武汉铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）鄂7101行初60号原告吴靓，男，1984年1月20日出生，汉族，住湖北省荆州市沙市区。委托代理人魏海咸，武汉市武昌区天职法律服务所法律工作者。委托代理人汪拥军，武汉市武昌区天职法律服务所法律工作者。被告中国银行业监督管理委员会荆州监管分局，住所地湖北省荆州市荆州区荆州中路12号。法定代表人徐中，局长。委托代理人党中飞，该局工作人员。委托代理人康丛林，湖北荆楚律师事务所律师。被告中国银行保险监督管理委员会湖北监管局，住所地湖北省武汉市武昌区东湖南路7号。法定代表人邹飞，局长。委托代理人罗伟，该局公职律师。委托代理人秦振宗，湖北得伟君尚律师事务所律师。原告吴靓诉被告中国银行业监督管理委员会荆州监管分局（以下简称荆州银监局）投诉举报回复及被告中国银行保险监督管理委员会湖北监管局（以下简称湖北银保监局）行政复议一案，于2019年2月11日向湖北省武汉市武昌区人民法院提起行政诉讼，该院于当月13日立案。后该案经湖北省高级人民法院指定本院进行审理。本院于2019年5月14日立案后，于当月16日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年6月27日组织原、被告召开庭前会议，进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告吴靓及其委托代理人魏海咸、汪拥军，被告荆州银监会的委托代理人党中飞、康丛林，被告湖北银保监局的委托代理人罗伟、秦振宗到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告荆州银监局针对原告的举报投诉，于2018年10月31日作出书面回复（以下简称被诉回复），认为中国建设银行股份有限公司荆州玉桥支行（以下简称建行玉桥支行）不存在以作弊手段敷衍监管部门贷后检查行为，如吴靓对“吴靓”签名字样及手印图样真实性存疑，建议吴靓通过有权机关进行司法鉴定。原告不服，向被告湖北银保监局申请行政复议。被告湖北银保监局于2019年1月8日作出鄂银保监行复决字〔2019〕2号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），认为被告荆州银监局已经履行相应法定监管职责，维持了被诉回复。原告诉称，2015年7月7日和7月10日，荆州精湛机械有限公司（以下简称精湛公司）与建行玉桥支行签订两份《人民币流动资金贷款合同》（合同编号:玉桥J20150708、玉桥J20150710），约定贷款1650万元（7月7日贷款650万元，7月10日贷款1000万元），贷款期限1年。原告及案外人圣和平、张融、荆州思源房地产开发有限公司（以下简称思源房地产）各自分别在两份贷款合同作为贷款担保人签字，约定对贷款1650万元承担连带保证责任。建行玉桥支行依照其贷款的审批程序，并依约向精湛公司发放了贷款。贷款即将到期时，因精湛公司还款出现困难，需对该贷款展期一年。2016年7月4日，精湛公司与建行玉桥支行签订1650万元《人民币贷款期限调整协议》（协议编号玉桥J20160630号，以下简称贷款调整协议），约定将2015年发放的两笔流动资金贷款续展期一年。因精湛公司已偿还贷款本金20万元，最终该次办理期限调整金额为1630万元，还款期限为2017年7月13日止。原担保人圣和平、张融及思源房地产分别作为担保人在贷款调整协议担保人（丙方）项下，签字同意继续承担此笔贷款的担保责任。但原告并不知道精湛公司与建行玉桥支行协商续贷事宜，亦未参加协商过程，故没有在贷款调整协议签字担保。2017年2月至4月，建行玉桥支行法定代表人要求精湛公司法人圣和平，邀约原告到建行玉桥支行办公室办理补签手续，原告明确表示不同意后，建行玉桥支行业务经理姚中乾、行长孟双林又多次给原告打电话并承诺以书面形式保证，在精湛公司贷款到期后，同意从精湛公司续贷保证合同中将原告连带保证责任删除，保证精湛公司贷款到期后不断贷、不抽贷、到期续贷。