广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终950号 上诉人（一审被告）百色市人民政府，住所地：百色市右江区向阳路13号。 法定代表人：周异决，市长。 委托代理人黄莉淳，百色市司法局干部。 被上诉人（一审原告）卢建强，男，1964年3月23日出生，壮族，农民，住广西田阳县。 委托代理人陆国政，男，1965年5月1日出生，壮族，住广西田阳县。 上诉人百色市人民政府因被上诉人卢建强诉其不予受理行政复议申请决定纠纷一案，不服百色市中级人民法院作出的（2018）桂10行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭审理本案。上诉人百色市人民政府的委托代理人黄莉淳，被上诉人卢建强及其委托代理人陆国政到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：1985年，原告卢建强承包田阳县头塘镇二塘村第2村民小组（以下简称第2村民小组）集体土地地名为“哩肖务”的荒地进行开荒经营。因苏源公司石头纸项目建设需要，田阳县国土资源局（以下简称田阳县国土局）实施征收第2村民小组位于“上堂、下堂、琴同、哩肖务”的土地（包括空地、沙场、水沟、道路、园地、鱼塘）共186.9445亩作为项目建设用地。2010年4月26日，田阳县国土局与第2村民小组签订了《征收土地协议书》，约定由田阳县国土局按36271元/亩支付给第2村民小组土地补偿费、安置补助费共计6780663.97元。2010年5月28日，田阳县国土局将上述款项汇入第2村民小组的账户。2010年6月5日，第2村民小组召开村民会议讨论分配方案。原告卢建强认为分配不合理，要求田阳县头塘镇人民政府进行裁决。2010年12月11日，头塘镇人民政府答复：“对于你们要求依法裁决土地补偿款分配一事，超出了镇政府的职权范围。建议你们通过法律渠道解决”。之后，原告先后向镇政府、县人民政府、自治区信访局提出申请要求解决未果，于2014年10月31日向田阳县人民法院提起民事诉讼。经田阳县人民法院、百色市中级人民法院审理后，认为原告提出的第二、第三项诉讼请求属于青苗和地上附着物补偿请求，不属于民事法律关系调整范围。后原告向该院提起行政诉讼。因根据法律相关规定，对土地管理部门确定的补偿标准有异议的，应先申请行政机关裁决，经该院释明，原告撤回起诉。2017年8月3日，原告向田阳县国土局提交《关于要求田阳县人民政府支付赔偿违法征地的损失报告》，要求田阳县人民政府、田阳县国土局、头塘镇人民政府承担连带责任，支付给原告436900元损失。2018年6月11日，田阳县人民政府复函原告“可以向广西壮族自治区人民政府申请裁决”。2018年7月10日，原告依照该复函向广西壮族自治区人民政府提交《行政裁决申请书》。2018年7月13日，广西壮族自治区人民政府作出桂政行复办[2018]92号告知书，告知原告卢建强“如你不服经田阳县人民政府批准的征地补偿、安置方案，请向百色市人民政府申请复议”。2018年8月6日，原告向被告百色市政府提起行政复议申请。2018年8月10日，被告百色市政府作出百政复不[2018]7号不予受理行政复议申请决定（以下简称7号复议决定），认为原告的行政复议申请已经超过六十日的行政复议申请期限，决定：不予受理。卢建强不服，提起本案诉讼。请求：一、撤销百色市人民政府7号复议决定；二、责令百色市人民政府受理并作出复议决定。 百色市中级人民法院一审认为：依照《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被告百色市政府有对田阳县人民政府作出的具体行政行为作出行政复议的法定职责。在本案中，原告认为青苗和地上附着物补偿标准和项目不合理，对田阳县人民政府作出的（2010）第07号征收土地方案提出行政复议申请，并要求附带性审查阳政发（2010）第9号《田阳县人民政府关于公布征地统一年产值标准》，符合申请行政复议的范围。关于被告百色市政府作出的7号复议决定认定事实是否清楚，程序是否合法的问题，双方的争议在于该复议申请是否已经超过六十日的行政复议申请期限。本案在征收土地方案公告后，原告即提出异议，并先后向镇政府、县政府、自治区信访局提出申请，要求裁决并支付补偿费。