湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终442号上诉人（原审原告）：通道嘉旺建材有限责任公司。住所地：通道侗族自治县县溪镇火车站旁。法定代表人：李武昌，该公司董事长。委托代理人：黄礼，该公司股东、监事。被上诉人（原审被告）：通道侗族自治县人民政府。住所地：通道侗族自治县双江镇行政街17号。法定代表人：杨秀芳，县长。委托代理人：欧阳吉第，通道侗族自治县人民政府法制办公室副主任。委托代理人：余秋兰，北京德恒（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：通道侗族自治县环境保护局。住所地：通道侗族自治县城北政务小区。法定代表人：周立元，局长。委托代理人：李俐麇，通道侗族自治县环境保护局副局长。上诉人通道嘉旺建材有限责任公司（以下简称通道嘉旺公司）因与被上诉人通道侗族自治县人民政府（以下简称通道县政府）、通道侗族自治县环境保护局（现怀化市生态环境保护局通道分局，以下简称通道县环保局）确认行政行为违法纠纷一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2018）湘12行初17号行政判决，向本院上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原理查明：2013年8月，通道侗族自治县国土资源局向原告发出邀约，在通道××自治县××乡××村煤矸石矿区附近、排路坡地块上建砖厂，对怀化力凡矿业公司开采煤矸石时产生的废矿渣进行无公害处理。2013年11月11日，通道县政府召开专题会议，原则同意在该县江口乡古冲村煤矸石矿区附近开办页岩砖厂消化处置煤矸石废矿渣。2014年4月27日，通道侗族自治县国土资源局向通道嘉旺公司发出通国土资函（2014）48号《关于要求通道嘉旺公司限期消化处置古冲炭质板岩矿废渣的函》，原则同意通道嘉旺公司开办页岩砖厂。通道嘉旺公司于2014年5月开始动工建设页岩砖厂项目。2014年5月13日，通道县环保局作出通环评（2014）1号《关于对通道嘉旺公司年产3000万块页岩多孔砖建设项目环境影响报告表的批复》，同意通道嘉旺公司进行页岩砖厂项目建设。2014年7月2日，通道侗族自治县水务局作出通水保（2014）45号《关于通道嘉旺公司年产3000万块页岩多孔砖建设项目水土保持方案的批复》，同意通道嘉旺公司提出的水土流失防治分区和各区防治措施。因怀化力凡矿业有限公司开采所产生的堆放在G209国道两旁及靖州县横江桥乡双合村2#采区的废矿渣造成重金属污染，经群众举报，怀化市环境保护局进行了调查和监测，并于2013年8月6日向通道县政府下达了《关于妥善处理怀化力凡矿业有限公司环境问题的函》（怀环函[2013]125号），2013年10月29日，通道县政府向怀化力凡矿业有限公司下达《关于责令怀化力凡矿业有限责任公司关闭的决定》（通政发[2013]10号）。为治理废矿渣造成的重金属污染问题，通道县政府向湖南省环境保护厅申报了通道县古冲村炭质板岩矿重金属污染治理工程项目，该项目内容主要为：将靖州县境内G209国道两旁、双合村2#矿区遗留3.1万立方米废渣清运至1#采矿区，与1#采矿区遗留20万立方米废渣一并安全填埋并封存，填埋场顶部防渗覆土、绿化、修建排洪沟等。2014年3月31日，该污染治理项目获湘江重金属污染治理委员会办公室审查同意。2014年10月，该污染治理项目工程正式实施，同年12月竣工，本案涉及的废矿渣已全部回填。该工程的实施单位为通道县环保局。2015年1月22日，该污染治理项目工程经湖南省环境保护厅同意通过验收。2015年5月25日，通道县环保局发现通道嘉旺公司建设项目配套环保设施未与主体工程同时投入试运行，向通道嘉旺公司发出《环境违法行为限期改正通知书》。2015年10月8日，通道县环保局作出通环责整（2015）4号《责令停产整治决定书》，责令通道嘉旺公司立即停止生产，改正环境违法行为，按照环评要求完善环保治理措施。