内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行终239号上诉人（原审原告）内蒙古蒙上电力建设工程有限公司。法定代表人李向道，总经理。委托代理人张海军，内蒙古融兴律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区西乌珠穆沁旗人民政府。法定代表人朝鲁，旗长。上诉人内蒙古蒙上电力建设工程有限公司（以下简称蒙上电力公司）因诉被上诉人内蒙古自治区西乌珠穆沁旗人民政府（以下简称西乌旗政府）行政批复一案，不服内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2019）内25行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院审理查明，2018年3月21日上午10时许，内蒙古××旗南处，白音华东至赛音温都日铁路新建工程35KV输变电线路改迁施工现场，发生一起高处坠落事故，造成1人死亡。按举报后，西乌旗政府于2018年3月27日成立了事故调查组。2018年5月22日，西乌珠穆沁旗安全生产监督管理局向西乌旗政府提交了《关于提交西乌旗白音华东至赛音温都日铁路新建工程35KV输变电线路改迁工程“3·21”高处坠落一般生产安全事故调查报告的报告》。2018年5月25日，西乌旗政府作出《关于同意西乌旗白音华东至赛音温都日铁路新建工程35KV输变电线路改迁工程“3·21”高处坠落一般生产安全事故调查报告的批复》，原则同意结案。2018年8月16日，西乌珠穆沁旗安全生产监督管理局对蒙上电力公司作出（西）安监罚〔2018〕7号行政处罚决定。蒙上电力公司不服申请行政复议，西乌旗政府于2018年11月28日作出西政复决字〔2018〕第13号行政复议决定，维持原行政行为。内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”本案中，西乌旗政府作出的《关于同意西乌旗白音华东至赛音温都日铁路新建工程35KV输变电线路改迁工程“3·21”高处坠落一般生产安全事故调查报告的批复》，是根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款的规定作出的过程性行为，对原告蒙上电力公司的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回原告内蒙古蒙上电力建设工程有限公司的起诉。一审案件受理费50元，退还原告内蒙古蒙上电力建设工程有限公司。上诉人蒙上电力公司上诉称，1.一审裁定无事实依据及法律依据。被诉批复系对事故调查报告中所作的事故原因、事故性质和事故责任认定的确认，批复作为行政处罚的证据，其效力外溢明显波及到上诉人，对上诉人的权利义务产生实质性影响，如果没有该批复作为证据，事故调查报告的合法性，事故原因、事故性质等均处于待考量的状态，而正是因为涉案批复，使处于违法状态的事故调查报告效力确定，上诉人对事故调查报告应有的质疑权利也因涉案批复的存在而消失。故涉诉批复属于行政诉讼法规定的受案范围，被诉批复不属于法律规定不受理的范围。2.被诉批复及其确定的调查报告多处违法，因为涉案批复的存在，上诉人没有途径抗辩，影响了上诉人的权利义务。涉诉批复对案件事实审查不严格，在明知彭永伍、赵志军非公司员工的情况下，依然按照公司负责人的角色处理案件，属事实不清，证据不足。被诉批复未引用任何法律法规，更没有具体的条款项，属适用法律错误。涉诉批复未依法向上诉人送达，也未抄送事故调查组成员所在单位和其他有关单位，违反了《关于生产安全事故调查处理中有关问题规定》第十二条的规定.“3.12”高处坠落一般生产安全事故调查报告出具时间（调查组成立日期为2018年3月27日，报告出具时间为2018年5月22日）违反了《关于生产安全事故调查处理中有关问题规定》第十条“较大事故、一般事故自事故发生之日起一般不得超过30日”的规定。“3.12”高处坠落一般生产安全事故调查报告没有调查组成员签名，违反了《关于生产安全事故调查处理中有关问题规定》第十一条“事故调查报告应当由事故调查组成员签名”的规定。请求：撤销一审裁定，责令一审法院继续审理。被上诉人西乌旗政府答辩称，1.原审裁定认定事实清楚。上诉人提起本案诉讼系要求撤销涉案批复，然而该批复并非是针对上诉人作出的具体行政行为，而是就该事件成立的工作组与答辩人之间的内部行政文书往来，对上诉人权利义务不产生实际影响，不属于法律规定的人民法院行政诉讼受案范围，因此该批复不具备可诉性。虽然在该批复中对事故组事故调查报告中的事故原因、事故性质和责任认定予以确认，但针对上诉人的安全事故西乌旗安监局已作出《行政处罚决定书》，该处罚决定书才是针对上诉人所作出的具备可诉性的具体行政行为，上诉人如不服该决定应对处罚决定提起撤销之诉，而非其诉状中诉称的内部批复文件。2.原审裁定适用法律正确。对上诉人作出产生法律效力处罚文书的是西乌旗安监局，答辩人作为复议机关作出了对其产生法律效力的复议决定书，上诉人如认为安监局所作出的处罚决定及答辩人的复议决定不当，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条之规定提起行政诉讼，原审法院在充分查清案件事实的基础上，认定本案争议批复为过程性行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的全部上诉请求。本院二审查明的基本事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人西乌旗政府作出的西政字〔2018〕111号《关于同意西乌旗白音华东至赛音温都日铁路新建工程35KV输变电线路改迁工程“3·21”高处坠落一般生产安全事故调查报告的批复》是否属于人民法院行政诉讼受案范围。在行政诉讼中，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作的批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。但判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于其是否直接对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款的规定，一般事故的调查由县级人民政府负责，其可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质、事故责任以及对事故责任者提出处理建议等，这些调查内容应当包含在事故调查组提交的事故调查报告中。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款、第二款规定，一般事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。从上述规定看，县级人民政府对一般事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关针对下级行政机关的请示所作的内部行为，但对调查报告中事故性质、事故责任等进行了确认，对公民、法人或者其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定所作的批复具有可诉性。本案中，被上诉人西乌旗政府作出的被诉批复对《调查报告》予以同意，并要求西乌旗安监局严格按照《安全生产法》相关规定对企业和相关负责人进行行政处罚,对之后西乌旗安监局向上诉人作出的行政处罚决定产生了拘束力，被诉批复已对上诉人的权利义务直接产生实际影响，该批复构成可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审法院以该批复不属于人民法院行政诉讼受案范围为由裁定驳回上诉人的起诉，构成适用法律错误，依法应予纠正。综上，上诉人蒙上电力公司提出的被诉批复属于人民法院行政诉讼受案范围的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2019）内25行初4号行政裁定；二、本案指令内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 博赫审 判 员 李庆审 判 员 张艳二〇一九年九月二十日法官助理 张硕书 记 员 张硕