河南省平顶山市新华区人民法院行 政 判 决 书(2019)豫0402行初42号原告舞钢市东风家庭农场,住所地舞钢市武功乡嘴头王村**。统一社会信用代码:92410481MA43Q7LA3K。经营者苏红喜，男，1969年2月10日生，汉族，住河南省舞钢市。委托代理人苏东风，男，系舞钢市风家庭农场工作人员。委托代理人李国红，河南广宏律师事务所律师。被告舞钢市武功乡人民政府，住所地舞钢市武功乡武功村。统一社会信用代码：11410481005502819E。诉讼代表人周庆贺，乡长。出庭应诉负责人胡延洋，副乡长。委托代理人王记滨，男，系舞钢市武功乡人民政府规划所长。委托代理人王东广，河南信心律师事务所律师。被告舞钢市城市管理局，住所地舞钢市垭口老市场街。统一社会信用代码：11410481MB1712114G。诉讼代表人李长春，局长。出庭应诉负责人刘松峰，副局长。委托代理人李宏超，男，系舞钢市城市管理局法制科长。委托代理人王东广，河南信心律师事务所律师。原告舞钢市东风家庭农场（以下简称东风家庭农场）因要求确认被告舞钢市武功乡人民政府（以下简称武功乡政府）和被告舞钢市城市管理局于2019年1月29日实施的强制拆除行为违法,于2019年6月3日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月3日立案后，于2019年6月10日分别向武功乡政府及舞钢市城市管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了本案。原告东风家庭农场的委托代理人苏东风、李国红，被告武功乡政府出庭应诉负责人胡延洋及其委托代理人王记滨、王东广，被告舞钢市城市管理局的出庭应诉负责人刘松峰及其委托代理人李宏超、王东广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为，被告武功乡政府与舞钢市城市管理局于2019年1月29日强制拆除了东风家庭农场七间砖混结构的平房及厨房小木屋、水泥地坪等。原告东风家庭农场诉称，2014年东风家庭农场承包了舞钢市天源水务有限责任公司租用的武功乡嘴头王村的20多亩土地，从2015年年底至2016年年初陆续建设了七间砖混结构的两层建筑及楼上小木屋和四个小木屋、三座生态温室大棚、凉亭、各种果树花园、喷泉、锦鲤池、儿童游乐场、健身器材等各种配套设施项目。该地是武功乡嘴头王村的集体土地，其中近一半是荒地、荒沟、河滩，是符合土地利用总体规划的其他用地。2019年1月25日，二被告突然在舞钢市天源水务有限责任公司门口发公告，要求将该七间砖混结构的平房及厨房、水泥地坪进行拆除。2019年1月29日，二被告在没有合法通知东风家庭农场的情况下联合四百多人，强行拆除了东风家庭农场的七间砖混结构的平房及厨房、一间小木屋、水泥地坪等设施。该次强拆毁坏的财产是东风家庭农场的合法财产，与舞钢市天源水务有限责任公司没有任何关系，二被告向舞钢市天源水务有限责任公司送达了公告，损害了东风家庭农场的合法权益。二被告的执法行为主体错误、执法行为严重违法，违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，剥夺了东风家庭农场的合法权益，二被告对造成的所有损失应承担损害赔偿责任。综上，特提起诉讼，请求：1.确认武功乡政府和舞钢市城市管理局于2019年1月29日强制拆除东风家庭农场七间砖混结构的平房及厨房小木屋、水泥地坪等行为违法；2.本案的诉讼费由武功乡政府与舞钢市城市管理局承担。东风家庭农场提供的证据材料有：1.公告;2.2019年5月20日舞钢市天源水务有限责任公司出具的情况说明;3.营业执照;4.2019年1月29日拆除现场图片及部分强拆现场录像;5.2018年舞钢市人民政府颁发的“助力脱贫攻坚爱心企业”奖牌;6.河南省乡村旅游经营单位等级评定委员会颁发的证书;7.舞钢市新型农业生产经营组织享受用电优惠审批表;8.武功乡政府出具的承诺书；9.2019年3月26日苏红喜出具的情况说明;10.建设违法案件调查终结报告和违法案件处理审批表（同武功乡政府提供的证据7、舞钢市城市管理局提供的证据8中的建设违法案件调查终结报告和违法案件处理审批表）;11.国土资发〔2014〕127号文件；12.武功乡政府出具的欠条；13.杨书宁与武功乡政府秦主任的通话录音；14.傅信毛出具的证人证言;15.东风家庭农场项目现状环境影响评估报告。