河南省汤阴县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0523行初62号原告：申志杰，男，1977年8月23日出生，汉族，住址滑县。委托诉讼代理人：申彦杰，男，1976年1月24日出生，汉族，住址滑县。委托诉讼代理人：尚渝人，河南奥博律师事务所律师。被告：滑县自然资源局，住所地滑县滑州路中段路北。法定代表人：张秀江，局长。委托诉讼代理人：王鹏，被告单位工作人员。委托诉讼代理人：李宏法，河南奥博律师事务所律师。原告申志杰不服被告滑县自然资源局土地行政处罚一案，于2019年5月21日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政诉讼权利义务告知书、行政机关负责人出庭应诉通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告申志杰及其委托诉讼代理人尚渝人、申彦杰，被告委托诉讼代理人王鹏、李宏法到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告起诉的行政行为：滑县国土资源局于2018年11月7日对原告作出滑国土监罚决字（2018）339号《行政处罚决定书》土地行政处罚决定。处罚决定书认定：申志杰未经审核批准，擅自在桑村乡北齐邱村占用基本农田1011.634平方米建门窗厂，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第三十六条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，属于违法占地。依据《土地管理法》第七十四条、《基本农田保护条例》第三十三条和《河南省行政处罚裁量标准》第五条第二款第二项的规定，对申志杰作出行政处罚：1.责令限期改正；2.罚款人民币25290.85元。原告未提起行政复议。原告向本院提出诉讼请求：请求撤销土地行政处罚决定。事实与理由：一、行政处罚认定事实不清，证据不足，违反法定程序，且背离了依法行政的初衷，存在打击报复原告及家人的情形。原告建设门窗厂是为了发展经济，村内没有空闲地，村委会和乡政府也没有相应的工业园区供原告租赁使用。原告占用自己经营的耕地，也是无奈之举。原告建厂至今已经有十年的时间，并不是2018年建造。2015年因大风导致厂房倒塌，原告及时进行了翻建。滑县国土资源局在本次行政处罚前从未制止原告建设，也没有提出任何处罚的意见，行政处罚超过了二年的时效。原告兄长申彦杰因与同村村民申志民、申宝香之间存在宅基地纠纷，引发多次诉讼。申彦杰因没有接受桑村乡人民政府的调解意见，不同意申志民占用申彦杰厨房位置建造大门，桑村乡人民政府就借用滑县国土资源局的名义对原告进行处罚。乡政府也多次公开或者暗示，如果申彦杰同意申志民建造大门，就不再处罚原告。没有依法告知原告陈述、申辩权和听证权，送达告知书时原告不在家。没有让原告参加实地丈量，处罚的建筑物包括了原告弟弟申彦辉的房屋。二、原告的起诉不超过起诉期限。申彦杰与申志民宅基地纠纷，申彦杰反映到省委巡视组，巡视组派人于2018年12月24日查看了现场，进行了调解，滑县国土资源局工作人员也参与了此纠纷的解决，承诺不再追究原告门窗厂占地一事，但滑县国土资源局于2019年5月21日给原告下达了《责令（限期）改正违法行为通知书》，要拆除原告的门窗厂，原告这才针对行政处罚提起了行政诉讼，超过的期限不属于原告的责任。原告为证明自己的主张向本院提交了以下证据：1.滑国土监罚决字（2018）339号《行政处罚决定书》、滑国土监催告字（2018）339号《履行行政处罚决定催告书》；2.滑国土改字（2018）339号《责令（限期）改正违法行为通知书》；3.桑村乡人民政府《土地权属争议案件受理通知书》、《关于申彦杰与申志民宅基地争议问题的解决方案》；4.滑县国土资源局工作人员签名及联系电话；5.门窗厂倒塌现场照片三张；6.“清大奥普”授权书、合同书；7.微信聊天记录二份；8.《行政处罚听证告知书》《履行行政处罚决定催告书》张贴照片各一张；9.郭战稳、李皓书面证人证言、身份证复印件各一份；10.申保现（原告父亲）、申彦杰、申志杰、申彦辉（原告弟弟）《农村土地承包经营权证》；11.