甘肃省定西市安定区人民法院 刑 事 判 决 书 （2019）甘1102刑初96号 公诉机关定西市安定区人民检察院。 被告人谢平，男，汉族，1977年5月5日出生，大学文化，中共党员，甘肃省定西市人，系定西市统计局主任科员，住定西市安定区。无前科。2018年11月13日因涉嫌犯玩忽职守罪被定西市安定区人民检察院取保候审，2019年6月4日被定西市安定区人民法院取保候审。 委托辩护人朱锦国，甘肃中立律师事务所律师。 被告人王瑾，男，汉族，1966年3月18日出生，大专文化，中共党员，甘肃省定西市人，系定西市安定区环境和资源保护局副主任科员，住定西市安定区。无前科。2018年11月13日因涉嫌犯玩忽职守罪被定西市安定区人民检察院取保候审，2019年6月4日被定西市安定区人民法院取保候审。 指派辩护人白某，甘肃实诚律师事务所律师。 定西市安定区人民检察院以安检刑诉〔2019〕74号起诉书指控被告人谢平、王瑾犯玩忽职守罪，于2019年5月31日向本院提起公诉。本院审查立案后，依法组成合议庭于2019年7月31日公开开庭进行了审理。定西市安定区人民检察院指派检察员陈斌兴出庭支持公诉，被告人谢平、王瑾及其辩护人到庭参加诉讼。现已审理终结。 定西市安定区人民检察院指控：2008年7月30日，甘肃省发改委下发《关于定西市安定区2009年易地扶贫搬迁试点工程实施方案的批复》，下达定西市安定区新集乡易地扶贫搬迁项目，要求新集乡西坪村中川社、中湾社48户255人整体搬迁集中安置，安置点为新集乡田坪村田坪社，但项目实施中实际整体搬迁的是田坪村农户。谢平为时任新集乡乡长，项目建设第一责任人，在安置点选址过程中，未聘请专业机构对所选安置点地质构造情况进行勘测，仅按照群众意愿选址并申报立项。 根据《定西市安定区2009年以工代振易地扶贫搬迁项目新集乡项目区实施细则》，住宅项目应当“由农户自建，分户实施”。为加快项目建设进度，时任新集乡党委书记的谢平，乡长王瑾作为项目建设单位负责人，在未告示安置农户意见，未进行招投标、未查看相应建设单位施工资质的情况下，经二人商议由私人建筑商刘某,4应承包建设安置区住宅、道路、排水工程。后由王瑾代表新集乡政府与定西市安陇建筑安装有限公司签订施工合同，实际上由刘某,4应签订并负责施工。合同约定房屋建设采取包工不包料，但实际是以包工包料的方式施工建设。 项目建设中，被告人谢平、王瑾作为项目建设单位的负责人未聘用有资质的监理单位和监理人员进行监督检查，监督管理职责缺失。2009年10月，在安置点场地平整过程中，施工现场有群众提出取土和填埋工程不规范，存在质量问题，谢平、王瑾对群众反映的问题未进行研究论证，简单要求施工方重新开挖回填，并以载重车辆碾压的方式应付检查验收，随之继续施工，从而给后续工程留下严重隐患。在基础施工中群众提出条形基础施工不规范、夯实度不构、砌体砂浆比例不构等工程质量问题。但未得到及时有效督促整改。由于存在前期工程质量问题，工程完工后，搬迁农户不愿交纳自筹资金，不愿入住，所建48户房屋入住34户，其中一户房屋于2014年倒塌，未入住13户。经房屋危险性鉴定，47户房屋中C级房屋16户，D级房屋9户。经工程造价鉴定，修建D级危房A户型2010年建设工程造价为52836.25元，拆除工程造价11305.58元，拆除后残值为7697.76元，拆除D级危房造成的直接经济损失合计达564440.07元。 针对上述犯罪事实，公诉机关当庭宣读并出示了书证、证人证言、被告人的供述与辩解，鉴定意见等证据。 公诉机关认为，被告人谢平、王瑾身为国家机关工作人员，在易地扶贫搬迁工程项目建设中，严重不负责任，不履行或不正确的履行职责，造成直接经济损失564440.07元，并造成恶劣社会影响。