广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1227号上诉人（原审原告）：怀集县洽水镇茶岩村石磑经济合作社。住所地：怀集县洽水镇茶岩石磑村。负责人：罗平光，社长。委托代理人：邓锷，男，汉族，1963年1月13日出生。被上诉人（原审被告）：怀集县人民政府。住所地：怀集县怀城镇新城区体育路。法定代表人：申翰杰，县长。委托代理人：袁彬，广东洊江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。住所地：肇庆市端州区城中路**。法定代表人：范中杰，市长。委托代理人：欧志兵、江敏，均系肇庆市法制局工作人员。原审第三人：怀集县洽水镇茶岩村上石角经济合作社。负责人：黄志峰，社长。委托代理人：黄水全，男，汉族，1965年2月16日出生。委托代理人：黄党养，男，汉族，1974年2月25日出生，上诉人怀集县洽水镇茶岩村石磑经济合作社（以下简称石磑社）因诉怀集县人民政府（以下简称怀集县政府）、肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）土地确权及行政复议纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院作出的（2016）粤12行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案讼争地块位于怀集县洽水镇茶岩村区域内北面、上石角社与石石达社之间村庄中部，大土名“石石达”，原告石磑社称“狗仔坳下”，第三人上石角社称“石石达瓦厂下”，，地块面积811397平方米（折合约12.8亩），四至为东至石磑社杉山边、西至旧砖瓦窑厂棚背引水渠、南至埇、北至小路，，地类旱地呈梯形小地块。2012年5月，原告石磑社就案涉土地与第三人上石石达角社发生土地权属争议，经村、镇干部及有关部门调处未果。2015年5月12日，第三人上石角社向被告怀集县政府提起对案涉土地的确权申请，请求将案涉争议地权属确归其社所有。在被告怀集县政府调处期间，上石角社提供的权属证据有：1953年户主为黄世灿和黄啟华的《土地房产所有证存根》、1985年编号85号字第26号《怀集县人民政府土地使用证》1份，争议现场照片9张，许绍波、邓雪晶《证明》1份。石磑社提交的权属证据有：其社填领的1963年《怀集县生产队山林土地所有证》1份，1982年怀林证字第0027号《山权林权证》1份，2007年10月26日《林木发放合同书》1份，2011年1月27日签订的《林地承包合同书》1份。被告怀集县政府受理第三人上石角社的调处申请后，召集争议双方代表勘查了争议土地，核定了争议土地的面积、四至等情况，同时开展了广泛的社会调查和取证工作。怀集县政府经调查核实，查明如下事实：案涉争议土地“土改”时土名称“瓦瑶墩”（因国民党年代此地块内建有一个瓦窑，窑边也有个大土墩而取该土名）、“石石达地”，连同周边田地分配给石角寨黄啟华、黄世灿农民耕种，均以种植水稻（单造）为主，农作物为家庭受益；于1963年时，石磑生产队对土名“瓦瑶墩”、“石石达地”南、西部山场划归其队所有，并领取了《怀集县生产队山林土地所有证》，证载坐落石石达，，地名隔江企片山东至大河、南至李屋下正峙至狗仔坳直上决坪顶、西至企峎圹以水流为界、北至洲头埇正埇直上埇尾正挡。从该证东至，北至界址显示，该证已将石角生产队耕种田地划入证范围内，但石角生产队仍对“土改”时分配的田地归集体管理生产，以种植水稻为主的农作物为集体收益分配；“文化大革命运动”期间，石角生产队一分为二分为上石角和下石角生产队，并对原共有山场田地采取“拾球”（抓阉）方式划分管理耕种，下石角生产队分得较近的土名为“大峎洞”面积约24亩田地，而上石角生产队分得较远的土名为“阿牧洞”（瓦瑶墩、石石达地上下田地）、“塝侧”、“李屋下”、“桥头峙”面积约20多亩田地。上、下石角生产队均按“拾球”（抓阉）划分的田地耕作生产，收益归集体统一分配社员。60年代末，茶岩生产队为解决村民建房瓦砖问题，在上石角生产队土名“阿牧洞”水田、原国民党年代所建旧瓦窑的上游重建公共用砖瓦窑及堆放砖瓦扑大厂棚各一个，并雇用阳山县寨岗人为师父烧制砖瓦出售。随后瓦窑的周围上下处田地称公众顺口叫为“石石达瓦厂下”土名，而上石角生产队也继续在“瓦厂下”田地上种植水稻集体收益分配。七十年代中期，砖瓦窑大厂棚后背引水渠因暴雨而引发山洪造成泥土崩塌而无法引水，致使“瓦厂下”农田变成旱地，随后上石角队逐年放弃集体耕作管理。也在此期间，上石角队部分农户和附近的石石达队农户多年在该地块上自发种植花生、木薯等农作物，作为家庭受益。