广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂12行初118号 原告河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯第五村民小组。 诉讼代表人韦明海，组长。 原告河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯第六村民小组。 诉讼代表人覃建和，组长。 委托代理人陆善标，河池市法律事务中心法律工作者。 被告金城江区人民政府。 法定代表人曾朝伦，区长。 行政机关负责人黄海滨，副区长。 委托代理人韦育峰，金城江区纪委监察委驻委办纪监组组长。 委托代理人黄鹏翔，广西弘生联合律师事务所律师。 第三人河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯第二村民小 组。 诉讼代表人覃建忠，组长。 原告河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯第五、第六村民小组（以下简称加旁屯第五、六村民小组）请求确认被告金城江区人民政府变更履行行政协议违法一案。本院于2019年4月9日立案后，依法向被告金城江区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月4日公开开庭审理了本案。原告加旁屯第五、六村民小组的法定代表人韦明海、覃建和及其委托代理人陆善标，被告金城江区人民政府的行政负责人黄海滨及其委托代理人韦育峰、黄鹏翔，第三人德荣村加旁屯第二村民小组的诉讼代表人覃建忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告加旁屯第五、六村民小组诉称，两原告与第三人加旁屯第一村民小组都是居住在一个自然屯，全屯共分为加旁屯第一、二、三、四、五、六等6个村民小组，自河池大任产业园区开始征用土地后，原告所在地有一片面积为5971亩的林地属加旁屯村民集体林场的林地，其中2138.62亩是在政府征收的范围内。2014年初，由河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部指派的工作人员到加旁屯集体林场实施征地，由于在征收的程序上,特别是丈量土地面积时，征地工作组为了简化程序，在征地公告发布前后，擅自进入林场开垦种植农作物的部分村民，将被征收的土地面积登记在其名下，之后，工作组又组织全屯村民户代表对土地补偿费的分配方案进行表决，最后以所谓的“少数服从多数的原则”，通过了“在征地公告发布前，个人已在集体林场内种植的土地，其土地补偿费归个人所有”的分配方案，由于在征地协议中有登记在第三人加旁屯第一村民小组名下的78.77亩土地补偿费是对加旁屯集体林场内林地被征收而产生的土地补偿费，应属于全屯集体经济组织所有，集体经济组织全体成员都享有相应份额的分配权利，所以，在通过的“在征地公告发布前，个人己在集体林场内种植的土地，其土地补偿费归个人所有”的分配方案，将土地补偿费归于已在集体林场内种植的个人所有，显然侵害了集体经济组织其他成员的权利，导致其他没有在林场内开垦种植的村民，丧失了基于集体成员身份享有公平参与集体土地补偿费份额的分配权利。于是，加旁屯村民共有108人向金城江区人民法院提出撤销之诉，案经四审程序，河池市金城江区人民法院先后作出（2015)金民初字第267号、（2016)桂1202民初2405号民事判决书，河池市中级人民法院先后作出（2016)桂12民终17号、（2017)桂12民终987号民事判决书判决，最终撤销了加旁屯集体通过的“在征地公告发布前，个人已在集体林场内种植的土地，其土地补偿费归个人所有”分配方案。虽然该分配方案撤销了，但因河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部未按双方协议约定的林场内被征收的土地补偿费归集体，拨付到集体帐户的规定，擅自变更与第三人签订的《河池大任产业园征地协议书》中土地征收补偿款付款协议，直接将登记在第三人名下的加旁屯集体林地内获得的土地补偿费1389502.8元支付给村民，实属违法变更土地征收补偿协议的行为，造成加旁屯集体财产遭受重大损失。