二被告人的行为均触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究刑事责任。 被告人谢平、王瑾对公诉机关指控的犯罪事实供认不讳。 被告人谢平的辩护人辩称：造成房屋出现裂缝的原因是多方面的；本案超过追诉时效；谢平主动到案如实供述事实，系自首；本案属过失犯罪，谢平主观上没有恶意，能够自愿认罪，有悔罪表现，且系偶犯，建议对谢平免予刑事处分。 被告人王瑾的辩护人辩称：安置点所在区域土质疏松，加之降水集中雨水沉积，选址不当是导致房屋墙体出现裂缝的主要原因；王瑾到任时安置点的选址已确定，主管部门没有硬性要求对项目招投标，未聘请监理都不是危房形成的直接原因；本案已超过追诉时效;王瑾主动到案，具有自首情节，系初犯、偶犯，建议对王瑾从轻或者减轻处罚，并适用缓刑。 经审理查明：2008年7月30日，甘肃省发改委下发《关于定西市安定区2009年易地扶贫搬迁试点工程实施方案的批复》，定西市安定区人民政府根据上述批复，制定了《定西市安定区2009年以工代赈易地扶贫搬迁项目新集乡项目区实施细则》，要求新集乡西坪村中川社、中湾社48户255人整体搬迁集中安置，安置点位于新集乡田坪村田坪社。被告人谢平时任新集乡乡长，项目建设第一责任人，在选址过程中，未聘请专业机构对安置点地质构造情况进行勘测，仅按照群众意愿选址并申报立项。 根据《定西市安定区2009年以工代赈易地扶贫搬迁项目新集乡项目区实施细则》的要求，住宅项目应当“由农户自建，分户实施”。为加快项目建设进度，时任新集乡党委书记的谢平，乡长王瑾作为项目建设单位负责人，在未征求安置农户意见，未进行项目招投标、未审查施工单位施工资质的情况下，经二人商议决定由私人建筑商刘某,4应承包建设安置区住宅、道路、排水等工程。2010年3月20日，王瑾代表新集乡人民政府与刘某,4应挂靠的定西市安陇建筑安装有限公司签订了住宅建设合同，实为刘某,4应独立负责施工。 被告人谢平、王瑾作为项目建设单位的负责人，项目建设中未聘用有资质的监理单位和监理人员进行监督检查，指定几名包村干部和村民代表负责监督施工。2009年10月，在安置点场地平整过程中，村民代表提出施工不规范，存在质量隐患，但谢平、王瑾二人对村民反映的问题没有引起重视，简单的要求施工方重新开挖回填，以载重车辆碾压的方式应付了事。在建房过程中，村民提出条形基础施工不规范、夯实度不构、砌体砂浆比例不达标等质量问题，都未引起重视和整改。工程竣工后，其中一户房屋于2014年倒塌，农户都不愿交纳自筹资金，不愿入住，入住后有许多房屋出现墙体裂缝，承重墙发生安全隐患。经甘肃省建材科研设计院鉴定：47户房屋中，其中有B级房屋22户，C级房屋16户，D级房屋9户。经甘肃荣城工程造价咨询有限公司鉴定，修建D级危房A户型2010年建设工程造价为52836.25元，拆除工程造价11305.58元，拆除后残值为7697.76元，D级危房造成的直接经济损失合计达564440.07元。 认定上述事实的证据有： 1、受理案登记表、立案决定书，证明定西市监察委员会于2018年9月7日指定定西市安定区监察委员会对定西市统计局党组成员、副局长谢平涉嫌职务违法问题进行办理。同年9月11日，定西市安定区监察委员会决定，对谢平、王瑾涉嫌职务违法问题进行立案调查。 2、干部任免审批表、干部任免通知，证明被告人谢平于2006年8月至2006年12月任安定区新集乡党委副书记、乡长候选人，2006年12月至2009年2月任安定区新集乡党委副书记、乡长，2009年2月至2010年11月任安定区新集乡党委书记；被告人王瑾于2009年2月至2013年7月任安定区新集乡党委副书记，乡长。 