2017年4月19日上午，建行玉桥支行信贷经理姚中乾在办公室，依上述承诺内容替精湛公司打印了一份贷款申请书。在该申请书上孟双林行长、姚中乾经理均在贷款申请书下方签字“同意该申请”后，交给原告存放作为今后的执行兑现依据。在此情况下原告相信了建行玉桥支行领导的承诺，在贷款调整协议上补签字。该签字不是原告真实意思的表示，是原告在受到诱骗下所作出的不真实签名。原告认为二被告行政行为违法:一、二被告作出的行政行为认定事实错误。原告是在建行玉桥支行诱骗造成重大误解的情况下才补签的担保协议。二、建行玉桥支行违反金融法律法规的事实清楚。三、二被告依法依规应对建行玉桥支行作出相应处理。四、建行玉桥支行的违法行为，对原告的民事权益造成了损害。综上，建行玉桥支行在办理本案贷款展期过程中，严重违反金融法律法规，并以作弊手段敷衍贷后检查，以承诺新的条件为诱饵，以欺骗手段逼使原告补签订违反个人意愿的贷款调整协议，导致原告的合法权益受到严重侵害。二被告应对建行玉桥支行的行为依法作出处理和行政处罚；二被告明知建行玉桥支行存在严重违法行为却不履行法定监管职责，故意包庇建行玉桥支行，属于严重的行政不作为。为维护原告合法权益，请求法院依法判决：1.撤销被告荆州银监局2018年10月31日作出的被诉回复；2.撤销被告湖北银保监局于2019年1月8日作出的被诉复议决定；3.判令荆州银监局确认建行玉桥支行与原告补签的贷款调整协议违法并对相关责任人依法依规作出处理；4.判令二被告承担诉讼费用。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：1.原告身份证，证明原告主体适格。2.国内快递投递单二份，证明原告收到了被诉复议决定和被诉回复。3.被诉复议决定；4.被诉回复；证据3、4证明被诉行政行为。5.贷款调整协议，证明在放款时原告没有签字，该协议第四条规定了担保协议必须在三个工作日前签订，补签违反了该协议。6.贷款申请书，证明银行工作人员和领导以新的条件为诱饵，诱骗原告在担保协议上补签字。依据：1.《贷款通则》第十二条、第二十七条、第二十九条；2.《中国人民建设银行贷款担保办法》第十三条、第十五条、第十七条。被告荆州银监局辩称：一、我局已对原告的诉求依法定程序履行了法定职责。我局于2018年5月14日收悉原告的信访材料后，迅速进行了调查，于2018年5月25日向原告出具《荆州银监分局群众来信事项告知书》，告知其不予受理此信访件。后原告不服提出行政复议申请，我局根据原湖北银监局鄂银监行复决字〔2018〕2号行政复议决定要求，于2018年8月3日受理原告的信访事项，并于2018年10月30日向原告作出被诉回复，对原告作出的信访事项告知、答复等程序符合法律规定。二、针对原告作出的信访回复处理得当。依据《银监会信访工作办法》第二十九条的规定，我局组织人员到建行玉桥支行进行调查和取证，将核查结果书面告知原告。根据核查结果确认了贷款调整协议上原告的签名确为后期补签的事实，而关于原告提出的签名系“被诱逼”、“非真实意思表示”的意见，我局在监管权限内无证据可查实，不能对相关事实进行认定，并不存在事实错误。依据《中华人民共和国行政处罚法》规定，我局认为建行玉桥支行的行为不符合处罚条件；针对该行的违规行为，我局发出监管意见书，要求其进行整改和问责，作出了相应处理。原告提出的对责任人进行“纪律处分”、“调离工作岗位”亦不属于我局作出行政处罚的范围，原告提出的责任人非银行高级管理人员，也不适用于“取消任职资格”的处罚。三、我局无法满足原告确认其补签行为无效的要求，原告应通过民事诉讼解决。综上，我局已在职权范围内依照法定程序和期限对原告的请求事项进行了调查核实和回复，履行了法定职责，无任何不作为的情形。我局调查尽职、认定事实清楚，证据确凿，适用法律适当，并处理得当，且不存在认定事实错误的情形。