浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1021号上诉人（原审原告）杭州市滨江区湘峰图文设计工作室。住所地：杭州市滨江区迎春小区**商铺。负责人周良，男，1987年11月14日出生，汉族，住湖南省株洲市石峰区。委托代理人唐仙龙，广东恩典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市滨江区人民政府。住。住所地：杭州市滨江区江南大道**/div>法定代表人李志龙，区长。委托代理人詹利祥，杭州市滨江区应急管理局工作人员。委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。住所地。住所地：杭州市解放东路**iv>法定代表人徐立毅，市长。委托代理人金维中、曹士凡，杭州市司法局工作人员。杭州市滨江区湘峰图文设计工作室（以下简称湘峰图文工作室）诉杭州市滨江区人民政府（以下简称滨江区政府）、杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）其他行政批准及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年5月8日作出（2018）浙01行初586号行政判决。湘峰图文工作室不服，向本院提出上诉。本院于2019年6月11日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问，本案现已审理终结。原审审理查明：2018年3月23日，杭州陆加餐饮管理有限公司（以下简称陆加餐饮公司）与湘峰图文工作室的经营者周良商定室外招牌设计制作及安装事宜，双方确定了总费用并支付了定金。后周良联系王志杰，商定室外招牌字体制作、底板制作及安装事项。王志杰联系杨安田负责底板制作及安装作业，杨安田又联系马继红、吴贻炬共同完成安装工作。4月9日下午，杨安田、马继红、吴贻炬等人对制作好的招牌进行安装，安装时并未佩戴任何安全保障器具。后马继红因重心失稳从脚手架上坠落至地面受伤，经抢救无效死亡。4月10日，滨江区安监局对周良进行了调查询问。4月12日，滨江区政府成立事故调查组。4月至5月间，事故调查组对事故进行了调查，对相关人员进行调查询问并勘验现场。6月7日，事故调查组作出《杭州市滨江区湘峰图文设计工作室“4.9”高处坠落事故调查报告》。同日，滨江区安监局向滨江区政府报送《关于要求对进行批复的请示》。6月20日，滨江区政府作出滨政办[2018]8号《杭州市滨江区人民政府办公室关于杭州市滨江区湘峰图文设计工作室“4.9”高处坠落事故调查报告的批复》，“区安全生产监督管理局：你局《关于要求对进行批复的请示》(区安监[2018]12号)收悉。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》(中华人民共和国国务院令第493号)等有关规定，经研究，现批复如下：一、同意调查小组对该事故的原因分析、性质认定、责任分析。二、同意调查小组对该事故责任单位和责任者的处理意见，请你局及相关责任单位抓好落实。三、同意调查小组提出的防范措施意见，由区安监局、长河街道办事处责成杭州市滨江区湘峰图文设计工作室和杭州陆加餐饮管理有限公司按照要求抓紧整改落实。四、长河街道办事处加强对辖区内生产经营单位的安全监管，督促企业落实安全生产主体责任，消除安全隐患。”周良不服该批复，于8月31日向市政府提出行政复议申请，复议请求为：1、撤销滨政办[2018]8号《杭州市滨江区人民政府办公室关于杭州市滨江区湘峰图文设计工作室“4.9”高处坠落事故调查报告的批复》；2、对《浙江省安全生产条例》第二条第一款进行合法性审查；3、复议费用由滨江区政府负担。市政府于9月3日收到行政复议申请，经受理、审查，于10月26日作出杭政复[2018]360号《行政复议决定书》，维持滨政办[2018]8号《杭州市滨江区人民政府办公室关于杭州市滨江区湘峰图文设计工作室“4.9”高处坠落事故调查报告的批复》对湘峰图文设计工作室事故责任认定及处理意见的具体行政行为。10月29日向复议当事人邮寄送达。湘峰图文工作室不服，提起行政诉讼。请求：1、撤销杭州市政府作出的杭政复[2018]360号《行政复议决定书》；2、撤销滨江区政府作出的滨政办[2018]8号《杭州市滨江区人民政府办公室关于杭州市滨江区湘峰图文设计工作室“4.9”高处坠落事故调查报告的批复》；3、请求对《浙江省安全生产条例》(2016年修订)第二条第一款的合法性进行审查。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”《浙江省安全生产条例》是浙江省人民代表大会常务委员会制定的地方性法规，不属行政诉讼中的规范性文件合法性审查范围。原告提出的对《浙江省安全生产条例》(2016年修订)第二条第一款的合法性进行审查的请求没有法律依据，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件《浙江省安全生产条例》是审理本案的依据之一。《浙江省安全生产条例》第二条第一款规定“在本省行政区域内从事生产经营活动的单位(含个体工商户，以下统称生产经营单位)的安全生产以及相关监督管理，适用本条例。”原告湘峰图文工作室为个体工商户，属条例规定的生产经营单位。