广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤08行终134号上诉人（原审第三人）何家教，男，汉族，1969年4月24日出生，住广东省徐闻县，委托代理人陆金良，广东自正律师事务所律师。上诉人（原审原告）徐闻县前山镇北松村红坎溪经济合作社，住所地广东省徐闻县前山镇北松村委会红坎溪村。法定代表人陈守鑫，社长。委托代理人陈守经，徐闻县村民。委托代理人莫赳，广东择正律师事务所律师。原审被告徐闻县自然资源局，住所地广东省徐闻县徐城镇城东大道北段。法定代表人郑振强，局长。委托代理人何世俊，该局工作人员。委托代理人邓庆祝，该局工作人员。上诉人何家教因与被上诉人徐闻县前山镇北松村红坎溪经济合作社（以下简称红坎溪经济合作社），原审第三人徐闻县自然资源局不动产行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初408号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明，2001年2月，何家教向徐闻县自然资源局的前身徐闻县国土资源局提交土地登记申请书，申请将位于前山新圩红坎溪居民住宅区面积为144平方米的国有土地使用权登记至其名下，并提供《关于前山新圩区原征用红坎溪村土地遗留问题的处理协议书》以及前山镇人民政府出具的《证明》作为权属来源依据。该土地四至为：东至幸福街，南至陈德辉地界，西至二米路后何华昌宅地，北至何声培宅地。经地籍调查后，徐闻县自然资源局对土地登记申请审核情况予以公告，前山镇土地管理所、前山镇人民政府、徐闻县国土资源局、徐闻县人民政府先后在地籍调查土地登记审批表上盖章确认。2002年1月10日，徐闻县人民政府就上述土地向何家教颁发了徐国用（2002）字第0008号《国有土地使用证》。另查明，1988年12月30日，前山镇人民政府与红坎溪村签订《关于前山新圩区原征用红坎溪村土地遗留问题的处理协议书》，该协议载明：“圩区征用红坎溪村土地一共四块……第四块地址：郑承耀宅北至林世撤宅划出五十米宽二十八米深，共一千四百平方米的土地。”红坎溪经济合作社主张涉案土地在郑承耀宅往北五十米之外，不在上述协议书征用的土地范围内。2001年2月30日，前山镇人民政府向“县发证办”出具一份《证明》，载明：“何家教同志的宅基地属于国有土地，位于前山新圩红坎溪居民住宅区，使用面积为144平方米。此地是原前山区公所在一九八七年划拨给该同志建住宅用地，土地来源合法，有依据，权属清楚，没有纠纷，请审查发证。”在诉讼过程中，原审法院组织各方当事人到涉案土地进行现场勘验。经现场测量，涉案土地在郑承耀宅往北五十米之外。原审认为，本案属于不动产行政登记纠纷。本案的争议焦点是：一、红坎溪经济合作社与徐闻县人民政府向何家教颁发徐国用（2002）字第0008号《国有土地使用证》的行政行为是否有利害关系；二、红坎溪经济合作社的起诉是否已超过法定期限；三、徐闻县人民政府向何家教颁发徐国用（2002）字第0008号《国有土地使用证》的行政行为是否依据充分、程序合法。关于红坎溪经济合作社与被诉行政行为是否有利害关系问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，红坎溪经济合作社以涉案土地超出了征用范围，被诉行政行为侵犯其集体土地权益为由提起行政诉讼，并提供了调解会议记录、发证位置图等初步证据证明，故其与被诉行政行为有利害关系，具备起诉的主体资格。关于红坎溪经济合作社的起诉是否超过法定期限问题。何家教称其已于2007年向红坎溪经济合作社出示过涉案《国有土地使用证》，并提供时任村长的证人证言作为证据。但是，该证人证言没有其他证据予以佐证，其证明力不足。而且，红坎溪经济合作社提供的证据显示国土所、村委会等单位、组织的工作人员于2015年仍对涉案土地进行过使用权争议调处。因此，何家教提供的证据不足以证明红坎溪经济合作社已于2007年知道被诉行政行为存在的事实，其认为红坎溪经济合作社的起诉已超过法定期限的意见，原审法院不予采纳。关于被诉行政行为是否依据充分、程序合法问题。本案中，徐闻县人民政府向何家教颁发涉案《国有土地使用证》的土地权属来源依据是前山镇人民政府与红坎溪村签订的《关于前山新圩区原征用红坎溪村土地遗留问题的处理协议书》以及前山镇人民政府出具的《证明》，同时红坎溪经济合作社及徐闻县自然资源局均称涉案土地在上述协议书所征用的“第四块土地”内。