银川铁路运输法院行政裁定书（2019）宁8601行初209号原告宁夏盛火源煤炭销售有限公司。法定代表人杨某1。委托代理人施某，宁夏辅德律师事务所律师。被告灵武市马家滩镇人民政府。法定代表人王某，镇长。出庭负责人杨某2。委托代理人李某、韩某，宁夏灵州律师事务所律师。原告宁夏盛火源煤炭销售有限公司（以下简称盛火源公司）与被告灵武市马家滩镇人民政府（以下简称马家滩镇政府）行政强制一案，于2019年5月20日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2019年5月21日向被告马家滩镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月30日公开开庭审理了本案。原告盛火源公司委托代理人施某，被告马家滩镇政府副镇长杨某2，委托代理人韩某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告盛火源公司诉称，2009年原告受被告马家滩镇政府招商引资政策的吸引，投资兴建储煤场，与被告签订了《租赁合同书》，被告允许原告在马家滩镇40亩土地上兴建储煤场，期限为15年，至2024年届满。合同签订后，原告如约向被告马家滩镇政府交纳了全部租金。但是2016年，被告对原告发出了《关于解除与宁夏盛火源煤炭销售有限公司租货合同书的通知》（灵马政发【2016】13号)，在合同尚未到期的情况下，强令原告停止经营、拆除储煤场地面设施设备，清理堆煤。2017年初，被告组织大量人员强制原告停止经营，并责令原告拆除设施设备，清理堆煤。被告还对马家滩镇供电部门下发了《关于对马家滩镇区及周边小煤场采取断电措施的通知》（灵马政发【2016】86号)。被告的上述行为致使原告无法开展正常经营，不得不停止经营至今，给原告造成了严重损失。被告不顾原告合法租赁相关土地使用权的事实，严重违反法律程序，既不与原告协商，更未对原告做出任何补偿，在明显缺乏法律依据和事实根据的情况下径直所做的行政行为，严重损害了原告的合法权益，给原告造成了严重的经济损失。依据《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律法规的规定，特向法院提起诉讼，诉请：1、确认被告马家滩镇政府强制原告停止经营的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告围绕其诉讼请求向本院提交了以下证据：证据一，宁夏高级人民法院行政裁定书一份（【2018】宁行终325号）。证明目的：根据宁夏高院查明的事实，原被告于2009年5月26日签订了租赁合同书，约定原告租赁被告的土地，租期从2009年5月26日到2024年5月26日。原告对租赁土地享有合法的经营使用权，同时证明被告向原告发出了解除租赁合同的通知，强制原告停止经营，拆除地面设施设备。证据二，图片五张。证明目的：被告在原告租赁的房屋上张贴封条，实施了强制原告停止经营的行政行为。证据三，马家滩镇政府下发的《关于对马家滩镇区及周边小煤厂采取断电措施的通知》（灵马政发2016【86】号）。证明目的：被告采取断电的措施强制原告停止经营。证据四，证人张某证言。证明目的：被告对原告实施了强制停止经营行为。被告马家滩镇政府辩称，1、原告部分陈述与事实不符。原告承租原石油设备库建设储煤场，租赁期限自2009年5月26日至2024年5月26日，案涉场地租赁给原告前原有地面建筑物为国有财产。2016年11月8日，为加大环境保护力度，灵武市人民政府下发了（灵政办发【2016】160号）《关于印发灵武市开展严厉打击盗采偷采越界开采非法占地建储煤场专项整治行动方案的通知》，决定在灵武市全市范围内开展打击偷采盗采非法占地建储煤场专项整治行动。原告盛火源公司在该文件附件2灵武市环境整治煤场摸底调查情况一览表名册中。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第16条规定以及《建设项目的环境影响评价分类管理名录》规定，煤炭堆放必须报批建设项目环境影响评价文件。经摸底调查后查明，原告没有在灵武市环保部门报批建设项目环境影响评价文件，非法占地建储煤场，其行为属于违法行为。2016年12月8日，灵武市人民政府发布《关于严厉打击盗采偷采越界开采非法占地建储煤场的通告》，该通告告知为保护生态建设，防治扬尘污染，灵武市人民政府决定对全市境内盗采偷采越界开采非法占地建储煤场行为进行专项整治，并将有关整治范围及时间等事宜予以公告。