广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤12行终155号上诉人（原审原告）林建球，男，汉族，1963年6月6日出生，身份证地址：肇庆市端州区，现住肇庆市端州区，委托代理人罗伟佳，广东途龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市自然资源局（原肇庆市城乡规划局）,住所地：肇庆市端州区信安六路**。法定代表人黄勇，该局局长。出庭负责人朱朝阳，该局副局长。委托代理人夏国毅，该局法规科科员。委托代理人何汶婷，广东金桥百信（肇庆）律师事务所律师。原审第三人蔡其森，男，汉族，1949年2月25日出生，住肇庆市端州区，原审第三人陈家碧，女，汉族，1957年4月27日出生，住肇庆市端州区，原审第三人黄羽萍，女，汉族，1959年10月30日出生，住肇庆市端州区，上诉人林建球因与被上诉人肇庆市自然资源局、原审第三人蔡其森、陈家碧、黄羽萍撤销建设工程规划许可纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，上诉人林建球及其委托代理人罗伟佳、被上诉人肇庆市自然资源局的负责人朱朝阳及委托代理人夏国毅和何汶婷、原审第三人蔡其森、陈家碧到庭参与法庭调查，现已审理终结。原审法院审理查明，林建球不服原肇庆市城乡规划局作出的肇城规端建字第[2017]65号《建设工程规划许可证》，于2017年8月11日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销原肇庆市城乡规划局于2017年5月10日作出的肇城规端建字第[2017]65号《建设工程规划许可证》。原审法院于2018年2月14日作出(2017)粤1203行初151号行政判决，判决撤销原肇庆市城乡规划局于2017年5月10日作出的肇城规端建字第[2017]65号《建设工程规划许可证》。原肇庆市城乡规划局不服该判决提起上诉，肇庆市中级人民法院于2018年9月3日作出（2018）粤12行终56号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2018年9月1日，肇庆市城市管理和综合行政执法局对盛雅苑A幢业主委员会（业主）作出肇端管执罚免决〔2018〕DG2001号《免予行政处罚决定书》，载明：“经查，你（单位）在取得《建设工程规划许可证》后，未经规划部门许可，擅自对盛雅苑A幢加装的三个电梯进行移位建设，三个电梯分别与原方案向西北侧移位0.3米、0.33米、0.63米，未按照规划许可原方案进行建设。经市城乡规划局端州分局认定，上述电梯位移后满足规划实施条件，属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，可按程序重新报审。2018年8月27日，你（单位）主动到规划部门提交了变更建设方案申请审批。你（单位）的上述电梯移位建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定。……本机关决定对你（单位）免予行政处罚。你（单位）应严格按照规划许可条件进行建设。……”另查明，盛雅苑小区A幢共有3梯住户，为无电梯住宅楼，楼高七层，该栋建筑共有业主36户，其中3梯住户201房黄延；202房喻艳艳；302房廖伟坚；401房何培君；402房原业主为傅小平、傅智智、李丹（现业主为詹涛、侯翠娥）；501房李萍；502房李海峰；601房潘柱汉；602房夏永华等贰人；701房黎森全；702房陈家碧；2梯住户203房董芳冰；204房梁碧绿；303何小缨、伦志球；304房杨海燕；403房傅小平等三人；404房卢淑芬；503房原业主为李卫红（现业主为刘一凡）；504房何剑萍、何剑雄；603房周涛；604房何毅华；703房黄羽萍；704房洪水莲；1梯住户205房程丽华；206房吕桂强；305房陈云兰；306房冯莉；405房陈定泰；406房黎玉华等三人；505房黄春玲、夏桂兴；506房欧肇军；605房谭丽嫦；606房严颖璐；705房陈卓平；706房蔡其森等贰人。1车库陈家碧；2号车库陈卓平；3号车库夏桂兴等贰人；4号车库麦智文；6号车库朱丽玲；8号车库周翔；111号车库李瑞连；112号车库欧肇军。除202房、204房、205房、301房、302房、304房业主不参与加装电梯外，其余30户业主和8户车库业主均同意并参与加装电梯事宜。2018年9月18日，广东城建达设计院有限公司对盛雅苑A栋加装电梯项目作出《消防分析及日照分析报告书》，载明：“盛雅苑A栋加装电梯项目在加装电梯后不影响周围的消防通道等公用通道，能符合《建设设计防火规范》等规范的要求；盛雅苑A栋加装电梯后满足各建筑的日照要求。”