内蒙古自治区乌拉特中旗人民法院 行 政 判 决 书 （2019）内0824行初10号 原告图某，现住内蒙古自治区巴彦淖尔市，公民身份证号×××。 委托代理人敖某，系图某妻子。 被告乌拉特中旗农牧和科技局； 法定代表人宝某； 委托代理人刘某。 委托代理人聂某，系内蒙古大法扬律师事务所律师。 第三人乌某； 法定代表人巴某，系嘎查书记兼嘎查达； 委托代理人苏某。 原告图某诉被告乌拉特中旗农牧和科技局（以下简称旗农牧业局）第三人乌某行政合同纠纷一案，本院于2019年5月8日立案受理后，于2019年5月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成了合议庭于2019年8月8日公开开庭进行了审理。原告图某、委托代理人敖某、被告中旗农牧业局行政负责人刘某、委托代理人聂某，第三人乌某、法定代表人巴某、委托代理人苏某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告通过合法流转取得位乌某草原面积3484.51亩（草原承包经营权证东-154号）的经营权。2012年被告乌拉特中旗农牧业局委托东达乌素嘎查与原告图某签订书面《乌拉特中旗草原生态保护补助奖励机制合同》（合同编号为JM-02-08-0154），由被告给原告补偿禁牧补贴款，每亩每年4.74元共计补偿面积3484.51亩，合款16516元/每年，约定禁牧期限为5年。原告与被告的委托方东达乌素嘎查签订合同后，原告按照合同约定履行了禁牧减畜任务，东达乌素嘎查与被告是委托授权关系，也是代行政实施行为，原告名下有两个草场，同日签订了两份合同，一份合同被告一直在履行给付义务，另一份合同签订后，被告没有履行给付义务，无故停发补贴款，属违约行为，依法成立的行政合同受法律保护。且东达乌素嘎查受委托与本嘎查牧民众多牧户签订的相同合同，被告旗农牧业局一直履行给付补贴款义务，此行为充分证明了被告系本合同的实际履行义务方。被告的违约行为严重侵犯了原告的合法权益，故诉至贵院请求依法判令被告履行补偿义务，给付原告2012年至2016年五年的草原生态保护补助奖励款82580元，并承担本案诉讼费。请求事项：1、要求被告履行双方于2012年1月1日签订的《乌拉特中旗草原生态保护补助奖励机制合同》，给付原告禁牧补奖款从2012年至2016年期间共计82580元；2、本案诉讼费全部由被告承担。 原告向法庭出示了如下证据：第一组证据：《草原生态保护合同》，证明2012年签订《草原生态保护合同》后，原告履行了禁牧义务，但被告未按合同发放奖补款；第二组证据：农牧业局鉴证书以及经营权证书等，证明原告2005年合法流转转让王某的草场；第三组证据：银行流水，证明原告2012年同样签订两份合同，自己名下草场的奖补款全额发放，本诉草场的奖补款未发放；第四组证据：《退牧还草》合同书一份，证明本诉草场的禁牧款从2006到2011年底由农牧业局足额发放，从2012年起停止发放。 被告旗农牧业局质证意见：对第一组证据的真实性无异议，该证据能证实原告起诉被告主体不适格，该合同相对方是嘎查。合同第四条约定嘎查进行正常监督检查工作，监督合同规定的时间和减畜的数量并决定停发补发取消补贴奖励资格，因此，嘎查在合同中明确双方的权利义务，未申报原告为奖补对象，也是嘎查的权利，因此，原告应当向嘎查主张其权利。我方举证该证据的举证意图同质证意见。该证据可以证实主体问题，即，原告诉讼被告主体不适格。对第二组证据的真实性无异议，流转合同书流转形式为转包，不是转让，根据文件规定，转包形式补奖款归原承包人王某。我方举证该证据的举证意图同质证意见。对王某经营权证书的真实性无异议，不认可原告的举证意图与原告举证的乌拉特中旗草原承包经营权流转合同书第234号流转形式相冲突，234号是转包，经营权证书流转备案登记是转让。依据内蒙古自治区草场经营权转让办法应当重新给原告办理相关经营权证书，不应该仅是备案。对第三组证据真实性无异议，对原告自己草场的合同流水无异议，流转草场没有补贴，第一是嘎查没有申报，第二流转形式是转包即使补贴也应当是王某，但王某是工作人员不应当补贴。