重庆市第一中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）渝01行终296号 上诉人（一审原告）陈小松，男，汉族，1978年10月14日出生，住重庆市渝**。 委托诉讼代理人叶礼辉，重庆佰鼎律师事务所律师。 委托诉讼代理人廖雪妃，重庆佰鼎律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）重庆两江新区市场监督管理局，住所地重庆市渝**黄山大道中段****。 法定代表人刘成勇，局长。 委托诉讼代理人谢家佳，该局工作人员。 委托诉讼代理人谢春涌，该局工作人员。 陈小松诉重庆两江新区市场监督管理局履行法定职责上诉一案，上诉人陈小松不服重庆市沙坪坝区人民法院作出的（2018）渝0106行初238号行政裁定，向本院提起上诉。上诉过程中，重庆两江新区市场和质量监督管理局更名为重庆两江新区市场监督管理局（简称两江监管局）。本院受理后依法组成合议庭于2019年6月27日、2019年7月31日开庭审理本案。上诉人陈小松的委托代理人叶礼辉、被上诉人两江监管局的委托代理人谢家佳、谢春涌到庭参加诉讼。被上诉人两江监管局的负责人因会不能出庭应诉，委托其工作人员谢家佳、谢春涌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年12月6日，包括陈小松在内的业主向两江监管局邮寄了投诉书。2017年12月21日，两江监管局收到了重庆市工商行政管理经济检查执法局转来的（2017）4328号《案件线索排查交办通知书》和投诉书。上述投诉书要求：1、对重庆绿地申港房地产开发有限公司、重庆写意广告传媒有限公司、重庆思洲广告有限公司、重庆日报报业集团、重庆华龙网集团股份有限公司、重庆广播电视集团（总台）使用新闻变相发布虚假地产广告，欺骗、诱导业主高价购买重庆中国进口食品城项目商铺的违法行为进行立案调查；2、对上述公司和相关负责人的违法行为给予行政处罚。并在投诉书事实与理由部分列明“一、写意广告为绿地申港制作、发布了大量虚假、违法广告……二、写意广告为绿地申港制作、发布了大量虚假、违法户外广告……三、重庆广播电视集团（总台）以新闻方式变相发布虚假地产广告，欺骗误导购铺群众……四、重庆日报报业集团、华龙网利用报纸、网络为绿地申港以新闻方式变相发布虚假地产广告，欺骗误导购铺群众……”。收到上述举报后，两江监管局出具了《举报（投诉）受理告知书》。两江监管局进行了相应调查，但因该案案情复杂、涉及面广，且正在进行相应民事诉讼，两江监管局进行了延期，尚未作出最后处理，也未向陈小松进行回复。陈小松不服，起诉至人民法院，要求两江监管局履行法定职责。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”。诉讼请求是否具体，以是否针对某个特定的行政行为为前提。在本案中，陈小松诉讼请求为责令两江监管局立即履行对陈小松投诉事项进行处理的法定职责。第一，“投诉事项的处理”既包括对投诉举报的答复，也包括对投诉内容中的被投诉对象作出实体处理。第二，在陈小松的投诉书中，既包括广告主的虚假广告行为，也包括多家广告经营者和广告发布者虚假广告行为，对不同投诉对象作出何种处理，需依据不同的法律和证据作出不同的行政行为。经一审法院释明后，陈小松仍然要求两江监管局履行上述全部职责，未能在本案中明确一个特定的行政行为，属于诉讼请求不明，不符合行政诉讼起诉条件。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项，裁定驳回陈小松的起诉。 上诉人陈小松不服一审判决，向本院提起上诉称，第一，被上诉人负有对上诉人投诉事项进行处理的法定职责；其在法定期限内拒不履行法定职责时，上诉人有权提起本案诉讼。被上诉人负有对违法广告的投诉、举报进行处理的法定职责；被上诉人收到上诉人的投诉、举报后，理应依法及时作出处理决定；被上诉人拒不履行法定职责，上诉人提起本案诉讼符合法律规定。第二，上诉人的起诉符合行政诉讼案件受理条件，人民法院应当受理并依法进行实体审理。第三，一审法院以上诉人诉讼请求不明确为由驳回起诉，适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定；指令一审法院对本案进行审理；全部诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人两江监管局当庭辩称，一审裁定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 被上诉人两江监管局在法定期限内向一审法院提交并当庭举示了以下证据： 渝府办[2014]19号《重庆市人民政府办公厅关于改革完善两江新区市场监管体制组建重庆两江新区市场和质量监督管理局的通知》； 投诉举报材料； 立案审批表； 现场检查笔录； 调查询问笔录及相关调查证据； 案件调查终结报告； 听证告知书； 听证有关证据材料； 行政处罚案件有关事项审批表； 民事起诉状、传票； 中止调查审批表。 上诉人陈小松在法定期限内向一审法院提交并当庭举示了以下证据： 1、2段视频及文字整理； 进口食品城项目宣传单； 公证书； 重庆市商品房买卖合同； 发票； 投诉书及证据材料； EMS快递单； EMS快递收件查询回执； 广告法等相关法律法规； 官网截图。 一审法院在审理过程中依职权调取了重庆市江北区人民法院（2017）渝0105民初16247号民事判决。 经庭审质证，一审法院对证据作如下确认：对陈小松、两江监管局举示的证据的真实性予以确认。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。 二审中，上诉人陈小松举示《举报（投诉）受理告知书》一份，拟证明两江监管局已经受理了案涉投诉，但是未作出处理。 经庭审质证，对上诉人陈小松举示的证据，被上诉人发表如下质证意见：对证据的真实性无异议，但对于证明目的不予认可。 经审查，本院对上诉人陈小松在二审中提交的证据认证如下，上诉人提交的证据与本案有关联，内容客观真实,收集程序合法,本院予以采信。