但通道嘉旺公司未按要求执行，并持续生产。2015年11月12日，通道县环保局向通道侗族自治县经济与信息化局及通道电力公司县溪供电营业所分别发出《通道侗族自治县环境保护局关于对通道嘉旺公司实施断电措施的函》，通道电力公司县溪供电营业所于同日对通道嘉旺公司开办的砖厂实施了断电措施。通道嘉旺公司遂诉至通道侗族自治县人民法院，请求判令通道县环保局行政行为违法；判令通道县环保局赔偿通道嘉旺公司经济损失。2016年10月27日，通道侗族自治县人民法院作出（2016）湘1230行初9号行政判决，撤销了通道县环保局作出的通环责整[2015]4号《责令停产整治决定书》，责令通道县环保局在法定期限内重新作出行政行为；确认通道县环保局向通道电力公司县溪供电营业所发出《通道县环保局关于对通道县嘉旺建材有限责任公司实施断电措施的函》的行政行为违法；驳回通道嘉旺公司要求通道县环保局行政赔偿的诉讼请求。通道嘉旺公司不服，提起上诉。原审法院在审理过程中，通道嘉旺公司于2017年3月3日以需要补充新的证据为由申请撤回上诉。原审法院于同月7日作出（2017）湘12行终1号行政裁定，准许通道嘉旺公司撤回上诉。在上述案件中，通道嘉旺公司均未对通道县环保局实施的填埋废矿渣的行为提出确认违法及行政赔偿请求。2016年3月24日，通道嘉旺公司就与通道县政府行政许可纠纷一案，向原审法院提起行政诉讼。2016年7月27日，通道嘉旺公司申请撤回起诉，原审法院于2016年8月5日作出（2016）湘12行初70号行政裁定，准许通道嘉旺公司撤回起诉。2017年7月，通道嘉旺公司向通道县环保局申请政府信息公开，该局于2017年10月24日作出《政府信息公开申请答复书》，主要内容为“关停怀化力凡矿业有限公司古冲炭质板岩矿的执法主体是通道县政府，填埋原堆放在G209国道两旁（从靖州县的双合村至江口乡的古冲路段）的炭质板岩矿的尾矿废渣的环保建设项目的申请审批单位是通道县政府，项目的实施时间为2014年10月13日”等。2017年8月24日，通道嘉旺公司向通道县政府提出行政赔偿申请，通道县政府于2017年9月28日作出《不予赔偿决定书》，以该机关没有侵犯赔偿请求人合法权益的行为，无《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的情形为由，决定不予赔偿。该《不予赔偿决定书》告知了通道嘉旺公司诉权和起诉期限。同日，该《不予赔偿决定书》送达通道嘉旺公司法定代表人李武昌。2018年1月12日，通道嘉旺公司向原审法院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼（该赔偿诉讼原审法院已另行立案处理）。2018年1月，通道嘉旺公司向通道县政府提出政府信息公开申请，通道县政府于2018年2月7日作出《政府信息公开答复书》，答复：填埋原堆放在G209国道两旁的炭质板岩矿的尾矿废渣的环保治理项目的申报主体是通道县政府，该项目的实施主体是通道县环保局。另查明，通道嘉旺公司于2017年5月11日向通道县环保局邮寄了国家赔偿申请书，要求该局赔偿因其违法通知停电给原告造成的经济损失（未对该局实施的填埋废矿渣的行为提出赔偿请求），在该局二个月内未作答复后，通道嘉旺公司于2017年8月1日向通道侗族自治县人民法院起诉通道县环保局，要求该局赔偿因其违法通知停电和填埋废矿渣行为给其造成的损失，同时，还一并提出了行政不作为、民间借贷等诉讼请求。2018年6月21日，因原审法院已经追加通道县环保局为本案共同被告，通道侗族自治县人民法院作出（2017）湘1230行赔初2号之一行政裁定，以该院对通道嘉旺公司提出的填埋废矿渣行为导致的损失赔偿请求无管辖权为由，驳回了通道嘉旺公司要求通道县环保局赔偿因填埋废矿渣而提起行政赔偿的起诉。2018年7月27日，通道侗族自治县人民法院作出（2017）湘1230行赔初2号行政判决，驳回通道嘉旺公司的诉讼请求。