四川省南充市高坪区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川1303行初558号 原告丰泰（四川.南充）房地产有限公司，住所地南充市顺庆区滨江中路四段**。 法定代表人史凯，董事长。 委托诉讼代理人周世逵，四川首力律师事务所律师。 委托诉讼代理人肖丽萍，四川首力律师事务所律师。 被告南充市自然资源和规划局，住，住所地南充市顺庆区万年西路**/div> 法定代表人陈正泽，局长。 委托诉讼代理人（特别授权）贾滨，该局工作人员。 委托诉讼代理人廖丹，四川助民律师事务所律师。 第三人南充市城市管理行政执法局，住，住所地南充市顺庆区万年东路**市政府**楼/div> 法定代表人陈斌，局长。 委托诉讼代理人陈开雄，该局工作人员。 委托诉讼代理人（特别授权）李晓帆，四川绸都律师事务所律师。 第三人梁进，男，生于1971年6月26日，户籍地南充市顺庆区，系南充市顺庆区“明宇.帝壹家”小区业主。 委托诉讼代理人廖小花，四川辽原律师事务所律师。 原告丰泰（四川.南充）房地产有限公司诉被告南充市城乡规划和测绘地理信息局（注：该单位在2019年初机构改革中被撤销，其职责划归新组建的南充市自然资源和规划局）不服行政确认一案，本院于2018年10月18日立案受理，并组成合议庭审理。本案于2018年11月22日第一次开庭审理，原告委托诉讼代理人肖丽萍，被告南充市城乡规划和测绘地理信息局委托诉讼代理人贾滨、廖丹到庭参加诉讼。因案件审理与第三人有利害关系，我院于2019年3月29日通知南充市城市管理行政执法局和“明宇.帝壹家”业主梁进作为第三人参加本案诉讼。因梁进申请延期开庭等因素，本院组成新的合议庭于2019年7月17日第二次开庭审理本案，原告委托诉讼代理人肖丽萍，被告南充市自然资源和规划局委托诉讼代理人贾滨、廖丹，第三人南充市城市管理行政执法局委托诉讼代理人李晓帆、陈开雄，第三人梁进及其委托诉讼代理人廖小花到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。 原告诉称，2017年1月“明宇.帝壹家”小区部分业主在梁进等人的组织下向被告南充市城乡规划和测绘地理信息局进行信访，要求被告就图纸标示的“明宇.帝壹家”A—1幢处人行主入口究竟属于小区的公共主入口还是属于A—1幢专用人行主入口以及“多功能服务大厅”（注：即前述A—1幢）的使用性质等问题予以解答。2017年2月6日被告向梁进等业主出具南规函［2017］25号《信访处理意见》，表述认定：该处人行主入口，属于A—1幢与小区共用的人行主入口。同年12月12日，被告向南充市城市管理行政执法局出具南规函［2017］386号《复函》，认定：A—1幢人行主入口属于A—1幢与小区共用的人行主入口，并要求保持行人通行条件。原告认为被告罔顾事实，违法作出两个函件，依法应予撤销，理由如下：首先，1、“明宇.帝壹家”小区由中国华西工程设计建设有限公司于2004年设计，其设计的“多功能服务大厅一层平面图楼梯大样”明确显示案涉入口仅为A—1幢人行主入口，被告审批同意该设计图纸作为施工图纸，并为原告办理了《规划许可证》；2、2005年10月项目竣工，南充市房地产测绘所在验收时对A—1幢作出《南充市房屋面积测绘报告》，报告显示A—1幢人行主入口属于A—1幢建筑面积而非公共区域；3、2006年6月19日A—1幢完成竣工验收，南充市建设局向原告出具《竣工验收备案书》，十余年无小区居民从A—1幢入口进入小区；4、南充市房地产管理局于2006年7月和2009年7月为原告办理了A—1幢的产权证，总面积2995.55㎡，案涉人行主入口计入A—1幢产权面积，证实A—1幢人行主入口并非公共区域；5、前述华西设计公司于2017年3月16日向被告出具书面说明，明确该小区总平面图所标示的多功能服务大厅处“人行主入口”仅为A—1幢及A—1幢前景观广场人行主入口。综上，多个行政行为以及设计单位出具的说明均证实A—1幢人行主入口仅为A—1幢专用入口。其次，原告系“明宇.帝壹家”小区开发建设单位，且为A—1幢所有权人，与A—1幢人行主入口归属的认定具有直接利害关系，根据《信访条例》第三十一条之规定，被告在作出案涉具体行政行为前应当告知原告并组织听证，但被告未依法告知，直至今年5月底南充市信访局组织相关部门到“明宇.帝壹家”勘查现场原告才知道被告的前述行政行为，故被告行政行为程序违法。再次，1、原告按照国土部门确定的容积率缴纳了土地出让金并完成项目建设，若被告将A—1幢人行主入口认定为A—1幢与小区共用主入口，必将引发一系列的共有面积认定错误和争议，且国土部门还要向原告退还多缴纳的土地出让金；2、A—1幢人行主入口属于原告产权范围，被告在南规函［2017］386号《复函》中将A—1幢人行主入口认定为A—1幢与小区共用的人行主入口并要求保持行人通行条件，严重损害了原告对A—1幢的使用权；3、原告已将A—1幢出租给案外人南充伟淇娱乐有限公司用于经营餐饮，目前正在进行装饰装修，被告的错误认定导致伟淇公司无法使用租赁物，原告面临巨额损失。综上，被告的错误行政行为严重侵犯了原告的合法权益。原告故来院起诉，请求依法撤销南规函［2017］25号《信访处理意见》和［2017］386号《复函》，并判令被告重新对“明宇.帝壹家”小区A—1幢人行主入口的性质作出认定。 被告南充市自然资源和规划局辩称：1、2004年8月和9月，被告相继对原告报建的“明宇.