安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终852号上诉人（一审原告）夏有荣，男，1967年8月24日出生，汉族，住安徽省芜湖市三山区。委托代理人彭鹏，北京中银（合肥）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）芜湖市三山区人民政府，住所地安徽省芜湖市三山区龙湖大道**，组织机构代码78493085-4。法定代表人王贵成，该区区长。委托代理人汪晓军，该区水务局党委书记。委托代理人陶新伯，安徽纬纶律师事务所律师。上诉人夏有荣因诉芜湖市三山区人民政府(简称三山区政府)行政补偿一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院(2019)皖02行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年8月1日公开开庭审理了本案。上诉人夏有荣及委托代理人彭鹏，被上诉人三山区政府的委托代理人汪晓军、陶新伯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。夏有荣向一审法院起诉称，2017年9月，其因三山区政府命令泄洪导致种植林木全部损毁，遂向三山区政府主张补偿。同年11月，三山区政府作出《答复函》称“你户损失系自然原因造成，你户分配救灾款20000元”。其不服申请行政复议，芜湖市人民政府作出复议决定，撤销三山区政府的《答复函》并责令三山区政府重新答复。2018年5月10日，三山区政府重新作出的《答复函》与原《答复函》完全一致。请求撤销三山区政府2018年5月10日作出的《答复函》，判令三山区政府补偿其水毁损失1229161元。一审法院经审理查明，夏有荣自2012年在芜湖市三山区联合圩原XX乡从事种植经营。2016年长江入汛，同年7月1日因芜湖市区持续降雨及上游来水的影响，三山区联合圩江河水位超警戒水位，7月3日该区进入防汛紧急状态。7月6日，为确保联合圩堤防安全，三山区政府决定开启进退洪闸行洪。鉴于联合圩受灾严重，2017年2月20日，芜湖市三山区保定街道办事处将芜湖市人民政府下发的救灾款进行公示并分发，对八凸片严重受灾农户发放救灾补助金，夏有荣一次性领取了救灾补助款2万元。一审法院认为，本案争议焦点为三山区政府对夏有荣因洪灾导致的水毁损失是否具有补偿的法定职责，夏有荣是否已取得适当补偿。一、三山区政府泄洪行为并不违反法律规定。根据《中华人民共和国防洪法》第四十条第一款规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府根据流域综合规划、防洪工程实际状况和国家规定的防洪标准，制定防御洪水方案（包括对特大洪水的处置措施）。该法第四十一条第二款同时规定，当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量，水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。本案中，三山区政府依法设立芜湖市三山区防汛抗旱指挥部，负责指挥本地区的防汛抗洪工作。2016年7月，三山辖区遭受洪涝灾害，芜湖市三山区防汛抗旱指挥部行使防洪指挥权，在联合圩水位接近设计蓄洪水位时，指令联合圩开闸行洪，符合防洪法的规定。夏有荣起诉过程中经该院释明，其以行政补偿为由，可以视为对三山区政府的行政行为合法性的认可。二、本案中，三山区政府不具有给予完全补偿的法定职责。三山区政府决定该泄洪行为实为在遭受洪涝灾害的紧急情况下，为了维护该区群众的生命、财产安全采取的紧急避险行为，并无证据表明三山区政府采取的措施不当或超过必要的限度。依据《中华人民共和国侵权责任法》第三十一条的规定，案涉危险系自然原因引起的，紧急避险人不承担责任或者给予适当补偿。关于夏有荣有关国家对蓄滞洪区应予补偿的主张，《中华人民共和国防洪法》第七条等规定各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依照国家规定予以适当补偿或者救助。但国务院发布施行的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》仅适用于附录所列国家蓄滞洪区。按该《办法》所列附录，夏有荣所处联合圩区并不在所列国家蓄滞洪区范围内。除此之外，夏有荣并未举证证明安徽省地方各级人民政府对洪灾水损具有补偿规定，故其请求补偿依据明显不足。本案中因所避危险系自然原因引起，且无证据表明三山区政府决定泄洪采取的措施不当或超过必要的限度，依据《中华人民共和国侵权责任法》第三十一条的规定，紧急避险人不承担责任或者给予适当补偿。因此，夏有荣诉请三山区政府完全补偿其全部水毁损失，于法无据。三、夏有荣对洪灾损失已取得适当补偿。