浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙04行初24号原告王家麟，男，汉族，1946年4月26日出生，住海宁市。委托诉讼代理人王浩翔，男，汉族，1974年4月17日出生，住海宁市。系王家麟之子。原告王家荣，男，汉族，1960年1月25日出生，住海宁市。原告王家胜，男，汉族，1957年2月15日出生，住海宁市。两原告共同委托诉讼代理人吴有水、赵利利，浙江碧剑律师事务所律师。被告海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路**。法定代表人曹国良，市长。委托诉讼代理人汪勇，海宁市盐官旅游度假区管理委员会副主任。委托诉讼代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。第三人王家伟，男，汉族，1950年6月15日出生，住海宁市。原告王家麟、王家荣、王家胜不服被告海宁市人民政府房屋征收补偿决定，于2019年3月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，即向被告海宁市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因王家伟与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组织合议庭，于2019年4月24日组织原告、被告进行证据交换，并于2019年5月22日公开开庭审理了本案。原告王家麟的的委托诉讼代理人王浩翔，原告王家荣、王家胜及其委托诉讼代理人赵利利、吴有水，被告海宁市人民政府副市长杨文华，委托诉讼代理人汪勇、王维斌，第三人王家伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告海宁市人民政府于2019年1月22日作出海房征补[2019]第2号房屋征收补偿决定（以下简称2号征收补偿决定），决定对登记在王新和名下的海宁盐官镇南门直街51号被征收房屋按照房屋产权调换方式实施征收补偿。产权调换房屋4套：1.盐官景区望江苑一期8幢304室，建筑面积133.71平方米，地，地下储藏室**筑面积26平方米；2.盐官景区望江苑一期8幢401室，建筑面积133.71平方米，地下，地下储藏室**面积28.37平方米；3.盐官景区望江苑二期33幢104室，建筑面积121.12平方米，地下储，地下储藏室**积18.78平方米；4.盐官景区望江苑二期35幢903室，建筑面积107.57平方米，地下储藏，地下储藏室**5.78平方米。经房屋征收部门根据被征收房屋面积及本区块征收补偿方案计算，上述调换住宅房屋总价为1863732元。被征收房屋价值1315104元、装修价值268533元、附属物价值84618元、搬迁费2000元、临时安置费18505元、移机费3298元，总计1692058元。产权调换房屋与被征收房屋之间差价171674元，待产权调换房屋交付结算后，由被征收人支付给房屋征收部门。被征收人应当在决定书送达之日起十五日内，将被征收房屋搬迁腾空，并与海宁盐官旅游度假区管理委员会办理移交手续。原告王家麟、王家荣、王家胜诉称，被告作出的2号征收补偿决定认定事实不清、适用法律错误、程序违法，请求撤销被诉的征收补偿决定。理由如下：1.本案原告起诉的虽然只是征收补偿决定，但是人民法院审理行政案件，应当对行政行为的合法性进行全面审查，法院在审理补偿决定的合法性之前，应当对征收决定的合法性先进行审查，如果征收决定不合法，那么补偿决定就一定不合法。根据现有证据，并不能证明征收决定合法。2.被征收房屋为盐官镇南门直街51号房屋，在海宁市人民政府作出征收决定之前，原告的房屋包括1988年建造的三间三层楼房490平方米、平房32.8平方米、祖传的68.7平方米老屋一间、17.3平方米老屋一间、22.4平方米一间、9.5平方米老屋一间，大竹园150平方米、小竹园38平方米，天井98平方米，合计6处房屋3处其他应当补偿的土地，但补偿决定仅仅涉及原告有产权登记的1988年建造的将三层登记为两层的建筑275.62平方米和32.8平方米平房。未登记的4处祖传老屋和3处建筑或土地未经调查认定，导致原告应当被认定合法建筑的房屋、土地无法得到补偿。即使被告按照原告产权登记的房屋作为补偿的对象，原告祖传的有土地使用权证的68.7平方米与17.3平方米的住房也没有依法予以补偿。3.评估机构的产生不合法。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条规定，房地产评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地勘验、调查，并妥善保管。