广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终967号上诉人（原审原告）：英德市石灰铺镇石灰村委会油栏洞村民小组。负责人：曾庆学，小组长。委托代理人：曾成文，广东浈阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇金子山大道。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：禤世文，广东远大永恒律师事务所律师。委托代理人：龙戈剑，英德市土地调处办干部。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路18号。法定代表人：郭锋，市长。委托代理人：张世乐、罗凤英，均为清远市国土资源局干部。原审第三人：英德市石灰铺镇石灰铺社区居民委员会石桥村民小组。负责人：王元陆，小组长。上诉人英德市石灰铺镇石灰村委会油栏洞村民小组（以下简称油栏洞村民小组）因诉被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府、原审第三人英德市石灰铺镇石灰铺社区居民委员会石桥村民小组（以下简称石桥村民小组）土地所有权确权行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院作出的（2016）粤18行初199号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：油栏洞村民小组与石桥村民小组因塘尾岭山西部地块土地权属问题发生争议。2015年11月9日,油栏洞村民小组向英德市人民政府提出申请，要求确认塘尾岭山西部地块土地权属归其村民小组集体所有。英德市人民政府受理后，派员进行现场勘验和调查核实，并要求双方当事人协商解决，因双方当事人各持己见，无法通过协商解决。油栏洞村民小组申称：争议地名塘尾岭山西部地块，面积14.02亩，四至：东至水泥路及省道S347线，南至墙基，西至山脚泥路，北至省道5347线。对争议地，我村持有1981年英林证字NO.XXX《山权所有证》。该证载明：持证单位：油栏、新屋、老屋队，山名：塘尾岭山，面积：二十亩，四至：东至公路，南至美光茶山一工段，西至塘边地唇，北至公路小涵至上山咀对直。有曾广永、曾宪深、曾昭定、王立远的四份《证人证言》。该地解放前就是我村的树园山，在六十年代末由政府组织统一开发种植茶园，茶园自八十年代初解散后各个村就耕回各自村的地，由我村村民曾昭定种植甘蔗到1990年左右，之后就给王立新种植青枣到1994年左右，后因经济作物不景气，该地一直丢荒到2006年左右，之后发现围东村委会赖屋村民赖汝朝在该争议地中间建养鸡场，面积约3亩，建鸡场时以为是我村村民王立远建的，所以就没有进行阻止，在2007年左右得知是石桥村租给赖汝朝使用建鸡场的，我村就多次要求拆除养鸡场，镇政府司法所也进行了调解，但都未能拆除。2012年左右，石灰铺镇政府在我村不知情的情况下征收该争议地卖给赖其亮，2013年发现有人在争议地推土，我村就进行制止，2014年停止施工后就我村曾宪文、杨亚娣等村民进行种植花生、木薯、黄豆等农作物一年，到2015年8月份又有人在该争议地进行推土，我村就进行制止，并进行确权申请，在确权期间不知何人堆放石头，为此已向国土部门进行举报。因此，请求英德市人民政府将该片土地权属确认归油栏洞村民小组集体所有。石桥村民小组辩称：争议地名叫上山咀。我村持有1982年1月11日原英德县人民政府颁发的英林证字NO.XXX《山权林权所有证》，该证载明：第一栏载明山名：上山石山，面积：250，四至：东至上山咀天水为界，南至燕子岩，西至马子岩，北至田边。还有2003年10月23日英德市石灰铺镇居委会蛇引林场黎远方与英德市石灰铺镇石灰铺村委会石桥村签订的一份《合同书》，合同书载明地名：上山尾山岭，面积：12亩，四至：东至三门公路边，南至上山尾，西至石场公路边，北至围基边（外面英浛公路）。2011年10月27日黎远方与赖奕武签订的一份《合同书》，合同书载明：地名：上山尾山岭，面积：12亩，四至：东至三门公路边，南至上山尾，西至石场公路边，北至围基边（外面英浛公路）。