云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终143号上诉人（一审原告）陶仕明，男，傣族，1945年7月26日生，住云南省景谷傣族彝族自治县。上诉人（一审原告）何文平，男，汉族，1969年4月12日生，住云南省景谷傣族彝族自治县。二上诉人的委托代理人杨宏伟，云南乾广律师事务所律师。代理人权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）景谷傣族彝族自治县人民政府。住所地：景谷傣族彝族自治县人民路**。法定代表人刀建华，县长。委托代理人谢佳，景谷傣族彝族自治县司法局工作人员。代理权限：一般授权代理。委托代理人邱凡，云南平展律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。第三人景谷傣族彝族自治县搬迁安置办公室。住所地：景谷傣族彝族自治县威远镇滨河东路**法定代表人谢斌，主任。委托代理人刀思楠，云南千和律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人景谷傣族彝族自治县半坡乡人民政府。住所地：景谷傣族彝族自治县半坡乡法定代表人周巍，乡长。委托代理人杨文泽，景谷傣族彝族自治县半坡乡司法所工作人员。代理权限：一般授权代理。上诉人陶仕明、何文平因诉景谷傣族彝族自治县人民政府（以下简称县政府）履行支付土地补偿款法定职责一案，不服云南省普洱市中级人民法院（以下简称普洱中院）作出的（2018）云08行初6号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年5月14日公开开庭审理了本案。上诉人何文平及何文平、陶仕明共同委托代理人杨宏伟，被上诉人县政府委托代理人谢佳、邱凡，第三人景谷傣族彝族自治县搬迁安置办公室（以下简称搬迁安置办公室）（根据2019年2月11日《中共普洱市委办公室、普洱市人民政府办公室关于印发的通知》，景谷傣族彝族自治县移民开发局更名为景谷傣族彝族自治县搬迁安置办公室，作为县政府直属事业单位）委托代理人刀思楠，第三人景谷傣族彝族自治县半坡乡人民政府（以下简称半坡乡政府）的委托代理人杨文泽到庭参加了诉讼。本案报请最高人民法院延长了审理期限，现已审理终结。一审法院认定，1994年，在景谷实施荒山荒地承包经营期间，景谷半坡乡蒋家村民委员会大河边村民小组三组村民陶仕明向半坡乡林业站申请转让国有“蒋三荒地”种植咖啡。1995年，景谷林业局半坡林业站在陶仕明缴纳两荒转让费2000元后将坐落于云南省景谷半坡乡蒋家村民委员会大河边村民小组的214亩国有荒地（小地名蒋三荒地）转让给陶仕明从事种植。2006年8月23日，陶仕明向景谷林业局申请办证。2007年6月8日，县政府颁发景荒证字（2007）第1号《有偿出让国有荒山使用证》，该证载明荒山权属性质国有，荒山使用者陶仕明，使用年限50年，自1995年1月1日至2045年12月30日。因糯扎渡水电站建设需要征用，2013年11月13日，半坡乡政府将214亩“蒋三荒地”在何文平名下予以公示。2012年，县政府向陶仕明、何文平兑付耕地产值补助费73642.548元，林木补偿费136298.9元（其中林木咖啡29.68亩补偿费64108.8元、林木芒果10.63亩补偿费14350.5元、林木79.45亩补偿款57839.6元），合计209941.448元。2016年1月19日，县政府向陶仕明、何文平兑付安置补助费686926.09元（其中，耕地（旱地）83.118亩安置补助费441855.29元、园地（果园）10.63亩安置补助费43051.50元、园地（咖啡）29.68亩安置补助费192326.4元、林地（杂木林）79.45亩安置补助费9692.9元）。2016年3月21日，陶仕明、何文平以被征用214亩的土地系陶仕明持有《有偿出让国有荒山使用证》，且经两榜公示登记在何文平名下，土地补偿款应支付给其为由，向县政府申请支付土地补偿费1306764.27元。2017年12月6日，县政府会议纪要决定对租赁费不单独计算补偿，土地性质属国有，土地补偿款不再补偿。陶仕明、何文平不服县政府作出的答复，于2018年3月20日，提起行政诉讼，请求依法判令县政府支付土地补偿费1306764.27元；由县政府承担诉讼费用。另查明，何文平系陶仕明之女婿，本案被征用的“蒋三荒地”系何文平、陶仕明共同经营管理。一审法院认为，本案争议的焦点是陶仕明、何文平是否具有获得被征用的景荒证字（2007）第1号《有偿出让国有荒山使用证》项下登记的214亩国有土地的土地补偿费的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条“国有土地可以由单位或个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条“国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。”