湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1542号上诉人（原审原告）：徐祝林，男，汉族，1968年11月19日出生，住湖南省平江县。委托代理人：唐波，湖南三腾律师事务所律师。委托代理人：谢三，长沙市芙蓉区平安法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：平江县人民政府，住所地平江县城关镇南街38号。法定代表人：黄伟雄，县长。委托代理人：潘炳煌，平江县司法局工作人员。委托代理人：余平，平江县交通运输局工作人员。原审第三人：平江县余坪乡桥头村村民委员会。法定代表人：戴家，村主任。原审第三人：岳阳市通盛路桥工程建设有限公司，住所地岳阳市云溪区云中北路11号。法定代表人：陆跃进，公司总经理。上诉人徐祝林因与被上诉人平江县人民政府（以下简称平江县政府）、原审第三人平江县余坪乡桥头村村民委员会（以下简称桥头村委会）、原审第三人岳阳市通盛路桥工程建设有限公司（以下简称通盛路桥公司）要求履行行政协议一案，不服岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初137号行政裁定，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。徐祝林向岳阳市中级人民法院诉称：平江县政府根据相关文件，委托辖区内各乡镇村具体组织实施修建农村公路的具体行政行为，并由政府职能部门平江县交通运输管理局（以下简称平江县交通局）参与指导协调。期间，桥头村委会便以受政府委托修建农村公路的名义，与通盛路桥公司商洽签订具体施工合同事宜。徐祝林依据第三人通盛路桥公司于2012年1月6日向其出具的《授权委托书》（委托徐祝林作为通盛路桥公司的法定授权代理人，全权负责涉案行政行为建设项目的施工，鉴于平江县政府只依据文件委托桥头村委会而在合同签订后资金问题仍然未能具体落实，徐祝林出于对政府公信力的认可，按村委会要完成该具体行政行为的时间要求，先垫资施工），徐祝林与平江县政府所辖的桥头村委会于2012年7月10日签订了《村级道路硬化承包施工合同》。合同约定了工程量及造价，在合同“四、支付方式”约定，村上自筹款30万元一次性支付给乙方，剩余资金缺口由甲方负责协助乙方办理相关手续，向县交通局申请计划资金，每公里不低于25万元，在工程竣工验收后90天内一次性支付给乙方。合同“九、违约责任”约定，甲方不能按约定支付工程款的，乙方有权停工，甲方应向乙方支付应付未付工程款的5%的违约金，并赔偿乙方损失。合同另外对工程建设工期、工程质量和验收等进行了约定，徐祝林按合同约定全面履行了义务，工程也已于2012年12月6日竣工，逐级由相关政府部门具体参与验收后已投入使用。徐祝林分别与2012年6月6日、2017年6月9日、2018年1月24日分别向平江县交通局、平江县政府报告，请求支付工程款事宜，平江县政府于2014年9月17日，作出平政（2014）137号《平江县人民政府关于要求增加我县通畅工程规划里程的请示》；于2017年9月12日作出平政（2017）116号《关于支持解决我县农村公路建设资金的请求》。该两份请示文件中均明确了“省交通厅2011年至2014年共计下达我县通畅工程计划671.5公里，预计2015年可下达136公里，到目前为止，已实施的乡村公路约800多公里。由于已实施项目的资金补助得不到落实，给我县造成了很大的压力，拖欠的工程款和民工工资多，不少村民和施工队年年集访，成为了影响社会稳定的一个突出问题。”平江县政府组织县交通局、县财政局形成了《关于解决村组公路建设遗留问题的实施方案》等文件，但截止起诉之日，除了桥头村委会向徐祝林支付了自筹30万元工程款，尚有75万元仍未支付。2019年5月10日，徐祝林与通盛路桥公司签订了《债权债务转让协议》，并通知了平江县政府，现请求：一、判令平江县政府履行平政（2014）137号、平政（2017）116号文件。二、判令平江县政府向徐祝林支付拖欠款75万元。三、判令平江县政府从徐祝林起诉之日起向徐祝林支付拖欠款项的逾期利息。岳阳市中级人民法院认为，本案中，徐祝林向法院提出了三项诉求：关于徐祝林诉求第一项，判令被告平江县政府履行平政（2014）137号与平政（2017）116号文件。