湖北省武汉市武昌区人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂0106行初76号原告周润生，男，1931年2月27日出生，汉族，住湖北省武汉市江夏区。被告武汉市武昌区退役军人事务局，住所地湖北省武汉市武昌区荆南街**。法定代表人王凯雄，局长。委托代理人张天琦，湖北成和诚律师事务所律师。原告周润生诉被告武汉市武昌区退役军人事务局未按政策发放生活待遇一案，本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。原告诉称：“1.我们是根据民政部、财政部、人力资源和社会保障部、总政治部、总后勤部、总装备部政联﹝2011﹞5号（通知）（1），湖北省民政厅、财政厅、人力资源和社会保障厅、湖北省军区政治部、后勤部政干﹝2011﹞157号文件（2），武汉市民政局、财政局、人力资源和社会保障局、卫生局、老干局、武汉市警备区后勤部后战﹝2012﹞15号文件（3）及民政部、总后勤部、总装备部民发﹝2012﹞93号（4），武汉市民政局武民政﹝2013﹞83号（5）等文件于2014年1月1日移交武昌区安置的军队无军籍离休干部。文件规定‘移交政府安置的军队无军籍离休干部的生活待遇，按照安置地同职级离休人员生活待遇的项目和标准执行。’政策明确，落实不到位、执行走样，武昌区民政委说‘你们的工资是由两部分组成：一是工资由社保按企业离休干部发放；二是2014年接收无军籍离休干部时，工资按机关事业单位套改，社保发放不足部分由民政负责补差额。’[见武昌区民政委2017年5月18日信访事项处理意见书（17）]，两个体系标准不一，造成混乱，常出错、频繁变，[见周润生2014年1月1日－2018年9月10日银行账户历史明细清单（16）]，还说‘依据﹝1989﹞政联字第8号（22）、政联﹝2011﹞5号（1）两个文件相关规定按照安置地事业单位同职级离休人员生活待遇核定了您的工资，并签订了‘三方协议书’（6），移交武汉市武昌区安置后，生活待遇是按安置地事业单位同职级离休人员的标准执行’[见武昌区民政事务管理委员会2018年3月19日政策落实问题的回复（19）]。反映到武汉市民政局，武汉市民政局2017年11月16日复查意见书（20）以民发﹝2005﹞135号、后司[2011]384号等文为依据,维持武昌区民政委的说法，可上述文件根本不涉及离休干部，文件中连‘离休干部’四个字都没有，省民政厅用﹝1989﹞政联字第8号（通知）（22）来搪塞，但其内容与政联﹝2011﹞5号通知（1）无关。这一切都完全违背了政联﹝2011﹞5号（通知）（1）‘按照安置地同职级离休人员生活待遇的项目和标准执行’的规定。2.武汉市社会保险基金结算中心文件：武人社险中心﹝2015﹞7号（9）、武人社险中心﹝2016﹞32号（10）、武人社险中心﹝2017﹞38号（11）、武人社险中心﹝2018﹞26号（12）等文件规定的‘调整范围’‘发放对象’与我们的条件完全相符，武昌区民政委拒不执行，强词夺理硬说文件不包括我们，请看他们曾经的说法与态度：武昌区民政委2017年1月5日致区委、区政府、区人力资源局、区财政局‘关于民政管理的军队无军籍离休人员要求落实奖励性补贴的函（13）说：‘鄂政办发﹝1996﹞172号文件（7）指出：今后企事业单位离休人员养老金的调整要与我省国家机关离休干部离休金增长水平保持一致：然而，武汉市人力资源和社会保障局出台的武人社发﹝2014﹞95号《关于进一步规范市直机关奖励性补贴发放有关问题的通知》……没有考虑企事业单位的离休人员，这是完全违背国家和省文件精神的，……于是，武汉市人力资源和社会保障局经请示市领导，协商有关部门后，于2016年11月出台了武人社险中心﹝2016﹞32号《关于落实我市参保单位离休人员奖励性补贴的操作办法》（10），从而全面落实了离休人员的奖励性补助，而现在就只剩下我民政管理的由军队移交地方的无军籍离休人员的奖励性补助还没有得到解决。’