贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔行终2105号上诉人（一审原告）张世荣，男，汉族。上诉人（一审原告）周遵林，男，汉族。上诉人（一审原告）陈俊，男，穿青人。上诉人（一审原告）邱琴，女，汉族。上诉人（一审原告）路言翠，女，汉族。上诉人（一审原告）罗思静，女，汉族。上诉人（一审原告）汪义华，男，汉族。上诉人（一审原告）陈荣娥，女，汉族。上诉人（一审原告）张兴伟，男，汉族。上诉人（一审原告）卢群先，女，汉族。上诉人（一审原告）葛健，男，汉族。上诉人（一审原告）张兴伦，男，汉族。上诉人（一审原告）张维勋，男，汉族。上诉人（一审原告）卯生龙，男，汉族。上诉人（一审原告）刘平龙，男，汉族。上诉人（一审原告）刘天秀，女，汉族。上诉人（一审原告）张世芳，女，汉族。上诉人（一审原告）路喜祥，男，汉族。上诉人（一审原告）路辉，男，汉族。上诉人（一审原告）胡贵军，男，汉族。上诉人（一审原告）朱从本，男，汉族。上诉人（一审原告）李建平，男，汉族。上诉人（一审原告）王建云，男，汉族。上诉人（一审原告）罗德高，男，汉族。上诉人（一审原告）刘精美，女，汉族。上诉人（一审原告）许军，男，汉族。上诉人（一审原告）周琴书，女，汉族。上诉人（一审原告）王建春，男，汉族。上诉人（一审原告）周斌，男，汉族。上诉人（一审原告）吴玉芬，女，汉族。上诉人（一审原告）李玉纲，男，汉族。上诉人（一审原告）吴学富，男，汉族。上诉人（一审原告）李志梁，男，汉族。上诉人（一审原告）柯珍萍，女，汉族。上诉人（一审原告）周进，男，汉族。上诉人（一审原告）赵晓倩，女，白族。上诉人（一审原告）聂宗英，女，汉族。上诉人（一审原告）阮世福，男，汉族。上诉人（一审原告）吴道碧，男，汉族。上诉人（一审原告）罗贵华，男，汉族。上诉人（一审原告）刘臣荣，男，汉族。上诉人（一审原告）吕开胜，男，汉族。上诉人（一审原告）滕坤，男，汉族。上诉人（一审原告）吴维义，男，汉族。上诉人（一审原告）吕敬洪，男，汉族。诉讼代表人张世荣，男，汉族。诉讼代表人周遵林，男，汉族。诉讼代表人邱琴，女，汉族。诉讼代表人路言翠，女，汉族。诉讼代表人陈俊，男，穿青人。委托代理人陆承辉，贵州贵达（贵定）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区政府）,住所地毕节市七星关区开行路。法定代表人胡敬斌，该区区长。上诉人张世荣等45人因与被上诉人毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区政府）房屋征收行政管理一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2017）黔05行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明：2011年2月16日，原毕节市（现毕节市七星关区）第四届人民代表大会第六次会议第三次全体会议决议通过《毕节市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），该《纲要》第四章“大力实施城镇化带动战略，统筹推进区域协调发展”第二节“做大做强中心城区，增强城市的辐射带动能力”中明确了“实行政府主导，部门参与，市场运作的模式，创新工作机制，加快大麦塘、古道路、东出口、双井寺、东关坡、百花山、六洞桥至花牌坊等区域的旧城改造步伐”。2016年12月16日，毕节市七星关区第二届人民代表大会第一次预备会议审议通过《毕节市七星关区2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年国民经济和社会发展计划草案报告》（以下简称《报告》）。该《报告》2017年重点抓好的工作第七项“（七）统筹城乡发展，建设美丽城乡”内容中明确了“2017年改造6000户农村危房，推进碧海片区、西客站片区、倒天河周边城镇棚户区等11个城镇棚户区改造项目建设，完成28899户棚户区改造房屋征收拆除，大幅改善城乡人居环境”。2011年4月28日，贵州省人民政府作出黔府函[2011]79号《省人民政府关于毕节—大方城市总体规划的批复》，原则同意毕节-大方城镇体系规划和毕节-大方城市总体规划。2016年1月14日，贵州省人民政府作出黔府函[2016]31号《省人民政府关于七星关区土地利用总体规划修改方案（2014-2020年）的批复》。2016年1月5日，七星关区政府房屋征收部门毕节市七星关区房屋征收管理局向贵州省金正房地产资产评估事务所出具了《资产评估委托书》。2016年1月7日，贵州金正房地产资产评估事务所向毕节市七星关区房屋征收管理局出具了《预评估函》，为毕节市七星关区房屋征收管理局制定征收方案作参考。2016年1月19日，毕节市七星关区房屋征收管理局以《预评估函》为参考作出了《毕节市七星关西客车站片区百花山区域棚户区改造房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》。2016年2月3日，毕节市七星关区房屋征收管理局作出了七星房征通[2016]5号《毕节市七星关区房屋征收管理局关于毕节市七星关西客车站片区百花山区域棚户区改造房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）予以公示公开征求意见的通知》，公开征求意见。2016年3月5日，毕节市七星关区房屋征收管理局对《房屋征收安置补偿方案》征求意见情况进行了公示。2016年7月7日，贵州省金正房地产资产评估事务所出具了黔金正[2016]房评07-075号《评估报告》。《评估报告》估价作业日期是：2016年1月5日至2016年7月7日，估价时点是：2016年1月5日，估价对象是：毕节市七星关西客车站片区百花山区域棚户区改造项目涉及的被征收房屋及安置期房。估价报告应用的有效期一年，自2016年7月7日至2017年7月6日止。