云南省保山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云05行终53号上诉人（原审原告）保山市云广盐业有限责任公司（以下简称“云广盐业有限公司”），住所地保山市隆阳区永昌街道永昌社区惠通小区永昌路北段东侧。统一社会信用代码：91530502MA6KP9E06N。法定代表人祝社，董事长。被上诉人（原审被告）腾冲市盐务管理局，住所地腾冲市腾越镇火山社区栗树园小区**。法定代表人侯登进，局长。参加诉讼机关负责人唐俊春，副局长。委托代理人胡潇、赵艳蓉，云南天利达律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。上诉人云广盐业有限公司因与被上诉人腾冲市盐务管理局盐务行政处罚一案，不服腾冲市人民法院于2019年5月23日作出的（2019）云0581行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年8月16日在本院116法庭公开开庭审理了本案。上诉人云广盐业有限公司法定代表人祝社，被上诉人腾冲市盐务管理局副局长唐俊春及委托代理人胡潇、赵艳蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定，原告云广盐业有限公司系法人企业，经营范围为：食用盐、食品、调味品、机械设备、仪器仪表的批发和零售；普通货物道路运输，货运配载，仓储理货（不含危险化学品），装卸搬运的服务（依法经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。其下设非法人企业保山市云广盐业有限责任公司腾冲分公司，经营范围同原告，原告及其分公司均未取得食盐批发许可证。2017年11月6日，被告对腾冲市明光镇凤凰村“忠万批发部”进行检查时，发现“忠万批发部”从原告处购进400g×60“天鹅”牌盐产品12件进行零售。2017年11月27日，被告在腾冲市××村街子进行检查时，发现张丽翠从原告处购进“天鹅”牌盐产品50件进行销售。被告询问忠万批发部经营者李忠万及张丽翠是否有该批盐相关手续时，李忠万向被告出具了原告公司腾冲分公司的内部调拨清单、食品经营许可证、营业执照复印件。张丽翠称有原告公司腾冲分公司的内部调拨清单、食品经营许可证、营业执照及代销证。2017年11月30日，腾冲市盐务局以原告保山市云广盐业有限责任公司位于腾冲市××××乡的腾冲分公司营销部仓库剩余“天鹅”牌的盐产品，无食盐批发许可证，违反食盐专营办法和发改办经体（2017）604号文件的规定，依照云南省盐业管理条例第五章第二十九条第三款相关规定对原告公司腾冲分公司经营部仓库“天鹅”牌400g×60盐产品1894件、500g×40低钠盐10件、500g×40深井盐8件、500g×40海藻盐2件进行暂时查封、扣押，开具填充式《云南省盐政稽查查封、扣押物品清单（暂行版）》，并就地交由被查封人保管。2017年12月5日，因认为云广盐业有限公司的行为涉嫌刑事犯罪而将案件移送保山市公安局，并随案移送上述被查封的盐产品，保山市公安局于当日立案侦查。2018年6月18日，保山市公安局认为原告公司行为情节轻微、危害不大，作出《撤销案件决定书》。2018年6月28日，保山市公安局做出《移交案件通知书》，将该案件移交被告处理，并随案移送上述被查封、扣押的盐产品。2018年7月4日被告依据《云南省行政处罚程序规范》重新立案。2018年9月28日，因案情重大，经报批准予被告延期三个月作出处罚决定。2018年12月13日，被告以原告2017年10月至12月期间无《食盐批发许可证》批发食盐，并且数量达1894件之多，案值金额超过1万元以上，以向其批发销售的客户李忠万、杨冬梅、张丽翠等人发放《代销证》的形式，从事食盐批发，其行为违反《食盐专营办法》第十二条、第二十六条规定，拟给予原告公司腾冲分公司没收违法盐产品1894件，按53元/件最低销售价计算5倍的罚款，共计501910元的行政处罚，制作腾盐先告〔2018〕018号《行政处罚事先告知书》，并以邮寄的方式向原告公司腾冲分公司进行了送达。该告知书同时告知原告公司腾冲分公司，享有陈述、申辩及提出听证的权利。同年12月24日，被告以原告2017年10月至12月期间无《食盐批发许可证》，通过发放《代销证》、开具保山市云广盐业有限责任公司内部调拨单的方式混淆视听，向食盐零售商李忠万、杨冬梅、张丽翠等人批发销售食盐，违反《食盐专营办法》第十二条、第二十六条规定，依据《食盐专营办法》第二十六条规定决定给予原告公司腾冲分公司：“1、责令停止违法行为；2、没收违法盐产品1894件；3、并处501910元的罚款（按53元/件最低销售价计算5倍的罚款，共计53元*1894件*5倍=501910元）”的行政处罚，制作〔2018〕20号《行政处罚决定书》，并向原告邮寄送达，原告不服向本院提起行政诉讼。请求判决撤销被告〔2018〕20号行政处罚决定书。另查明，2017年12月4日，被告在对腾冲市蒲川乡下甲街进行检查时，发现杨冬梅经营的商铺亦从原告处购进400g×60“天鹅”牌盐产品5件进行零售。