柳州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）桂7101行初87号 原告李汉坚，男，1967年5月29出生，汉族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 原告陈玉土，女，1965年3月3出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 二原告委托代理人杨东戈，广西金中大（柳州）律师事务所。 二原告委托代理人冯帅帅，广西金中大（柳州）律师事务所实习律师。 被告柳州市城市管理行政执法局，住所地广西柳州市城中区海关路西一巷2号办公楼一至三楼。 法定代表人黄庆麟，该局局长。 委托代理人仇启龙，市城管执法局法制科工作人员。 委托代理人张勇军，广西众维律师事务所律师。 被告柳州市人民政府，住所地广西壮族自治区柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。 委托代理人何皓，广西全德（柳州）律师事务所律师。 原告李汉坚、陈玉土诉被告柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）、柳州市人民政府（以下简称市政府）其他行政行为一案，于2019年3月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月18日立案后向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月21日公开开庭审理了本案。原告李汉坚、陈玉土及其委托代理人杨东戈、冯帅帅，被告市城管执法局委托代理人仇启龙、张勇军，被告市政府委托代理人何皓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市城管执法局于2018年11月2日作出柳城管柳东规划行决字〔2018〕2028号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（以下简称2028号责令限期拆除决定），原告不服被告市城管执法局作出的该决定，向市政府申请行政复议，市政府于2019年2月20日作出柳政复字〔2019〕94号《柳州市人民政府行政复议决定书》（以下简称94号行政复议决定），维持市城管执法局作出的2028号责令限期拆除决定。 原告李汉坚、陈玉土诉称，一、原告所建的房屋虽未取得规划部门颁发的《建设工程规划许可证》，但是原告己经履行了法定的报批手续，导致原告无法取得该证是政府的原因。原告原有的房子1996年被洪水冲毁，之后原告陈玉土的父亲陈云开去世，二原告分得陈云开留下位于雒容镇××旁一块宅基地使用权（集体土地使用权），之后数年二原告在外地务工，至2008年初回到坪地屯种植果树、养殖鸡鸭谋生。因原告小孩长大了，一家5口无房居住，2010年6月24日原告陈玉土依法向村民小组和村委申请建房，村民小组和半塘村民委均同意原告在自己的宅基地上建房，接着原告向鹿寨县雒容镇国土村镇建设管理所（以下简称雒容国土所）申请建房，但雒容国土所以原告建设的房屋不在安置点内为由拒绝办理批建手续，致使原告所建的房子无法得到合法的《建设工程规划许可证》。但柳州市柳东新区管理委员会（以下简称柳东管委会）和雒容国土所没有划分出所谓的“新村安置点”，也未告知原告“新村安置点”在何处，更没有向原告提供有关规划的红线图等。事实上坪地屯大多村民依然在本屯原址建设住房，并没有人知道所谓的“新村安置点”所在何处，直至原告在2018年9月左右在柳东新区拆迁安置工作人员组织召开的安置会议上才获悉新村安置点的位置，如若建房当时存在所谓“新村安置点”的规划，原告和村民完全可以按照规划要求在“新村安置点”建房居住，不可能要求村民在柳东管委会和镇国土所未作出“新村安置点”规划前就不得建房，原告于2010年申请建房，村民小组和村委同意建房，2010年8月在位于雒容镇××旁建成房屋一栋三层，砖混结构，局部四层，砖混结构，建筑面积为337.68平米，用于自己一家人居住，原告夫妻及妻弟等8人一起生活在坪地屯，属于人口多住房拥挤对象，且原告李汉坚身患残疾属于应当照顾对象，然而柳东管委会和雒容镇政府以及雒容国土所视而不见，怠于履行职责，无视原告解决住房问题合理要求，不给原告办理《建设工程规划许可证》。二、被告市城管执法局所作的2028号责令限期拆除决定程序违法。原告于2018年8月27日收到被告发来的柳城管柳东规划公〔2018〕第1863号《公告》，要求就房屋未取得《建设工程规划许可证》接受调查，原告在收到公告后多次到被告市城管执法局配合调查、提供材料及反映情况，但是被告市城管执法局无视原告的诉求，完全不听取原告陈述申辩，即剥夺了原告陈述申辩的权利，直接作出了2028号责令限期拆除决定，是程序违法。