黄石市下陆区人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂0204行初35号原告刘雅丽，女，1982年11月9日出生，汉族，住黄石市西塞山区，委托代理人胡明，湖北东楚律师事务所律师，一般代理。被告黄石市住房和城乡建设局，住所地：黄石市团城山广州路**。法定代表人余常晏，系该局局长。委托代理人汪帮华，湖北维佳律师事务所律师，一般代理。委托代理人易运涛，该委员会政策法规科科长，一般代理。原告刘雅丽不服原黄石市城乡建设委员会于2018年3月14日作出的[2018]50号《关于黄石上窑财富广场男童坠亡事件的调查报告》，于2018年9月12日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月26日受理立案后，于2018年9月30日向原黄石市城乡建设委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理。于2018年10月31日公开开庭审理了本案，原告刘雅丽及其委托代理人胡明、被告黄石市住房和城乡建设局（以下简称黄石住建局）的委托代理人汪帮华、易运涛到庭参加诉讼。本案审理中，黄石市住房和城乡建设局向本院申请调解期限。诉讼过程中，黄石市出台机构改革方案，将黄石市城乡建设委员会等部门职责整合，组建黄石市住房和城乡建设局，不再保留黄石市城乡建设委员会。因行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是案件当事人，故本案被告的具体情况随之变动。本案现已审理终结。原告刘雅丽诉称，2014年4月3日，因黄石市华光房地产开发有限公司建设开发的财富广场玻璃天窗工程质量问题导致原告的儿子李佳博不幸从天窗坠亡，之前因该天窗的工程质量问题已导致两人坠亡，东楚网报已多次报道。2015年1月17日，被告黄石住建局向原告出具《关于对财富广场玻璃天窗分项工程调查的回复意见》（[2015]13号文），确认“财富广场工程玻璃天窗分项工程系开发商的自主施工，且不符合我国《建筑玻璃应用技术规程》的标准”，并建议原告采取其他途径处理。据此，原告依法向黄石市公安局西塞山区分局提出控告，要求追究事故责任人员的刑事责任。后黄石市公安局西塞山区分局向被告黄石住建局送达《关于进行事故调查并出具事故调查报告的函》。2015年8月11日，被告黄石住建局以《关于财富广场刘雅丽之子坠亡事故意见的回复》（黄建函[2015]38号）向黄石市公安局西塞山区分局给予回复，回复称坠亡是意外事故，导致黄石市公安局西塞山区分局无法立案。后原告将被告黄石住建局诉至黄石港区人民法院，要求撤销该黄建函[2015]38号回复函。后黄石港区人民法院作出（2017）鄂0202行初43号行政判决书，确认“被告黄石住建局2015年8月11日作出的黄建函[2015]38号《关于财富广场刘雅丽之子坠亡事故意见的回复》违法”。上述案件诉讼期间，被告黄石住建局于2018年3月14日作出[2018]50号《关于黄石上窑财富广场男童坠亡事件的调查报告》。黄石港区人民法院认为“如原告对该调查报告不服，可另行提起行政诉讼”。根据2010年7月20日住建部《关于做好房屋建筑和市政基础设施工程质量事故报告和调查处理工作的通知》（建质[2010]111号文）第一条“工程质量事故，是指由于建设、勘察、设计、施工、监理等单位违反工程质量有关法律法规和工程建设标准，使工程产生结构安全、重要使用功能等方面的质量缺陷，造成人身伤亡或者重大经济损失的事故”的规定，故本案属于典型的工程质量事故。