浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1331号上诉人（原审原告）郑通安，男，1954年8月5日出生，汉族，住浙江省温州市洞头区。上诉人（原审原告）林福存，男，1940年12月10日出生，汉族，住浙江省温州市洞头区。两上诉人的共同委托代理人尹利兵，北京京坤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市洞头区人民政府，住所地浙江省温州市洞头区北岙街道县前路12号。法定代表人林霞，区长。委托代理人叶明铁、李大，温州市洞头区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人陈先豪，温州市行政复议局工作人员。郑通安、林福存诉温州市洞头区人民政府（以下简称洞头区政府）、温州市人民政府（以下简称温州市政府）其他行政行为及行政复议一案，温州市中级人民法院于2019年7月2日作出（2018）浙03行初271号行政裁定。郑通安、林福存不服，向本院提起上诉。本院于2019年8月4日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年9月12日组织双方当事人进行了调查。上诉人郑通安及两上诉人的共同委托代理人尹利兵，被上诉人洞头区政府的委托代理人叶明铁、李大，被上诉人温州市政府的委托代理人陈先豪到庭参加了调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告郑通安、林福存系温州市洞头区大门镇东屿村村民。洞头区大门镇政府拟定《大门镇东屿村整村搬迁安置实施办法》并报洞头区政府审批。洞头区政府办公室2013年6月28日作出洞政办发〔2013〕87号《关于转发大门镇东屿村整村搬迁安置实施办法的通知》（以下简称《通知》），载明：“县各有关单位：《大门镇东屿村整村搬迁安置实施办法》（以下简称《实施办法》）已经县政府第23次县长办公会议研究通过，现转发给你们，请认真组织实施。”原告郑通安、林福存不服上述批准行为，于2018年3月24日向被告温州市政府申请行政复议，并于4月2日对申请材料进行补正。被告温州市政府收到补正材料后，于2018年4月9日受理，并于次日向洞头区政府作出行政复议答复通知书。2018年5月29日，温州市政府作出被诉复议决定，维持洞头区政府作出《通知》的行为，并分别于同年6月5日、6月7日送达原告郑通安、林福存。原告郑通安、林福存不服，于2018年6月20日向原审法院提起诉讼，请求撤销涉案《通知》和被诉复议决定。被告洞头区政府在诉讼中确认，涉案土地没有被征收，且在搬迁后没有改变土地性质。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经有权主体依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见，征地补偿安置方案报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。即征地补偿安置方案应当在涉案土地已经被依法批准征收后，再由相关市、县人民政府土地行政主管部门拟订并报请市、县人民政府批准后组织实施。本案中，洞头区政府作出涉案《通知》批准的《实施办法》涉及集体土地上房屋的补偿安置，但涉案土地并未被依法征收，搬迁之后涉案土地性质亦未发生变化，故涉案《通知》不属于前述条款规定的确定征收补偿安置方案的最终批准行为，依法不能独立对外发生法律效力。被告洞头区政府及有关行政机关不能以涉案《通知》及《实施办法》作为强制征收土地及地上房屋的依据。征收集体土地及地上房屋，应当按照法定程序进行。如未经法定程序，被告洞头区政府或有关行政机关直接实施强制拆除房屋等强制行为的，原告郑通安、林福存有权针对该行政强制行为寻求救济。因此，鉴于洞头区政府作出涉案《通知》批准《实施办法》的行为，对原告郑通安、林福存的权利义务不产生实际影响，故原告提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。根据前述规定，原审法院一并驳回原告对涉案《通知》和复议决定的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告郑通安、林福存的起诉。郑通安、林福存上诉称：一、涉案《通知》批准《实施办法》的行为对上诉人有权利义务的影响。涉案《通知》批准了《实施办法》的施行，但涉案的土地并未经过征收，涉案《通知》批准的《实施办法》则是对上诉人进行补偿的主要依据，倘若《实施办法》规定的价格较低，以此为依据对上诉人作出的补偿就偏低。《实施办法》是针对整村搬迁范围内的被征收人及其他利害关系人作出，对象可数、人特定，且仅针对此次整村搬迁，事也特定，因此，属于具体的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”二、涉案《通知》批准的《实施办法》属于人民法院的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》等法律规范都未将“程序”排除在受案范围外。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”既然可以提起行政诉讼，自然属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，原审法院认定涉案《通知》批准《实施办法》的行为不对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围属认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。洞头区政府答辩称：一、征地补偿安置方案上报批准实施后，只针对已被依法批准征收的土地有效。涉案土地并未被依法征收，搬迁之后涉案土地性质亦未发生变化，故涉案《通知》不属于《中华人民共和国土地管理法》第二十五条规定的确定征收补偿安置方案的最终批准行为，依法不能独立对外发生法律效力。