海南省高级人民法院   行政裁定书   （2019）琼行申88号   再审申请人（一审原告、二审被上诉人）海南先锋远有限公司。住所地海南省海口市花园新村水仙阁**。   法定代表人黄清群，该公司总经理。   委托诉讼代理人，该公司董事长。   被申请人（一审被告、二审上诉人）琼中黎族苗族自治县自然资源和规划局。住。住所地琼中黎族苗族自治县营要镇海榆路134公里处环保监测执法业务办公用房/div>   法定代表人王芳敏，该局局长。   委托诉讼代理人冯树风，该局法规督察与执法股负责人。   委托诉讼代理人廖波，海南瑞来律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审上诉人）海南省自然资源和规划厅。住。住所地海口市美兰区美贤路**/div>   法定代表人丁式江，该厅厅长。   委托诉讼代理人林美玲，该厅副处长。   委托诉讼代理人罗明，海南瑞来律师事务所律师。   再审申请人海南先锋远有限公司（以下简称先锋远公司）因诉被申请人琼中黎族苗族自治县自然资源和规划局（原琼中黎族苗族自治县国土资源局,以下简称琼中县自规局）、海南省自然资源和规划厅（原海南省国土资源厅,以下简称海南省自规厅）行政管理纠纷一案，因不服海南省第一中级人民法院（2018）琼96行终143号行政判决，向本院申请再审，本院立案后，依法组成合议庭进行了审查。本案现已审查终结。   先锋远公司申请再审称，琼中县自规局作出的琼中土资综字[2017]81号答复（以下简称81号答复）及海南省自规厅作出的琼国土资复决字[2018]1号行政复议决定（以下简称1号行政复议决定）认定事实错误，适用法律错误，程序错误，依法应当予以撤销。1.本案中，先锋远公司向琼中县自规局提出的申请是先锋远公司合法持有的琼中集建《乌农》字第02号、03号、04号《集体土地建设用地使用证》原件不慎遗失，故依法向琼中县自规局申请补办三本土地证原件。而琼中县自规局拒绝为先锋远公司补办土地证原件的原因是其在没有进行任何调查取证的情况下，单方依据先锋远公司与琼中黎族苗族自治县（以下简称琼中县）乌石镇大平村民委员会之间的民事合同，主观臆断认为先锋远公司的权利属性已经发生改变，进而依职权主动调整，并最终拒绝为先锋远公司补办原件。海南省自规厅的复议决定书与其理由相同。根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例等相关法律法规之规定，土地权属确权登记，是权利人根据其与琼中县乌石镇大平村民委员会之间的民事合同，在相关政府部门批准同意的情况下，依据权属登记初始程序进行确权登记，而土地证原件遗失的补办则是先锋远公司依法履行完原件遗失公告程序后向相关部门申请补办原件。土地权属确权登记与土地证原件遗失后的补办是两个完全不同的行政程序，所依据的事实，适用的法律，遵循的程序完全不同，二者不能混为一谈。2.先锋远公司的申请事项非常明确，即其作为涉案土地的三本土地证原件的合法持有人，在原件遗失后依法定程序申请补办原件，所提交的材料、依据的事实均是针对原件遗失后的补办，而非依据与琼中县乌石镇大平村民委员会之间的民事合同所提出的土地权属确权登记。琼中县自规局依法应当根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例规定的补办程序对先锋远公司的补办申请材料进行审查并作出行政行为，但琼中县自规局却李代桃僵，无视先锋远公司的申请事项，不依补办程序、不审查补办材料，反而超越审查范围，混淆法律程序，在各关联方均没有提出任何权属异议的情况下对涉案土地权属进行确权，拒绝为先锋远公司补办土地证原件。琼中县自规局的行为违反法律规定。基于此，琼中县自规局拒绝为先锋远公司补发土地证原件的理由既没有事实依据，更没有法律依据，其作出的81号答复认定事实错误，适用法律错误，程序错误，依法应当予以撤销。海南省自规厅作出的1号行政复议决定也应当予以撤销。3.先锋远公司与琼中县乌石镇大平村民委员会之间的《土地使用权出让合同》在1996年就己实际履行并经政府批准按法定程序办理了《集体土地建设用地使用证》，不存在终止、变更的情形，先锋远公司是涉案三宗地的合法使用权人。琼中县自规局无法定事实及理由依法无权对先锋远公司依民事合同享有的权利属性进行调整。4.政府虽然停办《集体土地建设用地使用证》，但并没有任何法律法规规定以前已经办理发放的《集体土地建设用地使用证》无效。既然以前发放的《集体土地建设用地使用证》仍然有效，琼中县自规局就应当为先锋远公司补办《集体土地建设用地使用证》。二审以政府已经停办《集体土地建设用地使用证》为由，不支持先锋远公司请求琼中县自规局补办《集体土地建设用地使用证》的请求，没有事实和法律依据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定对本案申请再审。   琼中县自规局答辩称，一、琼中县自规局作出的81号答复认定事实清楚、适用法律正确、程序正当。