贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔06行初93号原告田茂文。被告铜仁市碧江区人民政府。法定代表人黄洪州，该区区长。出庭负责人陈立华，该区副区长。委托代理人卢文，贵州贵开律师事务所律师。委托代理人任至影，贵州贵开律师事务所实习律师。被告铜仁市人民政府。法定代表人陈少荣，该市市长。委托代理人罗小英，铜仁市司法局复议应诉科干部。第三人贵州省铜仁市湘成房地产开发有限公司。法定代表人申湘安，该公司董事长。原告田茂文诉被告铜仁市碧江区人民政府、铜仁市人民政府土地行政管理一案，于2019年5月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月20日立案后，于2019年6月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月12日公开开庭审理了本案，原告田茂文，被告碧江区政府出庭负责人陈立华及其委托代理人卢文、任至影，被告铜仁市人民政府委托代理人罗小英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告田茂文诉称，（一）被告于2019年2月作出碧府函（2019）23号《碧江区人民政府关于收回国有土地使用权的决定》的行政行为违法、行政决定的程序违法，依法应当予以撤销。1、既然“收回土地使用权”与“土地使用权置换”的工作内容和法定程序于2008就已经完毕。相隔十年后，被告现在（2019年2月）才对根本不属于原告的土地作出收回的行政决定。被告的行政行为明显是程序违法。2、被告十年前对整个火车站广场周边出让土地作出置换处理的行政行为，事实清楚，符合法律法规的规定，符合实际情况。被告当时虽然没有下达收回决定书，但收回土地与土地置换的事实不可否认，被收回的土地己经建成广场投入使用多年的事实不可否认。原告位于火车站正前方的土地从置换之日起就已经被收回，跨越十年之后被告才完善所谓的“收回决定”等手续，只从时间上看就是程序不合法。3、原规划的7个小区土地都是2008年收回的，被告收回的上述土地有95%以上至今也没有下达收回决定书，被告唯独对原告等个别人下达收回土地使用权决定书是不妥当的。（二）被告铜仁市人民政府作出的行政复议决定的行政行为同样是事实不清，适用法律错误。复议机关所作出的复议决定的事实是依据被告区政府的部分文件事实为依据（对申请人提供的不利于政府的图纸、文件、事实、旁证，避而不谈）。被告碧江区人民政府现在才作出的行政决定行为已经违反法律之规定。相隔十年后，被告才于2019年2月作出的行政决定不管从事实上看，还是从法律规定上看都是不符合法律之规定的，所作出的行政决定的行政行为严重违反诚实信用原则。铜仁市人民政府2019年4月29日作出的行政复议决定自然是错误的。诉讼请求：请求撤销碧江区政府于2019年2月12日作出的碧府函（2019）23号《碧江区人民政府关于收回国有土地使用权的决定》；撤销铜仁市人民政府作出的铜府行复决字25号行政复议决定书。原告田茂文在举证期限内向本院提交如下证据、依据：1、铜市土让字[2002]69号宗地出让合同、出让金收据、拍卖宗地位置示意图、购地位置图、规划总平面图。证明（1）土地单价1200元/平方米，总价28.8万元，出让金于2002年一次性交清；（2）土地位于广场前面出口处，面积240平方米，年限50年，商住用地；（3）政府延期供地承担3%违约金，两年不修建无偿收回土地；（4）购买的土地规划（地上）12层，规划建筑面积大于3000平方米；（5）火车站广场片区统一规划7个建设地块，同期出让。2、火车站片区调整规划的规划建筑红线图（A补区、F补区）。证明（1）广场扩大，原出让的7个建设地块全部统一调整、土地置换；（2）F补区（置换地）位置在图上已经明确；（3）政策统一，A补区、F补区关联性强。3、铜府函[2008]109号《铜仁市人民政府关于解决火车站片区土地遗留问题的批复》。