广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终917号 上诉人（原审第三人）鹿寨县寨沙镇古木村民委员会北顶屯第一村民小组。 诉讼代表人何天佑，该小组组长。 委托代理人韦天明，鹿寨县法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）鹿寨县寨沙镇古木村民委员会上板里屯第三村民小组。 诉讼代表人肖富清，该小组组长。 委托代理人何绍汉，广西锦康律师事务所律师。 委托代理人吴穷，广西锦康律师事务所实习律师。 原审被告鹿寨县人民政府，住所地鹿寨县鹿寨镇创业路**。 法定代表人邝驱，该县县长。 原审被告柳州市人民政府，住所地柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，该市市长。 上诉人鹿寨县寨沙镇古木村民委员会北顶屯第一村民小组（以下简称北顶屯一组）因与被上诉人鹿寨县寨沙镇古木村民委员会上板里屯第三村民小组（以下简称上板里屯三组）及原审被告鹿寨县人民政府、柳州市人民政府林地行政裁决及行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2018）桂02行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：争议地“楼梯段”（（地名位于鹿寨县××古木村“硬树凹”（（地名的北面一带，四至界线为：东以钟家山冲槽为界，南以512.5米高程南面岭脊为界，西以水沟为界，北以上路为界，面积86.9亩。上板里屯三组因“楼梯段”51.9亩林地与北顶屯一组发生权属纠纷，向鹿寨县人民政府申请确权。鹿寨县人民政府经调查、组织现场勘验、调解无果后，于2014年3月11日作出〔2014〕1号处理决定，其中“申请人”为上板里屯三组，“被申请人”为北顶屯一组，该处理决定以“《调书》是经当时各方协商一致达成的，实际上是一份调解协议书，此后刘姓村民对争议的土地山林实施了经营管理”、“被申请人提供的《山界林权登记表》客观真实，证实争议的土地山林在1981年林业三定时划定属古木大队北顶一队所有。但是在1987年，由寨沙区公所及古木乡政府（即古木村民委前身）组织北顶三个队及‘上板里五队’调解形成的1987年6月29日《调书》将争议土地山林划归刘姓村民管业，当时北顶××队队长何宏章是一队的社员，也是一队的队长，故该《调书》也代表了当时北顶一队的真实意见，且申请人的刘姓村民也经营管理了争议的土地山林”等为由，决定将“楼梯段”51.9亩林地权属确定为上板里屯三组集体所有，并对1981年鹿寨县人民政府核发给北顶屯一组的0099号《山界林权证》（以下简称99号林权证）中临编号为68，，地名为六爆山面积为99.6亩的林地权属予以修正，修正后的面积为47.7亩。北顶屯一组不服，向柳州市人民政府申请行政复议。柳州市人民政府于2014年6月19日作出柳政复字〔2014〕63号《行政复议决定书》，决定维持〔2014〕1号处理决定。北顶屯一组仍不服，于2014年7月7日向鹿寨县人民法院提起行政诉讼。在该案审理过程中，鹿寨县人民政府于2014年10月8日作出〔2014〕12号决定，决定撤销〔2014〕1号处理决定，并重新调查处理。北顶屯一组遂申请撤诉，鹿寨县人民法院于2014年10月15日作出（2014）鹿行初字第16号《行政裁定书》，裁定准许北顶屯一组撤诉。2015年7月15日，鹿寨县人民政府组织上板里屯三组及北顶屯一组的村民代表对争议地“楼梯段”进行补充勘验，确定争议地面积为86.9亩。2017年9月28日，鹿寨县人民政府作出鹿政处〔2017〕8号《权属纠纷处理决定书》（以下简称8号处理决定），其中“申请人”为上板里屯三组，“被申请人”为北顶屯一组，8号处理决定以“1987年6月29日形成的《调书》虽属客观事实，但相关组织人员没有查明楼梯段一带山林在八十年代初期已确权归被申请人集体所有的事实”、“在1987年调解时，北顶一队没有队长在场”等为由，决定：“一、维持八十年代‘林业三定’时期对86.9亩争议地的确权决定，即权属归北顶屯一组集体所有。