广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终838号 上诉人（一审被告）南宁市武鸣区人民政府，住所地：南宁市武鸣区兴武大道245号。 法定代表人黄伟光，区长。 出庭应诉负责人何翔，副区长。 委托代理人罗淞方，广西民族律师事务所律师。 委托代理人覃远湘，广西民族律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）广西吉大丽原投资有限公司，住所地：南宁市伊岭工业集中区C-3号（武鸣区双桥镇）。 法定代表人黄宁鹏，董事长。 委托代理人吴静，广西同望律师事务所律师。 委托代理人陆誉中，广西同望律师事务所律师。 上诉人南宁市武鸣区人民政府（以下简称武鸣区政府）因被上诉人广西吉大丽原投资有限公司（以下简称吉大丽原公司）诉其单方解除行政协议一案，不服南宁市中级人民法院（2017）桂01行初346号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年7月23日公开开庭审理了本案。上诉人武鸣区政府出庭应诉负责人何翔副区长及委托代理人罗淞方、覃远湘，被上诉人吉大丽原公司委托代理人吴静、陆誉中，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：武鸣区政府作为甲方、吉大丽原公司作为乙方，于2012年11月2日签订了《“花花大世界”旅游休闲度假升级改造项目投资框架协议书》（以下简称《投资框架协议》），协议有项目建设内容、规模及经济效益，项目选址及用地面积，项目用地的取得，甲乙双方的责任和义务，其他事项等内容。 2013年12月24日，甲乙双方签订《资金共管协议书》，协议有项目名称、地址和总投资，建设内容及建设时间，建立项目建设共管资金，项目建设共管资金的用途及审核，相关约定事项、违约责任、免责规定等内容；其中第五条有“为保证项目按计划建设，本协议所称的‘共管资金’由乙方负责筹措，按2013年11月25日甲方发给乙方的函的相关规定，于2013年12月31日前将5亿元人民币存入乙方在武鸣县内银行开设的专用账户（开户行农行武鸣县支行恒泰分理处，账户名广西吉大丽原投资有限公司，账号20×××59）”，第八条有“1.乙方不按约定存入或使用项目建设共管资金的，应负违约责任，甲方有权解除协议和与本项目相关的协议”的约定内容。 2013年12月27日，广西铁投吉大控股有限责任公司向共管账户汇入了资金5亿元。 2014年3月10日，甲乙双方签订《投资协议书》，对项目用地、项目投资规模、建设内容及建设时间、用地指标、供地、关于征地拆迁补偿的约定、甲乙双方的责任和义务、违约责任等内容进行了约定；其中第二条有“甲方同意依法将位于武鸣县双桥镇伊岭村和伏林村辖区约11585亩（范围包含花花大世界原有的项目租用地6736亩）的土地整体规划后分类分期以招拍挂方式进行出让，作为‘花花大世界’旅游休闲度假升级改造项目文化旅游建设用地和‘花花大世界’旅游休闲度假升级改造项目房地产开发建设用地”，第三条有“‘花花大世界’旅游休闲度假升级改造项目总投资约130亿元人民币，项目进行统一规划分期投资”，第五条有“（一）供地时间和供地方式。甲方力争在前2个合同年内（自本协议签订之日起每12个月为一个合同年）全部完成项目用地的土地征收工作，在取得农用地转用审批手续和完成土地征收工作后6个月内完成供地。甲方根据经甲方审定的本项目规划设计方案所确定的建设内容，按照不同的用地性质分类，通过招拍挂方式，分类分期分开出让项目用地。乙方通过参加招拍挂方式依法取得项目用地进行建设，并根据《国有建设用地使用权出让合同》约定时间全额缴纳土地出让金”，第十条第（一）项有“乙方不能按照约定支付履约保证金及用地报批、征地涉及的相关费用的，乙方赔偿甲方因此造成的损失，且甲方有权解除协议”的约定内容。 2014年10月21日，甲乙双方签订《补充协议书》，协议包括项目名称的变更（项目名称变更为广西壮都），项目用地和供地的约定，关于征地拆迁补偿的约定，征地拆迁费用的管理，关于本项目财政扶持等内容；其中，在征地拆迁费用的管理中有“2.在本协议签订后七个工作日内，乙方筹措资金10000万元存入甲方的征地拆迁共管资金财政专用账户，甲方确保专款专用不挪作他用。