浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1247号上诉人（原审原告）蒋友林等二十一人（详细名单附后）。诉讼代表人杨文杰，男，1974年10月19日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区。诉讼代表人杨文敏，男，1980年6月14日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区。被上诉人（原审被告）台州市人民政府，住所地台州市椒江区白云山南路233号。法定代表人张晓强，市长。委托代理人潘承天、顾奇誌，台州市司法局工作人员。蒋友林等二十一人诉台州市人民政府规划行政复议一案，台州市中级人民法院于2019年6月26日作出（2019）浙10行初89号行政判决。蒋友林等二十一人不服，向本院提出上诉。本院于2019年7月24日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告蒋友林等二十一人系台州市黄岩区北城街道马鞍山村村民，在该村有房屋。2015年11月2日，台州市住房和城乡建设规划局向台州市黄岩区交通运输局颁发地字第331001201530019号建设用地规划许可证，用地项目名称为82省道复线（黄岩马鞍山至后洋段）公路工程，用地位置为黄岩东城、西城、北城街道，用地性质为S1-城市道路用地，用地面积为217250.24平方米。2019年3月14日，台州市自然资源和规划局黄岩分局作出信息公开告知书，将地字第331001201530019号建设用地规划许可证的信息告知原告等人。2019年3月27日，原告等人向被告提起行政复议申请。次日，被告作出台政行复〔2019〕41号行政复议告知书，决定不予受理。原告等人不服，起诉要求撤销被告作出的台政行复〔2019〕41号行政复议告知书，并判令其依法受理原告向其提出的行政复议申请，本案诉讼费由被告承担。原审法院认为：行政复议的审查对象是对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行政行为。行政机关作出的尚未对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响的行政行为,不属于行政复议受案范围。原告蒋友林等二十一人在庭审中对浙江省人民政府于2017年7月11日作出浙土字A〔2016〕-0687号浙江省建设用地审批意见书，批准征收涉案82省道复线黄岩马鞍山至后洋段公路项目集体土地的事实没有异议，只是认为在土地征收工作尚未完成的情形下，其与规划部门颁发建设用地规划许可证的行政行为有利害关系。但根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。城市规划主管部门是否向建设单位颁发建设用地许可，并不会直接影响原告蒋友林等二十一人享有的土地使用权、房屋所有权。影响原告等人的合法权益，只可能出现在征收或补偿环节，而非颁发建设用地规划许可证环节。况且，在涉案土地已被征收为国有的情况下，原告蒋友林等二十一人与规划主管部门颁发建设用地规划许可证的行政行为已经没有利害关系。因此，被告台州市人民政府作出台政行复〔2019〕41号行政复议告知，决定不予受理并无不当。被告于2019年3月27日收到原告等人提出的行政复议申请，于同月28日作出台政行复〔2019〕41号行政复议告知书，行政复议程序合法。综上，原告的起诉理由与请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蒋友林等二十一人的诉讼请求。上诉人蒋友林等二十一人上诉称：1.涉案行政许可行为改变上诉人原宅基地规划和用地性质，与上诉人之间已经产生利害关系。一审判决第七页“城市规划主管部门是否向建设单位颁发建设用地许可并不会直接影响上诉人享有的土地使用权、房屋所有权，影响原告等人的合法权益，只可能出现在征收或补偿环节，而非颁发建设用地规划许可证环节”系事实认定错误、法律适用错误。案涉行政许可行为虽然没有涉及上诉人的物权，但是案涉的行政行为在上诉人对自己的房屋及土地尚享有合法权利的情况下，改变了用地规划和用地性质，即使不是在征收或补偿环节中，仍然侵害了上诉人的合法权益，该许可行为与上诉人之间已经产生利害关系，应当依法予以审查。2.涉案规划部门作出的许可用地位置包括上诉人房屋及宅基地在内，与上诉人当然具有利害关系。一审判决第七页“在涉案土地已被征收为国有的情况下，原告蒋友林等二十一人与规划主管部门颁发建设用地规划许可证的行政行为已经没有利害关系”系事实认定错误。一审法院认为涉案土地已被征收为国有，但实际上上诉人房屋及土地尚未完成征收补偿程序，土地性质尚未转变。根据《土地管理法》及实施条例相关规定，相关部门作出征收土地批准文件并不代表集体土地就转变为国有土地。市、县人民政府在取得征地批准文件后，应当组织实施征收工作，只有征收与补偿工作完结，对集体土地权利人（包括土地所有权人、土地使用权人）进行补偿安置后，集体土地才转变为国有土地。上诉人至今与征收部门尚未针对补偿协议达成一致意见，没有腾房交地，其对自己的房屋及宅基地仍然享有合法的所有权和使用权，该区域的用地规划仍然属于村庄规划，用地性质仍然属于村民住宅。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定可知，建设用地规划许可证是许可建设单位建设用地位置、面积和建设范围。本案中，规划部门作出的建设用地规划许可，许可的建设用地位置是上诉人房屋所在区域，建设的范围包括上诉人的宅基地在内，规划部门通过涉案许可将上诉人的宅基地许可给建设单位规划为道路建设，原宅基地变成了道路用地。因此，涉案许可行为所规划的用地性质已经改变了原来的规划和用地性质，与本案的上诉人明显存在利害关系。请求撤销一审判决，改判被上诉人依法受理上诉人向其提出的行政复议申请，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人台州市人民政府答辩称：1.一审法院判决认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。答辩人认为，行政复议的审查对象是对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行政行为。行政机关作出的尚未对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响的行政行为，不属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。建设单位只有在取得建设用地规划许可证后，才能向土地管理部门申请用地，否则其用地行为就属于非法用地。