河南省沈丘县人民法院行 政 判 决 书(2019)豫1624行初45号原告栗电功，男，1953年8月2日出生，汉族，住项城市。原告李冠兴，男，1949年8月12日出生，汉族，住项城市。原告栗本福，男，1947年1月23日出生，汉族，住项城市。原告朱爱英，女，1967年8月9日出生，汉族，住项城市。原告张更妮，女，1966年5月5日出生，汉族，住项城市。原告郭秀池，女，1969年5月5日出生，汉族，住项城市。原告李汉明，男，1955年6月14日出生，汉族，住项城市。原告李其生，男，1956年7月15日出生，汉族，住项城市。原告李其昌，男，1949年5月15日出生，汉族，住项城市。原告李汉动，男，1955年11月10日出生，汉族，住项城市。原告李冠福，男，1940年11月21日出生，汉族，住项城市。原告靳其兰，女，1957年6月12日出生，汉族，住项城市。原告李子清，男，1932年4月20日出生，汉族，住项城市。（农村承包经营权证上的名字为李冠成，李子清系李冠成之父）。原告张洪彦，男，1951年4月1日出生，汉族，住项城市。原告李翠荣，女，1960年5月25日出生，汉族，住项城市。原告栾秀平，女，1948年6月2日出生，汉族，住项城市。原告李冠兴，男，1954年7月18日出生，汉族，住项城市永丰镇栗营村。身份证号码：4127021954********。原告李汉昌，男，1950年3月12日出生，汉族，住项城市。原告田桂荣，女，1966年5月2日出生，汉族，住项城市。原告谷玉连，女，1948年3月16日出生，汉族，住项城市。原告李海岗，男，1970年11月12日出生，汉族，住项城市。原告李冠友，男，1964年8月13日出生，汉族，住项城市。原告凡翠梅，女，1950年8月7日出生，汉族，住项城市。原告栗俊齐，男，1975年12月18日出生，汉族，住项城市。上述原告共同推举代表人：栗电功，男，1953年8月2日出生，汉族，住项城市。李汉昌，男，1950年3月12日出生，汉族，住项城市。李冠兴，男，1954年7月18日出生，汉族，住项城市永丰镇栗营村。身份证号码：412702195407181037被告项城市永丰镇人民政府。住所地：项城市永丰镇府前街**；统一社会信用代码：114117810059378392。法定代表人杨文林，镇长。委托代理人陈涛，项城市永丰镇人民政府工作人员。委托代理人郭建领，河南平原律师事务所律师。执业证号：14116198910780880。第三人项城市永丰镇栗营行政村村民委员会。住所地：项城市永丰乡栗营村。法定代表人张国芳，村主任。原告栗电功、李冠兴、栗本福等24人诉被告项城市永丰镇人民政府、第三人项城市永丰镇栗营行政村村民委员会行政协议纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年8月28日公开开庭进行了审理。原告栗电功、李汉昌、李冠兴、李冠周、郭秀池、李冠福、李翠荣、李汉动、李冠兴、靳其兰、李其昌、张洪彦、栾秀平、田桂荣、谷玉连及共同推举代表人栗电功、李汉昌、李冠兴，被告项城市永丰镇人民政府的委托代理人陈涛、郭建领，第三人项城市永丰镇栗营行政村村民委员会的法定代表人张国芳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告栗电功等人诉称：2018年10月20日，被告与第三人签订《租赁协议》，约定租用位于栗营行政村村北由原告等人承包的43.875亩地作为建设用地，每年每亩土地租赁费为1200元。被告与第三人签订租赁协议时，提前并未告知原告等村民，且协议约定的40多亩可耕地改作建设用地，并未有相关的审批文件。2019年6月份承包商建设施工时，原告等人才发现自己承包的土地被村委会租给镇政府，原告多次找村委会负责人张国芳了解情况，张国芳一直拒绝回复，后经查询才了解被告与第三人租用土地的事实。为维护自己的合法权益，原告等村民代表多次去项城市市政府、周口市市政府等相关部门反映问题，一直未能解决。根据《中华人民共和国土地管理法》第31条:国家严格保护耕地，严格控制耕地转为非耕地；第44条规定:建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。被告与第三人签订协议约定是为修建327省道，但省道规划的位置并非该协议约定租用的土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第47条规定:征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。而原告并未得到经济补偿，协议约定的所谓租金也远远低于补偿标准。