在此过程中，政府及相关部门并未告知原告有申请行政复议的权利，而是建议原告通过法律途径解决。该院在审理原告诉田阳县人民政府行政征收及行政赔偿一案中，依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十条的规定，向原告释明对于土地补偿有异议的，应当先申请行政机关裁决。原告撤回该行政起诉并向田阳县人民政府申请裁决。田阳县人民政府仍未告知其有申请行政复议权利，而是告知原告向广西壮族自治区人民政府申请裁决。原告按照田阳县人民政府复函的指引向广西壮族自治区人民政府申请裁决后，2018年7月13日广西壮族自治区人民政府告知其应当向百色市政府申请行政复议。2018年8月6日，原告即向被告百色市政府提出行政复议申请。该院认为，虽然征收土地方案于2010年11月1日作出，但自土地征收方案作出后，原告一直积极的申请裁决，但镇政府、县政府均未告知原告有申请复议的权利，反而引导原告向法院起诉或向广西壮族自治区人民政府申请裁决，故原告未能在知道具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请具有正当的理由。且在广西壮族自治区人民政府行政复议办公室2018年7月13日告知原告的桂政行复办[2018]92号告知书中已明确告知原告“如不服经田阳县人民政府批准的征地补偿、安置方案，请向百色市人民政府申请行政复议”。依照《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”，本案的法定申请期限应当自2018年7月13日起计算，原告于2018年8月6日申请复议未超过六十日的行政复议申请期限。综上所述，被告百色市政府作出的7号复议决定认定申请人（原告）的行政复议申请超过法定期限事实不清，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销被告百色市人民政府7号复议决定；二、责令被告百色市人民政府于本判决生效之日起三个月内重新作出具体行政行为。 上诉人百色市人民政府上诉称：（一）被上诉人卢建强的相关权利已经超过了最长法律保护期限。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定，确定被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，被上诉人应当自其知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。根据行政诉讼法解释第九条规定，因不动产提起的行政诉讼是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。本案中，田阳县人民政府于2010年3月12日发布《田阳县人民政府关于公布征地统一年产值标准的通知》，于2010年11月1日公开发布《征收土地方案公告》均不属于导致物权变动的行政行为，故应适用五年的最长保护期。被上诉人不服上述行政行为，于2018年8月6日向本机关申请行政复议，已超过了最长的法律保护期限。（二）一审判决认定事实错误。一审判决认为在被上诉人提出异议、信访过程中，政府及相关部门并未告知被上诉人有申请行政复议的权利，而是建议被上诉人通过法律途径解决，认定事实错误。因被上诉人要求裁决土地补偿款分配一事，田阳县头塘镇人民政府答复该问题超出镇政府职权范围，建议通过法律渠道解决。上述申请裁决土地补偿费分配问题与一审判决认定的“要求裁决并支付补偿费”有着本质的区别。此后，被上诉人通过三级信访反映征地补偿费有关问题，均得到答复。一审判决认定被上诉人一直积极申请裁决，但从本案的材料来看，被上诉人认为安置补偿款分配不平和要求支付青苗和地上附着物补偿款，却在具体行政行为作出近3年后的2014年10月31日才向田阳县人民法院提起民事诉讼，2016年才向百色市中级人民法院提起要求确认征地行政违法及行政赔偿之诉，未能体现被上诉人一直积极申请裁决的情形。请求撤销一审判决。 被上诉人卢建强答辩称：（一）答辩人对涉案土地享有合法的承包经营权，田阳县人民政府强制征收涉案土地侵害了答辩人的合法权益。在1985年时，田阳县头塘镇二塘村第2村民小组经过集体讨论口头表决将“理消务”一带荒山、水沟共计28.715亩发包给答辩人开发、承包，自承包后，答辩人对该承包地投入了大量的资金、人力和物力，经过25年的开垦，建设水利水源设施，将荒坡地变成果园。