湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1548号上诉人（原审原告）：永州市广金生态农业开发有限公司，住所地永州市宁远县柏家坪镇潘家洞村6组。法定代表人：欧阳玲，该公司董事长。委托代理人：刘晓（特别授权），湖南通程律师事务所律师。委托代理人：易卫中，湖南通程律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：宁远县人民政府，住所地宁远县印山路98号。法定代表人：唐何，该县县长。委托代理人：何涛（特别授权），该县司法局工作人员。委托代理人：文海军，湖南铭慧律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市生态环境局宁远分局，住所地永州市宁远县工业园管理委员会。法定代表人：肖志亮，该局局长。委托代理人：欧阳剑云，该局副局长。委托代理人：胡顺军，湖南盛仁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：宁远县畜牧水产事务中心，住所地宁远县泠江东路150号。法定代表人：彭舒洲，该中心主任。委托代理人：肖志标，该中心畜牧股股长。被上诉人（原审被告）：宁远县城市管理和综合执法局，住所地宁远县舜陵镇商均路73号。法定代表人：欧阳胜辉，该局局长。委托代理人：彭弘辉（特别授权），该局工作人员。委托代理人：宋顺生，湖南恳业律师事务所律师。上诉人永州市广金生态农业开发有限公司（以下简称广金公司）因与被上诉人宁远县人民政府（以下简称县政府）、永州市生态环境局宁远分局（原宁远县环境保护局，以下简称县生态局）、宁远县畜牧水产事务中心（以下简称县畜牧中心）、宁远县城市管理和综合执法局（以下简称县城管局）行政强制拆除一案，不服永州市中级人民法院（2019）湘11行初123号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：2011年5月，李文波等人与宁远县××××自然村签订用地合同。2011年8月，李文波开始在租用的土地上违法建设养鸡场，至2012年下半年，建成部分鸡舍开始进行蛋鸡养殖。此后边经营边建设，至2018年建设鸡舍四栋，存栏蛋鸡约3万只。2014年1月7日，李文波在宁远县工商局注册登记永州市广金生态农业开发有限公司，法定代表人李文波，注册资本100万，经营范围主要为蛋鸡养殖及销售。2017年10月20日，变更为现法定代表人欧阳玲（李文波妻子）。直至2018年，广金公司仍只办理了工商营业执照和动物防疫证，未报批环境影响评价文件，未办理临时用地审批手续、水土保持方案等审批手续，也未取得用地审批备案和乡村建设规划许可证。广金公司利用违法违章建筑从事非法大规模蛋鸡养殖。广金公司无排污许可证，长期逃避监管。养鸡场内卫生条件极差，雨污不分流，饲料堆场未密闭储存、鸡粪露天堆放，无任何防渗和防恶臭措施，自建污染防治设施极其简陋，仅建有一个简易沉淀池，两个沼气池，一台干湿分离机，且长期不能规范使用，不能满足污染防治需要。为逃避环保部门监管，养殖污水、废渣通过无防渗漏措施的沟渠、渗坑、暗管，直接外排到养鸡场附近的空坪山地及农田，严重影响地表和地下水，广金公司污染环境行为长达数年之久。2017年5月25日，县生态局对广金公司下达了宁环罚[2017]6号行政处罚决定，责令停止排污。该行政处罚决定书依法生效后，2018年2月，广金公司再次在原址扩大养殖，对环境造成更严重的污染。2018年3月29日，县生态局再次向广金公司送达了《责令改正违法行为决定书》，责令立即停止违法行为，停止非法排污，恢复原状。可是广金公司置若罔闻，继续非法排污，造成周边环境严重污染，对人民群众的健康造成了极大危害。鉴于此，县生态局根据我国行政强制法第五十条规定，实施代履行。并于2018年4月12日再次向广金公司下达《责令停止排污决定书》进行催告，责令广金公司于4月17日停止排污。可广金公司仍然置若罔闻，继续排放污染物。2018年5月13日，以县生态局为主，在其他相关部门的协助下，对广金公司的鸡舍设施采取了强制拆除措施。