江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1933号 上诉人（原审原告）柳金土，男，汉族，住江苏省苏州市吴中区。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，住所地在江苏省南京市水西门大街**。 法定代表人刘聪，该厅厅长。 委托代理人吕军，该厅工作人员。 委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，，住所地在江苏省南京市北京西路** 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人陈琦，江苏省司法厅工作人员。 委托代理人张世锋，江苏省司法厅工作人员。 上诉人柳金土因与被上诉人江苏省自然资源厅（原江苏省国土资源厅，以下简称江苏省资源厅）、江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）不履行法定职责、行政复议决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初301号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，柳金土系江苏省苏州市吴中区长桥镇新家村**村民。2017年12月20日，柳金土通过邮寄方式向江苏省资源厅递交《查处申请书》，请求江苏省资源厅依照土地管理法第七十八条的规定对苏州市吴中区人民政府（以下简称吴中区政府）、苏州市自然资源与规划局（原苏州市国土资源局，以下简称苏州市资源局）违法出让柳金土所在村集体（新家村3组）87.8亩耕地用于非农业建设的违法行为进行查处并追究相关人员行政和法律责任；将查处结果书面告知柳金土。2018年1月8日，江苏省资源厅作出2号《交办单》，将该信访事项转交至苏州市资源局，要求苏州市资源局依法核查，并将相关处理情况及时告知柳金土。苏州市资源局吴中分局（原苏州市国土资源局吴中分局）分别于2018年1月31日向柳金土作出《信访事项受理告知书》，2018年3月30日向柳金土寄送了《信访事项补正材料通知书》，2018年4月9日向柳金土邮寄了《答复意见》，就柳金土反映问题的调查结果向其作出答复。柳金土于2018年3月27日通过邮寄方式向江苏省政府递交《行政复议申请书》，江苏省政府2018年3月28日收到后，于2018年3月29日依法受理。同日，向江苏省资源厅作出《提出答复通知书》。江苏省政府经审理查明，江苏省资源厅已经依法履行相应法定职责，遂于2018年5月21日作出《驳回行政复议决定书》，并于2018年5月24日向柳金土邮寄送达。柳金土不服，诉至原审法院。 原审法院认为，判断柳金土查处违法用地申请属于信访事项还是要求履行查处违法用地法定职责或是要求履行上下级行政机关的层级监督职责，主要看柳金土的申请所引用的法律依据及江苏省资源厅应诉过程中所提交的证据。本案中，江苏省资源厅未提交柳金土曾就该查处申请分别或多次投诉，江苏省资源厅或下级资源局等已经就投诉申请作出过处理，柳金土仍就该投诉内容不断申请查处的证据，故江苏省资源厅将柳金土2017年12月20日通过邮寄方式向其提交《查处申请书》简单作信访处理不当，江苏省政府在行政复议中认定江苏省资源厅已经履行了法定职责亦值得商榷，江苏省资源厅和江苏省政府应在今后工作中加以改正。从柳金土向江苏省资源厅递交的《查处申请书》所依据的《土地管理法》第七十八条的规定来看，该条款主要针对对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。柳金土在《查处申请书》中亦明确要求追究相关人员行政和法律责任，故其向江苏省资源厅递交《查处申请书》的实质是要求江苏省资源厅履行上下级行政机关的层级监督职责。而根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履职等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。且该解释第一百三十六条第一款规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”故柳金土要求的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第一款、第七款的规定，裁定驳回柳金土要求江苏省自然资源厅履行法定查处职责和撤销江苏省政府作出的《驳回行政复议申请决定书》的起诉。 柳金土上诉称，一审法院避重就轻，只论述上诉人《查处申请书》中所依据的《土地管理法》第七十八条就单纯认定上诉人提出查处的实质是要求江苏省资源厅履行上下级行政机关的层级监督职责，从而裁定驳回上诉人的起诉错误。上诉人提起查处申请时亦引用了《土地管理法》第八十一条和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第一款第五项“要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源和监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人”，并在一审中明确查处对象是吴中区政府及苏州市资源局的违法行为。一审法院认定上诉人的申请不属于行政诉讼和行政复议受案范围，适用法律错误。请求撤销一审裁定，提审本案或指令一审法院重新审理本案。 江苏省资源厅答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。答辩人已履行相应法定职责，上诉人提出的查处申请属于信访事项，不属于行政诉讼的受案范围。 江苏省政府答辩称，一审认定事实清楚，江苏省自然资源厅将土地违法线索移交给下级机关查处符合《国土资源违法行为查处工作规程的规定》，已经履行了相应的法定职责。答辩人作出的驳回复议决定，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据柳金土提交的《查处土地违法行为申请书》，其申请事项一是要求对吴中区政府的违法行为进行查处并追究相关人员行政和法律责任；二是要求对苏州市资源局的违法行为进行查处并追究相关人员行政和法律责任。并将以上查处结果书面告知申请人。 依照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款之规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为具有进行监督检查的法定职责。国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》规定：“县级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区划内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”依照该规定，上诉人认为吴中区政府存在将耕地用于非农业建设的违法行为，但未提交证据证明存在其所主张的土地违法行为，更未能证明该违法行为属于省级行政区划内重大、复杂和法律法规规定应当由省级国土资源部门管辖的国土资源违法案件，故，江苏省资源厅并无查处的法定职责，江苏省资源厅将该申请转交苏州市资源局处理并无不当。上诉人要求对吴中区政府相关人员追究行政和法律责任，江苏省资源厅亦无该法定职责。 《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）、（十）项的规定,上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，上诉人柳金土要求江苏省资源厅对苏州市资源局的违法行为进行查处并追究相关人员行政和法律责任，该举报事项实质为要求江苏省资源厅基于内部层级监督关系对苏州市资源局督促依法履行行为，属于信访事项。江苏省资源厅对该信访事项的处理，对上诉人的权利义务并不产生实际影响，上诉人对此提起诉讼亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上，鉴于原审已经指出江苏省资源厅将上诉人的《查处申请书》简单作信访处理不当，江苏省政府在行政复议中认定江苏省资源厅已经履行了法定职责值得商榷，且根据本案查明的事实，苏州市资源局的调查结果也表明上诉人所主张的土地违法行为并不存在，原审法院裁定驳回柳金土的起诉并无不当。其所提上诉理由，缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  臧 静 审 判 员  赵 黎 审 判 员  吴晓玲 法官助理  刘小花 二〇一九年九月六日 书 记 员  任子悦