广东省肇庆市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）粤12行赔终9号上诉人（原审原告）梁业华，男，汉族，1959年9月16日出生，住广东省肇庆市端州区，委托代理人师红伟，北京市京师律师事务所律师。委托代理人高古省，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市城市管理和综合执法局（原肇庆市城市管理和综合行政执法局），住所地：广东省肇庆市端州区天宁北路75号。法定代表人冼以良，该局局长。委托代理人叶文忠，该局端州区分局法规股副股长。委托代理人邱祖芳，广东君鼎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市端州区人民政府黄岗街道办事处，住所地：广东省肇庆市端州区端州二路黄岗街道办事处大院内。法定代表人陈扬明，该办事处主任。委托代理人梁育华，该办事处党组成员。委托代理人刘颖智，广东丹明律师事务所律师。上诉人梁业华因与被上诉人肇庆市城市管理和综合执法局（以下简称：肇庆市城管局）、肇庆市端州区人民政府黄岗街道办事处（以下简称：黄岗街道办）行政赔偿纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2018）粤1203行赔初25号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，梁业华是肇庆市端州区黄岗镇石牌村人，从1984年开始梁业华在肇庆市××州区××区建设建筑物。到2012年3月15日，梁业华与冯钟檀签订酒楼租赁合同，约定由梁业华将位于石牌村东坑梁业华处租赁给冯钟檀经营饮食业，使用范围主楼一栋，占地面积118平方米，独立房、厨房各一间，员工房两排共九个小房，停车场一个；2013年7月，梁业华与冯钟檀签订场地租赁合同，约定由梁业华将其位于肇庆市端州区石牌村东坑（华园冲西）场地、房屋建筑、园林绿化等（场地四周至：以卫星地图石墙内，附图）出租给冯钟檀作餐饮、休闲会所使用；2013年7月10日，梁业华与冯钟檀签订场地租赁合同，约定由梁业华将其位于肇庆市端州区石牌村东坑（华园冲东北面）场地、房屋建筑、园林绿化等（场地四周至：以卫星地图石墙内，附图签名为准）出租给冯钟檀作游泳池健身休闲场所使用。2015年7月28日，肇庆市城管局进行巡查时，发现梁业华在北岭二区建设了凉亭、木铁棚、砖瓦房以及木屋等建筑物，其中凉亭两座占地面积共40.77m2，木铁棚五间占地面积共363.55m2，砖瓦房九间占地面积共865.56m2，木屋四间占地面积共382.53m2，合计建筑占地面积共1652.41m2，建筑面积1652.41m2。当日，肇庆市城管局向梁业华作了调查询问笔录及对现场进行拍照取证，梁业华确认上述建筑物是其在1984年到2013年自己出资建设，1984年开始搞种植、养殖，2002年开始转为经营餐饮。2015年9月19日，肇庆市城管局去函肇庆市城乡规划局，请该局对北岭二区地块的建筑物进行定性，肇庆市城乡规划局2015年9月23日复函肇庆市城管局，确认梁业华的上述建筑物没有规划行政许可审批记录。2015年10月23日，肇庆市城管局对梁业华在肇庆市××州区××区建设凉亭、木铁棚、砖瓦房和木屋等建筑物一案进行立案调查。2015年11月6日，肇庆市城管局作出肇端管执行告东字[2015]A049号《行政处理决定书》，载明：“经查明，该批建筑物内有：1、凉亭两座，占地面积共40.77m2；2、木铁棚五间，占地面积共363.55m2；3、砖瓦房九间占地面积共865.56m2；4、木屋四间占地面积共382.53m2。合计：占地面积1652.41m2，建筑面积1652.41m2。决定对梁业华作出：在接到决定书之日起十日内自行拆除上述违法建筑物”，并将《行政处理决定书》留置送达给梁业华。梁业华不服，向肇庆市人民政府申请行政复议，肇庆市人民政府于2016年2月5日作出肇府行复[2016]3号行政复议决定书，维持了上述处理决定。因梁业华未在上述处理决定书限定的期限内拆除涉案违法建筑物，肇庆市城管局和黄岗街道办于2016年6月13日向梁业华作出《关于自行拆除违法建筑物的通知》，责令梁业华于2016年6月15日前自行拆除，逾期不拆后果自负，并向梁业华留置送达了上述通知。梁业华未能在上述处理决定限定的期限内自行拆除涉案违法建筑物，肇庆市城管局等相关职能部门于2016年6月15日对案涉违法建筑物进行强制拆除。庭审中，肇庆市城管局承认其在拆除上述违法建筑物时也一并拆除了房屋附近的部分树木。2016年6月2日，梁业华单方委托广东粤和资产评估事务所有限公司对案涉违法建筑物和树木进行评估。2016年6月17日，广东粤和资产评估事务所有限公司作出《关于端森苑资产价值评估报告》，载明梁业华的房屋建筑物评估值是2230382.42元，森林苗木评估值是1370734.63元，合计3601117.05元。