广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1216号上诉人（原审原告）：罗定市附城街道平西村委坪地村民小组（下简称坪地村民小组）。负责人：邱长成，组长。委托代理人：林运伟，广东连越律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：罗定市人民政府。住所地：罗定市罗城街道宝定路31号。法定代表人：彭仲典，市长。委托代理人：陈波，罗定市法制局干部。委托代理人：赖妙芳，罗定市国土资源局干部。被上诉人（原审被告）：云浮市人民政府。住所地：云浮市云城区世纪大道中行政中心北楼。法定代表人：王胜，市长。委托代理人：方冠英、刘贤能，均系云浮市人民政府法制局公职律师。原审第三人:罗定市附城街道平西村委竹围村民小组（下简称竹围村民小组）。负责人：张锦华，村民小组长。委托代理人：陈诗红，广东碧辉律师事务所律师。上诉人坪地村民小组因诉被上诉人罗定市人民政府、云浮市人民政府土地权属争议处理及行政复议纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院作出的（2017）粤53行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告坪地村民小组与第三人竹围村民小组均是罗定市附城街道平西村民委员会所属的农村集体组织。2004年8月18日，罗定市政府颁发罗林证字（2004）第8113169202号《林权证》给坪地村民小组。2013年5月7日，竹围村民小组以不服罗定市政府颁发的罗林证字（2004）第8113169202号《林权证》为由，向云浮市政府申请行政复议。2013年8月6日，云浮市政府作出云府行复〔2013〕6号《行政复议决定》，维持罗定市政府发给坪地村民小组的罗林证字（2004）第8113169202号《林权证》。竹围村民小组不服云浮市政府作出的上述行政复议决定，向郁南县人民法院提起行政诉讼，请求撤销罗林证字（2004）第8113169202号《林权证》。郁南县人民法院于2013年11月29日作出了（2013）云郁法行初字第9号行政判决，撤销了罗定市政府颁发给坪地村民小组的罗林证字（2004）第8113169202号《林权证》，坪地村民小组不服，向原审法院提起上诉。原审法院于2014年4月18日作出（2014）云中法行终字第16号行政判决，维持了郁南县人民法院作出的（2013）云郁法行初字第9号行政判决。2016年4月13日，罗定市政府收到第三人竹围村民小组要求确定坪地山（地名）土地所有权的《土地确权申请书》后交由罗定市国土资源局处理。罗定市国土资源局于2016年7月12日作出《土地确权申请受理通知书》《答辩通知书》《土地确权协助调查通知书》《现场指界通知书》，有关文书已送达给各方当事人。原告坪地村民小组于2016年9月4日递交了《答辩书》和相关证据材料。2016年7月20日，罗定市国土资源局组织了双方当事人的代表到现场指界，其后，双方代表在《坪地山土地权属争议范围图》上签名，确定了争议范围。由于争议范围内存在有林地，因此，罗定市国土资源局与罗定市林业局工作人员于2016年7月28日到争议范围内进行了共同勘查，绘制了《坪地山土地权属争议示意图》。罗定市国土资源局于2016年8月30日作出了《告知书》，分别告知原告和第三人：“争议范围内存在有林地及林地面积，由于非林地与林地权属争议调解处理的法律依据不同，林地权属争议调解处理不是我局的受理范围，建议你村向林业部门提出林地权属调处申请。若你村对地类有异议的，请在接到本告知书之日起三天内向我局提出书面意见或申请有资质的鉴定机构确认。逾期不提出的，我局将按《坪地山土地权属争议示意图》显示的土地（除林地外）进行调查取证。”原告和第三人在上述期限内未提出异议，且双方代表在《坪地山土地权属争议示意图》上签名确认。争议的土地经罗定市大地测绘工程队测绘，总非林面积为7749.54平方米，四至为：东至西安一村土地为界，南至西安一、二指认土地为界，西至西安三指认地边为界，北至坪地山顶分水岭小路为界。竹围指认地块之①，该土地面积268.04平方米，是西安二群众从1992年左右开始耕种，由西安二村民陈卓贤与坪地村民杨其清对换耕种。竹围指认地块之②、③，该两块土地总面积2652.89平方米，由坪地群众一直耕种。经罗定市大地测绘工程队测绘，地块之②面积948.91平方米，地块之③面积1703.98平方米。地块之②大部分土地是上世纪六十年代越南兵种植的芒果树，该批芒果树由坪地村民小组管理和收成；小部分土地丢荒，丢荒前由坪地村民小组村民耕种。地块之③由坪地村民小组村民邱镜州、彭秀源、杨德森种植木薯、蕉树等。有小部分土地已于2015年3月被征收建供电铁塔用地，该土地面积40平方米。附城街道办证实该被征收建供电铁塔用地并非坪地村民小组代表所讲的征地位置。