浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1046号 上诉人（原审原告）陈新华，男，1961年5月27日出生，汉族，农民，住遂昌县。 上诉人（原审原告）鲁惠清，女，1963年8月24日出生，汉族，农民，住址同上。 被上诉人（原审被告）遂昌县人民政府，住所地遂昌县妙高街道县府前街**。 法定代表人胡刚，县长。 委托代理人程斌，遂昌县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）遂昌县住房和城乡建设局，住所地遂昌县妙高街道公园路**。 法定代表人苏欣，局长。 应诉负责人张文豪，副局长。 委托代理人周振芬，浙江君豪律师事务所律师。 陈新华、鲁惠清诉遂昌县人民政府、遂昌县住房和城乡建设局拆迁行政强制一案，丽水市中级人民法院于2019年3月27日作出（2019）浙11行初19号行政裁定。陈新华、鲁惠清不服，向本院提出上诉。本院于2019年6月18日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。合议庭经阅卷，调查和询问当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明：2003年，因遂昌县龙潭旧城改造工程项目建设需要，需征收原告位于龙潭路××号的房屋。2005年12月8、9日，拆迁人遂昌县城市建设发展有限公司与原告签订了《遂昌县龙潭小区拆迁补偿安置协议书》及《房屋拆迁产权调换协议》，对安置补偿事项进行了约定。但协议签订后，原告未在协议约定的时间内腾空房屋。拆迁人遂昌县城市建设发展有限公司遂向法院提起民事诉讼，请求判令本案的原告履行协议，腾空房屋。案经两级法院作出生效判决，限陈新华立即腾空房屋。后经遂昌县城市建设发展有限公司申请，遂昌县人民法院于2007年2月2日对案涉房屋实施了腾空。房屋腾空后，遂昌县城市建设发展有限公司于同日对房屋实施了拆除。原告不服，此后为拆迁补偿事宜长期信访，并提起本案诉讼。 原审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”案涉的房屋拆除行为发生于2007年2月2日，在本院组织询问过程中，两原告也再次明确其在当时已经知道房屋被拆除，但两原告至今才针对拆除行为提起行政诉讼，已经明显超过法律规定的起诉期限，对其起诉，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告陈新华、鲁惠清的起诉。 上诉人陈新华、鲁惠清上诉提出：一、本案法院裁定与庭审查明事实不符，原审裁定适用法律错误。1.本次政府建设龙潭小区商住楼，别墅开发项目，对龙潭路××号房屋实施强制拆除，侵犯了上诉人不动产的土地使用权70年期限，强制腾空搬走一切财产和全家五口人生活物品，属违法、犯罪行为。遂城拆建(2003)第53号协议同原房屋产权土地性质不符，《退还已交土地让金》和政府拆迁文件遂政发(2003)61号文第九条不符。2.遂城拆调(2003)第53-2号，产权调换拆调土地面积和实际调换土地面积不符，产权调换结算价600元、1080元每平方米政策系土地性质为出让，对本产权调换96平方米出让土地性质没有任何说法。3.拆迁安置户头子女系两男可安置三个户头、一男一女安置一个户头，非龙潭村农民不以就地有土安置，但事实上有50余户就地安置和居民就地安置商住土地。4.本次拆迁有70年代前、90年代前、90年代后的房屋。据调查了解到，70年代前建房政府是没有规费、不限土地面积，只要不占用耕地和良田就可以；90年代前建房政府收取一定管理费等费用，对占用良田的处罚金和强制拆除；90年代后建房国家对人民群众生活需求从中央人民政府到地方政府出台一系列建房批准文件和收费，给走出大山百姓带来实惠。政府对公民集体土地建房收费和出让土地建房规费是有很大差别的，本次拆迁对其它出让土地拆迁户都有一定体现和说法。遂政发(2003)61号文件没有根据城乡户口、性别和贫困差别制定房屋拆迁政策，是两被诉行政机关失职。对龙潭路××号房屋实施拆迁程序和强制腾空，超法定权限，法院应认定政府强拆民房违法。二、初审法院没有正确依法审理，以被上诉人的法定代表人答辩状作为依据的裁定错误。遂昌县人民政府是本案适格被告，强制拆除民房程序违法。政府超法定期限和程序强制拆迁房屋，违背了国务院《城市房屋拆迁条例》规定。