重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)渝行终279号 上诉人（一审原告）傅雪菲，女，汉族，1969年12月7日出生，住重庆市渝中区。 委托代理人石东明，重庆励石律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市渝中区人民政府，住所地重庆市渝中区和平路管家巷**。 法定代表人商奎，区长。 傅雪菲因诉重庆市渝中区人民政府（简称渝中区政府）房屋征收决定一案，不服重庆市第五中级人民法院(2017)渝05行初523号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理本案，审理中，因出现需要中止的事项，本院依据《最高人民法院关于适用 一审法院查明，2015年4月8日，原渝中区房屋管理局（现渝中区住房和城乡建设委员会，简称渝中区住建委）向渝中区发改委、原渝中区规划分局（现渝中区规划和自然管理局）、原渝中区国土资源管理分局（现渝中区规划和自然管理局）发函征询印制二厂周边旧城区改建房屋征收项目是否纳入国民经济和社会发展年度计划、是否符合城乡规划、是否符合土地利用总体规划等情况。2016年4月，渝中区发改委、原渝中区规划分局、原渝中区国土资源管理分局回函该项目已纳入2015年国民经济和社会发展年度计划、符合《重庆市城乡总体规划（2007-2020）》、符合重庆市土地利用总体规划。同时，该项目具有2013-2017年渝中区棚户区改造规划。2015年4月23日，渝中区住建委向渝中区政府请示将该项目确定为房屋征收项目。2015年4月27日，渝中区政府作出渝中府发〔2015〕27号批复，同意确定该项目为房屋征收项目。2015年4月28日，渝中区住建委发出房屋征收项目征收范围内暂停办理有关手续的通知及通知书。2015年5月25日，渝中区房屋征收办公室对征收项目入户调查登记的结果进行公示。2015年6月8日，重庆金友资产评估土地房地产估价有限公司做出该项目预评估结果。2015年7月10日，渝中区政府发布了征收项目补偿方案征求意见公告。2015年9月23日，渝中区住建委制定了《渝中区重大决策事项社会稳定风险评估报告》。2015年9月26日，渝中区政府常委会对征收项目进行了讨论决定。该征收项目的补偿费用在渝中区政府作出征收决定前，足额专户储存于国家开发银行重庆市分行。2015年8月6日，渝中区政府征收部门对征收房屋内包括傅雪菲的房屋进行了实测。2015年8月12日，原渝中区规划分局对傅雪菲房屋做出违法建筑的认定函。2015年10月14日，渝中区政府作出渝中府发〔2015〕25号《重庆市渝中区人民政府关于对印制二厂周边旧城区改建房屋征收项目国有土地上房屋征收的决定》（简称《征收决定》），决定对印制二厂周边旧城区改建房屋征收项目上房屋实施征收，征收范围为渝中区鹅岭正街2-14号，国际村41、43-90号；征收房屋总建筑面积13262.38平方米（含未经登记建筑4633.43平方米），总户数151户。2015年10月16日，渝中区政府对《征收决定》以及安置补偿方案进行了公告。傅雪菲的房屋在《征收决定》的征收范围内。傅雪菲不服《征收决定》于2017年9月29日向法院起诉请求撤销《征收决定》。 另查明，因傅雪菲与渝中区政府房屋征收部门达成协议，渝中区政府于2016年2月29日作出渝中府征补〔2016〕第3号《重庆市渝中区人民政府关于征收渝中区鹅岭正街3号房屋的补偿决定》。傅雪菲不服该补偿决定于2016年8月6日向法院提起诉讼，法院审理后作出判决驳回了傅雪菲的诉讼请求，重庆市高级人民法院二审后维持一审判决。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条、第十四条的规定，渝中区政府具有作出《征收决定》的法定职权，傅雪菲对《征收决定》不服亦有权提起行政诉讼。因为渝中区政府作出《征收决定》并公告时仅告知了诉权和复议权，未告知起诉期限和复议期限，故根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，傅雪菲提起本案诉讼未超过法定期限。 本案中，渝中区政府作出《征收决定》是因为旧城区改造建设需要，其征收目的符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的公共利益的需要。渝中区政府作出《征收决定》的程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、十一条、十二条、十三条的规定。