南京铁路运输法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）苏8602行赔初109号 原告刘亚林，男，1968年5月13日生，住南京市秦淮区。 委托代理人孔德敏、茅婷婷，江苏镜湖律师事务所律师。 被告南京市溧水区人民政府洪蓝街道办事处，住所地南京市溧水区洪蓝集镇。 法定代表人孔刚，南京市溧水区人民政府洪蓝街道办事处主任。 出庭负责人沈玉银，南京市溧水区人民政府洪蓝街道办事处副主任。 委托代理人胡谦峰，江苏同心园律师事务所律师。 原告刘亚林诉被告南京市溧水区人民政府洪蓝街道办事处（以下简称洪蓝街道办）行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月3日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月27日公开开庭审理了本案。原告刘亚林及其委托代理人孔德敏、茅婷婷，被告洪蓝街道办出庭负责人沈玉银及委托代理人胡谦峰到庭参加诉讼。因案情复杂，经江苏省高级人民法院批准，本案延长审限三个月。本案现已审理终结。 原告刘亚林诉称：2014年3月10日原告与原溧水县洪蓝镇陈卞村村民委员会（现为南京市溧水区洪蓝镇陈卞社区村民委员会，以下简称陈卞村村委会）就石臼湖水面养殖签订了承包合同，约定承包年限为十年，自2014年3月10日至2024年3月9日，承包范围是石臼湖现有围网水面（陈卞段），约1350亩（根据被告测量计算）。承包合同签订后，原告在该水域投入大量资金养殖。2016年12月12日原告收到南京市溧水区石臼湖管理委员会（以下简称溧水区石臼湖管委会）的《通知书》，告知市、区政府将对石臼湖水域的围网养殖进行拆除，原告收到《通知书》后积极配合处理拆迁事宜，但被告（原溧水区洪蓝镇人民政府，现变更为洪蓝街道办）在未与原告协商拆迁补偿费的情况下，未提供相应的拆迁文件、拆迁补偿方案等相关文件，于2017年12月14日向原告发送了《强拆通知书》，并对原告承包的围网养殖进行强拆。原告为了尽快解决拆迁补偿的问题向被告邮寄了政府信息公开申请表，要求被告以信函的形式向原告公开关于石臼湖水面网围养殖相关设施拆迁事宜的文件、费用补偿方案及补偿款的发放单位等信息。但被告一直未给与答复。原告通过提起行政诉讼，要求被告公开关于石臼湖水面网围养殖相关设施拆迁事宜的文件、费用补偿方案及补偿款的发放单位等信息，经南京铁路运输法院审理判决，被告于2018年10月15日给与原告答复并同时向原告提供了相关拆迁补偿材料。根据被告提供的文件，根据江苏省两减六治三提升专项行动（以下简称263专项行动）的通知，南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）为积极响应263专项行动，于2017年4月20日发布溧政办发[2017]38号文件，发布了治理太湖及长江流域水环境重点工程的项目名称及建设内容等，其中为保护良好水体，将开展石臼湖围网养殖综合整治的行动。该通知公布后，被告在未与原告就拆迁补偿一事协商一致的情况下对原告所承包的围网养殖进行了强拆，该行为没有法律依据，属于行政违法。参照苏州市人民政府发布的关于太湖围网拆除补偿方案的公告，国有水域占用补偿费按6912元／亩，提前终止养殖补偿费6500元／亩・年（按两年计），养殖设施补偿费4000元／亩。对石臼湖进行整治是整治太湖水域下的一项，被告在原告承包年限未到期的情况拆除原告所承包的围网养殖应当根据此公告中的补偿方案对原告进行相应的赔偿。综上所述，被告在未与原告协商一致的情况下就对原告承包的围网养殖进行强制拆除的行为因缺乏法律依据明显违法，且在拆除原告养殖设施后，应按照相关规定对原告进行相应的赔偿。