海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行申120号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）儋州市雅星镇雅星黎族村民委员会雅星老村民小组。住所地海南省儋州市雅星镇雅星老村。   法定代表人符兴力，该村民小组组长。   委托诉讼代理人陈超玺，海南信达律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）儋州市自然资源和规划局。住所地海南省儋州市那大镇中兴大道国土资源大楼。   法定代表人黎桂雄，该局局长。   委托诉讼代理人许月虹，该局法规监察科科员。   委托诉讼代理人郭维，海南唐海律师事务所律师。   二审被上诉人(一审第三人)儋州珠碧江昌源综合开发有限公司。住所地海南省儋州市雅星镇老村南面。   法定代表人冯东举，该公司总经理。   委托诉讼代理人王建波，儋州市雅星法律事务所法律工作者。   再审申请人儋州市雅星镇雅星黎族村民委员会雅星老村民小组（以下简称雅星老村民小组）因诉被申请人儋州市自然资源和规划局（原儋州市国土资源局，以下简称儋州市自规局）、一审第三人儋州珠碧江昌源综合开发有限公司（以下简称珠碧江公司）土地行政登记纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2018）琼97行终104号行政裁定，向本院申请再审，本院立案后，依法组成合议庭进行了审查。本案现已审查终结。   本案被诉行政行为：儋州市人民政府于1998年7月给珠碧江公司颁发儋国用（雅星）字第国农4号《国有土地使用证》（以下简称4号《土地证》）。该证载明：土地所有权人为珠碧江公司，该地位于儋州市××镇南面，土地用途为农业开发用地，四至为东至茶山新村胶林、南至珠碧江边、西至珠碧江边、北至水沟小路，面积为676533.3平方米。   雅星老村民小组申请再审称：1.本案的诉争地414.378公顷的土地系雅星老村民小组集体所有，-直为雅星老村民小组集体使用。首先，本案的争议土地自解放前就由雅星老村民小组的村民耕种使用，雅星老村民小组使用该块土地长达五六十年之久。1997年7月雅星老村经济合作社（现为雅星老村民小组）将本案的涉案土地出让给儋州市天龙实业有限公司（以下简称天龙公司，即本案的珠碧江公司）约定由天龙公司对涉案土地进行开发、利用和经营，并由儋州市雅星镇人民政府做见证方。1998年2月雅星老村经济合作社与原第二经济合作社部分村民因土地发生争议，要求儋州市人民政府进行调停，雅星老村经济合作社寻求政府帮助的宗旨是解决雅星老村经济合作社与原第二经济合作社部分村民之间的土地纠纷问题，而儋州市人民政府为了投资者的利益，却出具儋土纠字（1998）02号《关于雅星镇雅星老村村民小组经济合作社与该社有关村民土地权属纠纷的处理决定》（以下简称02号处理决定）。一审、二审法院未审查02号处理决定内容是否合符合实际情况、程序是否合法的前提下，以02号处理决定作为本案的定案依据明显缺乏事实依据和法律依据。其次，02号处理决定严重违反了法律强制性规定，同时程序违法。02号处理决定及二审判决书均表述“因天龙公司已在该地进行开发，投入了一定的资金，为确保投资者的利益。”可以看出一、二审判决均认为为了投资者的利益就可以将原属于雅星老村民小组集体所有的土地收回国有。02号处理决定与一审、二审判决均违背1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，应当予以撤销。再者，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条“征收基本农田以外的耕地超过三十五公顷的，由国务院批准。”的规定，本案中涉案土地的总面积远远超过了三十五公顷，儋州市人民政府是无权收回涉案土地，即便是需要收回国有也应当经过审批。儋州市人民政府将属于雅星老村民小组的土地收回国有缺乏事实根据也缺乏法律依据。2.儋州市自规局向珠碧江公司颁发的4号《土地证》缺乏事实根据和法律依据，程序违法。首先，儋州市人民政府02号处理决定将集体土地收回国有与1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》相违背，02号处理决定应认定为无效文件。其次，在本案中儋州市人民政府在征收或者征用涉案土地时，没有得到上级政府的批文，也没有在征用地范围内张贴公告，严重侵害了雅星老村民小组的知情权和进行行政复议和行政诉讼的权利，还使雅星老村民小组错过了请求撤销02号处理决定的起诉期限。再者，珠碧江公司没有缴纳土地出让金。虽然在一审、二审的庭审过程中，儋州市自规局声称已经收到了珠碧江公司土地出让金，但又拿不出任何书面的证据用以佐证。