广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终36号 上诉人（一审原告）横县校椅镇校椅社区东街经联社。 诉讼代表人梁庆贤，主任。 委托代理人祁孙兵，广西万晖律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）横县人民政府。住所地：横县横州镇江滨路**。 法定代表人曾鹏鑫，县长。 委托代理人陆柏植，横县调处办工作人员。 委托代理人苏春华，横县调处办工作人员。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府。住所地：南宁市青秀区嘉宾路**。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人潘金凤，南宁市行政复议办公室工作人员。 一审第三人横县校椅镇校椅社区西街经联社。 诉讼代表人周峰，主任。 一审第三人横县校椅镇校椅社区南街经联社。 诉讼代表人梁建耀，主任。 一审第三人横县校椅镇校椅社区北街经联社。 诉讼代表人庞仲文，主任。 委托代理人刘成林，男，汉族，1953年9月2日出生，住横县，系北街经联社居民。 上诉人横县校椅镇校椅社区东街经联社（以下简称东街经联社）因诉被上诉人横县人民政府（以下简称横县政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2016）桂01行初458号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年8月23日公开开庭审理了本案。上诉人东街经联社委托代理人祁孙兵，被上诉人横县政府委托代理人陆柏植、苏春华，被上诉人南宁市政府委托代理人潘金凤，一审第三人横县校椅镇校椅社区北街经联社（以下简称北街经联社）诉讼代表人庞仲文及委托代理人刘成林，到庭参加诉讼。一审第三人横县校椅镇校椅社区西街经联社（以下简称西街经联社）、横县校椅镇校椅社区南街经联社（以下简称南街经联社）经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：东街经联社与北街经联社的争议地称望圩岭，具体位于横县，其四至范围为：东接横县第二高中校椅分校围墙，南接校椅镇卫生院及校椅牛行围墙，西接周伍等人房屋，北与东街经联社第9村民小组及西街经联社第1村民小组耕地相接，面积共56.9亩。各方对于纠纷地的望圩岭山林土地，在土改、合作化、“四固定”时期如何划分，均不能提供有效的证据证实，横县政府经过调查亦不能查取到相关证据。纠纷双方也不能提供有效材料证实争议地自解放后至1970年代初的经营管理情况。1970年代初，由横县水电局出资，在望圩岭顶修建农业灌溉蓄水池。1975年，校椅公社卫生院占用望圩岭南面土地修建卫生院，后其对所占用校椅大队北街生产队的望圩岭土地作出了补偿。1993年11月6日，北街街委会把望圩岭发包给本街廖祖建经营，承包期为15年。1995年，校椅工商所占用本街街委会位于望圩岭南面土地建设牛行，对于牛行所占用的土地是否作了补偿未有证据证明。同年，校椅过境公路修建，占用到望圩岭部分土地，过境公路指挥部所对公路占用北街街委会的望圩岭的土地进行了补偿及安置。校椅过境公路占到了旧关帝庙用地，经北街街委会同意，关帝庙迁移至望圩岭。2000年12月30日，校椅镇广播电视站与北街街委会签订了租地协议，租用望圩岭的土地修建电视机房。2001年1月20日，北街经联社与校椅镇卫生院、东街经联社、西街经联社签订了《望圩岭地界划分协议书》，明确了北街经联社与校椅镇卫生院、东街经联社、西街经联社在望圩岭的土地分界线。2003年3月21日，北街经联社与中国联合通信公司南宁分公司签订了《土地征用协议书》，由中国联合通信公司南宁分公司征用位于望圩岭100平方米土地用作修建移动通信基站房。2009年3月9日，北街经联社与周伍等11名校椅北街新街居民签订《土地使用转让协议书》，协议约定将现争议地西面部分土地转让给周伍等人建房使用。2010年12月12日，横县政府给北街经联社颁发了横林证字（2010）第49902号《中华人民共和国林权证》，现有纠纷的望圩岭在该《林权证》的范围内。另外，北街经联社在现争议地上建有民房、灯光球场、凉亭、社屋等建筑物并一直使用。