经现场勘查、社会调查核实，石磑社持有《怀集县生产队山林土地所有证》的“东至、北至”是田地，而不是林地，是“土改”时已分配给石角寨村民耕种，由石角生产队集体一直管理耕作土名称“石石达瓦厂下”、“塝侧”、“李屋下”的田地。这些土地历史以来并未调整划拨过，双方也无异议纠纷。1963年，石磑队领取了《怀集县生产队山林土地所有证》，并以该证为基础，于1982年领取了由怀集县政府颁发的怀林证字第0027号《山权林权证》。也在此期间，国家实行农村集体土地“家庭承包责任制”，上石角队把“石石达”范围内原集体统一耕作的土名称“瓦厂下、塝侧、李屋下、桥头峙”四处田地划分给各农户家庭耕种，其中图名“瓦厂下、塝侧”两地块划分给黄梓南及黄秀南两农户承包耕种。1985年2月10日，黄梓南及黄秀南两农户领取了由洽水区公所填发的《怀集县人民政府土地使用证》，填证面积共9亩。两农户家庭（1989年间黄梓南户均分成三个独立小户）对“瓦厂下”的承包田地进行耕种，旱地部分以耕种花生为主薯类旱粮为副，水田部分则以种植一年一造的水田作为收益。1992年间，为增加家庭稻谷收益，黄梓南带领小儿子黄党养等家庭成员把“瓦厂下”下游地段处10多小块、面积约为0.6亩的旱地，通过旁边“下塝侧”水田用胶管引水入旱地改造为水田去种植水稻时达10余年。2012年初，石石达社农田被山洪冲毁，该社许绍波为确保家庭粮食供给，遂向黄党养要求将“瓦厂下”处10多小块水田给其家庭种植水稻一年，黄党养同意后，许绍波即在该0.6亩水田上种植水稻秧苗进行耕作管理，随后不到两个月，石磑社部分村民挖损该水田田基并损毁引水管，声称该土地是属石磑社在2011年租赁给他人，并在该地块内种上杉苗，从而引发双方土地权属争议。怀集县政府调处期间，石磑社确认在该地块上从未开展耕作活动，但是坚持该地块是属其《山权林权证》内林地面积。经核实，该地块不在石磑社2011年1月21日签订的《林地承包合同书》中出租山地面积范围内，有洽水林业工作站对出租山地地形红线勾绘图在案，足以认定。因上石角社与石磑社对争议地块的土地性质存有较大分歧，且石磑社认为其持有的山林土地所有证已包含现双方争议的地块。据此，怀集县国土资源局发函怀集县林业局要求协助调查。2015年11月24日，怀集县林业局《复函》称：经核查，红线范围内有部分是属林业用地，面积约3.75亩，林业图班列入茶岩村六林班16小班，，地籍号为17300615601600其余部分未列入林业图班范围，属非林地。红线范围是在洽水镇茶岩村石磑经济合作社（原石磑生产队）持有的《山林土地所有证》和《山权林权证》证载范围内。其后，经怀集县国土资源局重新核对发函红线图，发现发给怀集县林业局的红线范围与实际双方争议的地块有偏移。为进一步查明情况，2015年12月17日，怀集县洽水镇人民政府牵头，会同怀集县林业局、怀集县国土资源局、怀集县洽水镇司法所、怀集县洽水镇林业工作站等有关部门工作人员以及争议双方当事人进行现场勘查，认定争议地块东至石磑社杉山边，西至旧砖瓦窑厂棚背引渠，南至埇，北至小路，，地块为非林地属农用耕地。同时，根据林业部门的林班图确认，石磑社提供的2007年10月26日《林木发放合同书》所采伐的林木不在现双方争议地块范围内。怀集县政府上述查明的事实有各方提交的权属证件、调解协商会议的发言记录、社会调查及取证的材料等相关证据佐证，予以确认。原审法院另查明，在调解不成的情况下，被告怀集县政府于2016年5月13日作出怀府裁决【2016】6号《关于洽水镇茶岩村“石石达瓦厂下”土地权属争议的处理决定》，将案涉争议土地确权归第三人上石角社所有。原告石磑社不服，于2016年7月22日向被告肇庆市政府提出行政复议申请，肇庆市政府于当日受理，并于2016年7月28日向怀集县政府送达《行政复议答复通知书》，另委托怀集县政府向上石角社送达《第三人参加行政复议通知书》。答辩期内，怀集县政府和上石角社分别向肇庆市政府提交了行政复议答复书及相关材料。因案情复杂，肇庆市政府于2016年9月13日决定延期作出复议决定，并将有关延期事宜通知相关当事人。2016年10月12日，肇庆市政府行政复议机构召开调查听证会，听取了各方当事人的意见。2016年10月18日，肇庆市政府作出肇府行复【2016】49号《行政复议决定书》，决定维持怀集县政府作出的怀府裁决【2016】6号处理决定。同年10月27日，肇庆市政府以邮寄方式向各方当事人送达了《行政复议决定书》。石磑社仍不服，遂提起本案诉讼，请求撤销怀府裁决【2016】6号《关于洽水镇茶岩村“石石达瓦厂下”土地权属争议的处理决定》和肇府行复【2016】49号《行政复议决定书》，判决被告对坐落在土名“狗仔坳下”（瓦厂上林地），东至石磑社杉山边、西至旧砖瓦窑厂棚背引水渠（瓦厂下水田）、南至埇、北至小路，面积8113.97平方米、折合约12.18亩地块重新作出土地权属确权的具体行政行为。