浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终6号上诉人（原审原告）李春树，男，1974年7月25日出生，汉族，住浙江省。上诉人（原审原告）李永后，男，1944年10月21日出生，汉族，住浙江省宁波市北仑区。被上诉人（原审被告）宁波大榭开发区管理委员会，住所地浙江省宁波市北仑区大榭开发区管委会大楼。法定代表人梁群，主任。出庭应诉负责人陈旭勤，副主任。委托代理人周麟，大榭开发区工作人员。委托代理人文彪，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）宁波大榭开发区房屋征收管理办公室，住所地浙江省宁波大榭开发区滨海南路111号管委会东楼5楼。法定代表人董海，主任。出庭应诉负责人吴旭明，副主任。委托代理人金光泽，浙江海泰律师事务所。原审第三人李盛春，男，1972年9月13日出生，汉族，住浙江省宁波市北仑区。李春树、李永后因诉宁波大榭开发区管理委员会（以下简称大榭开发区）、宁波大榭开发区房屋征收管理办公室（大榭征收办）房屋拆迁裁决诉一案，不服浙江省宁波市中级人民法院（2018）浙02行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李春树、李永后，被上诉人大榭开发区的出庭应诉负责人陈旭勤以及委托代理人周麟、文彪，被上诉人大榭征收办的法定代表人董海、出庭应诉负责人吴旭明以及委托代理人金光泽，原审第三人李盛春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1993年3月5日，国务院作出国函〔1993〕27号《国务院关于浙江省宁波市大榭岛土地成片开发建设问题的批复》，原则同意中国国际信托投资公司成片开发宁波市北仑区大榭岛。1993年9月29日，宁波市北仑区土地管理局与中信大榭开发公司签订《宁波市北仑区大榭岛土地成片开发国有土地使用权出让合同》及补充条款。1998年10月25日，国土资源部作出国土资函〔1998〕318号《关于宁波市出让大榭岛建设用地的批复》，原则同意征用宁波市北仑区大榭乡集体土地2406.54公顷，收回国有土地546.99公顷，共计2953.53公顷土地的使用权出让给中国国际信托投资公司所属的中信大榭开发公司进行土地成片开发。针对浙江省土地管理局浙土发〔1999〕66号《关于宁波市出让大榭岛建设用地批复中有关问题的请示》，国土资源部办公厅于1999年4月8日作出国土资厅函〔1999〕52号《关于对宁波市出让大榭岛建设用地批复中有关问题的复函》明确，宁波市北仑区大榭乡2406.54公顷集体土地业经国务院批准征用，交付二、三期土地时不必再向国务院申报办理征用报批手续，但征地政策应按新《中华人民共和国土地管理法》的规定执行。1999年8月11日，原浙江省土地管理局作出浙土发〔1999〕194号《关于宁波市出让大榭岛建设用地的批复》载明，根据国土资源部的批复精神，对大榭岛建设用地采取一次征用、按项目进度分期供地的办法，做到开发一片、建成一片。2005年3月31日，大榭开发区国土资源局与大榭开发区太平村签订榭土征〔2004〕7号—太平《征地协议书》。对甬榭开〔2014〕8号《宁波大榭开发有限公司关于榭北石化产业园区开发项目立项申请的报告》，大榭开发区经济发展局于2014年6月9日作出甬榭经资〔2014〕2号《宁波大榭开发区经济发展局关于同意榭北石化产业园区开发工程项目建议书的批复》。因榭北石化产业园区开发工程项目建设需要，2015年1月22日，大榭征收办制定了涉案《榭北石化产业园区开发工程项目房屋拆迁实施方案》（以下简称《实施方案》）。宁波市国土资源局大榭开发区分局对该房屋拆迁实施方案经组织听证、审核后，报大榭开发区批准。大榭开发区于2015年2月15日批准《实施方案》。同日，宁波市国土资源局大榭开发区分局发布甬榭征拆〔2015〕1号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》，并张贴公示，公告载明了拆迁范围、补偿安置方式与标准、搬迁期限等内容，并明确搬迁期限至2015年4月10日。2015年2月3日，宁波市国土资源局大榭开发区分局发布《房屋拆迁公开选取评估单位公告》，仅忠正公司一家报名。2015年2月16日，宁波市国土资源局大榭开发区分局在政府网站发布《榭北产业园区房屋拆迁公开选取评估单位结果公示》，确定涉案房屋拆迁项目的评估单位为忠正公司。李永后家庭在册人口5人（李永后夫妻、长子李盛春、长媳曹飞静、孙女李弘仪），李永后次子李春树的户籍不在宁波市北仑区。根据李永后1988年11月12日《私人住房建设使用土地申请表》记载，其家庭5人（李永后夫妻、长子李盛春、次子李春树、李永后父亲李阿瑞），经审批同意原拆原建120平方米。根据1992年1月李阿瑞赡养协议书记载，李阿瑞从1992年1月起在李永后处居住（三间小屋）直至百年之后。李永后1995年5月10日《大榭开发区私人建房用地呈报表》记载，在册人口4人（李永后夫妻、长子李盛春、次子李春树），现有房屋平房二间75.97平方米，辅房二间31.2平方米，经审批同意，拆除37.2平方米，原地翻建69.97平方米，建二层楼房二间。