广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤行终1636号上诉人（原审原告）广州市番禺南英房地产有限公司，住所地广东省广州市番禺区洛浦街珠江花园青云阁首层。法定代表人岑兆雄，总经理。委托代理人周石文，广东均桓律师事务所律师。委托代理人刘相文，北京市中伦律师事务所律师。上诉人（原审被告）广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会），住所地广东省广州市越秀区吉祥路**。法定代表人彭高峰，局长。委托代理人陈蕙珊，该局工作人员。委托代理人王泽，广东海云天律师事务所律师。上诉人广州市番禺南英房地产有限公司（以下简称南英公司）因与上诉人广州市规划和自然资源局土地行政管理纠纷一案，不服广东省广州铁路运输中级法院作出的（2017）粤71行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1992年8月8日，原番禺市国土局为甲方与番禺市房地产联合开发总公司为乙方签署《广州市番禺县国有土地使用权出让合同书》，对出让地块位置、面积、年限、出让金额等内容进行约定，其中“第五条：甲方给乙方的出让土地位于大石沙溪村大有围、老田围、三十六围，面积为223335平方米（即涉案地块）；第六条：土地使用年限为70年，自颁发该地块的《建设用地许可证》之日起算；第七条：合同项下的出让地块用途为商业、住宅综合开发，项目建设期限为720日（以填发《建设用地许可证》之日起算）。遇有不可抗力事件，参照本合同第三十七条的规定，番禺房地产公司可申请延期；第九条：本项出让土地的土地利用要求，按本合同的附件《土地利用要求》执行；第十条、十一条：土地使用权出让金确定为每平方米10元，出让金总额为人民币223.335万元，合同生效之日起30日内，一次性付清；第四十一条：土地使用者不按本合同规定的期限和条件开发利用土地，或未经批准擅自改变合同规定的土地用途，甲方有权提出警告或处以出让金额以下罚款，情节严重或拒不改正的，经县人民政府批准，可无偿收回土地使用者的土地使用权；第五十条：除国家法律、法规本身明确规定外，后继立法或法律、法规变更对本合同无追溯力。本合同可根据后继立法或法律、法规变更进行修改和补充，但必须采取书面形式提出申请；修订合同经双方签字后报经中国政府有权批准的机关批准后执行。”1992年涉案国有土地出让合同签订后，因涉案地块用地界线调整新增用地面积5546平方米，2001年7月23日根据广州市番禺区国土局番地价确字〔2001〕028号《国有土地使用权价值评估结果确认批复书》，新增用地面积的评估总价值为360.49万元。同年10月30日，南英公司缴清上述土地有偿使用费360.49万元。2001年11月8日，广州市番禺区人民政府向南英公司核发番府国用2001字第X号《国有土地使用证》，该证记载涉案地块位于大石镇沙溪村番禺大桥东侧，用途为商住，终止日期至2062年8月26日，使用权面积为228880平方米（即原223335平方米加新增5546平方米）。2013年1月18日，南英公司向原广州市国土房管局番禺区分局（现番禺区国规局）递交涉案地块国有土地补办出让申请表。2014年12月12日，番禺区国规局与南英公司签订穗番国地出合〔2014〕035号的变更协议之一号《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，该协议是证号X《国有土地使用证》对应国有土地使用权出让合同之变更协议，其中约定“第三条：（一）根据穗规批〔2010〕108号，本协议项下的地块面积发生调整，宗地总面积为228855平方米，其中出让宗地面积为222912平方米（其中未开发建设用地面积92123平方米，已开发建设用地面积130789平方米），代征市政道路用地面积5943平方米；（二）根据穗规批〔2010〕108号，本合同项下宗地建设项目建筑面积或用途发生调整；（三）原受让人由番禺市房地产联合开发总公司变更为南英公司；第四条：双方同意对协议项下宗地国有建设用地使用权出让价款调整，受让人须向出让人补交国有建设用地使用权出让价款人民币227054375元；第五条：本协议签订之日起30日内，受让人一次性付清上述国有建设用地使用权出让价款。”2014年12月12日，原广州市国土房管局（本案一审立案时职能已由广州市国土资源和规划委员会行使，以下简称广州市国规委）向原告南英公司发出缴款编号CR14013217《土地出让金缴款通知单》及《土地出让契税缴纳通知》，内容为：“你公司向我局申请办理位于广州市番禺区大石街沙滘岛珠江花园的用地（用地面积为222912平方米）调整土地出让金手续。根据穗府办〔2014〕12号、穗府办〔2010〕35号文等调整土地出让金政策文件，经审核，你公司需缴交土地出让金227054375元……；按《广东省契税实施办法》的规定，应缴纳由契税征收机关核准的土地出让契税。请按通知要求缴纳。”2014年12月15日，南英公司收到《广州市非税收入缴款通知书》，该通知书上注明收入项目名称为番禺区国土出让变更协议收入（分成），备注为番禺区大石街沙滘岛珠江花园，并盖有广州市土地出让金征收专用章（番禺）。2015年1月7日，南英公司向广州市国规委缴纳补交珠江花园项目国有建设用地使用权土地出让金227054375元，收费项目名称是番禺区国土出让变更协议收入（分成）。同年1月30日广州地税大企业局开具税收完税凭证，证明南英公司已缴纳国有土地使用权出让契税6811631.25元。