江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣行终290号上诉人（原审原告）戴永根，男，1960年1月15日出生，汉族，住江西省宜春市万载县。被上诉人（原审被告）宜春市人民政府，地址江西省宜春市市政大楼。法定代表人王水平，该市市长。委托代理人刘娜，宜春市司法局干部。委托代理人刘邦良，宜春市司法局干部。被上诉人（原审被告）万载县人民政府，地址江西省宜春市万载县沿河西路263号。法定代表人曾文军，该县县长。委托代理人陈秋平，万载县林业局山纠办主任。委托代理人汤水根，江西求理律师事务所律师。被上诉人（原审被告）万载县双桥镇人民政府，地址江西省宜春市万载县双桥镇。法定代表人高包林，该镇镇长。被上诉人（原审第三人）彭秋根，男，1958年8月16日出生，汉族，住江西省宜春市万载县。上诉人戴永根因其诉宜春市人民政府、万载县人民政府、万载县双桥镇人民政府行政不作为一案，不服江西省宜春市中级人民法院（2019）赣09行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，戴永根因与彭秋根山林纠纷，多次向万载县双桥镇人民政府、万载县人民政府申请处理。2018年8月6日，万载县人民政府作出《万载县人民政府关于双桥镇玉泉村争议长把凹里（棚边长报熬）山林纠纷的处理决定》（万府字〔2018〕107号）(以下称107号处理决定)。戴永根不服该处理决定，向宜春市人民政府申请行政复议，要求撤销该处理决定。2018年12月11日，宜春市人民政府作出宜府复决字〔2018〕第56号行政复议决定书（以下称56号复议决定），决定撤销万载县人民政府2018年8月6日作出的107号处理决定。戴永根对宜春市人民政府作出的56号复议决定不服，诉至该院。原审法院认为，首先，行政不作为是指具有法定职责的行政机关，对公民、法人或者其他组织要求其履行法定职责的申请，拒不答复、不予答复、拖延答复或者拒不作出处理的行为。戴永根向宜春市人民政府申请行政复议要求撤销万载县人民政府作出的107号处理决定，宜春市人民政府根据戴永根的申请依法作出了56号行政复议决定，已经履行了行政复议职责，不属于行政不作为情形。其次，戴永根的起诉不具有诉的利益，戴永根向宜春市人民政府申请复议的请求是撤销万载县人民政府作出的107号处理决定，宜春市人民政府作出的56号复议决定的结果是撤销万载县人民政府作出的107号处理决定，该复议决定符合戴永根的申请利益，更没有侵犯戴永根的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”只有行政行为相对人认为行政行为侵犯其合法权益的情况下，行政相对人对该行政行为提起诉讼，才符合其诉讼的利益，现戴永根对行政复议决定的结果没有异议，仅认为复议机关未完全解决其山林纠纷，而提起诉讼。戴永根在复议决定不仅未侵犯其合法权益，而且符合其复议申请利益的情况下提起诉讼，其不仅不具有诉的利益，而且严重浪费有限的司法资源。再次，戴永根的诉讼请求不明确，戴永根的诉讼请求仅是对宜春市人民政府作出的复议决定书进行评价，并未具体要求行政机关如何作为，对如何处理其纠纷未提出具体请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据的规定，戴永根的诉讼请求不明确、不具体，不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，对戴永根的起诉应当裁定驳回起诉。综上，戴永根的起诉不符合法律规定，不应当予以立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（十）项之规定，裁定驳回戴永根的起诉。戴永根提起上诉，请求撤销一审裁定，由二审法院重新审理，判决确认争议的山林归上诉人所有，判决万载县双桥镇人民政府、万载县人民政府（彭秋根、彭启明）赔偿因盗伐争议山林林木给上诉人造成的损失。其理由是：首先，宜春市人民政府仅仅撤销了万载县人民政府的处理决定，没有根本上调解和解决双方存在的矛盾和争议，属于典型的不作为。其次，上诉人拥有2006年的林权证，镇政府和县政府越权且随意更改林权证所登载的边界，导致上诉人山林被彭秋根侵占盗伐，上诉人明显具有本案诉的利益。再次，上诉人的诉讼请求虽仅仅是对宜春市人民政府的复议决定进行评价，并未具体要求行政机关如何作为，但是在事实及理由中却提出了具体的要求。一是要求政府和相关机关确权，二是要求镇政府、县政府和彭秋根、彭启明赔偿损失，追究彭秋根、彭启明盗伐林木的责任。