内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行终235号上诉人(原审原告)奇玉成，男，蒙古族，1957年8月27日出生，住内蒙古自治区鄂尔多斯市。委托代理人：潘春留，内蒙古鄂准律师事务所律师。被上诉人(原审被告)准格尔旗人民政府。法定代表人王枫，旗长。委托代理人：孙长青，准格尔旗司法局工作人员。委托代理人：焦亚中，内蒙古义盟（准格尔）律师事务所律师。被上诉人(原审被告)鄂尔多斯市人民政府。法定代表人斯琴毕力格，市长。委托代理人：李剑虹，鄂尔多斯市司法局复议应诉科工作人员。原审第三人准格尔旗薛家湾镇不连沟村铁孟沟社。负责人刘振荣，社长。原审第三人准格尔旗薛家湾镇不连沟村营子梁社。负责人胡凤歧，社长。上诉人奇玉成因诉被上诉人准格尔旗人民政府（以下简称准旗政府)、鄂尔多斯市人民政府（以下简称鄂市政府)及原审第三人准格尔旗薛家湾镇不连沟村铁孟沟社（以下简称铁孟沟社)、准格尔旗薛家湾镇不连沟村营子梁社（以下简称营子梁社)土地确权纠纷一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2018）内06行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，并组织各方当事人进行询问，上诉人奇玉成及其委托代理人潘春留，被上诉人准旗政府的委托代理人孙长青、焦亚中，被上诉人鄂市政府的委托代理人李剑虹，原审第三人铁孟沟社的负责人刘振荣，原审第三人营子梁社的负责人胡凤歧参加询问。本案现已审理终结。上诉人奇玉成向原审法院起诉称，请求人民法院依法撤销准土行决字〔2017〕第10号《土地权属争议案件处理决定书》和鄂府复委复决字〔2018〕3号《行政复议决定书》；依法确认争议土地的所有权属于第三人营子梁社，土地使用权属于原告；本案的诉讼费用由被告承担。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，农村集体土地根据不同情况分别属于乡（镇）、村民委员会、村民小组农民集体所有，而非个人所有。本案中，准土行决字〔2017〕第10号《土地权属争议案件处理决定书》中将争议的山神庙阳坡57.31亩土地确定给铁孟沟社农民集体所有，本次行政确认确定的是所有权，主体是社集体。原告奇玉成既不是营子梁社的负责人，也未经负责人授权、未经社集体民主议定程序确定由其主张本案争议地所有权。综上，奇玉成不具备原告的主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项规定，裁定：驳回原告奇玉成的起诉。上诉人奇玉成上诉称，准土行决字〔2017〕第10号《土地权属争议案件处理决定书》和鄂府复委复决字〔2018〕3号《行政复议决定书》的内容和结果侵害了上诉人的合法利益，上诉人既是该行政行为的相对人，也是与该行政行为有实际利害关系的公民，完全符合《行政诉讼法》第二十五条规定的有利害关系的公民，有权提起诉讼。理由如下：(一)上诉人是该土地确权行政决定的实际相对人。1.因上诉人与案外人刘某对争议土地使用权的归属产生的争议，双方又分别属于两个集体，且刘某与上诉人所在社的社长胡凤歧是亲属关系，为达到目的，刘某与胡凤歧串通，通过两社之间的土地所有权确权来解决双方的承包经营权争议。该处理决定书的内容证明，上诉人所在的社长也认可争议的土地不属于本社所有，从形式上看，两社不存在土地所有权的争议，争议双方实质上是上诉人与案外人刘某。该处理决定书通过确认所有权的形式，确认了上诉人与案外人刘某的承包经营权纠纷，上诉人是实质上的行政相对人。2.上诉人不服准土行决字〔2017〕第10号《土地权属争议案件处理决定书》，在法定期限内申请复议，鄂尔多斯市政府认为申请人是行政行为的相对人，有权申请复议，接受了申请人的申请并作出实质性审查，在行政复议过程中申请人是行政复议的相对人，怎么在行政诉讼中不是行政行为的相对人。(二)上诉人提起行政诉讼符合法律明文规定的原告主体资格。本案中，行政决定虽然是对土地所有权确权，实质上涉及到土地使用权的确认，侵害了上诉人的合法权益，上诉人以争议土地的实际使用权人主张权利，完全符合最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，因此，原审法院认定上诉人不符合原告主体资格，完全是错误的。(三)人民法院不受理本案，实际上造成了上诉人的民事权利受到侵害而得不到司法救济，与行政诉讼法的基本原则相违背。被上诉人准旗政府答辩称，准旗政府作出的准土行决字〔2017〕第10号《土地权属争议案件处理决定书》的申请人为铁孟沟社、被申请人为营子梁社，并未涉及自然人。根据相关法律、规章规定，农村土地承包经营权已经从传统意义上的土地使用权分离出来，作为独立的用益物权受法律保护，无须经行政程序确认。奇玉成不能提供证据证明其承包了争议土地，更不能提供证据证明其经营了该土地。且奇玉成将营子梁社列为第三人，本身就说明营子梁社在一定程度上服从准旗政府作出的土地权属处理决定，认可争议的土地归铁孟沟社所有。综上，奇玉成提起行政诉讼主体不适格，且无权以个人名义代为营子梁社主张土地所有权，其无权提起行政诉讼。请求二审法院驳回奇玉成上诉，维持原裁定。被上诉人鄂市政府答辩称，准旗政府称奇玉成系营子梁社社员，并不是土地所有权人，其提起行政复议主体不适格。鄂市政府经审查后认为，奇玉成系营子梁社社员，且其本人主张争议土地使用权归其所有，与本案存在利害关系，符合《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定，故鄂市政府不予以采纳准旗政府就复议主体资格的意见。根据查明事实可知，无论从历史发包承包经营事实，还是现状勘验事实来看，本案铁孟沟社员对争议地存在持续且有效的管理和使用。奇玉成以《五荒土地使用证》和《林权证》主张争议地归其所在社集体所有，鄂市政府经审查后认为上述两证均无法与争议地形成确定且有效的联系。故对奇玉成陈述理由不予认可。综上，鄂市政府作出的鄂府复委复决字〔2018〕3号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法予以维持。原审第三人铁孟沟社、营子梁社的意见与被上诉人准旗政府意见一致。本院认为，准旗政府于2017年9月20日作出的准土行决字〔2017〕第10号《土地权属争议案件处理决定书》及鄂市政府于2018年3月27作出的鄂府复委复决字〔2018〕3号《行政复议决定书》，系明确涉案土地的所有权归属，而奇玉成既不是营子梁社的负责人，也未经负责人授权、未经社集体民主议定程序确定由其主张本案争议地所有权，其以个人名义提起诉讼不符合法律规定。上诉人奇玉成主张，依照最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，其以争议土地的实际使用权人主张权利，具备原告主体资格，并提供《五荒土地使用证》和《林权证》，证明其取得争议土地承包经营权。本院经审查，《五荒土地使用证》证载面积空白，四至界线无法与本案争议地形成确定且有效的联系，《林权证》四至界线及亩数均空白，亦无法与争议地形成确定且有效的联系。在本院组织的询问中，奇玉成承认政府只给其发证，没有填内容，故在奇玉成未能提供充分有效证据证明其对涉案土地享有使用权或者实际使用涉案土地的情况下，原审法院以奇玉成不具备原告主体资格并裁定驳回奇玉成的起诉并无不当。综上所述，奇玉成的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，不予支持。原审裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 孙晓磊审 判 员 彭振华审 判 员 常 青二〇一九年九月十七日法官助理 温俊清书 记 员 祝 蕾