湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)湘12行初46号原告中方县汽车站站务有限责任公司，地址中方县生态城芙蓉东路。法定代表人唐贤刚，董事长。委托代理人刘伟，系湖南正发律师事务所律师。被告中方县人民政府，地址怀化市中方县荷花路10号。法定代表人张家铣，县长。委托代理人喻劲松，中方县政府法制办公职律师。委托代理人袁小毛，中方县司法局副局长。原告中方县汽车站站务有限责任公司诉被告中方县人民政府履行回购职责一案，于2019年5月17日向本院提起行政诉讼。本院2019年6月12日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。原告中方县汽车站站务有限责任公司（以下简称中方站务公司）法定代表人唐贤刚及委托代理人刘伟，被告中方县人民政府的委托代理人喻劲松、袁小毛，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告中方站务公司诉称，2008年4月16日原告与中方县交通运输局签订了一份《协议书》共同开发修建中方县二级客运车站项目，该项目2004年由省交通厅湘交计统字（2004）第476号文件确定车站规模及用地选址，2007年再次由县、市、省交通部门论证，湖南省交通湘交计统（2008）727号文件再次批复同意按国家二级客运站标准同意立项及规划检车。2009年5月9日开工，2010年建好一栋7000m2的车站综合大楼，2011年在中方县委、县政府旺市融城的号召下，要求车站尽快营运，从县交通局抽来专人监督对车站功能性放2700m2按二级客运站标准进行了装修，2万平方米的停车坪及进站口道路硬化、车站监控、绿化、消防、员工宿舍、食堂都已建成，随时准备营运。之后，随着被告领导的频繁交替，新任领导认为该客运站由于县城的流动人员少，迟迟不同意启动营运，也未给原告颁发运营许可，车站出口规划好的茶花路没有拉通，车站红线范围内的10亩土地还在农民手中未征收，不能形成与车站的配套营运。从2012年起，原告一直向中方县委、县政府及县、市、省交通部门反应情况，请求即使解决车站的问题，一直未得到解决。2015年12月28日，原告向湖南省委巡视组反映情况，中方县人民政府于2016年9月19日委派县国有资产监督管理局抽选湖南湘军房地产评估公司对车站资产进行评估并多次会议研究对车站进行回购，2017年7月19日中方县交通局中方交（2017）62号批复成立车站清算组，在9月份前清算组按程序已登记全部债权债务，核实车站全部资产。原告多次催促工作组进行下一步工作未果，2017年12月11日中方县人民政府（2017）第41次专题会议纪要确定车站由政府回购，2018年1月25日中方县委书记在专题会议纪要签字要求解决车站回购进程，2018年2月8日晚上，被告委托县司法局局长等领导开会并确定安排第二天上午与原告签署《回购协议》，次日原告按时到达指定签约起点时，被告委托的所有办事成员对原告避而不见，原告为修建中方县客运站耗费了大量的投资，现闲置十年，造成原告现负债累累，举步维艰。原告投资的中方到客运汽车站是直接关系到公共利益应由政府应承担投资义务的特许项目，实行特定行业的市场准入制度，原告投资的汽车站所形成的资产属国有资产，由于被告未启动汽车站的营运，被告应将汽车站的全部资产按市场价格进行回购，对原告所造成损失应当进行补偿，有违诚信原则及存在违约事实，据此，根据我国《行政诉讼法》的有关规定，原告特具状起诉，请求法院:1、依法判令被告按市场评估价回购中方县汽车站的全部资产及补偿原告的全部经济损失；2、本案诉讼费由被告承担。