南英公司认为其是被迫签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，广州市国规委要求缴纳土地出让金和契税违反法律规定，应予撤销，遂提起行政诉讼。南英公司请求：确认广州市国规委胁迫南英公司签订穗番国地出合〔2014〕035号的变更协议之一号《国有建设用地使用权出让合同变更协议》违法，并予以撤销。本案诉讼费由广州市国规委承担。另查明，1992年7月24日，原番禺市建设委员会批准涉案地块容积率为2.69，总建筑面积为613988平方米。1992年8月27日，原番禺市国土局作出《关于市房地产联合开发总公司申请受让土地作为广州市番禺南英房地产有限公司开发用地的批复》（番国土〔1992〕502号），同意涉案地块作为番禺市房地产联合开发总公司与香港金腾实业有限公司合作的南英公司的开发建设住宅新村用地，用地期限内，该土地使用权属南英公司。1992年12月1日，番禺市房地产联合开发总公司缴清涉案地块的土地出让金223.3345万元、土地相关税费67万元、征管费12.06万元，合计302.3945万元。1992年9月29日，因涉案地块规划报建图修改红线，原番禺市建设委员会核发《番禺县沙滘岛高级住宅区规划》变更，经济技术指标为：高层住宅建筑面积476204平方米，别墅建筑面积58672平方米，群房建筑面积46712平方米，公建建筑面积32400平方米。总用地228285平方米，容积率2.69，并注明：1.同意沙滘岛高级住宅区规划方案，图上修改部分以红线为准。2.取消1992年7月24日批出的沙滘岛高级住宅区规划。1994年1月28日，原番禺市建设委员会批准《番禺县沙滘岛高级住宅区规划》的变更，经济技术指标为：高层住宅建筑面积476204平方米，别墅建筑面积53922平方米，群房建筑面积46712平方米，公建建筑面积32400平方米。总用地229005平方米，容积率2.66，在图上注明：“同意按此规划进行建设，同时取消我委于1992年9月29日批出的该区规划。”1995年5月31日，原番禺市建设委员会批准《番禺县沙滘岛高级住宅区规划》变更，标注说明同意按此规划进行建设，同时取消原批出该区的规划，规划图中的经济技术指标为：高层住宅建筑面积476204平方米，别墅建筑面积53922平方米，群房建筑面积46712平方米，公建建筑面积32400平方米，总用地229005平方米，建筑密度27.6%，居住容积率为2.66。2001年7月15日，广州市城市规划局番禺分局向南英公司就涉案地块珠江花园小区项目作出穗规番规设字〔2001〕第0270号规划设计条件，该区域的主要技术经济指标应满足：“……4.容积率不大于1.8，建筑密度不大于28%……”，并所附说明：“本文所附图纸一并使用，有效期自发出之日起计180天止，逾期应重新申请。本文仅作为本区规划设计的依据，当该建设项目规划方案完成审批程序后，本文将自动失效。……。”2001年11月8日，南英公司领取涉案地块228880平方米国有土地使用证。2006年5月23日，原广州市城市规划局向南英公司核发涉案地块珠江花园项目穗规地证〔2006〕632H号《建设用地规划许可证》，在该证上附加说明：1.本案依据穗规〔2005〕1015、1182、1385号以及穗规〔2006〕511号文，番府国用〔2001〕字第X号《国有土地使用证》，2006年1月25日市建设用地审批领导小组会议关于番禺撤市设区对历史用地问题意见换发《建设用地规划许可证》；2.原则同意按照穗规番规设字〔2001〕第0270号规划设计条件进行设计、规划，建设要求以具体规划方案批复为准；3.随案注销番禺区规划分局核发的穗规地证字〔2001〕第01554号《建设用地规划许可证》。2010年4月30日，原广州市规划局向南英公司就涉案地块出具穗规批〔2010〕108号《关于原则同意送审修建性详细规划调整方案的复函》，原则同意南英公司现编制的修建性详细规划调整方案。内容为：“对穗规地证〔2006〕632H号《建设用地规划许可证》所指用地面积228855平方米，其中已开发建设用地面积为130789平方米，未开发建设用地面积为92123平方米。原则同意未建地块该规划的主要技术经济指标容积率不大于2.6、建筑密度不大于18%（以92123平方米未开发建设用地面积计算），未开发建设用地内计算容积率建筑面积239518平方米，包括住宅（含阳台）建筑面积222740平方米，配套公建建筑面积12450平方米，非配套公建建筑面积4328平方米。。地下车库和地下设备用房建筑面积80409平方米不计入容积率）。……本修建性详细规划自批准之日起三年内未予以实施建设的自行失效。由于你司持有的土地出让合同为1992年时番禺县国土局与番禺市房地产联合开发总公司所签，请在本批复所涉及的单体报建前取得市国土局是否需要补签土地出让合同意见。”再查明，南英公司在涉案地块上开发番禺区大石镇沙溪大道的珠江花园项目，用地面积228855平方米，总建筑面积613988平方米。该项目共分二期开发，其中一期已开发建设用地面积130789平方米，建筑面积291817平方米，于2010年前已全部交付完毕；二期开发建设用地面积92123平方米，原告称建筑面积244371平方米。2011年，南英公司在涉案地块二期开发建设，由8栋高层住宅组成，1－3栋住宅已取得商品房预售证，4－8栋住宅正在建设，在办理5－6栋住宅商品房预售证时获知根据穗府办〔2010〕35号文，需核查是否属于须补交地价的范围。2011年8月11日至2015年，南英公司多次向番禺区国规局去函，主张涉案地块于1992年签订国有土地出让合同，首次规划批准的容积率为2.69，不属于穗府办〔2010〕35号文要求补交土地出让金范围，且开发建设项目的60%用地在该文通知实施前已完成确权手续，该部分应不纳入计收范围，如仍有部分需补交则按基准日为2009年7月1日的基准地价予以缴交。