甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终257号上诉人（原审原告）焦六叶。上诉人（原审原告）高国宗。委托代理人谢翮，甘肃鑫盾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天水市麦积区人民政府，住所地：甘肃省天水市麦积区区府路**。法定代表人成少平，该区区长。出庭负责人赵国平，该区副区长。委托代理人薛宏，天水市麦积区房屋征收事务中心干部。委托代理人柴君，甘肃法茂律师事务所律师。上诉人焦六叶、高国宗因诉天水市麦积区人民政府（以下简称麦积区政府）房屋行政补偿及拆除一案，不服甘肃省陇南市中级人民法院（2018）甘12行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人焦六叶、高国宗的委托代理人谢翮，被上诉人麦积区政府出庭负责人赵国平，委托代理人薛宏、柴君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，焦六叶、高国宗共同共有位于天水市××区、1214号房屋，房屋所有权证号为天房权证麦字第XXXX号，规划用途为商业，房屋所有权证登记建筑面积为一层面积47.91㎡，二层53.03㎡。2017年6月14日，麦积区政府发布《关于桥南商场片区房屋（构筑物）征收范围的公告》。麦积区房屋征收管理中心于6月15日发布《关于天水市麦积区桥南商场片区房屋（构筑物）征收范围内被征收人选择房地产价格评估机构的公告》，该中心工作人员经入户摸底登记后，于7月5日公告了天水市麦积区桥南商场片区房屋（构筑物）征收评估机构选定结果。该中心在7月8日与甘肃智信房地产咨询评估有限公司签定了房屋征收委托评估合同，7月27日，甘肃智信房地产咨询评估有限公司评估勘查人员杨建宁、杨丽霞及焦六叶委托人共同对焦六叶房屋进行实地勘查摸底。评估公司于8月4日向麦积区房屋征收管理中心出具了房地产征收估价报告，报告中房屋评估价值时点为房屋征收决定公告之日2017年7月5日。麦积区房屋征收管理中心于8月5日对房屋征收评估结果在拟征收范围内进行了公示。2017年7月5日，天水市麦积区房屋征收管理中心发布公告，对《天水市麦积区桥南商场片区房屋（构筑物）征收补偿安置实施方案》公开征求公众意见。评估单位麦积区桥南街道办事处于7月31日作出《天水市麦积区桥南片区旧城改造项目社会稳定风险评估报告》。8月4日，麦积区政府作出关于天水市麦积区桥南片区房屋（构筑物）征收的决定，并附件《天水市麦积区桥南商场片区房屋（构筑物）征收补偿安置实施方案》。对上述决定于8月5日在拟征收范围内进行了张贴公告。原、被告就房屋征收补偿未能达成一致，9月份麦积区房屋征收管理中心组织对除焦六叶房屋外围进行了拆除。2018年3月23日，麦积区房屋征收管理中心向焦六叶、高国宗送达《征收范围的公告》、《征收补偿实施方案》、《分户评估报告》、《房屋征收补偿决定书》。另查明，2016年12月2日，天水市麦积区发展和改革局对麦积区新阳路城市棚户区改造项目可行性研究报告进行了批复。2018年6月14日，天水市国土资源局就麦积区桥南商场片区熟化土地规划条件函询天水市规划局，天水市规划局于同日函复，麦积区桥南商场片区熟化土地规划条件以2016年5月17日出具的2016-29号建设用地规划条件表及附图为准。2018年9月17日，焦六叶、高国宗向该院提起行政诉讼。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。该条是关于确立“先补偿、后搬迁”原则以及禁止非法搬迁的规定。麦积区政府在与焦六叶、高国宗未达成征收补偿协议，未对其作出征收补偿决定的情况下，对焦六叶、高国宗房屋外围予以拆除，影响其房屋使用或出租，但房地产价格评估分户报告中对停产停业损失进行了评估，并且其权益通过以后的征收补偿决定会得到相应补偿，故对焦六叶、高国宗该项诉讼请求应予驳回。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款、第十七条第一款、第二十条第一款、第二十二条第二款的规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。房屋价值评估报告是行政机关作出补偿决定最重要的依据之一，如果评估报告未及时送达，会导致被征收人申请复核和申请鉴定的法定权利无法行使，进而使得补偿决定本身失去合法性基础。本案中，麦积区政府房屋征收部门在甘肃智信房地产咨询评估有限公司对焦六叶、高国宗房屋作出价值评估报告后，虽进行了公示，但未将该报告内容及分户评估报告及时送达焦六叶、高国宗。分户评估报告与房屋征收补偿决定一并送达，致使焦六叶、高国宗对其房产评估价格申请复核评估和申请房地产价格评估专家委员会鉴定的权利丧失，属于违反法定程序。综上，麦积区政府作出的麦政发[2018]31号房屋征收补偿决定违反法定程序。焦六叶、高国宗对该决定起诉理由成立，其起诉请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项之规定，判决：一、撤销被告天水市麦积区人民政府作出的秦政发(2018)31号房屋征收补偿决定。二、驳回原告焦六叶、高国宗的其它诉讼请求。上诉人焦六叶、高国宗上诉称：1.一审法院查明被上诉人未完成征收补偿前便拆毁原告的房屋，未确认行为违法明显不当。2.被上诉人征收补偿行为在实体和程序上均有明显违法行为。被上诉人的征收行为与公共利益无关，旧城区改建的前提是涉及的区域危房集中、基础设施落后，而上诉人的房屋于2001年交付使用，并不是危房，该区域也并无危房存在，设施设备较为完善。被上诉人开展征收工作违法，征收区域并未实施棚户区改造，也未实施旧城改造，实际实施的是土地熟化，天水市人民政府已全面停止土地熟化工作。