湖南省永州市冷水滩区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1103行初3号 原告：永州市芝山区福利墨水厂，住所地永州市零陵区河西柳子街140号。 法定代表人：张老八，该厂厂长。 委托代理人：罗荣林，男，1964年5月16日出生，汉族，现住永州市零陵区，代理权限为一般授权。 委托代理人：欧新翠，女，1956年11月1日出生，现住永州市零陵区，代理权限为一般授权。 被告：永州市零陵区自然资源局（原永州市国土资源局零陵分局），住所地永州市零陵区潇水中路191号。 法定代表人：唐朝晖，该局局长。 委托代理人：蒋若勋，男，该局法制股工作人员，代理权限为一般授权。 委托代理人：谭晓东，湖南瑞盈律师事务所律师，代理权限为特别授权。 原告永州市芝山区福利墨水厂（以下简称芝山墨水厂）诉被告永州市零陵区自然资源局（以下简称零陵区自然局）行政补偿一案，于2018年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月3日受理后，于2019年1月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月25日在本院第七审判庭公开开庭审理了本案。原告芝山墨水厂的委托代理人罗荣林、欧新翠，被告零陵区自然局法定代表人唐朝晖的委托代理人蒋若勋、谭晓东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告芝山墨水厂诉称，1995年5、6月原告依法经市国土局批准同意征用了50.52亩土地，为办好用地手续，原告先后向市政府、市国土局提出申请，要求办理好综合用地出让手续，因撤区建市时停止了用地报批手续，加之后来市国土局原用地股长夏铁石将原告该宗地报批的所有资料遗失了，致使原告该宗土地没有及时办理好用地审批手续。2008年零陵区政府建设潇水西路时既没有与原告签订征地合同，又没有给予任何补偿，就非法占用了原告12.77亩土地，2018年零陵区政府修建桃江路时又非法侵占了原告的3.73亩土地，严重侵害了原告的合法权益。原告的土地受法律保护，为了维护合法权益，多次向被告反映，请求解决潇水西路和桃江路建设非法占用原告的16.5亩土地按综合用地给予补偿或置换相同数量土地的问题，至今没有得到解决。为维护原告的合法权益，特向人民法院提起诉讼，请求人民法院依法判决：1、被告立即停止非法侵占原告的3.73亩土地用于桃江路建设；2、被告对潇水西路建设占用的12.77亩土地和桃江路建设占用的3.73亩土地置换相同数量的土地或给予补偿；3、被告因不履行法定职责、不作为，没有为原告办理好综合出让用地审批手续和修路非法侵占原告的16.5亩土地致使原告所造成的经济损失；4、被告承担本案的诉讼费用。 原告芝山墨水厂向本院提交了以下证据： 证据一、原告的企业注册登记，拟证明原告的主体资格适格； 证据二、永州市工商局零陵分局关于确认是否具有法人主体资格的复函，拟证明原告的主体资格适格； 证据三、征用土地合同以及征地红线图，拟证明涉案土地已依法被征用； 证据四、五份请求办理综合出让土地审批的报告，拟证明原告一直要求被告履行法定职责办理相关手续； 证据五、永州市零陵区建设局关于土地用地性质的函，拟证明涉案土地的性质和规划； 证据六、永州市零陵区国土分局领导小组研究的有关意见，拟证明研究该宗土地补偿等问题； 证据七、零陵区国土分局[2017]5号、7号会议纪要，拟证明领导小组的审批意见。 2019年5月24日，原告芝山墨水厂向本院提交书面申请，要求对潇水西路和桃江路建设占用该厂16.5亩土地按国有划拨土地（土地用途为综合用地、容积率按3.5）进行评估并予以补偿；本院收到该申请后，综合本案事实及证据，决定对该16.5亩土地按国有划拨工业用地进行评估后，原告芝山墨水厂不同意按国有划拨工业用地进行评估，而未进行。