江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1654号 上诉人（原审原告）刘照民，男，汉族，住江苏省邳州市。 被上诉人（原审被告）邳州市人民政府，住所地在江苏省邳州市长江路行政中心1号楼。 法定代表人唐健，该市市长。 原审第三人邳州市陈楼镇人民政府，住所地在江苏省邳州市陈楼镇。 法定代表人高琼，该镇镇长。 原审第三人邳州市陈楼镇北陈楼村民委员会，住所地在江苏省邳州市陈楼镇北陈楼村。 法定代表人孙宜祥，该村民委员会主任。 上诉人刘照民因与被上诉人邳州市人民政府（以下简称邳州市政府）、原审第三人邳州市陈楼镇人民政府（以下简称陈楼镇政府）、邳州市陈楼镇北陈楼村民委员会（以下简称北陈楼村委会）土地征收补偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初73号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2002年10月20日，徐州新联福食品有限公司（以下简称新联福公司）与北陈楼村委会签订《土地承包合同书》，约定北陈楼村委会将本村650.67亩土地承包给新联福公司种植日本油栗，承包期为24年。在新联福公司承包经营期间，2011年3月9日，胡小中、刘照民与新联福公司签订《内部责任承包合同书》，约定新联福公司将其承包上述土地的经营权及地上附着油栗树的所有权转让给胡小中、刘照民经营，新联福公司在涉案土地上现有的水电、水渠、看护房等无偿提供给胡小中、刘照民使用。同年10月10日，新联福公司就上述《内部责任承包合同书》又与刘照民达成补充协议，主要内容为：由刘照民等人提议，经与新联福食品公司协商，达成一致意见，承包期内，由于经营需要，刘照民等人有权处理承包地内的油栗树木，新联福公司不得干涉。刘照民承包上述土地后，曾将部分土地对外转包，据刘照民在诉讼中陈述，其向王中峰、董艳军、沙广芝、刘照银等人转包土地约300余亩。 2014年以来，因250省道邳州铁富至市区段改扩建工程（即南京路北延工程）建设的需要，北陈楼村有71.18亩集体土地被征收，其中包括刘照民从新联福公司处承包的部分土地。对于该工程占用其承包土地的面积，刘照民在起诉时陈述为49.17亩，在诉讼中又陈述为近60亩，并称南京路北延工程分两次征地，第一次征地征收其承包土地49.17亩，第二次征地征收其承包土地10亩左右。2014年5月，邳州市政府通过陈楼镇政府向北陈楼村交付1014368.88元，用以补偿北陈楼村被征土地的地上附着物和青苗损失。2014年5月14日，北陈楼村委会盖章、时任村委会主任陈龙签字向刘照民出具一份《承诺书》，内容为：“一、初次评估计款412771元，房屋拆完后24小时打入刘照民账户；二、二次增补的及漏补的到位后属刘照民，村不得截留，如截留从地租中扣除。”2014年5月31日，经时任北陈楼村委会主任陈龙、会计顾俊平、陈楼镇副镇长张文涛、镇人大主席邹志伟等村镇干部共同签字确认，刘照民在《陈楼村南京路北延树木及其他赔偿分户统计表》中签字，对自己承包土地上附着物的数量及补偿款金额作了确认，并领取了该统计表中列明的总额为412771元的地上附着物补偿款。之后，刘照民认为上述412771元款项仅是其承包的土地中被征收的18.5亩土地上的地上附着物补偿款，剩余40余亩被征土地的地上附着物补偿款100余万元，政府没有向其支付，并为此进行信访。2015年8月4日，陈楼镇政府针对刘照民的信访作出《关于刘照民反映土地补偿等信访事项答复意见书》，称新联福公司承包北陈楼村650.67亩土地后，在未经村委会、村民同意的情况下擅自将土地转包给刘照民经营，刘照民在2012年又未经村委会、村民同意将其中部分土地转包给十多户人经营；南京路北延工程征收原新联福公司承包的北陈楼村土地面积为49.17亩；对于初次征补的412771元，刘照民并无异议，二次征地经评估后的补偿款为99766元，但由于刘照民与其余十多户承包人对地上附着物的权属存在争议，故该款暂存在村委会账上，待产权明晰后兑现。对于上述信访答复中提及的“初次征补”、“二次征地”问题，陈楼镇政府在诉讼中称南京路北延工程建设不存在两次征收土地的情况，该工程是一次征收、分两次建设，前期建设是主体道路，后期是辅道和绿化带，信访答复中的“二次征地”是表述不严谨所致。