河南省内乡县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1325行初11号原告中国农业银行股份有限公司西峡县支行。法定地址西峡县白羽路北段。信用代码9141132317648191X5。法定代表人孙宝瑞，该行行长。委托代理人杨奎森，男，1966年7月20日生，汉族，该行职工，住南阳市卧龙区。委托代理人华献星，河南大为律师事务所律师。被告西峡县自然资源局（西峡县国土资源局）。法定地址西峡县行政中心后楼。法定代表人庞彦，男，1974年4月6日生，汉族，该局局长。住西峡县城关镇建设路1号。信用代码11411323419285009B。出庭应诉人王强，男，1975年7月14日生，汉族，该局评估所所长。住西峡县城关镇白羽路141号。委托代理人喻银根，河南龙城律师事务所律师。委托代理人郅伟，河南龙城律师事务所律师。第三人葛升，男，1977年6月10日生，汉族，住西峡县。委托代理人刘永军，河南盛春律师事务所律师。原告中国农业银行股份有限公司西峡县支行（以下简称农行西峡县支行）诉被告西峡县自然资源局不服其给第三人葛升颁发西他项（2015）第175号土地他项权证书附带行政赔偿一案，根据南阳市中级人民法院管辖指定，本院于2019年8月1日受理后依法组成合议庭，于2019年9月11日公开开庭进行了审理。原告农行西峡县支行委托代理人杨奎森和毕献星、被告西峡县自然资源局出庭应诉人王强和委托代理人喻银根、郅伟及第三人葛升和委托代理人刘永军到庭参加了诉讼，现本案已审理终结。2015年9月18日，西峡县国土资源局作出西他项（2015）第175号土地他项权证，将座落于西峡县五里桥镇慈梅寺村刘营组土地证号为西国用（2015）第055号之土地抵押登记，存续期一年。记载土地他项权利人为农行西峡县支行。2019年3月25日，西峡县人民法院作出（2019）豫1323刑初30号刑事判决书，认定西国用（2015）第055号土地使用证系伪造，属虚假证书，农行西峡县支行依法向本院提起行政诉讼。原告农行西峡县支行诉称，原告于2015年9月18日为昝纪青办理一年期贷款280万元，由葛升的西国用（2015）第055号土地使用证作抵押担保。贷款到期后，原告提起民事诉讼，西峡县人民法院作出（2016）豫1323民初3501号判决书判定借款合同、抵押合同有效，并依法承担还款责任。在该案执行过程中发现西国用（2015）第055号土地使用证涉嫌违造，随移送公安机关侦察。2019年3月，西峡县人民法院作出（2019）豫1323刑初30号刑事判决书认定西国用（2015）第055号土地使用证虚假。被告作为负责办理房地产抵押登记的行政主管部门，在办理土地抵押登记过程中未依法加以识别，未尽审查义务，构成登记违法，并致原告发放贷款280万元本金及利息损失，请求本院依法确认被告作出西他项（2015）第175号土地他项权证书违法，并判令被告赔偿因违法登记造成的损失280万本金及利息。为实现原告的诉讼请求，原告向本院递交下列证据：1、中国农业银行农村生产经营贷款管理办法；2、申请报告、调查报告、企业当事人提供的利润分配表和银行卡信息、银行审批流程、借款合同、抵押合同；3、西峡县拓荒测绘中心测绘示意图；4、他项权证书；5、西峡县民事判决书（2016）豫1323民初3501号；6、西峡县法院刑事判决书（2019）豫1323刑初30号；7、复函；8、（2017）豫1323执528号执行裁定书；9、借款合同及个人担保借款合同、房地产抵押清单。被告西峡县自然资源局依法递交了答辩状，并在庭审中辩称：被告办理西他项（2015）第175号土地他项权登记证，收集了相关证据材料，进行了相应的查验，办证程序合法；第三人葛升提供虚假材料，应对真实性负责，原告对借款当事人提供虚假材料未依法细致审查，并轻率做出《评估报告》也存在重大过错，应对可能造成的损害后果负过错责任；被告无违法行为，且原告是否有直接损失尚不能确定，其诉请没有事实根据，被告不应承担责任，请求本院依法驳回原告的起诉。为实现被告的诉讼请求，被告向本院递交下列证据：1、房地产抵押登记申请书；2、葛升的抵押承诺书；3、农业银行的评估报告；4、葛升、陈春阁、昝纪青、葛升的连带责任担保承诺书；5、合作协议书；6、收据；7、评估报告；8、西国用（2015）第55号国有土地使用证；9、西他项（2015）第175号他项权证书；10、《不动产登记暂行条例》及其《实施细则》。第三人葛升述称：第三人葛升没有向被告提供办证材料，没有在抵押证上签字，没有去被告处办理土地抵押登记，没有提供土地作借款担保，被告办理土地抵押登记第三人不知情，第三人只给借款提供个人担保保证，也不知道土地证登记在谁名下。