广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1215号 上诉人（一审原告）浦北县江城街道合群村委会大和孔村民小组。 诉讼代表人陆远坚，该村民小组组长。 委托代理人吴文渊，广西越洲律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）浦北县人民政府。住所地：浦北县小江镇解放路**。 法定代表人李遥，该县县长。 委托代理人温志华，该县自然资源局工作人员。 委托代理人冯英敏，该县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府。住。住所地：钦州市永福东大街**/div> 法定代表人谭丕创，该市市长。 委托代理人邓红，该市司法局工作人员。 委托代理人林达斯，北京大成（南宁）律师事务所律师。 一审第三人浦北县江城街道合群村委会书房屋村民小组。 诉讼代表人谭正伟，该村民小组组长。 委托代理人符上尉，该县法律事务中心法律工作者。 上诉人浦北县江城街道合群村委会大和孔村民小组（以下简称大和孔村民小组）因与被上诉人浦北县人民政府（以下简称浦北县政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）及一审第三人浦北县江城街道合群村委会书房屋村民小组（以下简称书房屋村民小组）土地行政裁决及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初9号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理,本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，本案争议土地一幅，座落在江城合群村民委员会辖区，地名，地名称哨槽麓约1.1亩，四至：东至堘为界，南至曾廷清南向田堘头对上田角为界，西至公路边为界，北至陆梅成南向田堘头对上岭岐为界，详见《争议现场勘界图》。1962年“四固定”时，争议林地由书房屋村民小组进行了申请登记，其提供了1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》复印件并以倒数第六栏记载的内容主张争议林地权属，该栏记载：座落：问竹岭，地名，地名麓，类别：岭，数量：壹，地基，地基面积，上盖面积：（空白），四至：东至岭顶水流，南至沙茫岭岐，西至地背路背，北至水井岭岐水流。该栏所记载的内容包含了争议的林地。虽然书房屋村民小组没能提供原件核对，但其主张栏记载的内容与存档于江城合群村民委员会档案室的《书房屋生产队产权登记表》顺数第三栏记载的内容相符。1981年“三山”落实时，书房屋村民小组同样对争议地申请登记，存档于浦北县林业局的书房屋村民小组的1981年《浦北县小江公社合群大队山权证附表》顺数第七栏记载：生产队：书房屋，编号：177，林地面积：貳拾伍亩，坐落：问竹岭头哨槽麓，四至：东至岭顶分水为界，南至沙茫岭歧分水为界，西至田堘为界，北至水井岭岐分水。该栏记载的内容也包含了争议的林地。2009年林改期间，书房屋村民小组也对争议林地申请登记并领取了林权证（2010年5月13日谭正文签字）。大和孔村民小组提供的1987年樟家乡人民政府作出的《关于合群村公所书房屋队与大禾孔队山岭界至和果树权属等纠纷的处理意见》（以下简称《处理意见》），该意见不是政府对争议地的确权文书，只是对争议地提出的一种处理意见，而不是对争议地进行确权。大和孔村民小组曾在争议地上挖过瓦密、建过瓦厂房，种过竹木等。在修建岭脚大路时，曾在部分争议林地上取土。2016年，大和孔村民小组将其余林地开挖屋地而引发纠纷，案经调解未果。以上事实有书证、争议现场勘界笔录、争议现场勘界图、调解记录等证据证实。浦北县政府于2018年7月24日作出浦政决字[2018]14号处理决定（以下简称14号处理决定）:该幅争议土地权属江城合群村民委员会书房屋村民小组农民集体所有。大和孔村民小组不服申请行政复议，钦州市政府于2018年12月7日作出钦政复决字［2018］61号行政复议决定（以下简称61号复议决定），维持14号处理决定。大和孔村民小组于2019年1月向一审法院提起诉讼，要求撤销钦州市政府61号复议决定和浦北县政府14号处理决定，责令浦北县政府重新作出行政行为。 一审法院认为，行政机关作出的行政行为是否合法，应从行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权和被诉行政行为的证据是否确凿、程序是否合法、适用法律及法规是否正确进行全面审查。（一）关于浦北县政府和钦州市政府是否享有作出被诉行政行为的职权问题。当事人双方是对争议地主张权属，双方之间实际是林地权属争议。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”的规定，本案大和孔村民小组与书房屋村民小组之间发生林地所有权争议，浦北县政府作为县一级人民政府对此权属纠纷有权进行调处。