2019年7月30日，原告芝山墨水厂再次向本院申请对占用的16.5亩土地按综合用地进行评估，本院仍决定按国有划拨工业用地进行评估，并于2019年8月20日抽签选择湖南新融达房地产土地资产评估有限公司。湖南新融达房地产土地资产评估有限公司以“无法收集到完整的评估资料，不能作出准确的价值评估”为由将申请退回。2019年9月25日，原告芝山墨水厂向本院提交书面申请，因湖南新融达房地产土地资产评估有限公司退回资料不予评估，原告芝山墨水厂经研究决定不再选择评估公司评估。 被告零陵区自然局辩称，1、原告的主体不适格，因为原告不是涉案土地的所有权人，且原告在另案中主张要求被告为其办理审批手续，恰证明原告不是所有权人，因此无权要求赔偿；2、原告的第三项诉请没有事实依据。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告零陵区自然局向本院提交了以下证据、依据： 征用土地合同，拟证明涉案土地只办理了土地征用的相关手续，并没有办理出让手续，该土地的所有人并不是原告。 经庭审质证，原告对被告零陵区自然局提交的证据无异议。被告对原告提交的证据一、二的真实性无异议，这两份均证明原告的性质是集体企业，该企业不存在股东；对证据三的真实性无异议，但不能证明原告取得了涉案土地的国有土地使用权；对证据四的真实性无异议，不能证明国土相关职能部门同意办理出让手续；对证据五的真实性没有异议，只能证明涉案土地规划用地性质，而不是原告所称的综合用地；证据六证明涉案土地按照目前的法律和政策规定，不能办理用地手续，原告的要求不符合法律规定，相关的会审资料是被告作为职能部门的内部文件，对外不产生法律效力；证据七不能证明涉案土地如何处置，只是要求相关职能部门予以核实。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一至五，符合证据的“合法性、真实性、关联性”，依法可以确认为有效证据；证据六、七是会议纪要，可以作为证明本案的部分事实的证据。被告提交的征用合同与原告提交的征用合同一致，已被确认为有效证据。 经审理查明，1995年4月20日，永州市福利墨水厂（甲方）与永州市朝阳乡桃江村六组（乙方）签订《征用土地合同》，合同约定，一、征用土地范围：以国土局红线图和丈量面积为准。二、征用土地类别：油茶山5亩；三、土地补偿费：每亩2200元，应补11000元。四、本合同经甲、乙双方签章后，十日内必须办理建设用地审批手续。经批准在红线范围内的建设用地，任何单位或个人不得阻碍建设施工。八、合同经双方签章后，由甲方付给土地费80%，审批机关批准后一次性付清。 1995年4月20日，永州市福利墨水厂（甲方）与永州市朝阳乡桃江村四组（乙方）签订《征用土地合同》，合同约定，一、征用土地范围：以国土局红线图和丈量面积为准。二、征用土地类别：油茶山22亩；三、土地补偿费：每亩2200元，应补48400元。四、本合同经甲、乙双方签章后，十日内必须办理建设用地审批手续。经批准在红线范围内的建设用地，任何单位或个人不得阻碍建设施工。八、合同经双方签章后，由甲方付给土地费80%，审批机关批准后一次性付清。 1995年6月12日，永州市福利墨水厂（甲方）与永州市朝阳乡桃江村六组（乙方）签订《征用土地合同》，合同约定，一、征用土地范围：以国土局红线图和丈量面积为准。二、征用土地类别：柴山16亩；三、土地补偿费：每亩2200元，应补35200元。四、本合同经甲、乙双方签章后，十日内必须办理建设用地审批手续。经批准在红线范围内的建设用地，任何单位或个人不得阻碍建设施工。八、合同经双方签章后，由甲方付给土地费100%，审批机关批准后一次性付清。 1995年6月13日，永州市福利墨水厂（甲方）与永州市朝阳乡桃江村二组（乙方）签订《征用土地合同》，合同约定，一、征用土地范围：以国土局红线图和丈量面积为准。二、征用土地类别：柴山3.63亩；三、土地补偿费：每亩2200元，应补7986元。