黑龙江省哈尔滨市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黑01行终485号 上诉人（一审原告）甄喜仁等80人（名单附后）。 诉讼代表人陈家新，男，1958年10月8日出生，汉族,现住哈尔滨市香坊区。 诉讼代表人刘恕，女，1962年12月20日出生，汉族，现住哈尔滨市香坊区。 诉讼代表人甄喜仁，男，1971年5月9日出生，汉族，现住哈尔滨市香坊区。 委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所。 委托代理人单磊，北京市才良律师事务所。 被上诉人(一审被告)哈尔滨市自然资源和规划局，住所地哈尔滨市南岗区一曼街173号。 法定代表人李英革，局长。 行政负责人尤广文，该局总规划师。 委托代理人吴高鹏，该局执法监察局监察一处处长。 委托代理人郭良政，该局执法监察局监察一处监察员。 被上诉人(一审被告)哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。 法定代表人孙喆，市长。 委托代理人刘煦，哈尔滨市司法局工作人员。 上诉人甄喜仁等80人因行政处罚及行政复议一案，不服哈尔滨市南岗区人民法院（2019）黑0103行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审裁定认定,甄喜仁等80人系哈尔滨市香坊区向阳乡满族风情园业主。2014年5月19日，黑龙江省工商行政管理局作出《准予注销登记通知书》（（黑）登记企销字[2014]第48号），决定准予黑龙江宏飞投资发展有限公司注销登记。原哈尔滨市国土资源局（现更名为哈尔滨市自然资源和规划局，以下简称市自然资源规划局）于2018年11月14日作出国土行处罚字[2018]1326号行政处罚决定书，主要内容：被处罚单位（人）：刘宇飞（原黑龙江宏飞投资发展有限公司法定代表人），在未取得建设用地审批手续的情况下，擅自占用国有农用地建设房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条规定，属非法占地行为。2018年10月14日，市自然资源规划局对该行为立案查处，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，作出如下行政处罚：责令退还非法占用的土地，限期15日自行拆除于2010年起，在未依法履行建设用地审批手续的情况下，擅自在香坊××向阳镇原公安精神病医院（现满族风情园）施工建设的房屋126栋（其中香槟园44栋…梧桐园18栋…丁香园32栋…紫荆园32栋………），该园区占地总面积145366平方米（规划用途为农用地115471平方米，农用地（耕地）29895平方米），建筑占地面积22133.6平方米（该园区内的锅炉房、供水房和园区服务用房，以及业主田野私自扩建的房屋我局已经作出处罚。故以上建筑（共占地1586.8平方米）本次不再作出处罚），硬化地面5258.8平方米，栅栏1001.1延长米，恢复土地原状。并按程序于2018年11月10日将行政处罚事项告知书送达刘宇飞；于2018年11月14日将行政处罚决定书送达刘宇飞；于2018年12月1日将履行行政处罚催告书送达刘宇飞；依据《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定，2018年12月4日对刘宇飞（原黑龙江宏飞投资发展有限公司法定代表人）下达代履行决定书，2018年12月7日下达代履行催告通知书。甄喜仁等80名香坊区向阳乡满族风情园房屋购买者不服市自然资源规划局作出的国土行处罚字[2018]1326号行政处罚决定，向哈尔滨市人民政府（以下简称市政府）提出行政复议，要求撤销该处罚决定。市政府于2018年12月28日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出《行政复议决定书》（哈政复决[2018]728-807号），决定维持市自然资源规划局作出的《行政处罚决定书》。甄喜仁等80人不服市自然资源规划局作出的行政处罚决定及市政府作出的行政复议决定，诉至法院，请求法院依法判令：1.撤销市政府作出的行政复议决定；2.撤销市自然资源规划局作出的行政处罚决定。因此，形成本次诉讼。 一审法院认为，《行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定：“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”；第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合人民法院受理行政案件的法定起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”债权人与被诉行政行为之间是否具有利害关系，其是否具备诉讼主体资格，取决于债权侵害与被诉行政行为之间利害关系应体现为被诉行政行为作出前，债权人对债务人或相关利害关系人的财产申请施加了某种权利限制，如对债务人的财产实施查封、扣押、冻结等措施。