帝壹家”小区项目总平面布置图和该项目A—1幢（又称多功能服务大厅）施工图予以审批，其中总图清晰地载明了该项目建设人行主入口1个（A—1幢处），另有人行入口1个，车行入口2个，消防出入口1个；A—1幢施工图载明审批有4道双开门出入小区，且审批有通过4道大门进入小区的上下楼梯台阶。A—1幢人行主入口就是小区公共出入口。2、《信访条例》第三十一条原文载明：“……对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。”答辩人的两个函件仅是对规划审批进行解释和说明，无需听证。原告不服两个函件，曾向市人民政府申请行政复议，市人民政府《不予受理行政复议申请决定书》审查认为：“南规函［2017］25号、南规函［2017］386号文是被申请人根据原规划设计对信访人、南充市城市管理行政执法局所作的说明，并非作出新的具体行政行为，没有设定新的权利义务，且南规函［2017］386号文为内部行政行为。”3、原告诉称的南充市房地产测绘所测绘事宜、南充市房管局办证事宜、缴纳土地出让金事宜等，均应由相关部门解释和处理，不能用这些部门的行政行为反推被告认定错误。被告系依法履职，勿需设计单位事后作出说明。4、南规函［2017］25号文属于信访事项，南规函［2017］386号文属于内部行政行为，均不属于人民法院受案范围。退一步讲，即使可诉，原告的起诉超过起诉期限。2017年3月8日原告即就南规函［2017］25号文向我局申请行政复议，我局告知其向市人民政府申请复议，故原告至迟于2017年3月8日即知道南规函［2017］25号文的内容。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。 第三人南充市城市管理行政执法局赞同南充市自然资源和规划局的答辩意见，并述称：1、本单位依法受理“明宇.帝壹家”小区部分业主反映小区人行主入口被封堵，并依法查处，系依法履职；2、本单位依法受理“明宇.帝壹家”小区部分业主小区反映小区人行主入口被封堵之后，为求妥善处理，就相关事项先后致函南充市规划局、市住房和城乡建设局、南充市人民政府法制办等单位，在调查核实的基础上，本单位于2017年12月27日向原告制发了《责令限期改正通知书》；3、A—1幢在设计总说明中明确为服务用房，经济技术指标中载明为多功能服务大厅，原告将其以商铺名义出租给南充伟淇娱乐有限公司开设酒吧，伟淇公司装饰装修过程中擅自改变原规划许可规定，属违法建设行为，本单位于2018年11月2日向伟淇公司制发《责令（限期）改正通知书》，要求其进行整改。本单位所作行政行为主体适格，行为合法，程序正当，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 第三人赞同南充市自然资源和规划局和南充市城市管理行政执法局的答辩意见，并认为：在原始规划中A—1幢处的主入口即被明确为小区业主主入口，原告销售楼盘时向买受人交付的图册和资料作了同样的明示，2006年小区交付使用后该主入口长时间用于业主通行；原告将A—1幢原规划用于小区物业用房的产权申请变更登记为原告产权，侵犯了小区业主的利益，其擅自改建并出租属于违法行为。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 经查，“明宇.帝壹家”小区建于本市南门坝，属本市早期建设的较高品质商住小区，开发商是原告丰泰（四川.南充）房地产有限公司（简称丰泰公司）。其中A—1幢建于滨江大道与南门北街交汇口，地，地理位置优越独栋二层建筑，规划审批设计总平图标示其为多功能服务大厅，建筑面积2900㎡，图纸并标示多功能服务大厅处有“人行主入口”。梁进系“明宇.帝壹家”小区业主之一。多年来，以梁进为代表的部分业主与原告围绕A—1幢的部分产权归属、使用权以及“人行主入口”的通行、小区物业管理等问题持续产生纠纷，业主方采取的方式包括人员聚集、正面冲突、信访、诉讼等等，本地影响较大。2017年1月12日梁进等人以“南充市明宇.帝壹家第一期小区业主委员会”（注：该业委会不是合法组织）的名义致函南充市规划局，请求：“1、请贵局具体明确‘明宇.帝壹家’小区A—1幢设有人行主入口一处所指的究竟是属于小区的公共人行主入口还是属于A—1幢的人行主入口。2、请贵局具体明确原始规划中‘明宇.帝壹家’小区的‘多功能服务大厅’（又名会所、A—1幢）的使用性质。”南充市城乡规划和测绘地理信息局于2017年2月6日以南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》回复梁进等业主，载明：“经调查，1、关于反映该小区A—1幢设有人行主入口一处所指的究竟是属于小区的公共人行主入口还是属于A—1幢的人行主入口的问题，经核实，审批该处人行主入口，属于A—1幢和小区共用人行主入口。2、关于反映该小区的‘多功能服务大厅’（又名会所、A—1幢）的使用性质问题。该问题不属我局职能职责范畴。”2017年11月13日，南充市城市管理行政执法局为查处信访反映“明宇.帝壹家”小区A—1幢装修施工封堵小区人行主入口一事，致函南充市城乡规划和测绘地理信息局，“特函请贵局确认：‘明宇.帝壹家’小区的‘多功能服务大厅’（即A—1幢）是否在规划之时该幢建筑经正大门进A—1幢大厅到临小区内侧疏散门规划为小区人员进出小区通道？