广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初2195号 原告：邓洪，男，汉族，1963年2月27日出生，身份证住址广东省廉江市。 原告：广州市从化吕田怡绿湖龟养殖场，经营场所广州市从化区吕田镇小杉村早禾仔，统一社会信用代码92440101MA59TTC83K。经营者：邓彪。 共同委托代理人：曹志明，广东天环律师事务所律师。 被告：广州市从化区林业和园林局，住所地广州市从化区江埔街河东北路20号，统一社会信用代码11440118007517715A。 负责人：詹大欢，该局局长。 委托代理人：江凯茹，该局工作人员。 委托代理人：卢小红，广东韬策律师事务所律师。 原告邓洪、广州市从化吕田怡绿湖龟养殖场（以下简称怡绿养殖场）诉被告广州市从化区林业和园林局（以下简称从化林园局）林业行政处罚一案，原告于2019年4月17日向本院提起诉讼，于2019年4月19日补齐材料，本院于2019年4月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年6月25日公开开庭进行了审理。原告邓洪、怡绿养殖场的经营者邓彪及两原告的共同委托代理人曹志明，被告从化林园局的委托代理人江凯茹、卢小红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告邓洪、怡绿养殖场诉称，2010年7月6日，原告邓洪设立的广州万绿园龟养殖有限公司（以下简称万绿公司）与吕田镇××村潘屋经济合作社（以下简称潘屋合作社）签订《土地承包合同》，万绿公司取得位于吕田镇××原××果园用地××50年土地承包经营权。后万绿公司向从化市发展和改革局报送拟将承包土地用于建设龟养殖基地的基本建设投资项目申请，并于2010年11月取得《广东省企业基本建设投资项目备案证》，万绿公司开始建设部分养殖设施。初期设施建成后，广东省海洋与渔业局向万绿公司核发《水生野生动物驯养繁殖许可证》《水生野生动物经营利用许可证》。2012年，万绿公司决定续建龟养殖场，向从化市有关部门报送了《广州万绿园龟养殖基地建设项目可行性研究报告》，同年4月至6月，从化市吕田镇农业办公室、从化市财政局、从化市畜牧兽医渔业局等部门核准了该项目。2013年10月29日，续建后的广州万绿园龟养殖基地建设项目竣工并经验收合格。2017年起，被告从化林园局、广州市从化区环境保护局、广东省陈禾洞自然保护区管理处、吕田镇人民政府环境保护办公室、吕田镇人民政府等有关单位分别以万绿园龟养殖基地位于自然保护区的缓冲地区内、未办理林地转用手续、未办理环评、未办理建设规划许可等事由，多次责令和催告万绿公司要停止经营活动并拆除违法建筑物。2017年9月，万绿公司股东邓洪将养殖基地转交儿子邓彪经营，注销万绿公司，将经营养殖基地的企业变更为个体工商户怡绿养殖场，以期减少干扰。2018年9月至10月，上述单位向原告发出了多达13份的文书。其中原告于2018年11月16日就广州市从化区吕田镇人民政府发出的《强制拆除违法建设决定书》提起行政诉讼，诉讼过程中，被告于2019年4月8日作出从林罚决字[2018]陈第5号《林业行政处罚决定书》（以下简称涉案处罚决定书）。《土地承包合同》已清楚表明原告所建龟养殖设施占用的土地原是村民的果园和农房，并非生态公益林地；原告建造的是《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发﹝2010﹞155号）第一条第（一）项及第（二）项中所指水产养殖设施及其附属设施，该设施直接用于农业生产，其所占用的土地是设施农业用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款及前述通知的规定，应当按农业用地进行管理，无须办理农用地转用手续。综上，涉案处罚决定书在认定事实及法律适用上均存在错误，请求法院：1.判决撤销被告广州市从化区林业和园林局于2019年4月8日作出的从林罚决字[2018]陈第5号《林业行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。 被告从化林园局辩称，一、涉案处罚决定书认定事实清楚、证据充足。2018年6月20日，经巡查发现，位于吕田镇××一养龟场涉嫌擅自改变林地用途后，我局指派执法人员到现场进行勘察，发现该养龟场位于吕田镇××村“早禾仔”山场（以下简称涉案山场），未办理占用林地审批手续，占用林地进行修建房屋、铁棚、蓄水过滤池及硬底化道路等，违法占用林地面积达2155平方米，林地权属为潘屋合作社集体所有。经我局调取林地档案《小班档案主要因子表》显示，所涉林地属国家一级保护林地。2018年7月13日，我局委托从化区林地调查规划设计队对涉案山场擅自改变林地用途进行调查，调查结论为“早禾仔”山场占用林地修建房屋、铁棚、蓄水过滤池，占用林地现场面积共计2155平方米，森林类别为生态公益林，保护等级为国家一级。我局于2018年11月分别对小杉村委副主任、潘屋合作社社长、副社长进行调查询问，三人均证实涉案山场发包前只有果园、鱼塘、瓦房，2010年补签发包合同，邓洪承包建设后用作养龟场，2010年下半年瓦房被拆除，修建新房子、搭棚屋、硬底化路面。另外根据从化区国土资源和规划局的复函及附件卫星影像图反映，从2011年涉案山场违法占用林地持续存在。