行政机关作出行政行为，即突破了这种权利限制，债权人就会因此受到侵害，此时，债权人即与被诉行政行为之间具有利害关系。本案中，市自然资源规划局作出的行政处罚决定的行政相对人为刘宇飞（原黑龙江宏飞投资发展有限公司法定代表人），而非甄喜仁等80人，亦即被诉行政处罚决定并未直接指向甄喜仁等80人。同时，市自然资源规划局在针对案外人刘宇飞作出行政处罚决定时，无法预见涉案行政处罚决定会对甄喜仁等80人合法权益产生实质性影响。甄喜仁等80人的合法权益不属于行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的情形。因此，甄喜仁等80人与市自然资源规划局作出针对案外人刘宇飞的行政处罚决定之间缺乏行政诉讼法上的利害关系，甄喜仁等80人不具备诉讼主体资格，其提起的本次行政诉讼并不符合法定条件，依法应裁定驳回其起诉。 另外，甄喜仁等80人与原黑龙江宏飞投资发展有限公司分别签订《合同书》，约定该公司将涉案香坊区向阳乡满族风情园项目分割为多处温室生产基地，每处温室生产基地包括看护房、阳光节能温室及其他用途，该公司向甄喜仁等80人有偿转让分割后的温室生产基地50年经营及使用权，并在合同中明示该土地系农用地，不予办理土地证和房产证。鉴于甄喜仁等80人与市自然资源规划局作出的行政处罚决定之间缺乏利害关系，甄喜仁等80人与刘宇飞（原黑龙江宏飞投资发展有限公司法定代表人）之间的经济纠纷，可通过诉讼方式另行主张权利。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项及第三款之规定，裁定驳回甄喜仁等80人的起诉。 甄喜仁等80人不服一审裁定上诉称,一审法院在未开庭审理且未查明案件事实的情况下，就错误认定甄喜仁等80人与处罚决定无利害关系，程序违法。虽然案涉处罚决定的被处罚人为刘宇飞，但处罚行为直接针对的却是甄喜仁等80人的财产，对其产生重大影响并具有重大利害关系；同时所争议的行政行为既符合行政复议受理条件，也符合行政诉讼的起诉条件，甄喜仁等80人的行政复议申请并未不予受理且进行了实质审理，即反证了甄喜仁等80人与处罚决定具有法律上的利害关系。另外，一审裁定对“行政机关在针对刘宇飞作出行政处罚决定时，无法预见涉案行政处罚决定会对甄喜仁等80人合法权益产生实质性影响”的认定，属于事实认定错误。市自然资源规划局在作出处罚前，知晓甄喜仁等80人是满族风情园内相关建筑的所有人，并非“无法预见”。故请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理或由二审法院直接受理并审理。 市自然资源规划局及市政府未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。 本院认为,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案中，一审法院通过对本案当事人提交的书面材料进行审查，认为甄喜仁等80人与被诉行政行为不具有行政法上的利害关系，因而径行裁定驳起诉并无不当。故甄喜仁等80人关于一审未开庭审理、违反法定程序的理由不成立。 《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”按照该条规定，行政机关对债务人作出行政行为后，债权人如果认为该行为对其债权行使有不利影响的，通常情况下不具有提起行政诉讼的原告资格。因为债权的实现主要是靠作为债权关系的相对一方的债务人履行债务，而债权人与被诉行政行为之间不具有行政诉讼法上的利害关系。本案中，因原黑龙江宏飞投资发展有限公司在未取得建设用地审批手续的情况下，擅自占用国有农用地建设房屋，被市自然资源规划局给予行政处罚，致使甄喜仁等80人与该公司签订的《合同书》的合同目的无法完全实现；同时，《合同书》中明示了该土地系农用地，不予办理土地证和房产证，说明甄喜仁等80人对案涉房屋可能存在缺少合法手续等瑕疵亦是明知的,其基于《合同书》所享有的合同权益不是市自然资源规划局作出处罚决定时依法应予保护或者应予考虑的情形。故甄喜仁等80人与被诉的行政处罚决定不具有行政法上的利害关系,不具有原告主体资格,一审裁定驳回其起诉并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项规定,裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙国涛 审判员  王亚虹 审判员  吕国庆 二〇一九年九月二十七日 书记员  姜心雨 上诉人名单如下： 1.甄喜仁，身份证号211224197105091118，男，1971年5月9日生，汉族，住哈尔滨市香坊区三辅街116-3号1单元402室。（梧桐园A02） 2.朱玉荣，身份证号230105194502110727，女，1945年2月11日生，汉族，住哈尔滨市南岗区闽江路闽江小区7-1栋3单元1层9-10号。