黑龙江省大庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑06行初92号原告肇源县肇源镇临江村村民委员会，住所地肇源县肇源镇临江村临江屯,统一社会信用代码：54230622ME303491X3。法定代表人李宪彬，该村主任。委托代理人张宝，男，汉族，1954年1月3日出生，住址黑龙江省肇源县。委托代理人张凤霞，黑龙江美亚律师事务所律师。被告肇源县人民政府，住所地肇源县政府大街。法定代表人迟维喜，职务县长。行政机关负责人张维刚，职务副县长。委托代理人田力鹏，黑龙江油城律师事务所律师。被告大庆市人民政府，住所地大庆市萨尔图区东风新村政府大街。法定代表人何忠华，市长。委托代理人徐正平，黑龙江四维律师事务所律师。委托代理人马勇，大庆市司法局工作人员。原告肇源县肇源镇临江村村民委员会诉被告肇源县人民政府、大庆市人民政府土地确权不予受理决定及行政复议一案，本院于2019年3月7日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人张宝、张凤霞，被告肇源县人民政府行政机关负责人张维刚及其委托代理人田力鹏，被告大庆市人民政府委托代理人徐正平、马勇出庭参加法庭审理。本案现已审理终结。2018年11月21日，原告肇源县肇源镇临江村（原跃进村）村民委员会向肇源县人民政府提出申请，请求确认原告对坝外大肚泡东沿土地拥有使用经营权。2018年11月29日，肇源县人民政府作出源政行决字[2018]1号土地权属争议案件不予受理决定书（以下简称“不予受理决定书”），决定不予受理。该不予受理决定书还认定：“经核实，该争议地块位于肇源镇洪泛区内，属于肇源沿江湿地自然保护区范围，不在原跃进村(现临江村)《土地证》适用范围内，土地所有权为国有，土地使用权单位为肇源镇人民政府”。原告不服该不予受理决定书，向大庆市人民政府申请行政复议。2019年2月18日，大庆市人民政府作出庆政复决[2018]42号行政复议决定书（以下简称“复议决定书”），复议维持了肇源县人民政府作出的不予受理决定书。原告诉请称，1.土地权属争议问题的处理的原则是尊重历史、面对现实，案涉土地在第一次土地调查后颁发给原告的临时土地使用证已证明大肚泡东沿土地是集体所有，但被告又以肇源镇洪泛区划界临时土地使用证用来证明案涉土地归肇源镇所有。肇源县人民法院(2011)源行初字第2号行政判决书撤销了肇源镇人民政府源镇政发(2009)30号的处理意见，肇源县人民法院的这一行政判决完全羁束了肇源县国土资源局、肇源县人民政府在处理这50亩案涉土地所有权和使用权时的行政行为。大庆市人民政府在行政复议审查时未按照法院生效的行政判决，人民法院不应予以采信。2。被告肇源县人民政府源政行决字(2018)1号决定书，适用法律错误。肇源县人民政府源政行决字(2018)1号决定书适用的是《黑龙江省土地权属处理办法》第十三条第四项和国土资源厅函(2007)60号文件是错误的，处理该案应依照《黑龙江省土地权属处理办法》第25条和(195)国土籍字第6号文件第19条、20条、21条规定办理。肇源县人民政府所作出的不予受理决定书偷换了土地所有权使用权争议和土地承包权纠纷的概念，将本来是临江村和解放村界线不清的争议案件混淆成张宝与村委会承包合同的争议案件，这种偷换概念的手法足以认证了肇源县人民政府对本案争议的法律事实认定错误。3.肇源县人民政府源政行决字(2018)1号决定书还提出了一些不当说法，如“经核实，该争议地块位于肇源镇洪泛区内，属于肇源沿江湿地自然保护区范围，不在原跃进村(现临江村)土地证适用范围内，土地所有权为国有，土地使用权单位为肇源镇人民政府”。有关该争议土地使用权是不是肇源镇人民政府问题已在2011年肇源县人民法院行政判决中明确了。肇源县人民政府认定该地块在肇源沿江湿地自然保护区之内，案涉土地所有权属国有无事实和法律依据。原告提供的证据充分证明了大肚泡周边土地是集体所有的客观事实，如果变为国有首先要征收并予以补偿，否则土地的属性并没有发生变化。因在湿地范围内的内陆滩涂地都是国有的说法不符合《土地管理法》和《湿地保护条例》相关规定，请求人民法院对肇源县人民政府的违法行为予以纠正，以确保原告的合法权益不受侵害。诉讼请求：1.请求依法撤销被告肇源县人民政府作出的源政行决字（2018）1号土地权属争议案件不予受理决定书及被告大庆市人民政府作出的庆政复决（2018）42号行政复议决定书；2.请求依法判令被告肇源县人民政府对争议的50亩土地使用权作出确认决定。原告向本院提交了以下证据：1.原跃进村（现临江村）1983年土地划界报告、跃进大队土地利用现状图及004号土地证各一份，欲证明原告和其他村关于内陆滩涂界线是清楚的，案涉土地属集体所有，使用权归原告；2.