另外，由于被告的临时机构河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部虽然制作了《河池大任产业园征地协议书》，但一直未送达给原告，2018年7月16日，由原告村民现任的负责人及村民代表前往河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部查阅《河池大任产业园征地协议书》，才见原告方协议书文本，且该协议书原告的负责人亦未签字，原告第一次提起行政诉讼后，被告才提供第三人的征地协议书给一审法院，且又拒不提交第三人的《大任产业园征收土地补偿费用统计表（二期，加旁林场内）》这一相关证据，该协议第四点也明文规定“本协议自甲、乙双方签字盖章后，甲方在十个工作日内通过银行把上述款项支付给乙方，乙方在甲方付款的同时移交被征收的土地给甲方”。现在被征收的加旁屯集体林场内前述的土地早已交付被告使用，而被告却没有将相应的补偿费支付给原告所在的加旁屯村民集体，而是支付给了林场内种植户村民个人。导致了其他没有在林场内开垦种植的村民无法分配到土地补偿费，侵害了原告及其所在的加旁屯集体利益。为此，特诉诸法院，请求法院判决确认被告金城江区人民政府变更与第三人签订的《河池大任产业园征地协议书》中土地征收补偿款付款协议，直接将登记在第三人名下的加旁集体林场内获得的土地补偿费1389502.8元支付给村民的行政行为违法，并责令被告采取补救措施。 被告金城江区人民政府答辩称，一、原告的起诉没有经过民主议定程序，于法不合,依法应当驳回起诉。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定及《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》明确要求小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》履行民主议定程序。而本案中，以原告名义起诉的诉状仅有组长的签名，没有履行民主议定程序，诉状上也没有任何其他集体成员的签字，为此，原告的起诉违反了法律的规定，依法应当驳回起诉。二、本案被诉行为不是行政行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。首先，被告设立的指挥部将本案诉争的土地补偿费支付给村民，是依据原告的委托授权和加旁六个村民小组经过民主议定程序制定的分配方案进行支付，并不是依据行政职权；其次，原告及相关村民小组的委托授权、要求及分配方案完全属于民事法律调整的范畴。根据委托关系的法律规定，受委托人的行为所产生的法律后果由委托人承担。具体到本案，被告设立的指挥部将涉案土地补偿费支付给村民的后果本身在法律上就应当由原告和其他相关村民小组自行承担；最后，本案的分配方案被法院撤销，已得到补偿费的村民依法应当退还，如不退还，原告依法应当提起民事诉讼要求退还。三、退一步说，即使原告的起诉经过了民主议定程序、本案亦属于行政诉讼受案范围，原告的起诉也超过了法定的起诉期限，依法应当驳回原告的起诉。根据原告提供的金城江区人民法院（2016)桂1202民初2405号民事判决书和河池市中级人民法院（2017)桂12民终987号民事判决书，可以证实原告在2017年6月份之前就知道本案行为，根据《行政诉讼法》第46条的规定，原告应当在知道本案行为6个月内提起诉讼。但原告于2019年2月才提起，早就超过了法定的起诉期限，根据《行政诉讼法》的司法解释第69条的规定，应当驳回原告的起诉。四、原告提起的诉讼请求不能成立，具体表现如下：（1）原告认为“当时的征地工作组为了简化程序，在征地公告发布前后，擅自进入林场开垦种植农作物的部分村民，将被征的土地面积登记在其名下”与事实不符。2013年9月5日，德荣村加旁屯征地工作协调领导小组经过民主议定程序达成《关于土地权属和补偿分配方案（一）及土地丈量事宜的决议》，该决议有原告及加旁第一、二、三四村民小组集体成员推选的代表签字。决议第1条第1款第二项规定：集体林场范围内个人种植的土地，先以个人名义进行丈量登记，青苗补偿归个人所有，土地权属及土地补偿分配方案另行确定，尚未商定好之前，土地补偿款暂时先打入加旁集体在白土乡财政所补偿款专属账户。根据以上决议，被告设立的工作组不是为了简化程序，也不是擅自将土地面积登记在村民名下。（2）原告认为“河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部未按双方协议约定的林场内被征收的土地补偿费归集体，拨付到集体帐户的规定，擅自变更与第三人签订的《河池大任产业园征地协议书》中土地征收补偿款付款协议，直接将登记在第三人名下的加旁屯集体林地内获得的土地补偿费支付给村民，实属违法变更土地征收补偿协议的行为”的观点错误。