广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行初14号原告：邓用瓦。委托代理人：方加德，广东星凯律师事务所律师。被告：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路**。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：谭雨、黎伟明，东莞市司法局工作人员。第三人：东莞市虎门镇人民政府。。住所地：广东省虎门镇虎门大道**法定代表人：邓卫洪，镇长。委托代理人：邓瑜，该单位工作人员。委托代理人：吴建武，广东闻彰律师事务所。第三人：王光华。第三人：叶金凤。第三人共同委托代理人：舒欢喜，广东科岸律师事务所律师。原告邓用瓦不服被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）作出的东府行复〔2018〕743号《行政复议决定书》，于2019年3月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月9日立案后，于2019年5月15日向被告东莞市政府和第三人东莞市虎门镇人民政府（以下简称“虎门镇政府”）送达了起诉状副本等诉讼材料，于2019年5月17向第三人叶金凤、王光华送达了起诉状副本等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年6月21日公开开庭审理了本案。原告邓用瓦委托代理人方加德，被告东莞市政府委托代理人黎伟明，第三人虎门镇政府委托代理人邓瑜、吴建武，第三人叶金凤、王光华委托代理人舒欢喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东莞市政府于2019年3月4日作出东府行复〔2018〕743号《行政复议决定书》，撤销虎门镇政府2018年11月21日作出的《告知书》，责令虎门镇政府重新作出是否受理的通知。原告邓用瓦诉称，请求判令：一、撤销东莞市政府作出的东府行复〔2018〕743号《行政复议决定书》和虎门镇政府作出的不受理邓用瓦申请的《告知书》；二、东莞市政府重新作出复议决定，责令虎门镇政府受理邓用瓦的土地使用权行政处理申请。事实与理由：邓用瓦是东莞市（1998）宅字第14054号《建设用地批准书》确定的土地使用权人，叶金凤、王光华是与虎门镇政府收回申请人土地使用权签订《协议书》和《土地使用权注销同意书》的签约人，邓用瓦与叶金凤、王光华就同一地块产生土地使用权争议。虎门镇政府应当受理邓用瓦的土地使用权争议行政处理申请，东莞市政府复议决定责令虎门镇政府选择是否受理，不当，依法应予纠正。原告邓用瓦提交如下证据：1.行政复议决定书，证明东莞市政府作出不确定性的行政复议决定；2.告知书，证明虎门镇政府不受理邓用瓦土地使用权争议行政处理申请；3.行政复议申请书及清单，证明邓用瓦提起行政复议申请；4.土地使用权争议行政处理申请书及清单，证明邓用瓦于2018年9月30日向虎门镇政府提起行政处理申请；5.参加诉讼通知书、起诉状、证据说明、协议书、土地使用权注销同意书、行政答辩状、虎国土复〔2018〕139号《复函》、东国土资函〔2018〕2989号《复函》，证明虎门镇政府与叶金凤、王光华处理了登记邓用瓦土地使用权人的《建设用地批准书》；6.关于政府信息公开申请的答复书，证明东莞国土局证明存在邓用瓦的东莞市（1998）宅字140054号《建设用地批准书》；7.检讨书，证明邓用瓦于1996年6月3日就已向东莞市国土局等部门申请办理《建设用地批准书》；8.清理违法用地登记表，证明邓用瓦1997年8月25日继续提交申请办理建设用地批准书相关资料，登记表附有四页文书，但是案外人仅提供一张文书；9.受理案件通知书，证明邓用瓦于2019年3月11日向东莞市第一人民法院提起政府信息公开行政争议纠纷案件；10.东莞市政府行政答辩状，证明东莞市政府不支持邓用瓦请求东莞市自然资源局提供东莞市（1998）宅字第14054号《建设用地批准书》申请报批的完整政府信息资料；11.东莞市自然资源局行政答辩状，证明该局坚持邓用瓦的东莞市（1998）宅字第14054号《建设用地批准书》未核发、未曾生效，故邓用瓦与叶金凤、王光华土地使用权权属发生争议。且该局至今没有通过法律文书告知邓用瓦东莞市（1998）宅字第14054号《建设用地批准书》未核发，未生效。被告东莞市政府答辩称：东莞市政府作出案涉行政复议决定的程序合法。邓用瓦向虎门镇政府邮寄《土地使用权争议行政处理申请书》，是请求虎门镇政府履行土地权属纠纷调处的法定职责，而（2018）粤1971行初29号案件是叶金凤、王光华认为虎门镇政府不履行补偿协议提起的行政诉讼，审理的是土地补偿款的归属问题。两个案件性质不同，虎门镇政府仅告知邓用瓦所申请的事项已在（2018）粤1971行初29号行政诉讼案件中进行审理，其将依照生效的判决书履行，而未在15日内作出是否受理的通知，不符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第十条的规定。案涉土地使用权争议的处理，是虎门镇政府的法定职责。