江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏05行终510号 上诉人（原审原告）龚建国，男，1976年12月29日生，汉族，住太仓市。 委托代理人刘宏伟，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人陈非，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）太仓市沙溪镇人民政府，住所地太仓市沙溪镇白云路。 法定代表人毛雅萍，镇长。 出庭负责人张国华，副镇长。 委托代理人周瑞昌，江苏周瑞昌律师事务所律师。 委托代理人陈碧玲，江苏周瑞昌律师事务所律师。 上诉人龚建国诉被上诉人太仓市沙溪镇人民政府（以下简称“沙溪镇政府”）行政协议一案，不服江苏省太仓市人民法院（2019）苏0585行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月29日立案后，依法组成合议庭审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，龚建国系太仓市××镇××村××组村民。2018年7月27日，沙溪镇农村工作局畜禽整治办公室作为甲方、龚建国作为乙方（养殖户），双方签订《沙溪镇“263”（畜禽）专项整治协议》（以下简称《协议》）一份，约定为进一步改善城乡环境面貌，提升人居环境质量，推进生态文明建设，根据沙委发[2017]6号文件精神，由甲方补偿乙方拆除畜禽养殖棚舍的损失房屋补偿170444.89元、其他补偿金额1656.5元、附属设施补偿及其他漏项补偿102046元，合计274148元；付款方式为：协议生效后乙方须在2018年9月30日之前将房屋腾空拆除、复垦并通过验收，办理交接验收单，甲方一次性支付全额。太仓市沙溪镇渠泾村村民委员会同时作为见证单位在《协议》上盖章并由经办人签字。《协议》附件部分的苏州市城市房屋拆迁房屋重置价分户评估表、装修及附着物专项分户评估表分别就龚建国的鸡棚及纱窗、简易棚、下水道评估金额予以了载明；实地核对漏项结算明细表对风机、水帘等项目及金额予以了统计，龚建国在明细表下方签名。 龚建国还出具了《承诺书》一份，内容为：沙溪镇人民政府在“263”专项整治行动中，我户得到了整治补偿，本人承诺拆除棚舍后，不再搞任何养殖业，如再养殖，政府相关部门可强制拆除，且不再要任何补偿。2019年1月21日，龚建国的养殖棚舍整治情况经验收符合要求。2019年1月底，龚建国从沙溪镇农村工作局领取了补偿款共计274148元。原审庭审中，龚建国称其对评估已经计取的项目名称和数量均没有异议，但认为评估价格偏低，应当适用离2018年作出评估的时点最近的价格标准，还应对龚建国的停产停业损失予以补偿。龚建国同时提出沙溪镇政府遗漏了对水泥地坪的评估；沙溪镇政府则解释为，沙溪镇政府评估的是鸡棚以外的场地及水泥场，而龚建国的鸡棚外并没有水泥场，故未纳入评估范围。 原审法院另查明：2016年12月1日，中共江苏省委、江苏省人民政府《“两减六治三提升”专项行动方案》要求开展治理畜禽养殖污染，以畜禽养殖为重点，切实加强农业污染治理，全面清理整顿非法和不符合规范标准的养殖场（小区）、养殖专业户。《苏州市畜禽养殖污染及农业面源污染治理专项行动实施方案》要求加快推进禁养区畜禽养殖场关闭搬迁工作，由县区人民政府负责落实。 中共太仓市委、太仓市人民政府印发的《太仓市“两减六治三提升”专项行动2018年度工作计划》要求，将治理畜禽养殖污染作为主要工作任务和重点工程之一，责任单位包括市环保局、国土局、城管局、各区镇。《2018年度太仓市畜禽养殖污染治理工作方案》要求，各镇（区）继续开展畜禽养殖场（户）的污染治理，确定治理项目清单。11月1日-12月31日阶段，对于检查认定不合格的养殖场，各镇（区）要集中力量完成评估、签约、拆除工作。 《沙溪镇“两减六治三提升”专项行动实施方案》要求，以畜禽养殖为重点，切实加强农业污染治理，全面清理整顿禁养区外所有非法和不符合规范标准的养殖场（小区）、养殖专业户。2017年7月，沙溪镇政府发布《沙溪镇“263”（畜禽）专项整治补偿（试行）办法》，规定拆除畜禽整治养殖栅舍损失的补偿标准为：参照苏州市住房和城乡建设局、苏州市物价局苏住建房[2011]9号、10号文件（《关于确定2011年度苏州市房屋基本重置价格的通知》和《关于公布2011年度苏州市房屋装修及附着物参考价格的通知》）执行。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用《行政诉讼法》上述关于无效行政行为的规定。 关于沙溪镇政府的行政主体资格。该案中，《协议》虽以沙溪镇农村工作局的名义与龚建国签订，但沙溪镇政府确认授权其下属的沙溪镇农村工作局与龚建国签订《协议》，故签订《协议》的主体是沙溪镇政府。