肇源县人民政府（1990）第十四次县长办公会议纪要及糖厂、造纸厂排污用地界线平面图复印件各一份，欲证明1990年11月23日，经肇源县第十四次县长办公会议决定，划定大肚泡原四百五十亩稳定水面的区域为糖厂、造纸厂排放工业污水的主要自然贮水用地，大肚泡水面被征用，补偿款均给付原跃进村（现临江村）。进一步证明大肚泡东西两岸土地使用权属原告集体所有，争议的50亩土地在大肚泡东沿，为原告集体所有的土地；3.肇源县肇源镇人民政府源镇政函【1997】1号文件一份，欲证明大肚泡东西两岸土地均是原跃进村集体所有的土地，早在1984年，原跃进村就将此地承包给村里的部分农户，所以，仍然是集体所有的土地；4.肇源县人民政府作出的源政行复决字【2009】3号行政复议决定书一份，欲证明肇源县人民政府不作为，临江村、解放村就大肚泡东沿50亩土地争议一直没有解决；5.肇源镇人民政府作出的《关于解放、临江两村地界纠纷所签合同的认证意见》一份，欲证明肇源县肇源镇政府的处理意见为，案涉地块在县区划部门未做出区划裁定前应维持原来的现状，由原临江村承包方经营，待区划定界后，执行区划部门意见，签订的合同应先中止，但时至今日，县区划部门仍未对此争议地块区划作出决定；6.肇源县人民法院作出的【2011】源行初字第2号行政判决书一份，欲证明肇源镇人民政府作出的源镇政发【2009】30号文件系临江村与解放村涉及大肚泡土地争议问题的重新处理意见，其行为超越了职权范围，故该判决撤销了源镇政发【2009】30号处理意见，说明临江村、解放村就大肚泡东沿50亩土地争议一直没有解决；7.（2012）源民初字第126号民事裁定书及（2012）庆民二终字第370号民事裁定书各一份，欲证明争议的土地使用权归属应由县级以上人民政府进行处理，争议地块的权属涉及到临江村与××村，应当按照法律规定由肇源县人民政府对此问题作出处理。但肇源县人民政府至今对此地块权属问题未作出处理；8.大庆市人民政府作出的庆政复决【2015】69号行政复议决定书一份，欲证明源政行决字【2015】3号土地权属争议案件不予受理决定书适用法律错误，法律援引错误，故决定撤销该不予受理决定，肇源县人民政府至今对此地块权属问题未作出处理，即未明确讼争土地的权属；9.肇源县人民政府作出的源政发【2016】19号文件一份，欲证明肇源县人民政府撤销了源行决字【2016】1号文件，说明临江村、解放村就大肚泡东沿50亩土地争议仍未解决；10.解放村给临江村村民张宝的通知一份，欲证明解放村认为争议土地属解放村，并于2007年12月11日通知张宝于2007年12月18日前到村委会报名以便确定竞标方案，解放村认为其对涉案土地享有使用权，开始对争议地块主张权利，临江村与解放村发生土地争议；11.照片3张，欲证明涉案地块是属于临江村的；12.土地确权申请书一份，欲证明原告于2018年11月21日向肇源县政府递交该土地确权申请书。被告肇源县人民政府辩称：1.大庆市人民政府的复议决定认定事实及适用法律正确，依法应予维持。大庆市人民政府充分考虑了本案发生的实质原因即原告与案外人张宝签订了土地承包合同，原告是将所有权和使用权均不属于自己的土地发包给了张宝，且该承包期限只有1年，该土地承包合同均不能证实该土地使用权和所有权就归原告。大庆市人民政府作出的复议决定无论是认定事实和法律适用均是正确的，应予维持。2.原告的诉讼请求没有法律依据，应依法驳回原告的起诉。依据《国土资源部办公厅给江苏省国土资源厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》明确“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属登记。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或者直接向法院提起行政诉讼。”参照1984年跃进村(后合并为临江村)的《土地划界报告》及附图可以证实，本案诉争的土地并不在集体土地的范围内。同时本案原告在1984年就其集体土地已经进行了登记并取得了土地证，该土地证已经明确了原告土地的所有权和使用权，因此本案不能按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，请求人民政府对土地权属进行确认处理。对此，在黑龙江省高级人民法院(2016)黑行终390号行政裁定书中对此问题给予了充分的阐述。因此应驳回原告的诉讼请求。依据1995年3月11日国家土地管理局颁布实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有”的规定，本案诉争士地即所谓的泄洪区位于堤防外的护堤地，其所有权归国家所有。同时本案原告并没有取得本案诉争土地的使用权。