浙江省嘉兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙04行初33号 原告屠永英，女，1958年9月13日出生，汉族，住海盐县。 被告海盐县人民政府，住所地海盐县武原街道枣园中路**。 法定代表人王碎社，县长。 出庭负责人仲建锋，副县长。 委托诉讼代理人马正良、冯美芳，浙江国傲律师事务所律师。 第三人海盐县人民政府武原街道办事处，住，住所地海盐县武原街道枣园中路**/div> 法定代表人赵小龙，主任。 出庭负责人张海峰，系武原街道党委委员（分管城市征迁工作） 委托诉讼代理人张律伦、方昱，浙江海威特律师事务所律师。 第三人海盐县城市建设投资发展有限责任公司，住所地，住所地海盐县武原街道河南西路**iv> 法定代表人姚卫东，董事长。 委托诉讼代理人赵新华、徐月仙，浙江海赛律师事务所律师。 原告屠永英因要求确认其与被告海盐县人民政府直属海盐县城市建设投资有限责任公司签订的模拟拆迁协议无效，于2019年3月25日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法向被告海盐县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因海盐县人民政府武原街道办事处、海盐县城市建设投资有限责任公司系本案被诉行政协议一方当事人，与本案的处理结果有利害关系，本院依法通知其作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了本案。原告屠永英，被告海盐县人民政府（以下简称海盐县政府）副县长仲建锋及委托诉讼代理人马正良、冯美芳，第三人海盐县人民政府武原街道办事处（以下简称武原街道）负责人张海峰及委托诉讼代理人张律伦，第三人海盐县城市建设投资有限责任公司（以下简称海盐城投公司）的委托诉讼代理人赵新华、徐月仙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告屠永英诉称，被告海盐县政府于2017年5月开始对原告所在地明珠村5、6、12、13组130户农户的住房和承包地实施征收拆迁，但原告在征收拆迁公告时未看到相关合法批文。因原告对征收拆迁维权不懂，在拆迁人的工作人员和村干部的多次劝说下，签订了模拟拆迁协议。后与他人的谈论中才知道上当了，开始上访维权，要求全额赔偿。2018年11月20日，原告向被告申请政府信息公开，要求获取有关征收拆迁明珠村5、6、12、13组土地的征收决定、征地审批文件、安置补偿方案、补偿标准及被征地使用方案与征收该土地相关文件，在原告收到被告的政府信息公开申请答复书后，才知道被告不按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定依法取得征收土地的合法批文，非法拆迁。且从被告提供的相关政府信息中，可知征地告知书发布于2018年8月3日、浙江省农村土地综合整治项目审批意见书系由浙江省人民政府于2018年9月29日批准。但被告在2017年5月实施拆迁时没有出示相关批文，拆迁人也未依照《城市房屋拆迁管理条例》第四条、第六条的规定，依法取得征地拆迁许可证，违反了《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条的规定，属合同欺诈。因此，拆迁人与原告签订的模拟拆迁协议无效。现原、被告争议在于被拆除的一层住房的合法性问题，在原告房屋建成验收时未被责令拆除有争议部分，原告至今也未收到认定该层住房为违法建筑的合法凭证，故该层住房是合法的。现因被告非法拆除了原告的全部合法住房，应当全额赔偿。请求：1.依法撤销被告直属国有独资公司海盐城投公司-模拟拆迁人与原告于2018年2月27日签订的模拟拆迁协议无效；2.判决被告无征收拆迁原告原住所地明珠村5、6、12、13组的合法批文而对原告的合法住房实施非法强拆，给原告造成115.05平方米一层住房的实际损失承担赔偿责任，单价每平方米6488元，合计746444.40元。