2011年8月22日，原广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局向南英公司作出穗番国房函〔2011〕846号《关于办理土地出让金相关事宜的复函》，内容为：根据穗府办〔2010〕35号文规定，该区在办理土地出让金计收的，将严格按照该文的有关规定办理计收手续。土地出让金的计收标准及结果，须由广州市国土房管局审定，经审定的计收结果该分局无权进行修改。2012年11月19日，原广州市国土资源和房管理局番禺区分局向南英公司作出穗番国房函〔2012〕1634号《关于珠江花园地价缴交情况的复函》，内容为：由于珠江花园项目可能涉及建筑面积调整，根据穗府办〔2010〕35号文规定，需核查土地使用权出让金计收情况。该公司应先申请办理珠江花园项目国有土地使用权出让金的计收手续，按土地出让金会审结果完缴土地出让金及相关税费后，按有关规定申请珠江花园项目商品房预售许可。2013年1月24日，原广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局作出番地（出）第20130103410号《番禺区国有土地有偿使用费会审表》，根据穗府办〔2010〕35号文规定对番禺南英房地产申请项目土地出让金计价情况意见为：申请用地原出让合同未明确出让建筑面积，用地项目于1992年9月取得的《番禺县沙滘岛高级住宅区规划》明确容积率为2.69，按规定设定宗地净容积率1.8为原出让合同的出让建筑面积。另申请用地属于分期开发项目，其中130789平方米土地完成开发建设，于2010年7月1日前办理产权登记的建筑面积291847.74平方米，已超净容积率1.8（建筑面积130789×1.8＝235420.2平方米），按规定对该部分面积不计收土地出让金。本次调整土地出让金的用地面积为92123平方米（未开发建设用地），设定净容积率1.8为原出让建筑面积，经按容积率1.8换算并与穗规批〔2010〕108号规划比较后，商业用途计价建筑面积增加1555.16平方米，住宅及主体用途计价建筑面积增加61761.44平方米，按调整前后用途的当前基准地价标准计算总价差调整土地出让金，另地下车库、、地下设备用房增加80409平方米按当前工业基准地价20%调整土地出让金，根据穗国房字〔2011〕1318号，申请用地所在地段商业基准地价3407元/平方米，住宅基准地价3464元/平方米，工业基准地价560元/平方米，综合（办公）基准地价为住宅基准地价100%，商业容积率为5628/92123＝0.061，容积率修正系数为1，因商业容积率修正后低于所在地段综合（办公）基准地价，故取所在地段综合（办公）基准地价计算。本宗地段需补交的地价总额计算公式：1555.16×3464＋61761.44×3464＋80409×560×0.2＝228334510.4元。鉴于申请单位提出不应当根据穗府办〔2010〕35号文的规定补交土地出让金，对于该项目是否应按规定计收出让金提交分局土地出让金会审会议审议后上报市局审定。2013年2月5日，广州市国土房管局作出穗国房函〔2013〕291号《市国土房管局关于珠江花园项目办理预售手续及补交土地出让金问题的处理意见》，为不影响项目开发、建设、销售及企业的正常运作，同意先行办理该项目第5、6栋住宅商品房预售许可手续，核发商品房预售许可证，但须暂扣预售款2.3亿元（该数额为分局会审明确的土地出让金数额），直到该项目土地出让金问题理顺后方可使用。2013年，南英公司多次向广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局去函，书面同意在未理顺涉案地块的处理意见前，可从珠江花园的监控账户中留存本地块全部出让金2.3亿元作为保证金，待涉案地块出让金问题理顺后，按期缴交相关费用。2013年至2015年，南英公司先后办理珠江花园4－8栋住宅商品房预售许可证。2001年8月13日，因组织机构调整，原广州市国土局履行的工作职责由广州市国土房管局行使；根据《关于下放补发建设用地批准书等业务事权的通知》（穗国房字〔2012〕748号），自2012年8月1日起，番禺撤市建区前和2001年至2003年12月31日的三年过渡期中，原由番禺签订国有土地出让合同的、补发建设用地批准书、土地出让金调整等后续用地业务统一由广州市国土资源和房管理局番禺区分局办理。2015年8月12日，因组织机构调整，原广州市国土房管局履行的涉案行政职责由广州市国规委行使，番禺区国规局系广州市国规委的派出机构。原审法院审理认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年）第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”原广州市国土房管局（现广州市国规委）作为广州市人民政府土地管理部门，具有与原告签订国有土地使用权出让合同，收取土地出让金的职权。关于被告主张本案不属于行政诉讼受案范围及超过起诉期限的理由是否成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十条规定：“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。”国家对出让土地使用权用于房地产开发的，实行总量控制和宏观调控，采取下达控制指标和对出让土地使用权总面积方案进行审批的方式，国土资源管理部门有权依法对国有土地使用权出让合同履行情况进行指导、监督、检查。