湖南省张家界市武陵源区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0811行初9号原告：桑植县正欣驾校有限责任公司，住所地桑植县澧源镇文明路（交通局门面0912号）。法定代表人：娄飞雁，该公司董事长。委托诉讼代理人：胡小龙，湖南天门律师事务所律师。委托诉讼代理人：李迪葳，湖南天门律师事务所律师。原告：桑植县澧源驾校有限责任公司，住所地桑植县澧源镇文明路。法定代表人：陈明华，该公司董事长。委托诉讼代理人：胡小龙，湖南天门律师事务所律师。委托诉讼代理人：李迪葳，湖南天门律师事务所律师。被告：桑植县公安局交通警察大队，住所地桑植县澧源镇文明路居委会24号。法定代表人：刘晓东，该大队大队长。出庭负责人：瞿绍球，该大队教导员。委托诉讼代理人：袁翔，该大队车管所所长。委托诉讼代理人：王祯孟，湖南威陵律师事务所律师。第三人：桑植县宏盛驾驶员培训学校，住所地桑植县澧源镇建兴岭村。法定代表人：钟华，该学校董事长。委托诉讼代理人：王颖，湖南新川律师事务所律师。委托诉讼代理人：龚厚钦，湖南天门律师事务所实习律师。原告桑植县正欣驾校有限责任公司（以下简称正欣驾校）、桑植县澧源驾校有限责任公司（以下简称澧源驾校）不服被告桑植县公安局交通警察大队其他行政行为一案，于2019年6月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月10日立案后，于2019年6月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因桑植县宏盛驾驶员培训学校（以下简称宏盛培训学校）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，于2019年6月13日向第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月21日公开开庭审理了本案。二原告的委托诉讼代理人胡小龙，被告桑植县公安局交通警察大队负责人瞿绍球及其委托诉讼代理人袁翔、王祯孟，第三人桑植县宏盛驾驶员培训学校的委托诉讼代理人王颖、龚厚钦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告正欣驾校、澧源驾校诉称：一、案件基本事实。桑植县现有正欣驾校、澧源驾校、宏盛培训学校三家驾驶员培训学校。2018年11月1日，被告在其大门口张贴《购买考场服务的公告》，决定以公开招标的形式进行购买驾驶员考试服务，报名时间2天(自2018年11月2日起至2018年11月5日止，其中11月3日、4日为周六周日不上班)。经查，仅有第三人知晓并予以报名，两原告在公告期满后才知晓《购买考场服务的公告》一事。二、被告违反法定程序进行公告，不排除行政机关滥用行政权力，排除或者限制竞争的情形。1.被告不是法定的购买主体，无权发布招标公告。湖南公安厅、财政厅《关于推进政府购买社会考场驾驶考试服务的指导意见》第三条第(一)款：政府购买社会考场驾驶考试服务的购买主体为承担机动车驾驶人考试业务工作的市州公安机关交通管理部门；2.招标公告的内容遗漏及发布严重违反程序。《中华人民共和国招标投标法》第十六条：招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布。招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。《湖南省政府购买服务管理实施办法(暂行)》第七十六条：购买主体应当根据有关规定，及时将政府购买服务公告或公示通过本部门门户网站、中国湖南政府采购(政府购买服务)网等相关媒体向社会公开。公告或公示的内容包括购买服务项目名称、预算金额、购买内容和数量、服务要求或标准、对承接主体的资质要求和应提交的相关材料等相关信息。从以上规定看出，本案中的招标公告必须在桑植县公安局交通警察大队门户网站、湖南省政府采购网等相关媒体向社会公开，而本案中的被告仅突击张贴在大门口，严重违反程序，同时招标公告中遗漏预算金额、购买内容和数量、服务要求或标准、招标文件及获取途径等重大招标内容；3.报名时间仅为2天，属于滥用行政权力排除或者限制竞争。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第十六条：招标人应当按照资格预审公告、招标公告或者投标邀请书规定的时间、地点发售资格预审文件或者招标文件。