四川省南充市高坪区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1303行初41号 原告：四川省南充市盛泰房地产开发有限公司 住所地：南充市高坪区鹤鸣东路185号。 法定代表人：杨晓林,总经理。 委托代理人：张建国，男，汉族，生于1963年12月29日，住四川省南充市高坪区。 被告：西充县自然资源和规划局 住所地：西充县晋城镇天宝路278号。 法定代表人：赵荣辉，局长。 出庭负责人：张弟君，副局长。 委托代理人：左国民，四川源泉律师事务所律师。 被告：南充市自然资源和规划局 住所地：南充市顺庆区万年西路6号。 法定代表人：陈正泽，局长。 委托代理人：郑瑶，女，汉族，生于1982年8月16日，住四川省南充市顺庆区，该局工作人员。 委托代理人：田军，四川鑫中云律师事务所律师。 原告四川省南充市盛泰房地产开发有限公司（以下简称盛泰房产）与被告西充县自然资源和规划局（以下简称西充自规局）、被告南充市自然资源和规划局（以下简称南充自规局）征收土地出让金及行政复议纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告盛泰房产的委托代理人张建国与被告西充自规局的出庭负责人张弟君和委托代理人左国民，被告南充自规局的委托代理人田军、郑瑶到庭参与了诉讼。本案现已审理终结。 被告西充自规局于2018年9月27日作出西国土资征（2018）05号《征收土地出让金决定书》，该决定书载明：经查盛泰房产于2006年6月8日以拍卖方式取得位于晋城宗国有土地使用权，原证书西国用（2006）1305号确权面积为5675.67㎡，土地用途为城镇混合住宅。你公司与国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》（2006-00447）约定：宗地面积6192.67㎡，其中出让土地5675.67㎡，道路用地517平方米，容积率为≤2.2。按2016年12月20日局《会议纪要》精神以宗地面积计算容积率，可建面积为13623.87㎡，2007年8月17日至2007年12月4日期间经你公司申请，西充县住建局先后四次为你公司办理“盛苑泰居”项目规划许可证，2007年12月26日办理施工许可证，建设规模均为17128㎡。经现场测绘项目实际用地面积5326.33㎡，实际建筑面积为16658.01㎡，“盛苑泰居”项目超容积率建筑面积3034.14㎡。你公司在规划方案批准后既未及时到我局备案、重新签订土地出让合同或签订补充协议，也没有依法补缴超容积率部分建筑面积的土地出让金。根据《中华人民共和国土地管理法》第55条和第56条、《土地管理法实施条例》第18条、国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》第2条等规定，经委托西充县地价评估中心对该项目新增容积率的建筑面积应当补缴的土地出让金进行依法评估，依据该中心出具的《土地评估报告》（西地价（2018）出字第153号），你公司应当补交土地出让金为43.9456万元。2018年7月16日我局向你公司下达了《征收土地出让金告知书》（西国土资告（2018）004号）和《征收土地出让金听证告知书》（西国土资告（2018）005号），在接到我局通知后，你公司在法定期限内未提出听证申请，也未提出异议。现经县人民政府审核同意，我局对你公司超容积率建设行为作出如下决定：限你公司在收到本决定15日内补缴超容积率部分建筑面积的土地出让金差价43.9456万元；并及时到我局办理《国有建设用地使用权出让合同》变更手续。 原告盛泰房产对西国土资征（2018）05号《征收土地出让金决定书》不服，于2018年11月7日向被告南充市自规局申请行政复议。市自规局作出《行政复议决定书》（南国土资复[2018]4号），该决定书载明：财政部、国土资源部、中国人民银行颁布的《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第五条：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”和国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号）：“一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理土地价款的具体范围包括：……改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收……”。以及国土资源部《关于严格落实房地产用地政策促进市场健康发展的通知》(国土资发[2010]204号）第4条第1款：“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款”。