湖北省随州市曾都区人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂1303行初59号原告谢明，男，1986年10月5日出生，汉族，住。被告随州市人民政府。住所地：随州市曾都区迎宾大道。法定代表人郭永红，市长。委托诉讼代理人余朝晖，随州市人民政府法制办公室干部。代理权限：一般代理。被告随州市城乡规划局。统一社会信用代码11421300011204084R，住所地：随州市曾都区清河路**。法定代表人刘光海，该局局长。委托诉讼代理人张平，该局副局长。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人朱辉宏，湖北五合律师事务所律师。代理权限：一般代理。第三人随州市国土资源局城区分局。统一社会信用代码1242130072610831XQ，，住所地：随州市曾都区沿河大道北段**法定代表人刘松，该局局长。委托诉讼代理人易红梅，随州市国土资源局城区分局征管科科长。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人杨帆，湖北神农律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告谢明与被告随州市人民政府（以下简称：市政府）、随州市城乡规划局（以下简称：市规划局），第三人随州市国土资源局城区分局（以下简称：市国土局城区分局）行政许可一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告谢明、被告市政府的委托诉讼代理人余朝晖、被告市规划局的委托诉讼代理人张平、朱辉宏，第三人市国土局城区分局的委托诉讼代理人易红梅、杨帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告谢明诉称，原告是农业户口，系随州市曾都区何店镇向阳村**村民，已婚，有两个女儿，家中一共四口人，无住房。为解决住房问题，依法申请宅基地建房。2017年9月4日，原告持村委会批准的宅基地申请书到何店镇人民政府批准后，到随州市国土资源局城区分局申请办理宅基地，城区分局负责相关业务的耕保科工作人员告知办理宅基地建房业务需要先到市规划局办理《建设用地规划许可证》，原告遂到市规划局申请办理农村个人宅基地建房行政许可事宜，被告市规划局于2018年9月3日作出编号为JS2018001的《行政许可申请不予受理通知书》。对不予受理决定，原告依法向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2018年10月25日作出（2018）随府行复字第19号复议决定，决定维持市规划局的不予受理通知书，故特提起诉讼。原告认为本人有应依法享有农村村民申请宅基地建住宅的权利。“拟征地告知书”中明确征地项目为随州市党校南路建设用地。非整个向阳村的建设用地的征收。被告市规划局直接以“拟征地告知书”中党校南路的建设项目征地为理由，不予受理原告的申请，明显违反了行政许可法相关程序规定。随政发【2013】5号、随政发【2016】16号文件既不是法律、法规，也非规章，不能作为处分原告申请宅基地使用权建房的依据。被告市规划局不予受理的理由缺乏法律依据。被告市政府在（2018）随府行复字第19号复议决定书中虽确定了原告依法享有宅基地权利，但复议决定缺乏法律依据。被告市政府未对被告市规划局的行政许可程序进行合法审查，且市政府以《拟征地告知书》为由，认为不能再受理原告的宅基地新建住房的申请，理由不充分。请求法院撤销被告市政府作出的（2018）随府行复字第19号行政复议决定书及被告市规划局作出的编号JS2018001《行政许可申请不予受理通知书》并责令被告重新作出行政许可决定。被告市政府辩称，《拟征地告知书》及《随州市2017年度第45批次城市建设用地控制性详细规划》指向的是位于向阳村的“高铁南站”周边，原告称《拟征地告知书》针对的是“党校南路”证据不足。何店镇人民政府所属的城乡建设办公室仅对原告的宅基地建房申请签批“情况属实”的证明意见，非何店镇人民政府批准意见。市规划局作出的《行政许可申请不予受理通知书》没有发现认定事实不清，适用法律错误问题。本政府作出的（2018）随府行复字第19号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市规划局辩称，按照2017年10月湖北省人民政府审批的《随州市城乡总体规划（2016-2030）》，原告所在的何店镇向阳村民委员会土地已纳入城市规划区范围。且已对该村规划集中建设居民点，并正在分期建设中，该村没有规划新建的零星住宅建设用地。市国土局城区分局已对随城土资征告字（2017）第44号拟征地告知书，向当地村组进行了公示。依据国务院《关于深化严格土地管理的决定》及《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的规定，国土部门在拟征地前已经完成了现状调查，任何人无权再批准他人改变现状。