3、甘肃省发展和改革委员会关于定西市安定区2009年易地扶贫搬迁试点工程实施方案的批复，定西市安定区人民政府关于印发定西市安定区2009年以工代赈易地扶贫搬迁项目新集乡项目区实施细则的通知，定西市安定区发展和改革局转发2009年易地扶贫搬迁试点工程中央预算内资金投资计划的通知，证明定西市安定区人民政府于2009年决定对新集乡西坪村中川社23户129人、中湾社25户126人，共计48户255人整体搬迁到新集乡田坪村田家坪社集中安置。包括开发和调整农田、排水、水窖、道路等工程，中央预算内投资110万元，地方自筹配套资金229万元。 4、定西市安定区2009年易地扶贫搬迁试点工程新集乡安置点项目领导小组名单，证明在项目实施中，新集乡政府成立以乡党委书记谢平为组长，乡长王瑾、副乡长张某、综治办主任陈某1为副组长及其他成员组成的项目建设领导小组。 5、被告人谢平的供述及反思材料，证明2008年，新集乡田坪村马蹄湾梁的山体出现裂缝，经定西市政府、安定区政府分管领导和新集乡政府检查后，认为田坪村中川社、中湾社的群众应该搬迁。征求群众意见后，决定在现在的扶贫搬迁点实施易地扶贫搬迁项目。2008年7月省发改委批复后项目实施，2009年7月，定西市发改局下拨资金。新集乡政府完成了项目选址，制定了项目实施细则，为达到易地扶贫搬迁项目实施的要求，经我和王瑾商量决定将田坪村中川社、中湾社冒充为西坪村的管辖社进行项目申报建设，成立了项目实施领导小组，我任组长，王瑾任副组长，领导小组下设招投标小组，但并未进行招投标。有一天，王瑾领着刘某,4应到我的办公室说刘某,4应想要承包该项目，经领导小组成员和刘某,4应商量后，决定将该工程承包给刘某,4应,当时刘某,4应挂靠在定西安陇建筑安装有限公司。前期工程没有办理规划许可证、建设许可证和施工许可证，仅征求群众意见，王瑾就和刘某,4应签订了中低产田改造、排水、道路建设合同。2009年8、9月，在没有聘请专业机构对地质结构进行论证的情况下，新集乡政府和刘国应商量后将两台梯田推平用作建房场地，将这块费用计入基本农田建设项目资金，期间有群众反映场地平整质量不行，我们就用重车进行碾压。王瑾与刘某,4应签订了住宅建设合同时，没有对刘某,4应工程队资质和安陇公司资质进行审查。指定二名驻村干部和二名村民代表对工程质量进行全程监督，领导小组由陈某1牵头，田雄国和陈某2为组员对工程质量进行监督，按照《新集乡田坪村安置区住宅建设合同书》，工程是以包工不包料的形式建设，但实际施工中是包工包料。2010年11月，我离任时，上面一台25户房屋主体已完成，下面一台的23户房屋主体还未出来。 6、被告人王瑾的供述及反思材料，证明2008年，新集乡田坪村发生山体裂缝，区政府决定实施易地搬迁项目。在征求群众意见后，新集乡在没有聘请专业技术公司及人员对地质结构和地形地貌论证的情况下，决定在现在的项目搬迁地点实施易地扶贫搬迁工程。我到任时项目选址已经完成，没有见过地质勘验报告，在项目申报时将田坪村的中川社和中湾社冒充为西坪村的管辖社进行申报。该项目实施前，没有进行招投标，没有征求群众意见，直接与挂靠在安陇建筑安装有限公司的刘某,4应签订了排水、道路、基本农田建设等合同，没有对刘某,4应及安陇公司的资质进行审查。我们制定了《定西市安定区2009年以工代赈易地扶贫搬迁项目新集乡项目实施细则》确定“统一进度、分户实施”的原则，考虑到工程进度，统一确定了施工单位，与刘某,4应签订了住宅建设合同。合同约定包工不包料，但实际以包工包料的方式施工。乡政府没有聘请专职的监理公司和监理人员对工程质量监督，经领导会议决定指定由田坪村包村领导陈某1对工程质量进行监督，包村干部丁某1和陈某2在现场进行监督管理。期间群众反映地基没有处理好，乡政府要求施工队进行返工、整改。