在共管资金专用账户支付余额不足1000万元时，乙方须在3个工作日内补足5000万元，以后以此类推”的约定内容。 2016年6月23日，甲乙双方签订《补充协议书（二）》，协议包括对《补充协议书》第二条第一款、第二款约定的原内容进行调整等内容；其中第四条有“《投资协议书》《补充协议书》与本协议有冲突的，以本协议为准。未涉及的，按《投资协议书》《补充协议书》的规定执行”的约定内容。 2016年11月25日，南宁市武鸣区国土资源局在《广西法治日报》4A版面刊登了《南宁市武鸣区2016年第八期国有建设用地使用权挂牌出让公告》，公告挂牌出让南宁市武鸣区都南高速甘圩收费站东北面的（2016052、2016053、2016054、2016055）四地块；吉大丽原公司对公告没有做出响应。截止2017年，吉大丽原公司为广西壮都项目建设支出征地拆迁费、基础配套费用约为4.67亿元，另为项目管理成本和经营成本支出约2.19亿元，共计支出约6.86亿元。 2017年6月14日，武鸣区政府在武鸣区政府二楼会议室约谈吉大丽原公司、广西铁投吉大控股有限责任公司、广西丽汇投资有限公司和广西丽原文化产业有限公司，约谈内容包括广西壮都项目面临问题（欠付农民征地款已严重影响项目正常推进、被征地农民随时可能出现反复、如近期不能解决征地款问题将导致整个项目较难推进），吉大丽原已违约、武鸣区政府有权单方解除协议，武鸣区政府再给吉大丽原限期整改机会、否则将启动解约程序，约谈要求[（一）从即日起一个月内，吉大丽原公司必须确保21543万元存入甲方征地拆迁共管资金财政专用账户，解决2016年度武鸣区政府垫付征地补偿款14543万元、启动回建小镇启动资金2000万元、征地拆迁预付账款5000万元，否则，武鸣区政府将启动解除投资协议程序。如果吉大丽原公司届时资金不能到位的，也希望吉大丽原公司三方股东理解、支持、配合武鸣区政府行为。对于吉大丽原公司前期的投入，武鸣区政府将依法依规给予补偿。（二）吉大丽原公司必须从即日起一个月内解决资金21543万元，并保证2017年度，征地拆迁补偿、建设用地摘牌、回建小镇建设、道路改迁等费用，共需向武鸣区政府支付资金约83863万元]等内容。 2017年6月28日，广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）作出桂政阅〔2017〕68号《研究广西铁路投资集团有关工作的纪要》，其中关于广西壮都项目有关问题的议定事项有：（一）由广西铁路投资集团、武鸣区政府联合成立工作组，加快推进广西壮都项目征地、农用地租用、规划建设、外部协调等工作，切实解决项目推进过程中遇到的问题，确保项目顺利推进；（二）由武鸣区政府负责项目新增建设用地征地工作，土地征收后由国土资源厅统筹解决项目新增用地建设指标问题；（三）由南宁市人民政府负责推进南宁花花大世界园林有限公司股权整体转让有关工作，尽快开展评估工作，完善相关手续，争取2017年年底前完成股权转让；（四）由广西铁路投资集团自行解决项目园区内用水及排污等问题，园区用电及园区外基础设施由武鸣区政府按原议定事项抓紧落实；（五）由武鸣区政府负责伊岭高速公路出口通道改扩建征地拆迁工作及费用，广西交通投资集团负责投资建设伊岭高速公路出口道路改扩建工程。 2017年7月15日，武鸣区政府向吉大丽原公司书面作出《解除协议通知书》,该通知书的内容为“鉴于贵司未按2013年12月24日《“花花大世界”旅游休闲度假升级改造项目建设资金共管协议书》、2014年3月10日《“花花大世界”旅游休闲度假升级改造项目投资协议书》和2014年10月21日《广西壮都（“花花大世界”旅游休闲度假升级改造）项目补充协议》履行相应义务，且经我单位约谈催告后依然拒绝履行，为维护我城区经济利益，保护相应民众权利，我单位决定依约解除上述协议，并将有关事项通知如下：一、自本通知送达之日起，上述协议即解除。同时，贵司应赔偿我单位相应损失，我单位将接管相关项目并另行决定处置方案。二、自本通知送达之日起7个工作日内，贵司来我单位办理相关解除结算手续。未按期办理的，我单位将依法依约处置贵司相关协议费用”。 吉大丽原公司不服，提起行政诉讼，请求：1.确认武鸣区政府单方解除协议无效；2、判令武鸣区政府继续履行协议。 南宁市中级人民法院一审认为：一般情况下，合同是指平等主体的自然人、法人或者其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。