吉林省通化市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉05行终75号 上诉人（原审被告）：柳河县环境保护局。 法定代表人：赵同锋，局长。 委托代理人：秦英杰，吉林秦英杰律师事务所律师。代理权限：代为参加庭审、调解，代为承认或放弃诉求，接收法律文书。 委托代理人：董慧，女，1973年5月23日生，汉族，柳河县环境保护局法规科科长。代理权限：一般代理。 被上诉人（原审原告）：贾树波，男，1977年生，汉族，住柳河县。 委托代理人：郑哲，吉林惠群律师事务所律师。代理权限：代为参加庭审、调解、代收法律文书等。 上诉人柳河县环境保护局因环境处罚决定一案，不服柳河县人民法院（2019）吉0524行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人柳河县环境保护局委托代理人秦英杰、董慧，被上诉人贾树波及其委托代理人郑哲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：原告贾树波于1999至2012年间在柳河县安口镇半截甸子村东侧建鸡舍饲养蛋鸡，被行政处罚前存栏量为2.4万羽。此前原告与其他养殖户蛋鸡排泄物即产即清，由具有无害化处理能力的海峰生物肥有限公司进行处理，该公司位于原告养殖地东北侧，符合选址条件。2018年6月6日，被告柳河县环境保护局针对该公司鸡粪水泄漏事故进行调查并责令整改，结合其他因素，该公司停止对畜禽排泄物的收购处理，原告等养殖户处理鸡粪问题出现困难。原告与其他四户养殖户协商共同出资，原告出资5,000元，在海锋生物肥有限公司东侧500米处农田内空地剥离表土围挡形成临时储粪场，使用塑料薄膜铺垫，不具有防渗漏功能，储存容量为1,800立方米，周围较大范围内无可见水体，均为农田，原告等五户养殖户开始储粪。经举报，被告于2018年7月17日对原告等人的上述行为进行立案调查，储粪池内现储鸡粪约600立方米。7月23日，被告执法人员在储粪池内采集水样进行检测，结果为化学含氧量3185MG/L，氨氮1106.4MG/L，未达到污水综合排放标准，同日被告作出责令改正违法行为决定。8月14日被告针对原告违法行为召开听证会，8月15日经柳河县环境保护局集体讨论决定，对原告贾树波作出行政处罚决定，8月16日向原告送达。8月22日被告将案件移送柳河县公安局，11月3日柳河县公安局作出行政处罚决定，给予贾树波行政拘留五日的行政处罚，已执行。其余四名养殖户均受到环保行政处罚和治安行政处罚。 原审法院认为：被告柳河县环境保护局具有对环境违法行为进行调查处理的法定职权。被告在执法过程中程序正当，但处罚决定书中未载明违法事实，存在瑕疵。本案的焦点问题是过罚是否相一致。被告适用《水污染防治法》的规定对原告予以行政处罚，属适用法律错误。原告等人将未经无害化处理的畜禽排泄物直接存放于临时储粪池，经检测储粪池水样化学含氧量、氨氮浓度超标，故该畜禽排泄物所产生的污染物超标液体能够确定为《水污染防治法》第一百零二条规定的“水污染物”。水污染是指“水体因某种物质的介入，导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特征的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象”。因此，适用《水污染防治法》对相关违法行为进行处罚，该违法行为所危害的对象应当是水体，并且水污染物对水体产生或者可能产生影响。从被告收集的证据上看，水污染物存在，但无证据证明水体的存在，原告违法行为所在地较大范围内并没有可见水体，均为农田，远离聚集区，靠近海峰有机肥有限公司所在地，从该公司的选址许可（环评报告）上判断，降低了环境危害风险。原告的违法行为侵害的对象只能是地下水体，被告推定违法地点存在地下水体并认为对地下水体可能产生污染影响，认为原告违反了《水污染防治法》第三十九条“利用渗井、渗坑、裂缝、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的”的规定进行处罚，无证据支持，明显缺乏事实依据。 原告等人经营具有一定规模的畜禽养殖场，并将未经无害化处理的畜禽排泄物集中向环境排放，产生的废液污染物严重超标，必然对环境造成影响，即便没有造成危害后果，亦属违法。从事畜禽养殖以及畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理活动，应当符合国家有关畜禽养殖污染防治的要求，并依法接受有关主管部门的监督检查。《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取措施消除污染，依照《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的相关规定予以处罚：（一）将畜禽养殖废弃物用作肥料，超出土地消纳能力，造成环境污染的；（二）从事畜禽养殖活动或者畜禽养殖废弃物处理活动，未采取有效措施，导致养殖废弃物渗出、泄漏的”。原告的违法行为不属上述情形之一，不能导入《水污染防治法》予以处罚。