南京铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）苏8602行初574号 原告赵冠文，性别××年××月××日生，××族。 被告南京市公安局交通管理局第二大队，住所地南京市秦淮区户部街**。 负责人陈文斌，南京市公安局交通管理局第二大队大队长。 出庭负责人丁坤，南京市公安局交通管理局第二大队交通科长。 委托代理人颜开峰，南京市公安局交通管理局第二大队工作人员。 原告赵冠文诉被告南京市公安局交通管理局第二大队（以下简称二大队）道路交通管理行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月25日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年7月15日公开开庭审理了本案。原告赵冠文，被告二大队的出庭负责人丁坤及委托代理人颜开峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月2日，二大队对赵冠文作出宁公交决字[2018]第320103-2900090465号《公安交通管理行政处罚决定书》（以下简称涉案决定书），决定对赵冠文罚款1000元。 原告赵冠文诉称，原告于2018年11月2日7时28分，在本市××路(施尔美美容院门口至九龙桥)驾驶车牌号为苏Ａ×××××牌照的普通二轮摩托车等红灯时，被执勤交警拦下，在配合出示驾驶证及行驶证的情况下，执勤交警依据《南京市人民政府关于外牌摩托车禁行区域的通告》，对原告“机动车违反交通管制规定强行通行，不听劝阻的，车辆与登记内容不符，涉嫌使用伪造的机动车行驶证以及其他具有被盗抢嫌疑的违法行为”处以行政处罚，罚款1000元并扣留车辆。2007年3月7日的《南京市人民政府关于外牌摩托车禁行区域的通告》第五条规定：自3月22日起，违反交通管制的规定，驾驶外牌摩托车强行在禁行区域内通行，不听劝阻的，由公安机关交通管理部门依照《中华人民共和国道路交通安全法》、《江苏省道路交通安全条例》的规定，处以1000元以上2000元以下罚款。而《中华人民共和国道路交通安全法》第四十条明文规定：遇有自然灾害、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响交通安全的情形，采取其他措施难以保证交通安全时，公安机关交通管理部门可以实行交通管制。“外牌摩托车禁行”显然不符合《中华人民共和国道路交通安全法》中可以实行交通管制的条件。原告当日行驶路线全程无任何关于摩托车禁止行驶的指示牌。原告人员及车辆手续完全合法。综上，该通告第五条及涉案行政处罚违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第四十条，是完全错误的。被告错误的行政行为直接侵犯了原告的合法权益，给原告造成了不应有的损害。故请求法院判决：1、撤销涉案决定书；2、审查《南京市人民政府关于外牌摩托车禁行区域的通告》的合法性。 原告赵冠文向本院提交的证据有： 1.涉案决定书，证明被处罚的事实； 2.《南京市人民政府关于外牌摩托车禁行区域的通告》，证明通告的具体内容； 3.光盘一张（含视频一段、照片两张，拍摄于2019年4月1日），证明当事民警行政处罚的过程违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，照片拍摄于2019年4月1日南京市交通管理局在珠江实行交通管制时，侧面证明南京市交通管理局知道如何执行交通管制，本案不适用交通管制的情形； 4.照片3张，拍摄于2019年7月15日上午8时，证明原告的摩托车所携带的行李厢是现场可以快速拆卸的，属于摩托车载物，原告当场就进行了陈述和申辩，边箱拆卸下来后车辆的整体外观和车辆登记证、车辆行驶证上的外观一致，民警当时没有采纳原告的陈述和申辩，执意要给原告开罚单，被告的行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定。 被告二大队辩称，一、2018年11月2日7时28分许，原告驾驶苏Ａ×××××号普通二轮摩托车行驶至本市摩托车限行区域被被告工作人员发现，被告工作人员对原告发出停车检查的手势信号后，原告未立即停车，继续行驶至案涉路口，被被告的其他工作人员拦下。经初查原告实施了前述违法事实。被告工作人员当场书面通知原告需在规定期间内，至指定的地点接受调查处理。同日，原告在被告工作场所接受调查处理。被告查明事实后依法对原告作出罚款1000元的处罚决定，涉案决定书当场送达原告。本案违法事实清楚，证据确凿，处罚程序合法，适用法律依据正确，请求法院驳回原告的诉请。二、2007年3月7日，南京市人民政府发布了《南京市人民政府关于外牌摩托车禁行区域的通告》。一是划定了我市长江以南绕城公路以内为悬挂江宁等五区号牌、外地号牌的两轮摩托车、轻便摩托车的禁行区域；二是规定了自通告发布之日起至当年3月21日期间，为对上述违法行为教育、劝阻阶段；三是规定了自3月22日以后，凡违反通告规定的，公安机关交通管理部门应按照道路交通安全法律、法规的规定，处罚1000元以上2000元以下罚款。三、市政府的通告在制定、发布期间已履行宣传、告知、教育、劝阻的相关工作。