广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂03行初104号 原告资源县梅溪镇坪水底村民委员会毛坪村民小组。 诉讼代表人唐顺元，组长。 委托代理人秦俊才，广西独秀律师事务所律师。 被告资源县人民政府，住所地：资源县城北新区行政中心大楼。 法定代表人谭玉成，县长。 委托代理人侯显学，资源县林业局调处办副主任。 委托代理人谢永发，资源县林业局调处办副主任。 被告桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人潘昌裕，桂林市司法局行政复议应诉科工作人员。 委托代理人梁浩恩，桂林市司法局行政复议应诉科工作人员。 第三人资源县梅溪镇坪水底村民委员会。 法定代表人刘显秋，主任。 第三人李茂清，男，1963年2月7日出生，汉族，住资源县。 原告资源县梅溪镇坪水底村毛坪村民小组（以下简称毛坪组）不服被告资源县人民政府（以下简称资源县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）及第三人资源县梅溪镇坪水底村民委员会（以下简称坪水底村委会）林地行政裁决及行政复议一案，于2019年3月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月14日公开开庭审理了本案。原告毛坪组的诉讼代表人唐顺元及其委托代理人秦俊才，被告资源县政府的委托代理人侯显学、谢永发，被告桂林市政府的委托代理人潘昌裕、梁浩恩，第三人坪水底村委会的法定代表人刘显秋到庭参加诉讼，第三人李茂清经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告资源县政府2018年5月21日作出资政处字〔2018〕8号《行政处理决定书》（以下简称〔2018〕8号处理决定）,认为：毛坪组、坪水底村委会对漕对冲争执山场没有合法有效的集体林权依据，历史以来也没有统一的集体管理事实。毛坪组提交的《1981年山界林权证》没有经过政府认证，《1981年山林登记册》属村民组自行填写，没有通过代表踩山划界予以核实，毛坪组主张的山林上止界线按照文字内容不能说明包含争执山场在内。坪水底村委会主张争执山场属全村集体所有虽然也没有权属依据可以证实，同时政府依法又不能收集到1952年土改、1962年四固定和1981年林业三定时期的合法有效文字依据，但是争执山场客观上属于坪水底村委会村集体管辖的范围内。为此，根据《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第十七条第一款，《广西壮族自治区土地山林水利调解处理条例》（以下简称《广西调处条例》）第四条、第十六条第二款之规定，作出如下处理决定：一、争执的漕对冲山场属梅溪镇坪水底村全体村民集体所有，其四至界线为：以山座向，上凭将军石，下凭磨石水屋后第一道山脊，左凭山脊倒水与白花水交界，右凭山脊与楼子水倒水为界。山场中种植的林木归种植户所有。二、撤销编号B451100696107,证号资林证字(2012）第400696107号林权证中33号宗地；撤销编号B451100716323,证号资林证字(2011）第410716323号林权证中73号宗地。 原告毛坪组不服，向桂林市政府申请复议，桂林市政府于2019年2月12日作出市政复决字〔2019〕13号《行政复议决定》（以下简称〔2019〕13号复议决定）,认为：本案坪水底村委会主张争议山场权属归坪水底村委会全体村民共同所有，没有提交任何权属凭证，也没有对争议山场进行过管业。资源县政府将争议山场权属确权归坪水底村委会全体村民共同所有没有法律依据和事实依据。毛坪组提供的《山界林权证》和1981年《山林界限登记册》资源县政府不认可。但是根据《广西调处条例》第三十五条第(二）项规定，当事人管理使用争议的土地山林水利的事实资料和有关凭证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料规定，且毛坪组在争议地长期种植厚朴、黄柏、杉树等药材和树木的管业事实，资源县政府是予以认可的。