中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2019）最高法行再129号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）肖云英，女，1944年8月25日出生，汉族。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省邵阳市人民政府。。 法定代表人刘事青。 委托代理人禹勇，湖南振威律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省邵阳市自然资源和规划局。 法定代表人袁胜良。 一审原告柳松柏，男，1967年12月10日出生，汉族。系肖云英之子。 一审原告柳松林，男，1969年12月29日出生，汉族。系肖云英之子。 一审原告柳慧玲，女，1998年3月18日出生，汉族。系肖云英之女。 一审第三人、二审上诉人陶楚兰，男，1970年7月13日出生，汉族。 一审第三人、二审上诉人晏阳辉，男，1978年9月20日出生，汉族。 再审申请人肖云英与一审原告柳松柏、柳松林、柳慧玲因诉被申请人湖南省邵阳市人民政府（以下简称邵阳市政府）、湖南省邵阳市自然资源和规划局（以下简称邵阳市自然资源和规划局）及一审第三人、二审上诉人陶楚兰、晏阳辉土地行政登记一案，不服湖南省高级人民法院（2017）湘行终748号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年12月25日作出（2018）最高法行申6716号行政裁定提审本案。提审后，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 湖南省邵阳市中级人民法院（2017）湘05行初8号行政判决查明，1989年10月13日，原邵阳市郊区人民政府向肖云英丈夫柳楚儒颁发郊国用（1989）字第11－130086号《国有土地使用证》，确认柳楚儒为该证范围内443.80平方米土地的使用权人。1994年3月12日，原邵阳市郊区人民政府向柳楚儒颁发国用（1994）字第0101－02号《国有土地使用证》，确认柳楚儒为该证范围内450.80平方米土地的使用权人。柳楚儒去世后，肖云英在该土地上修建房屋，并于1999年9月7日办理了产权人为肖云英的房权证邵字第××号《房产证》。2010年12月16日，肖云英与陶楚兰签订《联建新住房协议书》，约定以肖云英提供上述房产及土地、陶楚兰提供资金并修建的方式合作修建新房。协议签订后，肖云英于同年12月17日将上述房产证及国土证借给陶楚兰用于办理联建新房的相关手续。2011年1月20日，邵阳市政府向陶楚兰等人颁发邵双清国用（2011）第预001号《国有土地使用证》（以下简称预××号国土证），确认陶楚兰、晏阳辉、肖云英等40户为土地使用权人，使用权面积为894.6平方米。同年5月，肖云英的房屋被陶楚兰等人拆除。因双方在履约过程中发生纠纷及联建新房未取得审批手续，《联建新住房协议书》未实际履行。2016年11月25日，肖云英在诉陶楚兰民事案件当中，得知邵阳市政府在其不知情的情况下，已向陶楚兰等人颁发预××号国土证。肖云英遂提起本案诉讼，请求：1.确认邵阳市政府将郊国用（1989）字第11-130086号及国用（1994）字第0101-02号《国有土地使用证》变更登记为预××号国土证违法；2.撤销预××号国土证，并判令邵阳市政府将该证范围内的国有土地使用权登记至肖云英名下。在案件审理过程中，肖云英增加诉讼请求，要求判令邵阳市自然资源和规划局赔偿肖云英因违法颁证造成的经济损失，并追究陶楚兰等人诈骗行为的刑事责任。 湖南省邵阳市中级人民法院（2017）湘05行初8号行政判决认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，邵阳市自然资源和规划局不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，邵阳市政府及第三人陶楚兰、晏阳辉均未提交颁发预××号国土证合法的证据，邵阳市政府颁发该证的行政行为主要证据不足，应予撤销。但肖云英要求直接判令邵阳市自然资源和规划局将预××号国土证项下土地使用权登记至其名下缺乏法律依据，不予支持。对于肖云英的赔偿请求，因未提供证据证明被诉行政行为与其主张的损失存在因果关系，且肖云英已就该损失以陶楚兰为被告提起民事诉讼，该案正在审理过程中，因此，肖云英的赔偿请求无事实和法律依据，不予支持。肖云英还诉请追究陶楚兰等人诈骗行为的刑事责任，该诉请不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、撤销邵阳市政府颁发的预××号国土证；二、驳回肖云英、柳松柏、柳松林、柳慧玲的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由邵阳市政府负担。