广金公司不服，以县政府、县生态局、县畜牧中心和县城管局为被告，提起本案行政诉讼，请求：l.确认四被告于2018年5月13日强制拆除广金公司养殖场房屋的行为违法；2.四被告赔偿广金公司养殖场经济损失人民币1278.1593万元。原审判决认为，本案系行政强制拆除纠纷。双方当事人争执的主要焦点为：（一）广金公司的养鸡场是否为合法企业；（二）县生态局组织行政强制拆除行为是否合法。（一）关于广金公司的养鸡场是否为合法企业的问题。现有证据表明：2011年5月，李文波等人未经规划、审批，擅自在宁远县××××自然村荒地上建设养鸡场。随后一直没有办理土地用地手续和环境影响评价手续，也一直没有取得《排污许可证》。因此，广金公司的养鸡场一直是非法企业，不受法律保护。（二）关于县生态局组织行政强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”。《中华人民共和国行政强制法》第五十条关于代履行的规定，等等。根据上述规定，县生态局组织行政强制拆除行为具有法律法规依据。在程序上，2017年5月25日，县生态局对广金公司下达了宁环罚[2017]6号行政处罚决定，责令停止排污。该行政处罚决定书依法生效后，2018年2月，广金公司再次在原址扩大养殖，对环境造成更严重的污染。2018年3月29日，县生态局再次向广金公司送达了《责令改正违法行为决定书》，责令立即停止违法行为，停止非法排污，恢复原状。可是广金公司置若罔闻，继续非法排污，造成周边环境严重污染，对人民群众的健康造成了极大危害。鉴于此，县生态局根据我国《行政强制法》第五十条规定，实施代履行。并于2018年4月12日再次向广金公司下达《责令停止排污决定书》进行催告，责令广金公司于4月17日停止排污。可广金公司仍然置若罔闻，继续排放污染物。2018年5月13日，以县生态局为主，在其他相关部门的协助下，对广金公司的鸡舍采取了强制拆除措施。这属于对非法企业的取缔行为。因此，本案县生态局组织行政强制拆除行为合法。关于广金公司在起诉中提出“确认四被告于2018年5月13日的行政强制拆除行为违法、赔偿广金公司财产损失人民币1278.1593万元，并承担本案全部诉讼费用”的诉讼请求，因没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回广金公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由广金公司承担。广金公司不服原审判决，上诉称：（一）原审判决认定事实不清。1.广金公司已就污染事项做出了整改。2.广金公司的养鸡场为合法企业。2014年于工商局合法注册，注册资本100万元，总投资1123万元，拥有蛋鸡养殖场房8600多平方米，员工宿舍三层楼一栋，种植基地面积3900多亩。该养殖场已合法经营许久，政府部门明知上诉人的经营行为，且给予了相关荣誉。2018年还获得了县财政25万的“湖南省标准化养殖的扶持奖励款”。此外，规范化养殖中畜禽舍等是明确不需要办理土地用地手续的。3.一审判决对被上诉人所作行为的性质定性错误，被上诉人的行为应系非法强拆行为。被上诉人的强制拆除行为事前没有作出书面的强拆决定，也没有告知上诉人；《责令停止排污决定书》只是责令停止排污，并没明确会强制拆除，更不是取缔决定。亦没有代履行的书面决定。4.被上诉人所作行为没有相应的法律依据。5.被上诉人的非法强拆行为导致上诉人损失12781583元。由于被上诉人强拆前未通知上诉人，上诉人厂房里蛋鸡34400羽及鸡蛋均没来得及转移，悉数被毁不知去向。（二）原审判决适用法律错误。1.根据环境保护法，县环保局没有拆除上诉人养殖场的职权。2.根据行政强制法，县环保局不符合代履行法定构成要件。3.根据湖南省行政程序的规定，县环保局拆除上诉人养殖场没有任何的法律根据。在作出行政决定前，未告知上诉人享有陈述意见、申辩的权利；未送达书面决定书，未告知权利救济途径，在执行前没有进行催告，程序上严重违法。请求：撤销原审判决，依法改判支持广金公司一审诉讼请求。