广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行初199号 原告广西壮族自治区国有高峰林场。所在地址：南宁市邕武路**。 法定代表人刘涛，场长。 委托代理人卢乃瑞，广西xx律师事务所律师。 委托代理人吴忱芳，广西xx律师事务所实习律师。 被告南宁市人民政府。。所在地址：南宁市青秀区嘉宾路** 法定代表人周红波，市长。 委托代理人李世佑，该府行政复议办公室工作人员。 第三人南宁市兴宁区人民政府。。所在地址：南宁市厢竹大道** 法定代表人朱财斌，区长。 委托代理人梁耐光，广西xx律师事务所律师。 第三人南宁市兴宁区三塘镇那笔村上团马村民小组。 诉讼代表人梁锦品，组长。 委托代理人方仁卿，南宁市xx区法律事务中心法律服务工作者。 原告广西壮族自治区国有高峰林场（以下简称高峰林场）不服被告南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）、第三人南宁市兴宁区三塘镇那笔村上团马村民小组（以下简称上团马坡）行政复议决定一案，于2019年5月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年6月17日向被告南宁市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。为查明案件事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，本院依法通知南宁市兴宁区人民政府（以下简称兴宁区政府）作为第三人参加本案诉讼，并于2019年7月15日向其送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月6日公开开庭审理了本案。原告高峰林场的委托代理人卢乃瑞、吴忱芳，被告南宁市政府的委托代理人李世佑，第三人兴宁区政府的行政机关负责人黄少海及委托代理人梁耐光，第三人上团马坡的诉讼代表人梁锦品及委托代理人方仁卿，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告南宁市政府于2019年1月23日作出《行政复议决定书》（南府复议﹝2018﹞4号，以下简称4号复议决定），认为兴宁区政府作出《关于三塘镇那笔村上团马坡与广西壮族自治区国有高峰林场渌梯岭林地权属争议的处理决定》（南兴府决字﹝2017﹞1号，以下简称1号处理决定）存在认定事实不清，足以影响处理结果的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，决定撤销1号处理决定，责令兴宁区政府重新作出本案权属纠纷处理决定。 原告高峰林场诉称，1986年12月31日，原邕宁县人民政府（以下简称原邕宁县政府）依照法定程序审核高峰林场延河分场经营管理范围，依法给高峰林场（延河分场）核发《山界林权证》（邕林权字第陆号，证号NO.0005106，以下简称5106号《山界林权证》），该证正本、内页、附图齐全。渌梯岭林地属于高峰林场延河分场18林班（现为高峰林场延河分场53林班）林地，包含在该山界林权证发证红线范围内。且高峰林场提交的《年度二类调查林相图及调查卡片》证明高峰林场长期经营管理渌梯岭林地的事实，也印证了渌梯岭林地归高峰林场所有的事实。1976年《协议书》是上团马坡主张享有争议林地权属最为重要的证据，兴宁区政府为查明案件事实，对此《协议书》的真实性、合约目的、记载林地界线的考证等，进行大量调查取证。经该府查明，当事人签署《协议书》的目的是解决那笔四队村民砍伐高峰林场延河分场位于渌梯麓东面山的林木赔偿问题，不属于当事人就林地权属进行确权而达成的协议，不足以证明渌梯岭林地属于上团马坡村民小组所有。且该《协议书》对争议林地界线的表述不清，无法确定《协议书》所述林地的具体界限。据此，兴宁区政府对该《协议书》不予确认，依法有据。上团马坡提交的《山界林权证》（证号：NO.0001598，以下简称1598号《山界林权证》）没有附图，无法确定该证的具体范围。仅根据该证文字表述记载的四至范围无法证明渌梯岭林地包含在该山林权证范围内。综上，1号处理决定在案件事实、适用法律以及实体处理等方面均有充分的事实和法律依据，南宁市政府撤销该决定无事实和法律依据，请求依法撤销南宁市政府作出的4号复议决定，维持兴宁区政府作出的1号处理决定。 