安徽省淮南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖04行终64号上诉人（一审原告）孙同才，男，1978年9月生，汉族，住安徽省寿县。委托代理人孟德春，安徽孟德春律师事务所律师。被上诉人（一审被告）寿县自然资源和规划局,住所地安徽省寿县。法定代表人王永贤，局长。被上诉人（一审被告）寿县寿春镇人民政府（以下简称寿春镇政府），住所地安徽省寿县。法定代表人李锐，该镇人民政府镇长。上诉人孙同才因与被上诉人寿县自然资源和规划局（以下简称寿县自然资源局）、寿县寿春镇人民政府（以下简称寿春镇政府）不履行法定职责一案，不服寿县人民法院（2019）皖0422行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：2011年9月2日，安徽省人民政府作出《关于寿县2011年第2批次城镇建设用地的批复》，同意寿县人民政府征收该批次申报的寿县寿春镇范围内农民集体建设用地37.3927公顷。孙同才户的耕地和宅基地属于本次征收土地范围，2017年4月20日，征收部门对孙同才户的房屋及附属物进行了勘测和清点登记。2018年4月2日，寿县寿春镇东津社区居民委员会（以下简称东津社居委）发布《寿春镇东津社区集体土地范围内（刘圩组）被征收户人口信息公示公告》（一榜），孙同才户的安置人口为孙同才和贾学惠；同年4月19日，寿春镇政府发布《寿春镇东津社区集体土地范围内（刘圩组）被征收户人口信息公示公告》（二榜），孙同才户的安置人口为孙同才和贾学惠；2018年8月27日，寿县征地拆迁事务所（以下简称拆迁事务所）发布《寿春镇东津社区集体土地范围内（刘圩组）被征收户人口信息公示公告》（三榜），孙同才户的安置人口为孙同才。2018年8月30日，寿春镇政府发布《2018年寿春镇东津社区城中村改造集体土地房屋及附属物自愿搬迁方案公告》，2018年9月2日，东津社居委出具了《补登人口信息证明》，补登贾学惠为安置人口。后孙同才递交了《自愿提前搬迁申请》，要求对本户按1个安置人口、选择购房券安置。同月10日，孙同才作为被征收户代表，与拆迁事务所签订了《寿县集体土地房屋货币化（购房券）补偿安置协议》，约定孙同才户交付房屋，拆迁事务所支付购房券总额为221048元，同日，孙同才预订了楚都二期小区24栋603室，寿县城投房地产开发公司向其出具了《订房认购书》。同时查明，孙同才是孙同才户的户主，其妻子贾学惠2018年5月27日去世。2019年5月7日，孙同才分别向寿县自然资源局和寿春镇政府邮寄《安置申请书》，认为其耕地和住宅在2012年已被征收，要求对其妻子贾学惠这一安置人口予以安置补偿。两被告在2019年5月8日签收了邮件。同年6月5日，原告向一审法院提起本次诉讼，至其起诉之前，两被告未作出答复或者处理决定。孙同才不服，诉至一审法院，请求:一、判令被告履行职责，依法对贾学惠这一安置人口进行安置补偿；二、本案诉讼费用由被告承担。一审法院认为，本案的争议焦点：一是原告的起诉是否符合行政诉讼法规定的起诉期限；二是两被告是否应当履行对贾学惠的安置补偿职责。关于起诉期限争议，一审法院认为，本案系因集体土地征收安置及附属物补偿引发的争议，对照“先补偿、后拆迁”的拆迁工作要求，在原告的宅基地已经被征收、房屋及其他地上附属物已经清点、测量并交付拆除的情形下，寿县自然资源局作为土地行政主管部门，应当主动履行安置补偿法定职责，原告是否提交申请，并不影响其履行安置补偿的法定职责，因此，本案原告可以直接提起诉讼，而不受行政诉讼法第四十七条规定的给予被告两个月处理期限的限制。关于两被告是否应当履行对贾学惠的安置补偿职责，一审法院认为，根据土地管理法的规定，征收土地的公告发布后，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。据此，寿县自然资源局作为土地主管部门，负有对被征收土地的所有权人、使用权人安置补偿的职责。本次征收的土地系农村集体土地，根据土地管理法和农村土地承包法的相关规定，农户为集体土地的使用权人，因此，征收集体土地时，对于被征收土地使用权人的安置补偿应当以农户为安置补偿的基本单位。对照本县制定的有关征地安置补偿的规范性文件规定，各被征收户的安置补偿方案需要根据该户使用土地面积、家庭成员状况、地上附属物情况等各种因素综合确定。