甘肃省白银市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）甘04行终22号上诉人（原审原告）吴应图，男，1944年4月2日出生，汉族，住甘肃省景泰县一条山镇。委托代理人杜全军，白银经纬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）景泰县自然资源局，住所地甘肃省白银市景泰县一条山镇振兴路。法定代表人崔巨明，该局局长。原审第三人景泰县三益筑绿有限责任公司，住所地甘肃省白银市景泰县一条山镇。法定代表人王建金，该公司董事长。原审第三人景泰县一条山镇水源村村民委员会，住所地景泰县一条山镇水源村夹墙组。法定代表人龚恒峰，村委会主任。吴应图与景泰县自然资源局及第三人景泰县三益筑绿有限责任公司、景泰县一条山镇水源村村民委员会土地行政登记一案。2019年4月10日白银市白银区人民法院作出（2018）甘0402行初35号行政裁定书，吴应图不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，景泰县一条山镇水源村夹墙组，原为景泰县一条山镇夹墙村。1984年，景泰县一条山镇夹墙村村民委员会与吴应图签订了荒地承包合同：将本村南山发包给吴应图，地界为:南至电力局农场，北至夹墙村水渠，西至电力局农场机械库墙北，东至尚有元耕地南埂边。期限为:长期，如有国家政策性变动双方另行商议。1998年11月9日，原告与夹墙村委会签订了《农村土地联户承包合同书》，夹墙村委会将25亩（其中水地一等7亩、二等18亩）承包给原告经营并办理了土地利包经营权证书。1999年7月8日，景泰县人民政府将其中的18亩连同周围其他土地共864亩颁发了景国用（99）第01022号国有土地使用证，办理到省电力局名下，作为景泰川农场用地。2005年12月，景泰县人民政府将该土地使用权收回。2007年，景泰县人民政府又将其中的705.6亩出让给景泰县三益筑绿有限公司，并于同年颁发了《国有土地使用权证书》。原告与夹墙村委会签订的《农村土地联户承包合同书》，经白银市中级人民法院终审，2013年5月30日判决确认无效。现原告认为荒地承包合同50亩中，其余32亩全部由其载植各种经济林，并在土地周边栽种白杨树，从1984年一直经营到2010年9月为止，是夹墙村50亩集体土地的实际使用人，原告与这50亩土地有直接利害关系，故提起行政诉讼请求人民法院：一、依法撤销被告为第三人三益公司登记发证(《国有土地使用证》证号景国用(2007)第01037(3)号、景国用(2007)第01037(5)号，两证中包含原告拥有集体土地经营权的50亩集体土地的行政行为；二、判令被告赔偿损失3905760元。一审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告作为涉案土地的承包人，其与被诉土地登记行为之间有法律上的利害关系，具有本案的原告主体资格。《最高人民法院关于适用的解释》第三十条第一款规定：“行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”原景泰县一条山镇夹墙村与吴应图签订荒地承包合同。水源村村委会作为案涉土地“所有权人”，与被诉颁证行为亦存在利害关系，为了更好地查清案件事实，避免同一问题引起新的争议，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本案中，吴应图与夹墙村村委会虽于1984年签订了《荒地承包合同》，原告主张其承包的夹墙村村委会50亩土地属于集体荒地，就应提供该承包荒地属于夹墙村集体所有的相关证据；第三人景泰县一条山镇水源村在庭审中并未提交涉案土地是否属于该村集体所有的证据。另根据本院依职权调取景泰县武装部景军国用（军）字第55号国有土地使用证，证实“本村南山”系景泰县武装部1655高地一条山营域国防工程保护用地，即夹墙村水渠以南属军事用地，与承包合同中的“将本村南山发包给吴应图，南至电力局农场，北至夹墙村水渠”相重叠，吴应图与夹墙村村委会于1984年签订的《荒地承包合同》是否合法、有效，不是本案审理的范围。