内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行申197号再审申请人(一审第三人、二审上诉人)内蒙古呼运（集团）有限责任公司，住所地内蒙古自治区呼和浩特市。法定代表人王峰，董事长。委托代理人郝润英，慧聪律师事务所律师。委托代理人秦爱俊，慧聪律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）内蒙古自治区基本建设咨询投资有限公司。法定代表人赵云涛，总经理。委托代理人斯日格，内蒙古蒙元律师事务所律师。原审被告内蒙古自治区呼和浩特市自然资源局（原内蒙古自治区呼和浩特市国土资源局）。法定代表人岩林，局长委托代理人白睿，1976年8月19日出生，汉族，系该局国土资源纠纷调处中心工作人员，住内蒙古自治区呼和浩特市。委托代理人胡志强，1975年7月12日出生，汉族，系该局国土资源纠纷调处中心工作人员，住内蒙古自治区呼和浩特市。原审第三人内蒙古自治区呼和浩特市交通运输局。法定代表人张仲东，局长。委托代理人张华，内蒙古嘉泽律师事务所律师。委托代理人敖云娜，女，1986年12月20日出生，蒙古族，系该局法规科工作人员，住内蒙古自治区呼和浩特市。内蒙古呼运（集团）有限责任公司（以下简称呼运公司）因内蒙古自治区基本建设咨询投资有限公司（以下简称投资公司）诉内蒙古自治区呼和浩特市自然资源局（以下简称呼市自然资源局）、第三人内蒙古自治区呼和浩特市交通运输局（以下简称呼市交通局）土地权属复函一案，不服内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（2018）内01行终第24号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人呼运公司申请再审称：（一）被诉120号复函是行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报的过程性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。一、二审判决认定120号复函系可诉的行政行为，定性错误。1.2012年2月29日，呼市交通局向有权作出土地权属确权决定的呼市政府提出对呼哈铁路集配站土地给予确权的申请，并非向原呼市国土局提出，原呼市国土局作为呼市政府具体承办土地方面事务的机关，受呼市政府指示先行查清呼市交通局确权申请是否有事实和法律依据，属于为呼市政府作出土地权属确权决定而先行实施的准备、论证、研究的过程性行为。原呼市国土局将复函直接交付同一级别机关呼市交通局，是原呼市国土局与呼市交通局交换意见的过程性行为。2.根据《土地管理法》的规定，县级以上人民政府作出土地所有权和使用权的权属确权，一定是以书面形式作出“决定”，而不是以过程性“复函意见”形式作出，且原呼市国土局没有法定职权作出土地权属确权决定。3.120号复函没有对外送达，原呼市国土局只送给了呼市交通局，没有向社会公告。呼运公司根本不能凭120号复函，向原呼市国土局申请土地登记，领取国有土地使用权证，只能等原呼市国土局将复函中查清的事实和法律依据，上报呼市政府审核，呼市政府作出书面决定，呼运公司才能登记取得国有土地使用权证，因此，120号复函并没有给呼运公司设置任何权利，更没有影响投资公司的任何权益或减损其利益。120号复函实质上是一个不可诉的行政行为。4.在呼运公司起诉内蒙古自治区人民政府国有土地使用权证一案中，一、二审判决均没有依据120号复函，申请人当时胜诉与120号复函没有关系，本案一审判决认定“120号复函被用于呼运公司诉内蒙古自治区人民政府土地使用权证争议案件中......对呼运公司及原告的权利及利益产生了影响......已经产生了外化的效果，为可诉的行政行为”，实属枉法裁判。（二）被申请人投资公司与120号复函没有任何法律关系，即使120号复函是可诉的行政行为，投资公司也没有提起诉讼的主体资格。1.120号复函第一项内容，关于呼哈铁路集配站土地权属，确认的是1988年经政府批准，呼哈铁路管理站征用土地的事实，第二项内容，关于呼哈铁路线路权属，确认的是1958年经政府批准，征用土地，建设全线长12.5公里呼哈铁路专用线的事实，以及1964年为扩建呼哈铁路，经建设局批准，征用土地的事实。故120号复函与投资公司没有任何关系，投资公司既不是120号复函的相对人，也不是利害关系人。2.