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告荆州银监局在法定期限内向本院提交了以下证据及依据：1.原告提供的举报材料，证明原告向被告荆州银监局举报的事实及举报内容。2.鄂银监行复决字〔2018〕2号《行政复议决定书》，证明荆州银监局依复议决定对原告提出的问题进行核实。3.信访事项告知书（鄂荆银监信告〔2018〕13号）及快递单据；4.延期调查报分管领导审批单；5.信访事项延长办理期限告知书（鄂荆银监信告〔2018〕17号）及快递单据；6.《关于荆州精湛机械有限公司申请办理贷款相关情况的调查报告》及附件；7.被诉回复及快递单据；8.调查通知书；9.关于精湛公司申请贷款发放情况的说明；10.中国建设银行荆州分行重大信用风险事件报告；11.精湛公司重大信用风险事件报告；12.思源房地产股东会决议；13.公证书；14.中国建设银行信用额度审批批复（精湛公司）；15.精湛公司债项审批批复（金额200万，期限一年）；16.精湛公司债项审批批复（金额650万，期限一年）；17.精湛公司债项审批批复（金额800万，期限一年）；18.中国建设银行授信监控报表—对公授信业务风险预警事项详细信息；19.精湛公司贷后管理方案；20.中国建设银行信贷资产检查报告（精湛公司）2015年6月25日；21.中国建设银行信贷资产检查报告（精湛公司）2016年12月18日；22.中国建设银行信贷资产检查报告（精湛公司）2017年3月24日；23.中国建设银行信贷担保评价报告；24.关于精湛公司申请办理贷款期限调整业务的请示；25.会议纪要（2017年9月25日）；26.关于精湛公司贷款期限调整风险化解方案；27.精湛机械本息归还情况说明。证据3-27证明荆州银监局按照《中国银监会信访工作办法》规定开展信访工作，对信访人反映的情况进行了核查，并给予了回复，已履行法定职责。28.询问笔录（孟双林）；29.询问笔录（姚忠乾）。证据28-29证明被告荆州银监局按照《中国银监会信访工作办法》的规定开展信访调查工作。30.监管意见书；31.《建行关于落实精湛机械贷款相关事项监管意见的报告》及附件（不对原告及社会公众公开）；证据30-31证明荆州银监局已对建行玉桥支行存在的问题作出处理，即提出监管意见，建行玉桥支行也已进行整改和问责。依据：1.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条；2.《信访条例》第三十三条；3.《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条；4.《中国银监会信访工作办法》第二十三条、第二十五条；《银监会行政处罚办法》第二条、第六条；《中华人民共和国银行业监督管理办法》第八条、第三章、第四章。被告湖北银保监局辩称：一、原告所诉事项不属于行政诉讼的受案范围。荆州银监局依照《信访条例》相关规定处理原告投诉事宜，我局对其行政复议申请的处理，对原告的权利义务不产生实际影响，也不会造成原告权利义务的增减得失，不影响原告通过其他途径依法获得有效救济。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，原告所诉事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、我局依据《中华人民共和国行政复议法》做出维持决定程序合法。我局于2018年11月30日收到原告的行政复议申请材料。我局受理后，于2018年12月4日向荆州银监局发出行政复议答复通知书。我局在对原告提交的申请、荆州银监局的答复及相关材料进行书面审理后，于2019年1月8日作出被诉复议决定，维持被诉回复，并于同日邮寄送达给原告。综上所述，原告的起诉明显违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉必备条件；我局针对原告提出的复议申请作出的处理符合法律、行政法规规定，应当予以支持。