辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽01行终964号上诉人（原审被告）：沈阳市自然资源局经济技术开发区分局，地址沈阳经济技术开发区。负责人：李群，该局局长。委托代理人：王铎，该局工作人员。委托代理人：顾涛，北京金诚同达律师事务所沈阳分所律师。被上诉人（原审原告）：沈阳佳点物流有限公司，住所沈阳市大**。法定代表人：曲延明，该公司总经理。委托代理人：陈日升，辽宁腾坤律师事务所律师。上诉人沈阳市自然资源局经济技术开发区分局（以下简称经开区资源局）与被上诉人沈阳佳点物流有限公司因行政处罚决定一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院作出的（2019）辽0192行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了公开审理，现已审理终结。原审查明,原告于2016年1月12日成立，工商登记的住所地在沈阳市大**联合路**，经营范围包括仓储服务、货物运输、人工装卸、住宿餐饮服务、停车场服务等，法定代表人是曲延明。土地行政管理部门经过向曲延明调查，认定原告占用38356.19平方米的土地进行建设的行为，违反了《土地管理法》第四十三条和第六十条的规定，属于违法行为，于2018年6月5日对原告作出行政处罚，内容为：责令退还非法占用的土地38356.19平方米；没收在非法占用农用地上新建的硬化地面，面积为15355.98平方米；罚款388680.6元（耕地20元/平方米，其他土地10元/平方米）。上述处罚记载于沈规国土经开罚决字[2018]014号《行政处罚决定书》中。原告不服该处罚起诉来院，请求撤销处罚决定。另查明，曲延明于2006年12月21日与张士村委会签订《土地租赁协议》，租赁可乐公司西侧30亩土地。曲延明的配偶裴妍嬿于2014年9月24日成立沈阳佳点物业管理有限责任公司，工，工商登记的住所地在案涉土地范围内营范围为物业管理。在2018年3月7日的规划图中显示，案涉土地面积为38356.18平方米，全部为建设用地（国有一部分、集体一部分）。还查明，根据《沈阳市机构改革方案》的调整，沈阳市规划和国土资源局的职责划转给新组建的沈阳市自然资源局，辖区内的机构相应变更，故本案被告分别为沈阳市自然资源局经济开发区分局。原审认为，根据《土地管理法》第四条的规定，按照土地用途将土地分为农用地、建设用地和未利用地。本案被处罚的土地性质为建设用地。依据《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定，案涉土地所指向的建设用地，处于当时的土地行政部门管辖范围内，本案审查的行政处罚行为职权合法。《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称[2014]117号文件）中明确了土地行政处罚应遵循的工作程序和标准，根据《土地管理法》、《城乡规划法》、前述规章并结合案件事实，本案审查的行政处罚决定应予以撤销，理由如下。第一，关于违法主体的问题。[2014]117号文件第9.2.1规定：“违法责任主体应当是实施违法行为并且能够独立承担法律责任的自然人、法人或者其他组织。”本案中，根据被告出示的询问笔录，曲延明的身份记载为佳点物业公司的人员，尽管其承认从事物流行业，但并未确定为原告公司实际使用土地、未取得规划等审批手续。虽然被告提交的现场照片中显示“佳点物流”、“佳点检斤”等字样，但这并不排除沈阳佳点物业管理有限公司超出经营范围进行其他经济活动，而处罚超范围经营的问题不是土地行政部门的职权范围。故本案行政处罚认定的违法事实不能确认为原告所为，对原告进行处罚在证据上不够充分。第二，关于适用法律的问题。[2014]117号文件第9.2.2规定：“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。”根据该规定，由于案涉土地被硬覆盖的状态一直持续存在，故违法用地行为应以立案调查的时间为判定起点。结合被告提交的土地利用总体规划图（2018年3月7日制图），案涉土地全部为建设用地，其中国有地面积为25709.59平方米、集体地面积为12646.59平方米。对于建设用地，不论国有还是集体，用地单位没有取得相应的规划手续，存在违法建设的事实，但违反的不是《土地管理法》而是《城乡规划法》，故行政处罚适用法律错误。另外，关于违法用地面积的问题。原告提交的土地租赁协议中数量为30亩，折算为2万平方米，案涉土地的面积经坐标勘测为38356.18平方米。基于曲延明的租赁关系可以合法使用的土地面积只有2万平方米，其余面积没有用地依据，应认定为非法占用土地。故责令退还的土地面积不应包括租赁协议的30亩。第三，关于法定程序的问题。[2014]117号文件第4.6规定了基本流程，而本案的处罚过程没有遵守相应的规定，缺少《国土资源违法案件调查报告》、集体讨论等重要程序，另外，听证权利的告知也存在瑕疵，故行政处罚违反了法定程序。第四，关于罚款的问题。通过前面的论述已经确认，案涉土地是建设用地，不包括耕地，所以罚款数额的计算不应该适用耕地标准，故行政处罚存在明显不当。综上所述，本案审查的土地行政处罚决定存在主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序、明显不当的情形，原告提出撤销行政处罚决定的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（六）项之规定，判决：撤销对原告沈阳佳点物流有限公司作出的沈规国土经开罚决字[2018]014号行政处罚决定（原沈阳市规划和国土资源局经济技术开发区分局于2018年6月5日作出）。