呼哈铁路线路及呼哈铁路集配站归属国有企业“呼哈铁路管理站”经营，1992年更名为呼和浩特市地方铁路公司，同年呼市地方铁路公司并入国有企业内蒙呼和运输公司经营管理；1958年-1992年，呼市地铁公司产权归属呼市交通局，1992年归属地铁与呼运两家国有企业，因此，120号复函所涉土地使用权与投资公司无关；投资公司因其本身懈怠，不作为，从没有取得呼哈铁路集配站出资人的资格，充其量仅是一个债权人；呼哈铁路集配站产权归属呼运公司，与投资公司没有任何关系，是国有企业合并转制一系列历史沿革变化的必然结果，120号复函是行政确权行为，影响的是内蒙古鑫运城市场管理有限责任公司的权益，而不是投资公司。（三）被申请人投资公司的起诉超过了行政诉讼法规定的起诉期限，一、二审法院没有依职权主动审查，程序违法。投资公司在起诉状中自认2017年3月已经知道了被诉120号复函，其最迟应在2017年9月起诉，而投资公司实际提起诉讼的时间是2017年10月9日，已经超过了自知道行政行为之日起六个月起诉的起诉期限。120号复函的作出时间是2012年8月13日，即使按照普通行政诉讼最长起诉期限5年计算，也已超过起诉期限。本案不涉及不动产物权变动，不适用20年起诉期限。（四）二审判决认为，120号复函确认呼哈铁路集配站土地属于呼运公司是事实不清、主要证据不足的，该认定错误。1.120号复函有确实充分的事实和法律依据，是合法有效的研究、论证的过程性行为。2.呼和浩特市中级人民法院（2012）呼行初字第14号行政判决、内蒙古自治区高级人民法院（2013）内行终字第1号行政判决，均支持了呼运公司请求撤销内蒙古自治区人民政府给呼铁局颁发的《国有土地使用权证》的诉请，两级法院的行政判决所查明的事实与适用的法律与120号复函论证、研究、分析的事实完全一样。3.呼运公司认可集配站大部分土地使用权在2001-2002年国有企业转制时，因呼铁局代管未能进入资产转制评估范围，但这一事实与120号复函并不矛盾，因为集配站土地使用权与地上资产是一个整体，地上资产，包括投资公司主张的300万元国家资本金，在转制时已全部进入呼市国资委评估、确认及呼市财政批准处置范围。120号复函所涉土地使用权一直由呼运公司实际占有使用，改制前的地铁公司，改制后的呼运公司，一直都在实际占有使用集配站土地，且从没有改变土地使用用途。因此，无论集配站土地是否进入转制，都不影响120号复函内容的正确性，更不影响120号复函的合法性。重要的是，该集配站土地是1988年3月经呼市城乡建设局批准征用的，村集体征地补偿费是原呼哈铁路管理站支付的，涉及居民个人的100万元补偿费是呼市政府支付的，与投资公司没有任何关系，投资公司在1997年12月后才成为300万元国家资本金的代持人，2001-2002年，300万元进入国有企业转制，代持人资格已丧失。二审判决关于集配站土地并未评估进入转制后的呼运公司，投资公司仍对该土地享有投资人权益的认定错误，程序违法。请求：撤销内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（2018）内01行终第24号行政判决的第二项，维持第一项，依法改判驳回被申请人的起诉。被申请人投资公司答辩称，（一）原呼市国土局作出的120号复函属于行政诉讼受案范围，具有可诉性。1.120号复函的主体中，一方是申请人呼市交通局，另一方是被申请人原呼市国土局，二行政机关是典型的依申请作出行政行为的主体关系。2.120号复函内容针对的是呼市交通局，被确权人是呼运公司，针对的是特定的人和特定的事。3.120号复函被作为了人民法院审判案件的主要依据，具有典型的法效性。在呼和浩特市新城区人民法院作出的（2013）新民初字第299号民事判决书中，呼运公司将120号复函作为确认土地取得的证据，法院也对该证据予以认可。4.120号复函将呼哈铁路集配站产权，包括地上建筑物所有权和土地使用权都确权给了呼运公司，不仅拘束了呼市交通局，还涉及案外人呼运公司，从内容到形式均已外化，侵犯了投资公司权益。如果呼运公司认为120号复函没有影响，也不会申请再审了。5.按照法律规定，确认国有土地使用权的主体部门应当是呼市政府，原呼市国土局应当是核发证书的机关，并非是直接作出土地确权的机关。原呼市国土局也认可没有详实的资料作为依据就认定诉争的土地使用权属于呼运公司，应当撤销。（二）投资公司建设呼哈铁路集配站的300万元“拨改贷”转为国家资本金后，投资公司作为出资人，对集配站拥有财产权益，具备提起诉讼的权利。