江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行终286号 上诉人（原审原告）陈忠山，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人陈奕言（原告之女），××族，住址同上。 被上诉人（原审被告）泰州市公安局医药高新区分局，住所地泰州市医药高新区药城大道商务**楼。 法定代表人孙桂银，局长。 出庭负责人张亚震，该局副局长。 委托代理人王於承、谢新瑞，该局工作人员。 上诉人陈忠山因公安不履行法定职责一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院(2018)苏1202行初278号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年8月23日公开开庭审理了本案。上诉人陈忠山及其委托代理人陈奕言、被上诉人泰州市公安局医药高新区分局副局长张亚震、委托代理人王於承、谢新瑞到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审查明，陈某于2016年12月29日15时许报警，称因合伙事情，陈虎山一家打其父亲，拿走其父亲两部手机、不到1000元现金和一只录音笔。泰州市公安局医药高新区分局（以下简称公安高新分局）所属的周山河街区派出所民警出警后，陈忠山称2016年12月29日15时许，其在凤凰街道塘湾村老字号饺面店被陈虎山及其家人将两部手机、录音笔、104万元欠条及1000元左右现金抢走。周山河街区派出所遂制作接处警工作登记表，拟受理刑事案件调查，并于同日作出受案登记表。此后周山河街区派出所对陈忠山、陈虎山及常秋英等人进行了调查询问，并于2017年6月30日作出高新公（周）不立字[2017]28号《不予立案通知书》，对陈忠山于2017年6月1日提出控告的陈忠山财物被抢案，经审查认为无犯罪事实，决定不予立案，并于同日送达陈忠山。陈忠山不服，提出复议申请。公安高新分局于2017年8月3日作出高新公刑复字[2017]003号《刑事复议决定书》，维持高新公（周）不立字[2017]28号《不予立案通知书》，并于2017年8月4日送达陈忠山。2017年9月25日，泰州市公安局物证鉴定所出具《法医学人体损伤程度鉴定书》鉴定意见为陈忠山的损伤程度未构成轻微伤。陈忠山认为，公安高新分局应当依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）的相关规定对违反治安管理行为人给予行政处罚，但公安高新分局至起诉时仍未对实施加害行为、抢夺其财物的加害人采取任何行政处罚措施。请求判决公安高新分局立即履行行政处罚职责。 原审另查明，2017年6月30日，公安高新分局由局领导参加案件讨论并形成集体议案记录，结论为：“没有证据能证实陈忠山报称的抢劫犯罪事实发生，抢劫不构成，且也没有证据能够证实陈忠山遭到他人殴打的违法行为的发生，殴打他人的违法事实也不构成”，并将不予行政处理的结果及理由口头告知陈忠山。2018年9月27日，公安高新分局另作出《终止案件调查决定书》并向陈忠山邮寄送达。 原审再查明，陈忠山于2017年11月23日以陈虎山、常秋英、陈飞、医药高新区塘湾饺面店为被告，向泰州医药高新技术产业开发区人民法院提起民事诉讼，要求被告赔偿其医药费、误工费、护理费、营养费、住院伙食补助费、交通费等合计37425.22元。经法院调解，双方达成（2017）苏1291民初3175号民事调解书，调解主文为：一、被告陈虎山、常秋英、陈飞、医药高新区塘湾饺面店自愿一次性补贴原告陈忠山各项损失（含鉴定费）共计21000元（已当庭履行）；二、本案各方当事人因本案所涉纠纷一次性处理完毕；三、余无争议；四、本调解协议经各方当事人（特别授权代理人）签字后生效；五、本案受理费1930元，减半收取965元，由原告负担（已交纳）。 原审法院认为，本案的争议焦点是：公安高新分局对案件进行刑事不予立案后，是否已经履行行政职权，是否必须对陈虎山等人给予行政处理。 《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百七十五条第一款规定，公安机关接受案件后，经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，经县级以上公安机关负责人批准，予以立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微不需要追究刑事责任，或者具有其他依法不追究刑事责任情形的，经县级以上公安机关负责人批准，不予立案。