湖南省靖州苗族侗族自治县人民法院行 政 判 决 书（2019）湘1229行初4号原告靖州县五里冲采石场,地址：靖州苗族侗族自治县甘棠镇平原村，组织机构代码：35167890-5。负责人李翠莲，女，1954年3月26日出生，汉族，住沅陵县。委托代理人丁健，男，湖南云天律师事务所律师。被告靖州苗族侗族自治县自然资源局（原国土资源局）,统一社会信用代码：11431229MB1569346A；地址：靖州苗族侗族自治县渠阳镇飞山中路126号。法定代表人蒙晓洲，局长。单位负责人黄始文，男，侗族，1962年2月2日出生，公民身份号码433030196202020017，靖州苗族侗族自治县自然资源局副局长，住靖州苗族侗族自治县渠阳镇土桥街106号。委托代理人尹海源，男，侗族，1978年4月21日出生，靖州苗族侗族自治县自然资源局法规股工作人员，住靖州苗族侗族自治县。委托代理人丁再强，男，湖南正清律师事务所律师。原告靖州县五里冲采石场（下称五里冲采石场）诉被告靖州苗族侗族自治县自然资源局（下称县自然资源局）不履行行政协议及行政赔偿案，本院于2018年4月26日受理后，依法组成合议庭进行了审查，认为原告的起诉已超过起诉期限，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）、（六）项的规定，裁定驳回了原告五里冲采石场的起诉。原告不服，上诉至怀化市中级人民法院。2018年12月20日，怀化市中级人民法院作出（2018）湘12行终143号行政裁定书，认为一审裁定适用法律错误，裁定：一、撤销靖州苗族侗族自治县人民法院（2018）湘1229行初7号行政裁定；二、本案指令靖州苗族侗族自治县人民法院继续审理。为此，本院于2019年1月25日立案受理后，依法由原合议庭继续审理，于2019年7月8日公开开庭合并审理了本案。原告五里冲采石场委托代理人丁健、被告单位负责人黄始文、委托代理人尹海源到庭参加诉讼，原告负责人李翠莲、被告法定代表人蒙晓洲经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已终结。被告县自然资源局对原告五里冲采石场于2013年10月22日合法取得靖州县甘棠镇平原村矿产三年采矿权给予办理一年期限采矿许可证，即2014年1月6日至2015年1月6日。原告五里冲采石场诉称，2013年10月22日，通过招拍挂取得位于靖州县甘棠镇平原村五里冲矿区三年的开采权。原告缴纳为期三年的矿产出让费35万元，并按照法定程序办理采矿登记手续，但被告给原告只颁发了一年的采矿许可证，即2014年1月6日至2015年1月6日。原告当即对被告的许可期限提出质疑，被告称在一年期限届满前将自动为原告持有的许可证续期。原告负责人随即陆续投入约200万元资金用于征地、修路、购置设备、聘请人员等，于2014年2月正式开采。2014年6月，因靖州县发生一起采矿引发的山火事故，原告矿区被被告工作人员叫停，原告即停工等待复工通知。2016年4月，被告以靖州县人大常委员出台生态保护自治条例为由，禁止原告开采。2016年6月12日，原告书面申请重新开工，被告于2016年6月15日向原告出具《办理采矿权延续所需资料》，告知原告需要对采矿权延续需要提交相关资料，同时告知因县人大出台生态条例，原告所采矿石中有炭质页岩，应禁止开采。2017年6月20日，被告对原告的补偿请求作出答复，认为原告的补偿请求不适用《行政许可法》第八条的规定，拒绝对原告作出补偿。为此，原告认为通过合法程序取得的三年采矿权，被告仅发放一年的采矿许可证，造成原告的巨大损失，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条（六）项的规定，特诉至法院作出公正判决。原告五里冲采石场向本院提交以下证据：证据1、营业执照、机构代码证，拟证明原告主体资格、基本信息；证据2、采矿许可证，拟证明被告为原告颁发采矿许可证，有效期为一年；证据3、申请表、请示及批复，拟证明五里冲矿区挂牌出让的过程；证据4、矿产出让方案，拟证明被告出让五里冲矿区采矿权，出让年限为三年；证据5、出让成交确认书、成交结果公示表，拟证明原告通过公开竞价取得五里冲矿区采矿权，采矿权的出让年限为三年；证据6、采矿权评估报告书，拟证明五里冲矿区的矿石开采每年盈利可达75万元；证据7、缴款书、收据、发票等票据及协议，拟证明原告在开办采石场前后投入了大量资金用于生产经营；证据8、请示，拟证明原告请求被告按出让年限允许原告继续开采、开工。被告县自然资源局答辩称，一、原告请求依法确认答辩人不履行三年采矿权许可系违约，没有事实基础，亦不符合法律规定，其理由为：1、原告与被告并没有签订行政协议（行政合同），更没有约定必须要给原告发放三年采矿许可证。