山东省东营市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁05行终84号 上诉人（原审被告）:东营市东营区黄河路街道办事处。住所：东营市东营区西二路606号。统一社会信用代码113705020045072989。 法定代表人：伊亮，主任。 出庭负责人：徐文明，东营市东营区黄河路街道办事处副主任。 委托诉讼代理人：李永刚，山东曦宁律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杜丽娜，山东曦宁律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：赵瑞荣，女，1938年10月9日出生，汉族，住东营市东营区。 委托诉讼代理人：李桥，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人：赵远池，北京市京师律师事务所实习律师。 原审被告：东营市东营区综合行政执法局。住所：东营市东营区新区钟山路913号。统一社会信用代码113705024944163047。 法定代表人：周曙光，局长。 委托诉讼代理人：杜艳艳，山东众成清泰（东营）律师事务所律师。 上诉人东营市东营区黄河路街道办事处（以下简称黄河路街道办）与被上诉人赵瑞荣、原审被告东营市东营区综合行政执法局（以下简称区执法局）房屋行政强制一案，不服东营市东营区人民法院（2019）鲁0502行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月11日公开开庭审理了本案。上诉人黄河路街道办出庭负责人徐文明、委托诉讼代理人李永刚、杜丽娜，被上诉人赵瑞荣及委托诉讼代理人李桥、赵远池，原审被告区执法局委托诉讼代理人杜艳艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被上诉人赵瑞荣一审诉讼请求：请求确认黄河路办、区执法局于2019年1月4日强制拆除赵瑞荣房屋的行为违法，诉讼费用由黄河路办、区执法局承担。 一审法院经审理查明：赵瑞荣系东营市东营区黄河路办事处耿井村（以下简称耿井村）村民，在耿井村××村有住宅房屋一处（门牌号为××）。2019年1月4日上午，该房屋被强制拆除。黄河路办提交的证据显示，耿井村村民委员会成立的村民自治拆迁委员会对涉案房屋实施强制拆除。该拆迁委员会成立决定载明：根据《东营区2018年国民经济和社会发展计划》，确保城中村村居改造和新建项目的顺利推进，全面完成市、区级及街道办下达的各项目标任务而成立。提交的《关于耿井村拆除老村部分旧房屋的意见村民代表表决汇总票》《关于耿井村拆除老村部分旧房屋的意见党员汇总票》均载明：“我们耿井村老村拆迁计划已报黄河路街道办事处和东营区政府。依据东营市中心城村居改造建设工作领导小组办公室关于《东营区黄河路耿井村村民委员会村居改造建设调整方案》的批复，我村老村216户所占土地性质为四期生活保障用地，42.99亩用于老村拆迁村民以房换房建设四期住宅，其余老村土地为五期融资用地，公开出让融资用于老村拆迁户补偿。报黄河路办批准后，经全村党员大会审议、村民代表会议通过，决定对老村进行拆迁新建……”。赵瑞荣提交的证据显示涉案强拆现场停放消防车辆、警车及大型客车，办事处及区执法局执法中队等相关工作人员到达现场。另查明，涉案房屋所占用土地，于2006年和2010年经省政府批准为国有建设用地，用于耿井村村居改造。 一审法院认为，本案的争议焦点为二被告是否为本案被诉行政强制拆除行为的责任主体及涉案行政强制拆除行为的合法性问题。一、关于二被告是否为本案被诉行政强制拆除行为的责任主体问题。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告”的原则确定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“（一）市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。（二）市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定：“（一）房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收实施单位不得以营利为目的。”