庭前原告就其第1项诉讼请求变更为确认模拟拆迁协议无效。庭审中，经法庭释明，原告将其上述2项诉讼请求变更为1项，即确认海盐城投公司与原告签订的模拟拆迁协议无效，并赔偿少安置补偿的一层住房损失746444.40元。原告提供的证据有：1.5组土地分配明细，证明拆迁不合法；2.政府信息公开答复书（盐政信公[2018]第26号）及附件征收方案、浙江省农村土地综合整治项目申报表、浙江省农村土地综合整治项目审批意见书、征地告知书；3、房屋安置协议，海盐县县城农民私房拆迁安置基准面积核准表、房产评估报告；4.信访回复，证明原告与同一组朱高生的情况相同；5.《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》并附书面意见，原告要求被告出示违法建筑认定书等相关合法凭证，否则，原告的房屋全部为合法建筑。 被告海盐县政府辩称，一、原告诉讼请求之一要求撤销其与海盐城投公司签订的《房屋安置协议》，但原告起诉的却是海盐县政府，显然主体错误。《合同法》第五十四条规定了当事人一方有权请求人民法院或仲裁机构变更或撤销合同的法定情形。本案原告虽是《房屋安置协议》的一方当事人，但被告并非该协议的对方当事人，该协议是否存在可变更可撤销的情形，只有当事人双方之间才能明确，现原告起诉并非为合同当事人一方的海盐县政府，显然主体错误。二、原告诉讼请求之二，认为被告存在非法强拆，并要求被告赔偿其115.05平方米房屋的损失，也属主体错误。2017年3月18日，海盐县国土资源局（以下简称海盐国土局）与海盐县住房和城乡规划建设局（以下简称海盐住建局）共同发布了明珠村5、6、12、13组《房屋模拟拆迁公告》，同年6月1日又发布了公告，明确明珠村5、6、12、13组棚户区改造项目农房模拟拆迁因已达到规定要求，自2017年6月1日起转为正式拆迁。2018年2月27日，原告与海盐城投公司签订了《房屋安置协议》。2018年3月1日，原告将房屋腾空移交给了海盐城投公司，由海盐城投公司按协议拆除。由此可见，原告的房屋系协议拆除，而非强制拆除；且拆除的主体也非海盐县政府，故原告起诉要求海盐县政府赔偿房屋损失，主体错误。因此，原告起诉海盐县政府属被告主体不适格，请求驳回原告对被告的起诉。 被告海盐县政府向本院提交了以下证据：1.房屋模拟拆迁公告、有关明珠村5、6、12、13组棚户区改造项目农民私房模拟拆迁转为正式拆迁的公告，证明本案被告主体不适格；2.房屋安置协议、拆迁房屋腾空验收表、明珠苑交房通知书，证明本案系协议拆除房屋并不存在强制拆除，以及拆除主体并非被告等事实。 第三人武原街道述称，一、原告提起本案诉讼已过法定的起诉期限。案涉《房屋安置协议》签订于2018年2月27日，原告于2019年3月25日提起本案诉讼，显然已过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月的起诉期限，即使按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“作出行政行为时未告知”的起诉期限一年计算，也已超过一个月。而该条款适用以行政相对人不知道行政行为内容为前提，但原告对讼争的行政协议内容是明确的，故原告的情形并不适用该条款。二、案涉《房屋安置协议》双方已经全部履行完毕。由双方签订的案涉《房屋安置协议》，归属于行政协议，原告对已签订协议的履行至今无异议，且经协议双方配合协议已全部履行完毕。本案不存在“不依法履行、未按约定履行或者违法变更、解除协议”的法定行政诉讼案件受理事项。三、原告的确认协议无效的诉讼请求毫无根据。即使原告未过起诉期限，其诉请的确认协议无效也无法律依据，《合同法》第五十二条列举了五种合同无效的情形，但原告诉称的《房屋安置协议》不符合其中任何一种情形，且原告引用的《城市房屋拆迁管理条例》既已废止失效也不适用于原告的情形，故原告的无效诉请无任何法律依据，请求驳回原告的起诉。