浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终739号 上诉人（原审原告）周子潮，男，1957年10月17日出生，汉族，住杭州市余杭区。 上诉人（原审原告）魏季平，男，1963年4月17日出生，汉族，住杭州市余杭区。 上诉人（原审原告）周建春，男，1970年1月17日出生，汉族，住杭州市余杭区。 上诉人（原审原告）张卫明，男，1974年11月1日出生，汉族，住杭州市余杭区。 上诉人（原审原告）张国英，女，1969年10月15日出生，汉族，住杭州市余杭区。 上诉人（原审原告）朱华海，男，1971年12月4日出生，汉族，住杭州市余杭区。 上诉人（原审原告）赵华英，女，1948年2月18日出生，汉族，住杭州市余杭区。 以上上诉人的委托代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告暨原行政机关）杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处，住所地杭州市余杭区良渚街道良博路**。 法定代表人陈弘，主任。 委托代理人吴树明，良渚街道办工作人员。 委托代理人徐力，浙江诺力亚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告暨复议机关）杭州市余杭区人民政府，住，住所地杭州市余杭区临平西大街**/div> 法定代表人陈如根，区长。 委托代理人骆楷，余杭复议局工作人员。 被上诉人（原审第三人）杭州市余杭区良渚街道荀山村村民委员会，住所，住所地杭州市余杭区良渚街道荀山村div> 法定代表人郎忠平，主任。 委托代理人朱金荣，浙江巨诚律师事务所律师。 上诉人周子潮等7人因不履行法定职责暨行政复议一案，不服杭州铁路运输法院（2018）浙8601行初439号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 2018年7月26日，杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处（简称良渚街道办）向周子潮等7人作出《履行法定职责申请答复书》（简称《答复书》），主要内容为：“经查，你方拆迁安置户实际安置面积（含公摊面积）已超过0.47亩；荀山幼儿园租赁事宜系经过村民代表大会讨论决定并签订相关书面合同，相关收益情况村委已进行公开。上述事实你方如有疑问可直接向荀山村村民委员会进行咨询并查阅有关材料。关于你方反映第二项、第四项的内容，我单位并非认定违法建筑的政府职能部门，建议向国土、规划等部门了解咨询。我单位将配合相关单位处理相关事宜。”周子潮等7人不服复议。2018年11月22日，杭州市余杭区人民政府（简称余杭区政府）作出余政复决〔2018〕253号《行政复议决定书》，维持良渚街道办作出的《答复书》。 一审法院经审理查明：2018年7月13日，原审被告良渚街道办收到原审原告周子潮等7人提交的《申请书》，认为原审第三人杭州市余杭区良渚街道荀山村村民委员会（简称荀山村委会）存在五项违法行为，要求依法查处。五项涉嫌违法行为的具体内容是：“第一项.虽然每户村民均按照0.47亩的标准抵扣了土地补偿费，但是每户实际获得的土地面积远不足0.47亩，实际上每户的安置面积仅为0.33亩。相对应的土地补偿费由委托人等拆迁安置户支付，却没有全部用于被拆迁户的安置，反而被良渚街道荀山村村民委员会占用了这部分土地，建成了14间三层房屋(即现莫干山路2859号)。显然该村民委员会的行为直接侵害了委托人等拆迁安置户的合法权益。第二项.经过委托人了解，良渚街道荀山村村民委员会在建设上述14间三层房屋之前没有办理任何土地使用审批手续，没有办理建设用地规划许可手续，也没有办理建设工程规划许可手续，其房屋建设行为属于违法违规行为。第三项.上述14间三层房屋建成以后，出租给民办的荀山幼儿园使用。出租前没有召开合法的村民会议或者村民代表会议，也没有履行公开招标投标手续。如该房屋属于村集体公益设施的话，也不能用于出租谋取利益。更何况，该房屋是由村委会违法占用部分村民土地建成的，本身不具有合法性。第四项.在上述14间三层房屋出租期间，良渚街道荀山村村民委员会又在房屋的周围建设了约3米高的围墙，根据委托人通过政府信息公开的途径了解到该围墙未办理任何审批手续。第五项.在上述14间三层房屋从2004年开始出租以来，至今为止，有关租赁合同以及收益从未向村民公开，也从未形成相关的分配方案并通过村民会议或村民代表会议决议。”7月26日，良渚街道办作出《答复书》。周子潮等7人不服，向原审被告余杭区政府申请行政复议。