湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1456号上诉人（原审原告）：邵阳县合山养猪场。住所地：邵阳县下花桥镇三禾村新华组。法定代表人：李适，该场总经理。委托代理人：傅维敏，湖南三协律师事务所律师。委托代理人：王浪，湖南三协律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：邵阳县人民政府。住所地：邵阳县塘渡口镇凤凰街。法定代表人：袁玉华，该县县长。委托代理人：吴波，邵阳县司法局工作人员。委托代理人：赵亚敏，邵阳县司法局工作人员。上诉人邵阳县合山养猪场（以下简称合山养猪场）因与被上诉人邵阳县人民政府（以下简称邵阳县政府）履行行政协议一案，不服湖南省邵阳市中级人民法院（2019）湘05行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。邵阳市中级人民法院经审理查明：2018年5月4日，邵阳县政府向合山养猪场下达关闭决定，要求将养猪场关闭，同日，双方签订关闭协议，协议约定：合山养猪场在2018年5月15日前完成存栏生猪清零工作，邵阳县政府先行补偿2000万元，如生猪清零每提前一天奖励30万元，推迟一天扣除补助资金30万元；协议签订后，双方共同聘请中介机构对合山养猪场资产进行评估，评估金额作为邵阳县政府对合山养猪场协议补偿的参考依据，在一个月内确定并支付补偿余额。如协议不成，则经法律程序解决；合山养猪场承诺按邵阳县政府规定时限完成猪场沼液处理清除工作（沼液处理费用不计入关闭补偿）。同年5月12日，合山养猪场完成生猪清零工作，邵阳县政府支付其奖补资金2090万元。同年5月15日，邵阳县环境保护局与合山养猪场签订《邵阳县原合山养猪场遗留废水处理协议》，约定由合山养猪场处理遗留废水，处理费用120万元，进度完成一半支付费用60万元。同年9月17日，在合山养猪场参与的情况下，邵阳县政府以其下属的下花桥镇人民政府名义，委托湖南财苑资产评估有限公司为合山养猪场的相关资产进行评估。湖南财苑资产评估有限公司的工作人员在评估过程中，要求合山养猪场提供相关评估资产的资料。同年10月14日，合山养猪场告知湖南财苑资产评估有限公司，其在评估中申报的房屋建筑物、土地未办理产权证，相关设备未提供购置发票等资料，但承诺相关资产为该公司所有。湖南财苑资产评估有限公司因合山养猪场提供的评估资料不完整，至今未能出具评估报告。其后，合山养猪场对邵阳县政府下达的关闭决定不服，向邵阳市人民政府申请行政复议。同年11月21日，邵阳市人民政府以关闭决定自关闭协议签订时，对合山养猪场的的权利义务不产生实际影响为由，驳回合山养猪场的申请。同年11月27日，邵阳县环境保护局向合山养猪场支付了60万元废水处理费用。2019年1月25日，合山养猪场以邵阳县政府为被告提起行政诉讼。邵阳市中级人民法院经审理认为：合山养猪场以邵阳县政府未及时向评估机构即湖南财苑资产评估有限公司领取资产评估报告，违反双方签订的关闭协议为由，要求邵阳县政府支付其猪场关闭补偿费1.1亿元。经查，湖南财苑资产评估有限公司因合山养猪场未提供完整的评估资料，致使该公司至今未能出具资产评估报告，故邵阳县政府不存在怠于领取资产评估报告的违约行为。另根据关闭协议约定，资产评估金额只是作为邵阳县政府对合山养猪场补偿的参考依据，最终补偿金额须经合山养猪场与邵阳县政府协商确定，协商未果后再通过法律程序解决。综上，合山养猪场直接起诉要求邵阳县政府向其支付养猪场关闭补偿费1.1亿元，无事实依据，不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回邵阳县合山养猪场的诉讼请求。本案受理费50元，由邵阳县合山养猪场承担。合山养猪场不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实错误，适用法律错误。1、评估报告早已作出，因邵阳县政府不愿缴纳评估费而未领取评估报告。段俊出具的说明与客观事实不符，涉嫌作假证。2、上诉人即使未提供房屋建筑物、购置税发票等资料也不影响评估公司作出评估报告，上诉人的实物资产仍客观存在且价值巨大。评估机构未通知上诉人补交材料，只是在一审后出具与事实不符的说明，一审判决驳回上诉人诉请错误。3、因原评估机构不能作出评估报告，上诉人申请法院另行指定评估机构，一审法院未予准许错误。4、即使本案中上诉人的损失无法鉴定，一审法院也应当酌情认定。二、一审法院未认定被上诉人已实际违反了行政协议约定的义务属于认定事实错误。三、一审法院采信证据错误。1、对段俊的调查记录及评估公司出具的情况说明是被上诉人在一审中搜集的证据，超过了举证期限。2、评估公司已认定资料不全无法出具评估报告，被上诉人作为委托方，在上诉人发出律师函后应与上诉人就后续补偿事宜进行协商，被上诉人未依照协议进行协商已严重违反协议的内容。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销一审判决，依法查清事实后改判。