湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2019)湘31行初68号原告龙秀红，男，1955年12月27日出生，苗族，住湖南省凤凰县。委托代理人龙浪奔，湖南知来律师事务所律师。被告凤凰县人民政府，住所地凤凰县沱江镇。法定代表人赵海峰，该县县长。委托代理人陈德润，凤凰县政府工作人员。委托代理人石学军，凤凰县沱江镇政府工作人员。第三人龙金平，男，1966年12月12日出生，苗族，住湖南省凤凰县。委托代理人滕建兰，女，汉族，1966年10月21日出生，住湖南省凤凰县，系原告之妻。委托代理人滕宁，湖南延群律师事务所律师。原告龙秀红诉被告凤凰县人民政府不履行土地行政补偿法定职责一案，于2019年6月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案并向被告及第三人送达起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月27日公开开庭审理了本案。原告龙秀红及委托代理人龙浪奔，被告凤凰县人民政府的委托代理人陈德润、石学军，第三人龙金平的委托代理人滕建兰、滕宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告龙秀红诉称：龙秀红在责任制到户时，承包了“黄栗山”(地名)本集体经济组织一块土地，1985年原告把“黄栗山”承包土地一部分开垦为稻田，剩余的土地用作旱地耕种农作物，后来由于各种原因，三组组民隆求久(第三人的父亲)与原告换地耕种，第二轮土地延包发证时，该地块（黄栗山）已登记到了原告的土地证上。2018年高速便道征地，“黄栗山”征地补偿款共计：18454元，原告龙秀红对被告凤凰县人民政府的征收行为及征收补偿款项无任何异议。被告凤凰县人民政府委托沱江镇镇人民政府代为发放征收补偿款，然而沱江镇人民政府在征地过程中误认为此征收土地户主为现耕种人隆金平(棉寨村三组隆求久儿子)的承包地，将隆金平登记在册。原告龙秀红发现后，立即向征地部门反映该地块不是第三人隆金平的承包地，并把该地块属于原告的承包地的农村集体土地承包合同书提交给沱江镇人民政府。沱江镇人民政府以原告龙秀红与第三人隆金平存在土地纠纷为由拒不发放该地块的土地补偿款一年之久。原告龙秀红认为，第三人隆金平没有任何事实依据和法律依据来支持其主张与原告之间的土地纠纷，因为原告与第三人不是同一农村经济组织成员，原告龙秀红是棉寨村二组，第三人隆金平是棉寨村三组，所谓纠纷地“黄栗山”四周根本没有棉寨村三组的土地，作为棉寨村三组的组民隆金平的承包地从何而来?因此被告以此为由拒不发放“黄栗山”原告的土地补偿款的理由是不能成立的。请求判决被告支付原告“黄栗山”的征地补偿款18454元并承担本案诉讼费。原告向法庭提交证据如下（共3份）：1、原告龙秀红的身份证复印件、凤凰县公安局沱江派出所的户籍证明。拟证明原告龙秀红的身份及曾用名“龙秀洪”。2、农村集体土地承包合同书。拟证明原告对争议地享有承包经营权。3、张吉怀铁路（凤凰县段）临时用地永久性补偿到户明细表。拟证明争议地补偿款为18454元，被告尚未发放。被告县政府辩称：沱江镇人民政府正在依据《土地权属争议调查处理办法》（中华人民共和国国土资源部第17号令）处理本案，法定程序没有走完，沱江镇人民政府的行政行为符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六)项规定，请求受案法院依法驳回其对我府的无理诉求。一、原告的请求事项有误，应该请求答辩人对该争议地进行确权，以此明确该征地补偿款的去向或归属。土地权属与征地补偿款是典型的从属关系，先有土地权属后有征地补偿款。政府未征地之前，原告龙秀红与第三方龙金平无任何纠纷，对土地也无任何争议，双方相安无事。张吉怀高铁项目征地后，原告龙秀红和第三方龙金平因征地补偿款和经济利益关系才引发争议。土地权属是征地补偿款归属的前提或依据，只有把土地权属问题明确了，征地补偿款的问题就迎刃而解。结合本案的实际情况，原告的请求事项明显存在错误，混淆了问题的主次之分，人民法院对其主张不应支持和采纳。因此，原告应该先请求政府对争议地进行确权或农村土地承包经营权仲裁，不服后再提起行政诉讼。二、因该案是土地权属问题所引起，且通过人民调解程序宣告失败，根据法律的相关规定，原告还可以通过农村土地承包经营权仲裁或行政确权的程序进行解决，以达到解决该案的目的。