安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终964号上诉人（一审原告）北京城建建设工程有限公司，住所地北京市海淀区学清路******，统一社会信用代码91110108101905626T。法定代表人苗林庆，该公司董事长。委托代理人卢毅，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（一审被告）芜湖市人民政府，住所，住所地安徽省芜湖市政通路**社会信用代码11340200003010829G。法定代表人贺懋燮，该市市长。委托代理人石晶晶，该市司法局工作人员。委托代理人陈凯，安徽瀛国伦律师事务所律师。上诉人北京城建建设工程有限公司（简称北京城建公司）因诉芜湖市人民政府行政复议决定一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2019）皖02行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。上诉人北京城建公司的委托代理人卢毅，被上诉人芜湖市人民政府的委托代理人石晶晶、陈凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。北京城建公司向一审法院起诉称，2011年10月26日，其参加芜湖市人民政府的招标活动，并向芜湖市政府第一招标采购代理处电汇了80万元投标保证金和1000万元诚信保证金。项目开标后，其并未中标，遂等待芜湖市人民政府退还合计1080万元的保证金。2018年8月1日，其因其他案件调取招投标文件时才知悉芜湖市招标采购交易中心管委会办公室以其未在规定时间缴纳招标代理服务费及履约保证金和领取中标通知书为由，于2011年12月30日作出芜招管罚字〔2011〕8号行政处罚决定，取消其中标资格及二年内参加芜湖市政府招标采购活动的投标资格；并建议芜湖市政府采购代理处按招标文件等规定没收其招标保证金及诚信保证金。2012年11月24日，芜湖市政府第一招标采购代理处将其招标保证金80万元和诚信保证金1000万元划转至芜湖市财政税费征管局。2018年9月，其向芜湖市人民政府申请行政复议，但芜湖市人民政府以超过行政复议申请期限和被申请人主体不适格为由驳回其复议申请。其以芜湖市公共资源交易管理局（简称芜湖市公管局）为被申请人主体适格且申请行政复议未超过行政复议申请期限；芜湖市公管局作出的行政处罚决定没有事实和法律依据、程序违法，应予撤销。综上，请求撤销芜湖市人民政府作出的芜市行复字〔2018〕107号驳回行政复议申请决定，责令芜湖市人民政府依法对案件进行审理。一审法院经审理查明，2011年10月26日，北京城建公司投标参加芜湖市白象绿洲二期二标段项目招标，依据招标文件要求，其向芜湖市人民政府第一招标采购代理处电汇了80万元投标保证金和1000万元诚信保证金。2011年12月30日，原芜湖市招标采购交易中心管委会办公室作出芜招管罚字〔2011〕8号行政处罚决定，认定北京城建公司作为中标单位，未按规定缴纳履约保证金和中标代理服务费，视为放弃中标行为，决定：一、取消北京城建公司中标资格；二、取消该公司二年内参加芜湖市政府招标采购活动的投标资格（期限自2011年12月24日起至2013年12月23日止）。建议芜湖市政府采购代理处按招标文件等规定没收北京城建公司此次交纳的投标保证金及诚信保证金。2012年1月5日，芜湖市政府第一招标采购代理处作出《招投标活动保证金收款通知书》并将北京城建公司交纳的保证金上缴。2018年9月19日，北京城建公司向芜湖市人民政府申请行政复议，要求撤销涉案行政处罚决定并返还其投标保证金及诚信保证金合计1080万元。芜湖市人民政府于同年11月27日作出芜市行复字〔2018〕107号《驳回行政复议申请决定书》，并送达给北京城建公司。一审法院认为，本案争议焦点为：北京城建公司提起行政复议是否符合法律规定；芜湖市人民政府作出的驳回行政复议申请决定依法是否应当撤销。一、芜湖市公管局非适格的行政复议被申请人根据《中华人民共和国招投标法实施条例》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招投标活动实施监督，依法查处招投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。就本案而言，涉案行政处罚决定系原芜湖市招标采购中心管委会办公室作出，该办公室是芜湖市人民政府组建成立的招投标管理机构，其行使招投标活动的监督职责系基于芜湖市人民政府对其所属部门的职责分工。此后该办公室被撤销，芜湖市人民政府成立芜湖市公管局，并明确有关建设工程招投标活动的监督职责由原芜湖市住房和城乡建设委员会（现改为芜湖市住房和城乡建设局）继续承担。芜湖市人民政府有关因芜湖市招标采购中心管委会办公室依法被撤销，继续行使其职权的为芜湖市住房和城乡建设委员会，故本案适格被申请人应为原芜湖市住房和城乡建设委员会的观点符合上述法律规定。二、北京城建公司申请行政复议明显超过合理期限根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定，申请行政复议应在法定申请期限内提出。同时，《中华人民共和国行政复议法》第九条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”由此可知，当事人申请行政复议一般应当自知道行政行为内容之日起六十日内提出。如行政机关作出行政行为时，未依法送达行政相对人，依法可以视为该相对人不知道该行政行为内容。