重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝行终395号 上诉人(一审原告)欧昌洁，男，1953年5月15日出生，汉族，住重庆市忠县。 委托代理人刘应华，男，1951年9月19日出生，汉族，系欧昌洁姐夫，住重庆市忠县。 上诉人(一审原告)欧昌平，男，1963年4月9日出生，汉族，住重庆市忠县。 委托代理人黄光芬，女，1964年5月22出生，汉族，系欧昌平之妻，住重庆市忠县。 上诉人(一审原告)欧昌洪，男，1970年5月11日出生，汉族，住重庆市江**。 委托代理人宋荣，重庆隆腾律师事务所律师。 上诉人(一审原告)欧昌生，男，1973年12月22日出生，汉族，住重庆市忠县。 被上诉人(一审被告)忠县人民政府，住所地重庆市忠县忠州镇中博大道**，组织机构代码：35571528-3。 法定代表人江夏，忠县人民政府县长。 委托代理人罗川华，忠县司法局工作人员。 委托代理人刘洪润，忠县林业局工作人员。 被上诉人(一审被告)重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人何皓，重庆市司法局工作人员。 一审第三人欧云平，男，1966年3月29日出生，汉族，住重庆市忠县。 一审第三人刘宗梅，女，1945年6月10日出生，汉族，重庆市忠县人，住重庆市忠县。 上诉人欧昌洁、欧昌平、欧昌生、欧昌洪诉被上诉人忠县人民政府、重庆市人民政府及原审第三人刘宗梅、欧云平林业行政处理决定一案，不服重庆市第二中级人民法院(2018)渝02行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，原告欧昌洁、欧昌平、欧昌生、欧昌洪系欧云章之子，第三人刘宗梅系欧习良之妻，欧云平系刘宗梅之子，均为忠县马灌镇马灌社区居委会五组(原马灌公社兴龙大队六生产队)居民。四原告之父欧云章曾于1980年代管集体林地：1.小地名“对门树林”，面积一亩，界线为“上从岩下至田，左是欧习书右是欧习海”；2.小地名“皮巴湾”，面积十(平方)丈，界线为“白河田坎一幅”；3.小地名“（不详）不详”，面积（不详），界线为“上从岩下至地，左是自留山，右边是代管的（地）”。4.小地名“朝房沟”，面积四十（平方）丈，界线为“填方苦楝树直上一湾”。代管证上载明：户主欧云章对代管范围内的林地负责造林绿化，代管范围内的林木一律归集体所有，剔枝捞叶归社员。 1981年12月31日被告忠县人民政府分别给四原告之父欧云章和第三人刘宗梅之夫欧习良颁发林权证。欧云章的忠林政(1981)0169020号《林权证》及《存根(存放林业局)》载明欧云章的林地合计一百（平方）丈，换算面积为1.67亩，其中包括：1.地名“对面树林”，面积五十（平方）丈，四界“上从岩下至田，左是欧习书右是欧习海”；2.地名“皮巴塆”，面积十（平方）丈，四界“白河田坎一幅”；3.地名“房前屋后”，面积四十（平方）丈，四界“上从公路下至田，左从花坟路右至欧习良门外公路边”。欧习良的忠林政（1981）0169018号林权证《存根（存放林业局）》载明欧习良的林地合计七十（平方）丈：1.地名“青冈林”，面积二十（平方）丈，四界“上从岩下至田，左是欧习虎右是欧习海”；2.地名“辽叶塆”，面积二十（平方）丈，四界“良子田外背坎一幅”；3.地名“房前屋后”，面积三十（平方）丈，四界“后从岩、前至公路，左是饲养场花坟，右是饲料地”。尔后四原告父（欧云章）母及第三人刘宗梅之夫（欧习良）先后去世。 集体林权制度改革启动后，2009年4月20日，忠县马灌镇人民政府及马灌社区居委会组织填写原告(申请人)欧昌洁(杰)、欧昌平、欧昌生和第三人刘宗梅等《林权登记申请表》《林权勘测界定书》，林地类型均为自留山，主要依据1981年颁发的林权证重新确定林地权利，实行“旧证换新证”。其中，1.原告欧昌洁（杰）的林地：小地名“朝房沟”，面积0.3亩，四至界限东“与昌平的界”、南“水沟背坎”、西“欧云德界”、北“岩下背坎”；2.原告欧昌平的林地：小地名“朝房沟”，面积0.3亩，四至界限东“欧云平的界”、南“本人林地”、西“欧云德界”、北“本人林地”；3.原告欧昌生的林地：小地名“朝房沟”，面积2亩，四至界限东“公路背坎”、南“老院子的路”、西“过路上背坎下”、北“云平、云生的竹子处”。原告欧昌洁（杰）、欧昌平、欧昌生的林地地名均在“朝房沟”。第三人刘宗梅的林地：1.