浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终425号 上诉人（原审原告）温州市龙湾区永兴街道五溪村村民委员会，住所地浙江省温州市龙湾区永兴街道五溪村。 法定代表人王权，主任。 委托代理人周长生，男，1964年8月14日出生，住浙江省温州市龙湾区，系村民。 委托代理人应建文，浙江中宙律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区行政管理中心。 法定代表人周一富，区长。 委托代理人高强，温州市龙湾区人民政府工作人员。 委托代理人李文锦，浙江联英律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府永兴街道办事处，住所地浙江省温州市龙湾区永兴街道纪兴路**。 法定代表人吴海滨，主任。 出庭应诉负责人朱持，副主任。 委托代理人张炘，浙江东瓯律师事务所律师。 委托代理人薄士坤，北京德恒（温州）律师事务所律师。 温州市龙湾区永兴街道五溪村村民委员会（以下简称五溪村委会）诉温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）、温州市龙湾区人民政府永兴街道办事处（以下简称永兴街道办事处）其他行政协议一案，温州市中级人民法院于2019年1月29日作出（2018）浙03行初71号行政裁定。五溪村委会不服，向本院提起上诉。本院于2019年3月6日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年5月28日组织双方当事人进行了调查。上诉人五溪村委会的委托代理人周长生、应建文，被上诉人龙湾区政府的委托代理人高强、李文锦，被上诉人永兴街道办事处的副主任朱持及其委托代理人张忻到庭参加调查。调查中，双方当事人一致同意协调一个月，协调期间不计入审限。另，经最高人民法院批准，本案依法延长审理期限三个月。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告五溪村原属温州市瓯海县（1992年撤县设区）管辖，2001年8月，温州市辖区行政区划调整后划归龙湾，持有原温州市瓯海县人民政府于1984年9月25日核发的浙瓯政海权证字第38号《浙江省瓯海县浅海滩涂使用权证》，使用面积10531亩。2008年1月30日，因温州民营经济科技产业基地开发建设需要，被告龙湾区政府下发温龙政发[2008]9号《温州市龙湾区人民政府关于印发永兴浅海滩涂海域使用权收回政策处理实施细则的通知》，确定温州民营经济科技产业基地（龙湾）开发建设指挥部（龙湾区政府举办的事业法人）具体负责收回浅海滩涂海域使用权，并对浅海滩涂海域使用权人进行政策扶持工作。区人民政府对被收回浅海滩涂海域使用权的村级集体进行政策扶持，滩涂面积由街道办事处核实后报基地开发建设指挥部审核，按所确定范围内的实际面积以每亩30平方米（建筑面积）钢混结构的标准厂房予以补偿。街道办事处须在规定时间内与所辖相关村签订政策扶持补偿协议书，并报基地开发建设指挥部。对在规定时间内完成各项工作、积极配合政策处理、确保工程顺利推进的村级集体予以2000元/亩的经济奖励。同年3月11日，永兴街道办事处受龙湾区政府委托，与原告签订《永兴滩涂海域使用权收回政策扶持协议书》，对原告的上述浅海滩涂使用权收回问题达成协议。该协议第二条约定：“甲方(永兴街道办事处)根据温龙政发[2008]9号文件规定，对乙方（原告）符合政策扶持的实际滩涂面积测算，经乙方核对确定，乙方符合政策扶持的实际滩涂面积为2139.9亩”；第三条约定：“甲方就乙方的上述滩涂海域使用权及滩涂上的所有权益的一切损失作一次性政策扶持即以实物形式扶持。甲方收回使用权后，按乙方符合政策扶持的滩涂亩数每亩30平方米（建筑面积），计总建筑面积64197平方米的钢混结构标准厂房，标准厂房容积率为1.5的扶持政策，无偿分配给乙方，并归乙方所有支配。……有关厂房的报批手续、建设工程、办理产权等均由温州民营经济科技产业基地（龙湾）开发建设指挥部负责办理，办理完毕后交付给乙方。”