西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书                             （2019）陕71行终916号   上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地西安市。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人孙强，该局工作人员。   委托代理人于伟，陕西邦维律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）西安万同房地产开发有限公司，。   法定代表人武强，总经理。   委托代理人王天，陕西海普睿诚律师事务所律师。   委托代理人王阿丽，陕西海普睿诚律师事务所律师。   原审第三人西安海星房地产综合开发有限公司，住所地西安市高新区。   法定代表人荣海，董事长。   委托代理人井琦，陕西海普睿诚法律事务所律师。   委托代理人董超，陕西海普睿诚法律事务所律师。   上诉人西安市自然资源和规划局与被上诉人西安万同房地产开发有限公司、原审第三人西安海星房地产综合开发有限公司土地其他行政行为一案。不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1769号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开审理了本案。现已审理终结。   原审法院审理查明，1998年8月26日及12月10日，西安未央区旅游度假区管理委员会（甲方）与第三人海星公司（乙方）签订两份《征地合同》，约定乙方拟在未央湖旅游度假区规划范围内征地76.56亩（未央区旅游度假区管委会以西、湖滨路以北、王家棚村以南、丰源山庄以东）及75亩（辛王路以西、湖滨路以北、王家棚村以南、海星先期征用土地以东），征地价为每亩地6.8万元人民币，合同总价额分别为520.608万元人民币及510万元人民币（含办理土地补偿费、劳动力安置补助费、地面附着物补偿费、青苗补偿费、区内公共设施配套费、开发区管理费和镇级以下的各种管理费用等），并约定甲方严格履行合同，协助乙方办理区内有关征地手续，在乙方付清全部合同款后三日内将土地验线并交付乙方使用。1998年12月8日，西安未央湖旅游度假区管理委员会向第三人海星公司作出《关于兴建“海星岛花园（暂名）立项报告的批复”》，同意第三人在未央湖旅游度假区XX花园”项目，该项目位于辛王路以西、湖滨路以北、王家棚村以南、丰源山庄以东，占地面积约156亩。1999年8月11日，第三人海星公司向“西安未央湖旅游度假区”转账10503620元（壹仟零伍拾万零叁仟陆佰贰拾元整），项目名称为“征用土地”。2010年6月11日，万同公司（乙方）与第三人海星公司（甲方）签订《协议书》，甲方协助乙方取得未央湖项目（宗地位于XX路、XX路，面积161.5781亩）土地使用权，甲方已为取得本协议项下土地使用权投入前期资金人民币1239.45万元，同意将该投入替第三人抵偿所欠乙方债务，并因国家征收该项目土地应当缴纳的新征地农民养老保险人民币约694万元由乙方缴纳。2010年7月16日，西安市XX中心XX中心收到万同公司“待转交农民养老保险资金”70816734元，2012年6月29日，西安市自然资源和规划局下属的浐灞分局向万同公司出具《缴款通知书》，称“我局上报的西安浐灞生态区2010年度第六批次农用地转用和土地征收，含你公司海星翠湖项目，涉及面积161.577亩，其中新增建设用地10.7718公顷，需缴纳新增建设用地有偿使用费689.3952万元，请你公司交至指定账户，由西安浐灞生态区财政局代收代缴。后万同公司向西安市XX中心XX中心缴纳上述费用689.3952万元及其他相关费用20865元及152700元。2016年6月9日，万同公司委托西安恒达房地产价格评估有限公司对“西安万同房地产开发有限公司所属房屋及地面附着物市场价值”进行评估，估价对象为“万同公司自建房屋及附着物面积45772.42平方米”，估价时间为2016年3月21日，评估结果为估价对象市场价值20682324元（贰仟零陆拾捌万贰仟叁佰贰拾肆元整）。