重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终423号 上诉人（一审原告）曹隆波，男，汉族，住重庆市渝**。 上诉人（一审原告）吴玲，女，汉族，住重庆市长寿区。 被上诉人（一审被告）重庆市长寿区人民政府，住所地重庆市长寿区行政中心**。 法定代表人巴川江，区长。 委托代理人朱静，重庆市长寿区住房和城乡建设委员会工作人员。 委托代理人梁伟，重庆渝州律师事务所律师。 曹隆波、吴玲因诉重庆市长寿区人民政府（简称长寿区人民政府）请求履行法定职责一案，不服重庆市第一中级人民法院（2019）渝01行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2013年10月23日，长寿区人民政府作出长寿府发[2013]119号《关于征收长寿经开区生态防护屏障建设项目国有土地上房屋的决定》（简称119号征收决定），次日，长寿区人民政府发布长寿府发[2013]121号《国有土地上房屋征收决定公告》（简称121号征收公告），征收部门为原重庆市长寿区房屋管理局（简称原长寿区房管局），实施单位为重庆市长寿区土地房屋征收安置办公室（简称长寿区征收办），签约期限为2013年11月1日至2013年12月30日。长寿区晏家双园路23号1单元1-7号房屋在此次征收范围内，206房地证2011字第0××76号房地产权证记载该房屋权利人为曹隆波、吴玲，房屋用途为商业用房，房屋建筑面积为49.58平方米。2013年11月1日，重庆华川土地房地产估价与资产评估有限责任公司对该房屋作出了《双园路23号1单元号1-7房屋征收估价报告》。因曹隆波、吴玲与房屋征收部门在规定的签约期限内未达成房屋征收补偿协议，2015年1月27日，长寿区人民政府针对该处商业用房作出了长府房征补[2015]2号《国有土地上房屋征收补偿决定书》。2016年12月21日，长寿区人民政府撤销了该征收补偿决定书，撤销的理由是“未明确产权调换房屋的评估单价或总价、附属设施和装饰装修是否补偿及补偿金额等内容，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条的规定。”2018年8月30日，原重庆市长寿区国土资源和房屋管理局（简称原长寿区国土房管局）对此次征收中未签订补偿协议的被征收人作出《告知书》，将涉及重作征收补偿决定的装饰装修、附属设施的补偿标准等若干事项告知被征收人，并告知如果有异议，在该告知书送达之日起5日内向长寿区征收办书面申请，由原评估公司以评估方式确定补偿价值。该《告知书》送达曹隆波、吴玲后，曹隆波、吴玲曹隆波于2018年9月5日向原长寿区国土房管局提交了《依法履职申请书》，提出了对房屋本身价值另行委托机构进行评估，对装饰装修补偿价等要求协商定价或协商选定评估机构进行评估以及其他意见。2018年9月10日，原长寿区国土房管局对曹隆波、吴玲曹隆波作出《关于张红霞等人依法履职申请的复函》，告知对其提出的房屋重新评估的要求不予支持，关于装饰装修、附属设施等的查勘和协商，由长寿区征收办派员查勘后协商，对需要评估事项若协商不成，将协调原评估机构开展评估等内容。该复函送达后，曹隆波、吴玲曹隆波等人于2018年9月14日向原长寿区国土房管局提交了《告知函》，提出曹隆波、吴玲不同意原评估机构对装修装饰、附属设施等进行评估以及其他意见。2018年11月16日，曹隆波、吴玲等人向长寿区人民政府提交了《依法履职申请书》，提出要求对被征收房屋及其附属设施进行调查登记，重新选新的机构对被征收房屋进行评估等意见。长寿区人民政府将该《依法履职申请书》交原长寿区国土房管局后，该局于2018年11月23日作出《关于现场确认被征收房屋室内装饰装修和附属设施及配合开展评估工作的通知》，通知曹隆波、吴玲等人将于2018年11月29日对被征收房屋室内装饰装修及附属设施进行现场确认。2018年11月26日，曹隆波、吴玲等人向原长寿区国土房管局提交了《关于〈重庆市长寿区国土资源和房屋管理局关于现场确认被征收房屋室内装饰装修和附属设施及配合开展评估工作的通知〉的回复》。2018年11月29日，原长寿区国土房管局对曹隆波、吴玲的长寿区晏家双园路23号1单元1-7号房屋组织开展了室内装饰装修和附属设施现场清理确认工作，但因曹隆波、吴玲原因未能完成。2018年12月23日，曹隆波、吴玲向长寿区人民政府提交了《依法履职申请书》，请求对曹隆波、吴玲位于征收范围的“门市两个、房屋一套、未经登记房屋一套、未经登记楼梯间等被征收房屋”作出征收补偿决定书。长寿区人民政府收到该申请后，将该申请交房屋征收部门。2019年1月16日，原长寿区国土房管局组织完成了对曹隆波、吴玲上述房屋的清理确认工作，曹隆波在《被征收房屋室内装饰装修及附属设施清理登记表（指认现状）》签字确认。