该函将武人社险中心﹝2016﹞32号（10）文出台的背景过程讲的清清楚楚,有理有据。言之凿凿但未落实,却荒谬地改口说‘不包含也不适用于享受事业单位待遇的人员’[见武昌区民政事务管理委员会2018年3月19日政策落实问题的回复（19）]没有政策依据，没有道理、说不通。案例：湖北省人力资源和社会保障厅办公室2017年11月出台鄂人社办发（2017）111号文件（14）：‘根据机关事业单位同城同待遇，企业离休人员与机关离休人员待遇大体相当的原则，经省政府同意，决定对参加省直企业职工基本养老保险的离休人员比照武汉市办法和标准发放奖励性补贴。’此文不针对我们，但它出自制定、执行相关政策的主管部门，依据是‘同城同待遇’、‘大体相当’原则，原则应该是普遍适用的，当然也适用于我们。3.被告方提出的一些不成立的‘理由’与不实之词：①‘无军籍离休干部已经按政策享受了事业单位离休人员奖励性补贴政策，不应再享受针对企业人员的相关政策’[见武汉市民政局2017年11月16日复查意见书（20）]没有事实根据，信口开河。②根据民发[2005]135号、后司[2011]384号等文件规定‘移交政府安置的军队无军籍离休干部按照安置地同职级事业单位离休人员生活待遇执行’[见武汉市民政局2017年11月16日复查意见书（20）]文件没有这句话，连‘离休干部’四个字都没有，无稽之谈。③用﹝1989﹞政联字第8号（通知）（22）来搪塞[见省民政厅2017年12月27日复核意见书（21）]，其内容与政联﹝2011﹞5号文件（1）所涉内容无关。④党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，随着国民经济的发展，五大发展理念的贯彻，在党和政府的关怀下，我们的养老待遇显著提高，大家衷心感激；但由民政承担的津、补贴部分却让人摸不着头脑：说周润生的‘离休金每月高2000元左右’[见武汉市民政局2017年11月16日复查意见书（20）]，周2013年12月移交前月生活补贴为2514.3元，2014年1月移交后为2993.82元，相差479.52元，哪来的2000元左右[见周润生2013．12．01–2014．01．31银行账户历史明细清单（15）]；变化无常，2015年（01.19）减为2978.82元、2016年（01.19）减为2934.62元、2017年（03.07）变为2970.48元、2018年（08.03）变为2998.82元，较2014年移交时的2993.82元增加了5元[见周润生2014年1月1日－2018年9月10日银行账户历史明细清单（16）]，更有甚者多数人（处、科级）不增反降，如敦肃哲（副处）2014年1月移交时月补贴为2396.42元，2018年8月减为2163.42元，减少233元。⑤武昌区民政委2017年9月27日信访事项处理处理意书（18）说‘不执行武人社险中心﹝2016﹞32号文（10），……经区政府常务会议研究决定，对我区管理的无军籍离休人员2016年度奖励性补贴予以发放，发放标准为每人每年1.5万元。’市参保单位离休人员奖励性补贴，武汉市2015年、2016年、2017年、2018年,年年有明文规定，湖北省都参照执行[见鄂人社办发（2017）111号文（14）]，为何不照办？而要违背‘按照安置地同职级离休人员生活待遇的项目和标准执行’的规定，把我们排除在外，无理无据不可接受。上述诉求2018年12月27日再次向武昌区民政委提出申请（23），因机构改革职能调整，无军籍离休干部事务转由新组建的武昌区退役军人事务局负责，随即将申请报送武昌区退役军人事务局，优抚科汪国成科长接待并亲自写了收条（24），表示‘将及时反映、沟通、回复’，时至今日杳无音信，今年1月13日又上书武昌区退役军人事务局王凯雄局长，再次提出申请（25），至今两个多月过去不见回音，我们不想做‘沉默的羔羊’，请求法院查明事实，公正执法，还我们一个公道、让我们也亲历一番依法治国、司法公正赋予的获得感、幸福感。”