北京市海淀区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0108行初279号原告刘新舟，男，1970年12月14日出生，汉族，个体户，户籍所在地湖北省孝昌县，现住北京市海淀区。被告北京市海淀区市场监督管理局，住所地北京市海淀区倒座庙**。法定代表人刘春梅，局长。委托代理人李璇，北京达晓律师事务所律师。委托代理人李漫，北京市海淀区市场监督管理局干部。被告北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路**。法定代表人曾劲，代区长。委托代理人单辉，北京市海淀区人民政府工作人员。委托代理人杨阳，北京市炜衡律师事务所律师。原告刘新舟不服被告北京市海淀区市场监督管理局（原北京市海淀区食品药品监督管理局，相关职责已由北京市海淀区市场监督管理局承继，以下简称海淀区市监局）作出的行政处罚决定及被告北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）作出的行政复议决定，于2019年1月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月22日受理后，依法组成合议庭。2019年4月18日，本案中止审理。现中止事由已消除，本案恢复审理。本院于2019年7月17日公开开庭审理了本案。原告刘新舟，被告海淀区市监局的委托代理人李璇、李漫，被告海淀区政府的委托代理人单辉、杨阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月29日，海淀区市监局作出（京海）食药监食罚[2018]241186号《行政处罚决定书》（以下简称241186号《行政处罚决定书》），主要内容为：2018年1月22日，海淀区市监局执法人员到当事人经营的蔬菜摊位进行专项抽检，现场抽取豇豆1．5kg并制作了《现场检查笔录》、《北京市海淀区食品药品监督管理局安全监测采样单》。当事人现场提供了进货票据，但未能提供供货商资质》。2018年2月12日，海淀区市监局收到No：020-JAMSPl80012《检验报告》，其中克百威实测结果为0．042mg/kg（标准要求≤0．02mg/kg），克百威项目不符合(GB2763-2016)《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》（以下简称GB2763）的要求，检验结论为不合格。经查，抽检不合格豇豆共购进3．3公斤，进货价为14．6元/公斤，销售价为16元／公斤。该涉案豇豆于2018年1月22日执法人员抽检1．5公斤后，剩余的2．05公斤已销售完，违法经营的货值金额为52．8元；违法所得共计52．8元。当事人无用于违法经营的专用工具。另查，当事人未建立食用农产品进货查验记录制度，当事人未能如实记录该批次涉案豇豆的相关信息，并未保存相关凭证。当事人未建立并遵守食用农产品进货查验记录制度的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第六十五条的规定。当事人销售农药残留含量超过食品安全标准限量的食用农产品的行为，违反了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（以下简称管理办法）第二十五条第（二）项的规定。依据食品安全法第一百二十六条第四款、第一百二十六条第一款，以及管理办法第五十条第二款、食品安全法第一百二十四条第一款的规定，对原告给予以下行政处罚：1、警告；2、没收违法所得人民币52．8元；3、并处罚款人民币51000元整。原告刘新舟不服，向海淀区政府申请行政复议。2019年1月10日，海淀区政府作出海政复决字[2018]327号《行政复议决定书》（以下简称327号《行政复议决定书》），维持了海淀区市监局作出的241186号《行政处罚决定书》。原告刘新舟诉称，241186号《处罚决定书》和327号《行政复议决定书》不符合事实，理由如下：一、原告已经尽到进货查验的义务。根据食品安全法第六十五条之规定，供货者提供了进货单据、联系方式，在海淀区市监局抽检的时候原告也将进货单予以提供，海淀区市监局对此予以认可。抽验之后，原告又向海淀区市监局提供了供货者的工商登记信息。作为一名普通的经营销售者，原告已经尽到了进货查验的义务，提供了相应的凭证，但是241186号《行政处罚决定书》认定原告没有保存凭证和提交单据，与事实不符。327号《行政复议决定书》认定原告未保存进货台账超过半年。原告作为一个普通人并不懂法律知识，也未曾有市场管理人员进行教育普法，原告也不懂记录进货台账的重要性和必要性，未曾保存6个月，但这并不能否定原告未曾尽到进货查验的义务。根据食品安全法第一百三十六条的规定，原告认为可以免于行政处罚。二、原告认为处罚过当。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律，食品安全法是规范食品生产经营活动及其监督管理的基本法律。在处罚食品安全违法行为方面，二者之间是一般法与特别法的关系，即通常应适用食品安全法，但在食品安全法没有明确规定时，可以适用行政处罚法。行政处罚应遵循过罚相当原则，行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。原告认为，原告经营的摊位是第一次出现农药残留问题，而且并未造成任何损害；原告出售豇豆的营利额不超过50元，作为一个普通的农村百姓，罚款51000元几乎是一年的收入额，处罚过度。