安徽省阜阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖12行终320号上诉人（一审原告）阜阳洁正花卉盆景园，住所地阜阳市颍州区卜子东路。经营者陶洁之，男，1935年9月26日出生，汉族，户籍地安徽省太和县，现住阜阳市颍州区。委托代理人孙超，安徽尊天律师事务所律师。上诉人（一审被告）阜阳市自然资源和规划局（原阜阳市国土资源局），住所地阜阳市清河东路**，统一社会信用代码11341200MB19391321。法定代表人杨增泓，该局局长。委托代理人任大伟，该局工作人员。委托代理人师博，安徽仲天律师事务所律师。第三人常州新城房产开发有限公司，住，住所地江苏省常州市武进高新技术开发区一社会信用代码91320412716899074N。法定代表人唐云龙，该公司董事长。委托代理人黄玉珍，该公司员工。委托代理人潘秀宗，该公司员工。上诉人阜阳洁正花卉盆景园（以下简称“洁正盆景园”）因确认协议无效一案，不服安徽省阜阳市颍州区人民法院于2019年6月27日作出的（2018）皖1202行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。洁正盆景园诉称，其于1998年取得位于阜阳市颍州区卜子东路国有建设用地规划许可，后阜阳市人民政府于2006年1月25日给其颁发了《国有土地使用证》。其取得土地使用证后即在该地块上进行了大量投资，建设了330平方米的房屋，经营盆景、花卉、苗木、园艺用品等至今。2018年8月，其得知阜阳市自然资源和规划局在未将其享有上述土地使用权及房屋依法征收的情况下，竟然公开将包含其享有土地使用权的编号为[2018］-11的地块出让给常州新城房产开发有限公司（以下简称“常州新城公司”）。其认为，阜阳市自然资源和规划局的行为严重侵害了其合法权益，违反《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》等相关法律规定，出让编号为[2018]-11土地的行为违法，土地出让合同应为无效，请求依法确认阜阳市自然资源和规划局以阜国土（拍）告字[2018]10号《公告》向常州新城公司出让地块编号为[2018]-11号的土地出让合同无效。一审法院查明，洁正盆景园位于阜阳市颍州区卜子东路，于2006年1月25日取得国有土地使用证，土地使用类型为划拨，所有权面积2725.30平方米。2018年4月27日，阜阳市土委会会议研究拟出让[2018]-11号宗地[阜阳市颍州区淮河路两侧、阜南路（五里路）两侧，共计五块地，土地面积182593平方米]，并形成了阜政地（出让）[2018]26号供地方案。洁正盆景园拥有土地使用权的土地在上述拟出让的地块二内。[2018]-11号宗地范围内的集体土地自2006年至2016年，安徽省人民政府以7个批复批准进行征收，阜阳市自然资源和规划局亦分批次进行组织实施。2018年5月10日，阜阳市城乡规划局对拟出让地块出具阜规设函（2018）043号规划设计条件通知书。2018年5月25日，阜阳市自然资源和规划局发布阜国土（拍）告字[2018]10号国有建设用地使用权拍卖出让公告，决定以拍卖方式出让[2018]-11号宗地的国有建设用地使用权。2018年6月20日，再次发布公告，将2018年5月25日拍卖公告中的[2018]-11号地块出让方式由拍卖出让转为挂牌出让。常州新城公司于2018年6月29日竞得[2018]-11号宗地的国有建设用地使用权，并与阜阳市自然资源和规划局签订成交确认书。2018年7月9日，签订编号为341201出让[2018]-29号的国有建设用地使用权出让合同。常州新城公司于2018年6月29日在阜阳市成立全资子公司阜阳新城亿博房地产开发有限公司（以下简称“阜阳新城公司”）。常州新城公司于2018年7月25日向阜阳市自然资源和规划局申请以阜阳新城公司签订项目地块的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，经常州新城公司、阜阳新城公司、阜阳市自然资源和规划局三方协商，签订变更协议：一、[2018]-11号宗地《出让合同》受让人变更为阜阳新城公司。阜阳新城公司股权未经市政府批准不得进行转让。二、阜阳新城公司作为受让人享有341201出让[2018]-29号出让合同约定的权利并履行合同约定的各项义务，常州新城公司承担连带责任。2018年12月7日，阜阳市自然资源和规划局与阜阳新城公司签订补充协议，该协议第二项内容约定：因原出让宗地内有部分零星国有土地使用权未收回，经双方协商同意，决定解除[2018]-11号宗地位于淮河路南侧、城泉路西侧范围内的部分《国有建设用地使用权出让合同》。将原宗地出让面积由182593平方米调整为174019.75平方米，出让面积减少8573.25平方米，退还给阜阳新城公司土地出让价款4668.1346万元。阜阳市自然资源和规划局在庭审中确认其与阜阳新城公司于2018年12月7日签订的《补充协议》中减少出让土地面积8573.25平方米包含洁正盆景园使用的土地。一审法院认为，参照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。前款规定的出让方案应当包括出让地块的范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。”阜阳市自然资源和规划局作为阜阳市人民政府的国土资源行政主管部门，依据上述规定具有作出被诉行政行为的法定职权。国有土地出让合同作为行政协议，既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于无效行政行为的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中无效合同的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，因公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的等情形需要依法实施国有土地收回程序。