中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申9495号 再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省郑州市金水区人民政府，住所地河南省郑州市金水区东风路16号。 法定代表人：魏东，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人：邵双军，河南省郑州市金水区丰庆路街道办事处工作人员。 委托诉讼代理人：叶延芳，河南剑澜律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审上诉人）：曹建军，男，1970年9月6日出生，汉族，住河南省郑州市金水区二十里铺村。 被申请人（一审原告、二审上诉人）：杨艳琴，女，1969年8月13日出生，汉族，住河南省郑州市金水区二十里铺村。 被申请人（一审原告、二审上诉人）：曹卓艺，男，1993年10月5日出生，汉族，住河南省郑州市金水区二十里铺村。 以上被申请人的共同委托诉讼代理人：邹伙发，北京市振邦律师事务所律师。 再审申请人河南省郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）因曹建军、杨艳琴、曹卓艺（以下简称曹建军等人）诉金水区政府行政给付一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终2844号行政判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。 郑州铁路运输中级法院一审查明，曹建军、杨艳琴系夫妻关系，曹卓艺系二人的独生子。三人户籍地在郑州市金水区丰庆路街道办事处二十里铺村。2012年，金水区政府成立了指挥部，对二十里铺村进行城中村改造。2012年12月9日，指挥部制定了《二十里铺村城中村改造搬迁补偿安置方案》。同日，二十里铺村党支部、村委会、监委会根据上述安置方案，结合该村的实际情况，经三委研究制定了《二十里铺村城中村改造安置补偿补充规定》。该补充规定显示：“房屋安置：享受村民福利待遇人员，人均安置建筑面积200平方米，其中包括170平方米住宅和30平方米商务用房。”2012年12月31日，曹建军就搬迁补偿安置事宜，分别签订搬迁补偿安置协议书（一）（二）。2013年9月4日，曹建军、杨艳琴又与二十里铺村城中村改造指挥部签订了《协议》，该《协议》约定：在二十里铺村城中村改造中，曹建军、杨艳琴为父母一方或双方享受村民福利待遇且已领取《独生子女父母光荣证》的独生子女家庭，选择获得奖励安置房建筑面积共计100平方米，其中住宅建筑面积70平方米、商务建筑面积30平方米。曹建军等人认为该《协议》不符合《河南省人口与计划生育条例》有关规定，故向金水区政府邮寄给付独生子女奖励申请书后诉至一审法院。 郑州铁路运输中级法院一审认为，一是曹建军等人的起诉是否超过起诉期限。本案中曹建军等人向金水区政府区长邮寄给付独生子女奖励申请书，该邮件显示为妥投由门卫代收，金水区政府庭审时表示并未收到该信件，虽然曹建军等人系向行政机关法定代表人邮寄，但从其在邮件封皮上注明邮寄信件的内容上可以判断并非私人信件，行政机关应以及时保障申请人权利和减轻负担为原则，转相关部门处理并予以回复。曹建军等人向金水区政府邮寄信件以及金水区政府门卫代收的行为，应视为其向行政机关提出了申请，金水区政府逾期未予答复。故曹建军等人据此提起行政诉讼不超过法定的起诉期限。二是金水区政府是否应给付曹建军等人独生子女奖励拆迁安置的房屋及过渡费。根据河南省郑州市人民政府《关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》的规定，金水区政府系二十里铺村城中村改造的主体，具体实施改造工作。在二十里铺村城中村改造过程中，曹建军、杨艳琴与二十里铺村城中村改造指挥部签订了《协议》，就独生子女家庭搬迁安置补偿奖励相关问题作了约定。该协议系双方在平等自愿的基础上经过协商，对于独生子女奖励安置房屋的问题达成一致意见的结果。现曹建军等人要求金水区政府另外给付独生子女奖励拆迁安置的房屋及过渡费的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回曹建军等人的诉讼请求。 曹建军等人不服，向河南省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决，支持其诉讼请求。 河南省高级人民法院二审认为，（一）根据河南省人民代表大会2016年5月27日第四次修正的《河南省人口与计划生育条例》第三十一条第三款之规定，凡领取《独生子女父母光荣证》的，凭证享受下列待遇：按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置、新农村建设安置、集体经济收入、集体福利、征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份。本案中，曹建军等人属于独生子女家庭，持有《独生子女父母光荣证》，因房屋被行政征收而主张独生子女家庭享受多一人份的安置奖励，具有事实和法律依据，予以支持。（二）关于涉案独生子女户补偿协议的理解问题，根据《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第三十九条、第四十条、第四十一条规定，提供格式条款的合同方，负有释明的义务，且在条款理解发生争议时，应作出不利于提供格式条款一方的解释。