遂昌县建设局对龙潭路××号房屋拆迁活动工作在2005年下半年，遂昌县国有土地使用权先拍卖后实施拆迁，拍卖时间是2005年9月21日，有遂土资告(2005)09号为证，遂昌县建设局对龙潭路××号房屋于2005年11月22日作出房屋拆迁补偿裁决，有遂建裁字[2005]01号为证。房屋拆迁许可证拆迁期限：2003年8月15日至2003年12月31日(企业延长至2004年6月30日)，详见拆许字(2003)第05号。政府于2003年9月16日印发遂政发(2003)61号房屋拆迁文件。根据遂昌县政府作出的2017年第02号《政府信息告知书》，遂昌县住房和城乡建设局作出的2017年第7号、8号《政府信息不存在告知书》证实，《房屋拆迁决定书》和《房屋强拆决定书》均不存在。2017年11月17日公开的遂政发(2003)61号文件，该文件属驱赶百姓返贫违法行政文件，房屋拆迁文件规定公民城乡户口区分上、中、下等居民，龙潭村农民、非龙潭村农民，房屋拆迁补偿和安置区别对待，房屋拆迁强拆民房违法。三、政府公共决策严重违法、政府协议事实不清，政府出台的文件的规定没有上位法依据。2005年12月8日至9日签订的遂城拆建(2003)第53号和遂城拆调(2003)第53-2号政府格式协议无法履行。遂昌县人民法院作出的遂民初字(2006)254号，存在同类案件裁判不同结果，其他同类案件收费50元，收取陈新华8810元，超越收费标准200倍。2007年2月1日-2日，案涉房屋被强制腾空，造成上诉人全家五口人春节无家可归。安置政策确认根据城乡户口认定结算价600元、1080元每平方米存在巨额差异。政府操纵公证处公证书造假，处置生猪卖掉，猪仔按正常养殖程序数量应9000余斤猪仔按市场价，猪仔总额应14万多元，公证处公证总额仅3万3仟元，政府给总价8万余元补充协议说成一次性补助停业损失。陈新华根据政府格式协议按正常办理审批建房手续和交纳规费，房屋于2008年底建好，要求办理土地使用证和房屋产权证，政府工作人员说出让土地需要补交土地出让金每平方米1万元，协议存在国有出让土地、国有划拨土地、退还已交土地出让金三大问题，按照政府协议正常建房不给办证。政府拆迁国有出让土地地价5000元每平方米以上，拆迁后陈新华办出让土地使用证政府地价规费高达15000元每平方米。政府依法给天鑫房产公司14万平方米出让土地，购价1000元每平方米，政府给集体土地拆迁安置土地交纳土地出让金每平方米400元，这样做合理吗？陈列军户口是从遂昌县公安局迁入龙潭村，如有异议，法院应追加案外人黄凤爱、鲁惠清、陈列军等四人和遂昌县公安局为被告。法院明知政府强制拆迁违法，《房屋拆迁决定》《房屋强拆决定》松阳县、丽水市两级法院经庭审认定已不存在，《房屋拆迁许可证》已过期效两年，还故意操纵制造强制腾空，法院枉法裁判造成政府协议无法履行。上诉人认为政府拆迁安置补偿协议是变相收费协议，房屋拆迁文件合法性未作审核，“户口违法立规”，遂政发(2003)61号属驱赶百姓返贫文件。《房屋拆迁许可证》《房屋拆迁决定书》《房屋强拆决定书》是对公民不动产权房屋拆迁处置的法定程序，被实施强拆房屋前未对同类房屋综合评估取证工作，强拆龙潭路××号房屋程序存在严重违法。本案基本案情：一、遂政发[2003]61号文件属驱赶百姓返贫文件，上诉人提出异议以下：1.遂政发[2003]61号文件细则来源不合法。据查明和内部透露，建设局房管处、拆迁办对龙潭片被拆迁人城乡户口未进行调查摸底，并未对房屋产权调查摸底。该文件细则由房管处、拆迁办起草，建设局上报县政府同意实施，超越法定立法权限。2.遂政发[2003]61号文件细则制定程序违法。根据政府信息公开不存在告知书证实，没有《房屋拆迁决定书》，该文件未经县长常务会议研究讨论，未征求县法制部门意见和建议，没有县政府领导签署。3.该文件细则显失公正、公平，未对利害关系人开听证会，听取被拆迁人意见和建议，制定房屋拆迁文件内容不合理不合法。4.遂政发[2003]61号文件实施个案强拆民房工作中，未经政府法制部门综合调查评估取证工作，公权力实施强拆、拘留、拒访等各种手段胁迫被拆迁人接受房屋拆迁不公平待遇，是行政官僚渎职行为，使公民合法权益得不到保障。二、遂昌县住房和城乡建设局使用遂政发[2003]61号文件条款法律错误，造成危害后果。1.龙潭路××号房屋273平方米土地使用权性质是政府规划后有偿出让所得。