西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书                                         （2019）陕71行终732号     上诉人（原审原告）张琴，女，汉族，1974年6月26日出生，住陕西省旬阳县，现住陕西省旬阳县，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   被上诉人（原审被告）旬阳县自然资源局，住所地旬阳县，统一社会信用代码11610928016059365Y。   法定代表人史立，局长。   委托代理人张鹏军，该局干部。   委托代理人胡顺乾，该局干部。   上诉人张琴与被上诉人旬阳县自然资源局土地其他行政行为一案，不服安康铁路运输法院（2019）陕7101行初59号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   一审法院查明，原告张琴房屋位于旬阳县XX镇XX社区XX组XX路南侧，系四间三层的砖混结构，该房屋未办理土地审批手续。2016年6月22日，旬阳县居金塬置业有限公司与旬阳县中医院签订土地转让协议，将其取得的国有土地使用证上位于旬阳县XX镇XX社区XX组，土地面积为6400.03平方米（9.60亩）的土地转让给旬阳县中医院，土地转让价款为668万元，土地四界以旬阳县居金塬置业有限公司已经取得的国有土地使用证（旬国用（2015）第028号）上登记的界址为准。经旬阳县中医院申请，旬阳县人民政府于2016年12月28日作出旬政地发[2016]8号《关于旬阳县中医院划拨国有土地使用权的批复》，同意将原旬阳县居金塬置业有限公司位于XX镇XX社区XX组的6400.03平方米国有土地使用权划拨给旬阳县中医院作为新址建设用地，同时注销旬阳县居金塬置业有限公司名下旬国用（2015）第028号国有土地使用证登记的6400.03平方米国有土地使用权。旬阳县中医院在办理相关手续后遂开工建设，因认为张琴房屋在其建设用地范围内，影响其施工建设，于2018年11月16日向旬阳县人民法院提起排除妨害纠纷一案，要求拆除张琴建在其国有土地上的房屋。诉讼过程中，旬阳县人民法院为审理案件需要，于2018年12月25日向旬阳县国土资源局发出《调查函》，请旬阳县国土资源局核实旬阳县人民政府旬政地发[2016]8号审批土地件及旬国用（2015）第028号国有土地使用证载明的6400.03平方米地块、旬阳县人民政府旬政地发[2018]1号审批土地件载明的21.327亩国有土地使用权四至界线等详细情况，核实旬国用（93）字第00232号国有土地使用权登记卡载明的地块四至界线情况，说明案涉房屋（张琴房屋）具体坐落位置是否在旬阳县中医院新址建设用地范围内。旬阳县国土资源局于2019年1月9日书面复函旬阳县人民法院，说明了调查函中需核实的土地四至界线情况，并依据其委托的旬阳县朝阳国土测绘有限公司制作的《旬阳县中医院迁建项目勘测报告》确定案涉张琴房屋在旬阳县中医院国有土地使用权9.60亩红线范围内。原告张琴在该案诉讼中获知该复函及附件《勘测报告》内容，认为侵害了自己的权利，遂于2019年2月20日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销旬国土资函[2019]12号《复函》及附件《勘测报告》。另查明，2019年2月15日，旬阳县委、旬阳县政府印发《旬阳县机构改革方案》（旬字[2019]3号），将旬阳县国土资源局的职责，以及旬阳县发展和改革局的组织编制主体功能区规划职责等多部门职责整合，组建旬阳县自然资源局，作为县政府工作部门。