重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终446号 上诉人（一审原告）伍琳，女，汉族，1996年1月28日出生，住重庆市渝北区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地：重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人郭洪峰，重庆市人民政府工作人员。 委托代理人单任，重庆静昇律师事务所律师。 一审第三人重庆市北碚区规划和自然资源局，住所地：重庆市北碚区卢作孚路555号。 法定代表人张亮，局长。 委托代理人李桂川，该局工作人员。 委托代理人韩欢欢，重庆静昇律师事务所律师。 伍琳因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）、重庆市北碚区规划和自然资源局（原重庆市北碚区国土资源管理分局现已被撤销，其职能整合入重庆市北碚区规划和自然资源局，简称北碚区规自局）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，重庆市政府于2015年9月16日、22日分别作出渝府地〔2015〕1127号《重庆市人民政府关于北碚区实施城市规划土地征收的批复》、渝府地〔2015〕1174号《重庆市人民政府关于北碚区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，批准征收包括伍琳户籍所在原北碚区水土镇三汇村21组全部集体土地。2015年10月14日，北碚区人民政府依法发布北碚府征公〔2015〕21号《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇太山村18社19社水土镇三汇村19组20组21组飞马村16组兴仁村16组部分集体土地的公告》、北碚府征公〔2015〕22号《重庆市北碚区人民政府关于征收水土镇三汇村19组20组21组全部集体土地的公告》，将征收北碚区水土镇三汇村21组全部集体土地有关事宜予以公告。2015年10月16日，原重庆市北碚区国土资源管理分局分别发布北碚国土资征补公〔2015〕23号、24号土地补偿安置方案的公告，将《征收复兴镇太山村18社19社水土镇三汇村19组20组21组飞马村16组兴仁村16组部分集体土地补偿安置方案》《征收水土镇三汇村19组20组21组全部集体土地补偿安置方案》发布并公开征求意见。2015年10月30日，重庆市北碚区人民政府根据原重庆市北碚区国土资源管理分局的请示，分别作出北碚府地〔2015〕86号、87号补偿安置方案的批复，批准同意实施征地补偿安置方案。 伍琳于1996年1月出生，伍琳系其父母伍兴模、王明容独生女，出生后与其母亲王明容为一户，户籍为农业家庭户口。2001年8月，伍琳因“投靠亲属”将其户口从重庆市北碚区水土镇观音山村七社（征地时为水土镇三汇村21组）迁移至其父亲伍兴模为户主的重庆市渝北区两路镇北湖路48号2-1-1，户籍为非农业户口。2014年12月，伍琳因“父母与子女相互投靠”，将其户口迁移至重庆市北碚区水土镇三汇村21组24号附1号，单独成户，户别为城镇户口。2013年9月至2016年6月，伍琳就读于重庆铁路运输高级技工学校。2015年4月1日，重庆市北碚区水土镇三汇村委会出具《常住证明》，证明伍琳长期居住在水土镇三汇村21社。 伍琳父母在征地红线范围内有房屋一处，未办理房屋登记，伍琳父亲伍兴模持有1991年12月30日颁发的川国土统印叁13NO.1496844《集体土地建设用地使用证》，载明“用地面积103.6，其中建筑占地103.6，用途住宅”。伍琳母亲王明容系农业户口，重庆市北碚区国土资源管理分局将王明容作为征地的人员安置对象和住房安置对象进行补偿安置，并由王明容与北碚区人民政府征地办公室签订了《北碚区征地农转非人员安置补助费协议书》《北碚区征地农转非人员货币安置住房协议》。伍琳父亲伍兴模系城镇户口，按征地公告发布之日前，长期居住在征地拆迁范围内的城镇人员，具有农村房屋房地产证且城镇确无住房的被拆迁人的标准，与北碚区人民政府征地办签订了《北碚区征地农转非人员货币安置住房协议》。