河南省夏邑县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1426行初10号原告:刁胜杰，男，1978年5月29日出生，汉族，住所地河南省虞城县。原告:侯书良，男，1963年2月6日出生，汉族，住所地河南省虞城县。原告:张玉涛，男，1965年4月28日出生，汉族，住所地河南省虞城县。原告:王爱芝，女，1962年2月13日出生，汉族，住所地河南省虞城县。原告:侯宝军，男，1965年10月19日出生，汉族，住所地河南省虞城县。原告:吴福英，女，1970年7月15日出生，汉族，住所地河南省虞城县。原告:侯书志，男，1947年12月28日出生，汉族，住所地河南省虞城县。原告:张敬良，男，1960年8月3日出生，汉族，住所地河南省虞城县。原告:刁建立，男，1969年3月29日出生，汉族，住所地河南省虞城县。原告:刁景龙，男，1965年12月28日出生，汉族，住所地河南省虞城县。原告:沈爱荣，女，1967年7月13日出生，汉族，住所地河南省虞城县。原告:常峰，男，1977年7月28日出生，汉族，住所地河南省虞城县。诉讼代表人刁胜杰、侯书良、张玉涛。被告:虞城县城郊乡人民政府（原行政机关），住所地虞城县嵩山路东段路北。法定代表人李宏立，职务乡长。委托诉讼代理人：桑广军，系虞城县城郊乡人民政府工作人员。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人：王菲，河南华豫律师事务所律师，代理权限：一般代理。被告:虞城县人民政府（复议机关），住所地河南省虞城县滨河路新行政中心，统一社会信用代码：114114250058476575。法定代表人白超，职务县长。委托代理人张芳芳，系虞城县人民政府工作人员。代理权限：一般代理。原告不服被告虞城县人民政府于2019年2月3日作出的虞政复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》，于2019年2月15日向商丘市中级人民法院提起行政诉讼。商丘市中级人民法院于2019年3月8日作出（2019）豫14行初199号行政裁定书，移送本院管辖。本院于2019年3月27日立案后，于2019年4月4日向被告虞城县城郊乡人民政府及虞城县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，同时本院依职权追加复议机关虞城县人民政府作为本案共同被告，并于2019年5月8日公开开庭审理了本案。原告刁胜杰、侯书良、张玉涛、侯宝军、侯书志、张敬良、沈爱荣，被告虞城县城郊乡人民政府诉讼代理人桑广军、王菲，被告虞城县人民政府诉讼代理人孙芳芳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告虞城县城郊乡人民政府于2018年11月26日作出的郊政文（2018）第222号《虞城县城郊乡人民政府关于周庄村民刁胜杰等人提出土地承包经营权确权登记颁证申请的处理决定》（以下简称“《处理决定》”），查明张玉涛等人反映的地块位于虞城县周庄村陇海铁路以南，嵩山路以北，西至城郊乡边界，东至仓颉大道。该地块于2018年1月25日，被河南省人民政府划为虞城县2017年度第三批城乡挂钩试点项目征收土地范围内（豫政土[2018]61号）。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十二条及《河南省农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》（豫农确权办[2016]1号）文中第三项适用范围第二条规定“纳入城市发展规划、产业集聚区建设规划和国家重点项目规划等，已经办理土地征收手续或两年内将被征收的承包土地。”张玉涛等人反映的地块符合以上规定。经研究，虞城县城郊乡人民政府作出决定，对张玉涛等人提出的农村土地承包经营权确权登记颁证申请不予受理。原告不服，向被告虞城县人民政府申请行政复议，被告虞城县人民政府于2019年2月3日作出虞政复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》（以下简称“《复议决定》”），决定维持了虞城县城郊乡人民政府作出的《处理决定》。原告诉称，原告在2019年2月12日收到被告虞城县人民政府作出的《复议决定》，原告不服，为了维护自身利益，诉至法院，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》《河南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施意见》《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》以及其他法律法规，向本院提出诉讼请求如下：1.依法撤销虞城县人民政府行政复议决定书；2.指令被告重新作出复议决定；3.依法对《河南省农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的合法性进行审查。原告在举证期限内，向本院提交了如下证据材料：1.原告十二人通过农村信用社存折领取公粮补贴的复印件共计十二份。证明：土地现在仍在耕种，政府应该依法颁证。2.城郊乡的处理决定书复印件一份。证明：城郊乡处理决定是错误的，也证明原告强烈要求政府给依法办证的决心。3.虞城县人民政府行政复议决定书复印件一份。证明：决定书在查明案件事实部分引用的文件均错误。4.2018年5月23日，政府信息公开申请答复书一份。证明：原告要求办证在《河南省人民政府关于虞城县2017年度第三批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》下发之前。