四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川32行终14号 上诉人（原审原告）：汶川县元通建材有限公司。 法定代表人：易文海，系该公司董事长。 委托诉讼代理人：黄云中，男，系四川蜀坤律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王晓蓉，女，系四川蜀坤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：汶川县水务局（原汶川县农业畜牧和水务局），住所地：四川省阿坝州汶川县威州镇。 法定代表人：肖宏，男，系该局局长。 委托诉讼代理人：张玮，系汶川县水务局单位职工。 委托诉讼代理人：王世兵，男，四川维州律师事务所律师。 上诉人汶川县元通建材有限公司因其他(资源)其他行政行为一案，不服(2018)川3221行初4号行政判决，向本院提起上诉。 本院依法组成合议庭，于2019年7月30日对本案进行了公开开庭审理。上诉人汶川县元通建材有限公司的委托诉讼代理人杨江文、王晓蓉，被上诉人的委托诉讼代理人张玮、王世兵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院查明：2013年9月24日，汶川县元通建材有限公司（以下简称：元通建材公司）成立，2014年1月20日，汶川县水务局、汶川县国土资源局、汶川县经济商务和信息化局以汶水发（2014）10号文要求元通建材公司清理整治地震垮塌体和河道壅塞体，并划定范围界限，规定了时限（一年），实行年审年缴制。依据《阿坝藏族羌族自治州自治条例》《阿坝藏族羌族自治州资源管理办法》，汶川县制定了《汶川县砂石资源管理办法（试行）》《汶川县砂石资源管理办法（2015年修订）》规定，确定了砂石资源管理费及资源开发补偿金标准，河道砂石资源费为1元/m³收取，资源开发补偿金按照砂石销售收入的10%征收，为6.5元/m³,同时规定了开采砂石资源的，汶川县人民政府以资源开发补偿金收益作价入股，年产值在1000万元（含1000万元）以上的占股比例为15%，年产值在100万以上至1000万元（不含1000万元）的占股比例为10%。2017年11月23日，汶川县水务局以通知的形式告知各砂石企业，经县委、县政府审定通过，2017年以来的砂石资源补偿费按照10元/m³标准征收。汶川县农水局在2017年至2018年未再收取砂石资源费，2018年收取的砂石资源费为补交2017年之前的费用，砂石资源补偿费为2017年至2018年取缔前的费用。 2016年11月30日，四川省财政厅、四川省发展和改革委员会以川财综（2016）45号文件，通知从2016年12月1日起，将河道砂石资源费收费降为零。 另查明元通建材公司自2013年至2018年4月共缴纳砂石资源费等费用共计11229000.00元。2018年3月27日，汶川县水务局等四单位联合发出关于依法取缔23家砂石场的通告，元通建材公司等23家砂石场关停取缔。 原审法院认为，本案的争议焦点为汶川县水务局收取元通建材公司砂石资源费及砂石资源补偿的行政行为是否违法？对于砂石资源费，根据《四川省河道采砂管理条例》第二十五条规定“从事河道采砂的单位和个人，应当依法缴纳河道砂石资源费”，《汶川县砂石资源管理办法（试行）》《汶川县砂石资源管理办法（2015年修订）》也规定了收取砂石资源费，故汶川县水务局在四川省财政厅、四川省发展和改革委员会以川财综（2016）45号文件前收取砂石资源费不违法。对于砂石资源补偿费，根据《最高人民法院关于对河道采砂应否缴纳矿产资源补偿费问题的答复》：“……，采砂人凡在《矿产资源补偿费征收管理规定》施行以后在河道采砂的，均应依照该规定缴纳矿产资源补偿费。法律、行政法规另有规定的除外。”