陕西省西安市中级人民法院 陕西省西安市中级人民法院 行  政  判  决  书 （2019）陕01行终5号 上诉人（原审再审申请人）：程宏伟，男，1970年7月10日出生，汉族，工人，住西安市雁塔区。上诉人（原审再审申请人）：程荣辉，男，1972年6月5日出生，汉族，工人，住西安市莲湖区。上诉人（原审再审申请人）：程某甲，男，2005年3月16日出生，汉族，学生，住西安市莲湖区。法定代理人：程荣辉，男，1972年6月5日出生，汉族，工人，住西安市莲湖区。上诉人（原审再审申请人）：程某乙，男，2006年9月16日出生，汉族，学生，住西安市莲湖区。法定代理人：程荣辉，男，1972年6月5日出生，汉族，工人，住西安市莲湖区。被上诉人（原审被申请人）：西安市临潼区XX街道办事处，住所地：西安市临潼区。法定代表人：黄晓忠，系该街道办主任。委托诉讼代理人：郝科社，陕西昭应律师事务所律师。被上诉人（原审被申请人）：西安市临潼区XX街道办事处XX村XX小组。住所地：西安市临潼区。负责人：魏争辉，该小组组长。委托诉讼代理人：刘永军，男，1971年7月16日出生，汉族，农民，住西安市临潼区，系本小组村民。被上诉人（原审被申请人）：张英兰，女，1937年12月15日出生，汉族，退休干部，住西安市临潼区。上诉人程宏伟、程荣辉、程某甲、程某乙因其诉被上诉人西安市临潼区XX街道办事处（以下简称“骊山街办”）、西安市临潼区XX街道办事处XX村XX小组（以下简称“东尧村组”）、张英兰行政行为纠纷一案，不服西安市临潼区人民法院作出的（2018）陕0115行再1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月10日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人程宏伟、上诉人暨上诉人程某甲和程某乙的法定代理人程荣辉，被上诉人骊山街办的委托诉讼代理人郝科社、被上诉人东尧村组的委托诉讼代理人刘永军出庭参加了诉讼。被上诉人张英兰经本庭合法传唤未到庭参加诉讼，对其缺席审判。本案现已审理终结。 一审法院查明，张某某（已故）、张英兰系西安市临潼区XX街道办事处XX村XX组XX户，程某丙（已故）、程荣辉、程宏伟系张某某之子，程某甲、程某乙系程某丙非婚生子。2005 年，因西安临潼区XX花园改造建设，对西安市临潼区XX大街XX组XX村住户实施整体搬迁，张英兰、张某某两家因在老村有私有住房均在拆迁范围，并按统一规定实施宅基地安置。2005年XX月XX日，西安市临潼区建强拆迁有限公司与原审再审申请人程宏伟之母张某某签署《房屋拆迁补偿安置协议书》一份，该协议书约定：XX座XX村XX号拆迁，补偿房屋及附属物、拆迁补助费和过渡费合计38714.29元，并在安置区划拨给乙方宅基地一院”，同日，由建强拆迁有限责任公司、XX街道办事处监证向张某某出具编号为000033《东尧村拆迁庄基安置卡》，决定给张某某划拨东尧村新区XX号为宅基地，面积约0.4亩。但因其他原因没有按时给张英兰划拨。张某某宅基地划拨后，因家庭困难等因素，2005年至2014年一直未动工建房，2010年至2014年3月东尧小组在为张某某安置的宅基地上临时搭建活动板房，进行办公。XX组XX组占有的构筑物可随时拆除。2014年春节前后，东尧组为了解决张英兰安置问题，由组委成员出面和张某某及其家庭成员协商，由东尧组收回原划拨给张某某的宅基地，并给予一定货币补偿，经多次协商，张某某之子程某丙同意向东尧组交回宅基地。东尧组逐于2014年4月将收回的宅基地划拨于张英兰，并逐步拆除宅基地所建的临时建筑物（原东尧组办公室）。张英兰于2014年6月在村民小组、村委会办理建房手续，并向东尧组缴纳相关费用后开始动工建房。张英兰动工过程中遇到张某某及其家人阻拦，其后，多次动工，多次阻拦。2015年4月房屋基础完成，为防止两家矛盾激化，骊山街办要求张英兰停止施工。后张英兰、张某某多次上访反映，经骊山街办多次调解无效。2015年5月3日，张某某以侵权纠纷为由将张英兰起诉至一审法院，请求依法判令张英兰立即停止在其宅基地上盖房的侵权行为，并恢复原状，赔偿损失。2015年6月3日，一审法院依法作出（2015）临潼民初字第00979号民事裁定书，驳回张某某的起诉，建议双方当事人协商或由人民政府处理。鉴于张英兰、张某某多次协商未果，骊山街办根据《西安市临潼区农村宅基地管理实施办法》第二十条第（四）项规定，并结合东尧组拆迁实际情况，于2015年7月9日作出了《XX街道办事处关于张英兰、张某某建房纠纷处理意见书》，该意见书处理意见为：一、根据《西安市临潼区农村宅基地管理实施办法》第二十条第（四）项规定：“宅基地依法批准并划定后，超过一年未建房的，农村集体经济组织或村民委员会、村民小组可以申请收回土地使用权”，XX街XX组收回张某某宅基地的决定。二、鉴于张英兰已完成房屋基础建设，支持东尧组将2005年划拨给张英兰的宅基地划拨给张英兰。