规划主管部门决定是否向建设单位颁发建设用地许可，并不涉及物权的处分，本身并不对上诉人的合法权益产生直接影响。如上诉人认为自己的合法权益受到了侵害，其侵害只可能出现在征收或补偿环节，而非颁发建设用地许可证环节。同时，颁发建设用地许可证的行为并不存在改变上诉人原宅基地规划和用地性质的可能。该行政许可行为系在涉案土地已被征收为国有的前提下作出，此时上诉人蒋友林等二十一人与规划主管部门颁发建设用地许可证行政行为已经没有利害关系。故一审法院判决认定的事实清楚、适用依据正确、程序合法，应予以维持。2.答辩人作出的行政复议告知书事实清楚、适用依据正确、程序合法答辩人复议机构于2019年3月27日收到上诉人蒋友林、蒋金满等二十一人的行政复议申请，答辩人于2019年3月28日作出台政行复〔2019〕41号《行政复议告知书》，决定不予受理，并于当日将告知书交邮。答辩人作出的该告知书认定事实清楚，适用依据正确，整个办理过程也符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，申请行政复议的，行政复议机关依法受理其复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议的申请人应当与具体行政行为有利害关系。故只有对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行政行为，才属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。建设单位只有在取得建设用地规划许可证后，才能向土地管理部门申请用地。规划主管部门颁发的建设用地规划许可证，既非赋予建设单位土地使用权的法律凭证，亦非批准其占有、使用该土地的法律文件。规划主管部门是否向建设单位颁发建设用地许可证，本身并不会直接影响原土地权利人的合法权益。本案上诉人以其在被征收地块上有房屋为由认为自己的合法权益受到了侵害，但其所认为的侵害只可能出现在土地征收或补偿环节，而非颁发建设用地许可证环节。故台州市人民政府认为本案上诉人与颁发建设用地规划许可证的行政行为不具有法律上的利害关系，并无不当。综上，被诉行政复议告知认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人蒋友林等二十一人共同负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 黄 寒审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇一九年九月二十七日书记员 许亚芬?附上诉人名单：上诉人（原审原告）蒋友林，男，1955年1月3日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大209号。上诉人（原审原告）蒋金满，男，1963年5月21日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大107号。上诉人（原审原告）蒋文兵，男，1969年10月8日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大164号。上诉人（原审原告）蒋卫兵，男，1977年5月2日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大165号。上诉人（原审原告）杨文武，男，1976年8月29日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大194号。上诉人（原审原告）蒋义君，男，1961年12月6日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大163号。上诉人（原审原告）蒋碧骑，男，1975年12月1日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大178号。上诉人（原审原告）蒋官良，男，1972年11月12日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大132号。上诉人（原审原告）蒋斌华，男，1970年3月1日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大131号。上诉人（原审原告）杨文卫，男，1968年10月29日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大191号。上诉人（原审原告）杨文高，男，1970年11月12日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大171号。上诉人（原审原告）杨文兴，男，1972年10月3日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大172号。上诉人（原审原告）蒋阿玉，男，1955年10月9日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大125号。上诉人（原审原告）叶建江，男，1975年9月14日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大170号。上诉人（原审原告）叶建敏，男，1970年12月27日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大170号。上诉人（原审原告）蒋毕利，男，1972年12月1日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大179号。上诉人（原审原告）蒋敏森，男，1970年2月24日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大182-1号。上诉人（原审原告）蒋银国，男，1966年3月21日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大161号。上诉人（原审原告）蒋勇，男，1978年6月22日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大169号。上诉人（原审原告）杨文杰，男，1974年10月19日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大190号。上诉人（原审原告）杨文敏，男，1980年6月14日出生，汉族，户籍地浙江省台州市黄岩区北城街道马鞍山村长大183号。