2018年9月19日，盛雅苑A幢业主推选的蔡其森、陈家碧、黄羽萍3名业主代表向原肇庆市城乡规划局端州分局提交一份《申请书》，以其符合《肇庆市既有住宅增设电梯的指导意见》第四条：“住宅增设电梯应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。”要求为由，申请对肇庆市端州区莲湖西路1号盛雅苑小区A幢加装电梯，提交了《建设项目修建性详细规划（基底红线）许可申请表》《肇庆市建设工程规划许可证申请表》《委托书》《盛雅苑A幢同意加装电梯业主授权委托签名表》《市城乡规划局行政许可申请授权委托书》、广东城建达设计院有限公司出具的《盛雅苑A栋加装电梯项目消防分析及日照分析报告》、盛雅苑A栋建设工程设计方案图、同意申请加装电梯业主的身份证和产权证的复印件等材料。原肇庆市城乡规划局经审查，上述材料符合法定形式和规定，可以满足审查所需的法定申请材料。2018年9月30日，原肇庆市城乡规划局作出肇城规公示字〔2018〕第170号，对案涉加装电梯进行规划许可批前公示，公示期至2018年10月14日。期间，原肇庆市城乡规划局收到盛雅苑部分业主的《反对盛雅苑以现有方案加装电梯的意见》。2018年12月7日，原肇庆市城乡规划局端州分局向端州区消防大队作出《关于协助提供盛雅苑A栋加装电梯项目消防意见的函》，请消防大队对加装电梯后小区通道是否满足消防要求。肇庆市消防支队端州区大队于2018年12月11日作出《关于对〈协助提供盛雅苑A栋加装电梯项目消防意见的函〉的复函》，函复原肇庆市城乡规划局端州分局：盛雅苑小区的车道属于内部道路，不属于消防车道，满足相关消防技术要求，经现场核查，盛雅苑A栋加装电梯不涉及占用消防车道问题，不存在占用防火间距等消防安全问题。2018年11月8日，原肇庆市城乡规划局向盛雅苑A栋加装电梯各利害关系人作出《行政许可相关权利告知书》。2018年11月12日，原肇庆市城乡规划局收到林建球等业主提出盛雅苑小区A栋加装电梯行政许可听证申请。2018年11月21日，原肇庆市城乡规划局向林建球及蔡其森、陈家碧、黄羽萍等其他利害关系人作出《行政许可听证会通知书》。2018年12月4日，原肇庆市城乡规划局召开行政许可听证会，林建球、蔡其森、陈家碧、黄羽萍、案外人林建波、黎杰、黎森全、杨改、李洪光的委托代理人罗伟洪、洪水莲的委托代理人谢少坚到庭参加了行政许可听证，原肇庆市城乡规划局制作了《行政许可听证笔录》。2018年12月10日，原肇庆市城乡规划局作出（2018）肇城规听报（001）号《关于盛雅苑电梯的听证会报告书》。2018年12月26日，原肇庆市城乡规划局端州分局向盛雅苑业主作出《关于反对盛雅苑以现有方案加装电梯的意见的复函》，载明：“按照国家、省、市对既有住宅增设电梯的有关精神，盛雅苑A栋业主加建电梯符合《肇庆市既有住宅增设电梯的指导意见》和相关政策规范的要求，并已按程序举行听证。经研究，根据《中华人民共和国行政许可法》，我局将按批前公示方案重新核发该项目的《建设项目工程许可证》。”2018年12月28日，原肇庆市城乡规划局向蔡其森、陈家碧、黄羽萍作出肇城规端建字第[2018]233号《建设工程规划许可证》。2019年1月7日，原肇庆市城乡规划局作出肇城规公告字（2019）第1号《原肇庆市城乡规划局建设工程批后公告》。林建球不服，遂向原审法院提起行政诉讼。还查明，2019年1月6日，肇庆市机构改革方案决定将肇庆市国土资源局、原肇庆市城乡规划局的职责等整合，组建肇庆市自然资源局。市自然资源局在区设分局，实行市以下垂直管理体制。原审法院认为，肇庆市自然资源局是《中华人民共和国城乡规划法》规定的市、县规划主管部门，有权根据申请作出建设工程规划许可行为，对于以其名义作出的行政许可行为承担相应的法律责任。林建球作为与规划许可有利害关系的相关人，有权对规划许可行为提起行政诉讼。蔡其森等3户业主是规划许可行为的相对人，可作为第三人参加本案诉讼。关于肇庆市自然资源局作出的肇城规端建字第[2018]233号《建设工程规划许可证》是否合法问题，目前国家法律法规中尚没有关于旧住宅楼加装电梯审批条件的明确规定，《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》、《肇庆市既有住宅增设电梯的指导意见》均是对加装电梯的申请流程和审批方法等事项进行了规定，作为地方政府规章和规范性文件，对于不违反法律法规的事项进行具体程序的规定，只要不违背法律规定和基本原则，可以予以适用。《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》第一点规定：“全省行政区域内需要增设电梯的既有住宅，当满足城乡规划、建筑结构和消防等方面的安全要求时，可根据实际情况和本意见的要求增设电梯。”