四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）川行终227号 上诉人（原审被告）简阳市人民政府。住所地：四川省简阳市射洪坝街道人民路**市级机关办公区**楼**。 法定代表人易恩弟，市长。 委托代理人李林，简阳市行政审批局局长。 委托代理人唐晓毅，四川毫达律师事务所(北京)分所律师。 上诉人（原审被告）简阳市规划和自然资源局。住所地：四川省简阳市射洪坝街道人民路**。 法定代表人陈晓恒，局长。 委托代理人金龙，简阳市规划和自然资源局土地储备中心副主任。 委托代理人唐晓毅，四川毫达律师事务所(北京)分所律师。 被上诉人(原审原告)成都雅代房地产经纪有限公司。住所地：四川省成都市武侯区人民南路三段**。 法定代表人马荣欣，执行董事。 委托代理人吴晓明，四川颂亚律师事务所律师。 上诉人简阳市人民政府（以下简称简阳市政府）、上诉人简阳市规划和自然资源局（原简阳市国土资源局,以下简称简阳市国土局）因与被上诉人成都雅代房地产经纪有限公司（以下简称雅代公司）土地行政协议一案，不服四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初39号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 上诉人简阳市政府上诉称，简阳市政府与汇日国际集团签订的《合作框架协议》与上诉人简阳市国土局同雅代公司签订的合同编号为1001-2009-0042《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称42号出让合同）是不同的法律关系，二者相互独立；简阳市政府不是简阳市国土局与雅代公司签订的42号出让合同的相对方，与雅代公司不具有法律上的权利义务关系，不承担该合同履行的责任；简阳市政府推动了简阳市国土局与雅代公司签订的42号出让合同的履行，但不能因此让简阳市政府承担相应的责任，简阳市政府不是本案适格被告，一审判决简阳市政府承担履行42号出让合同约定的交地义务没有法律依据；本案讼争的42号出让合同签订时间为2009年11月4日，该行政协议不具有可诉性。请求撤销四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初39号行政判决，驳回被上诉人雅代公司的诉讼请求。 上诉人简阳市国土局上诉称，简阳市国土局与雅代公司签订的42号出让合同，从签订程序到合同内容均不合法，该合同约定的出让土地性质为农村集体土地，出让人无权出让，该出让合同违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、行政法规的禁止性规定，属无效合同；42号出让合同约定出让的土地尚未取得四川省人民政府用地批文，且合同约定的出让土地有新的规划，简阳市国土局不再具有依法履行供地的权限，根本无法继续履行；42号出让合同违反法律、行政法规的禁止性规定，且损害公共利益和第三人利益，存在重大且明显违法情形，应确认无效；合同约定的交地时间为2009年11月4日，至雅代公司提起诉讼时已超过2年诉讼时效，应依法判决驳回雅代公司诉讼请求；42号出让合同签订时该行政协议不具有可诉性。请求撤销四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初39号行政判决，判决确认简阳市国土局与雅代公司签订的42号出让合同无效。 被上诉人雅代公司答辩称，按照2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》规定，简阳市国土局与雅代公司签订的42号出让合同属行政协议，应属行政诉讼受案范围；天府新区成立不发生土地行政主管部门的变更，简阳市国土局提出变更被告的请求没有法律依据；简阳市政府作为合同主体与汇日国际集团签订了《合作框架协议》，简阳市国土局与雅代公司签订42号出让合同是落实《合作框架协议》，且简阳市政府为雅代公司颁发了国有土地使用权证，并向雅代公司承诺交地，是适格被告；雅代公司自2009年以来多次要求上诉人履行交地义务，上诉人也同意履行交地义务，本案未超过诉讼时效，且上诉人一审中未提出超过诉讼时效，其在二审中提出诉讼时效，不应得到支持；简阳市国土局与雅代公司签订的42号出让合同合法有效，不能以上诉人无履约能力和对出让土地无处分权为由，违背诚实信用原则，主张合同无效；案涉合同并非无法履行，案涉土地所在区域尚规划有居住用地，上诉人应采取措施完善土地用地指标，取得征地批文，完善土地征收并交付土地；以雅代公司的名义与简阳市国土局签订42号出让合同，不违反公开、公平、公正的土地出让原则，不损害国家利益，不构成违反土地出让法定程序。