海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行初378号原告五指山市毛阳镇毛栈村委会什苗村小组，住所地海南省五指山市毛阳镇毛村村委会什苗村。法定代表人王文攀，组长。委托代理人周才仁，海南椰树春律师事务所律师。被告海南省自然资源和规划厅，住所地海南省海口市美兰区美贤路9号。法定代表人丁式江，厅长。委托代理人金淑莉，海南省自然资源和规划厅法规处主任科员。委托代理人罗明，海南瑞来律师事务所律师。原告五指山市毛阳镇毛栈村委会什苗村小组（以下简称什苗村）诉被告海南省自然资源和规划厅（以下简称省资规厅）行政复议纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月11日立案后，向省资规厅送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭审理了本案。什苗村的法定代表人王文攀，委托代理人周才仁和省资规厅的委托代理人金淑莉、罗明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年3月11日，什苗村向省资规厅提起行政复议申请，请求撤销五指山市自然资源和规划局颁发的五集有（2016）第01号集体土地所有权证(以下简称01号土地证)，并要求五指山市自然资源和规划局将涉案土地颁发集体土地所有权证给什苗村。因什苗村提供的复议申请书有明显错误、材料亦有缺漏页等，省资规厅在什苗村提交申请复议当场，口头告知其进行相应补正，后什苗村一直未予提交补正材料。2019年3月20日，省资规厅再次电话通知其补正相关材料，什苗村于2019年3月22日补正完行政复议申请书等材料，省资规厅经审查，2019年3月29日，作出琼自然资复受〔2019〕4号行政复议不予受理决定书（以下简称4号不予受理决定）。什苗村对于4号不予受理决定不服，遂向本院提起诉讼，请求：1.撤销省资规厅所作出的4号不予受理决定；2.省资规厅受理什苗村的行政复议申请；3.省资规厅承担本案诉讼费用。原告什苗村诉称：涉案土地历史上是什苗村所有的土地，原本是一块小山包，上世纪60年代中期，毛阳公社领导出面向什苗村借本案纠纷地的一块大约两亩的菜地，用于五指山市毛阳镇农场（以下简称毛阳农场）培育橡胶苗。经双方口头协商，内容如下:农场所培育的胶苗，在完成移植之后，原地即还回什苗村。之后，毛阳农场也兑现了承诺，把该2亩地还给什苗村。从80年代改革开放以来，什苗村就把本案纠纷地分配给村民。什苗村村民种植各类农作物。2003年，海榆中线公路改造，什苗村和公路承建方海南三建公司协商，由海南三建公司推平、填平本案纠纷地，填平后，本案纠纷地可由海南三建公司作为公路改建指挥部使用地，可使用至中线公路改建完毕。之后，该地归什苗村使用。海南三建公司使用该地的租地费用与填土工程费相抵。海南三建公司填平及使用该地至2004年，之后，该地即由什苗村使用。什苗村将部分土地建房出租。2010年12月28日，毛阳农场起诉什苗村，声称其拥有涉案土地，土地证号为通集有(2000）字第0020号（以下简称0020号土地证）;该宗土地面积为21公顷，合31.5亩，四至为:东至小沟，南至海榆中线，西至小沟，北至河滩。毛阳农场以此为据认为什苗村侵犯其物权。什苗村提出该土地证所载面积、四至与本案土地不符，该地应为什苗村所有才对。对此，2011年11月什苗村向海南省第一中级人民法院（以下简称一中院）起诉海南省五指山市人民政府（以下简称五指山政府），诉请撤销毛阳农场名下的0020号土地证，五指山政府在庭审中承认0020号土地证登记的东至位置和面积错误。但一中院作出(2012)海南一中初字第1号行政判决书，驳回什苗村的诉讼请求。什苗村不服，向海南省高级人民法院（以下简称省高院）上诉。在二审审理期间，五指山政府自动收回并注销了毛阳农场名下的0020号土地证。什苗村于2012年6月撤回上诉。对此，省高院作出（2012）琼行终字第47号行政裁定，确认上述事实。毛阳农场名下的0020号土地证被注销后，什苗村继续占用使用涉案土地。2013年9月，五指山政府作出《海南省五指山市毛阳镇毛栈村村庄规划》，明确将涉案土地作为什苗村集体土地对什苗村进行整体规划。2018年3月，什苗村因毛阳农场于2010年12月28日起诉什苗村物权纠纷一案，向海南省人民检察院第一分院（以下简称一分检）申请抗诉，其后，一分检向一中院提起抗诉。一中院于2010年12月28日作出（2018）琼96民监8号民事裁定立案再审并通知什苗村。什苗村在查阅该案卷宗时，才发现时隔4年，在明知涉案土地为纠纷地的情况下，五指山市国土资源局又于2016年6月8日给毛阳农场颁发01号土地证，颁证之后，千方百计封锁消息不让什苗村知道。以致什苗村从未知晓颁证一事。原告什苗村认为，一、涉案土地应归属什苗村所有。1.涉案土地位于什苗村村旁，历史上一直由什苗村占有使用，除了上世纪60年代中期，毛阳公社领导出面向什苗村借本案纠纷地的一块大约两亩的菜地，用于毛阳农场培育橡胶苗（无偿使用2年）之外，一直由什苗村使用至今；2.