2013年8月23日，原告及加旁第一、二、三、四村民小组分别形成决议，决议第三条推选了本村民小组的群众代表，群众代表要与加旁屯其他村民小组群众代表一起组成加旁屯征地工作领导小组并授权履行下列职责：1.配合河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部征地开展工作；2.对加旁屯内征地工作涉及到的纠纷进行调处、确定权属；3.制定加旁屯内部集体土地补偿款分配方案；4.委托河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部将集体土地补偿款从集体账户划转到个人账户。2014年5月30日，加旁屯依法召开村民会议并达成《关于加旁屯集体林场内以个人名义丈量的土地补偿分配方案村民表决会议决议》,根据投票表决结果，决定集体林场内以个人名义丈量的土地补偿款按以下方案实施：加旁屯征地公告发布前，个人已在集体林场内开垦种植的土地，其土地补偿、青苗补偿和土地增值部分归个人所有；加旁屯征地公告发布后，个人在集体林场内新种植的土地，土地补偿归集体。为此，根据以上事实及本案的其他相关材料，被告设立的指挥部将土地补偿费拨付给村民是根据原告和加旁第一、二、三、四村民小组共同制定的分配方案和授权，不是擅自变更了补偿协议。（3）原告认为是被告的行政行为导致了其他没有在林场内开垦种植的村民无法分配到土地补偿费的观点亦是错误。首先，土地补偿费分配方案是村民自治范畴，被告设立的指挥部是根据原告和加旁第一、二、三、四村民小组共同制定的分配方案、委托授权和要求而将款项汇入相关账户，该行为不是行政行为，也不是侵权行为，指挥部的该行为与原告其他村民未得到补偿款不具有因果关系；其次，分配方案已经被人民法院撤销，原告如认为权益受到侵害，可以通过民事诉讼主张权利，追索土地补偿费。综上所述，请求判决驳回原告的诉讼请求。 第三人加旁屯第二村民小组述称，其答辩理由与被告金城江区人民政府的答辩一致。 经审理查明，河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯共有六个村民小组，分别是本系列案件的原告加旁屯第五、六村民小组和第三人加旁屯第一、二、三、四村民小组。1992年，白土乡成立白土扶贫林场，该林场涉及白土乡德荣村水枧、加亮、加旁三个屯的集体土地，林场总面积约为5971亩。2013年1月，河池市人民政府决定征用金城江区白土乡德地村、德荣村的部分集体土地，作为河池大任产业工业园建设用地。2013年8月14日，河池市国土资源管理局发布征收土地通告，同时金城江区人民政府成立征地拆迁指挥部，其中下设的德荣村加旁屯征地工作协调领导小组（以下简称“征地领导小组”）负责协调涉及德荣村加旁屯土地的征收工作，加旁屯各村民小组均推选了村民代表参与工作组的土地征收工作。经河池市地勘院测量，征地拆迁指挥部依法征收了白土扶贫林场的部分土地，其中，水枧屯与加旁屯争议地为718.70亩，确认属于加旁屯六个村民小组集体所有的土地面积为4398.11亩；在4398.11亩中，经丈量并登记在种植户个人名下的土地面积为2138.62亩。2014年2月至4月，征地工作小组召开队长会议，并分组到加旁屯6个村民小组对群众逐户征求征地补偿款的分配方案。2014年5月16日，征地拆迁指挥部召开专题会议，确定了综合群众意见后归纳的三个征地补偿费分配方案，方案①为：征地公告发布前，个人已在集体林场内种植的土地，其土地补偿、青苗补偿和增值部分归个人所有；征地公告发布后，个人在集体林场内新种植的土地，土地补偿归集体；方案②为：1992年集体林场建场前，个人已在集体林场内开垦种植的土地（含责任土地），其土地补偿、青苗补偿和土地增值部分归个人所有；1992年集体林场建场后，个人已在集体林场内开垦种植的土地，其土地补偿归集体，土地增值部分和青苗补偿归个人所有；方案③为：集体林场内所有的土地补偿全部归集体（责任田地除外），土地增值部分和青苗补偿归个人，即集体林场内所有的土地补偿全部归集体所有，土地增值部分和青苗补偿归个人所有。2014年5月18日，征地拆迁指挥部召开加旁屯群众代表会议，确定了三个征地补偿费分配方案及方案的表决程序和方式。2014年5月27日，加旁屯召开全体村民会议，对征地补偿费分配方案进行表决，按投票结果确定按方案①分配征地补偿费，即加旁屯集体林场内被征收并丈量登记在种植户个人名下的土地补偿款归该村民个人所有。2014年6月23日、11月5日和11月28日，征地拆迁指挥部作为甲方分别与加旁第一、二、三、四、五、六村民小组分别签订了《河池大任产业园征地协议书》，协议书中第四点也约定“本协议自甲、乙双方签字盖章后，甲方在十个工作日内通过银行把上述款项支付给乙方，乙方在甲方付款的同时移交被征收的土地给甲方”。