重庆市秀山土家族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝0241行初41号 原告重庆筑巢投资有限公司。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道物流园区内。统一社会信用代码：915002415828473159。 法定代表人杨眉，该公司执行董事。 委托代理人田海涛，重庆渝鑫律师事务所律师。 被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道。统一社会信用代码：11500241009138348D。 法定代表人曾静，该局局长。 委托代理人周兴芝，该局工作人员。 委托代理人张俊，重庆春雨律师事务所律师。 原告重庆筑巢投资有限公司不服被告重庆市秀山土家族苗族自治县规划自然资源局（以下简称秀山县规划和自然资源局）作出的土地闲置行政确认一案，本院于2019年7月19日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、行政机关负责人出庭应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年8月7日公开开庭审理了本案。原告重庆筑巢投资有限公司的执行董事杨眉及其委托代理人田海涛，被告秀山县规划和自然资源局的机关负责人没有到庭参加诉讼，但未向本院出具了情况说明，其委托代理人周兴芝、张俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告秀山县规划和自然资源局于2018年7月12日作出秀山国土房管发〔2018〕第56号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局闲置土地认定书》。该认定书载明：“我局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同｛合同编号为渝地[2013](秀山)第007号，宗地坐落为秀山县物流园区E6-02/01号，土地出让面积为15274平方米。｝，约定的动工日期为2013年12月30日。上述宗地存在国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工日期满二年未动工开发的情况，我局已向你方送达了《闲置土地调查通知书》（秀山国土房管发〔2017〕122号），截止目前，你单位未向我局提交相关材料，证明该项目属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟。现根据调查结果，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为：企业自身原因，我局将按照《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）的有关规定进行对上述宗地进行处置”。 原告诉称，原告于2013年与被告达成并签订国有建设用地使用权出让合同，合同编号为渝地[2013](秀山)第007号。合同约定了原告受让坐落秀山县物流园区E6-02/01号地块等相关内容。由于被告未按合同约定条件将土地交付给原告，致使项目至今仍不具备动工开发条件。被告在未进行充分调查的情况下径行作出了秀山国土房管发〔2018〕第56号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局闲置土地认定书》，认定原告受让土地为闲置土地，闲置原因为：企业自身原因。原告认为，案涉土地系被告未按合同约定将土地交付给原告，致使项目至今仍不具备动工开发条件，并非原告自身原因，故被告作出的闲置土地认定书错误。为此，请求人民法院依法撤销被告2018年7月12日作出的秀山国土房管发〔2018〕第56号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局闲置土地认定书》。 被告辩称，一、原告要求撤销答辩人作出的秀山国土房管发〔2018〕56号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局闲置土地认定书闲置土地认定书》的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。首先，答辩人作出闲置土地认定的主体适格，于法有据。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条和《闲置土地处置办法》的规定，答辩人作为秀山县的土地行政主管部门，对秀山县辖区范围内违反土地法律法规的行为负有监督检查之责，对闲置土地作出认定，是法律法规赋予答辩人的职责。其次，答辩人作出的闲置土地认定所依据的事实清楚，证据充分，适用法律正确。