（梧桐园A05） 3.韩树奇，身份证号230804195808070517，男，1958年8月7日生，汉族，住哈尔滨市南岗区花园街3号5单元301室。（梧桐园A06） 4.李永梅，身份证号230105197110280720，女，1971年10月28日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路新春小区4号楼1单元202室。（梧桐园A07） 5.程远，身份证号230805197801180428，男，1978年1月18日生，汉族，住哈尔滨市东丽区香滨路4号22栋2单元201室。（梧桐园A09） 6.郝丽霞，身份证号230104195707271223，女，1958年7月27日生，汉族，住哈尔滨市道外区北九道街16号。（梧桐园A13） 7.于涛，身份证号230103196902184211，男，1969年2月18日生，汉族，住哈尔滨市南岗区和兴头道街84号9单元1层2号。（梧桐园A19） 8.李振国，身份证号231022196007014317，男，1960年7月1日生，汉族，住黑龙江省牡丹江市西安区通江路黄金支队小区25栋1单元404室。（梧桐园A20） 9.刘明娥，身份证号230105195604140526，女，1956年4月14日生，汉族，住哈尔滨市道外区绿化十一道街36号。（香槟园A01） 10.何伟，身份证号230107195704060219，男，1957年4月6日生，汉族，住哈尔滨市谈港区闽江路闽江小区二期7栋6单元402室。（香槟园A02） 11.孙亚杰，身份证号2301071960060804X，女，1960年6月8日生，汉族，住哈尔滨市动力区乐园街9号7栋3单元502室。（香槟园A03） 12.逯春艳，身份证号230207196602230045，女，1966年2月23日生，汉族，住哈尔滨市南岗区和兴路103号北鸿K栋2单元7楼3号。（香槟园A05） 13.沈睿彧，身份证号23010719741004102X，女，1974年10月4日生，汉族，住哈尔滨市南岗区吉林街14号2单元102室。（香槟园A06） 14.王伟，身份证号2301041960062826160，男，1960年6月28日生，汉族，住哈尔滨市道外区南十四道街31号。（香槟园A07） 15.徐玉华，身份证号230102196312182420，女，1963年12月18日生，汉族，住哈尔滨市道外区北新街194号。（香槟园A10） 16.刘志海，身份证号230103196003180612，男，1960年3月18日生，汉族，住哈尔滨市南岗区文林街2号5单元701室。（香槟园A11） 17.曹颖萍，身份证号230722195707100024，女，1957年7月10日生，汉族，住哈尔滨市南岗区淮河路365号21栋6单元301室。（香槟园A12） 18.袁晓平，身份证号23080219660322012，女，1966年3月22日生，汉族，住黑龙江省佳木斯市郊区英俊社区23组17号。（香槟园A13） 19.王树人，身份证号152201196802180533，男，1968年2月18日生，蒙古族，住哈尔滨市香坊区和平路24号中医12栋5单元301室。（香槟园A15） 20.尚世凤，身份证号230104195609252627，女，1956年9月25日生，汉族，住哈尔滨市道外区长春街160号3单元3楼1号。（香槟园A16） 21.刘长顺，身份证号23010319520112481X，男，1952年1月12日生，汉族，住哈尔滨市南岗区龙橡街100号平房32号1门。（香槟园A17） 22.赵斌，身份证号230202196301132212，男，1963年1月13日生，满族，住哈尔滨市南岗区保健路大众新城小区224栋6单元502室。（香槟园A18） 23.王臣，身份证号231004196205010330，男，1962年5月1日生，汉族，住黑龙江省牡丹江市阳明区阳明街道办事处5委5组。（香槟园A19） 24.权红梅，身份证号230105196909101987，女，1969年9月10日生，朝鲜族，住哈尔滨市道里区西十二道街53号。（香槟园A20） 25.朱秀云，身份证号230104196206161426，女，1962年6月16日生，汉族，住哈尔滨市南岗区丽顺街17号15H座。（香槟园B03） 26.佟世玉，身份证号110108196206144755，男，1962年6月14日生，汉族，住北京市昌平区回龙观镇昌平路387号原6号楼3单元2401室。（香槟园B05） 27.李国祥，身份证号230102195210230714，男，1952年10月23日生，汉族，住哈尔滨市多外去武源一道街827栋4单元301室。（香槟园B07） 28.王晓春，身份证号23212719680724301X，男，1968年7月24日生，汉族，住黑龙江省木兰县木兰镇民主街一委六组。（香槟园B08） 29.