通道嘉旺公司不服上述裁定和判决，向原审法院提起上诉。原审法院于2018年10月19日作出（2018）湘12行赔终5号行政赔偿裁定，认定通道嘉旺公司的起诉包含多个不同的行政、民事法律关系，不符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则，分别撤销了通道侗族自治县人民法院（2017）湘1230行赔初2号之一行政裁定和（2017）湘1230行赔初2号行政判决，全案驳回通道嘉旺公司的起诉。原审认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十五条、第三十九条第二款、第七条第二款的规定，通道县政府及通道县环保局依法具有对通道侗族自治县辖区内环境保护工作进行监督管理的法定职权。本案中，通道县政府、通道县环保局分别系本案填埋废矿渣环保治理项目的申请主体和实施主体，二被告依法均系本案适格被告。本案争议的焦点在于二被告根据湘江重金属污染治理委员会办公室批复的重金属污染治理项目填埋废矿渣的行为是否违法。从本案认定的证据和查明的事实来看，二被告填埋堆放在Ｇ209国道两旁的废矿渣的目的是为治理废矿渣产生的重金属污染问题，该行为的目的正当。通道县政府申报的重金属污染治理项目，经过怀化市环境保护局预审××和××环境保护厅、××重金属污染治理委员会办公室审查，并已获批复，二被告按照湘江重金属污染治理委员会办公室审批的意见，将涉案废矿渣全部回填，项目竣工后也已经湖南省环境保护厅同意通过验收，二被告实施的填埋废矿渣的行为依据充分，程序合法。在具体实施过程中，填埋行为亦未超过必要限度，故二被告填埋废矿渣的行为并无违法之处。通道嘉旺公司要求确认该填埋废矿渣行为违法与查明的事实不符，不予支持。通道嘉旺公司在通道侗族自治县人民法院受理的（2016）湘1230行初9号行政案件中并未对通道县环保局实施的填埋废矿渣的行为提出请求，而原审法院受理的（2016）湘12行初70号行政案件系行政许可诉讼，与本案的法律关系不同，故通道嘉旺公司提起本案诉讼不属于重复起诉，通道县环保局认为其属于重复诉讼的理由依法不能成立，不予支持。通道嘉旺公司虽在其向通道县政府邮寄国家赔偿申请书后，在国家赔偿法规定的三个月内未提起诉讼，且本案所诉的填埋废矿渣的行为自2014年底即已完成，也已超过行政诉讼法规定的起诉期限，但通道嘉旺公司近年来一直在通过各种诉讼主张权利，其超过法定期限应予认定具有正当理由，故通道县政府辩称通道嘉旺公司的起诉已超过起诉期限的理由不能成立，不予支持。综上，现有证据不能证明二被告实施的填埋废矿渣的行为违法，故通道嘉旺公司的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回通道嘉旺公司的诉讼请求。原审案件受理费50元，由通道嘉旺公司承担。通道嘉旺公司不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审判决认定事实不清。原审法院应当知道上诉人与被上诉人有行政合约关系，原审判决没有确认其关系，认定事实不清。废矿渣被填埋后是否可以再利用，(2018)湘12行赔初1号判决载明“将废渣一并安全填埋并封存”，上诉人现认为该环保治理项目有两个行政行为：一为“填埋废矿渣”的行政行为，并不能体现不可用；二为“封存废矿渣”的行政行为，意思明确表示是不能用了。法官在庭审过程中，并没有确认“废矿渣被封存”的事实，属于认定事实不清。“填埋废矿渣”的行为目的是合法的，因为被上诉人填埋堆放在G209国道两旁废矿渣的目的是为治理废矿渣产生的重金属污染问题，起到保护环境的作用，与上诉人建砖厂“消耗废矿渣”的行为目的并无冲突；但是对于“封存废矿渣”的行为目的，上诉人认为是非法的，存在故意行政违约嫌疑，因为涉及上诉人切身利益的是生产原材料是否可用。原审法院以“填埋废矿渣的行为是否违法”为争议的焦点是错误的。