肖云英、陶楚兰、晏阳辉不服，提起上诉。 湖南省高级人民法院（2017）湘行终748号行政裁定查明，针对陶楚兰、晏阳辉提出肖云英超过起诉期限的上诉理由，二审法院依职权调取2015年6月8日湖南省邵阳市双清区人民法院审理“原告肖云英与被告陶楚兰合资、合作开发房地产合同纠纷”一案的开庭笔录。该笔录记载：“被告陶楚兰举证：4.土地使用权证复印件1份，拟证明肖云英的土地使用权已变更至陶楚兰、晏阳辉、肖云英等40户名下。原告对被告提交的证据发表质证意见。对证据4，原告肖云英对变更登记不知情，但对其真实性无异议，被告应在批建之后才变更土地使用权证，被告先予变更的行为不合法。”该证据与肖云英二审提交的开庭笔录一致。该质证过程在湖南省邵阳市双清区人民法院于2016年10月25日作出的（2015）双民初字第288号民事判决中亦有载明。另，提起本案诉讼的是肖云英，一审法院将柳楚儒和肖云英的子女柳松柏、柳松林、柳慧玲追加为共同原告，但他们在诉讼中均表示，既不想参加诉讼，也不关心诉讼结果。 湖南省高级人民法院（2017）湘行终748号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。肖云英在2015年6月8日其与陶楚兰合资、合作开发房地产合同纠纷案的庭审中已经知道预××号国土证，于2017年1月16日提起本案行政诉讼，超过法定起诉期限且无正当理由，依法应驳回肖云英的起诉。一审法院进行实体审理错误，应予纠正。肖云英请求判令邵阳市政府、邵阳市自然资源和规划局将国有土地使用权重新变更登记至其名下的诉讼请求，不属于人民法院的审判职权，不予支持。柳松柏、柳松林、柳慧玲系柳楚儒和肖云英的子女，与案件处理结果有利害关系，在其没有提起诉讼的情况下，人民法院可以通知其作为第三人参加诉讼，一审法院将其追加为共同原告于法无据。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项和《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，裁定：一、撤销邵阳市中级人民法院（2017）湘05行初8号行政判决；二、驳回肖云英的起诉。肖云英不服，向本院申请再审。 肖云英申请再审称：（一）2015年6月8日，湖南省邵阳市双清区人民法院在审理肖云英与陶楚兰合资、合作开发房地产合同纠纷一案时的举证质证程序中，陶楚兰提交了预××号国土证作为证据，但肖云英实际于2016年11月25日在该院复印证据时才知道该证内容，且不知道诉权和起诉期限，应当适用两年的起诉期限，其于2017年1月16日提起本案诉讼没有超过法定起诉期限。二审裁定认定已超过起诉期限错误。（二）邵阳市自然资源和规划局是本案适格被告。邵阳市政府、邵阳市自然资源和规划局及陶楚兰、晏阳辉均未提供任何证据证明颁发预××号国土证有合法事实根据，颁证的权属来源事实不清，程序违法。肖云英与陶楚兰签订的《联建新住房协议书》仅授权陶楚兰办理联建新住房一栋的规划手续和土地手续，并未涉及国有土地使用权转让内容，肖云英没有提供国有土地使用权变更登记的申请书、身份证明或委托书给陶楚兰，颁证时肖云英也未到场。综上，请求依法撤销二审裁定，改判支持肖云英的原审诉讼请求。 邵阳市政府答辩称：（一）2015年6月8日，肖云英在其与陶楚兰合资、合作开发房地产合同纠纷案的庭审中已经知道颁发预××号国土证的行为，最迟应在2015年12月7日前提起诉讼，其于2017年1月16日才提起本案诉讼明显超过起诉期限。（二）答辩人已不再行使颁证的行政职权，不是本案适格被告。（三）导致本案发生的根本矛盾在于肖云英与陶楚兰的《联建新住房协议书》，肖云英应通过民事诉讼解决。综上，二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回肖云英的再审申请。 邵阳市自然资源和规划局答辩称:（一）答辩人颁发预××号国土证，依据的是《联建新住房协议书》，土地权属来源合法，颁证程序符合相关规定。（二）预××号国土证署名机关是邵阳市政府，不是邵阳市自然资源和规划局，邵阳市自然资源和规划局无权核发国土证，不是本案适格被告。（三）答辩人的颁证行为并未侵犯肖云英的权益，肖云英应通过民事诉讼的途径维护其合法权益。综上，二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回肖云英的再审申请。 陶楚兰未提交书面意见，其在本院申请再审审查阶段询问时口头述称：肖云英的起诉已超过法定起诉期限，预××号国土证原始档案丢失不影响该证真实存在且合法有效的事实认定，陶楚兰已将其一部分土地使用权转让给案外人钟金莲，该证原件现由钟金莲保管。请求人民法院依法裁判。 柳松柏、柳松林、柳慧玲及晏阳辉均未提交书面意见。 经审查，本院确认一、二审法院查明的事实。 