本案中，广州市国规委作为土地管理部门，具有对涉案国有土地出让合同履行情况进行指导、监督、检查的职责，原告与被告签订涉案《广州市番禺县国有土地使用权出让合同书》属于行政协议，因履行协议产生的纠纷属于行政诉讼受案范围。2014年12月12日，双方当事人根据上述出让合同签订被诉变更协议，对原告权利义务产生实际影响的行政行为，因该行为产生的争议亦属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”2014年12月12日，原告与被告签订涉案合同变更协议，同日原告向被告领取涉案土地出让金缴款通知单。原告于2015年1月7日转账缴纳土地出让金，同年1月27日缴纳国有土地使用权出让契税后，2015年11月18日向广州市中级人民法院提起诉讼，本案未超过法定起诉期限。关于被告主张涉案地块存在调整容积率情形，经核定需补缴土地出让金数额后，原、被告双方签订被诉合同变更协议合法性的合法性问题。1.我国对建设用地容积率的监管和治理机制存在不断建立完善的发展过程。建设用地容积率是指在一定的规划建设用地范围内，总建筑面积与建筑用地面积的比值，反映了建设用地在三维空间上的开发强度，是城市控制性详细规划中的关键性、控制性规划指标，也是核定地价的核心指标，与房地产开发商利益密切相关。根据1992年国有土地出让格式合同版本，合同约定具体事项内容中未要求列明出让土地开发建设的容积率。《国家土地管理局关于出让国有土地使用权审批管理暂行规定》（〔1990〕第１号国家土管理局令）第三条规定：“出让国有土地使用权实行预报制度。出让方案初步确定后，按照国务院规定的出让国有土地使用权批准权限，须经上级人民政府批准的，市、县土地管理部门应及时向上级人民政府的土地管理部门预先报告。预报内容主要包括：出让地块的位置、面积、利用现状、出让年限、规划用途、出让方式、、地价评估效益测算及方案实施进展情况等。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年国务院令第55号）第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》（粤府〔92〕163号）第九条第二款规定：“对出让、转让、出租、抵押土地使用权的具体地块，要以基准地价为基础，根据地块大小、位置、容积率、形状以及土地使用年限和土地市场情况等，评估出地块的标定地价。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条严格实行国有土地有偿使用制度中第二款规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十六条实行强化节约和集约用地政策中，明确要求“今后，供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同，对工业项目用地必须有投资强度和开发进度等控制性要求。”2006年4月19日，国土资源部和国家工商行政管理总局联合下发《关于发布〈国有土地使用权出让合同补充协议〉》，其中第三条内容为需明确约定受让宗地的投资总额、单位用地面积投资强度、容积率和建筑系数等指标。2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条规定：“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；……”《建设用地容积率管理办法》的通知（建规〔2012〕22号）第四条第一款规定：“以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定容积率等规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。容积率等规划条件未纳入土地使用权出让合同的，土地使用权出让合同无效。”从以上相关规定内容的变迁，可以看出我国对于建设用地容积率调整的监管和治理机制存在不断完善的发展过程。根据本案查明的事实，涉案地块地处广州番禺区，1992年8月，涉案地块出让时该地段偏僻，经济发展水平相对滞后，当地政府为了招商引资，促进商业经济发展，将涉案地块出让给原告，土地出让金额的计算以土地出让面积为单位计算，规划部门首次批准的建设容积率为2.69，未列入合同签订范围，按当时行政惯例，规划部门可根据经济发展需要，依规对容积率进行调整。此后，涉案地块容积率经过多次调整。2.2010年4月，涉案地块容积率进行调整，依规需补缴土地出让金。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条规定，对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。2006年国土资源部下发《关于〈国有土地使用权出让合同补充协议〉示范文本（试行）有关问题的说明》中第（八）项关于土地使用条件的约定，在出让期限内，受让人要求改变《出让合同》规定的土地用途等土地使用条件的两种处理方式，其中依法办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补缴土地出让金。《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）中第四条加强房地产用地监管，严格落实制度中第一款规定，坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。