山东省东营市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁05行终60号 上诉人（一审被告）：利津县凤凰城街道办事处。住所地：利津县利二路508号。 法定代表人：李光谱，主任。 出庭负责人：赵艳彬，利津县凤凰城街道办事处副主任。 委托诉讼代理人：宋凯，山东诚正勤律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：乔淑红，女，1972年10月4日出生，汉族，现住东营市。 委托诉讼代理人：王中祥，山东众旭律师事务所律师。 一审被告：利津县凤凰城街道北朱村村民委员会。住所地：利津县凤凰城街道北朱村。 法定代表人：张绍峰，主任。 委托诉讼代理人：卜祥亭，山东诚正勤律师事务所律师。 上诉人利津县凤凰城街道办事处（以下简称凤凰城街道办）与被上诉人乔淑红、一审被告利津县凤凰城街道北朱村村民委员会（以下简称北朱村委会）拆迁行政补偿一案，凤凰城街道办不服利津县人民法院（2018）鲁0522行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人凤凰城街道办的出庭负责人赵艳彬、委托诉讼代理人宋凯，被上诉人乔淑红及其委托诉讼代理人王中祥，一审被告北朱村委会委托诉讼代理人卜祥亭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，乔淑红与北朱村村民于建光于2010年9月17日登记结婚，结婚次日，乔淑红生育一子，取名乔琰清，乔琰清与于建光无血缘关系。2010年底，乔淑红、于建光在于建光平房院内建设砖木结构的二层楼房六间（北屋上、下两层各三间）、南屋三间、东西偏房各一间及院落一座。2012年7月，乔淑红及其子乔琰清户口××北朱村,与于建光同一户口簿。 乔淑红于2012年7月19日向一审法院提起离婚诉讼，2013年1月14日一审法院作出判决，准予乔淑红与于建光离婚，位于北朱村的砖木结构二层楼六间（北屋上、下两层各三间）、南屋三间、东西偏房各一间及院落一座归乔淑红所有。于建光不服该判决提起上诉，2013年4月18日，东营市中级人民法院判决驳回上诉、维持原判。 2017年，因利津县凤凰城街道津八路绿化工程，凤凰城街道办组织对北朱段地上房屋进行拆迁，乔淑红所有的上述房屋及附属物在拆迁范围内。2017年5月6日，凤凰城街道办与乔淑红签订津八路绿化北朱段房屋拆迁补偿协议书，就乔淑红所有的房屋及附属物进行征收并实际履行，凤凰城街道办货币补偿乔淑红323269.10元。2017年4月19日，凤凰城街道办与北朱村村民于建光签订集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书一份，对于建光1人进行了安置补偿。 2018年1月9日，乔淑红向一审法院提起诉讼，2018年1月26日乔淑红以起诉状中第一项“判决撤销被告剥夺原告享有拆迁安置房的行政行为”的诉讼请求内容不合适，待研究好合适的诉讼请求之后另行起诉为由，向一审法院提出撤诉申请。一审法院于2018年1月26日作出（2018）鲁0522行初1号行政裁定书，准予乔淑红撤诉。2018年1月26日，乔淑红向一审法院提起本案诉讼，请求凤凰城街道办履行安置职责。 一审法院认为，本案争议的焦点问题：1、本案乔淑红起诉是否属于重复起诉或者撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形?2、北朱村委会是否为适格被告？3、乔淑红是否应当享有拆迁安置房资格及搬迁费、临时安置补助费等应当享有的其他拆迁安置利益？ 关于争议焦点1：当事人提起诉讼必须符合相关规定，否则不符合起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。本案中乔淑红2018年1月9日提起的诉讼请求第一项为“判决撤销被告剥夺原告享有拆迁安置房的行政行为”，从该项内容看，属于无具体诉讼请求的情形，故乔淑红的该次诉讼不符合起诉条件。乔淑红在明确诉讼请求后提起诉讼符合起诉条件，不属于重复起诉或者撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形。 关于争议焦点2：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，实施拆迁安置补偿工作的主体为凤凰城街道办，而非北朱村委会，故北朱村委会并非本案适格被告。 