西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书                                         （2019）陕71行终905号     上诉人（原审原告）张海涛，男，1971年8月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。   委托代理人陈伟，北京市才良律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市长安区斗门街道办事处。住所地西安市长安区。   法定代表人宋林坛，主任。   委托代理人左晨，该街办工作人员。   委托代理人罗玉杏，北京德恒（西安）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区沣东新城管理委员会。住所地陕西省西咸新区。   法定代表人柳政，主任。   委托代理人赵佳艺，该管委会工作人员。   委托代理人宋克坤，北京德恒（西安）律师事务所律师。   上诉人张海涛与被上诉人西安市长安区斗门街道办事处（以下简称斗门街道办）、陕西省西咸新区沣东新城管理委员会(以下简称沣东管委会)其他行政管理行政合同一案，不服西安铁路运输法院（2018）陕7102行初2539号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   一审法院查明，XX街道XX村村民。2016年5月6日，陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造办公室作出西沣东棚改发[2016]1号《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造办公室关于印发棚户区改造货币化安置实施细则的通知》。2017年2月28日，陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心受沣东管委会委托，就征收斗门街道办新庄村民委员会土地事宜与斗门街道办新庄村民委员会、斗门街道办签订农村集体土地统征协议。2017年3月10日，西沣东土储发[2017]10号《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心关于印发斗门街道新庄村搬迁安置实施方案的通知》。2017年3月27日，市城改发[2017] 56号《西安市XX村改造办公室关于同意将沣东新城新庄村等三项目列入集体土地上棚户区改造计划的批复》，同意将新庄村、北常村、太平村等三村列入集体土地上棚户区改造计划。2017年7月15日，原告作为丙方与甲方陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造办公室、乙方斗门街道办签订编号为0001112的《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目货币化安置协议书》（一）。原告张海涛在货币化安置协议书上签名。同日，原告张海涛在搬迁安置委托书、确认书、新庄村拆除区房屋验收单上签字确认。签订协议后，新庄村搬迁安置指挥部制作《斗门街道新庄村搬迁安置选房卡(住宅)》。另查明2017年7月15日，原告张海涛作为丙方与甲方陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造办公室、乙方斗门街道办签订编号为0000409的《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目安置房屋购买协议书》和编号为0000425的《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目搬迁安置协议书》。   一审法院认为，本案的审理焦点有二：一是本案是否已过起诉期限；二是被诉行政协议是否存在可撤销事由。   关于焦点一，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三部分确定了行政诉讼“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则。对于发生在新司法解释施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。在原执行解释规定的起诉期限较长，新适用解释规定的起诉期限较短的情况下，应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，按照原执行解释有关2年的规定计算起诉期限，故本案未超出法定起诉期限。关于焦点二，由于行政协议既因行政性享有一定的行政优益权，但又因其合同性而要求作为协议各方仍应遵循平等、自由、公平、诚实信用、依约履行等一般的合同原则，故人民法院在审查行政协议时，在不违背行政法律法规的同时，亦应当适用民事法律规范进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。《中华人民共和国合同法》第五十四条“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：(一)因重大误解订立的；(二)在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。……”。具体到本案，原告张海涛在庭审中，对被告当庭出示的货币化安置协议书、委托书、确认书等证据的真实性并无异议，至此被告的举证责任已经完成。原告张海涛在确认涉诉协议真实的前提下仅强调被诉协议不是原告自愿签订，则审查重点应在签订被诉协议时，是否存在重大误解、显失公平或者行政机关以欺诈、胁迫的手段或乘人之危，使原告在违背真实意思的情况下订立了被诉货币化安置协议。根据“谁主张、谁举证”的一般举证规则，原告对其主张应当负有提供证据的责任。但纵观原告证据，仅能证明被诉协议签署后未给原告留存，无法证明签订被诉协议时，存在重大误解、显失公平或欺诈、胁迫等使原告违背真实意思的情形，故原告应对其主张承担举证不能的不利后果。综上，被告在庭审中已经举证证明，货币化安置协议书、委托书、确认书等均系原告张海涛亲笔签署。