王明容、伍兴模分别签字领取了含人员安置补助费、住房安置补助费、房屋补偿费、构附着物补偿、花木补偿在内的各项征地补偿安置费用。 伍琳母亲王明容作为承包户主的1998年《重庆市农村土地承包经营权证书》上，载明“(承包)人口2人”，“地址水土镇观音山村七社”等内容，但未载明具体的土地承包经营权人。 伍琳认为应对其按原北碚区水土镇三汇村21组在籍社员的标准进行补偿安置，向重庆市北碚区人民政府提出行政协调申请。重庆市北碚区人民政府于2018年7月4日作出《重庆市北碚区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（北碚府协〔2018〕30号），行政协调未达成一致意见后，伍琳以其未持有农房产权证不是伍琳责任，土地使用权证上是以户为单位，其父亲有集体土地使用权证就应视为其拥有土地使用权，且其他与其情况相同的都获得了安置补偿等为由，向重庆市政府提交《行政裁决申请书》，请求：1、撤销北碚府协〔2018〕30号《重庆市北碚区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》；2、按原北碚区水土镇三汇村21组农村社员和大中专在校生进行安置补偿。重庆市政府于2018年8月16日收到后经审查，于2018年9月25日作出渝府地裁〔2018〕209号《征地补偿安置争议裁决书》，裁决：对伍琳提出的第2项裁决申请不予支持；对其第1项裁决申请予以驳回。伍琳不服该行政裁决，遂向法院提起诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府在伍琳经重庆市北碚区人民政府行政协调未果的情况下，具有对伍琳提出的行政裁决申请进行裁决的法定职权和职责。重庆市政府收到伍琳的行政裁决申请后，在法定期限内作出本案被诉渝府地裁〔2018〕209号《征地补偿安置争议裁决书》，程序合法。根据《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条的规定，征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象。本案中，伍琳提交征地范围内房屋其父亲伍兴模持有的集体土地使用权证颁发时间为1991年，而伍琳出生于1996年1月，该房屋在申请宅基地时伍琳并非家庭成员，不具有该农房审批份额，伍琳不是持有房屋所有权证和集体土地使用权证的权利人。且在征地批文下达之日前，伍琳系已成年的城镇居民。故伍琳不属住房安置对象，也不符合《重庆市征地补偿安置办法》第二十五条规定可申请优惠购房安置的情形。伍琳早在2001年已经转为城镇户口，伍琳虽于2014年12月将户口迁入重庆市北碚区水土镇三汇村21组24号附1号，但其户籍登记为城镇户口。本案所涉征地公告发布之日，伍琳不属于此次征地农村集体经济组织的在籍农业人口，并不需要进行农转非安置。同时，伍琳在其就读于重庆铁路运输高级技工学校前已经是城镇户口，并非因就读大中专学校而由农业户口转为城镇户口，不属于《重庆市征地补偿安置办法》第十三条规定的在校大中专学生应该予以人员安置的范畴，伍琳不属于征地人员安置对象。故重庆市政府裁决对伍琳提出的第2项裁决请求，即“按照所在社社员和大中专在校生进行征地补偿安置”不予支持，并无不当。至于伍琳提出的第1项裁决请求：“请求撤销《重庆市北碚区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（北碚府协〔2018〕30号）”的裁决请求事项，并非一个独立的征地补偿安置争议裁决请求，不属于行政裁决范围。重庆市政府根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条的规定，裁决对伍琳该项请求予以驳回，亦无不当。综上，重庆市政府于2018年9月25日作出渝府地裁〔2018〕209号《征地补偿安置争议裁决书》，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。