广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1020号 上诉人（一审原告）杨佩玲，女，1961年12月16日出生，汉族，住广西桂平市。 委托代理人罗崇伟，男，1961年10月2日出生，壮族，住广西桂平市，系杨佩玲丈夫。 上诉人（一审原告）杨彪，男，1951年12月3日出生，汉族，住广西桂平市。 两上诉人委托代理人卢子勇，广西君望律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂平市人民政府，住所地：桂平市县府街118号。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托代理人彭展，桂平市自然资源局工作人员。 委托代理人冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。 上诉人杨佩玲、杨彪因其诉桂平市人民政府（以下简称桂平市政府）拆迁安置补偿一案，不服贵港市中级人民法院于2019年5月31日作出的（2019）桂08行初2号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明：1986年1月18日、2月2日，杨佩玲、杨彪两人与原桂平县××乡××村两户村民分别签订买卖宅基地契约，非法购买坐落于原桂平县××乡××村棉花岭的郑春夏和郑春娣户100平方米、钟有俊户20平方米共120平方米连成一块的集体性质的土地（以下简称涉案土地），土地四至界址清楚明确，原土地使用权人和所有权人至今没有提出权属异议。1986年7月8日，广西壮族自治区人民政府发布桂政发[1986]90号文《自治区人民政府关于严肃处理城乡违法占地违章建房问题的通知》，对《中华人民共和国土地管理法》实施前城乡违法占地违章建房问题作了十四条规定，其中的“三、对于个人或者单位买卖、租赁土地的处理”明确规定“个人或者单位买卖、转手倒卖、租赁或者变相买卖、租赁土地，以及非法转让土地（均含宅基地、下同）牟利的，都属违法行为，除土地收归国有（农民个人出卖、租赁的收归集体所有）外，没收其全部非法所得上缴地方财政……同时对买方按每亩800-1200元处以罚款，并对买卖双方的主管人员和直接责任人员，均按卖方非法所得总额的百分之五至二十处以罚款”、“上述十四条，适用于清查处理一九八二年五月以来违法占地违章建房的问题，过去自治区制订有关这方面的政策规定与本文有出入的，按本文规定执行。在本规定下达前，已经地区行署、市、县人民政府按过去的政策法规作出处理决定的问题，不再重新处理。今后一律按照《中华人民共和国土地管理法》执行”。1992年4月中旬，杨佩玲、杨彪填报的用地规划申请表先后得到了当地村公所、西山镇土地管理所和村镇建设站盖章同意。1992年5月9日，原桂平县土地管理局分别作出浔土监居（92）006号、浔土监居（92）007号《关于违法占地建私房罚款的通知》（以下简称006号、007号处罚决定），认定杨佩玲、杨彪非法买卖水田各50㎡作建房使用，违反了土地管理法和自治区人民政府桂政发[1986]90号文第三、四条规定，决定依法将杨佩玲、杨彪非法买卖的土地收归国家所有，按规定处以罚款各1250元，于5月25日前携带罚款通知到县土地管理局交钱罚款，凭此通知和罚款收据办理土地使用证等手续。1992年5月11日至5月16日，杨佩玲、杨彪各自按罚款通知和当时政府部门的规定分别缴交了违法占地罚款1250元、抢建费200元、耕地占用税350元、耕地占用补偿费1150元、村镇建设管理费20元、土地管理费100元、人民教育基金100元，各自缴交罚款和各种税费金额合计3715元。1992年6月16日，原桂平县人民政府发布浔政复[1992]46号《桂平县人民政府关于调整桂平城区部分道路规划红线宽度和公共建设用地的批复》（以下简称46号调整规划批复），涉案土地全部被规划为桂平城区道路用地。此后，杨佩玲、杨彪因未能办理涉案土地的土地使用证和建设规划手续，不断向土地行政主管等相关部门信访、投诉，直至涉案土地2003年4月30日被桂平市政府填埋用于建设桂平市桂贵路与桂江路交叉十字路口使用时止，杨佩玲、杨彪都没有取得涉案土地证和建设规划许可手续，也没有在涉案土地上建房。至今为止，桂平市政府未提供涉案土地以及相邻周边的土地被征收为城市建设用地或者与相关土地权利人签订征收补偿安置协议的证据、依据，也未提供除杨佩玲、杨彪以外的任何单位和个人对涉案土地主张权利的证据。