安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖行终916号 上诉人（一审原告）张大发，男，汉族，1967年3月10日出生，住安徽省肥西县。 被上诉人(一审被告)肥西县人民政府，住所地肥西县上派镇人民西路政务大楼。 法定代表人李煜，县长。 委托代理人陈浩，肥西县司法局副局长。 委托代理人晋红兵，安徽锦和律师事务所律师。 张大发因诉肥西县人民政府作出《上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目等集体土地上房屋征迁安置实施方案》（以下简称《实施方案》）一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审原告张大发向一审法院诉称，原告在安徽省肥西县拥有合法住房。2018年10月2日，原告在村里的公告栏看到了张贴的肥政秘［2018］106号《肥西县人民政府关于印发上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目等集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知》（以下简称肥政秘［2018］106号《通知》），该通知附含《实施方案》。原告的房屋皆在该项目的征收拆迁范围之内。原告认为，被告发布的《实施方案》严重违法，侵害了原告的合法权益。请求法院：1、依法撤销被告肥西县人民政府作出的《实施方案》；2、本案诉讼费用由被告承担。 一审被告肥西县人民政府向一审法院答辩称，1.本案的行政行为。2018年7月2日，肥西县人民政府印发肥政秘[2018]106号《通知》，肥政秘[2018]106号《通知》中被通知人为上派镇人民政府和县政府有关部门。肥政秘[2018]106号《通知》的内容为：《实施方案》业经县政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。这就是本案肥西县人民政府的行政行为。2.肥政秘[2018]106号《通知》的行政行为系内部行政行为，不是对外直接产生法律效力的行政行为。2018年7月2日，肥西县人民政府印发肥政秘[2018]106号《通知》明确确定的被通知对象为上派镇人民政府和县政府有关部门，要求其认真贯彻执行《实施方案》的行为，属于行政机关内部的行政行为，不是对外直接产生效力的行政行为。肥政秘[2018]106号《通知》所附的《实施方案》第七条第五项也明确规定：“上派镇人民政府为本次房屋征迁的实施单位，负责在征迁公告发布后发放《征迁通知书》。”据此，该通知所附的《实施方案》中对征迁范围、人口认定及安置、房屋合法性及有效建筑面积认定、搬迁及奖励等事项作出的规定，尚需上派镇人民政府作为实施单位根据实际情况予以落实并作出《征迁通知书》，方能对包括张大发在内的被征迁户产生法律效果。因此，肥政秘[2018]106号《通知》的行政行为系肥西县人民政府向上派镇人民政府、县政府有关部门印发并要求其贯彻执行文件的内部行政行为，不是对外直接产生法律效力的行政行为。3、张大发的起诉不符合行政诉讼法所规定的起诉条件，应予以驳回起诉。肥政秘[2018]106号《通知》及其所附《实施方案》本身并不对张大发合法权益产生直接影响，对张大发也不产生强制拘束力。因此，肥政秘[2018]106号《通知》不论从形式还是内容上，均不能证明肥西县人民政府以肥政秘[2018]106号《通知》的形式作出了房屋征迁安置决定等对外直接产生法律效力的行政行为。因此，张大发的起诉无事实根据，不符合行政诉讼法所规定的起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）、（八）项的规定，应予以驳回。综上，请求法院驳回张大发的起诉。 一审法院经审理查明，2018年7月2日，肥西县人民政府作出肥政秘[2018]106号《通知》，主要内容有：“上派镇人民政府、县政府有关部门：《上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目等集体土地上房屋征迁安置实施方案》业经县政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻。”并附有《上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目等集体土地上房屋征迁安置实施方案》。上述肥政秘[2018]106号《通知》及《实施方案》于2018年7月6日在肥西报上刊登。原告张大发认为其房屋在上述《实施方案》范围之内，《实施方案》侵犯了其合法权益，遂起诉至法院。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原、被告所举证据不能证明被告肥西县人民政府对《实施方案》范围内的土地及房屋进行了征收。本案庭审中，被告肥西县人民政府陈述，对同意《实施方案》的，进行拆迁安置；对不同意《实施方案》的，没有拆迁安置。可见，被告作出的《实施方案》系行政协商行为，非行政强制，对原告张大发的合法权益不产生实际影响，原告诉请无事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告张大发的起诉。 张大发上诉称，一、原审法院认定被上诉人未对案涉《实施方案》范围内的土地及房屋进行实际征收，未对上诉人的权益产生实际影响，事实认定错误。