浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1256号上诉人（原审原告）黄葱美，女，1947年4月5日出生，汉族，住松阳县。委托代理人陈卫跃，男，1975年9月14日出生，汉族，住松阳县，系黄葱美之子。被上诉人（原审被告）松阳县人民政府，住所地松阳县西屏街道府前街**。法定代表人李汉勤，县长。委托代理人汤柳明，松阳县司法局公职律师。黄葱美因诉松阳县人民政府（以下简称松阳县政府）土地行政征收一案，不服丽水市中级人民法院（2019）浙11行初38号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。黄葱美原审起诉称：黄葱美一家四口1999年在全国第二轮土地承包时分得瓦窑头村良田1.78亩，人均0.445亩。2016年松阳县政府以建设为由，未与黄葱美办理任何征用手续的情况下即进行清表，至今未收到征地补偿费。2018年黄葱美通过申请政府信息公开获得八个批次浙江省人民政府批准的涉及瓦窑头村用地88822平方米的材料，但事实上征地面积为147722平方米，超审批征地58900平方米，属违法征地。黄葱美向丽水市国土资源局申请行政复议，2019年1月12日收到《行政复议决定书》，该决定书回避违法征地事实。黄葱美承包土地被征收，征地表记载女儿被征地0.5亩，不符合事实，且浙土字A（2013）-0636号批文没有公开。松阳县政府告知黄葱美，两块承包地0.34亩和0.94亩在浙土字A（2016）-0188号和浙土字A（2017）-0174号批准征收范围内，但至今不公开规划图，说明黄葱美被征收土地并不在两个批文范围内。松阳县政府超出审批征地面积违法征地。松阳县政府征收瓦窑头村集体土地，黄葱美仅领到青苗补偿款，土地征收补偿款没有收到。综上，请求确认松阳县政府在浙江省人民政府审批的浙土字A（2014）-0188号、浙土字A（2014）-0330号、浙土字A（2014）-0390号、浙土字A（2016）-0142号、浙土字A（2016）-0354号、浙土字A（2017）-0174号、浙土字A（2017）-0179号、浙土字A（2017）-0228号征收土地时超面积征收58900平方米的行为违法。原审法院认为，本案系黄葱美不服松阳县政府根据浙江省人民政府作出的八份《浙江省建设用地审批意见书》而实施的八个批次土地征收行为而提起的诉讼。根据人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则，对于当事人诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当释明并要求当事人明确其诉讼请求。本案中，黄葱美的诉讼请求涉及八个批次的土地征收行为，每个批次的土地征收都有其独立的程序，无法在一个案件中审查。且根据黄葱美陈述及松阳县政府答辩，能够认定黄葱美户承包土地1.78亩，分别为金寺垄0.5亩、东岗0.34亩、江岗0.94亩的事实，松阳县政府对应作出三个批次土地征收行为，征收依据分别为浙土字A（2013）-0636号、浙土字A（2016）-0188号和浙土字A（2017）-0174号《浙江省建设用地审批意见书》。黄葱美诉请审查的八个批次土地征收行为中，仅有浙土字A（2017）-0174号对应的征地行为与黄葱美存在利害关系。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十八条第三款规定，原审法院依法向黄葱美释明，要求其明确诉讼请求，黄葱美拒绝。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项的规定，裁定驳回黄葱美的起诉。黄葱美上诉称：一、松阳县政府在一审答辩状中辩称黄葱美的承包地分别在浙土字A（2013）-0636号、浙土字A（2016）-0188号和浙土字A（2017）-0174号的省政府批文中被征用。依据法律规定，当事人对于自己的主张必须提供证据加以佐证支撑。但在黄葱美一再要求下，松阳县政府也不肯出示，应视为没有证据支撑，故一审法院的裁定完全错误。二、浙土字A（2013）-0636号省政府批文属于政府信息主动公开的范围，但至今未公开，问题在于该批次批文所征土地面积有限，地点也不在“金寺垄、东岗和江岗”等地段，且早在2014年就用掉了，与2016年7月底清表的地段完全不符，更何况在“浙江省征地信息公开平台”上也查询不到该批次的征地信息。故松阳县政府拒绝公开，是为其违法征地浑水摸鱼，以达到欺骗百姓的目的。征地批复文件中应包含“审批意见书”、“地类面积分布汇总表”、“一书三（四）方案”等信息。上述信息与黄葱美依申请公开后向一审法院提交的松阳县政府于2016年7月25日支付的“松阳县统一征地事务费”及2016年7月31日的实际清表地块情况已形成了一条完整的证据链，证明黄葱美的地块是在2016年7月底被清表，且松阳县政府有严重超审批面积征用土地这一事实。故松阳县政府辩称其多征土地合法没有法律依据，一审法院违背证据与事实的裁定显然错误。三、征地图标未予公开，导致黄葱美无法了解自家承包地是否被征收以及被哪个批文征收。故提起上诉，请求撤销原裁定，判决松阳县政府在2016年征用松阳县水南街道瓦窑头村的土地时，超出审批面积多征收58900平方米土地的行为违法。松阳县政府法定期限内未提交书面意见，二审调查时答辩称：一、黄葱美不具有诉讼主体资格。黄葱美户以户为单位承包土地，户主是陈樟林，以陈樟林名义签订土地承包经营合同，登记土地承包经营权证。根据《民法总则》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》相关规定，应以户主为代表进行诉讼。黄葱美诉请的八个批次超面积征收事实不能成立，且黄葱美与此不存在利害关系。黄葱美户承包土地1.78亩，分别为金寺垄0.5亩、东岗0.34亩、江岗0.94亩，征收依据分别为浙土字A（2013）-0636号、浙土字A（2016）-0188号和浙土字A（2017）-0174号。除该三个批次以外的土地征收行为与黄葱美无关。二、黄葱美起诉超过起诉期限。在每次征收过程中，松阳县政府均向瓦窑头村送达《征地告知书》和《征地补偿安置方案》，村委在村务公开栏予以张贴，告知听证权利，召开村民代表会议讨论形成会议纪要，签订《征地补偿安置协议》。在获得省政府批复同意后，公告补偿安置方案并告知复议、诉讼的救济途径。黄葱美户2016年7月22日将发放至陈樟林名下的青苗补贴11990.47元退回，2017年1月11日在瓦窑头村第五村民小组分配土地征用款的协议上签字，足以证明黄葱美对征收的事实是知悉的，其最迟于2016年7月22日知悉征地事实。三、松阳县政府不存在少批多征的事实。征收土地按计划分批次进行，截止浙土字A（2017）-0228号之前共有十个批次征收涉及瓦窑头村，可征收该村土地16.4066公顷。除黄葱美诉请的八个批次外，还有浙土字A（2013）-0636号和浙土字A（2016）-0188号。四、松阳县政府征收行为合法，每批次征收均依据浙土资发[2012]22号文件进行操作。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，上诉人黄葱美诉请确认松阳县政府在实施省政府作出的涉及征收瓦窑头村土地的八个批次《浙江省建设用地审批意见书》过程中超面积征收58900平方米的行为违法，该诉请涉及八个批次的土地征收行为，每个批次的土地征收都有其独立的程序，无法在一个案件中审查。黄葱美在一审法院充分释明的情况下，拒绝变更诉讼请求，其起诉不符合人民法院受理行政案件“一行为一诉”的基本原则。原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。黄葱美可就与其有利害关系的具体征地行为寻求救济。综上，黄葱美的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇一九年九月二十七日书记员 吕圣姻