不再保留旬阳县国土资源局。   一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。本案被诉复函及附件是被告旬阳县国土资源局依据旬阳县人民法院调查函作出的行为，故旬阳县自然资源局作为本案被告主体适格，于法有据。旬阳县国土资源局作出的旬国土资函[2019]12号《复函》是基于旬阳县人民法院审理案件需要向其发出的调查函作出的书面答复，其附件《勘测报告》是为核实调查函内容而制作的现场勘测结果，该两项文件对原告张琴的权利义务均不产生实际影响，理由如下：首先，该《复函》及附件针对的对象是旬阳县人民法院，是旬阳县国土资源局在收到法院调查函后作出的一种司法协助行为，是为了配合司法机关调查的需要，非基于土地权属发生争议时，由当事人提出的确认申请进而作出的土地权属争议处理决定；其次，从内容上看，仅是对案涉土地权属、四至界线进行的一般性说明和技术认定，未对争议土地归属问题直接认定，即没有以复函代替行政确权的意思表示。最后，从救济途径上看，原告若认为案涉土地存在权属争议的情况，其仍然具有依法向有关行政机关提出调查处理该土地权属争议申请的权力，该项权利的行驶并不受被诉行为的影响，也就是说被诉复函及附件并未创设新的权利义务，未引起原告权利的变更和灭失，即对原告张琴的实体权利义务不产生实质影响。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”原告所诉旬阳县国土资源局针对旬阳县人民法院的复函及附件不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定：驳回原告张琴的起诉。案件受理费50元，退还原告张琴。   上诉人张琴上诉称：2019年1月9日,被上诉人给旬阳县人民法院的《复函》,其主要内容为:贵院在审理县中医院与张琴、张轩、高娟等侵权责任纠纷中,因审理案件需要我局核实县中医院新址建设用地范围等情况,经查阅相关档案及组织技术单位现场勘测,现复函如下:一、旬国用(93)字第00232号国有土地使用权登记卡记载宗地四至界限情况与土地申请书及金洞乡瓦楞纸箱厂四至界畔平面图、土地登记审批表所记载四至一致,土地使用者金洞乡瓦楞纸厂,用地面积6400.03平米。二、旬国用(2015)第028号土地登记卡记载宗地四至界限情况以该宗土地使用证宗地图坐标点为准,旬阳县居金塬置业有限公司办理的是变更登记,属受让安康地产有限公司名下土地,使用权面积6400.03平米。三、旬政地发(2016)8号审批土地件划拨国有土地使用权四至界限情况,该批准文件将居金塬公司位于XX镇XX社区XX组(老纸厂)6400.03平米土地划拨县中医院,该宗土地四界以居金塬的国有土地使用者登记的界址为准。四、旬政地发(2018)1号审批土地件批准地四至界限情况,该批准文件批复县中医院划拨国有土地使用权21.327亩,作为医疗卫生用地,宗地四至界限和面积以宗地图为准。综上,张琴、张轩、高娟侵权责任纠纷三案中,房屋在县中医院国有土地使用权9.60亩范围内。该复函直接影响着上诉人与旬阳县中医院土地权属案件的判决,对此,上诉人不服,提起了行政诉讼,要求撤销该复函,安康铁路运输法院审理后,认为该复函不是行政行为,进而裁定驳回了上诉人的诉讼请求,本案在一审中争议的焦点是该《复函》是不是行政行为,上诉人认为,被上诉人的复函从制作过程及内容,结论上均能看出《复函》是一个标准的行政行为。一、从《复函》所记载的内容看,被上诉人将自己保管持有的材料一一列举出来,从列举的过程中可以看出,被上诉人行使的是行政权力,是按照土地确权处理办法进行操作的。二、从《复函》的结果内容看,也是一个标准的行政行为。