1.1998年3月14日,呼市城乡环境保护局作出(88)呼城建规字第18号《关于划拨集配站用地的批复》，批准呼市交通局根据内蒙古计划委员会的批准，建设呼哈铁路集配站，政府出资100万元，呼铁局筹措150万元，拨改贷300万元。1988年3月26日呼市呼哈铁路集配站与建设银行呼市第二支行签订了更改措施借款合同，建设银行支付至地方铁路公司建设银行专户中，地方铁路公司在收到拨改贷资金后用于支付拆迁补偿、征地补偿及建设集配站中，其中呼运公司及投资公司提供的大量证据也表明，支付的拆迁补偿及征地补偿工程费用均出自建设银行专户账户，并未出自地方铁路公司其他账户。依据《关于将部分企业拨改贷资金本息余额转为国家资本金的意见》和《关于中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法》，地铁公司向有关部门申请拨改贷转为国家资本金时，出具过关于集配站全面的资产清单，并形成了详细清单，清单包括集配站的所有资产，包括土地。2.地方铁路公司因产权归属、经营范围、贷款本息承担主体等得不到解决，于1997年10月5日提出将拨改贷资金转为国家资本金的申请，1997年12月30日，内蒙古自治区计划委员会及内蒙古自治区财政厅联合作出《关于将呼和浩特市地方铁路公司等企业“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的批复》（内计基字（1997）1010号），同意呼哈铁路管理站工程款中300万元拨改贷资金本息转为国家资本金，并由投资公司作为出资人，代表国家行使投资人权益。1999年12月17日呼和浩特地方铁路公司出具《资本金认定书》，也确认1996年12月30日拨改贷资金300万元及利息101644.61元转为国家资本金，由投资公司作为出资人，负责经营管理。3.一审时呼运公司作为第三人提供的证据中没有57号评估报告，一审中无正当理由未提供，二审中提供的证据，人民法院不应采纳。从120号复函所附土地地址明细表看，附件中由内蒙古中建会计师事务所出具的土地估价报告中土地估价的评估位置为，新城区巧报镇三合村及新城区东库街60号，并不包括涉案的集配站土地。内蒙古中建会计师事务所出具的资产评估报告也未对土地使用权价值进行评估。4.内计基字（1997）1010号文件确定由投资公司作为出资人，如果该资产进入改制资产，那么投资公司就应该是呼运公司的股东，但现在投资公司并不是呼运公司的股东，可见这一国有资产并没有进入改制资产，投资公司仍对集配站享有投资人权益，是适格的诉讼主体。5.呼运公司举出的1988年前的证据是修建呼哈铁路线的相关材料，与本案无关，因为有大量的证据证明集配站是1988年开始建设的。6.内蒙古鑫运成市场管理有限责任公司成立时间为2014年6月27日，120号复函的作出时间为2012年，2012年转让行为并未发生，120号复函直接影响的主体并非鑫运成公司而是投资公司，且投资公司与鑫运成公司签订国家资本金转让合同后，鑫运成公司并未将价款全部向投资公司支付，2017年鑫运城公司向投资公司出具了《关于中止履行国家资本金权益转让合同义务的函》，该权益虽然被售予鑫运成公司，但转让协议尚未履行完毕，因权益项下的土地发生纠纷，导致鑫运成公司拒绝继续履行双方签订的资本金转让合同，所以投资公司与120号复函具有利害关系，可以提起行政诉讼。（三）投资公司的起诉未过诉讼时效。2017年3月，投资公司在查询档案时得知被诉120号复函，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，投资公司于2017年9月提起诉讼并未超过一年的保护时效。综上，一、二审行政判决认定事实清楚，证据确凿，再审申请人呼运公司的请求无事实及法律依据，请求驳回其再审申请。被申请人呼市自然资源局答辩称，（一）答辩人是根据呼市政府的批准文件认定呼哈铁路集配站用地权属归呼运公司的。土地确权属于政府职权。答辩人曾建议政府撤销呼政批字（2011）89号《关于解除呼哈铁路集配站运营协议事宜的批复》，未得到政府答复。1.1988年3月14日呼市交通局为建设呼哈铁路集配站，经呼市城乡环境保护局（88）呼城建规字第18号《关于划拨集配站用地的批复》批准，征用原郊区巧报乡新城村、三合村土地。2.呼哈铁路集配站随呼哈铁路管理站（后更名为呼和浩特市地方铁路公司）并入内蒙古呼运总公司。1997年，市体改委同意内蒙古呼运总公司在总公司的基础上改组设立内蒙古呼运（集团）有限责任公司。1997年12月25日，呼市国有资产管理局对呼运总公司的资产进行评估确认，确认书只包括土地使用权价值的账面值，土地使用权价值的评估另请土地局评估确认。