浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙04行终141号上诉人（原审原告）张永军，男，1973年4月17日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。被上诉人（原审被告）海盐县通元镇人民政府，住所地海盐县通元镇秦溪东路**。法定代表人王李涛，镇长。委托诉讼代理人马洪培，浙江海赛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海盐县人民政府，，住所地海盐县武原街道枣园中路**法定代表人王碎社，县长。上诉人张永军因与被上诉人海盐县通元镇人民政府（以下简称通元镇政府）、海盐县人民政府履行保护财产权法定职责及行政复议一案，不服嘉兴市秀洲区人民法院于2019年5月6日作出的（2018）浙0411行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月10日受理后依法组成合议庭审理了本案。原审经审理查明：张永军系原海盐县通元镇通北村集体组织成员。海盐县人民法院于2017年8月31日出具（2017）浙0411民初4455号民事调解书，确认位于海盐县××××三间住房（经合法审批的用地面积为100平方米，不含辅助房及畜舍），其中东面二层一间（共二间）归张永军之弟张爱军所有，其余经合法审批的住房归张永军及其父母马付英、张金荣共同所有。2017年10月30日，张永军与其父母签订房屋赠与协议一份，约定张金荣、马付英将涉案房屋中其共同共有部分赠与张永军。2017年11月2日，张永军向通元镇党委及政府提交了请求保护房屋所有权的书面材料，要求在其弟张爱军申请宅基地建房的审批中依法保留其房屋建筑，增加其面积份额，按照盐政办发[2013]134号文件第十二条的规定依法落实置换房屋。张爱军于2017年9月11日向通元镇政府提出建房申请，通元镇政府依照盐政办发[2013]134号《海盐县农村居民居住用地管理办法》之规定，于2018年2月24日批准张爱军。2018年4月3日，张爱军、张金荣自行拆除原有房屋。2018年6月16日，张永军获悉涉案房屋被拆除，于2018年6月27日向海盐县信访局反映其有房无户的情况，并要求政府安置房屋。通元镇政府于2018年7月5日出具通信访复字[2018]11号信访事项处理意见书，告知张永军：1.盐政办发[2008]10号《海盐县农村村民宅基地使用管理办法》已经在盐政发[2009]60号《海盐县人民政府关于印发海盐县农村新社区建设用地管理试行办法的通知》实施后同时废止。2.张爱军于2017年9月11日提出建房申请，于2018年2月24日经通元镇人民政府批准，新建房屋位于镇南小区88幢东套面积90平方米，根据通政[2017]142号《关于印发(通元镇“两新”搬迁工作实施意见)的通知》之规定，张爱军原有住房认定为一户，按一户进行搬迁安置。张永军于2018年8月1日向海盐县人民政府提起行政复议，要求确认通元镇政府未依法履行法定职责。因案情复杂，海盐县人民政府于9月28日决定延长行政复议期限30日。经审理，海盐县政府认为：《宪法》、《地方组织法》中对履行保护公民合法财产职责的规定系原则性规定，而行政机关的具体职责是指对行政机关履行某项特定行政管理领域的职责，这样的职责的履行内容、方式应由专门法律规定。本案张永军于2017年11月2日通过书面形式向通元镇政府提出房屋保留申请，通元镇政府未予书面答复，2018年4月3日，张爱军将房屋拆除，张永军再以通元镇政府未依照《宪法》、《地方组织法》的规定为由，认为其未依法履行保护合法财产的法定职责，缺少法律依据。综上，海盐县政府于2018年10月24日作出盐政复决字[2018]39号行政复议决定，驳回张永军的行政复议申请。原判认为，宅基地使用权的主体是特定的农村居民，即农村集体经济组织的成员，农村集体经济组织以外的人员不能申请并取得宅基地使用权。张永军户籍所在地为嘉兴市××区，并非该集体经济组织的成员，故其不具备申请建造房屋的资格。