江苏省南京市六合区人民法院民 事 判 决 书（2019）苏0116民初358号原告：南京市六合区人民政府龙袍街道办事处，住所地南京市六合区。负责人：余洋，该街道办事处主任。委托诉讼代理人：郭丽，江苏拯义律师事务所律师。被告：江苏丰科超声电机科技有限公司，住所地南京市六合区。法定代表人：吴谦，该公司董事长。原告南京市六合区人民政府龙袍街道办事处（以下简称龙袍街道办事处）诉被告江苏丰科超声电机科技有限公司（以下简称丰科公司）土地租赁合同纠纷一案，本院于2019年1月7日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告龙袍街道办事处的委托诉讼代理人郭丽到庭参加诉讼，被告丰科公司经公告送达开庭传票，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告龙袍街道办事处向本院提出诉讼请求：1、判令解除原、被告双方于2012年9月8日订立的《超声电机产、学、研示范基地合作协议》；2、判令被告向原告支付房屋租金、土地租金、代垫违规用地罚款、利息损失等各项费用合计386.09万元；3、判令被告归还科研设计用地（总面积85821平方米）且将该幅土地恢复原状；并归还占用的东沟标准化特1号厂房；4、诉讼费由被告负担。事实与理由，原被告双方在南京市六合区人民政府的鉴证下于2012年9月8日订立的《超声电机产、学、研示范基地合作协议》。该协议项目总投资约4亿元，占地面积约118亩，预计项目建成后年产超声电机100万台，产生税收每年2200万元。合同签订后原告积极协助被告办理了项目立项、规划红线、土地预审等相关手续，而被告因资金问题迟迟未按协议约定开工，直到2013年7月10日才开始动工建设，10月底又停工。截止目前，项目区内仅仅框建了围墙、固化了部分水泥道路和项目部临时活动板房，未达到协议规定的2014年9月之前建成生产的要求。向被告催告多次，被告仍未继续履行合同，被告已构成根本违约。另外，被告因资金问题一直未能缴纳征地规费，此后该项目被国土部门列为违法整改项目，并对该宗地块处以罚金85.81万元，被告向原告出函，请求原告代垫此罚款。综上所述，被告已构成根本违约，依照双方订立的合同，原告依约有权单方解除该合同。故诉至法院，请求支持原告的诉请。被告丰科公司未作答辩。本院经审理认定事实如下：2012年9月8日原、被告双方在南京市六合区人民政府的鉴证下订立了《超声电机产、学、研示范基地合作协议》（以下简称合作协议）。该协议第四条合作方式约定：1、甲方（龙袍街道办事处）提供东沟标准化厂房出租给乙方（丰科公司），用于本项目正式投产前超声电机的生产，租期三年，租金第一年免收，第二年及第三年每年30万元。2、甲方提供本项目科研建设用地约110亩，乙方按南京市土地出让价格标准每亩23万元全额缴纳该地块土地使用权出让金。3、甲方负责本项目地块外围的市政基础设施建设费用。4、乙方严格按照审定的项目建设规划负责项目区内的所有建设工作，并承担全部费用。5、甲方承诺本项目按规定享受国家、省、市、区政府出台的项目扶持优惠政策。该协议第五条双方权利义务约定：（一）甲方权利义务，1、确保得到六合区政府授权委托，与乙方签订本协议及今后与该项目有关的所有协议，并在协议履行中协调有关部门，解决项目建设发展过程中立项、批复等事宜。2、本协议签订当日，甲方按照约定提供标准化厂房给乙方。3、本协议签订后30日内，乙方提供相关材料，甲方完成项目用地的地籍测绘、征收、报批工作；为了本项目建设快速开展，本协议签订后45日内，调整用地规划指标，同意乙方进场施工，乙方配合甲方签约8个月内完成办理土地使用证给乙方。4根据市区产业政策，保证该项地块及四周范围内约1000亩土地整体规划为超声电机及其相关上下游产业用地。（二）乙方权利义务，1、本协议签订后45日内，完成本项目建设方案评审，并在甲方同意后15日开工建设。2、负责本项目筹建、动作，本项目实施过程中的一切债权债务由乙方自行承担，由此产生纠纷的乙方负责解决。3、负责本项目在开工后一年内建设完毕，一年半内投产，年产量100万台，年产值10亿元人民币，并且投产后三年内，产能按每年30%的比例增长。4、按照双方约定支付甲方出租的标准化厂房租金。该协议还约定了保密、不可抗力、协议的变更与解除、违约责任等内容。除上述条款外，协议还涉及甲方对乙方的奖励政策、产业补贴、规费减免、税收优惠等内容。协议签订后,原告向南京市国土资源局六合分局申请办理丰科公司超声机电产学研示范基地用地，2013年5月6日，南京市国土资源局六合分局给原告下达“关于江苏丰科超声机电产学研示范基地的预审意见”。该预审意见载明：项目已经取得六合区发展与改革局项目建议书批复，以及南京市规划局关于工业用地招拍挂出让的初审意见，申请用地面积为8.5808公顷，集体土地8.5808公顷。审核的预审意见为：一、该项目用地为工业用地，符合国家供地政策。二、该项目用地拟选址六合区龙袍街道，符合规划面积1.7552公顷；涉及有条件建设区6.8256公顷，不符合规划面积6.8256公顷，建议规划部门调整红线，实现符合土地利用总体规划。原则同意该项目通过建设项目用地预审，有效期两年，自批准之日起计算。该预审意见注明，本预审意见不作为取得项目用地的批准文件，请按程序和规定依法取得相关用地手续。被告在协议签订后一直没有按约定缴纳预征土地费用，也未缴纳土地出让金，亦未办理用地批准手续。