广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤12行终164号上诉人（原审原告）：张志权，男，汉族，1964年7月26日出生，住广东省四会市。委托代理人：韩武，广东盛隽律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：四会市水利局（原四会市水务局）。住所地广东省肇庆市四会市东城街道广场北路行政服务中心**。法定代表人：胡水林，该局局长。委托代理人：陆发恒，该局工作人员。委托代理人：黄志朋，广东格林律师事务所律师。上诉人张志权与被上诉人四会市水利局行政处罚纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，张志权与四会市江谷镇人民政府（以下简称“江谷镇府”）于2009年期间协商一致，约定江谷镇府将龙江河江谷圩镇河段东岸自四清公路以下至江谷电站出口河堤段（自来水厂对出河段）防洪堤坝工程交由张志权建设，并约定该防洪堤坝工程由江谷镇府验收。江谷镇府同时同意张志权在建造好的防洪堤岸上可自资建设商住两层半楼房，商住楼房所有权归张志权。上述工程投入建设前，四会市水利水电勘测设计院出具的《四会市江谷镇沿江东路河堤工程可行性研究报告》显示，江谷镇沿江东路河堤加固工程位于旧四清公路上的江谷桥与江谷镇委镇政府门前左侧大桥之间的龙江河江谷河段左侧河边，为江谷围的组成部分，属四会市江谷镇管辖范围，该河堤工程建设符合四会市江河流域总体规划。张志权于2010年12月完成对案涉防洪堤坝工程及堤坝地面上的路面、楼房等工程的建设，并于2012年11月5日补办取得四会市江谷镇村镇规划建设办公室对案涉楼房工程的建设工程开工证，该建设工程开工证显示涉案建设工程的基底面积为1751.34平方米。四会市水利局发现张志权的涉案建设行为涉嫌违反《中华人民共和国水法》的相关规定，并对该事件展开调查，于2016年期间通过向张志权进行调查询问、现场实地走访拍照、向相关行政部门进行调查取证等方式，查明张志权建设的涉案堤园工程未经过有关水行政主管部门的审批同意。随后，四会市水利局先后作出四水行（2016）停第06号《责令停止违法行为通知书》、四水行告字（2016）第05号《水行政处罚告知书》、四水行听告字（2016）第05号《水行政处罚听证告知书》，在未收到张志权任何回应的情况下，于2016年10月31日作出四水行罚字（2016）第05号《水行政处罚决定书》，认为张志权未经水行政主管部门批准同意擅自进行堤园工程建设行为违法，根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，对张志权作出如下行政处罚：1.责令停止违法行为；2.处罚款100000元；3.限期一个月内补办有关手续，逾期不补办或补办未被批准的，责令限期拆除。张志权对上述行政处罚不服，向肇庆市鼎湖区人民法院提起行政诉讼，肇庆市鼎湖区人民法院于2017年6月21日作出（2017）粤1203行初85号《行政判决书》，判决撤销四会市水利局作出的四水行罚字（2016）第05号《水行政处罚决定书》。判决后双方均没有上诉。上述《水行政处罚决定书》被撤销后，四会市水利局对张志权上述涉嫌违法的行为重新进行查处。2018年1月18日，四会市水利局向张志权作出四水行（2018）停第02号《责令停止违法行为通知书》，认为张志权未经水行政主管部门审查同意擅自在河道管理范围内进行堤园工程建设，违反了《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定，根据该法第六十五条第二款的规定，责令张志权立即停止违法行为，限期一个月内补办有关手续，并通过邮寄于2018年2月3日向张志权送达。到期后，张志权没有按该通知要求补办有关手续。2018年4月20日，四会市水利局向张志权作出四水罚告字（2018）第02号《水行政处罚告知书》，告知违法事实、处罚依据、拟处罚内容及五个工作日内提出陈述、申辩和申请听证的权利，并通过邮寄于2018年4月25日向张志权送达。到期后，张志权没有提出陈述、申辩意见及申请听证。