四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川14行初23号 原告杨永芬，女，1981年9月4日出生，汉族，住四川省洪雅县。 原告杨永蓉，女，1974年11月13日出生，汉族，住四川省洪雅县。 被告洪雅县人民政府。住所地，四川省洪雅县洪州大道。 法定代表人宋良勇，县长。 出庭负责人何杰，洪雅县七里坪旅游度假区党工委书记、管委会主任。 委托代理人曾建国，男，洪雅县自然资源局法规股股长。 委托代理人李继，四川洪运律师事务所律师。 被告洪雅县七里坪镇人民政府。住所地，四川省洪雅县七里坪镇。 法定代表人徐祥，镇长。 出庭负责人梁明学，洪雅县七里坪镇镇政府副镇长。 委托代理人祁明忠，四川恒初律师事务所律师。 第三人洪雅县七里坪镇七里村村民委员会。住所地，四川省洪雅县七里坪镇七里村。 法定代表人黄学云，村主任。 委托代理人祝瑞，四川恒初律师事务所律师。 原告杨永芬、杨永蓉因诉被告洪雅县人民政府（以下简称洪雅县政府）、洪雅县七里坪镇人民政府（以下简称七里坪镇政府）不履行征地补偿安置法定职责一案，于2019年3月7日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向二被告及第三人洪雅县七里坪镇七里村村民委员会（以下简称七里村委会）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月8日、6月5日公开开庭审理了本案。原告杨永芬、杨永蓉、被告洪雅县政府的出庭负责人何杰、委托代理人李继、曾建国、被告七里坪镇政府的出庭负责人梁明学、委托代理人祁明忠、第三人七里村委会的法定代表人黄学云、委托代理人祝瑞等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨永芬、杨永蓉诉称，洪雅县政府于2011年4月11日印发洪府办发〔2011〕14号《洪雅县七里坪国际旅游度假区拆迁补偿安置办法》，该文件第3条规定，县政府负责七里坪国际旅游度假区规划区范围内集体土地上拆迁户的拆迁安置工作，洪雅县高庙镇人民政府（以下简称高庙镇政府）负责实施（现由七里坪镇政府负责实施）；七里坪镇政府在负责实施该项目拆迁安置工作中，于2017年11月向原告出具属被征地农民通知书，之后又拒不承认其征收了包括原告在内的七里村村组的土地。七里坪镇政府于2018年5月7日明确承认其征收了原告的承包地，并且拍卖给了四川洪雅七里坪半山旅游开发有限公司，获取了土地出让金，但被告拒不足额支付给原告。原告向洪雅县政府申请信息公开，洪雅县政府拒不向原告提供征地批文和批准文号。被告非法强制占用原告的宅基地修建了公路，二被告于2017年4月25日书面答复原告拒不安置原告。洪雅县政府与第三人的负责人签订的《统征土地协议》违法；被告和第三人越权拟订的《七里坪统规统建人户鉴定办法》违法，被告以原告婚嫁、离婚为由，拒绝为原告办理征地补偿登记、签订征收土地协议、解除承包合同。原告的宅基地、承包地都是因征收而丧失。综上，被告无征地批文非法强制征收原告的承包地和宅基地，未足额支付土地出让金给原告，拒不安置补偿原告、不保障原告的居住条件，不对原告进行社保安置。二被告和第三人强制剥夺已婚妇女在农村集体经济组织中的各项权益，其行为属严重侵害妇女权益的违法行为。请求：一、判决确认二被告在无征地批文的前提下，与第三人非法强制征收原告承包地及宅基地，拒不足额补偿原告、不安置原告的行为违法，并判决二被告对原告履行征地补偿安置的法定职责；二、请求一并审查二被告与第三人拟订的规范性文件即《统征土地协议书》《关于公路沿线统规统建人户鉴定会议纪要》《七里坪统规统建人户鉴定办法》的合法性。 原告为证明其诉讼主张，提供了以下证据：第一组证据：原告的身份证复印件和户口薄、洪雅县农村集体耕地承包使用证、集体土地使用证（宅基地）、林权证、高庙镇政府出具给原告的通知书、政府信息公开申请书、政府信息公开答复书。第二组证据：《峨眉半山七里坪国际避暑度假区总体规划（2008－2016）环境影响跟踪评价第一次信息公示》、七里坪国际旅游度假区规划图。