广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终696号 上诉人（一审原告）防城港市防城区江山镇万欧村后勤二组。 诉讼代表人黄美玲，组长。 委托代理人陈荣健，广西幸程律师事务所律师。 上诉人（一审原告）防城港市防城区江山镇白龙村双墩组。 诉讼代表人冯发友，组长。 委托代理人李倩，广西维冠律师事务所律师。 委托代理人骆永茂，广西维冠律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）防城港市防城区人民政府。 法定代表人荣毅宏，区长。 委托代理人黄海鹏，防城港市防城区司法局干部。 委托代理人黄宇昌，防城港市防城区林业局干部。 被上诉人（一审被告）防城港市人民政府。 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人谢剑，防城港市司法局干部。 委托代理人朱金凤，防城港市司法局干部。 一审第三人防城港市防城区江山镇万欧村后勤一组。 诉讼代表人金满英，组长。 一审第三人防城港市防城区江山镇万欧村深水（深海）组。 诉讼代表人蔡礼，组长。 上述两一审第三人共同委托代理人莫承峰，广西广为律师事务所律师。 上诉人防城港市防城区江山镇万欧村后勤二组（以下简称后勤二组）、上诉人防城港市防城区江山镇白龙村双墩组（以下简称双墩组）因其诉被上诉人防城港市防城区人民政府(以下简称防城区政府)、防城港市人民政府(以下简称防城港市政府)林地行政确权处理决定、复议决定纠纷一案，不服防城港市中级人民法院作出的（2018）桂06行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理本案。上诉人后勤二组的诉讼代表人黄美玲及委托代理人陈荣健，上诉人双墩组的委托代理人李倩、骆永茂，被上诉人防城区政府的委托代理人黄宇昌，被上诉人防城港市政府的委托代理人朱金凤，一审第三人防城港市防城区江山镇万欧村后勤一组（以下简称后勤一组）、一审第三人防城港市防城区江山镇万欧村深水（深海）组（以下简称深水组）诉讼代表人及共同委托代理人莫承峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 防城港市中级人民法院一审查明：争议的林地为豆腐岭（双墩组称豆腐龙岭）、粪箕岭的西面岭。豆腐岭面积24.15亩，四至范围：东至软坳流水直落粪箕田边为界；南至豆腐岭脚为界；西至从粪箕田边对坜直上鸭坜为界；北至沿鸭场对豆腐岭岐直上分水为界。粪箕岭的西面岭面积9.45亩，四至范围：东至旧机耕路为界；南至旧机耕路沿岭岐直上岭顶再沿岭岐直落到田边为界；西至田边为界；北至田边坜直上到旧机耕路为界。 解放以后，对争议的林地，争议各方当事人都没有能够提供人民政府核发的权属证书。在“合作化”时期，1956年成立万欧渔业大队（万欧村委会的前身），1969年万欧渔业大队和白龙农业大队合并，因合并后对渔农生产不利，在1969年下半年又分开。分开大队时，把当时合并时渔民家属和土地山岭划归万欧渔业大队，万欧渔业大队将一对包船划给白龙农业大队，将白龙农业大队万欧生产队靠近万欧渔业大队的土地山岭划给万欧渔业大队所有。万欧渔业大队分设深海队、中海队、后勤一队、后勤二队。深海队、中海队是出海捕鱼；后勤一组是从事搬运鱼货、晒鱼，国家发油粮食统购米簿；后勤二队是由没有粮食统购米簿的家属组成，万欧渔业大队将田、坡、山岭安排给后勤二队经营，以解决粮食及生活费用。豆腐岭下的水田在1969年从白龙大队所辖的双墩队集体划分给万欧渔业大队后勤二组集体所有，由后勤二组群众一直经营。粪箕岭西面岭下的水田是双墩组集体所有，由双墩组群众一直经营。2008年起，后勤二组对豆腐岭开发经营，但期间与双墩组引发权属纠纷。 另查明，1994年江山乡万欧村后勤二队与后勤一队、深水队、中海队因万欧村内部分山岭、树木、水田、坡地、荒坝等权属发生争议。1995年3月15日，防城区政府作出防区政函[1995]15号处理决定，发生诉讼后，被防城区人民法院作出[1995]防市行初字第10号行政判决予以撤销。防城区政府经再次处理，于1996年2月13日作出防区政函[1996]4号处理决定，将争议的豆腐岭（又称豆腐龙岭），山猪到（窦）××、脯××给后勤××组。