上海市静安区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0106行初666号原告金叶超，男，1991年5月24日出生，汉族，住上海市浦东新区。被告上海市浦东新区北蔡镇人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人胡俊生。负责人胡拥军。委托代理人赵辰恺，上海市锦天城律师事务所律师。委托代理人张波，上海市锦天城律师事务所律师。原告金叶超诉被告上海市浦东新区北蔡镇人民政府(以下简称北蔡镇政府)不服履职申请答复一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月19日立案。被告在法定期限内向本院提交了答辩状、证据及依据。本院依法组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭审理了本案。原告金叶超，被告北蔡镇政府副镇长胡拥军及委托代理人张波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2018年6月30日，原告因结婚生子且已办理分户，向浦东新区北蔡镇中界村村民委员会(以下简称中界村委会)申请宅基地新建住房。但中界村委会迟迟不按照法律规定公示原告提出的建房申请并向被告进行报送。2019年5月，原告直接起诉中界村委会履行法定职责，要求村委会根据法定流程将原告的建房申请在公示后，报送被告。后经村委会告知原告，公示期满后已将公示材料上报北蔡镇政府。之后，被告在法定期限内未作出是否同意原告建房申请的回复，故原告委托律师于2019年6月22日向被告发出《履职申请》，请求被告限期对原告的建房申请进行审核。2019年7月15日，原告收到被告的回复，被告表示，中界村委会不同意原告的建房申请，被告尊重村委会的意见。原告认为，从字面意义理解，被告的回复即为被告也不同意原告的建房申请，原告不服被告作出的该具体行政行为。依据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，原告认为自己符合申请建房的条件。《上海市农村村民住房建设管理办法》(以下简称《管理办法》)与《上海市实施办法》第三十六条冲突，要求对《管理办法》进行规范性文件的审查。综上，原告请求撤销被告作出的履职申请回复，并判令被告重新作出行政行为。原告为支持其诉讼主张提交如下证据：1.2019年6月21日《履职申请》；2.2019年7月4日《履职申请回复》。被告北蔡镇政府辩称，2018年12月20日，中界村委会对原告作出《告知书》，向其明确金叶超户建房申请未能审批的原因，原告于同日签收。2019年5月7日，中界村委会作出《告示》，将不批准金叶超建房申请的决定进行公告，公告期为30日，在公示期内，未有中界村集体经济组织成员向村委会提出异议。2019年5月28日，中界村委会向被告作出《关于我村村民金叶超建房申请的汇报》，告知被告，村委会决定不受理金叶超的建房申请并说明了原因，且明确已进行公示。依据《管理办法》第十七条之规定，中界村委会已将不批准金叶超建房的决定进行公告，且公布期限不少于30日。因原告的建房申请未能通过村级审查程序，中界村委会并未将原告的申请建房材料上报被告。根据《管理办法》规定，农户建房申请需逐级通过村级审查按程序和行政审批程序，而村级审批是行政审批的前提。原告的建房申请未能通过村级审批，故被告不能进行行政审批。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)第五条第一款规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村委会对农户建房的审查属于村民自治范围内的事项，被告并非中界村委会的上级，不能直接领导村委会，被告已履行法定监督职责，但无权在未收到原告建房申请材料的情况下进行行政审批。2019年6月21日，原告向被告申请履职，被告在收到该申请之日起的20日内书面答复原告，并将《履职申请回复》邮寄送达原告。被告作出的答复符合《管理办法》对于个人申请建房的规定。综上，原告提出的建房申请未通过中界村委会的村级前置审批程序，被告依法不能进行行政审批，被告已依法履行监督职责，且对原告的申请依法作出答复。原告的诉请缺乏事实和法律依据，故请求法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了如下证据及依据：1.2018年12月20日《告知书》及回执；2.2019年5月7日《告示》；3.2019年5月28日《关于我村村民金叶超户建房申请的汇报》；4.2019年6月21日《履职申请》；5.2019年7月4日《履职申请回复》及邮寄凭证；6.《村民委员会组织法》第五条、《管理办法》第十七条、第十八条。经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性无异议，但认为依据《土地管理法》第六十二条及《上海市实施办法》第三十六条的规定，应由村委会作出意见后报送镇政府审核，被告给原告的履职申请回复中称尊重村委会的意见，证明被告收到了中界村委会报送的意见，应对原告的申请作出审核。经庭审质证，被告对原告提交证据无异议，认为被告已对原告的申请作出回复。根据《管理办法》的规定，建房申请需通过村级审查程序后，被告才能审核。被告与中界村委会并非上下级关系，不能干预依法属于村民自治范围内的事项，中界村委会并未上报原告的建房申请表和申请材料，仅向被告提交了原告建房申请未获同意通过的情况汇报，故被告在未收到村委会报送材料的情况下无法进行审核。被告同时认为，《管理办法》是根据上位法制定的，现行有效，不存在法律效力问题。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据能证明其符合提起本案诉讼的条件，本院对此予以采信。被告提交的证据具有真实性、合法性和关联性，原告亦无异议，故本院予以采信。经审理查明：2018年6月30日，原告以已经成立小家庭及办理分户为由，向中界村委会申请宅基地新建住房。2018年12月20日，中界村委会向原告送达了《告知书》，明确答复原告未能审批的主要原因。2019年4月26日，中界村委会就村委会经讨论决定不予批准金叶超建房申请的决定并进行了公告，公告的公示期为30日。同年5月28日，中界村委会将《关于我村村民金叶超户建房申请的汇报》提交被告，内容包括“经村委会讨论后，决定不予受理金叶超的建房申请，并于2019年4月26日将该决定进行公告，公示期已于2019年5月25日届满。现我村委将公示情况报送你镇。”2019年6月21日，原告向被告提出履职申请，要求被告对原告的建房申请作出书面答复。2019年7月4日，被告作出《履职申请回复》答复原告：“按照《管理办法》规定，个人建房申请程序是个人向村民委员会提出，再由村民委员会上报给镇政府审批。现在中界村村委会已将不予受理的讨论意见给到你们，并于2019年4月26日起对该决定进行公示，公示期于2019年5月25日届满。镇政府尊重村委会意见。”同年7月9日，被告以邮寄方式将答复意见送达原告。原告不服，遂诉至本院。本院认为，2019年5月5日起施行的《管理办法》第十八条规定，“镇(乡)人民政府应当在接到村民委员会报送的申请表和建房申请人的书面申请后20日内，会同镇(乡)土地管理所进行实地审核。”2007年7月1日施行的《管理办法》(已废止)第十三条亦有相同规定。本案中，中界村委会对原告提出的建房申请决定不予受理，并将决定内容予以公示，在公示期内没有村民提出异议的情况下，中界村委会仅将公示情况报送被告，并未将原告的建房申请表及申请材料上报被告。在此情况下，原告要求被告对其建房申请予以审核的请求缺乏前置条件，被告对原告履职申请作出被诉回复并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”规范性文件是指除法律、法规、政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或者其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。涉案的新、旧《管理办法》均是为加强本市农村村民住房建设管理，根据有关法律、法规，结合本市实际情况，由上海市人民政府制定并公布的政府规章，并非规范性文件。《管理办法》中有关农村村民个人申请建房审批程序的规定，与原告主张适用的《上海市实施办法》第三十六条及上位法并无冲突。综上，原告的诉讼主张不能成立，其诉讼请求本院难以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告金叶超的诉讼请求。案件受理费50元，由原告金叶超负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  潘怡易人民陪审员  金秀芬人民陪审员  冯季平二〇一九年九月十二日书 记 员  刘洪明附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。