原告中方站务公司向本院提交了以下证据材料：证据1、省交通厅（2018）727号关于中方汽车站初步设计文件的批复，拟证明中方县汽车客运站是经过省交通厅批复的项目；证据2、省交通厅（2004）476号关于中方县汽车站工程可作性研究报告的批复，拟证明中方县客运站工程可行性研究经过省交通厅的批复；证据3、中政函（2005）43号关于变更过客运汽车规划用地的函、协议；拟证明汽车站田地由怀黔公路与荆坪路交汇西北角变更为芙蓉路与梓园路；证据4、中方县二级客运站建设补充协议，拟证明中方县交通局未出资，退出站务公司股份百分之四十；证据5、中中方交通局关于成立中方汽车站站务公司的请示，中方交[2008]79号，拟证明中方县交通局40%，出资20万，天成园林公司60%，出资30万元；证据6、中方交通局（2012）1号变更汽车站站务公司注册资金的函，拟证明中方交通局未出资，变更为天成园林公司独家出资；证据7、中方县建设局（2008）8号，客运站规划设计要点，拟证明规划设计要求；证据8、怀化市交通局（2007）76号变更中方汽车站规划用地的请示，拟证明由原怀黔路与荆坪路交汇处变更至怀黔路与芙蓉路交汇处；证据9、中方发展与改革局（2008）59号中方汽车客运站工程可行性报告批复，拟证明汽车站的立项审批；证据10、怀化市交通局（2008）51号审批中方汽车站可行性报告的请示，拟证明请求省交通厅审批；证据11、请求汽车站议标修建的报告，拟证明中方交通局向县政府请求汽车站议标修建；证据12、省政府办公厅（2011）159号《湖南省“十二五”普通公路建设补助标准》，拟证明给中方汽车站补助800万元的依据；证据13、中方交通局（2008）55号将中方县二级客运站议标修建的请示，拟证明县交通局向县政府请求议标；证据14、中方县交通局（2008）54号请求减免客运站相关费用的报告，拟证明请求中方县政府减免相关费用；证据15、中方县汽车站站务公司会议决议，拟证明将县交通局、天成园林的全部股份转让给唐贤刚；证据16、关于请求返款报告、补充协议，拟证明请求县政府返还土地款81.06万元；证据17、请求解决中方客运站有关问题的报告（2014年12月），拟证明站务公司向县委、政府请求解决问题；证据18、求救信（2015年12月28日），拟证明站务公司及唐贤刚向省委巡视组反映情况；证据19、中方县旺市融城管委会（2015）第1号对怀化市人大会第52号建议的答复，拟证明就人大代表陈康馨议案的答复；证据20、资产评估委托书（2016年）、债权债务清算批复公告（2017年），拟证明政府资产评估公告；证据21、中方县政府（2017）第41次专题会议纪要，拟证明2017年12月的会议由县政府回购的事实；证据22、工作组情况汇报（2016年8月15日），拟证明向县政府汇报中方客运站情况；证据23、（2017）第3次中方县委书记专题会议纪要，拟证明研究中方客运站的问题；证据24、（2018）3号中方交通局信访事项处理意见，拟证明提出对中方客运站的解决方案；证据25、严查中方县政府新官不理旧事，拟证明向上级反映情况。被告中方县人民政府答辩称，被答辩人请求判令答辩人按市场评估价回购中方汽车站的全部资产及补偿被答辩人的全部经济损失没有事实和法律依据，依法不能成立。（一）被答辩人是依法成立的具有独立法人资格的有限责任公司，按照我国公司法的相关规定，有独立的法人财产，享有法人财产权，自主经营，自负盈亏。中方汽车站的全部资产除省补助投入的800万元外其余均属被答辩人的财产，答辩人没有按市场评估价回购的义务；其投资经营的损失亦应由被答辩人自行承担，其股东应以其认缴的出资额为限对被答辩人承担责任。（二）中方汽车站不属于应由政府承担投资义务的特许项目，答辩人没有与被答辩人签订任何形式的特许经营协议，故答辩人没有按市场价格回购中方汽车站资产的义务。（三）自2009年7月至2012年12月，中方县财政共拨付省补资金800万元给被答辩人用于修建中方汽车站，该800万元补助资金所形成的资产属国有资产，被答辩人应该退回中方县财政，答辩人保留向被答辩人追偿的权利。综上，被答辩人的起诉没有事实和法律依据，请依法驳回起诉。被告中方县人民政府于向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据材料：证据1、内资企业登记基本情况表，拟证明原告系自主经营、自负盈亏的私营企业；证据2、中方县汽车站站务有限责任公司章程，拟证明1、原告系独立自主经营、自负盈亏的有限责任公司；2、中方县交通局与怀化天成园林有限公司曾系原告股东；证据3、有限责任公司变更登记申请材料（股东、章程），拟证明1、原告经股东变更、股东为唐贤刚一人，中方县交通局、怀化天成园林有限公司退股；2、2012年3月26日，经变更后，原告系唐贤刚独资的私营企业；证据4、有限责任公司变更登记申请书（注册资本），拟证明原告系唐贤刚独资经营的私营企业；证据5、公司登记（备案）申请材料，拟证明2014年7月18日起，原告股东变更为唐贤刚、陈康馨，系该二人经营的私营企业；证据6、省补资金走向及资金拨付凭证，拟证明国家对该项目投入资金800万元。