1995年9月21日，乌石镇大平村民委员会上村民小组、下村民小组、大边村民小组委托乌石镇大平村民委员会与先锋远公司就共计1423亩坡地签订联营合同。次日签订《合同书》，明确约定联合开发上述坡地，种植热带水果，并共享成果，共担风险。1996年7月18日，先锋远公司虽然分别与上述三个村民小组签订《土地使用权出让合同》，约定村民小组将位于大平村民委员会大办496亩土地、大平村民委员会燕岭488亩土地、大平村民委员会荔枝埇305亩土地出让给先锋远公司。该共计1289亩的土地位于上述1423亩用地红线内。1996年9月8日原琼中县土地管理局向先锋远公司颁发琼中集建（乌农）字第02、03、04号《集体土地建设用地使用证》，并注明用途为农用地。但事实上，先锋远公司并未一次性缴清土地出让金。双方实际履行的是联营合同书中的有关约定。2001年琼中县自规局根据琼府办[2000]107号、琼中府[2001]29号文件精神，对上述涉案土地进行清查处理。因先锋远公司未缴清土地出让金的行为违反了琼府办[2000]107号中“拖欠用地款”的规定，遂将涉案土地性质调整为承包地。2003年7月17日，先锋远公司又与琼中县湾岭镇大平村民委员会（原乌石镇大平村民委员会）签订了《集体土地承包合同书》。双方同意在1995年9月22日签订的《合同书》基础上，将联营开发关系变更为承包经营关系。先锋远公司按年度向上述三个村民小组支付集体土地承包款。据此，大平村民委员会与先锋远公司之间应为集体土地承包法律关系。根据相关事实和法律，琼中县自规局不应为先锋远公司补办《集体土地建设用地使用证》。一审法院已查明，自2016年8月31日止，已停办《集体土地建设用地使用证》，且先锋远公司享有的集体土地承包权不符合颁发《不动产权证书》的规定。先锋远公司申请琼中县自规局为其补发《集体土地建设用地使用证》的行为不符合事实，且于法无据。先锋远公司认为琼中县自规局混淆土地权属确权登记行为与补办遗失土地证原件行为，是对事实和法律的曲解。琼中县自规局作为土地行政管理部门，依法审查先锋远公司申请补办土地证事宜是“合法行政”原则的必然要求。涉案三份《土地使用权出让合同》并未得到实际执行，且在2003年7月，先锋远公司与太平村民委员会签订《集体土地承包合同书》，双方明确约定在联营《合同书》的基础上，变联营开发关系为承包经营关系。琼中县自规局认为，行政行为的作出自不能违背涉案当事人间真实的民事法律关系。先锋远公司与太平村民委员会作为平等的民事法律关系主体，在各自真实的意思表示下，结合双方的民事法律行为，可以确定双方系集体土地承包经营关系。琼中县自规局作出的具体行政行为完全是尊重事实和法律的结果，并无不妥。如先锋远公司所言，即便政府停办新的《集体土地建设用地使用证》，不能代表已发放的《集体土地建设用地使用证》无效。但鉴于先锋远公司根本未按照《土地使用权出让合同》履行自身合同义务，其按年度支付集体土地承包款以及与大平村民委员会签订《集体土地承包合同书》的行为，已明确表明双方并非出让与受让土地使用权，而是承包经营。综上所述，琼中县自规局于2017年8月25日作出81号答复，认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法。恳请法院依法驳回先锋远公司的再审请求。   海南省自规厅陈述称，一、海南省自规厅作出1号行政复议决定事实清楚、证据确凿，结论准确，符合法律规定。1995年9月22日，先锋远公司与当地村民委员会签订联营合同，当地村民委员会出地，先锋远公司出资金、技术，联合种植热带水果；1996年7月18日，先锋远公司与涉案土地所属村民小组又签订土地使用权出让合同，并向原琼中县土地管理局申请办理三宗地的使用手续，1996年9月8日，因无集体农业用地土地证，原琼中县土地管理局为先锋远公司颁发了《集体土地建设用地使用证》，并记载用途为农业开发。但先锋远公司与村民小组、村民委员会并未按照出让合同的约定履行协商出让金的支付等事宜。2001年海南省人民政府办公厅下发《关于全面开展农业用地清查处理工作的通知》[琼府办（2000）107号）]、琼中县人民政府下发《关于批转琼中县农业开发用地清查处理工作方案的通知》，琼中县自规局将涉案土地进行清查处置，将其调整为承包地。先锋远公司在2003年7月17日与琼中县湾岭镇大平村民委员会重新签订了《集体土地承包合同书》，双方明确先锋远公司对涉案土地进行承包经营，先锋远公司每年支付土地承包金。虽然先锋远公司在1996年办理了《集体建设用地使用证》，但系因当时历史原因造成，所以在使用证上已经明确载明用途为农业开发；后涉案土地也已经根据省政府关于农业开发用地的清查工作要求，调整为承包地，先锋远公司亦于2003年重新与当地村民委员会签订《集体土地承包合同》，明确双方的关系为承包经营关系。因此，先锋远公司就涉案土地享有的系土地承包经营权，在《集体土地建设用地使用证》已经停止办理的情况下，其无论因何种原因，亦只能向农业部门申请办理土地承包经营权证。