中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）最高法民申2942号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：鹤壁市恒基置业有限公司，住所地河南省鹤壁市淇滨区钜桥镇钜桥村浚大路路北。 法定代表人：申建宇，该公司总经理。 委托诉讼代理人：冯俨祯，河南博云天律师事务律师。 委托诉讼代理人：赵飞，河南博云天律师事务律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：鹤壁市淇滨区钜桥镇人民政府，住所地鹤壁市淇滨区南海路**。 负责人：于顺清，该镇镇长。 委托诉讼代理人：王晓斌，该镇副镇长。 委托诉讼代理人：晁道平，河南道平律师事务所律师。 再审申请人鹤壁市恒基置业有限公司（以下简称恒基置业公司）因与被申请人鹤壁市淇滨区钜桥镇人民政府（以下简称淇滨区钜桥镇政府）合作合同返还投资款纠纷一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫民终1236号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 恒基置业公司申请再审称，原审判决存在《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定的情形，应当依法再审。主要事实和理由：一、原判决认定的基本事实缺乏证据证明。原判决认定淇滨区钜桥镇政府只需向恒基置业公司返还项目资金保障用地的出让收益中区级留成部分，即视为支付了全部投资款系认定事实错误。（一）根据《钮庄小区建设项目合作合同》（以下简称合作合同）第七条的约定，资金保障用地的出让金区级财政留成部分，只是淇滨区钜桥镇政府用来支付恒基置业公司投资款的其中一部分资金来源，不足部分淇滨区钜桥镇政府还应继续支付。（二）原判决依据淇滨区钜桥镇政府提交的《钜桥中心社区钮庄小区建设及招商办法》（以下简称钮庄小区建设及招商办法）认定保障用地出让收益之外无需另行支付投资款是错误的。上述招商办法只是政府对外招商时单方制作的文件，文件中所规定的土地置换只是政府筹措建设资金的一种模式，而不是具体方案，尤其在具体项目操作中过程中还要详细核算项目规模、建设费用、进度等细节，然后由双方根据各自的商业安排进行具体的协商和约定，双方当事人之间的权利义务应当以《合作合同》约定为准。（三）《建设项目合作合同补充协议》不能作为本案的定案依据。上述补充协议签订于2013年10月15日，而本案保障用地于2014年3月才出让，钮庄建设工程项目于2014年12月才竣工。所以当时根本无法核算具体的建设费用，具体的项目资金保障用地出让金是多少也不清楚。上述协议签订时无法判断资金保障用地是否足以解决建设费用。上述协议系因淇滨区钜桥镇政府为了套取国家416万元棚户区改造资金补贴，而让恒基置业公司帮助其签订。但淇滨区钜桥镇政府又不愿将该部分资金无偿拨给恒基置业公司，而是作为了淇滨区钜桥镇政府一方的投入。从该补充协议的内容看，该协议并没有对原《合作合同》条款进行变更，而只是以对《合作合同》内容进行引用和叙述的名义，通过模棱两可、含糊其词的表述方式，配合淇滨区钜桥镇政府一方应付上级检查，无非是想表明政府已经找到了解决项目建设费用的办法即资金保障用地这一办法，从而使补贴能够申请成功而已。该补充协议并未涉及投资款的最终结算，有待于将来工程完工后，再进行具体的核算和结算。而且在补充协议形成之时，资金保障用地还未进行招拍挂，甚至土地的位置都未确定。（四）2014年1月24日淇滨区政府会议纪要不能作为本案的定案依据。该会议纪要是政府一方内部开会形成的文件，恒基置业公司并未参会。从内容看，该会议纪要中要求土地出让净收益要确保钮庄小区建设投资，政府不再增加投入，该会议纪要系淇滨区政府对下级各部门工作目标的要求。但是，在当时钮庄小区建设工程尚未竣工、土地尚未出让、各项数额均不明确的情况下，在保证用地之外是否还有投资需要补足，应当待钮庄小区建设项目竣工决算后才能确定，该会议纪要不能作为认定双方当事人之间民事权利义务的依据，更不能取代《合作合同》。