浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1307号上诉人（原审原告）宁海县桃源街道冠庄社区建设股份经济合作社，住所地浙江省宁海县桃源街道冠庄社区建设。法定代表人潘晓东，社长。委托代理人顾猛，浙江鑫目律师事务所律师。委托代理人王新光，浙江鑫目律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。委托代理人陈志明，宁海县自然资源和规划局工作人员。宁海县桃源街道冠庄社区建设股份经济合作社（以下简称建设经济合作社）因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准一案，不服宁波市中级人民法院（2019）浙02行初66号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，宁海县人民政府（以下简称宁海县政府）《征收土地方案公告》（2015年第8号）、宁国土告字[2015]第147号宁海县国土资源局《征地补偿安置方案公告》分别于2015年3月17日张贴于宁海县桃源街道建设村村务栏。上述两份公告均载明浙土字A[2014]-0585号浙江省建设用地审批意见的内容。建设经济合作社对上述批文不服，起诉请求撤销浙土字A[2014]-0585号浙江省建设用地审批意见书中关于建设村冠北区块14-03地块建设用地的批准文件。原审法院认为，根据被诉行为作出时实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。载有被诉建设用地审批意见的公告于2015年3月17日发布，建设经济合作社直至2019年才对被诉行为提起诉讼，明显超过起诉期限。因此，建设经济合作社起诉不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款的规定，裁定驳回原告建设经济合作社的起诉。建设经济合作社上诉称：一、原审确定的案由不准确。原审裁定确定的案由是“土地行政审批”，但上诉人在一审行政起诉状中诉称三个事由，即因政府在征收案涉集体农用地过程中，存在弄虚作假、伪造征地文件等违法事实；征地补偿款至今未全额支付，被征土地未发生实际交付；省政府同意农转用批文中涉及上诉人被征土地的批准文件，超过两年已自动失效。一审中上诉人请求法院确认政府在征收农用地过程中存在弄虚作假、违反征地补偿方案协议的违法违规事实，并撤销已经超过两年自动失效的土地批准文件或确认其无效，并非是对行政审批行为内容不服提起的行政诉讼。故原审裁定确定的案由不准确。二、原审裁定认定事实错误，证据不足。（一）根据被上诉人提供的两份征地公告证据来看，该两份公告的内容均只显示是“根据省政府2015年2月16日作出的浙土字A[2014]-0585号的审批意见书”而作出上述两份公告，并未实际告知上诉人审批意见书的具体内容，事实上，上诉人的村民们根本没有看到过浙土字A[2014]-0585号审批意见书,后系因与政府发生土地纠纷，上诉人才在国土资源局网站上查询到该审批意见书的内容，并认为征收土地过程中存在诸多违法之处，故提起本案诉讼。原审法院认定“上述两份公告均载明浙土字A[2014]-0585号浙江省建设审批意见的内容”，明显与事实不符，原审法院仅凭两张不包含审批意见书具体内容的公告即认定上诉人知道该具体行政行为，认为上诉人的起诉已超过起诉期限，认定事实不清，证据不足。（二）原审裁定关于二公告张贴时间的事实认定错误。原审认定《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》于2015年3月17日张贴于上诉人的公示栏上。但被上诉人提供的张贴图片系复印件不是原件，不能直接证明具体的张贴时间，上诉人已在一审庭审质证中明确提出了异议。且根据被上诉人提供的建设村前村长潘满君一人签字的“公告情况记录表”看出，该记录仅可以证明宁海县国土资源局的《征地补偿安置方案公告》[2015]第147号，张数为1份，于2015年3月17日张贴于建设村公务栏上，并无其他证据能够证明宁海县政府的《征收土地方案公告》(2015年第8号)张贴的具体时间。故原审对公告张贴时间的认定事实不清，证据不足。（三）二公告发布后未实施完成，其征地文件依法已经自动失效。即使案涉二公告已发布，因宁海县政府和宁海县国土资源局没有按照二公告的规定及时组织实施完成，超过两年未对批准的土地进行落实用地，且至今也未向上诉人被征地的建设村集体账户支付全部征地补偿费用，故根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款及国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第(十四)条之规定，有关批准文件已自动失效。