四川省自贡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川03行终50号 上诉人（原审被告）富顺县住房和城乡建设局。住所地四川省富顺县富世镇北湖南路355号。 法定代表人谭利，局长。 委托代理人陈利军，四川富邑律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）四川合众房地产开发有限公司。住所地四川省富顺县富世镇富达路422号。 法定代表人李昌建，总经理。 委托代理人谢明扬，富顺县釜江法律服务所法律工作者。 上诉人富顺县住房和城乡建设局（简称富顺县住建局）因规划行政处罚一案不服富顺县人民法院（2019）川0322行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 一审查明，2013年1月11日，富顺县人民政府向富顺县国土资源局作出《关于同意县城富达路以东、少湖路以南L—01组团一期国有建设用地使用权第二次拍卖出让的批复》（富府地函〔2013〕2号），同意将县城富达路以东、少湖路以南L—01组团一期国有建设用地使用权带修建性详细规划方案第二次公开拍卖出让。批复中还包含供地面积、土地用途和使用年限、供地方式、规划设计条件、土地买受人应承担的相关义务等。2013年2月6日，四川合众房地产开发有限公司（简称四川合众公司）与富顺县国土资源局签订《拍卖成交确认书》，确认四川合众公司公开竞买取得位于富达路以东、少湖路以南L—01组团一期国有建设用地使用权，出让建设用地使用权净用地面积为41071.87平方米，其中配建的经济适用住房分摊土地面积为划拨，其余为出让商品房用地面积，规划建筑面积为136551.25平方米，规划容积率为2.75（其中住宅容积率2.45，商业容积率0.29）。《拍卖成交确认书》第一条第（九）项约定：“本拍卖地块采取带修建性详细规划方案进行拍卖。土地竞拍人应按县城乡规划建设和住房保障局《关于富达路以东、少湖路以南地块规划设计条件的再次复函》（富规建住函〔2012〕78号）、《关于富达路以东、少湖路以南段宗地规划设计条件》（富规建住函〔2018〕21号）、《富达路以东、少湖路以南地块的总平面图》以及一期修建性详细规划方案进行建设。严禁未经批准，擅自改变县城乡规划建设和住房保障局审定的建设方案。否则，我局将收回国有建设用地使用权重新组织拍卖。”2013年3月14日，四川合众公司与富顺县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，其中第四条载明宗地编号为5102022013B01，宗地面积65716平方米，净用地面积41071.87平方米，宗地坐落于富达路以东、少湖路以南L—01组团一期国有建设用地。合同第十三条约定：“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件，其中建筑总面积136551.25平方米，建筑密度不高于30%，土地利用要求详见县城乡规划建设和住房保障局《关于富达路以东、少湖路以南地块规划设计条件的再次复函》（富规建住函〔2012〕78号）、《关于富达路以东、少湖路以南段宗地规划设计条件》（富规建住函〔2018〕21号）、《富达路以东、少湖路以南地块的总平面图（一期）》、《富达路以东、少湖路以南地块广场设计方案》以及一期修建性详细规划方案。”2012年12月31日，经富顺县住建局核准的《建设工程施工图设计文件审查备案通知》中载明案涉13号楼的建筑面积为33712.8平方米。2013年10月10日，富顺县住建局核发的《房屋建筑和市政基础设施工程施工（非国家投资工程）招标备案通知书》上载明案涉13号楼建设规模为33712.8平方米。2014年2月18日，富顺县住建局颁发的《中华人民共和国建设工程规划许可证》［建字第FG城（2014）003号］中载明建设项目名称：伊顿东方8—11号、13号楼，建设规模：建面：69982.93平方米。富顺县住建局规划部门经办人员审查认为13号楼单体面积超规划，减少2247.73平方米，核准面积为31465.07平方米。2014年3月13日，富顺县住建局向四川合众公司颁发编号为510322201403130301的《中华人民共和国建筑工程施工许可证》，载明核准伊顿东方商住小区13号楼建设规模：面积：33465.07平方米。2015年7月14日，由四川合众公司作为建设单位，会同监理、勘察、设计、施工单位单位出具《竣工验收报告》。