海南省高级人民法院   行政赔偿判决书   （2019）琼行赔终64号   上诉人（一审原告）廖娟玲，女，1974年7月24日，汉族，住海南省琼中黎族苗族自治县。   被上诉人（一审被告）琼中黎族苗族自治县人民政府。住所地海南省琼中黎族苗族自治县营根路**。   法定代表人王琼龙，该县县长。   委托代理人冯树风，琼中黎族苗族自治县自然资源和规划局工作人员。   委托代理人廖波，海南瑞来律师事务所律师。   上诉人廖娟玲诉被上诉人琼中黎族苗族自治县人民政府（以下简称琼中县政府）行政赔偿纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2018）琼96行赔初17号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭并公开开庭审理了本案。廖娟玲、琼中县政府的委托诉讼代理人冯树风和廖波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   一审法院查明：2009年12月23日，梁惠向琼中黎族苗族自治县加钗农场（以下简称加钗农场）承包了位于加钗农场八队的鱼塘，土地经营责任书记载的承包面积为3.8亩，承包年限为30年（从2008年1月至2038年12月止）。2013年7月19日，梁惠与廖娟玲签订鱼塘转让合同，约定：梁惠将其在加钗农场八队承包鱼塘转让给廖娟玲，转让金为48800元。廖娟玲按协商价于合同签订之日起一次性支付给梁惠。2013年7月，加钗农场对该鱼塘承包经营权变更进行了确认。2014年9月28日，琼中县政府制定了《省道S304县城区段改线工程征地工作方案》，决定征收位于××县内面积2872.48亩土地，作为省道S304县城区段改线工程及县储备的建设用地。其中包括加钗农场301.65亩土地（廖娟玲受让的鱼塘在加钗农场被收回的土地中）。2014年10月10日，琼中县政府发布了《关于省道S304县城区段改线工程土地征收的通告》，该通告载明了土地征收的相关事项及补偿标准，补偿标准为按照海南省人民政府《关于印发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（琼府[2014]36号）（以下简称36号《通知》）执行，如有该文件未涉及的青苗及地上附着物、构筑物，其补偿标准参照县其他项目征地的补偿标准执行。2014年11月11日，琼中县国土局与加钗农场签订《收回国有土地补偿协议书》，约定收回加钗农场国有土地165.23亩作为省道S304县城区段改线工程项目的建设用地。收回土地的补偿标准按照36号《通知》执行，土地补偿金为10249382.13元。2014年11月14日，加钗农场工作人员对廖娟玲的鱼塘、花梨苗、水井进行了清点登记，征地青苗及地面附着物登记表记载廖娟玲的鱼塘为5.8亩，花梨苗为幼苗共502株，水井为1×1×3米。廖娟玲认可该清点登记。2016年3月21日，加钗农场对廖娟玲补偿款项进行了统计并制作《省道S304县城区段改线工程征地青苗赔偿支付（8）表》。该表载明赔偿项目为：鱼塘2.41亩，花梨苗幼苗502株，水井3.3米高。2016年9月3日，加钗农场工作人员对廖娟玲承包的鱼塘进行复核，确定在征收范围的鱼塘面积为2.41亩，上述统计及复核行为均未通知廖娟玲到场进行确认。因36号《通知》未涉及鱼塘的补偿标准，故琼中县政府参照琼中县其他项目征地的补偿标准，按每亩2000元补偿。花梨苗幼苗及水井的标准按照36号《通知》标准执行。鉴此，加钗农场拟定了《琼中县省道S304县城区段改线工程征收土地涉及农户青苗及附着物补偿协议书》，并于2016年9月13日通知廖娟玲到加钗农场工程产业部签订。廖娟玲到现场后认为该补偿协议书不符合规定，拒绝签署。2016年10月25日，廖娟玲向加钗农场申请对鱼塘进行测量。加钗农场于2016年10月26日通知廖娟玲于当日对承包地进行测量。加钗农场与廖娟玲共同测量后，制作了《职工、居民家庭承包（租赁）农业用地信息调查登记卡（一）家庭用地信息》，该表记载廖娟玲承包的鱼塘合同签订面积为3.8亩，图斑面积为10.45亩，并由农场工作人员及廖娟玲签名确认。后加钗农场和琼中县政府多次与廖娟玲协商补偿问题，廖娟玲均未认可。