广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤14行终86号上诉人（原审原告）刁小娟，女，汉族，1962年12月26日出生，住兴宁市。委托代理人罗伟祥，男，汉族，1957年4月8日出生，住兴宁市，系上诉人刁小娟的丈夫。被上诉人（原审被告）兴宁市自然资源局，住所地：兴宁市人民大道自然资源局。法定代表人刘铭中，该局局长。委托代理人何飞明，该局工作人员。委托代理人曾荣松，广东广兴律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兴宁市刁坊镇人民政府，住所地：兴宁市刁坊镇新街**。法定代表人罗平，该镇镇长。委托代理人张幸飞，该镇综治信访维稳中心负责人。委托代理人曾荣松，广东广兴律师事务所律师。原审第三人兴宁市刁坊镇圩东村民委员会。负责人张小红，该村委会主任。上诉人刁小娟因与被上诉人兴宁市自然资源局、兴宁市刁坊镇人民政府（以下简称刁坊镇政府）、原审第三人兴宁市刁坊镇圩东村民委员会（以下简称圩东村委会）履行法定职责纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2019）粤1481行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告刁小娟为兴宁市刁坊镇新建村罗屋村民。1994年12月22日，原告刁小娟与刁坊镇圩东管理区（即本案第三人××签订了一份《有偿转让土地兴建店铺合同》，以25000元的价格购买圩东开发地土地一块兴建店铺（即现为门牌号为××的店铺××，双方在合同中其中约定甲方（刁坊镇圩东管理区××负责办好兴建店铺土地使用证、准建证给乙方（即刁小娟××。合同签订后，因甲方未办理好土地使用证给原告，包括原告在内的店铺业主多次向被告刁坊镇政府反映情况。刁坊镇政府于2002年10月8日向购买圩东开发区兴建店铺方作出《刁坊镇政府承诺》，承诺相关办理土地使用证等事宜。但被告刁坊镇至今仍未为包括原告在内的店铺业主办理好店铺的土地使用证。原告刁小娟的丈夫罗伟祥陈述店铺业主等人为此于2014年4月开始提起信访申诉，其中于2018年1月16日以网上信访的形式提出信访申诉，反映要求妥善解决办理国有土地使用证办证收费问题。被告刁坊镇政府应该信访于2018年3月15日作出兴访字[2018]1.15—10号《信访事项答复意见书》对罗伟祥作出了相应的信访答复意见书。因原告刁小娟所购买的××门牌的店铺至今未能办理土地使用证，原告以兴宁市国土资源局、刁坊镇政府为被告，以圩东村委会为第三人，于2019年1月31日向本院提起履行法定职责行政诉讼，要求被告办理好刁坊镇圩东开发区××门牌的国有土地使用证给原告（办理费用由刁坊镇政府及第三人圩东村委会负责××并赔偿其2014年4月23日至今因申诉过程中所产生的费用和误工费16500元及违反合同所造成的连带经济责任损失85000元。庭审中，原告的第二项诉讼请求变更为要求被告赔偿其申诉过程产生的费用和误工费100800元及违反合同造成的经济责任损失120万元，合计1300800元。诉讼中，被告兴宁市国土资源局因机构改革，变更为兴宁市自然资源局。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款关于“在起诉被告不履行法定职责的事件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形的除外：（一××被告应当依职权主动履行法定职责的；（二××原告因正当理由不能提供证据的”规定可知，除被告应当依职权主动履行法定职责和原告因正当理由不能提供证据的情形外，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。又根据《不动产登记暂行条例》第七条关于关于“不动产登记由不动产所在地县级人民政府不动产登记机构办理……”、第十六条第一款关于“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：……”的规定可知，不动产登记的职能部门是不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构，且不动产登记是依申请办理的登记事项。本案中，原告刁小娟与第三人于1994年12月22日签订了《有偿转让土地兴建店铺合同》购买了刁坊镇圩东开发区土地兴建店铺，因被告刁坊镇政府及第三人未能依承诺为其办理好土地使用证问题而起诉要求被告兴宁市自然资源局及刁坊镇政府履行法定职责为其办理涉案店铺的土地使用证。但从原告提供的证据来看，未有相关的证据证明其已向被告提出过相关的不动产登记申请资料，缺乏行政诉讼法第三十八条第一款规定的提出申请的证据。原告代理人罗伟祥提出其自2014年4月起，开始提出相关的信访申诉，但从被告刁坊镇政府2018年3月15日《信访事项答复意见书》来看，原告等人提出的信访事项是关于办理国有土地使用证办证收费等问题的信访事项，而不能证明原告已向两被告提出了履行法定职责的申请。且依《不动产登记暂行条例》的规定可知，被告刁坊镇政府作为乡镇人民政府，并不具有受理不动产申请登记的职能，故原告现以刁坊镇人民政府及兴宁市资源资源局为被告提起履行法定职责诉讼要求两被告为其办理土地使用证并赔偿其申诉产生的损失费用及经济责任损失合计1300800元的诉讼，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。