浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终416号上诉人（原审被告）杭州市拱墅区人民政府，住所地浙江省杭州市台州路**。法定代表人章燕，区长。委托代理人王兵，拱墅区政府工作人员。委托代理人江斌，浙江宏昊律师事务所律师。被上诉人（原审原告）浙江至和泰丰贸易有限公司，住所地浙江省杭州市下城区朝晖五小区****。法定代表人陈奇松，总经理。委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。浙江至和泰丰贸易有限公司（以下简称至和泰丰公司）诉杭州市拱墅区人民政府（以下简称拱墅区政府）城建行政强制一案，浙江省杭州市中级人民法院于2019年1月15日作出（2018）浙01行初361号行政判决。拱墅区政府不服，向本院提出上诉。本院于2019年3月4日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年4月10日进行了调查询问。上诉人拱墅区政府的委托代理人王兵、江斌，被上诉人至和泰丰公司的委托代理人冯振兴参加调查。经最高法院批准，本案延长了审理期限；经征询双方当事人同意，本案的协调期间为2个月，从法定审理期限中扣除。现已审理终结。原审法院经审理查明，杭州市拱墅区原和睦路2号房屋及其坐落土地原属台钻公司所有。台钻公司所持杭拱国用（2000）字第535号《国有土地使用证》记载土地使用权面积13402平方米（20.1亩），建筑面积11704.73平方米。2000年12月5日，广通公司（甲方）与台钻公司（乙方）签订《关于拆迁杭州西湖台钻有限公司非住宅的协议》（浙广房迁〔2000〕88号）和《关于拆迁杭州西湖台钻有限公司非住宅的补充协议》（浙广房迁〔2000〕89号），2002年10月9日，双方签订《关于杭州西湖台钻有限公司二期拆迁的补充协议》（浙广房迁2002第42号）。协议记载，根据杭房拆（99）94号文批准，甲方负责对信义巷一带进行旧城改造，乙方的非住宅厂房在甲方拆迁改造范围，双方就拆迁、补偿、安置等有关事宜经多次协商，达成前述协议。随后，广通公司在向台钻公司支付拆迁补偿款后取得原台钻公司所有的房屋及土地相关权益，并在“信义巷一带”实施拆迁。“信义巷一带旧城改造”拆迁项目共分三期，一期工程已由广通公司拆迁并建设完毕，其中包括台钻公司原老厂区的部分房屋。二期工程原为信义坊小区周边道路工程，需要拆除原台钻公司原老厂区剩余厂房，且已由广通公司于2001年3月23日领取杭拆许字（2001）第016号《房屋拆迁许可证》（拆迁期限为2001年3月23日至2003年9月22日，建设项目为信义坊小区），但后来因故未实际完成拆迁，拆迁许可证亦未延期。由此形成“广通公司享有的位于杭州市和睦路2号杭州西湖台钻有限公司原老厂区剩余厂房”，包括现和睦路2号、2-1号房屋，即案涉房屋。2007年4月27日，浙江省金华市中级人民法院作出（2005）金中民执字第392-24号《民事裁定书》，因广通公司作为相关案件被执行人未自觉履行生效法律文书确定的义务，裁定对“广通公司所有的位于杭州市和睦路2号原台钻公司剩余厂区全部拆迁权益”进行拍卖。根据浙江韦宁资产评估有限公司于2007年4月24日出具的《资产评估报告》记载，该“台钻公司原老厂区剩余厂房”建筑面积为10220.15平方米，土地使用权面积为8400平方米，拆迁权益评估价值为5072394元。经拍卖，浙江盛泽担保有限公司以最高价竞得。2007年5月29日，浙江省金华市中级人民法院作出（2005）金中民执字第392-26号《民事裁定书》，裁定“广通公司享有的位于杭州市和睦路2号台钻公司原老厂区剩余厂房的拆迁补偿权益归买受人盛泽公司所有”。2013年3月19日，浙江盛泽担保有限公司更名为至和泰丰公司，即本案原告。2017年11月1日，因香积寺路西延工程一期（莫干山路西侧-长乐路）项目需要，被告拱墅区政府发布杭拱政征字（2017）第002号《房屋征收决定》，决定对包括和睦路2号、和睦路2-1号等处在内的房屋实施征收。