河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终777号上诉人（原审原告）郑州凌志道路运输有限公司，住所地新密市西大街办事处青石河一组。法定代表人郭灵芝，执行董事。委托代理人马要鹏，河南京原律师事务所律师。委托代理人张炎华，河南京原律师事务所律师。被上诉人（原审被告）登封市石道乡人民政府，住所地河南省登封市石道乡石道村1号。法定代表人王绍锋，代乡长。委托代理人赵俊耀，石道乡政府社会事务办主任。委托代理人乔顺道，河南知德律师事务所律师。原审被告登封市公安局，住所地河南省登封市少林大道116号。法定代表人张遂旺，局长。委托代理人王泽鹏，该局工作人员。上诉人郑州凌志道路运输有限公司因确认行政行为违法及赔偿一案，不服新密市人民法院（2019）豫0183行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑州凌志道路运输有限公司的委托代理人马要鹏、张炎华，被上诉人登封市石道乡人民政府的委托代理人赵俊耀、乔顺道，原审被告登封市公安局的委托代理人王泽鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2019年3月7日20时许，梁红勋驾驶郑州凌志道路运输有限公司所有的豫Ａ×××××牵引车、豫A167B挂车到登封市石道乡陈志厚经营的场地拉货，由张彦涛提供铲车进行装载。被告登封市石道乡人民政府工作人员到场后，认为该拉货行为违反郑州市重污染天气应急预案，将包含原告车辆在内的六辆大货车扣押于郑州天昊建材有限公司院内，并向登封市石道乡派出所报案，石道乡派出所接到报案后对报案内容进行了调查，并对梁红勋等六名货车司机进行了询问，确定陈志厚、张彦涛二人触犯了拒不执行紧急状态决定命令的违法行为，对二人进行了行政处罚。原审法院认为：（一）被告登封市石道乡人民政府扣车行为违法。《中华人民共和国行政强制法》第九条规定，行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。第十条规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。本案中，扣车行为属于行政强制措施，必须由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。虽然郑州市人民政府办公厅发布《关于将重污染天气Ⅰ级响应级别调整为Ⅱ级响应的通知》，移动源减排措施中，明确全市停止渣土车、水泥罐车、物料运输，且该《通知》属于治理大气污染的政策性文件，应该得到贯彻实施。但是该《通知》既没有设定行政强制措施，也没有授权被告登封市石道乡人民政府可以对违反上述行为的车辆予以扣押。被告登封市石道乡人民政府辩称，没有实施扣车行为，但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。第三十七条规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。原告提供了证明被告登封市石道乡人民政府扣车行为违法的证据，被告登封市石道乡人民政府依然可以提供证据证明其行为不违法，但其提供的证据不能证明其不是该行政行为的实施者，也不能证明其作出该行政行为的合法性。因此，被告登封市石道乡人民政府扣押原告车辆的行政强制行为属于违法行为。（二）被告登封市公安局的依法履职行为不违法。被告登封市公安局接到报警后依法履行了立案、调查、询问、告知、送达等程序，并根据陈志厚、张彦涛二人的违法事实和情节，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，对陈志厚、张彦涛作出罚款贰佰元的处罚决定，该行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确、处罚适当。原告提供的证据不足以证明被告登封市公安局实施了扣车行为。因此，对于原告主张被告登封市公安局实施扣车行为违法的主张，不予支持。（三）根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定,行政赔偿的范围是因违法行政行为造成的直接损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。而本案原告未提供其因被告登封市石道乡人民政府的违法扣车行为而对其造成直接损失的证据,故对原告要求赔偿停运等损失的主张，暂不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决：一、确认被告登封市石道乡人民政府扣押原告郑州凌志道路运输有限公司车辆的行为违法；二、驳回原告郑州凌志道路运输有限公司对被告登封市公安局的诉讼请求；三、驳回原告郑州凌志道路运输有限公司的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告登封市石道乡人民政府负担。上诉人郑州凌志道路运输有限公司不服，上诉称，请求：1.依法撤销原审判决第三项判决，改判由被上诉人向上诉人支付赔偿金38097元；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。2019年3月7日20时许，梁红勋驾驶郑州凌志道路运输有限公司所有的豫Ａ×××××牵引车、豫A167B挂车到登封市石道乡陈志厚经营的场地拉货，由张彦涛提供铲车进行装载。被上诉人登封市石道乡人民政府工作人员到场后，认为该拉货行为违反郑州市重污染天气应急预案，将包含上诉人车辆在内的六辆大货车扣押于郑州天昊建材有限公司内。原审法院对被上诉人登封市石道乡人民政府扣押上诉人车辆的行政强制行为确认系违法行为。本案中上诉人已向原审法院提供因被上诉人的违法行为造成上诉人损失的证据，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条及第三十六条第一款第八项的规定，因上诉人的车辆系营运车辆又经过政府批准准予营运，故被上诉人应对上诉人承担赔偿责任，且该标准应按照《河南省统一施工机械台班费用定额》相关标准计算。原审法院判决驳回了上诉人停运损失部分的诉讼请求，所做判决适用法律错误、判决不公。被上诉人登封市石道乡人民政府答辩称：被上诉人不存在扣押上诉人车辆的事实，依法不应当承担赔偿责任，同时上诉人也未提供遭受直接损失的证据，另外上诉人所主张的损失也并非为行政赔偿所要求的直接损失。请求驳回上诉，维持原判。原审被告登封市公安局答辩称：1.登封市公安局不是本案适格被告。2019年3月7日20时许，我局接到登封市石道乡人民政府报案，在登封市石道乡赵庄村王楼路口北陈志厚租赁的场地内，相关人员在天气橙色预警重污染的情况下，拒不执行登封市人民政府关于登封市重污染天气应急预案的决定，使用铲车进行装卸、运输等被禁止的作业行为。我局以拒不执行紧急状态决定、命令受理该案。后查证，陈志厚、张彦涛二人因违反《治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项之规定对其二人依法作出相应行政处罚。我局的行政行为内容为“拒不执行紧急状态决定、命令”，行政行为对象为被禁止作业行为的组织者陈志厚、张彦涛二人，与原告所提行政诉讼中的诉求无直接关联。2.登封市公安局依法履行行政行为过程中未实施原告所称的行政强制措施。登封市公安局石道乡派出所依照《治安管理处罚法》对相关违法行为调查取证属于依法履行职责，相关知情人员具有配合调查的义务。在对陈志厚、张彦涛二人涉嫌违法的调查期间，登封市公安局石道乡派出所对梁红勋等六名驾驶员进行询问是以证人方式对其进行取证；其次，派出所在对六名参与运输的驾驶员进行询问以及对相关车辆进行拍照取证的目的在于查证陈志厚、张彦涛二人的违法行为。该过程中，公安机关无需对相关车辆采取强制措施，也始终未对任何车辆采取任何强制措施。综上所述，请求二审法院依法驳回原告的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”第三十六条第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中上诉人要求被上诉人赔偿其停运等损失，但是其所提供的证据尚不足以证明该损失系直接损失，因此要求被上诉人赔偿的主张缺乏法律依据，本院不予支持。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州凌志道路运输有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  张志立审判员  赵晓涵审判员  张 启二〇一九年九月二十一日书记员  方超楠