该协议是由金水区政府制作提供的格式合同，且金水区政府没有证据证明其充分履行了告知和释明的义务，合同条款中也未约定独生子女家庭自愿放弃应得补偿份额的条款，故根据《合同法》的规定，双方在合同条款内容约定不明发生争议时，应当作出有利于格式条款合同的相对方的解释和理解，故对金水区政府主张的该合同条款视为曹建军等人自愿放弃奖励，属一次性补偿的辩称理由不予支持。（三）关于曹建军等人主张的过渡安置费奖励问题，在行政征收过程中，被征收房屋拆除后至安置房屋交付的期间，发生的费用是结合当地租房和生活实际水平而确定，是以实际发生为基础而产生的补偿费用，其性质不属于行政奖励，故曹建军等人主张基于独生子女奖励资格而主张该款项没有法律依据，不予支持。 综上，曹建军等人的上诉理由部分成立，予以支持。一审认定事实清楚，但适用法律部分错误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决：一、撤销一审判决；二、责令金水区政府在审核曹建军等人独生子女家庭资格后，作出补偿一百平方住宅类安置房屋的补偿决定；三、驳回曹建军等人的其它诉讼请求。 金水区政府申请再审称：（一）一审法院认定《协议》系双方在平等自愿的基础上经过协商，对独生子女家庭奖励安置房屋问题达成一致意见的结果，该认定事实清楚，证据充分，应当合法有效。二审法院将《协议》认定为格式合同，主要证据不足，适用法律错误。（二）《协议》中，双方明确约定了对独生子女奖励的安置房建筑总面积为100平方米，并非仅就100平方米安置房的奖励达成一致，不存在曹建军等人所称的约定不明情形。《协议》第一条明确约定：“乙方为父母一方或双方享受村民福利待遇且已领取《独生子女父母光荣证》的独生子女家庭。”由此可以看出《协议》是对独生子女家庭所得奖励的专门约定，是双方的真实意思表示，自双方签字、盖章之日起已发生法律效力，不违反法律、行政法规的强制性规定。（三）曹建军等人的起诉已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期限。（四）最高人民法院另案已驳回与本案曹建军等人相同身份村民的再审申请。二审开庭时，金水区政府已将最高人民法院的相关行政裁定书提交给二审法院，但二审法院作出的判决不仅与其同一法院关于该类案件的判决不同，更与最高人民法院的相关裁定矛盾，导致司法裁判不统一。请求:依法撤销二审判决，指令再审或驳回曹建军等人的诉讼请求。 曹建军等人答辩称：（一）根据《河南省人口与计划生育条例》第三十一条的规定，曹建军等人应享受多分一人份即200平方米安置房的待遇。（二）《协议》系双方仅就100平方米安置房达成的一致意见，双方并未就另外100平方米安置房达成协议。(三)《协议》是金水区政府单方的决定，其未就依法应给予200平方米安置房奖励与独生子女户进行协商，更没有证据证明金水区政府履行了告知和释明义务。金水区政府主张《协议》属一次性补偿的理由不成立。（四）本案未超过法定起诉期限。（五）二审判决正确，应予维持，金水区政府的再审申请没有事实和法律依据。 本院经审查认为，2011年修订的《河南省人口与计划生育条例》第三十七条规定:“凡领取《独生子女父母光荣证》的，凭证享受下列待遇：……（三）农村在调整责任田时，对独生子女父母每人按二人（份）分给；按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置、新农村建设安置、集体经济收入、集体福利、征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份；……”根据《二十里铺村城中村改造安置补偿补充规定》，享受村民福利待遇人员，人均安置建筑面积200平方米，其中包括170平方米住宅和30平方米商务用房。2012年12月，曹建军等人就搬迁补偿安置事宜分别签订了搬迁补偿安置协议书（一）（二）。2013年9月，曹建军等人又与二十里铺村城中村改造指挥部签订了《协议》，该《协议》载明,二十里铺村城中村改造中，被申请人为父母一方或双方享受村民福利待遇且已领取《独生子女父母光荣证》的独生子女家庭，选择获得奖励安置房建筑面积共计100平方米，其中住宅建筑面积70平方米、商务建筑面积30平方米。本院认为，曹建军等人于2017年3月向金水区政府书面申请100平方米安置房及加倍过渡费事宜未果后提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。曹建军等人在签订《协议》前是否已经知道2011年修订的《河南省人口与计划生育条例》的相关规定，以及该《协议》是否系双方经过充分协商而就独生子女家庭的相关奖励问题专门达成的一致意见等，这些事实直接影响到曹建军等人能否在原奖励基础上，再行向金水区政府要求给付100平方米安置房等。二审法院未查清上述事实，即认为“该协议是由金水区政府制作提供的格式合同，且金水区政府没有证据证明其充分履行了告知和释明的义务，合同条款中也未约定独生子女家庭自愿放弃应得补偿份额的条款，故根据《合同法》的规定，双方在合同条款内容约定不明发生争议时，应当作出有利于格式条款合同的相对方的解释和理解”，并据此作出判决，属于认定事实不清。 综上，金水区政府的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下： 一、本案指令河南省高级人民法院再审； 二、再审期间，中止原判决的执行。 审判长  聂振华 审判员  袁晓磊 审判员  仝 蕾 二〇一九年九月二十九日 法官助理张雪明 书记员王昱力