西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书                                          （2019）陕71行终575号     上诉人（原审原告）张二涛，男，1984年10月18日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区沣东新城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   法定代表人柳政，主任。   委托代理人赵佳艺，该单位工作人员。   委托代理人宋克坤，北京德恒（西安）律师事务所律师。   上诉人张二涛与被上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东管委会）政府信息公开一案，不服西安铁路运输法院（2018）陕7102行初1332号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   一审法院查明，2018年11月29日原告向被告递交了政府信息公开申请表，申请公开“西沣东城改字[2016]9号”文件。被告于2018年11月30日收到该申请后，于2018年12月21日向原告作出《政府信息公开延期答复告知书》，告知原告需延期答复，原告后收到被告沣东管委会于2018年12月26日作出的《政府信息公开告知书》，告知原告其申请的“西沣东城改字[2016]9号”系被告政务服务中心向西安市城中村改造办公室上报的《关于将斗门街道新庄村集体土地上棚户区改造项目列入棚户区改造计划的请示》，该请示属于政府工作中的处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不属于应当公开的政府信息，故不予公开。原告认为被告的回复违法、错误，应当依法撤销。故原告诉至一审法院，请求：1.撤销被告于2018年12月26日向原告作出的《政府信息公开告知书》；2.判令被告在一定期限内向原告公开该《政府信息公开告知书》涉及的原告申请公开的相关政府信息。另查明，被告在给原告《政府信息公开告知书》中所述文件名称中“太平新庄村”系笔误，应为“新庄村”。   一审法院认为，本案争议焦点是被告对原告所申请事项的答复行为是否合法。关于被告答复程序方面，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定:“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，被告收到原告申请后在15个工作日内告知申请人需延长答复期限后，又在法定延长答复期限内对原告的申请予以回复，程序合法。关于被告答复内容方面，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定：“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：(二)属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。”本案中，原告申请被告公开的“西沣东城改字[2016]9号《请示》系被告向其上级机关报请材料，该《请示》具有内部性、非终局性等特点,沣东管委会在说明理由的基础上不予公开并无不当。原告要求撤销被告于2018年12月26日向原告作出的《政府信息公开告知书》，要求被告在一定期限内向原告公开原告申请的相关政府信息的诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张二涛的诉讼请求。本案受理费25元，由原告张二涛负担。   上诉人张二涛上诉称：一、认定事实不清。1.《告知书》称“……您申请的西沣东城改字【2016】9号系我中心向西安市城中村改造办公室上报的《关于将斗门街道太平新庄村集体土地上棚户区改造项目列入棚户区改造计划的请示》,该请示属于政府工作中的处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,不属于应当公开的政府信息,故不予公开”。上诉人在《起诉状》中载明的认为《告知书》违法的主要理由为“2018年12月26日(《告知书》作出的时间),该《请示》不属于政府工作中的处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,属于应当公开的政府信息,故应予公开”。综上,上诉人认为一审法院判定《告知书》是否合法的审查重点、裁判依据应为“2018年12月26日,《请示》是否属于政府工作中的处于讨论、研究或者审查中的过程性信息?”而《判决书》对“2018年12月26日,《请示》是否处于讨论、研究或者审查中”未作出认定。2.《判决书》称“本院认为……本案中,原告申请被告公开的西沣东城改字【2016】9号《请示》系被告向其上级机关报请材料,该《请示》具有内部性、非终局性等特点,沣东管委会在说明理由的基础上不予公开并无不当。原告要求……的诉讼请求,本院不予支持。”上诉人认为:(1)《告知书》虽载明了不予公开的理由,即“该请示属于政府工作中的处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,不属于应当公开的政府信息”。但《判决书》仅强调被上诉人说明理由,而未对该理由是否有事实依据、是否成立、是否合法进行审查认定,直接认为“沣东管委会在说明理由的基础上不予公开并无不当”,明显不当。(2)《判决书》称“《请示》系被告向其上级机关报请材料,该《请示》具有内部性、非终局性等特点”,该表述仅在说明《请示》属于过程性信息,不能支持或等同于《告知书》不予公开的理由即请示属于“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”。上诉人从不否认《请示》属于过程性信息,但上诉人坚持认为《请示》这一曾经的过程性信息,在2018年12月26日已不再处于讨论、研究或者审查中。因此,《判决书》的上述内容是在偷换概念,用“过程性信息”代替“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”。故《判决书》的裁判依据是错误的。3.《判决书》对一审《起诉状》中载明的陕西省国土资源厅主动公开不再处于讨论研究或者审查中的过程性信息的事实、上诉人庭前提交当庭出示并质证的陕国土资公开告知【2018】61号《政府信息公开告知书》及其附件陕西咸国土字【2015】58号、【2016】12号《请示》只字不提。上述情况回避和掩盖了对上诉人有利的事实及证据。上诉人认为无论一审法院是否支持相关事实和证据的证明目的,都应当载明相关事实和证据并作出认定结论。二、法律适用错误。1.《判决书》对《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的适用是错误的。《告知书》载明的不予公开的理由为“该请示属于政府工作中的处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,不属于应当公开的政府信息”。上诉人在《起诉状》中明确指出《告知书》将“处于讨论、研究或者审查中”错误的理解为“讨论、研究或者审查的”,被上诉人在一审中也并未提交充分证据证明“2018年12月26日,《请示》仍处于讨论、研究或者审查中”。《判决书》驳回上诉人的一审诉请,即支持了《告知书》的合法性,支持了《告知书》不予公开的理由“该请示属于政府工作中的处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,不属于应当公开的政府信息”的合法性。