矿产资源补偿费征收是采矿权人因开采消耗属于国家所有的矿产资源而对国家的经济补偿，是矿产资源有偿开采和维护国家财产权益的重要体现。砂石属于矿产资源，砂石资源补偿费属于矿产资源补偿费。同时，《阿坝藏族羌族自治州自治条例》第三十一条也规定“自治机关依法征收的矿产资源补偿费除上缴国家部分外全额留州，专项用于矿产资源的补偿和保护”。《阿坝藏族羌族自治州矿产资源管理条例》第二十条规定“开采矿产资源，必须依法缴纳资源税、资源补偿费和采矿权使用费”。原告砂场在被取缔前一直在汶川县境内从事采砂活动，故采砂期间产生的资源补偿费，应当缴纳。对于该笔费用是否应以入股的形式进行收取，入股应是公司一方有增加股东的必要，投资方有购股投资的意思，双方一经合意，建立认购契约，即告入股，该行为为民事行为。故是否以入股的形式进行收取不属于行政诉讼审理范围。 综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回元通建材公司的全部诉讼请求。本案案件受理费50元，由元通建材公司负担。 上诉人元通建材公司上诉称：一、原审判决存在对基本事实认定错误的情形。原审判决认定汶川县水务局在2017年至2018年未再收取砂石资源费，因为2018年收取的砂石资源费为补交2017年之前的费用，该认定与事实严重不符。上诉人元通建材公司在一审审理期间当庭提交了两份汶川县水务局向上诉人送达的《催缴款书》，其中一份载明“你公司2017年度用电量104（1-11）万度，折算砂石资源补偿费104万，请你公司于2018年1月9日之前足额缴纳历年累计欠缴资源费104万元”。另一份载明“你公司2017年12月用电量46万度，折算砂石资源补偿费46万元。”《催缴款书》已明确表述，这两笔砂石资源费是根据上诉人元通建材公司2017年1月至12月的用电量折算而成，实际上就是2017年这一年度应当缴纳的砂石资源费，而不是2017年之前拖欠的砂石资源费。且是累计欠缴，证明截止到2017年，并未拖欠。元通建材公司在收到上述两份通知后，于2018年3月6日支付46万元砂石资源费。原审法院在汶川县水务局并未主张“2018年收取的砂石资源费为补交2017年度砂石资源费，而不是2017年之前拖欠的砂石资源费”的情况下，作出这种无视证据违背事实的认定，属于错误的认定，应当予以改正。原审法院认定元通建材公司2018年4月8日缴纳的66万元也是“缴纳2017年至2018年取缔前的费用”，属于没有事实和法律依据的认定。从《催缴款书》可知，截止2017年当年，上诉人累计需要缴纳150万元砂石资源费，上诉人已经与2018年3月6日付清，并无拖欠，更不存在拖欠2017年之前的费用。这笔66万元的砂石资源费并不是缴纳2017年之前拖欠的砂石资源费，而是2018年新产生的砂石资源费。2018年4月8日缴纳的66万元，是在2018年3月27日元通建材公司被认定为非法企业予以取缔后收取。并且是在川财综（2016）45号规定已经宣布取消收取砂石资源费实施一年后收取。原审法院主观认定该笔66万元属于缴纳拖欠的2017年之前的砂石资源费，严重违法，且无证据支撑。 二、原审判决适用法律错误，导致对汶川县水务局行政收费行为的合法性定性错误。砂石资源管理费收取应当遵守法律规定。汶川县水务局向元通建材公司收取的砂石资源管理费，属于行政事业性收费，根据《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》，汶川县水务局应当根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，向上诉人收取。1.砂石资源费收费项目审批主体：《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》第四条“除国务院和省级政府及其财政、价格主管部门外，其他国家机关、事业单位、社会团体，以及省级以下人民政府，均无权审批收费项目。”