安徽省芜湖县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0221行初22号 原告毕正明，男，1973年2月23日出生，汉族，住安徽省芜湖县。 委托诉讼代理人：何基护，安徽径桥律师事务所律师。 被告芜湖县住房和城乡建设局，住所芜湖县农林水大楼8楼。 法定代表人：许华，局长。 出庭负责人：葛惟虎，该局党组成员、房管局局长。 委托诉讼代理人：徐作勇，安徽青弋江律师事务所律师。 委托诉讼代理人：胡浩，安徽青弋江律师事务所律师。 被告芜湖县人民政府，住所地芜湖县湾沚镇政府大楼521办公室。 法定代表人：韦秀芳，县长。 委托诉讼代理人：崔晓明，芜湖县司法局政治工作室主任。 委托诉讼代理人：严仲源，芜湖县司法局工作人员。 原告毕正明认为芜湖县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）不履行法定职责以及不服被告芜湖县人民政府（以下简称县政府）作出芜县行复决字[2019]1号行政复议决定，向本院提起行政诉讼，本院于2019年8月1日受理后，于2019年8月5日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人何基护、被告县住建局出庭负责人葛惟虎，委托诉讼代理人徐作勇，县政府委托诉讼代理人崔晓明、严仲源到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告于2018年12月8日向原芜湖县城乡规划建设委员会和芜湖县房地产管理局分别邮寄书面申请，要求购买一套不小于80平方米的公有住房，两单位未予答复。2019年3月29日，原告向县政府申请行政复议，县政府于2019年5月27日作出芜县行复决字[2019]1号《行政复议决定书》，驳回申请人的行政复议申请。 原告诉称，1.请求依法确认被告芜湖县住房和城乡建设局不出售公有住房给原告违法；2.请求依法撤销2019年5月27日被告芜湖县人民政府作出的芜县行复决【2019】1号行政复议决定书；3.请求判决被告芜湖县住房和城乡建设局出售或安置一套不小于80平方米公有住房给原告；4.请求附带审查芜国资委［2018］6号《关于芜湖县公房收回有关问题处理补充意见的通知》合法性。事实与理由：原告自1992年毕业分配至芜湖县房地产管理局工作，于1994年起合法租住湾沚镇××路招待所二楼，该房屋产权属于芜湖县房地产管理局，芜湖县房地产管理局系原芜湖县城乡规划建设委员会的二级单位。因棚户区改造，该房已由芜湖县人民政府强制拆除。2018年12月8日，原告向原芜湖县城乡规划建设委员会和芜湖县房地产管理局申请购买一套不小于80平方米的公有住房，但至今无书面回复。原告不服向芜湖县人民政府申请行政复议，芜湖县人民政府以相关规范性文件被废止，已没有法定依据为由，驳回申请人的行政复议申请。原告认为，根据国务院国发【1994】43号文、安徽省人民政府皖政（1995）9号文、《安徽省城镇公有房屋管理办法》、《芜湖县关于深化城镇住房制度改革实施方案》、《芜湖县实施细则》等文件规定，被告应当同意原告的购房申请或者给予原告安置一套不小于80平方米的住房。芜湖县国有资产管理委员会作出的芜国资委［2018］6号《关于芜湖县公房收回有关问题处理补充意见的通知》，因其制定主体不适格、没有履行报批手续、违法上位法等属非法文件，应当无效。 为证明自己的主张，原告向本院提交如下证据： 1、申请购买公用房申请书、原告户口簿复印件、芜湖县公房租赁合同、发票复印件，证明1、原告向被告申请购房；2、原告家庭有3个人口；3、原告自1994年起承租现在居住的棚改区房屋；4、原告一直交房屋租金；5、原告符合购买公有房的资格；6、原告符合实物安置的棚改区的条件事实； 2、【1994】43号、皖政（1995）9号、芜政（1995）175号文件，证明原告符合申请购买公有房的规定； 3、国发【2013】25号、皖政发【2013】44号，证明原告符合棚改区改造，可以申请安置房的规定； 4、芜湖县国有资产管理委员会[2018]6号《关于芜湖县公房收回有关问题处理补充意见的通知》，结合第二、三组证据，证明芜湖县国有资产管理委员会[2018]6号《关于芜湖县公房收回有关问题处理补充意见的通知》是非法文件，不具有法律效力的事实； 5、EMS资料，证明2018年12月8日原告向被告申请购买房的事实； 6、行政复议申请书，证明原告向被告芜湖县人民政府行政复议； 7、芜湖县人民政府驳回行政复议申请决定书，证明2019年5月27日被告驳回原告的申请； 8、被告芜湖县人民政府网站信息公开被告芜湖县房地产管理局的法律授权和职能（2019年5月29日查询）证明1、被告芜湖县房地产管理局职能依据是《安徽省城镇公有房屋管理办法》；2、内设机构职能（四）住房保障科3、负责保障性住房租赁、出售、产权证办理及日常管理等工作。 被告县住建局辩称，一、原告的请求事项不属于行政行为；二、原告要求购买公房的依据文件已经失效。因此，被答辩人申请购买公房行为不属于行政行为，也因为没有政策依据而得不到支持。被告县住建局未提交证据。 