被告对原告公司腾冲分公司进行检查，被告公司腾冲分公司负责人称该公司在腾冲市××、××、蒲川乡有三个代销点，开具了五份《内部调拨清单》。诉讼过程中，原告自称（2018）云0581行初34号判决宣判后，原告已经将涉案查封、扣押的盐产品转移至原告公司在腾冲市腾越镇上绮罗与华园路交叉口租赁的仓库内。原审法院认为,《食盐专营办法》第十二条规定“国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。”第二十六条规定：“有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门予以取缔，没收违法生产经营的食盐和违法所得。违法生产经营的食盐货值金额不足1万元的，可以处5万元以下的罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下的罚款；……（二）非食盐定点批发企业经营食盐批发业务。”国家对食盐的生产和批发均实行严格行政许可制度，未经许可不得从事相关业务。原告未取得食盐批发许可证。被告依据调查笔录及《代销证》等相关证据，认定原告向李忠万、杨冬梅、张丽翠等人出售食盐再零售的行为构成批发，事实清楚，证据充分。原告主张其行为是将食盐调拨到下属分公司，再由分公司通过直属销售点对客户进行末端销售，该行为符合法律规定，但其提交的证据不能充分证明其主张，故原告的相关主张，本院不予支持。综上，原告未取得食盐批发许可证而从事食盐批发的行为，违反了《食盐专营办法》的相关规定，被告据此对原告作出行政处罚证据确凿，程序合法，适用法规正确。原告要求撤销被告作出的〔2018〕20号《行政处罚决定书》的主张无事实及法律依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求，案件受理费50元由原告承担。上诉人云广盐业有限公司上诉称：1.一审认定上诉人经营食盐的行为属于“食盐批发”牵强附会，2017年11月国务院国家发改委工信部部署推行盐业体制改革，主要内容即“施行政企分开，取消食盐专营证和食盐零售许可证，允许食盐跨省区经营”，上诉人系得到湖南省湘衡盐化有限公司（以下简称“湘衡盐化公司”）授权委托配送其生产的食盐，同样的经营方式本地盐被认为是合法而外省盐被认为违法，显失公平；2.上诉人提交的证据6虽是复印件但不影响证明效力，原审法院未要求提交原件而认为“无法核实真实性”错误；3.要求上诉人提交《食盐批发许可证》是对本轮食盐改革精神的误读；4.被诉处罚决定是在上诉人提起诉讼过程中作出的违法行政行为，被上诉人在违法基础上作出给予没收财产和罚款的处罚损害了司法权威；5.上诉人的食盐销售行为不属于违法行为。综上，请求：1.撤销腾冲市人民法院（2019）云0581行初1号行政判决书；2.撤销被上诉人作出的〔2018〕第20号行政处罚决定书；3.本案诉讼费由被上诉人承担。其当庭补充认为，因机构改革，被上诉人及出庭人员身份不符合法律规定；上诉人作为跨区经营的食盐企业已向保山市工信委报备并公示，可见以前进行的经营行为不违法。被上诉人腾冲市盐务管理局当庭答辩称，一审判决正确，判理充分，请求驳回上诉，维持原判。委托代理人当庭提出：1.盐务管理局机构改革尚未完全结束，被上诉人主体适格、出庭人员身份符合法律规定；2.关于近期工信委给予上诉人资质报备问题，报备的是零售行为，但行政处罚的是其批发行为，并非同一回事；3.上诉人提到的改革，并未放开食盐批发资质，食盐批发人仍需办理批发许可证；4.批发与零售有明确界定，区别主要在于销售对象，以非终端消费者为销售对象的是批发，此案实质上是批发行为；5.本案以代销配送为名，实为买卖；6.上诉人称支持其诉讼请求的行政诉讼解决的是行政强制行为，与本案无关。综上，请求驳回上诉、维持一审判决。被上诉人向一审法院提交了以下证据材料：1.行政处罚事先告知书、被诉行政处罚决定书、送达回执及EMS快递单；2.询问笔录四份、查封扣押物品清单二份；3.行政处罚案件审批表三份；4.涉嫌犯罪案件移送函，受案回执、立案告知书、撤销案件决定书、移交案件通知书，保山市公安局询问笔录及取样笔录；5.腾冲市盐务局重大行政处罚案件集体讨论会议记录单及会议纪要；6.云广盐业代销证、内部调拨清单；上述证据欲证明被告作出被诉行政处罚合法，原告无食盐批发许可证非法经营食盐，腾冲市盐务局依法查封扣押。法律适用依据：《食盐专营办法》《行政处罚法》、最高检《关于办理非法经营食盐刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《云南省盐业管理条例》、腾冲县人民政府腾政发（2006）4号文件、腾冲县人民政府腾政办法（2013）10号文件等。上诉人云广盐业公司向一审法院提交以下证据材料：1.查封扣押物品清单、行政处罚事先告知书、被诉行政处罚决定书；2.湘衡盐化公司营业执照、食盐批发许可证、食盐定点生产企业证书证、采矿许可证、安全生产许可证、食品经营许可证、食盐批发企业主要信息表复印件各一份、产品检验报告四份、湘衡盐化公司生产食盐品牌、规格、外包装照片两张；3.