浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙04行终160号上诉人（原审原告）黄全林，男，1957年5月23日出生，汉族，住嘉善县。被上诉人（原审被告）嘉善县自然资源和规划局，住所地嘉善县人民大道777号。法定代表人郑利平，局长。委托诉讼代理人徐立忠，系嘉善县自然资源和规划局土地监察执法局工作人员。委托诉讼代理人周波，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市自然资源和规划局，住所地嘉兴市洪兴路253号。法定代表人沈金德，局长。委托诉讼代理人吴其生，系嘉兴市自然资源和规划局工作人员。委托诉讼代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。上诉人黄全林因土地行政监督及行政复议一案，不服桐乡市人民法院（2019）浙0483行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。原审查明，黄全林经营的嘉善县惠民街道花信子茶室位于嘉善县××××三角洲（东起29、30号），该茶室位于枫南集镇改造项目范围内。黄全林于2018年10月9日向嘉善县自然资源和规划局（以下简称嘉善自规局）邮寄了《违法征收集体土地查处申请》，载明惠民街道办事处、惠民街道枫南集镇改造指挥部、嘉善经济技术开发区资产经营管理有限公司、嘉善县惠民新市镇投资开发有限公司组织实施了违法征收集体土地的行为，要求该局查处。因嘉善自规局并未对黄全林进行答复，故黄全林于2019年1月5日向嘉兴市自然资源和规划局（以下简称嘉兴自规局）提交了复议申请，2019年1月15日，黄全林收到了嘉善自规局作出的《关于惠民街道黄全林申请查处违法征收集体土地的答复意见》，称违法征收集体土地的事实不成立。嘉兴自规局于2019年2月2日作出嘉自然资规复决[2019]2号《行政复议决定书》，以嘉善自规局未在60日内进行答复为由确认《关于惠民街道黄全林申请查处违法征收集体土地的答复意见》违法。另查，惠民街道枫南集镇改造项目并不改变集体土地的性质。原审认为，黄全林以其房屋所在集体土地被违法征收为由要求嘉善县自规局对违法征地行为进行查处，但本案并无证据显示黄全林经营的嘉善县惠民街道花信子茶室所在土地被征收，案涉的惠民街道枫南集镇改造项目仅是有关部门组织的针对相关区域房屋的改造项目，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等相关法律的规定，嘉善自规局具有对国土资源违法行为进行查处的职责，但对于涉案改造项目并不具有查处职责。因此，黄全林起诉缺乏事实及法律依据，应予驳回。但黄全林对有关房屋补偿等事宜不服的，可以另行处理。虽然嘉兴自规局受理了黄全林的复议申请并作出了复议决定，但并不影响本院对行政诉讼受案范围的判定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款的规定，裁定驳回黄全林的起诉。上诉人黄全林上诉称，一、根据《土地管理法》第四十四条第三款、第四款和第四十五条的规定，上诉人房屋所使用的土地为集体土地，未在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规划范围内。如需占用上诉人房屋所使用的土地，须报经省级以上人民政府审批。但惠民街道办事处、惠民街道枫南集镇改造指挥部等单位在未取得有权机关的征地审批手续的情况下，组织实施惠民街道枫南集镇改造项目，明显属于“未批先征”“非法占用”的土地违法行为，侵犯了上诉人的合法权益。两被上诉人均称无违法征地行为，明显认定事实错误。二、原审法院认为被上诉人嘉善自规局对涉案改造项目不具有查处职责明显有误。根据《土地管理法》第六十六条、第七十六条的规定，上诉人申请嘉善自规局查处的正是涉案改造项目中存在的“未批先征”“非法占用”的土地违法行为，嘉善自规局对此具有查处的法定职责，应当予以调查处理，其不履行查处职责的行为属于典型的行政不作为。