广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行再1号抗诉机关：广东省人民检察院申诉人（一审原告、二审上诉人）：杨泰然，男，1953年4月28日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。委托诉讼代理人：郭峰，北京德恒（广州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨靖君，系杨泰然的女儿。申诉人（一审原告、二审上诉人）：黎景标，男，1962年4月4日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。委托诉讼代理人：郭峰，北京德恒（广州）律师事务所律师。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：佛山市顺德区容桂街道办事处，住所地广东省佛山市顺德区。法定代表人：龙仲英，主任。委托诉讼代理人：梁建伟，该办事处工作人员。委托诉讼代理人：刘世新，广东中信顺成律师事务所律师。一审第三人：佛山市顺德区容桂街道自然新村一期第三届业主委员会，住所地广东省佛山市顺德区。负责人：陈林初。委托诉讼代理人：刘钦有，广东天道勤律师事务所律师。杨泰然、黎景标诉佛山市顺德区容桂街道办事处（以下简称容桂街道办）、第三人佛山市顺德区容桂街道自然新村一期第三届业主委员会（以下简称自然新村一期业委会）土地行政确认纠纷一案，广东省佛山市顺德区人民法院于2014年8月19日作出（2014）佛顺法行初字第54号行政判决，驳回杨泰然、黎景标的诉讼请求。杨泰然、黎景标不服向本院提出上诉。本院于2014年11月17日作出（2014）佛中法行终字第367号行政判决，驳回上诉，维持原判。该判决发生法律效力。杨泰然、黎景标不服该判决向检察机关申诉。广东省人民检察院认为案件符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项规定的情形，以粤检民（行）监[2018]44000000215号行政抗诉书向广东省高级人民法院提出抗诉。广东省高级人民法院于2018年10月30日作出（2018）粤行抗8号行政裁定，裁定指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭审理了本案，于2019年3月5日公开开庭审理了本案，杨泰然及其诉讼委托代理人杨靖君，杨泰然、黎景标的共同委托诉讼代理人郭峰，容桂街道办的委托诉讼代理人梁建伟、刘世新，自然新村一期业委会的负责人陈林初及其委托诉讼代理人刘钦有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年1月8日，容桂街道办作出编号为容桂街行决[2013]1号行政处理决定书，决定自然新村一期全体业主享有名博幼儿园南边1200平方米的土地使用权。杨泰然、黎景标不服向佛山市顺德区人民政府申请复议，佛山市顺德区人民政府于2014年5月4日作出顺府行复案[2014]21号行政复议决定书，决定维持容桂街道办作出的容桂行决[2013]1号《行政处理决定书》的具体行政行为。杨泰然、黎景标仍不服向原审法院提起诉讼，请求撤销容桂街道办作出的容桂行决[2013]1号《行政处理决定书》，依法确认自然新村一期名博幼儿园南边1200平方米土地使用权属于杨泰然、黎景标。一审法院查明：1997年11月6日，原顺德市规划国土局与顺德市桂洲建设综合开发公司（以下简称桂洲开发公司）签订顺国出让字（97）第1XX1号《顺德市国有土地使用权出让合同书》，约定原顺德市规划国土局将位于原桂洲镇自然商住区第四期地段面积23960平方米的国有土地使用权出让给桂洲开发公司。原顺德市人民政府就上述土地向桂洲开发公司核发了顺府国用（98）字第10XXXX5号《国有土地使用证》。桂洲开发公司将该地块作为商品房建设用地分割出售，将其中的1693平方米用地规划为自然新村一期幼儿园用地，幼儿园南边1200平方的用地规划为绿化、停车用地。2000年2月25日，桂洲开发公司与原顺德市卓雅工程有限公司（以下简称卓雅公司）、原顺德市桂洲镇人民政府城区建设指挥部签订《以地抵扣工程款协议书（卓雅装修）》，约定桂洲开发公司以地抵扣原顺德市桂洲镇人民政府城区建设指挥部欠付卓雅公司的工程款，抵扣的地块包括面积为1695平方米的自然新村一期幼儿园用地，协议书第四大点第3小点同时约定：“沿12米路边的1089㎡绿化地同意卓雅公司使用，但绿化设施由卓雅公司根据桂洲开发公司的设计实施工程，绿化设施允许公共使用。”