安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终781号上诉人（一审原告）舒城县春秋乡俊友养殖场，住所地安徽省舒城县春秋乡万善村河边组，统一社会信用代码923415623MA2N22LT94。经营者张俊友，男，1976年9月8日出生，汉族，住安徽省肥西县。委托代理人李法明，安徽人杰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）舒城县人民政府，住所地安徽省舒城县城关镇梅河路**，统一社会信用代码11341425003238882D。法定代表人张秀萍，该县县长。出庭负责人杨丙红，该县副县长。委托代理人宗志松，舒城县农业农村局局长。委托代理人袁浩，安徽龙舒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）舒城县农业农村局（原舒城县农业委员会），住，住所地安徽省舒城县城关镇桃溪路中路一社会信用代码1134142578492426XG。法定代表人宗志松，该局局长。委托代理人李杰，该局工作人员。委托代理人袁浩，安徽龙舒律师事务所律师。上诉人舒城县春秋乡俊友养殖场（以下简称俊友养殖场）因诉舒城县人民政府（以下简称舒城县政府）、舒城县农业农村局（以下简称舒城县农业局）不履行关闭养殖场经济补偿职责一案，不服六安市中级人民法院（2019）皖15行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年7月18日公开开庭审理了本案。上诉人俊友养殖场经营者张俊友及其委托代理人李法明，被上诉人舒城县政府出庭负责人副县长杨丙红及其委托代理人宗志松、袁浩，被上诉人舒城县农业局法定代表人宗志松及其委托代理人李杰、袁浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。俊友养殖场向一审法院诉称，2015年5月，原告与方仁周签订一份《猪场租赁合同》，合同约定原告租赁方仁周的猪舍养猪，租期5年，原告已经支付租金至2019年4月30日。2018年8月2日，舒城县农委畜牧兽医局向原告送达了一份《舒城县养殖场粪污治理和利用指导登记表》，通知原告的养殖场“位于禁养区”，要求原告“停止从事畜禽养殖，若继续饲养，将依法予以关闭。”原告接此通知后，自行关闭了养殖场。养殖场的关闭给原告造成了巨大的经济损失，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第25条的规定，原告多次向舒城县农业委员会畜牧兽医局、舒城县农业委员会、舒城县政府提出补偿申请，但是收到的答复均是不予补偿。请求：1、判令两被告对关闭原告养殖场造成的经济损失约80万元。2、诉讼费用由两被告承担。舒城县政府一审答辩称，1、原告起诉主体错误，被告县政府不是适格主体：舒城县政府根据国务院相关文件制定了《舒城县禁养区内畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作实施方案》、《舒城县畜禽养殖禁养区划定方案》，该方案具有普遍约束力，不具有可诉性。2、县政府并未实施具体行政行为，原告利益未受到县政府行政行为的影响：舒城县政府针对合法养殖户出台补偿政策，但是舒城县政府并不是具体实施者，也没有实施具体行政行为。原告的权益受到影响是因民事行为产生的，因此原告的起诉没有法律依据。请求驳回原告对舒城县政府的诉讼请求。舒城县农业局一审答辩称，1、舒城县农业局不是本案适格被告。舒城县政府制定了《舒城县禁养区内畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作实施方案》、《舒城县畜禽养殖禁养区划定方案》，文件要求舒城县农业局配合相关工作，乡镇具体负责。2、原告非禁养区内合法养殖场，没有要求搬迁补偿的权利。在舒城县春秋乡实行关闭或者搬迁的养殖户名单中，没有原告的养殖场。且原告经营的养殖场未取得动物防疫条件许可证，属于非法养殖场。3、本案不具有可诉性。舒城县农业局并未实施具体行政行为，未对原告的权益产生任何影响。原告权益受到影响是因民事行为产生的。因此原告的起诉没有法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。一审法院审理查明，2015年5月，原告与案外人方仁周签订一份《猪场租赁合同》，合同约定原告租赁方仁周的猪舍养猪，租期5年，原告已经支付租金至2019年4月30日。合同签订后，原告对原猪场的设施设备进行了改建、新建。2016年6月，舒城县政府根据国务院2015年出台的《水污染防治行动计划》，制定了《舒城县畜禽养殖禁养区划定方案》，确定了舒城县畜禽养殖禁养区划分范围；又于2017年7月制定《舒城县禁养区畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作实施方案》，确定了关闭或搬迁工作的程序、补偿奖励标准及各行政部门的职责。