另查明，梁业华不服肇庆市城管局于2015年11月6日作出的肇端管执行决东字[2015]A049号《行政处理决定书》和肇庆市人民政府作出的肇府行复[2016]3号《行政复议决定书》，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销肇庆市城管局于2015年11月6日作出的肇端管执行决东字[2015]A049号《行政处理决定书》的具体行政行为；2.撤销肇庆市人民政府肇府行复[2016]3号行政复议决定书。原审法院于2016年6月14日作出（2016）粤1203行初32号行政判决，判决驳回梁业华的诉讼请求。梁业华不服提起上诉，肇庆市中级人民法院于2016年10月20日作出（2016）粤12行终105号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。上述两份行政判决书已确认肇庆市城管局作出肇端管执行决东字[2015]A049号《行政处理决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，肇庆市人民政府复议维持该处理决定正确。还查明，肇庆市城管局于2016年2月1日向肇庆市人民政府办公室提交（2016）工作报告0174《肇庆市人民政府办公室请示报告承办呈批表》，提请肇庆市人民政府责成有关部门依法强制拆除梁业华的涉案违法建筑物。肇庆市法制局在该呈批表上的意见是，建议肇庆市城管局及其端州分局在梁业华对肇端管执行决东字[2015]A049号《行政处理决定书》申请行政复议期间依法采取措施推进该处理决定的执行，以便重点工作的顺利推进。肇庆市人民政府办公室对肇庆市城管局上述请求的拟办意见是，建议同意市法制局的意见。再查明，梁业华认为是肇庆市端州区人民政府、肇庆市城管局和黄岗街道办强制拆除了属其所有的涉案建筑物，向肇庆市中级人民法院提起诉讼，请求判决确认肇庆市端州区人民政府、肇庆市城管局和黄岗街道办强制拆除涉案建筑物、经济林、苗木的行为违法。肇庆市中级人民法院于2016年12月1日作出（2016）粤12行初41号行政裁定，裁定驳回梁业华对肇庆市端州区人民政府的起诉。同日，肇庆市中级人民法院作出（2016）粤12行初41-1号行政裁定，将梁业华对肇庆市城管局和黄岗街道办的起诉移送原审法院管辖。梁业华不服（2016）粤12行初41号行政裁定，提起上诉，广东省高级人民法院于2018年3月30日作出（2017）粤行终1237号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原审裁定。原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”的规定，肇庆市城管局的案涉强制拆除行为造成梁业华合法财产损害的，则应赔偿梁业华的经济损失。关于案涉的凉亭、木铁棚、砖瓦房和木屋等地上建筑物。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。根据1982年实施的《广东省城市建设管理暂行条例》第十四条：“规定在城市规划范围内的农村社队集体单位和私人建房，应按照城市总体规划的统一要求，报城建管理部门批准。”、第十七条：“一切建筑项目，均应符合建筑规范、防火安全和环境保护的要求。凡未经城建管理部门批准，擅自施工，或者违反建筑许可证要求进行的工程，均属违章建筑。对违章建筑，城建管理部门有权责令其停工、拆除。”、1989年颁布的《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他其他设施……”、1992年颁布的《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十六条规定：“未取得建设工程规划许可证或者违反许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的和影响城市规划又不能采取改正措施的，由城市规范行政主管部门责令其停止建设，限期拆除违法建筑物、构筑物或者其他设施……”、2007年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正……”根据上述不同时期关于城乡规划的法律法规的规定，梁业华未取得规划、国土部门的建设工程规划许可的情况下擅自在肇庆市城市总体规划区范围内修建的凉亭、木铁棚、砖瓦房和木屋等建筑物属于违法建筑，被拆除房屋并不属于合法财产。在此前提下，被拆除的房屋及安装于该房屋的不可分割的组成部分、相关附属设施亦不属于受法律保护的合法权益，故不能获得赔偿。关于地上建筑物以外的经济林木、苗木。梁业华主张肇庆市城管局的行政行为损坏其经济林木、苗木，造成其损失1370734.63元，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条：“梁业华在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”、第三十三条：“被告的具体行政行为违法但尚未对梁业华合法权益造成损害的，或者梁业华的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回梁业华的赔偿请求。”