内蒙古自治区高级人民法院民 事 裁 定 书（2016）内民申1971号再审申请人（一审被告、二审上诉人）:牙克石市原群兴农牧场。经营者：马玉刚，男，1964年1月30日出生，汉族，住内蒙古自治区牙克石市永兴一小区**楼****。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：牙克石市大兴安岭乾森农业（集团）有限责任公司，住所地内蒙古自治区牙克石市。法定代表人：赵永胜，董事长。再审申请人牙克石市原群兴农牧场(以下简称原群兴农牧场)因与被申请人牙克石市大兴安岭乾森农业(集团)有限责任公司(以下简称乾森公司)农业承包合同纠纷一案，不服内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院（2015）呼民终字第891号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查,现已审查终结。原群兴农牧场申请再审称，一、原审判决认定原群兴农牧场与乾森公司农业承包合同成立，原群兴农牧场应当支付土地承包费9030O元的事实及法律适用错误，缺乏证据支持。本案所涉645亩土地，系团结农牧场1988年6月15日经原呼伦贝尔盟行政公署批准，1988年开荒1500亩、1989年开荒3000亩、1990年开荒1300亩取得土地使用权的土地中的一部分，后团结农牧场将土地使用权转让给永丰农场。2010年牙克石市开始了土地二轮三期的土地延包，要求永丰农场与乾森公司签订了编号为G00205号的《土地承包合同》(即本案所涉645亩土地)，因永丰农场欠内蒙古农村信用社贷款558万元，无力清偿而与原群兴农牧场协商达成一致，2012年12月25日签订了《财产所有权及土地承包经营权转让协议书》，将上述两份《土地承包合同》所涉的645亩土地使用权转让给原群兴农牧场，转让价格为558万元，支付方式为马玉刚代为清偿558万元贷款。后原群兴农牧场于2013年5月6日代永丰农场清偿了上述贷款，原群兴农牧场据此取得了本案所涉645亩土地的使用权。土地的转让关系存在于永丰农场与原群兴农牧场之间，原群兴农牧场与乾森公司之间不存在土地流转法律关系。团结农牧场开荒经原呼伦贝尔盟行政公署批准后，依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十条“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或着个人长期使用”的规定，取得了土地使用权。《土地管理法》第九条规定的是政府确认取得土地使用权，第十五条规定的是承包取得土地使用权，均规定于第二章土地的所有权和使用权中，可见这是二选一的，不能同时适用。原群兴农牧场已经证明土地使用权是开荒经原呼伦贝尔盟行政公署确认取得，原群兴农牧场作为受让人，应享有与开荒人同等的权利。原审判决采信了原群兴农牧场的证据，又适用第十五条的规定，认为乾森公司依据该规定发包土地合法，原群兴农牧场因承包乾森公司的土地取得土地使用权是错误的。乾森公司在起诉状中称与原群兴农牧场签订的合同为《牙克石市农用土地流转合同》，要求原群兴农牧场按照该合同支付土地承包费。而土地承包与土地流转是两个不同的法律关系，原审判决在乾森公司没有证据证明其与原群兴农牧场签订过《土地承包合同》的情况下，认定农业承包合同依法成立没有事实依据。土地流转合同是依据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）的相关规定而签订，本案土地系开荒取得使用权，《最高人民法院关于国有土地开荒后用于农耕的土地使用权转让合同纠纷案件如何适用法律问题的批复》:开荒后用于农耕而未交由农民集体使用的国有土地，不属于《农村土地承包法》第二条规定的农村土地。本案土地不能依据《农村土地承包法》签订土地流转合同或是承包合同，本案土地也不是《土地管理法》第十四条所调整的农民集体土地。乾森公司提供的《土地流转合同》缺乏法律依据，不能判定土地承包关系依法成立。《中华人民共和国合同法》第二条规定“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”。第三条规定“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”。第四条规定“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”。