福建省漳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽06行终113号 上诉人（原审原告）姚志君，男，1963年4月2日出生，汉族，住龙海市。 委托代理人黄恩泽，福建簪华律师事务所律师。 委托代理人戴跃团，福建簪华律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）漳州市人力资源和社会保障局，住所地漳州市芗城区博爱西路1号上江名都D幢。 法定代表人李辉煌，局长。 委托代理人杨俊良，男，漳州市人力资源和社会保障局政策法规科科长。 被上诉人（原审被告）漳州市人民政府，住所地漳州市芗城区胜利西路118号。 法定代表人刘远，市长。 委托代理人游东亮，福建衡评律师事务所律师。 委托代理人高少全，男，漳州市司法局工作人员。 上诉人姚志君因与被上诉人漳州市人力资源和社会保障局（以下简称：漳州市人社局）、漳州市人民政府劳动行政审批一案，不服漳州市芗城区人民法院（2019）闽0602行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人姚志君及其委托代理人黄恩泽、戴跃团，被上诉人漳州市人社局的委托代理人杨俊良，被上诉人漳州市人民政府的委托代理人游东亮、高少全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，姚志君于1963年4月2日出生，1980年12月进入地方国营龙海市瓷厂（全民所有制企业）工作，档案中记载工种为“陶土”、“釉水”。2018年7月11日，姚志君以从事原料工种，满足特殊工种提前退休的条件，向漳州市人社局提交编号为zz0000018071100053号“从事特殊工种职工提前退休手续办理”申请，漳州市人社局以个人档案中记载的工种不属该行业特殊工种为由，经审批程序于2018年7月12日就编号zz0000018071100053“从事特殊工种职工提前退休手续办理”项目作出《办结决定书》，决定不予办理。姚志君不服，于2018年8月21日向漳州市人民政府提起行政复议，漳州市人民政府受理后，经审理于2018年10月17日做出漳政行复[2018]26号《行政复议决定书》，维持漳州市人社局关于办件编号zz0000018071100053申办特殊工种职工提前退休项目不予办理（即作出不予办理办结决定书）的行政行为。姚志君不服，遂提起行政诉讼。 原审认为，根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）第一条规定，全民所有制企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休：（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕８号）二、规范退休审批程序，健全审批制度（四）劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作。按特殊工种退休条件办理退休的职工，从事高空和特别繁重体力劳动的必须在该工种岗位上工作累计满１０年，从事井下和高温工作的必须在该工种岗位上工作累计满９年，从事其他有害身体健康工作的必须在该工种岗位上工作累计满８年。原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工种，随着科技进步和劳动条件的改善，需要进行清理和调整。新的特殊工种名录由劳动保障部会同有关部门清理审定后予以公布，公布之前暂按原特殊工种名录执行。《福建省劳动和社会保障厅关于规范职工退休审批管理工作的通知》(闽劳社［2001］362号)第一条第（二）点：从事国家规定的特殊工种职工提前退休的条件是：男年满55周岁，女年满45周岁。其中：从事高空和特别繁重体力劳动的，必须在该工种岗位上工作累计满10年；从事井下和高温工作的，必须在该工种岗位上工作累计满9年；从事其他有害身体健康工作的，必须在该工种岗位上工作累计满8年。特殊工种名录按国家劳动保障部或中央有关部（委）公布的特殊工种名录执行。本案中，根据上述相关规定，姚志君办理特殊工种提前退休，必须满足（1）男年满55周岁；（2）从事相关特殊工种时间达法定年限；（3）从事工种符合特殊工种名录。根据姚志君提交的档案中记载，姚志君出生于1963年4月2日，至提交申请时间2018年7月时已经年满55周岁，满足上述规定。姚志君以从事原料工种，满足特殊工种提前退休的条件为由，申请办理特殊工种提前退休。因其档案中明确记载的工种为“陶土”、“釉水”，姚志君也未能提交证据证实从事原料工种并达到法定期限。漳州市人社局据此就编号zz0000018071100053号“从事特殊工种职工提前退休手续办理”项目《办结决定书》作出不予准许决定，并无不当。