上述协议书所载的“第四块土地”是“郑承耀宅北至林世撤宅划出五十米宽二十八米深，共一千四百平方米”，经现场勘验，郑承耀宅往北50米的范围并未包括涉案土地。因此，仅凭上述协议书，尚不足以证明涉案土地已被征用。虽然前山镇人民政府出具《证明》称涉案土地属于国有土地，但该《证明》未能与上述协议书的内容相互印证。因此，徐闻县人民政府以上述协议书及证明作为权属来源依据，向何家教颁发涉案《国有土地使用证》的行政行为，属依据不足，认定事实不清。在程序上，徐闻县自然资源局履行了地籍调查、审核、公告、发证等程序，程序合法。综上所述，徐闻县人民政府向何家教颁发涉案《国有土地使用证》的行政行为程序合法，但主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销徐闻县人民政府于2002年1月10日向何家教颁发的徐国用（2002）字第0008号《国有土地使用证》。案件受理费50元，由徐闻县自然资源局负担。上诉人何家教不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院违反法定程序。根据被上诉人在一审提交的《广东省农村集体经济组织证明书》所记载的内容，该集体法定代表人是陈守强，并非是陈守鑫。上诉人在一审庭审中发现经济组织证明书记载的法定代表人与被上诉人实际出庭的法定代表人不一致，并向法庭要求核实清楚被上诉人法定代表人后再继续开庭审理，但原审法院在发现登记证书所登记的法定代表人与实际出庭的法定代表人不一致的情况下，仍继续开庭审理本案，显然不符合法律规定。二、徐闻县人民政府给上诉人颁发徐国用（2002）字第0008号《国有土地使权证》的行政行为，程序合法，事实清楚。涉案的土地是前山镇人民政府1988年12月征用集体土地后，依法通过审批、公示等法定程序才给上诉人颁发徐国用（2002）字第0008号《国有土地使权证》，在办理该地审核及公示等事项的过程中，没有任何集体及个人对该地提出异议。因此，徐闻县人民政府颁发徐国用（2002）字第0008号《国有土地使权证》的行政行为，程序合法，事实清楚。三、被上诉人对涉案土地没有利害关系，无权对政府颁发土地证的行政行为提起行政诉讼，况且，被上诉人起诉已超过法定的起诉期限。涉案的土地于1988年被前山镇人民政府征用，该地权属已归前山镇人民政府使用和管理，被上诉人与该地已无法律上利害关系，被上诉人无权对该地主张任何权利，也无权对本案提起行政诉讼。徐闻县人民政府于2002年颁发徐国用（2002）字第0008号《国有土地使用权证》后，上诉人与同村村民陈守鑫个人之间因涉案土地使用权问题发生纠纷，被上诉人曾对此事进行调解，被上诉人前两届法定代表人都明确表明在2007年就已知道涉案土地的发证事实，并明确表明对涉案的发证没有异议。根据法定的起诉期限，被上诉人的起诉已超过起诉期限，原审法院认定被上诉人的起诉没超过起诉期限是错误的。综上，徐闻县人民政府颁发土地证的行政行为程序合法，事实清楚。被上诉人存在无权起诉及超过起诉期限等法定事由，原审法院仍支持被上诉人诉求显然是错误的。为此，请求撤销原审法院作出的（2018）粤0891行初408号行政判决，维持徐闻县人民政府颁发的徐国用（2002）字第0008号《国有土地使权证》的行政行为，或依法将本案发回重审。被上诉人红坎溪经济合作社辩称：一、徐闻县人民政府给上诉人登记发证事实错误。位于前山镇××新区××（××省道）的土地原来全部是被上诉人的集体土地。1964年建设前山圩新区占用了被上诉人部分土地，1988年12月30日，前山镇人民政府与被上诉人签订《关于前山新圩区原征用红坎溪村土地遗留问题的处理协议书》，新增征用被上诉人位于幸福街的土地。征用范围是郑承耀宅北至林世撤宅地，长度50米，宽度28米。徐闻县人民政府给上诉人登记发证的土地在被征用的50米范围之外，属被上诉人的集体土地。徐闻县人民政府当成在征用的50米范围之内的土地给上诉人登记发证是错误。原审法院以徐闻县自然资源局作出行政行为主要依据不足，判决撤销其给上诉人所颁发的徐国用（2002）字第0008号《国有土地使用证》是正确的。二、陈守鑫是依法产生的法定代表人。上诉人上诉称，被上诉人所提供的《广东省农村集体经济组织证明书》所登记的法定代表人是陈守强，而不是陈守鑫，并且提出要求核实后再开庭，一审法院继续开庭，以此称一审法院违反法定程序。