安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终816号上诉人（一审原告）暨诉讼代表人金恩来，男，1951年8月28日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）暨诉讼代表人金家明，男，1962年10月15日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）暨诉讼代表人何世林，男，1950年8月2日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）程永平，男，1956年6月20日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）金家俊，男，1966年9月4日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）吴大明，男，1939年1月5日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）苏友国，男，1953年8月7日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）刘功荣，男，1965年7月17日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）孟先玉，男，1954年10月20日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）金恩应，男，1953年7月20日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）岳世训，男，1958年8月28日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人（一审原告）焦其明，男，1950年12月1日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人共同委托代理人闵济宏，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（一审被告）肥西县人民政府，住所地安徽省肥西县上派镇人民西路。法定代表人李煜，县长。委托代理人汤文新，肥西县司法局工作人员。委托代理人晋红兵，安徽锦和律师事务所律师。上诉人金恩来等十二人因诉肥西县人民政府信息公开一案，不服合肥市中级人民法院（2018）皖01行初350号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年7月23日公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人金恩来、金家明、何世林及委托代理人闵济宏，被上诉人肥西县人民政府的委托代理人汤文新、晋红兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2018年7月22日,金恩来等人向肥西县人民政府寄交《政府信息公开申请书》，申请公开以下信息：1、公开包括肥西县桃花镇柏堰社区土地在内的农业用地征收的批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积、征收公告等，以及包括前述信息的文件资料；2、公开征收上述土地的征地补偿安置方案和标准、征地补偿公告，以及土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、征收土地的安置补助费发放和使用情况。3、公开征收上述土地的补偿资金来源、数额、到账时间、补偿资金使用情况的政府信息，以及包含前述内容的文件或记载资料等政府信息。2018年7月23日，肥西县政务公开办公室收到原告的《政府信息公开申请书》。由于申请材料不完整，2018年7月28日，肥西县政务公开办公室向其寄送《信息公开申请更改、补正通知书》。2018年8月1日，肥西县政务公开办公室收到原告的《政府信息公开申请更改、补正》材料。2018年8月14日，肥西县政务公开办公室向原告邮寄《政府信息公开申请答复书》及附件材料，答复内容为：一、关于农业承包地信息，根据《安徽省政府信息公开办法》第二十五条第（七）项，请向桃花镇人民政府申请，并提供相关身份证明材料，证明与自身生产、生活、科研等特殊需要相关信息。二、涉及土地征收的信息，经我局查阅档案，现提供以下材料复印件：肥西县2012年第十六批次纳入增减挂钩管理使用先行复垦建设用地指标呈报材料“一书二方案”、征收土地及征地补偿、安置方案公告、关于肥西县2012年第16批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复。关于合肥市永和路(习友路—宁西路)道排工程项目建设用地的批复，征收土地及征地补偿、安置方案公告，建设用地项目呈报材料“一书四方案”。关于合肥市铭传路(长宁大道—月山路)道排工程项目建设用地的批复，征收土地及征地补偿、安置方案公告，建设用地项目呈报材料“一书四方案”。