2012年4月27日，双墩组不服防区政函[1996]4号处理决定，提起行政诉讼，防城区人民法院于2012年6月12日作出（2012）防行初字第7号行政判决予以撤销。后勤二组不服，提起上诉，该院于2013年5月23日作出（2013）防市行终字第9号行政判决，维持一审判决。2016年12月13日，后勤二组向防城区政府再次提出调处申请，防城区政府于2017年6月28日作出防区政处[2017]1号《关于防城区江山镇万欧村后勤二组、后勤一组、深水组与白龙村双墩组因豆腐岭、粪箕岭林地权属纠纷的处理决定》（以下简称1号处理决定），认为：对争议的林地申请人后勤二组和被申请人双墩队都没有提供合法有效的权属证书。争议的豆腐岭下的水田在1969年从白龙大队所辖的双墩队集体划分给万欧村集体所有，但一直是申请人后勤二组经营管理，其权属应属后勤二组集体所有。争议的粪箕岭的西面岭下的水田是双墩组集体所有，一直是双墩组群众经营，从有利于生产生活，有利于经营管理考虑，争议的粪箕岭西面岭应属双墩组集体所有。深水（深海）组、后勤一组既无合法有效的权属证书，也无经营管理事实，其权属主张不予支持。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款，第三十四条第三、第四项的规定，决定：争议的豆腐岭（又称豆腐龙岭）林地所有权属后勤二组集体所有。四至范围：东至软坳流水直落粪箕田边为界；南至豆腐岭脚为界；西至从粪箕田边对坜直上鸭坜为界；北至沿鸭场对豆腐岭岐直上分水为界。面积：24.15亩。争议的粪箕岭的西面岭林地权属属双墩组集体所有。四至范围：东至旧机耕路为界；南至旧机耕路沿岭岐直上岭顶再沿岭岐直落到田边为界；西至田边为界；北至田边坜直上到旧机耕路为界。面积：9:45亩。双墩组不服，于2017年9月6日向防城港市政府申请行政复议，防城港市政府于2017年12月6日作出防政复决[2017]34号行政复议决定（以下简称34号复议决定）,维持防城区政府作出的1号处理决定。后勤二组、双墩组均不服，提起本案之诉。后勤二组请求：撤销1号处理决定第二项；撤销34号复议决定书。双墩组请求：1、撤销1号处理决定第一项；撤销34号复议决定书。 防城港市中级人民法院一审认为：《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。案涉林地权属争议自1994年起一直纷争至今，在人民政府调处过程中以及在人民法院诉讼过程中，当事人各方均提供了相应的证据材料，但经审查，后勤二组、双墩组提供的证据以及防城区政府调取的证据，均印证了解放以后各方当事人对争议的林地都没有持有人民政府核发的权属证书，而在经营管理方面，后勤二组、双墩组均有一定证据，但证据不足以支持各自的权属主张，符合上述法规的规定情形，有权处理的人民政府可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。防城区政府基于查明的事实，结合深水（深海）组、后勤一组既无合法有效的权属证书，也无经营管理事实，而争议的豆腐岭下的水田在1969年从白龙大队所辖的双墩队集体划分给万欧村集体所有，一直是后勤二组经营管理，争议的粪箕岭的西面岭下的水田是双墩组集体所有，一直是双墩组群众经营管理。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“有利于生产生活，有利于经营管理，有利于社会和谐稳定”的原则进行确权，有事实根据和法律依据，也兼顾了后勤二组和双墩组的利益，防城港市政府经审查，并对防城区政府作出的处理决定适用法律存在错误的问题进行纠正之后，作出维持1号处理决定的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。后勤二组、双墩组对争议的涉案两处林地权属均主张全部归为其一方所有，均缺乏确实、充分的证据支撑，事实根据不足，于法无据，且涉案林地权属处于长期纠纷状态，不利于各方当事人生产生活、经营管理和社会和谐稳定，为避免诉累，应当依法驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回后勤二组、双墩组的诉讼请求。 上诉人后勤二组上诉称：（一）一审认定事实不清。1、本组向一审法庭提交的1996年防区政函[1996]4号处理决定，为已生效的权属证书。2、万欧渔业大队将田、坡、岭安排给后勤二队所有，并一直经营使用和管理。