湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1143号上诉人（原审被告）：炎陵县人民政府。地址：霞阳镇井冈路西路1号。法定代表人：文专文，该县县长。委托代理人：张利勇，该县司法局工作人员。委托代理人：房志辉，该县科技和工业信息化局工作人员。被上诉人（原审原告）：炎陵县盛发木业厂。地址：湖南省炎陵县霞阳镇石玉村山下组。经营者：李佳财。委托代理人：李振锋，湖南挚友律师事务所律师。委托代理人：吴玲，湖南挚友律师事务所律师。上诉人炎陵县人民政府因与被上诉人炎陵县盛发木业厂（以下简称盛发木业厂）行政补偿一案，不服湖南省株洲市中级人民法院（2019）湘02行初21号行政判决。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。株洲市中级人民法院审理查明，2011年3月24日，炎陵县盛发木业有限责任公司（以下简称盛发木业公司）成立，住所地为炎陵县××颜家村，法定代表人李佳财，经营范围竹、木及其制品加工、销售。2015年，霞阳板业有限公司由于经营不善，拖欠了湖南炎陵农村商业银行股份有限公司贷款。2016年4月28日，根据炎陵农村商业银行股份有限公司的申请，炎陵县人民法院作出（2016）湘0225执20号之一执行裁定书，裁定被执行人罗建和、段海清将各自所有林权面积各1320亩分别作价400万元共计800万元转让给李佳财，作出（2016）湘0225执21号之一、之二执行裁定书，裁定被执行人炎陵县霞阳板业有限公司、汪志明、江孟玲将其所有的国有土地使用权、地上建筑物以670万元作价给李佳财。2016年7月11日，炎陵县国土资源局对李佳财受让的国有土地使用权办理了过户手续及变更登记，权属证号为湘（2016）炎陵县不动产权第0000030号，坐落于霞阳镇××路山下组，宗地面积18503.12平方米，房屋建筑面积2969.82平方米。李佳财缴纳了150余万元的过户费。2016年7月18日，李佳财在收购炎陵县霞阳板业有限公司的基础上，注册登记了炎陵县盛发木业厂（以下简称盛发木业厂），经营场所为炎陵县霞阳镇石玉村山下组，经营者李佳财，经营范围为竹、木材加工销售，并办理了株洲市林业局发放的木材经营、加工许可证。2016年8月12日，盛发木业厂以炎陵县霞阳板业有限公司的名义向炎陵县环保局缴纳了2014、2015年度排污权有偿使用收入300.6元及2016年度排污权有偿使用收入150.3元。2016年9月8日，炎陵县盛发木业厂向炎陵县环保局申请办理环评手续。2016年11月28日，盛发木业厂投入生产。2016年7月28日、2016年9月27日、2017年1月18日，李佳财分别向炎陵农村商业银行霞阳支行贷款1570万元、1800万元、450万元，对盛发木业厂厂房、生产设备等进行改造扩建及招聘员工，厂房建筑面积从原有的2969.82平方米扩建至9813.66平方米。2017年6月23日，盛发木业厂向炎陵县环保局缴纳排污权有偿使用收入150.3元。2016年12月30日，湖南省人民政府发布《关于公布湖南省县级以上地表水集中式饮用水水源保护区划定方案》。盛发木业厂位于划定××水源××保护区内。2017年4月26日，湖南省人民检察院、湖南省环境保护厅下发（湘检发环字〔2017〕3号）《关于开展全省县级以上集中式饮用水水源地环境保护行政执法督查和法律监督专项行动的通知》。内容为：“1、对县级饮用水源地内存在问题整治情况进行督查；2、依法责令拆除或关闭饮用水源二级保护区内排放污染物的项目。”2017年10月10日，湖南省人民检察院、湖南省环境保护厅下发（湘检发环字［2017］5号）《关于开展全省饮用水水源地环境保护排查整治工作第二次专项督查行动的通知》。内容为：“2017年10月10日前全省县级饮用水保护区内排查发现问题183个，目前还有111个问题尚未整治完成，株洲炎陵县洣水饮用水水源保护区（二级水源保护区）污染源企业为炎陵县盛发木业厂，该厂原为炎陵县霞阳板业，因经营不善、经济债务等，被李佳财接管更名，已投资2700万元对原有厂房、生产设备、设施进行改造扩建，主要原材料是杉木，主要产品是生态板地板。