四川省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）川民终456号 上诉人（原审原告）：成都大鼎置业有限公司，住所地四川省成都市武侯区人民南路四段**。 法定代表人：孙景生，董事长。 委托诉讼代理人：白静，四川鼎立律师事务所律师。 委托诉讼代理人：夏梦莹，四川鼎立律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：成都市规划和自然资源局，，住所地四川省成都高新区蜀绣西路** 法定代表人：唐晓东，局长。 委托诉讼代理人：石波，国浩律师（成都）事务所律师。 委托诉讼代理人：罗杨，国浩律师（成都）事务所律师。 上诉人成都大鼎置业有限公司（以下简称大鼎公司）因与被上诉人成都市规划和自然资源局（原成都市国土资源局、以下简称国土局）建设用地使用权合同纠纷一案，不服四川省成都市中级人民法院（2018）川01民初849号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月1日立案后，依法组成合议庭。因双方当事人无新事实、证据，通过询问的方式审理了本案。本案现已审理终结。 大鼎公司上诉请求：1.请求撤销四川省成都市中级人民法院（2018）川01民初849号民事判决，改判国土局应当退还多缴纳的土地款19447700元及利息（按同期银行贷款利率从2017年12月4日起算至实际退还日止）；2.本案一审、二审诉讼费用由国土局承担。事实与理由：一、一审法院认定“大鼎公司主张退还土地款无合同及法律上的依据”，属于事实认定错误，一审法院遗漏重要事实，导致对本案事实认定不清。(一)一审法院遗漏国土局不当得利的事实。国土局基于上诉人给付行为而额外受有利益1944.77万元，该收益没有合同、法律依据，属于不当得利应当按照合同确定的不当得利金额、及法律规定返还不当得利及利息。首先，国土局获取1944.77万元利益，上诉人利益受损1944.77万元。其次，国土局获取的利益无合同、无法律上的依据。故应当按照不当得利的相关法律规定，国土局应当退还上诉人该部分款项及利息。（二）一审法院遗漏已查明事实：国土局作为制定政策文件的一方主体，其是明知“少缴纳要补交，多缴纳不退还”应当在文件中予以明确。且其作为相对强势的权力机关，是能够在政策文件或者《国有土地使用权出让合同变更协议》（以下简称《变更协议》）中将不予退还予以明确的，但国土局却未在本案中涉及的任何政策文件及双方签订的《变更协议》中将“少缴纳要补，多缴纳不退还，中的“多缴纳不退还”的意思予以明确，据此可知，国土局根本没有不退还的意思表示。（三）一审法院认定“多退少补”是一项需要双方有明确意思表示的交易原则，因为双方在《变更协议》中未明确多退，所以上诉人主张要求退还无依据，是属于事实认定错误。二、一审判决适用法律错误。（一）一审判决未适用公平原则，属于法律适用错误。（二）本案应当适用《中华人民共和国民法总则》第一百二十二条关于不当得利的规定。 国土局辩称，国土局不应退还土地出让金，有充分的事实及法律依据，也不构成不当得利。2011年12月9日，上诉人与国土局签订《变更协议》，其中第3条明确约定根据原出让合同的约定，商业用地出让价款为1050万元每亩，已高于住宅土地价格，前述条款并没有约定要退还土地出让金的约定，根据《中华人民共和国合同法》第二百一十五条规定，双方对合同条款有争议的，应当适用合同有关条款以及诚实信用原则确定该条款真实意思。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。 大鼎公司向一审法院起诉请求：国土局退还大鼎公司因土地用途调整后多缴纳的土地出让金l9447700元及利息(按同期银行贷款利息从2017年12月4日起算)。计算依据为19447700元=2357.31m2÷666.67m2×550万元／亩(1050万元／亩－500万元／亩)。 一审法院认定事实：2007年8月3日，国土局与成都鑫达房地产开发有限公司（以下简称鑫达公司）签订《国有土地出让合同》，约定国土局将位于成都市火车南站片区出让给鑫达公司；出让期限为商业40年；土地价款总额300184220元，其中土地出让金75046055元等。该合同第l7条约定：在出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变合同规定的土地用作业和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。2009车9月3日，国土地局与大鼎公司签订合同附件，双方约定：将前述出让合同受让人由鑫达公司变更为大鼎公司，其他合同条款不变。缔约后，大鼎公司按商业用途1050万元／亩支付了合同约定的300184220元土地款。 2009年12月15日，成都高新区管委会规划国土联席会会议纪要(十八)载明：2009年12月1日，经高新区管委会召开规划联席会，议定事项如下：天府新城范围内土地用途由商业用地调整为商业兼容住宅的项目，住宅用地价格按500万元／亩测算，企业按住宅用地与原取得商业用地的差额补交土地收益，如商业用地价格高于住宅用地，则不再补交土地收益。 