广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终1037号上诉人（原审第三人）：连南瑶族自治县三排镇牛头岭村民委员会。负责人：唐志，主任。委托代理人：赵颖、刘萃，均为广东大观律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：连州市九坡镇岩头公共服务站岩头中岩村民委员会。负责人：孙永光，主任。委托代理人：徐清泉，男，汉族，1949年10月8日出生，住广东省连州市保安镇。原审被告：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民路。法定代表人：郭锋，市长。委托代理人：廖素程，清远市法制局干部。委托代理人：张小军，清远市林业局干部。原审被告：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路**。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：梁成军、彭日旺，均为广东省人民政府法制办公室干部。连州市九坡镇岩头公共服务站岩头中岩村民委员会（以下简称中岩村委会）因诉清远市人民政府、广东省人民政府及原审第三人连南瑶族自治县三排镇牛头岭村民委员会（以下简称牛头岭村委会）林地权属行政处理纠纷一案，广东省清远市中级人民法院曾于2016年5月25日作出（2015）清中法行初字第116号行政判决。牛头岭村委会不服，向本院提起上诉。本院经二审审理后作出（2016）粤行终1001号行政裁定书，裁定撤销广东省清远市中级人民法院（2016）清中法行初字第116号行政判决，发回重审。广东省清远市中级人民法院重审后作出（2016）粤18行初203号行政判决，牛头岭村委会不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2010年5月3日，中岩村委会的部分村民发现有人在“圹冲山场”进行复垦后，引起“圹冲山场”的林地权属纠纷。2010年7月25日，中岩村委会向连州市人民政府递交《关于请求调处我山权林权被强占一事的申请》，因为该纠纷涉及连州市、连南瑶族自治县两县、市，据此，连州市人民政府将该申请呈送给清远市人民政府办理。清远市人民政府受理后，进行了调查核实，并于2015年5月29日、6月30日，两次组织争议双方代表进行协商调解，但因争议双方各持己见，无法达成协议。争议地名“圹冲山场（中岩村委会称：瓦顶东）”,面积约132亩，四至:东至牛身顶，南至山顶，西至燕子楼，北至曾记地。中岩村委会提交的原连县人民政府1981年颁发的连林证字N0:xxx号《山权林权所有证》第五栏，山名：圹冲，面积：25亩，四至：东至牛身顶，南至山顶，西至燕子楼，北至曾记地。对照清远市人民政府制作的有争议双方签名的勘查草图，以及原审法院制作的有中岩村委会签名的现场勘查草图，连林证字N0:xxx号《山权林权所有证》的四至范围包括了争议林地范围。牛头岭村委会提交的连南瑶族自治县人民政府1981年颁发的南林权字第N0:xxx号《山权林权所有证》第五栏，山名：瓦顶东，面积：70亩，四至：上至山顶，下至山脚，左至过水岩-马房，右至小伞岗-马房。对照原审法院制作的有中岩村委会签名的现场勘查草图，从过水岩，小伞岗这两点可以确定，该证应该在“瓦顶东”的西面，不包括争议地。“尖山（燕子楼）”和“瓦顶东”是同一座山，只是中岩村委会和牛头岭村委会的称呼不同，从“尖山（燕子楼）”到马磅山，中岩村委会提供的连林证字N0:xxx号《山权林权所有证》是在该“山”的东面，在争议林地范围内；牛头岭村委会提供的南林权字第N0:xxx号《山权林权所有证》是在该“山”的西面，不在争议林地范围内。另外，根据连南瑶族自治县提供的1962年7月的连南瑶族自治县行政区域地图，以及连州市提供的1978年1月的连州市行政区域地图看，两图的分界线是一致的，涉案争议林地均在现连州市行政区域范围内。原连县人民政府1981年颁发连林证字N0:xxx号《山权林权所有证》给中岩村委会时，并不存在超越行政区域发证的情形。清府决[2015]2号《关于圹冲山场林地权属争议的处理决定》对此事实认定有误。2015年7月21日，清远市人民政府对中岩村委会与牛头岭村委会争议的“圹冲山场”林地权属纠纷，作出清府决[2015]2号《关于圹冲山场林地权属争议的处理决定》，认为:“被申请人提供的《行政区域界线图》不能作为确定山林权属的依据，所提供的《山权林权所有证》又难以认定其包括争议山场或在争议山场四至范围内”。据此，决定：“争议山场圹冲，四至范围:东至牛身顶，南至山顶，西至燕子楼，北至曾记地，面积约132亩。该四至范围的林地权属归牛头岭村委会集体所有”。中岩村委会不服，向广东省人民政府申请行政复议。2015年11月11日，广东省人民政府作出粤府行复[2015]458号《行政复议决定书》，决定维持清远市人民政府作出的清府决[2015]2号《关于圹冲山场林地权属争议的处理决定》。中岩村委会仍不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：依法撤销清远市人民政府清府决[2015]2号《关于圹冲山场林地权属争议的处理决定》，确认中岩村委会持有的1981年连林证字N0:xxx号《山权林权所有证》合法有效和争议林地“圹冲山场”所有权全部归中岩村委会所有。