广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1244号上诉人（原审被告）：肇庆市高要区人民政府。住所地：肇庆市高要区府前大街25号。法定代表人：江栋才，区长。委托代理人：梁素宏，汕湛高速公路禄步段征地办公室工作人员。委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：胡广献，男，1963年1月9日出生，汉族。原审被告：肇庆市人民政府。住所地：肇庆市端州区城中路49号。法定代表人：范中杰，市长。委托代理人：欧志兵、江敏，均系肇庆市法制局工作人员。原审原告胡广献诉肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区政府）、肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）强制清拆行为及行政复议纠纷一案，肇庆市中级人民法院于2017年11月6日作出的（2017）粤12行初29号行政判决。上诉人高要区政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年8月4日，广东省发展和改革委员会作出《广东省发展改革委关于汕（头）湛（江）高速公路清远清新至云浮新兴段工程可行性报告的批复》（粤发改交通函〔2014〕2700号），批复同意建设汕湛高速公路清远清新至云浮新兴段项目。2016年4月12日，广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅转发＜国土资源部关于汕（头）湛（江）高速公路清远清新至云浮新兴段工程建设用地批复＞的函》｛粤国土资（建）函〔2016〕9号｝，同意肇庆市政府及时依法组织实施征地。2014年9月15日，肇庆市政府印发《汕（头）湛（江）高速公路肇庆四会—德庆段征收土地预公告》（肇府公〔2014〕1号），2014年9月19日，高要区政府（当时为高要市政府）印发《汕（头）湛（江）高速公路（高要段）征收土地补充预公告》（高府〔2014〕20号），2014年11月13日，高要区政府（原高要市人民政府）办公室作出《肇庆市高要市人民政府办公室关于成立汕湛高速公路（高要段）征地拆迁工作领导小组的通知》（高府办函〔2014〕56号），成立了征地拆迁工作领导小组及其办公室。启动征地公告程序后，2015年9月8日，高要区政府作出《肇庆市高要区政府关于汕（头）湛（江）高速公路（高要段）征地拆迁补偿安置方案的批复》（高府函〔2015〕79号），批复同意该项目征地拆迁补偿安置方案。为加快推进征地拆迁工作，明确责任，2015年间，高要区政府（原高要市政府）与禄步镇人民政府签订了《汕（头）湛（江）高速公路清远清新至云浮新兴项目肇庆市（高要市）路段征地拆迁工作责任书》，对已经征收的土地实施清理。2016年5月5日，汕湛高速公路（高要段）征地拆迁工作领导小组办公室与高要区禄步镇洞头村第一经济合作社签订《汕（头）湛（江）高速公路（高要段）工程建设项目征地补偿协议》，约定征收高要区禄步镇洞头村第一经济合作社位于河尾、基围下、坑降口、崩松弯、坑电口、大围岗、下坑口、下坑江咀、上坑口、上坑上皮山、下坑下皮山、塘尾（土名）等的土地面积共110.0854亩，约定协议签订后，征地办于15个工作日内将土地补偿款一次性支付到洞头一社，并明确约定青苗补偿、地上附着物补偿待与权属人确认后另行签订协议确定补偿。并约定在征地方支付全部完补偿款之日起15天内将土地清场并交予征地方使用。2016年5月20日，汕湛高速公路（禄步段）征地工作办公室将征地补偿款5088673.25支付给了高要区禄步镇洞头村第一经济合作社。2016年7月19日-21日，汕湛高速公路（禄步段）征地工作办公室连续3天向原告胡广献发出《构筑物清理通知书》，通知原告胡广献：根据肇庆市汕湛高速公路高要段征地拆迁工作会议有关精神，为了规范禄步镇高速路沿线范围内的征地拆迁和青苗补偿行为，我镇已做好了桩界线划定等相关工作，并提前将沿线情况录像、拍照。沿线业主凡在2014年9月15日肇庆市政府关于汕湛高速公路四会至德庆段征收土地公告之日起的一切抢种行为均不得列入汕湛高速公路征地拆迁补偿范围，现限你户在洞头村上坑口（地名）面积0.6675亩的鸡棚（构筑物）于2016年7月21日前自行清理完毕，在限期内不自行清理的，我办将按有关规定强行清理，由此而引发的一切法律责任后果自负。2016年8月8日-10日，汕湛高速公路（禄步段）征地工作办公室连续3天向原告胡广献发出《构筑物清理通知书》，通知原告胡广献：根据肇庆市汕湛高速公路高要段征地拆迁工作会议有关精神，为了规范禄步镇高速路沿线范围内的征地拆迁和青苗补偿行为，我镇已做好了桩界线划定等相关工作，并提前将沿线情况录像、拍照。