西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书                                          （2019）陕71行终590号     上诉人（原审原告）西安唐人商业运营管理有限公司。住所地西安市莲湖区房。   法定代表人王学生，董事长。   委托代理人刘军，北京市京师（西安）律师事务所律师。   委托代理人金钰琨，北京市京师（西安）律师事务所实习律师。   被上诉人（原审被告）西安市公安消防支队。住所地陕西省西安市雁塔区XX路XX号。   负责人李琳，支队长。   委托代理人李臻，该单位工作人员   委托代理人李大雄，陕西普迈律师事务所律师。   原审第三人陕西亨祥实业有限公司。住所地陕西省西安市莲湖区门面房。   法定代表人韦福安，执行董事。   委托代理人朱卓，该公司员工。   委托代理人李学刚，该公司员工。   上诉人西安唐人商业运营管理有限公司与被上诉人西安市公安消防支队及第三人陕西亨祥实业有限公司公安其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初243号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   一审法院查明，第三人陕西亨祥实业有限公司于2014年11月24日向被告申请竣工验收消防备案。同日，被告受理并出具受理凭证。2014年12月12日被告向第三人作出《建设工程竣工验收消防备案检查合格通知书》并送达。另查明，2013年9月1日原告与第三人签订《XX广场XX城项目商业招商经营管理委托合同》，此后，双方又签订有补充协议。因经营纠纷，本案原告于2016年2月20日将第三人陕西亨祥实业有限公司诉至西安市中级人民法院。经审理，西安市中级人民法院作出（2016）陕01民初292号《民事判决判书》，判决解除双方上述合同。后经陕西省高级人民法院二审，维持了西安市中级人民法院的一审判决。    一审法院认为，本案争议焦点为原告与被诉行政行为是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条明确规定，行政行为的相对人或其他利害关系人有权提起诉讼。这里的利害关系人应是指其合法权益受到行政行为法律上的不利影响或不利侵害，即原告主观公权利贬损与被诉行政行为存在法律上的因果关系。本案中，原告并非涉诉行政行为的相对人。原告与第三人之间基于民事法律关系产生纠纷，其在民事纠纷中发生的损失、承担的民事责任与被诉行政行为没有法律意义上的因果关系，且原告所主张的权利非被告在作出行政行为时应予考虑保护范围内。故原告与被诉行政行为缺乏利害关系，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定：驳回原告西安唐人商业运营管理有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告西安唐人商业运营管理有限公司。   上诉人西安唐人商业运营管理有限公司上诉称，一审法院认为上诉人不具备原告资格的主要原因是认为上诉人的的主观公权利的贬损与被上诉人作出的行政行为没有法律上的因果关系,上诉人认为一审法院对此事实认定错误。按照一般法学理论,主观公权利是指公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或不为特定行为的权能。具体到本案,上诉人作为涉案场所的实际管理人和承租人,依照相关的法律规定,上诉人是该场所法定的第一消防事故责任人,因此消防合格与否与上诉人存在着直接的利害关系。原审第三人只是依照双方达成的合同向行政机关提出消防申请、递交消防资料的义务人,其并不会因出现消防安全事故而承担责任,上诉人才是承担该行政行为的直接相对人。一、基于上诉人与原审第三人签订的《商业招商经营管理委托合同》及相关法律法规,上诉人是涉案场所消防事故的第一责任人,依法因该行政行为获益并承担绝对的法律责任。根据《消防法》第十五条规定及《陕西省公众聚集场所消防安全管理规定》第五条规定,上诉人西安唐人商业运营管理有限公司作为涉案商场的运营管理者、使用者,对该商场的消防安全保障负责,如果发生消防事故,上诉人是消防安全的第一责任人。基于双方签订的《商业招商经营管理委托合同》,消防是否经法定程序通过验收不仅关乎双方的合同是否成立和违约责任的分配,更是关系到上诉人依据《商业招商经营管理委托合同》进行招商来的客户能否正常进行经营活动。