广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行申1196号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：广州华银通信技术有限公司。住所地：广东省广州市广州高新技术产业开发区科学城科学大道162号创意大厦B3区903单元。法定代表人：陈军，总经理。委托代理人：韩一衍，北京大成（广州）律师事务所律师。委托代理人：卢洁，北京大成（广州）律师事务所实习律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地：广东省广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：倪洁诗，该局工作人员。委托代理人：候丽鹏，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。再审申请人广州华银通信技术有限公司（下称华银公司）因与被申请人广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会，下称广州市国规委）闲置土地认定纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行终35号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人华银公司申请再审称：一、广州开发区规划和国土资源管理局作出的穗规开发［2013］1695号《关于广州华银通信技术有限公司土地开发利用情况的复函》明确说明涉案土地已经动工开发的事实，广州市黄埔区国土资源和规划局（下称黄埔区国规局）作出的穗规开发［2015］1614号《关于广州华银通信技术有限公司申请SDK－B－3地块延期建设的复函》同意将涉案土地竣工期延期至2015年12月，同样是对涉案土地动工开发事实的确认，故华银公司不存在未在约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的情形。广州开发区建设和环境保护局作为与广州市国规委地位相同的政府部门，所作出的穗开建环函［2017］32号《关于裸媒国际电商项目基坑支护工程临时施工申请的复函》中关于同意华银公司进行基坑支护工程施工的内容与广州市国规委作出的闲置土地认定和收回土地决定相矛盾，一方面反映了华银公司对涉案土地一直在建设的事实，另一方面也反映了广州市国规委未对华银公司是否动工建设进行全面调查的事实。二、华银公司提供的图片反映了涉案土地动工开发的状态，而广州市国规委提供的卫星图片反映的仅仅是静态的、表层的现象，不包含地下层面的状况，并不足以推翻涉案土地已经动工开发的事实。三、广州开发区规划和国土资源管理局作出的穗规开发批［2014］54号《关于广州华银通信技术有限公司（SDK－B－3地块）用地规划调整方案的批复》表明其同意调整规划设计，是其经内部商量后的主动行为，属于《闲置土地处置办法》第八条第六项规定的政府、政府有关部门的其他行为造成动工开发延迟的情形。综上，原一、二审法院认定广州市国规委作出的穗国土规划闲认［2016］15号《闲置土地认定书》合法事实不清、证据不足，适用法律错误，判决驳回华银公司的诉讼请求不当。请求对本案予以再审，撤销原一、二审判决，并改判撤销广州市国规委作出的穗国土规划闲认［2016］15号《闲置土地认定书》。被申请人广州市国规委书面答辩称：华银公司提供的证据仅能证明其于2013年8、9月间有进场施工行为，以清表、挖土、填土及搭建临时工棚为主，不足以证明涉案土地已达到《闲置土地处置办法》第三十条规定的动工开发标准。华银公司延期动工是其自身原因造成，与广州市国规委无关，广州开发区建设和环境保护局作出的穗开建环函［2017］32号《关于裸媒国际电商项目基坑支护工程临时施工申请的复函》亦与华银公司延期动工的原因没有关联性。原一、二审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序正当合法，判决驳回华银公司的诉讼请求并无不当。请求驳回华银公司的再审申请。本院认为：根据华银公司提出的申请再审理由，结合广州市国规委的答辩意见以及原一、二审判决的处理情况，本案再审审查的争议焦点在于：广州市国规委认定涉案土地为闲置土地的行政行为是否具有事实根据和法律依据。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”本案事实表明，原广州市国土资源和房屋管理局作为出让人于2010年10月28日与华银公司作为受让人签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将涉案土地出让给华银公司使用；合同中同时约定，“出让人同意在2010年10月28日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到地块已平整，周边已具备道路、排雨水、排污水、电信接驳条件；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2011年4月28日之前开工，在2012年10月28日之前竣工；受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。”黄埔区国规局于2016年9月19日发出穗开黄国规［2016］2276号《协助调查函》，函请广州开发区企业建设和服务局、广州开发区财政投资建设项目管理中心协助涉案土地的闲置土地调查工作，提供相关情况。