河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终894号上诉人（一审原告）孙艺杭，女，2017年1月20日出生，汉族，住郑州市管城回族区。法定代理人孙志魁，男，1988年10月31日出生，汉族，住郑州市管城回族区。上诉人（一审原告）孙留现，男，1963年5月25日出生，汉族，住郑州市管城回族区。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区管理委员会。住所地：郑州市郑东新区商务外环路22号。法定代表人王鹏，主任。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区商都路办事处。住所地：郑州市郑东新区万通街与康平路交叉口。法定代表人张俊忠，主任。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区商都路办事处白佛村村民委员会。住所地：郑州市郑东新区博学路与莲湖路交叉口向东800米。法定代表人焦保富，主任。孙艺杭、孙留现因诉郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）、郑州市郑东新区商都路办事处（以下简称商都路办事处）、郑州市郑东新区商都路办事处白佛村村民委员会（以下简称白佛村委会）要求履行法定职责一案，不服郑州市中级人民法院（2018）豫01行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。孙艺杭、孙留现一审诉称：孙艺杭出生于2017年1月20日，系商都路办事处下辖的白佛村村民，享有该村村民待遇，因白佛村拆迁，作为回迁安置前出生的该村村民，根据拆迁安置政策，孙艺杭依法享有70㎡的拆迁安置房，但一审被告拒不将其应享有的该70㎡安置房交付孙艺杭。从孙艺杭出生至今，其家人多次到商都路办事处、白佛村委会等部门要求政府将孙艺杭应享有的安置房进行分配，但一直没有得到明确说法，至今也未予以解决，为维护孙艺杭的合法权益，起诉至一审法院，请求法院判令一审被告向孙艺杭交付其应得的70㎡安置房。郑州市中级人民法院一审查明：孙留现为郑州市管城回族区圃田乡白佛村村民，户籍地郑州市管城回族区圃田乡白佛村119号，为该户户主，系孙艺杭的爷爷。孙艺杭出生于2017年1月20日，同年1月24日以出生申报方式落入孙留现户内。2012年郑东新区为推进合村并城工作,对商都路办事处龙子湖区域内穆庄、白佛两个行政村进行拆迁。2012年10月10日郑东新区管委会印发的《穆庄白佛征迁安置补偿方案》（郑东文[2012]202号）。该文“七、人口界定”规定：“新迁入穆庄、白佛村的以下人员，享受郑东新区征迁补偿安置政策：……五是符合国家计划生育政策的新生婴儿。其中有关安置人口界定问题按回迁安置细则执行”。2015年12月21日商都路办事处发布《商都嘉园人口界定及回迁安置方案的通知》，其中对人口界定截止日、应享受住房安置人员、可购买安置房人员、人口界定程序等问题作出了详细规定，制作了商都嘉园享受安置房人口界定表，最终确定应享受安置房待遇人员。该文规定：2015年12月31日，为人口界定截止日。2015年12月28日商都路办事处发布回迁安置公告，公示2015年12月31日为商都嘉园回迁安置（穆庄村、白佛村）人口界定截止日。2016年5月一审被告对孙艺杭所在家庭进行安置房屋分配，其家庭代表孙留现予以签字确认。2017年1月20日孙艺杭出生，后因认为一审被告未向孙艺杭分配安置70㎡安置房，提起本案行政诉讼。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于孙留现是否符合原告主体资格的问题。本案中，郑东新区管委会及商都路办事处在对涉案村庄实行合村并城工作过程中，以户为单位对被拆迁村民予以安置。事实上，孙留现作为被拆迁家庭的户主在《商都嘉园安置结算表》等多处进行签字确认，其本人虽系享受安置住房分配的人员，但与孙艺杭所诉请要求交付的安置住房具有法律上的利害关系，符合原告的诉讼主体资格。二、关于本案的适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。郑东新区管委会是其辖区内土地征收、补偿的主体，是本案适格的被告；商都路办事处不具有组织实施征收土地的法定职责，亦无补偿安置职权，不是本案适格的被告，对商都路办事处的起诉依法应当予以驳回；白佛村委会不是行政机关，在本案中亦不属于依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的情形，不是适格的被告，原告对白佛村委会的起诉依法应当予以驳回。三、关于孙艺杭、孙留现的起诉是否超过起诉期限的问题。本案中，郑东新区管委会虽然于2016年5月份实际完成了对孙留现家庭的住房分配工作，但彼时孙艺杭尚未出生。