且根据行政处罚法第二十七条第一款的规定，原告积极配合海淀区市监局进行检查、做笔录，且在进货时每次都索要票据，原告摊位其他所有蔬菜没有出现农药残留的情形，对原告的处罚应当减轻或者从轻。三、原告认为海淀区市监局在工作中懈怠不作为，导致原告权益受损。海淀区市监局于2018年1月22日进行查验，却从未告诉原告关于处罚免责的事项，没有尽到提醒义务。原告作为一个普通百姓，不懂法律知识，不知道怎么辩解和取证来免责；且海淀区市监局在1月22日打包样品的时候，是单独拿到市场办公室打包的，原告不在现场，对于笔录上的内容也只是催促原告签字，而不解释上面内容含义，原告不懂的地方也不作解释说明。—直到7月份，海淀区市监局要求原告提供批发商的营业执照，原告提供后，海淀区市监局又说营业资质不合格，当时也从未提到原告提供进货台账的事情，且在海淀区市监局给原告做笔录的过程中，多次记录不准确，要求原告改正笔录的情况。原告认为，海淀区市监局应该在查检过程中认真履行职责，保障当事人的权利。不能因为原告销售了有农药残留的蔬菜，只想着处罚原告；被告应尽到提醒和普法的义务，让原告具有保护自己的意识，使原告能够收集证据为自己减轻责任，这样才能在以后避免产生这种现象，才能销售安全合格无害的蔬菜，保障消费者的权益。为此，原告依法提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告海淀区市监局作出的241186号《行政处罚决定书》及被告海淀区政府作出的327号《行政复议决定书》。在本院指定的证据交换期限内，原告刘新舟向本院提交了如下证据并当庭出示：1、进货单据，证明销售商已经按照食品安全法第六十五条之规定保存进货单据，尽到部分查验义务；2、批发商营业执照，证明销售商具有正规合法进货来源，且批发商是真实存在的；3、贫困证明，证明销售商家庭经济困难，处罚的金额对于一个贫困家庭来讲过重，无法承受；4、241186号《行政处罚决定书》，证明行政处罚决定的认定过程和结果；5、327号《行政复议决定书》，证明行政复议的认定过程和结果；6、判决书，证明行政处罚法和食品安全法的处罚可以同时适用，销售者同样具有从轻情节。被告海淀区市监局辩称，2018年1月22日，被告对位于北京市海淀区亮甲店常旺村1号亮甲店菜市场中心7号原告经营的蔬菜摊位进行专项抽检，现场抽取原告经营的豇豆1．5kg。2018年2月12日，被告收到由北京市产品质量监督检验院出具的编号为No．020-JAMSP180012《检验报告》。报告中被抽检豇豆的克百威实测结果为0．042mg/kg(标准要求≤0．02mg/kg)，不符合GB2763的要求，检验结论为不合格。2018年2月13日，被告对原告进行现场检查，发现原告经营的摊位已关，该市场负责人关金凤称原告已回老家，无其联系方式。同日，被告向原告邮寄送达《检验报告》和《责令改正通知书》，物流显示原告于2018年2月21日本人签收。2018年2月26日，被告作出立案决定。2018年5月22日，该案经批准延长办案期限30个工作日。2018年7月5日，被告经批准延长行政处罚总时限90个工作日。2018年7月13日，被告对原告进行询问调查，调查笔录由原告签字认可。2018年7月25日，被告向原告下达《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，告知原告享有陈述、申辩和申请听证的权利，原告进行了陈述申辩。2018年10月29日，被告作出241186号《行政处罚决定书》。被告作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的起诉缺乏事实依据及法律依据，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。在法定举证期限内，被告海淀区市监局向本院提交如下证据并当庭出示：1、案件来源登记表，证明案件来源；2、立案审批表，证明被告履行立案程序；3、现场检查笔录、现场检查照片、安全监测采样单、检验报告、《责令改正通知书》、《安全监测结果通知书》、邮寄单及物流信息、案由变更审批表、询问调查笔录；4、原告经营摊位的资质证照、身份证明、进货登记、贫困证明、抽检细则、情况说明，以上证据证明经调查认定原告经营的被抽检产品不合格，被告作出处罚决定认定事实清楚、适用法律正确；5、办案延期审批手续，证明因案件情况复杂，经批准延长案件办理期限；6、《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》及送达回执、陈述申辩笔录、《陈述申辩复核意见书》，证明被告向原告送达《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，告知其享有陈述申辩和申请听证的权利；7、案件调查终结报告、案件合议记录，证明经调查终结，被告认定原告存在未建立并遵守食用农产品进货查验记录制度以及销售农药残留含量超过食品安全标准限量的食用农产品的行为；8、行政处罚决定审批表、241186号《行政处罚决定书》、缴款书及送达回执、现场检查笔录、更正说明及送达回执，证明被告作出处罚决定并向原告进行送达。