安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终1046号上诉人（一审被告）怀远县人民政府，住所地安徽省怀远县禹都大道与新怀路交汇处附近东。法定代表人潘明生，县长。委托代理人刘联洪，怀远县经管站副站长。委托代理人尹现波，安徽淮河律师事务所律师。被上诉人（一审原告）赵生战，男，1969年11月21日出生，汉族，农民，住安徽省怀远县。委托代理人姜声雷，蚌埠市高新法律服务所法律工作者。赵生战因诉怀远县人民政府土地承包经营权证行政注销一案，蚌埠市中级人民法院于2019年5月22日作出（2019）皖03行初32号行政判决。怀远县人民政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年9月4日公开开庭审理了本案。上诉人怀远县人民政府的委托代理人刘联洪、尹现波，被上诉人赵生战及其委托代理人姜声雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。赵生战向一审法院诉称，一、怀远县人民政府作出的注销公告认定事实错误。案涉农中地2.07亩是赵生战在一、二轮土地承包时所分得的土地。另农转非户赵生根交给古城村汪庄组一块农中地1.4亩，在古城汪庄组的分配下，赵加友分得0.4亩、韩娇荣分得0.2亩、赵生战分得0.8亩。在2014年农村土地承包经营确权时，确认赵生战户农中地为2.87亩。因此，赵生战所得到的农中地2.87亩承包经营权是符合法律规定的，并非怀远县人民政府作出的对赵生战土地承包合同编号为340321204205050006J的农村土地承包经营权证注销公告中所载明的土地确权存在错误。二、怀远县人民政府作出的注销公告适用法律错误。一方面，怀远县人民政府在作出案涉注销公告时，没有参照《农村土地承包法》第五条的规定，侵犯了赵生战土地承包经营权。另一方面，怀远县人民政府作出案涉注销公告时，虽然引用了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第二十条、第二十一条的规定，但该法律规定并不适用本案。赵生战的土地承包经营权证不符合注销条件，怀远县人民政府适用上述法律规定将案涉土地承包经营权证注销属于适用法律错误。请求撤销怀远县人民政府作出对赵生战土地承包合同编号为34032120420500006J的农村土地承包经营权证注销行为。怀远县人民政府一审答辩称，一、行政行为的法律依据。依据《农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号）第二十条第四款的规定，具有其他收回土地承包经营权证的情形的，应当依法收回土地承包经营权证。第二十一条规定：“承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告”。二、答辩人的注销行为有事实依据。经怀远县农业委员会怀农信[2017]20号信访事项处理意见书以及怀远县农村土地承包仲裁委员会怀农仲案[2018]第002号仲裁裁决书认定赵生战持有的农村土地承包经营权证登记的承包土地确有错误，而且怀远县人民政府又再次复核了1993年分地底册、1997年汪庄组农业税征收清册等材料查明赵生战的实际承包土地与农村土地承包经营权证登记的承包土地确实不符合，为此依据镇、村两级申请予以注销。三、答辩人的注销行为程序合法。答辩人依据乡（镇)、村两级申请，经调查核实，依法予以注销。一审法院审理查明，2015年，怀远县开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。在此期间，怀远县人民政府向古城镇古城村汪庄组村民赵生战颁发了农地承包权（2015）第X号农村土地承包经营权证，编号为340321204205050006J。该证载明，赵生战户承包地块为农中地2.87亩、大塘沿1.46亩、大塘北1.25亩、大塘北1.15亩、王庄家后3.17亩。2017年12月1日，古城镇古城村村民委员会、怀远县古城镇人民政府向怀远县农业委员会申请注销赵生站土地承包经营权证，理由是汪庄组农中地集体土地2.87亩、赵艳侠户路场地（王庄家后）1.32亩确权在赵生战户下。2018年6月11日，怀远县人民政府作出怀远县人民政府关于注销农村土地承包经营权证的公告，公告认为古城镇古城村误将汪庄组集体农中地2.87亩确权在赵生战户下，依据《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、二十一条之规定，对赵生战土地承包合同编号为340321204205050006J的农村土地承包经营权证予以注销。