北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0113行初347号原告谭勇，男，1966年6月4日出生，汉族，北京优世体育用品有限公司总经理，住北京市顺义区，公民身份号码×××。委托代理人谢彩营，北京顶言律师事务所律师。委托代理人熊方之，北京顶言律师事务所实习律师。被告北京市顺义区南彩镇人民政府，住所地北京市顺义区府前东街延长线47号，统一社会信用代码111101100000933158。法定代表人刘海丰，镇长。出庭负责人郭拥军，副调研员。委托代理人李岩，北京朗空律师事务所律师。委托代理人闫丽群，北京朗空律师事务所律师。原告谭勇不服被告北京市顺义区南彩镇人民政府（以下简称南彩镇政府）实施的强制拆除行为，于2019年6月5日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告南彩镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月25日公开开庭审理了本案。原告谭勇及其委托代理人谢彩营、熊方之，被告南彩镇政府的副调研员郭拥军及委托代理人闫丽群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年2月20日，南彩镇政府将谭勇位于北京市顺义区南彩镇后俸伯村养殖小区西北角的建筑物予以强制拆除。原告谭勇诉称：2003年9月25日，谭勇与顺义区南彩镇后俸伯村村民委员会签订《顺义区农村个体民营占地承包合同》，村委会把22亩的闲置荒地承包给姚志等四人从事经营活动，在该土地上建设房屋用于经营。2005年，姚志把涉案承包地转租给李荣有。2016年12月17日，谭勇、李荣有、姚志签订协议，把该承包地及其附属物转让给谭勇。2019年1月23日，南彩镇政府给谭勇同时下达《限期拆除通知书》《拆除违法建设公告书》，在该通知书中，南彩镇政府认为谭勇的房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）和《北京市城乡规划条例》，是违法建筑。2019年2月20日，南彩镇政府把谭勇的房屋强制拆除。谭勇认为南彩镇政府强制拆除谭勇房屋认定事实错误，程序违法，适用法律错误。具体事实与理由如下：一、南彩镇政府认为谭勇的建筑物违反了《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》属于违法建筑，是适用法律错误。谭勇的房屋建于2003年至2005年间，《城乡规划法》实施于2008年1月1日，《北京市城乡规划条例》实施于2009年10月1日，根据法不溯及既往原则，谭勇的建筑物没有违反上述法律的规定。所以，南彩镇政府适用法律错误。谭勇的房屋不是违法建筑。二、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据该法律规定，南彩镇政府强制拆除行为属于行政强制措施。南彩镇政府实施强制拆除要遵守行政强制法关于行政强制行为的规定。虽然《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十一条规定行政复议期间具体行政行为不停止执行，但是《行政复议法》颁布于2009年，于2009年9月27日生效，而《行政强制法》颁布于2011年，于2012年1月1日生效，而且《行政强制法》第四十四条属于对强制拆除程序的特别规定。根据后法优先于前法，特别法优于一般法的规定，行政拆除程序适用于《行政强制法》第四十四条的规定。但在本案中，南彩镇政府给谭勇下达拆除通知书及公告书后，在法定的行政复议及行政诉讼期限内，南彩镇政府就强制拆除谭勇的建筑物，违反了本条关于行政强制措施程序的规定。三、《行政强制法》第十八条规定行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：第（六)项规定要听取当事人的陈述和申辩；第（七）项规定要制作现场笔录；现场笔录要当事人签名。但是南彩镇政府在本案中并没有遵守上述程序规定。四、本案中，南彩镇政府并没有给谭勇下达催告书，并且也没有听取谭勇的意见，违反了《行政强制法》第三十五条、第三十六条的规定。五、根据《行政强制法》第三十七条、第三十八条的规定，南彩镇政府强制拆除谭勇房屋，要先下达催告书，在当事人逾期仍不履行行政决定，而后再作出强制执行决定书。但是在本案中南彩镇政府并没有给谭勇下达行政执行决定书，更没有直接给谭勇送达。所以南彩镇政府强制拆除谭勇房屋违反了本条规定。综上，南彩镇政府强制拆除谭勇房屋认定事实错误，程序严重违法，适用法律错误，严重侵害谭勇的合法权益，故向贵院提起诉讼，请求：1.确认南彩镇政府对谭勇位于北京市顺义区南彩镇后俸伯村吉祥路养殖小区西北角建筑物的强制拆除行为违法；2.本案诉讼费由南彩镇政府承担。原告谭勇在举证期限内向本院提交了以下证据：1.《顺义区农村个体民营占地承包合同》，证明涉案土地的用途是承包、经营，不是宅基地，可以转让，谭勇是涉案建筑物权利义务的承担者。2.2005年12月6日的《协议》，证明谭勇是涉案建筑物权利义务的承担者。3.2016年12月17日的《租赁土地转让协议》，证明谭勇是涉案建筑物权利义务的承担者。被告南彩镇政府辩称：一、谭勇起诉南彩镇政府强制拆除行为违法主体不适格。首先，谭勇对涉诉土地不享有承包经营权。按照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定，经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。谭勇并非后俸伯村集体经济组织成员，无权受让涉案土地的承包经营权。且后俸伯村委会对谭勇、李荣有、姚志签订的协议并不知情，更未经过村委会同意，故谭勇主张的转让关系不能成立。