重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）渝行终765号 上诉人（一审被告）重庆市渝中区人民政府，住所地重庆市渝中区和平路管家巷9号。 法定代表人商奎，区长。 委托代理人张涌，中豪律师集团(重庆)事务所律师。 被上诉人（一审原告）重庆港城房地产(集团)有限公司，住所地重庆市九龙坡区石坪桥正街25号港城静园B－3－3。 法定代表人赵德林，总经理。 委托代理人龙怀春，重庆百事得律师事务所律师。 一审第三人重庆市渝中区国土资源管理分局，住所地重庆市渝中区金汤街74号5楼。 法定代表人吴勇，局长。 重庆市渝中区人民政府（以下简称渝中区政府）因重庆港城房地产(集团)有限公司（以下简称港城公司）诉其履行法定职责一案，不服重庆市第五中级人民法院(2016)渝05行初238号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明：重庆市渝中区健康路大同村住宅楼项目是重庆大正房地产开发公司1994年取得的项目；1997年，重庆大正房地产开发公司将项目转让给重庆银帆物业发展公司独立开发；重庆银帆物业发展公司在1999年建完房屋基础工程部分后即停工。该项目成为重庆市委、市政府挂牌督办的久建不完工程项目。2004年，港城公司通过司法拍卖获得项目国有建设用地使用权。同年6月30日，渝中区政府向港城公司颁发了国用(2004)第08251号《国有土地使用证》，证载土地座落于渝中区健康路大同村，地类用途为住宅，使用权类型为出让，终止日期2049年3月9日，使用权面积2380平方米，附注“根据重地合字（1994）（中区）第75号国有土地使用权出让合同，宗地面积2380平方米，其中行政划拨843平方米，有偿出让1537平方米，合同总规模13000平方米，待工程竣工后据实变更登记。”同年9月20日，港城公司向渝中区发展计划经济委员会提交《关于港城桂苑的立项申请》，申请办理港城桂苑项目立项手续。同年9月15日和10月13日，港城公司先后向市、区规划局提交《选址申请》和《关于港城桂苑项目的情况说明》，申请办理项目选址和开发建设手续。市规划局复函告知港城公司：“选址申请已收悉，按2004年9月29日市规划局用地业务办公会意见，且经2004年10月21日在市规划局召开的该项目专题研究会研究，意见如下：按市人民政府办公厅收文办字（办件[2003]3091号）文件意见，该'四久项目'现不宜再建，采取减免你单位目前另外开发建设的三个项目城市建设配套费方式解决，请你单位与市建委等相关部门联系落实。”2010年9月25日，国家土地督察成都局向重庆市人民政府作出的蓉[2010]1号《国家土地督察整改意见书》，要求重庆市人民政府依法加快闲置房地产用地整改处置进度，限期完成闲置房地产用地整改处置工作，构建防止闲置土地的长效机制。该意见书附件将本案涉诉土地列入闲置房地产用地宗地明细表。2011年1月20日，渝中区政府向重庆市人民政府提交渝中府文[2011]4号《关于收回渝中区两宗闲置房地产国有建设用地使用权的请示》，主要内容为：“开发企业取得国有建设用地使用权后，主要因企业自身原因至今尚未动工建设，闲置土地的时间分别已达6年，按照国家关于闲置房地产用地的处置要求及相关规定，经区政府研究，拟报请市政府批准以无偿收回的方式处置闲置房地产用地”。2011年，重庆市人民政府作出渝府第[2011]67号《关于收回渝中区两宗国有土地使用权的批复》（以下简称《批复》），主要内容为：“同意收回港城公司位于渝中区桂花园大同村地块，土地面积为2380平方米的国有土地使用权（土地用途为住宅建设用地），并由渝中区政府依法注销港城公司持有的《国有土地使用权证》，涉及收回土地的具体事宜，由渝中区政府按有关规定依法实施。收回后的土地由渝中区纳入政府储备处理。”渝中区政府收到重庆市人民政府《批复》后未依法实施收回土地，诉争土地至今处于闲置状态。 2016年2月19日，港城公司分别向渝中区政府、重庆市渝中区国土资源管理分局（以下简称渝中区国土分局）提交了《关于要求渝中区政府和渝中区国土分局有偿收回土地并给予补偿的申请书》(以下简称《有偿收回土地申请书》)，要求渝中区政府和渝中区国土分局有偿收回渝中区大同村2380平方米国有土地使用权，并退还港城公司“土地款”680万元，支付资金占用损失（以680万元为基数，按银行同期贷款利率的四倍上浮50%从2004年7月1日起计算至付清时止）。渝中区政府收到了港城公司提交的《有偿收回土地申请书》，至今未作出处理回复。港城公司遂诉至一审法院，认为渝中区政府应依法作为，有偿收回渝中区大同村2380平方米国有土地使用权，退还港城公司“土地款”680万元，支付资金占用损失（以680万元为基数，按银行同期贷款利率的四倍上浮50%从2004年7月1日起计算至付清时止），并承担案件诉讼费用。 