之后，廖娟玲对补偿问题提出信访，加钗农场及琼中县国土局分别于2017年6月15日、2017年8月3日作出回复。由于就收回涉案鱼塘及地上附属物、青苗补偿问题一直未得到解决，廖娟玲向一审法院提起确认收回鱼塘土地行政违法的同时提起本案行政赔偿诉讼，请求：1.琼中县政府赔偿土地征收费用，鱼塘设施费，经营损失费等1607394元；2.琼中县政府承担自征地维权以来所发生的差旅费，误工费，文印费等3000元。   一审法院认为，本案争议的焦点是：琼中县政府是否应向廖娟玲进行行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使职权时有侵犯财产权的情形的，受害人有取得赔偿的权利。本案属于提起行政诉讼一并提出行政赔偿请求的情形。在行政诉讼中，一审法院已作出（2018）琼96行初259号行政判决：琼中县政府收回廖娟玲享有承包经营权的5.8亩国有土地的行政行为违法。琼中县政府的违法收回土地行为侵犯了廖娟玲的财产权，因此，廖娟玲有取得赔偿的权利。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失予以赔偿。”本案中，廖娟玲因琼中县政府的违法行为造成损失的财产为5.8亩鱼塘、502株花梨幼苗和一口3米深的水井。琼中县政府对上述财产的直接损失应予赔偿。根据廖娟玲与梁惠于2013年7月19日签订的鱼塘转让合同，鱼塘的转让金为48800元，故琼中县政府应赔偿给廖娟玲的鱼塘损失为48800元。双方均认可502株花梨幼苗的价值为7530元、水井的价值为990元，一审法院予以照准。综上，琼中县政府应赔偿给廖娟玲的经济损失为57320元（48800元+7530元+990元）。廖娟玲主张琼中县政府应承担自维权以来所发生的差旅费、误工费、文印费等3000元，该损失并不属于琼中县政府收回鱼塘的行政行为给廖娟玲造成的直接损失，故对该请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、限琼中县政府于本判决书生效之日起三十日内向廖娟玲赔偿经济损失57320元；二、驳回廖娟玲的其他诉讼请求。   廖娟玲上诉称：-、鱼塘的赔偿不符合法律规定。1.本案一审中当事人双方均没有主张依据鱼塘转让合同的价格进行赔偿，一审法官自行设定，不符合法官判案的基本原则。2.一审判决把鱼塘转让价格界定为直接损失，没有法律依据，也违背了民法总则的第一百一十七条。为了公平原则，依照法律规定的权限和程序征收，征用不动产或动产的，应当给于公平合理的补偿。3.一审判决鱼塘转让价格作为廖娟玲的直接损失，不符合逻辑。4.琼中县政府在2014年测量鱼塘后，就明文禁止廖娟玲养鱼，造成廖娟玲10.45亩鱼塘一直放空，没有任何经济收入，而且被征收后从中间破一为二的鱼塘遭受到施工的严重破坏，鱼塘坝口垮塌，修建好的出水设施以及坝口被冲垮。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损坏程度给于相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给于赔偿。被征收鱼塘5.8亩面积与设施部分已经建路，属于廖娟玲财产被灭失的部分，按国家征地补偿政策，5.8亩鱼塘应获得安置补偿费574548元，鱼塘设施补偿费124236元，琼中县政府应当给付被征收5.8亩的赔偿金574548+124236=698784元。余下4.65亩面积与设施属于被破坏后琼中县政府没有恢复原状，应赔偿被破环鱼塘的赔偿金21420*4.65亩=99603元。琼中县政府测量后明文禁止养鱼以及施工破坏鱼塘等行为，造成廖娟玲余下的4.65亩鱼塘自2014年以后一直无法正常经营鱼塘的损失，廖娟玲依据36号《通知》与琼府办2009年167号文件，推算出2014年鱼塘的年产值标准为7620元/亩，琼中县政府应当赔偿给廖娟玲4.6亩鱼塘自2014年11月起暂定到2019年5月，因4.65亩鱼塘无法正常养鱼而损失的赔偿款7620*4.65亩*4.5年=157734元。