吉林省四平市中级人民法院行政判决书（2019）吉03行初22号原告:梨树县万星畜禽有限公司。法定代表人:刘英春，董事长。委托诉讼代理人：王桂玥，吉林公捷律师事务所律师。被告:梨树县人民政府。法定代表人:郭志勇，县长。委托诉讼代理人：孙岩峰。委托诉讼代理人：徐长昆，吉林奇谋律师事务所律师。第三人：梨树县喇嘛甸镇人民政府。法定代表人：苏平，镇长。委托诉讼代理人：崔少辉。委托诉讼代理人：孙涛。原告梨树县万星畜禽有限公司诉被告梨树县人民政府确认行政行为违法及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法追加梨树县喇嘛甸镇人民政府为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告梨树县万星畜禽有限公司的法定代表人刘英春及其委托诉讼代理人王桂玥，被告梨树县人民政府的委托诉讼代理人孙岩峰、徐长昆，第三人梨树县喇嘛甸镇人民政府的委托诉讼代理人崔少辉、孙涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告梨树县万星畜禽有限公司诉称，2017年11月15日，喇嘛甸镇政府向原告下达了《畜禽禁养告知书》告知原告养殖场位于禁养区内，要求原告在2017年12月15日前适时出栏畜禽，按照时限自行关闭，否则依法强制关闭，同时要求原告签订《禁养区养殖场长期禁养协议》，规定原告在2018年4月30日前关停养殖场。2018年5月25日，被告梨树县人民政府发布《关于对畜禽养殖禁养区内规模化养殖场(小区)依法关闭的通告》,“决定对全县畜禽养殖禁养区内规模化畜禽养殖场(小区）限期于2018年6月10日前自行关闭，逾期未关闭的政府将予以依法强制关闭”。但是，2018年11月9日，梨树县环境保护局作出《关于梨树县万星畜禽有限公司不在禁养区内的情况说明》，告知原告，“经重新核查，该养殖场不在我县禁养区范围内”。被告的行政行为明显违法，给原告造成了极大的财产损失。原告应政府的关停通知，低价处理了养殖的675头猪，其中包括325头成龄母猪，150头后备母猪以及200头肥猪。原告为了长期经营养殖场，不仅建设了2500平方米圈舍,还陆续建造10间库房，购置了粉碎机3台，产床30个，保温箱40个，监控摄像头9个，深水井3口，变压器1台，发电机1台，潜水泵3台，沉淀池4个，晾晒场1个,死猪窖1个,沼气池1个，水箱4个等设备设施若干。养殖场被限期关停,停产期间致原告遭受重大的经营损失,还需雇人看护厂房等设施设备。上述各项损失合计约为500万元。综上，请求人民法院：1.依法确认被告限期原告关闭养殖场的行政行为违法;2.依法判令被告向原告赔偿各类损失共计500万元;3.本案诉讼费用由被告承担。被告梨树县人民政府答辩称，一、原告请求“依法确认被告限期原告关闭养殖场的行政行为违法”的诉讼请求不成立。2017年7月14日，原告梨树县万星畜禽有限公司被划定为梨树县畜禽养殖禁养区范围之内。2017年11月15日,梨树县喇嘛甸镇政府向原告送达了《畜禽禁养告知书》，告知原告于2017年12月15日前适时出栏畜禽，按照时限自行关闭。2018年5月14日，梨树县喇嘛甸镇人民政府向原告送达了《禁养区关闭告知书》，2018年5月25日，梨树县人民政府向原告送达了《梨树县人民政府关于对畜禽养殖禁养区内规模化养殖场（小区）依法关闭的通告》，限期原告于2018年6月10日前自行关闭。2018年5月27日,《梨树县畜禽养殖禁养区划定方案》编制单位北京国环清华环境工程设计研究院有限公司出具书面《梨树县万星畜禽有限公司未在禁养区范围内证明》，并立即告知原告养殖场未在禁养区范围之内。因此，未对原告养殖场实施关闭和搬迁，梨树县人民政府不存在行政行为违法问题。二、原告请求“依法判令被告向原告赔偿各类损失共计500万元”的诉讼请求不成立。