第五条约定：“……如乙方能在2008年3月20日前顺利签订本协议的，甲方即给予乙方按符合政策扶持的实际滩涂亩数每亩2000元的奖励，合计奖励资金为427.98万元。”同年3月18日，协议约定的奖励资金427.98万元由永兴街道全额支付给原告。2008年10月22日，龙湾区政府作出《关于废止永兴浅海滩涂使用权证的公告》，决定自公告之日起收回永兴行政区域内浅海滩涂海域使用权，同时废止该区域由原瓯海县人民政府颁发的《浙江省瓯海县浅海滩涂使用权证》。公告作出后，被告于同年10月29日在温州日报上全文公布。自2016年9月至2018年1月，原告已分别收取上述协议所涉的标准厂房租金800余万元。因不服被诉协议，原告于2018年2月12日提起本案诉讼，请求确认《永兴滩涂海域使用权收回政策扶持协议书》无效，后又请求一并审查《温州市浅海滩涂海域使用权收回处理办法》第四条、《永兴浅海滩涂海域使用权收回政策处理实施细则》第四条、第五条规定的合法性。 原审法院认为：1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。被告龙湾区政府授权永兴街道与原告五溪村签订的被诉协议系协议各方的真实意思表示，原告在签订协议时应已明确知晓相关政策扶持条件，协议内容已准确表述原告符合政策扶持的实际滩涂面积、标准厂房面积及奖励资金等，符合温龙政发[2008]9号《温州市龙湾区人民政府关于印发永兴浅海滩涂海域使用权收回政策处理实施细则的通知》规定的村级集体经济扶持标准，并不存在上述法条规定的“重大且明显违法情形”。况且，各方对被诉协议签订后原告已领取奖励资金及收取标准厂房租金的事实并无异议，原告现主张被诉协议违反《中华人民共和国海域使用管理法》、《浙江省海域使用管理办法》等相关规定，要求确认被诉协议无效，缺乏事实和法律依据，不予支持。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，被诉协议不属于应当确认无效的情形，原告经本院释明，同意变更诉讼请求为撤销被诉协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被诉协议系原告于2008年3月11日与永兴街道办事处签订，原告自协议签订之日即应当知道该协议的具体内容。依据上述法条规定，原告于2018年2月12日提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限且无正当理由。因此，原告请求撤销被诉协议，一并请求对相关规范性文件进行审查等，不符合法定起诉条件，依法应予以驳回。3、根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。被诉协议系永兴街道办事处接受龙湾区政府的委托与原告签订，龙湾区政府应对该行为承担法律责任，系本案适格被告，但永兴街道办事处并非被诉行为的行政主体，其作为本案被告主体不适格。综上，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告五溪村委会的起诉。 五溪村委会上诉称：一、本案被诉行政协议为《永兴滩涂海域使用权收回政策扶持协议书》，此协议明确约定，在签订履行本协议后，即要收回浅海滩涂使用权证。显然，此协议即为拟收回浅海滩涂使用权证前对原使用权人的一种补偿。根据《海域使用管理法》等相关法律法规规定，只有原批准用海的人民政府才有权力实施这一行为。本案中上诉人五溪村委会拥有的《浙江省瓯海县浅海滩涂使用权证》由原瓯海县人民政府颁发，由永兴街道办事处签订收回永兴滩涂海域使用权协议，主体错误。另外，龙湾区政府在发布《永兴浅海滩涂海域使用权收回政策处理实施细则》时，同一辖区内不同街道制定的政策不对等，永兴街道办事处针对拟收回五溪村浅海滩涂使用权证中，与个别原村干部恶意串通，不仅篡改浅海滩涂使用而积、降低补偿标准，还隐藏《永兴滩涂海域使用权收回政策扶持协议书》，协议事先未征询村民意见，事后未进行公布，严重损害村集体利益，被上诉人的行为存在“重大且明显违法情形”。被上诉人签订行政协议主体错误，实施行为存在“重大且明显违法情形”，原审法院在没有任何证据可证实原瓯海县人民政府的职权如何可由永兴街道办事处实施的情况下，径直认定“上诉人要求确认被诉协议无效，缺乏事实和法律依据”是错误的。