安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖行终950号 上诉人（一审原告）瞿思贤，男，汉族，1986年3月20日出生，住安徽省合肥市庐阳区。 被上诉人(一审被告)合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路100号。 法定代表人凌云，市长。 委托代理人杨忠，工作人员。 瞿思贤因诉合肥市人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了本案。上诉人瞿思贤，被上诉人合肥市人民政府的委托代理人杨忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审原告瞿思贤向一审法院诉称，被告作出的合复决〔2018〕251号《行政复议决定书》（以下简称251号《决定书》）认定事实错误、没有证据、适用法律错误等，应予撤销，并责令其重新作出行政复议决定。理由：一、2018年10月6日，原告在庐阳区××岗乡人民政府办公楼一层公示栏中知晓《三十岗乡部分村庄搬迁（三期复建点）安置方案》（以下简称《安置方案》）内容，得知本人所属的村民组在此次搬迁范围之内，但是未见该安置方案的附件（村庄搬迁红线范围图）。附件是正文的组成部分，是不可分割的一部分，没有村庄搬迁红线范围图，仅通过安置方案不能证明涉案的土地及房屋在搬迁范围之内，那么搬迁行为无依据；根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条明确规定，搬迁应属于主动公开信息。根据该法第三十三条的规定，庐阳区人民政府没有主动公开安置方案中的附件（村庄搬迁红线范围图），属于行政不作为，更是严重的行政违法行为，侵害原告的权益。因此原告与庐阳区人民政府的行政行为具有法律上的利害关系，原告依据此规定可以申请行政复议。被告未按照《政府信息公开条例》第三十五条规定纠正庐阳区人民政府对该安置方案中的附件（村庄搬迁红线范围图）进行主动公开，原告的知情权被架空，被告属于行政不作为。二、依据《国务院法制办公室关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）的规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”原告不服《安置方案》，向合肥市人民政府提出行政复议申请。被告以庐阳区人民政府与原告未就房屋拆迁达成一致意见，该项目以及安置补偿政策对申请人不具有约束性，庐阳区人民政府亦未采取强拆等行为，故庐阳区人民政府并未作出对原告的行政行为，原告无权申请行政复议及合政〔2018〕4号规范性文件审查的理由，认为不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定予以驳回。原告认为“与行政行为有利害关系”应当理解为“行政机关及其工作人员作出的行政行为对公民、法人或者其他组织的权益己经或将会产生实际影响”，被告行政复议决定书中也确认“申请人的房屋位于庐阳区××岗村××组，位于该土地整治项目范围内”，那么行政行为处分了行政相对人的权益，该安置方案存在会给其他行政行为的作出提供具有法律意义的根据，置行政相对人于不利的地位，不能以未实施强制拆除行为为由，而否定应依法进行补偿安置的义务。参考最高人民法院（2018）最高法行再99号行政裁定书认定“在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围”，以及国法复函〔2011〕358号文件说明：“市、县政府批准的征地补偿安置方案的行为，属于一种具体行政行为，且该行为对土地权利人权利产生必然的直接影响。”因该安置方案己经过庐阳区人民政府批准并在三十岗乡人民政府一楼大厅处对外公示公开并生效，不属于内部行为，也不是征求意见稿，且已经实施（刘郢、褚郢两个村民组已经搬迁），是具体的行政行为。该安置方案内容针对的对象是特定的，效力不及于其他对象，不能够反复使用，具备处分性、单方性、外部性等特征，符合独立具体行政行为的要件。