二、原判决未查证淇滨区钜桥镇政府应当向恒基置业公司返还保障用地出让金的区级留成部分具体的金额和实际返还金额，就径自认定淇滨区钜桥镇政府已经履行完付款义务，系认定案件基本事实不清。钮庄小区建设工程全部竣工后，恒基置业公司委托有专业资质的工程造价人员所作工程造价决算为136,247,424.60元。淇滨区钜桥镇政府委托的专业机构出具的《建设工程造价初审报告》审核造价为91,057,354.77元，按该初步审核价加上漏项部分工程款为106,764,817.61元，还有规划设计费460,000元，办理招标、检测、勘探、环评图审等手续和证件的费用125,200元，以及安置用地费、村民搬家费、租赁费、其他费等合计860.5万元，以上全部投资款共计115,955,017.61元。淇滨区钜桥镇政府先后向恒基置业公司支付共计7,441.6388万元（其中包含已返还的招拍挂土地的出让金5305.2765万元）。淇滨区钜桥镇政府目前欠恒基置业公司投资款至少为41,538,629.61元。但是对于以上5,305.2765万元土地出让金返还金额，原审判决未进行审查。三、实际上，淇滨区钜桥镇政府也不认为其已经履行完付款义务。（一）淇滨区钜桥镇政府除了向恒基置业公司返还部分保障用地出让收益之外，还于2014年至2016年期间向恒基置业公司付款1,020万元，对此淇滨区钜桥镇政府辩称是其退还的保证金，但是并未提交相应证据。（二）钮庄小区建设项目工程竣工后，恒基置业公司向淇滨区钜桥镇政府报送工程竣工结算文件，报送工程总造价为136,247,424.60元。淇滨区钜桥镇政府为与恒基置业公司办理结算，委托河南恒益建设工程咨询有限公司进行工程造价审核。虽然后来由于淇滨区钜桥镇政府欠交服务费，该公司仅出具了《建设工程造价初审报告》。但是上述初审报告明确载明“本初稿报告仅供建施双方结算使用。”以上事实足以说明，直至恒基置业公司起诉前，淇滨区钜桥镇政府还在与恒基置业公司协商结算事宜。 淇滨区钜桥镇政府提交意见称，原判决认定事实清楚，适用法律正确，恒基置业公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形，应当予以驳回。主要事实和理由：一、本案为投资款返还纠纷，淇滨区人民政府于2008年12月16日制定了《鹤壁市淇滨区人民政府关于印发鹤壁市淇滨区城中村改造暂行办法的通知》（以下简称城中村改造办法的通知），该通知针对辖区内18个行政村建设安置进行了统一规定。恒基置业公司与淇滨区钜桥镇政府签订的《合作合同》中虽未约定，但双方均按通知中的政策履行了义务。恒基置业公司在城中村改造中获得的回报是淇滨区钜桥政府提供的146亩至152亩土地，该土地即为恒基置业公司开发建设获得的收益。上述通知出台后，淇滨区钜桥镇政府发布了《钮庄小区建设及招商办法》。该招商办法明确规定，钮庄小区建设项目资金采用土地置换的方式筹集，开发企业投资建设小区，其收益从配地开发取得。恒基置业公司根据上述《城中村改造办法的通知》《钮庄小区建设及招商办法》依法获得开发建设钮庄小区的权利，淇滨区钜桥镇政府完成了为其配地的义务，双方在《合作合同》中约定的基本权利义务均已实现。可见，上述《城中村改造办法的通知》及《钮庄小区建设及招商办法》均是《合作合同》的重要组成部分。二、原判决认定事实清楚。（一）恒基置业公司按照《城中村改造办法的通知》享有了27种建设费用优惠，并按照《钮庄小区建设及招商办法》递交了配地为146亩的申请，依法缴纳了4,000万元的履约保证金，成为开发钮庄小区建设的中标人。恒基置业公司中标后依法与淇滨区钜桥镇政府签订了《合作合同》，从事建设活动，获得了152亩的配地并进行开发建设，初步估算恒基置业公司开发该152亩土地可以获得高达4-6亿的开发收益，淇滨区钜桥镇政府将土地出让金区级留成部分全额返还。以上行为符合《城中村改造办法的通知》《钮庄小区建设及招商办法》及《合作合同》的约定。以土地置换方式筹集钮庄小区建设项目资金，表面看系投资款返还，实质是物物交换的贸易模式。