被答辩人没有出示任何批准文件，也未征求答辩人同意或对答辩人青苗、鱼塘里未出售的商品鱼、鱼塘和房屋等附属设施进行补偿，就将答辩人的鱼塘、果园地损毁，严重侵害了答辩人的合法权益，应当予以赔偿。（二）答辩人申请行政复议并未超过最长的法律保护期限，百色市人民政府作出7号复议决定是错误的。自答辩人承包土地被强制征收后，答辩人一直都在积极维权，并未超过行政复议申请的期限。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明：2018年6月11日，田阳县人民政府对卢建强、卢建国、黄进尧作出《田阳县人民政府关于卢建强等人反映苏源公司石头纸项目征地补偿有关问题的复函》，载明“本次征地补偿标准是依据本府阳政发[2010]第9号《田阳县人民政府关于公布征地统一年产值标准》执行的，你们对此征地补偿标准有异议，田阳县人民政府曾多次协调并向你们书面回函（详见阳政函[2011]113号文），依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，你们依法可以向广西壮族自治区人民政府申请裁决。” 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”的规定，对征地补偿标准有异议的，应当进行协调，协调不成，才可进入裁决程序或者复议程序。本案中，涉案征收土地方案于2010年11月1日公告，被上诉人卢建强于2010年12月6日向田阳县头塘镇政府申请对集体土地补偿分配一事进行裁决，继而对征地补偿标准和集体土地补偿费分配的问题，分别向田阳县人民政府、广西壮族自治区信访局等相关部门提出申请，要求裁决并支付补偿费，在田阳县头塘镇人民政府答复“建议通过法律渠道解决”及田阳县人民政府、自治区信访局等相关部门的答复未能解决问题的情况下，卢建强提起了民事诉讼；在人民法院民事判决认定“关于青苗和地上附着物补偿请求不属于民事法律关系调整范围”后，卢建强提起了行政诉讼；在行政诉讼中经释明，对土地管理部门确定的补偿有异议的，应先申请行政机关裁决；之后，卢建强向田阳县人民政府、田阳县国土局分别递交《关于要求田阳县人民政府支付赔偿违法征地的损失报告》《关于要求田阳县国土资源局支付赔偿违法征地的损失报告》，请求作出裁决依法补偿强行征地造成的损失。2018年6月11日，田阳县人民政府复函卢建强“可以向广西壮族自治区人民政府申请裁决”。田阳县人民政府作出该复函之前，应认定为田阳县人民政府对卢建强、卢建国、黄进尧等人反映的征地补偿标准问题进行协调的阶段，在田阳县人民政府协调未果的情况下，田阳县人民政府作出答复函，告知卢建强、卢建国、黄进尧等人向广西壮族自治区人民政府申请裁决，田阳县人民政府的告知函应视为协调不成并结束协调程序的结论。据此，卢建强按照田阳县人民政府的指引向批准征收土地的广西壮族自治区人民政府申请裁决，是其法定权利，符合上述法律规定。根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”的规定，广西壮族自治区人民政府告知卢建强“如你不服经田阳县人民政府批准的征地补偿、安置方案，请向百色市人民政府申请复议”，属于裁决机关对申请裁决案件的处理方式，下级人民政府应当依法处理，故卢建强申请行政复议的期限应当自2018年7月13日起计算，卢建强于2018年8月6日向百色市人民政府申请复议，其申请复议未超过六十日的行政复议申请期限。上诉人百色市人民政府上诉提出“从本案的材料来看，未能体现被上诉人一直积极申请裁决的情形”，主张卢建强的复议申请已经超过六十日的复议申请期限，与本案查明的事实不相符，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。上诉人百色市人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人百色市人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年九月十八日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