关于张永军要求确认通元镇政府在审批张爱军建房过程中未履行保护其合法权益的不作为行为违法。张爱军申请建房过程中，张永军曾向被告通元镇政府提交书面意见要求保护其房屋所有权，而被告通元镇政府未经审查核实，亦未给予张永军答复，于2018年2月24日在《海盐县农村居民居住用地人员资格、面积确认表格》中出具审批意见“该户符合农村居民建房用地条件，拆除原有住房108.3平方米，同意用地”，有失妥当。但因张永军要求保护的系其对涉讼部分房屋的所有权，而通元镇政府并不具有确认和保护房屋所有权的职责，其根据村民委员会上报的意见对申请人建房资格及占地面积等进行审查，审核同意后予以批准，已履行其职责，张永军认为其财产权利遭受侵害，应当优先通过民事诉讼实现对涉案房屋的权利，故张永军诉请判令通元镇政府不履行保护公民财产所有权的行为违法，缺少事实和法律依据，不予支持。张永军主张海盐县人民政府认定事实不清，适用法律错误，法律逻辑不严谨，其复议决定应予撤销。本院认为，海盐县人民政府依法受理张永军的复议申请，并在立案受理后，向张永军及被告通元镇政府分别发出了行政复议案件受理通知书和行政复议答复通知书，分别告知在复议程序中的权利义务，经审理后，在法定期间内依法作出了行政复议决定，已履行了法定义务，程序合法，故对张永军请求判令撤销海盐县人民政府的行政复议决定之诉请，不予支持。张永军诉请判令通元镇按原房屋建筑格局恢复房屋居住的功能或给予相应面积的房屋置换，与本案审查的行政行为分数两种不同的行政法律关系，不属本案审查范围，故对该诉请不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张永军的诉讼请求。张永军上诉称，因弟弟张爱军申请建房时被通元镇政府要求拆除整幢房屋才能获准，上诉人认为通元镇政府此举将损害自己对海盐县通元镇通北村文堂27号房屋三分之二的产权。通元镇政府强迫上诉人弟弟所拆的房屋是上诉人的，上诉人拥有房屋的时候还是村民的一元，后来虽然户口不在村里，但是房子是上诉人有农村户口时父母为其结婚而建造的。上诉人弟弟本来是上门女婿，按照农村习俗，对房屋不再拥有所有权。后来弟弟离婚后回到家，因为是农村户口，可以申请新的宅基地。但是在申请宅基地时，通元镇强行要求上诉人弟弟将原有房屋全部拆除，上诉人父亲和弟弟不情愿拆除了房屋。上诉人于2017年11月2日，分别向村、镇里以书面形式要求保留自己所有的部分建筑或者按照政策给予安置。直到房屋被拆除时两级组织均无视上诉人的请求，不回复，不解释，不解决问题，并且反复强调，不拆除全部房屋就不给上诉人弟弟建造新房的权利。上诉人作为转业军人，本来也应当安排建房，但通元镇政府不分析具体情况，生搬硬套，置老百姓的利益于不顾。一审法院认为上诉人不具备申请宅基地的资格，但上诉人并非申请宅基地，而是要求保留属于上诉人的房屋，这和申请宅基地是不同的法律概念，原审法院故意偷换法律概念。《宪法》规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人民政府具有保护公民私人所有的合法财产的职责。《行政许可法》规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，利害关系啊人有权进行陈述，行政机关应当听取陈述。《海盐县农村居民居住用地使用管理办法》对保护合法房屋权利做了置换的规定。既有宪法原则性规定，也有法律、规范性文件的规定，而被上诉人通元镇政府却失职了。本案中，上诉人在村委会、镇政府下达拆除命令之前，向他们发出过具体的请求。根据相关政策规定，建房申请的审批审查时许可方负有讲清政策、组织张爱军拆除整幢房屋的义务，通元镇政府没有履行相应职责，不仅没有阻止、还强制性要求上诉人弟弟拆除房屋，导致上诉人权益受损。通元镇政府没有按照法律规定严格履行审批职责。通元镇政府违反的是实实在在的许可法实体法。原审法院认为通元镇政府已经履行张爱军建房的审批职责，该认定是错误的。通元镇政府履行张爱军建房审批职责与保护上诉人合法房屋所有权是两个不同的职责，不能混淆。审批时不能有拆除整幢房屋的行政指令。