四川省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）川民终453号 上诉人（原审被告）：云南庆中科技有限公司，住所地云南省大理白族自治州大理市下关洱海庄园云弄庄**。 法定代表人：王庆中。 委托诉讼代理人：傅星霖，男，该公司员工。 委托诉讼代理人：谢镇远，四川上浩律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：四川省庆中科技有限公司，住所地四川省成都市青羊区大墙西街********。 法定代表人：姜英斌，董事长。 委托诉讼代理人：谢镇远，四川上浩律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：自贡市大安区人民政府，，住所地四川省自贡市大安区广华路** 法定代表人：杨斌，区长。 委托诉讼代理人：邹传富，四川泰逸律师事务所律师。 上诉人云南庆中科技有限公司（以下简称云南庆中公司）、四川省庆中科技有限公司（以下简称四川庆中公司）因与被上诉人自贡市大安区人民政府（以下简称大安区政府）建设工程合同纠纷一案，不服四川省自贡市中级人民法院（2018）川03民初156号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人云南庆中公司的委托诉讼代理人傅星霖、谢镇远，上诉人四川庆中公司的法定代表人姜英斌、委托诉讼代理人谢镇远，被上诉人大安区政府的委托诉讼代理人邹传富到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 云南庆中公司、四川庆中公司（以下统一称庆中公司）上诉请求：1.撤销原判，改判驳回大安区政府全部诉讼请求。2.本案诉讼费用由大安区政府承担。事实与理由：一、一审判决认定事实错误。1.一审判决就本案项目应适用《四川省岷江、沱江流域水污染物排放标准》（以下简称《水污染物排放标准》）认定错误。根据《水污染物排放标准》第3.8条、第4.2.4条规定，该项目属于“现有排污单位”，应自2020年才适用《水污染物排放标准》。2.一审判决就合同约定出水标准适用四川省标准的认定错误。本案合同约定项目出水标准应当适用国家一级A标准而非适用四川省标准。3.一审判决关于双方就合同是否履行或者变更进行了数年协商的认定错误。2016年12月20日《水污染物排放标准》发布，大安区政府直到2018年5月才首次向庆中公司提出按《水污染物排放标准》建设，并随即于2018年6月起诉要求解除合同。二、一审判决适用法律错误，本案不构成情势变更。首先，客观情况并未发生无法预见的重大变化。2016年9月该项目已完全具备开工建设条件。且《水污染物排放标准》制定时专门给现有项目实施《水污染物排放标准》预留了充分的时间，并非是无法预见的重大变化。其次，继续履行合同不会导致显失公平或不能实现合同目的的情形。涉案工程按《水污染物排放标准》建设有两种方式，直接按《水污染物排放标准》建设或按现有合同约定建成后进行升级改造。即便成本更高，也属于应当由大安区政府承担的商业风险。三、一审判决未查明案涉合同未继续履行的真正原因。案涉合同未能继续履行的责任应归咎于大安区政府。根据《补充协议》约定，土建工程由大安区政府负责招标。但大安区政府未按约履行招标义务，导致该工程停滞至今。项目本来完全是可以在《水污染物排放标准》实施前竣工的，但由于大安区政府的原因导致工程迟迟不能开工，由此产生的一切后果应当由大安区政府承担。大安区政府早在一审开庭前就已经将项目另行发包给了案外人并己进场施工，已构成根本违约，应当承担违约责任。 大安区政府辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 大安区政府向一审法院起诉请求：判决解除大安区政府与云南庆中公司、四川庆中公司签订的《自贡市大安区乡镇污水处理设施工程建设合同书》（以下简称《工程建设合同书》）及《补充协议》。 一审法院认定事实：2012年12月，甲方大安区政府、乙方云南庆中公司、四川庆中公司就自贡市大安区乡镇污水处理设施工程签订了《工程建设合同书》，合同约定由庆中公司承建自贡市大安区九个乡镇的污水处理设施建设工程，工程分为两期，2015年12月22日前完成一期工程，即除大山铺以外的八个污水处理厂。