原告高峰林场向本院提交了如下证据： 1.4号复议决定； 2.1号处理决定； 上述证据1～2共同证明兴宁区政府作出的1号处理决定正确，南宁市政府作出的4号复议决定撤销1号处理决定是错误的。 被告南宁市政府答辩称，一、高峰林场与那笔大队第四生产队于1976年签订的《协议书》，其第一点内容已经明确约定渌梯山以南北走向的山脊水流分水为界，渌梯山东面山坡属于高峰林场管理，渌梯山西面山坡属于那笔大队第四生产队管理。结合第四点关于纠纷起因、地点的表述，《协议书》的内容、目的是清晰的，就是划分渌梯山的权属、分界线也是可以据此查实的。《协议书》作为争议双方签订的书面证据，相比本案其他证据，应具有更强的证据效力。1号处理决定认为该《协议书》所表述的内容不能明确具体界限，“渌梯麓”应是“渌梯山”，协议内容不是当时原意的主张，没有事实依据，其不予确认《协议书》的证据效力，不符合证据规则，是错误的。二、高峰林场和上团马坡均持有本案争议地的《山界林权证》，1号处理决定认定高峰林场提供的5106号《山界林权证》材料真实、合法，以上团马坡的1598号《山界林权证》没有附图且无法查实记载依法核发的原始档案材料为由，否定其与争议地的关联性。发证的原始档案和制作并非持证人所为，将发证机关的行为后果强加于持证人，有失公平。1号处理决定提交的材料也没有其已经查实高峰林场持有的《山界林权证》发证原始材料，但却认定该证合法有效，有失偏颇。综上，1号处理决定存在认定事实不清，足以影响处理结果的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，南宁市政府作出4号复议决定，决定撤销1号处理决定，责令兴宁区政府重新作出本案权属纠纷处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，请求依法驳回高峰林场的诉讼请求。 被告南宁市政府在举证期限内向本院提交了如下证据： 1.《行政复议申请书》及相关身份证明和委托书，证明第三人上团马坡提起行政复议的时间、事项、请求、事实和理由等； 2. 1号处理决定，证明本案行政复议的事项是兴宁区政府作出的行政行为，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，且属于该法第十三条规定的级别管辖范围； 3.《行政复议案件受理通知书》《行政复议案件提交答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》《延期审理通知书》《中止行政复议通知书》，证明行政复议程序合法； 4.《行政答辩状》及证据材料，证明兴宁区政府就上团马坡的行政复议请求、事实和理由所作的书面答复内容和作出行政行为的证据、依据和其他有关材料内容； 5.《关于渌梯岭林地权属争议行政复议一案的答复意见》，证明高峰林场参加行政复议并提交答复意见； 6. 4号复议决定，证明南宁市政府作出本案行政复议决定认定的时间、事实、理由、法律依据和复议决定结果； 7.《行政复议文书送达事项确认书》及送达回证，证明南宁市政府依法履行办理行政复议案件的相关程序，程序合法。 第三人兴宁区政府陈述意见称，争议地渌梯岭自上世纪60年代至今均由高峰林场经营管理，高峰林场与上团马坡双方经营管理的林地有明显的界线划分。1965年冬，上团马坡与团腾坡合并为一个生产队，上团马坡所提供的《林牧山界线所有权确定凭据》是高峰林场延河分场与当时尚未与上团马生产队合并的团腾生产队于1963年8月7日所签订，该凭据与上团马坡并无关联，团腾坡与本案争议地渌梯岭并没有提出权属主张。且就《林牧山界线所有权确定凭据》导致上团马坡与团腾坡产生林地争议，原邕宁县政府作出的《关于四塘乡那毕村公所段腾坡与上段马坡山林牧场纠纷的处理决定》（邕政发﹝1989﹞158号，以下简称158号处理决定）已确权处理，上团马坡以此作为主张林地权属的依据无事实和法律依据。高峰林场延河分场与那笔大队第四生产队代表于1976年3月18日所签订的《协议书》（以下简称1976年《协议书》），无法证明争议地为上团马坡所有，上团马坡以此主张争议地权属无事实和法律依据。上团马坡所提交的1598号《山界林权证》没有附图，也无法查实记载依法核发该证的原始档案资料。2000年12月1日，高峰林场延河分场与上团马坡签订的《调解协议书》与争议地权属无关联性；且经现场指认，失火点已由高峰林场延河分场调整划给上团马坡经营。