但《判决书》对“2018年12月26日,《请示》是否处于讨论、研究或审查中”没有进行审查认定,而是用“过程性信息”代替了“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”,是对《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中“……处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应当公开的政府信息”的错误适用,忽略了“处于……中”这一状态要件。2、《判决书》称“…另查明,被告在给原告的《政府信息公开告知书》中所述文件名称中的太平新庄村系笔误,应为新庄村”。上诉人认为,笔误即是错误,是不准确的、明显不当的。《判决书》在查明《告知书》中存在明显错误信息的情况下,仍认为《告知书》合法,即认为“明显错误”也是“并无不当”的,明显不当。(1)上诉人认为上述事实既然已经认定,应当适用《行政诉讼法》第七十条撤销《告知书》；(2)《告知书》中载明的“……您申请的西沣东城改字【2016】9号系我中心向西安市城中村改造办公室上报的《关于将斗门街道太平新庄村集体土地上棚户区改造项目列入棚户区改造计划的请示》……”，是就西沣东城改字【2016】9号的名称对上诉人的告知行为,据《政府信息公开条例》第六条“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清”。上诉人认为被上诉人的上述告知行为明显“不准确”,明显违法。且该条款还明确了行政机关发现不准确的信息时应当发布准确信息的职责,而本案中,《判决书》认定行政机关自己公开的不准确信息是合法的,上诉人实难理解；(3)存在明显错误的《告知书》,对上诉人的权利义务产生了不利影响,至少没有准确说明西沣东城改字【2016】9号《请示》是什么,该《告知书》与准确无误的西沣东城改字【2016】9号《请示》失去关联性；(4)《判决书》对存在的明显错误的行政行为一笔带过,明显增加了行政机关在“希望公民手中的政府信息失去关联性”时故意制造“笔误”的风险。是对违法行政行为的默许和纵容;(5)认定错误信息是合法的,不合正式公文、正式书面材料的惯例。如上诉人在起诉状上出现明显笔误,立案庭肯定要求修改,且必须按印。3.据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款“被告拒绝向原告提供政府信息的,应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证”。本案中,被上诉人拒绝向原告提供政府信息的理由为“该请示属于政府工作中的处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,不属于应当公开的政府信息”。(1)《判决书》对该理由是否有事实依据、是否成立、是否合法均未作出正面认定; (2)一审证据中的市城改发【2017】56号《批复》恰恰足以证明“该《请示》在2017年3月27日后即不再处于讨论、研究或者审查中”，足以证明2018年12月26日作出的《告知书》载明的拒绝公开理由无事实依据、不能成立、是违法的。三、《判决书》藐视最高人民法院的权威。上诉人在一审起诉状中明确提出最高人民法院官网上“典型案例发布”中的《最高人民法院2014年9月12日发布政府信息公开十大案例》第5个案子的典型意义为:本案的焦点集中在过程性信息如何公开。《政府信息公开条例》确定的公开的例外仅限于国家秘密、商业秘密、个人隐私。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款又规定:“…行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息,此类信息一律公开或过早公开,可能会妨害决策过程的完整性,妨害行政事务的有效处理。过程性信息不应是绝对的例外,当决策、决定完成后,此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息……二审法院责令被告期限公开,为人民法院如何处理过程信息的公开问题确立了典范。可见,最高人民法院发布该典型案例的意义在于为人民法院审理过程性信息如何公开的案件树立典范,并强调了过程性信息是否应当公开的关键在于是否“决策、决定完成”、是否处于“调査、讨论、处理中”这一状态。本案中,《判决书》在《批复》(决策)已经作出、《请示》不再处于这一状态时,没有责令被上诉人限期公开而是驳回上诉人诉请,是对最高人民法院、最高人民法院发布典型案例的价值藐视。综上请求：1.撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1332号行政判决书；2.撤销被上诉人于2018年12月26日向上诉人作出的《政府信息公开告知书》；3、判令被上诉人在一定期限内向上诉人公开上述《政府信息公开告知书》涉及的上诉人申请公开的相关政府信息。    被上诉人沣东管委会答辩称:一、一审法院认定事实清楚，适用法律准确应当予以维持。答辩人依法履行了信息公开职责，并按照法定程序向被答辩人作出答复，程序合法。二、关于被答辩人申请公开的政府信息，应属于政府工作中讨论审查的过程性信息，不应当予以公开，且答辩人也已向被答辩人作出书面回复。综上请求二审法院依法驳回上诉，维持一审裁判。    二审中各方当事人未提交新证据。   本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。   本院认为，关于被上诉人作出案涉答复内容方面，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定：“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：(二)属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。”过程性信息一般是指行政决定作出前，行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或者过早公开，可能会妨害行政事务的有效处理。虽在个案特定的情况下，过程性信息并不是绝对的不予公开，但本案所涉及上诉人张二涛申请公开的《关于将斗门街道太平新庄村集体土地上棚户区改造计划的请示》，针对该《请示》，西安市城中村改造办公室已于2017年3月27日作出《西安市城中村改造办公室关于同意将沣东新城新庄村等三村项目列入集体土地上棚户区改造计划的批复》（市XX号）。因此应当认定，最终对外发生法律效力的是西安市城中村改造办公室作出的《批复》。而《请示》作为西安市城中村改造办公室作出批复前审查过程中的信息，不属于应公开的政府信息。被上诉人沣东管委会在说明理由的基础上不予公开，并无不当。   关于被上诉人作出案涉答复程序方面，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定:“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，被上诉人收到上诉人申请后在15个工作日内告知申请人需延长答复期限后，又在法定延长答复期限内对上诉人的申请予以回复，案涉答复作出程序亦符合法律规定。   综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判决。   二审诉讼费50元，由上诉人张二涛负担。   本判决为终审判决。       审判长  曹伟   审判员  张博   审判员  侯斌     二〇一九年八月二十九日     书记员  赵成园     1