其中，该方案明确“对在2017年10月31日前主动拆除的，根据被拆圈舍面积另奖补50元/㎡；在2017年11月31日主动拆除的，根据被拆圈舍面积另奖补25元/㎡；逾期未主动拆除的，不予奖励。”同年9月，舒城县政府发布《关于春秋乡禁养区内关闭或搬迁养殖场（户）名单的批复》，公布了两家养殖场关闭的名单，其中不包括原告经营的俊友养殖场。2018年8月2日，舒城县农业委员会畜牧兽医局向原告送达了一份《舒城县养殖场粪污治理和利用指导登记表》，通知原告的养殖场“位于禁养区”，要求原告“停止从事畜禽养殖，若继续饲养，将依法予以关闭。”原告接此登记表后，自行关闭了养殖场。养殖场关闭后，原告以关闭养殖场给其造成了巨大的经济损失为由，向舒城县农业委员会畜牧兽医局、舒城县农业委员会提出补偿申请，舒城县农业委员会答复称原告应该通过民事诉讼主张自己的权益。原告对此答复不服，又向舒城县政府申请复查，舒城县政府做出申请复查不予受理告知书。原告仍不服，遂向法院提起诉讼。另查明，《关于春秋乡禁养区内关闭或搬迁养殖场（户）名单的批复》附件的名单中，批复关闭或搬迁的养殖场之一万善猪场，即是案外人方仁周经营的养殖场。《舒城县禁养区畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作实施方案》实施以来，春秋乡政府多次要求万善猪场自行关闭或搬迁，但其所有人方仁周均以补偿标准低为由拒绝按期关闭或搬迁，也未停止在禁养区的养殖行为。直至2018年7月，由于省、市防控非洲猪瘟政策的实施，万善猪场才不得不停止饲养行为，全部的生猪均销售完毕，但其养猪粪污等仍未进行有效处理，舒城县环境执法大队多次送达责令改正通知书。一审法院认为，本案的争议焦点为舒城县政府、舒城县农业局是是否实施了关闭原告养殖场的行为、有无对原告进行补偿的法定职责。其一、为抓好污染防治、规范禁养区关闭或搬迁养殖场（户）工作，舒城县政府制定了《舒城县禁养区畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作实施方案》，决定由县政府成立禁养区养殖场（户）关闭或搬迁工作领导组，负责全县禁养区畜禽规模养殖场（户）关闭或搬迁工作的统一指挥、统筹协调工作。县农委牵头做好禁养区畜禽养殖场（户）关闭或搬迁的指导和协调工作，指导畜禽养殖场做好废弃物综合利用，收集相关信息、通报工作情况、组织展开督查。乡镇政府履行属地管理职责，具体负责辖区内畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作组织实施，做好辖区禁养区养殖场（户）的摸底、登记、核实，关闭或搬迁养殖场的确权登记和张榜公布；加强养殖场的拆除施工安全监管以及养殖场关闭验收和兑现资金补助等工作。从上述规定看，两被告并不具体负责实施对养殖场进行关闭、补偿的工作，而是由属地的乡镇政府组织实施。在本案中，并没有证据证明两被告有实施关闭原告养殖场的行为。经当庭询问，原告称是接到舒城县农业委员会畜牧兽医局的通知后自行关闭养殖场，亦没有其他任何行政机关对其采取强制关闭的措施。原告诉称两被告对其实施了关闭行为没有事实依据，不予采信。其二、《舒城县禁养区畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作实施方案》中明确了对关闭养殖场（户）的补偿奖励标准，根据该方案的规定，在2017年11月30日前未自主拆除养殖场的，不予奖励。本案中，原告是在2018年8月2日自行关闭养殖场，故不符合方案规定补偿奖励的条件，两被告认为原告养殖场不属于应获关闭补偿的情形，并无不当。综上，原告诉请两被告履行关闭养殖场的补偿职责，因未能举证证明两被告实施了关闭行为，亦未能证明两被告具有补偿职责的依据，其诉请没有事实基础和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告舒城县春秋乡俊友养殖场的诉讼请求。俊友养殖场上诉称，1、一审判决否认通知行为是要求当事人关闭养殖场的行政法律行为，构成了认定事实的错误。一审判决认定在本案中，并没有证据证明俩被告有实施关闭原告养殖场的行为，……原告称是接到舒城县农业委员会畜牧兽医局的通知后自行关闭养殖场，亦没有其他任何机关对其采取强制关闭的措施，原告称俩被告对其实施了关闭行为没有事实依据。上诉人接到舒城县农业委员会畜牧兽医局通知（下称通知）的内容是“该场位于禁养区”，“停止从事畜禽养殖，若继续饲养，将依法予以关闭，后果自负”。该通知行为的本身，就是要求上诉人关闭养殖场的行政行为。