竹围指认地块有部分是在二十世纪六、七十年代农业学大寨时由公社组织竹围群众开荒造地，该土地面积4815.86平方米，1982年分田到户时竹围分给各户耕种。争议范围的土地从土改期间至2013年，大部分由竹围村民小组群众耕种，有少部分由坪地村民小组群众耕种和管理，从未出现过争议。2013年1月，罗定市环市西路征地引发土地权属争议。2017年1月13日，罗定市国土资源局和附城街道办组织了双方当事人的代表进行调解，未能达成协议。2017年7月4日，被告罗定市政府作出罗府决〔2017〕11号《处理决定》，对涉案土地作出处理，决定：1.竹围指认地块之①由西安二村民耕种，该土地面积268.04平方米，为西安二村民小组所有；2.地块之②、③由坪地村民耕种，该两块土地总面积2652.89平方米，为坪地村民小组所有；3.地块除之①、②、③和铁塔用地40平方米外，其余由竹围村民耕种，该土地面积4815.86平方米，为竹围村民小组所有。第三人竹围村民小组不服，向被告云浮市政府申请行政复议，被告云浮市政府于2017年11月8日作出了云府行复〔2017〕50号《决定书》，维持了被告罗定市政府作出罗府决〔2017〕11号《处理决定》。原告坪地村民小组不服，向原审法院提起行政诉讼，提出了前述的诉讼请求。在庭审中，原告认为涉案土地面积、四至范围与罗林证字（2004）第8113169202号《林权证》所登记的面积、四至范围一致；被告罗定市政府、第三人竹围村民小组则认为涉案土地的面积、四至范围与罗林证字（2004）第8113169202号《林权证》所登记的面积、四至范围不一致，涉案土地只是罗林证字（2004）第8113169202号《林权证》登记范围的一小部分。原审法院认为，本案是土地行政确认及行政复议纠纷。原告坪地村民小组与第三人竹围村民小组之间的土地权属争议，属于单位与单位之间的争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，被告罗定市政府作出本案处理决定，属于其法定职责。《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条规定:“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中，涉案地块之①（面积268.04平方米）由西安二群众从1992年左右开始耕种，是西安二村民陈卓贤与坪地村民杨其清对换耕种的。地块之②大部分土地是上世纪六十年代越南兵种植的芒果树，该批芒果树由坪地村民小组管理和收成；小部分土地丢荒，丢荒前由坪地村民小组村民耕种。地块之③由坪地村民小组村民邱镜州、彭秀源、杨德森种植木薯、蕉树等。竹围村民小组未提供充分有效证据，证实其在坪地村民小组管理地块之②和坪地村民小组村民邱镜州、彭秀源、杨德森连续使用地块之③的土地期满二十年之前，曾向罗定市附城街道平西村委或有关部门提出归还请求。因此，被告罗定市政府根据上述规定作出罗府决〔2017〕11号《处理决定》，将争议的地块之①(面积268.04平方米)确认给西安二村民小组所有；地块之②、③(两块土地总面积2652.89平方米)确认给坪地村民小组所有，其余土地权属确认给竹围村民小组所有，并无不当。原告及第三人认为涉案土地全部归其所有的理由不成立，原审法院不予支持。被告云浮市政府受理了原告的复议申请后，依法履行了通知当事人答辩、举证、开庭审理以及作出行政复议决定并送达给当事人等程序。各方当事人对被告云浮市政府作出云府行复〔2017〕50号《决定书》的程序均没有异议，故原审法院确认被告云浮市政府作出云府行复〔2017〕50号《决定书》的程序合法。综上，被告罗定市政府作出的罗府决〔2017〕11号《处理决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被告云浮市政府作出云府行复〔2017〕50号《决定书》的程序合法；原告请求撤销被告罗定市政府作出的罗府决〔2017〕11号《处理决定》和被告云浮市政府作出的云府行复〔2017〕50号《决定书》的理据不成立，不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告罗定市附城街道平西村委坪地村民小组的诉讼请求。上诉人坪地村民小组不服原审判决，向本院上诉称：一、争议地历史上属上诉人所有，罗定市政府划归原审第三人没有事实和法律依据。上诉人在解放后一直使用争议地，2002年进行了登记，争议地属于林地，应当由林业部门负责调处，一审以上诉人了解由国土部门调处未提出异议缺乏事实依据。二、对土地地类负举证责任属于罗定市政府的法定职责，争议地属于林地的性质没有改变，争议地的用途是判决的依据。上诉人的《林权证》被撤销，但林地的性质没有变，仍属于林地用途。三、原审第三人对争议地无权主张权利。罗定市政府在2004年已经发证给上诉人，上诉人自解放后一直使用争议地，原审第三人没有土地权属来源。坪地山没有分水岭，罗定市政府对有分水岭的认定时错误的。四、罗定市政府作出的涉案处理决定是违法的。