被告武功乡政府辩称，一、原告东风家庭农场所诉称的房屋等设施系东风家庭农场擅自占地建设的建筑物、构筑物及其他设施，2016年10月9日原舞钢市国土资源局对东风家庭农场非法占用土地的行为依法立案调查。原舞钢市国土资源局经过调查，于2016年11月7日对东风家庭农场作出了（2016）117号行政处罚决定书，责令东风家庭农场退还土地，没收房屋等其设施，并处以罚款。2017年5月18日，原舞钢市国土资源局向舞钢市人民法院申请强制执行（2016）117号行政处罚决定书。舞钢市人民法院作出了（2017）豫0481行审186号行政裁定书，裁定由原舞钢市国土资源局组织实施强制执行。2018年3月28日东风家庭农场缴纳了罚款，但直至2019年1月29日，东风家庭农场尚未履行（2016）117号行政处罚决定书中“责令退还土地，没收新建七间砖混平房等其他设施”的法定义务。因此，东风家庭农场所诉称的建筑物等一系列设施属于非法利益，应予以强制执行。2019年1月29日武功乡政府与舞钢市城市管理局联合强制对东风家庭农场内七间砖混结构的平房及厨房小木屋、水泥地坪等进行强制拆除是依据人民法院强制执行裁定、省政府大棚房进行彻底整改的通知、市政府内部职责文件和政府授权组织实施的。二、2017年1月，原舞钢市国土资源局就（2016）第117号行政处罚案拟向法院申请强制执行的同时，也向舞钢市人民政府提交了《关于申请人民法院强制执行国土集体涉及行政裁定问题的报告》。2017年3月舞钢市政府批示：“依据舞钢市委、市政府舞发〔2014〕6号文件精神，责成乡镇政府依法组织实施。”舞钢市委、市政府舞发〔2014〕6号《关于进一步落实耕地保护责任严格国土资源执法共同监管的意见》要求：“各乡镇政府、街道办和市直各单位要严格按照意见，各司其职，各负其责，密切配合，通力合作，共同做好我市国土资源管理工作……建立国土资源执法部门联动机制，从严落实共同监管责任。”2019年1月19日河南省（农业农村厅）开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室下发了豫大棚房办〔2019〕3号《关于督促对“大棚房”整治不到位问题进行彻底整改的通知》，并在文件随附的《国家自然资源督察济南局暗访核查发现问题清单》中列明“舞钢市武功乡嘴头王村”的东风家庭农场属于“商业服务”“餐饮住宿”类型“大棚房”，要求依法拆除。2019年1月24日武功乡人民政府依据豫大棚房办〔2019〕3号文件要求和舞钢市委、市政府舞发〔2014〕6号文件的部门联动职责，向舞钢市政府请示《关于对东风家庭农场大棚房强制拆除的申请》武政文〔2019〕3号，舞钢市政府相关主管副市长再次联合批示：“请武功乡、执法局依法拆除”及“此大棚房违法违规行为已被省政府督查通报，相关部门全力配合、确保按期整改到位”。由于东风家庭农场违法建筑物等设施位于舞钢市城市规划区内，舞钢市城市管理局接到舞钢市政府上述批示后，于2019年1月24日对东风家庭农场的问题依法立案，并在调查中获取了原舞钢市国土资源局（2016）117号行政处罚案卷资料，该处罚案卷中附有舞钢市人民法院作出的（2017）豫0481行审186号行政裁定书和舞钢市政府作出的“依据舞钢市委、市政府舞发〔2014〕6号文件精神，责成乡镇政府依法组织实施”的文件批示。舞钢市城市管理局也向相关部门获取了东风家庭农场未被批准为非农业实施用地的证明。舞钢市城市管理局认为本案处理的违法建设行为所涉及的建筑物、构筑物等设施，已被原舞钢市国土资源局作出的（2016）117号行政处罚予以没收和罚款，根据一事不二罚原则，决定本案与（2016）117号行政处罚决定的强制执行程序一并执行。2019年1月25日二被告依法向东风家庭农场送达了强制拆除公告，并于1月29日依法实施了强制拆除。需要指出的是，二被告实施的强制拆除实际是对（2017）豫0481行审186号行政裁定的组织实施。另外，东风家庭农场所诉称被损财物、物品清单及数额之事实不属实，二被告在组织强制拆除过程中，依法申请了公证部门对相关物品进行了公证，并由电视台全程录像，对相关应搬离物品进行了清点确认，安全保存在指定地点，通知原告及时领取，不存在被损毁之事实。二被告拆除东风家庭农场所称建筑物、构筑物有充分事实和法律依据，属于合法的行政行为，综上，请求依法驳回东风家庭农场的诉讼请求。被告武功乡政府提供的证据材料有:1.舞国土监决字[2016]117号案卷；2.舞发〔2014〕6号《关于进一步落实耕地保护责任严格国土资源执法共同监管的意见》;3.