广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1757号上诉人（原审原告）：怀集县诗洞镇云田村云田一经济合作社。住所地：广东省怀集县诗洞慎云田村。负责人：植继光。上诉人（原审原告）：怀集县诗洞镇云田村云田二经济合作社。住所地：广东省怀集县诗洞镇云田村。负责人：植国林。上诉人（原审原告）：怀集县诗洞镇云田村云田三经济合作社。住所地：广东省怀集县诗洞镇云田村。负责人：植佳贤。上诉人（原审原告）：怀集县诗洞镇云田村云田四经济合作社。住所地：广东省怀集县诗洞很云田村。负责人：植永钟。上诉人（原审原告）：怀集县诗洞镇云田村大经济合作社。住所地：广东省怀集县诗洞镇云田村。负责人：王为正。以上五上诉人的共同委托代理人：邹达坤，男，汉族，1956年9月22日生。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。住所地：广东省肇庆市端州区城中路49号。法定代表人：范中杰，市长。委托代理人：欧志兵，肇庆市法制局工作人员。委托代理人：覃著，肇庆市山纠办工作人员。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：郭伟、黄允鑫，均系广东省法制办工作人员。原审第三人：封开县七星林场。住所地：广东省封开县河儿口镇七星街59号。负责人：黎明然，场长。委托代理人：吴春华，广东集智求强律师事务所律师。上诉人怀集县诗洞镇云田村云田一、云田二、云田三、云田四经济合作社、云田村大经济合作社（以下简称云田一等经济社）因诉肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）、广东省人民政府（以下简称广东省政府）林地确权及行政复议纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院作出的（2017）粤12行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：五原告与第三人争议的“白水河”两旁一带山场坐落在封开县河儿口镇与怀集县诗洞镇辖区内，四至范围为：滴水岩785.1山头—724.9山头—718.0山头—691.9山头—600.4山头—577.3山头—大岭—524.0山头—506.0山头—490.1山头—450高程—松柏根屋背—544.0山头—588.0山头—588.0山头—588.1山头—602.7山头—659.1山头—742.1山头—755.5山头—分界顶—799.2山头—765.1山头—滴水岩785.1山头，面积约为5676亩。2006年11月6日，五原告向被告肇庆市政府提交书面林权争议调处申请，请求将“白水河”两旁一带山场的山林权属确权归其所有。五原告向被告提供了土地改革时期核发的土地房产所有证、1984年12月填发的自留山证等30份证据材料。但证载地名“沙拈坪”、“大”等与争议山场地名不一致；自留山证中记载的山场“白水河（山）”、“深挥岭”、“文苦脊山”、“分界石木远山”、“三能坟山”、“沙拈勒南山”、“木七界石屋”、“山佰降山”、“木白根”、“丁竹界”、“松柏根屋背山”、“勒七石弄山”、“白畜开杈木”等没有相应的《山权林权证》作为权属来源依据。另外，2010年5月12日，怀集县诗洞镇政府出具说明：云田片的山林都没有划分到各社和领取山林权证。第三人封开县七星林场在调处期间，向被告肇庆市政府提供了1982年5月19日填领飞播区的《封开县人民政府山权林权证存根（封林证字七字107号）》和松柏根（２）《封开县人民政府山权林权证存根》（封林证字七字108号），封林证字(2005）第170013号、第170014号《中华人民共和国林权证》等29份证据材料；其中，封林证字七字107号《山权林权证》证载权属单位为七星采育场，山地名称为：飞播区，面积5174亩，四至范围：东至德庆县界、南至向阳队分界岭咀，西至松柏根屋后山脊，北至怀集界；封林证字七字108号《山权林权证》证载权属单位为七星采育场，山地名称为松柏根（2），面积：817亩，四至范围：东至松柏根屋后岭635，南至水口山墩，西至去云田大路，北至怀集县界。第三人封开县七星林场取得上述两证后，并不存在山林权属纠纷或者有其他农村集体经济组织主张证载山场的权利。