黑龙江省七台河市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑09行终12号上诉人（一审原告）姜孟贤，男，1960年1月3日出生，满族，现住黑龙江省七台河市金沙新九作业区。委托代理人姜孟洋，系姜孟贤弟弟，男，1970年6月19日出生，满族，现住黑龙江省七台河市金沙新九作业区。上诉人（一审被告）七台河市廉租住房管理中心，住所地七台河市桃山区学府街东延房产大厦。法定代表人王丽华，该单位主任。负责人崔政议，该单位副主任。委托代理人李金华，黑龙江凯熠律师事务所律师。被上诉人（一审被告）七台河市房产事业发展中心，住所地黑龙江省七台河市桃山区学府街东延房产大厦。法定代表人曲俱锋，该单位主任。负责人邢伟，该单位副处调研员。委托代理人徐颖卉，黑龙江桃源律师事务所律师。上诉人姜孟贤、七台河市廉租住房管理中心因诉被上诉人七台河市房产事业发展中心行政确认一案，不服黑龙江省七台河市新兴区人民法院（2019）黑0902行初4号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年8月26日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人姜孟贤的委托代理人姜孟洋、上诉人七台河市廉租住房管理中心的委托代理人李金华及负责人崔政议，被上诉人七台河市房产事业发展中心的委托代理人徐颖卉及负责人邢伟均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人姜孟贤上诉称，不服新兴区法院(2019)黑0902行初4号行政判决，现依法提出上诉。上诉请求：(一)改判七台河市廉租住房管理中心作出的行政行为违法。(二)补偿2017年廉租房补贴1,080、00元。(三)享有2018年廉租房配售权或按金沙新区楼房市场价给予差价补偿。即:1,400、00元×50平方共6万元；一切诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：金沙新区九作业区低保户居民姜孟贤2017年申请廉租房补贴，七台河廉租住房管理中心以姜孟贤拥有一台农用拖拉机(经七台河市农业机械化服务中心证明为中型拖拉机)，认为这台拖拉机属于大型农机具，取消廉租房补贴资格，上诉人多次去廉租住房管理中心询问，工作人员拿不出规定和依据，于是上诉人进行信访，2018年11月8日“七廉发[2018]4号”文中，七台河市廉租住房管理中心下发了处理意见书，证实因姜孟贤有大型农机具取消廉租补贴。七台河廉租住房管理中心2018年给金沙新区廉租办通知文件中第3条提到“申请人具有大型农机具不符合申报条件”而没有说中型农机具不符合条件。2018年12月25日，七台河房产管理局(现更名为七台河市房产事业发展中心)“七房信复查[2018]1号”文中，证实姜孟贤的农用拖拉机为中型拖拉机，并依据《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省申请社会救助居民家庭经济状况核对和认定暂行办法的通知》第二十五条第二款中“中型以上农机具”不符合最低生活保障为由认为姜孟贤不在廉租房补贴范围。而在2017年审核时七台河市廉租住房管理中心并没有依据此通知审核而是认为姜孟贤在农机信息登记是大型农机具而取消廉租补贴资格，本人认为“中型以上农机具”不是“中型及以上农机具”应不包括中型，除非本法规中规定“以上以下包括本数”否则不能认定，况且《黑龙江省申请社会救助居民家庭经济状况核对和认定暂行办法》是政府部门下发各地民政部门的规定，该“办法”第四条明文规定民政部门是审核工作的主管部门，而七台河廉租住房管理中心按这个法规取消上诉人的廉租房补贴是没有法律依据的，属于滥用法律法规，无论如何七台河市廉租住房管理中心以姜孟贤有大型农机具取消其廉租补贴就是错误的行政行为，致使姜孟贤失去了2017年的廉租房补贴和2018年廉租房的配售权，侵犯了姜孟贤的合法权益。