条例第四十一条规定：“排放畜禽养殖废弃物不符合国家或者地方规定的污染物排放标准或者总量控制指标，或者未经无害化处理直接向环境排放畜禽养殖废弃物的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期治理，可处5万元以下罚款。县级以上地方人民政府环境保护主管部门作出限期治理决定后，应当会同同级人民政府农牧等有关部门对整改措施的落实情况及时进行核查，并向社会公布核查结果。”畜禽条例适用于畜禽养殖场、养殖小区的养殖污染防治，本案适用该行政法规更能体现责罚一致的原则。行政处罚自由裁量的基本原则是法定、公正、合理，行政机关依法对行政相对人实施行政处罚，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，处罚种类和幅度要与行为人的违法过错相适应，违背过罚相当原则，导致行政处罚结果严重不合理的，应当依法纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十一条规定，经本院2019年第9次审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销被告柳河县环境保护局作出的柳环罚（2018）21号行政处罚决定。二、责令被告柳河县环境保护局对原告贾树波重新作出行政处罚决定。 上诉人柳河县环境保护局不服，上诉称：1、原审判决认定事实错误，首先，根据上诉人在2018年7月17日制作的检查(勘察)笔录、现场询问笔录、监测报告、现场视频、照片等证据均证明了被上诉人与其他四户养殖户协商共同出资，于2018年5月末在位于海峰有机肥场东北约500米处合伙建成储粪池，长50米、宽18米、深2米，规格容量约1,800立方米，没有任何防渗防漏措施，堪验当日，储粪池内有鸡类600立方米，上述事实足以证明被上诉人利用渗坑排放污染物污染水体的违法行为。本案被上诉人排放污染物的渗坑是被上诉人通过人工构筑的具有凹形特点的地域，被上诉人将污染物鸡粪水沉积于其中，能以地下水体或者土壤层的自然渗透的特性，达到污染物污染地下水，造成水污染的后果。被上诉人的这一违法行为明显的违反了《水污染防治法》第三十九条所规定的利用渗坑排放水污染物的违法行为。其次，原审判决狭义的界定水体，原审判决认定“从被告收集的证据看，污染物虽然存在，但不能证明水体存在，原告违法行为所在地较大范围内并没有可见水体，均为农田。”上诉人认为原审判决的这一事实认定不符合科学常识。水环境包括地球表面上的各种水体，如海洋、河流、湖泊、水库及埋在土壤岩石空隙中的地下水。而本案，被上诉人污染的水体即为地下水。《水污染防治法》第三十九条规定禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞、私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物，即是保护地面水体，也是保护地下水体和海洋水体。所以，原审判决狭义的界定水体的事实认定，不符合科学常识。二、原审判决适用法律错误。原审判决认为，本案是过罚是否相一致，并认为“原告等人具有一定规模的畜禽养殖场……应当会同同级人民政府农牧等有关部门对整改措施的落实情况及时进行核查，并向社会公布核查结果。畜禽条例适用于畜禽养殖场、养殖小区的养殖污染防治，本案适用该行政法规定更能体现责罚一致的原则。”上诉人认为原审判决适用法律错误。首先，被上诉人是经营具有一定规模的畜禽养殖场，但其利用渗坑排放污染物的行为，除违反《畜禽规模养殖污染防治条例》外，亦受2018年1月1日施行的《中华人民共和国水污染防治法》规制，根据《环境行政处罚办法》第九条规定“当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章”，因《中华人民共和国水污染防治法》效力位阶高于《畜禽规模养殖污染防治条例》，所以，上诉人依据《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，对被上诉人的违法行为予以处罚，量罚适当。其次，原审判决引用《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》论述本案被上诉人的违法行为显属不当，固体废物是指在生产、生活和其他活动过程中产生的丧失原有的利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固体、半固体和置于容器中的气态物品、物质。本案被上诉人排放的是鸡粪水，本质就是污染物，不具有固体物质的属性。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当，导致判决结果错误。请求：1、撤销柳河县人民法院（2019）吉0524行初10号行政判决书，依法改判；2、请二审法院判令由被上诉人承担本案全部诉讼费用。 被上诉人贾树波答辩称：原审认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。上诉人在一审时提交的相关证据不能证明其行政处罚适当。 