原告认为被告刁坊镇政府及第三人圩东村委会未依合同依承诺为其办理土地使用证，并造成相应的经济损失，是属另一法律关系，应另行寻求救济途径解决，本案不予处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一××不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，裁定如下：驳回原告刁小娟的起诉。上诉人刁小娟上诉称，一、一审裁定认定事实错误，适用法律、法规有误。1.一审法院以刁坊镇政府在2018年3月15日作出《信访事项答复意见书》的不实证据来分析定案，而不是从上诉人申诉内容去取证，申诉书明确向被上诉人提出办证的要求，遭到兴宁市自然资源局拒绝。2.2014年4月23日下午3时，刁坊镇国土所以兴宁市自然资源局、刁坊镇政府、以及圩东村委会共同伪造的圩东开发区《征地平面红线图》为依据，称94号至96号、2号至7号门牌户主用地在征地平面红线图外，××门牌××栋户主办理国有土地使用证的申请，遭兴宁市自然资源局拒绝办证。95、96门牌户主将办证所需的身份证，购地单据，合同等资料，递交给刁坊镇国土所，但刁坊镇国土所拒绝接受资料。我们被迫一级级上访，直至国家信访局，由于各级信访部门无视信访条例，将我们的请求和申诉内容，转给被告刁坊镇政府和兴宁市自然资源局。上诉人通过各种途径向被上诉人提出办证请求，都遭到兴宁市自然资源局拒绝。二、兴宁市自然资源局根据刁坊镇政府的行政行为，以及圩东村委会的违法行为，共同恶意造假，伪造的征地平面红线图和批文（梅市土政字〔1998〕245号××，拒绝××门牌××栋户主办理国有土地使用证是明显违法及不作为，一审法院却未全面审查上述行政行为的合法性：1.圩东开发区2至97号门牌用地，在1994年至1995年间，刁坊镇政府征收沙一队，沙二队，沙三队，下黎屋队，上黎屋队共五生产队水稻田耕地共16366平方米后，刁坊镇政府企业办以及圩东村委会以镇村联营的方式把地块卖给2至97号门牌户主，是先征地卖地，1998年12月补报批的地块，在补报批过程中，兴宁市自然资源局、刁坊镇政府、以及圩东村委会共同恶意造假，以多征收卖地、少报批的违法行政行为手段，对批文内容和征地平面红线图造假，本应报批16366平方米，但只报批了6510平方米，隐瞒本应报批的9856平方米。2.征收卖地16366平方米与报批6510平方米面积相差甚大，隐瞒应报批9856平方米。3.批文中的报批征地对象是4个生产队，征地平面红线图是5个生产队，多了一个上黎屋生产队。4.征地平面红线图显示是一楼墙内的建筑面积6510平方米。墙外门前至公路边缘15.4米和墙外店后至排水沟边3.1米总长440米，2号至7号（其中一半用地××和94号（其中一半用地××至97号门牌××平方米，是刁坊镇政府征收的水稻耕地，被他们隐瞒未报批。5.7号到94号门牌两块用地，存在一半有报批，另一半没有报批，这两块地是1994年4月15日经刁坊镇政府发了《建设许可证》准建的。三、刁坊圩东开发区2至97号门牌的用地，是1994年至1995年间，刁坊镇政府企业办与圩东管理区以镇村联营的方式将地卖给圩东开发区买地户主，刁坊镇政府是圩东开发区卖地合同的甲方，从下面五个证据文件同时可以得到证实：1.在《兴府办会函〔2013〕70号》中，证明刁坊镇政府（企业办××是卖地合同的甲方；2.在兴宁市国土资源局2013年10月23日《关于限期办理乡镇联营开发用地分户出让合同有关事项的通知》中，证实了刁坊镇政府（企业办××是卖地合同的甲方；3.在《兴访字〔2018〕1.15-10号》中，刁坊镇政府承认：刁坊镇政府是卖地合同的甲方；4.2002年10月8日由于河梅高速公路的规划线路标识，标在圩东开发区户主的门前，故我们再次催促刁坊镇政府按合同办理土地使用证，但刁坊镇政府以经济困难为由，只为买地户主作出承诺，从这承诺书作出的行为，可以认定刁坊镇政府是卖地合同的甲方。该证据也充分证明上诉人一致要求被上诉人代为申请办证的职责。5.《有偿转让土地兴建店铺合同》在书面文字上看，好像是买地乙方与圩东管理区甲方签订的合同，其实质是刁坊镇政府企业办与圩东管理区以联营方式的卖地合同的甲方与圩东开发区买地户主乙方所签订的合同，同时合同内容也显示：刁坊镇政府是合同管理存档的甲方。四、两被上诉人应履行法定职责和义务，给上诉人办理国有土地使用证。1.2014年4月23日以前，上诉人曾多次要求刁坊镇政府履行合同条款办好国有土地使用证给户主（包括××门牌××。镇政府以经济困难为由，拖延不办。2002年10月3日《刁坊镇政府承诺》，就是我们催促办证的证据。2.2014年4月24日至今，我们一级级申诉至国家信访局，由于各级信访部门无视条例，将信访材料转给被告单位和被告人刁坊镇政府和兴宁市自然资源局。他们的上级行政单位从未有过回复和监管。3.2014年4月23日在刁坊镇政府一楼会议室，××××栋户主被兴宁市国土资源属下的刁坊国土所拒绝办证，而54、97门牌××户可以办证。我和他们都是按同一合同和合同上所盖同一公章，同一价款，同一卖地收款单位和收款人，同一时期买地的户主，都是刁坊镇政府征收的耕地，都在同一规划线上的建设用地，为何他们能办证，我们就不能办证。我们户主虽然不是同自然资源局买的地，是同刁坊镇政府和圩东管理区买的，但在征地平面红线图上，有三个单位确认的公章，证明二被上诉人与原审第三人共同参与造假。