福建省南平市延平区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0702行初62号 原告周淑英,女,1960年8月28日出生,汉族，住南平市延平区。 被告南平市建阳区住房和城乡建设局，住所地南平市建阳区西桥西路**，统一社会信用代码11350784003976009M。 法定代表人叶孝有，局长。 委托代理人詹玲，福建启悟律师事务所律师。 原告周淑英诉被告南平市建阳区住房和城乡建设局（以下简称建阳住建局）确认城建行政行为违法一案，于2019年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年5月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月24日公开开庭审理了本案。原告周淑英，被告建阳住建局的委托代理人詹玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周淑英诉称，2018年5月初，原告到南平市建阳区行政服务大厅自来水公司窗口申报父母房屋自来水分户独立事项。自来水公司施工员在开工前要求原告到被告建阳住建局办理施工许可。5月9日，建阳住建局按“渗水砖人行道”标准的系数4倍（路面新旧程度）向原告收修复费2285元。缴费前原告就向建阳住建局经办人员提出多项质疑，但被告表示若原告不交修复费就拒绝开出施工许可证，原告在被要求须自行清理地面渣土的书面保证上签字并交了修复费后，被告工作人员办理了审批手续。原告获得行政许可后到建阳区行政服务中心申请立项。业务受理后，建阳区自来水公司派施工员沿着装水表房屋屋檐非直线地移开地面砖，该施工员埋管后随即用原有旧砖复盖了地面。5月13日全部完工，施工员按公司要求以综合单价收了原告料工费7千多元（含六层楼水表）。第二天原告到建阳区自来水公司要求开具税票，公司拒绝开票。 被告在收费前告诉原告，被告收费是按照闽建城（2008）77号《福建省城市道路挖掘修复费标准》“人行道修复”项目收费，原告对被告将人行道边的阶梯下的住户门前形状各异的门前空地按“人行道”标准收修复费存有质疑。施工结束后，原告带着质疑上网查询了人行道破路修复费的相关文件资料，向被告查阅了该路段设计图，以及在网上咨询相关专业性问题。通过以上查询（包括被告答询），原告认为被告收修复费是违规征收：一、国家住建部2016修订的《城市道路人行道设施设置规范》CJJ37-2012（2016年）规定：人行道是指城市规划道路红线至车行道边缘的空间。原告项目的铺设自来水管道经过的区域在道路红线之外，依据国家住建部的规范定义，原告铺水管地面不属于人行道范围（原告到市级政府投资项目专业机构咨询确认）。建阳住建局在官网上答复我的咨询时也表述到：“人行道指的是道路中用路缘石或护栏及其它类似设施、加以分隔的专供行人通行的部分”。但原告本项目的管道铺设，是路缘石外的住户门前的“门前三包”空地，这块门前空地，可供邻里们休闲娱乐，也可以自由停放非机动车辆（图片已示），不符合建阳住建局解答的“用设施加以分隔的专供行人通行的部分”的定义。按人行道修复规范要求，人行道地下铺管，须挖掘和回填深度60公分以上的土石方，被告也是按这个深度收取修复费的（含新铺路面地砖材料费），但我不知道被告是何时回填深度为60公分的坑道以及如何验收“人行道修复”工程的。二、国家对政府收费实行“正面清单制”。福建省住建厅2008年77号文件中有很具体的收费项目规定，文件并没有对老住宅区中的住户门前非人行道的不规整的边角地块作收费规定。被告对铺管地面按与该地面相邻的人行道项目实施“套项目”收费，是违反国家项目管理基本原则的。原告在被缴费前，向被告分析了被告所提供收费依据文件以及收该修复费是否合规的见解，原告认为被告是借需要开工许可证强行收费。三、被告没有实施任何人行道修复行为。被告在审批施工许可前，在要求原告书面保证恢复清理地面渣土的同时，却向原告强行征收修复费。