漳州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，作出维持漳州市人社局关于办件编号zz0000018071100053申办特殊工种职工提前退休项目不予办理的行政行为，符合法律规定。姚志君以闽劳社[2001]362号《福建省劳动和社会保障厅关于规范职工退休审批管理工作的通知》不属于法规规章，仅为行政机关的内容通知，不具有对外作出行政行为的依据为由，且该通知中关于“特殊工种名录按国家劳动保障部或中央有关部（委）现公布的特殊工种名录执行”的规定与国发[1978]104号《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》中“第一条全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休……（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满55周岁、女年满45周岁，连续工龄满10年的。本项规定也适用于工作条件与工人相同的基层干部”规定相抵触，属无效规定为由，申请对闽劳社[2001]362号《福建省劳动和社会保障厅关于规范职工退休审批管理工作的通知》中关于“特殊工种名录按国家劳动保障部或中央有关部（委）现公布的特殊工种名录执行”的规定进行合法性审查。闽劳社[2001]362号《福建省劳动和社会保障厅关于规范职工退休审批管理工作的通知》由原福建省劳动和社会保障厅制定并发布，原福建省劳动和社会保障厅作为负责福建省企业职工基本养老保险的行政管理工作的省级人民政府职能部门，其具有制定和发布行政规范的职权。经审查，原福建省劳动和社会保障厅制定和发布闽劳社[2001]362号《福建省劳动和社会保障厅关于规范职工退休审批管理工作的通知》未超越法定职权，无存在违反法定批准程序、公开发布程序，文件内容亦不违反《中华人民共和国社会保险法》、《福建省城镇企业职工基本养老保险条例》及原劳动和社会保障部发布的劳社部发[1999]8号文件等法律、地方性法规及上级相关的其他规范性文件相抵触，为合法有效的其他规范性文件。故姚志君关于闽劳社[2001]362号《福建省劳动和社会保障厅关于规范职工退休审批管理工作的通知》中关于“特殊工种名录按国家劳动保障部或中央有关部（委）现公布的特殊工种名录执行”违法之主张，于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回姚志君的诉讼请求。本案受理费50元，由姚志君负担。 上诉人姚志君不服一审判决，向本院提起上诉。请求1.撤销被上诉人漳州市人社局作出的《漳州市人力资源和社会保障局办结决定书》(办件编号zz0000018071100053)；2.撤销被上诉人漳州市人民政府作出的漳政行复[2018]26号《漳州市人民政府行政复议决定书》;3.撤销漳州市芗城区人民法院(2019)闽0602行初29号行政判决书；4.判决漳州市人社局重新作出行政决定。主要理由是：一、原审认定事实错误。原审判决书第17页“因原告档案中明确记载工种为“陶土、“釉水”，原告也未能提交证据证实从事原料工种并达到法定期限”的认定错误。2018年7月20日龙海市人力资源和社会保障局向上诉人作出龙人社信处字[2018]01号信访事项处理意见书，该意见书已明确上诉人从事岗位系原料工种，且自1980年12月入职后，直到2009年才解除劳动关系，已经达到办理特殊工种提前退休的充分条件。2.原审判决书第15页的认证意见“龙人社信处字[2018]01号信访事项处理意见书属于信访事项答复材料，与本案被诉行政行为不具有关联性，本院不予认证”，属于证据认定错误。该[2018]01号信访事项处理意见书是被上诉人漳州市人社局作出不予办理提前退体的《办结决定书》之后作出的答复意见，该答复意见已明确上诉人从事特殊工种的事实且工作时间满足提前退休的法定时限，与被诉行政行为具有关联性，属于“新出现的证据”，足以推翻原《办结决定书》认定的结果。3.原料与陶土实质上是同一工种，只是叫法不同，主要在生产车间从事瓷砖坯体粉料作业，将颗粒状的粉料经烘干后高温烧制而成瓷砖；而釉水岗位接触的包括氧化锌、氧化铁、氧化铝、氧化钛、铬酸钾、铅丹及红丹等有毒有害化工原料，上诉人从事的釉水配料工作，属于特别繁重体力劳动，每天都在接触有毒有害的化工原料。根据龙海瓷厂营养费付款单据，上诉人自1981年8月已按月领取营养费，且单据还注明“原料”班，证实上诉人是因从事“原料”这一工种而按月领取营养费。因此，无论是原料工种或是釉水、陶土，上诉人均已达到《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条及《福建省劳动和社会保障厅关于规范职工退休审批管理工作的通知》第一条第(二)款关于特殊工种提前退休的规定。