的规定，虽然梁业华提交了广东粤和资产评估事务所有限公司作出的《关于端森苑资产价值评估报告》，显示森木苗木评估价值是1370734.63元，但该评估报告仅系梁业华单方面委托评估公司作出的价值评估，无法核实其真实性，故原审法院不予采信。由于梁业华提供的证据不足以证明上述经济林木、苗木被肇庆市城管局全部损坏及这些树木价值1370734.63元的事实，即梁业华提供的证据不足以证明其主张，梁业华应承担举证不能的法律后果，故对梁业华提出的该部分赔偿请求，原审法院不予支持。关于黄岗街道办是否需要承担赔偿责任问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”本案中，黄岗街道办不具有强制执行权，且肇端管执行告东字[2015]A049号《行政处理决定书》并非由黄岗街道办作出，在拆除上述违章建筑物和经济林木、苗木时，黄岗街道办只是协助肇庆市城管局进行强制拆除，黄岗街道办并非是强制拆除的实施主体，故梁业华请求黄岗街道办赔偿其经济损失的赔偿请求，理据不足，原审法院不予支持。综上所述，原审法院根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，判决驳回梁业华的赔偿请求。上诉人梁业华不服原审判决，向本院上诉称，一审法院作出驳回上诉人赔偿诉讼请求的事实不清，依据不足，法律适用错误，枉法裁判，应该予以撤销。第一，本案起诉赔偿诉讼请求金额为3601117.05元，并不是2909454.63元。上诉人在一审起诉状中，在证据目录中证明当庭提交，起诉时的金额为预估，最终的评估报告与刚开始起诉金额发生差别，有客观原因导致。一审法官拒绝原告以评估金额为起诉金额是严重错误的行为。第二，一审认定与事实不符，上诉人被强拆的房屋其中一套二层楼房为证照齐全的房屋，一审对该事实并未查清，将被强拆的房屋全部定义为违法建筑事实不清。第三，一审法院将上诉人的房屋及设施定义为违法建筑错误，本案中法律规范的是上诉人的建设行为，被上诉人将上诉人的农庄以违法建设强拆，但是上诉人房屋设施的建筑材料是合法的受法律保护的，被上诉人用破坏性措施将建筑材料全部毁损应当承担赔偿责任，一审法院认定“将房屋及安装于房屋的不可分割的组成部门，相关设施不属于受法律保护的合法权益”是错误的，一审法院驳回上诉人要求赔偿被强拆损毁的建筑设施及材料的诉讼请求错误。第四，一审法院认定上诉人提供的证据不足以证明其主张，应承担举证不能的法律后果，事实认定错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一款、第三十八条第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，本案中，上诉人为了预防房屋及设施被强拆，在房屋及设施、林木被强拆毁损前聘请专业的评估机构对房屋、设施、苗木均进行了清点与评估，数量及规格均与政府相关部门强拆前清点的数量与规格一致，客观真实，在被强拆后，作为证据向法庭提交证明自己损失的依据，作为受害人已经尽最大努力完成了自己的举证责任。然而，在一审中，被上诉人没有任何证据证明上诉人不予赔偿或者应当减少赔偿的证据，或者提供相反证据证明上诉人提供的评估报告不能成立的依据。原审判决已经明确被上诉人在实施强拆的过程中未进行清点、保全，侵害了上诉人的合法财产。上诉人已经依法向法庭提交证明被上诉人强拆行为造成损失的证据。一审法院在被上诉人没有任何推翻上诉人评估报告证据的情况下，认定上诉人的评估报告是单方面委托评估公司作出的，无法核实真实性，没有事实和法律依据。第五，一审认定黄岗街道办只是协助肇庆市城管局进行强拆，并非实施主体，要求黄岗街道办承担责任理据不足，该认定错误。上诉人为了自身合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》提起上诉，请求：1.判决撤销肇庆市鼎湖区人民法院（2018）粤1203行赔初25号行政判决；2.判决被上诉人赔偿3601117.05元；3.诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人肇庆市城管局答辩称,一、涉案建筑物为违法建筑物。第一，梁业华在北岭二区建设的凉亭、木铁棚、砖瓦房以及木屋等建筑物，其中：1、凉亭两座，占地面积共40.77㎡；2、木铁棚五间，占地面积共363.55㎡；3、砖瓦房九间，占地面积共865.56㎡；4、木屋四间，占地面积共382.53㎡；上述建筑占地面积共1652.41㎡，建筑面积1652.41㎡。属于违法建筑。我局于2015年11月6日作出肇端管执行决东字[2015]A049号《行政处理决定书》予以了认定，肇庆市人民政府于2016年2月5日作出肇府行复[2016]3号行政复议决定，维持了上述处理决定。第二，梁业华不服我局于2015年11月6日作出肇端管执行决东字[2015]A049号《行政处理决定书》和肇庆市人民政府于2016年2月5日作出肇府行复[2016]3号行政复议决定，向肇庆市鼎湖区人民法院提起了行政诉讼，肇庆市鼎湖区人民法院于2016年6月14日作出（2016）粤1203行初32号行政判决，驳回了梁业华的诉讼请求。