山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁14行终136号 上诉人（原审被告）山东德州运河经济开发区经济发展局，所在地址德州市德城区旭升街**。 法定代表人吴金东，局长。 委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。 委托代理人徐飞，北京市京师（德州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）德州瑞华房地产开发有限公司，，所在地址德州市铁西南路** 法定代表人刘利海，董事长。 委托代理人刘汝忠，泰和泰（北京）律师事务所律师。 委托代理人于健生，山东诚功（黄岛）律师事务所律师。 上诉人山东德州运河经济开发区经济发展局因与被上诉人德州瑞华房地产开发有限公司项目立项不予行政备案一案，不服山东省德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，2019年3月21日，原告通过在线审批平台向被告申请对“瑞华新都汇”项目进行备案，2019年3月29日被告告知原告要求其明确项目的范围以及提交申报项目的社会维稳风险评估报告。2019年3月30日，原告重新提交了项目建设信息。2019年4月3日，被告以原告没有提供社会维稳风险评估报告，不符合立项备案条件为由，没有予以备案。 原审法院认为，一、关于被诉行政行为是否合法的问题。 本案中，被告对原告的起诉是否符合起诉条件没有异议；原告对被告的主体权限没有异议。另外，双方对涉案项目需要备案无有异议，只是对是否需要原告提交“社会维稳风险评估报告”有异议。《企业投资项目核准和备案管理条例》第十三条规定，实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：（一）企业基本情况；（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资额；（四）项目符合产业政策的声明。企业应当对备案项目信息的真实性负责。备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案；企业告知的信息不齐全的，备案机关应当指导企业补正。企业需要备案证明的，可以要求备案机关出具或者通过在线平台自行打印。根据上述行政法规规定，涉案项目备案，不需要原告提供社会维稳风险评估报告。 本案中，被告依据《德州市工程建设项目审批制度改革行动方案》(以下简称《项目审批改革方案》)德政办字（2018）88号文件第三条第三项（被告在答辩中修改为第三条第四项）规定，以原告没有提供社会维稳风险评估报告，不符合立项备案条件。该行动方案第三部分即三、精简审批服务事项中，（一）取消部分审批事项部分4、取消一般性项目社会维稳风险评估报告（编制环境影响报告书项目、国内类似发生过群体性事件项目、当地已经或可能发生引发社会稳定风险的项目除外）。本规定是取消一般性项目社会维稳风险评估报告，被告依据该规定让原告提供社会维稳风险评估报告属于对该规定理解有误。综上，被告以原告没有提供社会维稳风险评估报告，不符合立项备案条件，不予备案，没有事实根据和法律依据。二、关于附带审查《项目审批改革方案》“第三条第（一）款第4项”问题。上述方案是为深入推进工程建设项目审批制度改革而制定的，该规定“第三条第（一）款第4项”符合政府“放管服”改革目标，没有增加行政相对人的义务。对原告认为该规定违法的观点本院不予支持。另外，需要指出的是原告作为房地产开发企业，应当本着对用房户和社会高度负责的态度，严把房产质量关，若有涉及安置户和其他购房户等的问题应该妥善合理解决；作为被告的政府部门应该协调相关部门帮助企业妥善调处解决企业的相关民事纠纷。双方应当积极构建亲清政商关系。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决：一、撤销德州运河经济开发区经济发展局于2019年4月3日作出的不予立项备案行政行为；二、被告依法对原告提起的“瑞华新都汇”项目立项备案申请，重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告山东德州运河经济开发区经济发展局负担。 上诉人山东德州运河经济开发区经济发展局不服原审判决，提起上诉，请求：1.依法撤销德州市德城区人民法院作出的(2019)鲁1402行初68号行政判决，改判驳回被上诉人诉讼请求；2.诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、被上诉人所申请的项目属于《项目审批改革方案》范围内的一般性项目。该《项目审批改革方案》“三、精简审批服务事项，(一)取消部分审批事项，4:“取消一般性项目社会维稳风险评估报告(编制环境影响报告书项目、国内类似发生过群体性事件项目、当地已经或可能发生引发社会稳定风险的项目除外)”，《项目审批改革方案》是为深入推进工程建设项目审批制度改革而制定，被上诉人所申请项目即为本次审批制度改革涉及的范围之内，且该项目不属于一般性的房地产开发项目，是被上诉人与山东德州运河经济开发区管理委员会合资合作项目，有别于一般性的房地产开发项目，同时，该项目属于棚改项目，是德州市重点棚改项目之一，因此《项目审批改革方案》适用于被上诉人所申请的项目。