该安置方案是为了组织实施搬迁而作出的，虽然只是搬迁环节的一个程序，但是补偿安置标准的多少与本人有直接的利害关系，直接影响相对人的权利和义务，所以被告认为庐阳区人民政府并未作出对原告的行政行为应是认定事实错误，适用法律错误。三、被告引用《安徽省国土资源厅关于严格城乡建设用地增减挂钩项目实施规划管理的通知》（皖国土资函〔2018〕2123号）第一条的规定：“编制项目实施规划必须切实尊重农民意愿。经协商仍然不愿意参与项目实施的农户，对其房屋、土地及其他财产要予以坚决避让，并保障其正常生产生活。”被告避重就轻，故意用省略号将原告的合法权利全部省略，该皖国土资函〔2018〕2123号文第一条规定：“开展城乡建设用地增减挂钩工作必须以尊重农民意愿，保障其合法权益为前提，坚持农民自主决策，做到农民知情、自愿、参与、满意。编制项目区实施规划时，要加强土地权属管理，项目实施前要对农村集体土地利用现状和权属进行调查，做到地类正确、面积准确、权属无争议。对选点布局、土地调整、住房建设、补偿安置、收益分配等方面必须依法组织听证。参加听证的农民必须是项目的相对利益人，鼓励由群众推荐产生。听证笔录经参加人确认无误后当场签字或盖章，对于合理的意见要采纳，不予采纳的意见要说明，防止听证会流于形式。项目区实施规划形成后要按照规定在各相关村进行公示。对涉及建设用地调换和集体土地征收的，调换和征收补偿方案要得到农村集体经济组织和农民确认”被告未对庐阳区人民政府此次土地整治项目补偿安置方案程序合法性进行审查及应主动公开公示的信息公开予以纠正，而是完全剥夺了原告“知情、自愿、参与、满意”的合法权利，严重的行政不作为和乱作为。原告作为关于公共利益项目的建设，应当予以理解、支持、配合，原告愿意参与项目实施，但皖国土资函〔2018〕2123号文明确规定项目区实施规划形成后要进行公示，让群众进行“知情”，根据所“知情”的内容而决定在整治前是否“自愿”，相关单位依职权组织听证，提出意见及建议，群众进行整治中“参与”，最后达到整治后“满意”的结果，这是规定的程序，而庐阳区人民政府在群众对此次土地整治项目“毫不知情”、“未能参与”的情况下，仅凭公示的《搬迁公告》、《安置方案》让群众做到“主观自愿”“十分满意”，有些本末倒置，所以导致原告不能在所有的信息主动公开及听证的情况下和庐阳区人民政府达成一致意见。被告完全没有按照相关规定，在农村土地整治项目中进行实际调研，原告也多次电话联系合肥市法制办建议申请向有关人员和组织进行调查情况，听取第三人的意见，因群众依法所承包的土地，现在权属已产生争议（庐阳区人民政府在2017年1月12日第2次常务会议中，原则同意“公益事业建设项目占地以政府租赁的方式，给予占地群众相应租金”，实际却是让三十岗村民委员会在2017年1月17日将土地非法流转给合肥三十岗旅游发展有限公司，没有按照《农村土地承包法》和《合肥市工商企业租赁农户承包土地准入和监管制度》、《合肥市工商资本租赁农地监管和风险防范办法》文件精神执行，导致群众租金拿不到，土地上的树木因抵押担保不能移走和砍伐，土地要不回来，即使要回也无法使用，庐阳区人民政府如何保护群众的基本权利不受侵害，庐阳区人民政府并未对群众依法承包的土地权属争议进行协调解决，反而不顾三十岗村民委员会涉嫌的虚假诉讼（导致群众只能在庐阳区刑警二队报警登记），严重侵害群众的权益，涉嫌以租代征。致使群众无法与庐阳区人民政府进行此次搬迁项目的协商，不能签订预安置协议书，错在庐阳区人民政府丧失公信力，行政不作为。被告却仅凭庐阳区人民政府递交的书面答复，且庐阳区人民政府并未提交相关证据证明安置方案的程序合法性，未采纳当事人的意见和申请，就认为庐阳区人民政府未对原告作出行政行为，属于行政乱作为。四、依据《中华人民共和国行政复议法》第七条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；”原告有权利提出对《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法的通知》（合政〔2018〕4号）规范性文件合法性审查。因安置方案所依据的就是合政〔2018〕4号文，其涉嫌违反我国《宪法》第十三条第三款、我国《立法法》第八条以及我国《物权法》第四十二条之规定。