安徽省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）皖行赔终103号上诉人（一审原告）杨松潮，男，汉族，1966年6月7日出生，住安徽省怀宁县。委托代理人马娜，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人马中美，北京市盛廷律师事务所律师。上诉人（一审被告）怀宁县人民政府，住所地安徽省怀宁县高河镇政和路**，统一社会信用代码1134082231231534。法定代表人余学峰，县长。出庭负责人胡勇，副县长。委托代理人宣勇，怀宁县司法局公职律师。委托代理人刘和文，安徽文法律师事务所律师。杨松潮诉怀宁县人民政府土地征收行政赔偿一案，安庆市中级人民法院于2019年3月8日作出（2018）皖08行赔初8号行政赔偿判决。杨松潮、怀宁县人民政府均不服，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年7月19日公开开庭审理了本案。上诉人杨松潮及其委托代理人马娜、马中美，上诉人怀宁县人民政府出庭负责人副县长胡勇及委托代理人宣勇、刘和文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。杨松潮向一审法院起诉称，原告系怀宁县金拱镇里仁村大元组村民，在本组拥有合法的承包田。2018年1月22日，安庆市中级人民法院作出(2015)宜行初字第00047号行政判决，确认被告于2014年擅自扩大征收怀宁县金拱镇里仁村农村集体土地行为违法。2018年6月13日，原告依据《国家赔偿法》通过EMS特快专递的形式向被告提出赔偿申请，被告于2018年6月15日签收。至今，被告未作出任何答复。故原告提起诉讼，请求判令被告因违法占用原告承包田的行为对原告进行赔偿。一审法院审理查明，2018年1月20日，该院作出(2015)宜行初字第00046号行政判决，以被告在实施安徽省人民政府皖政〔2014〕766号《关于怀宁县2014年第四批次城镇建设保障性安居工程用地的批复》征收怀宁县金拱镇里仁村1.2028公顷集体土地时，虽依照法律规定，进行相关征地程序，但为开通纬十一路建设项目及配套工程，擅自扩大征收了原告所在的金拱镇里仁村大部分农村集体土地，并于2014年11月将征地补偿款一次性拨付到原告所在的金拱镇里仁村委会账户。依据《土地管理法》第七十六条第二款“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”的规定，被告擅自扩大征收土地行为属于超越职权的非法占用土地行为，依法应确认违法。又因原告所属的怀宁县金拱镇里仁村大元村民已交出预征土地，该村民组所属土地均被平整并已使用，原告要求退还占用原告的耕地并恢复原状诉求已无法实施，被告对此应采取相应的补救措施为由，判决：1、确认被告怀宁县人民政府于2014年擅自扩大征收怀宁县金拱镇里仁村大元组农村集体土地行为违法；2、责令被告怀宁县人民政府对该擅自扩大征收土地行为采取相应补救措施；3、驳回原告其他诉讼请求。判决生效后，原告于2018年6月13日通过EMS特快专递向被告提出赔偿申请，被告于2018年6月15日签收。但被告至本案诉讼前未作出任何答复，亦未按照该院(2015)宜行初字第00047号行政判决第二项履行。原告遂提起行政赔偿诉讼。一审法院认为，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，原告系怀宁县金拱镇里仁村大元组村民，在被告擅自扩大征收怀宁县金拱镇里仁村大元组农村集体土地中，有合法的承包地，故其具有本案诉讼主体资格。依据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的行为，给公民、法人或者其他组织造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。因被告在2014年征收怀宁县金拱镇里仁村大元组农村集体土地时，擅自扩大征收范围的行为，业已被该院(2015)宜行初字第00047号行政判决确认违法，故原告要求判令被告因违法占用其承包田造成的损失进行赔偿的诉讼请求，应予支持。由于被告擅自扩大征收土地行为，造成原告所属的怀宁县金拱镇里仁村大元村民已交出各自承包及集体土地，且该村民组所属土地包括原告所承包田地及自留地现均被平整并已使用，被告应当依据相关政策对其违法征地行为，造成失去土地的原告进行补偿安置。虽被告已将征收大元组土地补偿款拨付至金拱镇里仁村委会，但该土地补偿款涉及原告土地部分，应按本判决结果重新予以核定。又因原告涉案的土地为集体土地，而征收集体土地按照法律、法规的规定应当依法进行报批，不能自行进行征收，且征收补偿标准亦应依法审核。故按照既要保障失地农民的基本生活权利，又不能让原告因侵权而得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿的原则，即违法侵权赔偿不应低于合法征收补偿的原则，对于原告所获得的赔偿标准可参照集体土地征收补偿安置最高标准确定。