三、鉴于张某某及全家户口不在东尧组，且搬离该组多年，但仍属于XX组XX户的实际，可要求东尧组另行给其划拨宅基地。2015年7月23日张某某起诉至一审法院请求判令西安市临潼区XX街道办事处撤销2015年7月12日出具的《关于张英兰、张某某建房纠纷处理意见书》，一审法院以西安市临潼区XX街道办事处作出的《关于张英兰、张某某建房纠纷处理意见书》的内容仅具有建议性，不具有行政强制性和执行力，于2015年10月13日作出（2015）临潼行初字第00033号民事裁定书驳回张某某的起诉。后张某某不服本裁定，上诉至西安市中级人民法院，西安市中级人民法院以西安市临潼区XX街道办事处作出的《关于张英兰、张某某建房纠纷处理意见书》并未对张某某的合法权益产生实际影响为由，驳回张某某上诉，维持原裁定。后原告起诉至陕西省高级人民法院，陕西省高级人民法院以西安市临潼区XX街道办事处作为区一级人民政府派出机关，在法律授权范围内从事行政活动，具有行政主体资格为由，于2016年11月28日作出（2016）陕行再21号行政裁定书，撤销西安市中级人民法院（2015）西中行终字第00611号行政裁定及西安市临潼区人民法院（2015）临潼行初字第00033号行政裁定，指定由一审法院审理。一审法院认为，骊山办作为临潼区政府派出机关，从事法律授权范围的行政活动，于2015年7月9日作出的《XX街道办事处关于张英兰、张某某建房纠纷意见书》，具有行政主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批审手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的。应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。《西安市临潼区农村宅基地管理实施管理办法》第二十条第（四）项规定：“宅基地依法批准并划定后，超过一年未建房的，农村集体经济组织或村民委员会，村民小组可以申请收回土地使用权”。骊山办据此作出上述意见书，对东尧组收回张某某宅基地及将2005年划拨给张某某的宅基地划拨给张英兰表示支持。但骊山办同时要求东尧组另行划拨宅基地给张某某。宅基地具体划拨地址的确定权在村、组，而不属骊山街办。该XX街XX村、组给原告另行划拨宅基地。至于村、组是否另行划拨不属本案诉讼范围。意见书同时告知双方当事人如不服处理意见，可提起纠纷复议或者诉讼的权利。综上，《关于张英兰、张某某建房纠纷处理意见书》并未侵害张某某及其家人的合法权益。故本案事实清楚，法律规定明确，《XX街道办事处关于张英兰、张某某建房纠纷意见书》中的处理意见按照法律程序依法行政，并无不妥。据此，对原告要求撤销该行政行为的请求予以驳回。综上所述，依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回程荣辉、程某甲、程某乙、程宏伟的诉讼请求。二、案件受理费50元，由程荣辉、程宏伟共同负担。宣判后，上诉人程宏伟、程荣辉、程某甲、程某乙不服原审判决，上诉称，一审判决错误：一、认定事实部分的错误：1、判决书12页“XX组XX组占有的构筑物可随时拆除”错误；2、判决书12页“2014年春节前后为解决张英兰安置问题，由东尧组收回原划拨给张某某的宅基地，并给予一定货币补偿”错误；3、判决书12页“经多次协商，张某某之子程某丙同意向东尧组交回宅基地”错误；4、XX街道XX村”、“张英兰在东尧新村造谣上诉人将拆迁安置地卖了10万元”、“张英兰在街道办发出停工通知后白天停工，晚上偷偷施工”、“张某某进行阻拦时，张英兰等人将张某某抬出扔到路边致其头部受伤”、“张英兰所办理的只是骊山街办村民自建房申请报表，并不是《乡村建设规划许可证》”的事实。二、适用法律方面的错误：1、拆迁协议发生于2005年XX月XX日，属于张某某的拆迁安置地在2010年已经有村民小组的活动办公板房构筑于其上，2011年《西安市临潼区农村宅基地管理实施办法》出台，因而拆迁安置地并未荒芜、闲置；2、村民小组对于并未荒芜、闲置的拆迁安置地没有收回土地使用权的依据；3、2005年西安市临潼区建强拆迁有限公司签署的拆迁协议之中并未提及限时盖房，拆迁安置地不应等同于宅基地；4、对于不应收回的土地使用权，骊山街办作出的《答复意见书》也无依据。综上所述，申诉人认为西安市临潼区人民法院作出的（2018）陕0115行再1号行政判决书确有错误。请求二审法院撤销西安市临潼区人民法院作出的（2018）陕0115行再1号行政判决书；依法支持上诉人的全部诉讼请求，判令被上诉人西安市临潼区骊山街办撤销给第三人张英兰在原告宅基地上已经办理的部分建房手续，不予办理《乡村建设规划许可证》；撤销西安市临潼区骊山街办2015年7月12日给上诉人和被上诉人给张英兰出具的《关于张英兰、张某某建房纠纷处理意见书》；判令张英兰自行拆除在上诉人宅基地上已经施工的地基部分并自担费用；一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人西安市临潼区XX街道办事处答辩称，上诉人的上诉请求超出了原审诉讼的请求范围；原审判决适用法律正确 ；《土地使用法》第37条正确无误，上诉状说临潼区作出的文件时间问题，庄基问题是2005年发生的，但做意见的时候是在2011年之后的，综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉意见。