吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）吉24行终69号上诉人（原审原告）长春汽车经济技术开发区东山村民委员会，住所地长春市兴顺路与通达路交汇处西行350米处。法定代表人张某，村委会主任。委托诉讼代理人王某，上海市锦天城（长春）律师事务所律师。上诉人（原审原告）长春市珲春朝阳砖厂，住所地珲春市春城乡。负责人张某，厂长。委托诉讼代理人吴某，上海市锦天城（长春）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）珲春市自然资源局，住所地珲春市龙源东街1066号。法定代表人董某，局长。委托诉讼代理人何某，法规科科长。上诉人长春汽车经济技术开发区东山村民委员会（以下简称东山村委会）、长春市珲春朝阳砖厂（以下简称朝阳砖厂）因其与被上诉人珲春市自然资源局收回国有土地使用权一案，不服珲春市人民法院（2019）吉2404行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审查明的事实：2019年3月19日珲春市组建成立珲春市自然资源局，对原珲春市国土资源局（以下简称原珲春市国土局）的职能及组织编制合并，不再保留原珲春市国土局。1992年6月3日珲春市燃料公司与珲春市春城乡新地方村签订合同，约定由珲春市燃料公司以60万元的价格购买珲春市新地方村的砖厂。1992年7月25日珲春市燃料公司与长春市朝阳区西新乡东山村（以下简称东山村）签订合同，约定由东山村以110万元价格购买珲春市燃料公司砖厂。1992年8月17日，东山村在珲春投资设立朝阳砖厂，同年9月15日申请办理了“国用（春城)字第D013号”国有土地使用证，取得位于珲春市××镇面积为54,797平方米的国有土地使用权，用途为砖厂用地，批准使用期限为永久性。1992年10月9日，珲春市计划经济委员会作出珲计经发[1992]1367号关于珲春市燃料公司砖厂更名及改变隶属关系的批复，同意将原珲春市燃料公司砖厂更名为朝阳砖厂，更名后企业性质为集体所有制，隶属于东山村企业办。1992年10月20日，朝阳砖厂向珲春市春城乡人民政府交纳了项目名称为转让费的款项6万元。朝阳砖厂未与珲春市土地管理部门签订土地使用权出让合同，亦未支付土地使用权出让金。珲春市自然资源局根据登记档案和相关资料，确认朝阳砖厂土地使用权为划拨土地使用权。朝阳砖厂于1996年停止生产经营。1998年7月28日因未按规定日期参加年检，被珲春市工商管理局处以吊销营业执照处罚。砖厂土地上存有砖窑一座，看护房一栋。2014年9月17日，原珲春市国土局向东山村委会下发《关于收回国有土地使用权的通知》，通知东山村委会拟收回朝阳砖厂的国有土地使用权。2014年9月23日东山村委会回复原珲春市国土局，认为收回国有土地使用权没有依据，不同意收回国有土地使用权。2015年5月18日，原珲春市国土局向二上诉人发出共同委托评估机构的通知。2015年5月26日，东山村委会回复，不同意土地性质为划拨地的认定，亦不同意原珲春市国土局自行评估。2018年4月11日，原珲春市国土局向二上诉人发出通知书，告知因该地涉及历史遗留问题，成因较为复杂，需对有关历史事实和相关政策进行研究论证，暂时中止了此前的收回国有土地使用权程序，现通知重新启动土地使用权收回程序，并通知二上诉人与原珲春市国土局于2018年4月28日共同选定评估机构。因二上诉人未按通知时间及要求选定评估机构，原珲春市国土局委托延边资信房地产评估有限公司对朝阳砖厂的地上附着物征收估价，估价结果为306,878元。2018年6月11日，原珲春市国土局向二上诉人下发评估结果告知书，告知因二上诉人未在2018年4月11日的《通知书》确定的期限内与原珲春市国土局共同选定评估机构，经原珲春市国土局自行选定评估公司，朝阳砖厂上两处建筑估价价值为306,878元。2018年6月11日，原珲春市国土局向二上诉人下达拟收回国有土地使用权告知书，告知二上诉人陈述申辩和申请听证权。经二上诉人申请，2018年8月30日，原珲春市国土局组织召开听证。2018年9月17日，原珲春市国土局向珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）报请关于收回朝阳砖厂国有土地使用权的请示。2018年10月25日，珲春市政府作出批复：原则同意原珲春市国土局关于无偿收回朝阳砖厂国有划拨土地使用权的请示事项；原则同意对该土地上建筑物、其他附着物按照评估价值给予补偿。2018年11月21日，原珲春市国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（四）项及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款的规定，作出珲国资发[2018]62号《珲春市国土资源局收回朝阳砖厂土地使用权决定书》，决定：无偿收回朝阳砖厂国有划拨土地使用权。另因该划拨土地使用权范围内存有砖窑一座和看护房一栋，经原珲春市国土局委托评估，价值为306,878元。