本案中，洁正盆景园持有的是《国有土地使用权证》，在该证未被依法撤销或者认定无效的情形下，其依法享有相应土地使用权。阜阳市自然资源和规划局在没有依法办理国有土地收回手续的情况下，直接将洁正盆景园享有使用权的土地进行挂牌出让缺乏事实根据，其与常州新城公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》中涉及国有土地使用权未收回的部分应依法确认无效。但在案件审理期间，阜阳市自然资源和规划局与阜阳新城公司签订补充协议，解除了包括洁正盆景园享有土地使用权的部分土地出让协议，阜阳市自然资源和规划局新作出的行政行为已经纠正原土地出让合同中的无效部分内容。洁正盆景园的权利受到侵害的情形已经消除，其仍坚持诉讼，因此应确认阜阳市自然资源和规划局该次挂牌出让未收回国有土地使用权土地的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，判决确认阜阳市自然资源和规划局将阜阳洁正花卉盆景园享有国有土地使用权的土地于2018年6月29日挂牌出让的行为违法。洁正盆景园上诉称，一审认定事实错误，判决结果中表述的违法行政行为是错误的，上诉人是因2018年6月29日挂牌出让11号地块的土地出让行为侵害其合法权益才提起的诉讼。上诉人依法享有11号地块上部分国有土地使用权。阜阳市自然资源和规划局与常州新城公司恶意串通侵害上诉人权益，且出让11号地块的成交价格严重低于当时的市场价格，给国家利益造成了重大损失。阜阳市自然资源和规划局擅自和常州新城公司签订补充协议，违反了《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》的规定，改变了规划条件通知书的相关内容，减轻了中标人的责任，侵害了其他潜在投标人的合法权益，为无效协议。国有建设用地使用权出让合同属于行政合同，作为行政行为的一种，属于行政诉讼受案范围，一审运用民事法律规范对其进行调整，属于适用法律错误。阜阳市颍州区人民政府领导参与了本案的审理讨论，对案件的审理和判决进行了干预。请求：1、撤销一审判决并依法改判支持上诉人一审诉讼请求；2、由被上诉人承担一、二审诉讼费用。阜阳市自然资源和规划局上诉称，在签订涉案合同之前，原阜阳市城乡规划局已经依法对该宗地设定了规划设计条件，土地出让方案也经过阜阳市人民政府批准，上诉人在严格依法履行“招拍挂”程序后，依法与常州新城公司签订案涉出让合同，因此该合同应为合法、有效合同。出让合同共出让五块地，洁正盆景园起诉的仅为其中一块地的一小部分，无权就该小块地要求确认整个出让合同无效。2018年12月7日，上诉人已与常州新城公司签订补充协议，决定解除包括案涉地块在内的部分国有建设用地出让合同，洁正盆景园利益受到侵害的情形已经消除，其与案涉出让合同不再有法律上的利害关系，应当依法驳回其诉讼请求。请求：1、撤销安徽省阜阳市颍州区人民法院（2018）皖1202行初202号行政判决；2、依法驳回洁正盆景园的一审诉讼请求；3、本案的诉讼费用由洁正盆景园承担。阜阳市自然资源和规划局向一审法院提交的证据及依据为：1、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条。证明主体资格。2、皖政地[2006]116号《关于阜阳市2006年第二批次城市建设用地的批复》、阜政秘[2006]91号《阜阳市人民政府征地通告》、阜阳市国土局通告《阜阳市科教文卫中心建设征地拆迁补偿标准和安置方案》；皖政地[2009]535号《关于阜阳市2009年第一批次城市建设用地的批复》、阜政秘[2011]88号《关于阜阳市2009年第一批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案的批复》、《阜阳市2009年第一批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案》；皖政地[2009]928号《关于阜阳市2009年第二批次城市建设用地的批复》；阜政秘［2011]54号《阜阳市人民政府征地通告》；阜政秘[2011]96号《关于阜阳市2009年第二批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案的批复》、《阜阳市2009年第二批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案》；皖政地[2009]606号《关于阜阳市2010年第十一批次城市建设用地的批复》、阜政秘[2011]55号《阜阳市人民政府征地通告》、阜政秘[2011]97号《关于阜阳市2010年第十一批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案的批复》、《阜阳市2010年第十一批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案》；皖政地[2014]776号《关于阜阳市2014年第1批次城市建设用地的批复》、阜国土资函[2014]421号《阜阳市2014年第1批次城市建设用地征地公告》、《阜阳市2014年第1批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案公告》；皖政地[2014]819号《关于阜阳市2014年第47批次城市建设保障性安居工程用地的批复》、《阜阳市2014年第47批次城市建设保障性安居工程用地征地拆迁补