故，先锋远公司向琼中县自规局申请补发《集体土地建设用地使用证》时，琼中县自规局作出81号答复并无不妥，海南省自规厅作出1号行政复议决定符合法律规定。二、先锋远公司虽然提出的系补办《集体土地建设用地使用证》申请，但并不影响颁证机关琼中县自规局作出实质性审查。先锋远公司提出再审的唯一理由就是其向琼中县自规局提出的是原件遗失后的补办申请，琼中县自规局就不应当审查其是否符合办理该证的条件，该理由显然是错误的。如前所述，先锋远公司就涉案土地享有的是土地承包经营权，应当办理的是土地承包经营权证。先锋远公司原取得的《集体土地建设用地使用证》本身就是在特殊历史背景下形成的，后涉案土地已经调整为承包地，先锋远公司已经重新与当地村民委员会办理相应承包经营手续，只是当时没有及时通知先锋远公司将涉案《集体土地建设用地使用证》予以注销。而在2016年8月31日已经停止办理《集体土地建设用地使用证》，先锋远公司申请办理《集体土地建设用地使用证》根本不可能，只能依照《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条的规定进行审查。在明确先锋远公司仅仅是涉案土地承包经营权人的情况下，亦只能告知其向农业部门申请办理承包经营权证。如在此情况下，仍机械的按照《不动产登记暂行条例实施细则》第二十二条的规定为其补办不动产权证书，将严重损害相应村集体利益，造成集体财产的流失，亦涉嫌渎职行为。因此，先锋远公司申请补发《集体土地建设用地使用证》，琼中县自规局依法进行审查，并根据审查结果依法告知其到农业部门办理承包经营权证，符合客观事实、符合法律规定。三、先锋远公司的再审申请不符合行政诉讼法的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条已经明确规定了当事人申请再审，人民法院应当再审的八种情形。但是先锋远公司无法明确其申请再审属于何种法定情形，而其根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条和第六十三条，以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十二条的规定申请再审，显然依据错误，不符合再审条件。综上所述，二审判决符合事实和法律规定，应当依法予以驳回先锋远公司的再审申请。   本院认为，本案主要审查琼中县自规局是否应为先锋远公司补办《集体土地建设用地使用证》。先锋远公司于1995年9月22日与琼中县乌石镇大平村民委员会(现为琼中县湾岭镇大平村民委员会)签订一份《合同书》，由双方联合开发大平村民委员会大平上村、大平下村、大边村面积为1423亩坡地即涉案土地。1996年9月8日，经琼中县人民政府批准，原琼中县土地管理局为先锋远公司核发琼中集建[乌农]字第02号、第03号、第04号《集体土地建设用地使用证》，该证上明确记载土地用途为农业开发。2001年，根据海南省人民政府办公厅琼府办[2000]107号《关于全面开展农业开发用地清查处理工作的通知》、琼中县人民政府琼中府[2001]29号《关于批转琼中县农业开发用地清查处理工作方案的通知》，琼中县自规局对涉案土地进行清查，因先锋远公司未缴清出让金，已将涉案土地调整为承包地。2003年7月17日，先锋远公司与原琼中县乌石镇大平村民委员会针对涉案土地再次签订《集体土地承包合同书》，将联营合同变更为承包经营合同，由先锋远公司对涉案土地进行承包经营，先锋远公司每年支付土地承包金。至此，先锋远公司对涉案土地仅享有承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。琼中县自规局没有对涉及农村集体土地颁发承包经营权证的职责。另，《集体土地建设用地使用证》在2016年8月31日已经停止办理，琼中县自规局事实上已经不能办理《集体土地建设用地使用证》。琼中县自规局已在先锋远公司从琼中县自规局复印的《集体土地建设用使用证》上加盖了证明章，先锋远公司不会因《集体土地建设用地使用证》原件遗失而丧失依合同对涉案土地享有的权益。琼中县自规局及海南省自规厅收到先锋远公司的申请后，依法受理，查阅相关证据材料分别作出81号答复和1号行政复议决定的程序并无不当。综上，先锋远公司主张撤销琼中县自规局作出的81号答复和海南省自规厅作出的1号行政复议决定没有事实和法律依据，本院不予支持。   综上，先锋远公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回海南先锋远有限公司的再审申请。   审 判 长 胡春城   审 判 员 贺 莺   审 判 员 唐 进   书 记 员 邢晓萌     二〇一九年九月五日   法官助理 李梦姣   书 记 员 邢晓萌   [盖章位置]附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。   当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。