四、本合同经甲、乙双方签章后，十日内必须办理建设用地审批手续。经批准在红线范围内的建设用地，任何单位或个人不得阻碍建设施工。八、合同经双方签章后，由甲方付给土地费100%，审批机关批准后一次性付清。 1995年6月14日，永州市福利墨水厂（甲方）与朝阳乡桃江村第四组签订《征用土地合同》，合同约定，一、征用土地范围：以国土局红线图和丈量面积为准。二、征用土地类别：柴山11.74亩；三、土地补偿费：每亩2200元，应补25828元。四、本合同经甲、乙双方签章后，十日内必须办理建设用地审批手续。经批准在红线范围内的建设用地，任何单位或个人不得阻碍建设施工。八、合同经双方签章后，由甲方付给土地费100%，审批机关批准后一次性付清。 永州市朝阳乡桃江村民委员会、永州市朝阳办事处作为监证单位在上述五份合同上均加盖公章；原永州市国土管理局作为审核机关在上述五份合同上均加盖公章。 1995年11月20日，永州市福利墨水厂向原永州市人民政府递交请求办理综合用地出让手续的报告，申请使用位于朝阳办事处桃江村二、四、六组的50余亩土地建培训大楼、新品种示范园、高新技术对接楼、名优特产展销厅、特种农资服务厅和员工公寓等，办理该宗地综合用地出让手续，并予以减免土地出让金等有关规费。时任副市长在此报告签署“请国土局按有关政策规定办理”的意见。1996年3月11日原永州市国土局在征地红线图上签署“此红线范围内的土地伍拾壹亩陆分已征用，因两市合并，撤区建市，撤市设区时已停止了报批用地手续，待机构调整后报省里审批”并加盖公章。1996年3月19日，永州市福利墨水厂向永州市国土管理局递交了请求办理综合用地出让手续的报告，申请使用位于朝阳办事处桃江村二、四、六组的50余亩土地建培训大楼、新品种示范园、高新技术对接楼、名优特产展销厅、特种农资服务厅和员工公寓等，为该宗土地办理综合用地出让手续，并予以减免土地出让金等有关规费。时任国土局长唐顺兆在申请上批示，请用地股组织资料待市区关系理顺后再报批，然后局长办公会议再研究。由于市区体制调整及资料遗失等历史原因，该宗土地一直没有办理用地审批、登记发证及供地手续，永州市福利墨水厂一直也没有使用该宗土地。 2008年10月30日，永州市芝山区福利墨水厂向市、区人民政府、区国土资源局再次请求补办用地手续的报告，请求涉案土地作历史用地处理，给予补办用地手续。2017年8月3日、10月2日湖南省永州市福利墨水厂向永州市国土资源局零陵分局请求解决：1、依法按综合用地（划拨）评估价补偿2008年潇水西路建设占用该厂12.77亩土地；2、依法按商业用地（划拨）评估价补偿桃江路建设征用该厂3.73亩土地；3、赔偿潇水西路建设造成该厂的损失；4、依法评估补偿征用地块上建筑物、石灰窑等构筑物和树木等；5、依法为该厂按综合用地办理好余下30余亩土地的出让用地手续，并减免城市建设配套设施费等规费，办理好相关房地产开发手续。唐朝晖在报告上批示，请储备中心依法提出处理意见上报。2017年2月16日，零陵区国土资源局关于原永州市福利墨水厂土地补偿问题的情况汇报中处理意见：按历史遗留问题认可该宗地的用地性质为综合用地（商业、住宅、办公），并按永政发[2014]7号文件精神予以评估补偿收回，但应扣除2007年土地报批费用。2018年6月6日，永州市国土资源局零陵分局向永州市国土资源局《关于占用永州市福利墨水厂部分已征土地补偿标准置换和剩余土地办理用地手续问题的请示》，2008年区里修建潇水西路占用了该宗土地中的12.77亩，2017年区里改扩建桃江路再次占用3.734亩，合计占用16.504亩。1、关于道路占用土地16.504亩的补偿或置换标准问题。对于补偿或置换标准有三种不同的意见：①参照《永州市中心城区收回国有土地使用权补偿办法》（永政发［2014］7号）的有关规定，按综合用途的划拨土地进行评估，扣除土地报批费用及征地补差支出后补偿或置换。