梨树县人民政府未对原告养殖场进行关闭和实施搬迁，行政行为没有违法之处，且原告要求梨树县人民政府赔偿各类损失共计500万元没有任何事实根据和法律依据,依法不应予以支持。综上所述，原告的诉讼请求没有合法根据，依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，人民法院应依法判决驳回原告的诉讼请求。第三人答辩称，一、原告的诉讼请求事实及理由与事实不符、于法无据，应依法驳回原告的诉讼请求。二、原告请求赔偿人民币500万元无任何法律依据。三、答辩人属于受梨树县人民政府委托下达的《畜禽禁养告知书》,与答辩人无任何法律关系及法律责任。四、本案答辩人认为，敬请人民法院依照最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定第二条，当事人对自己提出的诉讼请求事实及理由所依据的事实或者反驳对方诉讼请求和所依据的事实有责任提供证据加以证明,没有证据或者证据不足以证明当事人主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。因而,敬请人民法院对被答辩人的诉讼请求予以驳回，做出公正判决。原告为证明自己的主张向本院提交了以下证据、依据：1.梨树县万星禽畜有限公司营业执照；2.原告的法定代表人身份证复印件；3.动物防疫条件合格证；4.梨树县环境保护局文件（梨环建字【2009】37号）。证明:原告法人身份状况，以及原告被限期关闭时正常合法经营状况；5.《畜禽禁养告知书》，2017年11月15日喇嘛甸镇政府；6.《禁养区养殖场长期禁养协议》，喇嘛甸镇政府和万星公司签订；7．《梨树县人民政府关于对畜禽养殖禁养区内规模化养殖场（小区）依法关闭的通告》，2018年5月25日梨树县人民政府；8.《梨树县禁养区畜禽养殖场(小区）关闭搬迁工作实施方案》及附件2。证明:喇嘛甸镇政府和梨树县人民政府通知原告养殖场被划入禁养区范围内，限期原告关闭。喇嘛甸镇政府代表县政府与原告签订《长期禁养协议》，承诺关停后的经济损失，由第三方评估公司评估后进行相应补偿。关于补助资金，《梨树县禁养区畜禽养殖场（小区）关闭搬迁工作实施方案》第四点“补助政策”有规定，“所需补助资金依据第三方评估价，按评估百分比进行补偿，补助资金由县财政落实。为了评估公正透明，第三方评估机构或公司由县政府进行公开招标”；9.《关于梨树县万星畜禽有限公司不在禁养区内的情况说明》，2018年11月9日梨树县环境保护局；10.《梨树县万星畜禽有限公司未在禁养区范围内证明》以及附图，2018年5月27日北京国环清华环境工程设计研究院有限公司出具。证明:2018年11月9日梨树县环境保护局告知原告不在禁养区内，被告将原告列入禁养区、限期原告关停养殖场的行政行为违法。请合议庭注意2018年11月收到不在禁养区的说明而不是5月份；11.《梨树县禁养区内畜禽养殖场（小区、户）入户调查摸底表》，2017年10月21日。证明:原告被划入禁养区时的经营状况，有675头猪，其中母猪325头（后备母猪150头)；12.《梨树县喇嘛甸镇人民政府关于刘英春信访事项受理告知单》（信受字[2018]10号）;13.《关于刘英春信访事项处理答复意见书》喇嘛甸镇人民政府文件（喇政发第65号）以及送达回执，2018年12月21日;14.《四平市人民政府市长公开电话办公室的电话录音》（书面整理资料附光盘)。证明:政府要求万星公司限期关停养殖场，万星公司低价处理了养殖场内的各种猪，导致巨大经济损失，万星公司通过信访途径找政府部门赔偿经济损失，喇嘛甸镇政府告知原告限期关闭养殖场的行为是按照梨树县人民政府下发的《关于对畜禽养殖禁养区内规模化养殖场依法关闭通告》的要求下达的告知书，与镇政府无关。