故上诉人申请查处的土地违法行为真实存在，具有事实和法律依据。嘉善自规局不履行查处职责侵犯了上诉人的合法权益，嘉兴自规局作出的复议决定对上诉人的权利义务产生了实际影响，原审法院认定事实错误。请求撤销原审裁定，并指令原审法院继续审理。被上诉人嘉善自规局辩称，一、不存在上诉人反映的违法征收集体土地行为。经被上诉人调查核实，2017年3月，嘉善县××××三角洲地段列入枫南集镇改造范围，改造工作参照房屋腾退政策，经评估后与属地居民户签订腾退移交协议以及补偿协议，并非集体土地征收行为，且所涉地块至今仍为原村集体所有，未建设占用。二、与上诉人有直接关系的房屋系无证建筑。经调查核实，上诉人位于嘉善县惠民街道××东××、××号房屋，无土地使用权证和房产证。三、属地政府对上诉人利益尽到了最大程度的保障义务。上诉人房屋系无证建筑，本应自行拆除，但鉴于该房屋是上诉人在1997年4月2日向当时的枫南乡出资1万元土地费后自行建造，且与上诉人生产生活有密切关系，经研究讨论并经评估协商，属地政府委托嘉善银城拆迁有限责任公司与上诉人就其无证建筑的处理事宜自愿签订了房屋腾退移交协议以及补偿协议，补偿金额1831457元。自该协议签订以来，该区块居民绝大部分均已按照协议履行了相关义务，村集体也多次告知上诉人领取相应的补偿，但上诉人未按照协议约定履行相关义务。四、被上诉人依法履行了监管职责。被上诉人依法对上诉人的申请进行了调查核实并予以答复，虽迟延答复，但并未对上诉人的直接利益产生实质性的影响。另，被上诉人对公民举报性质的答复，性质上类似于信访答复，本身并不具有可诉性，也不应纳入行政诉讼受案范围。故上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求驳回其上诉请求。被上诉人嘉兴市自规局辩称，一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。对于上诉人申请要求查处未经审批违法征地的行为，两级土地主管部门经调查核实，均确认上诉人查处申请和复议申请要求查处的违法行为并不存在。上诉人举报发生违法××嘉善县××枫南集镇改造项目，根本就不涉及任何农村集体土地征收的情形，该项目是惠民街道为实施老集镇改造而开展的属地居民房屋腾退工作，是落实中央关于改善农村人居环境战略目标的具体行动。该改造虽涉及对过去用地不规范遗留问题的调整，但在性质上仍属于村庄用地的综合改造，并不改变集体土地的性质，不涉及集体土地的征收。原审法院经审理，在查明上述事实后，对上诉人所举报的改造项目在法律上的定性更为准确，作出的司法处理结果更符合土地管理法和行政诉讼法的相关规定。由村集体经济组织作为实施主体，对自身拥有所有权的农村集体土地开展改造，完全属于村集体经济组织合法的自主权利范围，其土地改造的性质并非政府或政府部门的行政行为。虽改造过程中需要街道办事处给予一定的协调、指导和支持，但仍然不会改变村集体经济组织是改造的实施主体之客观事实和改造后土地性质仍属于农村集体土地的客观结果。因此，村集体经济组织在自身权利范围内实施的农村集体土地改造行为，依法不属于土地主管部门法定的行政管理职责范围，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉正确。被上诉人在行政复议审理过程中，虽也认为上述集体土地改造项目不属于土地主管部门行政监管的范围，但考虑到嘉善自规局未在60日内予以书面回复，违反了相关程序规定，故而作出确认逾期答复行为违法的复议决定。但如被上诉人对上诉人的复议申请直接作出不予受理决定或受理后经审查作出驳回复议申请并同时指出被申请人逾期答复程序违法的复议决定，则更为恰当。正如原审裁定认为被上诉人虽受理了上诉人的复议申请并作出了复议决定，但并不影响法院对行政诉讼受案范围的判断。二、公民行使举报权利的正当动机，应该建立在制止违法行为或维护合法权益的基础之上，而不宜作为策应某种个人利益的手段。