内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终244号上诉人(原审原告)准格尔旗魏家峁镇双敖包村油坊社。负责人王吉，社长。委托代理人韩红，内蒙古大来律师事务所律师。委托代理人张春惠，内蒙古大来律师事务所实习律师。上诉人(原审原告)准格尔旗魏家峁镇双敖包村高家沟社。负责人高楞，社长。委托代理人韩红，内蒙古大来律师事务所律师。委托代理人张春惠，内蒙古大来律师事务所实习律师。被上诉人(原审被告)准格尔旗人民政府。法定代表人王枫，旗长。委托代理人周凯，准格尔旗自然资源局工作人员。委托代理人焦亚中，内蒙古义盟（准格尔）律师事务所律师。被上诉人(原审被告)鄂尔多斯市人民政府。法定代表人斯琴毕力格，市长。委托代理人：李剑虹，鄂尔多斯市司法局复议应诉科工作人员。原审第三人准格尔旗魏家峁镇双敖包村乌兰合收社。负责人刘培珍，社长。原审第三人准格尔旗魏家峁镇双敖包村庙沟社。负责人周新民，社长。上诉人准格尔旗魏家峁镇双敖包村油坊社（以下简称油坊社）、准格尔旗魏家峁镇双敖包村高家沟社（以下简称高家沟社）因诉被上诉人准格尔旗人民政府、鄂尔多斯市人民政府及原审第三人准格尔旗魏家峁镇双敖包村乌兰合收社（以下简称乌兰合收社）、原审第三人准格尔旗魏家峁镇双敖包村庙沟社（以下简称庙沟社）土地确权纠纷一案，不服鄂尔多斯市中级人民法院（2018）内06行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人油坊社社长王吉、上诉人高家沟社社长高楞及其共同委托代理人韩红、张春惠，被上诉人准格尔旗人民政府的委托代理人周凯、焦亚中，被上诉人鄂尔多斯市人民政府的委托代理人李剑虹，原审第三人乌兰合收社社长刘培珍，原审第三人庙沟社社长周新民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，上世纪六十年代初中期，原庙沟村民委员会（原庙沟村民委员会于2006年改为现在的双敖包村民委员会，高家沟社、油坊社、庙沟社、乌兰合收社属于原庙沟村民委员会）设立大队林场占用了争议地榆家沙背以及除此之外的部分土地，进行植树造林。1982年，原庙沟村民委员会解散大队林场，大队林场停止了植树造林的经营行为，并开始将土地分别退还给高家沟社、油坊社和庙沟社、乌兰合收社。1985年-1988年原庙沟村民委员会出售大队林场的树木，其中榆家沙背土地上的树木出售给了庙沟社和乌兰合收社刘有万和刘筛扣等社员。高家沟社、油坊社对于原庙沟村民委员会将争议地内原大队林场树木出售给庙沟社、乌兰合收社社员的事实无异议。另查明，上世纪九十年代，原庙沟社社员刘翻万等人将榆家沙背所分油料地改为梯田并在榆家沙背土地上设立养猪场并领取了营业执照进行生产经营；2011年庙沟社集体在榆家沙背设立养殖场，高家沟社、油坊社并未提出异议。还查明，2016年12月7日，就高家沟社、油坊社、庙沟社、乌兰合收社解决争议地榆家沙背土地权属纠纷，双敖包村民委员会邀请龙口镇人民政府召开了专题会议讨论，高家沟社、油坊社、庙沟社均由社员参会，会上高家沟社、油坊社提出以1998年二轮土地承包时留地人口对争议地进行平均分配。会后形成了《关于榆家沙背五荒地分配的会议纪要》，高家沟社、庙沟社参会社员在纪要上签字、捺印，乌兰合收社社员刘培珍明确表示不同意该纪要未签字捺印。后因庙沟社、乌兰合收社社员不同意该纪要讨论结果向准格尔旗人民政府提出土地确权申请。准格尔旗人民政府于2017年12月25日作出了准土行决字〔2017〕第11号《土地权属争议案件处理决定书》，鄂尔多斯市人民政府于2018年10月16日作出鄂府复委复决字〔2018〕53号《行政复议决定书》维持了以上土地权属争议案件处理决定。原审法院认为，在上世纪六十年代，本案争议地曾作为原庙沟村民委员会设立大队林场占用的部分土地，1982年，原庙沟村民委员会解散大队林场，1985年-1988年期间，曾有出售树木及土地的行为，实行“地盘由买树人承担”的原则，将土地分别退给原告及第三人社集体。第三人社社员刘筛扣、刘翻万等人的证言结合原庙沟村大队出具的证明，可以证实原庙沟村大队向第三人两社退地的事实。且争议地的部分土地已经由第三人社向社员发包，并改造为油料地、梯田继续经营使用。