宁远县政府辩称：（一）宁远县政府不是本案适格被告。1.在该强制拆除行为前，县生态局作出了《责令改正违法行为决定书》《责令停止排污决定书》等相关行政行为，并向宁远县畜牧水产局、宁远县国土城建城管综合执法大队等单位发出了请求协助执行函。县生态局在其他部门配合下，实施了代履行改正违法行为、停止排污的行为。该行为实施的主体是县生态局。2.广金公司对县政府的起诉属重复诉讼。(2018)湘11行初109号和(2019)湘行终54号已经作出裁定，宁远县政府不是作出该行政强制拆除行为的行政机关。（二）广金公司的养鸡场为非法企业。法律只保护合法权益。因广金公司未办理环境影响评价、临时用地、水土保持方案等审批手续，也未取得用地审批备案、乡村建设规划许可证、排污许可证等，故其构筑物是违法建筑，其养殖行为亦属非法，不应受法律保护。请求驳回上诉，维持原判。县生态局辩称：原审认定事实清楚、证据确实充分。（一）广金公司的养鸡场属非法企业。广金公司未办理《动物防疫条件合格证》，未编报水土保持方案，占用了林地，占有土地面积9620平方米，均未办理相应手续；未经环保审批擅自建设对环境有重大影响的项目投入养殖生产，未批先建；未报批环境影响评价文件，未取得排污许可证。（二）上诉人在经营活动中违法排污情节严重，污染整改不到位，仍处于继续状态。养鸡场内卫生条件极差，且长期不能规范使用，不能满足污染防治需要。为逃避环保部门监管，养殖污水、废渣通过无防渗漏措施的沟渠、渗坑、暗管，直接外排到养鸡场附近的空坪山地及农田，严重影响地表和地下水等。（三）县生态局实施代履行具有合法性。县生态局拆除上诉人部分构筑物，是制止上诉人的违法行为，也是“恢复原状”的一种强制手段。主体合法、程序正当，代履行过程合法。（四）上诉人损失不具有客观性。上诉人鸡场系非法企业，且其向原审法院提供的年度审计报告系上诉人单方委托作出。综上，请求驳回上诉，维持原判。县畜牧中心辩称：（一）县畜牧中心不是本案适格被告。在县生态局依法实施代履行拆除广金公司鸡舍过程中，县畜牧中心不是行政强制的执法主体。县生态局向县畜牧中心出具《关于请求协助执行广金生态农业公司行政代履行相关事项的函》，请求县畜牧中心协助执行制止广金公司污染环境的行为。该强制行为的实施主体是县生态局，故县畜牧中心不是本案的适格被告。（二）县畜牧中心与广金公司间是业务指导关系，不是行政强制拆除的执法主体。综上，县畜牧中心不是本案的适格被告，请求依法驳回广金公司对县畜牧中心的起诉。县城管局辩称：县城管局不是本案适格被告。理由：一是广金公司诉称的环保行政强制执行行为不是县城管局的行政职权范围；二是拆除养鸡场的行政决定不是县城管局作出，县城管局也没有作为行政主体参与拆除养鸡场的行政行为；三是县城管局与宁远县综合执法大队无行政隶属关系。请求驳回广金公司对县城管局的起诉。本院对原审判决认定的事实予以确认。本院另查明：2018年5月10日，原宁远县环境保护局分别向“宁远县国土城建城管综合执法大队”（以下简称综合执法大队）和“宁远县畜牧水产局”作出《关于请求协助执行永州市广金生态农业开发有限公司行政代履行相关事项的函》，请求协助执行。另，2019年4月19日，湖南省高级人民法院（2019）湘行终54号行政裁定，认定县政府不是涉诉行政强制行为的适格被告。本院认为，本案二审的争议焦点为适格被告问题、被诉行政行为的合法性及损失赔偿问题。（一）关于适格被告问题。县政府已有人民法院生效裁判文书认定其并非涉诉行政行为的适格被告。县畜牧中心是应县生态局的协助执行函所邀进行的协助执行，故亦非本案适格被告。此外，现无证据证明县城管局与综合执法大队存在行政隶属关系，即便存在，亦因综合执法大队系应邀参与协助执行，故县城管局亦不是本案适格被告。综上，县政府、县畜牧中心、县城管局均不是本案适格被告，依法均应裁定驳回广金公司对其的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第二十四条第一款规定：“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。”