云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终411号上诉人（一审原告）绥江县春伦养殖专业合作社。法定代表人喻春伦。委托代理人李涛，云南华泰律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人王云英，云南华泰律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）绥江县人民政府。住所地：绥江县中城镇县府街**。法定代表人马康凤，县长。委托代理人郭平，绥江县人民政府工作人员。代理权限：一般授权代理。委托代理人周颖，云南怀华律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。绥江县春伦养殖专业合作社（以下简称春伦养殖社）因诉绥江县人民政府（以下简称县政府）土地行政补偿一案，不服云南省昭通市中级人民法院于2019年1月21日作出的（2018）云06行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月10日受理其上诉后，依法组成合议庭于2019年8月20日公开开庭审理了本案，上诉人春伦养殖社的委托代理人李涛，被上诉人县政府的委托代理人郭平、周颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定：春伦养殖社的养殖场位于串佛高速公路建设规划的弃土场范围内，因公路建设需要对其进行征收。2016年11月28日，县政府制定《串佛高速公路绥江段征地拆迁安置补偿补助办法》（以下简称《补偿补助办法》），并于同年12月8日由绥江县板栗镇人民政府对春伦养殖社所有的房屋等固定设施及零星果木进行实地丈量测算。经过两榜公示后，春伦养殖社并未对公示的赔偿项目和金额提出书面异议。2017年3月6日春伦养殖社与施工单位中铁十一局集团第五工程有限公司昭乐高速公路（串佛）二标项目经理部达成《鱼塘鱼类赔偿协议书》对其养殖场养殖的全部水产进行处分，约定由二标项目经理部赔偿春伦养殖社鱼塘内所有鱼类损失费40000元，当日二标项目部将全部款项一次性支付春伦养殖社。2017年6月23日，县政府根据公示的项目及金额，将补偿资金2469847.25元全额支付给春伦养殖社，对此春伦养殖社并无异议。后春伦养殖社认为县政府还应对其养殖场内所有鱼类的可得利润损失进行补偿，与县政府多次协商未果。2017年10月20日，双方协商后共同委托成都宏涛价格评估咨询有限公司宜宾分公司（以下简称宏涛评估公司）对养殖场因整体拆迁所造成的可得利润损失进行评估，评估公司于2017年11月6日作出宜宏评[2017]字第094号《关于云南省昭通市绥江县春伦养殖专业合作社因整体拆迁所造成的年可得利润损失的价格评估意见》，内容：本次价格评估对春伦养殖社因整体拆迁所造成的年可得利润损失为103.85万元。该评估意见送达双方后，县政府仍有异议，至今双方也未达成关于养殖场的年可得利润损失补偿协议。2018年7月26日春伦养殖社提起行政诉讼，请求：一、判令县政府补偿春伦养殖社因特种水产养殖场被征收后造成的停产停业损失共计人民币311.55万元；二、案件受理费由县政府承担。一审法院另查明：春伦养殖社的鱼塘所占土地属集体土地，没有取得土地使用证也没有办理水产养殖证。一审法院认为：1.春伦养殖社的起诉是否超过起诉期限？《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案庭审中，县政府对春伦养殖社出示的2018年3月13日春伦养殖社曾找援建指挥部副部长郭平商量赔偿停产停业损失录音的真实性予以认可，故春伦养殖社于2018年7月26日提起行政诉讼并未超过法律规定的起诉期限。2.春伦养殖社要求县政府补偿其停产停业损失共计311.55万元的诉求依法是否应予支持？本案中，春伦养殖社的渔场所占用的土地系集体土地，集体土地的征收主要由《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）调整，不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《国有土地征补条例》），故县政府对春伦养殖社不存在有停产停业损失补偿。虽然中纪办（2011）8号中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（以下简称8号文件）第二部分有关于“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地征补条例》的精神执行”的规定，但该规定只是一种改革的方向，主要目的是要参照国有土地上房屋征收补偿的精神，充分保障被征收土地农民的合法权益，不能将其理解为集体土地征收过程中，应当按照国有土地征收补偿的程序和标准对被征收土地农民予以安置补偿，否则违反《土地管理法》及其相关规定。司法实践中，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称《集体土地行政案件规定》）第十二条第二款的规定，只有对于已经完成土地征收，但未给予房屋补偿且房屋所在地已经纳入城市规划区的原集体土地上的房屋，才可以参照《国有土地上征补条例》的规定进行补偿。本案中，县政府已经最大程度地保护了春伦养殖社的合法利益，房屋等补偿资金2469847.25元及鱼塘内所有鱼类损失费40000元均已全额支付给了春伦养殖社，没有参照《国有土地征补条例》的规定进行补偿的理由。综上所述，春伦养殖社要求县政府补偿其停产停业损失的诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回春伦养殖社的诉讼请求。案件受理费50元，由春伦养殖社负担。春伦养殖社上诉称：一、县政府制定的《补偿补助办法》对串佛段绥江县境内的被拆迁安置户具有普遍约束力，该办法应作为判决本案的法律依据。