本案第三人加旁第一、二、三、四村民小组组长和户主代表均在征地协议书上签字，而本案原告加旁第五、六村民小组组长未在征地协议书上签字，但有部分户主代表在征地协议书上签字。该六份征地协议书均有德荣村委会签署“同意征用”的意见并加盖印章。之后加旁屯集体林场内有关征地补偿款即于2014年底兑现支付。由于各村民小组无法开立对公帐户，被告金城江区人民政府按原分配方案先将补偿费支付到由白土乡财政所和各村民小组共同控制的蓝树凡（加旁第一村民小组原组长）的个人帐户，并按政府统计表数额由该帐户再支付给相应的村民个人帐户。之后，本案原告加旁第五、六村民小组以其于2018年7月16日通过查阅才得知上述六份《河池大任产业园征地协议书》的具体内容，认为被告金城江区人民政府擅自变更其与本案第三人签订的《河池大任产业园征地协议书》中关于土地征收补偿款付款方式，没有将土地补偿费按协议约定支付给村集体，而是直接将土地补偿费支付给村民个人，属违法行为，遂于2019年2月28日提起本案诉讼，请求法院判决确认被告擅自变更其与本案第三人签订的《河池大任产业园征地协议书》中关于土地补偿款的付款方式违法，并责令被告采取补救措施。 另查明，在加旁第一、二、三、四、五、六村民小组投票决定上述补偿费分配方案后，有108名村民认为该补偿费分配方案（即方案①）侵害了其合法权益，经多次信访要求处理未果后，遂以该方案侵犯集体经济组织成员利益为由，向河池市金城江区人民法院提起诉讼，请求撤销被诉分配方案。河池市金城江区人民法院审理后作出（2016）桂1202民初2405号民事判决，判决撤销被告河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯第一、二、三、四、五、六村民小组作出的《加旁屯集体林场内以个人名义丈量的土地补偿费分配方案》中关于“征地公告发布前，个人已在集体林场内种植的土地，其土地补偿费归个人所有”的决定。加旁屯第一、第二、第三、第四村民小组不服，向本院提起上诉。本院于2017年11月10日作出（2017）桂12民终987号民事判决驳回上诉，维持原判。 本院认为，本案被告金城江区人民政府作为地方县级人民政府，依法具有征地的行政主体资格和法定职权，是本案的适格被告。被告金城江区人民政府与第三人加旁第二村民小组签订的《河池大任产业园征地协议书》，约定征收第三人加旁第二村民小组的部分土地，该征地协议书相应的行政相对人系第三人加旁第二村民小组，因此，征地协议书中所约定的土地补偿款履行方式，仅对被告和行政相对人加旁第二村民小组具有约束力，被告按该征地协议书向第三人加旁第二村民小组支付土地补偿款，系双方合意行为，并不违反相关法律规定。本案原告提出被告擅自变更了征地协议书中约定的付款方式向第三人加旁第二村民小组村民个人支付土地补偿款，要求确认该行为违法的诉讼请求，由于本案原告并不是本案征地协议书的合同相对人，在原告未提起其他诉讼确认本案被告与第三人签订的该征地协议书侵犯原告合法权益的前提下，该征地协议的具体履行方式（付款方式）仅对第三人有利害关系，而对原告并没有产生实质性影响，亦不具备法律上的利害关系，因此，原告不具备本案诉讼主体资格。同时，本案被告按该征地协议书约定向第三人加旁第二村民小组支付土地补偿款时，将补偿款汇入时任加旁第一村民小组组长蓝树凡的个人账户，系基于各村民小组无法开立对公账户的客观事实以及各村民小组的授权委托所进行的付款行为，且该款项在汇入蓝树凡个人账户后，已按当时表决通过的《征地补偿费分配方案》标准确定的数额由该帐户实际转账支付给相应的村民个人账户，因此，被告根据各村民小组授权委托所进行的付款行为未损害他人合法权益，亦不属于行政诉讼案件受案范围。原告认为其集体内各村民之间土地补偿款分配有纠纷，应当通过其他途径予以解决。另外，本案被诉的付款行为发生在2014年12月底，包含两原告集体在内的大部分村民均已领取了该款项，视为原告已在当时即知晓了上述付款行为，两原告直至2019年2月份才提起本案诉讼，已明显超过起诉期限。综上所述，本案原告的起诉没有事实和法律依据，本院不予采纳，据此，本案应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯第五、第六村民小组的起诉。 案件受理费50元，予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  谭凌云 审判员  梁海亮 审判员  寇四清 二〇一九年九月二日 书记员  罗海浪