沿线业主凡在2014年9月15日肇庆市政府关于汕湛高速公路四会至德庆段征收土地公告之日起的一切抢种行为均不得列入汕湛高速公路征地拆迁补偿范围，现限你户在洞头一村坑电口（地名）面积0.6267亩的龟塘（构筑物）于2016年8月10日前自行清理完毕，在限期内不自行清理的，我办将按有关规定强行清理，由此而引发的一切法律责任后果自负。原告胡广献收到上述通知后，仅将其饲养的鸡只和龟转移，未对鸡棚和龟塘进行拆除。2016年9月20日，汕湛高速公路（禄步段）征地工作办公室向原告胡广献发出《青苗补偿款领取通知》，通知原告胡广献：已核定其承包的经济合作社土名“上坑口、坑电口、大围岗”土地,面积1.3692亩，青苗补偿款2053.8元，在3天内办理补偿手续并清场交地，逾期将按有关规定强制执行。原告胡广献收到通知后，没有按通知规定的期限领取青苗补偿款及交地。被告高要区政府将补偿款作了备存。2016年9月22日，汕湛高速公路（禄步段）征地工作办公室向原告胡广献发出《告知书》，告知原告胡广献：因汕湛高速公路（高要禄步段）工程建设需要，现征用你户在经济合作社土名“上坑口、坑电口、大围岗”,种植面积为1.3692亩，征地工作组通过实地核实，你户现时的地上附着物确定为抢种、抢建行为。征地办工作人员经多次与你解释政策，但你一直未进行签名确认，现决定于2016年9月22日至28日内对其地上附着物进行强行清理。高要区政府于2016年9月26日和10月14日对原告胡广献承包的案涉土地的地上附着物进行了清拆。原告胡广献不服，向被告肇庆市政府申请行政复议，肇庆市府于2017年1月9日作出肇府行复〔2016〕60号《行政复议决定书》，维持被告高要区政府作出的清拆行为。原告胡广献仍不服起诉，请求：1.撤销肇庆市政府肇府行复〔2016〕60号《行政复议决定书》；2.认定高要区政府作出的强制拆迁行为违法；3.承担本案诉讼费用。原审法院认为，本案争议的焦点是：1.被诉的高要区政府实施的对原告胡广献承包的案涉土地进行清拆的行为是否合法？2.肇庆市府作出的行政复议程序是否合法？本案系行政机关在土地征收过程中因收回土地而实施强制清拆行为所引发的纠纷，案涉清拆行为是实施征地行为，属征地系列行政行为中的一环。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，被告高要区政府是组织和实施案涉土地征地的法定主体。而从审理查明的事实看，案涉清拆行为亦是高要区政府组织实施。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，本案审理主要对被告高要区政府在2016年9月26日和10月14日对原告胡广献承包使用的案涉被征土地上的附着物及青苗进行了强制清拆的收地行为是否合法进行审查。根据审理查明的事实，被告高要区政府实施征收案涉土地过程中进行了征地预公告，并已取得征地批文。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，高要区政府可依法实施包括收回土地在内的征地行为。又根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，国家征收土地，应依法定程序收回土地。虽然被告高要区政府在征地过程中依法制定了相应补偿方案，且与土地所有权人就征地补偿事宜协商一致并签订了征地补偿协议及支付了补偿款，但原告作为案涉被征土地的使用人，其对被征土地的合法的地上附着物和青苗依法享有获得补偿的权利。本案中，虽然被告高要区政府对案涉被征土地合法的青苗进行了核定并按照相关补偿方案（标准）计算和留存了补偿款，同时，被告高要区政府认定原告搭建的鸡棚、龟塘以及种植的树木属于抢建、抢种行为，不予补偿，但原告对补偿项目及数额提出异议且拒绝领取补偿款，双方对补偿问题存在争议未能协商一致故原告拒绝交出土地，在此情况下，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”和前述第四十五条的规定，被告高要区政府应作出决定责令原告交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。但据审理查明的事实，被告高要区政府既没有责令原告交出土地亦未申请人民法院强制执行，而是径行实施强制清拆了案涉土地的地上附着物和青苗的方式进行收地。被告高要区政府的该收地清拆行为明显违反相关法律规定。故此，原告请求确认被告高要区政府实施的案涉收地清拆行为违法有事实和法律依据，予以支持。