资格预审文件或者招标文件的发售期不得少于5日。招标人发售资格预审文件、招标文件收取的费用应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的。从以上规定看出，招标文件的发售期不得少于5日，因招标公告需载明获取招标文件的办法，所以，招标公告的公告期限不得少于5日。被告于2018年11月1日发布招标公告，依法从发布之日次日起截止2018年11月5日止，报名时间仅为4天，扣除11月3日、4日为周六周日不上班外，报名时间仅为2天。在如此极短的时间内且张贴在大门口，两原告是无法知晓该招标公告的，不知第三人是如何知晓的；4.被告组织单个的投标人违法踏勘项目现场。《中华人民共和国招标投标法》第二十一条：招标人根据招标项目的具体情况，可以组织潜在投标人踏勘项目现场。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十八条：招标人不得组织单个或者部分潜在投标人踏勘项目现场。被告在“符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的”、在两原告作为潜在投标人毫不知情的情况下，组织单个的投标人踏勘项目现场，严重违法。三、被告将不符合公告中报名条件的承接主体第三人确定为中标人，严重违法。第三人位于桑贺公路加油站旁的蔡家坪训练场，因未取得任何合法审批手续，桑植县自然资源局已于2017年7月对第三人的实际控制人彭长荣下达了收回国有土地使用权行政处罚决定书。该训练场不符合《购买考场服务的公告》第三条“拥有考场建设用地的所有权或者使用权，并符合国家相关法律规定”的条件。第三人位于梅山乐园旁的建兴岭训练场，在未取得任何合法审批手续情况下，非法占用15亩集体土地建设训练场，桑植县自然资源局已于2019年4月对第三人、股东及实际控制人下达了责令停止违法行为通知书，但第三人至今没有改正。被告在知道第三人不符合投标资格的情况下，将第三人列为唯一的报名人并踏勘项目现场，继而确定为中标人，缺乏事实及法律依据。四、被告与第三人进行招投标行为因违法而无效，应当予以废标。本案被告张贴《购买考场服务的公告》的行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，应依法确认为无效。同时，依据《中华人民共和国政府采购法》第三十六条“在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的；……”之规定，应当予以废标。综上，被告对购买考场服务进行招投标过程中，违反法定程序，严重损害了作为潜在投标人及利害关系人的合法权益。为此，特依法提起行政诉讼，请求如下：1.确认被告桑植县公安局交通警察大队张贴的《购买考场服务的公告》违法，并予以撤销；2.确认被告桑植县公安局交通警察大队与第三人宏盛培训学校进行的关于购买考场服务的招投标行为无效；3.本案的诉讼费用由被告承担。原告正欣驾校、澧源驾校在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1.《购买考场服务的公告》，拟证明公告内容遗漏及程序违法。2.桑植县公安局交通警察大队网站截图3张、中国湖南政府购买服务信息平台截图1张，拟证明招标公告没有在指定网站及媒体公告。3.关于彭春绒信访事项答复意见书及申请复查不予受理告知书，拟证明被告违法招投标，至今未改正。4.关于泉州市公安局交警支队购买社会考场服务采购前的公示，拟证明采购主体为交警支队，采购的内容必须依法全面告知。5.照片6张，拟证明被告接受第三人报名后，桑植县机动车驾驶人科目二考场挂牌，并对外进行宣传。被告桑植县公安局交通警察大队辩称：一、被告发布的《购买考场服务的公告》不属于行政诉讼的受案范围。被告发布的《购买考场服务的公告》仅仅是将既有行政行为的内容公而告之，没有确定新的内容，对原告的权利义务不产生实际的影响。本案中，被告仅根据公安部《关于交管部门进一步深化“放管服”改革提升交管服务便利化的措施》、省公安厅《全省公安交管部门进步深化“放管服”改革提升交管服务便利化措施的工作实施方案》以及湖南省公安厅、湖南省财政厅联合下发的《关于推进政府购买社会考场驾驶考试服务的指导意见》，详细公告了政府购买服务承接主体应具备的资格条件，报名方式等内容。