云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云26行终86号上诉人（一审原告）张云菊，女，1973年3月18日生，汉族，贵州省盘州市人，住云南省马关县。被上诉人（一审被告）马关县人民政府。统一社会信用代码：11532625015220305Y。住所地：马关县骏城路**。法定代表人何昌娥，县长。委托代理人张建菊，马关县自然资源局副局长。代理权限：特别授权代理。委托代理人喻文洪，云南君山律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人林聪，男，1965年7月5日生，壮族，云南省马关县人，住云南省马关县。委托代理人何雨龙，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人张云菊因土地行政管理行政登记一案，不服马关县人民法院（2018）云2625行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年7月8日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审裁定认定，第三人林聪于2011年7月3日持土地使用权变更登记申请向马关县人民政府的行政主管部门马关县国土资源局申请土地使用权变更登记，一审被告受理后经地籍调查、公告、审核后，于2012年1月9日向第三人林聪颁发马国用（2011）第0001047号《国有土地使用证》，该证所载部分土地面积与一审原告张云菊于2006年5月2日向文山州路桥有限责任公司第六工程处购买的部分土地面积相邻，一审原告向第六工程处购买的土地至今未办理土地使用权登记。一审原告于2012年就知道一审被告颁发给第三人的马国用（2011）第0001047号《国有土地使用证》的具体内容。现一审原告张云菊以一审被告向第三人林聪颁发马国用（2011）第0001047号《国有土地使用证》认定事实不清，颁证程序违法为由，向一审法院提起行政诉讼，请求人民法院依法判决撤销一审被告马关县人民政府于2012年1月9日颁发给第三人林聪的马国用（2011）第0001047号《国有土地使用证》。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第（三）款：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”的规定，故马关县人民政府向第三人林聪颁发马国用（2011）第0001047号《国有土地使用证》是其法定职权，被告主体适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，一审原告张云菊于2012年申请土地登记时就已经知道一审被告颁发给第三人林聪的马国用（2011）第0001047号《国有土地使用证》的具体内容，一审原告于2018年12月18日才提起行政诉讼，起诉已经超过了法律规定的起诉期限。关于第三人林聪辩解一审原告张云菊不具有本案诉讼主体资格的问题，因张云菊与文山州路桥有限责任公司第六工程处购买部分土地面积与一审被告马关县人民政府颁证确权给第三人林聪的部分土地面积紧相邻，一审原告张云菊系与该行政行为有利害关系的公民，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，对第三人林聪的辩解，一审法院依法不予采信。于是，一审法院经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回一审原告张云菊的起诉。一审案件受理费50元，免予收取。上诉人张云菊不服一审裁定上诉称：一审适用法律错误。一审法院认为上诉人起诉超过诉讼时效并适用我国行政诉讼法第四十六条第一款、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》解释的六十九条第一款第（二）项，系适用法律错误。本案系不动产纠纷，按我国行政诉讼法第四十六条第二款的规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案的诉讼时效是二十年。本案的基本情况是：2006年5月2日，上诉人张云菊向文山州路桥有限责任公司第六工程处购买位于马关县××路末端土地800平方米，签订土地转让协议后上诉人付清了全部土地转让款。2012年上诉人申办土地使用权证时发现上诉人购买的800平方米中的280平方米被紧邻上诉人所购地块旁的一宗土地所属人林聪申办在自己名下的土地使用权证上。此前，上诉人张云菊与林聪因双方土地的四至界限不够清晰，经马关县人民政府的部门牵头现场调解，指认清楚界限后由文山州路桥有限责任公司第六工程处与林聪签订了《四至界限协议》。交由马关县国土资源局留存备案。根据《不动产登记暂行条例》第十四条规定因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由事人双方共同申请。第十六条第五项规定申请人办理不动产登记应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：与他人利害关系的说明材料。马关县人民政府没有认真审查事实，没有根据国土局备案的《四至界限协议》。也没有根据《不动产登记暂行条例》中规定需要提供相关材料的情形下，颁发的马国用（2011）第0001047号土地使用证，侵害了上诉人张云菊的土地使用权。马关县人民政府颁发马国用（2011）第0001047号土地使用证程序不符合法律规定。在上诉人张云菊与林聪因双方土地的四至界限不明确，经马关县人民政府的部门牵头调解并签订了《四至界限协议》，后马关县人民政府事务管理中心声称该协议丢失。马关县人民政府办证部门仅以林聪单方说辞办理，并未询问和告知此前与林聪发生土地纠纷的上诉人张云菊。故马关县人民政府给林聪颁发的马国用（2011）第0001047号土地使用证不符合法定程序，颁证行为导致上诉人张云菊的土地权益受到侵害。其次，被上诉人颁证给第三人林聪，未经相邻土地进行指界确认，属于单方行为颁证，颁证程序严重违法，故该证不具有任何效力。现争议空地面积与上诉人受侵占的面积能高度稳合。