污染系该厂生产过程中由锅炉烟尘、除尘废水、车间粉尘、生活废水产生。建议由县政府责令该厂拆除关闭，另行选址搬迁。”2018年5月16日，炎陵县人民检察院向炎陵县环境保护局下发炎检行公建〔2018〕1号《检察建议书》。内容为：“1、依法责令盛发木业厂停止可能威胁饮用水供水安全的生产活动，确保饮用水安全。2、依法责令盛发木业厂制定《环境治理方案》，恢复被破坏的生态环境。”2018年7月9日，被告成立的炎陵县环境保护委员会办公室向盛发木业厂下发（炎环委办函〔2018〕1号）《关于炎陵县饮用水源地问题整治的通知》。内容为：“你厂是炎陵县饮用水水源地二级保护区内排放污染物的企业，根据相关文件精神，以及督查要求，请你厂在10日内将厂房、生产设备等拆除到位。”2018年7月10日，盛发木业厂停止生产，开始将厂房等拆除搬迁。2018年7月24日，炎陵县人民政府召开第十七届第22次常务会议，纪要内容为：“盛发木业厂要加快拆除和搬迁工作力度，各职能部门各负其责、密切配合，主动向上沟通衔接，积极争取政策支持，依法依规、合理合情做好有关补偿工作。”2018年8月2日，受炎陵县经济科技信息化和商务粮食局的委托，株洲天正房地产评估经纪有限责任公司作出株天正（2018）房估字第××号《房地产价格评估报告书》。认定盛发木业厂建筑物面积为9813.66平方米，建筑物、附属设施、固定资产等价值人民币11201963元，其中建筑物、附属设施等价值9655993元。2018年12月6日，炎陵县审计局、经科商粮局等组成复核小组，对株天正（2018）房估字第××号《房地产价格评估报告书》进行了复核，核减金额1081457万元，核减后的金额为10120506元。2018年12月23日，炎陵县经济科技信息化和商务粮食局向炎陵县人民政府上报《关于拨付712万元资金到县经科商粮局用于支付炎陵县盛发木业厂搬迁补偿款的请示》。内容为：“当前企业急需资金重建，按照有关规定盛发木业厂搬迁符合补偿范围。第一、法律法规有规定。第二、现实情况有需要。盛发木业厂在整个停产搬迁过程中能够积极配合，安抚200多名员工，并在企业极为困难的情况下坚持上缴税金70余万元，目前企业停产面临承接的大量订单不能交货、新厂建设资金极为困难、200多名员工无工可做、维稳情况复杂的难题。第三、县政府常务会和县委常委会有要求。《炎陵县人民政府常务会议纪要》（第十七届22次）第二条‘……要及时做好盛发木业搬迁后续相关工作……依法依规、合理合情做好有关补偿工作’；《中共炎陵县委常委会议纪要》（炎常纪〔2018〕14号）第四条‘……二要依法依规善后处理。三要依据规定合理补偿……全速办结，做好后续保障工作。’目前，县政府已批准拨付300万元，请求再行拨付712万元。”目前，被告炎陵县人民政府已拨付给原告补偿款879万元。2019年2月13日，国家税务总局炎陵县税务局出具证明，内容为：“经查询，盛发木业厂2018年1月1日至2018年12月31日无税款开票记录。”同日，炎陵县工伤保险局出具两份证明，内容分别为：“盛发木业厂于2016年9月20日参加了工伤保险。参保人数为1人，宋淑兰”，“盛发木业公司于2011年9月19日参加了工伤保险，目前，单位参保总人数为154人”。同日，炎陵县社会劳动保险事业管理局出具证明，内容为：“经查，截止2019年2月13日止盛发木业厂未在炎陵县社会劳动保险事业管理局参保缴费。”另查明：关于盛发木业厂是否聘请员工的问题。被告认为盛发木业厂没有聘请员工，并提供炎陵县税务局、工伤保险局、社会劳动保险事业管理局的证明予以证明。原告称盛发木业厂成立后聘请了84名员工，并提供了盛发木业厂（石玉厂）员工花名册、工资发放表予以证明。该院认为，李佳财在收购原霞阳板业后，贷款数千万元将原有的2969.82平方米厂房建筑面积扩建至9813.66平方米，并改建设备投入生产，从常理分析，不可能不聘请员工。