南京铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）苏8602行初652号 原告何祥玉，性别××年××月××日生，××族。 原告何祥芬，性别××年××月××日生，××族。 原告何祥红，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告何祖宏，性别××年××月××日生，××族。 原告何爱玲，性别××年××月××日生，××族。 原告何爱萍，性别××年××月××日生，××族。 原告白玉琦，性别××年××月××日生，××族。 原告白玲娅，性别××年××月××日生，××族。 原告白玉麟，性别××年××月××日生，××族。 原告白瑾，性别××年××月××日生，××族。 原告姚萍，性别××年××月××日生，××族。 原告何蓉，性别：××，××年××月××日生，××族。 以上十二位原告共同委托代理人孔繁易，上海申浩（南京）律师事务所律师。 原告何祥发，性别××年××月××日生，××族。 原告何祥发的委托代理人何恕（系原告何祥发儿子），××族，住江苏省南京市鼓楼区。 以上十三位原告共同委托代理人徐肖强，上海申浩（南京）律师事务所律师。 被告南京市规划和自然资源局，住所地江苏省南京市鼓楼区中山路**。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 出庭负责人梅雪青，南京市规划和自然资源局副局长。 委托代理人吴大政，南京市国土资源局江宁分局工作人员。 委托代理人仝林鹭，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。 被告南京市人民政府，住，住所地江苏省南京市玄武区北京东路**/div> 法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。 委托代理人徐炟，南京市人民政府法制办公室工作人员。 原告何祥玉、何祥芬、何祥发、何祥红、何祖宏、何爱玲、何爱萍、白玉琦、白玲娅、白玉麟、白瑾、姚萍、何蓉（以下简称原告何祥玉等十三人）诉被告南京市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、南京市人民政府（以下简称市政府）房屋登记及行政复议一案，于2019年4月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月15日立案后，在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了本案。原告何祥玉、白玲娅、何爱萍、白玉琦，原告何祥发的委托代理人何恕、其他十二位原告共同委托代理人孔繁易、以及所有原告的共同委托代理人徐肖强，被告市规划资源局出庭负责人梅雪青及委托代理人吴大政、仝林鹭，被告市政府的委托代理人徐炟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月5日，原告何祥玉等十三人委托案外人吴保宁向不动产登记部门提出申请，要求将南京市江宁区杨柳村西三堂中宅十三间房屋（以下简称涉案房屋）登记至十三位原告名下。2018年9月5日，被告市规划资源局作出《不动产登记不予受理告知书》（以下简称不予受理告知书），对该申请决定不予受理。原告不服，向市政府申请行政复议，市政府于2019年3月27日作出〔2018〕宁行复第467号《行政复议决定书》（以下简称467号复议决定书），决定维持市规划资源局作出的不予受理告知书。 原告何祥玉等十三人诉称，民国时期，何家华(即原告何祥玉的父亲)购买涉案房屋，后因战乱，何家人搬迁至南京市居住，雇佣一位管家管理涉案房屋。1949年后，涉案房屋先后被中国人民解放军、陆军、海军驻防。1951年，江宁县人民政府为何家华颁发了土地房产所有证。其后，龙都中学在此办公教学。1982年，涉案房屋被列入南京市文物保护单位，2002年10月被列入江苏省文物保护单位，期间一直由南京市江宁区文化局（以下简称江宁区文化局）管理使用。1975年何家华去世，1985年何家华妻子刘玉琴去世，他们共生育二子四女，分别为何祥生、何祥芝、何祥玉、何祥芬、何祥发、何祥红。