安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终1016号上诉人（一审原告）黄志洲，男，1931年7月17日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。委托代理人黄玉章，男，1974年11月20日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区，系黄志洲之子。委托代理人刘亚，安徽日月律师事务所律师。被上诉人（一审被告）淮北市人民政府，住所地淮北市人民路208号。法定代表人戴启远，该市市长。委托代理人席前进，该市司法局工作人员。委托代理人邵飞，该市司法局工作人员。一审第三人黄开伍，男，1977年6月15日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。委托代理人李一，北京市炜衡（合肥）律师事务所律师。委托代理人崔怀柱，安徽辉泰律师事务所律师。一审第三人淮北市杜集区人民政府，住所地安徽省淮北市杜集区开渠西路58号。法定代表人周无事，该区区长。委托代理人丁刚强，该区人民政府工作人员。委托代理人赵忠奇，淮北市杜集区朔里镇葛塘村村委会主任。黄志洲因诉淮北市人民政府（以下简称淮北市政府）行政复议决定一案，不服安徽省淮北市中级人民法院（2019）皖06行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年9月3日公开开庭审理了本案。上诉人黄志洲的委托代理人黄玉章、刘亚，被上诉人淮北市政府的委托代理人席前进、邵飞，一审第三人黄开伍及其委托代理人李一、崔怀柱，一审第三人淮北市杜集区人民政府（以下简称杜集区政府）的委托代理人丁刚强、赵忠奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1994年5月，杜集区政府给黄志洲颁发了位于朔里镇葛塘村的《集体土地建设用地使用权证》，用地面积为337.4平方米。该宗土地东临黄一朋，南临黄一山、黄维道，北临徐志修、葛欧氏、黄张氏，其中黄一朋去世后房屋由黄开渠、黄开伍继承。2016年5月13日，第三人黄开伍通过邮寄方式向淮北市政府邮寄了要求撤销黄志洲《集体土地建设用地使用证》的复议申请书。淮北市政府受理后，向杜集区政府送达了复议申请及举证通知书。杜集区政府未向淮北市政府提供颁证的证据。淮北市政府根据行政复议法第二十八条的规定，于2018年11月28日作出了淮复决〔2016〕8号行政复议决定，决定撤销杜集区政府于1994年5月颁发给黄志洲颁发的《集体土地建设用地使用证》的复议决定。一审法院另查明，黄志洲因相邻权纠纷于2015年8月28日向淮北市杜集区人民法院起诉黄维道、黄一君要求排除妨害，黄开伍作为该案黄维道申请的证人，提供了证人证言，内容不涉及知道土地使用证的存在。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”。关于行政行为作出之后的行政复议最长申请期限，《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未作出明确规定。具体到本案，黄开伍在知道黄志洲持有涉案土地使用证后，向淮北市政府提出了行政复议，淮北市政府受理黄开伍的复议申请不违反法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第四项规定“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”。淮北市政府受理复议申请后向杜集区政府送达了举证通知，杜集区政府未向淮北市政府提交办证的资料，依据上述规定，淮北市政府撤销了杜集区政府为黄志洲颁发涉案土地使用证的事实清楚，适用法律正确,程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄志洲的诉讼请求。黄志洲上诉称，一、一审法院对一审第三人黄开伍是否与涉案宅基地具备法律上的利害关系未认真审查。一审第三人黄开伍1977年6月出生，涉案《集体土地建设用地使用证》是1994年5月颁发的，此时，黄开伍还未成年，不可能自己建造房屋。二、黄开伍提出行政复议申请超过了最长复议期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。黄开伍提出行政复议申请远远超出六十日的法律规定，依法不应当受理。三、一审法院错误地理解了行政诉讼起诉期限的规定。行政诉讼起诉期限，具有稳定社会经济秩序，树立行政行为公信力的作用。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起的诉讼案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。涉案《集体土地建设用地使用证》是杜集区政府于1994年5月颁发的，根据黄维道的证明，黄开伍是在2016年3月28日得知上诉人获得该土地使用证，至此，已经超过了20年。四、一审法院未采纳最高人民法院的判例不当。一审审理中，上诉人向一审法院提供了最高人民法院（2017）最高法行申114号行政裁定书，但一审法院未予采纳。