2017年2月15日，灵武市人民政府就其当前项目建设土地征收和国土规划执法有关事宜向其各下级政府及有关部门下发（灵政办发【2017】20号）《关于切实做好当前项目建设土地征收和国土规划执法的紧急通知》。被告马家滩镇政府于2017年2月20日向原告发出《关于解除与宁夏盛火源煤炭销售有限公司租赁合同书的通知》，告知原告在收到通知之日起12日内拆除地面设施设备，清理煤堆。盛火源公司擅自搭建的彩钢房长期无人看守，自身管理不善，被人拆卸盗走，被告根本未进行拆除。2、原告与被告之间的解除租赁行为系民事法律关系调整范围，不属于行政案件受理范围。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。被告马家滩镇政府提供了以下证据：证据一，自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅《关于印发的通知》（宁党办发【2016】103号）。证明目的：证实2016年12月30日，中共宁夏回族自治区委员会办公厅、宁夏回族自治区人民政府办公厅联合发布通知，要求各级人民政府等对环保问题进行处理。证据二，《关于印发的通知》（灵政发【2016】126号）；《关于印发灵武市开展严厉打击盗采偷采非法占地建储煤场专项整治行动方案的通知》（灵政办发【2016】160号）；《关于严厉打击盗采偷采越界开采非法占地建储煤场的通告》；灵武市人民政府专题会议纪要；《关于切实做好当前项目建设土地征收和国土规划执法的紧急通知》（灵政办发【2017】20号）；《关于建立灵武市大气、水和土壤防治工作联席会议制度的通知》（灵政办发【2017】33号）；中共灵武市委、灵武市人民政府《关于印发灵武市环境综合治理实施方案的通知》（灵党发【2017】12号）。证明目的：灵武市人民政府多次发文要求各乡镇对辖区内非法占地建储煤场的行为进行严厉打击、取缔，对于没有合法手续的非法占地建储煤场坚决依法取缔的事实。证据三，灵武市环境保护局作出的(灵环函【2017】30号)复函。证明目的：经马家滩镇政府查实，原告公司未获得环保部门报批建设项目环境影响评价文件，原告公司未取环评批复。证据四，《关于解除与宁夏盛火源煤炭销售有限公司租赁合同书的通知》（灵马政发【2017】13号）。证明目的：马家滩镇政府在2017年2月20日已经通知原告，因国家环境整治政策原因解除了双方之间签订的租赁合同，原告必须将租赁土地恢复原状并进行返还的事实。经庭审质证，原告对被告提交的证据一真实性、合法性无异议，对其关联性和证明目的不予认可。对证据二的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可。对证据三的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。对证据四的真实性无异议，对其合法性、关联性及证明目的不予认可。被告对原告提交的证据一的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的不予认可；对证据二的真实性无异议，对证明目的和关联性不予认可；对证据三的真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议；对证据四证人证言证明目的不予认可，原告公司是2016年上半年自行停止经营，被告没有实施过强制停止经营行为。本院对上述证据认证如下：被告马家滩镇政府提供的证据符合证据的真实性、合法性、关联性，且原告对上述证据真实性无异议，对被告提交的证据本院予以采信。原告提交的证据一、证据二、证据三，被告对真实性无异议，对上述证据真实性本院予以认定。证据四无其他证据印证，且不能实现被告强制原告停止经营的证明目的。故对上述证据的证明效力均不予认定。经审理查明，2016年11月8日，为加大环境保护力度，灵武市人民政府下发（灵政办发【2016】160号）《关于印发灵武市开展严厉打击盗采偷采越界开采非法占地建储煤场专项整治行动方案的通知》，决定在灵武市全市范围内开展打击偷采盗采非法占地建储煤场专项整治行动。原告盛火源公司在该文件附件2灵武市环境整治煤场摸底调查情况一览表名册中。2016年12月8日，灵武市人民政府发布《关于严厉打击盗采偷采越界开采非法占地建储煤场的通告》，该通告载明：为保护生态建设，防治扬尘污染，灵武市人民政府决定对全市境内盗采偷采越界开采非法占地建储煤场行为进行专项整治，对于非法建设的储煤场地面设施设备及煤堆，必须于12月30日前自行拆除或清理完毕，到期未拆除或清理的，将依法强制拆除或清理。