对第四组证据的真实性无异议，该证据与本案无关连性。2011年内蒙纪委文件下发前对原公职人员是否可以享受草场补贴没有规定，从2011年起文件下发后才停发工作人员草场补贴。文件与合同的期限并不冲突。 第三人巴音乌兰苏木东达乌素嘎查质证意见：原告提供的合同书，经营权证，流转申请书，流转合同书，鉴证书都是真实的，2012至2015年原告已按照合同履行了减畜禁牧的义务，嘎查也给农牧业局上报了，因此，这几年的奖补款被告应当给付原告。 被告中旗农牧业局辩称：一、原告与第三人的合同始于2011年，合同期5年至2015年结束，因此，原告诉求2012年至2016年的补奖款错误。二、被告与东达乌素嘎查并不是委托关系，原告与东达乌素嘎查签订奖补合同，合同主体没有本案被告，被告不是奖补合同的主体单位，故，不能认定被告与嘎查是委托关系。三、原告的权利应该向嘎查去主张。本案原告依据奖补合同提起行政诉讼错误，奖补合同是具有民事性质的合同，不具有行政可诉性。四、被答辩人不是行政诉讼中的适格主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。也就是说，如果被诉具体行政行为与被答辩人具有法律上的利害关系，才具备行政诉讼法规定的诉讼主体资格。本案被答辩人要求给付禁牧补助奖励款，其依据是《乌拉特中旗草原生态保护补助奖励机制合同》，而《乌拉特中旗草原生态保护补助奖励机制合同》的依据文件是《内蒙古草原生态保护补助奖励机制实施方案》（内政办发[2011]54号）。该文件中第（四）项第11条规定：“已经依法流转的草原其禁牧和草畜平衡补助仍然归原承包人，流转的草原在禁牧区域坚决禁牧，在草畜平衡区域要严格实行草畜平衡制度”。被答辩人主张补助的涉案草场是基于转包而来，并非是转让而来。该涉案草场是1998年6月9日案外人王某向东达乌素嘎查承包，2005年1月被答辩人与案外人王某签订了《乌拉特中旗草原承包经营权流转合同书》，流转形式为转包，流转年限为2005年1月18日至2028年12月31日，流转方为王某，承包方为被答辩人图某。因此，本案被答辩人主张补助奖励款的涉案草场本就是转包而来，依据政策文件精神，其不具有向答辩人主张补助奖励款的主体资格，有资格向答辩人主张的是案外人王某而非被答辩人。虽在后续过程中误给被答辩人办理了草原承包经营权证，但该证的基础关系还是基于转包关系，并不影响其权利的产生。五、案外人王某也因其国家工作人员身份丧失了向答辩人主张补助奖励款的资格。根据内蒙古纪委内纪发[2011]7号《内蒙古纪委、内蒙古监察厅关于严明纪律确保草原生态保护补助奖励资金安全发放的意见》、国家农业部、财政部《关于印发（2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施指导意见）的通知》、《关于印发（中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法）的通知》等文件内容，禁牧补助的对象是草畜平衡区域内承包草原并履行草畜平衡义务的牧民，案外人王某作为公家工作人员又是领导干部身份，其不但不具有享受补助奖励款的资格，还应将其所有的承包草场向东达乌素嘎查予以退还。对于退还后的处理应按《中华人民共和国草原法》第十三条处理，即在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。但案外人王某仅将该草场无偿转让给被答辩人一个人而非退还至本集体组织。作为东达乌素嘎查集体组织内的其他成员，他们的基础权利应是同等的，答辩人不清楚现东达乌素嘎查内像被答辩人与案外人这样私自转让草场的现象是否大量存在，是否有牧民没有草场或是仅有少量草场而有些牧民又像被答辩人这样拥有大量草场，唯一合法合理的处理办法就是草场分配通过牧民会议三分之二以上成员或者三分之二以上牧民代表的同意后，向乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。