诉讼请求：“1.判令被告武汉市武昌区退役军人事务局，按照民政部、财政部、人力资源和社会保障部、总政治部、总后勤部、总装备部政联﹝2011﹞5号通知（1）‘按照安置地同职级离休人员生活待遇的项目和标准执行。’向原告周润生发放有关待遇；‘比照机关同类条件同类政策的原则办理，当地企业一定要与当地机关平衡’{见鄂劳险函[1997]01号‘十一’（8）}不再歧视。2.判令被告武汉市武昌区退役军人事务局，落实武汉市社会保险基金结算中心文件，向原告周润生补发：①武人社险中心﹝2015﹞7号（9）‘关于2014年落实我市统筹范围内省直、市属离休干部发放生活补贴的操作办法’副（厅）局级530*57=30210元（2014年7月－2019年3月）；②武人社险中心﹝2016﹞32号（10）‘关于落实我市参保单位离休人员奖励性补贴的操作办法’36090元；③武人社险中心﹝2017﹞38号（11）‘关于落实我市参保单位离休人员2017年奖励性补贴的操作办法’19305元；④武人社险中心﹝2018﹞26号（12）‘关于落实我市参保单位离休人员2018年奖励性补贴的操作办法’22799元。”被告辩称：“一、发放奖励性补贴的行为不属于行政诉讼的受案范围。武汉市武昌区人民政府石洞街办事处（以下简称石洞街）对被答辩人周润生发放的奖励性补贴，依据的是武汉市武昌区人民政府作出的审批行为，但该发放行为并非石洞街（或武昌区政府或其工作部门）对外履行行政管理职权的范畴，该行为属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。因此，被答辩人周润生提起的确认违法之诉不属于行政诉讼受案范围。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。二、答辩人不是适格被告。答辩人武汉市武昌区退役军人事务局组建于2018年11月，为区政府工作部门，将武汉市武昌区民政事务管理委员会（以下简称武昌区民政委）的退役军人优抚安置、军队离退休干部安置等职责划转至答辩人。根据民政部、财政部、人力资源和社会保障部、总政治部、总后勤部、总装备部《关于军队无军籍离休干部移交政府安置有关问题的通知》（政联﹝2011﹞5号）规定，军队无军籍离休干部一次性纳入安置计划移交地方民政部门，由街道、乡镇服务管理。安置计划由民政部、总后勤部、总装备部共同编制下达，具体交接工作由部队师级以上单位主管部门和安置地政府民政部门共同组织实施。军队无军籍离休干部移交政府安置后，按照属地原则实行社会化服务管理。服务管理经费，由中央财政按照已接收安置的无军籍离休干部实际人数和定额标准给予补助。根据总政治部、总后勤部《关于解决军队离休退休职员当前待遇和管理问题的通知》（﹝1989﹞政联字第8号）规定，离休退休职员的待遇：政治待遇和生活待遇均分别按照国务院和所在地省、自治区、直辖市政府及有关部门对国家机关和事业单位的离休干部、退休干部待遇有关的规定执行。2013年9月，被答辩人移交到武汉市武昌区安置时，武汉市武昌区人力资源局依据上述两个文件相关规定，按照安置地事业单位同职级离休人员生活待遇核定了其生活待遇，并签订了《武昌区军队无军籍离休干部移交协议书》。被答辩人依据相关文件，现已享受事业单位离休人员待遇，其生活待遇现由石洞街管理和发放。武昌区民政委虽是无军籍离休干部的接收安置单位，但不是被答辩人生活待遇的管理和发放单位。武昌区民政委于2014年1月1日起接受安置被答辩人周润生，其生活待遇由武汉市武昌区人力资源局核定，发放方式是由武汉市社会保险中心按原社保养老金金额发放一部分，不足部分由财政部门通过石洞街发放。