浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1183号上诉人（原审原告）徐春苗，男，1971年4月14日出生，汉族，住舟山市定海区。被上诉人（原审被告）舟山市人民政府，住所地舟山市新城海天大道681号。法定代表人何中伟，市长。委托代理人王娇琼，舟山市行政复议局复议处工作人员。委托代理人张培珍，舟山市自然资源和规划局定海分局工作人员。徐春苗诉舟山市人民政府规划行政复议一案，浙江省舟山市中级人民法院于2019年5月23日作出（2019）浙09行初1号行政判决。徐春苗不服，向本院提起上诉。本院于2019年7月18日立案受理后依法组成合议庭进行了审查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告徐春苗系舟山市定海区盐仓街道虹桥社区小船岙村民，2012年，其作为户主申请农村私人建房，建房地址位于定海区××街道小船岙××号。2013年4月15日，舟山市规划局定海分局作出建字第定盐20130120号建设工程规划许可证，载明：建设单位（个人）为徐春苗，建设规模为贰佰玖拾壹点叁贰平方米，附图及附件名称为施工方案图，详见私人建房批准书附图。该建设工程规划许可证上同时加盖舟山市规划局审批专用章及定海区盐仓街道私人建房审批领导小组章。以原告徐春苗为户主的20130120号建房批准书上，批准内容载明了批准的总用地、建筑物占地及建筑面积，建筑物栋高、檐口高度、地坪标高等事项，其中建筑面积为291.32平方米。该批准书审查意见栏同时加盖舟山市规划局审批专用章及定海区盐仓街道私人建房审批领导小组章，时间为2013年4月15日。批准栏加盖有定海区人民政府土地审批专用章。原告徐春苗认为20130120号建房批准书上批准的建房面积损害了其合法权益，于2018年9月25日向被告提出复议申请，经被告释明后，原告明确其以定海区政府为被申请人，提出要求被申请人对20130120号建房批准书的建筑面积由291.32平方米变更为560平方米。被告受理后，于同年12月24日作出舟政复决〔2018〕41号行政复议决定，认为原告徐春苗提出的复议请求系对其房屋建设工程规划条件的变更，该申请事项依法属于城乡规划部门的法定职责。原告徐春苗以舟山市定海区人民政府（以下简称定海区政府）为被申请人提起行政复议，并在复议机关释明后拒绝变更被申请人，被申请人主体不适格，原告徐春苗提出的复议申请不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告徐春苗的行政复议申请。原告徐春苗不服起诉，请求：一、依法判令撤销被告作出的被诉行政复议决定；二、判令被告重新作出复议决定；三、本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，根据《行政复议法》第三条、第十三条第一款之规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议，复议机关具有受理、审查行政相对人提出的复议申请并作出行政复议决定的法定职权。故被告作为定海区政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。根据双方当事人的诉辩意见，本院对本案审理重点归纳并评析如下：一、被告作出被诉行政复议决定是否具有事实和法律依据。《行政复议法实施条例》第二十八条规定，有符合规定的被申请人是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。本案原告申请复议要求被告责令定海区政府对20130120号建房批准书中的建筑面积予以变更。但根据《中华人民共和国城乡规划法》及《浙江省城乡规划条例》的相关规定，房屋建设工程的建筑面积系城乡规划主管部门在建设工程规划许可中的审批事项，且本案舟山市规划局定海分局颁发的建字第定盐20130120号建设工程规划许可证中也明确载明了涉案房屋建筑的建设规模为291.32平方米。根据《浙江省城乡规划条例》第四十一条规定，建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。确需变更许可内容的，应当经原审批机关批准。故对房屋建筑面积变更的职权主体系城乡规划部门，而非定海区政府。涉案20130120号建房批准书中载有建筑面积、建筑物栋高、檐口高度等建设工程规划许可的内容，这系定海区政府推出的简化私人建房各项审批流程的便民举措，有利于提高行政效率。但该项举措并未改变、也无权改变建筑面积系由城乡规划主管部门予以审批或变更的法定职权，定海区政府并无变更房屋建设工程建筑面积的法定职权，故原告徐春苗以定海区政府为被申请人提起涉案行政复议，被申请人不符合法律规定。被告在对原告释明后，原告坚持以定海区政府为被申请人，被告以被申请人主体不适格为由驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。