赵生战认为怀远县人民政府作出注销案涉土地承包经营权证的行为是错误的，故诉至法院。一审法院另查明，根据怀远县古城镇古城村民委员会证明，赵生战于2018年12月7日从古城村民委员会复印了注销案涉土地承包经营权证的公告。一审法院认为，《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”；第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告”。根据上述法律规定，县级以上地方人民政府负责农村土地承包经营权证的颁发、注销等工作。本案中，怀远县人民政府作为案涉土地承包经营权的发证机关，享有注销土地承包经营权证的职权。赵生战的起诉未超过法定期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”即赵生战应当自其知道或者应当知道怀远县人民政府作出案涉注销公告之日起六个月内提起行政诉讼。根据古城镇古城村民委员会的证明，赵生战于2018年12月7日从古城村委会复印的案涉注销公告，应视为赵生战从村委会复印注销公告时知道怀远县人民政府作出案涉注销公告。赵生战于2019年3月12日提起行政诉讼，并未超过六个月的起诉期限。虽然怀远县人民政府辩称赵生战的起诉超过诉法定期限，但并未提交证据予以证明，该院对其抗辩意见不予采信。怀远县人民政府作出注销案涉土地承包经营权证的行为违法。《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”根据上述第（一）（二）（三）项的规定，承包期内，收回农村土地承包经营权证的前提均是承包方丧失了土地承包经营权，即承包合同的基础法律关系不存在，否则不应收回土地承包经营权证。那么作为该条规定的第（四）项，也应与第（一）、（二）、（三）项立法本意相一致，其他收回土地承包经营权证的情形也应以基础法律关系不存在为前提，而不能作任意扩大解释。本案中，怀远县人民政府以古城村误将汪庄组集体农中地2.87亩确权在赵生战户下为由，将赵生战案涉承包经营权证予以注销。根据案涉土地承包经营权证载明的内容，除农中地外，赵生战还享有其他四块地块的承包经营权。在赵生战对其他地块享有承包经营权的情况下，案涉土地承包经营权证不符合收回的条件，怀远县人民政府将案涉土地承包经营权证予以注销违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，判决撤销怀远县人民政府作出的注销赵生战农村土地承包经营权证（编号为340321204205050006J）的行政行为。怀远县人民政府上诉称，一、赵生战提起行政诉讼时已经超过法定期限。依据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，行政诉讼的提起应当在知道或应当知道行政行为之日起六个月内提出。本案中，上诉人注销公告的作出时间为2018年6月11日，2019年3月12日被上诉人提起行政诉讼早已超过六个月。2018年12月7日古城村委会出具的证明只能证明赵生战在该日从古城村委复印了该份注销公告，不能证明赵生战是该日才知晓该份注销公告。二、上诉人依据《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条的规定注销土地承包经营权证完全合法。《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第（四）项“其他收回土地承包经营权证的情形”与第（一）、（二）、（三）项规定的情形并不绝对需要一致，其他收回土地承包经营权证的情形可以包含多种情形在内，之所以规定第（四）项就是为了对其他各种需要收回土地承包经营权证的情形进行兜底。本案中，赵生战的土地承包经营权证中包含了不属于其承包的集体土地就是一种错误的颁证行为，就该集体土地也不存在承包合同的基础法律关系，所以必须要通过收回土地承包经营权证的方式才能更改这一错误行为，否则没有其他合法途径能够纠正。因此，上诉人适用《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条的规定进行公告注销合情合法。至于被上诉人享有的其他四块地块的承包经营权，上诉人在注销公告中已经明确在证书注销后由本户据实进行申请并在审核后重新登记颁证，所以并不妨碍其他四块地块的承包经营权。