范围及四至界线为：东以钟家山冲槽为界；南以512.5米高程南面岭脊为界；西以水沟为界，北以上路为界。待本处理决定生效后由北顶屯一组按集体林权制度改革确权发证程序规定另行申请换发林权证。二、上板里屯三组村民刘记生于1987年种植的油茶林2.0亩、1991年种植杉木林0.9亩，共2.9亩林木所有权归刘记生所有，刘记生所种植林木应于本处理决定生效后六个月内自行清除完毕，无偿将林地交还北顶屯一组。”上板里屯三组不服，向柳州市人民政府提出行政复议。柳州市人民政府于2018年2月9日作出柳政复字〔2018〕16号《行政复议决定书》（以下简称16号复议决定），维持了鹿寨县人民政府作出的8号处理决定。上板里屯三组仍不服，诉至该院，请求：撤销8号处理决定和16号复议决定，责令鹿寨县人民政府重新作出处理决定。 一审法院审理认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”之规定，鹿寨县人民政府作为县级人民政府具有处理单位之间山林土地权属纠纷的法定职责和权力。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，柳州市人民政府作为鹿寨县人民政府的上一级人民政府，亦具有作出被诉行政复议决定的法定职责和权力。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（四）项的规定，上板里屯三组不服8号处理决定和16号复议决定，依法享有提起本案诉讼的合法权利。 本案中，上板里屯三组主张争议地权属的主要依据是1987年6月29日《调书》、《土地延包合同书》及经营管理事实，北顶屯一组主张争议地权属的主要依据是99号林权证。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）项、第（七）项及第三十五条第（二）项的规定，“县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书”及“当事人达成的协议”可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料，“权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料。对于本案，99号林权证及1987年6月29日《调书》均属于法定权属凭证，《土地延包合同书》及经营管理事实则属于参考凭证，因此，本案争议焦点为1987年6月29日《调书》是否有效。 对于争议焦点，该院认为，首先，各方当事人均认可1987年6月29日《调书》调解的“荒山伍拾亩”即为争议地，该院对此予以确认。其次，从1987年6月29日《调书》内容来看，是“关于楼梯段上板里5队的山界与北顶何宏章队的纠纷”，何宏章作为当时“北顶何宏章队”的代表，有权签名。再次，从1987年6月29日《调书》的签名及盖章情况来看，有“工作队郭尚生”、“乡干郭鼎芳”、“村干林荣、张亚满、（郭）七一、何佰能”、“板里5队代表刘记生”、“北顶××队代表何宏章”签名，还有“鹿寨县古木乡政府”盖章。且从鹿寨县人民政府所作的《调查笔录》来看，被调查人“张亚满”、“何佰能”、“何宏章”、“郭七一”、“郭鼎芳”等人对于1987年签订了调解协议这一事实均是认可的。“张亚满”在《调查笔录》中陈述当时北顶村分为三个队，林荣是北顶村的村长及北顶三队的队长，其本人是北顶村副村长及北顶××队队长，何宏章是北顶一队队长；“郭鼎芳”在《调查笔录》中陈述当时北顶一队队长为何宏章，二队队长是张亚满，三队队长是林荣；“何宏章”在《调查笔录》中陈述其曾担任过队长、会计等职务，1987年是北顶一队的老党员代表。这些陈述与1987年6月29日《调书》的内容及签名能相互印证。虽然“何宏章”的签名在“二队”之后，但考虑到北顶屯分队分组的历史变革情况，本着尊重历史，尊重事实的原则，并不能仅以此否认“何宏章”签名的效力。另，从争议地的现场勘察情况来看，有刘记生种植的油茶林、杉木林，亦符合1987年6月29日《调书》的约定。