原审法院认为，本案系土地权属行政裁决及行政复议纠纷。双方争议的案涉土地位于怀集县行政区域内，争议双方均为单位。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款的规定，被告怀集县政府有调处辖区范围内单位之间土地权属争议的职权，其是本案的适格被告。被告肇庆市政府作为怀集县政府的上一级政府，其受理当事人不服怀集县政府所作的行政行为提起的行政复议申请并作出维持原行政行为的复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，肇庆市政府亦为本案适格被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的规定，本案审理主要对被告怀集县政府于2016年5月13日作出怀府裁决【2016】6号《关于洽水镇茶岩村“石石达瓦厂下”土地权属争议的处理决定》的行政行为及被告肇庆市政府于2016年10月18日作出肇府行复【2016】49号《行政复议决定书》的复议程序是否合法进行审查。一、关于被告怀集县政府作出怀府裁决【2016】6号《关于洽水镇茶岩村“石石达瓦厂下”土地权属争议的处理决定》的行政行为的合法性问题。综合审理查明的事实，首先，怀集县政府在立案受理上石角社的调处申请后，召集争议双方代表勘查了争议土地，核定了争议土地的面积、四至等情况，并开展了广泛的社会调查和取证工作，同时也召开调解协商会进行调解。在调解无效的情况下，怀集县政府综合各方提交的证据和调查取证的材料作出书面处理决定并将处理决定送达各方当事人。整个处理程序符合法律法规的规定。其次，关于被告怀集县政府作出涉案处理决定的事实和法律依据是否充分的问题。此为本案各方争议的焦点。根据审理查明的事实，本案原告石磑社和第三人上石角社争议的土地的地类为旱地，而非林地，此事实有怀集县洽水镇人民政府会同怀集县林业局、怀集县国土资源局、怀集县洽水镇司法所、怀集县洽水镇林业工作站等有关部门于2015年12月17日对争议土地界线现场勘查笔录佐证，足以认定。故此，原告以持有的山权林权证对非林地主张权属缺乏事实和法律依据。反观第三人上石角社，其村民不但持有与争议地块相关的1985年领取的《怀集县人民政府土地使用权证》，而且对争议土地一直有经营管理的事实，而原告石磑社则没有经营管理过争议地块。综上，参照国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，被告怀集县政府将争议土地确权归第三人上石角社所有有依据有事实和法律依据。二、关于被告肇庆市政府作出肇府行复【2016】49号《行政复议决定书》的复议程序是否合法问题。根据查明的事实，被告肇庆市政府在受理石磑社提出的复议申请后，依法向被申请人怀集县政府和第三人上石角社发出了《行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》。在收到各方提交的书面材料后，肇庆市政府组织各方召开了调查听证会，听取各方意见及进行了必要的调查，在综合各方陈述及调查核实的情况后作出书面复议决定并将复议决定书送达各方当事人。期间，肇庆市政府以案情复杂为由决定延长复议期限，并将延期决定通知复议各方当事人。肇庆市政府上述复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，各方当事人对此亦无异议。故原审法院对肇庆市政府作出涉案复议决定的程序的合法性予以确认。综上所述，被告怀集县政府于2016年5月13日作出怀府裁决【2016】6号《关于洽水镇茶岩村“石石达瓦厂下”土地权属争议的处理决定》的行政行为事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规准确，处理程序合法，处理结果正确。被告肇庆市政府于2016年10月18日作出肇府行复【2016】49号《行政复议决定书》的复议程序合法，复议决定维持怀集县政府原处理决定正确。原告石磑社请求撤销被告怀集县政府和肇庆市政府上述处理决定和复议决定，并责令两被告重新作出行政行为的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告石磑社的诉讼请求。上诉人石磑社不服，上诉请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求。主要理由是：涉案地块部分属于林地，并不是全部属非林地。怀集县林业局作出《关于协助查询用地性质和范围复函》认为，红线范围内有部分是属林业用地。