二、原审举证责任分配有误。1.依据《行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被上诉人漳州市人社局、漳州市人民政府应就被诉行政行为合法性进行举证证明。原审“原告也未能提交证据证实从事原料工种并达到法定期限”的证明责任应由被上诉人承担，而不能由上诉人承担举证不能的不利后果。2.2018年7月20日龙海市人力资源和社会保障局向上诉人作出的[2018]01号信访事项处理意见书，证实上诉人原在瓷厂原料车间工作和釉水车间当配料员及烧釉，情况属实，明确上诉人从事岗位系原料工种。但被上诉人认定上诉人不符合特殊工种条件，被上诉人负有举证责任。3.福建省参保人员基本养老金领取资格认定表中对上诉人从事的特殊工种类别填“特别繁重”，列为特殊工种的文号是“(86)建材人劳字84号”，所填的特殊文号与上诉人同厂职工刘X、汤X海、方X根、许X山等填写的特殊工种文号不一致，上诉人与同厂职工刘X、汤X海、方X根、许X山均在同厂从事相同工作，而刘X、汤X海、方X根、许X山均办理提前退休，上诉人却未被批准。被上诉人的行政行为有违行政公平原则。4.原料、原料配料工与陶土、釉水均属于有毒有害作业，且属于特别繁重体力劳动，上诉人提供的职工档案、营养费付款单据上也注明“原料”，被上诉人认为上诉人档案记载的陶土、釉水不属于特殊工种，那陶土、釉水不是特别繁重体力劳动?不是有毒有害工种?被上诉人认为“营养费单据”、“工资表”以及相关单位及人员的《证明》与职工原始档案记载不吻合，不能作为认定特殊工种的依据，那按照原始档案认定特殊工种的依据又何在?对此，被上诉人应当举证证明。三、原审适用法律错误。人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，并参照规章。本案应适用《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发(1978)104号)，不应适用劳社部发(1999)8号《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》及闽劳社[2001]362号《福建省劳动和社会保障厅关于规范职工退休审批管理工作的通知》关于提前退休的规定。即使按照上述规范性文件规定，上诉人从事的原料、陶土及釉水属于特殊工种，符合提前退休的条件。综上，原审认定事实及适用法律错误，被诉行政行为侵犯了上诉人的合法权益，请求贵院依法查明事实，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人漳州市人社局答辩称：1、上诉人提出的诉讼理由不成立。上诉人提出：原审认定事实错误、举证责任分配有误、适用法律错误等。我局认为上诉人理由不成立。一审时我局已提交充分证据证明上诉人不符合办理特殊工种提前退休条件，我局办结决定、市政府复议决定及一审判决，均无不当。2、我局的《办结决定书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。上诉人提出的诉讼理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人漳州市人民政府答辩称：一、上诉人姚志君申请提前退休不属于法定的提前退休情形，要求办理提前退休的诉求没有依据。上诉人以从事原料工种为由向漳州市人社局申请办理提前退休。根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发(1978)104号)规定:“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。(二)从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。……”《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》(劳社部发(1999)8号)规定:“劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作。……按特殊工种退休条件办理退休的职工，从事高空和特别繁重体力劳动的必须在该工种岗位上工作累计满10年，从事井下和高温工作的必须在该工种岗位上工作累计满9年，从事其他有害身体健康工作的必须在该工种岗位上工作累计满8年。原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工种，随着科技进步和劳动条件的改善，需要进行清理和调整。新的特殊工种名录由劳动保障部会同有关部门清理审定后予以公布，公布之前暂按原特殊工种名录执行。”