广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤13行终162号上诉人（原审原告）：陈见迟，男，汉族，1942年11月26日出生，身份证住址：广东省龙门县，委托代理人：陈路忠，男，汉族，1974年3月9日出生，身份证住址：广东省增城市，系上诉人陈见迟之子。委托代理人：夏平，广东香江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：龙门县麻榨镇人民政府。住所地：惠州市龙门县麻榨镇龙凤路8号。法定代表人：曾宇山，镇长。委托代理人：梁锐科，该镇政府工作人员。委托代理人：贺从华，广东来信律师事务所律师。原审第三人：陈池发，男，汉族，1949年9月7日出生，身份证住址：广东省龙门县，委托代理人：陈国仔，广东广语堂律师事务所律师。委托代理人：胡沙，广东广语堂律师事务所实习律师。上诉人陈见迟与被上诉人龙门县麻榨镇人民政府、原审第三人陈池发因撤销农村土地承包经营权证行政纠纷一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初52号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。原审法院经审理查明：2005年8月20日，第三人陈池发取得龙府001农地承包权（2004）第P37号《农村土地承包经营权证》，承包地总面积为8.3亩，承包地块总数为7块。该证中“发证机关”所盖公章为龙门县麻榨镇人民政府。原告陈见迟主张上述农村土地承包经营权证侵害其已经取得的土地承包经营权，遂以龙门县人民政府为被告向惠州市中级人民法院起诉请求撤销该证。经惠州市中级人民法院释明，原告依据发证机关所盖公章将被告变更为龙门县麻榨镇人民政府。惠州市中级人民法院遂结合级别管辖及惠州市行政案件集中管辖之规定，于2018年9月11日以（2018）粤13行初69号行政裁定，裁定将本案移送本院审理。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”的规定，原告认为被告颁发给第三人的《农村土地承包经营权证》侵害其已经取得的土地承包经营权，应当先向上级人民政府申请行政复议。原告未经行政复议而径行提起行政诉讼，违反上述法律规定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项的规定，裁定如下：驳回原告陈见迟的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），本院予以退回。上诉人陈见迟不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初52号行政裁定；2.撤销龙门县麻榨镇人民政府颁发给第三人的《农村土地承包经营权证》；3.本案诉讼费用由龙门县麻榨镇人民政府承担。上诉理由如下：一、原审裁定适用法律错误，应予撤销。原审裁定适用《行政复议法》第三十条规定，认为本案应先行政复议不正确。该条是针对土地所有权或使用权发生纠纷而设计的条文，而本案是针对农村土地承包经营权而提出的行政诉讼，上诉人认为龙门县麻榨镇人民政府颁发给第三人的农村土地承包经营权证，侵害了自己的承包经营权而引起本案，并非土地所有权或使用权纠纷。根据《行政诉讼法》第十二条第一款第（七）项规定，认为行政机关侵犯其农村土地承包经营权，农村土地经营权的，人民法院应受理。据此，对涉及承包经营权的，无须先行行政复议，可直接向法院起诉。二、上诉人在上世纪改革开放，分田到户的政策开始实行时，于1981年由村统一分配土地，当时按人口分，每人平均1.7亩，上诉人当时家庭6人，分得11.28亩耕地。1984年，赤岭村小组根据全村人口增减调整，每人平均分得承包土地约1.6亩，上诉人共7人，分得约11亩耕地。因上诉人在麻榨镇上做生意，将自己的承包地8亩多借给了第三人耕种。2018年1月份，上诉人向农业局请求第三人返还上述承包地，农业局作出调查并于2018年3月28日出具了调解意见书，上诉人才得知麻榨镇人民政府颁发了《农村土地承包经营权证书》给第三人。麻榨镇人民政府将原属于上诉人的2.5亩耕地登记在第三人名下，颁发给第三人的承包证书，违反了《农村土地承包经营权管理办法》第七条、第九条规定，程序违法，与承包经营权人不一致。根据《农村土地承包经营权管理办法》第十一条规定，上诉人有权提出更正，纠正错误，但麻榨镇人民政府未予纠正。被上诉人龙门县麻榨镇人民政府答辩称：原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。上诉人以《行政诉讼法》第十二条为依据主张原审裁定适用法律错误，是对法律规定的错误理解。《行政诉讼法》第十二条就行政诉讼的受案范围作了例举性的规定，其中第七项与本案有关，但前述第十二条并未规定审理此类纠纷的程序，且根据《行政诉讼法》第四十四条的规定，若其他相关法律规定此类纠纷需先经行政复议，应当参照该规定处理。《土地管理法》第十六条、《行政复议法》第三十条就规定此类纠纷须先经行政复议才能向法院提起诉讼，因此，即使本案纠纷属于行政诉讼的受案范围亦不代表当事人可以违反法律规定，越过前置程序。原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，裁定驳回起诉，符合法律规定。原审裁定适用法律正确，应当予以维持。原审第三人陈池发口头陈述称：第一，我方同意一审裁定。第二，发证行为是根据上级党委政府统一要求部署进行的，龙门县都是以这种形式发证，如果这个发证行为得不到法律认可的话，那么会导致龙门县政府的发证行为推倒重来，直接影响龙门县范围内各农户的切身利益，会造成龙门县农村范围内的稳定，请求二审充分考虑。第三，本案所涉承包经营权证登记内容没有错，不违反法律规定，而且是根据权属人的实际情况作出的真实意愿确认。我方取得所诉争的土地承包经营权是基于上诉人当时在外工作，没有能力去耕种，且要承担比较重的任务，在这样背景下上诉人与我方协商将其承包的土地转由我方承包，然后由上诉人向合作社提出申请要求变更登记，经合作社同意变更而作出的，对于这一事实在一审时我方已经举证大量书面证据，主要是合作社的分田底册的记载，都有如实记录的。基于以上所述，我方请求二审维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求，维护我方合法权益以及龙门县社会的和谐稳定。经二审审理查明：原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案为农村土地承包经营权发证行政纠纷，二审争议的焦点是被诉颁发农村土地承包经营权证的行政行为是否属于复议前置行为。《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”上述批复中所谓的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权作出的确权决定。本案中，被诉的颁发农村土地承包经营权证的行政行为，属于对土地等自然资源所有权或者使用权的行政登记行为，不属行政确认范畴之内，因此不属于复议前置的情形。一审法院以本案属于复议前置案件，裁定驳回上诉人的起诉，于法无据，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定,裁定如下:一、撤销广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初52号行政裁定；二、本案指令广东省博罗县人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  钟日红审判员  覃毅华审判员  邱炜炜二〇一九年九月二十五日法官助理刘江涛书记员陈伟杰附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。