2014年8月17日南京市国土资源局六合分局向原告发出“国土资源行政处罚决定书”，该决定书认定，经现场勘测，目前该项目框建了围墙，固化了部分水泥道路，并建成了项目部临时活动板房。属未经批准、非法占用土地的违法行为，决定处罚：没收非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；罚款85.81万元。同年10月13日被告向原告发出“关于江苏丰科超声电机产、学、研基地接受国土局行政处罚的函”，表示认可南京市国土资源局六合分局对违法占用土地的事实认定，对85.81万元的处罚款请原告先行代缴，待项目开工时还款。2014年12月29日，原告向本区大项目办公室书面报告，报告以被告承诺不能兑现，项目无实质性进展，出资方资金始终难以到位为由。请求将丰科超声电机项目不列为重大项目考核。另查明，2010年7月原东沟镇人民政府与其下属的张窑村大塘组、吴桥组、杨庄组、小塘组分别签订了《土地租赁协议书》，约定：东沟镇人民政府租赁张窑村土地353.92亩，用于南京四桥经济园建设，租赁期限50年，租赁价格每亩每年710元，每三年递增每亩100元。办理国有用地手续的，自批文之日起、按政策规定补偿和劳力安置后，不再支付已征用土地的租金。原、被告双方协议约定的110亩建设用地即包含在上述协议之中。再查明，原、被告双方在《超声电机产、学、研示范基地合作协议》中约定的由“甲方提供东沟厂房”，位于，厂房面积约3800平方米。合作协议中约定的“甲方提供本项目科研建设用地约110亩”土地，位于龙袍街道。本院认为：原、被告双方签订的《超声电机产、学、研示范基地合作协议》是一个复合型的合同，涉及多层法律关系，包含有土地出让、厂房租赁、政策奖励、政府服务、用工优先等内容。合作协议中有关土地出让的条款，其内容涉及集体土地改变性质的问题，根据法律规定集体土地改变为工业用地，应经有批准权的人民政府审批同意，并经土地使用权的出让程序，在缴纳土地出让金后方可实施。原、被告双方在合作协议中直接约定由原告提供110亩建设用地，事后亦未经有批准权的人民政府审批同意，也未缴纳土地出让金，故合作协议中有关土地出让的条款无效。合作协议中其他内容没有违反法律的禁止性规定，应当认定为有效。原、被告双方在签订合作协议后，原告向被告提供了110亩建设用地、约3800平方米厂房以及其他的服务项目。被告因其自身原因未能履行合同约定的义务，现原告要求解除《超声电机产、学、研示范基地合作协议》，依法应予准许。合作协议中有关土地出让条款无效所产生的法律后果，应依照法律规定按导致合同无效的过错责任分担损失。导致合作协议中有关土地出让条款无效的责任首先在原告，原告作为区政府的派驻机关应当熟悉土地管理的法律、法规，其违背土地管理法的相关规定，与企业直接签订土地出让协议，应承担无效协议的主要过错责任。其次，被告作为企业也应当遵守土地管理法的相关规定依法签约，签约全过程应尽到必要的注意义务，其未能注意到签约主体的资格问题，应承担无效协议的次要过错责任。无效协议涉及损失赔偿，本案中土地出让条款无效的损失范围包括原告已经支付的土地租金、违规用地罚款和被告在涉案土地四周砌筑的围墙、固化的水泥道路、搭建的活动板房。土地租金损失的具体金额，应以110亩为基数，按前三年每亩710元，后三年按每亩810元计算，合计501600元；违规用地罚款85.81万元。围墙、水泥道路、活动板房的损失以及被告可能存在的其他损失，因被告未到庭不能确定具体范围和金额，本案不予理涉，被告可通过包括诉讼在内的其他途径解决。原告的上述损失按过错责任大小分担，原告按70%的过错责任自行承担损损失951790元（501600+858100=1359700*70%=951790元），被告按30%的过错责任赔偿原告损失407910元。原、被告双方签订的合作协议其中包含厂房租赁，该部分内容合法有效，原告向被告提供了合同约定的厂房，被告未依约定支付租金，被告的行为构成违约。现原告要求解除租赁，并要求被告支付欠缴租金，该请求于法有据应予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条、第一百零七条、第一百零九条、第二百一十二条，第二百二十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条规定，判决如下：一、解除南京市六合区人民政府龙袍街道办事处与江苏丰科超声电机科技有限公司于2012年9月8日订立的《超声电机产、学、研示范基地合作协议》。二、江苏丰科超声电机科技有限公司于本判决生效之日起30日内向南京市六合区人民政府龙袍街道办事处退还东沟厂房并向其支付租金150万元。三、江苏丰科超声电机科技有限公司于本判决生效之日起30日内向南京市六合区人民政府龙袍街道办事处退还地块110亩并赔偿其损失407910元。四、驳回南京市六合区人民政府龙袍街道办事处其他诉讼请求。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费37687元、公告费560元，合计38247元由南京市六合区人民政府龙袍街道办事处负担26941元，江苏丰科超声电机科技有限公司负担11306元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审 判 长 张 斌人民陪审员 秦 勇人民陪审员 李静生二〇一九年九月六日书 记 员 吕 倩