浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1085号 上诉人（原审原告）曹峰，男，1990年11月6日，汉族，浙江省住海宁市。 上诉人（原审原告）暨上诉人曹峰的委托代理人曹仁良，男，1952年11月18日，汉族，住海宁市。系曹峰之父亲。 被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海洲街道海洲西路89号9楼。 法定代表人曹国良，市长。 委托代理人张银炎，海宁市硖石街道办事处副主任。 委托代理人钟雪庆，浙江峻德律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）海宁市旧区有机更新有限公司，住所地海宁市海洲街道海洲西路89号9楼。 法定代表人汪维，董事长。 委托代理人钱晓怡，浙江峻德律师事务所律师。 上诉人曹仁良、曹峰因与被上诉人海宁市人民政府房屋行政协议一案，不服嘉兴市中级人民法院于2019年5月24日作出的（2019）浙04行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月25日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年1月9日，海宁市人民政府同意硖石街道关于对凌家场区块房屋实施收购事宜的请示，明确凌家场区块房屋收购主体为海宁市旧区有机更新有限公司（以下简称“有机公司”），实施单位为海宁市硖石街道办事处（以下简称“硖石街道”）。2017年1月12日，有机公司在凌家场区块发布公告，公告表明收购单位为有机公司，委托收购实施单位为硖石街道，签约期为公告之日至2017年3月31日，腾房期为2017年4月1日至2017年4月30日，并公告了《凌家场区块国有土地上房屋收购实施方案》，方案明确收购补偿安置标准参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《海宁市国有土地上房屋征收补偿及补助奖励办法》等有关政策法规。在该方案中确定了被收购房屋的比准价格以及产权调换房屋的比准价格，被收购人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换并对搬迁、临时安置、奖励政策等作出相应规定。在收购实施方案中明确该区块房地产价格评估机构仍然由浙江众诚房地产评估事务所有限公司承担。2017年3月31日，原告与有机公司、硖石街道签订《房屋收购货币补偿协议》（以下简称《收购协议》），协议约定：原告方所有的凌家场16号房屋，房屋用途为住宅，建筑面积220平方米，村镇居民建房许可证（97）第013515号。原告方选择货币补偿。有机公司和硖石街道需补偿原告各项费用（不包括签协、搬迁奖励）金额为2448823元。在2017年4月10日前搬迁腾空。有机公司与硖石街道应在协议生效且原告腾空交出房屋钥匙并经验收合格之日起十五个工作日内，向原告支付补偿金。该协议附件1为补偿项目清单，包括房屋补偿金额、装修补偿金额、附属物补偿金额、搬迁费、奖励费等共计2448823元。附件2为签约、搬迁奖合计193000元。曹仁良均在上述附件上署名。其中附件1中的房屋及装修、附属物价值与原告房屋的海宁市国有土地上房屋收购分户评估报告中相应内容一致。2017年4月10日，原告交房。2017年5月2日市征收办向原告账户支付总计人民币2641823元。原告于2017年5月购房并享受退税补贴7000元。 另查明，凌家场16号房屋系曹仁良户于1992年9月以海宁市农村私人建房用地呈报方式，经海宁市伊桥乡硖西村民委员会审核上报，经审批同意建造用地面积110平方米，建筑面积220平方米房屋。1993年2月24日经浙江省人民政府同意，海宁市伊桥乡硖西村二组105名农业户口就地转为非农业户口。 再查明，2015年7月11日，市征收办发布《暂停办理相关手续公告》，对包括凌家场区块（东至博物馆、西至紫薇里、南至西山路、北至铁路）在内的六个区块告知暂停办理相关手续。2015年8月26日，市征收办公布《凌家场区块国有土地上房屋征收项目补偿方案》（征求意见稿），听取该区块产权人的意见和建议，凌家场区块的居民以书面形式就政策及补偿标准表达了意见。