林业三定时期，本组又将包括争议林地在内的山岭、坡田发包给本队成员经营管理至今。3、本组与双墩组争议的是豆腐岭、粪箕岭而不是岭下的水田，一审法院将经营管理水田的事实视为等同于经营管理争议岭，属张冠李戴之错。4、双墩组所提供的25份证据没有一份可以直接证明争议地权属状况及经营管理的事实。（二）一审判决适用法律错误。请求：1、撤销一审判决；2、撤销34号复议决定；3、撤销1号处理决定，责令防城区政府重新对争议地权属确权。 上诉人双墩组上诉称：（一）1号处理决定与34号复议决定处分的争议地错误。豆腐岭与豆腐龙岭是两个不同的山岭，有争议的是豆腐龙岭，豆腐岭无争议；粪箕岭与大万山的粪箕岭是两个不同的山岭，有争议的是大万山的粪箕岭，1号处理决定确权的粪箕岭无争议。对于一审认定的争议地面积亦不予以认可。确定“豆腐岭的面积为24.15亩，粪箕岭的面积为9.45亩，”没有依据。（二）不管以历史为依据，还是以有利于生产管理原则为依据，豆腐岭都应该属于本组所有。1、豆腐岭一直属于本组所有，由本组经营管理。2、两政府以“场地租赁协议”证明后勤二组长期经营管理豆腐岭，十分欠妥。“场地租赁协议”签订时间为2016年，且无四至图纸和范围，与争议地没有关系。后勤**未征得双墩组同意就将涉案山林发包给第三人，侵害了双墩组的合法权益。3、从有利于生产管理的原则来看，豆腐岭也应由本组所有。豆腐岭与豆腐龙岭的流水流向本组成员的承包田内。（三）本案适用法律错误。本案应适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第二项的规定进行确权。请求：撤销一审判决；撤销1号处理决及34号复议决定。 被上诉人防城区政府答辩称：（一）1号处理决定程序合法。本府受理当事人申请后，进行现场勘界、调查取证，并经调解无效后作出的1号处理决定，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的有关程序。（二）1号处理决定依据的事实清楚，证据确凿，实体处理是实事求是的。争议的豆腐岭（双墩组称豆腐龙岭）、粪箕岭的西面岭的林地权属，后勤二组与双墩组都没有提供自解放以来人民政府核发的权属证书。争议的豆腐岭下的水田在1969年从白龙大队所辖的双墩队集体划分给万欧村集体所有，但一直是万欧村后勤二组经营管理，其权属应属万欧村后勤二组集体所有。争议的粪箕岭的西面岭下的水田是双墩组集体所有，一直是双墩组群众经营，从有利于生产生活，有利于经营管理考虑，争议的粪箕岭西面岭应属双墩组集体所有。第三人深水（深海）组、后勤一组既无合法有效的权属证书，也无经营管理事实，其权属主张不予支持。（三）1号处理决定依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款、第三十四条第三、第四项的规定作出，适用法律是正确的。请求维持1号处理决定。 被上诉人防城港市政府答辩称：（一）本府受理复议申请后，对案件进行审查，组织当事人调解，由于当事人各方分歧太大，调解不成后依法作出34号复议决定，程序合法。（二）关于争议地权属情况和经营事实。1、根据后勤二组及双墩组提供的证据材料，自解放以来人民政府均没有就争议地核发权属证书。2、争议的豆腐岭下的水田在1969年从白龙大队所辖的双墩队集体划分给万欧村集体所有，后万欧村渔业大队将田、坡、山岭安排给后勤二组经营。2008年左右，后勤二组将豆腐岭出租给他人种植速生桉，其对豆腐岭的经营管理事实有：2008年4月5日林业用地承包协议书、2013年4月1日江山乡万欧后勤二组山猪龙口承包合同、2016年1月4日场地租赁协议证明。后勤二组提交的《征用土地协议书》（防城县房地产公司与江山乡万欧村万欧二队），但此协议书没有防城县房地产公司的签字盖章，且经防城区政府核实，该协议未生效，故不予采纳。争议的粪箕岭的西面岭下水田是双墩组集体所有，一直是双墩组群众经营管理。双墩组提供的2002年12月27日防城区林业局与白龙村委会签订的《重点防护林业工程建设人工造林林地使用合同》，但该合同没有土地四至，没有防城区林业局的盖章，故不予采纳。双墩组提供的2007年9月13日其与中国移动通信集团广西有限公司防城港分公司签订的《租用土地补偿协议书》，该协议土地不在现争议山岭范围。双墩组提供的责任山自留山山权证，是双墩组自行颁发，不能作为定案权属证据。