2001年1月28日，桂洲开发公司与卓雅公司签订《国有土地使用权转让协议书》，确认桂洲开发公司转让给卓雅公司的自然新村一期幼儿园用地面积为1693平方米，并明确上述土地使用权是依据顺国出让字（97）第1xx1号《顺德市国有土地使用权出让合同书》的有关条款受让取得，该地块使用权只限作幼儿园用途。2002年1月25日，卓雅公司与杨泰然、黎景标签订《转让房地产权协议书》，约定卓雅公司将位于自然新村一期幼儿园的国有土地1693平方米的产权（产权证号：顺府国用2001字第**）转让给杨泰然、黎景标。2002年4月3日，卓雅公司就自然新村一期幼儿园的用地规划设计条件向原顺德市规划国土局、原顺德市容桂区规划建设办公室公室申请在顺建要点（2001）0049号《土地使用规划设计条件》上作适当调整。2002年5月29日，原顺德市规划国土局作出回复，同意“在满足国家有关设计规范的情况下，提高建筑密度至70%，容积率提至2.25，地块南边的1200㎡绿化用地提供给幼儿园教学活动使用”。2002年8月28日，杨泰然、黎景标领取了顺府国用（2002）字第10XXXX7号《国有土地使用证》，证载土地座落容桂区幸福自然新村一期幼儿园，土地使用权面积为1693平方米，证内记事栏内容为：“本地块由顺国出让字（1997）第1411号转让并履行其合同的权利和义务。必须于2002年11月25日前动工建设，于2003年5月25日前完成土地上建筑主体工程，否则按闲置地处理。在满足国家有关设计规范的情况下，同意提高密度至70%，容积率提至2.25。地块南边的1200平方米绿化用地提供幼儿园教学活动使用。”后杨泰然、黎景标利用该地块建设幼儿园（即名博幼儿园），并将幼儿园南边1200平方米绿化用地作幼儿园教学活动使用。后因杨泰然、黎景标需要换领新的房地产权证，顺府国用（2002）字第10XXXXX7号《国有土地使用证》被注销，新的房地产权证号为粤房地权证佛字第**，证载土地自用面积为1693.06平方米，证内附记栏的内容没有涉及幼儿园南边1200平方米绿化用地的使用问题。2013年9月23日，自然新村一期业委会以杨泰然、黎景标为被申请人向容桂街道办申请行政处理，要求确认容桂自然新村一期名博幼儿园南边1200平方米的土地使用权属于佛山市顺德区自然新村一期陈林初等317户业主共同共有。容桂街道办受理自然新村一期业委会的申请后，分别向杨泰然、黎景标及自然新村一期业委会作了调查，并组织双方当事人进行调解。经调查核实，容桂街道办于2014年1月8日作出容桂街行决[2013]1号《行政处理决定书》，并于次日送达给杨泰然、黎景标及自然新村一期业委会。杨泰然、黎景标不服，向佛山市顺德区人民政府申请行政复议，该府作出顺府行复案[2014]21号《行政复议决定书》，维持被诉具体行政行为。杨泰然、黎景标于2014年5月7日收到上述复议决定书。另查，桂洲开发公司1998年取得的顺府国用（98）字第10XXXX5号《国有土地使用证》于2006年已注销。2012年8月20日，佛山市顺德区人民政府法制办就涉案土地使用权问题作出《关于自然新村名博幼儿园绿化用地权属的回复意见》，内容为：一、顺府国用（2002）第10XXXX7号《国有土地使用证》已被注销；二、顺府国用（2002）第10XXX7号《国有土地使用证》记事内容标记“1200平方米绿化用地的事项”不是权属登记，其记事内容并未将绿化用地所在地块的土地使用权登记给杨泰然、黎景标，该地块权属不属于杨泰然等人；三、该办将根据“尊重历史，依法依规”原则，会同顺德区国土及规划部门继续协调处理自然新村一期业委会和名博幼儿园对有关地块的使用问题。一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《土地权属争议调查处理办法》第五条、粤机编办[201X]X1号文的规定，容桂街道办对杨泰然、黎景标与自然新村一期业委会之间关于自然新村一期幼儿园即名博幼儿园南边面积为1200平方米的国有土地使用权的争议，有受理和处理的职权。容桂街道办在收到自然新村一期业委会的土地使用权确权申请后经审查决定受理，在对争议土地使用权的权属进行调查核实后作出处理决定，并送达杨泰然、黎景标及自然新村一期业委会，符合《土地权属争议调查处理办法》的规定。虽然容桂街道办没有提供证据证明其受理自然新村一期业委会的申请后已制作书面的受理通知书，及向被申请人即杨泰然、黎景标发出答辩通知，属于程序瑕疵。但容桂街道办在受理自然新村一期业委会申请后已就权属争议问题对杨泰然、黎景标及自然新村一期业委会进行调查及调解，杨泰然、黎景标及自然新村一期业委会对容桂街道办已受理自然新村一期业委会提出的土地使用权权属争议申请已知悉，双方权利的行使未受到任何限制，该程序瑕疵不影响实体处理的正确性。