然而，毛坪组村民在争议地种植药材和林木的具体地点、时间、面积直接关系到本案确权事实的认定，资源县政府应查明而未查明，不符合《广西调处条例》第二十五条第（一）项“实地调查，核实证据”规定。毛坪组取得的争执山场的林权证没有明确的权属来源，资源县政府颁发林权证给毛坪组和李茂清不符合林改确权发证规定，资源县政府依法予以撤销符合法律规定。因此，资源县政府作出〔2018〕8号处理决定第一项，认定事实不清，证据不足，决定第二项认定事实清楚，证据确凿。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和第（三）项第1目之规定，决定如下：一、撤销资源县政府2018年5月21日作出的〔2018〕8号处理决定第一项决定内容，由资源县政府重新作出行政行为。二、维持〔2018〕8号处理决定第二项决定内容。 原告毛坪组诉称：涉案的漕对冲山场历史以来就是原告所有，一直由原告管业，1981年林业三定时，被告资源县政府向原告颁发了山界林权证予以确认。政府将涉案山场确认为防护林时将涉案山场的公益林补偿款一直发放给原告。林改时第三人不协助原告办理涉案山场全部面积林权证，只办理了部分山场林权证，并扣押了原告部分公益林补助款，原告不服，要求资源县政府依法确认漕对冲山场全部属原告所有，并要求将漕对冲山场全部为原告颁发林权证，从而引发本案。资源县政府调处时在第三人没有提供任何证据的情况下，无视原告提交的属于原告所有的充足证据，反而以涉案山场在第三人管辖范围为由确认为第三人所有，于法无据。资源县政府违法将涉案山场确认为第三人所有是错误的，原告申请复议后，桂林市政府撤销了资源县政府将涉案山场确认为第三人所有的决定。资源县政府撤销原告林权证上的33号宗地错误，首先原告要求确权的山林应属于不在林权证已确认的范围，按常理，谁也不可能将国家已颁发林权证的土地再去要求确权，且处理决定书附图明显比原告林权证上的33号宗地范围小。因此资源县政府撤销原告林权证上的33号宗地是错误的。没有第三人提出异议的情况下，资源县政府撤销原告的林权证于法无据。资源县政府向原告颁发林权证应该有合法依据，也就是原告提交的1981年山界林权证及山林界限登记册。本案资源县政府在处理时错误将涉案山场确认为第三人所有，为了维护自己的错误决定从而将错就错，不得不撤销自己颁发给原告的林权证33号宗地。而桂林市政府撤销了县政府确认涉案山场属于第三人所有的决定，却没有纠正资源县政府撤销原告林权证33号宗地的错误，请法院判决：1.撤销被告资源县政府作出的〔2018〕8号处理决定和桂林市政府〔2019〕13号复议决定第二项即维持决定；2.本案诉讼费由被告承担。 原告毛坪组向本院提交了如下证据：证据1.1981年《山界林权证》及档案局山界登记册；证据2.《承包土地合同书》，拟证明原告将土地发包；证据3.李茂清的《资源县社员自留山使用证》，拟证明漕对冲山场是原告一直管业。 被告资源县政府辩称：资源县政府作出〔2018〕8号处理决定认定事实清楚。1.毛坪组提交的《山界林权证》依法不能作为确权依据，毛坪组主张《1981年山林界限登记册》记载的山场名称为盆家冲，其四至界限的上止界线为“右凭。到漕对冲界”，在现场勘验中毛坪组对漕对冲山场范围已经作出了确定，毛坪组以“到漕对冲界”为由争执漕对冲全部山场的权属没有事实根据。2.毛坪组个别户主在争执山场种植林木属个人行为，依法不应当认定为毛坪组集体的管业事实。3.资源县政府将争执山场确权归坪水底村委会全体村民集体所有完全正确，全体村民集体所有作为争执山场的权属主体有别于毛坪组诉称的坪水底村委会所有，根据现状，争执山场属坪水底村委会行政村管辖范围内，在毛坪组不能提交证据和其它主体没有异议的情况下，资源县政府将权属实体确定为全体村民集体所有，符合法律规定。4.资源县政府撤销争执山场中实体不正确的林权证符合法律规定，毛坪组与李茂清虽然取得了漕对冲争执山场中部分山场的林权证，但是毛坪组在确认漕对冲争执山场的四至界线时自己确认33、73号宗地的部分属于争执山场的处理范围，资源县政府根据调查事实对该两宗地部分涉及争执范围的山场，在确认没有合法权属来源后，有权一并作出处理。综上所述，〔2018〕8号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求一审法院作出公正判决。 