江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣03行终61号上诉人（原审原告）上栗县上栗镇新坝种养专业合作社，住所地江西省上栗县上栗镇新坝村，注册号360322NA000053X。法定代表人梁炳开。委托代理人杨明，系梁炳开亲属。被上诉人（原审被告）上栗县杨岐乡人民政府，住所地江西省上栗县杨岐乡南源村，统一社会信用代码11360322067464862B。法定代表人王积分，该乡人民政府乡长。委托代理人黄可，国营萍乡市鸡冠山垦殖场副场长。委托代理人钟鹏程，江西公平律师事务所律师。上诉人上栗县上栗镇新坝种养专业合作社（以下简称新坝种养合作社）因与被上诉人上栗县杨岐乡人民政府（以下简称杨岐乡政府）行政补偿一案，不服萍乡市安源区人民法院（2019）赣0302行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新坝种养合作社的法定代表人梁炳开及委托代理人杨明，被上诉人杨岐乡政府委托代理人黄可、钟鹏程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明，新坝种养合作社于2008年成立，法定代表人为梁炳开，住所地上栗县上栗镇新坝村。2017年8月18日，萍乡市人民政府发布《关于划定30个农村饮用水水源保护区范围的通知》（萍府字〔2017〕56号），要求有关县（区）政府要制定饮用水水源保护区污染防治方案，按照相关法律法规和技术要求进行规范建设，确立地理界线并设立标志，对饮用水源保护区内的排污口和污染源进行检查，并依法予以拆除、关停或限期整改，确保饮用水源水质符合国家标准，保障人民群众饮水安全。新坝种养合作社的养殖场位于该通知划定的饮用水源保护区范围。之后，上栗县人民政府发布《蓝天碧水?2017行动计划》，明确杨岐乡新坝水库饮用水水源地等地水质达标率为100%。2017年9月7日，上栗县农业局下发《关于对杨岐乡新坝村六组梁炳开非法养殖污染环境进行依法关停处置的函》（栗农发〔2017〕94号）给杨岐乡政府，大致内容为：梁炳开养殖场位于新坝村六组，于2008年在自家门前新坝水库坝下河边上搭建养猪场，建有猪舍两栋，未到环保部门办理任何手续，养殖场废弃物处理设施配套建设了一个五十立方米的沼气池，饲养产生的粪水粪渣不能经过有效处理直接排入猪场下面的河道，对周边环境和河水水质造成严重污染，群众反映强烈。该猪场位于饮用水源保护地，根据上栗县人民政府栗府发〔2013〕1号文件规定，该养猪场属禁养区内。鉴于以上情况，根据上栗县人民政府办公室栗府发〔2017〕1号文件关于印发《蓝天碧水?2017行动计划》的通知，请你单位在2017年10月底对梁炳开非法养猪场依法关停取缔到位。同日，上栗县环境保护委员会下发《关于对杨岐乡新坝村六组梁炳开养猪场非法养殖污染环境的督办》（栗环委办字〔2017〕42号）给杨岐乡政府，要求杨岐乡政府按照属地管理原则对梁炳开的养猪场进行关停取缔，并将落实情况于2017年9月15日前向上栗县环境保护委员会反馈。2017年9月8日，杨岐乡政府、国营萍乡市鸡冠山垦殖场（以下简称鸡冠山垦殖场）下发《杨岐乡关于依法处置新坝村六组梁炳开、梁炳建非法养殖的通知》（杨府发〔2017〕66号）给新坝种养合作社，要求新坝种养合作社在2017年9月15日之前将猪舍的所有存栏猪全部进行搬迁；逾期未搬迁，将强制搬迁并追究法律责任。