郜玉彬，身份证号230104197011151433，男，1970年1月15日生，汉族，住哈尔滨市道里区买卖街194号11单元603室。（香槟园B10） 30.毛晓鸥，身份证号230102196612200723，女，1966年12月20日生，汉族，住哈尔滨市道里区高谊街21号2单元1207室。（香槟园B11） 31.温雅晨，身份证号230102197211213720，女，1972年11月21日生，汉族，住北京市大兴区亦庄文化园西路8号院15号楼1单元1801号。（香槟园B12） 32.郝帅宇，身份证号230204198812301438，男，1988年12月30日生，汉族，住哈尔滨市道里区地段街8号。（香槟园B15） 33.高青山，身份证号232101195001270416，男，1950年1月27日生，汉族，住哈尔滨市南岗区红旗大街军华小区1栋1单元702室。（香槟园B16） 34.孙宁，身份证号23010719720830042X，女，1972年8月30日生，汉族，住哈尔滨市动力区和平路24号18栋1单元2楼3号。（香槟园B20） 35.于德辉，身份证号230103197102177026，女，1971年2月17日生，汉族，住哈尔滨市南岗区龙江街28号2单元12层1室。（香槟园B21） 36.邓海霞，身份证号220222197112016288，女，1971年12月1日生，汉族，住哈尔滨市南岗区哈尔滨大街1-6号F栋1单元1601室。（香槟园B23） 37.李义，身份证号230521197203280035，男，1972年3月28日生，汉族，住哈尔滨市香坊区哈平路107-4号4栋1单元1802室。（香槟园B25） 38.张锡萍，身份证号230107196302161521，女，1963年2月16日生，汉族，住哈尔滨市香坊区新地街60-17号7单元8楼2门。（香槟园B26、丁香园A02） 39.周杨，身份证号230227198006092816，男，1980年6月9日生，汉族，住哈尔滨市香坊区旭升南街208-10号海富山水文园D9栋1单元501室。（香槟园27） 40.田东煦，身份证号230102196312162155，男，1963年12月16日生，朝鲜族，住哈尔滨市道外区八区二巷奥韵国际小区B栋1单元2201室。（香槟园C02） 41.于树贵，身份证号230103196910245918，男，1969年10月24日生，汉族，住哈尔滨市南岗区泰山路泰山小区S座2单元201室。（丁香园A01） 42.张海燕，身份证号230805197408230820，女，1974年8月23日生，汉族，住哈尔滨市香坊区司徒街79号6单元602室。（丁香园A05） 43.刘长浩，身份证号230107197311194370，男，1973年1月11日生，汉族，住哈尔滨市香坊区六顺街104号1栋5单元701室。（丁香园A06） 44.张翔得，身份证号230103196210175656，男，1962年10月17日生，汉族，住哈尔滨市南岗区南通大街258号文化家园A栋4单元102室。（丁香园A07、丁香园B01） 45.吕淑华，身份证号230106195601261724，女，1956年1月26日生，汉族，住哈尔滨市南岗区黄河路75号新苑小区7栋2单元301室。（丁香园A08） 46.马立群，身份证号230125197202131621，女，1972年2月13日生，汉族，住哈尔滨市道里区康安路39号3单元601室。（丁香园A09） 47.胡克东，身份证号230103196808030013，男，1968年8月3日生，汉族，住哈尔滨市道里区河山街柏小区208栋4单元402室。（丁香园A11） 48.刘忠国，身份证号230106196102220412，男，1961年2月22日生，汉族，住哈尔滨市南岗区和兴路131号A栋1单元3楼2号。（丁香园A12） 49.郑琳，身份证号232302198706027329，女，1987年6月2日生，汉族，住黑龙江省安达市黎明街4委9组26号。（丁香园A16） 50.迟兆兴，身份证号230104195102280418，男，1951年2月28日生，汉族，住哈尔滨市道里区井街50号太阳居6层B号。（丁香园A17） 51.甘宏宇，身份证号230102196008091647，女，1960年8月9日生，回族，住哈尔滨市南岗区文瑞街10号3单元103室。（丁香园A18） 52.李瑞国，身份证号23010719721228125X，男，1972年12月28日生，汉族，住哈尔滨市南岗区一曼街168号108栋2单元3层13号。（丁香园A19） 53.耿永君，身份证号230122196302275055，男，1963年2月27日生，汉族，住哈尔滨市南岗区泰山北路16号公园丽景小区C栋2单元19层2号。（丁香园A20） 54.李亚杰，身份证号230104196105152360，女，1961年5月15日生，汉族，住哈尔滨市道外区北新街49号3单元4楼5门。（丁香园B02） 55.高帅，身份证号230202198311010314，男，1983年11月1日生，汉族，住黑龙江省齐齐哈尔市建华区卜奎街道天增社区187组。