1、该《复函》确定了原“瓦楞纸厂”实际使用的土地四至面积。现争议的土地最初原始使用者为“瓦楞纸厂”,它是1979年、1980年办乡镇企业而取得的,虽经几次转让,但始终离不开“瓦楞纸厂”的基本。事实上,1979年、1980年“瓦楞纸厂”取得后,就靠西边界盖了南北向的一排房,现在还留有当年“瓦楞纸厂”在1980年左右盖房时的地基石及西边界墙的红砖墙。这些明显的能看出,当年“瓦楞纸厂”的实际使用四至。尽管被上诉人在举证时列举了1993年土地登记表中的记载,但当庭不提供原件,因为该登记表中记载的数据和四至均有涂改,证人证言对所涂改的情况一概不知,证人是1998年时任的组长和村长,涂改时用的笔的粗细,颜色深浅从复函件上看明显的不一致,不一样。还有被上诉人提供的勘察图,这份勘察图,没有四邻签字认可,但从勘察图上也能明显的看出,上诉人的房是盖在南北小路边的西侧。在当庭,上诉人提供了照片及证人证言,均能证明原瓦楞纸厂使用的四至在南北小路的东侧的不规则的南北走向上。2、确定了现使用者旬阳县中医院使用的范围四至,这个确定也是不正确的。(1)现使用者是旬阳县中医院,土地的来源仍然是原“瓦楞纸厂”实际使用范围,虽然当庭被上诉人提供了两个土地使用证,但这些土地使用证是在“瓦楞纸厂”使用的四至上而来的,但这土地使用证明显是依据1993年的登记表而来的,而登记表是不真实的,也是无效的。(2)从被上诉人提供的批文来看,现争议的土地面积为9.6亩,这9.6亩还含代征路3.6亩,所以实际使用的面积是6亩,不是9.6亩,所以,不能为了凑够9.6亩而硬将上诉人家的建房土地划为被上诉人。3、确定了上诉人家所盖的房子是建在被上诉人的土地内,这种认定显然是不成立的。(1)上诉人家的房屋是在1995年村组拍卖三荒而得来的,这些有大量的证据能证明这一点。但有一点,当庭开庭前上诉人申请证人出庭,法庭不允许,证人只能在外等候。(2)上诉人家的房子已经建了二十多年,使用至今,除了这次诉讼外,从来未有人问及此事,包括新建、扩建、翻建时。(3)上诉人家的房屋没有在被上诉人土地内。虽然被上诉人提供了1993年土地登记表,从表中明显的看出,XX沟XX沟“心”,如果XX沟XX沟“心”,从字面上讲,显然对被上诉人有利,这种涂改明显是造假作假,上诉人要求被上诉人提供原件进行鉴定,但被上诉人惧怕鉴定,拒不提供原件,其用心可想而知。(4)从被上诉人提供的平面图,也能清晰的看出,上诉人没有占用任何人的土地。从平面图也可以看出上诉人家的房屋均建在南北小路的西侧,再结合1980年左右“瓦楞纸厂”建房时的边界墙遗留的基石及红砖墙,上诉人是不可能占用任何人的土地。四、一审法院认为,上诉人仍然具有依法向有关机关提出土地权属争议的申请。事实上,上诉人已提出了申请,但被上诉人还是以《复函》的形式做出了答复。综上所述,被上诉人的《复函》是一个标准的行政行为,请求：撤销安康铁路运输法院（2019）陕7101行初59号行政裁定书。    被上诉人旬阳县自然资源局答辩称：一、答辩人给旬阳县人民法院的《复函》内容客观真实。1、1979年10月8日,旬革民字(79)80号《关于金洞公社新建瓦楞纸厂征地的批复》,同意瓦楞纸厂征用河湾三队旱平地4.92亩。1980年4月23日,旬革民字(80)32号《关于金洞公社瓦楞纸厂征地批复》,同意瓦XX大队XX队旱坪地4.68亩,瓦楞纸箱厂建厂征地共9.60亩。2、金洞乡瓦楞纸箱厂四至界畔平面图的原始记载显示的四界为:东与河湾二组沟心为界,XX组XX沟心为界(东西长114m),南与三组、二组承包地老畔为界,北齐公路外石庄下土坎为界。