浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1200号上诉人（原审原告）黄立尧，男，1966年4月3日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人黄立忠，男，1964年12月2日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区，系黄立尧之兄。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区洲洋路**。法定代表人曾瑞华，区长。委托代理人郑如意，温州市瓯海区行政复议局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府梧田街道办事处，住所地浙江省温州市瓯海区温瑞大道**。法定代表人陶琼伟，主任。应诉负责人陈普查，该街道办事处党工委委员。委托代理人方良、金诚，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区综合行政执法局，住所，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道瓯海区府**楼**div>法定代表人周才静，局长。委托代理人麻丽微，该局工作人员。委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。黄立尧诉温州市瓯海区人民政府（下称“瓯海区政府”）、温州市瓯海区人民政府梧田街道办事处（下称“梧田街道办事处”）、温州市瓯海区综合行政执法局（下称“瓯海区执法局”）城建行政强制（上诉）一案，浙江省温州市中级人民法院于2019年5月13日作出（2018）浙03行初447号行政裁定。黄立尧不服，提出上诉。本院于2019年7月14日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，并于2019年8月9日组织双方当事人进行询问。上诉人黄立尧的委托代理人黄立忠，被上诉人瓯海区政府委托代理人郑如意，梧田街道办事处党工委委员陈普查、委托代理人金诚，瓯海区执法局委托代理人麻丽微、黄雪巨，参加询问。本案现已审理终结。原审法院认定，黄立尧有房屋坐落于温州市瓯海区梧田街道寮东村寮前联建2幢9号，于2018年9月19日被强制拆除。黄立尧不服，向原审法院提起本案诉讼，请求确认瓯海区政府、梧田街道办事处、瓯海区执法局的上述强拆行为违法。原审审理中，梧田街道办事处确认涉案房屋由其拆除。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，梧田街道办事处确认涉案房屋系其拆除。梧田街道办事处作为瓯海区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。在此情况下，黄立尧提供的瓯海区政府温瓯政办抄〔2017〕290号抄告单、《梧田街道寮东村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》不足以证实瓯海区政府具体拆除涉案房屋或应当承担涉案房屋被拆除的法律责任。因此，应当认定梧田街道办事处为涉案房屋的拆除主体，系本案的适格被告。黄立尧将瓯海区政府列为本案共同被告，缺乏事实和法律根据。经原审法院释明，黄立尧拒绝变更被告，故其要求确认瓯海区政府作出被诉强制拆除行为违法的起诉，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款的规定，一般行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》（温中法〔2018〕42号）第一条规定：基层法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖。原告既可向法律规定的原管辖法院提起行政诉讼，也可向两家异地基层法院之一起诉。经征询黄立尧意见，其坚持不选择。据此，本案应依法移送行政行为作出的行政机关所在地人民法院即温州市瓯海区人民法院管辖，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送。瓯海区执法局是否参与被诉强制拆除行为，是否须承担法律责任，由温州市瓯海区人民法院在受理本案后进一步审查。综上，黄立尧主张瓯海区政府系本案适格被告，本案应由原审法院管辖，理由不能成立，原审法院不予采纳。鉴于驳回起诉和移送管辖均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定：一、驳回黄立尧对温州市瓯海区人民政府的起诉；二、本案移送温州市瓯海区人民法院处理。黄立尧上诉称：一、瓯海区政府系本案适格被告。2019年3月27日梧田街道办事处向上诉人作出《回复函》称，瓯海区政府受市人民政府委托负责辖区内集体土地上房屋补偿工作。梧田街道办事处受瓯海区政府委托作为梧田街道辽东村城中村改造征地涉及房屋补偿的实施单位。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，作为委托机关的瓯海区政府应属适格被告。同时，《最高人民法院公报》（2018第6期）（2017）最高法行再101号行政判决明确，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体，并应承担相应的赔偿责任。故瓯海区政府应为本案适格被告。二、被上诉人瓯海区政府直接批准梧田街道办事处进行城中村改造，应为适格被告。三、瓯海区执法局无权管理农村集体土地上房屋拆迁事宜，但其于2018年8月28日发出《责令（限期）改正通知书》，要求上诉人2018年8月30日前自行拆除，故其参与了违法拆除上诉人房屋。综上，请求二审法院撤销温州市中级人民法院（2018）浙03行初447号行政裁定，并发回温州市中级人民法院对本案依据行政起诉状的诉讼请求继续审理。瓯海区政府答辩称：一、被上诉人瓯海区政府未实施涉案拆除行为，不是适格被告。涉案房屋是梧田街道办事处拆除的，被上诉人没有实施拆除涉案房屋的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告，因此被上诉人不是本案适格被告。