被上诉人东尧村组答辩意见同骊山街办的答辩意见一致。经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明除“经多次协商，张某某之子程某丁同意向东尧组交回宅基地”的事实，本院予以确认。被上诉人东尧村组虽称其收回宅基地经过张某某之子程某丁的同意，但未提供证据证明，上诉人对该事实不予认可，本庭当庭要求被上诉人庭后提交和上诉人协商收回宅基地的证据以及将宅基地分配给张英兰的审批手续，被上诉人未提交。本院认为，本案争议的焦点是，被上诉人骊山街办作出的《关于张英兰、张某某建房纠纷处理意见书》是否合法有效。首先，被上诉人骊山街办作为区一级人民政府派出机关，在法律授权范围内从事行政活动，具有行政主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案因宅基地安置，张英兰与张某某发生纠纷，被上诉人骊山街办有权对于该纠纷作出处理意见，该意见属于具体行政行为，对本案当事人产生实际的影响。其次，被上诉人骊山街办作出行政行为，必须程序合法、事实清楚，证据充分。《西安市农村宅基地管理办法》第十九条规定，农村集体经济组织收回宅基地使用权应召开村民大会或村民代表会议，并按下列程序办理：1、农村集体紧急组织，应当写出拟收回宅基地使用权报告，附具相关证据材料、合法的房屋证明和地上附属物补偿协议；需要安置的，还应当有安置协议，以及行政处理的相关文书等，报送辖区国土资源所；2、辖区国土资源所在县人民政府规定的期限内对报送的材料进行审核，报县国土资源行政主管部门；3、县国土资源行政主管部门在本机人民政府规定的期限内，对报送的材料进行审查，按照《行政许可法》的规定或按利害关系人的要求组织听证，听取利害关系人的陈述、申辩后，提出审查意见，上报县人民政府审批；4、宅基地使用权收回决定批复，由辖区国土资源所在决定收回宅基地所在地予以公告。对宅基地使用权收回决定不服的，当事人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；5、宅基地使用人应当在宅基地使用权收回决定批复下达之日起三十日内，主动到县人民政府国土资源部门办理注销土地登记。本案张某某合法取得东尧村新区XX号宅基地，虽之后多年未建房，但东尧村组要收回该宅基地另行分配他人必须履行合法的手续，东尧村组没有证据证明已和张某某家协商一致收回宅基地，也没有证据证明其履行了收回宅基地的全部申请审批程序，更没有提供张英兰取得该宅基地使用权的合法手续，骊山街办未调查清楚即作出处理决定不妥。被上诉人骊山街办虽然自称作出处理意见时对事实进行了调查，但却没有任何书面调查的材料，既未对纠纷双方进行谈话了解情况，也未进行现场调查、收集审查证据，仅根据东尧村组说明的情况就作出处理意见，程序违法、事实不清、证据不足。最后，骊山街办依据《西安市临潼区农村宅基地管理实施办法》第二十条第（四）项，作出支持东尧组收回张某某宅基地的决定，该条只是规定宅基地依法批准并划定后，超过一年未建房的，村组可以申请收回土地使用权，故该条规定只是申请权，并没规定决定权，村组和街办对宅基地的收回也均不具有决定权，故骊山街办适用该条规定作出处理属适用法律错误。故被上诉人骊山街办出具的《关于张英兰、张某某建房纠纷处理意见书》认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，应予撤销，被上诉人骊山街办应重新作出行政行为。 综上，原审判决认定事实不清，适用法律不当，应予改判。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第一款第（一）、（二）、（三）项、第八十七条之规定，判决如下：一、撤销西安市临潼区人民法院（2018）陕0115行再1号行政判决；二、撤销被上诉人西安市临潼区XX街道办事处作出的《关于张英兰、张某某建房纠纷处理意见书》；三、责令被上诉人西安市临潼区XX街道办事处重新作出行政行为。一、二审案件受理费共计100元，上诉人程宏伟、程荣辉、程某甲、程某乙已预付，由被上诉人西安市临潼区XX街道办事处承担（本判决生效后由被上诉人西安市临潼区XX街道办事处直付上诉人程宏伟、程荣辉、程某甲、程某乙）。本判决为终审判决。  审 判 长  雷雯审  判  员  刘溪审  判  员  朱筱滢二〇一九年九月十日 法官助理     马玺书 记 员  范姗姗    1