2015年12月22日，双方对二期工程，即对原大山铺污水处理厂的建设达成了《补充协议》，2016年9月，庆中公司完成了二期工程的前期规划设计工作，但双方对施工未达成一致意见。2016年12月，四川省环境保护厅、四川省质量技术监督局发布了2017年１月１日起实施的《水污染物排放标准》，根据该标准，双方合同约定的污水处理厂的设计已不能达到新的排放要求。此后，大安区政府要求按《水污染防治标准》重新规划设计建设施工，庆中公司主张按已经做好的规划设计施工然后提级改良，改良费用由大安区政府负担，双方经多次协商未达成一致意见，致大安区政府诉至一审法院。 一审法院认为，双方在《工程建设合同书》及《补充协议》中共同协商确定了案涉工程的建设。双方约定的设计标准及权利、义务清楚、明确，系合同双方当事人的真实意思表示，合同合法有效，在正常情况下，双方按合同约定积极履行。但本案中，由于在工程施工前，四川省环境保护厅、四川省质量技术监督局发布了《水污染物排放标准》，因双方签订的《工程建设合同书》明确约定了“污水设施完整、系统的设计必须符国家和四川省最新实行和正在执行的相关设计标准、规范和规定”，该工程系民生工程，故应选定级别更高的排污标准，如仍按原设计标准建设施工，势必影响工程建成后的运行，庆中公司主张可以采用一级A标准进行建设后再行改良的理由不能成立。故原合同之基础已经丧失，双方可以就合同履行进行协商变更，在协商变更不能的情况下，若继续履行原合同显失公平，构成情势变更。且本案中双方就原合同是否履行或者变更进行了长达数年的数次协商仍未达成一致意见，若继续维持明显不当，故大安区政府主张解除合同的理由成立，一审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第三十二条、第四十四条、第九十四条第五项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条之规定，判决如下：解除自贡市大安区人民政府、云南庆中科技有限公司、四川省庆中科技有限公司于2012年12月签订的《自贡市大安区乡镇污水处理设施工程建设合同书》及2015年12月22日签订的《补充协议》。案件受理费122600元，由云南庆中科技有限公司、四川省庆中科技有限公司负担。 二审审理中，庆中公司对一审法院查明的事实有以下异议：1.对“双方对施工未达成一致意见”有异议，认为施工由大安区政府负责。2.对“根据该标准，合同约定的污水处理厂的设计已不能达到新的排放要求”有异议，认为案涉项目属于现有排污单位。3.对“此后，大安区政府要求按《水污染防治标准》重新规划设计建设施工”有异议，认为2018年5月大安区政府首次提出按《水污染防治标准》建设。4.对“庆中公司方主张按已经做好的规划设计施工然后提级改良，改良费用由大安区政府负担”有异议，认为庆中公司还提了其他方案。5.对“双方经多次协商未达成一致意见”有异议，认为大安区政府仅在2018年5月提出《水污染防治标准》问题。除上述异议外，双方当事人对原审法院查明的其余事实均无异议。对当事人无异议的事实本院予以确认。 二审中，当事人围绕上诉请求提交了证据，本院组织当事人进行了质证。 庆中公司提交了以下证据：1.（2019）川成证民字第987号公证书，拟证明大安区政府将本案项目重复发包给案外人并已进场施工，大安区政府的行为已构成根本违约，项目总投资为790080.01万元，远高于本案合同价，大安区政府要求庆中公司按原约定价格执行《水污染物排放标准》是借口。2.（2019）川成证经字第20819号公证书。拟证明本案项目在大安区政府违法发包给案外人之后，已于2018年9月1日正式开工。出水水质仍为一级A标，大安区政府以《水污染物排放标准》为由要求解除合同的主张不成立。 大安区政府质证认为：证据1真实性、合法性无异议，不具有关联性，达不到庆中公司的证明目的。该项目是市政府组织实施的ＰＰＰ项目工程，不是大安区政府发包。证据2真实性有异议。公证人员应当到庭接受质询，只有一名公证人员，没有附公证处的相应的资质证书，不符合公证书的形式要件。 大安区政府并无证据证明两份公证书违反《中华人民共和国公证法》以及司法部《公证程序规则》规定的程序。本院对公证书内容的真实性予以确认，对关联性、证明力结合全案事实综合评述。 