争议地的豆腐岭（双墩组称豆腐龙岭）、粪箕岭的西面岭的的权属来源、权属变化情况和经营事实均已查清，不存在双墩组提出的处理决定认定事实不清，证据不足的问题。由此可见，争议的粪箕岭西面岭下的水田是双墩组集体所有，一直是双墩组群众经营管理。对双墩组主张粪箕岭西面岭的权属予以支持。双墩组在豆腐岭没有经营事实，其对豆腐岭的权属主张不予支持。双墩组提出要求将粪箕岭山林全部确权归其集体所有，但本案的争议范围只涉及粪箕岭西面岭，在防城区政府提供的山林权属纠纷现场勘查表中已明确，并有双墩组组长冯发友等人的签字确认。争议的豆腐岭一直是后勤二组经营管理，其对豆腐岭的权属主张予以支持，但其在粪箕岭西面岭没有经营管理的事实，故其对粪箕岭西面岭的权属主张不予支持。（三）关于双墩组提出提出防城区政府适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第三项、第四项规定作出1号处理决定适用法律错误，经核实适用该项规定确实属于适用法律瑕疵，应适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款规定，但该瑕疵不影响案件的实体处理。防城区政府从有利于生产生活，有利于经营管理，有利于社会和谐稳定的原则出发，依据当事人各方的历史沿革、经营状况等实际情况，在兼顾各方利益的基础上作出1号处理决定，程序合法，内容适当，34号复议决定予以维持正确。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。 一审第三人后勤一组、深海组陈述称：（一）1969年万欧渔业大队与白龙农业大队分开时，包括豆腐岭、粪箕岭在内的18个岭都划归给了万欧渔业大队，豆腐岭、粪箕岭属万欧渔业大队，权属来源清楚。1号处理决定与34号复议决定认定粪箕岭为双墩组所有，缺乏事实和法律依据。（二）万欧村民委自1956年成立以来，都是以集体经营模式进行管理，即实行行政事务、渔业生产以及生产工具、生产资料统一管理、劳力统一调配。划分深海组、浅海组、后勤一组、后勤二组仅是为了方便工作上分工管理，四个组之间人员并不固定，经常因工作需要进行调整。四个生产队的生产资料均属村委会集体所有，后勤二组对争议地只有使用权没有所有权。请求：撤销一审判决；撤销1号处理决定及34号复议决定。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。除对一审判决查明的涉案争议林地豆腐岭、粪箕岭西面岭的面积亩数及被诉1号处理决定附图中对争议林地豆腐岭、粪箕岭具体位置的标注，本院不予确认外，对一审判决查明的其余事实予以确认。 经二审庭审核实，各方当事人均认可防城区政府2016年12月21日组织各方当事人对争议林地现场进行勘验所形成的现场勘验图（下称2016年12月21日现场勘验图）及勘验笔录。该现场勘验图显示，图中面积较小的争议山岭为豆腐岭，面积较大的争议山岭为粪箕岭。根据上述证据，本院另查明：1号处理决定正文表述的争议山岭面积（即：豆腐岭面积24.15亩，粪箕岭的西面岭面积9.45亩）有误，1号处理决定附图标注的两处争议山岭名称与2016年12月21日现场勘验图相反，标注山岭名称错误。34号复议决定及一审判决对1号处理决定认定的事实均予以确认，均存在上述错误。 本院认为：（一）各方当事人对争议的豆腐岭、粪箕岭林地均未能提供有效的权属凭证。上诉人后勤二组上诉称防城区政府防区政函[1996]4号处理决定是已生效的权属证书，并以此主张争议林地权属。经查明，上述4号处理决定已于2012年6月12日被防城区人民法院作出的（2012）防行初字第7号行政判决予以撤销，上诉人后勤二组的此项上诉理由不成立。 （二）涉案争议林地的名称、四至范围及面积的问题。2016年12月21日，防城区政府组织各方当事人对争议林地现场进行勘验，所形成的现场勘验图及勘验笔录上有各方当事人代表的签名确认，经二审庭审核实，各方当事人均认可防城区政府2016年12月21日制作的现场勘验图及勘验笔录。因一审判决及1号处理决定和34号复议决定认定的争议林地豆腐岭、粪箕岭西面岭的四至范围，与2016年12月21日勘验图及勘验笔录载明的争议林地豆腐岭、粪箕岭西面岭的四至范围一致，故涉案争议林地豆腐岭、粪箕岭西面岭的四至范围是清楚的。虽经二审庭审核实，一审判决及1号处理决定和34号复议决定对涉案两处争议林地面积亩数的认定有误，但因各争议林地四至范围清楚，可依据2016年12月21日现场勘验确定的争议林地的四至范围对争议林地的面积亩数进行纠正。