四川省南充市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）川13行赔终9号 上诉人（原审原告）冯荣华，男，1958年2月16日出生，汉族，住四川省阆中市。 委托代理人王强，四川纪明律师事务所律师。 上诉人（原审被告）阆中市自然资源和规划局，住所地四川省阆中市七里街道办事处巴都大道。 法定代表人戚红，局长。 委托代理人张小云，四川源正律师事务所律师。 原审第三人四川富升节能建材有限公司，住所地四川省阆中市沙溪白岩寺街**。 法定代表人田茂均，总经理。 委托代理人罗泽伟，四川法典律师事务所律师。 上诉人冯荣华因与上诉人阆中市自然资源和规划局（以下简称阆中市自规局）、原审第三人四川富升节能建材有限公司（以下简称富升公司）土地行政赔偿一案，不服四川省仪陇县人民法院（2017）川1324行赔初25号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，阆中市柯家沟2009-04-03号地块系富升公司享有使用权的工业出让地（即本案诉争土地）。2009年4月2日，阆中市城市规划委员办公室将该地块确定为居住用地，同时载明规划用地面积约11752平方米，其中市政道路用地约1086平方米，实际建设用地约10666平方米。2009年9月29日阆中市人民政府（甲方）与第三人（乙方）签订了《退城入园协议书》，约定第三人迁建入阆中市工业集中区，并约定了迁建进度、特别约定和扶持政策，对原厂土地的扶持政策为：迁建后的原厂（工业出让）土地17.64亩，阆中市人民政府同意按商住40年用地出让，并及时依法组织拍卖，出让所得全额返还给第三人用于整体迁建项目，若本案第三人参与竞买并取得该宗地使用权，其应缴纳的土地出让金实行挂账处理，待项目建成投产后，甲方安排与乙方应补缴的土地出让金等额的资金作为其整体搬迁改造的扶持资金，但乙方必须全部用于迁建项目，甲方在2009年10月底前为第三人办理土地变性后的国有土地使用证，以便第三人融资，完成迁建项目，若乙方未按要求完成迁建工作，除向甲方支付违约金外，甲方还有权削减扶持政策。随后第三人持《退城入园协议书》和阆中市规划条字第（2009）024号《规划设计条件通知书》对外进行融资。后2009年10月16日，原告冯荣华作为案外人三鼎公司的委托代理人（乙方）与富升公司签订了《联合开发协议书》，约定该工程用地面积为17.64亩，具体数额、范围以甲方现持有的《国有土地使用权证》载明的内容为准。双方共同投资开发该项目，对该地块及地上建筑物、附着物作价1380万元作为双方的共同出资额，由各方各执50%份额，合同约定第三人富升公司的担保人为江国强，在合同签订时乙方向甲方给付400万元，余款在办理《国有土地使用权证》后40日内支付。2010年1月22日，富升公司作为甲方与冯荣华（乙方）签订《借款合同》，约定：1、甲方因退城入园项目建设而向乙方借款人民币100万元，若乙方在2010年2月8日前向甲方支付人民币270万元（含本次借款本息），则甲方按照90万/亩单价向乙方转让其在案涉地块中属其所享有土地使用份额内的三亩土地的土地使用权，并与乙方签订联合开发补充协议。2010年2月5日，案外人江国强作为富升公司（甲方）的委托代理人与三鼎公司（乙方）签订了《联合开发补充协议书》，约定甲方将其依《联合开发协议书》约定享有的案涉宗地50%土地使用权内的三亩土地的使用权转让给乙方享有，单价为90万/亩，总价款为270万元，在本合同签订后给付，甲方应当在2010年5月30日前将该宗地的建设用地使用权登记在乙方名下。2010年11月8日，第三人向南充市中级人民法院提起民事诉讼，要求确认《联合开发协议书》无效，三鼎公司依法提起反诉并申请对案涉土地进行查封，南充市中级人民法院于2011年1月6日依法对该土地进行查封，并于2011年5月12日作出（2011）南中法民初第4号《民事判决书》确认《联合开发协议书》合法有效。第三人对该判决不服，上诉至四川省高级人民法院，后自愿撤回上诉。判决生效后三鼎公司依法委托律师向阆中市人民政府、本案被告等相关单位发出《律师函》申明权利。后因第三人富升公司与案外人郑海元的债务问题，郑海元起诉至南充市中级人民法院并申请对本案诉争土地进行强制执行，该院裁定对土地予以拍卖并向阆中市人民政府送达了《协助执行通知书》。