在我国现有法律框架下，合同一经有效成立，就具有法律效力，当事人双方都必须严格遵守，不得擅自变更或解除。在合同履行过程中，合同一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，可能构成违约行为并应当承担相应的违约责任；承担违约责任的方式有支付违约金、损害赔偿（违约方向对方当事人所作的经济补偿）、继续履行（债务人在指定期限内履行合同债务）、其他补救措施（如承担修理、更换、重作、退货、减少价款或者报酬等）。 解除合同不是违约责任的承担方式，解除合同是指在合同有效成立以后尚未履行完毕之前，因当事人一方或双方的意思表示，使合同提前失去法律效力而不再执行的一种法律后果。由此可见，只有在主客观情况发生变化使合同履行成为不必要或不可能的情况下，合同继续存在已失去积极意义，将造成不适当的结果，才允许解除合同，否则，即使一方构成违约并产生违约责任，但只要不因此导致合同目的落空，就不应发生解除合同的法律后果。 行政协议（或称行政合同）是上述一般合同的特殊情形，是指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。鉴于依法行政的原则所在，正当行政协议的产生基础必然在于行政法律法规所设定的权限范围之内，因此，行政协议所设定的内容，实质上具有公法意义上的权利义务性质；另外，依照合同相对性原理，行政协议所能约束的也只是合同双方当事人，因而行政协议本身即为一个具体的行政行为。 行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼；又据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，有关行政协议案件属于人民法院管辖行政诉讼的受案范围之内。本案当中，吉大丽原公司不服武鸣区政府2017年7月15日书面作出的《解除协议通知书》，提起行政诉讼，法院依法应当予以受理。 在被诉《解除协议通知书》中，被告明确了所欲解除的协议有《资金共管协议书》《投资协议书》和《补充协议书》；其中的《投资协议书》为主合同，《资金共管协议书》和《补充协议书》为从合同。从本案查明的事实来看，原、被告双方所签订的涉案主、从合同均为双方的真实意思表示，在主合同《投资协议书》中所明确“促进武鸣县文化旅游业的发展”的合同目的，符合行政协议“为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的”的法定目的，合同涉及广西壮都建设项目的规划选址、用地预审已获批复，并已完成三通一平、展示中心、骆越广场主体工程的建设，不仅列入2015年度自治区层面统筹推进重大项目建设实施方案的名册当中，而且在自治区政府2017年6月28日作出的桂政阅〔2017〕68号《研究广西铁路投资集团有关工作的纪要》中，又对关于广西壮都项目有关问题作出了议定事项；据此，本院对涉案主、从合同的法律效力予以确认。 综合诉辩双方意见，并从2017年6月14日下午15:30的《约谈记录》内容上看，被告之所以作出被诉《解除协议通知书》，是因为已经垫付涉案协议所涉及的征地补偿等款项共计21543万元，并在约谈后的限期（一个月）内未能获得原告予以解决之后，才单方依据《投资协议书》第十条第（一）项的约定内容作出的行为。由此，本案中双方争议的焦点在于被告作出被诉《解除协议通知书》的依据是否正确？ 关于上述争议的焦点问题，首先，据前所述，解除合同不是违约责任的承担方式，原、被告双方在《投资协议书》第十条第（一）项中作出有关“且甲方有权解除协议”的内容约定，实质是将解除协议的法律后果约定为违约责任的承担方式不仅欠妥，而且双方对违约行为致使合同履行成为不必要或不可能的具体情形没有约定，属于是对解除协议的条件约定不明，因而不能作为解除协议的依据；其次，根据前述行政协议的特殊性，“促进武鸣县文化旅游业的发展”既是涉案协议的具体目的，也是被告依法行政的职责所在，因此，即使被告主张垫付款项21543万元并且没有如期获得收回的情况属实，原告也只是为此应当承担相应的违约责任而已，并不因此否定涉案合同目的的实现；最后，鉴于建设案涉广西壮都项目的重要性，结合原告已经实际履约情况，解除案涉协议无益于“促进武鸣县文化旅游业的发展”。 