云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云26行终87号上诉人（一审第三人）徐宗德，男，1954年7月16日生，汉族，农民，云南省西畴县。被上诉人（一审被告）西畴县人民政府。统一社会信用代码：11532623015217667A。住所地：西畴县西洒镇人民路**。法定代表人黄明勇，县长。被上诉人（一审原告）徐宗云，男，1951年10月25日生，汉族，农民，，住云南省西畴县委托诉讼代理人卢家贵，西畴县西洒镇法律服务所法律工作者。代理权限：一般授权代理。上诉人徐宗德因土地行政管理行政登记一案，不服西畴县人民法院（2019）云2623行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月15日受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。一审判决认定，一审原告徐宗云与一审第三人徐宗德系西畴县西洒镇龙泉村民委员会小龙滚村民小组成员，二人是同胞兄弟，其父徐平高。1976年3月，经弟兄与老人协商后，弟兄三人（徐宗云、徐宗德、徐宗发）与老人分居另食。1982年前后，西畴县西洒镇龙泉村民委员会小龙滚村民小组按照公分、人口、公粮三结合进行第一轮土地承包到户，包含现争议坝达田（第一轮土地承包合同无法核实）。1999年1月1日西畴县西洒镇龙泉村民委员会小龙滚村民小组再次对承包土地进行发包，分别与徐宗云、徐宗德签订了土地承包合同书，二人分别向西畴县人民政府申请办理了土地承包经营权证。徐宗云持有的土地承包合同书编号为：001-201035、土地承包经营权证为：西农地承包权证（2007）第010418011号。徐宗德持有的土地承包合同书编号为：001-201046、土地承包经营权证为：西农地承包权证（2007）第010418007号。两人所持有的土地承包经营权证均登记有坝达田一块。一审原告徐宗云持有的西农地承包权证（2007）第010418011号土地承包经营权证对坝达田一块的登记记载为：坝达，东：李世英田；南：徐宗友田；西：徐宗国田；北：曾先福田。一审第三人徐宗德持有的西农地承包权证（2007）第010418007号对坝达田一块的记载为：坝达田，面积0.1亩，东：李世英田；南：徐宗友田；西：徐宗云田；北：黄玉聪田。两本土地承包经营权证所记载坝达田和坝达均为一块。2018年8月西畴县进行农村土地普查确权。双方产生纠纷，一审原告与一审第三人关于坝达田地块争议经徐宗云反映后，西畴县西洒镇人民政府于2018年9月18日作出西镇信复〔2018〕12号文件答复意见，告知一审原告通过司法程序予以解决，如不服答复意见，30日内向西畴县人民政府申请复查。一审原告于2018年9月24日向西畴县人民政府申请复查西镇信复〔2018〕12号答复意见并向西畴县人民政府申请变更第三人坝达争议田地块，西畴县人民政府转交西畴县农业和科学技术局处理，该局于2018年11月28日作出西信复字〔2018〕7号文件答复原告，建议徐宗云找相关部门组织调解解决，如不能达成协议，建议走司法程序。如不服答复意见，收到答复意见之日起30日内向文山州农业局或者西畴县人民政府书面提出复查申请。一审原告于2018年12月10日向西畴县人民政府书面提出复查申请，西畴县人民政府信访事项复查复核委员会于2018年12月13日作出信访事项不予受理告知书。故一审原告诉至一审法院请求法院依法作出判决，维护其合法权益。一审法院认为，根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”之规定，西畴县人民政府依法具有颁发农村土地承包经营权证的主体资格。又根据第七条：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”的规定，西畴县人民政府作为土地承包经营权证的管理和颁证部门，在核准登记过程中，不仅要对申请人提交材料种类及形式是否符合法定要求进行审查，还应对申请材料内容尽到审慎的审查职责。本案中，一审被告西畴县人民政府根据一审第三人徐宗德的申请，在核发土地承包经营权证时未认真核实一审第三人所提交的申请内容与土地承包合同书载明内容，造成现争议地块登记核发在不同权利人证上，一地两证。