李永后父亲李阿瑞（2001年12月去世）1995年5月10日《大榭开发区私人建房用地呈报表》记载，在册人口1人，现有房屋平房一间37.99平方米，辅房一间15.6平方米，经审批同意，原地翻建37.99平方米，扩建杂地32平方米，保留15.6平方米老屋，新建二层楼房一间占地34.89平方米，平房一间34.89平方米。李永后1999年10月18日的《大榭开发区私人建房呈报表》记载，建房人员为李永后夫妻，现有平屋三间60平方米，经审批同意原地翻建平房三间，建筑面积60平方米；李永后《农村私人建房复核、验收表》记载，李永后实际建造了75.66平方米，超面积罚款伍佰元，以后开发时不赔偿。经上述建房审批后，李永后在涉案项目拆迁范围内事实上建有砖混结构住宅房屋两幢，宁波诚邦土地勘测设计有限公司出具的实测报告记载，一幢系一层平房，建筑面积88.12平方米；另一幢系二层房屋，建筑面积316.42平方米（未计阁楼面积），两幢房屋建筑面积共计404.54平方米。因李永后不配合评估，忠正公司对涉案房屋评估结果为，楼房316.42平方米为106317元，平房88.12平方米为22911元，共计129228元，装饰及附属设施暂未评估。大榭征收办将涉案房屋的测绘结果、估价报告、李永后家庭可安置人口、房屋权属面积和可安置面积等在被拆迁房屋所在地进行了公示。2017年1月6日，大榭征收办向李永后留置送达了涉案房屋的估价报告。李永后及其家庭成员未对测绘结果、评估结果提出书面异议。因大榭征收办与李永后、李盛春就房屋拆迁补偿事宜无法达成协议，大榭征收办于2016年12月26日向大榭开发区提出房屋拆迁裁决申请。大榭开发区于2017年1月3日受理该申请，并向李永后送达了裁决申请书副本、裁决受理通知书等材料。2017年2月3日，大榭开发区根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第十四条之规定，以发现需要查证的事实为由，中止裁决，并向李永后和大榭征收办送达了中止裁决通知。2017年3月29日，大榭开发区向李盛春送达了追加其为被申请人的通知和裁决申请书。2017年5月15日，大榭开发区作出甬榭管拆裁字（2017）第1号房屋拆迁裁决，并于同年7月25日、7月31日分别送达李永后和李盛春。李春树、李永后不服，诉至法院，请求：请求撤销大榭开发区于2017年5月15日作出的甬榭管拆裁字（2017）第1号房屋拆迁裁决。原审法院认为：根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十六条“拆迁人和被拆迁人在拆迁公告确定的搬迁期限内经协商达不成拆迁补偿安置协议的，可以向所在地的县（市）、区人民政府申请裁决”及《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第四条“宁波经济技术开发区、大榭开发区、高新技术产业园区管理委员会按照县级人民政府的权限履行《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》和本细则规定的有关职责，做好本区域内的集体所有土地房屋拆迁管理工作”的规定，大榭开发区依法有权作出被诉房屋拆迁裁决。国务院批准征收涉案地块的行为和大榭开发区批准《实施方案》的行为均系行政法律行为，上述行为在被有权机关依法撤销或改变前，应属有效。经审查，上述行为不存在无效情形，可以作为被诉房屋拆迁裁决的前置依据。李春树、李永后认为涉案征地行为和《实施方案》批准行为违法的主张，不予支持。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十六条规定，裁决机关应当自受理裁决申请之日起三十日内依法作出书面裁决。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第十四条规定，有发现需要查证的事实等情形的，县（市）、区人民政府应当中止裁决并书面告知当事人。中止裁决的因素消除后，恢复裁决。中止时间不计入裁决时限。大榭开发区2017年1月3日受理大榭征收办的拆迁裁决申请后，向李永后发送了裁决申请书、裁决受理通知书等材料。在裁决时限届满最后一日即2017年2月3日，大榭开发区根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第十四条之规定，以发现需要查证的事实为由，中止裁决，并向李永后和大榭征收办送达了中止裁决通知。经查证李永后涉案两幢房屋建房审批情况，并追加李盛春为被申请人，大榭开发区于2017年5月15日作出被诉房屋拆迁裁决，并送达李永后和李盛春，并未超出三十日的裁决时限。根据榭北石化产业园区开发工程项目拆迁红线图记载，李春树、李永后所称祖传老宅不在本次拆迁红线范围，故被诉房屋拆迁裁决未涉及该祖传老宅的补偿安置，并无不当。对该祖传老宅的拆迁补偿安置利益，李春树、李永后可另行主张权利。李春树、李永后和李盛春对被诉房屋拆迁裁决确认可安置人口为6人不持异议，经审查后，予以确认。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十三条规定，被拆迁房屋的可补偿安置面积，按照被拆迁人提供的合法的集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件记载的建筑面积计算。