大安区政府提交了以下证据：1.《中共自贡市委办公室自贡市人民政府办公室关于做好中央环境保护督查发现问题整改工作的通知》（自委办发〔2017〕99号），拟证明案涉的工程涉及民生、涉及公共利益，中央环境保护督察组明确要求在2018年底以前必须完工。因与庆中公司协商不成，必须解除合同。2.2018年6月29日的自贡市水环境综合治理PPP项目工作领导小组办公室会议纪要，拟证明案涉项目已经纳入自贡市水环境综合管理PPP项目包，该项目包由项目组统一投资、建设、运营。 庆中公司质证认为：对真实性无法确认，其内容充分说明大安区政府撕毁合同蓄谋已久，且内部文件不能对抗合法有效的合同。 因系国家机关公文并加盖大安区政府复印档案章，本院对证据1的真实性予以确认。证据2虽无任何单位盖章,但结合庆中公司所举（2019）川成证民字第987号公证书所载现场照片内容，能够认定自贡市政府已将案涉项目纳入自贡市水环境综合治理PPP项目包。 二审另查明事实如下： 《工程建设合同书》主要约定：一、工程概况。工程名称自贡市大安区乡镇污水处理设施建设工程。工程地点：大山铺镇、牛佛镇、团结镇、三多寨镇、永嘉乡、庙坝镇、新店镇、回龙镇、何市镇。二、工程内容。工程建设内容为：甲方负责完成工程建设前期全部报批手续（包括项目环评、可研报告评审、初步设计审查、施工图设计审查等）；乙方负责本合同约定的全部乡镇污水处理厂工程建设，厂区内所有建设项目、设备购安、风貌打造、厂区围墙、平基等所有工程建设内容。三、合同工期。本合同工期自工程破土动工之日起120天内全部完成（大山铺为150天，均不包括工程试运行期间在内）。但遇有本合同十六条规定之情形，工期则相应顺延。四、工程质量。全部污水处理厂的出水水质达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级A标准。五、工程合同价格及结算办法。1.本合同价格即工程建设造价3538万元。本合同价格主要内容包括：：地勘初步设计方案设计、工艺方案设计、工艺流程施工图设计、施工图设计、管网施工图设计等相关勘测和设计费用;工程建设费及施工管理费；专利技术使用费及专利技术服务费；专利设备制造、通用设备选型。六、分项目建设要求及结算办法。（一）工艺部分。1.乙方所提供的污水处理工艺必须是技术成熟先进、运行稳定可靠，并满足下列建设要求的完整工艺系统。1-3经处理后的出水水质达到国家《城市污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级A标。（二）设计部分。1.污水处理厂初步设计、施工图设计及工艺部分的设计和管网设计由乙方负责。4.污水处理设施完整、系统的设计必须符合国家和四川省最新实行的和正在执行的相关设计标准、规范和规定。（三）施工部分。乙方负责按工程承包方式建设本合同项下的全部工程并负责本工程厂区范围内的施工管理，甲方全力配合。十二、甲方的主要责任。负责污水厂建设工程的立项及批文，环境影响报告及批文，土地征用手续及批文、消防、安全、职业病防治、规划建设许可证申领等工程前期的报批工作，所发生的费用由甲方负责。十三、乙方的主要责任。1.在工程建设过程中，遵守国家有关法律、法规和相关管理规定。履行各种建设程序，自行承担工程承包部分的建设风险（不可抗力除外）。2.承诺自身为本工程污水处理工艺专利技术使用的合法持有人，并且承诺在本合同项下的工艺专利技术使用权于法律上没有障碍和争议，并对由此产生的后果负责。 2015年12月22日，甲方大安区政府、乙方云南庆中公司、四川庆中公司签订《补充协议》，主要约定:一、原建设合同内容为建设九个污水处理厂，合同价格总价3538万元。现一期工程八个污水处理厂已竣工，双方同意按八个污水处理厂原中标价格进行结算。甲方同意支付乙方一期工程中大山铺污水处理厂的勘察费和设计费（以四川庆中公司提供的相关票据和合同为准），二期工程实施内容为经过自贡市发改部门批复的、建设15000吨/日的自贡市东北部新城污水处理厂。二、为加快本项目实施进度，甲方应向乙方提供以下文件:1.自贡市发改委关于自贡市东北部新城污水处理厂的批复；2自贡市东北部新城污水处理厂规划用地红线图；3.自贡市东北部新城污水处理厂进水水质检测报告；4.自贡市东北部新城污水处理厂所在区域地形图（电子版）；5其他需要甲方提供给乙方的文件资料（详见附件清单）。