《福建省劳动和社会保障厅关于规范职工退休审批管理工作的通知》(闽劳社[2001]362号)规定:“从事国家规定的特殊工种职工提前退休的条件是:男年满55周岁，女年满45周岁。其中:从事高空和特别繁重体力劳动的，必须在该工种岗位上工作累计满10年；从事井下和高温工作的，必须在该工种岗位上工作累计满9年；从事其他有害身体健康工作的，必须在该工种岗位上工作累计满8年。特殊工种名录按国家劳动保障部或中央有关部(委)公布的特殊工种名录执行”，职工以从事特殊工种为由申请提前退休，需满足一定的年龄、工作年限，且其在工作单位所从事工种被列入相关行业特殊工种名录内。上诉人的职工档案材料显示其原工作单位为地方国营龙海市瓷厂，属陶瓷行业，从事工种档案记载为“陶土”或“釉水”，不是上诉人申请提前退休时提出的原料工种，上诉人的档案中记载的工种未被列入国家劳动保障部或中央有关部(委)公布的特殊工种名录。因此，上诉人申请按照特殊工种提前退休不符合规定，要求提前办理退休没有依据。二、答辩人作出的漳政行复(2018)26号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确。2018年7月11日，姚志君向漳州市人社局申请办理提前退休。漳州市人社局于2018年7月11日收到该申请。经审核后，于2018年7月12日作出(2018)第228号《漳州市人力资源和社会保障局办结决定书》，对姚志君作出如下答复:“根据《关于规范职工退休审批管理工作的通知》(省劳动和社会保障厅，闽劳社[2001]362号)文件精神，个人档案中记载的工种不属该行业特殊工种，不予办理。”2018年8月21日，姚志君因不服漳州市人社局作出的(2018)第228号《漳州市人力资源和社会保障局办结决定书》，向答辩人提起行政复议，并于2018年8月23日补正复议申请材料，答辩人依法受理后于2018年10月17日作出漳政行复(2018)26号《行政复议决定书》，维持漳州市人社局关于办件编号zz0000018071100053申办特殊工种职工提前退休项目不予办理(作出不予办理办结决定书)的行政行为。答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。三、答辩人作出的《行政复议决定书》程序合法。1、依法受理。2018年8月21日，姚志君请求依法撤销漳州市人社局作出的《漳州市人力资源和社会保障局办结决定书》，要求漳州市人社局依法为姚志君办理提前退休手续等为由，向答辩人提起行政复议申请。2018年8月23日，姚志君补正了申请材料，答辩人收到补正材料后，经审查，当日决定立案受理。2、依法审理。答辩人受理后，根据《行政复议法》第二十三条的规定于2018年8月27日向漳州市人社局送达行政复议申请书副本及漳政行复答(2018)45号《行政复议答复通知书》。2018年8月31日，漳州市人社局向答辩人提交《行政复议答复书》及相关证据材料。答辩人根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，于2018年10月17日作出漳政行复(2018)26号《行政复议决定书》，维持漳州市人社局不予办理的行政行为。3、依法送达。答辩人作出漳政行复(2018)26号《行政复议决定书》后，于2018年10月19日通过EMS邮寄送达给姚志君，于2018年10月23日直接送达给漳州市人社局。综上，答辩人在行政复议阶段严格依照行政复议法及实施条例的规定执行，合法有据，适用法律、法规正确。四、原审判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1、本案中，上诉人办理特殊工种提前退休须满足(1)达到55周岁;(2)从事相关特殊工种时间达法定年限:(3)从事工种符合特殊工种名录。上诉人以从事原料工种，满足特殊工种提前退休条件为由，申请办理特殊工种提前退休，但其档案中明确记载的工种为“陶土”、“釉水”，并不是原料工作，不符合特殊工种名录的规定，从上诉人一审提供的证据材料也不能证明其从事原料工种并达到法定期限，因此，不属于可以办理提前退休的情形。2、原审举证责任分配符合法律规定，上诉人应当就其符合申请提前退休情形承担基础的举证责任，而不应是被上诉人承担举证责任。一审中，漳州市人社局提供姚志君的职工档案，记载的工种为“陶土”“釉水”，并不是原料工种，姚志君提交的证明、营养费凭证等材料亦不能证明姚志君是从事特殊工种，不符合提前退休情形。上诉人无法就其主张进一步举证证明其从事的为特殊工种，应承担举证不力的法律后果，一审认定上诉人未能提交证据证实从事原料工种并达到法定期限，而未支持上诉人一审诉讼请求，符合举证责任分配原则。3、原审适用法律正确。