在被告未按该院(2015)宜行初字第00047号行政判决第二项履行的情况下，该院依法责令被告按照〔2015〕怀政发20号《怀宁县县城规划区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》所规定最高标准予以安置。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任”。在本案中，由于被告的擅自扩大征收土地行为，造成原告的自留地、菜园被损毁无法使用，屋后树木、竹林被砍伐，故被告应当对此造成原告的自留地、菜园农作物经济损失及屋后树木、竹林损失承担法律责任。原告提交经济损失清单数额，如全部让被告承担，有违客观、公正原则。故该院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额的规定。根据原告的主张及其所提供损失清单，结合原告家庭的生活水平和相关农作物的市场价值、并考虑农作物的经济客观性、自然因素，综合酌定原告农作物的经济损失及树木、竹林损失金额为77700元。对于原告提出水稻田损失、村民组公共山林面积赔偿款，因原告的水稻田已包括在集体土地青苗费补偿中，其村民组公共山林面积赔偿款亦计入在集体土地中，该院已确定上述问题属于重新核对范围内，故对此请求不予支持。至于律师费、误工费问题，不属行政赔偿范围，依法予以驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条之规定，判决：一、被告怀宁县人民政府于本判决生效之日起60日内对在2014年擅自扩大征收原告在怀宁县金拱镇里仁村大元村集体土地中所拥有份额及承包的土地，按照〔2015〕怀政发20号《怀宁县县城规划区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》最高标准作出补偿安置决定；二、被告怀宁县人民政府于本判决生效之日起60日赔偿原告经济损失及树木损失金额77700元及利息（利息自2014年10月31日至实际给付之日止，按中国人民银行同期存款利率计算）。三、驳回原告其他诉讼请求。杨松潮上诉称，―、一审法院适用法律错误。1、就上诉人因被上诉人的违法占地一概采取补偿安置救济方式属于认定事实、适用法律错误。一审法院认定上诉人的承包田及自留地均被平整使用，无法恢复使用，该认定与实际情况不符，大部分土地尚未被平整且采取一定措施后能够恢复使用。根据《国家赔偿法》第二十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”。而本案中事实认定错误的基础上，未考虑国家赔偿中返还财产、恢复原状的优先适用，本案中涉案土地实际存在恢复原状、恢复使用的可行性，直接认定被上诉人对上诉人失去的土地一概进行补偿安置属于事实认定错误，且适用法律错误。2、一审法院判决被上诉人按照怀政发〔2015〕20号《怀宁县县城规划区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》的最高标准作出补偿安置决定，适用法律错误。〔2015〕20号《怀宁县县城规划区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》规定的是征收怀宁县规划区土地及房屋的征收补偿程序及法律责任等问题，不涉及安置补偿标准，没有对征收土地标准作出最高或者最低规定，判决依该暂行办法的最高标准作出补偿安置决定，会导致被上诉人履行不能。二、对已经拨付到里仁村村委会账户的征地补偿款项是针对被批准征收的土地的，并不包括违法占用的土地；且安置补助费依法应直接支付给被安置人，地，地上附着物和青苗补偿应直接支付给所有人审法院事实认定不清。根据被上诉人提供的证据，拨付到里仁村村委会的款项，上诉人认为，该笔款项系对征收村集体土地部分，是对征收红线范围内土地的补偿，不包含被上诉人扩大占地对非法占用上诉人承包地的补偿。一审法院认为该笔款项包括修公共道路的补偿即包括非法占地的补偿，事实认定不清。且根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，上诉人认为，该部分款项仅限于土地补偿费，不包括安置补助费及地上附着物及青苗补偿费。安置补助费应依法直接支付给被安置人即上诉人，地，地上附着物及青苗补偿费按法律规定也应直接支付给地上附着物及青苗的所有人审法院事实认定严重不清。三、一审法院未对上诉人进行全面、足额补偿，不足以弥补上诉人的损失。1、对土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物及青苗补偿费经拨付给里仁村村委会的征地款项是针对征地红线内的补偿，非法占用上诉人土地的款项未包含在内。同时非法扩大占地的土地补偿费、安置补助费按照怀政发〔2015〕20号《怀宁县县城规划区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》的最高标准作出补偿安置决定，不能对上诉人进行完全补偿。2、对给上诉人造成的损失补偿。