浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙04行终150号上诉人(原审原告)嘉兴市吉禾建材有限公司，住所地嘉兴市二环北路**-3。法定代表人潘展辉，该公司总经理。被上诉人（原审被告）嘉兴市综合行政执法局，住所，住所地嘉兴市洪波路**div>法定代表人单国强，局长。委托诉讼代理人朱继忠，副局长。委托诉讼代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。嘉兴市吉禾建材有限公司（以下简称吉禾建材公司）因诉嘉兴市综合行政执法局行政强制及行政赔偿一案，不服海宁市人民法院（2018）浙0481行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月18日受理后，依法组成合议庭,对本案进行审理，现已审理终结。原审经审理查明，嘉兴市综合行政执法局于2015年9月17日强制拆除了位于嘉兴市吉禾玻璃经销公司（以下简称吉禾玻璃公司）主体厂房南、北侧及金禾宾馆周边的部分建筑。吉禾玻璃公司法定代表人潘行云与吉禾建材公司法定代表人潘展辉系父子关系。案涉建筑由吉禾玻璃公司建造，但在拆除前由吉禾建材公司实际使用。嘉兴市秀洲区人民政府嘉北街道办事处与嘉兴市综合行政执法局经济开发区（国际商务区）分局、嘉兴市城乡规划建设管理委员会经济技术开发区（国际商务区）建设分局在工作中发现吉禾玻璃公司厂区的案涉建筑后，联系嘉兴市规划管理局嘉兴经济技术开发区（国际商务区）分局，要求对建筑物是否为违法建筑进行确认。2015年8月6日，嘉兴市规划管理局嘉兴经济技术开发区（国际商务区）分局以工作联系函的形式，告知嘉兴市综合行政执法局，对吉禾玻璃公司在其主体厂房南侧、北侧建设的9处1—2层的混合结构、钢结构及彩钢结构建筑物（合计建筑面积为3380.74平方米）及金禾宾馆周边建设的1处2层钢混结构建筑物（建筑面积为798.55平方米），上述建筑物总计面积为4179.29平方米，作出确认：上述建筑物的建设地点在经济技术开发区规划控制区范围内；上述两处建筑物未办理《建设工程规划许可证》；上述建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，不可补办建设工程规划许可手续。2015年8月7日，嘉兴市秀洲区人民政府嘉北街道办事处与嘉兴市综合行政执法局经济技术开发区（国际商务区）分局、嘉兴市建委经济技术开发区（国际商务区）建设分局联合对吉禾玻璃公司作出嘉经开联合执法限拆字[2015]第1号责令限期拆除违法建筑通知书，责令其限期自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，将依法组织实施拆除。吉禾玻璃公司对此不服，于2015年8月24日向嘉兴市秀洲区人民法院提起行政诉讼，后法院于2015年12月22日判决撤销上述通知书。该案审理期间，被告于2015年9月17日对上述建筑中的部分建筑实施了强制拆除。另查明，嘉兴市城乡规划建设管理委员会于2017年4月17日曾作出《未经产权登记建筑调查认定结果公布表》，认定嘉兴市二环北路3138号吉禾玻璃公司厂房南侧约390平方米的铁棚及依附于综合楼（金禾宾馆）约682平方米的两处建筑为违法建筑。吉禾玻璃公司不服该认定，向浙江省住房和城乡建设厅申请行政复议，后浙江省住房和城乡建设厅作出维持决定。吉禾玻璃公司不服，诉至杭州市西湖区人民法院，后杭州市西湖区人民法院判决驳回其诉讼请求。吉禾玻璃公司仍不服，上诉至杭州市中级人民法院，后杭州市中级人民法院判决维持一审判决。庭审中吉禾建材公司与嘉兴市综合行政执法局对案涉《责令限期拆除违法建筑通知书》中的建筑物的建筑面积均不持异议。结合嘉兴市城乡规划建设管理委员会作出的《未经产权登记建筑调查认定结果公布表》及现场察看，本院认定嘉兴市综合行政执法局于2015年9月17日拆除的建筑物为：位于吉禾玻璃公司主体厂房南侧、北侧的建筑面积约2990平方米（约3380平方米-约390平方米）的混合结构、钢结构及彩钢结构建筑物和金禾宾馆周边的建筑面积约116平方米（约798平方米-约682平方米）的钢混结构建筑物。原判认为，本案的争议焦点在于：一、吉禾建材公司主体是否适格；二、嘉兴市综合行政执法局强制拆除案涉建筑的行为是否违法；三、吉禾建材公司的赔偿请求是否成立。一、关于吉禾建材公司主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，吉禾建材公司虽非案涉建筑的建造者，却系案涉建筑的实际使用人，案涉被诉强拆行为针对的就是吉禾建材公司实际使用的建筑，对吉禾建材公司的权益产生了直接的影响，强拆建筑的后果导致吉禾建材公司丧失了对该建筑的使用利益,故吉禾建材公司与被诉强拆行为之间具有法律上的利害关系；最高人民法院（2018）最高法行申3134号行政裁定也认为，吉禾建材公司认为案涉建筑拆除行为给其造成损失，对此其如果能够提供相关的基础“事实证据”，仍可以嘉兴市综合行政执法局为嘉兴市综合行政执法局，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，且其因本次诉讼所耽误的时间不应计入起诉期限。