山东省东营市东营区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0502行初39号原告：张建军，男，汉族，住东营市东营区。委托诉讼代理人:翁碧霞，北京圣运律师事务所律师。委托诉讼代理人:李莹，北京圣运律师事务所律师。被告：东营市东营区黄河路街道办事处。住所地：东营市东营区西二路606号。统一社会信用代码113705020045072989。法定代表人:许保国，主任。委托诉讼代理人:李永刚，山东曦宁律师事务所律师。委托诉讼代理人:杜丽娜，山东曦宁律师事务所律师。被告：东营市东营区综合行政执法局。住所地：东营市东营区钟山路913号。统一社会信用代码113705024944163047。法定代表人：周曙光，局长。委托诉讼代理人：蒋振凯，山东众成清泰（东营）律师事务所律师。原告张建军诉被告东营市东营区黄河路街道办事处（以下简称“黄河路街道办”）、东营市东营区城市管理和行政执法局（以下简称“区城管局”）要求确认强制拆除行为违法一案，于2019年3月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，原告申请将被告区城管局变更为东营市东营区综合行政执法局（以下简称“区执法局”），本院于2019年3月21日分别向被告黄河路街道办、区执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月22日公开开庭审理了本案。原告张建军委托诉讼代理人翁碧霞、李莹，被告黄河路街道办出庭负责人商飞飞及委托诉讼代理人李永刚、杜丽娜，被告区执法局出庭负责人李学宝及委托诉讼代理人蒋振凯到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2018年12月22日，原告张建军位于东营市××、××以西（王家大院处）房屋及院落一处被强制拆除，原告主张系二被告组织实施，请求确认该强制拆除行为违法。原告张建军诉称，2002年10月1日，被告黄河路街道办与原告张建军签订《房屋转让合同》，约定“枣冬社区”建成后，根据居民居住分布情况，不适应社区管理使用，故迁址。经黄河路街道办领导研究决定转让给原告使用。2003年，原告张建军又增建了房屋18间，且一直使用。2018年12月22日，黄河路街道办与区执法局对原告房屋进行了强拆。原告认为二被告进行强拆行为的实体及程序均违法，侵害了原告的合法权益，为此，诉请确认二被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。原告向本院提交以下证据：1.《房屋转让合同》一份。证明依据该合同，被告黄河路街道办负有对涉案房屋引起的一切纠纷进行处理以及证明该房屋合法性的义务。且涉案房屋在2008年前已经修建完毕，当时《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”）并未实施，二被告不应以新法惩罚旧行为，而未考虑当时的历史因素。2.强拆照片四张、U盘一个（含涉案房屋强拆前、强拆现场及强拆后视频各一段）、黄河路街道办官方微博《违建拆除再发力还利于民扬正气》一份、视频光盘一份。证明二被告参与实施了涉案强拆行为，是本案的适格主体。3.东营市东营区人民法院(2017)鲁0502民初2257号民事判决书、山东省东营市中级人民法院（2017）鲁05民终1345号民事判决书各一份。证明涉案被拆除房屋是原告的合法财产。被告黄河路街道办辩称，原告所述与事实不符，原告违法建设在先，黄河路街道办经法定程序拆除原告房屋，并未违法。原告明知涉案房屋及所占用土地未经审批许可，还擅自建设18间房屋出租他人经营饭店，获取非法利益，属于严重违法。且该院落位于东营市××××路绿化带内，导致该路段市政绿化工程迟迟不能施工，严重侵害公共利益。黄河路街道办于2018年6月20日至12月19日先后六次前往原告处送达《责令限期改正通知书》，催告其限期改正，并告知其享有的权利和救济途径，但原告始终拒绝改正。原告的行为严重违反《城乡规划法》第三十三条、第四十条规定。黄河路街道办根据《城乡规划法》第六十五条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定对涉案房屋进行拆除，合理合法。综上，恳请法院查明事实，驳回原告的诉讼请求。被告黄河路街道办向本院提交以下证据、依据：1.黄河路街道办《关于对章丘路北、西二路西张建军所建房屋及地上附着物建设性质进行认定的函》、东营市城乡规划局东营区分局《关于对章丘路北西二路西张建军所建房屋及地上附着物建设性质进行认定的复函》各一份。