湖南省屈原管理区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0691行初36号原告熊利军，男，1967年11月2日出生，汉族，住湘阴县。原告张前良，男，1964年7月15日出生，汉族，住岳阳楼区。二原告共同委托诉讼代理人李华，岳阳楼区洞庭法律服务所法律工作者。被告岳阳县麻塘办事处。法定代表人周兵，该办事处主任。委托诉讼代理人周满六，该办事处政协联络办主任。委托诉讼代理人许铭，湖南忠民律师事务所律师。原告熊利军、张前良不服被告岳阳县麻塘办事处行政处理，向本院提起行政诉讼并附带提起行政赔偿，本院于2019年6月5日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭于2019年7月17日、8月21日公开开庭审理了本案，原告及其委托诉讼代理人、被告委托诉讼代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年6月26日，被告岳阳县麻塘办事处组织工作人员对原告承包的位于岳阳县新墙河入湖口洲滩所植杨树予以清除。原告熊利军、张前良诉称，岳阳县麻塘镇谢垅村村民委员会与胡新云签订谢垅村外围洲承包合同，该承包合同约定:胡新云获得谢垅村矮围及草地承包经营权，承包合同约定承包期20年，面积1100亩，经济项目为栽插树木、芦苇等，有经营自主权(包括招商、转让、继承、赠与等)，2006年12月8日，经岳阳县麻塘镇谢垅村村民委员会同意，胡新云通过招商方式，引入李喜初、丁合仙、李承信、李刚强、周政等五人在涉案承包地上投资植树造林，根据《中华人民共和国森林法》规定，岳阳县林业局、岳阳县人民政府于2008年12月11日给李喜初、丁合仙、李承信、李刚强、周政等五人颁发了岳县政林政字(2008)第016839号《林权证》，林地使用期20年即从2006年10月26日至2026年10月26日。两原告经岳阳县麻塘镇谢垅村村民委员会同意，与李喜处、丁合仙、李承信、李刚强、周政等五人签订转让协议，合法取得谢垅村外围洲林地承包经营权，承包期限10年即从2017年3月1日至2027年4月20日。2018年6月初（原诉状为5月初，在诉讼过程中，原告以笔误为由补证为6月初）被告以治理洞庭湖水域为由，不与原告进行协商，没有进行任何评估、更没有谈及对原告的任何补偿，强行对原告所有的谢垅村外围洲的杨树全部砍伐，强行将谢垅垸的堤垸挖平，原告认为被告未经任何法定程序强行采取上述行政行为不符合法律规定。从2006年10月26日取得谢垅垸村外围洲承包权到被告实施违法行政行为止，原告在此种树、开沟、管理等生产经营直接投入未收回的成本296万元，补栽的大小杨树42000多株，到2026年合同期满，原告销售杨树可得收入369.6万元（42000株×80%存活率×均价110元/株），因被告的事实行政行为违法给原告造成严重的经济损失达120万元，曾多次向相关部门反映希望得到解决，均未得到合理解释及满意答复，请求判决一、确认被告对原告所有的位于谢垅村外围洲的杨树全部砍伐并强行将谢垅垸的堤垸挖平的行政行为违法，二、责令被告赔偿原告经济损失120万元。在诉讼过程中，原告撤回第二项诉讼请求，对第一项诉讼请求变更为确认被告对原告所有的位于谢垅村外围洲的杨树全部砍伐的行政行为违法。原告提供的证据：1、2008年岳阳县水务局颁发的湘岳县河字第2008085号湖南省河道管理范围生产作业许可证；2、岳阳县人民政府颁发的岳县政林证字（2008）第016839号林权证；3、麻塘办事处谢垅村村委会与肖金友、胡新云签订的承包合同；4、原告与丁合仙、李承信、周政签订的转让协议；5、2017年被告盖章确认的麻塘办事处东风村村委会收取原告承包款的收款收据；6、原告对被砍杨树要求补偿的报告及被告的回复；7、现场照片；8、段云作退出合伙承包的协议。