贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终366号上诉人（一审原告）：孔令奎，男，生于1970年5月2日，汉族，住贵州省仁怀市。上诉人（一审被告）：仁怀市人民政府。法定代表人：汪能科，市长。上诉人（一审第三人）：黄敏，女，汉族，生于1976年11月29日，贵州省仁怀市人，住仁怀市。被上诉人（一审被告）：遵义市人民政府。法定代表人：魏树旺，市长。一审第三人：仁怀市盐津街道办事处梅子坳村团结组。负责人李文强，该组组长。上诉人孔令奎、黄敏、仁怀市人民政府因土地行政裁决及行政复议决定一案，不服贵州省习水县人民法院（2019）黔0330行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2018年7月25日，仁怀市人民政府以黄敏为申请人，以孔令奎为被申请人，以仁怀市盐××街道办事处××坳村××组、黄丽、黄德容、黄方、黄德美、黄德贵、孔祥美、佟寿娥、孔令德、孔令平、孔令容、孔令群等人为第三人，作出仁府决〔2018〕8号《土地权属争议处理决定》（以下简称处理决定），认定：争议地位于仁怀市盐××街道办事处××坳村××组孔令奎房屋与黄敏房屋之间，四至界址为东抵明德祖坟，南抵黄敏户房屋石坎，西抵公路（S208线），北抵孔令查房屋。2013年，孔令奎在争议地内修建厨房，黄敏认为侵害其合法权益而阻止。孔令奎依据仁集用（2006)第01-010号集体土地建设用地使用证以黄敏户为向仁怀市人民法院提起排除妨害之诉，仁怀市人民法院作出(2013)仁民初字第946号民事裁定书，裁定驳回孔令奎的起诉孔令奎不服上诉，遵义市中级人民法院作出（2014)遵市法环民终字第29号裁定，驳回上诉，维持原裁定。处理决定还认定：争议地在土地到户（上世纪八十年代初）前，已由黄胜强、杨和珍夫妇（均已故，黄敏父母）将荒地开垦为耕地耕种。在土地到户时，集体经济组织和成员未就争议地缔结过承包关系，争议地继续由黄胜强、杨和珍夫妇耕种管理，用于种植蔬菜、玉米等农作物，在此过程中，集体经济组织及成员未对黄胜强、杨和珍夫妇的开垦耕种行为提出异议。上世纪八十年代，孔令奎户经营客运车辆，曾在争议地内停车，一直利用争议地停车到本世纪初。第三人中黄敏的同胞兄弟姊妹书面提交申请，如若本府最终调查认定争议地为其与黄敏共同享有权利的情况下，裁决为黄敏享有权利即可，申请人无异议。处理决定认为：孔令奎持有的（2006)第01—010号集体土地建设用地使用证不包含争议的土地，所称争议地系其与肖啟才因迁坟互换而来的事实不成立，提供的证人线索经处理机关查证不能证明其对争议地享有权利，在争议地内停放车辆的事实不能成为其享有权利的根据。上世纪八十年代初期，仁怀市在实行土地家庭联产承包责任制（俗称土地到户）政策时，对具有较强农业利用价值的耕地进行包产到户经营管理，对农业利用价值较弱的部分荒地未纳入包产到户，但存在农民自发对荒地进行开垦及耕种管理且集体经济组织和本组社员普遍认可的情形。开垦耕种行为客观上使土地的效用得到提高或发挥，为促进农业发展、维护农村稳定及尊重群众意愿的考虑，应认可上述情形下土地开垦者对土地享有使用权。结合本案，黄胜强、杨和珍夫妇在土地到户时已将争议地进行开垦耕种及长期经营管理的事实并为周边群众普遍认可，集体经济组织作为土地所有权人亦未提出过异议，应认定其开垦耕种及长期经营管理的事实为取得土地使用权的依据，争议地使用权应由黄胜强、杨和珍（户）享有。据此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，决定争议土地使用权应由黄敏享有。孔令奎不服，申请复议，遵义市人民政府经复议后于2018年10月18作出遵府行复（2018）282号《行政复议决定书》，维持了仁怀市人民政府作出行政处理决定。上诉人孔令奎在一审中诉请：撤销仁怀市人民政府仁府决（2018)8号处理决定书，撤销遵义市人民政府遵府行复（2018)282号行政复议决定书。一审法院经审理查明：争议地位于仁怀市盐××街道办事处××坳村××组孔令奎房屋与黄敏房屋之间，四至界址为东抵明德祖坟，南抵黄敏户房屋石坎，西抵公路（S208线），北抵孔令查房屋。