依据《中华人民共和国土地管理法》第十ー条第二款的规定“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权;第十五条规定:“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”。由此可见，使用国有土地不但要依法使用，而且要登记造册，以确认使用权，更要应当订立承包合同，这是法律强制性的规定。但本案中诉争的土地既没有证书，更没有签订书面承包合同，因此原告并没有合法取得本案诉争土地的使用权，其诉讼请求不应获得支持。3.本案诉争土地位于省级自然保护区范围内，原告将本案诉争土地发包给张宝进行耕种，违反了行政法规的强制性规定而无效，相应的包括张宝及本案原告不存在合法占有的前提，其要求确认权属更没有法律依据。依据1994年颁发的国务院令第167号《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条自然保护区可以分为核心区，缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。该行政法规是1994年颁发的国务院令，属于行政法规，而张宝与本案原告签订的承包合同是用于种植，造反了法律的强制性规定。综上，请求法院维持大庆市政府的复议决定，驳回原告的诉讼请求。被告肇源县人民政府向本院提交了以下证据：1.黑政函【2018】90号黑龙江省人民政府关于调整呼兰河口等20处省级自然保护区范围的批复、黑龙江省肇源沿江湿地省级自然保护区功能区划图、黑政函【2008】50号黑龙江省人民政府关于建立黑龙江富锦沿江湿地自然保护区等5个省级自然保护区的批复，欲证明划为自然保护区的地域不允许从事种植行为；2.（2016）1号土地权属争议案件行政决定书、（2018）42号大庆市人民政府行政复议决定书、行政复议答辩状各一份，欲证明本案诉争土地所有权为国有，使用权人为肇源县肇源镇政府，并不属于本案原告；3.土地权属争议案件不予受理决定书、送达回证、宗地图、一调土地利用现状图、二调土地利用现状图、1984年10月10日临江村委会土地划界报告、跃进村委会划界报告、1984年12月20日土地使用单位为肇源镇的临时土地证各一份，欲证明本案诉争土地并不在原告村集体土地所有权的范围内，并不是村集体的土地。原告的土地已经登记发证，明确了原告土地的所有权和使用权，本案诉争土地为洪泛区即护堤地，其所有权为国有，使用权归肇源镇人民政府，肇源县人民政府作出的不予受理决定书依法送达，程序合法；4.农村合作经济土地承包合同书，欲证明案涉土地为大肚泡东沿，执行年限仅为1年；5.《黑龙江省土地权属争议处理办法》、《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》、关于肇源镇临江村与解放村土地权属争议调查报告、源政行决字（2015）3号肇源县人民政府土地权属争议案件不予受理决定书、肇源县人民法院（2011）源行初字第2号行政判决书、肇源县人民法院（2012）源民初字第126号民事裁定书、（2012）庆民二终字第370号民事裁定书，欲证明本案并不属于权属争议，原告自认农村合作经济土地承包合同书的执行期限为1年，（2011）源行初字第2号行政判决只是撤销了肇源镇源镇政发（2009）30号的处理意见，并没有完全羁束了本案的行政行为。被告大庆市人民政府辩称:1.大庆市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。2018年11月21日，原告提出《临江村与解放村土地确权申请书》请求确认申请人对坝外大肚泡东沿土地拥有的使用经营权。肇源县国土局经调查后，于2018年11月28日作出《土地权属争议案件不予受理建议书》，明确指出该争议地块的土地地类为滩涂，土地权属性质为国有，土地使用权单位为肇源镇政府，不在临江村《土地证》使用范围内。2018年11月29日，肇源县政府根据《黑龙江省土地权属争议处理办法》第十三条的规定和国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》(国土资厅函[2007]60号)的规定，作出不予受理决定书。2018年12月20日，原告不服，到大庆市人民政府申请复议。经审查，肇源县人民政府作出的不予受理决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。故被告大庆市人民政府维持了肇源县人民政府作出的不予受理决定书。2.行政复议程序合法。被告大庆市人民政府的复议程序符合行政复议法的相关规定。综上所述，被告认为复议决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。望一审法院驳回原告的诉讼请求。被告大庆市人民政府向本院提交了以下证据：1.行政复议案件处理审批表；2.行政复议决定书；3.行政复议提出答复通知书；4.