第一百七十四条规定，经过审查，对于不够刑事处罚需要给予行政处理的，依法予以处理或者移送有关部门。由此可知，公安机关将刑事案件转化为行政处理，应当以控告的违法行为不够刑事处罚，未予刑事立案，且需要给予行政处理为必要条件。故公安高新分局作为公安机关有权根据案件具体情况，决定对于不够刑事处罚的案件是否需要给予行政处理。 本案中，公安高新分局的派出机构周山河街区派出所于2017年6月30日作出高新公（周）不立字[2017]28号《不予立案通知书》，对陈忠山于2017年6月1日提出控告的陈忠山财物被抢案，经审查认为无犯罪事实，决定不予立案，并于同日送达陈忠山。陈忠山不服，提出复议申请。公安高新分局于2017年8月3日作出高新公刑复字[2017]003号《刑事复议决定书》，维持高新公（周）不立字[2017]28号《不予立案通知书》，并于2017年8月4日送达陈忠山。另，公安高新分局经审查后认为案涉行为不属于违反治安管理的行为，未进行行政处理，并将不予行政处理的结果口头告知了陈忠山。公安高新分局的上述行为并无不当之处。 综上，原审法院认为，陈忠山的主张缺乏事实和法律依据，不予支持，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条之规定，判决：驳回陈忠山的诉讼请求。案件受理费50元，由陈忠山承担。 陈忠山不服，向本院提出上诉称：1.原审认定事实不清，证据不足。原审认定被上诉人将不予行政处理的结果及理由口头告知了陈忠山没有证据证明，且通知义务属于要式行政行为，必须以书面形式作出。被上诉人在原一审中并未在法律规定的答辩期十五日内向法庭提交相关的证据材料，其在二审中向法庭提供并补充的证据，属于逾期提供的证据，应承担不利后果。2.被上诉人向法庭提交的《终止案件调查决定书》及其送达证据，系在该案发回重审期间向上诉人送达，不符合行政诉讼法规定的应在被告收到上诉状副本之日起十五日内向法庭提交证据的规定。根据行政诉讼法及其司法解释的规定，本案即使在法院审理期间，被上诉人再次作出行政行为，如果上诉人不撤诉的，法院也应该确认违法。综上，请求依法改判被上诉人不履行告知义务的行政行为违法。 公安高新分局答辩称：1.被上诉人已经依法履行了法定职责。上诉人报案后，被上诉人按刑事案件进行了调查，并经集体研究认为，没有证据证明有抢劫犯罪事实发生，后作出了《不予立案通知书》。上诉人不服，也申请了刑事复议，被上诉人又作出了《刑事复议决定书》，维持不予立案的决定。办案过程中，办案单位也将集体议案的结论即抢劫不构成、殴打他人的违法事实也不构成及时告知了上诉人。2.被上诉人在发回重审期间向法院补充提交的《终止案件调查决定书》及其送达证据并未改变被诉行政行为，只是对之前已经作出行为的确认和强化，不违反相关法律规定。3.原审判决认定事实清楚，证据确实充分。综上，被上诉人在接到上诉人报警后及时受案调查，并根据调查结果及时作出决定并告知了上诉人，已依法履行了法定职责。请求二审法院驳回上诉人的上诉。 本院经审理查明事实与原审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本案上诉人在原一审中提出的诉讼请求是要求人民法院判决被上诉人立即履行行政处罚职责，二审上诉中虽然将上诉请求变更为要求确认被上诉人不履行告知义务的行政行为违法，但本院仍应就被上诉人履职行为的合法性以及一审判决的正确性进行全面审查。 治安管理处罚法第二条规定，“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”公安部令第125号《公安机关办理行政案件程序规定》（根据2014年6月29日公安部令第132号《公安部关于修改部分部门规章的决定》修正）第五十一条规定，“对发现或者受理的案件暂无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理。”公安部令第127号《公安机关办理刑事案件程序规定》第三条规定“……对不够刑事处罚的犯罪嫌疑人需要行政处理的，依法予以处理或者移送有关部门……”根据上述法律、规章的规定，公安机关在办理涉及刑、行交叉的案件时，应当依职权决定对违法嫌疑人是否追究刑事责任或行政责任，对于受案时暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以先行按照行政案件的程序办理，在办理过程中认为涉嫌构成犯罪的，再按照刑事案件程序办理。本案中，针对上诉人与陈虎山等人之间的纠纷，被上诉人接受上诉人方的报案后，已先行按照刑事案件的办案程序进行了办理，对于刑事案件办理程序的合法性，本院依法不予审查。