证明（1）置换土地位于F补区，土地置换比例1:1.47；（2）被告答辩状在第一页、最后一页均承认将原F区土地置换到F补区。4、铜市国土资呈[2010]307号《关于火车站片区安置情况的报告》。证明F区置换到F补区。5、铜市国土资呈[2010]317号《关于要求在拟挂牌出让清水塘片区控制性详细规划2-1地块B地块中解决火车站片区安置问题的报告》。证明土地使用权置换的事实。6、铜市国土资呈[2011]229号《关于火车站北侧2-1B地块恢复揭牌工作的请示》。证明（1）将购地户的置换地（设置就地还房的条件）整合2-1（B）地块为一宗地挂牌开发；（2）土地使用权置换的事实。7、铜府土[2010]32号《市人民政府关于吴玉珍、李琼置换用地的批复》。证明置换地F补区位置是明确的。8、碧国土资呈[2012]265号《关于落实田茂文火车站土地遗留问题的请示》、舒永权副局长对文件拟稿的批示、碧江区政府办公室公文处理笺。证明（1）政府分管副区长批准“同意”；（2）F区位置的土地使用权被置换到F补区（文件明确位置）；（3）置换地面积360平方米，其中增加的7.2平方米是政府应承担3%的违约金8640元，即8640/1200=7.2；（4）该置换地由政府统一安排修建，就地还房；（5）程序合法，内容合法，符合实际情况；（6）合同中土地位置、面积改变以该文件为准，合同继续履行。9、碧江区人民政府办公室关于印发《完善原火车站规划F区及周边购地户土地遗留问题补偿方案》的通知。证明（1）否定征收时作出的土地置换补偿，就是只征收土地没有补偿；（2）广场已经建成使用多年后才作出补偿；（3）违反先补偿后征收的原则，而且补偿方案未公示，程序违法。10、碧府函[2019]17号《碧江区人民政府关于收回国有土地使用权补偿的决定》。证明（1）违背事实，未经协商，行政行为违法；（2）逻辑混乱，自相矛盾，程序违法。11、铜府行复决字[2019]24号行政复议决定书。证明（1）被告市政府没有依法认真审查相关证据，尤其是不经调查事实；（2）否定征收时作出的土地置换补偿，就是只征收没有补偿；（3）广场已经建成使用多年后才作出补偿，违反先补偿后征收原则。12、铜仁市国土资源局碧江分局收回土地使用权告知书。证明（1）否定征收时作出的土地置换补偿，就是只征收没有补偿；（2）广场已经建成使用多年后才作出补偿；（3）违反先补偿后征收的原则，而且补偿方案未公示，程序违法。13、碧府函[2019]23号《碧江区人民政府关于收回国有土地使用权的决定》。证明（1）违背事实，未经协商，行政行为违法；（2）逻辑混乱，自相矛盾，程序违法。14、铜府行复决字[2019]25号行政复议决定书。证明（1）被告市政府没有依法认真审查相关证据，尤其是不经调查事实；（2）否定征收时作出的土地置换补偿，就是只征收没有补偿；（3）广场已经建成使用多年后才作出补偿，违反先补偿后征收原则。15、铜市国土资呈[2010]109号《关于清水塘片区控制性详细规划2-1地块中B地块国有建设用地使用权出让方案的请示》。证明政府考虑将置换土地设置还房条件整体建设。16、铜市国土资呈[2010]191号《关于火车站北侧用地修建性规划建议的报告》。证明（1）土地使用权置换的事实成立；（2）取消购地户联建，采取整体修建。17、铜市国土资函[2011]87号《关于处理火车站片区遗留问题的征求意见函》。证明（1）市政府专题会议决定在F区就地还房方案向购地户征求意见；（2）原告等拥有土地使用权，征求意见体现是自愿、平等协商。18、周邦烈申请书。证明（1）龙海成副市长批示“同意置换并列为挂牌条件”；（2）F区设置条件挂牌，保证土地使用权人的权益。19、周邦烈的《土地置换协议》。证明（1）置换地位置火车站广场北侧与A区平行铜松路口，置换地面积1900.71平方米，按照1:1还门面1900.71平方米，按照1:2还住宅3801.42平方米；（2）就地还房方案在执行。20、市政府法制办审查意见。证明（1）该协议是甲、乙双方在自愿平等基础上达成的，不违反我国现行法律法规，市人民政府可以与之签订；（2）置换地及其就地还房（比例）方案合法。21、A区12户《委托代建房屋合同》。