上团马坡未能提出实际管理、使用经营争议地的充分证据和其他证据材料，其主张本案争议地无事实和法律依据。高峰林场自上世纪60年代以来，按照历史沿袭实际管理使用争议林地至今，所提供的5106号《山界林权证》及附图、《年度二类调查林相图及调查卡片》等材料与本案具有关联性。案经多次调解未果后，兴宁区政府依法作出1号处理决定。 第三人兴宁区政府向本院提交了如下证据： 1.确权申请书及申请材料，证明上团马坡提出调处申请及权属主张的依据； 2.答辩意见及答辩材料，证明高峰林场提出答辩及权属主张的依据； 3.送达回证、调查笔录等，证明兴宁区政府对案涉争议地权属进行调处的过程； 兴宁区政府向本院提交作出1号处理决定的如下法律、法规依据：《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国森林法》第十七条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三、四、十二、十六、三十、三十四、三十五条。 第三人上团马坡陈述意见称，1976年《协议书》是双方当事人对渌梯岭林地权属进行确认，事实清楚，兴宁区政府无权变更。1976年3月18日，原邕宁县人民法院五塘法庭组织上团马坡和高峰林场就渌梯岭林地权属争议问题，进行调解，双方达成《协议书》。协议第一条明确：“渌梯山东面属于高峰林场延河分场管理，渌梯山西面属那笔大队第四队管理（待林场砍树木后），从渌梯山麓口到麓尾以水流为界。”在《协议书》上有高峰林场延河分场代表刘子怡和上团马坡代表梁振年、梁恒球、梁振明签字，高峰林场党书记张寿德、五塘法庭庭长赖见谦以及原五塘人民公社、那笔大队的领导同时在《协议书》上签字，确认渌梯山东面属于高峰林场延河分场管理，待林场砍木后，将渌梯岭西面交还那笔大队第四队管理。但高峰林场砍伐林木后一直未履行协议约定的条款。上团马坡持有原邕宁县政府核发的1598号《山界林权证》四至方位范围清楚，兴宁区政府不予认可，高峰林场同样是原邕宁县政府颁发的5106号《山界林权证》，却认为是真实、合法的，有失偏颇。1598号《山界林权证》明确了渌梯岭的四至方位和范围，该《山界林权证》虽没有附图，但不能否认该证的真实性、合法性和关联性。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条第二款的规定，兴宁区政府以该证无附图而对其否认显然依据不足。上团马坡的1598号《山界林权证》在未撤销前，林地所有权没有变更。高峰林场的5106号《山界林权证》将渌梯岭填发为高峰林场所有，其申请发证的行为属侵权行为，且高峰林场持有的5106号《山界林权证》违背1976年《协议书》所确认的事实，该《山界林权证》无效。1976年《协议书》符合《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利权属纠纷的情况报告》（国发﹝1980﹞135号）中关于证据问题的规定，1号处理决定适用依据错误。综上，请求判决驳回高峰林场的诉讼请求。 第三人上团马坡向本院提交了如下证据： 1.1976年《协议书》，证明在五塘人民法庭主持下，那笔四队（现上团马坡）与高峰林场签订山界协议书，明确渌梯山西面属那笔4队所有（待林场砍木后），从渌梯山麓到麓尾以水流为界； 2.1598号《山界林权证》，证明争议山林权为上团马坡所有； 3.2000年12月1日《调解协议书》，证明2000年10月23日，高峰林场烧山烧毁上团马坡渌梯山林地23.4亩，高峰林场一次性赔偿上团马坡2000元。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 1.被告南宁市政府对原告高峰林场提交的证据1的合法性、真实性与关联性均无异议；对证据2的合法性与真实性无异议，但对其关联性有异议。二第三人均同意被告南宁市政府的质证意见。本院认为，原告高峰林场提交证据1、证据2客观真实，证据形式合法且与本案有关联，故对上述证据予以确认。 2.原告高峰林场对被告南宁市政府提交的证据1～7的真实性、合法性与关联性无异议，但对证据2、6的证明内容有异议。第三人兴宁区政府同意原告高峰林场的质证意见。