浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1086号 上诉人（原审原告）周美宝，女，1957年6月25日，汉族，住浙江省海宁市。 上诉人（原审原告）暨上诉人周美宝的委托代理人费天才，男，1955年3月28日，汉族，住海宁市。系周美宝的丈夫。 被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海洲街道海州西路89号9楼。 法定代表人曹国良，市长。 委托代理人张银炎，海宁市硖石街道办事处副主任。 委托代理人钟雪庆，浙江峻德律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）海宁市旧区有机更新有限公司，住所地海宁市海洲街道海洲西路89号9楼。 法定代表人汪维，董事长。 委托代理人钱晓怡，浙江峻德律师事务所律师。 上诉人费天才、周美宝因与被上诉人海宁市人民政府房屋行政协议一案，不服嘉兴市中级人民法院于2019年5月24日作出的（2019）浙04行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月25日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年1月9日，海宁市人民政府同意硖石街道关于对凌家场区块房屋实施收购事宜的请示，明确凌家场区块房屋收购主体为海宁市旧区有机更新有限公司（以下简称“有机公司”），实施单位为海宁市硖石街道办事处（以下简称“硖石街道”）。2017年1月12日，有机公司在凌家场区块发布公告，公告表明收购单位为有机公司，委托收购实施单位为硖石街道，签约期为公告之日至2017年3月31日，腾房期为2017年4月1日至2017年4月30日，并公告了《凌家场区块国有土地上房屋收购实施方案》，方案明确收购补偿安置标准参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《海宁市国有土地上房屋征收补偿及补助奖励办法》等有关政策法规。在该方案中确定了被收购房屋的比准价格以及产权调换房屋的比准价格，被收购人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换并对搬迁、临时安置、奖励政策等作出相应规定。在收购实施方案中明确该区块房地产价格评估机构仍然由浙江众诚房地产评估事务所有限公司承担。2017年3月31日，原告与海宁市旧区有机更新有限公司、硖石街道签订《房屋收购货币补偿协议》（以下简称《收购协议》），协议约定：原告方所有的凌家场111号房屋，房屋用途为住宅，建筑面积371.64平方米，房屋产权证号第××号。原告方选择货币补偿。海宁市旧区有机更新有限公司和硖石街道需补偿原告各项费用（不包括签协、搬迁奖励）金额为4153199元。在2017年4月10日前搬迁腾空。海宁市旧区有机更新有限公司与硖石街道应在协议生效且原告腾空交出房屋钥匙并经验收合格之日起十五个工作日内，向原告支付补偿金。该协议附件1为补偿项目清单，包括房屋补偿金额、装修补偿金额、附属物补偿金额、搬迁费、奖励费等共计4153199元。附件2为签约、搬迁奖合计291566元。费天才、周美宝均在上述附件上署名。其中附件1中的房屋及装修、附属物价值与原告房屋的海宁市国有土地上房屋收购分户评估报告中相应内容一致。2017年4月10日，原告交房。2017年5月2日市征收办向原告账户支付总计人民币4444765元。原告于2017年5月购房并享受退税补贴20080.2元。 另查明，凌家场111号房屋系费天才户于1990年8月以海宁市农村私人建房用地呈报方式，经海宁市硖石镇西山蔬菜村村民委员会审核上报，经审批同意建造用地面积110平方米，建筑面积220平方米房屋，后经审批确认房屋建筑面积未371.64平方米。1996年1月15日经浙江省人民政府同意，海宁市硖石镇西山蔬菜村191名农业户口就地转为非农业户口。 再查明，2015年7月11日，市征收办发布《暂停办理相关手续公告》，对包括凌家场区块（东至博物馆、西至紫薇里、南至西山路、北至铁路）在内的六个区块告知暂停办理相关手续。2015年8月26日，市征收办公布《凌家场区块国有土地上房屋征收项目补偿方案》（征求意见稿），听取该区块产权人的意见和建议，凌家场区块的居民以书面形式就政策及补偿标准表达了意见。