2010年1月15日，成都高新区管委会致函国土局称，天府新城范围内部分已挂牌成效的商业用地可兼容20％-25％的住宅，并对个别用地的容积率进行了调整。根据现行规定，土地用途变更应按双评估方式收取土地收益。由于大部分企业取得土地为“5．12”地震前，取得的土地价格较高，按照天府新城建设城市综合体的规划思路，简化工作流程，我委建议以下经批准改变土地用途的项目，其商业用地调整为商业兼容住宅用地的，住宅用地价格按目前市场成交价约500万元／亩测算，企业按住宅用地与原取得商业用地价格的差额补交土地收益，如商业用地价格高于住宅用地，则不再补交土地收益。大鼎公司(大鼎MAX项目)等15家企业项目在列。 2010年2月22日，国土局报告成都市人民政府(成国土资(2010)63号文件)将成都市高新管委会的前述建议上报成都市人民政府，并表态拟同意成都市高新区管委会的意见。 2011年12月9日，国土局与大鼎公司签订《变更协议》，就前述出让合同的内容进行部分变更。主要内容：第3条，根据《高新区规划国土联席会议会议纪要(十八)》(2009年12月15日)、《高新区第32次规划国土联席会议纪要》(2011年2月15日)，由商业用地调整为住宅用地的3943.31㎡(5.915亩)，按住宅用地与商业用地的差价补交土地款，住宅用地按500万元／亩测算，根据《国有建设用地使用权出让合同》，商业用地合同价款为1050万元／亩，已高于住宅用地价格，故不现收取土地款。 2011年12月18日，大鼎公司向国土局申请土地登记，申请登记的内容包括成高国(2009)第8137号、《变更协议》、地籍表及成果附件。地籍调查表反映：住宅面积3943.31㎡，商业15773.24㎡。调查员记载：该宗地领有成高国用(2009)第8137号土地证，用途为商业。现依据5101高新南(2007)出让合同第25号《国有土地使用权出让合同变更协议》，用途由商业用地调整为商业用地、住宅用地。 2012年2月15日，国土局向大鼎公司颁发案涉土地《国有土地使用权证》，载明：土地面积l9716.55㎡，用途为商业用地、住宅用地，在记事一栏中注明本宗地在工程竣工验收合格后，请到成都市国土资源局高新分局核实面积、用途，办理竣工变更登记。 2016年5月20日，成都市国土规划地籍事务中心出具成地籍事务[2016]评字第075号《土地评估报告》。载明：根据成国土资发[20071338号、528号文件，成都市国土资源局高新分局委托对大鼎公司位于高新区天仁路一宗土地使用权价格评估；已领取成高国用(2012)第1900号《国有土地使用权证》。实际竣工后，此次评估仅需进行价格没得的土地资产部分；设定时间为2016年4月19日，估价对象作为出让住宅用地，容积率8.44条件上的61.33年期土地使用权价格为22789.57元／㎡；楼面地价2700.19元／㎡。 2016年5月26日，国土局与大鼎公司共同在《国有土地使用权出让合同》内容变更审批表上变更事由一栏注明：根据出让合同、变更协议、国有土地使用证、成都市国土资源局高新分局办公会议纪要(2016年5月23日)，该项目已竣工，原批准的土地用途为商业用地兼容20％住宅用地，实际竣工后兼容比例为商业用地兼容12％住宅用地，由住宅调整为商业用地l586㎡。用途变更前住宅用地使用权评估价格为l519.3万元／亩，用途变更后商业用地使用权评估价格为1502.71万元／亩。变更情况为住宅用地调整为商业用地1586㎡因变更前住宅用地评估价格已高于变更后商业用地评估价，故不再收取土地款。 2017年11月20日，大鼎公司致函国土局，要求退还多交纳的土地款3253.25万元(按5.915亩计算)。同年12月4日，国土局回函不予受理，告知大鼎公司向法院起诉。 另查明，国土局《关于划拨土地补办出让和土地用途改变出让金收取有关问题的通知》成国土资发[2007]338号文件和国土局《关于执行成国土资发[2007]338号文件有关问题的补充通知》成国土资发[2007]528号文件规定：新供应的国有土地办理协议出让时，土地出让金按基准地价的20％收取，地价款按有关规定结算。以出让、划拨方式取得的土地使用权在工程竣工换证时，涉及土地用途变更的，按以下规定办理：出让土地改变用途的，非东调企业，经国土资源行政管理部门同意后，按以下规定核定应缴纳的土地出让收入。通过土地市场交易，出让土地改变土地用途的，应缴纳的土地出让收入=批准改变时的新土地使用条件下土地使用权成交价格．批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。竣工项目换发国有土地使用证涉及土地用途变更的，应缴纳的土地出让收入=批准改变时的新土地使用条件下土地使用权成交价格批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。 一审法院认为，本案有两个焦点：一是大鼎公司起诉是否超过诉讼时效。二是大鼎公司要求退还多交纳的土地款是否有合同依据或者法律依据。 关于焦点一，本案大鼎公司起诉是否超过诉讼时效。进一步而言，国土局主张大鼎公司知道权利受到侵害的时间是2012年2月15日，诉讼时效应从该时间起算。国土局向大鼎公司颁发案涉土地《国有土地使用权证》，载明：土地面积19716.55㎡，用途为商业用地、住宅用地，在记事一栏中注明本宗地在工程竣工验收合格后，请到国土局高新分局核实面积、用途，办理竣工变更登记。