本案争议的焦点是自然新村一期幼儿园南边面积1200平方米的国有土地使用权权属问题。杨泰然、黎景标认为桂洲开发公司在《以地抵扣工程款协议书（卓雅装修）》中已将上述涉案土地处分给卓雅公司作为幼儿园的教学配套用地使用，杨泰然、黎景标向卓雅公司购得该地块的同时也继受了该使用权，2002年原顺德市规划国土局和容桂区规划建设办公室亦明确将上述涉案土地调整为幼儿园配套用地，一直由幼儿园使用，因此顺府国用（98）字第10XXX5号《国有土地使用证》的注销不影响对涉案土地规划调整的效力，容桂街道办依据《中华人民共和国物权法》第七十三条认定涉案土地使用权归属自然新村一期全体业主错误。经查，从顺国出让字（97）第1XX1号《顺德市国有土地使用权出让合同书》及顺府国用（98）字第10XXXX5号《国有土地使用证》、《自然商住新区商品房统建销售合同附件》、顺建要点（200X）XXXX9号《顺德市土地使用规划设计条件》反映，桂洲开发公司取得包括涉案土地在内的23960平方米国有土地使用权后，已将该地块作为商品房建设用地进行开发并已分割出售，其中争议的1200平方米土地是规划为绿化、停车用地。对于争议地块的使用权有否转让给杨泰然、黎景标的问题，2000年2月25日桂洲开发公司将自然新村一期幼儿园1693平方米的用地转让给卓雅公司时，双方签订的《以地抵扣工程款协议书（卓雅装修）》及《国有土地使用权转让协议书》均清楚反映转让土地使用权的面积仅为1693平方米，并不包括幼儿园南边1200平方米的绿化用地，即桂洲开发公司没有将涉案地块的使用权转让给卓雅公司。另从杨泰然、黎景标在2002年向卓雅公司购买自然新村一期幼儿园用地所签订的《转让房地产权协议书》及杨泰然、黎景标领取的顺府国用（2002）第100XXXX7号《国有土地使用证》、粤房房地权证佛字第**《地产权证》反映，卓雅公司转让给杨泰然、黎景标的自然新村一期幼儿园土地使用权面积亦仅为1693平方米。由此可见，杨泰然、黎景标由始至终没有从桂洲开发公司或卓雅公司处取得幼儿园南边1200平方米绿化地的使用权，政府部门也没有向杨泰然、黎景标核发过该土地的国有土地使用证。虽然桂洲开发公司与卓雅公司在《以地抵扣工程款协议书（卓雅装修）》中约定：“沿12米路边的1089㎡绿化地同意卓雅公司使用，但绿化设施由卓雅公司根据桂洲开发公司的设计实施工程，绿化设施允许公共使用。”但该约定并非对涉案地块使用权权属的转让。因此，杨泰然、黎景标据此认为取得涉案地块的使用权理由不充分。至于顺府国用（2002）第10XXXX7号《国有土地使用证》记事栏中记载的“地块南边的1200平方米绿化用地提供幼儿园教学活动使用”能否证明杨泰然、黎景标已取得涉案地块使用权的问题，发证机关顺德区人民政府的法制办公室已出具《关于自然新村名博幼儿园绿化用地权属的回复意见》，明确上述记事内容标记不是权属登记，其记事内容并未将绿化用地所在地块的土地使用权登记给杨泰然、黎景标，该地块不属于杨泰然等人。此外，杨泰然、黎景标在顺府国用（2002）字第10XXXX7号《国有土地使用证》注销后新换领的粤房房房地权证佛字第**地产权证》也没有载明争议地块可继续由幼儿园使用。因此，杨泰然、黎景标根据顺府国用（2002）第10XXXX7号《国有土地使用证》的记事内容认为其拥有涉案土地使用权的主张证据不足。容桂街道办认定涉案土地使用权不属于杨泰然、黎景标事实清楚，证据确凿，法院予以支持。根据《中华人民共和国物权法》第七十三条“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”的规定，因涉案土地属于自然新村一期商住区建筑区划内的绿地，不属于城镇公共绿地或者明示属于个人，因此，容桂街道办适用该法律条款决定自然新村一期全体业主享有涉案土地的使用权适用法律正确，法院予以支持。另外，对杨泰然、黎景标提出对涉案土地有地役权的问题，因容桂街道办作出的行政处理决定只涉及国有土地的使用权争议，法院亦只对被诉具体行政行为的合法性进行审查，故地役权争议不属本案审查范围，法院不作评判。综上，杨泰然、黎景标要求撤销容桂街道办作出的容桂街行决[2013]1号《行政处理决定书》的诉求理由不成立，法院不予支持。对杨泰然、黎景标提出要求法院判令争议土地归杨泰然、黎景标使用的诉请，因土地使用权争议不属法院行政审判的权限范围，法院不作处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、维持容桂街道办于2014年1月8日作出的容桂街行决[2013]1号《行政处理决定书》；二、驳回杨泰然、黎景标的其他诉讼请求。本案受理费50元，由杨泰然、黎景标负担。