审批建房和保护上诉人的房屋所有权并不冲突，本案中，通元镇政府既要履行建房申请的审批职能又要保护上诉人的合法财产，否则，通元镇政府履行职责就是不到位的。要求拆除别人的房屋属于侵权行为，需要承担责任。原审法院认为只要履行了张爱军的建房审批职责就可以了，至于履行职责过程中有没有错是没有关系的，原审法院认识错误。同时，原审法院认为上诉人应当先进行民事救济，上诉人的房屋所有权受到公权力的侵犯，没有法律规定上诉人请求救济的顺序。原审认为海盐县政府作出的复议决定合法，适用法律错误。海盐县政府复议时回避了主要问题，没有查清事实，不正确适用法律。上诉人已经向特定组织发出保护请求，通元镇政府收到申请后，理应履行职责。根据法律规定，通元镇政府收到上诉人2017年11月2日的请求后，对于上诉人提出的信访事项应当以书面形式进行回复，但通元镇政府却直接无视。上诉人认为合法房屋所有权被侵犯是通元镇政府违法行使职权，错误地发出要求拆除整幢房屋的命令，需要厘清因果关系。通元镇政府需要对其错误的指令承担法律后果，因此，上诉人要求判令通元镇政府按照原房屋结构恢复居住功能或给予相应安置与通元镇政府不履行保护房屋所有权具有关联性。上诉人要求作为普通人，要求通元镇政府承担因其错误指令导致的存在权力被非法消灭的后果：恢复房屋原状或者给予相应面积的置换房屋。作为转业军人，要求拥有房屋恢复原状后包括宅基地在内的所有权。请求撤销原判，依法改判。被上诉人海盐县政府答辩称，上诉人因不服通元镇政府未履行财产保护的法定职责，向海盐县政府申请行政复议。被上诉人作出答复的程序符合行政复议法的规定。上诉人提出的《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中对履行保护公民合法财产的规定系原则性规定，而行政机关的具体职责是指行政机关履行某项特定行政管理领域的职责，这样的职责的履行内容、方式由专门的法律规定。上诉人根据这些法律规定，要求通元镇政府履行保护财产权的法定职责，缺乏法律依据。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人通元镇政府未提交书面答辩状。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审时未提供新的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复核、复查意见等行为不属于行政诉讼受案范围。根据张永军向通元镇政府提交的书面材料，张永军系认为弟弟张爱军申请宅基地建房被要求拆除属于自己的房屋，要求党委政府在政策允许的范围内对上诉人没有住房的问题进行解决，并提出保留自己的房屋、增加弟弟张爱军宅基地面积份额或者落实置换房屋的具体要求。张永军向通元镇政府反映情况并要求处理，通元镇政府所作出的信访答复的内容是对张永军提出的请求进行解释和处理，并未对张永军的权利义务进行新的设定，该答复对张永军的权利义务不产生实际影响，张永军以通元镇政府未履行保护其合法财产权法定职责为由提起行政诉讼，实质上是就信访答复提起诉讼，依法不属于行政诉讼的受案范围。张永军向海盐县人民政府申请复议，海盐县人民政府以张永军的申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项，即审理后认为行政机关没有相应法定职责驳回了张永军的申请，属于复议机关作出维持决定的情形，依据最高人民法院《关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回原告对原行政行为和复议决定的起诉”的规定，本案应当裁定驳回张永军的起诉，但原审对本案进行实体审理并作出实体判决，适用法律错误，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销嘉兴市秀洲区人民法院（2018）浙0411行初65号行政判决；二、驳回张永军的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一九年九月九日法官助理李平书记员  孔成捷