《云南省荒山有偿开发的若干规定》、景谷县委景发（1994）20号《景谷县委、政府关于有偿转让国有、集体荒山荒地经营使用权的意见》、县政府令（第4号）《景谷傣族彝族自治县有偿出让国有和集体荒山荒地经营使用权的实施细则》等法律政策的规定，陶仕明取得214亩国有“蒋三荒地”的经营使用权具有法律、政策依据。综上法律、政策规定，县政府授权景谷林业局半坡林业站以“两荒”国有土地所有者的身份，将所辖的蒋家田214亩国有“蒋三荒地”的经营使用权在一定的年限内有偿出让给陶仕明经营使用，并予以登记。根据《中华人民共和国物权法》第六条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。”第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”的规定，陶仕明系依照登记取得土地的用益物权。根据《中华人民共和国物权法》第四十条“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。”的规定，本案争议的土地所有权属于国家，其陶仕明户系取得国家对不动产设立的用益物权，就本案而言即经营使用的权益，陶仕明户不具有争议土地的所有权。其次，本案被征用的土地亦不属于依照《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十五条的规定，取得建设用地使用权的国有土地。县政府根据糯扎渡国家大中型水电站建设的需要，依法具有对国有土地进行征用的职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《云南省荒山有偿开发的若干规定》第十五条“国家和集体因建设需要征用、使用已开发的荒山，应按有关规定对荒山的所有者和使用者给予补偿。”的规定，县政府除给予陶仕明户地上附着物林木补偿费外，还给予耕地产值补助费及耕地、园地、林地的安置补助费，并予以兑现。陶仕明、何文平对被征用土地享有的权益已获得了充分的补偿。因陶仕明不具有被征用土地的所有权，也未取得建设用地使用权，故不能按出让国有建设用地进行征收补偿，依照《中华人民共和国物权法》第一百四十八条的规定退还相应的出让金。虽然前期调查过程中公示征收相对人何文平名下有被征用214亩土地的土地补偿费1306764.27元的内容，但经调查核实，陶仕明、何文平不具有该征用土地的所有权或者依出让获得建设用地使用权，不能享有土地补偿费，县政府遂不予支付陶仕明、何文平土地补偿费。景谷林业局出具的《证明》内容与其随后出具的意见不相一致，且景谷林业局也不具有对国有土地作出征用、补偿决定的职权，所出具的证明不能认为是县政府出具的行政决定，所以陶仕明户以公示榜和景谷林业局出具的《证明》作为主张诉请的理由不成立，不予采纳。宁洱县政府的会议纪要决定对本案缺乏关联性，不能作为本案的诉讼理由。县政府综合相关部门的意见作出《会议纪要》决定不支付陶仕明、何文平土地补偿金具有事实和法律依据，理由充分，予以支持。陶仕明、何文平请求支付景荒证字（2007）第1号《有偿出让国有荒山使用证》登记的214亩国有土地的土地补偿费的诉讼请求不能成立，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决驳回陶仕明、何文平的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由陶仕明、何文平承担。上诉人陶仕明、何文平上诉称，上诉人通过正规有偿方式取得的涉案土地使用权，领取的证照合法有效。上诉人214亩土地的补偿不能按照土地管理法的规定办理。国家林业局《建设项目使用林地审核审批管理办法》第二十一条规定，国家依法保护林权权利人的合法权益。建设项目使用林地的，应当对涉及单位和个人的森林、林木、林地依法给予补偿。《云南省荒山有偿开发的若干规定》第十六条规定，国家和集体因建设需要征用、使用已开发的荒山，应按照有关规定对荒山的所有者和使用者给予补偿。《云南省林地管理办法》第十四条规定，经依法批准占用、征用林地的单位或者个人应当按照本办法的规定向被占用、征用林地的单位、个人支付林地补偿费、林木补偿费、安置补助费，向县级以上林业行政主管部门交纳森林植被恢复费。《云南省景谷傣族彝族自治县林业管理条例》第十六规定，因建设需要占用、征用林地和砍伐林木的，应由用地单位按有关规定申报，经县林业主管部门签署意见，按审批权限报经批准后，由土地管理部门和林政管理部门依法办理手续，并交纳林木、林地补偿费。县政府4号令第十条第二款也规定，国家、集体建设需占用出让的土地，应当依法办理土地征用手续，由用地单位向受让者交纳补偿费。上诉人的诉讼主张是有法律法规依据的。