安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终948号上诉人（一审原告）马鞍山鹤飞园艺有限公司，住所地安徽省马鞍山市博望区博望镇山宁苗木基地。法定代表人张以清，该公司执行董事。委托代理人纪斌，安徽峭正律师事务所律师。被上诉人（一审被告）马鞍山市博望区人民政府，住所地安徽省马鞍山市博望区永新路与新3**省道交叉口。法定代表人易茂林，该区区长。被上诉人（一审被告）博望区博望镇人民政府，住所地安徽省马鞍山市博望区工贸路**。法定代表人马鸿，该镇镇长。马鞍山鹤飞园艺有限公司（以下简称鹤飞园艺公司）因诉马鞍山市博望区人民政府（以下简称博望区政府）、博望区博望镇人民政府（以下简称博望镇政府）拆迁行政强制一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院（2019）皖05行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。鹤飞园艺公司向一审法院起诉称,鹤飞园艺公司系2012年由博望新区管委会作为招商引资项目，通过与签订项目投资协议而建设的。通过博望镇山宁村委会流转集体土地，办理了用地和建设相关手续，投资了几千万资金进行项目建设。原告的企业主要建筑有两栋楼，包括一栋办公楼，占地约800平方米，建筑面积约1600平方米；一栋职工食堂，占地约700平方米，建筑面积约1400平方米。原告一直合法经营，为山宁村的美化作出了巨大贡献，也获得政府的各种嘉奖和鼓励。直到2018年11月10日左右，博望区政府告知原告所建建筑物疑似违法，需要拆除。原告请求如需拆除按程序进行，但是博望区政府作出行政决定，博望镇政府负责实施，在2018年11月15日两被告共同组织了近二百名工作人员，动用机械设备，强行将原告的1600平方米的办公综合楼拆除，给原告造成巨大损失。原告认为，两被告强行拆除原告建筑物的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，该行政行为违法，为了后续的行政赔偿，原告诉至法院，请求确认两被告对原告位于博望镇山宁苗木基地的建筑物强行拆除的行为违法。博望区政府在庭审中辩称：1、“大棚房”问题专项清理整治行动是自然资源部、农业农村部为严厉打击坚决遏制“大棚房”问题蔓延势头，在全国开展的专项整治行动，切实落实最严格的耕地保护制度，在此背景下，省农委、省国土资源厅印发了《安徽省开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案的通知》（皖农特[2018]160号），博望区政府根据上级文件精神结合博望区实际印发的《博望区设施农用地整改方案》具有合法性；2、鹤飞园艺公司的涉案建筑改变了农用地用途，且原审批期限已到期，原国土资源部南京局也下发问题图斑，依法应予拆除；3、根据《整改方案》，对原告涉案建筑的拆除工作由博望镇政府组织实施，并按原地类复垦、整改到位；4、博望区政府不是拆除主体，其被告的主体资格不适格。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。博望镇政府在庭审中辩称：1、原告与博望现代农业示范园管委会签订的《合作协议书》，并非合作协议，也不是博望镇招商引资的企业；2、博望镇山宁村委会未与原告签订土地流转协议，博望镇山宁村委会只是在土地流转过程中协助原告与村民之间的矛盾，所以，土地流转行为与被告及博望镇山宁村委会无任何关系；3、从原告提供的证据来看，也不能证明博望镇政府实施了拆除行为，博望镇政府参与了拆除工作，现场共有十几个部门的人员参与，博望镇政府仅仅负责后勤保障及善后事务，并非实施拆除的主体。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，原告应承担其起诉符合法定条件的举证责任。根据现有证据，不能证明博望镇政府组织实施了拆除原告建筑物的行为，请求依法驳回原告的起诉。一审法院审理查明，2012年3月28日，鹤飞园艺公司与博望现代农业示范园管委会签订《博望现代农业示范园飞鹤园艺项目合作协议书》，鹤飞园艺公司选址在博望现代农业示范园东部，规划用地面积约500亩。项目建设集园林绿化、花卉、苗木等科技农业为一体。根据鹤飞园艺公司提供的《营业执照》载明，鹤飞园艺公司经营范围为苗木花卉种植、销售，园林绿化工程，正餐服务。鹤飞园艺公司建设项目于2012年3月开工建设。2018年9月23日，安徽省农业委员会安徽省国土资源厅联合印发皖农特〔2018〕160号《安徽省农业委员会安徽省国土资源厅关于印发安徽省开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案的通知》，要求集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化。清理整治范围主要包括三类问题，其中对在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等；对建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅经营性开发等进行清理整治。通知要求，严格落实属地管理责任，明确责任主体，切实把清理整治措施落到实处。要将清理整治任务和责任逐级落实到乡镇（街道）、村组。