按照土地管理条例，廖娟玲要求支付赔偿金以及琼中县政府没有依法及时给廖娟玲的补偿款，按法律规定琼中县政府应当支付安置补偿费的滞纳金858240元（暂时计算从2015年3月20日至2019年4月20日止，实际数据以琼中县政府实际支付日为截止日）以上应付款96万（滞纳金除外）的银行利息的3倍22万元（实际数据以琼中县政府实际支付日为截止日）以上三项属于廖娟玲财产被侵犯后所应当获得的权益。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八款的规定，琼中县政府对其造成廖娟玲财产权的其他损害应当赔偿。二、余下面积做红线图补充到承包合同。三、廖娟玲于2013年依法承包加钗农场职工梁惠鱼塘，加钗农场在合同的流转页上盖章生效，依据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立，明确了廖娟玲在2013年与加钗农场形成新的承包关系，依法成为加钗农场八队鱼塘的承包经营权人。《中华人民共和国物权法》第一百三十四条规定，国家所有农用地实行的承包经营的，参照上述有关规定，确定非农场职工在承包国有农场土地后一旦被回收适用《中华人民共和国物权法》规定。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款，征收集体所有的土妣，应当依法足额支付土地补偿费、安置补偿费、、地上附着物和青苗补偿费等费用安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。任何单位和个人不得贪污，挪用，私分，截留，拖欠征收补偿费等费用。《中华人民共和国物权法》第一百三十二条规定，承包地被征收时，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿，明确了廖娟玲作为土地承包经营权人有权获得安置补偿费等。最高人民法院民事审判第一庭：《农村土地承包经营权依法转让后土地被征收，征地补偿款是否归受让人所有》载于《民事审判指导与参考》2013年第四辑，案列中的情形与廖娟玲的情形高度相似，最高人民法院判定安置补偿款等归受让人所有。《民法总则》第一百一十七条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收，征用不动产或动产的，应当给于公平合理的补偿。如果同样的国有农场承包地被征收后，安置补偿款等按职工或非职工区别对待，违背《民法总则》的公平合理原则。综上，廖娟玲有权获得鱼塘的安置补偿费等。四、加钗农场八队职工覃加达、钟海安、欧惠连，邓铁石五名职工安置补偿费发放的情况，对本案有重要的参照意义，请法院调取职工安置补偿费发放情况。综上所述，为了维护廖娟玲的合法权益，依《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条的规定，请求：1.对一审判决关于花梨苗与水井的赔偿没有异议，对鱼塘的赔偿有异议，请依法改判。琼中县政府应支付廖娟玲5.8亩鱼塘的安置补偿费574548元；鱼塘设施补偿费124236元；4.65亩被破环鱼塘的赔偿金99603元；4.65亩鱼塘经营损失赔偿157734元（暂时计算从2015年3月20日至2019年4月20日止，实际数据以琼中县政府实际支付日为截止日）；安置补偿费的滞纳金858240元（暂时计算从2015年3月20日至2019年4月20日止，实际数据以琼中县政府实际支付日为截止日）应付款96万（滞纳金除外）的银行利息三倍22万元（实际数据以琼中县政府实际支付日为截止日）。2.余下面积做红线图补充到承包合同。3．支持廖娟玲申请法院调查海南省S304省道琼中改造段征地安置补偿方案中鱼塘的安置补偿标准。4.支持廖娟玲申请法院调查加钗农场八队职工覃加达、钟海安、欧惠连，邓铁石五名职工安置补偿费发放的情况。   琼中县政府答辩称，1.本案是收回国有土地不是征收农村集体土地，廖娟玲不是国有农场的职工，只是鱼塘的承包人，也非国有土地使用权人，其能得到的补偿就是地上附着物和青苗补偿。根据现场照片，鱼塘上没有任何设施，其合同约定的鱼塘面积是3.8亩，实际测量为5.8亩，其中征用范围为2.41亩，剩余面积为3.39亩。廖娟玲所主张的除5.8亩鱼塘外的4.65亩不是其所承包鱼塘范围，上述情况在2019年3月1日加钗农场关于廖娟玲的指界说明以及其他现场调查文件中可以反映。