农业补贴存折（信用社）。被告辩称，原告的门窗厂占用基本农田属于非法占地，该违法行为一直处于持续状态，经立案调查，并依法告知原告陈述、申辩和听证权，行政处罚事实依据充分。行政处罚涉及非法占地的建筑物包括门窗厂和外面的房屋等建筑物。原告主张的其哥哥申彦杰与申志民的宅基地纠纷，与本案无关联，不存在对原告的打击报复行为。送达原告处罚事先告知书和听证告知书时，原告及其家人虽不在现场，但执法人员邀请乡政府工作人员到场，并将行政文书张贴在原告门窗厂的大门上，处罚决定书送达原告本人，行政处罚符合法定程序。原告的起诉超过了6个月的法定起诉期限，原告主张的巡视组工作人员承诺其不再执行行政处罚，缺乏事实依据。被告对原告作出的《责令（限期）改正违法行为通知书》，是为了应对信访督办件而作出。请求法院依法驳回原告的诉讼请求或者驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提交了作出行政行为的证据和依据：1.违法线索登记表；2.《核查报告》；3.滑国土资报〔2018〕339号文件《关于桑村乡北齐邱村申志杰违法占地情况报告》；4.行政执法证；5.立案呈批（表）；6.接受调查通知书及送达回证；7.询问笔录、现场检查（勘验）笔录；8.申志杰身份证复印件；9.地类性质鉴定表、界址点成果表及附图、地籍图、土地利用总体规划图；10.违法案件处理决定审批表；11.抄告单（告知桑村乡人民政府）；12.行政处罚事先告知书、听证告知书及送达回证；12.行政处罚决定书及送达回证；13.河南省行政处罚裁量标准；14.滑政办〔2019〕20号文件及通知、统计表。被告根据本院要求，补充提供送达行政处罚事先告知书、听证告知书和行政处罚决定书的现场照片。本院依职权调取证据材料：1.桑村乡人民政府2018年8月3日、2019年1月5日两次对申彦杰的调查、谈话笔录；2.申彦杰2018年12月24日、12月25日出具的《息诉息访承诺书》《承诺书》；3.原告门窗厂现场照片七张、申彦杰与申志民宅基地纠纷现场照片五张；4.中共安阳市委办公室文件安办文〔2019〕3号《中共安阳市委办公室、安阳市人民政府办公室关于印发〈滑县机构改革方案〉的通知》（2019年1月9日）。本院经开庭审理，查明以下事实：2018年9月25日，滑县国土资源局根据上级交办违法占地线索制作《违法线索登记表》，并交办监察大队调查处理。执法人员向原告发出《接受调查通知书》，根据调查情况出具《核查报告》，认定原告未经批准占用桑村乡北齐邱村耕地建设门窗厂，并于9月28日立案。执法办案人员对原告进行了调查询问，进行了现场勘验和测量，制作了询问笔录、勘验笔录、界址点坐标及附图、地类性质鉴定表，根据调查情况认定原告建设的门窗厂占用土地1011.634平方米，土地性质为基本农田，并抄报桑村乡人民政府。2018年10月9日，滑县国土资源局对原告作出《行政处罚事先告知书》《听证告知书》，执法办案人员送达时邀请桑村乡人民政府工作人员到场，因原告及其家人未在门窗厂，即将该行政文书张贴在厂房大门上，并拍照，执法办案人员在送达回证上记载为留置送达。2018年11月7日，对原告作出滑国土监罚决字（2018）339号《行政处罚决定书》，并于当日送达原告。处罚决定书告知行政复议和行政诉讼的权利，并告知原告起诉期限为6个月。处罚决定所涉及的建筑物包括门窗厂厂房、房屋等，房屋涉及原告弟弟申彦辉。2019年4月25日，对原告作出《履行行政处罚决定催告书》，因原告及其家人未在门窗厂，即将该行政文书张贴在厂房大门上，并拍照。2019年5月21日，对原告作出滑国土改字（2018）339号《责令（限期）改正违法行为通知书》，责令原告自收到通知书之日起三日内改正违法行为或者治理，恢复种植条件，逾期强制拆除。该通知书于当日送达原告。2019年1月份，滑县国土资源局经机构改革，已更名为滑县自然资源局，行使滑县国土资源局职责及其他行政职能。另查明，原告哥哥申彦杰因与村民申志民存在宅基地纠纷，曾于2018年提起信访。2019年1月5日，滑县桑村乡人民政府就申彦杰与申志民宅基地纠纷出具《解决方案》，并于同日对申彦杰作出《土地权属争议案件受理通知书》。