杨泰然、黎景标不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决及容桂街道办作出的容桂行决[2013]1号《行政处理决定书》。本院二审认定的事实与一审判决一致。本院二审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第五条、粤机编办[2012]81号文的规定，容桂街道办可以行使镇人民政府的行政管理权限，依法享有对本行政区域内土地权属争议作出处理的职权，其受理上诉人杨泰然、黎景标及原审自然新村一期业委会关于涉案土地权属争议的申请后，经调查并在组织调解不能达成协议的情况下作出本案所诉之容桂街行决〔2013〕1号《行政处理决定书》，执法主体适格，法院予以确认。容桂街道办在收到自然新村一期业委会的土地使用权确权申请后经审查决定受理，在对争议土地使用权的权属进行调查核实，在调解不成的情况下作出处理决定，并送达各方当事人，告知复议的权利，符合《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。虽然容桂街道办没有提供证据证明其受理自然新村一期业委会的申请后制作了书面的受理通知书并向上诉人发出答辩通知，程序上存在瑕疵，但由于容桂街道办在处理过程中已就权属问题向双方当事人进行了调查及调解，杨泰然、黎景标已明确知悉容桂街道办受理了该土地权属争议纠纷，也向容桂街道办陈述了自己的意见，实质上行使了答辩的权利，故该程序瑕疵不影响实体处理的正确性。本案的关键是容桂街道办认定佛山市顺德区容桂自然新村一期全体业主享有名博幼儿园南边1200平方米的土地使用权是否合法。《中华人民共和国物权法》第七十三条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”本案中，顺国出让字（97）第1XX1号《顺德市国有土地使用权出让合同书》、顺府国用（98）字第10XXXX5号《国有土地使用证》、《自然商住新区商品房统建销售合同附件》、顺建要点（200X）XXX9号《顺德市土地使用规划设计条件》及附图均反映，桂洲开发公司取得包括涉案土地在内的23960平方米国有土地使用权后，已将该地块作为商品房建设用地进行开发并分割出售，其中争议的1200平方米土地规划为绿化、停车用地。杨泰然、黎景标主张涉案土地为幼儿园配套用地，使用权属于其个人。经查，桂洲开发公司于2000年将自然新村一期幼儿园用地转让给卓雅公司时，虽然在双方签订的《以地抵扣工程款协议书（卓雅装修）》中约定“沿12米路边的1089M2绿化地同意乙方使用，但绿化设施由乙方根据甲方的设计实施工程，绿化设施允许公共使用”，但亦明确了抵扣工程款的地块仅为自然新村一期幼儿园1695平方米，即桂洲开发公司没有将涉案地块的使用权转让给卓雅公司。之后，杨泰然、黎景标在2002年向卓雅公司购买自然新村一期幼儿园用地所签订的《转让房地产权协议书》及杨泰然、黎景标领取的顺府国用（2002）第100XXXX号《国有土地使用证》、粤房房地房地权证佛字第**产权证》均显示，卓雅公司转让给杨泰然、黎景标的自然新村一期幼儿园土地使用权面积亦仅为1693平方米。由此可见，杨泰然、黎景标由始至终没有从桂洲开发公司或卓雅公司处取得幼儿园南边1200平方米绿化地的使用权，政府部门也没有向杨泰然、黎景标核发过该土地的国有土地使用证。至于顺府国用（2002）第10XXXX7号《国有土地使用证》记事栏中记载的“地块南边的1200平方米绿化用地提供幼儿园教学活动使用”的问题，发证机关佛山市顺德区人民政府的法制办公室已出具《关于自然新村名博幼儿园绿化用地权属的回复意见》，明确上述记事内容标记不是权属登记，其记事内容并未将绿化用地所在地块的土地使用权登记给杨泰然、黎景标，该地块不属于杨泰然、黎景标。综上，杨泰然、黎景标认为其拥有涉案土地使用权的主张证据不足。基于上述情况，根据《中华人民共和国物权法》第七十三条的规定，因涉案土地属于自然新村一期商住区建筑区划内的绿地，不属于城镇公共绿地或者个人，容桂街道办适用上述条款认定自然新村一期全体业主享有涉案土地的使用权并无不当，法院予以维持。杨泰然、黎景标主张顺府国用（98）字第10XXXX5号《国有土地使用证》已确定涉案土地使用权由桂洲开发公司享有，虽然该土地使用证在2006年被注销，但由于未出现土地权属应当注销的情形，故涉案土地的使用权应仍属于桂洲开发公司或其权利义务承继公司所有，不应确权给佛山市顺德区容桂自然新村一期全体业主享有。经查，《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”因顺府国用（98）字第1000495号《国有土地使用证》已于2006年注销，且未为桂洲开发公司或其权利义务承继公司核发新的国有土地使用权证，故桂洲开发公司已不再享有对涉案土地的使用权。