广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤08行初84号原告湛江市麻章区湖光镇云脚村民委员会，住所地麻章区湖光路。法定代表人彭卢兴，主任。委托代理人黄金德，广东展望律师事务所律师。被告湛江市人民政府，住所地湛江市赤坎区跃进路**。法定代表人姜建军，市长。委托代理人陈伟强，湛江市司法局干部。原告湛江市麻章区湖光镇云脚村民委员会（以下简称云脚村委会）因与被告湛江市人民政府土地管理行政复议纠纷一案，于2019年6月11日向本院提起诉讼。本院于2019年6月17日立案后，于2019年7月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年8月15日公开开庭审理了本案。原告云脚村委会的法定代表人彭卢兴及其委托代理人黄金德，被告湛江市人民政府的委托代理人陈伟强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月31日，被告湛江市人民政府作出湛府行复[2019]34号《不予受理行政复议申请决定书》，认为《关于重新处理那柳村与世乔村、湖光镇人民政府土地纠纷问题的决定》作出的时间至原告云脚村委会申请行政复议时已经超过了20年，决定对原告提出的行政复议申请不予受理。原告云脚村委会诉称：一、被告不予受理原告的复议申请，适用法律不当。（一）《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第二款规定：“行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。”本案中，湛江市麻章区人民政府处理世乔村与那柳村的土地争议，没有公告也没有通知原告参加，却把原告一直不间断耕种和使用的5.5亩土地划给那柳村。原告20多年来毫不知情，直至今年4月，那柳村出动钩机摧毁原告部分香蕉林，原告才初知。原告已于2019年5月29日申请行政复议，没有超过行政复议期限。（二）被告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定不予受理原告复议申请，适法不当。1、行政复议与行政诉讼是两个不同程序，不应混为一谈。行政复议法没有关于20年最长复议期限的规定，立法目的应当是最大限度地保护公民、法人和其他组织的复议申请权；同时，行政复议作为行政机关内部层级监督和纠错的机制，具有“有错必究”、具体问题具体解决的特点，特别要区别怠于行使申请权还是无法行使复议申请权等不同情形。法律不应当也不可能创制一个最长期限来禁止行政机关内部的自行纠错。2、被告以行政诉讼法的程序条款限制原告的复议申请权，违反行政复议法的基本原则。行政复议法第四条规定了“坚持有错必纠”的原则，立法精神是要求复议机关对下级机关的违法具体行政行为坚决予以纠正，这是复议机关的职权和义务。如果复议机关可以照搬行政诉讼法关于20年起诉期限的规定限制复议申请，则“坚持有错必纠”原则就成为摆设。二、行政复议程序中能否适用行政诉讼的程序规定，至今没有相关解释，被告不予受理决定于法无据。1、学界以及个案判例认为，行政复议与行政诉讼具有衔接关系，故可在复议程序中适用《行政诉讼法》第四十六条第二款。原告认为，这种学理解释或个案判例，不应作为普遍适用于同类复议案件的依据。首先，学理解释不是法律，判例只针对个案，不应照样画萌芦；中国不是判例法国家，不应以判例代替具体情况具体处理。其次，《行政复议法》及其条例经过多次修改，但立法机关对在行政复议程序中能否适用行政诉讼最长起诉期限的程序规定始终没有作出明确规定或解释。因此，复议机关应当依照行政复议法的明文规定而不应造法适用。2、认为受理超过20年期限的行政复议申请，与行政诉讼法第四十六条第二款规定冲突的说法，实质只是一种预设。复议机关受理行政复议案件，其法律后果只有两种可能：一是维持，一是撤销。如果复议机关维持原具体行政行为，一方当事人起诉的，人民法院可以原具体行政行为作出之日起超过20年期限驳回起诉，亦即起诉期限的审查权由法院行使，可避免复议机关怠于纠错的现象；如果是后者，根据行政机关下级服从上级的原则，原具体行政行为被复议机关撤销，则已经不复存在，不可能再进入司法审查程序。一方当事人对复议决定不服只能就复议决定提起行政诉讼。上述两种情形均表明：复议机关受理具体行政行为作出之日起超过20年的行政复议案件，与行政诉讼并无脱节，与行政诉讼法规定的最长期限也不存在冲突。三、如果人民法院不支持原告的请求，请向被告发出司法建议，敦促其以复查等形式进行纠错。湛麻府[1996]80号《处理决定》将原告5.5亩土地划给那柳村，是在云脚村不知道并且一直使用该土地的情况下作出的。即使从处理决定作出之日起算，云脚村也延续使用了23年。那柳村如果以湛麻府[1996]80号《处理决定》强占5.5亩土地，必然引发和激化两村的矛盾。原告申请行政复议，是选择了唯一可走的法律途径，简单化的“不予受理”，实质是把云脚村推向绝望的深渊。退而求之，祁请人民法院以司法建议形式，敦促政府纠正错误，以维护农村的团结稳定。综上所述，请求法院支持原告的诉讼请求：撤销被告湛府行复[2019]34号《不予受理行政复议申请决定书》，指令其受理。原告云脚村委会向本院提供了以下证据：1、湛府行复[2019]34号不予受理行政复议申请决定书，主张证明被告主体资格及其行政行为违法；2、湛麻府[1996]80号处理决定，主张证明区政府的处理决定侵犯申诉人的土地所有权和使用权；3、云脚大队第六小队土地登记表，主张证明云脚村在20世纪70年代集体耕种那郁圩岭2.5亩（连田埂3.3亩）土地的事实；4、山豪村委会和承包人彭康锦出具的证明，主张证明云脚村位于那郁圩岭的3.3亩土地属于云脚村委会；5、2003年6月11日和2014年12月8日云脚村与王惠二等签订两份土地承包合同书及附图，主张证明云脚村位于那郁圩岭的3.3亩土地一直由云脚村承包经营；6、云脚村彭文福出具的证明材料，主张证明位于东至庙后西至料村公路南至云脚村大队3.3亩土地北至黄海公路的2.2亩土地，其从70年代耕种至今；7、受案回执，主张证明2.2亩土地至今是云脚村民耕种；8、云脚村彭卢兴的证人证言和身份证；9、云脚村彭康远的证人证言和身份证；10、旧县村彭康锦的证人证言和身份证；11、1993年王炳南承包云脚村3.3亩地经营扬舟石场建起的“漏斗”的照片；上述证据8-11共同主张证明：（1）云脚村对3.3亩土地从联产承包责任制后至今的使用过程；（2）湛麻府[1996]80号处理决定作出之前、处理期间、作出之后20多年都属于云脚村使用经营；12、国法秘函[2003]85号国务院法制办《关于审查城市宗教房地产纠纷复议案件适用法律问题的请示》，主张证明行政行为作出之日起超过20年期限的复议案件可以受理，而且复议期限从当事人知道或者应当知道之日起计算；13、最高人民法院法发[2010]51号《关于案例指导工作的规定》，主张证明并非一切案例都具有参照意义，而是最高人民法院统一在《最高人民法院公报》以公告形式发布的指导性案例才具有参照的效力。