云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终392号上诉人（一审原告）杜碧贵等30人（名单附后）。诉讼代表人杜碧贵，男，白族，1970年7月16日生，住云南省大理白族自治州洱源县。诉讼代表人杜光亮，男，白族，1965年8月11日生，住云南省大理白族自治州洱源县。诉讼代表人李小红，男，白族，1973年10月19日生，住云南省大理白族自治州洱源县。诉讼代表人杜幼光，男，白族，1968年12月10日生，住云南省大理白族自治州洱源县。诉讼代表人李树雄，男，白族，1974年5月18日生，住云南省大理白族自治州洱源县。委托代理人孙建伟，北京创为律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人曹禹琪，北京创为律师事务所实习律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）洱源县人民政府。住所地：洱源县茈碧湖镇腾飞路（县政府行政办公区）。法定代表人丁洪涛，县长。出庭负责人朱国荣，副县长。委托代理人赵智，洱源县自然资源局副局长。代理权限：一般授权代理。委托代理人柳崇，云南云珠律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。杜碧贵等30人因诉洱源县人民政府（以下简称县政府）土地行政征收一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院于2019年3月7日作出的（2018）云29行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月3日受理其上诉后，依法组成合议庭于2019年7月25日公开开庭审理了本案，上诉人杜碧贵等30人的诉讼代表人杜碧贵、李小红、杜幼光及委托代理人孙建伟、曹禹琪，被上诉人县政府的出庭负责人朱国荣及委托代理人赵智、柳崇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定：县政府根据云南省人民政府2015年10月14日关于洱源县“一河三湖”保护开发专题会议精神，决定拟征收右所镇西湖和右所两村民委员会集体土地14.2494公顷，作为洱源县2018年度第一批次城镇建设用地，为相关项目建设搬迁安置用地(住宅用地)，涉及被征地农户150户，杜碧贵等30人的47亩承包土地在该征地范围。2016年9月6日，县政府作出《洱源县人民政府拟征收土地通告》[洱征(2016)3号]，对拟征收土地用途、范围等内容进行通告，并在右所镇西湖村民委员会中登村老年协会外墙等处进行张贴。同年10月8日，县政府在右所镇西湖村民委员会召开由洱源县指挥部、右所镇、西湖村民委员会工作人员和中登、东登村民代表参加的中登、东登组征地告知启动会议，传达、安排生态搬迁和征地有关事项。2017年6月，县政府职能部门分批组织对洱源县右所镇西湖村民委员会中登村第一、第二村民小组被征地农户的拟征收土地进行丈量，146户农户参与了现场调查，135户对拟征土地面积等事项进行签字确认，有部分原告也进行了签字。其中114户被征地农民签订了协议书，对拟征地面积、补偿费、安置方式等事项进行确认，相关征地补偿款已经汇入其银行账户。2017年5月、6月，县政府先后出台《关于印发洱源县右所镇西湖中登村生态搬迁安置实施办法的通知》[洱政发(2017)15号]、《关于给予批准实施洱源县右所镇总体规划(2016-2030)请示的批复[洱政复(2017)49号],土地利用总体规划调整方案经云南省人民政府批准同意，对搬迁范围、搬迁安置对象、安置方式、搬迁补偿、政策保障措施、补偿兑现及资金管理使用、右所镇总体规划等事项作出规定。10月31日，洱源县国土资源局分别向右所镇西湖村民委员会中登第一、第二村民小组送达《洱源县国土资源局征地听证告知书》[洱国土资听告字(2017)第01号、第02号]，告知拟被征地村民小组和被征地农民有对补偿标准和安置方案要求听证的权利。2017年11月2日，中登第一、第二村民小组长和41名被征地农民在《关于放弃征地听证的证明》上签字，放弃征地听证，并对拟征收土地的地类、面积、补偿标准、征地统一年产值、补偿倍数等事项进行确认。同月13日，县政府将被征地农民社会保障金4274820元存入洱源县社会保障专用账户。