请求本院依法判决。第三人未向本院提交证据、依据。上述证据，经庭审质证，合议庭评议认为，被告西峡县自然资源局提供的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据；原告农行西峡县支行提交的证据符合证据的客观性、合法性、关联性原则，也可以作为本案的定案依据。根据上述有效证据，结合庭审中原、被告及第三人一致性陈述，本院可以认定以下事实：2015年9月18日，西峡县国土资源局在第三人葛升未到场的情况下，审查审核了下列材料：葛升签名的《房地产抵押登记申请书》、《抵押承诺书》、《同意国有土地使用权抵押承诺书》、《连带责任担保承诺书》、农行西峡县支行《房地产评估报告》、陈春阁的连带责任担保承诺、昝纪青的承诺书、合作协议书、南阳天平（2015）（估）字第083号土地估价报告后，向土地他项权利人农行西峡县支行颁发了西他项（2015）第175号土地他项权利登记证书，将西国用（2015）第055号国有土地使用证记载地产13355.15平方米、抵押总值560.92万元办理了抵押登记，并注明：“为保护土地他项权利人的合法权益，对土地权利人申请登记的本证所列土地他项权利，经审查核实，准予登记，颁发此证。”同日，昝纪青以西国用（2015）第055号国有土地使用证作抵押、以第三人葛升为连带责任担保保证人，向农行西峡县支行借贷本金280万元，借期12个月，约定年利率6.44%。昝纪青支付利息至2016年8月20日后未再还款，农行西峡县支行诉至西峡县人民法院，2017年2月10日，西峡县人民法院作出（2016）豫1323民初3501号民事判决书，该判决书的主要内容：一、昝纪青于本判决生效后十日内偿还农行西峡县支行借款2800000元及利息；二、葛升对以上本金及利息承担连带清偿责任；葛升在清偿了借款本金及利息后有权向昝纪青追偿；三、农行西峡县支行对葛升所有的用于担保贷款的抵押物土地使用证[证号为西国用（2015）第055号]享有优先受偿权利。该民事判决书生效后，农行西峡县支行申请西峡县人民法院执行，执行过程中发现抵押土地西国用（2015）第055号土地证权利人并非他项权证上记载的葛升本人，致使农行西峡县支行对登记抵押物无法依法变卖优先受偿，2017年6月29日，西峡县人民法院以（2017）豫1323执528号执行裁定书裁定：终结本次执行程序。2019年3月25日，西峡县人民法院作出（2019）豫1323刑初30号刑事判决书认定西国用（2015）第055号土地使用证系昝纪青伪造，并使用该伪造的虚假产权证书作担保，于2015年9月18日从农行西峡县支行贷款280万元至今未还，构成骗取贷款罪。2019年7月30日，农行西峡县支行认为，被告西峡县自然资源局在办理土地抵押登记过程中，未履行认真审查义务，对申请人提供资料、抵押土地及其权属证书未加以核对和识别，为假土地证办理抵押登记手续，致使原告发放的贷款280万元不能享有抵押物变卖优先受偿权，遭受了财产损失，且财产损失与被告出具他项权利证书的行为存在法律上因果关系，故请求本院依法确认被告作出的西他项（2015）第175号土地他项权利证书之行政行为违法，并赔偿因其违法登记造成的直接损失280万元本金及利息。本院认为，不动产抵押权登记是登记机关应抵押人和抵押权人的申请，为担保债务的履行和债权的实现，对房地产等不动产抵押物依法设定抵押权并予以行政登记的行政行为。抵押物经登记后，抵押合同依法生效，抵押权人依法享有对抗任何第三人主张抵押物变卖受偿的权利，不论是恶意或善意第三人。因此，不动产抵押登记涉及抵押权人的重大利益关切，抵押登记机关应当依法、审慎、全面行使行政职权。根据《担保法》第四十二条“办理抵押物登记的部门如下：（一）以无地上定着物的土地使用权抵押的，为核发土地使用证的土地管理部门；……”之规定，西峡县自然资源局作为西国用（2015）第055号土地使用证的颁证机关，依法拥有该宗土地抵押登记之行政职权。根据《不动产登记暂行条例》第十八条：“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规。”