广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终1079号上诉人（原审原告）：香港金辉企业。法定代表人：张志良，经理。委托代理人：梁煜光，广东银沐律师事务所律师。委托代理人：蒋三国，广东大贤东宇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。法定代表人：姜建军，市长。被上诉人（原审被告）：湛江市国土资源局。法定代表人：陈伟杰，局长。上列被上诉人共同的委托代理人：文勇、郑海明，均为湛江市国土资源局干部。原审第三人：湛江市华业房地产公司。诉讼代表人：湛江市华业房产公司破产管理人。负责人：黄华，组长。委托代理人：吴海英，广东国邦律师事务所律师。委托代理人：李贵，湛江市华业房产公司破产管理人工作人员。香港金辉企业（以下简称金辉企业）因诉湛江市人民政府、湛江市国土资源局、原审第三人湛江市华业房地产公司（以下简称华业公司）土地登记行政纠纷一案，湛江市中级人民法院曾于2013年12月18日作出（2013）湛中法行初字第86号行政裁定，裁定驳回金辉企业的起诉。金辉企业不服，向本院提起上诉。本院于2014年10月10日作出（2014）粤高法行终字第810号行政裁定，撤销原审裁定，指令湛江市中级人民法院继续审理。湛江市中级人民法院经重新审理后作出（2015）湛中法行初字第244号行政判决。金辉企业不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案所涉土地位于湛江市海滨六路10号，属于政府划拨给湛江市电子器材公司使用的土地。湛江市人民政府于1993年9月18日向湛江市电子器材公司填发湛国用（93）字第XXX／XXX号《国有土地使用证》，用地面积为24966平方米。湛江市电子器材公司兼并湛江市无线电七厂（现湛江市金环无线电厂）后，湛江市电子器材公司同意将海滨六路10号的土地转交给华业公司使用，用于开发建设商品住宅。1995年7月10日，湛江市城市规划局向华业公司颁发编号为（95）湛城规划地065号《建设用地规划许可证》，许可华业公司使用位于湛江市海滨六路10号的14010平方米土地为建设用地，用于建设商品房。1995年8月15日，湛江市国土资源局作出湛地政转（1995）47号《关于湛江市华业房产公司开发建设商品住宅用地问题的复函》，同意出让上述14010平方米土地的使用权给华业公司，用于开发建设商品住宅。1995年8月18日，湛江市国土资源局向华业公司颁发编号为湛国土（1995）用地字067号《建设用地批准书》，批准华业公司使用位于上述14010平方米土地建设商品房。1995年9月28日，湛江市国土资源局与华业公司签订《国有土地使用权出让合同》，同意将上述14010平方米土地使用权出让给华业公司。1995年11月29日，华业公司缴清所受让土地使用权的出让金和征地管理费。1997年9月23日，湛江市人民政府向华业公司核发湛府国用（1997）字第特XXX号、298号《国有土地使用证》，登记面积分别为6849平方米和2341平方米，总面积合计为9190平方米（该土地含位于湛江市海滨六路10号第1幢至第5幢房屋所占用范围内的土地）。金辉企业因与湛江市巨通实业发展公司（即原湛江市电子器材公司，以下简称巨通公司）、湛江市金环无线电厂补偿贸易合同纠纷一案，于1995年11月向湛江市霞山区人民法院（以下简称霞山区法院）申请执行巨通公司的财产。1996年4月11日，霞山区法院以（1995）湛霞法执字第249号之二《民事裁定书》裁定查封被执行人巨通公司的办公楼一栋三层、生产线车间厂房一栋三层、电容器内配车间厂房一栋三层、配料车间厂房一栋、机修车间厂房一栋、五金仓库一栋、化工仓库一栋。霞山区法院裁定查封的上述房屋原所有权人是湛江市无线电七厂，土地使用者为湛江市电子器材公司，1995年9月起为华业公司，华业公司在霞山区法院于1996年4月11日作出（1995）湛霞法执字第249号之二民事裁定书之前已经取得位于湛江市海滨六路10号土地的使用权。