贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终367号上诉人（一审原告）王方秀，女，汉族，生于1945年10月4日，贵州省赤水市人，住赤水市。委托代理人何麒麟，系王方秀之子。委托代理人朱蛟，贵州多年律师事务所律师。被上诉人（一审被告）赤水市宝源乡人民政府（以下简称宝源乡政府）。地址赤水市宝源乡。法定代表人苟昌伦，该乡乡长。委托代理人罗安勤，贵州祥景律师事务所律师。第三人赤水市宝源乡联奉村村民委员会（以下简称联奉村委会）。负责人王陈，该村委会主任。上诉人王方秀因与被上诉人宝源乡政府、第三人联奉村委会确认行政行为违法一案，不服习水县人民法院（2019）黔0330行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。一审法院查明，2018年3月2日和3月27日，赤水市发展和改革局对被告分别作出《关于赤水市宝源乡回龙桥至玉丰二桥通村公路建设项目建议书的批复》和《关于对赤水市宝源乡回龙桥至玉丰二桥通村公路建设项目可行性研究报告的批复》，主要内容为同意赤水市宝源乡回龙桥至玉丰二桥通村公路建设项目，公路全长7386.749米，宽8米，项目法人为被告宝源乡政府。2018年3月26日，赤水市国土资源局对被告作出《关于回龙桥至玉丰二桥通村公路建设项目用地的审查意见》，审查意见为同意按农村道路标准进行建设。该项目水土保持方案、施工图设计和预算分别经赤水水务局和交通运输局批复。2018年6月4日，第三人联奉村委会作出了关于回龙桥至玉丰二桥通村公路建设项目方案，具体方案为：公路通过该村一组、二组需占用的土地，统一按8000元/亩进行补助，如有个别农户不同意补偿标准，村委会可调整互换其承包地。回龙桥至玉丰二桥通村公路建设涉及宝源村、联奉村、回龙村、玉丰村四个村，各村均制定了相应的占地方案，方案均明确该通村公路需占用的土地，统一按8000元/亩的标准进行补助，如个别被占用土地农户不同意占用土地补助标准，村委会可调整互换承包地，以推动公共事业发展。2018年6月4日，联奉村委会作出《关于对王方秀承包地进行调整的调整意见书》，内容为因王方秀不同意补助标准，对王方秀的公路占地进行调整，即调整王方秀的占地归村委会，另行调整两幅土地给王方秀承包经营。回龙桥至玉丰二桥通村公路建设过程中，占用了村委会调整的原告的土地，原告遂提起诉讼。一审法院认为：本案所涉回龙桥至玉丰二桥通村公路项目经赤水市发展和改革局批复同意，系合法项目，该项目经赤水市国土资源局审查，为农村道路，依照《土地利用现状分类》的划分，项目用地为农用地，依照土地管理法规定，农用地项目建设用地并不需要批准，因此被告宝源乡政府建设该通村公路用地无需报批，其项目占地行为并不违反法律规定。且在本案中，建设项目用地均由各村提供，项目涉及的四个村作为土地所有者，均制定了通村公路占地方案，提供了补助和调整承包地的方案供原告选择，原告的利益并未减损，被告利用村委会提供的土地建设通村公路，无明显不当；同时，被告占用农用地建设通村公路，系为推动乡村发展，原告亦系通村公路建设的受益者，其目的具有正当性。对于村委会调整土地是否合法问题，不属本案审理范畴，不予审查。关于本案所涉土地是建设用地还是农用地问题，应以有权机关的具体意见为准，本案中，土地行政主管部门在审查意见中已明确为农村道路，依照《土地利用现状分类》的划分，属于农用地，原告认为属于建设用地，为其个人认知，也与《土地利用现状分类》规定不符，其理由不予采纳。综上，原告请求确认被告占地行为违法的诉讼请求，没有法律依据，理由不成立，不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。一审宣判后，一审原告王方秀不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，确认被上诉人强制占用上诉人承包地的行为违法。事实和理由：一审认定事实不清，证据不足，适用法律错误。一、赤水市国土局作出《关于回龙桥至玉丰二桥通村公路建设项目用地的审查意见》并没有明确界定被上诉人修建的回玉路属于农村道路，故不能以此判断回玉路的用地性质属于农用地，一审认定事实错误。首先，根据审查意见的内容，能说明宝源乡政府是回玉路项目的建设单位和用地主体，回玉路建设需占用大量农用地，赤水市国土局作为土地行政主管部门，只同意宝源乡政府按照农村道路的标准进行建设和用地，并没有明确属农村道路。