宅基地被填埋当天，杨佩玲、杨彪向桂平市政府提交《报告》，请求安置100平方米回建地或者按实际价值给予补偿，同年5月20日，当时主管土地的黄星荣副市长在上述《报告》中批示“请国土局据实研办”。桂平市国土资源局接到批示后对杨佩玲、杨彪有过多次答复，但始终没有达到杨佩玲、杨彪要求落实回建地或者给予相应价值补偿的诉求，经杨佩玲、杨彪多次催办，直到2016年2月15日，桂平市国土资源局才作出浔国土资答复[2016]34号《桂平市国土资源局关于杨佩玲、杨彪两户申请补办土地使用证的意见》送达给杨佩玲、杨彪。该意见认为“杨佩玲、杨彪两户未能在规定时间内办理土地使用权初始登记，责任应该由他们负责”、“我局没有依据给予杨佩玲、杨彪办理土地使用权初始登记”。杨佩玲、杨彪不服该答复，继续上访。2016年2月22日，桂平市法制办公室针对杨佩玲、杨彪向桂平市政府申请补给回建地的报告提出了“由职能部门根据报告情况调查核实后依法依规处理”的法律意见；同年2月24日，桂平市住房和城乡规划建设局针对杨佩玲、杨彪相同申请报告提出了“依材料显示，该申请属于历史遗留问题，建议由国土部门根据相关政策确定是否符合回建安置条件后，由市人民政府组织相关部门讨论确定，我局将按市人民政府指示精神办理”的答复意见。2016年4月7日，市长陈锦秀接访了杨佩玲、杨彪，表示由于问题经历了二十多年，材料不齐全等原因不能现场解决，要求相关部门尽快收集合法材料拿出解决办法。根据陈锦秀市长接访要求，桂平市政府召集相关部门对杨佩玲、杨彪进行了联合接访和调查，由桂平市国土资源局于2016年5月6日作出浔国土资信（复）（2016）31号《桂平市国土资源局关于杨佩玲、杨彪信访事项的处理意见》（以下简称31号处理意见）并送达给杨佩玲、杨彪。该处理意见第二条明确了相关部门不予办理土地证和规划许可证等手续的原因是1990年的桂平城区总体规划图已将涉案土地列入桂江路规划范围，杨佩玲、杨彪1992年才申请办理用地规划手续，土地主管和建设规划主管部门不允许补办；第三条明确了征地补偿得不到落实的原因是因为涉案土地被征收作为城市道路建设时属于新岗村有关村队所有，杨佩玲、杨彪不属于新岗村有关村队的所有权人和使用权人，所以当时不能主张、也没有得到征地补偿和安置补助。该处理意见最终认为杨佩玲、杨彪要求桂平市政府给予回建地安置的请求缺乏政策依据。杨佩玲、杨彪不服该处理意见，于2016年6月5日向桂平市政府提出复查申请，但桂平市政府没有做出任何处理。2017年5月30日和7月31日，杨佩玲、杨彪再次催促桂平市政府进行答复，桂平市政府仍未作出答复。杨佩玲、杨彪于2018年1月提起行政诉讼，请求法院：判决桂平市政府对杨佩玲、杨彪因城市建设需要而拆迁的宅基地及地上建筑物在桂平市城区范围内给予100㎡（每户50㎡）国有土地使用权的拆迁补偿安置，协助办理各自名下的国有土地使用证、准建证，或者给予同地段100㎡的国有土地使用权价值补偿共人民币310万元（含宅基地基础10万元）。 贵港市中级人民法院审查后，认为杨佩玲、杨彪不具有原告资格，于2018年3月6日作出（2018）桂08行初19号行政裁定，裁定对杨佩玲、杨彪的起诉不予立案。杨佩玲、杨彪不服提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院审理后认为，杨佩玲、杨彪于一审期间提供的初步证据证明其二人与涉案土地有利害关系，一审裁定未经开庭质证即认定其二人不具有原告主体资格不当，于2018年11月9日作出（2018）桂行终420号行政裁定，撤销（2018）桂08行初19号行政裁定，指令贵港市中级人民法院予以立案。 贵港市中级人民法院一审认为：关于杨佩玲、杨彪是否是本案适格原告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。杨佩玲、杨彪向法院起诉时提交的006号、007号处罚决定、桂平县土地管理局罚没款收据、税票、收款收据、《桂平市住房和城乡规划建设局关于杨佩玲、杨彪申请补给回建地问题的答复意见》、《桂平县土地管理局关于杨佩玲、杨彪信访事项的处理意见》等证据，经开庭审理质证，已经确认其真实性、合法性、关联性，特别是土地行政主管部门作出的006号、007号处罚决定、罚没款收据等属于针对杨佩玲、杨彪非法买卖土地建私房行为的行政处罚决定及杨佩玲、杨彪接受处罚的依据，桂平市政府在庭审中亦无相反证据推翻杨佩玲、杨彪证据的真实性、合法性，证实杨佩玲、杨彪被处罚以后一直在主张涉案土地的使用权，至今为止亦没有其他单位或者个人主张涉案土地的权属，故杨佩玲、杨彪提供的证据足以认定其与涉案土地存在利害关系，属于本案的适格原告。 