争议地在土地到户（上世纪八十年代初）前，已由黄胜强、杨和珍夫妇（均已故，黄敏父母）将荒地开垦为耕地耕种。在土地到户后，争议地继续由黄胜强、杨和珍夫妇耕种管理，用于种植蔬菜、玉米等农作物。上世纪八十年代，孔令奎户经营客运车辆，曾在争议地内停车，直到本世纪初。2006年，经原告申请，仁怀市人民政府向原告孔令奎颁发了集体土地使用权证，用途为宅基地，四至为东抵本人房水沟、南抵黄胜强石坎（现第三人之父）、西抵公路界、北抵孔令德屋墙脚，用地面积120平方米，占地面积99平方米，宗地图载明西面长12米，东面长11米，南面（争议地一侧）宽10米。经一审法院现场勘验，原告集体土地使用权证载明的宅基地已被原告房屋占用，争议地位于原告孔令奎房屋南面外侧，未包含在原告孔令奎集体土地使用权证载明的四至范围内。2013年，孔令奎在争议地内修建厨房，黄敏认为侵害其合法权益而阻止，双方发生争议。此后，孔令奎向仁怀市人民法院提起民事诉讼，要求判令第三人黄敏停止对其宅基地的侵害，仁怀市人民法院于2013年6月25日作出(2013)仁民初字第946号《民事裁定书》，以本案属土地使用权争议，不属民事诉讼受案范围为由裁定驳回原告孔令奎的起诉。孔令奎不服提起上诉，遵义市中级人民法院作出（2013）遵市民法一终字第992号《民事裁定书》，以不存在土地使用权争议为由，撤销仁怀市人民法院的裁定书，指定仁怀市人民法院进行审理。仁怀市人民法院经审理后，于2014年作出(2013)仁民初字第946－2号《民事裁定书》，以原告孔令奎修建未办理准建手续，属违法建设行为，不属人民法院民事诉讼受案范围为由，驳回原告孔令奎的起诉。孔令奎不服提起上诉，遵义市中级人民法院于2014年6月作出（2014)遵市法环民终字第29号《民事裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。此后，被告仁怀市人民政府曾对该争议作出处理决定，后在复议程序中仁怀市人民政府自行撤销了处理决定。2018年6月，第三人黄敏申请确权，被告仁怀市人民政府受理后，通知了各方当事人，接收了各方当事人提交的证据，调查了争议双方提供的证人后，作出涉诉处理决定。原告不服，申请复议。被告遵义市人民政府受理复议申请后，通知了当事人，经复议后作出维持仁怀市人民政府处理决定的复议决定。原告不服，遂提起诉讼。另查明，处理决定及复议决定中所列的第三人黄德容、黄方、黄德美、黄德贵与第三人黄敏不属同一村民组，也不属于同一户家庭成员。处理决定及复议决定中所列的第三人孔祥美、佟寿娥、孔令德、孔令平、孔令容、孔令群虽与原告属父母及姊妹关系，但均不是原告孔令奎户的家庭成员。上述处理决定及复议决定中所列的第三人均未参与原告与第三人黄敏之间的土地使用权争议。一审法院认为，处理决定及复议决定中所列的第三人黄德容、黄方、黄德美、黄德贵，因不属第三人仁怀市盐××街道办事处××坳村××组村民，与第三人黄敏不属于同一户家庭成员，也无证据证明其对涉案土地产生争议或具有相关权利，依照土地管理法规定，其与涉案土地明显不具有权利义务关系，被告所作处理决定与其无利害关系，应不作为第三人，如将其列为第三人参加诉讼，必然无端增加其诉讼负担，一审法院决定其不作为第三人参加诉讼。处理决定中及复议决定所列的第三人孔祥美、佟寿娥、孔令德、孔令平、孔令容、孔令群不是原告孔令奎户的家庭成员，不是原告集体土地使用权证的权利人，也无证据证明其对涉案土地产生争议或具有相关权利，基于前述理由，一审法院也决定其不作为第三人参加诉讼。本案的争议焦点是被告仁怀市人民政府所作处理决定证据是否充分。《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。《中华人民共和国物权法》第一百一十八条规定，国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。因此，单位、个人取得集体土地使用权，应当通过合法的方式取得，其中涉及建设用地的，还应当经过有权机关批准。