2013年11月26日，原告与答辩人就案涉土地签订了《国有建设用地使用权出让合同》（以下称出让合同），双方约定的动工时间是2013年12月30日，竣工时间为2015年12月30日，然而原告至今未开工建设，导致该国有建设用地长期处于闲置状态。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二条规定，案涉土地应认定为闲置土地。再次,答辩人作出的闲置土地认定程序合法。根据秀山县物流园管委会反映，案涉土地存在长期闲置的情形，秀山县物流园区管委会曾书面通知原告务必于2017年4月20日前正式动工建设“秀山健康城”项目。但原告并未按照物流园区管委会的要求如期动工。答辩人遂于2017年8月4日向原告送达了《闲置土地调查通知书》，答辩人在通知书中明确告知原告“涉嫌构成闲置土地”，答辩人将依据《闲置土地处置办法》的规定对其进行调查，并要求原告在收到该通知书之日起10日内向答辩人提交案涉土地闲置的原因说明及相关材料。然而原告既未向答辩人提交相关材料，也未就案涉土地闲置原因向答辩人作出说明。答辩人经派员实地查看，至2018年7月29日，案涉土地仍未开工建设。鉴于此，答辩人于2018年7月12日对其作出了被诉的《闲置土地认定书》，并于2017年7月18日送达给原告。因此，答辩人作出的《闲置土地认定书》完全符合《闲置土地处置办法》规定的程序。二、原告诉称的事实和理由与客观事实不符，且不能成为支持其诉讼请求的理由。1、原告诉称答辩人“未按合同约定条件将土地交付给原告，致使项目至今仍不具备动工开发条件”显然不是事实。首先，答辩人与原告在出让合同第六条中约定交付土地的条件是“建（构、附）筑物拆除完毕”，而案涉土地在出让合同签订之前，其地上建（构、附）筑物已拆除完毕。其次，从原告在2013年9月23日已经取得案涉土地《建设用地批准书》这一事实足以证明，答辩人己按照出让合同约定时间将案涉土地交付给原告，且交付的土地已经具备动工开发的条件，要不然秀山县人民政府就不可能批准原告使用案涉土地。再次，案涉土地至今是否具备动工开发的条件，从案涉土地现状足以证明，案涉土地完全具备动工开发的条件。原告诉称其至今仍不具备动工开发的条件显然没有尊重客观事实。2、原告诉称答辩人在未进行充分调查的情况下径行作出被诉的闲置土地认定书，同样与事实不符。答辩人发现原告长期闲置土地的情况后，向原告发出了《闲置土地调查通知书》，查阅了案涉土地的地籍资料，进行了现场勘查，大量证据证明案涉土地长期闲置的事实。原告凭什么说答辩人未进行充分的调查？3、原告诉称其案涉土地至今仍不具备动工开发条件，并非原告自身原因，而是答辩人未按合同约定交付土地。对此答辩人认为，原告诉称的这一事实和理由存在以下谬误：第一、如果案涉土地至今是否具备开工条件，现场一目了然。到底原告要具备什么条件才能的开工？难道案涉土地上还有他人的建（构）筑物没有拆除吗？第二、如果答辩人未按合同约定交付土地，为何原告在2013年9月23日就取得了案涉土地的《建设用地批准书》？为何原告在2014年9月30日就取得了案涉土地的房地产权证？第三、如果不是因原告自身原因而是因答辩人的原因导致案涉土地长期闲置，那么答辩人不禁要问，到底是因答辩人的什么原因造成原告至今不能开工建设“健康城”项目？为何原告在收到物流园区管委会要求立即起动“秀山健康城”项目建设的通知后，不向物流园区管委会说明原因？为何在收到答辩人发出的《闲置土地调查通知书》后不在规定期限内向答辩人提交闲置原因的相关证据材料？ 综上所述，答辩人认为，原告的诉讼请求及诉称的事实和理由均不成立，答辩人作出的《闲置土地认定书》所依据的事实清楚，证据充分，适用法律正确，处理程序合法，该认定书依法应予维持。 被告在举证期限内向本院举示了如下证据： 证据一、《国有建设用地使用权出让合同》。证明目的：1、原告与被告于2013年8月26日就案涉土地签订了出让合同，合同约定的土地出让面积为15274平方米，出让价款2749200元；2、合同约定的土地交付时间是2013年11月30日前，交地条件为建（构、附）筑物拆除完毕；3、合同约定的开工时间是2013年12月30日，竣工时间是2015年12月30日前。 证据二、《建设用地批准书》。证明目的：1、原告于2013年9月23日就已经取得案涉土地的建设用地批准书，秀山县政府批准原告在案涉土地上开工建设。从而可以证明被告在2013年9月23日前己将案涉土地交付给原告。2、秀山县政府批准的开工时间是2013年9月，竣工时间是2015年9月，批准书的有效期限至2015年9月止。由此可以证明，案涉土地在2013年9月就已经具备开工条件。 证据三、案涉土地的地籍资料。证明目的：1、原告于2014年9月29日就已委托其工作人员刘庆申请案涉土地的权属登记，被告于2014年9月30日就为原告颁发了317房地证2014字第03017号房地产权证；2、原告在《重庆市土地房屋权属登记申请书》中已经确认案涉房地产无产权争议，并签字确认了案涉土地的四至界限清楚。由此可以证明原告诉称其至今仍不具备动工开发条件显然不是事实。 证据四、《秀山土家族苗族自治县物流园区管理委员会关于重庆赣商实业有限公司应立即启动“秀山健康城”项目建设的通知》。