第三人上团马坡对被告南宁市政府提交的证据1、3、5～7的真实性、合法性与关联性均无异议；对证据2的真实性以及证明内容无异议，但对其关联性有异议；对证据4中第36、37页的《行政答辩状》的合法性、关联性无异议；对该证据第45页《林牧山界限所有权确定凭据》、第56页至59页高峰林场《关于渌梯岭林地权属的答辩意见》、第60页至64页中高峰林场于1986年12月31日取得的5106号《山界林权证》、第67页至73页《小班调查表》、第93页至98页《调查笔录》的真实性、合法性与关联性有异议；对该证据第47页的1976年《协议书》、第48页的1598号《山界林权证》和第50页的《调解协议书》的真实性、合法性与关联性无异议；对该证据第99页至107页的《调查笔录》、第124页至第128页的158号处理决定及第132页至第142页的《调查笔录》的真实性、合法性无异议，但对上述证据的关联性有异议；对该证据中第129页至131页的（1992）南中法民上字第138号民事判决的关联性有异议。本院认为，被告南宁市政府提交的证据1～7能够反映第三人上团马坡就案涉争议地的权属问题提起行政复议寻求救济以及南宁市政府审查并作出案涉复议决定的经过，客观真实，证据形式合法且与本案具有关联性，本院对该组证据依法予以确认。至于该组证据中证据4所涉1976年《协议书》、1598号《山界林权证》、5016号《山界林权证》以及兴宁区政府在调处过程中调查收集的调查笔录等其他证据材料能否作为本案争议地权属确定的依据材料，需综合全案证据予以综合判断，本院将在裁判理由部分予以分析。 3.被告南宁市政府对第三人兴宁区政府提交的证据1、3的真实性、合法性与关联性无异议，对证据2的真实性、合法性与关联性有异议。因兴宁区政府提交的该组证据与被告南宁市政府提交的证据4一致，故原告高峰林场、第三人上团马坡对该组证据的质证意见与对被告南宁市政府提交证据4的质证意见一致。本院对兴宁区政府该组证据的认证意见亦与对被告南宁市政府提交证据4的认证意见一致，不再赘述。 4.原告高峰林场对第三人上团马坡提交的证据1的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，认为第三人兴宁区政府已经查明事实，而被告南宁市政府错误将以“水流为界”认为是“以山脊为界”，从而做出错误处理；对证据2的真实性无异议，但因其无附图，所载明的四至范围亦无法确定林地范围，故对其合法性与关联性有异议；对证据3的真实性、合法性由法院认定，对其关联性有异议。被告南宁市政府对第三人上团马坡提交的证据1、2的合法性、真实性与关联性无异议；对证据3的真实性、合法性由法院评判，对其关联性有异议。第三人兴宁区政府对第三人上团马坡提交证据1的真实性、合法性与关联性有异议；对证据2的关联性、真实性无异议，对其合法性有异议；对证据3的真实性、合法性与关联性无异议。本院认为，第三人上团马坡提交的该组证据包含在被告南宁市政府提交的证据4、第三人兴宁区政府提交的证据1中，本院对上述证据的认证意见如前，不再赘述。 5.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定，本院依法调取了（1990）邕民字第75号民事判决书、（1999）南中法民上字第157号民事判决书、（1999）南市民监字第10号驳回申诉通知书。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。据此，对上述裁判文书不再组织各方当事人质证。 经审理查明，高峰林场与上团马坡争议的渌梯岭林地面积共416亩，经各方当事人现场勘查确认，该岭位于广西壮族自治区测绘局1990年版万分之一版地形图段腾F49G025008图幅内，与1号处理决定附图红实线圈封范围一致。高峰林场与上团马坡均未能提供证明争议地在土改、合作化、“四固定”时期已经划分权属的有效证据材料。上团马坡认可争议地自上世纪六十年代以来由高峰林场经营管理，现争议地上亦由高峰林场种植速生桉。 1963年8月7日，为明确那笔公社团腾生产队（即现团腾坡）的牧牛区，高峰林场延河分场与团腾生产队签订《林牧山界线所有权确定凭据》。双方约定：东至渌梯山、西至渌因山脊、南至那壘、壘宁、干眼山脊、北至石灯山脊为团腾生产队的牧牛山，其中天然林亦为团腾生产队所有，其余荒山林地、天然林全属高峰林场。该《林牧山界线所有权确定凭据》约定为团腾生产队所有的范围位于现争议地渌梯岭西面，不在现争议地范围内。 1976年3月18日，高峰林场延河分场与那笔大队第四生产队代表签订案涉《协议书》。