因此，被诉房屋拆迁裁决确定按李永后1988年、1995年、1999年三次建房审批，以及李永后父亲李阿瑞1995年的建房审批情况，认定涉案两幢房屋的合法建筑面积，符合上述规定，应予认可。宁波市国土资源局大榭开发区分局于2015年2月5日在《大榭开发报》上刊登了《房屋拆迁公开选取评估单位公告》，向社会公开征选房地产评估机构。因仅有忠正公司一家报名，经审核忠正公司具有相应评估资质，故确定忠正公司为涉案拆迁项目的评估单位，并在政府网站进行公示，该评估单位的选定程序并未违反《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十四条之规定。由于李春树、李永后不予配合对其涉案房屋的内部装饰等进行评估，大榭开发区根据忠正公司出具并经公示后未提出异议的涉案房屋的估价报告作出被诉房屋拆迁裁决，具备事实和法律依据。且经审查，该估价报告的内容亦未损害李春树、李永后和李盛春的合法权益。甬榭管〔2007〕1号《宁波大榭开发区征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置实施意见》第十三条规定，拆迁住宅用房，以被拆迁人户籍为安置计户依据。确实符合分户条件的，可以分户安置计户，但分户须合理分割合法房屋面积。李春树、李永后和李盛春对被诉房屋拆迁裁决认定李盛春符合分户条件不持异议，但对被诉房屋拆迁裁决直接认定李盛春户的合法建筑面积为69.97平方米（未含阁楼）有异议。该院认为，认定涉案房屋合法建筑面积涉及李永后1988年、1995年、1999年三次建房审批，以及李永后父亲李阿瑞1995年的建房审批情况，其中李永后1995年申请建房时，填报家庭在册人口4人（李永后夫妻、长子李盛春、次子李春树），获批同意原地翻建69.97平方米，建二层楼房二间。大榭开发区将该次建房审批项下的一半房屋面积分割给李盛春户，具有合理性，亦未损害李永后等其他家庭成员的合法权益。但大榭开发区对该分割方案未事先告知李春树、李永后和李盛春，并听取其意见，程序上存在瑕疵。本案审理过程中，经多次征求意见，李春树、李永后和李盛春仍未能自行合理分割房屋面积，亦未提出比大榭开发区更为合理的分割方案，故对被诉房屋拆迁裁决认定李盛春户的合法建筑面积为69.97平方米（未含阁楼），予以认可。综上，被诉房屋拆迁裁决认定事实清楚，适用法律、法规正确。李春树、李永后要求撤销被诉房屋拆迁裁决，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李春树、李永后的诉讼请求。李春树、李永后上诉称：（一）原审法院认定国土资源部批准征地的行为、大榭开发区据此征地并组织实施本次拆迁的行为合法有效的理由不能成立，且违反相关法律和政策文件的规定。1.原审法院不合逻辑的“法理依据”—行政法律行为“只要是存在的，就是合法的”。《国土资函(1998)318号》文件是大榭开发区用来证明其征地及其拆迁行为合法性的重要证据，李春树、李永后在起诉状中已经提出该文件内容涉嫌违法，原审法院以批准征地的行为“系行政法律行为，上述行为在被有权机关依法撤销或改变前应属有效”为由，回避对该项证据作实质性的法律审查。2.原审法院所谓“经审查，上述行为不存在无效情形”的认定，明显违背法律事实。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条、国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条均明确指出了“土地征收批准文件有效期为两年”，超过两年“批准文件自动失效”。国务院和国土资源部实际上是以规范性文件的形式，撤销了《国土资函(1998)318号》的法律效力。既然《国土资函(318)号》的法律效力在多年以前就已经被撤销，大榭开发区据此作出的所有征地和批准拆迁的行为必然无效。原审法院无视上述法律事实，避而不答李春树、李永后在起诉状中的相关指控，依然做出“不存在无效情形”的判定，其蓄意掩盖大榭开发区违法行为的意图暴露无遗。3.关于本次拆迁违法问题，李春树、李永后在起诉状和庭审答辩中，以充分的事实和法律依据证明了以下几点：(1)大榭开发区批准并实施本次拆迁所依据的征地批文《国土资函〔1998)318号》，既违反1998年的《中华人民共和国土地管理法》，也违反1999年实施的新的《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，由此必然导致本次拆迁违法。(2)大榭开发区在本次拆迁范围内的土地征收以及拆迁行为也严重违反了《国土资函[1998]318号》文件所批示的土地征收方案及其征收条件。拆迁公告所谓本次拆迁依据的是《国土资函[1998]318号》文件不符合事实。(3)本次拆迁范围内的建设项目，即《拆迁公告》所谓的《榭北石化产业园区开发工程项目》系大榭开发区经济发展局违法审批。据此实施拆迁必然违法。原审判决对李春树、李永后的上述指控不做任何正面回应，仅以“经审查，上述行为不存在无效情形…”这样违背事实真相和相关法律规定的话一言以“避”之，是显而易见的违法判决。