吉林省通化市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉05行初98号 原告张克成，男，汉族，1963年10月29日生，通化市人，下岗职工，住通化市东昌区。 原告张克良，男，汉族，1965年7月15日生，通化市人，住通化市东昌区。 原告张克臣，男，汉族，1968年11月4日生，通化市人，下岗职工，住通化市东昌区。 原告张秀英，女，汉族，1967年1月30日生，通化市人，下岗职工，住通化市东昌区。 原告张秀珍，女，汉族，1970年5月19日生，通化市人，下岗职工，住通化市东昌区。 五原告委托代理人刘亚辉，吉林陈启斌律师事务所，律师。 被告（被告）通化市人民政府，住所地通化市。 法定代表人李平，市长。 委托代理人李旭光，男，汉族，1985年1月13日生，通化市房屋征收经办中心科员，住通化市东昌区。 委托代理人臧新宇，男，1988年3月9日出生，汉族，该单位法务人员，住通化市东昌区。 原告张秀英、张秀珍、张克臣、张克良、张克成不服被告通化市人民政府于2019年5月10日作出的通政征补字[2019]第3号《通化市人民政府房屋征收补偿决定书》，于2019年7月15日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年8月30日公开开庭审理了本案。原告张克成、张克良及五原告的委托代理人刘亚辉，被告通化市人民政府的委托代理人李旭光、臧新宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告通化市人民政府于2019年5月10日作出通政征补字[2019]第3号《通化市人民政府房屋征收补偿决定书》，对所有权人为张明学（系五原告的父亲，已故）坐落在通化市新岭**房屋，所有权证号为**，所有权证标注的建筑面积为84平方米的房屋经评估作出补偿决定。 原告张秀英、张秀珍、张克臣、张克良、张克成诉称，一、被告作出的征收决定书存在漏项，且评估价格明显低于市场价。征收决定书没有对原告的有证土地572.3平米和无证土地977.7平米进行补偿，存在漏项行为。根据《通化市国有土地上房屋征收补偿暂行办法》第二十条第四款规定“房地产价格评估机构应当对被征收房屋及房屋所占土地使用价值一并评估,室内装饰装修、房屋附属物的价值与被征收房屋主体价值分别评估”，政府征收土地，将土地国有化，收回土地使用权，需进行补偿。根据被告出具的评估报告可以看出,原告的房屋及其附属物的评估价值明显低于市场价格，与同类型、同地段、相同情况的房屋相比,都有很大差距，因此被告作出的征收补偿决定，显失公平，损害了原告的合法权益。二、被告采取非法手段进行征收。征收人员在未取得原告同意且未告知原告的情况下,采取断水、断电、断路、爆破等非法手段进行征收工作，原告的房产属于私有合法财产，应受到保护，而被告的行为已经严重影响到原告的日常生活，涉嫌违法。综上所述，被告作出的补偿决定明显不当，为保护原告的合法权益，请求判令撤销通化市政府通政征补字[2019]第3号《通化市人民政府房屋征收补偿决定书》。 为证实其主张，原告提供了以下证据：1.私有房屋产权证;证明五原告为合法权属人;2.国有土地使用证，证明五原告为合法权属人;3.通政补征1号，证明原告房屋在征收范围及房屋及附属物的补偿范围;4.通化市中级人民法院（2017）吉05行初52号判决书，证明通征补字第1号证据不足被撤销;5.金诺公司评估报告2份，证明2份评估报告均没有对原告土地评估;6.通政征补字2019第3号补偿决定书，证明五原告的合法使用的土地没有被补偿，该决定书漏项;7.最高人民法院对山东省高级人民法院的答复函，该答复函第3项证明土地在拆迁补偿中应当一并予以补偿，证明五原告的诉求有法律依据，有事实依据。 被告通化市人民政府辩称，一、答辩人作出的通政征补字（2019）第3号《房屋征收补偿决定书》程序合法。不存在对其断水、断电、断路及爆破等非法侵权行为，原告主张答辩人存在上述违法事实没有事实根据。二、该《房屋征收补偿决定书》认定事实清楚、补偿内容合法，证据充分。1、答辩人依法委托了有资质的鉴定评估机构，经现场查看，出具了评估结论，评估报告结论中同时包含房屋及房屋所占土地价值一并评估在内，评估的价格为被征收的房地产市场价格。该结论具有客观性，应作为征收决定的补偿依据，原告主张评估不含房屋所占土地价值没有依据。2、原告被征收土地于2013年3月27日经省人民政府批准土地征收，现土地性质为国有，依据《通化市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》等规定，国有土地上房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回，原告主张永久性土地使用权补偿没有根据。综上，答辩人作出的征收决定程序合法，依据充分，应予维持，原告要求撤销依据不足，请法庭在查清事实的基础上依法裁判。 被告通化市人民政府向本院提交了以下证据、依据： 第一组：关于通化市三道沟地块征收项目规划情况的征询函。2.市政府专题会议纪要。3.关于通化市三道沟地块土地情况的征询函。证明本案涉及通化市三道沟地块改造项目符合公共利益的前提条件，符合我市国民经济和社会发展规划和城市利用总体规划的要求。 第二组：4.关于对通化市三道沟地块国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）论证的请示。5.通化市三道沟（ABCD）地块房屋征收项目社会稳定风险评估报告。6．通化市三道沟（ABCD）地块房屋征收维稳工程预案。7.专项存款证明8.关于“通化市三道沟地块房屋征收项目社会维稳风险评估报告”情况的说明;9．三道沟地块回迁价格表通化市三道沟（ABCD）地块国有土地上房屋征收补偿方案;10.通化市人民政府国有土地房屋征收决定;证明征收程序合法。 第三组11.公证书;12.房地产评估报告。