请求法院驳回原告诉求请求。被告湖北银保监局在法定期限内向本院提交了以下证据及依据：1.行政复议申请书；2.EMS邮单（编号1080698310524）。证据1-2证明2018年11月30日，湖北银保监局筹备组收到原告提出的行政复议申请。3.行政复议答复通知书，证明2018年12月4日，湖北银保监局向荆州银监局发出行政复议答复书。4.荆州银监局行政复议答复书；5.原告向荆州银监局筹备组提供的举报信；6.信访事项告知书（鄂荆银监信告〔2018〕13号）及快递单据；7.延期调查报分管领导审批单；8.信访事项延长办理期限告知书（鄂荆银监信告〔2018〕17号）及快递单据；9.关于精湛公司申请办理贷款相关情况的调查报告及附件；10.被诉回复及快递单据；11.调查通知书；12.关于精湛公司申请贷款发放情况的说明；13.建行玉桥支行重大信用风险事件报告；14.精湛公司重大信用风险事件报告；15.思源房地产股东会决议；16.公证书；17.中国建设银行信用额度审批批复（精湛公司）；18.精湛公司债项审批批复（金额200万，期限一年）；19.精湛公司债项审批批复（金额650万，期限一年）；20.精湛公司债项审批批复（金额800万，期限一年）；21.中国建设银行授信监控报表—对公授信业务风险预警事项详细信息；22.精湛公司贷后管理方案；23.中国建设银行信贷资产检查报告（精湛公司）2015年6月25日；24.中国建设银行信贷资产检查报告（精湛公司）2016年12月18日；25.中国建设银行信贷资产检查报告（精湛公司）2017年3月24日；26.中国建设银行信贷担保评价报告；27.关于精湛公司申请办理贷款期限调整业务的请示；28.会议纪要（2017年9月25日）；29.关于精湛公司贷款期限调整风险化解方案；30.精湛机械本息归还情况说明；31.询问笔录（孟双林）；32.询问笔录（姚忠乾）；33监管意见书；34.建行关于落实精湛机械贷款相关事项监管意见的报告及附件（不对原告及社会公众公开）。证据4-34证明荆州银监局2018年12月15日向湖北银保监局筹备组作出行政复议答复。35.被诉复议决定，证明湖北银保监局在受理原告的行政复议申请后，作出了维持被诉回复的复议决定。36.EMS快递单（1087109748529），证明湖北银保监局于2019年1月8日向原告寄送被诉复议决定。依据：1.《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第三十一条；2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条、第四十九条；3.《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项。经庭前会及本院公开开庭审理，对被告荆州银监局及湖北银保监局提交的不对原告及社会公众公开的证据进行了不公开质证，对各方当事人提交的其他证据进行了公开质证。经质证，原告对被告荆州银监局提交的证据1-5、7-26、30均无异议；对证据6、27的关联性有异议；认为证据28-29在形式上存在瑕疵，应该每页都有签名；认为证据31涉及到本案事实的认定，且不涉及个人隐私要求公开质证。原告对被告湖北银保监局提交的证据均无异议。被告荆州银监局对原告提交的证据1-5无异议；对证据6的真实性、关联性及证明目的有异议。被告湖北银保监局对原告提交的证据1-4无异议；对证据5真实性、关联性及证明目的有异议；对证据6的真实性及证明目的有异议，认为申请上的签字和时间无法核实，且仅有个人签字，没有建行玉桥支行的公章，无法代表建行玉桥支行的承诺，无法证明该行存在诱骗的情况。