第二点规定：“既有住宅需要使用共有部位增设电梯，或者因增设电梯需要改变共有部位的外形或结构时，本着公开透明、充分协商、兼顾各方的原则，根据《中华人民共和国物权法》的有关规定，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。”《肇庆市既有住宅增设电梯的指导意见》第三条规定：“既有住宅增设电梯，必须满足现行城乡规划、建筑设计、结构安全和消防安全等方面的规范、标准的要求。”第四条第一款规定：“既有住宅增设电梯应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，但增设电梯拟占用业主专有部分的，应当征得该专有部分的业主同意。”第五条第一款规定：“既有住宅增设电梯应当经过全体业主充分协商。增设电梯的建筑设计方案应当在拟增设电梯所在物业管理区域或社区范围内公示，告知全体业主并充分听取业主意见，公示期不少于15日，公示的相关费用由申请人负责。”第八条第（一）项规定：“业主或者业主代表可以提出申请，也可以由业主委员会提出申请。申请的业主人数超过5人的，应当推选不超过5名业主作为代表，且应推选1人为总代表。”第九条规定：“既有住宅增设电梯，如已经预留了电梯井的，不需要办理建设工程规划许可证。未预留电梯井的，应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。城乡规划主管部门审定建筑设计方案符合要求的，应当组织进行批前公示。批前公示期满并无异议的情况下，由城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。”本案中，盛雅苑A幢为楼高7层的多业主无电梯住宅，该幢30户业主和8户车库业主同意加装电梯，并由其中3户业主代表向原肇庆市城乡规划局提交了同意申请加装电梯业主的身份证和产权证的复印件、《建设项目修建性详细规划（基底红线）许可申请表》《肇庆市建设工程规划许可证申请表》《委托书》《盛雅苑A幢同意加装电梯业主授权委托签名表》《市城乡规划局行政许可申请授权委托书》、广东城建达设计院有限公司出具的《盛雅苑A栋加装电梯项目消防分析及日照分析报告》、盛雅苑A栋建设工程设计方案图等材料。原肇庆市城乡规划局经审查，认为加装电梯申请业主人数符合法律规定，加装电梯方案也符合《肇庆市既有住宅增设电梯的指导意见》规定的相关技术标准及要求，在审定相关材料后，在盛雅苑小区公示栏，对案涉加建电梯进行了为期15日的建设工程规划许可批前公示。在部分小区业主提出反对意见和提出听证申请后，原肇庆市城乡规划局依法召开行政许可听证会，征求各方当事人的意见。原肇庆市城乡规划局依法向盛雅苑业主作出《关于反对盛雅苑以现有方案加装电梯的意见的复函》，原肇庆市城乡规划局充分保障了林建球等业主提出陈述、申辩和要求听证的权利，符合《肇庆市既有住宅增设电梯的指导意见》第九条关于批前公示的期限规定，也没有违反《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律关于听证的要求。原肇庆市城乡规划局核发肇城规端建字第[2018]233号《建设工程规划许可证》，该行政许可事实清楚、证据充分、程序合法，符合《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国物权法》、《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》、《肇庆市既有住宅电梯的指导意见》等法律及规范性文件的规定。林建球认为加装电梯属于在小区业主公有的土地上新增建筑物，应经过小区全体业主三分之二以上同意方可进行。根据相关法律法规及本案事实，首先，旧楼加装电梯事项在现行的《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律中并未单独作为一项特定行政许可类型进行规定，故应适用法律的一般规定，电梯本身并非具有单独使用价值的建筑物，而是作为建筑物的附属物使用，旧住宅楼加装电梯是在原有的建筑物上增设一个附属物的行为，对建筑物整体的外观、使用进行了改变，但并未改变该建筑物作为住宅的基本性质。加装电梯的事项应遵循法律关于改建建筑物、附属物的一般规定。其次，加装电梯需占用部分公共用地，根据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第七条的规定，加装电梯应当认定为《中华人民共和国物权法》第七十六对于改进、重建建筑物及其附属设施规定的条件是经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，对于加装电梯的建筑物，仅需专有面积的两个三分之二同意即可。