内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终238号上诉人（原审原告）巴彦淖尔市临河区狼山镇福增村第五村民小组。负责人王志忠，组长。委托代理人郭艳霞，内蒙古蒙宁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）巴彦淖尔市临河区人民政府。法定代表人张如红，区长。委托代理人张建国，临河区司法局工作人员。委托代理人贺心刚，内蒙古大法扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）巴彦淖尔市人民政府。法定代表人张晓兵，市长。委托代理人陈广生，巴彦淖尔市司法局工作人员。原审第三人巴彦淖尔市临河区狼山镇福增村第二村民小组。负责人王永，组长。委托代理人赵有喜，汉族，1947年9月5日出生，住内蒙古自治区巴彦淖尔市。上诉人巴彦淖尔市临河区狼山镇福增村第五村民小组（以下简称福增村五组）因与被上诉人巴彦淖尔市临河区人民政府（以下简称临河区政府）、巴彦淖尔市人民政府（以下简称巴市政府）及原审第三人巴彦淖尔市临河区狼山镇福增村第二村民小组（以下简称福增村二组）土地权属争议决定及行政复议纠纷一案，不服内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院（2018）内08行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人福增村五组组长王志忠及其委托代理人郭艳霞，被上诉人临河区政府委托代理人张建国、贺心刚，被上诉人巴市政府委托代理人陈广生，原审第三人福增村二组组长王永及其委托代理人赵有喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，本案福增村二组与五组争议的的土地位××区境内，原临巴公路（现临甘线）以东、原废水排干以西、福增排干以南、福增村六组农渠以北，面积137.4971亩。因福增村二组与五组对上述争议土地存有争议，经临河区狼山镇人民政府及福增村委会多次调查处理，未能协商解决。2015年9月，福增村二组向临河区政府提出土地确权申请，临河区政府将该申请交由巴彦淖尔市国土资源局临河区分局进行调查处理。2017年2月13日，该局作出《关于临河区狼山镇福增村二、五组土地权属争议的调查处理意见》。该意见查明，争议地位于狼山镇福增村境内，东至临甘路，南至福增六组，西北至福增村五组，面积161.77亩。2015年修临甘公路，涉及占用该宗地靠路侧部分，因土地补偿问题引发土地权属争议。2011年，时任福增村村委会支部书记、村长及前任村领导组织福增村二、五组时任组长及村民代表对此争议地进行过划界。但经调查，无相关划界文字记载，且福增村二组对此划界不予认可。该意见认为，该争议地从解放初期到大集体时期，直至农村土地实行承包责任制以来，福增村二、五组对该宗地的权属并不明确，双方在此均有过零星耕种，从土地权属数据库查证，第一次全国土地调查和第二次全国土地调查资料均确认该宗地为福增村村集体所有，据此按照2011年11月10日，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四条第一项之要求，该争议地四至界限：东至临甘高速、南至福增六组地界、西、北至福增村五组，面积161.77亩土地所有权确认为福增村村民集体所有。巴彦淖尔市国土资源局临河区分局将《关于临河区狼山镇福增村二、五组土地权属争议的调查处理意见》报送临河区政府后，临河区政府经进一步调查核实后，于2018年5月2日作出了临政决字〔2018〕2号土地权属争议处理决定。该处理决定查明，争议地位于××区境内，东至原临巴公路以东，原废水排干以西，北至福增村五组耕地，南至福增村六组农渠，面积137.4971亩。该宗地在七十年代后期到八十年代初期，福增村二、五组均在该片土地内有过零星耕种，1999年因修临巴公路，将渠道破坏而弃耕，期间争议地南头有福增村二组个别村民打机井对部分土地陆续耕种，福增村五组个别村民在争议地的北头部分土地上零星耕种。2011年，时任福增村村委会支部书记、村长及前任村领导组织福增村二、五组时任组长及村民代表对此争议地进行过划界。但经调查，无相关划界文字记载，且福增村二组对此划界不予认可。该处理决定认为，该争议地从解放初期到大集体时期，直至农村土地实行承包责任制以来，福增村二、五组对该宗地的权属并不明确，双方在此均有过零星耕种。但根据福增村二组提供的周边村组社员的证人证言证明，争议的土地属福增村二组集体所有。为妥善处理福增村二、五组之间的土地争议，狼山镇政府和福增村委会进行了走访调查，并根据调查的实际情况提出了处理意见。本着尊重历史和现在实际情况的原则，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款，决定：一、原临巴公路以东，原废水排干以西，福增排干以南，福增村六组农渠以北，面积127.3332亩的土地，归福增村二组集体所有。