第九条“省级以下单位申请设立专门面向企业的收费项目，应当向省级财政、价格主管部门提出申请，经省级财政、价格主管部门审核后报省级政府审批，省级政府审批之前应当征得财务部和发改委同意。”具体到本案，则应当由四川省财政厅、四川省物价局、四川省水利厅审批“砂石资源费”的收费项目；2.砂石资源费项目审批内容：收费名称、收费理由、收费目的、收费对象、收费范围、收费标准、收费单位、收费方式、执行期限等，同时还需要提交有关收费的法律、行政法规、地方性法规；3.砂石资源费收费标准制定主体：根据《四川省河道采砂管理条例》第二十六条规定“河道砂石资源费的征收标准由省人民政府水行政主管部门会同财政、物价部门另行制定”四川省《中华人民共和国水法》实施办法，第十八条：“在河道管理范围内进行采砂活动，应当向有管辖权的水行政主管部门申请办理河道采砂许可证、缴纳砂石资源费。砂石资源费应当全部上缴财政，具体征收、使用管理办法由省财政主管部门、省价格主管部门会同省水利主管部门、省国土资源主管部门制定。”具体到本案，河道砂石资源费的征收标准应该由四川省财政厅、四川省物价局、四川省水利厅制定；4.砂石资源费收费标准的制定程序：根据《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》（中发〔1997〕14号）第三条：“所有新增加向企业的行政事业性收费项目和标准，必须按隶属关系分别报财政部、国家计委或省、自治区、直辖市人民政府审批，重要的报国务院审批。各省、自治区、直辖市人民政府审批的收费项目和收费标准，要分别征得财政部和国家计委同意。”5.砂石资源管理费收取的程序：首先，根据《四川省河道砂石资源费征收管理暂行办法》第七条“河道砂石资源费由发放《河道采砂许可证》的水行政主管部门征收”。其次，根据《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》（中发〔1997〕14号）第四条：“向企业收取行政事业性费用，必须凭物价部门颁发的《收费许可证》。”汶川县水务局向元通建材公司收取砂石资源费，需要元通建材公司取得《河道采砂许可证》，向元通建材公司发放《收费许可证》后才能收取。原审判决适用的法律，明显违反行政法规，应当予以改正。汶川县水务局收取元通建材公司砂石资源费的依据是《关于缴纳砂石资源费开采规费的通知》（汶水法〔2014〕376号）和《汶川县砂石资源管理办法（2015）年修订》，而这两个文件，都属于违法制定、擅自设立行政事业性收费项目的无效文件。1.汶川县政府、汶川县农业畜牧和水务局及汶川县国土资源局并不是制定“砂石资源费”的法定主体。《汶川县砂石资源管理办法》在立法依据中称，其制定的法律依据是《中华人民共和国水法》。但是，四川省《中华人民共和国水法》实施办法第十八条明文规定“砂石资源费应当全部上缴财政，具体征收、适用管理办法由省财政主管部门、省价格主管部门会同省水利主管部门”，县国土资源局和县水务局并无制定砂石资源费管理办法的立法权。2.汶川县政府、汶川县农业畜牧和水务局及汶川县国土资源局超越职权制定，根据《阿坝藏族羌族自治州矿产资源管理条例》第七条规定，州、县地质矿产行政主管部门，是同级人民政府管理本行政区域内矿产资源的职能机构，依法可以履行的职责只有执法权，而无立法权，更没有制定收费标准的权利。其制定砂石资源费征收办法的行为，属于明显超越职权范围的行为。3.制定程序违法，《汶川县砂石资源管理办法》及《关于缴纳砂石资源费开采规费的通知》，由汶川县委、县政府研究同意后，则擅自直接向元通建材收取砂石资源费。并未按照规定，经省级财政、价格主管部门提出书面申请，经省级财政、价格主管部门审核后报省级政府审批，省级政府审批之前征得财务部和发改委同意。4.制定的内容违法，根据《阿坝藏族羌族自治州资源管理办法》第二章规定“开发商无论以什么方式取得资源开发权和使用权，州、县人民政府均应以资源开发补偿收益作价入股，入股比例不得低于10%。”