被告认为庐阳区人民政府并未作出针对原告的行政行为，原告无权提出规范性文件合法性审查。前言所述，庐阳区人民政府批准的搬迁补偿安置方案的行为并非内部行为，所以被告属于认定事实错误，引用法律错误。五、根据《省法制办、省国土厅转发国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（皖府法〔2012〕75号）规定：“市、县人民政府发布或经市、县人民政府同意由国土资源等部门发布的政府补偿安置方案公告中，应当告知被征收土地集体经济组织和农民申请行政复议的权利。”该安置方案未严格落实行政复议权利告知义务，属于行政不作为，严重剥夺和侵犯被征收土地集体经济组织和农民的权益。而被告未对安置方案的内容进行解读研究分析，以及对该安置方案合法性未予以审查和纠正，属于严重的行政不作为。原告是对案涉搬迁补偿安置方案中的补偿标准及程序合法性有异议，并非对《搬迁公告》、《安置方案》的公告行为不服，对原告权利义务产生实际影响的是搬迁补偿安置方案内容以及后续相关搬迁的补偿安置行为，被告驳回行政复议申请，认定事实不清，缺乏法律依据，应予纠正。六、庐阳区人民政府答复案涉搬迁不是集体土地房屋，是为了保护水源地进行的土地整治，搬迁后土地仍属集体土地，不是征收集体土地房屋的行为。既然是搬迁，不是征地行为，那么该安置方案中第五章节第二款：“有效人口安置的确认：但已在其他征地项目中获得房屋补偿安置的，不得重复安置：3.公告时属于征地范围内常住户籍人口。”及第三款：“原在当地享有承包土地的，从征地范围迁出后在城市落户的人员本人”，从上述两个条款中可以看到“其他征地项目”、“公告时属于征地范围内”、“从征地范围迁出后”等有关“征地”的描述，即可以明确确认该土地整治项目不仅存在搬迁行为，同时存在征收集体土地的行为，甚至还有国有土地征收行为。庐阳区人民政府未提供相关证据证明此次搬迁项目不涉及征地。如前言第1章节所述，没有村庄搬迁红线范围图，仅通过安置方案不能证明涉案的土地和房屋在搬迁范围之内，那么搬迁行为无依据，更不能证明没有征收集体土地上房屋的行为。被告认定事实错误，缺乏法律依据，应予以纠正。综上，原告为维护自身合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项、第四十五条之规定，特向贵院提起行政诉讼。请求依法撤销合肥市人民政府251号《决定书》，并责令被告重新作出行政行为，本案诉讼费用由被告承担。 一审被告合肥市人民政府一审答辩称，一、合肥市人民政府作出251号《决定书》程序合法。2018年10月26日，被告收到原告的行政复议申请后依法予以受理。2018年10月29日，被告根据相关规定向庐阳区人民政府送达《提出答复通知书》，要求其在法定期限内答复。2018年11月8日，庐阳区人民政府作出相应答复，并提供相应材料。后因案件复杂，被告于2018年12月26日作出《决定延期通知书》，并依法送达给各方当事人。2019年1月2日，被告通过书面审查作出了251号《决定书》，并依法送达。二、251号《决定书》实体合法。经查明，因庐阳区董大水库水源保护区土地整治项目的需要，庐阳区土地整治指挥部办公室于2018年9月29日作出《搬迁公告》，公告中明确搬迁范围为三十岗刘郢和褚郢村民组，并在公告中公布了搬迁补偿方案，即《安置方案》。原告的房屋位于庐阳区××岗村××组，不在此次《搬迁公告》明确的搬迁范围内。根据《安徽省国土资源厅关于严格城乡建设用地增减挂钩项目实施规划管理的通知》第一条规定，在农村土地整治项目中，房屋拆迁应当充分尊重农民的意愿，行政机关不得强制。本案中，庐阳区人民政府与原告未就房屋拆迁达成一致意见，该项目以及安置补偿政策对原告不具有约束性，庐阳区人民政府亦未采取强拆等行为，故庐阳区人民政府并未作出针对原告的行政行为。同时，《搬迁公告》包括其中的第五款《安置方案》不能脱离具体的征收、搬迁行为而独立对原告发生法律效力，因为庐阳区人民政府并未作出针对原告的行政行为，故原告无权对此申请行政复议。因此，原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第二项的规定，依据该条例第四十八条第一款第二项的规定，被告依法决定驳回原告的行政复议申请。