原告经与被告多次协商补偿方案未果，为维护自身的合法权益，请求法院依法判令：1.被告赔偿原告国有水域占用补偿费9331200元；2.被告赔偿原告提前终止养殖补偿费17550000元；3.被告赔偿原告养殖设施补偿费5400000元；4.被告承担本案诉讼费。 原告刘亚林向本院提交的证据有： 1.《石臼湖水面养殖承包合同》，证明原告签订了合法有效的养殖承包合同，在该水域进行养殖是合法有效的； 2.《强拆通知书》，证明被告对原告所承包的养殖区域进行了违法强制拆除； 3.（2018）苏8602行初856号行政判决书、洪蓝街道办的《答复》，证明被告强制拆除的行为违法； 4.《石臼湖围网养殖设施拆除调查表》，证明根据被告调查结果，原告所承包面积约为1350亩； 5.《关于太湖围网拆除补偿方案的公告》，证明被告强制拆除原告所承包的围网养殖赔偿标准。 被告洪蓝街道办辩称：一、被告没有违法行为。1.被告在2017年底组织拆除原告的围网，系其不履行协议约定，不服从省办事处263专项行动方案要求，被告及相关部门采取了维护权益的行为。在拆除之前，被告及其他相关部门多次同其沟通，并发出函件予以说明，向其阐述办事处263专项行动方案的要求、意义及承包合同订立后双方需按约履行的法律责任，履行了相应义务。被告的行为并不违法，且没有侵害原告的权益。2.原告对涉案围网不享有合法权益。石臼湖水域属于国有水域面积。依据相关规定：在规划确定用于养殖的国有水域和滩涂从事养殖生产的单位和个人，应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出水域、滩涂水产养殖使用权申请，由本级人民政府批准后，核发水产养殖证，许可其使用该水域和滩涂从事养殖生产。核发水产养殖证按国家有关规定执行。养殖生产者不得超过水产养殖证许可的范围从事生产。本案中，原告在未领取上述合法手续的情况下，就在石臼湖内进行围网养殖，其行为不具有合法性。二、原告的主张没有法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，具体到本案而言，法院裁判行政赔偿案件的宗旨系任何主体不应因自身不符合法律规定的行为而获益。即被告不应因实施的相应行为对原告进行赔偿或补偿。同时，原告因没有合法手续，其也不应当在行政案件中获得额外的收益，不应当因被告的行为而使得原告的围网养殖合法化，更不会给予其按照合法行为而获得赔偿。所以，原告要求被告赔偿其损失三千余万元，这一诉请因被告没有任何违法行为且原告自身行为不具有合法性，不应得到法院支持。依据上述事实和相关法律规定，原告向被告提出的诉讼不能成立，故请求法院依法驳回其诉讼请求。 被告洪蓝街道办向本院提交的证据、依据有： 1.《石臼湖水面养殖承包合同》，证明原告与陈卞村村委会订立承包合同，由陈卞村将石臼湖部分围网水面发包给原告，但石臼湖水域为国有水域，陈卞村不具有发包资质，该合同是无效合同，原告从事养殖，也没有依法领取养殖证，且承包合同第四条还约定，如果政府就石臼湖作为水源保护区或者是上级部门禁止石臼湖围网养殖，原告必须无条件服从； 2.溧水区石臼湖管委会于2016年12月12日向原告发出的《通知书》，证明溧水区石臼湖管委会告知原告，没有合法手续在石臼湖内养殖的必须在2017年1月15日前自行拆除，否则将由政府组织人员拆除并视为原告放弃养殖设施，自行承担法律后果； 3.陈卞村村委会2017年5月15日作出的《函》，证明陈卞村村委会向原告发函，以原告未按约支付承包费，政府发文要求与其解除承包合同，并要求原告返还水面资产，自行拆除围网设施； 4.