广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终502号上诉人（原审原告）：梁世文，男，1963年4月3日出生，汉族，住高州市。委托代理人：陈金玉，广东大贤东宇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：高州市人民政府。法定代表人：朱春保，市长。被上诉人（原审第三人）：董满兴，男，1954年8月24日出生，汉族，住高州市。上诉人梁世文因与被上诉人高州市人民政府（以下简称高州市政府）、被上诉人董满兴国有土地使用权发证纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2016）粤09行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案房屋位于高州市，原为高州市房产管理局所有，一直以来由该局对外出租。1996年1月1日，高州市房产管理局与梁世文签订《高州市直管公产经营用房租赁合约》，约定高州市房产管理局将该房屋租给梁世文使用，租期自1996年1月1日至1997年12月31日止。1997年12月23日，高州市房产管理局与董满兴签订《断买房屋协议书》，将涉案房屋以46.8万元的价格出卖给董满兴，并为董满兴办理了房屋产权变更登记，核发了粤房地证字第xx**《房地产权证》。梁世文对此于1998年3月2日向高州市人民法院提起民事诉讼。案经一、二审审理，原审法院作出（1998）茂中法民终字第381号民事判决，确认高州市房产管理局与董满兴之间签订的房屋买卖无效，同时还确认了梁世文在租赁涉案房屋期间，在同条件下享有优先购买权。该判决生效后，高州市房产管理局注销了已核发给董满兴的房屋产权证，同时还与董满兴签订《协议书》，约定六个月内分期把购房款全部还清给董满兴，到期若不能清偿，则将涉案房屋按原签订的断卖房屋协议书和补充协议书执行。梁世文的租赁期届满后，高州市房产管理局未与其继续签订租赁协议，梁世文遂占住涉案房屋不肯搬出，亦不向高州市房产管理局交纳租金，致双方发生纠纷。高州市房产管理局为此于1998年8月向高州市人民法院提起诉讼，案经一、二审审理，原审法院终审判决梁世文支付1996年11月至1997年12月租金的滞纳金33009元给高州市房产管理局，并限梁世文于判决生效后三十日内迁出涉案房屋，交还给高州市房产管理局。由于梁世文拒不履行生效判决，高州市人民法院于1999年12月16日强制将梁世文的财物搬出涉案房屋，并将该房屋交还给高州市房产管理局。2000年1月，由于高州市房产管理局到期后未能依约还款给董满兴，经重新评估并经高州市人民政府同意，高州市房产管理局再次与董满兴签订《断买公产房协议书》，将涉案房屋出卖给董满兴，成交价格为566982元。同年1月18日，高州市房产管理局向董满兴核发粤房房地证字第xxx**房地产权证》。梁世文获悉后，又强行占用涉案房屋，并向法院提起行政诉讼，请求撤销该《房地产权证》。高州市人民法院经审理后认为，梁世文与高州市房产管理局原签订的房屋租赁期限至1997年12月31日届满后，双方并未再续签租约，故高州市房产管理局在租期届满后，经重新估价并经高州市人民政府同意，将房屋卖与董满兴，并不侵犯梁世文的优先购买权，梁世文也不存在优先购买的权利，遂于2002年12月5日作出（2002）高法行初字62号行政判决，维持高州市房产管理局核发给董满兴的粤房地房地证字第xxx**地产权证》。梁世文不服向原审法院上诉，原审法院审理后认为，高州市房产管理局出卖已租赁给梁世文的涉案房屋，致使梁世文提起优先购买权的民事诉讼。由于该民事诉讼期间已超过了房屋的租赁期间，梁世文已不可能在租赁期间行使优先购买权，从而导致梁世文的优先购买权无法实现，责任在于高州市房地产管理权。既然一、二审民事诉讼均确认了梁世文的优先购买权，高州市房产管理局在再次转让涉案房屋时，应给予梁世文是否行使优先购买权的机会。但高州市房产管理局第二次出卖房屋给董满兴时，没有给予梁世文优先购买权，侵犯了梁世文的合法权益，故该第二次发证行为应予撤销。据此，经原审法院经审判委员会讨论决定，于2003年5月30日作出（2003）茂中法行终字第14号判决，撤销了一审判决和粤房地证房地证字第xxx**产权证》。2004年2月13日，董满兴将涉案房屋项下的土地170平方米和1989年10月私下与石鼓镇钢丝厂转让取得的46平方米土地一并向高州市国土局申请土地登记，而该非法转让46平方米土地的行为，已于2003年4月29日被高州市国土局作出高国土资行决字（2003）第xx号《行政处罚决定书》，决定对董满兴处以1843元罚款后给予补办国有土地证。高州市国土局经审查董满兴提交的高州市石鼓镇政府批准的建房用地呈批表、建设用地许可证和批准书、建设工程申请表、高州市石鼓国土所出具的土地权属来源证明、买卖房屋协议、行政处罚立案表和行政处罚决定书等材料，并经实地勘验作出《地籍调查土地登记审批表》后，认为董满兴申请登记的216.09平方米土地符合土地登记的相关规定，于2004年2月18日作出“同意报请审批登记”的审查意见。