自2017年1月20日孙艺杭出生之日，孙留现、孙艺杭即已知道孙艺杭未分配70㎡安置房，故其起诉期限应当自此时开始计算。此时，按照当时尚有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，原告应当在“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年”内提起诉讼。至2018年2月8日《最高人民法院关于适用的解释》实施时，孙艺杭、孙留现剩余尚未经过的起诉期限不超过该司法解释第六十四条规定的一年的起诉期限。故从切实保护当事人诉权的角度出发，孙艺杭、孙留现2018年2月23日提起本案诉讼时尚不超过起诉期限。四、关于孙艺杭、孙留现要求郑东新区管委会为其分配70㎡安置房的请求能否成立的问题。城中村改造中的安置补偿方案，是对特定村民发出的且具有承诺履行的内容，应认定为要约，而村民以签订协议或以其它方式同意拆迁改造，是对补偿方案的认可，应认定为承诺。郑东新区管委会发布的补偿方案即郑东文[2012]202号，该文第七条关于“人口界定”部分对户口迁入时间、符合婚姻法和计划生育政策的情况等分别进行了规定，同时规定：“其他有关人口界定问题按回迁安置细则执行”。此后，商都路办事处补偿方案即商都文[2015]126号第（三）关于“人口界定”部分规定，2015年12月31日为人口界定截止日。2015年12月28日商都路办事处发布回迁安置公告，对安置人口界定截止日进行了公示。对此，由于商都路办事处是郑东新区管委会的派出机构，在法律上对外代表郑东新区管委会并由其承担法律责任，故2012年郑东新区管委会所公布的安置补偿方案，应与商都路办事处2015年所公布的安置补偿方案作为一个整体去理解，后一方案是对前一方案的细化、补充。根据这种系统解释的方法，孙艺杭出生于2015年12月31日人口界定截止日之后，不符合上述文件规定的应当享受住房安置人员；同时，是否属于应享受住房安置人员首先由村组作出认定，而村组是否将孙艺杭认定为应享受住房安置人员属于该村自治范围内的事项，不属于本案的审查范围。在孙艺杭未被村组确定为应享受住房安置人员的情况下，其要求郑东新区管委会为其分配70㎡安置房的请求不能成立，一审法院不予支持。一审法院判决，驳回孙艺杭、孙留现的诉讼请求。孙艺杭、孙留现不服一审判决，向本院上诉称：一、商都路办事处及白佛村委会均是本案适格被告，一审以其不是本案适格被告驳回对其起诉判决不当。二、一审认定商都文（2015）126号文件与2012年的安置补偿方案是一个整体，是对安置方案的细化等，认定错误。三、拆迁后对被拆迁人员进行安置系政府拆迁行为的后续附属义务，不应属于村民自治范围。四、虽然被上诉人2015年12月28日发布了回迁公告，但其安置小区当时仍在进行施工建设根本无法回迁，且安置小区至上诉之时仍未通过消防验收，根据法律仍不具备回迁入住条件，不能据此确定人口截止时间。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审。郑东新区管委会、商都路办事处、白佛村委会均未提交书面答辩意见。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，城中村改造中的安置补偿方案，是对特定村民发出的且具有承诺履行的内容，应认定为要约，而村民以签订协议或以其它方式同意拆迁改造，是对补偿方案的认可，应认定为承诺，故补偿方案应当成为行政协议的一部分或作为行政协议的附件而存在，具有法律上的约束力。郑东新区管委会发布的补偿方案即郑东文（2012）202号文第七部分关于“人口界定”部分，对户口迁入时间、符合婚姻法和计划生育政策的情况等分别进行了规定，同时规定“其他人口界定问题按照回迁安置细则执行”。此后，郑东新区商都路办事处补偿方案即商都文（2015）126号文件第（三）部分关于“人口界定”部分，规定了“2015年12月31日为人口界定的截止日期”。对此，由于因商都路办事处是郑东新区管委会的派出机构，在法律上对外代表郑东新区管委会并由其承担法律责任，故2012年郑东新区管委会所公布的安置补偿方案，应与郑东新区商都路办事处2015年所公布的安置补偿方案作为一个整体去理解，后一方案是对前一方案的细化、补充，都构成行政协议的一部分，具有法律效力。根据这种整体解释的方法，孙艺杭的出生日期为2017年1月20日，出生于人口界定截止日之后，不符合补偿方案所规定享受村民待遇中关于截止日期的条件，故本案中孙艺杭要求享受村民待遇、分配70平方米安置房的诉讼请求不能成立。一审判决适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人孙艺杭、孙留现承担。本判决为终审判决。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年九月二十一日法官助理宋光远书记员杨析锟