2012年8月13日石灰铺镇人民政府与石桥村民小组签订的一份《征用土地协议书》，协议书载明：土名：上山嘴（即英浛公路侧石灰铺二中对面），面积：16亩，四至范围：东至三门路口（即油栏洞村小组王立远、王立新、王向前等人的地界的边界为界）,南至宝江水泥厂围墙地基及油栏洞村小组的地界为界，西至石山脚及刘太英原征收的土地范围为界，北至英浛公路边。2012年8月14日石灰铺镇人民政府与赖祥亮签订的《土地开发合作协议》和《补充协议》各一份，地名：上山嘴，面积：5.87亩，四至以红线图为准。该地自解放以来都是我村耕作使用，1959年公社化时期我村开始在部分争议地种植茶树，部分种植旱耕作物。1962年石灰铺公社组织兴办茶场，争议地由公社统一管理种植茶树，旱地部分也是由茶场使用。至1981年包产到户，茶场种植的茶树由我村村民承包使用。至2000年左右，我村将争议地出租给黎远芳，租期20年，并签订了租地协议。2012年8月13日石灰铺镇人民政府与我村征收争议地，并与赖祥亮签订开发合同，由赖祥亮开发使用该地。到2015年该地动工时，油栏洞村民小组才提出该地权属争议，此前从未与其他村组发生过争议。因此，请求英德市人民政府依法驳回油栏洞村民小组的申请，将上山咀的土地确权给我村集体所有。英德市人民政府经查实：争议地名塘尾岭山西部地块（石桥村民小组称上山咀），经争议双方村民小组长及代表实地指定位置，我府工作人员用GPS测定并制成《石灰铺镇“塘尾岭山”案争议范围图》，争议面积14.02亩。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:1万地形图显示，争议地在70年代中后期一部分为茶地，一部分为旱耕地。该地发生争议时为丢荒地（部分堆放有石头）。申请人油栏洞村民小组提供的1981年英林证字NO.XXX《山权所有证》，该证载明：持证单位：油栏、新屋、老屋队，山名：塘尾岭山，面积：二十亩，四至：东至公路，南至美光茶山一工段，西至塘边地唇，北至公路小涵至上山咀对直。该证所注四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中；提供的原石灰大队干部曾广永、曾宪深和村民曾昭定、王立远证人证言四份，证实争议地由其村组长期经营管理，但四名证人均属其村组村民，属利害关系人，根据规定不予采信。被申请人石桥村民小组提供的1982年英林证字NO.XXX《山权林权所有证》，该证载明：第一栏载明山名：上山石山，面积：250亩，东至上山咀天水为界，南至燕子岩，西至马子岩，北至田边。该证所注明的四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中；提供的2003年10月23日英德市石灰铺镇居委会蛇引林场黎远方与英德市石灰铺镇石灰铺镇村委会石桥村签订的《合同书》一份，合同书载明：地名：上山尾山岭，面积：12亩，四至：东至三门公路边，南至上山尾，西至石场公路边，北至围基边（外面英浛公路），该合同的四至范围在争议地范围内；提供的2011年10月27日英德市石灰铺镇居委会蛇引林场黎远方与赖奕武签订的《合同书》一份，合同书载明：地名：上山尾山岭，面积：12亩，四至：东至三门公路边，南至上山尾，西至石场公路边，北至围基边（外面英浛公路），该合同的四至范围在争议地范围内；提供的2012年8月13日石灰铺镇人民政府与石灰铺镇石灰铺居委会石桥村小组签订的《征用土地协议书》，协议书载明：土名：上山嘴（即英浛公路侧石灰铺二中对面），面积：16亩，四至范围：东至三门路口（即油栏洞村小组王立远、王立新、王向前等人的地界的边界为界）,南至宝江水泥厂围墙地基及油栏洞村小组的地界为界，西至石山脚及刘太英原征收的土地范围为界，北至英浛公路边，该协议的四至范围包括争议地在内；提供的2012年8月14日石灰铺镇人民政府与赖祥亮签订的《土地开发合作协议》和《补充协议》各一份，协议载明地名：上山嘴，面积：5.87亩，四至以红线图为准。石桥村民小组提供材料载明的地名上山尾山岭、上山嘴与争议地名不相符，但四至及红线图范围在争议地范围内。经营管理方面，经询问和调查证实争议地在发生争议以前一直由被申请人石桥村民小组耕种管理，没有事实依据证实申请人油栏洞村民小组在该地耕种管理过。英德市人民政府认为：申请人油栏洞村民小组持有1981年英林证字NO.XXX《山权所有证》，该证的四至范围不包括争议地在内，也不在争议范围中；提供的四份证人证言，虽证明该地长期由其村耕种管理，但证人均属利害关系人，根据规定不予采信，也不能作为处理该地的事实依据，没有其他证人和证据证实其耕作管理争议地的事实。