湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1405号上诉人（原审第三人）：资兴市人民政府。住所地：湖南省资兴市唐洞新区晋宁路。法定代表人：罗成辉，该市市长。委托代理人：谢军，资兴市自然资源局工作人员。委托代理人：陈康，湖南尚友律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：阮某，女，1979年11月28日出生，汉族，住湖南省资兴市。被上诉人（原审原告）：许某，女，2004年5月3日出生，汉族，住址同上。法定代理人：阮某，身份信息同上，系许某之母。以上二上诉人的共同委托代理人：阮竹平，男，1953年5月3日出生，汉族，住湖南省资兴市。系阮某之父。原审被告:郴州市人民政府。住所地：湖南省郴州市五岭大道9号。法定代表人：刘志仁，该市市长。委托代理人：唐绍洪，郴州市司法局工作人员。委托代理人：王立强，郴州市司法局工作人员。上诉人资兴市人民政府（以下简称资兴市政府）因与被上诉人阮某、许某及原审被告郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）行政复议一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2019）湘10行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2009年11月29日，资兴市国土资源局与阮某签订《资五路用地房屋及附属物拆迁补偿合同》，该合同主要载明：一、拆迁项目，阮某的资五路地上附着物、构筑物补偿；二、房屋拆迁形式，自拆自建；三、拆迁补偿金额，拆迁补偿标准按郴政发（2009）5号《郴州市集体土地上房屋拆迁补偿安置方法》执行，资兴市国土资源局补偿阮某款项合计84497.3元；四、付款时间，签订合同后30日内一次性付清补偿款；五、拆除时间，为了不影响资五路工程施工，阮某需拆除的所有房屋及附属设施，必须在2009年12月30日前拆除完毕，并将所拆建筑物材料移至资五路征地用地红线以外。2009年12月30日，资兴市国土资源局发布了《关于资兴至五××牌公路××段项目用地征地补偿安置方案公告》，公告主要内容包括：一、土地补偿安置标准；二、青苗补偿及地上附着物标准；三、农业人员安置办法；四、被征用土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权对方案内容如有不同意见，请于10个工作日内以村委会或村民小组为单位，以书面形式送达资兴市国土资源局；五、方案在征求意见后，报资兴市政府批准组织实施。再查明，阮某诉资兴市国土资源局、资兴市程水镇人民政府房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，资兴市人民法院于2014年4月23日立案受理。该案阮某的诉讼请求：一、判令资兴市国土资源局给阮某搬家补助费800元，过渡费36600元，货币安置补偿费288000元，合计325400元，资兴市程水镇人民政府承担连带保证给付责任；二、本案诉讼费由资兴市国土资源局承担。资兴市人民法院于2015年7月1日作出（2014）资民三初字第82号民事判决，判决驳回阮某的诉讼请求。阮某不服，上诉至原审法院。原审法院于2015年10月8日作出（2015）郴民一终字第570号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。阮某仍不服，向本院申请再审。后阮某提出撤回再审申请，本院于2015年4月8日作出（2016）湘民申61号民事裁定，裁定准许阮某撤回再审申请。2017年6月13日，阮某、许某向资兴市政府申请行政裁决，请求资兴市政府裁决拆迁安置补偿每人14.4万元，共计二人28.8万元。资兴市政府于2017年7月31日作出资政行裁（2017）9号行政裁决不予受理决定书（以下简称9号行政裁决），认为阮某、许某所申请事项已经人民法院作出生效终审判决，依法不属于资兴市政府的受案范围，故资兴市政府不予受理，并于2017年8月2日送达阮某、许某。阮某、许某不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2017年9月26日作出（2017）湘10行初56号行政判决，认为资兴市政府不具有对征地补偿安置争议进行裁决的法定职权，虽9号行政裁决说理不当，但处理结论正确，判决驳回阮某、许某的诉讼请求。阮某、许某不服，向本院提起上诉。本院于2018年5月25日作出（2017）湘行终1471号行政判决，驳回上诉，维持原判。阮某、许某经多次主张权利未果，于2018年8月21日向郴州市政府申请行政复议，请求确认阮某、许某安置补偿对象的资格。