2001年，金辉企业申请拍卖上述查封的财产，华业公司向霞山区法院提出执行异议，申请要求终止对上述房产的执行，由此产生纠纷。2013年6月8日，金辉企业向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销湛江市人民政府、湛江市国土资源局向华业公司颁发的湛府国用（1997）字第特XXX号《国有土地使用证》。另查明：2014年3月18日，金辉企业以巨通公司、华业公司为被告，向湛江市中级人民法院起诉请求确认合同无效纠纷一案，湛江市中级人民法院于2014年7月3日作出（2014）湛中法民四初字第22号民事判决，判决：驳回金辉企业的诉讼请求。金辉企业不服，向广东省高级人民法院提出上诉。广东省高级人民法院于2014年12月9日作出（2014）粤高法民二破终字第102号民事判决，判决：驳回上诉，维持原判。金辉企业仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2015年6月2日作出（2015）民申字第538号民事裁定，认为：（一）关于霞山区法院1992年另案查封裁定的拘束力问题。根据最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十六条的规定，该查封效力具有相对性，即被执行人的处分行为不能对抗申请执行人。就本案所涉土地使用权，湛江市国土资源局与华业公司签署《国有土地使用权出让合同》的行为即使发生在法院查封该土地上房屋的期间，但由于该案申请执行人中国工商银行湛江市赤坎支行并未提出异议，因此，不能认定该土地出让行为违反了法院的查封裁定。（二）关于本案所涉土地使用权变更的性质问题。霞山区法院根据金辉企业的申请查封巨通公司房屋所涉土地，原属于国有划拨土地，使用权人是湛江市原电子器材公司，根据1995年8月15日湛江市国土资源局作出的湛地政转（1995）47号《关于湛江市华业房产公司开发建设商品住宅用地问题的复函》，该土地根据湛江市人民政府安排，为偿还原湛江市无线电七厂的债权，转交给华业公司用于开发建设商品住宅。1995年9月28日，湛江市国土资源局与华业公司签订了《国有土地使用权出让合同》，华业公司于同年11月29日缴清了土地出让金和征地管理费等费用。虽然华业公司于1997年9月23日才获得国有土地使用权证，但其与湛江市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》以及缴清相关费用在霞山区法院作出（1995）湛霞法执字第249号之二查封巨通公司该土地上的房屋的裁定之前。因此，华业公司取得本案所涉土地使用权的行为并不违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条的相关规定。霞山区法院于1996年4月11日根据金辉企业的申请作出的（1995）湛霞法执字第249号之二对土地上房屋的查封裁定效力，不能对抗华业公司在该土地上的权利。更重要的是，华业公司取得该土地使用权的权利来源是湛江市国土资源局出让国有土地的行为，并非巨通公司的转让行为。虽然巨通公司与华业公司之间签订了土地使用权转让合同，但由于所涉土地是划拨土地，根据法释［2005］5号最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条规定的精神，该合同的性质是补偿性质，并非一般意义上的土地使用权转让合同。因此，一、二审法院认定本案所涉土地使用权是湛江市国土资源局出让给华业公司，并不是巨通公司转让给华业公司的，进而认定金辉企业要求认定巨通公司将本案所涉土地使用权转让给华业公司的行为无效的诉讼请求因缺乏事实依据不予支持，并无不当。据此裁定：驳回金辉企业的再审申请。原审认为：本案为土地行政登记纠纷。本案争议的焦点问题主要为湛江市人民政府、湛江市国土资源局将本案争议土地登记给华业公司的行政行为是否合法。经查，最高人民法院（2015）民申字第538号民事裁定认为：“就本案所涉土地使用权，湛江市国土资源局与华业公司签署《国有土地使用权出让合同》的行为即使发生在法院查封该土地上房屋的期间，但由于该案申请执行人中国工商银行湛江市赤坎支行并未提出异议，因此，不能认定该土地出让行为违反了法院的查封裁定。