答辩人2013年9月根据《中华人民共和国矿产资源法》、国土资源部《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》的有关规定，对靖州县甘棠镇平原村矿产采矿权进行公开挂牌出让，出让年限为三年。2013年10月22日原告与答辩人签订采矿权挂牌出让成交确认书，确认书约定：原告按照约定时间付清成交价款后，可立即按照法定程序办理采矿登记手续，领取采矿许可证。确认书也没有约定答辩人要为原告办理三年采矿许可证。2、原告五里冲采石场挂牌取得三年采矿权，我局给予办理一年期限采矿许可证符合法律规定。依据《湖南省矿产资源管理条例》第二十三条“采矿许可证有效期限按矿山建设规模确定：大型矿山的，不得超过三十年；中型矿山的，不得超过二十年；小型矿山的，不得超过十年；开采只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土的，不得超过五年。”五里冲采石场属于不得超过五年期限情形，对该采石场采矿许可证发放期限，只要不超过五年即为合法。如果领取了三年、五年或十年采矿许可证，仍然要符合法律法规的其他条件，否则，许可期限内也会被吊销许可证及责令停止违法开采行为。（国务院241号令）《矿产资源开采登记管理办法》第十八条规定“不依照本办法规定提交年度报告、拒绝接受监督检查或者弄虚作假的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令停止违法行为，予以警告，可以并处5万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。”只要该采石场的采矿行为符合法律法规的其他条件，期满自动为其续满三年。我局为五里冲采石场办理一年期限采矿许可证（2014年1月6日至2015年1月6日），既符合规定，也能更好地履行监督职能，依法行政。3、在2015年1月6日，该采石场采矿许可证到期时，因该五里冲采石场不能提交环保部门的批复意见及安全生产监督部门的意见，也未提交年度报告，依法不能续证。就是有三年期限的采矿许可证，因以上原因也会导致吊销。在手续不全，不能续证的情况下，我局告知其开采行为属于无证开采，是违法行为。4、依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定是“行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”，第二款规定“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可”，法律规定的是可以不是应当，不是行政主体必须履行的法定职责；在时间上，2016年6月5日，《靖州苗族侗族自治县生态环境保护条例》经批准实行时，原告采矿许可证期限早已届满，不存在改变、变更或撤回行政许可的情形，原告行政补偿不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定。二、原告诉请判决我局赔偿损失200万元，不符合法律规定，行政赔偿是基于行政机关的违法行为，答辩人的行政行为没有被确认为违法，则不存在对原告进行行政赔偿。因此，原告诉请我局赔偿其损失200万元没有事实基础，不符合法律规定。三、原告的行政诉讼已超过诉讼时效。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条的规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”原告从2015年1月6日，采矿许可证到期时不能续证，就应当知道答辩人的行政行为。行政诉讼没有中断情形。为此，原告2018年才提起行政诉讼，已超过了法律规定的诉讼时效。且原告于2016年由律师代理已向人民法院提起过行政赔偿诉讼，对诉讼时效的把握应当是准确的，就应当知道该案已超过起诉的时效。四、本案不应再受理，违反了“一事不再理”原则。本案的事实和被诉的行为都是同一件事，起诉该事实和行为的诉讼已被人民法院受理过两次，前面两次起诉都以“行政违法”事由，这次变换为“行政违约”，原告只是变化了起诉的理由和观点。