2005年4月28日，第三人封开县七星林场的上述两证换发为封林证字(2005）第170013号、第170014号《中华人民共和国林权证》，其中第170013号证载小地名为：飞播区，座落：河儿口镇，面积4703亩，林地所有权权利人：国家，林地使用权权利人：封开县七星林场；森林或林木所有权和使用权权利人为封开县七星林场，四至范围：东至德庆县界，南至（实为西至）松柏根屋后山脊，西至（实为南至）向阳队分界岭咀，北至怀集县界；第170014号证载小地名：松柏根（2），座落：河儿口镇，面积1167亩，林地所有权权利人：国家，林地使用权权利人：封开县七星林场；森林或林木所有权和使用权权利人为封开县七星林场，四至范围：东至松柏根屋后岭635，南至水口山墩，西至去云田大路，北至怀集县界。另查明，根据1960年中共德封县委《关于成立伐木场的指示》，七星伐木场划为德庆县县属国营伐木场，1962年6月1日被移交封开县森工局领导，1975年改名为七星采育场，属地方国营。1960年11月《封开县黑石顶林区（黄岗、七星、黑石顶、白沙）经营利用设计方案》记载：本林区位于封开县东北部，北纬23°，东经111°447′左右，东与怀集县毗邻，南与德庆县高良圩公社交接，西与山地石山交接点为界，北与渔涝公社清水大队相连，东西宽15公里，南北长27.5公里，总面积为42003公顷，设计方案范围包括七星伐木场经营管理范围。封开县人民委员会[（63）封人办字第155号]《关于县林业局要求处理七星林场、划清山界的报告的批示》决定将会同渔捞公社将山场划分清楚。1963年封开县人民委员会《关于确定七星地区林权的几条规定的通知》[封人林字第334号]明确“……（二）没有土地证作依据而农民口头说是集体林，这都不算作合法依据，应划为国家所有林……（七）离生产队（集体）较远的山林、荒山，应全部国家管起来，统一经营。”又查明，1964年12月13日，怀集县诗洞公社健丰大队与封开县国营七星伐木场签订《协议书》，约定：一、力最朗、朗心背、上圹降、合面等四处林地属国营七星伐木场所有；……七、健丰大队原贫下中农在封开县渔捞公社东江大队界内的山林永远归该大队所有。然而，协议书中所涉“力最朗、朗心背、上圹降、合面”等山场并不在案涉争议山场之内，“白水河”“松柏根”等山场座落在云田村，并不在原封开县渔捞公社东江大队界内。2012年2月16日，封开县人民政府和封开县民政局出具《行政管辖区证明》，证明“松柏根”和“飞播区”两幅山场，又称为“白水河”山场，山林权属人为封开县七星林场，座落在肇庆市封开县行政辖区内的河儿口镇，属于封开县行政管辖范围。此外，2005年11月下旬，第三人封开县七星林场护林员在巡山时发现徐昔天（怀集诗洞镇健丰村村民）、王少华（怀集诗洞镇云田村村民）在“白水河”（封开县七星林场称松柏根和飞播区）山场采伐林木，便进行制止，双方为此产生了纠纷。原审法院作出的已生效的（2006）肇中法行终字第32号行政判决，判决确认怀集县林业局核发给徐昔天、王少华的号码分别为17036522、17036523、17036530、17036532、17036533的《广东省商品林采伐许可证》的行政行为违法。再查明，被告肇庆市政府收到调处申请后，于2006年11月20日向怀集县山纠办作出肇调字〔2006〕5号《关于对白水河山场进行调查的通知》，要求其对五原告在申请书中提出的权属依据进行调查核实。2007年7月17日怀集县山纠办经调查协商后，向肇庆市山纠办报告，建议市山纠办尽快立案受理该案。2007年9月18日，肇庆市山纠办作出肇调受字〔2007〕01号《林地林木权属争议案件受理通知书》，受理了五原告的调处申请。由于该案案情复杂，多次协商后，双方仍旧分歧较大，经批准，肇庆市山纠办于2016年10月24日向双方作出《延长作出处理决定通知书》，决定将作出处理决定的期限延长六个月。调处期间，肇庆市政府召集双方当事人对有关证据材料进行了质证并进行调解，但双方协商不成。2017年4月28日，被告肇庆市政府作出肇府决函〔2017〕1号《驳回申请决定书》，以五原告所提交的证据材料不足以支持其主张为由，驳回了五原告提出的林权争议调处申请，并将决定书依法送达至各方当事人。五原告不服，于2017年6月27日向被告广东省政府申请行政复议，广东省政府经审查后于6月29日向原告发出补正通知。