湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1302号上诉人（原审原告）：周尚科，男，1961年11月19日出生，汉族，住湖南省临澧县。上诉人（原审原告）：欧二英，女，1962年11月6日出生，汉族，住湖南省临澧县。系周尚科之妻。共同委托代理人：龙立军，湖南天思律师事务所律师。上诉人(原审被告)：临澧县人民政府。住所地：湖南省临澧县安福镇人民街。法定代表人：蒋颖群，县长。委托代理人：杨成华，临澧县人民政府工作人员。委托代理人：石小平，临澧县自然资源局工作人员。周尚科、欧二英因与常德市临澧县人民政府（以下简称临澧县政府）土地行政侵权及行政赔偿一案，湖南省常德市中级人民法院2019年5月27日作出的(2018)湘07行初159号行政判决，周尚科、欧二英与临澧县政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理完毕。常德市中级人民法院经审理查明：超家堰地块原系临澧县原种场的一处废弃堰塘。2006年，临澧县原种场经支委会研究决定，将该堰以6万元价格卖给詹克伍，詹克伍将该堰填平、硬化、治污后租给案外人陈长高办煤球厂。后詹克伍又将该地块卖给夏波、夏忠。2014年8月21日，夏波、夏忠又将该地块卖给欧二英。两原告夫妇购买后，对原煤球厂进行了扩建，并在厂内修建了住房。因修建农科路的需要，临澧县政府决定征收部分土地，两原告的煤球厂位于征收范围内。2017年，由临澧县国土资源局对周尚科、欧二英的煤球厂进行了入户调查，临澧县国土资源局制作的有关周尚科户的《农科路建设项目房屋拆迁补偿明细表》显示，房屋、厂房的补偿及转运费、双停补助等共计995683元，上述款项不含安置费用。2017年12月14日，临澧县控违拆违领导小组办公室以拆除违章建筑为由组织相关职能部门对两原告购买的位于临澧县原种场的棚、围墙及房屋全部拆除，1亩左右的土地被临澧县政府用于修建农科路，其余土地被临澧县政府以围墙封堵。涉案的棚、围墙及房屋强制拆除前，临澧县政府对两原告未予补偿。2018年1月25日，临澧县征地拆迁事务所与临澧县农业局签订《农科路煤场房屋及地上附属物拆除包干处理协议》，协议约定：“范围为农科路煤场房屋及地上附属物拆除后所有遗留问题处理；金额为78.816万元；临澧县农业局负责处理各种矛盾及有关遗留问题。”2018年1月30日，欧二英因拆迁补偿问题携带农药到临澧县政府上访反映诉求，因诉求未解决，遂服药，后被送往医院抢救脱险。2018年2月1日，周尚科与临澧县农业局的下属机构临澧县原种场签订《关于周尚科、欧二英藕煤作坊强拆后各问题的处理协议》，协议约定：对强拆周尚科煤球作坊后的各问题处理方法实行费用包干，包干费用为78.816万元。周尚科虽在协议上签字，但另行附注：“部分损坏物品不包括在内，我认为补偿太少，保留上(起)诉权利。”次日，周尚科领取了上述款项。周尚科、欧二英认为临澧县政府违背了先安置后拆迁的原则，导致其一家十几口人失去唯一住所，甚至导致欧二英患抑郁症，极大损害了周尚科、欧二英及其家人的合法权益。故请求：1、依法判令临澧县政府对周尚科、欧二英给予拆迁补偿安置，或者判令临澧县政府向周尚科、欧二英返还已被拆除占用的房屋、土地。2、本案诉讼费由临澧县政府承担。常德市中级人民法院经审理认为：本案的争议焦点主要有以下几个方面：一是关于周尚科、欧二英的原告主体资格问题；二是关于被告的确定问题；三是关于临澧县政府占用涉案土地的合法性问题；四是关于周尚科、欧二英提出的损失赔偿问题。一、关于周尚科、欧二英的原告主体资格问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，两原告购买的临澧县原种场超家堰地块，属于国有农场土地。两原告在该地块从事生产、经营，且扩建了棚、修建了房屋等建筑物，其二人能否作为涉案地块的所有权人存有争议，但其二人至少是涉案土地的实际使用权人。虽然周尚科在棚及房屋被××后与临澧县原种场达成了相关协议，但该协议仅是周尚科与临澧县原种场之间的协议，且在该协议中，周尚科特别附注：“部分损坏物品不包括在内，我认为补偿太少，保留上（起）诉权利。”因此，周尚科与临澧县原种场之间达成的协议，并不影响周尚科、欧二英对临澧县政府行使诉权。故周尚科、欧二英不服临澧县政府侵占涉案土地的行为，具备原告主体资格。临澧县政府辩称欧二英取得涉案土地不合法，但未能提交行政机关对欧二英购买涉案地块的行政处罚或者认定临澧县原种场与欧二英之间土地买卖行为违法的生效文书，因此对其该项辩解不予采纳。二、关于被告的确定问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，周尚科、欧二英对于未经法定批准程序占用其使用的土地修建城市道路的行为不服，临澧县政府是本案适格的被告。三、关于临澧县政府占用涉案土地的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国土资源部、农业部《关于加强国有农场土地使用管理的意见》规定，因国家经济建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用批准手续，并参照农民集体土地的补偿标准进行。