豫发〔2016〕36号《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、中共舞钢市委常委会会议纪要（八届第28号）；4.河南省舞钢市城乡总体规划图;5.河南省开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室豫大棚房办〔2019〕3号《关于督促对“大棚房”整治不到位问题进行彻底整改的通知》;6.武功乡政府武政文〔2019〕3号《关于对东风家庭农场大棚房强制拆除的申请》;7.舞钢市城市管理局调查材料;8.公告（同东风家庭农场提供的证据1）及张贴公告照片；9.拆除现场照片。被告舞钢市城市管理局的辩称意见同武功乡政府的辩称意见。舞钢市城市管理局提供的证据材料有：1.舞国土监决字[2016]117号案卷（同武功乡政府证据1）；2.舞发〔2014〕6号《关于进一步落实耕地保护责任严格国土资源执法共同监管的意见》（同武功乡政府证据2）;3.豫发〔2016〕36号《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、中共舞钢市委常委会会议纪要（八届第28号）（同武功乡政府证据3）；4.河南省舞钢市城乡总体规划图（同武功乡政府证据4）;5.河南省开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室豫大棚房办〔2019〕3号《关于督促对“大棚房”整治不到位问题进行彻底整改的通知》（同武功乡政府证据5）;6.舞钢市农业局、舞钢市国土资源局、武功乡政府出具的证明（同武功乡证据7中的证明及舞钢市城市管理局证据8中的证明）；7.武功乡政府武政文〔2019〕3号《关于对东风家庭农场大棚房强制拆除的申请》（同武功乡政府证据6）;8.舞钢市城市管理局调查材料（同武功乡政府证据7）;9.公告及张贴公告照片（同武功乡政府证据8）；10.物品清单；11.拆除现场照片（同武功乡政府证据9）。经庭审质证，原告东风家庭农场对被告武功乡政府提供的证据一的真实性无异议，对证明目的有异议,认为原舞钢市国土资源局对东风家庭农场处罚是违法的，二被告的强拆行为是违法的；对证据二、证据三、证据五、证据六的真实性无异议，对证明目的有异议，认为二被告的强制拆除行为是违法的；对证据四的真实性无异议；对证据七的真实性无异议，但认为舞钢市城市管理局以原舞钢市国土资源局作出行政处罚的文件和笔录作为其办案的证据，从立案至结案仅有两天时间，其程序严重违法，且未告知东风家庭农场听证等权利；对证据八不予认可；对证据九的真实性无异议，但对证明目的有异议。舞钢市城市管理局对武功乡政府提供的证据无异议。东风家庭农场对舞钢市城市管理局提供的证据一至证据五的质证意见同对武功乡政府提供的证据一至证据五的质证意见；对证据六不予认可；对证据七的真实性无异议；对证据八的真实性无异议，但认为程序严重违法，对舞钢市城市管理局于2019年1月24日作出的勘验笔录不予认可；对证据九的真实性无异议，但认为主体错误，程序违法；对证据十不予认可，执法现场登记混乱不清楚；对证据十一的真实性无异议。武功乡政府对舞钢市城市管理局提供的证据无异议。武功乡政府与舞钢市城市管理局对东风家庭农场提供的证据一、证据三、证据四的真实性无异议；对证据二、证据五至证据七、证据十、证据十二、证据十三、证据十五有异议，认为与本案缺乏关联性；对证据八、证据九不予认可；对证据十一无异议。本院对上述证据认证如下：武功乡政府提供的证据一系原舞钢市国土资源局对东风家庭农场作出(2016)第117号行政处罚决定书的卷宗材料，东风家庭农场对该行政处罚决定书既没有提起行政诉讼也未提起行政复议，对该证据本院予以采纳；证据二系舞钢市委、舞钢市人民政府文件，证据三系河南省委、河南省人民政府文件及舞钢市委常委会会议纪要，证据四系舞钢市城乡总体规划图，证据五系河南省开展大棚房问题专项清理整治行动领导小组办公室文件，证据六系武功乡政府文件，客观真实，对上述证据本院予以采纳；东风家庭农场对证据七的真实性无异议，对该证据本院予以采纳；证据八系二被告作出的公告以及张贴公告的照片，客观真实，对该证据本院予以采纳；证据九系拆除现场照片，东风家庭农场对该证据的真实性无异议，对该证据本院予以采纳。舞钢市城市管理局提供的证据一至证据五同武功乡政府提供的证据一至证据五，对舞钢市城市管理局提供的证据一至证据五的认证意见同对武功乡政府提供的相应证据的认证意见；证据六同武功乡政府提供的证据七中的证明，对该证据的认证意见同对武功乡政府提供的相应的证据的认证意见；证据七至证据九同武功乡政府提供的证据六至证据八，证据十一同武功乡政府提供的证据九，对上述证据的认证意见同对武功乡政府提供的相应证据的认证意见；证据十系舞钢市公证处作出的现场物品清点记录，舞钢市公证处在该记录中加盖有“复印件与原件相符”的印章，对该证据本院予以采纳。