7月7日收到原告提交的补正材料后，广东省政府经审查决定受理五原告的行政复议申请并于同年7月10日向原告发出《行政复议受理通知书》，同时向肇庆市政府发出《提出行政复议答复通知书》、向封开县七星林场发出《第三人参加行政复议通知书》。期间，因案情复杂，经报请复议机关负责人批准，广东省政府决定延长复议审查期限30天并于2017年8月31日向复议双方发出《延长行政复议审查期限通知书》。经审查各方提交的证据、依据和其他有关材料后，广东省政府于2017年10月13日作出粤府行复〔2017〕360号《行政复议决定书》，维持了被告肇庆市政府作出的《驳回申请决定书》并送达给各方当事人。五原告仍不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销广东省政府作出的粤府行复〔2017〕360号《行政复议决定书》；2.撤销肇庆市政府作出的（肇府决函〔2017〕1号）《驳回申请决定书》，判决肇庆市政府重新作出行政行为；3.诉讼费由二被告承担。原审法院认为，本案系林权行政确认及行政复议纠纷。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条的规定，本案审理主要对被告肇庆市政府于2017年4月28日作出肇府决函〔2017〕1号《驳回申请决定书》及被告广东省政府于2017年10月13日作出粤府行复〔2017〕360号《行政复议决定书》的行政行为是否合法进行审查。一、依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”、《广东省林木林地权属争议调处条例》第八条第二款“地级以上市行政区域内跨县的林权争议，由当事人所在县级人民政府共同协商；协商不成的，由县级人民政府将情况报地级以上市人民政府依法调处”以及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》二十五条第一款“地级以上市行政区域内跨县级行政区域的林权争议，由申请方所在地县级人民政府受理，牵头组织调解，调解不成的，由当事人所在地县级人民政府共同作出处理决定。必要时，由受理的县级人民政府报地级以上市人民政府依法调处”的规定，本案为地级以上市行政区域内跨县的林权争议，在当事人所在县级人民政府共同协商不成的情况下，被告肇庆市政府作为地级市人民政府，具有依法受理林权调处申请并作出处理决定的法定职责。被告广东省政府作为被告肇庆市政府的上一级人民政府，有权受理因不服肇庆市政府作出的行政处理决定而提起的行政复议申请并作出复议决定。被告肇庆市政府和广东省政府为本案适格主体。二、被告肇庆市政府于2017年4月28日作出肇府决函〔2017〕1号《驳回申请决定书》的合法性问题。根据审理查明的事实，首先，肇庆市政府在立案受理五原告的调处申请后，依法告知争议双方提交证据材料，核定了争议山场的面积、四至等情况，并开展了广泛的社会调查和取证工作，同时也召开调解协商会进行调解。在调解无效的情况下，肇庆市政府综合各方提交的证据和调查取证的材料作出书面处理决定并将处理决定送达各方当事人。整个处理程序除作出决定超过法定期限外，其他方面均符合法律法规的规定。鉴于本案案情复杂，超期作出处理决定应属程序上瑕疵，该程序瑕疵不足以构成撤销该处理决定的法定理由。其次，关于肇庆市政府决定驳回五原告调处申请的事实和法律依据是否充分的问题。此为本案各方争议的焦点。根据审理查明的事实，本案中，第三人封开县七星林场已于1982年5月19日填领了封林证字七字107号《山权林权证》和封林证字七字108号《山权林权证》，随后又于2005年4月28日换发了封林证字（2005）第170013号《林权证》和封林证字（2005）第170014号《林权证》，山林权所有权人为封开县七星林场，该两证权属来源清晰，现仍合法有效。而五原告在向被告肇庆市政府申请山林权属争议调处期间仅提交了土地改革时期取的土地房产所有权证（存根）以及自留山证、协议书等证据材料，没能提供案涉争议山场的林权证或林业“三定”时期的《山林林权证》。依据《广东省林地林木权属争议调解处理条例》第九条《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”以及第十条“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；……”的规定，五原告向被告肇庆市政府提交的证据材料不足以支持其对案涉山场提出权属主张。