二被告对对方提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-4因各方当事人均无异议，本院予以采信；证据5-6系原告向被告荆州银监局投诉举报时提交的证据材料，可以证明原告向被告荆州银监局进行了举报投诉并提交了相关材料，本院对此予以确认，但仅凭上述两份证据无法达到原告的证明目的。被告荆州银监局提交的证据6、27可以证明被告荆州银监局根据原告举报投诉进行调查核实的情况，同被诉行政行为具有关联性，本院予以采信；证据28、29经核实确有被调查人签名，且无法律法规规定调查笔录必须在每页上签字，对上述证据本院予以采信；证据31因涉及个人隐私，经不公开质证，该证据可以证实被告荆州银监局对建行玉桥支行进行调查核实，发现问题并作出了处理，可以证明待证事实，本院予以采信。被告荆州银监局提交的其他证据及被告湖北银保监局提交的证据，因各方当事人对真实性均无异议，取得方式合法，同本案具有关联性，可以证明待证事实，本院予以采信。经审理查明，原告于2018年5月14日向被告荆州银监局提交举报信一份，称：2015年7月，案外人隗长青找到原告，希望原告为精湛公司续贷1650万元签订担保书，并称精湛公司有房地产作为抵押，该担保不会出现问题。因此，原告在未阅读担保书的情况下在担保书上签字。2016年6月30日，建行玉桥支行在未通知原告的情况下与精湛公司签订贷款调整协议，重新约定精湛公司贷款的延长期限和授信额度，原告未在该协议上签字。2017年3月起，建行玉桥支行业务经理多次通知原告去补签贷款调整协议，均被原告拒绝。同年4月，建行玉桥支行再次请原告帮忙补签贷款调整协议以应付贷后检查，并保证贷款转期时不再让原告为精湛公司贷款承担连带保证义务。建行工作人员替精湛公司打印贷款申请书一份，写明精湛公司贷款到期后，保证不抽贷、不断贷、到期续贷，并将原告从自然保证合同中删除，建行玉桥支行的行长及业务经理也均在该申请书上签字同意。基于相信此书面承诺，原告在贷款调整协议上签字。但精湛公司贷款到期后，建行玉桥支行拖延办理精湛公司贷款审批手续，并向精湛公司收取高额贷款罚息。由于精湛公司无法承担高额罚息，续贷手续无法办理，致使精湛公司停止付息。因建行玉桥支行以作弊手段敷衍贷后检查，又以承诺新的条件为诱饵，以欺骗手段迫使原告签订不真实担保书；为此原告依法举报建行玉桥支行的违规行为，希望荆州银监局在调查后给予公正处理。被告荆州银监局于当日收到原告的举报信后，于2018年5月25日向原告出具鄂荆银监信告〔2018〕02号《群众来信事项告知书》，告知其不予受理该信访事项。原告不服，向中国银监会湖北监管局提起行政复议，该局于2018年7月25日作出鄂银监行复决字〔2018〕2号行政复议决定，责令荆州银监局履行法定监管职责，对原告投诉反映的问题依法进行核实。被告荆州银监局按照上述行政复议决定的要求，于2018年8月3日受理了原告的举报投诉并展开了调查核实。被告荆州银监局按照《中国银监会信访工作办法》规定，前往中国建设银行荆州支行进行现场检查，要求该行提交情况说明，并针对原告举报投诉的问题进行了调查取证。经核查，被告荆州银监局确认贷款调整协议上原告的签名确为后期补签这一事实，但认为关于原告提出的签名系“被诱逼”、“非真实意思表示”的意见，在其监管权限内无证据可查实，不能对相关事实进行认定，同时认为，建行玉桥支行的行为不符合处罚条件。被告荆州银监局针对建行玉桥支行的违规行为，发出监管意见书，要求其进行整改和问责。因案情较为复杂，被告荆州银监局经延长办理期限后，于2018年10月31日作出被诉回复，告知了原告调查核实情况，认为建行玉桥支行不存在以作弊手段敷衍监管部门贷后检查行为，如原告对“吴靓”签名字样及手印图样真实性存疑，建议通过有权机关进行司法鉴定。原告不服，向中国银行监督管理委员会湖北监管局申请行政复议。2018年11月30日，湖北银保监局筹备组收到并受理了原告的复议申请。在审查了各方当事人提交的证据、依据及答复意见后，被告湖北银保监局于2019年1月8日作出被诉复议决定，认为被告荆州银监局已经履行相应法定监管职责，维持了被诉回复。