广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤12行初20号原告怀集县大岗镇大岗村委会大岗街经济合作社，住所地：广东省怀集县大岗镇大岗村。法定代表人石乃开，该社社长。委托代理人梁伟枝，该社社员。委托代理人李桥年，广东国政（四会）律师事务所律师。被告怀集县人民政府，住所地：广东省怀集县怀城镇西区。法定代表人陈树源，该县县长。委托代理人蔡波，怀集县自然资源局工作人员。委托代理人黄江波，广东洊江律师事务所律师。被告肇庆市人民政府，住所地：广东省肇庆市城中路49号。法定代表人范中杰，该市市长。委托代理人欧志兵，肇庆市司法局工作人员。委托代理人江敏，肇庆市司法局工作人员。第三人怀集县大岗镇大岗村委会卢屋经济合作社，住所地：广东省怀集县大岗镇大岗村。法定代表人卢炳广，该社社长。委托代理人卢崇满，该社社员。委托代理人郑卫铭，广东途龙律师事务所律师。原告怀集县大岗镇大岗村委会大岗街经济合作社（以下简称：大岗街社）因与被告怀集县人民政府、肇庆市人民政府以及第三人怀集县大岗镇大岗村委会卢屋经济合作社（以下简称：卢屋社）土地权属争议不予受理决定及行政复议纠纷一案，原告大岗街社于2019年3月25日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭于2019年9月23日公开开庭审理了本案，原告大岗街社的委托代理人梁伟枝、李桥年，被告怀集县人民政府的委托代理人蔡波、黄江波，被告肇庆市人民政府的委托代理人江敏，第三人卢屋社的法定代表人卢炳广、委托代理人卢崇满、郑卫铭到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告大岗街社起诉称，请求法院判决：1.撤销被告怀集县人民政府作出的怀府裁决〔2018〕11号《土地权属争议案件不予受理决定书》（以下简称：案涉《不予受理决定书》）；2.撤销被告肇庆市人民政府作出的肇府行复〔2019〕5号《行政复议决定书》；3.判决被告肇庆市人民政府责令被告怀集县人民政府受理原告提起的将土名“趁圩口”的土地权属确归原告所有的申请；4.本案诉讼费由被告承担。事实和理由如下：一、原告与第三人争议的土名称“趁圩口”的土地来源于土改，权属清楚，证据充分。争议的“趁圩口”土地座落于大岗街往桥头镇方向旧公路与叉入汶尾村路口的三角位置，东至大岗街往桥头旧公路，南至汶尾村围墙，西至牛舍，北至入汶尾村小路口（具体见附图红色部分），面积约1000平方米。在土改时原告大岗街村民岑东海领有《土地房产所有证》（编号为0386号），该土地来源事实清楚，证据充分。自土改以来，原告对“趁圩口”土地一致占有、使用、管理的事实。原告在上世纪六七十年代在该土地建有公厕、牛栏、猪舍及堆放杂物的土砖平房等建筑物。这些建筑物除公厕约在20多年前崩塌外，其余建筑物一直使用至2018年11月底才被大岗镇府违法雇请他人用钩机推毁（近期得知大岗镇府与第三人承租该地），但现场仍存在不少原告的建筑物的遗物。二、被告怀集县人民政府对原告提出“趁圩口”土地确权申请，作出案涉《不予受理决定书》是认定事实错误，适用法律法规错误，程序违法。“趁圩口”土地权属存在争议，应予受理。（一）早于1992年，原告与第三人对本案争议的土地已提出权属争议，当年县政府经调处作出怀府发〔1992〕3号决定，尽管同年又作出怀府发〔1992〕33号撤销怀府发〔1992〕3号决定，但该文认定主要的事实正确：一是第三人的1953年土改证不是在争议的“趁圩口”土地范围内；二是该土地一直由原告大岗街占有使用，在该土地建有集体公厕、仓库、猪舍、牛栏等建筑物（具体内容请见该文及第三人行政复议答辩证据序号5）。现大岗镇人民政府把该土地当作第三人所有，并与第三人签订租地合同，产生了第三人与原告大岗街社对“趁圩口”土地权属争议，争议是客观存在的。（二）第三人于2012年在争议的“趁圩口”土地申请确权登记，没有以怀集县人民政府颁发的确定土地权属的凭证为依据，违反法律、法规的规定，因此，至今存放的怀集有（2012）第1080626号《集体土地所有权证》依法应属于无效，应予注销。被告怀集县人民政府作出案涉《不予受理决定书》认定事实错误。（三）怀集县人民政府作出案涉《不予受理决定书》适用国土资源厅函〔2007〕60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，但该文适用的前提是“土地登记发证后……”，然而双方对争议土地至今未领有权属证，怀集有（2012）第1080626号《集体土地所有权证》至今未见，故原告提出“趁圩口”的确权申请，属于土地权属争议，应应依法予以受理。三、被告肇庆市人民政府作出肇府行复〔2019〕5号《行政复议决定书》是被告怀集县人民政府作出案涉《不予受理决定书》的翻版，认定事实及适用法律法规错误，应依法撤销。综上所述，请求人民法院支持原告的诉讼请求。原告大岗街社向法庭提交了以下证据：1.