山西省晋中市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）晋07民终2479号上诉人（原审原告）：榆次区乌金山镇黄土坡村村民委员会，住所地榆次区乌金山镇黄土坡村。法定代表人：樊俊科，该村民委员会主任。委托诉讼代理人：范秀泉，男，该村党支部书记。委托诉讼代理人：谢颖，山西英正律师事务所律师。上诉人（原审被告）：刘福平，男，1960年5月28日出生，汉族，榆次区居民，住榆次区。委托诉讼代理人：霍明虎，山西丰汇律师事务所律师。上诉人榆次区乌金山镇黄土坡村村民委员会与上诉人刘福平因确认合同无效纠纷一案，不服山西省榆次区人民法院(2018)晋0702民初4327号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。榆次区乌金山镇黄土坡村村民委员会上诉请求：一、依法撤销榆次区人民法院（2018）晋0702民初4327号民事判决第二项并依法改判。二、判令被上诉人承担本案的诉讼费。事实与理由：一、原审判决认定事实不清。1、原审判决认定讼争合同是双方真实意思表示，这一认定是错误的。事实上，讼争合同并非双方真实意思表示。理由如下:（1）涉案土地为集体用地，集体土地所有权归村集体所有，也就是归全体村民所有。原审判决既然认定了讼争合同未经村民会议讨论决定，即全体村民并没有同意签订该合同，当然谈不上双方真实意思表示。（2）所谓“黄土坡村两议会会议记录”记载的“出租”标的与《土地租赁合同书》中约定的“出租”标的严重不符。会议记录记载的“出租”标的为“以退地的亩数为准”,那么村民承包到户的土地共计630.27亩，退地的亩数绝不会超过630.27亩，也即“出租”标的不应当超过630.27亩;其中并不包括村民承包地以外的土地。然而土地租赁合同书中约定的“出租”标的却变成了5734.2亩，大大超出了会议记录记载的租赁范围。(3）“黄土坡村两议会会议记录”记载的“租赁费”与《土地租赁合同书》中约定的“租赁费”严重不符。该会议记录记载的“租赁费”为每亩每年12元，然而《土地租赁合同书》中约定的“租赁费”为每亩每年2.4元（包括国家的一切税费）。总之，两议会不能代替村民会议，且土地租赁合同的主要内容（包括“租赁标的、租赁费”）与两议会会议记录严重不符，原审判决认定讼争合同是双方真实意思表示,这一认定是错误的。2、原审判决对于土地使用情况认定错误。原审判决认定“被告进行了大量投入，种植林木、修建了道路等基础设施，并不存在荒芜土地的行为”,这一认定是完全错误的。事实上，被上诉人在合同签订后，擅自改变土地用途，在讼争土地上修建别墅，私埋坟堆，在耕地上毁耕种树，其租赁的土地绝大部分处于荒芜状态，已经造成了不可估量的损失，其行为如不得以坚决制止，后果不堪设想。二、原审判决适用法律不当。1、上诉人与被上诉人签订该《土地租赁合同书》及《土地租赁补充合同》未经村民会议或村民代表会议研究通过，违反了民主议定程序。2、上诉人与被上诉人签订《土地租赁合同书》及《土地租赁补充合同》违反相关法律规定。（1）合同中所约定的租赁期限违反法律规定。《中华人民共和国合同法》第二百一十四条规定:“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”本案中，上诉人、被上诉人所签订的《土地租赁合同书》及《土地租赁补充合同》，将土地租赁期限约定为长达70年，严重违反法律规定。(2）合同中约定的开发年限违反法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定:“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”、“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止合同，收回发包的耕地”。然而本案中,上诉人、被上诉人所签订的《土地租赁合同书》第八条却约定“本合同生效后，乙方在二十年内未开发，致使土地继续荒芜,甲方有权收回此地块。”该约定违反上述法律规定。