第三人武原街道向本院提交了以下证据：1.房屋模拟拆迁公告、公告，证明案涉房屋拆迁按规范进行；2.房屋安置协议、评估报告，证明原告的拆迁房屋有其自签的协议安排；3.拆迁房屋腾空验收表、交房通知书，证明案涉协议已经履行。依据：《海盐县县城中心城区模拟征地拆迁工作实施办法》（盐政办发[2015]89号）。 第三人海盐城投公司述称，一、第三人与原告之间签订的《房屋安置协议》，系经协商一致签订，合法有效，且已履行完毕。第三人系国有企业，武原街道明珠村5、6、12、13组区块内的农房，由第三人以模拟拆迁人身份（后转为拆迁人），武原街道征迁工作指挥部办公室为具体实施单位，依照《海盐县县城中心城区模拟征地拆迁工作实施办法（试行）》（盐政办发[2015]89号）、《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法》（盐政发[2015]36号）及《关于的若干规定》（盐政办发[2015]90号）的规定，对农户先进行模拟拆迁的商洽、签约，模拟拆迁过程中农户对于补偿标准、安置方案等在规定的时间内同意率达到95%以上，模拟拆迁转为正式拆迁。对原告屠永英原有农村私房的拆迁工作，是以协议拆迁方式进行的，即拆迁人与被拆迁人经协商一致达成协议，由第三人对旧房按照政策规定标准给予补偿，由原告按政策规定价格选购安置房，该协议合法有效，双方在协议签订、履行阶段并无异议。二、第三人给予原告家庭的被拆迁房屋补偿符合政策规定。原告屠永英家庭的被拆迁房屋于1999年2月经审批，建造楼房三间二层，层高限7米，用地面积120平方米。本次拆迁时核定的住房建筑面积365.53平方米。安置基准面积250.48平方米。第三人已按该核定的面积数据对原告户进行补偿安置，并在《房屋安置协议》中予以明确，被拆迁房屋实况的“三层”部分，按政策规定未计算安置基准面积，但已按少批多建部分属同期同幢的给予按同类建筑建安成本的补偿，建安成本为同类结构私房拆迁补偿基准价格标准的70%。原告的原有私房，是向原告项第三人办理交付手续后予以拆除的，过程中并无“强拆”。因此，原告诉称的“给原告造成115.05平方米一层住房的实际损失”，无事实依据。故原告的诉讼请求，无事实和法律依据，请求予以驳回。第三人海盐城投公司提交了以下证据：1.房屋模拟拆迁公告、模拟征迁转正式征迁请示、模拟征迁情况汇报、模拟征迁转正式征迁的批复、模拟征迁转正式征迁公告，证明对原告原有农民私房实施拆迁的行政行为，涉案地块农民私房模拟拆迁转正式拆迁的相关手续；2.房屋安置协议（包括安置基准面积核准表、评估报告）、拆迁房屋腾空验收表、交房通知书，证明第三人对原告原有农民私房的拆迁补偿情况、房屋安置协议履行情况（被拆迁房屋已由原告交付拆除，安置房已由原告领取）；3.建房用地呈报表、建房审批表及红线图，证明原告原有农民私房的建造审批手续。依据：1.海盐县人民政府办公室盐政办发[2015]89号《海盐县县城中心城区模拟征地拆迁工作实施办法》；2.海盐县人民政府盐政发[2015]36号《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法》；3.海盐县人民政府办公室盐政办发[2015]90号《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法的若干规定》，系海盐县县城中心城区农村集体土地征收中，模拟拆迁政策、模拟拆迁转正式拆迁及地上附属物中涉及农民私房部分进行补偿的政策依据。 经庭审质证，被告认为原告的证据1没有出处，对其真 实性无法确认，且认为与本案没有关联性；对证据2的真实性无异议，但认为与本案无关联性；对证据3的真实性无异议，但认为该证据反而能证明已经签订安置协议并且已经履行的事实；对证据4的内容记载不清楚，对真实性无法确认，且与本案没有关联性。