A—1幢总平面图中设计的临小区内侧疏散门，到底是A—1幢专用安全出口还是小区居民出入小区的人行主入口？”南充市城乡规划和测绘地理信息局于2017年12月12日以南规函［2017］386号文回复南充市城市管理行政执法局，内称“经核实，审批该处人行主入口，属于A—1幢和小区共用主入口；A—1幢审批临该处人行主入口门及临小区内侧门，应保持行人通行的功能。” 另查，原告于2017年3月8日向南充市城乡规划和测绘地理信息局提交《行政复议申请书》，请求撤销南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》。2018年8月20日原告向南充市人民政府申请行政复议，申请撤销南规函［2017］25号文和南规函［2017］386号文，并责令被申请人重新对“明宇.帝壹家”A—1幢的人行主入口的性质作出认定。南充市人民政府于2018年8月31日作出南府复［2018］27号《不予受理行政复议申请决定书》，认为“南规函［2017］25号文、南规函［2017］386号文是被申请人根据原规划设计对信访人、南充市城市管理行政执法局所作的说明，并非作出新的具体行政行为，没有设定新的权利义务，且南规函［2017］386号文为内部行政行为。”因此两文件不属于行政复议受案范围，决定不予受理。目前A—1幢装修施工处于停止状态，其内外侧未见人行出入口。 本院经审查认为：第一、南规函［2017］386号文属行政机关内部流转文书，不具备具体行政行为的外部性特征，不属于行政诉讼受案范围。根据《行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回起诉（详见本院(2018)川1303行初558号行政裁定书）。第二、南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》的内容并不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项所指的“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”，且丰泰公司虽不是函件接收人，但与函件之间存在法律上的利害关系，行政诉讼的核心是“保民控权”，丰泰公司有权依法以原告身份提起行政诉讼；第三、在法定起诉期限内起诉是原告提起行政诉讼的要件之一。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”在案证据表明，原告于2017年3月8日向南充市城乡规划和测绘地理信息局提交《行政复议申请书》，请求撤销南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》，故其至迟于2017年3月8日即知函文内容，如按一年的起诉期计算，其起诉期限至2018年3月8日届满。但是2000年《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”如按二年的起诉期计算，则原告的起诉期至2019年3月8日届满。对于发生在新司法解释施行之前的行政行为，应当从有利于保护行政相对人、相关人行使诉权的角度选择法律和司法解释适用。对于2018年2月8日前作出的行政行为，未告知诉权或起诉期限，当事人于2018年2月8日之后提起行政诉讼的，应区别情况确定其起诉期限：如当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日已届满两年的，则当事人于2018年2月8日后起诉则超过法定期限；如当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日未届满两年，其起诉期间应截止两年届满之日，但不应超过2019年2月8日（可参考北京市高级人民法院（2019）京行申19号《行政裁定书》）。故此，原告此诉没有超过起诉期限。第四、《信访条例》第三十一条原文载明：“……对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。”此处用词“可以”而非“必须”，说明听证不是处理信访事件的必经程序，但条例导向明确，即面对重大、复杂、疑难的信访事项，提倡举行听证。原南充市城乡规划和测绘地理信息局明知原告与梁进等人矛盾错综复杂，对抗性很强，且其作出的《信访事项处理意见书》并非对图纸的照搬照抄，其内容必然影响原告的切身利益，故此，无论是从正当程序出发，还是从平等保护当事人利益考量，抑或是从提高信访处理结果被接受度计算，被告在作出处理前应当通知原告到场，并听取原告的陈述和申辩，处理结果还应告知原告。原南充市城乡规划和测绘地理信息局作出南规函［2017］25号《信访事项处理意见书》违反了行政公开和程序正当原则，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第（二）项之规定，判决如下： 撤销原南充市城乡规划和测绘地理信息局于2017年2月6日向梁进等人作出的南规函［2017］25号《信访处理意见书》。 案件受理费的负担在本院(2018)川1303行初558号行政裁定书中处理。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  蔡爱民 人民陪审员  谢茂军 人民陪审员  钟 勇 二〇一九年九月十六日 书 记 员  徐 曦