浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1182号上诉人（原审原告）来莹莹，女，1958年11月6日出生，汉族，住杭州市江干区。委托诉讼代理人哀韬光，浙江金道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）桐乡市人民政府，住所地桐乡市振兴东路600号。法定代表人于会游，市长。委托诉讼代理人沈晓伟，桐乡市人民政府工作人员。委托诉讼代理人强国良，浙江同新律师事务所律师。原审第三人聂小翠，女，1984年10月9日出生，汉族，住桐乡市。原审第三人潘永生，男，1979年10月6日出生，汉族，住址同上，系聂小翠丈夫。来莹莹不服桐乡市人民政府作出的房屋认定一案，嘉兴市中级人民法院2019年6月21日作出（2018）浙04行初171号行政判决。来莹莹不服，向本院提出上诉。本院于2019年7月14日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2017年9月18日，被告作出《桐乡市人民政府关于杨家门旧城改建（三期）项目房屋征收的决定》，房屋征收部门为桐乡市住房和城乡规划建设局，征收实施单位为市旧改办。园林路20号1幢502室的房屋在征收范围内。2017年8月10日，聂小翠、潘永生申请对坐落于园林路20号1幢502室的车库进行未经产权登记房屋认定，并提交了园林路20号1幢502室的房屋所有权证等材料。2017年11月16日，桐乡市房屋征收初审认定工作组向聂小翠、潘永生作出《杨家门旧城改建（三期）项目国有土地上未经产权登记房屋初审认定意见告知书》，告知聂小翠夫妇初审意见为符合认定条件。2017年11月28日，被告作出《杨家门旧城改建（三期）项目国有土地上未经产权登记房屋认定书》（认字第03016号）（以下简称《16号房屋认定》），认定聂小翠、潘永生位于公园路1幢502室（园林路20号1幢502室）建筑面积6.62平方米，用途为架空层的未经产权登记房屋，符合认定条件，认定为合法建筑。另查明，聂小翠于2013年6月13日、2013年6月15日与陶友旭就园林路20号1幢502室的房屋签订房地产转让协议和房屋补充协议，在该补充协议中，陶友旭确认其将园林路20号1幢502室房屋连同无房产证的车库一间一并出售给第三人聂小翠。聂小翠、潘永生于2013年6月13日取得00274787号和00274788号房屋所有权证。2007年7月11日，原告与陶友旭签订房地产买卖契约，将园林路20号1幢502室房屋转让给陶友旭。原告原系畜产公司职工，因单位改制，从畜产公司受让获得园林路20号1幢502室房屋。园林路20号1幢的1楼，即《16号房屋认定》中的架空层，被分割成数小间作为该幢住宅楼的“车库”使用，但所有车库均未进行不动产权属登记。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。因此，根据上述规定，被告具有对征收范围内未经产权登记的国有土地上的房屋依法进行认定的职权。案涉园林路20号1幢502室的所有权人聂小翠、潘永生申请对其使用的无产权证的“车库”进行认定，向被告提交了房屋转让协议等证据，被告经初审、公示、审核作出《16号房屋认定》，认定申请人聂小翠、潘永生是涉案“车库”所有人且该“车库”为合法建筑，具有事实根据。畜产公司转让园林路20号1幢住宅给包括原告在内的单位职工时，已将该住宅楼的1楼“车库”分配给受让住宅楼公寓套房的职工，原告当时即为园林路20号1幢502室对应“车库”的所有人。原告已于2007年7月将园林路20号1幢502室房屋转让给陶友旭并办理了房屋所有权转移登记手续。基于一般生活经验和常识，转让公寓楼套房时一般其“车库”一并转让，除非当事人作出特别约定“车库”不转让。无证据证明原告2007年转让园林路20号1幢502室房屋给陶友旭时特别不转让“车库”。