依据上述规定，被申请人依法享有征收土地出让金的法定职权，有权作出补缴土地出让金的征收决定。2006年6月8日，申请人与被申请人签订的《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2006-00447）第11条约定：“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的应当符合下列要求：建筑容积率小于等于2.2；建筑密度小于30%；建筑限高控制在24米以下（见附件3）”。第17条约定：“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途的和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记”。申请人开发建设的“盛苑泰居”项目实际建筑面积为16658.01㎡，超容积率建筑面积3034.14㎡。《中华人民共和国房地产管理法》第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”和国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发（2001）15号）第2条第2款：“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”之规定，增加容积率后应补交土地出让金不仅是申请人的合同义务，也是法定义务。在规划方案批准后超合同容积率修建面积，申请人既未及时备案、重新签订土地出让合同或签订补充协议，也没有依法补缴超容积率部分建筑面积的土地出让金。被申请人在调查事实基础上，委托了西充县地价评估中心对该项目新增容积率的建筑面积应当补缴的土地出让金进行依法评估。在我国对于行政征收程序尚未有法律、法规明确规定下，被申请人结合行政处罚程序于2018年7月16日向申请人送达了《征收土地出让金告知书》（西国土资告[20181005号)，告知了申请人对拟补缴超容超建筑面积的土地出让金43.9456万元以及及时完善用地相关手续享有申请听证，进行陈述和申辩的权利。在期限内申请人未提出听证申请，也未提出异议。经过被申请人集体会审后作出《征收土地出让金决定书》（西国土资征[2018]05号)，告知了申请人对此不服的救济途径，并依法送达被申请人。该决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。对于申请人所称出让合同第18条的规定：“政府保留对本合同项下宗地城市规划调整权”，其约定也仅表明合同项目下宗地城市规划政府有调整权，符合法律规定，但此并不构成抗辩增加容积率增加建筑面积应当依法补交土地出让金的理由。综上所述，被申请人西充县国土资源局于2018年9月27日作出的《征收土地出让金决定书》（西国土资征[2018]05号)认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，本机关决定如下：维持被申请人西充县国土资源局于2018年9月27日作出的《征收土地出让金决定书》（西国土资征[2018]05号)。 原告盛泰房产的诉讼请求：1、撤销《南充市国土资源局行政复议决定书》（南国土资复[2018]4号）和《西充县国土资源局征收土地出让金决定书》（西国土资征[2018]05号)；2、由被告承担本案诉讼费用。事实和理由：一、认定事实不清。1、原告在办理规划许可证时并未向任何单位或部门提出调整容积率的申请。既未向规划部门申请调整，也未向国土部门申请调整，更没有向西充县人民政府提出申请。设计方案报批属于设计技术性文件报批，其目的是审查设计方案是否符合规划技术规范要求。设计方案不是调整容积率的申请。征收决定承认西充县规划和建设局在2007年先后四次规划“盛苑泰居”项目建设规模为17128㎡，并未指出规划许可扩大容积率存在不当。西充县规划和建设局根据城市建设总体规划，依职权对“盛苑泰居”项目合同约定容积率进行调整，合理合法，并不违反《中华人民共和国城市规划法》。符合国家节约和集约利用土地政策，符合土地出让合同第十八条“政府保留本合同项下宗地城市规划调整权”规定。规划许可项目面积大于土地出让合同约定容积率面积是行政管理权对合同进行正当调整的结果。原告和被告在签订土地出让合同时都未曾预见这一情况发生。我国实行工程规划许可和施工许可制度，工程建设最终是按照规划许可和施工许可实施的。土地出让在前，规划许可在后，规划部门对容积率进行调整是职责和职权所在。这是本案的一个最基本事实，被告却视而不见。2、在办理规划许可、施工许可时，没有任何部门和单位告知和要求原告需要申请调整容积率并补交土地出让金。