河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1739号上诉人(一审原告)刘彦福，男，汉族，1969年9月18日出生，住郑州市金水区。委托代理人赵书保，大沧海律师事务所郑州分所律师。委托代理人吴禛厚，大沧海律师事务所郑州分所实习律师。上诉人(一审被告)郑州市金水区人民政府，住所地郑州市金水区东风路**。法定代表人魏东，区长。委托代理人侯润海，郑州市金水区杨金路街道办事处工作人员。委托代理人张杰，河南师道律师事务所律师。上诉人刘彦福、郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）因行政协议纠纷一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘彦福的委托代理人赵书保、吴禛厚，上诉人郑州市金水区人民政府的委托代理人侯润海、张杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。刘彦福一审诉称，2014年3月24日，金水区徐庄村合村并城项目指挥部（以下简称合村并城指挥部）与刘彦福签订《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书》（以下简称《拆迁协议》），约定自协议签订之日合村并城指挥部向刘彦福支付过渡费，过渡费每半年发放一次，每半年的过渡费为53683.2元；过渡期限为36个月，若超过过渡期限，自逾期之月按刘彦福原领取标准的双倍支付过渡费。而合村并城指挥部仅向刘彦福足额支付了2014年3月24日至2016年3月23日的过渡费，在支付2016年3月24至2017年3月23日的过渡费时仅支付57600元（每半年28800元），在支付2017年3月24日至2019年3月23日的过渡费时仅支付230400元（每半年57600元）；扣除已支付的过渡费，合村并城指挥部还拖欠刘彦福2016年3月24日至2019年3月23日间的过渡费248832元。除上述过渡费事宜外，在拆迁时刘彦福和合村并城指挥部还协商确定，合村并城指挥部向刘彦福支付附属物补偿款及拆迁奖励836070元，按4口人补偿刘彦福安置房400平方米，并根据可获得安置房面积要求刘彦福支付费用240000元（按每平方米600元的标准从补偿款中扣除）。现合村并城指挥部已开始分配房屋，但张贴的安置房分配人员名单显示，仅按两口人给刘彦福补偿200平方米安置房，明显不符合拆迁时的约定。合村并城指挥部的行为，已违反了《拆迁协议》的约定及法律规定，侵犯了刘彦福的财产权益。因合村并城指挥部系金水区政府成立的机构，请求法院依法判令：1．金水区政府支付刘彦福2016年3月24日至2019年3月23日的拆迁过渡费248832元，自2016年3月24日起按银行同期贷款利息标准赔偿刘彦福损失直至拆迁过渡费支付完毕为止；2．除金水区政府已同意分配给刘彦福的200平方米安置房外，依法判令金水区政府再向刘彦福分配安置房200平方米。郑州铁路运输中级法院一审查明：2012年11月，金水区政府拟对徐庄村等七个村庄进行合村并城改造，并成立了合村并城指挥部。2013年3月9日，合村并城指挥部制订了《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》，（以下简称《合村并城补偿安置方案》）同时还制订了《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》作为《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》的附件，对金水区徐庄村徐庄路规划建设范围内村民宅基地的房屋、附着物等先行拆迁。在拆迁补偿安置方式上，只发放被拆迁户搬家费、过渡费及搬迁奖励费，其他补偿安置随徐庄村合村并城工作按照统一标准进行。2014年3月24日，合村并城指挥部与刘彦福签订了《拆迁协议》，双方约定过渡期为36个月，若超过过渡期限，自逾期之月按原领取标准双倍支付过渡费。过渡费每半年发放一次，刘彦福半年的过渡费为53683.2元。2014年9月26日，合村并城指挥部又与刘彦福签订了《金水区徐庄村徐庄路建设项目及合村并城工作附属（着）物补偿协议》（以下简称《补偿协议》），该协议约定：刘彦福家庭户经金水区徐庄村村组以上干部认定预计安置人口4人，认定的预计安置面积为400平方米。该人口数不作为安置人口的最终认定，只作为房屋置换基数使用。刘彦福家庭安置人口情况要按照合村并城指挥部工作安排，经相关程序并公示无异议后在安置协议中列明。但该协议对于过渡费发放标准以及过渡期限并未进行约定。合村并城指挥部分别按照协议约定向刘彦福足额支付了2014年3月24日至2016年3月23日的过渡费、按照《合村并城补偿安置方案》确定的标准向刘彦福支付2016年3月24日至2017年3月23日的过渡费57600元、2017年3月24日至2019年3月23日的过渡费230400元。后合村并城指挥部对徐庄村三组安置房分配人员名单进行了公示，刘彦福及其家庭成员于桂先被确定为待定人员，未进行安置房分配。刘彦福据此诉至法院。郑州铁路运输中级法院一审认为：（一）金水区政府应按照协议约定支付刘彦福的过渡费。刘彦福与合村并城指挥部分别签订了《拆迁协议》和《补偿协议》，《拆迁协议》对过渡费的标准以及发放进行了明确约定，《补偿协议》并未对过渡费进行明确约定，这两份协议是双方的真实意思表示，且不违反法律的禁止性规定，具有法律效力。