被告岳阳县麻塘办事处辩称，2006年10月份案外人胡新云与被告下属东风村（原谢垅村）签订协议，承包晏家湖986亩洲滩栽种树木，后胡新云引入李喜初、丁合仙、李承信、李刚强、周政等人投资植树造林。2017年原告通过协议形式取得了原谢垅村外围洲林地承包经营权；2017年底，中央环保督查在对湖南督查的反馈意见中指出，洞庭湖种植造纸经济林欧美黑杨面积达39.01万亩，其中核心区9.05万亩，缓冲区20.6万亩，在湖泊湿地内种植杨树，已严重破坏了洞庭湖生态系统结构的完整性和连续性，已导致湿地生态系统向陆地生态系统演替，使得湖泊湿地的生物多样性下降，特别是会加快湖区泥沙淤积速度，降低湿地行洪能力，原告种植杨树的行为已严重违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条“河面、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物”之规定，属法律禁止的种植高杆作物的行为，是此次中央环保督察整改的范围。2018年4月20日，习近平总书记巡视洞庭湖，发表重要讲话，要求对洞庭湖生态环境进行专项整治，为此岳阳市人民政府出台《岳阳市洞庭湖生态环境专项整治三年行动实施方案（2018-2020）》要求加快湿地生态修复，积极稳妥清退欧美黑杨。之前岳阳县委办公室、岳阳县人民政府办公室已下发过岳县办《岳阳县落实中央环保督察反馈意见的整改工作方案》，岳阳县林业局下发《关于限期清理自然保护区的杨树并实施湿地生态修复的函》，岳阳县生态环境保护委员会办公室下发《环境保护工作督办函》，特别是在2018年6月5日，被告收到了岳阳县防汛抗旱指挥部《关于迅速清除新墙河河道管理范围内阻洪苗木的指令》，要求被告组织人员尽快清除境内晏家湖986亩洲滩上的欧美黑杨。根据上述文件要求，被告多次向原告宣讲相关法律法规和政策，并将有关联的政策性文件、指令、督办令、清除行动方案等通过原告所在东风村村部当场送达原告，要求原告自动清除承包范围内的欧美黑杨。原告在接到指令后没有任何行动。最后，基于中央环保督察整改时限要求及岳阳县防汛抗旱指挥部的指令，被告于2018年6月26日组织相关职能部门对原告承包的晏家湖洲滩986亩阻洪欧美黑杨采取了集中清除行动。因原告在行洪河道内种植欧美黑杨系违法行为，对违法行为依法整改是合法的，不予赔偿。请求人民法院依法公正判决。被告在法定举证期限内向本院提交下列证据：1、图纸，用以证明原告承包栽种的欧美黑杨树在新墙河河道内；2、岳县办（2017）60号文件，用以证明中央环保督查组要求清除新墙河河道内的欧美黑杨树；3、岳阳县环境保护委员会和岳阳县林业局文件，用以证明清除欧美黑杨的范围为湿地生态环境保护区；4、岳阳县防汛抗旱指挥部（2018）12号、（2018）21号文件，用以证明原告承包所植苗木在清除范围；5、信访事项处理意见，用以证明对原告的信访进行了处理，对原告的补偿要求不予支持；6、麻塘办事处东风村村委会证明，用以证明清除前已通知原告。经庭审质证，对被告提供的证据原告提出如下质证意见：证据1，真实性无异议，但不具有合法性；证据2、证据3具有合法性但不具有关联性；证据4、证据5无异议；证据6，不具有关联性、合法性。对原告提供的证据，证据1、证据2真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，证据3、证据4、证据5无异议，证据6、证据7不能达到原告的证明目的，证据8不具有合法性、关联性、真实性。本院对以上证据认证如下，原、被告提供的证据具有关联性、真实性、来源合法可作为本案认定案件事实的依据。经审理查明，2006年10月26日，岳阳县麻塘镇谢垅村村委会与胡新云订立“谢垅村外围洲承包”合同，由胡新云承包谢垅洲矮围及草地，用于栽种树木、芦苇等，承包范围以谢垅垸边出水沟为东界，南至老河，荣湾破垸子堤，堤脚在内，北抵新墙河边沿，西至矮围堤口。承包期20年。