湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1289号上诉人（原审原告）：永州市零陵区邮亭圩镇和平村（原三塘村）、。委托代理人：乔学清，村民。委托代理人：乔学淮，村民。被上诉人（原审被告）：永州市人民政府。住所地：永州市冷水滩区逸云路1号。法定代表人：何录春，该市市长。委托代理人：罗楦，该市人民政府行政复议办公室工作人员。原审第三人：永州市零陵区邮亭圩镇和平村（原三塘村）何家组。负责人：周联明，该组组长。委托代理人：周远贵，男，1956年9月10日出生，汉族，住湖南省永州市零陵区。委托代理人：周远华，男，1963年2月12日出生，住湖南省永州市零陵区。上诉人永州市零陵区邮亭圩镇和平村、（以下简称刘一、）因与被上诉人永州市人民政府（以下简称永州市政府）及原审第三人永州市零陵区邮亭圩镇和平村何家组（以下简称何家组）行政复议决定一案，不服永州市中级人民法院（2019）湘11行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明：刘一、与何家组争执的山场，刘一、称之为乔家山，何家组称之为周家山。2008年，因修建二广高速公路永蓝段征用争执山一部分，与何家组产生争执。何家组提供了49号山林权证，而未提供有效山林权证，永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）于2008年12月25日作出零政决字［2008］第22号处理决定，认定争执山场属何家组所有，不能享有争执山场的所有权、使用权。该处理决定下达后，在法定期限内未申请行政复议。2010年刘一、找到24号山林权证，两个组共同向零陵区政府申请处理。零陵区政府于2011年11月21日作出零政决字［2011］第11号处理决定：争执范围南边（已被永蓝高速公路征用部分）归邮亭圩镇三塘村何家组所有；争执范围北边归刘一、所有。刘一、及何家组均不服，向永州市政府申请复议。永州市政府经书面审理，认为零政决字［2008］第22号处理决定已生效，零陵区政府在未撤销该处理决定的情形下重新作出零政决字［2011］第11号处理决定，程序违法，决定：撤销零政决字［2011］第11号处理决定，责令零陵区政府重新作出具体行政行为。2012年6月4日，零陵区政府作出零政撤字［2012］1号《永州市零陵区政府关于撤销零政决字［2008］第22号处理决定的决定》，决定撤销零政决字［2008］第22号处理决定。何家组不服，向永州市政府申请复议。永州市政府于2012年12月25日作出永政复决字［2012］第75号行政复议决定，以零政撤字［2012］1号决定“未对刘一、的主体资格进行审查、只有法律依据，没有事实证据，属事实不清，证据不足”为由，撤销了零政撤字［2012］1号处理决定。刘一、不服，诉至法院，经一、二审法院审理，均维持了永政复决字［2012］第75号行政复议决定。2014年8月19日，零陵区政府作出零政决字［2014］1号处理决定：撤销零政决字［2008］第22号处理决定书，争执范围永蓝高速公路未征用的北端部分归刘一、所有，其它争执范围属何家组周家山。刘一、不服，向永州市政府申请复议。永州市政府于2015年3月5日作出永政复决字［2014］第94号行政复议决定，以事实不清、证据不足为由，撤销了零政决字［2014］1号处理决定，争议双方均未提起诉讼。该复议决定生效后，2016年3月23日，零陵区政府作出零政决字［2016］3号处理决定，该处理决定结果与零政决字［2014］1号处理决定相同。何家组不服，向永州市政府申请复议。永州市政府于2016年9月12日作出永政复决字［2016］第39号行政复议决定，以零政决字［2016］3号处理决定与原零政决字［2014］1号处理决定相同为由，撤销了零政决字［2016］3号处理决定。刘一、不服，诉至法院，经一、二审法院审理，均维持了永政复决字［2016］第39号行政复议决定。2018年8月28日，零陵区政府作出零政决字［2018］第7号《自然资源权属纠纷处理决定书》。在该处理决定中，零陵区政府认为：24号《山林权证》系原零陵县人民政府颁发，与档案馆留存的《山林登记表》四至相同，应认定为真实有效；经调查，乐塘坪村乔家组区域内无乔家山山名的山，何家组主张刘一、的乔家山在乐塘坪村乔家组证据不足；争执山西边有挑柴大路，且24号《山林权证》中乔家山东南北三至与争执山基本符合，应认定乔家山在争执山范围；但何家组的49号《山林权证》中周家山四至范围也包括了争执山，因此，争执山双方填证重叠。根据《林业部林木林地权属争议处理办法》第六条：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”和《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第八条：“对同一林木、林地，双方均能提出同等效力的权属证据的，本着兼顾双方利益，结合自然地形的原则划分。”的规定，对争执山的划分，本府依据上述规定结合争执山上征收前的树是何家组种植，高速公路征收行为已完成，征收款已实际到何家组并分配到户，刘一、服从零政决字［2016］3号处理决定等情况进行划分。