被告发布公告是为了传达文件精神，作前期宣传工作，不设定特定相对人的权利和义务，对相对人自然也没有法律约束力。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款第(十)项的规定，不属于人民法院行政诉讼的的受案范围；二、被告发布的《关于购买考场服务的公告》不存在滥用行政权力排除或者限制竟争的情形。被告发布的公告是面向全县各企业、事业单位、社会团体法人或自然人，通过电视公告和张贴公告两种形式予以发布的，仅根据上级文件精神公告购买服务承接主体应具备的相关资格条件。被告发布的公告不具有招投标性质，不能适用《中华人民共和国招标投标法实施条例》第十六条的规定。被告将报名时间确定为发布公告之日起五天时间，是因考试场地建设时间紧，按上级文件要求在2018年12月30日前完成考场的建设和验收。故此，被告发布公告仅传达上级文件精神，不存在任何滥用行政权力排除或者限制竞争的情形；三、被告不是社会考场考试服务的购买主体，无权确定承接主体。根据湖南省公安厅、湖南省财政厅《关于推进政府购买社会考场驾驶考试服务的指导意见》第三条第一款购买主体的规定，政府购买社会考场驾驶考试服务的购买主体为承担机动车驾驶人考试业务工作的市州公安机关交通管理部门；四、到目前为止，没有任何机关和部门确定第三人为政府购买服务的承接主体。根据湖南省公安厅、湖南省财政厅《关于推进政府购买社会考场驾驶考试服务的指导意见》第三条第四款第2项规定的购买方式：市州公安机关交通管理部门应当依据《政府采购法》相关规定优先选用公开招标方式进行采购。到目前为止，没有任何机关和部门启动该项目的公开招标采购程序，更没有确定第三人为政府购买服务承接主体。综上所述，敬请依法判决驳回原告的诉请。被告桑植县公安局交通警察大队在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1.湘公发〔2017〕32号关于推进政府购买社会考场驾驶考试服务的指导意见，拟证明公开招标失败，只有一家承接主体符合基本资格条件的，可以采用单一来源方式。2.张工明电〔2018〕176号关于印发《全市公安交管部门进一步深化“放管服”改革提升交管服务便利化措施的工作实施方案》的通知，拟证明建设考场符合上级文件规定。3.2018年11月1日张贴的《关于购买考场服务的公告》、桑植县广播电视台特别节目2018年播出审批表，拟证明公告依法公布。第三人宏盛培训学校述称：一、原告的起诉没有事实依据。1.被告诉称的事实错误。2018年11月1日，被告在其大门口张贴《关于购买考场服务公告》，核心内容是将政府购买服务承接主体应具备的6个方面的资格条件予以公示。被告的公示行为，非原告诉称的“进行招投标行为”；2.被告的行为不是行政行为。虽然被告系行政单位，但被告的行为不属于依其法定职责履职的行政行为，没有对行政相对人产生实质的权利义务变动，原告以此提起行政诉显然不当，人民法院应当依法驳回原告的起诉。二、原告的起诉适用法律错误。本案的法律事实是政府采购活动，应当适用《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》及《政府购买服务管理办法(暂行)》来调整。原告诉称被告违反《中华人民共和国招投标法》及《中华人民共和国招投标法实施条例》相关规定，显然错误。三、被告发布告示没有违反法律规定，不存在排除或限制竞争的情形。1.被告发布的告示不属于招标公告，仅是对参与政府采购驾驶员考试服务的供应商的资格条件的告知。没有任何法律规定禁止被告在其大门口张贴信息告知性质的告示；2.被告张贴告示没有违反程序规定，没有滥用行政权力排除或限制竞争。既然被告发布的《购买考场服务的公告》并非政府招标行为，仅是依照上级文件规定而进行的信息告知。那么，对于此种性质的信息公示并不能适用招投标法的相关规定。因此，被告张贴告示的行为并不违反程序规定。同时，原告仅从告示的时间包含周末休息时间就认定被告存在滥用行政权力排除或限制竞争的情形实属臆断，毫无根据。四、原告对第三人滥用诉权。1.第三人符合公告要求的条件。2014年10月24日，彭长荣通过竞拍获取桑植县澧源镇朱家台社区的2014-20号国有建设用地使用权，面积13662.87m2，成交价格498万元。