重庆市秀山土家族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝0241行初36号 原告张学吉，女，汉族，1964年6月22日生，重庆市秀山土家族苗族自治县人。 原告肖亚美，女，汉族，1966年7月21日生，重庆市秀山土家族苗族自治县人。 共同委托代理人周胜举，重庆市秀山县中和法律服务所法律工作者。 共同委托代理人喻再安，重庆市秀山县中和法律服务所法律工作者。 被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道。统一社会信用代码：11500241009138348D。 法定代表人曾静，该局局长。 委托代理人周小龙，该局工作人员。 委托代理人陈娟，重庆春雨律师事务所律师。 原告张学吉、肖亚美不服被告重庆市秀山土家族苗族自治县规划自然资源局（以下简称秀山县规划和自然资源局）作出的行政处罚纠纷一案，本院于2019年6月5日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年7月19日公开开庭审理了本案。原告张学吉、肖亚美的委托代理人周胜举，被告秀山县规划和自然资源局的委托代理人周小龙、陈娟到庭参加诉讼，被告秀山县规划和自然资源局的机关负责人未出庭参加诉讼，但向本院提交了情况说明。本案现已审理终结。 被告秀山县规划和自然资源局于2018年11月26日作出渝规罚秀字〔2018〕第0503号《行政处罚决定书》，该决定书以两原告擅自改变建设工程规划许可证及附件、附图的许可内容进行建设，依据《重庆市城乡规划条例》第八十三条第一款第一项之规定，决定对两原告处以80572.8元的罚款。 原告诉称，一、被告对原告的处罚超过处罚期限。原告的房屋于2010年办理规划审批手续，2011年进行修建，在2012年修建完毕。2013年4月3日，被告对原告的房屋发放了建设工程竣工规划核实确认书，于2013年7月19日原告在秀山县国土资源管理局办理了房产证。根据《行政处罚法》第二十九条的规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚……”。以上能够说明被告作出的渝规划秀字〔2018〕第0503号《行政处罚决定书》在原告的违法行为发生的5年之后，完全超出了《行政处罚法》第二十九条的规定处罚期限2年，所以应该对被告作出的渝规划秀字〔2018〕第0503号《行政处罚决定书》予以撤销。二、原告修建的房屋是得到了被告的认可。原告于2013年7月19日办理了房产证，是有被告出具的建设工程规划许可证及附件附图，建设工程竣工规划核实确认书等材料。证明原告修建的房屋是合法的，并不存在被告所说的违法行为。所以应该对被告作出的渝规划秀字〔2018〕第0503号《行政处罚决定书》予以撤销。 综上，被告作出的渝规划秀字〔2018〕第0503号《行政处罚决定书》超过了处罚期限及违法处罚。被告滥用职权，作出该处罚决定没有事实依据，程序违法，适用法律错误。因此，原告根据《行政诉讼法》及相关法律法规的规定，特提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告作出的渝规划秀字〔2018〕第0503号《行政处罚决定书》。 被告辩称，一、原告要求撤销答辩人作出的渝规罚秀字〔2018〕第0503号《行政处罚决定书》（以下称处罚决定）的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。首先，答辩人作出的处罚决定的主体适格，于法有据。根据《重庆市城乡规划条例》的规定，答辩人作为秀山县的规划行政主管部门，查处城镇规划区内的违法建筑，是法律法规赋予答辩人的职责。同时，《重庆市查处违法建筑若干规定》第四条第一款明确规定：“城乡规划主管部门负责组织查处规划城镇建设用地范围内的违法建筑。”其次，答辩人作出的处罚决定所依据的事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告擅自改变建设工程规划许可证及附件、附图确定的许可内容，扩建其住宅的事实不容否认。答辩人批准原告修建的房屋面积为525.6平方米，而原告实际修建的房屋面积为739.2平方米，超出批准面积513.6平方米。