广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂09行终140号 上诉人（一审原告）卢业胜，男，1956年12月8日出生，汉族，农民，住陆川县。 上诉人（一审原告）卢业朋，男，1966年9月9日出生，汉族，农民，住陆川县。 上诉人（一审原告）卢业华，男，1970年9月30日出生，汉族，农民，住陆川县。 上诉人（一审原告）卢业坤，男，1972年5月25日出生，汉族，农民，住陆川县。 上诉人卢业胜、卢业华、卢业坤委托代理人卢业朋，男，1966年9月9日出生，汉族，农民，住陆川县。 被上诉人（一审被告）陆川县清湖镇人民政府。 法定代表人陈振东，镇长。 委托代理人梁武文，男，陆川县清湖镇司法所所长。 一审第三人卢经巧，男，1967年4月2日出生，汉族，农民，住陆川县。 一审第三人陆川县清湖镇塘榄村大塘排村民小组。 法定代表人卢业昌，该村民小组组长。 上诉人卢业胜、卢业朋、卢业华、卢业坤因与被上诉人陆川县清湖镇人民政府土地行政确权纠纷一案，不服陆川县人民法院(2019)桂0922行初2号行政裁定书（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院于2019年7月16日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审裁定认定本案的事实如下：2018年7月23日，陆川县清湖镇人民政府作出清政处字[2018]1号《清湖镇人民政府行政确认书》（以下简称1号确认书），并于2018年7月30日向卢业胜、卢业朋、卢业华、卢业坤送达了1号确认书，其中卢业坤、卢业华签名签收了1号确认书，卢业坤代卢业胜、卢业朋签收1号确认书。2018年9月28日，原告卢业胜、卢业朋、卢业华、卢业坤因不服1号确认书，向陆川县人民政府申请复议。2018年10月11日，陆川县人民政府作出陆政行复字[2018]1号不予受理行政复议申请决定书，以原告的行政复议申请超过了申请复议期限为由，不予受理原告卢业胜、卢业朋、卢业华、卢业坤的复议申请，并告知原告如不服本复议决定，可自接到本复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。2018年10月22日，陆川县人民政府向原告卢业胜、卢业朋、卢业华、卢业坤送达了陆政行复字[2018]1号不予受理行政复议申请决定书。2019年1月28日，原告卢业胜、卢业朋、卢业华、卢业坤向法院提起行政诉讼，请求撤销1号确认书。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请行政复议，对行政复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案被告陆川县清湖镇人民政府是对原告和第三人卢经巧争议的土地进行行政确权，依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，原告卢业胜、卢业朋、卢业华、卢业坤如认为1号确认书侵犯其已经依法取得的土地使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的才可以向人民法院提起行政诉讼。而原告卢业胜、卢业朋、卢业华、卢业坤逾期向陆川县人民政府申请行政复议，亦没有对陆川县人民政府的陆政行复字[2018]1号不予受理行政复议申请决定书提起行政诉讼，在此情况下，原告卢业胜、卢业朋、卢业华、卢业坤无权向人民法院直接提起本案诉讼。一审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项的规定，裁定驳回原告卢业胜、卢业朋、卢业华、卢业坤的起诉。 上诉人卢业胜、卢业朋、卢业华、卢业坤上诉称，一审裁定驳回原告卢业胜、卢业朋、卢业华、卢业坤的起诉理由不成立。上诉人把作出具体行政行为的陆川县清湖镇人民政府列为本案行政诉讼的被告符合行政诉讼法第二十六条的规定。如果一审法院认为原告遗漏了复议机关为必要共同被告，则应依职权追加当事人或者告知上诉人追加当事人，而不是以原告无权起诉为由驳回原告的起诉。陆川县人民政府作出的陆政行复字(2018)1号不予受理行政复议申请决定书应当认定为无效。理由是1号确认书没有依法送达卢业胜、卢业朋。被上诉人陆川县清湖镇人民政府也没有向一审法院提供卢业胜、卢业朋授权卢业坤签收确认书的授权委托书。该确认书没有生效。因此陆川县人民政府作出的陆政行复字(2018)1号复议决定书以卢业胜、卢业朋、卢业华、卢业坤超过行政复议时效为由作出不予受理行政复议申请决定书应当认定为无效。1号确认书存在诸多疑点没有查明，陆川县人民法院应当依法对1号确认书中的实体性问题作出审理。上诉人请求本院依法撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理。 被上诉人陆川县清湖镇人民政府未作书面答辩。 一审第三人卢经巧、一审第三人陆川县清湖镇塘榄村大塘排村民小组未作书面答辩。 各方当事人在二审诉讼中均没有新的证据提供。 经审理查明，一审裁定认定的本案的事实清楚，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，行政相对人如认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。即对于土地等自然资源的所有权或者使用权确认的行政行为，如行政相对人认为该行政行为侵犯其使用权或所有权而提起行政诉讼的，依法应当先申请行政复议，对行政复议不服的，才可以依法提起行政诉讼。本案被诉行政行为1号确认书是被上诉人陆川县清湖镇人民政府针对上诉人和一审第三人卢经巧就争议的土地使用权进行行政确权行为，依照前述法律规定，上诉人卢业胜、卢业朋、卢业华、卢业坤如认为1号确认书侵犯其已经依法取得的土地使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的才可以向人民法院提起行政诉讼。上诉人卢业胜、卢业朋、卢业华、卢业坤虽已向陆川县人民政府申请行政复议，但由于复议机关陆川县人民政府以申请人的复议申请已超过法定的申请期限为由，作出陆政行复字[2018]1号不予受理行政复议申请决定书，在此情况下，本案应当先行解决陆政行复字[2018]1号不予受理行政复议申请决定书的行政争议，才能就原行政行为1号确认书提起行政诉讼。本案上诉人卢业胜、卢业朋、卢业华、卢业坤直接就原行政行为1号确认书向人民法院提起诉讼，不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款对提起行政诉讼的程序性规定。一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律、法规正确，本院予以维持。因上诉人提起本案诉讼不符合法定提起行政诉讼的程序性规定，本院不宜对本案的实体方面作实质审查，故对于上诉人上诉提出的1号确认书、(2018)1号不予受理行政复议申请决定书是否有效、是否具备合法性的问题，本院不作审查和评判。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持一审裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  梁文全 审 判 员  林慧琪 二〇一九年九月十九日 法官助理  吕 博 书 记 员  陈兰芳 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。