被告资源县政府向本院提交了如下证据：证据1.《1981年山林登记册》，拟证明原告自行填写的集体山林界线的具体位置的事实。证据2.现场勘查笔录，拟证明：1.双方争执的权属范围的事实；2.被告进行了现场勘验的程序事实。证据3.林改资料（林权现场勘界图、申请林权证发换现场勘查表），拟证明原告及户主林改勾图、颁证所涉及争议范围的宗地的事实。证据4.调查笔录，拟证明：1.原告在责任制下户时的分山情况；2.《1981年山林登记册》所记载的相关地名管辖范围。证据5.送达回执（9份），拟证明被告依法受理权属纠纷、通知当事人参与调处以及发送调处文书的程序事实。证据6.调解笔录，拟证明被告组织争执双方进行了调解的程序事实。证据7.职能局和政府集体讨论纪要，拟证明权属处理依法进行了职能局和县政府两级集体讨论的程序事实。 被告桂林市政府辩称：一、桂林市政府维持〔2018〕8号处理决定第二项并无不当。根据《森林法》第三条第二款的规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权，而根据《林木和林地权属登记管理办法》（国家林业局令第1号）第十一条、第十二条的规定，林权权利人申请登记的森林、林木和林地应无权属争议，对有争议的森林、林木和林地应当不予登记。毛坪组取得林权证的山场存在争议，没有明确的权属来源，资源县政府颁发林权证给毛坪组不符合上述规定，资源县政府依法予以撤销符合法律规定。故资源县政府作出资源县政府决定第二项认定事实清楚，证据确凿，桂林市政府予以维持，并无不当。二、桂林市政府行政复议程序合法。桂林市政府收到毛坪组的复议申请后,经审查符合法定受理条件，决定立案受理并向毛坪组、坪水底村委会及资源县政府下发了《案件受理通知书》（市复受字〔2018〕89号）。复议期间，桂林市政府对各方当事人提交的书面材料进行了认真审核和研究，组织当事人进行勘察现场，听取当事人意见并进行了调解，因当事人各执己见，调解未果。桂林市政府于2019年2月12日作出〔2019〕13号复议决定并送达当事人。综上所述，桂林市政府作出的〔2019〕13号复议决定第二项，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，原告诉讼请求没有事实和法律依据，请法院依法驳回原告诉讼请求。 被告桂林市政府向本院提交了如下证据：证据1.行政复议立案呈批表，拟证明市政府依法受理的原告的复议申请；证据2.行政复议案件受理通知书（一），拟证明立案受理后向原告下发了受理通知书。证据3.送达回证，拟证明市政府作出复议决定并送达给原告。 第三人坪水底村委会述称：1.争执的漕对冲山场历史以来就属于坪水底村委会管理的全村集体山林，1981年林业三定时，当时作为全村集体山林都没有登记在《1981年山林登记册》，因为《1981年山林登记册》属村民组自行填写，所记载的仅仅是村民组所有的山林。其它任何村民组对村集体山林山场都不能填写，《1981年山林登记册》中没有村集体山林就很好地说明了问题，因此〔2019〕13号复议决定以坪水底村委会没有证据为由撤销坪水底村委会对争执山场的实体权利是错误的。2.毛坪组提供的证据材料所记载的“盆家冲山一处，上凭白花水、毛庵堂、牛练塘、黄家山……”，该记载存在两个误区，一是争执山场漕对冲与盆家冲的范围划分；二是盆家冲山场的上至界线是否能够跨越整个漕对冲范围的问题。毛坪组集体山林所记载的是盆家冲，其上止界线凭漕对冲，这就说明盆家冲山场上至界限只能到漕对冲的下至界限为止，现场勘验中漕对冲山场的四至界线是以毛坪组所主张界线为准的，毛坪组再将漕对冲权属据为己有实为主观认识错误。3.漕对冲争执山场数十年间都在坪水底村委会的管理之中，历年的森林防火都是坪水底村委会带领全村人民共同承担，村里其它村民组的许多村民同毛坪组一样，也在争执山场种植有厚朴、黄柏、杉树等经济林木及药材，这些种植情况都是置于在坪水底村委会的许可和鼓励下所致，〔2019〕13号复议决定只认可毛坪组种植林木的事实，却否定了坪水底村委会的管理行为，其复议结果完全是错误的。4.按照《1981年山林登记册》记载，各队填写的山林都有四界说明，四至界限之外的所有山林都归村集体所有，村委会每年都在行使着管理权，期间有安排人员挖防火道，种植防火林带等事实。