第五条规定“当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务”。合同是平等主体之间签订的，应当经双方协商达成一致，并且体现公平原则。乾森公司所出示的土地流转合同是其单方提供的，且《补充协议》尚未达成一致，原审判决依照牙克石市政府的文件，按照文件中涨价后的金额(即70元/亩)要求原群兴农牧场承担土地承包费90300元，违反了上述规定，原审判决不适用上述法律规定，却有失偏颇的单独适用《中华人民共和国合同法》第八条的规定，不仅认定价格没有证据支持，作出判决也是错误的。二、原审判决认定乾森公司系牙克石市人民政府授权直接管理全市国有农用土地的企业，其所有行为均有市政府授权。其具有签订国有农用土地承包合同的主体资格。原群兴农牧场与乾森公司签订的《土地流转合同》及《补充合同》有效错误，适用法律错误。乾森公司是企业法人，并非行政机关，不具有行政管理的职能和权利。依据《土地管理法》第五条的规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。土地管理权的行使主体是县级以上人民政府土地行政管理部门。行政权力必须有法律、法规、规章的规定才能授权，乾森公司并未提供证据证明，因此其出具的2009年9月10日《国有农用土地管理授权书》（以下简称《授权书》）不具有合法性，授权内容不能适用。不能证明乾森公司具有土地行政管理的资格，其没有与原群兴农牧场签订土地流转合同或土地承包合同的主体资格。无论是行政授权还是民事授权，应当以授权人的名义从事相关授权活动，法律后果归于授权人承受。依照乾森公司提交的《授权书》，乾森公司应当以牙克石市政府名义签订合同。乾森公司如以自己名义签订土地流转合同，必须证明其享有土地承包权，是土地的合法使用人。乾森公司对此并未提出证据证明，而且原审判决一方面认定了本案土地系开荒取得使用权，认定了永丰农场与原群兴农牧场的转让有效;另一方面又认定了原群兴农牧场与乾森公司签订的土地流转合同有效，致使本案土地出现了两个权利人，其认定是矛盾的，也是错误的。原审判决认为“牙克石市人民政府授权乾森公司管理全市国有农用土地并非是行政管理授权，而是资产经营授权”，乾森公司没有提出该抗辩，且无证据证明原审判决认为的事实，原审判决也未列举该认定所依据的法律规定。该事实的认定超出了审判权能。三、原审判决认定“原群兴农牧场经营的土地不属于国家划拨的国有土地，应缴纳国有土地使用费”错误，适用法律错误。原国家土地管理局1992年3月8日公布实施的《划拨土地使用权管理暂行办法》第二条规定“划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权”。本案所涉土地系开发国有未利用地取得土地使用权，并非出让方式，因此属于划拨土地。《土地管理法》第二条第五款规定“国家依法实施国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”，本案土地不属于有偿使用的范围。国有土地使用费是一种行政收费，且行政性收费必须依法有据，土地承包费是民事合同的约定费用，两者性质完全不同。乾森公司作为一家企业法人无权以自己名义收取国有土地使用费，更不能以“土地承包费”替代。乾森公司的这种替代行为损害了国家利益。如原群兴农牧场应当交纳国有土地使用费，收费单位也不是乾森公司。原审判决认定原群兴农牧场应当交纳国有土地使用费，而判令原群兴农牧场承担土地承包费是矛盾的，没有法律依据。综上，请求撤销牙克石市人民法院(2015)牙民初字第33号民事判决和呼伦贝尔市中级人民法院(2015)呼民终字第891号判决，改判驳回乾森公司的诉讼请求。乾森公司提交意见称，一、原群兴农牧场的承包经营权不是开荒取得，是通过流转方式从团结农牧场取得，有刘文龙即团结农牧场和原群兴农牧场签订的《财产所有权及土地承包经营权转让协议》可以证实，且与客观事实相符。乾森公司与原群兴农牧场争议的土地，原系乌尔旗汗镇团结农牧场开发国有荒地形成，后由永丰农场经营。2010年4月21日，永丰农场和乾森公司签订了本案所涉645亩国有农用地承包合同后，2012年12月20日永丰农场自愿放弃土地经营权，并同意乾森公司向其他农户发包，乾森公司和原群兴农牧场签订了《农用土地流转合同》和《补充合同》。这是原群兴农牧场承包经营权取得的原因。原群兴农牧场的承包经营权的取得与开荒取得无关。虽然团结农牧场有开荒审批表，但该开荒审批表只能证明团结农牧场不是违法开荒，是经过审批后开荒取得农用地块，并将其开荒行为合法固定后，将荒地变成了耕地，原有土地使用用途发生变化。