山东省东营市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁05行终73号 上诉人（一审被告）:东营市公安局河口分局。住所：东营市河口区滨河路**。 法定代表人：劳振勇，局长。 出庭负责人：姜化龙，东营市公安局河口分局监察室主任。 委托诉讼代理人：李涛，东营市公安局东营港经济开发区分局法制负责人。 委托诉讼代理人：张凯，山东舜翔（东营）律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）:东营市河口区仙河镇卫东村村民委员会。。住所：东营市河口区仙河镇卫东村 法定代表人：李良杰，主任。 委托诉讼代理人：胡新华，山东城合律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：牛庆常，男，汉族，1959年6月15日出生，，住山东省沂水县 委托诉讼代理人：孙清泉，北京京平律师事务所律师。 上诉人东营市公安局河口分局（以下简称公安河口分局）、东营市河口区仙河镇卫东村村民委员会（以下简称卫东村委会）与被上诉人牛庆常不履行保护人身权、财产权法定职责一案，不服东营市河口区人民法院（2018）鲁0503行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日进行了庭询，上诉人公安河口分局出庭负责人姜化龙及李涛、张凯，上诉人卫东村委会法定代表人李良杰及委托诉讼代理人胡新华，被上诉人牛庆常及委托诉讼代理人孙清泉到庭参加庭询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：2008年12月31日，牛庆常向仙河镇交纳村前宅基地款18000元。2013年仙河镇进行新农村建设，经全体村民大会决议，决定对卫东村整体搬迁。牛庆常的房屋评估价格为403209元。包括牛庆常在内的6户因对评估价格产生异议，拒绝领取拆迁补偿费用。2018年7月26日上午9时仙河镇召开全村村民会议，以上述未拆迁的6户严重制约了村集体发展为由，表决同意对上述6户进行强拆，并向牛庆常等6户发放了拆迁公告，要求牛庆常等6户于2018年8月6日前限期搬离、交付拆除并领取拆迁补偿款。2018年8月14日仙河镇再次召开全体村民大会商议决定对上述未拆迁6户采取强制措施。当日，牛庆常在仙河镇的房屋被拆除，牛庆常报警，公安河口分局接警后赶往现场，了解到部分仙河镇村民在拆除村内建筑物，牛庆常的房屋被拆除。公安河口分局于当日进行了受案登记，并进行了调查取证，但至今未作出处理结果。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.牛庆常是否具有本案原告主体资格；2.公安河口分局是否应当履行相应的法定职责。关于第一个争议焦点，《中华人民共和国物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”根据上述规定，当事人因合法建造等事实行为也可以获得相应的物权。本案中，牛庆常虽未提交相应的不动产权属证书，但根据其提交购买宅基地收据及各方当事人的陈述可以证明原告在仙河镇购买了宅基地并建设了房屋，在无证据证明该建造行为违法的情况下，牛庆常基于房屋建造的事实行为享有对该房屋的占有使用权，卫东村委会召集村民会议、村民代表会议表决决定对包括牛庆常在内的6户房屋实施强制拆除，并由村民具体实施了拆除行为，因此涉案房屋拆除行为明显影响了牛庆常的合法权益，牛庆常因该拆除行为损害自身人身权、财产权向公安机关寻求保护，公安机关是否履行了相应的职责与牛庆常具有明显的利害关系，因此牛庆常具有诉讼主体资格。公安河口分局和卫东村委会以牛庆常未取得涉案房屋产权为由，提出牛庆常对涉案房屋不具有合法权益，不具有诉讼主体资格的抗辩主张无事实和法律依据，不予支持。关于第二个争议焦点，一方面，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规明确规定了市、县级人民政府，土地管理部门及房屋征收部门在房屋征收补偿过程中的职责权限，被拆除房屋在确定的征收范围内的情况下，若无证据证明房屋系在征收部门不知情的情况下由其他主体强拆，一般宜推定为征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，对行政拆除行为，当事人可以通过行政复议、行政诉讼等途径维护自身合法权益。另一方面，被拆迁人因认为房屋拆迁涉及犯罪向公安机关提出报案、侦查的行为，属于刑事诉讼法明确授权实施的行为，不属于行政行为。针对被拆迁人所诉的房屋强拆致其合法财产被毁坏，若当事人认为涉案行为并非行政强拆而系暴力强拆，暴力行为本身也属于刑事犯罪范畴，应由公安机关进行刑事侦查。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款规定：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。”第六十五条规定：“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理。”本案中，公安河口分局接警后于2018年8月14日进行受案登记，并展开了初步调查，但在《公安机关办理行政案件程序规定》规定的三十日办案期限内既未书面告知牛庆常涉案纠纷不属于公安机关职责范围，也未按照《公安机关办理刑事案件程序规定》处理，且至今仍未作出相应的处理结果，违反了上述法律规定，牛庆常诉求公安河口分局履行相应的法定职责有事实和法律依据，予以支持。 一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决：公安河口分局在三十日内履行相应的法定职责，案件受理费50元，公安河口分局负担。 上诉人公安河口分局不服一审判决，上诉称：一、上诉人已在其职责范围内履行了保护被上诉人人身、财产安全的法定义务。