湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1577号上诉人（原审原告）:张社有，男，1955年6月21日出生，汉族，住湖南省洪江市。上诉人（原审原告）:向子周，男，1963年9月4日出生，汉族，住湖南省洪江市。上诉人（原审原告）:向子松，男，1951年1月25日出生，汉族，住湖南省洪江市。上诉人（原审原告）:向天友，男，1964年12月20日出生，汉族，住湖南省洪江市。上诉人（原审原告）:向其凤，男，1966年1月22日出生，汉族，住湖南省洪江市。上诉人（原审原告）:向孙就，男，1955年8月21日出生，汉族，住湖南省洪江市。上诉人（原审原告）:杨有财，男，1952年9月7日出生，汉族，住湖南省洪江市。诉讼代表人：张社有，男，1955年6月21日出生，汉族，住湖南省洪江市。杨有财委托代理人：向文彬，男，1980年1月25日出生，汉族，住湖南省洪江市。系上诉人杨有财之子。被上诉人（原审被告）：洪江市人民政府。住所地：洪江市黔城镇雪峰大道行政中心大楼。法定代表人：张龚，市长。委托代理人：钦新华，该政府工作人员。被上诉人（原审被告）：洪江市自然资源局。住所地：洪江市黔城镇玉壶路。法定代表人：杨英为，该局局长。委托代理人：肖迪文，该局法规股股长。被上诉人（原审被告）：洪江市城市管理和综合执法局。住所地：洪江市黔城镇玉壶路。法定代表人：刘四清，该局局长。委托代理人：杨东，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：洪江市公安局。住所地：洪江市黔城镇龙标路。法定代表人：曹洪，该局局长。委托代理人：陈小安，该局工作人员。委托代理人：唐建湘，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：洪江市安江镇人民政府。住所地：洪江市安江镇两眼塘社区**。法定代表人：沈得尚，该镇镇长。委托代理人：向绍斌，该镇政府工作人员。上诉人张社有、向子周、向子松、向天友、向其凤、向孙就、杨有财（以下简称为张社有等7人）因诉被上诉人洪江市人民政府（以下简称为洪江市政府）、洪江市自然资源局、洪江市城市管理和综合执法局（以下简称为洪江市城管局）、洪江市公安局、洪江市安江镇人民政府（安江镇政府）土地行政强制行为一案，不服湖南省怀化市中级人民法院作出的（2019）湘12行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：张社有等7人均系原洪江市安江镇仁建村村民，分别在该村桐木冲组、中田垅组享有承包经营土地，种植作物为柑橘、蔬菜等。2016年，仁建村变更为大畲坪社区居民委员会。2017年6月7日，湖南省人民政府根据洪江市国土资源局的用地申请，作出了（2017）政国土字第897号《农用地转用、土地征收审批单》，审批的被用地单位为“怀化市洪江市安江镇白虎脑社区居民委员会、大畲坪社区居民委员会”，建设项目名称为“怀邵衡铁路安江站前广场及配套基础设施建设项目”，批准农用地转用、土地征收面积为“21.8851公顷”。2017年6月13日，洪江市政府发布洪政函（2017）38号《征收土地公告》，将上述征地批复的征地批准机关、批准文号、批准时间、批准用途和被征收土地位置、地类、面积以及征收补偿标准、安置途径、办理征地补偿登记的期限、地点等在当地进行了公告。张社有等7人在此次征收范围内均有承包经营的土地。同月19日，原洪江市国土资源局发布洪国土资函（2017）121号《关于征收洪江市安江镇白虎脑社区居委会等有关土地补偿安置方案的公告》，将被征收土地的位置、地类、面积以及被征收土地类别及补偿标准、青苗补偿及地上附着物的补偿标准、征收补偿费支付方式等进行了公告。2017年8月、9月，原洪江市国土资源局与洪江市安江镇大畲坪社区居民委员会签订了三份征收土地协议书，相关征地补偿款分三次共拨付洪江市安江镇大畲坪社区居民委员会12432081.60元。向子松领取了征地补偿款，其余原审原告以补偿费过低等理由为由拒绝领取补偿款。2017年9月28日，安江镇政府组织原洪江市国土资源局安江国土资源所、原洪江市城市管理和行政执法大队安江中队等镇政府工作人员对涉案土地进行强制清表作业，但洪江市人民政府、原洪江市国土资源局、原洪江市城市管理行政执法大队未参与该行政强制行为。在强制清表作业过程中，安江镇政府一名工作人员及一名在场群众先后报警，洪江市公安局先后两次出警赶到现场处理。后清表作业完成。张社有等7人遂以洪江市政府、洪江市自然资源局、洪江市城管局、洪江市公安局、安江镇政府强占其土地、毁坏其地上附着物为由，提起本案诉讼。请求：1、依法确认洪江市政府、洪江市自然资源局、洪江市城管局、洪江市公安局、安江镇政府2017年9月28日强占土地、毁坏地上附着物的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。另查明，2019年3月22日，原洪江市国土资源局更名为洪江市自然资源局，原洪江市城市管理行政执法大队更名为洪江市城市管理和综合执法局。再查明，1、2017年5月16日，湖南省人民政府作出湘府复决字[2018]37号行政复议决定，确认湖南省人民政府(2017)政国土字第897号农用地转用土地征收审批单中征收大畲坪社区居委会集体土地的内容违法，但未予撤销。