第三组证据：政府信息公开申请书、补证政府信息公开申请书、洪雅县政府作出的政府信息公开补证告知书、政府信息公开告知书、洪府办发〔2011〕14号文件、《七里坪国际旅游度假区搬迁安置宣传册》、（2018）川1402行初5号案的庭审笔录、视频资料、四川洪雅七里坪半山旅游开发有限公司建房的图片（已改变七里村所有土地用途）、张勇诉杨永坤的民事起诉状、高府发〔2014〕16号《高庙镇政府关于印发的通知》、收取风貌保证金收款凭证、原告宅基地被圈占后修建为公路的视频资料以及照片、高庙镇政府于2017年4月25日作出的《答复意见书》、洪府通（2011）29号《征收土地方案公告》、《统征土地协议书》。第四组证据：拍卖出让土地公告。第五组证据：（2018）川14行终101号行政判决书。第六组证据：（2018）川14行初114号行政裁定书以及庭审笔录。第七组证据：原告父母的户口本复印件。第八组证据：七里坪统规统建住房申请排序公示、七里坪统规统建倒房验收排序公示、七里村四组（原七里村一组）安置人员公示、七里村二组（原七里村二组）安置人员公示、七里村二组（原七里村三组）安置人员公示、七里村三组（原七里村四组）安置人员公示、七里村三组（原七里村五组）安置人员公示、花溪源社区三组（原七里三厂）安置人员公示、花溪源社区三小组申请建房户主人员公示、七里村申请建房户主及人员公示。 被告洪雅县政府辩称，一、被答辩人以个人名义对洪雅县政府组织实施的土地征收行为提起行政诉讼不符合法律规定，其作为土地行政征收案件的原告诉讼主体不适格。二、洪雅县政府征收七里村四组的集体土地，主体适格，程序合法，已经按照规定实际支付了补偿款，被答辩人的诉讼请求不能成立。综上所述，被答辩人作为本案原告主体不适格，提起诉讼不符合法律规定，所列诉讼请求不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。 被告洪雅县政府为证明其主张，提供了以下证据：《四川省人民政府关于洪雅县2008年第三批乡镇建设用地的批复》川府土（2008）807号、《洪雅县政府关于洪雅县2008年第三批乡镇建设用地转（征）收土地方案的公告》洪府通（2009）22号、《洪雅县2008年第三批乡镇建设用地征地补偿安置方案的公告》、《统征土地协议书》、《四川省人民政府关于洪雅县2009年第一批乡镇建设用地的批复》川府土（2010）41号、《洪雅县政府征收土地方案公告》洪府通（2010）7号、《洪雅县国土资源局征地补偿安置方案公告》、《统征土地协议书》、《四川省人民政府关于洪雅县2012年第4批乡镇建设用地的批复》川府土（2012）1147号、《洪雅县2012年第4批乡镇建设用地征地情况明细表》、《洪雅县国土资源局征地补偿安置方案公告》洪国土资公（2013）2号、《洪雅县政府关于征收土地的通告》洪府通（2013）9号、《统征土地协议书》、《洪雅县2012年第四批乡镇建设用地勘测定界图》、《四川省人民政府关于洪雅县2016年第1批乡镇建设用地的批复》川府土（2016）729号、《洪雅县2016年第1批乡镇建设用地征地情况明细表》、《洪雅县政府关于征收土地的通告》洪府通（2016）14号、《洪雅县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》洪国土资公（2016）9号、洪府函（2009）136号批复、洪府函（2010）86号批复、洪府函（2013）93号批复、洪府函（2017）8号批复。 被告七里坪镇政府辩称，一、杨永蓉、杨永芬作为原告的诉讼主体不适格，七里坪镇政府不是本案适格被告。二、关于宅基地问题。原告诉称被征收宅基地不是事实，其宅基地是其所在的七里村委会为提升村民的居住环境，依据《村民委员会组织法》规定进行的统规统建项目，是集体经济的运作模式，是以村民自治为主体实施的村民自治行为。三、关于安置人口逐一鉴定问题。《七里坪统规统建人户鉴定办法》是原告所在的建房议事小组于2017年3月14日召开关于公路沿线统规统建人户鉴定会议时，对申请建房户的江兴财等76户在人口、户籍情况逐一进行讨论后制定的，原告如果认为该《七里坪统规统建人口鉴定办法》在对人口、户籍情况逐一进行鉴定时侵犯其合法权益，可以根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定，申请人民法院予以撤销。综上所述，二原告就土地征收所诉被告的主体不确定，其作为原告的诉讼主体不适格，其所诉七里坪镇政府的主体也不适格。请求驳回原告的诉讼请求。 