安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终984号上诉人（一审原告）张玲，女，1967年12月29日出生，汉族，住安徽省芜湖市南陵县。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地合肥市包河区中山路**。法定代表人李国英，省长。上诉人张玲因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。张玲向一审法院起诉称，原告因芜湖市人民政府在法定期限内对原告的请求事项未依法处理，遂于2016年10月向被告提起复议，被告对原告的复议申请无理由中止审理达两年多之久，作出皖行复（2018)392号《驳回行政复议申请决定书》(以下简称392号《决定书》)，驳回原告的行政复议申请。驳回复议决定理由与中止理由不相符，因此原告依据《行政诉讼法》《行政复议法》等诸多法律法规之规定，依法提起诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的392号《决定书》；2、判令被告依法受理原告的复议申请；3、本案诉讼费由被告承担。一审法院经审理查明，2016年8月20日，原告向芜湖市人民政府邮寄《督促南陵县人民政府依法行政申请书》。该申请书称，原告于2016年6月15日向南陵县人民政府书面提交了一份请求南陵县人民政府对拆许字(2010)第06号《房屋拆迁许可证》进行审查的申请书，但没有收到南陵县人民政府答复，故请求芜湖市人民政府督促南陵县人民政府依法履职,而芜湖市人民政府没有依法履职。另查明，芜湖市人民政府收到原告的督促申请后，已要求南陵县人民政府对原告的举报事项作出处理。原告认为芜湖市人民政府没有履行督促下级政府依法履职的行为违法，于2016年10月27日向被告提起行政复议申请。被告收到行政复议申请后予以受理。2016年12月28日，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定，作出《中止行政复议通知书》，决定中止审理。2018年12月25日，被告恢复审理并作出392号《决定书》，决定驳回原告的行政复议申请，于当日邮寄送达原告。一审法院认为，公民对国家机关及其工作人员的履职行为进行申诉、控告、检举属于公民的民主监督权利，对此类申诉、控告、检举的处理，是上级机关对下级机关的内部监督行为，对公民的权利义务不产生直接影响，所申诉、控告、检举的具体行政行为可以通过行政复议、行政诉讼渠道进行救济，因此该类上级机关对下级机关的内部监督行为不属于行政复议范围。本案中，原告请求芜湖市人民政府督促南陵县人民政府依法行政，属于上级行政机关对下级行政机关的内部监督管理，芜湖市人民政府督促行为不对原告的权利义务产生直接影响，对其权利义务产生直接影响的是有关行政机关作出的行政许可行为，被告据此认定原告的行政复议申请不属于行政复议范围，决定驳回其行政复议申请符合法律规定，并无不当。原告的诉讼请求不能成立，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张玲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张玲负担。张玲上诉称，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定：认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的可以提起行政复议。上诉人请求芜湖市人民政府对南陵县人民政府不依法履职的行为进行监督，芜湖市人民政府具有指导和监督南陵县人民政府依法行政的法定职责。芜湖市人民政府收到上诉人的履职申请后，未依申请启动履行法定职责的程序，其行为已经构成不履行法定职责。上诉人申请行为是行政履职申请，属于行政复议受案范围。被上诉人作出驳回上诉人行政复议申请的决定属于适用法律错误，且被上诉人作出的驳回决定理由与中止审理理由不统一，该复议决定应予撤销。原审法院作出驳回上诉人诉讼请求属错误判决。请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的行政复议决定，支持上诉人的诉讼请求。张玲向一审法院提举下列证据：证据一、392号《决定书》，证明被告作出的行政复议决定，原告对该决定不服依法提起诉讼。证据二、1.行政复议中止通知书，证明被告在审案程序中严重违法，作出的复议通知书文本格式不符合国务院关于行政复议文书的通知。2.信访事项告知书，证明被告方审案程序中严重违法，被告的行政复议中止是因为发现原告就相关事项提起了多起行政诉讼，原告的诉讼案件尚未审结，故被告作出了中止审理的通知，但是被告作出复议决定书又以系内部监督行政行为，以不属于行政复议范围对原告的请求予以驳回，被告中止审理的理由与其作出的驳回申请理由不一致，因此该复议决定是错误的。3.建访[2017]2号《关于朱龙文等人反映鼎盛广场拆迁许可证不合法等问题的处理意见书》，证明该文书中载明于2010年10月20日向南陵县建投公司颁发的拆迁许可证，其合法性不需要司法部门认定，该句话证明南陵县住建委在颁发拆迁许可证时以权代法，违背了重大行政决策的合法性须经司法认定或者法制部门审查的基本原则。证据三、发改投资备[2010]251号《关于同意南陵县鼎盛广场开发建设项目登记备案的通知》、《建设用地规划许可证》、南检举复字（2015）2号《答复函》。三个证据均能看到荣鼎房地产公司持有南陵县鼎盛广场项目申领拆迁许可证的报批材料。南检举复字（2015）2号答复函，可以看到南陵县国土资源局未将全部土地交给土地受让人荣鼎公司，也证明了该拆迁许可证领证人的主体资格不符，拆迁许可证的土地受让证件超面积发放。证据四、1.《房屋拆迁许可证》，证明了拆迁人是南陵县建设投资有限公司，前项证据鼎盛广场的项目备案建设用地规划及检察院答复函的持有人与拆迁许可证上的领证人身份不符。也证明了南陵县建投公司不具备领取房屋拆迁许可证的资格。拆迁许可证标注的61505平方米的拆迁面积，与检察院答复函中的土地受让人未完全拿到该地块的全部土地使用权不符。证明拆迁许可证标注的61505平方米是超范围拆迁，也证明了该许可证发放严重违法。2.（2013）芜中行终字第00052号行政裁定书。证明拆迁许可证的合法性未经司法认定，因此原告具有提请南陵县政府对拆迁许可证合法性审查的理由。芜湖市政府也具有督促南陵县政府对南陵县住建委作出的拆迁许可证的合法性审查法定职责。安徽省人民政府向一审法院提交下列证据：证据一、行政复议申请书及快递凭证；行政复议答复书；中止审理通知书；行政复议决定书及快递凭证。证明：被告行政复议程序合法。证据二、《督促南陵县人民政府依法行政申请书》。证明：1、原告请求芜湖市政府对其所属的下级行政机关行政行为进行查处；2、芜湖市政府的查处行为属于行政机关内部监督行为，且对申请人权利不产生实质性影响，不属于行政复议范围；3、行政复议申请不符合行政复议受理案件。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，行政相对人或利害关系人认为行政行为侵犯其合法权益的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。属于行政复议或行政诉讼审查范围的行政行为是指具有外部法律效力的行为，内部行为则不属于行政复议范围。本案中，上诉人要求芜湖市人民政府履行的职责为督促南陵县人民政府依法行政、对其所认为的违法行为进行查处。该职责属于上级行政机关对下级行政机关的内部监督管理，芜湖市人民政府是否履行监督职责并不对上诉人的权利义务产生直接影响。上诉人以芜湖市人民政府没有履行督促职责为由，向安徽省人民政府申请行政复议，不属于行政复议受理范围，安徽省人民政府决定驳回复议申请并无不妥。安徽省人民政府收到上诉人的复议申请后，依法履行受理、审查、作出决定、送达等程序，复议行为合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回诉讼请求于法有据。上诉人的上诉请求和理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张玲负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年九月九日法官助理昂永华书记员刘菊芳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。