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划，城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。本案中，渝中区住建委向渝中区发改委、原渝中区规划分局、原渝中区国土资源管理分局发出了征询意见函并收到了回函。同时该项目还具有2013-2017年渝中区棚户区改造的专项规划。但是，渝中区政府未能提供征收项目符合国民经济和社会发展规划的证据，不能够明该征收项目符合该项规划。因此渝中区政府作出的《征收决定》违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，对于行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公众利益造成重大损害的情形，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。渝中区政府作出本案被诉《征收决定》符合渝中区棚户区改造规划，是为了旧城区改造建设，符合公共利益需要，且绝大部分被征收人已经按《征收决定》所附征收补偿方案签订补偿协议，故不宜撤销。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定判决如下：确认渝中区政府重庆市渝中区人民政府于2015年10月14日作出《征收的决定》违法。本案案件受理费50元由渝中区政府负担。 傅雪菲上诉称，渝中区政府作出《征收决定》并非为了公共利益，傅雪菲的房屋不是棚户区或危旧房屋，且与印制二厂有数百米之远，独立成栋，不属于片区的连片房，渝中区政府征收包括傅雪菲房屋在内的片区，不是为了公共利益的需要，不是建医院学校等，而是为了开发商的利益，一审法院不撤销《征收决定》错误，请求撤销一审判决，并判决撤销《征收决定》。 渝中区政府未进行书面答辩。 一审中，渝中区政府在法定期限内提交并举示了以下证据： 1.重庆康翔实业有限公司房屋征收申请和附图； 2.渝中区住建委致重庆市渝中区发展和改革委员会《关于印制二厂周边旧城区改建项目是否纳入国民经济和社会发展年度计划的函》（渝中房征函〔2015〕34号）； 3.渝中区住建委致原渝中区规划分局《关于印制二厂周边旧城区改建项目是否符合城乡规划的函》（渝中房征函〔2015〕35号）； 4.渝中区住建委致原渝中区国土资源管理分局《关于印制二厂周边旧城区改建项目是否符合土地利用总体规划的函》（渝中房征函〔2015〕36号）； 5.重庆市渝中区城市棚户区改造规划； 6.《渝中区房屋管理局（现渝中区住建委）关于确定印制二厂周边旧城区改建房屋征收项目的请示》（渝中房〔2015〕62号）； 7.渝中区政府关于同意确定印制二厂周边旧城区改建房屋征收项目的批复渝中府发[2015]27号； 以上证据拟证明印制二厂周边旧城区改造房屋征收项目符合公共利益的需要且符合棚户区改造专项规划等相关规划。 8.关于渝中区印制二厂周边旧城区改建房屋征收项目调查登记情况公示的通知； 9.渝中区印制二厂周边旧城区改建房屋登记情况公示表及照片； 以上证据拟证明房屋征收部门依法对征收范围内房屋进行入户调查登记且将调查结果公示告知各被征收人。 10.渝中区棚户区改造与征收工作第十次领导小组会议纪要； 11.渝中区棚户区改造与征收工作第十二次指挥长会议纪要； 12.渝中区印制二厂周边旧城区改建房屋征收项目预评估结果； 13.渝中区政府关于渝中区印制二厂周边旧城区改建房屋征收补偿方案征收意见的公告； 14.渝中区印制二厂周边旧城区改建征收项目安置补偿方案（征收意见稿）； 15.公示照片； 以上证据拟证明区房管局拟定《印制二厂周边旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案（征求意见稿）》报告渝中区政府，渝中区政府将经过相关部门论证的《印制二厂周边旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案（征求意见稿）》在征收范围内公告，征求意见。 16.风险评估报告； 17.政府常务会议纪要第122次； 18.存款对账单； 以上证据拟证明印制二厂的项目进行了社会风险的评估，渝中区政府常委会经过了讨论，征收前补偿费用已经到位。 19.渝中区危旧房鉴定实测图； 20.原渝中区规划分局规划认定函； 以上证据拟证明征收决定前，对未经登记的建筑进行了调查和处理。在征收决定前规划局对傅雪菲的房屋就有认定了，测绘的是未经登记的房屋。 21.渝中府征发[2015]25号《征收决定》； 22.征收公告； 23.补偿方案征求意见及公告； 24.