证明（1）就地还房比例1:3，其中商业门面1:1，住宅1:2；（2）F区、A区的并排，规划及政策一致，关联性不言而喻。22、建设现状（照片）。证明铜市国土资函[2011]87号文件方案在政府的统筹安排下已经实施完毕。23、廖国勋书记在土地挂牌前对原告反映的批示和刘奇凡书记等领导对原告申请落实碧国土资呈[2012]265号文件批示。证明（1）廖国勋书记要求一定要从规划从维护群众利益上进行疏导；（2）刘奇凡、陈代文、杨彪、胡志勇等领导均没有否定该文件；（3）各级领导都认可文件的合法有效性。24、竞买申请书。证明（1）“若能竞得该地块，我方保证按照国有建设用地使用权挂牌出让文件的规定和要求履行全部义务。”“若我方在国有建设用地使用权挂牌出让活动中，出现不能按期付款或其他违约行为，我方愿意承担全部法律责任，并赔偿由此产生的损失。”；（2）湘成公司没有履行承诺，被告没有依法尽职尽责。25、挂牌土地评估报告（报告部分内容）。证明（1）基准日2010年10月1日，有效期6个月，实际揭牌2011年8月，评估报告超过有效期4个月；（2）用二层商铺评估，用于还购地户（门面），违背商业用地使用权人有商业门面的基本常识；（3）挂牌活动没有严格按照法律规定。26、碧江区国土局给湘成房开公司的通知。证明（1）第二条，提供商业用房位置要求为紧邻武陵大道的一层（即平武陵大道楼层），政府补偿湘成公司；（2）必须用大道门面还购地户。27、挂牌土地出让合同第12页。证明（1）补充条款第3条“受让人须无偿提供17027平方米（其中商业2230平方米，住宅14797平方米）建筑面积给政府，用于拆迁补偿安置”；（2）该约定是在补充内容里，认定为格式条款欠妥；（3）仅“商业”二字，政府赔偿开发商2459.3万元；（4）开发商的利益得到照顾。28、碧群工纪[2014]1号。证明（1）原告等依法维权；（2）被告一意孤行，不听取、不采纳购地户的意见。被告碧江区政府辩称，（一）被告作出的《收回国有建设用地使用权的决定》（碧府函（2019）23号），认定事实清楚、证据确凿。原告田茂文于2003年1月以出让方式取得火车站站前规划小区240平方米国有建设用地使用权。因火车站规划调整，需要收回其国有建设用地使用权。（二）被告作出的《收回国有建设用地使用权的决定》（碧府函（2019）23号），适用法律法规正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第58条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条的规定，因火车站功能和规划调整收回土地使用权，被告作出的政府可以依法收回土地使用权的情形，同时，政府已经从让利于民的角度，给予补偿。（三）被告作出的《收回国有建设用地使用权的决定》（碧府函（2019）23号）程序合法，内容适当。（四）原告诉讼中提到的铜市国土呈（2010）109号，是被告内部决策管理文件，铜市国土函（2011）87号是征求意见，不是给原告的补偿承诺。政府常务会议可以改变和纠正政府专题会议、政府领导的批示决定。（四）本案争议的土地是国有建设有地，不是集体用地，不适用《土地管理法》中征收土地的规定，该土地上，没有房屋及地上建筑物，不适用《国有土地房屋征收与补偿条例》的规定。请求驳回原告的诉讼请求。被告碧江区政府在举证期限内向本院提交如下证据、依据：1、国有土地使用权出让合同及行政事业通用票据2张。证明原告以出让方式交纳土地出让金28.8万元取得240平方米的国有建设用地使用权。2、规划批复铜署函[2010]203号；3、铜府呈[2011]51号；4、2012火车站片区控制性详细规划；5、铜规备函[2015]23号。共同证明（1）调整火车站规划并实行挂牌出让；（2）因公共利益需要收回国有土地使用权。6、铜府函[2008]109号；7、碧群工纪[2014]1号文件。证明（1）收回国有建设用地使用权；（2）确定补偿方式及标准。8、2016区政府常务会议纪要；9、碧府办发[2016]68号文件；。