征收部门为杭州市拱墅区人民政府办公室，征收实施单位为杭州市拱墅区国有土地上房屋征收与补偿管理实施中心，签约交房期限为2017年11月2日至2017年12月31日。2018年7月，案涉和睦路2号、和睦路2-1号房屋被拆除。原告不服，诉至法院，请求确认杭州市拱墅区人民政府作出的强制拆除上述房屋的行为违法。原审法院认为，根据本案查明的事实，原告至和泰丰公司通过司法拍卖取得“位于杭州市和睦路2号杭州西湖台钻有限公司原老厂区剩余厂房的拆迁补偿权益”，这种拆迁补偿权益具有物权法律效果，故至和泰丰公司有权提起本案诉讼，是本案的适格原告。本案争议焦点是，案涉房屋拆除行为由谁实施，相应责任应由谁承担。对此，本院认为，从责任归属上看，国有土地上的房屋在决定征收之后被拆除的，原则上应当推定或归责于作出房屋征收决定的市县级人民政府，除非该市县级人民政府能够举证证明拆除行为由其他单位组织实施，并对此给出合理说明，否则不能免除市县级人民政府应当承担的行政法律责任。本案中，被告拱墅区政府提出案涉拆除行为由广通公司组织实施，据此主张其并非本案适格被告。然而，拆除行为的实施主体不能简单等同于拆除行为的法律责任承担主体。根据本案查明的事实，广通公司在其对案涉房屋享有合法权益期间不予拆除，却在拱墅区政府对案涉房屋实施征收之后实施拆除，而实施拆除客观上是在帮助拱墅区政府实现征收目的，反观广通公司并无实施拆除的充分理由。更为重要的是，广通公司领取的房屋拆迁许可证早在2003年9月22日即已到期，其对案涉房屋的合法权益亦已在2007年5月29日裁定归属盛泽公司（原告前身），广通公司已经不再具有处置案涉房屋的合法根据。拱墅区政府虽然提出广通公司实施了案涉拆除行为，但不能对此给出令人信服的合理说明，因此，即便案涉房屋确由广通公司实施拆除，但广通公司拆除行为的法律后果仍应由拱墅区政府承担，拱墅区政府应为本案适格被告。关于案涉拆除行为的强制性及合法性认定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，国有土地上房屋被决定征收后，应由房屋征收部门与被征收人订立补偿协议，或由市县级人民政府作出补偿决定，然后再循法定程序对被征收房屋进行处置或拆除。被告在既未由房屋征收部门与案涉房屋权利人订立补偿协议，又未作出补偿决定的情况下，要求案涉房屋的原权利人拆除案涉房屋，违反法律规定的基本程序，侵害原告的合法权益，案涉拆除行为因此具有行政强制性，且不具有行政合法性。同时，因被诉拆除行为系事实行为，不具有可撤销内容，故应依法判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告杭州市拱墅区人民政府强制拆除位于杭州市拱墅区和睦路2号、和睦路2-1号杭州西湖台钻有限公司原老厂区剩余厂房的行政行为违法。案件受理费人民币50元，由被告杭州市拱墅区人民政府负担。拱墅区政府的上诉理由：1.原审判决对被上诉人是否为适格原告认定错误。（1）原审判决对拍卖标的范围认定错误。对拍卖标的所对应的杭州西湖台钻有限公司原老厂区剩余厂房是否包括和睦路2号、2-1号房屋及涉案房屋的事实认定错误。（2）原审判决将拆迁安置补偿权益认定为具有物权法律效果错误。（3）涉案房屋的征收补偿权利人存在争议且正在另案诉讼，在涉案房屋拆迁补偿权益最终归属尚未明确的情况下，本案应中止审理。2.原审判决对于上诉人是否为适格被告的事实认定错误。根据广通公司出具的《情况说明》，可以证明涉案房屋系由该地块的原拆迁人广通公司于2018年7月自行拆除。综上，请求本院撤销原判，依法改判。至和泰丰公司答辩称：1.拆迁补偿权益并不是拆迁许可证范围内的权益，是拆迁人广通公司基于拆迁协议以及补充协议取得的房屋拆和不拆的权利以及相应的利用的权利，拆迁协议的内容可以超出拆迁许可证划定的拆迁范围。上诉人主张拆迁许可证的范围不包含整个老厂区与本案拆迁补偿权益的范围和定性毫无关联性。