安置补偿方案； 25.登报记录及公告照片； 以上证据证明征收补偿方案在征收范围内公告过。 26.重庆市第五中级人民法院（2016）渝05行初325号《行政判决书》，拟证明傅雪菲超过法定起诉期限提起诉讼，应当予以驳回，傅雪菲起诉的征收补偿决定代表其对该项目的征收决定认可。 一审中，傅雪菲在法定期限内提交并举示了以下证据： 重庆市高级人民法院的应诉文书，证明傅雪菲诉征收补偿决定的判决未生效。 经庭审举证质证，一审法院对上述证据认证如下：渝中区政府举示的证据26达不到证明目的，与本案无关，依法不予采信；渝中区政府举示的其余证据真实、合法，与本案有关，依法予以采信。傅雪菲举示的证据与本案无关，依法不予采信。 前述证据已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审认定的事实无异。 本案二审中，根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》和党中央、国务院批准的《重庆市机构改革方案》，原渝中区规划分局、原渝中区国土资源管理分局、原渝中区房屋管理局分别被撤销，其规划、土地资源管理的职能由新组建的渝中区规划和自然管理局行使，国有土地上房屋管理职能由渝中区住建设委行使。 本院认为，本案系因国有土地上房屋征收决定引发的行政争议，主要涉及渝中区政府作出的《征收决定》是否合法的问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款的规定，只有为了公共利益的需要，并且依照法律规定的权限和程序实施的征收才是合法的征收。本案所涉及的国有土地上个人房屋的征收，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条的规定，有关国有土地上房屋征收的具体办法由国务院来规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》就是国务院制定的规范国有土地上房屋征收与补偿的具体办法。故审查被诉《征收决定》的合法性，要根据物权法的精神，结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体规定来进行。就本案而言，根据傅雪菲诉请，主要审查案涉征收决定是否基于公共利益、是否符合法定程序等问题。一、关于是否为了公共利益。公共利益是指为广大公民所能享受的利益，这里所指的广大公民，是指特定范围内的广大，有全国性的广大，又有地区性的广大。本案所涉项目系重庆市渝中区印制二厂周边旧城区改建房屋征收项目，旧城改造是有步骤地改造和更新老城市的全部物质生活环境，以便根本改善其劳动、生活服务和休息等条件，是城市空间规划组织以及建筑和社会设施完善的综合性需要，有利于城市居民衣食住行品质提高，也有利于该地区广大人民物质生活条件的改善。因此，渝中区政府对涉案项目的旧城改造是符合公共利益需要的，也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第八条第五项的规定。傅雪菲有关本案征收并非为了公共利益的该项理由缺乏事实和法律依据。二、关于是否违反法定程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划，城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。本案中，渝中区住建委向渝中区发改委、原渝中区规划分局、原渝中区国土资源管理分局发出了征询意见函并收到了回函。同时该项目还具有2013-2017年渝中区棚户区改造的专项规划。但是，渝中区政府未能提供征收项目符合国民经济和社会发展规划的证据，不能够明该征收项目符合该项规划。因此渝中区政府作出的《征收决定》违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，程序违法。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，保留渝中区政府所作行政行为效力，但确认其违法并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，傅雪菲提出的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人傅雪菲负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴永铭 审判员  许 勇 审判员  刘佳佳 二〇一九年九月十三日 书记员  张婉婷