原告张海涛作为具有完全民事行为能力的成年人，理应知晓该协议的内容和自己行为的法律后果，并对其法律行为的法律后果负责。且结合对编号0000409的《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目安置房屋购买协议书》的审查可以看出，原告张海涛在签订货币化安置协议书后又另行支付18万元购买了安置房屋，可见其提起本案诉讼，违背基本的诚实信用原则。原告张海涛在提起本案诉讼后，不能证明货币化安置协议存在应当被撤销的法定事由，亦未提供证据证明签订被诉协议时，存在重大误解、显失公平或行政机关以欺诈、胁迫等手段迫使原告违背真实意思签订协议，其请求撤销《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目货币化安置协议书》（一）的诉讼请求不能成立。关于原告的第二项诉讼请求。一审法院认为，行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，是指国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件，也即除了行政法规和行政规章以外，行政机关制定的、调整不特定主体行为并可以反复适用的规范性文件，包括决定、命令等。《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》，仅针对特定区域内特定权利人，且不能反复适用，明显不属于规范性文件。且《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。结合原告的质证意见和辩论意见，其要求进行审查指向的是《西安市棚户区改造货币化安置实施细则》中的货币化安置优惠政策适用标准，《西咸新区沣东新城棚户区改造货币化安置实施细则》中的综合补偿标准以及《斗门街道新庄村搬迁安置实施方案》中的安置补偿标准，其实质是对补偿标准有异议。原告对此不服的救济途径，应当是先向行政机关申请裁决（复议），而不是在本案中要求进行规范性文件附带审查。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决:驳回原告张海涛的诉讼请求。本案受理费50元，由原告张海涛负担。   上诉人张海涛上诉称：上诉人通过政府信息公开方式于2018年11月13日拿到了上诉人与陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造办公室、西安市长安区斗门街道办事处签订的《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目货币化安置协议书》(一)(以下简称《货币安置协议》)的复印件。上诉人认为《货币安置协议》是被迫签订的,《货币安置协议》本身也是违法的,依法起诉,要求确认《货币安置协议》无效,经法院释明,诉讼请求更改为撤销《货币安置协议》。2019年5月24日上诉人收到西安铁路运输法院(2018)陕7102行初2539号行政判决,判决驳回张海涛的诉讼请求。上诉人认为一审判决认定事实不清、适用法律错误,被诉《货币安置协议》存在可撤销事由。一、不能仅仅依据《中华人民共和国合同法》第五十四条作为判定《货币安置协议》能否撤销的法律依据。虽然行政协议有合同性,但是并不等于判定行政协议能否撤销仅适用《合同法》的规定。既然是行政协议,应当优先适用《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定。一审判决书仅强调了上诉人所称欺诈、胁迫、显失公平等情况,而遗漏了签订《货币安置协议》本身诸多违法内容。虽然一审判决中提及了《行政诉讼法》第七十条,行政行为可撤销的情形,但是却没有结合案情对相关情形进行认定。客观上,庭审中上诉人代理人结合第七十条的可撤销情形进行了全面的分析,一审判决应当作出判定。二、《货币安置协议》没有事实与法律依据。1.没有合法实施棚户区改造的事实依据。无论是从诉争协议的名称、内容,还是被上诉人的答辩,以及上诉人举证的《西安市XX村改造办公室关于同意将沣东新城新庄等三村项目列入集体土地上棚户区改造计划的批复》(市城改发[2017]56号)等均可知对上诉人的房屋实施搬迁及签订协议是基于棚户区改造。对于棚户区被上诉人仅有《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》,但这不是可以实施棚户区改造的合法有效的法律文件。按照《西安市棚户区改造管理办法》第十二、十三、三十三条等规定,对棚户区改造实行计划管理、实施方案管理、征收决定管理,即需有市政府批准的棚户区改造专项规划,并纳入经济社会年度发展计划；编制棚户区改造项目实施方案,报市棚办备案;备案(或批复)后依法作出房屋征收决定。对于上述法律文件，被上诉人一个也没有提供,因此其实施的棚户区改造缺乏合法有效的法律手续。从国家法律规定而言,对集体土地上房屋的搬迁,性质上属于征地拆迁,按照《土地管理法》第四十五、四十六条的规定,还需取得征地批准文件,对此被上诉人也没有提供证据。2.没有合法有效的补偿安置方案。按照《西安市棚户区改造管理办法》第十三、十四条,棚户区XX户区改造项目实施方案,其中包括房屋征收与补偿安置方案,被上诉人提供的《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》虽有补偿安置等内容,但不是合法有效的棚户区改造项目实施方案。《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》是由沣东新城土地储备中心制定的,也不是依据《西安市棚户区改造管理办法》制定的,其非沣东新城管委会制定的,也没有报市棚改办备案。上诉人提供的《西安市XX村改造办公室关于同意将沣东新城新庄等三村项目列入集体土地上棚户区改造计划的批复》(市城改发[2017]56号)证明应当由沣东新城城改办组织实施改造并编制改造方案。3.协议约定的补偿金额没有合法依据。《货币安置协议》中关于实物安置面积、货币化补偿费用结算、购买安置房单价等标准均是按照沣东新城土地储备中心制定的《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》确定的,并没有按照《西安市棚户区改造管理办法》的定价、安置机制确定。