安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终927号上诉人（一审原告）蚌埠市程锦物资有限公司，住所地安徽省蚌埠市胜利东路**，统一社会信用代码91340300732994629K(1-1)。法定代表人仇德宝，经理。委托代理人杨波，北京本录律师事务所律师。被上诉人（一审被告）蚌埠市龙子湖区人民政府，住，住所地安徽省蚌埠市治淮路**一社会信用代码1134030200303103XT。法定代表人马瑞，区长。委托代理人李宣，蚌埠市龙子湖区住建局副局长。委托代理人郭利，安徽南山松律师事务所律师。上诉人蚌埠市程锦物资有限公司（以下简称程锦公司）因诉蚌埠市龙子湖区人民政府（以下简称龙子湖区政府）征迁补偿协议一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年8月15日公开开庭审理了本案。上诉人程锦公司的法定代表人仇德宝及其委托代理人杨波，被上诉人龙子湖区政府的委托代理人李宣、郭利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。程锦公司向一审法院诉称，2015年7月9日，龙子湖区政府发布公告要强拆程锦公司的厂房，并于同年10-11月份强拆了程锦公司企业厂房一部分（大型车间厂房近3000平米）、办公用房（1000多平米），并毁损大量办公设备。2016年5月20日，龙子湖区政府委托蚌埠市龙子湖区程锦物流与经纬轮辋钢厂项目指挥部逼迫程锦公司签订了《企业征迁补偿协议》。程锦公司认为该行政合同在签订主体及内容上均严重违反法律规定，属无效行政合同，请求依法确认龙子湖区政府委托蚌埠市龙子湖区程锦物流与经纬轮辋钢厂项目指挥部与程锦公司签订的行政合同（企业征迁补偿协议）无效。一审法院经审理查明，2015年8月10日，龙子湖区政府发布龙政〔2015〕45号房屋征收公告，决定对程锦物流项目国有土地上房屋实施征收。程锦公司在项目征收范围内。2016年5月20日，蚌埠市龙子湖区程锦物流和经纬轮辋钢厂项目部（甲方）与程锦公司（乙方）签订《企业征收补偿协议》，协议约定甲方对乙方建筑物、构筑物及附属物等资产进行征迁，补偿总额合计2456.1823万元。协议签订后，双方已履行完毕。一审法院另查明，2015年4月29日，中共蚌埠市龙子湖区委员会、龙子湖区政府下发《关于成立龙子湖区程锦物流和经纬轮辋钢厂项目指挥部的通知》，决定成立龙子湖区程锦物流和经纬轮辋钢厂项目指挥部。龙子湖区政府在龙政〔2015〕45号征收公告中委托龙子湖区程锦物流和经纬轮辋钢厂项目指挥部具体实施征收工作。一审法院认为，本案争议焦点：1、程锦公司起诉是否超过诉讼时效。2、案涉协议签订主体是否合法。3、案涉协议内容是否合法。关于程锦公司起诉是否超过诉讼时效的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”根据该条法律规定，对2015年5月1日之后作出的无效行政行为，不受起诉期限的限制。本案中，案涉协议签订时间是2016年5月20日，程锦公司请求确认案涉协议无效，不受起诉期限的限制。龙子湖区政府主张本案适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限的理由不能成立，不予采信。关于案涉协议签订主体是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四条规定：“市辖区人民政府负责所辖行政区域的房屋征收与补偿工作。市辖区人民政府住房城乡建设主管部门为辖区的房屋征收部门，负责组织实施辖区的房屋征收与补偿工作。”根据上述规定，龙子湖区政府有权负责龙子湖区的房屋征收与补偿工作。龙子湖区政府直接委托房屋征收实施单位，并未超越职权，委托合法有效，故蚌埠市龙子湖区程锦物流和经纬轮辋钢厂项目指挥部有权与程锦公司签订征收补偿协议，案涉协议签订主体合法。案涉协议内容是否合法的问题。程锦公司主张签订案涉协议没有依据，协议明显违法。蚌埠市龙子湖区程锦物流和经纬轮辋钢厂项目指挥部与程锦公司签订案涉协议的依据是龙子湖区政府龙政〔2015〕45号征收公告，该公告并未被确认违法，不能因此否定协议效力。且征收行为与本案被诉的案涉协议虽有联系,但属于不同的法律关系,征收行为是否合法不属于本案审理范围。