二、原临巴公路以东，原废水排干以西，福增村五组耕地以南，福增排干以北，面积10.1639亩的土地，归福增村五组集体所有。福增村五组不服上述处理决定，于2018年6月29日向巴市政府申请行政复议。2018年9月26日，巴市政府作出巴政复决字〔2018〕14号行政复议决定，认为临河区政府所作土地权属争议处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，处理适当，决定维持临河区政府作出的土地权属争议处理决定。2018年10月，福增村五组向本院提起诉讼，请求：1、撤销临河区政府临政决字〔2018〕2号土地权属争议处理决定和巴市政府巴政复决字〔2018〕14号行政复议决定。2、依法认定原临巴公路以东、原废水排干以西、福增排干以南、福增村六组农渠以北，面积137.4971亩土地归福增村五组所有，争议地排干东面积6亩归福增村二组所有。另查明，临河区政府在调查处理福增村二组、五组土地争议过程中，巴彦淖尔市临河区狼山镇人民政府委托巴彦淖尔市恒祥土地测量评估有限公司对双方争议土地进行土地勘测定界，并出具了C2018022号土地勘测定界技术报告书。该报告实地指定界址勘测土地总面积91664.73平方米（9.1665公顷，合137.4971亩）。2018年3月8日，临河区狼山镇政府、临河区狼山镇福增村民委员会经走访调查，实地查看，作出了《关于狼山镇福增村二组、五组、六组纠纷地处理意见》：一、原临巴公路以东，原废水排干以西，福增排干以南，福增村六组农渠以北，面积127.3332亩，归福增村二组集体所有。二、原临巴公路以东，原废水排干以西，福增村五组耕地以南，福增排干以北，面积10.1639亩，归福增村五组所有。原审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史面对现实”。2011年左右，福增村二组、五组就本案争议地发生纠纷，因双方对土地权属争议较大，经狼山镇政府及福增村委会多次协商处理未果。福增村二组申请土地确权后，临河区政府根据土地勘测定界技术报告，确认了争议地的范围，依据巴彦淖尔市国土资源局临河区分局的调查处理结果及福增村委会经调查出具的《关于狼山镇福增村二组、五组、六组纠纷地处理意见》，经进一步调查核实，本着从实际出发，尊重历史面对现实的原则，依职权作出了土地权属争议处理决定，该处理决定符合法律规定和客观实际。巴市政府行政复议决定维持临河区政府的土地权属争议处理决定事实清楚，程序合法。福增村五组请求撤销临河区政府作出的土地权属争议处理决定和巴市政府行政复议决定的理由不能成立，原审法院未予支持。福增村五组认为争议土地归其所有，没有合法有效的证据予以证明，其提供的土地租赁合同无承租方盖章及法定代表人签字，亦不能证明其主张。福增村五组请求原审法院依法认定原临巴公路以东、原废水排干以西、福增排干以南、福增村六组农渠以北，面积137.4971亩土地归其所有，争议地排干东面积6亩土地归福增村二组所有，对该请求被诉行政机关已经作出处理，且权属确认不属于人民法院行政诉讼审理范围，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回巴彦淖尔市临河区狼山镇福增村第五村民小组的诉讼请求。上诉人福增村五组上诉称，临河区政府作出的决定书认定事实错误、采信证据错误、适用法律错误。1.临河区政府决定书“根据福增二组提供的周边村组社员的证人证言证明，争议的土地属福增二组集体所有”，明显属于证据不足。临河区政府对福增村五组提供的周边村组社员的证人证言视而不见，单方采信福增村二组提供的周边村组社员的证人证言，处理原则不当，明显不公平。2.临河区政府决定书“狼山镇政府和福增村村委会进行了走访调查，并根据调查的实际情况提出了处理意见”，不是事实。“关于狼山镇福增村二组、五组、六组纠纷地处理意见”中加盖福增村委会公章的刘世飞（刘春计）证实：临河区政府送达决定书时，其在决定书的狼山镇福增村民委员会处加盖了福增村委会的公章，临河区政府先作出处理决定书，后加盖福增村委会公章，明显违反行政程序。3.临河区政府决定书“本着尊重历史和现在实际情况的原则___”，不符合事实，历史上，纠纷地属荒地，双方均未实际规模经营；现在的情况是，2015福增村五组将纠纷地中的100余亩出租给中建股份国道242甘临一级公路总承包管理部第四项目部（其中包括福增村二组6亩土地），承租项目部已给付福增村五组修建道路抵顶支付了部分租赁费用。综上，临河区政府在没有查清争议地权属来源的情况下，根据福增村二组提供的周边村组社员的证人证言、狼山镇政府和福增村村委会未经任何处理程序形成的处理意见，将争议地确权给福增村二组所有，不尊重历史和现实状况，于法无据。