刘照民对于上述信访答复并不满意，后于2016年9月20日向徐州铁路运输法院提起行政诉讼，认为南京路北延工程建设占用其承包的49.17亩土地，陈楼镇政府、北陈楼村委会仅向其支付了412771元补偿款，对剩余补偿款未予支付，故起诉要求确认陈楼镇政府、北陈楼村委会不履行承诺向其支付土地补偿款的行政行为违法；判令陈楼镇政府、北陈楼村委会依照承诺支付土地补偿款154万元。该案审理过程中，刘照民于2017年2月20日向徐州铁路运输法院申请撤回起诉，该院当日作出（2016）苏8601行初520号行政裁定书，准许刘照民撤回起诉。后刘照民又向一审法院提起本案诉讼，请求：确认邳州市政府对其土地不履行征收补偿职责的行政行为违法，判决邳州市政府支付其土地征收补偿款100万元，诉讼费用由邳州市政府负担。诉讼过程中，刘照民确认其诉称的土地征收补偿款是指地上附着物补偿款。 另查明，因250省道邳州铁富至市区段改扩建工程建设的需要，2015年1月7日，邳州市国土资源局向北陈楼村委会及有关农户作出邳国土资征告字［2015］第1号《征地告知书》，拟征收北陈楼村范围内的集体土地约4.7456公顷，相关补偿安置工作依照《中华人民共和国土地管理法》及徐政发［2011］60号文件、江苏省人民政府93号令文件的规定执行。2015年1月9日，邳州市国土资源局将上述《征地告知书》向北陈楼村委会进行送达，当天，经北陈楼村委会及部分农户确认，本次土地征收涉及北陈楼村集体土地71.18亩，其中旱地36.36亩，园地23.59亩，其他农用地10.75亩，建设用地0.48亩。2016年10月9日，江苏省人民政府作出《关于250省道邳州铁富至市区段改扩建工程农用地转用的批复》，同意将包括北陈楼村部分土地在内的邳州市下辖多个村庄的合计58.5497公顷集体农用地转为建设用地，用于250省道邳州铁富至市区段改扩建工程的建设。江苏省人民政府向国务院报送《关于250省道邳州铁富至市区段改扩建工程建设用地事项的请示》，后经国务院批准，国土资源部于2016年12月30日作出《关于250省道邳州铁富至市区段改扩建工程建设用地的批复》，同意邳州市征收农民集体所有农用地58.5497公顷。 又查明，因北陈楼村委会经一审法院传票传唤后未到庭，一审法院赴北陈楼村对涉案土地征收时经办刘照民补偿事宜的时任村委会主任陈龙、会计顾俊平进行了询问。对于2014年5月14日村委会向刘照民出具的《承诺书》，陈龙称当时刘照民的地上附着物补偿款已经确定了，就是40余万元，但刘照民想找人托关系争取多补偿一些，要求村里出具一份承诺，意思就是如果刘照民能够争取多的补偿，待补偿款下来之后村里不截留。对于2014年5月31日签署的《陈楼村南京路北延树木及其他赔偿分户统计表》，陈龙、顾俊平均陈述刘照民所有的地上附着物均已经在统计表中列明，且刘照民也签字确认了。刘照民对于陈龙、顾俊平的陈述不予认可。 原审法院认为，一、关于刘照民是否具备本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，行政诉讼的原告，应当是行政行为的相对人或与行政行为具有利害关系。涉案土地原为新联福公司从北村楼村委会处承包，但新联福公司在承包期间将土地转包给刘照民经营，并向刘照民转让了地上油栗树的所有权，对于刘照民承包经营期间涉案土地上的树木以及形成的相关附着物，刘照民享有所有权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，地上附着物补偿费归地上附作物的所有者所有。故涉案土地上附着物的征收补偿款应归刘照民所有，刘照民是补偿行为的相对人，其具备提起行政诉讼的原告主体资格。 二、关于刘照民的起诉是否超过起诉期限问题。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当在法律规定的起诉期限内起诉，如果超过起诉期限且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形的（包括不可抗力或其他不属于自身的原因耽误起诉期限的），则人民法院不应立案受理其起诉，即便立案也应裁定驳回起诉。