第三人武原街道认为原告的证据1、2、4均与本案没有关联性，也不能证明原告的待证事实；对证据3的真实性、合法性、关联性无异议；认为《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》是一个规定，不是房屋合法的依据，应以法律确认的相关的登记和相关审批为准，不能证明原告的证明目的。第三人海盐城投公司认为原告的证据1、2、4均与本案没有关联性，且证据1、2的真实性无法确认；对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，是原告本人签订的协议，本案涉案房屋拆迁是合法的；对文件本身的真实性无异议，但认为不能证明原告的举证目的。原告对被告、第三人武原街道及海盐城投公司的证据均无异议，并认可由其在腾空验收表和明珠苑交房通知书上签名。第三人武原街道、海盐城投公司对被告的证据均无异议。第三人武原街道、海盐城投公司对对方所提供的证据均无异议。被告对第三人武原街道、海盐城投公司所提供的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告的证据1涉及土地内容，与本案房屋拆迁安置补偿没有关联性，本院不予采信；证据2系海盐县政府对冯传生的政府信息公开申请答复及提供的附件，与本案没有关联性；证据3，被告及第三人均已提交，与本案有关联性，本院予以采信；证据4系他人通过政务服务网的信访内容，与本案没有关联性；因本案是审查案涉模拟拆迁补偿安置协议是否有效问题，并非审查违法建筑行政确认行为，故《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》与本案没有关联性。被告及第三人武原街道、海盐城投公司所提交的证据均与本案具有关联性，且原告均无异议，本院均予以采信。 经审理查明，原告屠永英系海盐县武原街道××村××组村民。2017年3月18日，海盐国土局、海盐住建局共同发布《房屋模拟拆迁公告》，载明：对明珠村5、6、12、13组棚户区改造范围内进行模拟拆迁，海盐城投公司为模拟拆迁人，武原街道征迁工作指挥部办公室为模拟拆迁实施单位，安置房源为明珠苑，模拟拆迁各阶段指标率均为95%，公布了模拟拆迁有关奖励的具体标准，要求模拟拆迁范围内被拆迁人持集体土地使用证、农（居）民建房用地呈报表、户口簿、身份证等，到指定地点（三角子路6号）办理房屋拆迁安置补偿手续，搬迁期限为2017年3月18日-2017年7月18日。同年5月30日，海盐城投公司向海盐国土局、住建局报送《关于明珠村5、6、12、13组棚户区改造项目农民私房模拟征迁转正式征迁的请示》，称：明珠村5、6、12、13组棚户区改造项目农民私房模拟拆迁工作自2017年3月18日启动，涉及明珠村4个组共**被拆迁人，通过入户摸底调查、评估机构选择、入户评估、评估公示、抽签领号、挑房签约等阶段的工作，截至2017年5月29日共签订《模拟拆迁协议》108户，签约率为95.58%，达到了规定指标。根据《海盐县县城中心城区模拟征地拆迁工作实施办法》（盐政办发[2015]89号）的相关规定，特申请对明珠村5、6、12、13组棚户区改造项目农民私房模拟征迁转正式征迁予以审核。同日，海盐国土局、住建局提请海盐县县城中心城区征地拆（搬）迁工作领导小组将明珠村5、6、12、13组棚户区改造项目农民私房模拟征迁转正式征迁。6月1日，海盐县县城中心城区征地拆（搬）迁工作领导小组批复海盐国土局、住建局同意明珠村5、6、12、13组棚户区改造项目农民私房模拟征迁转正式征迁。同日，海盐国土局、住建局共同发布公告，告知明珠村5、6、12、13组棚户区改造项目农民私房模拟拆迁从2017年6月1日起转为正式拆迁，签订的《模拟征地协议》、《模拟拆迁协议》转为正式协议。 