贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终353号上诉人（一审原告）袁现伟，男，汉族，生于1986年5月13日，贵州省仁怀市人，住仁怀市。委托代理人胡祖飞、王羽峰，贵州慧原律师事务所律师。被上诉人（一审被告）仁怀市综合行政执法局，住所地：贵州省仁怀市国酒新城农贸市场三楼。法定代表人梁剑云，该局局长。委托代理人王世华，该局工作人员。委托代理人王旭，贵州仁致律师事务所律师。上诉人袁现伟因与被上诉人仁怀市综合行政执法局撤销行政处罚决定一案，不服习水县人民法院（2018）黔0330行初290号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，被告仁怀综合行政执法局于2018年5月14日对原告作出“仁综执（土）罚字[2018]第17-004号”《行政处罚决定书》，认定原告未经批准，擅自在仁怀市××镇白果寺村××组占用基本农田修建房屋，房屋占地面积602.24平方米，建筑面积881.12平方米。为此，被告认为原告违反了《基本农田保护条例》第三十三条之规定，遂对原告作出行政处罚：1、限期2018年5月20日前拆除在违法占用基本农田上新建的房屋和其他设施，恢复原种植条件；2、处违法占用基本农田耕地开垦费每平方米30元的罚款共计18067.2元的处罚。原告袁现伟于2012年4月3日注册了仁怀市九仓镇天瑞黑豚养殖场，2016年在原告位于仁怀市××镇白果寺村××组农田上修建房屋进行黑豚养殖。房屋占地面积602.24平方米，建筑面积881.12平方米。2018年5月7日，仁怀市综合行政执法局向原告发放行政处罚事先告知书。要求原告在2018年5月20日前拆除在违法占用基本农田上新建的房屋和其他设施，恢复原种植条件和处违法占用基本农田耕地开垦费每平方米30元的罚款共计18067.2元，并在收到告知书之日起三日内有提出听证的权利。但原告没有履行行政处罚事先告知书的内容，亦未申请听证。2018年5月14日，被告仁怀市综合行政执法局以原告违反了《基本农田保护条例》第三十三条的规定。对原告作出如下行政处罚：1、限期2018年5月20日前拆除在违法占用基本农田上新建的房屋和其他设施，恢复原种植条件；2、处违法占用基本农田耕地开垦费每平方米30元的罚款共计18067.2元的处罚。原告不服遂提起本案诉讼。另查明，经贵州省人民政府批准，仁怀市综合行政执法局依法集中行使林业行政管理等17项行政处罚权。一审法院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作规定》规定，经省人民政府批准，被告仁怀市综合行政执法局具有对该区域内违反土地管理的行为实施行政处罚的职权。《基本农田保护条例》第二条规定：“国家实行基本农田保护制度。本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。本条例所称基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域”。本案中，原告袁现伟在九××镇白果寺村××组自家的责任地上占地602.24平方米修建房屋，该区域经仁怀市国土资源局2017年卫星监测图斑比对后确定为基本农田区域，依照《基本农田保护条例》第三十三条之规定，“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。原告袁现伟修建房屋养殖黑豚应当依照法律法规的规定进行，结合本案所有证据，原告袁现伟修建房屋占用基本农田，破坏基本农田种植条件，且未获得相关职能部门的审批，其行为违反了法律法规的规定，被告仁怀市综合行政执法局作为适格的执法主体，有权对行政相对人的违法行为作出调查处理，在调查事实成立后作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法。被告按照黔府办发[2000]87号通知对原告处以每平方米30元的复垦费属于法律规定范围内，并未违反法律规定。故对于原告在本案中的诉请，不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决：驳回原告袁现伟的诉讼请求。一审宣判后，原告袁现伟不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决。2.撤销被上诉人作出的仁综执（土）罚字[2018]第17-004号行政处罚决定。事实和理由：一、一审法院对本案事实认定错误。1.未认定被上诉人作出的处罚决定存在程序违法错误。上诉人修建养殖场的行为早在2012年就已开始，修建当时符合国家扶贫政策和产业政策，取得了村、乡镇和仁怀市职能部门同意，涉案处罚的部分是2016年因厂房破坏后扩建的，未涉及之前的部分。同时，2016年的扩建行为发生后，被上诉人及九仓镇向上诉人下达了相关通知，但此责令整改通知并未在依法调查的情况下作出，较为随意。2018年被上诉人在已对2016年责令整改通知认可的情况下，为达到形式上符合行政处罚的程序规定，重新作出行政处罚，违背行政处罚程序，属于“先定后审”。《国土资源违法行为查处工作规程》适用范围是县级以上人民政府国土资源主管部门查处国土资源的违法行为，系法定规范化程序，违反《查处规程》即属于违法行政，应予撤销。