吉林省四平市中级人民法院行政判决书（2019）吉03行终68号上诉人(原审原告)孔祥军，男，1970年3月4日出生，汉族，住辽宁省沈阳市铁**。委托诉讼代理人安玉宝，吉林辅民律师事务所律师。委托诉讼代理人朱德奎，吉林辅民律师事务所律师助理。被上诉人（原审被告）公主岭市自然资源局（原公主岭市国土资源局)。法定代表人金玉庆，局长。委托诉讼代理人孟庆超，该局法规科科长。委托诉讼代理人吴巍，吉林天岭律师事务所律师。上诉人孔祥军因与公主岭市自然资源局土地行政处罚一案，不服吉林省公主岭市人民法院（2019）吉0381行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孔祥军的委托诉讼代理人安玉宝，被上诉人公主岭市自然资源局的委托诉讼代理人孟庆超、吴巍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明：原告孔祥军通过招商引资在公主岭市××道占地建兴旺养殖场，该场于2007年11月18日办理了划拨用地审批手续批准面积5043.13平方米。该场在建设期间又占用石人村集体土地5131.58平方米，没有办理审批手续，即为涉案用地。2019年1月22日，被告对原告孔祥军作出公国土资执罚【2018】第91号行政处罚决定，认定2007年11月18日原告经审批在环岭街道石人村占地5043.13平方米建兴旺养殖场，在养殖场建设期间，擅自占用环岭街道石人村集体土地5131.58平方米（其中耕地1066.18平方米，交通运输用地114.89平方米，城镇及工矿用地3950.51平方米），未办理用地审批手续。被告非法占地面积为：非法占用耕地1066.18平方米，交通运输用地、设施农用地、城镇及工矿用地各为114.89平方米、3950.51平方米、1311.17平方米，总面积为1066.18＋114.89＋3950.51＋1311.17=6442.75平方米。原告不服，诉至法院。一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者…除外。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，…对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；…”原告在划拨用地审批手续批准面积5043.13平方米之外，未经批准占用土地违反上述法律规定，应当予以处罚。被告作出的公国土资执罚【2018】第91号行政处罚决定，处罚土地面积超出认定非法占地面积（处罚6442.75平方米，认定5131.58平方米），因此被告作出的公国土资执罚【2018】第91号行政处罚决定认定处罚事实，部分不清，处罚明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告公主岭市自然资源局作出的公国土资执罚【2018】第91号行政处罚决定第三项。二、对该项重新作出行政处罚决定。上诉人孔祥军不服，上诉称：第一，一审判决认定事实不全面、不客观。上诉人所使用的所有土地均来源合法。其中5043.13平方米有用地审批手续，且一审法院已经确认，不在赘述。上诉人从石人村农户中承包、租赁土地5131.58平方米，其中部分土地通过垫坑方式导致面积增大，实际面积现为6442.75平方米，上述土地上诉人均有承包合同为证，所以上诉人所使用的全部土地均系合法用地，不存在非法占用之实。被上诉人作出的行政处罚第一项、第二项为责令退还非法占用土地、没收建筑物的处罚没有事实依据，应当撤销。第二，被上诉人行政执法程序违法。被上诉人在2017年4月25日向公主岭市政府提交《关于执法局拆除公路入口东侧引路违法建筑物的用地情况核实说明》，由此足以确定被上诉人此前已经介入调查,但被上诉人执法卷宗显示对上诉人违法占地一案立案时间为2018年7月10日,故此行政执法违反程序。第三，一审判决没有正确适用法律规定。《行政处罚法》第三十八条第三款规定是程序性强制性规定,该法律颁布实施时间早于被上诉人作出行政处罚决定的时间,被上诉人没有按照该强制性规定履行审核程序，应予撤销。第四,被上诉人作出的行政处罚所认定的事实与作出的处罚不符合法律规定。上诉人所使用的土地符合土地利用总体规划，被上诉人《行政处罚决定书》的三项处罚也能推定上诉人虽然非法占用土地，但是符合土地利用总体规划。根据《吉林省土地管理条例》第57条规定，对原告的处罚应当为依法查处后履行用地手续,所以被上诉人的处罚措施与法律规定不符，应予撤销。综上，请求二审法院：一、撤销（2019）吉0381行初8号行政判决，判令被上诉人重新作出行政处罚决定;二、一二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人公主岭市自然资源局答辩称：一、被答辩人所做出的处罚有充分的事实根据。2018年7月10日，答辩人对被答辩人非法占地一案依法立案调查，通过询问笔录，现场勘测笔录、现场照片等证据，认定以下事实：被答辩人在2007年11月8日在环岭街道石人村建兴旺养殖场期间，因场地不够用，又擅自占用了环岭街道石人村集体土地5131.58平方米（其中耕地1066.18平方米，交通运输用地114.89平方米，城镇及工矿用地3905.51平方米），且未办理用地审批手续，非法使用多年，被答辩人对上述事实是极为清楚的。答辩人根据事实作出处罚决定，证据充分、认定事实清楚，故被答辩人在《行政诉讼状》中称其取得案涉土地使用权的程序符合法律规定与事实并不相符。二、答辩人作出处罚决定程序合法，且适用法律正确。答辩人在本案立案后，依法询问相关人员，进行了现场勘测，查阅承包土地台账等资料，依法作出处罚决定并送达告知书，对被答辩人权利义务进行告知，并举行听证会。被答辩人擅自占地行为，违反了《土地管理法》第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第44条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”和《吉林省土地管理条例》第21条“新建、改建、扩建项目占用土地的，必须经市以上人民政府依法审批”之规定，已构成违法事实。答辩人经研究决定，维持原行政处罚（听证）告知行政处罚依据《土地管理法》第76条和《吉林省土地管理条例》第58条所作出处罚决定。故被答人称“行政处罚违反法律规定，缺事实和法律依据”不存在。综上，本案事实清楚，被答辩人未经审批程序，非法占用集体土地多年，答辩人严格依据法规出处罚决定，程序合法，适用法律准确。请法院依法查清本案事实，驳回被答辩人诉讼请求。本院查明事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，…对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；…”，被上诉人作为其行政区域内的土地主管部门，有权对土地违法行为作出行政处罚。本案中，上诉人存在未经批准占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，应当予以处罚。被上诉人作出的公国土资执罚【2018】第91号行政处罚决定，认定非法占地面积为5131.58平方米，而处罚土地面积为6442.75平方米，该处罚决定第三项处罚明显不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定应当予以撤销并责令重新作出行政行为。综上，原审判决并无不当，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孔祥军负担。本判决为终审判决。审判长 于 涛审判员 李本直审判员 张智涵 二〇一九年九月二十九日书记员 陈 坤