法院应当以“封存废矿渣的行为是否侵权违法或者违约违法”为争议的焦点进行审理才是正确的。2.原审判决适用法律错误。综上，请求撤销原审判决，并依法改判。通道县政府答辩称：1.通道县政府并没有对上诉人作出具体行政行为的事实，通道县政府与上诉人通道嘉旺公司之间不可能存在行政合约关系。《关于开办页岩砖厂消耗江口煤矸石废矿渣会议记录》并不属于通道县政府针对特定对象（即特定的行政相对人）作出的具体行政行为，该会议记录只是通道县政府及其所属国土局、环保局等部门在处理江口古冲废矿渣事宜时形成的内部决议，其属于《最高人民法院关于适用的解释》中县政府基于内部层级监督关系对所属部门作出的报告、研究、督促履职的过程性行为。2.通道县政府依法具有对通道侗族自治县辖区内环境保护工作进行监督管理的法定职权，其根据湘江重金属污染治理委员会办公室批复的重金属污染治理项目填埋废矿渣的行为是合法合理的。首先，通道县政府填埋堆放在Ｇ209国道两旁废矿渣的目的是为了治理因废矿渣产生的重金属污染问题，出发点是为了保障附近居民的生产生活和保护环境免遭更大的破坏，该行为的目的正当、合法、合理。其次，通道县政府申报的重金属污染治理项目，经过了××环境保护局预审××和××环境保护厅、××重金属污染治理委员会办公室审查并获批复，通道县政府是按照湘江重金属污染治理委员会办公室审批后的意见，将涉案的废矿渣全部填埋，且该项目竣工后已经湖南省环境保护厅通过验收。所以，通道县政府实施填埋涉案废矿渣的行为依据是充分的，程序是合法的。再者，在其后该项目的具体实施过程中，通道县政府的填埋行为并没有超过必要的限度，且这一行为并未给上诉人及附近居民造成新的环境污染。所以，通道县政府填埋废矿渣的行为并没有任何违法之处。3.上诉人诉称的停产，实际原因是上诉人自身违法用地、环境违法等行为导致，并非通道县政府的填埋废矿渣行政行为所致。4.湘江重金属污染治理委员会办公室关于通道县古冲村炭质板岩矿重金属污染治理工程技术方案的审查意见中明确了该项目的主要内容为，将废渣就地安全填埋并封场。通道县政府关于涉案重金属的治理方式就是填埋并封存，这明显属于同一个项目同一个行为。如果该项目仅仅只是填埋废矿渣而不封存的话，既不能完全解决重金属的污染问题，而且还可能造成新的二次污染。5.原审判决认定事实清楚、适用法律正确，判决合法合理。综上，请求驳回上诉，维持原判。通道县环保局答辩称：1.通道县环保局依法具有对通道侗族自治县辖区内环境保护工作进行监督管理的法定职权，其根据湘江重金属污染治理委员会办公室批复的重金属污染治理项目实施填埋废矿渣的行为合法合理。2.通道县政府和湘江重金属污染治理委员会关于涉案重金属的治理方式就是填埋并封存，这明显属于同一个项目同一个行为，通道县环保局也仅仅只是依照批复的文件依法履职。3.原审判决认定事实清楚、适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。当事人原审中提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院经阅卷及组织当事人调查、询问查明：2014年4月27日，通道侗族自治县国土资源局根据通道县政府副县长杨烨于2013年11月11日主持召开的关于开办页岩砖厂消耗江口煤矸石废渣会议的记录，向通道嘉旺公司发出通国土资函（2014）48号《关于要求通道嘉旺公司限期消化处置古冲炭质板岩矿废渣的函》，原则同意通道嘉旺公司开办页岩砖厂，制砖所有原料仅限于消化江口乡古冲炭质板岩矿开采所产生的废渣和堆放在Ｇ209国道靖州县横江桥乡双合村至江口××××路段两旁的炭质板岩矿废渣。之后，通道嘉旺公司于2014年5月开始动工建设页岩砖厂。该页岩砖厂与堆放在Ｇ209国道靖州县横江桥乡双合村至江口××××路段两旁的炭质板岩矿废渣相邻。