并且根据政府荒山植树造林“谁造谁有”的政策，对村集体所有的毛庵塘、白花水、牛栏江、黄家、锅子水、猪婆水、漆树湾、蛇盘水、庵塘坪、鹅梨坪等荒山，鼓励村民植树、种药材，这些山林事实上都在《1981年山林登记册》之外，但现在仍然是坪水底村委会管理的村集体所有山林。5.资源县政府撤销涉案山场中实体不正确的林权证符合法律规定，毛坪组在涉案山场中取得的林权证没有合法的权属来源，客观上违反了林权改革的确权发证主体和对象的规定。综上，坪水底村委会认为〔2018〕8号处理决定实体处理完全正确，〔2019〕13号复议决定撤销〔2018〕8号处理决定第一项实体处理是错误的，请法院维持〔2018〕8号处理决定，撤销复议决定书第一项。 第三人坪水底村委会未向本院提交证据。 第三人李茂清提交书面陈述意见称，分自留山是根据国家政策分的，证据只有合同和林权证，因在外打工，林权证没有寄来。分的自留山不是高海拔荒山，而是离李茂清住所100米左右，30多年来没有任何争议。 第三人李茂清未向本院提交证据。 经庭审质证，对被告资源县政府提交的证据，各方当事人质证意见如下：对证据1，毛坪组对其真实性、合法性无异议；坪水底村委会认为以1981年登记册的上凭界限为准。对证据2，毛坪组认为勘查现场是事实，但是只看了一部分；坪水底村委会认为以县政府实地勘察为准。对证据3，毛坪组认为恰恰证明原告的林权证是经过政府、村委会层层把关，合法颁发，不应该随意撤销；坪水底村委会同意资源县政府意见。对证据4，毛坪组对真实性无异议，认为恰恰证明林改时争议地是没有争执的，当时办证是有部分没有办理，是要求补办遗漏部分而不是与谁有争执；坪水底村委会认为以政府勘界为准，同意资源县政府的意见。对证据5，毛坪组对真实性无异议；坪水底村委会无意见。对证据6，毛坪组认为有调解事实；坪水底村委会无意见。对证据7，毛坪组认为没通知原告，程序上存在违法；坪水底村委会无意见。桂林市政府对资源县政府的证据均无异议。 对被告桂林市政府提交的证据，各方当事人均无异议。 对原告毛坪组提交的证据，各方当事人质证意见如下：对证据1，两被告对合法性有异议，内容有异议，四至界限与争执山场不符，原告主张的是漕对冲，而登记册上写的是盆家冲，中间隔了其他山场，属于两个地方；坪水底村委会认可该证据，但是认为没有包括本案争执地。对证据2，资源县政府认为在行政确权时未提交，未经审查及集体讨论不予质证；桂林市政府对真实性、关联性无意见，但认为不是权属凭证，不能证明争议山场为原告所有；坪水底村委会认为合同签订时村委主任是在场，但不是代表村委去的，是带朋友去的。对证据3，资源县政府认为在行政确权时未提交，原告没有提交原件，内容不清晰，四至不清，不能确定是否与林权证范围一致，即使一致，范围也超越集体范围，其没有合法的权属来源；桂林市政府认为原告的山界林权证不包括争议山场，所以自留山证没有权属来源，不符合法定程序；坪水底村委会认为自留山证是自己填写，没有经过村委会。 本院对上述证据认证如下：被告资源县政府提供的证据1与原告毛坪组提供的证据1，林地争执双方对其真实性无异议，对是否与争执山场具有关联性分歧较大，本院暂不作认定，有待政府进一步调查核实。证据2-7，均为政府调处过程中的程序性证据，各方当事人对其真实性均无异议，本院对其真实性予以确认。被告桂林市政府提供的证据1-3，各方当事人均无异议，本院均予以确认。原告毛坪组提供的证据2，有待政府进一步调查核实，结合其他权属、管业事实材料综合认定，本院暂不作认定。证据3在政府调处过程中未提交，有待政府进一步调查核实，本院暂不作认定。 经审理查明，本案争执山场为漕对冲山场，其四至界线为：以山为座向，上凭将军石，下凭磨石水屋后第一道山脊，左凭山脊倒水与白花水交界，右凭山脊与楼子水倒水为界，面积约800亩。各方当事人均未向本院提供土改、合作化、“四固定”、林业“三定”之前各历史时期政府曾对争执山场确过权的证据及该期间争执山场属其所有的权属凭证材料。政府调处过程中，毛坪组提交林业“三定”时的1981年《山林界限登记册》和1981年《山界林权证》，以两份材料中分别登记的“盆家冲山界：右凭小江边大塘直上马形祖山凹坵到朝对冲界”、“盆家冲山壹处：右凭小江边大塘直上分水凹直上到朝对冲界”主张本案争执的漕对冲山场的权属，但资源县政府和坪水底村委会认为盆家冲山并未包含本案争执山场。