案涉《实施方案》是被上诉人针对征迁范围内所有被征迁户的房屋的安置补偿，内容包括对房屋的合法性及有效面积的认定方式、人口认定及安置方式、安置地点及房型确认、搬家费临时安置费奖励标准等，内容明确具体，且该实施方案在《肥西日报》公布并在上诉人所在村委的公告栏张贴之后，被上诉人依据该方案对拆迁范围内的土地及房屋进行了实际征收，对上诉人的权利义务产生了实际影响。二、原审法院剥夺了法律赋予上诉人的诉权，驳回上诉人起诉规定之外另行规定限制当事人起诉的其他条件。本案中原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回上诉人起诉，是对上诉人基本诉权的剥夺。综上所述，一审裁定存在事实认定错误、适用法律错误的情形，上诉人依法提起上诉，恳请贵院支持上诉人的上诉请求。 肥西县人民政府答辩称，一、肥政秘[2018]106号《通知》的行政行为系内部行政行为，不是对外直接产生法律效力的行政行为。2018年7月2日，肥西县人民政府印发肥政秘[2018]106号《通知》中的被通知人为：上派镇人民政府、县政府有关部门。肥政秘[2018]106号《通知》所附的《实施方案》第七条第（五）项亦明确规定：“上派镇人民政府为本次房屋征迁的实施单位，负责在征迁公告发布后发放《征迁通知书》。”据此，该《通知》所附的方案中对征迁范围、人口认定及安置、房屋合法性及有效建筑面积认定、搬迁及奖励等事项作出的规定，尚需上派镇人民政府作为实施单位根据实际情况予以落实并作出《征迁通知书》，方能对包括张大发在内的被征迁户产生法律效果。因此，肥政秘[2018]106号《通知》的行政行为系肥西县人民政府向上派镇人民政府、县政府有关部门印发并要求其贯彻执行文件的内部行政行为，不是对外直接产生法律效力的行政行为。二、肥政秘[2018]106号《通知》及其所附方案不对张大发产生强制拘束力。虽然肥政秘[2018]106号《通知》及其所附方案涉及住户大部分己经搬迁，但搬迁是基于住户的自愿，对包括张大发在内少数不愿搬迁的住户，没有任何机关强制他们搬迁，他们实际也没有搬迁,因此，肥政秘[2018]106号《通知》及其所附方案对张大发的合法权益不产生实际影响。三、一审裁定驳回张大发的起诉，具有事实和法律依据。肥政秘[2018]106号《通知》的行为属于行政机关内部的行政行为，不是对外直接产生效力的行政行为。肥政秘[2018]106号《通知》及其所附方案本身实际上并不能对本案张大发合法权益产生直接影响，对张大发也不能产生强制拘束力。肥政秘[2018]106号《通知》不论从形式还是内容上，均不能证明被告以肥政秘[2018]106号《通知》的形式作出了房屋征迁安置决定等对外直接产生法律效力的行政行为。因此，一审裁定驳回张大发的起诉，具有事实和法律依据。综上所述，答辩人肥西县人民政府作出的肥政秘[2018]106号《通知》的行为对被答辩人不能产生强制拘束力，被答辩人的起诉无事实根据，不符合行政诉讼法所规定的起诉条件，一审裁定驳回张大发的起诉，具有事实和法律依据。请求二审法院查明事实，依法驳回上诉。 一审被告肥西县人民政府向一审法院提举下列证据：肥政秘[2018]106号《通知》，证明：1.肥西县人民政府印发肥政秘[2018]106号《通知》明确确定的被通知对象为上派镇人民政府、县政府有关部门，要求上派镇人民政府、县政府有关部门认真贯彻执行《实施方案》的行为，属于行政机关内部行政行为，不是对外直接产生效力的行政行为。2.肥政秘[2018]106号《通知》及其所附《实施方案》并不对张大发合法权益产生直接影响，对张大发也不产生强制拘束力。 一审原告张大发向一审法院提交下列证据：证据1.原告身份证，证明原告主体资格。证据2.肥政秘[2018]106号《通知》，证明有被诉的行政行为。证据3.肥西县上派镇人民政府于2018年1月26日作出的《公告（集体土地）》，证明上派镇人民政府依据《实施方案》制定了房屋补偿内容，该方案对原告实体权利产生影响。证据4.2018年7月6日肥西报，证明涉案的《实施方案》于2018年7月6日在肥西报刊登，该行政行为已经外化，对原告产生实际影响。证据5.安徽省国土资源厅皖国土资公开[2018]346号《安徽省国土资源厅关于张大发、葛宜军政府信息公开申请的答复函》，证明涉案土地没有经过合法征收，被告无权直接对集体土地及地上房屋进行安置补偿。证据6.肥政农建字[2000]第1019号《建房用地许可证》，证明原告在案涉土地上有房屋。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案中，虽然上诉人张大发的房屋在《实施方案》确定的征收拆迁范围内，但二审审理期间，肥西县人民政府向本院出具书面说明，称《实施方案》以自愿原则予以实施，居民同意《实施方案》的，进行拆迁安置，不同意的，则不拆迁安置。因该《实施方案》并无强制性，上诉人张大发如不同意该方案，则可不进行拆迁安置，且双方所举证据也不能证明肥西县人民政府已依据该方案对张大发土地及房屋实施征收或拆除，可见，该方案现对张大发的合法权益并不产生实际影响，故其起诉要求撤销该方案，缺乏事实根据。但后期如肥西县人民政府或其他机关依据该方案，强制征收、拆除张大发土地或房屋，张大发则可依法提起诉讼。综上，一审裁定驳回张大发的起诉，并无不当。张大发的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  王新林 审判员  钟祖凤 二〇一九年九月十九日 书记员  潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 ……