证明被告黄河路街道办曾于2018年11月16日针对原告所建涉案房屋及地上附着物建设性质经东营市城乡规划局东营区分局复函，确认该房屋及地上附着物属于违法建设，应按有关规定进行拆除。2.光盘一张及纸质材料一组，包括：⑴2018年6月20日黄限改字﹝2018﹞第0701001号《责令限期改正通知书》打印件一份。⑵2018年10月26日张建军签字的《责令限期改正通知书》送达回证（存根）打印件、调查笔录复印件各一份。⑶2018年12月5日《责令限期改正通知书》送达回证（存根）原件及见证人员工作证明各一份。⑷2018年12月10日《催促违法行为整改通知书》（存根）原件一份。⑸2018年12月18日黄河路街道办工作人员现场告知限期整改并在违法建筑上喷“拆”视频照片一组。⑹2018年12月19日被告黄河路街道办工作人员现场告知拆除决定照片一组。⑺被告黄河路街道办在实施拆除前雇佣工人将屋内大理石及其他物品搬出放在院内指定位置存放视频一组。以上证据证明，被告黄河路街道办在对原告的涉案房屋及地上附着物实施拆除前多次向原告送达《责令限期改正通知书》《催促违法行为整改通知书》及拆除决定，并告知其权利及维权途径，但原告始终拒绝拆除，黄河路街道办在实施强制拆除前已经将室内物品及室外附属物安置到妥当位置存放。被告区执法局辩称：一、被告单位现名称为区执法局，住所地并不在东营市××路，故原告起诉的行政机关并非区执法局，应依法驳回其起诉。二、即使原告起诉的行政机关是区执法局，依据东营市东营区人民政府（以下简称“区政府”）东区政办发﹝2015﹞65号《东营区人民政府办公室关于印发东营区深化城管执法重心下移强化属地管理工作的意见的通知》相关规定，区城管局执法机关仅负责部分城市主干道、重点区域的城市管理、行政执法工作，城市管理行政执法的具体工作由镇、街道全面负责。本案中，原告诉称2018年12月22日其房屋被强制拆除，但该行为并非区执法局实施，区执法局对原告房屋拆毁情况并不知情。因此，区执法局不是涉案行政强制行为的决定主体、实施主体，不是本案的适格被告，请求法院在查明事实的基础上依法驳回原告对区执法局的起诉。被告区执法局向本院提交区政府办公室东区政办发﹝2015﹞65号《关于印发东营区深化城管执法重心下移强化属地管理工作的意见的通知》一份。证明该通知第三条第三款规定：由镇街道负责违法建设的巡查、劝阻、制止、停工、拆除工作，区级执法局负责执法队伍的宏观管理及业务指导工作，因此被告区执法局不是涉案强制拆除行为的行政主体，不是本案的适格被告。经庭审质证，原告对被告黄河路街道办提交的证据质证意见如下：对1号证据真实性无异议，合法性及关联性不予认可。对2号证据中⑶⑷号证据真实性予以认可，对其他证据的真实性、关联性、合法性均不予认可。没有证据可以证明被告黄河路街道办有权强制拆除原告房屋，其行为违反了行政强制法的相关规定。被告区执法局提交的证据无法证明没有参与涉案强制拆除行为，不能实现其证明目的。被告黄河路街道办对原告提交的证据质证意见如下：对1号证据真实性无异议，对证明目的不予认可。该合同第一项明确载明此项工程无征地规划、建设等手续，本建筑应属于违法建筑，不受法律保护。原告仅提供《房屋转让合同》，未提交转让金支付凭证，不能证明对涉案房屋享有使用权及处置权。2号证据中的媒体报道不符合证据形式，不能作为证据使用；对拆除现场照片和视频资料真实性、证明目的均不予认可，不能实现原告的证明目的；对官方微博真实性予以认可，证明目的不予认可。通过官方微博清楚地显示被告黄河路街道办多次向原告送达了限期改正通知，明确告知原告涉案房屋属于违法建筑，责令其限期拆除。对3号证据真实性无异议，但与本案无关。被告区执法局对原告提交的证据质证意见同黄河路街道办的质证意见外，补充以下意见：一、1号证据，合同明确载明涉案房屋没有任何手续，原告实际知晓该房屋本身性质并不合法，与该房屋从何处转让得来没有关系。二、原告认可该房屋在受让后新建18间，涉案房屋拆除前存在改建扩建行为，违法行为在《城乡规划法》实施后仍有存续，因此黄河路街道办适用《城乡规划法》进行执法，符合法律规定。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，作出行政行为的机关是被告，而本案中强制拆除行为系由黄河路街道办决定并组织实施。四、相关民事判决已明确载明涉案房屋的合法性并非民事判决的审查范围，故该判决书并未对涉案房屋性质作出认定。本院对上述证据认证如下：原告对被告黄河路街道办提交的1号证据真实性无异议，为有效证据。对2号证据中⑶⑷号证据予以认可，结合本组其他证据及庭审查证情况，能够证明被告黄河路街道办于2018年10月26日、12月5日向原告送达《责令限期改正通知书》，认定原告在位于东营市××、××以西建设的房屋，违反《城乡规划法》第四十条规定，责令限期自行拆除。