上述证据能够证明：接到陈小松递交的《投诉书》后，两江监管局于2017年12月11日作出《举报（投诉）受理告知书》，决定受理该投诉。该告知书通过邮寄方式送达陈小松。 根据已认定的证据以及一审、二审庭审笔录，本院认定的案件事实与一审法院认定事实相同。 本院认为，一审法院以陈小松提起的诉讼请求不具体，裁定驳回其起诉，如此处理具有以下不当之处： 首先，行政诉讼中诉讼请求是否“具体”的辨别。 所谓诉讼请求，通说认为系原告对与被告之间的关系向法院提起的权利主张。“诉”是当事人向法院提出的要求审理和判决的申请，而“请求”则构成诉的内容。“具体”本身系不明确的法律概念，基于司法实务可从以下两方面进行理解：一是诉讼请求表达具体，此类具体要求诉求表达清晰明确且符合法律规定，而非模糊抽象、超越法定情形。二是诉讼标的指向具体，鉴于行政审判现状，不宜对行政相对人设置过高的门槛，此类具体仅需达到不影响法院进行审理判决的程度即可。 就“诉讼请求表达具体”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项的规定：“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”。再结合《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款的分项列举：请求判决撤销或者变更行政行为；请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；请求判决确认行政行为违法；请求判决确认行政行为无效；请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；请求解决行政协议争议；请求一并审查规章以下规范性文件；请求一并解决相关民事争议；其他诉讼请求。陈小松向一审递交诉状上载明诉讼请求为：“要求两江监管局履行法定职责”。故其诉讼请求符合上述法条中“请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务”的规定。 就“诉讼标的指向具体”。一审法院认为经释明后，陈小松对诉讼请求中的“履行法定职责”具体要求为对“投诉事项的处理”，而该处理既包括对投诉举报的答复，也包括对投诉内容中的被投诉对象作出实体处理，故认为其诉讼请求中包含了“答复”与“实体处理”的不同行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。故本案系陈小松认为两江监管局不履行法定职责，要求其履职的诉讼类型。本案的审查应在以下几个方面进行：行政机关是否具备履行案涉法定职责；行政机关履职系其主动履职还是需行政相对人申请；行政机关是否未履行法定职责且无正当理由；判决行政机关履职对行政相对人是否仍有意义等。至于两江监管局进行履职后作出处理是“答复”抑或“实体处理”，系行政机关根据投诉及处理情况作出相应行政行为。一般情况下，司法机关应尊重行政机关的首次判断权，不应就行政机关如何履行法定职责予以超前裁判。故陈小松诉求中要求审查的“不履行法定职责”并未影响法院对本案的审理判决，属于具体的诉讼请求。 其次，诉讼请求与投诉请求的区别。 诉讼请求系原告向法院提出，针对其权益作法定保护形式的要求；投诉请求系行政相对人因利益受损而向行政职能机关提出对被投诉方予以处理的要求。两者在请求对象、请求内容、保护权益等方面均存在不同。 一审法院的审理未能分清陈小松向法院提起的起诉与陈小松向行政机关进行的投诉。本案中，陈小松向行政机关的投诉确实关涉不同法律关系，但陈小松向法院提起的诉讼请求却指向明确。案涉《投诉书》载明的投诉事项“既包括广告主的虚假广告行为，也包括多家广告经营者和广告发布者虚假广告行为，对不同投诉对象作出何种处理，需依据不同的法律和证据作出不同的行政行为”。该局对此投诉可按照不同法律关系作出多项行政处理行为，亦可先要求陈小松明确区分投诉内容后再行逐一回应。正因两江监管局在法定期限内未作任何回复或处理，陈小松才提起履行法定职责之诉。一审法院将本案裁判节点前移至行政机关接到案涉投诉时，忽视了“不履行法定职责诉讼”的裁判节点应置于当事人提起诉讼之时，亦改变了行政审判司法复查的特性，实际上是直接代替行政机关作出了裁量行为。 第三，陈小松的起诉是否符合法定起诉条件。 按照渝府办[2014]19号《重庆市人民政府办公厅关于改革完善两江新区市场监管体制组建重庆两江新区市场和质量监督管理局的通知》及一、二审庭审查明情况，两江监管局具有处理案涉投诉事项的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。因无法律、法规规定对案涉履职的期限作出规定，故两江监管局针对陈小松的投诉，应在接到申请之日两个月内履行相应法定职责。 本案中，2017年12月6日，陈小松向两江监管局递交《投诉书》，要求其处理相关投诉事项；2017年12月11日两江监管局作出《举报（投诉）受理告知书》，决定受理该投诉；2018年8月2日，陈小松提起本案诉讼，请求法院责令两江监管局立即履行对陈小松投诉事项进行处理的法定职责。 综上，陈小松认为虽然两江监管局受理其投诉，但因该职权机关在法定期限内未作出相应回复或处理决定，故向法院提起诉讼，要求该局履行法定职责。此项诉讼请求符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款（二）项的规定，系明确具体的诉讼请求；经二审审查，两江监管局对案涉投诉具有法定处理职责，且未能在法定期限内处理或回复该投诉事项，故陈小松的起诉符合起诉条件。 综上，一审裁定属于适用法律错误，依法应当纠正。陈小松的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 撤销重庆市沙坪坝区人民法院（2018）渝0106行初238号行政裁定； 本案指令重庆市沙坪坝区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  彭 英 审 判 员  夏 嘉 审 判 员  景 象 二〇一九年九月二日 法官助理  王健康 书 记 员  汪 杨