一审另查明，因港城公司与他人存在民事纠纷，重庆市九龙坡区人民法院于2011年5月11日作出（2011）九法民初字第5106号《协助执行通知书》，将本案诉争土地予以查封。 一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。港城公司系涉诉国有土地建设用地的使用权人，因涉诉土地收回问题与渝中区政府之间存在行政争议，在向渝中区政府提出要求履行收回土地职责申请，而未得到答复处理的情况下提起本案诉讼，属于履行法定职责之诉。 《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，对因公共利益、规划调整等需要收回国有土地使用权的，应由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。关于闲置土地的收回程序，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条以及《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号)第十二条、第十三条、第十四条等作了明确规定，即由市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施；对未动工开发满两年的闲置土地，应当报经有批准权的人民政府批准后，无偿收回国有建设用地使用权；对因政府行为造成土地闲置的，应当在与国有建设用地使用权人协商一致后，拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。根据上述规定，对收回国有土地使用权，区县(自治县)国土资源行政主管部门及其所在地人民政府均具有相应的法定职权，应当依法履行各自的调查、认定、处置和审批等法定职责，且上述职责应当依职权主动履行而非依申请履行。本案港城公司作为国有建设土地的使用权人，虽然不具有可直接向渝中区政府或渝中区国土分局提出收回国有土地使用权的请求权，但因本案涉诉国有建设用地长期处于闲置状态，且渝中区政府在港城公司提出收回土地申请之前，实际上已启动了该土地使用权的收回程序，即已经开始主动履行收回土地的职责，但该收回土地程序历时多年未完结，港城公司的权利义务因该行政争议的存在而受到实际影响，故港城公司有权提起本案诉讼。 根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号)第五条第一款、第八条、第十二条、第十三条以及《重庆市国有建设用地使用权收回收购办法（试行）》第四条、第三十四条等规定，国有建设用地使用权收回程序是多阶段行政行为，虽有权对外作出土地收回决定的职能部门为国土资源行政主管部门，但该部门并不能独立履行收回职责，其作出的收回国有土地使用权决定，仍须由有批准权的人民政府批准。具体程序为：若系因公共利益需要、规划调整等原因造成重庆市主城区范围内国有建设用地使用权的收回，由区县国土局初审报所在地的人民政府审查，经市国土局审核确认后报重庆市人民政府批准；若系因国有建设用地使用权人自身原因造成闲置土地的，由区县国土局进行调查认定，并在报经有批准权的人民政府批准后，无偿收回国有建设用地使用权；若系因政府及其有关部门行为造成动工开发延迟而闲置土地的，则由区县国土局与国有建设用地使用权人协商一致后，拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。本案中，渝中区政府在2011年已经启动了收回国有建设用地使用权程序，应当在收到重庆市人民政府作出的“同意收回”、并要求“按有关规定依法实施”的批复后，在合理期限内及时作出处理，依法推进该土地收回程序的继续进行。但从2011年至今长达七年多的时间内，渝中区政府未按照相关法律规定及重庆市人民政府批复要求依法实施收回土地使用权，也未将是否收回、如何收回、收回处理进度等程序告知港城公司，导致本案所涉国有建设用地争议长期未予解决，已构成不履行法定职责，应予纠正。 至于港城公司提出要求判决渝中区政府有偿收回土地以及退回土地款680万元和支付资金占用损失费的诉讼请求，因渝中区政府对涉诉国有建设用地使用权的收回尚未组织相关职能部门进行调查认定，也未根据调查认定事实进行裁量处理，故该行政程序尚未发展到适宜由人民法院直接处理的阶段，不具备人民法院判决由渝中区政府退款和支付损失的条件，故该院对港城公司提出的该部分诉讼请求依法不予支持。港城公司的诉讼理由部分成立，该院予以支持。经该院审判委员会讨论决定后，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和第六十九条的规定，判决：一、限渝中区政府在本判决生效之日起六十日内，对座落于渝中区健康路大同村的国有建设用地(土地证号：国用2004字第08251号，使用面积2380平方米)的使用权，依法履行收回的职责；二、驳回港城公司的其他诉讼请求；案件受理费50元由渝中区政府负担。 