且，上板里屯三组的村民刘记生、刘有才、刘亚和、刘亚伍、刘亚有等人还与上板里屯三组签订了《土地延包合同书》，证实刘有才等人在“楼梯段”有承包林地的事实，鹿寨县人民政府未经核实，仅以现场勘察时争议地内没有刘有才等人的种植管理情况即否认《土地延包合同书》，理由不充分。综上，1987年6月29日《调书》与《调查笔录》、争议地的经营管理情况等能形成证据链，可以证实1987年6月29日《调书》的有效性。而鹿寨县人民政府不认可1987年6月29日《调书》的主要理由是“在1987年调解时，北顶一队没有队长在场”，但其认定当时北顶一队的队长是“何少忠”没有任何证据支持，其以此为由否定1987年6月29日《调书》的效力，缺乏事实和法律依据，导致作出的8号处理决定认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。 另，鹿寨县人民政府作出的8号处理决定中的第二项内容系要求上板里屯三组村民刘记生自行清除其在争议地种植的林木，将林地交还给北顶屯一组，但鹿寨县人民政府并未通知刘记生作为利害关系人参加调处程序，属遗漏当事人，程序违法。柳州市人民政府在法定期限内作出**复议决定并送达给各方当事人，程序合法，但其在复议程序中未依法纠正鹿寨县人民政府的不当行政行为，所作16号复议决定依法亦应予撤销。上板里屯三组要求撤销8号处理决定及16号复议决定的部分理由成立，该院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决：1.撤销鹿寨县人民政府的8号处理决定，由鹿寨县人民政府对本案纠纷重新作出处理；2.撤销柳州市人民政府的复议决定。案件受理费人民币50元由鹿寨县人民政府负担。 北顶屯一组不服一审判决，上诉称：（一）其村民小组对争议地具有权属是无可争议的事实。1964年“四固定”时，争议地就划归其村民小组所有和管理使用，至1981年4月国家对土地进行确权登记时，经林业部门的工作组、村委会干部及争议地四周相邻的村民小组人员到实地勘界，均认可争议地为其村民小组所有，鹿寨县人民政府向其村民小组颁发了99号林权证，争议地被登记归其村民小组所有并继续经营，直到2008年均未发生过争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十三条的规定，政府向其村民小组颁发上述林权证是具有最高法律效力的土地所有权凭证，其林地权属应依法受到保护，一审法院否定该林权证效力错误。（二）《调书》属于刘记生、刘亚桂等人伪造的证据，不能证实上板里屯三组对争议地的权属主张。刘记生、刘亚桂等人非其村民小组的成员，无资格承包经营其村民小组的土地。《调书》在寨沙镇人民政府、古木村民委和上板里屯三组处均没有存根。现《调书》原件仅是刘亚桂个人持有，证据来源不合法。《调书》中政府工作队中“郭尚生”的签名为他人代签，当时寨沙镇人民政府虽有名为郭尚森的工作人员，但不可能将自己的名字签错。《调书》中其村民小组代表签名为“何宏章”，何宏章在当时并未任其村民小组的任何职务，其签名只代表个人行为，对其村民小组没有约束力。(三)2013年6月27日，寨沙镇司法所、寨沙林业站组织争议双方当事人到现场进行勘验，形成现场勘验图和争议区域面积计算附图，载明刘记生至今只在争议地种植0.9亩的杉树和2.0亩油茶树，争议地其余84亩为自然生长的马尾松，一直由其村民小组经营管理。综上，一审判决认定的事实有误，适用法律错误，判决违法，请求：1.撤销一审判决；2.维持柳州市人民政府的16号复议决定和鹿寨县人民政府的8号处理决定，驳回上板里屯三组的诉讼请求；3.本案一、二审受理费由柳州市人民政府、鹿寨县人民政府承担。 鹿寨县人民政府述称：其政府依法受理本案林地确权，经调查、勘验，查实了争议地历史管业情况，并以权属证书作为主要证据，作出处理决定，程序合法。涉案《调书》不应作为确权的主要依据。一是《调书》存在伪造可能。