梨树县环保局回复称，喇嘛甸镇政府是按照2017年9月30日梨树县人民政府下发的《梨树县禁养区畜禽养殖场关闭或搬迁工作实施方案的通知》，按照《梨树县畜禽养殖禁养区划定方案》，对万星公司下达了《畜禽禁养告知书》，承认了禁养区划定变更的事实，对于经济赔偿，建议走司法程序；15.2017年12月-2018年6月10日期间《销售生猪明细表》、2017年12月到2019年8月养殖场关停《利润损失统计表》（自行制作）。证明:原告应限期关闭养殖场的要求，低价处理了正在养殖的母猪等共675头，原告的正常经营被终止，给原告造成巨大的经济损失，第二次开庭补充证明内容：（1）、累计损失金额71.25-110.25万元。支持上述统计表证人刘某1在第一次开庭提交的书面证人证言。刘某1在养猪场工作10年时间，属于养猪场的技术人员。从乳猪的养殖到母猪繁殖都比较清楚。被告进行入户摸底调查的数量相吻合。有入户调查表。（2）、每年利润统计表。因被告限期关停导致停产停业损失，根据饲料价格和母猪产患的损失。是具体实际负责人刘英春经营经验和工作人员的工作经验确定的数额依然坚持原来的诉讼请求；16.证人刘某1的证人证言（2018.12.10）；17.证人王某1的证人证言（2018.12.10）；18.证人王某2的证人证言（2018.12.10）；19.证人刘某2的证人证言（2019.5.10）。另，原告第二次开庭时向本院补充提交了以下证据、依据：1.证明一份、身份证复印件两份。证明：被告限期关闭停产期间，原告雇佣夫妻王殿青、谭淑霞二人看护工资每个人3万/元。至今看护一年；2.借款合同3份。借款用途为原告用来经营养殖场的流动资金本金35万元，目前偿还利息4000元/月。被告梨树县人民政府向本院提交了以下证据、依据：证据一，1、中标公告;2、中标通知书;3、梨树县土壤污染防治项目技术咨询合同;4、梨树县畜禽养殖禁养区划定方案;5、梨树县人民政府关于实施梨树县畜禽养殖禁养区规划方案的批复。证明：梨树县土壤污染防治项目经过招投标程序，中标单位为北京国环清华环境工程设计研究院有限公司，该公司与梨树县环境保护局签订了技术咨询合同，按照合同约定该公司为梨树县编制了《梨树县畜禽养殖禁养区划定方案》，经梨树县人民政府批复实施。原告梨树县万星畜禽有限公司被划定在禁养区范围内；证据二，1、2017年11月15日《畜禽禁养告知书》;2、2017年12月28日《禁养区内养殖场长期禁养协议》。证明:梨树县喇嘛甸镇人民政府于2017年11月15日已书面告知原告公司位于禁养区范围内，同时告知原告在2017年12月15日前适时出栏畜禽，按时限自行关闭，同时与原告公司签订了《禁养区内养殖场长期禁养协议》；证据三，2018年5月14日《禁养区关闭告知书》。证明:梨树县喇嘛甸镇人民政府于2018年5月14日已书面告知原告于2018年6月10日前完成养殖场的关闭或搬迁工作；证据四，2018年5月25日《梨树县人民政府关于畜禽养殖禁养区内规模化养殖场（小区）依法关闭的通告》。证明:梨树县人民政府于2018年5月25日作出对禁养区内规模化养殖场限期于2018年6月10日前自行关闭，逾期依法强制关闭，并予以通告；证据五，2018年5月27日《梨树县万星畜禽有限公司未在禁养区范围内证明》及附图两张。证明:禁养区划定方案编制单位北京国环清华环境工程设计院有限公司出具证明及附图，证明原告公司不在禁养区范围内；证据六，2019年2月21日《关于刘英春信访事件的情况说明》。证明:北京国环清华环境工程设计院有限公司出具证明及附图，证明原告公司不在禁养区范围内后，梨树县喇嘛甸镇人民政府于2018年5月立即将原告公司不在禁养区范围内的情况通知了原告公司；证据七，1、2017年10月21日入户调查摸底表;2、2018年3月7日入户调查摸底表;3、2018年5月18日禁养区养殖用地附着物调查表;4、2019年4月16日梨树县喇嘛甸镇农业发展服务中心《证明》;5、《梨树县喇嘛店镇禁养区内养殖场详细情况说明》。