五指山政府已将涉案土地作为什苗村的集体土地进行林权改革，之后又作为村庄建设用地进行整体规划。故颁证给毛阳农场是毫无理由的。二、五指山市国土资源局给毛阳农场颁发集体土地所有权证的具体行政行为程序违法。1.在颁证之前没有进行土地权属界线核定；2.在颁证之时没有公告，导致什苗村无法在公告期内提出异议进行维权；3.明知涉案土地为什苗村和毛阳农场的纠纷地，在颁证之时不告知什苗村。综上所述，五指山市国土资源局具体行政行为违法，其认定事实不清，程序违法，应予以撤销其颁发01号土地证的颁证行为;涉案土地应归属什苗村所有。什苗村向省资规厅申请行政复议。省资规厅收到什苗村的行政复议申请及相关证据材料后，认为什苗村的申请材料不齐全，要求什苗村补正。但在什苗村补正之后，又认为什苗村补正的材料无法证明什苗村和五指山市国土资源局将涉案土地颁发集体土地所有权证[01号土地证]给毛阳农场的颁证行为有利害关系，决定不予受理什苗村的行政复议申请。省资规厅的4号不予受理决定不妥，应予以撤销。原告什苗村为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据：1.琼自然资复〔2019〕4号行政复议不予受理决定书,证明:省资规厅的行政复议不予受理决定错误;2.邮政单,证明：什苗村在诉讼期间起诉。3.申请人证据目录,证明：什苗村和五指山市国土资源局将涉案土地颁发集体土地所有权证[01号土地证]给毛阳农场的颁证行为有利害关系，涉案土地应归属什苗村所有。被告省资规厅辩称：一、省资规厅作出4号不予受理决定，认定事实清楚，适用法律准确，结论正确，什苗村要求撤销缺乏事实和法律依据。什苗村于2019年3月11日向省资规厅提起行政复议申请，请求撤销五指山市自然资源和规划局颁发01号土地证给五指山市毛阳农场的行为，并要求五指山市自然资源和规划局将涉案土地颁发集体土地所有权证给什苗村。因什苗村提供的复议申请书有明显错误、材料亦有缺漏页等，省资规厅在什苗村提交申请复议当场，口头告知其进行相应补正，后什苗村一直未予提交补正材料。省资规厅于2019年3月20日再次电话通知其补正相关材料，什苗村于2019年3月22日补正完行政复议申请书等材料。收到什苗村的补正材料后，省资规厅经审查，什苗村提交的复议材料均无法证明其与01号土地证的颁证具体行政行为有利害关系。同时，根据（2012）海南一中行初字第1号《行政判决书》查明的事实及其认定，亦可以确定什苗村与01号土地证颁证行为所涉土地没有关联。因此，什苗村的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）款“申请人与具体行政行为有利害关系”之规定。省资规厅依法决定不予受理，并作出4号不予受理决定书面告知什苗村，事实清楚，适用法律准确，应依法予以维持。二、省资规厅作出4号不予受理决定程序合法。2019年3月11日，省资规厅收到什苗村的行政复议申请，当场告知其对复议申请书及相关材料进行补正，在什苗村未补正情况下，省资规厅2019年3月20日再次电话告知什苗村需补正之材料。什苗村2019年3月21日和3月22日分别提交补正材料。省资规厅审查后，于2019年3月29日决定不予受理，并作出4号不予受理决定，后邮寄送达给什苗村。因此，省资规厅作出4号不予受理决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，程序合法。综上所述，省资规厅作出的4号不予受理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。什苗村的诉讼请求缺乏事实和法律依据，恳请人民法院依法予以驳回。被告省资规厅为了支持其主张诉讼主张，向本院提交了如下证据：1.行政复议申请书；证明内容：什苗村于2019年3月11日向省资规厅书面提出复议申请，其提交的复议申请书存在错误，告知其补正。2.什苗村申请行政复议提交证据材料；证明内容：证明什苗村提交的材料中部分材料缺漏，省资规厅告知其补正，并且通过该部分材料无法证明其与申请复议的具体行政行为有利害关系。3.电话记录；证明内容：证明省资规厅在2019年3月20日再次电话告知什苗村补正相关材料。4.行政复议申请书、再审检察建议书；证明内容：证明什苗村2019年3月22日重新提交补正后的行政复议申请书及相关材料。同时，根据补正材料仍无法证明其与涉案具体行政行为有利害关系。5.行政复议不予受理决定书、邮政快递单及查询记录；证明内容：证明省资规厅于2019年3月29日作出了书面不予受理决定书，并通过邮寄的形式送达告知什苗村，程序合法。本案各方当事人提交的证据材料及其诉、辩意见，业经庭审质证和核实，记录在案，可以作为认定本案事实的证据和依据。经审理查明：2000年9月6日，原通什市土地管理局向毛阳农场颁发0020号土地证，证载土地总面积为2.1公顷，四至为：东至小沟，南至海榆中线，南至小沟，北至河滩。2011年11月29日，什苗村向一中院提起行政诉讼，请求撤销0020号土地证，该院于2012年2月15日作出（2012）海南一中行初字第1号行政判决，驳回什苗村的诉讼请求。