原告在铺管开工时通知了被告，被告经办人员随即向原告要了自来水公司施工员的联系电话。铺管结束时，原告又通知被告，请他们到现场去查看和验收工程，不知道被告是否有去现场验收。原告在铺管施工期间全天候在现场，并按原告给被告的书面承诺自行清理掉渣土。原告认为被告的上述行为侵犯了原告的合法权益，请求人民法院依法判决：1、确认被告向原告收取修复费的行政行为违法；2、判决被告退还违规收取的修复费2285元。 原告提供以下证据：1、收费票据，证明被告在2018年5月9日开设项目许可时收取了原告道路修复费2285元。2、原告铺设水管所在路段的市政道路（含人行道）规划图，证明道路规划图中有三条规划控制红线，依据国家住建部规范定义，原告铺设水管部分经过地面的区域不在“人行道红线”内。（注：原告已将本图“人行道”对应红线定义咨询了南平市政府投资基建项目评审中心并获求证确认）。3、原告铺设水管经过的空地现场图，证明原告水管经过地不可能舍近求远地超越宽阔的地面绕个大弯到“人行道”上铺管，拐大弯铺管后再回到接水口。4、国家住建部《城市道路人行道设施设置规范》中对“人行道”定义摘要，证明国家住建部通过规范“人行道”定义，提供各地依法依规办事的规范要求。5、施工许可审批表，证明被告收了修复费还要求原告及时修复完成并清理现场。6、《工料证明单》，证明被告没有修复行为，建阳区建设系统对客户实施多头收费、重复收费。 被告建阳住建局辩称，一、被告作出的收取原告城市道路挖掘修复费行为，证据确凿，事实清楚，程序合法。2018年5月9日，原告申报房屋自来水分户独立事项，铺设供水管道需开挖相应的人行道，原告提出申请并提交了申请材料，被告受理了原告的申请，当面给原告送达了《受理通知书》，并通知人员到现场审核后，出具挖掘城区市政设施修复（补偿）费通知单，原告缴纳费用后，被告办理了《审批办结通知书》并当面送达给原告。二、被告收费的标准是按照法律规定收取。被告收费是通过调阅建设档案，该人行道改造年限为2015年9月至2016年3月，原告是在2018年5月提出申请，所以该人行道属于改造三年以内道路，同时依据国务院令第198号《城市道路管理条例》以及闽建城[2008]77号《福建省城市道路挖掘修复费标准》的规定收取，所以被告收取原告城市道路挖掘修复费符合法律规定。综上所述，被告依法作出的收取原告城市道路挖掘修复费行为，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，请求依法维持本机关作出的行政行为。 被告建阳住建局在法定期限内提供以下证据、依据：1、申请书，证明原告提出铺设供水管道需开挖相应的人行道的申请。 2、挖掘平面位置示意草图，证明原告需开挖的位置是人行道而非其他地方。3、受理通知书，证明被告对原告的行为依法作出受理，且该受理通知是当面送达的。4、现场审核表，证明被告已派相关人员到现场审核。5、修复费通知单，证明被告依据法律规定出具修复费通知单。6、市政道路设施挖掘审批表，证明被告已出具相应许可并当面送达原告。7、审批办结通知书，证明被告已作出相应许可并当面送达原告。8、照片，证明原告需要开挖的人行道位置。9、建设工程施工合同，证明原告需要开挖的人行道属于改造三年以内道路。10、施工图设计文件，证明原告需要开挖的位置属于人行道。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认： 原告对被告提供的证据1的真实性、合法性、关联性（以下简称三性）无异议。对证据2的三性有异议，该草图是被告自己画的，原告没有在草图上签字，被告在提供许可证前到过拟铺管现场考察过，但实际铺管期间没有再去过现场，原告并不知道管道实际从哪块地面走，且该草图标注铺管位置虽不在人行道上，但也严重违背事实，不是合法有效的证据。对证据3的三性无异议，对证明内容有异议，不是在人行道上修复的，该通知书“项目名称”中的“人行道”字样，是被告强加写入。