证明:原告公司没有按照要求适时出栏畜禽，也未按照要求自行关闭和搬迁，没有给原告公司造成经济损失，原告公司要求赔偿经济损失没有事实根据。第三人未向法庭提供证据。经庭审质证，对被告提交的证据一，原告梨树县万星畜禽有限公司质证：该组证据仅是政府机关内部的工作流程。原告和其所委托的北京国环公司没有任何法律关系。对被告所证明的原告被划为禁养区责任主体应由被告承担。原告接收到的镇政府和县政府限期关闭的通告。第1份证据:该证据如果属实，,也属于梨树县人民政府落实禁养区畜禽养殖场搬迁工作的内部工作流程，不对原告发生法律效力。第2份证据:质证意见同中标公告。原告也从未收到梨树县环境保护局或北京国环清华环境工程设计研究院有限公司的限期关停通知。第3份证据:质证意见同上，该咨询合同可以证明北京国环清华设计公司接受委托制作畜禽养殖禁养区划定方案，与2018年11月9日环保局给原告出具的不在禁养区内的情况说明以及所附的北京国环清华涉及公司出具的说明一致。此外，如果北京国环设计公司划定方案错误，原告不具有通过该委托合同要求设计公司赔偿的资格和权利，而是属于合同相对方之间的权利义务范畴。被告的内部工作流程和工作资料不能对抗错误的行政行为对原告造成的损失的赔偿责任。第4份证据:真实性无异议，合法性有异议。可以证明:原告本不在禁养区范围内，但是该方案却将原告列入禁养区范围内，被告却依据该划定方案，告知原告限期关闭养殖场，现已有证据证明该方案划定错误，即被告的行政为所依据的证据是错误的，因此被告的行政行为违法。第5份证据:真实性无异议。有权决定是否实施禁养区划定方案的机关是梨树县人民政府，梨树县环保局和喇嘛甸政府的行为均属于执行县政府的决定的行为，原告将梨树县人民政府列为本案被告主体正确。对被告提交的证据二，原告质证：证据1:真实性无异议，合法性有异议，该告知书，告知原告位于禁养区范围内，要求原告按照时限自行关闭，否则强制关闭。原告基于对告知书的信赖，低价处理了正在经营的养殖场内的675头猪。虽然是喇嘛甸镇政府告知，但是告知书中明确提出，执行的是梨树县畜禽养殖禁养区划定方案等文件，喇嘛甸镇政府是具体实施单位。证据2:在长期禁养协议中明确约定关停或搬迁后畜禽养殖场的由第三方评估公司评估后进行相应补偿。根据梨树县人民政府禁养区畜禽养殖场搬迁关闭工作实施方案的规定关闭搬迁后经济补偿所需资金由县财政落实。依据第三方评估价进行补偿。对被告提交的证据三，原告质证：告知书原告没有收到。原告是按照镇政府和县政府要求低价处理了正在饲养的675头猪。第三人质证：禁养通知下达到解除禁养区期间喇嘛镇畜牧兽医站没有接到原告申报检疫的证明。没有提出申报检疫。没有出具任何出售生猪的检疫证明。喇嘛甸镇所有生猪出售都需我站出具检疫证明后才能出售。这段期间没有收到原告生猪报检也没有出具相关证明。对被告提供的证据四，原告质证：真实性无异议，合法性有异议，可以证明限期关闭是梨树县政府的行为，还可以证明喇嘛甸镇政府向原告陈述其从2017年11月份就开始告知原告限期关停是受县政府委托这一说法是真实的。且通告中明确表示:划定方案是梨树县政府制定的。可以证明原告所举的第一组证据中划定方案是北京国环公司制定，是错误的。被告县政府说法自相矛盾。对被告提供的证据五，原告质证：真实性无异议。该证明不是北京国环公司直接出具给原告的。原告是2018年11月通过环保局看到的该份证明。该份证明足以证明被告错误将原告划入禁养区，被告通告原告限期关闭是错误的，没有事实依据被告行为违法。对被告提供的证据六，原告质证：真实性无异议。镇政府是按照县政府《依法关闭通告》的要求，向原告送达的告知书，要求原告自行关闭。不能证明2018年5月就通知了原告被划出畜禽禁养区。数量上与事实不符。该说明陈述猪的数量也与事实不符。对被告提供的证据七，原告质证：第1份证据:真实性合法性均无异议。该证据可以证明原告养殖猪675头。其中包括325头成龄母猪。