第三，梁业华不服肇庆市鼎湖区人民法院于2016年6月14日作出（2016）粤1203行初32号行政判决，向肇庆市中级人民法院提起上诉，肇庆市中级人民法院于2016年10月20日作出（2016）粤12行终105号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。综上，涉案建筑物为违法建筑物。二、涉案建筑物为违法建筑物，不属于合法财产，拆除违法建筑物不应该进行赔偿。三、我局对建筑物附属设施及建筑材料不应该进行赔偿。考虑到安全、效率、成本等因素，我局使用大型机械设备对违法建筑物进行拆除，这是合理的。建筑物附属设施属于建筑物不可分割的一部分。对于拆除的建筑材料，我局并没有带走，而是留在了现场。四、我局对林木、苗木不应该进行赔偿。对违法建筑物进行拆除的时候，我局需要使用大型机械设备，一些树木离违法建筑物太近，为了使用大型机械设备，损毁一些树木是不可避免的。我局使用大型机械设备目标是为了拆除违法建筑物，并不是为了拆除林木、苗木。拆除前，我局虽然对树木、苗木进行了清点，但是我局并没有损坏所有的树木、苗木。我局使用大型机械设备拆除违法建筑物以后，就离开了现场。并不存在因为我局的原因导致上诉人无法举证。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。我局据此请求法院驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人黄岗街道办答辩称，坚持一审中的意见。本院查明，原审法院于2019年8月30日作出（2018）粤1203行赔初25号行政裁定，对（2018）粤1203行赔初25号《行政赔偿判决书》进行补正，将拆除的时间2016年6月15日补正为2016年6月16日；将“被告：肇庆市城市管理和综合执行局”补正为“被告：肇庆市城市管理和综合执法局”。原审法院查明的“肇端管执行告东字〔2015〕A049号《行政处理决定书》”有误，应为“肇端管执行决东字〔2015〕A049号《行政处理决定书》”。对于原审判决认定的其他事实，本院予以确认。本院认为，本案是行政赔偿纠纷。上诉人梁业华在一审庭审中提出变更赔偿数额2909454.63元为3601117.05元的请求，原审法院决定不予准许，程序合法，处理得当，而上诉人梁业华在二审中再次提出变更上述赔偿数额的请求，不符合法律规定，本院不予准许。被上诉人肇庆市城管局对案涉土地上的房屋及经济林木、苗木的强制拆除行为已经被确认违法，上诉人梁业华有权提起赔偿请求，但应提交相应的证据予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”的规定，上诉人梁业华提供房屋及经济林木、苗木强拆后的状况照片、《关于端森苑资产价值评估报告》等证据。但上诉人梁业华提供的评估报告是上诉人梁业华单方面委托评估公司作出的，无法核实其真实性。因此，上诉人梁业华的损失无法通过评估方式进行确定。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”的规定，分析判断如下:第一，对于上诉人梁业华提出的损坏案涉地上建筑物的赔偿申请，肇端管执行决东字[2015]A049号《行政处理决定书》已经确认上述地上建筑物为违法建筑，被拆除建筑物并不属于合法财产，对于该部分申请，本院不予支持；第二，对于上诉人梁业华提出的损坏经济林木、苗木的赔偿请求，上诉人梁业华仅提供单方面委托的评估报告，且没有证据证明上述经济林木、苗木被被上诉人肇庆市城管局全部损坏的事实，因此，对上诉人梁业华主张全部损失的赔偿请求，本院也不予支持。本案中，被上诉人肇庆市城管局违反法定程序，强制拆除案涉经济林木、苗木及凉亭、木铁棚、砖瓦房和木屋等地上建筑物，对造成上诉人梁业华合法财物的损失，应予以赔偿。被上诉人肇庆市城管局在强制拆除过程中，应当依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善的注意义务，但被上诉人肇庆市城管局实施强制拆除前并未对案涉地上物的合法财产进行清点、登记、保全。因此，根据本案实际情况，结合上诉人梁业华的诉讼请求，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”的规定，酌情确定上诉人梁业华的财物损失金额为人民币5万元。另外，对于上诉人梁业华认为被上诉人黄岗街道办亦需承担赔偿责任的主张，因被上诉人黄岗街道办并非实施案涉强制拆除的行为主体，本院不予支持。综上所述，原审法院判决驳回上诉人梁业华的全部诉讼请求，处理不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款的规定，判决如下：一、撤销广东省肇庆市鼎湖区人民法院(2018)粤1203行赔初25号行政赔偿判决；二、责令被上诉人肇庆市城市管理和综合执法局在本判决发生法律效力之日起十五日内赔偿上诉人梁业华损失人民币5万元；三、驳回上诉人梁业华其他诉讼请求。本判决为终审判决。审判长  彭卓腾审判员  张国良审判员  秦 雯二〇一九年九月二十三日法官助理蔡叶坛书记员黄丹莉