被告七里坪镇政府为证明其主张，提供了以下证据：第一组证据：洪雅县高庙镇七里村锅儿凼、大房基、茶房、黄铁炉四处农村建房建设方案、洪规建发（2018）8号文件。第二组证据：高庙镇政府关于合村的请示、高庙镇政府关于七里村并村民小组的批复、高庙镇并组情况统计表、洪府函（2007）42号文件、高庙镇并村合组方案。第三组证据：四川省人口信息（户籍）证明。第四组证据：杨永坤家庭户房屋情况说明。第五组证据：川府土（2016）729号文件及国库集中支付中心报账凭证、川府土（2008）807号文件及收款依据、川府土（2010）41号文件、川府土（2012）1147号文件、财政资金支付凭证及收据。第六组证据：办公用房租赁合同。 第三人七里村委会述称，第三人作为基层群众组织，并不具备征收土地的职能。第三人依据《中华人民共和国村民委员会组织法》作出的《村民代表大会决议》及《七里坪统规统建人户鉴定办法》系村民自治，不具有可诉性。根据《村民代表大会决议》及《七里坪统规统建人户鉴定办法》的规定，原告不属于统规统建安置对象，其起诉讼理由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人七里村委会为证明其主张，提供了以下证据：第一组证据：统规统建申请、杨永坤身份证复印件、户口薄。第二组证据：宅基地使用证。第三组证据：七里村村民委员会关于共管账户的情况说明。 经庭审质证，原告对被告洪雅县政府所举证据的质证意见为：对四份征地批复的真实性无异议，对其关联性、合法性有异议；对其余证据的真实性、关联性、合法性均有异议。被告七里坪镇政府、第三人七里村委会对被告洪雅县政府所举证据均无异议。 原告对被告七里坪镇政府所举证据的质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，不能达到其证明目的。对第二组证据无异议。对第三组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对第四组证据的真实性、关联性、合法性均有异议。洪雅县政府、七里村委会对七里坪镇政府所举证据均无异议。 原告对七里村委会所举证据的质证意见为：对第一组、第二组证据的真实性无异议，对合法性、关联性有异议。对第三组证据的真实性、合法性、关联性均有异议。洪雅县政府、七里坪镇政府对七里村委会所举证据均无异议。 被告洪雅县政府对原告所举证据的质证意见为：对第一组、第二组、第四组、第六组证据的真实性、合法性无异议，但对其证明目的有异议。对第三组证据中的视频资料以及图片的关联性、合法性、真实性均不予认可。对第五组证据均无异议，但不能达到原告的证明目的。对第七组证据的真实性、合法性无异议，对其关联性及证明目的有异议。对第八组证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。被告七里坪镇政府、第三人七里村委会对原告所举证据的质证意见与洪雅县政府一致。 本院对上述证据认证如下：原告提供的视频资料及照片，不符合行政诉讼证据的法定要求，本院不予采纳。对原告提供的其余证据，与本案被诉行政行为有关，本院予以采纳，但不能证明原告的原宅基地已被征收。对二被告、第三人所举证据均与本案被诉行政行为有关，本院予以采纳。 经审理查明，原告杨永芬、杨永蓉系四川省洪雅县七里坪镇七里村4组（原七里村1组）村民，其户籍现在七里坪镇七里村**。杨成福、张全英是杨永蓉、杨永坤、杨永芬之父母。杨成福的农村集体耕地承包使用证书载明其家庭成员为杨成福、张全英、杨永乾、杨永蓉、杨永坤、杨永芬。杨永芬于2008年6月离婚，其后回高庙镇七里村4组娘家居住。 2010年4月1日，洪雅县高庙镇××（××）与四川洪雅七里坪半山旅游开发有限公司签订农村土地经营权整体流转合同。 2017年2月6日，在高庙镇政府的主导下，高庙镇七里村根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，在每个建房户集中片区通过召开村民会议的形式推选出一名建房户代表，由推选的各建房户代表来代表所在建房集中片区的建房户行使权利，全程参与统规统建工作。2017年2月8日，高庙镇政府召集七里村、花溪源社区干部和各建房户集中片区建房户代表，主持召开了第一次会议，成立了建房议事小组。