后何祥生去世，何祥生的继承人为何祖宏、何祖龙(已去世，继承人为何蓉、姚萍)、何爱玲、何爱萍;何祥芝去世，何祥芝的继承人为白玉琦、白玲娅、白玉麟、白瑾。因此何家华的继承人共13人，即为本案的全部原告。自1981年以来，何家华后人以涉案房屋继承人的身份，长期向江宁区有关部门反映，请求江宁区文化局返还涉案房屋的占有使用权，但有关部门以各种理由推诿。另，何家华后人曾直接向江宁区文化局提出退还涉案房屋申请，但该局回复涉案房屋已被列入省级文物保护单位，其仅是文物主管行政机关，履行文物保护方面的行政许可、行政执法和日常监督管理等职责，对于涉案房屋产权的甄别和界定不属于其行政管理范围内，并建议何家华后人向区房产部门、湖熟街道申请对涉案房屋产权进行界定，明晰产权归属，形成最终的产权认定意见，以调解相关纠纷。2018年9月5日，何家华后人向涉案房屋所在地的不动产登记部门(即被告市规划资源局的派出机构)申请将涉案房屋登记在何家华各继承人的名下，但被告市规划资源局的派出机构出具了不予受理告知书。2018年10月29日，原告向被告市政府申请行政复议，请求撤销被告市规划资源局的行政行为，但被告市政府出具467号复议决定书，维持了被告市规划资源局的行政行为。原告认为，涉案房屋自购买后产权一直未变更，虽因历史原因被政府有关部门占有使用，但占有使用并不能改变房屋产权的归属。1951年江宁县政府颁发的土地房产所有证，明确记载了涉案房屋的产权人和房屋的界址、空间界址、面积等信息，现原告作为原产权人的继承人申请变更登记符合《中华人民共和国继承法》、《中华人民共和国物权法》等相关法律规定。被告市规划资源局作为法定的不动产权登记机关，应当对原告的变更登记申请予以受理。即使原告申请登记的材料不符合登记机关的要求，被告市规划资源局也应当根据《不动产登记暂行条例》第十七条第(三)项、第(四)项的规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。但被告市规划资源局并未告知原告应当补正哪些材料或向哪个有权登记的机构申请变更。因此被告市规划资源局出具不予受理告知书的行政行为不符合法律规定，被告市政府维持上述行政行为也不符合法律规定。综上，原告特向法院提起诉讼，请求判决：1.撤销不予受理告知书；2.撤销被告市政府作出的467号复议决定书；3.被告市规划资源局履行法定职责，将涉案房屋登记在原告名下；4.被告承担本案诉讼费用。 原告何祥玉等十三人向本院提交的证据有： 1.申请书； 2.不予受理告知书； 证据1-2证明原告向江宁区不动产登记中心申请将涉案房屋登记至原告名下，江宁区不动产登记中心不予受理； 3.行政复议申请书； 4.467号复议决定书； 证据3-4证明原告向被告市政府提出行政复议，市政府维持被告市规划资源局的行政行为； 5.土地房产所有证存根，证明自1951年起，涉案房屋经江宁县政府确认业主为何家华，当时家里共有11口人，房屋的坐落、界址、面积、土地的性质、房屋的使用情况等记载清晰； 6.《关于龙都镇杨柳村古居群房屋调查情况汇报》，证明江宁区房产管理局认可原告主张的房屋的产权情况和使用情况，也确认了涉案房屋未交给房管部门管理； 7.《关于对何祥芝等人索要“杨柳村民居群”中部分房屋产权的意见》，证明江宁区文化局认可房屋的使用情况认为自己不是房屋的产权人，仅履行管理职责，并建议县级以上人民政府置换或者购买该不可移动文物； 8.《关于龙都杨柳村古居群房屋信访事项处理情况的报告》，证明江宁区政府法制办经调查核实未能确认房屋有其他产权人，建议房产部门对该房屋产权作进一步调查确认，在房屋权属无法认定的情况下，可由区文物部门与何家华后人协调处理该产权争议； 9.《关于何家华后人索要“杨柳村古民居群”中部分房屋产权的回函》，证明江宁区文化局认为自己仅是房屋的管理单位并非产权人，建议房产部门或者湖熟街道对该房屋产权进一步界定； 10.1981年江宁县文教局给何祥生的回函，证明何家华的后人至少自1981年起就向各部门主张房屋的权属问题； 11.继承权公证书、南京市婴儿出生证、死亡医学证明书，证明原告十三人是原房屋所有权人何家华的全部继承人。 被告市规划资源局辩称，被告作出的不予受理告知书合法有效。