（3）涉案土地承包方式违反法律规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定:“…不宜取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”;同时《山西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第十六条规定:“以招标、拍卖、公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地的,其承包方案应当向全体村民公示,公示时间不得少于15日”。本案中，对于荒地，应当采取招标、拍卖、公开协商的方式进行承包,却既没有招标、投标,也没有拍卖,更没有公开协商，其承包方式违反法律规定。(4）上诉人、被上诉人签订的《土地租赁合同书》及《土地租赁补充合同》侵犯了村民的优先承包权。《土地租赁合同书》中涉及的荒地，依法可以采取其他方式承包。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十七条规定:“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权”。本案中，上诉人、被上诉人签订的上述土地租赁合同，并未告知村民，剥夺了村民的优先承包权。综上，上诉人、被上诉人签订的《土地租赁合同书》及《土地租赁补充合同》,违反了民主议定程序，违反了法律强制性规定，损害了集体和村民的利益，依据法律的相关规定，应当全部被确认为无效合同。而原审判决错误地认为“未经民主议定程序的合同并非必然无效”，错误地引用“林地的承包期限为三十年至七十年”的规定，对讼争合同涉及违反法律强制性规定的诸多事实视而不见，最终作出了错误的判决。刘福平上诉请求：请求改判《土地租赁合同书》全部有效。事实与理由：一、一审判决对耕地及林地的认定事实不清。1、一审判决应当认定黄土坡村的耕地面积为142.8亩。本案是一个发还重审的案件，在2014年起诉开庭时，被上诉人黄土坡村委会没有对耕地面积为142.8亩提出过异议。乌金山镇国土站出具的情况说明和经土地行政主管机关鉴证《土地租赁合同书》及政府颁发的《集体土地农业用地使用权证》均为耕地面积142.8亩。被上诉人提交的《黄土坡旧村一级分类面积汇总表》没有形成日期，耕地面积1891.2亩与榆次区和乌金山镇的耕地面积一致是不可能的。被上诉人一审提供的《黄土坡村基本农田面积表》中的基本农田1895.43亩大于耕地面积，明显不符合常理。根据证据基本规则，完全可以认定黄土坡村的耕地面积为142.8亩。被上诉人有关耕地面积方面的证据相互矛盾，明显错误，不能采信。2、《土地租赁合同书》中并没有林地，审判期间也没有提及和审理有关林地的证据和问题。因此，判决认定林地部分无效没有事实和法律依据。二、一审判决认定农村集体组织将耕地、林地租赁认定无效，没有法律依据。1、《农村土地承包法》第三条规定:“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”。这里所规定的是承包而非租赁。农村集体经济组织内部的家庭承包耕地不需要交费，而租赁耕地是要按照租赁合同由承租方支付费用。上诉人刘福平对耕地部分是租赁而非承包，并不违反《农村土地承包法》的规定。2、《农村土地承包法》第三十六条规定:“承包方可以自主决定依法采取出租（转包)、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案”。可见承包人承包的耕地是可以通过租赁的方式向他人流转土地经营权。没有耕地不得向第三方租赁的规定。3、法律、行政法规没有对村民委员会代表村民对耕地出租有具体的强制性、禁止性规定。上诉人刘福平在租赁土地前，村委会已对将要租赁的耕地收回并提供了镇土地管理机构出具的耕地数量情况说明。所有租赁工作都是在村民、村委会、镇政府统一积极参与下完成的。三、《土地租赁合同书》的合法性、有效性应与肯定。《土地租赁合同书》签订时，黄土坡村大部分土地处于撂荒状态。为了发展村集体经济，是村委会积极请求政府帮助，由政府牵头，根据相关规定和程序，在征得村民同意的前提下，使用政府合同文本签订的《土地租赁合同书》，并由乌金山镇和榆次区政府对《土地租赁合同书》的真实性、合法性、有效性进行了见证并加盖了公章。