小地名“本人房后左右则（侧）”，面积0.5亩，四至界限东“岩坎下”、南“本人屋坎”、西“花坟咀”、北“花坟上咀”；2.小地名“云平当头”，面积0.3亩，四至界限东“公路坎与云平”、南“水沟坎”、西“离坟5米”、北“公路下背坎”。第三人刘宗梅在集体林权制度改革后的自留山林地面积合计为0.8亩，地，地名并无原告诉称的&ldquo房沟”。欧云平林地：“朝房沟”0.05亩，四至界限东与云生共界、南江涛屋当头、西江涛屋前当头，北公路外1.5米。 2013年6月17日，忠县林业局以忠林发(2013)29号文件发出《关于林权证纠错有关事宜的通知》，明确：林权证纠错时间从通知印发之时开始至2014年6月30日止，逾期不再办理，一切后果由林主自行负责。2015年4月17日原告认为忠县人民政府、忠县林业局将他们所有的朝房沟苦楝子树直上一湾的林地登记给第三人刘宗梅，向法院提起行政诉讼要求忠县人民政府、忠县林业局办理该林地使用权收益证，一审判决驳回原告诉求。四原告上诉至本院，二审判决以原告未请求行政机关先行处理为由驳回上诉，维持原判。 2015年12月15日，四原告向忠县人民政府寄交《林权纠正申请书》，其申请内容为：1.将忠林政(1981)0169020号《林权证》所登记的第三项四十丈归还申请人；2.请求忠县人民政府撤销对本案争议地块的林权证；3.请求忠县人民政府为四位申请人颁发本案争议林地的林权证。2016年7月21日，四原告以县政府不履行法定职责为由，向法院提起行政诉讼。后因县政府作出承诺愿在当年12月30日前履行法定职责，四原告于2016年9月13日撤回起诉。2016年12月27日，县政府作出《忠县人民政府关于马灌镇欧昌洁等4人申请林权纠正的复函》(忠府函﹝2016﹞278号)，第二项内容答复称，经调查，刘宗梅在集体林权制度改革时所领取的林权证中并没有欧云章1981年《林权证》上登记的第三宗林地（即“房前屋后”四十丈林地），所以，没有充分的依据和理由撤销刘宗梅的林权证。原告不服该复函，诉至法院，要求法院依法判令被告撤销第二项答复，由被告承担诉讼费用。2017年8月11日，县政府以“作出该复函违反了相关法定程序”为由，作出《关于撤销忠府函﹝2016﹞278号复函的决定》，决定撤销《忠县人民政府关于马灌镇欧昌洁等4人申请林权纠正的复函》（忠府函﹝2016﹞278号）。2017年10月25日，黄光芬、刘应华向忠县不动产登记中心及忠县林业局提交《林权纠纷调处申请》，称四原告之父欧云章1980年代管的山林在2009年集体林改时没有登记，后来发现被错误登记到刘宗梅家，请求及时处理，以便重新登记本该属于原告方的林权。2018年5月12日，忠县林业局询问黄光芬请求调处的具体要求，黄光芬回答其要求是撤销刘宗梅2009年的林权证，将刘宗梅林权证上的林地登记到欧昌洪家的林权证上。认为刘宗梅2009年林权证上登记的林地，是欧云章1980年代管证上的林地。庭审中，四原告均认可，黄光芬在2018年5月12日提出的诉求是四原告的一致意思表示。2018年5月28日，忠县人民政府作出忠府决﹝2018﹞1号《关于对马灌镇欧昌洁等四人与刘宗梅林权纠纷的处理决定》，内容为：申请人欧昌洁等四人要求撤销被申请人刘宗梅、欧云平2009年登记的林权证并登记在4位申请人名下的请求证据不充分，依法不予支持。四原告不服，于2018年6月6日向重庆市人民政府申请行政复议，重庆市人民政府于2018年9月14日作出渝府复﹝2018﹞440号《行政复议决定书》，维持《忠县人民政府关于对马灌镇欧昌洁等四人与刘宗梅林权纠纷的处理决定》。四原告不服忠县人民政府作出的忠府决﹝2018﹞1号《关于对马灌镇欧昌洁等四人与刘宗梅林权纠纷的处理决定》及重庆市人民政府作出的渝府复﹝2018﹞440号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。 一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”之规定，忠县人民政府对四原告与第三人刘宗梅、欧云平之间发生的林地权属争议进行处理系其法定职责。本案中，忠县人民政府系具体行政行为的作出者，是本案适格被告。欧昌洁、欧昌平、欧昌生、欧昌洪对县政府作出的处理决定不服提起诉讼，具有原告主体资格。重庆市人民政府作为复议机关，作出了维持原行政行为的决定，故为共同被告。 本案表面上是四原告申请行政机关撤销第三人的林权证并登记在欧昌洪的名下，但实质为林地权属争议，原告诉请行政机关解决争议的目的是将该争议林地使用权确权给四原告。