原告的行为违反了《重庆市城乡规划条例》第七十三条第一款第（二）项的规定，答辩人依据《重庆市城乡规划条例》第八十三条第一款第（一）项的规定对其处建设工程造价百分之十的罚款，完全符合法律规定。再次、答辩人作出的处罚决定程序合法。根据审计检查发现，原告在秀山县中和街道站前大道9C4号开发地修建房屋不符合规划要求的部分未经行政处罚即为其核发了建设工程规划核实确认书，审计机关要求答辩人予以纠正。为此，答辩人立即派员对其进行调查，并对案涉房屋进行了勘查，证明原告擅自改变建设工程规划许可证及附件、附图的许可内容的违法事实成立，应依法对其进行处罚。答辩人在作出处罚决定前，将对其作出处罚决定的事实和法律依据告知了原告，同时告知其享有陈述申辩和要求听证的权利。随后，答辩人对其作出处罚决定，并将处罚决定书送达给原告，因此，答辩人作出的处罚决定程序完全符合《重庆市查处违法建筑若干规定》第十二条规定的程序。二、原告诉称的事实和理由不能成为支持其诉讼请求的理由。1、原告诉称答辩人作出的处罚决定超过处罚期限的诉讼理由不能成立。案涉违法建筑未消除之前，其违法行为仍处于持续状态，不存在处罚期限的问题。原告显然不应依据《行政处罚法》第二十九条的规定作为诉请撤销处罚决定的法律依据。2、原告诉称其修建的房屋己得到答辩人的认可，这同样不应成为撤销被诉处罚决定的理由。答辩人虽然对其房屋作出了规划核实确认，但不等于认可其擅自改变建设工程规划许可证及附件、附图内容进行建设的违法行为。原告虽然取得案涉房屋的房产证，但同样不能以此证明其扩建部分房屋系合法建筑。综上所述，答辩人认为，原告的诉讼请求及诉称的事实和理由均不成立，答辩人作出的处罚决定所依据的事实清楚，证据充分，适用法律正确，处理程序合法，该处罚决定依法应予维持。 被告在举证期限内向本院举示了如下证据： 证据一、建设工程规划许可证及附页。证明目的：证明二原告取得的规划许可面积为525.6平方米，楼层为四/五层，根据许可证遵守事项第二项：凡未取得本证或不按本证规定进行建设，均属违法建设。并且附页明确说明经批准的《建设工程规划许可证》及其附件、附图不得擅自更改，确需变更的，须报原发证机关批准，而二原告擅自变更面积未被批准。 证据二、建设工程竣工规划核实确认书两份。证明目的：证明两原告居民住宅经工程竣工规划核实楼层建筑面积为739.2平方米，二原告住宅超过规划许可213.6平方米，该部分未经批准的建设属违法建设。 证据三、秀山县审计局审计报告。证明目的：证明二原告的违法建设经审计检查发现，审计机关的处理意见为：责成县规划局今后严格按照《重庆市城乡规划条例》相关规定，对二原告违法建设行为进行处理处罚。被告立即对二原告的违法行为进行了现场勘查，二原告的违法事实成立，遂作出了涉案行政处罚决定。 证据四、《关于配合履行行政处罚程序的通知》及送达回证两份、查处违法建设行为案件登记表、查处违法建设行为行政处罚告知书、查处违法建设行为行政处罚告知书、查处违法建设行为行政处罚听证告知书、行政处罚决定书。证明目的：证明被告作出被诉行政处罚决定履行了向行政相对人告知其享有陈述、申辩权利，告知了权利救济途径，告知了可以要求听证的权利，并送达给二原告，作出该处罚决定程序合法、正当。 原告为证明其主张的事实，在举证期限内提交了以下证据材料： 证据一、《行政处罚决定书》，证明行政行为存在符合起诉条件，以及行政行为的作出时间。 证据二、重庆市建设规划核实确认书渝规秀核（2013）0041号。证明目的：这份确认书上明确载明，本建设工程符合城乡建设要求，同意了原告的修建，并没有违法进行修建。 证据三，317房地证2013字第02XXX号，证明目的：证明本案涉案房产为合法建筑。 经庭审质证，原告对被告举示的证据质证意见为： 对证据一的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，证明了原告并不是擅自变更，是得到了被告的允许； 对证据二的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，该证据恰能证明原告修建的房屋得到了被告的确认，也能证明原告在2013年停止了行为，被告也清楚，得到了被告确认；对证据三的真实性无异议，但是对合法性关联性有异议，并不能证明被告对与原告的处罚合法； 对证据四的真实性无异议，但是对查处违法行为案件登记表，认为邮件快递单不能证明原告已经收到了该邮件，被告程序违法；行政处罚报告的真实性无异议。