2011年，因东街经联社与北街经联社对望圩岭山林土地权属发生纠纷，由校椅镇校椅社区东、南、西街经联社向校椅镇人民政府申请调处。2013年8月29日，校椅镇人民政府作出了《校椅镇人民政府关于校椅望圩岭争议地调解意见书》，认定纠纷的望圩岭山林土地为北街经联社集体所有。东、南、西街三个经联社不服校椅镇人民政府的处理意见，于2013年12月8日向横县政府申请调处。2014年11月13日，横县政府组织各方就涉案争议地的权属问题进行了调解，但各方无法达成调解协议。2016年7月1日，横县政府作出横政处〔2016〕4号《横县人民政府山林土地权属纠纷处理决定书》（以下简称4号处理决定），认为：在土改、合作化、“四固定”时期，没有有效的证据证实望圩岭山林土地权属情况，双方主张争议地为己方所有的理由不成立。东街经联社提供的《合约》、横县人民法院（2004）横民二初字第401-1号材料，所记录的内容并不涉及现争议地，与本案没有关联性；东街经联社提供的麻德顺等人的证词均不能有效证明现纠纷地的权属；2006年5月19日校椅社区居委会作出的《证明》及2011年6月19日向校椅司法所提交的材料，因前后相互矛盾，不予采纳；北街经联社提供的《校椅卫生院基建用地立约书》《承包荒山望圩岭协议书》《补充协议》《租用协议书》《校椅望圩岭地界划分协议书》《土地征用协议书》《协议书》《中华人民共和国林权证》等证据，能证实望圩岭的权属情况，故对其予以认定。横县政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）、（七）项及第三十五条第（二）项规定，决定：争议地望圩岭56.9亩山林土地所有权为北街经联社集体所有。东街经联社与南街经联社对该处理决定不服，向南宁市政府申请行政复议。南宁市政府于2016年11月17日作出南府复议〔2016〕240号复议决定（以下简称240号复议决定），维持4号处理决定。东街经联社不服诉至法院，请求撤销4号处理决定及240号复议决定。 另查明，1962年北街经联社称校椅公社北街大队，后改称校椅大队北街生产队，1985年改称为北街街委会，1995年改称为校椅社区北街经联社至今。 南宁市中级人民法院一审认为：《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定：“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理，分级负责，先行调解，有利于生产活动,有利于经营管理，有利于社会和谐稳定的原则。”《广西壮族自治区稳定山权林权，完善林业生产责任制暂行条例》（1982年5月30日桂发〔1982〕36号）第四条规定：“集体的山权林权，应以一九六二年‘四固定’时确定的权属为准。凡是权属清楚的，都要稳定下来。‘四固定’后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。‘四固定’时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权。”本案中，东街经联社与西、南、北街经联社均未能提供确凿的证据证明涉案争议地在土改、合作化、“四固定”时期已明确过权属。因此，横县政府可以根据涉案争议地的经营管理情况进行确权。从1993年11月6日，北街经联社与本街街民廖祖建签订承包期为十五年的《承包荒山望圩岭协议书》；到1995年，校椅过境公路指挥部与北街经联社签订的《补充协议》，对公路所占用北街经联社的望圩岭的土地进行补偿及安置；接着到2000年12月30日，校椅镇广播电视站与北街经联社签订的《租地协议书》，约定租用望圩岭的土地修建电视机房；再到2003年3月21日，北街经联社与中国联合通信有限公司南宁分公司签订《土地征用协议书》，约定由中国联合通信有限公司南宁分公司征用北街经联社位于望圩岭100平方米土地用作修建移动通信基站房；然后到2009年3月9日，北街经联社与周伍等11名北街新街居民签订《土地使用权转让协议书》，将位于争议地西面部分土地转让给上述居民建房使用；最后到2010年12月12日，北街经联社取得横林证字（2010）第49902号《中华人民共和国林权证》。直至如今北街经联社在现争议地上建有民房、灯光球场、凉亭、社屋等建筑物并一直使用。