福建省福清市人民法院 民 事 判 决 书 （2019）闽0181民初3903号 原告：福清市龙田镇海滨村民委员会，住所地福建省福清市龙田镇海滨村，统一社会信用代码54350181B23461061K。 法定代表人：余吓清，村委主任。 委托诉讼代理人：游云善、林纯全，福建向高律师事务所律师。 被告：福建省龙昇旅游开发集团有限公司，住所地福清市龙田镇东壁岛海滨村，统一社会信用代码91350181768571257R。 法定代表人：郑宝姜。 委托诉讼代理人：江典慧，北京大成（福州）律师事务所律师。 原告福清市龙田镇海滨村民委员会（以下简称海滨村委会）与被告福建省龙昇旅游开发集团有限公司农村土地承包合同（以下简称龙昇公司）纠纷一案，本院于2019年5月10日立案受理后，依法适用普通程序于2019年7月11日公开开庭进行了审理。原告的法定代表人余吓清及其委托诉讼代理人游云善、林纯全和被告的委托诉讼代理人江典慧均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告海滨村委会向本院提出诉讼请求：1.确认原、被告于2004年6月29日签订的《承包开发经营龙田东壁岛旅游景区项目合同书》无效；2.判决被告归还原告位于福清市亩土地〔四至范围：东至海滨村水泥路，西至福建省人民政府闽政地(2011)597号文件征收A地块和福建省人民政府闽政地(2011)874号文件征收F,E地块交界内,南至井仔自然村与海滨村地交界内，北至海滨村教堂〕和22亩土地〔四至范围：北至海边，南至福建省人民政府闽政地(2011)597号文件征收A地块交界内，西至海边，东至福建省人民政府闽政地(2011)597号文件征收A地块交界内〕;3.本案诉讼费用由被告负担。事实和理由：被告前身系福建省龙昇旅游开发有限公司，福建省龙昇旅游开发有限公司前身系福清市龙昇旅游开发有限公司。福清市龙昇旅游开发有限公司成立于2004年11月24日。2004年6月29日，未经原告村民会议讨论决定，被告以“福清龙昇旅游开发有限公司”的名义（乙方）与原告（甲方）签订《承包开发经营龙田东壁岛旅游景区项目合同书》，合同约定的主要内容为：一、甲方同意乙方承包开发经营东壁岛甲方所属旅游景区。二、项目名称、地点及范围：以旅游规划范围面积为准（含九使公山景区、海滨浴场、旅游宾馆、海上乐园等景区）方圆约1km2。三、开发经营形式：……乙方每年向甲方缴纳一定数额的经营承包费，承包费优惠收取，从合同签订之日起五年后开始收取，每年承包费计2万元人民币，于每年元月份交齐。四、开发经营承包年限为40年（时间从合同签订之日算起）。……。这些被承包的土地，有耕地约95亩，山林约120亩，九使公山约125亩，滩涂回填地约60亩。合同签订后，被告没有对承包的土地进行实质性的开发利用。2011年，上述范围内的部份旱地、园地、其他农用地等陆续被征收。2018年，经测绘，被告目前实际使用的部分土地尚有九使公山景区268.68亩〔四至范围：东至海滨村水泥路，西至福建省人民政府闽政地（2011）597号文件征收A地块和福建省人民政府闽政地（2011）874号文件征收F、E地块交界内，南至井仔自然村与海滨村地交界内，北至海滨村教堂〕以及其他22亩土地〔四至范围：北至海边，南至福建省人民政府闽政地（2011）597号文件征收A地块交界内，西至海边，东至福建省人民政府闽政地（2011）597号文件征收A地块交界内〕。至今，经政府有关部门协调，被告拒绝归还原告案涉土地。 综上，案涉土地属原告村民集体所有，未经法定程序将该土地对外承包作为建设用地，违反了《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律规定，《承包开发经营龙田东壁岛旅游景区项目合同书》依法属无效合同。被告应归还原告案涉土地。 被告龙昇公司辩称，原、被告双方签订的《承包开发经营龙田东壁岛旅游景区项目合同书》是双方真实意思表示且履行多年，合法有效，原告关于要求返还土地的主张没有事实和法律依据。具体理由如下：一、履行所谓“法定程序”，是原告自身本应负有的缔约义务，现原告却以自己未履行该义务为由主张讼争合同无效，明显有违诚信原则。海滨村委会作为基层群众性自治组织，依照《村民委员会组织法》相关规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，但应向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。