农村集体村民小组与经济合作社机构合一，村民小组长（也称村长）也是经济合作社社长。2017年北松村民委员会及其所辖村民小组换届选举，陈守鑫当选红坎溪村民小组长，是红坎溪经济合作社当然社长。换届后，农村集体经济组织证明书社长未办变更登记，并不影响陈守鑫是被上诉人的法定代表人的事实。一审法院当庭已向上诉人释明此事，并令被上诉人提供陈守鑫的当选证。三、被上诉人提起诉讼主体适格。徐闻县人民政府给上诉人登记发证的土地是被上诉人的集体土地，徐闻县人民政府当作国有土地给上诉人登记发证，侵害被上诉人的合法权益，被上诉人提起诉讼主体适格。四、被上诉人起诉并未过起诉期限。上诉人上诉称，2007年被上诉人前两届村长已知道被告给上诉人登记发证的事实，这是捏造事实。梁居志为上诉人作证说他任村长期间已知道徐闻县人民政府给上诉人登记发证，这仅是梁居志个人的说法，没有任何佐证材料能证明梁居志的说法成立。被上诉人位于前山镇××新区幸福街（前山卫生院路口）南边的0.68亩土地，自上世纪80年代末，上诉人以该地是其责任地为由与陈守鑫发生纠纷。2015年9月7日，经北松村委会、前山国土所、综治办、村建办、前山镇政府组成调解小组主持调解并实地丈量，上诉人的责任地加上争议地共计4.8亩，而上诉人的责任地是3.92亩，确认0.68亩土地不是上诉人的责任地，而是被上诉人的集体土地。此后，老村长梁居志向镇政府提出该0.68亩地由村转让给他人，所得转让价款用于村内设施建设，梁居志从未向被上诉人任何成员说过该地有一部分政府已给上诉人发证。被上诉人于2015年10月12日以村民民主议定将0.68亩土地划拨给陈守鑫家庭使用，由陈守鑫家庭出资建设村道。2015年9月，北松村委会、前山国土所、综治办、村建办、前山镇政府组成调解小组主持调解该宗地的纠纷，这些证据都能证明被上诉人没有任何人知道徐闻县人民政府给上诉人登记发证的事实。事实是，2018年7月，上诉人到前山镇建办报建，出示徐闻县人民政府给其颁发的土地使用证，前山镇村建办才知道徐闻县人民政府将被上诉人的土地登记发证给上诉人。村建办告知被上诉人，被上诉人才知道徐闻县人民政府给上诉人颁发了土地使用证，被上诉人提交村民民主议定，提起诉讼。被上诉人起诉并未过起诉期限。以上事实与理由说明，一审判决认定事实清楚，判决正确，请求驳回上诉，维持原判。原审被告徐闻县自然资源局述称，一、徐闻县人民政府向何家教颁发徐国用（2002）字第0008号《国有土地使用权证》的行政行为，程序合法、事实清楚。涉案土地是前山镇人民政府于1988年12月征用集体土地后，依法通过审批、公示等法定程序才向何家教颁发了涉案《国有土地使用权证》。在办理该地审核及公示等事项过程中，没有任何集体及个人对该地提出异议，因此，徐闻县人民政府颁发涉案《国有土地使用权证》的行政行为，程序合法、事实清楚。二、涉案土地于1988年被前山镇人民政府征用，该地已归前山镇人民政府使用和管理，红坎溪经济合作社与该地已无法律上的利害关系，无权再对该地主张任何权利，也无权提起行政诉讼。综上，徐闻县人民政府颁发涉案《国有土地使用证》的行政行为程序合法、事实清楚，应依法驳回被上诉人的诉求。二审期间，被上诉人红坎溪经济合作社向本院提交了两份证据材料：1、集体经济组织证明书，主张证明红坎溪经济合作社的社长是陈守鑫；2、红坎溪村村民证明材料，主张证明2019年是梁居志提出将涉案的0.68亩土地转让给他人，未向村任何人说过该地有部分土地已经由政府发证给何家教。上诉人何家教及原审被告徐闻县自然资源局对上述证据的质证意见为：认为证据1是在一审开庭后办理的，同样证明了一审开庭前并没有确定经济合作社的法定代表人是谁，一审程序违法；证据2中没有附上相关证明人的身份证，对该证据的三性均有异议。经审查，被上诉人提交的证据1属于一审判决后形成的新证据，且符合证据的三性要求，可以作为本案的有效证据使用，本院予以确认；对被上诉人提交的证据2，依据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款关于“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院不予接纳。案经本院二审审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案系不动产行政登记纠纷。