根据《查处规程》的相关规定，被上诉人提供的证据中无“违法线索发现”“线索核查与违法行为制止”的规定，根据被上诉人提供的2016年询问笔录，显然被上诉人早在2016年就知道新建房屋的发生，但其在2018年进行调查、处罚时，遗漏了立案前的“违法线索发现”“线索核查与违法行为制止”程序，其行为属程序违法。根据《查处规程》4.4条规定，执法人员应经过培训，考核合格，取得执法证，但本案执法人员未具备此资格。2.认定上诉人违法错误。根据上诉人提供的证据可以看出，上诉人为脱贫致富、带动就业，在2012年发展养殖业时，得到了村委、九仓镇政府的大力支持，且符合相应政策，在得到村委、镇政府同意的情况下，上诉人向相关职能部门报送了材料，相关职能部门到现场进行了查勘认定，并同意在土地上修建该养殖场，上诉人的修建行为合法。上诉人修建的房屋不属于行政处罚认定的“房屋”，而是属于养殖场的附属设施，属临时设施，是养殖场的附属物。认定涉案土地属于“基本农田”、位于基本农田保护区内错误。首先，根据《基本农田保护条例》第二条的规定，耕地是组成基本农田的基本单位，根据《土地利用现状分类》的规定，耕地是指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地），以及其他临时改变用途的耕地。其次，根据《查处规程》第9.2.2和9.2.4条的规定，对是否属于基本农田，应根据乡镇土地利用总体规划来判定，但被上诉人并未提供乡镇土地利用总体规划，因此不能判定涉案土地是否属于基本农田。第三，一审法院认为涉案区域属于仁怀国土局确定的基本农田区域，是错误的。仁怀国土局不具备规划职能，其无权对土地进行规划。根据《城乡规划法》的规定，土地利用总体规划的编制是人民政府的权限范围，不是国土局可以确定的，更不是国土局划定的。最后，根据被上诉人提供的证据显示，上诉人修建的养殖场附属设施的位置属于“南部通道”即将开工建设的范围，该土地的用地性质可能已经改变，或改变为建设用地，但被上诉人在庭审中有意回避此问题，一审法院未进行查明。认定“违法占用”错误，案涉土地原本是上诉人的自留地，上诉人不存在非法占用的情况，认定破坏基本农田种植条件错误。该土地的耕作层还存在，未被破坏。被上诉人没有种植条件被破坏程度的证据，根据《查处规定》第8.2.4.7条的规定，被上诉人并未提交种植条件被破坏程度的证据，不能主观臆断土地种植条件被破坏。一审认定开垦费每平方米30元，没有证据和依据，被上诉人在庭审中当庭提供的处罚依据不符合行政诉讼法的规定，且在处罚决定书中没有对该标准进行说明。二、一审认定案件事实的证据不足。一审法院在没有任何证据证明涉案土地属基本农田、上诉人违法占用并破坏种植条件，以及原种植条件如何、恢复到何种程度等情况的基础上，认定上诉人的行为违法、被上诉人行政处罚行为合法的证据不足。三、一审适用法律错误。被上诉人作出的行政处罚依据是《基本农田保护条例》第33条及《土地管理法》第36、74条，结合上述意见，上诉人未占用基本农田、更未毁坏基本农田的种植条件，该土地现状、耕作层等均完好无损，上诉人不具有违法行为，更未造成严重后果。综上，上诉人认为一审法院未认真审查本案诸多焦点，对上诉人所提的诸多案件疑点和事实不加分析，不加认定。请二审法院查明事实，依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人仁怀市综合行政执法局答辩称：一、答辩人作出的处罚决定事实清楚、证据充分，一审法院已进行审查，不存在事实认定错误。袁现伟未经批准，擅自在仁怀市××镇白果寺村××组占用基本农田建设房屋，占地面积602.24平方米，建筑面积881.12平方米。其违法事实有答辩人依法调查的证据佐证，违法事实清楚。袁现伟违法占用农田案，系2017年仁怀市国土资源“卫片执法”案件。当事人袁现伟违法占用的土地全部属于基本农田。该事实有仁怀国土资源局提供的涉案地块土地利用总体规划图佐证。袁现伟未经审批在基本农田内建房，其破坏基本农田种植条件的事实清楚。二、袁现伟违法建设行为，违反了《基本农田保护条例》相关规定，答辩人适用法律正确。基本农田保护是国家依据我国人口多耕地少，耕地后备资源不足的事实，为维护国家粮食安全，保护社会稳定作出的制度设计。为此，国家专门制定了《基本农田保护条例》，划定基本农田保护区，根本目的是为了对基本农田进行特殊保护，以满足我国未来人口和国民经济发展对农产品的需要，为农业生产乃至国民经济的持续、稳定、快速发展起到保障作用。袁现伟未经主管部门审批，擅自实施建设行为，破坏了基本农田的种植条件，应受到处罚。答辩人适用《基本农田保护条例》第33条的规定对其实施处罚，并无不当。三、答辩人处罚程序合法。在实施处罚过程中，答辩人依法履行了告知义务，保护了上诉人的陈述申辩、听证等权利，执法程序无任何不当。四、上诉人的上诉主张于法无据，不应得到支持。对于涉案违法行为，九仓镇政府曾向上诉人下达责令整改通知书，该通知书是九仓镇政府基于属地管理原则作出的行政行为，与答辩人作出的处罚是相互独立的。不存在上诉人所谓的“先定后审”。本案相关执法人员均取得了贵州省人民政府颁发的执法资格证，本案一审过程中已向法庭出示，上诉人对此无异议，上诉人上诉中提出的执法异议不能成立。