依据《中华人民共和国突发事件应对法》第六十一条第二款规定，受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。泄洪后，芜湖市人民政府根据水灾情况，向三山区政府下发当年度救灾补助款，三山区政府根据当地灾情，按受灾严重户标准给予夏有荣2万元，已实际考虑其损失情况，且符合当地社会经济发展水平，可视为夏有荣对其损失已获得适当补偿。因此，三山区政府在开闸行洪后，对受灾户已积极履行了防洪救灾的法定职责。此外，夏有荣在上述款项拨付公示及发放阶段始终未提出异议，可见其本人当时对该补偿结果还是认可的，其于领取2万元后时隔数月复又提出补偿请求明显有悖诚信，显不利于当地政府灾后救助工作的顺利开展，不应得到支持。综上，三山区政府并不具有完全补偿夏有荣水毁损失的法定职责，其据此作出的《答复函》并无不当。夏有荣的诉讼请求于法无据，该院不予支持。但夏有荣在后续恢复生产过程中确有困难，可以按当地现有政策规定向其有关政府部门申请其他形式的救助。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回夏有荣的诉讼请求。夏有荣上诉称，1、一审判决改变已生效的芜市行复字〔2018〕49号行政复议决定的认定，显属违法。行政复议决定已明确认定三山区政府的泄洪放水是导致其种植的林木等地上附着物损毁的主要原因，一审判决认定为自然原因导致林木损毁违法。2、一审判决认定三山区政府不具有完全补偿的法定职责显属错误。3、一审判决认定其已取得适当补偿明显错误，违背并更改了生效行政复议决定的认定。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。三山区政府庭审中答辩称，1、夏有荣所受损失系自然原因造成，其开闸行洪是为了保护夏有荣利益，夏有荣无权要求补偿；在其开闸行洪前，夏有荣主张的损失已经实际存在。2、其作出的《答复函》是依法履行政府职责的体现，且与之前被撤销的《答复函》不是基于同一事实和理由。夏有荣经营种植所占用的地块属非法转包。3、夏有荣向芜湖市人民政府申请行政复议已经超过复议期限，芜湖市人民政府作出的芜市行复字〔2018〕49号行政复议决定应予撤销。且行政复议决定只是撤销其所作的答复函，并未支持夏有荣要求补偿的数额。4、其已经结合实际情况向夏有荣发放了2万元救灾款，夏有荣无继续主张补偿的理由。夏有荣在圩区种植多年生树木，本身也存在过错。5、涉案圩区不属于国务院《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》名录所附的国家蓄滞洪区，给予补偿没有法定依据。请求判决驳回夏有荣的诉讼请求。夏有荣在一审中向法庭提交了以下证据：1、芜湖市三山区党政办公室2018年5月10日作出的《答复函》，证明被诉行政行为存在。2、行政复议申请书、芜湖市三山区党政办公室2017年11月12日作出的《答复函》、芜湖市人民政府芜市行复字〔2018〕49号《行政复议决定书》，证明三山区政府作出的该答复函已经被芜湖市人民政府撤销。3、评估报告、损失清单，证明三山区政府的行为给其带来的损失。三山区政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、行洪前联合圩实景照片、走访笔录，证明在2016年7月6日开闸行洪前，夏有荣种植地块所在联合圩受灾严重，其所主张的水毁损失已实际存在的事实。2、安徽省水利厅皖水基〔2002〕588号《关于繁昌县联合圩平垸行洪巩固工程初步设计的批复》、三山区2016年各水位站水位记录表、芜湖市三山区防汛抗旱指挥部区防指〔2016〕19号《三山区进入防汛紧急状态令》、芜湖市三山区防汛抗旱指挥部区防指〔2016〕20号《关于长江外护圩联合圩开闸行洪的命令》《通告》，证明在开闸行洪前夏有荣种植地块所在联合圩水位已远超设计进洪水位，其及时开闸行洪是为了保障包括夏有荣在内的圩内群众生命及财产安全的事实。3、《答复函》2份，证明其依法履行了政府职责，前后两次基于不同的事实理由就夏有荣所反映问题予以答复的事实。4、行政复议申请书、芜湖市人民政府芜市行复字〔2017〕59号《不予受理行政复议申请决定书》、《夏有荣水毁损失补偿申请书》、芜湖市人民政府芜市行复字〔2018〕49号《行政复议决定书》，证明夏有荣申请行政复议已经超过复议期限，芜湖市人民政府受理该申请程序违法。5、芜湖市三山区农业委员会会议记录、芜湖市三山区保定街道联群村民委员会会议记录、2017八凸农业救灾补助资金分配方案公示、芜湖市三山区保定街道办事处党工委会议记录、芜湖市三山区财政核算中心报销单、芜湖市三山区农业委员会记账凭证、财政直接支付凭证、安徽省行政事业单位资金往来结算票据、芜湖扬子农村商业银行进账单（回单）、农业救灾补助资金发放表，证明其结合实际，合理分配，将上级拨付的70万元救灾补助款全部发放到位，其中夏有荣已获得2万元补偿款。