浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申286号再审申请人（一审原告、二审上诉人）叶春成，男，1947年11月25日出生，汉族，住丽水市莲都区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）丽水市自然资源和规划局，住所地丽水市莲都区北苑路192号。法定代表人张颖洁，局长。委托代理人朱威，丽水市自然资源和规划局工作人员。委托代理人梁娇娇，浙江丽阳律师事务所律师。再审申请人叶春成因丽水市自然资源和规划局房屋行政裁决一案，不服丽水市中级人民法院于2018年8月27日作出的（2018）浙11行终104号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。叶春成再审申请称：一、被申请人依据废止的地方政府令作出22号决定违背“实体从旧，程序从新”原则。（一）2016年6月7日发布的《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》（以下简称管理办法）规定“自2016年7月8日起施行。”该管理办法第七十一条规定“2009年8月28日市政府发布的《丽水市市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》（以下简称拆迁管理办法）同时废止。”被申请人于2017年5月15日仍然依据已经废止拆迁管理办法作出22号决定，违反《立法法》第九十二条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”的规定，是无效的行政行为。（二）被申请人依据拆迁管理办法作出22号决定，却未在拆迁管理办法规定的法定期限内作出。拆迁管理办法第二十七条规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经拆迁当事人申请，由拆迁主管部门作出行政决定。拆迁主管部门应当自收到申请之日起30日内，依法作出行政决定。22号决定中第1页正文第10行中明确指出“本机关于2015年12月30日受理”，而在第4页倒数第5行中又指出“2016年12月30日，申请人向本机关申请作出行政决定。”两次受理，被申请人却于2017年5月15日才作出22号决定，远远超出30日的法定期限。根据“从旧”的原则，即应适用行为发生时的有效法律，即使该法现在已经不适用。本案的征收行为、受理行为发生在拆迁管理办法有效期间，被申请人未在法定期限内依法作出22号决定，违反了拆迁管理办法第二十七条规定。二、未依法对申请人的征收行为进行“公共利益需要”审查即作出22号决定，属于违法。本案所涉的“莲都区大港头森工站出让地块（莲都区大港头江滨休闲街项目）”的商业土地利用是商业开发行为，不属于为了公共利益需要。三、莲都区土地收储中心不具备征收资质。丽水市莲都区土地储备中心于2015年3月才具有事业单位法人资格，莲都区土地储备中心“丽土资莲（2013）1号”文件表明莲都区土地储备中心在2013年1月17日前不具备土地储备的法定职能，未列入国土资源部土地储备中心机构名录，不能成为民事主体与相关单位或个人签订协议，更不能从事征地或收储工作。其2012年8月28日就委托“莲都区征地安置办公室”等部门进行“大港头森工站区块”的土地储备、开展征迁工作是非法的。丽水市莲都区国土分局是丽水国土局的分局，莲都区土地收储中心“隶属丽水市国土资源局莲都区分局”，被申请人和该中心是同一个单位，作出22号决定时既是运动员，又是裁判员，该22号决定书不具有公正性。《土地储备管理办法》第十三条规定，土地收储应以“协商”方式确定补偿，而不应以政府行政决定方式就补偿问题作出行政决定。四、拆迁人的拆迁行为不符合法定程序。拆迁行为除前面提到，还存在下列不符合法定程序的：（一）征收期限过期。4号通告明确规定“征收期限是自通告发布之日（2012年8月29日）起至2012年12月30日止”。本案拆迁行为未发生在公告规定的2012年，此后未经有权行政机关重新确定有关拆迁期限，故莲都区土地收储中心2015年10月开始的拆迁行为没有法律依据，存在严重违法事实。未经依法批准延期，大港头镇政府等部门2015年10月26日发布《丽水市莲都区大港头江滨休闲街项目房屋拆迁迁建安置预公告》、2015年10月29日发布《莲都区大港头江滨休闲街项目范围内被征收房屋评估结果公示》进行征收，违反《城市房屋拆迁工作规程》第十条、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十三条、拆迁管理办法第十二条规定。