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，本案大和孔村民小组不服浦北县政府作出的行政行为，钦州市政府作为浦北县政府的上一级人民政府，其对大和孔村民小组的复议申请有权作出复议决定。（二）关于浦北县政府作出的14号处理决定的证据是否确凿充分的问题和适用法律是否正确的问题。本案讼争的土地，经浦北县政府组织双方现场勘测，双方对争议地的位置及四至范围均在现场勘验笔录上签字确认，并无异议，该院予以确认。根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条：“集体的山权林权，应以一九六二年‘四固定’时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来”的规定，本案中，1962年“四固定”时，浦北县政府已将争议地登记固定给了书房屋村民小组，1981年走山定界和2009年林改期间，书房屋村民小组都对现争议地申请登记，并取得了《山权证》和《林权证》。书房屋村民小组对于争议地的所有权拥有合法来源，并且从“四固定”时期到现在，书房屋村民小组对于争议地都有权属证明其拥有所有权。因此，浦北县政府作出的14号处理决定证据确凿、适用法律正确。关于大和孔村民小组提供的1987年樟家乡人民政府作出的《处理意见》的问题。该院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十四条：“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”的规定，大和孔村民小组与书房屋村民小组之间对于争议地的争议是集体之间的争议，樟家乡人民政府是乡镇一级人民政府，当时是没有权对此作出行政确权的，浦北县政府没有以该《处理意见》作为本案争议林地的确权依据是有法律依据的。而且，该《处理意见》第二项的内容并没有说到争议地处理归大和孔村民小组所有。综上，大和孔村民小组以该处理意见主张对争议地的权属，没有事实依据和法律依据，该院不予支持。（三）关于程序是否合法的问题。浦北县政府对大和孔村民小组的林地权属调处申请进行了受理，受理后向书房屋村民小组送达了林地确权申请书副本，并进行了现场勘验、调查取证，调解未果后经浦北县政府的行政主管部门浦北县林业局集体讨论提出确权建议，并经浦北县政府集体讨论决定，遂作出《处理决定》，符合《调处条例》的程序性规定。因此，浦北县政府作出《处理决定》的程序是合法的。钦州市政府在受理复议申请后，依法送达了申请书副本，在调解无效的情况下依法对浦北县政府作出的《处理决定》进行审查，遂作出61号复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》程序性的规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回大和孔村民小组的诉讼请求，案件受理费人民币50元，由大和孔村民小组负担。 上诉人大和孔村民小组上诉称：（一）一审判决认定事实错误。1.一审判决认定《处理意见》不是确权文件因此不能作为确权依据有误，该意见应属于行政行为，且已告知各方救济期限和途径，争议双方已经按该《处理意见》对山岭界至和果树权属的处理进行经营管理，该《处理意见》应作为本案的确权依据。2.大和孔村民小组的村民曾廷忠在书房屋村民小组提出确权申请前已在争议地上建造了一幢占地约200平方米的房屋，政府确权并未考虑这一点。3.书房屋村民小组提供的1962年《合浦县生产队房产所有证附页》与其1981年《浦北县小江公社合群大队山权证附表》中关于争议地西向界至明显不同，一审判决对此没有进行审查。（二）一审判决违反法定程序。对本案争议地的处理已由浦北县樟家乡人民政府作出处理，浦北县政府的14号处理决定与钦州市政府的61号复议决定属于重复处理，且书房屋村民小组已超过诉讼时效（自1987年5月10日《处理意见》作出之日起已超诉讼时效），一审判决未予采信。综上，请求撤销一审判决，改判支持大和孔村民小组的诉讼请求。 被上诉人浦北县政府答辩称，书房屋村民小组提供的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》复印件记载的内容与存档于江城合群村民委员会档案室的《书房屋生产队产权登记表》第三栏的内容相符，且包含了争议的林地，由此认定争议林地于1962年“四固定”时已被登记给书房屋村民小组，1981年“林业三定”时期和2009年林改时期，书房屋村民小组均对争议林地进行申请登记，而大和孔村民小组提供的《处理意见》并非对争议地进行重新确权，而是一份建议书，不具有法律效力，尽管大和孔村民小组对争议林地有一定的经营管理事实，但该管业缺乏合法的土地权属来源，不应作为确权依据。因此，一审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，大和孔村民小组的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人钦州市政府答辩称：（一）14号处理决定和61号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。