二、上诉人依据《项目审批改革方案》要求被上诉人提供社会维稳风险评估报告并无不当。《项目审批改革方案》虽然取消了一般性项目的社会维稳风险评估报告，但编制环境影响报告书项目、国内类似发生过群体性事件项目、当地已经或可能发生引发社会稳定风险的项目除外。经上诉人调查发现，被上诉人在本地前期开发“瑞华新都汇”项目时，因拖欠工资、房屋质量、回迁安置等问题造成大量信访事件，其中因农民工工资发生信访38起，479人次，30人以上上访9起，330人次。因回迁安置、房屋质量问题引发上访44起，1765人次，30人以上上访22起，1608人次。另外被上诉人还曾向上诉人提供伪造的《德州瑞华房地产开发有限公司瑞华·新都汇建设项目社会稳定风险分析报告》、违反电力配套费政策，违约用电，私自使用施工变压器向小区居民生活、电梯、消防等设备供电，造成供电安全隐患等违法行为。据法院公开信息显示，被上诉人仅作为被执行人案件就有9起，涉及标的额8千多万元，被上诉人被限制消费(德州市中级人民法院限制消费令(2018)鲁执字第103号、德城区人民法院限制消费令(2019)鲁1402执218号、德州市德城区人民法院限制消费令(2019)鲁1402执432号)，限制消费令中明确“限制被上诉人单位及单位(法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人)刘利海不得实施以下高消费及非生活和工作必需的消费行为:。(三)购买不动产或者新建、扩建、高档装修房屋;。如你单位因经营必需而进行前述禁止的消费活动的，应当向本院提出申请，获批准后方可进行。”根据该限制消费令，如果被上诉人申请新的建设项目也应当获得人民法院的批准。在被上诉人前期开发项目引发大量信访事件造成恶劣社会影响情况下，在被上诉人存在如此巨额债务未履行且被限制消费情况下，被上诉人如果继续开发建设项目，必然带来极大社会风险，对于此类企业应当令其提交社会维稳风险评估报告，这也是《项目审批改革方案》规定取消一般性项目社会维稳风险评估报告但又规定除外情形的应有之意。综上所述，上诉人依据《项目审批改革方案》对被上诉人的项目申请不予备案并无不当，请二审法院查明事实，依法撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人补充上诉理由：被上诉人申请的项目为公益项目，对此类关系国计民生的城中村改造项目各级政府有权依法予以核准并严格监督；根据最高人民法院（2017）最高法民申413号民事裁定书认定，“被上诉人申请项目系针对城中村和旧城改造项目进行的合作，与普通的合作开发房产关系存在区别”，并非一般意义上独立商业性房地产开发项目。一审法院建议上诉人与违背诚信、引发众多上访事件的不良企业构建亲清政商关系属不当司法，应予纠正。 被上诉人德州瑞华房地产开发有限公司答辩称：一、根据国务院《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定，被上诉人进行项目备案无需提交“社会稳定风险评估报告”。第十三条规定：“实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：（一）企业基本情况；（二）项目名称”、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资金额；（四）项目符合产业政策的声明。企业应当备案项目信息的真实性负责。备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案；企业告知的信息不齐全的，备案机关应当指导企业补正。企业需要备案证明的，可以要求备案机关出具或者通过在线平台自行打印。”由此可知，对于一般性投资项目，企业无须提交社会稳定风险评估报告。二、上诉人对于《项目审批改革方案》的理解存在错误。《项目审批改革方案》本身是精简行政审批程序的行动方案，其目的在于减轻行政相对人的义务。该方案第三条第（一）款第四项明确规定：“取消一般性项目社会维稳风险评估（编制环境影响报告书项目、国内类似发生过群体性事件项目、当地已经或可能发生引发社会稳定风险的项目除外)。”该条款并非授权性条款，而是在本身有法律依据对一般性项目建设中进行社会维稳风险评估作出规定的情况下，根据国务院简政放权的要求，取消之前的规定。本案中，上诉人对于增加行政相对人义务的行政行为却适用减少行政相对人义务的规范性文件，显然，适用法律是错误的。三、社会稳定风险评估是对项目内容进行评估，并非对项目建设单位进行评估，况且被上诉人在前期开发项目时，并未引起社会稳定问题，即使存在群众上访行为，责任也不能归咎于被上诉人。根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，重大项目社会稳定风险等级分为三级:高风险:大部分群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件。