从被告提供的盛发木业公司154名员工名单和原告提供的盛发木业厂84名员工名单来看，并无重合之处。虽然原告没有提供84名员工的劳动合同，但作为贫困山区的私企不签劳动合同的情况大量存在，从原告提供的工资发放表来看，有84人的亲笔签名，可信程度很高。另外，牵头负责原告搬迁的炎陵县经科商粮局向炎陵县人民政府上报的《请示》中载明原告在停产搬迁中需安抚200多名员工这一事实，也可以证明原告成立后确实聘请了员工进行生产。故，该院对盛发木业厂在成立后聘请了84名员工这一事实予以确认。根据84人签字领款确认的金额，该院认定盛发木业厂2018年3月工资总额为294820元。2018年6月起，原告盛发木业厂未发放员工工资。再查明：在庭审中原、被告双方均确认，原告在九龙工业园的新厂房可以在2019年7月投产使用。株洲市中级人民法院认为，本案系行政补偿案。争议焦点为被告炎陵县人民政府是否应对原告盛发木业厂搬迁的停产停业损失、银行贷款利息损失及员工工资损失予以补偿，如应补偿，补偿金额是多少。2017年11月30日实施的《湖南省饮用水水源保护条例》第二十一条规定：“在饮用水水源二级保护区划定前已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。因建设项目和设施被拆除或者关闭，导致所有者或者经营者的合法权益受到损害的，有关人民政府应当依法予以补偿。”原告盛发木业厂系在霞阳镇镇政府引导、支持及法院裁定下收购亏损的霞阳板业公司的基础上成立，成立在饮用水水源二级保护区划定前，办理了工商营业执照、木材经营、加工许可证，李佳财在扩建原厂房及改造原厂设备后投产使用，炎陵县环保局依法向原告收取排污权有偿使用收入费用，相关部门对盛发木业厂的生产未予以阻止，炎陵县人民政府第十七届第22次常务会议对原告盛发木业厂的合法性及补偿予以认可。原告因搬迁新址所受的经济损失，当然不应仅限于厂房及设备搬迁的损失，理应包括停产停业及员工工资等相关损失，上述损失均属于原告合法权益受到损害的情形。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定：“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十四条规定：“征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征房屋评估价值的千分之七给予补偿。停产停业期限，按照实际停产停业的用数计算确定。被征收人认为停产停业损失超过前款规定标准的，应当向房屋征收部门提供房屋被征收前上一年度实际经营收益，以及相关证明材料，由房地产价格评估机构进行评估，并按照评估结果给予补偿。”虽然本案系搬迁，并不是征收，但是对于停产停业损失的计算，完全可以参照《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》执行。故，原告因企业搬迁造成的停产停业损失为9655993元×千分之七×12个月=811103.412元。对于原告要求的3209590.9元的贷款利息损失，经查，原告为盛发木业厂厂房扩建及设备改造贷款数千万元是事实，但是贷款还息与本案原告搬迁造成的损失没有必然的因果关系，该院不予支持。对于原告要求的2983200元员工工资损失，经查，原告自2018年6月已经停发原告员工工资，损失尚未造成，该院不予支持，如果原告有证据证明工资已经实际发放，可以另行起诉主张。综上，对原告提出的请求被告补偿原告14303825元的诉讼请求，该院部分予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决被告炎陵县人民政府自本判决生效之日起三个月内补偿原告炎陵县盛发木业厂因搬迁造成的停产停业损失811103.412元。案件受理费50元，由被告炎陵县人民政府承担。