原告提出的个体工商户不属生产经营单位，不负有安全生产义务的理由不能成立。案中滨江区政府提供的证据证明，马继红系在安装作业时从脚手架上坠落至地面受伤，经抢救无效死亡。原告提出的马继红的死亡并非直接因事故造成的理由不能成立。原告湘峰图文工作室作为生产经营单位，负有加强安全生产管理的义务。原告在承揽了案涉招牌设计、制作、安装业务后，虽又找他人进行制作和安装，但其作为承揽人仍是主体责任承担者。原告在安装人员实施安装工作前，未审查其是否具有高空作业资质，未对其进行安全生产教育和培训，也未监督其使用劳动防护用品。原告作为生产经营单位，超出经营范围承揽业务，且在不具备安全生产条件的情况下，从事生产经营活动，应当对事故的发生承担责任。被告滨江区政府作出滨政办[2018]8号《杭州市滨江区人民政府办公室关于杭州市滨江区湘峰图文设计工作室“4.9”高处坠落事故调查报告的批复》，将湘峰图文设计工作室认定为事故责任单位，同意事故调查小组对涉及湘峰图文设计工作室的分析、处理意见和防范措施意见，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条、第十九条、《浙江省安全生产条例》第二条第一款、第三条之规定，批复程序符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条、第三十二条之规定。被告市政府作出杭政复[2018]360号《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》之规定。综上，原告湘峰图文工作室的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杭州市滨江区湘峰图文设计工作室的诉讼请求。湘峰图文工作室上诉称：一、原审未查清上诉人与涉案的王志杰、杨安田、马继红等的法律关系性质，属于查明事实不清。涉案的王志杰、杨安田、马继红等均不属于上诉人的从业人员或雇员，涉案的招牌安装不属于上诉人的生产经营活动，上诉人依法不应当承担本案的安全生产义务，当然就不应当承担本案的安全生产责任。事实上，上诉人与王志杰、王志杰与杨安田之间均属于加工承揽关系。上诉人作为定作人、发包人只接受最终的加工承揽结果，不论按法律规定，还是实际履行情况，上诉人及其经营者均没有组织、管理他们的职责。二、即便上诉人负有本案的安全生产责任，也只是承担违法发包本案生产经营项目招牌安装的安全生产责任。如前述，王志杰、杨安田均属于独立进行生产经营的主体，并非上诉人的从业人员，双方根本不存在劳动关系或雇佣关系。他们依法应当自行承担相应的生产经营风险。根据《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第一百条之规定，即便上诉人将生产经营项目招牌安装发包给不具备安全生产条件或者相应资质的王志杰、杨安田，上诉人也只是承担违法分包的安全生产责任，承揽的行政处罚只仅限于责令限期改正，没收违法所得而已。三、上诉人属于自然人范畴，不具有安全生产法规有关生产经营单位的特征，依法不属于安全生产经营单位，也不负有安全生产义务。更为严重的是，《安全生产违法行为行政处罚办法》(2015修正)第六十八条规定，自然人也属于生产经营单位，那么王志杰、杨安田、吴贻炬、马继红均可成为生产经营单位，这些作为涉案招牌的安装工作人员均应承担生产安全管理责任。据此，两被上诉人认定事实不清，适用法律错误，存在选择性执法。综上，请求撤销一审判决；撤销杭州市政府杭政复[2018]360号行政复议决定；撤销滨江区政府滨政办[2018]8号《杭州市滨江区人民政府办公室关于杭州滨江区湘峰图文设计工作室“4.9”高处坠落事故调查报告的批复》；对《浙江省安全生产条例》(2016年修订)第二条第一款的合法性进行审查。滨江区政府答辩称：个体工商户属于《安全生产法》规定的生产经营单位，应当承担安全生产义务。根据《浙江省安全生产条例》第二条第一款规定，在本省行政区域内从事生产经营活动的单位，含个体工商户。对生产经营单位的安全生产以及相关监督管理适用条例第三条规定。本案中，上诉人的经营类型为个体工商户，属于条例规定的生产经营单位。一审法院认定其负有加强安全生产管理的义务，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人作为生产经营单位，应当加强安全生产管理。首先，上诉人承揽案涉招牌设计、制作、安装业务。之后虽然将上述业务交给他人办理，但作为承揽人，仍是安全生产主体及责任承担者。其次，上诉人属于超出经营范围，承揽业务。再次，案涉业务系高处特种作业。上诉人在案外人王志杰、杨安田、马继红实施安装工作前并未审查其是否具有高空作业资质，未对其进行安全生产教育和培训，也未监督其使用劳动防护用品。因此，应当对上述业务实施过程中发生的事故承担责任。上诉人与案外人王志杰、杨安田、马继红之间的关系并不影响本案事实及上诉人应当承担的安全生产义务的认定。答辩人被诉批复符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条、第十九条，《浙江省安全生产条例》第二条第一款、第三条之规定。《浙江省安全生产条例》属于地方性法规，不属于行政诉讼中规范性文件合法性审查范围。请求依法驳回上诉人诉请。杭州市政府答辩称：一、复议案件的处理程序合法。