三、乙方收到上述文件后，甲方预支乙方本项目勘察设计等前期费用（70万元该费用含在审定后的本项目工程造价内，下同）；由乙方委托有资质的勘察设计单位，在50天内完成本项目的勘察及施工图设计（不含国家法定节假日）乙方提交施工图时支付30万元。四、双方同意按照下列原则，根据审定后的本项目施工图确定本项目工程造价:本项目工程造价由甲乙双方共同委托具有甲级资质的中介机构按照国家市政工程造价规范及四川省工程定额进行评审。评审价格构成本项目的工程造价。五、本项目土建工程施工单位由甲方负责招标，乙方负责技术支持和过程服务；其他仍由乙方负责按工程总承包方式实施。乙方不承担因土建工程不合格所造成的后果。六、在本项目实施过程中，乙方有权根据专利工艺要求对施工图工艺部分进行调整。调整内容报甲方备案即可。七、本协议其他内容按原建设合同约定内容办理。八、本协议签署后如任何一方违反本协议要求，须按原建设合同条款约定赔偿对方损失。 2014年8月28日，自贡市水务局作出自水务行审〔2014〕31号《自贡市水务局准予行政许可决定书》，载明：自贡市源泉水务建设有限公司:你公司于2014年8月28日向我局提出自贡市东北部新城污水处理厂项目水土保持方案审批的申请。经审查，并通过评审，该方案符合《开发建设项目水土保持方案技术规范》等国家、行业的水土保持技术规范、标准，符合《中华人民共和国水土保持法》、《四川省 2014年10月28日，自贡市环境保护局作出自环准许〔2014〕87号《自贡市环境保护局准予行政许可决定书》，载明：自贡市源泉水务建设有限公司:你公司报送的《自贡市东北部新城污水处理厂建设项目环境影响报告表》（以下简称《报告表》）收悉。经研究，现对《报告表》批复如下:项目拟在自贡市大安区建设。项目建设主要内容:项目总投资4977万元，用地面积10.5亩。项目铺设管径600ｍｍ-800ｍｍ全长1220米的生活污水集污管道；设置断面2.0ｍ×2.0ｍ的排洪涵170米；修建宽5米，长270米的进场道路，建设一座采用Ａ／0＋硅藻土强化紫外线消毒组合工艺的处理能力为2万立方米／天的污水处理厂。项目服务于自贡市东北部新城规划区域（含大山铺场镇）55.5平方公里范围，使生活污水经收集、处理后达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级Ａ标后排入釜溪河支流李白河。项目属国务院《产业结构调整指导目录（2011年本2013修订）》中鼓励类，经四川省发展和改革委员会（川发改环资函〔2013〕661号）同意建设，符合国家产业政策。项目拟建址经四川省住房和城乡建设厅《建设项目选址意见书》（选字第510304201400119号）审核，符合城市规划项目在落实《报告表》提出的各项污染防治措施后，污染物排放可以达标并符合我市污染物总量控制要求，环境空气、水环境和声环境质量将得到控制。从环境保护角度分析，我局同意你公司按照《报告表》中所列建设项目的性质、规模、污染物防治措施及以下要求进行项目建设…… 2015年4月16日，大安区政府作出大府函〔2015〕28号《自贡市大安区人民政府关于配套自贡市东北部新城污水处理厂项目资金的承诺函》，载明：省发改委、省住建厅:根据省发改委、省住建厅《关于组织申报2015年中央预算内投资城镇污水垃圾处理设施建设备选项目的通知》（川发改环资〔2015〕196号）我区拟申报自贡市东北部新城污水处理厂项目，该项目总投资4977万元。为确保项目顺利实施，我区承诺配套专项资金4977万元用于该项目建设。 2015年4月27日，自贡市环境保护局作出自环函〔2015〕95号《自贡市环境保护局关于同意调整自贡市东北部新城污水处理厂建设项目有关内容的函》，载明：自贡市源泉水务建设有限公司:你公司《关于调整自贡市东北部新城污水处理厂有关数据的函》收悉。经研究，我局同意你公司拟建的自贡市东北部新城污水处理厂处理规模由2万吨/日调整为1.5万吨/日，投资总额由4977.02万元调整为4899万元。请你公司在建设地点、处理工艺、排放标准不变的前提下，按照项目环境影响评价及批复文件（自环准许〔2014〕87号）要求，严格落实各项污染防治措施。请你公司通知环评机构，做好相应调整，我局将据此开展“三同时”环境监察和项目竣工环保验收工作。特此函告。 