且被告市城管执法局在作出2028号责令限期拆除决定时，未考虑原告的实际情况，仅仅以原告没有取得《建设工程规划许可证》为由认定原告居住的房屋属于违法建筑应当限期拆除的行政命令明显不当，是违法行为。三、被告市政府作出94号行政复议决定简单草率，维持市城管执法局作出的2028号责令限期拆除决定属违法行政行为。市政府作出复议决定时没有深入调查原告的实际情况，以及原告未取得《建设工程规划许可证》的历史原因系政府行政职能部门失职造成，仅仅以原告未取得《建设工程规划许可证》为由，就草率认定原告所建住房违法，从而作出94号行政复议决定维持了市城管执法局作出的2028号责令限期拆除决定，也是违法行政行为。综上，为维护原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定，向本院提出诉讼请求：1.撤销被告市城管执法局于2018年11月2日作出的2028号责令限期拆除决定；2.撤销被告市政府于2019年2月20日作出的94号行政复议决定。 原告提供的证据有：1.柳城管柳东规划公字(2018)第1863号《公告》，证明市城管执法局于2018年8月27日给原告送达了该公告；2.柳城管柳东规划告字〔2018〕2028号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》，证明市城管执法局于2018年10月29日给原告送达了该责令限期拆除告知书；3.2028号责令限期拆除决定，证明市城管执法局于2018年11月2日给原告送达了2028号责令限期拆除决定；4.柳政复立字〔2018〕216号《行政复议受理通知书》，证明市政府于2018年12月28日受理原告关于撤销2028号责令限期拆除决定的行政复议申请；5.柳政复立字〔2018〕216号《延期审理通知书》，证明市政府于2018年12月28日受理原告行政复议申请后进行了延期审理；6.94号行政复议决定，证明市政府于2019年2月20日作出维持2028号责令限期拆除决定的复议决定；1-6项证据证明原告是本案的适格主体。7.柳访〔2019〕055号《信访事项不予受理告知书》，证明原告一直在维权，并未放弃依法维护自身合法权利；8.雒容国土所《关于陈玉土申请建房的答复》、陈玉土书写的《意见书》，证明原告于2011年7月6日就依法向雒容国土所提出建房申请；9.陈玉土建房申请书及附件（一宅一户审核表），证明原告于2010年6月24日向半塘村委和坪地大队申请建房获得批准；10.柳东新区综治办《关于李汉坚信访事项答复意见书》，证明原告于2010年5月7日依法向有关部门反映情况主张权利；11.坪地屯生产安置地块示意图；12.交地通知，证据11-12证明原告在2010年申请建房时未获得批准，原因是国土局要整体规划，但在2013年才作出了征地规划，也并未给出规划图，规划图是2018年出的，没有获得规划许可证的原因在于政府部门。13.二原告结婚证，证实二人系夫妻关系；14.证明，证实二原告在雒容镇××层房屋。 被告市城管执法局辩称，一、本案涉案房屋属于违法建筑。 违法建筑是指未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告虽向法院提交了部分建房的申请材料，但这也仅仅能证实原告向有关部门申请过建房，并不能证实其建房申请已经获得相关部门的审批、批准，更不能证实涉案建筑物已经取得了合法的报建审批手续，也尚未取得建设工程规划许可证，所以本案涉案房屋属于违法建筑物。二、市城管执法局有权对本案作出行政处罚。根据《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》（桂政函〔2010〕312号）的规定，本案涉案的违法建筑物所处的位置属于市城管执法局行政区域管辖的范围。根据《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函〔2005〕220号）的规定，市城管执法局享有对城市规划管理方面对未经规划部门审批的建筑物、构筑物以及不按规划部门批准建设的建筑物、构筑物行政处罚的权利。三、市城管执法局作出《责令限期拆除决定书》的事实清楚，证据充分，且程序合法。在市城管执法局行使执法权之前，已经按照法定程序对涉及违法建筑房屋的所有人或管理人发出了《调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》，责令其房屋的所有权人或管理人限期到相关部门接受调查，并在涉案违法建筑物上张贴了通知的内容。