原审认为：由于连州市、连南瑶族自治县分、合及行政区域界线变更等历史原因，争议的山场曾经归属不同的县级行政区域，但无论怎么变换，不论争议地是在连州市还是在连南瑶族自治县行政区域范围内，林地的权属归属是不变的。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”的规定，林地的权属仍然归属于《山权林权所有证》持有者。本案中岩村委会提供的连林证字N0:xxx号《山权林权所有证》在争议地范围内，牛头岭村委会提供的南林权字第N0:xxx号《山权林权所有证》不在争议地范围内，据此，争议地应归属于中岩村委会。根据1962年及1978年连县、连南瑶族自治县的行政区域地图显示，本案争议的林地均处于连县行政区域范围内，连县人民政府在1981年颁发连林证字N0:xxx号《山权林权所有证》给中岩村委会时，不存在超越行政区域发证的情形，该证应为合法有效，属认定事实有误。清远市人民政府清府决[2015]2号《关于圹冲山场林地权属争议的处理决定》将争议地决定归牛头岭村委会所有不当;广东省人民政府维持错误，均应予以撤销。清远市人民政府、广东省人民政府答辩提出的“1961年，连州各族自治县撤销，恢复连县、连南县建制。1962年7月广东省分县图编辑部、连南瑶族自治县人民委员会编制的《连南瑶族自治县地图》显示，争议山场位于连南县行政区域范围内。”的问题。首先，清远市人民政府、广东省人民政府对该事实认定有误；其次，本案处理的是争议地的权属归属纠纷，而并非行政区域划分，即使争议地的四至范围在连南瑶族自治县行政区域范围内，牛头岭村委会没有争议地的权属凭证，也不能就此认为争议地归属牛头岭村委会；再次，1962年的《连南瑶族自治县地图》显示，争议林地明显是属连州市行政区域范围内。清远市人民政府、广东省人民政府答辩理由不充分，请求予以维持其所作出的决定，不予支持。牛头岭村委会陈述提出的“争议林地‘圹冲山场’一直以来都是由答辩人集体使用、收益、所有。”的问题。对此，牛头岭村委会未能提出相关的证据，目前无法证实。牛头岭村委会陈述理由不充分，要求维持清远市人民政府清府决[2015]2号行政决定，不予支持。中岩村委会起诉理由充分，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项和第七十九条的规定，判决：一、撤销清远市人民政府清府决[2015]2号《关于圹冲山场林地权属争议的处理决定》及广东省人民政府粤府行复[2015]458号《行政复议决定书》；二、由清远市人民政府重新作出行政行为。上诉人牛头岭村委会不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实不清，适用法律错误。1、上诉人持有的南林权字第N0:xxx号《山权林权所有证》第五栏明确包含了争议山场的四周在内，只是因为上诉人所处为瑶族人民生活地区，对山林四至表述与汉族不一样。当时连南瑶族自治县对山林权证四至范围的表述习惯为上、下、左、右。在该证四至中上的表述为山顶，下的表述为围山即该山脚的四周围。而清远市中级人民法院作出的（2016）粤18行初203号行政判决，片面认定该证只是包括该“山”的西面，不在争议林地范围，属于事实认定错误。2、南林权字第N0:xxx号《山权林权所有证》四至中的左和右都提到的“马房”，而现场踏查图、谈话笔录都证明“马房”位置就位于尖山（瓦顶东）这座山的东面，一审法院片面认定该证只是包括该“山”的西面是错误的。南林权字第N0:xxx号《山权林权所有证》是上诉人所在的村委总证，基本包括整个村委会山林，该证第五项系包含上诉人分别与邹屋村委会、中岩村委会、小伞村委会三宗争议土地在内的山权林权所有证。清远市人民政府明确认定该林权证包括争议土地。二、在原一审程序中上诉人明确提出中岩村委会提交的1962年《连南瑶族自治县地图》以及1978年《连县地图》都存在中岩村委会故意错误添加尖山位置的情况，且重审程序中上诉人提交复印的1962年《连南瑶族自治县地图》原件，证实地图上根据没有“尖山”位置的标注，但一审法院仍对该证据真实性、关联性认可，认定争议山场位于连州市行政区域范围内，属认定事实错误。三、根据1962年10月13日签订的《连县、连南、连山三县关于划定县界确定边界地区的山权林权问题的协议》确定的原则，中岩村委会对争议山场不具有任何权利凭证，争议山场圹冲四至范围面积约132亩内的林地权属归上诉人所有。四、上诉人在争议地已耕种60多年，种植松林、杉树等。在争议山场的下面四周，现在仍由上诉人的村民耕种一些水稻、玉米等农作物。2010年开始才发生争议。综上所述，一审判决认定事实和适用法律错误，请求：1、撤销一审判决；2、驳回邹屋村委会的诉讼请求。被上诉人中岩村委会于二审时书面答辩称：牛头岭村委会没有证据证实争议林地属其所有。中岩村委会提供了1953年陈满的《土地房产所有证》、1953年钟木生的《土地房产所有证》以及1963年1月1日《连县生产大队土地房产所有证》等充分的证据证实争议林地的权属。一审法院到现场实地勘查，并数次通知后牛头岭村委会未到现场。请求驳回上诉，维持原判。