湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1590号上诉人（一审原告）隆回县六都寨镇三河村文定一组。负责人廖吉仁，组长。上诉人（一审第三人）隆回县六都寨镇三河村文定七组。负责人胡党旗，组长。委托诉讼代理人胡金勇，居民。被上诉人（一审被告）隆回县人民政府，住所地隆回县桃洪镇桃洪中路109号。法定代表人刘军，该县县长。委托诉讼代理人文卫元，该县林业局工作人员。委托诉讼代理人王炳善，湖南志涛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）邵阳市人民政府，住所地邵阳市大祥区城北路6号。法定代表人刘事青，该市市长。委托诉讼代理人戴志，邵阳市司法局工作人员。上诉人隆回县六都寨镇三河村文定一组（以下简称文定一组）、隆回县六都寨镇三河村文定七组（以下简称文定七组）因与被上诉人隆回县人民政府、邵阳市人民政府土地行政确认一案,不服湖南省邵阳市中级人民法院（2019）湘05行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。邵阳市中级人民法院一审查明，文定七组于2011年3月22日向隆回县人民政府提出申请，要求将栗树现争议山确权归文定七组所有。2014年4月26日，隆回县人民政府作出隆政决字［2014］2号行政处理决定书，决定：一、栗树现文周公路以下的文定村经济场和学农基地，属文定村集体所有。文定村经济场的四至为：东、南两方以土坎为界；西抵一组胡青梯山，以土坎（即山墙）为界；北方以文周公路为界。文定村学农基地的四至为：东、北两方以土坎为界；南方以水圳下的横路为界；西抵一组廖吉仁的山，以土坎（即山墙）为界。二、文定村经济场和学农基地四至范围以外的争议山，其林地所有权属××组集体所有，其林地使用权和林木所有权属七组责任山户主所有，其四至是：东、南抵文定村七组山，以路为界；西抵文定村经济场、学农基地、文定村一组山和胡青梯土，文周公路以下以土坎为界，文周公路以上以胡青梯的土边坑直上山顶为界；北抵大周村一组山，分水为界。文定一组不服该处理决定，向邵阳市人民政府申请复议。邵阳市人民政府作出邵政复决字（2014）25号行政复议决定，维持了隆政决字［2014］2号行政处理决定。文定一组仍不服，提起行政诉讼。武冈市人民法院于2015年8月6日作出（2015）武法行初字第6号行政判决，撤销隆政决字［2014］2号行政处理决定中第二项内容，由隆回县人民政府对第二项内容所涉及的争议山场重新作出处理决定。文定七组不服提出上诉，邵阳市中级人民法院作出（2015）邵中行终字第152号行政判决，维持了武冈市人民法院的一审判决。隆回县人民政府于2018年11月26日重新作出隆政决字[2018]12号行政处理决定（以下简称12号处理决定），主要内容如下：因换发林权证，2010年农历4月29日填写山林登记表时，文定七组为栗树现（又称毛坪界）山林权属与文定一组发生争议，此后经隆回县六都寨镇人民政府多次调解未果。2011年6月，隆回县人民政府受理该案。2015年11月30日，隆回县人民政府根据人民法院的判决重新调处栗树现（又称毛坪界）山林权属纠纷，期间文定七组申请撤销1982年隆西字第01119号、2004年第2412001742号和第2412001838号、隆林证字（2011）第1052190026号林权证，文定一组申请撤销1982年隆西字第01183号林权证。2017年9月13日，六都寨镇林业站对栗树现（又名毛坪界）山林纠纷一案的有关情况作出说明，该站称：根据上级要求，该镇将2004年所填写好的林权证及村组上报的林地林权登记申请、现场核实表等发证档案材料一并封存在镇林业站财务室至今，由于种种原因未及时将2004版的林权证及其他档案材料上交销毁。该镇除在试点村××村××了八本林权证外，从未将2004年林权证发放到其他各村组、农户。至于廖吉仁在行政诉讼中所举的本人2004年林权证（证号为2412001742）和胡金勇的2004年林权证（证号为2412001838）是如何流失到廖吉仁手里，具体原因不明。县处纠办因案情需要于2016年11月10日到该镇调查2004年换发证所封存的资料时，没有发现该两本林权证及栗树现（毛坪界）的林地林权登记申请、现场核实表。隆回县人民政府自重新调查以来，召开了两次调解会并对立案以来取得的证据组织了质证。通过立案、调查、调解，隆回县人民政府查明：争议山小地名栗树现，又称毛坪界。