二、被告作出被诉行政复议决定的程序是否合法。原告于2018年9月25日向被告提出行政复议申请，被告收到复议申请后，认为复议申请书中所列被申请人及复议请求等存在一定问题，于同年9月29日向原告寄送《行政复议申请补正通知书》，告知原告明确被申请人及复议请求，并提供相应的补充材料。2018年10月8日，原告回复被告，明确被申请人为定海区政府。对原告明确后的复议申请，被告受理后进行了审查，后经审批程序延长审限30日，于同年12月24日作出被诉行政复议决定并送达原告，同时告知其救济途径，符合法律法规对行政复议程序的相关规定。原告对此亦无异议。综上，被告作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告提出的诉讼请求不具有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐春苗要求撤销被告舟山市人民政府作出的舟政复决〔2018〕41号行政复议决定并判令重作的诉讼请求。徐春苗上诉称：原审认定事实不清，适用法律错误。上诉人是针对定盐私建批[2013]年第0120号私人建房批准书的宅基地面积提起复议和诉讼，并不是对建字第定盐20130120号建设工程规划许可证的建设规模面积提起复议和诉讼。原审法院混淆了诉讼标的。根据《土地管理法》第六十二条的规定，农村村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准。舟山市农村宅基地管理办法第六条规定，农村村民申请宅基地应遵循以下原则：(一)必须符合城市总体规划和城区、乡(镇)土地利用总体规划，坚持合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村村民点的数量、布局、范围和用地规模；(二)尽量使用原有的宅基地和村内的空闲地，严格控制占用耕地；第十三条，农村村民申请宅基地报批程序：(一)农村村民申请宅基地，应当向户口所在地的村民委员会或村集体经济组织提出书面申请，如实填写《城乡私人建房用地呈报表》，并提供相应必备材料；(二)村民委员会或村集体经济组织接到建房申请后，应经集体讨论通过，并予以公布；公布后无异议或异议不成立的，在《城乡私人建房用地呈报表》上签署意见，送国土资源中心所现场踏勘审核，并经乡(镇)人民政府、街道办事处审核同意后送区国土资源部门；(三)区国土资源部门受理私人建房用地呈报资料后，应在规定的时限内对是否符合建房条件、用地面积、宅基地位置等进行审查、审核，经审核无异议的，报经区人民政府批准；由此可见，本案所涉的定盐私建批[2013]年第0120号私人建房批准书是一个由多部门联合参与，区政府最终批准的行政许可决定书。建设工程规划许可证只是属于最终审批定盐私建批[2013]年第0120号私人建房批准书的其中一个内部过程性行政行为。在本案中不具有可诉性。根据行政诉讼法的相关规定，只对最终批准的行政机关提起诉讼，本案的被申请人为定海区政府。符合法律规定。也没有剥夺城乡规划主管部门依据《城乡规划法》的相关规定，对上诉人的房屋建筑规模行使内部审查的法定职责。原审法院认为定海区政府并无变更房屋建设工程建筑面积的法定职权，也是错误的。结合本案定盐私建批[2013]年第0120号私人建房批准书属于定海区政府作出的行政许可决定。根据行政许可法第四十九条的规定，被许可人要求变更行政许可事项的，符合法定条件，标准的，行政机关应当依法办理变更手续。说明定海区政府具有变更面积的法定职权。原审法院认定没有任何法律依据，完全是臆想。综上所述，原审法院认定事实不清，适用法律错误。严重损害了上诉人的合法权益。上诉人的起诉有着充足的法律依据和事实依据。请求撤销一审判决，判令支持上诉人的一审全部诉讼请求。被上诉人舟山市定海区人民政府辩称：一、被上诉人作出舟政复决〔2018〕41号《行政复议决定书》程序合法。2018年9月25日，上诉人因不服舟山市定海区人民政府、舟山市规划局、定海区人民政府盐仓街道办事处作出定(盐)私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》的行政行为，向被上诉人提出行政复议申请。被上诉人受理后依法进行审查，认为其复议请求不明确，且存在多列、错列被申请人情形，遂于2018年9月29日向上诉人寄送舟政复补字〔2018〕41号《行政复议申请补正通知书》，要求其明确被申请人及复议请求，并提供其复议申请未过期限的相关证明材料。2018年10月8日，上诉人向被上诉人提交《对舟政复补字〔2018〕41号的回复》，明确被申请人为舟山市定海区人民政府，但未变更复议请求。2018年10月10日，被上诉人向定海区人民政府送达《行政复议答复通知书》及复议申请材料副本。2018年10月18日，定海区人民政府向被上诉人递交了《行政复议答复书》及相关证据材料。