答辩人于2018年9月3日收到复议申请，于同年10月26日作出复议决定并于10月29日邮寄送达各方当事人，程序合法。二、被诉复议决定认定事实清楚，法律依据充分，应予支持。三、上诉人提出滨江区政府、杭州市政府、一审法院认定事实不清、适用法律错误，其不应承担安全生产责任等理由，依据不足。请依法驳回上诉，维持原判。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。本院认为，本案系因上诉人湘峰图文设计工作室不服被上诉人滨江区政府滨政办[2018]8号《杭州市滨江区人民政府办公室关于杭州市滨江区湘峰图文设计工作室“4.9”高处坠落事故调查报告的批复》以及杭州市政府杭政复[2018]360号《行政复议决定书》提起的诉讼，并要求对《浙江省安全生产条例》（2016年修正）第二条第一款的合法性进行审查。因此，滨江区政府的被诉批复、杭州市政府的被诉复议决定的合法性，以及是否可以对《浙江省安全生产条例》（2016年修正）进行合法性审查，是本案的争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”由于《浙江省安全生产条例》属于浙江省人民代表大会常务委员会制定的地方性法规，并不属于规范性文件，因此不属于行政诉讼法规定的可予司法审查的事项。原审对此不予审查，并无不当。滨江区政府被诉批复系认可杭州高新技术产业开发区安全生产监督管理局、杭州市滨江区安全生产监督管理局所作《杭州市滨江区湘峰图文设计工作室“4.9”高处坠落事故调查报告》，但该调查报告有如下事实描述：“陆家餐饮公司安装室外招牌共二块，其中门店南侧一块，门店东侧一块，招牌安装内容包括(设计、字体制作、底板制作及安装等)。1、2018年3月23日，章佳斌（陆家餐饮公司合伙人）与湘峰工作室经营者周良联系室外招牌安装工作，商定设计制作及安装费用为2.3万元(含设计费、材料费、制作费、安装费等)。3月28日，章佳斌以支付宝转账形式支付湘峰工作室8000元定金，余款待招牌安装完成后支付。2、3月28日，湘峰工作室经营者周良联系王志杰(从事字体制作)，雇佣其负责室外招牌安装(包括招牌字体制作、底板制作及安装等)；3月29日，王志杰与杨安田(无高处作业证)协商后，由杨安田负责招牌底板制作及安装作业。事发前，考虑招牌安装高度等因素，在作业现场搭设移动脚手架(5层)，杨安田安排马继红、吴贻炬(起重吊车驾驶员)进行安装作业。4月9日下午13时许，周良、王志杰、杨安田、马继红、吴贻炬等5人到康康谷商业中心7幢101室外，招牌安装作业由周良、王志杰指挥，杨安田与马继红在移动脚手架上进行安装作业(二人均未佩戴安全帽、未系安全绳)，并将招牌灯光连接线通过穿孔(预留穿孔，离地高度约9.3米)接到室内，吴贻炬操作起重车。安装前，周良将招牌灯光线路安装的相关要求告知了王志杰，由王志杰转告马继红。至16时20分许，已完成了门店南侧招牌的安装工作。16时40分许，进行东侧第一块招牌安装工作，杨安田站在移动脚手架(第5层)对招牌进行固定，马继红站在脚手架(第4层，离地面高度约7.6米)上进行招牌灯光穿线作业，因其身体重心失稳坠落至地面受伤。17时46分许，马继红因伤势过重，经抢救无效死亡。”因此，陆家餐饮公司与湘峰工作室、湘峰工作室与王志杰、王志杰与杨安田、杨安田与马继红和吴贻炬等之间究竟存在何种法律关系，将直接影响到相关部门（人员）在本起安全生产事故中的责任认定。鉴于调查报告未能甄别、厘清案涉室外招牌制作、安装过程中存在的生产经营关系，导致其所作事故“直接原因”、“间接原因”分析、认定有失偏颇，而被诉批复据此却认可“4.9”高处坠落事故调查小组对事故责任单位和责任者的处理意见亦属事实不清，证据不足。杭州市政府在作出被诉行政复议决定时，未能发现滨江区政府的被复议申请事项存在事实不清的情形，仍然作出复议维持决定，显属认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。原审判决认同两被上诉人的被诉行政行为并驳回上诉人的诉讼请求，亦属事实不清，证据不足，适用法律不当，应予依法纠正。上诉人提出的上诉理由成立，本院依法予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、撤销杭州市中级人民法院（2018）浙01行初586号行政判决；二、撤销杭州市滨江区人民政府滨政办[2018]8号《杭州市滨江区人民政府办公室关于杭州市滨江区湘峰图文设计工作室“4.9”高处坠落事故调查报告的批复》；三、撤销杭州市人民政府杭政复[2018]360号《行政复议决定书》；四、责令杭州市滨江区人民政府针对杭州高新技术产业开发区安全生产监督管理局、杭州市滨江区安全生产监督管理局《杭州市滨江区湘峰图文设计工作室“4.9”高处坠落事故调查报告》的请示重新作出具体行政行为。一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元整，由杭州市人民政府、杭州市滨江区人民政府共同负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 惠 忆审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇一九年九月九日书记员 张 维