原告在收到白银市中院(2014)白中行终字第4号行政裁定书时，在判决载明的事实部分，应当知道景泰县人民政府已将原告承包荒地（含被依法确认无效的18亩承包地），早于1999年7月8日，地连同周边土地共864亩土地划拨至省电力局名下，作为景泰川农场用地。2005年12月，最泰县人民政府将该土地使用权收回。2007年，景泰县人民政府又将其中的705.6亩出让给第三人景泰县三益筑绿有限公司，并于同年颁发了《国有土地使用权证书》的内容及事实。原告诉称因2018年4月才知道2007年2月8日国土资源部给江苏省国土资源厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》后，才知道被告给三益公司颁发《国有土地使用证》行政行为的内容，与事实不符。原告请求撤销被告为第三人三益公司登记发证(《国有土地使用证》证号景国用(2007)第01037(3)号、景国用(2007)第01037(5)号）的行政行为，已超过起诉期限。故依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条之规定，裁定驳回原告吴应图的起诉；案件受理费50元，由原告承担。上诉人吴应图上诉称，一审法院认定事实错误，上诉人的起诉没有超过法定起诉期限。上诉人在《行政诉状》中提出的诉讼请求的第一项是：“请求人民法院依法撤销被告为第三人登记发证（《国有土地使用证》证号景国用（2007）第01037（3）号、景国用（2007）第01037（5）号，两证中包含原告实际使用的夹墙村的32亩集体土地）的行政行为。”非常清楚，上诉人要求撤销的是土地“登记发证”这一行政行为。关于土地登记和发证的问题，《土地登记规则》第六条，《土地登记办法》第二条、第十四条，《不动产登记暂行条例》第二条、第二十一条作了明确的规定。上述规章、行政法规规定的非常明确，将登记事项记载于土地登记卡（簿）时即完成“土地登记”，土地权属证书是“土地登记”之后的产物。甘肃省高级人民法院（2017）甘行终10号《行政裁定书》说：“土地登记是土地权利归属和内容的根据，是颁发土地使用证的基础和前提，没有土地登记，不存在颁发土地使用证。土地使用证是土地登记的载体，是证明土地使用者使用土地的法律凭证。因此，不能将土地发证行为等同土地登记行为。”因“土地登记”这一行政行为自将有关事项记载于土地登记卡（簿）时即完成，所以，“土地登记”这一行政行为最终通过“土地登记卡（簿）”来体现，而不是通过“土地权属证书”来体现。因此，“土地登记”这一行政行为的内容必须是“土地登记卡（簿）”来反映，是否知道“土地登记”这一行政行为的内容当然就是是否知道“土地登记卡（簿）”的具体内容，而不是知道“土地权属证书”的内容。根据上诉人“撤销登记”的诉讼请求，确认起诉是否“超过法定权限”应当对“什么时间知道土地登记行政行为的内容”即“什么时间知道土地登记卡（簿）”这一事实进行认定。但一审法院忽略了上诉人的的诉讼请求，并没有根据上诉人的诉讼请求认定事实，而认定的事实是“上诉人在收到白银市中级人民法院（2014）白中行终字第4号《行政裁定书》时，在判决载明的事实部分，应当知道景泰县人民政府已将原告承包荒地（含被依法确定无效的18亩承包地）早于1999年7月8日，地连同周围土地共计864亩土地划拨至电力局名下，作为景泰川农场用地。2005年12月，景泰县人民政府将该土地使用权收回，2007年，景泰县人民政府又将其中的705.6亩出让给第三人景泰县三益筑绿有限公司，并于同年颁发了《国有土地使用证》的内容及事实。”不管是景泰县人民政府将“土地划拨至电力局名下”的证据，还是颁发给第三人的《国有土地使用证》，都不是“土地登记卡（簿）”。一审法院在认定事实时将“土地发证”等同于“土地登记”，用“知道《国有土地使用证》的内容”代替了“知道土地登记行政行为的内容”，导致《行政裁定书》认定事实错误。综上所述，一审法院认定事实错误，请求二审法院根据《行政诉讼法》的规定，依法撤销白银区人民法院（2018）甘0402行初35号《行政裁定书》，由白银区人民法院继续审理。被上诉人景泰县自然资源局答辩称，一、原裁定认定的事实清楚、适用法律正确，程序合法。上诉人的起诉已经过法定的起诉期限，请求人民法院依法驳回起诉。