根据该通知第四条第一款“住房和城乡建设主管部门应当按照有关人民政府的授权或委托，组织或参与事故调查组对事故进行调查，并履行下列职责：1、核实事故基本情况，包括事故发生的经过、人员伤亡情况及直接经济损失；2、核查事故项目基本情况，包括项目履行法定建设程序情况、工程各参建单位履行职责的情况；3、依据国家有关法律法规和工程建设标准分析事故的直接原因和间接原因，必要时组织对事故项目进行检测鉴定和专家技术论证；4、认定事故的性质和事故责任；5、依照国家有关法律法规提出对事故责任单位和责任人员的处理建议；6、总结事故教训，提出防范和整改措施；7、提交事故调查报告。”第四条第二款“事故调查组成员应当在事故调查报告上签名”，以及住建部《关于做好工程质量事故质量问题查处通报工作的通知》（建质[2012]15号文）第三条“调查组应自质量事故质量问题发生之日起60日内提交调查报告”的规定，被告黄石住建局自事故发生以来，未将该事故情况上报至相应部门及同级人民政府，更未依法成立事故调查组对事故进行调查，所谓的调查报告也没有任何参与调查人员签名，同时原告对该报告的内容亦不服。为此，原告刘雅丽提出请求：1、依法撤销被告黄石住建局作出的[2018]50号《关于黄石上窑财富广场男童坠亡事件的调查报告》；2、依法判令被告黄石住建局立即将事故上报至湖北省城乡和住房建设厅、黄石市人民政府，按照政府的授权和委托，组织事故调查组对事故进行调查，并于60日内出具调查报告；3、本案诉讼费由被告黄石住建局承担。原告刘雅丽向本院提交如下证据：证据1、原告身份证及户籍资料、死亡证明，拟证明原告主体资格，原告与高空坠落事故死者李佳博系母子关系。证据2、《关于黄石上窑财富广场男童坠亡事件的调查报告》（[2018]50号），拟证明被告未向上级相关部门及本级政府上报，未按政府授权及委托依法定程序组织事故调查组，该报告无参与调查人员签名，该行政行为违法。证据3、《关于对财富广场玻璃天窗分项工程调查的回复意见》及四个附件（[2015]13号），拟证明被告在收到原告《请求对财富广场工程重大安全事故提出报告并追责申请书》后，已明知财富广场工程玻璃天窗分项工程系开发商的自行施工行为，且不符合我国《建筑玻璃应用技术规程》的标准，建设单位违反了《建设工程质量管理条例》的规定，本案是一起工程质量事故，被告故意隐瞒不报。证据4、黄石住建局档案一组（施工图、验收照片），拟证明财富广场C区商住楼建设单位是黄石市华光房地产开发有限公司，监理单位是黄石市嘉磊建设监理有限责任公司；根据设计图纸要求玻璃天窗应由专业单位进行了二次深化设计和制作安装；该工程验收时，玻璃天窗已施工到位；被告明知以上情况仍为该项目出具竣工验收备案证，属于失职表现，是被告隐瞒不报的根本原因。证据5、黄石港区人民法院（2017）鄂0202行初43号行政判决书，拟证明被告在黄石港区人民法院行政诉讼案件审理期间作出《关于黄石上窑财富广场男童坠亡事件的调查报告》（[2018]50号），原告依法享有诉权，且被告事故处理程序违法已为生效法律文书所确认。被告黄石住建局辩称，1、被告作出的[2018]50号《关于黄石上窑财富广场男童坠亡事件的调查报告》并不具有可撤销性。被告是在经过调查了解后，得出男童坠亡事件不构成工程质量事故的结论后，经过讨论研究，向相关部门出具该调查报告。原告将该《关于黄石上窑财富广场男童坠亡事件的调查报告》等同于《工程质量事故调查报告》，系对报告的误解。被告在法院诉讼期间，为表明立场，阐述事实，向法院出具该《关于黄石上窑财富广场男童坠亡事件的调查报告》，是对该坠亡事件进行的客观分析评判，原告明确表示对该调查报告的真实性和合法性表示认可，因为该评判结果不会对原告向相关责任人索赔或者追责造成任何影响。被告在该调查报告中对事件的成因进行了分析，正是由于指出原告自身存在监护不力的直接原因后，原告对该结论不服故而向法院起诉。同时原告坚持认为不具有因降低建设标准使工程产生结构安全、重要使用功能等方面的质量缺陷的不上人玻璃天窗，在男童翻爬安全护栏坠亡事件后，要求被告认定为工程质量事故，并移送公安机关追究开发商建设单位的刑事责任，以达到方便其索赔的最终目的。