2018年5月11日，四会市水利局向张志权作出四水行罚字（2018）第02号《水行政处理决定书》，责令张志权在一个月内拆除涉案堤园工程，并通过邮寄于2018年5月17日向张志权送达。2018年7月16日，四会市水利局经现场走访发现张志权未在规定期限内对涉案堤园工程进行拆除。2018年7月19日，四会市水利局向张志权作出四水罚告字（2018）第03号《水行政处罚告知书》，告知违法事实、处罚依据、拟处罚内容及三个工作日内提出陈述、申辩和申请听证的权利，并通过邮寄于2018年7月23日向张志权送达。到期后，张志权没有提出陈述、申辩意见及申请听证。2018年8月7日，四会市水利局向张志权作出四水行罚字（2018）第03号《水行政处罚决定书》，决定强行拆除张志权违法建设的堤园工程，所需费用由张志权个人承担，并处罚款100000元，并通过邮寄于2018年8月11日向张志权送达。又查明，根据2019年中共四会市委、四会市人民政府印发的《四会市机构改革方案》，四会市水务局更名为四会市水利局。原审法院认为，根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款的规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。四会市水利局作为四会市人民政府水行政主管部门，具有对四会市区内水资源管理和监督的法定职责，是本案的适格被告。四会市水利局根据相关证据，认定张志权于2009年12月至2010年12月期间，在未将工程建设方案报经四会市水利局审查同意的情况下，擅自在江谷镇沿××龙江河××河段东岸河道防洪堤坝管理范围内进行堤园工程建设，并于2010年12月完工投入使用至今，违反了《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定，该事实认定清楚，证据充分。张志权的违法行为，应当受到相应的处罚。基于以上事实，四会市水利局根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，向张志权作出《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，限期一个月内补办有关手续；在张志权逾期不补办后，向张志权发出《水行政处罚告知书》后作出《行政处理决定书》，限期拆除违法建筑物；在张志权逾期不拆除后，又向张志权发出《水行政处罚告知书》，保障了张志权陈述、申辩和申请听证的权利，在张志权放弃陈述、申辩和听证权利后，作出涉案《行政处罚决定书》并向张志权送达，适用法律正确，程序合法。张志权的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张志权的诉讼请求。上诉人张志权提出上诉称：1.撤销（2019）粵1203行初65号行政判决书，支持上诉人的诉讼请求。2.诉讼费用由四会市水利局承担。事实和理由：一审法院认定事实不清，法律适用错误。第一，张志权从来没有收到四会市水利局的《水行政处罚告知书》。四会市水利局于2018年8月7日对张志权作出四水行罚字（2018）第03号《水行政处罚决定书》，但在收到此《决定书》之前，张志权并没有收到《告知书》，也没有任何形式的通知。一审法院认定“遂于2018年7月19日向原告作出四水行罚字（2018）第03号《水行政处罚告知书》，告知违法事实、处罚依据、拟处罚内容及三个工作日内提出陈述、申辩和申请听证的权利”没有依据。第二，四会市水利局的《水行政处罚决定书》罔顾民生、违反法律规定。江谷镇堤防工程是一项在地方影响较大的建设工程，承建上述堤防工程时四会市水利局一直没有出现及向张志权提过任何异议，张志权的所有施工工程均是按照政府及规划部门的要求而进行建设，在全部工程建设完成5年之后才对张志权作出处罚，2016年10月份四会市水利局向张志权发出（2016）四水行罚字第05号《水行政处罚决定书》，强行处罚张志权10万元人民币，该处罚决定书被鼎湖区人民法院（2017）粤1203行初85号行政判决书所撤销，本案在河道两旁均建成了一排新的房屋，为何河道两旁其它人的建筑物不需要拆除，反而要拆除防洪能力最强、规划建设最好的堤防工程？