经本院2019年9月16日组织各方当事人庭前交换证据并质证，原告中方县站务公司对被告中方县人民政府提供以上证据发表如下质证意见：对证据1-5三性无异议，对证明事项有异议，中方县汽车站站务有限公司为有限公司而不是私人企业，是由公司法规定的，中方县债务有限公司是政府特许经营的项目，虽然注册是有限公司，但必须有特殊经营权的；对证据6三性无异议，对证明事项有异议。被告中方县人民政府对原告中方站务公司提供的以上证据发表如下质证意见：对证据1-2、4-10、13-14、19-20、23的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与原告的诉讼请求没有关联；对证据3的三性无异议；对证据11的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与原告的诉讼请求没有关联，在这个报告里倒数第一页第五行说明增加部分建设资金由投资方自行解决，那么这个投资方应该就是原告的法定代表人；对证据12的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与原告的诉讼请求没有关联，这个汽车站国家给予了800万元的补助资金；对证据15的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与原告的诉讼请求没有关联，通过会议决定中方县交通局已经不在中方县汽车站站务有限责任公司占有股份，股份全部由唐贤刚持有；对证据16的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与原告的诉讼请求没有关联，只能说明被告给投资方享受了优惠政策；对证据17的真实性无异议，对合法性不予质证，并且该报告里已经承认这个项目是私营企业，是属于经营性的车站，将该项目误报为公益性项目；对证据18的真实性、合法性无法判断，对关联性有异议与原告的诉讼请求没有关联，说明1楼是车站的功能性房屋和超市，2楼是大型酒店，3、4、5楼为宾馆，从客观上与前面的证据11、13是相吻合的，求救信第一页第九行，承认省交通厅补助了800万元；对证据21的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与原告的诉讼请求没有关联，明确了客运汽车站的债务是6631.5万元，车站的评估价是4718.14万元，还需要收回省补助资金800万元，属于严重资不抵债，也就是说明原告在起诉中要求被告回购的资产是一个负资产；对证据22的真实性、合法性无异议，对关联性有异议与原告的诉讼请求没有关联，还原了二级客运站从开始建站到现在的一个基本情况，包括公司的运作、公司章程以及股东变化等这些情况，省交通厅国家补助资金建设的情况，以及现有资产的一些情况，包括车站财产向银行融资抵押的一些情况，提供的附表里所反映的事件情况、时间节点是客观的，土地登记情况、抵押情况都是真实的，该证据从客观上说明了中方汽车站站务公司是两个自然人组成的公司，该公司的资产大部分已经抵押给银行，中方汽车站站务中心的资产已经是个负资产，严重的资不抵债，并且也有一些违反了公司法的行为，股东陈康馨的资本金都是用公司财产作抵押，投入公司，涉及个人财产与公司财产混同；对证据24的真实性无异议，对合法性不作评价；对证据25的真实性无异议，里面的内容是否客观存疑，对关联性有异议，与原告的诉讼请求没有关联。经庭审质证，本院对证据作如下确认：（一）对被告中方县人民政府向本院提供的证据材料作如下确认：原告对被告提交的证据的三性均无异议，本院予以采信。（二）对原告中方站务公司对本院提供的证据作如下确认：被告对原告提交的证据的3三性均无异议，本院予以采信。