广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行赔终65号 上诉人（原审被告）柳州市柳江区人民政府，住所地：柳州市柳江区拉堡镇柳北路45号。 法定代表人玉秋静，区长。 委托代理人甘伟，广西广正大律师事务所律师。 上诉人(原审原告）柳江县泰维燃气投资开发管理有限公司，住所地：柳州市柳江区拉堡镇农贸南大街149号1-6号商铺。 法定代表人代勇维，董事长。 委托代理人龙向阳，广西纵华律师事务所律师。 委托代理人周至鹏，广西纵华律师事务所实习律师。 上诉人（原审原告）湖北泰维市政工程开发有限公司，住所地：湖北省武汉市江岸区江汉路26号正信大厦21层2108-2110室。 法定代表人李超，董事长。 委托代理人韦镜明，广西纵华律师事务所律师。 柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府）、柳江县泰维燃气投资开发管理有限公司（以下简称柳江泰维公司）、湖北泰维市政工程开发有限公司（以下简称湖北泰维公司）因行政赔偿纠纷一案，不服柳州市中级人民法院(2015)柳市行初字第104号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年8月29日公开开庭审理了本案。柳江区政府的委托代理人甘伟，柳江泰维公司的法定代表人代勇维及委托代理人龙向阳，湖北泰维公司的委托代理人韦镜明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院经审理查明：柳江县政府（现柳江区政府）于2008年9月3日与湖北泰维公司签订《投资协议书》，协议约定“由湖北泰维公司投资约1.2亿元在柳江县建设一个气源站、两个汽车加气站以及城区主次管网、入户管网等项目，柳江县政府授予湖北泰维公司在柳江县境内天然气特许经营权30年。湖北泰维公司必须在柳江县境内注册经营该项目的一级法人企业（在柳江县缴纳税收），公司注册资金不低于500万元人民币……”。2008年9月12日，柳江县政府作出江政函〔2008〕167号《柳江县人民政府关于投资建设和经营管道天然气项目的批复》，同意湖北泰维公司在柳江县境内投资建设和经营管道天然气项目，经营权期限为30年。上述协议签订后，湖北泰维公司、湖北泰维公司柳州分公司开始投资项目经营前期工作，并于2009年6月在柳江县注册成立了柳江泰维公司，负责项目的经营管理。2012年12月25日，柳江县政府向湖北泰维公司发出《停止投资协议函》，告知与湖北泰维公司直接签订的《投资协议书》因未经依法公开选择投资者或经营者的程序，违反了《市政公用事业特许经营管理办法》第二条、第八条及《广西壮族自治区燃气管理条例》第十三条的规定，决定终止与湖北泰维公司签订的协议，并要求湖北泰维公司于2013年1月16日之前将投资相关材料及费用支出凭证交柳江县住建局核算，损失由政府承担。至此，湖北泰维公司和柳江泰维公司实际开展了规划编制、项目可行性研究报告、规划评审、项目用地预审、工程设计等项目前期工作，但相关天然气管网开发建设的实质性工作尚未进行。湖北泰维公司不服柳江县政府的决定，于2013年4月18日向该院提起行政诉讼，请求撤销柳江县政府作出的终止履行协议决定，该院于2014年4月10日作出（2013）柳市行初字第3号行政判决书，判决驳回诉讼请求。湖北泰维公司及柳江泰维公司不服，向广西区高院提出上诉，广西区高院于2015年3月18日作出（2014）桂行终字第56号行政判决书，认为柳江县政府撤销违反法定程序的行政许可合法，但造成被许可人合法权益损害的应予赔偿，湖北泰维公司及柳江泰维公司可选择请求政府履行《停止投资协议函》的承诺或者请求赔偿，最后判决驳回湖北泰维公司及柳江泰维公司的上诉。2015年5月18日，湖北泰维公司、柳江泰维公司共同向柳江县政府提交书面行政赔偿申请。2015年5月26日，柳江县政府作出《柳江县人民政府关于撤销投资建设和经营管道天然气项目批复的通知》，再次要求原告于2015年6月15日前向柳江县住建局提交材料及凭证核算损失，并由政府承担。原告向柳江县住建局提交相关材料后，因柳江县政府未作出是否赔偿的决定，原告于2015年8月5日向该院提起本案诉讼，请求判令柳江县政府赔偿原告截至起诉期间的前期投资费用1500万元，融资利息1800万元以及经营可得利益3900万元，共计7200万元。 