廖娟玲称其应该获得补偿安置费，这是集体土地所有人和农民才能获得的权利，国有农场职工的特殊身份，国有农场职工也可以获得相应补偿安置费，但是廖娟玲不符合条件。2.鱼塘设施费因没有存在鱼塘设施，其主张没有事实依据。3.4.65亩剩余鱼塘的经营损失因不是其承包土地的范围，与本案处理的赔偿没有关联性，其不应该获得该项损失的赔偿。4.关于滞纳金，滞纳金的规定是针对农村集体土地所有人和农民以及其他相应权利人，但本案是收回国有划拨土地，不适用该条法律规定。5.关于鱼塘的补偿标准，琼中县政府认为应该按照2000元每亩给予补偿。一审判决是按照转让合同的价格进行补偿，虽然琼中县政府未上诉，但仍有异议。   二审查明：一审法院于2019年4月26日作出（2018）琼96行初259号行政判决确认琼中县政府收回廖娟玲享有承包经营权的5.8亩国有土地的行政行为违法，该判决廖娟玲、琼中县政府于2019年4月28日签收，并于2019年5月17日已发生法律效力。   2009年5月9日海南省人民政府《关于印发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（琼府[2009]41号）载明：琼中县征地统一年产值标准中营根镇的年产值为1844元/亩；2014年7月3日海南省人民政府《关于印发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（琼府[2014]36号）载明：琼中县征地统一年产值标准中营根镇的年产值为2697元/亩。   海南省S304省道琼中改造段征地安置补偿方案中没有鱼塘的安置补偿标准。琼中县政府于2009年12月15日的《关于印发琼中县营根河综合治理工程项目征收补偿标准的通知》（琼中府〔2009〕68号）“百花岭体育公园地上附着物、构筑物补偿标准表”中鱼塘为2000元/亩。   二审查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院予以认定。   本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第四款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《海南经济特区土地管理条例》第二十九条第二款第（一）项、第五款规定，征收水田、旱田、菜地、园地和鱼塘，土地补偿费补偿标准按该土地被征收前3年平均年产值的6-10倍支付。征地统一年产值标准、青苗补偿标准及地上附着物补偿标准，由市、县、自治县人民政府组织测算，报省人民政府批准后公布执行，并应当定期调整。36号《通知》《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》第一条规定，征地青苗及地上附着物补偿标准包括青苗补偿标准和地上附着物补偿标准。青苗补偿标准是指国家征收农民集体所有土地时，对其地上短期农作物、中长期经济作物以及林木等苗木给予产权人的经济补偿。。地上附着物补偿标准是指国家征收农民集体所有土地时对其地上的各类建筑物、构筑物给予产权人的经济补偿。根据上述规定，鱼塘补偿属于土地征收中的其他构筑物补偿，不是土地补偿，也不是青苗补偿，应当按照市、县政府制定的地上构筑物的补偿标准依法予以补偿。经查明，琼中县政府于2014年10月10日发布的《关于省道S304县城区段改线工程土地征收的通告》上载明了土地征收的相关事项及补偿标准，补偿标准为按照海南省人民政府36号《通知》执行，如有该文件未涉及的青苗及地上附着物、构筑物，其补偿标准参照县其他项目征地的补偿标准执行。据此，海南省S304省道琼中改造段征地安置补偿方案中没有关于补偿鱼塘的具体标准，可参照琼中县政府于2009年12月15日的《关于印发琼中县营根河综合治理工程项目征收补偿标准的通知》中关于鱼塘的补偿标准2000元/亩对廖娟玲的5.8亩鱼塘进行补偿。因琼中县政府是在2014年决定征收包括涉案鱼塘在内的琼中县营根镇辖区内面积2872.48亩土地，而琼中县营根河综合治理工程项目征收补偿标准是在2009年12月发布。随着社会、经济的发展和人民生活水平的提高，补偿标准也应有所提升。