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释(法释[2018]1号)第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第六十九条第一款第（二）项规定：“超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；已经立案的，应当驳回起诉。”上诉人在收到白银市中院（2014）白中行终字第4号行政裁定书时，在判决载明的事实部分，应当知道景泰县人民政府已将原告承包荒地(含被依法确认无效的18亩承包地)，早于1999年7月8日，地连同周边土地共864亩土地划拨至省电力局名下，作为景泰川农场用地。2005年12月，景泰县人民政府将该土地使用权收回。2007年，景泰县人民政府又将其中的705.6亩出让给第三人景泰县三益筑绿有限公司，并于同年颁发了《国有土地使用权证书》的内容及事实。上诉人诉称因2018年4月才知道2007年2月8日国土资源部给江苏省国土资源厅《关于土地登记发证后提出的争议能否接权属争议处理问题的复函》后，才知道被上诉人给三益公司颁发《国有土地使用证》行政行为的内容，与事实不符，上诉人请求撤销被告为第三人三益公司登记发证(《国有土地使用证》证号景国用(2007)第01037（3）号、景国用(2007)第01037（5）的行政行为，已超过起诉期限。故原审法院依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第二项之规定驳回上诉人的起诉认定的事实清楚、适用法律正确，程序合法。二、上诉人的起诉属于重复起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（(法释[2018]1号)）第六十九条第一款第（六）项规定：“重复起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”2010年11月8日，吴应图不服景泰县人民政府、答辩人于2007年4月1日给景泰县三益筑绿有限公司颁发的景国用（2007）第01037（2）号国有土地使用权证书，向景泰县人民法院提起行政诉讼。2013年11月25日，县法院作出（2012）景行初字第2-2号行政裁定，裁定驳回上诉人吴应图的起诉。吴应图不服，向白银市中级人民法院提起上诉，2014年2月24日，白银市中级人民法院作出（2014）白中行终字第4号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。该裁定为终审裁定。实质上，上诉人本次起诉与第一次起诉时的涉案土地是同一地块，涉案的标的合同的四至范围自始未变，属于同一份《荒地承包合同》。本案中，上诉人就土地所有权争议问题以答辩人为被告提起过的行政诉讼实质属于同一纠纷属于重复诉讼，请求人民法院予以驳回。三、涉案土地属于国有土地，已经给武装部发证。原审法院依职权调取景泰县武装部景军国用（军）字第55号国有土地使用权证，证实“本村南山”系景泰县武装部1655高地一条山营域国防工程保护用地，即夹墙村水渠以南属军事用地，与承包合同中的“将本村南山发包给吴应图，南至电力局农场，北至夹墙村水渠”相重叠。涉案土地属于国有土地，已经给武装部发证，属于军事设施用地。四、吴应图持有的合同是伪造的。1、景泰县公安局出具的常住人口登记表。吴应图提交给贵院的《荒地承包合同》载明：“1984年8月12日夹墙村将本村南山发包给村民吴应图”。但景泰县公安局出具的常住人口登记表却载明吴应图是1985年7月15日才从甘肃景泰县芦阳镇迁入景泰县一条山镇。以上证据明显证实1984年8月12日，吴应图的户籍还在芦阳镇，当时其根本不是一条山镇夹墙村的村民。据此，原告提交给贵院的《荒地承包合同》是伪造的。2、景泰县一条山镇人民政府文件。吴应图提交给贵院的《荒地承包合同》载明的签定时间为1984年8月12日，合同的印章为“景泰县一条山镇夹墙村民委员会”。但景泰县一条山镇人民政府文件载明1983年11月24日，该镇现有农场52个，街道居委会4个。一条山镇政府在1984年8月26日、1985年4月9日向辖区各单位发文时的抬头均是各农场、各街道居委会，根本没有景泰县一条山镇并没有夹墙村民委员会。据此，原告提交给贵院的《荒地承包合同》是伪造的。3、《村委会组织法》的实施时间。《村民委员会组织法》是关于农村村民自治的法律。