2018年9月5日，原告何祥玉等十三人委托代理人吴保宁向被告申请办理涉案房屋登记，并提交了申请书复印件、授权委托书复印件、身份证复印件、土地房产所有证存根复印件、江宁文发字[2018]第82号江宁区文化局文件复印件、《关于杨柳村古民居群中部分房屋产权的信访答复》复印件、江宁文发字[2008]第107号江宁区文化局文件复印件、民事起诉状复印件、(2009)江宁民一初字第225号民事裁定书复印件等申请材料。本案中，作为不动产登记重要的登记依据，就不动产权属来源证明材料，原告仅提供了一份1951年江宁县人民政府土地房产所有证存根复印件。根据《不动产登记暂行条例》第十六条、《不动产登记暂行条例实施细则》第九条的规定，被告经审查认为，该存根复印件并不足以证明涉案房屋的权属问题，如该土地房产所有证属实，也仅能证明何家华曾经可能拥有过涉案房屋产权，但自1951年至今，从法律和政策制度上来说，我国历经土地改革、农村合作化运动、宪法颁布、房屋确权登记等，土地从私有制转化为社会主义公有制并延续至今，个人仅能在法定条件下享有土地使用权，该土地房产所有证上所确认的土地所有权本已无效；从房屋、土地实际使用上来说，国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条规定，“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权”。本案中，涉案房屋的使用人多次变更，原告自认何家华及其后人在1949年以后至今并没有对涉案房屋及土地实际占有使用过。因此，被告认为案涉土地房产权属来源证明材料证据不足，作出不予受理告知书，该行为合法有效，符合《不动产登记暂行条例》及实施细则等相关规定，市政府复议决定维持被告作出的不予受理告知书，也应为合法有效的行政行为。综上，原告诉请撤销被告作出的不予受理告知书，撤销市政府作出的467号复议决定书，将涉案房屋登记至原告名下，没有事实和法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。 被告市规划资源局向本院提交了以下证据、依据： 1.申请书; 2.授权委托书； 3.身份证复印件； 4.土地房产所有证存根复印件； 5.《关于何家华后人索要“杨柳村古民居群”中部分房屋产权的回函》（江宁文发字[2008]第82号）； 6.《关于杨柳村古民居群中部分房屋产权的信访答复》； 7.《关于杨柳村古民居群中部分房屋产权的信访答复》（江宁文发字[2008]第107号）； 8.民事诉状； 9.(2009)江宁民一初字第225号民事裁定书。 证据1-9证明2018年9月5日，原告委托代理人吴保宁向被告市规划资源局申请办理涉案房屋登记，并提供了上述证据复印件，被告经审查后认为土地房产权属来源证明材料证据不足，于当日不予受理，并出具不予受理告知书。 被告市规划资源局向本院提交的法律依据有： 《不动产登记暂行条例》第七条、第十六条、第十七条；《不动产登记暂行条例实施细则》第二条、第九条、第十二条；《关于做好不动产登记和房产交易管理职责整合中有关问题的通知》（宁国土资[2016]277号）；《关于市国土资源局职责机构编制转隶方案的通知》（宁编办发[2019]21号）；《中华人民共和国宪法》第十条；《中华人民共和国土地管理法》第二条；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条。 被告市政府辩称，行政复议决定符合法律规定。复议决定内容合法。被告认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定，作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。复议程序合法。被告2018年12月28日收到原告行政复议申请后，依法立案受理。因案情复杂，被告于2019年2月22日作出延期审理通知书，通知复议决定延期至2019年3月28日前作出。2019年3月27日被告作出467号复议决定书并邮寄送达给当事人，符合相关法律规定。综上，被告作出的复议决定，认定事实清楚、程序合法、内容适当，请求法院依法维持。 被告市政府向本院提交了以下证据、依据： 1.行政复议申请书，证明原告的行政复议申请时间； 2.受理通知书、提出答复通知书，证明被告在5日内受理，7日内向被申请人要求提出答复； 3.