红线范围是在洽水镇茶岩村石磑经济合作社（原石磑生产队）持有的《山林土地所有证》和《山权林权证》证载范围内。据此，这张红线范围内勾图的林业用地部分属于上诉人集体所有，而且上诉人有经营管理的事实。怀集县政府对处理权属裁决涉案地块勾图的四至范围形状位置均与上述复函红线图四至范围形状位置大小基本相同。怀集县国土资源局重新核对《复函》红线图，发现该红线范围与实际双方争议的地块有偏移，为进一步查明情况，洽水镇政府会同怀集县林业局、怀集县国土资源局等有关部门以及双方当事人开展现场勘查，重新核实争议地块，也是与上述复函地块相同。怀集县政府认定争议地块为全部属非林地并确权给上石角社，认定事实不清，裁决不公。一审法院未查明县政府作出具体行政行为的主要事实依据，驳回上诉人的诉讼请求,缺乏理据。被上诉人怀集县政府答辩称：上诉人与原审第三人上石角社因座落在洽水镇茶岩村土名“石石达瓦厂下”的土地权属产生争议，怀集县国土资源局依职权在调查过程中发现其发给县林业局的红线范围与实际双方争议的地块有偏移。为进一步查明情况，洽水镇人民政府牵头，会同县林业局、县国土资源局、洽水镇司法所、洽水镇林业工作站等有关部门工作人员以及双方当事人开展现场勘查，认定争议地块东至石磑社杉山边，西至旧砖瓦窑厂棚背引渠，南至埇，北至小路，，地块为非林地属农用耕地。同时，根据林业部门的林班图确认，石磑社提供的2007年10月26日《林木发放合同书》所采伐的林木不在现双方争议地块范围内。根据上述事实、证据，经召集双方调解未果，县政府遂作出被诉处理决定并无不当，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人肇庆市政府答辩称：原审第三人村民持有的《土地使用证》记载的土名“石石达瓦厂下”与争议地存有关联，且有证据证实上石角社在涉案争议地存在耕作管理事实，上诉人没有充分证据证实在发生争议之前对争议地存在耕作管理的事实，怀集县政府在调解不成的情况下，将涉案土地确权归上石角社所有，市政府经核查作出予以维持的复议决定，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人上石角社答辩称：争议土地“石石达瓦厂下”地块权属来源、四至范围、土地属性清楚，且上石角社一直耕种、管理和收益。怀集县政府、肇庆市政府将争议地确权给上石角社有事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条第一款规定：“人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。”第九条规定：“当事人对自己的请求负有举证责任。当事人申请调处土地权属纠纷，应根据不同情况提交下列相应的有关证据材料：（一）县级以上人民政府核发的土地证书；……”本案原审第三人上石角社与上诉人石磑社因涉案土地“石石达瓦厂下”发生争议，向怀集县政府申请确认涉案土地权属归其所有。怀集县政府经召集争议双方代表勘查了争议土地，核定了争议土地的面积、四至并在调解无效的情况下，综合各方提交的证据和调查取证的材料，认定涉案争议地为旱地，“土改”时已分配给石角寨农户耕种，“四固定”时属石角生产队集体管理耕作，石角生产队分为上、下石角生产队后，一直由上石角生产队耕作使用。从实行“家庭承包责任制”时期起至涉案土地权属争议发生之前，已由上石角集体划分给黄梓南、黄秀南两农户家庭承包管理，该农户于1985年领取了《怀集县人民政府土地使用权证》。鉴于上石角社一直管理使用涉案土地近60年，土地权属来源清楚，使用现状分明，而上诉人石磑社提交的《山林土地所有证》、《山权林权证》、《林木发放合同书》、《林地承包合同书》等证据材料均不足以证明上诉人在争议地有长期管理使用的事实并依法享有涉案土地的权属，怀集县政府据此作出被诉处理决定，确认上石角社享有涉案土地权属，肇庆市政府维持处理决定，符合上述法规规定。原审法院判决驳回石磑社关于撤销被诉处理决定和复议决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。石磑社上诉主张，争议地在其持有的《山林土地所有证》和《山权林权证》证载范围内，上诉人有经营管理的事实，怀集县政府认定争议地块为全部属非林地并确权给上石角社，认定事实不清，裁决不公等，上诉请求撤销原审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判二审案件受理费50元，由上诉人石磑社负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年九月六日法官助理李穗珍书记员刘桂宜