2018年12月10日向原告送达《催促违法行为整改通知书》，催促原告于2018年12月16日8时前自行拆除所建房屋。被告区执法局提交的证据结合其他证据及庭审陈述质证情况，能够证实其根据区政府基于城市管理执法的需要在黄河路××××执法中队，派驻执法中队的日常管理由黄河路街道办负责。被告黄河路街道办对原告提交的1号证据真实性予以认可，为有效证据，能够证明原告购买合同项下房屋及院落的事实。原告提交的2号证据，结合庭审质证调查情况，能够证明被告黄河路街道办对原告的涉案房屋实施了强制拆除。3号证据为人民法院生效的裁判文书，能够作为证据使用。经审理查明，2002年10月，原告张建军（乙方）与被告黄河路街道办（甲方）签订《房屋转让合同》，载明：黄河路街道办在东营市西二路××、××油田××厂农业点标准件厂路北，建设社区一处名“枣冬社区”。东西长50米、南北长66米、土地面积3300平方米、院墙87米、大门一个、平房10间（现王家大院）、座向东西方向，院子一处。房屋建成后，根据居民居住分布情况，不适应社区管理使用，故迁址。经黄河路街道办领导研究决定转让给原告张建军，转让总价款为190995.34元。合同还载明：涉案房屋无征地规划、建设等手续。除国家城市规划外，乙方对该土地及地上建筑物有永久性使用权。合同实际履行。2003年，原告张建军在涉案院落内自行增建房屋18间。2018年10月26日、12月5日，被告黄河路街道办向原告送达《责令限期改正通知书》：认定原告在位于东营市东营区××、××以西未经批准建设的房屋，违反《城乡规划法》第四十条规定，责令限期自行拆除。2018年12月10日向原告送达《催促违法行为整改通知书》，催促原告于2018年12月16日8时前自行拆除所建房屋。逾期，原告未自行拆除。2018年12月22日，被告黄河路街道办对上述房屋及院落予以强制拆除。本院认为：本案的争议焦点为：一、涉案行政强制行为的实施主体及责任承担问题。二、涉案行政强制行为合法性问题。一、关于涉案行政强制行为的实施主体及责任承担问题。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告”的原则确定。本案中，涉案行政强制行为由被告黄河路街道办组织实施，被告黄河路街道办为行政强制拆除行为的责任主体，应承担相应责任。被告区执法局的执法中队系区政府基于城市管理执法的需要而要求区执法局派驻黄河路街道办，派驻执法中队的日常管理由黄河路街道办负责，即使派驻执法中队参与本案行政强制执行行为，亦是根据黄河路街道办的指令而非区执法局的指令实施，因此，区执法局不是本案强制执行行为的责任主体。二、关于涉案行政强制行为合法性问题。首先，关于涉案行政强制行为认定事实是否清楚问题。原告张建军于2002年10月与被告黄河路街道办签订《房屋转让合同》，以总价款190995.34元购买取得由黄河路街道办投资建设的涉案平房10间及院落等，该部分房屋及院落被告黄河路街道办在建设时未办理相关用地规划建设许可手续，被告认定系原告实施违法建设行为，属认定事实不清。原告张建军购买涉案房屋及院落后，自行增建的18间房屋及其他设施亦未办理相关用地及规划建设审批手续，被告认定为违法建设行为并无不当。其次，关于被告黄河路街道办实施的涉案行政强制执行行为程序合法性问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”。第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出…”。本案中，被告黄河路街道办实施行政强制执行行为前虽向原告张建军进行了催告，催促其自动履行拆除义务，但其提交的证据并不能显示赋予了原告依法享有的陈述申辩权利，且经催告后，在原告逾期不履行行政决定的情况下，并未依法作出强制执行决定，故被告黄河路街道办实施的强制拆除行为程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项，第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告东营市东营区黄河路街道办事处于2018年12月22日对原告张建军位于东营市××、××以西（王家大院处）房屋及院落一处实施的强制拆除行为违法。二、驳回原告张建军的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告东营市东营区黄河路街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省东营市中级人民法院。审 判 长  王桂丽审 判 员  任少华人民陪审员  张广松二〇一九年九月十六日书 记 员  夏春燕