浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终1421号上诉人（原审被告）金华市金东区人民政府，住址：浙江省金华市金**光南路**。法定代表人李剑辉，常务副区长。委托代理人潘科，金华市金东区人民政府工作人员。委托代理人倪雪冬，浙江训和律师事务所律师。被上诉人（原审原告）余春松，男，1979年9月21日出生，住址浙江省金华市金**。原审第三人金华市金东区孝顺镇人民政府，住，住址金华市金**孝顺镇府前路**/div>法定代表人杜胜君，镇长。委托代理人舒建能，金华市金东区孝顺镇人民政府工作人员。委托代理人戴海军，浙江恒霁律师事务所律师。余春松诉金华市金东区人民政府（以下简称金东区政府）房屋拆迁行政复议一案，金华市中级人民法院于2019年7月9日作出（2019）浙07行初182号行政判决。金东区政府不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月22日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，金华砂轮厂在金东区××原金东中心粮库区块建有厂房，原告在2004年以协议受让方式购得其中117平方米的厂房，成为实际所有人（国有土地使用证登记人仍为金华砂轮厂、无房产证）。为推进金义都市新区的建设，金华市金东区孝顺镇人民政府（以下简称孝顺镇政府）决定对孝顺镇原金东中心粮库区块的房屋及附属物进行拆迁，拆迁涉及到金华砂轮厂的部分厂房。2018年7月12日，孝顺镇政府张贴公告，内容主要为明确了相关拆迁范围、拆迁实施单位和时间节点安排。2018年7月23日，孝顺镇政府和金华砂轮厂签订了企业（单位）房屋拆迁安置补偿协议。同日，原告与原出卖厂房的一方签订协议，约定由金华砂轮厂在获得拆迁补偿款后直接打款给原告。同年8月20日和9月18日，孝顺镇政府基于协议约定，以银行转账方式共支付1803962元拆迁补偿款给金华砂轮厂。2018年9月10日，余春松以2018年7月12日孝顺镇政府作出关于拆迁孝顺镇原金东中心粮库区块房屋及附属的拆迁《公告》缺乏法律依据和区政府的决定依据，依法应当予以撤销为由，向金东区政府提起行政复议。同年12月14日，金东区人民政府以涉案公告对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受理范围为由，作出[2018]金东政复字第16号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请。同年11月2日，涉案房屋被拆除。原告不服被告作出的行政复议决定，提起本案诉讼，要求撤销被告金东区政府作出的金东政复字第16号《行政复议决定书》，并责令被告重新作出复议决定。原审法院认为，涉案被拆除房屋系原告余春松于2004年以协议受让方式购得，余春松为涉案被拆除房屋的实际所有人，故其与本案有利害关系，系适格原告。孝顺镇政府并未提供征收决定等拆迁的依据，而涉案公告对拆迁范围、实施单位、拆迁时间节点均作了明确规定，且原告涉案被拆除房屋在该拆迁范围之内，故该拆迁公告对原告余春松的权利、义务产生实际影响。被告金东区政府以涉案公告对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受理范围为由驳回原告的行政复议申请系适用法律错误，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告金华市金东区人民政府于2018年12月14日作出的[2018]金东政复字第16号行政复议决定书；二、被告金华市金东区人民政府应当在法定期限内重新作出复议决定。金东区政府上诉称：一、一审认定事实错误，第三人作出《公告》行为未对被上诉人的权利义务产生实质影响。金华砂轮厂在金东区××原金东中心粮库区块建有厂房，被上诉人在2004年以协议受让方式购得其中117平方米的厂房，成为实际所有人（国有土地使用证登记人仍为金华砂轮厂、无房产证）。为推进金义都市新区的建设，第三人金东区孝顺镇人民政府决定对金东区××原金东中心粮库区块房屋及附属物采取各方协商签订协议的方式进行回收。2018年7月12日，第三人张贴了《公告》，主要内容是将相关拆迁的主体、范围、时间节点等程序性事项进行公告，其本身不具有强制效力。