该办法明文规定了资源开发补偿收益作价入股的方式。但《汶川县砂石资源管理办法》将内容篡改为“依据《阿坝藏族羌族自治州资源管理办法》第二章资源有偿相关规定，可按照砂石销售收入的10%征收”。很明显《汶川县砂石资源管理办法》违反了《阿坝藏族羌族自治州资源管理办法》的规定。 原审法院完全无视行政收费行为应当遵守的法律法规，而全盘采纳汶川县水务局主张的法律适用，导致本案对汶川县水务局的行政收费行为定性错误，应当改判。请求：一、撤销汶川县人民法院（2018）川3221行初4号行政判决书；二、请求依法改判汶川县水务局退还元通建材公司已经缴纳的砂石资源费共计人民币11229000.00元。 上诉人元通建材公司向原审法院提交以下证据： 第一组：元通建材公司的营业执照复印件、法定代表人身份证明及法定代表人身份证复印件，被告汶川县水务局的登记信息，证明双方的主体资格适格。 第二组：1.《汶川县银杏乡人民政府文件》银府（2012）40号；2.四川省财政厅、四川省发展和改革委员会文件《关于河道砂石资源费有关问题的通知》川财综〔2016〕45号文件；3.《关于依法取缔23家砂石场的通告》。证明：元通建材公司合法成立，在汶川县水务局的管理下处理垮塌体，并向其缴纳砂石资源费；在明文规定禁止收取砂石资源费，甚至在元通建材公司被汶川县水务局认定为非法砂场后，汶川县水务局继续向元通建材公司收取砂石资源费。 第三组：2017年1月12日、2017年12月20日《崔缴款书》、收据，证明元通建材公司在汶川县水务局的通知和催缴下，共向汶川县水务局缴纳人民币11229000.00元砂石资源费。 第四组：阿坝日报关于汶川引进50家砂石企业来清理的报道、汶水发〔2014〕10号关于确定砂石企业清理整治地震垮塌体和河道雍塞体的通知，证明元通建材公司当时是处理垮塌体和雍塞体。 本院对上诉人元通建材公司的证据认证如下：第一组证据的关联性、真实性、合法性均予以确认；第二组、第三组、第四组证据的真实性、合法性予以确认，关联性不予确认。以上的证据证明，2013年9月24日元通建材公司成立，从2013年至2018年4月共缴纳砂石资源费和资源补偿费等共计9477000.00元。2018年3月27日，汶川县农水局等四单位联合发出关于依法取缔23家砂石场的通告，元通建材公司等23家砂石场关停取缔。 被上诉人汶川县水务局答辩称，一、原审法院认定事实清楚，根据元通建材公司提交的《催缴通知书》，可以明确是催缴元通建材公司以前没有缴纳的砂石资源费，一审事实认定无误。在一审庭审中对砂石资源费的金额进行了核对，缴费的明细表已提交给法庭，且与缴款书相互印证，元通建材公司称汶川县水务局在发出通告后对其继续收取了砂石资源费的陈述是与事实不符；二、原审法院适用法律正确，应当予以维持。阿坝州有权针对从事采砂的单位和个人收取砂石资源补偿费，相关法律规定在一审判决书的第九页已经载明。元通建材公司认为收取资源补偿费不合法，缺乏法律依据；三、元通建材公司认为汶川县政府及相关部门制定的《汶川县砂石资源管理办法》和《关于缴纳砂石资源费开采规费的通知》违法，一审中元通建材公司没有对其要求提出合法性审查，在二审中提出是不符合法律规定的，二审法院不应采纳；四、砂石资源补偿费的收取是严格按照自治条例制定的收费办法，与省财政厅及相关部门的规定不冲突。 被上诉人汶川县水务局向原审法院提交以下依据和证据： 第一组：组织机构代码证复印件、法定代表人身份证明，证明汶川县水务局的主体资格。 第二组：《四川省河道采砂管理条例》，证明汶川县农水局收取砂石资源费，符合地方性法规规定。 第三组：《阿坝藏族羌族自治州矿产资源管理条例》《阿坝藏族羌族自治州自治条例》、阿坝州人民政府关于印发《阿坝藏族羌族自治州资源管理办法》的通知，证明汶川县水务局收取资源补偿费符合民族区域自治条例规定。 