综上，请求：一、撤销安徽省淮北市中级人民法院（2019）皖06行初12号行政判决，改判为支持上诉人的一审诉讼请求；二、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。淮北市政府答辩称，一、答辩人作出被诉行政复议决定的主体适格。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，答辩人有受理、审理黄开伍的复议申请的法定职权。二、被诉行政复议决定认定事实清楚。答辩人经审查黄开伍的行政复议申请书及材料、杜集区政府及黄志洲的行政复议答辩书、淮北市杜集区人民法院（2015）杜民一初字第01000号卷宗材料，查明：涉案土地使用权证，四至为东临黄一朋，南临黄一山、黄维道，北临徐志修、葛欧氏、黄张氏，其中黄一朋去世后房屋由黄开渠、黄开伍继承。2015年8月28日，黄志洲因相邻权纠纷向淮北市杜集区人民法院提起诉讼，在该案中，黄开渠及黄开伍提供了《证明》，主要内容为，黄一朋所属房屋坐落在葛塘村东四组……黄一朋已去世无子女，此房宅地现由黄开渠、黄开伍继承。该证明并未涉及涉案土地使用权证的情况。2016年3月14日，黄维道就涉案土地使用权证提起诉讼，安徽省淮北市中级人民法院裁定驳回黄维道的起诉，后安徽省高级人民法院又裁定驳回黄维道的上诉，维持原裁定。另，在行政复议案件审理中，杜集区政府及黄志洲对其陈述的事实均未提供证据证明。三、被诉行政复议决定适用依据正确。经审查，案涉行政复议案件的争议焦点有二：一是黄开伍提出的行政复议申请是否超过法定期限；二是涉案土地使用权证的颁发是否合法。针对第一个争议焦点，杜集区政府及黄志洲认为黄开伍的行政复议申请已超过法定期限，但未能提供相关证据予以佐证。同时，黄开伍虽在（2015）杜民一初字第01000号案件中提供证明，但其不是该案件当事人，亦未出庭作证，且该证明也未提及涉案土地使用权证。故认定黄开伍提出的行政复议申请超过法定期限证据不足。针对第二个争议焦点，杜集区政府和黄志洲虽称涉案土地使用权证的颁发认定事实清楚、程序合法，但均未提交相关证明材料，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第四项之规定，视为杜集区政府颁发涉案土地使用权证的行为没有证据、依据。四、答辩人作出被诉行政复议决定程序合法。2016年6月3日，黄开伍向答辩人提出行政复议申请，答辩人依法予以受理。2016年7月21日，答辩人作出淮复决〔2016〕8《驳回行政复议申请决定书》,2016年12月20日，安徽省淮北市中级人民法院作出（2016）皖06行初19号行政判决，撤销该驳回行政复议申请决定。2017年1月4日，案涉行政复议案件恢复审理。2017年1月17日，答辩人依法中止案涉行政复议案件的审理。2018年11月12日，恢复审理。2018年11月28日，答辩人依法作出被诉行政复议决定，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。黄开伍答辩称，一、黄开伍是适格的行政复议申请主体，且与涉案土地使用权证具有利害关系。二、黄开伍申请行政复议符合行政复议法及其实施条例之规定，且不存在超过行政复议申请期限的情形。从行政复议法及其实施条例的规定看，行政复议申请期限并无最长时效一说，申请人未及时申请行政复议的原因可能在申请人，但也可能是行政机关的不作为导致的。行政复议法未规定最长行政复议申请期限在于保护利害关系人依法维权。上诉人不能以一个个案的裁判而认为其观点具有普遍适用性。且本案中，复议机关撤销涉案土地使用权证的行为，应当视为行政机关自行纠错的行为，人民法院应当予以尊重。三、上诉人提供的判例不能作为裁判本案的依据。上诉人提供的（2017）最高法行申114号行政裁定与本案案情不匹配。答辩人提供的（2018）最高法行申528号行政裁定与本案案情相一致，有很大的参考价值，建议二审法院进行比较后酌情参考。综上，一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。一审被告淮北市政府向一审院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议案件受理表；3.行政复议答复通知书及行政复议答辩状；4.第三人参加行政复议通知书及行政复议答辩书；5.驳回行政复议申请决定书及送达回证；6.（2016）皖06行初19号行政判决书；7.恢复审理通知书、中止行政复议通知书及送达回证；8.行政复议决定书及送达回证，以上证据证明淮北市政府作出被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审原告黄志洲向一审法院提交了以下证据：1.原告的身份证复印件，证明原告的诉讼主体身份资格；2.行政复议决定书，证明该案已经经过复议，复议机关未告知原告法律救济途径和期限；3.黄维道证明，证明黄开伍2016年3月28日得知黄志洲获得涉案土地使用权证，2016年6月3日受理申请超过行政复议60天期限。一审第三人黄开伍及杜集区政府未向一审法院提交证据。以上证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。二审开庭审理后，黄开伍根据本院要求，提交了两份证据，证明其具备行政复议申请人的主体资格。