赤水市国土局并没有以行文方式许可宝源乡政府占用土地。回玉路是否属于农村道路，其用地性质是否属于农用地，需根据已建成道路的客观状态、事实及相应法律规定来判断。根据《土地利用现状分类》的规定，并非宽度小于8米的路就是农村道路，被上诉人的辩解无事实和规范依据。回玉路涉及四个村，客观上是联络乡镇街村的地方支线公路，功能上是连接县级行政区和乡级行政区，属于四级公路。从回玉路的建成现状和赤水交通局赤交函[2018]9号批复即可判断，该文件第一条第（二）款明确回玉路属于四级公路，完全可以排除回玉路属于农村道路的可能性。关于回玉路的用地性质，应严格依照《土地利用现状分类》的规定来判断，而一审法院认定事实时，只对赤水市国土局的审查意见进行阐述，却对赤水交通局的文件中已经明确回玉路属于四级公路的事实避而不谈。从而认定其用地性质属于农用地，认为被上诉人不需要按照《土地管理法》的规定办理审批手续。二、被上诉人是回玉路的用地主体即强制占用上诉人承包地的行为主体，一审认定事实不清。首先，项目资金均由宝源乡政府提供，且是建设单位，曾对外招商引资，虽被上诉人称招商引资公告已作废，但未提供证据证明，至少可以说明其于2017年对外招商引资的事实。全案能够反映宝源乡政府是回玉路的建设单位和实际用地主体，而非各村委会。占地是乡政府的行为，并非村委会的行为。村集体不是建设单位和用地主体，客观上不需要占用土地，也不可能实施占地行为。在非村集体用地的情况下，村委会以“一事一议”并通过召开会议的方式制定占地方案，以8000元/亩的标准对被占地户进行补偿，不具有合法性，无非为了达到宝源乡政府低成本甚至零成本用地的目的。而一审法院认定宝源乡政府系用地主体，同时又以占地方案为由认定村集体是土地提供者，但却没有对占地的行为主体进行认定。上诉人认为，本案中的占地行为主体是宝源乡政府或者村委会，如果是宝源乡政府，应通过法定程序占用上诉人的承包地，其未取得上诉人同意，强制用地，行为违法。如果是村委会的行为，本案不属于行政诉讼，应驳回上诉人的起诉而不是驳回诉讼请求。一审法院没有对占地的事实进行认定，事实不清。其次，一审法院认为村集体才是涉案土地的权利主体，对上诉人作为承包人的权利避而不谈，在认可村委会制定占地方案的同时，不对占地方案进行审查。如果仅依据占地方案就认定村集体是土地的提供者，人民政府依法颁发的林权证就形同虚设，明显违反了法律规定。上诉人被占用的土地大部分为林地，根据我国法律规定，承包期内发包方不能收回，即使是收回耕地，应严格依照法律规定进行，该方案明显违法。上诉人持有合法权利凭证，任何单位、集体和个人不能对上诉人的权益进行侵犯。据此，宝源乡政府在未取得承包人同意的情况下，强行占用上诉人承包地的行为违法。再次，上诉人提供的证言能够证明占用土地的主体是宝源乡政府，一审判决认定事实不清且适用法律错误。上诉人土地被强制占用并被毁损时，宝源乡政府作为行为主体，没有向上诉人下达任何书面通知，且被上诉人组织了大量的人力封锁现场，加之上诉人长期居住在外地，导致其无法取得第一手证据，但通过村民了解，可以确认是宝源乡政府强制占用。三、一审法院认为村委会提供了补助和调整承包地的方案供上诉人选择，并据此认定上诉人的利益未减损，属于事实认定错误和法律适用错误。首先，村委会调整承包地的行为不具有合法性。根据农村土地承包法第28条之规定，耕地和草地只有在因自然灾害严重毁损的情况下才可以适当调整，未规定林地是否可以调整，本案中村委会对上诉人承包的林地进行调整不具有合法性。其次，林地的承包经营与耕地、草地相比有特殊性。林木生产周期长、收益慢、风险大，具有保护生态环境的功能。对上诉人承包地进行调整，所谓“以地换地”的方式不能弥补上诉的利益。再次，上诉人承包地是否调整、调整后的承包地是否足以弥补上诉人的损失，与被上诉人是否应承担责任无任何关联。综上，为维护上诉人的合法权益，请二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人宝源乡政府答辩称：一、涉案项目系宝源乡回龙桥至玉丰二桥的通村公路，该公路在修建、审批的过程中，相关职能部门定性为农村道路，系农用地范畴，依法不需要审批，不存在违法情形。二、答辩人作为乡镇人民政府，在辖区各村交通不便的情况下，按照中央脱贫攻坚部署、省委“四场硬战”对通村公路建设的明确要求、各村委会和群众的联合请求，以政府债务的形式统筹解决通村公路资金问题，是建设公共设施的一项民生工程，是巩固宝源乡脱贫攻坚成果的客观需要，但并不能以此推定答辩人就是该项目修建过程中的用地主体。