四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川01行终1090号 上诉人（原审原告）都江堰市兴望生猪养殖场。住所地：四川省都江堰市聚源镇五龙村**，系个体工商户。 经营者何道康，男，1966年1月27日出生，汉族，住四川省都江堰市。 被上诉人（原审被告）都江堰市水务局。住所地：四川省都江堰市建兴路**。 法定代表人周光，局长。 上诉人都江堰市兴望生猪养殖场（以下简称兴望养殖场）因与都江堰市水务局（以下简称都江堰水务局）其他（资源）行政处罚一案，不服四川省崇州市人民法院（2019）川0184行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，兴望养殖场系个体工商户，于2011年1月18日注册成立，经营范围包括：生猪饲养销售，未取得《排水许可证》。2018年3月23日，兴望养殖场经营者何道康与其雇佣的司机庞国府，开车将养猪场沼气池里的废水拉到聚源镇泉水村一处污水管道旁并倒入污水管道里，被都江堰水务局工作人员当场查获。何道康自认，在2018年3月22日也有同样的排污行为。此后，都江堰水务局对兴望养殖场未取得《排水许可证》情况下，将养猪场粪水往污水管道里排放的违法行为进行立案调查。被告在作出处罚决定前，向原告发出了行政处罚告知书，并根据原告的申请，于2018年5月23日组织了听证。听证由都江堰水务局党组成员、节水办主任王毅主持，组成人员为纪检监察室龙娇、政策法规科张振宇，记录由行政审批科金小娅担任，兴望养殖场经营者何道康及其委托代理人唐国良，案件调查人员郭小林参加。听证时，由何道康及其委托代理人首先进行陈述、申辩，然后由案件调查人员郭小林提出原告违法的事实、证据、依据以及行政处罚建议。接着，双方进行了举证、质证、辩论和最后陈述。此后，被告于2018年6月1日，作出“都水务罚〔2018〕32号”《水行政处罚决定书》，对兴望养殖场作出罚款30万元的处罚决定。兴望养殖场不服都江堰水务局作出的上述处罚决定，向都江堰市人民法院提起诉讼。 原审法院另查明，2017年8月和12月，兴望养殖场因将养殖废水排入土坑和农灌沟内，经营者何道康被都江堰市公安局拘留5日，兴望养殖场被都江堰市环境保护局处以罚款20000元。 原审法院认为，依据《中华人民共和国水污染防治法》第九条“县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理”之规定，都江堰水务局具有对兴望养殖场作出环保行政处罚的职权。 对于处罚对象是否错误的问题，原审法院认为，中华人民共和国国务院制定的《个体工商户条例》第二条规定：“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息”。据此规定，兴望养殖场经营者何道康及其雇佣人员庞国府在兴望养殖场经营过程中的违法行为，依法应由兴望养殖场作为责任主体。都江堰水务局以兴望养殖场作为处罚对象符合法律规定。 对于本案听证是否违反法定程序，原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（四）项对听证主持人条件规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避”，《四川省行政处罚听证程序规定》第九条进一步规定：“听证主持人应具备下列条件：（一）本机关法制机构工作人员。（二）非本案调查人员”。上述法律和规章分别对听证主持人作出了不同的规定，在法律适用上应当按照上位法优于下位法的原则适用，《中华人民共和国行政处罚法》属于法律，《四川省行政处罚听证程序规定》属于地方政府规章，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”和第三款“人民法院审理行政案件，参照规章”之规定，本案应适用《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（四）项之规定来判断被告组织听证时主持人是否符合规定。本案被告听证主持人由被告都江堰水务局党组成员、节水办主任担任，听证主持人并非案件调查人员，听证主持人符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（四）项之规定，听证组成人员不影响处理结果的合法性且不影响原告的实体权利，且在听证中已经由调查人员提出当事人违法事实、证据和处罚建议，由原告针对被告调查人员的举证进行了质证和申辩，符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（六）项之规定，听证程序不违反法律法规规定。 对于罚款金额是否畸高的问题，原审法院认为，国务院《城镇排水与污水处理条例》于2014年1月1日实施，其中第五十条规定：“违法本条例规定，排水户未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的，由城镇排水主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，补办污水排入排水管网许可证，可以处50万元以下罚款”。住房和城乡建设部根据国务院《城镇排水与污水处理条例》发布了《城镇污水排入排水管网许可管理办法》，并于2015年3月1日实施，其中第四条规定：“城镇排水设施覆盖范围内的排水户应当按照国家有关规定，将污水排入城镇排水设施。排水户向城镇排水设施排放污水，应当按照本办法的规定，申请领取排水许可证。未取得排水许可证，排水户不得向城镇排水设施排放污水。