原告亦无证据证明在将园林路20号1幢502室房屋转让给陶友旭后其仍实际对涉案“车库”实施占有使用受益处分。原告的诉讼主张缺乏事实依据，其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告来莹莹的诉讼请求。上诉人来莹莹上诉称，一、一审认为涉案“车库”附属于第三人享有所有权的园林路20号1幢502室房屋属于认定的重大错误。首先，涉案标的物其实并非车库，也并非架空层，是具备独立办理产权证条件的房屋。第一，附属于房屋的车库是层高不超过2.2米的建筑空间，且会在房屋产权证上备注附有一间车库，而涉案房屋层高与2楼以上的住宅房屋层高一致，超过2.2米，且并未登记在楼上住宅房屋的产权证的附属物内。第二，架空层，众所皆知是没有墙体包围的建筑空间，根据《建筑工程建筑面积计算规范》，架空层是指“仅有结构支撑而无外围护结构的开敞空间层”，而涉案房屋是有墙体的包围的，根本不是架空层。第三，涉案房屋应当如何定性，其实在被上诉人与第三人签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》中已经给出了答案，该协议中把涉案房屋认定为“住宅”，与园林路20号1幢502室房屋分列，园林路20号1幢502室房屋这一段中的车库(储藏室)中约定是没有。因为涉案房屋是符合单独办理产权证条件的，由于土地使用权性质是住宅用地，故产权证上对涉案房屋的定性只能是住宅。故一审判决的认为与最终行政机关的认定也是相悖的。涉案“车库”与楼上的房屋并没有对应性，当时是公司员工先选择楼上房屋，选好后再次选择“车库”，光知道楼上房屋的房号是无法判断其应当与楼下哪个“车库”匹配。涉案“车库”没有办理产权证的真正原因是当时畜产公司为了省契税(办产权证需要缴纳契税)，其实当时是可以办证产权证的。当时园林路20号1幢、2幢这两幢楼公司员工分配后还有多出两套是卖给外面人的，外面人买房子要求1楼“车库”办理产权证，故是有“车库”办出过产权证的。综上，涉案“车库”并非楼上房屋的附属物，也即不存在随楼上房屋所有权转移而转移的可能，涉案“车库”要转移所有权需要就“车库”存在交易或其他基础法律关系。二、上诉人将园林路20号1幢502室房屋转让给陶友旭时根本没有转让涉案“车库”，涉案“车库”的所有权并没有发生变动。上诉人与陶旭友之间买卖园林路20号1幢502室房屋的《房地产买卖契约》中没有包括涉案“车库”，陶旭友也未就涉案“车库”支付过任何对价款，上诉人也没有任何意思表示涉案“车库”归陶旭友所有。事实上，上诉人没卖车库是有原因的，因为一开始畜产公司是将车库作为员工福利分配给包括上诉人在内的员工无偿使用的。上诉人并非公司领导，在本案诉讼向桐乡市供销社取证前是不知道在2001年将两幢房产整体转让给职工的这个文件的，因此在出售园林路20号1幢502室房屋时上诉人认为涉案“车库”是公司福利，上诉人是无权出售的，当时上诉人和陶友旭房屋交易的中介小刘还询问过上诉人车库是否一并出售，上诉人表示不能卖。这与上诉人提交的中介小刘的通话录音和微信记录中小刘表示涉案“车库”没有卖给陶友旭的意思表示是一致的。一审判决对被上诉人提交的所谓陶友旭和第三人的房屋交易材料的认定也是存在重大瑕疵。由于《房地产转让协议》、《房屋买卖补充协议》上陶友旭的字均是中介代签的且该协议不是房屋过户的备案协议，上诉人对真实性、合法性提出异议，一审法院竟然未经核实直接认为上诉人未提供证据证明对上诉人的异议不予采信。退一步讲，即使是第三人和陶友旭的真实意思，这也恰恰说明了第三人和陶友旭均认识到转让“车库”的权利不是仅有房屋转让协议就行了，需要就车库专门签订一个补充协议，故上诉人卖房子给陶友旭时根本没有就“车库”签订任何有转让意思的协议或其他文本，陶友旭怎么会认为自己享有涉案“车库”的所有权呢。无论陶友旭和第三人如何签订合同，由于陶友旭对涉案“车库”并不享有所有权，故其出售给第三人的行为未经权利人追认都是无效的。三、一审判决核心理由是转让房屋时一般其“车库”是一并转让的，除非当事人作出特别约定不转让，该认定完全颠覆了法律规则和法律原则，显然属于重大错误。