2015年8月19日，自贡市发展和改革委员会向四川省发展和改革委员会作出自发改函〔2015〕47号《自贡市发展和改革委员会关于对自贡市东北部新城污水处理厂项目真实性承诺函》，载明：自贡市东北部新城污水处理厂项目的有关资料真实、项目前期工作落实，具备开工建设条件，我委将切实加强督促管理，确保项目能够顺利实施。特此承诺。 2015年10月27日，自贡市发展和改革委员会作出自发改发〔2015〕522号《自贡市发展和改革委员会关于自贡市东北部新城污水处理厂项目可行性研究报告的批复》，载明：自贡市大安区发改局:你局《关于报送的请示》（大发改〔2015〕226号）收悉。该项目前期要件按照省发改委《关于做好申请中央预算内投资城镇环境基础设施项目前期工作的通知》（川发改环资〔2013〕661号）要求已全部办理完毕，可行性研究报告由重庆剑谊工程管理咨询有限公司编制完成，并经省发改委委托四川省工程咨询研究院组织审查并出具了评估意见……按现行审批权限，我委原则同意该项目可行性研究报告，现就有关事项批复如下:一、项目单位：自贡市源泉水务建设有限公司。二、项目名称:自贡市东北部新城污水处理厂。三、项目建设内容及规模:污水处理厂建设规模1.5万立方米／日，配套建设接入管道195米（ＤＮ600-80钢筋混凝土管）、尾水排放管370米（ＤＮ800钢筋混凝土管）、建厂区排洪涵渠约170米及公铺设施等。四、项目工艺及排放标准:污水处理厂采用硅藻精土法污水处理专利工艺，排水采用紫外线消毒方式，污泥处理采用一体化带式浓缩脱水机处理。排放标准：《城镇污水处理厂污染物排放标准》（ＧＢ18918-2002）中的一级Ａ标准。五、项目总投资及资金来源：项目总投资4899万元。资金来源:业主自筹及申请上级补助。六、项目拟建设地址:大安区。七、项目建设工期：13个月……请接此批复后，立即督促业主单位开展项目初步设计等相关工作，确保按期开工。 2016年8月26日，自贡市东北部新城污水处理厂工程通过了审查机构自贡鑫健建设工程咨询有限公司对项目工程勘察报告以及项目施工图设计文件的审查，并进行了备案。 2016年12月20日发布的《水污染物排放标准》载明：本标准为全文强制，由四川省人民政府于2016年12月12日批准。本标准自2017年1月1日起实施。3.术语和定义。3.1岷江、沱江领域。四川省境内岷江、沱江干（支）流流域及其封闭水域，按行政区划包括阿坝、成都……自贡、泸州13个市（州）。3.8现有排污单位。本标准实施之日前，已建成投产或建设项目环境影响评价文件已通过审批的排污单位或生产设施。3.9新建排污单位。本标准实施之日起，环境影响评价文件通过审批的新建、改建、扩建排污单位或生产设施。4.2.3自本标准颁布之日起，新建排污单位直接向环境排放污水按照表1和表2规定执行。4.2.4自2020年1月1日起，现有排污单位直接向环境排放污水按照表1和表2规定执行。（注：表1主要水污染物排放浓度限值，表2重点行业单位产品基准排水量） 2017年4月28日，四川庆中公司向大安区政府作出《关于要求东北部新城污水厂按合同履约的函》，表示庆中公司已配合大安区政府完成了所有前期工作内容，并已做好了实施本项目的各项准备工作。但从2016年10月至今，大安区政府仍未明确本项目何时可以开工。因此要求大安区政府按照原合同和协议约定，尽快实施本项目。2017年10月18日，四川庆中公司向大安区政府作出《关于再次要求按〈合同及协议〉履约的函》，再次要求大安区政府按《工程建设合同书》及《补充协议》内容履约。2018年1月8日，四川庆中公司向大安区政府作出《关于再次重申按〈补充协议〉内容履约的函》，载明，希望大安区政府严格按《补充协议》履约。要求采取以下两种方式中的一种完成工程造价评审:一是由双方通过政府采购网招标确定工程造价评审单位；二是通过司法鉴定的方式最终确定工程造价。四川庆中公司认为自2016年10月至今，工程造价评审拖了两年，希望认真按《补充协议》内容尽快完成项目前期工作，为东北部新城污水厂项目早日开工创造条件。 2018年1月27日，委托人大安区政府、云南庆中公司、四川庆中公司与咨询人四川建科工程建设管理有限公司签订《建设工程造价咨询合同》，主要约定：一、工程概况。1工程名称:自贡市东北部新城污水处理厂。2.工程地点:四川省自贡市大安区。3.工程规模:污水处理厂建设规模为1.5万立方米／日。4.