（二）大榭开发区作出被诉拆迁裁决并送达李春树、李永后的行为已经超出30日的法定期限，原审法院所谓大榭开发区“并未超出三十日的裁决时限”是明显计算错误，不符合事实，也违反相关法律规定。1.大榭开发区追加李盛春为被申请人的行为是裁决行为，理应算在裁决期间内，而不是裁决中止期间内。李春树、李永后在起诉状和答辩材料中已经指出，根据《拆迁条例实施细则》第十三条的规定，大榭开发区在3月27日追加李盛春为裁决案被申请人，并向其送达裁决书副本，告知其有权在7日内提交答辩书及相关证据材料，这些都是裁决进行的标志性行为，也是裁决恢复的标志。鉴于李盛春与李永后自立案之日起均为该裁决案的当事人，李永后与李盛春在该裁决案中享有平等权利。因此3月27日即是裁决恢复计时之日，距离大榭开发区作出裁决的时间5月15日已长达一个月十八天。即使自裁决恢复之日起重新计时，也已经远超30日的法定期限。原审法院对裁决恢复的时间点避而不谈，将追加裁决被申请人和通知李盛春在7天法定期限内提交答辩状、证据材料都放在中止期间内，完全抹杀了裁决进行与裁决中止在行为上的本质差异，使裁决中止成为一个毫无中止含义的词，完全背离了“裁决中止”这个词作为法律术语所具有的严肃性和准确性。2.从法律规定的期间计算标准来看，大榭开发区的裁决也必定超出30日的法定期限。根据《中华人民共和国民法通则》第一百五十四条，《中华人民共和国民法总则》第二百条、第二百零一条，《最高人民法院关于适用(中华人民共和国民事诉讼法)的解释》第一百二十五条的相关规定，期间按照公历年、月、日、小时计算，规定按照年、月、日计算的，期间开始的当日不算入，从下一日开始计算。根据上述计算标准，大榭开发区作出裁决中止决定并留置送达李永后的时间是2月3日，则裁决中止的期间为自次日起至裁决恢复止；又因2月3日大榭开发区作出裁决中止决定和留置送达中止通知书等行为系裁决行为(一部分)，且裁决期间以日计算，不可能以时或半日计算，故2月3日仍在大榭开发区裁决期间内。据此，本案中大榭开发区行政裁决的期间为两部分：自立案之日的次日(即2017年1月4日)起，至大榭开发区2月3日做出裁决中止决定并送达李永后、李盛春为止，为裁决期间第一部分，历时31天；5月15日大榭开发区恢复裁决，做出裁决决定，为裁决期间的第二部分，历时1天；因此，即使不将大榭开发区追加被申请人并通知其在7日内递交答辩材料的行为计算在裁决期间内(实际理应计算在内，因为这是大榭开发区恢复裁决的行为，前述)，大榭开发区裁决所费时间也已长达32天，已经超出法定30日的裁决期限。如果再加上大榭开发区自5月15日做出裁决到大榭开发区7月25日向李永后、李盛春留置送达裁决书的这段时间(这段时间理应算在裁决期间内，具体见下文)，那么大榭开发区的超期时间将以月计算。实际上，大榭开发区在2月3日裁决期限的届满之日(实际届满之日为2月2日，因节假日顺延至2月3日)做出裁决中止本身就是违法的，因为该日为法定的最后结案日期，如该日不结案则裁决所花时间已达31天必定超出30日的法定期限。根据大榭开发区的证据，大榭开发区送达裁决中止通知的时间为2月3日11时，即使按照小时算，也已长达30天零11个小时，超出30天的法定期限了。3.从最高人民法院关于案件审理期限的计算标准来看，大榭开发区的裁决也必定超出法定期限。在法律对行政裁决结案时间的计算标准并无其他特别规定的情况下，《最高人民法院关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》(法释[2000]29号)完全适用于本案。根据《最高人民法院关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第十条之规定，大榭开发区行政裁决的结案时间为大榭开发区向李永后、李盛春留置送达裁决文书的时间，即2017年7月25日，而不是2017年5月15日。4.原审法院所谓大榭开发区“并未超出三十日的裁决时限”的判决，同时还建立在不追究大榭开发区违反程序公正行为的基础上，这对李永后、李盛春本身就是一种极大的不公正。李春树、李永后在起诉状中指出，大榭开发区追加李盛春为被申请人，理应按照民事法律的相关规定，书面通知与此事有直接利害关系的其他当事人(李永后)，并给出同样7天的答辩与举证期限；但是大榭开发区并没有书面通知李永后，更没有给出新的答辩与举证期限。大榭开发区犯的另一个程序性错误是，其在做出裁决前，理应将其拟就的房屋面积分割方案事先告知李春树、李永后和李盛春征求意见，并给予相应的协商和考虑时间。这点原审法院在判决书第21页也明确指出过。但是该裁决的三位当事人分住在两区三地，最远的据大榭岛40公里以上，从大榭开发区告知，到当事人协商、考虑，到大榭开发区获取当事人的书面分割意见，这些事是大榭开发区在仅剩不到半天的期限内(姑且按照原审法院的错误算法将2月3日做出裁决中止那天一分为二)就能够完成的吗?最起码应提前一天通知李春树、李永后，并给足一天的商量时间。由上可知，如果大榭开发区不犯这两个程序性错误，哪怕只要有一个不犯，其实施上述两个公正程序所必需的时间，必定会使大榭开发区裁决超出30日的法定期限。所以，大榭开发区的这两个程序性错误是不可原谅的原则性错误，直接影响到了该裁决的时效性与公正性，绝不是判决书上轻描淡写的“程序上存在瑕疵”这句话所能庇护得了的。