证明目的：1、根据物流园区管委会与重庆赣商实业有限公司签订的《秀山（武陵）现代物流园区“秀山健康城”项目投资协议书》约定，赣商实业公司应在2012年6月以前完在项目一期工程；2、重庆赣商实业公司在秀山设立重庆六盛投资有限公司（现更名为重庆筑巢投资有限公司）负责案涉土地的开发建设，截止2017年1月4日，原告仍未动工建设。物流园区根据合同相对性原则，向赣商实业公司发出通知，要求赣商实业公司责成原告“务必于2017年4月20日前正式动工建设“秀山健康城”，然而原告仍未按照物流园区管委会的要求动工建设。 证据五、《闲置土地调查通知书》及《送达回证》。证明目的：1、被告在作出被诉《闲置土地认定书》之前，已按照《闲置土地处置办法》规定的程序向原告发出了《闲置土地调查通知书》；2、被告在通知书中明确告知原告“涉嫌构成闲置土地”，被告将对其进行调查，要求原告在通知送达之日起10日内提交土地闲置原因说明及相关证据材料，逾期不提供上述材料，被告将作出闲置土地认定，然而原告至今未向被告提交案涉土地闲置原因的说明，更未向被告提交非原告原因闲置土地的任何证据。 证据六、现场照片2张。证明目的：证明被告的工作人员在案涉土地现场进行了实地勘察，并与物流园区管委会相关负责人进行了座谈。从现场照片可以证明，因原告在案涉土地上开挖土方已经形成了一个巨大的水坑。 证据七、《闲置土地认定书》及《送达回证》。证明目的：证明被告于2018年7月12日对案涉土地作出闲置土地认定书后，已于2018年7月18日将该认定书送达给原告。 法律依据。1、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条；2、《闲置土地处置办法》第二条、第五条、第六条、第九条。证明目的：上述证据及法律依据可以证明被告作出的《闲置土地认定书》所依据的事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，处理程序合法。 原告为证明其主张的事实，在举证期限内提交了以下证据材料： 证据一、《国有建设用地使用权出让合同》〔合同编号为渝地[2013](秀山)第007号〕。证明目的：1、证明原、被告双方约定的宗地交付时间为2013年11月30日前；2、双方约定是交付条件为场地平整达到建（构、附）筑物拆除完毕，以及周围基础设施达到三通。 证据二、秀山国土房管发〔2018〕第56号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局闲置土地认定书闲置土地认定书》。证明目的：2018年7月12日，被告秀山国土房管发〔2018〕第56号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局闲置土地认定书》，认定原告受让土地为闲置土地，闲置原因为：企业自身原因。 证据三、光盘一张、照片三张。证明目的：证明涉案土地上仍有三座坟墓未搬迁，故未达到场地平整达到建（构、附）筑物拆除完毕的交付条件。 证据四、证人胡秀明出庭作证证言。1、证明其祖坟属涉案土地征收搬迁范围，尚未与拆迁部门签订坟墓搬迁补偿协议，也没有领取搬迁款；2、其曾经实施过阻碍原告施工的行为。 经庭审质证，原告对被告举示的证据质证意见为： 对证据一的真实性、合法性、关联性无异议，但不能够证明被告的证明目的，合同约定的交付时间是2013年的11月30日前，土地仍不具备交付条件，该土地上仍有坟墓未迁出，存在着阻工的事实； 对证据二的真实性、合法性、关联性均不持异议，但达不到被告的证明目的，批准许可不等于客观事实上没有阻工没有信访的事实； 对证据三的三性无意见，但达不到被告的证明目的，法律登记的权属，不等于客观事实的土地没有纠纷，原告现有证据能够体现被征收土地的农户仍有祖坟未迁出的客观事实； 对证据四的关联性有异议，不能够达到被告的证明目的，物流园区管委会向赣商实业有限公司发出的通知，与本案原告没有任何关系，该通知事实上是对原告开发期限重新作出了调整； 对证据五，认为该通知书部分内容违法，送达不成立，该通知书不符合法律规定的30日期限，送达回证并没有指明受送达人，被告方并没有依法送达给原告； 对证据六，认为拍摄时间拍摄地点没有注明，但该照片反映了客观事实，同时能证明原告实施了基础开发的事实，同时证明了被告没有拆除地面构筑物，地面上仍有坟墓，存在阻工事实； 对证据七，被告仍然没有依法送达给原告，该闲置认定书没有证据证明是企业自身原因造成土地闲置，本身程序存在违法，该认定书并没有依法告知原告救济权利期限和途径，送达回证也不符合法律规定，该回证并没有原告授权人员签字认可，作为留置送达也应当在原告所在办公场所，送达程序存在着严重瑕疵。 对法律法规无意见。 