但本案中评估机构并没有出具实地勘验记录，这说明评估机构并没有进行实地勘验。评估报告明细上签字的评估人员有3人，但仅有1人具有房地产估价师资质，其他两人均不具有房地产估价师资质。评估报告没有体现房屋及建筑所占土地的价值。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定，被征收房屋估价应当考虑房屋的区位、用途、建筑结构、新旧结构、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。评估报告未能如实记录估价对象状况，导致未能全面考虑影响房屋价值的因素，导致对被征收房屋的评估价值过低。被告也不能提供证据证明评估报告送达给原告。同时，评估报告作出的时间是2015年，被告提供的送达回证上送达时间是2017年，违反了及时送达的要求。4.涉案征收项目的签约期限为2015年5月1日到2015年9月30日。根据征补条例规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级政府作出补偿决定，因此，在无法达成补偿协议的情况下，被告应当在2015年9月30日签约期限到期后的合理期限内及时作出补偿决定，被告过了签约期限3年之久才作出补偿决定，程序违法。退一步讲，即使被告未在征收补偿方案确定的签约期限后的合理期限内作出补偿决定，2019年作出的补偿决定的补偿价格也不能以2015年的评估价值作为补偿价值。从2015年到2019年，海宁房价大幅上涨，被告以2015年的价格补偿损害原告的合法权益。原告提供以下证据：1.海宁市人民政府房屋征收补偿决定书；2.关于选择房屋征收补偿决定方式的通知；3.海字第002336号房屋所有权证；4.国有土地使用权证；5.涉案房屋现状照片两张。以上证据证明原告起诉的依据和原告不服被告房屋征收补偿决定的事实根据，原告的房屋已经有一部分被拆了，现状为三层楼，与补偿决定上的面积不相符。被告海宁市人民政府辩称，为了加快盐官古镇建设步伐，改善文化古镇旅游环境，被告于2015年4月24日对盐官景区北寺巷二期区块房屋征收项目规划红线范围内的房屋作出征收决定，并在房屋征收项目现场一并公告了征收决定及补偿方案等，同日在《海宁日报》也进行了公告。王新和所有的盐官镇南门直街51号房屋位于上述房屋征收区块范围内。其次，涉案补偿决定认定事实清楚，程序及适用法律均符合法律规定。经对被征收房屋进行调查，依法确定了被征收房屋及其土地使用权的性质和面积等情况，并根据评估机构的评估报告确定被征收房屋的补偿价值，具有事实根据。房屋征收实施单位在与被征收人未达成一致意见的情况下，由被征收人按照少数服从多数原则投票确定了浙江众诚房地产评估事务所有限公司海宁分公司作为上述房屋征收区块的房屋评估价值机构，该机构具有房地产估价机构资质。2015年5月30日，评估机构就被征收房屋出具评估报告后，房屋征收实施单位多次向原告进行了送达。经多次协商，仍然无法就涉案房屋达成征收补偿协议，房屋征收部门依法报请审查补偿决定方案。2018年12月15日被告送达了选择房屋补偿方式的书面通知，但原告没有选择补偿方式，被告于2019年1月22日作出涉案补偿决定后，依法送达了原告。被告作出的补偿决定的补偿内容符合征收补偿方案以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规定。被告确定了产权调换的方式，全面考虑了产权调换方案按照安置面积以内部分在比准价格基础上每平方米优惠800元的标准进行价格结算，且属于高层建筑的安置房每套均可享受10平方米建筑面积不计算价格的优惠等因素，能够充分保障原告的合法权益。经过调查，涉案房屋系王新和户1988年建造，1989年的相关房产登记申报表、实地勘丈调查结果表以及房屋所有权证等均记载楼房面积为275.62平方米、层数二层以及平房面积32.8平方米，1988年的村镇居民建房许可证也能佐证王新和获得批准建造一幢二层楼房和一间平房的事实。此外，1992年原告提交的土地使用权申报登记表中也明确记载房屋建筑面积为308.42平方米。对于二层楼房上加层的第三层（面积142.19平方米），经调查事前未经有权机关批准，事后也未补办合法手续，但评估机构和被告仍然将其作为附属物进行了评估和补偿，并对相关的装潢进行了评估和补偿。由此看来，被告对涉案房屋以房产登记面积进行评估和补偿，并对擅自加建部分经评估后予以合理补偿，合法有据，并充分保障了原告的合法权益。原告要求对擅自加建部分计入涉案房屋征收面积，进而进行评估和补偿，缺乏事实根据和法律依据。