对于《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》的违法性在后面详述。被上诉人称协议是双方自愿协商签订根本不是事实,是否胁迫暂且不说,协议书中的标准均与《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》一致,说明协议金额非协商确定,而是由方案决定的。在被上诉人的答辩状也称《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》是对上诉人权利义务不产生实际影响的过程性文件,因此此实施方案不能作为协议签订的依据使用。三、《西安市棚户区改造货币化安置实施细则》、《西咸新区沣东新城棚户区改造货币化安置实施细则》、《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》属于违法的规范性文件。这方面一审判决仅审查了《西咸新区XX城XX街XX村搬迁实施方案》，认定该方案不属于规范性文件，其他二个文件均未认定。一审判决错误的依据了《行政诉讼法》第五十三条,该条中并没有“调整不特定主体行为并可反复适用”等界定规范性文件的内容。第五十三条内容为“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”对于规范性目前法律并无严格的定义。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发﹝2018﹞37号)中称,行政规范性文件是指除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外,由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称行政机关)依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的公文。上述三个文件都基本符合规范性文件的要件，尤其是《西安市棚户区改造货币化安置实施细则》、《西咸新区沣东新城棚户区改造货币化安置实施细则》。之前上诉人也对《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》提起过诉讼,但法院裁定不可诉,并且有法官建议在个案中通过规范性文件审查程序维权。《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》的主要违法之处如下: 1.《西安市棚户区改造货币化安置实施细则》。其第四条规定货币化安置户数应达到被征收房屋户数的40%以上,一定程度上剥夺了被征收人对补偿安置方式的选择权。与《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《西安市棚户区改造管理办法》等上位法相冲突。2.《西咸新区沣东新城棚户区改造货币化安置实施细则》。其第十条中宅基地房屋补偿的30万元的综合平均价补偿和重置成新价评估补偿均没有法律依据,且减损了被征收人的权益,也与《西安市棚户区改造管理办法》第三十七、三十八条所规定的按照原房屋市场评估价补偿(房屋评估工作参照《西安市国有土地上房屋征收评估办法》执行)的原则不相符。3.《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》。（1）其制定主体是沣东新城土地储备中心，其并不具备制定搬迁实施方案的法定职权。（2）内容中没有法律、法规、规章依据，违法减损被搬迁人的合法权益。第五条关于宅基地面超过200平方米的认定为庭院经济占地面积，没有依据。第七条中搬迁对象至少选择一套住宅进行实物安置,其余应安置住宅用房原则上全部采取货币化安置,侵犯了被征收人补偿安置方式的选择权。第八条房屋安置中也规定了宅基地房屋补偿的30万元的综合平均价补偿和重置成新价评估补偿,这均没有法律依据(理由同上),客观上,上诉人房屋有212.26平方米,显然其市场价远远超过30万元。第八条第(四)项按照在册人口安置65平方米/人没有法律依据。（3）未履行法定批准程序,严重违反制定程序。该方案没有按照《西安市棚户区改造管理办法》第十三条规定的程序制定,也没有备案(或审批)。四、对《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》不服,不适用申请协调、申请裁决(复议)等程序。一审判决认定《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》不属于规范性文件,上诉人不服应当依据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号)等规定,通过申请协调、申请裁决(复议)等程序维权。即使《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》不属于规范性文件,对该方案不服也不适用申请协调、申请裁决等程序。《土地管理法实施条例》第二十五条规定:“征用土地方案经依法批准后,由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批推文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内,持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案,会同有关部门拟订征地补偿安置方案,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。……”从上述规定可知,对征地补偿安置方案不服,可以申请协调,协调不成再申请裁决。至于对《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》不服,是否能申请协调、裁决(复议)等程序,应当结合方案的具体情况而定。上述规定中所指征地补偿安置方案,是指市、县人民政府在征用土地方案批准后(此批准实际上指取得国务院或省级政府的征地批准文件),由土地行政主管部门拟订,并经市、县人民政府批准的征地补偿安置方案。