《强拆通知书》，证明因上级政府要求石臼湖退渔还湖，禁止围网养殖，被告和相关部门多次同原告进行沟通，告知其必须服从政府的要求和履行与陈卞村订立的协议中的义务，清除围网恢复水面，但沟通并无结果，被告在2017年12月4日书面向原告送达了《强拆通知书》，通知发出后也无结果，后被告对此处围网进行强制拆除； 5.《省政府办公厅关于印发江苏省“两减六治三提升”专项行动实施方案的通知》（苏政办发[2017]30号）； 6.《南京市溧水区人民政府办公室关于印发南京市溧水区“两减六治三提升”专项行动2017年工作计划的通知》（溧政办发[2017]38号）； 7.《南京市溧水区人民政府关于石臼湖退渔还湖恢复自然生态的通告》（溧政通[2017]2号）； 证据5-7证明石臼湖禁止围网养殖，是依据上级政府的要求； 8．南京市溧水区农业局《会议纪要》，证明拆除石臼湖围网在溧水区补偿的标准是20元/米，原告所述在沟通时没有将该标准告知原告是不属实的，被告的工作人员同原告或其家人进行协调时多次将相关规定和标准告知原告。 经庭审质证，原告刘亚林对被告洪蓝街道办提交的证据1真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告承包的该水域一直是对外发包的，水面虽在石臼湖上，但是在村上面，此前一直是由村委会在发包；证据2与本案无关，溧水区石臼湖管委会与原告无关，承包合同是原告与村委会签订的，管委会不是本案强制拆除的主体，也没有对原告进行强拆；对证据3真实性无异议，但该证据是拆迁过程中村委会在政府的压力下作出的，根据承包合同如当年的水位超过12米，承包费减半，因前一年水位超过了12米，所以不需要缴纳全部费用；对证据4真实性无异议，但被告作出具体的行政强制措施没有相应的职权并履行法定的程序，被告的行政行为违法；对证据5-7真实性、关联性无异议，但没有提供全面；对证据8的真实性认可，但认为与本案无关，其内容是围网拆迁的20元/米的标准总量控制，从形式上不是行政性的文件，且拆迁补偿标准的形成应该是按照法定的程序公示、公告、评估得出，而不是由会议纪要来形成被告补偿标准的依据。 被告洪蓝街道办对原告刘亚林提交的证据1真实性无异议，但认为该水域为国有水域，村委会不具有发包资质，该合同为无效合同，原告从事养殖也没有依法领取养殖证，且双方订立的合同第四条约定，如果政府将石臼湖作为水域保护区，或者上级部门经指示禁止石臼湖养殖，原告必须无条件服从；对证据2真实性无异议；对证据3真实性无异议，该判决是原告向被告申请信息公开，被告依法予以答复，不能证明被告行为违法；对证据4真实性无异议，调查表中载明原告围网的长度为内网2.6千米，外网2.7千米，面积成梯形，但不能得出原告陈述的养殖面积为1350亩的事实；对证据5真实性无异议，但与本案无关，该公告的发布机关是苏州市人民政府，针对的对象为在太湖苏州市行政区域水域内从事围网养殖的单位和个人，并且是江苏省人民政府核发的水域滩涂养殖证上所注明的养殖单位和个人，补偿的范围与本案无关，本案不适用该公告。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据5与本案没有关联性，本院不予认证；原告的其他证据及被告的证据均客观真实，来源合法且与本案存在关联，本院予以采信。 经审理查明：2014年3月10日，原告刘亚林（乙方）与陈卞村村委会（甲方）签订《石臼湖水面养殖承包合同》，承包范围为“石臼湖现有围网水面（陈卞段）”，承包时间为10年，合同约定承包金额为：自2014年3月10日至2019年3月9日每年交人民币11万元；自2019年3月10日至2024年3月9日每年交人民币12万元；交款方式为签订合同时一次性交清2014年承包款人民币11万元，2015年3月9日前一次性交清2015年承包费人民币11万元，以后以此类推。