关于争议焦点3:一方面，本案中凤凰城街道办不予对乔淑红进行拆迁安置的原因为，乔淑红系因离婚不在本村居住生活达一年以上的空挂户口人员，不属于村集体经济组织成员。从《明白纸》规定的安置人口确认办法看，集体经济组织成员并非是确认为安置人口的唯一依据；同时，乔淑红也不属于列举的因子女上学等原因将户口空挂在北朱村的情形。乔淑红因与北朱村村民于建光结婚，而将户口迁至北朱村，符合法律规定。虽然乔淑红之后与于建光离婚，但其在北朱村仍有住房，且其相关社会保障亦在北朱村办理，未获得其他替代性基本生活保障，故凤凰城街道以乔淑红属于空挂户口人员，不属于村集体经济组织成员为由，对乔淑红不予安置依据不足。另一方面，凤凰城街道办认为乔淑红所有的房屋建在于建光所在的宅基地上，凤凰城街道办已经与于建光签订了集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书，对该宅基地进行了安置补偿，但根据《明白纸》的规定，安置补偿按照“一户一宅”原则确定情况下，安置亦与户内人口数量相关联，于建光按照1口人进行了安置，并未包含乔淑红的安置利益。综上，凤凰城街道办虽然对乔淑红拥有的房屋实际进行了相应的房屋拆迁补偿,但并未对乔淑红的房屋拆迁补偿安置资格予以确认，未履行对乔淑红相应集体土地上房屋拆迁补偿安置的法定职责。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决凤凰城街道办于判决生效之日起60日内依法履行对乔淑红相应集体土地上的房屋拆迁补偿安置的法定职责，案件受理费50元，由凤凰城街道办负担。 凤凰城街道办不服一审判决，上诉称，一、一审法院认定事实错误。2018年1月9日，乔淑红向一审法院提起行政诉讼，2018年1月26日，乔淑红自愿申请撤诉，一审法院裁定准许撤诉。乔淑红撤诉后又再次向一审法院提起本案行政诉讼，且前诉与后诉除了上诉请求的第一项变化了一下表述方式外，所依据的事实和理由是完全一致的。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十条、六十八条规定，只要前诉和后诉的事实和理由相同，就不应立案。被上诉人在第一次起诉时，如果诉讼请求不合适，完全可以通过进一步变更和明确诉讼请求处理，而不是撤诉。因此，一审法院判决认为被上诉人是为了明确诉讼请求而撤诉的认定错误。二、一审法院认定上诉人未履行对乔淑红相应集体土地上房屋拆迁补偿安置的法定职责错误。认定村民是否系村集体经济组织成员不属于上诉人的法定职责，集体经济组织成员资格的认定是村集体经济组织的自治范畴。本次拆迁中，上诉人是根据北朱村委会提供，且在全村公示后的安置人口情况来确定安置人口资格。根据北朱村委会出具的证明，乔淑红不属于村集体经济组织成员。从《拆迁补偿安置明白纸》规定来看，被上诉人乔淑红既不是村集体经济组织成员，又不符合《拆迁补偿安置明白纸》规定的安置人口确认办法可确认为安置人口的其他情形。因此，被上诉人不能被确认具有拆迁安置人口的资格。被上诉人与北朱村村民于建光结婚后的第二天生子，在户口××北朱村后当月起诉于建光离婚，其户口迁入后未在北朱村居住生活，未在村内分配土地，生活来源不是来自村集体，也未尽村集体经济组织成员的任何义务，无论从事实上还是绝大多数村民的朴素观念上，被上诉人都自始至终未被村集体接纳为村集体经济组织成员，从未取得村集体经济组织成员资格。被上诉人认可其在签订拆迁协议时，对《拆迁补偿安置明白纸》规定的政策是明知的，其自愿签订拆迁协议，领取了房屋拆迁补偿款，表明其认可房屋拆迁应获得的补偿。现拆迁协议已全部履行完毕，房屋已经拆除，被上诉人提出拆迁协议之外的安置补偿要求，违反了拆迁协议的约定，不应得到支持。综上，请求依法支持上诉人的上诉请求，对一审法院的判决发回重审或改判。 被上诉人乔淑红答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。被上诉人在此案之前的行政诉讼，立案之后是被受理法院的审判人员多次要求明确具体的诉讼请求，且要求被上诉人撤诉后重新起诉。被上诉人按照审判人员要求撤诉后，将诉讼请求具体化、明确化。同时该案是经过二审发回重审的案件，依法不属于上诉人所说的情形。二、房屋拆迁与集体经济组织成员没有任何关系，本案被上诉人是北朱村的村民，因婚姻关系落户该村，具有法律规定的村民身份。房屋拆迁不是集体经济组织成员分配集体经济利益，上诉人没有按照明白纸的规定给被上诉人提供拆迁安置房屋，没有事实和法律依据。请求依法驳回上诉人的上诉。 北朱村委会陈述称，一、一审判决认定事实错误，适用法律错误，应予改判。