另查明，邵阳市政府、邵阳市自然资源和规划局、邵阳市自然资源和规划局双清分局及一审第三人陶楚兰、晏阳辉均无法提供预××号国土证的原始档案资料及原件，该证档案资料已遗失。在案的预××号国土证复印页显示，该证登记的土地使用权人为陶楚兰、晏阳辉、肖云英等40户（未列明具体名单），坐落于邵阳市双清区石桥良种社区，地号（8）-0，图号3013,84-548.02，地类（用途）住宅用地，使用权类型出让，终止日期2049年11月9日，使用权面积894.6平方米，落款日期2011年1月20日，加盖邵阳市政府公章，左下角还加盖原邵阳市国土资源局双清分局公章，相同地号的市妇幼保健院宗地图落款处加盖邵阳市国土资源局公章。本院再审审查阶段的询问中，邵阳市自然资源和规划局双清分局经办预××号国土证的工作人员胡海江表示，陶楚兰申请颁证的权属依据材料主要是陶楚兰与肖云英签订的《联建新住房协议书》、肖云英委托陶楚兰办理相关土地登记的授权委托书，但其无法说明《联建新住房协议书》哪一条明确约定陶楚兰可享有涉案土地使用权，也无法说明授权委托书是肖云英本人签名。对于预××号国土证载明的除肖云英、陶楚兰、晏阳辉外的其他37户权利人，邵阳市政府、邵阳市自然资源和规划局、邵阳市自然资源和规划局双清分局均无法提供具体名单，也无法说明除肖云英、陶楚兰外的晏阳辉等38户的权利来源依据。 还查明，肖云英（甲方）与陶楚兰（乙方）于2010年12月16日签订的《联建新住房协议书》约定：“甲方肖云英现有位于邵阳市双清区宝庆东路坐北朝南肆层新建老式住房一栋和土砖房五间及所有宅基地由乙方出资、技术人力、原材料等全包修建新式住房一栋，经双方协商达成以下协议。”第一条约定：“甲方提供上述场地给乙方修建新式住房壹栋，按国标验收……甲方分得的套间面积多于1450㎡，由甲方按1500元/㎡补现金给乙方，如少于1450㎡同样由乙方按1500元/㎡补现金给甲方，……”第二条约定：“……等乙方给甲方自住房装修好后，并办好各种证件后（国土、房地产、电水、住房）甲方凭收条再一次性退给乙方保证金贰拾万元退清。”第六条约定：“乙方以甲方名义办理新房报建、施工、验收、办证房屋保修过程中的一切事务发生的一切费用均由乙方负责，甲方不参与房屋对外销售后的任何利益分配，但乙方应给甲方的1450㎡的主权归甲方自行处理。” 再查明，肖云英诉陶楚兰合资、合作开发房地产合同纠纷一案，湖南省邵阳市双清区人民法院于2015年4月27日立案受理，于2016年10月25日作出（2015）双民初字第288号民事判决。肖云英与陶楚兰均不服，均提起上诉。邵阳市中级人民法院于2017年4月12日作出（2017）湘05民终78号民事裁定，认为涉案土地已于2011年1月20日办理了土地使用权预告登记，但土地使用权是否发生了变更登记，2012年4月12日陶楚兰与钟金莲签订《国有土地使用权转让协议书》将涉案土地使用权转让给钟金莲，该协议对肖云英是否具有约束力，一审法院均未查清，遂裁定撤销一审判决，发回重审。邵阳市双清区人民法院于2018年5月28日作出（2017）湘0502民初443号民事判决，认为肖云英与陶楚兰均未依法取得建筑资格及相应的资质等级、房地产开发经营资格，未办理建房的有关审批手续，违反有关法律、法规的强制性规定，《联建新住房协议书》应认定为无效。该合同无效，约定房屋也未建成。陶楚兰借去的土地使用证及房产权应返还肖云英，但因原房屋已被拆除、土地使用权人发生变更，尤其是旧证已为新证取代，且湖南省高级人民法院（2017）湘行终748号行政裁定已撤销邵阳市中级人民法院（2017）湘05行初8号行政判决，驳回肖云英的起诉，致法律上及事实上均不能返还。该院遂判决陶楚兰在该判决生效之日起七日内支付肖云英房屋租金39560元，驳回肖云英的其他诉讼请求。肖云英不服，提起上诉。邵阳市中级人民法院于2018年12月21日作出（2018）湘05民终1618号民事判决，认定《联建新住房协议书》实为建设用地使用权合同，且合法有效，陶楚兰于2014年4月12日签订《国有土地使用权转让协议书》将土地使用权转让给钟金莲，由钟金莲支付陶楚兰320万元，之后，陶楚兰未按协议约定重建房屋，陶楚兰上述行为已构成根本违约，协议目的已经不能实现，肖云英要求解除《联建新住房协议书》符合法律规定，予以支持。陶楚兰已将土地使用权登记在陶楚兰、晏阳辉、肖云英等40户名下，且肖云英因土地使用权的颁证问题提起要求撤销预××号国土证的行政诉讼，已经湖南省高级人民法院（2017）湘行终748号生效行政裁定驳回起诉，故肖云英原有两本国土证在法律上和事实上已不能返还，一审判决在肖云英未解决土地使用权争议前，驳回其要求陶楚兰为其办理重新建房的相关证件的诉请并无不当。陶楚兰应当向肖云英支付房屋租金169100元。该院遂判决撤销邵阳市双清区人民法院（2017）湘0502民初443号民事判决，解除肖云英与陶楚兰于2010年12月16日签订的《联建新住房协议书》，由陶楚兰在判决生效之日起7日内支付肖云英房屋租金169100元，驳回肖云英的其他诉讼请求。