广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行再2号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：惠东县新展鹏实业有限公司。住所地：广东省惠东县平海镇公路边。法定代表人：傅添寿，总经理。委托诉讼代理人：刘钦华，广东广厚律师事务所律师。委托诉讼代理人：林坚，北京市隆安（深圳）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：惠东县人民政府。住所地：广东省惠东县平山街道人民路23号。法定代表人：魏荣君，县长。委托诉讼代理人：郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。委托诉讼代理人：邓楚瑜，惠东县人民政府办公室工作人员。被申请人（一审被告、被上诉人）：惠东县自然资源局（原惠东县国土资源局）。住所地：广东省惠东县平山街道景民路2号。法定代表人：余松庆，局长。委托诉讼代理人：郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。委托诉讼代理人：古伟锋，惠东县自然资源局工作人员。再审申请人惠东县新展鹏实业有限公司（以下简称新展鹏公司）与被申请人惠东县人民政府（以下简称惠东县政府）、惠东县自然资源局（原惠东县国土资源局，以下简称惠东县资源局）收回闲置土地纠纷一案，本院于2015年4月15日作出（2014）粤高法行终字第995号行政判决（以下简称二审判决），已经发生法律效力。新展鹏公司不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2016年10月26日作出（2015）行监字第1839号行政裁定书，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人新展鹏公司法定代表人傅添寿及其委托诉讼代理人刘钦华、林坚，被申请人惠东县政府委托诉讼代理人郑启迪、邓楚瑜，被申请人惠东县资源局委托诉讼代理人郑启迪、古伟锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。新展鹏公司向广东省惠州市中级人民法院（以下简称一审法院）起诉请求：撤销惠东县资源局经惠东县政府批准于2012年11月15日作出的惠东国土资函[2012]694号《收回国有建设用地使用权决定书》，并判令由惠东县资源局、惠东县政府承担本案诉讼费用。一审法院查明，2001年12月30日，惠东县资源局与新展鹏公司签订《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地出让给新展鹏公司。该合同附件“土地使用条件”4.1条约定新展鹏公司必须在2003年12月29日前，完成地上建筑面积不少于可建总建筑面积的80%的建筑工程量；4.2条第二款约定除惠东县资源局同意外，自第4.1条规定的建设期限届满之日起，在规定的建筑工程量完成之日止，超出2年的，由惠东县资源局无偿收回涉案土地的土地使用权及地上建筑物或其它附着物。惠东县政府于2002年就上述土地向新展鹏公司核发了惠东国用[2002]字第1323090041号《国有土地使用证》，面积为3000平方米。2004年2月，基于新展鹏公司提出的分证申请，惠东县政府就上述土地向其核发了惠东国用（2004）第090019号、惠东国用（2004）第090020号、惠东国用（2004）第090021号《国有土地使用证》，面积各为1000平方米。2012年2月15日，惠东县资源局对包括涉案土地在内的平海镇南门海花生地地段10宗土地开发现状进行现场勘察并进行了公证。2012年4月17日，惠东县资源局又对涉案土地开发现状进行现场勘察并制作了勘察表，上述两次现场勘察结果表明涉案土地现状为空地，新展鹏公司并未进行实质性开发建设。2012年7月13日，因新展鹏公司涉嫌闲置土地，惠东县资源局向其发出惠东国土闲调[2012]29号、30号、31号《闲置土地调查通知书》，告知新展鹏公司拟对其拥有使用权的涉案土地开展闲置土地调查。同年7月20日惠东县资源局工作人员对新展鹏公司法定代表人进行了询问调查，并制作了《谈话笔录》。2012年7月26日，惠东县资源局致函惠东县住房和城乡规划建设局了解包括涉案土地在内的土地报建情况，后惠东县住房和城乡规划建设局复函证实新展鹏公司并未办理建设用地规划许可手续。