投资金额:项目总投资为4899万元。5.资金来源:业主自筹及申请上级补助。6.建设工期或周期:13个月。二、服务范围及工作内容。双方约定的服务范围及工作内容:工程量清单与预算价评审。服务范围及工作内容详见附录Ａ。三、服务期限。本合同约定的建设工程造价咨询服务自2018年1月开始实施，至咨询服务完成并收取全部服务费终结。四、质量标准。工程造价咨询成果文件应符合:国家和行业标准（人工费、材料费、机械费取费标准按自贡市2017年12月信息价），确保本工程最终造价符合上述规定并在合理范围内。 2018年5月2日，四川庆中公司作出《关于中止工程造价评审及下步工作建议的函》，提出撤回委托、中止工程造价评审。并指责水务局作为区政府该项工作的主管部门，直接出面干预委托造价评审合同的实施，造成此次工作的半途而废，以致于东北部新城污水处理厂项目至今无法开工。四川庆中公司并建议采取下列两种方式最终确定东北部新城污水处理厂工程建设投资（工程费用+其他费用），即按《工程建设合同》和《补充协议》内容确定东北部新城污水处理厂工程建设投资:一是采用公开招标方式选定新的工程费用评审单位，通过评审确定东北部新城污水处理厂工程建设投资中第一部分工程费用；二是通过商务谈判方式，根据国家有关规定和规范确定工程建设投资中第二部分工程建设其他费用:如施工图设计费、竣工图编制费、专利使用费及服务费、工程调试及试运行费、涨价预备费等。 2018年6月20日，四川庆中公司向大安区政府作出《关于落实合同主体责任诚信履约的函》，载明：大安区人民政府:自2015年以来，我方就自贡市东北部新城污水厂（以下称污水厂）建设项目的推进和贵方进行了十数次商务谈判，并在2018年5月11日和5月12日的会议上就相关事宜达成了基本共识。主要内容有:1.我方（合同乙方，下同）污水厂工程承包费用为2308万元，按《合同》仍为固定价合同（2018年6月30日前签约有效）；2.污水厂项目建设工期为12个月，其中我方工期为5个月（不含工艺调试及工程试运行时间）；3.如果贵方（合同甲方，下同）不能在2018年9月30日前开工，自7月份开始，每延后一个月按工程承包费用的1％补偿我方误工费用；4.工程竣工后，只要进水水量及水质满足一条生产线设计水量的60％，我方承诺污水厂可以连续运行。但甲方要负担因此增加的运行费用；2018年6月15日，在等待了一个多月的时间后，贵方通知我方在6月20日继续复会，我方如约按时赴会。但在此次会议上，贵方则全部推翻了上次会议已经达成的基本共识，提出了让我方无法接受的合作条件:一是将污水厂进水COD指标由350调整至500-800（该指标已经是工业园区污水厂的进水指标）；二是将污水厂出水COD指标由一级A标提升至地表四类水，并将这两个条件作为建设东北部新城污水厂的必要条件，强迫我方接受。面对这种情况，我方代表在会上做了详尽的说明，第一，污水厂前期工作已经完成，按《补充协议》约定只要确定工程承包费用和工期即可开工。现在贵方单方面提高进、出水指标的做法不具可操作性，等于变相撕毁《合同》和《补充协议》，我方不能同意；第二，如果按贵方现在的意见实施，以前所有已经完成的工作等于白做，一切工作又要从头开始，时间上不允许；第三，四川省新的DB51/2311-2016地方标准的正式实施日期是2017年1月1日,污水厂可研批复为2015年10月，2016年7月已经完成施工图设计，2016年10月贵方单方面完成财评，至2016年12月已经具备开工建设条件，污水厂拖到今天没有建成并不是我方的责任。甲方应为拖延造成的后果买单；第四，我方可以先按《合同》、《协议》完成污水厂的建设工作，出水达到一级A标后立即开始污水厂提标改造工作，并按《水污染防治标准》在2020年达到地表四类水的出水标准；第五，如果贵方坚持按新指标建设污水厂，那就按《合同》、《协议》约定做好《合同》的善后工作才能从头重新开始，因为贵方已经认可那已经是另外一个合同的内容了。但贵方参加会议的个别人不顾污水厂三通一平已经基本完成的客观现实和我方实事求是的解释，突然提出“依法解约”，使我方终于明白了三年以来、以前所有的谈判贵方都是在走过场，根本没有履行《合同》、《协议》的诚意。现在利用一个在《合同》签订之后很多年才出台的地方标准作为筹码，想不给赔偿或少给赔偿并让我方出局才是某些人的终极目标。