我任乡长期间共给刘某,4应支付项目款170多万元，分别是财政拨款99万元，群众自筹资金30多万元和整合危房改造资金48万元。 7、证人刘某,4应证言，证明2009年，我得知新集乡政府要搞易地搬迁工程，找到当时新集乡的乡长和书记商量承包了这个项目的场地平整、排水、道路、住宅等工程，由我包工包料负责施工。并签订了《易地搬迁试点工程新集乡田坪村安置区住宅建设合同》、《新集乡易地扶贫搬迁项目河滩地填土造田合同书》、《新集乡易地扶贫搬迁项目中低产田改造合同书》和《定西市安定区新集乡以工代赈易地搬迁项目地下排水单项工程施工合同书》。因我没有建筑资质，住宅、道路、排水等需要资质的工程，我以定西安陇建筑安装有限公司的名义签订，不需要资质的工程以我本人名义签订。施工过程中，定西安陇建筑安装有限公司没有派人监督。 8、证人莫某,4证言，证明刘某,4应不是定西市安陇建筑安装有限责任公司的员工，其没有承揽建筑工程的资质，我公司没有授权刘国应与新集乡政府签订过施工合同。 9、证人陈某1证言，证明2008年，新集乡田坪村中川社和中湾社因暴雨灾害山体出现裂缝，区政府领导提议将这两个社进行易地搬迁安置。经征求两个社的村民意愿，最后定在现在的安置点，项目建设中平整场地、住宅建设、道路、排水渠都是由刘某,4应承建的。我负责抓项目的落实，包村干部丁某1、陈某2具体负责项目质量问题，同时成立了监督工程质量的村民小组。村民反映过填方夯实、水泥砂石比例不够、水渠质量等问题，我召集村民开会，叫来施工方老板，最后达成的方案是施工方将填方挖开重填，用装载机碾压夯实，再用装有砂石的大车来回碾压检测。2010年11月，谢平调任时房屋主体建设已基本完工，新集乡政府未组织工程验收。 10、证人丁某1证言，证明2010年9月至2013年8月，我和包村领导陈生宝、包村干部陈景福在新集乡田坪村包村期间，田坪村实施易地搬迁项目。2010年10月，房屋主体完工以后，根据乡政府的安排，我们和村干部向搬迁户收取自筹资金，将收取自筹资金经乡长王瑾同意后陆续通过银行或者现金方式交给刘某,4应，然后让刘某,4应写了收条并让王瑾签字。 11、证人陈某2证言，证明2010年6月至2012年8月，我在新集乡田坪村包村期间，田坪村实施易地搬迁项目。2010年底，易地搬迁房屋主体完工后，我和包村领导陈生宝、包村干部丁天宝以及村干部收取农户自筹资金，钱收到后由丁某1保管。 12、证人曹某,杨某1的证言，证明2013年，他们到新集乡政府上任时，田坪村易地搬迁项目已全部完工，群众反映房子质量差，2014年乡政府通过降低自筹资金与农户签订协议书，由农户自己加固维修。乡政府申请资金硬化了搬迁点的道路并加固了边沟。 13、证人许某,4、巩某,4的证言，证明2016年，他们到新集乡担任乡长后，到田坪村检查工作时发现搬迁点房屋墙体倾斜，房屋出现裂缝，将这里的房屋列为重点地段。 14、证人田某1的证言，证明2010年11月，我任新集乡党委书记时，田坪村易地搬迁项目房屋主体已完工。有村民反映厨房有漏水情况，我让施工队处理过。 15、证人周某1证言，证明新集乡政府没有召开农户会议便确定由刘国应建设房屋。平整土地时，开挖的深度大概二米，施工方边挖边填，我认为地基肯定会塌陷，让施工人员停工，但他们不听。第二天，我到乡政府见到书记谢平和乡长王瑾，他们答应给我低保和妇联补助平息事情。2013年我入住安置点，2014年房屋前墙出现裂缝，大门墩也有轻微的裂缝。 16、证人周某2证言，证明新集乡政府在没有召开会议的情况下指派刘国应建设房屋。我参与施工并且是乡政府确定的监工人员，并负责地基打夯，地基开挖了一米多，回填打夯层数不够，建造房屋时砂浆水泥比例不够，这些我给工程队和村上、乡上包村干部反映过，但始终没见得到解决。