案外人郑海元在起诉前，已于2010年12月29日申请对该土地进行诉前财产保全，南充市中级人民法院于当日便作出了保全裁定，将该宗地予以查封。同年12月14日被告阆中市国土资源局与第三人签订《国有土地使用权收购协议》，约定：被告收回案涉土地，经甲乙双方协商土地按出让工业每亩45万元收购，补偿费用为720万元；原退街1.628亩（在办理出让工业时按每亩6.6万元收取土地费用）按每亩30万元补偿，费用为48.84万元；地上建构筑物及附着物（含围墙、挖填方和垒砌堡坎等费用）补偿费用为75.4万元；以该地商住性质评估总价2543.8万元来作为阆中市政府按照《退城入园协议书》约定向第三人兑现优惠政策。协议签订后，南充市中级人民法院于2012年7月3日裁定对阆中市人民政府、阆中市国土资源局对第三人的应付款中扣划7711160元支付给郑海元，并于当日裁定解除对案涉土地查封。期间三鼎公司多次针对该案执行措施提起执行异议之诉，但均被驳回诉讼请求。 2013年9月16日，三鼎公司不服被告与第三人签订的《国有土地使用权收购协议》提起行政诉讼，该案经南充市中级人民法院指定本院管辖，本院（2013）仪行初字第27号行政判决认为，被告系阆中市人民政府的土地行政管理部门，在实施有偿收回国有土地使用权时，应根据法律规定报经原批准用地或有权批准的人民政府即阆中市人民政府批准，但被告未提供证据证明收购行为按照法律规定进行批准，其行为违法，依法应当予以撤销，但被告已经按照协议履行相关义务，撤销该协议会对国家利益造成重大损失，遂判决确认《收购协议》违法。三鼎公司对该判决不服，上诉于南充市中级人民法院，该院于2015年7月1日作出（2014）南行终字第113号行政判决，驳回三鼎公司的上诉，维持原判。同月，三鼎公司以阆中市国土资源局为被告，以富升公司为第三人提起行政赔偿诉讼。2017年4月20日，本院认为三鼎公司未向赔偿义务机关申请赔偿，就向单独提起行政赔偿诉讼，其起诉不符合法定要件，裁定驳回了三鼎公司的起诉。 2015年12月23日三鼎公司向阆中市人民法院提起诉讼请求确认解除《联合开发协议》及补充协议，第三人富升公司以三鼎公司违约为由提起反诉。阆中市人民法院经审理后查明，原告从2011年7月起将富升公司的土地占用作为停车场经营使用至2015年9月，以所占土地的面积计算了这期间的收益为2227500元，冯荣华先后于2009年11月26日、2010年1月23日、1月29日向第三人支付400万元、90万元、80万元。该院判决主要内容：解除《联合开发协议书》和《联合开发补充协议书》，并由富升公司返还三鼎公司购地款570万元及利息（其中400万元从2009年11月26日起、90万元从2010年1月23日、80万元从2010年1月29日起按国家商业银行同期同类贷款利率支付利息至返还完毕之日止）、支付违约金193万元和从2010年6月1日起按日支付赔偿金500元至《联合开发协议书》及《联合开发补充协议书》解除之日2016年1月13日止；江国强向三鼎公司支付赔偿金20万元。三鼎公司不服判决上诉于南充市中级人民法院，该院审理后于2017年2月作出终审判决，除将违约金和赔偿金作出变更即富升公司向三鼎公司支付违约金194万元和赔偿金281000元外，维持了前述判决的其他内容。此外，二审判决认为案涉土地不能及时通过招拍挂于2010年5月30日前登记于三鼎公司名下的责任在富升公司，系因为富升公司未能及时将案涉土地证涤除抵押权和直至2010年6月投资强度和规模未达到与政府协议的要求，导致政府尚未对案涉土地办理变性手续。二审判决还认为老厂土地的收回和政府给予新厂建设投产的优惠政策和扶持资金，系政府对富升公司退城入园和发展的扶持和优惠，三鼎公司拟依据政府对富升公司老厂土地及地上附着物的收购价，结合其应占地比例，请求赔偿收购价与购地款间的差价损失没有事实和法律依据。 2017年5月5日，原告向被告阆中市国土资源局申请国家赔偿，被告于2017年5月11日作出阆国不受赔字〔2017〕第1号《不予受理国家赔偿申请通知书》。原告不服于2017年5月向阆中人民法院提起行政赔偿诉讼。 案件审理过程中，三鼎公司向本院提交说明，表示不参加本案的全部诉讼活动，本案的审理结果全由冯荣华个人承担或享有。因《国有土地使用权收购协议》中约定的土地使用权回购价格系协议双方基于新厂建设投产的优惠和扶持。故原告在案件审理过程中申请对土地使用权价值进行评估以确定其损失计算基础。经评估，土地使用权证载明的16亩土地使用权价值为2911.90万元。