本案的争议焦点是：一、被上诉人红坎溪经济合作社与被诉行政行为是否具有利害关系；二、被上诉人红坎溪经济合作社的起诉是否已超过法定期限；三、徐闻县人民政府向何家教颁发徐国用（2002）字第0008号《国有土地使用证》的行政行为依据是否充分，原审程序是否违法。关于被上诉人红坎溪经济合作社与被诉行政行为是否具有利害关系的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据已查明的事实，涉案土地并非位于前山镇人民政府1988年征收被上诉人土地的范围内，在上诉人及原审被告未能提供证据证明涉案土地已被合法征收的情况下，被上诉人与被诉行政行为显然具有法律上的利害关系，有权针对被诉行政行为提起本案诉讼。关于被上诉人红坎溪经济合作社的起诉是否已超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，被上诉人并非涉案国有土地使用证的相对人，其主张在2018年7月知道涉案国有土地使用证，上诉人及原审被告均未能提供充分证据予以反驳，故可以认定被上诉人在2018年7月知道涉案国有土地使用证的具体内容，其于2018年9月5日提起本案的诉讼，并没有超过上述法定起诉期限。上诉人认为被上诉人在2007年就已知道涉案土地发证事实的主张，依据不足，本院不予采纳。关于被诉行政行为依据是否充分，原审程序是否合法的问题。涉案颁证行为时实施的《土地登记规则》第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”本案中，徐闻县人民政府给上诉人颁发涉案国有土地使用证的土地权属来源依据是《关于前山新圩区原征用红坎溪村土地遗留问题的处理协议书》及前山镇人民政府出具的《证明》。首先，《关于前山新圩区原征用红坎溪村土地遗留问题的处理协议书》中载明前山镇人民政府共征收了红坎溪村四块土地，其中“第四块地”为“郑承耀宅北至林世撤宅划出五十米宽二十八米深，共一千四百平方米”，原审被告主张上述协议书的“第四块地”系其给上诉人颁发涉案国有土地使用证的权属依据，但依据现场勘验的情况反映，涉案土地并非位于上述协议书所载明的“第四块地”范围之内。其次，前山镇人民政府出具的《证明》中载明：“此地是原山区公所在一九八七年划拨给该同志建住宅用地。”而《关于前山新圩区原征用红坎溪村土地遗留问题的处理协议书》签订的时间为1988年12月30日，显然前山镇人民政府出具的《证明》中所称划拨给上诉人的国有土地并非上述协议书中所征收的土地。综上所述，上诉人提交的登记申请材料不足以证明涉案土地已被征收并由政府依法划拨给上诉人使用，徐闻县人民政府未尽审慎审查义务，其向上诉人核发涉案国有土地使用证，存在土地权属来源不清的情形。依据上述规定，徐闻县人民政府核发涉案国有土地使用证事实不清，主要证据不足，原审判决据此撤销该证，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。至于上诉人认为原审法院在发现经济组织证明书记载的法定代表人与被上诉人实际出庭的法定代表人不一致的情况下仍继续开庭审理，属程序违法的主张。在一审庭审前，被上诉人提交了盖有红坎溪经济合作社印章的法定代表人身份证明，已经能够初步证明陈守鑫系红坎溪经济合作社的法定代表人。虽然经济组织证明书中登记的社长为陈守强，但该经济组织证明书的作出时间为2015年4月29日，存在滞后的可能性。原审法院据此要求被上诉人庭后补充提交换届选举后的材料，并继续开庭审理，程序并无不当。且根据被上诉人在一审庭后补充提交的《当选证书》、徐闻县前山镇北松村民委员会出具的《证明材料》及二审提交的《广东省农村集体经济组织证明书》的内容，陈守鑫确已于2017年广东省第七届村民委员会换届选举中，依法当选为红坎溪村民小组的小组长及红坎溪经济合作社的社长，其作为被上诉人的法定代表人出庭应诉，符合法律规定。综上所述，原审被告给上诉人颁发涉案国有土地使用证土地权属来源不清，依法应予撤销。上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何家教负担。本判决为终审判决。审判长  李常红审判员  吴有文审判员  梁康宁二〇一九年九月二十六日法官助理陈小斯书记员周玥附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。