通道县政府为治理堆放在Ｇ209国道两旁及靖州县横江桥乡双合村2＃采区的废矿渣造成的重金属污染问题，于2014年3月26日向湖南省环境保护厅提出关于审批《通道县古冲村炭质板岩矿重金属污染治理工程实施方案》的请示，该请示方案经湖南省环境保护厅所属湘江重金属污染治理委员会办公室审查同意后，堆放在Ｇ209国道两旁及靖州县横江桥乡双合村2＃采区的3.1万立方米废矿渣于2014年12月清运填埋完毕，填埋场地在通道嘉旺公司所建页岩砖厂附近。2015年5月25日，通道县环保局发现通道嘉旺公司建设项目配套环保设施未与主体工程同时投入试运行，向通道嘉旺公司发出《环境违法行为限期改正通知书》。2015年10月8日，通道县环保局作出通环责整［2015］4号《责令停产整治决定书》，责令通道嘉旺公司立即停止生产，改正环境违法行为，按照环评要求完善环保治理措施。2015年11月12日，通道县环保局向通道侗族自治县经济与信息化局及通道电力公司县溪供电营业所分别发出《通道侗族自治县环境保护局关于对通道嘉旺公司实施断电措施的函》，通道电力公司县溪供电营业所于同日对通道嘉旺公司开办的页岩砖厂实施了断电措施。2016年3月10日，通道嘉旺公司向原审法院提交的另案请求判令通道县政府继续履行特许经营协议的行政诉状中，事实与理由部分载明：“原告根据与被告的约定及被告各部门的审批，砖厂建设于2014年5月动工，年底建成。但被告通道县政府未与原告协商，背弃自己的承诺，擅自在2014年底对原答应由原告办厂进行无公害处理的煤矸石废渣进行一次性填埋处理，造成我公司无原材料及燃料可用，无法生产给公司造成巨大损失。”通道嘉旺公司于2016年7月27日就该案向原审法院申请撤诉，原审法院作出（2016）湘12行初70号行政裁定，准许通道嘉旺公司撤回起诉。2018年1月12日，通道嘉旺公司向原审法院提起本案诉讼，请求：判令通道县政府行政违法。经原审法院释明，通道嘉旺公司将本案诉讼请求明确为，1.确认通道县政府填埋废矿渣的行政行为违法；2.由通道县政府承担本案诉讼费及通道嘉旺公司为本案所支出的所有费用。2018年1月23日，原审法院就本案对通道嘉旺公司法定代表人李武昌进行询问时，李武昌自认，其2014年底就知道涉案填埋废矿渣的行为。本院认为：本案上诉人所诉的是通道县政府填埋废矿渣的行政行为。被诉填埋废矿渣的行为完成于2014年底，被填埋的废矿渣原堆放处与通道嘉旺公司所建页岩砖厂相邻，填埋场就在通道嘉旺公司所建页岩砖厂附近。且通道嘉旺公司自认，2014年底其就知道被诉填埋废矿渣的行为。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2000年3月10日至2018年2月7日有效）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”通道嘉旺公司于2014年底就应当知道被诉行为，其于2018年1月12日对该行为提起诉讼，明显超过了法定的起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定,超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应裁定驳回起诉。本案依法应裁定驳回通道嘉旺公司的起诉。原审法院认为通道嘉旺公司超过法定期限应予认定具有正当理由，并对本案作出实体判决，不符合法律规定，属适用法律不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销湖南省怀化市中级人民法院（2018）湘12行初17号行政判决；二、驳回通道嘉旺建材有限责任公司的起诉。本案一、二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年九月二日法官助理刘柯岑书记员刘威附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……。《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；……