2009年5月9日海南省人民政府《关于印发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（琼府[2009]41号）载明：琼中县征地统一年产值标准中营根镇的年产值为1844元/亩，2014年7月3日海南省人民政府《关于印发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（琼府[2014]36号）载明：琼中县征地统一年产值标准中营根镇的年产值为2697元/亩，2014年比2009年上升了1.46倍，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，本院酌情确定鱼塘的赔偿数额为16936元（2000元/亩*1.46*5.8=16936元）。另外双方均认可502株花梨幼苗的价值为7530元、水井的价值为990元，琼中县政府应赔偿廖娟玲的损失为25456元。一审法院以廖娟玲从梁惠处转让鱼塘的转让金为损失进行赔偿不当，本院予以纠正。   根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定，赔偿义务机关应当积极履行赔偿义务。琼中县政府收回廖娟玲享有承包经营权的5.8亩国有土地的行政行为被一审法院作出的生效判决确认违法后，理应及时履行赔偿义务，但其自2019年5月17日起对廖娟玲一直未及时进行赔偿，琼中县政府未及时支付赔偿金所产生的利息属于直接损失的范围，应予赔偿。对于利息的计算标准，在目前法律未作出明确规定的情况下，可以通过类比国家赔偿法最相近似的具体规定，来衡平赔偿标准。根据国家赔偿法第三十六条第（七）项“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”的规定，违法损害赔偿金应当给付银行同期存款利息，参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件若干问题的解释》第十五条第一款规定，国家赔偿法第三十六条第七项，利息应以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。   《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。廖娟玲对其主张的鱼塘设施费、经营损失费等均未提交相应证据予以证明，本院不予支持。另，廖娟玲并非加钗农场的职工，其主张安置补偿费及其滞纳金缺乏法律根据。   本案审理的是琼中县政府是否应赔偿廖娟玲5.8亩鱼塘的经济损失，廖娟玲关于将余下面积做红线图补充到承包合同的诉讼请求不是本案的审理范围。另，廖娟玲申请调查加钗农场八队职工覃加达、钟海安、欧惠连，邓铁石五名职工安置补偿费发放的情况与本案审理的范围无关联性，本院不予准许。   综上，一审判决认定事实基本清楚，程序合法，但判决理由及未判决琼中县政府向廖娟玲赔偿损失的利息不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：   一、撤销海南省第一中级人民法院（2018）琼96行赔初17号行政赔偿判决；   二、琼中县人民政府于本判决生效之日起三十日内向廖娟玲赔偿25456元及利息（利息从2019年5月17日起按中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算至付清之日止）；   三、驳回廖娟玲的其他诉讼请求。   如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。   审 判 长 胡春城   审 判 员 贺 莺   审 判 员 罗金洁   书 记 员 邢晓萌     二〇一九年九月二十九日   法官助理 李梦姣   书 记 员 邢晓萌   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：   （一）被告应当依职权主动履行法定职责的；   （二）原告因正当理由不能提供证据的。   在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。