湖南省永州市冷水滩区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘1103行初79号原告王满华，男，1981年9月29日出生，汉族，湖南省永州市零陵区人，户籍地永州市零陵区。委托诉讼代理人王世峰，北京渊博律师事务所律师。委托诉讼代理人刘可心，北京盈科（呼和浩特）律师事务所律师。被告永州市零陵区自然资源局，住所地永州市零陵区潇水中路**。法定代表人唐朝晖，该局局长。委托诉讼代理人李国发，该局政策法规科主任。委托诉讼代理人李琼宇，湖南瑞盈律师事务所律师。原告王满华诉被告永州市零陵区自然资源局（以下简称零陵自然资源局）确认行政协议无效一案，于2019年3月18日向本院提起行政诉讼，本院于2019年3月27日立案受理后，于2019年4月1日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月12日公开开庭审理了本案。原告王满华及其委托诉讼代理人王世峰、刘可心，被告零陵自然资源局法定代表人唐朝晖的委托诉讼代理人李国发、李琼宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年8月5日，被告零陵自然资源局（原永州市国土资源局零陵分局，下同）与原告王满华签订了一份《房屋征收协议书》。原告王满华诉称，其拥有湖南省永州市零陵区七里店办事处杨塘村周家组一房屋的所有权，用途为住宅，属于集体用地上房屋。零陵区人民政府以棚户区改造为名对其房屋实施征收。2018年8月5日，在被告的逼迫下双方签订了《房屋征收协议书》，签订合同过程中，被告未向其提供合法的征地手续。2018年10月30日，在被告对其房屋实施强行断电行为，于2018年11月9日，在零陵区人民政府主导下，对房屋实施了强制拆除。原告认为被告违反法定征收程序，逼迫原告签订《房屋征收协议书》，该协议书应属无效。理由是：1、被告在实施本次房屋强拆的整个过程中，没有提供任何证明征收土地合法的手续，征收程序违法。本案中，原告未见被告出示由省级以上人民政府的征地批准文件，省国土资源厅的答复也称“经查询，我厅没有涉及永州市零陵区七里店街道办事处杨塘村周家组以棚户区改造具体建设项目名称的建设用地审批卷宗”，故被告征收原告房屋未依法履行相关报批手续，征收程序违法。2、未向原告提供多元化的补偿安置方式，仅提供了一次性货币补偿方式，剥夺了原告的选择权，不符合国家征收补偿的规定。3、房屋征收协议书约定的房屋补偿额度显著过低，被征收房屋价值未经评估，所签订的征收补偿协议显失公平，由于未经征收评估造成征收补偿价格过低，侵犯了原告的财产权益。综述，双方签订的《房屋征收协议书》适用法律错误，内容显失公平。故诉至法院，请求：1、判令确认原、被告双方所签订的《房屋征收协议书》无效；2、判令被告就征收原告房屋重新作出合理补偿安置；3、本案诉讼费用由被告承担。原告王满华向本院提供下列证据：一、房产证复印件，拟证明原告名下有位于被征收土地范围内房产一套；二、《房屋征收协议书》，拟证明原告名下有位于被征收土地范围内的房产一套，被告基于土地房屋征收与原告签订了《房屋征收协议书》；三、《零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》，拟证明被告实施房屋征收的范围及原告房屋情况；四、《限期腾地通知书》，拟证明被告基于零陵区棚户区改造项目实施征收土地房屋与原告签订了《房屋征收协议书》，房屋在被征收范围；五、《湖南省国土资源厅政府信息公开告知书》，拟证明被告基于棚户区改造实施征收涉案地块（集体土地）上房屋，未经省级以上人民政府的审批，被告实施征收违法；六、房屋强拆前、后及强拆现场政府参与人员照片，拟证明原告房屋是基于政府征收被强制拆除。被告零陵自然资源局辩称，一、王满华仅诉请涉案协议无效，涉案土地（房屋）征收行为的合法性不属于本案审理范围。因土地（房屋）征收的行政主体是永州市零陵区人民政府，其不是征收主体，对征收行为的合法性不负有举证义务，故征收行为的合法性不属于本案审理范围；二、王满华非法占用土地所搭建的房屋属于违法建筑，不属于行政征收的对象。王满华不是七里店社区周家组集体经济组织成员，其擅自购买集体土地用于房屋建设，违反了《土地管理法》第六十三条的规定，亦未办理建设工程规划许可手续，应依法认定为违法建筑。根据《永州市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》第十二条第（一）项、《零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》第六条第（二）项的规定，涉案房屋不属于房屋征收（安置）的对象，依法不应予以补偿；三、涉案协议是双方自愿达成的补偿协议，未违反法律、行政法规的强制性规定，应依法认定为有效协议。王满华的房屋不属于征收（安置）的范围，但考虑到其已实际居住涉案房屋多年，为化解社会矛盾，双方自愿达成的补偿协议，并非基于行政征收行为，而来源于双方当事人的意思自治，未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，且王满华已实际领取补偿款项，应依法确认为有效协议。显失公平与否并不构成影响合同效力的原因。被告零陵自然资源局在举证期间内向本院提交了下列证据：一、永政发［2013］28号永州市人民政府关于印发《永州市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》的通知、零政办发［2018］11号《零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案的通知》，拟证明王满华不属于安置对象，不符合安置条件，双方签订的协议是自愿达成的，补偿标准是按文件规定办理，未损害其利益；二、房屋征收协议书、图片、领条、身份证**籍，拟证明原告不是安置对象，双方签订的协议是原告自愿的，原告的利益没有受到损失；三、合同书，拟证明王满华使用的土地来源是购买周家组的。