综上，251号《决定书》符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。 一审法院经审理查明，庐阳区人民政府于2013年启动了庐阳区董大水库水源保护区土地整治项目。2018年9月29日，庐阳区人民政府土地整治指挥部办公室作出《搬迁公告》，公告载明搬迁范围为三十岗刘郢和褚郢村民组，并在公告中载明了《安置方案》。2018年10月26日，原告就此向合肥市人民政府申请行政复议，请求撤销该《安置方案》，并审查《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法的通知》（合政[2018]4号）的合法性和合理性。2018年10月29日，合肥市人民政府向庐阳区人民政府发出《提出答复通知书》（合复答〔2018〕251号），要求庐阳区人民政府予以书面答复。2018年11月8日，庐阳区人民政府向合肥市人民政府作出《行政复议答复书》，并提供相应材料。后因案件复杂，被告于2018年12月26日作出《决定延期通知书》，并依法送达给各方当事人。2019年1月2日，被告通过书面审查作出了251号《决定书》，并依法送达。原告不服，提起诉讼。 一审法院认为，申请行政复议或者提起行政诉讼，申请人或者原告必须提供基础证据证明其与所申请或者所诉的行政行为之间具有直接关联，即申请人或者原告有证据证明其所申请或者所诉的行政行为具有侵害其合法权益的现实性和可能性。于此亦应有一前提条件，即申请人或者原告具有应予保护的合法权益，对此申请人或者原告亦应提供基本证据予以证明该合法权益之存在。结合本案，《安置方案》所针对的安置对象必须在案涉区域享有承包土地或者原先享有承包土地后从征地范围迁出后在城市落户的人员，但本案并无证据表明其在案涉区域享有承包地或者曾经在案涉区域享有承包地，故该《安置方案》并不对原告的合法权益产生实际影响，其申请行政复议也不符合受理的条件，被告合肥市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定驳回其行政复议申请具有事实和法律依据。关于原告请求审查合政[2018]4号文件的问题，因庐阳区人民政府并未针对原告作出相应的行政行为，更未依据该份文件对原告作出相应的行政行为，不符合附带审查的要求，被告认定原告无权对该文件提起附带审查的结论正确。综上，251号《决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告瞿思贤的诉讼请求。 瞿思贤上诉称，一、原审法院认定事实不清。原审提交的证据251号《决定书》、《三十岗乡部分村庄搬迁（三期复建点）安置方案》、村民大会签到表及会议照片”第12页第二行“申请人的房屋位于庐阳区××岗村××组，位于该土地整治项目范围内...”，完全可以证明上诉人与所诉申请或所诉行政行为之间具有法律上的利害关系。一审庭审中，上诉人也如实告知在案涉区域享有承包地；二、原审法院适用法律错误。原审法院未按照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条的规定，告知上诉人追加庐阳区人民政府作为被告，也未将另一机关列为共同被告，及原审法院在复议机关维持原行政行为的情形下，只审查复议机关复议决定的合法性，却没有审查原行政行为的合法性，属于适用法律错误。被上诉人提交的证据仅仅只能证明程序合法，而不能证明实体合法。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，被上诉人作出的251号《决定书》属于认定事实错误、没有证据、适用法律错误，应予撤销。请求二审法院依法撤销一审判决，撤销合复决［2018］251号行政复议决定，责令重新作出行政复议决定，并附带审查合政［2018］4号《合肥市被征集体土地上房屋补偿安置办法》的合法性。 合肥市人民政府答辩意见与一审一致。 一审被告合肥市人民政府向一审法院提举下列证据：第一组证据：行政复议申请书，证明瞿思贤向合肥市人民政府提起行政复议。