（丁香园B05） 56.王玉芳，身份证号230902194710240627，女，1947年10月24日生，汉族，住黑龙江省七台河市桃山区桃北街道六委3组。（丁香园B03） 57.陆洪，身份证号230104196612293416，男，1966年12月29日生，汉族，住哈尔滨市香坊区朝阳乡宏博家园2号楼2单元503室。（丁香园B06） 58.常继才，身份证号230805194702090618，男，1947年2月9日生，汉族，住哈尔滨市香坊区延福街安埠小区704栋5单元201室。（丁香园B08） 59.梁峰，身份证号230105197603242319，男，1976年3月24日生，汉族，住哈尔滨市道外区道口三道街3-4号。（丁香园B10） 60.姚红丽，身份证号230102197707212422，女，1977年7月21日生，汉族，住哈尔滨市道里区民安街光滑小区28栋3单元302室。（丁香园B11） 61.陈晨，身份证号232103199010010019，男，1990年10月1日生，汉族，住哈尔滨市南岗区哈西大街458号27栋1单元1302室。（丁香园B12） 62.袁忠军，身份证号230103196511174251，男，1965年11月17日生，汉族，住哈尔滨市香坊区哈平路107-24号24栋3单元401室。（丁香园B16） 63.王磊，身份证号230103197212080954，男，1972年12月8日生，汉族，住哈尔滨市南岗区一曼街168号108栋2单元508室。（丁香园B15） 64.朱云龙，身份证号230804197908040912，男，1979年8月4日生，汉族，住黑龙江省佳木斯市前进区站前和平社区1组55号。（紫荆园A01） 65.耿米娜，身份证号230103198106107329，女，1981年6月10日生，汉族，住哈尔滨市南岗区海河路204号12栋2单元402室。耿永常，身份证号230106195111170838，男，1951年11月17日生，汉族，住哈尔滨市南岗区海河路204号12栋2单元402室。（紫荆园A02） 66.黄纯伟，身份证号430621197211120464，女，1972年11月12日生，汉族，住哈尔滨市南岗区铁岭街69号D栋1单元701室。（紫荆园A03） 67.张伟玲，身份证号230102197306113765，女，1973年6月11日生，汉字，住哈尔滨市南岗区黄河路绿园小区B区4栋1单元502室。（紫荆园A05） 68.刘恕，身份证号230102196212201022，女，1962年12月20日生，汉族，住哈尔滨市道里区上游街39号。（紫荆园A06） 69.贾淑研，身份证号23080419640515100X，女，1964年5月15日生，汉族，住哈尔滨市南岗区十字街40号2单元602室。（紫荆园A07） 70.胡靖华，身份证号230204196306191230，男，1963年6月19日生，汉族，住哈尔滨市南岗区顺益街25号B栋9层E座。（紫荆园A09） 71.马武岳，身份证号23225198210084618，男，1982年10月8日生，汉族，住哈尔滨市南岗区先锋路310号馨悦家园A2栋3单元702室。（紫荆园A10） 72.朱敬，身份证号230105198002071029，女，1980年2月7日生，汉族，住哈尔滨市道外区太平南二道街建伟小区1栋2单元4楼2号。（紫荆园A11） 73.陈家新，身份证号230106195810080815，男，1958年10月8日生，汉族，住哈尔滨市南岗区马端街15号先锋二区段204栋4单元502室。（紫荆园A13） 74.鲍丽杰，身份证号230102197211301923，女，1972年11月30日生，汉族，住哈尔滨市道里区滇池东路1072号群力家园C13栋2单元1002室。（紫荆园A16） 75.唐丽华，身份证号230103196604087325，女，1966年4月8日生，汉族，住哈尔滨市南岗区黄河路35号5栋3单元701室。（紫荆园B03） 76.杨冬梅，身份证号230103197911271629，女，1979年11月27日生，汉族，住哈尔滨市南岗区黄河路188号信恒小区8栋3单元601室。（紫荆园B06） 77.郑思聪，身份证号230106198108083227，女，1981年8月8日生，汉族，住哈尔滨市香坊区红民街67号1单元302室。（紫荆园B08） 78.毕志民，身份证号230103196101315111，男，1961年1月31日生，汉族，住哈尔滨市南岗区和兴三道街沙曼4街区7栋2单元401号。（紫荆园B09） 79.赵桂荣，身份证号230702196911240349，女，1969年11月24日生，汉族，住黑龙江省伊春市伊春区红升街向荣委8号楼4单元502室。（紫荆园B10） 80.凌欢，身份证号230103198112107616，男，1981年12月10日生，汉族，住哈尔滨市南岗区阿什河街6号11单元702室。（紫荆园B16）