3.2001年，呼市土地管理局对呼运公司出具的《关于企业转制土地估价报告备案的函》及内蒙古中健会计师事务所出具的评估宗地基本情况一览表作出复函（呼土函字[2001]12、23号），对内蒙古呼运总公司涉及到土地的转制资产进行备案，该两份转制资产明细中未将呼哈铁路集配站及呼哈铁路线路用地列入转制资产范围。4.2002年10月24日，呼和浩特市财政局批准了经呼市土地局备案的内蒙古呼运总公司（转制前企业）的土地等国有资产的处置，呼哈铁路集配站及呼哈铁路线路用地23610平方米土地没有进入内蒙古呼运总公司的转制资产。5.2011年，呼市交通局向呼市政府提出《关于请求市政府解除与呼铁局签订的的请示》，呼市政府作出呼政批字[2011]89号《关于解除呼哈铁路集配站运营协议事宜的批复》，称呼哈铁路集配站产权归属呼运公司。答辩人依据该文件作出呼国土资函字[2012]120号《关于呼哈铁路集配站及呼哈铁路线路土地权属的复函》。6.2017年4月21日，答辩人依据2005年12月19日《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发[2005]60号）第三部分加强对改制企业的财务审计和资产评估中第（七）项“没有进入企业改制资产范围的实物资产和专利权、非专利技术、商标权、土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等资产，改制后的企业不得无偿使用；若需使用的，有偿使用费或租赁费计算标准应参考资产评估价或同类资产的市场价确定”的规定，作出《关于对东影北路公铁立交桥占用土地进行确权的复函》，认为呼哈铁路集配站土地使用权未进入转制资产，故该宗地使用权不属于呼运公司。呼运公司不服向原自治区国土资源厅申请复议，原国土厅作出复议决定，撤销了《关于对东影北路公铁立交桥占用土地进行确权的复函》，理由是土地确权属于政府职能。7.2017年8月28日答辩人向呼市政府上报《关于建议撤销呼政批字[2011]89号批复的请示》（呼国土发[2017]868号），认为呼哈铁路集配站土地使用权资产未进行确认备案，该资产未列入改制资产，市政府89号文有错，为防止国有资产流失，建议市政府根据国办发[2005]60号文件依法撤销89号批复。但时至今日，呼市政府未对该请示作出答复。（二）呼运公司取得呼哈铁路集配站土地使用权没有法律和政策依据。呼哈铁路集配站土地使用权未进行土地资产确认备案，该资产未列入改制资产，呼运公司对此事实认可。因此，呼哈铁路集配站土地使用权就不属于改制后的民营企业呼运公司。根据国办发[2005]60号文件第三部分第（七）项的规定及国资委《关于实施有关问题的通知》（国资发改革（2009）49号）“国有企业改制违规行为的处理方式（三）无偿使用未进入企业改制资产范围的国有实物资产和专利技术、非专利技术、商标权、商誉等无形资产，以及土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权。国有产权持有单位应按资产评估价或同类资产的市场价确定租赁费，改制企业需补交已发生的租赁费。”的规定，呼运公司使用呼哈铁路集配站土地使用权没有经该资产权利人的批准有偿使用，属于违规行为。（三）国有企业改制过程中的资产处置应当在清产核资、依法审计、资产评估、产权认证后进行，这是保证国有资产保值增值、防止国有资产流失的法定程序。为了适应我市国有企业改革的形势，呼市政府发布了一系列规范国有企业改革的规范性文件。1998年10月14日，呼市政府印发《关于放开放活中小企业的规定》第十五条规定“处置资产、清偿债务，要在清产核资、依法审计、资产评估、产权认证后进行。”清产核资后，视净资产的剩余情况作不同的处置。该《规定》第十六条规定“处置企业可支配的净资产时，首先要确保一块资产用于安置离退休职工，然后按照安置在职职工、缴纳所欠税款、清偿债务的顺序依次进行。”该《规定》第二十二条规定“净资产为负数的（包括置换企业职工身份后净资产为负数的）企业，可以由市政府将企业资产弥补为零之后转让。”呼市政府2002年6月3日发布的《呼和浩特市人民政府关于进一步加快中小企业转制的实施意见》二、关于资产处置（五）规定“国有企业安置职工、缴纳税款、清偿债务后的剩余资产，经市财政局同意，既可作为国有股股权，也可出售后将变现款上交市财政局，还可由市财政局备案后，委托改制后的企业经营或有偿借给企业使用。”根据以上规定可知，原企业资产清产核资、依法审计、资产评估、产权认证是企业改制的前提，国家视清产核资后原国有企业的资产为净值还是负值作相应的处置。