本案中，芜湖市人民政府并无证据证明涉案《行政处罚决定书》已送达给北京城建公司，也未能提供证据足以证明该公司知晓受到该行政处罚的事实，故可以认定北京城建公司在一定期限内对该行政处罚不知情。如复议申请期限按一般规定的六十日计，对相对人必将有失公正，但据此认定该期限一直延续至行政复议申请之日亦法无明文，难免不当。针对上述情况，为督促当事人积极履行救济权利，维护行政管理秩序的稳定，就复议申请的合理期限宜作必要限缩。主要理由如下：第一，被申请复议的行政行为已过最长起诉期限。涉案《行政处罚决定书》于2011年12月30日作出，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，北京城建公司若对该行政处罚决定提起行政诉讼，最长起诉期限为五年，即应自该行政行为作出之日起五年内提起行政诉讼，超过期限起诉依法应予驳回。而北京城建公司2018年9月19日对该行政行为申请行政复议之时，明显超过上述最长起诉期限，行政诉讼已不可为。此时，若不考虑前述法定情形，认定北京城建公司尚处在行政复议申请期限内，复议中势必需对该行政处罚行为加以审查，明显有悖于上述行政诉讼法有关最长起诉期限的规定。第二，与行政复议相关的法律法规规定明确。行政诉讼法与行政复议法密切关联。关于申请行政复议的最长期限，行政复议法律法规虽无明文规定，但从立法价值取向上，与行政复议相关的行政诉讼法及有关司法解释已有明确规定，具有一定的可采性。如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”由此可知，本案中北京城建公司对涉案行政处罚决定因超过起诉期限而起诉不能，如对其复议申请期限不加限缩，当事人必然迂回选择行政复议程序以达到对行政处罚行为进行实质审查的目的，有悖于法理，必将损害到法律适用的统一性。第三，诉争行政行为对当事人合法权益不产生实际影响。综合审理情况，涉案行政处罚决定涉及北京城建公司合法权益的共有三项内容。其中前两项仅涉及其招投标准入资格，且已过禁止期，对北京城建公司合法权益不再产生约束力，没有证据证明目前尚存可诉的利益；与其权益相关的处罚决定第三项内容，即“建议芜湖市政府采购代理处按招标文件等规定没收你（北京城建）公司的投标保证金及诚信保证金”，亦仅属建议行为，但该建议本身并不对该公司的合法权益产生实际影响。北京城建公司争议和诉请返还被没收的1080万元保证金，系芜湖市政府招标采购代理处所为，显属其他主体实施不同的行政行为，与本案分属不同的法律关系，不可归责于原芜湖市招标采购交易中心管委会办公室。换言之，北京城建公司复议请求撤销涉案处罚决定从根本上难以达到其返还被芜湖市政府招标采购代理处没收的1080万元保证金之目的；其不服该没收行为而提起行政复议，应以此没收行为为标的，而非涉案行政处罚行为。此外，涉案被没收的保证金达1080万元，数额巨大，北京城建公司历经近十年均疏于管理，不知所归，难言合理。故北京城建公司主张其单位对该保证金被没收不知情，自2018年8月1日方得知涉案行政处罚决定的理由难以成立，应不予认可。综上所述，本案北京城建公司申请行政复议的合理期限最长宜认定为自行政处罚决定作出之日起不超过五年，其申请行政复议显已超过复议申请期限，不符合行政复议的受理条件，理应予以驳回。芜湖市人民政府受理涉案行政复议申请后，以该行政复议申请不符合行政复议法和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件为由，依据前述条例第四十八条第一款第（二）项的规定，作出驳回行政复议申请决定并无不当，该院予以认可。北京城建公司诉请撤销芜市行复字〔2018〕107号驳回行政复议申请决定的理由不能成立，该院不予支持。其有关涉案行政处罚决定程序违法、没有事实和法律依据的主张，不属于本案审理范围，不作认定。北京城建公司若对有关没收保证金行为不服，可依法另行主张。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回北京城建公司的诉讼请求。北京城建公司上诉称，1、一审裁定认定申请行政复议的合理期限为自行政处罚决定作出之日起不超过五年没有法律依据。2、虽然被诉行政处罚决定是建议芜湖市政府采购代理处按招标文件等规定没收其招标保证金及诚信保证金，但芜湖市政府招标采购代理处将其交付的招标保证金和诚信保证金没收的依据是该处罚决定。如果该处罚决定不依法撤销，其合法权益无法得到有效保障。请求撤销一审判决，依法改判芜湖市人民政府对行政复议案件继续进行实体审理。芜湖市人民政府答辩称，1、北京城建公司申请行政复议已超过法定期限。北京城建公司实际于2012年就已经知道了行政处罚的内容，其于2018年9月19日提起行政复议申请已经超过了六十日的期限。即使行政处罚决定书送达给北京城建公司的证据不足，北京城建公司申请行政复议也已经超过了五年的期限。2、原芜湖市招标采购交易中心管委会办公室被撤销后，芜湖市公管局并非继续行使该职权的机构，继续行使该职权的是原芜湖市住房和城乡建设委员会，北京城建公司申请行政复议的被申请人主体不适格。3、其作出的驳回行政复议申请决定适用法律正确、程序合法、内容适当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。芜湖市人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、行政复议申请书、授权委托书、延期申请通知书、芜市行复字〔2018〕107号《驳回行政复议申请决定书》及特快专递邮件详情单，证明北京城建公司的代理人申请行政复议，其依法作出行政复议决定并依法送达给北京城建公司，复议程序合法。