因此原审法院对大榭开发区这两个程序性错误的庇护也是不可原谅的，它直接影响到了本案判决的公正性，直接影响到了李春树、李永后在本案的合法诉求能否得到公正的对待与实现。5.综上可知，原审法院对裁决时间的计算，抹杀了裁决进行与裁决中止的法律界限，违反了相关民事法律关于期间计算标准的规定，违反了最高人民法院关于结案时间计算标准的规定；原审法院的这种计算方式还包庇了大榭开发区在裁决期间的两个程序性错误，直接影响到了本案关于裁决时效的判决结果。因此，原审法院所谓大榭开发区裁决“并未超出三十日的裁决时限”的判决是完全错误的违法判决，理应撤销。（三）综上所述，结合李春树、李永后在起诉状、答辩材料以及庭审时的相关陈述，李春树、李永后认为，大榭开发区的土地征收以及组织实施拆迁的行为系违法行为，大榭开发区的裁决远远超出30日的法定期限，大榭开发区的裁决理应被判无效并撤销。原审判决违背事实真相，违反相关法律规定，理应撤销。大榭开发区答辩称：（一）大榭开发区批准涉案《实施方案》的行为合法有效，可以作为被诉房屋拆迁行政裁决的前置依据。1.涉案拆迁地块的涉及的集体所有土地已报请有权机关批准征收，并不存在征地批准文件无效和已经失效的情形。1993年3月5日，国务院作出国函[1993]27号《关于浙江省宁波市大榭岛土地成片开发建设问题的批复》，原则同意中国国际信托投资公司成片开发宁波市北仑区大榭岛。1993年9月29日，经宁波市人民政府认证，原宁波市北仑区土地管理局与中信大榭开发公司签订了《宁波市北仑区大榭土地成片开发国有土地使用权出让合同》及补充条款。1998年10月25日，国土资源部报请国务院批准作出国土资函[1998]318号《关于宁波市出让大榭岛建设用地的批复》，原则同意征用原宁波市北仑区大榭乡集体土地2406.54公顷，收回国有土地546.99公顷，合计2953.53公顷土地的使用权出让给中信大榭开发公司进行成片开发。为防止土地闲置，批复要求：按开发建设进度分期提供用地的办法，做到开发一片、建成一片；提供各期开发建设用地前要按国家建设用地的有关规定分别办理土地征用手续。在分期开发土地过程中，就上述“分别办理土地征用手续”的含义，国土资源部办公厅根据原浙江省土地管理局报请，于1999年4月8日作出国土资函[1999]52号《关于对宁波市出让大榭岛建设用地批复中有关问题的复函》，明确原宁波市北仑区大榭乡2406.54公顷集体土地业经国务院批准征收，交付二、三期土地时不必再向国务院申报办理征用报批手续，但征地政策应按新《中华人民共和国土地管理法》的规定执行。对照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及其《实施条例》第二十五条规定，上述“征地政策应按新的《中华人民共和国土地管理法》的规定执行”，是指按新法规定给予征地补偿，而不是按新法规定报请办理土地征收手续。2005年3月31日是，大榭开发区国土资源局与大榭开发区太平村签订榭土征[2004]7号一太平《征地协议书》，完成了土地征收补偿事宜。由此可见，上述征地过程符合1998年修改前、后的土地管理法的相关规定，并不存在违法无效情形，也不存在国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条严禁闲置土地中规定的“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的情形。本案被诉行政行为是大榭开发区作出的房屋拆迁行政裁决，征地批准文件是大榭开发区作出批准房屋拆迁实施方案行为的前置行为。人民法院在审理房屋拆迁行政裁决时，对征地批准文件和批准房屋拆迁实施方案行为的审查标准，不同于被诉房屋拆迁行政裁决，前者适用重大明显违法的无效审查标准，后者适用合法性审查标准。行政行为是行政管理行为，基于保障行政管理秩序需要，行政行为一经对外作出即具有法律效力，除非该行政行为存在重大明显违法的无效情形。行政行为是行政法律行为，在被有权机关依法撤销或改变前，当属有效。原审法院对征地批准文件按无效审查标准进行审查，符合行政诉讼法及其司法解释的相关规定。李春树、李永后认为原审法院对征地批准文件应当进行合法性审查的主张，与相关规定不符，不应予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条和第五十三条规定，人民法院在审查被诉行政行为合法性时，应当依职权对被诉行政行为所适用的规范性文件进行审查，公民、法人或者其他组织也可以一并请求人民法院对该规范性文件进行审查。但李春树、李永后在上诉状中所称的人民法院应当予以审查的对象，是被诉房屋拆迁行政裁决的前置行政行为，而不是被诉房屋拆迁行政裁决所适用的规范性文件，故该主张不符合法律规定，不应予以认可。2.大榭开发区批准涉案《实施方案》符合相关规定。