云南省大理白族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云29行终42号上诉人（原审原告）张朝能，男，1979年6月20日生，汉族，云南省祥云县人，住祥云县。委托代理人张成国，云南兴祥律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被上诉人（原审被告）大理白族自治州人力资源和社会保障局。住所地：大理市龙山州级行政办公区。法定代表人肖云江，局长。出庭负责人寸振林，副局长。委托代理人张正宝，政策法规科科长。代理权限为特别授权代理。委托代理人夏云峰，工伤保险科副科长。代理权限为特别授权代理。上诉人张朝能因与被上诉人大理白族自治州人力资源和社会保障局不履行法定职责一案，不服云南省大理市人民法院(2018)云2901行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定的案件事实，2015年1月6日，原告张朝能在祥云县财富工业园区威龙科技有限公司施工工地进行彩钢瓦建设作业时遭电击从高处跌落受伤。2015年3月24日张朝能向祥云县人力资源和社会保障局递交工伤认定申请表、张朝能身份证复印件、祥云县人民医院诊断证明书以及罗某、刘某出具的证明。2015年4月14日，被告作出〔2015〕184号认定工伤决定书，并分别送达吴喜堂（张朝能亲属）、朱以荣签收。2016年8月彩云源建筑工程有限公司收到祥云县劳动人事争议仲裁委员会仲裁通知，知晓被告作出的认定工伤决定，发现《工伤认定申请表》中私刻印章、编造意见、伪造签名等情况，8月17日向祥云县公安局报案，后经云南省公安厅司法鉴定中心鉴定，工伤认定申请表中彩云源建筑工程有限公司的印章与该公司的印章不是同一枚印章盖印。经祥云县公安局调查，工伤认定申请表中用人单位意见处，负责人杨明的签名、彩云源建筑工程有限公司的印章、同意申报工伤的意见均系伪造。2017年4月10日彩云源建筑工程有限公司不服被告作出的(2015)184号认定工伤决定书向大理白族自治州人民政府申请行政复议，2017年6月5日大理白族自治州人民政府作出(2017)02号《行政复议决定书》，认定被告作出的(2015)184号认定工伤决定书，主要事实不清、证据不足、违反法定程序。决定予以撤销，并责令被告重新依法进行认定。原告不服该行政复议决定，于2017年6月19日向大理白族自治州中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该行政复议决定书。2017年9月4日大理白族自治州中级人民法院作出（2017）云29行初20号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求。2017年11月17日被告作出工伤认定补正材料通知书、工伤认定举证通知书并分别送达原告及云南彩云源建筑工程有限公司祥云分公司，要求原告补充劳动合同或劳动关系有效证明材料（劳动争议仲裁书）。要求该公司列举不属工伤的有关证据材料。2017年12月7日原告向被告提交申请书，申请被告作出工伤认定。2017年12月15日被告作出工伤认定中止通知书。原告不服该中止通知书，于2018年2月11日向云南省人力资源和社会保障厅申请行政复议。2018年4月10日云南省人力资源和社会保障厅作出云人社行复决字(2018)第13号行政复议决定书，认为被告以原告未提交劳动合同或劳动关系有效证明材料为由，作出中止通知书，程序违法，决定撤销该中止通知书，并恢复对原告的工伤认定程序。2018年5月7日被告作出工伤认定补正材料通知书，并分别送达原告及云南彩云源建筑工程有限公司祥云分公司，要求原告补充劳动合同或劳动关系有效证明材料（劳动争议仲裁书）。要求该公司列举不属工伤的有关证据材料。2018年7月4日被告再次作出工伤认定补正材料通知书，并分别送达原告及云南彩云源建筑工程有限公司祥云分公司。该通知书载明“已收到你提交的申请书、祥云财富工业园区管理委员会关于张朝能医药费垫付问题会议纪要……鉴于此案中彩云源建筑工程有限公司举证张朝能与其不存在劳动关系，双方存在劳动关系争议，应当由你本人向劳动人事争议仲裁委员会提出仲裁申请。”2018年9月17日被告作出工伤认定中止通知书，该通知书载明“鉴于此案中彩云源建筑工程有限公司举证张朝能与其不存在劳动关系，双方存在劳动关系争议，……你主张彩云源建筑工程有限公司将工程发包给不具备用工主体资格的自然人，依法应由彩云源建筑工程有限公司承担工伤保险责任，并未提供劳动合同或劳动关系有效证明材料。根据《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》第五条的规定……，中止工伤认定。”张朝能不服2018年9月17日被告作出的工伤认定中止通知书遂向本院提起行政诉讼，请求判令大理州人力资源和社会保障局履行法定职责，对原告的工伤认定申请作出工伤认定决定。