另查明，根据广西公明司法鉴定中心作出的55号鉴定意见，2007年11月-2016年5月期间湖北泰维公司、湖北泰维公司柳州分公司、柳江泰维公司在柳江县建设和经营管理天燃气项目的投资总额为：1、湖北泰维公司费用支出5972212.54元，未能确定费用支出2276544.68元的财务事实存在；2、柳江泰维公司费用支出3474917.63元；3、湖北泰维柳州分公司的费用支出为276621.34元；4、柳江泰维公司向社会借款应付的利息为3566000.00元，未能确定的利息支出2654000.00元的财务事实存在。其中于2008年9月至2012年12月期间，湖北泰维公司支出的费用为4986022.44元；柳江泰维公司支出的费用为1875206.18元；湖北泰维柳州分公司支出的费用为276621.34元。2017年1月3日，因柳江县撤县设区，柳江县政府更名为柳江区政府。 柳州市中级人民法院认为，根据《行政许可法》第六十九条第一款第（三）项和第四款规定，行政机关可以依职权撤销其违反法定程序作出的准予行政许可决定，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中柳江县政府依职权撤销对湖北泰维公司作出的天然气项目特许经营许可符合法律规定，其已自行确认未经公开竞争选择投资经营者的行政许可违反法定程序，亦经人民法院生效判决最终确认。被许可人湖北泰维公司及其应柳江县政府要求为涉案项目经营而成立的柳江泰维公司，在取得许可后实际进行了项目前期的投资经营，柳江县政府撤销行政许可对二者造成的投资经营损失，依据上述法律规定，应当依法给予赔偿，湖北泰维公司和柳江泰维公司具有提起本案诉讼的原告主体资格。 关于赔偿请求时效。根据《国家赔偿法》第三十九条规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。本案中，柳江县政府于2012年12月25日向湖北泰维公司发出《停止投资协议函》，实质上是作出了撤销违反法定程序行政许可的决定，原告此时应该主张合法财产权益损害赔偿的请求权并开始起算国家赔偿的请求时效。在两年内原告虽未提出赔偿请求，但其向人民法院提出了请求撤销上述决定并继续履行协议的诉讼以主张权利进行救济，于该诉讼期间内原告仍未能在赔偿请求时效的最后六个月内行使国家赔偿请求权的，赔偿请求时效应当中止。广西区高院于2015年3月18日对该诉讼作出终审判决后，原告于2015年5月18日向柳江县政府提交书面行政赔偿申请，因柳江县政府未作出是否予以赔偿的决定，原告于2015年8月5日向该院提起诉讼，原告的请求符合《国家赔偿法》的赔偿程序规定，并未超过国家赔偿的请求时效。 关于计算赔偿损失的时间截点。根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案系因柳江县政府撤销违反法定程序作出的特许经营许可导致赔偿二原告实际投资经营的财产权益损失，因此，原告实际投资经营的财产权益损失起算点应为柳江县政府允诺授予特许经营许可的时间，即柳江县政府与湖北泰维公司签订《投资协议书》的时间2008年9月3日，原告主张的2008年9月前为联系洽谈业务促成项目合作的费用支出并非本案违法行政许可行为直接导致的损失，不予支持。行政机关作出的行政决定具有公定力、确定力和拘束力，一经作出即发生法律效力。本案中柳江县政府于2012年12月25日作出撤销违反法定程序行政许可的决定即《停止投资协议函》并送达后，相对人受羁束于生效行政决定的法律效力应立即停止对涉案许可项目的投资经营并及时采取有效的止损措施，因此，计算本案损失赔偿的时间应截至2012年12月25日。原告在诉讼中主张被告作出的撤销决定未经人民法院确认是否合法，原告对此提起了诉讼，在人民法院最终判决确认前，被告也应当赔偿原告在诉讼期间的继续经营的损失，该主张于法无据，原告在被告作出撤销许可终止协议的决定后仍继续投入的经营损失与政府撤销决定之间没有直接的因果关系，不应计入赔偿范围，对原告该主张不予支持。由上，确认被告应予赔偿原告对涉案项目在2008年9月至2012年12月期间的投资经营损失。 