故原告的农村宅基地申请不能满足规划许可的法定条件。原告申请批准“宅基地”，应按照《湖北省城乡规划条例》第三十八条规定“原告持有关材料向所在地的乡镇人民政府提交申请后，乡镇人民政府自受理之日起10日内提出初审意见，报县级人民政府城乡规划主管部门审查”；第四十一条第三款的规定“在乡、村规划区内建住宅，需占用农用地的，当依《土地管理法》第四十四条规定办理农用地转建设用地审批手续后，才能核发乡村建设规划许可证”。原告没有向答辩人提交材料也没有提供乡镇人民政府的初审意见和用地审批手续。故本局作出的不予受理通知书，符合法律规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人市国土局城区分局述称，本局是受行政机关委托行使行政职权的事业单位，不属于行政诉讼法意义上的“公民、法人或者其他组织”，且与本案没有利害关系，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定“第三人”适格诉讼主体。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，本案应由随州市中级人民法院管辖，曾都区人民法院不享有管辖权。原告的申请不符合规划要求，市规划局不予办理规划许可符合法律规定，市政府维持市规划局的不予受理通知书是正确的。请求人民法院驳回原告的起诉。经审理查明，原告谢明系随州市曾都区何店镇向阳村**村民。2017年9月4日，原告谢明以在该村无住房为由，向其所在的何店镇向阳村民委员会提出书面的《农村宅基地申请书》，申请住房宅基地一块用于自建住房。当日，何店镇向阳村民委员会在原告的《农村宅基地申请书》中加盖公章、曾都区何店镇城乡建设环境保护办公室在该申请书中签批“情况属实”并加盖了公章。后，原告谢明即到第三人市国土局城区分局申请办理宅基地用地手续，第三人市国土局城区分局告知其应先到被告市规划局办理建设用地规划许可手续后，方可办理用地手续。为此，原告遂到被告市规划局处申请办理乡村建设规划许可证。2018年9月3日，被告市规划局作出编号JS2018001《行政许可申请不予受理通知书》。载明：“你（谢明）关于办理何店镇向阳村四组农村个人建房宅基地的申请，经审查，本机关当场决定不予受理，理由为：1、你申请农村宅基地的区域位于随州城市规划区城南高铁新区。该区已被列入城市建设用地征收范围，其申请不符合市国土部门“拟征收告知书”要求，不能作为农村宅基地建设。2、你申请农村宅基地不符合《市人民政府关于进一步加强中心城区规划管理工作的通知（随政发【2013】5号）》和《市人民政府关于印发随州市城市规划区个人自建住房危房改造规划管理办法的通知（随政发【2016】16号）》文件要求”。原告谢明对《行政许可申请不予受理通知书》不服，于2018年9月11日向被告市政府申请行政复议。被告市政府受理后，对被告市规划局作出的《行政许可申请不予受理通知书》进行了复议审查，并于2018年10月25日作出（2018）随府行复字第19号复议决定，决定“维持JS2018001《行政许可申请不予受理通知书》”。原告仍不服，遂诉至本院。另查明，被告市政府作出的（2018）随府行复字第19号复议决定书载明：“本机关认为，核发《乡村建设规划许可证》是《城乡规划法》赋予县级以上人民政府规划行政主管部门的法定职责，被申请人是本机关的城乡规划行政主管部门，应当依据政策和法律的规定对行政相对人行使行政许可权。依据《城乡规划法》第七条的规定，经批准的城乡规划是城乡建设和规划管理的依据。本市现行的《城乡总体规划》确定的集中建设区包含曾都区何店镇向阳村，该总规虽然对该村没有重新规划零星宅基地，但为改善村民居住条件，依据节约集约用地原则规划了集中的居民点建设用地。申请人是该村村民，可以在符合法律规定的前提下申请宅基地，被申请人也只能在法律的规定及该总规的约束下行使乡村建设规划许可权，对不符合该总规以及符合总规但没满足《城乡规划法》第四十一条第三款及该村人均用地面积不大于省定标准等规定条件的，不得予以许可并核发《乡村建设规划许可证》。申请人递交的证据中，没有其申请建设的具体位置，也没有乡镇人民政府的初审意见，如果位于农用地范围，必须先办理“农用地转建设用地手续”，故其申请没有满足法定条件。同时，市国土资源局是本机关的国土资源行政主管部门，城区分局作为其派出机构代表市国土资源局已经公示了《拟征地告知书》，依据原国土资源部发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的规定，《拟征地告知书》公示后再行建设是不受法律保护的非法行为，在此情况下申请人申请建设，被申请人作为本机关的部门应当尊重《拟征地告知书》的效力，不能再受理村民使用该片区办理《乡村建设规划许可证》的申请。被申请人不予受理申请人的申请符合法律规定也符合相关政策，并无不当。