河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫行终4171号上诉人（一审原告）三门峡市进口汽车维修站。住所地：三门峡市陕县南关村迎宾大道东侧。负责人齐建岭，总经理。委托代理人贾其峰，河南建合建律师事务所律师。委托代理人孙旭丹，河南建合建律师事务所律师。被上诉人（一审被告）三门峡市人民政府。住所地：河南省三门峡市崤山路中段。法定代表人安伟，市长。委托代理人杨易，三门峡市司法局工作人员。委托代理人阴高松，河南长浩律师事务所律师。被上诉人（一审被告）河南三门峡经济开发区管理委员会。住所地：三门峡市崤山路西段**。法定代表人王志超，党工委书记。行政负责人马占方，河南三门峡经济开发区管理委员会党工委委员。委托代理人王永军，河南三门峡经济开发区管理委员会建设局副局长。委托代理人张榜群，河南宇萃律师事务所律师。上诉人三门峡市进口汽车维修站因诉被上诉人三门峡市人民政府、被上诉人河南三门峡经济开发管理委员会房屋征收行为违法一案，不服焦作市中级人民法院2018年11月27日作出的（2018）豫08行初144号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。三门峡市进口汽车维修站一审诉称，2014年因三门峡市商务中心区规划及建设需要，一审被告拟对三门峡市进口汽车维修站位于三门峡市南关村209国道东侧的厂房进行征收，经依法评估拟征收厂房价值为9209680元。三门峡市进口汽车维修站多次与一审被告协商补偿事宜，但始终无法达成一致意见。在未签订拆迁协议，一审被告亦未依法作出拆迁决定的情况下，一审被告对三门峡市进口汽车维修站的厂房进行了拆除并在地上进行了道路建设。一审被告违法征收行为严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于实施房屋征收应当先补偿、后搬迁的法律规定，对三门峡市进口汽车维修站权益造成了不可逆的侵害。自征收开始一审被告仅向三门峡市进口汽车维修站支付了450万元，与三门峡市进口汽车维修站损失相差甚远。另，因三门峡经济开发区管理委员会为三门峡市人民政府派出机构，其依三门峡市人民政府的授权行使职责，故二被告应为共同被告。一审诉请：依法确认一审被告对三门峡市进口汽车维修站房屋的征收行为违法。焦作市中级人民法院一审查明，三门峡市进口汽车维修站持有陕国用（99）字第0879号国有土地使用证。2014年3月20日，河南三门峡经济开发区房产管理局作为甲方，齐建岭代表三门峡市进口汽车维修站作为乙方，签订了协议书，该协议载明：“按照商务中心区规划及建设需要，乙方位于开发区南关村迎宾大道东侧的三门峡市进口汽车维修站需拆除搬迁。为保护双方的合法权益，经双方协商，订立本协议并共同遵守。”2016年5月3日，双方又签订协议书。2018年8月14日三门峡市进口汽车维修站以三门峡市人民政府、河南三门峡经济开发区管理委员会为被告向一审法院提起诉讼，请求确认三门峡市人民政府、河南三门峡经济开发区管理委员会对三门峡市进口汽车维修站房屋的征收行为违法。2018年10月9日，一审法院告知三门峡市进口汽车维修站其诉讼请求不明确，要求其明确诉讼请求。2018年10月24日，三门峡市进口汽车维修站向一审法院邮寄回复，在回复中明确诉讼请求为：请求依法确认三门峡市人民政府、河南三门峡经济开发区管理委员会未按照约定履行协议的行为违法。焦作市中级人民法院一审认为，提起行政诉讼应当符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求。本案中，三门峡市进口汽车维修站的诉讼请求是确认三门峡市人民政府、河南三门峡经济开发区管理委员会对三门峡市进口汽车维修站房屋的征收行为违法，而房屋征收由一系列的行为组成，该诉讼请求指向不明，经一审法院释明后，三门峡市进口汽车维修站将诉讼请求明确为“确认三门峡市人民政府、河南三门峡经济开发区管理委员会未按照约定履行协议的行为违法”。但明确诉讼请求应是对原诉讼请求的明确，而不是明确为另一个诉，从三门峡市进口汽车维修站明确的“确认三门峡市人民政府、河南三门峡经济开发区管理委员会未按照约定履行协议的行为违法”的诉讼请求来看，履行协议之诉与本案三门峡市进口汽车维修站提起的诉讼明显不属一诉，且其所称的协议签订主体也并非三门峡市人民政府，三门峡市进口汽车维修站如对协议履行问题不满应另行提起诉讼，因此三门峡市进口汽车维修站本案的诉讼请求仍然不明，不符合诉讼请求应当“具体”的要求。