1.争议林地在“四固定”时已经固定给书房屋村民小组，且其1981年申领的《林权证》和2009年申领的《林权证》均包含了争议林地。2.该《处理意见》无原件核对，且从内容来看，并非确权文件，其依法不能作为确权依据。（二）14号处理决定和61号复议决定的作出符合权限规定和法定程序。综上，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人书房屋村民小组述称：（一）一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确。1.争议林地属书房屋村民小组所有，有“四固定”时期《合浦县生产队土地房产所有证附页》《书房屋产权登记表》，“林业三定”时期《浦北县小江公社合群大队山权证附表》以及林改时《林权证》为证；2.争议林地在“四固定”时期确权为书房屋村民小组所有，依据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条规定，集体的山权林权应以1962年“四固定”时期确定的权属为准，凡权属清楚的都应稳定下来。（二）大和孔村民小组的上诉理由缺乏事实和法律依据，其提供的《处理意见》不具法律约束力，不能作为争议林地的证据使用。1.书房屋村民小组未收到过《处理意见》，大和孔村民小组未能提供《处理意见》原件核实，依据《中华人民共和国森林法》第十四条规定，乡镇一级无权对该纠纷进行确权处理，《处理意见》不具有法律约束力；2.其提供的《合浦县生产队土地房产所有证附页》《书房屋产权登记表》《林权证》记载的内容已完全包含了争议林地，可以相互证实争议林地属其集体所有；3.大和孔村民小组主张其村民曾廷忠的建房问题，是由于曾廷忠与书房屋村民小组的社员谭正乾、谭正坤为亲戚关系，在经得前任组长同意后方在该地建房，其已提交证明材料承认建房用地属书房屋村民小组所有。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审审理期间，各方当事人均没有提交新证据。 据此，本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，双方当事人对争议林地的四至和面积均无异议，只是对争议林地的权属有异议。书房屋村民小组以《合浦县生产队土地房产所有证附页》《书房屋产权登记表》《浦北县小江公社合群大队山权证附表》《林权证》为依据主张争议林地权属。浦北县政府已查明本案林地在1962年“四固定”时期登记给书房屋村民小组，《合浦县生产队土地房产所有证附页》记载的内容包含了争议林地，该附页与存档于江城合群村民委员会档案室的《书房屋生产队产权登记表》记载内容一致；1981年《浦北县小江公社合群大队山权证附表》及2009年《林权证》亦证明争议林地在1981年“林业三定”时及2009年林改时均登记在书房屋村民小组的《林权证》中。依据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。浦北县政府基于以上事实，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第（一）项的规定，将争议林地确权给书房屋村民小组所有，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。钦州市政府经复议后予以维持，于法有据。大和孔村民小组以《处理意见》及管业事实为依据主张争议林地归其所有，但该《处理意见》系由浦北县樟家乡人民政府作出的处理意见，该《处理意见》并非县级以上人民政府颁发的权属凭证，乡镇一级人民政府亦非单位之间发生林权争议的法定职权处理机关，一审判决认为该《处理意见》不能作为本案争议林地的确权依据并无不当。 关于本案是否违反法定程序的问题。大和孔村民小组上诉主张本案纠纷已由樟家乡人民政府作出处理，14号处理决定与61号复议决定属于重复处理，且书房屋村民小组已超过诉讼时效。本院认为，首先，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。浦北县樟家乡人民政府依法无权对争议林地作出确权决定，浦北县政府和钦州市政府依法受理本案纠纷并作出处理决定，不属于重复处理。其次，樟家乡人民政府的该《处理意见》不能作为本案争议林地的确权依据，书房屋村民小组作为一审第三人参加本案诉讼，也不存在超过诉讼时效的情形。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，本院予以维持。大和孔村民小组的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人浦北县江城街道合群村委会大和孔村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 熊 梅 审 判 员 蒋新江 二〇一九年九月二十六日 法官助理 张 蕾 书 记 员 罗雨珊 附：相关法律、司法解释条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。