2006年12月8日，经发包方同意，胡新云引入李喜初、丁合仙、李承信、李刚强、周政为共同承包人，2008年12月10日，岳阳县水务局向麻塘镇谢垅村村委会颁发了湘岳县河字第2008085号生产作业许可证。2008年12月11日，岳阳县人民政府向丁合仙颁布了岳县政林证字（2008）第016839号林权证。2017年3月1日，二原告及段云作与丁合仙、李承信、周政、李刚强、李喜初订立“晏家湖垸、谢垅村外洲林权转让”协议，原告及段云作取得上述林权证范围内林木林地承包权，谢垅村外洲承包期为2017年3月1日至2027年4月20日。2017年11月，段云作退出与原告的合伙承包。2017年12月16日，原告交承包款6000元，岳阳县荣家湾镇东风村村委会（原谢垅村村委会已并入东风村村委会），被告财政所盖章出具了收款收据。2017年8月17日，岳阳县人民政府印发了《岳阳县落实中央环保督察反馈意见整改工作方案》，2018年5月8日，岳阳县林业局根据中央环境督查组反馈问题意见及《岳阳县东洞庭湖自然保护区内大面积种植欧美黑杨问题专项整改方案》要求，向被告去函，要求尽快终止东风村与杨树栽植户的河滩承包合同。2018年5月29日，岳阳县生态环境保护委员会向被告出具督办函：八仙大桥东侧新墙河入湖口洲滩栽植杨树986亩，对洞庭湖区湿地生态造成破坏，要求2018年6月底清除修复湿地生态。2018年6月5日，岳阳县防汛抗旱指挥部对被告下达指令：你处熊利军等未经行政部门批准，擅自在八仙大桥东侧的新墙河入湖口洲滩内栽种杨树986亩，影响河势稳定，危及行洪安全，督促当事人于2018年6月12日前将所栽杨树苗木清运出河道管理范围，恢复河道原状，确保河道畅通，逾期不清除的，由县防汛抗旱指挥部组织强制拆除。被告接上述指令后，通过东风村村委会要求原告自行清除其承包范围所植杨树，由于原告未自行清除，被告于2018年6月26日组织工作人员对原告承包范围内的杨树实施了砍伐等清除措施。从此，原告要求被告作出补偿，2018年11月29日，被告向原告作出回复：新墙河河道管理范围已明令禁止种植欧美黑杨，清除是合法行为，无任何补偿依据，对原告不予补偿。原告不服遂向本院起诉。在本案审理过程中，原告变更诉讼请求，对其第二项诉讼请求即责令被告赔偿经济损失120万元，以其承包区域在湖水之下，暂无法评估损失为由予以撤回，本院准许原告撤回第二项诉讼请求。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定行政强制措施由法律法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，行政强制措施不得委托。该法第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，都必须具有法定职权的行政机关行使。本案中被告组织强制清除原告树木，没有提供其职权依据，应认定其行政强制无职权。且被告在行政强制程序上，也违反了行政强制法规定的法定程序。被告认为岳阳县防汛抗旱指挥部有指令，其清除行为合法，而岳阳县防汛抗旱指挥部的指令规定逾期不清除的，由岳阳县防汛抗旱指挥部组织强制清除，由于被告的行为超越职权，该抗辩理由本院不予采信。原告请求确认被告的行政行为违法，本院予以支持。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告岳阳县麻塘办事处对原告熊利军、张前良位于谢垅村外围洲杨树强制清除的行为违法。本案受理费50元，由被告承担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人人数提供副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  欧阳琦审 判 员  刘振辉人民陪审员  杨干群二〇一九年九月十八日书 记 员  左 磊