2015年12月1日，市征收办发布《关于对凌家场区块国有土地上房屋实施模拟征收的公告》及补偿方案。该公告及补偿方案载明，模拟征收生效条件为：“签约期内，区块被征收人签订《凌家场区块国有土地上房屋模拟征收货币补偿协议书》或《凌家场区块国有土地上房屋模拟征收产权调换协议书》在规定签约期限内达到99%生效比例，提请海宁市人民政府依法作出房屋征收决定……签约期满，区块内被征收人签订《模拟征收补偿协议》比例在规定签约期限内未达到99%生效比例的，该区块模拟征收工作自行终止，已签订的《模拟征收补偿协议》自动作废，双方均不承担任何法律责任。”在该补偿方案中明确，签约期限为2016年1月31日前。2015年12月2日，市征收办参照《征补条例》的相关规定，采取模拟征收区块产权人投票方式产生了凌家场区块房屋模拟征收项目的房地产评估事务所有限公司，投票过程经海宁市公证处公证。浙江众诚房地产评估事务所有限公司对模拟征收范围内的房地产进行了评估。 原审法院认为：本案系海宁市人民政府在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，以委托国有公司收购来代替应当依法进行的征收而引发。虽然案涉《收购协议》名义上的签订主体是海宁市旧区有机更新有限公司和硖石街道，但此种收购本身属于海宁市人民政府征收职能的委托，并符合和服从于旧城改造这一公共利益需要。因此，《收购协议》具有行政协议的属性。将其纳入行政诉讼审查范畴，有利于加强对地方政府行为的监督，防止行政机关滥用收购代替征收，规避司法审查监督。因此，本案中海宁市旧区有机更新有限公司、硖石街道对凌家场区块国有土地上的房屋收购行为属于行政行为，故海宁市人民政府为本案适格被告。关于原告诉称案涉《收购协议》为模拟征收的延续以及模拟征收违法的问题。根据查明的事实，2015年下半年，被告确在凌家场区块进行过模拟征收工作，工作的内容包括了公布模拟征收决定及补偿方案、投票选定评估机构、评估机构对房屋进行评估等，但在模拟征收公告规定的签约期限内未达到签约比例，该次模拟征收已经自行终止。故原告上述主张与事实不符。本案的争议焦点为原告主张《收购协议》系海宁市旧区有机更新有限公司隐瞒其并无征收职能等情况，并侵害其合法权益的事实是否成立。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告签订的《收购协议》上明确写明了协议为房屋收购货币补偿协议，故原告所称“征收我同意，收购我不同意”缺乏事实依据。关于原告被收购的房屋原系按照集体土地建房审批建造的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。”1995年原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（［1995］国土［籍］字第26号）第十四条规定：“因国家建设征用土地，农村集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征收的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权”，根据上述规定，本案中，1996年包括原告在内的原硖石镇西山蔬菜村191名农业户口转为非农业户口，继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。故海宁市旧区有机更新有限公司及硖石街道对原告房屋按国有土地上房屋进行评估并补偿不违反法律、行政法规的强制性规定，也保障了原告的合法权益，其与原告签订《收购协议》不存在合同无效的法定情形。 市、县级人民政府或者其委托的国有公司、征收办等部门在实施收购过程中，应坚持平等、自愿、等价有偿原则，与房屋所有权人签订相关收购协议，对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置。原告提供了2014、2015年海宁市其他国有土地上房屋征收的补偿方案，试图说明本次收购方案确定的比准价不公平。根据《征补条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日的被征收房屋类似房地产的市场价格。房地产的市场价格具有波动性，原告单纯以数年前海宁市其他国有土地上房屋征收补偿时的住宅比准价与本次收购的比准价进行高低比较系对《征补条例》第十九条的错误解读。