一审法院没有对七台河市廉租住房管理中心作出的行政行为的合法性进行判决。《行政诉讼法》第六条规定:“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”一审法院只对其程序违法判决，责令被上诉人重新作出具体行政行为，没有解决实质性问题，这是对被上诉人的一种保护和偏袒，显失法律的公平公正。依一审所判，如被上诉人重新作出取消上诉人廉租补贴的行政行为，上诉人还得重新起诉，为什么不能在一审时就判决被上诉人行政行为是否合法。这样同时浪费上诉人和被上诉人及法院的时间，如果被上诉人重新作出行政行为故意再玩儿个程序违法，上诉人接着起诉，法院接着判决程序违法，重新作出行政行为，反正程序违法又不影响什么，也没啥说法，法律也没规定程序违法不可以出现几次，这样周而复始，何时能了结。程序违法成了行政机关单位的保护盾，是不是行政机关作出行政行为时故意让程序违法，就算起诉也没事，大不了撤销原行政行为再重新作出新的行政行为，程序错了也没啥责任，至少这起案件是这样判的。我不相信这是法律想要的结果，法院判决撤销被上诉人对上诉人申请廉租住房补贴作出的《取消意见》，没有对被上诉人作出的《取消意见》对上诉人已经产生不利后果进行判决，《行政诉讼法》第76条规定:“人民法院判决确认违法或者无效，可以判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。因被上诉人于2017年取消了上诉人的廉租补贴资格，导致上诉人2017年失去了政府给付的廉租补贴资金1,080、00元和更导致上诉人失去了2018年廉租房配售权，造成6万元的损失。上诉人于2018年10月份就开始到新兴法院起诉，到现在快一年了，判决结果明显不公，被上诉人即使程序违法也不承担任何责任，真是应了那句话“有错就改，改了再犯”请求七台河市中级人民法院依法重新开庭审理此案，查清事实，依法判决。被上诉人七台河市廉租住房管理中心答辩称，答辩人作出的行政行为合法。被答人姜孟贤2017年申请廉租房补贴，答辩人七台河市廉租房审核部门以被答辩人申请廉租房补贴时拥有一台大中型农用拖拉机为由，取消其廉租房补贴资格。由此，2018年，被答辩姜孟贤不享受廉租房购置权。答辩人依据相关法律、法规、规章等规定，通过申请、审核、审批等合法程序使被答辩人不享受2017年的廉租房补贴和2018年廉租房购置权，完全是认定事实明确具体，适用法律、法规正确而作出的公正、合法的行政行为。1、答辩人作出的具体行为有事实依据。被答辩人没有如实申报财产情况，但上诉人根据信息综合核实，发现被上诉人姜孟贤隐瞒真实财产情况，其名下拥有台编号为黑0963641的中型拖拉机没有如实申报，存在欺诈行为，答辩人基本上等于一票否决其相应的资格。由辖区主管部门将该取消通知原文张贴在该辖区的公示窗上，并安排专人负责通知被答辩人姜孟贤。被答辩人的姜孟贤行为违法，而且事实真实存在，不存在异议的可能性，即使申诉也得不到支持。2、答辩人作出的具体行为有法律依据。答辩人有权受理被答辩人姜孟贤的廉租住房申请并作出处理决定，一审法院确认答辩人系廉租房保障管理工作的机构，作出的具体行为适用法律、法规，行政行为目的合乎相关规定。虽然在信息核实过程以及内部文件的传达过程中，的确存在轻微瑕疵，不知从哪个环节疏忽将“大中型农机具”写成“大型农机具”，但被答辩人姜孟贤拥有中型农机具是客观事实，而且依据《黑龙江省申请社会救助居民家庭经济善核对和认定暂行办法》。被答辩人姜孟贤也是不能享受2017年的廉租房补贴和2018年廉租房购置权的。3、此案是由于被答辩人姜孟贤的隐瞒过错行为导致的。