上述证据材料，已经能够证明北街经联社有在争议地经营管理的事实。横县政府根据上述事实及争议地的实际管理情况，经组织各方协调无效后，本着“三个有利于”的原则依职权将争议地确权给北街经联社，并无不妥。该处理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。南宁市政府复议予以维持该处理决定并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回东街经联社的诉讼请求。 上诉人东街经联社上诉称：1.争议地属于校椅四街共有的风水宝地，在1962年落实“四固定”的会议上没有具体分割。1971年校椅四街共同出力在争议地修建公用水池，1995年共同在争议地修建关帝庙，可证明争议地仍属于校椅四街共有。2.《校椅卫生院基建用地立约书》及《校椅望圩岭地界划分协议书》不能证明争议地为北街经联社独有，相反因为上面有东街经联社和西街经联社的盖章，可证明争议地属于校椅四街共有。3.北街经联社主任梁士波，利用其同时也是校椅社区主任的职务之便，为北街经联社侵占争议地提供便利。4.上诉人于2013年申请调处，横县政府于2016年才作出处理决定，明显超过《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十一条规定的处理期限，属于程序违法。5.横县政府将校椅四街共有的土地确权给北街独有，破坏群众团结，不利于社会和谐稳定，违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第一条规定的精神和原则。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人在一审时的诉讼请求。 被上诉人横县政府答辩称：1.争议地在土改、合作化、“四固定”时期如何划分，在1970年以前如何管理和收益，没有证据证明。1970年以后，争议地一直由北街经联社管理和收益。2.1989年修建旧关帝庙及烈士纪念堂占用的土地为北街经联社第2生产队集体所有，不在争议地范围。1995年修建新的关帝庙在争议地范围。横县政府作出4号处理决定将争议地确权归北街经联社正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 被上诉人南宁市政府答辩称：横县政府作出4号处理决定并无不当，南宁市政府作出240号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由于法无据，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 一审第三人北街经联社述称：1.“四固定”时期，争议地已经划分给北街经联社。2.1989年修建旧关帝庙及烈士纪念堂占用的土地为北街经联社第2生产队集体所有，不在争议地范围。3.2001年1月11日校椅镇校椅村委会与校椅村委会东、西、南、北四街签订的协议涉及的是新关帝庙的管理权问题，不涉及土地的权属问题。4.“四固定”时期后，争议地一直由北街经联社管理使用，北街居民在争议地上建有灯光球场、凉亭等文化娱乐设施。横县政府作出的4号处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 一审第三人南街经联社、北街经联社未提交书面答辩意见。 二审庭上，上诉人东街经联社申请证人雷某出庭作证，欲证明雷某2003年做校椅社区主任时，将四街共有的望圩岭牛行处理给了校椅工商所。被上诉人横县政府和一审第三人北街经联社质证认为，雷某是南街居民，与本案处理具有利害关系，其证言没有其他证据佐证，不能作为定案依据。被上诉人南宁市政府质证认为，该证人证言没有佐证的书面证据，不能作为定案依据。 二审庭上，上诉人东街经联社提供：证据1.2001年7月23日《校椅街广大群众关于收回原关帝庙房产权的强烈要求》一份，用以证明望圩岭土地归校椅四街共同共有；证据2.横县校椅社区居委会2019年8月8日《证明》一份，用以证明雷某于1992年至2011年期间担任校椅社区主任，可作为证明望圩岭权属归四街共同共有的证人。