证明明确补偿方式及标准。10、2018区政府常务会议纪要；11、碧府办通知。证明完善补偿方式及标准，明确了分配方式。12、《收回国有建设用地使用权告知书》及当事人签收；13、会议签到册；14、《收回国有建设用地使用权决定》及当事人签收（邮寄）；15、《收回国有建设用地使用权补偿决定》及当事人签收（邮寄）。共同证明（1）依法送达、告知权利；（2）多次征求购地户意见，听取意见；（3）程序合法。被告铜仁市人民政府辩称，本府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告铜仁市人民政府在举证期限内向本院提交如下证据、依据：1、行政复议申请书及原告的身份证复印件；2、铜府行复受字[2019]15号受理通知书、提出行政复议答复通知书及相关文书的送达凭证；3、铜府行复决字[2019]25号复议决定书及该文书的送达凭证；4、行政复议答复书及证据目录。共同证明答辩人作出的行政复议决定程序合法。经庭审质证，被告碧江区政府的1号证，原告无异议。2—5号证，原告对证明目的有意见。6号证，原告无异议。7号证，原告对真实性无异议，但认为达不到被告的证明目的。8号证，原告认为与事实不符。9号证，原告认为违背事实。10号证，原告认为违背事实，不符合相关法律规定。11号证，原告认为程序不合法。12号证，原告对签收认可，但认为告知书违背事实。13号证，原告认为不能证明被告履行了相关程序。14—15号证，原告对收到决定的事实认可，但对决定不认可。被告铜仁市人民政府的1—2号证，原告无异议。3号证，原告对送达没有意见，对复议决定的内容有意见。4号证，原告不认可。原告的1号证，两被告对真实性、合法性没有意见，对第四个证明目的有异议。2号证，两被告对真实性、合法性没有异议，对第二个证明目的有异议。3号证，碧江区政府对真实性、关联性无异议，但认为达不到第二个证明目的；铜仁市人民政府对证明目的不认可。4号证，两被告对真实性无异议，但认为达不到原告的证明目的。5号证，两被告对真实性、关联性无异议，但认为达不到原告的证明目的。6号证，两被告对真实性、合法性没有异议，但认为达不到证明目的。7号证，两被告对真实性、合法性没有异议，但认为与本案无关联。8号证，两被告对真实性、合法性无异议，但认为达不到证明目的。9号证，碧江区政府对真实性、合法性没有异议，但认为达不到证明目的；铜仁市人民政府认为达不到原告的证明目的。10号证，碧江区政府对真实性、合法性无异议，但认为达不到证明目的；铜仁市人民政府对证据的三性无异议，但认为达不到原告的证明目的。11号证，两被告对证据的三性无异议，但认为达不到原告的证明目的。12号证，两被告对证据的三性无异议，但认为达不到原告的证明目的。13号证，两被告对证据的三性无异议，但认为达不到原告的证明目的。14号证，两被告对证据的三性无异议，但认为达不到原告的证明目的。15号证，两被告对证据的三性无异议，但认为达不到原告的证明目的。16号证，碧江区政府对证据三性无异议，但认为达不到第一个证明目的。17号证，碧江区政府对证据三性无异议，但认为达不到原告的证明目的；铜仁市人民政府认为达不到原告的证明目的。18号证，碧江区政府认为与本案无关；铜仁市人民政府对关联性和证明目的有异议。19号证，两被告对关联性和证明目的有异议。20号证，两被告对关联性和证明目的有异议。21号证，碧江区政府对证据三性无异议，但认为达不到原告的证明目的；铜仁市人民政府对证明目的有异议。22号证，两被告无异议。23号证，碧江区政府对文件的证据三性无异议，但认为达不到原告的证明目的；铜仁市人民政府认为达不到原告的证明目的。24号证，两被告对证据三性无异议，但认为达不到第二个证明目的。25号证，碧江区政府对证据三性无异议，但认为达不到原告的证明目的；铜仁市人民政府认为达不到原告的证明目的。26号证，碧江区政府对证据三性无异议，但认为达不到证明目的；铜仁市人民政府认为达不到证明目的。27号证，两被告对证据三性无异议，对证明目的的（2）、（3）、（4）有异议，达不到（2）、（3）、（4）的证明目的。