2018年6月，浐灞土储（甲方）、西安市浐灞河综合治理开发建设管理委员会未央管理办公室（乙方）、西安未央湖旅游开发区管理委员会（丙方）与万同公司（丁方）及第三人海星公司（戊方）共同签订《“海星”地块遗留问题处置及土地移交协议》，约定“位于浐灞生态区XX园区XX大道XX线西侧，XX路北侧，原‘海星’项目拟开发地块，面积为154.465亩，该宗土地系丙方1998年招商引资项目拟开发用地，由丙方实施完成征收补偿，相关土地征收补偿资金由项目拟开发主体戊方承担，之后戊方因债务纠纷将该宗土地涉及的相关权利抵偿予丁方。”并结合西安恒达房地产价格评估有限公司出具的《西安万同房地产开发有限公司所属房屋及地面附着物价值评估项目估价报告》甲方一次性向丁方支付补偿款共计人民币45261628.34元（包含前期征地成本24579304.34元），丁方收到该款项后，该宗土地涉及丁方的遗留问题全部解决，丁方对该宗土地再无其他任何权利主张。同时，该协议约定乙方牵头协调各方按期完成“海星”地块遗留问题解决并将土地移交甲方，戊方承诺对于该宗土地的权利和义务已全部抵偿给丁方，积极配合丁方履行本协议。2018年7月30日，浐灞土储向万同公司共支付人民币45261628.34元，支付项目名称为“附着物赔偿”。2018年9月8日，西安市国土资源局发布西土出告字【2018】72号《西安市国有建设用地使用权拍卖出让公告》，将位于西安浐灞生态区XX路以北、北辰大道以西，地籍编号为CB4-10-20的净用地面积为117.379亩（不含代征道路28.797亩、代征绿地15.402亩）采用增价竞拍方式进行出让。后西安市国土资源局及其下属的浐灞分局于2018年9月28日与西安唐茂置业有限公司签订《CB4-10-20号国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》，确认“CB4-10-20号宗地位于西安浐灞生态区XX路以北、北辰大道以西，总面积柒万捌仟贰佰伍拾贰点肆叁平方米（78252.43㎡），成交总价为人民币柒亿柒仟柒佰贰拾万元（￥777200，000元）。另查明，根据2013年4月23日市编办函【2013】64号《西安市机构编制委员会办公室关于同意成立西安浐灞生态区土地储备中心的复函》，西安浐灞生态区土地储备中心是市国土资源局的所属事业单位。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         原审法院审理认为，本案的争议焦点为1、万同公司与本案被诉行政行为是否具有利害关系；2、市自然资源和规划局是否作出了万同公司诉称的收回土地储备的行政行为以及该行为是否合法。对于焦点1，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及该法第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）万同公司是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织，”之规定。本案中，第三人海星公司与西安未央湖旅游度假区管理委员会于1998年签订两份《征地合同》后，第三人按照合同约定履行了付款义务，并对涉案土地进行实际占有与使用。后根据第三人与万同公司的债权债务协议内容，第三人将涉案土地权益全部抵偿于万同公司。根据万同公司向西安市XX中心XX中心缴纳涉案土地新征地农民养老保险资金、市自然资源和规划局下属的浐灞分局向万同公司发出缴纳新增建设用地有偿使用费的通知、2018年6月《“海星”地块遗留问题处置及土地移交协议》的内容及西安浐灞生态区土地储备中心向万同公司支付涉案土地附着物补偿款项等事实，市自然资源和规划局应对就涉案土地的权利义务由第三人海星公司受让于万同公司，万同公司具有就涉案土地使用权被收回而依法获得补偿的事实不持异议。故本案万同公司与涉案土地被收回的行为具有法律上的利害关系，且该收储行为对万同公司的实际权利义务产生了影响，本院对市自然资源和规划局认为万同公司不具有本案原告诉讼主体资格、市自然资源和规划局收回土地使用权的行为属于土地征收过程中的过程性行政行为，不属于人民法院受案范围的辩称依法不予认可。   