河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终1526号上诉人（原审原告）：河南郑新蛋业有限公司，住所地：河南省新密市曲梁乡坡刘村。法定代表人：范植伟，该公司董事长。委托代理人：董晓婷，北京市晨野（郑州）律师事务所律师。委托代理人：李占勇，北京市晨野（郑州）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：新密市人民政府，住所地：河南省新密市青屏大街86号。法定代表人：张红伟，该市市长。委托代理人：张守刚，新密市国土资源局工作人员。委托代理人：李鹏，河南京原律师事务所律师。上诉人河南郑新蛋业有限公司因被上诉人新密市人民政府行政批复一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行初685号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。原审法院查明事实：新密市金岭种鸡养殖场位于新密市曲梁乡坡刘村，独立法人。1996年10月，经原新密市水利局新密水字〔1996〕86号批准成立。注册资金121万元，其中，原新密市水利局下属单位新密市水利工程管理站出资96万元，王秋生等7名自然人出资25万元。企业所有制形式为集体企业。企业主管单位为原新密市水利局。1997年4月3日，郑州市人民政府作出郑政土（1997）100号《关于新密市金岭种鸡养殖场用地的批复》，同意在坡刘村北部，征用新密市曲梁乡坡刘村土地33040㎡（其中耕地13240㎡，非耕地19800㎡），交给新密市金岭种鸡养殖场作为该养殖场的建设用地。同日，新密市人民政府作出新密政土字（1997）07号《关于征用出让交新密市金岭种鸡养殖场使用土地的批复》同意在坡刘村北部，征用新密市曲梁乡坡刘村土地33040㎡（其中耕地13240㎡，非耕地19800㎡），出让交新密市金岭种鸡养殖场，作为该场建设用地，出让年限五十年。新密市金岭种鸡养殖场建成投产后，正赶上亚洲金融危机，国内银根紧缩，市场连年下滑，亏损严重，2000年底被迫停产歇业。截至到2011年，负债254万元。2010年12月20日，新密市金岭种鸡养殖场向新密市水务局提出改制的申请，主要意见：对该场土地的协商。首先进行清产核资，请有资质的会计师事务所对新密市金岭种鸡养殖场的资产进行评估界定。接着进行改制，即由个人出资置换原来出资的全部资金，保留原来个人出资的资金，经新密市金岭种鸡养殖场改成股份制企业，与原主管部门彻底脱离且无任何关系。2011年1月20日，新密市水务局关于新密市金岭种鸡养殖场改制问题的会议纪要，决定同意新密市金岭种鸡养殖场改制方案：1.新密市金岭种鸡养殖场改制为股份制企业，企业名称不变；2.引入第三方投资者—范植伟。由范植伟出资96万元，承接新密市水利工程管理站的注册资金96万元。同时，由范植伟出资254万元，承接新密市种鸡养殖场原债务254万元；3.王秋生等7名自然人原出资额25万元在新成立的企业中占相应的股份；4.原新密市水利局，新密市水利工程管理站与新密市金岭种鸡养殖场的主管关系解除，新成立的企业与新密市水利工程管理站、新密市水务局无任何关系。2011年1月21日，新密市水务局作出《关于对新密市金岭种鸡养殖场进行改制的批复》，同意新密市金岭种鸡养殖场进行改制的方案，依照集体企业改制程序严密操作，及时进行资产清查、评估及验资。2011年10与10日，转让方新密市水务局、李贯宗、王秋生等七人与受让方范植伟、阴广亮签订资产转让协议。2011年10月13日，新密市工商行政管理局作出（新密）名称变核内字〔2011〕第71号《企业名称变更核准通知书》，核准新密市金岭种鸡养殖场名称变更为新密金岭养鸡有限公司。新密市金岭种鸡养殖场于2011年11月9日变更名称为新密金岭养鸡有限公司。河南郑新蛋业有限公司称，企业产权变更前，新密市金岭种鸡养殖场属于集体企业，经工商部门变更，名称没有发生变化，但产权是由集体企业变更为私营企业。