内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院民 事 裁 定 书（2018）内08民终422号上诉人（一审原告）：袁某。上诉人（一审原告）：郝某1，住址同上。二原告的委托代理人：郝某2，住址同上。系二上诉人之子。被上诉人（一审被告）：巴彦淖尔市融信房地产开发有限公司。法定代表人：姜某。委托诉讼代理人：刘某，内蒙古子阳律师事务所律。上诉人袁某、郝某1因与被上诉人巴彦淖尔市融信房地产开发有限公司合同纠纷一案，不服乌拉特前旗人民法院（2017）内0823民初2085号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。袁某、郝某1上诉请求：1、上诉人对2017年12月20日乌拉特前旗人民法院作出的（2017)内0823民初2085号民事裁定不服，请求撤销该裁定。2、依据旗、市、自治区政府关于涉案项目的系列批文和建设用地系列审批文件，确认上诉人与被上诉人签订的《土地转让协议》有效，并按该协议和被上诉人出具的“承诺书”的承诺，按300元/㎡补偿土地转让费1320075元。3、一、二审案件受理费由被上诉人负担。事实和理由：2009年9月4日，被上诉人为了开发乌拉特前旗乌拉山镇“丽景新城”住宅小区项目，与上诉人签订《土地转让协议书》，上诉人将648.19平方米土地交付被上诉人，被上诉人以每平米200元/㎡给付上诉人土地转让费129638元；后于2010年2月1日再次交付被上诉人土地3752.06平方米，被上诉人以每平米200元/㎡给付上诉人土地转让费750412元。以上两次上诉人交付被上诉人土地4400.25平方米，被上诉人合计支付上诉人土地转让费880050元。当时因上诉人不同意被上诉人按每平米200元/㎡支付转让费，被上诉人当即作出“如果今后土地涨价我公司再给农民补差价”的书面承诺。被上诉人在取得上诉人等十户农户的土地后，以每平方米500元/㎡的转让费又取得了十几户农户的土地，有《征地补偿明细表》为证。为此，上诉人以被上诉人给上诉人等农户出具的《承诺书》和《征地补偿明细表》为依据，要求被上诉人按300元/㎡支付补偿费，因多次催要无果，无奈上诉人将被上诉人诉至乌拉特前旗人民法院，但该院以“被告融信公司与郝某1签订的《土地转让协议书》及《承诺书》，其内容实质是征收土地补偿关系而非土地承包经营权转让关系，征收土地补偿关系不是平等主体间的民事法律关系，不属于民诉法第一百一十九条规定的人民法院受理民事诉讼的范围”为理由，驳回了上诉人的起诉。上诉人认为，（2017)内0823民初2085号民事裁定驳回上诉人起诉的理由似是而非。因为被上诉人融信公司与上诉人袁某、郝某1显然是平等主体，一方为自然人，一方为法人。双方所签订的《土地转让协议书》及《承诺书》系平等主体形成的关于财产关系的合同，且土地承包经营权已被《中华人民共和国物权法》确定为物权的种类，属于民诉法调整的范围。至于涉案“合同”与“承诺”是什么法律关系？什么性质？是否有效？上诉人的土地应当交付给谁？这些应当属于一回事，而征收土地由谁来实施征收合同应该由谁来签订，土地性质由农用地、农户宅基地转变为建设用地，审批手续是否合法？这又属于是另一回事。政府与村委会征收涉案土地受《中华人民共和国土地法》调整，是不平等主体，所形成的合同不是民事性质，不受民诉法调整。涉案项目范围内的所有用地，有旗、市、自治区政府系列合法审批手续为证。征收程序合法，土地性质依法作出了变更，一期工程全部完成。而本案所依据的合同、承诺书、补偿明细表，是项目主体在项目实施过程中为避免社会矛盾，维护失地农民利益，维护社会公平而在征地环节中由用地方与让地方形成的有关价格是否合理的民事合同，其显然是平等主体形成的合同。以上述行政审批文件，该合同、承诺书、补偿明细表不违反民法总则的公平原则，不违反法律禁止性规定，系有效合同。受民事法律规范调整。故原审驳回上诉人的起诉是对法律的曲解，原审裁定错误，应予撤销，本案应指令乌拉特前旗法院审理。退一万步讲，即使合同无效，原审也应当驳回上诉人的原审诉讼请求，按无效合同处理原则而相互返还。返还不了，应当折价补偿。总之，从正反两方面认定，上诉人的原审诉讼请求都应得到支持。故请求二审法院支持上诉人的上诉请求。巴彦淖尔市融信房地产开发有限公司辩称：一、从丽景新城住宅小区的立项和核准、答辩人与上诉人双方签订土地转让协议的目的为“改善村民居住条件，对新民村展开拆迁、征地工作”及所涉土地又在内蒙古自治区人民政府审批同意乌拉特前旗人民政府将乌拉山镇塔布村集体土地11.2768公顷收为国有土地范围内的事实表明：该协议书的内容实质是征收土地补偿关系，而非土地承包经营权转让关系。