广州开发区企业建设和服务局于2016年9月28日函复黄埔区国规局的穗开企建函［2016］356号《关于华银广州通信技术有限公司项目土地使用情况的函》记载，华银公司项目地块已于2010年底交地给企业，交付土地的界址清晰、达到约定的土地交付条件，项目地块不存在因市政、公益、基础设施需要占用其地块，不存在周边市政配套设施建设等动工开发必需且非由用地单位承担的前期工作，该项目规划方案至今未定；广州开发区财政投资建设项目管理中心于同日函复黄埔区国规局的穗开建管函［2016］488号《关于协助调查的复函》记载，涉案土地于2010年11月已完工并交地给华银公司。依据上述事实，可以认定涉案土地于2010年底已交付给华银公司，且交付时已完成出让合同约定的各项建设条件，不存在因政府行为影响动工开发的情形。华银公司申请再审认为广州开发区规划和国土资源管理局作出的穗规开发批［2014］54号《关于广州华银通信技术有限公司（SDK－B－3地块）用地规划调整方案的批复》表明该局同意调整规划设计，华银公司延迟动工开发属于《闲置土地处置办法》第八条第六项规定的“政府、政府有关部门的其他行为”造成的情形。经查，该用地规划调整是广州开发区规划和国土资源管理局基于华银公司自身原因提出的申请而作出，并非由于政府、政府有关部门的行为所导致的需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的情形，华银公司的上述主张属对相关法律条款的含义理解错误，本院不予采纳。华银公司分别于2011年6月3日、2012年12月28日、2014年5月5日三次申请批准延期建设，涉案土地建设项目最后获批的竣工时间为2015年12月，根据合同约定的工期1年6个月推算，最迟开工时间应为2014年6月。黄埔区国规局于2016年11月14日对涉案土地进行闲置土地调查时制作的《调查笔录》显示，华银公司的工作人员确认涉案土地现状为未动工开发，未领取施工许可证。按照上述时间计算，涉案土地闲置的时间为2014年6月至2016年11月，超过规定的动工开发期两年有余。华银公司申请再审认为广州开发区规划和国土资源管理局作出的穗规开发［2013］1695号《关于广州华银通信技术有限公司土地开发利用情况的复函》可反映涉案土地已经动工开发的事实，但华银公司提供的施工合同、工程签订单及支付凭证等证据仅能说明其于2013年8月、9月有进场施工行为，以清表、挖土、填土及临时工棚搭建为主，不足以证明涉案土地已达到《闲置土地处置办法》第三十条规定的“依法取得施工许可证后……使用桩基的项目，打入所有基础桩”的动工开发标准。而广州市国规委提供的涉案土地2011年至2015年卫片图、2011年至2016年卫星影像图及2015年12月22日、2016年12月1日拍摄的现场照片，则进一步证明了涉案土地未动工建设的事实。故华银公司的前述主张理据不足，广州市国规委确定涉案土地符合《闲置土地处置办法》第二条第一款规定的条件，认定构成闲置土地，具有充分的事实根据和法律依据。至于华银公司申请再审时提出的广州开发区建设和环境保护局作出的穗开建环函［2017］32号《关于裸媒国际电商项目基坑支护工程临时施工申请的复函》中关于同意华银公司进行基坑支护工程施工的内容与广州市国规委作出的闲置土地认定和收回土地决定相矛盾的问题。经查，广州开发区建设和环境保护局是依华银公司的申请于2017年1月4日作出上述复函，迟于华银公司提出延期建设申请的时间及广州市国规委作出闲置土地认定的时间，且华银公司在向广州开发区建设和环境保护局提出进行基坑支护工程临时施工的申请时，并未同时向该局提供闲置土地认定书，故上述复函与广州市国规委本案作出的闲置土地认定行为是否合法不具有关联性，不足以否定被诉闲置土地认定书的合法性。另外，华银公司申请再审时向本院提交的证据材料清单中，将涉案土地2011年《国有土地使用证》、广州经济技术开发区管理委员会穗开管企［2012］52号《关于外资企业华银（广州）通信技术有限公司股权转让并变更企业性质的批复》、广州开发区规划和国土资源管理局穗规开发批［2014］54号《关于广州华银通信技术有限公司（SDK－B－3地块）用地规划调整方案的批复》、广州开发区建设和环境保护局穗开建环函［2017］32号《关于裸媒国际电商项目基坑支护工程临时施工申请的复函》等十余份证据列为新证据。但是，上述证据绝大部分在华银公司提起本案诉讼之前早已形成，有的证据在原一、二审诉讼过程中实已提交并经质证，明显不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”的情形；而形成于华银公司起诉之后的广州市黄埔区、广州开发区总部经济区建设工作领导小组［2017］5号《关于总部经济区项目建设现场会的会议纪要》、广州永龙建设投资有限公司与华银公司签订的《广州华银通信技术有限公司SDK－B－3地块项目收购框架协议书》、广州开发区投资控股有限公司和广州开发区金融控股集团有限公司的《企业信用信息公示报告》、广州开发区行政审批局下设的广州开发区建设工程设计审查事务管理服务中心的职责介绍等证据中所记载的内容，与本案的争议焦点即广州市国规委认定涉案土地为闲置土地的行政行为是否具有事实根据和法律依据明显无关，不足以推翻原一、二审判决的认定结论。本院对华银公司提供的上述证据材料均不予采纳。综上所述，原一、二审判决驳回华银公司关于撤销广州市国规委作出的穗国土规划闲认［2016］15号《闲置土地认定书》的诉讼请求正确，理据充分。华银公司认为原一、二审判决错误的申请再审意见理由均不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回广州华银通信技术有限公司的再审申请。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇一九年九月二十三日法官助理李捷书记员肖威王秋喆