综上，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告县自然资源局向本院提交以下证据：证据1、靖州县五里冲采矿请示报告，拟证明五里冲采矿权设置请求；证据2、设置五里冲采矿权的请示及批复，拟证明五里冲采矿权设置请示并获得批准；证据3、采矿权挂牌出让公告，拟证明五里冲采矿权采取公开挂牌方式出让；证据4、五里冲采石场竞买、成交、交款系列文书资料，拟证明靖州县五里冲采石场竞得采矿权；证据5、五里冲采石场采矿权申办报告、申请登记书及附件，拟证明靖州县五里冲采石场申请办理采矿权登记；证据6、矿产资源开采登记会审表及采矿权申请审批表，拟证明同意靖州县五里冲采石场申请输采矿权登记；证据7、五里冲页岩矿地质环境影响评估报告，拟证明对五里冲页岩开采地质环境的评估；证据8、五里冲采石场重新开工请示及回复，拟证明到期后续证应具备的条件；证据9、对《行政赔偿申请》的答复，拟证明对五里冲采石场行政赔偿申请答复不予行政赔偿；证据10、法律、法规、规章、地方性法规、文件等依据，拟证明对五里冲页岩采矿权可通过招标投标方式确定、发证一年的依据、不续证的依据等；证据11、靖州县国土局三定方案，拟证明靖州县国土局职能；证据12、本案原告以前两次起诉诉状及三份法院裁定书，拟证明原告曾以其他理由起诉并经法院处理，且由律师代理，应当知道行政诉讼的起诉期限的事实；证据13、统一社会信用代码及法定代表人身份证明书和法定代表人身份证复印件，拟证明被告的身份信息。本院在审理过程中，原告五里冲采石场向本院提出对采石场资产进行评估的申请。经怀化方兴资产评估有限公司评估，以2019年4月15日为基准日的资产价值为13.99万元。经庭审质证，被告对原告的第1、2、3、6组证据没有异议；对证据4、5、7的真实性没有异议，对其证明目的有异议；对证据8的证明目的有异议。被告对采石场资产评估报告认为房屋、机械设备评估的取值过高。原告对被告的提交的第1、2、3、4、5、6、7、8、9、13组证据的真实性、合法性、关联性没有异议；对第10、11组证据认为是职能方案和法律法规，不属于证据范围；对第12组证据的证明效力已被生效的法律文书所否认，不具备证据效力。原告对采石场资产评估报告认为评估价值过低，仅为采石场现残留资产的评估，不能真实反映原告投入的资产、机器设备及当时的投入情况。本院对上述证据认证如下：对原告提交的第1组证据、被告提交的第13组证据，均系证明原被告的身份信息，且双方均无异议，本院予以确认；对被告提交的第1、2、3、4、5、6、7组证据，系证明被告对五里冲页岩矿采矿权出让提请上级行政管理部门审批、环评、进行招拍挂及办理采矿权登记的所有流程，原告对该几组证据所证明的事实及其真实性，与本案的关联性没有异议，本院予以采信；对被告提交的第8、9组证据，系证明被告对原告申请事项的答复，原告对此没异议，本院予以确认；对被告提交的第10、11组证据，系政府确定的职能方案和相关的法律法规、地方性法规、规范性文件等依据，不属于证据的范畴；对被告提交的第12组证据，其证明目的为，原告多次委托专业律师向人民法院提起行政诉讼，应当知道该案的起诉期限，而不应适用最长2年的时限，对此已生效的湖南省怀化市中级人民法院（2018）湘12行终143号行政裁定书作出了说明，被告提出该组证据拟证明的事实不成立。对原告提交的第2、3、4、5、6、7组证据的真实性被告没有异议，认为原告对第4组证据的理解有误，根据《矿产资源开采管理办法》第七条的规定：采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定。不能理解为转让三年就一定按三年来办理采矿权登记，被告对采矿权证一年一审的行为没有违反规定。原告的第4、5组证据均拟证明采矿权的出让年限为三年，并未要求证明按三年发放采矿权证登记的事实，被告的异议不成立，且原告提交的4、5组证据与被告提交的第3、4组证据重复；对第7组证据中除原告所缴纳的矿山地质环境治理备用金20000元、矿产资源补偿费30000元、采矿权价款350500元（含采矿权使用费500元），共400500元外，林业公安罚款是原告占用矿山红线林地违法所发生的费用，应由原告自行承担，被告的质证理由成立，对此本院予以确认。对其中的资料费45000元系被告委托湖南恒炬勘查有限公司作出资源储量报告的费用，由原告代为支付。消费者会费500元、六笔变压器改造费用共67000元，计67500元及资料费45000元系原告投入生产所花费的款项，应予以确认。电费3932.51元系原告在生产过程中所产生的消耗费用，不是原告固定资产的投入，本院不予确认。对原告提交的《土地占用补偿协议》、《关于井水头至冻库存道路维护的合同》、钢架棚收款条及与吴景云签订的《协议书》，因无其他证据予以证实形成证据链，以证明系原告的采矿投入，本院不予确认；原告提交的第8组证据，原、被告均已确认发生的事实，被告也对该复工申请进行了答复，本院对该组证据予以确认。