原审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本辖区域内的工伤保险工作。被告大理白族自治州人力资源和社会保障局负责本行政区域内的工伤保险工作，被告主体资格适格。《工伤保险条例》第十八条第一款规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。据此，确认劳动关系是认定工伤的前提和基础。本案中，原、被告对原告在祥云县财富工业园区威龙科技有限公司施工工地进行彩钢瓦建设作业时遭电击从高处跌落受伤的事实无异议。但原告向被告提交的工伤认定申请表中的用人单位意见处，负责人杨明的签名、彩云源建筑工程有限公司的印章、“同意申报工伤”的意见均系伪造。原告与彩云源建筑工程有限公司之间是否存在劳动关系存在争议，现尚未确认。被告受理原告的工伤认定申请后，分别于2017年11月17日、2018年5月7日、2018年7月4日三次向原告作出工伤认定补正材料通知书，要求原告补充劳动合同或劳动关系有效证明材料，并告知原告因劳动关系存在争议，应当由原告向劳动人事争议仲裁委员会提出仲裁申请。原告在收到补正材料通知书后，未向被告提交劳动合同或劳动关系有效证明材料，亦未向劳动人事争议仲裁委员会申请劳动争议仲裁。根据《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》第五条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。本案原告与彩云源建筑工程有限公司劳动关系存在争议且无法确认，被告作出中止工伤认定通知书，符合上述法律规定，其已履行法定职责。现原告要求被告作出其受伤是否属于工伤的决定，条件尚不具备，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张朝能的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张朝能承担。上诉人张朝能上诉请求：1、撤销一审判决并改判被上诉人履行法定职责，对申请人受伤一事依法进行工伤认定；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要上诉理由：一审判决适用法律错误。2015年1月6日上诉人在云南彩云源建筑工程有限公司的施工工地上因为工作原因、在工作场所内、在工作时间内受伤，符合《工伤保险条例》第十四条的规定应当依法被认定为工伤。2017年12月15日被上诉人作出《工伤认定中止通知书》后，上诉人不服该中止通知书，于2018年4月10日向云南省人力资源和社会保障厅申请行政复议，该单位于2018年4月10日作出“云人社行复决字〔2018〕第13号行政复议决定书”，复议结果为撤销中止通知书，恢复工伤认定程序。该复议结果已送达上诉人和被上诉人。而2018年9月17日，被上诉人再次作出《工伤认定中止通知书》，中止理由和2017年12月15日作出的理由相同。上诉人作为下级行政机关，不履行复议结果，仍然中止工伤认定的行为，属于严重的行政不作为。上诉人提交的证据能够证实申请工伤认定时，已经按照《工伤保险条例》第十八条的规定提交了应当提交的申请材料,证实与用人单位存在事实劳动关系的证明材料。被上诉人以《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》第五条“社会保险行政部门受理工伤认定申请后。发现劳动关系存在争议且无法确认的,应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序”的规定要求上诉人去申请劳动仲裁，属于加重上诉人的法定义务。人社部的该意见属于规范性文件，与《工伤保险条例》相比，法律位阶较低；就算可以适用该规范性文件，该意见中明确“发现劳动关系存在争议且无法确认的,应告知当事人可向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁”，不难发现，前提是发现存在争议且无法确认，从被上诉人提交的证据中，没有任何一份证据证实被上诉人已经履行“确认”行为，同时向劳动部门申请仲裁的法律用语也仅仅为“可以”。最高人民法院[2009]行他字第12号《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》明确了劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权；最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第（四）项规定“用人单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承包工伤保险责任的单位”，上诉人申请对2015年1月6日受伤一事进行工伤认定，被上诉人在认定过程中可以依据最高院的上述规定依法进行工伤认定。