浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1141号 上诉人（原审原告）吴海珍，女，1973年2月12日出生，汉族，住杭州市江干区。 委托代理人葛容，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府，住所地杭州市庆春东路1号。 法定代表人楼建忠，区长。 委托代理人姚李燕，杭州市江干区司法局工作人员。 委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。 原审第三人杭州中宸城镇建设有限公司，住所地杭州市庆春东路1号。 法定代表人俞友武，董事长。 委托代理人唐佳璐、高尔文，浙江九恒律师事务所律师。 吴海珍诉杭州市江干区人民政府（以下简称江干区政府）房屋补偿安置协议一案，杭州市中级人民法院于2019年6月5日作出（2019）浙01行初37号行政判决。吴海珍不服，向本院提出上诉。本院于2019年7月7日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年9月11日组织双方当事人进行了调查，上诉人吴海珍的委托代理人葛容，被上诉人江干区政府的委托代理人姚李燕、江旭，原审第三人杭州中宸城镇建设有限公司（以下简称中宸公司）的委托代理人高尔文到庭参加了调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2016年3月11日，杭州市国土资源局就江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目发布《征地房屋补偿实施方案公告》（杭土资〈江〉房补字〔2016〕001号），公告载明补偿人为中宸公司；公告同时载明补偿实施范围四至及具体门牌号码；补偿安置方式为调产安置、货币化安置；签约期限为一个月；动迁实施机构为四季青街道办事处；评估服务机构为浙江伟业房地产估价有限公司。原告吴海珍户房屋属于补偿实施范围，浙江伟业房地产估价有限公司出具《评估报告书》（住宅）（编号：集住实〔2016〕5001220336号）记载评估对象房屋补偿面积为485平方米，庭院面积为25平方米、道地面积为99.36平方米、房屋征收补偿总金额为1280066.2元。吴海珍户户内成员包括户主吴海珍、夫沈金荣、女沈佳睿、公公沈馈松、婆婆渣有珍。2016年7月6日，补偿人中宸公司（甲方）和被补偿人吴海珍户（乙方）签订《杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书（货币化安置）》（编号：集住货D0023-1，以下简称《补偿安置协议》）。协议第七条约定：“乙方家庭常住户口人数合计为5人，姓名/身份证号码为……。可增加安置人口为1人，其中属已婚尚未有子女增加0人，属已领取独生子女证增加1人。可计入安置人口为0人，姓名/身份证号码为……。以上各项合计安置人口为6人，其中选择货币化安置人数为3人，姓名为……，调产安置为3人（其中安置人员中吴海珍、沈金荣已享受房改房面积52.44平方米）。实际安置人口和安置面积以正式回迁安置时审核为准，其中正式回迁安置时间以公告日期为准。乙方户内选择货币化安置的，必须为符合货币化安置人员审核要求的安置对象，并以自然人为计算单位按户一次性向甲方提出申请，经由甲方确认并审查、登记后，方可作为货币化安置对象进行货币化安置。”第十条约定：“违约责任：1.乙方应如实提供符合安置政策的安置人口及名单。乙方在拿到安置房钥匙前，除乙方符合政策增加的安置人口外，若乙方所提供的安置人口与实际安置人口不符，甲方有权终止本协议的相关条款。2.如本户中有分户建房或已享受公房分配、房改房、经济适用房、廉租房、货币分房及安置房等待遇的，乙方应如实向甲方说明。乙方隐情不报，一经查实，扣除乙方相应补偿及安置面积，且甲方可向公安及司法机关提出报告或申诉，提请相关部门给予法律制裁。3.如乙方擅自拆除已经甲方补偿的房屋及附属设施，甲方将按补偿原值相应扣除。”在《补偿安置协议》签订之前的2016年4月25日，双方先行签订了《补充协议1》。在《补充协议1》签订当日，吴海珍领取调产安置款及补充协议款共计1954400元。现原告不服，提起诉讼，请求确认《补偿安置协议》第七条、第十条第一款关于被安置人资格事后审核的约定无效。 原审法院认为，案涉《补偿安置协议》由第三人中宸公司和原告吴海珍户签订，而第三人中宸公司作为补偿人系由被告江干区政府指定；同时，《补偿安置协议》的内容是关于征收集体所有土地房屋补偿事项，因此，本案可以江干区政府为适格被告。原告在《补偿安置协议》签订后的合理期限内诉请确认协议相关条款无效，符合法律规定，对被告认为原告的起诉超过诉讼时效的主张，不予支持。案涉协议作为行政协议，审查其是否有效需要一并考虑合同和行政相关法律规定。