四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终789号 上诉人（原审原告）徐仕琼,女，1954年10月15日出生，汉族，住四川省成都市温江区。 被上诉人（原审被告）四川省自然资源厅（原四川省国土资源厅）。住所地：四川省成都市百卉路**。 法定代表人孙建军，厅长。 委托代理人姜璟俊，北京德恒（成都）律师事务所律师。 委托代理人黄琼瑶，北京德恒（成都）律师事务所律师。 上诉人徐仕琼因诉被上诉人四川省自然资源厅（原四川省国土资源厅）行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初125号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审审理查明，2017年5月8日，原告徐仕琼以邮寄的方式向原成都市国土资源局（以下简称市国土局）提出申请，申请公开“四川省人民政府关于温江区2003年第二批试点小城镇建设用地的批复：川府土〔2006〕113号，温江区涌泉镇对五福村拆迁安置农户迁建工程项目土地利用现状调查结果的政府信息”。2017年5月27日，市国土局作出成国土资信〔2017〕193号《政府信息公开申请办理告知书》（以下简称193号告知）。徐仕琼不服，于2017年6月5日向原四川省国土资源厅（以下简称省国土厅）申请行政复议。2017年9月13日，省国土厅作出川国土资复〔2017〕108号行政复议决定（以下简称108号复议决定），撤销193号告知，责令市国土局重新作出政府信息公开答复。2017年10月11日，市国土局按照108号复议决定的要求，作出成国土资信〔2017〕621号《政府信息公开申请办理告知书》（以下简称621号告知），主要内容为：徐仕琼申请事项可能产生多种理解，特别是“川府土〔2006〕113号”与“温江区涌泉镇对五福村拆迁安置农户迁建工程项目”之间属于何种关系并不明确，建议徐仕琼补充明确申请公开的具体内容。徐仕琼不服621号告知，于2017年12月5日向省国土厅申请行政复议。2017年12月7日，省国土厅收到申请后，于2017年12月12日向徐仕琼发送《补正行政复议申请通知书》。2017年12月25日，徐仕琼将补交材料寄交省国土厅。2017年12月27日，省国土厅收到补交材料后决定受理徐仕琼的行政复议申请。2018年1月4日，省国土厅向市国土局发送了川国土资复〔2017〕157号《行政复议答复通知书》。2018年1月12日，市国土局提交了《被申请人行政复议答复书》及相关证据等材料。2018年2月1日，省国土厅作出川国土资复〔2017〕157号行政复议决定（以下简称157号复议决定），认为621号告知系告知徐仕琼对其申请公开的事项进行补充、明确，属于程序性告知，对徐仕琼的实体权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受理范围，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项和《国土资源行政复议规定》第十六条第一款第（一）项的规定，决定驳回徐仕琼的行政复议申请，并于同日邮寄给徐仕琼。 上述事实，有政府信息公开申请表、193号告知、108号复议决定、621号告知、行政复议申请书、行政复议答复通知书、行政复议答复书及附件、157号复议决定、邮寄送达凭证以及当事人的庭审陈述等证据在案佐证。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，省国土厅2017年12月7日收到徐仕琼的行政复议申请后，于2017年12月11日向徐仕琼作出《补正行政复议申请通知书》，并在2017年12月27日收到徐仕琼补交材料后依法受理其行政复议申请，2018年1月4日，省国土厅向市国土局发送《行政复议答复通知书》。省国土厅在对双方提交的材料进行审查后，于2018年2月1日作出157号复议决定，并向徐仕琼邮寄送达，省国土厅本案行政复议行为程序合法。 根据复议法实施条例第二十八条第（五）项的规定，申请事项属于行政复议法规定的行政复议范围，是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件。本案中，徐仕琼申请行政复议的事项为撤销市国土局作出的621号告知，责令市国土局重新作出行政行为。但621号告知的主要内容是市国土局认为徐仕琼申请公开事项可能产生多种理解，特别是“川府土〔2006〕113号”与“温江区涌泉镇对五福村拆迁安置农户迁建工程项目”之间属于何种关系并不明确，建议徐仕琼补充明确申请公开的具体内容。上述内容表明，市国土局并未对徐仕琼政府信息公开申请作出实质答复，即并未对相关信息是否存在、是否属于公开范围或获取途径等事项进行处理，故621号告知属于市国土局作出最终答复前的过程性、阶段性行为，未对徐仕琼申请获取政府信息的实体权利产生实际影响。省国土厅以徐仕琼的复议事项不属于行政复议法第六条和复议法实施条例第二十八条规定的行政复议受理范围为由，作出的157号复议决定并无不当。