湘衡盐化公司曲靖分公司营业执照、有关公司负责人任命书、负责人身份证、关于湘衡盐化公司曲靖分公司及其人员的情况说明、云南省工业和信息化委员会跨省入滇食盐批发企业名单；4.保山市云广盐业有限责任公司营业执照、食品经营许可证、道路运输经营许可证、劳动用工初次登记花名册；5.保山市云广盐业有限责任公司腾冲分公司营业执照、食品经营许可证、劳动用工登记证、物流配送车辆运输证、行驶证、负责人身份证；6.合作协议书、奖励约定、保山市云广盐业有限责任公司设立末端食盐销售点实施规程复印件各一份、湘衡盐化公司曲靖分公司内部调拨清单；7.云广盐业腾冲分公司内部调拨清单六份、代销证；8.（2018）云0581行初34号行政判决书；欲证明其经营行为系按盐改时期国务院指导性文件实施；与本案相关的诉讼均胜诉。经质证，原判认证如下：原、被告提交的行政处罚决定书系本案被诉行政行为，不作为本案证据；原告提交的证据6系复印件，不予采信；原、被告提交的其余证据均予以采信。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，被上诉人提交证据2查封扣押清单能证实案涉盐产品被查封扣押的事实，但该行为已经法院生效判决确认违法，关于该查封扣押程序合法的证明目的不成立。上诉人提交的证据4-7仅能证明上诉人对盐产品进行物流配送和零售经营活动合法，不能证明进行盐产品批发经营活动也合法，证明目的部分成立。其余认证合法，本院予以确认。本院经审理查明的主要事实与一审认定一致，本院予以确认。本院认为，《食盐专营办法》第十二条规定“国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。”第十三条第一款规定“省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求审批确定食盐定点批发企业，颁发食盐定点批发企业证书，及时向社会公布食盐定点批发企业名单，并报国务院盐业主管部门备案。”据此，经营食盐批发业务须获食盐批发的行政许可，食盐零售则已无须相应行政许可。根据上诉人提交的证据，上诉人系可以进行食盐零售和配送的企业，且对拥有“食盐定点生产企业证书”和“食盐定点批发企业证书”的湘衡盐化公司及其分公司生产、批发的食盐可以进行零售和配送，但不得进行“批发”销售。本案上诉人从湘衡盐化曲靖分公司“调拨”食盐到其分公司仓库，并向各销售点发放“代销证”、以“内部拨付”的形式将食盐“配送”到各销售点再进行零售，上诉人主张按照发改办经体〔2017〕604号等文件其行为属于合法的配送和零售行为。对此首先关于“配送”，上述文件第三点亦明确“（一）规范物流配送方式。……食盐批发企业可以通过自建物流与第三方物流企业签订配送合同并委托其将食盐配送到百货商店、超级市场、零售商店、专卖店等食盐零售网点，以及从事食品加工、餐饮服务的单位等食盐终端用户。……自建物流系统或第三方物流企业应依法设立……不得转卖转批食盐”；“（二）有序开展自建渠道销售。按照211号文规定，改革过渡期内食盐批发企业可以通过自建分公司或者自建销售网点开展食盐销售业务。”上诉人并非食盐批发企业，故其不能自建物流进行配送，亦不能自建渠道进行销售；其作为有物流运输资质的公司仅可以与具有食盐批发资质的公司签订配送合同并受其委托对食盐进行“配送”，但不得转卖转批食盐。本案中，各销售点并非直接向有批发资质的湘衡盐化及其分公司购入盐产品，上诉人也并非受湘衡盐化及其分公司委托而单纯履行运输合同获取运输配送报酬，询问笔录亦能证实上诉人以“代销”、“拨付”之名实质上向各销售点依价“销售”盐产品，而非单纯的受托“配送”行为。而“销售”有“批发”与“零售”之分，两者的主要区别在于销售对象是否为“终端用户”；结合案件事实，上诉人上述销售行为因各“销售点”并非终端用户而属于“批发”行为。另一方面，各销售点本系各自独立的经营主体，而非上诉人以自己名义设立的、由其管理并支付劳动报酬、作为上诉人组成部分的销售机构，这些销售点作为独立主体的零售行为并不能等同于上诉人的零售行为；且上述文件已明确仅“食盐批发企业”可以自建渠道进行销售，上诉人自制“代销协议”以自建销售渠道并不符合相关规定，更不能改变上诉人实质上向各销售点“批发”销售盐产品的行为性质。综上，上诉人及其分公司存在违反《食盐专营办法》规定而经营食盐批发业务的违法事实，依法应受行政处罚。上诉人关于其行为仅系食盐“配送”和“零售”的主张，本院不予支持。另外，其认为查封扣押行为已被确认违法的情况下仍对其进行行政处罚不当，但因上述强制措施系因程序违法而被确认违法，并不影响行政机关因其违法批发食盐而对其作出行政处罚决定，此系两个法律关系，该主张缺乏法律依据，不予采纳。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人保山市云广盐业有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  李海斌审判员  杨荣刚审判员  唐悄若二〇一九年九月十二日书记员  李柏毅附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。