浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1051号上诉人（原审原告）孙伯标，男，1968年4月26日出生，汉族，住新昌县。被上诉人（原审被告）新昌县人民政府,住所地新昌县南明街道人民中路190号。法定代表人黄旭荣，县长。委托代理人王慧瑛，新昌县住房和城乡建设局副局长。委托代理人王克先，浙江新时代律师事务所律师。孙伯标诉新昌县人民政府房屋行政征收一案，绍兴市中级人民法院2019年5月24日作出（2018）浙06行初202号行政判决。孙伯标不服，向本院提出上诉。本院于2019年6月18日立案受理，并依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，孙伯标拥有新昌县南明街道岙桥里63号东首第四间房屋。2016年6月17日，新昌县发展和改革局作出新发改审(2016)129号《关于新昌县旧城区(东街及青年路、岙桥里、县前巷区块)工程项目建议书的批复》，就项目建设必要性、改造范围、建设内容及规模、投资概算及资金筹措等进行明确。2016年6月23日，新昌县发展和改革局作出新发改审(2016)136号《关于新昌县旧城区改造(东街及青年路、岙桥里、县前巷区块)工程可行性研究报告的批复》，明确了项目选址及用地、建设内容及规模、项目总投资及资金筹措、项目审批的相关文件、经济及社会效益、风险分析等。2016年12月21日，新昌县城区危旧房成片改造工作领导小组向岙桥里区块各产权人作出《关于明确终止岙桥里区块旧城回购项目的通告》，明确终止岙桥里区块危旧房回购项目，但并未明确终止对岙桥里区块旧城区改造项目。2018年4月2日，新昌县人民政府对新昌县城市建设投资集团有限公司报请的《新昌县国有土地上房屋征收申请表》作出审定同意意见。同日，新昌县发展和改革局、新昌县住房和城乡建设局、新昌县国土资源局分别作出《关于新昌县岙桥里区块房屋征收符合国民经济和社会发展计划的证明资料》、《关于新昌县岙桥里区块房屋征收范围符合规划证明》及《关于新昌县岙桥里区块房屋征收范围符合土地利用总体规划的证明》。2018年4月4日，新昌县人民政府办公室组织有关部门对征收补偿方案进行研讨并达成一致意见，形成征收补偿方案（征求意见稿）。2018年4月8日，新昌县人民政府作出新政发(2018)24号《新昌县人民政府关于确定岙桥里旧城区改建项目房屋征收范围的通告》并公告。同日，新昌县人民政府办公室作出新政办发(2018)35号《新昌县人民政府办公室关于暂停办理有关事项的通知》。2018年4月9日，新昌县人民政府作出新政发(2018)26号《新昌县人民政府关于对征求意见的通告》，征求公众意见。同日，新昌县南明街道办事处发布《关于岙桥里旧城区改建项目征询房屋征收改建意愿的公告》并公告。孙伯标拒签《新昌县岙桥里旧城区改建项目房屋征收意愿征询意见书》。中国农业银行、杭州银行股份有限公司对公活期账户信息显示征收补偿费用当日已专户存储。2018年5月2日，新昌县南明街道办事处作出《岙桥里旧城区改建项目房屋征收改建意愿征询结果公告》并予公告，明确同意征收改建达到总票数的90.50%；2018年5月10日，浙江省新昌县公证处作出(2018)浙新证民内字第479号《公证书》，对前述征询意见结果进行公证。2018年5月25日，新昌县人民政府办公室组织各部门就征收补偿方案的修改情况进行研讨，形成征收补偿方案修改情况论证会会议纪要。并于同日对《新昌县岙桥里旧城区改建房屋征收项目社会稳定风险评估报告》进行论证。后形成《新昌县岙桥里旧城区改建房屋征收项目社会稳定突发事件应急预案》。2018年5月28日，新昌县人民政府作出新政发(2018)31号《新昌县人民政府关于公布征求公众意见和修改情况的通告》。同日，新昌县南明街道办事处及新昌县和诚房屋征迁事务所作出《岙桥里旧城区改建项目房屋征收调查结果公示》并公告。当晚，新昌县人民政府召开第18次县政府常务会议，听取案涉房屋征收决定汇报并原则同意。2018年5月30日，新昌县作出征收决定并予公告。孙伯标所有的房屋位于该征收范围内。原审法院另查明，2018年8月1日，孙伯标与征收实施单位新昌县南明街道办事处签订的《房屋征收货币补偿协议》载明：孙伯标同意将坐落于新昌县南明街道岙桥里63号-4房屋予以征收，新昌县南明街道办事处将各项征收补偿金、奖励费等合计1088515.12元及临时安置补偿费计18330.32元于2018年8月30日前在房屋腾空验收合格并移交后的10个工作日内一次性支付给孙伯标；另约定，此后孙伯标在县行政区域内购房给予10%奖励。但孙伯标在签订上述协议后，至今仍未按约腾空并交付房屋。孙伯标于2018年11月20日向原审法院提起诉讼，请求：1.判决新昌县人民政府强征孙伯标在岙桥里旧城区改建项目的征收行为违法；2.依法撤销新昌县人民政府新政发(2018)33号文件作出的岙桥里旧城区改建项目征收决定；3.