2012年8月6日，惠东县资源局分别致函平海镇人民政府、平海供电所、平海镇自来水厂了解涉案土地通路、通电和通水情况，上述三单位出具《证明》证实涉案土地当时已具备通路、通电和通水开发建设条件。2012年9月6日，惠东县资源局向新展鹏公司发出惠东国土资闲定字[2012]4号、5号、6号《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地并进行了公告；同日，惠东县资源局向新展鹏公司发出《闲置土地行政处罚告知书》和《听证通知书》，告知新展鹏公司拟对其作出收回闲置土地使用权的行政处罚，并告知新展鹏公司行使陈述和申辩的权利。2012年10月19日，惠东县资源局根据新展鹏公司申请，组织有关部门举行了听证会。2012年10月31日，惠东县资源局根据涉案土地的调查事实和听证会有关情况，向惠东县政府提交了《关于请求批准收回惠东县新展鹏实业有限公司位于平海镇南门海花生地地段3宗国有建设用地使用权的请示》（惠东国土资[2014]415号）。惠东县政府办公室于同年11月12日作出《关于收回惠东县新展鹏实业有限公司位于平海镇南门海花生地地段有关国有建设用地使用权的复函》（惠东府办函[2012]348号），批准同意上述《请示》内容。2012年11月15日，惠东县资源局作出惠东国土资函[2012]694号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定：你公司（原惠东县展鹏实业有限公司）位于平海镇南门海花生地地段的3宗各1000平方米共3000平方米出让土地，土地用途为旅游用地，于2004年2月办理了《国有土地使用证》，证号分别为：惠东国用（2004）第090019号、惠东国用（2004）第090020号、惠东国用（2004）第090021号。因你公司取得土地使用权后，未在法定期限内开发建设，造成土地闲置至今。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条和《闲置土地处置办法》第十四条之规定，经县政府《惠东县人民政府办公室关于收回惠东县新展鹏实业有限公司位于平海镇南门海花生地地段有关国有建设用地使用权的复函》（惠东府办函[2012]348号）批准，决定依法收回上述国有建设用地使用权，同时依法注销相应的土地使用证。新展鹏公司不服，向惠州市人民政府提出行政复议申请，惠州市人民政府于2013年6月18日作出惠府行复[2013]7号《行政复议决定书》，维持惠东县资源局作出的惠东国土资函[2012]694号《收回国有建设用地使用权决定书》。新展鹏公司仍不服，遂起诉，请求一审法院撤销惠东县资源局经惠东县政府批准于2012年11月15日作出的惠东国土资函[2012]694号《收回国有建设用地使用权决定书》，并判令由惠东县资源局、惠东县政府承担本案诉讼费用。一审法院认为，国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第四条规定“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”。惠东县资源局作为惠东县土地行政主管部门，依法享有对本辖区内闲置土地调查认定和处置的法定职权，惠东县资源局经过调查核实并经惠东县政府批准作出惠东国土资函[2012]694号《收回国有建设用地使用权决定书》，其主体适格。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理”，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地……；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”，《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”，《闲置土地处置办法》第八条第一款规定“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置……”。惠东县资源局提供的国有土地使用权出让合同、惠东县公证处制作的公证书、现场勘察照片、惠东县住房和城乡规划建设局出具的复函、平海镇人民政府、惠东供电局平海供电所和平海镇自来水厂出具的证明等证据之间能相互印证，可以证明涉案土地具备开发建设条件。