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”根据该规定，县级以上地方人民政府对畜禽养殖综合整治及补偿工作负有组织实施之责。太仓市人民政府作为组织实施畜禽养殖综合整治及补偿工作的主体，依照《太仓市“两减六治三提升”专项行动2018年度工作计划》和《2018年度太仓市畜禽养殖污染治理工作方案》的相关文件规定，委托被整治养殖户范围内的沙溪镇政府具体实施，是太仓市人民政府组织实施该项工作的具体方式，并不违反《畜禽规模养殖污染防治条例》的上述规定，故沙溪镇政府作为签订涉案《协议》的一方，具有行政主体资格。龚建国认为沙溪镇政府不具有行政主体资格的意见不能成立，不予采纳。 关于涉案《协议》的内容。原审法院认为，涉案《协议》是沙溪镇政府为治理畜禽养殖污染，执行省、市各级政府“两减六治三提升”专项行动方案系列文件规定而与龚建国签订的，对龚建国养殖场的整治及补偿标准，符合上述文件要求。沙溪镇政府就补偿标准发布了《沙溪镇“263”（畜禽）专项整治补偿（试行）办法》，亦依据该文件规定对龚建国予以补偿，并无不当。《协议》经双方当事人签字盖章确认，龚建国对相应物品的清点亦进行了确定，该《协议》并未违背当事人的真实意思表示，其内容也未违反法律法规的强制性规定；《协议》签订后，沙溪镇政府依照协议约定履行了支付补偿款的义务，龚建国也领取了相应的补偿款，故涉案《协议》内容不存在法定的重大且明显违法情形。 综上，沙溪镇政府与龚建国依据补偿方案签订涉案《协议》，依据充分，龚建国请求确认涉案《协议》无效不符合《行政诉讼法》第七十五条的规定，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回龚建国的诉讼请求。 上诉人龚建国上诉称，涉案《协议》缔约方不具有缔约能力，不具有行政主体资格，不存在也不可能有合法有效的授权和委托，作出行政行为没有依据。该《协议》依据的补偿方案的内容，减损上诉人权利，且没有法律规范依据，违反相关法律法规的规定，依法属于重大且明显违法。请求依法撤销江苏省太仓市人民法院作出的（2019）苏0585行初9号行政判决，依法改判或变更；诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人沙溪镇政府答辩称，案涉《协议》签订的主体具有行政主体资格且《协议》的内容未违反法律法规强制性规定，《协议》不存在重大且明显的违法行为，被答辩人的上诉请求不应予以支持。答辩人作为签订《协议》的一方，具有行政主体资格。《协议》的签订系为了社会公共利益，得到了所有养殖户的积极配合和响应。同时，《协议》系答辩人与被答辩人自愿订立且已履行完毕，《协议》的内容合法有效，不存在法定的重大且明显违法情形。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。 关于沙溪镇政府的行政主体资格及职责依据问题。本案中，与上诉人签订《协议》的是沙溪镇政府下属的沙溪镇农村工作局，该行为的责任应由沙溪镇政府承担。沙溪镇政府作为一级人民政府，系机关法人，能够独立承担行政责任，是本案适格被告。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条，县级以上地方人民政府对畜禽养殖综合整治及补偿工作负有组织实施之责。依照太仓市委市政府《太仓市“两减六治三提升”专项行动2018年度工作计划》和《2018年度太仓市畜禽养殖污染治理工作方案》的相关工作部署，各镇（区）负责具体实施其辖区内畜禽养殖污染治理工作，并不违反《畜禽规模养殖污染防治条例》的上述规定。沙溪镇政府具有对其辖区内畜禽养殖污染进行治理的职责，其通过与养殖户协商并达成涉案补偿协议，系其职责范围。上诉人认为其不具备行政主体资格的观点于法无据，本院不予采纳。 关于涉案《协议》的内容。涉案《协议》是沙溪镇政府为治理畜禽养殖污染，执行省、市各级政府“两减六治三提升”专项行动方案系列文件规定而与上诉人签订的，对上诉人养殖场的整治及补偿标准，符合上述文件要求。案涉《协议》经双方当事人签字盖章确认，上诉人对相应物品的清点亦进行了确定，该《协议》并未违背当事人的真实意思表示，其内容也未违反法律法规的强制性规定；《协议》签订后，沙溪镇政府依照协议约定履行了支付补偿款的义务，上诉人也领取了相应的补偿款，故涉案《协议》内容不存在法定无效情形。 综上，上诉人的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人龚建国负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 刘正芳 审 判 员 林 磊 二〇一九年九月三十日 法官助理 杨心刚 书 记 员 丁韵蕾