云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终388号上诉人（一审原告）陈元善(曾用名陈元惠、陈元会)，女，汉族，1953年10月14日生，住云南省华坪县。被上诉人（一审被告）华坪县人民政府。住所地：华坪县中心镇东路13号。法定代表人庞新秀，县长。出庭负责人蔡芝云，副县长。委托代理人李显国，华坪县国土资源局不动产登记中心主任。代理权限:一般授权代理。委托代理人杨春燕，云南裕发律师事务所律师。代理权限:特别授权代理。被上诉人（一审被告）丽江市人民政府。住所地：云南省丽江市古城区祥和新区行政中心。法定代表人郑艺，市长。出庭负责人陈光军，丽江市行政复议委员会副主任委员。委托代理人周建元，云南康滇律师事务所律师。代理权限:特别授权代理。第三人吴刚，男，汉族，1968年11月26日生，住云南省华坪县。第三人陈光平，男，汉族，1954年6月28日生，住云南省华坪县。第三人刘建华，男，汉族，1973年8月21日生，住云南省华坪县。第三人苟大才，男，汉族，1933年2月7日生，住云南省华坪县。第三人陈明华，男，汉族，1963年8月20日生，住云南省华坪县。第三人李伟（原罗继英户），男，汉族，1979年2月21日生，住云南省华坪县。第三人向荣华（原田学德户），男，汉族，1953年3月6日生，住云南省华坪县。第三人丰昆华，男，汉族，1976年8月20日生，住云南省华坪县。第三人吴世华，男，汉族，1932年2月8日生，住云南省华坪县。上诉人陈元善因诉华坪县人民政府（以下简称县政府）、丽江市人民政府（以下简称市政府）土地行政确权及行政复议一案，不服云南省丽江市中级人民法院（以下简称丽江中院）作出的（2018）云07行初13号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年7月23日公开开庭审理了本案。上诉人陈元善，被上诉人县政府出庭负责人蔡芝云及委托代理人李显国、杨春燕，被上诉人市政府出庭负责人陈光军及委托代理人周建元到庭参加了诉讼。第三人吴刚、陈光平、刘建华、苟大才、陈明华、李伟、向荣华、丰昆华、吴世华（以下简称吴刚等人）经合法传唤，未到庭参加诉讼。另，本案第三人朱明珍诉讼过程中去世，无近亲属继续参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，本案诉争的土地位于华坪县中心镇××社区水井街××号，属陈元善祖上陈张氏遗留下来（陈张氏育有一子二女，分别是：陈代杰、陈代仕、陈代珍，陈元善系陈代杰之女）。1952年土改底册登记陈元善的祖遗房产业主为陈张氏，有瓦房16间，房屋四至边界为：东至农协会共墙，南至大水沟，西至陈积善共墙，北至街滴水；另还有登记面积为3分的土地一块，土地未注明四至边界，登记土地属房屋四至边界外的耕地；土改底册还登记业主陈张氏的家庭成分为小土地出租。1952年土地登记后，部分房屋由陈元善祖辈变卖，部分房屋由陈元善父辈拆除后搬到河东热水塘建房，房屋闲置无人看管。该房屋垮塌成了空地后由当时的中心镇镇长王吉富（已故）将空置土地指定给他人作为自留地，自留地经使用人申请办理了宅基地手续建房。1984年，陈张氏过世后，陈代杰（陈元善父亲）继承了陈张氏的房产。1985年9月23日，以陈元惠名字（陈元善曾用名）申请换发了证号为000939的《华坪县农民房产所有证》，内容载明：产权人为陈元惠，房屋座落中心镇水井街，房屋间数17间，建筑面积394.3平方米。2004年5月，陈元善向华坪县国土资源局提出申请反映与周围邻居存在土地权属争议，并要求办理土地使用证。华坪县国土资源局经组织执法监察大队、地籍股、用地股、中心镇国土所有关工作人员进行实地调查核实，走访周围知情人员、查阅历史档案资料，报请县政府批准后，于2005年9月28日作出了《土地权属争议案件行政决定书》（华国土资行决字〔2005〕1号），陈元善领取了决定书，但拒绝在送达回证上签字。2005年10月至2007年8月，陈元善一直未按有关法律法规规定申请行政复议或提起诉讼。2007年9月，因陈元善不服《土地权属争议案件行政决定书》（华国土资行决字〔2005〕1号），多次到县政府及有关部门反映，经县政府领导批示后重新对此案进行复查确权。2007年9月5日，华坪县国土资源局对陈元善户与苟大才户、刘建华户、吴松华户、陈光平户土地权属争议纠纷进行立案复查，县政府于2007年10月9日依法撤销华国土资行决字〔2005〕1号《土地权属争议案件行政决定书》。2008年，经华坪县国土资源局调查核实和调解，与陈元善户相邻的刘建华户、苟大才户同意将争议的共墙面积确权给陈元善户。