综上，三门峡市进口汽车维修站的诉讼请求不明，其提起本案之诉不符合起诉条件，依法应驳回起诉。一审裁定驳回三门峡市进口汽车维修站的起诉。三门峡市进口汽车维修站不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.上诉人一审诉讼请求明确且属于人民法院受理行政诉讼的范围，一审法院裁定驳回起诉错误。上诉人在规定期限内将诉讼请求明确为“依法确认二被上诉人未按约定履行协议的行为违法”，该诉讼请求是针对房屋征收中的补偿行为提出的指向明确。上诉人明确后的诉请与原诉请均是对违法的征收行为提出的，均属确认违法之诉，与原诉讼属于同一个诉，而非一审裁定认为的履行协议之诉。2.三门峡市人民政府为本案适格被告，一审法院认为协议签订主体非三门峡市人民政府对本案整体驳回起诉于法无据。本案房屋征收与补偿工作由被上诉人三门峡市人民政府负责，河南三门峡经济开发区管理委员会为市政府的派出机构为征收工作的具体实施者，其不享有法律、法规、规章授权的征收权利对本案不具备行政主体资格。综上，请求撤销一审裁定，发回重审。被上诉人三门峡市人民政府答辩称：1.上诉人的诉讼请求不具体，一审裁定驳回起诉正确。上诉人在一审诉状中提出的诉讼请求是确认对其房屋征收行为违法，而根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，征收行为包括一系列行为，其诉状中并未明确诉的是什么具体行为。在一审法院释明后，上诉人明确后的诉讼请求是关于行政行为的履行之诉，该诉讼请求仍不明确，不知其所指的未按协议履行行为指的是什么。2.三门峡市人民政府不是本案适格被告。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第21条的规定，应该以开发区管理机构为被告，因此三门峡市人民政府并非本案的适格主体。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人河南三门峡经济开发区管理委员会答辩称：1.一审法院裁定依法驳回上诉人起诉是正确的。确认行政行为违法是赔偿的前提，是确认之诉，而未履行约定协议是给付之诉的前提。上诉人在一审中已经对河南三门峡经济开发区管理委员会提出了两个不同之诉，且已经被法院按照两个案件进行审理。上诉人明确后的诉讼请求是对原诉讼请求的变更，且与另案审理之诉存在重复。2.一审法院裁定以协议签订主体并非河南三门峡经济开发区管理委员会为由依法驳回上诉人的起诉合法合规。从上诉人签订的两份协议可以看出，征收行为主体与签订协议主体明显不同，且依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第21条的规定，河南三门峡经济开发区管理委员会具备对房屋实施征收行为的主体资格，行政主体合法合规。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。本院二审经审理查明的事实一审查明的事实一致。本院认为，本案争议问题是三门峡市进口汽车维修站提起本案行政诉讼是否符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，诉讼请求应当具体，指向应当明确，三门峡市进口汽车维修站起诉时的诉讼请求为：确认三门峡市人民政府、河南三门峡经济开发区管理委员会对三门峡市进口汽车维修站房屋的征收行为违法，而房屋征收行为包括房屋征收决定等一系列不同的行政行为，三门峡市进口汽车维修站诉讼请求并未明确指向具体的行政行为，属于诉讼请求不明确。一审审理过程中，三门峡市进口汽车维修站明确其诉讼请求为：确认三门峡市人民政府、河南三门峡经济开发区管理委员会未按照约定履行协议的行为违法，但是该诉讼请求并不是对原诉讼请求的具体化，而是形成新的诉讼，不应在本案提出。因此，三门峡市进口汽车维修站提起本案行政诉讼不符合法定条件，依法应驳回起诉。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审裁定正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年九月二十三日书记员 赵琛琛