原审被告清远市人民政府于二审时书面答辩称：争议山场坐落于连南县行政区域内，应按照《协议》确定的“县界一经确定以后，凡在各县境内的荒山，林地所有权均归各县，但对于在县外的插花林地已按政策法律确定所有的，依照原定不变，即已按法定为那个县业主所有的，仍归那个县的业主，不能因县界变动而又变动其土地所有权”的原则处理。中岩村委会提供的1963年《连县生产队土地房产所有证》违背了《协议》内容，属越界填证，合法性不予支持；其提供的连林证字N0:xxx号《山权林权所有证》，由于当时连县人民政府在颁发该证时是越界登记的，有效性亦不予支持。牛头岭村委会提供的1981年南林权字第N0:xxx号《山权林权所有证》四至不清，难以认定该证包括争议山场或在争议山场四至范围内。对于在争议山场的经营活动，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第六条，其合法性不予支持。综上所述，清远市人民政府作出清府决[2015]2号《关于圹冲山场林地权属争议的处理决定》，认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，处理恰当。请求维持原判。原审被告广东省人民政府于二审时书面答辩称：中岩村委会递交《行政复议申请书》及相关材料后，广东省人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》有关复议受理、审查、决定的程序，作出粤府行复[2015]458号《行政复议决定书》，决定维持清远市人民政府作出的清府决[2015]2号《关于圹冲山场林地权属争议的处理决定》。粤府行复[2015]458号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案为山林权属争议处理纠纷。二审需审查清远市人民政府作出的清府决[2015]2号《关于圹冲山场林地权属争议的处理决定》是否合法，以及广东省人民政府作出的粤府行复[2015]458号《行政复议决定书》是否合法。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证。……（五）当事人之间依法达成的林权争议协议及附图。……”第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（三）依照法律、法规和有关政策规定，可以作为森林、林木和林地权属的其他凭证。”经查，争议地名“圹冲山场（牛头岭村委会称瓦顶东）”，面积约132亩，四至为东至牛身顶，南至山顶，西至燕子楼，北至曾记地。清远市人民政府对争议林地的权属进行处理时，一方面对中岩村委会提供的原连县人民政府1981年连林证字N0:xxx号《山权林权所有证》有效性不予支持，并认为牛头岭村委会提交的连南瑶族自治县人民政府1981年颁发的南林权字第N0:xxx号《山权林权所有证》难以认定其包括争议山场或在争议山场四至范围内；另一方面根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第六条的规定，对争议山场的经营活动认定“其合法性本府不予支持”。因此，清远市人民政府在既未采纳中岩村委会、牛头岭村委会各自提供的权属凭证，又对争议山场的经营活动合法性不予支持的情况下，依据1962年《连县、连南、连山三县关于划定县界确定边界地区的山权林权问题的协议》所约定的林权划分原则，直接认定争议山场圹冲面积132亩林地属于牛头岭村委会集体所有，属事实不清，证据不足。虽然1962年连县、连南、连山三县政府代表签订的《连县、连南、连山三县关于划定县界确定边界地区的山权林权问题的协议》已经明确了“县界一经确定以后，凡在各县境内的荒山，林地所有权均归各县”的林权划分原则，但该协议并非涉案林权争议的当事人所签订，不属于《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第二款规定可作为处理林权争议的证据之一的“当事人之间依法达成的林权争议协议及附图”情形，清远市人民政府据此直接确定争议林地属于牛头岭村委会集体所有，明显依据不足。广东省人民政府未对清远市人民政府作出被诉处理决定是否事实清楚、证据充分、适用法律正确进行全面的审查，作出粤府行复[2015]458号《行政复议决定书》维持被诉处理决定，亦事实不清，程序不当。因此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项和第七十九条的规定，判决撤销被诉处理决定及被诉复议决定，由清远市人民政府重新作出行政行为，结果正确，本院予以维持。清远市人民政府应理清、区分林地权属确权与行政区域划分的关系，对中岩村委会、牛头岭村委会提供的权属凭证，以及争议林地的经营管理使用情况进一步调查核实后，对争议林地的权属重新作出依法、公正的处理。牛头岭村委会上诉主张一审判决认定事实不清，适用法律错误，其对争议地具有长期经营管理使用事实，请求撤销一审判决，驳回中岩村委会的诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人连南瑶族自治县三排镇牛头岭村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  秦红梅审判员  方丽达审判员  付庆海二〇一九年九月三十日书记员  肖 威王秋喆