新展鹏公司一直未对涉案土地进行实质性开发建设，不管是从《国有土地使用权出让合同》及该合同附件约定的时间起算，还是从2002年获发一本总的《国有土地使用证》起算，或者从2004年获发三本分开的《国有土地使用证》起算，涉案土地闲置时间都超过了两年。新展鹏公司主张未对涉案土地进行开发建设主要是由于政府及其有关部门的行为所致而不是因自身原因所致，新展鹏公司应当提供曾经向有关部门申请报建未获批准或者其他土地闲置原因说明材料来证明涉案土地闲置是由于政府及其有关部门的行为或不可抗力等原因造成的，但新展鹏公司不能提供充分证据支持其主张。惠东县资源局根据涉案土地闲置的事实，按程序调查、公告、告知、听证、报批，作出《收回国有建设用地使用权决定书》，符合法律规定。至于新展鹏公司请求对《国有土地使用权出让合同》附件“土地使用条件”4.1条“必须在2003年12月29日前完成80%的开发”等内容进行笔迹形成时间比对的《鉴定申请》，因该内容的真实与否均不能否定土地闲置的事实，故一审法院认为对该内容予以鉴定已无必要。综上所述，惠东县资源局、惠东县政府作出被诉具体行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，一审法院于2014年5月4日作出（2013）惠中法行初字第62号行政判决：维持惠东县资源局于2012年11月15日作出的惠东国土资函[2012]694号《收回国有建设用地使用权决定书》。案件受理费50元，由新展鹏公司负担。一审判决后，新展鹏公司不服，向本院上诉请求：1.撤销（2013）惠中法行初字第62号行政判决；2.撤销惠东县资源局于2012年11月15日作出的惠东国土资函[2012]694号《收回国有建设用地使用权决定书》；3.本案诉讼费用由惠东县资源局、惠东县政府承担。本院二审查明，确认了一审判决认定的事实。本院二审认为，本案属收回闲置土地纠纷，二审争议的焦点是惠东县资源局做出的惠东国土资函[2012]694号《收回国有建设用地使用权决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地……；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”《闲置土地处置办法》第八条第一款规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。”第二款规定：“因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”本案中，惠东县资源局与新展鹏公司签订的《国有土地使用权出让合同》明确约定“惠东县新展鹏实业有限公司必须在2003年12月29日前，完成地上建筑面积不少于可建总建筑面积的80%的建筑工程量；除惠东县资源局同意外，自第4.1条规定的建设期限届满之日起，在规定的建筑工程量完成之日止，超出2年的，由惠东县资源局无偿收回涉案土地的土地使用权及地上建筑物或其它附着物。”但截至2012年涉案土地现状仍为空地，没有达到“完成地上建筑面积不少于可建总建筑面积的80%的建筑工程量”的事实明显，且新展鹏公司没有提供有效证据证明其未按约定进行开发存在《闲置土地处置办法》第八条所列情形，属于政府、政府有关部门的行为造成的动工开发迟延，或者因自然灾害等不可抗力导致土地闲置。在此情况下，惠东县资源局作出惠东国土资函[2012]694号《收回国有建设用地使用权决定书》，收回涉案土地，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，收地行为合法。一审判决维持惠东国土资函[2012]694号《收回国有建设用地使用权决定书》并无不当，本院二审予以维持。至于新展鹏公司上诉提出惠东县资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》与惠东县政府的《关于收回惠东县新展鹏实业有限公司位于平海镇南门海花生地地段有关国有建设用地使用权的复函》（惠东府办函[2012]348号）不一致，且作出涉案收地决定之后又向其发出《领取收地补偿款通知书》属于改变原具体行政行为的问题，由于新展鹏公司在取得土地使用权时向政府缴纳了土地出让金，惠东县政府及惠东县资源局在收回土地时给予适当补偿，该行为并未增加上诉人的义务，也未改变或替代《收回国有建设用地使用权决定书》，故新展鹏公司的主张不能成立，本院二审不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，依法应予维持。