2015年8月25日，富顺县建设工程质量安全监督站出具《四川省工程质量监督报告》，建议进入备案程序。2016年3月10日，富顺县住建局出具《建设工程竣工规划核实通知书》（富规建住核城字〔2016〕3号）载明8—13号楼及地下车库容积率≤2.75，其中13号楼的批准文件指标中总面积为31456.07（不含地下车库建筑面积247.73平方米），竣工执行情况中总面积33272.42（不含地下车库），误差值﹢1807.35，误差百分比﹢5.74%。核实过程及意见：同意通过对本工程项目的规划核实，其总面积为97961.04平方米。2016年3月14日，富顺县住建局作出编号为富规建住备〔2016〕11号《四川省房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案书》，对案涉13号楼予以备案。2018年12月17日，富顺县住建局作出富规建住罚〔2018〕第471号《建设行政处罚决定书》，认为四川合众公司在富顺县富世镇富达路以东、少湖路以南实施的伊顿东方13号楼未按照规划许可内容进行建设的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条之规定，决定对四川合众公司处以没收伊顿东方13号楼超面积部分违法收入并对13号楼工程总造价处以5%的行政处罚，没收伊顿东方13号楼超面积部分违法收入，金额：3397818元（大写人民币：叁佰叁拾玖万柒仟捌佰壹拾捌元整）；并对13号楼工程总造价处以5%的处罚，金额2677205.6元（大写人民币：贰佰陆拾柒万柒仟贰佰零伍元陆角）。罚没金额合计6075023.6元（大写人民币：陆佰零柒万伍仟零贰拾叁元陆角）。四川合众公司认为富顺县住建局的行政处罚认定事实错误，提起诉讼，请求判令撤销富顺县住建局作出的富规建住罚〔2018〕第471号《建设行政处罚决定书》。另查明，2019年2月22日，原富顺县城乡规划建设和住房保障局更名为富顺县住房和城乡建设局。案涉位于富达路以东、少湖路以南L—01组团一期国有建设用地上项目建设尚未全部完工。 一审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，富顺县住建局对辖区内的违法建设的查处，具有主体资格和法定职权。本案中，富顺县住建局作出的富规建住罚〔2018〕第471号《建设行政处罚决定书》应当予以撤销，理由如下：一、富顺县住建局核发的《建设工程施工图设计文件审查备案通知》、《房屋建筑和市政基础设施工程施工（非国家投资工程）招标备案通知书》上载明案涉13号楼建设规模为33712.8平方米。2014年2月18日，富顺县住建局在办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》时核准案涉13号楼面积为31465.07平方米。其后，在2014年3月13日富顺县住建局颁发的《中华人民共和国建筑工程施工许可证》中载明案涉13号楼建设面积为33465.07平方米，以上均为经富顺县住建局核准的面积，内容相互矛盾。故富顺县住建局以四川合众公司未按照规划许可内容建设进行行政处罚属事实不清。二、四川合众公司与富顺县国土资源局签订的《拍卖成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》均明确拍卖的富达路以东、少湖路以南L—01组团一期国有建设用地（含案涉13楼）采取带修建性详细规划方案，但在案件审理过程中双方均未向一审法院提交以上方案。通过审理查明，在四川合众公司办理规划许可证时，富顺县住建局规划办减少规划方案建设面积，该行为未经规委会审议，未书面告知当事人权利义务，属程序违法。四川合众公司基于对政府信赖利益的原则，基于拍卖规划方案面积进行修建，富顺县住建局对此处罚属事实不清。综上，富顺县住建局抗辩理由不成立，对四川合众公司请求撤销富顺县住建局作出的富规建住罚〔2018〕第471号《建设行政处罚决定书》的诉讼请求，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第六项之规定，判决：撤销富顺县住建局作出的富规建住罚〔2018〕第471号《建设行政处罚决定书》。一审案件受理费50元，由富顺县住建局负担。 宣判后，上诉人富顺县住建局不服，向本院提起上诉，请求:1.撤销富顺县人民法院(2019)川0322行初3号行政判决；2.依法确认富顺县住建局于2018年12月17日作出的富规建住罚〔2018〕第471号建设行政处罚决定行为合法。3.