该《协议书》案由部分载明为“山权林界纠纷”，第一条约定：“渌梯山东面属于高峰林场延河分场管理，渌梯山西面属于那笔大队第四队管理（待林场砍树木后），从渌梯山麓口到麓尾以水流为界。至于在渌梯山麓尾凸出来的小山坡属于延河林场管理”，第四条约定：“于1975年5月的一天，那笔四队在渌梯山砍要的树木要赔，由那笔四队赔币陆拾元给延河分场”。 1986年10月26日，原邕宁县政府向上团马坡核发1598号《山界林权证》，证中记载地名为“渌梯”的面积为380亩，四至界限为“东至王家山，南至景先山，西至渌蒙，北至花罗。”该《山界林权证》未附有附图。1986年12月31日，原邕宁县政府向高峰林场核发5106号《山界林权证》。该证记载的山名为“渌峰山、马鞍山、王家山、大石登岭、高椅岭、骆驼山、渌青岭等”，合计面积65465亩，四至界限一栏无表述的具体范围，仅记载“详见附图，四至界限卡片，（五塘镇范围内）”。该证所附记载有四至界限的卡片显示地名为“马安分区18林班”，面积为1258亩，其中第3、8、9小班的管理范围包含争议地渌梯岭。 另查明，1950年至1952年土改时期，团腾、上团马、下团马、花围等自然坡同在解放乡，1956年成立花围高级农业合作社后，同为高级社成员，1957年花围高级农业合作社改称花围大队。1961年花围大队分为仙笔大队和上四大队，团腾坡、上团马坡、下团马坡等六个自然坡同在上四大队，1962年仙笔大队和上四大队合并成为那笔人民公社，1965年冬上团马坡与团腾坡合并为那笔大队第四生产队。1977年那笔人民公社改为那笔大队。1980年上团马坡与团腾坡分队，各自为独立经济组织至今。兴宁区政府在调处过程中，经调查，团腾坡对争议地不主张权属。 1980年上团马坡与团腾坡分队后，双方曾因山地、田畲经营管理问题发生权属纠纷。1989年10月5日，原邕宁县政府就上团马坡（时称上段马坡）与团腾坡（时称段腾坡）双方就小石灯岭以南、渌蒙、渌七以北的灯草岭等荒山、牧场（总面积2362亩）的山权纠纷作出158号处理决定，认为“上述纠纷的山林、牧场，段腾坡持有1963年8月7日与高峰林场延河分场达成的‘林牧山界线所有权确定凭据’一份，但协议书中误将原属于上段马坡的渌梯、渌七两麓山林划归段腾坡作牧场地”，因此根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第二章第四条的规定，决定：“一、原则上维护段腾坡与高峰林场延河分场于1963年8月7日签订的‘林牧山界线所有权确定凭据’的协议。但将上段马坡所属的渌梯西面麓及渌七麓划归段腾坡牧场是不对的。为了方便管理，现对双方原属的山林作适当调整，渌七麓划归段腾坡所有，渌蒙麓及渌梯麓西面山划归上段马坡所有。二、调整后上段马坡在渌蒙、渌梯两麓的山界走向是……在邕宁县××之一地形图上用黑实线标，黑实线圈定范围内面积492亩山林属上段马坡集体所有。段腾坡的山界走向是……在邕宁县××之一地形图上用红实线标，红实线圈定范围内面积1870亩山林，属段腾坡集体所有。红、黑实线标明以外的山地按原权属不变，详见附图……”该处理决定的确权范围主要涉及1963年高峰林场延河分场与团腾生产队（即现团腾坡）签订的《林牧山界线所有权确定凭据》的范围，即在本案争议地渌梯岭西边，与本案争议地西边界线相邻接壤但不重叠。从该处理决定的文书内容和文字表述上看，该处理决定所称“渌梯麓”系指向渌梯岭西面山麓。后上团马坡（时称上段马村委会）不服，向原邕宁县人民法院提起诉讼。原邕宁县人民法院于1990年4月23日作出（1990）邕民字第75号民事判决，判决渌七麓、渌梯麓归上团马坡所有，渌蒙麓归段腾坡（时称段滕村委会）所有。后段腾坡不服，向本院提起上诉。本院于1992年12月29日作出（1990）南中法民上字第157号民事判决，判决撤销原邕宁县人民法院（1990）邕民字第75号民事判决，维持原邕宁县政府作出的158号处理决定。上团马坡与段腾坡不服提出申诉。本院于1999年10月20日作出（1999）南市民监字第10号《驳回申诉通知书》，认为上团马坡与段腾坡的申诉理由不成立，（1990）南中法民上字第157号民事判决应予维持。 再查明，案涉渌梯岭权属纠纷，上团马坡于2008年向兴宁区政府申请确权。2009年6月25日，兴宁区政府办公室作出《关于三塘镇那笔村上团马坡村民小组申请对渌梯岭权属进行调处的答复》。上团马坡不服，向兴宁区政府申请行政复议，兴宁区政府受理该案后，兴宁区政府办公室又于2009年9月15日撤销上述答复，后该案由兴宁区政府立案调处。