延期审理通知书，证明本案案情复杂，被告于2019年2月22日作出决定，复议决定延期至2019年3月28日前作出； 4.467号复议决定书，证明被告已履行行政复议职责； 5.EMS快递单号及网络截图，证明被告在法定期限内作出复议决定。 经庭审质证，原告方对被告市规划资源局提交的证据1-9真实性无异议，但不认可所有证据的证明目的，认为证据4是从区档案馆调取，可以证明何家已经取得涉案房屋的产权证，且其他证据能证明涉案房屋的权属除了何家人，现在没有登记任何单位、任何个人，即目前的权属登记情况是空白。被告市政府对被告市规划资源局提交的所有证据真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。 原告方对被告市政府提交的证据1-5真实性无异议，对证据1、2、3、5的证明目的无异议，对证据4的证明目的有异议，原告认为被告市政府在履行行政复议职责时并没有全部查清本案的案情和事实，且依据的行政法规和适用有误。被告市规划资源局对被告市政府提交的所有证据真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 两被告对原告方提交的证据1-4均无异议；对证据5真实性无法确认，认为仅凭此不足以证明涉案房屋的权属，何家华及其后人在1949年以后，并没有实际占有使用过涉案土地房屋；对证据6-9真实性无异议，证明目的均不予认可，不能证明涉案房屋的权属为何家华或其后人所有；对证据10真实性无法确认，并且从该份材料中也不能证明涉案房屋的权属，与本案没有关联性；对证据11真实性无法确认，仅证明了部分原告与何家华的亲属关系，十三名原告是以何家华继承人的身份提起本案诉讼，但在复议和诉讼阶段均未提交原告白玉琦、白玲娅、白玉麟、白瑾与何家华的亲属关系材料；另外，证据6-8原告在复议阶段并未向复议机关提供。 本院对上述证据认证如下：原告及两被告提交的证据均客观真实、合法且与本案存在关联，本院均予以采信。 经审理查明，2018年9月5日，十三名原告委托案外人吴保宁向不动产登记部门提出申请，要求将涉案房屋登记至十三名原告名下。随申请书代理人还提交了十三名原告的身份证复印件、授权委托书、从人口调查档案中复印的土地房产所有证存根、江宁区文化局《关于何家华后人索要“杨柳村古民居群”中部分房屋产权的回函》（江宁文发字[2008]第82号）、《关于杨柳村古民居群中部分房屋产权的信访答复》、江宁区文化局《关于杨柳村古民居群中部分房屋产权的信访答复》（江宁文发字[2008]第107号）、何祥发等九人的民事诉状及（2009）江宁民一初字第225号民事裁定书。2018年9月5日，不动产登记部门出具不予受理告知书，告知原告经核查其土地房产权属材料来源证据不足，决定不予受理。 原告何祥玉等十三人对不予受理告知书不服，于2018年12月28日向被告市政府申请行政复议。市政府于当日受理原告的复议申请，并通知市规划资源局答复。2019年2月22日，市政府作出延期审理通知书，通知原告行政复议决定延期至2019年3月28日前作出。经复议，市政府于2019年3月27日作出467号复议决定书并邮寄送达原告，复议决定维持市规划资源局作出的不予受理告知书。原告对该复议决定不服，向本院提起本案行政诉讼，请求判如所请。 另查明，何祥发、何祥芝、何祥玉、何祥芬、何祥红、何祖宏、何祖龙、何爱玲、何爱萍曾以江宁区文化局为被告，向南京市江宁区人民法院提起民事诉讼，诉请江宁区文化局迁出江宁区杨柳村西三堂中宅13间房屋，即涉案房屋。南京市江宁区人民法院于2010年1月5日作出（2009）江宁民一初字第225号民事裁定书，认为：何祥发等九原告主张的江宁区杨柳村西三堂中宅13间房屋属杨柳村民居群中的部分，该房屋属古建筑，在解放后先后被作为海军疗养院、原龙都中学使用，至1982年龙都中学迁出后空关并由湖熟街道管理，因诉争房屋历经土改、农村合作化运动及落实私房改造等多次政策性变动致该房屋产权问题存在争议，故该房屋引起的争议不属于人民法院民事案件受案范围，故裁定驳回何祥发等九原告的起诉。 审理中，十三名原告自称，原告何祥玉、何祥芬、何祥发、何祥红系何家华（已故）的子女；原告白玉琦、白玲娅、白玉麟及白瑾系何家华之女何祥芝（已故）的子女；原告何祖宏、何爱玲、何爱萍系何家华之子何祥生（已故）的子女；原告姚萍系何祥生之子何祖龙的配偶，原告何蓉系何祥生之子何祖龙（已故）的女儿。