但被告在认真分析事件成因后，根据该坠亡事件原因力大小和责任承担后，得出不属于工程质量事故的结论，才出具《关于黄石上窑财富广场男童坠亡事件的调查报告》。2、原告主张被告将男童坠亡事件上报省住建厅和市政府，按照政府授权和委托，组织事故调查组对事件进行调查，并于60日内出具调查报告的请求无法成立。根据住建部《关于做好房屋建筑和市政基础设施工程质量事故报告和调查处理工作的通知》（建质[2010]111号文）规定，要完成原告所请求的各项工作，前提必须是要认定属工程质量事故。但被告根据目前掌握的情况无法认定该事件为工程质量事故，也没有接到工程建设单位负责人的报告。因此，被告无法也不能将坠亡事件向上进行报告。另原告的主张实际包括了至少三项行政行为：先要确定属于工程质量事故；在接到事故报告后及时上报；接受政府的授权和委托，成立事故调查组；参与调查并在60日内作出事故调查报告。这三项行为并不只有或由被告直接完成，在没有完成前序行为之前，或者在根据不能成立时，后面行为无法进行。原告起诉要求被告履行不一定会存在的行为，于法无据。综上，被告作出的[2018]50号《关于黄石上窑财富广场男童坠亡事件的调查报告》内容客观公正，不具有可撤销性。原告的诉求，无任何事实依据和法律依据，法院依法应予以全部驳回。被告黄石住建局向本院提交如下证据：证据1、住建部《关于做好房屋建筑和市政基础设施工程质量事故报告和调查处理工作的通知》（建质[2010]111号文），拟证明本案原告之子翻越玻璃天窗坠亡事件不属于工程质量事故；接到建设单位负责人向建设主管部门报告后，再逐级上报；接受政府授权或委托后，参加或组织事故调查组。证据2、调查材料，拟证明被告已对相关责任人员进行调查的事实。证据3、黄石住建局[2018]50号《关于黄石上窑财富广场男童坠亡事件的调查报告》，拟证明被告已对坠亡事件进行了调查并作出调查报告。证据4、黄石港区人民法院（2017）鄂0202行初43号行政判决书，拟证明原告明确表示认可该调查报告的合法性和真实性。庭审质证中，原告刘雅丽对被告黄石住建局提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性无异议，但被告对该文件的理解是错误的，该事故的调查程序是先进行上报，再组成事故调查组，分析事故成因，而不是被告单方作出事故报告，这是不符合文件要求的。对证据2其中一份黄石市华光房地产开发有限公司的情况说明，原告之前是未见过的，原告亦无法核实该情况说明所称的情况，情况说明的附件原告也未见到，被告对华亿房地产有限公司的调查原告是不清楚的，对该情况说明有异议；对于黄石市嘉磊建设监理有限责任公司丁家泉的说明的真实性、合法性有异议，丁家泉认为财富广场雨棚设计要求开发商请有资质的设计单位进行设计，说明其是明知财富广场雨棚是属于整个施工项目中的一个分项施工内容，并称监理方未接到开发商提供的雨棚设计图纸，所以不再监理范围，是明显与工程质量管理条例相违背的，因为工程质量管理条例明确规定监理是必须在所有工程完成之后再组织验收，监理单位在明知雨棚工程没有进行二次深化设计，在开发商自己设计施工不符合相关标准的情况下进行验收，存在明显过错。原告认为监理单位是事故的主要责任人之一，同时也是工程质量行政管理部门失职的重要表现，也是导致被告始终拒绝将该事故提交上级政府相关部门进行事故调查的根本原因。对证据3，被告既承认这个是事故调查行为，同时又称不是事故调查报告，这个是矛盾的。该报告足以说明被告明知玻璃天窗工程不符合强制性规范；报告在程序上不合法，没有依照建质[2010]111号文履行法定程序，被告在程序上违法，被告将前面的步骤省略了，直接出具在程序上明显不合法的报告，故对该报告的合法性、真实性均有异议。