另，经二审庭审核实，1号处理决定的附图所标注的争议林地名称有误，但亦因争议林地四至范围清楚，同理亦可依据勘验图及勘验笔录进行纠正。 （三）争议各方对争议林地的实际管业情况。上诉人后勤二组在一审诉讼中提供的“征用土地协议书”“1982年合同表及占志宽等人的调查笔录、黄志拾证明”等证据用以证明其对争议林地的管业情况。因“征用土地协议书”缺乏签字盖章等生效要件，承包土地合同登记（表）系后勤二组自行制作，调查笔录和证明的来源不清，上述证据未能充分证实后勤二组对争议林地有实际管理使用的事实。上诉人双墩组在一审诉讼中提供的“重点防护林工程建设人工造林林地使用合同”“测绘图”，以及“土地分配明细表”“土地承包经营权证书”等证据用以证明其对争议林地的管业情况，因“重点防护林工程建设人工造林林地使用合同”缺乏甲方防城区林业局的盖章，且合同未填写林地四至范围、面积，“测绘图”没有制作时间、方位、制作人或提供人，“土地分配明细表”“土地承包经营权证书”则仅是双墩组村民对推沙龙田的承包证据，故上述证据亦未能充分证实双墩组对涉案争议林地有实际管理使用的事实。一审第三人后勤一组、深水组在一审诉讼中未提供管理使用争议林地的证据。综合上述各方的证据，可认定争议各方当事人所提供的证据均未能充分证实各自对争议林地实际管理使用的事实。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”、第三十条“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定”的规定，防城区政府在查明“豆腐岭下的水田在1969年从白龙大队所辖的双墩队集体划分给万欧渔业大队后勤二组集体所有，一直是万欧村后勤二组群众经营；粪箕岭西面岭下的水田是双墩组集体所有，一直是双墩组群众经营”的情况下，依职权作出1号处理决定，符合前述调处条例的规定，处理结果并无不当。 （四）一审第三人后勤一组、深水组是否有权提出上诉的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条第二款“。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。”的规定，本案一审判决没有判决后勤一组、深水组承担义务，亦没有减损其权益，依照上述法律规定后勤一组、深水组无权提出上诉，故一审第三人后勤一组、深水组虽然向本院提出上诉，但本院仍将其列为一审第三人。 综上，防城区政府1号处理决定对两处争议林地面积亩数的认定有误，且该决定的附图所标注的争议林地名称亦错误，属认定事实不清，应当确认违法，但该决定将争议的豆腐岭（又称豆腐龙岭）林地所有权属后勤二组集体所有；将争议的粪箕岭的西面岭林地权属属双墩组集体所有的处理结果正确，其效力应予保留。为减少行政资源的浪费，避免当事人的讼累，由于防城区政府1号处理决定对争议林地四至范围认定清楚，该决定认定的争议林地亩数错误和附图中争议林地名称标注错误的问题，仍可采取补救措施予以纠正，故本院认为防城区政府1号处理决定属于应当确认违法但不撤销的法定情形。防城港市政府34号复议决定维持1号处理决定不当，但实体处理正确，同理也可不予撤销，保留效力。一审判决认定事实不清楚，判决错误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销防城港市中级人民法院（2018）桂06行初12号行政判决； 二、确认防城港市防城区人民政府防区政处[2017]1号《关于防城区江山镇万欧村后勤二组、后勤一组、深水组与白龙村双墩组因豆腐岭、粪箕岭林地权属纠纷的处理决定》违法，但不予撤销。 三、确认防城港市人民政府防政复决[2017]34号行政复议决定违法，但不予撤销。 四、责令防城港市防城区人民政府采取补救措施，纠正《关于防城区江山镇万欧村后勤二组、后勤一组、深水组与白龙村双墩组因豆腐岭、粪箕岭林地权属纠纷的处理决定》对两处争议林地面积亩数认定的错误及附图中争议林地名称标注的错误。 二审案件受理费50元，由被上诉人防城区人民政府、防城港市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年九月十七日 法官助理 方虞雅 书 记 员 王家兴