请求撤销内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院（2018）内08行初13号行政判决，撤销临河区政府临政决字〔2018〕2号土地权属争议处理决定和巴市政府巴政复决字〔2018〕14号行政复议决定，判决临河区政府重新作出新的具体行政行为：依法认定原临巴公路以东，原废水排干以西，福增排干以南，福增村六组农渠以北，面积137.4971亩土地为福增村五组所有，争议地排干东面积6亩归福增村二组所有。被上诉人临河区政府答辩称，（一）临河区政府依法受理福增村五组对争议土地所有权确认申请后，转交巴彦淖尔市国土资源局临河区分局。该局经调查，并对争议土地实勘测量，制作了处理意见。经调查，该争议地从解放初期至农村实行承包责任制以来，福增村二组、五组对该宗地的权属并不明确，双方在此均有过零星耕种。为妥善处理福增村二组、五组之间土地争议，狼山镇政府和福增村委会进行了走访调查，并根据调查情况提出处理意见。本着尊重历史和现在实际情况的原则，临河区政府经审查出具了〔2018〕2号《土地权属争议处理决定书》，并将该决定书向福增村二组以及福增村五组进行了送达。该确权决定符合《土地管理法》第十六条及《土地权属争议调查处理办法》《确定土地所有权和使用权的若干规定》要求，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。（二）1.虽然2011年时任福增村委会支部书记、村长及前任村领导称组织福增村二、五组时任组长及村民代表对此争议地进行过划界，但经调查，无相关划界的文字记载，且福增村二组对此划界不予认可。福增村五组组长与争议地有重大利害关系，其证人证言在没有其他证据印证的情况下不能予以采信。福增村二组周边村组社员与争议土地没有利害关系，其证人证言可以作为认定本案事实的依据，临河区政府的处理并无不当。2.狼山镇政府、福增村委会对福增村二、五组之间争议土地一事进行了走访调查，临河区政府提交的狼山镇政府提供的C2018022土地勘测定界技术报告书、狼山镇政府、福增村委会提供的证明材料及影像资料可以证实该事实，因此，狼山镇政府、福增村委会处理意见是在调查取证的基础上形成的，福增村五组所说的答辩人先作出处理决定书后，后加盖福增村委会公章不是事实。请求依法判决驳回福增村五组的上诉，维持原判决。被上诉人巴市政府坚持原审答辩意见。原审第三人同意被上诉人临河区政府和巴市政府答辩意见。二审时，根据上诉人福增村五组的申请，时任福增村村长刘世飞和福增村六组村民杨某出庭作证，拟证明福增村委会未对争议土地进行过实地调查，没有出具过书面处理意见，福增村二组、五组就本案争议地进行过调解协商。本院认为，原审时福增村五组提供通话录音光盘一张，通话人为王志忠与刘世飞，并提供书面通话录音内容，但刘世飞二审证言与通话录音内容互相矛盾，故本院对其证言不予采信；另一位证人杨某在原审时已出庭作证，证明问题与原审一致，故本院对其证言不予审查。本院二审查明的事实与原审认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。该办法第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。本案中，福增村五组认为争议土地归其所有，但不能提供充分有效的证据证明其主张。临河区政府根据土地勘测定界技术报告，依据巴彦淖尔市国土资源局临河区分局的调查处理结果及福增村委会经调查出具的《关于狼山镇福增村二组、五组、六组纠纷地处理意见》，本着从实际出发，尊重历史面对现实的原则，依职权作出的土地权属争议处理决定，符合法律规定和客观实际。巴市政府作出巴政复决字〔2018〕14号行政复议决定，维持临河区政府临政决字〔2018〕2号土地权属争议处理决定，并无不当。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中，福增村五组请求本院依法认定原临巴公路以东、原废水排干以西、福增排干以南、福增村六组农渠以北，面积137.4971亩土地归福增村五组所有，争议地排干东面积6亩土地归福增村二组所有，临河区政府对该请求已经作出处理，且权属确认不属于人民法院行政诉讼审理范围，故对福增村五组该项请求，本院不予支持。上诉人福增村五组请求撤销临河区政府临政决字〔2018〕2号土地权属争议处理决定及巴市政府巴政复决字〔2018〕14号行政复议决定的主张，因无事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决驳回上诉人福增村五组诉讼请求并无不当，应予维持。上诉人福增村五组的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一)项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人巴彦淖尔市临河区狼山镇福增村第五村民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙晓磊审 判 员 彭振华审 判 员 常 青二〇一九年九月二十九日法官助理 温俊清书 记 员 王馨培