综上，一审判决认定事实不清、适用法律有误。请求撤销一审判决，依法改判驳回赵生战的诉讼请求。一审原告赵生战向一审法院提交了以下证据：1.赵生战身份证、户口本，证明赵生战的主体资格及赵生战是古城村汪庄组集体成员，享有本集体土地承包经营权；2.农村土地承包经营权证，证明在农村土地承包经营权确权时，赵生战依法取得承包经营权证载明地块的承包经营权；案涉土地与案外人父亲赵加仁二轮土地承包经营权证载明地块及亩数不一致；3.古城村汪庄组二轮耕地承包登记表及公证书，证明案外人父亲赵加仁户在二轮土地承包时只分得一块3亩土地；案涉土地不在赵加仁二轮土地承包范围内；4.（2018）皖0321民初4282号民事判决书，证明案外人赵生根、赵艳侠是公务员并分别居住在政府宿舍，其不享有古城村汪庄组集体经济组织所有的土地承包经营权；5.怀远县人民政府关于注销农村土地承包经营权证的公告，证明怀远县人民政府作出对赵生战土地承包合同编号为340321204205050006J的农村土地承包经营权证注销公告是错误决定，应予以撤销的事实。一审被告怀远县人民政府向一审法院提交了以下证据、依据：1.怀远县人民政府关于注销农村土地承包经营权证公告，证明具体行政行为的内容;2.关于注销赵生战、董万荣土地承包经营权证的申请、情况说明，证明发包方怀远县古城镇古城村村委会及古城镇人民政府向县政府申请注销涉案土地承包经营权证，其注销行为程序合法，事实依据充分;3.怀远县农业委员会文件、仲裁裁决书，证明涉案土地承包经营权证确有错误，注销行为事实依据充分；4.1993年分地底册、1997年汪庄组农业税征收清册、农业税收据、农补存折本、常住人口登记表、证人证明、农补清册，证明经调查涉案土地承包经营权证确有错误，注销行为事实依据充分。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院审理另查明，2018年6月11日，怀远县人民政府作出涉案注销农村土地承包经营权证的公告，该公告中未告知当事人提起行政诉讼的期限。怀远县古城镇古城村汪庄组“农中地”已分配给该村民组农户，相关农户分别取得了包括该地块土地的承包经营权证。案外人赵生根、赵艳侠与本案被上诉人赵生战、案外人赵加连因土地承包经营权争议申请仲裁。2018年3月15日，怀远县农村土地承包仲裁委员会作出仲裁裁决，裁决争议“农中地”1.4亩土地承包经营权归申请人赵生根、赵艳侠所有。赵生战、赵加连不服该仲裁裁决，提起民事诉讼，怀远县人民法院已予立案。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，怀远县人民政府于2018年6月11日作出涉案注销公告，但其并未提供证据证明该公告何时、通过何种方式送达赵生战，且该公告亦未告知赵生战起诉期限，故赵生战于2019年3月12日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。怀远县人民政府注销赵生战涉案承包经营权证的理由为该证“误将汪庄组集体农中地2.87亩确权在赵生战户下”，其在本案二审庭审中述称，汪庄组“农中地”虽一直由村民实际耕种，但并没有发包，除赵生战和另一农户外，其他耕种该地块土地的农户均未取得承包经营权证；又称他人因对赵生战涉案承包经营权证登载的2.87亩“农中地”等有争议申请仲裁，仲裁机构已经作出裁决，因该裁决尚未生效，故涉案注销公告未以该裁决为依据。经本院调查了解，汪庄组“农中地”已经分配给该村民组农户耕种，其他耕种该地块土地的农户亦已取得承包经营权证，并无证据显示其他农户的承包经营权证已被注销，故怀远县人民政府上述理由显然不能成立。如果他人对赵生战户承包经营权证中登载的“农中地”等地块部分有争议，怀远县人民政府也应待相关争议解决后，再根据生效法律文书作出相应处理决定。在相关争议尚未依法最终解决的情况下，怀远县人民政府即将赵生战涉案承包经营权证予以注销，主要证据不足，一审判决撤销其作出的涉案注销行为并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人怀远县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人怀远县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年九月二十四日法官助理张高英书记员潘玉丹附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……