拆迁人大榭征收办报请大榭开发区批准《实施方案》时，提交了国土资函[1998]318号文件及其他相关征地材料、甬榭经资[2014]2号《宁波大榭开发区经济发展局关于同意榭北石化产业园区开发工程项目建议书的批复》及其他请示申报材料、《榭北石化产业园区开发工程项目拆迁红线图》《拆迁补偿安置资金证明》及《证明》4份、《安置房及建设用地证明》和宁波市国土资源局大榭分局的审核听证材料，大榭开发区经审查后批准房屋拆迁实施方案，符合《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》(以下简称《拆迁条例》)第九条、第十条及《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁实施细则》(以下简称《实施细则》)第五条、第六条、第七条、第八条和《宁波大榭开发区征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置实施意见》(以下简称《实施意见》)的规定。该批准行为可以作为被诉房屋拆迁行政裁决的前置依据。（二）大榭开发区作出的被诉房屋拆迁行政裁决认定事实清楚，适用法律正确。1.李永后户的合法建筑面积为304.61平方米，其中楼房建筑面积为244.61平方米(未含阁楼)，平房建筑面积为60平方米。根据1988年《私人住房建设使用土地申请表》记载，1988年李永后一家4口与其父亲李阿瑞，合计5人作为户内家庭成员，以原拆原建名义批得120平方米宅基地。结合后续宅基地审批材料对房屋面积的记载，该户实际超用地面积建造了3间面积均为37.94平方米的平房(占地面积约113.96平方米)和3间面积均为15.6平方米的辅房(占地面积约46.8平方米)。该3间平房与3间辅房呈前、后一字排列。1992年1月，李永后兄弟4人签订赡养《协议书》1份，约定其父李阿瑞从1992年1月起居住李永后的3间小屋(辅房)直至百年之后。根据该协议及李永后其他兄弟均已签订房屋拆迁补偿安置协议的情况来看，其父李阿瑞与房屋有关的权利和义务均由李永后承受。根据1995年6月两份《开发区私人建房用地呈报表》记载，李永后一家4口与其父李阿瑞在该时间报请拆建房屋审批时已分为两户。李永后户以上述2间平房和2间辅房为基础，拆除其中的37.2平方米平房，批得原地翻建楼房用地69.97平方米建造楼房；其父李阿瑞以上述1间平房1间辅房为基础，批得原地翻建37.99平方米和扩建杂地32平方米，合计69.90平方米，用于新建占地面积均为34.89平方米的1间楼房和1间平房，同时保留原1间15.6平方米的平房。1999年，李永后户以原有3间平房年久失修为由，批得原地拆建60平方米平房(实际建造了75.66平方米，复核验收时因超面积15平方米被处以罚款500元，并明确“以后开发时不予赔偿”)。由于该60平方米原地拆建所指对象为原3间平房，其中1间15.6平方米在1995年已经作为李阿瑞保留房屋予以保留，因此，李永后此次审批新增的建房用地面积为44.4平方米。2001年李阿瑞去世，李阿瑞名下的房屋转归李永后户享有。经计算，李永后户依审批建造的房屋建筑面积为304.61平方米，其中楼房建筑面积为244.61平方米，平房建筑面积为60平方米。根据宁波诚邦土地勘测设计有限公司于2016年9月21日作出的《房屋建筑面积测绘成果书》记载，李永后户在该时间的实际房屋面积合计404.54平方米，其中楼房面积为316.42平方米，平房面积为88.12平方米。李永后户对超出批建范围的房屋面积不能提供合法权属依据，不能认定为可补偿安置面积。2.宁波市国土资源局大榭开发区分局为选定房屋拆迁评估机构，于2015年2月5日在《大榭开发报》上刊登了《房屋拆迁公开选取评估单位公告》，向社会公开征选房地产评估机构。因仅有宁波忠正房地产土地资产评估有限公司一家参加报名，且该公司具有评估资质，故确定该公司为涉案房屋拆迁项目的评估机构，选定程序符合《拆迁条例》第二十四条规定。根据该公司制作的甬忠正估(2015)榭征字第02-028号《估价报告》记载，以404.54平方米实际建筑面积为对象，按2015年2月15日房屋拆迁公告发布日为评估时点进行评估，结果为：平房88.12平方米，单价260元，评估金额为22911元；楼房316.42平方米，单价336元，评估金额为106317元，上述合计404.54平方米房屋的评估金额为129228元。该评估结果经公示，李永后户未在规定期限内提出异议，可以作为房屋拆迁行政裁决的依据。《拆迁条例》第二十二条规定：“拆迁范围内未取得合法的集体建设用地土地使用证或者房屋权属来源证明文件的建筑……使用人必须在拆迁公告规定的搬迁期限内自行拆除，不予补偿”。因此，李永后户的评估金额需要根据合法建筑面积占比情况作出相应调整。被诉房屋拆迁行政裁决按合法建筑面积的数量和房屋楼层情况，以《估价报告》记载的评估单价为依据，计取李永后户合法房屋建筑面积的评估金额，于法有据，应予认可。3.房屋拆迁公告发布时，李阿瑞已经去世。李永后户在房屋拆迁时的实际人口情况为：李永后、妻子张亚利、长子李盛春、媳曹飞静、孙女李弘仪，次子李春树。由于李盛春夫妻只生育一个孩子，可以增加一个安置人口，次子李春树的户籍不在本区，不属于安置人口，故李永后户的可安置人口共为6人。《实施意见》第十三条规定：“拆迁住宅用房，以被拆迁人户籍作为计户依据，确实符合分户条件的，可以分户安置计户，但分户须合理分割合法房屋面积。”经审查，李永后长子李盛春一家3口(安置人口为4人)符合分户条件，但需从李永后户中合理分割房屋面积。