浙江省高级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 (2019)浙行赔终64号 上诉人（原审原告）董善水，男，1958年7月8日出生，汉族，住浙江省岱山县。 委托代理人邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。 被上诉人（原审被告）岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道681号。 法定代表人周国岭，县长。 委托代理人洪涛，岱山县自然资源和规划局副局长。 委托代理人王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。 上诉人董善水因诉被上诉人岱山县人民政府（以下简称岱山县政府）土地行政赔偿一案，不服舟山市中级人民法院（2019）浙09行赔初2号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。案经阅卷调查，现已审理终结。 2019年2月25日，董善水向一审法院提起诉讼称：一、1994年，董善水经原岱山县国土资源局批准受让获得95.03平方米出让国有土地使用权，2013年岱山县政府对董善水作出岱国用（2013）第00303973号土地使用权证，确定出让国有土地使用权仅76.10平方米，该行为实质上是对董善水收回已经获得的18.93平方米出让国有土地使用权的行为。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条规定，收回出让土地使用权应当予以补偿，但岱山县政府未予以补偿。二、（2018）浙行赔终57号行政赔偿裁定书认为，岱国用（2013）第00303973号土地使用权证在未被行政机关自行撤销或者被人民法院确认违法的情况下，董善水单独提起行政赔偿诉讼，不具备法定的起诉条件。故提起本案诉讼，请求：1.依法确认岱国用（2013）第00303973号土地使用权证对董善水收回获得的18.93平方米出让国有土地使用权行为违法及不予补偿行为违法，并判令赔偿18.93平方米出让国有土地使用权473250元，按每平方米25000元计算。2.诉讼费用由岱山县政府承担。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求。董善水提起本案赔偿之诉，系在要求确认行政行为违法时一并提出的赔偿请求，但其提出的要求确认违法的行政行为不明确、不具体，经一审法院庭审多次释明，其仍坚持原诉讼请求，该院依法驳回其要求确认行政行为违法的起诉。故对其一并提出的赔偿请求应一并予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回董善水的起诉。 董善水不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、岱国用（2013）第00303973号土地使用权证把董善水受让的95.03平方米出让国有土地使用权颁为76.10平方米的行为，属于对董善水收回出让土地使用权的事实行为。对该行为，岱山县政府在其他被诉案件及本案中均辩称“该95.03平方米面积是岱国用（2000）字第092号土地使用权证确定的面积，该国有土地使用权证已依法收回，土地的使用权益已经注销”。由此可见，岱国用（2013）第00303973号土地使用权证把董善水受让的95.03平方米出让国有土地使用权颁为76.10平方米的行为，实质上是对董善水收回出让国有土地使用权的事实行为，而非其所谓的土地登记错误行为。二、岱山县政府对董善水收回出让国有土地使用权的事实明确且未依法予以补偿。因此董善水提出诉讼请求，“要求确认被告对原告的《行政赔偿申请》不依法作出行政赔偿决定行为违法；并要求依法判决被告赔偿原告土地使用权损失费473250元，按每平方米25000元赔偿计算”。而（2018）浙09行赔初1号、（2018）浙行赔终57号两行政赔偿裁定书以岱山县政府岱国用（2013）第00303973号土地使用权证收回出让国有土地使用权的行为未被确认违法为由，认为董善水单独提起行政赔偿诉讼不符合起诉条件，而驳回起诉。由此可见，岱山县政府颁发岱国用（2013）第00303973号土地使用权证把董善水受让的95.03平方米出让国有土地使用权颁为76.10平方米的行为是收回土地使用权的行为，而非土地使用权错误登记行为。虽董善水单独提起行政赔偿诉讼被认为不符合起诉条件，但不能以此否认岱山县政府的岱国用（2013）第00303973号土地使用权证行为系对董善水收回出让国有土地使用权的事实行为已被该两裁定确认的事实。据此，董善水提出本案诉讼请求：依法确认岱国用（2013）第00303973号土地使用权证对董善水收回获得的18.93平方米出让国有土地使用权行为违法及不予补偿行为违法，并判令赔偿18.93平方米出让国有土地使用权473250元，按每平方米25000元计算，该诉讼请求明确，具体。