6、证人翟某、张某的出庭证言，证明在其开闸行洪前夏有荣水毁的事实已存在且该地块是基本农田，夏有荣不应种植林木。上述证据均已随案移送本院。二审中，夏有荣向本院提交了照片9张及童仲明、陈修权等8人的书面证人证言，证明泄洪通知和放水时间基本同时，房屋内家具无法搬走，其主张的损失客观存在。本院经审查认为，夏有荣二审提交的照片及书面证人证言不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》所规定的证据形式要求，不能达到夏有荣所主张的证明目的，不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，夏有荣一审诉讼请求虽为两项，但答复函系三山区政府针对夏有荣要求补偿其水毁损失作出的，故夏有荣的该两项诉讼请求实际为一项即要求三山区政府补偿其水毁损失。因此，本案系因2016年7月三山区政府开启进退洪闸行洪导致夏有荣种植树木损毁而引发的行政补偿争议。根据一审判决情况及双方当事人的诉辩情况，本案二审争议焦点主要为：1、一审判决是否与芜湖市人民政府作出的芜市行复字〔2018〕49号行政复议决定冲突；2、夏有荣要求补偿有无法律依据。关于焦点一。根据夏有荣一审中提交的材料，2017年9月14日，夏有荣向三山区政府提交《水毁损失补偿申请书》，要求三山区政府补偿其承包林木及其他设施因泄洪遭受的损失。同年11月12日，芜湖市三山区党委办公室作出《答复函》，称夏有荣户所受损失系自然原因造成，且针对该户受灾实际情况已发放救灾补助，故对夏有荣诉求1229161元的损失补偿不予支持。夏有荣不服，向芜湖市人民政府申请行政复议。芜湖市人民政府于2018年3月13日作出芜市行复字〔2018〕49号行政复议决定，认为三山区政府的泄洪放水是导致夏有荣种植的林木等地上附着物损毁主要原因，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条、第六十一条之规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷，三山区党政办公室作出的答复函违反了该项规定，遂决定撤销该答复，责令三山区政府依据相关规定重新作出答复。虽然该行政复议决定认定三山区政府的泄洪放水是导致夏有荣种植的林木等地上附着物损毁主要原因，但根据一审判决查明的事实，三山区政府之所以泄洪放水却是因为持续降雨导致联合圩江河水位超过警戒水位，因此一审判决认为涉案危险系自然原因引起，与行政复议决定并不冲突。同时，行政复议决定仅认为答复函违反了《中华人民共和国突发事件应对法》第七条、第六十一条的规定，责令三山区政府依据相关规定重新作出答复，并未认定夏有荣要求补偿1229161元应予支持，故一审判决认定夏有荣已取得适当补偿，亦未违背行政复议决定。关于焦点二。根据《中华人民共和国防洪法》第七条规定，各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依照国家规定予以补偿或者救助。《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第二条规定，该办法适用于附录所列国家蓄滞洪区。本案的联合圩并不在《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》附录所列国家蓄滞洪区范围内，而对于国家蓄滞洪区范围之外如何补偿、救助，目前尚无相关国家规定。虽然三山区政府亦认可，根据安徽省水利厅皖水基〔2002〕588号《关于繁昌县联合圩平垸行洪巩固工程初步设计的批复》规定，联合圩属于蓄滞洪区，但因该联合圩不在国家蓄滞洪区范围内，夏有荣主张补偿其水毁损失，法律依据不足。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第六十一条之规定，受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。虽然三山区政府已将芜湖市人民政府拨付的救灾补助款，按受灾严重户标准给付夏有荣2万元，但夏有荣若在后续恢复生产生活过程中确实存在困难，三山区政府仍应组织有关部门在政策允许范围内对其进行救助。综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。夏有荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人夏有荣负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年九月二十日法官助理石音书记员奚雨杭附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。