恂、李康谟、李康节为家庭成员，共同审批取得，但在登记案卷中，并没有曾凡恂、李康谟、李康节同意将上述土地使用权登记归上诉人一人享有的相关材料。因此，东阳市集用(2007)第32-43号集体土地使用证中的土地使用权登记归上诉人一人享有，权属依据不足。在上诉人获取农房集聚安置凭证后，利害关系人李康节、李康谟多次就东阳市集用(2007)第32-43号《集体土地使用证》提出异议，认为其对该证所登记土地享有共同使用权，并申请更正。在东阳市集用(2007)第32-43号《集体土地使用证》颁证权属依据不足且利害关系人提出异议的情况下，为维护利害关系人的合法权益，以该证为依据所开展的相关集聚工作应予暂缓办理，因此，东阳市城乡危旧房治理改造工作领导小组办公室发布公告，告知上诉人应限期协商确定权益人，如逾期未确定则不再列入第一期集聚对象名单，该公告行为，并无不当。请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，1、《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）明确规定，“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”本案中，上诉人所申请登记土地，已于2007年5月11日，东阳市人民政府向上诉人颁发东阳市集用(2007)第32—43号集体土地使用证，登记土地使用权人为上诉人。至此，上诉人案涉的集体土地使用权登记发证已经完成。依据上述规定，本案并不涉及案涉集体土地权属争议。一审判决认定“该土地使用权存在争议且权属争议未能解决的情况”，并以此为由作出相应判决不当。2、本案案外人提出异议，应按《不动产登记暂行条例实施细则》规定的“更正登记”“异议登记”程序处理，本案诉讼前案涉的集体土地使用证合法有效。对“更正登记”程序，《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定，“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。……利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。”第八十条规定，“不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；……不动产登记簿记载无误的，不动产登记机构不予更正，并书面通知申请人。”第八十一条规定，“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；……”对“异议登记”程序，《不动产登记暂行条例实施细则》第八十二条规定，“利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误，权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。利害关系人申请异议登记的，应当提交下列材料：……”第八十三条第一款、第二款分别规定，“不动产登记机构受理异议登记申请的，应当将异议事项记载于不动产登记簿，并向申请人出具异议登记证明。”“异议登记申请人应当在异议登记之日起15日内，提交人民法院受理通知书、仲裁委员会受理通知书等提起诉讼、申请仲裁的材料；逾期不提交的，异议登记失效。”本案中，案外人李康谟、李康节2018年11月7日虽向东阳规划局提交了《更正报告》，但根据在案证据东阳规划局并未按上述规定的“更正登记”或“异议登记”程序及时作出处理，也无证据证明本案诉讼前案外人为此提出诉讼、申请仲裁的情况，故本案被上诉人作出被诉行政行为时，法律上案涉的集体土地使用证合法有效。同时，因本案并非对案涉的集体土地使用证的登记行为进行审理，一审认定“由于原告未提交曾凡恂、李康谟、李康节同意将上述土地使用权登记归原告一人享有的相关材料，故东阳市人民政府将该土地使用权登记归原告一人享有权属依据不足”，明显超出本案审理范围，存在不当。3、被上诉人作出被诉的案涉公告中涉及暂停李康宏农房集聚安置的处理决定，缺乏事实和法律依据。如上所述，因被上诉人作出案涉公告中涉及暂停李康宏农房集聚安置的处理决定时，案涉的集体土地使用证法律上仍然合法有效，在上诉人经申请、批准取得0001373号农房集聚安置凭证的情况下，被上诉人即以“为解决该土地权属争议，东阳市东阳江镇人民政府曾通知原告与李康节、李康谟进行调解，但原告拒绝参加调解”为由，作出被诉的案涉公告中涉及暂停李康宏农房集聚安置的处理决定，缺乏事实依据。同时，因本案并不涉及案涉集体土地权属争议，东阳规划局未按规定启动“更正登记”或“异议登记”程序处理，且两被上诉人印发的《关于推进农房集聚区建设的指导意见（试行）》等规范性文件中，也并无对农房集聚安置对象持有的集体土地使用证提出异议的情况应予暂停农房集聚安置的相应规定，故两被上诉人作出被诉的案涉公告中涉及暂停李康宏农房集聚安置的处理决定，缺乏相应的法律、法规、规章及规范性文件依据，不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；五）滥用职权的；（六）明显不当的。”第七十四条第二款规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。鉴于本案审理期间，东阳规划局已于2019年8月30日向上诉人发出通知，已经按《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一规定启动“更正登记”程序，且案涉第一期聚集对象确定已经完成，本案宜判决确认两被上诉人联合作出的《关于全市农房集聚对象和优先安置对象公示反映问题更正公告》中涉及暂停李康宏农房集聚安置的处理决定违法。综上，原审判决存在适用法律、法规错误，依法应予纠正。上诉人李康宏部分上诉意见成立，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销金华市中级人民法院作出的（2018）浙07行初363号行政判决；二、确认被上诉人东阳市人民政府、东阳市自然资源和规划局联合作出的《关于全市农房集聚对象和优先安置对象公示反映问题更正公告》中涉及暂停李康宏农房集聚安置的处理决定违法。一、二审案件受理费合计人民币100元，由被上诉人东阳市人民政府、东阳市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审判长  吕柏超审判员  车勇进审判员  马良骥二〇一九年九月二十六日书记员  吴 琳