郴州市政府于2018年8月28日受理该复议申请，于2018年10月19日作出延期审理通知，决定延期30日；于2018年11月19日作出中止行政复议通知，决定中止审理；于2018年12月31日作出恢复行政复议通知，决定恢复审理；并于2018年12月31日作出郴政行复决字［2018］87号行政复议决定（以下简称87号行政复议决定），认为阮某被拆迁的房屋属违章建筑，资兴市国土资源局征收阮某的房屋，属未经依法批准征收的集体土地上房屋，该征收行为不符合法律规定，阮某、许某以不符合法律规定的征收行为，要求确认属于依法征收的补偿安置对象，缺乏事实和法律依据，阮某、许某的请求应不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、第六十二条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》《湖南省行政程序规定》等规定，决定阮某、许某不符合资兴市唐洞街道办事处龙头社区书房组（资兴至五××牌公路××段工程项目）集体土地上房屋拆迁的补偿安置对象。阮某、许某不服，提起本案诉讼，请求，1.撤销郴州市政府作出的87号行政复议决定。2.判令资兴市政府、郴州市政府补偿阮某、许某征地拆迁安置补偿款每人144000元。2014年11月26日，资兴市政府作出《关于完善征地补偿安置等有关政策的会议纪要》（以下简称《会议纪要》），其中第三条第二款第（2）项规定：“出嫁女的安置认定，1.户口一直未迁出、且长期在该组生产、生活（有稳定居所）、享受该集体经济组织财产权益分配的出嫁女，经核实在男方未享受责任田土山分配及政府安置优惠政策的，予以安置。2.回迁的出嫁女，不予安置；但因丧偶、离异在原男方无居住条件、无生产生活资料、且在征地公告发布之前户口回迁的，予以安置。3.持有虚假户口的出嫁女，不予安置。”原审法院认为，本案争议的焦点是：一、郴州市政府作出的87号行政复议决定是否超出法定复议期限。二、郴州市政府认定阮某、许某不符合涉案集体土地上房屋拆迁的补偿安置条件是否合法。三、阮某、许某请求判令郴州市政府、资兴市政府与阮某、许某签订征收安置补偿款协议是否应予支持。关于争议焦点一。行政复议法定审理期限为六十日，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，延长期限最多不超过三十日。行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。郴州市政府于2018年8月28日受理了阮某、许某的复议申请，一般情形下郴州市政府应在2018年10月27日前作出复议决定。在审理期间，因情况复杂，郴州市政府决定延期三十日，审理期限延长到2018年11月26日。因出现需要中止行政复议的情形，郴州市政府于2018年11月19日至2018年12月31日期间中止了审理。2018年12月31日，郴州市政府恢复了案件审理并作出了行政复议决定。上述延期审理、中止审理、恢复审理通知书均送达了阮某、许某及资兴市政府。因中止审理期间不计入审理期限，郴州市政府作出被诉行政复议决定未超出法定审理期限。阮某、许某该诉讼理由不成立，原审法院不予支持。关于争议焦点二。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”根据上述规定，被征收人享有拆迁补偿安置的权利。行政机关因违法征收，支付被征收人补偿安置费的标准应不低于行政机关依法实施征收补偿的标准。87号行政复议决定以涉案征收行为不符合法律规定，直接决定阮某、许某不符合书房组集体土地上房屋拆迁的补偿安置对象，属适用法律错误。另，《会议纪要》对出嫁女的安置认定作了规定，即“户口一直未迁出、且长期在该组生产、生活（有稳定居所）、享受该集体经济组织财产权益分配的出嫁女，经核实在男方未享受责任田土山分配及政府安置优惠政策的，予以安置。”郴州市政府作出的87号行政复议决定对阮某、许某是否符合该情形未进行审查，属认定事实不清。该行政复议决定认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误，应予以撤销。关于争议焦点三。阮某、许某能否享受安置补偿款是基于阮某、许某是否为安置补偿对象而确定的，因原审法院撤销87号行政复议决定，应由郴州市政府重新作出复议决定时一并处理，故阮某、许某的该项诉讼请求原审法院不予支持。综上所述，87号行政复议决定主要证据不足、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）（二）项之规定，判决，一、撤销郴州市政府作出的87号行政复议决定；二、由郴州市政府于判决生效后60日内重新作出行政复议决定;三、驳回阮某、许某的其他诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由郴州市政府负担。