关于行政处罚程序通知，送达不合法，签收回证上只有一个原告肖亚美的签字，张学吉未收到。而查处违法行为告知书以及听证告知书，两个原告均为收到，达不到被告的证明目的，只能证明被告程序违法。 经庭审质证，被告对原告举示的证据的质证意见为：对证据一，《行政处罚决定书》的真实性无异议，对证明目的无异议，也能证明被告行政处罚程序合法，原告已经收到了《行政处罚决定书》；对证据二重庆市建设规划核实确认书渝规秀核（2013）0041号，真实性无异议，刚好证明了我们的证明目的，原告修建房屋超过规划许可面积；对证据三的真实性无异议，但是达不到原告的证明目的。 经庭审举证、质证，本院对原、被告举示的证据认证如下： 原告所举示的证据一真实，能够达到原告的证明目的，本院予以采信；证据二，被告质证认为原告提交证据二的真实性不予认可，但未提交证明其不真实的证据，故本院对证据二予以采信；证据三能够证明涉案建筑系合法建筑，本院予以采信。被告举示的四组证据虽具有证据的真实性、合法性和关联性，但不能证明原告已经建成且取得房屋产权证的房屋系违法建筑，更达不到被告对原告的处罚认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确的证明目的。 经审理查明，2010年1月7日，原秀山土家族苗族自治县规划局为原告张学吉、肖亚美颁发了建设工程规划许可证[建字第建500109（2010）00XXX号]，建设项目名称为：张学吉、肖亚美私人建筑，位于秀山县中和街道站前大道**开发地，建设规模为：525.6平方米。2013年4月3日，被告为两原告颁发了建设工程竣工规划核实确认书[渝规秀核（2013）0041号]，在确认书上载明了：两原告的工程总建筑面积共计739.2平方米。根据《重庆市城乡规划条例》第五十二条、五十三条规定，经规划核实，本建设工程符合城乡规划要求。2013年7月19日，原告在原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局处办理了不动产登记（房屋建筑面积为739.2平方米），并为原告核发了不动产权证书，其编号为317房地证2013字第02XXX号。2018年6月29日，秀山土家族苗族自治县审计局作出秀山审报〔2018〕12号审计报告，在该报告中发现两原告修建的工程超过规划许可验收建筑面积为213.6平方米，要求原秀山县规划局对该问题进行整改，并在收到审计报告之日起90日内将整改情况书面报送秀山县人民政府和秀山县审计局。2018年8月23日，被告制作了《秀山土家族苗族自治县关于配合履行行政处罚程序的通知》，并于2018年8月31日向原告肖亚美进行了送达。2018年10月31日，被告对两原告修建的工程超过规划许可验收建筑面积的行为进行立案查处，制作了查处违法建设行为案件登记表。2018年11月12日，被告制作了渝规罚告秀字〔2018〕第0502号《查处违法建设行为行政处罚告知书》，告知拟对两原告739.2平方米的建设工程处以80572.8元的罚款。2018年11月13日，被告作出渝规罚听告秀字〔2018〕第0502号《查处违法建设行为行政处罚听证告知书》。2018年11月26日，被告作出渝规罚秀字〔2018〕第0503号《行政处罚决定书》，该决定书以两原告擅自改变建设工程规划许可证及附件、附图的许可内容进行建设，依据《重庆市城乡规划条例》第八十三条第一款第一项之规定，决定对原告修建的工程处以80572.8元的罚款。2018年11月28日被告对该《行政处罚决定书》进行了送达，原告肖亚美在送达回证上签字。2019年6月5日，两原告不服该处罚决定，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的渝规罚秀字〔2018〕第0503号《行政处罚决定书》。 另查明，原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局和原秀山土家族苗族自治县规划局现机构改革后，组建为秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局。 本院认为，行政处罚，是指行政机关在公共行政管理领域中对公民、法人或其他组织违反行政管理秩序行为所给予的一种法律制裁。即行政处罚须以公民、法人或其他组织具有违反行政管理秩序违法行为为前提，否则，就不应当给予行政处罚。