2017年2月27日，建房议事小组召开了全体建房议事小组成员会议，会议通过了统规统建房屋的建设标准、人均住房及商业房面积等标准；高庙镇政府的镇长参加了此次会议。2017年3月14日，建房议事小组召开了关于公路沿线统规统建人户鉴定会议并形成了《关于公路沿线统规统建人户鉴定会议纪要》，会议宣布了《七里坪统规统建人户鉴定办法》，并对申请参加统规统建户的人口、户籍情况逐一进行讨论审定；审议通过了七里坪统规统建江兴财等76户申请建房户人员名单；高庙镇政府的镇长参加了此次会议。《七里坪统规统建人户鉴定办法》的主要内容为：“……二、不符合建房申请条件的人员：1、多子女家庭中，有儿、有女的，女儿婚嫁后，无论是否有户口、土地、房屋，是否常住，一律不予在本地申请。2、有两个以上女儿户，均已结婚的，其中一个女儿及其配偶、子女不予申请建房。……4、已婚嫁子女，因离婚或丧偶又返回娘家居住的不予申请。……” 2017年11月，高庙镇政府对二原告分别发出《通知》载明：“其符合被征地农民参加城镇职工养老保险条件，请于2017年12月20日前往洪雅县社保局办理参保手续”。 2018年，洪雅县部分乡镇行政区划进行调整，高庙镇行政区划内的七里村由七里坪镇政府管辖。 另查明，杨永坤作为户主于2016年12月8日向高庙镇七里村村委会提交了自愿参与统规统建书面申请书，成员分别为杨成福、张全英、杨永坤、鄢霞、杨倩、杨欣怡。本院作出的（2018）川14行终101号行政判决查明“2017年3月13日，原告杨永芬向洪雅县人民政府申请给予其住房安置。2017年4月25日，高庙镇政府根据洪雅县人民政府的交办，对杨永芬作出《答复意见书》载明：‘杨永芬户口位于高庙镇××（××），户主为杨永坤，您是该户成员。户主杨永坤于2016年12月8日向高庙镇七里村村委会提交了自愿参与统规统建书面申请书，成员分别为杨成福、张全英、杨永坤、鄢霞、杨倩、杨欣怡。经核实，您于2008年离婚后回娘家居住，根据《七里坪公路沿线村（居）民统规统建住房分配实施细则》（以下简称《实施细则》）中关于不符合住房分配申请条件之规定。您不符合七里坪公路沿线村（居）民统规统建住房分配条件。’七里坪镇政府在诉讼中辩称，原告要求被告公开的《实施细则》的信息并不存在。七里村村民委员会并没有作出过《实施细则》，而是于2017年3月14日召开村民代表大会作出了《七里坪统规统建人户鉴定办法》。镇政府工作人员在未核实清楚的情况下，误将《七里坪统规统建人户鉴定办法》当成了《实施细则》，对杨永芬提出的政府信息公开申请事项作出《答复意见》。即便有《实施细则》，其制作主体也系七里村村民委员会依据村民自治原则讨论通过，不需要报镇政府备案。且上述鉴定办法并未报镇政府备案。原告的申请内容不属于被告的政府信息公开事项。” 杨永坤参加统规统建后，主动拆除了原宅基地上的旧房屋，并将原宅基地交还给了集体经济组织。杨永坤家庭户参加统规统建的房屋位于2号地块（小地名为“岩窝子”）。杨永坤家庭户原宅基地和参加统规统建房屋的宅基地均属于七里坪镇七里村4组所有的集体土地，其原宅基地未在征地红线内。 因原告认为《七里坪统规统建人户鉴定办法》中含有违法剥夺农村婚嫁女性土地权益的规定，导致其失去了赖以生存的土地，为此，原告先后提起了多起行政诉讼。2019年3月7日，原告杨永芬、杨永蓉提起了本案行政诉讼。 还查明，2008年12月27日，四川省人民政府作出川府土（2008）807号《关于洪雅县2008年第三批乡镇建设用地的批复》，批准同意征收土地方案并同意将洪雅县高庙镇七里村4组的部分集体土地等征收为国家所有。2009年8月17日，洪雅县政府作出洪府通（2009）22号《关于洪雅县2008年第三批乡镇建设用地转（征）收土地方案的公告》。2009年8月23日，洪雅县国土资源局作出《洪雅县2008年第三批乡镇建设用地征地补偿安置方案的公告》。2009年9月11日，洪雅县政府作出洪府函（2009）136号《关于批准实施的批复》。2008年4月8日，高庙镇政府与高庙镇七里村四组签订了此次征地的《统征土地协议》。 2010年1月16日，四川省人民政府作出川府土（2010）41号《关于洪雅县2009年第一批乡镇建设用地的批复》，批准同意征收土地方案并同意将洪雅县高庙镇七里村4组的部分集体土地等征收为国家所有。2010年3月10日，洪雅县政府作出洪府通〔2010〕7号《征收土地方案公告》。