2015年12月1日，市征收办发布《关于对凌家场区块国有土地上房屋实施模拟征收的公告》及补偿方案。该公告及补偿方案载明，模拟征收生效条件为：“签约期内，区块被征收人签订《凌家场区块国有土地上房屋模拟征收货币补偿协议书》或《凌家场区块国有土地上房屋模拟征收产权调换协议书》在规定签约期限内达到99%生效比例，提请海宁市人民政府依法作出房屋征收决定……签约期满，区块内被征收人签订《模拟征收补偿协议》比例在规定签约期限内未达到99%生效比例的，该区块模拟征收工作自行终止，已签订的《模拟征收补偿协议》自动作废，双方均不承担任何法律责任。”在该补偿方案中明确，签约期限为2016年1月31日前。2015年12月2日，市征收办参照《征补条例》的相关规定，采取模拟征收区块产权人投票方式产生了凌家场区块房屋模拟征收项目的房地产评估事务所有限公司，投票过程经海宁市公证处公证。浙江众诚房地产评估事务所有限公司对模拟征收范围内的房地产进行了评估。 原审法院认为：本案系海宁市人民政府在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，以委托国有公司收购来代替应当依法进行的征收而引发。虽然案涉《收购协议》名义上的签订主体是有机公司和硖石街道，但此种收购本身属于海宁市人民政府征收职能的委托，并符合和服从于旧城改造这一公共利益需要。因此，《收购协议》具有行政协议的属性。将其纳入行政诉讼审查范畴，有利于加强对地方政府行为的监督，防止行政机关滥用收购代替征收，规避司法审查监督。因此，本案中有机公司、硖石街道对凌家场区块国有土地上的房屋收购行为属于行政行为，故海宁市人民政府为本案适格被告。关于原告诉称案涉《收购协议》为模拟征收的延续以及模拟征收违法的问题。根据查明的事实，2015年下半年，被告确在凌家场区块进行过模拟征收工作，工作的内容包括了公布模拟征收决定及补偿方案、投票选定评估机构、评估机构对房屋进行评估等，但在模拟征收公告规定的签约期限内未达到签约比例，该次模拟征收已经自行终止。故原告上述主张与事实不符。本案的争议焦点为原告主张《收购协议》系有机公司隐瞒其并无征收职能等情况，并侵害其合法权益的事实是否成立。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告签订的《收购协议》上明确写明了协议为房屋收购货币补偿协议，故原告所称“征收我同意，收购我不同意”缺乏事实依据。关于原告被收购的房屋原系按照集体土地建房审批建造的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。”1995年原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（［1995］国土［籍］字第26号）第十四条规定：“因国家建设征用土地，农村集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征收的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权”，根据上述规定，本案中，1993年包括原告在内的原硖西村二组105名农业户口转为非农业户口，继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。故有机公司及硖石街道对原告房屋按国有土地上房屋进行评估并补偿不违反法律、行政法规的强制性规定，也保障了原告的合法权益，其与原告签订《收购协议》不存在合同无效的法定情形。市、县级人民政府或者其委托的国有公司、征收办等部门在实施收购过程中，应坚持平等、自愿、等价有偿原则，与房屋所有权人签订相关收购协议，对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置。原告提供了2014、2015年海宁市其他国有土地上房屋征收的补偿方案，试图说明本次收购方案确定的比准价不公平。根据《征补条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日的被征收房屋类似房地产的市场价格。房地产的市场价格具有波动性，原告单纯以数年前海宁市其他国有土地上房屋征收补偿时的住宅比准价与本次收购的比准价进行高低比较系对《征补条例》第十九条的错误解读。