拆迁管理办法第四十二条和管理办法第三十九条规定。被征收地段已规划确定开发商品房的，被征收人享有同等条件下优先购买的权利。但申请人从未接到过相关通知。（二）房地产评估机构确定过程不符合程序。丽水市弘原房地产评估事务所（以下简称弘原事务所）和丽水市金阳不动产评估咨询有限公司（以下简称金阳公司）两个房地产评估机构未按拆迁管理办法规定的程序确定，过程不透明，无公告、投票和公示等。（三）未按照法定程序进行价格复核。在规定的时间内，申请人于2015年11月4日书面申请大港头镇政府及弘原事务所对反映的问题、价格进行复核，要求其及时给予书面回复，至今无口头解释、书面复核结果。丽水市金阳不动产评估咨询有限公司于2016年11月23日出具土地估价报告，更是被申请人单方面行为，没有公示，也未通知申请人。（四）拆迁项目变更无依据。该地块一会叫“大港头镇森工站出让地块”，一会儿叫“莲都区大港头江滨休闲街项目”，没有项目变更的批准文件、规划依据。五、补偿方案严重减损申请人合法权利。（一）违反被拆迁房屋评估应当采用市场比较法的规定。莲都区土地收储中心2015年10月才开始发布通告，进行拆迁，却以过期失效的《丽水市国土资源局关于大港头镇森工站出让地块范围内地上附属物房屋征收的通告》（丽土征收[2012]4号，以下简称4号通告）发布时间2012年8月29日为时点，根据政府发布2012年的拆迁价格指导价对申请人房产进行估价，评估价格只有51.1768万元，只有市场价的四分之一，不是真实的市场价格。把实际为住宅的占地38.78平方米的房屋，错误认定为生产用房。违反实施办法第二十九条第（二）款规定。被申请人作出22号决定时该评估报告已过期，显然是违法的。（二）补偿方案未考虑地段和实际的商业价值。申请人房产位于大港头镇江滨路和丽云路路口、位于古堰画乡景区（4A级）内，区位好、1988年开始用作店面经营，实际具有较高商业价值。（三）减损申请人土地使用权。申请人经批准、有合法使用权的建筑用地面积为136.77㎡+38.76㎡。而补偿方案一的迁建安置补偿，只给申请人“38㎡的占地面积、建房层次三层、零起坡”，且不临街，让申请人房产丧失商业价值，严重减损了申请人的建筑用地使用权利。对申请人经批准使用的、占地136.77㎡土地使用权毫无补偿，违反《立法法》第八十条规定及《浙江省实施办法（以下简称实施办法）第二十九条第（二）款规定。且补偿方案一，需按照142180.48元／㎡购买38㎡的安置土地使用权。不考虑地段、商业价值等因素，按照等价交换的市场交易原则被申请人至少要补偿申请人3741.59元×136.77㎡=511737.26元的土地使用权补偿。（四）降低申请人居住条件、生活质量。补偿方案二，产权调换安置把申请人整栋连片的具有商业价值的房产，换成分割成几块的商品房，给申请人生活带来巨大的不便。让申请人房产丧失商业价值，失去部分生活来源。违反“以被征收人在房屋被征收后居住条件、生活质量不降低为宜”的原则。两种补偿方案都违反《土地储备管理办法》规定，收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商。上述两种方案让申请人房产丧失商业价值，而且没有补偿，土地使用权也没有补偿，平白无故损失136.77㎡+38.76㎡的宅基地使用权，申请人根本无法接受。六、青田县人民法院对申请人“基于《国有土地上房屋征收与补偿条例》提出的合法主张，一并不予采纳”是违法的。《土地储备管理办法》第二十一条规定，土地储备机构应按相关法律法规和规范性文件开展工作，没有限定集体土地征收只能适用地方性规范性的文件。《立法法》第八条规定，下列事项只能制定法律：……（七）对非国有财产的征收、征用。拆迁管理办法第五条、第二十七条规定的被申请人有权作出行政决定的规定，无上位法依据。丽水市中级人民法院的判决，也完全违反了法律及规范性文件的规定。综上，被申请人未依法定程序进行征地，特别是未按照其作出所依据的拆迁管理办法的程序作出的被诉22号决定，严重违法，补偿方案严重减损、侵犯申请人的合法权益。请求撤销一、二审判决，改判支持申请人的一审请求；一、二审诉讼费用由丽水国土局承担。丽水市自然资源和规划局答辩称：一、关于本案适用拆迁管理办法问题。2012年8月29日，答辩人发布了4号通告，该通告的发布时间是在拆迁管理办法适用的期间，且该通告上也明确载明涉案项目适用的文件是拆迁管理办法。根据《立法法》第八十四条规定“法不溯及既往”的基本原理，新法只能对其施行以后的行为发生法律效力，除非法律有明确规定具有溯及力，否则一般都是不能溯及既往。