邵阳县政府口头答辩称：一、答辩人是在上诉人存在严重违法行为及自愿关闭的前提下依法作出的关闭决定。双方签订的关闭协议书是真实意思表示，合法有效，且答辩人不存在违约行为，协议约定的起诉条件不成就。二、上诉人具有违约行为，协议不能履行是因为上诉人没有提交完整的评估资料，导致评估报告至今未作出，双方无法进行后续协商。三、上诉人的企业因自身环保不达标而被关闭，其损失应由其自身承担。综上，上诉人起诉的条件不成就，上诉人要求赔偿1.1亿补偿费的请求无事实与法律依据，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。本院另查明，邵阳县政府于2018年5月4日作出的邵政发[2018]3号《关于依法关闭邵阳县合山养猪场的决定》中称：经查，你场采取规避监管的方式偷排养殖废水至外环境，整改期间又私设暗管偷排未经处理的养殖废水至外环境且经检测严重超标，情节十分严重。你场突出环境问题属于中央第六环境保护督察组向我市反馈的十个问题之一，县环保局又先后三次向你场下达整改通知，你场仍未全面整改到位，已严重超期。根据《中华人民共和国环境保护法》第六十条之规定，县人民政府决定依法对你场实施关闭。合山养猪场就上述决定向邵阳市人民政府提起行政复议，邵阳市人民政府驳回了合山养猪场的行政复议申请。合山养猪场未对上述决定提起诉讼。本院还查明：2018年10月14日，邵阳县合山养猪场向湖南财苑资产评估有限公司出具《关于资产权属证明的说明》中称：本次评估我公司所申报的房屋建筑物、土地均未办理产权证，其中所征用的土地未缴纳相关税费；所有设备除了提供大型设备的购买合同和付款资料外，均未提供购置发票、购买合同和付款等其他资料，但本单位承诺上述资产均为我公司所有，我司承担与资产产权有关的法律经济责任，特此说明。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第六十条之规定，对于超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的企业，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。因此，在合山养猪场的养殖废水严重超标且情节十分严重的情况下，邵阳县政府具有依法关闭的法定职权。而为了妥善解决合山养猪场关闭造成的损失问题，邵阳县政府在具有裁量权的范围内，在不违反法律强制性规定且不损害国家利益、社会公共利益的前提下，可以与合山养猪场签订关闭补偿协议。根据合山养猪场与邵阳县政府签订的《合山养猪场关闭协议书》中第二条，双方共同聘请中介机构对合山养猪场相关资产进行评估，资产评估金额作为协议补偿参考依据，在协议不成的情况下，经法律程序解决补偿事宜。即：合山养猪场的资产价值首先由双方共同聘请的中介机构进行评估，其次双方参考评估报告协商补偿数额，在双方协议不能达成一致的情况下，再经法律程序解决补偿事宜。本案中，在合山养猪场向湖南财苑资产评估有限公司出具《关于资产权属证明的说明》后，合山养猪场一直未补充提供评估所需资料，不能证明其对房屋建筑物、土地等相关资产的权属；而湖南财苑资产评估有限公司既尚未作出资产评估报告，也未出具其不能作出评估报告的说明，也就是说，已委托给湖南财苑资产评估有限公司进行的资产评估目前尚在评估过程中，尚未完结。因此，邵阳县政府尚不存在怠于领取资产评估报告的行为。同时，根据《合山养猪场关闭协议书》的约定，资产评估金额作为邵阳县政府对合山养猪场补偿的参考依据，补偿金额由合山养猪场与邵阳县政府协商确定。因此，合山养猪场应先与邵阳县政府进行协商，通过双方协商解决补偿事宜。但是，从双方当事人提交的证据材料看，合山养猪场与邵阳县政府并未就具体补偿数额进行协商，没有充分协商的基础，故双方协议约定的“通过法律程序解决”的前提条件尚不成熟。并且，上诉人合山养猪场在本案中亦未提交相应资产权属及数量、购置价款等的证据，故上诉人提出由人民法院酌情认定的理由亦缺乏事实依据。综上，上诉人合山养猪场的上诉理由不能成立，依法不予支持。合山养猪场可在其与邵阳县政府就补偿数额协商不一致的情况下另行提起诉讼。因上诉人提起本案的诉讼条件不成熟，一审法院应当裁定驳回合山养猪场的起诉，一审法院在确认“须经合山养猪场与邵阳县政府协商确定，协商未果后再通过法律程序解决”的情况下，径行判决驳回诉讼请求，适用法律不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：（一）撤销湖南省邵阳市中级人民法院（2019）湘05行初20号行政判决；（二）驳回邵阳县合山养猪场的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还给上诉人邵阳县合山养猪场。本裁定为终审裁定。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊穎二〇一九年九月二十三日书记员  唐 佳