原告胡广献不服被告高要区政府的清拆行为，于2016年10月13日向被告肇庆市政府申请行政复议，被告肇庆市政府当日受理后，于2016年10月20日向被告高要区政府送达《行政复议答复通知书》。被告高要区政府于2016年10月31日向被告肇庆市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据材料。复议过程中，原告胡广献要求追加高要区禄步镇洞头村经济联合社和高要区禄步镇洞头村第一经济合作社作为本案第三人，被告肇庆市政府认为，上述两社不是本案的利害关系人，故不同意将上述两社列为本案第三人。2016年12月15日，被告肇庆市政府召开调查听证会，听取了各方当事人意见。因案情复杂，被告肇庆市政府决定延期作出复议决定。2017年1月9日，被告肇庆市政府作出肇府行复〔2016〕60号《行政复议决定书》，并通过邮寄方式于2017年1月13日将行政复议决定书送达到本案原告胡广献。被告肇庆市政府的案涉行政复议行为程序合法，但因被告高要区政府的强制清拆行为被确认违法，案涉作出维持该清拆行为的行政复议决定应予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款、第十条第一款之规定，判决：一、确认被告肇庆市高要区政府实施的案涉收地强制清拆行为违法；二、撤销被告肇庆市政府作出的肇府行复〔2016〕60号《行政复议决定书》。上诉人高要区政府不服，上诉请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。主要理由：区政府的征地行为合法有效，对于被上诉人承包土地上的补偿，按地类调查所得的状况给予补偿，通知其到征补机构领取，并已多次通知其自行清理其承包土地上的“鸡棚”、“龟塘”等附着物。被上诉人搭建的鸡棚、龟塘以及在坑电口、上坑口、大围岗搭建地上附着物属于抢建、抢种行为，依法不属于补偿范围，区政府对应当依法给予补偿青苗款已经依法提存，落实到位。区政府对已经征收的土地实施清理，属于行使合同权利的民事行为，且该行为并未损害被上诉人的合法权益。原审法院判决清拆行为违法，事实不清，适用法律法规错误。肇庆市政府经审查维持区政府对已征用土地作出的清拆行为，符合法律法规定。被上诉人胡广献未提交书面答辩意见。原审被告肇庆市政府答辩称：高要区政府对被上诉人有关抢建抢种的附着物不予补偿，符合国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的相关规定。高要区政府在组织实施涉案清拆行为之前，已通知被上诉人领取相关征收补偿款，并多次要求胡广献自行清理涉案土地，但被上诉人并没有自行清理。基于相关建设项目的紧迫性，高要区政府实施涉案清拆行为有一定的合理性，请求法院依法作出判决。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案因建设高速公路需要，广东省国土资源厅经广东省人民政府同意作出涉案建设用地批复，同意涉案征地行为。被上诉人胡广献承包的村集体土地在征地范围内，其对合法的地上附着物和青苗依法享有获得补偿的权利。高要区政府对涉案被征土地合法的青苗进行了核定并按照相关补偿方案（标准）计算和留存了补偿款，但高要区政府认为被上诉人搭建的鸡棚、龟塘以及种植的树木属于抢建、抢种行为，不予补偿，同时要求被上诉人自行清理完毕。因被上诉人对补偿项目及数额提出异议且拒绝领取补偿款，双方对补偿问题存在争议未能协商一致，故被上诉人拒绝交出土地。本案高要区政府在未依法作出责令被上诉人交出涉案土地决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，直接实施强制清拆涉案土地的地上附着物和青苗的行为，违反上述法律规定。被上诉人对相关清拆行为不服向肇庆市政府申请复议，肇庆市政府经审查决定维持被诉清拆行为，认定事实和适用法律亦无不当。原审法院据此判决撤销被诉清拆行为及复议决定，并无不当，本院依法予以维持。上诉人高要区政府上诉主张，被上诉人搭建的鸡棚、龟塘以及在坑电口、上坑口、大围岗搭建地上附着物属于抢建、抢种行为，依法不属于补偿范围，区政府已多次通知其自行清理其承包土地上的“鸡棚”、“龟塘”等附着物，区政府对已经征收的土地实施清理属于行使合同权利的民事行为，并未损害被上诉人的合法权益等，上诉请求撤销原审判决并驳回胡广献的诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人高要区政府负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年九月二十五日法官助理李穗珍书记员刘桂宜