该办法第十六条规定“本办法无补偿补助标准的，由县援建指挥部与企业产权人协商，对赔偿内容及赔偿金额协商未达成一致意见的，请有资质的中介机构进行评估，按评估结果执行”。春伦养殖社与县政府已共同委托宏涛评估公司进行评估，评估公司已作出评估意见结论，应作为一审法院判决依据。二、8号文件是规范性文件，应作为判决本案法律依据。《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）《土地管理法》对停产停业损失没有明文规定，本案应执行8号文件规定，在《土地管理法》修订之前，集体土地上房屋拆迁要参照《国有土地征补条例》精神执行。三、一审法院适用《集体土地行政案件规定》第十二条第二款系适用法律错误。双方争议的停产停业损失不适用该条款。四、春伦养殖社鱼塘虽未取得土地使用证和水产养殖证，但不足以成为剥夺春伦养殖社获得停产停业损失权利的法定理由。春伦养殖社于2011年1月1日与板栗乡关口村委会签订《土地承包合同》，当时无相关政策要求必须办理土地使用证或进行备案。春伦养殖社向板栗乡关口村民委员会租用河滩地承包经营，根据《渔业法》第十一条规定，春伦养殖社承包不属于依法必须办理养殖证的法定情形之一。五、县政府对要补偿停产停业损失这一事实无异议，只是双方对具体补偿金额存在分歧，一审法院忽视上述客观事实。县政府依据《补偿补助办法》支付的固定资产补偿费，不包括双方争议的停产停业损失，县政府认可应补偿停产停业损失，且一直与春伦养殖社协商补偿事宜，并共同委托评估公司评估。春伦养殖社将鱼塘存量鱼全部销售给建设施工方，存量鱼4万元收购与停产停业损失无关。请求撤销一审判决，依法审理本案并改判县政府补偿春伦养殖社因鱼塘被整体拆迁所造成的停产停业损失共计人民币311.55万元；上诉费用由县政府负担。县政府答辩称：一、春伦养殖社养殖场占用土地系集体土地，集体土地征收应适用《土地管理法》而非《国有土地征补条例》，春伦养殖社没有取得停产停业损失的法律依据。停产停业损失补偿项目存在于《国有土地征补条例》中，不适用于集体土地。本案不满足《集体土地行政案件规定》第十二条第二款规定的，关于可参照适用国有土地征收补偿标准的条件。8号文件不应作为本案裁判依据，8号文件不属于法律、法规、规章等法律依据，仅是一种改革精神。二、县政府已对春伦养殖社进行了足额补偿，春伦养殖社没有要求补偿的事实根据。县政府在征收中按照《补偿补助办法》确定标准对春伦养殖社进行了足额补偿（其中鱼塘砌体补偿标准从最初60元每立方米提高到了300元每立方米），春伦养殖社在征收中没有其他损失，其主张停产停业损失不仅没有法律依据，也没有事实依据。春伦养殖社已将其养殖场饲养水产以4万元价格全部转让给施工单位，已对其养殖水产进行处分并获得收益，县政府未给春伦养殖社养殖的水产造成损失，春伦养殖社主张的损失属重复主张。春伦养殖社没有办理《水域滩涂养殖证》，不具备水产养殖合法经营资质，客观上不能继续养殖水产，不会产生不能养殖损失。按照《渔业法》第十一条、《水域滩涂养殖发证登记办法》第三章，从事水产养殖依法应当办理《水域滩涂养殖证》。三、春伦养殖社的起诉已超过起诉期限。双方协商行为不是新行政行为，不是起诉期限的特殊起算点，双方协商未果时春伦养殖社应及时提起诉讼。2017年6月23日，县政府按照公示项目及金额，将所有补偿资金支付给春伦养殖社，春伦养殖社知道县政府行政行为时间最晚应为2017年6月23日，其于2018年7月12日起诉，已超过起诉期限。请求驳回上诉，维持原判。一审法院随案移送了一审原、被告提供的证据材料。本院认为，一审法院对上述证据的审核认定正确，本院予以确认。经二审审理查明，一审判决认定的事实清楚，本院予以确认。二审庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点进行了辩论。即1.春伦养殖社的起诉是否超过法定起诉期限；2.春伦养殖社要求补偿停产停业损失311.55万元的诉讼请求是否具有事实和法律依据，是否应予支持。本院认为：一、关于春伦养殖社的起诉是否超过起诉期限问题。《行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。春伦养殖社于2017年6月23日收到经公示的补偿费用，后春伦养殖社认为还应当补偿停产停业损失，其与县政府于2017年10月20日共同委托评估公司对年可得利润损失进行评估，但因双方对评估结果和补偿数额仍有争议，春伦养殖社在其后与县政府协商未果。因此，春伦养殖社关于要求补偿停产停业损失的起诉事项，起诉期限不应从2017年6月23日起算，而应从其提交证据录音资料形成日期2018年3月13日起算，其至2018年7月26日提起诉讼，未超过法律规定的起诉期限。二、关于春伦养殖社要求补偿停产停业损失311.55万元的诉讼请求是否具有事实和法律依据，是否应予支持问题。春伦养殖社提交的录音资料表明，该社要求进行“停产停业损失补偿”，而县政府对其提出的要求尚未进行处理。对于县政府实施征收行为是否对春伦养殖社造成了停产停业损失、是否应当补偿等问题，应当由县政府先行处理，不应由人民法院直接判断。因此，一审法院对该问题进行直接判定不当，本院予以纠正。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。本院依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销云南省昭通市中级人民法院（2018）云06行初90号行政判决；二、判令绥江县人民政府于本判决生效之日起60日内对绥江县春伦养殖专业合作社提出要求补偿停产停业损失的申请进行处理。一、二审案件受理费各人民币50元，由绥江县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 桂 蕾审判员 赵学军审判员 易 文二〇一九年九月九日书记员 林珊珊