2017年9月20日，新坝种养合作社法定代表人梁炳开与杨岐乡新坝村委会签订《杨岐乡动物养殖场综合治污整治取缔协议》，协议约定的主要内容有：从今天起到2017年9月30日止猪场取缔歇业后，总计补偿91668.80元；梁炳开的养猪场取缔后经确认、验收，方可领取补偿款；如超出协议规定期限没有取缔，新坝村委会将联合有关部门予以强制处理，并不予补偿；梁炳开领取补偿款70%后，必须在一周内自行拆除场内猪栏，方可领取剩余30%补偿款。领取补偿款后不准在原猪场继续从事养殖业，并在杨岐乡新坝村范围内永久不得重新搭建栏舍，用于饲养任何畜禽，一旦发现，一律取缔，并承担取缔所产生的一切费用，按有关法律处罚。2017年11月15日，新坝种养合作社法定代表人梁炳开在承诺书上签字捺印，承诺在领取新坝村猪场取缔补差款后，自行拆除养猪栏，不再在原地上从事任何养殖业。新坝种养合作社领取了政府补偿款91668.8元。2018年2月，新坝种养合作社向杨岐乡政府提出对构筑物等补偿的书面申请，杨岐乡政府未作答复。经新坝种养合作社诉讼后协调，杨岐乡政府于2018年10月20日作出不予补偿决定书，认为杨岐乡政府于2017年9月8日下达《杨岐乡关于依法处置新坝村六组梁炳开、梁炳建非法养殖的通知》要求新坝种养合作社于2017年9月15日之前将猪舍所有存栏猪全部进行搬迁，并补偿了新坝种养合作社因搬迁生猪造成的全部损失；对于新坝种养合作社提出的种养场的构筑物和部分设备的价值、拆除清运养殖场的构筑物和设备的费用及剩余生猪饲料价款等部分补偿，因该养殖场建筑物、构筑物新坝种养合作社在建设时未办理任何批准手续，属非法建筑不具有合法价值且由新坝种养合作社自行拆除，该部分建筑或构筑物不属于被诉具体行政行为对新坝种养合作社所造成的实际损失范围，依法不应予补偿。杨岐乡政府决定对新坝种养合作社的种养场的构筑物和部分设备的价值、拆除清运养殖场的构筑物和设备的费用及剩余生猪饲料价款不予补偿。新坝种养合作社不服该决定,提起本案行政诉讼,请求：1.撤销杨岐乡政府作出的《不予补偿决定书》；2.判令杨岐乡政府、鸡冠山垦殖场补偿因撤销新坝种养合作社养殖场许可、关停取缔新坝种养合作社养殖场，给新坝种养合作社造成的构筑物财产损失、拆除和清运养殖场构筑物费用及剩余无法处置的猪用饲料损失等，合计人民币257730元。一审另查明，新坝种养合作社自行委托萍乡市方维房地产土地评估有限公司对地上构筑物及部分设备进行估价，萍乡市方维房地产土地评估有限公司于2017年11月14日出具构筑物估价报告，估价结果为214652元（其中建筑物价值为178652元，土地价值为36000元）。另经核实，新坝种养合作社养猪场猪舍没有拆除，设备已由新坝种养合作社自行处理。一审认为，杨岐乡政府根据上级政府要求，按照属地原则具有对饮用水水源地污染环境的养殖场进行关停整治的职责。案件争议的焦点是新坝种养合作社要求被告对养殖场构筑物等财产予以补偿能否成立。关于杨岐乡政府是否实施了对新坝种养合作社关停整治的强制行为。杨岐乡政府收到《关于对杨岐乡新坝村六组梁炳开非法养殖污染环境进行依法关停处置的函》（栗农发〔2017〕94号）及《关于对杨岐乡新坝村六组梁炳开养猪场非法养殖污染环境的督办》（栗环委办字〔2017〕42号）后，下发了《杨岐乡关于依法处置新坝村六组梁炳开、梁炳建非法养殖的通知》（杨府发〔2017〕66号）给新坝种养合作社，从该通知的内容反映，杨岐乡政府是要求新坝种养合作社在2017年9月15日之前将猪舍的所有存栏猪全部进行搬迁。之后，新坝种养合作社主动配合政府工作，与杨岐乡新坝村委会签订《杨岐乡动物养殖场综合治污整治取缔协议》，自行关停了养殖场，并领取补偿款，承诺自行拆除养猪栏，不再在原地上从事任何养殖业。