劳社部发(1999)8号《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》，该规定是由劳动和社会保障部制定，可以作为本案对于认定上诉人是否可以提前退休的法律依据，闽劳社[2001]362号《福建省劳动和社会保障厅关于规范职工提前退休审批管理工作的通知》是由原福建省劳动和社会保障厅制定并发布，作为负责福建省企业职工基本养老保险的行政管理机关，其具有制定和发布行政规范的职权。该通知依照法定批准程序、公开发布程序制定，内客不违反上位法、上级相关规范性文件的规定，可以作为认定案件事实的法律依据。一审法院适用上述两个规范性文件认定本案事实和适用法律正确。综上所述，一审法院判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 经审理查明，各方当事人在原审中提交的证据、依据，均已随案移送本院，并经庭审举证、质证。二审中，各方当事人均无提交新的证据，仍以原审中提交的证据支持各自的主张，并坚持在原审中对证据的质证意见。 本院确认原审认证意见正确，审判程序合法。对一审查明的事实各方当事人均无异议，本院予以确认。 本院认为，根据国务院国发[1978]104号《关于工人退休、退职的暂行办法》第一条规定:“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。……(二)从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。……”劳社部发(1999)8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第（四）项规定:“劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作。……按特殊工种退休条件办理退休的职工，从事高空和特别繁重体力劳动的必须在该工种岗位上工作累计满10年，从事井下和高温工作的必须在该工种岗位上工作累计满9年，从事其他有害身体健康工作的必须在该工种岗位上工作累计满8年。原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工种，随着科技进步和劳动条件的改善，需要进行清理和调整。新的特殊工种名录由劳动保障部会同有关部门清理审定后予以公布，公布之前暂按原特殊工种名录执行。”福建省劳动和社会保障厅闽劳社[2001]362号《关于规范职工退休审批管理工作的通知》规定，一、严格执行国家退休条件规定，坚决制止违反规定办理提前退休行为。其中第（二）项规定：“从事国家规定的特殊工种职工提前退休的条件是:男年满55周岁，女年满45周岁。其中:从事高空和特别繁重体力劳动的，必须在该工种岗位上工作累计满10年；从事井下和高温工作的，必须在该工种岗位上工作累计满9年；从事其他有害身体健康工作的，必须在该工种岗位上工作累计满8年。特殊工种名录按国家劳动保障部或中央有关部(委)公布的特殊工种名录执行。”可见，从事高空、井下、高温工作和特别繁重体力劳动以及其他有害身体健康工作的特殊工种的工作人员可以申请提前退休，但必须符合国家规定的提前退休工种的审批条件和审批程序，人力资源和社会保障部门审批提前退休应审查相关工种是否在批准和公布的特殊工种名录中。本案中，上诉人主张其从事原料、陶土、釉水等工种均属于可以申请提前退休的特殊工种。经审查，上诉人的职工档案材料显示其原工作单位为地方国营龙海县瓷厂，属陶瓷行业，从事工种的档案记载为“陶土”或“釉水”，并不是上诉人申请提前退休时提出的“原料”工种，而上诉人的档案中记载的“陶土”或“釉水”工种并未被列入国家劳动保障部或中央有关部(委)公布的特殊工种名录中。因此，上诉人要求按照从事特殊工种予以办理提前退休不符合上述规定的条件。被上诉人漳州市人社局根据福建省劳动和社会保障厅闽劳社[2001]362号《关于规范职工退休审批管理工作的通知》规定，以上诉人的个人档案中记载的工种不属该行业特殊工种，作出不予办理的决定书并无不当。被上诉人漳州市人民政府受理上诉人的行政复议申请后，依照行政复议法及其实施条例的相关规定，经审理，作出漳政行复[2018]26号《行政复议决定书》，维持漳州市人社局不予办理决定的复议决定合法有据，程序合法。上诉人主张其从事的工种属于特殊工种并要求办理提前退休的请求缺乏事实和法律依据，其请求改判的理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人姚志君负担。 本判决为终审判决。 审判长  盖华丽 审判员  蔡月新 审判员  陈妙红 二〇一九年九月二十七日 法官助理陈梅华 书记员陈雪贞 附：本案适用的法律条文 中华人民共和国行政诉讼法《》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。