华坪县国土资源局根据有关法律法规的规定报请华坪县人民政府批准后，于2008年3月18日作出了《土地权属争议案件行政决定书》（华国土资行决字〔2008〕1号）。2008年3月20日，陈元善领取了决定书，并在送达回证上签字。陈元善不服华国土资行决字〔2008〕1号《土地权属争议案件行政决定书》，于2008年4月17日向丽江市国土资源局提出行政复议申请。经丽江市国土资源局复议后，于2008年6月10日下达了《丽江市国土资源局行政复议决定书》（丽国土复〔2008〕02号），维持华坪县国土资源局的处理决定。2008年6月17日，陈元善到华坪县国土资源局领取了行政复议决定书。2008年8月5日陈元善以未按其要求确权发证为由向云南省华坪县人民法院（以下简称华坪县法院）提起行政诉讼。2009年3月21日，华坪县法院作出（2009）华行初字第1号行政判决书，判决维持华坪县国土资源局2008年3月18日作出的华国土资行决字〔2008〕1号《土地权属争议案件行政决定书》。陈元善不服华坪县法院（2009）华行初字第1号行政判决书，向丽江中院提起上诉，丽江中院于2009年5月13日受理后，于2009年6月30日作出（2009）丽中行终字第7号行政判决书，判决：一、撤销华坪县法院（2009）华行初字第1号行政判决；二、撤销华坪县国土资源局2008年3月18日作出的华国土资行决字〔2008〕1号《土地权属争议案件行政决定书》；三、对陈元善的其他诉讼请求不予支持。2014年12月13日，陈元善向县政府提出《关于请求华坪县人民政府执行（2009）丽中行终字第7号判决书的申请》，请求县政府将该宗权属争议土地按照北面临街滴水、西面与陈积善共墙、东面与农协会共墙、南面临大水沟的四至边界进行确权。根据县政府安排，华坪县国土资源局于2014年12月14日对该土地权属争议案件依法进行立案调查，查明：一、吴松华户于1974年购买陈如品户坐落于水井街土木结构房屋肆间、空地一块，华坪县房地产普查登记换证办公室于1984年10月24日审批登记发证；1985年12月协议转让原中心镇二村征用社员罗芳琼户0.15亩自留地作为建房地基。1992年，吴松华户申请办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》对房屋进行改扩建，2000年申请办理了华国用（2000）字第2250号《国有土地使用证》，土地来源合法，审批程序合法，证件齐全有效，使用权属清楚，与陈元善户土地使用权属不存在边界争议。二、陈光平户于1991年12月25日由其母亲张玉珍提出申请，请求将陈如品住房后面的0.2亩自留地批准为宅基地使用，经原华坪县中心镇中心村办事处、中心镇土地办审批同意，建房后于1998年11月18日申请办理了《房屋所有权证》（字第3751号），于2000年11月30日申请办理了华国用（2000）字第2257号《国有土地使用证》，土地来源合法，审批程序合法，证件齐全有效，使用权属清楚，与陈元善户土地使用权属不存在边界争议。三、朱明珍户房屋是由其母聂国芬于1987年提出申请，经当时的生产队、大队同意并报请县人民政府审核批准由生产队指定在其自留地上修建的房屋，并于1987年10月23日办理了证号为001332的《华坪县居民房产所有证》，同年12月12日办理了证号为1361号的《云南省城市（镇）土地使用证》。2000年换发土地证时由于聂国芬已去世，该土地使用证已做变更登记，土地使用权利人变更登记为朱明珍，证号为：华国用（2000）2256号。朱明珍户土地来源合法，审批程序合法，证件齐全有效，使用权属清楚，与陈元善户土地使用权属不存在边界争议。四、罗继英、田学德户宅基地是1986年县政府和城建局征用了中心镇中心大队连银芬家两分自留地给补学珍做建房用，由于补学珍回华坪时年事已高，无力建房，便把宅基地分为两半，一半给侄儿子田学德修建，补学珍跟田学德居住，一半给妹妹补应芬，由于补应芬无力修建，便由女儿罗继英修建，1990年罗继英户将修好的房屋转让给本单位同事耿怀华户，耿怀华户于2000年办理了华国用（2000）2258号《国有土地土地使用证》，2012年耿怀华将该房产转让给李伟，并将《国有土地土地使用证》做了变更登记，证号为：华国用（2012）第146号。而田学德户房屋是先转让给谷学洪后又转让给向荣华的，向荣华于2000年办理了华国用（2000）字第2259号土地使用权证。李伟户（原罗继英户）、向荣华户（原田学德户）土地来源合法，审批程序合法，证件齐全有效，使用权属清楚，与陈元善户土地使用权属不存在边界争议。