河北省保定市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)冀06行审复21号 复议申请人（原申请执行人）易县自然资源和规划局（原易县国土资源局），住所地易县易州镇荆轲山村，统一社会信用代码11130633MB1630223G。 法定代表人王维宇，该局局长。 委托代理人张国福，该局裴山国土资源所所员。 委托代理人桑华宾，河北李俊生律师事务所律师。 被申请人（原被执行人）张虎，男，1972年9月28日出生，汉族，住河北省保定市易县。 复议申请人易县自然资源和规划局不服易县人民法院(2018)冀0633行审117号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。 复议申请人易县自然资源和规划局向易县人民法院申请称，张虎未经批准非法占用裴某中罗村集体土地203.3平方米建住宅的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《河北省土地管理条例》第六十六条的规定，我局于2018年3月7日作出易国土资罚字[2018]10-020号行政处罚决定，并于2018年3月7日向张虎送达。张虎未在法定期限内进行复议和诉讼，故我局作出的处罚决定已经生效，于2018年6月12日催告当事人履行。履行期限已经届满，张虎拒不履行，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，申请强制执行内容如下：1.责令张虎将非法占用的203.3平方米集体土地退还给裴山镇中罗村村委会。2.拆除张虎非法占用的203.3平方米土地上新建的建筑物。 原审法院审查查明，2018年3月7日，易县国土资源局对被执行人张虎作出易国土资罚字[2018]10-020号行政处罚决定书，并于同日送达被执行人。该行政处罚决定书认定：被执行人于2017年12月28日未经批准非法占用裴某中罗村集体土地建住宅，违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、《河北省土地管理条例》第五十条规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款、《河北省土地管理条例》第六十六条规定决定处罚，责令被执行人将非法占用的203.3平方米集体土地退还给裴山镇中罗村村委会，限期拆除在非法占用的203.3平方米集体土地上新建的建筑物。申请执行人提供的行政处罚复制卷材料显示:被执行人占用的土地现状为村庄，《易县土地利用总体规划（2010-2020）》确定的规划用途为允许建设区。申请人2018年2月11日对被执行人的询问笔录中张虎陈述：2017年12月28日开始动工建的，占用自己的承包地0.3亩建了砖混结构北房5间底座，建房前土地原状是地上种的杨树。2018年6月12日向张虎之妻张秀娟送达了履行行政处罚决定催告书，内容为：你在法定期限内对该行政处罚决定未申请复议或提起行政诉讼，催告你自收到本催告书之日起10内自行履行行政决定。 原审法院认为，行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供由行政机关负责人签名的强制执行申请书、当事人的意见以及申请强制执行标的情况等材料，本案易县国土资源局提交的强制执行申请书没有易县国土资源局负责人签名，未提交张虎的意见及申请强制执行标的情况材料；本案处罚决定认定被申请人未经批准非法占建住宅，该建筑物属违法建筑物，对违法的建筑物等需要强制拆除的，应依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，但申请人未予以公告。申请人未对违法建筑物进行社会稳定风险评估，对所占土地是否是被执行人的承包地、是否享有土地使用权未作认定说明，即责令被执行人将非法占用土地退还给裴某中罗村委会，缺乏事实依据。本案，申请人在张虎可提起行政诉讼的法定期限内即催告其履行义务，应属程序不当。虽然被执行人未申请复议，也未提起行政诉讼，但申请人应穷尽救济手段进行法律释明，将已发现的问题及早处理在萌芽状态。综上，该处罚决定不宜执行。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条规定，裁定对申请执行人易县国土资源局2018年3月7日对张虎作出的易国土资罚字[2018]10-020号行政处罚决定不准强制执行。 复议申请人易县自然资源和规划局不服提出复议称，一、强制执行申请书应当由行政机关负责人签名问题，属于人民法院受理执行案件立案登记应审查告知事项。根据最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》，当事人提交的诉状和材料不符合要求的，人民法院应当一次性告知，在指定期限内补正。易县人民法院在立案审查过程中，未对该事项向申请人进行告知补正，而直接进行了执行立案，而易县人民法院（2018）冀0633行审117号行政裁定又以此为由不准予执行，违反法律规定。二、申请人移送的案卷材料已包括当事人的意见及申请强制执行标的情况材料。申请人已按照《行政处罚法》及《行政强制法》相关规定，收集了当事人供述和辩解的相关材料，且按相关规定对其进行了行政处罚前的各项告知及履行行政处罚决定催告书。当事人对申请人的行政处罚决定没有提出任何异议，且在法定期限内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼。对于强制执行的标的，申请人在移送的卷宗材料中，有现场勘测笔录、违法占地示意图、照片，足以能够证实申请执行标的的情况。易县人民法院对执行标的情况的认定没有事实根据。三、易县人民法院认定对违法建筑物应依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定公告限期自行拆除适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条，属于第四章关于行政机关强制执行程序的规定，而本案是行政机关没有强制执行权，需要申请法院强制执行，原审法院适用法律错误。