一审、二审案件受理费由被上诉人四川合众公司承担。上诉的事实和理由：一、富顺县人民法院撤销富顺县住建局作出的富规建住罚〔2018〕第471号《建设行政处罚决定书》的理由不正确。1.一审判决未查清事实，错误定性。施工许可证上载明的面积未包括地下面积，而《招标备案通知书》上面积包括地下面积。而实际上地上面积并没有前后矛盾，均是一致的。2.一审法院在认定涉案的13号楼规划许可面积为31465.07平方米时，错误理解为此面积应与《招标备案通知书》面积一致。富顺县住建局认为涉案的13号楼单体建筑面积超过2%，不符合《自贡市城市规划管理技术标准》，故认定四川合众公司行为违法。富顺县住建局在审核时予以对单体建筑面积审减2000平方米。但富顺县住建局并没有否定四川合众公司一期工程建设超容积率。富顺县住建局在允许四川合众公司一期工程总建筑面积不超，并符合总容积率的前提下，有责任控制四川合众公司单体建筑的违建行为。况且，四川合众公司的违法状态一直持续，呈继续状态。根据全国人大法工委办公室法工办发〔2012〕20号《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（简称《意见》），作了回复。根据《意见》规定，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算。因此，一审法院错误认为所有数据即是经富顺县住建局核准的，内容不能相互矛盾。况且，富顺县住建局并没有认为四川合众公司未按照规划许可内容建设，而是认为未按规划许可面积施工。事实上，规划许可的面积是指一期工程（伊顿东方楼盘）的全部面积，目前，一期工程尚未完工，尚有1号楼、2号楼因其他原因未修建。二、一审法院认为富顺县住建局减少规划方案建设面积，其程序违法的定性不正确。富顺县住建局并未全部否定“伊顿东方”楼盘的方案总面积，只是对涉案的13号楼单体面积超建实施处罚。未改变规委会的决定，不需要经规委会审议。不存在程序违法。原县城乡规划建设和住房保障局在办理规划许可证时，并未减少规划方案建筑面积，在办理13号楼规划许可时，汇总核实该项目3-13号楼总面积时，发现3-13号楼施工图总面积已超出原审定方案3-13号楼总面积，故严格按照原方案审定的面积办理的规划许可证，并未减少规划方案建筑面。综上所述，请求二审法院依法支持富顺县住建局的诉请。 被上诉人四川合众公司未进行答辩。 当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。 一审查明“被告规划部门经办人员审查认为13号楼单体面积超规划，减少2247.73平方米，核准面积为31465.07平方米。”的事实，因没有证据予以支持，本院不予确认。本院对一审查明的其他事实予以确认。 本院认为，富顺县住建局对辖区内的违法建设的查处，具有主体资格和法定职权。 富顺县住建局在处罚决定书上认定伊顿东方13号楼未按照规划许可内容进行建设。其二审上诉称没有认为四川合众公司未按照规划许可内容建设，而是认为未按规划许可面积施工。该项上诉理由与处罚决定认定事实不一致。处罚决定书中对其认定的违法事实表述不清。 经富顺县住建局核准的《建设工程施工图设计文件审查备案通知》和富顺县住建局核发的《房屋建筑和市政基础设施工程施工（非国家投资工程）招标备案通知书》上载明13号楼建设规模为33712.8平方米。富顺县住建局颁发的建字第FG城（2014）003号建设工程规划许可证中载明8—11号、13号楼，总的建筑面积为69982.93平方米,但并未提交其所称的规划许可证核准13号楼面积为31465.07平方米的证据，且富顺县住建局向四川合众公司颁发的建筑工程施工许可证载明核准伊顿东方商住小区13号楼建设面积为33465.07平方米。富顺县住建局在不同程序中核准13号楼的规划建筑面积相互矛盾，且没有证据证明四川合众公司在明知该规划建筑面积减少的情形下，实施修建行为。故本案中，富顺县住建局作出行政处罚决定，认定四川合众公司未按照规划许可内容进行建设，事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。 综上所述，上诉人的上诉请求不成立，一审判决撤销行政行为并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人富顺县住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  谭爱华 审判员  王钟霞 审判员  罗 璇 二〇一九年九月二十七日 书记员  曾雅月