综上所述，仅就本案而言，不论原、被告各自主张的违约情形是否属实，被告武鸣区政府单方作出的被诉《解除协议通知书》，已是缺乏合同履行成为不必要或不可能的事实依据以及解除合同的约定依据，因而不具法律效力；本案中，鉴于武鸣区域经济发展的需要，以及涉案协议的实际履行情况，原、被告双方应当精诚合作，继续履行涉案相关协议，努力实现“促进武鸣县文化旅游业的发展”的共同目的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十八条第一款，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决：一、武鸣区政府于2017年7月15日向吉大丽原公司书面作出的《解除协议通知书》无效；二、武鸣区政府继续履行《解除协议通知书》中所包含的全部协议。 上诉人武鸣区政府上诉称：一、一审判决既认可涉案合同有效，却又以“解除协议的约定”约定不明为由，否定合同中约定解除条款的法律效力，缺乏法律依据。二、吉大丽原公司没有按照合同约定履行付款义务，违约时间长达半年多且经多次催促，并在约谈后一个月内仍拒绝履行义务。吉大丽原公司没有参加涉案土地招拍挂造成流拍。吉大丽原公司存在违约行为，政府解除合同的条件已经成就。一审判决以“解除合同不是违约责任的承担方式”来定案，而不去判定吉大丽原公司是否违约，政府解除合同的条件是否成就,背离了行政诉讼合法性审查原则，判决错误。三、武鸣区政府依法行使合同权利应得到尊重和维护，一审判决要求政府委曲求全缺乏法律依据。双方已经没有实际履行合同的意向及行为，合同解除对双方有利。该项目已严重延期停工，已经造成土地荒废及前期被征地民众不满，武鸣区政府急需确认上述法律关系，以便尽快按照程序与新投资方达成新合作，清退吉大丽原公司项目相关款项，补偿受损民众，维护公共利益和社会稳定。请求二审法院依法撤销一审判决，驳回吉大丽原公司的一审诉讼请求。 被上诉人吉大丽原公司答辩称：一、一审判决既认可双方所签订合同的效力，同时否定合同解除条款的效力，符合法律规定，不存在矛盾与偏颇之处。二、即便吉大丽原公司存在违约行为，但是在武鸣区政府约谈之后，吉大丽原公司持股60%的广西丽原文化产业有限公司以及广西丽汇投资有限公司已于2017年7月14日致函武鸣区政府，表示愿意代吉大丽原公司垫付所需资金，但武鸣区政府未接受。吉大丽原公司的行为没有达到致使“合同履行成为不必要或不可能”的程度。吉大丽原公司现在也继续履行投资协议，相关项目也在自治区政府的领导下有序推进，与项目配套的“十里云裳”地产项目也已进入销售阶段。三、吉大丽原公司依约将项目建设共管资金5亿元存入专用账户，但武鸣区政府未能按照《投资协议书》约定在2个合同年内全部完成项目用地的土地征收工作，严重影响了吉大丽原公司的项目进度及资金安排计划，导致征地成本加大。武鸣区政府违约在先，对于武鸣区政府要求吉大丽原公司无息垫付21543万元资金的主张，吉大丽原公司有履行抗辩权。四、本案所涉项目是自治区政府的重大项目，武鸣区政府未经自治区政府同意即发出解除合同通知书，不利于自治区政府对本项目的总体规划，解除协议不利于自治区经济发展。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，除“截止2017年，吉大丽原公司为广西壮都项目建设支出征地拆迁费、基础配套费用约为4.67亿元，另为项目管理成本和经营成本支出约2.19亿元，共计支出约6.86亿元”不予认定外，本院对一审查明的其余事实予以确认。 本院另查明，2013年12月27日，广西铁投吉大控股有限责任公司向约定的共管账户（开户行农行武鸣县支行恒泰分理处，账户名广西吉大丽原投资有限公司，账号20×××59）汇入了资金5亿元。按照资金共管协议第6条约定，未经甲方同意，乙方不得使用共管资金账户内资金。2013年12月27日、12月31日，吉大丽原公司未经武鸣区政府同意，将该账户资金分别转出1.5亿、1.05亿元。 2014年10月21日，甲乙双方签订《补充协议书》，约定根据本项目实际需要，双方设立本项目征地拆迁共管资金专用账户，从武鸣区政府提供的《共管账户项目资金拨付审批表》看，自2014年11月10日至2017年6月19日，审批表经双方共同签字盖章，该共管资金财政专用账户得到实际共管使用。 