该判决已经发生法律效力。 本院认为，本案被诉行政行为是预××号国土证的登记行为。虽然邵阳市政府、邵阳市自然资源和规划局、邵阳市自然资源和规划局双清分局均无法提供预××号国土证的原始档案资料，该证原始档案资料已遗失，但是，本案各方当事人均认可该证真实存在，结合肖云英与陶楚兰合资、合作开发房地产合同纠纷一案情况分析，本院认定预××号国土证真实存在。肖云英提起本案诉讼没有超过法定起诉期限，二审裁定认定肖云英的起诉超过法定起诉期限并驳回其起诉，适用法律不当，应予以撤销，对此本院已于（2018）最高法行申6716号行政裁定予以论述，不再赘述。根据各方诉辩意见，本案争议焦点为：1.邵阳市自然资源和规划局、邵阳市自然资源和规划局双清分局是否本案适格被告；2.预××号国土证的颁证行为是否合法。 关于邵阳市自然资源和规划局、邵阳市自然资源和规划局双清分局是否本案适格被告的问题。根据颁发预××号国土证时有效的《土地登记办法》第三条第二款规定，核发土地权利证书是县级以上人民政府的职权。本案中，虽然预××号国土证复印件的相关内容加盖了邵阳市政府、邵阳市自然资源和规划局、邵阳市自然资源和规划局双清分局公章，但按照前述规定，在当时施行的土地登记有关规定中，核发土地权利证书的有权行政机关是邵阳市政府，故本案适格被告应当是邵阳市政府，肖云英一审以原邵阳市国土资源局为被告、二审又增加原邵阳市国土资源局双清分局为被告，于法无据，本院不予支持。一审判决对此认定正确，但未驳回对原邵阳市国土资源局的起诉确有不当，本院予以纠正。 关于预××号国土证的颁证行为是否合法的问题。颁发预××号国土证时有效的《土地登记办法》第九、十四、六十二条规定，申请人申请土地登记，应当提交土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、法律法规规定的完税或者减免税凭证等材料。国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，以宗地为单位填写土地登记簿，根据土地登记簿的相关内容填写土地权利证书，报经同级人民政府批准。当事人签订土地权利转让的协议后，可以按照约定持转让协议申请预告登记。对符合预告登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发预告登记证明。预告登记后，债权消灭或者自能够进行土地登记之日起三个月内当事人未申请土地登记的，预告登记失效。《中华人民共和国行政诉法》第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，邵阳市政府、邵阳市自然资源和规划局、邵阳市自然资源和规划局双清分局及一审第三人陶楚兰、晏阳辉均无法提供预××号国土证的原始档案资料及颁发该证合法性的证据。因该证档案遗失，无法通过地籍档案查明颁证时土地权属来源是否清楚、程序是否合法。根据本案申请人提交的预××号国土证复印件可知，该证载明权利人为肖云英、陶楚兰、晏阳辉等40户，却未列明具体名单，除肖云英、陶楚兰、晏阳辉外的其他37户权利人不明确。涉案土地使用权人原登记为肖云英丈夫柳楚儒，其持有郊国用（1989）字第11－130086号《国有土地使用证》、国用（1994）字第0101－02号《国有土地使用证》，后肖云英在涉案土地上建房获颁房权证邵字第××号《房产证》。由于原始档案缺失，根据经办人员接受本院询问时的陈述内容，其是根据陶楚兰提交的肖云英与其签订的《联建新住房协议书》及肖云英授权委托书颁发该证，该陈述的颁证依据并不充分。肖云英与陶楚兰签订《联建新住房协议书》，约定由肖云英提供涉案土地房产、陶楚兰出资以全包方式修建新住房。该协议唯一约定办理相关手续的条款是第六条，但该条也只是约定以肖云英名义办理新房报建、施工、验收、办证等手续，并未约定房屋建成前即将涉案土地使用权权利人变更登记为陶楚兰或者证载40户。邵阳市政府以该协议作为陶楚兰申请颁证的土地权属来源依据，且除肖云英、陶楚兰外的晏阳辉等38户证载权利人对涉案土地使用权无任何权属来源依据，显属权属来源不清楚、不合法。在颁证程序上，颁发预××号国土证时，肖云英本人未到场，陶楚兰仅出具授权委托书，该授权委托书与《联建新住房协议书》的肖云英签名有较大差异，邵阳市政府却未核实土地登记是否是肖云英本人真实意思表示，也无法提供证据证实已依法履行了地籍调查、颁证前公告等法定程序，且该证证号虽为预字号，但该证名称、有效期限、权利登记内容等均已超出预告登记范围，故颁证程序亦属明显违法。综上，邵阳市政府颁发预××号国土证的行为存在重大错误，对肖云英的实体权益造成损害，颁证行为违法，依法应予以撤销。一审判决撤销被诉颁证行为，处理结果正确。此外，肖云英与陶楚兰之间曾就《联建新住房协议书》提起民事诉讼，该民事诉讼已经由邵阳市中级人民法院于2018年12月21日作出（2018）湘05民终1618号民事判决，判令解除《联建新住房协议书》，该民事判决已经发生法律效力，也就是说，陶楚兰对涉案土地使用权缺乏权利来源依据的事实，已经生效民事判决确认。