3、1993年2月16日,旬国用(93)字第00232号国有土地使用权登记卡记载,土地使用者为金洞乡瓦楞纸厂,地址在XX乡XX村XX组,其四界为:东:与XX村XX组邻界(沟心分界)，西:与陈家院子邻界(水泉沟心),南:与陈家院承包地硬畔为界,北:齐公路外石庄子下土坎以内。四至有张世杰、张世生签字,河湾村委会盖章。4、1993年2月27日,土地使用者金洞乡瓦楞纸厂取得的旬国用(93)字第00232号国有土地使用证显示,宗地四至为：东至沟心为界,南至陈家院承包地硬畔为界,西至水泉沟心，北至公路外石庄子下土坎为界,用地面积为6400.03㎡,地址为河湾村陈家院。5、关于1993年2月16日国有土地使用权登记卡与土地登记申请书、土地登记审批表所记载四至均来源于原始记录,即以金洞乡瓦楞纸箱厂四至界畔平面底图记载的原始记录为准,其原始西界为与陈家院子邻界(水泉沟心),虽在填写表、XX沟XX沟心,属当时填写过程中的书写笔误,后经查找金洞乡瓦楞纸厂四至界畔平面图进行核实,四至中西界确定与陈家院子邻界(水泉沟心)一致,XX沟XX沟心有当事人签字且加盖有公章与瓦楞纸箱厂四至界畔平面图的原始记载显示的四界相符,符合规范要求。6、关于宗地使用权转让演变过程:金洞乡瓦楞纸厂经批准征地9.60亩建厂(含代征道路),1993年2月27日取得了旬国用(93)字第00232号国有土地使用证(真实有效)。2004年12月18日旬阳县城关镇河湾村村民委员会将瓦楞纸厂完整宗地依法协议转让给旬阳县关口工贸有限责任公司,2012年3月16日旬阳县关口工贸有限责任公司协议将该完整宗地依法转让给张鹏,2013年1月9日,张鹏将该完整宗地协议依法转让给安康建辉地产集团有限公司。2015年2月2日安康建辉地产集团有限公司将该完整宗地协议依法转让给旬阳县居金塬置业有限公司。2016年6月22日,句阳县居金塬置业有限公司将该完整宗地协议依法转让给旬阳县中医院。以上一一列举是呈现历史的客观,宗地经逐步转让,依法变更后的四至界畔均来源于旬国用(93)字第0232号国有土地使用证四至界畔的原始记载,客观真实,合法有效。2016年12月28日旬阳县中医院依据《土地转让协议》及《旬阳县人民政府专项问题会议纪要》(第32期)等文件精神，依法取得了旬政地发(2016)8号审批土地件,面积为6400.03㎡,土地使用权性质为划拨国有土地,该宗土地四界以居金塬的国有土地使用证变更登记的界址为准,即以土地使用证宗地图坐标点为准,该坐标为任意坐标系。7、2018年12月27日由旬阳县朝阳国土测绘有限公司负责对旬阳县中医院迁建项目宗地进行勘测,其勘测报告中显示:实测旬阳县中医院转让面积6400.03㎡(9.6亩),2018年12月27日朝阳公司勘测定界绘制的旬阳县中医院宗地图注明:张琴、张轩、高娟房屋宗地在9.6亩红线之内。以上事实证明,答辩人存档的土地登记申请表、土地登记审批表、土地登记卡、旬国用(93)字第00232号国有土地使用证、宗地使用权转让变更演化的国有土地使用权证明文件等所显示的界址均与瓦楞纸厂征地的四至界畔平面图原始记载界址相一致。旬阳县自然资源局给旬阳县人民法院的《复函》内容是对上述历史事实的真实反映,客观正确, 旬阳县自然资源局的行为并无不妥。二、《复函》是答辩人与法院之间的过程性、阶段性的公务活动,其本身并不对上诉人的实体合法权益产生直接影响,不是具体的行政行为,不属行政诉讼受案范围。2018年12月25日,旬阳县人民法院给原旬阳县国土资源局发来《调查函》显示,请核实旬政地发[2016]8号审批土地件、旬国用(2015)第028号国有土地使用杈证、旬政地发[2018]1号审批土地件、旬国用(93)字第00232号国用土地使用权登记卡载明的地块四至界线,确定张琴、张轩、高娟案涉房屋具体坐落位置及是否在旬阳县中医院新址建设用地范围内等情况。