安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终1028号上诉人（一审原告）利辛县城北镇侯寨村第四村民组。负责人侯杰，该村民组组长。被上诉人（一审被告）安徽省利辛县人民政府。住所地安徽省利辛县前进路，统一社会信用代码证号1134162300318495X8。法定代表人吴斌，该县县长。被上诉人（一审被告）安徽省亳州市人民政府，所住地安徽省亳州市谯城区希夷大道588号，统一社会信用代码11341600733031381Y。法定代表人杜延安，该市市长。委托代理人蔡梅，亳州市司法局工作人员。第三人（一审第三人）利辛县城北镇侯寨村新民村民组。负责人武守华，该村民组组长。第三人（一审第三人）侯雷，男，汉族，1973年4月10日出生，住安徽省利辛县。上诉人利辛县城北镇侯寨村第四村民组因诉安徽省利辛县人民政府（以下简称利辛县政府）、安徽省亳州市人民政府（以下简称亳州市政府）土地权属行政裁决及行政复议一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2019）皖16行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明,案涉争议的土地位于利辛县城北镇侯寨行政村新民村民组至郭冯村民组东西路中段北侧，东至水沟，南至水泥路，西至水沟，北至水沟，面积为2141.92平方米（合计3.21亩）。该宗土地原为盐碱地，称“武荒地”，又称“东北老荒地”。1952年，该宗土地登记为武小后庄的武凤明、武凤德等农户所有。土改时期，武小后庄改称为新民生产队。“初级社”时期，武凤明、武凤德等农户带着该宗土地加入新民生产队，土地所有权转为该集体所有。1972年，新民生产队隶属陈营大队，大队采取滚地的办法集中土地1000亩建设果园，占用了同属陈营大队的侯寨生产队土地200亩。全大队土地重新找平时，新民生产队滚出“武荒地”周边耕地38亩给侯寨生产队，因“武荒地”不能耕种，侯寨生产队不要该地块，该地块仍属新民生产队所有。1992年，新民生产队更名为新民村民组，侯寨生产队分解为侯寨第一村民组、侯寨第二村民组、侯寨第三村民组、侯寨第四村民组，均隶属侯寨行政村。同年，侯寨行政村田庄生产队张朝海与本队队长田灯云签订《承包挖水塘养鱼合同》，承包位于本案争议土地“武荒地”东侧的一宗7.2亩荒地挖鱼塘。因挖塘土无处堆放，张朝海与第三人新民村民组时任组长武兰杰口头协商，将挖塘土填垫在“武荒地”上，并由张朝海平整后耕种。1998年底，武兰杰向张朝海讨要耕地费，张朝海放弃耕种。1999年秋，经村干部和武兰杰同意，将本案争议土地“武荒地”交由同属于一个侯寨行政村的侯寨第四村民组村民侯雷耕种。2016年，新民村民组向第三人侯雷提出归还土地要求，侯雷拒还。2017年11月6日，利辛县国土资源局收到利辛县信访局转交的第三人新民村民组提交的《土地确权申请书》，请求对该案争议土地“武荒地”进行确权处理。2017年11月10日，利辛县国土资源局受理该案后，派员进行现场勘测调查，绘制争议土地平面图，确定争议土地面积。2018年4月16日，利辛县国土资源局向争议土地各方当事人下发《调解处理通知书》，但调解未果。2018年5月7日，该案经利辛县国土资源局负责人批准，办案期限延期6个月。2018年5月20日，利辛县国土资源局作出《土地确权公告》（利国土告〔2018〕09号），对本案争议土地确权进行公告，通知与本案争议土地有利害关系人参与本案，并在利辛县政府网站和侯寨行政村公告栏进行公示。2018年7月6日，利辛县国土资源局再次作出《调解处理通知书》，但调解仍未达成一致意见。2018年9月10日，利辛县国土资源局作出《关于城北镇侯寨村新民村民组与侯寨第四村民组及侯雷土地权属争议调查处理的报告》，向利辛县政府建议将该案争议土地所有权确权给新民村民组所有，土地使用权由其安排使用。2018年10月25日,被告利辛县政府作出利政秘[2018]201号《利辛县人民政府关于城北镇侯寨村新民村民组与后寨村第四村民组及侯雷土地权属争议的处理决定》，决定争议土地属城北镇新民村民组集体所有，土地使用权由其安排使用。2019年1月22日，被告亳州市政府作出亳复字[2019]7号行政复议决定,维持了利辛县政府作出的上述确权决定。一审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中利辛侯寨村第四村民组对利辛县政府作出的土地确权决定及亳州市政府作出的行政复议决定不服，有权依法提起行政诉讼，具有本案适格的原告主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。