此次评估费70229.25元系原告支付。评估中未包含退街面积和地上附着物，原告要求按照《土地使用权收购协议》确认的价值计算为124.24万元。同时查明，案涉土地现已建成还房。 原告主张的损失计算方式为：1.[182万元/亩×11亩-（690万元+270万元）]+124.24万元×68.75%（原告认为的占比），合计为1127.415万元；2.以1127.415万元为基数自评估值日起至赔付完毕之日止按照中国人民银行同期借贷利息计算的利息。 原审认为，关于原告冯荣华的诉讼主体身份是否适格，就三鼎公司不服被告与第三人签订的《国有土地使用权收购协议》一案，生效判决已确定被告与第三人签订的《国有土地使用权收购协议》违法。案件审理过程中，三鼎公司已向本院提交说明，表示不参加本案的全部诉讼活动，本案的审理结果全由冯荣华个人承担或享有。本案系由前述案件引发的行政赔偿案件，因此，原告冯荣华系本案适格被告。 关于本案是否已经超过诉讼时效期间，确认违法的二审判决系2015年7月1日作出，三鼎公司先于2015年7月向本院提出行政赔偿之诉，但因其未先行向行政赔偿义务机关提出赔偿要求，被本院于2017年4月裁定驳回起诉。现原告于2017年5月5日向被告提出行政赔偿申请，被通知不予受理，同月便向阆中市人民法院提起行政赔偿诉讼。因此，本院认为原告的起诉没超过法定的起诉期限。 关于原告的赔偿请求是否具有法律和事实上的依据，被告与第三人签订的《国有土地使用权收购协议》被确认违法，应向原告赔偿因此受到的损失。原告主张的按照评估价格及其占地份额确定的损失为土地增值损失，不属于行政赔偿确定的直接损失范围，关于原告的这一部分主张本院不予支持。因原告购买土地时包括除净用地面积的退街面积和地上附着物，现原告要求按照《土地使用权收购协议》确认的退街面积和地上附着物价值124.24万元计算损失不违反法律规定。但应考虑原、被告及第三人的过错程度，这就须综合考虑解除《联合开发协议书》和《联合开发补充协议书》一案的裁判。该案中已认定解除《联合开发协议书》和《联合开发补充协议书》的责任在富升公司，因此，原告的损失主要应由第三人承担，被告作出的行政行为违法也存在一定的过错，原告自身对其损失亦存在一定过错，可以适当减轻第三人及被告的责任。由于第三人的过错已在民事案件中进行考虑，故对于被告的过错程度本院酌定为20%，经计算为24.848万元（124.24万元×20%）。对于原告主张的以损失为基数从评估之日起按照央行同期贷款利率计算资金利息的诉讼请求，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定中应支付利息的情形，原告主张的利息没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第八项之规定，判决：一、判令被告阆中市国土资源局于本判决生效之日起十日内向原告冯荣华赔偿24.848万元；二、驳回原告冯荣华的其他诉讼请求。 上诉人冯荣华称：1.原审将涉案土地增值损失不纳入本案直接损失范围确系错误。涉案土地增值形成于其投资后，系市场价值变化所致，其作为投资人依法应享有其收益，增值部分系其投资所获收益的固化结果；2.其投资权益受损与阆中市自规局的违法行为有直接因果关系。其进行投资是基于阆中市自规局许可富升公司对外融资，该局应当对许可行为负有信赖保护义务，该局忽视其在该宗地上实际投资的事实，造成其投资权益受损。请求维持原审判决第一项，撤销原审判决第二项，并改判由阆中市自规局赔偿其经济损失共计11,025,670元。 上诉人阆中市自规局称：1.上诉人冯荣华不具备原告主体资格，其不是涉案土地使用权人，原审认定行政诉讼原告资格“可以转让、放弃或代位”没有法律依据，该局与三鼎公司、冯荣华之间没有任何法律关系，故冯荣华不能对其提起本案之诉；2.该局与富升公司签订的土地收购协议中的补偿范围及补偿金额不属于行政诉讼管辖的范围；3.本案涉及土地使用权收购协议已经履行完毕，三鼎公司的损失已经通过民事诉讼得到救济，再通过起诉行政赔偿之诉属于重复主张的额外获利范围；4.原审判决认定该局承担赔偿责任无任何事实和法律依据，富升公司在取得涉案宗地时承担了现退街面积的土地费用，但退街面积未确权给富升公司，一直作为市政道路使用，不存在按出让性质收回并补偿。请求：撤销原审判决，驳回冯荣华的诉讼请求。 原审第三人富升公司称：1.