建设用地容积率作为影响开发商利益的重要技术参数,该数值的合理确定,受到城市的社会经济发展水平、土地供求状况、人文地理条件等众多因素影响。1992年7月24日，涉案地块的首次规划容积率2.69。2001年7月5日，规划部门对涉案地块作出穗规番规设字〔2001〕第0270号规划设计条件，容积率调整为1.8。同年7月23日，因红线图地界调整，涉案地块新增土地使用面积5546平方米，南英公司按要求缴纳360.49万元地价后，领取了涉案地块228880平方米的国有土地使用证。2006年规划部门再次书面确认了穗规番规设字〔2001〕第0270号规划设计条件的延续有效，南英公司均予以认可，从未提出异议。此时，广州市人民政府对于出让国有土地使用权已明确土地出让金额计算以批准容积率即可建筑面积为依据，经批准调整容积率的，需补缴土地出让价款。2010年4月30日，规划部门作出穗规批〔2010〕108号复函，批准涉案地块二期92123平方米土地开发容积率为2.6，有效期为三年。该复函系对原规划设计条件容积率1.8进行调整，属于房地产开发项目用地出让后经批准变更容积率的情形。容积率调整后，调整地段范围的土地出让金应当按照规定作出相应调整。根据前述规定，原告南英公司作为受让人，在规划部门调整涉案地块容积率后，应向被告广州市国规委申请签订国有土地出让合同变更协议，补缴土地出让金。南英公司以涉案土地使用权已出让，取得国有土地使用权，容积率规划指标自始明确为由，拒绝补缴土地出让金的理由不能成立，原审法院不予支持。3.被告对涉案地块核定补缴土地出金数额是否准确。被告广州市国规委依据穗府办〔2010〕35号文的规定，对原告在2010年4月30日前已完成开发建设涉案地块一期130789平方米不纳入调整土地出让金范围，对尚未开发涉案地块二期92123平方米调整土地出让金，遵循法不溯及既往的基本原则，并无不当。土地市场随着时间的变化会有增值和贬值的情况，根据前述规定，补缴土地出让金时的地价应以批准调整容积率时间作为评估时点，既防止国有土地资产收益流失，也维护房地产开发商的合法权益。涉案地块二期容积率在2010年4月经规划部门批准进行调整，应当按规划部门批准调整变更容积率的时间作为基准地价的核定时点。被告按原告南英公司申请办理变更合同协议时间即2013年1月18日为基准地价核定时点，违反了国土资源部的相应规定，且违反了公平合理基本原则，导致原、被告双方依据该核定补缴土地出让金数额所签订被诉合同变更协议中约定缴款事项错误，应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项之规定，原审法院判决：一、撤销被告广州市国土资源和规划委员会与原告广州市番禺南英房地产有限公司签订的穗番国地出合〔2014〕035号变更协议之一号《国有建设用地使用权出让合同变更协议》；二、被告广州市国土资源和规划委员会于该判决生效之日起六十日内对原告广州市番禺南英房地产有限公司补缴土地出让金重新作出处理。一审案件受理费50元，由广州市国土资源和规划委员会承担。上诉人南英公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原判决认定事实错误。（一）原判决未根据已查明的案件事实，认定珠江花园项目无须补缴土地出让金的事实。涉案《广州市番禺县国有土地使用权出让合同书》签订前，合同双方当事人已明确涉案地块容积率为2.69，可建建筑面积为613988平方米，而珠江花园项目最终实际规划容积率为2.6，最终实际规划可建总建筑面积611744平方米，涉案地块并未提高容积率，该公司无需补缴土地出让金。具体如下：1.原判决故意遗漏认定珠江花园项目最终规划容积率2.6低于原出让合同签订前批准的容积率2.69、最终规划可建总建筑面积611744平方米小于原出让合同签订前规划部门批准的建筑面积613988平方米这一关键事实，错误认定该公司需补缴土地出让金，显属认定事实错误。2.原判决认定规划容积率2.69“未列入合同签订范围”，进而认定该公司需补缴土地出让金，显属认定事实错误。在原出让合同签订前（即1992年7月24日），原出让合同双方当事人已确认案涉地块容积率为2.69，可建总建筑面积为613988平方米。本案证据足以证实，原番禺市建设委员会于1992年7月24日批准的《沙滘岛高级住宅区规划》总平面规划图，为原出让合同的组成部分。而原番禺市建设委员会已在该总平面规划图中批准涉案地块容积率为2.69，总建筑面积为613988平方米。（二）原审判决认定“2010年4月，案涉地块容积率进行调整，依规需补缴土地出让金”，显属认定事实错误。认定土地使用权受让方是否应当因调整容积率而补缴土地出让金，应当看受让方实际开发建设的容积率及建筑面积，是否超出了原土地出让合同签订时当事人确认的规划部门批准的容积率及建筑面积。原判决却以穗规批〔2010〕108号规划方案复函批准的容积率2.6，超出了穗规番规设字〔2001〕第0270号规划设计条件中1.8的容积率，2006年规划部门再次书面确认了穗规番规设字〔2001〕第0270号规划设计条件的延续有效为由，认定该公司需补缴土地出让金，明显缺乏事实依据，违反了诚实信用、公平合理及契约必守的基本原则。1.该公司作为土地使用权受让方，实际开发建设珠江花园项目的容积率及建筑面积，并未超出原土地出让合同签订时当事人确认的规划部门批准的容积率及建筑面积。2.穗规番规设字〔2001〕第0270号规划设计条件系规划部门，在规划审批环节中的作出的过程性文件，并非终局性、结论性文件，且早已自动失效。