另外根据“从旧原则”的规定，即行为发生时的有效的法律，仍旧适用旧法，即使该法已经不适用。本案的征收行为发生在拆迁管理办法的适用期间，故根据上述适用原则，答辩人作出的22号决定实体适用该文件没有问题。同时，申请人主张适用的管理办法自2016年7月8日起施行，其中第二十六条规定，补偿人与被补偿人在征收土地方案公告规定的签约期限内，达不成征地房屋补偿安置协议的，由补偿人向主管部门申请作出补偿决定。作出补偿决定前，主管部门应当充分听取各方意见。答辩人作出案涉22号决定前多次主持双方进行协调，充分听取了各方意见后作出了有利于申请人的决定。根据“程序从新原则”，管理办法中未规定主管部门作出决定书的期限，因此，答辩人作出决定书并无不当。二、关于公共利益的问题。涉案土地的项目征收业经浙江省人民政府批准，浙江省人民政府在审批时对征收土地是否属于公共利益的问题进行了审查，申请人的该项理由不属于本案的审查范围，答辩人亦无举证的义务。申请人援引《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定属于依据错误。本案涉及的是集体土地上房屋征收补偿，而且拆迁管理办法规定的补偿标准是在参照国有土地上房屋征收的补偿标准基础上，作出了更优于国有土地上房屋征收的补偿标准。三、莲都区土地储备中心系经依法批准征收集体所有土地的项目业主单位，符合拆迁管理办法第三条的规定，经依法批准征收集体所有土地的项目业主单位为拆迁人。因此，莲都区土地储备中心具备拆迁人资格。申请人混淆了项目业主与建设单位的概念。申请人以政府收储土地不得以行政决定对有关补偿问题作出行政决定为由是对法律法规的错误解读。《土地储备管理办法》第十三条是指收购国有土地使用权；《关于印发的通知》第（八）条指的是储备土地入库标准问题。本案处在房屋补偿阶段，并不适用该规定。四、拆迁人的拆迁程序合法性审查的问题。（一）关于征收期限是否过期的问题。4号通告上载明的征收期限是指办理相应产权变更登记的期限，而非实施征收的期限。且法律上没有限定实施征收的期限。（二）拆迁人征求意见期限符合拆迁管理办法的规定，涉案房屋系集体土地上的房屋，不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。（三）《征收土地方案公告》的发布时间未超法定期限。2009年1月24日系浙江省人民政府作出建设用地审批的时间，并非拆迁人收到审批意见书的时间。根据拆迁管理办法第十二条的规定，应当是收到批准文件之日起十日内予以公告，故本案公告的发布时间是符合规定的。（四）关于评估的程序问题。根据相关规定的要求，2012年9月10日，拆迁人发布了房屋拆迁评估机构选择公示，将具备相应法定资格的三家房地产评估公司的相关情况予以公示（分别是弘原事务所、丽水市恒信房地产评估有限公司、丽水市金正房地产评估事务所）。9月11日，半数以上被拆迁人参加投票选择了弘原事务所作为该项目的拆迁评估机构。9月27日，将拆迁评估机构选择结果进行了公示。2015年10月29日，房地产评估机构按照规定将评估结果等相关情况予以了公示。答辩人严格按照拆迁管理办法规定的程序要求对原告的房屋进行评估，评估结果客观真实，价格公允，应当予以采信。五、关于补偿方案的问题。（一）评估时点为2012年8月29日是正确的。根据拆迁管理办法的规定，一般情况下拆迁通告的发布时间作为被拆迁房屋的评估时点，该项目的拆迁通告的发布时间是2012年8月29日，答辩人将该事件作为评估时点是符合规定的。(二)38.76㎡的房屋认定为生产用房是符合客观事实的，该部分房屋的土地使用权载明地类为猪栏、杂间。（三）补偿标准考虑地段和实际的价值问题。申请人在申请书的主张是参考现在的价格进行比较，根据规定及公平的角度，应当是按照当时的时点来参照就近区位的新建商品房的价格。（四）关于安置方式的问题。根据拆迁管理办法第四十一条第二款、第四十四条第二款的规定，申请人不符合货币安置和公寓安置的条件，但可以享受迁建安置和产权调换。迁建安置是依据家庭农业人口来进行安置的，申请人认为该种安置方式减损了土地使用权、居住条件、生活质量的，可以选择产权调换的安置方式。鉴于上述事实与理由，原审判决认定事实清楚正确，程序合法，法律适用准确，请求依法驳回再审申请人的再审申请。本院认为，再审申请人叶春成提出的再审申请，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：本案由本院提审。再审期间，中止原判决的执行。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  董 东审判员  王富新二〇一九年九月九日书记员  吕圣姻