28号证，碧江区政府对证据三性无异议，但认为达不到证明目的；铜仁市人民政府认为达不到原告的证明目的。本院对上述证据认证如下：被告碧江区政府的1号证，原告无异议，本院予以采信；2—15号证，本院对其真实性予以采信。被告铜仁市人民政府的1—2号证，原告无异议，本院予以采信；3—4号证，本院对其真实性予以采信。原告的1号证真实、合法，与本案相关联，本院予以采信，可以达到原告的第（1）、（2）、（3）、（5）证明目的，但不能达到第（4）证明目的；2号证真实、合法，与本案相关联，本院予以采信，可以达到原告的（1）、（3）证明目的，但不能达到第（2）证明目的；原告的3—28号证，本院对其真实性予以采信。经审理查明，2003年1月22日，原贵州省铜仁市国土资源局与原告田茂文签订国有土地使用权出让合同，将铜仁火车站站前规划小区的240平方米国有土地使用权出让给原告，出让单价1200元∕平方米，应交土地出让金28.8万元已交清。因原铜仁地区行署调整火车站规模和功能规划，原告一直未能使用该土地。为解决火车站片区土地遗留问题，2008年，原铜仁市人民政府（现碧江区政府）作出铜府函[2008]109号批复，按照购地面积与置换面积1:1.47的比例计算出原告安置的面积，不再补交土地出让金。2010年5月，原铜仁市国土资源局向原铜仁市人民政府呈递《关于清水塘片区控制性详细规划2—1地块中B地块国有建设用地使用权出让方案的请示》（铜市国土资呈[2010]109号），后将包括原告购买的涉案争议地在内的土地进行挂牌出让，最终由第三人贵州省铜仁市湘成房地产开发有限公司竞得，原铜仁市人民政府将原告遗留问题纳入第三人贵州省铜仁市湘成房地产开发有限公司竞得地块挂牌方案解决。另查明，2016年8月，铜仁市碧江区人民政府办公室作出《关于印发原火车站规划F区及周边购地户土地遗留问题补偿方案的通知》（碧府办发[2016]68号），并附《原火车站F区购地补偿方案统计表》，该补偿方案将原告土地置换到火车站F区，置换面积240平方米。2019年1月，铜仁市碧江区人民政府作出《关于印发完善原火车站规划F区及周边购地户土地遗留问题补偿方案的通知》，对碧府办发[2016]68号文件进行完善，并附《原火车站F区购地户补偿测算表》和《用于补偿的住房估价明细表》。2019年2月12日，碧江区政府作出《关于收回国有土地使用权补偿的决定》（碧府函[2019]17号），补偿原告的房屋位于火车站广场景鹏国际项目，钢混结构，建筑面积约917.28平方米（其中商业面积为211.68平方米，住房面积为705.6平方米），同日，碧江区政府作出《关于收回国有土地使用权的决定》（碧府函[2019]23号）。原告不服碧江区政府作出的《关于收回国有土地使用权的决定》向铜仁市人民政府申请复议，铜仁市人民政府于2019年4月29日作出行政复议决定书（铜府行复决字[2019]25号）维持该决定。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……”本案中，被告碧江区政府作出的收回国有土地使用权决定时间是2019年，但被告的补偿方案上明确田茂文涉案土地在2010年的时候已经由第三人贵州省铜仁市湘成房地产开发有限公司竞得，即被告作出收回国有土地使用权决定时，涉案土地的使用权事实上已不属于原告，被告于2019年再对原告作出收回国有土地使用权决定没有事实依据，属事实不清，主要证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：一、撤销铜仁市碧江区人民政府于2019年2月12日作出的《关于收回国有土地使用权的决定》（碧府函[2019]23号）。二、撤销铜仁市人民政府于2019年4月29日作出的《行政复议决定书》（铜府行复决字[2019]25号）。案件受理费50元，由被告铜仁市碧江区人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 王 晋审判员 刘开奎审判员 刘贵波二〇一九年九月二日书记员 舒 雨