宁夏回族自治区银川市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）宁01行终52号上诉人宁夏岳麓高级中学。法定代表人孙某，校长。委托代理人李某，宁夏金世永业律师事务所律师(特别授权）。委托代理人肖某，宁夏金世永业律师事务所律师(特别授权）。被上诉人银川市教育局。法定代表人王某,局长。委托代理人梅某，宁夏兴业律师事务所律师(特别授权）。被上诉人银川市人民政府。法定代表人杨某,市长。委托代理人胡某，银川市司法局科员(特别授权）。委托代理人柳某，宁夏合天律师事务所律师（一般代理）。上诉人宁夏岳麓高级中学（以下简称为岳麓中学）因与被上诉人银川市教育局、银川市人民政府行政处罚及行政复议一案，不服宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院（2018）宁0106行初233号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。一审法院审理查明，原告岳麓中学系具有高中全日制教育办学资格的民办学校，2017年7月5号，被告银川市教育局向原告下达《银川市教育局关于下达2017年三区高中阶段招生计划的通知》，该计划中确定原告2017年招生计划人数为304人。原告2017年度实际招收学生580人,超出上述计划276人。2017年9月13日,被告银川市教育局向原告下达《关于宁夏岳麓高级中学超计划招生的整改通知》(银教发[2017]147号),责令原告在2017年10月31日前完成超计划招收的276人的退学和退费工作。2018年3月26日，银川市教育局对原告超计划招收的258人未进行清退的行为立案调查，2018年3月29日,银川市教育局向原告下达《教育行政处罚告知书》,认为原告超计划招收学生253人,违反了《中华人民共和国教育法》第七十六条的规定,拟对原告作出停止2018年招生的行政处罚。2018年4月4日,银川市教育局向原告下达《教育行政处罚听证通知书》。2018年4月8日,在银川市行政中心728会议室召开了行政处罚听证会,原告提交了听证答辩意见。2018年4月15日,银川市教育局向原告公证送达了银教罚决字[2018]第2号《教育行政处罚决定书》。原告不服于2018年5月28日向被告银川市人民政府申请行政复议,被告银川市人民政府于2018年6月13日受理了原告的行政复议申请。2018年7月26日,被告银川市人民政府作出银政行复决字[2018]10号《行政复议决定书》,维持了被告银川市教育局作出的银教罚决字[2018]第2号《行政处罚决定书》。原告不服，提起诉讼,请求依法判令：1.撤销被告银川市教育局作出的银教罚决字[2018]第2号《行政处罚决定书》；2.撤销被告银川市人民政府作出的银政行复决字[2018]10号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由二被告承担。一审法院认为，根据《中华人民共和国教育法》第十四条、第十五条和《中华人民共和国民办教育促进法》第八条的规定，银川市教育局作为银川市教育工作的行政管理部门，享有对其行政区域内教育工作违法行为进行处罚的法定职权。本案中，案件当事人对于岳麓中学2017年度实际招收学生580人,超出《银川市教育局关于下达2017年三区高中阶段招生计划的通知》中确定招生人数276人的事实没有争议，对于银川市教育局行政处罚程序和银川市人民政府复议程序的合法性没有争议，经审查，行政处罚程序和行政复议程序均符合法律规定。案件当事人争议的主要焦点在于行政处罚的法律适用方面。本案中，岳麓中学当庭请求法庭对宁夏回族自治区教育厅《自治区教育厅关于下达2017年全区高中阶段招生计划的通知》（宁教发[2017]132号）进行合法性审查，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条的规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。因岳麓中学未能在开庭前提出，在庭审中提出时未能说明正当理由，故对该规范性文件不予审查。《中华人民共和国教育法》第十四条规定：中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。《中华人民共和国民办教育促进法》第五条规定：民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。国务院于2016年12月29日发布《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，其中第（十七）条明确提出“中等以下层次民办学校按照国家有关规定，在核定的办学规模内，与当地公办学校同期面向社会自主招生”。第（二十一）条提出“民办学校要诚实守信、规范办学。办学条件应符合国家和地方规定的设置标准和有关要求，在校生数要控制在审批机关核定的办学规模内”。