南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行终149号 上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地广西壮族自治区柳州市城中区潭中东路66号。 法定代表人唐作斌，该局局长。 委托代理人仇启龙，该局工作人员。 委托代理人张勇军，广西众维律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）覃真秀，女，1962年10月19日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人赵彬，北京市盈科律师事务所律师。 上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）因覃真秀诉其强制拆除其房屋和围墙一案，不服柳州铁路运输法院（2019）桂7101行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月3日立案受理后，依法组成合议庭，于同年7月10日公开开庭审理了本案。上诉人市城管执法局的委托代理人仇启龙、张勇军，被上诉人覃真秀及其委托代理人赵彬到庭参加诉讼。现已审理终结。 一审法院查明，覃真秀系广西壮族自治区柳州市××××区雒容镇半塘村坪龙屯村民，其在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在柳州市××镇××距村路约2米处建造房屋。市城管执法局2017年2月23日作出柳城管柳东规划调字〔2017〕1275号《柳州市城市管理行政执法调查通知书》和柳城管柳东规划停字〔2017〕1275号《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》，认为覃真秀涉嫌未取得《建设工程规划许可证》在柳州市××镇××屯建房，要求其立即停止违法行为并接受调查。2017年2月27日，市城管执法局的工作人员在涉案房屋处作现场勘验检查笔录，记录位于柳州市××镇××距村路约2米处房屋一栋三栋，第一、二层为砖混结构，第三层为钢架结构，建筑面积为330.33平方米（已建好），其中砖混结构面积为215.67平方米，钢架结构为114.66平方米。经调查，市城管执法局认为涉案违建房屋未取得《建设工程规划许可证》，于2017年5月31日作出柳城管柳东规划告字〔2017〕1275号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》，拟对覃真秀作出限期拆除的行政处理。同年6月14日，市城管执法局作出柳城管柳东规划行决字〔2017〕1275号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》，要求覃真秀三日内自行拆除上述违法建设。市城管执法局将该两份通知书张贴于涉案建筑物处。2017年11月2日，市城管执法局对涉案建筑物予以强制拆除。覃真秀对该强制拆除行为不服，于2019年1月24日向原审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条、第二条第（二）项的规定，城市管理行政执法局的主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。因此，本案中市城管执法局的行政主体合法，原审法院予以认定。覃真秀建设的建筑物位于柳州市××××区雒容镇，根据桂政函〔2010〕312号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区批复》，覃真秀建设的建筑物处于城市规划区的范围。覃真秀认为上述建筑物是其在宅基地上进行合法建设，但其未能提供《建设工程规划许可证》证实其主张。覃真秀提供《证明》并加盖雒容镇半7塘村村民委员会公章以及附近村民均证实该建筑物系其所建设，是该建筑物的实际使用人和管理者，故覃真秀与该建筑物及本案均有利害关系，可作为本案的原告参加诉讼，市城管执法局认为覃真秀无诉讼主体资格的意见，与事实不符，一审法院不予采纳。市城管执法局先后向覃真秀送达《柳州市城市管理行政执法调查通知书》和《责令停止违法行为通知书》，在制作城市管理行政执法现场勘验检查笔录后，又向覃真秀送达《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》，最后于2017年6月14日向覃真秀作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》，告知其自收到本处罚决定书之起三日内自行拆除涉案违法建筑。2017年11月2日，市城管执法局对涉案建筑物进行了强制拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告书应当以书面形式作出。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，市城管执法局在作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》后，未依法履行上述程序即将覃真秀的房屋强制拆除，程序违法。因涉案建筑已经被拆除，市城管执法局实施的强制拆除行为不具有可撤销的内容，故一审法院依法对该行政行为的违法性予以确认。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认柳州市城市管理行政执法局于2017年11月2日对覃真秀位于柳州市雒容镇半塘村坪地屯距村路约2米处的建筑物实施强制拆除的行为违法；二、案件受理费50元由柳州市城市管理行政执法局负担。 上诉人市城管执法局上诉称，1.被上诉人不是适格的诉讼主体。本案在一审期间被上诉人未能向法庭提交其建设房屋的证据材料，更未办理相关的建房批准手续，不能证实其为涉案违法房屋的所有人和管理人；2.涉案建筑物未取得《建设工程规划许可证》，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条规定属于违法建筑，上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六十四条规定强制拆除，符合法律规定；3.