上诉人修建的房屋是砖混结构，其主张案涉房屋属于临时设施不是事实。答辩人在查处过程中，依法从仁怀市国土资源部门调取了涉案地块的总体规划图、现状图等。本身已包含了乡镇总体规划。仁怀市总体规划由仁怀市国土资源局统一出具，仁怀市乡镇一级本身没有单独编制规划。仁怀国土局出具的总体规划图也清楚反映了上诉人违法占用的土地属于基本农田，至今未调整规划。综上，答辩人作出的处罚决定事实清楚、证据充分、内容适当，适用法律正确，请二审法院维持一审判决。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经二审审查，本院对一审查明的事实予以确认，另查明如下事实：1.2016年12月19日，九仓镇村镇建设服务中心向袁现伟发送《违章建筑停建通知书》，要求袁现伟立即停止修建，袁现伟拒绝签收。2.2017年2月8日，仁怀市综合行政执法局九仓分局向袁现伟发送《违章建筑责令整改通知书》，要求袁现伟于2017年2月15日前自行将规划区内的违章建筑物拆除。3.2017年10月24日，仁怀市综合行政执法局九仓分局向袁现伟发送《调查询问通知书》，要求袁现伟携带相关材料于2017年10月26日12时到九仓执法分局办公室接受调查询问。4.2018年4月10日，仁怀市综合行政执法局向袁现伟发送仁综执（土）罚告字[2018]第17-003号《行政处罚事先告知书》，告知袁现伟拟拆除其在违法占用土地上新建的房屋，恢复土地原状，告知其有权在3日内申请听证，袁现伟拒绝签收。5.2018年4月16日，仁怀市综合行政执法局作出仁综执（土）罚字[2018]第17-003行政处罚决定，责令袁现伟限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。6.2018年4月20日，仁怀市综合行政执法局认为其作出仁综执（土）罚字[2018]第17-003行政处罚决定过程中，存在瑕疵，本着有错必究的原则，决定撤销前述行政处罚决定。7.经贵州省人民政府以黔府函[2016]35号文件批复同意，仁怀市综合行政执法局集中行使国土资源管理等17项行政处罚权。本院认为，本案的争议焦点是：被上诉人仁怀市综合行政执法局作出的仁综执（土）罚字[2018]第17-004号行政处罚决定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法、处罚是否适当。首先，《基本农田保护条例》第二条规定：“国家实行基本农田保护制度。本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。本条例所称基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。”本案中，上诉人袁现伟修建的建筑物位于九××镇白果寺村××组自己家庭的责任地内，该区域已经仁怀市国土主管部门确定为基本农田区域。行政机关认定袁现伟所建建筑物位于基本农田保护区内，事实清楚。根据当时正在施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十四条第三款“基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。”之规定，原仁怀市国土资源局（现已并入仁怀市自然资源局）作为土地行政主管部门，有确定基本农田保护区范围的职权，对袁现伟认为仁怀市国土资源局不具有确定农田保护区权限范围、案涉建筑物所在土地不属于基本农田保护区的理由，本院不予采纳。第二，袁现伟作为农村集体经济组织成员，发展养殖业，从事黑豚养殖，值得倡导。但其从事相应的建设活动，应当依照法律法规的规定进行，目前证据显示，袁现伟未经有权机关批准，违法占用基本农田修建建筑物，客观上破坏了基本农田种植条件，其行为违反了《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，应受处罚。行政机关适用前述规定，对袁现伟进行处罚，适用法律正确。对袁现伟认为适用法律错误的理由，本院不予采纳。第三，经贵州省人民政府批复同意，仁怀市综合行政执法局集中行使国土资源管理的行政处罚权，故其有权对行政相对人的土地违法行为作出调查处理。仁怀市综合行政执法局在对袁现伟进行处罚前，依照法定程序调查案件事实，对相关知情人员进行询问，前往现场勘验，依法告知袁现伟有申请听证的权利，结合袁现伟的违法行为和情节，根据《基本农田保护条例》第三十三条的规定，并按照贵州省人民政府办公厅黔府办发[2000]87号文件有关开垦费标准的规定，对袁现伟作出拆除建筑物、恢复原种植条件和罚款的处罚决定，程序合法、处罚适当。对袁现伟认为“程序违法，处罚不当”的理由，本院不予采纳。综上，仁怀市综合行政执法局作出的处罚决定事实清楚、适用法律正确、程序合法、处罚适当。一审法院综合全案事实，判决驳回袁现伟的诉讼请求，裁判结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人袁现伟负担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  方 兵审判员  冯再军二〇一九年九月二十三日法官助理王喻庆书记员王毅