贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔05行初116号 原告刘恩平，男，1962年11月13日出生，汉族，住贵州省毕节市。 被告毕节市七星关区人民政府。 地址：毕节市七星关区开行路。 法定代表人胡敬斌，该区区长。 委托代理人（特别授权）石湘莹，七星关区司法局工作人员。 委托代理人侯克勤，七星关区人民政府法律顾问室工作人员。 第三人七星关区生机镇人民政府。 地址：七星关区生机镇街上。 法定代表人吴世渊，该镇镇长。 委托代理人（特别授权）朱超，贵州锐驰律师事务所律师。 委托代理人王妍，贵州锐驰律师事务所律师。 第三人刘恩举，男,1968年2月24日出生，汉族，住贵州省毕节市。 第三人刘恩才，男，1958年11月13日出生，汉族，住贵州省毕节市。 第三人刘恩文，男,1964年11月9日出生，汉族，住贵州省毕节市。 原告刘恩平诉被告毕节市七星关区人民政府(以下称七星关区政府)、第三人七星关区生机镇人民政府(以下称生机政府)、刘恩举、刘恩文、刘恩才行政复议一案，于2019年4月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月9日立案后，于2019年5月17日向被告七星关区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月18日公开开庭审理了本案。原告刘恩平，被告七星关区政府委托代理人石湘莹、侯克勤，第三人生机政府委托代理人朱超、王妍及第三人刘恩举、刘恩才、刘恩文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘恩平向本院提起行政诉讼请求：一、撤销被告七星关区政府七星府行复决字（2019）第05号《行政复议决定书》；2、判决被告七星关区政府重新作出行政复议决定；3、案件受理费由被告负担。事实和理由：原告刘恩平系生机镇生机村生机组村民，第一轮土地承包时，以原告父亲刘美义为户主承包生机镇生机村原企业站背后土地（地名沙沟）。1992年分家时，原告父亲刘美义将原企业站背后的土地分给原告耕种。原告一直耕种该土地至今，但以原告父亲为户主的第一轮土地承包证及以原告为户主的第二轮土地承包证均未记载该土地。原告多次向村委会及七星关区政府及生机政府反映，得到的答复称事实上是就行，后不予采取任何措施。原告为维护自己合法权益，向生机政府申请土地确权，生机政府以涉案土地属于刘美义户承包为由，对原告申请不予支持。原告向七星关区政府申请复议，七星关区政府作出七星府行复决字（2019）第05号《行政复议决定书》认为，原毕节市法院（2000）毕民初字1195号判决书对涉案土地已经得到法院判决确认，原告没有证据证明（2000）毕民初字1195号判决被法院撤销，且涉案土地没有发生新的情势变动，行政机关已经无权处理原告申请，决定驳回原告的行政复议申请。 原告刘恩平向本院提交了以下证据、依据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：土地承包经营权证。证明目的：该证书写错误，现在实际耕种的土地没有一宗地登记在承包证上。 被告七星关区政府质证：对该组证据的真实性、合法性无异议，不认可关联性及证明目的。 第三人生机政府质证：对该组证据的关联性有异议，对证明目的不予认可。 第三人刘恩举、刘恩文、刘恩才质证：第一轮土地承包时,是以我们父亲的名义承包的，该证是第二轮承包时颁发的，存在实际耕种的土地与承包证上名称不一致的原因是原告可能存在与他人调换土地的行为。 第二组证据：1、1999年11月20日生机镇土地管理所出具的证明；2、生机镇派出所1995年3月27日关于刘恩平、刘恩文、刘恩才、刘美义土地纠纷的调处记录；3、1998年2月28日原告父亲刘美义出具的证实材料1份；4、2014年6月26日证明1份；5、1999年5月20日生机镇企业站出具的证明；6、1999年5月9日生机镇土地管理所出具的证明。证明目的：涉案土地是原告承包的。 被告七星关区政府质证：1、土地管理所的两份证明并没有说明涉案土地属于刘恩平。2、调处记录最终没有明确涉案土地的使用权人。3、对2014年6月26日证明的真实性不认可，证明人应当提供身份证明材料，也应当到庭接受询问。4、根据（2000）毕民初字第1195号民事判决书，该判决已经明确争议双方均不享有使用权。对该组证据的证明目的不予认可。 第三人生机政府的质证意见：1、对土地管理所的两份证明，质证意见与七星关区政府的质证意见一致，1999年5月9日的证明因无原件核对，对真实性不予认可。2、对3、4号证据的真实性、合法性不认可，该证据实为证人证言，证据存在形式不改变证据的性质，应申请该证人出庭作证，形式不合法，不应当采信。