因该两份文件系平江县政府分别向湖南省交通厅出具的《要求增加通畅工程规划里程的请示》与《支持解决农村公路建设资金的请示》，两份请示内容并不具体涉及徐祝林本人，而是平江县政府在行使行政职能过程中就某一特定领域反映出的普遍性问题向相关部门提出的请求，所以无论该请示的处理结果如何，对徐祝林本人并不产生溯及力，故徐祝林诉讼标的所指向的两份文件，属于行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的行为，徐祝林对该行为没有可诉的利益，应当裁定驳回起诉。关于徐祝林诉求第二、三项，请求判令平江县政府向徐祝林支付拖欠款75万元及逾期利息。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，公民提起行政诉讼的前提必须是所诉争议属于人民法院受理行政诉讼的受案范围。本案中，徐祝林第二、三项诉求的基础事实来源于其与桥头村委会签订的《村级道路硬化承包施工合同》，该份合同显然属于平等主体之间签订的民事合同，基于合同相对性的原理，该份合同在未经平江县政府签字认可的前提下也不能增设其义务，故本案无法得出徐祝林诉求的工程款应当由平江县政府支付的结论，且即便徐祝林的该项主张成立也不属于行政诉讼受案范围，徐祝林只能通过民事诉讼的途径解决案涉争议。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第六十九条第三款的规定，岳阳市中级人民法院裁定驳回徐祝林的起诉。案件受理费50元，退还给徐祝林。徐祝林不服上述裁定，向本院提起上诉称：其代表通盛路桥公司与桥头村委会签订的《村级道路硬化承包施工合同》，系平江县政府为实现其行政管理目标，在法定职责范围内委托桥头村委会与其签订的行政合同，工程款的支付除桥头村自筹一小部分外，其余大部分资金应由县交通局拨付计划资金，平江县政府才是本合同的实际履行主体。原审裁定认定徐祝林与桥头村委会签订的合同属于平等主体之间签订的民事合同，认定事实错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院对本案进行实体审理。平江县政府答辩称：县政府不是涉案道路施工合同的当事人，也没有任何授权桥头村委会签订合同的意思表示，徐祝林要求县政府承担与政府无关的合同责任没有法律依据。徐祝林的诉讼请求不属于行政诉讼的管辖范围，请求二审驳回上诉。原审第三人通盛路桥公司、桥头村委会未提交应诉意见。本院认为：本案二审争议焦点为，徐祝林代表通盛路桥公司与桥头村委会签订的《村级道路硬化承包施工合同》是否属于行政合同，本案是否属于行政诉讼的受案范围。行政合同是指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间通过协商一致达成的协议。行政合同的当事人必有一方是行政机关或者法律赋予行使行政职权的事业单位，享有行政权力。在徐祝林代表通盛路桥公司与桥头村委会签订的《村级道路硬化承包施工合同》中，签约双方为平等的民事主体，平江县政府不是合同当事人，未在合同上签署意见，亦无证据证明涉诉合同系平江县政府委托桥头村委会所签。故现有证据表明该合同确定的是民事权利义务关系，不具备行政合同要件，不属于行政合同，对行政机关不具约束力。徐祝林上诉称，涉案施工合同是平江县政府为实现其行政管理目标，在法定职责范围内委托桥头村委会与其签订的行政合同。其所依据的是平江县政府向湖南省交通厅出具的《要求增加通畅工程规划里程的请示》（平政[2014]137号）与《支持解决农村公路建设资金的请示》（平政[2017]116号）两份文件。上述两份文件是平江县政府在行使行政职能过程中就某一特定领域反映出的普遍性问题向相关部门提出的内部工作请示报告，并不具体涉及徐祝林本人，也没有授权村委会的内容，徐祝林主张平江县政府委托桥头村委会与其签订行政合同没有具体的事实根据。此外，徐祝林提出判令平江县政府履行上述两份文件的诉讼请求，因该两份文件系下级行政机关对上级行政机关的请示文件，不对外发生法律效力，对徐祝林的合法权益不产生实际影响，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”徐祝林的起诉不符合上述法律规定。原审依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项，第六十九条第三款的规定，裁定驳回起诉，处理并无不当。综上，徐祝林的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审处理符合法律规定，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年九月三十日法官助理张颢严书记员林俊宇