对证据4的真实性有异议，表中所述内容，除了铺管的路面长度宽度是原告提出外，其余的内容都未经原告认可。对证据5的三性无异议。对证据6的三性无异议，该表是被告自己制作，不需要原告签字，原告对其中所述是否正确没有做任何表示。相反，该表中“审批意见”自言道“挖掘工程应及时修复完成并清理现场”，这证明了被告公开拒绝做出“恢复人行道”行为。对证据7的真实性、合法性有异议，该表是被告制作的，如同证据3，该通知单办结的内容与原告自己手写的申请的内容表述不一。对证据8的三性无异议，原告对该照片底片认可，图中可以看出“开挖位置”所在位置的北端，是被一座建筑大楼围成的“死路”，不具备一定宽度的直线型的专供行人安全通行的直条人行道的客观条件。对证据9的三性有异议，对证明内容有异议，签订了施工合同并不表示这份合同是最终的实施合同，即便是最终施工合同，也存在实际拖延工期的情况。道路使用年限的起算年份，只有道路修建完工并交付使用后才能开始计算使用年限，因此，只有道路验收报告才能作为计算使用年限的合法依据。对证据10的真实性有异议，不是施工、验收的图，这是虚假的。被告应提供道路验收报告的图纸，而不是设计图纸。 本院认为，原告对证据1、3、5、6、8的三性无异议，予以采信；证据2铺设管道的草图无人签字，不符合证据的形式要件，不予采信；证据4、7系被告依法制作的铺设管道挖掘现场情况表与审批表，与原告提供的挖掘位置、挖掘线路、面积吻合，予以采信；原告对证据9持有异议，但未提供相反的足以推翻该证据的证据，因此对证据9予以采信；证据10系证明铺设管道的位置，予以采信。 被告对原告提供的证据1、2、3、5的三性无异议，但对证明内容有异议，证据无法证明被告收费的行政行为违法。因证据4不属于证据不予质证。对证据6的三性有异议，没有相应的自来水公司的盖章且与本案无关。 本院认为，被告对证据1、2、3、5的三性无异议，予以采信；证据4系法律规定，不属于证据的范畴；证据6与本案的诉讼标的不具有关联性，不予采信。 经审理查明，2018年5月9日，原告周淑英向被告提交为其父母房屋办理自来水分户独立事项的申请。被告当日予以受理，并向原告送达受理通知书。经被告工作人员到现场审核后，认定需挖掘处为透水砖人行道，需开挖长度25米，根据水管直径，宽度需0.15米（一块透水砖宽度）。被告通过调阅建设档案《建设工程施工合同》（工程立项批准文号：潭发科批［2015］179号，工程名称：朱熹大道人行道改造工程，工程地点：建阳区城区朱熹大道，合同工期：2015年9月30日至2016年3月29日，工程内容：改造人行道全长2200米路缘石安装，铺设透水砖），认定原告在2018年5月提出申请开挖人行道铺设供水管网，该人行道属于改造三年以内道路。根据《城市道路管理条例》第二十七条、第三十条、第三十三条第三款的规定，同意原告按照申请报告及附图与尺寸，挖掘造成人行道等设施破损，应按原有构造要求修复合格，以及闽建城［2008］77号《福建省城市道路挖掘修复费标准》的有关规定，向原告出具挖掘城区市政设施修复（补偿）费通知单，决定收取道路修复费2285元（透水砖长25米，宽0.15米，基价152.30元／平方米，系数4），原告于当日向被告缴款完毕。随后，被告向原告送达审批办结通知书，决定准予原告挖掘道路铺设管道的施工许可并预留了监督电话：583×××1。2018年5月13日，原告的自来水管道铺设工程全部完工。施工结束后，原告认为其铺设管道的地面不属于城市人行道范围，且被告收取道路修复费后并未见其安排人员到现场实施人行道修复行为及验收。原告认为被告收取修复费不符合法律规定，提起行政诉讼，请求人民法院依法判决：1、确认被告向原告收取修复费的行政行为违法；2、判决被告退还违规收取的修复费2285元。 另查明，原、被告双方对所挖掘修复的地块位于建阳区朱熹大道人行道路缘石外的空地无异议。 本院认为，根据福建省高级人民法院《关于部分行政案件实行跨行政区域管辖的若干规定（试行）》规定，自2015年9月21日起，福建省辖区内的行政案件集中管辖，南平市辖区内的十个县市区人民法院的行政案件，分别集中在南平市××、建阳区两个人民法院管辖。