本案原告利辛侯寨村第四村民组与第三人利辛侯寨新民村民组对涉案土地的所有权发生争议，依法应由县级以上人民政府处理。因此，被告利辛县政府具有作出土地确权决定的法定职责。原告对其作出的土地权属争议处理决定不服，其是本案适格的被告。《安徽省土地权属争议处理条例》第八条：“农村集体土地，按照一九六二年九月二十七日《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）实施时规定的范围确定所有权。《六十条》实施以后，因下列原因之一变更土地界限的，按变动后的界限确定所有权：（一）行政区界变动；（二）农村集体经济组织或乡（镇）、村、村民小组、场合并、分立；（三）因开发土地、农田基本建设调整土地；（四）因其他原因重新划界。”本案中利辛县政府根据查明的事实，结合新民生产队更名为新民村民组的事实，确权争议土地为新民村民组所有，由其安排使用，并无不当。《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月31日国家土地管理局发布，1995年5月1日施行）第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”本案争议土地1952年登记为武小后庄的武凤明、武凤德等农户所有。土改时期，武小后庄改称为新民生产队，该宗土地所有权为新民生产队集体所有。原告利辛侯寨村第四村民组虽主张争议土地归其所有，但并未提供有效证据加以证明。至于第三人侯雷，虽然曾经以个人名义整理和使用该争议土地，但并不能证明其使用该宗土地的合法性，更不能因其使用该土地，且其系侯寨村第四村民组成员，就进而推断争议土地属于侯寨第四村民组所有。因此，被告利辛县政府作出的土地确权决定，认定事实清楚，适用法律正确。另外，在程序方面，利辛县国土资源局作为利辛县政府的职能部门，受理申请人的确权申请后，履行了通知答辩、勘验和调查、调解、作出处理意见、报批等程序，利辛县政府履行了审核、作出确权决定并依法送达等程序，因此被告利辛县政府作出土地确权决定的程序合法。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。该解释第一百三十五条规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。本案被告亳州市政府于法定期间受理复议申请后，向申请人送达了《受理通知书》，同时向利辛县政府送达《提出书面答复通知书》，向第三人送达《第三人答辩通知书》，进行了书面审理，作出决定并在法定期间送达复议申请人，故被诉的亳州市政府作出的行政复议决定程序合法。原告利辛侯寨村第四村民组要求撤销被告利辛县政府作出的土地确权决定及被告亳州市政府作出的行政复议决定的诉讼请求不能成立,本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告利辛侯寨村第四村民组的诉讼请求。案件受理费50元,由原告利辛侯寨村第四村民组负担。利辛侯寨村第四村民组上诉称，1、一审法院认定事实不清。上诉人提供的四份证据均真实有效，具有客观性、关联性、合法性。一审法院依据1952年的土地来源证据，不具有客观性，不能作为证据使用。2、一审法院适用法律错误。依照《确权土地所有权和使用权若干规定》第二十一条“农民集体土地连续使用其他农民集体土地已满二十年的，应视为现有使用者；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现有使用者或者有关部门提出归还的，有县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”这只适用于集体土地，并不适用国有土地。请求撤销一审判决，支持上诉人的全部上诉请求。亳州市政府二审答辩称，1、亳州市政府于2019年1月22日作出《行政复议决定书》(亳复字〔2019〕7号），符合法定程序。上诉人向本机关提交复议申请，经审查，符合受理条件，本机关于2018年12月24日依法受理该申请，并将《受理通知书》送达上诉人，同时向利辛县政府送达《提出书面答复通知书》，向第三人送达《第三人答辩通知书》。利辛县政府和第三人新民村民组依法答辩后，本机关经书面审理，2019年1月22日，作出《行政复议决定书》（亳复字〔2019)7号），并及时送达各方当事人，因此该复议决定程序合法。2、利辛县人民政府于2018年10月25日作出的《利辛县人民政府关于城北镇侯寨村新民村民组与侯寨第四村民组及侯雷土地权属争议的处理决定》（利政秘〔2018〕201号），认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。