2018年2月27日，以海盐城投公司、武原街道征迁工作指挥部办公室为甲方与乙方屠永英签订《房屋安置协议》，该协议的主要内容为：乙方模拟被拆迁房屋坐落于武原街道××村××组，其中住宅建筑面积365.53平方米，核准安置基准面积250.48平方米；甲方补偿乙方各项款项包括住宅、畜舍等房屋的评估补偿金额283741元、装修评估补偿金额81437元、附属物评估补偿金额70633元及提前签约奖20038.40元、提前腾空奖7514.40元，合计463363.80元；乙方选择明珠苑安置用房价款总额为739496.56元，由乙方于收到甲方发出的交房通知书后10个工作日内支付给甲方差价款276132.76元并办理领房手续；甲方在乙方腾空被拆迁房屋交付甲方验收确认后10个工作日内支付乙方搬家补助、临时过渡补助金及自行解决周转房奖励合计9611.52元；乙方在接到腾空交房通知后7日内搬迁腾空被拆迁房屋，经甲方验收确认，被拆迁房屋交由甲方拆除；乙方选择的安置用房分别为明珠苑51栋102室（建筑面积108.12平方米、自行车库建筑面积22.56平方米）、301室（建筑面积108.12平方米、自行车库建筑面积11.57平方米）和52栋302室（建筑面积76.37平方米、自行车库建筑面积8.35平方米）、303室（建筑面积76.37平方米、自行车库建筑面积8.35平方米）。该《房屋安置协议》附屠永英户房屋拆迁安置基准面积核准表、评估报告（含房屋评估清单、装修物评估清单、附属物评估清单、现场测量成果图）。2018年3月1日，屠永英将被拆迁房屋腾空并经验收交付拆房单位。同日，屠永英办理了安置房交付手续并领取了上述4套安置房钥匙。 另查明，第三人海盐城投公司系海盐县国有企业，从事城市基础设施建设投资经营、房地产开发经营、旧城改造、房屋搬迁，并受县人民政府委托从事土地收购、储备、开发利用等。海。海盐县人民政府办公室盐政办发[2015]**《海盐县县城中心城区模拟征地拆迁工作实施办法》确定海盐城投公司为模拟征迁人，补偿资金的落实、安置房源提供、安置房建设等工作。同时确定武原街道为模拟征迁工作实施主体，组建模拟征迁工作队伍。并确定海盐县县城中心城区征地拆迁工作领导小组统一管理和决策县城中心城区模拟征地拆迁工作。 再查明，1999年2月11日，经规划、用地审批，原告屠永英户被批准翻建住房97平方米、扩建23平方米，合计使用宅基地120平方米，建造二层240平方米楼房及畜舍16平方米。但屠永英户实际建造三层楼及一平房，合计365.53平方米。屠永英以其被拆迁房屋中的一层115.05平方米住房未得到安置而提起本案诉讼，要求予以赔偿。 本院认为，本案的争议焦点是：一、海盐县政府是否为本案的适格被告；二、案涉《房屋安置协议》是否有效；三、原告要求被告赔偿未安置的一层住宅的损失是否成立。 关于争议焦点一，《海盐县县城中心城区模拟征地拆迁工作实施办法》（盐政办发[2015]89号）明确：海盐县县城中心城区城中村的改造对于提高城市品位，改善人居环境，促进交通改善有着重要作用。根据县城中心城区城中村实际情况，本着尊重被拆迁人意愿的原则，拟定本模拟征地拆迁工作实施办法。……一、工作体制……县城投集团为模拟征迁人，做好补偿资金的落实、安置房源提供、安置房建设等工作。因此，海盐县政府为实施县城中心城区城中村改造，实现公共利益和行政管理目标，以委托海盐城投公司“模拟征迁”来代替应当依法进行的“征收与拆迁”。虽然案涉模拟拆迁补偿安置协议名义上的签订主体是海盐城投公司，但此种模拟征迁本身属于政府征收职能的委托，并服务和服从于城中村改造这一公共利益需要，故海盐城投公司系受海盐县政府委托对案涉海盐县武原街道明珠村5、6、12、13组实施模拟征收与拆迁工作，海盐县政府为本案的适格被告。海盐县政府提出其不属本案适格被告的抗辩意见，本院不予采纳。 关于争议焦点之二，原告屠永英起诉主张案涉模拟拆迁补偿安置协议无效的理由是认为被告实施拆迁时没有出示相关批文，拆迁人也未依照《城市房屋拆迁管理条例》第四条、第六条的规定，依法取得征地拆迁许可证，属合同欺诈。原告的该协议无效的主张，不能成立。