基于其法律地位，原告在和被告签订讼争合同时，应保证对内就讼争合同的签订已经经过了民主议定程序，此为其基于诚实信用原则而应负担的缔约义务。同时，根据讼争合同第十条约定，本合同自签字之日起生效，本合同不因原告法定代表人的变动而变更。也就是说，讼争合同项下的义务不因海滨村委会换届而有所改变。而事实上，在签订讼争合同时，原告向被告提交了由其加盖公章的，议题为“承包开发经营东壁岛旅游景区项目”的村民代表会议纪要。原告事实上已经通过了其内部民主议定程序。如今，原告在换届后，作为缔约主体，以讼争合同未经其内部民主议定程序为由主张合同无效，是将自己没有尽到缔约义务（如有）而可能造成的法律后果让被告承担，明显有违诚信原则。既无事实依据，更无法律依据。二、自2004年签订讼争合同至今超过十五年时间里，被告投入巨额资金用于开发建设，原告也一直收取被告支付的承包费，始终未对讼争合同效力提出过异议。如今，却又以所谓“违反法定程序”为由提出效力异议，于法于情于理，均不应当得到支持。讼争合同签订后，被告投入上亿元巨额资金，用于海滨村度假区的旅游资源开发建设，包括：宾馆建设、道路、沙滩改造、九使山护坡及土方、引水等配套工程、绿化种植及养护等大量建设。2012年5月，福清市土地发展中心对被告就本项目的部分投入委托第三方机构进行评估，认定被告仅投入海滨度假村一期项目的房地产及配套设施评估价格就为6327万元，这还不包括在本项目的其他投入。根据2005年8月25日原告、龙田镇政府及被告三方签署的《旅游资源经营权出让补充合同书》，原告及龙田镇政府均书面确认，原告应继续履行讼争合同中的职责和义务。三、根据最高人民法院法释(1999)15号《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷若干问题规定(试行)》第二十五条之规定，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。本案中，讼争合同已签订并履行十余年，被告也已经做了大量的投入，不论原告是否违反其内部民主议定程序，参照前述规定，其关于本案讼争合同无效的主张依法也不应当得到支持。综上，无论从事实，还是法律规定，无论是维护诚信原则，还是坚持公平原则角度，讼争合同均应依法认定为有效。原告的诉讼请求应予以驳回。对于近几个月以来，原告违反讼争合同约定，肆意破坏被告在项目景区内种植的树木，恶意阻扰项目开发建设等违约行为，被告将保留追究原告违约、侵权等责任并要求赔偿损失的权利。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了举证、质证。原、被告对原告提交的统一社会信用代码证、法定代表人身份证明、居民身份证、内资企业登记基本情况表、《承包开发经营龙田东壁岛旅游景区项目合同书》、福建省人民政府闽政地[2011]874号文件，被告提交的《承包开发经营龙田东壁岛旅游景区项目合同书》、《旅游资源经营权出让补充合同书》、收款票据、银行转账记录、《房地产估价报告》、现场照片、《旅游资源经营权出让合同书》的真实性均无异议，本院予以确认并在卷佐证。原告提交的照片无法证明与本案的关联性，2019年4月3日村会议记录及海滨村土地维权村民意见表仅反映村民对处理纠纷的意见，信访答复材料仅反映部分村民反映村干部倒卖土地问题的答复，与本案主体并不相同，不能证明与本案存在内在关联性，不予采纳。原告虽对被告提交的2004年6月18日村会议纪要有异议，但未提交相反证据予以反驳，本院予以采纳。根据上述证据认定结合当事人陈述，本院查明如下事实： 龙昇公司于2004年11月24日成立，原为福清市龙昇旅游开发有限公司，2008年11月13日更名为福建省龙昇旅游开发有限公司，2008年12月29日再次更名为福建省龙昇旅游开发集团有限公司。 2004年6月19日龙田镇东壁岛海滨村作为甲方，被告（原福清龙昇旅游开发有限公司）作为乙方，双方签订一份《承包开发经营龙田东壁岛旅游景区项目合同书》（以下简称项目合同书），约定甲方同意被告承包开发经营东壁岛甲方所属旅游景区，承包开发经营地点为龙田东壁岛海滨村，承包开发经营范围以旅游规划范围面积为准（含九使公山景区、海滨浴场、旅游宾馆、海上乐园等景点）方圆约1km2。