根据县法院要求,答辩人查阅了相关档案资料,并于同年12月26日委托技术单位旬阳县朝阳国土测绘有限公司(以下简称朝阳公司)对旬阳县中医院迁建项目进行勘测定界。同年12月27日,朝阳公司出具了《旬阳县中医院迁建项目勘测报告》。根据查阅资料和勘界结果,旬阳县自然资源局于2019年1月7日向旬阳县人民法院复函。该复函属单位之间正常的公务活动,其内容是对原始记载事实进行的客观说明,复函的附件《勘测报告》是有资质的专业技术单位对客观事实作出的技术性权威性认定。复函未设立或者变更原土地使用权人的权利义务关系,未侵犯上诉人的合法权益,不违背法律规定,复函仅供法院参考,法院可采信也可不采信,上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围。三、上诉人起诉的理由不能成立。金洞乡瓦楞纸箱厂征地建厂已近40年,在整个征地或者其后的土地使用权变更登记变化过程中,以尊重历史客观事实为前提,其宗地四界未发生转移和变化。上诉人建房在金洞乡瓦楞纸箱厂已征土地建厂之后,建房占地未能提供用地审批手续,其行为属于未经批准非法占地建住宅的违法行为持续存在。上诉人诉称自家的房屋是1995年村组拍卖“三荒”而得来的,按照当时四荒拍卖”政策规定,必须签订有“四荒拍卖”合同和集体拍卖价款的交款收据为证,上诉人仅凭言辞相争,其证据不足,况且企业已征为国有土地了，集体经济组织岂能再以四荒地拍卖掠夺。上诉人房屋始建在原瓦楞纸箱厂征地范围内,即坐落在现在县中医院取得划拨国有土地使用权9.60亩宗地范围之内,无论时间多久,皆属瓦楞纸箱厂土地使用权变化转让交接清界未能的情节,也是上诉人侵权行为,其上诉的理由不能成立。一审时答辩人提供的证据皆来自于档案室归档保存的原始档案复印件,因当时档案管理人员请假调取不能,非上诉人所称的情形,在此特作说明。综上所述,答辩人认为:答辩人给旬阳法院的行政答复客观真实,勘测报告具有独立的权威性。上诉人的上诉理由不能成立,其起诉不属行政诉讼受案范围。请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。    上诉人张轩二审庭审中提交了以下证据：   关于1995年河湾村拍卖荒山荒坡的情况说明及所附交款材料。   以上证据证明，案涉房屋是通过拍卖方式取得的。   经庭审质证被上诉人旬阳县自然资源局认为该份证据不属于新的证据，故对该证据不予质证。   本院对上述证据认证如下：以上证据所显示内容，同本案被诉行为缺乏关联性，故本院对上述证据不予确认。   被上诉人旬阳县自然资源局二审中未提交证据。   本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。   本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，旬阳县国土资源局于2019年1月9日作出的旬国土资函[2019]12号《复函》是基于旬阳县人民法院审理案件需要向其发出的调查函作出的书面答复，《复函》针对的对象是旬阳县人民法院，是旬阳县国土资源局在收到法院调查函后作出的一种司法协助行为。并且该《复函》仅是对案涉土地权属、四至界线进行的一般性说明和技术认定，未引起上诉人权利的变更和灭失，即对上诉人张琴的实体权利义务不产生实质影响。一审法院据此裁定驳回张琴的起诉，并无不当。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长  侯文锋   审判员  刘宇红   审判员  侯斌     二〇一九年九月十六日       书记员  赵成园        1