本案中，原、被告对下列事实无争议：1、被告为原告修建房屋颁发了建设工程规划许可证（建设规模为525.6平方米）；2、被告为原告颁发了建设工程竣工规划核实确认书（建设规模为739.2平方米）；3、被告为原告进行了不动产登记，并核发了不动产权证书。争议的焦点在于：1、被告作出的渝规罚秀字〔2018〕第0503号《行政处罚决定书》是否合法；2、原告超建设工程规划许可面积建房行为是否超二年行政处罚期限。下面将逐一进行评述： 一、关于被告作出的渝规罚秀字〔2018〕第0503号《行政处罚决定书》是否合法的问题。 《重庆市查处违法建筑若干规定》第一条规定，为推进和规范违法建筑查处工作，维护土地和城乡规划管理秩序，……制定本规定。第二条规定，……违法建筑是指未经用地或者规划许可擅自修建的建（构）筑物，包括经竣工规划核实确认或者取得房屋产权证件后擅自新建、改建、扩建的建（构）筑物。上述规定明确了只有公民、法人或其他组织修建的违法建筑，才能给予行政处罚。然而，从本案查明的事实看，虽然原秀山土家族苗族自治县规划局于2010年1月7日为原告张学吉、肖亚美颁发的建设工程规划许可证许可的建设规模为525.6平方米。然而2013年4月3日原秀山土家族苗族自治县规划局在对两原告竣工房屋核实时就已知房屋建设规模为739.2平方米，超原许可建设规模213.6平方米。在此情况下，原秀山土家族苗族自治县规划局仍为原告颁发了建设工程竣工规划核实确认书，在确认书上载明：“根据《重庆市城乡规划条例》第五十二条、五十三条规定，经规划核实，本建设工程符合城乡规划要求。”。该事实表明，原告超规划许可面积的建房行为并非属未经用地或者规划许可擅自修建的建（构）筑物，包括经竣工规划核实确认或者取得房屋产权证件后擅自新建、改建、扩建的建（构）筑物情形，且原秀山土家族苗族自治县规划局对原告超规划许可面积建房的行为予以认可，并明确其不违反城乡规划要求。即原秀山土家族苗族自治县规划局并未认为原告超规划许可面积修建的房屋为违法建筑。 《重庆市土地房屋权属登记条例》第十条规定：“土地房屋登记一般按下列程序进行：（一）申请；（二）受理；（三）审核；（四）记载于登记薄；（五）核发房地产权证或者房地产权登记证明。”。第二十四条规定：“有下列情形之一的，登记机构不予登记：……；（三）违法建（构）筑物；……”。上述规定表明，登记机构对于申请颁证的房屋是要进行审核的，对违法建筑是不予登记并核发权利证书的。结合本院查明事实，2013年7月19日，原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局为原告办理了不动产登记，并核发了不动产权证书，证中载明房屋建筑面积为739.2平方米，不动产权证书编号为317房地证2013字第02XXX号。不动产权属证书，是权利人依法拥有房屋所有权，并对房屋行使占有、使用、收益和处分权力的合法凭证。本案中，被告没有举示证据证明原告已取得房屋权属证书系通过非法途经或渠道取得。故，原告超规划许可面积修建的房屋目前属合法建筑，被告在此情形下对原告作出行政处罚，无事实和法律依据。 二、关于原告超建设工程规划许可面积建房行为是否超二年行政处罚期限的问题。 《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”。本案中，原告超规划许可面积建房行为原秀山土家族苗族自治县规划局在对原告修建的房屋进行建设工程竣工规划核实时已明知，且原告之后取得涉案房屋不动产权利证书，该不动产目前系合法建筑。故，本案不适用该规定。 综上所述，被告秀山县规划和自然资源局2018年11月26日作出的渝规罚秀字〔2018〕第0503号《行政处罚决定书》事实不清，证据不足，适用法律、法规错误。依法应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下： 撤销被告重庆市秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局2018年11月26日作出的渝规罚秀字〔2018〕第0503号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。 审 判 长  白 云 人民陪审员  李干进 人民陪审员  曾凡伟 二〇一九年九月二十三日 法官 助理  伍佳丽 书 记 员  莫金炎