杨泰然、黎景标的该项主张缺乏法律依据，法院不予支持。杨泰然、黎景标主张本案属于民事合同纠纷，容桂街道办无权作出处理决定。但《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”同时，发生法律效力的（2013）佛中法民一终字第1904号《民事裁定书》也指出，双方当事人（即杨泰然、黎景标与自然新村一期业委会）对涉案土地的使用权发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。该民事裁定亦明确了双方当事人的纠纷应由政府先行处理。故杨泰然、黎景标的该项上诉主张理据不足。至于杨泰然、黎景标主张的其享有涉案土地的地役权的问题，因被诉之处理决定只涉及国有土地的使用权争议，法院亦只对被诉具体行政行为的合法性进行审查，故对于地役权的争议不属于本案审查的范围，法院不予评判。综上，原审判决维持容桂街道办作出的容桂街行决〔2013〕1号《行政处理决定书》，并驳回杨泰然、黎景标的其他诉讼请求正确，依法应以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由杨泰然、黎景标负担。广东省人民检察院抗诉认为：（2014）佛中法行终字第367号行政判决认定的事实缺乏证据证明。关于内容的合法性。经审查，容桂街行决[2013]1号《行政处理决定书》认定事实不清。诉讼监督期间，佛山市人民检察院向顺德区规划局、顺德区国土局调查核实。根据顺德区规划局的回复，在1996年8月8日制定的《自然商住新区规划总平面图》中，本案争议的1200平方米土地是2893平方米“幼托值班屋村管理”用地中一部分，规划用途是幼托及值班房。这一点不仅在平面图上标注，而且用文字予以记载（图左下角规划简介：自然商住新区位于……文化南路主入口处设值班房及托幼……）。该规划至今未作变更。容桂街行决[2013]1号《行政处理决定书》中认定事实的依据之一顺建要点（2001）XXX9号《顺德市土地使用规划设计条件》是根据《自然商住新区规划总平面图》的要求提出的规划设计条件。该规划设计条件将“1693＋1200平方米”规划整体一块地的规划用途作出进一步细化，把2893平方米土地细化成1693平方米幼儿园用地和1200平方米绿化停车用地；进一步细化的原因是既然当时申请建设幼儿园的范围并不包括该1200平方米土地，则先作为绿化停车使用，不允许作其它用途的建筑物建设，以备日后能继续作为托幼及值班屋村管理使用创造条件；“绿化停车用地”作为规划用地分类，并不等同于“绿化用地”。同时，根据顺德区国土局的复函，幼教用地是不能改变使用性质，不能与居住用地一起出售给业主的。因此，容桂街行决[2013]1号《行政处理决定书》认定争议的1200平方米土地为“绿化用地”，并依据《中华人民共和国物权法》的规定确权给佛山市顺德区容桂自然新村一期业主委员会，未对本案涉及的地块规划等事实予以查清，缺乏事实依据和法律依据。二审判决认定容桂街道办行决[2013]1号《行政处理决定书》的合法性，认定事实的主要证据不足。杨泰然、黎景标申诉请求：撤销（2014）佛顺法行初字第54号、（2014）佛中法行终字第367号行政判决，撤销容桂街道办（2013）1号行政处理决定、顺德区人民政府顺府行复案[2014]21号《行政复议决定书》。事实和理由：杨泰然、黎景标搜集到的新证据证实案涉土地的法定规划用途是幼儿园建设用地，结合已有证据，完全能够证实涉案土地不是小区公共绿地，从而足以推翻原判决。1.该新证据是1996年8月原顺德市规划国土局批准的《自然商住新区规划总平面图》。该新证据证实：根据国土规划部门批准的自然商住新区内地块的分割销售方案，托幼用地为小区内可分割出售的一宗教育用地，该宗地长58米、宽48米，面积2784平方米，由教学楼、室外活动场地和绿地组成，包括争议土地在内。整个居住小区，一期有三块公共绿地，经杨泰然、黎景标现场测绘，这三块绿地实际面积是7661.12平方米，除以居住人口1076人，人均绿地7.12平方米，与规划人均绿地面积相符，故此，争议土地不包含在公共绿地范围内。该平面图是经过规划部门批准，具有法定性，居住小区总平面图经批准后，各功能分区固化，开发商无权变更。小区公共绿地的位置和面积，开发商不能随意置换和增减。开发商转让土地使用权时约定可以作为绿地公共使用，这个约定不足以对抗规划，不能改变规划用途，这个约定因违反规划而无效。行政处理决定书以开发商的私下约定为据，认定涉案土地是公共绿地，不符合法律规定。