案件受理费50元，由被告沈阳市自然资源局经济技术开发区分局承担。上诉人经开区资源局上诉称,一、关于违法主体问题，一审法院认为上诉人处罚被上诉人存在认定事实证据不够充分是错误的。事实上，在上诉人调查过程中，被上诉人的法定代表人已经明确回答，公司建设的是物流公司，主要用途是物流市场。而且，在问答过程中，通过其他上下文的衔接内容看，也能得出被上诉人在非法占用涉案土地这一事实。二、关于适用法律问题。根据《土地管理法》规定，被上诉人占用案涉土地进行建设的行为，违法了该法第43条规定，应当按照该法第60条予以处罚。而《国土资源违法行为查处工作规程》也对“违法占地”行为的认定及处罚措施进行了更为详尽的解释和规定。上诉人依据《土地管理法》和工作规程对被上诉人进行处罚并无不当，法律适用准确。三、法定程序问题。上诉人在立案调查开始后，经过现场查勘、询问当事人、搜集相关信息线索，在对事实充分了解后，形成了《国土资源违法案件调查报告》，并经过集体讨论通过，在处罚前依法告知了当事人相关的事项和权利，并合法送达了相关行政文书，履行了法定程序，而且当事人在庭审中也未对上诉人的执法程序提出异议。四、关于罚款问题。根据《国土资源违法案件调查报告》规定，判定违法占用土地类别，应当套用违法行为“发生”的上一年度土地利用数据库，而被上诉人的违法建设行为始于2006年，应以当时的数据作为处罚依据，上诉人计算依据适用准确。五、被诉决定主要认为被上诉人存在未经批准擅自占用土地进行建设的违法事实，依据《土地管理法》第76条作出决定。依据《土地管理法》第43条规定，进行建设需取得建设用地使用权证，本案不属于村办企业建设情况，所以对其进行处罚。六、佳点工贸和佳点物业并非同一民事主体，两企业现在均属于存续状态。综上，一审判决认定事实及适用法律错误，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人沈阳佳点物流有限公司答辨称,一、根据工商档案和实际占有的事实，案涉土地是沈阳佳点物业公司使用，被上诉人实际经营地点大东区联合路210号，故处罚对象错误；二、根据沈阳佳点物业公司与张士村签订的土地租赁合同，并因佳点物业公司法人代表裴妍嬿与曲延明是夫妻关系，因此根据租赁合同占有土地不构成违法占地；三、程序违法方面。首先是上诉人没有对案涉土地相关的单位和个人进行调查，在案卷中没有向张士村做过调查，也没对实际占地单位法人代表裴妍嬿进行过询问和调查，对曲延明进行询问时并没有向其询问在单位的身份以及是否有法人代表的委托授权等，在送达程序中也没有直接向当事人送达处罚决定和其他法律文书。被上诉人也只是在口头告知将要被执行的过程中知道了行政处罚决定，并向其索要处罚决定的复印件。四、村委会出具的是曲延明与村委会签订的土地租赁合同，并未出具产权证明。佳点工贸有限公司是佳点物业公司的前身。五、上诉人适用法律错误，上诉人承认案涉土地是集体土地，而使用土地是根据与张士村签订的土地租赁的协议进行使用的，至于在集体土地上搭建的棚户房是否符合法律规定不应当按照土地管理法的规定，而是涉及到城市建设法律法规进行衡量。六、上诉人作出行政处罚决定的证据主要就是两张反映出“佳点物流”四字的照片，对曲延明的询问中其已在笔录中说明是佳点物业公司使用土地，因此上诉人作出处罚决定是没有充分证据，也没有做深入调查，导致处罚错误。一审判决符合法律规定和客观事实，请求法院维持原判。本院审理查明的事实与原审一致。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，上诉人经开区资源局作为县级土地行政主管部门，具有作出被诉决定的法定职权，原审认定正确。关于违法主体问题。被诉决定是依据《中华人民共和国土地管理法》对未经审批占用土地进行建设行为进行处罚，该处罚的要件为未进行用地审批及进行违法建设，处罚的违法主体依法一般应为建设行为实施者。本案中，上诉人对曲延明的询问笔录中记载其为佳点物业公司工作人员，且曲延明对佳点物业公司在案涉土地上进行建设的情况进行了陈述，被诉决定仅以曲延明陈述案涉建筑用于“物流公司、主要用途为物流市场”及显示“佳点物流”字样的标识，即认定被上诉人为违法主体，属认定事实不清、证据不足。关于违法用地性质的判定时点问题。根据《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2规定：“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。”根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条及上述规定，应以持续违法用地行为的最新时间为时点判定土地性质，被诉决定以其认定的违法行为初始时间为时点判定违法用地性质并以此为据计算处罚数额错误。关于退还土地问题，应结合案涉土地租赁及实际使用情况作出决定，被诉决定仅因存在违法用地行为即要求退还全部案涉土地，属认定事实不清。鉴于本案的结论为撤销被诉决定，故对程序等其他问题不再赘述。原审判决正确，上诉人的上诉请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审 判 长 王东涛审 判 员 赵春玲审 判 员 张振岭二〇一九年九月十七日法官助理 巴根那书 记 员 王雨薇本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定：原审判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；