土地使用权属争议，必须经过虎门镇政府作出处理决定后，才能行政复议或行政诉讼。东莞市政府撤销虎门镇政府作出的《告知书》，责令该镇政府在收到决定之日起15日内作出是否受理的通知，认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，请法院依法驳回邓用瓦的诉讼请求。被告东莞市政府提交如下证据：1.行政复议申请书、行政复议申请材料清单、行政复议申请人提交证据材料清单、《告知书》、土地使用权争议行政处理申请书、东莞市第一人民法院参加诉讼通知书、虎门镇人民政府《告知书》、起诉状、证据说明、《协议书》《土地使用权注销同意书》、行政答辩状、《关于提供镇政府行政诉讼案件资料的复函》、邮寄单、行政判决书，证明邓用瓦申请行政复议；2.当事人送达地址确认书、行政复议受理通知书及送达回证、邮寄单，证明东莞市政府受理复议申请并告知邓用瓦；3.行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书、证据清单及说明、《告知书》、邮寄单2份、东莞市中级人民法院通知书、行政上诉状、《关于提供镇政府行政诉讼案件资料的复函》《关于（2018）粤1971行初29号函的复函》，证明东莞市政府在期限内作出答复；4.延长行政复议审查期限通知书及送达回证、邮寄单，证明东莞市政府在期限内延长行政复议期限；5.行政复议决定书的送达回证、邮寄单，证明东莞市政府在期限内作出复议决定书。东莞市人民政府另提供作出行政复议决定的依据：《土地权属争议调查处理办法》《广东省土地权属纠纷处理条例》第三人虎门镇政府述称：案涉土地已于2014年征为国有土地，于2014年10月确权登记发证，不存在土地权属争议。虎门镇政府根据东莞市政府作出的案涉行政复议决定，于2019年3月20日向邓用瓦出具《土地权属争议不予受理决定书》。案涉地块的争议实质是土地补偿款归属的争议，叶金凤、王光华向东莞市第一人民法院提起诉讼，请求虎门镇政府支付征收补偿款及利息等诉求，目前该案处于二审阶段。第三人虎门镇政府提交如下证据：1.《东莞市虎门镇政府不予受理决定书》、《东莞市自然资源局虎门分局复函〔2019〕20号》，证明案涉争议不属于土地权属争议；2.运单详情及物流情况，证明邓用瓦已签收虎门镇政府出具的不予受理决定书；3.（2018）粤1971行初29号行政判决书，证明双方争议土地补偿款的归属已经一审事实查明，判决虎门镇政府向叶金凤、王光华支付案涉补偿款；4.上诉状（邓用瓦）、答辩状（叶金凤、虎门镇政府），证明邓用瓦在另案上诉的诉讼请求、事实与理由，叶金凤、王光华以及虎门镇政府的答辩意见。第三人叶金凤、王光华述称：东莞市政府作出的案涉《行政复议决定书》及虎门镇政府作出的《土地权属争议不予受理决定书》程序合法，有法有据。案涉土地使用权人是叶金凤、王光华，邓用瓦主张其为土地使用权人无证据支持。第三人叶金凤、王光华提交如下证据：1.合同书、收据（1996.6.10、1997.6.30、1997.8.1）、收据（1998.1.10）、协议书、调查笔录，证明叶金凤、王光华取得案涉土地使用权；2.《关于请求冻结东莞市虎门北栅花园149号地块土地征用款的函》，证明谭锦文以其母亲邓用瓦名义办理东莞市〔1998〕宅字第140054号建设用地批准书。经庭审质证，对原告邓用瓦提交的证据，被告东莞市政府、第三人虎门镇政府予以确认，叶金凤、王光华不认可证据7、8，否认证据5、6、9-11的关联性；对被告东莞市政府提交的证据，第三人虎门镇政府、叶金凤、王光华不持异议，原告邓用瓦仅确认真实性；第三人虎门镇政府提交的证据，其他当事人均认可；第三人叶金凤、王光华提交的证据，其他当事人均确认。对于上述证据，本院认证如下：本案审查行为为东莞市政府作出的行政复议行为，邓用瓦与叶金凤、王光华关于双方是否具有案涉土地使用权的证据、虎门镇政府在案涉行政复议决定作出后重新作出的行政行为的证据均与本案不具有关联性，故对邓用瓦提交的证据6-11、叶金凤、王光华提交的证据、虎门镇政府提交的证据1、2，本院予以排除。邓用瓦、东莞市政府、虎门镇政府提交的其他证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据合法性、真实性的形式要求，与本案具有关联性，本院予以采纳。经审理查明：邓用瓦于2018年9月30日向虎门镇政府提起其与叶金凤、王光华的土地使用权属争议处理申请。虎门镇政府收到申请后，于2018年11月21日作出《告知书》，告知邓用瓦所申请的事项已在东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初29号案件审理中，邓用瓦作为一方当事人参与诉讼，该镇政府将依照生效判决履行。邓用瓦不服该告知，于2018年12月12日向东莞市政府申请行政复议。东莞市政府于2018年12月19日受理后，认为案件情况复杂，延长行政复议审查期限30日。