经补正，余杭区政府于同年8月30日受理案件并通知良渚街道办在规定期限内提交复议答复及相关证据材料。9月14日，良渚街道办提交行政复议答复材料。10月26日，余杭区政府决定延期30日。11月22日，余杭区政府作出《行政复议决定书》。周子潮等7人不服起诉，请求：1.撤销余杭区政府于2018年11月22日作出的余政复决〔2018〕253号《行政复议决定书》；2.撤销良渚街道办于2018年7月26日作出的《履行法定职责申请答复书》，并责令其重新作出处理。 一审法院认为：原审原告周子潮等7人的第一项履职申请系要求查处原审第三人荀山村委会占用原本用于村民拆迁安置土地的行为；第二项履职申请系要求查处荀山村委会未办理建设用地规划许可手续、建设工程规划许可手续建房的行为；第四项履职申请系要求查处荀山村委会未经审批建设围墙的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项的规定，良渚街道办并非承担前述查处职责的行政机关，良渚街道办建议其向国土、规划等部门咨询，并无不当。周子潮等7人的第三项履职申请系要求查处房屋出租给荀山幼儿园前没有召开合法的村民会议或者村民代表会议，也没有履行公开招标投标手续的行为；第五项履职申请系要求查处房屋租赁合同以及收益从未向村民公开，也从未形成相关的分配方案并通过村民会议或村民代表会议决议的行为。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十三条规定：“违反本办法规定，有下列情形之一的，村民有权向有关村级组织提出询问，并可以向乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映；有关人民政府或者主管部门应当在二十日内调查核实，并予以答复；经查证确有违法行为的，责令改正，依法追究有关人员的责任：（一）应当经村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项，未经村民会议或者村民代表会议讨论就作出决定或者处理的；（二）无正当理由擅自变更或者不执行村民会议和村民代表会议决定的；（三）村务公开不及时或者公布的事项不真实的；（四）村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定职责的。村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”在本案中，经良渚街道办调查，荀山村委会将案涉房屋出租给幼儿园的事宜系经村民代表大会讨论决定，相关租赁合同及收入明细也已公开，并提交《情况说明》《会议纪要》《房屋租赁合同》《租金收取明细表》《杭州市余杭村级租赁及发包收入明细情况公开表》予以证明，故良渚街道办已履行部分法定职责。但对于未形成相关的分配方案并通过村民会议或村民代表会议决议的问题，良渚街道办在收到履职申请后未在法定期限内予以答复。关于荀山村委会是否履行公开招标投标手续问题，根据《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施管理细则》的有关规定，县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为，故这个问题不属于良渚街道办查处职责，良渚街道办未予处理，并无不当。综上，良渚街道办依法履行了部分法定职责，撤销《答复书》实无必要，故对周子潮等7人的其他诉讼请求，不予支持。余杭区政府作出维持《答复书》的行政复议决定，依法应当撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、第七十九条之规定，判决：一、撤销余杭区政府作出的余政复决〔2018〕253号《行政复议决定书》。二、责令良渚街道办在本判决生效之日起六十日内对案涉《律师函暨履行法定职责申请书》第五项中“未形成相关的分配方案并通过村民会议或村民代表会议决议”问题作出处理。三、驳回周子潮等7人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由良渚街道办负担。 原审原告周子潮等7人不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决书认定事实不清，证据不足，主要理由如下：一、原审第三人荀山村委会侵害村民对拆迁安置土地的合法权益，上诉人申请被上诉人良渚街道办查处的事实充分：第一，2007年，杭州美丽洲实业有限公司（简称美丽洲公司）在良渚镇荀山村进行征地拆迁，实施新博物馆周边环境整治项目。