案涉土地原为盐碱地，称“武荒地”，别名又称“东北老荒地”。1952年，该宗土地登记为武小后庄的武凤明、武凤德等农户所有。土改时期，武小后庄改称为新民生产队。“初级社”时期，武凤明、武凤德等农户带着该宗土地加入新民生产队，土地所有权转为该集体所有。1972年，新民生产队隶属陈营大队，大队采取滚地的办法集中土地1000亩建设果园，占用了同属陈营大队的侯寨生产队土地200亩。全大队土地重新找平时，新民生产队滚出“武荒地”周边耕地38亩给侯寨生产队，因“武荒地”不能耕种，侯寨生产队不要该地块，该地块仍属新民生产队所有。1992年，新民生产队更名为新民村民组，侯寨生产队分解为侯寨第一村民组、侯寨第二村民组、侯寨第三村民组、侯寨第四村民组，均隶属侯寨行政村。同年，侯寨行政村田庄生产队张朝海与队长田灯云签订《承包挖水溏养鱼合同》，承包位于本案争议土地“武荒地”东侧一宗7.2亩荒地挖鱼塘。因挖塘土无处堆放，张朝海与第三人新民村民组时任组长武兰杰口头协商，将挖塘土填垫在“武荒地”上，并由张朝海平整后耕种。1998年底，武兰杰向张朝海讨要耕地费，张朝海放弃耕种。1999年秋，经村干部和武兰杰同意，将本案争议土地“武荒地”交由同属于一个侯寨行政村的侯寨第四村民组村民侯雷耕种，侯雷平整耕种至今。2016年，新民村民组向第三人侯雷提出归还土地要求，侯雷拒还。2017年11月6日，利辛县国土资源局收到利辛县信访局转交的第三人新民村民组提交的《土地确权申请书》，请求对该案争议土地“武荒地”进行确权处理。2017年11月10日，利辛县国土资源局受理该案后，派员进行现场勘测调查，绘制争议土地平面图，确定争议土地面积。2018年4月16日，利辛县国土资源局向争议土地各方当事人下发《调解处理通知书》，于2018年4月20日上午9时进行调解，调解未果。2018年5月5日，利辛县国土资源局作出《土地确权公告》(利国土告〔2018)09号），对本案争议土地确权进行公告，通知与本案争议土地有利害关系人参与本案，并在利辛县政府网站和侯寨行政村公告栏进行公示。2018年5月7日，由于本案时间跨度长，情况复杂，经利辛县国土资源局负责人批准，办案期限延期6个月。2018年7月6日，利辛县国土资源局再次作出《调解处理通知书》，于2018年7月11日15时对争议土地各方再次调解，调解仍未达成一致意见。2018年9月10日，利辛县国土资源局作出《关于城北镇侯寨村新民村民组与侯寨第四村民组及侯雷土地权属争议调查处理的报告》，向利辛县政府建议将该案争议土地所有权确权给新民村民组所有，土地使用权由其安排使用。2018年10月25日，利辛县政府作出的《处理决定》，将该案争议土地所有权确权给新民村民组所有，土地使用权由其安排使用，符合法律规定。利辛县政府二审没有答辩。其一审的主要答辩理由为，利辛县政府依据档案记载，且经实地查证，资料明确记载，1952年该宗“武荒地”登记所有权为武凤明、武凤德等农户，由于时间较为久远，利辛县人民政府是依据利辛县档案馆出具的1952年土改原始资料确定所有权。另新民生产队给利辛侯寨村第四村民组“武荒地”周边较好耕地38亩，由于“武荒地”不能耕种，利辛侯寨村第四村民组不要，这是事实。利辛侯寨村第四村民组现在反悔，是不尊重历史的。利辛侯寨村第四村民组在复议过程中，既未提供证据材料佐证其主张，也未对本机关出具的证据发表质证意见，其理由不应予以支持。综上，利辛县政府作出的处理决定和亳州市政府作出的复议决定，有事实根据和法律依据，且程序正当合法，依法应予维持。利辛县城北镇侯寨村新民村民组答辩称，1972年新民生产队隶属原陈营大队，大队采用滚地的办法集中土地1000亩兴建果园，占用了同属陈营大队侯寨生产队（现为侯寨第一、二、三、四村民组）的土地200亩。全大队土地重新找平时，新民生产队滚山“武荒地”周边较好耕地38亩给侯寨生产队（因“武荒地”不能耕种，侯寨生产队不要）。其后多年，新民生产队村民建房在“武荒地”取士，造成该地低洼不平……1972年陈营大队建果园调整地期间，没有明确调整过，其所有权仍归新民村民组所有。综上，亳州市中级人民法院作出的（2019)皖16行初28号行政判决书.认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应予以维持。第三人侯雷一审述称，这块地是一块荒地，最初是由张朝海开垦，后来一直由本人耕种，从1996年前就由我使用和开垦，但是没有开垦成功，目前还是我管理和使用，因此这块地应属于第四村民组所有。利辛侯寨村第四村民组向一审法院提交了以下证据：1.