四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1102行初169号 原告：刘中雨，男，1963年4月1日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托代理人：谷美玲，北京京平律师事务所律师。 被告：犍为县市场监督管理局。住所地：四川省犍为县玉津镇漱玉路**。 法定代表人：刘基华，该局局长。 出庭负责人：龚恒，该局总工程师。 委托代理人：王兴安，该局工作人员。 委托代理人：周佳芹，四川元绪（乐山）律师事务所律师。 原告刘中雨诉被告犍为县市场监督管理局（简称犍为市监局）行政强制一案，于2019年7月8日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年9月10日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告刘中雨及其委托代理人谷美玲，被告犍为市监局的负责人龚恒总工程师及该局的委托代理人王兴安、周佳芹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2015年7月29日，原犍为县食品药品监督管理局（简称犍为食药局）作出的（犍）食药监查扣决〔2015〕127号《扣押决定书》（简称《扣押决定书》）载明，根据《中华人民共和国食品安全法》（简称《食品安全法》）第二十七条、第二十九条、第七十七条的规定，决定对原告涉嫌食品生产经营不符合食品安全标准和食品安全要求，可能危害人体健康的物品予以扣押；扣押期限从当日至同年8月27日。原犍为食药局还制作了《扣押物品清单》。 原告刘中雨诉称：原告在犍为县××号经营酒厂，面积为56平方米。原犍为食药局作出《查封决定书》，对原告的酒厂进行查封，但原犍为食药局却在转运原告的酒前未出具相关合法手续，并在整个查封、扣押过程中，未尽到审慎义务，用不合格的塑料桶进行装运，造成原告酿制的酒变质，数量严重减少。原告认为，原犍为食药局的行为严重违法，侵犯其合法权益，给原告造成损失。遂起诉到法院，请求判决：1.确认原犍为食药局作出的《扣押决定书》行为无效；2.案件受理费由被告负担。 被告犍为市监局辩称：1.原告的起诉已经超过法定起诉期限，应当依法予以驳回。2.原犍为食药局通知原告领取相关解除查封文书，但原告拒绝领取。3.原犍为食药局作出的被诉行政行为不属于无效行政行为。本案中作出被诉行政行为的单位具有行政主体资格，被诉行政行为不存在违法情形。因此，请求法院驳回原告的起诉。 经审理查明：2015年6月29日，原犍为食药局对原告位于犍为县××号的酒厂进行了现场检查，并制作经原告签字的《现场检查笔录》。同日，原犍为食药局经审批作出的（犍）食药监查扣决〔2015〕75号《查封决定书》载明，根据《食品安全法》第二十七条、第二十九条、第七十七条的规定，决定对原告涉嫌无证生产食品和生产场所不符合相关要求的21个酒坛及酒予以就地封存，由原告负责看管；查封期限从当日至同年7月28日。同日，原犍为食药局向原告送达了《查封决定书》及《查封物品清单》。 2015年7月3日，原犍为食药局对原告涉嫌的违法行为立案处理。 2015年7月29日，原犍为食药局经审批作出的（犍）食药监解扣决〔2015〕75号《解除查封决定书》载明，以（犍）食药监查扣决〔2015〕75号《查封决定书》对《查封物品清单》所列物品予以查封，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十八条第一款第五项的规定，予以全部解除查封。 2015年7月29日，原犍为食药局经审批，作出《扣押决定书》并制作了《扣押物品清单》。《扣押物品清单》《扣押决定书》上均载明当日向原告送达时，原告拒绝签收文书，见证人李某和彭某在两份文书上签字。 2015年8月27日，原犍为食药局经审批作出的（犍）食药监解扣决〔2015〕127号《解除扣押决定书》载明，原犍为食药局于2015年7月29日，以《扣押决定书》对《扣押物品清单》所列物品（撒装白酒）予以扣押。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十八条第一款第四项的规定，予以全部解除扣押。原犍为食药局还制作了《解除扣押物品清单》。《扣押决定书》上载明了附件《解除扣押物品清单》，以及当日向原告妻子送达时，其妻拒绝签收文书，但文书上有见证人李某签字。原告称，其在2016年收到《扣解除押物品清单》，没有收到《扣押决定书》。 2015年9月28日，犍为县人民政府作出犍府行复决〔2015〕2号《行政复议决定书》，对刘中雨申请复议的（犍）食药监查扣决〔2015〕75号《查封决定书》行为进行了复议。在该复议决议中载明：原犍为食药局于2015年7月29日作出对（犍）食药监查扣决〔2015〕75号《查封决定书》所列物品予以解除查封，并作出《扣押决定书》予以扣押，刘中雨拒绝签字。该复议决定维持了原犍为食药局作出的（犍）食药监查扣决〔2015〕75号《查封决定书》。2015年10月，刘中雨收到该《行政复议决定书》。 另查明，2017年11月23日，中共犍为县委机构编制委员会作出犍编发〔2017〕84号《关于印发〈犍为县人民政府部分工作部门机构改革方案〉的通知》，将原犍为食药局职责与县工商行政管理和质量技术监督局职责整合，组建犍为县市场和质量监督管理局。2019年3月18日，中共犍为县委犍为县人民政府作出犍委发〔2019〕5号《关于印发〈犍为县机构改革方案〉的通知》，将犍为县市场和质量监督管理局变更为犍为市监局。此外，被告还提交了中共犍为县委办公室犍为县人民政府办公室作出的犍委办发〔2019〕19号《关于印发〈犍为县市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》。 