罗定市政府在撤证诉讼主张给上诉人发证事实清楚，程序合法。在争议处理中又作出了改变。上诉人2004年取得《林权证》是合法的。此次确权全凭指认，没有依据。五、云浮市政府的复议决定程序违法，原审判决认定其合法缺乏依据。复议过程中没有把上诉人列为申请人违法，上诉人针对四个复议案件均提出了复议申请，但云浮市政府认为上诉人只是针对47号案提出了复议。六、原审判决认定事实不清。原审第三人的村民耕种只是间歇性耕种，即便上诉人的山林土地被原审第三人偷偷耕种，也不能证明属于第三人。七、罗定政府作出的处理决定程序违法，复议决定和一审判决的认可均缺乏依据。上诉人请求：撤销一审判决，撤销被诉行政处理决定和行政复议决定。被上诉人罗定市人民政府和云浮市人民政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。罗定市人民政府作出的处理决定和云浮市人民政府作出的复议决定正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。原审第三人竹围村村民小组答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当维持原判。罗定市人民政府作出的处理决定和云浮市人民政府作出的复议决定正确，原审法院驳回上诉人诉讼请求正确。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院二审另查明，本案中罗定市人民政府于2017年7月4日作出罗府决〔2017〕11号《处理决定》，将竹围村民小组和坪地村民小组涉案争议地地块之①（面积268.04平方米）确认属于西安二村民小组。竹围村民小组不服向云浮市人民政府申请复议，云浮市人民政府以竹围村民小组为申请人，坪地村民小组为被申请人作出云府行复[2017]50号《决定书》予以维持。本案和（2018）粤行终1218号案属于系列案件。在（2018）粤行终1218号案件中，罗定市人民政府针对坪地村民小组和西安二村民小组之间的土地权属争议作出了罗府决〔2017〕5号《处理决定》，西安二村民小组不服向云浮市人民政府申请复议，云浮市人民政府作出云府行复[2017]48号《决定书》予以维持，坪地村民小组不服该《处理决定》及《复议决定》向原审法院提起诉讼。罗定市政府在作出罗府决〔2017〕5号《处理决定》及[2017]11号《处理决定》过程中，坪地村民小组、竹围村民小组、西安二村民小组均同时参加了争议地现场指认。云浮市人民政府作出云府行复[2017]48号《决定书》及云府行复[2017]50号《决定书》过程中，坪地村民小组、竹围村民小组、西安二村民小组均同时参加了复议。在本案一审过程中，坪地村民小组、竹围村民小组、西安二村民小组亦同时参加了系列案的开庭。西安二村民小组对本案中罗定市人民政府作出的罗府决〔2017〕5号《处理决定》及云浮市人民政府作出云府行复[2017]50号《决定书》的程序均无异议，只是认为涉案争议地块之地块之②、③确权属于坪地村民小组不当。本院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”本案中上诉人和原审第三人因争议地的权属产生争议，原审第三人向罗定市人民政府申请调处。罗定市人民政府经过现场勘查、争议双方指界，并调查了争议地的历史确权情况，以及上诉人和原审第三人对争议地使用和管理的事实，确认上诉人和原审第三人均未能出示争议地的权属凭证。地块二之①由上诉人使用已经超过二十年，地块一及地块二其余部分由原审第三人使用，罗定市人民政府本着尊重历史，面对现实的原则，确认地块二之①归上诉人所有，地块一及地块二其余部分归原审第三人并无不当，云浮市人民政府经复议维持该处理决定正确，原审判决驳回坪地村民小组关于撤销涉案处理决定及复议决定的诉讼请求事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。罗定市人民政府作出的罗府决〔2017〕5号《处理决定》及云浮市人民政府作出云府行复[2017]50号《决定书》虽然涉及到西安二村民小组的权益，但西安二村民小组在参加两被上诉人处理同一系列案另案土地权属争议案的程序中，亦同时参加了本案土地权属争议的调处及复议过程，西安二村民小组均未对本案争议地权属提出实体权益，因此，一审判决未将西安二村民小组列为本案第三人虽然不妥，但并未影响西安二村民小组的实体权益，本院亦予以确认。上诉人坪地村民小组上诉主张，争议地历史上属于上诉人所有，原审第三人对争议地无权主张权利，涉案处理决定及复议决定违法，原审判决认定事实不清等，上诉请求撤销原判及改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人坪地村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年九月二十三日书记员  刘 丹