涉案《北寺巷二期区块房屋征收项目住宅补偿方案》明确规定以评估机构依法确定的市场评估价值对被征收人进行货币补偿或产权调换补偿，该补偿方案记载的比准价格，系被告委托合法评估机构测算后确定，事后还需经最终选定的征收区块房屋价值评估机构依法确定，且对被征收房屋进行价值评估时还需在比准价格基础上进行修正调整，不属于原告所称的官方预定价。被征收房屋补偿价值系经依法选定的评估机构在现场勘查后评估，被告以评估报告为依据确定补偿金额，并无不当。评估报告已经依法向原告送达，原告并未提出复核申请，应当视为放弃复核的权利。对被征收房屋和产权调换房屋，均按照征收决定公告之日作为评估时点确定价值，故产权调换方式可以抵消征收决定作出后至今的不动产价格上涨因素，更有利于保护原告的合法权益。综上，涉案房屋征收补偿决定事实清楚，程序合法，补偿结果和法律适用正确，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告海宁市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.海宁市人民政府国有土地上房屋征收决定（海政房征字（2015）第2号）；2.北寺巷二期区块征收范围规划红线图；3.北寺巷二期区块房屋征收项目住宅补偿方案；4.现场公告、海宁日报公告；5.关于延长北寺巷二期区块房屋征收签约搬迁期的通知、公告。以上证据证明海宁市人民政府于2015年4月24日作出国有土地上房屋征收决定，决定对盐官景区北寺巷二期区块房屋征收项目规划红线范围内的房屋实施征收，房屋征收的具体补偿工作按照房屋征收与补偿实施方案进行。海宁市人民政府于2015年4月24日对房屋征收决定及补偿方案进行了现场公告，并于当日在《海宁日报》进行了公告。2017年7月11日，为保障该地区未签约被征收人的合法权益，房屋征收部门及实施单位决定延长签约搬迁期，并在征收现场和所在社区进行了公告。6.关于被征收人选择评估机构的公告；7.北寺巷二期征收区块选择评估机构的说明（房地产评估机构选择票）；8.海宁国有土地上房屋征收评估机构确定公告；以上证据证明经投票选定浙江众诚房地产评估事务所有限公司海宁分公司为北寺巷二期区块房屋征收项目的房地产评估机构，并在征收现场公示；9.盐官景区北寺巷二期住宅评估比准价、关于公布北寺巷一、二期区块房屋征收项目评估比准价格的通告，用以证明评估机构作出对被征收住宅比准单价评估结果和产权调换房屋比准单价评估结果，并依法进行了公示；10.房屋所有权、国有土地使用权登记资料；11.情况说明；12.函、人口信息证明、身份证复印件、社区证明及谈话记录；13.所有权人不明确公告及照片；14.关于确认房屋征收相关法律文书受送达人及送达地址的公告；以上证据证明涉案被征收房屋的权属、坐落、结构、面积，及其土地使用权面积等情况，因涉案被征收房屋涉及遗产继承的情形，盐官景区管委会和海宁市人民政府先后公告要求权利人申报权属资料、联系地址等信息；15.房地产征收估价报告、送达回证及照片、公告，证明评估机构已对被征收房屋（含装修、附属物）出具估价报告，并已依法送达被征收人；16.谈话记录、照片、房屋征收工作走访记录，证明征收部门工作人员与被征收人就被征收房屋评估补偿事宜的协商走访情况；17.关于提请对海宁盐官镇南门直街51号房屋（原产权人王新和）作出征收补偿决定的请示，证明房屋征收部门报请海宁市人民政府对涉案被征收房屋补偿方案进行审查并作出补偿决定；18.关于选择房屋征收补偿方式的通知及送达回证、EMS邮寄凭证、照片、房屋征收补偿方式反馈单，证明海宁市人民政府依法作出并送达征收补偿决定方案，告知被征收人在十五日内以书面形式选择补偿方式，逾期不选择将由补偿决定确定补偿方式，以及第三人王家伟选择房屋产权调换方式；19.单位工程质量竣工验收记录表、关于盐官景区蚕种厂区块安置房四期项目工程名称变更的情况说明、建筑面积测绘成果书、低于2.2米房屋面积结算表，证明海宁市人民政府提供的产权调换房屋的结构、面积等情况；20.房屋征收补偿决定书及送达回证、EMS邮寄凭证、照片，证明海宁市人民政府依法对被征收人的房屋作出征收补偿决定并送达被征收人，并在征收现场和所在社区进行了公告；21.《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《海宁国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》《盐官百里钱塘观潮景区国有土地上房屋征收补偿奖励实施细则》。第三人王家伟述称，第三人支持政府拆迁工作，但在征收时应当考虑被征收人的权益，海宁市人民政府在本次拆迁中政策苛刻，同意原告的意见。第三人王家伟未提交证据。