2010年3月15日，洪雅县国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》。2010年4月8日，洪雅县政府作出洪府函（2010）86号批复。2010年5月12日，高庙镇政府与高庙镇七里村委会签订了此次征地的《统征土地协议》。 2012年12月28日，四川省人民政府作出川府土（2012）1147号《关于洪雅县2012年第4批乡镇建设用地的批复》，批准同意征收土地方案并同意将洪雅县高庙镇七里村4组的部分集体土地等征收为国家所有。2013年4月21日，洪雅县政府作出洪府通〔2013〕9号《关于征收土地的通告》。2013年4月24日，洪雅县国土资源局作出洪国土资公（2013）2号《征收土地补偿安置方案公告》。2013年5月16日，洪雅县政府作出洪府函（2013）93号《关于批准实施的批复》。2013年8月13日，洪雅县政府与高庙镇七里村委会签订了此次征地的《统征土地协议》。 2016年10月10日，四川省人民政府作出川府土（2016）729号《关于洪雅县2016年第1批乡镇建设用地的批复》，批准同意征收土地方案并同意将洪雅县高庙镇七里村4组的部分集体土地等征收为国家所有。2016年12月14日，洪雅县政府作出洪府通〔2016〕14号《关于征收土地的通告》。2016年12月16日，洪雅县国土资源局作出洪国土资公（2016）9号《征收土地补偿安置方案公告》。2017年1月11日，洪雅县政府作出洪府函（2017）8号《关于批准实施的批复》。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被告洪雅县政府、七里坪镇政府是否为涉案农村集体土地征收补偿义务主体，原告要求被告履行征地补偿安置法定职责的诉讼请求应否得到支持；二、涉案《统征土地协议》《关于公路沿线统规统建人户鉴定会议纪要》《七里坪统规统建人户鉴定办法》是否系行政规范性文件，原告请求一并审查其合法性，该请求能否得到支持。 关于第一个争议焦点：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定以及四川省人民政府作出的涉案征地批复，洪雅县政府系涉案被征收土地的征地及征地补偿安置主体；七里坪镇政府不是征地及征地补偿安置主体。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”本案中，根据本院查明事实，二原告所诉称的宅基地已被杨永坤交还给七里坪镇七里村4组，其原宅基地未在征地红线内。高庙镇政府于2017年11月向二原告分别发出《通知》，告知其符合被征地农民参加城镇职工养老保险条件，要求二原告于2017年12月20日前往洪雅县社保局办理参保手续；但在本案诉讼中，被告洪雅县政府未举证证明二原告的承包地何时被征收、以及被征收的范围、面积，也未举证证明是否已对原告进行了补偿安置。因此，被告洪雅县政府作为涉案被征收土地的征地及征地补偿安置主体，应依法履行征地补偿安置职责，应对二原告作出补偿安置决定。 关于第二个争议焦点，本案中，涉案《统征土地协议》属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，并非属于行政机关制定的行政规范性文件。关于《关于公路沿线统规统建人户鉴定会议纪要》《七里坪统规统建人户鉴定办法》，根据本院查明的事实，《关于公路沿线统规统建人户鉴定会议纪要》系建房议事小组召开关于公路沿线统规统建人户鉴定会议所形成，《七里坪统规统建人户鉴定办法》是建房议事小组制定并发布，不属于高庙镇政府制定的行政规范性文件。因此，原告请求一并审查涉案《统征土地协议》《关于公路沿线统规统建人户鉴定会议纪要》《七里坪统规统建人户鉴定办法》的合法性，于法无据，其诉讼主张不能成立，本院不予支持。 综上所述，原告杨永芬、杨永蓉要求洪雅县政府履行征地补偿安置法定职责的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 洪雅县人民政府于本判决生效之日起六十日内对杨永芬、杨永蓉作出补偿安置决定。 本案案件受理费50元，由被告洪雅县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  高 莉 人民陪审员  彭玉平 人民陪审员  罗 燕 二〇一九年九月六日 书 记 员  李晓洁