和《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条第（三）项“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：……（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；……”之规定，被告西峡县自然资源局依法应当且有义务、有条件、有能力查验西国用（2015）第055号土地使用证的真实性、合法性，重点查明权籍调查成果是否完备、权属是否清楚，即作为登记的证明材料、文件与申请登记内容的权属、界址、面积的一致性而未依法有效查验核实；根据《担保法》第四十四条：“办理抵押物登记，应当向登记部门提供下列文件或者复印件：（一）主合同和抵押合同；（二）抵押物的所有权或者使用权证书。”而被告西峡县自然资源局在办理登记时未收集上述材料并予以审查，且在有关权利人未到场的情况下，仅作形式审查，未尽依法、审慎、全面的审查义务，对虚假伪造的西国用（2015）第055号土地使用权证作出抵押登记，该登记行为显属事实不清、证据不足、程序违法，依法应予以撤销，但鉴于其虚假性，依法不具有可撤销内容，可确认行为违法。故，原告农行西峡县支行请求依法确认被告作出的西他项（2015）第175号土地他项权利证书之行为违法的理由成立，本院依法予以支持。关于原告请求判决被告赔偿因违法登记造成损失280万元本金及利息，根据《国家赔偿法》第四条：“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”和《不动产登记暂行条例》第二十九条：“不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任。”及《物权法》第二十一条：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”之规定，国家法律法规依法赋予了受害人可以直接向错误登记机构请求行政赔偿，再由登记机构依法追偿，也可以直接向造成登记错误的人请求民事赔偿的选择权利。本案中，原告农行西峡县支行基于对被告西峡县自然资源局土地权属登记、土地抵押登记行政行为的行政信赖，将280万元本金借出，在财产损失与错误登记行为之间存在法律上的因果联系，农行西峡县支行有权选择通过行政赔偿程序获得赔偿的权利。但是，根据《国家赔偿法》第三十六条：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”之规定，行政赔偿标的指向为依法造成的直接损失。所谓直接损失，是指因行政侵权行为直接作用于受害人财产而使现有财产实际必然发生减少或消灭，或受害人为补救受到侵害的财产权益之必要支出，并在依法采取所有可能的措施和一切必要的法律程序后，依然不能依法收回，主要但不仅限于以下情形：债务人下落不明或已经法定程序执行终结，无法清偿债务；有证据证明债权人债权已不可能实现；依法不可能通过法律途径救济实现。结合本案，原告农行西峡县支行已经通过民事诉讼程序，依法实现了（2016）豫1323民初350号民事判决书确定的包括“被告葛升对以上借款本金及利息承担连带清偿责任。被告葛升在清偿了原告该借款本金及利息后有权向被昝纪青追偿。”的财产利益保证实现方式，且（2017）豫1323执528号执行裁定书：“终结本次执行程序。”确认了该案正处在民事执行中，尚未依法执行终结，其财产权益正在依法实现过程中……，280万元本金及利息损失可能缩减或灭失，故原告农行西峡县支行请求主张的280万元本金及利息损失未能提供证据和依据证明其直接损失的数额现在已经能够依法确定，非处于变化状态，且经当庭调解未果。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条“人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。”之规定，原告农行西峡县支行可待正在进行的民事执行依法终结，对造成的直接损失确定后就赔偿事项依法另行提起诉讼。故，原告该给付赔偿之诉讼理由，鉴于直接损失正在民事执行程序中，暂无证据确定直接损失数额和行政赔偿、民事赔偿同时一并提起没有法律依据依法不能成立，本院不予支持。综上，为有效推进行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告西峡县自然资源局2015年9月18日作出西他项（2015）第175号土地他项权证之行政行为违法；二、驳回原告中国农业银行股份有限公司西峡县支行请求被告西峡县自然资源局赔偿280万元本金及利息的诉讼请求。诉讼费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审判长  程振华审判员  冯云虎审判员  胡新锋二〇一九年九月二十七日书记员  王 玉