自上诉人承包地被非法占用以来，5年期间上诉人的合法承包权被侵犯，给上诉人造成5年直接经济损失，其合法权益及损失应得到保障和弥补，而一审法院认为上诉人因行政机关违法占用承包田行为损失金额仅计算一年。上诉人认为，该赔偿金额难以填平上诉人的损失，一审法院认可被上诉人应当对上诉人的农作物等进行赔偿的前提下，上诉人主张自2014年违法占用以来5年的赔偿金额合乎法律逻辑，更合乎情理。同时，倘若肯定一审法院的做法，这将导致违法占用零成本，无疑为征收部门违法占用后推卸赔偿责任提供司法助力，这一社会影响将是极其恶劣的。四、上诉人诉请不低于征收的补偿和赔偿，一审法院却判决被上诉人对上诉人重新作出补偿安置决定增加各方诉累，不利于化解矛盾解决问题。上诉人的诉讼请求在庭审中明确，补偿数额、赔偿数额都具体，一审法院完全可以直接判决补偿、赔偿的具体数额，但一审法院判决要求被上诉人作出补偿安罝决定，无疑增加上诉人的维权成本，也增加各方诉累，不利于节省司法资源，不利于及时、高效解决纠纷。在确认违法的诉讼中，双方曾达成调解，后被上诉人单方反悔.一审法官数次协调未果，致使该诉讼长达三年；（2015)宜行初字第00047号行政判决书，即要求被上诉人对非法占用上诉人土地的行为采取补救措施，被上诉人未予理会。综上，上诉人认为，一审法院认定事实错误、适用法律错误，且依据一审法院的判决难以维护上诉人合法权益。请求撤销一审判决，依法支持上诉人一审诉讼请求。怀宁县人民政府上诉称，一、被上诉人提起土地行政征收赔偿案件的依据是（2015)宜行初字第00047号行政判决，该判决事项为：1、确认被告于2014年擅自扩大征收怀宁县金拱镇里仁村大元组农村集体土地违法，可见，判决确认的违法征收行为的相对人是怀宁县金拱镇里仁村大元村民组，因而杨松潮不是违法征收行为的相对人。依照《国家赔偿法》第四条关于“主张行政赔偿的权利人应当是财产征收行为的相对人”的规定，被上诉人作为原告提起诉讼主体不适格，故法院应当驳回起诉，案件已经受理的应驳回其诉讼请求。二、涉案征收的土地系怀宁县金拱镇里仁村大元民小组所有，虽然（2015)宜行初字第00047号行政判决确认上诉人征收行为违法，但同时认定征地补偿款已经支付给怀宁县金拱镇里仁村民委员会，故被上诉人所在村民小组或被上诉人可以随时领取。事实上，本次征收大元组土地153.35亩已经按照《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2012〕67号）拨付补偿费用375.6万元（不含失地农民养老基金58.9666万元）至金拱镇财政所，目前尚未报批的135.308亩土地仍由该组农民耕种，被上诉人实际并未受到财产损失。因而，被上诉人行政赔偿的主张不符合《国家赔偿法》第二条规定的“国家机关和国家机关工作人员行使职权……侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的……”的行政赔偿的实质性要件，应当驳回其诉讼请求。三、《村民委员会组织法》第二十四条第一款第（七）项规定，“征地补偿费的使用、分配方案”“经村民会议讨论决定方可办理”。可见，农村集体土地征收补偿费的分配事宜系村民自治权利，行政机关、司法机关在未发生村民组织内部补偿安置费分配争议的情形下不应介入。一审判决第一项显然干预了村民自治。四、一审判决认定被上诉人农作物经济损失77700元，缺乏事实依据。该项损失争议实际属于行政附带民事赔偿的范畴，在民事诉讼中除非双方共同确认其金额，否则应当予以评估。农作物经济损失需要查看现场并就农作物产量及市场价格等因素予以调查后予以评估确定，司法人员的日常经验难以替代评估。因而，一审判决确定农作物经济损失77700元不符合实事求是原则，也无法保证公平、公正。综上所述，上诉人认为一审判决认定事实错误、适用法律错误，被上诉人在本案中不享有诉权，其诉讼主张应当予以驳回。故提起上诉，请求依法支持上诉人的上诉请求。一审原告杨松潮向一审法院提交了以下证据：1.申请人身份证复印件1份；2.土地承包经营权证复印件1份；3.(2015)宜行初字第00046号行政判决书复印件1份；4.《国家赔偿申请书》复议件1份；5.EMS邮寄底单及快递签收记录复印件各1份。一审诉讼期间，杨松潮向一审法院提交了因怀宁县人民政府非法征地造成的经济损失清单：1、自留地损失每年6万元、菜园损失每年1.5万元，该两项损失按5年计，共37.5万元；2、水稻田损失5年共7700元；3、屋后树木损失5年共1.6万元；另律师费、误工费和道路占用公共山林面积赔偿款3万元。并提供的皖政〔2015〕24号文《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》。一审被告怀宁县人民政府向一审法院提交了以下证据、依据：1．组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明其诉讼主体资格。2.安庆市中级法院(2015)宜行初字第00046号行政判决书，证明：(1)判决确认被告于2014年擅自扩大征收怀宁县金拱镇里仁村大元组农村集体土地违法但未确认违法行为导致原告或其所在村民组经济损失，原告要求赔偿缺乏前提条件；(2)被征收土地已经履行相关程序并已经向原告所在村委会拨付征地补偿款，征收程序合法。