但在此期限内，并没有相关权利人到市城管执法局处接受调查或主张相关权益。随后，市城管执法局于2018年8月27日向违法建筑物的建设人或所有人、管理人发出《公告》，并再次张贴在了涉案违法建筑物门前的墙上，仍未见任何人前往指定地点接受调查，市城管执法局才对涉案违法建筑物作出《责令限期拆除决定书》。因此，市城管执法局是按程序执法，在已充分保障了相关权益人权益的情况下才作出的决定，相关程序合法。四、本案的原告主体不适格，其无权向法院提起诉讼，原告并没有证据能证实涉案的违法建筑物归原告所有，其所向法院提交的证据不能证实其是违法建筑物的所有人、建设人或管理人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起诉讼。这里的行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。而原告仅凭向法院提交的建房申请就想证实其是涉案房屋的所有权人或管理人，显然是不符合法律规定及生活常识。因此，原告所提供的证据不能作为本案定案的依据，其无权向法院提起诉讼。综上所述，市城管执法局作出的2028号责令限期拆除决定及市政府作出94号行政复议决定均应当予以维持，请求法院驳回原告的诉请。 被告市城管执法局向本院提交了以下证据：1.《广西壮族自治区人民政府》（桂政函〔2005〕220号），证明被告市城管执法局具有执法权；2.《关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》(桂政函〔2010〕312号），证明雒容镇整体划入鱼峰区的情况；3.《责令停止违法行为通知书》及《行政执法通知书》、送达照片，证明责令停止违法行为通知以及做出行政执法通知的情况；4.现场勘验检查笔录及照片，证实对现场勘验物进行勘验检查的情况，及涉案违法房屋明显属于抢建违建的情况；5.公告、送达回证及照片，证明对涉案违法物进行公告及送达的情况；6.行政处罚意见书，证明对涉案违法建筑进行行政处罚意见的情况；7.《责令限期拆除告知书》、送达回证及照片，证明对涉案违法建筑责令限期拆除告知的情况；8.2028号责令限期拆除决定、送达回证及照片，证明对涉案违法建筑责令限期拆除决定的情况。 被告市政府辩称，一、市政府依法有权受理李汉坚、陈玉土对市城管执法局作出2028号责令限期拆除决定不服提出的复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府作为市城管执法局本级人民政府，有权受理原告对市城管执法局具体行政行为不服提出的复议申请。二、94号行政复议决定正确。市政府收到复议申请后，依法予以受理。经审查，本案李汉坚、陈玉土在未取得建设工程规划许可证的情况下建设房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法作出维持原具体行政行为的复议决定符合法律规定。综上所述，市政府作出94号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请法院予以维持。 被告市政府向本院提交了以下证据：1.《行政复议案件审批表》，证明市政府依法受理原告提出的复议申请；2.市城管执法局行政复议答复材料，证明市城管执法局已依法提交答复及当初作出具体行政行为的证据等有关材料；3.94号行政复议决定及送达回证、邮寄凭证，证明市政府在法定期限内依法作出行政复议决定并按照当事人提供的地址邮寄送达各方当事人；4.复议决定书及送达回证、邮寄凭证，证明市政府在法定期限内依法作出行政复议决定并按照当事人提供的地址邮寄送达各方当事人。 根据原、被告的诉辩及陈述，本案的争议焦点：1、李汉坚、陈玉土是否是本案的适格原告;2.被告市城管执法局作出的2028号责令限期拆除决定及被告市政府作出的94号行政复议决定是否合法。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告市城管执法局对证据1-6无异议；对证据7的真实性无异议，但认为该证据与本案无关；认为证据8的真实性不予认可，且答复已证实陈玉土的申请建房请求不符合条件，因此对申请人的建房申请不予受理，证实原告陈玉土申请建房并未取得建设主管部门的批准；对证据9的真实性不予认可，对于原告陈玉土申请建房已由雒容国土所决定不予受理，因此原告所提出的申请不符合事实，依法应不予采纳；对证据10真实性不予认可，其中的内容也证实了对李汉坚建房申请不在允许范围内；认为证据11-12与本案无关；对证据13的真实性无异议；不认可证据14的证明目的，认为不能证实涉案房屋是合法建筑。被告市政府对原告提供证据质证意见与市城管执法局一致。