从举证责任上讲，涉案“车库”所有权转让属于物权变动，所有权转让是基于交易关系，那无论是物权变动还是交易关系的发生，均需主张物权变动和(交易)合同关系成立的一方来举证，本案显然没有证据证明涉案“车库”发生了交易或者以其他方式进行了物权变动。因此，主张物权变动和(交易)合同关系成立的一方就要承担举证不能的风险。从对法律事实和法律关系的认定规则上讲，在没有证据证明涉案“车库”进行了交易或所有权变动的情况下，法院应当认定涉案“车库”没有发生交易。一审判决随意适用经验和常识，在没有查明当时真实的交易情况、也没有适用法律规则和法律原则的情况下做出涉案“车库”买卖关系成立和所有权已发生变动的认定错误，也不属于自由裁量权的范围。本案拆迁地块上涉及没有产权证的补偿对象不仅是一楼的“车库”，还有该地块上的围墙、树木，对于这些补偿拆迁办是根据桐乡市供销社的意思认定归包括上诉人在内的原畜产公司员工享有，其实如果按照一审判决认定涉案“车库”的逻辑，这些也应该归第三人所有才对，当然是无法成立的。一审判决认为上诉人不能证明之后对涉案“车库”进行过占有使用也能证明了上诉人丧失了所有权，按照一审判决的逻辑，只要趁权利人不在侵占房屋一段时间届时就能认为自己是房屋所有权人了。事实上当上诉人得知拆迁后就联系公司原领导询问当时作为福利的“车库”是否有赔偿款，赔偿款归谁享有，当原领导说桐乡市供销社表示拆迁补偿归原员工的意思表示后，上诉人立即向拆迁办主张对车库的权利，当时第三人也提出权利主张，故上诉人和第三人在同一天向拆迁办提交了认定申请书，这就是上诉人主张权利的方式。四、一审法院没有结合行政行为载体和该行政行为发生的过程等因素来考虑，其实这也是被上诉人认定错误的重要原因之一。本案行政行为的载体《杨家门旧城改建(三期)项目国有土地上未经登记房屋认定书》，其内容明显是对房屋本身的认定，即“合法建筑”，对于权利人只有抬头载明了“第三人”，称“你们位于”其实没有提及权属相关的认定。这个原因在于，被上诉人是在不知道有上诉人这个另一个权利主张人的存在的情况下仅对第三人的申请围绕房屋是否为合法建筑进行的认定。而上诉人的申请在认定过程中不翼而飞了，在提交后就被隐匿了，一审法院认为上诉人的申请是否受理和答复跟本案被上诉人对第三人的认定没有关联，上诉人认为实质上当然是有关联的。如果被上诉人知道有两个权利人主张的话，必然对权属问题进行深入调查，上诉人相信，在深入调查后，被上诉人不会做出本案中的认定，或者说会对权属问题专门作出认定。故这不但间接剥夺了上诉人陈述、申辩和异议的权利，实质上排除了上诉人的权利主张。上诉请求：撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人桐乡市人民政府答辩称，一、答辩人作出的《16号房屋认定》，事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。2017年9月18日，桐乡市人民政府依法公布了《关于杨家门旧城改建(三期)项目房屋征收的决定》。在杨家门(三期)调查摸底时，市旧城改造指挥部办公室收到案外人聂小翠、潘永生夫妇《未经产权登记房屋认定申请书》，对其一直使用的涉案架空层车库申请未登记产权确认，并提供了《房屋转让协议》和《补充协议》各一份，证明申请人使用的涉案架空层车库是从案外人陶友旭处合法购买，该车库的所有权归申请人聂小翠、潘永生夫妇所有。市旧城改造指挥部办公室收到上述申请后提交桐乡市房屋征收初审认定工作组对涉案车库进行认定。桐乡市房屋征收初审认定工作组派工作人员到现场进行勘查并结合申请人提供的《房屋转让协议》和《补充协议》，于2017年11月16日作出杨家门旧城改建(三期)项目国有土地上未经产权登记房屋初审认定意见告知书(初审告字第03016号)，并在征收现场进行公示，并将初审告知书送达给申请人。公示期间被答辩人未提出书面异议。