被上诉人大理白族自治州人力资源和社会保障局答辩称，一、根据《工伤保险条例》第五条规定，大理州人力资源和社会保障局负责本行政区域内的工伤保险工作，具有作出《工伤认定中止通知书》等行政行为的主体适格。二、被上诉人作出《工伤认定中止通知书》程序合法。工伤认定申请人张朝能提交的《工伤认定申请表》、身份证复印件、医院诊断证明书、证人罗某和刘某证言等材料中，《工伤认定申请表》用人单位意见一栏上填写为“同意申报工伤”，并加盖“云南彩云源建筑工程有限公司”的印章。但《云南省公安司法鉴定中心文件检验鉴定意见书》、《祥云县公安局鉴定意见通知书》均表明该申请表的上印章与云南彩云源建筑工程有限公司的印章不是同一枚印章所盖印；祥云县公安局祥城镇派出所的《讯问笔录》上记载：“同意申报工伤”字样是吴喜堂所写、“杨明及2015年3月17日”是一个“记不得是谁”的人所写。张朝能《工伤认定申请表》上“用人单位意见”一栏签署的意见和单位公章存在伪造痕迹，造成张朝能与云南彩云源建筑工程有限公司之间是否存在劳动关系发生争议。大理州人民政府《行政复议决定书》（[2017]02号）、大理州中级人民法院《行政判决书》（[2017]云29行初20号）也确认了这一事实。三、被上诉人作出《工伤认定中止通知书》事实清楚、适用法律正确。一是《工伤保险条例》第十八条提出工伤认定申请应当提交下列材料：1．工伤认定申请表；2．与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；3．医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。二是《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见》（人社部发[2013]34号)第五条社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。《讯问笔录》上记载：“同意申报工伤”字样是吴喜堂所写、“杨明及2015年3月17日”是一个“记不得是谁”的人所写。张朝能《工伤认定申请表》上“用人单位意见”一栏签署的意见和单位公章存在伪造痕迹，造成张朝能与云南彩云源建筑工程有限公司之间是否存在劳动关系发生争议。大理州人民政府《行政复议决定书》（[2017]02号）、大理州中级人民法院《行政判决书》（[2017]云29行初20号）也确认了该事实。四、我局作出的《工伤认定中止通知书》事实清楚、适用法律正确。一是《工伤保险条例》第十八条提出工伤认定申请应当提交下列材料：1．工伤认定申请表；2．与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；3．医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。二是《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见》（人社部发[2013]34号)第五条社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。一审认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院予以维持。二审中，上诉人、被上诉人均未提交新证据。经二审审理，查明的案件事实与一审判决认定的案件事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”。本案双方当事人争议的焦点为被上诉人大理白族自治州人力资源和社会保障局是否存在不履行法定职责问题。经查，被上诉人大理白族自治州人力资源和社会保障局受理上诉人张朝能的工伤认定申请后，向上诉人张朝能发出了工伤认定补正材料通知书，要求上诉人张朝能补充劳动合同或劳动关系有效证明材料，2018年9月17日被上诉人大理白族自治州人力资源和社会保障局作出《工伤认定中止通知书》，该通知书载明“鉴于此案中彩云源建筑工程有限公司举证张朝能与其不存在劳动关系，双方存在劳动关系争议，……你主张彩云源建筑工程有限公司将工程发包给不具备用工主体资格的自然人，依法应由彩云源建筑工程有限公司承担工伤保险责任，并未提供劳动合同或劳动关系有效证明材料。根据《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》第五条的规定……，中止工伤认定”，故对于上诉人张朝能工伤认定申请，被上诉人大理白族自治州人力资源和社会保障局已作出了中止工伤认定的决定，属已履行了法定职责。本案系履行法定职责之诉，当事人未对《工伤认定中止通知书》提起诉讼，一审法院对《工伤认定中止通知书》的合法性进行评判失当，但一审裁判结果正确，本院予以维持。综上，上诉人张朝能的上诉理由不成立，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张朝能负担。本判决为终审判决。审判长  王梓静审判员  潘文举审判员  段阿云二〇一九年九月十八日书记员  王建莹