征收土地补偿关系不具有平等主体间的民事法律关系，且涉案土地已被征收为国有土地，上诉人已丧失了对涉案土地的承包经营权。因此，本案不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第119条规定的人民法院受理民事诉讼的范围。乌拉特前旗人民政府为加快城镇化建设步伐，促进地区的协调发展，在乌拉特前旗塔布村新建丽景新城住宅项目，该项目于2009年3月30日通过了审批立项。2010年1月21日，乌拉特前旗人民政府于与乌拉特前旗乌拉山镇塔布村签订了征收土地协议书。征收塔布村集体土地11.2768公顷，2010年2月21日经内蒙古自治区人民政府建设用地审批，同意乌拉特前旗人民政府将乌拉山镇塔布村集体农用地5.9402公顷，建设用地2.3937公顷，未利用的2.9429公顷征收为国有，并将农用地转为建设用地，作为乌拉特前旗人民政府实施城镇规划2010年度第一批次建设用地。本案涉案土地也在该范围内。答辩人融信公司通过挂牌竞价竞得了建设用地使用权，并办理了在该建设用地上建设用地规划许可证。根据《土地管理法》第46、47、48条和国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》一、关于征地补偿标准之（二）及三、关于征地工作程序，四、关于征地实施监管之（十三）等相关法律法规可知，上述行为均为具体行政行为。土地征收是国家基于公共利益的需要将集体土地强制性的收归国家所有的行为，承包土地被征收的，土地承包经营权人有权依法获得相应的补偿，主体亦为国家而非本案答辩人融信公司，即融信公司不具备征收和补偿的主体资格。土地征收必须严格按照法律规定的权限和程序进行。征用土地的行为及补偿标准的确定不是平等主体之间的买卖关系，征用土地带有行政强制性。本案中，融信公司开发建设丽景新城住宅小区的建设项目，其依法建设必须由土地行政管理部门提供国有性质的土地，融信公司不得直接征收集体所有的土地。二、上诉人上诉请求要求确认土地转让协议有效，是在二审中增加的诉讼请求，不属于二审审理的范围。况且该协议已被认定为无效。本案中涉及的××镇集体所有。国家实行农村土地承包经营制度，通过家庭承包取得的土地承包经营权是可以依法转让的，但转让不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。且受让方须有农业经营能力。同时，在转让过程中应得到集体经济组织的同意。而本案中答辩人与上诉人签订土地转让协议的目的是为了商业开发，必将改变土地用途。故而合同当事人的土地转让行为已违反了《中华人民共和国土地承包法》中的强制性规定。虽然协议无效，但之后的事实是内蒙古自治区人民政府审批同意乌拉特前旗人民政府将乌拉山镇塔布村集体土地11.2768公顷收为国有土地，该涉案土地在此范围内，已被征收为国有，融信公司通过法定程序交纳了土地出让金，取得了建设用地使用权。综上，因征收土地补偿关系不是平等主体间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院依法驳回其上诉，维持原裁定。袁某、郝某1向一审法院起诉请求：1、请求判令被告履行承诺，补偿原告征地差价款每平米300元，合款1320075元，2、要求判令被告承担本案的诉讼费用。一审法院对本案事实未做认定。一审法院认为，征用土地的行为及补偿标准的确定不是平等主体之间的买卖合同关系，征用土地带有行政强制性。本案中被告融信公司在乌拉特前旗建设工程审批委员会审批立项及乌拉特前旗发展和改革局、巴彦淖尔市发展和改革委员会核准了由融信公司开发建设丽景新城住宅小区，其依法建设必须由土地行政管理部门提供国有性质的土地，融信公司不得直接征收集体所有的土地。而被告融信公司与郝某1签订的《土地转让协议书》及《承诺书》，其内容实质是征收土地补偿关系而非土地承包经营权转让关系，征收土地补偿关系不是平等主体间的民事法律关系，不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的人民法院受理民事诉讼的范围，故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第三项的规定，裁定：驳回原告袁某、郝某1的起诉。案件受理费16681元，应退还原告袁某、郝某1，因原告袁某、郝某1缓交，故不存在实际退还。