偿标准和安置方案公告》、阜国土资函[2014]517号《阜阳市2014年第47批次城市建设保障性安居工程用地征地公告》；皖政地[2016]652号《关于阜阳市2016年第1批次城市建设用地的批复》、阜政秘[2016]192号《阜阳市人民政府征地公告》；3、阜阳市收储土地项目颍西办事处卜子片区征地拆迁补偿标准和安置实施细则；4、房屋拆迁安置协议书、征收集体土地房屋附属物调查评估单、差价补偿表、领款单及存根；5、阜阳市[2018]-11号宗地供地方案；6、阜阳市城乡规划局规划设计条件通知书；7、阜国土（拍）告字[2018]10号国有建设用地使用权拍卖出让公告、拍卖转挂牌出让公告、阜国土（拍）告字[2018]10号公告地块成交公示、竞买申请书及附件（常州新城公司营业执照、[2018]-11号宗地安置房开发建设承诺书、[2018]-11号宗地大型购物中心开发建设承诺书、关于自持大型购物中心建成运营后税收的承诺、承诺书）；8、合同审查单；9、成交确认书、国有建设用地使用权出让合同和变更协议。证明案涉地块依法实施征收并进行安置补偿后，阜阳市城乡规划局依职权对上述地块进行了规划并出具规划设计条件通知书。出让方案经阜阳市人民政府批准后，阜阳市自然资源和规划局依法履行招拍挂牌程序与常州新城公司签订出让合同，该出让行为完全符合法律规定。10、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四、六、七、八、九、十、二十一条。证明该局出让国有土地符合法律规定。洁正盆景园向一审法院提交的证据有：1、营业执照、经营者身份证复印件。证明其身份信息。2、国有土地使用证及土地登记档案。证明其对位于阜阳市颍州区五里行政村卜子东路的面积为2725.30平方米的土地享有使用权。3、阜阳市自然资源和规划局[2018]-11号地块拍卖出让文件。证明公开出让的[2018]-11号地块包含了其仍享有土地使用权的地块，阜阳市城乡规划局在阜阳市自然资源和规划局出让前，已经对[2018]-11号地块整体规划的事实。4、阜国土（拍）告字[2018]-11号地块成交公示。证明阜阳市自然资源和规划局于2018年6月29日在其网站上公示，其将[2018]-11号地块以99422.07万元出让给常州新城公司的事实。常州新城公司向一审法院提交的证据有：阜阳市惠颍公证处出具的公证书。证明阜阳市自然资源和规划局并未将诉争的地块实际交付给常州新城公司使用。上述证据均已随案移送本院。经审查，原审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。依据采信的证据，二审认定的事实与一审判决认定的事实无异。上诉人洁正盆景园二审向本院提交土地成交公示。证明涉案土地周边的土地价格远远高于涉案土地成交价格，该出让行为给国家造成巨大损失。经审查，该证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予接纳。本院认为，国有建设用地使用权出让合同属于行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是行政协议的一种。行政协议具有两面性，既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此不但可以适用行政法律规范，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。洁正盆景园关于一审适用民事法律规范对出让合同进行调整属适用法律错误的上诉理由不能成立。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案中，洁正盆景园持有的《国有土地使用权证》，在未被依法撤销或者认定无效的情形下，其依法享有相应土地使用权。阜阳市自然资源和规划局在没有依法办理国有土地收回手续的情况下，直接将洁正盆景园享有使用权的土地进行挂牌出让，该行为也没有得到洁正盆景园的事后追认，因此阜阳市自然资源和规划局与常州新城公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》中涉及洁正盆景园的部分应依法确认无效。阜阳市自然资源和规划局关于案涉出让合同应为合法有效的上诉理由不能成立。但在一审审理期间，阜阳市自然资源和规划局与阜阳新城公司签订补充协议，解除了包括洁正盆景园享有土地使用权的部分土地出让协议，阜阳市自然资源和规划局新作出的行政行为已经纠正原土地出让合同中的违法内容。洁正盆景园的权利受到侵害的情形已经消除，一审确认阜阳市自然资源和规划局将洁正盆景园享有国有土地使用权的土地于2018年6月29日挂牌出让的行为违法并无不当。但补充协议系在诉讼过程中签订，因此阜阳市自然资源和规划局关于洁正盆景园与本案无利害关系的上诉理由不能成立。洁正盆景园一审诉讼请求为确认出让合同无效，因此其上诉认为其因出让行为侵害其合法权益提起的诉讼，应确认整个出让行为违法，但一审表述为出让合同部分违法错误的上诉理由不能成立。洁正盆景园关于补充协议应为无效的上诉理由，因该补充协议不属于本案审理范围，该理由不能成立。洁正盆景园关于出让成交价低于市场价，给国家利益造成重大损失，没有证据支持，且与本案无利害关系，该理由本院不予支持。洁正盆景园关于阜阳市颍州区人民政府领导干预案件审理的说法没有证据予以证明，该上诉理由本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人阜阳洁正花卉盆景园和阜阳市自然资源和规划局各自负担25元。本判决为终审判决。审判长  周海龙审判员  郭 敏审判员  耿牛牛二〇一九年九月二十五日书记员  王 硕附适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；