程锦公司认为在遭强拆、停水停电情况下被迫签订案涉协议,因缺乏证据证明,该项理由不能成立,不予支持。根据该院审查有关证据,结合双方的陈述,亦未发现本案中存在合同无效的其他情形。综上,案涉协议有双方签字、盖章，应视为双方真实意思表示，合法有效，且协议已履行完毕，程锦公司请求确认案涉协议无效的理由缺乏事实和法律依据,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回程锦公司的诉讼请求。程锦公司上诉称，一、案涉征迁补偿行政协议签订主体不适格。根据被告提供的证据《关于成立龙子湖区程锦物流和经纬轮辋钢厂项目指挥部的通知》和案涉《企业征迁补偿协议》可知被上诉人龙子湖区政府委托的蚌埠市龙子湖区程锦物流和经纬轮辋钢厂项目指挥部仅是一个临时性机构，没有法律上的拟制人格，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条之规定“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”据此，蚌埠市龙子湖区程锦物流和经纬轮辋钢厂项目指挥部不符合上述法律规定的可接受龙子湖区政府委托，实施签订案涉《企业征迁补偿协议》等房屋征收与补偿具体工作的房屋征收单位，龙子湖区政府委托其与上诉人签订的《企业征迁补偿协议》因签订主体不具有相应资格，导致案涉《企业征迁补偿协议》系无效行政行为。二、案涉《企业征迁补偿协议》没有合法依据。被上诉人提供的证据龙子湖区政府房屋征收公告显示，龙子湖区政府是以棚户区改造及城市规划的名义作出征收决定，但上诉人的厂房不是棚户区，被上诉人对上诉人厂房的征收显然不符合征收决定所载目的。根据上诉人提交的由安徽徽商锦润物流有限公司2019年4月10日作出的一份公告显示，上诉人的厂房被强制出让给了第三人徽商锦润物流公司，该行为与房屋征收公告明确的征收目的完全不符，被上诉人的实际房屋征收行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的以公共利益为征收目的的房屋征收基本原则。况且被上诉人也没有提供城市规划证明其是为实施城市规划而作出行政征收的具体行政行为，因此被上诉人的房屋征收公告所载征收决定不符合法律规定，故因实施上述征收决定而签订的征迁补偿协议没有合法依据，属于《行政诉讼法》第七十五条规定的无效行政行为情形，应当被确认无效。三、《企业征迁补偿协议》系上诉人被胁迫签订，属于严重违法的情形，应当被确认无效。上诉人提供的证据安徽省高级人民法院（2019）皖行终142号行政判决书已查明，2015年10月至11月期间，上诉人的厂房及设施被强制拆除了一部分，导致上诉人的企业停产停业。由于被上诉人的强拆行为，使得上诉人被迫签订了征迁补偿协议，该协议的签订并非上诉人的真实意思表示，同时因违反行政法规的强制性规定直接导致案涉以征收补偿为内容的行政合同无效。综上，本案争议的《企业征迁补偿协议》无论在签订主体上还是内容上均存在多处重大且明显违法。请求撤销一审判决；确认被上诉人委托蚌埠市龙子湖区程锦物流和经纬轮辋钢厂项目指挥部与上诉人签订的行政合同（企业征迁补偿协议）无效；由被上诉人承担相关诉讼费用。龙子湖区政府答辩称，一、案涉征收补偿协议签署主体合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，被上诉人依法负责本行政区域的房屋征收和补偿工作，被上诉人有权委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，并对实施单位在委托范围内的行为后果承担法律责任。案涉项目位于被上诉人行政区域内，被上诉人委托龙子湖程锦物流和经纬轮辋钢厂项目指挥部签署征收补偿协议并不违反法律规定，主体合法。二、案涉征收补偿协议签署程序、内容均合法有效，且已履行完毕，上诉人声称被胁迫签订不符合客观事实。案涉协议依据的征收公告合法有效，协议的补偿内容有相应的事实依据，且协议2016年签订后早已履行完毕，并不存在协议无效的情形。综上，上诉人上诉的事实和理由均不能成立，请求依法驳回其上诉请求，维持原判。一审原告程锦公司向一审法院提交了以下证据：1、营业执照副本，证明程锦公司主体资格。2、蚌埠市龙子湖区人民政府房屋征收公告（龙政〔2015〕45号）复印件，证明龙子湖区政府当时以棚户区改造以及城市规划的名义来进行征收，但事实上直到现在，也没有见到棚户区改造任何迹象，也没有见到任何的城市规划。