四至为：东抵（胡股城和）廖吉仁（争议）山，以溜垴上分路碑往西七点五米处垂直公路直上山脊为界；南抵文周公路，以路内坎为界；西抵廖吉仁的山，以文周公路上刘佑莲田的东角往西方四米处直上山脊为界；北抵大周村的山，以山脊平水（分水）为界。面积2.6亩。文定七组提交的隆西字第01183号山林所有证，山权单位为文定村七队，山林权性质为集体，现承包人由西向东分别为胡金勇、胡股城、胡凯亮，该证小地名“栗树现”，四至为：东至大界，南至孝州屋右冲直上，西至河，北至一队山墙为界。文定一组提交的隆西字第01119号山林所有证，山权单位是文定村一队，山林权性质为集体，现承包人为廖吉仁。该证地名“毛坪界”，四至为：东至大界；南至胡青梯山埋石为界；西至胡青梯山埋石为界下大路；北至胡青梯山埋石为界。因隆西字第01119号山林所有证存根的西至是大路，与山林所有证上的西至不一致，根据《中华人民共和国物权法》第十七条的规定，应以山林所有证存根为准。隆林证字（2004）第2412001838号林权证的户主是胡金勇，所发共5宗林地，其中第5宗地为争议山林地，小地名栗树现，东抵大河为界；南抵廖吉仁和学农基地埋石为界；西抵大界廖吉仁和学农基地山埋石为界；北抵胡克成山埋石为界。隆林证字（2004）第2412001742号林权证户主是廖吉仁，该证第5宗林地为现争议山林地，小地名毛坪界，东抵大周公路为界；南抵大界一组山埋石为界；西抵胡清迪山石为界；北至大周公路为界。廖吉仁隆林证字（2011）年1052190026号林权证颁发于2011年9月23日，四至为东：刘佑连山以埋石为界；南：文周公路；西：大界为界；北：文周公路为界，包含了现争议山。胡金勇现争议山栗树现2011年未发证。本案中胡青梯与胡清迪系同一人（已故），其妻为刘佑连（莲）。2003年文周公路扩改，文定七组村民胡金勇与文定一组村民廖吉仁都得到了相应的补偿。六林采字2006年第056号林木采伐许可证，申请人为廖吉仁，采伐地点毛坪界，采伐四至：东至马路，南至马路，西至胡龙如山，北至大周山。发证时间2006年3月2日。六林采字2006年第458号林木采伐许可证，申请人胡金勇，采伐地点栗树现，采伐四至：东至大周公路，南至吉仁山和土圦，西至河，北至胡古成山。发证日期2006年7月12日。2016年5月，六都寨镇瓦屋村、文定村、梅花村三村合并为六都寨镇三河村。2016年8月10日，隆回县人民政府组织争议双方对栗树现（毛坪界）文周公路上争议山进行现场踏界，双方指界，确定争议范围并签字确认。本次指界与2011年7月26日双方所指栗树现（毛坪界）文周公路上争议山界址一致。根据隆政办（2009）11号文件要求，2004年林权证已发的应全部收回，汇同未发的林权证，清点造册，报隆回县人民政府批准，统一销毁。而对于流失出来并在法院举证的两本证，已责令六都寨镇林业站作出了说明。六都寨镇林业站随后提交了相关说明，六都寨镇人民政府也确认了该事实。隆回县人民政府认为,廖吉仁持有的林业部门核发的林木采伐许可证有证人证言相佐证，予以认定，但其四至不能作为本案的依据使用，应以隆回县人民政府认定的林权证为依据。2004年的林权证换发证，因存在违反程序、申请主体不符合法律规定、内容不准确、申请人未提交合法有效的证据材料就受理、林权证后未附图等问题，违反《林木和林地权属登记管理办法》第十一、十二条的规定，被隆回县人民政府废止，作封存并销毁处理。而隆林证字（2004）第2412001742号和第2412001838号林权证已流失，又在法院举证，应给予撤销处理。文定七组与文定一组栗树现（又称毛坪界）山林权属纠纷发生于2010年6月11日，2011年6月，隆回县人民政府受理该案。争议山林登记在隆林证字（2011）第1052190026号林权证上，发证时间为2011年9月23日，可见争议山在发证以前已发生山林权属争议。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条、十二条及中发[2008]10号、湘政发[2008]28号、市政发[2008]26号文件，对权属有争议的林地、林木要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。据此，廖吉仁隆林证字（2011）第1052190026号林权证中记载小地名为毛坪界的林权发证应予撤销。“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。因此，隆西字第01119号和隆西字第01183号山林所有证应作为本案处理依据，不予撤销。