被告县政府辩称，一、县住建局无法定职责；二、行政复议的审理符合法定程序。答辩人作出的行政复议决定适用法律正确，符合法定程序，请求依法驳回原告的诉讼请求。 县政府向本院提交如下证据： 1、行政复议申请书，证明申请人申请行政复议； 2、行政复议答复通知书，证明在法定期限内受理行政复议申请，并将行政复议申请书副本发送被申请人； 3、行政复议案件送达回证，证明将行政复议答复通知书送达被申请人； 4、行政复议答复书，证明被申请人早法定期限内提出书面答复和证据依据等材料； 5、驳回行政复议申请书决定，证明依法作出行政复议决定； 6、行政复议案件送达回证，证明将行政复议决定书送达被申请人； 7、《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》（国发【2016】38号），证明国发【1994】43号文件已被宣布失效； 8、《安徽省人民政府关于宣布失效一批省政府文件的决定》（皖政【2017】132号），证明皖政【1995】9号文件已被宣布失效。 原告对被告县政府提交证据真实性无异议。两被告对原告的质证意见为，对于证据真实性没有异议。1、原告提交的最主要的证据文件国发【1994】43号文件及省市相关配套文件已经失效了，不能作为被告行政的依据和本案定案的依据；2、从原告提交的证据中被告县住建局并不具有出售公有住房的职能，即使按照原告的说法依据《安徽省城镇公有住房管理办法》，该办法第30条第三项明确规定列入征收和改造的房屋不得出售，因此，原告的证据不足以支撑原告的诉求。 鉴于各方对证据的真实性均无异议，且与本案具有关联性，来源合法，本院予以全部确认。 经审理查明，原告自1992年毕业分配至芜湖县房地产管理局工作，并于1994年起合法租住位于湾沚镇××路招待所二楼的一处公房，该房屋由芜湖县房地产管理局管理，芜湖县房地产管理局系芜湖县住房和城乡建设局的二级单位。因棚户区改造，该房已由芜湖县人民政府强制拆除。2018年12月8日，原告向芜湖县城乡规划建设委员会和芜湖县房地产管理局书面申请购买一套不小于80平方米的公有住房，但至今无书面回复。原告不服向芜湖县人民政府申请行政复议，芜湖县人民政府以相关规范性文件被废止，以没有法定依据为由，驳回申请人的行政复议申请。 另查明，2019年4月2日，芜湖县城乡规划建设委员会更名为芜湖县住房和城乡建设局。 本院认为，原告毕正明向本院诉请确认县住建局不出售公有住房的行为违法，其前提是县住建局具有相关的行政职责，基于其行政职责的存在，当原告书面申请购买公有住房时，县住建局未同意，则构成了行政违法。从原告提交的已废止的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发【1994】43号）、《安徽省城镇公有住房出售管理办法》（皖政【1995】9号），以及现行有效的《安徽省城镇公有房屋管理办法》来看，公有房屋可以出售，公有房屋的主管部门是市、县房地产管理部门。但从上述规定并不能得出被告县住建局具有出售公有住房的行政职责，所谓行政职责是指基于法定，不履行职责就属违法。《安徽省城镇公有房屋管理办法》第三条规定公有房屋是指国家所有的房屋。国有房屋分别由房地产管理部门管理和全民所有制单位管理，本办法所称房屋所有人是指公有房屋的管理单位。上述所称的管理，并非县住建局的行政职责，而是基于房屋所有权派生出的管理权。这两者不同之处在于，所有权派生出的管理权主要受《物权法》、《合同法》等民法调整，应当符合平等自愿、协商一致的原则。本案中，公有房屋虽属特殊标的物，但其出售仍然要符合《合同法》等的规定，经过要约、承诺，经买卖双方协商一致后，方可能成交。《安徽省城镇公有房屋管理办法》第三十一条出售已出租的房屋，承租人在同等条件下有优先购买权，出售共有房屋，共有人在同等条件下有优先购买权。从该条可以看出，被告县住建局对原告的公有房屋出售申请没有法定的强制缔约责任，即公有房屋的出售非被告县住建局的行政职责。公有住房是否出售，出售给谁，房屋所有人具有决定权及选择权。被告县住建局不同意出售公有房屋，并不构成不履行法定职责。原告混淆了被告县住建局的行政职责与所有权的管理职责，向本院提起不履行法定职责之诉，缺乏法律依据，依法应驳回其诉讼请求。同理，原告请求判决县住建局出售或安置一套不小于80平方米的公有住房并附带审查《关于芜湖县公房收回问题处理补充意见的通知》的合法性，本院一并予以驳回。被告县政府的行政复议决定程序合法，结果适当，原告诉请撤销该复议决定，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告毕正明的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告毕正明负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。 审 判 长  芮庆云 人民陪审员  曹方平 人民陪审员  钟华强 二０一九年九月二十九日 书 记 员  张彩云 附：相关法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。