什苗村不服，向省高院提起上诉，该案二审期间，五指山市国土管理局向省高院出具情况说明，载明：鉴于0020号土地证证载红线图界限的东至与实地不符，该局已收回并注销0020号土地证。该局将重新开展确权工作，纠正界限与实地不服问题，重新颁发集体土地所有权证给毛阳农场。2012年6月13日，什苗村申请撤诉。2012年6月14日，省高院作出（2012）琼行终字第47号行政裁定，准予什苗村撤回诉讼。为解决什苗村和毛阳农场的土地争议，五指山市国土管理局于2012年10月22日举行听证会，但该局并未对双方的土地争议作出处理决定。2016年6月8日，五指山政府向毛阳农场颁发01号土地证，证载的土地总面积为0.812463公顷。什苗村不服上述颁证行为，于2019年3月11日向省资规厅申请行政复议，省资规厅于当日告知什苗村对复议申请书及相关材料进行补正。2019年3月20日，省资规厅再次电话告知什苗村补正材料。什苗村于2019年3月21日和3月22日分别提交补正材料。2019年3月29日，省资规厅作出4号不予受理决定，以什苗村提交的材料无法证明其与五指山政府颁发01号土地证由法律上的利害关系为由，对什苗村的复议申请不予受理。什苗村不服4号不予受理决定，遂提起本案之诉。另查明，2010年12月24日，毛阳农场以什苗村及第三人王育珍等四人土地侵权为由向五指山市人民法院提起民事诉讼。2011年6月7日，五指山市人民法院作出（2011）五民初字第22号民事判决，判令：1.限什苗村于判决发生法律效力之日起一个月内将位于五指山市××镇旁）的土地使用权返还给毛阳农场；2.什苗村与第三人王育珍等四人之间的租赁关系无效；3.限什苗村于判决发生法律效力之日起一个月内将收取第三人王育珍等四人的不当得利8266元（2009年8月至2010年12月的土地租金）返还给毛阳农场；4.限第三人王育珍等四人于判决发生法律效力之日起一个月内自行拆除地上建筑物及其他设施；5.驳回毛阳农场的其他诉讼请求。什苗村不服一审判决，向一中院提起上诉。2011年10月11日，一中院作出（2011）海南一中民二终字第489号民事判决，判令：驳回上诉，维持原判。什苗村不服，向省高院申请再审。2013年9月18日，省高院作出（2013）琼民申字第247号民事裁定，驳回什苗村的再审申请。2018年1月，毛阳农场向五指山市人民法院申请强制执行上述生效民事判决。2018年4月5日，五指山市人民法院作出（2018）琼9001执20号执行裁定，以0020号土地证和01号土地证四至不一致，执行可能侵害他人合法权益，需进行核实为由，裁定中止执行。再查明，2018年3月9日，什苗村针对（2011）海南一中民二终字第489号民事判决，向一分检申请检察监督。2018年10月23日，一分检作出琼检一分民（行）监[2018]46030000024号再审检察建议，建议一中院在收到检察建议后的三个月内进行审查并将说结果书面回复一分检。一中院已经裁定再审该案[（2019）琼96民再11号]。本院认为：本案的争议焦点是什苗村与五指山政府颁发01号土地证的行政行为有无利害关系。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。这里的利害关系，是申请人的合法权益可能受到行政行为的侵害所产生的法律关系，此时只要求行政行为客观上具有影响申请人权益的可能性就足够，至于是否受到实质侵害则是在复议审查过程中需要解决的问题。在行政复议的受理审查阶段，只要申请人提供的证据材料能够起到初步证明作用，即能够证明其与被申请的行政行为具有事实上或者法律上的利害关系即可，复议机关应当依法受理。本案中，五指山市国土管理局于2012年10月22日举行听证会，以期解决什苗村和毛阳农场的土地权属争议，虽然并无处理结果，但可以证明双方确实存在土地权属争议。根据已经查明的事实，什苗村实际占有涉案土地并出租给王育珍等四人使用。毛阳农场曾就此提起民事侵权之诉，要求什苗村及王育珍等四人返还土地和租金收益。据此，什苗村提供的证据已经能够初步证明什苗村与被申请的颁证行为有利害关系，省资规厅依法应当受理什苗村的复议申请。综上所述，什苗村的主张有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决如下：1撤销被告海南省自然资源和规划厅于2019年3月29日作出的琼自然资复受〔2019〕4号行政复议不予受理决定；2责令被告海南省自然资源和规划厅于本判决生效之日起三十日内受理原告五指山市毛阳镇毛栈村委会什苗村小组的复议申请。一审案件受理费50元，由被告海南省自然资源和规划厅负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 吴       茜人民陪审员 付   向   荣人民陪审员 裴   振   山 二〇一九年九月三十日法官 助理 文       静书 记 员 郑惠芳[盖章位置]附相关法律条文：中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。