一审法院认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。被上诉人宜春市人民政府答辩称，被答辩人的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，没有诉的利益，对其提起的行政诉讼应予驳回。答辩人依法作出复议决定，不存在不作为。被上诉人万载县人民政府答辩称，本案中，复议机关已经改变了答辩人的原行政行为，故答辩人不是本案适格被告。法院应当裁定驳回戴永根对答辩人的起诉。此外，原审认定戴永根所诉行政行为不属于行政不作为、戴永根不具有诉的利益以及诉讼请求不明确，认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。被上诉人万载县双桥镇人民政府未答辩。原审第三人彭秋根答辩称，答辩人从第一次落实林权到现在经营管理涉诉林场三十多年，无权属争议。戴永根与哥哥分山后没多久就一次性把能卖钱的林木砍伐出卖，现山场只有些小杂木，答辩人山场大杂树很多，两人山场对比明显。戴永根夫妇不尊重事实和法律，只要处理结果不合意就拒不接受。请求二审法院依法裁决。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，对于上诉人戴永根提出的起诉，原审法院以《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、十项之规定为据裁定驳回起诉。本案的核心争议为上诉人提起的诉讼是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的“诉讼请求和事实根据”，便是法定条件之一。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同的行政行为作出的行政主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实也存在差异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点、组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。该原则实为行政诉讼规律使然。《中华人民共和国行政讼法》第二十六第四款关于共同作出同一行政行为的行政机关为共同被告的规定及二十七条关于因同一行政行为产生的必要共同诉讼的规定就典型地体现了这一原则。在无法律规定的情况下，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。本案中，戴永根在行政起诉状中提出的诉讼请求为宜春市人民政府仅撤销万载县人民政府的处理决定，属行政不作为，没有调解、解决根本问题。在戴永根行政起诉状的诉讼请求部分中并没有提出具体的请求事项。其在该起诉状的事实和理由部分，只提出宜春市人民政府没有到现场，没有按照林权证确权，属于不作为；彭秋根乱砍滥伐无人制止；万载县人民政府把争议山林划一半给彭秋根，更改林权证，属于乱作为；另提出追究彭秋根的盗伐、滥伐林木的法律责任，赔偿戴永根经济损失。戴永根提出的上述理由涉及多个行政行为主体、多个不同类型的行政行为，且将戴永根与彭秋根的民事侵权纠纷也一并作为行政案件的诉讼请求提出，显然不符行政案件“一行为一诉”的原则。此外，被上诉人宜春市人民政府已就万载县人民政府作出的处理决定依法作出了复议决定。复议结果已保护了上诉人戴永根的合法权益，且戴永根在行政复议中也认为原行政行为在未经权属争议当事人提出申请的情况下，违反法定程序，擅自启动行政裁决程序，违法作出处理决定，请求撤销万载县人民政府的行政处理决定。复议机关经审查亦是基于此理由，决定撤销万载县人民政府作出的行政处理决定。由于行政复议的审查对象是原行政行为的合法性问题，宜春市人民政府作出复议决定即已经履行了法定复议职责，不存在不作为的事实。调解并非是复议机关的法定职责，上诉人以复议机关未进行调解并解决根本问题为由，认为复议机关存在不作为情形，没有事实根据。综上，戴永根提起本诉，既不符合“一行为一诉”的受理原则，也不符合行政诉讼法关于提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据的规定。原审裁定驳回戴永根起诉并无不当。戴永根的上诉理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 林贤瑛二〇一九年九月十日书记员 张建平