上述规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。本案中，被强制拆除的房屋所在土地，已于2006年和2010年经省政府批准为国有建设用地，用于耿井村村居改造。相关征收部门未与赵瑞荣签订征收补偿协议。在国有建设用地上实施村居改造，不属于村民委员会的自治范围。且依据耿井村自治拆迁委员会成立决定：根据《东营区2018年国民经济和社会发展计划》，确保城中村村居改造和新建项目的顺利推进，全面完成市、区及街道办下达的各项目标任务而成立。即使涉案房屋由耿井村自治拆迁委员会实施的强制拆除行为，其仍属执行相关政府及其部门委托实施的行为，其后果仍应由相关政府及其部门承担。本案中，涉案房屋位于黄河路办辖区，结合本案庭审质证及各方提交的证据，涉案强拆现场停放消防车辆、警车及大型客车，黄河路办及区执法局执法中队等相关工作人员到达执法现场，足以表明黄河路办对被诉强制拆除行为知情并参与其中，据此，亦应确定黄河路办为涉案行政强制拆除行为的责任主体，承担相应责任。区执法局的执法中队系区政府基于城市管理执法的需要而要求区执法局派驻黄河路办，派驻中队的日常管理由黄河路办负责，即使派驻执法中队参与本案行政强制执行行为，亦是根据黄河路办的指令而非区执法局的指令实施，因此，区执法局不是本案强制执行行为的责任主体。二、关于涉案行政强制拆除行为合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和依据的规范性文件。被告不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”。本案中，黄河路办否认其为涉案行政强制拆除行为的责任主体，对涉案行政强制拆除行为的合法性未提交证据予以证明，视为其作出的行政行为无证据，因涉案房屋已被强制拆除，行政强制行为不具有可撤销内容，因此，应确认被诉行政强制拆除行为违法。 一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，第七十四条第二款第一项的规定，判决：一、确认黄河路办于2019年1月4日对赵瑞荣位于耿井村××村的住宅房屋一处（门牌号为××）实施的强制拆除行为违法。二、驳回赵瑞荣的其他诉讼请求。案件受理费50元，由黄河路办负担。 上诉人黄河路办不服一审判决，上诉称：一审判决认定事实不清、采信错误证据。一、一审期间，涉案房屋所占土地权属为耿井村集体所有，一审法院直接认定涉案土地为国有建设用地是错误的。一审法院仅凭国土资源局出具的政府信息告知书，就认定土地性质为国有建设用地，没有进一步查明涉案土地是否经过征收、是否对村民进行了补偿等，就认定该土地为国有建设用地，是认定事实错误。上诉人有新证据能够证明一审期间，涉案房屋所占土地权属并非国有建设用地，2019年7月10日东营市国土资源局东营分局土地储备中心与耿井村签订《土地储备协议》，此协议中的土地包含涉案土地。协议第二条补偿费用明确载明：依据鉴定机构出具“国有建设用地”评估报告书评估总价为42739.48万元，事实证明土地储备中心并未按照法定征收程序对涉案土地进行征收就转为国有建设用地，违背我国法律关于先补偿后征收的规定。二、上诉人并未参与对涉案房屋的拆除，不能根据耿井村村民委员会向上诉人的请示文件就认定上诉人是本案的责任主体。耿井村作为上诉人管辖范围内的村集体，享有高度自治权，上诉人自始至终没有委托耿井村村民委员会对涉案房屋进行拆除，一审法院不能根据《东营区2018年国民经济和社会发展计划》这个政府文件，就认定耿井村的自拆委员会是根据街道办下达的任务而成立。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人赵瑞荣的全部诉讼请求，或将案件发回重审。2.一、二审案件受理费由被上诉人负担。 被上诉人赵瑞荣答辩称：一审法院认定事实正确，涉案强制拆除行为确系上诉人所为。1.村委会无权调动政府部门配合其工作。强拆现场停放着消防车辆、警车和大型客车，上诉人的主要领导也在现场参与指挥强拆工作，村委会没有可能组织黄河路办、城管局、消防、公安工作人员参与强拆。2.