②参照《永州市中心城区收回国有土地使用权补偿办法》（永政发［2014］7号）的有关规定，按工业用途的划拨土地进行评估，扣除土地报批费用及征地补差支出后补偿或置换。③因该宗土地没有报批和供地，因此对占用土地按原征收补偿款加银行同期贷款利息补偿。2、对剩余土地办理用地手续的问题。①因该宗土地原没有上报省厅审批，应依法按程序报批。②因该宗土地目前在城市规划中商住用地，不符合划拨供地目录，无法给永州市福利墨水厂划拨供地（不管是工业用地还是商住用地），应依程序公开招拍挂供地。对占用土地按什么标准补偿或置换，对剩余土地办理如何用地手续，请批示。永州市国土资源局一直也没有给出指示。原告零陵区墨水厂遂向本院提起行政诉讼。 另查明，2011年11月31日，永州市零陵区国土资源局向永州市零陵区建设局去函，要求对位于桃江路西侧原永州市福利墨水厂土地确定用地性质。2012年1月4日，永州市零陵区建设局向永州市零陵区国土资源局出具《关于原永州市福利墨水厂土地用地性质的函》，根据《河西片区控制性详细规划》及控规编制单位永州市规划设计院出具的意见，该宗土地用地性质为：临潇水西路为商住用地；潇水西路临街以南为居住用地；潇水西路与桃江路（桃江路沿潇水西路往西约100-150米）交汇处为交通设施用地。 再查明，1991年5月25日湖南永州市福利墨水厂成立，属于集体所有制企业，主管部门为芝山民政局。1996年6月30日，更名为湖南永州市芝山区福利墨水厂。2008年11月18日因逾期年检被永州市工商行政管理局零陵分局吊销。 本院认为，第一、永州市福利墨水厂与朝阳乡桃江村组签订了五份《征用土地合同》，永州市福利墨水厂与本案有利害关系，可以作为原告提起行政诉讼，因永州市福利墨水厂现已更名为永州市芝山区福利墨水厂，故永州市芝山区福利墨水厂是本案适格的原告。第二、根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作”之规定，零陵区自然局是本案适格的被告。原永州市福利墨水厂在完成对涉案土地征用后，一直要求原永州市国土管理局办理用地审批手续，因市区体制调整及资料遗失等历史问题，虽然被告多次上会讨论，但一直也没有形成一致意见，致使涉案土地至今没有办理用地审批手续，其责任在于被告。因原告当时申请用地是办厂，后来原告虽然多次书面报告改为综合用地，被告只是签署按有关政策办理的意见，但并未按综合用地办理审批手续，故涉案土地的性质为国有划拨工业用地。现其中16.504亩土地因修路被占用，原告要求被告置换或者给予补偿，而被告已明确表示不予置换，但原告作为上述划拨用地的使用权人，有要求被告给予补偿的权利。原告要求按综合用地进行评估并予以补偿，综合全案事实，该土地性质为国有划拨工业用地，故对原告按综合用地进行评估的申请，本院不予支持。本院以国有划拨工业用地委托湖南新融达房地产土地资产评估有限公司进行评估，而评估公司以“无法收集到完整的评估资料，不能作出准确的价值评估”为由将申请退回，同时原告书面申请放弃再行选择评估公司评估，故原告要求对占用的16.504亩土地予以补偿缺乏事实依据，本院不予支持。原告主张被告因不履行法定职责、不作为，没有为原告办理好综合出让用地审批手续和修路非法侵占原告的16.5亩土地致使原告所造成的经济损失，亦没有证据证实，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告永州市芝山区福利墨水厂的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告永州市芝山区福利墨水厂负担。 如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  唐丽华 审 判 员  黄 妮 人民陪审员  秦小卫 二〇一九年九月二十九日 代理书记员  吕三凤 相关法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。