原告签订《收购协议》中确定的被收购房屋价值与评估机构出具的评估报告中的房屋及附属物价值相印证，证明原告在签约前对被收购房屋的评估价值已经知晓内容。同时评估报告与《收购协议》确认的建筑面积与原告建房审批的建筑面积一致，故原告称尚有其他建筑面积未列入、补偿不公的意见不予采信。原告称被收购房屋具有别墅功能，价格应在25000元/平方米以上，但原告未提交相应证据证实，被告亦说明原告该数据出自海宁市某高档别墅楼盘的市场价格，此与原告房屋系按照农村宅基地建造情形并无可比性，故原告认为其房屋收购价格低于市场价格的意见不予采信。 综上，被告委托有机公司、硖石街道与原告签订的《收购协议》合法有效，原告认为《收购协议》违法以及补偿标准未按照市场价格，要求重新评估进行补偿的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。驳回曹仁良、曹峰的诉讼请求。 上诉人曹仁良、曹峰上诉称：1.被上诉人所实施的收购凌家场区块国有土地上的公民住宅不是旧城改造。旧城改造属于公益性建设项目，海宁市规定，旧城改造项目必须纳入海宁市国民经济与社会发展年度计划。但是，案涉凌家场区块并没有纳入海宁市2016至2017年度的国民经济和社会发展计划，也没有国土部门的“符合土地利用总体规划”的证明文件，亦没有建设规划部门关于“建设项目符合城市整体规划”的证明文件，更没有拟建设单位出具的项目符合公共利益需要的证明文件。被上诉人负有对所作具体行政行为所依据的事实和法律法规的举证责任，但被上诉人无法举证。因此，谈不上旧城改造，原审判决认定事实错误。2.二审需要查明《海宁市国有土地上房屋征收与补偿办法》对被上诉人海宁市人民政府是否具有约束力。3.被上诉人在没有凌家场区块旧城改造的公益性建设项目的情况下“对凌家场区块国有土地上房屋实施收购”。旧城改造属于公益性建设项目，根据《建筑法》《土地管理法》的相关规定，凡在中华人民共和国境内进行建设，均需符合土地利用总体规划和建设工程规划，取得土地和建设规划的批准，未经批准擅自实施的建设项目都是违反法律禁止性规定的。案涉房屋收购，并没有取得土地和建设规划部门的规划批准。被上诉人唯一的依据是硖石街道在2017年1月9日出具的《关于对凌家场区块国有土地上房屋实施收购事宜的请示》，以及副市长王建坤在《市领导拟办单》上的签字，之后第三人于2017年1月12日张贴《收购公告》，其关于收购的原因则是：为加快城市有机更新工作计划（见双方的举证材料）。副市长的签字，充其量不过是同意拟办，并没有同意立即实施。进行旧城改造有法定的批准程序，相信被上诉人的副市长应该是十分清楚的，因此副市长同意拟办，并非同意不依照法定程序办。第三人、硖石街道和被上诉人的征收办以副市长的批准拟办而予以直接实施，并且将之作为旧城改造项目的批准文件，明显是对市领导批示的错误理解。一审将之认定为案涉国有土地上房屋收购的项目批准文件，认定错误。4.第三人不是收购凌家场区块国有土地上房屋的合格主体，这是关系到案涉《房屋收购补偿协议》合法与否的重要事实。原审刻意回避了对房屋收购主体之合法性审查，认为“系被告在旧城改造过程中以委托国有公司收购来代替本应当依法进行的征收”。如果原审认为是被上诉人委托第三人收购，也就可以得出第三人不是自行收购，而是代理被上诉人收购，那么《房屋收购货币补偿协议》的收购主体应该是被上诉人，第三人以收购人名义与上诉人所订立的《房屋收购他货币补偿协议》，明显因协议的收购人主体不适格而无效。被上诉人和第三人都无法证明谁是“凌家场区块旧城改造建设项目”的主体。5.评估是补偿必不可少的重要环节，按照同一时间、同一区域、同类房屋之商品房市场价值进行评估补偿，是征收（收购）公民国有土地上房屋的法律要求。2017年1月12日第三人贴出房屋收购《公告》，1月13日即出具评估报告，系采用2015年模拟征收的评估报告。6.案涉房屋收购行为不是“平等主体之间的协议行为”，而是被上诉人的行政行为。第三人与被上诉人在庭审中和《答辩状》中一再声明，案涉房屋收购行为系第三人委托被上诉人的征收办和硖石街道实施。