中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申11243号 再审申请人（一审被告、二审上诉人）：安徽省固镇县人民政府，住所地：安徽省固镇县浍河路中段。 法定代表人：朱琳，该县人民政府县长。 委托诉讼代理人：徐刚，该县人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：张林，安徽淮河律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）：杨为成，男，1973年2月7日出生，汉族，住安徽省固镇县。 再审申请人安徽省固镇县人民政府（以下简称固镇县政府）因杨为成诉其行政强制拆除一案，不服安徽省高级人民法院（2018）皖行终993号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员仝蕾、审判员袁晓磊、审判员聂振华参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 安徽省蚌埠市中级人民法院一审查明：固镇县政府于2016年5月30日发布固政〔2016〕50号《固镇县人民政府关于印发12号棚户区改造项目房屋征收决定的公告》,公布了《固镇县12号棚户区改造项目房屋征收决定》,决定对世纪家园小区以东、浍河东路以南、三八河以西、大营路以北区域国有土地上房屋进行征收。征收主体为固镇县政府，征收部门为县住建局，具体征收工作委托城关镇人民政府组织实施。签约期限为2016年6月15日至2016年7月14日。征收补偿标准执行《固镇县12号棚户区改造项目房屋征收补偿方案》规定的标准。杨为成房屋位于固镇县12号棚户区改造范围内。2017年1月21日,固镇县政府作出固政〔2017〕17号《关于对12号棚户区杨为成房屋征收补偿的决定》(以下筒称《房屋征收补偿决定》),杨为成不服,提起行政复议，后其又对行政复议结果不服，向安徽省蚌埠市中级人民法院提起行政诉讼。2017年5月23日，固镇县城市大建设及棚户区改造指挥部办公室工作人员安排施工人员将涉案房屋予以拆除。另查明，固镇县城市大建设及棚户区改造指挥部办公室是固镇县政府成立的临时性机构。 安徽省蚌埠市中级人民法院一审认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中,固镇县城市大建设及棚户区改造指挥部办公室工作人员安排施工人员将涉案房屋予以拆除,但该办公室系固镇县政府成立的临时性机构,对外不能承担法律责任,对于其所作出的行政行为的法律效力,应当由成立其的固镇县政府承担责任,因此,固镇县政府是本案适格的被告。固镇县政府辩称其不是本案适格被告的理由不予采信。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定,实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后,被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。第二十八条规定,被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。而本案中,固镇县政府未与杨为成达成补偿安置协议,未对杨为成进行补偿,而杨为成已对《房屋征收补偿决定》提起行政诉讼的情况下,固镇县城市大建设及棚户区改造指挥部办公室工作人员安排施工人员对杨为成房屋强制拆除,该拆除行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的步骤和程序,构成程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定,判决确认固镇县政府于2017年5月23日强制拆除杨为成房屋的行政行为违法。 固镇县政府不服一审判决，向安徽省高级人民法院提起上诉。 安徽省高级人民法院二审查明的事实与一审一致。 安徽省高级人民法院二审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，固镇县政府系作出涉案房屋征收决定的机关，对本案所涉房屋征收工作负总责。一审判决认定固镇县城市大建设及棚户区改造指挥部办公室工作人员安排施工人员将杨为成的涉案房屋予以拆除，有生效判决为依据。固镇县政府上诉称该房屋系城关镇东关居委会书记蒋荣意安排拆迁公司人员拆除，即使其上诉所称属实，但因城关镇东关居委会并非行政主体，一审判决认定涉案强拆行为的法律后果由固镇县政府承担亦无不当。