决定如下：（一）撤销《22号决定》；（二）争执山东至山脊（岌埂）倒水、南至田坡、西至塘坡（现高速公路）至挑柴大路（不包括田、塘），北至田坡范围内，以服务区北部围栏为界，此围栏以北归何家组（刘一、）所有（面积约2亩）；此围栏以南归申请人（何家组）所有（已被永蓝高速公路征用部分归国家所有）；（三）申请人和何家组的山林权证与本处理决定相抵触的，以本处理决定为准。该处理决定书送达当事人后，何家组不服，向永州市政府申请行政复议。永州市政府于2019年1月21日作出永政复决字［2018］114号《行政复议决定书》，该复议决定撤销了零陵区政府的零政决字［2018］第7号《自然资源权属纠纷处理决定书》。刘一、不服提起本案诉讼。请求：1.撤销永州市政府永政复决字【2018】114号行政复议决定书；2.维持零陵区政府零陵决字【2018】第7号自然资源权属纠纷处理决定书；3.由何家组承担案件受理费。另查明：2015年8月零陵区政府处理本案时，刘一、无组长，零陵区政府调纠办设计表格，由镇政府、村委会组织刘一、推举处理乔家山权属的代表，乔学清、乔学淮分别被选为刘一、的代表。原审认为：本案争议的焦点是永政复决字［2018］114号行政复议决定撤销零政决字［2018］第7号《自然资源权属纠纷处理决定书》是否合法。2008年12月25日零陵区政府作出零政决字［2008］第22号处理决定，认定争执山场属何家组所有，不能享有争执山场的所有权、使用权。2018年8月28日零陵区政府作出零政决字［2018］第7号《自然资源权属纠纷处理决定书》撤销《22号决定》,争执山以服务区北部围栏为界，此围栏以北归刘一、所有（面积约2亩）、此围栏以南归何家组所有（已被永蓝高速公路征用部分归国家所有）。零陵区政府撤销《22号决定》并予重新确权，主要是因刘一、2010年以后，提供的新证据24号《山林权证》填登了乔家山。但24号《山林权证》填登的乔家山的四至是：东石硬倒水为界，南田坡边，西挑柴大路，北田坡，无法准确确定为争执山场。且乔家山与争执山的关联性，在2010年以后永州市政府对零陵区政府的多次重新确权的行政复议中和法院判决中，均有认为“认定乔家山就是争执山证据不足”。而何家组49号《山林权证》登记的周家山四至为：东黄家小塘、南田坡、西凹塘小塘、北凹塘大塘，面积20亩。2008年何家组与争执的范围是：东凭塘、南凭田坡、西凭塘、北凭塘，是一座完整的山，恰好与何家组填登的周家山相吻合，在零陵区政府的多次确权和永州市政府的复议决定中及法院的判决中均有认定。因此，永州市政府认定“零政决字［2018］第7号《自然资源权属纠纷处理决定书》认定事实不清、证据不足，适用法律依据错误，处理不当”符合查明的事实。综上所述，永政复决字［2018］114号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，刘一、主张“刘一、24号山权证的证据效力很明显优于何家组49号山权证的证据效力，请求撤销永政复决字［2018］114号复议决定”的诉讼理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘一、二组的诉讼请求。一审受理费50元，由刘一、二组负担。刘一、不服原审判决，向本院上诉称:2008年国家修建两广高速公路经过刘一、的乔家山，刘一、与何家组发生权属争议。因当时刘一、没有找到山林权证的凭据，零陵区政府将权属确认给何家组。2010年，因国家换发山林权证，零陵区邮亭圩镇政府工作人员送来了24号乔家山的山林权证。该证四至东石梗倒水为界，南田坡，西挑柴大路，北田坡，面积40亩，符合实地情况。而何家组的周家山证四至、面积与实地不符，该证面积填登20亩，实际整座山60-70亩。永州市政府的复议决定与一审判决认定事实不清，显失公平公正。零陵区政府调纠办绘制的争执山草图90%正确，但是南边枫木塘下面黄家小塘没有填登，另外屈改了争执山周围水塘的名称。综上，刘一、的24号山林权证的法律效力优于何家组49号山林权证的效力，请求：1.撤销永州市政府永政复决字【2018】114号行政复议决定书；2.给零陵县山林权证24号乔家山确权。永州市政府答辩称：一、零政决字【2018】第7号《自然资源权属纠纷处理决定书》认定事实不清、证据不足。二、【2008】第22号《关于邮亭圩镇三塘村与本村何家组争执周家（乔家）山林权属的处理决定》属生效法律文书，零陵区政府在并不具备重开行政程序的条件下，撤销该处理决定不当。三、零陵区政府在双方并未提供同等效力的权属证据的情况下，适用《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第八条的规定作出处理决定，适用法律依据错误。综上，永州市政府作出的行政复议决定程序合法、认定事实清楚、证据充分、适用法律依据正确、内容适当，原审驳回刘一、的诉讼请求正确，请求维持原审判决。何家组述称：一、24号山林权证与争执山的关联性，已被永州市行政复议决定书和法院判决书否认，零政决字【2018】7号处理决定书仍然采信该证据错误。二、零政决字【2018】7号处理决定书采信刘一、提供的3份证据，包含在零政决字【2016】3号等原有的处理决定所采信的证据之中，不是“新证据”。三、零陵区政府主动为刘一、调查取证证据共13份，并全部采信，证据采信违法、显失公平。该13份证据实际均不能采信。四、零陵区政府对何家组提交的32份证据，大部分不予采信错误。永州市政府的永政复决字【2018】114号决定书和一审判决正确公正，请求维持。