其次，谭勇并非涉案建筑物的建造人，按照谭勇诉称，涉案建筑物建造于2003至2005年间，2016年12月17日，谭勇、李荣有、姚志签订协议约定将涉案承包地及附属物转让给谭勇，可见，涉案建筑物并非由谭勇建造。再次，涉诉建筑物因未取得乡村建设规划许可证，属违法建设，按照法律规定，此转让协议违反法律强制性规定，属无效协议，谭勇无法通过该协议取得涉诉建筑的任何权利。二、南彩镇政府具有强制拆除的法定职权。《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”该法律赋予南彩镇政府强制拆除的权利。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条的规定，南彩镇政府作为顺义区镇级人民政府，对违反上述法律法规规定的行为，具有强制拆除的法定职权。三、南彩镇政府适用法律正确。涉诉建筑物未取得乡村建设规划许可证，属违法建设。谭勇虽主张涉诉建筑物系在《城乡规划法》颁布前建造，但该涉诉建筑物从未取得相关规划部门许可手续，且违法状态存续至今，故南彩镇政府依据《城乡规划法》第六十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条的规定，对涉案建筑物实施强制拆除适用法律正确。四、南彩镇政府执法程序合法。因涉案建筑未取得乡村规划许可证，确定为违法建设，南彩镇政府依照法律规定作出并送达《限期拆除通知书》《催告书》《强制拆除通知书》，张贴了《拆除违法建设告知书》，符合法定程序。故南彩镇政府依据《城乡规划法》第六十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条的规定，于2019年2月20日对该违法建设予以拆除。综上，南彩镇政府对涉案违法建设实施拆除行为符合法律规定，谭勇的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回谭勇的诉讼请求。被告南彩镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.《关于后俸伯养殖小区内房屋规划审批情况的函》，证明谭勇所建建筑物未取得乡村建设规划许可证，属于违法建设。2.《限期拆除通知书》《催告书》《拆除通知书》《拆除违法建设公告书》，证明南彩镇政府实施拆除行为履行程序的情况。3.《证明》，证明《限期拆除通知书》《催告书》《拆除通知书》《拆除违法建设公告书》的送达情况。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：谭勇提交的证据1、2、3和南彩镇政府提交的证据1形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明涉诉建筑物占用土地的来源以及南彩镇政府向规划部门查询涉诉建筑物的规划审批手续的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。南彩镇政府提交的证据2、3中所涉《限期拆除通知书》《催告书》《拆除通知书》《拆除违法建设公告书》中列明的相对人均为案外人姚志，而非谭勇，故证据2、3与本案没有直接的关联性，本院不予接纳。经审理查明：2003年9月25日，案外人姚志、杨玉华、崔永宏、马成云（乙方）与顺义区南彩镇后俸伯村村民委员会（甲方）签订《顺义区农村个体民营占地承包合同》，合同约定：“一、承包项目：养鱼占地22亩，四至东道，西道，南道，北道。二、承包期限：从2000年1月1日起至2030年1月1日止，承包期为30年……乙方承包经营甲方提供非耕地22亩，搞养殖业……”。2005年12月6日，姚志（甲方、出租方）与李荣有（乙方、租用方）签订协议，约定：“甲方愿将自己租用的后俸伯村北土地一块，出租给乙方使用……此块土地面积为2.75亩，其位置在甲方的东院。租用期限至2030年1月1日（甲方与村委会所签租用日期）。乙方在租用期内院内投资盖房，归乙方所有与甲方无关……”。2016年12月17日，李荣有（甲方）与谭勇（乙方）签订《租赁土地转让协议》，约定：“经甲乙双方友好协商，甲方愿将自己租用的后俸伯村北土地一块转让给乙方……自转让协议签订之日起，转让的土地及土地上投资建设的房屋及相关的设备均归乙方所有……本协议为2005年12月6日形成的姚志与李荣有所签订合同的补充协议。本协议与姚志与李荣有所签订合同具有同等的法律效力……”。姚志亦在该协议上签字捺印。本案审理过程中，经本院向姚志调查，姚志认可上述三份协议的真实性，并称李荣有在承包地上的建筑物已全部转让给谭勇。关于涉诉建筑物的情况，谭勇称：1.本案中被拆除的建筑物位于后俸伯村吉祥路养殖小区西北角，建设人是李荣有，所有人是谭勇，是李荣有在2003年至2005年间建设的，均为一层，包括：九间砖混结构的北正房，西侧（砖混彩钢结构）的两大间库房，东侧（均为砖混彩钢结构）的一大间厨房、两间厕所、一个洗浴间、一个餐厅、一间宿舍、一个大库房，南侧（钢结构）的棚子，东北角的铁艺大门，钢化玻璃门厅及相应的附属设施。2.谭勇受让上述建筑物后未进行建设，只进行了装修，用于北京优世体育用品有限公司的办公、库房、展厅。2019年1月22日，北京市规划和自然资源委员会向南彩镇政府出具京规顺执函[2019]第23号《关于后俸伯养殖小区内房屋规划审批情况的函》，主要内容为：“经查，位于后俸伯养殖小区内的砖混结构建筑物3栋，总建筑面积40000平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”庭审中，南彩镇政府称上述函件系其针对后俸伯村整个养殖小区调取的，其中包含本案所涉建筑物。