产权变更登记后，在2011年11月9日新密市金岭种鸡养殖场变更为新密金岭养鸡有限公司。2012年6月26日新密金岭养鸡有限公司通过申请及审批将名称变更为河南郑新蛋业有限公司。2012年9月26日，新密市国土资源局作出国用（2012）029《土地登记审批表》，国土资源行政主管部门初审意见：该宗地为国有土地，土地使用权人为新密市金岭种鸡养殖场，使用类型为出让，终止日期至2047年4月12日，土地使用面积为31873.3平方米。依据2012年7月11日新密市工商行政管理局出具的名称变更证明和2012年6月26日新密市工商行政管理局颁发的经过更名登记后的企业法人营业执照，新密市金岭种鸡养殖场现更名为河南郑新蛋业有限公司。经地籍调查及初步审查，该宗地申请登记资料齐全，符合法定形式，根据土地登记的有关规定，建议为该宗地办理名称变更登记，将该宗地的国有土地使用权人更名为河南郑新蛋业有限公司。依据2012年9月18日新密市国土资源局会议纪要（新密国土资纪〔2012〕12号），将该宗地的土地用途规范为工业用地。因原土地证新密国用（97）字第192号已登报遗失声明，建议注销原新密市金岭种鸡养殖场新密国用（97）字第192号土地登记及土地证，同时按工业用途为河南郑新蛋业有限公司颁发新国有土地使用证。2013年7月18日，新密市国土资源局根据工作需要成立联合调查组，对涉案两宗土地出让国有土地使用权人的名称变更情况进行了调查。其调查发现，河南郑新蛋业有限公司于2012年9月17日申请土地使用权人名称变更登记时，所提交部分文件资料与其在市工商行政管理局的档案资料不一致：即新密市金岭种鸡养殖场变更为新密金岭养鸡有限公司《变更登记审核表》、《有限责任公司变更登记申请书》与新密市工商行政管理局的档案资料《企业改制登记审核表》、《企业改制登记申请书》不一致，隐瞒了企业改制的事实。又根据新密市公安局第四责任区刑警队提供的郑州市公安局刑事科学技术研究所出具《鉴定文书》中鉴定意见：企业名称变更核准通知书（豫）名称变核内字〔2012〕第160号与企业名称变更核准通知书（新密）名称变核内字〔2011〕第71号上的内容为“新密市工商行政管理局企业档案查询专用章”的印文不是同一印章盖印形成；“此复印件共一页，与原件无误。-年-月-日审查（核）人：”的印文不是同一印章盖印形成。表明申请人提供的企业名称变更核准通知书（豫）名称变核内字〔2012〕第160号与企业名称变更核准通知书（新密）名称变核内字〔2011〕第71号材料不真实。另外，经新密市国土资源局调查，2011年10月10日新密市水务局、李贯宗、王秋生等七人与范植伟、阴光亮签订了《关于对新密市金岭种鸡养殖场资产转让协议》，申请人隐瞒了该情况。故2013年9月16日，新密市国土资源局向新密市人民政府作出《新密市国土资源局关于对河南郑新蛋业有限公司土地使用权进行更正登记的请示》（新密国土资文〔2013〕150号）。2013年9月18日，新密市人民政府作出《新密市人民政府关于对河南郑新蛋业有限公司国有土地使用权进行更正登记的批复》（新密政文〔2013〕139号），同意对河南郑新蛋业有限公司位于新密市曲梁镇坡刘村面积分别为33040平方米和31873.3平方米的2宗国有土地使用权办理更正登记。撤销河南郑新蛋业有限公司2宗国有土地使用权名称变更登记，同时恢复新密市金岭种鸡养殖场的土地使用权初始登记，收回并注销河南郑新蛋业有限公司的新密国用（2012）028号、029号2本国有土地使用证。2013年10月30日，新密市人民检察院指控尚洪涛、苏晓丽犯滥用职权罪，寇建喜犯玩忽职守罪，向新密市人民法院提起公诉。2013年12月6日，新密市人民法院作出（2013）新密刑初字第559号刑事判决书。尚洪涛、苏晓丽、寇建喜不服判决上诉至河南省郑州市中级人民法院，河南省郑州市中级人民法院于2014年3月28日作出（2014）郑刑二终字第85号刑事裁定书，裁定撤销原判，发回重审。