同时，被告海淀区市监局提交了食品安全法、《食品药品行政处罚程序规定》、《关于北京市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制项的函》、《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》、管理办法、《北京市食品药品监督管理局行政处罚自由裁量权适用规定（试行）》、GB2763作为其作出行政行为的法律规范依据。被告海淀区政府辩称，原告不服被告海淀区市监局于2018年l0月29日作出的241186号《行政处罚决定书》，向被告提出行政复议申请，被告于2018年11月12日收到原告递交的申请材料。同日，被告作出《行政复议答复通知书》，并于2018年11月13日送达海淀区市监局。海淀区市监局于2018年11月19日向被告提交《行政复议答复书》及相关证据依据材料。2019年1月10日，被告作出327号《行政复议定书》，决定维持海淀区市监局作出的241186号《行政处罚决定书》。同日，被告通过邮寄方式将327号《行政复议决定书》送达原告，并于同日直接送达海淀区市监局。综上所述，被告从立案受理到作出行政复议决定，并在法定期限内送达，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，被告海淀区政府向本院提交如下证据并当庭出示：1、原告提交的《行政复议申请书》、原告身份证明、收据、、地址确认书及证据材料证明原告向被告提交行政复议申请材料；2、答复书及海淀区市监局提交的证据材料目录，证明海淀区市监局在行政复议期间向被告提交了《行政复议答复书》及相关证据依据材料；3、《行政复议答复通知书》及送达回证、行政复议决定案件处理审批表、行政复议决定的送达回证，证明被告依法受理复议申请、审理复议案件、作出复议决定并送达，程序合法。上述证据经过庭审质证，各方当事人发表质辨意见如下：针对原告提交的证据，被告海淀区市监局及海淀区政府对于原告提交的证据1、2的真实性不予认可；被告海淀区市监局及海淀区政府对于原告提交的证据3的真实性予以认可；被告海淀区市监局及海淀区政府认为原告提交的证据4、5系被诉行政行为，不能作为证据使用；被告海淀区市监局及海淀区政府对于原告提交的证据6的关联性不予认可；被告海淀区市监局及海淀区政府对于原告提交的证据7的证明目的不予认可。针对被告海淀区市监局提交的证据，原告对证据1、2、5、6、7无异议；原告对证据3中的现场检查笔录、现场检查照片、安全监测采样单、检测报告、邮寄单的真实性不予认可；原告对于证据3中的《责令改正通知书》不予认可，认为未收到该责令改正通知书；原告对于证据3中的其他证据无异议；原告对证据4中的抽检细则、情况说明的真实性不予认可，原告对证据4中的其他证据无异议；原告对证据8中的更正说明有异议，认为更正说明是被告强制送达的，原告并未签收，原告对证据8中的其他证据无异议。原告对于被告海淀区政府提交的全部证据无异议。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对上述证据认证如下：被告海淀区市监局提交的证据8中的241186号《行政处罚决定书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；被告海淀区市监局提交的其他证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉的行政行为具有关联性，且内容真实、合法，能证明其待证事项，本院予以采信。被告海淀区政府提交的证据3中的327号《行政复议决定书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；海淀区政府提交的其他证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉的行政行为具有关联性，且内容真实、合法，能证明其待证事项，本院予以采信。原告提交的证据1的真实性无法认定，对该证据本院不予采纳；原告提交的证据2、3、6、7，与本案被诉的行政行为不具有关联性，本院不予采纳。原告提交的证据4、5系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。根据以上经过认证的证据以及庭审查明的情况，本院可以确认如下事实：2018年1月22日，海淀区市监局对位于北京市海淀区亮甲店常旺村1号亮甲店菜市场中心7号刘新舟经营的蔬菜摊位进行专项抽检，现场抽取刘新舟经营的豇豆1．5kg，并制作现场检查笔录。2018年2月12日，海淀区市监局收到由北京市产品质量监督检验院出具的编号为No．020-JAMSP180012《检验报告》，报告中被抽检豇豆的克百威实测结果为0．042mg/kg(标准要求≤0．02mg/kg)，不符合GB2763的要求，检验结论为不合格。2018年2月12日，海淀区市监局作出《责令改正通知书》，要求刘新舟禁止销售农药残留含量超过食品安全标准限量的食用农产品，但该《责令改正通知书》未向刘新舟进行送达。2018年2月13日，海淀区市监局对刘新舟进行现场检查，发现刘新舟经营的摊位已关，该市场负责人关金凤称刘新舟已回老家，无其联系方式。同日，海淀区市监局向刘新舟邮寄送达编号为020-JAMSP180012的《检验报告》，邮寄单备注处显示“检验报告重要文件”，物流显示刘新舟于2018年2月21日本人签收。2018年2月26日，海淀区市监局作出立案决定。2018年5月22日，海淀区市监局经批延长办案期限30个工作日。2018年7月5日，海淀区市监局经批准延长行政处罚总时限90个工作日。2018年7月13日，海淀区市监局对刘新舟进行询问调查，调查笔录由刘新舟签字认可。