3.《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》(皖政〔2012〕67号），证明：对被征收土地给付的补偿款符合省政府规定的标准。4.怀宁县国土局、金拱镇政府、金拱镇里仁村委会出具情况说明，证明：(1)征地补偿费用已发给里仁村大元组25户村民，只有原告及杨积山、杨松潮未领；(2)未报批的土地仍由该组村民耕种，未造成原告及其村民组经济损失。5.征地补偿款分配表，证明征地补偿款分配及领取情况。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条；《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院审理另查明，一审诉讼期间，杨松潮向一审法院提交了请求赔偿的损失清单，主张其被违法征收自留地0.5亩，年产值6万元，菜园地0.3亩，年产值1.5万元，此两项应按5年计算，合计应赔偿375000元；水稻田年产值1540元，按5年计算，应赔偿7700元（二审庭审中，杨松潮主张其水稻田面积为0.79亩）；树木15棵，每棵年产值200元，按5年计算，应赔偿15000元；竹林年产值200元，按5年计算，应赔偿1000元，但未说明竹林面积，二审庭审中其主张竹园面积为1亩。本院认为，2014年怀宁县人民政府超出批准范围征收该县金拱镇里仁村大元组集体土地的行为，已被人民法院生效行政判决确认违法。该被违法征收的土地虽属金拱镇里仁村大元组集体所有，但其中部分土地由杨松潮合法使用，其作为大元组集体经济组织成员和被征土地使用权人，与该违法征收行为有利害关系，对该违法征收行为给其造成的损失，依法享有赔偿请求权，具备提起本案诉讼的主体资格。怀宁县人民政府超出批准范围违法征收集体土地，对由此给杨松潮造成的经济损失，依法应予赔偿。关于赔偿方式。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十二条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，杨松潮部分涉案土地已经被道路建设占用，无法恢复原状。根据杨松潮二审庭审中陈述，涉案其他未被实际占用的土地，已经遭到损毁，且由于路面高于两侧地面，道路两侧容易积水，该地已无法耕种，故对于涉案土地难以恢复原状并予以返还，怀宁县人民政府应以支付赔偿金的方式予以赔偿。关于赔偿标准。涉案土地系集体土地，因其被占用、毁损时大部分尚未经法定程序批准征收，本着有利于赔偿请求人的原则，应当参照判决时施行的征地补偿标准予以赔偿。经查，一审判决时《怀宁县县城规划区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》（〔2015〕怀政发20号）正在施行，该《办法》第十条规定，土地补偿费和安置补助费标准按省政府公布的标准执行。安徽省目前征地补偿标准适用的是2015年发布的《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2015〕24号），该《通知》所附《安徽省征地区片综合地价标准》中，怀宁县金拱镇征地补偿标准为每亩40800元，故对于经法定程序批准征收的范围以外杨松潮被毁土地，应当按照每亩40800元予以赔偿。关于土地赔偿数额。在赔偿标准确定的情况下，应根据被毁土地面积确定土地赔偿数额。但根据杨松潮一审诉讼期间提供的损失清单，结合其二审庭审中的主张，其认为其被擅自扩大征收的土地面积共2.59亩，而其向一审法院提交的承包经营权证载明承包地块为三块，合计面积为0.79亩。除此之外，杨松潮并未提供其他证据证明其被毁土地面积。怀宁县人民政府亦未提供证据证明杨松潮涉案土地面积。故本案难以直接确定具体赔偿数额，怀宁县人民政府应当在核实杨松潮涉案被毁土地面积的基础上，按照《怀宁县县城规划区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》（〔2015〕怀政发20号）确定的征收补偿标准，即每亩40800元向杨松潮支付土地被毁损失赔偿金。关于涉案土地上青苗及其他附着物赔偿数额。为体现对受害人权益的保护和对违法行为者的警示，对于涉案土地上种植的水稻、蔬菜、树木等附着物的赔偿标准，应在判决时土地征收补偿最高标准的基础上，适当提高。一审法院考虑涉案土地上附着物种类、数量、规格等因素，结合双方当事人的主张，综合酌定赔偿数额为77700元，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人杨松潮、怀宁县人民政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  钟祖凤审判员  王新林二〇一九年九月十八日法官助理张高英书记员潘玉丹附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……