4.根据行政诉讼法第三十八条规定在起诉被告履行法定职责的案件中，上诉人应当提供其向被上诉人提出申请的证据，刁坊镇政府和圩东村委会是卖地合同的甲方履行人，依据合同中的条款和《刁坊镇政府承诺书》：甲方办好国有土地使用证和准建证给乙方，在2014年办证时，我们办证所需的资料，早在买地时给了卖地甲方刁坊镇政府，刁坊镇政府应提供这些资料给国土办证部门，这次办证是被告刁坊镇政府应该履行合同条款和承诺的职责与被上诉人兴宁市自然资源局依职权主动履行法定办证的职责所在。5.2014年4月23日下午，何伟强以政府身份的行政行为，撕废合同和《刁坊镇政府承诺》。国土所所长刘静明知征地平面红线图是市国土局和刁坊镇政府、圩东村委会恶意伪造的，仍用来拒绝××门牌××栋户主办证是行政不作为。6.圩东开发区地块是兴宁市自然资源局管理范围的地块，同时依据《兴府办会函〔2013〕70号》，兴宁市自然资源局对圩东开发区的办证，应当依职权主动履行法定职责。7.行政诉讼法第三十八条：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一××被告应当依职权主动履行法定职责的；（二××原告因正当理由不能提供证据的”。被上诉人兴宁市国土资源局以他们恶意造假，伪造的征地平面红线图，来拒绝××门牌××栋户主办证的申请，所以上诉人××户主的情形适合上诉人因正当理由不能提供证据的。五、在申请办证期间，上诉人因为被上诉人的不作为，多次往返路费、误工费等各项损失，被上诉人应赔偿上诉人因多年被拒绝办证的合理支出。上诉请求：一、依法撤销广东省兴宁市人民法院作出的（2019××粤14**行初37号《行政裁定书》；二、依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；三、本案一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。被上诉人兴宁市自然资源局答辩称，一、上诉人起诉不符合提起履责之诉的条件，一审裁定驳回其起诉符合规定。上诉人既没有依法依规申请，也没有提供申请办理国有土地使用证（不动产权证××的必要材料。因此，上诉人一审请求事项“（1××办理好刁坊镇圩东开发区××门牌的国有土地使用证给××门牌××办理费用由刁坊人民政府及其圩东管理区负责××”不符合法律规定，不能得到支持。二、关于上诉人一审请求事项2“赔偿2014年4月23日至今，户主申诉过程中所产生的费用和误工费16500元，以及违反合同所造成的连带经济责任损失85000元。”该请求不仅与答辩人无关，而且没有事实根据和法律依据，不能成立。三、上诉人是以信访形式反映其诉求，答复单位已以信访形式进行了答复。上诉人的起诉不属于法律行政诉讼的受案范围，一审法院驳回其起诉符合规定。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人刁坊镇政府答辩称，同意被上诉人兴宁市自然资源局的答辩意见，且答辩人是镇级政府，不是不动产登记机构，不具有受理不动产登记申请的职能。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人述称同意两被上诉人的意见。当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。本院对原审法院查明的基本事实，予以认可。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一××被告应当依职权主动履行法定职责的；（二××原告因正当理由不能提供证据的。”《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一××登记申请书；（二××申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三××相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四××不动产界址、空间界限、面积等材料；（五××与他人利害关系的说明材料；（六××法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”根据上述法律法规的规定，不动产登记依申请而启动，申请人应当提供已经提交申请的证据。本案中，上诉人刁小娟提交的相关信访事项的材料不能推断出上诉人刁小娟已经向被上诉人兴宁市自然资源局提交了不动产登记申请。另外，根据《不动产登记暂行条例》第七条规定：“不动产登记由不动产所在地县级人民政府不动产登记机构办理；……。”的规定，刁坊镇政府不是兴宁市人民政府的不动产登记机构，不具有办理不动产申请登记的职能。故上诉人起诉要求刁坊镇政府及兴宁市自然资源局履行法定职责为其办理土地使用证并赔偿其申诉产生的损失费用及经济责任损失，理由不能成立。综上所述，原审裁定驳回上诉人的起诉正确，应予以维持。上诉人的上诉理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一××项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  朱红标审 判 员  贺 璐代理审判员  邹俊锋二〇一九年九月三十日书 记 员  张佳芳