2017年申请廉租住房补贴财产申报时，没有将其名下拥有台农机具如实申报，而是隐瞒未报。根据黑建住保[2008]2号文件《关于印发的通知》第三十条规定:根据建设部等九部委颁布的《廉租住房保障办法》(第162号令)规定，城市低收入住房困难家庭隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请廉租住房保障的，住房保障主管部门不予受理，并给予警告。而基于此，答辩人按照法定程序对金沙区廉租办出具了《取消通知》。此时该通知只是内部行为，不是针对被答辩人姜孟贤的行政行为。此《取消通知》只需要公示即可，换言之，被答辩人明确地隐瞒下了自己有大中型农机具的行为，而后在2018年1月份过户行为，皆可以说明被答辩人对于自己的欺骗手段和行为是清楚的、明晰的，也是知道后果的，此行为不是应再适用不符合规定条件，应该书面通知并说明理由的相应规定。4、被答辩人和一审法院认为《取消通知》应被撤销，这是不正确的。其实申请廉租住房补贴包括多个行政行为，该多个行政行为的成一个多阶段行政行为，是在行政事项未处置结束时作出的一种行政行为，是发生在不同行政机关之间的内部层级行为，不对外产生效力，仅为最终行政行为的准备，也不应该是行政法受案范围。同时，该阶段性行政行为的法律效果会被最终行为所吸收。法院在审查过程中只需对最终行为进行审查就能给予相对人提供司法救济保护其权益，无需对阶段性行政行为进行单独的审查。由于答辩人行为合法合规，被答辩人的第二、三、四项请求成为无源之水、无本之木，不应被支持。一审法院认为答辩人有权受理被答辩人姜孟贤的廉租住房申请并作出处理决定，对答辩人作出的具体行为适用法律、法规，行政行为目的等予以确认。在内部文件的传达过程中，将“大中型农机具”写成“大型农机具”，但被答辩人姜孟贤拥有中型农机具是客观事实，而且依据《黑龙江省申请社会救助居民家庭经济普核对和认定暂行办法》。被答辩人姜孟贤拥有中型农机具也是不能享受2017年的廉租房补贴和2018年廉租房购置权的，对于被答辩人第三项廉租房差价补偿六万元，没有法律依据和事实依据，同时廉租房是保障性住房，根据七台河市人民政府办公室出台的七政办规[2018]123号文件第七条规定:购房家庭在5年内不得将所购保障性住房出售、出租、转让等，所以被答辩人的第三项请求根本无从谈起，不应被支持。综上所述，被答辩人诉答辩人行政侵权一案，既没有事实根据，又没有法律依据，答辩人的行政行为合法，并没有违法或违规而侵害被答辩人的合法权益，请二审法院驳回被答辩人的不合法之请求，维护相关规定的普遍约束力，维护答辩人的权益。被上诉人七台河市房产事业发展中心答辩称，被答辩人以行政侵权案由起诉答辩人和廉租中心，而其诉讼的请求是要求给付其2017年廉租住房补贴和2018年廉租房购置权，答辩人没有管理我市廉租房的业务和权责，所有关于廉租房的事宜都与答辩人毫无关系，故答辩人不是本案的被诉主体。一审时答辩人陈述得很清楚，且有充分的证据证明该观点成立，也得到一审合议庭的确认，请二审核实后驳回上诉人对答辩人的诉讼，维护法律的正确实施。上诉人七台河市廉租住房管理中心诉称，上诉人不服七台河新兴区人民法院(2019)黑0902行初4号行政判决，现提出上诉。上诉请求:一、撤销七台河市新兴区人民法院(2019)黑0902行初4号《行政判决书》，并依法改判。二、由被上诉人姜孟贤承担本案一审、二审诉讼费。上诉理由:被上诉人姜孟贤2017年申请廉租房补贴，七台河市廉租房经审核发现:被上诉人姜孟贤拥有一台大中型农用拖拉机，并没有申报，为此取消其廉租房补贴资格。由此，2018年，被上诉人姜孟贤无法享受廉租房购置权。被上诉人姜孟贤在自己隐瞒财产并且该财产是符合被取消资格的情况下，到各相关部门上访，并到新兴区人民法院起诉，请求享受2017年廉租房补贴和2018年廉租房购置权。