吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉01行终226号 上诉人（原审原告）于秋水，女，1974年6月5日出生，汉族，空军航空大学教师，住长春市南关区。 委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市规划和自然资源局，住所地长春市南关区南环城路3066号。 法定代表人曲国辉，局长。 委托代理人王健，长春市南关区房屋征收经办中心工作人员。 委托代理人夏伟光，吉林衡丰律师事务所律师。 原审第三人于志胜，男，1972年2月3日出生，汉族，沃尔玛百货有限公司长春前进店员工，住长春市南关区。 原审第三人于秋波，女，1976年6月10日出生，汉族，个体，住长春市二道区。 原审第三人于某，女，2002年1月8日出生，汉族，户籍所在地长春市南关区。 原审第三人于志忠，男，1972年10月2日出生，汉族，户籍所在地长春市南关区。 于秋水因与长春市规划和自然资源局责令交出土地一案，不服长春市南关区人民法院（2018）吉0102行初128号行政判决向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，2009年9月4日，吉林省国土资源厅（现吉林省自然资源厅）下发《关于长春市2007年度城市批次用地农用地转用和土地征收实施方案五的批复》(吉国土资耕发[2009]98号)，依法批准长春市将农用地转用和土地征收实施方案五，批准用地41.6999公顷，其中新增建设用地11.5013公顷、农用地11.5013公顷（耕地7.4235公顷）；批准征收39.2382公顷，其中农用地11.5013公顷（耕地7.4235公顷）；批准使用国有建设用地2.4617公顷。2008年7月9日，长春市土地收购储备交易中心与黑嘴子村委会签订《长春市集体土地使用权征收补偿合同》，并向黑嘴子村委会支付两费补偿款共58，972，200.00元。2009年9月16日，南关区政府发布《长春市南关区人民政府征用土地方案公告》([2009]第20号)，载明了《征用土地方案》内容和有关事项，包括：建设用地项目名称、征用土地位置、被征地单位及面积、土地补偿安置标准及被征用土地所涉及的农业人员安置办法。同年9月30日，原长春市国土资源局下属南关分局制作《长春市国土资源局南关分局征地补偿安置方案公告》([2009]第20号)。上述两公告均在黑嘴子村委会办公地点进行公示。于德池（已故）在此征地范围内有有证照房屋及其他地上附属物，于淑芳系于德池妻子（2018年10月31日逝世），于秋水与于志胜、于秋波及于志忠系于德池子女，于某系于志忠之女（于德池孙女），于德池非村集体经济组织成员。于德池名下有有证照房屋分别为99㎡、19.35㎡、48.6㎡。另有其它附属物。2017年6月27日，吉林省通禹房地产测绘有限责任公司作出编号[2017]CH06227-NG003《测绘成果报告》，测绘结果为：无证照房屋总建筑面积47.63平方米；棚子总面积22.55平方米；地窖面积为46.80平方米；地窖面面积86.33平方米。吉林省共建伟业房地产估价有限责任公司于2017年7月18作出序号XFJ5《长春市房屋征收补偿分户评估报告》认定有证照房屋99㎡，评估金额为656865元，补助金额为131373元，货币总补偿金额为788238元。序号XFJ6《长春市房屋征收补偿分户评估报告》认定有证照房屋19.35㎡，评估金额为124034元，补助金额为49614元和51176元，货币总补偿金额为224824元、序号XFJ7《长春市房屋征收补偿分户评估报告》认定有证照房屋48.6㎡，评估金额为314636元，补助金额分别为78659元和690元，货币总补偿金额为393985元。对于其他地上附属物（含房屋、井、厕所、棚子、地窖、地面）合计评估金额为104630元。因于德池已故，2017年7月20日，长春市南关区房屋征收经办中心对于秋水、第三人于淑芳、于志忠、于志胜、于秋波（于德池已故）作出长南征补告字[2017]第77号《地上附着物征收补偿告知书》，主要记载内容为“一、被征收人于秋水在征地范围内位于南关区明珠街道黑嘴子村建筑面积99㎡有照房屋一套，可选择如下两种补偿方式中的一种：1.产权调换：在产权调换房源中选择一套房屋进行产权调换，与原建筑面积相等部分不另结算差价，超出原建筑面积至120㎡以内部分按照2100元/㎡购买，产权归被征收人所有，超出建筑面积120㎡以外的按照市场交易价格结算差价，超出原有照房屋面积部分的税费及房屋维修基金由被征收人承担。也可根据被征收人需要调整户型。2.货币补偿：有照房屋99平方米评估金额为656865元，价格补贴131373元，房屋总补偿金额为788238元。有照房屋货币补偿总金额为788238元。二、地上附属物补偿金额为101630元。三、搬家费为300元。四、过渡费。过渡费10元/㎡/月，如选择产权调换，每6个月支付一次，过渡费为5940元，按实际过度期限结算，至产权房屋交付之日止；如选择货币补偿，一次性支付3个月的过渡期补助费2970元。六、选择货币补偿总金额为：893138元。请被征收人在接受本告知书和评估报告后7个工作日内，选择其中一种补偿方式并与征收部门签订征收补偿协议。逾期仍达不成补偿协议的，将采取货币补偿方式对被征收人地上物的补偿款进行专户存储。2017年8月7日，长春市南关区房屋征收经办中心对于秋水（于德池已故）作出长南征补告字[2017]第76号《地上附着物征收补偿告知书》，主要记载内容为“一、被征收人在征地范围内位于南关区明珠街道黑嘴子村建筑面积48.6/19.35㎡有照房屋二套，可选择如下两种补偿方式中的一种：1.产权调换：在产权调换房源中选择二套房屋进行产权调换，与原建筑面积相等部分不另结算差价，超出原建筑面积至90㎡以内部分按照2100元/㎡购买，产权归被征收人所有，超出建筑面积90㎡以外的按照市场交易价格结算差价，超出原有照房屋面积部分的税费及房屋维修基金由被征收人承担。