原告签订《收购协议》中确定的被收购房屋价值与评估机构出具的评估报告中的房屋及附属物价值相印证，证明原告在签约前对被收购房屋的评估价值已经知晓内容。同时评估报告与《收购协议》确认的建筑面积与原告建房审批的建筑面积一致，故原告称尚有其他建筑面积未列入、补偿不公的意见不予采信。原告称被收购房屋具有别墅功能，价格应在25000元/平方米以上，但原告未提交相应证据证实，被告亦说明原告该数据出自海宁市某高档别墅楼盘的市场价格，此与原告房屋系按照农村宅基地建造情形并无可比性，故原告认为其房屋收购价格低于市场价格的意见不予采信。 综上，被告委托海宁市旧区有机更新有限公司、硖石街道与原告签订的《收购协议》合法有效，原告认为《收购协议》违法以及补偿标准未按照市场价格，要求重新评估进行补偿的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。驳回费天才、周美宝的诉讼请求。 上诉人费天才、周美宝上诉称：1.原审对上诉人与第三人之间的《收购协议》的认定违背事实和法律。在专职“攻坚组”几次“拔钉清障”无果的情况下，被上诉人再次以“停止上诉人家属工作”、“立即把上诉人的附属用房按违章建筑强拆”等相威胁，逼迫上诉人在案涉《收购协议》上签字。但上诉人周美宝在案涉《收购协议》上并没有签字。被上诉人的“攻坚组”强迫上诉人女儿以周美宝的名义在协议上签字。因此，《收购协议》是无效的。如果被上诉人委托国有公司以收购代替征收，那么收购人只能是被上诉人，案涉协议因双方主体不合法而无效。2.原审关于“本案系海宁市人民政府在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，以委托国有公司收购来代替本应当依法进行的征收而引发”的观点没有事实和法律依据。根据《海宁市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条、第九条规定，旧城改造必须纳入海宁市国民经济和社会发展年度计划，并且符合土地利用总体规划和城市建设规划。但是，凌家场区块并没有被纳入海宁市国民经济和社会发展的旧城改造年度计划之中。因此，原审关于“系被上诉人在旧城改造过程中”的评判意见，是没有法律依据的。3.原判以上诉人在《收购协议》上签字而认定上诉人系对收购价格和收购行为的认可，这是不符合事实、缺乏依据的。案涉行为属行政关系的征收行为，不是平等主体之间的协议关系。4.原审对案涉收购中被上诉人延用模拟征收的评估报告的合法性，以及是否适用于案涉房屋收购的补偿等重要事实认定错误。案涉收购补偿的价格，系延用两年前的模拟征收的价格。5.房屋面积被大幅度缩水，阳台、阁楼及生产用房被漏评或少评。请求：撤销原判，支持原审诉讼请求，即确认收购协议违法；判令被告按2017年1月与凌家场16号一级土地上的单门独院相类似的商品房市场价格补偿上诉人；案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人海宁市人民政府答辩称：一、对凌家场区块国有土地上房屋实施收购是答辩人为提高旧城改造效率，改善旧区人居环境，委托海宁市旧区有机更新开发有限公司(以下简称：有机公司)进行的，该收购行为得到了包括两被答辩人在内的被收购人的认同，并由被两答辩人主动申请对其房屋进行收购。凌家场区块早在2012年就纳入了我市城中村改造项目。因该项目未能如期实施，2017年初，在模拟征收因在签约期限内签约比例未达到协议生效比例而自动终止一年后，为提高旧城改造效率，改善旧区人居环境，答辩人同意海宁市人民政府硖石街道办事处(以下简称：硖石街道)关于对凌家场区块房屋实施收购事宜的请示，并明确收购单位为有机公司，实施单位为硖石街道。同年1月12日，有机公司在凌家场区块内发布公告，公告表明收购签约期限为公告之日至2017年3月31日，腾房时间为2017年4月1日至2017年4月30日，同时公告了《凌家场区块国有土地上房屋收购实施方案》(以下简称：“房屋收购实施方案”)。该方案明确凌家场区块的房地产评估机构仍为2015年该区块模拟征收时确定的评估机构浙江众城房地产评估事务所有限公司，明确收购补偿安置标准参照国有土地上房屋征收相关法规和政策，同时确定了被收购房屋及产权调换房的比准价格，被收购人具有货币补偿、产权调换及产权调换与货币补偿相结合三种补偿方式，并对收购奖励、补助和产权调换计价规则等内容进行告知。