有关东壁岛旅游景区开发项目的立项、规划、土地及商业租赁、专家勘测及景点设计项目的报批手续等前期相关工作均由甲方负责办理，费用由乙方负责。第三条约定：开发经营形式：经甲乙双方协商同意以承包的形式开发经营东壁岛景区。为便于开发经营管理，甲方同意企业成立后，由乙方承包开发经营，乙方每年向甲方缴纳一定数额的经营承包费。承包费优惠收取，从合同签订之日起五年后开始收取，每年承包费计贰万元人民币，于每年元月份交齐。开发经营承包年限为40年，从合同签订之日算起。第五条土地使用约定乙方分三期投入5000万元开发经营。景区范围内现有的群众房屋、果地、田地、园地等需要移迁的协调处置等费用由甲方负责。第六条第5项约定甲方应按时做好景区居民的思想工作。居民不得阻挠乙方的开发经营活动，如有山林纠纷以及发生其他山地承包合同纠纷致使妨碍乙方经营的行为，甲方应负责协调处理，否则，由此造成乙方损失，甲方应负责赔偿；第10项约定在承包开发经营期内，甲方不得单方面解除合同，将规定范围内的景区开发权收回。否则赔偿乙方一切损失。乙方违约致使不能实现合同约定，甲方可以解除合同。合同书甲方落款处盖海滨村委会公章、法定代表人余乃峰私章；乙方落款处盖福清龙昇旅游开发有限公司公章、法定代表人郑宝姜私章。 2004年12月21日福清市龙田镇人民政府（甲方、出让方）与福清市龙昇旅游开发有限公司（乙方、受让方）签订一份《旅游资源经营权出让合同书》（以下简称出让合同书），约定本合同“经营权”指依托在本合同约定的旅游度假区范围内的现有旅游资源，不包含国土、海域资源使用权和旅游度假区划定范围内的集体农用地、集体财产以及村民私有财产的所有权。“旅游资源经营使用费”指甲方因向乙方出让旅游资源经营权而收取的专项费用。合同第一条旅游资源经营权出让第3款约定：“甲方依本合同向乙方出让的是旅游度假区范围内的旅游资源经营权，旅游度假区内的旅游资源所有权仍属甲方。乙方在经营期限内如因开发利用旅游资源而涉及村集体或村民利益补偿，乙方应与村委会或村民协商解决并签订协议，补偿费用由乙方承担”。乙方在旅游度假区范围内的经营期限为40年，其中海域为25年。乙方同意每年向甲方支付旅游资源经营使用费，第一年为5万元，在经营期限内每五年递增5%，每年分两次（5月底和10月底各50%）向出让方交清。乙方承诺在经营期限内总投资不得少于4000万元。合同还约定了其他事项。 2005年8月25日福清市龙田镇人民政府（甲方、出让方）、海滨村（乙方、出让方）、福清市龙昇旅游开发有限公司（丙方、受让方）三方签订一份《旅游资源经营权出让补充合同书》。约定签订前述项目合同书、出让合同书后，龙昇公司认为五年后龙昇公司向海滨村缴纳承包费25000元属于龙昇公司向龙田镇政府支付旅游经营使用费的范围之内，其理由是属于同一地点、同一范围、同一开发经营方式的项目，且海滨村收取的承包费属于龙田镇政府旅游资源经营权的专项费用；海滨村认为海滨村已为龙昇公司提供了旅游度假合同区标示的旅游资源，且项目合同书比出让合同书时间在前；龙田镇政府认为旅游资源经营权的出让是为开发福清市旅游资源，推动旅游的产业发展，龙昇公司向龙田镇政府支付的旅游资源经营使用费是指龙田镇政府因向龙昇公司出让旅游资源经营使用权而收取的费用。据此，三方引起了争议。经三方协商特订立补充合同。海滨村应继续履行项目合同书中的职责与义务；龙田镇政府同意2009年6月19日以后，在每年向龙昇公司收取旅游资源经营使用费中的25000元作为海滨村提供总体规划图界定的旅游资源的分成部分。海滨村同意在2009年6月19日以后直接向龙田镇政府每年收取25000元作为海滨村与龙昇公司签订项目合同书中的海滨村向龙昇公司收取的承包费，海滨村不能再向龙昇公司收取承包费。 2011年10月26日福建省人民政府作出闽政地[2011]874号《福建省人民政府关于福清市2011年度第二十七批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，第二点同意征收福清市龙田镇海滨村旱地3.3581公顷、园地0.4371公顷、其他农用地1.6193公顷、其他草地0.1237公顷、其他未利用地0.6498公顷，合计征收集体所有土地6.188公顷，按规划用途使用。 