浙江省德清县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0521行初27号 原告：湖州白雀水立造船厂。住所地：湖州市白雀小梅口梅子漾。 投资人：徐树林，厂长。 委托诉讼代理人：张建根、周凯华，浙江易新律师事务所律师。 被告：湖州市生态环境局。住所地：湖州市长兴路**。 法定代表人：宋波，局长。 出庭应诉负责人：姚玉鑫，副局长。 委托诉讼代理人：蒋琰，工作人员。 委托诉讼代理人：马国良，浙江银湖律师事务所律师。 原告湖州白雀水立造船厂（以下简称白雀造船厂）诉被告湖州市生态环境局环保行政处罚一案，原告白雀造船厂于2019年3月27日以湖州市环境保护局为被告向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，查明湖州市环境保护局因机构调整不再保留，其职责由新组建的湖州市生态环境局承受。经本院释明，原告变更本案被告为湖州市生态环境局。向被告湖州市生态环境局邮寄起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告湖州市生态环境局在法定期限内进行了举证和答辩。后本院依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。原告白雀造船厂的委托诉讼代理人周凯华、张建根，被告湖州市生态环境局的出庭应诉负责人姚玉鑫及委托诉讼代理人蒋琰、马国良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 白雀造船厂诉称：白雀造船厂前身为1967年集体建办的原湖州白雀江海造船厂，原址位于现在的湖州市长岛公园内，后因环城河拓宽改造需要，经上级部门和原湖州市白雀乡人民政府协调，于1999年10月1日搬迁至现在的湖州市白雀小梅口梅子漾。2000年2月，原湖州市环境保护局同意原湖州白雀江海造船厂更名为白雀造船厂。白雀造船厂遂于同月注册登记办理营业执照，并于2009年11月与湖州滨湖街道小梅村村民委员会（以下简称小梅村村委会）订立厂房租用协议，租期至2023年9月30日止。2018年9月11日，原湖州市环境保护局以白雀造船厂未经环保验收以及部分生产区域位于饮用水源二级保护区内为由，对白雀造船厂相关生产设备进行查封，致使白雀造船厂停产至今。同月29日，白雀造船厂收到原湖州市环境保护局作出的湖环限改［2018］7号《环境违法行为限期改正决定书》以及湖环告字［2018］第16号《行政处罚听证告知书》。2018年11月21日，原湖州市环境保护局作出湖环罚［2018］16号《行政处罚决定书》，决定对白雀造船厂罚款220000元。白雀造船厂认为该行政处罚认定事实不清，适用法律错误，主要理由为：1.白雀造船厂系经湖州市市场监督管理局核准登记且经原湖州市环境保护局审批同意的合法市场主体。2.白雀造船厂生产经营中产生的主要污染物为“敲击噪声”，而防止敲击噪声的主要措施在提交审批的《建设项目环境影响报告简表》中已明确为“1.教育职工轻拿轻放；2.不作夜班；3.附近没有居民。”，上述措施均为管理措施，而非硬件设施。故白雀造船厂生产项目属于无需配套建设环境保护设施的项目，并不适用《建设项目环境保护管理条例》第十五条关于“建设项目需要配套建设的环境保护设施”的规定，亦不会违反该法第十九条第一款关于“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用……”的规定。3.白雀造船厂所在生产区域被规划为饮用水水源二级保护区系在白雀造船厂迁入现址之后，即使现在需对白雀造船厂关停、搬迁，也应当按规定补偿，而非行政处罚。4.白雀造船厂于同日收到《环境违法行为限期改正决定书》和《行政处罚听证告知书》，两份文书所依据的事实和法律依据相同。而《环境违法行为限期改正决定书》亦明确“我局将对你单位违法行为的改正情况进行督查，并视情做进一步处理。”因此，原湖州市环境保护局应当视白雀造船厂的整改情况再行决定是否处以罚款。同时，白雀造船厂已决定服从环保部门的相关要求，停止生产经营，并陆续做好项目关停、遣散职工、机器设备搬迁等后续工作。故原湖州市环境保护局即刻作出行政处罚决定不合理。综上，请求撤销原湖州市环境保护局湖环罚［2018］16号《行政处罚决定书》。 白雀造船厂在法定期限内向本院提交以下证据：1.湖环限改［2018］7号《环境违法行为限期改正决定书》，用以证明原湖州市环境保护局于2018年9月11日作出限期改正决定，责令白雀造船厂限期改正；2.湖环告字［2018］第16号《行政处罚听证告知书》，用以证明原湖州市环境保护局于2018年9月28日作出行政处罚听证告知；3.