江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣03行初32号原告熊水明等23人（名单附后）。原告暨诉讼代表人熊水明、钟小建、张世明、李德模、陈海明。委托代理人徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。委托代理人杨剑漪，北京市京师律师事务所实习律师。被告萍乡经济技术开发区管理委员会，住所地江西省萍乡市工业大道经贸大厦，统一社会信用代码12360300MB060148XR。法定代表人刘建中，该区管理委员会主任。委托代理人付小雪，该区管理委员会法制办办公室工作人员。委托代理人孙一琳，江西博韬律师事务所律师。原告熊水明等23人不服被告萍乡经济技术开发区管理委员会（以下简称萍乡经开区管委会）征收决定，向本院提起诉讼，本院于2019年5月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等文本。本院依法组成合议庭，于2019年6月6日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人熊水明及委托代理人徐晓倩，被告委托代理人付小雪、孙一琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告熊水明等诉称，被告于2018年12月3日作出萍开管字〔2018〕235号《萍乡经济技术开发区320国道（开发区段）改造项目的房屋征收决定》，公告载明因320国道（开发区段）提升改造项目需征收东起硖石大桥，西至青山镇交界处，道路南北60米范围内国有土地上的房屋及附属物。原告居住并合法拥有的房屋被纳入征收范围内，该征收决定与原告有法律上的利害关系。原告认为该征收决定严重违法，应当予以撤销，理由如下：1.此次房屋征收不符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；2.被告作出涉案征收决定违反法定程序，被告作出征收决定前，没有对征收范围内的房屋调查登记和公示，也未对征收补偿方案进行论证公布，征求公众意见；3.被告没有依法进行社会稳定风险评估，违反了法律规定；4.涉案征收补偿安置方案剥夺了被征收人补偿方式选择权，补偿价格也严重低于法定标准，违反法律规定。综上，涉案征收决定程序严重违法、补偿不符合法律规定，故原告提起本案行政诉讼，请求撤销被告作出的萍开管字〔2018〕235号《萍乡经济技术开发区320国道（开发区段）改造项目的房屋征收决定》。被告萍乡经开区管委会辩称，1.原告主张被告没有对征收范围内的房屋调查登记和公示，也未对征收补偿方案进行论证公布、征求公众意见不符合事实。被告于2018年9月6日进行了320国道改造提升项目房屋征收调查公告，并于2018年9月21日至2018年10月21日在房屋征收范围内进行了萍乡经济技术开发区320国道改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的公示，收集了公众有关补偿安置的意见，于2018年12月10日作出关于房屋征收补偿安置方案征求意见及修改情况的公告。2.原告主张被告在《补偿安置方案》中规定“非住宅房屋不予产权置换，实行货币补偿”是剥夺原告对补偿方式的选择权没有法律依据。因为320国道改造项目是基础设施建设，属民生、公益性工程，非商业开发，没有建设相应店铺进行置换；且萍乡市目前公益性项目范围内的国有土地房屋征收，店铺、非住宅都实行货币补偿，此条规定是根据项目本身实际情况和参考萍乡市的征收实际情况而制定。关于原告主张补偿价格严重低于法定标准的意见。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，任何单位和个人不得干涉。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。被告依据萍乡市光华房地产估价咨询有限公司作出的店铺评估价格制定补偿标准，程序合法，亦符合当地市场价格情况。而原告却不按法律程序处理对于评估价格的异议，放弃自身权利。3.涉案项目符合城市总体规划，亦经城乡规划委员会审议通过，且征收决定范围内大部分被征收人已签订征收安置补偿协议，大部分被征收房屋亦全部拆除完毕。如果撤销被诉征收决定，势必给国家利益、社会公共利益造成重大损害。综上，请求驳回原告的诉讼请求。原告出示了下列证据：1.原告身份证复印件，证明原告身份；2.原告房屋权证，证明原告房屋所有权，与被诉征收决定具有法律上的利害关系；3.