通知所产生的法律后果，是要求当事人自行关闭养殖场，否则，即将依法关闭。因此，通知行为要得到的效果即为关闭养殖场。通知经过履行，构成了关闭行为。实施通知行为亦即实施了关闭行为。所谓“没有事实依据”，否认通知行为是要求当事人关闭养殖场的行政法律行为，构成了认定事实的错误。2、一审判决适用《舒城县禁养区畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作实施方案》（下称该方案）作为判决依据过程适用法律错误。一审判决认定：根据该方案的规定，在2017年11月30日前未自主拆除养殖场的，不予奖励。原告在2018年8月2日自行关闭养殖场，故不符合方案规定的补偿奖励条件。上诉人是2018年8月2日接到舒城县农业委员会畜牧兽医局的关闭通知，随即关闭了养殖场。此前，没有任何人以任何形式通知上诉人关闭养殖场。适用《舒城县禁养区畜禽养殖场(户）关闭或搬迁工作实施方案》，要求上诉人在2017年11月30日前关闭养殖场，显然不合情理。上诉人根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，要求舒城县人民政府履行补偿职责，应当受到法院判决的支持。一审法院适用《舒城县禁养区畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作实施方案》而拒绝适用《畜禽规模养殖污染防治条例》，驳回上诉人的诉讼请求，构成了适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。舒城县政府答辩称，一、答辩人未实施关闭行为，农委畜牧兽医局作出的《舒城县养殖场粪污治理和利用指导记录表》系技术指导行为，而非具体行政行为。2018年8月2日县农委畜牧兽医局在开展畜禽养殖粪污资源化利用指导时，发现原告在禁养区应关闭的养殖场实施生猪养殖，造成了养殖污染，因此对养殖者填写了《舒域县养殖场粪污治理和利用指导记录表》，是技术人员善意提示养殖者有违法行为，不是处罚机关下迗的《行政处罚决定书》或《行政处罚事先告知书》。此表是畜牧部门依据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第二款：“县级以上人民政府农牧主管部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务。”而开展的正常技术指导工作。二、《舒城县禁养区内畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作实施方案》是合法有效的规范性文件，可以作为确定行政行为合法的依据。为落实国务院《水污染防治行动计划》，舒城县人民政府依据《畜禽规模养殖污染防治条例》《安徽省城镇生活饮用水水源环境保护条例》等法律规定制定了《舒城县禁养区内畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作实施方案》，该实施方案合法有效。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规则及其他规范性文件”的规定，合法的规范性文件也可以在裁判文书中引用。三、原告非该养猪场的权利人，也未取得相关防疫合格许可。1、2017年我县各乡镇依据《舒城县禁养区内畜禽养殖场(户）关闭或搬迀工作实施方案》划定了禁养区内应关闭或搬迁的养殖场（户），在舒城县核准的春秋乡关闭养殖场（户）名单中并无原告名录。2、上诉人开展合同猪代养，应依法向辖区主管部门申办《动物防疫条件合格证》后方可开展规模养猪。依据《中华人民共和国动物防疫法》第20条的规定，兴办动物养殖场应该经兽医主管部门审核，经审查合格发放《动物防疫条件合格证》，未取得合格许可证的不得兴办规模养殖场。《中华人民共和国畜牧法》第三十九条第（五）项之规定，养殖场、养殖小区兴办者应当将养殖场、养殖小区的名称、养殖地址、畜禽品种和养殖规模，向养殖场、养殖小区所在地县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案，取得畜禽标识代码。请求驳回上诉，维持原判。舒城县农业局的答辩意见与舒城县政府相同。一审原告俊友养殖场向一审法院提交以下证据：1、营业执照、居民身份证复印件，证明原告主体身份信息；原告是合法的养殖经营户。2、《舒城县养殖场粪污治理和利用指导登记表》，证明舒城县农委畜牧兽医局于2018年8月2日向原告送达了关闭通知；实施关闭行为的单位是原县农委畜牧兽医局。3、视频、证明，证明原告已经按照通知要求关闭了养殖场；原告在养殖场投入的设施和设备；制作视频人员的身份。4、《猪场租赁合同》，证明张俊友是原告合法的经营权人。5、《猪场改建清单》、给付租金收据，证明原告因养殖场关闭产生的实际损失。