霞山区法院于1996年4月11日根据金辉企业的申请作出的（1995）湛霞法执字第249号之二对土地上房屋的查封裁定效力，不能对抗华业公司在该土地上的权利。更重要的是，华业公司取得该土地使用权的权利来源是湛江市国土资源局出让国有土地的行为，并非巨通公司的转让行为。虽然巨通公司与华业公司之间签订了土地使用权转让合同，但由于所涉土地是划拨土地，根据法释［2005］5号最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条规定的精神，该合同的性质是补偿性质，并非一般意义上的土地使用权转让合同。因此，一、二审法院认定本案所涉土地使用权是湛江市国土资源局出让给华业公司，并不是巨通公司转让给华业公司的，进而认定金辉企业要求认定巨通公司将本案所涉土地使用权转让给华业公司的行为无效的诉讼请求因缺乏事实依据不予支持，并无不当。”据此可知，华业公司取得涉案土地使用权的有效性已经生效民事判决予以确认，故本案中湛江市人民政府将涉案争议土地的使用权登记发证给华业公司的行政行为并无不当，金辉企业主张湛江市人民政府为华业公司颁发湛府国用（1997）字第特XXX号《国有土地使用证》的行为违法的意见理据不足，不予采信。综上所述，湛江市人民政府给华业公司颁发湛府国用（1997）字第特XXX号《国有土地使用证》的行政行为并无不当，金辉企业请求撤销的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回金辉企业的诉讼请求。上诉人金辉企业不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实不清。涉案土地查封在前，签订出让合同以及登记申请、颁发土地使用证在后。一审仅依据签署出让合同的主体和交纳出让金是华业公司，就认定土地来源是湛江市国土资源局出让给华业公司明显错误。本案中涉案土地被查封，湛江市人民政府无权收回，也没有办理收回涉案划拨土地的手续。华业公司的土地来源是巨通公司即原湛江市电子器材公司转让而来，湛江市人民政府批准湛江市电子器材公司将涉案土地转让给华业公司，由受让方华业公司办理出让手续和交纳土地出让金。二、被诉颁发土地使用权证的行为违法，将处于查封状态的土地办理转让登记手续，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条、《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第十七条的规定。三、华业公司取得涉案土地使用权的有效性未经过生效民事判决予以确认，另案判决只是认为巨通公司与华业公司签订土地转让合同的性质是补偿性质，并非一般意义上的土地使用权转让合同。不管合同属于什么性质，在法院查封期间湛江市国土资源局不应办理变更登记。综上所述，请求：1、撤销一审判决；2、撤销湛江市人民政府、湛江市国土资源局颁发的湛府国用（1997）字第特XXX号《国有土地使用证》。被上诉人湛江市人民政府于二审时书面答辩称：涉案土地登记符合《土地登记规则》的规定，且在办理该宗土地使用权变更登记时，并没有被法院查封，变更登记合法有效。金辉企业主张被诉土地登记行为违法，理据不足。一审依法驳回金辉企业的诉讼请求，事实清楚，于法有据，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人湛江市国土资源局于二审时书面答辩称：涉案土地登记符合法律规定，且在办理该宗土地使用权变更登记时，并没有被法院查封，变更登记合法有效。一审判决认定事实清楚，证据充分，应予维持。华业公司曾向霞山区法院提出执行异议，被霞山区法院裁定予以驳回。金辉企业于2004年7月3日向霞山区法院提出申请要求追加华业公司为被执行人，该申请书中明确提出“华业公司以偿还债务为条件，无偿接受了被执行人巨通公司转交的14010平方米土地使用权，因此，华业公司应对巨通公司偿还金辉企业的债务承担共同清偿责任。”