2019年2月20日，长寿区征收办对曹隆波、吴玲作出《关于确定被征收房屋室内装饰装修及附属设施补偿费用的告知函》，告知曹隆波、吴玲其向长寿区人民政府提交的《依法履职申请书》已收到，但因各方未对被征收房屋装饰装修及附属设施补偿费用协商达成一致意见，而根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条的规定，装饰装修及附属设施补偿费用属于补偿金额的组成部分，如果不确定该部分费用将导致征收补偿决定显失公平，故房屋征收部门无法报请长寿区人民政府作出征收补偿决定；同时，因曹隆波、吴玲既未明确表示接受《告知书》载明的补偿标准，也未申请委托原评估机构进行评估，为充分保障被征收人的合法权益，将《告知书》再次送达给曹隆波、吴玲，请曹隆波、吴玲在收到该告知书后60日内书面反馈是否接受《告知书》记载的协商补偿标准，或者书面申请委托原评估机构对被征收房屋装饰装修及附属设施补偿费用进行评估，并就曹隆波、吴玲主张的未经登记建筑一并提交相关证明材料，以便房屋征收部门确定被征收房屋补偿总金额后及时报请长寿区人民政府作出征收补偿决定。曹隆波、吴玲收到了《告知书》后，于2019年2月25日提起行政诉讼，请求判决长寿区人民政府对其位于征收范围内的长寿区晏家双园路23号1单元1-7号房屋作出征收补偿决定。2019年3月8日，重庆市长寿区住房和城乡建设委员会（简称长寿区住建委）向长寿区人民政府提交了《关于曹隆波、吴玲要求区政府依法作出补偿决定办理情况的报告》，称原长寿区国土房管局的职责已划至该委，以及该委在曹隆波、吴玲被征收房屋室内装饰装修及附属设施价值没有确定前，无法按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定报请长寿区人民政府作出征收补偿决定。 一审法院审理认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”该条例第二十六条第一款、第二款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”据此，长寿区人民政府有作出征收补偿决定的法定职责，但是，根据前述法律规定，长寿区人民政府作出征收补偿决定的前提是由房屋征收部门报请，长寿区人民政府既不能根据被征收人的申请作出征收补偿决定，也不能在房屋征收部门没有报请的情况下径直作出征收补偿决定。曹隆波、吴玲诉称长寿区人民政府收到曹隆波、吴玲提出的《依法履职申请书》超过两个月没有作出征收补偿决定的行为属违法不行为的诉讼理由，于法无据。同时，虽然长寿区人民政府曾于2015年1月27日对曹隆波、吴玲的涉案商业用房作出过征收补偿决定，后长寿区人民政府又于2016年12月21日撤销了该征收补偿决定，但其撤销的理由是“未明确产权调换房屋的评估单价或总价、附属设施和装饰装修是否补偿及补偿金额等内容”。而根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十五条的规定以及从长寿区人民政府公布的《长寿经开区生态防护屏障建设项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》看，被征收房屋的附属设施和装饰装修的价值属于应当补偿的范围。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定：“被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定;协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。”本案中，从一审查明的事实看，房屋征收部门就曹隆波、吴玲被征收房屋的装饰装修和附属设施的补偿问题一直在与曹隆波、吴玲沟通，但未能确定其相应价值。长寿区人民政府收到曹隆波、吴玲2018年12月23日提交的《依法履职申请书》后，已将该申请转房屋征收部门，房屋征收部门亦就协商沟通的情况向长寿区人民政府进行了报告，并表示在曹隆波、吴玲被征收房屋室内装饰装修及附属设施价值没有确定前，无法按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定报请长寿区人民政府作出征收补偿决定。综上，虽然长寿区人民政府有作出征收补偿决定的法定职责，但曹隆波、吴玲起诉时房屋征收部门尚未向长寿区人民政府报请对曹隆波、吴玲的长寿区晏家双园路23号1单元1-7号房屋作出征收补偿决定，故曹隆波、吴玲起诉要求长寿区人民政府履行对该房屋作出征收补偿决定的法定职责的理由不能成立，对曹隆波、吴玲提出的判决长寿区人民政府履行法定职责的诉讼请求本院依法不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曹隆波、吴玲的诉讼请求。案件受理费50元，由曹隆波、吴玲负担。 