而直到2016年5月26日，经国土局审批才最终确定了商业兼容住宅各自的面积，大鼎公司才知道了其可以根据自己对合同理解具体调整出让款的土地面积，因此，诉讼时效应从当日起算。国土局关于本案诉讼时效超过的抗辩意见不能成立。 焦点二，大鼎公司主张退还土地款是否有合同或者法律上的依据。 一审法院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》规定：土地使用者需要变更土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，调整相应土地使用权出让金。《国有土地出让合同》第十七条约定：在出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变合同规定的土地用作业和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。就法律依据而论，大鼎公司提出了《中华人民共和国民法总则》的公平原则。这一原则是总则规定的基本原则，具有概括性。但就个案来讲，其适用应当结合具体的法条。就平等主体间的商事合同而言，本案双方当事人从缔结的合同均无无效情形，应当对双方当事人具有约束力。但合同的一些条款由于约定不够完全清晰，导致认识分歧。进一步而言之，本案的重点在于对《变更协议》第3条的理解上和适用发生了重大分歧。《中华人民共和国合同法》第一百二十五条规定，“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。”一审法院按此条规定就《变更协议》第3条全面分析如下： “根据《高新区规划国土联席会议会议纪要(十八)》(2009年l2月15日)、《高新区第32次规划国土联席会议纪要》(2011年2月15日)，由商业用地调整为住宅用地的3943．31㎡(5．915亩)，按住宅用地与商业用地的差价补交土地款，住宅用地按500万元／亩测算，根据《国有建设用地使用权出让合同》，商业用地合同价款为1050万元／亩，已高于住宅用地价格，故不再收取土地款。”该协议签订于2009年12月9日，此前大鼎公司已按商业用地价格l050万元／亩全额交纳了土地款。而此时，土地使用权的用途发生了变化，全商业变成商业与住宅兼容，部分商业变成了住宅。而住宅和商业用土地的使用权价值存在差异。在此前提下，双方达成了解决这种变更的协议。因此，解释合同的条款，离不开这一前提。从文意理解可以看出大鼎公司与国土局就土地用途发生变化后，就用途变更部分土地价款的合意。涵盖了以下明确的意思：1.商业用地变更为住宅用地后，如果住宅用地价格高于商业用地价格1050万元／亩的，应当就高出的部分向国土局补交土地款。前提是住宅用地价格高于商业用地价格。2．由于当时大鼎公司已全部按1050万元／亩的交纳了土地款，而实际情况是住宅用地的测算价格500万元／亩，低于1050万元／亩的价格。这种情况不符合补交的前提，双方当事人此时应当约定是否退土地款问题。然而反常的是，《变更协议》恰恰没有约定退而是只约定了国土局不再就该土地向大鼎公司收取土地款。出现这一文字表达的反常，致本案纠纷发生。生活中许多纠纷，是缘于当事人在契约条文的约定不精准、产生歧义所致。当前的争议点在于大鼎公司认为，《变更协议》只约定了在变更土地用途后住宅用地价格高于商业用地的需要补。未约定低的时候是否退的问题。就应当按照《国有土地出让合同》第17条约定执行。 一审法院认为，首先，《国有土地出让合同》第l7条约定，在出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变合同规定的土地用作业和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。就其文意理解，相应调整土地使用权出让金(不同于土地款)前提是出让人同意并签订变更协议。而本案中双方签订的《变更协议》开宗明义，阐明了签订协议的依据，即一系列政府部门的会议纪要，《变更协议》的约定符合会议纪要，不论从会议纪要或《变更协议》中，均明确对于土地款是“不再收取”而非予以退还。且在日常生活中“多退少补”是一项需要双方有明确意思明示的交易原则。而结合本案合同条文，可从中看出的含义为，当住宅用地的价格高于商业用地的情形时需补交土地款，然而实际情况是住宅用地价格远低于商业用地，故此时补的前提根本不成立，可以说，《变更协议》其实可以不去约定“不再收取”，但协议强调“不再收取”，落脚点则在是否“收取”，而非“退”，且从政府会议纪要以及变更协议的一系列连贯的文件，可以看出，该意思表示是一贯的，因此大鼎公司以“不再收取”为由主张退，这一主张和合同的文意明显不符，且在逻辑上把“不再收取”等于“退还”于理不通。且根据日常生活经验“多不退少不补”以及“多退少补”是同样存在的交易方式，需要当事人进行明示。因此，大鼎公司将多不补的约定理解为多要退，缺乏合同依据，且也与一审法院根据合同前后文的理解不符。其次，另一方面，大鼎公司、国土局签订《变更协议》之时，大鼎公司即明确知道变更前后土地款的差异超过一倍，每亩单价差超过500万元。