关于赔偿损失数额的确定。根据《国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中原告对主张的投资经营损失提供了公司的财务报表及记账凭证以证实，经广西公明司法鉴定中心司法会计鉴定后作出55号鉴定意见，鉴定中对2008年9月至2012年12月期间湖北泰维公司、湖北泰维公司柳州分公司、柳江泰维公司在柳江县投资经营管理天燃气项目计入的费用支出与本案相关联，应予确认；鉴定不计入支出的费用与本案争议不具关联性，不予采信；鉴定中对无法确定是否应当计入湖北泰维公司在涉案项目支出的费用部分，因原告未能在举证期限内提供充分证据以证实该部分费用支出与涉案项目的关联性，对原告该部分证据及直接损失主张亦不予采信；原告在项目投资经营过程中进行民间借贷所产生的利息以及项目经营的预期利益，均非国家赔偿法规定应予赔偿的直接损失，均不予支持。此外，湖北泰维公司柳州分公司不具独立法人资格，但其费用支出的财务事实客观存在，应计入湖北泰维公司的财务费用支出。由上，被告应赔偿2008年9月至2012年12月期间湖北泰维公司实际支出的费用5262643.78元（包含湖北泰维公司柳州分公司的费用支出）和柳江泰维公司实际的支出的费用1875206.18元，共计7137849.96元。 综上，依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（三）项、第四款，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第十五条、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十九条规定，原审判决被告柳州市柳江区人民政府赔偿原告柳江县泰维燃气投资开发管理有限公司、湖北泰维市政燃气管网工程开发有限公司经济损失人民币7137849.96元。该款项于本判决生效之日起60日内支付。本案司法会计检验鉴定费人民币130000元（原告柳江泰维公司已预缴），由被告柳州市柳江区人民政府承担。 柳江区政府上诉称：一审判决严重违反法定程序，应当裁定撤销原判发回重审。柳江泰维公司、湖北泰维公司不能作为本案共同原告，二者共同起诉的，不应当立案受理。一审判决认定事实的主要证据未经开庭质证。一审法院认定事实错误，且遗漏查明案件事实，应当依法改判或者撤销原判发回重审。一审法院认定“湖北泰维公司和柳江泰维公司实际开展了规划编制、项目可行性研究报告、规划用地预审、工程设计等项目前期工作”是错误的。一审法院认定55号鉴定意见中对2008年9月至2012年12月期间湖北泰维公司、湖北泰维公司柳州分公司、柳州泰维公司在柳江县投资经营管理天然气项目的费用支出均为本案支出属于事实认定错误和认定不清，且遗漏查明该部分支出包含被上诉人湖北泰维公司、柳州泰维公司在其他项目支出的事实。一审法院遗漏查明投资协议是基于双方的过错而解除的事实。一审法院适用法律错误，应当依法改判。请求事项：1、撤销一审判决，改判依法驳回柳江泰维公司、湖北泰维公司的起诉或发回重审；2、判决本案的全部诉讼费用由柳江泰维公司、湖北泰维公司承担。 柳江泰维公司、湖北泰维公司答辩称：一审审理程序合法，柳江泰维公司、湖北泰维公司作为本案的共同原告并未违反法律规定，在2018年5月23日一审法院第二次开庭笔录记录证明柳江区政府的代理人已经在法庭同意不需要开庭质证，一审法院认定事实无误，2008年9月至2012年12月期间柳江泰维公司、湖北泰维公司在柳江县投资经营管理天然气项目的费用支出均为本案支出，本案当中柳江泰维公司、湖北泰维公司没有任何过错，一审法院适用法律正确。请求驳回柳江区政府的上诉请求。 柳江泰维公司、湖北泰维公司上诉称：一审判决仅仅判决柳江区政府赔偿经济损失7137849.96元没有事实和法律依据。一审判决关于计算赔偿损失的时间截点是错误的，一审法院关于赔偿损失数额的确定是错误的。一审法院采纳鉴定意见书，不计入支出的费用，从而对其意见不予支持也是错误的。一审法院对鉴定中无法确定是否应当计入上诉人在涉案项目支出的费用部分不予支持也是错误的。一审法院对其在投资经营过程中进行民间借贷的利息不予支持是错误的。