经庭前证据交换，原告王家荣、王家胜、王家麟对被告提供的证据1-5的真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可，认为征收决定不符合公共利益要求，没有规划审批、风险评估报告和项目可行性报告等材料，未经过论证征求公众意见程序，补偿方案确定的签约期限不能延期。对证据6、7的真实性没有异议，但评估机构的确定违反了协商前置性的要求。对证据8的合法性不予认可，被征收范围内的拆迁户应超过600多户，投票的319户达不到法定数量要求。对证据9的“三性”均有异议，没有提供比对的样本，以1994年建造的房屋确定比准价格违反了法律规定。对证据10的“三性”均没有异议，但对证据中所记载的内容及被告的证明目的有异议，原告房屋登记的是两层，实际上建造了三层。对证据11的“三性”没有异议，但对房屋的面积有异议，对证据12的真实性有异议，社区的证明没有相关单位负责人的签名，形式不合法，谈话笔录上相关的拆迁办人员不具有调查资格。对证据13、14的“三性”没有异议。对证据15评估报告的真实性、合法性均有异议，评估报告没有实地查看测绘的资料，未如实记录房屋的实际面积，估价计算方法不合法。评估机构的产生不合法，评估前征收部门未依法对被征收房屋情况进行实地调查，缺少未经登记建筑经过市县人民政府调查认定的材料，评估报告上没有房屋征收部门、被征收人和注册房地产评价师的签字盖章确认。评估报告未及时送达，送达回证及照片无法证明送达的具体文书。对证据16、17、18的“三性”均有异议。房屋征收部门向海宁市人民政府请示作出补偿决定时，海宁市人民政府没有进行审查，所有照片均无法证实送达或者公告的材料是被告所称的材料，原告没有就补偿方式作出选择，被告在补偿决定中应当分别作出货币补偿和产权调换两种补偿内容，供原告作出选择。证据19与本案没有关联性，不予质证。对证据20的合法性不予认可。被告对原告提供的证据1-5的真实性没有异议，被征收人是四兄弟，四兄弟之间对房屋的产权进行了分配，由于王家伟已经和征收实施单位签订了补偿协议，并已经交付房屋和钥匙，被告拆除的是王家伟的房子，而且不影响整体建筑。第三人王家伟对被告海宁市人民政府提供的证据的质证意见与原告相同，对原告提供的证据没有异议。原告为证实行政补偿决定程序不合法，评估报告所确定的评估价格不合法，向本院申请评估人员王传义、汤铁强出庭接受询问。本院经审查后，认为原告的申请符合法律规定，通知评估人员王传义、汤铁强出庭接受询问。本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1-5能够证明海宁市人民政府就原告房屋所在的北寺巷二期区块房屋作出了征收决定，并公告征收补偿方案。为保障被征收人的合法权益，延长了签约期限和搬迁期限的事实，予以采信。证据6-8证明通过投票方式确定评估机构的事实，予以采信。证据9证明根据评估机构对北寺巷二期住宅及商业用房确定比准价，海宁市人民政府房屋征收办公室公布评估基准价格。证据10-14能够证明涉案被征收房屋的产权登记情况，由于房屋所有权人王新和已经去世，征收部门发布所有权人不明确公告，并在《人民法院报》上发布确认法律文书受送达人及送达地址的公告。证据15证明评估机构对涉案被征收房屋作出评估报告，作出该评估报告的评估机构浙江众诚房地产评估事务所有限公司具有合法评估资质，评估人员也出庭接受原告的询问，解释了评估报告所采用的评估方法、评估价格确定等具体问题，对该证据予以采信。证明16能够证明在征收过程中，房屋征收部门和原告就征收补偿事宜进行协商的事实，予以采信。证据17证明因在签约期限内未能达成补偿协议，房屋征收部门提请海宁市人民政府作出征收补偿决定。证据18证明海宁市人民政府通知原告选择补偿方式，第三人王家伟选择产权调换，其他人未作出选择。证据19证明产权调换房屋已经建造完成的事实，予以采信。证据20证明被诉行政行为的内容以及补偿决定送达情况，予以采信。原告提供的证据1-4与被告提供的证据相同，予以采信。证据5为涉案房屋现状照片，被告对照片的真实性无异议，予以采信。经审理查明，海宁市人民政府于2015年4月24日作出海政房征字（2015）第2号房屋征收决定，对盐官观潮景区北寺巷二期区块范围内的国有土地上房屋实施征收。房屋征收部门为海宁市人民政府房屋征收办公室，房屋征收实施单位为海宁盐官观潮景区管委会，签约期限为2015年5月1日至9月30日。《北寺巷二期区块国有土地上房屋征收项目住宅补偿方案》与征收决定同时于2015年4月24日公告。经被征收人投票选择，浙江众诚房地产评估事务所有限公司海宁分公司确定为涉案房屋征收项目的评估机构。2017年7月11日，海宁市人民政府房屋征收办公室、海宁盐官观潮景区管委会发布延长北寺巷二期区块房屋征收签约、搬迁期限的通知，将签约期限延长至2017年10月14日。