《证明》，用以证明白雀造船厂租赁原湖州白雀江海造船厂厂房及设备，原湖州白雀江海造船厂创办于1967年。 湖州市生态环境局答辩称：1.湖州市生态环境局作出行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。原湖州市环境保护局依据《建设项目环境影响报告简表》、白雀造船厂负责人及员工的陈述、现场勘察笔录、现场拍照等证据查证，白雀造船厂在湖州市白雀小梅口梅子漾的修造船项目于2000年1月经审批同意建设，但至今环境保护设施未经验收。在此情况下，白雀造船厂擅自投入使用修造船项目，且部分生产区域位于饮用水水源二级保护区内，该行为已违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定。2.原湖州市环境保护局作出行政处罚决定程序合法。依照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，原湖州市环境保护局立案调查，收集相关证据，依法向当事人送达处罚事项听证告知书，并听取了白雀造船厂的陈述申辩。经审核，原湖州市环境保护局认定白雀造船厂就涉案违法行政处罚事项所作陈述申辩理由缺乏事实和法律依据，对其主张不予采纳。3.关于白雀造船厂提出其建设项目属于无需配套建设环境保护设施的项目。《建设项目环境影响报告简表》审批意见中明确载有“转资更名后生产必须严格执行国家环保有关法律、法规，修船时要严防废油污染环境”的要求。白雀造船厂的修造船项目按照《建设项目环境影响评价分类管理目录》，属于应当编制环境影响报告表的项目。根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定，涉案建设项目应配套建设环境保护设施，且无论采取何种保护措施，均应依法经验收合格方能投入生产、使用。白雀造船厂的涉案建设项目自建成以来未经验收合格，一直擅自投入生产使用，其行为已构成违法。4.关于白雀造船厂提出对其涉案项目因关停及搬迁应给予补偿。白雀造船厂需要搬迁及给予补偿与涉案行政处罚之间并无法律上的因果关系，且对白雀造船厂补偿也非湖州市生态环境局的法定职责和义务。综上，请求驳回白雀造船厂的诉讼请求。 湖州市生态环境局在法定期限内向本院提交以下证据：1.《环境违法行为立案审批表》，用以证明原湖州市环境保护局对白雀造船厂的违法行为立案查处；2.《营业执照》，用以证明原告主体身份情况；3.徐树林的居民身份证，用以证明原告投资人徐树林的个人身份；4.《现场检查（勘察）笔录》《现场勘察图》《现场勘察照片（图像）证据》，用以证明原湖州市环境保护局对白雀造船厂违法行为现场勘验检查；5.《调查询问笔录》，用以证明原湖州市环境保护局对白雀造船厂职工王少荣就白雀造船厂违法建设行为调查询问；6.《调查询问笔录》，用以证明原湖州市环境保护局对投资人徐树林就白雀造船厂违法建设行为调查询问；7.《厂房租用协议书》，用以证明白雀造船厂生产场所系向湖州滨湖街道小梅村村民委员会租用；8.《建设项目环境影响报告简表》，用以证明白雀造船厂就涉案建设项目填报建设项目环境影响报告；9.《授权委托书》，用以证明白雀造船厂委托王少荣为涉案行政处罚案件的委托代理人；10.《案件调查报告》《行政处罚案件初审表》《行政处罚自由裁量明细表》《案件审查表》《行政处罚集体审议笔录》，用以证明原湖州市环境保护局就涉案行政处罚审查、集体审议；11.《环境违法行为限期改正决定书》，用以证明原湖州市环境保护局责令白雀造船厂限期改正违法行为；12.《行政处罚听证告知书》，用以证明被告告知原告相关权利义务；13.送达回证，用以证明被告向原告送达告知书；14.《申辩意见》，用以证明白雀造船厂就原湖州市环境保护局作出的处罚决定提出陈述申辩意见；15.《行政处罚复核表》，用以证明原湖州市环境保护局对白雀造船厂提出的陈述申辩意见依法进行复核；16.《行政处罚决定书》及送达回证，用以证明原湖州市环境保护局对白雀造船厂违法行为作出行政处罚决定；17.《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于印发〈湖州市机构改革方案〉的通知》，用以证明原湖州市环境保护局不再保留，其职责与有关部门相关职责整合，组建湖州市生态环境局；18.《浙江省人民政府关于浙江省水功能区水环境功能区划分方案（2015）的批复》，用以证明白雀造船厂部分生产区域位于饮用水水源二级保护区内。 另湖州市生态环境局援引《中华人民共和国行政处罚》《建设项目环境影响评价管理目录》《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条、第二十三条等法律规定作为其法律依据。 