从2006年6月拿地到动工、开发、建设，办理竣工验收、备案，房屋产权证等近八年的时间里，没有任何部门和单位要求原告补交土地出让金。试问：相关部门的监督监管到哪里去了。直到2014年6月3日西充县清理整顿办才发通知要求清理容积率补交出让金。2015年5月29日被告又发出通知要求清理容积率补交出让金。2018年9月27日被告作出《征收土地出让金决定书》，处理过程历经四年多时间。3、容积率的调整，原告并未获得实际利益，政府才是利益的最大获得者。“盛苑泰居”项目属于低端楼盘，普通住宅占总面积比达95%以上。平均销售价格每平方米仅1100左右。容积率的调整增加了普通住宅的供应，满足了市场需要，使老百姓得了实惠，社会效益是好的。由于增加普通住房供应，政府也可以相应减少一些修建廉租房、经济适用房的投入。同时，3000㎡的面积按2.2的容积率计算，相当于节约了两亩多的土地资源，政府又可获得两亩多土地的效益这就是规划部门依职权调整容积率所想要达到的目的和结果，而开发商则可能得不偿失。因为容积率调大，在建筑高度不变的情况下，建筑密度必然扩大，小区环境变差，房屋销售价格必然受到较大影响，调整容积率的面积获得的利益可能远远不能弥补整个楼盘因销售价格受到影响所造成的损失，这就是现在开发商不愿意调整容极率的原因所在。由于政府原因造成企业经济损失50多万元，我们为此向西充县建设规划局、西充县国土资源局、西充县委政府、市委书记信箱、市长信箱作过反映，但至今未得到解决。4、复议决定称，申请人在法定期限内未提出听证申请，也未提出异议属实。但未申请听证并不表示认可，也并不表示没有异议。又称“在规划方案批准后超合同容积率修建面积，申请人既未及时备案、重新签订土地出让合同或签订补充协议，也没有依法补缴超容积率部分建筑面积的土地出让金。未备案、未重新签订出让合同或补充协议属实，但是什么时候什么规定要求申请人备案、重新签订土地出让合同或补充协议，原告不清楚。未备案并不影响规划方案的审批结果和实施，没有补缴出让金是事实，但是否应当依法补缴，不能只听一家之言。二、征收决定于法无据，且适用法律错误。1、征收决定于法无据。从法律层面讲，没有任何法律、法规有明确规定被告有向公民、法人或其他组织征收土地出让金的权利，至少目前没有。国家征税尚有《税法》、《税收征管法》《税收征管条例》可依。国家征收公民、法人或其他组织的房屋、土地等财产有《征收条例》。土地出让金是为取得国有土地使用权而支付的一种对价，是国有土地使用费的货币表现形式。依土地出让合同的约定收取和缴纳。出让方依约定收取出让金并交付土地，受让方依约定缴纳出让金并取得土地使用权。土地出让合同才是土地出让金收取和缴纳的唯一依据。缴纳出让金是合同义务而非法定义务。2、适用法律错误。引用《土地法》第55条规定“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法、缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。…”该项目已按出让合同约定缴清了土地出让金，可以使用土地。《土地法》第56条“建设单位依法使用国有土地的、应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政管理部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中在城市改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《土地管理法实施条例》第18条“县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施…”。上述法条均与容级率调整无关。征收决定将此作为征收出让金的依据不当。故复议决定认为征收决定适用上述法条正确也不当。引用国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）第2条规定：“……土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应当依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变用途、容积率的，应当按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”该规定是针对土地使用者需要改变原批准土地用途、容积率而言的，分别按划拨土地和出让土地两种情况处理，出让土地包括工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地。之所以这样规定目的就是为了将土地使用者需要改变土地用途、容积率与政府依职权改变土地用途、容积率区别开来。