原珲春市国土局依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其它附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”的规定，经珲春市政府批准后，决定按照评估价值给予补偿。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定。原珲春市国土局已不再保留，其职能由珲春市自然资源局行使，故本案珲春市自然资源局是适格的被告。针对双方的争议焦点，原审法院综合评判如下：一、本案珲春市自然资源局认定事实是否清楚。1.关于珲春市自然资源局认定的“国用（春城)字第D013号”土地使用权系划拨土地使用权的事实是否清楚。原审法院认为，根据《划拨土地使用权管理暂行办法》（国家土地管理局令〔92〕第1号）第二条规定“划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权应当签订出让合同”。该条例第十二条第（二）项规定“工业用地土地使用权出让最高年限为五十年”。该条例第四十三条规定“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税”。综合上述法律规定，本案朝阳砖厂取得的“国用（春城)字第D013号”国有土地使用权时，未签订土地使用权出让合同，未交纳土地出让金（其交纳的6万元转让费无法认定是土地出让金），亦未按规定缴纳土地使用税，并且该土地批准使用期限为永久性，不符合上述法律规定中关于出让土地使用权的定义。故原珲春市国土局依据“国用（春城)字第D013号”国有土地使用权证、土地登记档案及交费票据认定案涉土地属于划拨土地使用权的事实清楚。且原珲春市国土局作为土地行政管理部门有对土地使用权性质予以认定的职权。2.珲春市自然资源局认定朝阳砖厂“因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地”的事实是否清楚。原审法院认为，根据查明的事实，案涉地块批准用途为砖厂用地，但朝阳砖厂于1996年开始停止生产经营，1998年被吊销营业执照，停止了以砖厂生产经营为用途的使用土地行为。虽然朝阳砖厂雇佣刘成祥看管并无偿经营砖厂土地，但刘成祥在砖厂土地上耕种行为不属于《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（四）项中规定的使用划拨国有土地的行为。故原珲春市国土局认定朝阳砖厂停止使用原划拨的国有土地事实清楚。对于停止使用的原因，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（四）项规定：因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。其中的原因包括但不限于撤销、迁移，本案朝阳砖厂因停止生产经营而停止使用原划拨的国有土地就属于除撤销、迁移以外的其他原因。二上诉人以朝阳砖厂不属于因撤销、迁移而停止使用原划拨国有土地的原因，因此不应收回土地使用权的意见，原审法院不予支持。二、本案珲春市自然资源局作出收回朝阳砖厂土地使用权的决定程序是否合法。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第一款第（四）项规定：因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。根据该规定，只要土地管理部门认定有因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨的国有土地的事实，报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准后，就可以收回国有土地使用权。本案中原珲春国土局经过调查核实后向二上诉人发出收回国有土地使用权通知，在通知中告知了收回的原因及依据。在作出收回决定前向二上诉人送达了告知书，告知二上诉人享有陈述、申辩和申请听证的权利，组织召开听证会，充分听取了二上诉人的申辩意见。然后报经珲春市人民政府批准后，作出收回朝阳砖厂国有土地使用权的决定。被上诉人已履行告知义务，保障当事人知情权、陈述申辩权和申请听证的权利，并依法报请市政府批准，做出收回决定程序符合法律规定。关于二上诉人提出对于收回国有土地使用权程序，应该适用《国土资源执法监督规定》和《吉林省土地监察条例》中程序性规定的意见。原审法院认为，《国土资源执法监督规定》第二条“本规定所称国土资源执法监督，是指县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对公民、法人和其他组织执行和遵守国土资源法律法规的情况进行监督检查，并对违反国土资源法律法规的行为进行制止和查处的行政执法活动”。《吉林省土地监察条例》第二条规定“本条例所称土地监察，是指县级以上人民政府土地行政主管部门和乡（镇）人民政府，依法对单位和个人执行、遵守土地法律、法规、规章（以下简称土地法规）情况进行监督检查，并对违反土地法规的行为进行查处的活动”。