同时，南彩镇政府称，因《顺义区农村个体民营占地承包合同》的承包方是姚志，故其只将姚志列为《限期拆除通知书》《催告书》《拆除通知书》《拆除违法建设公告书》的相对人，未针对谭勇作出相关文书。2019年2月20日，南彩镇政府针对涉案建筑物实施了强制拆除行为。谭勇强拆当天在现场，强拆开始后，被清离现场。南彩镇政府称，强拆前，其委托后俸伯村委会早中晚三次通知谭勇清理物品，拆除时涉案建筑物内外已没有物品，故未制作物品清单。谭勇则称，后俸伯村委会未通知其清理物品，因听邻居说要拆，且邻居都在清理物品，为了避免损失，其才主动清理了物品，但强拆当天仍有部分物品未搬完，包括：办公家具、一小部分体育用品、用于建筑学校操场的材料（聚氨酯胶水、硅PU原料、橡胶颗粒、石英砂、人造草皮）、厨房设备、洗浴设备。强拆时，南彩镇政府未制作笔录。南彩镇政府称是否摄制录像不清楚。拆除后数日，南彩镇政府将拆除后的建筑材料予以清理。清理前，南彩镇政府未书面告知谭勇有权清理拆除后的建筑材料残值。谭勇称拆除后其未去清理有价值的物品，因为现场有南彩镇政府的安保人员看守，不让当事人进。南彩镇政府则称，拆除后的现场确实有安保人员看守，但允许当事人进入，只是不允许无关人员进入，以防物品丢失。本院认为：根据各方当事人的诉辩意见以及庭审过程中当事人的陈述，本案的焦点问题有二：一、谭勇提起本案诉讼是否符合法定起诉条件；二、被诉拆除行为是否合法。一、关于起诉条件问题根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，谭勇通过与李荣有、姚志签订合同的方式成为被拆除建筑物的实际使用人，因此，谭勇与南彩镇政府实施的强制拆除行为具有法律上的利害关系，其起诉符合法定条件。对于南彩镇政府提到的谭勇是否有权受让涉案土地的承包经营权、涉案建筑物的转让协议是否合法等均非本案审查范围，本院不予评价。二、关于被诉拆除行为的合法性问题《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，谭勇建设涉诉建筑物，未依法取得乡村建设规划许可证。南彩镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，依据上述规定，具有作出责令限期改正的法定职权；逾期不改正的，具有拆除违法建设的法定职权。关于谭勇提出的涉案房屋建于《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》实施之前，南彩镇政府不应依据《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》认定涉案房屋为违法建筑的主张，本院认为，根据我国规划的相关法律规定，结合北京市相关规划条例的规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。谭勇称建房行为发生在2003年至2005年，即《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》实施之前，但根据建房行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》《北京市城市规划条例》的相关规定，建设者建房前应经过规划主管部门批准，否则即属违法行为。《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施后，涉诉建筑物持续存在，谭勇作为继受主体，亦未按法律规定补办乡村建设规划许可证，因此，涉案建筑物的违法状态一直持续，南彩镇政府适用现行法律法规对涉案建筑物进行定性并查处并无不当。程序正当是国务院《全面推进依法行政实施纲要》中确立的依法行政的基本要求之一，程序正当要求行政机关实施行政管理要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。本案中，虽然根据《城乡规划法》第六十五条的规定，南彩镇政府对乡、村庄规划区内违反乡村规划且逾期不改正的行为，具有强制拆除的法定职权，但其在实施强制拆除时仍应遵循程序正当原则。同时《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条等对行政机关实施强制拆除前应当履行的程序作出了明确的规定。本案中，南彩镇政府实施强制拆除行为前，未依照前述规定对谭勇作出限期拆除决定、催告书、强制执行决定，剥夺了谭勇的陈述、申辩权。同时，《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十七条规定：强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场，……。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，现有证据不能证实南彩镇政府实施强制拆除行为前通知谭勇清理物品，不能证实强拆前对相对人未清理完毕的物品进行了清理、制作物品清单并妥善处置，亦不能证实强拆时制作了笔录并录像。因此，南彩镇政府实施的强制拆除行为，明显违反法定程序。因被诉强制拆除行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市顺义区南彩镇人民政府于二○一九年二月二十日强制拆除原告谭勇位于北京市顺义区南彩镇后俸伯村养殖小区西北角建筑物的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区南彩镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  刘琳琳人民陪审员  马淑贤人民陪审员  张志良二〇一九年九月十七日书 记 员  郑方圆