因案情复杂，经批准办案期限延长三十日。2018年12月24日，被上诉人作出舟政复决〔2018〕41号《行政复议决定书》。2018年12月26日，上述决定书送达上诉人，且一并告知上诉人权利救济途径。上述复议案件办理流程符合《中华人民共和国行政复议法》第五条、第十七条、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条等关于案件受理、补正、办案期限及维权途径的规定，被上诉人办理行政复议案件程序合法。二、被上诉人作出舟政复决〔2018〕41号《行政复议决定书》正确恰当。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(一)项规定，申请人申请行政复议，应当有符合规定的被申请人。《浙江省城乡规划条例》第三十六条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证。第四十一条规定，建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证或者乡村规划许可证的许可内容进行建设。确需变更许可内容的，应当经原审批机关批准。本案中，上诉人的复议请求系对其房屋建设工程规划条件的变更，其申请事项依法属于城乡规划部门的法定职责。上诉人以定海区人民政府为被申请人提起本案行政复议，并在复议机关释明后拒绝变更被申请人。可见，本案被申请人主体不适格，上诉人的复议申请不符合行政复议受理条件。据此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，被上诉人决定驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。另，上诉人在上诉状中称其非就“建造规模面积”提出复议和诉讼的说法，与其提交的行政复议申请书中的复议请求并不相符。三、舟山市中级人民法院(2019)浙09行初1号《行政判决书》，案件审理程序合法，判决结果正确。上诉人因不服被上诉人作出的舟政复决〔2018〕41号行政复议决定，于法定期限内向舟山市中级人民法院提起行政诉讼。该院于2019年1月2日立案受理后，在法定期限内向被上诉人送达了起诉状(副本)及应诉通知书。并依法组成合议庭，于2019年4月26日公开开庭审理了本案。舟山市中级人民法院经审理后认为，被上诉人作出舟政复决〔2018〕41号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的诉讼请求不具有事实和法律依据。一审法院严格按照行政诉讼法规定的程序对本案进行了公开审理，所作的判决认定事实清楚、内容详尽、说理充分。请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为,依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，有符合规定的被申请人是行政复议机关依法受理行政复议申请的法定条件之一。上诉人在提出行政复议申请中确定的行政复议申请为请求，“判令被申请人定海区人民政府对定（盐）私建批[2013]年第0120号建房批准书中的建筑面积291.32平方米变更为560平方米。”涉案盖有“舟山市规划局审批专用章（1）、定海区盐仓街道私人建房审批领导小组以及定海区人民政府土地审批专用章”的《定海区农村私人建房批准书》（定（盐）私建批[2013]年第0120号）载明的批准内容，既包括建房地址为“定海区××街道小船岙××号”，也包括批准使用地类及面积“总面积140平方米、建设用地140平方米”，还包括“建筑物占地112平方米，建筑面积291.32平方米”；建筑物栋高小于等于8.8米等。该批准书中所记载的建筑面积291.32平方米，与舟山市规划局2013年4月15日作出的《建设工程规划许可证》（建字第定盐20130120号）中记载的建设规模“291.32平方米”完全一致。依照《中华人民共和国城乡规划法》《浙江省城乡规划条例》的相关规定，房屋建设的建筑面积应属城乡规划主管部门在建设工程规划许可所审查确定的事项；建设单位或个人应当按照建设工程规划许可证所许可的内容进行建设；确需变更许可内容的，应当经原审批机关批准。上诉人请求复议机关变更建筑面积，复议机关释明上诉人应以舟山市城乡规划部门为适格被申请人，具有相应的事实与法律依据。被上诉人在上诉人拒绝变更的情况下，决定驳回其行政复议申请，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；上诉人提出的上诉请求，缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐春苗负担。本判决为终审判决。审判长 管 征审判员 刘家库审判员 徐亮亮二〇一九年九月二十九日书记员 刘 芳