江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终587号 上诉人（原审原告）刘元爱，男，汉族，住江苏省宿迁市宿豫区。 被上诉人（原审被告）宿迁市宿豫区人民政府，住所地在江苏省宿迁市宿豫区韶山路1号 法定代表人殷其国，该区代区长。 上诉人刘元爱诉被上诉人宿迁市宿豫区人民政府（下称宿豫区政府）不履行法定职责一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2017）苏13行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 上诉人刘元爱原审诉称,刘元爱与宿迁市宿豫区大兴镇陈洼村民委员会（下称陈洼村委会）之间的土地承包经侵权纠纷经多个部门处理，刘元爱也曾提起民事诉讼，但各级人民法院均认为该纠纷应先由人民政府处理，不属于人民法院受理范围而驳回了其起诉。2017年3月份左右，刘元爱向宿豫区政府提出申请，要求宿豫区政府确认陈洼村委在2002年未经其同意将其1.73亩承包土地转租村外人的行为违法；责令陈洼村委会将1.73亩土地归还刘元爱；责令陈洼村委会赔偿刘元爱14年来的损失24220元。2017年5月18日，宿豫区政府作出[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》，认为陈洼村委会并非行政机关，刘元爱与陈洼村委会之间的纠纷系因土地承包经营而发生的民事纠纷，无权对刘元爱的申请作出处理决定。刘元爱也认为该纠纷是民事纠纷，不属于宿豫区政府处理范围，但法院生效判决认为该纠纷应由政府先行处理，因此，刘元爱提起诉讼，要求撤销宿豫区政府作出的[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》，并责令宿豫区政府根据《中华人民共和国土地管理》第十六条的规定及法院生效法律文书的要求履行义务。 被上诉人宿豫区政府原审辩称，2017年2月24日，刘元爱向宿豫区政府申请处理其与陈洼村委会土地承包经营权纠纷。陈洼村委会系村民自治组织，并非行政机关，陈洼村委会和刘元爱之间是平等的民事主体，双方之间的纠纷属于民事纠纷，根据《中户人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，该纠纷双方当事人可以协商解决，也可以通过村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。因此，宿豫区政府收到刘元爱的申请后，一方面协调大兴镇政府组织陈洼村委和刘元爱等人进行调解处理，一方面向刘元爱释明法律，告知刘元爱宿豫区政府无权对其请求事项作出处理决定，并告知其可以向农村土地承包仲裁机构提交申请，但刘元爱拒绝通过上述法律途径解决纠纷。后因调解不成，宿豫区政府在2017年5月18日作出[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》并向其送达。综上，宿豫区政府作出的行政行为事实清楚，程序合法，对涉案纠纷组织当地镇政府进行协调化解，并向刘元爱进行了法律释明，宿豫区政府在职权范围内对刘元爱的权益进行充分保障，刘元爱的诉讼请求无法律依据，请求予以驳回。 原审法院经审理查明，刘元爱系宿豫区大兴镇陈洼村委会村民，与陈洼村委会就涉案1.73亩土地的承包经营权产生纠纷。2017年2月24日，刘元爱向宿豫区政府提出申请：1、请求宿豫区政府依法认定陈洼村委会于2002年未经其同意将其1.73亩承包地转租给村外人的行为违法；2、责令陈洼村委会将1.73亩土地的承包经营权归还给刘元爱；3、责令陈洼村委会赔偿刘元爱14年来的损失24220元。宿豫区政府收到刘元爱的申请后，协调宿豫区大兴镇政府组织双方进行调解，并在2017年5月2日召开了调解会，该调解会有大兴镇政府工作人员、陈洼村委会书记、刘元爱参加，但双方未达成一致意见。2017年5月18日，宿豫区政府作出[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》，认为：陈洼村委会并非行政机关，同时刘元爱于与陈洼村委会之间的纠纷系因土地承包经营而发生的民事纠纷，宿豫区政府无权对刘元爱的申请作出处理决定。2017年5月19日，宿豫区政府向刘元爱送达了该文书，并与其进行了谈话，告知其根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉，并建议刘元爱向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者由宿豫区政府将其的申请转交农村土地承包仲裁机构，刘元爱不同意。现刘元爱不服，要求撤销宿豫区政府作出的[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》，并责令其根据《中华人民共和国土地管理》第十六条的规定及法院生效法律文书的要求履行义务。 另查明，刘元爱与其所属陈洼村委会因土地承包经营产生纠纷，于2015年向宿迁市宿豫区人民法院起诉陈洼村委会，要求陈洼村委会返还其1.73亩承包地经营权，并赔偿其损失。宿迁市宿豫区人民法院作出（2015）宿豫大民初字第00579号民事裁定，认为按照江苏省高级人民法院关于执行《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释若干问题的意见》，涉及大面积土地调整或群体性利益重新分配的农村土地承包纠纷，依赖民事诉讼程序难以处理的，一般应当由有关地方人民政府先行处理。该案是因2002年为深化农村各项配套改革，陈洼村委会将大面积土地收回后重新调整分配所产生的农村土地承包纠纷，该情形不属于人民法院受理民事诉讼的范围，驳回了刘元爱的起诉，刘元爱不服，向该院提起上诉。2016年5月5日，该院作出（2015）宿中民终字第02858号民事裁定，认为：2002年宿豫县人民政府（现为宿豫区政府）出台关于做好乡村债务化解工作的实施意见，要求各乡镇力争两年时间基本将乡村债务化解为零。陈洼村委会为完成任务，于2002年调整土地时，对全村土地采取“宅田合一”方式，即根据每家人口计算出应分得的土地，对原来没有计算在土地承包范围内的土地，包括宅基地上多余的部分，由村里统一收回后重新调整，并将调整多余的土地承包给他人种植。