怀集县府怀府裁决〔2018〕11号《土地权属争议案件不予受理决定书》；2肇府行复〔2019〕5号《行政复议决定书》；3.土地房产所有证存根；4.附图；5.现场照片；6.怀府发〔1992〕3号《关于大岗管理区大岗街与卢屋村争议茅巷土地权属的处理决定》。被告怀集县人民政府答辩称，2018年12月6日，申请人大岗街社向原怀集县国土资源局提交申请书，请求将座落在怀集县大岗镇大岗街“趁圩口”的1000平方米土地所有权确权归申请人大岗街社所有。原怀集县国土资源局在收到申请人大岗街社的申请书后，立即开展立案的前期调查、审查工作，经审查，申请人大岗街社主张确权归其所有的土地已于2012年在全县农村集体土地所有权登记发证中登记在怀集有（2012）第1080626号《集体土地所有权证》项下的土地范围内。该证的土地所有人为大岗镇××村卢屋经济合作社，该《集体土地所有权证》尚在怀集县不动产登记局存放（目前包括该证在内的怀集县全县的农村《集体土地所有证》均存放于怀集县不动产登记局）。据此，原怀集县国土资源局依照国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的权属争议处理问题的复函》（国土厅〔2007〕60号）规定认定原告的申请不属于土地权属争议，并依照《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款的规定，报请答辩人作出不予受理决定完全正确。综上，答辩人认为，原告申请确权归其所有的土地已经依法登记，发生效力，受法律保护，且在登记过程中，原告的法定代表人石乃开社长亲自到现场指界，并在土地权属调查表中签章确认。因此，大岗街社申请按权属争议处理没有事实根据和法律依据。答辩人对大岗街社关于大岗街“趁圩口”原厕所、牛舍土地所有权确权归其合作社所有的申请作出案涉《不予受理决定书》于法有据。原告大岗街社的诉讼请求缺乏法律依据，请法院依法予以驳回。被告怀集县人民政府向法庭提交了以下证据：1.怀集有（2012）第1080626号《集体土地所有证》；2.《怀集县大岗镇××村集体土地权属调查表》（宗地号441224014015JA0017）；3.《土地登记审批表》（怀府集有第1080626号）；4.《物权法》第九条；《土地权属争议调查处理办法》第四条、第十三条第一款、第三款；《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）。被告肇庆市人民政府答辩称，一、答辩人作出肇府行复〔2019〕5号《行政复议决定书》是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。二、肇府行复〔2019〕5号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）大岗街社对怀集县政府作出案涉《不予受理决定书》的行政行为不服，于2019年1月14日向答辩人申请行政复议，答辩人依法受理。答辩人行政复议机构于2019年1月21日向怀集县政府送达《行政复议答复通知书》，1月23日向卢屋社送达《第三人参加行政复议通知书》。怀集县政府于2019年1月28日向答辩人提交了《行政复议答复书》及相关证据、材料。卢屋社向答辩人提交了书面意见及相关证据材料。2019年3月7日，答辩人作出肇府行复〔2019〕5号《行政复议决定书》并通过邮寄方式将该决定书依法送达到案件各方当事人。答辩人上述作出行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。（二）答辩人审理查明，2018年12月6日大岗街社向原怀集县国土资源局提出“趁圩口”土地确权申请，请求将“趁圩口”原厕所、牛舍、土地所有权确权归其社所有。原怀集县国土资源局经调查，发现大岗街社申请确权的案涉地块所有权已于2012年登记在卢屋社名下，并核发有怀集有（2012）第1080626号《集体土地所有证》。据此，怀集县政府根据《中华人民共和国物权法》第九条、《中华人民共和国土地实施条例》第三条第一款以及原国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）的规定，于2018年12月17日作出案涉《不予受理决定书》，决定不予受理大岗街社提出的确权申请。大岗街社不服，遂向答辩人申请行政复议。另查明，大岗街社申请行政复议的同时还提出要求答辩人责令怀集县大岗镇政府对争议地停止施工，保持现状。根据上述事实，答辩人认为，根据国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）的规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。案涉“趁圩口”土地所有权在2012年就登记在卢屋社名下，登记的四至范围界线清晰明确，根据上述规定，大岗街社对他人已登记发证的土地提出的争议，不属于土地权属争议。怀集县政府不予受理大岗街社提出的土地权属争议申请，符合规定。