请求事项：撤销一审判决，改判柳江区政府赔偿其各项经济损失18345898.19元，其中：支出的各项费用12129498.19元；融资借款产生的利息6216400元。 柳江区政府答辩称：关于湖北泰维和柳江泰维上诉请求第一项要求改判各项经济损失我们认为没有事实依据，请求法院依法驳回。关于时间节点部分一审判决已经有阐述，我们不再赘述。关于赔偿损失数额问题，这些在司法鉴定报告中已经有详细论述。关于民间借贷部分明显不属于国家赔偿法中的直接损失，私自借款行为也不属于国家赔偿规定的范围。 在二审中柳江区政府提交了柳州市柳江区社会保险事业局《关于柳江县泰维燃气投资开发管理有限公司社会保险参保登记信息查询的复函》、湖北泰维市政燃气管网工程开发有限公司与岳阳市政府案、湖北泰维市政燃气管网工程开发有限公司与随县人民政府一审判决书，拟证明柳江泰维公司无人员，湖北泰维公司在其他地方也有投资。经质证，本院认为《复函》仅证明该公司无人参加社会保险，不能证明该公司实际无人员，两份判决（裁定）书与本案无关联，故不予采信。 本院经二审审查查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。 另查明，湖北泰维市政燃气管网工程开发有限公司已经更名为湖北泰维市政工程开发有限公司。 本院认为，柳江县政府对湖北泰维公司作出的天然气项目特许经营许可违反法定程序被其自行撤销，造成被许可人合法权益损害的应予赔偿。被许可人湖北泰维公司及其应柳江县政府要求为涉案项目经营而成立的柳江泰维公司，在取得许可后实际进行了项目前期的投资经营，柳江县政府撤销行政许可对两公司造成了投资经营损失，湖北泰维公司、柳江泰维公司依法具有取得国家赔偿的权利。因湖北泰维公司、柳江泰维公司申请赔偿对象、事由、理由相同，原审法院将湖北泰维公司、柳江泰维公司作为本案共同原告立案受理并无不当。柳江区政府上诉称柳江泰维公司、湖北泰维公司不能作为本案共同原告，二者共同起诉的，不应当立案受理，理由不成立，本院不予支持。 关于湖北泰维公司、柳江泰维公司申请国家赔偿是否超过法定时效和如何确定计算赔偿损失的时间截点的问题，本院认为湖北泰维公司、柳江泰维公司申请赔偿并未超过法定时效，柳江区政府应当赔偿柳江泰维公司、湖北泰维公司自2008年9月（柳江县政府与湖北泰维公司签订《投资协议书》的时间）至2012年12月（柳江县政府作出《停止投资协议函》并送达湖北泰维公司的时间）在涉案项目合法投资经营损失。其理由与一审判决书阐述的理由相同，本院不再赘述。 关于赔偿损失数额的确定问题。一审原告对主张的投资经营损失提供了公司的财务报表及记账凭证，一审法院委托广西公明司法鉴定中心进行司法会计鉴定后，根据该鉴定中心作出的55号鉴定意见，认为从2008年9月至2012年12月期间湖北泰维公司、湖北泰维公司柳州分公司、柳江泰维公司在柳江县投资经营管理天燃气项目计入的费用支出与本案相关联并予确认；认为鉴定不计入支出的费用与本案不具关联性不予采信；认为鉴定中对无法确定是否应当计入湖北泰维公司在涉案项目支出的费用部分，因一审原告未能在举证期限内提供充分证据以证实该部分费用支出与涉案项目的关联性，对一审原告该部分证据及直接损失主张亦不予采信；认为一审原告在项目投资经营过程中进行民间借贷所产生的利息以及项目经营的预期利益，均非国家赔偿法规定应予赔偿的直接损失，均不予支持。此外，湖北泰维公司柳州分公司不具独立法人资格，但其费用支出的财务事实客观存在，应计入湖北泰维公司的财务费用支出。经过计算确定柳江区政府应赔偿2008年9月至2012年12月期间湖北泰维公司实际支出的费用5262643.78元（包含湖北泰维公司柳州分公司的费用支出）和柳江泰维公司实际的支出的费用1875206.18元，共计7137849.96元。两上诉人虽对一审法院确定的赔偿数额提出异议，但没有提供充分证据予以证明，且理由不成立，故本院对一审法院对赔偿数额的确定予以认可。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人柳江区政府和上诉人柳江泰维公司、湖北泰维公司的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 麦济艰 审 判 员 陈 钢 审 判 员 古华强 二〇一九年九月二十四日 法官助理 曾 露 书 记 员 冼光明