盐官镇南门直街51号房屋位于本次征收范围内，1988年由王新和作为户主申请城镇居民建房用地，经海政土（88）33号建房许可批准，建造楼房4间，建筑面积300平方米，占地150平方米；平房1间，建筑面积30平方米，占地30平方米。1989年，王新和申请办理房屋所有权登记，房屋登记机关颁发海字第002336号房屋所有权证，登记面积为308.42平方米（275.62+32.8），房屋共有权人为杜杏珍。1992年，王新和（此时已去世）之子王家麟、王家荣、王家胜、王家伟申请土地登记，原海宁土地管理局于1992年9月颁发海国有（92）字第20269号、第20276号国有土地使用证，土地使用证登记面积分别为149.2平方米、68.7平方米。由于涉案房屋存在继承情形，海宁盐官旅游度假区管理委员会于2015年4月10日发布公告，要求涉案被征收房屋的相关权利人自公告发布之日起60日内，提供相关权属材料。2017年11月14日，海宁市人民政府在《人民法院报》上发布《关于确认房屋征收相关法律文书受送达人及送达地址的公告》，要求相关权利人向征收实施单位申报联系方式等信息，逾期未申报的，将以目前查明的当事人及其送达地址送达法律文书。2015年5月30日，浙江众诚房地产评估事务所有限公司出具浙众海估字（2015）第108-203号房地产征收估价报告，对涉案房屋的评估补偿价值确定为1668255元（房屋建筑物评估价值1315104元、装修评估价值268533元、附属物评估价值84618元），评估报告分别于2017年11月30日、2017年12月15日、2018年1月15日、2018年3月30日送达王家麟、王家荣、王家伟、王家胜。2017年9月25日，房屋征收部门作出被征收房屋分户评估报告公告。因未能达成补偿协议，海宁市住房和城乡规划建设局于2018年12月14日向海宁市人民政府提请对涉案房屋作出征收补偿决定。海宁市人民政府于2018年12月14日作出关于选择房屋征收补偿方式的通知，要求王家麟、王家伟、王家胜、王家荣选择补偿方式。王家伟选择产权调换，王家麟、王家胜、王家荣未对补偿方式作出选择。经审查后，海宁市人民政府于2019年1月22日作出2号征收补偿决定，并于次日送达原告四人。另，涉案登记面积为275.62平方米的楼房登记为二层，但根据原告提供的照片，该房屋实际为三层。被告海宁市人民政府亦认可该房屋为三层。被告海宁市人民政府未对涉案房屋第三层的性质进行调查、认定。根据海宁机构编制委员会于2017年11月10日发布的海编﹝2017﹞29号《关于市房屋征收办承担行政职能事业单位改革机构编制调整事项的通知》，原由市人民政府房屋征收办公室承担的国有土地上房屋征收与补偿行政征收等行政职能划转至海宁住房和城乡规划建设局。本院认为，海宁市人民政府已经于2015年4月24日决定对包括涉案房屋在内的北寺巷二期区块国有土地上房屋实施征收。因原告与房屋征收部门在签约期限内未能达成房屋征收补偿协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，经海宁住房和城乡规划建设局报请，被告海宁市人民政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。《国有土地上房屋征收和补偿条例》第九条第二款规定：“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款亦规定，“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；对未经产权登记和所有权人不明确的房屋，应当提请设区的市、县人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理。调查、认定结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对认定为违法建筑的，不予补偿。”本案中，海宁市人民政府在作出2号征收补偿决定之前，未对未经登记的第三层进行调查、认定和处理，在此情形下，仅以产权登记面积为308.42平方米就认定未经登记的第三层不能享受同等补偿，被诉征收补偿决定事实不清、证据不足，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款的规定，判决如下：撤销海宁市人民政府于2019年1月22日作出的海房征补[2019]第2号房屋征收补偿决定。案件受理费50元，由被告海宁市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审判长 许    艳    华审判员 孙军人民陪审员蔡永英二〇一九年九月九日法官助理李平书记员孔成捷