河北省保定市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）冀06民终5411号上诉人（原审原告）：李东民，男，1961年7月9日出生，汉族，住河北省涿州市。被上诉人（原审被告）：涿州市东城坊镇二站村村民委员会，住所地涿州市东城坊镇二站村。法定代表人：冀小兵，该村村主任。被上诉人（原审被告）：涿州市冀龙养鸭基地，住所地涿州市东城坊镇二站村。经营者：娄文。二被上诉人委托诉讼代理人：瞿晓娜，河北路达律师事务所律师。上诉人李东民因与被上诉人涿州市东城坊镇二站村村民委员会（以下简称二站村委会）、涿州市冀龙养鸭基地（以下简称冀龙养鸭基地）确认合同无效纠纷一案，不服河北省涿州市人民法院（2019）冀0681民初2032号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月29日立案后，依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。李东民上诉请求：一、依法撤销涿州市人民法院作出的（2019）冀0681民初2032号民事判决书，并依法改判或发回重审。二、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、法律及行政法规规定，土地承包经营权流转“不得改变土地的农业用途”应为效力性强制性规定，违反该规定的合同无效。1、不得改变流转土地的农业用途，应当属于强制性规定。《农村土地承包法》第三十八条规定，土地承包经营权流转“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”；《农村土地经营权流转管理办法》第三条规定：“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益”；第十二条规定：“受让方应当按照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途”；《河北省农村土地承包条例》第十八条规定：“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地的农业用途，不得超过承包期的剩余期限。”可见，对于“改变流转土地的农业用途”上述法律法规均使用了“不得”或者“禁止”一词，因此上述规定当属“强制性规定”。2、上述规定应为效力性强制性规定，而非管理性强制性规定。首先，区分法律法规的强制性规定为效力性强制性规定或是管理性强制性规定的标准，除法律直接规定违反的后果是合同无效的情形为效力性强制性规定外，若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，也应当认定该规定为效力性强制性规定。其次，从强制性规定的立法目的进行判断，如果其目的是为了管理的需要设置，并非针对行为内容本身，则可以认为是管理性强制性规定，反之则属于效力性强制性规定；从强制性规定的调整对象来判断，一般而言，效力性强制性规定针对的都是行为内容，管理性强制性规定很多时候单纯限定的是主体的行为资格。《农村土地承包法》第一条规定该法的立法目的，是稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营性体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。若司法实务中认定改变农业用途的土地承包流转合同有效，必然无法保证农民长期而有保障的土地使用权，会对我国农村的稳定构成极为重大的冲击，某种意义上讲，不利于我国农村的改革和发展，不利提高农民的生活水平，将损害国家利益和社会公共利益；从立法目的和调整对象来看，“不得改变土地的农业用途”的强制性规定显然是调整行为内容，并非为管理而设置。因此改变农业用途的强制性规定应当属于效力性强制性规定。因此，一审法院以上诉人起诉依据的强制性规定属于管理性强制性规定而非效力性强制性规定为由，驳回原告的诉讼请求是严重错误的。二、《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》明确规定，对于改变土地农业用途的流转行为，要依法确认无效。根据《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》第二条、第三条规定，在土地承包经营权流转案件中，对于改变集体土地所有权性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，要依法确认无效。依据最高人民法院上述意见，上诉人与被上诉人之间签订的土地流转协议书明确约定改变土地用途做临时养鸭场，该合同应当依法被确认无效。因此，一审法院判决驳回原告要求合同无效的诉讼请求是严重错误的。三、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条规定：诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。根据上述规定，若一审法院在审理过程中，经过审查后认为双方签订的合同是有效的，应当释明上诉人可以变更诉讼请求，而且上诉人在一审中也明确提出该点，表明若法院不能判令合同无效，应当向上诉人释明可以变更诉讼请求，上诉人有权坚持要求确认合同无效或是变更解除合同的权利。事实上，被上诉人冀龙养鸭基地接收承包地后，在未经上诉人同意的情况下，将承包地转租给了农大人才家园进行商品房建设及绿化。现承包地要改变土地的农业用途用于非农建设，目前处于闲置抛荒状态已超过两年，并且转租行为未经过原告同意，基于以上理由，即使合同有效，根据《土地承包法》第四十二条规定，上诉人亦有权解除双方的土地流转协议。一审法院在认为合同效力与上诉人主张不一致时，未依《民事证据规则》的相关规定释明上诉人可以变更请求而径行驳回其诉讼请求的行为，属于审理程序严重错误。综上，上诉人认为，一审判决事实不清，适用法律错误，判决严重侵犯了上诉人的合法权益。特依法向贵院提起上诉，望贵院依法审理，明察公断。二站村委会、冀龙养鸭基地辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应驳回上诉，维持原判。李东民向一审法院起诉请求：1、请求确认原告与第一被告签订的《临时占用承包地协议书》无效；2、判令二被告将占用原告的土地恢复原状并腾退支付给原告；3、诉讼费由被告负担。一审法院认定事实：2012年5月31日，原告与第一被告签订《临时占用承包地协议书》，约定根据第二被告冀龙养鸭基地生产发展需要，冀龙养鸭基地租用第一被告二站村委会土地，作为临时养殖场，涉及原告承包地；该宗地实测5.81亩，其中承包地底册上是5.4亩；租期十六年，自2013年1月1日起至2029年1月1日止。租金单价为捌佰元/亩/年，总计柒万肆仟叁佰陆拾捌元整，期间不再发生任何其他费用；付款方式为签订协议之日由甲方一次性付清柒万肆仟叁佰陆拾捌元整。合同签订后，被告二站村委会将合同约定的租金全部给付原告，现在涉诉土地由第二被告冀龙养鸭基地使用。原告称被告协议约定的用途是养殖场，改变了土地农业用途，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第38条、《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条及《河北省农村土地承包条例》第十八条第二款的规定，协议本身无效。被告称现在没有用租用的土地，并未改变土地用途。一审法院认为，合同无效应具备法定的事由，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）、恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）、以合法形式掩盖非法目的；（四）、损害社会公共利益；（五）、违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。”原告主张协议约定土地用途是养殖场，违反的《中华人民共和国农村土地承包法》第38条、《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条及《河北省农村土地承包条例》第十八条第二款均属于管理性强制性规定，违反管理性强制性规定并非导致合同无效的法定事由，故原告的诉讼请求法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条之规定，判决：驳回原告的诉讼请求。案件受理费1659元，由原告负担。二审期间，当事人均未提交新证据。二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，依据上诉人李东民与被上诉人东城坊镇二站村委会签订的《临时占用承包地协议书》之约定，冀龙养鸭基地系租用二站村委会的土地作为临时养殖场，其中涉及乙方承包地；但双方签订协议时约定的“涉及”、“临时养殖场”并不必然导致涉案土地农业用途的改变，故《临时占用承包地协议书》本身并未违反法律、行政法规的强制性规定，上诉人主张确认《临时占用承包地协议书》无效，理据不足。在《临时占用承包地协议书》履行过程中，若承租方存在非法转租、改变土地农业用途等违约行为，导致合同目的无法实现的，上诉人可与二战村委会及有关责任人协商或另案要求解除涉案《临时占用承包地协议书》。综上所述，上诉人李东民的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费1659元，由上诉人李东民负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  王志强审判员  张晓清审判员  杨玉龙二〇一九年九月十日书记员  李雪朔