河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1517号上诉人（一审原告）胡存荣，女，汉族，1965年2月4日出生，住郑州市。委托代理人高承才，北京市中创（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地郑州市政通路85号。法定代表人苏建设，区长。出庭负责人姚志伟，该区区委副书记、常务副区长。委托代理人王卫国，二七区房屋征收与补偿办公室工作人员。委托代理人苏振锋，河南中能律师事务所律师。上诉人胡存荣因与被上诉人郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）履行补偿安置协议纠纷一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初132号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人胡存荣及其委托代理人高承才，被上诉人二七区政府的出庭负责人姚志伟及委托代理人王卫国、苏振锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2013年4月28日，胡存荣与二七区政府签订《征收住宅房屋产权调换补偿安置协议》（以下简称安置协议）。胡存荣认为，二七区政府违约，应当根据安置协议向其支付违约金并补发6957.36元过渡费，请求：（一）依法判令二七区政府履行其与胡存荣签订的安置协议；（二）依法判令二七区政府为胡存荣提供安置面积为51.35平方米的房产；（三）依法判令二七区政府补发自2018年5月-2019年1月的过渡费6957.36元及至本案安置终结的过渡费；（四）依法判令二七区政府按每日房屋征收补偿总额的3‰支付违约金。郑州铁路运输中级法院一审查明：2013年4月28日，胡存荣与二七区政府成立的临时机构二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部签订了《征收住宅房屋产权调换补偿安置协议》。该协议约定，胡存荣于2013年5月3日之前搬迁完毕，二七区政府为胡存荣安置房屋面积51.35平方米，临时安置期限36个月（自2012年12月10日至2015年12月10日）；过渡费按照胡存荣有证建筑面积12元/平方米/月发给临时安置补助费，暂发6个月，计4800元（每月不足800元的，按800元发放）；二七区政府未按照约定期限支付各种补偿费,自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付滞纳金。过渡期结束后，二七区政府依照安置方案规定，对胡存荣过渡费进行了翻倍发放。2018年4月26日，郑州市人民政府作出郑政〔2018〕28号文件，规定在临时安置期间，按被征收房屋建筑面积每平方米每月30元的标准发放给被征收人临时安置费，不足1800元，按照1800元发放。该文件自下发之日起实施。胡存荣据此诉至一审法院。郑州铁路运输中级法院一审认为：（一）二七区政府是否未履行行政协议的问题。首先应当明确，本案的拆迁安置补偿协议虽由拆迁改造主体作为一方当事人签订，但要求双方以协商的方式解决问题、分担义务。拆迁安置补偿协议并非只包含拆迁主体约定、交付安置面积一项内容。因此，拆迁安置补偿协议也可以称为一种行政契约，那么就要求协议双方以合同的方式、契约的精神达到维护公共利益和个人权益的目的，协议双方的诚实守信是协议存在的基础。虽然协议双方约定临时安置期为36个月，截止目前二七区政府在临时安置期满仍未能交付房屋，但二七区政府并未拒绝履行协议，仍然按照协议约定履行相应的安置补偿义务。胡存荣要求交付房屋的请求，因双方协议约定的房屋安置为原址回迁，涉案地块的拆迁问题导致安置房屋尚未建造完毕，致使二七区政府交付不能。加之，本案的拆迁安置补偿协议并未明确约定安置房屋交付的期限，故胡存荣的该项主张一审法院不予支持。（二）关于胡存荣要求按照郑政〔2018〕28号文件补发过渡费的问题。郑政〔2018〕28号文件出台于2018年4月26日，且该文件明确规定自下发之日起实施。涉案协议签订于2013年，远早于该文件出台时间。涉案协议的签订系经过双方协商，在平等自愿的基础上达成的一致意见，是其真实意思的表示。在涉案协议未经确认违法撤销的情况下，二七区政府按照协议约定履行并支付相应的过渡费并无不当。且二七区政府在约定过渡期结束后，也将胡存荣的过渡费进行了翻倍发放。故胡存荣的该项请求没有法律依据，一审法院不予支持。（三）关于胡存荣主张违约金的问题。涉案协议关于违约责任的部分约定为：二七区政府未按约定期限支付各种补偿费，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付违约金。双方签订本案协议后，二七区政府已经履行了协议约定的多项补偿权益，胡存荣也已足额获得了协议约定的除了安置面积之外的其他补偿权益，且约定的过渡费也经过翻倍后在持续发放。加之，协议中双方仅是对未按期支付各种补偿费用的违约责任进行了约定，对于交房的时间以及逾期交房的违约责任并未进行约定。二七区政府按照协议约定的安置补偿费按期足额进行发放，并按照安置方案中逾期未能交房双倍支付临时安置补偿费的规定，按时按期足额支付了双倍临时安置补偿费，二七区政府不存在未按约定期限支付补偿费用的情形。故胡存荣主张支付违约金的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，胡存荣的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡存荣的诉讼请求。