昆明市盘龙区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0103行初20号原告：李成金，男，1979年4月14日出生，汉族,户籍登记地云南省昆明市富民县。被告:昆明市自然资源公安局五华分局（原昆明市森林公安局五华分局）。住所：云南省昆明市五华区普吉路339号1幢。法定代表人：赵骞，系该局局长。委托代理人：刘航成，系北京大成（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人：庄云超，系北京大成（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。被告：昆明市自然资源公安局(昆明市公安局自然资源支队)。住所：昆明市盘龙区穿金路青龙山9号。法定代表人：王翊，系该局局长。委托代理人：谭华，系该局法制副科长，特别授权代理。委托代理人：赵羿，系云南凌云律师事务所律师，特别授权代理。原告李成金诉被告昆明市自然资源公安局五华分局（以下简称“五华分局”）、昆明市自然资源公安局行政处罚及行政复议纠纷一案，本院于2019年3月26日受理后，依法向被告五华分局、昆明市自然资源公安局送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，被告五华分局、昆明市自然资源公安局在法定期限内提交了答辩状及证据，本院依法组成合议庭适用普通程序，于2019年7月26日公开开庭审理了本案。原告李成金，被告五华分局法定代表人赵骞及委托代理人刘航成，被告昆明市自然资源公安局委托代理人谭华、赵羿到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年10月11日，被告五华分局向原告作出昆森公五（刑）林罚决字〔2018〕第72714号《林业行政处罚决定书》，以原告自2008年11月至2018年9月期间，在未办理林地征占用手续的情况下，占用五华区西翥街道办事处新民社区秧草塘小组土地建盖养殖厂房为由，决定对原告处以行政处罚：1.责令限期一个月内恢复原状；2.改变用途林地每平方米10元的罚款共计34126.84元（5.119亩X666.67X10元=34126.84元）。原告对被告五华分局作出的行政处罚决定不服，于2018年11月22日向被告昆明市自然资源公安局提起行政复议，被告昆明市自然资源公安局受理后，于2019年2月27日作出昆森公行复决字〔2019〕第3号《行政复议决定书》，决定维持被告五华分局所作昆森公五（刑）林罚决字〔2018〕第72714号《林业行政处罚决定书》。原告李成金诉称：一、被告五华分局无权对土地利用总体规划确定的非林地进行处罚。2008年原告为响应昆明市政府（2008）60号文件关于昆明地区“一湖两江”流域环境治理的号召，从五华区普吉街道小普吉村石椅子村将其经营的生猪养殖场搬迁至昆明市五华区西翥街道办事处秧草塘村进行规模化、标准化生猪养殖，并办理了各部门的相关证照和备案。在农业局的批复上亦明确注明“该宗地为养殖小区规范范围中，属‘一湖两江’整治区域外，适宜发展规模化养殖小区”；从2008年林业局颁发给案外人尹绍荣的林权证林地图像上看，林权证上所指的村机动地就是原告所占用的土地，因此该地块不属于林地，而是村小组的机动用地。二、原告占用土地的时间是在2008年，但被告五华分局委托的鉴定机构云南昆明忆尘森林司法鉴定中心则是依据《2010-2020年昆明市五华区林地保护利用规划调查资料小班因子一览表》作出的司法鉴定意见，其并不能证明该地块在原告使用之前办理过林权证，因此该鉴定结果不具备法律效力。三、原告所占用地块是经五华区农业局规划并指定的养殖用地，在原告投资建设并使用前，无任何主管部门或单位向原告告知过该地块需办理林地租用手续。四、国土资源部和农业部联合颁布的文件中，明确规定畜禽养殖所需用地实行分类管理，畜禽用地等生产设施及绿化隔离用地，按照农用地管理，不需要办理农林用地转用审批手续。五、原告自2008年起使用涉案地块，至被告五华分局2018年10月11日才对原告作出行政处罚已经十年之久，超过行政处罚期限，且证据不足，故该行政行为违法。综上所述，被告五华分局向原告作出的行政处罚决定，违反法律程序且无法律依据，被告昆明市自然资源公安局据此作出的复议维持决定应当一并予以撤销。