被上诉人横县政府质证认为，对证据1、2的真实性及合法性没有异议，但认为证据1、2与本案争议地没有关系，因为证据1的报告只写要求收回关帝庙“房产权”，不能证明土地权属问题，而证据2反倒能证明雷某1992年以前不是社区主任，未参与过土地划分工作，对争议地权属不了解。被上诉人南宁市政府及一审第三人北街经联社同意被上诉人横县政府的质证意见。 经审查，本院认为，雷某在一审庭审时已出庭作证，其二审出庭作证所要证明的内容与一审证言相同，其本人是南街经联社的居民，其证言无其他确凿证据佐证，故其证言不能单独作为定案依据。上诉人东街经联社提供的上述证据1、2，不涉及土地权属问题，不能作为确权依据。 经审查，一审判决对横县政府提供的证据17黄玉坚等人的询问笔录不予认可有误，因为询问笔录与部分书面证据可以相互印证，证实北街经联社管理使用望圩岭的事实。除证据17外，本院认可一审判决对其他证据的认证意见。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：本案没有确凿证据证实在土改、合作化、“四固定”时期，争议地已确定过权属，被上诉人横县政府根据争议地长期由一审第三人北街经联社管理使用，北街经联社与他人签订多份用地协议书及在争议地上建有球场、凉亭等建筑物的事实，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）、（七）项及第三十五条第（二）项的规定，作出4号处理决定，确定争议地权属归北街经联社集体所有，有事实和法律依据，并无不当。被上诉人南宁市政府作出240号复议决定，维持4号处理决定正确。 关于上诉人东街经联社主张争议地因是风水宝地在“四固定”时期未作划分属于四街共有的问题，上诉人东街经联社未能提供当时的历史书面材料予以证实，提供的证人证言仅有一人参加过“四固定”，且该证人还是上诉人居民。上诉人东街经联社主张争议地在“四固定”时期已确定为四街共有，亦与之后北街经联社长期管理使用争议地，其他三方一直未提异议直至2011年发生争议的事实不符。故对上诉人东街经联社的该项主张，本院不予支持。 关于上诉人东街经联社以1995年在争议地修建关帝庙为由主张争议地属于四街共有的问题。修建关帝庙等公共设施不能证明占用土地必定就是共有土地，上诉人东街经联社一审提供的证据7“拆迁关帝庙”有关材料中的选择新庙地址《证明》，载明选择新庙地址“经北街街长蒙海全同意”，且黄玉坚、周其成等人的询问笔录亦证明当时修建关帝庙所占的土地是北街的。因此，上诉人东街经联社以1995年在争议地修建关帝庙为由主张争议地属于四街共有，本院不予支持。 关于上诉人东街经联社提出《校椅卫生院基建用地立约书》及《校椅望圩岭地界划分协议书》有东街经联社和西街经联社的盖章，可证明争议地为四街共有的问题。经查，《校椅卫生院基建用地立约书》并无东街经联社和西街经联社的盖章，《校椅望圩岭地界划分协议书》虽有东街经联社和西街经联社的盖章，但该协议书的签订是为了划清“甲方北街经联社”与“乙方校椅镇卫生院、东街经联社、西街经联社”的地界，而不是北街经联社与东街经联社、西街经联社作为协议一方协商将争议地给另一方校椅镇卫生院使用，该协议书载明有附图，但双方当事人提供协议书时未提供有附图。因此，该协议书不能证明争议地为四街共有。 关于上诉人东街经联社提出横县政府作出4号处理决定超过《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十一条规定的处理期限问题。从本案的处理过程看，横县政府作出4号处理决定前组织过双方调解，根据前述第三十一条的规定，调解期间不计入办案期限。扣除调解期间后即使横县政府仍存在超期处理的情形，超期问题并不影响4号处理决定结果的正确性，不足以成为法院撤销4号处理决定的理由。故上诉人东街经联社以被上诉人横县政府超期作出处理决定为由请求撤销4号处理决定，本院不予支持。 综上所述，被上诉人横县政府作出的4号处理决定及南宁市市政府作出的240号复议决定正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人东街经联社的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人横县校椅镇校椅社区东街经联社负担。 本判决为终审判决。 审判长  禤达宇 审判员  王小成 审判员  班 艳 二〇一九年九月二日 书记员  饶 栖