同时，国务院在2014年5月发布《关于加快发展现代职业教育的决定》，在目标任务中提出结构规模更加合理的要求，即总体保持中等职业学校和普通高中招生规模大体相当。国务院发布的意见和决定，是为了贯彻和实施国家关于教育方面的法律和政策而制定的规范性文件，应当属于国家有关规定的范畴。岳麓中学援引的《中华人民共和国刑法》第九十六条中国家规定的内容，属于针对刑法的专门规定，并不适用于本案。宁夏回族自治区教育厅作为自治区的教育行政管理部门，根据《教育部办公厅关于做好2017年高中阶段学校招生高中的通知》（教职成厅[2017]2号）的精神，下发《自治区教育厅关于下达2017年全区高中阶段招生计划的通知》（宁教发[2017]132号），对整个自治区中等普通教育和中等职业教育的招生人数进行有计划的确定，符合《中华人民共和国教育法》第十四条规定。银川市教育局下发的《关于下达2017年三区高中阶段招生计划的通知》(银教发[2017]89号)，属于根据自治区教育厅下发通知的内容，对辖区内各县市招生人数的进一步分解落实，并非自主确定招生计划。岳麓中学作为高中全日制教育办学资格的民办学校，应当按照《中华人民共和国民办教育促进法》的规定，遵守法律、法规，贯彻国家的教育方针，根据已经审批核定的办学规模和备案的招生简章进行招生并开展教学。岳麓中学在新增高一招生计划未获教育行政部门批准的情形下，直接自主增加招生人数，超计划84%以上，违反了上述国家关于招收学生的规定。岳麓中学提出的“根据《中华人民共和国民办教育促进法》第五条规定，民办学校享有办学自主权，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》也规定民办学校可自主招生，所以学校有权自主确定招生人数，教育部门无权干涉”的意见，属于对上述法律条文和国务院规定的理解上存在错误认识，法院对该意见不予采纳。《中华人民共和国民办教育促进法》第六十一条规定：民办学校在教育活动中违反教育法、教师法规定的，依照教育法、教师法的有关规定给予处罚。《中华人民共和国教育法》第七十六条规定：学校或者其他教育机构违反国家有关规定招收学生的，由教育行政部门或者其他有关行政部门责令退回招收的学生，退还所收费用；对学校、其他教育机构给予警告，可以处违法所得五倍以下罚款；情节严重的，责令停止相关招生资格一年以上三年以下，直至撤销招生资格、吊销办学许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。银川市教育局根据调查核实的事实，依据《中华人民共和国教育法》第七十六条规定，对岳麓中学作出的行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。银川市人民政府经过复议审查后作出的复议决定正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告宁夏岳麓高级中学的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宁夏岳麓高级中学负担。宣判后，岳麓中学不服，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实错误。（一）根据《中华人民共和国教育法》第七十六条的规定，只有在学校或者其他教育机构违反国家有关规定招生的前提下，才能对相关教育主体做出行政处罚。但被上诉人在其做出的银教罚决字[2018]第2号《行政处罚决定书》中并未列明上诉人具体违反了哪一条“国家规定”。上诉人通过向被上诉人申请信息公开后才得知，被上诉人对上诉人做出行政处罚的依据是《教育部办公厅关于做好2017年高中阶段学校招生工作的通知》和《自治区教育厅关于下达2017年全区高中阶段招生计划的通知》。因被上诉人银川市教育局没有载明据以做出行政处罚的法律依据，故其作出行政处罚的行为属适用法律错误，依法应当予以撤销。（二）《中华人民共和国教育法》第七十六条属于准用性规则，该条款的内容本身没有规定人们具体的行为模式，需要援引或参照其他相应内容的规定才可适用，不能单独作为行政处罚的依据。二、一审法院认定宁夏回族自治区教育厅制定的规范性文件属于国家规定，被上诉人银川市教育局可以依据该规范性文件对上诉人做出行政处罚的观点系法律适用错误。（一）《中华人民共和国刑法》第九十六条是我国刑法典中对“国家规定”作出的法律定义，属法律概念。法律概念具有普遍意义，该条款中条“国家规定”的定义当然普遍适用于民事、刑事、行政等法律规范的理解和解释。一审法院认定“《中华人民共和国刑法》第九十六条中国家规定的内容，属于针对刑法的专门规定。”违背基本法律常识，令人匪夷所思。（二）宁夏回族自治区教育厅制定的招生文件不属于国家规定，被上诉人银川市教育局不能据此制定、审批上诉人自主招生的计划和方案。虽然《中华人民共和国教育法》第十四条、第十五条和《中华人民共和国民办教育促进法》第八条赋予县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作的权力，并没有授予地方教育行政主管机关制定、审批民办高中学校招生计划和招生方案的权力，更没有授予地方教育行政主管机关依据《中华人民共和国教育法》第七十六条进行行政处罚的权力。