故杨岐乡政府并未对新坝种养合作社养殖场实施关停整治的强制行为，而是新坝种养合作社在与村委会就政府补偿达成协议后，自行关停的养殖场。关于新坝种养合作社要求对养猪场构筑物等财产补偿的问题。首先，新坝种养合作社法定代表人与杨岐乡新坝村委会签订《杨岐乡动物养殖场综合治污整治取缔协议》时，协议没有谈及构筑物等财产补偿问题，且2017年11月14日构筑物估价报告作出后，新坝种养合作社法定代表人梁炳开还于2017年11月15日在承诺书签字捺印，承诺自行拆除养猪栏，不在原地养殖，承诺书内容也未涉及构筑物等财产补偿。其次，公民、企业合法的财产受法律保护。本案涉及的是新坝种养合作社搭建的猪舍构筑物，应提供构筑物具有合法权属的证明，但本案新坝种养合作社未提供证据证明搭建的猪舍等构筑物具有合法权属，故其要求补偿缺乏依据。再次，杨岐乡政府没有征收新坝种养合作社的猪舍，新坝种养合作社的猪舍等构筑物也没有被拆除，设备是新坝种养合作社自行处理的，其要求补偿没有事实依据。综上所述，杨岐乡政府作出的不予补偿决定并无不当。新坝种养合作社的诉请理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回新坝种养合作社的诉讼请求。新坝种养合作社不服，提出上诉，请求撤销萍乡市安源区人民法院（2019）赣0302行初5号行政判决，支持其一审诉讼请求。其主要事实与理由：1.一审判决未依据上诉人的起诉理由和请求进行审理。上诉人主张因其养殖场所在地被划定为农村饮用水源保护区，被上诉人为了公共利益的需要，撤销了上诉人的养殖许可，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款之规定，请求补偿各项损失257730元。一审判决未围绕该主张进行审理，却以行政征收的法律关系审理本案，法律关系定性错误。2.一审判决以上诉人与杨岐乡新坝村委签订的《杨岐乡动物殖场场综合治污整治取缔协议》为由，驳回上诉人的诉讼请求，与事实不符，适用法律错误。该协议是对上诉人所有存栏生猪因不能养殖而需变卖处理的补偿，未约定上诉人养殖场构筑物等财产损失不予补偿。上诉人一直明确表示不放弃主张其他损失补偿，一审判决以协议书、承诺书未约定构筑物等补偿内容为由，直接否定上诉人主张没有依据。3.一审判决书以上诉人养殖场猪舍没有拆除，设备已经处理，未造成损失为由，不支持上诉人的诉讼请求错误。上诉人建造猪舍等构筑物，其用途是进行生猪等养殖的，现被上诉人撤销了上诉人的养殖许可，该构筑物的使用价值已经丧失，养殖场的部分设备无法进行变卖处理，上诉人对构筑物及设备的投资自然遭受了全部损失。4.上诉人与杨岐乡新坝村委会签订的《杨岐乡动物养殖场综合治污整治取缔协议》及承诺书中约定由上诉人自行拆除，但并未明确约定拆除费用由谁承担，考虑到拆除费用的产生与被上诉人的拆除决定存在直接的因果关系，且被上诉人未对此作出任何补偿决定，故上诉人认为拆除费用应由被上诉人承担。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销该判决，并支持上诉人的请求。杨岐乡政府答辩称：（一）一审判决正确，应维持原判，驳回上诉。1.被上诉人对于上诉人的养殖场未采取强制行为，被上诉人虽向上诉人下发了《杨岐乡关于依法处置新坝村六组梁炳开、梁炳建非法养殖的通知》，但该通知下发后，被上诉人非采取强制行为将其养殖场进行关闭，而是由杨岐乡新坝村村民委员会与其签订了《杨岐乡动物养殖场综合治污整治取缔协议》，随后上诉人也签订了拆除养殖场的承诺书。