此《公告》是当地政府在实施协议回收过程中针对与该粮库区块有关联单位和个人的先期告知行为，仅是一种行政程序性行为。该行为系协议回收过程中的阶段性行为，不属于行政终局行为。对被上诉人的权利义务不产生实际影响。上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》第二条之规定认定第三人作出《公告》的行为，不属于行政复议的受理范围，该认定正确，应予支持。二、被上诉人如认为合法权益受到侵害，可以对最终行政行为采取相应的司法救济。行政诉讼审查的对象是公民、法人或者其他组织的合法权益产生确定效力的成熟性行政行为。第三人在协议回收之前的告知行为，尚未对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响，是协议回收的一个告知行为或通知行为，该行为尚不具备最终的法律效力。过程性行为通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，被上诉人如认为其合法权益受到侵害，可以对最终行政行为采取相应的司法救济。本案中，第三人已与金华砂轮厂签订相关的协议且协议约定的款项已汇入金华砂轮厂账户，相关的房屋也已被拆除，被上诉人可就对其产生实际影响的行为进行起诉维权。本案被上诉人主要是对其厂房被回收一事不服，该事实并非是因第三人发布《公告》而直接产生的后果。第三人所作出的《公告》，并非有强制执行力的行政决定，就《公告》本身而言，并不具有行政决定的相关形式及效力。一审法院在第三人的后续行为都已完成的情况下，要求上诉人对第三人作出《公告》的行为再进行评判也无实际意义。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求，撤销一审判决，驳回被上诉人的上诉请求。被上诉人余春松和原审第三人金华市金东区孝顺镇人民政府在法定期限内均未提交答辩意见。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。另查明，涉案房屋所占土地为国有土地，金东区政府至今未作出房屋征收决定。孝顺镇政府发布的案涉《公告》的具体内容为：为加快推进金义都市新区发展步伐，…根据相关法律、法规及政策和《金义都市新区房屋征收与补偿实施意见》(金义新区管办(2017)13号)规定，经研究决定对原金东中心粮库区块房屋实施拆迁，具体内容公告如下：一、拆迁范围：孝顺镇原金东中心粮库区块房屋及附属物(详见附件1)；二、房屋拆迁实施单位：孝顺镇人民政府；三、房屋被依法拆迁的，其国有土地使用权同时收回。四、时间节点：1.拆迁公告阶段…；2.房屋评估阶段…；3.评估公示阶段…；4.协议签约阶段…；5.房屋腾空阶段…。本院认为，本案系上诉人金东区政府作出的行政复议决定认为孝顺镇政府发布的案涉被复议《公告》对被上诉人余春松的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受理范围而驳回余春松的行政复议申请。因此，本案的审理重点应为案涉《公告》对余春松的权利义务是否产生实际影响，余春松提出的行政复议申请是否属于行政复议受案范围。根据查明的事实，在上诉人未对案涉区块没有作出房屋征收决定的情况下，案涉《公告》明确告知了“经研究决定对原金东中心粮库区块房屋实施拆迁”、“房屋被依法拆迁的，其国有土地使用权同时收回”等具体内容，该内容明显设立了相应的权利义务。因此，案涉《公告》对余春松的权利义务已造成实际影响，被诉复议决定认为涉案《公告》对余春松的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受理范围，属于认定事实和适用法律错误，依法应予撤销。原审判决据此撤销上诉人作出的[2018]金东政复字第16号行政复议决定并责令上诉人应当在法定期限内重新作出复议决定，具备事实和法律依据。上诉人提出“原审认定事实错误，第三人作出《公告》行为未对被上诉人的权利义务产生实质影响”等上诉理由不能成立，本院依法不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元整，由上诉人金华市金东区人民政府负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  唐维琳审判员  王玉岳审判员  楼缙东二〇一九年九月三十日书记员  张 莹