关于证据4，被告对判决书第七页的理解是有问题的，原告对该调查报告的真实性无异议，指的是该调查报告不是伪造的，判决书第九页有段话可以说明原告对调查报告是不认可的，不认可的原因是被告没有按照规定程序作出报告。被告黄石住建局对原告刘雅丽提交的证据质证意见如下：对证据1无异议。对证据2的三性均无异议，但对证明目的有异议，被告作出的是坠亡事件调查报告，并非是工程事故调查报告。对证据3的三性均无异议，该回复意见是被告根据原告书面的要求作出的调查回复，对证明目的有异议，原告认为坠亡系一起工程质量事故，被告故意隐瞒不报，达不到该证明目的。对证据4的三性均无异议，对证明目的有异议。对证据5的三性均无异议，对证明目的有异议，该判决书不能认定所谓的事故处理程序违法。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据因与本案事实相关联，证据的形式和来源真实、合法，本院依法予以确认。经审理查明：2018年3月14日，黄石住建局作出[2018]50号《关于黄石上窑财富广场男童坠亡事件的调查报告》，该报告内容包括事件概况、工程概况、涉事房屋采光顶的情况调查、坠亡事件原因分析、事件性质及防范措施等内容，其中关于事件性质及防范措施中称：“根据《关于做好房屋建筑和市政基础设施工程质量事故报告和调查处理工作的通知》（建质[2010]111号文）规定，工程质量事故是指由于建设、勘察、设计、施工、监理等单位违反工程质量有关法律法规和工程建设标准，使工程产生结构安全、重要使用功能等方面的质量缺陷，造成人身伤亡或者重大经济损失的事故；由于该房屋采光顶为不上人屋顶，设计功能遮挡雨水并采光，建设单位未按规定使用安全玻璃，不属于结构安全、重要使用功能等方面的质量缺陷，该事件不是由房屋采光顶工程质量问题直接导致，因此，不定性为工程质量事故；由于该事件不属于工程质量事故，因而没有出具工程质量事故调查报告”。因刘雅丽不服该调查报告，故向本院提起行政诉讼。另查明，1、2014年4月3日，刘雅丽之子李佳博（于2009年12月8日出生）从黄石市上窑财富广场玻璃天窗坠亡，刘雅丽遂向黄石住建局提出《请求对财富广场工程重大安全事故提出报告并追责申请书》。2015年1月17日，黄石住建局向刘雅丽出具[2015]13号《关于对财富广场玻璃天窗分项工程调查的回复意见》，称“根据调查，财富广场工程玻璃天窗分项工程应系开发商的自行施工行为，且不符合我国《建筑玻璃应用技术规程》的标准；鉴于开发商已注销，相关行政处理工作已无法进一步开展，建议采取其他途径处理”。后刘雅丽向黄石市公安局西塞山分局提出控告，要求追究事故责任人员的刑事责任。该局向黄石住建局送达《关于进行事故调查并出具事故调查报告的函》。2015年8月11日，黄石住建局向黄石市公安局西塞山分局出具黄建函[2015]38号《关于财富广场刘雅丽之子坠亡事故意见的回复》，回复主要内容为：“黄石住建局此前已召开专题会议研究，深入相关企业调查，并多次作出回复，认为该事件属于意外事故，不属于房屋建筑和市政工程质量事故，因此黄石住建局无法运用《关于做好房屋建筑和市政基础设施工程质量事故报告和调查处理工作的通知》相关条款，出具该事故的调查报告”。刘雅丽认为，黄石住建局拒绝出具事故调查报告的行为导致公安机关无法立案，损害了其合法权益，故于2016年1月向黄石港区人民法院提起行政诉讼，请求撤销黄石住建局作出的黄建函[2015]38号《关于财富广场刘雅丽之子坠亡事故意见的回复》，及立即组织事故调查组，60日内提交调查报告。诉讼期间，2016年2月25日，黄石住建局下属二级单位黄石市建设工程质量监督站作出《关于黄石上窑财富广场男童坠亡事件的调查报告》，该报告内容包括事件概况、工程概况、涉事房屋采光顶的情况调查、坠亡事件原因分析、事件性质及防范措施等内容。