因此，申请人油栏洞村民小组要求将争议地塘尾岭山西部地块确权归其村民小组集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，本府不予支持。被申请人石桥村民小组持有的1982年英林证字NO.XXX《山权林权所有证》，其四至范围不包括争议地，也不在争议地范围中；但有相关协议及证人证言证实其长期耕作管理该地的事实。因此，石桥村民小组要求将争议地确权归其村民小组集体所有的请求，事实清楚，依据理由充分，本府予以支持。2016年5月26日,英德市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局［1995］国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，作出英府决［2016］23号《关于塘尾岭山西部地块土地权属的处理决定》，处理决定如下:争议地名塘尾岭山西部地块，四至范围以GPS测定的《石灰铺镇“塘尾岭山”案争议范围图》为准，面积14.02亩的土地所有权和使用权属石桥村民小组集体所有。油栏洞村民小组不服上述处理决定,向清远市人民政府申请行政复议。2016年10月13日,清远市人民政府作出清府复决［2016］77号《行政复议决定书》，决定维持英德市人民政府的处理决定。2016年11月4日，油栏洞村民小组向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、撤销英德市人民政府作出的英府决［2016］23号《关于塘尾岭山西部地块土地权属的处理决定》；2、撤销清远市人民政府作出的清府复决［2016］77号《行政复议决定书》;3、责令英德市人民政府重新作出处理决定。原审认为：油栏洞村民小组与石桥村民小组争议的“塘尾岭山西部地块”土地权属，从争议双方持有的政府颁发的权属凭证看，油栏洞村民小组持有1981年英林证字NO.XXX《山权所有证》,经核实该证所注四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中；石桥村民小组持有的1982年英林证字NO.XXX《山权林权所有证》，经核实该证所注明的四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中。此种情形，属争议双方持有的政府颁发的权属凭证无法确定争议地权属，且山权林权所有证不属土地性质的发证范畴，在此情况下应通过核实争议土地的实际经营管理事实和证据来确定权属。从本案查明的涉案土地的耕作管理事实看，石桥村民小组提供的2003年10月23日与英德市石灰铺镇居委会蛇引林场黎远方签订的《合同书》及黎远方与赖奕武签订的《合同书》，合同的四至范围均在争议地范围内；提供的2012年8月13日石桥村民小组与石灰铺镇人民政府签订的《征用土地协议书》，该协议的四至范围包括争议地在内；提供的2012年8月14日石灰铺镇人民政府与赖祥亮签订的《土地开发合作协议》和《补充协议》四至及红线图范围在争议地范围内。以上合同及协议及英德市人民政府调查询问证人笔录均证实石桥村民小组在发生争议以前一直有长期耕作管理该地的事实。油栏洞村民小组提供的四份证人证言，均属其村小组村民有利害关系人，除此之外没有事实证据证实油栏洞村民小组在争议地耕种管理过。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……”原国家土地管理局［1995］国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。……”英德市人民政府根据上述法律法规的规定，依据查明的权属凭证和历史、现实经营事实情况，将争议土地所有权和使用权确权给石桥村民小组集体所有，符合上述法规的规定。综上所述，英德市人民政府于2016年5月26日作出的英府决［2016］23号《关于塘尾岭山西部地块土地权属的处理决定》，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，处理恰当，依法确认其合法性。清远市人民政府于2016年10月13日作出清府复决［2016］77号《行政复议决定书》，维持了英德市人民政府作出的处理决定程序合法，并无不当。油栏洞村民小组起诉主张争议山场权属归其所有的理据不充分，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回油栏洞村民小组的诉讼请求。