综上所述，一审法院适用法律错误，请求二审法院依法撤销马关县人民法院（2018）云2625行初25号行政裁定，发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求，同时本案的诉讼费由被上诉人承担。被上诉人马关县人民政府答辩称：一审裁定适用法律正确。对于上诉人张云菊的起诉是否超过起诉期限的问题，需要明确的是：上诉人于何时知道本案被诉的具体行政行为。对此，张云菊在一审提交的起诉状中陈述：“2012年原告申办土地使用权证时发现原告购买的800平方米中的280平方米被紧邻原告所购地块旁的一宗土地所属人林聪申办在自己名下的土地使用权证上”。据此，上诉人知道行政行为内容的时间就应该从2012年起算，上诉人至2018年12月才提起诉讼，其间隔达6年之久。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的。起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”，上诉人的起诉已明显超过了起诉期限。上诉人上诉称：本案应该适用二十年的起诉期限。这是对法律规定的曲解。二十年起诉期限属于行政诉讼法中的最长起诉期限，其适用于当事人既不知道诉权和起诉期限、也不知道行政行为的内容的情况。对于本案，早在2012年上诉人就已经知道行政行为内容，二十年起诉期限的规定不能适用。综上所述，一审裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定，应予维持。二审中，第三人林聪未向本院提交陈述意见。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，因本案上诉人张云菊在一审提起的诉讼请求是要求人民法院依法判决撤销被上诉人马关县人民政府向第三人林聪颁发的马国用（2011）第0001047号《国有土地使用证》。由于被上诉人马关县人民政府向第三人林聪作出颁证行政行为时，不负有告知上诉人诉权或者起诉期限的法律义务。根据上述法律规定，审查本案的起诉期限应以上诉人张云菊知道或者应当知道颁证行政行为内容之日开始计算起诉期限。本案中，根据上诉人张云菊所提交的行政起诉状、行政上诉状中自认其于2012年申办土地使用权证时，就已经发现上诉人购买的800平方米土地中的280平方米土地被紧邻其所购地块旁的一宗土地使用权人的第三人林聪申办在第三人的土地使用权证上的事实，证明上诉人张云菊知道或者应当知道被诉行政行为内容的程度，已经不影响其依法提起行政诉讼。故本案的起诉期限应从上诉人张云菊于2012年知道或者应当知道被诉行政行为内容之日起算，但最长不得超过一年。上诉人张云菊在2012年就已经知道争议土地被登记在第三人林聪持有的马国用（2011）第0001047号《国有土地使用证》项下，其直至2018年12月18日才向一审法院提起行政诉讼，期间长达近六年之久，已经超过了一年的法定起诉期限。关于上诉人张云菊认为本案涉及不动产，应适用我国行政诉讼法第四十六条第二款规定的二十年起诉期限的问题。因我国行政诉讼法第四十六条第二款规定的最长起诉期限是针对公民、法人或者其他组织在不知道诉权或者起诉期限的情况下，起诉期限自行政行为作出之日起不能超过的最长保护期限，在此期间的起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容之后，则起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容之日起计算起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织从知道或者应当知道行政行为内容之日起的起诉期限最长不得超过一年。并不是上诉人所理解的在知道或者应当知道行政行为内容的情况下，只要在不超过最长起诉期限的剩余期限内均可以行使自己的诉权。根据上诉人张云菊在2012年就已经知道被上诉人马关县人民政府将争议土地登记在第三人林聪持有的国有土地使用证上的事实，在上诉人已经知道或者应当知道行政行为内容的前提下，审查本案的起诉期限，则应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的起诉期限来进行审查，而不能适用我国行政诉讼法第四十六条第二款规定的最长起诉期限来进行审查。由于行政诉讼的起诉期限是程序性的规定，不能中止、中断，超过起诉期限的，就丧失起诉权。一审法院在查明上诉人张云菊于2012年就已经知道或者应当知道被诉行政行为的内容，且上诉人也未能向人民法院提交其知道或者应当知道被诉行政行为的内容后，在法定起诉期限内没有行使诉权，是因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误或者其他特殊情况耽误的相关有效证据来证明本案起诉期限被耽误的时间符合可以扣除或者可以申请延长的法定情形的前提下，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的一年起诉期限来审查本案起诉期限，认定上诉人的起诉已经超过起诉期限，适用法律正确。本案不存在客观不能的原因造成上诉人张云菊不能行使诉权，超过法定起诉期限是上诉人自身原因所致。上诉人张云菊认为本案应适用二十年起诉期限，一审法院裁定驳回起诉属适用法律错误的上诉理由，不能成立，本院依法不予支持。对于上诉人张云菊提出的涉及本案实体处理方面的上诉主张，因实体处理问题是基于本案符合行政诉讼受理条件后，人民法院才能予以审查的后续问题。而本案上诉人张云菊的起诉已经超过法定起诉期限，不符合行政诉讼的法定受理条件，则人民法院依法不宜对后续问题进行司法审查。故上诉人张云菊提出的涉及本案实体处理方面的上诉主张，本院依法不予审查。综上所述，一审法院在查明上诉人张云菊的起诉已经超过法定起诉期限的情况下，裁定驳回上诉人张云菊的起诉，适用法律正确，应予维持。上诉人张云菊的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50.00元，不予交纳，退还上诉人张云菊。本裁定为终审裁定。审判长  者发章审判员  陈古洪审判员  何建兵二〇一九年九月六日书记员  袁 瑜