湖州市生态环境局对白雀造船厂提交的证据1、2三性无异议，对证据3真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该证据可以证明原告是租赁原江海造船厂厂房、设备进行生产。 白雀造船厂对湖州市生态环境局提交的证据1、2、3、5、6、9、10、11、12、13、14、15、16、17无异议，证据4三性无异议，但无法证明原告存在违法行为；证据7无异议，但认为原告搬迁后未进行新的建设；证据8三性无异议，但认为原告污染是噪声，只需采取管理措施即可，无需建设相关环境保护设施，且被告在审批时也未明确需要何种保护设施；对证据18无异议，但认为该文件制定时间为2015年，而原告2009年生产，当时并未明确是在二级保护区范围内。 经庭审质证、合议庭讨论，本院对原被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据1、2本院予以认定，对原告提交的证据3，可以证明原告租赁原江海造船厂厂房、设备的事实。被告提交的证据符合有效证据的要件，本院予以认定。 本院查明，原告白雀造船厂前身为湖州白雀江海造船厂，1999年始租赁湖州滨湖街道小梅村村办企业江海造船厂厂房设施进行生产。2000年1月28日，原告白雀造船厂向原湖州市环境保护局申请建设项目环境影响评价许可，提交《建设项目环境影响报告简表》，其中《建设项目环境影响报告简表》中载明产生的污染物为“敲击噪声”；污染物防止的技术措施为“1.教育职工轻拿轻放；2.不作夜班；3.附近没有居民。”原湖州市环境保护局于2000年2月3日作出审批意见，同意原湖州白雀江海造船厂更名为湖州白雀水立造船厂；更名后生产必须严格执行环保法律、法规，修船时严防废油污染环境；厂址内要扩大生产能力、新增生产品种，必须重新报批。2000年2月16日，原湖州市工商行政管理局湖州太湖旅游度假区分局向白雀造船厂颁发营业执照，企业类型为个人独资企业，投资人为徐树林，住所位于湖州市白雀小梅口梅子漾，经营范围为丙类船舶修造（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2009年11月11日，白雀造船厂与小梅村村委会签订厂房租用协议，约定小梅村村委会将村办企业原湖州白雀江海造船厂厂区范围内约10亩土地及部分办公楼、厂房、水塔、变压器出租给白雀造船厂，租期至2023年9月30日止。 2018年8月22日，原湖州市环境保护局执法人员对白雀造船厂进行现场检查，制作的现场检查（勘察）笔录载明：“1.我局执法人员对该船厂进行检查，该船厂正在生产。厂区东侧船坞内有两条船正在建造。2.东侧船坞岸边停泊两条船，其中一条新船，船上有工人在电焊作业，船坞内堆放着刚刷完油漆的桥架。3.厂区北侧厂房内有工人在操作起吊机吊钢板。4.现场拍摄照片视频若干，执法记录仪全程录像。”白雀造船厂现场负责人王少荣对上述检查笔录予以签认。同日，原湖州市环境保护局执法人员对王少荣调查询问，调查询问笔录载明：“问：生产过程中有哪些污染物产生？答：废铁料、刷漆废气、噪声、工人的生活用水。问：上述生产设备有无配套的污染物处理设施？答：没有。……问：上述污染物怎么处理的？答：废铁料收集后出售，刷漆露天阴干，噪声远离居民区应该没有问题，工人生活用水进化粪池，有没有纳管不清楚。”2018年8月28日，原湖州市环境保护局执法人员对白雀造船厂投资人徐树林调查询问，调查询问笔录载明：“问：建办企业之初有无履行环境影响评价制度，并请有资单位进行影响评价，且取得具有审批权限的环境保护行政主管部门依法作出的行政许可？答：2000年左右办过的，办了一半。问：办了一半什么意思？答：相关手续走了一部分，最后没有拿到批复。……问：生产过程中有哪些污染物产生？答：废铁料、刷漆废气、噪声、工人的生活用水。问：上述生产设备有无配套的污染物处理设施？答：没有。问：你单位有无通过环保“三同时”验收？答：没有。问：上述污染物怎么处理的？答：废铁料收集后出售，刷漆露天阴干，噪声感觉问题不大，工人生活用水进化粪池，自然渗漏。问：你是否知道需要办理环保相关手续？答：知道的，当时办了一半，环保形势没有现在这么严，也就没有办下去，也是疏忽了。”2018年9月28日，原湖州市环境保护局作出湖环告字［2018］第16号《行政处罚听证告知书》，告知白雀造船厂因其违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的第一款之规定，拟对其罚款220000元，若有异议可向该局提交陈述申辩材料或者听证申请。同日，原湖州市环境保护局作出湖环限改［2018］7号《环境违法行为限期改正决定书》，责令白雀造船厂限期改正环境违法行为。