竣工后我和村民要求对地基打压检验，施工方用装满砖的大汽车沿道路走了一圈。2013年我交了1.5万元入住，2017年房屋地基出现裂缝。 17、证人蔺某,4、田某2证言，证明刘国应在新集乡田坪村房屋建造过程中，填土不规范，水泥砂石比例不够，村民代表因为监督太严，施工方不让监督。他们将情况反映到乡政府没有结果。2015年排水出现问题后，乡政府让施工方进行了维修。第三年房屋地基开始塌陷。2009年项目启动时确定农户自筹3.6万元，谁先交钱就优先选房，大概收了十几户再没人交钱，最后商议成1.5万元，其他2.1万元用于农户的维修资金。 18、证人康某1证言，证明易地搬迁项目的选址是群众协商确定的，乡政府统一指派的施工队。在施工过程中有村民反映地基可能塌陷，我们与施工方协调后用推土机碾压，最后用装满砂石的大车碾压检验，水泥比例的问题我们提出后施工队不管。工程完工后没有验收。2015年我的灶房和前院墙、大门出现墙体开裂和地基下陷。 19、证人陈某3、陈某4、陈某5、陈某6、陈某7、陈某8、魏某,4、陈某9、陈某10、陈某1董某,4、陈某12、陈某13、靳某,周某3、康某2、陈某14、陈某15、杨某2、陈某1席某,4、陈某17、陈某18的证言，证明新集乡政府在没有召开搬迁会议的情况下就指派工程队建房，房屋建设中没有监督人员。2014开始房屋不同程度出现裂缝和地基塌陷情况，多次向乡政府反映没有结果。 20、协议书，证明2014年4月，因工程质量问题，新集乡人民政府与村民陈某1陈某3、陈某20、陈德顺、陈某4达成协议，从应缴自筹资金3.6万元中扣除2.1万元用于农户维修房屋，只缴纳1.5万元房屋成本费。 21、定西市安定区新集乡田家坪村易地扶贫工程住宅建设设计，证明易地扶贫安置点位于新集乡田坪村田家坪社，共安置48户255人，每户宅基地面积为325㎡，建筑面积为78.08㎡，住宅建设单户专项投资4万元，房屋为砖木结构，合理使用年限为25年，防震烈度为7级。 22、易地搬迁试点工程新集乡田坪村安置区住宅建设合同书，证明2010年3月20日，新集乡人民政府与定西市安陇建筑安装有限公司签订了建设合同，约定在新集乡田坪村新建住宅48套，其中A户型43套、单户建筑面积为74.7㎡，B户型5套，单户建筑面积为45.9㎡，总施工费51万元为国家易地扶贫专项资金。 23、技术服务合同、甘肃省建材科研设计院关于2018年定西市安定区新集乡田坪村房屋危险性鉴定报告、中冶建筑研究总院有限公司检测报告，证明经甘肃省建材科研设计院对新集乡田坪村易地搬迁房屋鉴定：22户基本满足安全使用要求，个别非承重结构处于危险状态，但不影响主体结构安全，鉴定为B级；16户局部出现险情，构成局部危房，鉴定为C级；9户整体出现险情，构成整体危房，鉴定为D级。 24、甘肃地质灾害防治工程勘查设计院关于定西市安定区新集乡田坪村集中安置点房屋裂缝调查报告，证明安定区新集乡田坪村集中安置点48户房屋由于湿陷性黄土不均匀沉降产生不同程度的裂缝，其中9户民房裂缝较严重，直接影响生命财产安全。 25、甘肃荣诚工程造价咨询有限公司关于新集乡田坪村安置点拆除重建工程造价鉴定报告，证明D级A户型2010年建设工程造价为52836.25元，D级危房A户型拆除工程造价11305.58元，拆除后残值为7697.76元。 26、审核报告、审计报告，证明2012年12月，甘肃荣诚工程造价咨询有限公司对2009年定西市安定区新集乡易地扶贫搬迁试点工程所有建设项目进行了审核，其中住宅建设完成48户，总建筑面积3369.27㎡，审定工程造价2179824.71元，较报审价2213308.90元减少33487.19元。