被告虞城县城郊乡人民政府（以下简称“城郊乡政府”）辩称，虞城县城郊乡人民政府不是颁发土地承包经营权证的主体；各原告要求发证的土地已经纳入政府征收计划，符合确权确股不确地的政策，无需颁发土地承包经营权证，综上所述，原告的诉请没有法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告虞城县人民政府（以下简称“虞城县政府”）辩称，第一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，经过复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关与复议机关是共同被告。在本案中，虞城县政府作为复议机关，维持了城郊乡政府作出的郊政文（2018）222号文，因此城郊乡政府作为作出原具体行政行为的机关，应与虞城县政府为本案共同被告。第二，根据《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（豫政办[2015]39号）及《河南省农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》（豫农确办[2016]1号，以下简称“（2016）1号文”）之规定，拟征收土地不应确权到户。根据《河南省人民政府关于虞城县2017年度第三批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，本案涉案土地已被划为2017第三批城乡挂钩试点项目建新区用地。第三，虞城县政府作出《复议决定》完全符合法定复议程序。2018年12月12日，刁胜杰等12人不服城郊乡政府作出的《处理决定》，向虞城县政府申请行政复议，复议机关经过审查后，依法予以受理。在受理复议申请后，复议机关严格按照立案审批，通过城郊乡政府答复、审查案卷、集体讨论、报领导签发等程序执行。综上，复议机关作出的《复议决定》认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，请求法院予以维持。被告城郊乡政府及被告虞城县政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.城郊乡周庄村委会出具的证明一份。证明：原告要求颁证的土地属于政府规划的城市规划区。2.城郊乡政府的会议记录一份。证明：说明乡政府通过集体研究对原告的申请做出不予受理的决定。3.虞城县中心城区土地利用总体规划图2010-2020年（局部复印件）及《河南省人民政府关于虞城县2017年度第三批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》。证明：原告要求颁证的地块属于政府规划范围内，不符合颁证的条件，原告的土地符合批复不予受理的规定。4.《河南省农村土地承包经营权确权确股不确地工作指导意见》一份。证明：涉案土地符合文件规定。5.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定。证明：涉案地块不属于颁证范围。6.2018年3月19日，虞城县人民政府《关于虞城县2017年度第三批城乡挂钩试点项目征收土地补偿安置方案的公告》复印件一份。证明：涉案土地已准备实施征收已经对外发布公告，原告应当知晓。被告虞城县政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.法律条文一组，《中华人民共和国行政复议法》第3条、第17条、第22条、第23条、第27条、第28条、第31条。证明：被告虞城县政府作出复议决定程序合法。2.虞城县人民政府行政复议案件虞政复立字[9]号卷宗复议件一份，证明观点同证据1。经庭审质证，被告城郊乡政府及虞城县政府对原告提交的证据1、2、3真实性均无异议，但认为证据1仅能显示原告一直在使用涉案土地，与政府是否颁证无关，二被告认可原告对涉案土地享有使用权，证据2和证据3适用法律正确，程序合法，无法实现原告证明目的，对证据4真实性无异议，但认为该证据显示原告刁胜杰于2018年5月21日申请政府信息公开，但是河南省人民政府的批复是2018年1月25日下发的，根据证据2可以看出原告申请颁证是在2018年10月24日，与原告证明观点不符。原告对二被告提交的证据1、2、3真实性均无异议，但认为与本案不具有关联性，对证据4、证据5，认为无法实现证明目的，对证据6，对复议件不予认可，与本案无关。原告对被告虞城县政府提交的法律依据无异议。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、2、3、4，内容真实，形式合法，与本案有关联性，本院依法予以采信；对二被告提交的证据1、2、3、4、5，内容真实，形式合法，与本案有关联性，本院予以采信；对证据6，补偿方案的公告虽经依法批准，但被告未提交证据证明虞城县政府对征收土地方案予以公告，对该证据本院依法不予采信。经审理查明，2018年10月21日至10月27日，原告刁胜杰等12人分别向城郊乡政府提出农村土地承包经营权确权登记颁证申请，涉案地块位于虞城县周庄村陇海铁路以南，嵩山路以北，西至城郊乡边界，东至仓颉大道。城郊乡政府于2018年11月26日作出《处理决定》，对原告等人提出的农村土地承包经营权确权登记颁证申请不予受理，原告刁胜杰等12人不服该处理决定，于2018年12月15日向虞城县政府提出复议申请，虞城县政府于2019年2月3日作出《复议决定》，决定维持城郊乡政府作出的《处理决定》。原告不服该决定，诉至法院。