其中，延平区人民法院集中管辖顺昌县、建瓯市、建阳区、政和县的行政案件。因此，本院对本案具有管辖权。 根据《城市道路管理条例》第六条第三款“县级以上城市人民政府市政工程行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作”的规定，被告具有行政主体资格，本院予以确认。 本案争议的焦点是被告收取原告的市政设施修复费是否具有事实根据和法律根据。 根据《城市道路管理条例》第三十七条“占用或者挖掘由市政工程行政主管部门管理的城市道路的，应当向市政工程行政主管部门交纳城市道路占用费或者城市道路挖掘修复费。城市道路占用费的收费标准，由省、自治区人民政府的建设行政主管部门、直辖市人民政府的市政工程行政主管部门拟订，报同级财政、物价主管部门核定；城市道路挖掘修复费的收费标准，由省、自治区人民政府的建设行政主管部门、直辖市人民政府的市政工程行政主管部门制定，报同级财政、物价主管部门备案。”的规定，被告作为市政工程的主管部门，对原告要求将其在建阳区民主北路69号住宅的居民饮用水的水表由集体户统一结算改为一户一表，铺设供水管网需开挖门口透水砖人行道的申请，予以受理。被告认为原告提出的饮用水管网改造的位置，位于朱熹大道人行道改造工程铺设透水砖的范围内，属于朱熹大道人行道改造工程的附属设施，原告的申请符合《行政许可法》的相关规定，同日，作出市政道路设施挖掘现场审核情况表，同意原告在人行道的附属设施开挖透水砖。根据“城市道路挖掘修复费的收费标准，由省、自治区人民政府的建设行政主管部门、直辖市人民政府的市政工程行政主管部门制定，报同级财政、物价主管部门备案。”的规定，福建省颁发了闽建城[2008]77号《城市道路挖掘修复费标准》，根据该标准附件1第29项“透水砖人行道铺设152.30元/平方米”，附件2《收费系数表》新建5年以内（含5年），改扩建3年以内（含3年）的水泥砼路面为1.5，其他路面为4的规定，被告据此向原告收取挖掘人行道附属设施透水砖的修复费，具有事实根据和法律根据。 此外，被告于2018年5月9日受理原告的申请，于同日进行现场审核并办结审核事项，许可在10日内完成一户一表的安装，预留了监督电话，被告于同年的5月13日将一户一表安装完毕，被告作出的行政行为，符合法定程序。 综上，被告作出的行政行为，认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。原告认为其供水管道铺设，是在路缘石外住户门前的“门前三包”空地，不属于人行道的范围内，请求确认被告向原告收取修复费的行政行为违法。本院认为，原告申请挖掘的位置确实在人行道路缘石外的空地，但该空地也是朱熹大道人行道改造工程铺设透水砖的范围内，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：……（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。”、《城市道路管理条例》第四条“城市道路管理实行统一规划、配套建设、协调发展和建设、养护、管理并重的原则。”的规定，被告许可原告在城市道路人行道附属设施内挖掘铺设供水管网并收取修复费，于法有据，原告的上述理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告周淑英的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告周淑英负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。 审 判 长  范泽寿 人民陪审员  黄惠斌 人民陪审员  甘秋生 二〇一九年九月十七日 书 记 员  叶嘉丽 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。