浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1188号上诉人（原审原告）张显徐，男，1981年3月18日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。委托代理人张小春，男，1955年10月20日出生，汉族，系张显徐父亲。委托代理人荣海波，北京新翰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人高强，温州市龙湾区司法局工作人员。委托代理人金科，浙江和乐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处，住所地浙江省温州市龙湾蒲州街道蒲江北路67号。法定代表人张玲燕，主任。出庭应诉负责人张建达，副主任委托代理人陈豪、邵登忠，浙江六和（温州）律师事务所律师。张显徐因诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）、温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处（蒲州街道办）城建行政强制一案，不服浙江省温州市中级人民法院（2018）浙03行初214号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，张显徐有房屋坐落于温州市龙湾区蒲州街道上江村张家牌××，其持有的2001年10月10日颁发的集体土地使用证记载的使用权面积为117.75平方米，持有的房屋所有权证记载登记时间为2010年6月11日、建筑面积198.77平方米。2011年1月31日，张显徐取得建设工程规划许可证，该证记载建设项目为原拆原建、建设规模198.77平方米、二间二层（局部单层），但张显徐建设时超出了该许可范围。前述房屋位于温州市政府发布的2017年第214号征收土地公告、温政土房公龙[2017]14号征收集体土地房屋补偿方案公告项下征收范围内。2017年6月29日，张显徐与蒲州街道办就涉案房屋在内的建筑签订产权调换协议。2017年12月17日，蒲州街道办拆除了涉案房屋。张显徐不服，以征收及相关拆违工作是温州市政府主导等为由，提起本案诉讼。请求确认温州市政府、蒲州街道办强制拆除张显徐位于温州市龙湾区蒲州街道张家牌××房屋的行为违法。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条第（三）项、第（四）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，属于受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，张显徐提供的证据能够证明涉案建筑系蒲州街道办拆除，但张显徐提供的证据无法证实温州市政府参与实施被诉拆除行为。虽然涉案建筑位于温州市政府决定征收的土地范围内，《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第三条规定温州市政府统一负责征收农民集体所有土地的补偿和安置，各区人民政府受市政府委托做好辖区内征收农民集体所有土地的补偿和安置，但这并不意味着温州市政府应对征收范围内发生的所有拆除行为承担法律责任。征收集体土地引发、涉及的行政行为繁多，法律并未规定一律由作出征收决定的市政府对该项工作中所有的具体行政行为承担责任，而是应由具体实施被诉行为的行政机关承担法律责任。因此，张显徐将温州市政府列为本案共同被告，缺乏事实和法律根据。经法院释明，张显徐拒绝变更被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，对于张显徐请求确认温州市政府作出被诉强制拆除行为违法的起诉，予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款的规定，一般行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。该法第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。本案适格被告为蒲州街道，本案不属于该院管辖，应移送有管辖权的基层人民法院管辖。根据该院《关于调整我市基层法院行政诉讼案件管辖机制的公告》，张显徐既可向法律规定的管辖法院即浙江省温州市龙湾区人民法院起诉，也可以向该院确定的异地交叉管辖法院浙江省温州市洞头区人民法院或浙江省瑞安市人民法院起诉。经征询张显徐意见，其坚持认为温州市政府系本案适格被告而不作选择。因此，本案依法应移送作出被诉拆除行为的蒲州街道办所在地浙江省温州市龙湾区人民法院处理，但需待前述驳回张显徐对温州市政府起诉的裁定生效后再执行移送。鉴于驳回起诉和移送管辖均适用裁定，故一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款规定，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款、第二十二条、第二十六条第一款、第四十九条第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定：一、驳回张显徐对温州市政府的起诉；二、张显徐对蒲州街道办的起诉移送浙江省温州市龙湾区人民法院处理。张显徐上诉称：原审裁定错误，且原审裁定作出的时间超过法定期限，应予撤销。具体理由如下：蒲州街道办没有拆除张显徐房屋的权利。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，强拆的主体应该是县级以上人民政府及城乡规划主管部门，蒲州街道办强拆张显徐的房屋不是法律上的授权，而是温州市政府的授权。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发明电[2010]15号)第六条之规定：“市县人民政府对征地拆迁管理工作负总责”。张显徐的房屋在温州市政府的拆迁范围内，因没有达成拆迁协议被强拆，所以温州市政府是本案的适格被告，原审法院裁定驳回张显徐的起诉，适用法律错误，应予撤销。请求撤销原审裁定，依法支持张显徐的原审诉讼请求。温州市政府答辩称：一、温州市政府未作出案涉房屋拆除行政行为，不是本案适格被告。根据温州市政府发布的2017年第214号征收土地公告及温政土房公龙[2017]14号征收集体土地房屋补偿方案公告，虽然案涉房屋位于温州市政府决定征收的土地范围内，但并不意味着温州市政府对案涉房屋实施了拆除行为，且温州市政府也并未参与或命令有关单位拆除张显徐的房屋。张显徐未提供相应证据证实温州市政府实施了拆除行为。仅根据温州市政府作出的征地公告等文件推定温州市政府为拆除主体，缺乏事实和法律依据。二、本案不属于原审法院管辖，应由作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。现有证据足以证明实施拆除行为的主体为蒲州街道办而非温州市政府。蒲州街道办作为温州市龙湾区人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款的规定，本案应由作出行政行为的行政机关（即蒲州街道办）所在地基层人民法院管辖。综上，温州市政府未实施或参与案涉行政行为，本案不属于原审法院管辖的一审案件，张显徐的诉讼请求缺乏事实与法律依据；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。蒲州街道办答辩称：一、温州市政府不是本案适格被告。案涉建筑物的拆除行为系蒲州街道办所为，与温州市政府无关。本案被诉的行政行为性质是拆违，温州市政府并未共同组织实施案涉建筑物的拆违工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，温州市政府不是本案适格被告。二、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。张显徐原审提供的证据不足以证实温州市政府有参与案涉建筑物的拆除工作或应当承担案涉房屋被拆除的法律后果，故张显徐主张温州市政府作为本案的共同被告，于法无据。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”，故张显徐应对温州市政府的被告主体是否适格的事实负有证明责任。本案张显徐系以温州市政府及蒲州街道办为共同被告提起诉讼，但从查明的事实看，张显徐提交的证据尚不能证明温州市政府参与实施了案涉拆除行为，温州市政府亦否认其参与实施拆除行为，结合原审中蒲州街道办自认案涉房屋由其具体实施拆除行为，以及案涉温政土房公龙[2017]14号征收集体土地房屋补偿方案明确规定案涉区块房屋征收实施单位为蒲州街道办的事实，在张显徐未能提交充分有效的证据证明温州市政府参与案涉强制拆除行为的情况下，原审法院认定张显徐将温州市政府列为共同被告提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，于法有据。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人张显徐的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 江 勇审判员 楼缙东审判员 周进海二〇一九年九月二十四日书记员 吴国宏