各方当事人原审提交的证据已随案移送本院。二审对一审查明的零陵区政府、永州市政府对涉案争议地的确权处理经过等相关事实予以确认，另根据相关证据及二审期间本院组织争议各方在争议山现场勘察核实的情况，本院确认以下事实:争议山四至为：东至山脊、南至田坡、西至高速公路，北至田坡，面积约14亩。刘一、24号山林权证第四栏关于争议山的登记为:“山名乔家山，东石硬倒水，南田坡，西挑柴大路，北田坡，面积肆拾亩。”其中东边“石硬”，应为“岌埂”二字。何家组49号山林权证第二栏关于争议地的登记为：“山名周家山，东王家小塘，南田坡，西凹塘小塘，北凹塘大塘，面积贰拾亩。”经在争议山现场比对，刘一、24号山林权证的东界线与何家组49号山林权证的西界线有部分重叠。零陵区政府作出的零政决字【2018】第7号处理决定书所附的现场勘界地形图，与争议山场情况吻合。该处理决定还载明：“另查，乐塘坪村乔家组境内无乔家山山名的山。现争执区内的树是修高速公路后国家种的。从1979年版1：10000地形图可以看出，争执山的西边有一条小路，从上黄、下黄组经蒋家村往东转东南经两小塘中间再转东北到争执山北面的小塘，往何口组的上乙塘山通向原杨家巷乡政府。经调查，这条小路当地人称“挑柴大路”，是何口组通过上黄组、下黄组到山里挑柴的路。这条路也是上黄组、下黄组到邮亭圩、杨家巷上学、赶闹子的路。70年代时这条路走的人多些，80年代后走得比较少了。”本院认为：本案二审争议的焦点为被诉行政复议决定是否合法，即永州市政府撤销零陵区政府作出的处理决定是否正确。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定：“‘林业三定’时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。”第八条规定：“对同一林木、林地，双方均能提出具有同等效力的权属证据的，本着兼顾双方利益，结合自然地形的原则划分。”本案的山林权属争议，刘一、与何家组都提供了《山林权证》主张权属，零陵区政府经过对当地村民的调查询问、对照1979版的地形图及进行现场勘察，认定刘一、所持有的24号《山林权证》中乔家山的四至范围与争执山基本符合，进而认定该证中乔家山登记的范围与何家组持有的49号《山林权证》中周家山登记的范围有部分重叠。属于登记行为确有错误且权属仍有争议的情形，依据上述《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条、第八条的规定，零陵区政府结合争议地征收前的树是何家组种植，高速公路征收行为已完成，征收款已付给何家组并分配到户等实际情况，作出零政【2018】第7号处理决定书，将征收后剩余的小部分争议地（约2亩）确权给刘一、，具有事实和法律依据，处理恰当，该处理结果也有利于实质性化解矛盾纠纷，应认定为合法有效。永州市政府行政复议决定认为涉案山林权属争议已由零陵区政府原作出的【2008】第22号行政处理决定进行确权，在不具备重开行政程序的条件下，零陵区政府重新作出【2018】第7号处理决定书，认定事实不清，证据不足，处理不当，故作出撤销原行政行为的复议决定。关于永州市政府该认定及行政复议决定是否正确的问题。根据查明的事实，涉案权属争议发生之初，刘一、未能提交权属凭证，何家组提交了49号《山林权证》，零陵区政府据此作出【2008】第22号行政处理决定，将争议地权属确权给何家组。至2010年，永州市零陵区在进行山林换发证工作时，从档案馆发现了刘一、的24号《山林权证》，据此，刘一、重新申请确权。零陵区政府对新发现的证据进行了调查核实，并结合客观事实就该争议权属重新作出处理决定，符合《湖南省行政程序规定》第一百六十二条的规定，并无不当。永州市政府行政复议决定认为本案争议不具备重开行政程序的条件，不符合客观事实，且没有法律依据。一审判决只对零陵区政府、永州市政府几次处理争议的过程进行了查明认定，而对涉案山林权属争议的基础事实未做出审查认定，属于认定基本事实不清，应予纠正。综上，刘一、的部分上诉理由成立，本院予以支持。永州市政府作出的永政复决字【2018】114号行政复议决定书缺乏事实和法律依据，处理不当，依法应予撤销。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、〈最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释〉第八十九条的规定，判决如下：一、撤销永州市中级人民法院（2019）湘11行初46号行政判决；二、撤销永州市人民政府作出的永政复决字【2018】114号行政复议决定；三、恢复永州市零陵区人民政府作出的零政决字【2018】第7号《自然资源权属纠纷处理决定书》的法律效力。一、二审案件受理费共100元，由永州市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年九月二十五日书记员  李雅雯附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……〈最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释〉第八十九条复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。