对于焦点2，结合本案事实，因市自然资源和规划局下属的浐灞土储以与万同公司及第三人等签订“五方协议”的形式约定市自然资源和规划局一次性向万同公司支付补偿款共计人民币45261628.34元（包含前期征地成本24579304.34元）后，涉案土地涉及万同公司的遗留问题全部解决，万同公司对该宗土地再无其他任何权利主张，之后市自然资源和规划局将涉案地块采取增价竞拍的方式予以出让，故该“五方协议”的签订行为即为市自然资源和规划局收回涉案土地的先行行为。根据《土地储备管理办法》中“一、总体要求……（三）土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。市、县级国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门，经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部，列入全国土地储备机构名录，并定期更新。”财综[2016]4号《财政部、国土资源部、中国人民银行、中国银行监督管理委员会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》第二条“……土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作……”及市编办函【2013】64号《西安市机构编制委员会办公室关于同意成立西安浐灞生态区土地储备中心的复函》之规定，浐灞土储为市自然资源和规划局下属的事业单位，且市自然资源和规划局并未向本院提供浐灞土储在上述名录内，具有土地收储职权的相关证据，故该浐灞土储以与万同公司及第三人签订五方协议的形式收回涉案土地的行为因缺乏相应的职权依据，本院对其协议合法性依法不予认可。另根据《西安市国有土地储备暂行规定》第八条“收购国有土地使用权进行储备的，按下列程序进行：（一）国土资源行政管理部门对拟收购储备的地块进行调查摸底，查清地块的权属和土地利用现状；（二）规划行政管理部门依据城市总体规划和国土资源行政管理部门的调查情况，确定地块红线范围和土地用途；（三）国土资源行政管理部门拟定地块收购储备方案，报经市、县人民政府批准；（四）国土资源行政管理部门按照经批准的地块收购储备方案，委托同级土地储备机构具体实施地块的收购储备工作；（五）依法办理国有土地使用权的注销登记手续，将收购地块存入政府土地储备库”之规定，市自然资源和规划局并未向本院提供其收回涉案土地并进行增价竞拍出让的行为符合上述收储程序的相关证据，故本院对其仅以与万同公司及第三人签订上述协议的方式履行了法定程序的辩称不予认可，对其收储程序的合法性依法不予认可。根据《西安市国有土地储备暂行规定》第九条“收购国有土地使用权的补偿标准，法律、法规和规章有明确规定的，从其规定；无明确规定的，由国土资源行政管理部门与土地使用权人协商确定，合理补偿”之规定。本案中，市自然资源和规划局下属的浐灞土储仅对涉案土地上附着物等进行评估，该补偿数额包括退回的万同公司及第三人已支付的相关征地资金（包括征地款、地面房屋收购款、地面作物补偿款、农民养老保险资金、新增建设用地有偿使用费等），并未考虑近20年的通货膨胀、货币贬值、资金成本、财务成本、人力成本等，故因市自然资源和规划局未向本院提交该协议对万同公司尽到合理补偿义务的相关证据，其协议规定的权利义务因显失公平，本院对其合法性及有效性依法不予认可。   综上，市自然资源和规划局下属的浐灞土储以签订“五方协议”的形式收回涉案土地的行为因缺乏职权依据、程序违法且显失公平，本院对该协议的合法性依法不予认可，对万同公司认为市自然资源和规划局收储涉案土地行为违法的主张依法予以支持，因涉案土地已被增价竞拍出让，市自然资源和规划局的收回土地行为不具有可撤销性，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认西安市自然资源和规划局以2018年6月与西安万同房地产开发有限公司签订《“海星”地块遗留问题处置及土地移交协议》的形式收回“海星项目土地”（编号CB4-10-20）的行政行为违法。案件受理费50元，由西安市自然资源和规划局负担。   上诉人西安市自然资源和规划局上诉称，原审法院判决适用法律错误，程序违法，严重侵犯上诉人的合法权益，请求依法撤销原审判决。一、“五方协议”约定的目的是解决前期集体土地征收环节的遗留问题，该行为并非土地收回储备行为。