本案诉讼费用由新昌县人民政府承担。原审庭审中，孙伯标明确：删除第1项诉讼请求即删除“判决新昌县人民政府强征孙伯标在岙桥里旧城区改建项目的征收行为违法。”原审法院认为，本案的主要争议焦点为：1.原告的主体是否适格；2.涉案房屋征收决定的作出是否于法有据。一、关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，因新昌县人民政府作出的新政发(2018)33号征收决定所涉房屋包含了孙伯标户在内的房屋，虽然事后孙伯标与房屋征收实施单位新昌县南明街道办事处签订了《房屋征收货币补偿协议》，但因该协议至今尚未履行完毕，为此，孙伯标与涉案房屋征收决定尚存在利害关系，孙伯标的主体适格。二、关于涉案征收决定问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了政府作出房屋征收决定时需要履行的程序。第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条规定，发展和改革、国土资源、城乡规划主管部门应当向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。第十一条规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。因旧城区改建需要征收房屋，半数以上被征收人认为征收补偿方案不符合国务院房屋征收补偿条例和本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会。市、县级人民政府应当将征求意见情况、听证情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，新昌县人民政府提供的证据能够证明其依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于房屋征收决定的相关规定，履行了房屋征收的职责和相关程序，新昌县人民政府据此作出涉案征收决定并无不当。孙伯标诉称在征收补偿方案尚在征求意见期间新昌县南明街道办事处于征收意愿征询调查时即在征询意见书上明确本户已知征收补偿方案，鉴于该征收补偿方案与其后批准的征收补偿方案实质内容均为一致，故为征收实施单位在征收程序中的瑕疵。至于旧城区改造项目等问题，因根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，因对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，市、县级人民政府有权作出房屋征收决定。另，从新昌县人民政府提交的公证书显示，新昌县人民政府于2018年5月9日就《新昌县岙桥里旧城区改建项目房屋征收意愿征询意见书》中“同意征收改建”、“不同意征收改建”、“拒签”、“放弃”的数据进行统计分析以及分别占总票数的比例数据进行保全证据。然新昌县人民政府于5月2日已经将征询结果进行了公告，程序上确实存在不当之处，本院予以指正，但因公证结果已经能够证明同意征收改建的人数已经符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“百分之九十以上被征收人同意改建”的规定。另外，征收决定所附征收补偿方案也未违反法律法规规定，本院予以认可。综上，被诉征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，孙伯标要求撤销被诉征收决定理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙伯标要求撤销新昌县人民政府作出的新政发(2018)33号《新昌县人民政府关于对岙桥里旧城改建项目征收范围内房屋实施征收的决定》之诉讼请求。案件受理费50元，由孙伯标负担。孙伯标上诉称：一、原审判决认定事实存在严重的错误和偏向，有失公正。原审法院作出真实性等于合法性的司法认定，从而对被上诉人提供的所有证据作出合法认定，明显不当。二、原审法院对上诉人提交的证据，采用割断证据链、分散使用的方式，造成上诉人的证据链断裂而无法确证被上诉人的征收行为违法。三、被上诉人使用的征收批文是现已失效的废止文件，本案原审判决书认定的事实中，也明确被上诉人终止了岙桥里区块危房回购项目。显而易见，新发改审（2016）129号、新发改审（2016）136号批文也随着项目终止而失效，该批文虽然真实，但与本次征收无关联性。四、上诉人原审提供的证据可以证明，本案未达到90%以上的被征收户同意征收，90.5%的数据存在造假。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人原审的诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人负担。