2014年3月10日，双方签订《投资协议书》，约定项目用地为11585亩，其中第五条约定“（一）供地时间和供地方式。甲方力争在前2个合同年内（自本协议签订之日起每12个月为一个合同年）全部完成项目用地的土地征收工作。” 2014年10月21日，双方签订《补充协议书》，约定甲方应全力配合乙方在自治区、南宁市层面争取建设用地指标。在落实用地指标的情况下，甲方按项目开发计划及乙方实际开发进展情况完成项目新增建设用地的农地转用审批手续和征地拆迁工作。在本协议签订生效后，在完成农用地转用报批及土地征收的条件下，根据乙方实际开发进展情况供地。其余约6934.8亩为农业生态观光用地，在完成土地征收的条件下，四年内完成供地。 吉大丽原公司提供银行流水单、征地补偿款明细表、吉大丽原项目合同执行情况表、2016-2017吉大丽原费用汇总表等证据（一审判决列为证据10-13）欲证明：“截止2017年，吉大丽原公司为广西壮都项目建设支出征地拆迁费、基础配套费用约为4.67亿元，另为项目管理成本和经营成本支出约2.19亿元，共计支出约6.86亿元。”武鸣区政府一审庭审质证未予认可，吉大丽原公司支出费用未经审计评估，本院对其实际支出费用不予认定。 本院认为：一、关于解除协议条件是否已经成就的问题。2017年6月14日，武鸣区政府约谈吉大丽原公司及其股东公司，给予吉大丽原公司一个月的宽限期，要求从即日起一个月内，吉大丽原公司必须确保21543万元存入甲方征地拆迁共管资金财政专用账户，否则将启动解约程序。从协议的双方来看，一方是武鸣区政府，另一方涉及广西铁路投资集团，而广西铁路投资集团是广西国有企业，双方都受自治区政府领导。2017年6月21日，自治区政府副主席陈刚主持召开会议，研究广西铁路投资集团有关工作，2017年6月28日作出桂政阅〔2017〕68号《研究广西铁路投资集团有关工作的纪要》，会议纪要载明经过研究，就广西壮都项目有关问题议定了五项具体工作，其中第一项为“由广西铁路投资集团、武鸣区政府联合成立工作组，加快推进广西壮都项目征地、农用地租用、规划建设、外部协调等工作，切实解决项目推进过程中遇到的问题，确保项目顺利推进。”该项工作部署已经否定了武鸣区政府2017年6月14日约谈内容，武鸣区政府作为下级政府，受上级政府领导，对上级政府的工作部署必须执行，武鸣区政府作为该会议纪要的主送单位之一，没有理由不遵照执行。因此，解除协议的前提条件已经发生变化，况且，2017年7月14日受约谈的吉大丽原公司的股东公司也已致函给武鸣区政府，表示愿意垫付资金，应当说武鸣区政府解除协议的条件未成就。据此，武鸣区政府于2017年7月15日作出的单方解除行政协议的行为，没有事实依据和法律依据，依法应确认无效。本院需要进一步强调的是，签订案涉协议的目的是促进武鸣文化旅游业的发展，虽然双方产生了纠纷，但是武鸣区政府与吉大丽原公司已经为项目建设投入巨大，付出很多心血，双方更需要互相支持配合工作，积极守信践诺，争取早日建成项目，为促进当地经济社会发展作出贡献。 必须指出的是，一审判决确认涉案《解除协议通知书》无效的判决结果是正确的，但是一审判决认为本案解除协议的条件约定不明，这个认定是错误的。一审判决没有正确区分约定解除与法定解除的条件，本院予以纠正。 至于被上诉人吉大丽原公司主张的履行抗辩权是否成立的问题。首先，2014年3月10日，《投资协议书》第五条约定甲方力争在前2个合同年内全部完成项目用地的土地征收工作，“力争”完成不等于必须完成。其次，双方于2014年10月21日签订的《补充协议书》，已经改变了2014年3月10日《投资协议书》第五条的约定。因此，吉大丽原公司主张武鸣区政府未在2个合同年内实际全部完成项目用地土地征收工作，违反了2014年3月10日《投资协议书》第五条的约定，没有事实和法律依据，本院不予采信。吉大丽原公司据此提出其有先履行抗辩权的主张，理由不成立，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人武鸣区政府提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由南宁市武鸣区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  禤达宇 审判员  王小成 审判员  班 艳 二〇一九年九月九日 书记员  饶 栖