刘元爱在该次调整中有1.73亩土地被收回、流转，后又被他人抢种。刘元爱要求陈洼村委会返还其1.73亩土地。该院认为刘元爱在2002年之前虽一直耕种涉案土地，但之后陈洼村委会已对各村内小组土地重新调整，涉及人数较多，面积较大，打破了原有的土地承包状况，陈洼村委这一行为也是积极响应上级要求，在当时其他镇村也有类似情况。该类纠纷的处理必将涉及到群体利益的重新分配，如果将该案作为个案处理，纳入人民法院的受案范围，无法达到较好的处理效果，故应先由人民政府处理。另宿豫区大兴镇人民政府在给刘元爱的来访答复意见中也明确表示，将依据相关政策，解决好这一类型的土地承包问题，故该案暂不适宜由人民法院处理。该院对刘元爱的主张未予支持，驳回了刘元爱的上诉，维持了（2015）宿豫大民初字第00579号民事裁定。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，刘元爱与陈洼村委会之间因农村土地承包经营权产生纠纷，认为陈洼村委会将其1.73亩承包土地转租给村外人耕种的行为违法，侵犯了其土地承包经营权，该纠纷属于平等主体之间的民事纠纷，刘元爱可通过协商或调解解决，协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。刘元爱向宿豫区政府提出申请，要求宿豫区政府确认陈洼村委侵犯其土地承包经营权的行为违法，并责令陈洼村委会返还其1.73亩土地无法律依据。宿豫区政府作出的[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》具有事实和法律依据，且程序合法，该院对刘元爱的诉讼请求不予支持。刘元爱主张，其也认为该纠纷不属于宿豫区政府处理范围，但（2015）宿中民终字第02858号民事裁定认为该纠纷应由政府先行处理，所以才向宿豫区政府提出申请要求作出处理，宿豫区政府应该履行生效判决确定的义务。该院的（2015）宿中民终字第02858号民事裁定认为涉案纠纷应先由政府处理，主要是基于该纠纷系陈洼村委会在2002年为化解村级债务对土地重新调整引起的，不仅涉及到刘元爱的利益，也涉及到其他人的利益，对该纠纷可通过协调化解、调解处理，或向农村土地承包仲裁机构申请仲裁均等方式化解，暂不宜通过诉讼方式解决。本案中，宿豫区政府在接到刘元爱的申请后，已经协调宿豫区大兴镇人民政府组织陈洼村委会及刘元爱进行了多次调解，因调解不成，宿豫区政府向刘元爱进行了法律释明，已经尽到了一定的责任，当地政府可继续通过协商、调解或仲裁等方式解决涉案纠纷，且庭审中，宿豫区政府也表示会督促当地镇政府和村委会对该纠纷加大化解力度，因此，宿豫区政府的行为并无不当。 综上，宿豫区政府作出的[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》具有事实和法律依据，程序合法，刘元爱的诉讼请求不成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘元爱的诉讼请求。案件受理费50元，由刘元爱负担。 刘元爱上诉称，上诉人与被上诉人之间的纠纷，是由被上诉人不履行宿迁市中级人民法院（2015）宿中民终字第02858号民事裁定，裁定该事项先由人民政府处理造成。现在宿迁市中级人民法院认为（2015）宿中民终字第02858号民事判决先由人民政府处理的案件，改判给上诉人无路可走。请求撤销宿迁市中级人民法院（2017）苏13行初42号行政判决，发回或指令本省其他地区中级人民法院重审；改判宿豫区人民政府依法履行宿迁市中级人民法院（2015）宿中民终第02858号民事裁定；承担本案一、二审诉讼费。 宿豫区政府答辩称，被答辩人土地纠纷，不论是新证还老证面积，都没有任何人侵占被答辩人土地，被答辩人流转亩加自己种植，合计就是5.91亩，与新证登记的亩数相互吻合。请求二审法院驳回刘元爱的上诉请求。 刘元爱提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，本案被诉的是宿豫区政府作出[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》的行政行为。根据本案查明的事实，刘元爱因与陈洼村委会之间就农村土地承包经营权产生纠纷，认为陈洼村委会将其1.73亩承包土地转租给村外人耕种的行为违法，侵犯了其土地承包经营权，向宿豫区政府提出申请，要求宿豫区政府确认陈洼村委侵犯其土地承包经营权的行为违法，并责令陈洼村委会返还其1.73亩土地。该纠纷属于平等主体之间的民事纠纷，刘元爱可根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，通过协商或调解解决，协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。故宿豫区政府作出的[2017]宿豫不受理第01号《不予受理申请决定书》具有事实和法律依据，且程序合法。刘元爱与陈洼村委会之间农村土地承包经营权纠纷系因陈洼村委会2002年为化解村级债务对土地重新调整引起的，而2002年土地重新调整涉及了包括刘元爱在内陈洼村所有农户的利益，该类纠纷的处理必将涉及到群体利益的重新分配，不宜个案处理。（2015）宿中民终字第02858号民事裁定认为该纠纷应由政府先行处理，系由宿豫区政府对刘元爱与陈洼村委之间民事纠纷进行协调化解、调解处理，并不是认定宿豫区政府对该民事纠纷具有作出处理决定的法定职责。宿豫区政府在接到刘元爱的申请后，已经协调宿豫区大兴镇人民政府组织陈洼村委会及刘元爱进行了多次调解，因调解不成，宿豫区政府向刘元爱进行了法律释明，已经尽到了一定的责任。原审庭审中，宿豫区政府也表示会督促当地镇政府和村委会对该纠纷加大化解力度，刘元爱亦应配合有关部门积极争取化解矛盾。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘元爱负担。 本判决为终审判决。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 二〇一九年九月二日 书记员 任子悦