本案中，原告虽然取得了仁怀市人民政府颁发的集体土地使用权证，但该证并未包含争议地；虽然第三人黄敏之父母曾于土地承包到户前后进行耕种，原告曾于八十年代起在该地上停车，但依照土地管理法规定，均非取得集体土地使用权的合法方式，双方均并不当然取得集体土地使用权，且本案因在争议地上进行建筑发生争议，双方更未经过有权机关批准；虽然被告调查的部分村民认可了第三人黄敏父母曾经耕种的事实，并认为争议地使用权应属原告，但认为使用权归原告属于证人的主观判断，不能作为法律判断的依据。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。本案中，双方均无通过合法方式取得争议土地使用权的证据，也无获得村集体经济组织或者村民委员会同意的证据。因此，被告仁怀市人民政府认定第三人黄敏父母开垦耕种及经营管理的事实为取得土地使用权依据的理由不成立，其仅依据该耕种的事实认定第三人黄敏享有使用权的事实不清，主要证据不足，其所作处理决定依法应予撤销。虽然被告遵义市人民政府在复议程序中保障了当事人的复议权利，程序合法，但所作复议决定维持了证据不足的处理决定，也依法应予撤销。因撤销后当事人的申请尚未得到处理，被告仁怀市人民政府应重新作出行政行为，该期限一审法院酌定为六个月。关于各方当事人对民事裁定书的诉讼理由，因生效民事裁定书驳回原告孔令奎的起诉，其解决的是原告提起的民事诉讼是否符合民事案件受理条件问题，并未对案件事实作出处理，故各方当事人的诉讼理由一审法院均不予采纳。关于是否产生争议问题，因原告和第三人黄敏均主张对本案所涉土地享有使用权，该争议地又不在原告集体土地使用权范围内，显然属于集体土地使用权争议。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告仁怀市人民政府作出的仁府决〔2018〕8号《土地权属争议处理决定》。二、撤销被告遵义市人民政府作出的遵府行复（2018）282号《行政复议决定书》。三、由被告仁怀市人民政府六个月内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告仁怀市人民政府负担。宣判后，孔令奎、黄敏、仁怀市人民政府均不服一审判决，向本院提出上诉。孔令奎上诉请求：撤销一审判决中判决主文第三条：“由被告仁怀市人民政府六个月内重新作出行政行为”，本案依法改判。其上诉理由为：上诉人持有的集体土地使用证载明四至界限虽与面积不符，但不影响依法应认定争议地为上诉人所有的这一事实。一、一审法院对上诉人所持有的集体土地使用证的四至及面积的认定事实不符合生活的经验法则。二、遵义市中级人民法院作出的（2013）遵市民法一终字第992号《民事裁定书》裁定的要点表明，对当事人是否存在土地争议及土地归谁所有，具体明确的支持了上诉人，认可上诉人所持有的集体土地使用证上表明的界限清楚。一审法院认定（2013）遵市民法一终字第992号《民事裁定书》解决的是上诉人提起民事案件是否符合受理条件的问题，并未对案件事实作出处理不是事实。三、2012年之前，争议地一直属于上诉人占有、管理和使用，没有任何争议，后因第三人黄敏侵犯上诉人土地使用权诉至人民法院，遵义市中级人民法院终审判决也认为属于上诉人所有。一审法院否认这一基本事实，以第三人侵占的土地不在上诉人集体土地使用证范围为由，认为属于土地权属争议，显然错误。一审认定事实明显违反1995年3月11日国家土地管理局[1995]国土籍字第26号发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条规定。四、一审判决认定上诉人取得了集体土地使用证，用途为宅基地，与认定双方均无通过合法方式取得争议土地使用权的证据，也无获得村集体经济组织或者村民委员会同意的证据的其后认定自相矛盾。黄敏上诉请求：撤销一审判决，驳回孔令奎的诉讼请求。其上诉理由为：争议地本属于上诉人家的土地，仁怀市人民政府在全面调查的基础上还原事实真相，在处理决定中对孔令奎提出的各种无理主张进行了有理有据的驳斥，该处理决定是合法公正的。