2017年12月20日，有部分原告到云南省国土资源厅（以下简称省国土厅）信访,举报县政府违法征地。2017年12月26日，省国土厅作出《关于调查核实洱源县政府违法征地的通知》，要求大理州国土资源局（以下简称州国土局）调查核实。2018年2月5日，省国土厅作出《云南省国土资源厅关于严肃查处洱源县违法征地问题的通知》，指出县政府在没有进行土地报批手续的情况下开展土地征收工作属违法征地行为，要求州国土局督促县政府立即停止违法征地行为。2018年3月12日，右所镇人民政府作出了书面检查。同月14日，州国土局向省国土厅报送《大理州国土资源局关于对洱源县右所镇人民政府违法征地问题调查核实处理情况的报告》，责令右所镇人民政府停止违法征地行为、完善征地报批工作、做好宣传工作、作出书面检查的处理意见。杜碧贵等30人提起诉讼，请求确认县政府在未获得土地批复的情况下征收其土地的行政行为违法；诉讼费用由县政府承担。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……”本案中，县政府未经有权机关审核批准，从2017年5月即对杜碧贵等30人所在右所镇西湖村民委员会中登村第一、第二村民小组土地实施土地征收，且实际占用土地，该征收土地的行政行为经部分原告到省国土厅信访，省国土厅于2018年2月5日作出《关于严肃查处洱源县违法征地问题的通知》认定县政府土地征收违法并叫停征收行为，责成州国土局对相关人员进行处理。但杜碧贵等30人请求人民法院司法确认的县政府2018年7月27日前未批先征其承包土地的行政行为违法的诉求，与有权行政机关依法查处纠错的行为并不矛盾。故杜碧贵等30人的诉讼主张应予以支持。县政府2018年7月27日前征收杜碧贵等30人承包土地的行政行为有悖于《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，应当确认其未批先征行为违反法定程序，且具有违法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决确认县政府2018年7月27日前征收杜碧贵等30人47亩承包土地的征收行政行为违法。案件受理费50元，由县政府负担。杜碧贵等30人上诉称：一、一审判决认定事实错误。一审判决认定的召开征地告知启动会议、放弃听证等事实，与真实事实不符。上诉人对征地会议召开不知情，且从未放弃听证权利。一审将县政府对上诉人土地征收占用时间认定为2017年5月错误，应当为2016年4月。二、一审法院对证据的审查错误。上诉人对证据《关于放弃征地听证的证明》真实性持异议，并在一审中当庭申请对签字进行鉴定，一审法院未进行鉴定就对该证据真实性予以认可。三、省国土厅以信访回复方式向部分上诉人回复，不影响司法程序的确认。该回复事项是针对2018年4月16日之前县政府征收行为，此后行为未经过确认。其一审诉讼请求是要求对整个征收行为进行审查，本案判决将会直接影响其申请国家赔偿的标准及数额。四、县政府在取得土地批复之后的征收行为也是违法的，在征地补偿安置不落实情形下就已实际占用填埋及使用土地。请求撤销一审判决，发回重审。县政府答辩称：一、县政府于2018年7月27日前在征地工作中所做工作主要是准备性工作，并未根本违法。为加快推进西湖生态移民搬迁土地勘查、地质灾害评估等**工作，2016年5月11日，县政府与西湖村委会中登村一、二组签订了《右所镇西湖村2016年大春占用及备耕损失协议书》，租用一、二组土地，并支付租金，并未实际征收上诉人土地。根据国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，县政府进行征地告知、听证、土地调查确认等行为有法可依，不能将征地报批前准备工作等同于征地行为。不存在上诉人所称一直占用其土地的行为。同时，县政府愿意尊重一审法院判决。二、被征地农户参与丈量、确认、放弃听证，说明征地行为具有广泛民意基础。本案中部分上诉人也参与征地前确认工作，并放弃听证，当时也表达了搬迁意愿。县政府的听证告知书在上诉人居住地和村委会公开张贴，上诉人称对征地会议召开不知情与客观事实不符，上诉人未向县政府申请过听证。三、上诉人不符合起诉条件。县政府征地行为已被省国土厅认定违法，该文件已得到执行，县政府停止了全部征地工作。上诉人要求司法再行认定，是一种重复申请。