第2份证据:真实性合法性均有异议。据原告本人陈述，该证据其没有看到。第3份证据:庭后核实后发表质证意见第4份证据:该证据出具时间是2019年4月16日不能用来证明县政府限期原告关闭行政行为合法。不能作为行政行为证据使用。第5份证据:真实性合法性均有异议。原告公司没有收到该证据。且情况说明上陈述的关于各种猪的数量也与实际不符。该组证据只能证明被告限期原告关停过程中实施了摸底调查等行为。但环保局告知原告其被划出禁养区而原告已经处理完全部所养殖的675头猪。被告虽然没有强制原告关闭，但被告的通知行为已经对原告的正常经营活动产生实质影响。被告的行政行为违法。对原告梨树县万星畜禽有限公司提交的证据1.2.3.4，被告质证：真实性无异议。对证明问题部分有意见。上述证据不能证明原告公司系合法经营；对证据5.6.7.8被告质证：真实性无异议，证明问题有异议。该组证据不能证明梨树县政府对原告公司实施了关闭。梨树县政府对其作出的关闭行为在强制执行之前就已经停止，没有对原告公司进行强制关闭未给原告公司造成损失；对原告提交的证据9.10，被告质证：真实性无异议。证明问题有异议。1、被告对原告作出关闭行为是依据禁养区划定方案。该行为有事实根据。该行政行为合法。2、不在禁养区的证明第三人已经于2018年5月3生多告知了原告公司。3、被告的关闭行为没有实施；对证据11.12.13.14，被告质证：真实性无异议。对证明问题有异议。被告的关闭行为并未实际实施。未对原告造成经济损失。且原告所举上述证据不能证明给原告造成了实际损失；对证据15，被告质证：真实性、证明问题均有异议。1、该组证据是原告自行制作的。不能作为赔偿损失的依据。2、从原告所举的调查摸底表中，原告公司共计675头生猪。到2018.3.7时还仍然存在540头。不存在原告将675头生猪低价处理的问题。且处理生猪必须到畜牧部门办理检疫。原告没有检疫证明。说明原告没有进行合法处理；第二次开庭时补充质证：（1）、原告提供的损失金额按照原告自己陈述，所依据的是刘英春和工作人员工作经验确定的，得出的损失金额不具有客观性、真实性和合法性。不能作为认定原告损失的依据。（2）、原告所提供的利润统计表按原告陈述主要依据刘某1的证言。这样得出的利润统计金额显然不具有客观性真实性合法性。不能作为原告损失依据；对证据16.17.18.19，被告质证：该组证据真实性和证明问题均有异议。1、上述证人原告并未向法庭提交证人出庭作证申请。证人未到庭作证无法证实上述证言的真实性。2、上述证人从证实内容看均与原告公司有利害关系。不论证实的内容真实与否，均不能作为认定本案事实的根据。3、上述证言不能作为赔偿损失依据；对证据光盘，被告质证：证据证明了原告公司向四平市政府要求赔偿，而没有向梨树县政府要求赔偿。该录音资料不能作为在起诉前向梨树县政府申请赔偿的依据。依照行政诉讼法规定在行政赔偿案件中原告应首先向赔偿主体申请赔偿之后才能在向法院提起行政诉讼。对原告第二次开庭时提交的证据，被告质证：关于原告提供的看护人员工资问题，同样没有相关合法证据予以佐证。不能作为认定原告损失的依据。本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据一至证据六，证据七的第一份，因各方当事人对真实性无异议，故本院对上述证据的真实性予以确认。对被告提交的证据七的第二、第三、第四、第五份，其中涉及的建筑面积、机器设备等因与第一份一致，故对这一部分的真实性予以认定，对各个时间节点猪的数量，因被告未提交相应辅证，原告也未提供充分证据证明，故本院对此部分不予认定。对原告提交的证据1-14，因各方当事人对真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认，对证据15，因其系原告自行制作，原告未提出相应辅证予以证明，本院对其真实性不予认定。