上诉人申请查处和申请复议的真实原因，是上诉人用于经营花信子茶室的房屋，属于未经依法审批所建造的无证房屋，在上述改造中被要求拆除，而上诉人与改造对给予的房屋补偿数额发生争议，才导致上诉人举报要求按照违法征地查处土地改造单位。但村集体经济组织在集体建设用地调整、村庄环境综合整治过程中与农户之间发生的经济补偿争议，更多的是民事争议性质，应该通过协商机制处理或通过民事诉讼途径解决争议。故请求驳回上诉人的上诉请求。二审中，上诉人提交了以下证据材料：1.照片7张，证明上诉人的房屋于2018年6月21日被强制拆除；2.收据1张，系枫南陆秋生支付土地费2万元，证明上诉人与陆秋生相同情况也支付了土地费后建房；3.营业执照副本及个体名称变更核准通知书，文化经营审核证书及从业人员资格证、身份证，卫生许可证及房屋产权证明，证明上诉人系合法经营；4.个体工商户管理费收据、电费收据，证明上诉人系合法经营才缴纳相应管理费；5.书面陈述2份，朱永刚、夏解斌均系枫南集镇个体经营户，证明两人的仓库评估价为每平方米4500元，而上诉人的房屋的评估价每平方米仅500元；6.表格1张，证明上诉人的房屋有500多平方米，但只安置200多平方；7.手绘图（上诉人制作）1份，证明与上诉人处于同一地段且房屋面积少却获得较多的补偿安置；8.枫南集镇项目拆迁房屋及附属物勘测表及《关于黄全林所属房地产初步评估结果报告书》各1份，证明评估报告认定的房屋有效面积小于评估人员现场测量的实际面积，补偿不公平。经质证，被上诉人嘉善自规局对上诉人二审时提交的上述证据材料不予认可，同时也认为上述证据材料均与本案没有关联性。被上诉人嘉兴自规局也认为上述证据材料均与本案没有关联性。本院认为，上诉人提交的上述证据材料涉及其房屋拆除及相关补偿事宜，与本案均无关联性，本院不予采纳。经审理，双方当事人对原审认定的事实均无异议，本院予以确认。本院认为，根据《土地管理法》第六十六条、第七十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查；未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……。本案中，上诉人黄全林以嘉善县惠民街道办事处等单位未取得省级以上人民政府的征地审批手续，违法征收集体土地等为由，向被上诉人嘉善自规局提出申请请求予以查处。嘉善自规局虽迟延作出答复，但该局经调查核实，查明了嘉善县××××三角洲地段列入枫南集镇改造范围，三角洲东起29、30号房屋系黄全林于1997年向当时的枫南乡支付1万元土地费后建造，现用于经营茶室，但无土地使用证和房产证，土地性质为集体所有。当地政府在对黄全林户所涉建筑拆违过程中，考虑到历史原因，参照房屋腾退政策，经评估后给予适当补助，并非征收集体土地房屋拆迁补偿，该房所涉地块仍为集体所有土地，且未建设占用等情况。故嘉善自规局据此答复黄全林，告知其反映的当地人民政府违法征收集体土地的事实不成立。因此，上诉人申请查处的情况不符合上述法律规定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，原审法院认定嘉善自规局对于涉案地块改造项目不具有查处职责，黄全林起诉缺乏事实及法律依据，裁定驳回其起诉，并无不当。被上诉人嘉兴自规局所作复议决定以程序违法为由确认嘉善自规局的答复违法，但未改变该答复内容及处理结果。因嘉善自规局不具有对未改变土地性质的农村集体土地改造项目的查处职责，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”的规定，本案应当裁定一并驳回上诉人对嘉善自规局的答复行为及嘉兴自规局复议决定的起诉。至于黄全林诉讼中提出当地政府等单位对其补偿不公平等问题，可另行主张权利。原审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李   土   根审判员 许艳华审判员孙军二〇一九年九月二日书记员 孔   成   捷