确系有误，应予撤销。据此，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政。于是，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决：撤销西畴县人民政府于2007年7月10日颁发给第三人徐宗德的西农地承包权证（2007）第010418007号农村土地承包经营权证上关于坝达田地块（面积0.1亩，四至界限东李世英田，南徐宗友田，西徐宗云田，北黄玉聪田）的登记。一审受理费50元，由一审被告西畴县人民政府负担。上诉人徐宗德不服一审判决上诉称：（一）本案并不属于人民法院审理范围，请求二审人民法院依法裁定驳回原审原告的起诉。根据我国土地管理法第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。本案属于土地所有权的纠纷，应当先经西畴县人民政府处理，从一审中二被上诉人提交的证据不难看出，本案西畴县人民政府并未作出处理，故本案不属于人民法院的受案范围，应当裁定驳回起诉。（二）一审法院判令撤销上诉人西农地承包权证（2007）第010418007号农村土地承包经营权证上关于坝达田地块，属于认定事实草率导致的判决错误。一审人民法院以“西畴县人民政府根据第三人徐宗德的申请，在合法土地承包经营权证时未认真核实第三人所提交的申请内容与土地承包合同书载明内容，造成现争议地块登记核发在不同权利人证上，一地两证，确系有误，应予撤销”为由撤销上诉人土地承包经营权证属于对事实的草率认定。1.一审人民法院认定被上诉人（原审被告）颁发给上诉人的材料有误，但是并未对该材料为什么错误进行说明，而草率判令撤销上诉人的土地承包经营权证，属于认定事实草率作出错误判决。2.上诉人与被上诉人（原审原告）的土地承包经营权证均为1999年1月1日颁发，不存在该土地承包经营权证颁发时间先后顺序的问题，被上诉人（原审被告）对上诉人提交的材料未认真审核导致一地两证，从而撤销上诉人的土地承包经营权证纯属一审人民法院草率定案，若因被上诉人（原审被告）的原因而导致颁证错误，即上诉人与被上诉人（原审原告）的土地证都有错误，那么上诉人与被上诉人（原审原告）的农村土地承包经营权证都应当被撤销，仅撤销上诉人的土地承包经营权证实为不公。综上，本案不属于一审人民法院的受案范围，请求二审法院依法查明事实，裁定驳回原审原告的起诉。被上诉人徐宗云辩称：被答辩人的上诉理由不成立。1.被答辩人认为本案不属于人民法院审理范围，概念不清，修正为受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条第一款第（七）项规定：认为行政机关侵犯其经营自主权或农村土地承包经营权，农村土地经营权的，提起的行政诉讼属人民法院的受案范围。2.被答辩人认为一审法院判令撤销被答辩人西农地承包权证（2007）第010418007号农村土地承包经营权证上关于坝达田地块属于认定事实草率导致的判决错误无事实依据证明。一审根据本案原告、被告、第三人及法院依职权调取的证据，经审查认证，事实认定清楚，认为行政行为确系有误，判决撤销西畴县人民政府于2007年7月10日颁发给被答辩人西农地承包权证（2007）第010418007号农村土地承包经营权证上关于坝达田地块（面积0.1亩，四至界限东李世英田；南徐宗发田；西徐宗云田；北黄玉聪田）的登记是完全正确的。答辩人认为，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。二审中，被上诉人西畴县人民政府未向本院提交书面答辩。各方当事人在一审提交的证据，一审法院已随案移送本院。本院经审理认为，一审法院对各方当事人提交的证据认证正确，本院予以确认。经审查，一审法院审理程序合法。本院经审理查明，一审法院认定本案事实清楚，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”的规定，被上诉人西畴县人民政府具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责，主体资格。关于本案是否属于人民法院受理范围的问题。