也可根据被征收人需要调整户型。2.货币补偿：有照房屋48.6平方米，评估金额为314636元，价格补贴78659元，面积补贴690元，房屋总补偿金额为393985元。二、有照房屋19.35平方米评估金额为124034元，价格补贴49614元，面积补贴51176元，房屋总补偿金额为224824元。有照房屋货币补偿总金额为618809元。三、搬家费为600元。四、过渡费。过渡费10元/㎡/月，如选择产权调换，每6个月支付一次，过渡费为4077元，按实际过度期限结算，至产权房屋交付之日止；如选择货币补偿，一次性支付3个月的过渡期补助费2038元。六、选择货币补偿总金额为：621447元。请被征收人在接受本告知书和评估报告后7个工作日内，选择其中一种补偿方式并与征收部门签订征收补偿协议。逾期仍达不成补偿协议的，将采取货币补偿方式对被征收人地上物的补偿款进行专户存储，并于2017年9月29日将测绘报告、评估报告、地上物补偿告知书留置送达于志胜、于淑芳（当时健在，现已故）处，有当地基层组织人员见证。2018年1月4日长春市规划和自然资源局依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定作出长国土发[2018]1号《责令交出土地决定书》，决定：限被征收人于淑芳、于志忠、于志胜、于秋波、于秋水、于某（于德池已故）在接到本决定书起15日内，拆除地上附着物，交出土地。并于2018年1月9日送达，于志胜签收。2018年8月3日长春市规划和自然资源局作出长国土发[2018]122号《履行行政决定催告书》，于2018年8月6日送达于志胜处。于秋水不服，诉至我院。 另查明，在本案审理过程中，于秋水的母亲于淑芳于2018年10月31日逝世。 另，本案在审理过程中，因机构改革，长春市国土资源局等部门职责整合，组建长春市规划和自然资源局，作为长春市人民政府组成部门，原长春市国土资源局职责和工作由本案长春市规划和自然资源局承继。 原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律法规，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，长春市规划和自然资源局作为长春市人民政府的土地行政主管部门，具有对本区域内违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的被征收人作出责令交出土地决定的职权。本案中，在长春市规划和自然资源局作出责令交出土地前，案涉集体土地征收已经于2009年9月4日由吉林省国土资源厅（现吉林省自然资源厅）《关于长春市2007年度城市批次用地农用地转用和土地征收实施方案五的批复》(吉国土资耕发[2009]98号)批准，于德池（已故）的房屋及地上附着物等在该征收范围内。集体土地征收获得批准后，长春市南关区人民政府、长春市规划和自然资源局下属南关分局分别发布了《征用土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》，并着手实施征收，符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《征收土地公告办法》规定的征收程序，于秋水提出长春市规划和自然资源局征地程序不合法的诉讼理由不成立，本院不予支持。另，在集体土地征收过程中，征收部门对于德池地上房屋及其它附着物的价格进行评估，并作出征收补偿告知书，确定了两种补偿方式，满足了被征收人的补偿方式选择权，即可以主张按照评估报告确定的价值进行货币补偿，亦可以选择产权调换的补偿方式。于秋水诉讼中认为补偿、安置不合理，应依据《征收土地公告办法》第十五条即“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调，协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”规定的程序对此寻求救济，不属本案被诉行政行为的审查范围。关于于秋水提出相关法律文书没有有效送达的问题，根据长春市规划和自然资源局提供的评估报告、测绘报告及补偿告知的送达回证，能够证明征收实施单位已经将上述文书向于秋水的成年家属予以送达，故于秋水提出送达程序违法导致相关法律文书不能生效不能成立，本院不予支持。在征收的过程中，征收部门在选定评估机构后，并按照评估报告对于德池名下的房屋及地上附着物作出补偿告知，并予以送达。因于德池已故，本案于秋水及各第三人均作为主张权利人有义务服从公共利益建设的需要，依法交出土地。在征收部门已经对其作出补偿的情况下，于秋水及各第三人作为主张权利人无正当理由拒不交出土地的行为，已经阻挠了国家建设征用土地，长春市规划和自然资源局作出的责令交出土地的行政行为并无不当。原审法院判决驳回于秋水的诉讼请求。 上诉人于秋水不服原审判决上诉称：1.认定于德池非村集体经济组织成员错误。2.评估公司选定程序违法。3.《责令交出土地决定书》所列被征收人不适格。4.相关文件送达程序违法。5.征收程序存在严重瑕疵。 各方当事人二审期间未向本院递交新证据。 本院查明事实与原审判决查明事实一致，本院予以确认。 另查明，2017年7月18日吉林省共建伟业房地产估价有限责任公司作出的征收补偿评估咨询分户报告中，遗漏了被征收人12.65平方米的地窖一个，后于2019年5月9日重新作出评估报告，补充了所遗漏事项，重新核算了评估总价并进行了送达。 本院认为：一、关于被上诉人作出责令交出土地决定是否合法问题。按照目前的法规、规章和其他规范性文件的规定，集体土地征收程序将为被征收人设定搬迁义务与为征收人设定安置、补偿义务分开进行。为被征收人设定搬迁义务是通过由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的方式进行，法规依据是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条。