被上诉人在涉案违法建筑物被依法拆除后超过六个月提起行政诉讼，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定提起行政诉讼的期限。涉案建筑物违法事实清楚，证据充分，上诉人适用法律正确，强制拆除涉案违法房屋的行政行为适当，由此请求本院：撤销柳州铁路运输法院（2019)桂7101行初40号行政判决书，并改判维持柳州市城市管理行政执法局强制拆除涉案违法房屋的行政行为；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人覃真秀辩称，1.一审没有超过起诉期限，理由：被上诉人长期在外打工，很少回家，直到2018年底被上诉人从江苏回家过年的时候才发现自己的房屋变成一堆废墟，在此以前，被上诉人从来没有接收到上诉人给被上诉人发出的任何法律文书。上诉人在一审期间未提出诉讼时效抗辩，在二审期间提出的，人民法院应不予支持；2.上诉人强拆被上诉人的房屋，缺乏事实依据和法律依据，程序违法。理由：被上诉人在一审期间提出的诉讼请求是请求依法确认上诉人强制拆除被上诉人房屋的行为违法，但至今上诉人并未向法庭提交强制拆除被上诉人房屋应当具备的催告书、强制拆除决定书以及现场笔录、送达回证，这是强拆被上诉人房屋最基本的法律文书，因此上诉人强拆被上诉人的房屋缺乏事实依据；3.被上诉人是本案的适格主体，理由：在一审期间我们向法庭提交了村委会的证明及邻居的证明，也提交相应的卫星定位坐标图，充分证明了该房屋是被上诉人所有。 本院二审期间，市城管执法局对原判认定的“原告覃真秀系柳州市××××区雒容镇半塘村坪龙屯的村民，其在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在柳州市××镇××距村路约2米处建造房屋。”及“认为原告涉嫌未取得《建设工程规划许可证》在柳州市××镇××屯建房，要求原告停止立即停止违法行为并接受调查。”有异议，市城管执法局认为涉案房屋不是被上诉人建的房，上诉人是对无主房屋进行处理。覃真秀对原判认定的“要求原告立即停止违法行为并接受调查”有异议。其认为因其长期在江苏打工，平时很少回家，从来没有接到过上诉人给其发的任何法律文书。 市城管执法局二审庭审中向本院提交拆房当日的现场录像，光盘两张，拟证明其已对拆迁现场进行录像。覃真秀认为市城管执法局在一审期间未提交，也未向一审法院提出延期举证的申请，现在提交的光盘不属于新证据，应不予采纳。本院认为该证据能反映拆迁现场，与本案强制拆除行为具有关联性，对证据的客观性、合法性、关联性予以认定。 覃真秀向本院提交市城管执法局文件三份，拟证明上诉人内部工作人员因涉及强拆包括被上诉人在内的坪龙屯村民房屋的时候，涉嫌严重违法，上诉人内部作出文件对具体负责强拆被上诉人房屋的柳东新区执法局局长宋永强，副局长龙毅，法制科科长陈哲给予纪律处分。市城管执法局对该证据的真实性，关联性有异议。本院认为该证据是复印件，真实性无法查证，亦无法直接证明其主张，故不予采信。 经审查，一审法院确认的证据合法、有效，可以作为定案依据。二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。 关于覃真秀是否为本案适格主体的问题。经查，柳州市××××区雒容镇半塘村村民委员会出具的《证明》，载明覃真秀所建房屋的面积、所处位置，且有附近村民及半塘村委会的签名、盖印，结合宗地图、房屋照片等材料足以认定覃真秀为该建筑物的实际使用人和管理者，故覃真秀与本案有利害关系，是本案的适格主体。 关于市城管执法局强制拆除房屋是否违法的问题。经查，覃真秀未能提供《建设工程规划许可证》证实其在宅基地上建房系合法建设，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、桂政函〔2010〕312号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区批复》、桂政函〔2014〕52号《柳州市人民政府关于由市城管执法局（市容局）对违法建设采取强制拆除措施的批复》等规定，市城管执法局有权对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施进行强制拆除，故市城管执法局的行政主体合法。但市城管执法局在作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》后，未依法履行催告、作出强制执行决定等程序即将覃真秀的房屋强制拆除，违反《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条的规定，程序违法。因涉案建筑已被拆除，强制拆除行为不具有可撤销的内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，应判决确认违法。 关于起诉期限的问题，经查，市城管执法局于2017年11月2日将覃真秀的房屋强制拆除，结合全案证据可以推定覃真秀当日应当知道该强制拆除行为，但市城管执法局未告知覃真秀针对该强拆行为提起行政诉讼的途径和期限，依照其行政行为作出时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年”的规定，覃真秀的起诉期限为2017年11月2日至2019年11月2日。虽然现行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定起诉期限最长不超过1年，但该解释从2018年2月8日起才施行，根据“法不溯及既往”原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用，故本案起诉期限应适用司法解释有关2年起诉期限的规定，被上诉人于2019年1月24日起诉，未超过起诉期限。 综上，柳州市城市管理行政执法局的上诉请求没有事实和法律依据，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柳州市城市管理行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  杨 斌 审 判 员  贝黄欢 二〇一九年八月三十日 法官助理  苏 哲 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；