2017年10月25日，黄光芬、刘应华向忠县不动产登记中心及忠县林业局提出的《林权纠纷调处申请》中，也表明是根据国家林业局《林木林地权属争议处理办法》提出林权纠纷调处申请的。双方对林地权属发生争议后，忠县人民政府也是按照《林木林地权属争议处理办法》对林地权属争议作出调查处理的。忠县人民政府的处理决定明确其作出林权纠纷处理决定的依据是《林木林地权属争议处理办法》。四原告主张，登记在第三人刘宗梅名下的林地，系其父欧云章原有的林地，具体指向是刘宗梅2009年林权证上“云平当头”的0.3亩林地就是欧云章代管证上朝房沟40丈林地的一部分，即“填方苦楝子树直上一湾”的部分林地。四原告同时主张，欧习良门前公路外面的四笼竹子如果登记在刘宗梅家的，也要撤销后登记到欧昌洪家的林权证上。原告主张刘宗梅2009年林权证上“云平当头”的0.3亩林地系其父1980年代管证上朝房沟“填方苦楝子树直上一湾”的部分林地，与被告忠县人民政府查明的事实不符，且欧云章虽于1980年代管过集体林地，曾持有代管证，被告亦不否认该代管证的真实性，但代管证并非权属凭证，特别是1981年欧云章取得林权证后，不可能还存在一个与林权证并存的林地权属凭证。忠县人民政府经调查后形成的证据表明，对于四原告所称刘宗梅林权证上“云平当头”的0.3亩林地就是欧云章代管证上朝房沟的40丈土地的一部分的问题，经查，刘宗梅林权证上“云平当头”0.3亩林地为2009年林改时新增林地，“云平当头”的四至界限为：东“公路坎与云平”、南“水沟坎”、西“离坟5米”、北“公路下背坎”，原告未能举示证据证明该四至界限与欧云章林权证上林地的四至界限存在交叉或重合；该林地的来源及形成过程，2009年林改时现场勘界人员杜朝林证实，争议之地原是刘宗梅家的承包地和荒坡，后来刘宗梅栽的树，形成了林子，2009年确权时，杜朝林等人到现场勘了界的；证人欧云淑的证实与杜朝林的证实相一致，上述二人的证实与被告调查的其他证据材料亦不矛盾。关于欧云平“朝房沟”0.05亩林地的争议，经被告调查，欧云平“朝房沟”0.05亩林地上竹子亦为刘宗梅家80年代在其原耕地上栽种，且不在原告林权证的范围内。四原告认为，欧云平修建房屋占用了其父欧云章原有的部分林地，但被告忠县人民政府经调查，欧云平修建房屋有建房审批手续，且建房时双方对建房用地并未发生争议，无证据表明欧云平建房占用了欧云章的林地，原告亦未能对被告举示的证据提供相反证据予以推翻。此外，2013年6月17日，忠县林业局以忠林发(2013)29号文件发出《关于林权证纠错有关事宜的通知》，明确：林权证纠错时间从通知印发之时开始至2014年6月30日止，逾期不再办理，一切后果由林主自行负责，但原告并未在规定的期限内提出纠错请求。 根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部门依法颁发的森林、林木、林地所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。四原告无证据证明被告忠县人民政府颁发给第三人刘宗梅、欧云平的林权证存在错误或与其林权证存在冲突，被告忠县人民政府将争议林地不确权给原告且不撤销第三人的林权证符合相关法律法规及规章的规定。忠县人民政府作出的该处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。 重庆市人民政府受理欧昌洁、欧昌平、欧昌生、欧昌洪等四人的复议申请后，认为忠县人民政府作出的涉案处理决定正确，并作出维持《忠县人民政府关于对马灌镇欧昌洁等4人与刘宗梅林权纠纷的处理决定》(忠府决〔2018〕1号)。其认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 综上，欧昌洁、欧昌平、欧昌生、欧昌洪起诉请求撤销忠县人民政府《忠县人民政府关于对马灌镇欧昌洁等4人与刘宗梅林权纠纷的处理决定》(忠府决〔2018〕1号)及重庆市人民政府渝府复〔2018〕440号《行政复议决定书》的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回欧昌洁、欧昌平、欧昌生、欧昌洪的诉讼请求；案件受理费50元，由欧昌洁、欧昌平、欧昌生、欧昌洪负担。 欧昌洁、欧昌平、欧昌生、欧昌洪上诉称，1.撤销重庆市第二中级人民法院(2018)渝02行初58号行政判决，支持上诉人的一审请求;2.诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：四上诉人的父亲欧云章1981年取得合法林权证，一审第三人利用四上诉人外出打工机会通过忠县人民政府非法办理林权证，因此，忠县人民政府作出的忠府决﹝2018﹞1号决定和重庆市人民政府作出的复议决定均是违法的。 忠县人民政府答辩称，忠县人民政府作出的忠府决﹝2018﹞1号《忠县人民政府关于对马灌镇欧昌洁等四人与刘宗梅林权纠纷的处理决定》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，四上诉人上诉的事实和理由不能成立，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。 重庆市人民政府答辩称，1.被上诉人所作的《行政复议决定书》主体适格，程序合法，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。因此，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，判决正确。上诉人的诉讼请求缺乏依据，请求依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。 原审第三人同意重庆市人民政府的答辩意见。 欧昌洁、欧昌平、欧昌生、欧昌洪为证明其主张，在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据： 1.忠县人民政府《关于对马灌镇欧昌洁等4人与刘宗梅林权纠纷的处理决定》(忠府决〔2018〕1号)； 2.欧昌洁等四原告的复议申请书； 3.重庆市人民政府渝府复〔2018〕440号行政复议决定书； 4.欧云章代管证； 5.欧云章1981年林权证； 6.协议书一份； 7.地界照片14张； 8.录音整理材料； 9.林权纠正申请书； 10.县政府复函； 11.林权登记申请表3份。 12.信访不予受理通知书，证明曾向市政府提出信访请求。 13.涉及本案争议的行政诉讼系列法律文书； 14.承诺书，证明县政府于2016年年底才做出行政行为； 15.结婚证、村委会证明。 四原告拟以以上证据证明其起诉理由成立。 忠县人民政府对四原告举示的证据质证认为：对申请行政复议、提出处理申请以及县政府对该事作出的相关复函、决定，对法院的法律文书真实性、合法性、关联性没有异议，但法院原判决书中确认县政府违法不能达到原告的证明目的；对欧云章林权证的三性无异议；1980年代管证的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能达到原告的证明目的；录音证据系无效证据。 重庆市人民政府与忠县人民政府的质证意见相同。 第三人欧云平同意二被告的质证意见。 忠县人民政府为证明其主张，在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据： 第一组：1.欧云波笔录和国土使用证；2.刘宗梅笔录；3.欧云平笔录；4.欧云平补充笔录；5.欧云平住宅建设许可证和耕地明细表。 第二组：1.欧昌洁笔录；2.刘应华笔录；3.黄光芬笔录及代管证、林权存根、协议及黄光芬补充笔录。 第三组：1.欧习恒笔录；2.张宜超笔录；3.黄明凡笔录及房屋买卖契约；4.欧云淑笔录及房产证；5.欧云淑补充笔录；6.欧云文笔录；7.杜朝林笔录；8.杜朝林补充笔录。 第四组：1.欧习良1981年林权存根；2.欧云章1981年林权；3.欧昌洁等当事人2009年林改时林权登记台账；4.纠纷调查图；5.欧云章1981年林权2009年转登到其儿子欧昌生名下的林权地块示意图。 第五组：委托书及委托人身份证、申请书。 第六组：刘宗梅、欧云平2009年林权登记申请表。 第七组：2009年2月8日会议记录和公示表。 第八组：忠县法院(2015)忠法行初字第00017号行政判决书。 忠县人民政府拟以以上证据证明其答辩理由成立。 四原告对忠县人民政府举示的证据质证认为，对第一组、第二组、第三组证据的真实性认可，对关联性有异议；对第四组证据中部分证据的真实性无异议，关联性有异议；对第五组证据真实性合法性无异议；对第六组证据的真实性无异议，关联性有异议;第七组证据记录不清楚，公示表原告不知情；对第八组证据的真实性无异议，对关联性有异议。 重庆市人民政府对忠县人民政府的证据未提出异议。 第三人欧云平认可忠县人民政府提交的证据。 