它于1987年11月24日经第六届全国人大常委会第二十三次会议审议形式通过并公布,于1988年6月1日《村民委员会组织法》开始试行。《甘肃省实施村民委员会组织法(试行)办法》于1989年7月20日开始实施。村民委员会的设立是基于法律依照法定程序设立的。然而，吴应图提交给贵院的《荒地承包合同》载明的签定时间为1984年8月12日，合同的印章为“景泰县一条山镇夹墙村民委员会”，这明显与法律不相符，据此，原告提交给贵院的《荒地承包合同》是伪造的。综上，上诉人无权对答辩人提起行政诉讼，上诉人的起诉也已过法定的起诉期限，属于重复起诉，请求人民法院依法驳回起诉。第三人景泰县三益筑绿有限责任公司、景泰县一条山镇水源村村民委员会未提交书面答辩意见。二审期间，当事人再未补充新证据；查明的事实审理与一审认定的事实基本一致。另查明，因本案上诉人吴应图诉景泰县人民政府不履行土地行政确权法定职责一案，经庆阳市中级人民法院（2015）庆中行初字第36号行政裁定书、甘肃省高级人民法院（2016）甘行终26号行政裁定书确认的事实：1998年11月9日吴应图与景泰县一条山镇夹墙村委会（后一条山镇夹墙村合并为景泰县一条山镇水源村），签订农村土地联产承包合同书，景泰县一条山镇夹墙村委会将25亩土地（其中水地一等7亩、二等18亩）承包给吴应图经营。同日被告景泰县人民政府向其颁发了字第01030号农村土地联产承包经营证书。2012年8月29日原告景泰县三益筑绿有限公司与被告一条山镇水源村村民委员会、吴应图确认合同无效纠纷一案，2013年5月30日，白银市中级人民法院作出（2013）白中民一终字民事判决书，确认原告吴应图与景泰县一条山镇水源村委会签订农村土地联产承包合同书中属于国有土地的18亩二等水地的承包合同无效。2013年10月21日，被告景泰县人民政府作出了关于注销吴应图所持土地承包经营权证书的公告，对原告吴应图的字第01030号农村土地联产承包经营权证书予以注销。2013年11月25日，景泰县人民法院（2012）景行初字第2-2号行政裁定书以吴应图第01030号农村土地联产承包经营权证书被注销，其与诉争的18亩二等水地无法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格为由，裁定驳回吴应图的起诉。吴应图提出上诉，2014年2月24日，白银市中级人民法院作出（2014）白中行终字第4号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原判。据以上事实庆阳市中级人民法院（2015）庆中行初字第36号行政裁定书以涉诉土地不具有法律上的利害关系为由，驳回吴应图的起诉。吴应图不服提出上诉，2016年2月22日甘肃省高级人民法院作出（2016）甘行终26号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上诉人吴应图是否与涉案土地有法律上的利害关系。经本案二审查明，上诉人吴应图所持涉案土地承包经营权证书，景泰县政府根据白银市中级人民法院作出（2013）白中民一终字105号民事判决书，已于2013年10月21日作出了关于吴应图所持土地承包经营权证书注销的公告并予以注销，即吴应图对涉案土地依法不再享有权利。故上诉人吴应图与被上诉人景泰县自然资源局给第三人景泰县三益筑绿有限责任公司颁发土地使用权证行为之间不具有利害关系，上诉人吴应图无权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”据此，一审裁定驳回起诉并无不当。但一审裁定认定吴应图是涉案土地的承包人，与被诉土地登记行为之间有法律上的利害关系，具有本案原告主体资格的事实错误；另依据《人民法院诉讼费收费办法》裁定驳回起诉不收取诉讼费用的规定，原审收取案件受理费不当，应予纠正。综上，一审裁定结果并无不当。一审对上诉人起诉主体资格适格的认定，二审已予以纠正，考虑到一审裁定并未影响到案件的正确处理，故再无改判的必要。上诉人吴应图的上诉无事实和法律依据，其上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一审案件受理费50元，退还上诉人吴应图。本裁定为终审裁定。审判长  郑乐年审判员  牛彩锋审判员  赵 峰二〇一九年九月二十九日书记员  康文汉