因此对于涉案商业体的消防是否确实合格,包括原审第三人取得消防资格的手段是否合法,都与上诉人有着密切的关系,上诉人符合《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第十二条第四款规定的利害关系人的范畴,确系被上诉人作出消防审核行为的利害关系人。二、依照行政法律法规,并未规定只有或仅仅是行政诉讼的相对人才具有原告资格,行政行为的相关人在一定条件下,也依法具有原告的资格,提起行政诉讼。上诉人不仅基于双方签订的《商业招商经营管理委托合同》负有为该商业体履行招商的义务,同时上诉人在该商业体也有承租商铺进行经营,作为涉案商业体商铺的承租者,该商业体的消防安全也关系着上诉人的生产和经营,通过现有证据上诉人有理由相信该涉案商业体的消防证是原审第三人通过违法手段获得,那么这就说明该商业体的消防安全存在巨大隐患,这对于上诉人的正常经营势必产生负面的影响,被上诉人作为消防验收的审核部门,对原审第三人陕西亨祥实业有限公司提交的消防材料没有履行审慎审查的义务,其依据原审第三人提交的虚假材料作出的错误行政许可,上诉人有权依法请求对该行政许可的合法性进行审查并申请撤销,从而维护自己的生活、财产安全。据此,原审第三人作为商业体的业主,未按照法律法规规定的程序对该商业体申请消防验收,隐瞒涉案商业体存在消防安全隐患的事实,并通过欺诈的手段致使被上诉人违法做出行政许可的行为不仅违约,亦有悖于法律,被上诉人基于此做出的错误行政许可严重侵害了上诉人作为该商业体商铺租户的合法权益,上诉人作为与该行政行为确有利害关系的行政行为相关人也有资格成为行政诉讼的原告捍卫自己的合法权益。三、上诉人虽因民事合同进入被上诉人作出的涉诉行政行为中,成为与该行政行为有直接利害关系的行政相关人,但上诉人与原审第三人之间的民事判决与本案的行政诉讼是不同的两个法律关系。原审判决认为上诉人与原审第三人之间因为产生的民事纠纷,为挽回损失才提起行政诉讼,与事实不符。正是因为上诉人与原审第三人之间订立了《商业招商经营管理委托合同》才使上诉人成为与该消防验收的行政行为有直接利害关系的行政相关人,虽在合同的履行期间,双方将发生的民事纠纷付诸法律程序之后，法院的判决一定会有一方受损一方得利的情况出现,但该判决只是针对双方在经济纠纷中民事法律关系定案止争的判决。该民事判决对本案的行政诉讼并无影响，法律性质亦并不相同。并且,上诉人只是要求对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查,并不会从行政诉讼中获取直接的经济利益,也不会要求行政机关对该行政行为进行补偿或者赔偿。因此原审法院认为上诉人是为了挽回民事诉讼中的损失才提起行政诉讼的判定是错误的,上诉人与原审第三人的民事纠纷与被上诉人作出的行政行为是不同的法律关系,一审法院应当受理并审理。四、上诉人主张要求被上诉人撤销做出的错误行政行为与经济利益也没有任何关系,上诉人并未要求行政机关向其进行补偿或者赔偿,也并未要求被上诉人在作出行政行为时考虑、保护上诉人的民事权利。在行政诉讼中,上诉人一直坚信法律是应当被信仰的和遵守的,上诉人请求的是对被上诉人具体行政行为合法性的审查,法院对上诉人是否有原告资格所进行得审核应当只是程序上的审核,并不对上诉人的实体诉讼权利产生任何影响。行政诉讼的目的是对不合法的行政行为的纠正,如果行政诉讼过分的追求对原告主体资格的审查,这既不利于矛盾的解决,也不利于错误行政行为的纠正,法律是维护正义的最后一道屏障,一审法院在认定事实不清的情况下,草率的驳回了上诉人的起诉,其裁定既有悖于《中华人民共和国行政诉讼法》:“保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法宗旨,亦有悖于:“以事实为依据,以法律为准绳”的审判精神。综上所述,上诉人认为一审法院对上诉人与被诉具体行政行为之间是否存在利害关系的事实认定不清,适用法律错误,请求：1.请求撤销西安铁路运输法院作出的(2019)陕7102行初243号行政裁定,依法指令一审法院继续审理;2.一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人西安市公安消防支队答辩称，首先,上诉人不是本案所涉具体行政行为的相对人。被上诉人向第三人作出《建设工程峻工验收消防备案检查合格通知书》的行政行为是行政许可。根据消防法规的规定,该消防备案检查的行政许可是依申请人的申请而发起和进行的。上诉人不是消防备案的申请人,也就是说,上诉人不是具体行政行为的相对人。