重庆市人民政府为证明其主张，在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据： 第一组：《行政复议申请书》； 第二组：《行政复议答复通知书》，第三人参加行政复议通知书及送达回证； 第三组：《行政复议答复书》及证据清单； 第四组：《延期审理通知书》及送达回证； 第五组：《行政复议决定书》(渝府复〔2018〕440号)及送达回证； 重庆市人民政府拟以以上证据证明其答辩理由成立。 四原告对重庆市人民政府的证据质证认为，对证据的真实性均无异议，对复议决定书内容有异议，重庆市人民政府对县政府的行政行为在程序上是否合法没有详细分析。 被告忠县人民政府对重庆市人民政府举示的证据未提出异议。 第三人欧云平对重庆市人民政府举示的证据均予认可。 第三人欧云平在庭审中未举示证据。 一审法院对上述证据认证如下：因刘宗梅、欧云平、欧昌洁为本案当事人，刘应华、黄光芬为本案代理人，与本案存在利害关系，故对刘宗梅笔录、欧云平笔录、欧昌洁笔录、刘应华笔录、黄光芬笔录不予认定(不包括补充笔录)；欧云波与欧云平、刘宗梅存在利害关系，其笔录不予采信；录音整理材料系孤证，且未得到被录音人员的确认，对其真实性、关联性不予认可；对照片复印件不予采信，该照片对争议地界无直接证明力；承诺书与本案无关联性，不予采信，江涛与欧昌平协议书与本案无关，不予采信。其他证据可以在本案中作为证据使用。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”和第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”的规定，忠县人民政府具有对上诉人的申请作出处理的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，重庆市人民政府对上诉人不服忠县人民政府的行政行为提起的行政复议申请有作出行政复议决定的法定职责。 本案虽然表面上是四上诉人申请行政机关撤销第三人的林权证并登记在上诉人欧昌洪的名下，但争议实质为林地权属问题。经查，在上诉人与第三人因林权权属发生纠纷后，忠县人民政府经调查后查明：1.关于四上诉人所称刘宗梅林权证上“云平当头”的0.3亩林地就是欧云章代管证上朝房沟的40丈土地的一部分的问题，首先，四上诉人未能举示证据证明该四至界限与欧云章林权证上林地的四至界限存在交叉或重合；其次，证人证词证实，争议之地原是刘宗梅家的承包地和荒坡，后来刘宗梅栽的树，形成了林子，且2009年确权时经村干部现场确认；2.关于欧云平“朝房沟”0.05亩林地的争议的问题，经查该争议林地上竹子亦为刘宗梅家80年代在其原耕地上栽种，且不在四上诉人所举示的林权证的范围内；3.2013年6月17日，忠县林业局以忠林发(2013)29号文件发出《关于林权证纠错有关事宜的通知》，明确：林权证纠错时间从通知印发之时开始至2014年6月30日止，逾期不再办理，一切后果由林主自行负责。在规定的期限内四上诉人均未提出纠错请求；4.四上诉人认为欧云平修建房屋占用了其父欧云章原有的部分林地的问题，忠县人民政府查明，欧云平修建房屋有建房审批手续，且建房时双方对建房用地并未发生争议，无证据表明欧云平建房占用了欧云章的林地。 综上，根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部门依法颁发的森林、林木、林地所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。四上诉人无证据证明忠县人民政府颁发给第三人刘宗梅、欧云平的林权证存在错误或与其林权证存在冲突，且其陈述的事实与忠县人民政府查明的事实不符。故忠县人民政府根据相关法律法规、政策规定作出的处理决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。被告重庆市人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。欧昌洁、欧昌平、欧昌生、欧昌洪的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费50元，由上诉人欧昌洁、欧昌平、欧昌生、欧昌洪负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹晓锐 审判员  杨卉萍 审判员  黄 成 二〇一九年九月九日 书记员  陈书晓