萍乡经济技术开发区320国道（开发区段）改造项目的房屋征收决定；4.萍乡经济技术开发区国有土地上房屋征收补偿安置方案；证据3和4证明行政行为存在，征收公告不合法，补偿标准不符合法律规定。经质证，被告对原告证据的合法性、真实性和关联性（以下简称证据三性）没有异议，本院亦以确认。被告出示了下列证据：1.事业单位法人证书、法人身份证明，证明被告主体适格。2.工程规划图纸、建设用地审查意见，证明此项目符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。3.320国道改造提升项目房屋征收调查公告、萍乡经济技术开发区320国道改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）、有关补偿安置的意见、关于房屋征收补偿安置方案征求意见及修改情况的公告，证明被告进行了320国道改造提升项目房屋征收调查公告，并于2018年9月21日至2018年10月21日在房屋征收范围内进行了萍乡经济技术开发区320国道改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的公示，收集了公众有关补偿安置的意见，于2018年12月10日作出关于房屋征收补偿安置方案征求意见及修改情况的公告。4.评估机构相关公告3份、现场照片和签到表、致估价委托人函，证明被告依据正规程序选定评估机构，并依据评估机构给出的评估价格制定征收方案。经质证，原告对被告证据发表意见如下：被告证据1恰好证明被告不具有作出涉案征收决定的法定职权，其是事业单位，不是行政机关更不是市县级人民政府，在没有法律法规规章授权的情况下，无权以自己的名义作出征收决定；关于被告证据2，认可证据2的真实性、关联性，对合法性、证明目的不认可。工程规划图纸只是工程实施的规划图纸，并非规划部门批准的规划手续，萍乡市国土资源局经济开发区分局无权作出建设用地审查意见，证据2不能证明被诉征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。关于被告证据3，对征收调查公告没有异议，对安置补偿方案（征求意见稿）证据三性及证明目的不予认可，对安置补偿方案（征求意见稿）有关安置补偿的意见无异议，恰好证明对于补偿安置方案大部分被征收人有异议。对关于房屋征收补偿安置方案征求意见及修改情况的公告真实性、关联性认可，证明目的不予认可，该方案晚于征收决定作出，且规定非住宅不实行产权调换，不符合法律规定。关于被告证据4，对该组证据关联性不予认可，本案焦点是征收决定的合法性，评估程序是征收决定作出后补偿阶段的工作，无法证明征收决定的合法性。本院认为，对于被告证据1、2、3的证据三性予以认定，能否达到被告证明目的，应综合全案证据予以认定。对于被告证据4中的致估价委托人函，与被诉行政行为没有直接关联，不予认定，其他证据予以认定。经审理查明，2018年9月6日，被告萍乡经开区管委会发布《320国道改造提升项目房屋征收调查公告》，公告载明拟对320国道改造提升规划红线范围内的房屋及附属物实施征收，将于2018年9月6日至9月12日期间对320国道改造项目范围内（硖石段）东起硖石大桥，西至青山镇交界处，道路南北60米范围内国有土地上房屋及附属物进行房屋征收调查。原告熊水明等人房屋在该范围内。2018年9月，被告在报纸上发布《萍乡经济技术开发区320国道提升改造项目房地产测绘评估机构报名公告》，后组织原告等人从报名的评估机构中选出萍乡光华房地产估价咨询有限公司作为涉案项目的房屋评估机构。被告就涉案项目房屋征收补偿安置方案向原告等人征求意见，原告等人对涉案项目征收补偿安置方案向被告反馈了意见。2018年11月28日，被告作出《萍乡经济技术开发区房屋征收决定》（萍开管字〔2018〕235），载明因320国道（开发区段）改造建设需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，决定对征收范围内的房屋进行征收。征收决定载明的房屋征收范围为：320国道改造（开发区段）范围内东起硖石大桥，西至青山镇交界处，道路南北60米范围内国有土地上房屋及附属物（具体范围详见规划红线图）。2018年12月10日，被告公布征求意见情况和修改情况，公告涉案项目《萍乡经济技术开发区国有土地上房屋征收补偿安置方案》。该方案规定被征收房屋价值由房地产评估机构评估，房屋补偿价格不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋同区域类似房地产的市场价格。规定住宅房屋实行货币补偿和产权调换两种方式，由被征收人自行选择；非住宅房屋不予产权置换，实行货币补偿。