文件第九条明确规定：应按照出让合同约定年限评估确认价减去已经使用期限予以补偿。案涉协议中(退还已交土地出让金)出让土地按集体土地空地98元每平方米予以补偿违背了文件第九条规定。2.龙潭路××号房屋合法居住权人6人，审批合法产权人陈新华、鲁惠清、陈巧萍、陈列军。1995年陈列军户口由遂昌县公安局迁入龙潭村，符合按照第二十三条规定农业户口的立地式(独立式)住宅房屋补偿和安置规定。住建局裁定按第十三条产权调换1080元每平方米购买结算无土安置，不给选择权，显失公平。3.龙潭路××号房屋审批建房说明，生猪养殖屠宰销售经营性住宅用房是政府批准的合法房屋。4.同类产权土地性质其它50余户就地有土安置，而对龙潭路××号房屋出让土地拆迁安置低于集体土地拆迁价值。陈新华申请《行政复议》被拒，数次申请被驳回。强拆民房，违反《中华人民共和国宪法》第三十三、三十四条规定，侵犯公民合法财产权。该文件造成司法混乱，长期违宪压案，使公民合法财产权受到侵害。三、申请人依法诉访受到法律制裁，承担风险和牢狱之灾。原告要求政府房屋拆迁按同类产权同等待遇补偿安置，一天又一天，一年复一年，申诉人已经在诉访道路上走了十多年头，中年人变成老年人。从一人上访到全家上访，诉访十多年，上诉人被行政拘留，七次异议被驳回，被非法拘禁五次。上诉人赴京诉访，在国家信访局、最高人民法院、自然资源部、住房和城乡建设部等单位的接待窗口及车站、邮局等地被跟踪监视，雇佣社会人员和黑车押回上诉人到遂昌八余次，报案有警不接，压案不立。对家属鲁惠清多次非法拘禁，造成鲁惠清腰椎、胸椎、颈椎严重伤害，住院手术两次，手术费用15万多。为维护自己的合法权益，行使《宪法》赋予公民的权利，上诉人坚持依法诉访。四、政府公共决策错误，申请法院腾空后强拆民房，司法阴暗造成政府协议无法履行。评估龙潭路××号房屋拆迁出让土地926元每平方米，给其它拆迁户评估2295元每平方米价。出让土地产权调换按1080元每平方米标准购买，集体土地产权调换按600元每平方米购买结算。2003年拆迁就地有土地安置共50余户，政府对上诉人补偿和安置标准跟其他户不一致的理由：户口、子女性别、出让土地、水电等补偿不是非龙潭村农民政策，案外人鲁惠清合法生猪养殖场，政府没有安置补偿政策，龙潭片没有资格有土安置，购买店面房是政府对拆迁户失业保障政策。当我提出购买店面房，政府又以你户已定强拆等种种理由搪塞。2005年期间对未达成协议的龙潭路××号房屋采取断电、断水、道路封堵，户内人员陈列军在校学习被做工作辍学，根本无法正常生产生活。关于2005年12月8一9日协议，是在暴力胁迫下签订，根本无法履行。2006年被建设局城发公司诉至法院，4月份第一次开庭，陈新华提出拆迁许可证已过期失效，案情陷入僵局，有希望实现协商同等待遇，6月份法院称有新证据再次开庭，住房和城乡建设局和城发公司共同伪造《延长拆迁许可复函》。遂昌县建设局、城发公司和法院再次启动强拆程序，由城发公司申请住房城乡建设局复函，2006年7月6日遂昌县人民法院作出[2006]遂民初字第254号对龙潭路××号房屋腾空的判决。延长房屋拆迁许可一案，2006年12月7日遂昌县人民法院作出[2006]遂行初字第7号判决驳回原告陈新华的诉讼请求。法院判决陈新华一人腾空，案涉房屋是被执行陈新华一人还是全家五人居住？2007年2月1日至2日，遂昌县政府动用军警100余人，抽调全县政府机关干部200余人，在副县长何丽萍为首的强拆领导小组指挥下，由遂昌县公安、法院对陈新华、鲁惠清、陈列军进行强制执行，当场抓捕三人。陈列军被抓时被打(据陈列军陈述：拖上警车内头部被再打两拳)，母亲被强行带离，陈新华被控制在法院内昏迷六个多小时。法院对陈新华、陈列军不履行生效判决确定的义务进行司法拘留，一切财产被搬走，土地被掠夺。选择一年四季最寒冷春节期间为强拆拘留期，全家五口无家可归，十年诉访，全家人权受到严重侵害，还要承担风险和牢狱之灾。陈新华选择一步一个脚印维权守法，数次被黑恶势力打击报复，法官枉法裁判造成政府协议无法履行，导致案外人鲁惠清生猪养殖场所67头生猪和五口人一切私有财产被抢走。陈新华、鲁惠清双失业，母亲因强拆拉离龙潭路××号住处，失去了吃、住、穿，被惊吓病倒，不能正常生活，一病不起，不久含冤去世。陈列军被做工作辍学。遂昌县建设局对房屋拆迁以城乡农民户口为执行依据，超越法律职责权限，严重破坏了我国改革开放政策法制统一和尊严。