二、上诉人要求被上诉人承担涉案房屋拆除行为的法律责任缺乏事实和法律依据。（一）梧田街道办事处在征地实施中拆除了上诉人的房屋，是直接发生法律责任的具体实施行为。（二）梧田街道办事处是具有独立诉讼主体资格的行政机关，能够独立对其行政行为承担相应的法律责任。（三）被上诉人温瓯政办抄〔2017〕290号抄告单对《梧田街道寮东村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》的批复是同意街道办事处先行进行协议拆迁，上述拆迁与补偿实施方案仅适用于自愿在规定的签约期限内签订正式协议并搬迁腾空的被拆迁人。本案中，上诉人未签订房屋拆迁补偿安置协议，因此，上述拆迁与补偿实施方案与上诉人不存在利害关系，对上诉人并不产生影响。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。梧田街道办事处答辩称：一、温州市人民政府有权组织实施征收土地方案。二、温瓯政办抄〔2017〕290号抄告单及其附件没有关于拆除房屋的规定且不适用于上诉人。温州市瓯海区人民政府于2017年5月9日作出温瓯政办抄〔2017〕290号抄告单，批复同意梧田街道办事处组织实施的《梧田街道寮东村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》仅仅规定了协议搬迁的补偿方式，没有关于拆除房屋的规定。依据上述实施方案第九部分附则的规定，适用协议搬迁方案的前提条件是房屋所有权人自愿在规定的签约期限内签订正式的拆迁安置补偿协议并搬迁腾空，而上诉人没有签订正式的拆迁安置补偿协议，故该方案不适用于上诉人。三、2019年3月27日作出的《回复函》系被上诉人梧田街道办事处工作人员的误读。依据温州市人民政府作出的温政土房瓯〔2018〕8号文件及其附件，梧田街道办事处作为房屋征收实施单位是温州市国土资源局确定并请示温州市人民政府批复同意的，并非是瓯海区政府委托。四、（2017）最高法行再101号行政判决与本案情况不同，不具有可参照性。上诉人提交的（2017）最高法行再101号行政判决关于强制拆除主体的认定问题的主要观点是判决书第8页第9行至第12行载明的“除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施”。而本案涉案房屋系梧田街道办事处拆除，梧田街道办事处是可以独立承担责任的行政主体，并非民事主体，故（2017）最高法行再101号行政判决与本案情况不同，不具有可参照性。综上，涉案房屋系梧田街道办事处拆除，瓯海区政府与涉案房屋的拆除行为无关，不是本案适格的被告，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。瓯海区执法局答辩称：一、涉案被诉行政行为是强制拆除行为，上诉人在一审中提供的证据不能当然得出瓯海区政府及被上诉人参与其中共同实施。二、被上诉人作出的《责令限期改正通知书》是对违法建筑物的调查和处置程序。上诉人提供上述通知书与被诉强拆行为有关联，但不属于同一行政行为，不能以该文书来推定被上诉人作为共同实施主体。被上诉人未参与强制拆除行为，也不属于适格的被告主体。三、本案强拆主体不宜适用推定。上诉人提供了最高人民法院（2017）最高法行再101号行政判决书，以此为由主张应推定瓯海区政府作为适格被告。最高院该案例是没有任何行政机关承认存在强制拆除行为而事实上已经发生当事人的房屋被拆除的情形。本案中梧田街道办事处已经承认其为拆除主体。综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持，上诉人的上诉理由并无事实和法律依据，请求依法驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。根据上诉人的诉讼请求、理由，被上诉人的答辩意见以及原审裁判要点，二审围绕“原审法院裁定驳回上诉人对被上诉人瓯海区政府的起诉是否正确”进行了调查。对于上诉人二审期间提交的（2017）最高法行再101号判决，三被上诉人认为上述判决与本案案情不同，不具有可参照性。本院认为，（2017）最高法行再101号案件的基本案情和法律适用与本案不相类似，故对本案审查确认被诉行政强制行为主体不具有可参照性。对于上诉人二审期间提交的《回复函》，被上诉人瓯海区政府认为，系市政府指定街道办事处从事征地的具体实施工作；梧田街道办事处认为系办事处工作人员误读相关政策所致。本院认为，梧田街道办事处在温州市区征收拆迁集体土地中的职责由《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》等设定。《回复函》也只是反映梧田街道办事处受瓯海区政府委托作为城中村改造征地涉及房屋补偿的实施单位，委托实施房屋补偿事宜，该内容与本案审查确认被诉行政强制行为主体不具有关联性，故不予采纳。本院认为，因本案系上诉人黄立尧不服原审裁定驳回其对被上诉人瓯海区政府的起诉而提起的上诉案件，故二审仅围绕“原审法院裁定驳回上诉人对被上诉人瓯海区政府的起诉是否正确”进行审理。有关被上诉人瓯海区执法局是否参与被诉行政强制行为的事实，本院不予审查。被上诉人梧田街道办事处具体实施了拆除上诉人黄立尧房屋的事实清楚，各方均无异议。梧田街道办事处为本案适格被告。对于被上诉人瓯海区政府的主体资格问题，经查，瓯海区政府温瓯政办抄〔2017〕290号抄告单，是对同意梧田街道办事处组织实施涉案城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案的批复，在案证据反映的情况不足以证实瓯海区政府具体实施或者委托梧田街道办事处实施了被诉行政强制行为。因此，黄立尧对被诉行为实施主体提出的异议，依据不足。原审法院在经释明后依法裁定驳回黄立尧对瓯海区政府的起诉，符合法律规定。故对黄立尧上诉提出请求撤销原审裁定的意见，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  危辉星审判员  管 征审判员  刘家库二〇一九年九月二十七日法官助理穆咏梅书记员刘芳