6、请求补偿申请，证明原告向关闭养殖场的行政主体提出了补偿申请。7、舒农函（2018）45号，证明舒城县农委拒绝补偿的答复。8、复查申请，证明原告向舒城县政府提出补偿请求。9、县信访局《不予受理告知书》，证明舒城县政府给予的答复。舒城县政府在法定举证期限内向一审法院提交以下证据：1、《中华人民共和国畜牧法》、《动物防疫条件审查办法》、国务院《水污染防治行动计划》、《畜禽规模养殖污染防治条例》摘录条文，证明划定禁养区及搬迁或关闭养殖场的法律和政策依据。2、《舒城县禁养区内畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作实施方案》、《舒城县畜禽养殖禁养区划定方案》，证明禁养区内的划定方案及养殖场关闭的补偿及各部门职责。3、舒城县禁养区养殖场关闭或搬迁工作领导组文件，证明春秋乡养殖场关闭或搬迁名单中无原告。舒城县农业局在法定举证期限内向一审法院提交以下证据：1、《中华人民共和国畜牧法》、《动物防疫条件审查办法》、国务院《水污染防治行动计划》摘录条文，证明划定禁养区及搬迁或关闭养殖场的法律和政策依据。2、《舒城县禁养区内畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作实施方案》、《舒城县畜禽养殖禁养区划定方案》，证明禁养区内的划定方案及养殖场关闭的补偿及各部门职责。3、《中华人民共和国动物防疫法》摘抄，证明兴办养殖场应具备的条件：需要办理动物防疫条件许可证，否则不能兴办养殖场，无证饲养属于非法。本案原告没有办理动物防疫条件许可证。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院审理另查明，俊友养殖场受合肥温氏畜牧有限公司的委托养殖肉猪，该公司分批次提供猪苗，每个批次养殖期5个月左右。俊友养殖场停止养殖前最后一个批次猪苗进场时间为2018年1月底，当年7月中旬成猪出栏。2018年8月2日，舒城县农委畜牧兽医局向俊友养殖场送达《舒城县养殖场粪污治理和利用指导记录表》，该表中载明的俊友养殖场存栏量为空栏。俊友养殖场经营者张俊友亦认可2018年7月最后一批猪出栏后，因合肥温氏畜牧有限公司不再提供猪苗委托其养殖，故其未再进新的猪苗，2018年8月2日该养殖场确系空栏。舒城县农业局称，因2018年8月我国发现了非洲猪瘟疫，国家要求对生猪养殖严格审批，防止猪瘟流行，故其通知合肥温氏畜牧有限公司，所有生猪出栏都要在产地办理动物防疫条件合格证、动物检疫合格证，没有取得该证件的，不得养殖出栏。本院认为，根据《中华人民共和国畜牧法》第四十条的规定，禁止在生活饮用水的水源保护区、风景名胜区等区域建设畜禽养殖场。为了防治畜禽养殖业污染环境，舒城县人民政府决定在集中式饮用水水源保护区、风景名胜区等区域实施禁养，同时对关闭或者搬迁的养殖场业主予以适当补偿和奖励，并不违反法律规定。根据《舒城县禁养区内畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作实施方案》，禁养区域内养殖场关闭、搬迁、拆除的期限为2017年12月31日，对按时关闭拆除畜禽养殖场（舍）的业主，给予养殖场舍、搬迁、停产停业、设施设备四个方面的补助和奖励。其中存栏畜禽搬迁补助费按实际存栏数量给予补助，涉及猪类的补助标准为种猪每头500元、育肥猪每头100元。俊友养殖场二审庭审中述称，2018年8月2日之前，并没有任何机关的任何人通知要求其关闭、搬迁。2018年8月2日，舒城县农委畜牧兽医局向俊友养殖场送达《舒城县养殖场粪污治理和利用指导记录表》，告知其该养殖场位于禁养区，在指导意见一栏载明“停止从事畜禽养殖，若继续饲养，将依法予以关闭，后果自负”，该指导意见并非关闭决定。实际上俊友养殖场停止养殖亦非完全因该指导意见，委托方根据猪瘟疫情以及俊友养殖场防疫、检疫审批等情况停止委托、不再提供猪苗也是重要原因。且俊友养殖场系租赁他人场地及猪舍进行养殖，其停止养殖时，所有生猪均已出栏，存栏量为空栏，不存在生猪搬迁的问题，亦不符合《舒城县禁养区内畜禽养殖场（户）关闭或搬迁工作实施方案》确定的补助和奖励条件，故其要求舒城县政府、舒城县农业局给予补助和奖励，缺乏事实根据和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人俊友养殖场的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人舒城县春秋乡俊友养殖场负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年九月五日法官助理张高英书记员潘玉丹附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……