被答辩人户建于1990年的坐落于凌家场111号的房屋(系经批准的农村私人建房，其宅基地由原农村集体土地统一转成国有土地)，建筑面积220平方米，后经审批确认房屋建筑面积为371.64平方米，位于收购范围内。2017年3月23日，房地产评估机构对被收购房屋出具评估报告，并将评估报告交付被答辩人。2017年3月31日，被答辩人向有机公司提出收购申请，并选择其补偿方式为产权调换。同日被答辩人与有机公司签订《房屋收购货币补偿协议》(以下简称：《收购协议》)。答辩人认为，案涉房屋收购行为并不违反法律强制性规定，当属合法。至于被答辩人所提出的缺少“8个材料”等种种收购不合法的主张，纯粹是混淆了征收与收购的概念，且与事实不符，实际上案涉凌家场收购区块自2015起连续三年纳入我市投资项目计划。二、案涉《收购协议》系被答辩人与收购方就房屋收购事宜依平等、自愿、等价、有偿原则，经协商一致后订立，该协议不存在《中华人民共和国合同法》(以下简称：《合同法》)第五十二条规定的合同无效情形，被答辩人主张案涉协议违法，没有事实与法律依据。首先，《收购协议》签订各方主体适格。本案系答辩人在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，委托有机公司对凌家场区块进行收购，有机公司作为收购单位有权签订《收购协议》。被答辩人系案涉被收购房屋的合法权利人，具有完全民事行为能力，有权对案涉被收购房屋进行处分。且对于《收购协议》被答辩人费天才已经签字，基于夫妻可互相代理，两被答辩人的女儿代其母亲(即被答辩人周美宝)签字不会导致《收购协议》无效。而硖石街道作为受委托收购实施单位，亦有权见证该协议，故协议签订各方主体适格。对于被答辩人认为原审法院对案涉房屋收购主体认定错误的上诉主张。答辩人认为，答辩人并不否认案涉收购行为属答辩人征收职能的委托，《收购协议》具有行政协议属性。其次，《收购协议》系签约各方在自愿、平等、协商一致的基础上签订的，并不存在协议无效的法定情形。根据《合同法》第五十二条之规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，其一，《收购协议》系在凌家场区块收购范围内对所有国有土地上的房屋进行收购的基础上，且在该收购事项及收购实施方案早已公告，被答辩人明知房屋收购补偿安置政策的情况下与有机公司和硖石街道协商签订，故本案不存在欺诈事由。其二，《收购协议》系在自愿、平等、协商一致的基础上签订。在签订案涉协议前，收购双方依据房地产评估机构出具的评估报告、对照“房屋收购实施方案”，经过充分协商，被答辩人选择了货币补偿的收购补偿方式，并在商定房屋收购补偿金额、各项奖励和补助金额的基础上，被答辩人于同年3月31日所签订的。结合被答辩人在协议签订后积极配合房屋腾空移交、办理收购结算手续等自觉履约行为，足以说明被答辩人是在平等、自愿、协商一致基础上与有机公司、硖石街道签订《收购协议》，并对协议内容完全认同。被答辩人所谓的“如不签约，附属用房一律以违章建筑拆除”完全与事实不符，违法建筑的处置与本案不属于同一法律关系，且案涉凌家场区块所有经审批的建筑即使已经签订收购协议的，均未拆除，拆除的部分仅仅是存在消防安全隐患的违法建筑。其三，案涉《收购协议》签订目的是为了旧城改造这一公共利益，有助于改善城市生活环境，并无损害国家利益或者以合法形式掩盖非法目的的情形。本案中，包括两被答辩人在内的被收购人的房屋均系上世纪90年代的农村自建房，收购区块内基础设施差、安全隐患大，通过本次收购极大提高被收购人的居住环境和生活质量。其四，本案中，因案涉被收购房屋所占原农村集体土地已于1993年统一转成国有土地，故有机公司及硖石街道对被答辩人的房屋按国有土地上房屋进行评估并补偿不违反法律法规的强制性规定，亦不存其他损害国家、社会公共利益等可能导致合同无效的情形。最后，《收购协议》遵循等价有偿原则。“房屋收购实施方案”中对被收购房屋和产权调换房屋的比准价格系采用市场法确定。2016年下半年至2017年初，我市房地产交易市场处于低迷状态，住宅成交价连续多月明显下跌，住房成交价与2015年年底趋同，且明显低于2013年和2014年市场高位时的住房成交价。由于住房市场价格的波动，本市房屋征收中的被征收房屋和产权调换房屋的比准价也有相应的波动。本案中，有机公司于2017年1月12日对凌家场区块实行收购，评估机构以此为时间节点，采用市场法确定被收购房屋和产权调换房屋的比准价格，符合市场经济规律及相关法律法规的规定。