浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1191号上诉人（原审原告）刘美康，男，1957年5月15日出生，汉族，户籍地浙江省温州市瓯海区。上诉人（原审原告）邱金弟，男，1971年7月28日出生，汉族，户籍地浙江省温州市瓯海区。上诉人（原审原告）汪灵亮，男，1978年1月4日出生，汉族，户籍地浙江省温州市瓯海区。上诉人（原审原告）汪守仁，男，1955年4月27日出生，汉族，户籍地浙江省温州市瓯海区。上诉人（原审原告）汪禧年，男，1964年4月27日出生，汉族，户籍地浙江省温州市瓯海区。上诉人（原审原告）翁包银，男，1968年12月31日出生，汉族，户籍地浙江省温州市瓯海区。上诉人（原审原告）叶春微，女，1967年3月2日出生，汉族，户籍地浙江省温州市瓯海区。共同委托代理人孟雷、刘云，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路**。法定代表人姚高员，市长。委托代理人陈先豪，温州市行政复议局工作人员。刘美康、邱金弟、汪灵亮、汪守仁、汪禧年、翁包银、叶春微诉温州市人民政府行政复议一案，温州市中级人民法院于2019年4月12日作出（2018）浙03行初408号行政判决。刘美康等七人不服，向本院提出上诉。本院于2019年7月14日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年7月24日，温州市征地事务处、霞坊村委会、温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处签订《征地补偿安置协议书》。原告刘美康等七人系霞坊村村民，因不服上述协议，于2018年9月20日通过邮寄的方式向温州市人民政府提出复议申请，请求撤销上述协议。温州市人民政府于2018年9月21日收到上述申请，经审查，于2018年9月28日作出被诉温政行复〔2018〕129号《告知书》，主要内容为：“你们系对与温州市国土资源局签订的《征地补偿安置协议书》不服。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《国务院法制办公室对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）等规定，政府特许经营协议等协议争议，不属于行政复议受案范围，故本机关不予受理。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等有关规定，对行政协议争议不服，可依法向人民法院起诉。”原告于2018年9月30日收到129号《告知书》，遂起诉要求撤销温州市人民政府作出的温政行复〔2018〕129号《告知书》。原审法院认为：本案的主要争议焦点在于涉案争议是否属于行政复议受案范围以及129号《告知书》形式是否合法。一、关于涉案协议是否属于行政复议受案范围的问题。涉案《征地补偿安置协议书》系出于征收集体土地之目的而签订的协议，属于行政协议范畴。《中华人民共和国行政复议法》第六条对行政复议范围作了明确的规定，但该法条并未将行政协议列入行政复议范围。故被告温州市政府认为涉案协议争议，不属于行政复议受案范围，并告知原告不予受理，并无不当。二、告知书的形式合法性的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”由此可知，行政复议法并未明确不予受理决定书的形式，被告温州市人民政府作出的129号《告知书》已明确告知原告涉案争议“不属于行政复议受案范围，故本机关不予受理”，因此129号《告知书》的形式并不违反法律规定。综上，被告温州市人民政府作出129号《告知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告等七人提出的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘美康、邱金弟、汪灵亮、汪守仁、汪禧年、翁包银、叶春微的诉讼请求。上诉人刘美康等七人上诉称：1.涉案的《征地补偿安置协议书》是温州市国土资源局与南白象街道和村委会签订《征地补偿安置协议书》，是行政机关为履行征收职责而签订协议的行政行为，因此，上诉人对被申请人签订该协议行政行为不服可以依法提起行政复议，被上诉人以被申请复议行为不属于行政复议范围为由，作出不予受理上诉人的复议申请的行政行为实属明显不当。2.根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》规定，“严格按照法定程序行使权力、履行职责……行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。”因此，被上诉人作出复议行为应当说明理由。本案中，被上诉人依据《国务院法制办公室对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号），认定涉案《征地补偿安置协议书》不属于行政复议受案范围，故不受理被上诉人的复议申请，作出不予受理复议告知书。但被上诉人并未将其作出复议行为的依据说明理由，将涉案《征地补偿安置协议书》与政府特许经营协议两者混同，这表明被上诉人未全面客观地查清事实，而轻率地作出决定，直接不予受理上诉人的复议申请。3.依据《中华人民共和国行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”可知，行政复议具有解决行政争议的功能，也是行政机关内部自我纠正的一种监督制度，保障和监督行政机关依法行使职权，维护公民、法人和其他组织的合法权益。以及该法第六条：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”可知，行政复议法对行政复议受案范围采取了列举加概括的方式给予规定，给行政复议范围预留了发展的空间，以适应经济社会不断发展和保护公民、法人或者其他组织合法权益的需要，因此仅从该法的规定并不能判断该行政行为是否排除在行政复议的受案范围外。从该法对受案范围的第六条第一款第十一项规定可以看出，凡是公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其权益的，都可以通过行政复议解决，法律明确排除的除外。因此，对于涉案征地补偿安置协议书并没有被行政复议法明确排除在行政复议范围之外，将此纳入行政复议范围符合行政复议法的规定。本案中，被上诉人为履行其行政职责而行使职权签订涉案《征地补偿安置协议书》行政行为，上诉人根据上述法律规定，依法向被上诉人申请行政复议，被上诉人作为复议机关也应当履行其复议职责，对被复议行为进行全面的合法性和合理性审查。请求撤销一审判决，撤销温州市人民政府作出的温政行复〔2018〕129号《行政复议告知书》，诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人温州市人民政府答辩称：1.答辩人作出温政行复〔2018〕129号不予受理行政复议申请的告知，认定事实清楚，适用法律依据正确。答辩人认为：《国务院法制办公室对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）明确：“政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。”经答辩人审查，上诉人提出行政复议申请，系对温州市国土资源局签订的《征地补偿安置协议书》不服，系属行政协议争议，故不属于行政复议受案范围。为此，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条等规定，答辩人决定不予受理并书面告知上诉人。2.答辩人作出的温政行复〔2018〕129号不予受理行政复议申请的告知，程序合法。上诉人因不服温州市国土资源局签订的《征地补偿安置协议书》，向答辩人提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条等规定，答辩人于2018年9月21日收到行政复议申请材料；于2018年9月28日作出《行政复议申请不予受理决定审批表》《行政复议告知书》（温政行复〔2018〕129号），决定不予受理并书面告知上诉人。综上，原审判决认定事实清楚、法律适用正确、程序合法，上诉人的上诉理由依法不能成立。请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：本案的关键问题是关于案涉《征地补偿安置协议书》的纠纷是否属于行政复议的受理范围。根据原审法院查明的事实，案涉《征地补偿安置协议书》是温州市征地事务处、温州市瓯海区南白象街道霞坊村、温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处于2018年7月24日签订，内容涉及征收霞坊村集体所有土地等事宜。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，土地征收补偿协议及政府特许经营协议均属于行政协议。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》都没有规定行政协议争议属于行政复议受理范围。结合原国务院法制办公室于2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）的规定精神，政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。故温州市人民政府对上诉人要求撤销案涉行政协议的申请，在法定期限内决定不予受理，并不违反法律规定。被诉告知书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘美康、邱金弟、汪灵亮、汪守仁、汪禧年、翁包银、叶春微负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 黄 寒审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇一九年九月二十七日书记员 许亚芬