2.上诉人的养殖场为非法养殖场事实清楚，证据确实。上诉人的《动物防疫合格证》颁发日期为2008年1月4日，按农业部2002年5月24日发布的《动物防疫条件审核管理办法》，该动物防疫合格证的有效期为一年。2010年1月4日，农业部第一次常务会议通过了新的《动物防疫条件审查办法》，该办法第四十一条第二款规定：“本办法施行前已发放的《动物防疫合格证》在有效期内继续有效，有效期不满1年的，可沿用到2011年5月1日止。本办法施行前未取得《动物防疫合格证》的各类场所，应当在2011年5月1日前达到本办法规定的条件，取得《动物防疫条件合格证》”。按上述规定，2011年5月1日前上诉人应重新申请《动物防疫合格证》，而上诉人并未申请，因此，从2011年5月2日起，上诉人的养殖场因未取得《动物防疫合格证》属非法养殖场。3.上诉人未就养殖场建筑物、构筑物提供相应的权属证明及建设证明。双方对于养殖场的取缔达成了一致协议且其建筑物、构筑物并未拆除，一审判决对该部分判决不予补偿，符合法律规定。（二）上诉人的上诉理由不能成立。1.上诉人认为被上诉人撤销了其行政许可的事实不能成立。一审庭审查明至2017年9月20日前（2011年5月2日之后）上诉人的养殖并没有得到农业主管部门的许可，没有许可就不存在撤销许可之说。2.退一万步讲，即使杨岐乡政府撤销了上诉人的行政许可，上诉人的建筑物及构筑物也不属于行政许可被撤销后的补偿范围。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，行政许可被撤销后补偿范围为实际损失，而上诉人养殖场的建筑物，构筑物并不属于实际损失。从一审判决该建筑物未取得合法权属证明的认定的角度来说，不属于补偿范围；退一万步讲，即使建筑物属于合法建筑，但该建筑并未拆除，上诉人仍可对其进行利用，对其不存在损害。综上所述，请求二审依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院补充查明下列事实：1.杨岐乡于2012年10月经江西省人民政府批准设立，鸡冠山垦殖场并入杨歧乡，实行两块牌子，统一领导。2.新坝种养合作社于2018年以杨岐乡政府、鸡冠山垦殖场为被告向一审法院提起行政诉讼，后原告以被告同意对其补偿请求作出答复为由向一审法院申请撤回起诉，一审法院作出（2018）赣0302行初50号行政裁定：准予新坝种养合作社撤回起诉。3.上诉人新坝种养合作社诉请补偿损失共计人民币257730元，其中上诉人构筑物及部分设备损失214652元，拆除及清运原告地上构筑物和部分设备费用40000元，无法处置的猪用饲料3078元。4.涉案取缔协议的补偿款91668.8元系由杨岐乡政府拨付至杨岐乡新坝村委会。本院认为，行政诉讼的被告应为行政机关或者法律、法规、规章授权行使行政职权的组织。新坝种养合作社提起诉讼时，将鸡冠山垦殖场与杨岐乡政府列为共同被告。经审查，鸡冠山垦殖场不属于行政机关，依法不具有行政诉讼被告资格，故新坝种养合作社对鸡冠山垦殖场的起诉属于被告不适格的情形，一审将鸡冠山垦殖场列为被告不当。鉴于鸡冠山垦殖场与杨岐乡政府实行两块牌子、统一领导，本院对此予以指正，但不再另行裁定驳回起诉。本案中，新坝种养合作社提出的诉讼请求包括撤销杨岐乡政府作出的《不予补偿决定书》及判令行政机关补偿。但《不予补偿决定书》作为拒绝性的决定本身不属于为新坝种养合作社设定负担的行政行为，即使撤销该决定亦不能形成权利。