原审判决以《西安市国有土地储备暂行规定》第八条作为认定上诉人行政行为违法的依据，属于适用法律错误。原审判决认为“五方协议”规定的权利义务显失公平，对其合法性及有效性不予认可，属于适用法律错误。二、原审判决程序违法。1、如果要认定“五方协议”违法，应当通知五方当事人都到庭，每一方当事人均有权陈述、申辩，而原审判决显然剥夺了其他两方当事人的抗辩权。2、该“五方协议”是否属于显失公平属于另一案件（正在陕西省高级人民法院审理中），如果要以“五方协议”的合法性作为依据，也应当待高院案件的审理结果。综上，请求：撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1769号行政判决书，驳回被上诉人原审诉讼请求。   被上诉人辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。1、上诉人的行为确系土地收储行政行为，上诉人收回万同公司所有的建筑物和农用大棚等土地附着物、要求万同公司移交土地的行为，不是平等主体之间基于买卖合同所产生的民事法律行为，而是公权力的行使，属于行政行为。2、上诉人委托的实际实施收储行为的主体不具备收储职权，根据《土地储备管理办法》第（三）条及《财政部、国土资源部、中国人民银行、中国银行监督管理委员会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》的规定，上诉人委托的西安浐灞生态区土地储备中心不具备收回土地储备的主体资格，无权进行收储，本案收储的主体违法，原审对此认定正确，应予维持。3、上诉人主张万同公司仅负责看护不符合事实。万同公司基于《征地协议》取得涉案土地占有、使用、收益权利。上诉人对涉案土地及地面附着物的收回未履行法定的程序和步骤，径直通过“五方协议”的方式收回涉案土地不符合法律规定，显属违法。4、是否取得土地证不是判断行政行为是否是收储行为的标准，上诉人将涉案土地列入收储范围本就违反法律规定，《土地储备管理办法》第三条第二款规定：“入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。”上诉人违反法律规定程序没有对土地权利（包括用益物权和担保物权）进行审核，未履行法律规定，因此将不应列入储备范围的土地进行了土地收储，本就是违法行为。5、“五方协议”显失公平，是依法对行政行为合理性、合法性的认定，上诉人认为“五方协议”并不符合《民法总则》关于显失公平的构成要件及认定程序，不能成立：本案中“五方协议”是上诉人实施土地收储行政行为的表现方式，是否公平关系到行政行为的合理性。6、上诉人主张万同公司是“无偿使用土地”不符合事实。其一，海星公司和万同公司是根据《征地合同》，在缴纳相关款项后，取得了涉案土地的占有、使用、收益权利，并非无偿。其二，由于未央湖管委会违反承诺，未取得用地指标，因此涉案土地一直无法依约使用，不存在无偿使用土地的事实。7、判决内容与万同公司原审诉请一致。万同公司原审诉请“请求确认市自然资源和规划局土地收回储备行政行为违法”，原审判决上诉人以“五方协议”的形式收回海星项目土地的行政行为违法，二者的核心内容都是确认收回土地的行政行为违法，判决与万同公司诉请完全一致，应予以维持。综上所述，请求依法维持原审判决。   原审第三人述称，1、因为20年前未央湖管委会没有办理好用地指标，涉案土地已经交付，但未能开发使用。期间所有的看护费都是被上诉人为看护自有土地自行负担，后上诉人将该地块收回作为储备土地进行拍卖。上诉人认定被上诉人对涉案土地的看护是双方协议行为不符合客观事实，没有事实依据。2、按照1997年、1998年的法律规定，我们在签订协议后就实际占有了该地块获得了土地权利和地上附着物所有权，且我们已经支付了村组集体的补偿费用。3、签订协议不是出于当事人自愿签订，如果不签订协议就丧失土地的用地指标，支付的四千多万不返还，在双方地位不平等的情况下才签订了“五方协议”。   本院经审理查明的事实与原审法院判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，“土地收储”是针对转为国有之后的土地，进行有计划的除权、回收、列入储备以备另行出让的行为，收储的相对人是土地及附着物的实际占有人和权利人。