《中华人民共和国道路交通安全法》第四条规定，各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施。我市政府制定的通告符合道路交通安全法律的规定，具有指引作用。自通告发布之日起，我市各区政府、街道、社区已对通告的内容进行了宣传，并且逐门逐户张贴通告，广泛告知。交通管理部门也在通往禁行区域的道路上设置了禁行标志。上述工作均是对悬挂江宁等五区号牌、外地号牌的两轮摩托车、轻便摩托车的驾驶人、所有人或管理人进行教育、劝阻的具体表现。被告认为通告自发布之日起就已产生法律效力，赵冠文其本人也是我市常住居民，其驾驶行为应当受到通告的约束。纵观其交通违法记录，其经常驾驶两轮摩托车且有多条违法处理记录。综上，被告对原告赵冠文的行政处罚事实清楚、证据确凿、程序合法、裁量适当，故请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告二大队向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：1.照片3张，证明原告实施了违法行为的事实； 2.公安交通管理行政强制措施凭证两联； 3.《呈请扣留牌照为APR657的摩托车的报告书》； 证据2-3证明被告依法实施了行政强制措施； 4.发现查处经过3份，证明被告工作人员依法实施行政行为； 5.工作人员工作证复印件3份，证明被告工作人员的身份； 第二组证据：1.原告身份证明复印件； 2.机动车行驶证、机动车驾驶证复印件； 3.机动车交通事故责任强制保险单； 证据1-3证明原告持相应的证件去被告住所地接受处理； 4.受案登记表； 5.询问笔录； 6.行政处罚告知笔录； 7.涉案决定书； 证据4-7证明被告依法实施了行政处罚行为； 8.返还物品凭证，证明被告依法返还扣留车辆。 被告工作人员民警张国庆到庭说明事发当日执勤情况。 被告二大队提交的法律依据有：《中华人民共和国道路交通安全法》第五条、第九十五条、第九十六条、第九十九条第一款第(六)项、第二款；《江苏省道路交通安全条例》第七十条第(四)项；《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第（五）项；《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十三第一款。 经庭审质证，原告赵冠文对被告二大队提交的证据认为合法真实，没有异议，但对其执法的过程有意见，认为被告无权扣留原告的机动车，执勤民警现场没有核验原告车辆的合法性，也没有听取原告的陈述和申辩，被告强行以涉嫌伪造机动车的行驶证及其他具有被盗抢嫌疑为由扣留原告的机动车，强行对原告进行了处罚，违反行政处罚法的规定。 被告二大队对原告赵冠文提交的证据1-2认可；对证据3中的视频真实性不认可，认为没有反映民警整个执法过程，照片也与本案没有关联性；对证据4关联性不认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据2属于规范性文件，不属于证据范畴，本院不予认证；原告提交的证据3中照片拍摄于2019年4月1日，与本案无关，本院不予采信。原告提交的其他证据及被告的所有证据均客观真实，来源合法且与本案存在关联，本院予以采信。 经审理查明，2018年11月2日7时28分，被告对原告赵冠文作出《行政强制措施凭证》，载明：赵冠文驾驶号牌为苏Ａ×××××号的普通二轮摩托车行驶至本市××路（施尔美美容院门口至九龙桥）实施机动车违反交通管制规定强行通行，不听劝阻，车辆与登记内容不符，涉嫌使用伪造的机动车行驶证以及其他具有被盗抢嫌疑的违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第（六）项、第二款、《江苏省道路交通安全条例》第七十条第（四）项的规定，对赵冠文采取扣留机动车的行政强制措施。当日，被告二大队对原告违法行为受案登记，原告至二大队接受处理。当日下午15:00-15:27分许，被告对原告进行询问，赵冠文认可实施了上述违法行为。同日，二大队制作行政处罚告知笔录，将拟作出的行政处罚告知赵冠文，赵冠文认可其车辆是江宁车管所核发牌照，接受罚款，未作陈述和申辩。同日，二大队作出涉案决定书，认定原告于2018年11月2日7时28分，在龙蟠中路（施尔美美容院门口至九龙桥）实施机动车违反交通管制规定强行通行，不听劝阻，车辆与登记内容不符，涉嫌使用伪造的机动车行驶证以及其他具有被盗抢嫌疑的违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条、第九十六条、第九十九条第一款第（六）项、第二款、《江苏省道路交通安全条例》第七十条第（四）项、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第（五）项，决定给予赵冠文罚款1000元的行政处罚。11月2日，被告向原告返还扣留的车辆。原告赵冠文不服被告作出的涉案处罚决定，向本院提起行政诉讼，请求判如所请。 另查明，2007年3月7日，南京市人民政府发布《南京市人民政府关于外牌摩托车禁行区域的通告》，规定：“一、悬挂外市号牌和本市江宁区、浦口区、六合区、溧水县、高淳县号牌的两轮摩托车、轻便摩托车（以下简称外牌摩托车）不得在本市长江以南绕城公路以内（含南京长江大桥）的区域行驶（具体范围见附图）。”