关于杨佩玲、杨彪的起诉是否超过法定期限问题。本案属于桂平市政府依法应当履行补偿或者安置的法定职责而没有履行引起的行政争议，只要桂平市政府没有履行该法定职责，该行政争议就一直持续存在。本案中，杨佩玲、杨彪就涉案土地被桂平市政府填埋作为城市道路建设使用请求桂平市政府予以补偿或者安置回建地的诉请事项，从2003年4月开始出于对政府相关部门的信赖保护，一直采取上访、信访的诉求解决，桂平市政府下属的职能部门桂平市国土资源局代表桂平市政府于2016年5月6日作出31号处理意见并送达杨佩玲、杨彪，明确其要求桂平市政府给予回建地安置的请求缺乏政策依据，杨佩玲、杨彪不服而向桂平市政府申请复查，表明杨佩玲、杨彪此时已经知道桂平市政府作出的行政行为侵犯了其的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，杨佩玲、杨彪应自此时起六个月内提起诉讼，但因桂平市国土资源局没有告知杨佩玲、杨彪诉权以及起诉期限，应当适用当时生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的二年的起诉期限，即杨佩玲、杨彪应当在2018年5月6日前起诉，现杨佩玲、杨彪于2018年1月提起本案诉讼，显然没有超过起诉期限。故桂平市政府辩称杨佩玲、杨彪的起诉超过法定期限主张，没有事实依据，应不予采信。 关于杨佩玲、杨彪是否有权获得补偿或者安置回建地问题。涉案土地原属于桂平市西山乡新岗村某农民集体所有的土地，杨佩玲、杨彪因非法买受土地，按照自治区人民政府桂政发（1986）90号以及原桂平县人民政府当时的规范性文件规定由土地行政主管部门作出的006号、007号处罚决定，决定将杨佩玲、杨彪非法买卖的土地收归国有，允许杨佩玲、杨彪在接受处罚并按规定缴纳了罚款和其他应当缴纳的税费后，办理土地使用手续。006号、007号处罚决定属于特定历史时期下由行政主管部门作出的具体行政行为，至今没有被有权机关撤销或者宣告无效，应当维持其应有的效力、公信力，结合涉案土地使用权的出卖人及其所在集体至今均没有对涉案土地权属提出异议的事实，应当根据生效的行政决定认定涉案土地已经变为国有。故，桂平市政府为了社会公共利益、为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地而实施的收回国有土地使用权与杨佩玲、杨彪产生的行政争议，应当首先审查杨佩玲、杨彪是否已依法取得涉案土地的国有土地使用权，才能依法决定是否给予适当补偿。根据1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。从本案查明的事实看，杨佩玲、杨彪为了能够办理涉案土地的国有土地使用权证，曾于1992年4月中旬向建设规划行政部门申请办理用地规划许可手续，并且在同年5月11日至16日缴纳了因非法买卖土地被行政处罚的罚款和相应的税费，杨佩玲、杨彪正在按当时的法律政策规定努力完善申办涉案土地使用权的相关材料。但由于原桂平县人民政府实施城市规划进行旧城区改建，1992年6月16日作出46号调整规划批复调整使用涉案土地的规划，直至2003年4月桂平市政府组织实施使用涉案土地，杨佩玲、杨彪对涉案土地的用地规划申请最终未获得批准。这些事实表明，杨佩玲、杨彪最终没有依法取得涉案土地的国有土地使用权，因此，不能确认其属于涉案土地的土地使用权人，涉案土地的国有土地使用权客观上已不可能继续办理到杨佩玲、杨彪名下。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，国家为了公共利益需要、为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人予以“适当补偿”。而由于杨佩玲、杨彪未依法取得涉案土地的国有土地使用权，也没有合法的地上建筑物，因此，杨佩玲、杨彪无权主张桂平市政府给予补偿或者安置回建地。