本案适格被告是县生态局。依法本应由基层人民法院审理，但鉴于上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件，且本案已经过永州市中级人民法院一审，为避免当事人诉累，可由本院二审。需要指出的是，除非确有必要，中级人民法院宜尽量避免审理依法由基层人民法院管辖的一审行政案件。（二）关于被诉行政强制行为的合法性问题。代履行指行政机关自己或委托无利害关系的第三人代替当事人履行义务，并在履行后向义务人收取一定费用的强制执行方式，属于行政机关强制执行的一种。《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”第五十一条规定：“代履行应当遵守下列规定：（一）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；（二）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；（三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；（四）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。……”本案中，2017年5月25日，县生态局对广金公司下达了宁环罚[2017]6号行政处罚决定，责令停止排污。2018年2月，广金公司再次在原址扩大养殖，对环境造成更严重的污染。2018年3月29日，县生态局再次向广金公司送达了《责令改正违法行为决定书》，责令立即停止违法行为，停止非法排污，恢复原状。可广金公司继续非法排污，造成周边环境严重污染，对人民群众的健康造成了极大危害。2018年4月12日，县生态局再次向广金公司下达《责令停止排污决定书》，责令广金公司于4月17日停止排污。可广金公司仍继续排放污染物。2018年5月13日，以县生态局为主，在其他相关部门的协助下，对广金公司的鸡舍采取了强制拆除措施。由此可见，县生态局为防止环境污染，在对广金公司作出行政处罚后，依法可进行代履行。但代履行前，依法应送达代履行决定书，代履行决定书应载明代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用及代履行人，且应于代履行三日前催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行。本案中，县生态局虽多次责令停止排污，但未提供证据证明其在代履行前已告知广金公司自行拆除污染源恢复原状、否则会代履行；未送达代履行决定书，亦未依法进行催告。故，县生态局的涉诉行政强制拆除行为违反法定程序。关于广金公司的赔偿请求。本案中，县生态局的涉诉行政强制拆除行为违反法定程序，如造成损失，则依法应予赔偿。广金公司于一审时已提供损失的初步证据。原审基于认定被诉行政行为合法，从而驳回广金公司的赔偿请求，属对广金公司的财产损失事实认定不清。故对广金公司的赔偿请求，依法应发回原审法院重新审理。综上，广金公司的上诉理由部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）（三）项的规定，判决如下：一、撤销永州市中级人民法院（2019）湘11行初123号行政判决；二、驳回永州市广金生态农业开发有限公司对宁远县人民政府、宁远县畜牧水产事务中心、宁远县城市管理和综合执法局的起诉；三、确认永州市生态环境局宁远分局拆除永州市广金生态农业开发有限公司涉诉养殖场房屋的行为违法；四、就永州市广金生态农业开发有限公司本案所诉赔偿请求发回永州市中级人民法院重新审理。一、二审案件受理费共100元，由永州市生态环境局宁远分局负担。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年九月二十四日法官助理邹志斌书记员刘海涛附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。