2016年7月，毕节市七星关区房屋征收管理局作出了《毕节市七星关西客车站片区百花山区域棚户区改造项目房屋征收风险评估报告》。2016年7月10日，毕节市七星关区房屋征收管理局将《毕节市七星关区房屋征收管理局关于毕节市七星关区西客车站片区百花山区域棚户区改造房屋征收安置补偿方案》（以下简称《征收补偿安置方案》）报请七星关区政府批复。2016年7月13日，七星关区政府召开会议对《毕节市七星关西客车站片区百花山区域棚户区改造项目房屋征收风险评估报告》进行了审议。2016年7月25日，七星关区政府以七星府复[2016]12号《毕节市七星关区人民政府关于毕节市七星关区西客车站片区百花山区域棚户区改造房屋征收安置补偿方案的批复》，原则同意该《房屋征收安置补偿方案》。同日，七星关区政府作出七星府征决字[2016]8号《毕节市七星关区人民政府关于毕节市七星关西客车站片区百花山区域棚户区改造项目实施房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），决定对百花山-古道路-广惠路-司法路-环北路一线进行征收。征收时间是2016年6月1日至2017年2月28日。同日，七星关区政府还发布了七星府告[2016]35号《毕节市七星关区人民政府关于毕节市七星关西客车站片区百花山区域棚户区改造项目实施房屋征收的通告》（以下简称《通告》）。《通告》主要内容为：对百花山-古道路-广惠路-司法路-环北路一线进行征收。征收时间是2016年6月1日至2017年2月28日。补偿安置方式、安置原则及具体补偿安置标准按已批准的补偿安置方案执行（详见《毕节市七星关西客车站片区百花山区域棚户区改造房屋征收安置补偿方案》）。2017年2月20日，七星关区政府信息公开工作机构毕节市七星关区政府办公室向张世荣等出具了该《房屋征收决定》网络复印件。张世荣等人不服，提起行政诉讼，诉请：1.判决撤销七星关区政府于2016年7月25日作出的七星府征决字[2016]8号《房屋征收决定》；2.本案诉讼费用由七星关区政府承担。一审法院认为，本案争议的焦点是：七星关区政府2016年7月25日作出的《房屋征收决定》是否合法。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”之规定，涉案西客车站片区百花山区域棚户区改造项目涉及房屋征收范围为百花山、古道路、广惠路、司法路、环北路一线危房集中、基础设施落后，七星关区政府对该地段进行改造，符合公共利益的需要。其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”，七星关区政府提供了《纲要》、黔府函[2016]31号《省人民政府关于七星关区土地利用总体规划修改方案（2014—2020年）的批复》、黔府函[2011]79号《省人民政府关于毕节—大方城市总体规划的批复》、毕规办专字[2016]43号《评审意见》、《毕节市人民政府办公室公文处理笺及毕节市城乡规划建设管理委员会第六次会议审查意见》、《毕节市七星关区第二届人民代表大会第一次会议文件汇编》。上述证据能够证明七星关区政府将毕节市七星关西客车站片区百花山区域棚户区改造项目纳入国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、县级国民经济和社会发展年度计划纳入专项规划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定。本案中，七星关区政府采取问卷调查的方式，在被征收人范围内对评估机构进行选定，通过多数决定的方式确定了具有评估资质的房地产价格评估机构对被征收房屋的价值进行了评估，评估程序合法，七星关区政府按照评估报告确定了补偿标准，并予以公布。七星关区房屋征收管理局拟定《征收安置补偿方案》，报七星关区政府审批。并将《征收安置补偿方案（征求意见稿）》予以公布征求被征收人意见，征求意见的期限未少于30日。征求意见后，将房屋征收安置补偿方案报区政府批复。七星关区政府作出房屋征收决定前，做了社会风险评估。综上所述，七星关区政府作出《房屋征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第二十条的规定，程序合法。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决：驳回张世荣等人的诉讼请求。一审案件受理费50.00元，由张世荣等45人承担。一审宣判后，张世荣等45人不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销七星关区政府作出的《房屋征收决定》。主要事实和理由：一、征收决定借棚户区改造之名行古城建设之实，甚至是商业开发目的，违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于公共利益之规定，且七星关区政府就百花山区域是否属于棚户区未提供任何合法证据，一审法院认定百花山区域为“危房集中、基础设施落后，七星关区政府对该地段进行改造，符合公告利益的需要”无事实依据。二、征收决定作出前，未经有权部门对百花山区域棚户区改造项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等进行审查，缺少审查程序，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定。三、七星关区政府未就本征收决定召开政府常务会议，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定。四、七星关区政府风险评估弄虚作假，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条和相关的规定。