根据该事实，金辉企业最迟应在2004年就已经知道或者应当知道被诉具体行政行为的具体内容，其至2013年6月8日才起诉，明显超过起诉期限。综上所述，一审判决适用法律正确，于理有据，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人华业公司于二审时口头答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，同意驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实基本清楚，本院予以确认。另查明：1993年11月22日，金辉企业诉巨通公司（即原湛江市电子器材公司）、湛江市金环无线电厂补偿贸易合同纠纷一案，霞山区法院作出（1993）湛霞法经字第92号民事调解书。1996年4月11日，霞山区法院作出（1995）湛霞法执字第249号之二民事裁定，以巨通公司未履行上述调解书所确定的义务为由，查封了巨通公司位于湛江市海滨六路10号1至5幢房屋。2000年12月1日，霞山区法院委托拍卖公司公开拍卖查封的涉案房屋。案外人华业公司多次就拍卖房产所涉的土地使用权提出执行异议，请求霞山区法院撤销该拍卖行为，均被霞山区法院予以驳回。湛江工行以其是上述拍卖的第1、2、3、5幢房屋占用范围内土地的合法抵押权人，也请求霞山区法院撤销其拍卖行为。2001年11月30日，霞山区法院作出（2000）湛霞法执字第734号之五民事裁定，驳回湛江工行的异议。2006年12月5日，霞山区法院作出（2006）霞法执字第110号之二民事裁定，对金辉企业通过拍卖取得的上述海滨六路10号第1至5幢房产的所有权及房屋占用范围内的土地使用权予以确认。2008年2月22日，湛江市中级人民法院作出（2006）湛中法民破字第6号和（2007）湛中法民破字第3、4号民事裁定，宣告巨通公司、湛江市金环无线电厂、华业公司破产。金辉企业向湛江市中级人民法院申报对巨通公司及湛江市金环无线电厂的债权。华业公司以案外人的名义申请湛江市中级人民法院纠正霞山区法院的错误拍卖行为，将上述5幢房屋的土地使用权列入破产财产。2011年5月25日，湛江市中级人民法院作出（2009）湛中法执字第20号之一执行裁定，认为霞山区法院在执行此案前，案外人华业公司已取得了上述拍卖房屋范围内的土地使用权证，霞山区法院在执行时否定案外人的土地使用权证的效力，并将案外人的财产当成被执行人财产直接拍卖，显然没有法律依据，裁定如下：撤销（2000）湛霞执字第734号之二、之五、之七民事裁定书；撤销（2003）湛中法执督字第208号民事裁定书；撤销（2006）霞法执字第110号之二民事裁定书。金辉企业不服，提出异议。2012年7月30日，湛江市中级人民法院作出（2012）湛中法执异第6号执行裁定，裁定驳回金辉企业的异议。金辉企业又提起许可执行之诉，2013年5月15日，湛江市中级人民法院作出（2012）湛中法民四初字第49号民事裁定，以金辉企业不是案外人及湛江市中级人民法院没有中止执行为由，不能提起许可执行之诉，裁定驳回金辉企业的起诉。金辉企业不服，向广东省高级人民法院提起上诉。2014年1月20日，广东省高级人民法院作出（2013）粤高法立民终字第350号民事裁定，认为请求确认巨通公司转让行为无效，不属于许可执行之诉的调整范围，应通过其他法律途径解决，裁定驳回上诉，维持原裁定。本院认为：本案是土地登记行政纠纷。霞山区法院根据金辉企业的申请查封巨通公司位于湛江市海滨六路10号第1至5幢房屋所涉的土地，原属于国有划拨土地，使用权人是原湛江市电子器材公司。根据湛地政转（1995）47号《关于湛江市华业房产公司开发建设商品住宅用地问题的复函》，湛江市国土资源局于1995年9月28日与华业公司签订了《国有土地使用权出让合同》。华业公司于同年11月29日缴清了土地出让金和征地管理费等费用。1997年9月23日，湛江市人民政府向华业公司核发湛府国用（1997）字第特XXX号《国有土地使用证》，登记面积为2341平方米。