新展鹏公司的上诉理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，本院于2015年4月15日作出（2014）粤高法行终字第995号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由新展鹏公司负担。新展鹏公司不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院经审查，于2016年10月26日作出（2015）行监字第1839号行政裁定，指令本院再审本案。新展鹏公司申请再审称，1.案涉土地不符合动工开发建设的条件，不符合“三通一平”要求，故新展鹏公司符合土地闲置的免责事由。从惠东县政府、惠东县资源局提供的证据看，其称土地的状况已经符合三通一平，但实际情况是政府收地时对土地价值的评估报告明确土地是“三通未平”，这与惠东县政府、惠东县资源局的说法自相矛盾。新展鹏公司2001年12月30日与惠东县资源局签订土地出让合同，合同附件并没有新展鹏公司签字，建设要求是惠东县资源局自行填写。根据惠东县资源局于2004年又给新展鹏公司办理分证的行为来看，当时惠东县资源局并未认为土地涉嫌闲置。一直到2011、2012年房地产开发企业进驻平海镇，政府才开始着手盘整土地，导致包括新展鹏公司在内的被收回土地权益的当事人同一地块就有10多宗案件诉至法院。2.依据行政行为先取证、后裁决的原理，惠东县政府、惠东县资源局负有义务向法院提交证据和依据证明其作出的被诉具体行政行为证据充分、事实清楚，新展鹏公司所主张的免责事由不成立或不存在。本案惠东县政府、惠东县资源局仅仅依据现场照片、乡镇一级供电、供水部门出具的供电、供水证明就意图证明其提供的土地符合开发动工建设的条件，而未依职权全面查明闲置原因，对于闲置期限的起算点，闲置时间是连续还是非连续的，闲置原因是新展鹏公司自身迟延动工开发还是具有不可抗力或政府原因等事实均未能查清。3.惠东县政府、惠东县资源局一再强调惠东县平海镇镇区有总体规划，但是从未见其向法院提交该镇区的控制性详细规划。案涉地块不仅存在无法开工情形，而且其规划情况，包括规划的修订、变更等情形也无人知晓。新展鹏公司在一、二审中反复主张，但原审法院对此一直没有查清。根据法律规定，控制性详细规划不仅是签订土地出让合同的前置条件，更是建设单位申请报建的前置条件。新展鹏公司于2001年12月30日与惠东县资源局签订了土地出让合同，取得3000平方米土地使用权后，积极进行了前期的施工，包括实施了建围墙、委托设计图纸等行为，进行动工建设并与相关行政部门进行沟通，等来的回复是政府控规未出台，不能报建。在新展鹏公司要求报建被拒收后，相关国土部门在土地规划方案和调整情况确定后，又未及时履行告知义务，以便新展鹏公司按照新的土地规划方案和调整的要求，重新办理提交报建申请的相关材料，责任在于政府。这是导致新展鹏公司未能开发利用案涉土地的最根本原因，也符合土地闲置法定免责事由。4.案涉土地出让前未给足农民征地补偿，安置补偿款没有落实到位，新展鹏公司即使拿到报建手续，也存在实际施工建设会遭遇村民阻挠施工无法顺利进行的情形。5.案涉《国有土地使用权出让合同》主合同与附件“土地使用条件”存在签订时间不一致的情况，且附件没有双方当事人的签署。同时，从笔迹外观来看，主合同第八条与附件第四条笔迹明显不同。6.惠东县政府在2012年11月12日作出“惠东府办函（2012）348号”批复，该批复作出的是有偿收地批复，而非惠东县资源局所称作闲置土地认定的案涉《收回国有建设用地使用权决定书》，该行为违反惠东县政府批复，属于违法、无效的具体行政行为。7.惠东县平海镇政府分别于2018年12月7日、2019年4月1日，两次作出书面的“关于惠东县新展鹏实业有限公司国有土地的情况说明”，同意另行选址与新展鹏公司就案涉土地进行等值置换，也证实了被诉收地行为存在前述事实认定和法律适用的错误，同时也说明本案存在协调处理的空间。另外，新展鹏公司在再审申请书中增加了一项“确认涉案三本土地证有效”的请求，对此请依法处置。综上，再审请求撤销原审判决，并判令撤销案涉《收回国有建设用地使用权决定书》。被申请人惠东县政府称，1.案涉决定书上加盖公章的行政机关是惠东县资源局而并非惠东县政府，根据《最高人民法院关于的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，故惠东县政府并非适格诉讼当事人，新展鹏公司对惠东县政府所提出的诉请无任何事实和法律依据。