2018年9月30日，白雀造船厂向原湖州市环境保护局提出申辩意见。2018年11月21日，原湖州市环境保护局经复核认为白雀造船厂的申辩意见不能成立，故不予采纳。法规标题建设项目环境制定机关国务院效力等级行政公布日期1998.11.29时效性已被修第二十三条建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。2018年11月21日，原湖州市环境保护局作出湖环罚［2018］16号《行政处罚决定书》，查明“当事人（白雀造船厂）在湖州市白雀小梅口梅子漾的修造船项目于2000年元月经我局审批同意建设，但至今环境保护设施未经验收。2018年8月22日，环境执法人员对当人事进行现场检查发现，该修造船项目主体工程已擅自投入使用。且该单位部分生产区域位于饮用水源二级保护区内。”据此认定“当事人的上述行为违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定，已构成违法。……依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，决定对当事人作出如下处罚：罚款人民币220000（贰拾贰万）元整”。 另查明，根据2018年12月13日印发的《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于印发〈湖州市机构改革方案〉的通知》（浙委办发［2018］88号），将原湖州市环境保护局的职责与其他相关部门的职责整合，组建湖州市生态环境局，不再保留原湖州市环境保护局。 本院认为，一、关于原湖州市环境保护局作出的涉案处罚决定的合法性问题。《建设项目环境保护管理条例》1998年11月29日起施行（以下简称旧条例），2017年10月1日该条例进行修改（以下简称新条例），旧条例第六条规定：“国家实行建设项目环境影响评价制度。”第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”新条例第十七条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”本案中，白雀造船厂于2000年1月向原湖州市环境保护局提交建设项目环境影响报告简表，原湖州市环境保护局2000年2月3日审批同意建设。按照旧条例的规定，涉案项目审批后，应申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。新条例对此亦作出同样的规定。然原湖州市环境保护局于2018年8月对白雀造船厂进行现场检查，确认白雀造船厂在环境保护设施未经环保验收的情况下，生产、使用修造船项目至今。据此认定白雀造船厂的上述行为违反新条例第十九条第一款之规定，已构成违法。新条例第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法［2004］96号）对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题作了规定。该纪要第三条规定：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定……”本案中，由于白雀造船厂“未验先投”的违法行为发生在旧条例施行期间，一直连续到新条例施行之后，应当不属于上述纪要规定的“行政相对人的行为发生在新法施行以前”的情形，故处罚尚不涉及新旧条例的选择适用问题，应当适用新条例作出行政处罚。后原湖州市环境保护局作出湖环告字［2018］第16号《行政处罚听证告知书》，并在复核白雀造船厂的申辩意见后，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定及参照《湖州市环境保护局行政处罚裁量标准》规定，对白雀造船厂作出220000元罚款，有法有据，责罚相当。二、关于白雀造船厂提出对其涉案项目因关停及搬迁应给予补偿。白雀造船厂需要搬迁及给予补偿与涉案行政处罚之间并无法律上的因果关系，亦非本案审查范围。如白雀造船厂认为其所在生产区域被规划为饮用水水源二级保护区，造成其停产停业等经营损失及搬迁等其他财产损失，亦应当通过其他途径寻求救济。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回湖州白雀水立造船厂的诉讼请求。 受理费案件受理费50元，由原告湖州白雀水立造船厂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  章 溯 人民陪审员  施安成 人民陪审员  沈云飞 二〇一九年九月二十三日 书 记 员  方依云