其次,上诉人不是本案的利害关系人。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定“有下列情形之一的,属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”:(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(二)在行政复议行政程序中被追加为第三人的；(三)要求行政机关依法追究加害法律责任的;(四)撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五)为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行机关作出或者未作出处理的;(六)其他与行政行为有利害关系的情形”。本案中,被上诉人实施的行政许可并未对上诉人的行政范围内的权利义务产生任何影响,也未扩大其应担负的行政责任。上诉人认为其符合“撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的”情形,混淆了行政法律关系和民事法律关系。上诉人与本案第三人之间的《招商委托合同》是民事法律关系,基于民事合同而取得民事权利义务。而上述“撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的”是指行政法范围内的合法权益,不能扩大理解为民法范围的合法权益。况且,上诉人与第三人因民事法律关系产生纠纷,其结果已有生效的法律文书判决解除双方的合同。至此,被上诉人作出的行政许可与上诉人没有任何关系,未对上诉人权利义务产生任何实质性的影响。因此,一审法院认为上诉人不是本案的利害关系人,“原告与被诉行政行为缺乏利害关系”的认定正确。综上,答辩人认为一审法院审理本案事实认定清楚、程序合法,适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。     原审第三人陕西亨祥实业有限公司陈述称：1.营业前消防安全的最终负责人是开发商,上诉人引用的法律条款是商业业态出租后,承租人进行经营过程中的消防安全负责机制,而本案争议的则是营业前的消防安全检查,上诉人并非最终负责人,其与行政行为无利害关系。2.消防安全检查是否通过并非合同成立的要件,在订立委托合同时,上诉人即对消防尚未通过的事实明知,第三人没有任何的隐睛。合同没有无效的事由,应为有效。消防机关在检查商业业态消防安全下发合格通知书时预见不到,也不应当考虑开发商与承租人之后关于商业业态的租赁合同违约责任分配问题,其行政行为合法。3.上诉人不属于行诉法司法解释规定的任何一类行政相关人。行政利害关系人,应是被诉行政行为直接或间接的增加了其义务或者减损了其权利。本案中被诉行政行为并非针对上诉人作出,且对其因公法产生的权利义务不产生任何影响,其不具有原告资格。4.上诉人在民事诉讼败诉后继而提起行政诉讼,有明显的主观搜集证据以抗辩既判生效裁判的意图。5.程序不公,何来实体公正。一审法院正是遵循程序公正的法治精神要求,才对上诉人的主体资格先行审查,如肆意的放宽行政诉讼原告的主体资格,则势必会影响行政行为确定力及执行力的实现,损害公权力的权威。综上,上诉人与被诉具体行政行为无法律上的利害关系,不具备主体资格,一审认定事实正确,适用法律正确,应予以维持。    二审中各方当事人未提交新证据。   本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该规定所谓的与行政行为有利害关系，首先要求权利受损的可能性是可以预见的，其次要求原告主张的权益归属于原告而不是属于他人或者公共利益，最后要求构成原告资格的两个要素“合法权益”以及“实际影响”系法律因素，纯粹的利益和一般性影响不具有法律上的意义。本案中，上诉人与被诉行政行为没有法律意义上的利害关系，且上诉人所主张的权利非被上诉人在作出行政行为时应予考虑保护范围内。因此，其并不是行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。一审法院据此裁定驳回西安唐人商业运营管理有限公司的起诉，并无不当。综上所述，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长  曹伟   审判员  张博   审判员  侯斌     二〇一九年八月十三日       书  记  员  赵成园         1