伍琳的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，遂判决驳回伍琳的诉讼请求。 伍琳上诉称，一、一审法院认定事实不清。伍琳出生于1996年1月28日，其父伍兴模的户籍早在1994年8月就转入城镇，而上述《重庆市农村土地承包经营权证书》颁发于1998年，当时只有伍琳和其母亲王明容系农村户籍。一审法院认定“原告母亲王明容作为承包户主的1998年《重庆市农村土地承包经营权证书》上，载明人口2人......但未载明具体的土地承包经营权人”，一审法院却未对该“土地承包经营权人”的事实予以查明。二、一审判决所依据的证据不足。一审法院认定“原告伍琳提交征地范围内房屋其父亲伍兴模持有的集体土地使用权证颁发时间为1991年，而原告出生于1996年1 月，该房屋在申请宅基地时原告并非家庭成员，不具有该农房审批份额，原告不是持有房屋所有权证和集体土地使用权证的权利人”，于是判决伍琳不应当享受农转非安置待遇，一审法院此认定及判决违背常理，违背国家法律及《重庆市征地补偿安置办法》的相关规定，同时也缺乏证据支持。伍琳系伍兴模、王明容之女，系该家庭成员，虽然该家庭农房在确权时伍琳尚未出生，但确权时间并不影响伍琳系伍兴模、王明容的家庭成员这一事实，并不影响伍琳对该房屋享有的权利。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销一审判决，支持伍琳的诉讼请求。 重庆市政府、北碚区规自局二审中未向本院提交书面答辩意见及陈述意见。 重庆市政府向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《重庆市北碚区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（北碚府协〔2018〕30号）； 2.伍琳提交的征地补偿安置裁决《申请书》及收件单； 3.渝府地裁〔2018〕209号《征地补偿安置争议裁决书》及投邮凭证、投邮查询截屏。 证据1－3拟证明重庆市政府对伍琳所提出的行政裁决申请依法做出了裁决，其内容及程序均合法有效。 4.《重庆市人民政府关于北碚区实施城市规划土地征收的批复》（渝府地〔2015〕1127号）； 5.《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇太山村18社19社水土镇三汇村19组20组21组飞马村16组兴仁村16组部分集体土地的公告》（北碚府征公〔2015〕21号）； 6.《重庆市北碚区国土资源管理分局关于征收复兴镇太山村18社19社水土镇三汇村19组20组21组飞马村16组兴仁村16组部分集体土地补偿安置方案的公告》（北碚国土资征补公〔2015〕23号）； 7.《重庆市北碚区国土资源管理分局关于征收复兴镇太山村18社19社水土镇三汇村19组20组21组飞马村16组兴仁村16组部分集体土地补偿安置方案的请示》（碚国土文〔2015〕150号）； 8.《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇太山村18社19社水土镇三汇村19组20组21组飞马村16组兴仁村16组部分集体土地补偿安置方案的批复》（北碚府地〔2015〕86号）； 9.《重庆市北碚区人民政府征地办公室关于办理北碚区实施城市规划建设土地征收农转非手续的函》（碚征地办函〔2015〕140号）； 10.《重庆市人民政府关于北碚区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2015〕1174号）； 11.《重庆市北碚区人民政府关于征收水土镇三汇村19组20组21组全部集体土地的公告》（北碚府征公〔2015〕22号）； 12.《重庆市北碚区国土资源管理分局关于征收水土镇三汇村19组20组21组全部集体土地补偿安置方案的公告》（北碚国土资征补公〔2015〕24号）； 13.《重庆市北碚区国土资源管理分局关于征收水土镇三汇村19组20组21组全部集体土地补偿安置方案的请示》（碚国土文〔2015〕151号）； 14.