鉴于当时海宁市区房地产市场交易情况以及“房屋收购实施方案”中对于收购补偿方式、各项奖励和补助等市场评估价格以外的加价因素，被答辩人经充分考虑后，最终选择货币补偿的收购补偿方式，随后在人民花苑、白漾花园购置商品房，并于2018年5月获得20080.2元的购房税收补贴等事实。足以说明被答辩人依《收购协议》实际所获得的房屋收购利益，不低于市场评估价格。至于被答辩人上诉称“延用模拟征收的评估报告”的观点。答辩人认为，被答辩人的观点与事实不符。本案因包括被答辩人在内的案涉房屋收购区块的被收购人曾在模拟征收程序中，通过投票确定房地产评估机构为浙江众诚房地产评估事务所，为保持整个区块房地产评估的连续性，提高评估工作效率，故在房屋收购中仍由该评估机构承担房地产价值评估工作；而且，有机公司亦在“房屋收购实施方案”中对此进行了告知。因此，被答辩人不能以质疑评估机构的工作效率而否认其进行了评估的事实；更不能以数年前我市其他区块国有土地上房屋征收补偿时的住宅比准价格，与本次收购的比准价格进行高低比较。且《收购协议》中确定的被收购房屋价值与评估机构出具的评估报告中的房屋及附属物评估价值相印证；结合评估报告和收购协议中所涉被收购房屋的建筑面积，与被答辩人当年建房审批的建筑面积一致的事实，可见被答辩人在签约前对被收购房屋的评估价值、评估范围等均已明知，也足以证明被答辩人所谓的“房屋面积被大幅度缩水”与事实不符。三、案涉《收购协议》已经全面履行。根据《收购协议》及其附件，被答辩人所有的凌家场111号房屋收购价格(不包括签协、搬迁奖励等)为4153199元，有机公司根据房屋收购方案另行支付奖励、补助，共计291566元。2017年4月10日，被答辩人将被收购房屋腾空并交付。随后，有机公司向被答辩人支付收购款4444765元，并办理了结算手续。至此，房屋收购双方已经全面履行案涉《收购协议》。至今，凌家场区块房屋收购项目所涉165户产权人，除1户未签约外，已签约的164户均已履约完毕。答辩人认为，根据被答辩人在与收购方就案涉房屋收购事宜依平等、自愿、等价、有偿原则，经协商一致达成《收购协议》，且主动而自愿全面履行该协议的事实，足以证明被答辩人以其自身行为表明其对收购行为及其所签订的《收购协议》没有异议。而针对被答辩人诉请确认《收购协议》无效的主张，因该协议兼具行政与合同的双重特征，原审法院适用《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，对《收购协议》效力所作判断完全正确。综上，原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律准确、程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决. 被上诉人海宁市旧区有机更新有限公司答辩称：一、我司作为海宁市全资国有公司具有旧城改造、城市基础设施建设等职能，对案涉房屋的所实施的收购行为系我司经海宁市人民政府依法批准后实施的，该收购行为服务和服从于旧城改造这一公共利益需要，并非我司的自主商业行为，且我司对案涉房屋的收购系经上诉人户主动申请后才予以进行的。2017年1月9日，海宁市人民政府为提高旧城改造效率，改善旧区人居环境，依法批准我司作为收购主体对凌家场区块国有土地上房屋实施收购，并明确实施单位为硖石街道。同年1月12日，我司在收购范围内发布收购公告，公告表明收购单位为我司，委托收购实施单位为硖石街道，收购签约期限为公告之日至2017年3月31日，腾房时间为2017年4月1日至2017年4月30日，同时公告了《凌家场区块国有土地上房屋收购实施方案》(以下简称：“房屋收购实施方案”)，该方案明确收购补偿安置标准参照国有土地上房屋征收相关法规和政策，并明确了被收购房屋及产权调换房的比准价格，被收购人具有货币补偿、产权调换及产权调换与货币补偿相结合三种补偿方式，并载明临时安置、奖励政策等，同时告知凌家场区块的房地产评估机构仍为2015年该区块模拟征收时确定的评估机构浙江众城房地产评估事务所有限公司。凌家场111号的房屋位于收购范围内。经核查，该房屋系上诉人户于1990年8月经审批后建造的农村私人用房，建房审批表上载明批准同意建造用地面积110平方米，建筑面积220平方米的房屋，后经审批确认房屋建筑面积为371.64平方米。