北京市通州区人民法院行 政 裁 定 书（2019）京0112行初342号原告杨秀青，女，1983年1月14日出生，汉族，无职业。原告李菲，女，1982年4月24日出生，汉族，无职业。上述原告共同委托代理人李永军，北京市鑫诺律师事务所律师。上述原告共同委托代理人秦亮平，北京市鑫诺律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路**。法定代表人张维，主任。委托代理人杨琨，国浩律师（北京）事务所律师。委托代理人马思腾，北京市规划和自然资源委员会工作人员。第三人北京东方京海投资有限公司，住所地北京市顺义区后沙峪镇安富街****。法定代表人杨惟尧，执行董事。委托代理人贺丹飏，上海市方达（北京）律师事务所律师。委托代理人康英杰，上海市方达（北京）律师事务所实习律师。原告杨秀青、李菲不服被告北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）作出的京规自信〔2019〕67号《信访事项答复意见书》（以下简称《答复意见书》），向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。因北京东方京海投资有限公司（以下简称京海公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知京海公司作为第三人参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨秀青、李菲诉称：2014年至2016年间，杨秀青、李菲分别购买了京海公司开发建设的顺义区后沙峪镇双裕大街东段蓝尚家园（推广名北京国兴城）南区X号楼的房屋，并支付了房屋总价款80%的房款，京海公司也已经将房屋交付给杨秀青、李菲占有使用，但是杨秀青、李菲发现该项目中存在很多违法行为，具体包括：一、京海公司违反招标文件的要求，签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）。根据杨秀清、李菲调取的编号为京土整储招（顺）[2011]107号招标文件第九条“本次出让宗地中的商业配套及酒店等部分必须由中标人自持，不得分割出售”，但是京海公司签订《出让合同》补充协议中第二十四条却约定“本次出让宗地中的商业、综合等部分必须由受让人持有，不可分割销售”。由此可见，京海公司明显存在偷换概念的行为，其在签订《出让合同》擅自将商业、综合部分约定为自持，明显违反了招标文件的规定。二、京海公司违反规划条件和招标文件规定，未经过法定程序，通过补充协议的方式变更建筑面积的控制规模。根据杨秀清、李菲调取的编号为2011规条供字0076号《北京市规划委员会建设项目规划条件》中规定了地上建筑规模130192平方米，同时根据京土整储招（顺）[2011]107号招标文件招标公告中规划经济技术指标规定建筑控制规模为130192平方米。但京海公司在2013年12月13日通过签订补充协议的方式，将建筑总规模变更为139130.6平方米，其之后又在2014年4月2日再次通过签订补充协议的方式，将建筑规模进一步扩大到140114.56平方米，远远超过了规划条件以及招标公告的规定。《出让合同》中附带的规划条件限制的建筑规模是130192平方米，京海公司未经规划审批变更的情况下，通过补充协议的方式改变上述规划条件，违反法律规定，故应根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十一条应予处罚。三、京海公司通过签订补充协议的方式取得涉案土地的使用权违反法律规定。2011年9月29日原北京市国土资源局（以下简称原市国土局）作出《中标通知书》以及2011年11月3日《出让合同》记载涉案地块的使用权人系北京海航顺投置业有限公司、北京首都航空有限公司、海航置业控股（集团）有限公司与天津市大通建设发展集团有限公司联合体。但2011年12月11日，京海公司通过签订补充协议的方式变更了土地使用权人，违反了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条的规定，应承担法律责任。四、京海公司擅自将涉案项目的3、5号楼进行出售，违反了《出让合同》。杨秀青、李菲购买了房屋，京海公司通过第三方收取了房款，但是《出让合同》补充协议第二十四条，商业、综合等部分必须由受让人持有，不可分割销售，但是京海公司却以买卖的方式，将房屋出售给杨秀青、李菲，明显违反了法律、行政法规及《出让合同》的规定。五、京海公司违反《出让合同》约定的开工时间和竣工时间，造成土地闲置。根据2011年11月3日补充协议约定，京海公司应于2012年6月30日前开工，2014年12月31日前施工，但根据[2014]施[顺]建字0015号《施工许可证》记载开工日期为2014年2月27日，竣工日期为2015年4月20日，京海公司的行为违反《出让合同》第32条的约定及《闲置土地处置办法》第二条的规定。