根据证据规则的基本原则，儋州市自规局、珠碧江公司应当承担举证不能的不利后果。故儋州市自规局向珠碧江公司的颁证行为程序违法，应当予以撤销。3.根据02号处理决定以及《国有土地使用权出让合同》给珠碧江公司颁发的4号《土地证》违反法定程序，适用法律错误。首先，02号处理决定适用法律错误，02号处理决定作出的前提是雅星老村经济合作社与本村村民之间发生土地争议而引起的，其本质是解决村集体与村民之间的矛盾问题。儋州市人民政府依据《确定土地所有权与使用权的若干规定》第四条、第十八条及《海南经济特区土地管理条列》第九条的规定将本案的诉争土地收回国有属适用法律错误。在本案中，1962年“四固定”后，虽然村民之间有些纠纷但是自始至终都是由雅星老村民小组集体使用和耕种，耕种长达五六十年之久。《中华人民共和国土地管理法》第六条：城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。《关于确定土地权属问题的若干意见》第二十一条：农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。本案的诉争土地应当归雅星老村民小组集体所有。退一步讲，假设02号处理决定的决定是正确的，那么文件所阐述的内容上来看，确实有一部分雅星老村民小组的土地被儋州市人民政府征收。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条：征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。土地被征收后，儋州市人民政府应当与被征收人签订《征收补偿协议》并予以公告，但是在本案中儋州市人民政府不仅没有与雅星老村经济合作社签订《征收补偿协议》，也没有公告，更加没有将补偿款发放到村民手中。02号处理决定是在2017年底雅星老村民小组起诉珠碧江公司时儋州市自规局才提交。其次，儋州市自规局向珠碧江公司颁发4号《土地证》程序违法。当时的《土地登记规则》第六条规定：土地登记申请、地籍调查、权属登记、注册登记、颁发或者更换土地证。但本案中，儋州市自规局只提供了珠碧江公司的土地登记申请、土地登记审批表以及土地证。显然，珠碧江公司在申请颁证时和儋州市自规局颁发土地证时手续不齐全。儋州市自规局既没有对本案的诉争土地进行地籍调查也没有对四至进行调查，更加没有进行权属登记。综上所述，一、二审判决认定事实和适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定申请再审。   儋州市自规局未提交书面答辩意见。   珠碧江公司未提交书面陈述意见。   本院经审查认为，本案主要审查儋州市人民政府于1998年7月给珠碧江公司核发4号《土地证》是否合法。《土地登记规则(http://148.0.9.212:8080/FullText/javascript:SLC(4499,0))》第六条(http://148.0.9.212:8080/FullText/javascript:SLC(4499,6))规定：土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属登记；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。本案中，儋州市人民政府于1998年2月23日作出02号处理决定，确认将包含涉案土地在内的面积为1300亩的“青年社地”收归国有，儋州市人民政府所作的02号处理决定已经发生法律效力，故涉案土地的性质为国有土地。1998年4月23日，珠碧江公司与儋州市自规局签订《国有土地使用权出让合同》，约定将1014.8亩土地（即涉案土地）有偿出让给珠碧江公司，1998年7月28日，珠碧江公司向儋州市自规局递交《土地使用权登记发证申请书》，儋州市自规局受理后，对该土地登记申请进行了审查，制作了《土地登记审批表》，并经儋州市人民政府登记造册，核发4号《土地证》。二审法院认定儋州市人民政府核发的4号《土地证》事实清楚，证据充分，程序合法，并判决驳回雅星老村民小组主张撤销4号《土地证》的诉讼请求并无不当。   综上，雅星老村民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回儋州市雅星镇雅星黎族村民委员会雅星老村民小组的再审申请。   审 判 长 胡春城   审 判 员 贺 莺   审 判 员 罗金洁   书 记 员 邢晓萌     二〇一九年九月二十五日   法官助理 李梦姣   书 记 员 邢晓萌   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。   当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。