另外，第三人庙沟社、乌兰合收社在争议地上建立养殖场等行为，也是对争议地经营使用的表现。综合以上事实，可以证明本案第三人对大部分争议土地及其附着物都进行着有效管理和使用，原告在庭审中也承认，其从未对争议地进行过经营管理，也未进行过发包。综上，原告高家沟社、油坊社所主张的争议地为村集体所有，应当按照二轮承包人口数由四个社共同所有的主张没有充分证据予以证明，依法不予支持。准格尔旗人民政府作出的土地确权决定及鄂尔多斯市人民政府作出的复议决定并无不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告准格尔旗魏家峁镇双敖包村油坊社、准格尔旗魏家峁镇双敖包村高家沟社的诉讼请求。案件受理费50元由二原告共同负担。上诉人油坊社、高家沟社上诉称，(一)原审判决违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对部分证据作出审核认定，属于事实认定错误。1.对上诉人所举《伊克昭盟农村牧区林业生产责任制试行办法》《对农牧区林业生产责任制做出八项规定》及《会议纪要》，原审判决认可证据真实性却对证明问题不予认证，违反行政诉讼证据审核认定规则。对证人证言，原审判决认可真实性，却得出“只能证明在1962年前后以及2006年合并乡镇时争议地没有进行过分配”，同时在审查查明部分认定“1982年……将土地分别退还给四个社”，证据认定逻辑严重混乱。鉴于本案争议土地面积较大，涉及人员众多，上诉人一审时向法庭提请对涉案土地现场勘验，但一审法院未予答复，并对上诉人所举相关证据不予认定。2.原审判决对被上诉人准格尔旗人民政府提交的庙沟村民委员会卖树证明及刘满裕等人证明均予以认证明显违背《中华人民共和国农村土地承包法》和《伊克昭盟农村牧区任制试行办法》《对农牧区林业生产责任制做出八项规定》明确规定，无法律和事实依据。另外，被上诉人鄂尔多斯市人民政府复议决定超出复议期限，违反法定程序，原审判决对上诉人的该项诉求未予审理。(二)刘翻万等人油料地并未在二轮土地承包时签订承包合同，也没有土地权属证书，应属于集体所有；刘翻万建设养殖场占用集体土地而未进行审批，又将土地荒废闲置，而原审判决却认可非法占用土地的违法行为；刘有万等人买树的行为并不能说明土地的归属。原审判决与现行法律及涉案土地历史沿革变化所依据的地方规范相违背。请求二审法院依法撤销原审判决，支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人准格尔旗人民政府答辩称，(一)原审判决认定事实清楚，证据充分，不存在违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》之说。1.《伊克昭盟农村牧区林业生产责任制试行办法》《对农牧区林业生产责任制做出八项规定》仅为地方规范性文件而非法律，无论从法律渊源、位阶、内容上讲，不属于司法解释规定的情形，不能证明案件真实情况，不能作为证据，上诉人的诉称不能成立。2.原审判决对上诉人油坊社、高家沟社提供的刘楞等证人证言审核认定的评判理由，是否妥当，不影响原审判决“审理查明”认定事实清楚、证据充分的正确性。3.《会议纪要》因最终未形成一致意见，不属于会议纪要，仅仅是个会议纪录，不能作为定案依据。原审判决不予认证是正确的。(二)准格尔旗人民政府作出的准土行决字〔2017〕第11号《土地权属争议案件处理决定书》，认定事实清楚，证据充分。1.刘满裕、刘翻万、刘喜荣的证明，证明第一轮农村土地承包时，庙沟社给刘满裕、刘翻万、刘喜荣在榆家沙背分了油料地，油料地现改造为梯田的事实。且《中华人民共和国农村土地承包法》自2003年3月1日起施行，不调整第一轮农村土地承包行为。上诉人油坊社、高家沟社认为准格尔旗人民政府确权决定采信上述证人证言，违背了《中华人民共和国农村土地承包法》，既与事实不符，又与法律相悖。2.庙沟村委会卖树证明，证明庙沟村委会卖给刘金马、刘筛扣、王玉厚等人树木连地盘(或地盘由买树人承担)。“连地盘出售”实质为将大队林场占用的土地退还给原社队土地所有权人。原审判决和准格尔旗人民政府确权决定对该证据予以采信，是正确的。