经庭审质证，被告对原告举示的证据的质证意见为： 证据一和证据二不能达到其证明目的，反而支持了被告陈述的事实，原告认定被告作出的认定书送达程序不合法，那么原告如何知道被告作出的闲置土地认定书，与其陈述事实相互矛盾，对于证据的真实性、合法性、关联性无异议； 对证据三真实性无异议，通过该视频和照片可以看出涉案土地有破土动工的情形，恰好说明被告已经将土地交付给原告，故而不能达到原告的证明目的； 对原告申请出庭的胡秀明证人证言质证认为：证人的证言无任何证据支撑，证人如果实施过阻工行为，那么与原告有矛盾为何出庭给原告作证。证人未收到安置补偿款与本案无关。 1145san经庭审举证、质证，本院对原、被告举示的证据认证如下： 原告所举示的证据一和证据二真实且与本案具有关联性，能够达到原告的证明目的，本院予以采信；证据三，视频和照片，能够反映出涉案土地上目前仍有三座坟墓尚未搬迁的事实，其与本院组织双方当事人及相关征地拆迁部门工作人员对案涉土地实地勘验结果一致，本院予以采信；证人胡秀明的证言与本院组织双方当事人及相关征地拆迁部门工作人员对案涉土地实地勘验结果一致，其证言真实，且与本案相关联，能证明胡秀明家有一棺祖坟在案涉土地内，尚未与征地搬迁部门达成搬迁补偿协议的事实，本院予以采信。 被告举示的七组证据虽具有证据的真实性和关联性，但不能证明其对原告交付的案涉土地已经达到双方合同约定的：“土地交付时间是2013年11月30日前，交地条件为建（构、附）筑物拆除完毕”的交付条件，以及案涉土地闲置原因系因原告自身原因造成的证明目的。 经审理查明，2011年8月10日，重庆赣商实业有限公司与秀山土家族苗族自治县物流园区管理委员会签订《秀山（武陵）现代物流园区“秀山健康城”项目投资协议书》，由重庆赣商实业有限公司出资进行“秀山县健康城”项目开发。2011年9月30日，重庆赣商实业有限公司在重庆市秀山县物流园区内成立独立法人重庆六盛投资有限公司。2012年10月22日，重庆六盛投资有限公司名称变更为重庆筑巢投资有限公司（以下简称筑巢投资公司）。2013年7月9日，原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（现秀山县规划和自然资源局）经秀山土家族苗族自治县人民政府批复同意将秀山县XS-13CR-4号（物流园区E6-02/01）地块国有建设用地交秀山土家族苗族自治县公共资源综合交易中心挂牌出让。2013年8月5日，筑巢投资公司以274.92万元成交价竞得该地块，宗地总面积为15274平方米。同年8月26日，原秀山县国土房管局与筑巢投资公司对成交地块签订合同编号为渝地[2013]（秀山）第007号《国有建设用地使用权出让合同》，该合同中约定：原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局于2013年11月30日前将出让宗地交付给筑巢投资公司，出让人在交付土地时该宗地应达到土地上的建（构、附）筑物拆除完毕；周围基础设施达到三通；筑巢投资公司对合同宗地建设项目在2013年12月30日之前开工，2015年12月30日前竣工。筑巢公司在开工典礼当天挖了部分土方后一直未对该块土地继续进行建设开发，也未到秀山土家族苗族自治县城乡建设委员会办理施工许可证。2017年1月4日，秀山县物流园区管委会向重庆赣商实业有限公司发出秀物流管委发（2017）2号通知，要求重庆赣商实业有限公司责成筑巢投资公司务必在2017年4月20日前正式动工建设“秀山健康城”项目，否则，将依法解除投资协议，并无偿收回该项目所涉土地及地上建构筑物。2017年7月，被告对筑巢公司受让的该宗地空闲未进行施工的情况进行了调查，并制作了秀山国土房管发〔2017〕122号《闲置土地调查通知书》，送达回证中显示于2017年8月4日向筑巢公司送达了秀山国土房管发〔2017〕122号《闲置土地调查通知书》，签收人为杨益民（代）。2018年7月12日，被告制作出秀山国土房管发〔2018〕56号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局闲置土地认定书》，该认定书认定因企业自身原因导致物流园区E6-02/01土地闲置，现认定该宗地为闲置土地，并将按照《闲置土地认定办法》的有关规定进行处理（该闲置土地认定书中未告知原告复议和诉讼期限）。2018年7月18日，被告将该《闲置土地认定书》向原告进行送达，送达回证上显示：《闲置土地认定书》已送达重庆筑巢投资有限公司财务人员张文权，但该公司拒收签。2019年7月19日，原告因不服该《闲置土地认定书》，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的〔2018〕56号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局闲置土地认定书》。 另查明，案涉地块中目前仍有三座坟墓（被拆迁户家去世亲人的坟墓）尚未迁移，征地拆迁部门与坟墓搬迁户尚未达成征地搬迁安置补偿协议，被搬迁户也未领取搬迁费。 还查明，原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局和原秀山土家族苗族自治县规划局机构改革后，组建为秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局。 