根据《中华人民共和国立法法》第九十二条的规定，当同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。《中华人民共和国民办教育促进法》作为《中华人民共和国教育法》的特别法，在对于上诉人招生行为的法律适用问题上，应当以《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例第二十七条、二十八条的规定为准。根据《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》第十七条的规定，除高等学历教育招生需要教育主管部门制定招生计划外，高等以下民办学校则享有自主招生的权利，民办学校在本校的办学规模内可自主确定招生范围、标准和方式，在确定后向教育主管部门备案即可，无需教育主管部门批准。即上诉人作为高等以下学校，依法享有自主招生和学籍管理的权利，上诉人的招生人数无需经被上诉人银川市教育局审批。综上，宁夏回族自治区教育厅制定的宁教发【2017】132号《自治区教育厅关于下达2017年全区高中阶段招生计划的通知》和被上诉人银川市教育局制定的银教发【2017】89号《银川市教育局关于下达2017年三区高中阶段招生计划的通知》不是国家规定，上诉人违反银川市教育局制定的宁教发【2017】132号《自治区教育厅关于下达2017年全区高中阶段招生计划的通知》不能视为违反国家规定，被上诉人银川市教育局依据上述文件认定上诉人违反《中华人民共和国教育法》第七十六条对上诉人做出行政处罚没有法律依据。三、上诉人在一审中提出对《自治区教育厅关于下达2017年全区高中阶段招生计划的通知》及被上诉人银川市教育局根据上述文件做出的《银川市教育局关于下达2017年三区高中阶段招生计划的通知》中关于民办学校高中阶段招生计划的部分提出附带性合法性审查，有正当理由，一审法院不予支持无法律依据。四、被上诉人银川市教育局称其对上诉人进行行政处罚的法律依据为《中华人民共和国教育法》第十一条、第十四条和第十五条，但上述法律条款并未赋予其为民办高中审批、制定招生计划的权力。教育主管部门的职权仅是为民办学校在其办学规模内自主确定的招生范围、标准和方式备案。五、被上诉人银川市教育局银教发【2017】89号文件后附《2017年银川市三区高中阶段学校招生计划表》中关于民办普通高中学校一栏中“宁夏岳麓高级中学总计划数300+4”的内容可以证明被上诉人确定了招生人数，并禁止上诉人超该数额招生，其行为限制了上诉人的自主招生的权利。六、一审法院以上诉人在一审提供的《租用合同》、《建筑工程施工许可证书》、《建设工程规划许可证》等证据在行政处罚程序及复议程序中未提交，据此认定上述证据不作为法院审查行政行为合法性的依据错误，损害了上诉人的举证权利和实体权利。七、一审法院未将《权力清单》作为审查涉案行政处罚行为合法性依据错误。根据宁夏回族自治区教育厅发布的《行政权力和责任清单》的内容，宁夏回族自治区宁夏回族自治区教育厅和被上诉人银川市教育局均没有制定、审批高等以下层次民办学校招生计划和方案以及依据《中华人民共和国教育法》第七十六条作出行政处罚的权力。被上诉人银川市教育局对上诉人行政处罚没有法律依据，属滥用职权行为，依法应当予以撤销。综上,请求二审法院查明案件事实，依法撤销一审判决，改判支持上诉人在一审中的全部诉讼请求；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人银川市教育局辩称，一审法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，上诉人的上诉请求及事实理由均不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。同时坚持一审的答辩意见。被上诉人银川市人民政府辩称，银川市教育局下发《2017年三区高中阶段招生计划的通知》，上诉人2017年招生计划为304人。上诉人明知下达的招生计划人数,仍实际招生562人,超计划招生258人。银川市教育局依据《教育法》第六十七条,按照法定程序作出处罚决定。银川市人民政府作出的复议决定认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,请求依法驳回上诉，维持原判。本院二审期间，上诉人岳麓中学提交以下证据：证据一、宁夏回族自治区人民政府网权利清单公示平台《自治区教育厅权力信息》截图，证明目的：依据《中华人民共和国教育法》第七十六条规定，行使行政处罚的主体是宁夏回族自治区教育厅，被上诉人银川市教育局不具有依据该条对上诉人行使行政处罚的主体资格，其行政行为应当依法确认为无效。证据二、《市教育局行政权力和责任清单》，证明目的：被上诉人银川市教育局没有依据《中华人民共和国教育法》第七十六条行使行政处罚的权限，其对上诉人作出的行政处罚属于滥用职权。