协议无效诉讼，并无时效概念。二、原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，在审查撤销行政行为时，认定上诉人诉请超过法定起诉期限错误。即使按照原审法院的逻辑，上诉人在2016年底才知道行政协议行为和内容，在2017年4月20日就向法院起诉，在法院告知补全诉讼材料后，于2018年2月9日正式立案，并没有超出规定的诉讼时效。请求二审法院撤销原审裁定，裁定由原审法院重审或由浙江省高级人民法院提审此案。 龙湾区政府答辩称：一、被诉行政协议签订主体合法。被诉行政协议系永兴街道办事处接受龙湾区政府的委托与上诉人签订，龙湾区政府系实际的签订主体，对该行为承担法律责任;被诉行政协议内容并不存在“重大且明显违法的情形”。被诉行政协议系协议各方的真实意思表示，上诉人在签订协议时应已明确知晓相关政策扶持条件，协议内容已准确表述上诉人符合政策扶持的实际滩涂面积、标准厂房面积及奖励资金等，符合《温州市龙湾区人民政府关于印发永兴浅海滩涂海域使用权收回政策处理实施细则的通知》的规定，并不存在降低标准的情况;根据原审法院释明，上诉人已经在原审中变更诉讼请求为撤销被诉协议。上诉人二审的上诉请求应当以原审诉请为限，不能再以“被诉协议无效”作为上诉的事实与理由。况且，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案被诉协议签订时间在2008年3月11日，如上诉人诉讼请求为确认协议无效，也应当驳回起诉。二、上诉人的起诉已经超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案被诉行政协议签订时间在2008年3月11日，且在2008年3月18日向上诉人发放了奖励金等。上诉人签订协议之日就知道或者应当知道被诉行政行为，现上诉人起诉已经超过起诉期限和最长的诉权保护期限。上诉人称其在2016年底才知道行政协议内容与客观事实不符。原审法院以超过起诉期限为由裁定驳回上诉人的起诉正确。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。 永兴街道办事处答辩称：一、被上诉人永兴街道办事处与上诉人五溪村委会于2008年3月11日签订的协议合法有效，原审法院对此认定正确。理由：1、被诉行政协议签订的主体适格，被上诉人永兴街道办事处是接受被上诉人龙湾区政府的委托与上诉人签订协议。虽然涉案的浅海滩涂使用权由原瓯海县人民政府颁发，但2001年温州市区区域调整，永兴街道办事处由原瓯海区调整到龙湾区，根据属地管辖的原则，龙湾区政府根据《中华人民共和国海域使用管理法》的规定有权依法收回海域使用权，龙湾区政府委托永兴街道办事处与上诉人签订政策扶持协议主体适格。2、协议内容经过双方协商一致，并依照相关政策自愿签订，对上诉人符合政策扶持的滩涂面积进行测算、核实之后，再收回海域使用权，对上诉人进行政策扶持和资金帮助，完全符合温龙政发[2008]9号文件的规定，并不存在降低标准，也不存在和个别村干部恶意串通的情况，并没有损害村集体的利益。3、被诉协议已经实际履行，双方并无争议。2008年3月18日，协议约定的奖励资金4279800元已由永兴街道办事处全额支付给上诉人，协议约定的标准厂房建成后，自2016年9月至今上诉人已收取标准厂房的租金，协议已经实际履行。二、因被诉协议不属于应当确认无效的情形，上诉人经原审法院释明同意变更诉讼请求为撤销被诉协议，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼讼法〉的解释》第六十四条的规定，认为上诉人起诉已经超过法定起诉期限，且无正当理由。被诉协议于2008年3月11日签订，协议自签订之日起就已生效，上诉人应当知晓协议的具体内容，并且同年3月18日协议约定的奖励资金也已到位，而上诉人于2018年2月12日才提起本案诉讼，整整已过10年，早已超过起诉期限。因此，原审裁定驳回起诉，完全正确。三、被上诉人永兴街道办事处不是本案的适格被告。永兴街道办事处是接受龙湾区政府的委托与上诉人签订被诉协议，不是被诉行为的行政主体，原审法院认定永兴街道办事处不是本案的适格主体是正确的。