2018年10月30日，安徽省农业委员会印发《省“大棚房”问题专项清理整治领导小组办公室关于进一步深化排查清理加快推进整治整改工作的通知》，通知要求对发现的违法违规问题，各地要区分类型，依法依规整治整改。要将“第Ⅰ、Ⅱ类”问题作为此次清理整治整改重点，坚决依法依规严厉打击，坚决退房换地，违法违规的非农设施应予以拆除的要拆干净等。2018年11月8日，博望区政府办公室印发博政办秘〔2018〕58号《博望区设施农用地整改方案》，该方案依据皖农特〔2018〕160号通知规定，对其辖区内农用地的违规问题进行清理，其中对鹤飞园艺公司存在的涉嫌改变用途，未预存土地复垦费用，未做项目复垦方案；使用期限已到期问题提出整改意见。该整改方案根据南京局下发的问题图斑，将问题定性为疑似私家庄园，整改意见为由所在乡镇拆除，按原地类复垦、整改到位。鹤飞园艺公司的涉案建筑于2018年11月15日被拆除。2018年12月3日，安徽省农业厅、安徽省自然资源厅作出皖农特函[2018]1672号《安徽省农业农村厅安徽省自然资源厅关于公布排查清理“回头查”新发现违规问题核实认定情况的通知》，对属于“大棚房”违规问题进行查处。该文件附件1，《排查清理“回头查”认定“大棚房”违规问题明细表》载明，位于马鞍山市博望区的编号为119的生产设施和附属设施、生态农业示范园存在Ⅰ类违规；编号为120的生态示范园和编号为121的附属设施、种植属于Ⅲ类违规。原告对其建筑物被拆除不服，提起本案诉讼，请求确认两被告对原告位于博望镇山宁苗木基地的建筑物拆除的行为违法。一审法院审查认为，本案的争议焦点为鹤飞园艺公司的起诉是否符合法定的起诉条件。安徽省农业委员会安徽省国土资源厅作出的皖农特〔2018〕160号《安徽省农业委员会安徽省国土资源厅关于印发安徽省开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案的通知》，对“大棚房”问题专项清理整治工作作出部署。博望区政府办公室作出的博政办秘〔2018〕58号《关于印发博望区设施农用地整改方案的通知》，将涉嫌改变土地用途，违规建设非农设施的拆除工作作出要求，由所在乡镇拆除，按原地类复垦、整改到位。根据本案查明的事实，鹤飞园艺公司的涉案建筑涉嫌改变土地用途，违规建设非农设施。《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定，凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。鹤飞园艺公司因其违规建设的“大棚房”被拆除而提起的行政诉讼，属因执行行政指令而引起的纠纷，不属于人民法院主管工作的范围，其起诉理由不能成立，依法不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告马鞍山鹤飞园艺有限公司的起诉。鹤飞园艺公司上诉称，1、被上诉人认为案涉房屋属于“大棚房”没有充分证据。其唯一的依据是《安徽省农业农村厅安徽省自然资源厅关于公布排查清理“回头查”新发现违规问题核实认定情况的通知》的附件1《排查清理“回头查”认定“大棚房”违规问题明细表》载明位于马鞍山市博望区的编号为“119”“120”生态农业园、附属设施属于I类违规、III类违规。但在该文件中，没有任何明确的地点名称，没有准确的违规单位名称，仅仅标注为“生态示范园、附属设施、生产设施”，具有这些性质的房屋，在博望区存在很多。2、一审裁定认定事实错误。上诉人系博望区政府的前身博望新区管委会下属现代农业示范园区的招商引资项目，有项目合作协议。2012年在建设该些设施时取得了完整的建设许可，有开工令，而且博望区相关政府部门主动为上诉人进行了规划备案，国土部门单方备案等完整手续。上诉人建设的相关案涉房屋系园林绿化、苗木生产配套用房，均建设在博望镇山宁苗木基地内，建设用地属于荒山，绝对不属于耕地或基本农田，不属于违规“大棚房”性质。3、一审裁定适用法律错误。《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定的都是因为房地产产权引起的纠纷，与本案事实无关联。本案应当属于人民法院管辖行政案件的受理范围。请求二审法院依法审理。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。本案中，鹤飞园艺公司以其位于博望镇山宁苗木基地的建筑物被强行拆除为由提起诉讼，一审法院经立案审理查明，鹤飞园艺公司系与博望现代农业示范园管委会签订协议的现代农业示范园项目，集园林绿化、花卉、苗木等科技农业为一体，2012年办理了《营业执照》和相关备案登记手续。在自然资源部、农业农村部2018年“大棚房”问题专项清理整治行动中，原国土资源部南京局下发问题图斑，鹤飞园艺公司的附属设施、生产设施因涉嫌改变土地用途，违规建设非农设施被整改拆除。因涉案专项清理整治行动关系国家战略和政策调整，政府及相关部门由此展开的整治行为不属人民法院行政案件的受案范围。一审裁定驳回鹤飞园艺公司的起诉并无不当。鹤飞园艺公司的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  朱达远审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年九月六日法官助理昂永华书记员刘菊芳附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……