遵义市政府经过全面审查也作出了复议决定予以维持，在两级政府都支持土地权利归上诉人并作出相应处理的情况下，一审法院罔顾事实，违法判决，导致上诉人合理诉请得不到支持，让纠纷得到处理遥遥无期。仁怀市人民政府上诉请求：撤销一审判决并驳回孔令奎的诉讼请求。其上诉理由为：一、一审认定事实不清。体现在：1.一审第三人团结组作为土地所有权人，在上诉人调查确权中明确提出所有权归集体所有，使用权尊重政府的裁定，并未提出使用权处理给集体更好之说，一审判决歪曲了第三人团结组的主张；2.上诉人的处理决定中是将土地使用权处理给黄敏，并未处理给孔令奎，一审认定上诉人将争议地使用权处理给孔令奎与事实不符。二、一审庭审中，法官当庭释明上诉人不应将团结组列为处理决定第三人，处理决定和团结组无利害关系，决定团结组不作为一审诉讼主体继续诉讼。但是一审判决中团结组又作为第三人赫然在列，一审审理程序违法。三、一审法院认定上诉人根据第三人黄敏父辈开垦并持续耕种争议地的事实，裁决为黄敏享有权利的决定失当，不能将开垦耕种行为作为权利判断的依据，一审判决的该观点明显失当。上诉人根据开垦耕种的事实支撑裁决结果并无不当。理由为：1.团结组集体经济组织及其成员未有异议的消极事实已构成对黄敏家享有土地权利的承认；2.团结组的大部分村民包括村委人员都表示土地由黄敏家开垦耕种，由黄敏家享有土地权利，反之未有一人陈述过土地权利归孔令奎家，上诉人作出裁决尊重民主精神，也符合《土地权属争议调查处理办法》规定的处理土地纠纷应尊重历史，面对现实精神的具体举措；3.上诉人的裁决系支持勤劳致富的社会主义劳动理念。被上诉人遵义市人民政府二审未提交书面答辩意见。一审第三人仁怀市盐××街道办事处××坳村××组二审未提交书面参诉意见。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院，经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。本院认为，争议地属于上诉人孔令奎与上诉人黄敏房屋之间的空地，从本案事实看，孔令奎提供的房屋宅基地集体土地使用证载明的四至界限范围不能证明包含了争议地，孔令奎与黄敏也无争议地的土地权属依据。故对于争议地，双方当事人均无有效权属依据证明使用权归属。上诉人仁怀市人民政府在孔令奎与黄敏对房屋之间的空地发生争议后，进行了大量的调查了解，查明争议地在八十年代初土地下户前由黄敏父母黄胜强、杨和珍夫妇开垦进行耕种，土地下户后继续进行长期管护，在此期间，集体经济组织并未提出任何异议的事实认定清楚，本院予以确认。仁怀市人民政府通过对孔令奎与黄敏所在的团结组的大量村民及村委会人员进行调查，均认可争议地使用权应属于黄敏，团结村民组也尊重仁怀市人民政府的裁决。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条关于“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”的规定，结合争议地属于村民房前屋后土地及大量证人证言查明的事实，仁怀市人民政府作出仁府决〔2018〕8号《土地权属争议处理决定》，将争议地使用权处理归黄敏符合上述法律规定，并无不当。遵义市人民政府作出遵府行复（2018）282号《行政复议决定书》予以维持，其认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审判决认定仁府决〔2018〕8号《土地权属争议处理决定》及遵府行复（2018）282号《行政复议决定书》事实不清，主要证据不足，判决撤销重做不当，本院依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销习水县人民法院（2019）黔0330行初70号行政判决；二、驳回一审原告孔令奎的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由上诉人孔令奎负担。本判决为终审判决。审判长  赖丽莉审判员  冯再军审判员  方 兵二〇一九年九月二十七日法官助理瞿胜黎书记员陈顺