3、对2号证据的真实性、合法性均有异议，该证据无法证明涉案土地属于原告，且生机派出所未加盖公章。综上，该组证据达不到原告的证明目的。 第三人刘恩举、刘恩文、刘恩才的质证意见基本与被告七星关区政府、第三人生机政府的质证意见一致。1、对我父亲出具的证实材料不认可，因我父亲写的是繁体字，与内容不符。2、我们几兄弟分家时，只有一个长辈在，2014年6月26日的证实材料上签字的人均不知道，不认可该证据的真实性。3、对土管所出具的证明不认可，当时土管所的所长刘洪朝私自写的，是刘洪朝与原告私自交易的。争议的土地实际上属于企业站的地块，刘恩才耕种了还被老公社处罚过。清水法庭当时调取了企业站的版图，涉案土地是属于企业站的。涉案土地是我父亲的名义承包的，当时地上有树，刘恩才是因为去砍树被处罚的。 被告七星关区政府辩称，刘美义系原告刘恩平与第三人刘恩举、刘恩才、刘恩文之父，原告与刘恩才等人就涉案土地纠纷历时已久。2000年8月10日，原告对涉案土地提起民事诉讼，原毕节市人民法院作出的（2000）毕民初字1195号判决，驳回了原告的诉讼请求。被告受理原告的行政复议申请后，发现涉案争议的土已经得到法院判决处理，依法决定驳回原告的行政复议申请，并制作行政复议决定书送达各方当事人。被告作出的行政复议决定，事实清楚，证据充分，请求予以维持。 被告七星关区政府向本院提交了以下证据、依据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：1、受理通知回执及行政复议送达回执。证明目的：被告已按照要求受理了原告的行政复议申请。 原告刘恩平、第三人生机政府及第三人刘恩举、刘恩文、刘恩才对该组证据均不持无异议。 第二组证据：2、刘恩平向生机镇提交的土地确权申请书、《毕节市七星关区生机政府土地确权决定书》（七星生府土决[2019]001号）、（2000）毕民初字第1195号民事判决书。证明目的：1、三份证据相互印证原告申请行政复议的涉案土地同属于一宗地；2、涉案纠纷土地已经通过法院的判决确认，行政机关无权处理。 原告刘恩平质证：真实性无异议，对证明目的有异议。生效的民事判决对涉案土地没有作出处理，应当由政府进行确权。 第三人生机政府和刘恩举、刘恩文、刘恩才质证：无异议。 第三人生机政府述称，1、根据原告提交的民事判决书，原告没有取得合法耕种权，原告没有申请土地确权的权利，不是适格的申请人，也无权提起相应的诉讼。2、根据原告提供的行政起诉状及第三人刘恩举、刘恩文、刘恩才的陈述，涉案土地系以刘美义为户主的承包地，涉案土地权属清楚，不属于土地确权的受理范围。3、根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项及相关法律规定，农村土地承包经营权不属于政府确权的受理范围。 第三人生机政府向本院提交了以下证据、依据，并庭审举证、质证： 第一组证据：组织机构代码证、法定代表人身份证明。证明目的：生机镇政府的主体资格。 原告刘恩平、被告七星关区政府及第三人刘恩平、刘恩文、刘恩才均无异议。 第二组证据：（2000）毕民初字第1195号民事判决书。证明目的：1、原告并非涉案土地的承包经营权人，民事判决已经予以明确，因此其并不是该地块的利害关系人，原告无权提起土地确权申请及相应的诉讼，原告主体不适格。2、根据原告陈述，涉案土地属于其父刘美义承包，并非原告享有承包经营权，民事判决予以明确没有取得合法耕种的权利。 原告刘恩平质证：民事判决是因为土地承包经营权证没有登记涉案土地才被驳回诉讼请求，这个责任应当由生机政府负责。 被告七星关区政府、第三人刘恩平、刘恩文、刘恩才均无异议。 第三人刘恩举、刘恩文、刘恩才述称，涉案土地系原告及第三人刘恩举、刘恩文、刘恩才的父亲刘美义在第一轮土地承包时的自留地。分家时口头约定，涉案土地先由原告耕种，若几兄弟有建房或其他经营需要，则重新协商后再使用涉案土地。被告七星关区政府作出的七星府行复决字（2019）第05号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人刘恩举、刘恩文、刘恩才未向本院提交证据。 本院对上述证据认定如下：对原告提交的第一组证据与本案具有关联性，本院予采信。对原告提交的第二组和第三组证据，不能证明涉案土地系原告合法承包经营，本院不予采信。对被告及第三生机政府提交的证据，能证明本案的基本事实，本院予以采信。 经审理查明，刘美义系原告刘恩平及第三人刘恩举、刘恩文和刘恩才之父，均系生机镇生机村生机组村民。1992年家庭内部分家时，刘美义将位于七星关××生机镇生机村原企业站背后小地名为沙沟的土地（下称涉案土地）分给原告耕种管理，但以刘美义为户主的第一轮土地承包经营权证和以原告为户主的第二轮土地承包经营权证均未记载该宗土地。