综上，应当认定吉禾建材公司有权就案涉强拆行为提起本案诉讼，故吉禾建材公司主体适格。二、关于嘉兴市综合行政执法局强制拆除案涉建筑的行为是否违法的问题。被拆除建筑系吉禾玻璃公司未依法取得规划许可建设的建筑，属于违法建筑，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，应予拆除。但行政机关强制拆除违法建筑是一种典型的行政强制执行行为，应当符合《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行程序的相关规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，吉禾玻璃公司曾就限期拆除决定提起行政诉讼，但在该案审理期间嘉兴市综合行政执法局就实施了强制拆除行为，且未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的上述法定程序，应当被认定为违法。嘉兴市综合行政执法局辩称其并未实施强制拆除行为，而系协助吉禾玻璃公司实施拆除，其辩称与查明的事实不符，不予采信。三、关于吉禾建材公司的赔偿请求是否成立的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述法律规定，国家赔偿的前提条件必须是对合法权益造成损害。《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定,在行政赔偿、补偿的案件中，吉禾建材公司应当对行政行为造成的损害提供证据。因嘉兴市综合行政执法局的原因导致吉禾建材公司无法举证的，由嘉兴市综合行政执法局承担举证责任。关于恢复吉禾建材公司6958.5平方米房屋使用权，赔偿被毁房屋期间使用值损失的请求。根据查明的事实，嘉兴市综合行政执法局仅对其中的部分违法建筑实施了拆除，且吉禾建材公司基于违法建筑而产生的利益不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定的受其保护的合法权益范围，对该项请求不予支持。关于赔偿被毁财物设备10721847.92元的请求。首先，吉禾建材公司并未举证证明其系该财物设备的所有人，相反根据其提交的评估报告书中的资产评估结果明细表及承诺函等内容来看，存货及机器设备等财产应属吉禾玻璃公司所有。其次，吉禾建材公司也未能提供有效的证据证明上述财产受损害的事实。对该项请求不予支持。关于赔偿贷款利息损失的请求。该利息损失与案涉拆除行为不存在因果关系，不予支持。关于赔偿员工被毁财物损失的请求。吉禾建材公司并未提供有效的证据证明其员工财物遭受了损失，退一步讲，即便有损失，也不应由吉禾建材公司主张，故对该项请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认嘉兴市综合行政执法局于2015年9月17日强制拆除位于吉禾玻璃公司主体厂房南、北侧建筑面积约2990平方米及金禾宾馆周边建筑面积约116平方米的建筑物的行为违法。二、驳回吉禾建材公司的其他诉讼请求。吉禾建材公司上诉称，原审已经查明，吉禾建材公司与吉禾玻璃公司法定代表人系父子关系，两公司为同一家族企业，吉禾建材公司经工商登记使用吉禾玻璃公司房屋经营离不开资金投入，吉禾建材公司已经提交2015年财务报表，正式投入经营总资金19012858.32元。原审法院又责令上诉人提供两公司2015年8月至9月报表进行核实，评估报告资产与银行贷款及应付利息均是公司经营资产组成部分，上诉人银行贷款及应付利息损失与本案经营权被行政侵权存在直接因果关系。原审认为涉审财产应属吉禾玻璃公司所有，依法也应当通知吉禾玻璃公司作为利害关系人以第三人身份参加诉讼。安居是家族命根，又是依法拆迁安置的先决要件，也是执法应予保护的职责，上诉人六千多平方米房屋被强制拆除自行安置，产生的费用与被上诉人未履行安置职责直接关联，一审隐匿证据、颠倒事实，违反行政诉讼法的规定。认为建筑合法性和经营权受侵害并非同一法律关系，一审滥用非法证据驳回上诉人的诉讼请求，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人嘉兴市综合行政执法局答辩称，虽然吉禾建材公司与吉禾玻璃公司的法定代表人为父子关系，但自然人之间的血缘关系并不能取代公司法律制度，不能成为混淆不同法人主体关系的理由。2015年9月17日在“三改一拆”三年行动中拆除的是位于吉禾玻璃公司及其附近的部分违法建筑3106平方米，是吉禾玻璃公司未经依法审批擅自建造的违法建筑，此一事实除了在执法部门的执法调查卷宗中有清楚记载外，吉禾玻璃公司自己在信访材料以及之前的多次起诉诉状中也有明确清楚的陈述。