其中关于安置荀山村拆迁户农居点事项，经荀山村村民与美丽洲公司开会商讨达成一致决定：确定农居点抵扣土地面积为每户0.47亩，抵扣土地补偿费标准为每亩2.53万元。即美丽洲公司按每户荀山村拆迁户0.47亩的标准，共抵扣土地补偿费42.8076万元，以及另抵扣非荀山村村集体的良渚化肥厂11000元，即由包括各上诉人在内的村民通过拆迁安置补偿获得案涉土地使用权及相关物权，该部分权利完全且仅由上述村民享有，荀山村委会对该部分土地不享有土地使用权等相关权利，更无权在案涉土地范围内建设涉案三层房屋，荀山村委会的上述行为已经严重侵害了各村民及上诉人的合法权益。第二，荀山村委会会议纪要中记载案涉三层房屋系新村委会办公楼，出租该房屋创办荀山幼儿园系因本村经济困难而对办公楼的有效利用。但根据村民提供的信息，荀山村委会在案涉三层房屋之外还有一处办公楼进行日常办公，荀山村委会并没有在案涉土地上建造三层房屋的办公需要，该建筑就是对村民及各上诉人占有土地的非法占用，荀山村委会的占地行为是对村民的侵权。第三，根据杭州市国土资源局余杭分局和杭州市规划局出具的答复文书：荀山村委会建设的三层房屋既无规划审批又无建设审批，应当属于违法违规的建筑，荀山村委会对该建筑既无土地使用权依据又无合法的所有权依据，其在侵害各上诉人及村民土地使用权的基础上建造违法建筑并出租谋取利益的行为也极大的侵害了村民的利益。二、被上诉人良渚街道办有查处上诉人请求履行法定职责中第一项、第四项的职权，被上诉人良渚街道办拒不履行该职权的行为违法。《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十三条第（四）项规定：“违反该办法规定，有下列情形之一的，村民有权向有关村级组织提出询问，并可以向乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映；有关人民政府或者主管部门应当在二十日内调查核实，并予以答复；经查证确有违法行为的，责令改正，依法追究有关人员的责任：（四）村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定职责的。村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”第四十四条规定：“村民委员会成员有下列行为之一的，县级人民政府及其相关部门和乡、镇人民政府应当责令改正；经查证确有违法行为，侵害村集体及村民合法权益的，依法进行处理：(一)采取侵占、截留、挪用、私分、骗取等手段非法占有集体资金、资产、资源或者其他公共财物的；……(五)其他侵害村集体及村民合法权益的行为。”第四十六条规定：“本办法由各级人民政府组织实施，辖有村的街道办事处履行本办法所规定的应当由乡、镇人民政府履行的职责。”结合上诉人在上述第一项上诉理由中对荀山村委会违法占地行为侵犯村民合法权益的分析，上诉人依据《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》中的上述规定申请被上诉人良渚街道办依法履职，其中履职的第一项，即请求查处荀山村村委会占用原本用于村民拆迁安置土地的行为，和第四项，即申请查处荀山村委会未经审批建设围墙的行为，均系村委会通过非法占地建房侵害村民合法权益的行为，良渚街道办对荀山村委会上述侵害村民合法权益的行为有权查处且应当查处。但良渚街道办事处在处理上诉人的履职申请中未调查核实村委会是否有权在案涉土地上建房三层，即未查明村委会对村民权益的侵害事实，就以村委会的情况说明为依据给上诉人作出答复，违反了上述规定的要求，之后行政复议机关余杭区政府和一审法院也未对良渚街道办未查明事实即作出回复的行为予以纠正。特此上诉，请求依法撤销杭州市铁路运输法院作出的（2018）浙8601行初439号行政判决书，发回重审或查清事实后改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人良渚街道办、余杭区政府、荀山村委会二审中没有提出新的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：行为当时有效的修订前《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十三条规定：“违反本办法规定，有下列情形之一的，村民有权向有关村级组织提出询问，并可以向乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映；有关人民政府或者主管部门应当在二十日内调查核实，并予以答复；经查证确有违法行为的，责令改正，依法追究有关人员的责任：（一）应当经村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项，未经村民会议或者村民代表会议讨论就作出决定或者处理的；（二）无正当理由擅自变更或者不执行村民会议和村民代表会议决定的；（三）村务公开不及时或者公布的事项不真实的；（四）村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定职责的。