因为是“收购”，属于买卖行为，因此无须市政府作出征收决定，更不需要土地利用整体规划和建设规划，完全是“平等主体之间的协议行为”，不受国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的约束，更无须遵循《海宁市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定。但是，硖石街道向上级提交《关于对凌家场区块国有土地上房屋实施收购事宜的请示》，副市长作出批示；设立以硖石街道领导和市征收办领导共同组成收购领导小组，并明确由市征收办副主任和硖石街道副主任为责任担当人。这些事实都表明案涉收购行为是被上诉人实施的行政行为。7.原审关于案涉《收购协议》合法有效的认定错误。原审认定案涉《收购协议》合法有效，是以不违反《合同法》第五十二条为依据而得出的结论。但是，从协议主体来说，第三人不符合收购凌家场国有土地上房屋的主体资格，无权与上诉人签订《收购协议》。被上诉人系以欺诈、胁迫手段，逼迫上诉人签订案涉协议。《收购公告》隐瞒了事实真相，把“本应当由上诉人依法进行的征收”掩盖为“国有企业收购”，存在以合法外衣掩盖非法目的的情形，协议无效。未按照公告日进行评估。无论被上诉人还是第三人均不是凌家场旧城改造的建设单位，无权收购凌家场房屋。补偿不到位。请求:撤销原判，支持原审诉讼请求，即判决被上诉人以第三人名义所实施的收购上诉人位于硖石街道凌家场16号房屋的行为违法；判令被上诉人按2017年1月与凌家场16号一级土地上的单门独院相类似的商品房市场价格补偿上诉人；案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人海宁市人民政府答辩称：一、对凌家场区块国有土地上房屋实施收购是答辩人为提高旧城改造效率，改善旧区人居环境，委托海宁市旧区有机更新开发有限公司(以下简称：有机公司)进行的，该收购行为得到了包括两被答辩人在内的被收购人的认同，并由被答辩人主动申请对其房屋进行收购。凌家场区块早在2012年就纳入了我市城中村改造项目。因该项目未能如期实施，2017年初，在模拟征收因在签约期限内签约比例未达到协议生效比例而自动终止一年后，为提高旧城改造效率，改善旧区人居环境，答辩人同意海宁市人民政府硖石街道办事处(以下简称：硖石街道)关于对凌家场区块房屋实施收购事宜的请示，并明确收购单位为有机公司，实施单位为硖石街道。同年1月12日，有机公司在凌家场区块内发布公告，公告表明收购签约期限为公告之日至2017年3月31日，腾房时间为2017年4月1日至2017年4月30日，同时公告了《凌家场区块国有土地上房屋收购实施方案》(以下简称：“房屋收购实施方案”)。该方案明确凌家场区块的房地产评估机构仍为2015年该区块模拟征收时确定的评估机构浙江众城房地产评估事务所有限公司，明确收购补偿安置标准参照国有土地上房屋征收相关法规和政策，同时确定了被收购房屋及产权调换房的比准价格，被收购人具有货币补偿、产权调换及产权调换与货币补偿相结合三种补偿方式，并对收购奖励、补助和产权调换计价规则等内容进行告知。被答辩人建于1992年的坐落于凌家场16号的房屋(系经批准的农村私人建房，其宅基地由原农村集体土地统一转成国有土地)，建筑面积220平方米，位于收购范围内。2017年1月13日，房地产评估机构对被收购房屋出具评估报告，并将评估报告交付被答辩人。2017年3月31日，被答辩人向有机公司提出收购申请，并选择其补偿方式为货币补偿。同日被答辩人与有机公司签订《房屋收购货币补偿协议》(以下简称：《收购协议》)。答辩人认为，案涉房屋收购行为并不违反法律强制性规定，当属合法。至于被答辩人所主张的“没有纳入国民经济和社会发展年度计划”等主张与事实不符，实际上案涉凌家场收购区块自2015起连续三年纳入我市投资项目计划。二、案涉《收购协议》系被答辩人与收购方就房屋收购事宜依平等、自愿、等价、有偿原则，经协商一致后订立，该协议不存在《中华人民共和国合同法》(以下简称：《合同法》)第五十二条规定的合同无效情形，被答辩人主张案涉协议违法，没有事实与法律依据。首先，《收购协议》签订各方主体适格。本案系答辩人在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，委托有机公司对凌家场区块进行收购，有机公司作为收购单位有权签订《收购协议》。