资兴市政府不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，适用法律错误。1.涉案土地征收没有经过法定程序，阮某和许某也就无权要求安置。2.本案争讼事项即阮某和许某是否属于拆迁安置对象的问题已被生效裁判文书所羁束。3.本案不能适用《会议纪要》，该纪要并非对外公开的规范性文件，且资兴市国土资源局与阮某签订补偿合同的时间远早于《会议纪要》的形成时间。二、阮某和许某不属于本次征地的拆迁安置对象。1.涉案房屋无任何规划及国土审批手续，系违章建筑，不应补偿和安置，且涉案房屋系阮某之父阮竹平为方便鱼塘管理修建的临时生产用房，不是宅基地。2.阮某的分户时间在征地公告发布之后，只能在原户主阮竹平的户头下进行安置，而该户下已有两块宅基地，无需再行安置。综上，请求撤销原审判决，依法改判驳回阮某和许某的诉讼请求。阮某、许某答辩称：阮某、许某在本组分配土地征收款，享受本组医疗保险等待遇，是本集体经济组织成员，依据《会议纪要》，是征地拆迁安置对象。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，判令资兴市政府支付阮某、许某每人14.4万元的安置补偿。郴州市政府陈述称：1.阮某、许某被拆房屋未依法办理规划、用地审批手续，系违章建筑，依法不应安置。2.郴州市政府作出87号复议决定程序合法。3.阮某、许某请求确认其属于安置对象，该事项依法属政府职能部门的职权范围。依据行政复议法的层级管辖原则，应当由资兴市政府作为复议机关。综上，请求二审依法裁决。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。另查明，（一）涉案征地拆迁项目情况。为完成资兴至五××牌公路××段工程项目建设，资兴市国土资源局于2009年7月2日发布了《征收土地告知书》（资国土资告字﹝2009﹞6号）。2009年12月21日，该项目用地取得了湖南省人民政府农用地、土地征收批单［（2009）政国土字第1408号］。2009年12月28日，资兴市政府发布《征收土地方案公告》（资政公［2009］12号）。2009年12月30日，资兴市国土资源局发布《关于资兴至五××牌公路××段项目用地征地补偿安置方案公告》（资国土资公字﹝2009﹞第12号）。项目征地涉及程水镇龙头村4.35公顷，涉案房屋土地不在征地红线范围内。（二）2018年8月21日，阮某、许某向郴州市政府提交《申请复议书》，请求1.撤销《关于资兴至五××牌公路××段项目用地征地补偿安置方案公告》（资国土资公字﹝2009﹞第12号）；2.确认阮某、许某具备征地拆迁安置补偿资格。2018年11月13日，阮某、许某请求撤回了第一项复议请求。本院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。原国土资源部《征用土地公告办法》第十一条规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，阮某、许某向郴州市政府提交复议申请，复议请求包括，1.撤销《关于资兴至五××牌公路××段项目用地征地补偿安置方案公告》（资国土资公字﹝2009﹞第12号）；2.确认阮某、许某具备征地拆迁安置补偿资格。集体土地征地补偿安置方案直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围。涉案征地补偿安置方案经资兴市政府批准，故资兴市政府为被申请人，郴州市政府为复议机关。但阮某、许某于2018年11月13日撤回了第一项复议请求，此时郴州市政府要对第二项复议请求进行审查。资兴市国土资源局公布了涉案项目征地安置补偿方案，并具体实施相应的征地补偿工作，故涉案项目安置补偿资格的确认主体系资兴市国土资源局，若阮某、许某对安置补偿资格的确定不服，则应当依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，向郴州市国土资源局或资兴市政府提起行政复议。因此郴州市政府应当驳回阮某、许某的第二项复议申请。郴州市政府受理了阮某、许某的复议申请，并作出87号行政复议决定，缺乏事实及法律依据，依法应予撤销。原审判决虽审理方向存在偏差，但判决撤销87号复议决定并责令重作的处理结果并无不当，可以维持。综上，资兴市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人资兴市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年九月二十九日法官助理薛珊珊书记员林俊宇