刘建华户、苟大才户、陈明华户、丰昆华户、吴世华户与陈元善户土地使用权属和四至边界清楚，不存在边界争议。经华坪县国土资源局委托具备资质的测绘公司对争议土地进行现场勘查，并经土地边界接界人签字确认，出具《陈元善土地确权宗地图》，其中：宗地一面积为392.43平方米，坐标界址点号为：J1米，坐标，四至边界为东面临刘建华户、苟大才户、丰昆华户，南面临通道、李伟户，西面临罗跃平户、陈明顶户、陈明华户、高益华户，北面临水井街；宗地二面积为18.97平方米，坐标界址点号为：J22，坐标界，东面临覃才辉户，南面滴水沟临吴松华户，西面临吴世华户，北面临通道。两宗土地性质均为农村宅基地。2015年8月25日县政府依陈元善的申请作出了华政土决字（2015）第1号土地权属争议处理决定，对陈元善位于华坪县中心镇××社区水井街××号的土地权属、面积四至边界进行了确认。陈元善签收了该处理决定书后不服，向市政府提起行政复议申请。市政府于2016年2月2日作出2015第（12）号行政复议决定书，驳回了申请人王兴玲、陈明琼（复议机关认为该两人与案件无利害关系）的行政复议申请，并撤销了华政土决字（2015）第1号土地权属争议处理决定，并责令县政府在规定的期限内重新作出土地权属争议处理行政行为。2016年3月23日华坪县国土资源局向陈元善以及吴松华等十户下发了土地权属争议案件受理通知书，受理了陈元善等人的土地权属争议案件。2016年5月30日，华坪县国土资源局按照《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，召集申请人和被申请人并邀请华坪县人民政府法制办、县纪委、住建局、中心镇人民政府、竹屏社区主要负责人在华坪县国土资源局执法监察大队会议室进行了该宗土地权属争议的调解，但由于申请人陈元善与被申请人吴松华、陈光平、朱明珍、罗继英、田学德意见分歧较大，未能达成有效的调解协议。根据《国土资源听证规定》的规定，华坪县国土资源局于2016年6月28日依法召开陈元善户土地使用权属争议案件听证会。2016年9月18日，县政府作出了华政土决字〔2016〕第2号土地权属争议处理决定书，对陈元善位于华坪县中心镇××社区水井街××号的两宗争议土地权属、面积、四至边界作出了确认。该决定作出后，陈元善依然不服，向市政府申请行政复议。市政府于2017年2月14日作出了（2016）第40号行政复议决定书，维持了县政府华政土决字〔2016〕第2号土地权属争议处理决定书。另查明：1992年4月29日，华坪县房屋安全鉴定办公室向陈元惠（陈元善曾用名）发出《危险房屋拆除通知书》，通知其土木结构二层、建筑面积为116.6平方米的房屋系全危房，通知陈元惠自接到通知后十天内拆除完毕。2006年10月23日，华坪县建设局向陈元善下发《危房拆除通知书》，要求其接到通知后进行排危。还查明：1998年11月25日，华坪县法院作出（1998）华民初字第352号民事判决书，对陈元会（陈元善曾用名）诉吴世华房屋侵权纠纷作出判决，判决被告吴世华于十五日内把原告家楼房改建成的偏房1间、厨房1间归还给原告陈元会所有；对原告的其他诉讼请求不予支持。1989年12月4日华坪县法院作出（1989）法民字第80号判决书，对原告陈代杰、陈元惠诉被告何继贤、罗远忠、何宗全房屋纠纷一案作出如下判决：一、何继贤、罗远忠、何宗全进行的房屋买卖关系无效，予以解除；二、买卖关系解除后，何继贤、罗远忠所收取的房价款，必须如数退还给付款人；三、原告不得收取房租费，也无须承担维修费。判决宣判后，何继贤、罗远忠、何宗全不服提出上诉，1992年6月16日，丽江地区中级人民法院作出（1992）民上字第39号民事判决书，判决维持了华坪县人民法院一审判决。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款的规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案是陈元善与其相邻村民之间的土地权属争议纠纷，由县政府根据土地权属争议处理申请对争议的土地作出土地权属争议处理决定，符合上述法律规定，县政府具有行政执法主体资格,其职权依法取得，其行使的权限没有超越法律的规定。处理决定送达以后，陈元善不服，向市政府申请行政复议，市政府依法具有合法的行政执法主体资格。陈元善对县政府的行政执法主体资格以及市政府的行政复议执法主体资格均没有异议。但陈元善对县政府作出的处理决定的四至边界有异议，认为县政府不顾客观事实，把其实际拥有的房屋老宅基地以及四至边界内的土地使用权确权给其他人。