该征地补偿安置方案实质上履行征地批准文件。而《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》是由沣东新城土地储备中心制定的,并非土地行政主管部门制定,也未经市、县级人民政府批准。该方案从性质而言,既有搬迁补偿安置方案的性质,还有房屋征收决定的性质,此方案客观上已经实施的差不多了,除该方案之外,并无相关征地批准文件或房屋征收决定。因此,该方案并不是《土地管理法实施条例》第二十五条第三款所指的征地补偿安置方案,对其不服,不适用协调、裁决(复议)等程序。综上所述,请求：1.撤销西安铁路运输法院(2018)陕7102行初2539号行政判决；2.撤销2017年7月15日上诉人与陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造办公室、西安市长安区斗门街道办事处签订的《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目货币化安置协议书》(一)；3.对《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目货币化安置协议书》(一)中的《西安市棚户区改造货币化安置实施细则》、《西咸新区沣东新城棚户区改造货币化安置实施细则》及西咸新区沣东新城管委会《关于印发新庄村搬迁安置实施方案的通知》(含《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》)的合法性进行审查。   被上诉人斗门街道办答辩称：一审认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人诉请一审法院进行合法性审查的文件，内容等均适用法律正确。故请求二审法院驳回上诉人张海涛的上诉，维持一审判决。   被上诉人沣东管委会二审未答辩。   二审中各方当事人未提交新证据。   本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。《中华人民共和国合同法》第五十四条“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：(一)因重大误解订立的；(二)在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。……”。本案中，上诉人张海涛与陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造办公室、斗门街道办签订的《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目货币化安置协议书》（一），虽协议书签订的一方主体为行政机关，但该协议体现的是协议签订主体之间的财产交换关系。协议的内容是通过双方的协商，体现双方共同一致的意思表示，是一种合意，而非单方意思表示。基于上述法律关系，一审法院依据《中华人民共和国合同法》第五十四条审查《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目货币化安置协议书》（一）是否具有可变更、可撤销的情形，并无不当。本案在诉讼过程中，上诉人张海涛虽陈述其签订协议过程中存在受到被上诉人胁迫及并非本人真实意思表示等诸多理由，但未提交相应证据证明《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目货币化安置协议书》（一）签订时，确存在《中华人民共和国合同法》第五十四条所规定的情形。故针对上诉人张海涛主张撤销其与陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造办公室、斗门街道办签订的《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目货币化安置协议书》（一）的上诉请求，本院不予支持。   关于被上诉人张海涛对《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目货币化安置协议书》（一）中的《西安市棚户区改造货币化安置实施细则》、《西咸新区沣东新城棚户区改造货币化安置实施细则》及西咸新区沣东新城管委会《关于印发新庄村搬迁安置实施方案的通知》(含《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》)的合法性进行审查的上诉请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”该规定中所指的规范性文件，是国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件，也即除了行政法规和行政规章以外，行政机关制定的、调整不特定主体行为并可以反复适用的规范性文件，包括决定、命令等。本案中，上诉人张海涛请求审查的《《西安市棚户区改造货币化安置实施细则》、《西咸新区沣东新城棚户区改造货币化安置实施细则》及西咸新区沣东新城管委会《关于印发新庄村搬迁安置实施方案的通知》(含《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》)，所针对的是特定区域内特定权利人，且不能反复适用，因此不属于《行政诉讼法》第五十三条所指的“规范性文件”。结合本案二审诉讼过程中上诉人的意见，上诉人张海涛要求进行审查指向是《搬迁安置实施方案》的第八条、第九条，即补偿标准和优惠政策。因此，上诉人可以通过《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）中所规定方式予以救济。上诉人张海涛的上诉请求以及所依据的事实和理由于法无据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判决。   二审诉讼费50元，由上诉人张海涛负担。   本判决为终审判决。         审判长  曹伟   审判员  张博   审判员  侯斌     二〇一九年九月二十七日     书记员  赵成园      1