被答辩人要求落实的文件中，资金渠道部分明确‘中央在汉单位离休人员奖励性补贴所需资金由单位自筹解决’，即中央在汉单位而非接受安置单位。综上，被答辩人生活待遇的核定与发放不属于答辩人职责范围，因此答辩人并不是本案适格被告。三、被答辩人不适用本案所涉武汉市社会保险基金结算中心的相关文件，且已按政策享受事业单位离休人员奖励性补贴。本案所涉武汉市社会保险基金结算中心的相关文件适用现在仍由企业自行管理的企业离休人员。自2014年1月1日起被答辩人便已开始享受事业单位离休人员待遇，且已按政策享受了事业单位离休人员奖励性补贴。综上所述，本案所涉发放奖励性补贴的行为不属于行政诉讼的受案范围，答辩人亦不是本案的适格被告，被答辩人不适用本案所涉武汉市社会保险基金结算中心的相关文件，且已按政策享受事业单位离休人员奖励性补贴。被答辩人的起诉缺乏事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。”经审理查明，原告原系中国人民解放军第三三〇三工厂无军籍离休干部。2013年10月10日，该厂、武汉市武昌区民政局（以下简称区民政局）、原告三方根据民政部、财政部、人力资源和社会保障部、总政治部、总后勤部、总装备部《关于军队无军籍离休干部移交政府安置管理有关问题的通知》（政联〔2011〕5号）和武汉市民政局《关于下达第五批军队无军籍退休退职职工、无军籍离休干部接受安置计划的通知》（武民政〔2013〕83号）文件精神签订《武昌区军队无军籍离休干部移交协议书》，约定：一、区民政局按政策从2014年1月1日起接收安置原告；二、区民政局及时落实原告移交地方后的各项待遇，原告的生活待遇、医疗保障等方面待遇按武昌区同职级离休干部人员对待。2017年3月2日，原告等5人到武汉市基层作风第五巡查组集体反映要求落实武人社险中心〔2015〕7号《关于2014年落实我市统筹范围内省、市属离休干部发放生活补贴的操作办法》、武人社险中心〔2016〕32号《关于落实我市参保单位离休人员奖励性补贴的操作办法》、后战〔2012〕15号等文件规定相关待遇问题。2017年5月18日，武昌区民政委对原告作出《关于周润生等5人反映“要求按离休干部落实待遇等问题”的信访事项处理意见书》[2017（41）]，答复如下：“一、关于落实武人社险中心〔2015〕7号文件问题。你们是我区接收的无军籍离休干部，你们的工资是由两部分组成：一是工资由社保按企业离休干部发放；二是2014年接收无军籍离休干部时，工资按机关事业单位套改，社保发放不足部分由民政负责补差额。7号文件是针对企业单位人员，你们当时是按事业单位离休人员享受待遇，不属于此文件范围。二、关于工资问题。工资问题是区人力资源部门核算好比例由我们民政发放，严格按‘就高不就低’原则。三、关于身份问题。身份问题到底是按照安置地同职级的企业、事业还是机关单位离休干部。我们接收无军籍离退休干部移交时，是军队、区民政局、区人力资源局、区财政局四家一起，是按照事业单位进行接收。四、关于落实奖励性补贴问题。反映的要求享受年度性奖励性补贴问题，委领导非常重视，委领导跟市民政局领导多次电话沟通，优抚科相关工作人员也多次跟您们职工代表进行电话交流和见面座谈。2017年1月5日、10日，区民政委、区人力资源局、区财政局共同就无军籍职工地方奖励性补贴问题进行研究，三部门原则上同意按武人社险中心〔2016〕32号文件精神。2017年3月，我单位又与江岸区、硚口区、江汉区民政局相互沟通，希望能够形成一个较为合理的办法和意见，目前这项工作正在研究推进中。”2017年9月27日，武昌区民政委针对原告提出要求享受年度奖励性补贴发放信访问题，作出《关于周润生反映“军队移交地方无军籍离休人员待遇”的信访事项处理意见书》[2017（80）]，答复如下：“你们是按事业单位接收，工资也是按事业单位套改，不执行武人社险中心〔2016〕32号文。关于无军籍职工奖励性补贴发放问题，省、市领导都分别作了批示。