关于肥西县2011年第6批次城镇建设用地的批复，肥西县2011年度第六批次建设用地项目呈报材料“一书三方案”，征收土地及征地补偿、安置方案公告，肥西县征地补偿准备金缴纳通知单。关于肥西县2013年第2批次城镇和村庄建设用地的批复，肥西县人民政府关于征收土地的公告，肥西县人民政府关于征地补偿安置方案的公告，肥西县2013年度第二批次保障性安居工程建设用地项目呈报材料“一书三方案”，耕地占补平衡挂钩信息确认单。关于肥西县2011年第16批次城镇建设用地的批复，征收土地及征地补偿、安置方案公告，建设用地项目呈报材料“一书三方案”，肥西县2011年第16批次城镇建设用地情况一览表，耕地占补平衡挂钩信息确认单。三、资金来源、数额、到账时间、补偿资金支出的凭证，以及土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、征收土地的安置补助费发放和使用的支出凭证等信息因该项目暂未结算、尚在审计中，暂不予公开，待结算审计完毕后，请向制作保存机关，即所在地人民政府申请。被告将该答复书及相应附件的复印件邮寄送达至原告。一审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。《安徽省政府信息公开办法》第七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人或者其他组织获取并保存的政府信息，由保存该信息的行政机关负责公开。行政机关获取并保存的其他行政机关制作的政府信息，由制作该信息的行政机关负责公开。县级以上人民政府的有关职责事项依法由其所属部门承办的，承办该职责事项过程中制作或者获取并保存的政府信息，由所属部门负责公开。两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。本案中，原告申请获取的肥西县桃花镇柏堰社区土地在内的农业用地征收的批准征地及补偿安置相关信息，系由肥西县人民政府下属部门肥西县国土资源局承办制作的，不属于被告肥西县人民政府制作或保存的政府信息，因此，该信息不属于肥西县人民政府负责公开的政府信息。另外，肥西县人民政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》便民原则，将其向相关部门了解情况过程中调取的该信息亦提供给了原告，肥西县人民政府的行为符合法律规定。国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作(作区分处理的除外)。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的，公民、法人或者其他组织对此行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，原告要求公开的补偿资金数额、到账时间、补偿资金支出的凭证，以及土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、征收土地的安置补助费发放和使用的支出凭证等信息，需要被告进行汇总、加工才能形成，因此不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息范畴，被告未予公开并无不当。综上，被告的信息公开行为，内容及程序符合法律规定。原告的诉讼请求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回金恩来等十二人的诉讼请求。金恩来等十二人上诉称，原审判决认定事实不清、证据不足，适用法律错误，主要体现为：第一，本案的审查标准应当是被上诉人作出的《政府信息公开申请答复书》是否有客观事实和法律依据，审查该答复书是否符合政府信息公开条例第二十一条之规定，但原审法院却将重点放在了是不是属于被上诉人公开的政府信息范围方面，而并未对被上诉人《政府信息公开申请答复书》是否合法进行审查和论述。第二，无论上诉人申请公开的政府信息是否属于被上诉人负责公开，其均应当依照法律规定向上诉人作出答复。答复不符合条例第二十一条及其他条款规定的，则人民法院应当予以撤销并责令重新作出答复。原审判决答非所问，应当依法予以纠正。第三，上诉人申请被上诉人公开征收农用地的相关政府信息，被上诉人作为用地单位和征地组织实施机关，制作了征地报批文件，获得了征地批准文件（批复都是给市、县政府，而不是批给国土局），根据土地管理法规定发布了征地公告等。从法律方面分析，被上诉人显然持有上诉人申请公开的政府信息，根据政府信息公开条例规定，被上诉人有向上诉人答复并公开相关政府信息的义务，其他任何与政府信息公开条例相抵触的规定不应在本案中被适用。被上诉人有义务公开却拒不公开征地相关政府信息，而要求上诉人向桃花镇政府申请公开农业承包地信息的答复，违反政府信息公开条例规定，上诉人并未申请公开农业承包地信息。因此，被上诉人第一项答复内容违法。第四，上诉人所在的村农业承包地约有1100公顷，而被上诉人提供的涉及柏揠社区的农业承包地的省政府征地批复只有约58.6公顷，被上诉人并未完全公开全部相关政府信息。