两份协议签订后，金水区政府按照协议约定支付了补偿款，并按《拆迁协议》确定的标准发放了两年过渡费。之后，金水区政府按照《合村并城补偿安置方案》的规定，以安置人口为依据按每人100平方米、每平方米12元的标准发放过渡费。但该安置方案只是指导性的事实行为，其在法律效力上与涉案《拆迁协议》相比不具有对抗性，故对其按照《合村并城补偿安置方案》确定的标准向刘彦福支付过渡费，没有相应的依据。刘彦福主张按照协议约定支付过渡费的请求，一审法院予以支持。金水区政府应按涉案《拆迁协议》中约定的标准向刘彦福补足2016年3月24日至2019年3月23日的过渡费53683.2元×2-57600元＋53683.2元×2×4-230400元=248832元。关于逾期利息起算时间，因双方对过渡费支付时间点约定不明，综合考虑过渡费性质及双方实际履行情况，一审法院酌定利息从2019年3月1日起计算。（二）金水区政府应对刘彦福分配200平方米安置房的请求作出处理。因合村并城指挥部与刘彦福签订的《补偿协议》中，仅是对安置人口的人数确定为预计安置人口为4人，最终是经相关程序并公示无异议后确定安置人口。刘彦福在该协议上签字，应视为其对该情况是了解并明知。虽然公示的安置房分配人员名单中，刘彦福家庭确定了安置人口为2人，但另外2人仅是作为待定人员，是否进行安置仍处在不确定状态，尚需金水区政府作出处理。判决：（一）郑州市金水区人民政府于判决生效之日起30日内向刘彦福支付过渡费248832元及利息；（二）责令郑州市金水区人民政府于判决生效之日起30日内对刘彦福要求分配200平方米安置房的请求作出处理。刘彦福不服一审判决，向本院上诉称：1.一审法院以《补偿协议》中约定为预计安置人口为由，认定金水区政府有权重新确定安置人口。回避了对金水区政府违法行为的认定，结果错误；2.《补偿协议》系金水区政府制作的格式条款，且签订之后没有让刘彦福留存。如果在履行过程中，对条款理解产生争议的，应依据《合同法》41条规定，作出不利于合同条款制定方的解释。3.涉案《补偿协议》具有特殊性，涉及刘彦福、刘彦生、刘合成三处宅基地及地上附属物，该协议系所有事项综合协商的结果，对双方具有约束力，金水区无权单方变更。4.刘彦福及其配偶李红霞系徐庄村集体正式成员，应当是安置对象，金水区政府改变签订《拆迁协议》《补偿协议》时已审核确定的安置人口、面积，应当判决确认违法；5.从拆迁补偿对价的合理性方面看，金水区政府降低补偿标准致使拆迁补偿更加不合理，应纠正金水区政府错误做法；6.刘彦福同村其他人员实际与约定不符，故金水区提交的拆迁政策并非徐庄村遵照执行的政策。综上，请求撤销（2019）豫71行初163号行政判决第二项，改判为：除金水区政府已同意分配给刘彦福的200平方米安置房外，金水区政府再向刘彦福分配安置房200平方米。金水区政府不服一审判决，向本院上诉称：1.金水区政府与刘彦福签订的《补偿协议》，已经将安置方案的指导性意见转化为合同条款，其签订时间晚于《拆迁协议》，系双方对《拆迁协议》的变更。2.一审判决割裂《补偿协议》中明确约定关于过渡费按照安置方案规定执行的内容，金水区政府已经足额支付了过渡费，一审判决金水区政府支付248832元过渡费没有依据。3.一审判决第二项判令金水区政府对刘彦福要求分配200平方米安置房的请求作出处理，该请求系履行法定职责之诉，刘彦福并未在诉讼过程中向金水区政府提出申请，直接向法院提出履行职责的诉讼请求不符合履行职责之诉的法律规定。综上，请求撤销原判，发回重审或依法改判。刘彦福答辩称：1.《拆迁协议》系刘彦福和金水区政府签署的行政协议，其效力高于仅具有行政指导意义的拆迁政策，河南省高院有相关判决予以支持；2.《拆迁协议》中关于过渡费的约定明确具体，且双方就过渡费事项没有签订其他任何协议，金水区政府称“《拆迁协议》中约定的过渡费标准仅限于徐庄路拆迁工作启动至徐庄村合村并城工作启动期间”不能成立；3.金水区政府提交原审的拆迁补偿方案不真实、不合法，不能作为认定案件事实的依据。本院二审审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为：（一）《拆迁协议》是金水区政府设立的金水区合村并城指挥部与刘彦福协商一致签订的行政协议，符合法律规定，应依法履行。《补偿协议》虽然签订在后，但该协议并没有关于过渡费的约定，只是双方就附着（属）物补偿达成的一致意见。金水区政府关于应当按照《补偿协议》支付过渡费的理由不能成立。（二）《补偿协议》第三条第一项“预计安置人口4人”及第二项“该人口数不作为安置人口的最终认定……经相关程序并公示无异议后在安置协议中列明”，该条款系双方真实意思表示，刘彦福应知晓预计人口数不作为安置人口的最终认定。金水区政府公示的安置房分配人员名单中，对刘彦福家庭确定安置人口为2人，另外2人处于不确定状态，需金水区政府依法确定安置人员，刘彦福对金水区政府确定安置人员不服的，可另行通过法律途径解决。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人刘彦福、金水区政府的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由金水区政府、刘彦福各承担25元。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇一九年九月二日法官助理潘佳佳书记员陈瑞丹