三、本案一审裁定认为董善水确认违法行政行为不明确、不具体，明显是滥用法律、滥用司法职权，非法剥夺董善水的合法权利，是为岱山县政府收回案涉国有土地使用权的违法行为充当保护伞。一审裁定称“经本院庭审多次释明”，并未具体释明董善水应当提出什么样的请求或者应该变更成怎样的请求才是明确、具体的，属于滥用释明告知权。请求撤销一审裁定，指令继续审理。 岱山县政府答辩称：一、一审已经就董善水取得原房屋的过程，董善水取得岱国用（2013）第00303973号土地使用权证的经过，土地面积95.03平方米变更面积为76.10平方米的事实过程，董善水申请行政赔偿没有事实依据等问题进行了答辩，二审需要强调的是董善水取得该建设用地，系因房屋买卖、房屋转让取得。二、董善水的起诉请求系“依法确认岱国用（2013）第00303973号土地使用权证对原告收回获得的18.93平方米出让国有土地使用权行为违法及不予补偿行为违法”。该请求中到底是谁收回了土地使用权，岱山县政府实施了怎样的行政行为，并不明确，董善水也没有解释清楚。一审中法院多次释明，但董善水仍然坚持自己的诉讼请求及观点，一审法院裁定驳回董善水起诉正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，本案二审的讼争焦点在于董善水提起本案诉讼是否符合行政诉讼法定条件。董善水起诉要求“依法确认岱国用（2013）第00303973号土地使用权证对董善水收回获得的18.93平方米出让国有土地使用权行为违法及不予补偿行为违法，并判令赔偿18.93平方米出让国有土地使用权473250元，按每平方米25000元计算”，仅从该诉请表述看的确存在被诉行政行为不明确的情况，既可以解读成要求确认土地使用权证面积登记错误的行为违法，也可以解读成要求确认收回出让国有土地使用权的行为违法。二审中，董善水提出其是要求确认表现为土地使用权证上登记面积减少的国有土地使用权收回行为违法。然针对案涉土地使用权证登记面积减少的问题，董善水曾提起行政诉讼，请求更正案涉土地使用权证，变更登记面积“76.10平方米”为“95.03平方米”，该案经舟山市定海区人民法院审理作出（2014）舟定行初字第20号生效判决认为，“本案原告于2013年持原土地证和有关批准文件《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》申请的是建设项目竣工验收后的土地使用权变更登记。而被告按已发生土地使用条件变更的用地许可（许可用地面积76.10㎡）批准文件作出土地使用权登记，程序上并无不当。”即生效判决已经确认案涉土地使用权证并不存在面积登记减少问题。事实上，在案证据显示，2013年8月27日，董善水户申请土地使用权登记时，申请的使用权面积即为“76.1平方米”。在案证据还显示，早在2009年2月11日，董善水提交《私人建房用地呈报表》时，在“现有房屋占地面积”一栏中填写的是“翻建3间95.03平方米”，但乡镇审批的面积是“76.1平方米”，县国土资源局及县人民政府意见均为审批同意使用“原宅基地76.1平方米”。说明董善水主张的土地使用权面积减少早在其申请私人建房用地审批时就已明确，并不体现为其所主张的案涉土地使用权登记面积减少。即董善水主张的岱山县政府收回国有出让土地使用权的行为载体并不是案涉土地使用权登记及颁证行为，且案涉土地使用权的登记行为亦已经行政诉讼。故董善水提起本案诉讼要求确认岱山县政府的表现为土地使用权证上登记面积减少的国有土地收回行为违法，其诉请的被诉行政行为仍是混淆且不明确的。 至于董善水提出其是依据（2018）浙09行赔初1号及（2018）浙行赔终57号裁定提起的本案诉讼。在该案中，董善水以岱山县政府向其颁发的国有土地使用权证中，将其原批准受让的95.03平方米土地使用权面积擅自变更为76.10平方米，侵犯了其合法权益，造成其经济损失为由，单独提起行政赔偿诉讼，因此，法院经审理认为，董善水并未提供证据证明其所主张的加害行为已经被确认为违法，故认为其单独提起行政赔偿诉讼并不具备法定的起诉要件而依法驳回其起诉。因此，该案裁定仅认定董善水单独提起赔偿诉讼不符合法定条件，并未确认董善水主张的“以岱山县政府向其颁发的国有土地使用权证中，将其原批准受让的95.03平方米土地使用权面积擅自变更为76.10平方米”的加害行为的存在。 综上，因董善水请求确认违法的被诉行政行为本身不明确，对被诉行政行为的起诉应予驳回，故原审对其一并提出的赔偿请求亦予以驳回，并无不当。董善水的上诉缺乏事实和法律依据，不能予以支持。原审裁定驳回其起诉，正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 沈 妙 审判员 董 东 审判员 王富新 二〇一九年九月二十日 书记员 朱胤佐