公示期满后，初审认定工作组提请市人民政府作出未登记产权认定，经审核，市人民政府于2017年11月28日作出《16号房屋认定》。答辩人将坐落于公园路1幢502室对应的建筑面积为6.62平方米未登记车库所有权确定为案外人聂小翠和潘永生夫妇所有，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条《桐乡市国有土地上房屋征收与补偿办法》第4条、第10条、第13条、第14条之规定。二、被答辩人不是本案的适格主体，其诉讼请求缺乏事实和法律依据。被答辩人将原单位建造的梧桐街道园林路20号1幢502室及对应的架空层车库于2007年7月11日以人民币13万元转让给案外人陶友旭(详见房地产买卖契约)，该契约第三条明确约定：双方同意于2007年7月11日由甲方(被答辩人)将上述房地产正式交付给乙方(案外人陶友旭)，房屋移交给乙方时，其该建筑物范围内的土地使用权一并转移给乙方，附件一中明确转让房屋建筑面积81.49平方米，土地使用面积为31.22平方米。从桐乡市国土资源局档案中对桐乡市梧桐街道园林路20号《土地使用权登记审批表》中记载，土地使用面积31.22平方米包括住房和对应的架空层车库，以上事实足以证明被答辩人当时转让的园林路20号1幢502室房屋时已包括对应的加空层车库，所以被答辩人认为当时转让给案外人陶友旭时未包括涉案车库，要求享受该车库的拆迁补偿的主张不能成立，被答辩人既不是涉案车库的产权所有人，也不是涉案车库的利害关系人，故无权对该车库的产权认定和拆迁补偿向答辩人提出异议。根据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第3条第8项之规定，应裁定驳回起诉。第三、一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。被答辩人转让房屋时包括对应的土地，而车库建立在土地上，被答辩人把土地都全部转让给案外人，根据房地合一的原则，车库也随着转让。被答辩人认为只转让房屋未转让涉案车库，不符合常理。且案外人陶友旭又将上述房屋及车库转让给了本案第三人，如果被答辩人没有将涉案“车库”转让给案外人陶友旭，案外人如何知道被答辩人下面有一个涉案车库，并将属于被答辩人的涉案车库转让给本案的第三人。涉案车库从2013年6月15日一直由本案第三人占有使用之今。一审法院根据查明的事实，根据举证规则和交易习惯，认定涉案车库属于第三人所有理由充分。请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。据此，在房屋征收中对未经登记的建筑进行认定、对房屋征收范围内房屋的权属组织调查登记等属于市、县级人民政府的职责范围。本案中，案涉园林路20号1幢502室的所有权人聂小翠、潘永生申请对其使用的未经登记的“车库”进行认定，提交了《房屋转让协议》及《补充协议》等材料，被上诉人征收部门经入户调查、对案涉房产相关资料进行了审核，并经初审、公示、审核作出《16号房屋认定》，具有基本的事实和法律依据，并无不当。根据《16号房屋认定》内容表述，该认定书明确作出的认定仅为案涉建筑面积6.62平方米用途为架空层的未经产权登记房屋为合法建筑，而并非对该建筑物进行权属认定。上诉人以“涉案‘车库’并非楼上房屋的附属物”、“涉案‘车库’并无转让转移所有权”等为由，提出要求撤销《16号房屋认定》，一方面与聂小翠、潘永生多年来事实上作为附属用房占有使用的事实不符，另一方面在法律上因《16号房屋认定》并非属于明确的权属认定，上诉人提出异议缺乏事实和法律依据，不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，驳回诉讼请求，结论正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人来莹莹负担。本判决为终审判决。审判长  吕柏超审判员  车勇进审判员  马良骥二〇一九年九月二十日书记员  吴 琳