新坝种养合作社的核心诉求为判令行政机关补偿其损失，本案在性质上属于履行法定职责之诉。对于履行法定职责之诉而言，要求行政机关履行职责应当有请求权基础，也就是行政机关具备当事人所申请履行的特定职责。具体到本案涉及的补偿请求，亦以行政机关具有补偿法定职责为前提。本案中，新坝种养合作社向杨岐乡政府主张应对其养殖场进行补偿，其主张补偿的基础主要包括养殖行政许可的撤回、关停通知，对于该请求能否成立本院述评如下：新坝种养合作社在诉讼请求中提及的养殖场许可并不明确，其在庭审中将本案的许可明确为动物防疫合格证和营业许可证。按照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”之规定，生效的行政许可的变更或者撤回系适用信赖保护原则的前提。所谓行政许可的撤回，指合法行政许可在其法律效力存续期间，因法定原因产生致使需要消灭其法律效力时，由行政机关依照法定职权并通过法定程序予以消灭。具体到本案，新坝种养合作社主张杨岐乡政府补偿其信赖利益，须以存在杨岐乡政府撤回动物防疫合格证、营业许可证的事实为基础。杨岐乡政府作出《杨岐乡关于依法处置新坝村六组梁炳开、梁炳建非法养殖的通知》，告知梁炳开限期将猪舍内的所有存栏猪全部进行搬迁，其主要理由为违反禁养区管理以及水污染环境治理需要。该通知系行政机关针对其认为违反禁养区管理、环境保护等相关行政管理法律规范的行为所作的行政处理决定，其不涉及防疫及经营资格事项，更不涉及相关行政许可的效力问题，故该通知在性质上不属于行政许可撤回决定，亦不能衍生行政许可法上的补偿义务。故对于本案新坝种养合作社主张其信赖利益受损请求杨岐乡政府给予补偿的诉请，本院不予支持。本案中，在上级政府及职能部门的督办要求下，杨岐乡政府落实属地责任，在新坝种养合作社未于限期内自行搬迁的情况下，采取委托杨岐乡新坝村委会与新坝种养合作社法定代表人梁炳开签订《杨岐乡动物养殖场综合治污整治取缔协议》的方式实现其行政任务及行政管理目标，增进行政相对方的合作与信任，扩大解决问题的弹性余地，与法无悖，本院予以支持。涉案取缔协议中明确约定“梁炳开领取补偿款70%后，必须在一周内自行拆除场内猪栏，方可领取剩余30%补偿款。领取补偿款后不准在原猪场继续从事养殖业，并在杨岐乡新坝村范围内永久不得重新搭建栏舍，用于饲养任何畜禽，一旦发现，一律取缔，并承担取缔所产生的一切费用，按有关法律处罚”。从协议内容及该条约定来看，新坝种养合作社以自行拆除场内猪栏及不再在原养殖场从事养殖业为对价，从而获得政府的生猪补偿款。因此，现新坝种养合作社再行主张补偿，不符合协议约定，有违诚信原则，应不予支持。同时，涉案取缔协议约定补偿的目的是为了弥补新坝种养合作社因关停而存在的养殖利益损失,而不是由杨岐乡政府对新坝种养合作社的养殖场进行收购或对新坝种养合作社因关停造成今后的期待利益进行补偿，故该补偿协议合理合法。当然，若新坝种养合作社符合扶持、异地重建等法律、法规、政策规定条件，杨岐乡政府亦可在其职权范围内依法妥善处理，而不受本案驳回新坝种养合作社的诉讼请求之判决的羁束。综上，新坝种养合作社的上诉请求依法不能成立；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人上栗县上栗镇新坝种养专业合作社负担。本判决为终审判决。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇一九年九月二十九日法官助理吴勇书记员刘诗怡