本院认为，被告秀山县规划和自然资源局作为本县的规划和土地行政主管部门，对辖区内的国有土地使用、闲置情况有进行查处的职权。原、被告双方争议的焦点在于：原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（现被告秀山县规划和自然资源局）2018年11月26日作出的秀山国土房管发〔2018〕56号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局闲置土地认定书》认定事实是否清楚，主要证据是否充分，程序是否合法。下面进行评述： 依照《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号）第二条第一款的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。本案中，原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局作出的秀山国土房管发〔2018〕56号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局闲置土地认定书》认定案涉宗地为闲置土地，且造成该土地闲置的原因属企业自身原因。而原告筑巢投资公司诉称由于被告未按合同约定条件将案涉地块交付给原告，致使该宗地项目至今仍不具备动工开发条件。依据原告筑巢投资公司与原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局2013年8月26日签订的合同编号为渝地[2013]（秀山）第007号《国有建设用地使用权出让合同》相关内容看，该合同中约定：原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局于2013年11月30日前将出让宗地交付给筑巢投资公司，出让人在交付土地时该宗地应达到土地上的建（构、附）筑物拆除完毕；周围基础设施达到三通；筑巢投资公司对合同宗地建设项目在2013年12月30日之前开工，2015年12月30日前竣工。从本院组织双方当事人及具体实施该宗地征地拆迁工作单位的工作人员实地勘验结果看，目前仍有被拆迁户家的三棺坟墓在案涉地块中，征地拆迁部门与被搬迁户尚未达成征地搬迁安置补偿协议，被搬迁户也未领取搬迁费。该事实表明，征地拆迁部门对案涉地块的征地拆迁工作尚未完毕，既然征地拆迁部门对案涉地块的征地拆迁工作都尚未完毕，原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局不可能将案涉地块交付给原告，事实上也无法交付。故，原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局事实上并未按照渝地[2013]（秀山）第007号《国有建设用地使用权出让合同》的约定向原告筑巢投资公司交付案涉土地。据此，被告主张已经将案涉地块交付完毕的事实理由不能成立。既然被告主张的案涉地块已交付完毕的事实理由不能成立，那么原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局作出的秀山国土房管发〔2018〕56号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局闲置土地认定书》认定案涉宗地为闲置土地，造成土地闲置的原因属企业自身原因，缺乏事实和法律依据。 综上，被告秀山县规划和自然资源局（原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局）作出的〔2018〕56号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局闲置土地认定书》事实不清、主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。原告诉称的事实理由成立，其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下： 撤销被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局（原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局）2018年7月12日作出的〔2018〕56号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局闲置土地认定书》。 案件受理费50元，由被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。 审 判 长  白 云 人民陪审员  糜良政 人民陪审员  曾凡伟 二〇一九年九月十九日 法官 助理  伍佳丽 书 记 员  莫金炎