另，经原告申请由怀化方兴资产评估有限公司作出的怀方评报字[2019]第033号《靖州苗族侗族自治县人民法院审理案件涉及的靖州县五里冲采石场固定资产评估报告》，评估结论：资产评估值为13.99万元（其中房屋1.72万元、构筑物2.5万元、机器设备8.51万元、10KV输电线路1.26万元），原、被告所提异议均无相关证据证实，评估程序合法，该证据应作为本案原告投入资产残值作参考予以认定。经本院审理查明，2013年9月28日，被告县自然资源局经上级行政主管部门批准，对靖州县甘棠镇平原村五里冲页岩矿采矿权进行公开挂牌出让，2013年10月22日，原告五里冲采石场通过公开竞价成功竞得靖州县甘棠镇平原村的矿产采矿权，出让年限3年，成交价格350000元。2014年1月6日，原告缴纳矿山地质环境治理备用金20000元、矿产资源补偿费30000元、采矿权价款350500元（含采矿权使用费500元）费用后，被告给原告颁发了有效期限壹年（2014年1月6日至2015年1月6日）的采矿许可证。原告即支付资料费45000元（系被告委托湖南恒炬勘查有限公司作出资源储量报告的费用，由原告代为支付）、缴纳消费者会费500元、花费67000元对10KV输电线路及变压器进行改造、购置设备（评估报告中所涉）组织进行施工。2015年6月，因进行全县采矿安全整顿而责令停工，采矿许可证到期后，原告未能办理延期登记手续。2016年6月12日原告向被告请求批准复工，同年6月15日被告向原告出具了《办理采矿权延续所需资料》，告知其采矿许可证已到期，办理采矿权延期所需要提供的资料：①采矿延续申请报告（附村委会、国土资源管理所、乡镇人民政府意见），②采矿权延续申请登记书，③采矿许可证，④安全生产监督管理、环境保护和林业管理部门意见，⑤营业执照复印件（核原件），⑥储量检测报告有备案文件，⑦县国土资源局相关股室意见，⑧登记机关规定需提交的其他材料。后因原告没有向被告提交所需的全部资料，被告对原告的采矿许可证未予延期。原告认为被告不予对采矿权续证并停止开采的行为违反了招投标签订成交确认书中的约定，应为违约，对原告因被告的违约行为造成的损失，被告应予赔偿，并于2017年4月向被告提出《行政补偿申请》，2017年6月20日，被告认为原告的申请不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，且原告对被告的行政诉讼正在二审期间，答复不予行政补偿；2017年7月6日被告收到原告《行政赔偿申请》，被告以相同理由于2017年8月30日答复不予行政赔偿。为此，原告于2018年4月26日向本院提起行政协议及行政赔偿诉讼，请求：一、依法确认被告不履行发放三年采矿许可的行政协议违约；二、依法判决被告赔偿原告因不履行行政协议造成原告的损失200万元；三、依法判决被告承担本案所有诉讼费用。另查明，《靖州苗族侗族自治县生态环境保护条例》经靖州苗族侗族自治县人民代表大会常务委员会公告（第3号），自2016年6月5日起施行。另，原告于2016年12月21日要求靖州苗族侗族自治县国土资源局行政赔偿向本院提起行政诉讼，因原告在提起诉讼前未先向赔偿义务机关提出赔偿申请，不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款、第二十一条第（五）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（十）项的规定，本院于2017年3月13日作出（2016）湘1229行赔初3号《行政裁定书》，驳回原告的起诉。2017年8月24日、2017年9月19日原告以被告不履行法定职责及请求行政补偿分别向本院提起诉讼，两案在审理过程中，原告均撤回了起诉。靖州苗族侗族自治县国土资源局于2019年4月更名为靖州苗族侗族自治县自然资源局。本院认为，原告五里冲采石场通过招标方式，与被告签订《靖州县国土资源局采矿权挂牌出让成交确认书》，并缴纳价款和相关费用后，取得三年采矿权。而被告自然资源局为其办理了一年的采矿许可证，该行为是否违约？是本案争议的焦点。被告自然资源局认为给予办理一年期限采矿许可证符合法律规定。依据《湖南省矿产资源管理条例》第二十三条“采矿许可证有效期限按矿山建设规模确定：大型矿山的，不得超过三十年；中型矿山的，不得超过二十年；小型矿山的，不得超过十年；开采只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土的，不得超过五年。”五里冲采石场属于不得超过五年期限情形，对该采石场采矿许可证发放期限，只要不超过五年即为合法，只要采石场的经营行为符合法律规定的其他条件，期限自动为其续满三年。