现金辉企业以其通过参加拍卖依法取得涉案房地产，湛江市人民政府、湛江市国土资源局将已查封房屋涉及的土地使用权办理变更登记给华业公司，程序存在多处违法，导致金辉企业不能办理过户手续为由，起诉请求撤销湛江市人民政府、湛江市国土资源局已核发给华业公司的湛府国用（1997）字第特XXX号《国有土地使用证》。故本案应围绕金辉公司的诉讼请求进行审查。首先，对于金辉企业主张其通过参加拍卖依法取得涉案房地产的问题。霞山区法院曾于2006年12月5日作出（2006）霞法执字第110号之二民事裁定，对金辉企业通过拍卖取得的湛江市海滨六路10号第1至5幢房产的所有权及房屋占用范围内的土地使用权予以确认。但该裁定已被湛江市中级人民法院于2011年5月25日作出的（2009）湛中法执字第20号之一执行裁定予以撤销。湛江市中级人民法院又作出（2012）湛中法执异第6号执行裁定，裁定驳回金辉企业对（2009）湛中法执字第20号之一执行裁定的异议。之后，湛江市中级人民法院作出的（2012）湛中法民四初字第49号民事裁定以及本院作出的（2013）粤高法立民终字第350号民事裁定，均裁定驳回金辉企业主张许可执行的起诉。其次，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。……”的规定，最高人民法院（2015）民申字第538号民事裁定书认为“就本案所涉土地使用权，湛江市国土资源局与华业公司签署国有土地使用权出让合同的行为即使发生在法院查封该土地上房屋的期间，但由于该案申请执行人中国工商银行湛江市赤坎支行并未提出异议，因此，不能认定该土地出让行为违反了法院的查封裁定。……虽然华业公司于1997年9月23日才获得国有土地使用权证，但其与湛江市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》以及缴清相关费用均在霞山区法院作出（1995）湛霞法执字第249号之二查封巨通公司该土地上房屋的裁定之前，因此，华业公司取得本案所涉土地使用权的行为并不违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条的相关规定。霞山区法院于1996年4月11日根据金辉企业的申请作出的（1995）湛霞法执字第249号之二对土地上房屋的查封裁定效力，不能对抗华业公司在该土地上的权利。更重要的是，华业公司取得该土地使用权的权利来源是湛江市国土资源局出让国有土地的行为，并非巨通公司的转让行为。……”该民事裁定认定的事实可作为本案纠纷处理的定案依据，即华业公司基于湛江市国土资源局出让国有土地的行为而非巨通公司的转让行为取得涉案土地的土地使用权，且在霞山区法院作出（1995）湛霞法执字第249号之二裁定前，华业公司与湛江市国土资源局已签订《国有土地使用权出让合同》以及缴清相关费用。而金辉企业起诉确认巨通公司将湛江市海滨六路10号第1至5幢房屋所占范围内的土地使用权转移给华业公司的行为无效的诉讼请求，亦均被湛江市中级人民法院作出的（2014）湛中法民四初字第22号民事判决、广东省高级人民法院作出的（2014）粤高法民二破终字第102号民事判决予以驳回。因此，基于上述查明的事实及分析，湛江市人民政府、湛江市国土资源局向华业公司颁发湛府国用（1997）字第特XXX号《国有土地使用证》的行政行为，对金辉企业的实体权利义务不产生实际影响。金辉企业起诉请求撤销被诉土地登记行为，明显缺乏事实根据和法律依据。原审法院判决驳回金辉企业主张撤销湛府国用（1997）字第特XXX号《国有土地使用证》的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。金辉企业上诉主张巨通公司转让涉案土地给华业公司，湛江市人民政府将查封状态的涉案土地办理土地变更登记给华业公司，程序存在多处违法，请求撤销一审判决及被诉土地登记行为等，因理据不足，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人香港金辉企业负担。本判决为终审判决。审判长  秦红梅审判员  方丽达审判员  付庆海二〇一九年九月三十日书记员  肖 威王秋喆