根据原告吴海珍的诉讼请求，本案审查对象是《补偿安置协议》第七条、第十条第一款关于被安置人资格事后审核的约定是否无效，因此，协议其他条款约定是否有效不属于本案审查范围；相关单位根据《补偿安置协议》第七条、第十条第一款约定作出的安置资格审核确认行为是否合法有效亦不属于本案审查范围。《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”根据本案查明的事实，原告与中宸公司系“经双方协商一致”签订的协议（包括《补偿安置协议》及其补充协议），《补偿安置协议》第七条、第十条第一款的内容表述清楚明确，应当被认为是双方自愿基础上的真实意思表示，没有证据证明存在《合同法》第五十二条规定的合同应当被认定为无效的情形，被告提供的原告领取货币化安置款及各项补贴费用的领款单，能够印证原告系基于自愿签订的协议。与此同时，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”案涉《补偿安置协议》作为被诉行政行为暨行政协议，法律允许行政机关依法约定或保留行政优益权，《补偿安置协议》第七条、第十条第一款约定正是该协议作为行政协议在行政优益权上的体现，目的在于保证被安置人员具有法律、地方性法规和有关规范性文件规定的安置资格，符合《中华人民共和国土地管理法》《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》（以下简称《杭州市补偿条例》）等规定，并不存在《行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为应当被确认无效的情形。综上，原告要求确认《补偿安置协议》第七条、第十条第一款约定无效的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。据此，根据《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴海珍的诉讼请求。 吴海珍上诉称：一、根据杭州市国土资源局批准的《江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目征地房屋补偿实施方案》（以下简称《实施方案》）规定，本案应适用《杭州市补偿条例》的规定。依据该条例第二十条、第九条第一款和第六条的规定，补偿人具有事先查明被补偿人的户籍的法定义务，对上诉人的补偿安置应当具有在先性和确定性。《补偿安置协议》第七条列明的家庭常住人口属于法定安置人口，具有确定性。《补偿安置协议》对被安置人口事后审核的约定与《杭州市补偿条例》规定不符，排除上诉人作为被拆迁安置人的合法权利。二、《补偿安置协议》性质为行政合同，合同条款为格式条款，《行政诉讼法》及相关司法解释对此没有相关规定，可以适用《合同法》及相关规定。《合同法》第四十条规定，格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。《补偿安置协议》第七条、第十条第一款关于被安置人资格事后审核的约定，排除上诉人的法定权利，应属无效。三、根据《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政协议作为行政行为整体，应当对协议进行全面合法性审查，原审法院只对诉讼请求所涉及的条款进行单独审查，于法无据。四、按照《补偿安置协议》第七条、第十条第一款约定作出的安置资格审核确认行为是否合法有效应属于本案审查范围。《杭州市补偿条例》第二十条规定，安置人口按照被补偿人家庭常住户口人数确定。有下列情形之一的，可以增加一个安置人口。第九条第一款规定，补偿人应当按照规定查明被补偿人的户籍、被补偿房屋及其附属物状况等事项。上述规定明确了以安置人口按照被补偿人家庭常住户口人数确定，事先确认安置资格。实际上安置资格审核事后确认的依据为《江干区农转居多（高）层公寓安置管理办法》（江政办发[2008]59号）第四条、《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》（杭州市委办[2002]80号）第6条等规定。案涉《补偿安置协议》第七条、第十条第一款约定的安置资格审核确认行为属于抛开《杭州市补偿条例》规定之外的再次审核行为，严重侵害上诉人及其家庭成员的补偿安置权益，属于《行政诉讼法》第七十五条规定的情形。五、被上诉人提供的上诉人领取货币化安置款及各项补贴费用的领款单，确实能够印证上诉人系基于自愿签订的协议并实际部分履行的事实，但被上诉人作为提供格式条款一方通过设置条款陷阱，免除其责任、加重上诉人责任、排除上诉人取得《杭州市补偿条例》规定的主要权利的，该条款应属无效。六、《补偿安置协议》第七条、第十条第一款约定不是该协议作为行政协议在行政优益权上的体现，目的不是在于保证被安置人员具有法律、地方性法规和有关规范性文件规定的安置资格，而是限制和变相剥夺上诉人及家庭成员被安置资格。