上诉人简阳市政府、简阳市国土局的上诉理由不能成立，应予以驳回。 经审理查明，2008年12月31日，四川省人民政府作出川府土（2008）1208号《关于简阳市2008年第八批乡镇建设用地的批复》和1240号《关于简阳市2008年第十一批乡镇建设用地的批复》，同意将简阳市丹景乡平安村2组，张家沟村1、2、5、6、7组共计41.4358公顷集体土地征收为国家所有；同意将简阳市新民乡砖房村1、2、4组，藕堰村4、5、6、8组，烂泥村2、3、4、5组，花苞村2组，克难村1、5组共计51.9649公顷集体土地征收为国家所有。 2009年6月10日，上诉人简阳市政府向上诉人简阳市国土局作出批复，同意将位于简阳市新民乡、丹景乡的950497平方米（1425.746亩）国有建设用地使用权交由土地储备交易中心收储，其中收储编号为2008-98-6号地块，位于丹景乡××村××组，土地面积96133平方米（144.199亩）；位于张家沟××××组，土地面积136975平方米（205.463亩）；已征国有土地3568平方米（5.352亩）。土地总面积236676平方米（355.014亩）。收储后，由简阳市国土局局尽快编制该宗地的处置方案，按规划的旅游商服及住宅用途进行公开拍卖。 2009年6月12日，简阳市政府作出批复，同意简阳市国土局按其编制的拍卖出让方案实施，将收储的案涉2008—98—6号地块国有建设用地使用权进行公开拍卖出让。 2009年7月8日，简阳三岔湖旅游快速通道投资有限公司（以下简称快速通道公司）参加竞买，竞得2008-98-6号地块国有建设用地使用权，该公司当日与出让人简阳市国土局和拍卖人简阳市土地储备交易中心、四川盈信天地拍卖有限公司签订简国土资确（2009）37号《成交确认书》，成交总价款为人民币35501400元。 被上诉人雅代公司由快速通道公司于2009年9月10日投资设立。2009年11月4日，雅代公司与简阳市国土局签订42号出让合同，约定雅代公司受让宗地编号为2008-98-6号地块的236676平方米国有建设用地使用权，价款为人民币35501400元，简阳市国土局同意在2009年11月4日将出让土地交付雅代公司。同时还对出让金的交付时间、未履行合同义务的违约责任等进行了明确。42号出让合同签订后，雅代公司全额支付了土地出让金。2009年11月19日，简阳市政府向雅代公司颁发了载明使用面积为236676平方米的国有土地使用权证。 另查明,2016年5月12日,四川省人民政府作出川府函（2016）90号《四川省人民政府关于同意变更县级简阳市代管关系的批复》，同意将资阳市代管的县级简阳市改由成都市代管。2017年2月27日，中共成都市委办公厅作出[2017]25号《中共成都市委办公厅、成都市人民政府办公厅关于简阳市部分区域委托成都市高新区管理的通知》，决定将简阳市三岔镇、新民乡等12个乡镇委托成都市高新区管理。 本院认为，上诉人简阳市国土局与被上诉人雅代公司签订的42号出让合同的标的物2008-98-6号地块的实际状况的事实不清，包括：一是如2008-98-6号地块是否已依法批准并实际实施征收、收储，征收、收储的国有土地使用权面积与出让的2008-98-6号地块面积是否相符，能否覆盖2008-98-6号地块四至界限，对2008-98-6号地块的土地利用总体规划是否发生变化，是否具备出让土地交付条件，简阳市国土局至今未交付出让土地的原因等事实不清；二是如2008-98-6号地块至今未经批准征收并实际实施征收、收储，是否能完善该宗土地的依法征收、收储工作，并使之符合该宗土地出让、交付条件的事实不清。此外，因简阳市行政区划管理调整，42号出让合同的履行主体是否存在影响，应否调整变更由其他实际负责管理职能的单位参加本案诉讼。 综上，一审判决认定事实不清，经本院审判委员会讨论决定，应将本案发回原审人民法院重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初字第39号行政判决； 二、发回四川省资阳市中级人民法院重审。 上诉人简阳市人民政府、简阳市规划和自然资源局共同预交的二审案件受理费219307元予以退还。 审判长  王世樑 审判员  刘永红 审判员  舒劲松 二〇一九年九月二十五日 书记员  邱 方