为维护自身合法权益，故诉至法院请求判令：一、撤销被告昆明市自然资源公安局五华分局作出的昆森公五（刑）林罚决字〔2018〕第72714号《林业行政处罚决定书》及被告昆明市自然资源公安局作出的昆森公行复决字〔2019〕第3号《行政复议决定书》；二、本案案件受理费由两被告共同承担。被告五华分局辩称：一、2008年11月至2018年9月,原告在五华区西翥街道办事处新民社区秧草塘小组占用土地建盖养殖厂房,其一直未办理林地征占用手续,经鉴定原告建盖养殖厂房占用土地面积合计7.219亩,其中,林地面积5.119亩,属经济林;非林地面积2.10亩,为耕地。林地内无立木蓄积。原告的行为已违反法律规定，其违法事实清楚、证据确实充分，被告据此作出的行政处罚适用法律正确。二、作出鉴定意见的司法鉴定机构具有合法资格资质,鉴定程序合法,符合相关鉴定技术规范，原告虽对《司法鉴定意见书》提出异议,但并未申请重新鉴定，故被告采纳该鉴定意见作为行政处罚证据符合法律规定。三、被告在向原告作出行政处罚前，按照法律、法规及相关规定进行调查、收集证据、委托鉴定、组织听证、事先告知,整个执法程序并无不当。综上所述,被告具有行政执法主体资格,依法作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律正确、内容适当、程序合法,恳请人民法院依法予以维持,驳回原告的诉讼请求。被告昆明市自然资源公安局辩称：原告因不服被告五华分局作出的昆森公五（刑）林罚决字〔2018〕第72714号《林业行政处罚决定书》，于2018年11月22日向被告申请行政复议。被告受理后，依法按行政复议程序对案件进行了整体评议，认为被告五华分局作出的行政处罚决定主要事实清楚，处罚适当，原告的复议申请缺乏事实和法律依据，于2019年2月27日作出昆森公行复决字〔2019〕第3号《行政复议决定书》，决定维持被告五华分局作出的行政处罚决定。被告依法履行了行政复议职责，且复议程序符合相关法律规定，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。被告五华分局提交如下证据材料，证明其行政行为合法性：一、1.《统一社会信用代码证书》，2.《关于印发〈昆明市森林公安局五华分局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》(五机编(2017)26号),3.《云南省人民政府关于云南省林业部门相对集中林业行政处罚权工作方案的批复》云政复〔2013〕69号，4.《云南省人民政府法制办公室关于森林公安机关行政执法主体资格及执法权限的公告》(2013年第23号),共同证明被告具有合法的行政主体资格，享有作出本案行政处罚的行政职权。二、1.《林业行政处罚决定书》昆森公五(刑)林罚决字〔2018〕第72714号)，2.原告居民身份证(照片打印件)，3.2018年8月7日对原告的《询问笔录》，4.2018年8月1日对原告所作《辨认笔录》及辨认照片8张，5.2018年8月1日《勘验、检查笔录》及现场方位图1张、现场范围平面示意图1张、现场照片8张，6.2018年8月27日对护林员普福兴的《询问笔录》，7.《司法鉴定意见书》(昆忆鉴〔2018〕林检字第492号，8.五华区厂口乡新民村委会秧草塘村民小组与富民县款庄乡木支山村村民邹绍祥签订的《承包合同》复印件，9.富民县款庄乡木支山村村民邹绍祥与富民县赤就乡永富村委会罗免村村民李成金签订的《承包合同》复印件，10.《动物防疫合格证》复印件，11.《五华区规模养殖场(户)新建(迁建)备案表》复印件，12.《关于同意邹绍祥等人备案建规模化养殖场的批复》复印件，13.昆明祥荣养殖有限公司2008年12月29日出具的《承接证明书》复印件，14.邹绍祥于2008年9月27日写的《申请》，共同证明被告对原告所实施的行政处罚认定违法事实清楚，证据确实充分。三、被告作出行政处罚所适用并涉及的相关法律、行政法规、行政规章等法律依据，证明答辩人作出的行政处罚适用法律正确、内容适当。四、1.《林业行政处罚立案登记表》昆森公五林罚立字〔2018〕第72714号，2.《违法嫌疑人权利义务告知书》，3.《行政案件权利义务告知书》，4.《鉴定聘请书》(昆森公五林聘字〔2018〕第72714号)，5.《司法鉴定委托书》(昆忆鉴〔2018〕林检字第492号)，6.《延长鉴定时限告知书》(昆忆延鉴〔2018〕第018号)，7.