工程款项结算不符合《基本建设财务管理制度》和《国有建设单位会计制度》，建议收回已付给刘某,4应的工程款990000元，转到定西市安陇建筑安装有限公司账户。定西市安定区审计局于2013年6月9日依据甘肃荣诚工程造价咨询有限公司的审核报告进行了审计，认为工程结算各项财务收支基本符合相关财务制度规定。 27、定西市安定区监察委员会办案说明，证明被告人谢平、王瑾二人在调查过程中，积极配合组织调查，主动交待其违法问题，具有从轻处罚的情节。 上述证据，经当庭质证，取证合法，能够相互印证本院查明的案件事实，本院作为定案的依据予以确认。 本院认为，被告人谢平、王瑾身为国家机关工作人员，时任定西市安定区新集乡人民政府党委书记、乡长期间，在政府实施易地搬迁项目工程建设过程中，对工作严重不负责，未选择有资质的施工单位，使安置点建房地基夯实度不构，墙体建筑混凝土比例不达标，导致房屋出现沉降、裂缝、倒塌，发生严重的工程质量和安全问题，给国家和人民财产造成较大经济损失，造成恶劣的社会影响，其行为均构成玩忽职守罪，应予定罪处罚。被告人谢平、王瑾认罪态度较好，酌情从轻处罚。定西市安定区人民检院指控被告人谢平、王瑾犯罪的事实清楚，证据确实、充分，予以认定。被告人谢平、王瑾的辩护人提出谢平、王瑾有自首情节的辩护意见，经查，被告人谢平、王瑾虽主动接受组织的调查，如实供述其犯罪事实，但二人交待的犯罪事实已被组织掌握，并非新的犯罪事实，其行为不符合自首成立的要件，对辩护人的上述辩护意见，不予采纳；辩护人关于本案已超过追诉时效，不应追究被告人刑事责任的辩护意见，根据《中华人民共和国刑法》第八十七条第（二）项规定，“法定最高刑为五年以上不满十年的，经过十年不再追究。”《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第六条规定，“以危害结果为条件的渎职犯罪的追诉期限，从危害结果发生之日起计算。”本案中危害结果发生在2014年，刑法第三百九十七条关于玩忽职守罪的最高刑为有期徒刑七年，本案的追诉期限应为十年。而辩护人以案件具体适用的刑罚幅度来判断犯罪的追诉时效，于法不符，故对辩护人的上述辩护意见不予采纳。辩护人提出房屋出现质量问题系多方原因所致的辩护意见，经查，房屋出现质量问题尽管存在安置点土质疏松，降雨较多等客观因素，但造成危房的根本原因在于施工单位未按建设工程施工技术规范操作，而施工单位之所以不按技术规范操作，根源在于二被告人作为建设单位的负责人，在履职中严重的不负责，对工程隐患没有引起重视，未严格要求施工单位采取补救措施，从而导致房屋出现沉降、裂缝的危害后果。辩护人的上述辩护意见理由不足，不予采纳。辩护人关于二被告人认罪较好，系偶犯，具有悔罪表现，应予从轻处罚的意见成立，予以采纳。鉴于被告人谢平、王瑾在工作中玩忽职守系过失犯罪，情节轻微，认罪态度较好，可免予刑事处罚。依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第二十五条第一款，第三十七条之规定，判决如下： 被告人谢平犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。 被告人王瑾犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。 如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者向甘肃省定西市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本一份。 审 判 长  芦永吉 人民陪审员  柏玉梅 人民陪审员  孙吉荣 二〇一九年九月二十九日 书 记 员  李伟海