答辩人作出《通知》批准《实施办法》的行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，原审法院裁定合情、合理、合法，法律依据充分。二、为振兴乡村，规划农村建设，改变渔、农民居住环境，推进人口集聚，答辩人作出《通知》，对搬迁范围、搬迁对象、搬迁安置、搬迁补偿、搬迁奖励等内容进行了规定和明确，并在自愿协商的基础上，由洞头区大门镇人民政府与搬迁对象达成合意并签订搬迁安置协议，并未违反法律、法规的强制性规定。三、答辩人《通知》批准的《实施办法》不属于人民法院受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案······”答辩人《通知》批准的《实施办法》应属于前款规定的“征地补偿、安置方案”，对上诉人不具有强制约束力。上诉人可选择按照《实施办法》与大门镇人民政府签订补偿安置协议，也可以选择不签。答辩人《通知》批准的《实施办法》未对上诉人的权利义务产生实质影响。答辩人以《通知》批准《实施办法》的行为，应认定为行政机关内部工作流程，不应认定为具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》的相关规定，不属于人民法院行政诉讼的受理范围。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。温州市政府答辩称：一、答辩人依法履行了行政复议职责。答辩人于2018年3月26日收到上诉人的行政复议申请材料，3月27日作出补正通知，并于次日邮寄送达申请人，于4月4日收到补正材料，4月9日完成受理审查，4月10日作出行政复议答复通知并于4月11日邮寄送达洞头区政府，5月29日作出被诉行政复议决定。原洞头县人民政府为推进大门镇东屿村整村搬迁安置工作，于2013年6月28日作出《通知》，未违反法律、法规和规章等有关规定，未侵害上诉人的合法权益。为此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，决定维持原洞头县人民政府作出《通知》的行政行为。二、原审判决认定事实清楚、法律适用正确、程序合法。涉案集体土地尚未依法征用，上诉人对其土地房屋享有的产权关系不变，原洞头县人民政府作出《通知》并未减损上诉人的权利或增加其义务。原洞头县人民政府推进大门镇东屿村整村搬迁安置属于引导性质，上诉人如不接受则可拒绝签订搬迁安置协议。原洞头县人民政府或有关行政机关在涉案集体土地尚未依法征用的情况下，如直接实施强制拆除房屋等强制行为的，上诉人有权针对该行政强制行为寻求救济。因原洞头县人民政府作出《通知》的行政行为对上诉人的权利义务不产生实际影响，故不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。本院经审理查明：2015年7月23日,国务院作出国函[2015]122号《国务院关于同意浙江省调整温州市部分行政区划的批复》，同意撤销洞头县，设立温州市洞头区。原审裁定在“查明事实”及“本院认为”部分将上述批复作出前的原洞头县人民政府一律称为“洞头区政府”，表述有误，本院予以指正。对原审裁定认定的其他事实，本院予以确认。本院认为，本案的审理重点是原洞头县人民政府办公室作出被诉《通知》批准《实施办法》的行为是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：······（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：······（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；······”根据《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，集体土地上房屋的搬迁需要依照法定程序办理征地审批手续后，再由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，其中包括市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十三条第一款的规定，因公共利益需要，确需征收国有土地上房屋的，市、县级人民政府应依法作出房屋征收决定并载明征收补偿方案的内容。本案被上诉人洞头区政府在二审调查中陈述，被诉《通知》所涉的大门镇东屿村整村搬迁范围内大部分土地为集体土地，少量土地为国有建设用地。根据上述规定，集体土地上房屋搬迁应先依法办理征地审批手续，国有土地上房屋搬迁则应先依法作出房屋征收决定。原洞头县人民政府未经上述法定程序直接发布被诉《通知》批准《实施办法》，对整村搬迁的补偿、安置标准等事项作出规定，该行为不具有强制执行力，对整村搬迁范围内人员的权利义务不产生实际影响。对被搬迁人的权利义务产生实际影响的是依据被诉《通知》签订的补偿协议、强制拆除行为等，被搬迁人可以对以上行为进行救济。上诉人在二审中提供的《东屿村搬迁补偿安置协议书》、温州市洞头区人民法院（2018）浙0305行初6号行政判决书、大门镇东屿村搬迁安置补偿金领款单、扣款通知书均不能证明被诉《通知》对两上诉人的权利义务产生实际影响的待证事实，本院均不予采纳。综上，被诉行为不属于行政诉讼的受案范围，两上诉人对该行为提起诉讼，不符合行政案件的受理条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案温州市政府作出的被诉行政复议决定维持了原行政行为。故原审裁定一并驳回上诉人对原行政行为和复议决定的起诉，符合上述规定。综上，原审裁定认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，二审依法应予维持。上诉人认为被诉《通知》针对特定对象、特定事项作出，对其权利义务产生实际影响，应纳入行政诉讼的受案范围，不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  车勇进审判员  吕柏超审判员  马良骥二〇一九年九月二十日书记员  韦若莎