关于被申请人提交材料的说明；5.肇源县人民政府统一社会信用代码证、授权委托书、法定代表人身份证明书、代理人身份证复印件；6.送达回证；7.当事人提交案件材料接收清单；8.行政复议申请书；9.肇源县肇源镇临江村村民委员会统一社会信用代码证、授权委托书、村委会主任任职证明书、法定代表人身份证明书、代理人身份证复印件。上述证据欲证明行政复议从程序到内容均合法。经庭审质证，被告肇源县人民政府和大庆市人民政府对原告提交的证据1、6-9、12真实性无异议，对原告提交的证据2-5、10-11真实性有异议；原告对被告肇源县人民政府提交的证据1、2、4、5的真实性无异议，对证据3中土地权属争议案件不予受理决定书、送达回证、1984年10月10日临江村委会土地划界报告、跃进村委会划界报告、1984年12月20日土地使用单位为肇源镇的临时土地证的真实性无异议，对证据3中宗地图、一调土地利用现状图、二调土地利用现状图的真实性有异议；被告大庆市人民政府对肇源县人民政府提交的证据真实性、合法性、关联性均无异议；原告对被告大庆市人民政府提供的证据1-9的真实性无异议；被告肇源县人民政府对大庆市人民政府提交的证据真实性、合法性、关联性均无异议。本院对原告提交的证据1、6-9、12予以采信；原告提交的证据2-5、10因是复印件且与本案不具有关联性，不院不予采信，原告提交的证据11与本案不具有关联性，本院不予采信；本院对被告肇源县人民政府提供的证据1、2、4、5予以采信，对证据3中的土地权属争议案件不予受理决定书、送达回证、1984年10月10日临江村委会土地划界报告、跃进村委会划界报告、1984年12月20日土地使用单位为肇源镇的临时土地证予以采信，对证据3中的宗地图、一调土地利用现状图、二调土地利用现状图不予采信；对大庆市人民政府提交证据的真实性均予以采信。经审理查明，2018年11月21日，原告以其与村民张宝签订了土地承包合同且已耕种多年为由向被告肇源县人民政府提出土地确权申请，请求确认原告对坝外大肚泡东沿土地拥有使用经营权。2018年11月29日，被告肇源县人民政府作出了不予受理决定书，以原告与其村民张宝签订土地承包合同，属于农村土地承包合同争议案件且案渉土地已由原告办理了土地登记手续，不属于土地权属争议为由决定不予受理。该不予受理决定书还认定案涉土地使用权单位为肇源镇人民政府。2018年12月20日，原告不服该不予受理决定书，向大庆市人民政府提起行政复议。2019年2月18日，被告大庆市人民政府作出复议决定书，维持了肇源县人民政府作出的不予受理决定书。2019年3月17日，原告不服被告肇源县人民政府作出的不予受理决定书和被告大庆市人民政府作出的复议决定书，向本院提起行政诉讼。本院认为，首先，原告请求确认对坝外大肚泡东沿土地拥有使用经营权的理由为原告与其村民张宝签订了土地承包合同且已耕种多年，被告肇源县人民政府以此认定属于农村土地承包合同争议案件，不作为土地权属争议案件受理，属于认定事实错误。其次，本案中，肇源县人民政府作出的不予受理决定书和大庆市人民政府作出的复议决定书均认定案涉土地已由原告依法办理土地登记手续，并由肇源县人民政府登记发证。但肇源县人民政府和大庆市人民政府均未提供证据证明案涉土地已办理有效的土地登记手续。故肇源县人民政府作出的不予受理决定书和大庆市人民政府作出的复议决定书均认定案涉土地已登记发证，属主要证据不足，适用法律错误。第三，依据《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十三条第三款之规定，被告肇源县人民政府作出的不予受理决定书是对原告的申请是否符合条件进行审查后作出的，属于程序性处理方式，但该不予受理决定又以实体性处理的方式将案渉土地确定为肇源镇人民政府，被告肇源县人民政府作出的不予受理决定书不符合法律规定。综上，被告肇源县人民政府作出源政行决字[2018]1号土地权属争议案件不予受理决定书，认定事实不清，主要证据不足；被告大庆市人民政府作出庆政复决[2018]42号行政复议决定书主要证据不足、适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条之规定，判决如下：撤销肇源县人民政府作出的源政行决字[2018]1号土地权属争议案件不予受理决定书；二、撤销被告大庆市人民政府作出的庆政复决[2018]42号行政复议决定书；三、责令被告肇源县人民政府于本判决生效之日起六十日内依法履行法定职责。案件受理费50元由被告肇源县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院审判长  程雪飞审判员  刘宏博审判员  王 刚二〇一九年九月九日法官助理曹利伟书记员赵健附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。