在当地造成法制混乱，随意侵害了公民合法财产权，使合法公民人权受到不应有的严重侵害。五、请求政府法院依法对遂政发(2003)61号文件合法性进行审查。《中华人民共和国立法法》第四十五条规定，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。遂政发[2003]61号文件扩大户口分等解释，超越法定职权。在房屋拆迁许可争议案[2006]遂行初字第7号等法律文书裁明建设部办公厅2004年3月11日《关于对拆迁人未在法定期间提出拆迁延期申请问题的复函》和“住房和城乡建设部第**令”(针对安徽省建设厅申请的复函)，建办法函[2004]128号于2013年10月16日公告(第183号)废止了该文件，非法证据违规应用到强拆民房工作中，公然故意违宪违法。遂政发[2003]61号文件房屋拆迁《细则》第二十二、十三、二十三条规定是对房屋拆迁主体价明显属行政乱象和驱赶百姓返贫条款。第九条出让土地规定，口头解释不是农民政策。本人认为房屋建与拆是不同的行政行为，该文件违背《立法法》和《宪法》第三十三条、三十四条规定，侵害公民合法权益行为。六、《文件细则》破坏了我国的法制统一和尊严。我国是法制国家，全国各地除香港、澳门地区实行“一国两制”，台湾地区因为尚未统一实行有别于大陆地区的法律制度外，其他省、市、自治区除法律明文规定可以制定地方性法规和自治条例的情形外，均实行统一的法律制度，尤其是房屋拆迁制度。遂政发[2003]61号文件体现出行政乱象，公共决策错误，政府转变经营城市，实施强拆民房，扩大城乡差别，滥用公权力，严重违背了我国宪法原则，破坏了我国社会主义法制的统一和尊严。七、房屋拆迁许可证延长期限复函和遂政发[2003]61号文件造成强拆民房的严重后果。房屋拆迁政府不应以湖南嘉禾拆迁事件为标本。“谁影响一阵子，我就影响他一辈子”这是湖南省嘉禾县政府拆迁过程中打出的横幅标语。本案实情：你信访我强拆、你上访我消号、你诉讼我造假、你申诉我终结、你举报我拘留、越诉越不公、越访越拘。遂昌县政府长期打击赴京诉访，上诉人全家合法权益受到严重侵害。上诉人认为遂政发[2003]61号文件落实到本案强拆民房工作中，公然违宪违法。请求法院对遂政发[2003]61文件依法审查并予以撤销。综上，上诉人认为丽水市中级人民法院作裁定驳回陈新华鲁惠清起诉严重错误，请求：1.依法撤销丽水市中级人民法院于2019年3月27日作出的(2019)浙11行初19号行政裁定书。2.依法判决遂昌县人民政府对龙潭路××号房屋强制拆除法定程序违法。3.本案诉讼费由两被告承担。 被上诉人遂昌县人民政府答辩称：一、上诉人的起诉已超过起诉期限。案涉房屋于2007年被腾空拆除，上诉人对该事实是知情的。上诉人于2019年提起诉讼，上诉人的起诉已超过起诉期限。二、遂昌县人民政府不是本案适格被告。案涉房屋腾空拆除于2007年，适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定。该条例第四条第二款“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。”、第九条第一款“拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。”及第十条“拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。”的规定，拆迁人是房屋拆迁的实施主体。本案拆迁人是遂昌县城市建设发展有限公司(以下简称“城发公司”)。遂昌县人民政府不是本案拆迁人，不是本案适格被告。三、腾空拆除房屋并未侵犯上诉人合法权益，上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围。2003年8月，因遂昌县妙高街道龙潭小区旧城改造项目的需要，城发公司向遂昌县建设局申领了房屋拆迁许可证。2005年12月8、9日，上诉人与城发公司签订了拆迁补偿安置协议书和产权调换协议。产权调换协议(甲方为城发公司，乙方为上诉人陈新华)约定“乙方在2006年1月8日前搬迁腾空房屋，经甲方确认，旧房由甲方拆除。”。但上诉人未按协议约定履行房屋腾空义务，2006年3月9日城发公司向上诉人发出限期腾空通知书，要求上诉人于2006年3月14日前腾空，但上诉人逾期仍未搬迁。