上诉人炎陵县人民政府上诉称：1.一审判决认定事实不清。一审认定“2016年9月8日，炎陵县盛发木业厂向炎陵县环保局申请办理环评手续”。该认定与事实不符；炎陵县环保局从未收到过炎陵县盛发木业厂办理环评手续的书面申请及其他材料，盛发木业厂也未提交县环保局收到其书面申请的相关证明，一审法院仅以被上诉人单方出示的一份申请书予以认定，明显瑟事实不符。被上诉人在未办理环评审批手续的情况下对厂房进行改扩建，且在相关部门对我县集中式饮用水水源地环境保护专项行动督查后仍继续生产作业，毋庸置疑系违规生产，对违规生产企业因国家、省环保专项督查要求及饮用水源保护需要进行的政策性搬迁，所造成的停产停业损失及员工工资应由经营者承担。2.一审仅凭被上诉人单方制作的花名称、工资表认定“盛发木业厂聘请84名员工和2018年3月份工资总额为294820元”，上诉人对其真实性存在异议；3.一审引用《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》进行判决，系适用法律错误。一审法院对停产停业损失的计算存在基数错误。一审以9655993元为基数计算出被上诉人停产停业损失明显错误。本房屋评估价值包括生产、经营性用房和非生产、经营性用房。综上，请求撤销一审判决，重新作出判决或发回重审。被上诉人盛发木业厂答辩称：1.2015年，因炎陵县霞阳板业有限公司经营不善，负债累累，严重影响社会稳定。经上诉人方多次做工作的情况下，答辩人通过到银行贷款的方式以1370万元的价格收购了的霞阳板业公司并改名为炎陵县盛发木业厂，之后进行了工商、税务及木材经营，加工许可等相关的行政登记注册。答辩人成立之初就通过口头以及书面形式向上诉人申请办理有关环评手续，上诉人有关部门的工作人员多次向答辩人口头答复，鉴于答辩人是在原霞阳板业公司的基础上成立的，系我县的老企业，到时和我县老企业一起办理相关环评手续，答辩人一直按照我县之前的做法，以向县政府环保部门缴纳排污权有偿使用费的方式进行生产经营。答辩人成立后，应上诉人的要求，聘请了相关生产环评检测部门对答辩人的企业进行了环境污染检测，鉴定部门出具了鉴定结论，结果为合格。这一检测报告答辩人也向上诉人有关政府部门进行了提交，现上诉人称其自始未收到答辩人申请办理环评的相关记录和材料不是事实。如果答辩人属于违法违规生产，上诉人的相关职能部门不可能不对答辩人采取相应的行政措施，更不会以催缴的方式在2017年还要求答辩人缴纳2017年年度的企业排污权有偿使用收入等费用。2.答辩人聘请了84名员工工作，这一事实上诉人在要求答辩人对厂房进行拆除之前是已经调查核实的。上诉人的下属部门炎陵县经科局向上诉人上报的《请示》中载明了答辩人需要200多名员工需要安抚，这200多人就包括炎陵县盛发木业厂和炎陵县盛发木业有限公司的员工。答辩人向一审法庭提供了原始的员工花名册和工资表予以证实。3.鉴定机构对答辩人的厂房、附属设施及其设备及搬迁等价值进行了评估，评估后厂房的价值为9655993元。根据《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十四条的规定“每月按照被征收房屋评估价值的千分之七给予补偿”，该条文明确规定了按照被征收的房屋评估价值进行补偿，并未区分生产性、经营性和非生产性、经营性用房。综上，请求维持一审判决。原审诉讼中提供的证据均随卷移送本院。原审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的基本事实予以确认。另查明，2018年12月6日，炎陵县审计局、经科商粮局等组成复核小组，对株天正（2018）房估字第××号《房地产价格评估报告书》进行了复核，其中对建筑物、附属设施价值由9655993元核减至8619135元，固定资产等价值由1545970元核减至1501371元，核减后的金额共计为10120506元。对上述核减的数额，炎陵县审计局、炎陵县经济科技信息化和商务粮食局等单位和盛发木业厂均予以认可。