村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。” 根据上述规定，乡、镇人民政府仅可就村民委员会作为群众自治组织在履行村民委员会职责过程中侵害村民合法权益的违法决定或者行为进行监督管理，但不得干预村民自治范围事项。在此基础上，可以明确以下两点：第一，村民委员会作为民事主体实施的行为，不属于乡、镇人民政府监督管理事项范围。第二，村民委员会实施的违反行政法律法规的行为，应当根据相关行政法律法规规定，由相关行政主管部门负责调查处理，乡、镇人民政府在未获授权的情况下亦无权进行监督管理。当事人如认为村民委员会实施的民事行为或者违反行政法律法规的行为侵犯其合法权益的，应当另行通过依法提起民事诉讼或者行政诉讼等方式寻求救济。正因如此，当事人如非所在村村民，显然无权要求乡、镇人民政府对该村民委员会行使村民委员会职责的行为提起诉讼。 结合本案查明的事实，上诉人周子潮等7人要求被上诉人良渚街道办履行监督管理职责的指称事项中，第一项系认为荀山村委会侵占其依法从美丽洲公司获得的安置用地的使用权，属于普通民事侵权行为，可以依法通过提起民事诉讼等方式解决。第二项和第四项系要求依法查处荀山村委会未经依法审批违法建造三层房屋和围墙的行为，但乡、镇人民政府并不具有认定违法建筑的职权。第三项指称事项，即认为荀山村委会出租村集体财产未经村民（代表）会议讨论决定；第五项指称事项，即认为有关租赁合同及收益未向村民公开，也未形成相关分配方案并经村民（代表）会议讨论决定，根据前述法律规定，属于乡、镇人民政府监督管理职责范围，并构成本案的审查范围。但朱华海、赵华英并非荀山村村民，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，不具有原告主体资格，无权对此申请行政复议或者提起行政诉讼，被诉行政复议决定和一审判决对此不作区分存在错误，依法应予纠正。 对于属于乡、镇人民政府监督管理职责范围的指称事项，良渚街道办经调查核实，认定荀山村委会出租案涉房屋经过了村民（代表）会议讨论；租赁合同和收益明细亦已公布，并调取相关证据予以证明；调查核实情况向周子潮等人作出了答复，已经履行了相应的法定职责。但对于荀山村委会是否应当形成方案分配收益的问题，良渚街道办未作答复处理，构成不履行法定职责，应当责令其限期履行。被上诉人余杭区政府对良渚街道办的答复处理不作区分地概括维持，适用法律错误，一审法院判决良渚街道办限期履行法定职责，同时判决撤销余杭区政府的行政复议决定，符合法律规定。 综上，上诉人周子潮、魏季平、周建春、张卫明、张国英的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人朱华海、赵华英不具有原告主体资格，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项、第七十二条、第七十九条、第八十九条第一款第（一）、（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回上诉人周子潮、魏季平、周建春、张卫明、张国英的上诉，维持杭州铁路运输法院（2018）浙8601行初439号行政判决涉及上诉人周子潮、魏季平、周建春、张卫明、张国英部分。 二、撤销杭州铁路运输法院（2018）浙8601行初439号行政判决涉及上诉人朱华海、赵华英部分，裁定驳回上诉人朱华海、赵华英的起诉。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人周子潮、魏季平、周建春、张卫明、张国英共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 秦 方 审判员 王银江 审判员 李希芝 二〇一九年九月二十三日 书记员 卢姗姗 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条第（二）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （二）适用法律、法规错误的。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。