二、一审判决程序违法。根据我村的村规民约，已经确定被上诉人不具有集体经济组织成员资格，被上诉人如果不服，应先行起诉我村，撤销村规民约。一审法院在没有审理我村村规民约是否侵害本村委会的合法权益的情况下，我村委会已经按照村规民约的规定对相关的拆迁事项进行表决，一审判决损害了我村村民的合法权益。 二审庭审中，一审被告北朱村委会向本院提交以下证据：证据一：关于顾龙、杨光璐、于鲁燕等21人能否确认为村集体经济组织成员问题进行讨论和表决会议记录。证据二：2018年9月21日表决通过清产核资结果和集体经济组织成员名单会议记录。证据三：2019年7月15日北朱村委会会议记录一份、关于村民代表人员的证明一份。证明：在2018年8月12日北朱村委会经召开村民代表会议，对不属于集体经济组织成员的人员进行了表决，其中本案的被上诉人及其子乔琰清因空挂户口，经村民表决不列集体经济组织成员。2018年9月21日的会议记录表决通过了集体经济组织成员名单，再次确认空挂户口人员，即本案的被上诉人等不能确认为村集体经济组织成员。同时，北朱村原户籍人口824人，其中有805人确认为村集体经济组织成员。2019年7月15日的会议记录对2015年12月以来形成的村规民约再次进行确认，上述证据能够证明被上诉人不属于村集体经济组织成员，不享有相关的拆迁补偿待遇，其结婚后在北朱村村民于建光宅基地上建设的房屋已经进行了货币补偿，对于建光按照村集体经济组织成员进行了货币补偿和房屋安置补偿。该证据还能够证明一审判决程序违法。根据相关规定，如果被上诉人认为北朱村的村规民约损害了其合法权益，应当通过起诉撤销村规民约的形式再进行拆迁补偿收益的起诉。 被上诉人质证认为，一、对北朱村委会所提交的证据及证明目的不予认可。本案行政诉讼是要求上诉人给予拆迁房屋安置，也是因为被上诉人的房屋被拆迁的事实而引起，本案纠纷所依据的事实和理由与被上诉人是否是集体经济组织成员没有任何关系。房屋拆迁安置不是集体经济组织经济利益的分配，被上诉人只要是一审被告的村民，就有资格享有村民房屋被拆迁的待遇。二、一审被告提交的证据不属于新证据，且不属于二审的审理范围。本案的基本事实发生在2017年4月至6月期间，而一审被告提供的村民会议记录是2019年7月15日形成的，村民关于集体经济组织成员的会议记录是在2018年9月21日形成的，这些会议记录的内容不能改变之前已经存在和发生的事实。三、被上诉人的合法权益不能由村规民约以及村民会议来决定，被上诉人的合法权益来自于法律规定和村民身份。一审被告不是本案的上诉人，说明一审被告对该案一审判决认可。 本院对一审被告北朱村委会提交的证据认证认为，一审被告提交的证据均在本案行政协议签订以后，被上诉人亦不予认可，且与本案不具关联性，因此一审被告二审中提交的证据，本院不予采信。 本院查明的事实与一审一致。 本院认为，关于被上诉人是否属于重复起诉的问题。被上诉人第一次提起诉讼时，因诉讼请求不明确，撤回起诉，被上诉人明确诉讼请求再次提起诉讼，不属于重复起诉或者撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形。上诉人关于被上诉人属重复起诉的主张，本院不予支持。 本案中，实施拆迁安置补偿工作的主体是上诉人，北朱村委会在本案中未依据法律法规的授权作出行为，不是本案适格的被告。 关于凤凰城街道办不予对乔淑红进行拆迁安置的原因，上诉人认为乔淑红系因离婚不在本村居住生活达一年以上的空挂户口人员，不属于村集体经济组织成员。北朱村委会认定被上诉人是否属于村集体经济组织成员是在上诉人与被上诉人签订房屋拆迁补偿协议书之后作出的，且从《明白纸》规定的安置人口确认办法看，集体经济组织成员并非是确认为安置人口的唯一依据，乔淑红也不属于列举的因子女上学等原因将户口空挂在北朱村的情形。上诉人以被上诉人属于空挂户口人员，不属于村集体经济组织成员为由，对乔淑红不予安置依据不足。综上，上诉人虽然对被上诉人拥有的房屋进行了相应的拆迁补偿,但并未履行对乔淑红相应集体土地上房屋拆迁补偿安置的法定职责。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回利津县凤凰城街道办事处的上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由利津县凤凰城街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋建功 审判员  张晓丽 审判员  隋美玲 二〇一九年九月十七日 书记员  杨全月