综上，为维护原告的合法权益，特根据《行政诉讼法》的相关规定具状起诉，望人民法院查明案件事实，判如所请，支持原告诉请：1、依法确认被告与第三人签订的租赁协议无效；2、案件受理费由被告承担。原告栗电功等人提交的证据有：一、2018年10月20日永丰镇政府和栗营行政村签订的租赁协议；二、栗营行政村与个人签订的协议；三、24个人的土地承包经营权证。证明地是原告的，永丰镇政府和栗营行政村占了原告的地。被告项城市永丰镇人民政府辩称：1、原告主体应当核实，有虚假诉讼之嫌。原告栗电功等只有十二人，而签字的有25人，且签字明显是一人的字体，个别人就没有按手印。所以应当依法核实。2、本案不是行政诉讼，是明显的民事案件，按行政案件立案明显错误，应予裁定驳回。民事合同和行政合同有本质的区别，具体如下:第一，签订合同的目的不同，签订行政合同主要目的或占支配地位的目的是为了实施行政治理，产生、变更或消灭行政法律关系。这里所说的实施行政治理，是指行政机关直接以合同作为实施行政治理的手段。而签订民事合同的目的通常是为实现个人或组织的利益，或者是为了产生、变更和消灭民事法律关系。如有关综合管理、计划生养、环境保护、城市建设拆迁补偿合同等协议。第二，民事合同双方地位相同，而行政合同双方当事人的法律地位是不完全同等的，行政合同的不同等性表现在某些特殊情况下行政机关对签订合同具有强制性，行政主体具有单方面解除合同的权力，相对一方是不是按照合同的商定履行合同，假如违背合同划定，行政主体有权监视对方，行政主体拥有单方面的制裁权，相对方不按照合同办事的时候，行政机关可以根据法律的划定采取制裁措施。合同双方所处地位不同。第三、判定某一合同是行政合同还是民事合同，是看该合同是在形成、变更和消灭民事法律关系，签订合同的主体是不是行政主体，不能成为区分行政合同和民事合同的尺度，由于行政主体也可以同等的民事主体身份签订民事合同，关键看它所涉及的是什么法律关系。行政合同内容涉及到行政法律关系，详细地说行为行政主体一方履行合同的主要方式是通过实施行政治理职权实现的，而对于非行政主体一方当事人来说，履行合同的主要方式是履行行政法上的义务。综上所述，本案均属民事案件受理范围，不属于行政案件受理范围，原告的起诉不能成立，请依法驳回。被告项城市永丰镇人民政府在法定期限内未提交证据。第三人项城市永丰镇栗营行政村村民委员会述称同被告答辩意见。第三人项城市永丰镇栗营行政村村民委员会提交的证据有：证据一、周口市发展和改革委员会文件周发改基础[2016]666号关于S327沈丘项城界至项城商水界段改建项目工程可行性研究报告的批复文件；证据二、S327沈丘项城界至项城商水界段改建工程图两张。共同证明：这次占地是修路的需要，有文件规定。经审理查明，2018年10月20日，项城市永丰镇人民政府（甲方）与栗营行政村村民委员会（乙方）签订《租赁协议》：“为修建327省道，改善辖区内群众出行环境，根据上级规划方案，按照项城市委、市政府批示精神，镇政府决定租用栗营行政村部分土地作为建设用地。现就有关事宜，签订如下协议。一、租地位置：栗营行政村村北；二、租地面积：此次共租用耕地43.875亩（后附到户明细表）。三、土地租赁费：每年每亩1200元（壹仟贰佰元）整，共计52650元。四、付款方式:本协议签订后，支付第一年租金。以后每年的十月一日前支付下一年度的租金。土地征用后，按照当年国家土地征用标准一次性付清。以后不再支付租金。五、本协议一式三份，双方签字后生效，任何一方不得违约……。”另查明，该《租赁协议》租赁的土地部分包括本案原告所承包经营的土地，由原告所持有的项城市人民政府颁发的农村土地承包经营权证证明（具体面积见农村土地承包经营权证）。该农村土地承包经营权证上面登记显示发包方为原告所在村民组。本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政协议，被告辩称诉争协议属于民事协议的理由不足，不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设…….”。本案中，项城市永丰镇人民政府与永丰镇栗营行政村村民委员会签订的《租赁协议》涉及的争议土地并未办理相关审批手续，违反了法律的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，该协议应为无效协议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：确认项城市永丰镇人民政府与永丰镇栗营行政村村民委员会2018年10月20日签订的《租赁协议》无效。案件受理费50元，由被告项城市永丰镇人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。审 判 长  许进举人民陪审员  陈心东人民陪审员  刘家发二〇一九年九月二十日书记 员代  颖