因此，被答辩人与案外人之间的土地转让因违反法律法规应认定为无效。被答辩人不能基于无效的法律关系向答辩人主张补助奖励款。六、被答辩人是否有权领取补助奖励款，应以东达乌素嘎查上报名单为准。每年补助奖励款上报发放流程为各嘎查委向答辩人上报享受补助奖励款人员名单，答辩人审核无误后向乌拉特中旗财政局报批，财政局将相应款项打入各享受补助奖励款人员个人账户内。嘎查内的牧民是否符合领取条件由嘎查认定，答辩人以嘎查上报名单为准。本案中，东达乌素嘎查历年上报人员名单中对于涉案草场一直未予提及，答辩人也是在后来才知晓，但迄今为止，东达乌素嘎查仍未将被答辩人纳入上报人员名单中，东达乌素嘎查首先就认定了被答辩人不具有领取涉案草场补助奖励款的资格。七、即使认为争议草场归被答辩人所有，其也不应该享受两份补助奖励款。补助奖励机制本是一件惠国惠民的政策，而并非是一种谋取利益的手段，其目的就是要充分调动广大农牧民和地方政府保护草原生态的积极性。被答辩人已经在自有草场上享受了该政策，就不应在转包草场上继续要求再次享受同等政策，这样对本嘎查其他牧民也不公平，也违反了行政法中信赖保护原则。八、被答辩人因未履行禁牧的义务，也不应给付补助奖励款。草原禁牧补助和草畜平衡奖励的发放对象为承包草原并履行禁牧或草畜平衡义务的牧民，而根据该草场四邻牧户反映及台账显示，被答辩人2016年共饲养100多匹马，折算为羊600多只，远远超出禁牧减畜不超过100个羊的标准。对于已向被答辩人发放的补助奖励款，因被答辩人违反《乌拉特中旗草原生态保护补助奖励机制合同》已构成违约，其补奖款享受资格应予以取消。 被告旗农牧业局在法定期限内提交了如下证据： 第一组证据：2011乌拉特中旗草原生态保护补助奖励机制实施方案，证明1.合同中应当的约定的奖补标准是每亩4.74元，这是由项目实施方案明确确定的。不能因为合同中的笔误就变更其奖补标准；2.项目实施方案第六章第一条第二项明确规定，本案原告承包证件不齐全，不能认定原告为合法权属人，不符合补奖条件。因此农牧业局依据项目方案的规定停发项目补助资金是有依据的；第二组证据：乌拉特中旗集体所有草牧场承包合同书、乌拉特中旗草原承包经营权流转合同书、草原流转申请书，乌拉特中旗草原生态保护补偿奖励机制合同书，证明流转合同书流转形式为转包，不是转让，根据文件规定，转包形式补奖款归原承包人王某； 第三组证据：内蒙古纪委2011年7号文件，乌拉特中旗2011年149号文件，全国干部人事档案王某干部任免审批表，证明王某为公职人员，不应该享受草场补贴，即使流转草场，因流转为转包，没有改变原权属人，因此，不应当补贴； 第四组证据：补贴项目认定单2012-2015年，证明巴音乌兰苏木东达乌素嘎查2012-2015年没有将原告在本案争议的草场上报，以上证据均有嘎查、苏木、财政局、农牧业局的盖章确认。 原告发表如下质证意见：对第一组证据，对其真实性无意见，2006年我们签订合同后将牲畜变卖直至2015年，此草场未放牧。我们的流转是合法有效的转让形式，手续齐全。应当由被告给付全额的补将款。第二组证据、第三组证据，虽然王某不应该享受奖补款，但是我们是通过正当转让手续承包该草场，并与被告签订《生态保护奖补合同书》，被告应当足额发放奖补款。对第四组证据，我们已按照合同履行，嘎查说已经报了，被告说没有报，我们不清楚。 第三人巴音乌兰苏木东达乌素嘎查质证：王某是非牧人员，通过合法转让，转让给本嘎查牧民，原告图某2012-2015年期间转让获得非牧人员的草场没有明文规定不享受奖补款。2016年又一轮奖补政策开始后有了不给非牧人员流转草场补贴款后，我们开始不上报了。认定单不是我们报的原单，也没有嘎查的公章和嘎查法人的签字，因此不认可。 第三人巴音乌兰苏木东达乌素嘎查辩称：每届的奖补合同是牧民和嘎查签订，2010年到2011年签订后是照常发放，2012年发放奖补款时农牧业局通知停止发放八户牧民的奖补款，原因是流转方式是转包。并要求当时的嘎查法人布日古德开具转包草场的证明并让盖章，经审查八户牧户的流转形式是转让，故，未开此证。上报清册是被告审查后决定是否发放，我们报上后是由农牧业局决定给谁发放。 