被答辩人系案涉被收购房屋的合法权利人，具有完全民事行为能力，有权对案涉被收购房屋进行处分。而硖石街道作为受委托收购实施单位，亦有权见证该协议，故协议签订各方主体适格。对于被答辩人认为原审法院对案涉房屋收购主体认定错误的上诉主张。答辩人认为，答辩人并不否认案涉收购行为属答辩人征收职能的委托，《收购协议》具有行政协议属性。其次，《收购协议》系签约各方在自愿、平等、协商一致的基础上签订的，并不存在协议无效的法定情形。根据《合同法》第五十二条之规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，其一，《收购协议》系在凌家场区块收购范围内对所有国有土地上的房屋进行收购的基础上，且在该收购事项及收购实施方案早已公告，被答辩人明知房屋收购补偿安置政策的情况下，与有机公司和硖石街道协商签订，故本案不存在欺诈事由。其二，《收购协议》系在自愿、平等、协商一致的基础上签订。在签订案涉协议前，收购双方依据房地产评估机构出具的评估报告、对照“房屋收购实施方案”，经过充分协商，被答辩人选择了货币补偿的收购补偿方式，并在商定房屋收购补偿金额、各项奖励和补助金额的基础上，被答辩人于同年3月31日所签订的。结合被答辩人在协议签订后积极配合房屋腾空移交、办理收购结算手续等自觉履约行为，足以说明被答辩人是在平等、自愿、协商一致基础上与有机公司、硖石街道签订《收购协议》，并对协议内容完全认同。其三，案涉《收购协议》签订目的是为了旧城改造这一公共利益需要，有助于改善城市生活环境，并无损害国家利益或者以合法形式掩盖非法目的的情形。本案中，包括两被答辩人在内的被收购人的房屋均系上世纪90年代的农村自建房，收购区块内基础设施差、安全隐患大，通过本次收购，极大提高了被收购人的居住环境和生活质量。被答辩人在上诉状中亦称“被收购的房屋至今还在，并未建设项目”。由此也足以证明答辩人的收购目的，是为了旧城改造(即“城中村”改造)这一公共利益需要，改善收购区块内全体百姓的居住环境，提高其生活质量，并不存在被答辩人在原审中主张的“商业行为”，更不存在侵害被答辩人合法权益的情形。其四，本案中，因案涉被收购房屋所占原农村集体土地已于1993年统一转成国有土地，故有机公司及硖石街道对被答辩人的房屋按国有土地上房屋进行评估并予以补偿，并不违反法律法规的强制性规定，亦不存其他损害国家、社会公共利益等可能导致合同无效的情形。由此可见，被答辩人的种种所谓协议违法的主张，没有事实与法律依据。再次，《收购协议》遵循等价有偿原则。“房屋收购实施方案”中对被收购房屋和产权调换房屋的比准价格系采用市场法确定。2016年下半年至2017年初，我市房地产交易市场处于低迷状态，住宅成交价连续多月明显下跌，住房成交价与2015年年底趋同，且明显低于2013年和2014年市场高位时的住房成交价。由于住房市场价格的波动，本市房屋征收中的被征收房屋和产权调换房屋的比准价也有相应的波动。本案中，有机公司于2017年1月12日对凌家场区块实行收购，评估机构以此为时间节点，采用市场法确定被收购房屋和产权调换房屋的比准价格，符合市场经济规律及相关法律法规的规定。鉴于当时海宁市区房地产市场交易情况以及“房屋收购实施方案”中对于收购补偿方式、各项奖励和补助等市场评估价格以外的加价因素，被答辩人经充分考虑后，最终选择货币补偿的收购补偿方式，随后在成圆里购置商品房，并于2018年5月获得7000元的购房税收补贴等事实。足以说明被答辩人依《收购协议》实际所获得的房屋收购利益，不低于市场评估价格。至于被答辩人上诉称“未按公告日进行评估”的观点。答辩人认为，被答辩人的观点与事实不符。本案因包括被答辩人在内的案涉房屋收购区块的被收购人曾在模拟征收程序中，通过投票方式确定了房地产评估机构为浙江众诚房地产评估事务所，为保持整个区块房地产评估的连续性，提高评估工作效率，故在房屋收购中仍由该评估机构承担房地产价值评估工作；而且，有机公司亦在“房屋收购实施方案”中对此进行了告知。因此，被答辩人不能以质疑评估机构的工作效率而否认其进行了评估的事实；更不能以数年前我市其他区块国有土地上房屋征收补偿时的住宅比准价格，与本次收购的比准价格进行高低比较。