二审经审理查明的事实与一审法院查明事实一致，本院不再赘述。 本院认为，本案系被上诉人在原处理畜禽排泄物的海峰生物肥有限公司被行政处罚不再收购处理鸡粪后，与其他四户养殖户协商共同出资，在海峰生物肥有限公司附近农田空地建造临时储粪池，因不具有防渗漏功能而被环保处罚的行政案件。上诉人适用《水污染防治法》的规定对原告予以行政处罚，认为被上诉人属于违反了《水污染防治法》第三十九条“利用渗井、渗坑、裂缝、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的”行为。本条是关于禁止以逃避监管的方式排放水污染物的规定。违反该条规范的行为侵害的需是双重法益，一方面具有损害环境的行为，另一方面须有主观故意，对环境监管秩序造成破坏。被上诉人建造临时储粪场，使用不具有防渗漏功能塑料薄膜铺垫，可能对环境造成损害，但其没有私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者逃避监管的主观故意。上诉人亦没有提供被上诉人采取逃避监管方式的事实证据。故上诉人适用该条款对被上诉人处罚事实不清，证据不足。 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》七十一规定，从事畜禽规模养殖未按照国家规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染，由县级以上环保部门责令整改，可处5万元以下罚款。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二条规定，本条例适用于畜禽养殖场、养殖小区的养殖污染防治。被上诉人经营的是具有一定规模的畜禽养殖场，且未按规定收集处置鸡粪导致环境污染事件，即未按照国家规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染。法律规定与案件事实相符，且《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十条和四十一条对什么情况适用哪个法律进行处罚做了区别规定，故本案应适用《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《畜禽规模养殖污染防治条例》相关规定，而非适用《中华人民共和国水污染防治法》三十九条和《中华人民共和国环境保护法》四十二条的相关规定进行认定处理。 虽然《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律、法规均可适用本案情形，但对于行政案件如何适用法律规范，《最高人民法院关于印发的通知》做出了相应规定，即同一法律、行政法规内的不同条文对相同事项有一般规定和特别规定的，优先适用特别规定。因此本案应适用《中华人民共和国固体废物环境污染防治法》第七十一条或《畜禽规模养殖污染防治条例》等特别规定。 《行政处罚法》第四条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。该规定就是常说的实施行政处罚应遵守的“过罚相当”原则。本案被上诉人在原处理鸡粪的公司停止收购后，为妥善存放鸡粪而自行出资修建了一个暂时存放鸡粪的场所。其目的不是为了向环境排放污染物，而是为了防止鸡粪的随意堆放。虽然该场所没有达到防渗漏的标准，但主观上没有私设暗管，通过渗井、渗坑等排放污染物的故意。上诉人适用《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条及八十三条的规定对其处罚11万元，与被上诉人违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不相当，故柳河县环保局对被上诉人的处罚不符合过罚相当和行政比例原则。 《中华人民共和国环境保护法》第四十九条规定了关于农业农村环境污染防治，其中畜禽养殖场的管理和建设应当符合法律法规，对于畜禽粪便的进行科学处置，防止环境污染。《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条亦规定了“国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或无害化处理设施。所在地政府应当组织对畜禽粪便进行分户收集、集中处理利用。”环保职能部门更应运用法律手段妥善处理环境保护与农业发展的关系。环境污染必须治理，但应当准确适用法律，科学的环境治理，避免在环保治理过程中因错误执法给产业发展造成不必要的麻烦和困扰，以致影响畜禽养殖业的健康持续发展。 综上，柳河县环保局认定事实不清，适用法律错误，处罚过当。原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元由上诉人柳河县环境保护局负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙海波 审判员  孙艳玲 审判员  纪 纲 二〇一九年九月二十三日 书记员  赵慧博