本案的关键是被上诉人经审查认为涉案纠纷不构成刑事案件后，有无按照规定对再行按照行政案件的程序进行处理，以及处理程序是否合法。 首先，本案现有证据能够证明被上诉人已经对涉案行为进行了行政案件的审查。被上诉人提交的由局领导参加的集体案件讨论议案记录记载“没有证据能证实陈忠山报称的抢劫犯罪事实发生，抢劫不构成，且也没有证据能够证实陈忠山遭到他人殴打的违法行为的发生，殴打他人的违法事实也不构成”。同时，被上诉人还提交了有关证人证言，证明被上诉人已将上述处理结果告知了上诉人。据此，被上诉人在处理涉案纠纷的过程中，已履行了法定职责，并无明显违法之处。 其次，被上诉人在发回重审程序中向法院补充提交证据的行为并不违反法律规定。行政诉讼法第六十七条规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。上诉人认为，被上诉人未在上述规定的期限内向人民法院提交作出行政行为的证据，而是在该案被发回重审的期间才向原审法院提交证据，应确认违法。本院认为，上述法律规定被告应当在一审收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据，并未规定在案件被上级法院发回重审后不得提交证据。本案原审法院作出判决后，二审法院在审理过程中，发现原审判决认定事实不清决定将本案发回重审。重审法院依法应当按照一审程序重新组成合议庭进行审理。审理期间，被告在规定的期限内依法向重审法院提交相关证据材料的，不违反上述法律的规定。据此，上诉人关于在重审期间提交证据违法的理由，不能成立，本院依法不予支持。 再次，本案中，被上诉人未采用书面的方式将行政案件的处理结果告知上诉人亦不违法。治安管理处罚法第七十八条规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十三条第二款规定，对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。据此，相关法律法规只规定对于不构成违反治安管理的行为，公安机关应当告知当事人，但并未规定以何种方式告知。实践中，应当由公安机关根据所涉纠纷的具体情况，从兼顾行政效率及当事人权益保护方面选择恰当的方式进行告知。本案中，被上诉人以口头的方式告知上诉人行政案件的审查结果，不违反上述法律及规章规定。但从严格程序规范，防止产生不必要的纠纷角度考量，今后被上诉人仍应将此类案件的处理结果以书面方式告知有关当事人为宜。 此外，本院在审理本案的过程中，对照有关法律、法规之规定，从严格规范行政执法程序的角度考量，被上诉人在处理本案的过程中也确实存在一些需要进一步规范之处，希望被上诉人在今后的执法过程中注意严格依法行政。 最后，本院需要指出的是，《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十条规定，调解达成协议并履行的，公安机关不再处罚。第一百六十一条也规定，对符合本规定第一百五十三条规定的治安案件，当事人自行和解并履行和解协议，双方当事人书面申请并经公安机关认可的，公安机关不予治安管理处罚，但公安机关已依法作出处理决定的除外。上述规定的目的，主要在于对于违法情节轻微、危害后果不大的民间纠纷，如果通过调解处理，更易化解矛盾的，公安机关即无处罚的必要，这样处理更有利于邻里和睦、社会稳定。本案双方当事人发生纠纷后，陈忠山也已至泰州医药高新技术产业开发区人民法院提起民事诉讼，要求陈虎山等人赔偿其各项损失3万7千余元。经该院主持调解，双方也已达成了调解协议，由陈虎山等人赔偿上诉人各项损失合计21000元，并已当场履行完毕，同时在调解书中也注明“本案各方当事人因本案所涉纠纷一次性处理完毕。”根据上述规定之精神，既然上诉人与对方当事人的本次纠纷在法院的调解下已达成了一致协议并已履行完毕，上诉人再行要求公安机关追究对方当事人的行政责任确已无必要。希望有关涉案人员本着互谅互让、团结友爱的精神，正确对待本起纠纷。 综上，被上诉人针对上诉人的报案已经依法履行了行政职责，上诉人要求判决被上诉人立即履行行政处罚职责的请求不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈忠山负担。 本判决为终审判决。 审判长  顾金才 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇一九年九月十一日 书记员  秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；