侯杰等人证明。证明1996年之前,该武荒地一直由侯寨村村民组侯雷耕种和使用。2.承包挖水塘养鱼合同（复印件）。证明政府确权给新民村村民组没有任何事实根据和法律依据。3.陈洪德证明。证明1996年由侯寨村村民组侯雷耕种和使用。4．张朝海证明。证明张朝海和新民村组长武兰杰无任何协议和口头协议。利辛县政府在法定期限向一审法院提交了以下证据：卷宗一册。证明利辛县政府作出的土地确权决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。亳州市政府在法定期限向一审法院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》及相关证据材料、《行政复议案件受理审批表》、《行政复议案件受理通知书》、《提出书面答复通知书》、《第三人答辩通知书》（新民村民组）、《第三人答辩通知书》（侯雷）。证明原告提交行政复议申请符合受理条件，亳州市政府依法受理，并书面通知利辛县政府、原告和第三人，行政复议程序合法。2.利辛县政府提交的《行政复议答复书》及证据材料、第三人利辛侯寨新民村民组提交的《行政复议答辩状》。证明利辛县政府依法进行答辩并提交了相关证据材料，第三人利辛侯寨新民村民组进行答辩。3.《行政复议案件审理审批表》、《行政复议决定书》（亳复字（2019）7号）、送达回证。证明亳州市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，内容适当。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，本案系上诉人不服土地确权行为提起行政复议，对行政复议决定不服，又提起行政诉讼的案件，故本案审查的重点主要有二点：一是审查经复议的案涉土地确权行为的合法性；二是审查行政复议合法性。1、关于土地确权行为的合法性问题1995年5月1日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”本案证据可以证实，案涉争议土地1952年登记为武小后庄的武凤明、武凤德等农户所有。“初级社”时期，武凤明、武凤德等农户带着该宗土地加入新民生产队，土地所有权转为该集体所有。1972年村队合并，新民生产队和侯寨生产队同隶属陈营大队，陈营大队采取滚地的办法集中土地1000亩建设果园，占用了侯寨生产队土地200亩，在陈营大队土地重新找平时，新民生产队滚出“武荒地”周边耕地38亩给侯寨生产队，因“武荒地”不能耕种，侯寨生产队没有接受该地块。由于侯寨生产队没有接纳案涉争议地块，该地块的所有权没有发生转移，还应属于新民生产队所有，由于新民生产队现更名为新民村民组，利辛县政府据此确权给新民村民组，事实清楚，证据充分，符合法律规定。上诉人认为一审法院采用1952年的土地来源证据属于事实不清及适用《确权土地所有权和使用权若干规定》第二十一条属于适用法律错误的上诉理由不能成立。2、关于复议行为的合法性问题根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，公民、法人或其他组织认为具体性行为侵犯其合法权益可以依法申请行政复议。上诉人利辛县城北镇侯寨村第四村民组不服利辛县政府的案涉集体土地确权决定，向亳州市政府提起复议申请，亳州市政府作为利辛县政府的上级行政机关，有权受理案涉行政复议申请。亳州市政府依法受理上诉人的复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，在法定的期限内，向有关组织和人员进行调查取证、查阅相关文件、资料，审查案涉利辛县政府作出的确权行为是否合法，并在复议期限内作出复议决定，在向利辛县城北镇侯寨村第四村民组送达《复议决定书》时，告知了利辛县城北镇侯寨村第四村民组不服复议决定的救济途径和期限。故，亳州市政府办理案涉行政复议行为，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人利辛县城北镇侯寨村第四村民组的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人利辛县城北镇侯寨村第四村民组负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年九月十九日法官助理王春玲书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、判决；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。