此外，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条的规定，现案涉土地登记在卢屋社名下，大岗街社提出责令怀集县大岗镇政府对案涉争议地停止施工，保持现状的主张，理据不足，对此，答辩人不予支持。因此答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持案涉《不予受理决定书》。综上，答辩人作出肇府行复〔2019〕5号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。原告大岗街社提出的诉讼请求理据不充分，请法院依法予以驳回。被告肇庆市人民政府向法庭提交了以下证据：1.肇府行复〔2019〕5号《行政复议决定书》；2.怀府裁决〔2018〕11号《土地权属争议案件不予受理决定书》；3.原告在复议期间提交的行政复议申请书及证据清单；4.原告在复议期间提交书面意见等材料；5.行政复议答复书及证据清单；6.怀集县大岗镇××村卢屋经济合作社的答复书、证据清单及证据材料；7.行政复议答复通知书、第三人通知书、委托送达书、送达材料通知书等；8.送达回证、邮政快递单及查询结果；9.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。第三人卢屋社答辩称，第一，原告称对“趁圩口”拥有土地所有权没有事实依据。1953年10月，怀集县人民政府在当地土改完成后颁发给答辩人所在村民卢裔锦的0012号《土地房产所有权证》、颁发给村民卢广绍的0075号《土地房产所有权证》“圩口”“圩口园”宗地属答辩人所辖村民所有。而原告在行政复议申请时提交的1953年10月怀集县人民政府在土改完成后颁发给其村民岑东海的《土地房产所有权证》并无上述地名记载。特别是在2012年土地确权登记时，原告与答辩人双方代表在现场共同确认“趁圩口”宗地四至，同年10月18日，怀集县人民政府将包括“趁圩口”在内的54.4794公顷土地所有权确权登记属答辩人所有，并核发了怀集有（2012）第1080626号《集体土地所有权证》。依据《土地管理法》第三条规定，答辩人对“趁圩口”宗地拥有合法所有权，受法律保护。二、原告使用“趁圩口”部分土地是有合同期限约定的。1990年8月，原告试图在争议地块翻建公厕，遭到答辩人阻止。1992年1月4日，怀集县人民政府作出《关于大岗管理区大岗街与卢屋村争议茅巷土地权属的处理决定》，将争议宗地确权为国家所有，答辩人不服，向肇庆市人民政府提起行政复议。肇庆市人民政府受理了答辩人的复议申请。1992年4月20日，怀集县人民政府作出《关于撤销怀府发（1992）3号文的决定》，同日，在怀集县人民政府法制局的主持下，答辩人与原告签订《关于茅巷圩口园土地归属的协议》；1992年4月28日，肇庆市人民政府同意答辩人撤销行政复议申请。1997年7月3日，怀集县人民政府法制局根据《关于茅巷圩口园土地归属的协议》第二条的约定，要求原告拆除猪舍、牛舍、粪屋，把土地使用权归还答辩人，由此可见，原告占用和使用是受合同约定的期限制约的。三、原告蓄意干扰，使答辩人及周边公众的合法权益及社会主义新农村建设受阻。综上，答辩人认为怀集县人民政府作出案涉《不予受理决定书》以及肇庆市人民政府作出肇府行复〔2019〕5号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院予以驳回。第三人卢屋社向法庭提交了以下证据：1.0012号《土地房产所有权证》；2.0075号《土地房产所有权证》；3.岑东海《土地房产所有权证》；4.双方确认茅巷圩口园宗地图；5.怀集有（2012）第1080626号《集体土地所有权证》；6.《关于大岗管理区大岗街与卢屋村争议茅巷土地权属的处理决定》；7.复议案件受理通知书；8.《关于撤销怀府发（1992）3号文的决定》；9.《关于茅巷圩口园土地归属的协议》；10.肇庆市人民政府同意答辩人撤销行政复议申请的通知；11.通知；12.租赁合同。经过各方当事人举证、陈述以及庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：2012年10月18日，被告怀集县人民政府向第三人卢屋社颁发了怀集有（2012）第1080626号《集体土地所有权证》，证载土地所有权人为大岗镇××村卢屋经济合作社农民集体，地址为怀集县大岗镇××村，地号为：441224014015JA00017，图号为F49G004065，土地总面积为54.4822公顷，该权证印有被告怀集县人民政府的公章。2018年12月6日，原告大岗街社向原怀集县国土资源局提出土地确权申请，请求确认座落于怀集县大岗镇××村土名称“趁圩口”的土地所有权归其所有的，原告大岗街社认为争议土地座落于大岗街往桥头镇方向旧公路与叉入汶尾村路口的三角位置，四至范围为：东至大岗街往桥头旧公路，南至汶尾村围墙，西至牛舍，北至入汶尾村小路口。