新昌县人民政府答辩称：一、关于上诉人提出的涉案地块应该是“棚户区改造”项目，而非“旧城改造”征收项目的理由不能成立。市、县级人民政府有权因旧城区改建的需要作出房屋征收决定，而棚户区改造与旧城区改建的内容相同，案涉地块被列入《浙江省2018年度棚户区改造计划开工项目清单》并不影响征收决定的合法性。二、截至2018年4月30日岙桥里被征收人征收改建意愿比例为90.5%，而截至2018年8月10日，只有4户未签约，签约率达99.41%。三、岙桥里区块危旧房回购项目与岙桥里旧城区改建项目属于不同的行政行为。岙桥里区块旧城回购项目不涉及行政强制，故在做工作仍无进展的情况下，新昌县城区危旧房成片改造工作领导小组决定终止岙桥里区块危旧房回购项目。四、被上诉人作出的《新昌县人民政府关于对岙桥里旧城区改建项目征收范围内房屋实施征收的决定》符合法律规定。被上诉人是法律规定的国有土地上房屋征收主体。被上诉人对上诉人的房屋进行征收，是为了旧城区改建，是为了促进国民经济和社会发展公共利益的需要，征收目的正当、合法，且征收符合各项规划要求。本案所涉《岙桥里旧城区改建项目房屋征收补偿方案》依法制订。被上诉人作出涉案征收决定前进行了社会稳定风险评估。征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。涉案征收决定依法公告，并同时公告征收补偿方案。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点系被诉征收决定是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”被上诉人新昌县人民政府在原审审理期间向法庭提交了新昌县发展和改革局《关于新昌县岙桥里区块房屋征收符合国民经济和社会发展计划的证明资料》、新发改审(2016)129号《新昌县发展和改革局关于旧城区(东街及青年路、岙桥里、县前巷区块)工程项目建议书的批复》、新发改审(2016)136号《新昌县发展和改革局关于旧城区（东街及青年路、岙桥里、县前巷区块）工程可行性研究报告的批复》、新昌县住房和城乡建设局《关于新昌县岙桥里区块房屋征收范围符合规划的证明》、新昌县国土资源局《关于新昌县岙桥里区块房屋征收范围符合土地利用总体规划的证明》等证据材料。上诉人孙伯标对上述证据的真实性无异议。原审法院经审核后认定被诉征收决定所需各项建设活动，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划并无不妥。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”被上诉人在原审审理期间向法庭提交的证据：新发改审(2016)129号《新昌县发展和改革局关于旧城区（东街及青年路、岙桥里、县前巷区块）工程项目建议书的批复》，记载：“岙桥里区块、东街区块和县前巷区块是新昌的主要旧城区，区域内房屋大部分建造于上世纪中期至八十年代，有些房屋由于年度久远缺乏维修已经变成危房，且地处我县核心区域，对于新昌县的城市品位有较大影响。项目实施有利于改善居民的居住环境和城市生态环境，加快城市化进程，拉动我县区域经济、完善城区交通，是我县社会和经济发展的必然需求，对促进我县整体发展具有重要意义。”原审法院结合上述证据及其他在案证据材料，认定被上诉人作出案涉征收决定系对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建的需要，并无不妥。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，被上诉人在原审审理期间提供的证据能够证明其已依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于房屋征收决定的相关规定，履行了上述条文规定的房屋征收职责及程序。此外，关于上诉人对岙桥里旧城区改建项目房屋征收调查结果的质疑，原审判决已作出详细说明，并对被上诉人在实施征收行为过程中的瑕疵，予以指正。关于上诉人孙伯标提出的新发改审（2016）129号、新发改审（2016）136号文件随危旧房回购项目的终止而自动失效的主张。根据原审法院查明的事实，2016年12月21日，新昌县城区危旧房成片改造工作领导小组明确终止岙桥里区块危旧房回购项目，但并未明确终止对岙桥里区块旧城区改造项目。综上，原审判决驳回孙伯标要求撤销新昌县人民政府作出的新政发(2018)33号《新昌县人民政府关于对岙桥里旧城改建项目征收范围内房屋实施征收的决定》之诉讼请求并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙伯标负担。本判决为终审判决。审判长  危辉星审判员  管 征审判员  刘家库二〇一九年九月二日法官助理穆咏梅书记员刘芳