渝中区政府上诉称：一审法院对其提交并经港城公司质证认可真实性的证据不予采信属于证据认定错误，应当予以纠正。一审判决对港城公司不得就诉争土地另行要求补偿的事实及该土地客观上无法收回的事实未予认定系事实认定错误。一审法院对港城公司在本案中的诉讼请求理解存在错误，本案并非履行法定职责之诉，而是行政赔偿诉讼。渝中区政府在土地收回程序中仅负责行政行为的审核阶段，决定启动和最终发布决定系国土部门的职责，一审法院判决其履行职责适用法律错误。故请求撤销一审判决，驳回港城公司的全部诉讼请求。 港城公司答辩称：渝中区政府已经启动了涉案土地使用权的收回程序，开始主动履行收回土地的职责，应当继续履行，尽快完结收回程序。渝中区政府有职责也有能力收回涉案土地，却拖延7年多不作出处理，已经远远超出了履行职责的合理期限。政府是否减免、减免多少港城公司开发项目的配套费与收回土地使用权、注销土地使用权证、退还土地款没有关系。故请求维持一审判决。 渝中区国土分局二审中未向本院提交书面意见。 港城公司在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： A1.港城公司向渝中区政府和渝中区国土分局提交的《关于要求渝中区政府和渝中区国土分局有偿收回土地并给予补偿的申请书》及EMS回执。拟证明渝中区政府在2016年2月20日收到申请未答复。A2.港城公司向原重庆市规划局、渝中区规划分局提交的港城[2004]字第77号《选址申请》；A3.港城公司向重庆市规划局、渝中区规划分局提交的《关于项目的情况说明》；A4.港城公司向重庆市渝中区发展计划经济委员会提交的港城[2004]字第79号《关于港城.桂苑的立项申请》。A2－4拟证明港城公司获得大同村土地使用权及住宅项目后，积极筹建港城项目并申办相关手续。A5.渝中区政府颁发的国用(2004)第08251号《国有土地使用证》、规划局函复一份。拟证明港城公司获得国有土地使用权的性质为开发项目，其并不知道购买的大同村土地和项目不能用于开发，以及其获得土地使用权后，规划进行了调整。A6.国家土地督察成都局向重庆市人民政府作出的蓉[2010]1号《国家土地督察整改意见书》及附件重庆市闲置房地产用地宗地明细表。拟证明大同村土地属于城市房地产开发闲置用地。A7.渝中区政府向重庆市人民政府提交的渝中府文[2011]4号《关于收回渝中区两宗闲置房地产国有建设用地使用权的请示》；2011年1月26日，重庆市人民政府作出的渝府地[2011]67号《关于收回渝中区两宗国有土地使用权的批复》。拟证明渝中区政府已经将本案涉诉土地作为闲置房地产开发用地，且收回已经重庆市人民政府批复。 渝中区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了如下证据： B1.原重庆市建设委员会、重庆市国土资源和房屋管理局、重庆市规划局向市处置“四久工程”领导小组提交的渝建文[2002]108号文《关于大同村住宅楼的处置建议》。B2.原重庆市建设委员会、重庆市国土资源和房屋管理局、重庆市规划局向市处置“四久工程”领导小组提交的渝建文[2003]3号文《关于大同村住宅楼有关处置方案的请示》。B3.原重庆市建设委员会、重庆市国土资源和房屋管理局、重庆市规划局向市处置“四久工程”领导小组提交的渝建文[2003]86号文《关于处置大同村住宅楼补偿用地置换的请示》。B1－3拟证明为解决大同村地块四久工程问题，相关行政机关决定通过以减免配套费用，另安排20亩土地等优惠条件寻找企业接盘。B4、港城公司向原重庆市建设委员会提交的港城[2003]字第67号《关于申请接盘“四久工程”大同村住宅楼项目的报告》。B5.重庆市处置“四久工程”领导小组办公室向重庆市人民政府提交的渝处置办文[2003]21号《关于处置大同村住宅楼相关问题的请示》。B6.港城公司向重庆南岸经济开发区规划分局提交的《关于港城.中南华府申请调整容积率的报告》。B7.原重庆市规划局、重庆市建设委员会向重庆市人民政府提交的渝规文[2005]69号《关于对大同村项目接盘公司的经开区地块进行容积率补偿的请示》。B8.港城公司向渝中区国土分局提交的《关于项目的情况说明》。B4-8拟证明相关行政机关通过减免配套费用等方式补偿港城公司。 渝中区政府提交的法律依据有：《中华人民共和国土地管理法》《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》。 渝中区国土分局向一审法院提交了国土资函403号《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》，拟证明国有土地使用权在司法查封期间不能收回。 经一审庭审质证，港城公司认为渝中区政府举示的证据B1-3是内部文件，不清楚；B4-7的真实性无异议，但不能达到证明港城公司知道买地后不能开发的证明目的；对B8的真实性无异议，但不能达到渝中区政府的证明目的。 