(三)本案不存在违反《宪法》《农村土地承包法》《土地管理法》的情形，《伊克昭盟农村牧区林业生产责任制试行办法》《对农牧区林业生产责任制做出八项规定》不能作为裁判依据，原审判决适用法律正确，不存在错误之说。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人鄂尔多斯市人民政府答辩称，鄂尔多斯市人民政府作出的鄂府复委复决字〔2018〕53号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。原审第三人乌兰合收社、庙沟社陈述意见与被上诉人准格尔旗人民政府答辩意见一致。二审庭审中，上诉人油坊社、高家沟社向法庭提交了以下证据：1.魏家峁镇双敖包村民委员会《证明》；2.双敖包村民委员会与刘谦、韩珍《委托协议》；3.双敖包村民委员会与刘谦《委托书》；4.双敖包村民委员会与韩珍《委托书》；5.龙口镇草原生态补奖机制汇总表。上述5份证据拟证明争议地上的林场属于原庙沟村（高家沟社、乌兰合收社、庙沟社、油房社四社）集体所有，未分配到社。6.双敖包村村民委员会出具的高家沟社人口证明。拟证明高家沟社人口数为150人。准格尔旗人民政府针对上述证据发表了质证意见：1.上述证据不属于法律意义上的新证据，且委托协议没有落款时间，授权委托书也没有；2.补偿汇总表是2002年10月，在准格尔旗人民政府进行土地确权之前所产生；3.在行政确权过程中没有提供的证据在行政诉讼才提出，人民法院不予采信；4.人口和土地权属归属问题没有关系，不具有证据的关联性，上述证据不能证明本案争议土地是属于上诉人。鄂尔多斯市人民政府针对上述证据发表了质证意见：对前5份证据证明目的不认可，与本案没有关联性；对人口证明的质证意见与准格尔旗人民政府质证意见一致。原审第三人庙沟社、乌兰合收社与政府的质证意见一致。经本院审查，上述证据不能证明其证明目的，本院均不予认定。上诉人油坊社、高家沟社向本院提交一份《现场勘验申请书》，申请本院现场勘验本案权属争议土地榆家沙背的地理位置、四至界线及地上附着物情况；提交一份《调取证据申请书》，申请本院依法调取准格尔旗魏家峁镇人民政府存档的榆家沙背土地测绘图。根据各方当事人提供的证据，本院足以对本案相关事实作出认定，故对上诉人油坊社、高家沟社的现场勘验申请和调取证据申请不予准许。本院二审查明的事实与原审认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，原庙沟村民委员会于1982年解散大队林场停止植树造林的经营行为，并于1985-1988年期间有出售大队林场树木及土地的行为，其中榆家沙背上地上的树木出售给第三人庙沟社和乌兰合收社刘有万、刘筛扣等社员。原庙沟村民委员会停止了对榆家沙背等土地的利用，将土地分别退还上诉人油坊社、高家沟社和第三人庙沟社、乌兰合收社。第三人庙沟社、乌兰合收社对大部分争议土地及其附着物都进行着有效管理和使用，且争议地的部分土地已经由第三人社向社员发包。上诉人油坊社、高家沟社在2011年之前对第三人庙沟社、乌兰合收社的经营管理行为没有提出过任何异议。根据查明的事实，结合第三人社在争议地的实际经营状况，被上诉人准格尔旗人民政府、鄂尔多斯市人民政府作出土地确权决定及复议决定并无不妥。上诉人油坊社、高家沟社主张争议地为村集体所有，应当按照二轮承包人口数由四个社共同所有的主张没有充分证据予以证明，本院不予支持。上诉人油坊社、高家沟社请求对准格尔旗人民政府作出的准土行决字〔2017〕第11号《土地权属争议案件处理决定书》及鄂尔多斯市人民政府作出的鄂府复委复决字〔2018〕53号《行政复议决定书》予以撤销的主张，因无事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决驳回上诉人油坊社、高家沟社诉讼请求并无不当，应予维持。上诉人油坊社、高家沟社的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人准格尔旗魏家峁镇双敖包村油坊社、准格尔旗魏家峁镇双敖包村高家沟社共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙晓磊审 判 员 彭振华审 判 员 常 青二〇一九年九月十七日法官助理 温俊清书 记 员 祝 蕾