根据现有证据来看，1952年陈元善家有瓦房16间，但是由于历史原因，部分房产由陈元善祖辈变卖，部分由陈元善祖辈拆除后搬迁，位于中心镇水井街的房屋无人看管，导致房屋垮塌。华坪县中心镇人民政府将闲置空地先后指定给他人作为自留地，自留地经使用人申请办理了宅基地手续建房，并先后办理了国有土地使用权证以及房屋所有权证。陈元善一直要求按照1952年土地底册载明的房屋四至边界为其办理土地使用权证，但是陈元善所依据的是1952年的土改底册。虽然，1952年的土改底册可作为原始取得土地使用权的确权依据，但由于土改时技术手段有限，未能对陈元善祖遗房产土地四至边界作出清晰明确的表述且陈元善长期未在其祖遗的土地上进行居住管理，致使出现边界不清的情况；加上土改至今年代较长，期间出现了房屋买卖或经有关部门重新审批土地的行为，故县政府依据查明的事实，本着实事求是、尊重历史、照顾现实、依法依规的原则，将位于华坪县中心镇××社区水井街××号的两宗争议土地使用权确权给了陈元善，土地使用面积为411.4平方米，该确权合法、适当。市政府经过复议维持了县政府作出的土地权属争议处理决定书，其行政行为也不存在违法的情形。县政府作出的处理决定以及市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予以维护。陈元善要求撤销县政府及市政府作出的行政处理决定和行政复议决定的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，不予支持。综上所述，县政府、市政府作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，行政主体合法，符合法定程序，是合法的行政行为。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈元善的诉讼请求。案件受理费50元，由陈元善承担。上诉人陈元善上诉称，其不服一审判决及县政府、市政府作出的确权决定及复议决定，认为华坪县国土资源局及房屋管理局工作人员不按登记簿依法换证，要求给其登记颁证。被上诉人县政府答辩称，其有权作出本案被诉处理决定。作出本案被诉处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府答辩称，其作出的复议决定认定事实清楚，适用法律得当，程序合法。请求维持一审判决。第三人吴刚等人未到庭参加诉讼，亦未提交书面意见。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本案经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，个人之间、个人与单位之间的土地所有权和使用权争议，由乡级人民政府或县级人民政府处理。本案县政府有权作出本案所诉华政土决字〔2016〕第2号土地权属争议处理决定，系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案市政府作出（2016）第40号行政复议决定维持了区县政府作出的华政土决字〔2016〕第2号土地权属争议处理决定，故市政府亦是本案适格被告。参照《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。本案争议地自1952年以来经历了我国不同历史时期土地政策调整，实际使用及办理权属状况复杂，县政府根据土地使用现状，本着尊重历史，面对现实的原则，处理本案土地权属争议，充分考虑了各方当事人权益，作出的被诉处理决定认定事实清楚，程序合法。市政府依法受理上诉人复议申请，作出复议决定维持县政府的处理，亦无不当。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律准确，应予以维持。上诉人提出要求给其登记颁证的上诉请求，不属本案审查范围，其上诉请求不予支持。另，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，第三人经传票传唤无正当理由不到庭，或者未经法庭许可退庭的，不发生阻止案件审理的效果。本案吴刚等人未参加本案庭审，依法不影响本案审理裁判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉,维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈元善负担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  赵 霁二〇一九年九月二日书记员  王 娜