第四组：中共汶川县委办公室汶川县人民政府办公室关于印发《汶川县依法整治砂石开采秩序实施方案》的通知，证明汶川县水务局作为费用的征收主体合法。 第五组：中共汶川县人民政府党组关于审定《汶川县砂石资源管理办法（试行）》的请示；中共汶川县委办公室、汶川县人民政府办公室关于印发《汶川县砂石资源管理办法（2015年修订）》的通知；汶川县水务局关于审定《汶川县砂石企业“三个一批”实施方案》的请示，证明汶川县水务局收取资源补偿费合法。 第六组：汶川县水务局关于做好砂石管理相关工作的通知、会议纪要、签到表，证明汶川县水务局将征收砂石资源费的标准向元通建材公司明确告知过。 本院对被上诉人汶川县水务局提交的证据的关联性、真实性、合法性均予以确认。 上述证据均已随案移送本院，上诉人元通建材公司和被上诉人汶川县水务局二审没有向本院提交新的证据。 原审法院向本院移送了一审的全部案卷材料，二审查明的事实与原审基本一致，本院予以确认。 另查明，因汶川县水务局在二审期间已退还上诉人元通建材公司的保证金1752000.00元，其要求汶川县水务局退还已经缴纳的砂石资源费和资源补偿金共计人民币11229000.00元，变更为退还砂石资源费和资源补偿金共计9477000.00元。 本案争议焦点是：被上诉人汶川县水务局向上诉人元通建材公司收取9477000.00元的砂石资源费和砂石资源补偿金是否合法。 本院认为，关于被上诉人汶川县水务局向上诉人元通建材公司收取9477000.00元的砂石资源费和砂石资源补偿金，是否合法的问题。根据《四川省河道采砂管理条例》第二十五条规定“从事河道采砂的单位和个人，应当依法缴纳河道砂石资源费”，《汶川县砂石资源管理办法（试行）》《汶川县砂石资源管理办法（2015年修订）》也规定了收取砂石资源费，故汶川县水务局在四川省财政厅、四川省发展和改革委员会以川财综（2016）45号文件前收取砂石资源费并无不当。根据《最高人民法院关于对河道采砂应否缴纳矿产资源补偿费问题的答复》：“……，采砂人凡在《矿产资源补偿费征收管理规定》施行以后在河道采砂的，均应依照该规定缴纳矿产资源补偿费。法律、行政法规另有规定的除外。”矿产资源补偿费征收是采矿权人因开采消耗属于国家所有的矿产资源而对国家的经济补偿，是矿产资源有偿开采和维护国家财产权益的重要体现。砂石属于矿产资源，砂石资源补偿费属于矿产资源补偿费。同时，《阿坝藏族羌族自治州自治条例》第三十一条也规定“自治机关依法征收的矿产资源补偿费除上缴国家部分外全额留州，专项用于矿产资源的补偿和保护”。《阿坝藏族羌族自治州矿产资源管理条例》第二十条规定“开采矿产资源，必须依法缴纳资源税、资源补偿费和采矿权使用费”。上诉人砂场在被取缔前一直在汶川县境内从事采砂活动，故采砂期间产生的资源补偿费，应当缴纳。汶川县水务局向上诉人元通建材公司收取砂石资源费和砂石资源补偿费9477000.00元合法。一审法院认定行政机关的被诉行政行为合法有效的判决结果正确。由于一审法院依据已经废止的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第(四)项进行的判决，属适用法律错误，应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定进行判决，本院依法予以纠正。 综上所述，上诉人元通建材有限公司提出的原审判决对基本事实认定错误、对被上诉人汶川县水务局行政收费行为的合法性定性错误等上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元,由上诉人汶川县元通建材有限公司承担。 本判决为终审判决。 审判长  许志英 审判员  史立新 审判员  陈卉佳 二〇一九年九月二十九日 书记员  秋里措 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。