后经浙江省人民政府同意，上述房屋所占用的集体土地统一转入国有。2017年3月23日，房地产评估机构对被收购房屋出具评估报告，并将评估报告交付上诉人。2017年3月31日，上诉人向我司提出收购申请，并选择其补偿方式为货币补偿。同日原告与我司签订《房屋收购货币补偿协议》(以下简称《收购协议》)。综上，案涉收购行为系我司经海宁市人民政府依法批准后实施的，符合和服从于旧城改造这一公共利益需要，并由上诉人主动申请对其房屋进行收购，该收购行为应属合法有效。二、《收购协议》系上诉人与我司、硖石街道就房屋收购事宜在平等、自愿、等价有偿原则、协商一致的基础上签订的，不存在法定无效事由。根据《合同法》第五十二条之规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。具体到本案中，首先，在《收购协议》签订前，上诉人对于案涉被收购房屋的评估价值以及房屋收购公告、“房屋收购实施方案”中对于收购单位、收购补偿方式、各项奖励和补助等规定均已知晓，故本案并不存在欺诈事由；其次，《收购协议》系签约各方在自愿、平等、协商一致的基础上签订的，且符合等价有偿原则，上诉人诉称“如不签约，附属用房一律以违章建筑拆除”完全与事实不符，违法建筑的处置与本案不属于同一法律关系，且案涉凌家场区块所有经审批的建筑即使已经签订收购协议的，均未拆除，拆除的部分仅仅是存在消防安全隐患的违法建筑。本案中，因案涉被收购房屋所占原农村集体土地已统一转成国有土地，故评估机构以收购公告发布之日，即2017年1月12日为评估时间节点，采用市场法，按国有土地上房屋对案涉被收购房屋进行评估，并将评估报告送达上诉人。随后，我司与上诉人依据房地产评估机构出具的评估报告、对照“房屋收购实施方案”，就案涉房屋的收购事宜进行协商，鉴于当时的房地产市场交易情况以及“房屋收购实施方案”中对于收购补偿方式、各项奖励和补助等市场评估价格以外的加价因素，上诉人经充分考虑后最终选择货币补偿的收购补偿方式，于同年3月31日提出收购申请，并于申请当日自愿与我司、硖石街道签订《收购协议》，并于2018年5月获得20080.2元的购房税收补贴。从上诉人签约后积极配合腾房、办理收购结算手续等自觉履约行为，可以看出其对协议内容完全认可；再次，《收购协议》是为了旧城改造这一公共利益而签订的，不存在损害国家利益或者以合法形式掩盖非法目的的情形，该旧城改造项目自2015年起连续三年均纳入我市投资项目计划，且客观上通过本次收购确实提高了被收购人的居住环境和生活质量。故案涉《收购协议》合法有效。三、案涉《收购协议》已经全面履行。根据《收购协议》及其附件，上诉人所有的凌家场111号房屋收购价格(不包括签协、搬迁奖励等)为4153199元，我司根据房屋收购方案另行支付奖励、补助，共计291566元。2017年4月10日，上诉人将被收购房屋腾空并交付。同月27日，我司与上诉人办理结算手续，随后委托原海宁市人民政府房屋征收办公室向上诉人账户支付收购款4444765元。至此，房屋收购双方已经全面履行案涉《收购协议》。至今，凌家场区块房屋收购项目所涉165户产权人，除1户未签约外，已签约的164户均已履约完毕。综上所述，原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。据此，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。 经审查，本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议属于行政诉讼受案范围。二审期间双方当事人对涉案《收购协议》属于行政协议均无异议，一审法院作为行政案件予以受理，并无不当。海宁市人民政府虽未明确授权或者委托海宁市旧区有机更新有限公司进行涉案凌家场项目的收购事宜，但由于法律、法规和规章并未授权有机公司等国有企业具有收购的职权，故应当视为受有权机关海宁市人民政府的委托进行收购，其法律后果由海宁市人民政府承担。在本案诉讼过程中，海宁市人民政府对此并无异议，对有机公司签订的涉案《收购协议》亦予以追认。故本案以海宁市人民政府为被告亦无不当。2.《征补条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定。故人民政府因公共利益需要征收国有土地上房屋的，应当按照《征补条例》等法律法规规定的职责权限和程序进行。