四、2018年7月27日获得征地批复后的行为是合法行为。补偿资金到位，只是上诉人拒绝领取。请求驳回上诉，维持原判。二审庭审中，杜碧贵等30人将其诉讼请求表述为“请求确认洱源县人民政府在未获得土地批复的情况下，自2016年4月至今破坏、占用、填埋并分割其土地的征收行为违法”，并于庭后向本院寄交了其签章的《明确诉讼请求说明》。杜碧贵等30人认为，其诉讼请求在一审阶段就是明确的，一审法院未全面理解其诉讼请求而是将其诉讼请求进行了主观割裂，征收行为违法性是持续的，但一审法院主观认定土地征收作出之前和之后是两个征收行为，认为其诉讼请求是确认2018年7月27日之前的征收行为，相当于遗漏了其关于县政府获得土地批复之后行政行为的这部分诉讼请求，一审法院未依职权对其进行释明；二审发现这个问题，对上诉人释明或询问，上诉人进行明确，不存在变更诉讼请求。县政府认为，其不同意杜碧贵等30人变更诉讼请求，二审中变更诉讼请求不符合法律规定，上诉人一审诉讼请求是一个法律行为，二审表述的诉讼请求是一个事实行为，与一审诉讼请求完全不同，不应当作为变更后的新诉讼请求直接审理，且一审审判程序合法。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。当事人所提出的诉讼请求应当指向一个特定、具体的行政行为，而不能笼统要求法院确认行政行为违法。征收土地行为包括一系列行政行为，如批复、公告、协议、补偿、强制搬迁等，是多个各自独立的行政行为，这些行政行为的主体、内容、程序等均不相同。杜碧贵等30人提出的诉讼请求为：“确认被告在未获得土地批复的情况下征收原告土地的行政行为违法”，其所诉对象为县政府“征收原告土地行政行为”，未指向具体的行政行为，属于诉讼请求不明确，不符合法定起诉条件，依法应驳回其起诉。杜碧贵等30人虽然在二审中重新陈述了其诉讼请求，但其二审中陈述的诉讼请求与其一审诉讼请求并不一致，不能视为仅是对一审诉讼请求的明确，本院亦不能直接对二审中重新表述的诉讼请求进行审理。一审法院指导释明不到位，本院予以指正，但此程序瑕疵并不影响杜碧贵等30人可就其认为侵犯其合法权利的行政行为依照法定途径进行救济。综上，一审法院对本案作出实体判决不当，本院依法予以改判，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条（一）项的规定，裁定如下：一、撤销云南省大理白族自治州中级人民法院（2018）云29行初38号行政判决；二、驳回杜碧贵等30人的起诉。一、二审案件受理费各人民币50元，退还杜碧贵等30人。本裁定为终审裁定。审判长  杜瑞芳审判员  桂 蕾审判员  赵 霁二〇一九年九月二日书记员  林珊珊上诉人名单1.杜碧贵，男，白族，1970年7月16日生2.杜碧侯，男，白族，1972年10月18日生。3.杜碧荣，男，白族，1976年4月10日生。4.杜碧武，男，白族，1975年6月18日生。5.杜春光，男，白族，1963年1月20日生。6.杜定贤，男，白族，1965年12月7日生。7.杜光亮，男，白族，1965年8月11日生。8.李小红，男，白族，1973年10月19日生。9.杜会候，男，白族，1950年3月18日生。10.杜迎亮，男，白族，1976年9月18日生。11.杜昆元，男，白族，1970年3月18日生。12.杜亮星，男，白族，1972年11月8日生。13.杜光候，男，白族，1964年7月20日生。14.杜林科，男，白族，1964年3月4日生。15.杜碧进，男，白族，1969年8月12日生。16.杜丕亮，男，白族，1974年12月6日生。17.杜天佑，男，白族，1950年10月2日生。18.杜幼光，男，白族，1968年12月10日生。19.杜幼雄，男，白族，1968年7月12日生。20.杜元亮，男，白族，1977年3月14日生。21.杜运雄，男，白族，1961年12月10日生。22.李宝明，男，白族，1961年7月19日生。23.张金泉，男，白族，1978年12月16日生。24.李太科，男，白族，1954年8月12日生。25.李多胜，男，白族，1970年1月20日生。26.李国宣，男，白族，1977年12月29日生。27.李树雄，男，白族，1974年5月18日生。28.李新华，男，白族，1977年6月20日生。29.李映宝，男，白族，1968年10月20日生。30.李建宝，男，白族，1984年4月18日生。