上诉人油栏洞村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。一、一审法院未到争议土地上核实现实情况，上诉人提供充分的理由证实其持有的1981年英林证字NO.XXX《山权所有证》中的“塘尾岭山”四至确实包含了争议土地。1、上诉人提供的该证填证人曾广永及参与发证人曾宪深均证实该证包含了本案争议塘尾岭山西部地块，只是由于曾广永、曾宪深、李维根弄错了方位，才造成了该证四至与实地不符，当四至调正后则完全与实地相符，并完全包含争议地块。该证中南至“美光茶山一工段”和北至“上山咀”两个特殊地名只有在本案争议范围内出现。2、从另一案件所涉及英德市人民政府作出的英府决［2016］13号《关于塘尾岭山东部地块土地权属的处理决定》中，田廖墩村民小组所持有的1981年英林证字NO.XXX《山权所有证》西至“美光茶山一工段”与前述证中南至“美光茶山一工段”反映的是同一个地标事物，而且证号序号是相邻的。因此，上诉人的“塘尾岭山”与田廖墩村民小组的“岭背塘”相邻，并以“美光茶山一工段”为界应无争议。3、石桥村民小组持有的1982年英林证字NO.XXX《山权林权所有证》东至“上山咀天水为界”与油栏洞村民小组持有的1981年英林证字NO.XXX《山权所有证》的“公路小涵至上山咀对直”均反映的是同一个地标物上山咀。因此，上诉人的“塘尾山岭”与石桥村民小组的“上山石山”以“上山咀为界”也是无争议的。原石灰铺镇美光大队支书李受祥亦出具《证人证言》，证实争议地原属美光茶队管理，后茶队解散后归回上诉人管理使用。二、上诉人在申请复议前调查了附近的水尾组、田廖墩组的村民蓝永细、张祖红、蓝兴好、蓝维光、赖德成、赖兴干等，均证实争议土地在90年代时期，油栏洞组曾绍定种过甘蔗，王立新种过青枣。因此，处理决定和复议决定认为上诉人的证人曾昭定、王立新属于本村村民，属于利害关系人，进而对上诉人经营管理争议土地的事实不认定是错误的。三、石桥村民小组提交的两份《合同书》不能证明其占有或管理过该土地。石桥村民小组提交的《征用土地协议书》《土地开发合作协议》和《补充协议》，至今未通过征地审批手续，也未征求上诉人的同意，协议非法且从未履行。石桥村民小组没有争议土地的相关山林权属或土地权属依据。综上所述，请求：一、撤销一审判决；二、依法改判撤销英德市人民政府作出的英府决［2016］23号《关于塘尾岭山西部地块土地权属的处理决定》；撤销清远市人民政府作出的清府复决［2016］77号《行政复议决定书》；责令英德市人民政府重新作出处理决定。被上诉人英德市人民政府于二审时书面答辩称：一、处理决定认定事实清楚，争议地应处于美光茶山一工段范围内，而油栏洞村民小组持有的1981年英林证字NO.XXX《山权所有证》东至美光茶山一工段应是美光茶山一工段的西至边界，与美光茶山一工段东西相邻，那么该证也不可能包括争议地范围内。石桥村民小组持有的1982年英林证字NO.XXX《山权林权所有证》，经英德市人民政府实地核查，该证不包括争议地在内，也不在争议地范围中。因此，争议双方对争议地均没有合法有效的权属凭证，无法确认争议地权属。二、处理决定适用法律正确。由于争议双方对争议地均没有合法有效的权属凭证，应通过查实争议双方对争议地的实际经营事实作为依据确定权属。油栏洞村民小组没有提供任何证据证实其对争议地有经营管理事实，其提供的四份证人证言均属其村小组村民出具，有利害关系，此外没有其他证据予以佐证。石桥村民小组提供的合同及协议所注明的四至范围均在争议地范围内，并且在英德市人民政府对争议地调查时，周边村民的证人证言均证实在双方发生争议前石桥村民小组对争议地一直有长期耕作管理的事实。英德市人民政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，将争议地所有权和使用权确权归石桥村民小组集体所有，符合法律规定。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人清远市人民政府于二审时书面答辩称：清远市人民政府作出行政复议决定，受理、审查、决定程序均合法。石桥村民小组对争议地拥有长期经营管理事实，英德市人民政府作出处理决定将争议地确权归石桥村民小组集体所有，证据确凿，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人石桥村民小组于二审时未作答辩。