安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终1089号上诉人（一审原告）任囡囡，女，1981年3月28日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。上诉人（一审原告）任万军，男，1955年10月7日出生，汉族，住安徽阜阳市颍东区。上诉人（一审原告）颍东区阳光幼儿园，住所地安徽省阜阳市颍东区向阳办事处致富路社区，教民代码134120360000240。法定代表人任囡囡,该幼儿园园长。被上诉人（一审被告）阜阳市颍东区人民政府，住所地安徽省阜阳市北京东路216号，统一社会信用代码113412030031588824。法定代表人张银军，该区区长。被上诉人（一审被告）阜阳市颍东区城乡管理行政执法局，住所地安徽省阜阳市北京东路216号，统一社会信用代码11341203799817539N。法定代表人储继彪，该局局长。被上诉人（一审被告）阜阳市颍东区向阳街道办事处，住所地安徽省阜阳市颍东区颍河东路573号，统一社会信用代码113412037255400203。法定代表人于飞，该办事处主任。上诉人任囡囡、任万军、颍东区阳光幼儿园（简称阳光幼儿园）因诉阜阳市颍东区人民政府（简称颍东区政府）、阜阳市颍东区城乡管理行政执法局（简称颍东区城管局）、阜阳市颍东区向阳街道办事处（简称向阳街道办）房屋强制拆除一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2018）皖12行初284号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。任囡囡、任万军、阳光幼儿园向一审法院起诉称，任囡囡、任万军在阜阳市颍东区向阳办事处经营阳光幼儿园，并拥有合法证照。2017年5月1日凌晨，不明身份人员将其强行从屋内拖出，并毁坏房屋。后其向阜阳市公安局颍东分局（简称颍东公安分局）报警，该局迟迟未予答复。后其得知涉案土地已被征收，该拆除行为系三被告共同实施。请求：确认被告颍东区政府、颍东区城管局、向阳街道办强制拆除其房屋的行为违法。一审法院审理查明，2017年5月1日，颍东公安分局接到任囡囡的妹妹任国杰报警称，任囡囡经营的幼儿园被人强制拆除，财产被损毁。颍东公安分局接警后当天出警民警即告知报警人系政府拆迁行为，公安机关不予调查处理。2017年6月9日，任国杰再次报警，要求如不予调查处理，请出示书面告知。2017年6月14日颍东公安分局作出不予调查处理告知书并送达任国杰。2017年7月25日任国杰、任囡囡通过邮寄递交查处申请书。颍东公安分局经过调查后，于2017年8月24日向其二人出具告知书，告知不属于公安机关管辖范围。任囡囡、任万军认为颍东公安分局不履行法定职责，诉至法院，该院于2018年8月9日作出（2018）皖12行终141号行政判决，认定任囡囡、任万军所控告的事项不属于公安机关职责范围，其关于颍东公安分局不履行法定职责的诉讼请求不能成立。任囡囡、任万军认为其于该案的审理过程中及判决才知道拆除房屋的行为属于三被告共同实施的行为，于2018年9月提起本案诉讼。另查明，2017年3月6日，阜阳市颍东区城市建设与管理指挥部向任万军下发《限期搬迁通告》，要求该户于2017年3月9日签订征迁协议，预期不签约，区政府将组织有关单位予以强制拆除。2017年4月9日，颍东区城管局向阳光幼儿园下发行改字（2017）第010号《限期整改违法行为通知书》，责令其提供有效合法证件，并接受复查，预期不能提供的，视为违章建筑，该局将根据有关规定进行强制拆除。2017年5月10日，向阳街道办出具《情况说明》载明：根据区政府工作安排，阜阳市颍东区城市建设与管理指挥部于2017年4月18日对阳光幼儿园下达了限期搬离的通知书，该指挥部责令颍东区城管局联合向阳办事处于2017年5月1日早晨对阳光幼儿园实施拆除。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告提供的《限期整改违法行为通知书》系由被告颍东区城管局作出，且通知书明确原告三日内不提供合法证件，该局将依法进行强制拆除。结合原告提供的向阳街道办出具的情况说明，被诉拆除行为系颍东区城管局及向阳办事处共同实施，两单位为本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条关于基层人民法院管辖第一审行政案件、中级人民法院管辖对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼案件的规定，对颍东区城管局和向阳办事处提起诉讼不属于该院管辖，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项“提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，原告应向有管辖权的基层人民法院起诉。关于颍东区政府是否为适格被告。根据前述行政诉讼法第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓有事实根据，是指诉讼标的能够固定，且能够被特定化或者被识别所需的最低限度的事实。一般而言，如果是针对行政机关的事实行为，则需要提供初步的证据证明该行政机关实施了该事实行为。本案中颍东区政府否认拆除了原告的涉案房屋，而原告提供的《限期搬迁通告》虽然载明区政府将组织有关单位予以强制拆除,向阳办事处出具的情况说明载明，阜阳市颍东区城市建设与管理指挥部责令颍东区城管局联合向阳办事处拆除，但“组织”和“责令”行为本身通常只具有内部性，是上级政府为推进工作而明确具体实施部门的内部行为，同时是一种过程性、阶段性的行为，其本身往往并不对当事人的实体合法权益产生直接影响，难以作为行政诉讼受案范围，应以具体实施房屋强拆行为的行政机关作为被告，而原告也未能提供颍东区政府直接实施拆除房屋的证据，因此原告对颍东区政府的起诉缺乏事实根据。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告任囡囡、任万军、阳光幼儿园的起诉。任囡囡、任万军、阳光幼儿园上诉称，其在诉颍东公安分局不履行法定职责一案中得知，拆除其房屋的行为系颍东区政府、颍东区城管局、向阳街道办共同实施，且该地块土地已被征收，根据相关司法解释规定也应当认定颍东区政府也是房屋拆除行为的实施主体。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。颍东区政府、颍东区城管局、向阳街道办未向本院提交书面答辩意见。对一审法院查明的案件事实本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，一审原告提供的颍东区城管局《限期整改违法行为通知书》及向阳街道办出具的《情况说明》，可以证明被诉房屋拆除行为系颍东区城管局及向阳街道办共同实施。但其提供的证据不能证明颍东区政府是案涉房屋的拆除主体，颍东区政府虽系房屋征收机关，但在查明房屋拆除主体的情况下不能推定征收机关即是房屋拆除主体。故颍东区城管局、向阳街道办系本案适格被告，颍东区政府不是本案适格被告。任囡囡、任万军、阳光幼儿园的上诉理由不能成立，本院不予支持。但一审法院在查明本案适格被告的情况下，未将本案移送管辖而直接裁定驳回起诉不当，对此本院予以指正。鉴于一审裁定驳回起诉未影响原告诉权的行使，本院决定维持一审裁定。任囡囡、任万军、阳光幼儿园可以本裁定为据，向有管辖权的基层人民法院依法主张其相应权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年九月二十三日法官助理戴红书记员奚雨杭附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。