河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫08行终191号上诉人（原审被告）沁阳市西万镇人民政府，住所地沁阳市西万镇西万村。法定代表人杨庆利，该镇镇长。委托代理人靳小雷，该镇副镇长。委托代理人杨令坤，河南太华律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张小粉，女，1957年8月2日出生，汉族，住河南省沁阳市。委托代理人张巍中，男，1990年1月3日出生，汉族，住河南省沁阳市。上诉人沁阳市西万镇人民政府因与被上诉人张小粉行政强制一案，不服河南省博爱县人民法院（2019）豫0822行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沁阳市西万镇人民政府委托代理人靳小雷、杨令坤，被上诉人张小粉及委托代理人张巍中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定事实为，原告张小粉承包本村土地建养猪场从事养殖业，2019年2月16日，西万镇村镇建设发展中心向原告送达拆除违章建筑通知书，认定原告张小粉有在公路道路两侧私搭乱建、违章建筑的行为，责令原告在2019年2月23日前自行拆除。2019年3月25日、26日原告张小粉的养猪场被拆除。原审法院认为，西万镇村镇建设发展中心是西万镇人民政府设置的事业单位，不具有独立承担法律责任能力，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，上诉人沁阳市西万镇人民政府为本案适格被告。《中华人民共和国公路法》第八条规定“县级以上人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作”；“乡、民族乡、镇政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作”。第五十六条规定“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物”。第八十一条规定“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担”。上诉人沁阳市西万镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作，没有对公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物责令限期拆除及强制拆除的职权，其向被上诉人发出拆除违章建筑通知书，法律依据不足。上诉人未履行法定程序，拆除被上诉人张小粉养殖场的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决：确认被告沁阳市西万镇人民政府拆除原告张小粉养殖场的行为违法。本案诉讼费50元由被告沁阳市西万镇人民政府承担。上诉人沁阳市西万镇人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销博爱县人民法院作出的（2019）豫0822行初28号行政判决书，在查清事实、正确适用法律后改判，即依法驳回被上诉人的诉讼请求。事实与理由：一审认定事实错误、适用法律错误。上诉人并未实施拆除被上诉人养殖场的行为，被上诉人并没有提供证据能够证明其养殖场是上诉人拆除的。因此，一审判决确认定上诉人拆除被上诉人养殖场行为违法所依据的基本事实就是不存在的，属于认定事实错误。二、西万镇村镇建设发展中心也仅仅是发了一个拆除违章建筑的通知书，同样没有实施拆除被上诉人养殖场的行为。三、村委相关人员与被上诉人沟通后，被上诉人同意拆除，然后村委租用他人的铲车进行拆除，当被上诉人的儿子到现场后又不同意拆除，这样村委就停止拆除，至今尚未拆除完毕。综上所述，为维护上诉人的合法权益，特提出上诉，请求依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人张小粉辩称，一、上诉人不具有强制拆除被上诉人养猪场的法定职权。强制拆除行为属于行政强制执行行为，根据《行政强制法》第四条规定,行政强制的设定和实施,应当依照法定的权限、范围、条件和程序,即行政强制须遵循合法性原则。《行政强制法》第十三条规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”本案中对被上诉人的养猪场强制拆除，除人民法院外，其他任何行政机关都不具有强制拆除（强制执行）的职权。上诉人由于“四好农村路”建设，在未依法对被上诉人养猪场进行补偿安置的情况下，强行予以拆除违反法律规定。二、被上诉人养猪场不属于违章建筑，上诉人所属事业单位作出的《拆除违章建筑通知书》认定事实错误，上诉人强制拆除行为严重违法。（一）、根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第一、二款的规定，以及国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（简称127号文件），“生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。”而直接用于经营性养殖的畜禽舍及其相应附属设施用地均属于设施农用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），按农用地管理。据此，本案中被上诉人的养猪场用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，属于设施农用地，应按农用地进行管理。（二）、根据《城乡规划法》第六十五条的规定，西万镇人民政府仅对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的享有行政强制的职权。而设施农用地并非建设用地，兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，并不需要取得建设工程规划许可证。由此，被上诉人养猪场不属于违章建筑。三、上诉人未依法作出强制执行决定书，也未依法申请人民法院强制执行。强制拆除行为属于行政强制执行行为，依据行政强制法的规定，行政强制执行的依据和前提条件是合法有效的行政强制决定，而本案中，上诉人并未依法作出强制拆除的行政强制执行决定，也未依法申请人民法院强制执行。四、上诉人未依法履行催告义务，也未告知被上诉人陈述和申辩的权利。依据《行政强制法》第三十五条及五十四条的规定，行政机关作出强制执行决定前或者申请人民法院强制执行前，应当事先催告当事人履行义务，并且明确规定了催告书的内容和形式。本案中上诉人未依法履行催告义务，强制拆除前未进行任何通知，也未告知被上诉人陈述和申辩的权利。五、上诉人强制拆除被上诉人养猪场严重违反法定期限条件。本案中上诉人不具有拆除被上诉人养猪场的行政强制执行权，依据《行政强制法》第五十三条的规定，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”本案中上诉人所属事业单位2019年2月16日作出了《拆除违章建筑通知书》，2019年3月25日上诉人就强行拆除了被上诉人养猪场，严重违反了上述关于时间期限的要求，也未依法申请人民法院强制执行，严重违反法律规定。六、上诉人由于“四好农村路”建设，在未依法对被上诉人养猪场进行补偿安置的情况下强行拆除，其执法目的不具有正当性。涉诉养殖场建立之时正处于焦作市和沁阳市政府鼓励发展养殖业时期，是政府支持发展产业，被上诉人响应政府号召，积极投资建设养殖场符合政策规定，且在集体土地上发展养殖业，并未改变土地整体用途。综上所述，上诉人对被上诉人养猪场进行强制拆除的行为没有法律依据，属于超越职权，同时严重违反了行政强制法等相关法律法规规定的程序和要求，上诉人的上诉理由均无任何事实和法律依据，请依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的案件事实同一审法院认定事实一致。本院认为，本案的争议焦点是上诉人的主体资格是否适格，及上诉人的拆除行为是否合法。（一）、关于西万镇人民政府是否本案适格被告的问题。本案中西万镇村镇建设发展中心是上诉人西万镇设置的事业单位，上诉人赋予该中心履行一定的行政管理职能，但该中心不具有独立承担法律责任的能力，其行为后果应由沁阳市西万镇人民政府承担。上诉人称其未具体实施拆除行为，但由拆除违章建筑通知书可以推定，上诉人根据该拆除通知进行了拆除，其应当承担强制拆除的法律责任，故上诉人沁阳市西万镇人民政府为本案适格被告。（二）、关于上诉人的拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国公路法》第八条规定“县级以上人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；乡、民族乡、镇政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作”。第八十一条规定“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担”。因此上诉人沁阳市西万镇人民政府没有对公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物责令限期拆除及强制拆除的职权，上诉人的拆除行为违法。综上所述，上诉人沁阳市西万镇人民政府的上诉理由不能成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由沁阳市西万镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇一九年九月二十九日书记员  马 捷