隆西字第01183号山林所有证其四至旋转90度后与实地基本相符。与本案相关联的东至（实为北至）大界，说明七组山上大界。北至（实为西至）一队山墙为界，成为界定现争议山的关键，经现场勘察，现争议山（文周公路以上）山中无山墙，北至（实为西至）上部如何上大界，没有确定。在原决定书中，机械界定沿山墙直上，是不妥当的。隆西字第01119号山林所有证在旋转90度后，有三方与实际基本相符。与本案相关联的西至描述不够详细，但仍能证明其山与大路搭界这一事实，南至（实为东至）胡青梯山埋石为界是错误的，南至亦不能确定具体位置，也具有不确定性。处理山林纠纷应以林权证为依据，从林权证四至看，可以认定七组山上大界，一组山与大路搭界这一基本事实。第01183号山林所有证相比第01119号山林所有证更加准确，但两证均有瑕疵，特别是文定七组的北至（实为西至）上部与文定一组的南至（实为东至）具有不确定性。林权证确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。隆回县人民政府结合跟管事实、补偿事实等证据，根据原林业部《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，确定以村经济场东面界址直上山脊为文定七组与文定一组界址。综上，隆回县人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，原林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十条，《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条，《林木和林地权属登记管理办法》第十一条、第十二条之规定，作出12号处理决定：一、撤销廖吉仁隆林证字（2011）1052190026号林权证中记载小地名为毛坪界的林权发证，其四至为：东:刘佑连山以埋石为界；南:文周公路；西：大界为界；北：文周公路为界。二、撤销胡金勇隆林证字（2004）第2412001838号林权证和廖吉仁隆林证字（2004）第2412001742号林权证。三、争议山的划定：三河村文定七组与三河村文定一组以村经济场东面界址直上山脊为界，界址以东归三河村文定七组所有，以西归三河村文定一组所有。文定一组不服上述处理决定，提起行政复议，邵阳市人民政府于2019年3月8日作出68号复议决定，维持了隆回县人民政府的12号处理决定。文定一组不服，提起本案诉讼。邵阳市中级人民法院一审认为，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条、第十二条的规定，申请登记的林地应当四至界限准确，无权属争议，附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。本案中，隆回县人民政府在发现2004年的林权证换发证工作存在不符合法律规定的问题后，已及时采取封存并销毁的处理措施。但由于工作疏忽，导致隆林证字（2004）第2412001742号林权证和隆林证字（2004）第2412001838号林权证未被及时销毁。因此，隆回县人民政府在12号处理决定中撤销隆林证字（2004）第2412001838号林权证和隆林证字（2004）第2412001742号林权证的行政行为合法。文定七组在2011年3月22日已经就争议山林的权属问题向隆回县人民政府提出了申请，要求隆回县人民政府予以解决。而廖吉仁持有的隆林证字（2011）1052190026号林权证四至范围包含争议山林，故该发证行为亦不符合《林木和林地权属登记管理办法》第十二条的规定，隆回县人民政府在12号处理决定中撤销隆林证字（2011）1052190026号林权证中记载小地名为毛坪界的林权发证的行政行为合法。另根据《林木林地权属争议处理办法》第十条以及《湖南省林木林地权属争议处理办法》第五条的规定，在处理林权争议时，“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确定的林木、林地权属应予维护，不得擅自变更。如林木林地权属凭证记载的四至不清楚的，在协商无法解决的情况下，可以由当事人共同的人民政府确定其权属。本案中，第三人的隆西字第01183号山林所有证在旋转90度后，四至与实地基本相符。原告的隆西字第01119号山林所有证在旋转90度后，其三方与实际基本相符。但由于两山林所有证记载的四至不清楚，作为争议双方共同的人民政府，隆回县人民政府有权在协商不成的情况下根据跟管、补偿等事实，确定争议山林的权属。