湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1583号上诉人（一审被告）：东安县人民政府。住所地:湖南省东安县白牙市镇东安大道。法定代表人：龙向洋，该县县长。委托代理人：刘平均，该县人民政府法制办工作人员。委托代理人：刘竺林，湖南慎明律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：汤新尧，男，1964年2月16日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。委托代理人：唐智，湖南征雁律师事务所律师。上诉人汤新尧因与被上诉人东安县人民政府（以下简称东安县政府）行政强制拆除决定一案，东安县政府不服永州市中级人民法院作出(2019)湘11行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。永州市中级人民法院经审理查明，2015年4月27日，永州汽车运输总公司芦洪市分公司（甲方）与汤新尧（乙方）签订了《国有土地上房屋征收及补偿协议书》，约定甲方对乙方房屋征收及补偿实行货币补偿，补偿款项为249341.4元，该款项在乙方将房屋腾空交付甲方验收拆除后由甲方一次性予以支付。乙方应在2015年8月31日之前搬迁完毕，将被征收房屋腾空交付甲方验收后拆除。协议签订后，经东安县政府批准，东安县国土资源局决定以挂牌方式出让坐落于东安县芦洪市镇汽车站的一宗国有土地使用权，汤新尧的房屋座落于该土地上。因在挂牌出让该国有土地使用权时，未对汤新尧安置到位，亦未拆除房屋，胡乙香、周新福、翟春石、杨小芳、汤新尧（以下简称汤新尧等五人）向人民法院提起诉讼，请求确认东安县国土资源局东政挂[2015]018号土地挂牌违法，依法撤销该挂牌出让行为，永州市零陵区人民法院（2016）湘1102行初84号行政判决确认东安县国土资源局东政土挂[2015]018号土地挂牌违法，驳回汤新尧等五人的其他诉讼请求，该院（2016）湘11行终272号行政判决予以维持。判决后，因汤新尧等五人仍未依照协议将被征收房屋腾空交付永州汽车运输总公司芦洪市分公司，永州汽车运输总公司于2017年4月1日向东安县政府申请强制拆除汤新尧等五人位于芦洪市镇老汽车站地块的建筑物和构筑物。东安县国土资源局于2017年4月28日向汤新尧等五人下达限期拆除公告。汤新尧等五人于2017年5月4日向零陵区人民法院提起诉讼，请求判令东安县国土资源局自行撤销《限期拆除公告》，并赔礼道歉。零陵区人民法院（2017）湘1102行初71号判决，撤销东安县国土资源局于2017年4月28日对汤新尧等五人作出的《限期拆除公告》，该判决已发生法律效力。2017年8月16日东安县国土资源局向东安县政府提交强拆报告，请求东安县政府依法向东安县人民法院申请实施强制拆除汤新尧等五人的房屋。东安县政府于2017年9月22日向汤新尧下发《限期拆除催告和领取拆迁款通知书》，2017年9月26日向汤新尧下发东（政）（2017）行政强拆字第005号《行政强制拆除决定书》，汤新尧于2017年11月7日向该院提起诉讼。该院（2017）湘11行初89号判决，撤销东安县政府于2017年9月26日作出的东（政）（2017）行政强拆字第005号《行政强制拆除决定书》。东安县政府不服该判决向本院提起上诉，审理过程中东安县政府以涉案的利害关系人已提起民事诉讼，各方当事人之间的权利义务及法律关系可以通过该民事诉讼予以明确，本案诉讼已无必要为由，向本院申请撤回上诉，本院（2018）湘行终827号行政裁定，准许东安县政府撤回上诉。另查明，2017年8月29日，汤新尧向东安县人民法院提起诉讼，请求确认其与永州汽车运输总公司芦洪市分公司签订的《国有土地上房屋征收及补偿协议书》无效。东安县人民法院作出（2017）湘1122民初1157号民事判决；驳回汤新尧的诉讼请求。该院作出（2017）湘11民终2591号民事判决；驳回上诉，维持原判。汤新尧不服，向本院申请再审，本院指令该院再审，该院于2019年4月29日作出（2019）湘11民再37号民事判决，维持了（2017）湘11民终2591号民事判决。还查明，2018年7月16日，案外人魏香利就涉案土地向东安县人民法院提起诉讼，要求永州汽车运输总公司及东安县国土资源局履行合同义务，将魏香利依法摘牌受让的宗地编号为2015（018）号地块中尚未交付的539平方米以净地形式交付。东安县人民法院（2018）湘1122民初1041号民事判决，东安县国土资源局将该案《国有建设用地土地使用权出让合同》项下的下余478.6平方米土地地上附属物清除完毕并将土地交付魏香利，该判决已发生法律效力。2018年12月18日，东安县人民法院作出（2018）湘1122执619号执行通知书，责令东安县国土资源局履行判决义务。2019年1月18日，东安县国土资源局向东安县政府递交强拆请示，请求东安县政府依法向东安县人民法院申请实施强制拆除汤新尧等五人的房屋。2019年4月21日，东安县芦洪市镇人民政府向东安县政府递交汇报材料，因案涉房屋被部分拆除，房屋结构发生变化，随时可能倒塌，存在安全隐患，影响整体形象，请求依法解决和处置芦洪市原汽车站烂尾楼一事。2019年4月26日，东安县住房和城乡建设局经现场查看确认后向东安县政府递交请求紧急处置原芦洪市镇汽车站烂尾楼报告。东安县政府于2019年4月22日作出《限期拆除公告》，告知汤新尧于公告发布之日起三日内自行搬迁腾地。同日，东安县政府作出东政强字（2019）第01号《行政强制拆除决定书》（以下简称被诉强制拆除决定），告知汤新尧于本决定书送达之日其三日内自行搬迁腾地，并告知了复议及诉讼权利，同时载明行政复议或者行政诉讼期间，本强制决定不停止执行。