四、退还土地的相关决定符合法律规定，且所涉及相关法律关系问题不应在法院审查范围之内。对于被申请人张虎的土地违法行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条相关规定，应当责令退还非法占用的土地。根据《国土资源违法行为查处工作规程》相关规定，责令退还、交还土地的，将土地退还、交还至土地权利人或者管理人。申请执行人所作易国土资罚字[2018]10－020号行政处罚决定，责令被申请人张虎将非法占用的203.3平方米集体土地退还给土地所有权人裴山镇中罗村村委会符合上述法律规定。另外，将相关土地退还给土地所有权人，不影响土地所有权人与他人之间的签订土地承包合同的法律效力，及相关当事人之间签订的关于土地承包经营权流转合同的法律效力。相关土地是否为被执行人的承包地及其是否享有非法占用土地使用权问题，不是申请人实施行政处罚时必须审查认定的事项。五、易县人民法院认定申请人在张虎可提起行政诉讼的法定期限内即催告其履行义务程序不当没有法律依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条、《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定，申请人在作出行政处罚决定之后，申请强制执行之日十日之前均可催告当事人履行义务，申请人的催告行为符合法定程序。六、易县人民法院要求申请人对违法建筑物进行社会稳定风险评估及应穷尽手段进行法律释明没有法律依据。申请人在实施行政处罚过程中，严格依照相关法律法规进行处罚，《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政诉讼法》没有明确规定申请人申请强制执行行政处罚决定时，应对违法建筑物进行社会稳定风险评估。另外，申请人在行政处罚过程中，以及申请强制执行过程中，均按相关法律规定，对被执行人进行了各项告知事项。本案中，申请人已于2018年2月11日依法向张虎送达了责令停止违法行为通知书，要求其及时停止违法行为。易县人民法院要求所谓“应穷尽手段”既无事实依据，也无法律依据。综上，易县人民法院（2018）冀0633行审117号行政裁定认定事实不清，适用法律错误，请求依法裁决，支持申请人的申请。 本院经审查认定的事实与原审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定属于具有行政强制执行权的行政机关强制执行的程序规定，本案易县自然资源和规划局对本案行政处罚决定没有强制执行权，应适用《中华人民共和国行政强制法》第五章关于申请人民法院强制执行的有关规定。原审裁定认为复议申请人易县自然资源和规划局应该依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，适用法律错误。 《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定的催告程序，是指在行政决定所确定的履行期限届满后，相对人仍未履行义务的，行政机关就可以催告自动履行。催告书的送达时间与法定的复议或诉讼期限没有关系。原审裁定认为复议申请人在张虎可提起行政诉讼的法定期限内即催告履行义务属程序不当，该认定错误。 《中华人民共和国行政强制法》第五十五条规定：“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十五条第二款规定：“行政机关申请人民法院执行，应当提交行政强制法第五十五条规定的相关材料。”第三款规定：“人民法院对符合条件的申请，应当在五日内立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。……”根据上述规定，申请非诉执行必须提交的有关材料，行政机关应当主动提交，法院也可以要求行政机关提交；拒绝提交的，法院可以裁定不予受理。本案中，易县自然资源和规划局查处被申请人张虎时，张虎已在涉案土地建设了五间房屋的底盘，所建房屋用于住宅。因张虎建设的房屋面积大、资金投入多，人民法院为了审查和采取强制执行措施的需要，可以要求对拆除违法建筑物进行社会稳定风险评估，易县自然资源和规划局应将评估结果提交法院，以防止拆除房屋行为引发社会稳定风险。强制执行申请书没有负责人签名，缺乏当事人的意见及申请强制执行标的社会稳定风险评估的情况材料，应是申请强制执行立案时审查材料，如果立案后发现，并经告知，未予补正的，应裁定驳回申请，而非不准强制执行。 《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”本案中，复议申请人向易县人民法院申请执行的处罚决定第2项责令限期拆除内容，告知被处罚人起诉期限为十五日，当事人没有提起行政诉讼的，应在期限届满之日起三个月内向人民法院申请执行。涉案处罚决定送达日期为2018年3月7日，复议申请人于2018年11月23日向易县人民法院提出强制执行申请，已超过法定申请期限，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十五条第一款第（六）项规定“申请人在法定期限内提出申请”的条件，对其申请应予以驳回。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第二款的规定，裁定如下： 一、撤销河北省易县人民法院(2018)冀0633行审117号行政裁定； 二、驳回复议申请人易县自然资源和规划局对易国土资罚字[2018]10-020号行政处罚决定的强制执行申请。 本裁定送达后即发生法律效力。 审判长  夏景华 审判员  杨晏燕 审判员  赵 明 二〇一九年九月二日 法官助理宋晓红 书记员郭怡晨