综合，杨秀青、李菲认为京海公司在涉案项目建设用地使用权的取得、开发建设等方面都存在违法行为，事实清楚，证据确凿，市规自委作为北京市国有土地使用权的主管机关，依法负有监督检查的职责。但是市规自委不按照法律规定依法履行自己职责的行为明显违法，故诉至法院要求撤销市规自委于2019年5月10日作出的《答复意见书》，判令市规自委针对京海公司违反《出让合同》的非法行为进行查处，并将查处的结果书面告知杨秀青、李菲，本案的诉讼费由市规自委负担。被告市规自委辩称：首先，市规自委作出《答复意见书》并无不当，程序合法。涉案项目的《招标文件》第9条规定中的“商业、配套及酒店等”非土地用途，故《出让合同》补充协议（附件四）第二十四条对“商业、配套及酒店等”对应的土地用途予以明确为“商业、综合”，不存在杨秀青、李菲所称的违法行为。根据《招标文件》第八十二条规定，原受让人注册成立了京海公司，原受让人、原市国土局及京海公司签订了《出让合同》补充协议（附件五）将受让人变更为京海公司，不存在杨秀青、李菲所称的违法行为。根据《出让合同》补充协议（附件四）约定，京海公司取得该项目的规划意见复函、建设工程规划许可证等相关规划标准文件后，在原规划条件确定的规划用途及指标范围内对项目地下建筑空间布局及使用功能进行设计，并先后与原市国土局签订了《补充协议》（附件七、附件八），不存在杨秀青、李菲所称的违法行为。2013年7月，原市国土局与受让人签订《出让合同》补充协议（附件六），将《出让合同》补充协议（附件四）约定的开、竣工时间变更为2013年6月30日之前开工，2015年12月31日之前竣工。市规自委土地供后监管动态巡查工作中未发现该项目存在闲置。另经核查，该项目已建成，但京海公司未向市规自委申报该项目竣工情况，市规自委顺义分局已按规定开展相关调查核实工作，并杨秀青、李菲反映的违法销售问题函告顺义区政府。综上，市规自委作出的《答复意见书》并无不当，杨秀青、李菲的查处申请没有事实和法律依据。其次，市规自委不存在不作为情况。市规自委收到杨秀青、李菲的信访材料后，立即予以登记并积极调查，京海公司涉案项目的建设过程中不存在违法行为，市规自委已将相关情况予以书面说明，已积极履行了法定职责。最后，市规自委作出的《答复意见书》不具有可诉性。该《答复意见书》系信访办理意见，根据《北京市信访条例》第四十七条的规定，杨秀青、李菲对此不服应在法定期限内提起复查申请，故本案告知书不具有可诉性。综上，请求法院驳回杨秀青、李菲的诉讼请求。第三人京海公司述称：首先，京海公司不存在杨秀青、李菲要求查处的违法违规行为，市规自委已经积极履行了法定职责，将核查情况如实书面说明。其次，《答复意见书》不具有可诉性。因信访事项不属于行政诉讼受案范围，杨秀青、李菲的起诉不符合法定起诉条件，应当不予受理，若已受理，则应当裁定驳回起诉。综上，杨秀青、李菲的诉请缺乏事实及法律依据，且不具有可诉性，应当予以驳回。经查，2019年1月28日，杨秀青、李菲向市规自委寄送《查处申请书》，反映京海公司在开发建设蓝尚家园项目存在如下违法行为：一是京海公司违反招标文件的要求，签订《出让合同》；二是京海公司违反规划条件和招标规定，未经法定程序，通过补充协议的方式变更建筑面积的控制规模；三是京海公司通过签订补充协议的方式取得涉案土地的使用权违反法律规定；四是京海公司擅自将涉案项目的3、5号楼进行出售，违反了《出让合同》；五是京海公司违反《出让合同》约定的开工时间和竣工时间，造成土地闲置。杨秀青、李菲要求市规自委就京海公司违反《出让合同》的上述非法行为进行查处，依法将查处结果书面告知杨秀青、李菲。2019年2月11日，市规自委作出《受理告知书》，受理杨秀青、李菲的申请。2019年4月11日，因杨秀青、李菲反映的问题情况比较复杂，需与相关部门进一步沟通，市规自委作出《延期办理告知书》。2019年5月10日，市规自委作出被诉的《答复意见书》，主要内容如下：一、关于《出让合同》补充协议第二十四条约定相关问题。市规自委会同顺义区政府对该项目相关历史情况进行了梳理。按照顺义区对顺义新城第20街区20-72、20-81地块所在地区的整体定位，并应顺义区政府建议，原市国土局在该项目招标文件第九条要求“本次出让宗地中的商业配套及酒店等部分必须由中标人自持，不可分割出售”。因“商业配套及酒店等”非土地用途，其对应的土地用途为“商业、综合”，故《出让合同》补充协议第二十四条明确了“商业配套及酒店等”对应的土地用途，并无不妥。二、关于变更建筑面积问题，该项目地上建筑面积130192平方米，《出让合同》补充协议（附件4）约定项目出让规划建筑面积100192平方米（地（地上有公共租赁住房建筑面积30000平方米不在出让范围内），同时约定了“受让人可在出让土地内对地上空间进行设计、建设，但应在取得规划有效文件后与出让方签订出让合同变更协议”。