武功乡政府与舞钢市城市管理局对东风家庭农场提供的证据一、证据三、证据四的真实性无异议，对上述证据本院予以采纳；证据二系舞钢市天源水务有限责任公司出具的情况说明，证据九系苏红喜出具的情况说明，证据十四系傅信毛出具的证言，综合本案认定的其他证据对能够相互印证的部分予以采纳；证据五至证据七、证据十一、证据十二、证据十三、证据十五与本案缺乏关联性，对上述证据本院不予采纳；证据八系武功乡政府对东风家庭农场出具的承诺书，对该证据本院予以采纳；证据十同武功乡政府提供的证据七、舞钢市城市管理局提供的证据八中的建设违法案件调查终结报告和违法案件处理审批表，对该证据的认证意见同对武功乡政府及舞钢市城市管理局提供的相应证据的认证意见。经审理查明，原告东风家庭农场于2015年6月18日注册成立，苏红喜系其经营人。2016年10月9日，原舞钢市国土资源局在巡查中发现东风家庭农场未经依法批准，非法占用武功乡嘴头王村集体土地进行非农业建设，于当日对东风家庭农场的非法占地行为进行立案调查。2016年10月11日，原舞钢市国土资源局对东风家庭农场的经营者苏红喜、武功乡嘴头王村村书记张耀亭进行了询问并制作了询问笔录，二人在询问笔录中均陈述苏红喜租用了武功乡嘴头王村土地，于2007年开始建设东风家庭农场，至2016年10月已建成砖混结构平房六间、简易房一间等设施，东风家庭农场坐落于平驻公路路东、嘴头王村段，四至为东至荒地、西至平驻公路、南至嘴头王村、北至地。2016年10月14日原舞钢市国土资源局出具了土地利用总体规划（违法占地）审核意见，认定东风家庭农场所使用武功乡嘴头王村集体土地共计1053平方米符合武功乡土地利用总体规划，该审核意见中加盖有舞钢市国土资源局规划管理专用章。原舞钢市国土资源局经过现场检查、勘测等调查，于2016年11月7日对东风家庭农场作出并送达了（2016）117号行政处罚决定书，认定东风家庭农场未经依法批准擅自占用武功乡嘴头王村集体土地进行家庭农场建设的行为构成了非法占用土地的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十六条第一款的规定，作出如下处罚：1.责令退还非法占用的1053平方米园地，没收在非法占用的土地上新建的七间砖混平房，厨房及水泥地坪等其它设施；2.对非法占用的1053平方米园地按3元/平方米处以罚款，计罚款3159元人民币。东风家庭农场在法定期限内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，原舞钢市国土资源局向舞钢市人民法院申请强制执行（2016）117号行政处罚决定书。舞钢市人民法院于2017年8月14日作出了（2017）豫0481行审186号行政裁定书，裁定内容为:一、对原舞钢市国土资源局作出的（2016）117号行政处罚决定书准予执行；二、对原舞钢市国土资源局作出的（2016）117号行政处罚决定书“责令退还非法占用的1053平方米园地，没收在非法占用的土地上新建的七间砖混平房，厨房及水泥地坪等其他设施。”由原舞钢市国土资源局组织实施。2018年3月28日，东风家庭农场向原舞钢市国土资源局缴纳了3159元的罚款，但（2016）117号行政处罚决定书的第一项处罚内容未得到执行。2019年1月19日河南省“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室下发了豫大棚房办〔2019〕3号《关于督促对“大棚房”整治不到位问题进行彻底整改的通知》，该通知将国家自然资源督察济南局暗访核查时发现的我省存在的部分自查整改“大棚房”不到位的项目清单下发给问题所在县（市、区）党委、政府，责成问题所在县（市、区）党委、政府尽快整治整改到位。该通知附件《国家自然资源督察济南局暗访核查发现问题清单》序号4列明平顶山市舞钢市武功乡嘴头王村存在自查整改“大棚房”不到位问题，核查确认主要问题具体类型为餐饮住宿。2019年1月24日，武功乡政府对舞钢市人民政府作出了武政文〔2019〕3号《关于对东风家庭农场大棚房强制拆除的申请》，主要内容为：“东风家庭农场位于武功乡嘴头王村，被列为大棚房问题，要求整改处理。经调查核实，该拆除对象建设主体主要为市天源水务有限责任公司，现提出申请对其违法建筑进行强制拆除。