浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1044号上诉人（原审原告）陈春光，男，1961年3月22日出生，汉族，住浙江省杭州市临安区。上诉人（原审原告）陈洁，女，1980年7月18日出生，汉族，住浙江省杭州市临安区。系陈春光之女。二上诉人的共同委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市临安区人民政府，住所地浙江省杭州市临安区锦城街道衣锦街**。法定代表人骆安全，区长。委托代理人章元锋、蒋琳，该府工作人员。浙江省杭州市中级人民法院审理陈春光、陈洁诉杭州市临安区人民政府（以下简称临安区政府）房屋拆迁管理行政复议一案，于2019年5月17日作出（2018）浙01行初625号行政判决。陈春光、陈洁均不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷、调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年9月3日，原杭州市国土资源局临安分局（以下简称国土临安分局）、杭州市临安区人民政府锦北街道办事处（以下简称锦北街道办）公开张贴《通告》，载明：因实施锦北街道西墅村万马路西侧区块城中村改造项目需要，需征收下列范围土地房屋：东至马溪路、南至厂房、西至空地、北至空地（具体以红线图为准）。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》和《杭州市征用集体所有土地实施办法》的有关规定，将有关事项通告如下：一、自通告之日起，暂停办理上述区域内户口的迁入、分户，房屋的买卖、交换、析产、赠与、分户、调剂、租赁、抵押、新建、翻（扩）建审批，改变房屋用途以及各类营业执照的核发、变更。二、自通告之日起，严禁在上述区域内进行房屋装修，严禁进行农业结构调整以及抢种抢栽各类苗木、花卉等，违者一律不予补偿，不作安置依据，并将依法进行处置。三、冻结期限为三十个月。自2018年9月3日起至2021年2月2日止。2018年9月9日，陈春光、陈洁向临安区政府申请行政复议，请求撤销该《通告》。经受理、通知答复、延期等程序后，临安区政府于2018年12月7日作出临政复决［2018］36号《行政复议决定书》，认为：被申请人国土临安分局发布通告的行为系依据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第七条的职权行为。另根据《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》第六条，征收补偿人也具有发布公告的职权和义务，被申请人锦北街道办系本案所涉及的西墅村万马路西侧区块城中村改造项目集体土地房屋征收补偿的实施主体暨征收补偿人。综上所述，两被申请人发布通告的行为均系职权行为，主体合法。另外，该行为系房屋征收前的程序性告知行为，由于户口的迁入、分户、房屋的买卖、租赁、抵押、新建翻建、营业执照的核发等事项，均需有权机关进行审批，而房屋装修、农业结构调整、种植苗木、花卉等是否予以补偿，在不能达成合意的情况下，亦需由有权机关根据实际情况作为决定，对申请人陈春光、陈洁权利义务不产生实际影响，不具备利害关系。且案涉通告不直接确认当事人权利义务，并非独立的行政行为。因此，案涉通告行为不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款之规定，决定驳回两申请人陈春光、陈洁的复议申请。陈春光、陈洁不服，遂提起本案诉讼，请求：1.撤销被告作出的临政复决［2018］36号《行政复议决定书》；2.责令被告对原告的复议申请重新作出处理；3.诉讼费用由被告承担。原审法院认为，《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第七条第一、二、三款规定，城乡规划主管部门核定用地范围后，市国土资源管理部门应当将征地范围公告并通知有关部门在征地范围内暂停办理下列事宜：（一）通知公安部门暂停办理户口的迁入、分户；（二）通知有关部门暂停办理房屋的买卖、交换、翻（扩）建、析产、赠与、分户、租赁、抵押等；（三）通知工商行政管理部门暂停核发营业执照、临时营业执照。暂停办理有关事宜的期限为三十个月。因特殊情况需要延长暂停办理有关事宜期限的，应当在期满前一个月报经市国土资源管理部门批准，可以适当延长，但延长时间最长不超过十二个月。暂停期满或者实行暂停措施后一年内征地房屋补偿实施方案未获得批准的，市国土资源管理部门应当通知有关部门恢复办理第一款规定的事宜。第三十三条规定，杭州市所辖各县（市）征地房屋补偿，可以参照本条例执行。《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》（临政函［2017］16号）第一条规定，为规范征收集体所有土地房屋补偿行为，维护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，参照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》，结合本市户籍管理制度改革工作实际，制定本办法。第六条规定，市国土资源局会同市规划建设局、市征收住保办、补偿人核定实施范围后发布公告。公告范围内应当执行下列规定：（一）不得办理户口的迁入，但因出生、结婚、大中专院校学生回原籍落户、退伍复转军人回原籍落户、归正人员回原籍落户等原因确需办理入户的除外；（二）不得新建、改建、扩建及装修房屋和附属物，已取得建房批准文件但尚未竣工的，停止建设；（三）不得抢栽抢建花草苗木、假山和凉亭等；（四）不得办理房屋的买卖、交换、析产、赠与、分户、租赁、抵押等；（五）不得变更房屋和土地用途；（六）不得办理或者变更营业执照和工商登记；（七）不得从事其他不当增加补偿费用的行为。当事人自行实施上述行为或者有关单位、个人违反前款规定擅自办理手续的，均不得作为补偿安置的依据。根据上述规定，涉案《通告》系征地房屋补偿程序已经启动但补偿实施方案尚未批准前，主管部门采取的预防性、程序性告知行为，其内容均系对上述规定的重复和强调，并未对相关单位和个人设定新的权利和义务，故该《通告》并不构成行政法上的行政行为，不属于行政复议的受理范围，临安区政府决定驳回陈春光、陈洁针对该《通告》提起的行政复议，符合法律规定。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈春光、陈洁的诉讼请求。陈春光、陈洁上诉提出，杭州市国土资源局临安分局、锦北街道办事处于2018年9月3日作出的通告，告知土地房屋需要征收并告知暂停办理户口迁入等事项，并冻结30个月。上诉人户位于杭州市××××号房屋系合法房屋，在该冻结范围内。故上诉人于2018年9月9日向被上诉人申请复议，请求撤销被申请人2018年9月3日作出通告的行政行为，被上诉人作出的临政复决［2018］36号行政复议决定，决定驳回复议申请。涉案通告并非程序性的告知，已对上诉人权益产生了实质影响，上诉人认为被上诉人作出的临政复决［2018］36号行政复议决定错误，上诉人复议申请受理条件，被上诉人作出的复议决定驳回复议申请侵害了上诉人权益。请求：1、撤销杭州市中级人民法院作出的（2018）浙01行初625号行政判决；2、撤销被上诉人作出的临政复决［2018］36号《行政复议决定书》；3、责令被上诉人对上诉人的复议重新作出处理。临安区政府答辩称坚持原审答辩意见。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，国土临安分局、锦北街道办根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》的相关规定行使职权发布的涉案《通告》，系对上述《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》中相关规定的引用、强调，系程序性告知行为，其内容并不对相关单位和个人设定新的权利和义务，故该《通告》并不属于《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》所规定的行政复议受理范围。陈春光、陈洁上诉称涉案通告并非程序性的告知，已对其权益产生实质影响，缺乏事实和法律依据，不予支持。因此，被诉行政复议决定驳回陈春光、陈洁的复议申请及原审法院判决驳回陈春光、陈洁的诉讼请求，均符合法律规定。综上，上诉人陈春光、陈洁的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈春光、陈洁负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  葛宏伟审判员  黄 寒审判员  蒋旭东二〇一九年九月十日书记员  张 维