该开荒审批表与划拨土地使用权无关，与土地无偿使用更无关。二、乾森公司与原群兴农牧场之间存在承发包合同关系，原群兴农牧场应当缴纳土地承包费，有乾森公司和永丰农牧场签订的《土地承包合同》及乾森公司和原群兴农牧场签订的《农用地流转合同》可以证实。乾森公司正是基于该两份合同向原群兴农牧场主张承包费用的。从前款的事实可以看出，无论是团结农牧场还是原群兴农牧场，在牙克石市人民政府没有提高土地流转金之前，该地块的原有和现有的承包经营权人均按照合同的约定，履行着交纳土地承包(流转)金的义务。这更说明该地块在形成耕地以来，一直是按照土地有偿使用对待的事实，根本没有划拨土地之说。原群兴农牧场为达到不交纳土地承包(流转)金的目的，并没有提供相应证据，以划拨土地性质进行辩解，不符合客观事实和法律规定。另外，本案原群兴农牧场对于争议地块属于国有性质不持异议，土地承包经营权是用益物权的一种，符合国家关于国有土地有偿使用之规定。原群兴农牧场只是通过转让的方式取得了团结农牧场的土地承包经营权。按照国有土地有偿使用的规定，原群兴农牧场应当按照双方签订的流转合同履行交纳土地承包流转金的义务。在该承包经营权流转给原群兴农牧场之前，团结农牧场及原群兴农牧场均认可并一直履行土地承包合同规定的交纳承包费的义务。三、乾森公司在政府授权范围内对国有农用地进行发包、管理和收费，并按政府通知和双方合同约定调整承包金，并不是单方涨价，双方签订的土地流转合同中有明确的规定，原群兴农牧场应当执行。乾森公司是全资国有企业。2009年9月10日，牙克石市人民政府授权乾森公司对牙克石市辖区的国有农用地进行发包管理和收取土地承包费用。2010年3月18日，二轮三期延包开始前，中共牙克石市委、牙克石市人民政府印发牙党字(2010)19号《关于印发的通知》中，对乾森公司的授权再次予以确认，该授权不属于行政管理性授权，并不违反法律禁止性规定。乾森公司取得签订国有农用地承包合同的主体资格。2013年牙克石市人民政府为了提高国有土地的利用价值，根据全市村级农用土地的流转价格，授权乾森公司在《补充合同》中将2014年的土地承包流转金提高到每亩70元的行为，符合当地客观情况及土地承包(流转)合同的约定。原群兴农牧场既不缴纳土地承包费，又不签订补充合同，并继续占有耕地，明显违约，原审判决原群兴农牧场缴纳土地承包费用，符合法律规定和合同约定，且并不违背客观事实。本院经审查认为，原群兴农牧场申请撤销牙克石市人民政府下发的《授权书》和牙克石市人民政府办公室作出的牙政办发[2013]76号《关于调整全市国有农用地承包流转金基准价格的通知》等文件。2017年3月14日，呼伦贝尔市人民政府作出呼复驳字[2017]1号驳回行政复议申请决定书。该决定书驳回原群兴农牧场的行政复议请求。原群兴农牧场提起行政诉讼，本院于2018年8月9日作出（2018）内行终185号裁定，维持了兴安盟中级人民法院（2017）内22行初28号行政裁定书，即驳回原群兴农牧场的起诉。本案的中止事由已不存在。关于原群兴农牧场与乾森公司所签农用地承包合同的效力问题。原群兴农牧场主张牙克石市人民政府授权乾森公司签订农用地承包合同所依据的《授权书》无效。该行政授权行为经本院（2018）内行终185号裁定审查认为“本案被诉两个行政行为不可以合并审理，原告应当分别起诉。经本院释明，原告原群兴农牧场拒绝变更其诉讼请求，故其起诉不符合法定的起诉条件”，驳回了原群兴农牧场确认《授权书》违法的起诉。行政行为具有效力先定性，《授权书》在未被国家有权机关宣布为违法无效或被撤销之前，其效力应推定为有效，故原群兴农牧场主张该《授权书》无效缺乏证据证明，本院不予支持。原审判决认定案涉农用地承包合同系双方当事人真实意思表示，不违反法律及行政法规强制性规定，应属合法有效的合同并无不当。关于乾森公司能否依照《关于调整全市国有农用地承包流转金基准价格的通知》收取承包费的问题。本案案涉农用地承包合同合法有效，双方均应依约遵守。乾森公司在政府授权范围内对国有农用地进行发包、管理和收费，并按政府通知和双方合同约定调整承包金，不违反法律强制性规定。原审判决原群兴农牧场支付拖欠承包费及相应利息并无不当。综上，原群兴农牧场的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下：驳回牙克石市原群兴农牧场的再审申请。审判长  付建斌审判员  闫少波审判员  贺海虹二〇一九年九月十九日书记员  孙 红