规定的补偿内容有房屋补偿、征收补助、搬迁补助、临时安置租房补助、设施迁移补助、搬迁奖励、停产停业损失等。方案规定房屋价格评估机构的选定程序，被征收人对被征收房屋价值有异议的，可申请复核、鉴定。原告对涉案征收决定不服，提起本案诉讼，请求撤销被告作出的萍开管字〔2018〕235号萍乡经济技术开发区320国道（开发区段）改造项目的房屋征收决定。另查明，原告熊水明、张世明、李德模、钟小建、陈海明、易申科、李华、钟幼明、刘汝萍、龙任书、戴清霖、黎家兵、李清连、曾祥运、熊高明、刘水根、雷鸣的房屋已被拆除，并与房屋征收部门签订了房屋征收补偿安置协议。原告何全萍、钟自银、彭国明的房屋已被拆除，尚未与房屋征收部门签订房屋征收补偿安置协议。被告称原告曾祥远、刘培球、林良荣的房屋未实际影响320国道建设，目前未被拆迁。涉案320国道改造提升项目已施工建设。上述事实有当事人陈述为证。本院认为，本案被诉的行政行为是被告萍乡经开区管委会作出的萍开管字〔2018〕235号《萍乡经济技术开发区房屋征收决定》。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”之规定，征收补偿方案是征收房屋决定公告的部分，故审理本案房屋征收决定时，对相应的房屋征收补偿安置方案的合法性一并进行审查。本案的焦点有：1.萍乡经开区管委会是否具有作出涉案房屋征收决定的职权；2.作出涉案房屋征收决定是否属于公共利益的需要，是否符合相关规划；3.作出涉案房屋征收决定程序是否合法；4.涉案征收补偿方案是否合法。关于焦点1，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。国家科委根据国务院授权制定的《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”本案中，萍乡经开区管委会系国家级萍乡经济技术开发区的管理机构，代表萍乡市人民政府行使辖区内社会、经济等行政管理事务，可以认定萍乡经开区管委会具有作出涉案征收决定的职权。关于焦点2，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”被告作出涉案房屋征收决定是因320国道改造交通基础设施建设之需要，属于公共利益需要。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划……”。本案中，被告提交的证据不足以证明涉案房屋征收决定符合上述规定的“四规划”，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定。关于焦点3，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条至十三条之规定，公告房屋征收决定前，应当履行拟定征收补偿方案，论证征收补偿方案并征求公众意见，进行社会稳定风险评估，拨付征收补偿费用等程序。本案中，被告虽然就征收补偿方案征求了意见，但是征收补偿方案没有与房屋征收决定一同公告，且没有提供证据证明其进行了社会稳定风险评估，也没有提供证据证明涉案项目的征收补偿费用足额到位，进行了专户存储。此外，被告虽然组织原告选定了被征收房屋价值评估机构，但是依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款之规定，评估机构应在征收决定作出后再行确定。故被告作出涉案房屋征收决定程序违法。关于焦点4，经查，涉案征收补偿方案规定的补偿项目、内容等符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定。关于涉案征收补偿方案规定的补偿方式问题。涉案征收补偿方案规定住宅房屋可由被征收人自行选择货币补偿或产权调换，被征收人的居住权能够得到保障。对于方案规定的“非住宅房屋不予产权置换，实行货币补偿”，被告辩称涉案项目属基础设施建设，没有建设店铺置换。对此，本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》赋予了被征收人就补偿方式的选择权利，被告即使未建设店铺，亦可从市场上指定用于产权调换的非住宅房屋，并与原告计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。关于原告提出补偿价格偏低的意见，经查，涉案方案并未规定具体补偿价格，原告房屋的具体补偿价格问题不在本案被诉行政行为的审查范围内。