合同签订后办理了《集体土地农业用地使用权证》。《土地租赁合同书》已实际履行15年之久，上诉人刘福平已按照合同约定足额支付了土地租赁费，并同时对租赁的土地进行了绿化和其他资金方面的大量投入，如果《土地租赁合同书》被认定部分无效，上诉人的损失巨大，有失公平，可能会形成其他诉讼。榆次区乌金山镇黄土坡村村民委员会向一审法院提出诉讼请求：请求确认2005年7月25日双方签订《土地租赁合同书》、2005年8月26日，双方签订《土地租赁补充合同》为无效合同。一审法院认定事实：原告黄土坡村于2005年5月26日、6月13日分别召开两议会，会议记录显示：“黄土坡的旧村，因种地不方便，大部分已荒芜，和现在本村修路资金缺乏，计划把旧村的土地承包出去，每年每亩12元，租期为70年，以实际亩数为准，承包方一次性支付村委会承包费20万元，每年12月底（包括2005年），再上交2万元。以此类推，直到交完承包费为止等”。2005年7月22日，榆次区乌金山镇国土资源管理站出具了《情况说明》，证明当时的土地状况。该情况说明载明：“榆次区乌金山镇黄土坡村总面积5734.2亩。其中耕地142.8亩、其他农用地（农道）40.4亩、居民类129.4亩、未利用地5462亩（其中荒草地2730.7亩、裸土地1032.2亩、裸岩地1699.1亩）”。2005年7月25日原告与被告签订的《土地租赁合同书》约定，原告为甲方（出租方）、被告为乙方（承租方）。第一条，甲方同意将其在黄土坡（旧）址所拥有的全部土地（包括所有耕地和荒地）使用权有偿租赁给乙方。该地块四至范围：北至小西沟、结岭石地界；东至西沙沟地界；西至赵家坡地界；南至赵家坡、河底、西沙沟地界。见附图。第二条，合同签订时，甲方（原告）须出示本合同地块的由土地管理部门出具土地证明材料、村民两会决议、村民退地手续并将复印件作为本合同的附件。第三条，该租赁地块以黄土坡村委提供的总面积5734.2亩计算，另黄土坡村已有偿出租的70亩和预留的28亩及旧村址居民点占用的129.4亩三块土地从总面积扣除，等这三块土地到期一并转租给乙（方），地价按合同单价执行。第四条，该地块中四荒地使用权租赁期限50年，自2005年7月至2055年7月止，其中零星耕地142.8亩租赁期限从2005年7月至2024年12月止(指农户的二轮承包期满)。第五条，如果由于甲方的过失使合同无效或使乙方延期占用土地使用时间，由本合同项下的土地使用权租赁期限应推延。同时甲方应承担乙方因此而造成的一切经济损失。第六条，本合同生效之日起，甲方(包括甲方村民)即不再拥有该租赁地块的使用权。乙方同时享有该地块的使用权。并承担相应的权利和义务。第八条，本合同生效后乙方在20年内未开发致使土地继续荒芜甲方有权收回此地块乙方承担违约责任。第十三条，该土地的租赁费为每亩每年2.4元(包括国家一切税费)计65万元：协议生效后30日内先付20万元，以后每年12月底前付2万元付完为止。第二十四条，本合同经双方签字盖章，并由镇、区鉴证机关鉴证后生效。甲方负责为乙方办理土地手续，等。合同签订后，该合同经镇、区鉴证机关鉴证。2005年7月榆次区人民政府向被告发放了编号为榆集农用(2005)字第05003号《集体土地农业用地使用证》，该证载明土地使用者为刘福平，地址乌金山镇黄土坡村，用途种植，使用期限自2005年7月至2055年7月止，权属性质集体，用地总面积5494.8亩。其中耕地142.8亩，未利用地5352.0亩。地名黄土坡四至；北至小西沟；结岭石地界；东至西沙沟地界；西至赵家坡地界；南至赵家坡、河底、西沙沟地界。土地权属来源为租赁。2005年8月26日，原、被告签订《土地租赁补充合同》，对前述合同延长租赁期20年自2055年8月至2075年8月止。合同签订后，被告投入了人力、物力、财力，因植树造林还与施工单位产生纠纷，诉至法院，经晋中市中级人民法院一审、山西省高级人民法院二审，确定被告在诉争土地上由案外人负责种植了9万余株苗木，并交纳了土地租赁费44万元。晋中市国土资源局榆次分局出具的《黄土坡旧村一级分类面积汇总表》载明行政区域总面积5632.5亩，耕地1891.72亩，该汇总表上加盖有出具单位公章。另原告提交了《黄土坡村基本农田面积表》，载明基本农田面积为1895.43亩。