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是土地确权纠纷。二审需审查英德市人民政府作出的英府决［2016］23号《关于塘尾岭山西部地块土地权属的处理决定》以及清远市人民政府作出的清府复决［2016］77号《行政复议决定书》是否合法。争议地名塘尾岭山西部地块（石桥村民小组称上山咀），经英德市人民政府工作人员用GPS测定并制图，面积为14.02亩。对于争议地的权属，油栏洞村民小组提供其持有的1981年英林证字NO.XXX《山权所有证》,经英德市人民政府现场勘查核实该证所注四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中。油栏洞村民小组上诉提出该证填证人曾广永及参与发证人曾宪深均证实由于填证时弄错了方位才造成了该证四至与实地不符，当四至调正后则完全与实地相符的主张，由于油栏洞村民小组提供的1981年英林证字NO.XXX《山权所有证》是经林业管理部门审查后政府作出的林权登记行为，油栏洞村民小组仅提供证人证言不足以否定该证的效力。石桥村民小组则提供其持有的1982年英林证字NO.XXX《山权林权所有证》，经英德市人民政府现场勘查核实该证所注明的四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中。因此，油栏洞村民小组、石桥村民小组各自提供的权属凭证均无法确定争议土地的权属。对于争议地的经营管理使用情况，石桥村民小组提供的2003年10月23日其与黎远方签订的《合同书》、及黎远方与赖奕武签订的《合同书》，合同的四至范围均在争议地范围内；提供的2012年8月13日石桥村民小组与石灰铺镇人民政府签订的《征用土地协议书》，该协议的四至范围包括争议地在内；提供的2012年8月14日石灰铺镇人民政府与赖祥亮签订的《土地开发合作协议》和《补充协议》四至及红线图范围在争议地范围内。以上合同、协议及英德市人民政府调查询问的证人笔录均证实石桥村民小组在发生争议以前一直有长期耕作、管理该地的事实。而油栏洞村民小组提供的原石灰大队干部曾广永、曾宪深和村民曾昭定、王立远四份证言，均属于与其有利害关系的证人证言。油栏洞村民小组上诉主张其在申请行政复议前亦调查了附近村的部分村民，证实油栏洞村民小组的村民曾绍定、王立新从90年代初期开始种植农作物。由于油栏洞村民小组在申请复议前调查的证人证言未有其他书面证据可予佐证，且其中蓝兴好、蓝维光的证言明显与英德市人民政府调查时出具的证言相矛盾，故油栏洞村民小组提供的证据未能充分证实其在争议地有长期耕种管理的事实。因此，英德市人民政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条关于“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。……”的规定，采纳石桥村民小组提供的可相互印证、更有证明力的证据，结合现场勘验及历史、现实经营管理情况，作出英府决［2016］23号《关于塘尾岭山西部地块土地权属的处理决定》，决定将争议土地的所有权和使用权确权给石桥村民小组集体所有，事实清楚，理据充分，处理恰当。清远市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》有关复议受理、审查、决定程序的规定，作出清府复决［2016］77号《行政复议决定书》，决定维持英府决［2016］23号《关于塘尾岭山西部地块土地权属的处理决定》，程序合法。因此，原审法院认为英德市人民政府作出的被诉处理决定及清远市人民政府作出的被诉复议决定合法，判决驳回油栏洞村民小组的诉讼请求，并无不当，应予维持。油栏洞村民小组上诉主张其对争议地有权属依据和经营管理使用事实，请求撤销一审判决及撤销被诉处理决定、被诉行政复议决定等，事实根据和法律依据不充分，本院不予支持。综上所述，原审判决正确，本院依法予以维持。油栏洞村民小组上诉请求改判，因理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人英德市石灰铺镇石灰村委会油栏洞村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  秦红梅审判员  方丽达审判员  付庆海二〇一九年九月三十日书记员  肖 威王秋喆