2019年4月26日，东安县政府作出《限期拆除催告通知书》。2019年5月7日，东安县政府向东安县人民法院申请强制拆除原芦洪市镇车站国有土地上的建筑物。2019年5月7日，东安县人民法院作出（2019）湘1122行审5号行政裁定，认为永州汽车运输总公司芦洪市分公司搬迁项目系永州市人民政府国有资产监督管理委员会批准实施项目，汤新尧签订征收补偿协议并得到安置后，拒不迁出原住房，不利于搬迁工程，属于紧急情况，裁定准予立即执行东安县政府作出的《行政强制拆除决定书》，强制执行由东安县政府组织实施（未实施）。汤新尧不服东安县政府作出的被诉强制拆除决定，向永州市人民政府提出行政复议申请，复议期间，汤新尧请求撤回复议申请，经永州市人民政府同意，已准予撤回。汤新尧即向该院提起诉讼。请求依法撤销东安县政府作出的被诉强制拆除决定。永州市中级人民法院一审认为，本案争执的焦点是被诉强制拆除决定主要证据是否充分，适用法律是否正确。评析如下：一、关于被诉强制拆除决定主要证据是否充分的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十三条、第二十八条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，房屋征收应由市、县级人民政府作出房屋征收决定并及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，东安县政府未针对汤新尧的案涉房屋作出征收决定及补偿决定，仅依据永州市运输总公司芦洪市分公司与汤新尧签订的房屋征收补偿协议书即作出被诉强制拆除决定。而该协议经过一审、二审、再审已被确认为民事协议，属于民事合同，应受民事法律法规的调整，不具有行政行为性质，不能作为本案中强制执行决定的依据。行政强制执行决定是在先前作出的合法具体行政行为所确定的义务未得到履行的情况下实施的行为，东安县政府依据永州市运输总公司芦洪市分公司与汤新尧签订的房屋征收补偿协议书作出强制拆除决定属主要证据不足。二、关于被诉强制拆除决定的法律依据是否正确的问题。东安县政府作出被诉强制拆除决定的法律依据为《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第二款，但该条款仅规定作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。东安县政府在未实施对被征收人征收的条件下，适用该条款作出强制拆除决定，属适用法律错误。综上，东安县政府作出被诉行政行为的主要证据不足，且适用法律错误，依法应当予以撤销。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十三条、第二十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决撤销东安县政府于2019年4月22日作出的被诉强制拆除决定。东安县政府不服，向本院提起上诉称:1.一审基本事实未查清楚。东政土挂【2015】018号土地挂牌违法，但法院终审判决未予撤销，该事实一审没有查清。2.汤新尧已经接受了拆迁房屋安置，相关补偿费用已经安排到位。该事实一审没有查清。3.拆迁协议被法院认定为有效合同，汤新尧霸占房屋行为应属违法行为。4.东安县政府作出的行政强制拆除决定合法有效，二审法院依法应当予以支持。故请求将本案发回重审或者依法改判维持东安县政府作出的被诉强制拆除决定。汤新尧答辩称:一审已经查明基本事实。其至今未收到拆迁补偿款，且东安县政府到现在也没有收房和住房。房屋征收补偿协议的性质已被确认为有效合同，是民事行为，上诉人不能行使行政权力。故请求维持一审判决。当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院另查明，2015年4月27日，永州市运输总公司芦洪市分公司与汤新尧签订的《国有土地上房屋征收及补偿协议书》载明的实施单位为东安县城镇房屋拆迁管理办公室，该协议书上未加盖公章。上述协议书的效力已经永州市中级人民法院（2019）湘11民再37号民事判决确认为有效合同。本院认为,本案争议的焦点是东安县政府作出被诉强制拆除决定的行政强制行为是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。从上述规定可以看出，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于房屋征收规定了明确的程序。东安县政府违反上述规定，没有前期的行政行为就作出涉案强制拆除决定，已经侵害了汤新尧的合法权益。行政强制执行的前提应当是行政机关作出行政决定和征收补偿决定，本案中东安县政府如果作为国有土地征收的主体，征收程序必须符合法律规定，东安县政府未向汤新尧作出征收方面的相关征收、补偿决定，本案不存在实施行政强制拆除的法定条件，因此，东安县政府作出的行政强制决定没有法律依据。东安县政府认为主要事实没有查清的主张不能成立。东安县政府认为拆迁协议是有效合同，汤新尧霸占房屋的行为应属违法的主张不能成为被诉强制拆除决定合法的理由，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，处理结论并无不当。东安县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由东安县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇一九年九月二十九日法官助理陈未书记员朱佳钰