云南省昭通市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)云06行终109号上诉人（原审原告）杨金斌，男，1986年5月4日出生，苗族，云南省盐津县人，住盐津县。委托代理人段佳丽，北京京平律师事务所律师，代理权限：一般授权。委托代理人张爱慧，北京京平律师事务所律师，代理权限：一般授权。被上诉人（原审被告）盐津县城市管理综合执法局（以下简称综合执法局）。住所地：盐津县盐井镇康源路。法定代表人左太法，局长。委托代理人罗丽，云南达意律师事务所律师，代理权限：一般授权。上诉人杨金斌因与被上诉人综合执法局房屋行政强制一案，不服盐津县人民法院（2018）云0623行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人杨金斌的委托代理人段佳丽、张爱慧，被上诉人综合执法局的委托代理人罗丽，向本院递交了书面代理意见。本案现已审理终结。原审法院确认的法律事实：本案所涉房屋建筑位于盐津××盐井镇水田村文家湾社，属盐津县水田新区规划区。2014年9月，原告杨金斌在盐井镇水田村文湾家社修建房屋。2014年9月4日，盐津县住房和城乡规划建设局（以下简称住建局）以原告未取得建设工程规划许可证进行建设为由，作出盐住拆字〔2014〕第15号限期拆除通知书，限杨金斌立即拆除在建的建筑物。2018年5月18日，因原告在未办理准建手续的情况下修建住房且已建成，其未在盐住拆字〔2014〕第15号限期拆除通知书规定的期限内自行拆除建筑，综合执法局向原告下达了盐综执限拆决字〔2018〕第06002号限期拆除决定书，限原告在3日内自行拆除建筑物。2018年5月24日，综合执法局向原告下达《催告书》，催告原告4日内自行拆除无证建设的建筑物。2018年10月16日，经催告原告一直未履行拆除义务，综合执法局向原告下达了盐综执决字〔2018〕06002号强制拆除决定书，决定对上述建筑依法强制拆除。另查明，原告修建房屋至今没有取得相关建设工程许可证。杨金斌提起行政诉讼，请求依法撤销被告于2018年10月16日作出的盐综执决字〔2018〕06002号强制执行决定书。原审法院认为：一、关于被告是否具有执法权的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条的规定“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，住建局对本行政区域内的城乡规划管理工作有法定职权。根据中共云南省委办公厅云办发【2017】22号文件规定，各州市应当成立城市管理综合执法部门，综合执法范围包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，因此，综合执法局对在城镇规划区内的违法建筑具有执法权力。经庭审查明，原告建房位置位于水田新区的规划区内，故被告综合执法局在本案中具有执法权。二、关于《强制拆除决定书》认定事实是否清楚的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城镇规划区内进行建筑物、构筑物建设的，建设个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告杨金斌修建的房屋位于盐津××盐井镇水田村文家湾社，该处属于水田新区规划区内,至庭审结束，原告杨金斌均未提交证据证实其修建房屋时办理了建设工程规划许可证等相关准建手续，被告综合执法局经调查核实，认定该房屋系违法建筑的事实清楚。三、关于被告作出《强制拆除决定书》程序是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，原告违建行为被发现后，住建局经调查核实于2014年9月向原告下达限期拆除通知书，要求原告拆除在建的违法建筑。至2018年5月18日，原告的违法建筑持续存在，且未办理相应准建手续，被告作出并向原告送达盐综执限拆决字〔2018〕第06002号限期拆除决定书。原告一直未自行拆除，2018年5月24日，被告向原告下达催告书，经催告，原告逾期仍不履行限期拆除决定，被告遂依法作出盐综执决字〔2018〕06002号强制拆除决定,该决定没有违反法律规定。原审法院认为，原、被告均符合法定主体资格。被告综合执法局于2018年5月18日作出盐综执限拆决字〔2018〕第06002号强制拆除决定的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的主张不能成立，本院依法不予支持。经本院审委会讨论,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决：驳回原告杨金斌的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨金斌负担。上诉人杨金斌上诉称：一审判决认定综合执法局作出的《强制拆除决定书》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序错误。首先，被上诉人无权作出涉案强制执行决定。《城乡规划法》第六十四条仅赋予城乡规划主管部门作出限期拆除决定的权利，并未赋予其强制执行权；即使依据中共云南省委办公厅云办发[2017]22号文件的规定，城市管理综合执法部门的执法范围包括住房城乡建设领域法律法规规章制定的全部行政处罚权，也并不代表其具有行政强制执行权，此二者有着本质意义上的区别，不能混淆滥用。故被上诉人作出的涉案强制执行决定书缺乏法律依据，一审法院对其职权依据的合法性不予审查错误。其次，根据《行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”、第三十八条规定“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人……”。本案中，被上诉人并未直接向上诉人送达催告书，在未保障上诉人的陈述权和申辩权的情况下，即作出涉案强制执行决定书，明显违反上述法律的程序性规定。