对被告市城管执法局提供的证据，原告对证据1无异议；对证据2予以认可，但不同意其证明目的，认为不能代表市城管执法局就有权对原告的所建房屋进行处罚；对证据3真实性没有异议，对证明目的有异议，直接送达不行才采取公告送达的方式；对证据4房屋的尺寸及内容没有异议，但在勘验时既没有原告在场也没有基层组织的工作人员在现场，程序违法；对证据5不予认可，认为原告所起的房屋是得到村委同意的，市城管执法局要作出处罚必须要有当地的基层组织配合，确认所要处罚的房屋的主人，以及请求基层组织对处罚进行送达，但被告市城管执法局提供的证据都没有基层组织的工作人员到场；对证据6有异议，认为原告的建筑物是得到村委同意报建的，原告向土地部门和承建部门申报了报建材料但由于种种原因没有得到批准，造成原告未取得建设工程规划许可证的责任不在原告，而在于政府的相关部门，因此单纯以有没有规划许可证来认定是不是违法建筑，不符合客观实际；对证据7-8有异议，送达回证都没有送达给原告及其家属，是不生效的，原告已经多次向政府进行投诉，要送达相关文件不可能没有原告的联系方式，被告也应该通知基层组织人员到场进行送达，现在只是被告市城管执法局工作人员单方送达，程序违法。被告市政府对被告市城管执法局提交的证据无异议。对市政府提交的证据，原告对证据1-3的三性予以认可，但对证据3的内容有异议。被告市城管执法局对市政府提供的证据无异议。 原、被告对对方提交的证据无异议的，本院对该证据予以确认。本院认为各方当事人提交的证据均与本案有关联，可以作为本案证据采纳，至于各方当事人提供的证据能否达到其证明目的，本院结合全案证据予以综合认定。 经审理查明，原告李汉坚、陈玉土系柳州市××××区雒容镇半塘村坪地屯人，夫妻关系，在雒容镇××地××距村路约2米处建了一栋三层房屋，2018年8月3日，被告市城管执法局将《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》（柳城管柳东规划停字〔2018〕2593号）、《柳州市城市管理行政执法调查通知书》（柳城管柳东规划调字〔2018〕2593号）张贴在原告房屋外墙上，同月6日，市城管执法局工作人员对该房屋进行了现场勘验检查，制作了现场勘验检查笔录并拍照。2018年8月27日，市城管执法局在房屋外墙上张贴公告，告知利害关系人十五日内持相关材料接受调查等。在2018年9-10月期间，柳州市××××区雒容镇国土规建环保安监站出具书面意见，认为涉案房屋未办理相关规划审批手续；柳州市规划局柳东分局出具书面意见，认为该建构筑物在规划区范围内未取得其核发的《建设工程规划许可证》擅自建设，属违法建构筑物，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，应责令限期拆除。2018年10月29日，被告市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》（柳城管柳东规划告决字〔2018〕2028号）并张贴于涉案房屋外墙上，告涉案房屋的利害关系人在收到告知书之日起三日内可提出陈述、申辩。2018年11月2日，被告市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（柳城管柳东规划行决字〔2018〕2028号）并张贴于涉案房屋外墙上，该决定书认定涉案房屋的建设人或所有人、管理人未取得《建设工程规划许可证》在雒容镇××地××距村路约2米处建设房屋一栋三层，砖混结构，尺寸为7.2米×11.9米×3，局部第四层，砖混结构，尺寸为：7.2米×8.2米；房屋北侧第二、三层出挑楼，尺寸为：7.2米×1.5米×2；建筑面积为337.68平方米，已建好，以上行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令自收到本决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设。原告不服市城管执法局作出的2028号责令限期拆除决定，在法定期限内向市政府申请行政复议，市政府于2018年12月28日受理后，在延期审理后于2019年2月20日作出94行政复议决定，维持市城管执法局作出的2028号责令限期拆除决定，并于同年3月1日将该复议决定送达原告。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条、第二条第（二）项的规定，市城管执法局的主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。