受让人在原规划条件确定的规划用途及指标范围内对项目地下建筑空间布局及使用功能进行了设计，并取得该项目的规划意见复函、建设工程规划许可证等相关规划批准文件后，先后与原市国土局签订《出让合同》的补充协议（附件七、附件八），将出让宗地规划建筑面积变更为140114.56平方米，其中地上建筑面积100191.56平方米，未突破规划条件设定的地上建筑规模，不存在违反相关法律法规的情况。三、关于变更受让主体问题，按照该项目招标文件第八十二条“中标人为联合投标体或非北京市房地产开发企业须在北京市成立一家能够独立承担责任的房地产开发公司进行该出让宗地的开发，并按照有关规定申请相应的开发资质”的要求，原受让人北京海航顺投置业有限公司、北京首都航空有限公司、海航置业控股（集团）有限公司、天津市大通建设发展集团有限公司联合体按照其联合竞买协议的约定注册成立京海公司，原市国土局与原受让人及京海公司签订了《出让合同》补充协议（附件五），将原受让人变更为京海公司，不存在违法违规行为。四、关于闲置土地问题。原市国土局于2013年7月与受让人签订《出让合同》补充协议（附件六），将出让合同补充协议（附件四）约定的开、竣工时间变更为2013年6月30日之前开工，2015年12月31日之前竣工，项目施工许可证载明的开工日期未超过该补充协议约定的动工日期满一年，且市规自委土地供后监管动态巡查工作中未发现该项目存在闲置问题。另经核查，该项目已建成，但受让人未向市规自委申报该项目竣工情况，市规自委顺义分局已按规定开展相关调查核实工作。同时，按照土地批后监管属地管理的原则，市规自委已将京海公司将该“项目的X号楼进行出售”的相关情况函告顺义区政府，请顺义区政府开展监督监管工作，并妥善解决相关问题。杨秀青、李菲对此《答复意见书》不服，提起本案诉讼。另查，杨秀青、李菲（受让方）分别与京海公司（转让方）签订《蓝尚家园单位房屋内部使用权转让协议》（以下简称《转让协议》），对应购买京海公司开发建设的蓝尚家园南区第X栋X号、第X栋X号房屋。上述协议关于产权登记的约定为，转让方建造了标的房屋，但是暂时尚未取得相关分户产权证，受让方与转让方对此均知悉。转让方自该房屋使用权实际交接之日起3年内，将受让方落实办理该房屋的《房屋所有权证》手续，使其满足网签条件。转让方应当在房屋使用权实际交接之日起每年为受让方发送《房屋所有权证办理情况》的书面告知函。该条款项下约定出让方落实分户产权分割、未落实分户产权分割的不同处理方式。现京海公司已将上述房屋分别交付给杨秀青、李菲使用。经法庭询问，杨秀青、李菲表示市规自委对京海公司不查处或者查处不到位，会影响其房产证的取得，若经过查处改变了自持状况，就能够分割产权，其就能办理下来房产证。另外，北京市顺义区住房和城乡建设委员会曾对京海公司将其涉案项目中自持部分房屋违法销售行为进行行政处罚。本院认为，关于杨秀青、李菲要求查处的《出让合同》补充协议第二十四条约定相关问题、变更建筑面积、变更受让主体问题、闲置土地问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案中，关于杨秀青、李菲要求查处的《出让合同》补充协议第二十四条约定相关问题、变更建筑面积、变更受让主体问题、闲置土地问题，上述问题所涉的土地开发利用行为发生在杨秀青、李菲与京海公司签订《转让协议》之前，杨秀青、李菲与涉案的土地开发利用行为并不具有直接的、法律上的利害关系，且杨秀青、李菲合同债权实现问题不属于市规自委在作出涉案土地开发利用行为时依法应予保护或者应当考虑的情形。因此，杨秀青、李菲不具有提起本案诉讼的原告主体资格，对其起诉，本院依法应予驳回。如杨秀青、李菲认为所购买房屋存在与前期宣传或购房合同条款约定不一致的情形，损害其合同债权的实现，其可另行通过民事诉讼等其他途径寻求权利救济。关于杨秀青、李菲要求查处京海公司擅自将涉案项目的X号楼进行出售的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。参照《商品房销售管理办法》第五条规定，国务院建设行政主管部门负责全国商品房的销售管理工作。省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内商品房的销售管理工作。直辖市、市、县人民政府建设行政主管部门、房地产行政主管部门按照职责分工，负责本行政区域内商品房的销售管理工作。北京市顺义区住房和城乡建设委员会具有对杨秀青、李菲所提京海公司违法销售行为进行调查处理的职权，其亦曾对京海公司将其涉案项目中自持部分房屋违法销售行为进行行政处罚，本案市规自委并无上述法定职权，对其该项起诉应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款之规定，裁定如下：驳回原告杨秀青、李菲的起诉。案件受理费五十元，原告杨秀青、李菲已交纳，自本裁定书生效之日起七日内退还原告杨秀青、李菲。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  邱春阳人民陪审员  郑淑琴人民陪审员  李淑玲二〇一九年九月三十日法官 助理  徐 晶书 记 员  赵悦珺