2017年2月15日，灵武市人民政府就其当前项目建设土地征收和国土规划执法有关事宜向其各下级政府及有关部门下发（灵政办发【2017】20号）《关于切实做好当前项目建设土地征收和国土规划执法的紧急通知》。2017年2月20日，被告向原告发出《关于解除与宁夏盛火源煤炭销售有限公司租赁合同书的通知》，该通知主要内容为“宁夏盛火源煤炭销售有限公司：你与我镇于2009年5月26日签订的《租赁合同书》，约定由你承租原长庆石油钻三供应站办公室院落，租赁期限自2009年5月26日至2024年5月26日。根据《关于印发灵武市开展严厉打击盗采偷采越界开采非法占地建储煤场专项整治行动方案的通知》（灵政办发【2016】160号）等文件及《租赁合同书》第十五条，现解除双方签订的租赁合同，请你在收到本通知之日起15日内拆除地面设施设备，清理煤堆，并与我镇协商相关事宜。本通知送达之日起生效，如有异议可依法提起民事诉讼。”2017年2月22日，灵武市环境保护局向被告出具复函一份，该函载明：“经查，你镇所函告的晨辉工贸有限公司、宁夏盛火源煤炭销售有限公司及宁夏华盈金贸有限公司未向我局报批建设项目环境影响评价文件。”2017年，原告盛火源公司以马家滩镇政府、灵武市人民政府、银川市人民政府为被告向银川市中级人民法院提起诉讼，请求依法判令：1、撤销被告银川市人民政府所作的（银政复决字【2017】13号）《行政复议决定书》；2、确认被告灵武市人民政府、灵武市马家滩镇人民政府强制原告停止经营，并责令原告拆除储煤场地面设施设备、清理煤堆的行政行为违法；判令被告灵武市马家滩镇人民政府撤销其作出《关于对马家滩镇区及周边小煤厂采取断电措施的通知》（灵马政办发【2016】86号）；3、本案诉讼费、鉴定费等诉讼费用由三被告承担。银川市中级人民法院于2018年5月22日作出（2017）宁01行初276号行政裁定书，认为盛火源公司所诉事项不符合法定起诉条件，裁定驳回原告盛火源贸公司起诉。后原告上诉至宁夏回族自治区高级人民法院，宁夏回族自治区高级人民法院经审理认为，盛火源公司将不同行政机关所作的不同行政行为在一案中提起诉讼，违反了人民法院受理行政案件“一行为一诉讼”的基本原则，不符合行政诉讼起诉条件，于2018年11月15日作出（2018）宁行终325号行政裁定书，裁定驳回原告上诉，维持原裁定。原告盛火源公司遂以马家滩镇政府为被告提起本案诉讼。本院认为，行政行为是国家机关在行政管理过程中基于行政职权实施的能产生行政法律效果的行为。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。张贴封条作为行政机关的一种行政行为，只能作为随附的行政措施，不能作为一项独立的行政措施使用，也即，张贴封条是在行政机关采取法律规定的行政措施之后，为保证前项行政措施能够实施而采取的后续的，程序性的行政措施。本案中，原告诉称被告马家滩镇政府实施了强制原告停止经营的行为，为证明该事实存在，原告向本院提交了行政裁定书、关于对马家滩镇区及周边小煤厂采取断电措施的通知、证人证言及照片。但上述证据只能证明被告基于政策调整，在办理与原告盛火源公司解除民事租赁合同时，实施了向原告送达解除通知书，并在原告房屋张贴封条等工作，不能初步证明被告作出了查封决定实施了强制原告停止经营的行政行为，原告张贴封条的行为不具有行政行为的法律效力。另外，关于原告提出被告对马家滩镇供电部门作出的《关于对马家滩镇区及周边小煤厂采取断电措施的通知》，因该通知是下发给案外人，且原告所举证据不足以证明该通知对其经营产生实质影响，故原告要求确认被告强制原告停止经营行政行为违法的主张，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告宁夏盛火源煤炭销售有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告宁夏盛火源煤炭销售有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审 判 长 冯桂杰审 判 员 胡小兵审 判 员 韩建宁 二〇一九年九月二十五日法官助理 马 炯书 记 员 马思亮 附：相关法律法规条款《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据。……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：不符合行政诉讼法第四十九条规定的；