中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申7953号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：贵州省罗甸县龙坪镇老城村一组。 负责人：洪绍斌，该组组长。 一组诉讼代表人：洪绍山，男，1980年8月27日出生，汉族，住贵州省罗甸县龙坪镇老城村****。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：贵州省罗甸县龙坪镇老城村二组。 负责人：黄正超，该组组长。 二组诉讼代表人：吴永祥，男，1977年9月23日出生，汉族，，住贵州省罗甸县龙坪镇联城路** 二再审申请人共同委托诉讼代理人：宋瑭，贵州匡大律师事务所律师。 二再审申请人共同委托诉讼代理人：郭成皋，贵州匡大律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省罗甸县人民政府。住所地：贵州省罗甸县龙坪镇和平路**。 法定代表人：杨兴华，该县县长。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省黔南布依族苗族自治州人民政府。住所地：贵州省都匀市环东中路**。 法定代表人：吴胜华，该州州长。 一审第三人：贵州省罗甸县龙坪镇老城村四组。 负责人：谭正才，该组组长。 一审第三人：贵州省罗甸县龙坪镇老城村五组。 负责人：罗文建，该组组长。 再审申请人贵州省罗甸县龙坪镇老城村一组、贵州省罗甸县龙坪镇老城村二组（以下简称老城村一、二组）因诉贵州省罗甸县人民政府（以下简称罗甸县政府）林业行政确认及贵州省黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）行政复议一案，不服贵州省高级人民法院（2017）黔行终601号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 老城村一、二组向本院申请再审，请求撤销一、二审行政判决，撤销罗甸县政府作出的罗府土字〔2016〕1号《罗甸县人民政府关于龙坪镇老城村一、二组与四、五组林地权属争议的处理决定》（以下简称1号处理决定）和黔南州政府作出的黔南府行复决字〔2016〕20号《行政复议决定书》（以下简称20号复议决定），诉讼费用由再审被申请人承担。其申请再审的理由：1.一、二审法院将《调解协议书》作为认定本案争议地权属依据，证据不足，适用法律错误。《调解协议书》仅有洪绍斌、黄正超等人签字，不是老城村一、二组和贵州省罗甸县龙坪镇老城村四组、贵州省罗甸县龙坪镇老城村五组（以下简称老城村四、五组）的真实意思表示。2.一、二审法院未对本案争议地的权属证书合法性进行审查，违反诉讼程序，可能影响公正审判。3.根据现有证据以及再审申请人提供新的证据，可以证明罗甸县政府向老城村四、五组颁发的《林权证》违法。4.再审申请人持有的自留山证以及2008年林改时的林权申请登记表，可以证实争议林地属于再审申请人所有。 本院认为，本案争议焦点是罗甸县政府作出的1号处理决定和黔南州政府作出的20号复议决定是否合法。因黔南州政府作出的20号复议决定在认定事实与处理意见等方面与罗甸县政府所作1号处理决定的认定并无不同，因此对于黔南州政府作出的20号复议决定审查的重点在于其程序是否合法。根据原审查明的事实，黔南州政府受理老城村一、二组行政复议申请后，在法定期限内作出复议决定，程序合法。故本案审查的核心问题为罗甸县政府所作1号处理决定的合法性。根据再审申请人提出的请求和理由，并结合原审审理情况，本案主要涉及以下几个方面的问题： （一）关于政府通过确权方式处理涉案林地争议的问题。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。根据《林木林地权属争议处理办法》第二条的规定，林木林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。本案中，老城村一、二组和老城村四、五组均有部分村民在争议地“扁好坡”内耕种；老城村一、二组所持部分罗甸县社员自留山证存根记载有“罗脚河懒熊”，未标明四至；2015年6月，老城村一、二组和四、五组因鑫鸿达燃气公司征用懒雄到大涵洞一幅林地引发争议并经过协商达成调解协议，且在调处过程中对争议地以及征用补偿款项进行调整划分。之后，老城村一、二组于2015年6月28日向罗甸县政府申请对“落脚河懒熊坡”权属进行确认，2015年10月19日撤回确权申请并要求撤销老城村四、五组持有的罗府林证字〔2009〕第20495号林权证，2015年11月28日再次反映争议情况，尽管老城村一、二组并未再次递交新的正式确权申请，但是结合罗甸县政府递交的权属争议案件立案呈批表载明的内容以及当事人前后反映争议的诉求来看，其实质仍是对案涉林地权属有争议并要求政府确权。故罗甸县政府基于争议事实按权属争议进行处理，并不违反相关法律规定。 （二）关于行政机关已经颁发的林权证是否可以作为确权的依据的问题。行政机关登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为，具有公定力，该行政行为一旦作出非因法定原因不能随意更改。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。由此可知，在处理林权争议案件过程中，在相关林权证未被依法撤销或确认无效、或者存在其他重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构应将林权证作为处理林权争议的主要依据，并结合其他有效证据对权属争议进行处理。本案中，现有证据并不能证明老城村一、二组与老城村四、五组分别提交的林权证、罗甸县社员自留山证、罗甸县社员自留山证存根存在重大且明显违法的情形，老城村一、二组所举证据亦不足以否定老城村四、五组持有的林权证的效力，故罗甸县政府以此作为权属依据，并结合现场实地调查核实，争议双方指认争议地范围和争议地内地名，以及争议双方对争议林地经营管理等情况进行综合认定，将争议地“懒雄坡”（示意图中1号图班），面积约297亩林地所有权××村××、××组；将争议地“里边坡”（示意图中3号图班），面积约530亩林地所有权，确认归老城村四、五组，并无不妥。 （三）关于老城村一、二组与老城村四、五组签订的《调解协议书》是否可以作为确权的有效证据的问题。根据《林木林地权属争议处理办法》第十三条规定，林权争议发生后，当事人应当主动、互谅、互让地协商解决。经协商依法达成协议的，当事人应当在协议书及附图上签字或者盖章，并报所在地林权争议处理机构备案；经协商不能达成协议的，按照本办法规定向林权争议处理机构申请处理。因此，协商是解决林权争议的合法、有效的途径。本案中，根据老城村一、二组与老城村四、五组于2015年6月9日达成的《调解协议书》记载来看，该协议系经贵州省罗甸县龙坪镇人民调解委员会、老城村两委、各组组长及部分村民代表参与进行协商并达成的协议。因林地权属是农民的集体权利，农民集体经济组织在法律规定的范围内，享有处分权。而协议所约定的内容并不违反法律规定，故罗甸县政府将争议双方签订的协议作为确定争议地“扁好坡”（示意图中2号图班）的权属依据，并无不当。老城村一、二组主张《调解协议书》不发生效力且不能作为认定权属的依据的再审理由不能成立，本院不予支持。 罗甸县政府所作1号处理决定对已颁发林权证的内容进行再次确认，并决定老城村一、二组和老城村四、五组部分村民在争议地内耕种管理的土地保持现状管理不变，其本身并不属于林地权属争议处理事项，但该决定事项尊重了历史和现实情况，有利于群众的生产生活，有利于实质化解争议，并不违反法律规定。 综上，老城村一、二组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回贵州省罗甸县龙坪镇老城村一组、贵州省罗甸县龙坪镇老城村二组的再审申请。 审判长  王海峰 审判员  张昊权 审判员  乐 敏 二〇一九年九月二十九日 法官助理张林波 书记员古函毓