本案审理过程中，毛坪组还提交李茂清持有的1982年《资源县社员自留山使用证》（内容不完整的复印件）主张漕对冲山场的权属。坪水底村委未提交任何书面权属证据及管业事实方面的证据材料。毛坪组的村民李茂清在争执山场内种植有厚朴、黄柏、杉树等药材和树木，坪水底村委会认可该事实，但是双方对种植面积等具体事实有争议。2012年10月9日，资源县政府颁发给毛坪组的资林证字（2012)第400696107号《林权证》中登记的33号宗地（以下简称33号宗地）；2011年7月27日，资源县政府颁发给李茂清的资林证字（2011)第410716323号《林权证》中登记的73号宗地（以下简称73号宗地）涉及争执山场部分山场。林改时，毛坪组以盆家冲山包含漕对冲山场为由，要求将盆家冲山场的界线跨越整个漕对冲山场范围办理林权证，坪水底村委会不协助毛坪组办理整个漕对冲山场全部面积林权证，只办理了部分山场林权证，同时不再向申请人发放公益林补助款，从而引发本案纠纷。2017年5月12日，毛坪组向资源县政府申请对争执山场进行确权，资源县政府于2018年5月21日作出〔2018〕8号处理决定。毛坪组不服，向桂林市政府申请复议，桂林市政府于2019年2月12日作出〔2019〕13号复议决定，毛坪组仍不服，遂诉至本院。 本院认为，关于〔2018〕8号处理决定和〔2019〕13号复议决定第一项是否合法的问题。《广西调处条例》第二十五条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。第三十五条第（二）项规定，权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料。本案中，资源县政府作出〔2018〕8号处理决定虽是按照上述规定的程序进行的，但是在认定争执双方对争执山场都没有合法有效的集体林权权属依据的情况下，查明了毛坪组村民在争执山场有一定的管业事实，却对整个争执山场的管业事实没有具体明确的调查认定，对毛坪组村民在争议地种植药材和林木的具体地点、时间、面积等事实也未查明，直接依照“三个有利于”的原则进行确权处理系认定事实不清、证据不足，〔2019〕13号复议决定撤销〔2018〕8号处理决定第一项符合法律规定，由资源县政府进一步查明相关事实重新作出处理决定也有利于公平公正的解决本案纠纷。 关于〔2018〕8号处理决定撤销毛坪组、李茂清分别持有的《林权证》中登记的33、73号宗地是否正确的问题。《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第四十二条第（一）项规定，受理林权登记申请后应及时组织审核，权属来源是否合法是审核的主要内容之一。第四十四条规定，经过审查，对已明晰产权，落实经营主体的林地和林木，符合申请登记条件的，由县林业主管部门予以登记。本案中，资源县政府在调处过程中查明毛坪组、李茂清分别持有的《林权证》中登记的33、73号宗地涉及争执山场部分山场，但是该林权登记的宗地没有明确的权属来源，不符合上述规定中要求林地登记需权利来源合法，产权明晰的登记条件，在作出〔2018〕8号处理决定时自行纠错一并撤销该林权登记内容并无不当，〔2019〕13号复议决定经复议调查维持该项决定内容符合法律规定，毛坪组要求撤销该项决定内容本院不予支持。 综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告资源县梅溪镇坪水底村民委员会毛坪村民小组的诉讼请求。 案件受理费50元,由原告负担。 如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院，并预交上诉案件受理费50元(户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁万象支行，账号：20×××77)。 审 判 长  廖 军 审 判 员  邓少荣 审 判 员  吕 明 二〇一九年七月三十日 法官助理  万 强 书 记 员  刘珂颖 附：本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。