中风险:部分群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突。低风险:多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾。可见社会稳定风险评估主要针对的是该项目可能引发的风险，而不是对建设单位所谓的“风险”进行评估。被上诉人前期开发项目是否引起社会稳定问题，与本次开发项目之间是否需要进行社会稳定风险评估，并没有必然的关联性。况且信访是公民、法人和其他组织权利救济的方式之一,是法治政府、法治国家建设的配套制度，上诉人对于信访制度的敏感和防备，甚至将群众合法的信访曲解为社会稳定风险，是完全错误的。而回迁安置本身是行政机关的义务，群众针对该事项上访，责任也在于行政机关，而不在于被上诉人，上诉人不应将行政机关未能依法履责的法律后果转由被上诉人承担。四、被上诉人并未被限制消费。在“中国执行信息公开网”查询可知，无论限制消费令名单还是全国法院失信被执行人名单，输入被上诉人的主体信息后，在全国范围内均未检索到任何一条相应的结果。仅在被执行人检索中，贵院作出(2018)鲁14执103号、(2019)鲁14执131号，将被上诉人列入被执行人，其中一案终结本次执行，另一案尚在执行中。上诉人将成为被执行人等同于被限制消费，系其对法律错误理解。退一步讲，即使被上诉人被列入失信被执行人名单或限制消费，也不能成为上诉人拒绝备案的理由。一方面，被上诉人从事的是生产行为(开发房地产项目用于出售)，并非消费行为(直接购买楼盘用于居住)，被上诉人对“消费”的理解错误。另一方面，限制消费是司法机关的权力，当事人需要消费时由司法机关批准不代表行政机关可以代替司法机关行使职权。司法权不能僭越行政权，同样，行政权也不应干预司法权，否则将违背我国《宪法》确定的国家机关的基本制度。五、对于上诉人的违法行政行为，一审判决已经在说理部分予以指正，并从实质化解行政争议的角度提出建议，上诉人故意刁难被上诉人，不符合依法行政的原则，亦违反了国务院深入推进行政体制改革，进一步简政放权的要求。一方面，一审判决结合本案事实，在“本院认为”部分，对于被上诉人，提出应本着认真负责的态度，严把房屋质量关，妥善解决与购房人的民事争议;对于上诉人，应协调相关部门帮助妥善调处相关的民事纠纷，积极构建亲清政商关系。这是结合本案事实，在不干预行政权的前提下，一审判决从实质化解行政争议的角度做出的提示或指正。另一方面，国务院三令五申简政放权，并多次下达决定，取消和调整行政审批事项，上诉人不可能不知晓其不予备案行为的违法性。但是，上诉人滥用诉权，故意刁难被上诉人，房地产项目最大的经营压力来源于资金，项目开发每延迟一天，就要多背负一天的资金压力。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判决。 本院二审期间，上诉人提交以下证据：1.《德州运河经济开发区芦庄社区旧村改造开发协议书》；2.《德州运河经济开发区芦庄社区旧村改造开发协议书补充协议》；3.最高人民法院（2017）最高法民申4130号民事裁定书；4.被上诉人网上申请信息；5.德州运河经济开发区管委会支付费用情况；6.山东省高级人民法院（2018）鲁民再343号民事判决书；7.德州市中级人民法院（2018）鲁14执103号执行裁定书。证明被上诉人在履行上述协议、补充协议，进行芦庄社区安置房建设过程中，曾引发群众上访。被上诉人对该7组证据不予质证。 本院依法向德州市信访局调取被上诉人在芦庄社区安置房建设过程中群众信访情况的记录。对该调取证据，经质证，上诉人质证意见为：德州市信访局提供的信访记录能够证明被上诉人在案涉项目前期开发建设过程中因回迁安置、拖欠工程款、欠付工资以及建设质量问题曾经引发大量人员信访，造成社会不安定因素，影响恶劣，而且至今仍未消除影响，有些问题一直未解决，在此情况下如果允许被上诉人继续开发建设显然存在巨大社会风险，鉴于以上因素上诉人要求被上诉人提供案涉项目的社会维稳风险评估报告并无不当，不仅符合项目现状实际情况，也符合相关文件的要求；被上诉人质证意见为：《行政诉讼法》第四十条规定人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。据此，法院调取的信访概况表不得用来证明上诉人行政行为合法；信访制度是党和政府联系群众的一种工作制度，不能说信访活动是一种危害社会稳定事项，把信访当做危害社会稳定的情况来对待有悖于信访制度的目的，如此认识是把群众和政府对立起来的错误执政思维；从行政合理性上讲，即使涉案项目信访情况存在，需要提供社会稳定评估报告，也应在土地使用权出让之前，现在瑞华公司已缴纳了近5亿元的土地使用权出让金，受让了政府出让的土地，政府反而仅因备案这种非许可、非审批性行政服务措施而不让开工建设，给瑞华公司造成天量行政信赖利益损失，违反了行政信赖原则和比例原则，行政措施明显不当；该证据是信访概况制表，并没有相关证据印证信访反映问题属实、信访诉求合法有据，证明内容的真实性不足、合法性存疑，不能作为认定案件事实的依据。