只有继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关才可以行使行政优益权，单方变更、解除行政协议。请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 江干区政府答辩称：一、案涉协议条款不存在《合同法》规定的无效情形。《合同法》第四十条规定：“格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。”第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第五十三条规定：“合同中的下列免责条款无效：(一)造成对方人身伤害的；(二)因故意或者重大过失造成对方财产损失的。”本案中，虽然案涉《补偿安置协议》的条款是当事人为了重复使用而预先拟定，但该协议充分保障了协议各方的合法权益，不存在加重上诉人责任，排除上诉人主要权利的条款。该份协议系由上诉人与中宸公司自愿签订，且上诉人已经领取协议约定的部分款项；中宸公司不存在欺诈胁迫的行为；该协议亦未损害国家、集体、第三人及社会公共利益，不存在《合同法》第四十条规定的无效情形。二、案涉协议条款不存在《行政诉讼法》规定的无效情形。《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四项规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《杭州市补偿条例》第五条规定：“本条例所称补偿人是指市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构；被补偿人是指被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人。”答辩人作为案涉土地属地县级人民政府，具有组织实施征收土地的职权，中宸公司经答辩人指定，作为征地项目补偿人，具有签订补偿安置协议书的主体资格。案涉协议签订时至正式回迁安置尚有数年时间，存在诸多不确定因素，故协议约定实际安置人口和安置面积以正式回迁安置时审核为准，回迁安置时间以公告日期为准。回迁安置时，被补偿人所提供安置人口与实际人口不符，答辩人有终止的职权等内容，系行政优益权的体现，合法有效，并无不当。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。 中宸公司答辩称：一、上诉人与答辩人签订的《补偿安置协议》系双方的真实意思表示，内容合法有效，不存在违反《合同法》关于合同无效的规定，亦不存在侵害上诉人合法权益的情形。《补偿安置协议》系杭州市国土资源局规定的样板合同，并非答辩人自行拟定，不仅适用涉案常青夕照区块，其他的征收地块亦同样适用。二、涉案常青夕照区块的安置房尚在建设中，属于期房安置，并非现房安置，现距离正式回迁安置尚有数年时间，期间存在诸多不确定因素，可能直接影响上诉人家庭最终的实际安置人口和安置面积。所以，根据《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》、《江干区农转居多(高)层公寓安置管理办法》等规定，在《补偿安置协议》中约定了第七条、第十条，并不违反《杭州市补偿条例》的规定。三、上诉人家庭最终的安置人口及安置面积的审核由江干区相关的职能部门审核后确定。因此，《补偿安置协议》第七条、第十条之约定，符合法律及政策规定。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。上诉人的上诉没有事实依据和法律依据。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。 经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。另查明：《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》（市委办发[2002]80号）“一、实施对象”中规定：“1、凡实施撤村建居的行政村（名单见附件1），并实行农转居多层公寓的建设项目，适用本办法。”该文件附件1载明：“杭州第一批（1999年）撤村建居改革试点村名单：······四季青镇（3个村）12、常青村······”。吴海珍涉案房屋所涉江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目属于撤村建居项目。 本院认为，本案的审理重点是被诉《补偿安置协议》第七条、第十条第一款有关被安置人资格事后审核约定的效力。 一、是否存在《合同法》第五十二条规定的无效情形。《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”上诉人吴海珍原所在杭州市江干区四季青镇常青村于1999年被列入杭州市第一批撤村建居改革试点范围，其房屋所涉江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目属于撤村建居项目。