《鉴定意见告知书》昆森公五(刑)林鉴告字〔2018〕第72714号)，8.《林业行政鉴定意见书告知笔录》，9．《林业行政处罚事先告知书》昆森公五(刑)林罚权告字〔2018〕第72714号，10.《听证申请书》，11.《举行听证通知书》昆森林公五林罚听通字〔2018〕第001号，12.《听证会纪律》，13.《听证参加人的权利义务》，14.《公告》昆森公五听字〔2018〕第001号，15.张贴《举行听证公告》的照片，16.《听证笔录》，17.《听证授权委托书》，18.《朱志刚律师执业证》复印件，19.《行政处罚听证意见》，20.原告听证提交《证据材料》，21.《鉴定意见告知书、鉴定意见书送达回证》昆森公五(刑)林罚送字〔2018〕第72714号)，22.《林业行政处罚事先告知书送达回证》昆森公五（刑）林罚送字〔2018〕第6103号及现场送达照片4张，23.《举行听证通知书送达回证》昆森公五(刑)林罚送字〔2018〕第0684号，24.《林业行政处罚决定书送达回证》昆森公五(刑)林罚送字〔2018〕第6107号)及现场送达照片4张，共同证明被告作出行政处罚的程序合法。因证据三属于相关法律规范，不作为证据形式进行质证，原告对被告提交的其他证据提出以下质证意见：对证据一、二、四的真实性均无异议，但证明目的不予认可，养殖场是农用地，被告无权作出处罚。被告昆明市自然资源公安局对被告五华分局所提交的证据均无异议。被告昆明市自然资源公安局提交如下证据材料，证明其行政复议行为的合法性：一、1.《行政复议申请书》、《林业行政处罚决定书》、《责令限期恢复原状通知书》，共同证明原告就被告五华分局的行政处罚向被告提起行政复议。二、1.《行政复议申请受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议案件文书送达回证》，2.《行政复议答复书》、《行政案件卷宗目录》，3.《电话记录》《接待笔录》，4.《补充证明函》《情况说明》，5.《电话记录》、《阅卷笔录》、《昆明市森林公安局行政复议决定书》、《送达回证》，共同证明被告依法受理了原告的复议申请，依法履行了法定职责及法定程序，在核查原具体行政行为后作出复议维持决定,并已送达原告。三、《中华人民共和国行政复议法》（2017年修正）、《国家林业局关于森林公安机关有关问题的通知》，作为其做出案涉行政复议决定的法律法规依据。原告对被告昆明市自然资源公安局提交的证据均予以认可但认为因被告五华分局认定事实错误，故处罚决定及复议决定均应撤销。被告五华分局对被告昆明市自然资源公安局所提交的证据均无异议。原告李成金为证实其诉讼主张，向本院提交如下证据材料：一、《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》，证明原告被行政处罚,诉讼主体适格。二、合同(三份)、《证明》，证明涉案地块是五华区厂口乡新民村民委员会草秧塘村民小组租给尹加艳，尹加艳转租给邹绍祥，邹绍祥又租给原告的机动地。四、《申请》、备案表(二份)、证明、批复，共同证明涉案地块在五华区农业局规划的养殖小区规划范围内,新民村民委员会、厂口乡人民政府和五华区农业局均审批同意邹绍祥等人在涉案地块上建养殖小区,且已备案，经昆明市国土资源局五华分局厂口管理所实地核查,确认秧草塘村民小组租给邹绍祥的地为机动地,原属梨园地,并通知原告到农业部门办理项目审批手续。四、《林权证》，证明涉案地块周边所属林地已在2008年办理了林权证,该林权证四至范围图已确认涉案地块为机动地。原告当庭补充提交证据1.国土资源部文件（农业部）国土资发[2007]220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》，证明原告从事畜禽养殖用地不需办理农用地转用审批手续。2.昆明市国土资源局五华分局印发的（2017）《李成金土地利用现状示意图》，证明涉案地块不属于林地。经庭审质证，被告五华分局对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据一的真实性、合法性、关联性无异议；对证据二、三第15页的真实性、合法性、关联性均不予认可，自然人之间的民事交往并不能证明土地性质，土地性质涉及到林地的，应由林业行政主管部门进行认定，而非其他行政机关的认定范围；对证据三第16页、证据四的关联性和证明目的不予认可，涉案地块与证据《林权证》上所划定的地块不符。