而原告建设的房屋位于柳州市××××区雒容镇，根据桂政函〔2010〕312号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区批复》，鹿寨县雒容镇于2010年12月已整体划归柳州市鱼峰区管辖，系被告市城管执法局管辖范围内。根据柳政函〔2014〕52号《市政府关于由市城管执法局（市容局）对违法建设采取强制拆除措施的批复》，市城管执法局对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，依法作出限期拆除的决定，当事人逾期未履行期限拆除决定的，由市城管执法局采取强制拆除措施。综上，本案被告市城管执法局具有作出限期拆除决定的主体资格和法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，市政府作为市城管执法局的本级人民政府，原告向市政府申请行政复议后，市政府有权作出复议决定。 关于本案第一个争议焦点即李汉坚、陈玉土是否是本案的适格原告的问题，从原告提供的村民小组、村委会出具的证明等证据,对涉案的房屋系原告所建的事实，本院予以确认，对被告市城管执法局主张其涉案房屋不是原告所有及原告主体不适格的意见，未提供证据予以反驳，本院不予支持。 关于本案第二个争议焦点即被告市城管执法局作出的2028号责令限期拆除决定及市政府作出的94号行政复议决定是否合法的问题，原告认为其是在宅基地上建房，但从原告提供的证据来看，除了村委的证明，并无宅基地使用证、私房建设工程规划许可证等相关证据可以证实原告是在其原有宅基地上建房，且无证据证实涉案房屋建设的时间，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，被告市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》中认定涉案房屋未取得建设规划许可证的事实清楚，应限期拆除。被告市城管执法局在作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》前，应当履行告知当事人要作出的责令限期拆除事实、理由、依据及依法享有的权利，并听取当事人的陈述和申辩。本案中，被告市城管执法局在2018年8月3日已将《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》、《柳州市城市管理行政执法调查通知书》张贴在原告房屋外墙上。同月27日，被告市城管执法局工作人员又将《公告》张贴在原告房屋外墙上，告知利害关系人接受调查。2018年10月29日，被告市城管执法局工作人员将《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》张贴在原告房屋外墙上，告知被告作出决定的事实、理由、依据及原告依法享有陈述、申辩的权利，于次月2日又作出2028号责令限期拆除决定，并张贴在原告房屋外墙上，但鉴于原告看到了被告市城管执法局张贴在其房屋外墙上的《公告》、《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》，因此对原告依法享有的陈述、申辩及救济等权利未产生实质影响。综上，被告市城管执法局将涉案的相关法律文书均张贴在原告房屋的外墙上，不符合送达法律文书的法定要求，程序违法，故本院确认被告作出的2028号责令限期拆除决定违法。基于本案事实及原告的行政复议请求，被告市政府应当依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第（三）项的规定作出行政复议决定，市政府对市城管执法局实施的强制拆除行为予以维持的行政复议决定，事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第七十四第一款第（二）项，第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（二）项的规定，判决如下： 一、确认被告柳州市城市管理行政执法局于2018年11月2日作出柳城管柳东规划行决字〔2018〕2028号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》违法； 二、撤销被告柳州市人民政府于2019年2月20日作出柳政复字〔2019〕94号《柳州市人民政府行政复议决定书》。 案件受理费50元（原告已预交），由被告柳州市城市管理行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审判长 赵 菲 审判员 易 娈 审判员 胡兰兰 二〇一九年九月十一日 法官助理吴韦苔菁 书记员戴莲梦