再者，根据《行政强制法》第四十四条规定“违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案中，上诉人并未收到被上诉人作出的《限期拆除决定书》，涉案房屋是上诉人的唯一住宅房屋，用于全家人的生活居住，却在该村实施棚户区改造征收之际，被冠以违法建筑之名，遭到强制拆除；且根据《行政强制法》第五条规定：行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。《城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。由此可见，即便上诉人的房屋属于违法建筑，也并不必然导致限期拆除的法律后果，法律尚且规定其他的处罚方式，不可盲目的采取从重处罚。本案中，被上诉人没有提交证据证明上诉人房屋属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，其直接作出限期拆除决定及强制执行决定的行为，属于滥用行政权力，明显具有以拆违代拆迁之嫌。一审法院对涉案行政行为的合法性与合理性均未进行全面、详实的审查，对上述众多违法事实均不予认定，实非公正司法审判之所为。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求；本案一、二审诉讼费判由被上诉人承担。被上诉人综合执法局答辩称：一、被答辩人主张答辩人无权作出强制执行决定的上诉理由不成立，答辩人作出的强制拆除决定程序合法。根据《云南省违法建筑处置规定》第五条“州（市）、县（市、区）人民政府城乡规划主管部门、住房城乡建设主管部门和城市管理综合行政执法机构（以下统称违法处置部门）按照职责分工、负责处置城镇违法建筑”和第九条“城镇违法建筑由违法建筑处置部门停止建设……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”之规定，本案中房屋位于水田新区规划区内，答辩人具有执法权。被答辩人违建行为被发现后，住建局经调查核实于2014年9月向其下达限期拆除通知书，要求拆除在建违法建筑，但至2018年5月18日，被答辩人一直未履行拆除义务，答辩人遂作出限期拆除决定，因其未在规定期限内自行拆除，故答辩人向其进行催告，基于被答辩人不履行限期拆除决定，遂作出强制执行决定，其程序合法。二、被答辩人混淆了《中华人民共和国强制法》对行政机关作出强制拆除决定行为与强制拆除行为的规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”之规定，行政机关在催告当事人后即可作出强制执行决定行为。答辩人作出的决定符合法律规定。三、本案中因被答辩人建房在水田新区，其对规划的影响唯有拆除才能消除，盐津县政府早在被答辩人建房前几年就发布公告禁止在水田规划区内从事任何建设活动。被答辩人明知无任何规划许可手续而建房，应为自己的违法行为买单。故被答辩人的上诉理由不成立，请求驳回其上诉请求。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，综合执法局对上诉人作出的《限期拆除决定书》已于2018年5月18日采用留置送达方式送达；《催告书》已于2018年5月24日采用留置送达方式送达。留置送达上述文书均拍摄有照片。综合诉辩双方的主张，本案的争议焦点是：综合执法局是否具有作出强制拆除决定的职权？是否向上诉人送达《限期拆除决定书》和《催告书》？综合执法局作出的《强制拆除决定书》程序是否合法？针对争议焦点，本院评判如下：首先，根据《昭通市城市管理条例》第五条第二款“县级人民政府城市管理综合行政执法部门主要负责市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作，公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理等方面的部分工作，相对集中行使上述范围内法律法规规定的行政处罚权及相应的行政强制权”之规定，被上诉人综合执法局对上诉人的违法建设行为具有行政处罚权及相应的行政强制权。因此，上诉人认为被上诉人综合执法局不具有作出强制拆除决定职权的主张，无法律依据，本院不予支持。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十八条“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”之规定，被上诉人综合执法局对上诉人作出的《限期拆除决定书》和《催告书》，均已按照法律规定采用留置送达方式送达上诉人。故上诉人认为被上诉人未送达《限期拆除决定书》和《催告书》的主张，无事实依据，本院不予支持。再次，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”之规定，被上诉人向上诉人送达《限期拆除决定书》后，上诉人未自行拆除，被上诉人便依法向上诉人作出《催告书》，经催告，上诉人无正当理由，逾期仍不履行限期拆除决定，被上诉人综合执法局可以作出强制执行决定。故被上诉人综合执法局在催告后对上诉人作出强制执行决定的行为，符合法律规定，并无不当。综上所述，上诉人杨金斌的上诉理由不能成立，依法应当予以驳回。一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人杨金斌负担。本判决为终审判决。审判长  王金山审判员  吴蔚秋审判员  王正云二〇一九年九月二十七日书记员  张贵林附：本判决引用法律条文《昭通市城市管理条例》第五条市人民政府城市管理综合行政执法部门主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。县级人民政府城市管理综合行政执法部门主要负责市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作，公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理等方面的部分工作，相对集中行使上述范围内法律法规规定的行政处罚权及相应的行政强制权。已由城市管理综合行政执法部门相对集中行使的行政执法权，原行政管理部门不再行使。城市管理行政执法应当依法、公开、公正，坚持教育与处罚、疏导与治理相结合，增强服务意识，严格执法、文明执法、规范执法。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。