而原告明显越过了这一程序，有操之过急之嫌，这不仅浪费了原告的经济成本，也浪费了政府的行政资源，在一定程度上干扰或影响了政府行政的工作秩序。该案的焦点是对争议地存在不同的说法，即原告龙秀红说是自家的旱地，而第三方龙金平则说是自家的“北京粮”(农户私挖集体的土地，尔后私下管理使用且集体默许）。三、因该争议地的面积是0.12亩，征地补偿款是9240元（诉状上写的是18454元，包括原告的0.12水田和第三方龙金平的0.17亩旱土)，原告龙秀红认为在测量时第三方多测量了10多米，自己损失了10多米，把自己的旱地都测量给了第三方龙金平。原告还称，就是用该争议地与第三方龙金平在包家喇的早田相交换，而第三方龙金平则称原告龙秀红是用黄栗山的水田与他相交换。双方各执一词。通过对争议地现场的察看，该争议地的遗迹还在，当事人还能明确讲出土地的界线位置，面积与包家喇的旱田面积差不多，但就是对土地权属说法不一，原告说是自己的旱地，第三方说是自己的“北京粮”地。又通过对其他周边农户的调查，其反映：该争议地是第三方龙金平家的北京粮，没有登记上土地证。四、原告龙秀红与第三方龙金平分别是不同的经济组织成员，前者是棉寨村2组，后者是棉寨村3组，其私下调换土地且不经合法程序，也不到村委会备案，其行为应属无效，不受法律保护。因此，土地管理相关行政部门对此也应该作出处理并生效后才能解决该笔征地补偿款的问题。届时组织相关部门共同解决，让该案得以合法合理的结案。五、原告的诉状事实与理由的部分陈述和在调查笔录中的陈述存在自相矛盾之处，对争议事实存在混淆或隐瞒。在沱江镇人民调解委员会的调查笔录中，原告龙秀红的陈述有两处说词自相矛盾，一时说争议的地是黄栗山的水田，一时又说争议的地是黄栗山的旱土，且自己都证实该争议地已经与第三人龙金平调换了。卷宗显示，原告的说法比较凌乱，与实际情况有相悖之处。综上，原告诉我府支付其征地补偿款18454元一案的理由不能成立，沱江镇人民政府正在依据《土地权属争议调查处理办法》(中华人民共和国国土资源部第17号令）处理本案，法定程序没有走完，沱江镇人民政府府的行政行为符合《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六)项规定，请求受案法院依法驳回其对我府的无理诉求。被告县政府向法庭提交以下证据：1、龙秀红的农村集体土地承包合同书。拟证明合同书中的黄栗山与本案有关联。2、龙求久的农村集体土地承包合同书。拟证明龙求久的与本案无关联。3、张吉怀铁路（凤凰县段）临时用地永久性补偿到户明细表（大尧隧道出口右弃土场便道)。拟证明补偿款18454元，存沱江镇账户。4、调解卷宗（棉寨村龙金平与龙秀红征地拆迁纠纷）。拟证明该案调解不成，需进入土地确权程序才能确定补偿款归谁。5、法律根据《土地权属争议调查处理办法》。拟证明土地所有权或使用权归属争议，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。第三人龙金平答辩称：被答辩人认为涉案的一块1.7分旱地（左）和一块1.2分水田（右)为其承包地，而答辩人认为系答辩人的自留地与互换所得的承包地，双方对该土地的权属存在重大争议。本案所涉及的被征收的承包地存在权属争议，应当通过自行协商或申请确权等方式先行解决土地权属争议，待争议地权属纠纷得到实质性处理后，再由征地补偿部门进行补偿款的发放工作。故，恳请法院依法查明案件事实，驳回被答辩人的诉讼请求。第三人龙金平向法庭提交以下证据：棉寨村委会证明、滕术珍、吴金兰、吴金明、王友贵、龙积英、石先正、李桥连、龙炳茂、梁冬妹证言及身份证明（均为复印件）。拟证明“黄栗山”争议地处是龙金平自己开荒的和“包家喇”是龙金平的田。经庭前交换证据和庭审质证庭，当事人的质证意见如下：（一）对被告县政府提交的证据。原告龙秀红的质证意见：对证据1、2、3、5没有异议。认为证据4的证明目的错误，本案不需要进行确权。第三人龙金平的质证意见：对证据1、3、4、5没有异议。认为证据2与本案无关。（二）对原告龙秀红提交的证据。被告县政府及第三人龙金平没有异议，但认为权属存在争议应先解决权属问题再发放征收款项。（三）对第三人龙金平提交的证据。原告龙秀红的质证意见：证人证言应当庭出庭认证，且证言相互矛盾。