河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终1274号上诉人（一审原告）周忠远，男，汉族，1942年5月3日出生，住四川省郫县。委托代理人彭程，四川齐协律师事务所律师。委托代理人徐思盈，四川齐协律师事务所实习律师。上诉人（一审原告）四川省内江金楠造纸机械有限公司，原住所地四川省内江市中区半截阴家巷**（公司已停止营业活动）。法定代表人张红艳，执行董事。委托代理人彭程，四川齐协律师事务所律师。委托代理人卫德佳，四川容德律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州航空港经济综合实验区管理委员会，住所地河南省郑州航空港经济综合实验区新港大道**。法定代表人张俊峰，主任。委托代理人刘晓东，郑州航空港经济综合实验区国土资源局工作人员。委托代理人王峥，河南贞实律师事务所律师。一审第三人内江运亨经贸有限公司，住所地四川省内江市中区双苏路**。法定代表人林敬清，执行董事。上诉人周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司因诉被上诉人郑州航空港经济综合实验区管理委员会、一审第三人内江运亨经贸有限公司土地变更登记一案，不服郑州市中级人民法院2019年3月1日作出的（2018）豫01行初314号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是，中牟县人民政府于2001年12月13日将牟国用（2000）字第411号国有土地使用证项下的46669.3平方米土地变更登记至内江运亨经贸有限公司名下，并为内江运亨经贸有限公司颁发了牟国用（2001）字第00333号国有土地使用证。周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司一审诉称，1996年初，基于郑州国际航空港服务园招商引资和相关部门、人员的推荐，周忠远、周福国、张秀兰三自然人共同入股筹建河南省华亨置业有限公司，并以河南省华亨置业有限公司以及三自然人的名义于1996年12月16日与郑州国际航空港服务园区开发建设指挥部签订《关于购买土地的协议》，约定河南省华亨置业有限公司和三自然人共同购买郑州国际航空港服务园区开发建设指挥部的513亩土地，价格1539万元。同日，周忠远、周福国、张秀兰签订《合作协议》，约定由三人共同购买、开发该513亩土地。其中周忠远、周福国各占股40﹪，张秀兰占股20﹪。2000年12月14日下午四点五分，河南省华亨置业有限公司、周忠远、周福国、张秀兰共同向中牟县土地管理局申请办理分户手续，周忠远、周福国退出河南省华亨置业有限公司，原河南省华亨置业有限公司在中牟县张庄镇征用的513亩国有土地使用权进行分户管理。2000年12月15日，中牟县人民政府为周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司颁发国有土地使用权证（共有），土地使用权证号为：牟国用（2000）字第411号，用途为综合用地，土地性质为国有土地，面积66675.4平方米。2000年12月21日，周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司的土地证信息变更，面积由66675.4平方米变更为46669.3平方米，其中20006.1平方米（约30亩）变更至四川省中元实业股份有限公司名下，其他信息未变更。周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司取得该宗地后便积极酝酿开发建设，但由于开发区的规划建设未及时到位，致使无法实施下一步的开发方案。2015年8月，内江运亨经贸有限公司与郑州航空港经济综合实验区管理委员会、郑州新郑综合保税区管理委员会达成征收补偿协议，该宗地以每亩约65.16万元价款征收；加上内江运亨经贸有限公司原有的200亩地共计270亩地，扣除费用后转给内江运亨经贸有限公司16523万元。然而周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司作为该宗地的使用权人却没有收到任何形式的通知或征收征用的赔偿。2018年3月23日，周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司通过查阅宗地档案得知，2001年12月13日，其名下的70亩土地变更登记至内江运亨经贸有限公司名下。一审请求：依法判决确认郑州航空港经济综合实验区管理委员会于2001年12月13日作出的46669.3平方米国有土地使用权变更（转让）登记行为违法。郑州市中级人民法院一审查明，2000年12月14日，河南省华亨置业有限公司向中牟县土地管理局提交土地分户申请书，该申请书载明，河南华亨置业有限公司是经河南省工商行政管理局注册登记的股份有限责任公司，股东为周忠远、周福国、张秀兰三人。根据企业股权变更情况，周福国、周忠远退出河南省华亨置业有限公司，需将原河南省华亨置业有限公司在中牟县张庄镇征用的513亩土地使用权进行分户管理。