该新证据已证实案涉争议的约1200平方米绿地属于幼儿园教育用地中的配套室外活动场地和绿地，不是小区公共绿地。2.结合2001年2月1日原顺德市规划国土局批准的顺建要点（2001)XXXX9号《土地使用规划设计条件》及附图，和2002年5月29日原顺德市规划国土局对顺建要点(2001)XXXX9号《土地使用规划设计条件》及附图进行的调整，足以证实涉案土地南边约1200平方米土地为幼儿园的教学活动场地兼绿地。很显然，处理决定书及判决书，把幼儿园的绿地错误地认定为小区公共绿地，从而作出错误的裁判。二、杨泰然、黎景标搜集到的另一份新证据结合已有的证据，足以证实涉案土地的土地使用权既不属于杨泰然、黎景标，也不属于自然新村一期业委会，而是属于开发商桂洲开发公司，从而足以推翻原判决。1.该新证据是顺府国用(98)字第100XXXX5号《国有土地使用证》注销登记档案。该新证据证明：开发商并没有申请办理顺府国用(98)字第l00XXX5号《国有土地使用证》的注销登记，也没有表示要放弃争议绿地的土地使用权。登记部门的审批意见只是注销了大的土地证，目的是避免与小区内已分割销售土地的重复发证问题。2.该新证据结合下列证据，足以证实涉案土地使用权人一直是开发商桂洲开发公司。1998年原顺德市规划国土局与开发商签订顺国出让字(97)第1XX1号《顺德市国有土地使用权出让合同书》，开发商取得涉案托幼用地2784平方米土地的使用权；2001年1月28日,开发商与卓雅公司签订《国有土地使用权转让协议书》，将托幼地块中的1693平方米土地使用权转让给卓雅公司，涉案土地约定由卓雅公司使用，即开发商对涉案土地保留国有土地使用权的物权，卓雅公司依据合同取得涉案土地使用权利的债权。2002年1月25日，卓雅公司与杨泰然、黎景标签订《国有土地使用权转让协议书》，将托幼地块中的1693平方米土地又转让给杨泰然、黎景标，卓雅公司将依据合同取得涉案土地使用权利的债权一并转让给杨泰然、黎景标，涉案土地的国有土地使用权人仍然是开发商。新证据表明开发商没有申请注销，国土管理部门是为了避免与小区内已分割销售土地的重复发证问题依职权注销，并非放弃开发商涉案土地使用权。上述证据，完整地证实了涉案国有土地使用权人既不是杨泰然、黎景标，也不是自然新村一期业主，而是开发商桂洲开发公司。三、行政确权申请人与被申请人主体错误、行政处理机关超越职权，一审、二审未予以纠正，故应予以撤销。自然商住新区分为一期(南区)、二期(北区)，一期有307户，二期有381户，一共有691户。公共绿地权属属于自然商住新区全体业主共有，不单独属于一期业主共有。佛山市顺德区容桂自然新村一期业主委员会仅代表一期业主，不能代表全体业主，故涉案土地使用权确权申请人主体不适格。行政确权被申请人主体错误。涉案土地使用权人是开发商桂洲开发公司而不是杨泰然、黎景标。杨泰然、黎景标对涉案土地享有合同权利，而不是物权，不应当作为土地权属纠纷的当事人，应把桂洲开发公司作为土地权属争议的当事人。未通知土地使用权人开发商桂洲开发公司参加纠纷处理，直接剥夺了其抗辩权；由于开发商原桂洲开发公司是国企，不可避免地造成了国有资产流失。如上所述，案涉绿地争议双方当事人应为自然新村全体业主的代表一期、二期业主委员会和桂洲开发公司，争议双方均属于单位。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，单位之间的土地权属争议，由县级国土资源行政主管部门调查处理，报同级人民政府作出处理决定。容桂街道办事处无权受理和作出调查处理决定。容桂街道办在再审过程中答辩称：一、容桂街道办具有作出土地权属争议调查处理决定的法定职权。二、杨泰然、黎景标请求撤销容桂街道办行决（2013）1号行政处理决定书、撤销顺德区人民政府行复案[2014]21号《行政复议决定书》、顺德区人民法院（2014）佛顺法行初字第54号行政判决书、佛山市中级法院（2014）佛中法行终字第367号行政判决书，驳回自然新村一期业委会的确权申请，没有事实和法律依据。原审第三人自然新村一期业委会在再审过程中答辩称：一、杨泰然、黎景标在自然新村一期小区内法定的土地使用面积是1693平方米，其它1200平方米的土地使用权不属于杨泰然、黎景标。二、《宗地平面图》是土地使用权范围的法定证据，该《宗地平面图》记载，名博幼儿园的用地面积是1693.06平方米，建基面积是1171.51平方米，其配套面积是521.55平方米。但事实上名博幼儿园的建基面积是1693平方米，其合法用地已经没有了，所以，要求把1200平方米的土地当作名博幼儿园的教学配套用地，但其主张是没有事实和法律依据的。三、行政抗诉书称“以备日后能继续作为托幼及该村居管理使用制造条件”，但没有任何证据证明这一观点。