依据《中华人民共和国物权法》第七十六条的规定，决定该事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。本案中，加装电梯的建筑物为盛雅苑A幢，从原肇庆市城乡规划局提供的《盛雅苑A栋住房申请加装电梯签名表》等反映，该幢30户业主和8户车库业主同意加装电梯，该表决结果已符合《中华人民共和国物权法》第七十六条关于重大事项决定的要求。再次，根据本案证据显示，在电梯报建审批过程中，原肇庆市城乡规划局向肇庆市消防支队端州区大队发函询问加建电梯所占用车道是否符合消防要求，后者回复意见称“盛雅苑小区的车道属于内部道路，不属于消防车道，满足相关消防技术要求，经现场核查，盛雅苑A栋加装电梯不涉及占用消防车道问题，不存在占用防火间距等消防安全问题。”故林建球的主张缺乏事实根据，不予采信。林建球还认为盛雅苑业主委员会加装电梯的依据肇城规端建字第[2017]65号《建设工程规划许可证》已被法院依法撤销，加装的电梯为违法建设，原肇庆市城乡规划局依法有权责令盛雅苑业主委员会停工建设、限期拆除问题，请求原肇庆市城乡规划局依法拆除该违章建筑。经查，肇庆市城市管理和综合行政执法局于2018年9月1日对盛雅苑A幢业主委员会（业主）作出肇端管执罚免决〔2018〕DG2001号《免予行政处罚决定书》，对案涉加装电梯的行为免予行政处罚。林建球的该项请求，不予支持。综上所述，原肇庆市城乡规划局作出的肇城规端建字第[2018]233号《建设工程规划许可证》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。林建球的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出驳回林建球的全部诉讼请求的判决。上诉人林建球不服原审判决，向本院上诉称，一、被上诉人向三原审第三人核发案涉规划许可证的行政许可相对人不适格，被上诉人的错误行政依法应予撤销，上诉人的诉请具有法律依据。根据《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》的有关规定，应向全体业主核发规划许可证，而不是向三原审第三人核发。二、被上诉人在审查三原审第三人提交的申请资料时未尽审查义务，未能发现三原审第三人提交的资料不符合法律法规的规定，应依法撤销。三原审第三人未按要求提交法定解决事项的书面协议。资质证书单独成册，且属复印件，也没有加盖公章，分析报告的形式要件不齐备。三、原审法院将加装电梯和占用公共用地的程序混同明显错误，且其认定的依据自相矛盾，应予撤销。四、被上诉人在批前公示存在异议的情况下仍核发规划许可证，其程序明显与指导意见相违背，且被上诉人在处理异议意见时存在区别对待的情形，该行政许可行为应予撤销。五、被上诉人所援引的法律规定及认定与其在本案中的操作自相矛盾，两个不同的法律主体不能认定为“完善相关规划报建手续”，被上诉人的错误行政应撤销。六、原审法院并未依职权追加本案必须参加诉讼的当事人参与诉讼，属遗漏当事人，程序违法，应予撤销。盛雅苑A幢同意加装电梯的业主应作为本案的第三人参加诉讼，原审法院并未追加，程序违法。综上所述，被上诉人作出案涉具体行政行为时存在认定事实不清，程序违法，适用法律错误，严重损害上诉人的合法权益。请求二审法院撤销（2019）粤1203行初59号行政判决，改判支持上诉人的原审全部诉讼请求，并由被上诉人承担本案的一、二审诉讼费用。被上诉人肇庆市自然资源局答辩称，一、涉诉行政许可相对人主体适格。行政许可属于依申请的行政行为，在涉诉许可中依原审第三人申请，对其提交的申请材料进行审查，在符合法定条件和标准的前提下，依法向申请人核发涉诉建设工程规划许可证的行政行为并无不当，不存在上诉人所称的行政许可相对人不适格的情形。二、被上诉人是依法进行行政审批的，另外行政许可申请材料的收取应当符合高效便民原则。被上诉人在对盛雅苑电梯项目进行审批时，不仅进行了公示，听取各方意见，也组织了申请方和反对方进行了听证会，并组织了端州区消防大队前往现场进行了消防间距检测，出具了书面意见，在充分听取各方意见，并严格依法审查材料后，最终作出的行政许可是依法依规审批的。上诉人所称的解决事项的书面协议等资料并非取得建设工程规划许可审查所必需的法定申请材料，相关事项也不属于被上诉人的职权范围，被上诉人不要求申请人提交符合《中华人民共和国行政许可法》第三十一条的规定和高效便民原则，并无不当。三、上诉人不具有主张本案共有权和共同管理权的主体资格。一审人民法院在审批中认定事实清楚，适用法律正当，应予维持。