2、《芜湖市公共资源交易管理办法》、预中标、中标公告网上截图、中标通知书、原芜湖市招标采购交易中心管委会办公室2011年12月30日作出的芜招管罚字〔2011〕8号《行政处罚决定书》、芜湖市政府第一招标采购代理处2012年1月5日作出的《招投标活动保证金收款通知书》、国内特快专递详情单，证明根据《芜湖市公共资源交易管理办法》的规定，芜湖市招标采购交易中心管委会办公室被撤销后，职权由多个部门承继，其中芜湖市公管局有配合监管的职责，而工程类招投标监管职权由芜湖市住房和城乡建设委员会行使，本案被申请人主体不适格；原芜湖市招标采购交易中心管委会办公室作出行政处罚决定后送达北京城建公司，并已经于2012年执行完毕。北京城建公司在一审中向法庭提交了以下证据：芜湖市公管局网站下载的2014年、2015年、2016年、2018年、2019年五份简介，证明原芜湖市招标采购交易中心管委会办公室被撤销后设立了芜湖市公管局，该局为芜湖市人民政府直属事业单位，正县级编制，其职能第十条载明了该局承担芜湖市公共资源交易管理委员会的日常工作，故本案的被申请人就是芜湖市公管局。上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定申请期限超过六十日的除外。”根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第二款规定，行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。本案中，虽然涉案行政处罚决定作出时间为2011年12月30日，但现有证据无法证明该行政处罚决定已送达给北京城建公司，依据前述规定，应视为北京城建公司不知道该行政处罚决定。芜湖市人民政府答辩称北京城建公司于2012年即已实际知晓行政处罚决定的内容，但未能提供证据予以佐证，该答辩理由不能成立。芜湖市人民政府又称北京城建公司申请复议超过五年期限。对此，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。在无证据证明原芜湖市招标采购交易中心管委会办公室向北京城建公司送达了涉案行政处罚决定书的情况下，应视为该行政处罚决定未生效。对未发生法律效力的行政行为，如设定最长复议期限或起诉期限，超过该最长期限行政行为即具有了拘束力、执行力，对相当人极为不公平，芜湖市人民政府的该答辩理由亦不能成立。北京城建公司主张其于2018年8月1日调取材料时才知晓该行政处罚决定，故该公司于同年9月19日向芜湖市人民政府申请行政复议未超过六十日的复议申请期限，一审判决认为北京城建公司超过复议申请期限错误，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定，行政复议申请应当有明确的申请人和符合规定的被申请人。《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（五）项规定，对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。根据该条规定，作出具体行政行为的行政机关被撤销的，由继续行使其职权的行政机关为被申请人。本案中，作出芜招管罚字〔2011〕8号行政处罚决定的原芜湖市招标采购交易中心管委会办公室已被撤销，根据芜湖市人民政府二审中提交的芜湖市机构编制委员会芜编〔2015〕29号《关于印发芜湖市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，芜湖市住房和城乡建设委员会负有指导、协调建筑市场中违法违规行为的查处工作和建筑工程招投标监督管理工作的职责，因此原芜湖市招标采购交易中心管委会办公室的建筑工程招投标监督管理职责由芜湖市住房和城乡建设委员会承继。北京城建公司对原芜湖市招标采购交易中心管委会办公室作出的行政处罚决定不服申请行政复议，应以芜湖市住房和城乡建设委员会（现芜湖市住房和城乡建设局）为被申请人。故芜湖市人民政府作出的被诉驳回行政复议申请决定认为芜湖公管局为被申请人主体不适格，并无不当。虽然北京城建公司就涉案行政处罚决定向芜湖市人民政府申请行政复议，但从其复议请求及理由来看，其主要是对该处罚决定中的“建议芜湖市政府采购代理处按招标文件等规定没收北京城建公司此次交纳的投标保证金及诚信保证金”不服。对此，该项内容仅是建议，不具有强制执行力，并未直接为北京城建公司设定权利义务。北京城建公司对行政处罚决定书中的建议内容不服申请行政复议，不属于行政复议受理范围。事实上，芜湖市政府第一招标采购代理处在涉案行政处罚决定作出后，作出了《招投标活动保证金收款通知书》并将北京城建公司交纳的保证金上缴，因此直接影响北京城建公司权利义务的是芜湖市政府第一招标采购代理处的该后续行为，北京城建公司若对此不服，可依法另行申请行政复议或提起行政诉讼。综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院予以维持。北京城建公司的部分上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人北京城建建设工程有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年九月二十三日法官助理石音书记员奚雨杭附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。