同日，高州市政府作出“准予注册登记，颁发证书”的意见，并于当日向董满兴作出高府国用（2004）第xxxxx号《国有土地使用证》的行政行为。梁世文不服该发证行为，于2016年6月13日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销高州市政府核发给董满兴的高府国用（2004）第xxxxx号《国有土地使用证》。本案在审理过程中，原审法院经审查认为（2003）茂中法行终字第14号判决可能存在错误，经提请院长提交审判委员会讨论决定，于2016年12月20日作出（2016）粤09行监字1号行政裁定，裁定对原审法院（2003）茂中法行终字第14号判决提起再审。原审法院经再审后认为，梁世文自1998年1月1日起与高州市房产管理局之间已不存在房屋租赁关系，其主张高州市房产管理局向董满兴核发粤房地证字房地证字第xxx**权证》的行为侵害其优先购买权的理由不能成立，原审法院（2003）茂中法行终字第14号判决撤销高州市房产管理局的发证行为属适用法律错误，判决不当，遂于2018年5月21日作出（2017）粤09行再3号行政判决，撤销原审法院（2003）茂中法行终字第14号判决，维持高州市人民法院（2002）高法行初字62号行政判决。该再审判决现已发生法律效力。原审法院认为：本案系因不服土地登记行为而提起的行政诉讼，根据各方的诉辩意见，本案审查重点是：高州市政府向董满兴颁发高府国用（2004）第xxxxx号《国有土地使用证》的行为是否损害梁世文的合法权益，梁世文请求撤销该《国有土地使用证》的理由是否充分。1995年施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”第六十条第三款规定：“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。”《房屋登记办法》第八条规定：“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则”。依据上述规定，我国对房屋与土地使用权采取不得分离的基本原则，也就是说，“地随房走，房随地走”的权利合一原则是我国房地产权属的一贯原则。本案中，根据生效的（2017）粤09行再3号行政判决所查明和认定的事实，梁世文自1998年1月1日起与高州市房产管理局之间已不存在房屋租赁关系，其主张高州市房产管理局2000年1月18日向董满兴核发粤房地证字第房地证字第xxx**证》的行为侵害其优先购买权的理由不能成立。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，该事实在本案中同样亦应予认定。因此，在高州市房产管理局为董满兴核发的粤房地证字第x房地证字第xxx**》已被生效判决维持、高州市房产管理局的发证行为并未损害梁世文优先购买权的情况下，高州市政府根据房地合一的原则向董满兴颁发的高府国用（2004）第xxxxx号《国有土地使用证》，同样不会损害梁世文的优先购买权等权益。故梁世文以被诉发证行为侵害其合法权益为由请求撤销该《国有土地使用证》，缺乏事实根据和法律依据，对其主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回原告梁世文的诉讼请求。梁世文不服原审判决向本院提起上诉称：一、1.原审判决没有事实依据。涉案土地及房屋位于高州市石鼓镇向阳路（原人民路xx号），产权原属于高州市房产管理局，一直由上诉人租赁使用，按照租赁时的约定及法律规定，上诉人对涉案房地产享有优先购买权。上诉人租赁该房地产期间，高州市房产管理局在上诉人不知情的情况下，将该房地产私下转卖给被上诉人董满兴，并办理了房产证，上诉人因此提起了民事诉讼，茂名市中级人民法院作出（1998）茂中法民终字第381号民事判决，认定高州市房产管理局将涉案房屋转卖给被上诉人董满兴无效，确认上诉人对涉案房屋享有优先购买权。至此，被上诉人董满兴取得涉案房屋及土地使用权已无合法依据。上述判决生效后，高州市房产管理局再次与董满兴签订合同，将涉案房屋卖给董满兴，并办理了粤房地证字第xx房地证字第xxx**，董满兴据此向被上诉人高州市政府申请办理了高府国用（2004）第xxxxx号《国有土地使用证》，上诉人认为，董满兴在第一次买卖行为没有依据生效判决履行义务的情况下，罔顾上诉人的优先权而对房产进行第二次处置是无效的，高州市政府为董满兴颁发《国有土地使用证》没有合法的事实依据。2.原审期间，高州市政府举证证明其发证行为的合法性，但无法证实董满兴取得涉案土地的合法来源。3.原审判决认定上诉人自1998年1月1日起与高州市房产管理局之间已不存在房屋租赁关系，与事实不符。