根据小杉村委会提供的《土地承包合同》及《林权证》证实，涉案山场属于林地性质，潘屋合作社将上述林地其中面积为20亩的部分山场承包给邓洪、邓斌两人50年经营使用，每年租金均由邓洪负责支付。万绿公司于2010年11月注册成立，法定代表人系邓洪，经营场所位于涉案山场。2017年5月2日，原告邓洪将养殖场转交给其儿子邓彪经营，并将万绿公司注销，改注册为个体工商户怡绿养殖场。原告邓洪作为该公司注销登记前的法定代表人，也为实际租赁者以及山场实际经营者和控制人，其应为上述擅自改变林地违法行为承担法律责任。二、原告的上述行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，我局作出的涉案处罚决定书适用法律正确。原告依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》认为其占用的涉案山场属于设施农业用地，无须办理农用地转用手续，该辩解不仅无视涉案山场为林地性质的客观事实，更是存在法律认识错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度，林地属农用地的细化分类地。关于林地的管理及使用应当适用《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》等相关法律法规。同时，原告所依据的上述通知属部门规范性文件，其效力远低于《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》等法律法规。三、涉案处罚决定书程序合法。我局依照《中华人民共和国行政处罚法》《林业行政处罚程序规定》规定程序进行调查和处罚，对改变林地用途现场进行勘测、检查，并制作《勘踏、检查笔录》；委托第三方对擅自改变林地用途现场进行调查鉴定；对相关证人进行询问；调取万绿公司营业执照及商事登记档案资料、涉案林地《林权证》等工作；查明案件事实后，我局依法告知邓洪拟对其作出的行政处罚，并告知其有陈述和申辩、申请听证等权利。综上，涉案处罚决定书认定事实清楚，证据充足，适用法律、法规正确，程序合法，两原告的诉讼请求没有事实和法律依据应驳回。 经审理查明，2005年10月11日，原从化市人民政府向小杉村潘屋社核发了从林证字（2005）第11900011号《林权证》，森林、林木、林地状况登记表记载所有权人为小杉村潘屋社，坐落从化市吕田镇××村，面积1390.5亩，四至详见附图，含土名王涧地、背夫山至托子窝片、左禾子、横坑肚、吹风坳蕉窝、三角山二、三、四峰的山场。 2010年7月6日，原告邓洪、案外人邓斌（乙方）与潘屋合作社（甲方）签订《土地承包合同》，约定甲方发包给乙方土地土名“早禾仔”，总面积20亩（果园地19亩、水泽地1亩），主要用于水产养殖业，土地承包期限50年，自2010年6月1日至2060年5月31日。2010年11月9日，万绿公司注册成立，在上述山场经营龟养殖业，邓洪为万绿公司的法定代表人、执行董事兼经理。2010年11月30日，万绿公司取得从化市发展和改革局核发的《广东省企业基本建设投资项目备案证》，开始在涉案山场建设龟养殖场，并于2012年取得从化市财政局审核同意《广州万绿园龟养殖基地可行性报告》，续建龟养殖场。 2018年6月20日，被告从化林园局接通知位于吕田镇××一养龟场涉嫌擅自改变林地用途后，被告执法人员到现场进行勘察，发现该养龟场位于吕田镇××村“早禾仔”山场，未办理占用林地审批手续，占用林地进行修建房屋、铁棚、蓄水过滤池及硬底化道路等，占用林地面积达2155平方米，属于潘屋合作社集体所有林地权。经被告调取林地档案《小班档案主要因子表》显示，所涉林地属国家一级保护林地。 2018年7月13日，被告委托的从化区林地调查规划设计队对涉案山场擅自改变林地用途进行调查，从化区林地调查规划设计队出具现场调查报告显示，调查结论涉案山场占用林地现场面积共计2155平方米，其中修建了石金钱繁殖池和蓄水过滤池面积1104平方米、修建了陆地龟繁殖池和水泥路面积309平方米、修建了房屋和铁棚面积742平方米，所在小班的森林类别均为生态公益林，区划林种均为水源涵养林，事权保护等级均为国家一级。 2018年8月14日，广州市从化区国土资源和规划局作出了从国土规划函[2018]2142号复函，向被告提供了涉案山场2007年、2010年、2011年、2013年-2017年卫星影像图，根据卫星影像图显示，从2011年起涉案山场占用林地持续存在。 2018年11月，被告的执法人员分别对小杉村委副主任潘剑锋、潘屋合作社社长潘国桃、副社长潘卫合进行调查询问，三人均称涉案山场发包前是果园和鱼塘，果园内有用来放肥料工具的瓦房，2010年补签承包合同，邓洪承包建设后用作养龟场，2010年下半年瓦房被拆除，修建新房子、搭棚屋、硬底化路面；潘国桃、潘卫合称邓洪于每年1月转账承包款到经济社账户。 2018年12月3日，被告向原告邓洪发出从林罚询字[2018]陈第1号《询问通知书》。原告邓洪收到上述通知书，但被告表示未能与邓洪取得联系制作相关笔录。2019年1月9日，被告向原告邓洪作出从林罚告字[2018]陈第5号《林业行政处罚先行告知书》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据等，同时告知原告享有陈述申辩权利。上述告知书于2019年1月16日送达原告邓洪。2019年1月10日，被告向原告邓洪作出从林罚听权告字[2018]陈第5号《林业行政处罚听证权利告知书》，告知原告享有听证权利。