原告驾驶的苏Ａ×××××号普通二轮摩托车为本市江宁区号牌。苏Ａ×××××号普通二轮摩托车登记所有人为“南京市江宁区赵冠文文化用品店”。 又查明，二大队民警出具的发现经过载明，事发时，民警王磊发现原告驾驶一辆车号为苏Ａ×××××的二轮摩托车由北向南行驶，因为其涉嫌违法，遂打手势示意其靠边停车接受处理，但其仍然继续行驶，随即王磊用手持电台通知前方岗点执勤的同事协助查处。被告当庭申请执勤民警张国庆到庭说明情况，张国庆陈述当天其在案涉路口执勤，电台通知前方有经示意未停车的摩托车，其在案涉路口查获，经查询涉案车辆类型及登记情况时发现涉案车辆与在车管所登记的照片不符，包括加装车箱和车辆颜色，当场对原告采取行政强制措施。 审理中，原告认可事发当时涉案车辆上加装了三个行李箱，但认为其未看到民警向其挥手，其在路口民警示意停车时很配合；原告陈述其为外企员工，有两辆摩托车，只有涉案车辆是江宁牌照，原告居住在南京南站附近，事发当日系回其市区长白街的房子里拿东西，在长白××附近路口被查处。原告当庭明确其要求对《南京市人民政府关于外牌摩托车禁行区域的通告》中第五条规定的合法性进行附带审查。 本院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款规定，“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”根据《最高人民法院关于交通警察支队的下属大队能否作为行政处罚主体等问题的答复》，被告二大队系被告市交管局下属大队，相当于县级公安机关交通管理部门，对其辖区内的道路交通违法行为具有查处的法定职权。 《中华人民共和国道路交通安全法》第四条规定，“各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施。”南京市人民政府结合本市城市交通管理情况，发布《南京市人民政府关于外牌摩托车禁行区域的通告》，明确规定了本市长江以南绕城公路以内区域属于悬挂外牌摩托车的交通管制区域。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条第一款规定，“上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法第九十条的规定予以处罚。当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续的，应当及时退还机动车”。第九十六条第四款规定，“当事人提供相应的合法证明或者补办相应手续的，应当及时退还机动车”。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第（五）项规定，机动车有被盗抢嫌疑的，依法扣留车辆。根据上述规定，被告在发现原告存在交通违法行为，且所驾车辆与登记内容不符，涉嫌使用伪造的机动车行驶证以及其他具有被盗抢嫌疑的违法行为时，有权采取行政强制措施，扣留涉案车辆。被告在查明涉案车辆情况，原告具备合法证明的情况下，亦及时向原告退还了涉案车辆。 《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第（六）项规定，有违反交通管制的规定强行通行，不听劝阻的行为的，由公安机关交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款；《江苏省道路交通交通安全条例》第七十条第（四）项规定，有违反交通管制的规定强行通行，不听劝阻的行为的，处以一千元以上二千元以下罚款。本案中，在案证据可以反映，赵冠文于2018年11月2日7时28分驾驶本市江宁区号牌的两轮摩托车在交通管制区域强行通行，且不听劝阻，被民警当场查获。执勤民警与原告并无利害关系，对民警的证言本院予以采信。行政处罚程序中，原告对其实施上述道路交通违法行为予以认可，被告将拟作出的行政处罚告知原告后，原告并未提出陈述和申辩，且在告知笔录上签字确认。被告据此对原告作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。本案中，原告提出要求附带审查《南京市人民政府关于外牌摩托车禁行区域的通告》中第五条规定的合法性。《南京市人民政府关于外牌摩托车禁行区域的通告》第五条内容为“自3月22日起，违反交通管制的规定，驾驶外牌摩托车强行在禁行区域内通行，不听劝阻的，由公安机关交通管理部门依照《中华人民共和国道路交通安全法》、《江苏省道路交通安全条例》的规定，处以1000元以上2000元以下罚款。”审理中，被告明确其作出案涉行政处罚决定并未适用该条款，因被告并未依据《南京市人民政府关于外牌摩托车禁行区域的通告》第五条作出涉案行政处罚决定，故原告提出对上述规范性文件的合法性一并进行审查不符合行政诉讼法的规定，本院不予理渉。 综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告赵冠文的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告赵冠文负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  洪 彦 审 判 员  程 媛 人民陪审员  张启军 二〇一九年九月十九日 法官 助理  万炳青 书 记 员  谭 倩