原怀集县国土资源局经调查后，依据《中华人民共和国物权法》第九条、《中华人民共和国土地实施条例》第三条第一款以及原国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）的规定，于2018年12月17日作出案涉《不予受理决定书》，决定不予受理大岗街社提出的确权申请。原告大岗街社不服，于2019年1月21日向被告肇庆市人民政府提起行政复议。肇庆市人民政府经审查，于2019年3月7日作出肇府行复〔2019〕5号《行政复议决定书》，决定维持被告怀集县人民政府作出案涉《不予受理决定书》。原告大岗街社不服，遂提起本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”怀集县人民政府作为县一级人民政府，具有处理辖区内单位之间土地争议纠纷的法定职责，故怀集县人民政府为本案适格被告。肇庆市人民政府作为怀集县人民政府的上一级人民政府，具有受理因不服怀集县人民政府作出的行政为而提起行政复议申请并作出相应行政复议决定的法定职责，肇庆市人民政府在本案中作出维持案涉《不予受理决定书》的肇府行复〔2019〕5号《行政复议决定书》，属复议维持作为共同被告的情形，故其亦为本案适格被告。本案的争议焦点在于：第一，被告怀集县人民政府作出案涉《不予受理决定书》所认定的事实是否清楚，适用法律法规是否正确，程序是否合法？第二，被告肇庆市人民政府作出的肇府行复〔2019〕5号《行政复议决定书》是否合法？关于焦点一，有关案涉《不予受理决定书》事实认定是否清楚，适用法律法规是否正确问题，根据本案审理查明的事实，原告大岗街社提交的证据显示的争议土地“趁圩口”所在位置处于441224014015JA00017号宗地上，该宗地所有权属第三人卢屋社，有被告怀集县人民政府颁发的怀集有（2012）第1080626号《集体土地所有权证》予以证实,并且该证尚未被撤销或注销，仍有法律效力，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条规定：“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”怀集有（2012）第1080626号《集体土地所有权证》记载的权利受法律的保护。参照原国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）的规定：“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”，原告大岗街社提出本案案涉土地争议实质上不属于土地权属争议。因此，被告怀集县人民政府根据上述事实作出案涉《不予受理决定书》在实体上并无不当。另外，有关被告怀集县人民政府作出案涉《不予受理决定书》的程序合法性问题，原怀集县国土资源局于2018年12月6日收到原告大岗街社的土地权属争议调查处理申请，经调查研究后，被告怀集县人民政府于2018年12月17日作出了案涉《不予受理决定书》，根据《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第十三条第一款之规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起７个工作日内提出是否受理的意见”被告怀集县人民政府作出案涉《不予受理决定书》的期限稍超过了上述规定，属程序瑕疵，但该程序瑕疵不足以构成撤销案涉《不予受理决定书》的法定理由。关于焦点二，被告肇庆市人民政府于2019年1月14日收到原告大岗街社的行政复议申请后，通过向被告怀集县人民政府送达《行政复议答复通知书》和向第三人卢屋社送达《第三人参加行政复议通知书》，结合被告怀集县人民政府、第三人卢屋社提交的证据材料，于2019年3月7日作出肇府行复〔2019〕5号《行政复议决定书》，并依法将该复议决定送达至各方当事人，整个行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的有关规定。其维持怀集县人民政府案涉《不予受理决定书》依法有据。综上所述，怀集县人民政府作出怀府裁决〔2018〕11号《土地权属争议案件不予受理决定书》事实认定清楚，证据充分，适用法律法规正确，处理结果妥当。肇庆市人民政府作出肇庆市人民政府作出肇府行复〔2019〕5号《行政复议决定书》的行政复议程序合法，依法有据。原告大岗街社的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告怀集县大岗镇大岗村委会大岗街经济合作社的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告怀集县大岗镇大岗村委会大岗街经济合作社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  彭卓腾审判员  贝 娟审判员  张国良二〇一九年九月二十四日法官助理梁楚韵书记员冼碧玉