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条的规定，房屋征收补偿决定送达后，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，杨为成不服固镇县政府对其作出的房屋征收补偿决定已经提起行政诉讼，在此情况下，固镇县政府将其被征收的房屋强制拆除，违反法律规定。一审法院据此判决确认固镇县政府强制拆除杨为成房屋的行政行为违法并无不当。综上,一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。固镇县政府的上诉理由不能成立,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 固镇县政府向本院申请再审称：二审法院认为被申请人的房屋系城关镇东关居委会书记蒋荣意安排拆迁公司人员拆除，但因城关镇东关居委会并非行政主体，所以由固镇县政府承担强拆行为的法律后果，属于事实认定错误。安徽省固镇县人民法院通过再审作出的（2018）皖0323行再1号行政判决已经查明被申请人的房屋系由城关镇人民政府12号棚户区的工作人员安排施工人员拆掉的，固镇县公安局的询问笔录也表明，蒋荣意不仅仅是城关镇东关居委会的书记，还是城关镇12号棚户区的拆迁组组长，因此强拆行为的法律后果不应由固镇县政府承担，而应由城关镇人民政府承担。请求：1.撤销安徽省蚌埠市中级人民法院（2017）皖03行初106号行政判决和安徽省高级人民法院（2018）皖行终993号行政判决，并依法改判；2.判令被申请人承担一、二审诉讼费。 本院经审查认为，本案的主要争议焦点为再审申请人固镇县政府是否应当对本案被诉行政强制拆除行为承担法律责任。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，根据一、二审法院查明的事实，涉案房屋系由固镇县城市大建设及棚户区改造指挥部办公室工作人员安排施工人员拆除。一审法院认为，固镇县城市大建设及棚户区改造指挥部办公室是固镇县政府成立的临时性机构，对外不能承担法律责任,对于其所作出的行政行为的法律效力,应当由成立其的固镇县政府承担责任。固镇县政府申请再审称，涉案房屋是由城关镇人民政府12号棚户区的工作人员安排施工人员拆掉的，因此强拆行为的法律后果不应由固镇县政府承担，而应由城关镇人民政府承担。根据本院询问情况，涉案房屋被拆除时，被申请人杨为成并不在现场。经调取本案一审卷宗，城关镇人民政府在一审答辩及庭审中均承认系城关镇人民政府东关居委会书记蒋荣意联系拆迁公司将涉案房屋予以拆除。固镇县政府提交的安徽省固镇县人民法院作出的（2018）皖0323行再1号行政判决查明，2017年5月23日凌晨，城关镇人民政府12号棚户区工作人员安排施工人员将杨为成的房屋拆掉。关于本案被诉强制拆除行为是由固镇县城市大建设及棚户区改造指挥部办公室还是城关镇人民政府12号棚户区工作人员安排施工人员拆除，关系到本案被告以及法律责任承担主体的确定，一、二审判决存在认定事实不清的问题。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，并对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，对其行为后果承担法律责任。由此可知，在房屋征收与补偿工作中，市县级政府、房屋征收部门以及房屋征收实施单位的职责分工不同，所应承担的法律责任也不同。本案中，根据涉案项目房屋征收决定，征收主体为固镇县政府，征收部门为固镇县住建局，具体征收工作委托城关镇人民政府组织实施。固镇县住建局作为能够独立承担法律责任的行政主体，对城关镇人民政府在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为承担法律责任，固镇县住建局在一审庭审中也认可城关镇人民政府在征收补偿过程中行为的法律后果由固镇县住建局承担。固镇县政府作为征收主体，主要负责作出房屋征收决定、房屋征收补偿决定等工作。在没有责任主体对本案被诉强制拆除行为承担责任的情况下，人民法院可以根据行政主体的法定职责及举证责任作出认定或推定，但在法律法规规定内容清晰、部门职责明确的情况下，不能认定房屋征收与补偿工作中所有的行为后果均应当由县政府承担。二审法院认为“因城关镇东关居委会并非行政主体，一审判决认定涉案强拆行为的法律后果由固镇县政府承担亦无不当”，存在法律适用错误。 综上，固镇县政府的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下： 一、本案指令安徽省高级人民法院再审； 二、本案再审期间，中止原判决的执行。 审判长 仝 蕾 审判员 袁晓磊 审判员 聂振华 二〇一九年九月二十七日 法官助理徐小玉 书记员曲飘原