《解决方案》记载：“一、关于申彦杰要求申志民拆除多占的部分宅基问题，已于2018年12月23日拆除到位，申彦杰同意处理结果，表示不再以同一事项到任何部门上访，并写出息诉息访承诺书，该问题已经解决到位。二、关于申彦杰与申志民宅基争议问题，根据申彦杰的要求，桑村乡人民政府联同北齐邱村委会加大工作力度，继续进行调解，力争双方达成一致意见。若双方达不成一致意见，依据申彦杰的土地确权申请，按法定程序在6个月（即2019年7月6日前）出具确权结果”。申彦杰于2018年12月24日、12月25日出具的《息诉息访承诺书》《承诺书》，承诺不再上访，土地维持现状。申彦杰在与桑村乡人民政府工作人员谈话笔录中（2019年1月5日）陈述：“1.事情解决后，不能再说我兄弟房和彩钢棚的事。2.省督查组说这么多年乡政府也没拆你兄弟占用耕地建房，证明乡政府已认可，不会再拆；3.当时签的协议，在处理期间不让我上访，我没有上访，为啥申志民去告。”本院认为，根据《土地管理法》第五条和第七十四条的规定，滑县国土资源管理局经机构改革现已更名为滑县自然资源局，并行使滑县国土资源管理局的行政职责，故滑县自然资源局应作为本案被告。关于原告的起诉是否超过起诉期限问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，当事人因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。该条内容是基于充分保障当事人诉权而作出的关于起诉期限扣除的规定。“不属于自身的原因耽误起诉期限”的情形较为复杂，须视具体情况而予以判定。本案中，原告哥哥申彦杰因与村民申志民存在宅基地纠纷而提起信访，有关部门处理信访事项期间，原滑县国土资源局接到上级土地管理部门关于原告非法占地案件线索的交办通知，并予以行政处罚。二者之间虽无直接的因果关系，但也存在一定的联系。综合本案情况，原告主张处理信访事项的工作人员承诺其不再拆除违法建筑物的意见，本院予以采信。原告在接到原滑县国土资源局作出的《责令（限期）改正违法行为通知书》后，即向本院提起行政诉讼，虽超过收到《行政处罚决定书》之日起6个月的起诉期限，但应认定为不属于自身的原因耽误起诉期限的情形，超过的期限应予以扣除，故原告的起诉不超过法定起诉期限。关于行政处罚的合法性问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第三十条、第三十一条、第四十二条和原国土资源部《国土资源行政处罚办法》第三条、第二十七条、第二十八条的规定，国土资源主管部门实施行政处罚时，必须查明事实，做到事实清楚，证据确凿，程序合法，告知公民、法人或者其他组织享有陈述权、申辩权，对较大数额的罚款，还应当告知当事人有要求举行听证的权利，并制作《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。本案中，首先，行政处罚认定占用基本农田的建筑物不仅包括门窗厂厂房，还包括厂房北边的住房等建筑物，该住房涉及到案外人原告弟弟申彦辉。原滑县国土资源局在作出行政处罚时，仅就占地情况对原告进行了简单的询问，未能对占地及建筑物的情况进行必要的调查取证，属于认定违法事实不清。其次，送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》时，邀请乡政府工作人员在场，将行政文书张贴于门窗厂厂房大门上并拍照，但未能见到原告本人及家人，不符合法律规定的留置送达方式的要求，不能视为告知了当事人陈述权、申辩权和要求举行听证的权利。综上，行政处罚主要证据不足，违反法定程序，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项的规定，判决如下：撤销原滑县国土资源局于2018年11月7日对原告申志杰作出的滑国土监罚决字（2018）339号《行政处罚决定书》土地行政处罚决定。案件受理费50元，由被告滑县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本（共五份），上诉于河南省安阳市中级人民法院。审 判 长  王加山人民陪审员  高艳玲人民陪审员  郭万生二〇一九年九月二十日书 记 员  郑翌晨