改制前的国有企业资产的权利人是国家。改制后企业如使用该资产，必须经权利人依法批准使用。本案中呼哈铁路集配站土地使用权未经清产核资，未列入原内蒙古呼运总公司的改制资产。现在的呼运公司使用该资产应当符合法律法规的规定。应当对呼哈铁路集配站土地使用权的资产进行监管、说明，防止国有资产流失。原审第三人呼市交通局答辩称，1.被申请人投资公司并非本案适格诉讼主体，没有权利提起本案诉讼或提出任何诉讼主张。投资公司没有任何证据证实对集配站土地及呼哈铁路线路土地有征收、投资、实际占有、占用、直接使用等情形，也没有任何划拨、接收、延用或通过转让、继承接收土地、建筑等情形，因此，投资公司与诉争的权益没有任何关联，也并非120号文件的相对人，因此没有权利提起诉讼或主张任何权利。2.作为阶段性行政行为，120号复函作出主体合法，程序正当，有合法的事实依据，不具备起诉条件，投资公司的诉讼是错误的，请求不能成立。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款规定，原呼市国土局作为土地管理部门，需要对案涉土地一系列相关证据材料依据法律规定进行调查核实，并最终汇总后向上级管理部门汇报，120号复函是在这个过程中形成的内部行为，并未最终确定权利人的实体权益，属于阶段性行政行为，不具有可诉性，从复函的行文格式看，以复函形式作出，并非是最终的确权文件。3.120号复函属于阶段性行为，不具有可诉性，但不能否定其合法性，120号复函查清了涉案土地的历史沿革和现在的事实状态，一、二审一系列证据显示，呼运公司享有对集配站土地及呼哈铁路线路土地的占有使用是历史形成的事实，且有据可循，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条和二十七条的规定，120号复函是对历史和现在客观事实的陈述，内容合法。4.本案由投资公司提起诉讼，涉及超过起诉期限的问题，一、二审法院未主动审查起诉期限，属于程序违法。5.呼市交通局通过征用取得呼哈铁路线路及集配站用地，呼运公司通过企业改制取得上述产权，呼市交通局向呼市政府申请对有关土地进行确权，程序合法，不违反法律法规的强制性规定，也没有损害任何第三人的合法权益，因此投资公司就本案提出的诉讼主张没有事实和法律依据。6.投资公司应就其所主张的120号复函已经外化使用的证据明确向法庭提出，否则其提出主张的基础不存在。7.投资公司主张其权益受损属于120号复函外化导致，是120号复函外化而权益受到损害主体的一方，进而有权提起本案诉讼，具备诉讼主体资格，然而问题的关键是需明确投资公司认为自身权益受损害的基础法律关系是什么，是基于股东权益还是基于债权关系，如为基于股东权益而提起诉讼，则实际上按照投资公司的理解，120号复函即使具有外化的效应，也属于对投资公司有利的外化效应，且此时投资公司与本案提起再审申请的呼吁公司之间的利益是一致的，不存在冲突，本案的起诉必要性有待商榷，如果是基于债权，起诉主体更不存在。综上，120号复函内容合法，是符合客观历史事实的，程序不存在任何问题，请法庭查明事实，依法认定作出裁判。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原审被告呼市自然资源局（原呼市国土局）于2012年8月13日作出被诉的呼国土资函字[2012]120号《关于呼哈铁路集配站及呼哈铁路线路土地权属的复函》。虽然被申请人投资公司于1997年成为300万国家资本金的出资人，具有该国家资本金的相关权益，但在2014年10月16日，投资公司通过公开竞拍方式，将其持有的呼市××路.61元国家资本金权益进行公开竞拍，并由内蒙古鑫运成市场管理有限公司以1000万元竞拍取得，双方签订了国家资本金权益转让合同。至此，投资公司已将与该笔国家资本金相关的合法权益进行了转让。二审判决认定“120号复函作出时，转让行为并未发生，120号复函直接影响的主体不是内蒙古鑫运成市场管理有限公司，而是投资公司，投资公司具有原告主体资格”属事实认定不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：一、本案指令内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院再审；二、再审期间，中止原判决的执行。审 判 长 任慧卿审 判 员 包 颖审 判 员 博 赫二〇一九年九月六日法官助理 张 硕书 记 员 张 硕