城镇居民排放生活污水不需要申请领取排水许可证”，第二十六条规定“违反本办法规定，排水户未取得排水许可证，向城镇排水设施排放污水的，由城镇排水主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，补办排水许可证，可以处50万元以下罚款；对列入重点排污单位名录的排水户，可以处30万元以上50万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，《四川省城市排水管理条例》第四十五条规定“违反本条例第十四条规定，未按照规定申请办理城市排水许可证直接或者间接向城市排水设施排水的，由县级以上地方人民政府城市排水行政主管部门责令限期改正；拒不改正的，处以直接责任人1000元以上1万元以下的罚款；处以责任单位5万元以上10万元以下的罚款”。据此，《城镇排水与污水处理条例》和《城镇污水排入排水管网许可管理办法》均规定城镇排水主管部门对未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的违法行为可以处以50万元以下的罚款，而四川省《城镇排水与污水处理条例》的规定与上述法规和规章不同。根据《中华人民共和国立法法》的规定，应按照上位法优于下位法、后法优于前法的原则适用。四川省《城镇排水与污水处理条例》属于地方性法规，效力低于国务院《城镇排水与污水处理条例》，且四川省《城镇排水与污水处理条例》于2009年6月1日施行，《城镇排水与污水处理条例》和《城镇污水排入排水管网许可管理办法》分别于2013年和2015年实施，按照后法优于前法的法律适用原则，都江堰水务局依据《城镇污水排入排水管网许可管理办法》第二十六条的规定，对原告兴望养殖场未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的违法行为处以30万元的罚款，符合国务院《城镇排水与污水处理条例》的规定，适用法律正确。 据此，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决，驳回原告都江堰市兴望生猪养殖场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告都江堰市兴望生猪养殖场负担。 宣判后，兴望养殖场不服，向本院提起上诉称：1.被上诉人都江堰水务局对上诉人兴望养殖场作出的行政处罚，处罚对象错误；2.被上诉人实施听证程序违法；3.被上诉人作出的罚款处罚数额畸高，滥用自由裁量权。 被上诉人都江堰水务局二审期间未提交答辩意见。 本院二审审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院对此予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于：被上诉人都江堰水务局作出32号处罚决定处罚对象是否正确；听证程序是否合法；处罚金额是否适当。 关于被上诉人都江堰水务局作出32号处罚决定处罚对象是否正确。本院认为，都江堰水务局对何道康的调查询问笔录、庞国府的调查询问笔录、现场指认照片、何道康出具的检讨书、污水异常“情况说明”、营业执照证实，何道康为兴望养殖场的经营者，庞国府为兴望养殖场雇佣的工作人员，何道康与庞国府开车将养殖场沼气池里的废水外拉并向污水管道非法排放的行为，系为养殖场利益处理养殖场生产性事务，应认定为养殖场的行为。综上，都江堰水务局以兴望养殖场作为处罚对象符合法律规定。故该上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于听证程序是否合法。本院认为，对于听证程序主持人是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第四项对听证主持人条件规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避”，《四川省行政处罚听证程序规定》第九条规定：“听证主持人应具备下列条件：（一）本机关法制机构工作人员。（二）非本案调查人员”。本案被告听证主持人由被告都江堰水务局党组成员、节水办主任担任，听证主持人并非案件调查人员，听证主持人符合以上规定。听证中原审被告告知了原审原告享有的权利义务，保障了原审原告申请回避权利，申辩、质证的权利，最后陈述权利，听证程序符合法律规定。故该上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于处罚金额是否适当。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”国务院《城镇排水与污水处理条例》第五十条规定：“违法本条例规定，排水户未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的，由城镇排水主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，补办污水排入排水管网许可证，可以处50万元以下罚款”。本案中何道康作作为兴望养殖场的经营者对养殖场产生的养殖废水会对环境造成污染应具有高度的主观明知，并且2017年兴望养殖场及何道康因违法排放养殖废水已被行政机关给予行政处罚。原审被告都江堰水务局结合兴望养殖厂无证违法排放养殖废水行为的性质、情节及社会危害程序给予30万元的罚款处罚，处罚金额并无明显不当。故该上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。上诉人都江堰市兴望生猪养殖场的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由都江堰市兴望生猪养殖场负担。 本判决为终审判决。 审判长  袁艺 审判员  陈楠 审判员  曹巍 二〇一九年九月三十日 书记员  郁莲