第二组证据：提出答复通知书（合复答[2018]251号），送达回证，证明合肥市人民政府于收到复议申请之日起七日内，将申请书副本发送庐阳区人民政府，要求其自收到申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三组证据：行政复议答复书及证据目录，证明庐阳区人民政府自收到之日起十日内提出了书面答复，并提交了有关材料。第四组证据：行政复议延期通知书（合复延[2018]251号）及送达回证，证明依法延期。第五组证据：行政复议决定书（合复决[2018]251号）及送达回证，证明合肥市人民政府及时做出行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例的规定。第六组证据：1.《搬迁公告》，2.《董大水库水源保护区土地整治项目三十岗乡部分村庄搬迁安置方案（三期）》，3.庐阳区人民政府关于庐阳区“十三五”土地整治规划的批复（庐政秘[2018]5号），4.《关于庐阳区董铺水库、大房郢水库水源保护区土地整治项目开展前期工作的函》（发改函[2012]81号），5.关于同意庐阳区水源土地整治列为市级项目的函（合国土资函[2012]185号），证明案涉项目为土地整治项目。 一审原告瞿思贤向一审法院提交下列证据：1.251号《决定书》，证明行政复议决定书认定事实错误、适用法律错误等，严重的行政不作为、乱作为，涉嫌故意渎职等行为。2.《安置方案》，证明该安置方案内容针对的对象是特定的，效力不及于其他对象，不能够反复使用，具备处分性、单方性、外部性等特征，符合独立具体行政行为的要件。3.庐阳区××岗乡大厅公示的《安置方案》照片及搬迁公告照片，证明《安置方案》对外公示公开并生效，不属于内部行为，也不是征求意见稿，且已经实施（刘郢、褚郢两个村民组己经搬迁），是具体的行政行为。4.庐阳区人民政府行政复议答复书，证明原告的房屋位于庐阳区××岗村××组，该《安置方案》的存在会给其他行政行为的作出提供具有法律意义的根据，置行政相对人于不利的地位，不能以未实施强制拆除行为为由，而否定应依法进行补偿安置的义务。5.庐阳区人民政府2017年1月12日第2次常务会议纪要网站截图，证明有此会议纪要作出后，造成群众承包地权属产生争议。6.《安徽省国土资源厅关于严格城乡建设用地增减挂钩项目实施规划管理的通知》（皖国土资函〔2018〕2123号），证明被告引用《通知》第一条内容其“省略号”省略的内容是有关群众的基本权益及行政机关的义务。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案中，上诉人瞿思贤向合肥市人民政府提起行政复议，要求撤销庐阳区人民政府土地整治指挥部办公室2018年9月29日作出的《搬迁公告》中所附的《安置方案》。而该《搬迁公告》载明的搬迁范围为三十岗刘郢、褚郢村民组，上诉人瞿思贤房屋并不在上述两村民组。虽然瞿思贤称其有承包地在刘郢村民组，但案涉项目系水库水源土地整治项目，涉案搬迁行为不涉及土地征收，《安置方案》也不涉及土地的补偿，且《搬迁公告》亦未设定强制性法律后果。故，上述搬迁公告行为及《搬迁公告》所附的《安置方案》，对瞿思贤的合法权益尚未产生实际影响，其申请行政复议依法不符合受理条件，相应其要求附带审查合政[2018]4号文件的合法性，无法律依据，合肥市人民政府作出的被诉行政复议决定，符合法律规定。另，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，本案被上诉人合肥市人民政府是以瞿思贤复议申请不符合受理条件为由作出的被诉复议决定，不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，故一审法院没有告知瞿思贤追加作出原行政行为的机关为被告或将作出原行政行为的机关列为共同被告正确。综上，一审判决驳回瞿思贤的诉讼请求，并无不当之处。瞿思贤的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人瞿思贤负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  王新林 二〇一九年九月二十五日 书记员  潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 ……