其中：原本1号地为河南省华亨置业有限公司张秀兰100亩；四川省内江金楠造纸机械有限公司周忠远100亩；四川省华胜房地产开发总公司周忠远113亩；内江运亨经贸有限公司周福国200亩。2000年12月，中牟县人民政府下发牟国用（2000）字第411号国有土地使用证，土地使用权人一栏显示为“四川省内江金楠造纸机械有限公司（周忠远）”，面积为66675.4平方米。在四川省内江金楠造纸机械有限公司的土地登记档案中，变更土地登记审批表中显示“申请单位（个人）为四川省内江金楠造纸机械有限公司、法定代表人为周忠远”。2000年12月21日，牟国用（2000）字第411号国有土地使用证信息变更，面积变更为46669.3平方米，其中20006.1平方米（约30亩）变更登记至四川省中元实业有限公司名下。2001年12月13日，牟国用（2000）字第411号国有土地使用证项下的46669.3平方米土地被变更登记至本案第三人内江运亨经贸有限公司名下，内江运亨经贸有限公司取得该土地的新的国有土地使用权证，证号为牟国用（2001）字第00333号。周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司认为涉案土地为其共有，故于2018年9月11日诉至郑州市中级人民法院，请求确认郑州航空港经济综合实验区管理委员会2001年12月13日作出的针对涉案土地的变更登记行为违法。一审法院另查明，一审庭审中，周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司称因涉案的土地变更登记行为作出时，四川省内江金楠造纸机械有限公司处于混乱状态，因此周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司失去对牟国用（2000）字第411号国有土地使用证原件控制，该土地证去向不明。但经一审法院核实，该土地证原件已经交回中牟县国土资源局，保存在四川省内江金楠造纸机械有限公司的土地登记档案中。郑州市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了四项起诉条件，首当其冲的就是原告资格。《土地登记规则》第五条第三款规定：“两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别申请登记。”本案中，周忠远陈述其与四川省内江金楠造纸机械有限公司系涉案土地的共同使用权人，按照上述规定，周忠远应当和四川省内江金楠造纸机械有限公司分别申请登记，在登记获批后各自持有土地使用权证。但从一审法院依法调取的内江金楠公司土地登记原始档案中可以看出，2000年涉案土地在登记颁证时，土地审批表一栏写明申请单位（个人）是四川省内江金楠造纸机械有限公司，法定代表人为周忠远，而在正式颁发的土地使用证上土地权利人一栏中注明的是四川省内江金楠造纸机械有限公司（周忠远），该标注方式亦非体现土地共有使用权人的合法方式，且在该土地使用证上没有该宗土地为两个权利人共同使用的记载或者备注。所以对周忠远称涉案土地为其和四川省内江金楠造纸机械有限公司共同使用的主张一审法院不予支持，涉案土地当时的使用权人应当是四川省内江金楠造纸机械有限公司。周忠远如果认为相关行政机关未将其和四川省内江金楠造纸机械有限公司登记为涉案土地的共同使用权人错误，可以另行主张权利，但该登记行为是否合法有据不是本案的审查范围。因此，周忠远不是本案的适格原告，对周忠远的起诉，依法应当予以驳回。根据行政诉讼法及司法解释的规定，行政诉讼的起诉条件还应包括起诉期限在内。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政行为具有公定力，行政行为作出后除了关系到相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许当事人超过起诉期限提起行政诉讼，则会使行政行为一直处于效力不明状态，面临随时被变更或撤销的可能，一旦行政行为被撤销或者变更，行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都会随之发生变化，这种不确定会导致行政机关的社会公信力降低和社会成本的提高。法律规定起诉期限的目的就是督促当事人及时提起行政诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态，因此，无论是否有关于起诉期限的抗辩，人民法院都应对起诉期限问题进行审查，并据以判断是否立案和继续审理。关于本案四川省内江金楠造纸机械有限公司起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道做出行政行为之日起六个月内提出。依据这一规定，起诉期限有“知道”和“应当知道”两个起算点，四川省内江金楠造纸机械有限公司陈述其是2018年3月23日才知道被诉的变更登记行为，因此其2018年9月11日提起诉讼不超过起诉期限。但从本案查明的事实来看，四川省内江金楠造纸机械有限公司持有的牟国用（2000）字第411号国有土地使用证原件已经交回了中牟县国土局，该公司还出具了申请书和委托相关人员进行办理的委托书。