由于吉禾玻璃公司重复起诉的行为导致其丧失了对上述违法建筑行为的诉权之后，父子两人再次以吉禾建材公司的名义顶替吉禾玻璃公司行使诉权，但此种诉讼行为同样缺乏法律依据。因为只有吉禾玻璃公司才是这些违法建筑拆除行为的相对人，尽管吉禾建材公司可以以被拆除违法建筑的实际使用人的身份提起本案诉讼，但仍然不是违法建筑的建造人，因此仍不能以违法建筑的价值对行政拆除行为行使赔偿权利。虽然吉禾建材公司在本案中以拆除行为损害违法建筑内存在的设备、材料要求赔偿，但这些设备、材料的所有权人仍然是吉禾玻璃公司。这一事实在拆除行为发生不久前，吉禾玻璃公司委托审计机构对这些资产进行的一次全面审计所形成的的审计报告及承诺函中有清楚的记载。更为重要的是，被上诉人在2015年9月17日拆除前，已经先行搬离了违法建筑内存放的所有设备、材料，因此，无论是吉禾玻璃公司还是吉禾建材公司，根本不可能向法院提供任何违法建筑内存在设备、材料被拆除行为损害的证据，这也是吉禾建材公司为何只能把自己购买别墅豪宅的商品房购房发票及装修发票充当证据的原因。最高人民法院在其作出的（2018）最高法行申3134号裁定中虽然明确表示吉禾建材公司可以以被上诉人为被告提起诉讼，但同时也将起诉的条件表述的非常清楚，就是“如果能够提供相关基础事实根据”。被上诉人认为，基础事实根据至少应当包括涉案违法建筑不是违法建筑，及建筑本身不仅是由吉禾建材公司所建造，而且吉禾建材公司在建造前依法办理审批手续并获得了相应的建筑工程规划许可证。显然这样的事实不存在，因此，吉禾建材公司无法向法院提供基础事实根据。既然涉案违法建筑由吉禾玻璃公司建造，违法建筑内的设备、材料也归吉禾玻璃公司所有，而且拆除之前已经全部搬离。上诉人没有任何证据证明这些财产为其所有。《国家赔偿法》规定的赔偿责任，以当事人的合法权益受到行政违法行为的损害为前提，而违法建筑及其使用的功能在任何情况下，都不能也不应该成为违法建造人及其使用人的合法权益。吉禾玻璃公司总计4179平方米的违法建筑，在建造前未依法办理任何审批手续，并且经规划主管部门核实确认属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑，被上诉人在拆除时，为了避免损伤与建筑物相连的合法建筑，对其中约1073平方米违法建筑未拆除，该部分违法建筑在后来征收部门的调查确认程序中，再次被确认为违法建筑。被上诉人认为，虽然吉禾玻璃公司及上诉人可以从这些违法建筑的使用过程中获益，但由此获得的利益是一种非法利益，其要求赔偿没有任何法律依据。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人在二审中未提供新的证据。经审理查明，原审认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，上诉人吉禾建材公司起诉要求确认被上诉人嘉兴市综合行政执法局于2015年9月17日拆除吉禾玻璃公司主体厂房南、北侧及金禾宾馆周边合计4179.29平方米房屋违法并赔偿上诉人被毁设备材料、银行贷款利息、房屋使用价值、员工被毁财物等损失。经原审查明，被上诉人实际拆除的是吉禾玻璃公司主体厂房南、北侧建筑面积约2990平方米及金禾宾馆周边建筑面积约116平方米的建筑。由于涉案被拆除的房屋由吉禾玻璃公司建造，上诉人仅是涉案房屋的使用人，即便有救济权，也只能对拆除行为造成其设备、材料等其他财产损失提起行政诉讼，对拆除房屋的行政强制行为本身无权提起诉讼，最高人民法院（2018）最高法行申3134号行政裁定认为，“吉禾建材公司认为案涉建筑拆除行为给其造成损失，对此其如果能够提供相关的基础‘事实证据’，仍可以嘉兴市综合行政执法局为被告，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼”，也是对吉禾建材公司可以行使的救济权的释明。原审法院应当就拆除行为是否对上诉人的设备、材料等财产造成损失，而不是就强制拆除涉案房屋本身是否合法进行审理。本案中上诉人并未提供涉案房屋拆除行为给其造成损失的事实根据。况且，吉禾玻璃公司就涉案房屋强制拆除行为已经提起过行政诉讼，现吉禾建材公司又以同一事实提起诉讼，属于重复起诉。原审法院判决确认被上诉人强制拆除涉案房屋行为违法属适用法律错误，应予纠正。由于上诉人并不能举证证明拆除房屋时对自己的设备、材料造成损失，其提出的要求赔偿损失的诉讼请求，缺乏事实根据，原审不予支持正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销海宁市人民法院（2018）浙0481行初143号行政判决；二、驳回嘉兴市吉禾建材公司的全部诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由上诉人嘉兴市吉禾建材公司负担。本判决为终审判决。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一九年九月六日法官助理李平书记员孔成捷