《重庆市北碚区人民政府关于征收水土镇三汇村19组20组21组全部集体土地补偿安置方案的批复》（北碚府地〔2015〕87号）； 15.《重庆市北碚区人民政府征地办公室关于办理北碚区实施城市规划建设土地征收农转非手续的函》（碚征地办函〔2015〕143号）； 证据4－15拟证明水土镇三汇村21组的集体土地被依法征收的基础事实； 16.重庆市北碚区水土镇人民政府出具的《关于伍琳是否应享受征地补偿政策的情况说明》，拟证明伍琳出生是1996年，转为城镇户口是2001年，入学是以城镇户口入学，实施征地是2015年，在实施征地时伍琳已经成年并且是城镇户口，没有记载入土地权属登记资料中，不符合安置的条件； 17.涉及伍琳户籍迁移情况的户籍资料，拟证明伍琳户籍迁移情况，伍琳不具有被住房安置的资格； 18.《北碚区征地农转非人员安置补助费协议书》（王明容）； 19.《北碚区征地农转非人员货币安置住房协议》（王明容）； 20.《北碚区征地农转非人员货币安置住房协议》（伍兴模）； 21.集体土地建设用地使用证； 22.《证明》； 23.《住房安置特殊对象资料审查表》； 证据18－23拟证明北碚区对伍琳父母进行安置的基本情况。对其母亲王明容进行了人员安置、住房安置，对其父亲按城镇人员持有两证进行了住房安置，安置30个平方米； 24.《北碚区人民政府征收水土镇三汇村21社集体土地补偿明细表》； 25.《北碚区人民政府征收水土镇三汇村21社土地渔池补偿明细表》； 26.《北碚区人民政府征收水土镇三汇村21社土地构（附）着物综合定额补偿明细表》； 27.《水土镇三汇村21社地质灾害搬迁避让项目农村房屋补偿明细表》； 28.《水土镇三汇村21社征地农转非人员货币安置补偿表（城市规划建设项目）》； 29.《水土镇三汇村21社地质灾害搬迁避让项目农村房屋残值补偿明细表》； 30.《水土镇三汇村21社地质灾害搬迁避让项目房租过渡费明细表》； 31.《水土镇城镇规划建设三汇村21社集体土地补偿费发放表》； 32.《北碚区人民政府征收水土镇三汇村21社土地补偿费发放表》； 33.《水土镇三汇村21社地质灾害搬迁避让项目补偿费发放表》； 证据24－33拟证明北碚区对三汇村21社进行征地补偿的基本情况。 伍琳向一审法院提交并举示了以下证据： 1.重庆市农村土地承包经营权证书（承包户主王明容）； 2.重庆市农村土地承包经营权证书（承包户主鄧步江）； 3.重庆市农村土地承包经营权证书（承包户主伍光弟）； 证据1－3拟证明承包土地是以户为单位，所以伍琳是有承包土地的。 4.重庆市北碚区水土镇三汇村委会出具的常住证明，拟证明伍琳长期在水土镇三汇村居住； 5.证明、毕业证书、伍琳2014年户口页，拟证明伍琳是三汇村的常住居民，开发征地时伍琳是在校大学生，虽然伍琳户口迁出去过，但是在征地前已经迁回三汇村； 6.独生子女证，拟证明伍琳是独生女，伍琳父亲在水土镇三汇村有农房，伍琳也是有住房的。 北碚区规自局未向一审法院举示证据。 经一审庭审质证，伍琳对重庆市政府举示的证据1－3真实性无异议，但认为内容不合法，对证明行政程序合法无异议，但达不到其证明裁决内容合法的证明目的；证据4－15的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为在征地公告发布之前，征地补偿工作已经结束；证据16真实性没有异议，其中载明的伍琳身份信息、迁移信息是正确的，其余的信息是错误的，达不到其证明目的；证据17－19真实性、合法性、关联性均无异议；证据20真实性没有异议，合法性有异议；证据21－22真实性、合法性、关联性均无异议；证据23真实性无异议，但认为内容不合法；证据24合法性有异议；证据25－26真实性、合法性、关联性均无异议；证据27真实性没有异议，合法性有异议；证据28真实性、合法性、关联性均无异议；证据29－31合法性有异议；证据32－33真实性无异议，合法性有异议。重庆市政府对伍琳举示证据1－3真实性无异议，关联性、证明目的有异议；证据4真实性无异议，证明目的有异议；证据5真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议；证据6关联性有异议。北碚区规自局对重庆市政府举示证据均无异议，对伍琳举示的证据质证意见与重庆市政府相同。 