渝中区政府对港城公司举示的证据A1-5无异议；A6无异议，但认为闲置土地不是有偿收回，故不能达到港城公司要求有偿收回的证明目的；A7真实性无异议，但认为渝中区政府当初向重庆市人民政府请示按闲置用地无偿收回，但重庆市人民政府在批复里面没有明确，不能达到港城公司要求有偿收回的证明目的。港城公司对渝中区国土分局举示的证据不予认可；渝中区政府对渝中区国土分局举示的证据无异议。渝中区国土分局对港城公司举示的证据的质证意见与渝中区政府相同，对渝中区政府举示的证据无异议。 一审法院对各方当事人提交的证据审核认定如下:港城公司举示的证据均真实、合法，与本案渝中区政府是否应履行职权的待证事实有关联性，予以采信。渝中区政府和渝中区国土分局举示的证据与收回国有建设用地使用权之后的补偿事宜有关，与渝中区政府是否应履行收回国有建设用地使用权职责的待证事实不具有关联性，不予采信。第三人举示的国土资函403号《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》系已于2010年12月18日公布失效的规范性文件，不适用于本案。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。二审查明的事实与一审法院无异。 本院认为，港城公司在一审中的诉讼请求为：“判令被告依法作为，有偿收回渝中区大同村2380平方米国有土地使用权，退还原告土地款680万元，并支付资金占用损失（以680万元为基数，按银行同期贷款利率的四倍上浮50%从2004年7月1日起计算至付清时止）”，其诉讼请求的实质是要求渝中区政府履行收回土地使用权的相应职责。收回土地使用权与补偿虽然具有关联性，但土地收回行为不必然会产生补偿，是否应予补偿须以事实和法律依据为判断，另行政赔偿以行政机关的行政行为违法并给公民、法人和其他组织造成损害为前提，港城公司在本案一审诉求中显然没有提出要求渝中区政府赔偿的请求内容。故渝中区政府认为一审法院对港城公司在本案中的诉讼请求理解存在错误，本案并非履行职责之诉，而是行政赔偿诉讼的上诉理由不能成立。 渝中区政府在一审中提供的证据拟实现“为解决大同村地块四久工程问题，相关行政机关决定通过以减免配套费用，另安排20亩土地等优惠条件寻找企业接盘；相关行政机关通过减免配套费用等方式补偿了原告”的证明目的，其证据形式合法，且港城公司也认可其部分证据的真实性，但与渝中区政府是否应当履行收回土地使用权职责的待证事实没有关联性，一审法院不予采信并无不当。渝中区政府认为一审判决证据采信认定错误的理由也不能成立。 根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，对因公共利益、规划调整等需要收回国有土地使用权的，应由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条以及《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号)第十二条、第十三条、第十四条等对闲置土地的收回程序作了明确规定，即由市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施；对未动工开发满两年的闲置土地，应当报经有批准权的人民政府批准后，无偿收回国有建设用地使用权；对因政府行为造成土地闲置的，应当在与国有建设用地使用权人协商一致后，拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。根据上述规定，在收回闲置土地使用权过程中，区县(自治县)国土资源行政主管部门及其所在地人民政府均具有相应的法定职权，应当依法履行各自的调查、认定、处置和审批等法定职责。鉴于本案涉诉国有建设土地长期处于闲置状态，港城公司的权利义务因该行政争议的存在而长期不能确定，且渝中区政府在港城公司提出收回土地申请之前，实际已经启动了收回程序的事实，本着减少行政成本和提高行政效率的原则，渝中区政府应当继续履行相应职责，依法推进该土地收回程序的继续进行，对涉案的闲置国有土地予以及时、妥善处理。一审法院据此判决渝中区政府在限期内履行职责并无不当。 对于港城公司要求判决渝中区政府有偿收回土地以及退回土地款680万元和支付资金占用损失费的请求内容，不应当在本案中予以处理，一审判决理由中对此阐述清楚、明确，本院对此不再赘述。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。渝中区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由重庆市渝中区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴永铭 审 判 员 许 勇 审 判 员 刘佳佳 二〇一九年九月二十五日 法官助理 罗华国 书 记 员 郑 琴