该规划设计条件批准的1.8的容积率不能作为原出让合同明确的容积率，更不能将该容积率作为确定土地使用权受让方土地开发权益的依据。（三）该公司已于2001年11月8日领取案涉地块国有土地使用证的事实，足以证实其不欠缴土地出让金。（四）广州市国规委系根据涉案缴款通知而非变更协议作出的违法加收出让金及契税行政行为。（五）该公司系在广州市国规委的行政胁迫下签署了变更协议。二、原判决适用法律、法规错误。（一）原判决不以作出被诉行政行为所依据的规范性文件作为合法性审查依据，属适用法律、法规错误。（二）即使依据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）、2006年国土资源部下发的《关于示范文本（试行）有关问题的说明》及《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国资发〔2010〕204号）等法律文件，该公司亦无需补缴土地出让金。原判决依据上述法律文件，认定其需补缴土地出让金，显属适用法律、法规错误。（三）即使穗府办〔2010〕35号文合法，依据该文件，该公司亦无需补缴土地出让金。原判决通过确认穗府办〔2010〕35号文合法的方式，间接依据穗府办〔2010〕35号文认定其需补缴土地出让金，适用法律、法规错误。三、原判决程序违法。广州市国规委无正当理由逾期举证并于作出具体行政行为后自行收集证据，原审判决却采信该等有关证据，系程序违法。综上，请求：撤销原审判决的第二项；改判支持南英公司的全部诉讼请求；本案诉讼费由广州市国规委承担。上诉人广州市规划和自然资源局（广州市国规委）不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院对本案的起诉期限计算错误，南英公司提起本案诉讼已超过起诉期限。二、撤销行政合同之诉不属于人民法院行政案件受理范围。三、原审法院认为补缴土地出让金的地价应以规划部门批准调整容积率的时间作为评估时点，该观点违反国家相关地价评估规范，且不公平合理。四、根据南英公司的申请，该局与其签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》符合法律规定，补缴出让金数额准确。1.案涉地块原出让合同未约定容积率，该局根据穗府办〔2010〕35号文设定地块原出让容积率为1.8，合情合理。涉案地块实际开发容积率为2.6，根据法律规定，应当补缴地价。2.该局按照同意与南英公司签订变更协议的时点确定该公司需要补缴的地价标准，符合国家的地价评估规范。3.变更协议对案涉地块约定补缴的土地出让金数额计算符合穗府办〔2010〕35号文规定，补缴出让金数额准确。五、该委依法履行职责，不存在胁迫南英公司的情况。综上，请求：撤销原判决，改判驳回南英公司的全部诉讼请求，本案诉讼费由该公司承担。针对南英公司的上诉，广州市规划和自然资源局（广州市国规委）的答辩意见与该局的上诉意见基本一致，另称：一、原审判决关于涉案地块1992年7月24日批准的容积率为2.69的事实认定错误，南英公司基于原审判决错误认定的事实，认为案涉地块最终规划容积率为2.6，未超过地块出让时的容积率，因此不须要补交地价，不但没有事实依据，而且也没有法律依据。二、穗府办〔2010〕35号文并非被诉行政行为，该局关于穗府办〔2010〕35号文合法性的举证期不受15天的限制，该局在一审法院允许的限期内提供相关起草文件，没有违反相关法定程序。三、南英公司提起本案诉讼，超过法定起诉期限，应当驳回起诉。双方于2014年12月12日签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，同日送达了《土地出让金缴款通知单》及《土地出让契税缴纳通知》。根据行政诉讼法第四十六条第一款的规定，南英公司提起本案诉讼的期限不应当超过2015年11月1日，其在同年11月18日提起本案诉讼，已超过了法定的起诉期限，应当驳回其起诉。针对广州市规划和自然资源局（广州市国规委）的上诉，南英公司答辩意见与其上诉意见的主要内容一致，另称：一、该公司在法定期限内提起本案诉讼，原审法院立案受理符合法律规定与生效司法裁判，民事法律规定的合同撤销权行使期间不适用于本案。二、本案争议属于行政诉讼受案范围。三、双方于原出让合同签订前即已明确案涉地块容积率，后续开发建设过程中亦未超出该容积率，故南英公司无需补缴土地出让金。无论地价核定时点为何，广州市国规委加收土地出让金及契税行为均不具有合法性。四、广州市国规委以该公司被迫递交涉案地块补办出让申请表的时间作为基准地价的核定时点，向该公司加收土地出让金，缺乏法律依据。五、广州市国规委根据穗府办〔2010〕35号文的规定签订变更协议、计算加收土地出让金数额不具有合法性。六、广州市国规委胁迫该公司签订变更协议违法，应当撤销。经二审审理，对原审判决查明的事实，本院予以确认。在本案二审期间，因机构改革，原广州市国规委的职责已划入新组建的广州市规划和自然资源局，本院对该局的本案诉讼资格予以确认。本院审理认为，本案的争议焦点问题是：一、南英公司提起的本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围以及是否存在超过法定起诉期限的情形。二、涉案地块是否属于因容积率调整应当补缴土地出让金的情形。三、被诉《国有建设用地使用权出让合同变更协议》是否合法。