上述事实可以印证四川省内江金楠造纸机械有限公司是主动申请对涉案土地进行变更登记的，所以从2001年12月13日涉案的变更登记行为作出之日，四川省内江金楠造纸机械有限公司就“应当知道”该变更登记行为，故其直到2018年9月起诉超过了法定的起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故对四川省内江金楠造纸机械有限公司的起诉，依法应予驳回。综上，周忠远不是本案的适格原告，对其起诉依法应当驳回。四川省内江金楠造纸机械有限公司起诉超过法定的起诉期限，其起诉依法亦应驳回。鉴于周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司提起本案诉讼不符合基本的起诉条件，所以对本案涉及的其他问题一审法院不再审查。一审裁定驳回周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司的起诉。周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司不服一审裁定向本院上诉称：1.上诉人是案涉土地使用权的共有人，一审认定事实、适用法律错误。周忠远从未担任过四川省内江金楠造纸机械有限公司的法定代表人。根据1996年12月16日的《合作协议》内容可以确定周忠远属于土地实际购买人之一，与案涉土地具有密切联系。《土地分户申请书上》明确记载着将100亩土地使用权办理在四川省内江金楠造纸机械有限公司与周忠远名下。被上诉人颁发给上诉人的牟国用（2000）字第411号土地使用权证上土地使用者登记情况，是根据《土地分户申请书》进行登记的，行政机关在办证时并未对此提出异议。2.一审法院对上诉人超过起诉期限的认定错误。周忠远不知道也不可能知道被诉土地变更登记行为，四川省内江金楠造纸机械有限公司对委托书和被诉土地变更登记行为不知情。上诉人于2018年3月23日才知道土地变更登记行为，在2018年9月11日提起诉讼并未超过起诉期限。综上，请求撤销一审裁定，依法判决确认被上诉人于2001年12月13日作出的46669.3平方米国有土地使用权变更（转让）登记行为违法。被上诉人郑州航空港经济综合实验区管理委员会答辩称：1.周忠远不具备原告主体资格，涉案土地的原使用权人应该是四川省内江金楠造纸机械有限公司。2.本案明显超过起诉期限，2001年土地使用权证已经上报中牟县国土资源局，因此，上诉人对涉案土地的权利是明知的。周忠远与四川省内江金楠造纸机械有限公司法定代表人之间是亲属关系。3.变更登记行为本身不具有任何违法之处。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：一、关于郑州航空港经济综合实验区管理委员会是否本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告，第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案被诉土地变更登记行为是中牟县人民政府于2001年12月13日作出的，并不是郑州航空港经济综合实验区管理委员会作出的，而案涉土地的土地行政登记职权并未变更给郑州航空港经济综合实验区管理委员会，而是由中牟县自然资源局继续行使，周忠远、四川省金楠造纸机械有限公司提起本案行政诉讼，应以中牟县自然资源局为被告，郑州航空港经济综合实验区管理委员会不是本案适格被告。二、关于周忠远是否具备本案原告主体资格的问题。河南省华亨置业有限公司申请对其征用的513亩土地申请办理分户手续，其申请书明确其中分配给四川省金楠造纸机械有限公司周忠远100亩土地，在变更登记审批表首页显示申请单位（个人）名称为：四川省金楠造纸机械有限公司，内页中申请变更登记的内容和依据显示为：依据河南省华亨置业有限公司章程和董事会2000年十二月十五日会议纪要精神，公司股东退股分离、清算。中牟县人民政府根据申请材料，将案涉土地使用权人登记为“四川省内江金楠造纸机械有限公司（周忠远）”，土地使用权证和土地登记卡均是如此记载，这种标注方式虽然不是法定体现土地共有使用权人的方式，但中牟县人民政府的该土地登记行为意味着其将周忠远作为土地共有使用权人，因此，周忠远与被诉土地变更登记行为存在利害关系，具备本案原告诉讼主体资格。三、关于周忠远、四川省金楠造纸机械有限公司起诉是否超过法定期限的问题。周忠远在被诉土地变更登记行为作出时并不知道该行政行为，四川省内江金楠造纸机械有限公司亦未有明确证据证实其在当时已经知道被诉土地变更登记行为或应当知道该行政行为，根据现有证据，土地档案中的委托书、申请书系传真件，并非原件，且没有四川省内江金楠造纸机械有限公司将案涉土地使用权变更至内江运亨经贸有限公司的其他相关材料，故不宜推定四川省内江金楠造纸机械有限公司在当时应当知道被诉变更登记行为。故周忠远、四川省金楠造纸机械有限公司提起本案行政诉讼未超过法定期限。综上，一审裁定驳回周忠远、四川省内江金楠造纸机械有限公司的起诉结论正确，但理由不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年九月二十三日书记员 玄晟颐