且《收购协议》中确定的被收购房屋价值与评估机构出具的评估报告中的房屋及附属物评估价值相印证；结合评估报告和收购协议中所涉被收购房屋的建筑面积，与被答辩人当年建房审批的建筑面积一致的事实，可见被答辩人在签约前对被收购房屋的评估价值、评估范围等均已明知，也足以证明被答辩人所谓的“在收购过程中并未对房屋进行评估”的说法与事实不符。最后，关于被收购人享受退税政策的问题。本案中，为了给予被收购人更加充分的收购补偿利益，答辩人于2017年12月6日就凌家场收购区块被收购户的购房税收补贴问题召开专题会议，决定对凌家场区块符合条件的被收购人给予购房税收补贴。答辩人认为，在房屋收购过程中参照国有土地上房屋征收相关法律法规对被收购人进行补偿安置，完全是基于保障包括被答辩人在内的被收购人的合法权益的角度出发，该行为并无违法之处。至于被答辩人认为基于案涉房屋收购行为而给予包括被答辩人在内的被收购人享受退税优惠相比行政征收是“导致国家财政损失”的主张，只能说明被答辩人也认为自己依《收购协议》实际所获得的房屋收购利益，并不比行政征收所获得的少，且高于市场价格，而这一点恰恰也是答辩人一直所强调的事实。三、案涉《收购协议》已经全面履行。根据《房屋收购货币补偿协议》及其附件，被答辩人所有的凌家场16号房屋收购价格(不包括签协、搬迁奖励等)为2448823元，有机公司根据房屋收购方案另行支付奖励、补助，共计193000元。2017年4月10日，被答辩人将被收购房屋腾空并交付。随后有机公司向被答辩人支付收购款2641823元，并办理结算手续。至此，房屋收购双方已经全面履行案涉《收购协议》。至今，凌家场区块房屋收购项目所涉165户产权人，除1户未签约外，已签约的164户均已履约完毕。答辩人认为，根据被答辩人在与收购方就案涉房屋收购事宜依平等、自愿、等价、有偿原则，经协商一致达成《收购协议》，且主动而自愿全面履行该协议的事实，足以证明被答辩人以其自身行为表明其对收购行为及其所签订的《收购协议》没有异议。而针对被答辩人诉请确认《收购协议》无效的主张，因该协议兼具行政与合同的双重特征，原审法院适用《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，对《收购协议》效力所作判断完全正确。综上，原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。 被上诉人海宁市旧区有机更新有限公司答辩称：一、我司作为海宁市全资国有公司具有旧城改造、城市基础设施建设等职能，对案涉房屋的所实施的收购行为系我司经海宁市人民政府依法批准后实施的，该收购行为服务和服从于旧城改造这一公共利益需要，并非我司的自主商业行为，且我司对案涉房屋的收购系经上诉人户主动申请后才予以进行的。2017年1月9日，海宁市人民政府为提高旧城改造效率，改善旧区人居环境，依法批准我司作为收购主体对凌家场区块国有土地上房屋实施收购，并明确实施单位为硖石街道。同年1月12日，我司在收购范围内发布收购公告，公告表明收购单位为我司，委托收购实施单位为硖石街道，收购签约期限为公告之日至2017年3月31日，腾房时间为2017年4月1日至2017年4月30日，同时公告了《凌家场区块国有土地上房屋收购实施方案》(以下简称：“房屋收购实施方案”)，该方案明确收购补偿安置标准参照国有土地上房屋征收相关法规和政策，并明确了被收购房屋及产权调换房的比准价格，被收购人具有货币补偿、产权调换及产权调换与货币补偿相结合三种补偿方式，并对收购奖励、补助和产权调换计价规则，同时告知凌家场区块的房地产评估机构仍为2015年该区块模拟征收时确定的评估机构浙江众城房地产评估事务所有限公司。凌家场16号的房屋位于收购范围内。经核查，该房屋系上诉人户于1992年9月经审批后建造的农村私人用房，建房审批表上载明批准同意建造用地面积110平方米，建筑面积220平方米的房屋。后经浙江省人民政府同意，上述房屋所占用的集体土地统一转入国有。2017年1月13日，房地产评估机构对被收购房屋出具评估报告，并将评估报告交付被答辩人。2017年3月31日，上诉人向我司提出收购申请，并选择其补偿方式为货币补偿。同日原告与我司签订《房屋收购货币补偿协议》(以下简称《收购协议》)。综上，案涉收购行为系我司经海宁市人民政府依法批准后实施的，符合和服从于旧城改造这一公共利益需要，并由上诉人主动申请对其房屋进行收购，该收购行为应属合法有效。