2018年8月14日，卫东村委会在对被上诉人房屋进行拆迁时双方发生争执。当日，上诉人接到报案，上诉人接警后立即出警，第一时间赶赴事发现场，由于拆迁现场人员众多，参与拆迁的村民情绪激愤，在上诉人了解到涉案房屋已经腾空，且基本拆除完毕的情况下，上诉人为了保护被上诉人的人身安全，一直在拆迁现场维护秩序，并对拆迁的村民进行积极疏导，在上诉人的不懈努力下一度失控的拆迁场面得到有效控制，防止了危害结果的再次发生。二、上诉人无权对卫东村委会的拆迁行为进行干预。根据《村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会有权依法办理自己的事情，并推动农村社区建设，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，村民会议或者村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家政策相抵触的，由乡镇人民政府责令改正。本案中，卫东村委会的拆迁行为是依据卫东村村民代表大会决议有计划实施的，完全是卫东村村民的自治行为，即便该自治行为存在过失，也应该由当地乡镇人民政府责令改正，而上诉人则无权直接干预。鉴于涉案房屋已经拆迁完毕，拆迁行为也随之结束，对于被上诉人因该行为所遭受的经济损失，完全可以通过民事诉讼的方式予以解决，一审法院判决上诉人继续履行相应的法定职责已无现实必要。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或将本案发回重审。2.一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 上诉人卫东村委会不服一审判决，上诉称：一、村民拆除房屋的行为属于民法调整的范围，不属于行政诉讼的受案范围。二、被上诉人不具有诉讼主体资格。被上诉人没有依法取得涉案房产，不具有本案诉讼的主体资格。涉案房产没有依法办理规划许可，没有取得建设工程规划许可证等有关建设审批手续。被上诉人非卫东村村民，户口也不在卫东村，不具有本村村民资格，假若卫东村或其他人员与被上诉人签订了土地转让协议，则该协议违反了土地管理法规定，应为非法转让。依据行政诉讼法的规定，只有合法的权益才受保护，被上诉人非法建设的房屋不属于合法财产，被上诉人不具有本案的诉讼主体资格。三、一审法院将村居改造与房屋征收概念混淆，将村民自拆的民事行为认定为行政行为，将非法购买宅基地行为认定为合法购买，并将违建推定为合法建设。四、公安河口分局已经履行了调查取证，制止村民拆除房屋的行为。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人起诉或发回重审。2.二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人牛庆常答辩称：一、本案属于行政诉讼受案范围，被上诉人申请公安河口分局保护其财产权益完全合法有据。二、被上诉人具有本案诉讼主体资格。被上诉人作为公安河口分局不依法履行保护人身和财产法定职责这一行政行为的相对人，符合行政诉讼法规定的原告条件。三、卫东村委会不是行政机关，依法没有行政强制执行权。公安河口分局提供的十一份讯问笔录证实卫东村委会强拆了被上诉人的房屋，而卫东村委会不是行政机关，没有法定行政强制执行权，强拆被上诉人的房屋属于违法行为。对非法强拆被上诉人房产行为的，无论是构成违法行为还是构成犯罪行为，公安河口分局均具有法定职责。综上所述，二上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，依法应予驳回。 二审期间，上诉人公安河口分局提交东营市国土资源局河口分局的复函一份，拟证明：根据该复函，已经认定被上诉人涉案的房屋为非法建筑，应当限期拆除，恢复土地原状。 上诉人卫东村委会质证认为：根据牛庆常的起诉状以及判决书中查明的被上诉人的身份能够确认被上诉人非本村村民，不具有本村的村民资格。不具有取得本村合法宅基地的权利，所以其建造的房屋不能认定为合法建造。 被上诉人质证认为：该份证据是2018年8月30日制作的，不属于新证据，一审没有提交，二审举证期间也没有提交，该份证据不予质证。涉案房屋是否违章建筑不属于本案审理的范围，即使经过法定机关经过法定程序认定为违章建筑，案涉的房屋的建材也属于被上诉人的合法财产，不是公安机关不履行职责的法定事由。 本院对上诉人在二审中所提交证据，审查认为：涉案房屋是否违章建筑不属于本案审理的范围，该证据与本案不具关联性，本院不予采信。 各方当事人在一审中提交的其他证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项的规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权法定职责案，属于人民法院行政诉讼受案范围。被上诉人因其房屋被拆除而报警，因对公安机关在处理该警情过程中履职行为不服，提起本案诉讼，被上诉人与被诉行为之间具有利害关系，具备本案原告主体资格。 依据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十二条的规定，公安机关根据行政案件的不同情况应当作出处理决定。本案中，卫东村委会组织部分村民拆除被上诉人房屋，期间被上诉人与部分村民发生冲突。上诉人公安河口分局接警后，到现场维持秩序，并按行政案件进行了立案调查，但未作出处理决定。一审法院以此为由认定公安机关存在不履行法定职责的情形，并判令其依法履职并无不当。 综上，二上诉人的上诉请求无事实和法律依据。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人东营市公安局河口分局负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋建功 审判员  张晓丽 审判员  李 静 二〇一九年九月二十七日 书记员  李 瑾