2、原洪江市国土资源局2017年9月27日作出洪国土资交决字[2017]19号限期交地决定，张社有不服，向洪江市人民法院提起行政诉讼，该院于2018年10月29日作出（2018）湘1281行初5号行政判决，驳回张社有的诉讼请求。张社有不服，向原审法院提起上诉，该院于2018年12月29日作出（2018）湘12行终154号行政判决：一、撤销洪江市人民法院（2018）湘1281行初5号行政判决；二、确认洪江市国土局2017年9月27日作出洪国土资交决字[2017]19号限期交地决定违法。原审法院认为：本案争议的焦点问题为当事人的诉讼主体资格问题及被诉土地行政强制行为的合法性问题。关于本案当事人的诉讼主体资格问题。本院（2018）湘行终字1590号行政裁定已认定张社有等7人与涉案土地强制清表作业行为有直接利害关系，应认定张社有等7人为本案适格原告。根据本案查明的事实，涉案土地强制清表作业行为系安江镇政府组织实施，其为本案适格被告。原洪江市国土资源局、原洪江市城市管理行政执法大队现已更名，权利义务应由更名后的洪江市自然资源局、洪江市城市管理和综合执法局承受，但洪江市人民政府、洪江市自然资源局、洪江市城市管理和综合执法局未参与涉案土地强制清表作业行为，非本案适格被告。洪江市公安局工作人员虽出现在涉案土地强制清表作业现场，但系接警后的出警行为，非参与涉案土地强制清表作业行为，故洪江市公安局亦非本案适格被告。张社有等7人对于洪江市政府、洪江市自然资源局、洪江市城管局、洪江市公安局的起诉，不予支持，予以驳回。关于被诉土地行政强制行为的合法性问题。张社有等7人诉称的强占土地、毁坏地上附着物的行为实际即为涉案土地强制清表作业行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，原洪江市国土资源局已经作出了限期交地决定，依法亦应当申请人民法院强制执行。而安江镇政府却直接组织实施对涉案土地进行强制清表作业，明显违反上述法律规定，但该行为已不可撤销，应予确认违法。故张社有等7人关于涉案土地强制行为违法的理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决一、确认洪江市安江镇人民政府2017年9月28日对涉案土地组织实施的强制清表作业行为违法；二、驳回张社有、向子周、向子松、向天友、向其凤、向孙就、杨有财对洪江市政府、洪江市国土资源局、洪江市城管局、洪江市公安局的起诉。案件受理费50元，由安江镇政府负担。张社有等7人上诉称：根据《土地管理法》和最高法院行政法解释的规定，洪江市政府系适格被告。洪江市自然资源局在清表行为发生的前一天发布了《限期交地决定书》，其系适格被告。洪江市城管局和公安局派人参与清表行为，其系适格被告。请求撤销原审判决第二项，依法改判或指令原审法院继续审理。洪江市政府答辩称：1、其征收程序合法。2、征收土地补偿标准符合政策规定。3、征收土地补偿费用及时足额支付到位。4、其不是本案适格被告。请求驳回上诉，维持原判。洪江市自然资源局答辩称：1、其征收程序合法。2、征收土地补偿标准符合政策规定。3、征收土地补偿费用及时足额支付到位。4、其没有实施被诉行政行为。5、张社有等7人不具有诉讼主体资格。请求驳回上诉，维持原判。洪江市城管局、洪江市公安局、安江镇政府的答辩意见与洪江市政府、洪江市自然资源局的答辩意见一致。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定事实的依据。本院查明的事实与原审法院认定的一致。本院认为：本案的焦点在于谁系涉案清表行动的主体及涉案的清表行动是否有法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，虽然，洪江市自然资源局发布涉案土地征收补偿、安置方案公告，具体组织实施涉案土地的征收补偿、安置工作，其所属的安江国土所也参与清表行动，但是，根据现有证据，清表行动系安江镇政府组织安江国土所、原洪江市城市管理行政执法大队安江中队完成的，安江国土所、原洪江市城市管理行政执法大队安江中队在清表行动中只是起到了辅助作用，同时，没有证据证明洪江市政府、洪江市自然资源局、洪江市城市管理和综合执法局委托安江镇政府实施清表行动。洪江市公安局接到报警后出警，系依法履职行为，且没有证据显示其超出职责范围参与清表行动，原审法院据此认定安江镇政府系清表主体，并驳回张社有等7人对洪江市政府、洪江市自然资源局、洪江市城市管理和综合执法局、公安局的起诉，并无不当。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，安江镇政府在张社有等7人没有交付涉案土地，且没有依法申请人民法院强制执行的情况下径行组织强制清表腾地，其行为应当认定为违法。原审法院认定安江镇政府涉案清表行动违法，符合法律规定。综上所述，上诉人张社有等7人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审法院认定事实基本清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由张社有、向子周、向子松、向天友、向其凤、向孙就、杨有财负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年九月二十三日法官助理张颢严书记员林俊宇