被诉房屋拆迁行政裁决认定李永后户304.61平方米合法建筑面积的主要依据是该户取得的三个建房用地批准文件：(1)1995年以李永后及其妻子张亚利、儿子李盛春、李春树4人名义报请取得的建房用地批文，批准原地翻建用地69.97平方米建造楼房；(2)1995年以李永后父亲李阿瑞1人名义报请取得的建房用地批文，批准原地翻建37.99平方米平房和扩建杂地32平方米平房；(3)1999年李永后(夫妻)以原3间平房年失修为由批准原地拆建60平方米平房的建房用地批文。李盛春在上述三个建房用地批准文件中作为户内成员报批的是上述第(1)个建房用地批文，故在李永后户就房屋面积分割未能达成一致意见情况下，把该批文中的一半房屋面积分割给李盛春，剩余234.64平方米保留在李永后夫妻和次子李春树户内。对李春盛户按低限标准予以安置，安置面积为180平方米；对李永后户按一般安置对象进行安置，调产安置面积为234.64平方米。该分割、安置方案合理、合法，应予认可。（三）大榭开发区作出被诉房屋拆迁行政裁决的程序合法。《实施细则》第四条规定：“宁波经济技术开发区、大榭开发区、高新技术产业园区管理委员会按照县级人民政府的权限履行《拆迁条例》和本细则规定的有关职责…….”。大榭开发区是房屋拆迁地块所在地的管理委员会，根据《拆迁条例》第十六条和上述规定，具有受理裁决申请并作出被诉房屋拆迁行政裁决的行政职权。大榭开发区于2017年1月3日受理大榭征收办提出的房屋拆迁行政裁决申请，因发现需要查证的事实，于2月3日中止裁决，对相关事实进行调查，并追加李永后长子李盛春为被申请人，继续进行调查。2017年5月15日调查结束后，即恢复并在当天作出甬榭管拆裁字(2017)第1号《裁决书》，并未超出《实施细则》第二十一条第二款规定的30日裁决时限。《实施细则》第十四条规定的中止裁决是指中止作出房屋拆迁行政裁决，而不是中止审查房屋拆迁行政裁决案件，与民事诉讼法规定的中止审理是所不同。中止裁决期间，裁决机关可以(应当)对相关事实进行查证，也可以为其他程序行为。查证事实完成后，裁决机关应当恢复裁决作出程序，在规定时限内作出房屋拆迁行政裁决。李春树、李永后认为中止裁决期间，裁决机关不能为其他程序行为，否则视为恢复作出程序的观点，是将中止裁决等同于中止诉讼所得出的错误结论，不应予以采纳。行政行为的作出在行政法上包括内部作出与外部作出两个种情形。《实施细则》第二十一条第二款规定裁决部门应当自受理裁决之日起30日内作出书面裁决，未规定“并送达当事人”。说明该规定的30日作出时限是指内部作出时限。李春树、李永后认为该30日时限包括送达当事人的时间，缺乏法律依据。综上所述，大榭开发区依照《拆迁条例》及《实施细则》《实施意见》和《实施方案》的相关规定，作出的被诉房屋拆迁行政裁决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。大榭征收办答辩称:（一）大榭征收办对大榭开发区作出的被诉房屋拆迁行政裁决不持异议。《实施细则》)第十四条规定：“有下列情形之一的，县(市)、区人民政府应当中止裁决并告知当事人：(一)发现需要查证的事实的……。”。说明裁决机关在裁决作出过程中可以依职权调取相关证据，查明相关事实，不受裁决申请人报请裁决方案的限制。大榭征收办在提出房屋拆迁行政裁决申请时，根据已经收集的1988年11月李永后一家4口和其父李阿瑞《私人住宅建设使用土地申请表》中“同意原拆原建120平方米”和1999年李永后(夫妻)《大榭开发区私人建房呈报表》中“同意翻建60平方米，建平屋三间”的记载，结合李永后户既有楼房，又有平房的现状，认定楼房合法建筑面积为240平方米、平房合法建筑面积为60平方米，合计300平方米，并根据李永后长子李盛春符合分户条件，拟定了房屋拆迁裁决报请方案。大榭开发区在作出裁决过程中，发现需要查证的事实，根据上述规定，中止裁决，收集了1995年5月以李永后及其妻子张亚利、儿子李盛春、李春树4人名义和以李永后父亲李阿瑞(2001年去世)1人名义报请拆建房屋的2份《大榭开发区私人建房用地呈报表》。经审查后，认定房屋拆迁公告发布时李永后户的合法建筑面积为304.61平方米，其中楼房建筑面积为244.61平方米(未含阁楼)，平房建筑面积为60平方米，并根据李盛春参与建房审批情况，把1995年5月李盛春参加报请的拆建用地面积为69.97平方米的《大榭开发区人建房用地呈报表》项下的一半楼房面积分割给李盛春户，剩余234.64平方米保留在李永后夫妻和次子李春树户内。对李盛春户按低限标准予以安置，对李永后户按一般安置对象进行安置，合理、合法。故大榭征收办对大榭开发区作出的被诉房屋拆迁行政裁决不持异议。（二）其他意见与大榭开发区的二审答辩意见一致。综上，大榭征收办认为大榭开发区依照《拆迁条例》及其《实施细则》《实施意见》和《实施方案》的相关规定，所作出的被诉房屋拆迁行政裁决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人李盛春答辩称：其意见与李春树、李永后一致。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案审查的重点是：大榭开发区作出的甬榭管拆裁字〔2017〕第1号房屋拆迁裁决是否符合法律规定。