合同在双方的权利及义务中约定：“4、乙方在租用期间，若国家或上级政府征用开发，或石臼湖需污水治理等，乙方必须服从，乙方所投入的鱼塘设施及鱼种、鱼损失补助归乙方所有。如有上级补助的项目资金给乙方，与甲方无关；如果政府把石臼湖作为水源地保护区或者是上级部门禁止石臼湖围网养殖，乙方必须无条件服从。在上半年征用，甲方免去乙方当年承包费，在7月1日后征用的，甲方收乙方当年承包费一半”；“6、围网养殖面积内所有设施由乙方自行负责，承包结束后所有的围网设施全部归甲方，若重新发包，乙方在同等条件下优先承包”；“8、乙方必须按时足额交纳承包款，若逾期或拖延，甲方有权终止合同，收回塘口”。 2016年12月12日，溧水区石臼湖管委会向原告作出《通知书》，载明：“根据市、区二级政府对石臼湖水质提升要求，石臼湖水域已被禁止围网养殖。凡没有合法依据在石臼湖水域内有围网等设施的，必须在2017年1月15日前自行拆除，否则视为自动放弃其设施（含设施内养殖的水产品）的所有权。逾期，区政府将组织人员拆除石臼湖水域内全部相关设施。由此造成的一切后果，全部由养殖户承担”。 2017年5月15日，陈卞村村委会向原告发《函》，以原告没有完全按协议约定履行自身义务，尚欠2016年度部分承包费未付清，且溧水区政府已于2017年4月发布关于石臼湖退渔还湖恢复自然生态的通告为由，通知原告自该函件发出之日起，解除2014年3月10日双方订立的《石臼湖水面养殖承包合同》，并告知原告在收到函件后15日内，自行拆除围网并清除生产和捕捞工具，将水面返还村委会，逾期不至，该村委会将另行寻求法律途径，维护合法权益。 2017年12月14日，被告向原告作出《强拆通知书》，告知原告：“依据省、市、区三级政府对石臼湖水质提升要求，石臼湖水域已被禁止围网养殖，你与洪蓝镇陈卞村签订的石臼湖水面承包协议，协议内容第四条已明确‘如上级部门禁止在石臼湖围网养殖，乙方无条件服从’。根据区围网拆除工作方案，从2016年12月开始，区石臼湖围网拆除工作小组成员多次上门商谈协助拆除你在湖区的围网设施，至今没有结果。按照区政府围网拆除方案要求，我区石臼湖围网内的围网设施必须在规定的时间内清理上岸，现限（书面告知）你在2017年12月25日前将你在湖区的围网设施及其范围内养殖的水产品清理结束，逾期，视为你放弃湖区的所有围网的设施及范围内养殖水产品的所有权，政府将组织相关部门进行强制拆除，强拆后，不再享受政府的助拆工资补助，由此造成的后果由你本人负责”。 2017年12月底，被告对原告承包区域的围网设施进行拆除。原告对被告拆除行为不服，向本院提起行政诉讼，请求判如所请。 另查明，根据苏政办发[2017]30号《省政府办公厅关于印发江苏省“两减六治三提升”专项行动实施方案的通知》、溧政办发[2017]38号《南京市溧水区人民政府办公室关于印发南京市溧水区“两减六治三提升”专项行动2017年工作计划的通知》，溧水区政府于2017年发出《关于石臼湖退渔还湖恢复自然生态的通告》，载明：“石臼湖作为南京市后备水源地，依据省、市水环境整治要求，石臼湖将逐步退出围网养殖，所有养殖承包合同到期的养殖户，自即日起，一律禁止从事围网养殖活动，合同未到期的养殖户限期解除合同，退渔还湖，恢复湖泊自然生态功能”。 原被告双方当庭均认可原告承包的水域是在石臼湖里面。原告认为其承包的水域是石臼湖在陈卞村的部分，系以前围湖造田形成，属于村里，由村委会对外发包。本院于2019年5月21日至陈卞村村委会调查，陈卞村村委会书记和工作人员表示石臼湖是国家资源，涉案鱼塘是石臼湖一个小拐角，村里框了一小块，建了圩埂，承包给原告，对此溧水区石臼湖管委会找过陈卞村村委会，告知这是国家资源，村里做了说明是围湖造田形成。 