村委会并无强制拆除村民房屋的自治权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条明确规定了村集体经济组织的自治范围，包括九项内容，其中没有一项包含房屋拆迁这样的内容。根据该法第二十七条规定，村集体经济组织享有自主决定自治范围内事项的权利，但是必须符合法律法规及合法有效规章规范性文件的规定。3.涉案土地已经山东省人民政府批准转为国有土地，耿井村村民委员会无权在国有建设用地上实施村居改造行为，应视为有权机关的委托。根据一审中被上诉人提交的证据显示，涉案土地早在2006年和2010年经山东省人民政府批准转为国有建设用地，用于耿井村“村居改造”项目，该项目属于政府的征收拆迁项目，应该由东营市人民政府、东营区人民政府具体实施征收工作，而耿井村村民委员会不能代劳。二、上诉人并未严格履行强制拆除的法定程序，强制拆除行为违法。1.有权机关并未申请法院强制执行，上诉人强制拆除房屋的行为系超越法定职权。对于涉案土地实施的村居改造工程，相关部门应当在履行征收程序、对被征收人进行合理的安置补偿后，由被征收人执行搬离；或者在与被征收人无法达成协议，被征收人无正当理由拒绝搬迁，影响项目实施的情况下，申请法院强制执行。而不是像本案既没有任何征收手续，也没有对被上诉人进行妥善的安置补偿，相关部门自行组织人员强制拆除房屋。2.上诉人并未依照《中华人民共和国行政强制法》之相关规定履行申请法院强制执行的程序，强拆行为违法。综上，一审法院判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 原审被告区执法局述称：上诉人未对区执法局提起上诉，相应判决内容已经生效，请法院依法裁判。 二审期间，上诉人提交东分土储协字[2019]02号、3号土地储备协议共两份，拟证明：协议签订于2019年4月8日，协议第一条说明涉案土地在2006年批复为城市建设用地，但协议第二条补偿费中的土地评估却在2019年作出，批复征收变更土地性质在先，评估在后，违反关于先补偿后征收的法律规定。涉案土地为耿井村的集体土地，村民享有自治权。 被上诉人质证认为，对土地储备协议的真实性、合法性无异议，不认可其关联性。涉案实施主体、强拆是否合法为本案争议焦点，集体土地不能作为国家储备土地。 本院对上诉人在二审中所提交证据，审查认为：上诉人提交土地储备协议，以证明其主张的涉案土地的权属及性质，应认定无法达到其证明目的。该证据与本案审查事项不具关联性，认定为无效证据。 各方当事人在一审中提交的其他证据已随案移送本院。本院对证据的认证及对事实的确认与一审一致。 本院认为：关于本案行政强制执行行为责任主体的确认问题。涉案房屋位于黄河路办辖区，且对涉案房屋实施拆除时，黄河路办、区执法局执法中队等相关机关工作人员在拆除现场。依据东营区人民政府办公室《关于印发东营区深化城管执法重心下移强化属地管理工作的意见》（东区政办发[2015]65号），区执法局向有关镇、街道派驻执法中队；镇、街道负责各自属地管理范围内的城市管理行政执法工作；派驻中队的日常管理以镇、街道为主，区执法局负责派驻中队的业务指导及人员调配工作。基于区执法局的执法中队实际是接受黄河路办的管理，应认定其参与实施涉诉拆除行为，系根据黄河路办的指令而非区执法局的指令实施的，因此，不应认定区执法局为本案强制执行行为的责任主体。黄河路办作为依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与行政诉讼的能力，应认定其是本案房屋强拆行为的责任主体。 关于被诉强制执行行为的合法性问题。黄河路办否认其为涉案行政强制拆除行为的责任主体，对涉案行政强制拆除行为的合法性未提交证据予以证明，视为其作出的行政行为无证据，因涉案房屋已被强制拆除，行政强制行为不具有可撤销内容。因此，应确认被诉行政强制拆除行为违法。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，上诉主张应予驳回。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人东营市东营区黄河路街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋建功 审判员  张晓丽 审判员  童玉海 二〇一九年九月二十三日 书记员  杨全月