冯荣华即使与阆中市收回土地具有利害关系，可以提起行政诉讼，但不能作为原告直接提起行政赔偿之诉；2.原审未对国家赔偿的基础、关联性进行阐述，且三鼎公司的行政赔偿之诉曾被原审法院驳回，冯荣华再次起诉已超过两年的起诉期限；3.冯荣华所涉及的三鼎公司的权利义务应当以民事判决为准。 经二审审理查明的事实与原审认定的内容基本一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是：1.上诉人冯荣华是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；2.上诉人阆中市自规局是否应当承担赔偿责任。 1.上诉人冯荣华是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者组织，有权提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条规定，人民法院审理行政赔偿案件，可以适用行政诉讼的有关程序方面的规定。本案中，鉴于具有冯荣华作为三鼎公司代理人签订合作开发协议以及冯荣华直接出资的事实，以及其自身的陈述，冯荣华应为合作开发的实际投资人。同时，三鼎公司在本案一审诉讼中，表示不参加本案的全部诉讼活动，本案的审理结果全由冯荣华个人承担或享有，进一步表明冯荣华和本案具有利害关系，其以利害关系人身份可以提起本案行政赔偿之诉。 2.上诉人阆中市自规局是否应当承担赔偿责任。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，行政行为侵犯财产权造成直接损失的，作出该行政行为的行政机关应当承担赔偿责任。因此，行政机关承担赔偿责任的前提是行政行为和直接损失之间具有因果关系。结合本案，首先，富升公司未实际取得涉案宗地商住性质使用权。工业用地转换为商住用地必须经过招拍挂的法定程序，富升公司取得案涉用地的性质为工业用地，其无法直接变更土地性质，只能参加竞买，因此富升公司取得以上土地具有可能性，不存在必然性。此外，作为市政道路用地的部分，富升公司取得后已实际被政府收回，富升公司再无任何处分权利。其次，三鼎公司未实际取得涉案土地使用权及地上建筑物、附着物。三鼎公司通过合作开发协议获得富升公司承诺取得50％份额即8.82亩土地及地上建筑物、附着物，补充协议3亩，共计11.82亩土地，因富升公司都并未实际取得以上土地商住使用权，三鼎公司更未实际取得土地使用权。关于地上建筑物和附着物，因并未办理相关产权登记，对外不产生拘束力，其应通过与富升公司之间的合同纠纷予以解决。再次，三鼎公司现主张的损失并非直接损失。三鼎公司所称的土地使用权均系富升公司承诺取得，在富升公司未能实际取得的情形下，其所称升值后的评估价和其应当支付价之间的差额损失不具有现实客观性，属于期待利益，而非直接损失。此外，其主张的市政道路用地部分，因富升公司并无处分权，不应得到支持。最后，三鼎公司与富升公司合同纠纷已通过民事诉讼解决。三鼎公司与富升公司之间的联合开发协议无法履行，是富升公司在未实际取得土地商住使用权的情形下进行融资所致。同时，富升公司的融资行为属其自身商业行为，不需行政许可。三鼎公司与富升公司之间的民事争议已经由人民法院审理，判决解除协议且富升公司承担返还价款，支付违约金及赔偿金的民事责任。鉴于冯荣华实为三鼎公司与富升公司合作开发协议的实际投资人，因此阆中市自规局收回土地虽然程序违法，但并非造成冯荣华损失的原因，其程序违法和冯荣华的损失之间不具有因果关系，不应承担行政赔偿责任。 由此可见，原审法院认定冯荣华主张的“土地增值部分不属于直接损失不予支持”正确，但认定冯荣华主张的“退街面积和地上附着物价值124.24万元计算损失不违反法律规定”缺乏证据支撑，原审据此判决阆中市自规局承担24.848万元行政赔偿责任无事实和法律依据，依法应当改判。此外，原审认定本案未超过法定的起诉期限正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”之规定，判决如下： 一、撤销四川省仪陇县人民法院（2017）川1324行赔初25号行政赔偿判决； 二、驳回上诉人（原审原告）冯荣华的诉讼请求。 本判决为终审判决。 审 判 长 马建威 审 判 员 庄 娟 审 判 员 石 炜 二〇一九年九月四日 法官助理 刘 伟 书 记 员 辜婉卿