根据查明的事实，包括李永后户在内的涉案拆迁地块涉及的集体所有土地已报请有权机关批准征收，且大榭开发区国土资源局于2005年3月31日和大榭开发区太平村签订榭土征[2004]7号一太平《征地协议书》，完成了土地征收补偿事宜。大榭开发区于2015年2月15日批准了大榭征收办制定的《实施方案》。同日，宁波市国土资源局大榭开发区分局发布甬榭征拆〔2015〕1号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》，并张贴公示，公告载明了拆迁范围、补偿安置方式与标准、搬迁期限等内容，并明确搬迁期限至2015年4月10日。嗣后，因大榭征收办与李永后、李盛春就房屋拆迁补偿事宜无法达成协议，大榭开发区根据大榭征收办的报请，作出被诉房屋拆迁裁决，该行为符合《拆迁条例》第十六条以及《实施细则》第四条的相关规定。而国务院批准征收涉案地块的行为和大榭开发区批准《实施方案》的行为均属于被诉房屋拆迁裁决的前置行政行为，上述行为作出后即具有公定力，在未经法定机关和法定程序确认无效、撤销或变更之前，对被征收人具有约束力。李春树、李永后就涉案房屋征收决定是否符合公共利益等提出的异议，系对行政机关作出房屋征收决定这一行政行为合法性提出的质疑，并非本案审查范围。关于被诉房屋拆迁裁决的实体内容。宁波市国土资源局大榭开发区分局于2015年2月5日在《大榭开发报》上刊登了《房屋拆迁公开选取评估单位公告》，向社会公开征选房地产评估机构。因仅有忠正公司一家报名，符合《拆迁条例》第二十四条之规定。忠正公司受托对李永后户被征收房屋作出评估，因李春树、李永后不予配合对其涉案房屋的内部装饰等进行评估，忠正公司作出的涉案房屋评估报告对该房屋的装饰及附属设施暂未评估，大榭征收办将涉案房屋的测绘结果、估价报告、李永后家庭可安置人口、房屋权属面积和可安置面积等在被拆迁房屋所在地进行了公示，并于2017年1月6日向李永后留置送达了涉案房屋的估价报告。李永后及其家庭成员未对测绘结果、评估结果提出书面异议，也未在法定期限内向评估机构书面提出复核申请，故涉案房屋估价报告可以作为大榭开发区作出被诉房屋拆迁裁决的依据。原审中，李春树、李永后和李盛春对被诉房屋拆迁裁决确认的李永后户可安置人口为6人以及李盛春符合分户条件的事实不持异议，原审经审查后予以确认并无不当。《拆迁条例》第二十三条规定，被拆迁房屋的可补偿安置面积，按照被拆迁人提供的合法的集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件记载的建筑面积计算。因涉案房屋并未取得相应的权属证书，故被诉房屋拆迁裁决按李永后1988年、1995年、1999年三次建房审批，以及李永后父亲李阿瑞1995年的建房审批情况，确认涉案两幢房屋的合法建筑面积，符合上述规定。李春树、李永后和李盛春主张大榭开发区提交的1988年《私人住房建设使用土地申请表》、赡养协议书、1995年5月《大榭开发区私人建房用地呈报表》2份、1999年《大榭开发区私人建房呈报表》系伪造，但原审中其并未就此申请鉴定，也未提交足以反驳的证据推翻上述证据的真实性。而经原审法院核对，上述证据内容真实，来源合法，故原审法院认定上述证据可以作为被诉房屋拆迁裁决的依据，并无不当。至于李春树、李永后所称祖传老宅的补偿问题，因该房屋不在本次拆迁红线范围，故被诉房屋拆迁裁决未涉及该祖传老宅的补偿安置，亦无不当。对该祖传老宅的拆迁补偿安置利益，李春树、李永后可另行主张。至于被诉房屋拆迁裁决直接认定李盛春户的合法建筑面积为69.97平方米（未含阁楼）是否合法的问题。鉴于李永后1995年申请建房时，填报家庭在册人口4人（李永后夫妻、长子李盛春、次子李春树）、获批同意原地翻建69.97平方米，建二层楼房二间的情况，大榭开发区将该次建房审批项下的一半房屋面积分割给李盛春户，符合当地农村分户实际，具有一定的合理性。虽然大榭开发区作出该分割方案未事先告知李春树、李永后和李盛春，并听取其意见，但根据大榭开发区提交的二份情况说明显示，大榭开发区工作人员分别于2017年4月26日、4月28日多次致电李永后妻子、李盛春，告知二人于4月28日前往大榭开发区信访办公室商谈拆迁事宜；原审审理过程中，法院亦多次向李春树、李永后、李盛春征求分割意见，李永后、李春树和李盛春仍未能自行合理分割房屋面积，亦未提出比大榭开发区更为合理的分割方案，故原审法院对被诉房屋拆迁裁决认定李盛春户的合法建筑面积为69.97平方米（未含阁楼）予以认可，并无明显不当。关于被诉房屋拆迁裁决是否超过法定期间。根据《拆迁条例》第十六条第一款的规定，裁决机关应当自受理裁决申请之日起三十日内依法作出书面裁决。本案中，大榭开发区于2017年1月3日受理大榭征收办的拆迁裁决申请，2017年2月3日中止被诉房屋拆迁裁决，2017年5月15日作出行政裁决，并于同年7月25日、7月31日送达给李永后、李盛春，大榭开发区对裁决时间的计算方法有误，本院予以指正。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人李春树、李永后提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李春树、李永后负担。本判决为终审判决。审判长 江 勇审判员 楼缙东审判员 周进海二〇一九年九月二十四日书记员 吴国宏