13.征收评估结果更正公示;14.房屋征收调查表;15.照片;16.房屋征收补偿决定书审批表;17.房屋征收调查调解笔录;18.征收房屋的补偿安置方案;19.通化市人民政府房屋征收补偿决定书。证明被征收的房屋现状以及作出征收决定的各项依据事实清楚、依据充分。20.（2017)吉05行初52号判决书证明被告征收主体适格，征收手段合法。 经庭审质证，原告对被告提供的1-11、13证据真实性无异议，证明内容无异议，证据12有异议，房产评估报告做出的征收决定书已经被（2017）吉05行初52号行政判决已经确认评估漏项被撤销,该评估报告内容不全。证据14有异议，调查事项不全，对涉案土地有证和无证面积没有测量。证据15无异议。证据16-19有异议，应该在征收补偿过程中缺少对土地测量和补偿，因此16-19证据缺少客观性。 本院对上述证据认证如下：被告提供的第1-11，13、15证据，原告没有异议，本院对上述证据予以采信。被告提供的第12、14、16、17、18、19证据，原告提出异议，但真实性没有异议，本院对真实性予以确认，对于评估报告能否反映被征收房屋真实情况在本院认为中综合论述。 经审理查明，通化市人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定及通化市国民经济和社会发展规划，经征求公众意见、社会稳定风险评估，于2013年6月28日作出房屋征收决定，对通化市三道沟（ABCD）地块改造项目范围内的房屋实施征收。房屋征收工作由通化市房屋征收补偿办公室负责组织实施。在征收决定作出之前，通化市房屋征收补偿办公室将征收补偿费用专户存储。五原告在征收范围内。2016年春，通化市房屋征收补偿办公室对原告房屋进行调查。 通化市人民政府于2017年8月17日作出通政征补字[2017]第1号房屋征收补偿决定书。五原告不服向本院提起诉讼，本院作出（2017）吉05行初52号行政判决书，以评估漏项为由撤销了该决定。 2018年11月19日经通化市房屋征收经办中心委托，吉林中天金诺房地产估价事物有限公司以2013年6月29日为估价时点，再次对原告所属房屋进行了评估，评估结果为：房屋172,646元，附属121,211元，合计293,857元。同时注明：本次评估结果包含其所对应国有土地使用权面积的价值。 2019年5月10日，被告通化市人民政府依据评估报告作出通政征补字[2019]第3号房屋征收补偿决定书。补偿方式:1、选择产权调换：（1）为被征收人的有证房屋产权调换安置二套现房住宅房屋,位于东正奥园小区A,位于东正奥园小区****楼**建筑面积55-2室建筑面积55.15平方米,被征收房屋原建筑面积84平方米不结算差价，无偿增加5平方米，享受5平方米建筑安装工程造价按890元/平方米结算4,450元,再增加面积16.30平方米按市场价3,500元/平方米结算57,050元，增加面积房款总计61,500元，由被征收人承担。（2）无证房屋69米按评估结果补偿被征收人69,000元;砖仓房26.48平方米补偿被征收人9,268元;猪舍24.50平方米补偿被征收人8,575元;木板杖160米补偿被征收人3,200元;手压井(大）一个补偿被征收人2,000元;煤棚15.54平方米补偿被征收人3,108元;木大门二个补偿被征收人200元;阳光棚14平方米补偿被征收人4,200元;木厕所一个补偿被征收人200元;手压井（小）一个补偿被征收人1,000元;鸡舍8.60平方米补偿被征收人430元;硬覆盖66平方米补偿被征收人660元;简易护坡20米补偿被征收人1,000元;鸭舍3.O平方米补偿被征收人150元;果树、榆树共计170株补偿被征收人18,220元;附属物合计补偿被征收人121,211元。（3）搬迁补助费1,000元。2、选择货币补偿，按评估价格结算。（1）被征收所有权证标注的建筑面积84平方米房屋经吉林省中天金诺房地产评估公司评估价值172,646元。（2）无证房屋建筑面积为69平方米，评估价值为69,000元;砖仓房26.48平方米，评估价值为9,268元;猪舍24.50平方米，评估价值为8,575元;木板杖160米，评估价值为3,200元;手压井(大)一个,评估价值为2,000元;煤棚15.54平方米评估价值为3,108元;木大门二个,评估价值为200元;阳光棚14平方米,评估价值为4,200元;木厕所一个，评估价值为200元;手压井（小）一个,评估价值为1,000元;鸡舍8.60平方米，评估价值为430元;硬覆盖66平方米，评估价值为660元;简易护坡20米，评估价值为1,000元;鸭舍3.0平方米，评估价值为150元;果树、榆树共计170株，评估价值为18,220元。（3）搬家补助费1,000元。合计补偿被征收人294,857元。对搬迁期限和过渡方式也进行了裁决。 本院认为，《征补条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿；第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告；第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。《评估办法》第八条规定，被征收房屋价值评估目的应当表述为“为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值”。用于产权调换房屋价值评估目的应当表述为“为房屋征收部门与被征收人计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价提供依据，评估用于产权调换房屋的价值”；第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。第十一条规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。