被告县政府的质证意见：证据都是对土地权属的证明，对土地有争议的事实没有证明，与本案无关联性。本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下：（一）对原告龙秀红提交的证据。被告县政府及第三人龙金平没有异议，予以采信。（二）对被告县政府提交的证据。证据2龙求久的农村集体土地承包合同书，第三人提出异议，且该合同书为复印件，字迹模糊，无法辨认，不予采信；证据1、3、5采信，证据4为政府部门因争议双方就高铁征地，对争议地的权属发生争议而进行调解处理过程的相关材料，证明双方权属存在争议，采信。（三）对第三人龙金平提交的证据。原告提出异议，该组证据均为复印件，不具备证据三性原则，不予采信。经审理查明，争议地位于凤凰县沱江镇棉寨村二组“黄栗山”（地名）的“吊颈湾”（地名），面积0.29亩。原告龙秀红系棉寨村**村民，第三人龙金平系棉寨村**村民。2018年上半年，因张吉怀铁路（凤凰县段）的修建，需征用该争议地，凤凰县高铁项目建设协调指挥部对争议地作出了《张吉怀铁路（凤凰县段）临时用地永久性补偿到户明细表》（大尧隧道道出口右弃土场便道)。其中标明，对该处龙金平的旱土0.17亩补偿9214元，对该处龙秀红的水田0.12亩补偿9240元，共计0.29亩补偿18454元。对于该补偿款的补偿标准及补偿数额原告龙秀红及第三人龙金平均无异议，但对于征收的旱土及水田的权属双方产生争执。原告龙秀红认为争议地处于自己的农村集体土地承包合同书范围内，土地权属属于自己，所以补偿款应属于自己。而第三人龙金平认为该处水田为双方互换而来，该处旱土为上世纪七十年代其父亲龙求久开荒自留地得来（当地称北京粮），土地权属属于本人，因此补偿款应归自己领取。因土地权属发生争议，棉寨村人民调解委员会通过调解，于2018年5月4日作出《人民调解意见书》，认为主持争议双方到实地调解达不成协议，呈报上级处理。2018年10月26日，沱江镇人民调解委员会作出《人民调解意见书》，认为鉴于当事人双方存在“土地证”与“人证”的事实，以及存在土地调换的说法，该争议地的征地补偿款双方各拿一半，或建议当事人通过其他法律途径解决，未解决之前，该征地补偿款不能发放。原告龙秀红多次争取不成，以要求被告县政府支付补偿款的法定职责为由向本院提起行政诉讼。本院认为，本案争议焦点是原告诉请政府的征收土地补偿款能否发放，应发放给谁，也就是争议土地权属问题。通过庭审调查，三方当事人对于争议地的坐落、面积、征收补偿行为、征收补偿标准及补偿金额均无异议。同时，对于争议地存在争议亦无异议，原告和第三人也提交了主张权属的农村集体土地承包合同书及相关证明，并且，该争议先后经村镇人民调解委员会调解均无法达成协议。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。第五条规定：个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。根据以上规定，土地权属发生争议，应首先明确争议土地的权属问题，待解决土地权属之后，才能涉及到征地补偿款的发放。本案涉及争议土地纠纷，当事人双方应明确争议土地的性质，即争议土地究竟是土地使用权纠纷还是土地承包权争议，然后再进一步申请政府部门确权或者向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，先行解决土地的权属问题，然后再解决征地补偿款的事项。因此，在土地权属尚未明确之前，被告县政府暂时不予发放征地补偿款的行为无误。原告诉请要求被告县政府履行补偿款发放的前提条件尚未成熟，其诉请理由不能成立，被告县政府的答辩理由成立，第三人认为争议土地存在争议的理由予以认可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告龙秀红的诉讼请求。第一审案件受理费50元，由原告龙秀红承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  陈学军审 判 员  张宇开人民陪审员  吴卫洪二〇一九年九月十日书 记 员  宋宛馨相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。第五个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。