因此，被上诉人涉案答复第二项明显违反政府信息公开条例第二十一条关于“属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径”之规定，该项答复违法。上诉人申请原审法院调取土地面积信息资料，但直到原审法院作出判决，原审法院并未告知调取证据的情况。第五，原审判决认为上诉人申请公开的政府信息不属于被上诉人负责公开、补偿资金支付凭证等政府信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息范畴的观点没有事实和法律依据，应予纠正。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放使用情况”之规定，上诉人申请公开的政府信息本就属于被上诉人应当重点公开的内容，上诉人申请公开相关支付凭证、台账等资金信息符合法律规定，被上诉人以“未结算、尚在审计中”为由拒不公开，没有法律依据，不具有合法性。另外，根据《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》第三条第（二）项关于“征地信息依申请公开的内容主要包括以下方面：1、用地报批前征地调查结果、听证笔录；2、用地批准后征地补偿登记材料；3、征地补偿费用支付相关凭证；4、勘测定界图……”之规定，被上诉人应当公开上诉人申请公开的全部政府信息内容。因此，原审判决仅以不属于被上诉人公开的政府信息，以及不属于法定的政府信息为由判决驳回上诉人诉讼请求、却拒不对被上诉人答复是否符合法律规定逬行审查，没有事实和法律依据，是错误的。第六，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释[2011]17号）第五条第一款规定，“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证”。然而，被上诉人并未完成举证义务，例如：就征地批复与被征地面积大致相符举证、就不公开补偿资金支付凭证的根据和未审计、未结算的情形举证等，其应当承担不利的法律后果。第七，上诉人申请公开的是相关信息的文件资料和资金凭证，都是原始存在的，根本无需搜集、加工、分析等，原审判决适用《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条的规定，认定上诉人申请公开补偿资金相关政府信息不属于信息公开范围是不恰当的，而且不予受理应使用裁定，而不是判决。第八，原审判决只是错误地认定了上诉人申请公开的政府信息不属于被上诉人负责公开，以及不属于法定的政府信息范畴，根本未就被上诉人《政府信息公开申请答复书》合法性进行审查，却适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确……”的规定，没有事实和法律依据。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人肥西县人民政府答辩称，上诉人申请公开的土地征收及其安置补偿等信息，分别系被答辩人下属肥西县国土资源局、桃花镇人民政府承办制作的，不属于答辩人制作或者保存的政府信息。答辩人按照便民原则，将向相关部门了解过程中调取的信息提供给上诉人，答辩人的信息公开申请答复行为符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。一审原告金恩来等人向一审法院提交了以下证据：1、《政府信息公开申请书》、《信息公开申请更改、补正通知书》、《政府信息公开申请更改、补正》、EMS快递单据、EMS快递查询单。以上证据证明其于2018年7月22日向被告寄交《政府信息公开申请书》，申请被告公开政府信息，被告于7月23日签收。2、《政府信息公开申请答复书》。证明原告申请被告公开征收农用地的信息，被告作为用地单位和土地征收组织实施机关拒不公开相关信息，却要求原告向桃花镇政府申请公开的答复违法；被告未答复并公开由县政府发布的土地征收公告违法；被告拒绝公开征收土地资金来源、数额、到账时间、补偿资金支出凭证，以及土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、征收土地的安置补助费发放和使用的支出凭证违法，审计不是被告拒绝公开的法定理由，应责令公开；被告公开的涉及征收农用地约58.6公顷，过分低于被政府占用的土地面积，未全部公开。3、桃花镇柏堰科技园村民组面积表。证明原告申请公开涉及的柏堰社区共有33个村民组约有农用地1100公顷，其中13个村民组的农用地面积达到541.2361公顷，现已全部被政府占用，被告只公开其中的约58.6公顷相关信息，拒绝公开其余政府信息违法，应予公开。4、安徽省人民政府《关于合肥高新区柏堰科技园柏堰湾路等6条道路工程建设用地的批复》（皖政地〔2013〕967号）。证明来源于其他村民与肥西县国土资源局公开的信息，被告保存有征地批准文件却拒不依法公开。一审被告肥西县人民政府向一审法院提交了以下证据、依据：证据一，《政府信息公开申请更改、补正》。