如果取消“土地使用者需要改变土地用途、容积率”这个前提，那么，就意味着政府依职权调整容积率也应当按规定走向受让方补交不同用途和容积率的差价、包括高小于容积率指标的情况。显然这不是文件制定者的本意，所以这个前提是不能取消的。被告对该条款去首取尾、断章取义，据此作为征收决定依据明显错误。故复议决定适用该条款也属错误。规划部门依职权调整容积率时就应当知原告：调整容积率后要补交土地出让金，以便让原告有所考虑是否同意调整。不知者不为过，客观上讲，原告不可能对国务院的文件知道得那么清楚，况且当时的文件并未公告。原告的知情权没有得到充分和必要保障。同时这个文件属于一般性通知，不符《房地产管理法》的相关规定。引用《房地产管理法》第十八条，该条款是针对改变士地用途的，不适用本案。三、程序不当，逻辑错误。1、程序不当，是从项目总体上讲的，有两层含义：其一，在容积率问题上，原告与被告分歧较大。被告认为该项目超合同约定容积率建设，原告认为没有超过规划批准的容积率，双方认识标准不同。在原告未申请调整容积率的情况下，规划部门依职权对容积率进行了调整。是否超容积率，为什么调整容积率?应当由规划部门依法确认并作出处理。未经法定程序，被告就先入为主，进入征收程序明显不当。前面的程序都没有走，我们来谈论后面的程序又有什么意义；其二，容积率分歧属于土地出让合同纠纷，究竟是适用行政程序还是适用出让合同约定的程序来解决双方争端，应作合理适当的选择。按照现行相关法律法规“约定优先、民事优先”的原则，应当选择约定程序解决。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释（法释（2005）5号)《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题，特制定本解释。可以佐证。而被告既作为出让方，又作为土地行政管理机关选择行政程序解决出让合同纠纷明显不当。既当运动员、又当裁判员，这本身就不符合公平和公正原则。不能保证纠纷得到合情合理，合法解决，反而使双方的讼争永无休止。2、逻辑错误，利用行政权力处理合同纠纷不当。土地出让合同是双方平等自愿依法定程序签订的国有土地使用权出让协议。该合同对宗地的位置、面积、用途、出让期限、出让金总价单价、支付期限、土地交付、开发条件、开工竣工期限、延期开发承担的责任、政府保留规划调整权、纠纷处理、不可抗力、违约责任等均有明确的约定，其内容真实、合法且比较完善。并订有兜底条款第四十五条“本合同未尽事宜、可由双方约定后作为合同附件与本合同具有同等法律效力”，可供双方执行。然而被告却片面理解合同，引用了出让合同第11条、第17条之规定，却对出让合同第18条、第39条视而不见。只承认对其有利的条款，而不承认对其不利的条款。既利用合同的部分条款，又不按合同约定的条款去做。本来合同约定有解决双方争议的途经不用，却硬要利用行政权力采用行政程序来解决，这种明显的“持强凌弱”所奉行的是一种“强盗逻辑”。说你违反了合同约定的容积率，而又不按合同约定去解决问题，既然行政权力可以解决一切问题，那还要出让合同干啥?要么干脆请求法院把出让合同撤销算了。离开出让合同，什么超容积率?补交出让金?都无从谈起。正确做法是必须回到出让合同上来，否则本案就将会成为公权力对私权力进行粗暴干涉的典型案例。四、超越职权。容积率的管理权限属规划行政部门。复议决定称：2015年7月30日被申请人向西充县住房和城乡规划建设局发送《关于对“盛苑泰居”项目竣工容积率认定的函》。2015年12月24日西充县住房和城乡规划建设局向被申请人作出《西充县住房和城乡规划建设局关于“盛苑泰居”项目容积率指标如何认定的函》。把规划处理权交给被告，这不符合法律规定。两个行政机关的函属于行政机关内部往来文件，对外不产生法律效力。西充县规划和建设局的函不能否定规划许可证所确定的容积率指标，同时也不能否定2013年9月3日同意对“盛苑泰居”项目按遗留问题处理的允诺。在西充县规划和建设局未作出明确处理决定情况下，被告却按2016年12月20日西充县国土资源局《会议纪要》精神以宗地面积计算容积率，确定该宗地可建面积为13623.87㎡，明显超越职权。五、疏于监管，失职失察。“沉睡中的权利”不应受到保护。行政机关必须依法行政，尽职履责，勤政为民。每个公民、法人或其他组织都必须在宪法和法律的框架下从事各种活动，都必须关在制度的笼子里。这一点对行政机关也不例外。为此，行政法律对行政机关作出具体行政行为有明确的期限和办结时间要求。如《行政处罚法》第二十九就规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚、法律另有规定的除外…”。换句话说就是对违法行为发生后要在两年内进行处罚，超过了两年未发现就不能处罚了，行政机关就丧失了处罚权。对违法行为的处罚姑且如此，同样对合法行为的处理也应如此。