根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚……”的规定，本案已过二年的处罚期，该工程于2010年12月份已经完工，不存在一直处于继续状态，江谷镇沿河两岸均建设了大量的居民建筑，试问哪间向四会市水利局依《中华人民共和国防洪法》的规定办理报批手续。根据《中华人民共和国防洪法》第四十九条的规定，原告所建的民心工程属于“防洪自保工程”依法应该予以褒奖。根据《中华人民共和国防洪法》第一条“为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设顺利进行，制定本法”的规定，江谷镇委、镇政府为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全，在不动用地方财政、百姓出资的前提下，引资兴建了江谷镇堤防工程，解决了老百姓世世代代受洪涝灾害侵扰的痛苦，这实在是为民办了一件大好事，江谷镇委、镇政府致力于为人民谋幸福，而四会市水利局却致力于破坏江谷镇人民政府已办成的人民福祉。综上，张志权兴建的工程是一项利国、利民，集防洪、商住一体化的亮丽工程，已成为江谷镇一条亮丽的样板街道，该工程的水电管理部门已经依法向张志权发出了《缴纳水费卡》和《电费交费簿》，这就等于承认了工程的合法化。2018年8月13日四会市水利局再次向张志权发出四水行罚字（2018）第03号《水行政处罚决定书》，该决定书与2016年的处罚决定书几乎如出一辙。四会市水利局在没有告知张志权的前提下违法作出四水行罚字（2018）第03号《水行政处罚决定书》，该行为严重违反《中华人民共和国行政诉讼法》及《广东省行政处罚听证程序实施办法》第5条规定。请求二审法院支持张志权的诉讼请求。被上诉人四会市水利局辩称：一、涉案工程属于违法建设，张志权称其是为了造福一方百姓而兴建涉案工程，但出发点再好，不等于可以违反法律法规，反而更应该遵纪守法，才能保障广大人民群众的生命财产安全，无论其建设涉案工程的是否如上诉所称是为了造福一方，都不能成为其违法建设的借口。二、张志权称其没有收到《水行政处罚告知书》不符合事实，四会市水利局就张志权违法建设一事，前后共不下五次通过邮政EMS快递的方式向其送达相关文书材料，而每一次的快递回执均显示为本人签收，即使不是其本人签收，也应该属于是其同住家属签收，而根据法律规定，同住家属的签收同样具有法律效力；四会市水利局前后多次寄送相关文书都是同一个地址，联系电话也都是张志权本人电话，该地址也是张志权在起诉状和上诉状中所留地址，说明该地址和电话均是张志权的有效联系地址，张志权承认收到寄往该地址的《水行政处罚决定书》，却不承认收到之前寄送的《水行政处罚告知书》，显然不合常理；邮政的EMS快递送达是《邮政法》规定的法定送达方式，在送达回执显示为张志权本人签收的情况下，除非张志权能提供相反证据证明其本人或家属确实没有收到《水行政处罚决定书》，否则四会市水利局有足够的理由相信其已收取《水行政处罚告知书》。三、张志权认为四会市水利局的《水行政处罚决定书》罔顾民生、违反法律规定，没有任何依据，张志权所建设的涉案工程，没有依据《中华人民共和国水法》的相关规定向四会市水利局报批相关手续，这是客观事实，而四会市水利局对其进行相应的行政处罚也是严格依据《水法》和《行政处罚法》的相关规定作出，依法有据，至于张志权提到的河道两旁其他建筑物的问题和本案无关，不能成为其拒拆违法建设的理由；涉案违法工程自建设至今，从未履行报批手续，说明其违法行为一直持续至今，并没有超过两年的处罚期；张志权的违法建设并非其所称的民心工程或民生工程，只是一种商业行为而已，即使是民生工程，同样也要严格履行相关报批手续，否则仍然属于违法建设，同样应该予以行政处罚；涉案工程领取了《缴纳水费卡》《电费缴费簿》，不等于承认工程的合法化，水电部门并没有确认涉案工程是否合法的职权。综上，四会市水利局对张志权做出的行政处罚依法有据、程序得当，一审法院所做出的判决事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。