四、行政抗诉书根据顺德区国土局的复函认定幼教用地是不能改变使用性质，不能与居住用地一起出售给业主的，该认定没有事实依据。五、顺德区规划局无权把小区业主1200平方米共有地批准作为幼儿园配套用地，该行政越权行为无效。六、行政抗诉书认为争议土地规划至今未作变更是错误的。再审申请人杨泰然、黎景标在再审期间提交了以下证据：1.总平面图一份，证明自然新村一期绿地面积在不计算争议地块面积的情况下，计算的人均公共绿地面积与平面图所显示的一致，争议地块并不是公共绿地。2.桂洲开发公司关于注销土地使用权证的档案材料，证明顺府国用（98）字第10XXXXX5号国有土地使用证并非由桂洲开发公司申请注销，而是由国土部门主动注销的。被申请人容桂街道办在再审期间没有提交新的证据。原审第三人自然新村一期业委会提交了《顺德市土地使用规划设计条件》，证明幼儿园用地面积是1693.07平方米，并没有另外确定幼儿园的绿化用地。检察机关在庭审中出示了以下证据：1.佛山市顺德区国土城建和水利局顺建函[2018]1188号复函；2.佛山市顺德区发展规划和统计局顺规函[2018]419号复函；3.桂洲开发公司的复函。经质证，本院对当事人及检察机关调取的证据认证如下：对于杨泰然、黎景标提供的证据1，由于不具有如杨泰然、黎景标所述的证明力，本院对证据1不予采纳。对于杨泰然、黎景标提供的证据2，为国家机关保存的材料，本院对其真实性予以确认，但顺府国用（98）字第10XXXX5号国有土地使用权证是否由桂洲开发公司申请注销对本案处理没有影响，证据与本案没有关联性。自然新村一期业委会提交的《顺德市土地使用规划设计条件》在一审阶段已经出示，不属于新的证据。对于检察机关出示的证据，本院再审予以采纳。本院除对原审判决所查明的事实予以确认外，另查明：桂洲开发公司于2018年5月30日函复佛山市人民检察院称：关于本案争议地块，其观点是，经容桂街道办、顺德区人民政府、佛山市顺德区人民法院及佛山市中级人民法院等多级部门的决定和审理，佛山市顺德区容桂自然新村一期名博幼儿园南边1200平方米的土地，属于绿化用地，其使用权属于自然新村一期全体业主享有。佛山市顺德区容桂街道自然新村一期第三届业主委员会于2017年12月12日在佛山市顺德区国土城建和水利局备案成立，任期从2017年12月12日至2022年12月11日。本院认为：本案争议焦点在于容桂街道办认定佛山市顺德区容桂自然新村一期全体业主享有名博幼儿园南边1200平方米绿化停车用地的土地使用权是否合法。本院依据本案证据认定容桂街道办作出的容桂街行决[2013]1号行政处理决定证据充分、事实清楚，杨泰然、黎景标请求撤销该行政处理决定的依据不足，理由如下：第一，杨泰然、黎景标并非案涉争议1200平方米土地使用权的权属人。桂洲开发公司将自然新村一期幼儿园1693平方米的土地使用权转让给卓雅公司，双方签订的《以地抵扣工程款协议书（卓雅装修）》及《国有土地使用权转让协议书》均清楚反映转让标的为1693平方米土地使用权，并不包括幼儿园南面1200平方米绿化停车用地。另从杨泰然、黎景标在2002年向卓雅公司购买自然新村一期幼儿园用地所签订的《转让房地产权协议书》及杨泰然、黎景标领取的顺府国用（2002）第10XXXX7号《国有土地使用证》反映，卓雅公司转让给杨泰然、黎景标的自然新村一期幼儿园土地使用权面积亦仅为1693平方米。由此可见，杨泰然、黎景标由始至终没有从桂洲开发公司或卓雅公司处取得幼儿园南边1200平方米绿化停车用地的使用权，政府部门也没有向杨泰然、黎景标核发过该土地的国有土地使用证。至于顺府国用（2002）第10XXXXX7号《国有土地使用证》记事栏中记载的“地块南边的1200平方米绿化用地提供幼儿园教学活动使用”能否证明杨泰然、黎景标已取得涉案地块使用权的问题，发证机关顺德区人民政府的法制办公室已出具《关于自然新村名博幼儿园绿化用地权属的回复意见》，明确上述记事内容标记不是权属登记，其记事内容并未将绿化用地所在地块的土地使用权登记给杨泰然、黎景标，该地块不属于杨泰然等人。此外，杨泰然、黎景标在顺府国用（2002）字第10XXXX7号《国有土地使用证》注销后新换领的粤房房地权房地权证佛字第**权证》也没有载明争议地块可继续由幼儿园使用。因此，杨泰然、黎景标根据顺府国用（2002）第1XXXXXX7号《国有土地使用证》的记事内容认为其拥有涉案土地使用权的主张证据不足。容桂街道办认定涉案土地使用权不属于杨泰然、黎景标事实清楚，证据确凿，本院予以支持。第二，桂洲开发公司现已不是案涉争议1200平方米土地的使用权的权属人。