2017年11月27日，邕宁区政府作出1号处理决定，将争议地权属确定为高峰林场所有。上团马坡不服，向南宁市政府申请行政复议。2018年1月8日，南宁市政府受理复议申请后，经延长办理期限，期间以有关案件事实需有关部门协调认定为由，中止该复议案件的审理，后于2019年1月23日作出本案被诉4号复议决定，内容如前。高峰林场不服，提起本案诉讼，提出前述诉讼请求、事实和理由，南宁市政府答辩如前，兴宁区政府和上团马坡陈述意见如前。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”据此，被告南宁市政府具有作出本案被诉复议决定的法定职责，是本案的适格被告。被告南宁市政府于2018年1月8日受理第三人上团马坡的复议申请后，经依法延长办理期限及办理相关中止复议审理手续，于2019年1月23日作出4号复议决定，符合行政复议法及其实施条例的相关程序性规定，且各方当事人对复议程序合法性均未持异议，本院依法予以认可。 1号处理决定对1976年《协议书》、1598号《山界林权证》及5016号《山界林权证》是否采纳的问题作出详尽分析，认为1976年《协议书》“内容的第一项无法说清楚具体界线，文字表述有歧义，与签订《协议书》的初衷有出入，无法证明争议山为申请人（上团马坡）所有”，1598号《山界林权证》“申请人（上团马坡）未能提供该《山界林权证》的附图，到现场勘查所指认的地名与邕政发﹝1989﹞158号的确定的地名不一致，仅凭《山界林权证》所记载的四至范围，无法充分证明争议地在该证的范围内”，据此对上述二证据不予确认。对于5016号《山界林权证》，1号处理决定则认为“该《山界林权证》及附图材料完整反映争议林地就在该证的范围内，对其真实性、合法性、关联性予以确认，可作为本案证据”。后作出决定，将争议山岭权属确定为高峰林场所有。对此，4号复议决定认为，1976年《协议书》作为争议双方签订的书面证据，相比本案其他证据应具有更强的证据效力，1号处理决定不予确认《协议书》的证据效力不符合证据规则。对于1598号及5016号《山界林权证》，4号复议决定则认为1号处理决定否定1598号《山界林权证》与争议地的关联性，却认定5016号《山界林权证》合法有效有失偏颇，据此认定1号处理决定认定事实不清，足以影响处理结果，决定撤销1号处理决定并责令兴宁区政府重新作出处理决定。根据合法性审查原则以及综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要集中在：第一，4号复议决定认定的事实是否清楚、证据是否充分，该争议焦点包含以下两个问题：一是1976年《协议书》是否有效、能否作为案涉渌梯岭争议山林的确权依据，二是高峰林场持有的5016号《山界林权证》及上团马坡持有的1598号《山界林权证》能否作为案涉渌梯岭争议山林的确权依据；第二，4号复议决定的处理结果是否正确。以下分述之。 一、关于4号复议决定认定事实是否清楚、证据是否充分的问题 （一）关于1976年《协议书》是否有效、能否作为案涉渌梯岭争议山林确权依据的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第七项的规定，当事人达成的协议，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利权属纠纷的情况报告》（国发﹝1980﹞135号）第三大点第二小点的规定，根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般以土改、合作化、“四固定”时的定论为依据；对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。上述规定中所称“当事人达成的协议”，应当是包含对所涉山林土地水利的权属边界指向清晰，四至明确的内容的协议，且没有相反证据予以否定，如此，才可作为争议地权属处理的证据使用。本案中，案涉1976年《协议书》实际上是高峰林场延河分场与当时的那笔大队第四生产队就渌梯山权属界线达成的协议，这从该《协议书》的案由以及协议内容的记载可以认定。但是，根据各方当事人提供的在案证据，结合本院现场勘查的情况来看，该《协议书》所表述的内容尚不能指向具体、明确的争议地界线范围，4号复议决定关于1976年《协议书》的证据效力应予确认的认定，证据尚不充分。