对原告提交的补充证据1的真实性和合法性予以认可，但关联性及证明目的不予认可，根据法律规定在林地上进行建设，必须经过占用手续的审批，并且在国土资源部（2017）年第38号公告中已对原告所举文件进行了废止；对补充证据2的真实性、合法性、关联性均不予以认可，2019年1月25日，五华区农林局曾出具过《情况说明》，明确载明涉案地块在2007年10月20日已颁发过《林权证》。被告昆明市自然资源公安局对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据一的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据二的真实性、合法性、关联性不予认可，该证据与本案无关；对证据三的证明目的不予认可，该证据仅证明原告取得经营许可，但不能证明其已履行了涉案地块的林地报批手续；对证据四的真实性、合法性予以认可，但关联性及证明目的不予认可，该《林权证》划定的范围与涉案地块无任何关联，不能证明涉案地块属机动用地。对原告提交的补充证据国土资发[2007]220号文件，经被告查询已经被废止；对昆明市国土资源局五华分局印发的（2017）《李成金土地利用现状示意图》与本案的关联性不予认可，本案涉及的是林地改变用途，故应当依照《森林法》实施管理。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，对原、被告所提交证据真实性各方当事人均无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证；对证明目的不予认可的原、被告所举证据以及原告所举证据二合同(三份)、《证明》，本院将在综述部分结合《林业行政处罚决定书》和《行政复议决定书》一并进行阐述；原告提交的证据四《林权证》因该证据所载明的内容与本案涉案地块不存在关联度，原告亦不能提供其他证据予以佐证，对该证据本院不予采纳；因原告提交的国土资发[2007]220号系针对畜禽养殖用地中非农用地转用是否需办理相关手续所作，与原告诉讼理由中所主张案涉地块本身为非林地的观点相悖，故本院不予确认关联性。综合上述证据及原、被告双方在庭审中的陈述，本院依法确认以下案件事实：2018年10月11日，被告五华分局向原告作出昆森公五（刑）林罚决字〔2018〕第72714号《林业行政处罚决定书》，以原告自2008年11月至2018年9月期间，在未办理林地征占用手续的情况下，占用五华区西翥街道办事处新民社区秧草塘小组土地建盖养殖厂房为由，决定对原告处以行政处罚：1.责令限期一个月内恢复原状；2.改变用途林地每平方米10元的罚款共计34126.84元（5.119亩X666.67X10元=34126.84元）。原告对被告五华分局作出的行政处罚决定不服，于2018年11月22日向被告昆明市自然资源公安局提起行政复议，被告昆明市自然资源公安局受理后，于2019年2月27日作出昆森公行复决字〔2019〕第3号《行政复议决定书》，决定维持被告五华分局作出昆森公五（刑）林罚决字〔2018〕第72714号《林业行政处罚决定书》。原告认为被告五华分局向原告作出的行政处罚决定违反法律程序且无法律依据，被告昆明市自然资源公安局据此作出的复议维持决定应当一并予以撤销。故诉至法院，提出前述诉讼请求。另查明，2018年9月5日，云南昆明忆尘森林司法鉴定中心出具昆忆鉴[2018]林检字第492号《司法鉴定意见书》，载明：1.李成金在昆明市五华区西翥街道办事处新民社区秧草塘小组占用土地面积合计7.219亩,其中,林地面积5.119亩,属经济林;非林地面积2.10亩,为耕地。2.林地内无立木蓄积。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案争议焦点为：被告五华分局向原告作出的《林业行政处罚决定书》是否正确以及被告昆明市自然资源公安局作出的《行政复议决定书》是否正确？是否应当予以撤销？