贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔03行终306号上诉人（原审被告）:赤水市官渡镇人民政府（下称：官渡镇政府）。地址：赤水市官渡镇新建路。统一社会信用代码1152038100951020X1。法定代表人：毛远剑，镇长。委托代理人：谢梦，该镇司法所所长。被上诉人（原审原告）：赤水市官渡和平村砂石厂(下称：和平村砂石厂)，个体工商户。经营场所：和平村堰沟头组板栗林。统一社会信用代码92520381MA6FYQB080。经营者：王金怀，男，汉族，生于1959年12月28日，住赤水市。委托代理人：邹兴龙，贵州遵兴律师事务所律师。上诉人官渡镇政府与被上诉人和平村砂石厂因行政强制关闭纠纷一案，不服习水县人民法院（2019）黔0330行初62号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年5月15日，贵州省迎接中央环境保护督查工作组下发了黔环督办转[2017]32号《关于转办中央环境保护督察组交办任务的通知》，该通知列明原告赤水市官渡和平村砂石厂存在污染环境的违法行为，要求下级人民政府处理。此后，被告赤水市官渡镇人民政府认为按照该通知的要求，被告已经责令辖区各砂石厂进行整改，但均未整改到位，于2018年8月1日作出《关于关闭砂石加工厂的通知》，根据《中华人民共和国大气污染防治法》、《贵州省城乡规划条例》、《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》的规定，决定于2018年8月7日起关闭该镇辖区内各砂石加工厂，并要求各砂石加工厂将全部库存材料加工或转运完毕，另行选址后依法审批建设，逾期，被告将组织相关部门采取断电措施强制关闭。原告砂石厂收到通知后，未按照通知要求关闭，被告于2018年8月7日政府工作人员及供电所人员对原告砂石厂采取断电措施，关闭了原告砂石厂。原告不服，于2018年11月6日以赤水市官渡镇人民政府及赤水市人民政府为共同被告，向遵义市中级人民法院提起行政诉讼。该院立案后，原告以赤水市人民政府不是适格的被告，撤回了对被告赤水市人民政府的起诉，遵义市中级人民法院遂于2018年12月10日作出（2018）黔03行初652号行政裁定书，将案件移交本院审理。原审法院认为，本案的争议焦点是：一、被告是否作出了关闭原告砂石厂的行政行为；二、如果被告作出了关闭原告砂石厂的行政行为，该行政行为是否合法。一、被告是否作出了关闭原告砂石厂的行政行为。根据原告提交的《关于关闭砂石加工厂的通知》和视频资料，可以证明被告于2018年8月1日作出了关于关闭砂石加工厂的通知，在原告未按照该通知的要求关闭砂石厂之后，被告又于2018年8月7日组织政府工作人员和供电部门的人员，强制对原告砂石厂采取了断电措施，该行为实际导致原告砂石厂不能生产经营，应认定被告作出了强制关闭原告砂石厂的行政行为。对于被告辩解未采取断电、断水措施强制关闭了原告砂石厂的意见，不予采纳。二、被告关闭原告砂石厂的行政行为是否合法。根据我国宪法和法律的规定，行政机关在法律、法规授予的职权范围内作出行政行为，是依法行政不可缺少的要件。如果作出的行政行为超出法定职权范围，则属于实体上违法的行政行为，其特点是不论行政机关行使职权的行为动机、目的是否正当，只要超出法律、法规的授权范围作出相应的行为，即构成超越职权。就本案而言，被告在《关于关闭砂石加工厂的通知》中所列的《中华人民共和国大气污染防治法》、《贵州省城乡规划条例》、《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》均未授权乡镇人民政府具有关闭一个企业的权力，为此，被告强制关闭原告企业的行为超越职权，但该行政行为不具有可撤销的内容，应当判决确认违法。原告在庭审中明确了诉讼请求，被告辩解原告的诉讼请求不具体，请求驳回起诉没有法律依据，不予支持。被告辩解其行为合法没有法律依据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，判决：确认被告赤水市官渡镇人民政府于2018年8月7日强制关闭原告赤水市官渡和平村砂石厂的行政行为违法。案件受理费50元，由被告承担。宣判后，官渡镇政府不服，以一审法院认定事实不清，遗漏案件当事人，适用法律错误为由向本院提起上诉，请求撤销习水县人民法院（2019）黔0330行初62号行政判决书，发回重审或者改判，上诉费由被上诉人承担。主要理由是：1、一审法院认定事实不清，证据不足。（1）上诉人并未实际关闭被上诉人的砂石加工厂，上诉人仅实施了送达书面通知的行为，该通知属于一个告知行为和过程性行为，不属于一个具体行政行为。（2）被上诉人存在违法占地、违反城乡规划、污染环境等多种违法行为，不存在合法权益，一审法院并未查清。其违法占地行为被赤水市国土局两次通知责令停止违法行，因其拒不停止违法占地行为，赤水市综合行政执法分局已经对其作出[2019]赤综执03字14号行政处罚决定；其环境违法行为已被赤水市环保局查处。（3）被上诉人在一审中只提供了通知和来源不明的视频资料，不能作为本案的定案依据，不能证明上诉人有关闭和平砂石厂的行为。（4）被上诉人在一审中明确表示系供电部门采取的断电措施。2、一审法院遗漏案件当事人，被上诉人提供证据证明断电属于供电部门采取的行为，说明供电部门与本案有直接的利害关系，一审法院未将其追加为案件当事人，属于遗漏案件当事人，故二审法院依法应当将本案发回重审。3、一审法院支持被上诉人的违法行为，有悖社会常理，将造成不良社会影响，形成不良的社会导向。被上诉人违法在先，并经相关职能部门多次要求整改，均拒不履行，上诉人作为属地管理的人民政府，为了化解社会矛盾，保障人民群众的合法权益，属于依法制止被上诉人的违法行为，根本不存在行政违法行为。若上诉人作为属地管理的人民政府，为维护人民群众的合法权益反而被认定违法，将误导人民群众，给社会造成不良影响。