江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1405号 上诉人(原审原告)王宏园，男，汉族，住南京市秦淮区。 被上诉人(原审被告)南京市人民政府，住所地南京市北京东路**。 法定代表人蓝绍敏，该市市长。 委托代理人徐瑞文、徐炟，南京市司法局工作人员。 上诉人王宏园因诉南京市人民政府（以下简称南京市政府）行政复议不予受理一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定: 截止至2017年6月1日，王宏园就“基础设施公司改制”的相关问题，向南京市城乡建设委员会（以下称南京市建委）提出政府信息公开申请共78条。南京市建委经与王宏园协商，双方约定由南京市建委陪同王宏园去南京市档案馆查阅相关资料，王宏园撤回2017年6月1日之前提出的所有政府信息公开申请。同年6月2日，南京市建委出具《承诺书》，内容为:“定于下周三(6月7日)上午9:00陪同王宏园同志前往市档案馆查阅市基础设施开发总公司改制相关文件”，落款为“市建委”并加盖“南京市城乡建设委员会信访专用章”，并有工作人员“李一凡”、“姜莹”签名。王宏园于同日提交书面申请，撤回2017年6月1日前向南京市建委提出的所有政府信息公开申请。同年6月7日，南京市建委工作人员陪同王宏园到南京市档案馆查阅相关资料，后因南京市建委工作人员未出示介绍信，南京市档案馆未予准许查阅。同年9月5日，王宏园向南京市政府申请行政复议，请求责令南京市建委依法履行《承诺书》。南京市政府于当日受理后，于同年10月31日作出《延期审理通知书》并送达王宏园，决定延期三十日作出行政复议决定。同年12月1日，南京市政府作出〔2017〕宁行复第232号《行政复议决定书》（以下简称232号《行政复议决定》），以王宏园的申请不属于行政复议受理范围、不符合受理条件为由，决定驳回王宏园提出的行政复议申请。232号《行政复议决定》于同年12月4日以邮寄方式送达王宏园。王宏园不服，向南京铁路运输法院提起行政诉讼，经南京铁路运输法院释明后，王宏园于2018年1月8日提起本案诉讼。 原审法院另查明，王宏园从2017年5月10日至同年9月26日，已向南京市建委提出政府信息公开申请共计378条（含已撤回的政府信息公开申请78条）。 原审法院认为,《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，王宏园就南京市建委作出的《承诺书》申请行政复议，南京市政府应当依法予以处理。本案争议的问题在于，南京市建委出具《承诺书》的行为是否属于行政复议受理范围。本案中，南京市建委出具《承诺书》的原因虽然在于王宏园提出的78条政府信息公开申请，但是王宏园与南京市建委之间关于政府信息公开法律关系已随王宏园出具的《政府信息公开撤销申请》而归于消灭。关于王宏园要求获知“基础设施公司改制相关信息”的诉求，从南京市建委在《承诺书》落款处加盖“南京市城乡建设委员会信访专用章”可见，南京市建委已将王宏园的诉求作为信访事项予以处理，而信访制度是与行政复议和行政诉讼相互独立、相互分离的权利救济制度。《信访条例》第三十四条、第三十五条对不服信访事项的处理提供了复查、复核等救济途径,行政复议和行政诉讼并非不服信访事项处理行为的合法救济途径，对于信访工作机构处理信访事项的行为,行政复议和行政诉讼均未将其列入受理范围，对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项已经予以明确规定。南京市政府认为王宏园的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第五项的规定为由，驳回王宏园的行政复议申请正确。 根据《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查；自行政复议申请受理之日起七日内要求被申请人提出答复；并在受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；情况复杂，经行政复议机关负责人批准，行政复议决定延长期限最多不超过三十日。本案中，南京市政府于2017年9月5日收到复议申请后，于当日予以受理，并书面通知南京市建委提出答复。同年10月31日，因案件情况复杂，南京市政府作出《延期审理通知书》并邮寄送达王宏园。南京市政府于2017年12月1日作出232号《行政复议决定》并于同年12月4日邮寄送达，行政复议程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王宏园的诉讼请求。 上诉人王宏园上诉称：1、王宏园向南京市建委申请信息公开，未向南京市建委信访，故《承诺书》不属于对信访事项的处理。2、《承诺书》属于行政复议受理范围，南京市政府未予受理违法。请求本院撤销原审判决；撤销232号《行政复议决定》，责令南京市政府重新作出行政复议决定。 被上诉人南京市政府未向本院提交书面的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据上述规定，只有行政行为方属于行政复议的受理范围。所谓行政行为是行政机关以及法律、法规、规章授权的组织依据行政法律规范，在行使行政职权过程中作出的产生法律效力的行为。本案中，审查南京市建委出具的《承诺书》是否属于行政行为，应当结合《承诺书》的内容以及出具《承诺书》的背景。 首先，《承诺书》的内容是“定于下周三(6月7日)上午9:00陪同王宏园同志前往市档案馆查阅市基础设施开发总公司改制相关文件”。该内容足以认定《承诺书》并非行政行为。其次，南京市建委出具《承诺书》时，正在办理之中的申请人为王宏园的政府信息公开申请共计78条，且主要围绕着“基础设施公司改制”。南京市建委在王宏园数量大、频次高的政府信息公开申请压力之下，出具《承诺书》，并加盖“南京市城乡建设委员会信访专用章”。从《承诺书》出具的背景看，南京市建委已把王宏园提出的78条政府信息公开申请当作信访事项进行处理。综上，《承诺书》并非行政行为，而是南京市建委对信访事项的处理，明显不属于行政复议的受理范围。被上诉人南京市政府在延长的期限内作出232号《行政复议决定》，驳回王宏园提出的政府信息公开申请，符合《行政复议法》第三十一条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第五项等规定。原审判决驳回王宏园的诉讼请求并无不当。 综上，上诉人王宏园的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王宏园负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇一九年九月五日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （五）属于行政复议法规定的行政复议范围； 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；