请二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人蔡其森、陈家碧述称，加装电梯是盛雅苑A幢专有部分三分之二以上住户同意签名参与并共同集资的。A幢加装电梯，对其它楼宇没有影响，符合现有加装电梯的有关政策和法规。原审第三人黄羽萍没有陈述意见。经过调查、询问和阅卷，本案事实清楚，二审期间，各方当事人没有提出新的事实、证据或者理由，本院决定对本案进行不开庭审理。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是原肇庆市城乡规划局核发的肇城规端建字第[2018]233号《建设工程规划许可证》是否合法。原肇庆市城乡规划局是辖区范围内建设用地规划和建设工程规划的主管部门，原肇庆市城乡规划局撤并后，由被上诉人肇庆市自然资源局继续行使该项职责，因此，被上诉人肇庆市自然资源局是本案的适格主体。本案所涉及的肇城规端建字第[2018]233号《建设工程规划许可证》是加装电梯许可，根据《中华人民共和国物权法》第七十六条：“下列事项由业主共同决定：（六）改建、重建建筑物及其附属设施；……决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”和《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》第二条：“既有住宅需要使用共有部分增设电梯，或者因增设电梯需要改变共有部位的外形或者结构时，本着公开透明、充分协商、兼顾各方的原则，根据《中华人民共和国物权法》的有关规定，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”的规定，应经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。根据查明的事实，盛雅苑A幢二至七层的住宅有36户，一层有12个车库，现有30户业主和8户车库业主同意加装电梯，符合“应经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”的条件。盛雅苑A幢业主推荐原审第三人蔡其森、陈家碧、黄羽萍作为业主代表提出加装电梯申请，符合《肇庆市既有住宅增设电梯的指导意见》第八条第（一）项：“业主或者业主代表可以提出申请，也可以由业主委员会提出申请。申请的业主人数超过5人的，应当推选不超过5名业主作为代表，且应推选1人为总代表。”的规定。原审第三人蔡其森、陈家碧、黄羽萍以盛雅苑A幢业主代表身份向原肇庆市城乡规划局提出建设申请，并提交了同意申请加装电梯业主的身份证和产权证的复印件、《建设项目修建性详细规划（基底红线）许可申请表》《肇庆市建设工程规划许可证申请表》《委托书》《盛雅苑A幢同意加装电梯业主授权委托签名表》《市城乡规划局行政许可申请授权委托书》、广东城建达设计院有限公司出具的《盛雅苑A栋加装电梯项目消防分析及日照分析报告》、盛雅苑A栋建设工程设计方案图等材料。原肇庆市城乡规划局经审查后，认为该申请符合相关的法律规定，在盛雅苑小区公示栏，对案涉加建电梯进行了为期15日的建设工程规划许可批前公示。原肇庆市城乡规划局又根据公示情况，召开听证会。原肇庆市城乡规划局也向肇庆市消防支队端州区大队发函询问加建电梯所占用车道是否符合消防要求，肇庆市消防支队端州区大队回复意见称“盛雅苑小区的车道属于内部道路，不属于消防车道，满足相关消防技术要求，经现场核查，盛雅苑A栋加装电梯不涉及占用消防车道问题，不存在占用防火间距等消防安全问题”。原肇庆市城乡规划局经过审核资料、公示、召开听证会、向有关部门调查等程序，于2018年12月28日向原审第三人蔡其森、陈家碧、黄羽萍核发案涉的肇城规端建字第[2018]233号《建设工程规划许可证》，符合《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国物权法》《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》《肇庆市既有住宅电梯的指导意见》有关规定，程序合法。上诉人林建球认为原肇庆市城乡规划局核发案涉的肇城规端建字第[2018]233号《建设工程规划许可证》审查资料不严，程序不合法及原审程序违法等上诉理据不充分，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，处理恰当，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人林建球负担。本判决为终审判决。审判长  彭卓腾审判员  张国良审判员  秦 雯二〇一九年九月十六日法官助理蔡叶坛书记员冼碧玉