建立在平等、自愿基础上的收购协议，因其在一定层面上有利于提高旧城改造效率，并有助于通过提高收购价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置，具有现实合理性和可行性，因而不宜完全否定此种“收购”模式的合法性。但行政机关不能以协议收购方式代替合法征收，收购协议不能作为房屋强制拆除的依据，收购协议也不产生行政征收的法律效果，被收购人如未签订房屋收购协议或者自愿腾空交付房屋，行政机关应当依法启动征收程序。因此，收购行为主要是在平等、自愿、等价、有偿原则基础上进行的协商行为，不具有行政强制性，不产生行政征收的法律效果，不完全等同于征收行为，不能对照征收行为进行司法审查。故上诉人请求对案涉凌家场区块旧城改造项目是否属于公共利益需要，是否符合“三规划一计划”等与征收有关的事实进行审查，缺乏法律依据，本院不予支持。3.本案争议焦点为涉案收购协议是否存在无效情形。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人费天才、周美宝主张其被胁迫签订了《收购协议》，但上诉人并没有提供相应的证据证明其主张。在案证据证实，在凌家场收购项目中仍有一户没有签订《收购协议》，说明签订《收购协议》并不具有强制性，被收购人具有选择的空间。从在案的证据来看，第一，上诉人费天才、周美宝提交了收购申请书，并签订了案涉《收购协议》，构成法律上真实的意思表示，费天才虽主张《收购协议》上周美宝的签名由其女儿代签，但其并没有举证证明，且海宁市人民政府不予认可；第二，上诉人费天才、周美宝签订协议后配合房屋腾空移交、办理收购结算手续，选择购房并享受退税补贴，《收购协议》已经全面履行；第三，考虑到案涉房屋原属农村私人建房，其宅基地转为国有土地后没有补交土地出让金，其地价与其他商品房包含土地出让金在内的地价不具有可比性，且对上诉人的收购标准并没有低于其他签约收购户，不存在显失公平的情形。故案涉《收购协议》并不存在无效的情形。上诉人请求确认案涉《收购协议》无效，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。4.根据被上诉人提供的《海宁市国有土地上房屋收购评估分户报告》《海宁市国有土地上房屋收购评估表》《房屋收购货币补偿协议》（编号：114）《房屋收购货币结算清单》及海宁市房地产管理处出具的《硖石街道201301-201712住宅（不含排屋）月均价》，证实案涉房屋的收购总价为4153199元，上诉人实际领到补偿款共计4444765元，高于评估总价3189526元，亦高于同期市场商品房的平均总价3887506.77元，故收购房屋行为并没有对上诉人的利益造成实际的损害。上诉人主张涉案房屋收购价格低于同期同类商品房市场价格的上诉理由亦缺乏事实依据，本院不予支持。5.关于上诉人在诉讼过程中主张有其他建筑面积未列入等问题。第一，《收购协议》确认的建筑面积与费天才、周美宝持有的海宁房权证硖字第××号相符，上诉人签订《收购协议》表明其认可载明的建筑面积。第二，分户评估报告附属物评估明细表证实，案涉房屋的阳台、阁楼和生产用房均已折算估价，不存在上诉人所称的评估报告存在漏项问题。第三，费天才在二审庭询中承认自己在签订案涉《收购协议》前已经收到评估报告，如果上诉人对建筑面积有异议，应当在收到评估报告后10日内提出，而上诉人在签订《收购协议》时仍未对评估报告内容提出异议。第四，上诉人在签订协议后主动腾空房屋，结算并领取了补偿款，选择购房并享受退税补贴，完全履行了《收购协议》。现又针对建筑面积提出异议，有违诚信原则，不足采信。 综上，案涉《收购协议》不存在《合同法》第五十二条规定的无效情形。海宁市人民政府委托原审第三人与上诉人签订的《收购协议》，对案涉房屋收购的价格高于市场商品房的平均价格，《收购协议》没有损害上诉人的实际权益，且已经实际履行完毕。上诉人要求确认案涉《收购协议》无效，缺乏法律依据，本院不予支持。上诉人上诉称《收购协议》对案涉房屋的建筑面积计算错误，亦与查明的事实不符，本院不予采信。原审法院判决认定的事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人费天才、周美宝负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  王玉岳 审判员  唐维琳 审判员  楼缙东 二〇一九年九月十八日 书记员  张 莹