广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤04行终104号上诉人（原审原告）：林桂兰，女，1942年9月18日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区。委托代理人：吴伟东，男，1978年11月17日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区，系林桂兰儿子。上诉人（原审原告）：卢美凤，女，1962年8月1日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区。委托代理人：吴华辉，男，1985年6月27日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区，系卢美凤儿子。上诉人（原审原告）：卢有妹，女，1934年3月6日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区。委托代理人：吴俊武，男，1965年2月21日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区，系卢有妹儿子。上诉人（原审原告）：梁秀菊，女，1972年12月26日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区。委托代理人：卢卫玲，男，1974年11月13日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区，系梁秀菊丈夫。上诉人（原审原告）：杨大祥，男，1956年7月26日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区。上述五上诉人共同委托代理人：黄汉辉，广东粤鑫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市金湾区三灶镇人民政府，住所地：广东省珠海市金湾区三灶镇榕月路后门山。法定代表人：周波，镇长。委托代理人：王硕石，珠海市金湾区三灶镇司法所工作人员。委托代理人：彭海燕，珠海市金湾区三灶镇司法所工作人员。原审第三人：珠海市金湾区三灶镇鱼月村民委员会，住所地：广东省珠海市金湾区三灶镇鱼月村。法定代表人：吴锦有。原审第三人：珠海市金湾区三灶镇鱼月村定家湾经济合作社，住所地：广东省珠海市金湾区三灶镇鱼月村定家湾。法定代表人：吴越明。上诉人林桂兰、卢美凤、卢有妹、梁秀菊、杨大祥（以下简称林桂兰等五人）因与被上诉人珠海市金湾区三灶镇人民政府（以下简称三灶镇政府）及原审第三人珠海市金湾区三灶镇鱼月村民委员会（以下简称三灶镇鱼月村）、珠海市金湾区三灶镇鱼月村定家湾经济合作社（以下简称三灶镇定家湾合作社）行政协议一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初138号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院判案理由及结果《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。依据上述规定，村民对相关行政征收行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，将个别村民的意愿转化为村农民集体的意愿，以村集体名义主张权利，确保起诉代表整体村民的集体意志，或者由过半数的村民以集体经济组织的名义提起诉讼。但本案中，林桂兰等五人并无三灶镇鱼月村和三灶镇定家湾合作社的授权，未能举证证明其代表三灶镇鱼月村和三灶镇定家湾合作社大部分成员的意志，人数也未过村民半数，其以个人名义对涉及农村集体土地的征收行为提起行政诉讼，原告主体不适格。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”根据上述规定，林桂兰等五人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，对其起诉应依法予以驳回。林桂兰等五人不符合起诉条件，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定裁定驳回林桂兰等五人的起诉。一审案件受理费50元，退回林桂兰等五人。当事人二审诉辩主张上诉人林桂兰等五人上诉请求撤销一审裁定。事实与理由：（一）一审法院确认“原告主体不适格”，认定事实错误。我国《行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”1.三灶镇政府实施了非法“征收”土地的行政行为，其作为一级政府，当然为“行政机关”，而三灶镇政府实施了“征地”的行政行为。我国《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”据此，三灶镇政府实施“征地”的行政行为，有悖法律，违法行政。2.林桂兰等五人的身份确认。林桂兰等五人系三灶镇定家湾的村民，也是三灶镇定家湾合作社的社员。无论村民，或者社员，林桂兰等五人是中华人民共和国的公民，享有国家宪法和法律赋予的权利。三灶镇政府的违法行为，既损害了人民群众的利益，也破坏了我国的法治制度。林桂兰等人依法可以对三灶镇政府进行监督，这种监督，既可以是批评，也可以是依照法定程序提起行政诉讼。如前述行政诉讼法的规定，公民认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，因而依法成就了林桂兰等五人主体资格适格的构成条件。一审法院确认“原告主体不适格”，从而“驳回起诉”，非法剥夺公民的诉讼权利，系认定事实错误。（二）一审裁定适用最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款错误。林桂兰等五人并非以村委会的名义起诉三灶镇政府的行政行为违法，只是以五个村民的名义起诉，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定；况且，我国《行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”对于三灶镇政府的违法行为，林桂兰等五人有权依法提起诉讼。被上诉人三灶镇政府答辩称，林桂兰等五人并不是在三灶镇鱼月村、三灶镇定家湾合作社的授权下提起诉讼，所提起诉讼也不是大部分村集体成员的意志，而是以个人名义对农村集体土地的征收行为提起行政诉讼。根据《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，村民对相关行政征收行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则应当依照《村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，将个别村民的意愿转化为村农民集体的意愿，以村集体名义主张权利，确保起诉代表整体村民的集体意志，或者由过半数的村民以集体经济组织的名义提起诉讼。林桂兰等五人并无三灶镇鱼月村、三灶镇定家湾合作社的授权，未能举证证明其代表三灶镇鱼月村、三灶镇定家湾合作社大部分成员的意志，人数也未过村民半数，为此其以个人名义对涉及农村集体土地的征收行为提起行政诉讼，林桂兰等五人主体不适格，故请求法院依法驳回其上诉请求。原审第三人三灶镇鱼月村、三灶镇定家湾合作社均未答辩。二审判案理由及结果林桂兰等五人的原告主体不适格。《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，《珠海航空产业园新能源专区建设项目征（收）地拆迁、清场定家湾村第一批土地补偿款协议书》涉及农村集体土地，三灶镇定家湾合作社并未针对该协议书提起行政诉讼，林桂兰等五人以个人名义起诉，人数未过村民半数，其原告主体不适格，应予驳回。与民事案件不同，行政案件的起诉条件较多，包括原告资格、受案范围、起诉期限等等，且行政诉讼法对起诉条件是分散规定的，《行政诉讼法》第四十九条规定了四项起诉条件，除此之外，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条又规定了九项起诉条件。在审理行政案件的过程中，法院审查起诉人是否具有原告资格是一项重要内容。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条规定的是行政诉讼法的适用范围。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”该条规定的是农村集体土地行政案件受案范围问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定的是原告资格问题，上诉人认为该条规定与《行政诉讼法》第二条的规定冲突的主张，缺乏法律依据，不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉主张缺乏法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年九月四日书记员 梁敏儿