一、本案被诉行政行为为行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围，且不存在超过法定起诉期限的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”因此，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，被诉的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，系土地行政主管部门在行使土地资源管理职责过程中，以实现国有土地的合理高效利用之目的，依照行政管理法律法规，代表国家通过法定程序，许可行政相对人行使国有土地使用权，双方以协议的方式设定各自在行政法上相关权利义务内容，由此所签订的国有土地出让合同，是行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。广州市国规委关于该变更协议不属于行政诉讼受案范围的主张不能成立，本院不予采纳。关于起诉期限的问题。本案一审起诉时，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》并未废止，仍然有效，人民法院在行政审判中应当予以适用。该司法解释第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”2014年12月12日，广州市国规委与南英公司签订涉案合同变更协议，同日广州市国规委作出涉案土地出让金缴款通知、契税缴纳通知。南英公司于2015年1月7日缴纳土地出让金，同年1月27日缴纳契税后，于同年11月18日向人民法院提起本案诉讼，并未超过上述法定起诉期限。广州市国规委主张本案应适用六个月的起诉期限欠缺法律依据，本院不予支持。二、涉案地块属于因容积率调整应当补缴土地出让金的情形。1.原土地出让合同并未约定涉案地块的容积率，涉案用地存在容积率不明确的历史遗留问题。从1992年8月8日原番禺市国土局与番禺市房地产联合开发总公司所签署《广州市番禺县国有土地使用权出让合同书》内容看，双方并未将容积率作为土地开发条件纳入出让合同条款。而对于涉案地块容积率的确定，实际是根据涉案土地开发进度，由规划主管部门以行政批复的形式确定相应的规划设计条件。涉案容积率在发生本案争议前，已多次进行调整，从1992年7月首次规划容积率为2.69，到2001年7月规划部门对涉案地块作出穗规番规设字〔2001〕第0270号规划设计条件，容积率又调整为1.8。2010年4月30日，规划部门作出穗规批〔2010〕108号复函，批准涉案地块二期92123平方米土地开发容积率为2.6。该复函是针对南英公司的申请，系对原规划设计条件容积率1.8进行调整，属于房地产开发项目用地出让后经批准变更容积率的情形。南英公司主张涉案地块的容积率一直为2.6，欠缺合同依据，也与实际情况不符，本院不予采纳。2.穗府办〔2010〕35号文《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》的相关规定合法，可以作为认定本案被诉行政行为合法性审查的规范性文件依据。首先，从穗府办〔2010〕35号文的制定主体以及是否存在上位法依据的情况看，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号文）第二条第二款规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”该《通知》第五条中还规定，市、县人民政府要依法定期确定、公布当地的基准地价和标定地价，切实加强地价管理。因此，广州市人民政府作为市一级人民政府对辖区国有土地使用权出让负有管理职责，有权对国有土地使用权出让如何计收土地出让金以及相应基准地价的确定作出细化规定。其次，从被诉行政行为所依据的条款看，穗府办〔2010〕35号文第三条第（二）项第4目规定：“（二）计价面积。……4.原出让合同未明确出让建筑面积的非工业项目，若规划行政主管部门首次批准的净容积率小于1.8，按首次批准的净容积率设定原出让合同的出让建筑面积；否则，按净容积率1.8设定原出让合同的出让建筑面积。……”第四条其他第（二）项规定：“（二）番禺区、花都区原签订的出让合同未明确出让用途和建筑面积，且在本通知实施前已销售的项目，已批准预（销）售的面积，不再追收土地出让金，但未批准预（销）售的部分，应按本通知规定调整土地出让金。”上述条款是为了规范解决部分国有土地出让合同中存在容积率不明确的历史遗留问题而制定：一是对于容积率不明确的出让地块，无论从法律规定上或从行政管理的现实需要上都必须加以规范。依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十八之规定，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。《建设用地容积率管理办法》第四条第一款也规定，未确定容积率等规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。容积率等规划条件未纳入土地使用权出让合同的，土地使用权出让合同无效。按照现行行政管理规定，容积率不明确的，出让合同无效。尽管容积率不明确所涉及的国有土地出让行为一般发生时间较早，但由于各种缘故，一些地区存在建设单位未按出让合同约定的期限履行完开发义务，或未依照当时法律、法规、规章规定的期限完成开发等情形，国有土地开发建设周期较长，甚至存在土地被人为“闲置”“囤地”拖延至今仍未完成开发等情况，相关的容积率调整随意性大。为此，2009年4月，住房和城乡建设部、监察部印发《关于对房地产开发中违规变更规划、调整容积率问题开展专项治理的通知》（建规〔2009〕53号），组织开展房地产开发领域违规变更规划、调整容积率问题专项整治。