上诉人胡存荣不服一审判决，向本院上诉称：根据被上诉人与上诉人签订的安置协议，被上诉人应当遵守诚实信用原则，按照约定全面履行合同义务。尽管该协议没有明确约定安置房屋的交付期限，但根据《中华人民共和国合同法》第六十一条之规定，被上诉人应当在协议约定的临时安置期满后交付安置房屋。履行协议的目的是为上诉人提供合法的房产依法安置，而不是支付过渡费，被上诉人支付过渡费不能代替其合同目的的实现，且被上诉人没有履行安置义务。合法性原则是行政法基本原则，在协议履行过程中，被上诉人应当依据郑政〔2018〕28号文件之规定为上诉人补发过渡费。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：（一）依法撤销一审判决；（二）依法判令被上诉人履行其与上诉人签订的安置协议（协议编号696）；（三）依法判令被上诉人为上诉人提供安置面积为51.35平方米的房产；（四）依法判令被上诉人补发自2018年5月-2019年1月的过渡费6957.36元及至本案安置终结的过渡费；（五）依法判令被上诉人按每日房屋征收补偿总额的3‰支付违约金。被上诉人郑州市二七区人民政府答辩称：（一）因为案涉项目拆迁尚未清零，所以安置房尚未建造完毕，致使被上诉人交付不能，而非被上诉人故意怠于履行安置义务，因此上诉人要求被上诉人提供安置房的诉讼请求不应得到支持。（二）签订协议的时间是2013年，早于郑政〔2018〕28号文件出台时间，根据法不溯及既往的法律原则，在涉案协议没有被确认违法或撤销的情况下，双方都应按照协议的约定履行义务，因此郑政〔2018〕28号文件不能作为本案适用依据。（三）被上诉人从未拖欠上诉人各种补偿费、补助费、过渡费，三年过渡期过后，被上诉人也按照安置方案的约定发放了双倍过渡费。既然被上诉人没有发生未按约定期限支付各种补偿费的违约行为，那么被上诉人没有违约，不应支付违约金。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为,关于胡存荣请求二七区政府履行与其签订的安置协议，为其提供安置面积为51.35平方米的房产的问题。因为案涉项目拆迁尚未清零，原址回迁的安置房尚未开始建造，二七区政府虽然积极推进安置房项目进度，但目前客观上不具有交付安置房的条件，虽然合同是当事人之间的法律,但法律不强人所难，故一审判决对于胡存荣要求二七区政府为其提供安置房的诉讼请求不予支持并无不妥，但二七区政府应继续积极推进项目工程，尽早履行交房义务。关于胡存荣请求二七区政府补发自2018年5月-2019年1月的过渡费6957.36元及至本案安置终结的过渡费问题。2018年4月26日郑州市人民政府颁布郑政〔2018〕28号文件《关于国有土地上房屋征收和国有土地使用权收回有关问题的意见》，对于住宅房屋临时安置费标准作出了调整，该文件规定“实行期房安置并由被征收人自行解决临时安置房的，在临时安置期间，按被征收人房屋建筑面积每平方米每月30元的标准发给被征收人临时安置费，不足1800元的，按照1800元发放”，前述意见结合当前房屋租赁市场实际情况，为满足被征收人的基本居住条件，确保被征收人平稳过渡，对临时安置费的给付标准作出的具体明确的规定，其效力及于本案当事人之间签订安置协议。且自2013年4月28日，胡存荣与二七区政府签订安置协议至2018年4月26日，五年多时间过去，物价上涨水平等均发生了明显的情势变更，故对于胡存荣请求二七区政府补发自2018年5月-2019年1月的过渡费6957.36元的请求，具有事实和法律依据，本院予以支持。关于胡存荣请求二七区政府按每日房屋征收补偿总额的3‰支付逾期交房违约金的问题。首先，2013年4月28日，胡存荣与二七区政府签订的安置协议中并无二七区政府未按约定期限支付各种补偿费，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付违约金的约定。该约定的各种补偿费包括协议约定的多项补偿权益及过渡费，并不及于逾期交房的违约责任，且二七区政府已按照协议约定的安置补偿费标准按期足额发放，并不存在未按约定期限支付补偿费用的情形。其次，本案双方当事人于安置协议中对交房日期也没有作出具体明确的约定。根据合同法第六十一条的规定，双方可以协议补充相关内容，不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。本案中，现有证据和交易习惯并不能得出二七区政府应当何时交房的具体日期。二七区政府未能及时交付安置房有拆迁阻力大等诸多原因，并不能证明可以全部归责于政府一方的责任。本院考虑到上浮过渡费支付标准为被征收人房屋建筑面积每平方米每月30元，已经可以弥补被拆迁人的过渡期间的损失，可以满足被拆迁人在过渡期间正常的房屋租金支出。故胡存荣主张按房屋征收总额的3‰支付违约金的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持并无不当。综上所述，胡存荣的上诉请求部分成立，本院予以支持。一审判决驳回胡存荣要求二七区政府交付安置房及承担逾期交房违约金的诉讼请求并无不当,本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(一)、（二）项之规定,判决如下：一、二七区政府向胡存荣支付2018年5月-2019年1月的过渡费6957.36元；二、驳回胡存荣的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元,由郑州市二七区人民政府和胡存荣各负担50元。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  万宗杰审判员  关永生二〇一九年九月三日书记员  谢梦琪