浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1207号上诉人（原审原告）俞东生，男，1948年10月21日出生，汉族，住象山县。被上诉人（原审被告）象山县人民政府，住所地象山县丹城后堂街21号。法定代表人黄焕利，县长。委托代理人倪海龙，象山县司法局工作人员。委托代理人陈群，象山县自然资源和规划局工作人员。俞东生因诉象山县人民政府（以下简称象山县政府）不履行补偿安置法定职责一案，不服宁波市中级人民法院（2019）浙02行初75号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。俞东生于2019年3月6日向一审法院起诉称，其在象山县××街道××街头村拥有自留地两处共0.542亩。因象山县丹西街道上吴城中村改造（悦兰亭）项目建设，该地块上种植的蔬菜于2015年10月16日被上街头村委会、上街头合作社带领丹西街道办事处人员强行摧毁，至今未予安置。俞东生为能够得到合理补偿曾于2018年11月12日向象山县政府申请安置补偿，要求象山县政府向其支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。但象山县政府至今未作出任何答复，俞东生认为象山县政府不履行对俞东生安置补偿义务的行为侵害了其合法权益，故向法院起诉，请求：一、确认象山县政府不履行法定安置补偿职责违法；二、责令象山县政府履行对俞东生的安置补偿义务。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，俞东生提起行政诉讼应当满足有事实根据的条件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，俞东生指控其自留地被征收并要求象山县政府补偿，但根据双方当事人陈述并结合《农村集体土地的所有权互换协议》和（2016）浙0225民初1274号民事判决、（2016）浙02民终2415号民事判决以及浙政复[2018]37号行政复议决定所查明的事实，俞东生所诉的自留地地块已于2014年由其所在村上街头村调换给了上吴村，该地块已于2015年被征收，上街头村通知俞东生领取自留地被征收后的征用费等，其未领取，且俞东生自述其地上种植的蔬菜于2015年10月16日被上街头村委会、上街头合作社带领丹西街道办事处人员强行摧毁。因此，俞东生现以该地块被征收为由要求象山县政府直接对其进行安置补偿，履行安置补偿义务（该义务的内容亦不具体明确），明显缺乏事实根据，故俞东生的起诉不符合起诉条件，依法应当不予立案；已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回原告俞东生的起诉。俞东生上诉称：一、被上诉人具有对上诉人依法进行安置补偿的法定职责，但未予履行。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”涉案《浙江省建设用地审批意见书》经批准后应由被上诉人具体组织实施。另依据最高人民法院(2018)最高法行申1995号《行政裁定书》，“农村集体土地征收补偿形式虽然多样，参与主体虽然多元，但如果补偿安置问题无法通过协商或签订协议方式解决，且无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判，则合法房屋的被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。依法发布《征收土地方案公告》的市、县人民政府，不能以未实施强制拆除行为为由，而否定其应依法进行补偿安置的义务；即使认为被征收人补偿安置诉求“要价过高”，依法无法满足，亦应在合理期限内及时作出书面的补偿决定，并依法告知救济途径；而不能怠于履行补偿安置职责，或者以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决，造成既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本。人民法院亦不能以市、县人民政府或其指定的土地管理部门并非补偿安置义务主体甚至并非征收主体为由而裁定不予立案。”故被上诉人在收到上诉人要求对其予以安置的申请后，具有相应法定职责对上诉人予以补偿或书面答复，而被上诉人未履行其法定职责，一审法院对此认定事实不清。二、上诉人正在耕种的自留地在未得到任何补偿、未收到任何书面文件的情况下，地上附着物被强制推毁，至今未得到合理合法补偿，故上诉人与本案有利害关系。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十三条规定，在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。”被上诉人组织实施征收涉案土地前应当对土地现状调查清楚，并予以公示。被上诉人应当知道上诉人系涉案土地实际耕种人及地上附着物的实际权利人。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”故本案被上诉人应当将地上附着物的补偿给上诉人，同时一审法院认定上诉人不具有法律上的利害关系明显错误，系认定事实不清。