因上诉人不按照协议约定履行房屋腾空义务，2006年3月21日，城发公司向遂昌县人民法院提起民事诉讼，遂昌县人民法院于2006年7月6日作出(2006)遂民初字第254号民事判决，判决陈新华立即腾空位于龙潭路××号房屋。陈新华不服，向丽水市中级人民法院上诉，丽水市中级人民法院于2006年10月16日作出(2006)丽中民终字第406号民事判决，驳回上诉，维持原判。2006年10月26日，城发公司申请法院强制执行，2007年2月2日遂昌县人民法院对上诉人房屋依法强制腾空。城发公司基于合法有效的协议对案涉房屋予以了拆除。案涉房屋腾空拆除之时，上诉人对该房屋已不具有任何利益上的权利。腾空拆除行为并未侵犯上诉人合法权益。上诉人的起诉不符合《行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。另，陈新华不服(2006)遂民初字第254号民事判决和(2006)丽中民终字第406号民事判决，于2008年向浙江省高级人民法院申请再审。省高院于2008年8月28日作出(2008)浙民申字第555号民事裁定，驳回陈新华的再审申请。综上，答辩人认为遂昌县人民政府不是本案适格被告，上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围，上诉人的起诉已超过起诉期限。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人遂昌县住房和城乡建设局在法定期限内未作书面答辩。二审庭询调查时答辩称：一、拆除案涉房屋的基础依据是上诉人与遂昌县城市建设发展有限公司(拆迁人)签订的合法有效协议及法院的生效法律文书。2005年12月8日，上诉人与拆迁人签订了《遂昌县龙潭小区拆迁补偿安置协议书》[遂城拆建(2003)第53号]。2005年12月9日，上诉人与拆迁人签订了《产权调换协议》[遂城拆调(2003)第53号]。协议签订后，上诉人仍有异议，不愿意履行协议约定的内容。为此，拆迁人依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，于2006年3月21日向遂昌县人民法院起诉，法院经审理认定上诉人与拆迁人签订的协议合法有效，并判决上诉人立即腾空案涉房屋[(2006)遂民初字第254号民事判决书]。一审判决后，上诉人不服上诉至丽水中级人民法院。二审法院经审理判决驳回上诉人的上诉，维持原判[(2006)丽中民终字第406号民事判决书]。一审、二审的判决书发生法律效力。但上诉人仍然不服，向浙江省高级人民法院申请再审，省高院经审查复核之后，裁定驳回了上诉人的再审申请[(2008)浙民申字第555号民事裁定书]。2007年2月2日，遂昌县人民法院根据生效判决，对案涉房屋予以强制腾空，拆迁人对案涉房屋予以拆除。二、一直以来，上诉人并没有针对拆除行为主张诉求。案涉房屋的拆迁，不但前面的民事案件经过了一审、二审和申请再审程序。2006年7月，上诉人启动了针对拆迁人的延长拆迁期限许可的行政诉讼程序，经过一审、二审，上诉人的诉求均被法院判决驳回。2007年11月27日，拆迁人与上诉人签订了一份《补充协议》，该协议对相关事宜又作了补充，且上诉人也保证从今往后，不再提任何与本户拆迁相关的要求，不再向任何机关和领导就本户拆迁有关事项进行信访、上访、投诉、起诉等。然而，补充协议签订后，上诉人并没有息诉息访。综上答辩，答辩人认为上诉人的起诉证据不足，于法无据。原审法院的裁定认定事实清楚，证据确凿，法律适用得当。请求驳回的上诉，维持原审裁定。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，遂昌县人民法院于2007年2月2日对案涉的房屋依法强制腾空，腾空后，遂昌县城市发展有限公司拆除了案涉房屋。在遂昌县人民法院的通知上，陈新华明确表示其知道案涉房屋已被拆除。在原审法院组织调查询问过程中，上诉人再次明确其在当时已经知道房屋被拆除。因此，案涉房屋被拆除时，上诉人就应当知道案涉的行政强制拆除行为，但上诉人于2019年2月14日才针对行政强制拆除行为提起行政诉讼，已经明显超过法律规定的起诉期限，原审法院驳回其起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 (此页无正文) 审判长  王玉岳 审判员  唐维琳 审判员  楼缙东 二〇一九年九月二日 书记员  张 莹