因出现法定事由，新密市人民法院于2014年10月20日作出（2014）新密刑初字第177号刑事裁定，裁定中止审理，于2016年12月14日作出（2014）新密刑初字第177-1号刑事裁定,裁定恢复审理。2017年8月9日，新密市人民法院作出（2014）新密刑初字第177号刑事判决、宣判后，寇建喜、尚洪涛、苏晓丽均不服，提出上诉。河南省郑州市中级人民法院于2017年12月25日作出（2017）豫01刑终757号刑事裁定书，维持原审判决，该裁定现已生效。经认定，关于原新密市金岭种鸡养殖场产权界定意见，证实经新密市直属行政事业单位国有资产管理中心界定原新密市金岭种鸡养殖场的资产为国有资产。另查，关于成立新密市金岭种鸡养殖场的决定及批复，工商资料，财务账目，证人证言等证据证明，新密市金岭种鸡养殖场工商登记虽为集体企业，但系新密市水务局及其下属事业单位水利工程管理站投资创办注册成立，根据相关法律、法规规定，其资产应属国有资产。另补充查明，河南郑新蛋业有限公司曾于2015年就本案纠纷向郑州市中级人民法院提起诉讼，2017年7月20日，郑州市中级人民法院作出（2015）郑行初字第01000号裁定书，评判涉案两宗土地使用权进行更正登记批复的理由是否成立为由，应以涉案两宗土地使用权颁发的相关工作人员涉嫌滥用职权罪、玩忽职守罪一案的裁判结果为依据，裁定驳回河南郑新蛋业有限公司的起诉。河南郑新蛋业有限公司不服，提起上诉。2017年12月26日，河南省高级人民法院作出（2017）豫行终2889号裁定书，维持了原审裁定，河南郑新蛋业有限公司应当待刑事案件审理终结后再行主张权利。故2018年11月23日，河南郑新蛋业有限公司就本案纠纷再次诉至法院。原审法院认为，依据《土地登记办法》第四十七条：土地权利人姓名或名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记。第五十八条：国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。河南郑新蛋业有限公司认为其与原“新密市金岭种鸡养殖场”、“新密金岭养鸡有限公司”系同一民事主体，在企业改制前后企业产权人发生了变更。但根据河南郑新蛋业有限公司提供的证据，郑州市中级人民法院（2017）豫01刑终757号刑事裁定书（已生效）显示认定的事实有下列经法院查证属实的证据证明，其中证据11为，关于原新密市金岭种鸡养殖场产权界定意见，证明经新密市直属行政企业单位国有资产管理中心界定，原新密市金岭种鸡养殖场的资产为国有资产。同时该裁定书查明，关于成立新密市金岭种鸡养殖场的决定及批复、工商资料、财务账目、证人证言等证据证明，新密市金岭种鸡养殖场工商登记虽为集体企业，但由新密市水务局及其下属产业单位水利工程管理站投资创办注册成立。根据相关法律、法规规定，其资产应属国有资产。故河南郑新蛋业有限公司在申请涉案国有土地使用证变更登记过程中，未如实提供材料、提供虚假材料、隐瞒企业改制的真实情况，及原企业资产系国有资产等情况，而非简单的企业产权人发生变更。同时，河南郑新蛋业有限公司亦陈述称，在与原企业签订改制协议时，出资1000万余元进行收购，包括原企业地面资产（价值450万元）及土地（评估价值为600万元）。由于收购包括国有土地使用权，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，涉及土地使用权转让的，应当签订转让合同，且符合出让合同或法律规定的转让条件，并办理过户登记。因此，河南郑新蛋业有限公司不仅仅是名称发生变更，而是涉及企业改制、收购等，应依据法律规定办理土地使用权转让登记，而不是据此办理变更登记。综上，河南郑新蛋业有限公司要求撤销新密市人民政府作出的《新郑市人民政府关于对河南郑新蛋业有限公司国有土地使用权进行更正登记的批复》（新密政文〔2013〕139号）的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款之规定，判决：驳回河南郑新蛋业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由河南郑新蛋业有限公司负担。