曹隆波、吴玲上诉称，长寿区人民政府可以做出征收补偿决定书，本案房屋从2013年征收至今，还没有完成登记及评估定价程序，长寿区人民政府明显违法渎职，这个责任不能由上诉人来承担，长寿区人民政府提交的证据大多不是2013年起的两年内形成的，证据不合法，本案除了房屋装修和附属设施不明确外，其他应当时明确的，明确的部分应当作出征收补偿决定书。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判。 长寿区人民政府二审期间未向本院提交书面答辩意见。 长寿区人民政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据和依据： 证据：1.长寿区人民政府作出的121号征收公告及附件《长寿经开区生态防护屏障建设项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》。拟证明曹隆波、吴玲的长寿区晏家双园路23号1单元1-7号房屋在长寿经开区生态防护屏障建设项目的征收范围内，征收部门为长寿区房管局，实施单位为长寿区征收办，签约期限为2013年11月1日至2013年12月30日，以及补偿安置方案的具体内容。 2.重庆市高级人民法院（2014）渝高法行终字第00205号《行政判决书》。拟证明生效判决已确认119号征收决定合法。 3.《重庆市长寿区不动产档案馆档案查询结果》。拟证明曹隆波、吴玲的长寿区晏家双园路23号1单元1-7号房屋位于征收范围。 4.《双园路23号1单元号1-7房屋征收估价报告》及送达回执。拟证明对曹隆波、吴玲房屋本身价值进行了评估。 5.长寿区国土房管局作出的《告知书》（2018年8月30日）及邮寄凭证。拟证明房屋征收部门告知曹隆波、吴玲被征收房屋的装饰装修及附属设施等的补偿标准，并告知如有异议应在5日内向长寿区征收办书面申请评估。 6.曹隆波向长寿区国土房管局提交的《依法履职申请书》（2018年9月5日）。拟证明曹隆波、吴玲确认收到了证据5，曹隆波、吴玲要求对房屋本身价值另行委托机构进行评估，对装饰装修补偿价等要求协商定价或协商选定评估机构进行评估。 7.长寿区国土房管局作出的《关于张红霞等人依法履职申请的复函》（2018年9月10日）。拟证明房屋征收部门明确告知曹隆波房屋价值不应另行评估，对装修装饰等由征收办派员查勘后协商价格，要求保持通讯畅通，如协商不成，原评估机构入户评估时务必协助配合。 8.曹隆波等人向长寿区国土房管局提交的《告知函》（2018年9月14日）。拟证明曹隆波、吴玲确认收到证据7，曹隆波、吴玲不同意原评估机构对装修装饰等进行评估。 9.吴玲等人向长寿区人民政府提交的《依法履职申请书》（2018年11月16日）。拟证明曹隆波、吴玲不同意原评估机构进行评估，要求选新的机构进行评估。 10.长寿区国土房管局作出的《关于现场确认被征收房屋室内装饰装修和附属设施及配合开展评估工作的通知》（2018年11月23日）。拟证明房屋征收部门通知曹隆波、吴玲于2018年11月29日配合评估机构和有关工作人员入户对被征收房屋的装修装饰等进行现场确认、评估。 11.吴玲等人向长寿区国土房管局提交的《关于〈重庆市长寿区国土资源和房屋管理局关于现场确认被征收房屋室内装饰装修和附属设施及配合开展评估工作的通知〉的回复》（2018年11月26日）。拟证明曹隆波、吴玲确认收到证据10，同意到现场对被征收房屋的装修装饰、附属设施的状态等进行现场确认。 12.《被征收人报到情况说明书》（2018年11月29日）、《工作人员报到情况说明书》（2018年11月19日）及会场照片（2张）。拟证明曹隆波、吴玲2018年11月29日到达指定地点但拒绝签到，评估机构、征收部门、征收实施单位等数十人到场签到。 13.《关于曹隆波（吴玲）户配合开展现场确认被征收房屋室内装饰装修和附属设施情况的说明》（2018年11月29日）、《被征收房屋室内装饰装修及附属设施清理登记表》（2019年11月29日）。拟证明曹隆波、吴玲2018年11月29日到达指定地点，但拒绝配合工作人员及评估人员对被征收房屋开展装修装饰等的现场确认和评估工作。 14.《被征收房屋室内装饰装修及附属设施清理登记表（指认现状）》（2019年1月16日）。拟证明2019年1月16日，曹隆波、吴玲确认了装修装饰及附属设施，但对补偿金额双方经协商不能达成一致，需要评估。 15.长寿区征收办作出的《关于确定被征收房屋室内装饰装修及附属设施补偿费用的告知函》（2019年2月20日）及附件《告知书》（2018年8月30日）。拟证明2019年2月22日，长寿区征收办再次向曹隆波、吴玲发函，要求其对装修装饰及附属设施的补偿费配合进行评估或协商具体金额，便于报请长寿区人民政府作出征收补偿决定。 16.长寿区住建委作出的《关于曹隆波、吴玲要求区政府依法作出补偿决定办理情况的报告》、长寿委发[2019]3号《中共重庆市长寿区委、重庆市长寿区人民政府关于印发〈重庆市长寿区机构改革实施意见〉的通知》及附件。