审理中，原告提交了《石臼湖围网养殖设施拆除调查表》，表中记载：围网方式为双层；围河长度为内网2.6千米、外网2.7千米，合计5.3千米；围形为“＿/”。被告认可该调查表的真实性。 另，根据被告提供的南京市溧水区农业局2017年1月3日的《会议纪要》，内容为关于石臼湖围网养殖设施拆除事宜，其中载明：“拆除补助资金由区农业局和所在镇签署协议按协议补助，养殖户和所在镇签署拆除协议。具体操作由项目组和所在镇加强沟通协调，按20元/米的标准总量控制”。 原告陈述其在水里围埂作的水下基础没有拆除，其购置了水产养殖设施（包括尼龙网片、尼龙绳、毛竹），及为养殖在岸上搭建了鸡鸭羊棚，其建设的上述设施均被拆除。被告当庭认可强制拆除原告承包区域的围网设施；并称关于在溧水区退渔还湖，村、镇、区里的工作人员与原告沟通过，但争议太大，就补偿事宜未达成一致意见。 本院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”原告在提起本案诉讼的同时，也以洪蓝街道办为被告提起行政诉讼，案号为（2018）苏8602行初2010号。本院经审理后判决确认被告洪蓝街道办拆除原告刘亚林承包的石臼湖现有围网水面（陈卞段）围网设施的行为违法。故原告有权就被告的违法行为对其造成的损失主张赔偿。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。现原告提起本案国家赔偿诉讼，要求依据苏州市人民政府发布的《关于太湖围网拆除补偿方案的公告》赔偿其国有水域占用补偿费9331200元（6912元/亩×1350亩）、提前终止养殖补偿费17550000元（6500元/亩/年×2年）、养殖设施补偿费5400000元（4000元/亩×1350亩），以上合计32281200元。原告主张的上述费用既不属于直接损失，且计算的各项依据均与本案无关联性，本院不予支持。原告称高淳区石臼湖有“孙顺头”户在围网拆除中补偿总费用为2416545.6元，该户养殖面积为1120亩，要求参照该户的标准进行补偿，原告该主张无事实和法律依据，亦不能证明原告的实际损失，对原告该意见本院不予采纳。至于原告要求补偿其可得利益和经营投入，因均不属于直接损失范畴，本院亦不予支持。审理中，至于原告基于其与陈卞村村委会的承包协议提出的各项要求，可另行通过民事诉讼途径处理。考虑原告的围网设施确实被拆除，围网费用为其直接损失，本院结合原被告陈述、案件事实、被拆除围网设施的客观情况以及生活常理等，对于原告的损失认定如下：关于围网的数量，虽然原告认可被告调查表中围网长度为5300米，但被告确认原告的围网总长为10500米，本院对此予以采信；关于围网的单价，本院酌定按每米20元，因此，原告的围网损失为210000元。关于原告主张其搭建的鸡鸭羊棚也被拆除，被告对此未作正面回应，本院认定被告拆除原告搭建的鸡鸭羊棚属实，并酌定原告搭建的鸡鸭羊棚损失为5000元。故本院认为原告因此次拆除行为造成的直接损失为215000元。 综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）款、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项的规定，判决如下： 被告南京市溧水区人民政府洪蓝街道办事处于本判决生效之日起十日内支付原告刘亚林赔偿金215000元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  洪 彦 审 判 员  程 媛 人民陪审员  王晓琳 二〇一九年九月二日 法官 助理  万炳青 书 记 员  谭 倩