（一）原告、被告主体问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》六条“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼”及《中华人民共和国森林法》第二十条“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权”之规定，被告五华分局负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，而涉案地块处于被告五华分局的管辖范围，其享有作出行政处罚的权利，是本案适格被告，被告昆明市自然资源公安局是其上级行政主管机关，有权进行行政复议审查，是本案适格被告；原告李成金，作为该行政处罚及行政复议的相对人，是本案适格原告。（二）关于被告五华分局向原告作出的《林业行政处罚决定书》以及被告昆明市自然资源公安局作出的《行政复议决定书》是否正确的问题。根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费……”之规定，改变林地用途需经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后方能实施，而未经批准擅自改变林地用途则属违法行为，必将受到处罚。本案核心关键在于原告所占用的涉案地块究竟是否属于林地？从原告提交的证据二合同（三份）、《证明》内容上看，该证据仅体现涉案部分地块的使用权在原告与案外人之间的流转情况，并不能证明该部分地块的法定性质，相关村民小组出具的《证明》亦不能代替行政机关的审批权，故本院对原告欲通过该组证据证明涉案地块不属林地的观点不予采纳；从被告五华分局提交的证据云南昆明忆尘森林司法鉴定中心出具的《司法鉴定意见书》中，载明原告占用的涉案地块林地面积5.119亩,属经济林，原告对该鉴定意见提出异议认为其所依据的是《2010-2020年昆明市五华区林地保护利用规划调查资料小班因子一览表》，该资料不能反映2010年以前涉案地块是否被划定为林地，但从原告实际占用涉案地块的时间跨度上看，其自2008年11月至2018年9月,十年的时间里一直在使用，在此期间原告从未向林业主管部门申报过用地手续，且被告五华分局在向原告送达该鉴定意见后，其亦未提起重新鉴定的申请,因此，对该鉴定意见本院予以采纳；根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（一）项“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请”之规定，庭审中，原告提出主张认为其用地手续已通过相关职能部门的审批，但依据法律规定林地的占用或者征收、征用必须经过林业主管部门的审核同意，其他职能部门的审批并不能代替该审核权，故原告的该项主张本院不予采纳；根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”之规定，依据本院查明的事实，原告自2008年11月至2018年9月一直违法占用涉案地块，属于持续性违法状态，并未超过法定行政处罚期限。综上所述，被告五华分局依据所查明事实，结合云南昆明忆尘森林司法鉴定中心出具的《司法鉴定意见书》认定原告违法占用林地，并向其作出昆森公五（刑）林罚决字〔2018〕第72714号《林业行政处罚决定书》的行政行为，并无不当，被告昆明市自然资源公安局作出昆森公行复决字〔2019〕第3号《行政复议决定书》，决定维持被告五华分局所作行政处罚决定的行政行为亦无过错，对原告要求撤销上述行政处罚决定及行政复议的诉请，本院不予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条，《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第二十九条，《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、第二十条，《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（一）项，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第２目、第二十九条第一款的规定，判决如下：驳回原告李成金的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告李成金承担。如不服本判决，可于接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  范文敏人民陪审员  冯 博人民陪审员  高晋云二〇一九年九月二十三日书 记 员  陶 园