本案中，临澧县政府占用涉案土地前未取得湖南省人民政府的农用地转用批准文件，没有发布征收土地公告，没有听取涉案土地实际使用人的陈述、申辩，亦没有对涉案土地的实际使用人予以补偿安置。因此，临澧县政府未经法定程序，占用涉案土地的行为严重违法。鉴于涉案土地的部分已用于修建城市道路，且道路已建设完毕，如果责令临澧县政府恢复土地原状并返还土地将会损害社会公共利益。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定，应确认临澧县政府未经法定程序占用周尚科、欧二英实际使用的位于临澧县原种场超家堰地块1亩左右土地的行为违法。四、关于周尚科、欧二英提出的损失赔偿问题。临澧县政府违法占用周尚科、欧二英使用的土地，使其遭受的损失应当予以赔偿，依照《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款之规定，按照被侵占土地的面积，参考常德市征地补偿标准，结合临澧县政府的违法情节等因素，酌情确定临澧县政府赔偿周尚科、欧二英遭受的损失10万元。涉案土地除用于修建农科路以外的部分，在未经法定程序征收之前，应继续由两原告管理、使用。至于两原告提出的拆迁补偿安置问题，因涉案土地还未启动征收程序，故两原告提出的补偿安置请求不予支持。综上所述，临澧县政府未经法定程序占用周尚科、欧二英实际使用的位于临澧县原种场超家堰地块1亩左右土地的行为违法，该违法行为给周尚科、欧二英造成的财产损失，依法应予赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第七十六条之规定判决：一、确认临澧县政府未经法定程序占用原告周尚科、欧二英实际使用的位于临澧县原种场超家堰地块1亩左右土地的行为违法；二、临澧县政府自本判决生效之日起30日内赔偿周尚科、欧二英财产损失10万元；三、原由周尚科、欧二英购买的临澧县原种场超家堰地块除已用于修建农科路的土地外，其余土地继续由周尚科、欧二英管理、使用；四、驳回周尚科、欧二英的其他诉讼请求。案件受理费50元，由临澧县政府负担。周尚科、欧二英不服上述判决，向本院提起上诉称：原审判决对上诉人经济损失的赔偿金额认定过低，实在不能弥补上诉人的实际经济损失。请求撤销原判，改判支持上诉人一审诉讼请求。临澧县政府不服上述判决，向本院提起上诉称：一、临澧县政府未对周尚科、欧二英的房屋实施行政征收行为，不是本案适格的被告；周尚科、欧二英没有实际取得其占有使用的超家堰地块的土地使用权；对周尚科、欧二英涉案的土地，已经作出合理的补偿，原审法院在周尚科、欧二英没有提交任何证据的情况下，另行判决赔偿财物损失10万元，没有事实依据。请求依法撤销原审判决。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院认为：本案中，涉案的棚、围墙及房屋强制拆除前，临澧县政府对周尚科、欧二英未予补偿，但之后临澧县征地拆迁事务所与临澧县农业局签订《农科路煤场房屋及地上附属物拆除包干处理协议》，由农业局负责处理农科路煤场房屋及地上附属物拆除后的有关遗留问题，包干费用788160元。2018年2月1日周尚科与临澧县原种场签订《关于对周尚科、欧二英煤球作坊强拆后各问题的处理协议》，其中约定对强拆周尚科煤球作坊后的各问题处理方法实行费用包干788160元，并约定周尚科收到此费用后，此事就此了结。周尚科在协议上签字，但附注“部分损坏物品不包括在内，我认为补偿太少，保留起诉权利”。现周尚科、欧二英向法院起诉，请求临澧县政府对其给予拆迁补偿安置或向其返还已被拆除占用的房屋、土地，而临澧县政府主张其并非本案适格被告，且周尚科煤球作坊强拆后各问题已通过《关于对周尚科、欧二英煤球作坊强拆后各问题的处理协议》一揽子全部解决，该协议约定周尚科收到此费用后，此事就此了结。因此，本案周尚科、欧二英要求的补偿安置问题也属于上述协议所包括的各问题，其实质是对协议不服，认为补偿太少，没有包括补偿安置的内容。故本案补偿安置问题的审理，必然涉及临澧县征地拆迁事务所与临澧县农业局所签协议、周尚科与临澧县原种场所签协议与强制拆除行为的关系，协议的合法性和有效性，以及周尚科与原种场所签协议是否一揽子解决了“周尚科、欧二英煤球作坊强拆后各问题”、周尚科要求的补偿安置问题是否已经解决等事实问题。若协议已经一揽子解决了“周尚科、欧二英煤球作坊强拆后各问题”，则周尚科、欧二英的补偿安置请求不应支持，若其要求的补偿安置确实不包括在协议内，则法院应依法处理，但一审没有按上述思路进行审理，没有查清相关事实。另外，本案周尚科、欧二英的诉讼请求是依法判令临澧县政府对周尚科、欧二英给予拆迁补偿安置，或者判令临澧县政府向周尚科、欧二英返还已被拆除占用的房屋、土地，不涉及确认违法的内容，一审法院超出上诉人诉讼请求的范围判决确认临澧县政府的占地行为违法，程序不当。综上，原审认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销湖南省常德市中级人民法院2019年5月27日作出的(2018)湘07行初159号行政判决；二、本案发回湖南省常德市中级人民法院重审。本案二审预收的案件受理费予以退还。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇一九年九月十六日法官助理蹇菲书记员庞亦芝