《调书》未反映争议林地在八十年代初期已确权给北顶屯一组集体所有的事实，《调书》签订后导致相关土地的权属与99号林权证界线相冲突，古木乡人民政府作为调处机关未将情况上报，勘正该《山界林权证》界线也没有进行相关备案；二是《调书》处置的是北顶屯一队的山林土地，何宏章在北顶××队处签字，内容上看，北顶屯一队无代表参与此次调解；三是一审以相关调查笔录认定当时北顶屯一队队长是何宏章不当，同时对郭鼎芳、张亚满等人存在草率签订协议的可能性未调查清楚。综上，8号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序符合法律规定，一审判决撤销不当，请求二审纠正。 被上诉人上板里屯三组、原审被告柳州市人民政府未向本院提出答辩意见。 二审中，上诉人北顶屯一组向本院提交了如下证据：1.《户口注销证明》、寨沙镇人民政府于2019年7月19日出具的《证明》，拟证明涉案《调书》是伪造的，其中政府工作队中“郭尚生”的签名为他人代签，当时寨沙镇人民政府虽有名为郭尚森的工作人员，但不可能将自己的名字签错；2.寨沙镇古木村民委员会于2019年7月20日出具的《证明》，拟证明1982年至1988年间北顶屯一组的村民小组长为何少忠而非何宏章，何宏章从来没有担任过其村民小组长，何宏章在《调书》上的签字没有效力；3.《山界林权证（存根）》、《古木大队北顶1队山界林权登记表》，拟证明争议地在1981年便登记在其村民小组名下，其村民小组对争议地具有权属。本院认为，上述材料不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，本院不予采信。其他各方当事人均未向本院提交新证据。 一审判决查明的事实清楚，证据充分，本院予以确认。 本院认为，关于鹿寨县人民政府作出的8号处理决定和柳州市人民政府作出的16号复议决定的合法性问题。争议双方均未提供土改、合作化、“四固定”时期对争议地享有权属的凭证。上板里屯三组主张争议地权属的主要依据是1987年6月29日《调书》、《土地延包合同书》及经营管理事实，北顶屯一组的则是99号林权证。关于上述《调书》的效力问题，各方当事人确认当时调解的“荒山伍拾亩”即为现争议地，与本案具有关联性。《调书》中落款处签章情况有“工作队郭尚生”、“乡干郭鼎芳”、“村干林荣、张亚满、（郭）七一、何佰能”、“板里5队代表刘记生”、“北顶××队代表何宏章”签名，还有“鹿寨县古木乡政府”盖章，符合当事人对土地权属纠纷处理达成书面协议的形式要求。《调书》中协议的内容和相关签名人员的身份，经核实与鹿寨县人民政府对争议林地现场进行勘验形成的《现场勘验笔录》及对相关人员进行调查取得的相关《调查笔录》相符。从现场勘察的情况看，上板里屯三组村民刘记生在争议地内种植的林木，亦符合《调书》的约定。此外，《土地延包合同书》可以证实上板里屯三组的刘有才等村民在“楼梯段”有承包林地的事实，鹿寨县人民政府以现场勘验时争议地内没有刘有才等人的种植管理情况即否定该证据，理由不够充分。上述《现场勘验笔录》、相关《调查笔录》、《土地延包合同书》及上板里屯三组对争议地的经营管理情况等能形成证据链，证实《调书》的真实有效性。鹿寨县人民政府否认该《调书》的效力，缺乏事实和法律依据。刘记生作为利害关系人未参加调处程序，而8号处理决定要求其将争议地上种植的林木清除，也有违正当程序原则。柳州市人民政府所作16号复议决定未依法纠正鹿寨县人民政府的不当行政行为。一审法院根据上板里屯三组的请求，判决撤销16号复议决定和8号处理决定，责令鹿寨县人民政府重新作出处理决定，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决结果并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人北顶屯一组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人鹿寨县寨沙镇古木村民委员会北顶屯第一村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  麦 青 审 判 员  韩胜强 审 判 员  蒋新江 二〇一九年九月十二日 法官助理  满 衍 书 记 员  马素蓉