至此，商谈无法继续，贵方撕毁《合同》、《协议》的真正目的已经浮出水面。为此，我方郑重声明如下：一、《合同》签订于2012年，至今已经6年。建设内容是打包建设大安区乡镇污水处理设施。大山铺污水厂改为东北部新城污水厂只是工程扩容，并未改变《合同》、《协议》作为一个整体的属性；二、贵方主管部门在项目批复、《协议》签订后仍然拖了我方三年，使得工程至今不能按计划开工……为此，我方要求:请贵方责成有关部门立即停止这种明目张胆的侵权行为，落实主体责任，依法诚信履约，尽快将工程承包费用和建设工期落到实处并尽快开工。如果贵方想改变污水厂建设方案，必须先按《合同》约定做好善后工作，然后再谈新的建设合同内容。既然贵方已经提出要“依法解除”合同，那我方将依法维护我方应得的合法权益。 2017年10月30日作出的《中共自贡市委办公室自贡市人民政府办公室关于做好中央环境保护督查发现问题整改工作的通知》（自委办发〔2017〕99号）载明：2017年8月17日-22日，中央环境保护第五督察组对自贡市开展了下沉督查，现就做好中央环境保护督查发现问题整改工作通知如下，并附中央环境保护督查发现问题整改任务分解清单。该任务分解清单第7项为“城市水环境质量较差”，具体内容为“自贡市2016年地表水市控及以上监测断面达标率仅30.8%，其中中度及重度污染水质占22.9%……”，整改措施包括“新建大安区东北部新城污水处理厂及其配套管网工程，新增处理规模1.5万吨/日，配套管网735米”，整改时限为2018年12月31日前，责任单位为大安区政府。 大安区人民政府官方网站“政务公开”栏目于2019年4月1日发布的《自贡市东部第二污水处理厂及配套管网项目水系统土建工程顺利完工》信息载明：2019年3月31日，自市东部第二污水处理厂及配套管网项目利完成水系统土建工程。该项目于2018年9月1日正式开工……为了完成6月30日通水试运行的最终任务，还需在未来的3个月中，加快工艺设施，设备的采购和安装，加紧施工综合楼、配套管网工程，确保完成央督销号任务，打赢环保翻身仗。该网站“政务公开”栏目于2019年6月24日发布的《污水处理一体化设施建设工作》载明：（一）自贡市东部第二污水处理厂。东部二污及配套管网项目已完成粗格栅池、细格栅池、生化池、二沉池、反硝化虑池、高效沉淀池、污泥脱水机房、加药间、加氯间、出水流量渠、综合楼等土建工程。正在施工配套附属抹灰、砌体、防水、外墙砖等工程，同时正在安装部分工艺管道；尾水管道施工完成98%。（二）8座乡镇污水处理厂提标改造工作。何市镇和庙坝镇污水处理厂提标改造项目设备已经安装完毕，于2019年3月底进行通水联网，并在6月3日移交自贡市信开水环境治理有限公司进行工艺调试、试运行。牛佛镇污水处理厂提标改造土建工程已经进入尾声，等待设备入场。其余5个乡镇项目一体化设施设备6月13日到场进行安装工作。（三）9处一体化污水处理设施已全部完工，七处投运，三多寨处正在调试，牛佛北大街处污水很量小，间歇调试。现由建设单位精佳建设工程集团有限公司委托四川鑫启伟环保科技有限公司代为运行管理。据大安区环境监测站3-4月监测结果显示，出水水质均达到一级A标。 二审审理中双方当事人认可该项目目前已由案外人进行施工。 本院认为，本案的争议焦点为：本案是否构成情势变更、案涉合同及补充协议是否应当解除。 根据《补充协议》约定，双方就大山铺污水厂处理工程有以下两项工作需要进行：一是甲乙双方共同委托具有甲级资质的中介机对本项目工程造价进行评审。二是土建工程甲方负责招标。从庆中公司给大安区政府所发出的数份函件看。双方在共同委托中介机构对本项目工程造价进行评审的过程中，发生了分歧和争议。因合同价格是合同的主要条款，故事实上导致双方对施工未达成一致意见。在工程施工前，四川省发布新的《水污染防治标准》，而双方一直就其他事项协商不成，导致时间一直延后，开工时间迟迟未能确定。因此即便是按照《水污染防治标准》，案涉项目属于现有设施，但也有可能不能在2020年1月1日以前投入生产，投产时间延后，导致必须适用《水污染防治标准》。即便是能够在2020年1月1日之前投产，但一是因前期的分歧造成的拖延，留给适用老标准的时间已经不多，二是因2020年1月1日就必须实行《水污染防治标准》，因此对政府而言，同样的成本获取收益的时间变短，与大安区政府最初签订《工程建设合同书》及《补充协议》设想的以现有设计标准使用15年（根据合同约定的技术服务年限得知）的目的严重相悖。