原告提交了（2004）宁三证内民字第2713号《继承权公证书》，公证内容为：根据鼓字96076号《退还房屋通知书》，座落于中山北路××号的房屋（建筑面积：约70.0平方米，丘号：566148）系被继承人何家华、刘玉琴的夫妻共有财产，该财产应为被继承人何家华、刘玉琴的遗产，被继承人何家华、刘玉琴生前均无遗嘱，故该遗产应由何祥芝、何祥玉、何祥芬、何祥发、何祥红、时训珍、何祖宏、何爱玲、何爱萍、何祖龙共同继承。 原告何祥玉等十三人当庭陈述，系基于遗产继承要求不动产登记部门进行不动产登记；并称涉案房屋是明代的建筑，没有门牌号码，现作为古村落保护景点，原告所诉涉案房屋是其中的一部分，具体是否13间房屋原告并不清楚；原告要求将原告提交的何家华1951年的土地房产所有证存根上所载位置上的所有房屋登记在十三位原告名下。 被告陈述涉案房屋没有进行过不动产登记，在不动产登记机关没有任何资料，原告所提供的土地房产所有证存根复印件是从江宁区档案局农村耕地人口调查的档案中复印，不是房屋登记或者土地登记材料。 本院认为，根据中共南京市委、南京市人民政府宁委发[2015]4号《关于印发的通知》规定，按照统一不动产登记职责的要求，将土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责整合到原市国土局。又因南京市2019年机构改革，将原市国土局、市规划局的职责以及其他政府部门的部分职责整合后组建市规划资源局，作为市政府工作部门，不再保留原市国土局。故市规划资源局是本案的适格被告。 《中华人民共和国物权法》第十一条规定，“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”《不动产登记暂行条例》第十六条规定，“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”本案中，原告何祥玉等十三人要求继承已故何家华的遗产，向被告提出不动产登记申请，要求将涉案房屋登记在十三位原告的名下，但原告未按照《不动产登记暂行条例》的规定提交相应申请材料。因历史原因，涉案房屋1949年后曾先后被多家单位占有使用，原告也认可房屋的客观状况与最初相比发生了变化，加上我国历经土地改革和房屋确权法律制度的逐步建立，现原告仅凭1951年的土地房产所有证存根的复印件不足以证明涉案房屋属于已故何家华的遗产。因此，原告基于遗产继承，诉请登记涉案房屋缺乏事实根据，被告市规划资源局经核查申请材料，认为涉案房屋土地房产权属材料来源证据不足，决定不予受理，符合法律法规的规定，并无不当。 《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”原告不服被告市规划资源局作出的不予受理告知书，向被告市政府申请行政复议，市政府具有依法履行行政复议的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，被告市政府于2018年12月28日收到原告的行政复议申请后，依法受理并通知行政机关答复，因不能在规定期限内作出复议决定，依法办理延期，后于2019年3月27日作出467号复议决定书，并向原告方和市规划资源局进行送达，复议程序合法，适用法律、法规正确。 综上，被告市规划资源局作出的不予受理告知书及市政府作出的467号复议决定书符合法律规定，原告的诉讼请求因无事实和法律依据，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告何祥玉、何祥芬、何祥发、何祥红、何祖宏、何爱玲、何爱萍、白玉琦、白玲娅、白玉麟、白瑾、姚萍、何蓉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告何祥玉、何祥芬、何祥发、何祥红、何祖宏、何爱玲、何爱萍、白玉琦、白玲娅、白玉麟、白瑾、姚萍、何蓉负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  洪 彦 审 判 员  程 媛 人民陪审员  张若虎 二〇一九年九月十九日 法官 助理  万炳青 书 记 员  谭 倩