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。 本院认为，本案的审理重点是五溪村委会提起本案诉讼有无超过诉讼时效或起诉期限。首先，关于五溪村委会知道被诉协议的时间。被诉《永兴滩涂海域使用权收回政策扶持协议书》落款处经甲方永兴街道办事处、乙方五溪村委会分别签字、盖章确认；协议第十一条载明“本协议一式四份，甲乙双方各执一份，区人民政府、温州民营经济产业基地（龙湾）开发建设指挥部各一份”；协议的签订日期为2008年3月11日。据上事实可以认定五溪村委会于2008年3月11日协议签订之日即已知道被诉协议内容并持有协议一份。五溪村委会称其于2016年11月通过另案诉讼才知道被诉协议与事实不符，本院不予采信。其次，关于起诉时间。五溪村委会称其一审中提供的手机短信证明其曾于2017年4月20日就本案协议纠纷向温州市中级人民法院提起过诉讼。经查，手机短信内容并不能证明上述待证事实。温州市中级人民院在五溪村委会一审提交的起诉状上加盖的收件章上填写的收件时间为“2018年2月12日”，本案的起诉时间应以此为准。再次，五溪村委会的起诉有无超过诉讼时效或起诉期限。2014年修改《中华人民共和国行政诉讼法》后，才将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，之前行政协议均作为民事合同处理。本案被诉《永兴滩涂海域使用权收回政策扶持协议书》于2008年签订，故应适用民事法律规范有关诉讼时效的规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”第一百三十七条规定：“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”本案五溪村委会在2008年3月11日签订被诉协议时就知道或应当知道其所主张的所谓协议违法、无效的情形，但其迟至2018年2月12日才提起诉讼，无论主张协议无效或因协议违法而请求撤销协议，均早已超过两年的诉讼时效期间，原审法院本可据此判决驳回五溪村委会的诉讼请求。至于永兴街道办事处的被告主体资格，经龙湾区政府批准的《永兴浅海滩涂使用权收回政策处理实施细则》第六条“街道办事处须在规定时间内与所辖相关村签订政策扶持补偿协议书”的规定，以及被诉协议载明“甲方（即永兴街道办事处）受龙湾区人民政府的委托与乙方就滩涂海域使用权收回政策扶持事宜，经协商一致，达成以下协议”的内容，均证明永兴街道办事处系受龙湾区政府的委托签订被诉协议，故因该协议产生的法律后果应由委托人龙湾区政府承担，永兴街道办事处并非本案适格被告。原审法院本可据此驳回五溪村委会对永兴街道办事处的起诉。综上，本案原审法院本可采取判决吸收裁定的方式，在判决驳回五溪村委会诉讼请求的同时，驳回五溪村委会对永兴街道办事处的起诉。基于上述情形，本案无须再对相关规范性文件的合法性进行附带审查。本案原审法院引用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，认为被诉协议不属于应当确认无效的情形，再依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，认为五溪村委会经释明后已变更请求为撤销协议，应对其起诉有无超过起诉期限的问题进行审查，进而再依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，认定五溪村委会提起本案诉讼已超过法定起诉期限，并最终裁定驳回五溪村委会的起诉，法律适用、结案方式均存在不当。鉴于本案据此进行改判对五溪村委会而言并无实际意义。况且，被诉协议系协议双方的真实意思表示，并已实际履行，五溪村委会在协议签订近10年后主张协议无效或撤销，明显有违诚实信用原则。故本院二审对原审裁定作维持处理，对原审法院存在问题予以指正。上诉人提出的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  车勇进 审判员  马良骥 审判员  张 榆 二〇一九年九月二十日 书记员  韦若莎