本案中，原审第三人海星公司与西安未央湖旅游度假区管理委员会于1998年签订两份《征地合同》后，第三人按照合同约定履行了付款义务，获得了土地及其地上附着物的使用权和所有权，并对涉案土地进行实际占有与使用。后根据原审第三人与万同公司的债权债务协议内容，原审第三人将涉案土地权益全部抵偿于万同公司，万同公司实际占有、使用了该国有土地及地面附着物。现上诉人拟对涉案土地进行收回储备，要求海星公司和万同公司移交土地，实际是针对万同公司现占有、使用的国有土地及地面附着物实施的收回储备。故万同公司与涉案土地被收回的行为具有法律上的利害关系，且涉案收储行为对万同公司的实际权利义务产生了影响，万同公司具有本案原告诉讼主体资格。   根据《土地储备管理办法》中“一、总体要求……（三）土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。市、县级国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门，经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部，列入全国土地储备机构名录，并定期更新。”财综[2016]4号《财政部、国土资源部、中国人民银行、中国银行监督管理委员会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》第二条“……土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作……”及市编办函【2013】64号《西安市机构编制委员会办公室关于同意成立西安浐灞生态区土地储备中心的复函》之规定，浐灞土储为市自然资源和规划局下属的事业单位，且市自然资源和规划局并未提供浐灞土储在上述名录内，具有土地收储职权的相关证据，故该浐灞土储以与万同公司及第三人以签订“五方协议”的形式收回涉案土地的行为缺乏相应的职权依据。   根据《西安市国有土地储备暂行规定》第八条“收购国有土地使用权进行储备的，按下列程序进行：（一）国土资源行政管理部门对拟收购储备的地块进行调查摸底，查清地块的权属和土地利用现状；（二）规划行政管理部门依据城市总体规划和国土资源行政管理部门的调查情况，确定地块红线范围和土地用途；（三）国土资源行政管理部门拟定地块收购储备方案，报经市、县人民政府批准；（四）国土资源行政管理部门按照经批准的地块收购储备方案，委托同级土地储备机构具体实施地块的收购储备工作；（五）依法办理国有土地使用权的注销登记手续，将收购地块存入政府土地储备库”之规定，市自然资源和规划局并未提供其收回涉案土地并进行增价竞拍出让的行为符合上述收储程序的相关证据。根据《西安市国有土地储备暂行规定》第九条“收购国有土地使用权的补偿标准，法律、法规和规章有明确规定的，从其规定；无明确规定的，由国土资源行政管理部门与土地使用权人协商确定，合理补偿”之规定。本案中，市自然资源和规划局下属的浐灞土储仅对涉案土地上附着物等进行评估，该补偿数额包括退回的万同公司及第三人已支付的相关征地资金（包括征地款、地面房屋收购款、地面作物补偿款、农民养老保险资金、新增建设用地有偿使用费等），并未考虑近20年的通货膨胀、货币贬值、资金成本、财务成本、人力成本等，故因市自然资源和规划局未提交该协议对万同公司尽到合理补偿义务的相关证据，原审法院对其合法性及有效性依法不予认可，并无不妥。市自然资源和规划局下属的浐灞土储以签订“五方协议”的形式收回涉案土地的行为因缺乏职权依据且程序违法。   综上，原审法院判决确认市自然资源和规划局涉案土地收回储备行政行为违法，认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人西安市自然资源和规划局的上诉请求，于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人西安市自然资源和规划局负担。   本判决为终审判决。         审判长    朱爱琳   审判员    刘宇红   审判员    程淑芹          二〇一九年九月三十日                              书 记 员    姬晓倩