理由如下： 根据《协议书》第一条记载的内容，高峰林场延河分场与那笔大队第四生产队的权属界线以渌梯山麓口至麓尾水流为界。根据本院组织现场勘查的情况来看，渌梯山有西面山麓和东面山麓之分。经现场指认，高峰林场认为，该条关于“渌梯山麓口至麓尾水流为界”的具体位置是渌梯山西边山麓的麓口至麓尾（附图中A点为高峰林场指认分界线的麓口，B点为麓尾），而上团马坡则认为上述分界位于渌梯山东边山麓的麓口至麓尾（附图中C点为上团马坡指认分界线的麓口，D点为麓尾），并主张该条所称“在渌梯山麓尾凸出来的小山坡”大致在王家山南边（附图E点）位置。本院认为，无论是以A、B点所在的渌梯山西面山麓，抑或是以C、D点所在的渌梯山东面山麓作为协议中该条确定的界线，都会将渌梯山东、西两麓间的整个山岭划分给其中一方当事人，这与该条关于“渌梯山东面属于高峰林场延河分场管理，渌梯山西面属于那笔大队第四队管理”的表述不相符，因为上述表述如按常理和一般逻辑，其所指分界应为一条能够将渌梯山区分为东、西两部分的介于渌梯山两麓之间的分界线，否则，则不存在渌梯山东面、西面区分之必要，且该条分界线应与山麓水流相吻合。4号复议决定认为该条内容明确约定渌梯山以南北走向的山脊水流分水为界，虽然能够将争议地区分为东、西两部分，但与“麓口至麓尾水流为界”的内容不符，本院在此予以纠正。 备注：上图出自1号处理决定附图，红实线圈封处为争议地渌梯岭范围。(裁判文书上网的软件不支持图片，故此处的附图无法显示） 另外，1号处理决定推定158号处理决定所涉“渌梯麓”即为1976年《协议书》第一条记载的“渌梯山”，理由亦不充分。158号处理决定所涉争议地的东边界线“渌梯麓”，结合该处理决定的附图可以认定，是指本案争议地渌梯岭的西面山麓。从查明的事实来看，158号处理决定所涉争议地与本案争议地西边相邻接壤但不重叠，也即接壤的“渌梯麓”只涉及本案争议地渌梯岭西面山麓，故在158号处理决定的表述中未区分渌梯岭东麓及渌梯岭西麓，亦不会造成误解。但以此推定本案所涉渌梯麓及协议第一条记载的“渌梯山”就是158号处理决定涉及的“渌梯麓”位置，即渌梯岭的西面山麓，与本案争议地地形实际不符，亦无其他证据佐证158号处理决定所称“渌梯麓”这一表述在历史上或当地的习惯称谓上具有指向对象的确定性和唯一性，故本院对1号处理决定的上述推定亦不予认可。需要指出的是，1号处理决定不采纳1976年《协议书》的另一理由是认为该《协议书》的文字表述与签订协议的初衷有出入。但结合兴宁区政府提交的其作出1号处理决定所依据的证据来看，上述认定主要是基于该府在调处过程中对1976年《协议书》中参加调解的其中一名村干的调查笔录。本院认为，该主张除上述证人证言外，尚无其他证据予以佐证。兴宁区政府据此不认可1976年《协议书》，证据亦不足。 综合以上分析，1976年《协议书》是否有效的重要前提，即四至指向是否清楚、明确，而关于高峰林场延河分场与原那笔大队第四生产队就渌梯山权属分界的具体界线在何处，1号处理决定尚未查清，4号复议决定认为基于本案目前查明的事实，该《协议书》可以作为确权依据的主张，本院不予支持。但1号处理决定不采纳1976年《协议书》的理由，证据不足，本院予以指出，该《协议书》能否作为本案争议地权属依据问题，还需兴宁区政府进一步查实。 （二）关于高峰林场持有的5016号《山界林权证》及上团马坡持有的1598号《山界林权证》能否作为案涉渌梯山争议山林确权依据的的问题 根据《林木林地权属争议处理办法》第六条的规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第六项的规定，县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。但是，前款规定可以作为确权依据的山界林权权属凭证，一般应当具备以下特征：一是土地权属来源清楚，也即应有土改、合作化、“四固定”等历史时期权属来源佐证或没有其他权属凭证与其相对抗，或已经当时的土地相邻权人或权利人确认；二是发证程序合法。本案中，从目前在案证据来看，5016号《山界林权证》和1598号《山界林权证》均主张包含案涉争议地，但目前均未能提交其取得案涉争议地权属登记来源证明的有效证据，或上述《山界林权证》在核发过程中进行过重新勘界，经相邻权人或权利人调整、核定等重新确认权属的其他证据，尚不能作为案涉争议地权属确定的依据。高峰林场及上团马坡以此主张争议地权属归其所有，证据不充分。