该条款是对各规模类型矿山采矿许可证的设置，不是对取得采矿许可证发放的自由裁量，其为原告办理一年的采矿许可证理由不成立。《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定：“采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续开采的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。”，说明采矿权人取得采矿权后，登记管理机关应当为采矿权人办理所取得年限的采矿许可证。被告自然资源局为原告五里冲采石场仅办理一年的采矿许可证的行为，明显违反该条款规定，属于不依法履行行政协议的违约行为；原告五里冲采石场诉请本院确认被告自然资源局不履行发放三年采矿许可的行政协议违约的诉讼请求，本院予以支持。对于原告五里冲采石场提出的200万元行政赔偿诉讼请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”，及《最高人民法院〈关于审理行政赔偿案件若干问题的规定〉》第三十二条的规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”、第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”，经本院审理确认原告的直接损失由下列几项组成：1、原告所缴纳的矿山地质环境治理备用金20000元、矿产资源补偿费30000元、采矿权价款350500元（含采矿权使用费500元），共400500元，因原告五里冲采石场已实际经营了一年，应当减少使用年限内费用比例133500元（400500÷3=133500），计267000元（400500-133500=267000）；2、资料费45000元、消费者会费500元及六笔变压器改造费用共67000元，合计112500元；3、资产评估报告中房屋17200万元、构筑物25000元、机器设备85100元因无回收价值，应当作为原告的投入纳入赔偿范围。10KV输电线路中及变压器已作投入计算，变压器完整尚可回收利用，酌情以评估价格12600元的一半6300元回收，应在赔偿额内减少，共计121000元（13.99-1.26-0.63）。三项合计500500元。其他诉讼请求因无证据证实，本院不予支持。另，《靖州苗族侗族自治县生态环境保护条例》自2016年6月5日起施行后，其第二十八条规定：“禁止开采、加工石煤或炭质页岩、炭质板页岩等对生态环境有严重污染或对身体健康有严重危害的矿产。禁止以探代采。”，原被告之间的采矿权转让协议已被该条例所禁止，原告已停止开采，采矿权转让协议不宜继续履行。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院〈关于审理行政赔偿案件若干问题的规定〉》第三十二条、第三十三条、〈最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释〉第九十五条之规定，判决如下：一、确认被告靖州苗族侗族自治县自然资源局不依法履行行政职责违约；二、被告靖州苗族侗族自治县自然资源局赔偿原告靖州县五里冲采石场损失500500元；驳回原告靖州县五里冲采石场的其他诉讼请求。本案诉讼费五十元，由被告靖州苗族侗族自治县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内向本院递交上诉状，并按对当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审 判 长  吴明利审 判 员  罗 琦人民陪审员  简跃义二〇一九年九月十二日法官 助理  陈程程书 记 员  黄莉梅附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款：被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院〈关于审理行政赔偿案件若干问题的规定〉》第三十二条：原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条：被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。〈最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释〉第九十五条：人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。