一是淮北市朔里镇葛塘村村民委员会出具的《亲属关系证明》，称黄一朋于2013年去世，膝下无子，其父亲黄维理、母亲黄陈氏、弟弟黄一山均先于黄一朋去世，现其亲属有弟弟黄益亮、妹妹黄秀兰、黄秀英、黄侠；二是黄益亮、黄秀兰、黄秀英、黄侠四人签署的《遗嘱确认书》，称黄一朋在临终前立下口头遗嘱，其房屋、土地及其他个人财产由黄开伍、黄开渠继承。经审查，该两份证据具有真实性、合法性和关联性。本院认为，根据各方当事人的诉辩情况，围绕对被诉行政复议决定的审查，并结合一审判决，本案的争议焦点有二：一是淮北市政府受理黄开伍的行政复议申请是否符合法律规定；二是淮北市政府撤销涉案土地使用权证的证据是否充分。与第一个争议焦点相关的问题有两个。其一，黄开伍是否具备复议申请人的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提出行政复议申请。本案中，杜集区政府向黄志洲颁发的涉案土地使用权证项下土地东临黄一朋房屋，现黄一朋已经去世，亦无父母子女，黄开伍系黄一朋侄子。在黄志洲诉黄维道、黄一君相邻权纠纷一案中黄开伍即提供了“黄一朋房宅地由黄开渠、黄开伍继承”的《证明》，现黄一朋的兄弟姐妹亦均确认该处房屋由黄开伍、黄开渠继承。故黄开伍基于继承对该处房屋享有部分所有权，其认为杜集区政府向黄志洲颁发涉案土地使用权证的行为侵犯其就该房屋享有的合法权益，向淮北市政府申请行政复议，并无不当。其二，黄开伍提起的行政复议申请是否超过法定申请期限，若超过法定申请期限，淮北市政府受理其复议申请是否合理。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中，各方当事人均未提供有效证据证明黄开伍系何时知道被诉颁发土地使用权证的行为，故无法根据该规定计算行政复议申请期限。关于行政行为作出之后的行政复议最长申请期限，《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例均未作出明确规定。为稳定行政法律关系的需要，以及考虑行政诉讼与行政复议的衔接关系，涉及不动产的行政行为的申请行政复议最长期限，可参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于最长起诉期限的规定，即因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理。本案中，涉案土地使用权证系1994年5月颁发，距黄开伍2016年5月13日向淮北市政府邮寄行政复议申请书，也已超过上述最长保护期限。法律规定复议申请期限、起诉期限的目的，是督促当事人及时寻求救济，尽早解决行政纠纷，尽快稳定社会关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，复议机关受理行政复议申请的条件之一就是在法定申请期限内提出。因此，一般而言，复议机关受理超出法定期限的复议申请并作出相应复议决定的行为，不符合法律规定。但同时，行政复议的功能之一在于防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，如果复议机关受理超出法定期限的复议申请后，认为原行政行为根据的事实或法律状态发生变化，或者有足以推翻原行政行为的证据，或者发现其他能证明原行政行为确有错误的情形，进而作出自行撤销或者变更原行政行为的复议决定，此时属于行政机关自行纠错的行为，人民法院应当予以尊重。本案中，淮北市政府在受理黄开伍的行政复议申请后，经调查认为杜集区政府作出颁发涉案土地使用权证的行为没有事实根据，遂受理黄开伍的复议申请以待进一步审查，系为纠正不当的行政行为、防止相关矛盾纠纷的加深，合理适当。关于第二个争议焦点，淮北市政府撤销涉案土地使用权证的证据是否充分。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（四）项规定：“被申请人不按照本法第二十三条提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”本案中，淮北市政府受理黄开伍的复议申请后，向杜集区政府送达了举证通知，但杜集区政府未向淮北市政府提交其颁发涉案土地使用权证的证据。且淮北市政府在审查期间，对涉案土地使用权证的四至范围进行了现场调查，证实该土地使用权证的四至范围内确有他人房屋，上诉人黄志洲在二审庭审中亦认可该事实。同时，杜集区政府在二审庭审中也称涉案土地使用权证没有地籍档案。故杜集区政府颁发涉案土地使用权证确有错误，淮北市政府依法撤销该颁发土地使用权证的行为，证据充分，适用法律正确。涉案土地使用权证撤销后，黄志洲与黄开伍就涉案土地使用权产生的争议，可以根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，由双方协商解决，若协商不成，可申请有关人民政府处理。综上，淮北市政府作出的淮复决〔2016〕8号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。一审判决驳回黄志洲的诉讼请求并无不当。黄志洲的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄志洲负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  钟祖凤审判员  王新林二〇一九年九月五日法官助理阮秀芳书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……