被告对原告证据1-2、4-24的真实性无异议，本院认为这些证据材料均能反映原告公司设立的过程及项目的建设，本院予以采信。证据25与本案无关联性，本院不予采信。经审理查明，2004年湖南省交通厅以湘交计统字[2004]第476号文件同意按照二级客运站标准建设中方汽车站。2005年中方县人民政府以中政函[2005]43号文件变更了县客运汽车站规划建设用地。2008年4月16日，中方县交通局与怀化天成园林有限公司签订协议，约定由中方县交通局出资20万，怀化天成园林有限公司出资30万，共同新组建中方县汽车站站务有限公司。后中方县交通局未按照协议出资，中方县汽车站站务有限责任公司由怀化天成园林有限公司独家出资，现唐贤刚与陈康馨成为公司股东。同年4月，中方县建设局以中建发[2008]8号晚间核定了中方县汽车站建筑规划要求。根据湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省“十二五”普通公路建设补助标准》的通知，原告陆续获得省补资金800万元。汽车站建成后，至今未能通过省交通厅的竣工验收。2017年9月29日，中共中方县委书记专题会议纪要议定：同意县政府委托县交通建设投资有限公司出资，依法协商回购车站资产，并采取PPP模式重新引进社会资本合作建设运营，整合各类资源，盘活车站资产。2017年12月11日，[2017]第41次中方县人民政府专题会议纪要，议定县二级客运汽车站的回购工作必须积极稳妥，应进一步搞好债务清算和清产核资工作，在此基础上拟定回购协议书，按程序提交县政府常务会议研究。原告基于该两份会议纪要议定的内容，要求中方县人民政府回购其全部资产。另查明，中方县人民政府通过招商方式选定汽车站项目承建人。本院认为,本案争议焦点为:1、中方县汽车站项目是否为政府特许经营项目。2、回购是否属于中方县政府的法定职责。国务院《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定：“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在议定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”《湖南省市政公用事业特许经营条例》第二条规定：“本条例所称市政公用事业特许经营，是指政府通过招标等公平竞争方式，许可特定经营者在一定期限、议定地域范围内经营某项市政公共产品或者提供某项公共服务。”第十六条规定：“市政公用事业主管部门在特许经营者确定之日起三十日内，与特许经营者签订市政公用事业特许经营协议，并颁发市政公用事业特许经营授权书。”以上法律条文规定了公用事业特许经营必须通过竞争方式产生特定经营者，同时在确定经营者后双方应签订特许经营协议，并由市政公用事业主管部门颁发特许经营授权书。本案中，原告系通过政府的招商引资承接了中方汽车站项目建设，且未按照《湖南省市政公用事业特许经营条例》第十六条第二款之规定与政府相关部门就经营实施方式、经营期限等签订特许经营协议。故原告建设中方汽车站项目不属于特许经营项目。法定职责既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议、会议纪要而形成的职责。本案中，原告以会议纪要为依据，要求被告履行回购其全部资产。根据现已查明的事实，中方县委、政府的会议纪要仅就原告涉案资产处理方式进行讨论和研究，并未议定中方县政府回购原告全部资产，因此，原告要求被告履行回购义务，条件尚未成熟，对其诉讼请求本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告中方县汽车站站务有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中方县汽车站站务有限责任公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇一九年九月二十六日法官助理刘俊卿书记员曾晨附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。