为贯彻各级领导的批示，市人社局、市财政局和市民政局会商后出台了市人社函〔2016〕38号文，文中明确‘建议实行分级负责，由市人民政府责成相关区人民政府，按照区内统筹平衡的原则，将无军籍退休职工纳入发放范围’。文中并没有统一的发放标准。为贯彻落实市人社函〔2016〕38号文，区民政委与区人力资源局、区财政局协商并书面报告区政府，经区政府常务会研究决定，对我区管理的无军籍离休人员2016年度奖励性补贴予以发放，发放标准为每人每年1.5万元。现已向区财政局写请款报告，2016年度奖励性补贴将于10月1日前发放到位。”原告不满意，向武汉市民政局提出复查申请，武汉市民政局于2017年11月16日对原告作出《市民政局关于周润生反映军队移交地方无军籍离休人员待遇信访事项的复查意见书》，维持了武昌区民政委的答复意见。原告不服，向湖北省民政厅申请复核。2017年12月27日，湖北省民政厅对原告作出《省民政厅关于周润生信访事项的复核意见书》，维持了武汉市民政局的复查意见。2018年3月19日，武昌区民政委对原告提出的信访事宜作出《关于周润生反映无军籍离休干部政策落实问题的回复》[2018（32）]，回复如下：“一、关于身份定位事宜。关于您反映的身份定位问题。2013年9月，您移交到武汉市武昌区安置时，安置地武汉市武昌区人社部门依据〔1989〕政联字第8号、政联〔2011〕5两个文件相关规定，按照安置地事业单位同职级离休人员生活待遇核定了您的工资，并签订了“三方协议书”。移交武汉市武昌区安置后，生活待遇是按安置地事业单位同职级离休人员的标准执行。二、要求落实相关文件政策待遇。您在信访中提到的武人社险中心〔2015〕7号、武人社险中心〔2016〕32号、武人社险中心〔2017〕38号等文件，均是针对我市企业职工基本养老保险的文件，并不包含也不适用于享受事业单位待遇人员。武昌区民政委、武汉市民政局、湖北省民政厅都给予明确答复（市民政局复查意见书、省民政厅复核意见书附后）。根据《信访条例》有关规定，您以同一事实和理由提出的投诉请求，武昌区民政委、武汉市民政局、湖北省民政厅都已作出答复，根据三级信访终结，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关将不再受理。”2019年1月14日，原告向被告邮寄《关于政策落实问题的申请》，要求：“1.按武人社险中心〔2015〕7号文补发我2014年7月至2018年12月生活补贴28620（530*54）；2.按武人社险中心〔2016〕32号文补发奖励性补贴36090元；3.按武人社险中心〔2017〕38号文补发奖励性补贴19305元；4.按武人社险中心〔2018〕26号文补发奖励性补贴22799元。”被告未予答复，原告诉至本院。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项的规定，公民提起行政诉讼，应当属于行政诉讼的受案范围。本案中，原告提出的诉讼请求系要求被告按照政策落实其离休干部生活待遇问题，而该问题已经省、市、区三级民政部门及被告作为信访事项进行了处理，且已有结论。原告仍要求被告进行处理，进而提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。”本案中，原告生活待遇的发放，是被告及其他行政机关根据国家有关政策规定，结合当地实际，作出的政策性处理行为，人民法院对该行为无法进行合法性审查，故原告提起的本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款的规定，裁定如下：驳回原告周润生的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审判长  夏建铭审判员  易万昕审判员  廖君跃二〇一九年九月十日法官助理姜沛琪书记员邓萍萍