2018年6月15日，拆迁到位后，桑植县国土资源局给彭长荣颁发了湘（2018）桑不动产权第0000649号不动产权证，用途为城镇住宅用地、商业用地。然而，原告未经核实，称第三人位于桑贺公路旁的蔡家坪训练场未取得任何合法审批手续，实属错误。桑植县自然资源局已于2017年7月对第三人的实际控制人彭长荣下达收回土地使用权行政处罚决定书。因此，该训练场符合《购买考场服务的公告》第三条“拥有考场建设用地的所有权或者使用权，并符合国家相关法律规定”的条件；2.原告把与本案毫无关联的第三人位于梅山乐园旁的建兴岭训练场牵连进来，明显属滥用诉权。五、第三人并未被确认为承接主体。截止目前，没有任何行政机关以任何方式确认第三人为提供驾驶员考试考场服务的供应商。因此，原告关于确认被告与第三人之间购买考场服务的招投标行为无效的诉讼请求，也没有事实依据。综上，请求裁定驳回原告的起诉第三人宏盛培训学校在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1.营业执照及工商审签资料；2.道路运输经营许可证；3.场地租赁合同；4.国有建设用地使用权挂牌出让竞得通知书；5.湖南省非税收入一般缴款书；6.不动产权证书。证据1-6，拟证明：1.第三人具备政府购买社会考场驾驶服务承接主体的基本资格条件；2.原告诉称第三人“未取得任何合法审批手续，不符合报名条件”系恶意诉讼。被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1、2的真实性没有异议，对关联性和证明目的有异议；对证据3的真实性没有异议，对关联性有异议；对证据4的真实性、合法性和关联性均有异议；对证据5的证明目的有异议，系第三人自行挂牌，与被告无关。第三人对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1内容的真实性没有异议，对来源的合法性和证明目的有异议；对证据2的真实性、合法性和关联性均有异议；对证据3、4、5的关联性有异议.原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对证据1没有异议；对证据2的真实性、合法性和关联性均有异议，按照省公安厅的文件，张家界市公安局才有实施主体资格；对证据3真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。第三人对被告提交的证据发表质证意见如下：对证据1、2没有异议；对证据3的关联性有异议。原告对第三人提交的证据发表质证意见如下：对证据1、2没有异议；对证据3-6的证明目的均有异议。被告对第三人提交的证据均无异议。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告提交的证据4与本案没有关联性，本院不予采信；原告提交的其它证据与待证事实相关联，来源和形式合法，本院予以采信。被告提交的证据1-3均能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式合法，本院予以采信。第三人提交的证据与待证事实相关联，来源和形式合法，本院均予以采信。本院根据采信的证据认定以下案件事实：2018年11月1日，被告桑植县公安局交通警察大队发布了《关于购买考场服务公告》。公告内容如下：为认真贯彻落实公安部关于《公安交管部门进一步深化“放管服”改革提升交管服务便利化的措施》和省公安厅《全省公安交管部门进一步深化“放管服”改革提升交管服务便利化措施的工作方案》精神，结合市交警支队的部署和我县实际，决定在我县新建一个小型汽车科目二考场和一个小型汽车科目三考场。根据湖南省公安厅、湖南省财政厅联合下发《关于推进政府购买社会考场驾驶考试服务的指导意见》决定采取公开招标的形式进行购买驾驶人考试服务，现将政府购买服务承接主体应具备的资格条件予以公示：1.依法设立，能独立承担民事责任，有健全的内部组织结构、财物会计和资产管理制度；2.具有依法缴纳和社会诚信的良好记录，无重大违法违纪或违约失信行为，年检资质审查合格；3.法人拥有考试场地建设用地的所有权或者使用权，并符合国家相关法律规定；4.能在2018年12月30日前完成考场的建设并验收合格；5.考试场地建设、路段设置、车辆配备、设施设备、考试系统以及考试项目、评判要求符合相关标准的规定；6.