为征收人设定安置、补偿义务是通过协调、裁决的方式进行，规章和其他规范性文件的依据是《征收土地公告办法》第十五条、2006年6月21日国土资源部下发的国土资发〔2006〕133号《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》等其他规范性文件。《土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第（三）项规定“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应对符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”《征收土地公告办法》第十五条规定“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”正是由于这样分别进行的制度设计以及“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”、“告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规章、司法解释的规定，导致对为被征收人设定搬迁义务的“责令交出土地决定”合法性审查与为征收人设定安置、补偿义务的“地上物征收补偿告知”合法性审查也应分别进行。被征收人对“责令交出土地决定”的行政行为不服可以直接提起诉讼，而对“确定的补偿”（“地上物征收补偿告知”）有异议则应先申请行政机关裁决。综上，“地上物征收补偿告知”是否违反公平补偿原则应先申请行政机关裁决，无论是否申请裁决以及裁决结果如何，都不影响对“责令交出土地决定”进行合法性审查的结果。本案中，被上诉人虽在地上物评估时存在遗漏，但在一审后及时作了补充评估，并将新的评估报告进行了送达，未影响上诉人的实体权利，且从整个征收程序上来看，被上诉人均是依照法律规定的程序进行，被上诉人作出责令交出土地决定并未不当。 二、关于被征收人的补偿利益如何获得救济问题。被征收人要求责令交出土地决定、拒绝搬迁，其主观目的应该是为了实现补偿利益，客观上表现为阻挠了国家建设征收土地。按照征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施以及征地补偿安置争议协调裁决制度的规定，被征收人认为安置、补偿标准不符合公平补偿原则，应向南关区政府申请协调。南关区政府应在综合考虑房屋价格上涨等因素，合理确定评估时点，充分保护被征收人的安置、补偿利益，及时出具协调意见。被征收人不接受协调意见，应向长春市人民政府申请裁决。需要说明的是，2006年6月21日国土资源部下发的国土资发〔2006〕133号《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》指出，“全面推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是建立和完善有效的群众利益诉求机制和权益保障机制的重要手段，对于引导被征地的农村集体经济组织和农民通过法定渠道化解征地矛盾，解决征地纠纷，切实维护社会稳定具有重要意义。”“推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是实施土地管理法规、完善征地程序的客观需要。征地补偿安置争议协调裁决制度，是《中华人民共和国土地管理法实施条例》为解决征地补偿安置争议确立的专门制度。”“推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是有效化解征地实施中矛盾和纠纷的有效途径。在市、县政府实施征地过程中，一旦发生纠纷，迫切需要上级政府进行协调和裁决，尽快解决矛盾，避免旷日持久的诉讼、上访，甚至激化矛盾，形成群体事件。”“各地在制定地方性的征地补偿安置争议协调裁决办法的过程中，要注意全面把握征地补偿安置争议协调裁决制度的基本内容：（一）必须准确定位。协调裁决的范围是针对被征地农民与实施征地的市、县政府在补偿安置方面的争议。协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼。（二）必须兼顾合法性与合理性。协调要以土地管理法律、法规、规章和国家、省级人民政府有关政策为依据，主要是对市、县人民政府确定的征地补偿安置方案和实施过程进行合法性审查，同时兼顾合理性审查。合理性审查的标准是保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。（三）必须规范协调和裁决的程序。在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调。未经协调的案件，不能进行裁决。裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。经协调达不成一致意见的，依法作出裁决决定。协调意见书经双方当事人签字同意后，即发生法律效力。（四）必须建立灵活多样的协调裁决机制。各地要结合本地区的实际情况，大胆探索，按照居中协调和裁决的要求，积极探索灵活多样、符合本地区特点、有利于化解征地补偿安置纠纷的协调裁决机制。（五）必须依法告知当事人诉权。当事人对裁决机关作出的裁决决定不服的，可以在法定期限内依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定申请行政复议或者提起行政诉讼。裁决决定中应当告知当事人诉权。” 综上，上诉人于秋水理由不成立，原审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人于秋水负担。 本判决为终审判决。 审判长  韩会志 审判员  霍慧超 审判员  亓晓鹏 二〇一九年九月十九日 书记员  赵韦程