徐仕琼的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回徐仕琼的诉讼请求；一审案件受理费50元，由原告徐仕琼负担。 上诉人徐仕琼上诉称，市国土局对其提出的政府信息公开申请作出的621号告知明显违法。省国土厅对市国土局的违法行为拒不纠正，作出的157号复议决定，违反了行政复议法第四条的规定。一审行政判决认定事实和适用法律错误，驳回其诉讼请求显失司法公正。徐仕琼请求：撤销一审法院（2018）川01行初125号行政判决，依法将本案发回重审。 被上诉人省国土厅答辩称，该厅系市国土局的上级主管部门，具有行政复议权限，复议程序合法。该厅作出的157号复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。621号告知内容属于程序性告知，对徐仕琼的实体权利义务不产生实际影响，徐仕琼对621号告知申请行政复议，不属于行政复议受理范围。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回徐仕琼的上诉，维持一审判决。 徐仕琼及省国土厅在一审中提交的证据已随案移送本院。二审过程中，双方当事人均未提交新的证据材料。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，二审期间，省国土厅已被改组为四川省自然资源厅。 本院认为，行政复议法第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益产生影响，是其申请行政复议的必要条件。本案中，徐仕琼是对市国土局621号告知申请的行政复议，621号告知是否对徐仕琼的权利义务产生实际影响，是否属于行政复议的受案范围，是本案争议的焦点。 修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第二款规定“政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。”第二十一条第（四）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：“（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据上述规定，公民、法人或者其他组织申请公开政府信息，应当对申请公开的政府信息的内容进行描述，如信息名称、文号或者相关政府信息具有的特征，目的是便于行政机关进行检索、查询，及时准确查找出申请公开的政府信息。在公民、法人或者其他组织对申请公开的政府信息的内容描述不清，行政机关无法进行必要的检索、查询，无法准确对政府信息是否存在进行判断的情形下，才有必要要求申请人对申请公开的政府信息作进一步描述或补正。政府信息公开条例并未要求公民、法人或者其他组织必须对申请公开的政府信息，尤其是同时申请公开的多个政府信息之间的关联性进行说明。本案中，徐仕琼提出的公开“四川省人民政府关于温江区2003年第二批试点小城镇建设用地的批复：川府土〔2006〕113号，温江区涌泉镇对五福村拆迁安置农户迁建工程项目土地利用现状调查结果”的申请，申请公开的政府信息有二：一是文号为川府土〔2006〕113号的批复，二是涉及五福村拆迁安置农户迁建工程项目的土地利用现状调查结果。徐仕琼对申请公开的政府信息特征描述是清楚的，市国土局完全有进行检索、查询的条件，也有根据检索、查询的结果作出相关政府信息是否存在、是否属于公开范围的审查判断基础。但市国土局作出621号告知，仍然要求徐仕琼对申请公开信息的具体内容作进一步补充明确，变相对徐仕琼申请政府信息公开提出了法律法规以外的条件，而且客观上对其便捷、经济的行使政府信息公开申请权造成不利，其行为已对徐仕琼产生了实质影响。省国土厅关于市国土局621号答复属于过程性、阶段性行为，未对徐仕琼申请获取政府信息的实体权利产生实际影响的认定，事实不清，驳回徐仕琼的行政复议申请的157号复议决定，适用法律不当。一审判决认定省国土厅157号复议决定合法不当，判决驳回徐仕琼的诉讼请求，适用法律错误，依法均应予纠正。 综上，徐仕琼的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条之规定，判决如下： 一、撤销四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初125号行政判决； 二、撤销四川省自然资源厅川国土资复〔2017〕157号行政复议决定； 三、责令四川省自然资源厅重新作出复议决定。 一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人四川省自然资源厅负担。 本判决为终审判决。 审判长 胡 华 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇一九年九月三日 书记员 蓝若溪