证明：金恩来等十二人要求政府相关信息公开的内容为：1、公开政府征收现肥西县桃花镇柏堰社区农业承包地的政府信息，包括征收批准征地文件、征收公告、包含批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积内容的文件资料以及征地补偿标准、农业人员安置办法；2、公开征收上述土地的征地补偿公告，及资金来源、数额、到账时间、补偿资金支出凭证，以及土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、征收土地的安置补助费发放和使用的支出凭证。证据二，《政府信息公开申请答复书》。证明：1、肥西县政务公开办公室给予金恩来等十二人书面答复并附附件材料的事实；2、答复的内容符合法律规定。依据：《政府信息公开条例》第二十一条、《安徽省政府信息公开办法》第二十五条。上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。本院审理另查明，上诉人二审庭审中述称，其所在社区集体土地多数已被“征收”占用，其申请涉案政府信息公开，是为了弄清这些实际被“征收”占用的土地是否全部已经法定程序批准征收、已经批准征收的土地范围和面积以及相关补偿安置落实情况。肥西县人民政府在答复中虽向其提供了部分征地批准文件，但其认为这些文件所批准的征地总面积远少于实际被“征收”占用土地面积。按照该答复，其仍不了解其他实际被“征收”占用土地是否已被依法批准征收，故提起本案诉讼，目的是彻底弄清其所在社区被占用的集体土地中哪些已被依法批准征收、哪些未被依法批准征收，以及相关补偿安置情况。经法庭释明，双方当事人均同意由肥西县人民政府庭后作出补充答复。2019年8月5日，肥西县人民政府作出补充答复，该补充答复已通过本院送达上诉人。该补充答复明确，上诉人所在社区被依法批准征收的土地面积合计43.8公顷，并提供了相关批准文件的文号。同时告知上诉人，由于相关征地批复、征地公告、征地范围红线图及补偿安置方案等详细资料信息量过大，请上诉人到肥西县自然资源和规划局查阅、抄录或者复印（附有该局地址和联系方式）。对于相关补偿安置情况，由于上诉人所在的社区属于合肥高新技术产业开发区与肥西县合作区域，该区域征迁及其补偿安置工作由桃花镇人民政府具体实施，相关补偿费用均由合肥高新技术产业开发区拨付给桃花镇人民政府，由该镇人民政府支付被征收人，补偿费用支付凭证等信息均由桃花镇人民政府留存，请上诉人向桃花镇人民政府申请公开（附有该镇人民政府地址和联系方式）。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条的规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。《安徽省政府信息公开办法》第七条规定，行政机关从公民、法人或者其他组织获取并保存的政府信息，由保存该信息的行政机关负责公开。行政机关获取并保存的其他行政机关制作的政府信息，由制作该信息的行政机关负责公开。县级以上人民政府的有关职责事项依法由其所属部门承办的，承办该职责事项过程中制作或者获取并保存的政府信息，由所属部门负责公开。上述法规、规章如此规定，是坚持两便原则，为了保障信息公开申请人及时、准确获取相关信息。就集体土地征收及其补偿安置而言，根据土地管理法及其实施条例的相关规定以及实践中的一般做法，征收报批事宜由土地行政主管部门具体承办，故相关报批材料由其制作、保存，征地批准文件亦由其保存。征地补偿安置方案依法由土地行政主管部门会同有关部门拟定并公告听取被征收人意见，征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后，由土地行政主管部门组织实施。《征收土地公告办法》第四条规定，征地公告由被征收土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。本案中，上诉人金恩来等人申请公开的涉案信息均非肥西县人民政府具体制作或者保存。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，依法不属于本行政机关公开的政府信息，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。肥西县人民政府本可按照该规定予以答复，但其为方便群众，直接从保存机关调取了相关信息并提供给上诉人，其该信息公开申请答复行为符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条规定的便民原则。且肥西县人民政府在此基础上又作了进一步的补充答复，告知了上诉人获取相关信息途径和联系方式，上诉人可依法向具体制作、保存机关了解相关信息。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人金恩来等十二人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人金恩来等十二人负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年九月二十四日法官助理张高英书记员潘玉丹附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……