如对容积率问题不加以规范，与之有关的各方权利义务会一直处于不确定状态，易引发争议，也容易导致权力寻租。为此，广州市人民政府出台上述文件，进一步规范明确容积率，通过签订出让合同变更协议、视情形补缴土地出让金的形式，固定各方后续开发权益，不仅符合上位法要求，也符合现实需要。二是具有合理性。对未明确约定容积率的出让合同所涉及地块，设定容积率为1.8，属于广州市人民政府行使行政管理裁量权限范围内，也符合物价部门、国土部门针对广州市番禺、花都等区域调查得出的2010年之前该区域平均容积率为1.8的客观实际。而且，2001年7月，规划部门对涉案地块作出穗规番规设字〔2001〕第0270号规划设计条件中明确涉案容积率为1.8，该事实也可以与上述规范性文件的规定相印证。故对历史遗留用地，确定容积率为1.8的规定，具有合理性和可操作性。三是上述条款仅针对已出让但未批准预（销）售的面积，未追收该文件实施前已销售的项目，未违反法不溯及既往的原则。最后，从该规范性文件的制定程序看，文件正式实施生效前，广州市人民政府及国土部门已将该文在政府网站和原广州市国土局官网进行公布，国土部门也组织房地产开发企业进行专题座谈，做好新旧政策衔接工作。该文件的制定程序并无违法之处。3.如前所述，无论根据2001年7月规划部门对涉案地块作出穗规番规设字〔2001〕第0270号规划设计条件确定容积率为1.8之事实看，还是从穗府办〔2010〕35号文的相应规定看，涉案地块在调整前的容积率均可以确定为1.8。2010年4月30日，原广州市规划局向南英公司就涉案地块出具穗规批〔2010〕108号《关于原则同意送审修建性详细规划调整方案的复函》，原则同意未开发建设用地面积为92123平方米的主要技术经济指标容积率不大于2.6，属于增加容积率等改变土地使用条件的情形。依照《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》第四条关于“加强房地产用地监管，严格落实制度中第一款规定，坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”之规定以及《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第8条关于“出让土地申请改变用途等土地使用条件，经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，调整国有土地使用权出让金，但《国有土地使用权出让合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公告出让的除外。原土地使用权人应当按照国有土地使用权出让合同变更协议或重新签订的国有土地使用权出让合同约定，及时补缴土地使用权出让金额，并按规定办理土地登记。”之规定，本案属于容积率调整，应当签订出让合同变更协议或重新签订出让合同，补缴国有土地使用权出让金的情形。三、原审法院判决撤销被诉《国有建设用地使用权出让合同变更协议》所依据的主要证据不足、事实不清，该部分的认定应予发回重审。对于涉案地块计收土地出让金，相关的基准地价核定时点是应当按照规划部门批准涉案地块的容积率调整的时间，还是国土部门同意签订出让合同变更协议的时间是双方二审争议的关键问题。本案两种核算时点之间时间相隔三年左右，相应基准地价发生较大变动，由此核算应当补缴的土地出让金相应有较大差距，这也是被诉行政行为应否予以撤销重作的关键前提。但对该争议焦点，一审诉辩双方在起诉答辩、法庭调查、法庭辩论等阶段均没有涉及，原审法院在庭审时亦未引导双方就该时点应当如何确定的问题展开法庭调查、法庭辩论，未充分听取双方的意见，违反了行政诉讼法规定的辩论原则和以事实为根据、以法律为准绳的原则，由此作出撤销被诉行政行为的一审判决结果存在事实不清、证据不足、程序不当等问题。上诉人上诉后就该争议焦点补充提交了相关的证据材料、情况说明和法律依据，依照行政诉讼法关于两审终审制的规定，本院不宜迳行作出终审判决，本案依法应当发回原审法院重审。原审法院收到本裁定后，应当就该核算时点如何确定至少从以下四个方面组织各方重新举证、质证、调查和辩论：一是穗府办〔2010〕35号文出台后，国土规划部门是否明确通知相关房地产企业依照该文件规定签订变更协议补缴土地出让金。本案南英公司未在上述文件出台后及时签订相关协议及进行补缴的原因，是否存在不能归责于其主观原因的客观因素。该公司是否按照穗规批〔2010〕108号批复要求向国土部门询问是否需补签出让变更协议。二是广州市针对与本案类似情况的处理是如何确定相应的核算时点，是否形成行政惯例。三是核算地价是否有相应的法律、法规或者规章的规定或者其他可以参照执行的规范性文件的规定，与现行法律规定之间是否存在承继关系。四是如何看待南英公司签署出让变更协议的性质，签订协议前南英公司是否清楚该协议的内容和可能产生的法律后果，南英公司是否对其受胁迫的主张完成举证责任等。原审法院应另行组成合议庭按照本裁定的指引，在查明有关事实和法律依据的前提下，尊重相关行政惯例，依法作出重审判决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十三）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初175号行政判决；二、本案发回广东省广州铁路运输中级法院重审。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年九月十日书记员  张 铭书记员  杨海萍