五、征收补偿费在作出征收决定前没有“足额到位、专户存储、专款专用”，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定。六、七星关区政府依据《评估报告》作出的《征收补偿方案》，在评估机构选定、评估报告运用、民众参与及知情等各方面严重违反法律规定。七、征收决定作出之前，房屋征收部门未现场勘验，未依法调查、公示等，严重违法。综上，七星关区政府作出征收决定依据不足、程序严重违法，一审法院认定事实不清，判决错误。被上诉人七星关区政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院对一审中七星关区政府提交的下列证据作如下认定：1.《纲要》作为毕节市国民经济和社会发展第十二个五年规划，其作出的时间是2011年2月16日，则该规划涉及的应为2011年至2015年五年期间的项目，涉案征收决定作出的时间是2016年7月，在七星关区政府未提交其他证据佐证该项目启动的具体时间的情况下，本院对该《纲要》的关联性不予认可。2.对于黔府函[2016]31号《省人民政府关于七星关区土地利用总体规划修改方案（2014—2020年）的批复》和黔府函[2011]79号《省人民政府关于毕节—大方城市总体规划的批复》，虽然两批复中规划的区域包括了百花社区，即涉案项目所处的范围，但是对于该项目具体的土地利用规划、城乡规划以及专项规划均未体现。故本院对上述两批复的关联性同样不予认可。3.对于毕规办专字[2016]43号《评审意见》和《毕节市人民政府办公室公文处理笺及毕节市城乡规划建设管理委员会第六次会议审查意见》，系毕节市城乡规划建设管理委员会针对毕节古城历史文化街区概念性策划及重点街巷修建性详细规划所做的评审意见和审查意见，属于报请有权政府对该项规划批准的前置阶段，在形式要件上不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条关于四规划、一计划的规定，故对该两份证据不予采信。4.《毕节市七星关区第二届人民代表大会第一次会议文件汇编》作为文件汇编资料，涉及文件为《毕节市七星关区第二届人民代表大会第一次会议议程》，其中虽在会议议程第二项列明“审议通过毕节市七星关区2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年国民经济和社会发展计划草案报告；审查批准毕节市七星关区2017年国民经济和社会发展计划”，但是会议议定结果及涉及的正式报告，七星关区政府均未提交，故本院对该份证据不予采信。5.社会稳定风险评估民意调查表和选定评估机构情况表，存在无调查人签字、无调查单位盖章、无调查日期、无被调查人的地址信息等情形，其真实性难以确认，本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，对一审法院根据上述证据认定的相关事实以外的其他事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：涉案《房屋征收决定》是否合法。第一，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证”。本案中，七星关区政府未向法院提供前述四规划、一计划，应当确认涉案《房屋征收决定》不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，一审法院认定七星关区政府所作的涉案征收决定具备四规划一计划与查明事实不符，应当予以纠正。第二，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条之规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”，本案中，七星关区政府并未提供证据证明其在作出《房屋征收决定》前已按规定进行社会风险评估、征收补偿费用已实现足额到位、专户存储，其征收程序存在违法。第三，补偿安置方案作为房屋征收决定的组成部分，法院应当对该补偿安置方案的合法性进行审查。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款之规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，涉案征收安置补偿方案中确定的被征收房屋的计价标准，均统一按原房2600元/㎡、安置房2800元/㎡计算，并未体现房屋的区位、结构等因素对补偿价格的影响，无法体现该补偿标准符合前述《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。综上，七星关区政府作出的《房屋征收决定》证据不足、程序违法，依法应予撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院确认违法，但不撤销行政行为。涉案征收决定系老城棚户区改造项目，涉及人数众多，撤销将对公共利益造成影响，本院认为涉案征收决定应当确认违法，上诉人张世荣等人请求撤销该征收决定的理由不充分，本院不予支持。但其提出的部分上诉理由成立，本院予以采纳。一审判决驳回张世荣等人的诉讼请求的处理不当，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下:一、撤销贵州省毕节市中级人民法院（2017）黔05行初8号行政判决；二、确认七星关区人民政府对张世荣等45人作出的七星府征决字[2016]8号《毕节市七星关区人民政府关于毕节市七星关西客车站片区百花山区域棚户区改造项目实施房屋征收的决定》（红线范围内）违法。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人七星关区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  管劲松审判员  田一铭审判员  肖 瑶二〇一九年九月三十日法官助理徐海艳书记员  姚永涛