杭州市国土资源局批准的涉案项目《实施方案》规定，安置人口“根据《杭州市补偿条例》、市委办发[2002]80号文件、杭政办[2005]8号、江政办发[2008]59号等相关文件的规定执行”。《杭州市补偿条例》经浙江省人民代表大会常务委员会批准施行，属于地方性法规。《杭州市补偿条例》第十八条第四款规定：“城市规划区范围内，农村建制经依法批准予以撤销，建立城市居民建制的，安置标准按照市人民政府规定执行。”《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》（市委办发[2002]80号）“二、住房标准”中规定：“6、入住农转居多层公寓的人口数，原则按入住公寓时在册农转居户籍人口计算。······7、在原农户中的每个居民户口按人均建筑面积不超过50平方米(40平方米建安价+10平方米成本价)标准计算(已经享受过公房分配、房改房、经济适用房、廉租房、货币分房等待遇的不再享受本建房指标)。······”《杭州市征收集体所有土地住宅房屋补偿货币化安置指导意见》（杭政办函[2015]140号）第四条第二款规定：“适用撤村建居政策的项目，原农转居家庭成员安置面积标准按原有关政策标准确定。对已享受过公房分配、房改房、经济适用房、廉租房、货币分房等待遇的拟安置人口，需结合其实际享受面积情况重新核定安置资格和安置面积。”《江干区农转居多（高）层公寓安置管理办法》（江政办发[2008]59号）第四条第一款规定：“本办法适用范围内的安置对象，是指入住农转居多层公寓时户口在册的农转居人员。”第十六条对回迁安置时安置人口的审核程序作出了具体可操作性的规定。从上述规定来看，被诉协议条款有关安置人口、安置面积事后审核的约定符合《杭州市补偿条例》、杭州市的相关规定，也符合杭州市江干区的相关规范性文件和涉案项目《实施方案》的规定。因此，被诉协议条款有关事后审核的约定不存在《合同法》第五十二条第五项规定的违反法律、行政法规的强制性规定的无效情形。现有证据也不能证明被诉协议条款有关事后审核的约定存在《合同法》第五十二条第一至四项规定的无效情形。 二、是否存在《合同法》第四十条规定的格式条款无效的情形。被诉协议条款由中宸公司提供，可反复适用，属于格式条款。《合同法》第四十条规定：“······或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。”根据《实施方案》的规定，涉案项目两处安置房源均为期房，预期于2021年建成。按照上述杭州市和江干区相关规范性文件的规定，期间如协议约定的拟安置人口享受了房改房、经济适用房、廉租房等待遇，相应面积需要扣除，安置人口和安置面积需重新核定；期间如被补偿户出现婚嫁、子女出生等符合安置资格的情况，需要新增为安置人口；签订协议时如被补偿人户提供的拟安置人口材料、信息存在错误、不实，需要进行最终审核。因此，被诉协议条款有关事后审核的设定有利于全面保护被补偿人的合法权益，同时可避免和防止被补偿人重复享受福利待遇，以充分保障被补偿人得到合法、公平、公正、合理的补偿。故上诉人主张被诉协议条款存在《合同法》第四十条规定的免除补偿人责任、加重上诉人责任和排除上诉人主要权利的格式条款无效情形，不能成立，本院不予采纳。 三、中宸公司的签约行为是否存在《行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第一款规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”根据《中华人民共和国土地管理法》、《杭州市补偿条例》和其他相关规定，江干区政府具有对涉案集体土地上房屋进行补偿的法定职责，因而具有签订涉案《补偿安置协议》的主体资格。中宸公司系江干区政府发文指定的涉案项目的补偿人，故中宸公司签订涉案协议的行为属于受江干区政府的委托签订，两者之间形成委托关系。被补偿人对该协议提起诉讼，依法应以江干区政府为被告，并由其承担相应的法律后果。根据前述分析及现已查明的事实，本案中宸公司的签约行为不存在上述司法解释所规定的重大且明显违法情形。 综上，被诉协议条款有关安置人资格事后审核的约定并不存在《合同法》第五十二条、第四十条规定的无效情形，江干区政府委托中宸公司实施的签约行为也不存在《行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。故原审判决驳回上诉人的诉讼请求，具有事实和法律依据，二审依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴海珍负担。 本判决为终审判决。 审判长  车勇进 审判员  吕柏超 审判员  马良骥 二〇一九年九月二十六日 书记员  韦若莎