因此，对于该调取证据的真实性认可，对于合法性、关联性及证明目的均不予认可。 本院对上述证据认证如下：上诉人提交的证据1、2、3、4、6、7以及本院调取的德州市信访局关于被上诉人在芦庄社区安置房建设过程中群众信访情况记录具有真实性、合法性，与本案有关联性，能够证明被上诉人在芦庄社区安置房建设过程中存在群众信访的事实，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十二条规定:“能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的根据。”本院认为上述证据可以作为认定案件事实的依据。上诉人证据5系上诉人提供的有关账目汇总表格，被上诉人不予质证，真实性无法确定，本院不予采纳。 本院查明其他事实同原审法院认定事实一致。 本院认为： 首先，本案双方争议的主要问题是上诉人对被上诉人申请的“瑞华新都汇”项目不予立项备案行政行为是否合法。从《德州运河经济开发区芦庄社区旧村改造开发协议书》内容看，该项目是山东德州运河经济开发区管委会与被上诉人联合开展的芦庄村“城中村改造项目”，既包括芦庄村旧村改造、村民安置房建设，也包括商品房开发建设，两部分建设工程是一个整体，无法截然分开。本院调取的德州市信访局关于群众信访情况的记录，能够证明被上诉人在前期安置房建设过程中施工人员、芦庄村村民等信访事实的存在。上诉人受理案涉项目立项备案申请后，经审查，依据德州市人民政府办公室德政办字（2018）88号文件《项目审批改革方案》第三条第（一）款第4项的规定，虽然取消一般性项目社会维稳风险评估报告，但编制环境影响报告书项目、国内类似发生过群体性事件项目、当地已经或可能发生引发社会稳定风险的项目除外，上诉人因有证据证明被上诉人在前期安置房建设过程中已发生多起群众上访行为，案涉立项备案项目存在社会稳定风险，要求被上诉人提供社会维稳风险评估报告，被上诉人未有提供。上诉人据此认定被上诉人案涉项目立项备案申请不符合立项备案条件，不予备案，符合前述文件要求，并无不当。 其次，《德州运河经济开发区芦庄社区旧村改造开发协议书》第六条第（四）项第（一）目约定：“…….甲方（德州运河经济开发区管委会）返还乙方（被上诉人）该项目土地出让金和土地管理费的区管委会收益部分，并帮助乙方争取市级收益部分最大限度返还乙方用于项目建设。甲方返还乙方的建筑税、土地使用税、土地契税、销售不动产税等各项税收的区和办事处留成部分。”可见被上诉人称案涉立项备案项目是单纯的商品房开发建设，不适用国家发展和改革委员会发改投资〔2012〕2492号文件《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，在项目立项备案申请中无须提交社会维稳风险评估报告的主张，不能成立，本院不予支持。 最后，关于被上诉人申请附带审查《项目审批改革方案》“第三条第（一）款第4项”合法性问题。原审认定该方案是为深入推进工程建设项目审批制度改革而制定，该方案“第三条第（一）款第4项”符合政府“放管服”改革目标，没有增加行政相对人的义务，对被上诉人认为该规定违法的主张不予支持，本院予以确认。同时，国家发展和改革委员会发改投资〔2012〕2492号文件《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》第一条规定：“为促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾，建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，制定本办法。”第十一条规定：“各级地方发展改革部门可参照本办法，建立健全本地区重大项目社会稳定风险评估机制。”可见该文件制定的目的建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，并要求各级地方发展改革部门参照本办法建立本地区重大项目社会稳定风险评估机制，从而预防和化解社会矛盾。本院认为德州市人民政府办公室德政办字（2018）88号文件《项目审批改革方案》“第三条第（一）款第4项”规定符合上述文件规定及法律规定。 综上所述，上诉人对被上诉人申请的案涉项目不予立项备案行为并无不当，上诉人上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人所述该项目属单纯商品房开发建设、无须提交社会维稳风险评估报告及上诉人应予立项备案的主张不能成立，应驳回其诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行初68号行政判决； 二、驳回被上诉人德州瑞华房地产开发有限公司的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人德州瑞华房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇一九年九月十日 法官助理杨晓婧 书记员李杨