1号处理决定以1598号《山界林权证》没有附图，无法查实记载核发该证的原始档案材料为由，不予采纳，4号复议决定认为1号处理决定将发证机关的行为后果强加于持证人显失公平，本院对此予以支持。但4号复议决定认为1号处理决定提交的材料也没有其已经查实高峰林场持有的5016号《山界林权证》的发证原始材料却认为该证合法有效，有失偏颇的意见，实际上1号处理决定并未直接将5016号《山界林权证》作为确权依据，而是结合高峰林场提交的《年度二类调查林相图及及调查卡片》，认可高峰林场对争议地进行经营管理的事实，而非采纳该《山界林权证》作为最后确定权属的证据。本院对4号复议决定的上述认定，在此予以指出。 关于4号复议决定的处理结果是否正确的问题 我国实行严格的土地管理政策，土地所有权和使用权应当依法确定。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定，我国土地的所有权分为国家所有和农民集体所有。该法第九条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。根据上述法律规定，国有土地的所有权为国家，相应的单位或个人仅具有国有土地的使用权;而农民集体土地的所有权人，应当为农民集体经济组织。本案中，高峰林场为全民所有制企业，1号处理决定将案涉争议地权属确定给高峰林场所有，与上述法律的规定明显不符，该处理决定确权结果错误。南宁市政府作出的4号复议决定虽然部分理由不当，本院已在前文予以指正，但其撤销1号处理决定并责令兴宁区政府重新确权的结果正确，本院予以支持。 综上，1号处理决定确实存在认定事实不清，证据不足的问题，4号复议决定撤销1号处理决定并责令兴宁区政府重新作出处理决定，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告广西壮族自治区国有高峰林场的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广西壮族自治区国有高峰林场负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 黄影颖 审 判 员 韦影年 审 判 员 晏 琼 二〇一九年九月十日 法官助理 宋其铅 书 记 员 周 晋 附相关法律条文： 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.中华人民共和国土地管理法 第八条城市市区的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 第九条国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。 3.林木林地权属争议处理办法 第六条县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。 4.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例 第三十四条下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料： 土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册； 农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料； 国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图； 1966年前划定的国家建设用地，按照自治区人民政府规定不再办理征用手续，用地单位取得土地使用权的文件、资料； 依法属于农民集体所有的土地，人民政府已经明确属于农村集体经济组织或者村民委员会一级经营管理的文件； 县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证； 当事人达成的协议； 依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地（含林地）的文件、规划书及其附图，依法出让、转让土地使用权的出让、转让合同； 各级人民政府在职权范围内作出的处理决定、调解协议； 发生法律效力的行政复议决定书、判决书、调解书、裁定书； 法律、法规规定的其他可以作为证据的书面材料。