3、企业征迁补偿协议复印件，证明蚌埠市龙子湖区程锦物流与经纬轮辋钢厂项目指挥部是一个临时性机构，没有法律上的拟制人格，没有任何行为能力，没有主体资格。4、蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行终37号行政裁定书复印件，证明被告龙子湖区政府主体适格。5、公告一份（安徽省徽商锦润物流有限公司2019年4月10日作出的），证明程锦公司的厂房被强制性的出让给了徽商锦润物流有限公司，与房屋征收公告的征收目的完全不符，也严重违反国有土地上房屋征收与补偿条例的规定。6、安徽省高级人民法院（2019）皖行终142号行政判决书，证明涉案征地补偿协议是在部分厂房被强拆、企业停产的情况下被迫签订的。一审被告龙子湖区政府向一审法院提交了以下证据、依据：1、龙子湖区政府的统一社会信用代码证，证明被告的主体资格。2、企业征收补偿协议，证明该征收补偿协议已有程锦公司签字盖章，合法有效；同时根据协议签订时间，程锦公司的起诉已超出法定的起诉期限。3、蚌埠市龙子湖区人民政府房屋征收公告（龙政〔2015〕45号）；4、程锦物流项目国有土地上房屋征收补偿方案；5、关于成立龙子湖程锦物流和经纬轮辋钢厂项目指挥部的通知；6、关于程锦物流公司区域征收项目立项的批复；7、房屋征收意见表；证据3--7证明案涉项目已依法发布征收公告和补偿方案，龙子湖程锦物资和经纬轮辋钢厂项目指挥部是龙子湖区政府委托的实施单位并已在征收公告中予以公示，其有权与程锦公司签署征收补偿协议。8、委托书；9、安徽建英房地产土地评估经纪有限公司评估报告书；10、区重点征迁项目专题会议纪要；证据8--10证明征收补偿协议内容合法有效，且已经程锦公司确认。11、国有土地上房屋征收与补偿条例、蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法（蚌埠市政府26号令），证明龙子湖区政府的职权依据和法律依据。上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”龙子湖区政府在龙政〔2015〕45号房屋征收公告中载明：“委托龙子湖区程锦物流项目指挥部具体实施。”根据上述规定，蚌埠市龙子湖区程锦物流和经纬轮辋钢厂项目指挥部受龙子湖区政府委托，有权具体实施涉案房屋的征收补偿事宜，其在委托范围内所实施的征收补偿行为后果由龙子湖区政府承担。因此，该项目指挥部与上诉人程锦公司签订征迁补偿协议，并不违反法律规定。且涉案协议签订后，龙子湖区政府亦认可该协议的效力，不存在协议签订主体不适格而导致协议无效的情形。本案系征迁补偿协议纠纷，程锦公司所述房屋征收决定存在的问题，不属于本案审理范围，且龙子湖区政府作出的涉案房屋征收决定并未被依法撤销或确认无效，征收实施单位有权依据该征收决定签订补偿协议。在签订征收补偿协议前，程锦公司出具委托书，声明自愿委托安徽建英房地产土地评估经纪有限公司对其企业资产进行评估，并以相关政策及评估结果作为征迁补偿依据。征收实施单位遂委托了安徽建英房地产土地评估经纪有限公司对程锦公司的资产进行评估，龙子湖区有关单位亦召开专题会议讨论了程锦公司的土地补偿、报批费用退还等问题。在经过评估、专题讨论等程序后，蚌埠市龙子湖区程锦物流和经纬轮辋钢厂项目指挥部以评估报告及相关会议纪要所确定的补偿数额为依据，与程锦公司签订了涉案征迁补偿协议，应当认定该协议系双方的真实意思表示，内容合法有效，且已实际履行完毕。程锦公司称龙子湖区政府2015年10月至11月期间的强拆行为，使其被迫签订了征迁补偿协议，涉案补偿协议的签订时间为2016年5月20日，且程锦公司已经对其所述强拆行为提起诉讼，其以此为由主张征迁补偿协议无效，理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人程锦公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蚌埠市程锦物资有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年九月十日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……