1995年6月，原告在未办理《土地建设用地使用证》的情况下准备在该地上建房，第三人刘恩举、刘恩文、刘恩才认为各自有份，也在该土地上挖壕建房，双方因此发生纠纷协商未果。原告刘恩平认为刘恩举、刘恩文、刘恩才的行为侵犯其土地使用权，遂向原毕节市人民法院（现为毕节市七星关区人民法院）提起民事诉讼，请求判令刘恩举、刘恩文、刘恩才三人停止侵权。该院于2000年8月12日作出的（2000）毕民初字1195号民事判决认为，刘恩平主张刘恩举、刘恩文、刘恩才侵犯其涉案土地使用权，因刘恩平对争议的该土地不享有使用权，其诉讼事由不能成立，双方当事人均不能擅自使用涉案土地，遂判决驳回刘恩平的诉讼请求。2018年11月14日，原告刘恩平向第三人生机镇政府请求土地确权。生机镇政府于2019年1月12日作出的七星生府土决(2019)01号《毕节市七星关区生机政府土地确权决定书》载明，刘恩平及刘恩举、刘恩文、刘恩才均认可涉案土地的承包经营权属于以刘美义为户主的承包户，涉案土地权属清楚，决定涉案土地的承包经营权属于以刘美义为户主的承包户，对原告刘恩平的确权请求不予支持。原告刘恩平不服该确权决定，于2019年3月1日向被告七星关区政府申请行政复议。被告受理后，依法向第三人生机镇政府和第三刘恩举、刘恩文、刘恩才送达了受理通知书和行政复议申请书副本等文书材料。2019年4月16日，被告作出的毕市七星府行复决字(2019)第05号《毕节市七星关区政府行政复议决定书》（下称《复议决定书》）以原告申请行政复议的请求事项已经人民法院的民事判决处理为由，决定驳回刘恩平的行政复议申请。该《复议决定书》于2019年4月23日和2019年4月25日分别送达本案第三人生机政府、刘恩举、刘恩文、刘恩才和原告刘恩平。原告不服该行政复议决定，向本院提起行政诉讼，请求：1、判决撤销被告七星关区政府七星府行复决字（2019）第05号《行政复议决定书》；2、判决被告七星关区政府重新作出行政复议决定；3、案件受理费由被告七星关区政府负担。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款第（三）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，行政复议机关应当对行政复议的具体行政行为的合法性和适当性进行审查。即行政复议机关应当对行政复议申请的请求事项是否属于行政复议的范围，行政复议的具体行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿，决定的内容是否合法适当，程序是否合法等进行审查，并在此基础上作出复议决定。本案中，生效的民事判决认定原告刘恩平对涉案土地不享有使用权，但对该土地的权属主体没有进行认定。原告请求生机政府确认其对涉案土地享有使用权，生机政府作出的七星生府土决(2019)01号毕节市七星关区生机政府土地确权决定，将涉案土地的承包经营权确认为以刘美义为户主的承包经营户，对原告的确权请求不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（四）项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……”的规定，原告对生机政府就该涉案土地确权决定的行政行为不服，向被告七星关区政府申请行政复议，属于被告行政复议的受案范围。被告以原告行政复议的请求事项不属于行政复议的受理范围，决定驳回原告行政复议申请的行政行为，系适用法律错误。据此，被告应当依法受理原告的行政复议申请，并就生机政府对涉案土地作出确权决定的行政行为，事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律法规是否正确，决定的内容是否合法适当，作出决定的程序是否合法等进行审查，并在此基础上作出复议决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销被告毕节市七星关区人民政府于2019年4月16日作出毕市七星府行复决字(2019)第05号《毕节市七星关区政府行政复议决定书》； 二、责令被告毕节市七星关区人民政府重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告毕节市七星关区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长 杨静梅 审 判 员 黄塑希 审 判 员 吴 岚 二〇一九年九月十日 法官助理 贾伟茜 书 记 员 黎 朗