依据《广东省林木林地权属调解处理条例》第三十三条第一款：“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，有调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。”的规定，被告肇庆市政府决定驳回五原告的申请有充分的事实和法律依据。三、关于被告广东省政府于2017年10月13日作出粤府行复〔2017〕360号《行政复议决定书》的合法性问题。根据审理查明的事实，被告广东省政府在正式受理五原告提出的复议申请后，依法分别向被申请人和第三人发出了《提交行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》。在收到各方提交的书面材料后，广东省政府召集各方进行了调查，听取各方意见及进行了必要的调查，在综合各方陈述及调查核实的情况后作出书面复议决定并将复议决定书送达各方当事人。期间，广东省政府以案情复杂为由决定延长复议期限，并将延期决定通知复议各方当事人。广东省政府上述复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，各方当事人对此亦无异议，原审法院予以确认。同时，广东省政府复议决定查明和认定的事实与肇庆市政府一致。如前所述，肇庆市政府作出的驳回申请决定有充分的事实和法律依据。故广东省政府复议决定维持肇庆市政府驳回申请决定正确。综上所述，被告肇庆市政府于2017年4月28日作出肇府决函〔2017〕1号《驳回申请决定书》的行政行为事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规准确，处理程序合法，处理结果正确。被告广东省政府于2017年10月13日作出粤府行复〔2017〕360号《行政复议决定书》的复议程序合法，复议决定维持肇庆市政府原决定正确。五原告请求撤销被告肇庆市政府和广东省政府上述驳回申请决定和复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告怀集县诗洞镇云田村云田一等经济社的诉讼请求。上诉人云田一等经济社不服，上诉请求撤销原审判决并改判支持其一审诉讼请求。主要理由是：行政界线不等同于山林权属界线，两县行政区域界线不能作为山林土地权属界线的依据，本案的主要根源就是封开县错误理解两县行政界线的意义，以行政界线为依据，错误填发山林权属证，导致怀封两县山林纠纷大量发生。国家没有征收涉案林地，七星林场不具备建立国有林场及申办山林权属证书的法定要件，不享有林地所有权，封开县违法违规办理《山权林权证》、《林权证》。1975年，怀集县飞播造林，争议山场是怀集县的播区之一，封开县在争议山场飞播造林的事实是假的。土改前后、农业合作化高级社、“四固定”、人民公社时期，争议山场和《协议书》涉及的区域均属于怀集县管辖，云田村民是《协议书》涉及的山场和白水河两旁一带山场的居山农民，该山林土地是云田村民一直以来耕种的土地。我方农民集体没有与七星林场签订过争议山场的划地协议。土改土地证为调处林权争议的权属来源第一证据，上诉人持有土改土地证，故主张争议林地权属的证据、依据充分。原审法院仅根据《林权证》、《山权林权证》，不审查办证依据、权属来源、历史事实等，判决错误。被上诉人肇庆市政府答辩称：七星伐木场创办于1958年，1960年为德封县属国营伐木场，1962年6月1日移交封开县森工局领导，1975年改名为七星采育场，1987年改为七星林场，属地方国营。现七星林场经营管理的范围并没有超出《封开县黑石顶林区（黄岗、七星、黑石顶、白沙）经营利用设计方案》划定的范围，没有确切证据证实在上世纪八十年代七星林场（七星采育场）填领封林证字七字107号《山权林权证》和封林证字七字108号《山权林权证》时，该证所记载的“飞播区”和“松柏根（2）”的山场山林权属存有争议或相关农民集体经济组织对该山场主张权利。之后，七星林场在2005年将上述《山权林权证》换发为新林权证，分别为封林证字（2005）第170013号《林权证》和封林证字（2005)第170014号《林权证》，这两份新林权证的权属来源清楚，在未经依法撤销的情况下，仍然有效。