上述两规定是针对违反土地法规定进行查处的行政执法活动，而本案是因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的行政处理决定，不适用《国土资源执法监督规定》和《吉林省土地监察条例》中关于程序性的规定，故对上诉人的该意见原审法院不予支持。关于二上诉人提出，对朝阳砖厂地上附着物的评估，原珲春国土局未按照《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕第77号）的程序要求进行，因此评估程序不合法的意见。原审法院认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第二条规定：“评估国有土地上被征收房屋和用于产权调换房屋的价值，测算被征收房屋类似房地产的市场价格，以及对相关评估结果进行复核评估和鉴定，适用本办法。”本案并非是针对国有地上房屋征收的评估活动，故不适用该办法。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款规定：“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”原珲春市国土局拟无偿收回划拨土地使用权，并根据实际情况决定对朝阳砖厂地上附着物给予二上诉人补偿，同时通知二上诉人于2018年4月28日共同选定评估机构，因二上诉人未按通知时间及要求选定评估机构，原珲春市国土局委托延边资信房地产评估有限公司对朝阳砖厂的地上附着物估价，上述程序并无不当，故对二上诉人的意见原审法院不予支持。三、本案珲春市自然资源局作出收回国有土地使用权适用法律、法规是否正确。原审法院认为，本案原珲春国土局经调查核实，认定因朝阳砖厂因撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地，并依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（四）项、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款作出《珲春市国土资源局收回朝阳砖厂土地使用权决定书》，适用法律、法规正确。原审判决：驳回东山村委会、朝阳砖厂的诉讼请求。上诉人东山村委会、朝阳砖厂的主要上诉理由及请求是：1.案涉土地使用权是上诉人从珲春市燃料公司处购买，并非原珲春市国土局直接划拨而来，上诉人在办理砖厂更名时已经向珲春市春城乡人民政府缴纳了6万元土地转让费用，如果该笔款项不是土地出让金费用，那么应当由被上诉人承担否定该笔款项不是土地出让金的证明责任和不利后果。上诉人在取得土地使用权时没有签订出让合同是被上诉人管理存在瑕疵导致土地手续不齐全，其后果不应当由上诉人承担。被上诉人认定土地使用权的取得方式仅仅根据土地使用权证、审批表，没有进行其他的调查核实程序没有依据。2.朝阳砖厂仅是营业执照被吊销，并非终止法人资格，且并未停止使用，而是由上诉人雇佣人员看管并经营砖厂用地。3.收回程序应当依据《国土资源执法监督规定》《吉林省土地监察条例》《国土资源执法监督规定》之规定，而根据上述条款，应当自立案之日起60日内，出具处罚、处理决定，并制作法律文书。且应当按照立案、调查、搜集、调取证据、听证、决定书的步骤履行程序。4.被上诉人对地上附着物的补偿未按照《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，剥夺了上诉人针对房屋价值提出复核、鉴定的权利，未经上诉人认可的房屋价值不能作为征收房屋补偿的依据。综上，请求二审法院撤销原审判决，并依法撤销原珲春市国土局作出的珲国土资发〔2018〕62号《珲春市国土资源局收回朝阳砖厂土地使用权决定书》。被上诉人珲春市自然资源局答辩称：1.判断土地使用权是否是划拨用地，只需排除出让方式供地的可能性。根据历史遗留问题，我国土地供应制度经历了无偿无限期使用到有偿有限期使用的改革过程，其标志性转变为1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的实施，出现了出让方式供地。此后在各地探索过程中，逐步对原划拨土地收取划拨使用费，最终演变为国有土地租赁方式，但被1991年1月实施的《土地管理法实施条例》正式确定为有偿使用的方式之一。本案涉及的土地使用权在已经从土地证书使用期限一栏显示的“永久性”字面含义，初步确认为划拨土地性质基础上，再排除后期签订租赁合同转变为租赁用地的可能性，即可认定为划拨方式。涉案宗地是否属于出让或者租赁方式，只需查验是否有与土地管理部门签订的出让合同或者租赁合同或者是否由标注“出让金”或者“地租金”的票据凭证、是否符合工业用地的五十年使用期限规定、是否向政府交纳过相当土地出让金标准、逐年交纳相当于地租金标准的缴费凭证、当地政府是否由对该类企业减免出让金的政策。经调查，以上条件上诉人均不具备。