2.新展鹏公司于2002年取得案涉土地使用权后，没有任何正当理由一直未动工开发建设，造成土地闲置。惠东县资源局严格按照《闲置土地处置办法》的规定进行闲置土地处置，作出《收回国有建设用地使用权决定书》事实清楚，程序合法。新展鹏公司认为案涉土地属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，根据《闲置土地处置办法》第八条规定，新展鹏公司应当提供土地闲置原因说明材料。但在整个调查过程中，新展鹏公司并未提供任何土地闲置原因的说明材料，其应当承担相应的不利后果。3.惠州市人民政府于1995年8月1日作出的《关于惠东县平海镇镇区总体规划的批复》中已载明了总体规划，新展鹏公司提出因政府未编制总体规划及详细规划而导致其报建不能缺乏事实依据。且新展鹏公司未提供任何证据证实其曾申请报建的事宜。此外，规划条件的确定与开工建设时间的确定之间并无因果关系。4.新展鹏公司以惠东县资源局未能完成案涉土地的“三通一平”工作为由，将未能开工建设的原因推至惠东县资源局，缺乏事实和法律依据。（1）双方的合同并未约定惠东县资源局在交付案涉土地前需做好“三通一平”工作，也无法律规定惠东县资源局负有完成案涉土地“三通一平”的义务，且《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第六条第（二）款规定，出让的土地可以是未经开发的土地，即是允许受让方自行负责对土地进行平整和基础建设。合同约定的出让价格仅为13元/平方米，总价仅为3.9万元，如此低廉的价格也决定了应当是由受让方自行承担“三通一平”工作。（2）惠东县资源局提供的平海供电所、平海自来水厂及平海镇政府出具的通电、通水及通路证明，足以证实案涉土地实际上已完成“三通一平”，具备动工建设条件。请求驳回新展鹏公司的再审请求，维持原判。被申请人惠东县资源局称，同意惠东县政府的意见。原审判决认定事实清楚，符合法律规定，请求驳回新展鹏公司的再审请求，维持原判。再审中，新展鹏公司提交了惠东县平海镇人民政府2018年12月7日出具的《关于惠东县新展鹏实业有限公司国有土地的情况说明》和2019年4月1日出具的《关于拟置换惠东县新展鹏实业有限公司三宗国有土地的情况说明》，载明案涉土地于2012年由惠东县资源局组织盘整收储，因原持证人新展鹏公司对盘整收储工作存在异议，为解决相关问题，经惠东县整治平海镇涉土地问题工作领导小组组成人员会议研判后，初步拟定案涉土地的等值置换方案，拟置换地块正在按正常程序报批征地收储中，置换方案待上报县政府批准后实施。新展鹏公司还提交了《请求人民法院进行笔迹形成时间比对鉴定的申请》，请求本院对《国有土地使用权出让合同》双方签署部分手写文字与合同附件《土地使用条件》“四、建设要求”部分手写文字的笔迹形成时间是否一致或者接近进行司法鉴定。新展鹏公司同时提交了二份《调查取证申请书》，向本院申请调查收集以下证据：1.向相关部门调取涉案土地征地补偿款的支付时间等相关支付情况；2.向惠东县平海镇人民政府、平海镇村镇建设管理所、平海规划管理所核查2006年8月新展鹏公司曾就案涉土地提出过要求办理报建手续；3.向规划、国土等有关部门调取惠州市、惠东县平海镇2003年至2012年7月期间案涉土地所处地块历次土地规划方案和调整的相关资料；4.向惠州市人民政府、惠东县政府调取2003年至2012年7月期间历届政府对案涉土地所处地块关于土地规划方案、每次规划调整有关市长及县长办公会议记录资料等材料。惠东县资源局提交了《情况说明》和《中共惠东县县委、惠东县人民政府关于印发的通知》，拟证明惠东县国土资源局的职责已整合至惠东县自然资源局。本院再审查明，确认一、二审判决认定的事实。另查明：1.根据《中共惠东县县委、惠东县人民政府关于印发的通知》（惠东委发〔2019〕1号）第二条第三点第一项的规定，“惠东县国土资源局”的职责整合至“惠东县自然资源局”。2.案涉《国有土地使用权出让合同》第六条约定：“本合同附件《土地使用条件》是本合同的组成部分，与本合同具有同等法律效力。乙方同意按《土地使用条件》使用土地。”第十七条约定：“乙方取得土地使用权后未按合同规定建设的，应缴纳已付出让金1%的违约金；连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权。”