被告湛江市人民政府答辩称：原告所提起的行政复议申请已经明显超过20年的期限。《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定涉及不动产的行政行为作出之日起超过20年的，人民法院不予受理。根据该条款的规定以及法制统一的原则，我府作出的不予受理决定并无不当，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告湛江市人民政府在举证期限内向本院提供了以下证据：1、湛府行复[2019]34号不予受理决定书，主张证明依法不予受理，程序合法；2、申请人（原告）提交的材料，主张证明申请人不符合行政复议受理条件；3、法律文书送达回证，主张证明依法送达法律文书，程序合法。经庭审质证，原告云脚村委会对被告湛江市人民政府提交的证据材料的质证意见是：对证据1的真实性和关联性没有异议，对合法性有异议，而且该证据不能证明被告所要证明的问题；对证据2的三性无异议，但是对被告所要证明的事实有异议；对证据3的三性无异议。被告湛江市人民政府对原告云脚村委会提交的证据材料的质证意见是：对证据1的三性没有异议；因为没有进入实体审查，对证据2的合法性和真实性不发表质证意见；对证据3-13的关联性有异议。本院对各方当事人提交的证据认证如下：本案诉讼标的系被告以原告的复议申请超过法定期限为由决定驳回原告的复议申请，并未进入实体审查，对于原告提交的证据3-11，因涉及实体问题，本院不作审查认定；原告提供的证据12、13与本案没有关联性，本院不予采纳；原告提供的其他证据及被告提供的证据均符合证据的三性要求，可以作为本案的有效证据使用，本院予以确认并作为认定案件事实的依据。经审理查明：1996年12月2日，湛江市麻章区人民政府作出湛麻府[1996]80号《关于重新处理那柳村与世乔村、湖光镇人民政府土地纠纷问题的决定》。2019年5月29日，原告云脚村委会不服该处理决定向被告湛江市人民政府提出行政复议申请。被告湛江市人民政府于2019年5月31日作出湛府行复[2019]34号《不予受理行政复议申请决定书》，认为《关于重新处理那柳村与世乔村、湖光镇人民政府土地纠纷问题的决定》是麻章区人民政府1996年12月2日作出的，至原告申请行政复议时已经超过了20年的时间，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定和法制统一的原则，决定对原告的行政复议申请不予受理。2019年6月4日，被告湛江市人民政府向原告送达了上述不予受理行政复议申请决定书。原告对此不服，遂提起本案诉讼。本院认为：本案系土地管理行政复议纠纷。本案的主要争议焦点系被告湛江市人民政府对原告云脚村委会提出的行政复议申请不予受理是否合法。关于行政行为作出之后的行政复议最长申请期限，《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例均未作出明确规定。而《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”为稳定行政法律关系需要，且因行政诉讼与行政复议的衔接关系，涉及不动产的行政行为的申请行政复议最长期限，可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》上述关于最长起诉期限的规定。本案中，涉案处理决定的作出时间系1996年12月2日，原告于2019年5月29日才申请行政复议，已明显超过20年的最长保护期限。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（四）项关于“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：······（四）在法定申请期限内提出”的规定，原告提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件。被告湛江市人民政府据此作出湛府行复[2019]34号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对原告的行政复议申请不予受理，并依法向原告送达了不予受理决定，该行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。原告如对相关行政机关作出的涉案土地确权处理的行政行为不服，可持证据依法寻求其他救济。综上所述，原告云脚村委会的诉讼请求和理由没有事实和法律依据，本院不予采纳。被诉行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（四）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、第六十九条的规定，判决如下：驳回原告湛江市麻章区湖光镇云脚村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湛江市麻章区湖光镇云脚村民委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  李常红审 判 员  黎振华代理审判员  杨丹红二〇一九年九月二日法官助理陈小斯书记员周玥附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。