河南郑新蛋业有限公司上诉请求：撤销原审判决，改判撤销新密市人民政府作出的《新郑市人民政府关于对河南郑新蛋业有限公司国有土地使用权进行更正登记的批复》。事实及理由：一、涉案土地使用权系新密市金岭种鸡养殖场的资产，新密市金岭种鸡养殖场经改制为河南郑新蛋业有限公司，仅是产权结构的变更，其法人主体并未变化，涉案土地使用权亦始终属于该法人资产，因此，应当进行国有土地使用权人名称变更登记，而非国有土地使用权转让登记。二、河南郑新蛋业有限公司在申请涉案土地使用权人名称变更登记过程中，提供的企业名称变更核准通知书并非虚假材料。另外，由于企业改制信息不属于土地使用权人名称变更登记过程中应当提交的材料，所以亦不存在河南郑新蛋业有限公司隐瞒企业改制的情况。新密市人民政府辩称：涉案土地使用权系国有资产，新密市水务局、李贯宗、王秋生等七人与范植伟、阴广亮签订资产转让协议，约定将新密市金岭种鸡养殖场包括土地使用权在内的资产转让给了范植伟二人。河南郑新蛋业有限公司在申请涉案国有土地使用权变更登记过程中，未如实提供材料、提供虚假材料、隐瞒企业改制的真实情况以及原企业资产系国有资产等情况。在此基础上，新密市人民政府根据相应规章作出《新郑市人民政府关于对河南郑新蛋业有限公司国有土地使用权进行更正登记的批复》，事实清楚，适用法律正确。请求二审驳回上诉，维持原判。本院经审理，对原审查明的事实予以确认。另查明：一、在新密市人民政府作出《新密市人民政府关于对河南郑新蛋业有限公司国有土地使用权进行更正登记的批复》（新密政文〔2013〕139号）后，2013年9月22日新密市国土资源局作出《通知》，该《通知》载明“河南郑新蛋业有限公司根据《土地登记办法》第五十八条的规定，经新密市人民政府（新密政文[2013]139号）批准，我局对你公司位于新密市曲梁坡刘村的两宗国有土地使用权办理更正登记手续。请你公司自收到本通知之日起15日内向我局交回《国有土地使用证》进行注销，土地证书号：新密国用（2012）第028号、新密国用（2012）第029号。逾期未交回的，我局将发布公告，公告土地权利证书废止。”在原审诉讼中，新密市人民政府提交了新密市国土资源局向河南郑新蛋业有限公司送达的证据。由于河南郑新蛋业有限公司未办理注销手续，新密市国土资源局向新密市人民政府进行请示，2013年10月16日新密市人民政府作出《关于公告废止河南郑新蛋业有限公司国有土地使用证的批复》（新密政文〔2013〕150号），该批复载明“市国土局《新密市国土资源局关于公告废止河南郑新蛋业有限公司的国有土地使用证的请示》（新密国土资文[2013]195号）收悉。依据《土地登记法》第五十八条第一款的规定，经研究，同意公告废止河南郑新蛋业有限公司的新密国用（2012）第28号、新密国用（2012）第29号国有土地使用证”。2013年10月25日新密市国土资源局在《郑州日报》上进行公告，废止河南郑新蛋业有限公司的新密国用（2012）第28号、新密国用（2012）第29号国有土地使用证。本院认为，关于对新密国用（2012）第028号、新密国用（2012）第029号土地使用权证应否注销等问题，新密市国土资源局向新密市人民政府进行请示，新密市人民政府根据该局的请示作出的批复，系新密市人民政府根据职责对其下级机关作出的内部监督管理行为，对外并不产生法律效力，系内部行政行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，原审判决驳回河南郑新蛋业有限公司的诉讼请求不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行初685号行政判决；二、驳回河南郑新蛋业有限公司的起诉。本案不收诉讼费，一、二审案件诉讼费各50元退还河南郑新蛋业有限公司。本裁定为终审裁定。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇一九年九月二十日法官助理张宝玲书记员刘会贞