首先，案涉模拟拆迁补偿安置协议系由原告屠永英自愿与第三人海盐城投公司签订，原告自行选择4套安置房（包括按海盐县农民私房拆迁补偿政策可享受优惠购房价格80平方米），且协议签订后原告也领取了4套安置房，该协议已履行完毕。其次，如前所述，海盐县政府为实现城中村改造这一公共利益需要而委托海盐城投公司实施的模拟征迁，此种模拟拆迁补偿安置协议也即具有了行政协议的属性。将该类行为纳入行政诉讼审查范畴，有利于加强对地方政府行为的监督，防止行政机关以“模拟征迁”代替征收，规避司法审查监督。但对于建立在平等、自愿基础上的模拟拆迁补偿安置协议，因其在一定层面上有利于提高城中村改造效率，并有助于通过模拟拆迁补偿价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置，具有现实合理性和可行性，因而不宜完全否定此种“模拟征迁”模式的合法性。且海盐城投公司自2017年3月18日启动对武原街道明珠村5、6、12、13组农房实施模拟拆迁后，至2017年5月29日模拟拆迁签约率达到规定指标，经批准，海盐国土局、住建局已公告自2017年6月1日起对明珠村5、6、12、13组农房模拟拆迁转为正式拆迁。第三，因《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日公布后，原《城市房屋拆迁管理条例》已失效，故第三人海盐城投公司受海盐县政府委托实施城中村改造的相关工作前，无需取得拆迁许可证。因此，第三人海盐城投公司在与原告屠永英签订案涉模拟拆迁房屋补偿安置协议过程中不存在《合同法》第五十二条规定的以欺诈、胁迫等手段签订模拟拆迁补偿安置协议构成合同无效的法定情形，故应当认定该协议合法有效。 关于争议焦点之三，原告原位于武原街道××村××组房屋于1999年2月11日经审批允许建造二层240平方米楼房及畜舍16平方米合计256平方米，但实际建造了三层楼及一平房合计365.53平方米。案涉模拟拆迁补偿安置协议第二条有关模拟被拆迁房屋的基本情况中已明确原告的上述房屋被核准基准面积为250.48平方米，该协议附有《海盐县县城农民私房拆迁安置基准面积核准表》。从原告户《房产评估报告》中房屋评估清单看，原告户除批准建造的250.48平方米按89%的成新率评估价格外，其他同期同造的115.05平方米及2处附属结构均按89%成新率的70%评估价格，表明海盐城投公司对原告的合法审批外的房屋只补偿不安置。而上述协议及附件原告起诉时已随起诉状一并提交，说明原告当时签订协议时已知道其户安置基准面积为250.48平方米，且原告对其户安置基准面积的核准行为也未提起诉讼。另，原告在2018年3月1日领取4套安置房时已将原房屋腾空并交出钥匙，经验收后房屋交付拆除，故原告诉称其房屋被非法拆除，与事实不符，其要求被告赔偿少安置的一层房屋115.05平方米的损失，缺乏事实和法律依据。 综上所述，原告屠永英与第三人海盐城投公司所签订的案涉模拟拆迁补偿安置协议系双方真实意思表示，不存在以欺诈、胁迫等手段签订协议的情形，且不违反法律、法规的强制性规定，该协议因原告领取安置房并腾空原房屋交付拆除后，已履行完毕。第三人海盐城投公司已按照本次模拟拆迁补偿标准及海盐县农房拆迁补偿政策对原告进行了补偿安置。故原告请求确认案涉模拟拆迁安置补偿协议无效，并要求被告赔偿其少安置的一层房屋115.05平方米的损失746444.40元，缺乏事实与法律依据，对原告的该项诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告屠永英的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告屠永英负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  许艳华 审 判 员  孙 军 人民陪审员  陆月英 二〇一九年九月十日 书 记 员  孔成捷