被上诉人在选定评估机构时，未向被征收人提供房地产价格评估机构名录，也未将投票的结果公示或告知被征收人，评估机构选定违法。被征收房屋价值评估时点违法，房屋征收决定公告之日为2017年8月4日，评估报告的评估时点为2017年7月5日，存在先选定评估机构后发布征收决定的行为。评估确定的房屋补偿价值显失公平。被上诉人征收房屋前规划许可未确定。请求二审改判确认损毁房屋的行为违法，撤销房屋征收补偿决定。被上诉人麦积区政府辩称：1.征收补偿程序符合法律规定，被上诉人于2017年8月4日作出征收决定，上诉人并未提起诉讼，表明接受片区的征收，征收决定现已发生法律效力。2.上诉人的房屋并未被拆毁，至今仍然在。被上诉人拆除的房屋，并非上诉人所有，均是已达成补偿协议且获得安置补偿后进行拆迁，与上诉人没有任何关系。3.被上诉人依法选择评估机构符合法定程序，房屋评估机构依法作出的评估价值合理公平。上诉人委托其子参与评估过程，进行现场评估查勘确认，表明上诉人同意评估机构的评估。该片区整个拆迁50多户人，均接受评估价值，只有上诉人一户要按照自己的定价要求给付，拒不接受合法机构的合理评估，违反公序良俗原则。请求二审驳回上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点主要包括以下三个方面：一、关于被上诉人麦积区政府作出的房屋征收补偿决定是否合法；二、关于上诉人诉请确认被上诉人拆毁其房屋的行为是否有事实根据，且该诉请能否成立；三、一审判决未责令被上诉人重新作出行政行为是否恰当。关于被上诉人麦积区政府作出的房屋征收补偿决定是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，2017年8月5日，被上诉人麦积区政府对《关于天水市麦积区桥南片区房屋（构筑物）征收的决定》予以公告。被上诉人麦积区政府提交的涉案房屋《评估分户报告》中，载明的评估基准日为2017年7月6日。可见，该评估报告不能证实涉案房屋在房屋征收决定公告之日的价值，故被诉房屋补偿行为的主要证据不足。因被上诉人麦积区政府在作出房屋补偿决定前，未向上诉人焦六叶、高国宗送达涉案房屋的评估报告，剥夺了上诉人申请复核或鉴定的权利，故被诉房屋补偿行为违反法定程序。一审判决对此问题已详细进行了论述，本院予以支持。关于上诉人诉请确认被上诉人拆毁其房屋的行为是否有事实根据，且该诉请能否成立。上诉人焦六叶、高国宗为证明其主张向一审法院提交了照片，被上诉人麦积区政府亦提交了相关照片，结合庭审双方当事人的陈述，能够证实涉案房屋周围的建筑物已被拆除。房屋的价值之一在于其使用功能，虽拆除行为涉及范围为涉案房屋周围的建筑物，但涉案房屋现已不具备使用功能。因此，被诉拆除行为实质上已造成涉案房屋使用价值的灭失，上诉人主张其房屋被拆毁具有事实根据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。根据上述法律规定，在国有土地上房屋征收过程中，与被征收人订立补偿协议后，可以认定市、县级人民政府确定的房屋征收部门具有拆除已补偿的被征收房屋的职权。本案中，被上诉人麦积区政府确定的征收部门为天水市麦积区房屋征收管理中心，麦积区政府亦在庭审中陈述，因与被征收人签订了补偿协议，天水市麦积区房屋征收管理中心拆除了涉案房屋周围的建筑物。上诉人焦六叶、高国宗指控被上诉人麦积区政府实施了拆除行为，但未提交相关证据予以证明。因此，可以认定天水市麦积区房屋征收管理中心是拆除上诉人房屋周围建筑物的行政主体。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告的规定，上诉人焦六叶、高国宗主张被上诉人麦积区政府实施了拆毁其房屋行为的理由不能成立。上诉人可就拆除行为，另行向有管辖权的人民法院提起诉讼。据此，一审法院判决驳回上诉人的该项诉讼请求，本院予以支持。需要指出的是，“一行为一诉”是行政诉讼立案受理原则，不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，也可能存在管辖法院不同的情况。本案上诉人焦六叶、高国宗将不同的行政行为一并向一审法院提起诉讼，违反了“一行为一诉”的原则，且其诉请确认补偿决定违法又诉请撤销补偿决定，起诉状的内容明显不完备。故一审法院应当给予当事人指导和释明，并告知补正其诉状。一审判决未责令被上诉人重新作出行政行为是否恰当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本案被诉行政行为主要证据不足，且违反法定程序。因此，为实质性化解本案征收补偿纠纷，依法保护被征收人的合法权益，在撤销被诉补偿决定的同时，应责令行政机关重新作出补偿决定。故一审判决未责令被上诉人重新作出补偿决定不当，应予纠正。综上，一审判决结果应予维持。上诉人焦六叶、高国宗的部分上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项、第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：维持甘肃省陇南市中级人民法院（2018）甘12行初20号行政判决第一项，即撤销天水市麦积区人民政府作出的秦政发（2018）31号房屋征收补偿决定；维持甘肃省陇南市中级人民法院（2018）甘12行初20号行政判决第二项，即驳回焦六叶、高国宗的其他诉讼请求。三、责令天水市麦积区人民政府对焦六叶、高国宗的涉案房屋重新作出补偿决定。二审案件受理费50元，由被上诉人天水市麦积区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 徐文娟审判员 吕 强二〇一九年九月十一日书记员 张 婷附：本判决适用的法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。