另根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定，征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。在“象山县丹西街道上吴城中村改造(悦兰亭)”项目征收过程中，被上诉人并未落实上诉人的征地补偿费用，理应不得强行使用涉案土地，而上诉人耕种的土地被强行推毁，并使用被征土地的行为是违法行为。故在征地补偿安置未完全落实情况下，挂牌出让上诉人所属合法自留地的行政行为违法。三、一审法院适用法律错误。一审法院在上述认定事实不清的情况下，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一项、第三款之规定驳回上诉人起诉，属适用法律错误。综上，请求撤销原裁定，责令一审法院继续审理本案。象山县政府答辩称：一、涉案地块所有权原××街道××街头村，上诉人系上街头村村民，曾有自留地位于该涉案地块内。2014年8月14日，象山县××街道××街头村与象山县丹西街道上吴村签订《农村集体土地的所有权互换协议》，将案涉土地调换归上吴村所有。2016年3月3日，上诉人在象山县人民法院起诉要求撤销《农村集体土地的所有权互换协议》，并归还土地、赔偿损失，并提供证据证明土地被依法征收的事实(证据中包括《浙江省建设用地审批意见书》、《征地补偿安置方案公告》)。经一、二审法院审理，上诉人的诉讼请求被驳回。2015年1月23日，浙江省人民政府作出浙土字A[2014]-0352号《浙江省建设用地审批意见书》，批准对涉案土地征收。2月9日，答辩人作出《征收土地公告》(浙土字A[2014]0352-6)、象山县国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》(浙土字A[2014]0352-6)；上述公告中丹西街道上吴村为被征地单位。随后涉案土地在2015年被出让。2018年1月16日，上诉人向浙江省人民政府申请行政复议，要求撤销《浙江省建设用地审批意见书》，复议机关认为批准征收的土地未涉及上诉人使用的土地，并据此驳回了上诉人的复议申请。此外，案涉土地作为上吴村城中村改造项目，征地成本由上吴村自行承担。以上事实有《农村集体土地的所有权互换协议》、象山县人民法院(2016)浙0225民初1274号民事判决书、宁波市中级人民法院(2016)浙02民终2415号民事判决书、上吴村《征地补偿款支付证明》等证据予以证明。二、上诉人提起一审诉讼时已超过行政诉讼起诉期限。如前所述，上诉人在2016年3月向象山县人民法院提起民事诉讼时，已经知道案涉土地被征收及征收补偿方案，故上诉人提起要求补偿的一审诉讼时，已经超过行政诉讼起诉期限，依法应当驳回。三、上诉人与案涉土地的征收补偿无利害关系，一审审理认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持。上诉人自留地所在地块已于2014年由上街头村调换给了上吴村，案涉地块于2015年被征收。故案涉土地被征收时，上诉人已不是案涉土地的使用者，应由作为被征地单位的上吴村获得征收补偿。因此，上诉人与案涉土地的征收补偿无利害关系。故上诉人以案涉地块被征收为由要求答辩人直接对其进行安置补偿，履行安置补偿义务(该义务的内容亦不具体明确)，明显缺乏事实根据，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，一审法院据此驳回上诉人起诉，认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案讼争关键在于上诉人俞东生起诉要求象山县政府向其履行土地征收补偿安置法定职责，是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据双方当事人陈述并结合《农村集体土地的所有权互换协议》和（2016）浙0225民初1274号民事判决、（2016）浙02民终2415号民事判决以及浙政复[2018]37号行政复议决定所查明的事实，俞东生自称的两处共0.542亩自留地，已于2014年由其所在村上街头村调换给了上吴村，故该地块的集体土地所有权已由上吴村享有。俞东生也自认早在2008年上街头村已告知其将收回案涉自留地，并通知其领取自留地被收回的补偿款，因俞东生对此有异议，故未领取。在此情况下，案涉地块于2015年被依法征收时，俞东生已不是该地块的使用权人，故俞东生与其诉请的象山县政府履行征地补偿安置法定职责之间没有利害关系，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件，原审裁定驳回起诉，结果并无不当。上诉人提出的象山县政府应对其进行征地补偿安置、其与本案有利害关系的上诉理由不能成立，其对省政府征地行为合法性提出的异议，不属于本案的审理范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 沈 妙审判员 董 东审判员 王富新二〇一九年九月二十七日书记员 吕圣姻