刘照民认为其承包的土地因南京路北延工程建设被征收后，邳州市政府未足额支付其地上附着物补偿款进而提起行政诉讼，从刘照民在诉讼中的陈述来看，在2014年5月14日北陈楼村委会向其出具《承诺书》时，以及2014年5月31日其在《陈楼村南京路北延树木及其他赔偿分户统计表》中签字确认并领取412771元补偿款时，刘照民称其当时就已经知道补偿款未足额发放。依照原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。邳州市政府在发放补偿款时虽未告知刘照民诉权及起诉期限，但刘照民于2014年5月31日在统计表中签字确认并领取412771元补偿款时就已经知道了行政行为的内容，因此，如刘照民认为邳州市政府未足额向其支付地上附着物补偿款，其依法应当在2014年5月31日之后的两年内向人民法院提起行政诉讼，否则就超过起诉期限。刘照民于2016年9月20日向徐州铁路运输法院对陈楼镇政府、北陈楼村委会提起行政诉讼，后向该院申请撤回起诉，又于2017年2月向一审法院对邳州市政府提起诉讼，但刘照民的起诉均已超过起诉期限，故本案应当裁定驳回其起诉。 综上，刘照民的起诉超过起诉期限，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回刘照民的起诉。 案件受理费50元，予以退回。 刘照民向本院提起上诉称，1.一审法院将2014年北陈楼村向上诉人出具《承诺书》后签字领取补偿款时间作为诉讼时效起算点是错误的。从承诺书内容看，北陈楼村委会在拆迁过程中已经代表邳州市政府向刘照民作出增补的承诺，刘照民的权利能够得到有效救济，刘照民不知道政府不兑现承诺，故以出具《承诺书》领取补偿款时间作为诉讼时效起算点是错误的。2.上诉人实际知道自身权利被侵犯的时间是2015年8月5日。2015年7月9日接到北陈楼村委会通知，才知道北陈楼村委没有依据《承诺书》抵扣地租。次日，刘照民与新联福公司、北陈楼村委会三方协商，要求北陈楼村委会兑现承诺，但北陈楼村委会仍未兑现。上诉人到陈楼镇信访办和邳州市信访局、徐州市信访局信访。2015年8月4日陈楼镇政府作出信访答复意见书，至此，政府才第一次以书面形式确认有部分补偿款截留在村委会账户上。2015年8月5日，刘照民、新联福公司及北陈楼村委会三方协商将截留款项中的9万元作为地租支付给北陈楼村委会，用以给村民发放地租。所以上诉人的起诉期限应当从2015年8月5日起算，未超过起诉期限。3.因案涉土地系被非法征用，征用过程中邳州市政府没有依法与上诉人签订涉案地上附着物的补偿协议，导致上诉人不知道其征地补偿被委托给北陈楼村委会。相关工作人员没有将补偿款发放到位，虽然相关人员被查处，但补偿款仍未发放给刘照民。另外，涉案土地征地程序违法，应当以土地获得最终批复取得征地资格时间作为诉讼时效的起点为宜。综上，请求二审法院撤销一审裁定，对本案进行审理，诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人邳州市政府未提交答辩意见。 原审第三人陈楼镇政府、北陈楼村委会未陈述意见。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征地补偿、安置工作由县级人民政府的土地行政主管部门组织实施，而市级人民政府并不具备征地补偿费发放及安置的法定职责。刘照民以邳州市政府为被告，要求其支付土地征收补偿款100万元，不符合法律、行政法规的规定，其起诉邳州市政府主体不适格。 一审裁定以超过起诉期限为由驳回起诉，理由不当。刘照民在相关补偿确认表上签字的行为只是履行《承诺书》中“一、初次评估计款412771元”，而“二次增补及漏补”费用并不知晓是否予以补偿，因此，在这个时点不应认定刘照民知道或者应该知道其只能获取412771元补偿款，一审法院以北陈楼村委会2014年5月14日出具《承诺书》以及刘照民在《陈楼村南京路北延树木及其他赔偿分户统计表》中签字确认并领取412771元补偿款时就知道补偿款未发放到位，应当在此时提起诉讼的理由不能成立。 虽然一审裁定以超过起诉期限为由驳回起诉不当，但由于上诉人一审起诉邳州市政府被告主体错误，故本案一审裁定驳回起诉结果正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 陈 迎 审判员 臧 静 审判员 吴晓玲 二〇一九年九月二十日 书记员 刘 妍