被告于2019年1月11日通过邮寄送达，但邮件未投妥，被告于2019年2月1日公告送达上述听证权利告知书。 2019年4月8日，被告向原告邓洪作出从林罚决字[2018]陈第5号《林业行政处罚决定书》，主要内容为：经查明2010年至2011年期间，邓洪经营的万绿公司在未办理《使用林地审核同意书》的情况下，擅自在从××××村“早禾仔”山场建造房屋三栋、铁棚一个和一处蓄水过滤池，经广州市从化区林业调查规划设计队现场测量计得，本次擅自改变林地现场面积共2155平方米，涉案山场森林类别为生态公益林，事权保护等级为国家一级，以上占用林地行为一直存续至今，后经调查，万绿公司已于2017年5月注销登记，注销登记前的法定代表人为邓洪；上述行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，已构成擅自改变林地用途的违法行为，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，决定对邓洪处以责令限期六个月恢复林地原状并处擅自改变林地用途每平方米30元的罚款（即2155×30＝64650）共64650元人民币的罚款的行政处罚。同日，被告对原告邓洪作出了从林罚责通字[2018]陈第5号《责令恢复林地通知书》，责令邓洪限期六个月恢复林地原状。被告于2019年4月10日在怡绿养殖场大门口张贴上述处罚决定书及责令恢复林地通知书，并于当日通过邮寄方式向邓洪送达，但邮件未投妥；原告称其于2019年4月12日收到张贴于怡绿养殖场大门口的涉案处罚决定书。 另查明，2017年5月2日，万绿公司注销工商登记，邓洪将龟养殖场转交邓彪经营；邓彪于2017年9月8日注册登记个体工商户怡绿养殖场继续经营。2018年1月8日，广州市从化区人民政府办公室发出从府办函[2018]36号《从化区人民政府办公室关于印发广东从化陈禾洞省级自然保护区整改工作方案的通知》，万绿公司的四处人工设施在取缔违法设施人类活动点整改范围内。2019年6月27日，原告的代理人曹志明向潘屋合作社社长潘国桃、小杉村委副主任潘剑锋分别作了调查询问，两人均称《林权证》所记载的“左禾子”与“早禾仔”为同一地名，万绿公司承包的20亩土地在发包前为果园，果园里有一口鱼塘，还有几间房屋用来存放工具，潘国桃称该地块上种植的果树时间超过50多年，潘剑锋称该地块上种植的果树时间超过40多年。 以上事实，有《林权证》《土地承包合同》《勘验、检查笔录》《广州市从××××村“早禾仔”山场占用林地现场调查报告》《询问笔录》《询问通知书》《林业行政处罚先行告知书》《林业行政处罚听证权利告知书》《林业行政处罚决定书》《责令恢复林地通知书》、邮政特快专递单、邮件查询及当事人陈述等证据予以证实。 本院认为，《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”本案中，万绿公司在涉案山场经营龟养殖业，从2010年起，在未办理占用林地审批手续的情况下，擅自占用林地进行修建房屋、铁棚、蓄水过滤池及硬底化道路等，占用林地面积达2155平方米，所涉林地属国家一级保护林地，已违反上述法律规定，构成擅自改变林地用途，被告应予以行政处罚。因万绿公司已于2017年5月注销，邓洪为涉案山场的实际承包者、经营者及控制人，其应为上述擅自改变林地用途的违法行为承担法律责任，故被告对邓洪在法律规定的幅度内作出责令限期六个月恢复林地原状并处擅自改变林地用途每平方米30元的罚款（即2155×30＝64650）共64650元罚款的行政处罚，并无不当。 至于原告提出的涉案山场属于设施农业用地，无须办理农用地转用手续的主张，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》规定了国家实行土地用途管制制度及土地登记发证制度，第四条规定林地属农用地的细化分类地，涉案山场已登记为林地，且经调查涉案林地现场林分状况因子显示涉案山场所在小班森林类别均为生态公益林，事权保护等级均为国家一级，对于林地的管理及使用应当适用《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》等相关法律法规，原告依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》认为其占用的涉案山场属于设施农业用地，无事实与法律依据，本院不予采纳。 《中华人民共和国行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案被告在作出行政处罚前，经过调查取证，向邓洪发出《林业行政处罚先行告知书》《林业行政处罚听证权利告知书》，告知邓洪拟对其作出的行政处罚，并给予原告陈述申辩及听证的权利，后作出涉案处罚决定，程序合法。 综上所述，两原告要求撤销涉案处罚决定的请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告邓洪、广州市从化吕田怡绿湖龟养殖场的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告邓洪、广州市从化吕田怡绿湖龟养殖场共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  蔡雅红 人民陪审员  徐韶生 人民陪审员  李群燕 二〇一九年九月十日 书 记 员  李 成