现原告以其与被告签订的《土地租赁合同书》及《土地租赁补充合同》，违反了民主议定程序，违反了法律强制性规定，损害了集体和村民的利益为由，诉至本院，请求确认2005年7月25日原告与被告签订的《土地租赁合同书》、2005年8月26日，原、被告双方签订的《土地租赁补充合同》为无效合同。一审法院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法规定，涉及村民利益的下列事项，包括土地承包经营方案；以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产的，经村民会议讨论决定方可办理。黄土坡村在签订本案涉及的《土地租赁合同书》、《土地租赁补充合同》之前虽然召开了两议会，但未召开村民会议讨论决定，违反了民主议定程序。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。本案中原、被告签订的《土地租赁合同书》、《土地租赁补充合同》、是双方当事人真实意思表示。村集体对外承包土地应经民主议定程序，这仅是管理性规范，并不是效力性规范，未经民主议定程序的合同并非必然无效。且原、被告签订的《土地租赁合同书》，履行时间较长，被告在签订合同后交纳了租金，进行了大量的投入，种植林木、修建了道路等基础设施，并不存在荒芜土地的行为，不宜认定原告出租的四荒地部分的合同无效，原告村委会违反民主议定程序导致的纠纷应由其自己承担。双方约定对该地块的主要用途是种、养殖业及农副产品加工，……建成现代生态园林。中华人民共和国农村土地承包法还规定，林地的承包期为三十年至七十年。故双方对租赁期限的约定并不违反法律规定。但本案涉及耕地部分，因被告非黄土坡村村民，其不具备承包耕地的主体资格，合同中涉及黄土坡村村民承包地的土地并未经依法流转。侵犯了农村集体经济组织成员承包土地的权利，合同中涉及承包地的部分应当认定为无效。至于本案中涉及耕地亩数的一节，因登记在被告刘福平名下《集体土地农业用地使用证》上载明耕地为142.8亩，而原告提供的国土部门出具的土地亩数明细，黄土坡旧村行政区域总面积5632.5亩，耕地1891.72亩，故对原、被告所签订租赁合同中涉及耕地亩数，双方应到相关土地部门进行进一步确认后，再行处理。一审法院判决：一、原告榆次区乌金山镇黄土坡村村民委员会与被告刘福平于2005年7月25日签订的《土地租赁合同书》、2005年8月26日签订的《土地租赁补充合同》中涉及黄土坡村耕地（包含黄土坡村村民承包用地中的耕地和林地）的部分无效。二、驳回原告的其他诉讼请求。二审查明的事实与一审一致。本院认为，上诉人黄土坡村民委员会请求确认与上诉人刘福平所签订的土地租赁合同及补充合同无效系否定刘福平对案涉土地的承包经营权。但榆次区人民政府已为上诉人刘福平发放了编号为榆集农用(2005)字第05003号《集体土地农业用地使用证》，根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，要否定该《集体土地农业用地使用证》的效力，必须由颁证的人民政府予以撤销或者向人民法院提起行政诉讼，由人民法院行使行政审判裁决权予以撤销，在上述两种情形均未成就的现实条件下，本案一、二审法院不具有在本案民事诉讼中行使民事审判裁决权否定该《集体土地农业用地使用证》效力的法定职权。故在未经行政部门裁决或行政诉讼裁判的前提下，不宜以民事诉讼的方式请求确认土地租赁合同及补充合同的效力。故二上诉人上诉请求均依法不能支持。关于上诉人黄土坡村委会向本院提供的指导性案例，因该案例中政府并未对承包方进行确权登记，与本案案情不同，故该指导案例不适用于本案。故依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第三百三十条之规定，裁定如下：一、撤销山西省榆次区人民法院（2018）晋0702民初4327号民事判决；二、驳回榆次区乌金山镇黄土坡村村民委员会的起诉。一审案件受理费100元，退还榆次区乌金山镇黄土坡村村民委员会，二审预交案件受理费200元，退还上诉人榆次区乌金山镇黄土坡村村民委员会100元，退还刘福平100元。本裁定为终审裁定。审判长  寇永俊审判员  侯建伟审判员  王 雪二〇一九年九月二十九日书记员  郝旋菲