上诉人的补偿事项是经过两榜张榜公示的，是可以补偿的。2013年11月28日，县林业局出具《证明》，证实上诉人应得到土地补偿金。该《证明》应作为证据使用。糯扎渡电站建设业主未参加本案诉讼，本案存在遗漏当事人的问题。请求撤销一审判决，支持上诉人的诉请。被上诉人县政府答辩称，本案县政府依据相关法律、法规规定，足额支付了上诉人耕地产值补助、林木补偿费、安置补助费。县政府收回国有土地，上诉人要求支付土地补偿费没有法律依据。上诉人一审提供的《证明》不符合证据属性，与县政府提供的《景谷傣族彝族自治县林业局关于对土地补偿资金和处理意见的函》相互矛盾，一审法院不予采信正确。请求驳回上诉，维持原判。第三人搬迁安置办公室陈述称，2017年12月6日，县政府联合相关部门意见作出《景谷傣族彝族自治县人民政府专题会议纪要》（第12期）决定：1.对李有益、陶仕明地面附着物、耕（园）地产值补助和安置补助资金已得到补偿，且未到期的租赁补偿费包含了安置费，李有益、陶仕明反映的租赁费补偿不再单独计算，不再进行补偿；2.其租赁土地性质属于国有，土地不再单独补偿；3.自治县移民局按照相关政策做好李有益、陶仕明解释疏导工作。第三人认为该会议纪要所作出的决定具有事实和法律依据，理由充分同时符合法定程序。上诉人已经足额获得了涉案土地地面附着物、耕（园）地产值补助和安置补助资金补偿。本案涉案土地系国有，县政府依照国家需要收回该土地，不应对国有性质的土地单独进行补偿。请求驳回上诉，维持原判。第三人半坡乡政府陈述意见与县政府一致。本案一审法院对本案各方当事人提交的证据进行了审核认定。一审法院对各方当事人提交的证据审核认定正确，本院予以确认。本案经审理查明的案件事实与一审法院认定一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款（一）项、第二款规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《云南省荒山有偿开发的若干规定》第八条规定，国有荒山使用权的出让、承包、租赁，由县级以上人民政府的土地行政管理部门，将使用权在一定年限内出让、承包、租赁给荒山使用者，并向其收取出让金或承包金、租金。第十一条规定，取得荒山使用权的受让人及承包人、承租人，对其按合同开发的荒山有自主经营权、产品处分权、收益权；以出让方式取得荒山使用权的受让人，在按合同规定的使用年限内有入股权、抵押权、转让权和继承权。任何单位和个人不得侵犯其合法权益。转让、转包、转租和继承荒山使用权，应依法进行变更登记。第十五条规定，国家和集体因建设需要征用、使用已开发的荒山，应按有关规定对荒山的所有者和使用者给予补偿。《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。本案上诉人通过缴纳出让金，办理了《有偿出让国有荒山使用证》，取得涉案荒山的土地使用权，该项权利属于用益物权，在相应使用年限内可以进行入股、抵押、转让和继承，具有独立支配性、排他性等物权属性，与通过租赁取得租赁使用权并不相同。县政府基于公共利益的需要收回本案所涉土地使用权时，应将该项权利作为单独的补偿对象进行补偿。本案上诉人请求支付1306764.27元系根据征收集体土地（所有权）的标准计算而来，考虑到本案上诉人享有的系土地使用权及已于2012年领取了涉案地上林木补偿款（本案上诉人的土地使用权期限：1995年1月1日至2045年12月30日）等实际情况，本院酌定由县政府向上诉人支付上述款项的70%，即914734.99元，作为上诉人土地使用权的补偿费。另，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十六条规定，移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。第三十二条规定，搬迁费以及移民个人房屋和附属建筑物、个人所有的零星树木、青苗、农副业设施等个人财产补偿费，由移民区县级人民政府直接全额兑付给移民。本案县政府系支付本案所涉补偿费的法定主体。相应补偿费的支付与否与本案所涉电站的建设方并无直接关联性，上诉人认为本案存在遗漏当事人的主张不能成立。一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，一审判决应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销云南省普洱市中级人民法院（2018）云08行初6号行政判决；二、由被上诉人景谷傣族彝族自治县人民政府于本判决生效之日起90日内支付陶仕明、何文平土地使用权补偿费914734.99元。一、二审案件受理费各人民币50元，由景谷傣族彝族自治县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  赵 霁二〇一九年九月二十六日书记员  詹 涛