因此，关于农户家庭成员是否应予安置属于确定安置补偿方案时应当考量的因素之一，不属于独立的行政行为，不能对此提起诉讼。本案中，根据原告的自愿搬迁申请，被告已与作为户主的原告就本户的安置补偿事项达成协议，实际履行了对原告户的安置补偿法定职责，在此情形下，原告又以被告未对曾经是其家庭成员之一的贾学惠安置为由，提起履行职责之诉，不符合行政诉讼的受理条件。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称《行诉解释》）第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回孙同才的起诉。孙同才不服一审裁定，上诉至本院称：一、原审裁定关于“家庭成员是否应予安置不属于行政行为，不能对此提起诉讼”的认定错误。其关于“寿县自然资源局作为土地管理部门负有对被征收土地的所有权人、使用权人安置补偿的职责。……农户为集体土地使用权人，安置以农户为单位安置，关于家庭成员是否应予安置不属于行政行为的事实”的认定违反我国《宪法》关于公民权利的规定，是对公民权利的剥夺;且创设农户为独立法人主体,违反《行政诉讼法》对诉讼主体的规定。同时，征收集体土地涉及每一个被征收人的权利,根据《行政诉讼法》第十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地法实施条例》）第二十五条和《征收土地公告办法》第六条的规定，对被征收人进行补偿安置，是被上诉人的法定职责,即独立的行政行为，涉及上诉人合法的财产权益，安置被征收人是其法定职责,据此，应依法撤销一审裁定。二、上诉人之妻贾学惠应当计入安置人口。上诉人所在的东津社居委的耕地和住宅2012年已被征收，但住宅在2017年12月才进行拆迁安置。上诉人之妻贾学惠的户口2007年迁到东津社居委(原八里村),2018年5月27日去世。根据我国《物权法》第二十八条、《土地管理法》以及《土地法实施条例》的规定,对征地拆迁安置,征地公告发布时,健在的村民理应予以安置;根据《寿县集体土地房屋拆迁安置实施细则》第二十一条第(四)项规定“被征收人家庭成员虽无承包地，但有合法住宅用房，在征地公告前已登记结婚并迁入户口的配偶及其新生子女”，属于被拆迁住房的安置人口。因此，征收土地补偿安置的时间界点为征收土地公告和安置补偿公告发布时间,被上诉人以涉诉的“三榜”时间为安置界点，属适用法律错误。三、一审裁定认为“被上诉人已经实际履行了对孙同才户的安置补偿法定职责,又以未对曾经是家庭成员之一的贾学惠予以安置为由，提起履行职责之诉,不符合行政诉讼的受理条件”,属适用法律错误。《行诉解释》第一百四十一条规定,当事人在调解中对民事权益的处分,不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。尽管孙同才已与拆迁事务所达成了《集体土地房屋征收补偿安置协议》,但不能对抗被上诉人依职权主动履行其法定职责。综上，请求二审法院：一、依法撤销一审裁定；二、改判被上诉人履行安置职责，对贾学慧这一安置人口进行安置补偿；三、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。二审经书面审理，对一审认定的事实予以确认。本院认为，《行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。《行诉解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人被征收的土地系农村集体土地，根据土地管理法和农村土地承包法及相关政策规定，农户为该土地的使用权人。因此，对其安置补偿应当以农户为单位。经查，上诉人已作为户主与被上诉人就本户的安置补偿事项达成了安置补偿协议，且已实际履行，现上诉人又要求被上诉人对其妻子（已故）予以安置，缺乏事实根据，依法应予驳回。一审裁定正确，依法应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张德玉审判员  王 伟审判员  江 峰二〇一九年九月十一日法官助理刘富丰书记员刘舒婷附法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。