上诉人提供的6万元缴费票据，标注的是“转让费”不是出让金，6万元的数额按照涉案土地面积计算，相当于每平方米1.1元钱，与1992年珲春市的工矿区、乡镇建设用地每平方米35元的出让金标准不符，珲春市对于砖厂用地也没有减免出让金的政策规定，上诉人主张该笔金额是出让金缺乏事实依据。2.停止使用原划拨的土地，只需要承担交回土地使用权的义务，不需要承担违法责任，不能对其作出行政处罚，不需要适用《国土资源执法监督规定》《吉林省土地监察条例》的规定对本案按照行政处罚处理。3.关于房屋补偿的问题。对收回原划拨的土地使用权后遗留的地上物依法补偿，不是对房屋的征收行为。当事人在接到通知后拒绝共同选择评估机构，被上诉人有权单独聘请评估机构进行价格评估。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。二审中，各方当事人均未向本院提供新证据。本院另查明，原珲春市国土局委托评估公司对朝阳砖厂地上附着物的估价作业日期为2018年5月8日到2018年5月9日，评估价值时点为2018年5月8日。本院认为，一、关于涉案土地是否属于划拨用地的问题。《划拨土地使用权管理暂行办法》第二条规定：“划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权应当签订出让合同。”第十二条规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：……（二）工业用地五十年……”第四十三条规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。”根据以上规定，出让土地使用权应当签订出让合同，并向国家支付土地使用权出让金，工业用地的土地使用权最高年限为五十年。本案中，朝阳砖厂取得涉案土地使用权时，未签订土地使用权出让合同，批准使用年限为永久性，不符合出让土地使用权规定的情形。虽然朝阳砖厂主张新地方砖厂缴纳的6万元转让费实为土地出让金，但案涉土地使用权此前系珲春燃料公司取得，其亦并未缴纳土地出让金，且根据吉林省物价局和吉林省土地管理局1991年12月26日《关于对珲春市人民政府的复函》（吉士联字（1991）8号）的规定，该笔6万元款项不符合珲春市工矿区和乡（镇）范围内建设用地出让金的标准，朝阳砖厂亦没有其他充分证据证明该6万元属于土地出让金，因此，朝阳砖厂主张案涉土地系出让土地，不符合相关法律、法规规定，本院不予支持。原珲春国土资源局认定是涉案土地为划拨土地事实清楚，适用法律正确。二、关于涉案土地是否属于停止使用原划拨国有土地的问题。《中华人民共和国土地管理法》五十六条：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”第五十八条：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的……”本案中，朝阳砖厂于1996年就已经停止生产，1998年被珲春市工商局吊销营业执照，虽然案涉土地存在一栋看护房，且朝阳砖厂雇佣看护人员在原用地上开垦耕地，但是朝阳砖厂已经停止了砖厂的生产经营，即未按照原批准用途使用土地，因此原珲春市国土局认定朝阳砖厂属于停止使用土地符合法律规定。三、关于珲春市自然资源局作出的收回国有土地使用权的决定是否符合法定程序的问题。《中华人民共和国土地管理法》五十六条第二款：“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”第五十八条：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的……”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”本案中，原珲春国土局在作出收回决定前，进行实地踏查，向东山村委会和朝阳砖厂送达告知书，告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利，在其申请下，依法组织召开听证会，报经珲春市政府批准后，作出收回决定程序合法。原珲春国土局于2018年4月28日通知二上诉人共同选定评估机构，二上诉人未按照通知时间及要求选定，原珲春国土资源局自行委托延边资信房地产评估有限公司对地上附着物进行评估，符合法律规定，并无不当。同时，珲春市国土资源局以评估作业日期，即2018年5月8日为评估时点作出的评估结果，已经充分的保护了二上诉人的合法权益。综上所述，原珲春市国土局作出珲国土资发〔2018〕62号《珲春市国土资源局收回朝阳砖厂土地使用权决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，原审判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人长春汽车经济技术开发区东山村民委员会、长春市朝阳砖厂各负担25元。本判决为终审判决。审判长  李红广审判员  李丽英审判员  李彩莲二〇一九年九月三十日书记员  朴美英附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。