目前，盛发木业厂已收到政府支付的厂房及设备搬迁的损失10120000元。本院认为，本案的焦点为炎陵县人民政府是否应对炎陵县盛发木业厂搬迁的停产停业损失、银行贷款利息损失及员工工资损失予以补偿及具体数额。根据《湖南省饮用水水源保护条例》第二十一条规定：“在饮用水水源二级保护区划定前已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。因建设项目和设施被拆除或者关闭，导致所有者或者经营者的合法权益受到损害的，有关人民政府应当依法予以补偿。”本案中，炎陵县盛发木业厂系在霞阳镇镇政府引导、支持及法院裁定下收购亏损的霞阳板业公司的基础上成立的，2016年7月18日注册登记，并办理了木材经营、加工许可证。该厂在扩建原厂房及改造原厂设备后于2016年11月28日投入生产。生产期间，炎陵县环保局依法向该厂收取排污权有偿使用收入费用。该厂属于在饮用水水源二级保护区划定前已建成的排放污染物的企业,其停厂拆除和搬迁损失应包含厂房及设备搬迁的损失和停产停业等相关损失，上述损失均属于经营者合法权益受到损害的范畴。炎陵县政府已对盛发木业厂厂房及设备搬行的损失进行了补偿。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定：“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十四条规定：“征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征房屋评估价值的千分之七给予补偿。停产停业期限，按照实际停产停业的用数计算确定。被征收人认为停产停业损失超过前款规定标准的，应当向房屋征收部门提供房屋被征收前上一年度实际经营收益，以及相关证明材料，由房地产价格评估机构进行评估，并按照评估结果给予补偿。”虽然本案系搬迁，并不是征收，但一审对于停产停业损失的计算，参照《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》执行并无不当。上诉人炎陵县政府上诉提出“一审法院对停产停业损失的计算存在基数错误。一审法院以9655993元(整个房屋评估价)×7‰×12个月=811103.412元所计算出被上诉人停厂停业损失的计算存在基数错误。本房屋评估价值包括生产、经营性用房和非生产、经营性用房，其中非生产、经营性用房（包括职工宿舍、办公房、门卫等）评估价值为1935083元”的理由。经查，上述职工宿舍、办公房、门卫等均属于工厂生产经营的必要配套设施，其中的职工用房为工厂员工休息用房而并非员工及其家属的生活用房，一审将上述房屋认定为生产、经营性用房一并计入基数具有事实和法律依据。但因政府方和炎陵县盛发木业厂最终确认的建筑物、附属设施价值为8619135元，故其停厂停业损失应为：8619135×7‰×12个月=724007.34元。对于炎陵县盛发木业厂要求政府补偿银行贷款利息损失及员工工资损失的请求，经查，炎陵县盛发木业厂为厂房扩建及设备改造贷款是实，但贷款还息与本案工厂搬迁造成的损失没有关联性。另，炎陵县盛发木业厂自2018年6月已经停发员工工资，其要求补偿的所谓员工工资损失没有事实依据。一审法院未支持其诉请，符合法律规定。综上，上诉人炎陵县人民政府的上诉理由部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、变更株洲市中级人民法院（2019）湘02行初21号行政判决为“炎陵县人民政府自本判决生效之日起三个月内补偿炎陵县盛发木业厂因搬迁造成的停产停业损失724007.34元”；二、驳回被上诉人炎陵县盛发木业厂的其他诉讼请求。本案二审案件受理费50元，由被上诉人炎陵县盛发木业厂负担。本判决为审终判决。审判长  黄山宁审判员  戴远志审判员  何建湘二〇一九年九月二十九日书记员  刘博文