虽然上诉人与高州市房产管理局的租赁合同于1997年12月31日到期，但上诉人继续向高州市房产管理局缴纳租金，且双方一直协商房地产转让事宜，期间上诉人一直使用涉案房地产。在此情况下，董满兴取得涉案房地产显然侵害了上诉人的优先权，董满兴取得的《国有土地使用证》依法应予以撤销。二、被上诉人高州市政府办理涉案《国有土地使用证》的程序违法，该证应予以撤销。高州市政府颁发给董满兴的《国有土地使用证》显示，涉案土地使用权类型为划拨，根据《土地管理法》及相关管理的规定，土地原权属人高州市房产管理局将其拥有的划拨土地转让给第三方，应依法补缴土地出让金，受让人获得的土地使用权证登记类型应为“出让”。高州市政府给董满兴办理的是国家行政事业单位转让给第三方的土地使用权证，高州市政府应将上述土地以“招拍挂”的形式公开出让，高州市政府秘密办证行为违反了国家对国有资产及国有土地使用权流转的效力性规定。综上，原审判决没有事实依据，适用法律错误，程序错误，请求二审法院撤销原审判决，并撤销被上诉人高州市政府核发给董满兴的高府国用（2004）第xxxxx号《国有土地使用证》，判令本案一审、二审诉讼费用由高州市政府和董满兴共同承担。被上诉人高州市政府二审答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，判决正确。上诉人梁世文对涉案房屋并不存在优先购买权，本府为原审第三人董满兴登记核发涉案不动产权证书并未侵害梁世文的合法权益。梁世文上诉并没有提出新的事实和理由，对其上诉应当予以驳回。被上诉人董满兴二审未提交书面答辩意见。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院二审补充查明：上诉人梁世文于一审期间提交了涉案土地的土地登记卡复印件，显示高府国用（2004）第xxxxx号《国有土地使用证》权利人为董满兴及地号、宗地面积、坐落位置、土地权属来源等内容，该复印件由高州市国土资源局加盖档案专用章，并注明该复印件由高州市国土资源局提供、与原件相符，落款时间为2016年6月7日。本院认为，根据土地登记卡复印件反映的内容，应当认定梁世文于2016年6月7日才知道高州市政府向董满兴核发了高府国用（2004）第xxxxx号《国有土地使用证》。本院认为：本案是国有土地使用权发证纠纷，争议焦点是被上诉人高州市政府给被上诉人董满兴颁发高府国用（2004）第xxxxx号《国有土地使用证》的行为是否侵犯了梁世文的合法权益，法院应否受理梁世文提起的本案诉讼。行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。对于行政争议，行政相对人应当依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼，寻求权利保护。一方面，人民法院要充分保障当事人正当诉权的行使，保护其合法权益；另一方面，人民法院也有义务甄别、判断当事人的诉求是否具有必须通过司法裁判加以保护的必要性，从而避免因原告缺乏诉的利益，不当行使诉权的情形发生。本案中，高州市政府为董满兴颁发的高府国用（2004）第xxxxx号《国有土地使用证》的土地范围，包括高州市房屋占用范围内的土地，梁世文认为涉案xx号房屋一直由其租赁使用，其对该房屋享有优先购买权，因此，高州市政府为董满兴颁发高府国用（2004）第xxxxx号《国有土地使用证》的行为侵犯了其享有的对涉案xx号房屋占用范围内土地的合法权益，请求法院撤销高府国用（2004）第xxxxx号《国有土地使用证》。根据已经发生法律效力的广东省茂名市中级人民法院（2017）粤09行再3号行政判决所查明和认定的事实，梁世文租赁涉案xx号房屋期满之后并未与出租方高州市房产管理局重新签订租赁协议，梁世文自租赁期满之日即1998年1月1日起与高州市房产管理局已不存在房屋租赁关系，因此梁世文主张高州市房产管理局于2000年1月18日向董满兴核发粤房地证字第xxx房地证字第xxx**行为侵害其优先购买权的诉求，因缺乏合法有效的基础法律关系而不能成立。基于上述生效判决查明的事实，高州市政府于2004年2月为董满兴颁发高府国用（2004）第xxxxx号《国有土地使用证》时，梁世文并非涉案xx号房屋的承租人，其对该房屋并不享有租赁、占有、使用等合法权益，因此，高州市政府向董满兴颁发高府国用（2004）第xxxxx号《国有土地使用证》的行为并未损害梁世文的合法权益。原审判决驳回梁世文的诉讼请求，结果并无不当，本院依法予以维持。上诉人梁世文请求撤销原审判决以及高州市政府核发的高府国用（2004）第xxxxx号《国有土地使用证》，因据理不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁世文负担。本判决为终审判决。。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇一九年九月十日书记员  苏靖茹