第三十条规定，被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格，应当剔除偶然的和不正常的因素。《房地产估价规范》5.7.3规定，国有土地上房屋征收评估，包括被征收房屋价值评估、用于产权调换房屋价值评估、开发程度、交通条件、周围环境和景观、外部配套设施、利用现状、规划条件、权属状况等。已经废止的《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条第二款规定，拆迁估价时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日。拆迁规模大、分期分段实施的，以当期（段）房屋拆迁实施之日为估价时点。 基于上述行政法规规章等一系列规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；而公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。但近年来由于房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日、签订补偿协议日或者作出补偿决定日、强制搬迁日以及实际支付货币补偿金日之间差距较大，尤其是如果确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定公告时点），则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。因此，市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。因此，对上述法律规定中有关“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定，就应当结合《征补条例》有关“公平补偿”条款，作统一的法律解释，而不能静止、孤立、机械地强调不论征收项目大小、征收项目实施日期、以及是否存在市、县级人民政府及其职能部门的单方责任，也不考虑实际协议签订日或者补偿决定作出日甚至实际货币补偿款支付到位日的区别，均以征收决定公告之日作为评估时点。 就本案而言，被告通化市人民政府于2013年6月28日作出[2013]2号房屋征收决定，对通化市三道沟（ABCD）地块改造项目范围内的房屋实施征收，征收决定规定的签约期限为自发布房屋征收决定公告之日起30日内。根据《房屋征收补偿条例》第二十六条规定，在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的即应作出补偿决定的规定，被告应在2013年7月28日签约期限届满后，即应立即启动作出补偿决定程序，并在合理的期限内作出补偿决定。而本案被告征收实施单位于2016年才对原告被征收的房屋进行测量和协商。在达不成协议后于2017年8月17日作出第一份房屋征收补偿决定书，被撤销后于2019年5月10日作出通政征补字[2019]第3号房屋征收补偿决定书，该补偿决定依据的房地产估价报告系2018年11月19日作出，价值时点为2013年6月28日，估价时点与补偿决定的时间相差近6年之久。这六年期间被征收房屋与产权调换房屋的价格已经发生较大变化，而且造成补偿决定延误的责任不在原告，因此如果再以《征收决定》公告之日作为评估时点，将不利于实现公平补偿。但补偿决定中确定的产权调换方式进行的补偿安置不受影响。但对于其他附属物的价值补偿应以作出补偿决定时即2019年5月10日为估价时点重新评估再行补偿。 至于原告提出的评估漏项问题，因评估报告已经注明评估结果包含其所对应国有土地使用权面积的价值，因此不存在漏项问题。建议被告在对房屋价值重新评估时，考虑原告被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下的价值。原告主张被告采取断水、断电、断路、爆破等非法手段进行征收工作，但没有提供证据证明，故原告该主张不能支持。 综上，被告通化市人民政府作出的通政征补字[2019]第3号房屋征收补偿决定书，确定以产权调换方式进行补偿安置，并以当时的市场价确定被征收房屋与产权调换房屋的差价，符合相关法律与《征收补偿条例》的规定，本院予以支持。但在无正当理由的情况下，延迟履行补偿安置义务，对原告的房屋价值按照2013年6月28日征收决定公告之日为估价时点进行的补偿显失公平，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（六）明显不当的规定”，判决如下： 一、驳回五原告要求撤销通化市人民政府作出的通政征补字[2019]第3号房屋征收补偿决定书中第一项补偿方式1、选择产权调换中（1）有关“为被征收人的有证房屋产权调换安置二套现房住宅房屋,位于东正奥园小区A区10号楼,位于东正奥园小区****楼**建筑面积55面积55.15平方米,被征收房屋原建筑面积84平方米不结算差价，无偿增加5平方米，享受5平方米建筑安装工程造价按890元/平方米结算4,450元,再增加面积16.30平方米按市场价3,500元/平方米结算57,050元，增加面积房款总计61,500元，由被征收人承担。”的诉讼请求； 二、撤销通化市人民政府作出的通政征补字[2019]第3号房屋征收补偿决定书中第一项补偿方式：1、选择产权调换（2）中关于无证房和其他附属设施的补偿及2、选择货币补偿，按评估价格结算的补偿决定内容。 三、责令通化市人民政府以征收补偿决定作出的2019年5月10日作为评估时点的市场评估价值为基准，依法确定被征收房屋及附属设施的货币补偿数额。 案件受理费50元由被告通化市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长  孙明伟 审判员  孙艳玲 审判员  纪 刚 二〇一九年九月十一日 书记员  王禹晗