对于上诉人认为根据我国土地管理法第十六条规定，本案属于土地所有权的纠纷，应当先经西畴县人民政府处理，现西畴县人民政府并未作出处理，故本案不属于人民法院的受案范围，应裁定驳回起诉的上诉主张。因本案被上诉人徐宗云向人民法院提起行政诉讼是针对被上诉人西畴县人民政府作出的土地行政管理行政登记行为，并非是针对土地行政管理行政确认行为而提起行政诉讼。行政登记是指行政机关为实现一定的行政管理目的，根据法律、法规、规章的有关规定，依申请人的申请，对符合法定条件的涉及相对人人身权、财产权等方面的法律事实予以书面记载的行为；行政确认是指行政机关依法对相对人特定的法律地位、法律关系以及相关法律事实是否存在、是否真实进行甄别、判断，并对外作出表示的行为。行政机关作出行政登记行为或者行政确认行政行为，是分别依据不同的法律、法规、规章的条文及法定程序予以作出，行政登记与行政确认分别属于不同的法律关系，有明显的区别，行政登记行为并非是行政确认行为，二者不能等同。被上诉人徐宗云提起的诉讼请求是撤销上诉人所持《农村土地承包经营权证》中可能存在错误的行政登记行为，不是针对行政确认行为提起诉讼。本案被诉的行政登记行为不属于应当经行政机关先行处理后，人民法院才能予以受理的法定前置情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（七）项：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或农村土地承包经营权、农村土地经营权的；”的规定，被上诉人徐宗云提起的本案行政诉讼，符合人民法院的受理案件范围。上诉人徐宗德认为本案不属于人民法院受案范围的上诉理由，不能成立，本院依法不予支持。关于一审判决是否有误的问题。按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”的规定，根据被上诉人西畴县人民政府向一审法院提交的上诉人办理农村土地承包经营权证时的证据，在上诉人当时用于申请办证的农村集体土地承包合同书中没有记载现争议的“坝达田”（该合同书中记载的另一块“坝达田”并非本案争议地块）。证明申请办证时，上诉人用于办证的该户农村集体土地承包合同书中所载地块与农村土地承包经营权证申请书、农村土地承包经营权证登记簿所载地块已经存在不一致，不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条的规定。虽然上诉人在一审时提交的其现所持《农村集体土地承包合同书》中有争议的“坝达田”地块记载，但不能证明被上诉人西畴县人民政府当时作出的行政登记行为符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条的规定。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”的规定，本案中，被上诉人西畴县人民政府作为颁发农村土地承包经营权证的管理机关，在对西洒镇人民政府报送的上诉人户申请办理农村土地承包经营权证的相关材料进行审核时，未认真进行核实，在《农村土地承包经营权证申请书》所载地块与上诉人户用于办证的《农村集体土地承包合同书》所载地块存在不一致的情况下，就向上诉人徐宗德颁发《农村土地承包经营权证》，颁证程序违法，导致争议地块同时登记在不同权利人的《农村土地承包经营权证》上，造成一地两证。本案被诉行政登记行为存在错误，依法应予撤销。一审判决撤销该行政登记正确。上诉人认为一审判决错误的上诉理由，不能成立，本院依法不予支持。对于上诉人徐宗德提出的其与被上诉人徐宗云的农村土地承包经营权证均为1999年1月1日颁发，出现一地两证，上诉人与被上诉人徐宗云的农村土地承包经营权证都有错误，就都应当撤销的上诉主张。根据“不告不理”的原则，上诉人徐宗德提出的被上诉人徐宗云所持有的农村土地承包经营权证也应予撤销的主张，属于另一法律关系，该上诉主张不在本案审查范围，本院依法不予审查。综上所述，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人徐宗德的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐宗德承担。本判决为终审判决。此页无正文审判长  者发章审判员  何建兵审判员  陈古洪二〇一九年九月十六日书记员  袁 瑜