综上，被告作出涉案征收决定系公共利益之需要，但被告作出涉案征收决定不完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定。鉴于涉案项目属交通基础设施建设，并已实施建设，撤销涉案征收决定会损害社会公共利益，应依法确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：确认被告作出的萍开管字〔2018〕235号《萍乡经济技术开发区320国道（开发区段）改造项目的房屋征收决定》违法。案件受理费50元，由被告萍乡经济技术开发区管理委员会负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出上诉状副本,上诉于江西省高级人民法院。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇一九年九月九日法官助理卢佳妮书记员刘诗怡附：原告熊水明，男，1954年1月28日生，汉族，住江西省萍乡市安源区安源镇上窑坡61号，公民身份号码360302195401282517。原告张世明，男，1952年11月4日生，汉族，住江西省上栗县福田镇跃星村跃星桥1号，公民身份号码360311195211042551。原告李德模，男，1959年9月8日生，汉族，住江西省上栗县福田镇福田村福田桥94号，公民身份号码360311195909082512。原告钟小建，男，1961年1月20日生，汉族，住江西省萍乡市开发区朝阳北路6号，公民身份号码360311196101200058。原告陈海明，男，1960年6月30日生，汉族，住江西省萍乡市安源区后埠街山岭上散户16号，公民身份号码360311196006304019。原告易申科，男，1969年10月19日生，汉族，住江西省萍乡市开发区朝阳北路13号，公民身份号码360311196910192019。原告李华，男，1965年12月7日生，汉族，住江西省萍乡市开发区朝阳北路9号，公民身份号码360311196512072513。原告钟幼明，男，1968年4月17日生，汉族，住江西省萍乡市开发区陕石管理处肖家屋场117号，公民身份号码360311196804172516。原告钟自银，男，1960年1月16日生，汉族，住江西省萍乡市开发区朝阳北路5号，公民身份号码360311196001162015。原告刘汝萍，男，1962年6月17日生，汉族，住江西省萍乡市上栗县杨岐乡桃文村戴星冲22号，公民身份号码360311196206172516。原告龙任书，男，1959年9月7日生，汉族，住江西省上栗县长平乡塘上村杨家坊9号，公民身份号码360311195909072015。原告彭国明，男，1957年8月7日生，汉族，住江西省萍乡市开发区朝阳北路15号，公民身份号码360311195708072537。原告戴清霖，男，1939年4月25日生，汉族，住江西省萍乡市开发区朝阳北路4号，公民身份号码360301193904251012。原告黎家兵，男，1950年12月8日生，汉族，住江西省萍乡市上栗县金山镇樟坊村马冲26号，公民身份号码360311195012081531。原告李清连，女，1957年12月24日生，汉族，住江西省萍乡市开发区峡石管理处肖家屋场87号，公民身份号码360311195712242527。原告曾祥运，男，1957年6月9日生，汉族，住江西省萍乡市开发区朝阳北路2附4号，公民身份号码360311195706093510。原告何全萍，男，1959年2月4日生，汉族，住江西省萍乡市开发区朝阳中路绞水潭41号农贸市场2栋2单元3号，公民身份号码360311195902043537。原告刘培球，男，1946年4月15日生，汉族，住江西省萍乡市开发区朝阳北路8号，公民身份号码360302194604152013。原告熊高明，男，1958年5月2日生，汉族，住福建省龙岩市新罗区曹溪镇董帮村二组1号，公民身份号码360311195805022013。原告林良荣，男，1961年6月27日生，汉族，住江西省萍乡市开发区朝阳北路17号，公民身份号码36031119610627251X。原告曾祥远，男，1964年8月13日生，汉族，住江西省芦溪县张佳坊乡三江口村塘弦上18号，公民身份号码360312196408133714。原告刘水根，男，1965年6月5日生，汉族，住江西省萍乡市开发区清泉管理处张家山下23号，公民身份号码360311196506052516。原告雷鸣，男，1965年7月12日生，汉族，住江西省萍乡市开发区苏州东街家兴小区10栋2单元501室，公民身份号码360104196507121910。