肖云英对涉案土地使用权的主张，可以通过法定途径寻求救济。 肖云英的原审诉讼请求包括主张赔偿因违法颁证造成的经济损失。但是，肖云英未明确赔偿数额，也未举证证明具体损失以及与被诉颁证行为之间具有因果关系，对该主张本院不予支持。肖云英的原审诉讼请求还包括判令邵阳市政府将预××号国土证范围内的国有土地使用权登记至其名下，追究陶楚兰等人诈骗行为的刑事责任。前一项诉请，在本院判决撤销预××号国土证后，肖云英依法可循法定途径救济。后一项诉请，涉及刑事犯罪，不属于行政案件受理和审理范围，肖云英如有证据证实陶楚兰等人涉嫌诈骗刑事犯罪的，可依法向公安机关报案。 应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。柳松柏、柳松林、柳慧玲系柳楚儒和肖云英的子女，与案件处理结果有利害关系，在其没有提起诉讼的情况下，人民法院可以通知其作为第三人参加诉讼，一审法院将其追加为共同原告于法无据，本院予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下： 一、撤销湖南省高级人民法院（2017）湘行终748号行政裁定，撤销湖南省邵阳市中级人民法院（2017）湘05行初8号行政判决； 二、撤销湖南省邵阳市人民政府作出的邵双清国用（2011）第预001号《国有土地使用证》； 三、驳回肖云英对湖南省邵阳市自然资源和规划局、湖南省邵阳市自然资源和规划局双清分局的起诉； 四、驳回肖云英的其他诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元，由湖南省邵阳市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘艾涛 审判员  杨志华 审判员  寇秉辉 二〇一九年九月十九日 法官助理徐超 书记员唐劲松 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。 人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。 第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。 3.土地登记办法 第三条土地登记实行属地登记原则。 申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。 跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理土地登记。 在京中央国家机关使用的土地，按照《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定执行。 第九条申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料： （一）土地登记申请书； （二）申请人身份证明材料； （三）土地权属来源证明； （四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标； （五）地上附着物权属证明； （六）法律法规规定的完税或者减免税凭证； （七）本办法规定的其他证明材料。 前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。 申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。 第十四条国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续： （一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿； （二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡； （三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。 国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。 第六十二条当事人签订土地权利转让的协议后，可以按照约定持转让协议申请预告登记。 对符合预告登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发预告登记证明。 预告登记后，债权消灭或者自能够进行土地登记之日起三个月内当事人未申请土地登记的，预告登记失效。 预告登记期间，未经预告登记权利人同意，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。