经质证，被上诉人银川市教育局对上诉人提交的证据提出异议，认为上述证据不符合二审新证据的规定，且不属于诉讼法意义上的证据。对其真实性、合法性及关联性不予认可。并提出该证据是网页打印件，无法核实真实性，且与本案无关联性。且权利和责任清单不是法律依据，不能作为行政机关执法的证据。被上诉人银川市人民政府同意被上诉人银川市教育局的质证意见。认为权力清单系行政机关对其职能的梳理，通常每年均进行修订，发生变化的权力清单对原行政处罚行为不产生影响。银川市教育局依据《中华人民共和国教育法》的相关规定对上诉人进行处罚有明确的法律依据。本院对上述证据，认证如下：上诉人提交的证据均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”,本院不予采信。二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，被上诉人银川市教育局依据《中华人民共和国教育法》第七十六条规定对上诉人作出责令停止2018年招生的行政处罚，上诉人岳麓中学认为该行政处罚侵犯了其作为民办学校的招生自主权。关于民办学校的办学自主权及招生自主权问题，《中华人民共和国教育法》第十四条规定：“中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。”《中华人民共和国民办教育促进法》（2016年修订版）第五条规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权……”。国务院《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发【2016】81号)第（十七）条规定：“……中等以下层次民办学校按照国家有关规定，在核定的办学规模内，与当地公办学校同期面向社会自主招生。各地不得对民办学校跨区域招生设置障碍。”第（二十一）条规定“……民办学校要诚实守信、规范办学。办学条件应符合国家和地方规定的设置标准和有关要求，在校生数要控制在审批机关核定的办学规模内……”。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第二十七条第一款规定：“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式；但是，招收接受高等学历教育的学生应当遵守国家有关规定。”根据上述法律、国务院文件规定，上诉人作为非营利性质的民办高中学校,其招生自主权应指在教育行政主管部门核定的办学规模内，享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式。招生范围应指生源的来源区域，教育行政主管部门不得对民办学校跨区域招生设置障碍，但其在校生人数要控制在审批机关核定的办学规模内，并非上诉人所理解的其招生人数无需经教育行政主管部门审批核定。宁夏回族自治教育厅依据《教育部办公厅关于做好2017年高中阶段学校招生高中的通知》精神，下发《自治区教育厅关于下达2017年全区高中阶段招生计划的通知》，是对2017年度全区中等普通教育和中等职业教育工作的指导意见，符合《中华人民共和国教育法》第十四条规定。银川市教育局下发的《关于下达2017年三区高中阶段招生计划的通知》(银教发[2017]89号)，系根据宁夏回族自治区教育厅下发通知的内容，对辖区内各县市招生人数的进一步分解落实，并非自主确定招生计划。上诉人作为高中全日制教育办学资格的民办学校，应当按照《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例、国务院国发【2016】81号文件等规定，遵守法律、法规，贯彻国家的教育方针政策，根据已经审批核定的办学规模和备案的招生简章进行招生并开展教学。上诉人在新增高一招生计划未获教育行政部门批准的情形下，直接自主增加招生人数，超计划84%以上，被上诉人对其作出停止2018年招生的行政处罚，符合法律、法规规定。上诉人提出一审法院未将宁夏回族自治区教育厅发布的《行政权力和责任清单》的内容作为审查涉案行政处罚行为合法性依据错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”《行政权力和责任清单》系行政机关对其职能的梳理，不能作为人民法院审理行政案件的法律依据。上诉人对于被上诉人银川市教育局行政处罚程序和银川市人民政府复议程序的合法性没有争议，经本院审查，行政处罚程序和行政复议程序均符合法律规定。综上，被上诉人银川市教育局作出的银教罚决字【2018】第2号《教育行政处罚决定书》及被上诉人银川市人民政府银政行复决字【2018】10号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宁夏岳麓高级中学负担。本判决为终审判决。审判长  高凤梅审判员  刘煜姗审判员  宁 丽二〇一九年九月二十日书记员  段思琦附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……