被上诉人和平砂石厂在法定期限内未提交书面答辩意见。上诉人在二审中提交了赤水市综合执法局2019年4月16日作出的（2019）赤综执03字14号行政处罚决定书，证明被上诉人因违法搭建钢架房作加工生产房被处罚。经审查，该证据是上诉人实施关闭行为后作出，与本案没有直接关系，本院不予接纳。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。另查明，1、2014年7月8日，被告官渡镇人民政府（甲方）与和平沙石厂投资人聂恒梅（乙方）签订《官渡镇和平沙石厂招商引资项目协议书》，就投资修建和平沙石厂项目达成协议，其中载明：（1）项目地址官渡镇和平村大埂上组，用地规模5亩（以实际红线范围面积为准），项目总投资1000万元，乙方独资筹措，建没内容及投资规模：厂房建设、设备购置、资源选取等，供地方式：用地为临时用地，乙方采用租用群众土地方式进行，租金由乙方和农户协商，双方签订协议后，甲方在1个月内协调土地给乙方，确保乙方能够进场施工。（2）甲方有权审定乙方的建设规划，对规划用地、建设、施工安全等监督管理，负责土地租用、房屋征收补偿及拆迁安置等项目建设的群工协调工作，协调供水、供电、弃土工作，协助办理相关手续，…。同年11月7日赤水市发改局通知项目已经备案，项目规划用地6亩，建筑面积1000平方米，总投资2000万元。同时抄送国土、环保等相关局。同年12月29日取得赤水市环保局准建批复并要求按照环境影响报告表提出的措施于以落实。聂恒梅登记办理了个体工商户营业执照，聂恒梅经营一年多后，于2016年8月将和平砂石厂作价268000.00元转让给王金怀并依法办理了变更登记。2、2017年6月5日，赤水市环保局以砂石厂配套建设的污染治理设施未投入使用涉嫌擅自闲置污染物处理设施，作出处罚决定：停产整改，确保污染物处理设施正常运行；罚款人民币3万元。该罚款已交清。经整改，2018年1月，贵州隆鑫环保科技有限公司出具的《建设项目竣工环境保护验收监测报告表》显示已达标。2017年4月12日、2017年8月17日，赤水市国土局两次向原告发出停止违法行为通知书，理由是未经批准占用和平村国有土地从事砂石加工生产，违反土地管理法第四十三条和四十四条规定，并于2018年11月2日将违法线索移送赤水市综合执法局处理。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，包括行政行为事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。本案的争议焦点是：一、上诉人是否作出了关闭被上诉人砂石厂的行政行为；二、上诉人关闭被上诉人砂石厂的行政行为是否合法。一、关于上诉人是否作出了关闭被上诉人砂石厂的行政行为。2018年8月1日，上诉人作出《关于关闭砂石加工厂的通知》，根据《中华人民共和国大气污染防治法》、《贵州省城乡规划条例》、《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》的规定，决定于2018年8月7日起关闭该镇辖区内各砂石加工厂，并要求各砂石加工厂将全部库存材料加工或转运完毕，另行选址后依法审批建设，逾期，被告将组织相关部门采取断电措施强制关闭。2018年8月7日，被上诉人的砂石厂被强制断电关闭。一审判决认定上诉人对被上诉人实施了强制断电关闭砂石厂的行政行为，事实清楚，证据充分，本院予以确认。上诉人称是供电部门实施的强制断电行为，没有提交证据证明且与本院查明的事实不符，本院不予采信。二、关于上诉人关闭被上诉人砂石厂的行政行为是否合法。被上诉人是经依法登记设立的个人经营企业，且是上诉人通过招商引资方式同意设立，依法取得了赤水市发展和改革局的立项审批，编制的建设项目环境影响报告表取得了赤水市环保局的审批。项目建设租用集体土地也是按照与上诉人签订的招商引资协议办理，且依照协议上诉人有义务协助被上诉人进一步完善相关用地等审批手续，其合法的生产经营权依法应予保护。被上诉人因环境污染问题已经由环保部门予以处罚，因用地建厂房问题国土部门正在调查处理。上诉人作为镇级人民政府，既不是《中华人民共和国大气污染防治法》、《贵州省城乡规划条例》、《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》授权的执法主体，且未经任何正当程序将被上诉人砂石厂采取强制断电方式关闭，显然无法律和事实依据，属超越职权、程序违法。一审判决认定事实清楚，确认上诉人实施的关闭行为违法，适用法律正确。此外，结合本案的具体情况，一审判决确认违法后，还应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”规定，判决责令被告采取补救措施。对此，本院予以补正。上诉人称，被上诉人违法在先，并经相关职能部门多次要求整改，均拒不履行，上诉人作为属地管理的人民政府，为了化解社会矛盾，保障人民群众的合法权益，属于依法制止被上诉人的违法行为，根本不存在行政违法行为，若上诉人作为属地管理的人民政府，为维护人民群众的合法权益反而被认定违法，将误导人民群众，给社会造成不良影响。行政机关在法律、法规授予的职权范围内作出行政行为，是依法行政不可缺少的要件，即法无授权不能为。上诉人的该项上诉理由与依法行政的基本法律原则不符，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，但适用法律不够全面，本院依法应予补正。上诉人的上诉理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、驳回上诉，维持原判。二、责令上诉人赤水市官渡镇人民政府对被上诉人赤水市官渡和平村砂石厂采取补救措施。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  王 伟二〇一九年九月二十四日法官助理唐华书记员袁进