请求二审法院依法驳回张志权上诉，并维持一审判决。二审中，上诉人张志权提交《鉴定意见书》，其委托广东通济司法鉴定中心对四水罚告字（2018）第03号《水行政处罚告知书》EMS快递回执单上收件人签名进行笔迹鉴定，鉴定意见为快递回执单上收件人签名“张志权”字迹不是出自张志权的笔迹。经审理查明，原审认定的事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，本案系上诉人张志权与被上诉人四会市水利局的行政处罚纠纷。综合双方当事人的意见，本案的争议焦点是：四会市水利局作出的四水行罚字（2018）第03号《水行政处罚决定书》程序、认定事实及处理结果是否合法。关于四水行罚字（2018）第03号《水行政处罚决定书》的程序。根据EMS全球邮政特快专递单，反映四会市水利局于2018年7月19日向张志权作出的四水罚告字（2018）第03号《水行政处罚告知书》，已于2018年7月23日由张志权本人签收。张志权提交广东通济司法鉴定中心出具的《鉴定意见书》，拟证明上述EMS快递回执单上收件人签名“张志权”字迹不是出自张志权的笔迹，该证据不予采信，理由有：第一，自2018年1月18日起，四会市水利局通过EMS全球邮政特快专递多次向张志权送达相关文书，送达的地址及电话均为张志权的住址四会市江××镇江××号和电话137××******，且均由张志权本人签名确认签收；第二，根据张志权庭审陈述，其位于四会市江××镇江××号的住址由其父母居住，在其收到EMS全球邮政特快专递的快递员电话后，其就让公司员工到该住址代其签名确认签收，即张志权确认其有让公司员工代其签收快递的行为，张志权委托同住成年家属或其他人员代为签收，应视为其已经收到四水罚告字（2018）第03号《水行政处罚告知书》；故广东通济司法鉴定中心出具的《鉴定意见书》不予采信。虽然四会市水利局已通过EMS全球邮政特快专递向张志权送达《水行政处罚告知书》，但是根据《行政处罚法》第四十条的规定“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”四会市水利局应参照《民事诉讼法》有关送达的规定，将其作出的行政处罚决定文书直接送达张志权，而四会市水利局直接采用邮寄方式送达，程序不当。综上，四会市水利局作出的四水行罚字（2018）第03号《水行政处罚决定书》程序不合法。关于四水行罚字（2018）第03号《水行政处罚决定书》认定事实及处理结果。根据四会市水利局（原四会市水务局）于2016年8月31日的调查笔录，张志权反映“不清楚（涉案项目）须报经水行政主管部门审批，所以未经过水行政主管部门的审批，主要是与江谷镇人民政府衔接”。在诉讼过程中，张志权没有向法院提交涉案项目报经水行政主管部门审批的相关证据。因此，可以认定涉案项目没有经过水行政主管部门的审批。根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。四会市水利局作为县级以上人民政府水行政主管部门，有权对未经审批同意的涉案项目进行强行拆除,故四会市水利局作出的四水行罚字（2018）第03号《水行政处罚决定书》适用法律法规正确。但是，四水行罚字（2018）第03号《水行政处罚决定书》的处理结果第一项，仅表述为“强行拆除江谷镇沿××龙江河××河段东岸河道防洪堤坝管理范围内违法建设的堤园工程”，没有明确强行拆除的范围，处理结果不明确。综上所述，四会市水利局作出的四水行罚字（2018）第03号《水行政处罚决定书》，程序不合法，处理结果不明确，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初65号行政判决书；二、撤销四会市水利局作出的四水行罚字（2018）第03号《水行政处罚决定书》；三、责令四会市水利局在法定期限内重新作出行政行为。案件一、二审受理费各50元，合共人民币100元，由被上诉人四会市水利局负担。本判决为终审判决。审判长  彭卓腾审判员  张国良审判员  秦 雯二〇一九年九月十七日法官助理梁国安书记员冼碧玉