另查明，因国家机构改革，原中国银行监督管理委员会湖北监管局与原中国保险监督管理委员会湖北监管局于2018年12月17日合并为中国银行保险监督管理委员会湖北监管局。本院认为，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》的规定，被告荆州银监局作为银行业监督管理机构，对本辖区范围内的银行业金融机构及其业务活动具有监管职责。被告湖北银保监局作为被告荆州银监局的上一级主管部门，具有作出被诉复议决定的行政职权。经庭审，本案争议的焦点集中在以下几个方面：（一）原告申请的内容是否属于信访事项。申请人提出的申请是信访还是举报投诉，不能仅看所适用的依据以及处理形式，还应审查举报投诉人的投诉是仅向行政机关表达某种观点、意见，还是提供了较为明确的违法事实线索，并要求行政机关在职权范围内作出相应处理。根据中国银监会办公厅银监办发[2015]184号《关于推进法定途径分类处理信访投诉请求工作的意见》规定，在目前银监会尚未出台相关举报投诉处理办法的背景下，被告荆州银监局通过信访渠道对原告的举报投诉进行处理，并无不当；但不能因此认为原告的申请属于信访事项。本案中，原告所提申请中明确提到建行玉桥支行以作弊手段敷衍贷后检查，要求被告荆州银监局调查后进行处理；该申请提供了较为明确的线索，并要求被告在职权范围内作出相应处理，符合举报投诉的形式要件。因此，原告的申请属于举报投诉而非信访事项。（二）二被告是否履行了认真核查的义务，被诉回复及被诉复议决定是否合法。依据《中国银监会信访工作办法》第二十七条规定：“信访事项办理中，应当听取或阅悉信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以进行调查。”本案中，被告荆州银监局在受理原告的申请后，了解了原告举报投诉的事实和理由，到建行玉桥支行核实有关情况，进行了调查和取证，根据核查结果确认了贷款调整协议上原告的签名确为后期补签这一事实，并针对该行的违规行为，对其发出监管意见书，要求其进行整改和问责，作出了相应处理。针对原告提出的签名并非本人真实意思表示，要求对责任人进行纪律处分等意见，被告荆州银监局认为在监管权限内无证据可查实，不能对相关事实进行认定，建行玉桥支行的行为不符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定处罚条件，也不属于被告荆州银监局作出行政处罚的范围。被告荆州银监局在法定期限内将上述调查处理结果在被诉回复中一并告知原告，并建议原告对存疑签名通过有权机关进行司法鉴定。虽然被告荆州银监局对原告申请的事项按照信访的形式受理，但被诉回复实际上已经针对原告的投诉内容进行了处理，事实清楚，程序亦无不当，应当认为被告荆州银监局履行了应尽的核查处理义务。原告提出的被告荆州银监局应确认贷款调整协议违法的意见，经查，被告荆州银监局作为银行业监督管理机构，其职权是对本辖区范围内的银行业金融机构及其业务活动进行监管；而贷款调整协议系平等主体之间签订的民事协议，被告荆州银监局不能直接对该协议的效力进行判定，原告的该意见本院不予支持。被告湖北银保监局在受理原告的复议申请后，及时要求被告荆州银监局进行答复；在收到被告荆州银监局提交的行政复议答复和相关材料后，依法进行审查并在法定期限内作出行政复议决定，程序上亦无不当。综上，被告荆州银监局作出的被诉回复及被告湖北银保监局作出的被诉复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告吴靓的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告吴靓负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于武汉铁路运输中级法院。审 判 长  冯 蕾审 判 员  鄢危晶人民陪审员  陈建华二〇一九年九月二十五日法官助理范维娜书记员吴雨珠