妥否，请批示。”二被告均陈述2019年1月24日，舞钢市人民政府相关主管领导批示由武功乡政府、舞钢市城市管理局依法拆除。2019年1月24日，舞钢市城市管理局对东风家庭农场未办理建设工程规划许可证的违法建设行为进行立案调查，并于当日对东风家庭农场进行了勘验并制作了勘验笔录、绘制了东风生态农场平面图。同日，舞钢市农业局、原舞钢市国土资源局、武功乡政府共同出具了一份证明，内容为：“兹证明位于武功乡嘴头王村北东风家庭农场范围内的用地，未向农业、国土资源行政主管部门申请，批准为农业设施用地。”舞钢市城市管理局经调查研究认为，东风家庭农场未办理建设工程规划许可证违法建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，建议限期拆除，但是鉴于东风家庭农场的违法建设行为所涉及的建筑物、构筑物已在2016年由原舞钢市国土资源局作出的（2016）117号行政处罚决定予以没收并罚款，根据“一事不二罚”原则，决定该案的违法行为与原舞钢市国土资源局作出的（2016）117号行政处罚决定的强制执行程序一并执行。2019年1月25日，武功乡政府及舞钢市城市管理行政执法局向舞钢市天源水务有限责任公司作出了公告，内容为：“因你单位在武功乡嘴头王村北侧建设的东风家庭农场被列为大棚房问题，根据舞钢市人民政府批示，需进行拆除。请你单位于2019年1月28日上午12时前将该房屋内的财物搬离并自行拆除完毕，如在该限定期限内未自行拆除，将于2019年1月29日上午9时实施强制拆除，并追究你单位相关法律责任。”2019年1月29日，武功乡政府、舞钢市城市管理局对东风家庭农场中的七间砖混结构的平房及厨房小木屋、水泥地坪等实施了强制拆除行为。东风家庭农场对武功乡政府及舞钢市城市管理局于2019年1月29日对其实施的强制拆除行为不服，提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关实施行政强制行为应当履行相应的法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案，被告武功乡政府及舞钢市城市管理局未提供有效证据证明本案强制拆除行为的合法依据及其所履行的必要法定程序，故其行政强制拆除行为不合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。”本案因被诉强制拆除行为不具有可撤销内容，故应确认被告武功乡政府与舞钢市城市管理局于2019年1月29日对东风家庭农场实施的强制拆除行为违法。二被告辩称其实施的强制拆除行为系对原舞钢市国土资源局作出的（2016）117号行政处罚决定书及舞钢市人民法院作出的（2017）豫0481行审186号行政裁定书的执行，但《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……。”根据该规定可知，限期拆除与没收系不同的处罚措施，原舞钢市国土资源局作出的（2016）117号行政处罚决定书决定没收东风家庭农场在非法占用的土地上新建的七间砖混平房，厨房及水泥地坪等其它设施，舞钢市人民法院作出的（2017）豫0481行审186号行政裁定书裁定由原舞钢市国土资源局对其作出的（2016）117号行政处罚决定书中的“责令退还非法占用的1053平方米园地，没收在非法占用的土地上新建的七间砖混平房，厨房及水泥地坪等其他设施”组织实施。原舞钢市国土资源局作出的处罚决定与舞钢市人民法院作出的行政裁定均未决定限期拆除东风家庭农场在非法占用的土地上新建的七间砖混平房，厨房及水泥地坪等其它设施，据此，武功乡政府与舞钢市城市管理局的上述辩称意见不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认2019年1月29日被告舞钢市武功乡人民政府与被告舞钢市城市管理局对原告舞钢市东风家庭农场实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告舞钢市武功乡人民政府与被告舞钢市城市管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。审 判 长  李建新审 判 员  袁淑扬人民陪审员  李鸿超二〇一九年九月十七日法官助理韩晴书记员张莎莎附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；…