拟证明原房屋征收部门的职能调整至长寿区住建委，因曹隆波、吴玲不配合评估装修装饰及附属设施的价值，导致补偿价值不能确定，该委无法报请长寿区人民政府作出征收补偿决定。 17.长寿区人民政府作出的长府房征补[2015]2号《国有土地上房屋征收补偿决定书》、长府房征补[2015]4号《国有土地上房屋征收补偿决定书》、长府房征补[2015]5号《国有土地上房屋征收补偿决定书》，长寿区人民政府作出的三份撤销前述征收补偿决定的决定。拟证明长寿区人民政府对曹隆波、吴玲在征收范围内的一处住宅、两处门面作出过征收补偿决定，但因未明确产权调换房屋的评估单价或总价、附属设施和装饰装修是否补偿及补偿金额等内容，长寿区人民政府又于2016年12月21日撤销了前述征收补偿决定。 依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十五条、第二十六条；《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条。 曹隆波、吴玲在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据： 1.206房地证2011字第0××76号房地产权证，房权证206字第**××34号房屋所有权证及长国用2004字第5754号国有土地使用证。拟证明曹隆波、吴玲在征收范围有门面一处，住房两处，本案是对206房地证2011字第0××76号产权证记载的门面要求长寿区人民政府作出征收补偿决定。 2.《依法履职申请书》、EMS全球邮政特快专递单及查询单。拟证明曹隆波、吴玲向长寿区人民政府提出了申请。 经一审庭前证据交换及庭审质证，曹隆波、吴玲对长寿区人民政府举示的证据发表以下质证意见：对全部证据的真实性无异议，对证明目的有异议。其中，对证据1的关联性无异议，对合法性有异议，征收决定是违法的。对证据2的关联性和合法性有异议，该判决违法。对证据3的关联性和合法性无异议，能证明曹隆波、吴玲是征收对象，有曹隆波、吴玲主体资格。对证据4的关联性和合法性有异议，该评估报告违法无效，不能证明已向曹隆波、吴玲送达。对证据5至证据13中曹隆波、吴玲提交的回复等的关联性和合法性无异议，长寿区人民政府及房屋征收部门作出的通知等的关联性和合法性有异议，该组证据证明长寿区人民政府不主动履行征收补偿的法定职责。对证据14的关联性和合法性无异议。对证据15的关联性和合法性有异议，虽然曹隆波、吴玲收到了告知函，但双方对被征收物的价值既没有协商一致，也没有进行合法评估，征收方单方定价不合法。对证据16的关联性和合法性有异议，能证明长寿区人民政府收到了曹隆波、吴玲的履职申请，但长寿区人民政府违法不作为、乱作为，另外，房屋征收部门提出的作不出征收补偿决定的理由不成立，机构改革的文件与本案无关。对证据17有异议，曹隆波、吴玲没有收到过上述文书，超过举证期限的证据违法无效。长寿区人民政府对曹隆波、吴玲举示的证据无异议。 一审法院对各方当事人提交的证据认证认为，对长寿区人民政府、曹隆波、吴玲双方举示的证据均与本案有关联，来源合法且客观真实，依法予以采信。 前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。 本院认为，本案的争议焦点为长寿区人民政府是否应当对曹隆波、吴玲位于长寿区晏家双园路23号1单元1-7号的房屋作出补偿决定。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。该条例第二十六条第一款、第二款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。依据前述法规规定，长寿区人民政府虽然具有作出补偿决定的法定职责，但前提是在房屋征收部门与被征收人无法达成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的情形下，再由房屋征收部门报请市、县级人民政府作出补偿决定，程序上应有先后顺序，故本案中长寿区人民政府既不能在房屋征收部门没有报请的前提下径直作出补偿决定，也不能根据被征收人曹隆波、吴玲的申请直接作出征收补偿决定。曹隆波、吴玲诉请长寿区人民政府履行对其房屋作出补偿决定的法定职责的理由缺乏前提条件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，应当判决驳回曹隆波、吴玲的诉讼请求。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。曹隆波、吴玲的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曹隆波、吴玲负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许 勇 审 判 员  谭秋勤 审 判 员  刘佳佳 二〇一九年九月二十四日 法官助理  王 伟 书 记 员  王乐之