对证据16-19，因证人并未出庭作证，且无相关证据证明其内容，故本院对其不予认定。对证据光盘，因其只是原告向有关单位反映情况，无其他证据证明其所述内容，故本院对该份证据不予认定。对第二次庭审时提供的证据，因其与本案无关，本院不予认定。经审理查明，根据吉林省环境保护厅、吉林省畜牧业管理局《关于开展畜禽养殖禁养区划定工作的通知要求》，梨树县环保局于2017年2月20日对土地污染防治项目进行了招标，北京国环清华环境工程设计院有限公司（以下简称国环清华有限公司）于2017年3月14日中标，双方于2017年3月20日签订了《梨树县土地污染防治项目技术咨询合同》，国环清华有限公司编制了《梨树县畜禽养殖禁养区划定方案》，2017年7月18日，经梨树县人民政府梨政函[2017]145号批复，该方案开始实施。原告公司的养殖场位于上述方案划定的禁养区内，第三人于2017年11月15日向原告送达了《禽畜禁养告知书》，于2017年12月28日于原告签订了禁养协议，约定原告在2018年4月30日前对所属位于喇嘛甸镇一棵树村八社的禽畜养殖场进行关停，关停或搬迁后禽畜养殖场的经济损失，由第三方评估公司评估后进行相应补偿。此后，第三人向于2018年5月14日向原告下发了《禁养区关闭告知书》，告知第三人于2018年6月10日之前完成关闭或者搬迁工作。被告又于2018年5月25日发出通告告知禁养区内所有养殖场限期2018年6月10日前关闭。因国环清华有限公司勘测偏差，2018年5月27日，国环清华公司出具了证明，证明原告公司未在禁养区内。因此梨树县喇嘛甸镇人民政府并未对原告公司实施搬迁。另查明，原告公司经第三人入户摸底排查，2017年10月21日，原告养殖猪675头，其中包括325头成龄母猪。原告养殖场建筑面积10000㎡，养殖厂内有设备若干。2018年5月25日，第三人出具的《梨树县喇嘛甸镇禁养区内养殖场内详细情况说明》证明原告养殖场现有仔猪150头,中猪110头，能繁母猪150头，后备母猪40头，成龄公猪2头，现有存栏合计452头。原告的养殖厂并未按协议关停。本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，梨树县环境保护局对本行政区域内的环境保护工作具有统一的监督管理职责。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条（五）规定，梨树县人民政府负责管理本行政区域内的环境和资源保护工作。本案中，梨树县环保局依照省环保厅，省畜牧管理局的相关工作要求，根据法律规定，行政行为在招投标程序后，经第三方公司编制方案，梨树县人民政府批准实施后作出，符合法定程序。因第三方公司偏差，致使原告的养殖场被错误划入禁养区，但被告及第三人及时发现且未对原告进行搬迁，原告未按协议关停养殖场，同时也未提供充分证据证明因被错误划入禁养区而造成了实际的经济损失，故被告的行政行为虽存在瑕疵，但未对原告造成实际影响，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条第二款“……在行政赔偿，补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据……”，原告的请求没有事实和法律依据，故本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告梨树县万星畜禽有限公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告梨树县万星畜禽有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审 判 长 于 涛审 判 员 李本直审 判 员 张智涵 二〇一九年九月二十四日法官助理 马 骏书 记 员 陈 坤