本院审理查明：2009年9月4日，巴彦淖尔市融信房地产开发有限公司出具《承诺书》一份，内容为：“我公司在乌拉山镇塔布村、新民北社预开发建设商住小区，需大量征收集体土地，因征地工作比较困难，农民都在观望，怕今后土地还要涨价，因此公司决定特对以下带头户：白继云、李俊义、袁某、郝永丰、韩二海、袁喜生、张埃义、王米仓、安继成刘业祯等人做出如下承诺，并承担由此产生的一经济损失。为此，公司决定征收农户土地定价每平方米200元（贰佰元）如今后土地涨价，我公司再给农户补差价。巴彦淖尔市融信房地产开发有限公司2009.9.4”（见一审卷第29页）。同日，甲方巴彦淖尔市蓉兴房地产开发有限公司与乙方郝某1签订《土地转让协议书》内容为：根据乌建字[2009]1号会议纪要精神，开展城市建设规划，建设“丽景新城”住宅小区，改善村民居住条件，特对新民村展开拆迁征地工作。经双方协商一致，本着平等、自愿、有偿、诚实守信的原则，就土地转让事宜达成协议如下：一、土地概况：该土地位于××旗新民社，该地四至界限为东至郝永丰，南至郝永丰空地，西至王军住宅，北至自然路。并附土地测绘图一份。二、金额和转让方式：1、该土地转让价格为每平米200元，共计648.19平方米，合款129638元（大写：壹拾贰万玖仟陆佰叁拾捌元一次性付清。2、乙方转让甲方的土地永久性由甲方管理使用，乙方不得干扰甲方自由使用。3、自转让之日起，任何一方不得违反本协议或者反悔，如有违约，违约方必须承担一切责任及全部经济损失。此协议一式贰份，甲、乙双方各执一份，具有同等法律效力，签字生效。2010年2月1日，双方签订同样格式和内容的协议书一份，只是四至界限不同：东至小渠，南至高二顺，西至小渠，北至马玉杰。并附不同土地测绘图1份。转让面积为3752.06平方米，合款750412元（大写：柒拾伍万零肆佰壹拾贰元）一次性付清。上述《承诺书》未履行。两份协议全部履行完毕，有协议和当事人陈述为证。2011年4月28日，巴彦淖尔市融信房地产开发公司在乌拉山镇塔布村新民社以每平方米500元的价格，征收了裴振业、苏海云、郭文亮、王二白、郭满喜、白计云、王玉梅、聂根云、聂永军、袁喜生的同类土地（见一审卷第42页《征地补偿明细》表和二审提交的付款凭证）。随后，上诉人多次要求融信公司履行承诺，补偿上诉人征地差价：（648.19平方米＋3752.06平方米平方米）×300元/㎡＝1320075元。但该公司以种种理由推诿拒补。为此，在本村其他农户因同类案件起诉得到解决后，上诉人于2017年7月19日将融信公司诉至一审法院（见一审卷第5页《受理案件通知书》）。本院认为：房地产开发是一种商业行为，本案纠纷属于涉案房地产开发公司在履行行政立项、规划、审批、实施过程中，因地方政府财力不足，授权涉案公司直接从农户手中取得土地使用权而发生物权变动过程中所引发的承诺纠纷。当事人依据房地产开发公司出具的承诺书要钱。涉案合同已全部履行完毕，只可证明被上诉人从上诉人出取得土地的数量。涉案合同与起诉依据有牵连，但不是因该合同而发生纠纷。但涉案合同无论从主体、内容、履行情况看，都应当认定为是民事合同，当事人之间的法律关系应归属民事法律关系而非行政法律关系，应属民法调整的范畴。不能强行地机械地认定本案纠纷不属于民事纠纷的受案范围而如一审裁定驳回上诉人的一审起诉。本案所涉及的一系列审批文件实际是政府及其有关部门针对房地产开发公司所申报的具体项目所作出的批准该项目落地实施的依据，而非行政管理部门与村集体或农户形成的涉及具体行政行为的行政合同或行政决定。本案中为了使项目合法化，不乏虚拟或补办了一些的合同、批文，如旗政府与塔布村于2010年1月21日签订的《征收土地协议书》，该协议书根本没有履行。二审中上诉人提交的塔布村民委员会出具的证明可以证明这一点。可以看出为了使项目落地完成，政府及其主管部门一路给开发商开绿灯，甚至是违规操作。因此，为维护失地农户的切身利益，不能一驳了之，去纵容开发商不守承诺损害村民利益。本案应在法律的框架内规制房地产开发市场，维护改革开放带来的新的经济秩序。妥善化解矛盾纠纷，妥善审理此类新类型案件，维护社会稳定，促进人民群众安居乐业。有鉴于此，承办人对本案的处理意见是，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条，《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销乌拉特前旗人民法院（2017）内0823民初2085号民事裁定；二、本案指令乌拉特前旗人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长  姜志刚审判员  王飞林审判员  王瑞玲二〇一九年九月九日书记员  王力清