虽然本案是通过招投标的形式进行了土地使用权出让，理论上恒基置业公司存在竞标失败的风险，因开发企业与政府投资合同在先，该土地在报批时明确为资金保障用地，系与村民安置相联系，其他潜在的竞买人根本没有购买的条件与资格。为保障《合作合同》中配地的义务，招投标出让土地是必经的出让程序，但不影响淇滨区钜桥镇政府指定出让的合同义务的实现。恒基置业公司依约取得出让土地使用权，淇滨区钜桥镇政府返还土地出让金，即实现了合同中配地义务。恒基置业公司建设小区完毕，淇滨区矩桥政府依约配地并返还土地出让金，合同双方权利义务即告结束。另，恒基置业公司取得了152亩土地及完成主体工程后，在双方在确定配地位置及亩数前，于2013年10月15日签订了《建设项目合作合同补充协议》，协议中双方明确约定：根据《合作合同》，淇滨区钜桥镇政府已为恒基置业公司从资金保障用地中足额解决了项目建设费用。上述协议足以证明淇滨区钜桥镇政府已足额支付了或者返还了恒基置业公司投资。（二）投资基数系恒基置业公司与淇滨区钜桥镇政府在《城中村改造办法的通知》《钮庄小区建设及招商办法》的基础上，根据钮庄建设小区的标准共同认可的投资基数，该数额为大约数额，实际情况可能大于或者小于该预测数额。恒基置业公司在向淇滨区钜桥镇政府递交投标报价时是明知的，结合当时的土地出让价格以及可能返还的土地出让金，双方共同认可的投资基数明显系合理的判断。这是恒基置业公司投标的前提，也是判断投资回报的依据。配地请求的数额是投标人能不能中标的关键指数，要求配地数额高的企业可能失去中标资格。投资基数是建设钮庄小区前期预测的投资基数，根据投资基数、土地出让价格、土地出让金区级留成部分测算出需要匹配土地的亩数，淇滨区钜桥镇政府经过测算为最高不能突破165亩的土地匹配数额。可见7,295万元投资基数是合同约定恒基置业公司投资建设的投资总额，不因实际建设的变化而变化。该投资基数主要用途是解决土地出让金返还问题，与本案实际建设投资没有关系。因为匹配土地时会存在无法克服的情况，比如该地块不可能是申请人中标的146亩，可能大于或者小于该数额。如果匹配的土地仅为140亩，该土地出让金的数额不足7,295万元，淇滨区钜桥镇政府才予以补足。如土地出让金返还数额满足了7,295万元的投资基数，则淇滨区钜桥镇政府就完成履行完合同中约定的义务。本案中，淇滨区钜桥镇政府实际返还土地出让金区级留成部分数额满足了7,295万元投资基数，即完成了合同义务。对于超出返还部分，保证金返还问题以及工程竣工验收等遗留的问题与本案没有关联性。 本院认为，本案再审审查的争议焦点为：淇滨区钜桥镇政府是否应当向恒基置业公司支付投资款。 据已查明的事实，2013年10月15日恒基置业公司与淇滨区钜桥镇政府签订的《建设项目合作合同补充协议》中虽表明淇滨区钜桥镇政府已为恒基置业公司从资金保障用地中足额解决了项目建设资金。但在资金保障用地国有土地使用权尚未招拍挂、土地出让金、土地收益区级留成部分尚不确定的情况下，仅凭该协议尚不足以认定淇滨区钜桥镇政府已经履行完《钮庄小区建设项目合作合同》中约定的义务。根据该合同第七条的约定，恒基置业公司按照国家有关土地招拍挂的程序取得资金保障用地国有土地使用权,并按照规定先缴纳土地出让金,土地收益区级留成部分到区财政账户后,淇滨区钜桥镇政府一个月内返还恒基置业公司,土地收益区级留成部分不足恒基置业公司总投资额的,由淇滨区钜桥镇政府补足。本案中，恒基置业公司已支付了土地出让金14,137万元，淇滨区钜桥镇政府向恒基置业公司返还了该项目资金保障用地土地收益区级留成7,961万元。但恒基置业公司在钮庄小区建设项目中的总投资额是多少，应返还土地收益区级留成部分是多少，应进一步查清，进而确定已返还土地收益区级留成部分是否足以支付了恒基置业公司在该项目的总投资。 综上，恒基置业公司的再审申请符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条、第二百零六条，《最高人民法院关于适用的解释》第三百九十五条第一款规定，裁定如下： 一、指令河南省高级人民法院再审本案； 二、再审期间，中止原判决书的执行。 审判长  万会峰 审判员  李相波 审判员  关晓海 二〇一九年九月二十日 书记员  贺 权