法律法规规定以及购买服务项目要求的其他条件；7.欢迎符合条件者报名参加、报名时间截止2018年11月5日。报名地址：桑植县交警大队车管所二楼209室；联系人：袁警官；联系电话189××××6565。被告桑植县公安局交通警察大队在单位大门口进行张贴，并在桑植县广播电视台进行了播放。桑植县现有正欣驾校、澧源驾校、宏盛培训学校三家驾驶员培训机构。宏盛培训学校得知了公告信息，在公告时间内报了名。原告正欣驾校、澧源驾校在公告时间内没有得知公告信息，未能报名参加。宏盛培训学校报名后，进行了考场建设，现已基本完工，并在考场挂了“桑植县机动车驾驶人科目二考场”的牌子。由于逾期后不能报名，原告正欣驾校、澧源驾校对被告桑植县公安局交通警察大队发布的《关于购买考场服务公告》不服。2019年3月28日，澧源驾校法定代表人陈明华的妻子彭春绒反映到湖南省信访局。2019年4月22日，桑植县公安局作出桑公信访处字〔2019〕1号关于彭春绒信访事项答复意见书。彭春绒仍不服，向桑植县人民政府信访事项复查复核委员会申请复核。2019年5月16日，该委员会作出桑政信查告字〔2019〕25号申请复查不予受理告知书，认为彭春绒反映的问题属于对行政机关的行政行为不服，应当通过行政复议或行政诉讼等方式解决。2019年6月10日，原告正欣驾校、澧源驾校诉至本院。本院认为，行政机关在实施行政行为时，必须符合法定程序，即在法律、法规明确规定有实施行政行为的程序时，要履行法定手续，符合法定形式，遵循法定步骤和法定期限。根据《中华人民共和国招标投标法》第十六条第二款规定，招标公告至少应包括如下内容：（1）招标人的名称、地址，委托代理机构进行招标的，还应注明该机构的名称和地址；（2）招标项目的性质，是属于工程项目的采购还是货物或服务的采购；（3）招标项目的数量；（4）招标项目的实施地点，通常是指货物的交货地点、服务提供地点或建设项目施工地点；（5）招标项目的实施时间即交货或完工时限；（6）招标文件的获取办法，包括发售招标文件的地点，文件的售价及开始和截止出售的时间。从内容上判断，被告桑植县公安局交通警察大队根据张家界市公安局文件授权发布的《关于购买考场服务公告》，基本符合招标公告的内容要求，应当认定为招标公告。被告发布招标公告应当符合《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》及《招标公告和公示信息发布管理办法》规定的法定程序。公开招标的招标信息必须通过公告的途径予以通告，使所有合格的投标人都有同等的机会了解招标要求，以形成尽可能广泛的竞争局面。从“发布媒介”来审查，《招标公告和公示信息发布管理办法》第八条规定：依法必须招标项目的招标公告和公示信息应当在“中国招标投标公共服务平台”或者项目所在地省级电子招标投标公共服务平台发布，被告发布的招标公告仅在单位大门口张贴及桑植县广播电视台进行播放。从发布时间来审查，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第十六条第一款规定，发布招标公告的时间不得少于五个工作日，被告发布的时间为2018年11月1日至11月5日，只有四个工作日。以上均属违反法定程序。被告发布的《关于购买考场服务公告》，依法应当予以撤销。被告桑植县公安局交通警察大队及第三人宏盛培训学校提出的辩解意见，本院不予采纳。本案中，虽然第三人宏盛培训学校在报名后，进行了科目二考场建设并自行挂牌，但没有证据证明第三人宏盛培训学校已被确认为政府购买服务承接主体，原告请求确认被告桑植县公安局交通警察大队与第三人宏盛培训学校进行的关于购买考场服务的招投标行为无效，没有事实根据和法律依据。综上所述，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，判决如下：撤销被告桑植县公安局交通警察大队于2018年11月1日发布的《关于购买考场服务公告》。案件受理费50元，由被告桑植县公安局交通警察大队负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。审 判 长  向左斌审 判 员  张桃益人民陪审员  陈 辉二〇一九年九月十七日书 记 员  段 芳附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。