新兴区人民法院于2019年7月1日公开开庭审理了此案，并送达了(2019)黑0902行初4号《行政判决书》。一审法院认为，上诉人未按照法定程序向被上诉人姜孟贤送达《取消通知》，导致被上诉人姜孟贤未能在规定的时间内说明情况。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第九项的规定，判决如下:1、撤销上诉人七台河市廉租住房管理中心对被上诉人姜孟贤申请廉租住房补贴作出的《取消通知》;2、责令上诉人七台河市廉租住房管理中心重新作出具体行政行为。上诉人不服一审判决，依法上诉，理由如下:一、上诉人对一审法院的第一条判决严重不服。1、被上诉人姜孟贤一审的诉讼请求中没有提到申请廉租住房补贴作出的《取消通知》。其诉讼请求是:（一）、享受2017年廉租房补贴；（二）、享受2018年廉租房购置权；（三）、诉讼费用由被上诉人七台河市房产局承担。根据不告不理原则，法院无权变更、撤销当事人的诉讼请求。案件在审理中，法院只能按照当事人提出的诉讼事实和主张进行审理，对超过当事人诉讼主张的部分不得主动审理和裁判。2、被上诉人姜孟贤2017年申请廉租住房补贴财产申报时没有将其名下拥有一台农机具如实申报，而黑建住保[2018]2号文件《关于印发的通知》第三十条规定:根据建设部等九部委颁布的《廉租住房保障办法》(第162号令)规定，城市低收入住房困难家庭隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请廉租住房保障的，住房保障主管部门不予受理，并给予警告。基于此，上诉人按照法定程序对金沙区廉租办出具了《取消通知》。此时该通知是内部行为，不是针对被上诉人姜孟贤的行政行为。不应该作为被上诉人的诉讼证据。同时，其通知行为也应该由区住房保障主管部门负责，而不是上诉人。所以依此由上诉人负责此义务，完全不合法也不合理。3、申请廉租住房补贴包括多个行政行为，该多个行政行为构成一个多阶段行政行为，是在行政事项未处置结束时作出的一种行政行为，是发生在不同行政机关之间的内部层级行为，不对外产生效力，仅为最终行政行为的准备，也不应该是行政法受案范围。同时，该阶段性行政行为的法律效果会被最终行为所吸收。法院在审查过程中只需对最终行为进行审查就能给予相对人提供司法救济保护其权益，无需再对阶段性行政行为进行单独的审查。二、审法院的第二条判决错误。一审法院要求上诉人重新作出具体行政行为，该具体行政行为是要求上诉人重新作份《取消通知》还是按照被上诉人的诉求作出一份新的具体行政行为，该处指代不明而且没有法律支持上诉人依据相关法律、法规、规章等规定，通过申请审核、审批等合法程序，认定被上诉人姜孟贤不享受2017年的廉租房补贴和2018年廉租房购置权，完全是认定事实明确具体，适用法律、法规正确，作出公正、合法的行政行为。1、上诉人作出的具体行为有事实依据被上诉人尽管没有如实申报财产情况，但上诉人根据信息综合核实，发现被上诉人姜孟贤隐瞒真实财产情况，其名下拥有一台编号为黑0963641的中型拖拉机没有如实申报，存在欺诈行为，上诉人基本上等于一票否决其相应的资格。由辖区主管部门将该取消通知原文张贴在该辖区的公示窗上，并负责通知被上诉人姜孟贤。被上诉人的姜孟贤行为违法，而且事实真实存在，不存在异议的可能性，被上诉人姜孟贤申诉也得不到支持，所以上诉人没有侵犯其合法利益。2、上诉人作出的具体行为有法律依据。一审法院认为上诉人有权受理被上诉人姜孟贤的廉租住房申请并作出处理决定，对上诉人作出的具体行为适用法律法规，行政行为目的等予以确认。虽然在信息核实过程以及内部文件的传达过程中，的确存在轻微瑕疵，不知从哪个环节疏忽导致大中型农机具写成大型农机具，但被上诉人姜孟贤拥有中型农机具是客观事实，而且依据《黑龙江省申请社会救助居民家庭经济善核对和认定暂行办法》。