上诉人未能提供争议山场的林权证或林业“三定”时期的《山权林权证》，仅凭土地改革时期取得的土地房产所有证（存根）、1964年协议书、八十年代的《自留山证》以及林木砍伐许可证、合同书、怀集县林业资源档案林班图、有关人员的调查笔录等证据材料，不足以支持其提出将申请调处的山场的山林权属归属上诉人五个经济社所有的主张。市政府据此驳回上诉人的申请并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人广东省政府答辩称：上诉人因与国营七星林场发生山林权属争议，向肇庆市政府提交《林木林地权属争议处理申请书》及相关证据材料，要求将“涉案争议林地”的山林权属确权归申请人所共有。肇庆市政府的林权纠纷调处机构收到该申请后，经过调查、调解等环节，并对争议各方出具的证据材料进行核实后，根据林权争议调处有关规定作出驳回决定，省政府经复议维持了原具体行政行为，符合相关法律法规规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人封开县七星林场答辩称：七星林场于1982年5月19日取得了涉案山场“松柏根”、“飞播区”的《山权林权证》，之后又于2005年换发了《林权证》。肇庆市政府经过调查取证，证实上诉人提交的土地改革时期取得的《土地房产所有证》（存根）、1964年《协议书》、八十年代的《自留山证》以及《林木砍伐许可证》、《合同书》、怀集县林业资源档案《林班图》等证据材料与涉案山场无关，不足以支持上述两幅山场的权属为上诉人所有的主张，从而作出驳回上诉人提出的林权争议调处申请的决定正确。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第八条第二款规定：“地级以上市行政区域内跨县的林权争议，由当事人所在县级人民政府共同协商；协商不成的，由县级人民政府将情况报地级以上市人民政府依法调处。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”本案上诉人云田一等经济社与原审第三人封开县七星林场因山林权属发生争议，于2006年11月6日向肇庆市政府申请将“白水河”两旁一带山林权属确权归上诉人所有。肇庆市政府经调查核实，认定争议的“白水河”两旁一带山场坐落于封开县河儿口镇与怀集县诗洞镇辖区内，面积约为5676亩。原审第三人于1982年5月19日填领了涉案山场的山权林权证，即封林证字七字107号、封林证字七字108号《山权林权证》，后于2005年4月28日换发了相应的封林证字(2005）第170013号、第170014号《中华人民共和国林权证》，其中第170013号证载小地名为：飞播区，面积4703亩；第170014号证载小地名：松柏根（2），面积1167亩，均座落于河儿口镇。上诉人在争议调处期间未能提交争议山场的林权证或“三定”时期的《山权林权证》，其提交的土地改革时期的土地房产所有证（存根）、1964年协议书、八十年代的《自留山证》以及林木砍伐许可证、合同书、怀集县林业资源档案林班图等证据材料，不足以证明其依法享有涉案山场的权属，肇庆市政府据此作出本案被诉处理决定，驳回上诉人的林权争议调处申请，广东省政府经复议维持了被诉处理决定，符合上述法规规定。原审法院判决驳回上诉人要求撤销被诉决定和复议决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，封开县以行政界线为依据，错误填发山林权属证；涉案林地未被征收，原审第三人不具备建立国有林场及申办山林权属证书的法定要件，封开县违法违规办理《山权林权证》、《林权证》；上诉人持有土改土地证，故其主张争议林地权属的证据、依据充分等，上诉请求撤销原审判决并改判支持其一审诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判二审案件受理费50元，由上诉人怀集县诗洞镇云田村云田一经济合作社、云田二经济合作社、云田三经济合作社、云田四经济合作社、大经济合作社共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年九月十六日法官助理李穗珍书记员刘桂宜