一审法院对各方当事人质证的证据认证如下：重庆市政府举示的证据均真实、合法、与本案有关联，予以采信；伍琳举示的证据1、4、5、6均真实、合法、与本案有关联，予以采信，证据2、3与本案无关联，不予采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，关于伍琳是否属于征地人员安置对象的问题。《重庆市土地管理规定》第四十条规定：“农村集体经济组织总人口为下达建设用地预办通知书之日在籍的常住人口（含现役义务兵、在校的大中专学生以及服有期徒刑、劳教人员）和在政府批准征地之日前，按户籍管理规定由区县（自治县、市）公安部门批准正常迁入及新出生的人员”，以及《重庆市征地补偿安置办法》第十三条规定：“被征地单位的下列人员按有关规定农转非或以调整承包地方式予以安置：（一）农业人口；（二）在校大中专学生；（三）现役义务兵；（四）劳改劳教人员。”本案中，伍琳因“投靠亲属”于2001年8月将户口从水土镇三汇村21组迁移至渝北区两路镇北湖路48号2-1-1，户籍登记由农业户口转为非农业户口。虽然伍琳之后于2014年12月将其户口迁回水土镇三汇村21组，但其户籍登记仍为非农业户口（即城镇户口），并非为农业户口。而在2015年北碚区政府实施本次征地时，伍琳并不是被征地集体经济组织的在籍农业人口。同时，伍琳户口在就读重庆铁路运输高级技工学校之前已经是城镇户口，并非因入读大中专学校而将农业户口转为城镇户口，故其不属上述《重庆市征地补偿安置办法》第十三条规定的应予人员安置范围的在校大中专学生。因此，伍琳不属于此次征地需安置的征地农转非人员，其不属于人员安置对象。 关于伍琳是否属于住房安置对象的问题。《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条规定：“征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象。”第二十五条第二款规定：“住房安置对象的配偶或未成年子女为城镇户口，经审核在他处确无住房并长期与配偶或父母居住在征地拆迁范围内的，优惠购房时，可申请按建安造价的50%购买1个自然间的住房，与原户主合并安置。”第二十五条第四款规定：“在政府批准征用土地之日前，长期居住在征地拆迁范围内的城镇人员，具有房屋所有权证和土地使用权证且城镇确无住房的被拆迁人，经住房安置方审核同意后，可申请按本办法规定的住房安置标准按建安造价的50%优惠购买住房。”本案中，伍琳不属于此次征地需安置的农转非人员，故其不属于《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条规定的住房安置对象。伍琳为城镇户口，在此次征地时已成年，故其不符合上述《重庆市征地补偿安置办法》第二十五条第二款规定的可申请优惠购房的情形。伍琳提交的征地范围内的房屋权证登记的权利人并无伍琳本人，且已转为城镇户口。因此，伍琳不属于具有房屋所有权证和土地使用权证且城镇确无住房的被拆迁人，不符合上述《重庆市征地补偿安置办法》第二十五条第四款规定的可申请优惠购房的情形，其无权享有优惠购房的权利。综上，重庆市政府作出的《征地补偿安置争议裁决书》对伍琳提出的”按照所在社社员和大中专在校生进行征地补偿安置”的裁决请求不予支持，并无不当。 另外，关于伍琳提出的“请求撤销《重庆市北碚区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》”的裁决请求，该裁决请求并非属于征地补偿安置争议的裁决请求事项范围，重庆市政府对伍琳该项请求予以驳回，亦无不当。 综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。伍琳的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费50元，由上诉人伍琳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 张 莉 审 判 员 龙贤仲 二〇一九年九月三十日 法官助理 刘津坤 书 记 员 张婉婷