另外，申请人在申请行政复议时的请求之一责令被申请人办理《建设用地规划许可证》，该许可的对象是国有建设用地，不是村农民集体所有土地，其请求与法律规定不一致，不应当得到支持。申请人提起行政诉讼的事由是“被申请人既未受理也未拒绝受理”，申请行政复议的事由为“不服不予受理决定”，显然虽系申请办理规划许可，但被申请人被诉的行为是不履行法定职责，被申请行政复议的行为是作出不予受理决定，二者有明显的区别，申请人对不予受理决定申请行政复议符合法律的规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持JS2018001《行政许可申请不予受理通知书》”。又查明，《随州市城乡总体规划（2016-2030）集中建设区用地布局规划图》、《随州市城乡总体规划（2016-2030）集中建设区用地布局规划图（局部）》、《随州市2017年度第45批次城市建设用地控制性详细规划分图图则》、《随州市2017年度第45批次城市建设用地红线图》确定原告谢明所在的向阳村纳入随州市城市规划范围，属随州市中心城区重点规划管控范围。上述事实，有原被告在庭审中的陈述，原告谢明户口本、身份证复印件、《农村宅基地申请书》、《行政许可申请不予受理通知书》、《行政复议申请书》、《立案审批表》、《行政复议答复通知书》及送达回证、《行政复议决定书》及送达回证、曾都区何店镇向阳村民委员会证明、《随州市人民政府关于进一步加强中心城区规划管理工作的通知》（即随政发【2013】5号文件）、《随州市中心城区规划管控图》、《随州市城乡总体规划（2016-2030）集中建设区用地布局规划图》、《随州市城乡总体规划（2016-2030）集中建设区用地布局规划图（局部）》、《随州市2017年度第45批次城市建设用地控制性详细规划分图图则》、《随州市2017年度第45批次城市建设用地红线图》等证据材料在案佐证。本院认为，被告市规划局是负责本行政区域规划管理工作的行政主管部门，对区域内规划制定和实施城乡规划，即在规划区内建设用地规划、村庄发展布局，核发乡村建设规划许可证是其法定职责。本案涉及农村宅基地建房问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租房租后，再申请宅基地的，不予审批”；《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当在乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划内进行乡镇企业、乡村企公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当按照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”；《湖北省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》明确：“符合申请宅基地条件的农村村民，应向本集体经济组织提出书面申请，经村民代表会议成村民会议讨论通过，由村民委员会报乡（镇）人民政府（街道办事处）审核后，报县（市）人民政府批准。对涉及占用农用地的，应当由县（市）国土资源行政主管部门拟定农用地转用方案，依法报有批准权的人民政府办理众用地转用审批手续，同时一并办理土地使用审批手续；对其中占用耕地的，应当按前述有关规定，落实耕地占补平衡；对占用承包耕地的，应当报农村土地承包行政主管部门审核同意，并终止其承包合同，换发承包经营权证，调整应负担的农业税；对涉及在村庄、集镇规划内申请宅基地的，应当依法报建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，按规定办理用地审批手续”。本案中，原告谢明所在村按照《随州市人民政府关于进一步加强中心城区规划管理工作的通知》即随政发【2013】5号文件精神及《随州市城乡总体规划（2016-2030）集中建设区用地布局规划图》、《随州市中心城区规划管控图》规划，其属随州市中心城区重点规划管控范围，严禁村（居）民零星征地新建住宅，故原告谢明在所在村申请宅基地建房不符合随州市城乡总体规划要求。被告市规划局对原告作出的JS2018001号《行政许可申请不予受理通知书》及被告市政府作出的（2018）随府行复字第19号复议决定书，事实清楚、程序合法、适用法律正确，本院予以支持。原告诉称被告市规划局作出的JS2018001号《行政许可申请不予受理通知书》程序违法、其不予受理的理由缺乏法律依据的事实，证据不足，本院均不予支持。综上，原告的诉讼请求依法不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告谢明的诉讼请求。案件受理费50元，由谢明负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省随州市中级人民法院。审 判 长  靳鹏程人民陪审员  王先明人民陪审员  邓义山二〇一九年九月五日书 记 员  王江令