以上证据经庭审质证作如下确认，原告提供的证据内容客观、真实，来源合法，与本案具有关联性，予以采信。被告旗农牧业局提交的证据，第一组至第四组证据的真实性予以认可，但并不能证实被告旗农牧业局停止给原告发放案涉草场2012年-2016年期间的草原生态保护补助奖励款是合法的。 经审理查明，原告通过合法流转取得位于乌某草原面积3484.51亩（草原承包经营权证东-154号）的经营权。2012年1月1日，被告旗农牧业局作为该项目建设单位，委托第三人东达乌素嘎查与原告图某作为项目户签订了合同编号为JM-02-08-0156的“乌拉特中旗草原生态保护补助奖励机制”，合同期限为5年。合同中约定由被告给付原告补偿禁牧补贴款，每亩每年4.74元共计补偿面积3484.51亩，合款16516元/每年，约定禁牧期限为5年。补奖款每半年直接发放到户。该合同还约定甲方本案被告乌拉特中旗农牧业局具有协调有关部门按时足额发放补奖款责权等。乙方本案原告具有按规定禁牧减蓄后有权足额享受补奖款责权等。本合同自双方签订之日起生效到2016年12月31日终止。原告按照合同约定履行了禁牧减畜任务，被告没有履行给付义务，2012年以来一直未予发放补贴款，为此原告诉至本院要求被告履行双方于2012年1月1日签订的《乌拉特中旗草原生态保护补助奖励机制合同》，给付原告禁牧补奖款从2012年至2016年期间共计82580元；本案诉讼费全部由被告承担。 另查明，本次禁牧周期为2011年10月1日至2016年9月30日共五年。第三人东达乌素嘎查按规定上报了原告图某“东-154”号草场补贴款事项。 本院认为，本案被告为了实施草原生态保护补助奖励机制工程，2012年1月1日委托第三人东达乌素嘎查与原告签订了“乌拉特中旗草原生态保护补助奖励机制合同书”，意思表示真实，内容不违反行政法规效力性强制规定，合法有效。2011年随着乌中政办发（2011）149号文件及《乌拉特中旗生态保护补助奖励机制实施意见》的颁发，在合同有效期内合同双方仍应当按合同约定履行。按照合同约定原告图某有按规定进行禁牧减蓄的义务及按规定禁牧减蓄后有权足额享受补奖款的权利。被告旗农牧业局具有协调有关部门按时足额发放补奖款职责。本合同是嘎查受被告农牧业局委托签订，原告是合同相对人，故，属适格主体。因合同签订期为2012-2016年，故，没有超过法定期限五年的诉讼时效。案涉草场从2012年至2016年期间一直由原告履行禁牧义务，但2012年开始被告旗农牧业局以“案涉草场权属不明，原告图某不符合《乌中旗草原生态保护补助奖励机制实施意见》补奖对象的规定及乌中政办发（2011）149号文件的规定，且所在苏木嘎查对该草场补贴没有上报为由，便停发了案涉草场禁牧补贴款。”的抗辩理由因被告不能提供有效证据予以佐证故不能成立。原告要求被告按行政协议的内容履行义务，按每亩4.74元补偿面积3481.51亩，给付2012年至2016年期间禁牧补奖款82580元的请求本院予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十五条第一款之规定判决如下： 被告乌拉特中旗农牧和科技局于本判决生效之日起10日内给付原告案涉草场（草原承包经营权证东-154号）2012年至2016年期间草原生态保护补助奖励款82580元。 案件受理费1864元，由被告乌拉特中旗农牧和科技局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于巴彦淖尔市中级人民法院。 审 判 长  明嘎图 审 判 员  贺海江 人民陪审员  赵文英 二〇一九年九月一日 书 记 员  阿拉塔 附：适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条 被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十五条第一款 原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。