认定上述事实有被告在举证期限内提交的《现场检查笔录》《查封审批表》《查封决定书》《查封物品清单》《立案审查表》《解除查封审批表》《解除查封决定书》《扣押审批表》《扣押决定书》《扣押物品清单》《解除扣押审批表》《解除扣押决定书》《解除扣押物品清单》《行政复议决定书》、照片、视频以及犍编发〔2017〕84号、犍委发〔2019〕5号、犍委办发〔2019〕19号文件等证据予以证实。 本院认为，本案被诉行政行为《扣押决定书》系原犍为食药局于2015年7月29日作出，应当适用当时有效的2009年《食品安全法》（适用期限从2009年6月1日起至2015年9月30日止）。 根据2009年《食品安全法》第五条第二款中关于“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责……”和第七十七条第一款第四项关于“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行各自食品安全监督管理职责，有权采取下列措施：……（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品，以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备……”的规定，原犍为食药局作为犍为县食品药品监督管理部门具有对辖区内的案涉物品作出《扣押决定书》且实施行政强制措施的职权。 本案争议焦点是，原犍为食药局作出的《扣押决定书》是否无效问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。在本案中，首先，原犍为食药局依据2009年《食品安全法》规定，具有行政主体资格。其次，被诉的原犍为食药局作出《扣押决定书》的行政行为在该扣押决定中已经载明法律依据，并非没有法律依据。第三，原犍为食药局作出的《扣押决定书》行政行为也明显不属于内容客观上不可能实施的行为。 对于原告提出原犍为食药局未向原告送达《扣押决定书》，《扣押决定书》属于无效行政行为的主张。本院认为，首先，就被告提交的《扣押决定书》和《扣押物品清单》明确载明向原告送达时，原告拒绝签收两份文书；此后向原告之妻送达《解除扣押决定书》和《解除扣押物品清单》时，同样被拒绝签收，对此被告提交了向其妻子送达文书，被拒绝签收的照片证据。此外，原告认可收到加盖公章的《解除扣押物品清单》，该清单上也载明了《解除扣押决定书》文号，也是知道被诉行政行为的内容。再则，原告于2015年10月收到的《行政复议决定书》中更是明确认定，原告拒绝签收原犍为食药局作出的《扣押决定书》。因此，综合被告举证情况，可以认定原告在针对《查封决定书》提起行政复议前就已经收到《扣押决定书》。 退一步讲，即使原告只是在2015年10月收到《行政复议决定书》后知道《扣押决定书》内容，但并不因原告没有收到《扣押决定书》，而使得《扣押决定书》无效。这是因为，行政行为一旦作出除非属于无效行政行为，否则即具有公定力、确定力和拘束力等效力，该效力并不以未向行政相对人送达而被阻却；未向行政相对人送达（告知）作出的行政行为只是不发生行政行为生效问题，但依旧不属于行政行为无效情形。更何况至迟原告在2015年10月收到《行政复议决定书》时，就通过《行政复议决定书》，得知原犍为食药局作出《扣押决定书》的内容。虽然该告知方式并不符合法律规定的送达方式，这只是涉及程序是否违法问题，也尚未达到重大且明显违法的程度。因此，对于原告提出被诉《扣押决定书》因未送达（告知）原告而无效的主张不予支持。 此外，对于原告提出未送达《扣押决定书》剥夺其陈述权、申辩权而导致《扣押决定书》无效问题。本院认为，虽然根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款关于“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权……”的规定，原告对于原犍为食药局作出《扣押决定书》享有陈述权、申辩权，但是即使原告被剥夺了该权利，但根据前述法律规定，该违法行为并非属于重大且明显违法情形。 基于此，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条第二款关于“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，在庭审中，向原告释明，告知原告可以变更请求为撤销被诉的《扣押决定书》，但原告坚持不变更。对此，依据前述规定，应当判决驳回原告的诉讼请求。 对于被告提出原告起诉的被诉《扣押决定书》已经超过起诉期限的主张。本院认为，原告对被诉的《扣押决定书》提出的诉讼请求为确认无效，而对于无效行政行为，因其自始无效、当然、绝对无效，也就无需法院作出无效判断后才无效。因此，请求确认被诉行政行为无效并不适用起诉期限。当然，如前所述，如果法院经审查，认为被诉行政行为不属于无效情形，经释明后，原告同意将请求确认被诉行政行为无效变更为请求撤销被诉行政行为的，应当适用起诉期限。故对被告该主张不予支持。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条第二款的规定，判决如下： 驳回原告刘中雨的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘中雨负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审判长 李 巨 审判员 王 涛 审判员 曹银萍 二〇一九年九月十日 书记员 田 萌