另查明，2018年5月21日，刁胜杰通过网上申请政府信息公开《河南省人民政府关于虞城县2017年度第三批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，河南省国土资源局于2018年5月23日向刁胜杰公开上述批复。再查明，城郊乡政府及虞城县政府认可案涉土地系农村承包地，且原告刁胜杰等12人对案涉土地享有土地承包经营权。本院认为，关于城郊乡政府的主体资格问题，原告申请城郊乡政府对其耕地进行确权登记，城郊乡政府以涉案地块已被河南省人民政府划为征收土地范围内为由作出《处理决定》，对原告等人提出的农村土地承包经营权确权登记颁证申请不予受理。原告对该《处理决定》不服，向虞城县人民政府申请复议，虞城县人民政府经审查，作出虞政复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》，决定维持城郊乡政府作出的《处理决定》。原告对《复议决定书》不服，向法院提起对复议机关虞城县政府的行政诉讼。经本院告知，原告不同意追加作出原行政行为的城郊乡政府作为本案被告，故本院依职权追加城郊乡政府为本案被告。本案中，双方对城郊乡政府及虞城县政府作出具体行政行为的职权无异议，本院予以确认。关于城郊乡政府作出《处理决定》认定事实及适用法律法规是否正确，以及虞城县政府作出复议决定是否合法的问题。本案中，双方对原告刁胜杰等12人对案涉土地享有土地承包经营权无异议，本院予以确认。原告申请城郊乡政府向其颁发土地承包经营权证书，但原告并未持有农村土地承包经营权证，城郊乡政府未对原告是否持有农村土地承包经营权证这一事实进行审查即适用《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条关于承包期内发生法定情形依法收回农村土地承包经营权证的规定，对原告刁胜杰等12人的申请作出不予受理的处理决定，应属认定事实不清，适用部门规章错误，应当予以撤销。原告主张城郊乡政府适用《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条错误的理由成立，本院予以采纳。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”。本案中，虞城县政府对城郊乡政府作出的《处理决定》中认定的事实及适用依据未进行审查即作出虞政复决字〔2019〕2号复议决定，依法应予以撤销。关于原告诉请附带审查2016年1月29日河南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组制定的《河南省农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》合法性的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门指定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”行政诉讼附带审查的对象系法律、法规及规章以外的规范性文件。规范性文件是指国务院部门和地方人民政府及其部门依照法定权限和规定程序制定并公开的除规章以外的，涉及不特定公民、法人或者其他组织权利和义务，在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的各类行政文件。《河南省农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》制定主体是河南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，不是行政规范性文件的制定主体，因此原告提出附带审查的《河南省农村土地承包经营权确权确股不确地工作的指导意见》不属于行政诉讼附带审查规范性文件的范畴。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》由农业部发布，属于部门规章，不属于人民法院行政诉讼附带审查的对象。对原告要求审查上述文件及规章的诉讼请求，本院依法不予支持。综上，被告城郊乡政府作出《处理决定》认定事实不清，适用法律法规错误，应当依法予以撤销，同时被告虞城县政府作出维持城郊乡政府的《复议决定》，本院一并予以撤销。原告要求复议机关重新作出复议决定，因案涉土地需经城郊乡政府先行处理，故对原告的该项诉请，本院不予支持。原告申请附带审查的文件及部门规章不属于人民法院审查范围，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第二十六条、第二十八条、第三十四条、五十三条、第七十条，第七十九条，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第一款、第一百三十五条、第一百三十条规定，判决如下：一、撤销被告虞城县城郊乡人民政府作出的郊政文（2018）222号《虞城县城郊乡人民政府官员周庄村民刁胜杰等人提出农村土地承包经营权确权登记颁证申请的处理决定》；二、撤销被告虞城县人民政府作出的虞政复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》；三、驳回原告刁胜杰、侯书良、张玉涛、王爱芝、侯宝军、吴福英、侯书志、张敬良、刁建立、刁景龙、沈爱荣、常峰的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告虞城县城郊乡人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于商丘市中级人民法院。审判长  孙康君审判员  张 丽审判员  宋治业二〇一九年九月七日书记员  刘佳顺