辽宁省沈阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽01行终766号 上诉人（原审原告）：沈阳志远种植养殖中心,地址沈阳市于洪区大兴街道兴盛村。 投资人：任志远，男，汉族，1971年10月1日生，住沈阳市于洪区。 委托代理人：于岩，女，系北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：沈阳市自然资源局于洪分局，地址沈阳市于洪区沈大路**。 负责人：聂焱，男，系该局局长。 委托代理人：侯锡洋，男，系该局工作人员。 委托代理人：冯颖，女，系辽宁百联律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：沈阳市自然资源局，，地址沈阳市和平区南四经街** 负责人：严文复，该局局长。 委托代理人：王昊，男，系该局工作人员。 委托代理人：滕扬，女，系辽宁平安律师事务所律师。 上诉人沈阳志远种植养殖中心（以下简称养殖中心）与被上诉人沈阳市自然资源局于洪分局（以下简称自然资源局于洪分局）行政处罚决定及被上诉人沈阳市自然资源局（以下简称市自然资源局）行政复议决定一案，上诉人养殖中心不服沈阳高新技术产业开发区人民法院（2019）辽0192行初44号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，被告于洪分局于2018年4月13日根据于洪街道勤务区大队移送为案件来源，对原告在于洪街道兴盛村的集体土地上进行建设的行为进行调查。根据任志远使用土地界址，被告于洪分局委托沈阳市勘察测绘研究院采用点位进行坐标测量，测量后将该土地在2014年土地利用现状数据库中进行套合，结论为：耕地类中的水田14052.57平方米、该宗地不符合土地利用总体规划。被告于洪分局履行了《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发[2014]117号）4.6查处国土资源违法行为的基本流程规定的程序，于2018年7月10日对原告作出行政处罚决定，责令退还非法占用的14052.57平方米土地、由原告拆除3处房屋，面积共计4863.38平方米。原告不服该行政处罚，向被告市局申请行政复议，市局于2018年11月9日作出行政复议决定，维持被告于洪分局作出的行政处罚决定，原告不服被告市局的复议决定，起诉来院，请求撤销被告于洪分局作出的行政处罚以及被告市局作出的行政复议决定。另查明，2018年4月13日被告于洪分局向原告的投资人任志远进行询问，笔录记载以下内容：任志远于2003年从兴盛村承包5000平方米左右的土地，于2015年8月份建设三处共2600平方米的房屋，2018年3月份开始建设一处2900平方米的养殖房，还未完工。养殖房用来养殖野猪，没有合法的土地手续，野猪的养殖手续正在办理中。再查明，根据《沈阳市机构改革方案》中的调整，沈阳市规划和国土资源局的职责划转给新组建的沈阳市自然资源局，本案两个被告分别为沈阳市自然资源局于洪分局、沈阳市自然资源局。 原审认为，第一，关于被诉行政处罚决定行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定，被告于洪分局有作出土地行政处罚决定的法定职权。根据《土地管理法》第四条的规定，按照土地用途将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是直接用于农业生产的土地，包括耕地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。根据《土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”结合案件事实及前述法律规定，案涉土地的用途为农用地中的耕地（水田），这类农用地不得进行建设，如果在耕地上进行建设，那么必须符合《土地管理法》第四十三条第一款规定的几种情形，或者按照《土地管理法》第四十四条第一款的规定办理农用地转用审批手续。按照原告的自述，其建设的房屋用途是养殖野生动物，且还未办理动物养殖手续，但野生动物养殖并不是农业生产中的畜禽养殖，所以，原告主张符合设施农业用地没有事实基础与法律依据，原告建设的房屋属于从事非农业生产的经营行为。原告亦不存在《土地管理法》第四十三条、四十四条规定的情形，原告在案涉土地上建造3处房屋的行为已经构成非法占用土地。被告于洪分局依据《土地管理法》第七十六条的规定进行行政处罚证据充分、适用法律正确、并且处罚程序合法，故原告要求撤销行政处罚的诉讼请求本院不予支持。第二，关于被诉行政复议行为部分。按照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第二款的规定，因原行政行为即被诉的行政处罚决定是否合法的举证责任已经由被告于洪分局实施举证行为，被告市局应对复议决定的合法性承担举证责任。经过庭审对程序证据的审查，被告市局在行政复议的受理、审理、作出决定及送达这一过程中，适用法律正确、程序合法。故原告要求撤销行政复议决定的请求本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告沈阳志远种植养殖中心的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。 养殖中心上诉称，案涉建筑物系设施农业，占用土地属于设施农业占地，不需要办理土地审批手续。被诉具体行政行为及一审判决认定事实错误，上诉人并无违法占地；被诉具体行政行为及一审判决证据不足，被上诉人认定上诉人建设农业设施违反了土地利用整体规划没有法律及事实依据；被上诉人适用法律错误，原审法院及被上诉人认为上诉人的占地行为需要进行农用地转为建设用地审批是错误的。综上，请求二审法院依法撤销原审判决并驳回原审原告诉求或发回重审，被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人自然资源局于洪分局答辩称，其作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。 被上诉人市自然资源局辩称，上诉人的占用土地行为违法，事实清楚，证据确凿，于洪分局的处罚决定及市局的复议决定正确，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。 审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定，自然资源局于洪分局有作出土地行政处罚决定的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十五条之规定，市自然资源局具有作出复议决定的法定职权。原审法院对此认定正确，本院予以确认。 关于上述人主张案涉占用土地系设施农业用地问题。依据国土资源部、农业部（国土资发2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，从事设施农业建设的，经营者应履行相应程序性规定，即应与土地所有权人约定用地条件，签订用地协议，并对外公告，在公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议，并将该协议上报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，上诉人并未提供有效证据证明其履行了相关程序性规定，故对其主张案涉设施系农业设施，案涉占用土地系设施农业占地主张本院不予采信。《土地管理法》第四十三条第一款规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。《土地管理法》第四十四条第一款规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，上诉人在案涉集体土地上进行建设，从事经营行为，不符合《土地管理法》的前述规定，应予纠正。另，依据被上诉人市自然资源局于洪分局提供的坐标测量成果、现场勘测笔录、农村土地利用现状二级分类面积汇总表、土地违法案件调查报告等相关证据能够证明，案涉建筑违反了土地利用整体规定，自然资源局于洪分局据此作出案涉处罚决定并无不妥。市自然资源局依据复议程序，维持市自然资源局于洪分局的处罚决定亦无不当。 综上，原审法院判决正确，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沈阳志远种植养殖中心负担。 本判决为终审判决。 审判长  王东涛 审判员  张振岭 审判员  赵春玲 二〇一九年九月五日 书记员  王雨薇 本案判决所依据的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；