经庭审质证，针对被告零陵自然资源局提交的证据，原告王满华发表了如下质证意见：证据一永政发［2013］28号永州市人民政府关于印发《永州市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》的通知认为是复印件，颁布的年代比较久远，不是现实实施的规范性文件，对零政办发［2018］11号《零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案的通知》的真实性认可，合法有效性不认可；证据二的真实性不予认可，未收到房屋补偿款，领条不能证明已收到相应的款项；证据三需出示原件，否则真实性不予认可，其证明目的和关联性不予认可。针对原告王满华提交的证据，被告零陵自然资源局发表了如下质证意见：证据一的真实性无异议，但根据我国《物权法》房地一体原则，在获得土地使用权之前，不能获得房屋所有权，原告王满华虽然取得了房屋所有权证书，但未依法取得宅基地使用权证书，且不具备在本集体申请宅基地的基本条件，因此仅凭证据一尚无法证实其对涉案房屋享有合法权益；证据二的真实性无异议，但该协议虽然套用了房屋征收协议的格式文本，但本质上属于协议拆迁，比如合同第一页“因某项目需要”并未填写具体项目。合同第二页在入户人处标注了“外来户”，因此虽然在棚户区改造大背景下与原告订立的协议拆迁合同，但并非基于行政行为，不能达到原告的证明目的；证据三的真实性无异议，但按该安置补偿方案规定，原告不属于符合条件的安置对象，其房屋并不在征收红线范围内，涉案协议不是征收行为而签订的；证据四经校对原件后的真实性无异议；证据五认为不具关联性，且与本案涉及的村民小组无关联；证据六的相关照片，认为不符合视听资料的形式要件，真实性无法核对，同时拆除房屋作为合同履行的一部分内容，与合同效力无关联。本院对上述证据认证如下，原告王满华提交的证据一、二、三、四、六及被告零陵自然资源局提交的证据一、二、三，符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，予以采信，原告王满华提交的证据五与本案的实体处理没有关联性，不予采信。经审理查明，2008年12月1日，原告王满华与永州市零陵区七里店办事处杨塘村周家村民小组（以下简称七里店周家组）签订了一份《合同书》，以10080元购得七里店周家组土地0.28亩，用于修建房屋。约定：“若国家征收石角山，王满华只享受0.28亩的土地款，王满华也不能过高喊价与我村民一视同仁”，购地后，原告王满华修建了一栋砖混结构的房屋。2018年8月5日，原告王满华与被告零陵自然资源局就上述房屋签订一份《房屋征收协议书》，主要约定：被告零陵自然资源局对原告王满华实行一次性货币补偿，补偿金额总计426097.5元（其中，房屋重置价391413.5元，搬家费1000元，签约奖励奖33684元），上述房屋需在2018年8月31日前腾空，交被告零陵自然资源局处理，如无特殊情况超过搬迁期限拒不搬迁的，由被告零陵自然资源局发出限期腾房通知，超过限期腾房的期限仍不搬迁的，由被告零陵自然资源局依法申请人民法院强制执行。协议签订后，被告零陵自然资源局按照约定支付了上述征收补偿款项。2018年10月26日，被告零陵自然资源局等单位向原告王满华下发限期腾地通知书。责令原告王满华在2018年10月29日前腾空房屋交出土地，逾期不履行，零陵区棚户区改造项目协调小组、零陵区七里店街道办事处等相关部门将协助拆除房屋，由此造成的一切损失由原告王满华承担。2018年11月9日，被告零陵自然资源局组织人员强制拆除了涉案房屋。另查明，原告王满华系零陵区大庆坪乡岭面脚村村民，不属于《零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》中的征收和安置对象，其房屋也不在该方案征收土地的红线范围内。本院认为，本案的争执焦点是：2018年8月30日原、被告双方签订的《房屋征收协议书》是否有效。对此应依照相应的法律行政法规和《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释，并参照适用《中华人民共和国合同法》进行审查。现评析如下：1、行政机关实施行政行为时，须做到依法行政，秉承“法无授权即为禁止”的原则。本案中，原告王满华在七里店周家组修建了一栋砖混结构的房屋，该房屋并不在《零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》的征收红线图范围内，王满华本人也非涉案房屋所在的七里店周家组的集体经济组织成员，不属于安置对象。但在本案审理过程中被告零陵自然资源局未提供涉案房屋、土地获得征收批准的依据，其超出《零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》规定的征收安置范围，所实施的征收行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条征收土地由省级以上人民政府批准的规定。因此，原、被告双方签订的《房屋征收协议书》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为没有依据的明显违法情形和《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效情形，故原、被告双方于2018年8月5日签订的《房屋征收协议书》无效。被告零陵自然资源局提出的“涉案协议是双方自愿达成的，非基于行政征收行为，来源于双方当事人的意思自治，不违反国家法律、行政法规规定”的辩解意见，本院不予采纳。2、对原告王满华提出的判令被告重新作出合理拆迁补偿安置的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，且与本案无关联，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第六十九条的规定，判决如下：一、确认原告王满华与被告永州市零陵区自然资源局于2018年8月5日签订的《房屋征收协议书》无效；二、驳回原告王满华的其他诉讼请求。本案受理费50元，由原告王满华、被告永州市零陵区自然资源局各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。审 判 长  刘宏元人民陪审员  邓凤云人民陪审员  何国英二〇一九年九月九日代理书记员  吕三凤相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条【合同无效的法定情形】有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。。