因此大安区政府在与庆中公司协商解决其他事项中的分歧一并提出重新按《水污染防治标准》建设。而根据双方协商情况看，如按新的标准重新实施，庆中公司要求的价格与大安区政府能够接受的价格相差甚远，庆中公司在上诉状中也自认按《水污染物排放标准》建设有直接按《水污染物排放标准》建设和在按现有合同约定建成后进行升级改造两种方式，涉及费用增加。双方未就增加费用等具体条件协商达成一致。根据合同约定“分项目建设要求及结算办法……（二）设计部分。污水处理设施完整、系统的设计必须符合国家和四川省最新实行的和正在执行的相关设计标准、规范和规定”因此，不仅设计须符合正在执行的规范规定，还需符合四川省最新实行的规范规定。因《水污染防治标准》发布前，庆中公司已经完成设计，因此双方在立约时均不能预见《水污染防治标准》规范的具体内容，该变化不属于商业风险，不可归责于双方。 因此，本案构成“继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目”，因政策原因导致不能继续履行合同或者不能实现合同目的的，属于合同当事人意志之外的客观情况发生重大变化的情形，属于情势变更。政府进行水污染防治涉及公共利益，应当依法优先予以保护。大安区政府在起诉前的谈判中已经向庆中公司表明了解除合同的态度，案涉合同虽尚未被人民法院判决解除，但不能因此成为阻却政府加快解决突出环境问题，保护生态环境、保护民生的依据。案涉工程涉及公共利益，因时间紧急，在大安区政府与庆中公司就继续履行合同的条件迟迟协商不成并已诉诸法律请求解除合同的情形下，自贡市政府将工程另行通过PPP方式发包给他人，不能认定为大安区政府恶意构成根本性违约。庆中公司二审中提交的公证书显示现场公示项目总投资为790080.01万元，因该项目已经由自贡市人民政府作为PPP项目重新发包，合同主体不同，也无证据证明PPP项目合同内容与本案案涉《工程建设合同书》在承包方式上以及承包范围上一致，因此庆中公司以此主张大安区政府要求庆中公司按原约定价格执行《水污染物排放标准》只是借口的理由不能成立。因2019年6月24日大安区政府官方网站上发布的信息《污水处理一体化设施建设工作》中将东部第二污水处理厂、8座乡镇污水处理厂以及9处一体化污水处理设施并列，因此没有证据证明信息中“九处一体化污水处理设施”就是《工程建设合同书》中涉及的9座乡镇污水处理厂，不能证明案涉污水处理厂出水水质经检测为一级A标，更不能证明案外人履行的合同中对出水水质标准约定为一级A标。因此庆中公司以该证据证明大安区政府与庆中公司解除合同并非系因为出水水质标准产生变化造成的理由不能成立。 本案系大安区政府以《水污染防治标准》发布构成情势变更为由主张合同解除，因此本案审理的范围即是《水污染防治标准》的发布对本案合同是否构成情势变更，合同应否解除。在《水污染物排放标准》发布之前或合同履行过程中，大安区政府是否存在其他违约行为、应否承担违约责任，因庆中公司并未提起反诉，本院不予审查。基于前述分析，因《水污染物排放标准》发布确实对本案合同的履行产生较大影响，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（五）法律规定的其他情形”、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”。本案构成情势变更，合同应予解除。因合同解除原因不可归责于双方，案件受理费应各自负担一半。 根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失”。庆中公司如因该合同解除导致损失，可另循途径解决。 综上，原判决认定基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费122600元，由云南庆中科技有限公司、四川省庆中科技有限公司负担61300元，自贡市大安区人民政府负担61300元。二审案件受理费122600元，由云南庆中科技有限公司、四川省庆中科技有限公司负担61300元，自贡市大安区人民政府负担61300元。 本判决为终审判决。 审判长  蔡源原 审判员  李永晴 审判员  刘 文 二〇一九年九月二十四日 书记员  朱英栋