原审以已自动失效的征地批准文件公告发布日2015年3月17日作为起诉期限的起算点，是错误的。三、原审裁定适用法律、法规错误。原审裁定适用的是《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，该解释已由《最高人民法院关于适用的解释》所废止，原审适用已废止的司法解释明显错误。并且上诉人要求确认“行政机关作出具体行为”发布征收土地方案和征地补偿安置方案公告后，在实施期间超过2年有效期，其二个方案批准文件依法已经自动失去法律效力的问题，上诉人的诉求事实与原司法解释第四十一条第一款设定的前提条件是不同的，故原司法解释也与本案诉讼事实不相符。四、因不动产提起的行政诉讼时效为二十年。本案诉求涉及征收农用地转为国有建设用地，即不动产农用土地使用权发生改变，属于“因不动产提起诉讼”的范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，应当适用二十年的特别规定。综上，原审裁定认定事实错误、证据不足、法律法规适用错误，请求撤销原审裁定，支持上诉人的诉讼请求。省政府法定期限内未提交书面意见，调查中答辩称：宁海县政府于2015年3月6日发布《征收土地方案公告》，宁海县国土资源局于同年3月17日发布《征地补偿安置方案公告》。上述二公告载明浙土字A[2014]-0585号浙江省建设用地审批意见的内容并于发布当日在建设村村务栏张贴。上诉人应于上述征收土地方案公告确定的期满之日起知道被诉行为，故上诉人起诉已超过起诉期限。关于批准文件未在两年内实施的问题，并非本案审查内容。请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审讼争关键在于建设经济合作社的起诉是否超过法定起诉期限。建设经济合作社对省政府于2015年2月16日作出被诉征地审批意见的事实无异议，但认为省政府提交的案涉《征收土地方案公告》及《征地补偿安置方案公告》公告照片系复印件不是原始证据，不能确认其真实性，且认为上述二公告只显示“根据省政府2015年2月16日作出的浙土字A[2014]-0585号的审批意见书”作出，并未告知审批意见书的具体内容，故省政府提交的证据不能说明案涉公告已经依法张贴且建设经济合作社已经知道被诉审批内容，不能据以起算建设经济合作社的起诉期限。经查，省政府提交了《征收土地方案公告》及张贴的远近景照片，以及《征地补偿安置方案公告》及张贴的远近景照片、公告情况记录表。公告情况记录表有两名张贴人员签名、有建设村加盖的公章及建设村当时的村长潘满君签名，符合公告张贴记录要求。《征地补偿安置方案公告》远景照片显示，在《征地补偿安置方案公告》张贴之时，《征收土地方案公告》仍张贴在公告栏，这表明《征收土地方案公告》至少在2015年3月17日已张贴在建设村村务公告栏，因此原审对案涉二公告张贴事实的认定，并无不当。建设经济合作社虽对公告张贴事实提出异议，但未提供相反证据予以证明，其此项上诉主张缺乏依据，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。案涉《征收土地方案公告》及《征地补偿安置方案公告》已经载明了浙土字A[2014]-0585号浙江省建设用地审批意见书涉及冠北区块14-03地块征收建设经济合作社土地的相关内容，并于2015年3月17日送达建设村并张贴，建设经济合作社应于公告期满即知道案涉审批意见书相关内容，其于2019年2月才提起本案诉讼，显已超过法定期限。即使按照被诉行为作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年，建设经济合作社的起诉也已超过起诉期限。建设经济合作社的起诉不符合起诉条件，原审据此裁定驳回起诉，并无不当。另，本案系建设经济合作社不服省政府作出浙土字A[2014]-0585号浙江省建设用地审批意见书的行为提起的诉讼，原审确定案由为“土地行政审批”，并无明显不当。从现有证据看，建设经济合作社已经知道被诉审批意见书的内容，因此不适用不动产案件最长起诉期限的规定。至于建设经济合作社提出的征地文件已自动失效的问题，属案件实体问题，不属于本案的审理范围。综上，建设经济合作社的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  沈 妙审判员  董 东二〇一九年九月十九日书记员  吕圣姻