该合同附件《土地使用条件》5.1约定：“乙方在受让宗地内进行建设时，有关用水、用气、污水及其他设施同宗地外主管线、用电变电站接口和引入工程应办理申请手续，支付相应的费用。”3.惠东县政府、惠东县资源局在原审中提交了惠州市人民政府于1995年8月1日作出的《关于惠东县平海镇镇区总体规划的批复》（惠府函[1995]67号），该批复原则同意《惠东县平海镇总体规划》，并载明了1995年至2010年期间平海镇的城镇性质、规模、总体布局、道路交通、历史文化名城保护、给排水、电力电讯、防灾等规划内容。本院再审认为，根据本案各方当事人的诉辩意见，就新展鹏公司在再审期间提出的问题，分析认定如下：一、关于新展鹏公司主张惠东县政府、惠东县资源局未完成案涉土地“三通一平”工作导致土地闲置的问题。根据《闲置土地处置办法》第八条第一款规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。”该规定未将政府、政府有关部门未完成土地“三通一平”工作作为属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。而《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》（1998年1月1日起施行，广东省人民政府令第33号修正）第六条规定：“下列土地使用权可依法出让：……（四）城镇其他可供出让的国有土地。上述出让的土地可以是未经开发的土地，也可以是经过平整和进行基础设施建设的土地。”该办法进一步明确政府出让的土地，可以是未经开发的土地。可见，案涉土地出让时的相关法律并未要求政府出让的土地应当具备“三通一平”条件。新展鹏公司还主张案涉合同附件5.1条是惠东县政府、惠东县资源局负有“三通一平”义务的合同依据。经审查，惠东县资源局与新展鹏公司签订的《国有土地使用权出让合同》，并未约定政府出让的案涉土地应当具备“三通一平”条件。此外，惠东县资源局提供的平海镇人民政府、惠东供电局平海供电所及惠东县平海镇自来水厂出具的《证明》等证据，可以证明案涉土地基本具备开发建设条件。因此，新展鹏公司以此为由主张案涉土地闲置是当地政府、政府有关部门的行为造成的，缺乏依据，本院再审不予采纳。二、关于新展鹏公司主张的案涉土地闲置是由于惠东县政府、惠东县资源局未制订相关规划，有关政府部门拒绝审批其报建手续造成的问题。首先，经原审法院查明，惠东县政府、惠东县资源局在原审中提交了惠州市人民政府于1995年8月1日作出的《关于惠东县平海镇镇区总体规划的批复》，该批复载明了包括案涉土地在内的平海镇1995年至2010年的总体规划。其次，新展鹏公司未能提交证据证明其已向相关政府部门提交过申请报建材料，且新展鹏公司虽对前述批复提出异议，但未能提供相应的证据予以否定。故新展鹏公司以此由，主张案涉土地系因政府原因导致无法动工建设，责任不在新展鹏公司，理据不足，本院再审不予采纳。三、关于新展鹏公司以案涉土地闲置是因政府未解决农民征地补偿问题造成的、惠东县资源局在作出原具体行政行为后已自行改变了原具体行政行为、惠东县平海镇政府同意另行选址与新展鹏公司就案涉土地进行等值置换等为由，主张案涉《收回国有建设用地使用权决定书》错误的问题。因新展鹏公司对上述主张均未能提出证据予以证实，本院再审亦不予采纳。此外，对于新展鹏公司提出确认涉案三本土地证有效的请求，因已超出原审诉讼请求范围，本院再审不予处理。新展鹏公司还提交《请求人民法院进行笔迹形成时间比对鉴定的申请》以及《调查取证申请书》，因该申请内容无鉴定、调查收集之必要，且不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书”之规定，故本院再审不予准许。综上所述，惠东县资源局因新展鹏公司涉嫌闲置土地，向其发出《闲置土地调查通知书》，并经过调查、公告、告知、听证和报批等程序后，作出案涉《闲置土地认定书》及惠东国土资函[2012]694号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，收地行为合法。原审判决维持案涉《收回国有建设用地使用权决定书》，并无不当，本院再审予以维持。新展鹏公司再审申请的理由不成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下：维持广东省高级人民法院（2014）粤高法行终995号行政判决。本判决为终审判决。审判长  万季明审判员  钟向芬审判员  晏 鹏二〇一九年九月二十九日法官助理陈培纯书记员王晓微