2、2016年12月10日，黄石港区人民法院作出（2016）鄂0202行初10号行政判决书，判决认为：黄石住建局在对黄石市公安局西塞山分局作出黄建函[2015]38号回复时确有表述不当的瑕疵，但该瑕疵并不足以认定黄石住建局作出的行政行为有违法之处，无须撤销该回复；刘雅丽之子坠亡事件发生后，黄石住建局成立了调查组，履行了相应职责，并在审理期间，由其下属二级单位作出了调查报告，黄石住建局明确表示认可该调查报告，无须再判令黄石住建局履行该项职责，驳回了刘雅丽的诉讼请求。刘雅丽不服该判决，向黄石市中级人民法院提起上诉。3、2017年9月13日，黄石市中级人民法院作出（2017）鄂02行终66号行政裁定书，裁定认为：（2016）鄂0202行初10号行政判决书认定黄建函[2015]38号《回复》确有表述不当的瑕疵，但对“表述不当”及“瑕疵”所针对的具体内容未予明确，对本案争议的黄石住建局是否应当对刘雅丽之子坠亡一事作出事故调查报告的焦点问题亦未予明确，属认定事实不清。黄石港区法院将该委下属部门在诉讼期间作出《关于黄石上窑财富广场男童坠亡事件的调查报告》的行为视为履职行为，并据此驳回刘雅丽的诉请明显违反法律规定。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法，裁定撤销黄石市黄石港区人民法院（2016）鄂0202行初10号的行政判决书，并发回重审。4、2018年7月19日，黄石港区人民法院作出（2017）鄂0202行初43号行政判决书，判决认为：黄石住建局在庭审中提供的证据，并无证明其在作出被诉行政行为前已按照住房和城乡建设部的文件规定全面履行相应职责的内容，故认定黄石住建局未正确履行法定职责；鉴于黄石住建局在诉讼期间于2018年3月14日作出了[2018]50号《关于黄石上窑财富广场男童坠亡事件的调查报告》，该调查报告是黄石住建局处理该事故履行法定职责的行为，系自行变更履行方式，对原行政行为不当处理形式的改变，故无须再行撤销黄石住建局的上述行政行为并责令其履行法定职责，如刘雅丽对该调查报告不服，可另行提起行政诉讼；判决确认黄石住建局2015年8月11日作出的黄建函[2015]38号《关于财富广场刘雅丽之子坠亡事故意见的回复》违法。该（2017）鄂0202行初43号行政判决书现已发生法律效力。本院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四条及第四十三条第三款的规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。被告黄石住建局作为县级以上地方人民政府建设行政主管部门，具有对其行政区域内的建设工程质量实施监督管理的法定职责。本案事故发生后，被告黄石住建局已按照相关规定对涉案事故进行了调查并出具调查报告，且在该报告中对事件概况、工程概况、涉事房屋采光顶的设计施工情况及设计功能、坠亡事件原因分析、事件性质及防范措施等进行了明确详细地阐述，以上系被告黄石住建局履行其法定职责的表现，并无违反法律法规的情形。原告刘雅丽主张撤销原告黄石住建局作出的[2018]50号《关于黄石上窑财富广场男童坠亡事件的调查报告》,并将事故上报至湖北省城乡和住房建设厅、黄石市人民政府，按照政府的授权和委托，组织事故调查组对事故进行调查，并于60日内出具调查报告的诉讼请求，无事实及法律依据，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘雅丽的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘雅丽负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。审 判 长  彭亚萍人民陪审员  方三安人民陪审员  周绍明二〇一九年九月十六日法官助理汪静书记员王威