桂洲开发公司作为自然新村一期的开发商，在小区开发分割出售前对包括争议土地在内的小区土地享有使用权，顺府国用（98）字第10XXX5号《国有土地使用权证》也记载桂洲开发公司为土地使用权人。但随着小区的建成并对外分割出售，桂洲开发公司已不再是小区的土地使用权人，其权属证书即（98）字第10XXXXX5号《国有土地使用权证》于2006年被注销，根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”桂洲开发公司已因完成开发建设并对外分割出售商品房，有关权属证书被注销，其不再是包括案涉地块在内的小区土地的使用权人。杨泰然、黎景标主张桂洲开发公司为争议1200平方米绿化停车用地的权属人与国土部门登记信息不相符。检察机关抗诉认为案涉争议土地为幼教用地，幼教用地是不能改变使用性质，不能与居住用地一起出售给业主的。故案涉争议的1200平方米土地使用权仍然属于开发商桂洲开发公司。本院认为该抗诉理由并不成立，首先，根据规划部门1996年的《自然商住新区规划总平面图》显示，本案涉及的“1693+1200平方米”地块注明用途为“托幼值班屋村管理”，但未明确托幼和值班屋村管理具体所占的面积比例。而根据规划部门2001年提出的“顺建要点（2001）XXX9号”规划设计条件，该规划设计条件将“1693+1200平方米”规划整体一块地的规划用途作出进一步细化，其中1693平方米用地的用地性质为幼儿园，剩余南面1200平方米用地使用性质为绿化停车用地。无论“绿化停车用地”与“绿化用地”规划用地类型是否相同，绿化停车用地并不属于幼教用地，检察机关抗诉认为案涉争议的1200平方米土地性质属于幼教用地理由不成立，本院不予采纳。其次，土地规划用途并不能成立认定土地使用权权属的依据。再次，从桂洲开发公司向佛山市人民检察院的回函反映，桂洲开发公司亦确认案涉争议的1200平方米土地使用权归属于自然新村一期全体业主。在桂洲开发公司承认其并不是案涉争议土地使用权人的情况下，杨泰然、黎景标主张权属人为桂洲开发公司的理由明显不成立。第三，容桂街道办作出的行政处理决定认定案涉1200平方米土地使用权属于自然新村一期全体业主证据充分。根据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条第二款：“建筑区划内的土地，依法由业主共同享有建设用地使用权，但属于业主专有的整栋建筑物的规划或者城镇公共道路、绿地占地除外”的规定，本案所争议的1200平方米绿化停车用地的土地使用权，并不属于杨泰然、黎景标的专有部分，也不属于城镇公共道路、绿地，因此，容桂街道办确认该地块土地使用权属于自然新村一期全体业主理由成立。杨泰然、黎景标申诉称自然新村分为一期和二期，即使提出确权申请亦应由一、二期业主提出，仅由自然新村一期业委会申请确权主体错误。对此，经查，根据国土部门向检察机关的回函，包括争议土地在内的23960平方米土地在自然新村一期的建筑区划内，自然新村一期业委会申请确认争议土地使用权权属主体并不存在错误。第四，容桂街道办在收到自然新村一期业委会的土地使用权确权申请后经审查决定受理，在对争议土地使用权的权属进行调查核实后作出处理决定，并送达杨泰然、黎景标及自然新村一期业委会，符合《土地权属争议调查处理办法》的规定。虽然容桂街道办没有提供证据证明其受理自然新村一期业委会的申请后已制作书面的受理通知书，及向被申请人即杨泰然、黎景标发出答辩通知，属于程序瑕疵。但容桂街道办在受理自然新村一期业委会申请后已就权属争议问题对杨泰然、黎景标及自然新村一期业委会进行调查及调解，杨泰然、黎景标及自然新村一期业委会对容桂街道办已受理自然新村一期业委会提出的土地使用权权属争议申请已知悉，双方权利的行使未受到任何限制，该程序瑕疵不影响实体处理的正确性。如前所述，对于容桂街道办确认争议土地的土地使用权归属于自然新村一期全体业主享有的行政处理决定，对此持有异议的是杨泰然和黎景标，并非桂洲开发公司，因此，由于争议属于个人与单位之间的争议。根据《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。容桂街道办有权处理该争议纠纷，杨泰然、黎景标申诉认为容桂街道办超越职权理由不成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。杨泰然、黎景标申诉理由不成立，不予支持。检察机关的抗诉主张没有依据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条的规定，判决如下：维持本院（2014）佛中法行终字第367号行政判决。本判决为终审判决。审判长 刘 建 红审判员 欧阳建辉审判员 欧阳凤霞二〇一九年九月二日书记员 严 惠 珊