否则就对守法者不公，违背了立法者的初衷。之所以有期限要求，那也是为了加强行政监督、提高办事效率，同时也是保护行政相对人的权利。如果没有期限要求，行政机关便可任意而为，随心所欲。想处理就处理，想什么时候处理就什么时候处理。依法行政、勤政为民、高效便民将成为一句空话。法制政府的建设也将渐行渐远。该项目已前后经历十多年，现在处理确有不妥。“沉睡中的权利”不应得到法律保护。如果国土部门都拿土地出让合同约定的容积率这把尺子去检视十几年前的开发项目，还有合法性和合理性吗?这样做，人们还信赖政府吗?政府的信誉将荡然无存。综上所述：南充市国土资源局《行政复议决定书》和西充县国土资源局《征收土地出让金决定书》认定事实不清，适用法律错误、程序不当。西充县国土资源局在处理“盛苑泰居”项目超容积率问题上存在超越职权，利用行政权力处理合同纠纷，疏于监管、失职失察等问题。违反了行政法律“依法行政、超越无效、信赖保护、高效便民”等原则。根据中共中央、国务院《关于完善产权保护制度、依法保护产权的意见》提出的“依法保护平等保护；法不朔及既往；从旧兼从轻”等原则和促进房地产市场健康稳定发展的精神，结合本案的实际情况，参考市辖三区处理容积率、补交土地出让金、办理房产证、土地使用证等遗留问题的作法，请求法院依法审理、撤销南充市国土资源局《行政复议决定书》(南国土资复（2018）4号）和西充县国土资源局《征收土地出让金决定书》（西国土资征（2018）05号）。 被告西充自规局辩称：西国土资征(2018）05号《征收土地出让金决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当依法维持；申请人要求撤销西国土资征(2018)05号《征收土地出让金决定书》的理由不能成立，应当依法驳回。 被告南充市自规局辩称：原告盛泰房产开发的“盛苑泰居”楼盘项目存在超合同约定容积率超建面积的事实，应当依法补缴土地出让金，西充县自规局作出的《征收土地出让金决定书》法律适用正确、程序合法。我局作出的《行政复议决定书》(南国土资复（2018）4号），事实清楚、程序合法、适用法律正确，应当驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2006年6月8日，原告盛泰房产以拍卖方式取得位于西充县宗国有土地使用权，土地使用权证号为西国用［2006］1305号，确权面积为5675.67ｍ，土地用途为城镇混合住宅。2006年6月8日，原告与被告西充自规局签订了《国有土地使用权出让合同》（2006-00447），合同约定：宗地面积6192.67㎡，其中出让土地5675.67㎡，道路用地517平方米，容积率为 以上事实，有《国有土地出让合同》、《征收土地出让金告知书》、《土地评估报告》、《征收土地出让金决定书》、《行政复议决定书》等证据及当事人陈述在卷佐证。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”的规定，并参照《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条“国有土地使用权出让收入是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：……改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等”和第五条“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”的规定，改变土地出让合同所约定的容积率的应当补缴土地价款，土地出让收入可由国土资源部门征收。因此，被告西充自规局具有向原告盛泰房产征收土地出让金的法定职权。 根据《国有土地使用权出让合同》（2006-00447）的约定，宗地面积为6192.67㎡，容积率为 被告西充自规局在作出《征收土地出让金决定书》前，依法进行了调查取证，并告知原告有陈述申辩、申请听证等权利，程序并无不当。 被告南充市自规局在收到原告盛泰房产的复议申请后，向被告西充自规局发出了《行政复议答复通知书》，被告西充自规局在法定期限内提交了行政复议答辩状及有关证据，被告南充市自规局审查后作出南国土资复（2018）4号《行政复议决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下： 驳回原告四川省南充市盛泰房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告四川省南充市盛泰房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  罗 东 人民陪审员  刘云树 人民陪审员  潘财学 二〇一九年九月十八日 书 记 员  许术华