2014年7月9日、2015年7月22日、2016年12月1日、2017年11月16日、2018年10月15日被告均已分别向原告支付25000元（实际支付28000元，另包含3000元滩涂费用）。 为开发讼争旅游景区，被告进行了实际投入开发。根据福清市土地发展中心委托，要求对坐落于福清市龙田镇东壁岛海滨度假村一期项目的房地产及配套设施进行估价，2012年5月30日福建鑫玉融资产评估有限公司作出鑫融FDPG[2012]075号《房地产估价报告》，估价结果为本估价对象在估价时点2011年12月23日的房地产价格为6327万元。估价对象包括房屋、构筑物、苗木及绿化、电器及设备，评估总价分别为1056万元、5130万元、122万元、19万元。其中，房屋包括综合楼、门卫、客房、大堂、观海厅等从1#－30#楼及配电房、避风港管理房；构筑物包括一期填海土石方工程，东壁岛泳池及配套工程，广场及景观地面工程，避风港土方、双面砌坡，景区道路，海滨村北面沙滩改造工程，九使山护坡，沿海护坡，水厂至东壁岛引水工程、九使公山土石方工程、九使公山前铁栏杆，九使山台阶，东壁岛温泉水井勘探孔、景观水电工程。 本案审理过程中，原告明确其要求返还讼争土地的依据是主张项目合同书无效。被告向本院提交记载时间为2004年6月18日、议题为“承包开发经营东壁岛旅游景区项目”的村会议纪要复印件并加盖海滨村委会公章，主要内容为：“由余乃峰说明关于山地承包经营旅游项目情况，由大家一起商议协议几点内容。1.村将一块东至海滨村水泥路西至海边南至井仔自然村北至海滨村教堂约120亩山地供开发经营。2.在三通一平的开发区，村民需要建房，每亩不超过人民（币）10万元。3.必须在靠近村地方预留5亩地作为村委拆迁补偿，给村民建房使用。4.必须修一条海堤头至现有轮渡码头6米宽的水泥路，由开发商铺设。5.业主取土填海形成的土地权属开发商，但开发商必须在屿的旁建一座简易小花园供村民使用。6.开发商在开发期间不能与围垦工程相抵触。”原告主张不清楚有无开过这个会议，档案也找不到该会议纪要，对该会议记录包括公章的真实性有异议。 根据诉辩主张及在案证据，本案的争议焦点为：项目合同书的效力问题。本院认为，首先，原告作为基层群众性自治组织，依照《村民委员会组织法》相关规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，但应向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。基于其法律地位，原告在和被告签订项目合同书时，应保证对内就项目合同书的签订已经经过了民主议定程序，此为其基于诚实信用原则而应负担的缔约义务。被告亦向本院提交了时间为2004年6月18日议题为“承包开发经营东壁岛旅游景区项目”的村会议纪要，并主张签订项目合同书时原告向被告提交了该会议纪要，原告虽对该会议纪要的真实性有异议，但并未提交相反证据予以反驳，被告有理由据此相信项目合同书的签订，原告对内已经经过民主议定程序。其次，项目合同书已签订多年，被告已对项目进行实际投入并连续多年交纳相关费用，至本案原告起诉前，原告未有证据证明其对项目合同书提出过异议。再次，项目合同书签订时，最高人民法院法释(1999)15号《农业承包合同若干问题规定》仍然适用。该司法解释第二十五条规定：“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。”项目合同书已签订至今十余年，被告已做大量实际投入，参照该条第二款的规定，本院对原告要求认定项目合同书无效的主张不予支持。综上，原告主张项目合同书无效，该主张缺乏依据，本院不予支持。原告据此要求返还土地，本院亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国民法总则》第七条、《中华人民共和国合同法》第八条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条、第九十一条的规定，判决如下： 驳回原告福清市龙田镇海滨村民委员会的诉讼请求。 本案受理费10800元，由原告福清市龙田镇海滨村民委员会负担（已交纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  游 捷 人民陪审员  王炎官 人民陪审员  曾焕朝 二〇一九年九月十一日 书 记 员  俞 杭 -13-