由于修建通村公路需要占用宝源村、联奉村、回龙村、玉丰村村民土地，各村委会通过召开村民代表大会等形式形成《占地方案》，对拟占土地补偿进行决定，个别村委会对不同意占地补偿标准的村民，通过村民代表大会表决，对承包地进行调整。该通村公路建设中，除起诉的3农户外，其余被占地的290多户均同意各占地方案并领取补助款。对于线外占地按8000元/亩补助农户后，村委会已归还农户自行恢复使用。土地的农用地性质和承包经营权并未改变。由此可见村委会才是用地提供者，占地行为与答辩人无关。答辩人利用村委会提供的土地修建通村公路，并无不当。三、对于通村公路修建中，可能存在超过8米宽度的问题。因通村公路修建过程中，由于弯道及考虑车辆交汇等问题，根据实际需要及安全考虑，不排除存在宽度超过8米的情形，但不能以此否认其农村道路的性质。综上，请驳回上诉人的上诉请求。第三人联奉村委会的参诉意见为：一、涉案项目系宝源乡回龙桥至玉丰二桥的通村公路，该公路在修建、审批的过程中，相关职能部门定性为农村道路，系农用地范畴，依法不需要批准转为国有建设用地，不需进行土地征收，不存在违法情形。二、修建涉案通村公路项目，村委会是土地的提供者。为打赢脱贫攻坚战，巩固我村脱贫攻坚的成果，完善我村的交通基础设施建设，在交通不便的情况下，经村民强烈要求，按照村民自治原则，通过多次召开村民代表大会等方式形成《占地方案》，对拟占土地补偿标准进行决定。通村公路建设中，涉及联奉村被占地农户30户，其中29户均同意占地方案，公路线内外占地均按8000元/亩补助，只有上诉人居住在遵义，不支持我村的公益事业。为不使其他农户利益受损，村委会于2018年6月4日通过村民代表大会，按《占地方案》将同等土地调换给上诉人供其选择。同时，虽公路线外临时占地按8000元/亩补助农户，在公路建成后，村委会已将公路线外临时用地归还农户恢复使用。土地的农用地性质和承包经营权未改变，公路建成后其所有权和使用管理权属村级所有和负责，各村委会才是用地提供者。宝源乡政府贷款投入通村公路建设，是在推动农村公共事业发展，是在履行脱贫攻坚的政治责任，占地行为与宝源乡政府无关。请驳回上诉人的上诉请求。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经本院二审审查，对一审查明的事实予以确认。本院认为，首先，本案中，项目涉及的村集体作为土地所有者，制定了通村公路占地方案，提供了货币补助和调整承包地的方式供农户选择，对道路修建中所需土地进行调剂，提供土地修建道路。宝源乡政府未直接占用村民的土地进行道路修建，而是利用各村集体提供的土地修建道路，无明显不当。第二，本案所涉回龙桥至玉丰二桥通村公路项目经赤水市发展和改革局批复同意。国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的《土地利用现状分类》规定，农村道路是指在农村范围内，南方为宽度大于或等于1米、小于或等于8米，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路。农村道路用地属于农用地范畴，并非建设用地。赤水市国土资源局经审查后认为属农村道路用地，并无不当。根据《中华人民共和国公路法》第六条第一款“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。具体划分标准由国务院交通主管部门规定。”、《贵州省公路条例》第四十五条第一款“县道应当按照三级以上技术等级建设，对达不到三级以上技术等级的应当逐步改造；乡道和村道一般按照四级以上技术等级建设，对达不到四级以上技术等级的应当逐步改造。”的规定，四级公路是按照技术等级进行划分的，对上诉人主张“涉案修建公路属于四级公路，不可能属于农村道路”的理由，本院不予采纳。第三，宝源乡政府在村集体提供的农用地上修建通村公路，系为推动当地乡村发展，发挥公共服务职能，上诉人自身也是通村公路的受益者，其目的具有正当性。一审法院综合全案事实，判决驳回上诉人的诉讼请求，裁判结果正确。对上诉人要求撤销一审判决、确认占地行为违法的请求，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王方秀负担。本判决为终审判决。审判长  赵正新审判员  赖丽莉审判员  冯再军二〇一九年九月二十五日法官助理王喻庆书记员王毅