被上诉人姜孟贤也是不能享受2017年的廉租房补贴和2018年廉租房购置权的。综上所述，上诉人认为一审认定事实错误，适用法律法规错误，导致作出不公正、不合法的判决。为此，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，特向贵院提起上诉，望撤销七台河市新兴区人民法院(2019)黑0902行初4号行政判决，并依法改判。被上诉人姜孟贤答辩称，同上诉意见一致。被上诉人七台河市房产事业发展中心答辩称，被答辩人以行政侵权案由起诉答辩人和廉租中心，而其诉讼的请求是要求给付其2017年廉租住房补贴和2018年廉租房购置权，答辩人没有管理我市廉租房的业务和权责，所有关于廉租房的事宜都与答辩人毫无关系，故答辩人不是本案的被诉主体。一审时答辩人陈述得很清楚，且有充分的证据证明该观点成立，也得到一审合议庭的确认，请二审核实后驳回上诉人对答辩人的诉讼，维护法律的正确实施。经审理查明，2017年上诉人姜孟贤向上诉人廉租房中心申请廉租住房补贴，上诉人廉租房中心于2017年11月28日作出《取消通知》，内容为“金沙区廉租办：经市廉租住房管理中心各项信息审核，该区2017年廉租住房补贴中有37户不合格，如有异议请本人带齐相关有效证件于2017年11月30至2017年12月8日前到房产局607室说明情况。逾期不来，后果自负！”。其中包括上诉人姜孟贤，因其有大型农机具。2018年10月9日，上诉人廉租房中心对上诉人姜孟贤申请廉租房问题作出《不予受理通知书》，理由是因上诉人姜孟贤在受理期间，本人没有前往上诉人廉租房中心说明情况。上诉人廉租房中心于2018年11月5日作出七廉发［2018］4号《关于姜孟贤信访事项处理意见书》。被上诉人房产中心于2018年12月25日作出七房信复查［2018］1号《姜孟洋、姜孟贤信访事项复查意见书》，姜孟贤名下有一台编号为黑0963641的中型拖拉机，型号为RD304-B，登记于上诉人姜孟贤名下。本案争议焦点是程序上一审法院对本案的审理是否超出了法定审理范围，一审判决认定基本事实清楚，上诉人姜孟贤一审的二个诉讼请求系直接提出享受补贴和购房权即行政确认权之请求却未要求确认一审被告行政行为是否违法，其二个诉讼请求与未要求确认行政行为是否违法的处理虽可载明于同一行政行为中，但彼此可分，因为这两种处理引起的诉讼相互独立。按照不告不理原则，人民法院不宜主动审理另外一个并作出裁判。另外，一审法院对本案的处理，使一审原告行使诉权的结果比不行使诉权更加不利，对诉权的充分行使和诉讼渠道的畅通产生阻碍效果，与行政诉讼制度的宗旨显有不合。本院认为，行政诉讼中的全面审查一般是指人民法院在行政案件审理中，应当对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的拘束。全面审查原则通常适用于诉讼标的为行政行为的单一案件中，但本案一审判决对原行政行为的处理并非本案诉讼标的要求，上诉人姜孟贤一审的诉讼标的要求：享受2017年的廉租房补贴和2018年廉租房购置权，故该原则不适用。一审判决超出了法定审理范围，属于程序违法。综上，上诉人姜孟贤、七台河市廉租住房管理中心所提出上诉主张部分成立，一审判决适用法律错误，依法应予撤销发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销黑龙江省七台河市新兴区人民法院（2019）黑0902行初4号行政判决；二、发回黑龙江省七台河市新兴区人民法院重审。二审案件受理费100.00元，上诉人姜孟贤、七台河市廉租住房管理中心各50.00元予以退回。审判长 王 崴审判员 葛知博审判员 石 军二〇一九年九月二十三日书记员 马雨卓附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。