综上，杨佩玲、杨彪主张桂平市政府收回涉案土地使用权应当给予其补偿或者安置回建地法定职责的诉讼请求，理由不能成立，应当依法予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回杨佩玲、杨彪请求桂平市政府履行对其补偿或者安置回建地的诉讼请求。 上诉人杨佩玲、杨彪上诉称：1.上诉人已经依法取得涉案土地的国有用地使用权。涉案土地原为集体土地，上诉人向原土地权属人购买土地以后，原桂平县土地管理局于1992年5月作出006号、007号处罚决定，上诉人便依据罚款通知缴纳了处罚款及各项税费。根据自治区政府的桂政发[1986]90号、桂平市政府的浔发[1994]51号等文件规定，自上诉人缴纳罚款税费以后，涉案土地就由集体土地转变为国有土地，上诉人也因此取得涉案土地的国有土地使用权。2.上诉人没能办理国有土地使用权证，是原桂平县政府调整土地规划导致的。1992年5月，上诉人依据006号、007号处罚决定向政府部门缴纳各项罚款、税费，申办用地规划许可证、国有土地使用证。但是原桂平县政府于1992年6月作出46号调整规划批复，将涉案土地调整为城市道路建设用地，导致上诉人无法办理国有土地使用证。不能因此归责于上诉人，否定上诉人享有涉案土地使用权。3.桂平市政府至今没有向上诉人支付补偿或安置回建用地。2003年4月，桂平市政府开始填埋涉案土地、房屋地基建造道路，上诉人就通过报告、信访等各种途径主张权利，桂平市政府一直没有履行补偿、安置职责。综上，桂平市政府没有给予上诉人拆迁补偿安置，侵犯了上诉人的合法权益。一审判决认定事实不清楚、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，并判令桂平市政府履行征收补偿安置职责。 被上诉人桂平市政府答辩称：1.上诉人没有取得涉案土地使用权。上诉人提供的证据，只能证明上诉人曾因非法买卖土地被土地管理部门予以处罚，并不能证明上诉人就此取得涉案土地使用权。2.上诉人没有办理土地使用权证。涉案土地已经于1990年列入城市道路规划，而上诉人是1992年才申请办理规划手续，住建部门没有批准，土地管理部门就不会颁发土地使用权证。3.上诉人无权主张涉案土地的补偿安置。涉案土地系新岗村的相关村队所有，而杨佩玲、杨彪并非集体成员，不是土地所有权人和使用权人，不能主张征地补偿和安置回建地。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 本院认为：涉案土地是上诉人于《中华人民共和国土地管理法》颁布实施前即1986年1月18日、2月2日向原桂平县××乡××村两户村民购买的宅基地。1992年5月9日，原桂平县土地管理局已按照自治区人民政府桂政发（1986）90号文以及原桂平县人民政府当时的规范性文件规定分别作出006号、007号处罚决定，认定杨佩玲、杨彪非法买卖涉案土地，决定将涉案土地收归国家所有，处以罚款各1250元，并同意杨佩玲、杨彪在接受处罚并按规定缴纳了罚款和其他应当缴纳的税费后，办理土地使用证等手续。上诉人缴纳罚款和相应的税费后积极主动地申办用地规划许可证、国有土地使用证等手续。按照中共桂平市委员会、桂平市人民政府浔发（1994）51号文件以及桂平市国土资源局浔国土资阅（2005）1号《关于处理历史遗留办证问题的会议纪要》的有关规定，上诉人的涉案土地属于可补办土地使用手续的情形。但是由于原桂平县政府1992年6月作出46号调整规划批复，将涉案土地列入了城市道路规划范围，导致上诉人涉案土地无法通过规划审批，不能办理国有土地使用权证。因此，上诉人无法办理国有用地使用权证不能归责于上诉人，其没有国有土地使用权证属于历史遗留的办证问题。而且006号、007号处罚决定属于土地行政主管部门作出的行政行为，至今没有被有权机关撤销或者宣告无效，在006号、007号处罚决定依然有效的前提下，上诉人仍具有涉案土地的权源依据，一审判决以上诉人没有办得国有土地使用权证，未依法取得涉案土地使用权为由，驳回上诉人要求给予补偿的诉讼请求，属于认定事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销贵港市中级人民法院（2019）桂08行初2号行政判决； 二、发回贵港市中级人民法院重审。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年九月二十六日 法官助理 刘韦唯 书 记 员 孙宇欣