东莞市政府认为，东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初29号案件，虎门镇政府答辩时承认案涉土地使用权人及土地面积存在争议，即邓用瓦与叶金凤、王光华存在土地权属纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二、三款、《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条第（一）项、第十条的规定，虎门镇政府负有对邓用瓦提出的土地权属纠纷进行调处的法定职责。土地使用权属争议必须经人民政府作出处理决定后，才能进入行政复议或者行政诉讼。邓用瓦此次是针对土地使用权争议，请求虎门镇政府履行土地权属纠纷调处的法定职责，而东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初29号案件是叶金凤、王光华认为虎门镇政府不履行补偿协议提起的行政诉讼，审理的是案涉土地补偿款的归属问题。虽然两个案件的争议焦点有交集，但并非同一性质的案件。虎门镇政府仅告知邓用瓦所申请的事项已在东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初29号案件中进行审理，而未在15日内作出是否受理的通知，不符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第十条的规定。2019年3月4日，东莞市政府作出东府行复〔2018〕743号《行政复议决定书》，决定撤销虎门镇政府作出的《告知书》，责令虎门镇政府重新作出是否受理邓用瓦申请的通知。邓用瓦对东莞市政府作出的《行政复议决定书》不服，遂提起本次诉讼。另查，虎门镇政府于2019年3月20日作出《土地权属争议不予受理决定书》，认为案涉土地已于2014年征为国有，于2014年10月确权登记发证，邓用瓦提出的争议不属于土地权属争议，决定不予受理其所提出的权属争议。邓用瓦庭审时认为东莞市政府责令虎门镇政府对其申请作出是否受理的决定是正确的，但该决定隐含了虎门镇政府不应当受理其申请的意思表示。再查，叶金凤、王光华因认为虎门镇政府不履行补偿协议，向东莞市第一人民法院提起行政诉讼，要求确认虎门镇政府未依约支付补偿款行为违法，并请求虎门镇政府立即支付土地综合补偿款2400000元。虎门镇政府在该案中主张由于案涉土地使用权存在争议，需等待争议解决才能支付补偿款。2018年10月8日，东莞市第一人民法院作出（2018）粤1971行初29号行政判决，认为叶金凤、王光华持有收款收据作为权利人凭证，虎门镇政府应按照协议约定支付补偿款，遂判决虎门镇政府在判决生效之日起十日内支付土地补偿款2400000元给叶金凤、王光华。邓用瓦对一审判决不服，上诉至本院。因本案与该案的审理结果相关，本院于2019年5月31日中止该案审理。本院认为：本案为行政复议纠纷。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，东莞市政府具有对于虎门镇政府作出案涉告知书进行行政复议的法定职权。邓用瓦于2018年12月12日向东莞市政府申请行政复议，东莞市政府于2018年12月19日受理，经延长审查期限，于2019年3月4日作出东府行复〔2018〕743号《行政复议决定书》，并送达邓用瓦、虎门镇政府，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款规定，程序合法。《广东省土地权属纠纷处理条例》第十条规定：“人民政府在接到申请书之日起15日内，凡符合受理条件的，应当受理，并通知申请当事人；不符合受理条件的，应当书面通知申请当事人，并说明不受理的理由。”本案中，虎门镇政府在收到邓用瓦土地使用权属争议申请后，未依照前述规定作出是否受理邓用瓦申请的通知，东莞市政府据此撤销虎门镇政府作出的案涉告知书，并无不当，且邓用瓦、虎门镇政府、叶金凤、王光华亦未对此提出异议。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，具体行政行为存在主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、明显不当情形的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，在虎门镇政府尚未就邓用瓦所提土地权属争议处理申请是否符合土地权属争议申请条件作出审查判断的情况下，东莞市政府责令虎门镇政府在法定期限内对邓用瓦的申请作出是否受理的书面决定，既对虎门镇政府此次处理邓用瓦申请的行为进行了监督，也考虑了复议权与行政机关首次判断权必要的界限，符合《中华人民共和国行政复议法》的前述规定。邓用瓦庭审时认可东莞市政府责令虎门镇政府对其申请作出是否受理的决定，但又提出该决定隐含了虎门镇政府不应当受理其申请的意思表示，因缺乏事实及法律根据，本院不予采纳。邓用瓦要求东莞市政府责令虎门镇政府受理其土地权属争议处理申请，理据不足，本院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告邓用瓦的诉讼请求。本案收取案件受理费50元，由原告邓用瓦负担（已预交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年九月二十七日书记员  詹舒琪