二、《收购协议》系上诉人与我司、硖石街道就房屋收购事宜在平等、自愿、等价有偿原则、协商一致的基础上签订的，不存在法定无效事由。区块根据《合同法》第五十二条之规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。具体到本案中，首先，在《收购协议》签订前，上诉人对于案涉被收购房屋的评估价值以及房屋收购公告、“房屋收购实施方案”中对于收购单位、收购补偿方式、各项奖励和补助等规定均已知晓，故本案并不存在欺诈事由；其次，《收购协议》系签约各方在自愿、平等、协商一致的基础上签订的，且符合等价有偿原则，上诉人诉称的“未按公告日进行评估”的观点与事实不符。本案中，因案涉被收购房屋所占原农村集体土地已统一转成国有土地，故评估机构以收购公告发布之日，即2017年1月12日为评估时间节点，采用市场法，按国有土地上房屋对案涉被收购房屋进行评估，并将评估报告送达上诉人。随后，我司与上诉人依据房地产评估机构出具的评估报告、对照“房屋收购实施方案”，就案涉房屋的收购事宜进行协商，鉴于当时的房地产市场交易情况以及“房屋收购实施方案”中对于收购补偿方式、各项奖励和补助等市场评估价格以外的加价因素，上诉人经充分考虑后最终选择货币补偿的收购补偿方式，于同年3月31日提出收购申请，并于申请当日自愿与我司、硖石街道签订《收购协议》，并于2018年5月获得7000元的购房税收补贴。从上诉人签约后积极配合腾房、办理收购结算手续等自觉履约行为，可以看出其对协议内容完全认可；再次，《收购协议》是为了旧城改造这一公共利益而签订的，不存在损害国家利益或者以合法形式掩盖非法目的的情形，该旧城改造项目自2015年起连续三年均纳入我市投资项目计划，且客观上通过本次收购确实提高了被收购人的居住环境和生活质量。故案涉《收购协议》合法有效。三、案涉《收购协议》已经全面履行。根据《房屋收购货币补偿协议》及其附件，上诉人所有的凌家场16号房屋收购价格(不包括签协、搬迁奖励等)为2448823元，我司根据房屋收购方案另行支付奖励、补助，共计193000元。2017年4月10日，上诉人将被收购房屋腾空并交付。同月26日，我司与上诉人办理结算手续，随后委托原海宁市人民政府房屋征收办公室向上诉人账户支付收购款2641823元。至此，房屋收购双方已经全面履行案涉《收购协议》。至今，凌家场区块房屋收购项目所涉165户产权人，除1户未签约外，已签约的164户均已履约完毕。综上所述，原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。据此，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。 经审查，本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议属于行政诉讼受案范围。二审期间双方当事人对涉案《收购协议》属于行政协议均无异议，一审法院作为行政案件予以受理，并无不当。海宁市人民政府虽未明确授权或者委托有机公司进行涉案凌家场项目的收购事宜，但由于法律、法规和规章并未授权有机公司等国有企业具有收购的职权，故应当视为受有权机关海宁市人民政府的委托进行收购，其法律后果由海宁市人民政府承担。在本案诉讼过程中，海宁市人民政府对此并无异议，对有机公司签订的涉案《收购协议》亦予以追认。故本案以海宁市人民政府为被告亦无不当。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定。故人民政府因公共利益需要征收国有土地上房屋的，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规规定的职责权限和程序进行。建立在平等、自愿基础上的收购协议，因其在一定层面上有利于提高旧城改造效率，并有助于通过提高收购价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置，具有现实合理性和可行性，因而不宜完全否定此种“收购”模式的合法性。但行政机关不能以协议收购方式代替合法征收，收购协议不能作为房屋强制拆除的依据，收购协议也不产生行政征收的法律效果，被收购人如未签订房屋收购协议或者自愿腾空交付房屋，行政机关应当依法启动征收程序。