2.拍卖标的性质具有物权法律效果的认定完全正确，被上诉人通过公开竞拍的方式成为案涉区域房屋建筑物的所有权人和国有土地使用权人,自拍卖成交之时成为该不动产物权的权利人。3.另案民事案件诉讼请求是要求确认已被拆除房屋的征收补偿权益归属于本案的被上诉人，本案的诉讼请求是确认强拆行为违法，两者之间不具有密切的关联性。4.强拆主体的认定完全正确，原审判决不管是说理还是结果，均符合实际情况。本案征收决定中所列明的征收人以及征收单位均为区政府以及区政府办公室，因此认定区政府是强拆主体符合法律规定。综上，请求驳回上诉、维持原判。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是，至和泰丰公司是否为适格原告以及拱墅区政府是否为适格被告。首先，关于适格原告。原审查明，浙江省金华市中级人民法院作出的（2005）金中民执字第392-26号民事裁定确认“广通公司享有的位于杭州市和睦路2号台钻公司原老厂区剩余厂房的拆迁补偿权益归买受人盛泽公司所有”。2013年3月19日，浙江盛泽担保有限公司更名为至和泰丰公司。后浙江省金华市中级人民法院又向杭州市拱墅区城市建设发展中心发函，认为上述“拆迁补偿权益”为至和泰丰公司所有，所涉拆迁权益事宜应与至和泰丰公司联系，保护其合法权益。据此，至和泰丰公司享有的“拆迁补偿权益”系法院生效裁判确认的合法权益，行政机关在作出被诉行政强制行为时应当“考虑、尊重和保护”该权益。本案中，因香积寺路西延工程一期（莫干山路西侧-长乐路）项目需要，拱墅区政府发布杭拱政征字（2017）第002号《房屋征收决定》，决定对包括和睦路2号、和睦路2-1号等处在内的房屋实施征收。在广通公司未与拱墅区政府签订补偿协议以及拱墅区政府未作出征收补偿决定的情况下，拆除上述房屋的行为，将对至和泰丰公司对涉案房屋享有“拆迁补偿权益”产生实际影响。因此，至和泰丰公司与被诉行政强制行为具有法律上的利害关系，具备原告主体资格。但至和泰丰享有的“拆迁补偿权益”是否具有物权法律效果，并非行政诉讼审查范围，原审对此作出认定不当，予以指正。其次，关于适格被告。拱墅区政府主张涉案房屋系广通公司自行拆除，并提供了广通公司出具的情况说明一份，但仅凭该证据不足以证明涉案房屋系广通公司自行拆除及拆除的法律后果由广通公司自行承担。首先，广通公司主张其依据杭拆许字（2001）16号《房屋许可证》拆除涉案房屋，但该许可证早已过期，不能作为实施拆除行为的依据；其次，拱墅区政府未提供实施拆除房屋的费用由广通公司自行承担的证据；最后，广通公司并非行政主体，无法承担行政行为的法律后果。涉案房屋已经纳入征收范围，在没有充分相反的证据证明拆除行为由其他行政机关实施的情况下，依法应当由作出房屋征收决定的市县级人民政府实施或承担拆除相应的法律后果，故拱墅区政府应是本案适格被告。此外，至和泰丰公司对涉案房屋享有“拆迁补偿权益”，被诉行政行为可能对该权益造成损害，在未经权利人同意的情况下实施的拆除行为，应认定具有强制性。最后，关于被诉行政行为的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，国有土地上房屋被决定征收后，应由房屋征收部门与被征收人订立补偿协议，或由市县级人民政府作出补偿决定，然后再循法定程序对被征收房屋进行处置或拆除。本案中，拱墅区政府在未与涉案房屋权利人订立补偿协议或作出补偿决定的情况下实施的行政强制行为，不具有合法性。由于该行为不具有可撤销内容，故原审判决确认该行为违法，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人拱墅区政府提出的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人拱墅区政府负担。本判决为终审判决。审判长  楼缙东审判员  王玉岳审判员  周进海二〇一九年九月二十七日书记员  张 莹