而砍伐证只是允许村民进行林木砍伐的行政许可，并不能作为认定山林权属的依据。隆回县人民政府在12号处理决定中，以村经济场东面界址直上山脊为界确定争议山林权属的行政行为符合法律规定。隆回县人民政府在履行立案、现场勘察指界、调查、调解等程序后作出的12号处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。邵阳市人民政府在收到文定一组的复议申请后，依照法定程序作出68号复议决定，维持隆回县人民政府的12号处理决定，并送达各方当事人。对上述行政处理决定和行政复议决定的合法性予以确认。文定一组要求赔偿2011年至2018年的误工损失和精神损失等费用20万元没有事实依据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回文定一组的诉讼请求。上诉人文定一组上诉称，被上诉人认定事实不清，适用法律错误；隆林证字（2011）1052190026号林权证是合法的被上诉人将一半山林划给第三人是没有任何理由的。请求撤销（2019）湘05行初36号行政判决，撤销隆政决字[2018]12号行政处理决定和邵政复决字[2018]68号行政复议决定。上诉人文定七组提出上诉，请求确认隆政决字[2018]12号行政处理决定处理错误。被上诉人隆回县人民政府答辩称，隆政决字[2018]12号行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，处理山林纠纷程序合法，结果公正，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人邵阳市人民政府口头辩称，其作出的复议决定正确，请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审法院认定的事实予以确认。本院认为：第一，关于隆林证字（2004）第2412001742号林权证和隆林证字（2004）第2412001838号林权证的效力问题。该两证是在隆回县2004年的林权证换发工作所出现的。而隆回县人民政府在2004年的林权证换发证工作存在不符合法律规定的问题，隆回县人民政府发现后，已采取封存并销毁的处理措施，由于工作疏忽导致该两证流散出去。因此，该两证来源不合法，不能作为确权的依据。隆回县人民政府撤销该两证正确。第二,关于隆林证字（2011）1052190026号林权证的效力问题。本案中，文定七组在2011年3月22日就争议山林的权属问题向隆回县人民政府提出了确权申请，说明此时权属争议已经存在。而隆林证字（2011）1052190026号林权证的发证时间2011年9月23日，其发证时间在权属争议发生之后。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条的规定，申请林木林地权属登记应当无权属争议。在权属争议已经存在的情况下颁发林权证的行为违反了法定程序，因违反法定程序而取得的林权证亦不作为确权的依据。隆回县人民政府对该因违反法定程序而取得的林权证中涉及争议地的部分予以撤销亦正确。第三，关于争议地的权属划定问题。由于隆林证字（2004）第2412001742号、隆林证字（2004）第2412001838号和隆林证字（2011）1052190026号林权证均不能作为确权的依据，本案可以作为确权的有效依据只有隆西字第01183号山林所有证和隆西字第01119号山林所有证。而在综合该两证的记载后，仍然存在部分界址不清的情况。隆回县人民政府在经过调解不能达成协议的情况下，依据职权确定其权属，以村经济场东面界址直上山脊为界确定争议山林权属，符合《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，并无不当。上诉人文定一组提出的以砍伐证作为认定山林权属的依据，因砍伐证是进行林木砍伐的行政许可，不属于确定山林权属的法定依据，这一主张不能成立。邵阳市人民政府的复议决定复议程序合法，对隆回县人民政府的处理决定予以维持的结果正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人隆回县六都寨镇三河村文定一组和隆回县六都寨镇三河村文定七组负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年九月二十日法官助理刘柯岑书记员袁璇