因此，收购行为主要是在平等、自愿、等价、有偿原则基础上进行的协商行为，不具有行政强制性，不产生行政征收的法律效果，不完全等同于征收行为，不能对照征收行为进行司法审查。故上诉人请求对案涉凌家场区块旧城改造项目是否属于公共利益需要，是否符合“三规划一计划”等与征收有关的事实进行审查，缺乏法律依据，本院不予支持。3.本案争议焦点为涉案收购协议是否存在无效情形。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人主张被上诉人及其委托单位和具体实施单位在收购过程中，对其采取威胁、欺骗等手段，逼迫其签订涉案《收购协议》。但上诉人并未提供充分证据证明被上诉人存在上述行为。同时，从在案证据看，第一，涉案收购协议由曹仁良签字，且从凌家场区块房屋签约情况看，目前尚有一户未签约；第二，从涉案协议的内容看，上诉人自愿选择货币方式补偿，其补偿标准并未明显低于其他已经签约的160余户，并不存在明显不公；第三，涉案《收购协议》签订后上诉人户主动腾空房屋交付给行政机关，行政机关按照该协议约定支付了安置补偿款，涉案《收购协议》已经履行完毕。综上，案涉《收购协议》不存在无效情形，上诉人请求确认案涉《收购协议》，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。4.参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日的被征收房屋类似房地产的市场价格。根据被上诉人提供的《海宁市国有土地上房屋收购评估分户报告》《海宁市国有土地上房屋收购评估表》《房屋收购货币补偿协议》（编号：017）和《房屋收购货币结算清单》证实，案涉房屋海宁市硖石街道凌家场16号的产权人为上诉人曹仁良，建筑面积为220平方米，2017年1月12日作为评估时点的评估总价为2106386元。根据海宁市房地产管理处出具的《硖石街道201301-201712住宅（不含排屋）月均价》，2017年1月份成交均价为10460.41元，按该单价计算案涉房屋的总价为2301290.2元。收购人补偿被收购人曹仁良2448823元。曹仁良于2017年4月26日领款共计2641823元。案涉房屋的收购价格高于评估价格，亦高于同期商品房市场平均价格，故收购房屋行为并没有对上诉人的利益造成实际的损害。上诉人在诉讼过程中提出涉案凌家场区块房屋补偿价格低于同期同类商品房市场价格的上诉理由亦缺乏事实依据，本院不予支持。5.上诉人在诉讼过程中主张其房屋的阳台、生产用房没有算入面积，以及40多平方米的阁楼仅折算为5平方米的问题。第一，《收购协议》确认的建筑面积与上诉人建房审批的建筑面积一致，上诉人自愿签订《收购协议》的行为表明其认可协议载明的建筑面积。第二，分户评估报告附属物评估明细表证实，案涉房屋的阳台、阁楼和生产用房均已折算估价，不存在上诉人所称的评估报告存在漏项问题。第三，如果上诉人对面积有异议，应当在签订《收购协议》时提出，但上诉人并没有提出异议。相反，曹仁良在签订协议后主动腾空房屋，结算并领取了补偿款，选购房屋并享受税务补贴，完全履行了《收购协议》。在涉案协议已经履行完毕一年多后对案涉收购协议内容再提异议，既缺乏事实和法律依据，也有违诚信原则，本院不予支持。 综上，案涉《收购协议》不存在《合同法》第五十二条规定的无效情形。海宁市人民政府委托原审第三人与上诉人签订的《收购协议》，对案涉房屋收购的价格高于市场商品房的平均价格，《收购协议》没有损害上诉人的实际权益，且已经实际履行完毕。上诉人要求确认案涉《收购协议》无效，缺乏法律依据，本院不予支持。上诉人上诉称《收购协议》对案涉房屋的建筑面积计算错误，亦与查明的事实不符，本院不予采信。原审法院判决认定的事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉人理由和请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曹仁良、曹峰负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  王玉岳 审判员  唐维琳 审判员  楼缙东 二〇一九年九月十八日 书记员  张 莹