2018年7月25日，海淀区市监局向刘新舟下达《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，告知刘新舟享有陈述、申辩和申请听证的权利，刘新舟进行了陈述申辩。2018年10月29日，海淀区市监局作出241186号《行政处罚决定书》，决定对刘新舟处以警告，没收违法所得人民币52．8元，并处罚款人民币51000元的处罚。刘新舟不服，向海淀区政府提起行政复议申请。海淀区政府于2018年11月12日收到刘新舟递交的申请材料。同日，海淀区政府作出《行政复议答复通知书》，并于2018年11月13日送达海淀区市监局。海淀区市监局于2018年11月19日向海淀区政府提交《行政复议答复书》及相关证据依据材料。2019年1月10日，海淀区政府作出327号《行政复议定书》，决定维持海淀区市监局作出的241186号《行政处罚决定书》。本院认为，食品安全法第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《食品药品行政处罚程序规定》第七条第一款：“县（区）、市（地、州）食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内的食品药品行政处罚案件。”海淀区市场监管局作为区县一级食品药品监督管理部门，具有对本辖区内食品安全进行监督管理并作出相应行政处罚的法定职责。根据食品安全法第六十五条规定：“食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度，如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于六个月。”本案中，根据海淀区市监局提交的证据，原告无法提供供应商资质证明和被抽检产品的进货台账，海淀区市监局据此认定刘新舟未建立农产品进货查验记录制度、未保存相关凭证的行为违反了食品安全法第六十五条的规定，海淀区市监局对刘新舟上述违法事实的认定并无不当。管理办法第二十五条第（二）项的规定：致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食用农产品禁止销售。本案中，海淀区市监局根据相关检测结果，认定刘新舟销售的蔬菜中农药残留含量超过食品安全标准限量，属于不合格食用农产品。海淀区市监局对于刘新舟违法事实的认定亦无不当。食品安全法第一百二十六条第一款第（三）项规定，食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。本案中，海淀区市监局认定刘新舟未建立农产品进货查验记录制度、未保存相关凭证的行为违反了食品安全法第六十五条的规定，对其处以警告的行政处罚，符合上述法律规定。管理办法第五十条第二款规定：“违反本办法第二十五条第二项、第三项、第四项、第十项规定的，由县级以上食品药品监督管理部门依照食品安全法第一百二十四条第一款的规定给予处罚。”食品安全法第一百二十四条第一款第（一）项规定，生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂的行为，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。本案中，刘新舟销售的蔬菜中农药残留含量超过食品安全标准限量，违反了管理办法第五十条第二款的规定，海淀区市监局依据食品安全法第一百二十四条第一款第（一）项的规定，对刘新舟处以没收违法所得人民币52．8元、并处罚款人民币51000元的行政处罚，符合上述法律法规的规定。关于行政处罚幅度是否适当的问题，食品安全法第一条规定了食品安全法的立法原则是为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。本案中，虽然刘新舟销售蔬菜的货值金额只有52．8元，但刘新舟销售的蔬菜中农药残留含量超过食品安全标准限量，且已经销售了部分蔬菜；刘新舟的上述违法行为极有可能给消费者的身体健康造成不利的影响，因此海淀区市监局对刘新舟处以51000元的罚款额度适当。海淀区市监局作出的241186号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。海淀区市监局在对刘新舟作出行政处罚决定的过程中，虽然制作了《责令改正通知书》，但未向刘新舟进行送达，属于程序轻微违法，但本院不撤销241186号《行政处罚决定书》。故，海淀区政府作出的327号《行政复议决定书》亦应当予以撤销。对于刘新舟认为海淀区市监局履行法定职责不当的问题，不是本案应当审查的范围，建议刘新舟通过其他途径解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认被告北京市海淀区市场监督管理局于二0一八年十月二十九日作出（京海）食药监食罚[2018]241186号《行政处罚决定书》违法；二、撤销被告北京市海淀区人民政府于二0一九年一月十日作出海政复决字[2018]327号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告北京市海淀区市场监督管理局、被告北京市海淀区人民政府负担（本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审判长 申 进审判员 陈 晓审判员 张慧敏二〇一九年九月十日书记员 单醇秀