从任何一个正常的民事主体来讲，如果不该承担该部分费用，都会自然地要求退还中间巨大的差价。但时至2017年11月20日，大鼎公司才致函国土局要求退还多交纳的土地款3253.25万元。此时距2011年12月9日双方签订变更协议已近六年。虽然有证据显示大鼎公司2016年5月26日才明确知道具体改变用途的土地面积，但面积虽待定，土地的单价早在双方签订《变更协议》时就明确，大鼎公司完全可以就单价与国土局提出异议。然而大鼎公司在签订《变更协议》过程中、在签约后近六年的时间内，均没有此类行为，有悖常理。大鼎公司以实缴土地款超出为由，要求退还，不符合双方合同之约定，也有违诚实信用之原则。因此大鼎公司之诉讼请求，既无合同约定，也无法律规定，不予支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《中华人民共和国合同法》第六十条之规定，判决：驳回大鼎公司的诉讼请求。案件受理费205858元，由大鼎公司承担。 二审中，当事人没有提交新证据。双方当事人对一审法院查明事实均无异议，本院予以确认。 另查明，成都市国土资源局于2019年1月28日更名为成都市规划和自然资源局。 本院认为，大鼎公司与国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》及《变更协议》系双方真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，合法有效，对双方当事人均具有约束力。 本案中已经查明，2009年9月3日，国土局与大鼎公司签订协议，大鼎公司承接了鑫达公司与国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》的全部权利和义务。根据2007年8月3日，国土局与鑫达公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》的约定，国土局出让成都市火车南站片区7号地块19716.55㎡，出让期限为商业40年；土地价款总额300184220元，其中土地出让金75046055元。大鼎公司按商业用途1050万元/亩，支付了合同约定的300184220元土地款。该合同第17条约定：在出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变合同规定的土地用作业和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，相应调整土地使用出让金，办理土地变更登记。2011年12月9日，国土局与大鼎公司签订了《变更协议》，第3条约定：根据《高新区规划国土联席会议会议纪要(十八)》(2009年12月15日)、《高新区第32次规划国土联席会议纪要》(2011年2月15日)，由商业用地调整为住宅用地的3943.31㎡(5.915亩)，按住宅用地与商业用地的差价补交土地款，住宅用地按500万元／亩测算，根据《国有建设用地使用权出让合同》，商业用地合同价款为1050万元／亩，已高于住宅用地价格，故不再收取土地款。在大鼎公司已经履行完《国有建设用地使用权出让合同》之后，大鼎公司又与国土局签订《变更协议》，其目的系大鼎公司为了使其商业用地调整为住宅用地。从约定内容看，也是大鼎公司在明知自己选择其商业用地调整为住宅用地要造成已经交纳的土地款多出部分，仍然没有明确要求国土局退还。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第66条规定：“一方当事人向对方当事人提出民事权利的要求，对方未用语言或者文字明确表示意见，但其行为表明已接受的，可以认定为默示。不作为的默示只有在法律有规定或者当事人双方有约定的情况下，才可以视为意思表示。”本案中并不存在法律规定或者双方约定将不作为视为默示意思表示的情形。大鼎公司称国土局未在本案中涉及的任何政策文件及双方签订的《变更协议》中将“多缴纳不退还”的意思予以明确，即认为国土局有退还土地款的默示意思表示，缺乏依据，该项上诉理由不能成立。一审判决认为大鼎公司主张退还土地款，缺乏事实和法律依据，并驳回大鼎公司的诉讼请求正确，本院予以维持。此外，根据《中华人民共和国合同法》第七十八条关于“当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更”的规定，本案即使合同变更的默示行为存在与否不明确，也应当推定合同关于土地款的条款未变更。《变更协议》中对于土地款“不再收取”不能推定为“退还”的默示意思表示。故《变更协议》所载内容以外的《国有建设用地使用权出让合同》中的其余事项，仍应当遵照《国有建设用地使用权出让合同》的约定处理，故国土局收取大鼎公司的土地款具有合法依据，本案也不存在大鼎公司上诉主张的不当得利的情形。 综上所述，大鼎公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费205858元，由成都大鼎置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 云 审判员 雷 伟 审判员 汪秀兰 二〇一九年九月十七日 书记员 赵 梅