湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂05行终126号 上诉人（原审原告）邓耀清，男，汉族，1968年8月5日出生，住宜都市。 委托诉讼代理人肖圣兰，湖北百思特律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（原审被告）宜都市高坝洲镇人民政府，住所地：宜都市高坝洲镇湾市村**，统一社会信用代码114205810111503622。 法定代表人覃世斌，镇长。 委托诉讼代理人曹志强，湖北亮节律师事务所律师。特别授权代理。 上诉人邓耀清因诉被上诉人宜都市高坝洲镇人民政府（以下简称高坝洲镇政府）行政给付一案，不服宜都市人民法院（2018）鄂0581行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月13日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定，邓耀清于2011年办有编号为鄂宜都市府（淡）养证[2011]第00055号的《水域滩涂养殖证》，核准的养殖面积为540平方米。同年廖贵念办理了鄂宜都市府（淡）养证[2011]第00182号《水域滩涂养殖证》，核准的养殖面积为1200平方米（0.12公顷），核准养殖方式为网箱养殖。2015年12月17日，宜都市水产局对宜都市清江水域高坝洲库区养殖网箱现状进行了航拍。2016年3月30日，宜都市人民政府发布《关于清理取缔清江及渔洋河宜都市辖水域养殖网箱的通告》，主要内容为：1、自通告发布之日起至2017年5月31日止，全面完成清理取缔清江及渔洋河宜都市辖水域所有养殖网箱及附属设施；2、2016年4月1日至5月31日，有关乡镇人民政府组建工作专班，开展入户调查登记工作，清江高坝洲库区水域养殖网箱以2015年12月17日的航拍影像为依据，以由浮桶（铁质、塑料、泡沫）、钢管、网衣、跳板并通过各种扣件组成或者焊接而成的每20平方米为一只标准网箱，逐一核查网箱数量到单位或者个人，分别明确有水域滩涂养殖证（有证）和无水域滩涂养殖证（无证）的网箱数量，并分别编号，养殖单位或个人签字后，以村为单位进行公示，接受社会监督；3、从2016年6月1日开始至2017年2月28日，以乡镇为单位，以入户调查登记审定资料为依据，根据《宜都市清江及渔洋河市辖水域网箱取缔补助及拆除经费标准》，逐户签订《网箱限期清理取缔协议》，敦促养殖单位或个人按期拆除网箱，由乡镇和市督查专班对已拆除网箱进行验收并签发《网箱拆除验收单》。同年6月13日，宜都市人民政府办公室印发《宜都市清江及渔洋河市辖水域网箱取缔补助及拆除经费标准》，其中载明：1、办有宜都市人民政府颁发的《水域滩涂养殖证》的网箱，按核定面积折合成标准网箱，每只浮式网箱补助2500元（包括水产品处理补助），水上管理用房（棚）每平方米补助300元，无证网箱及水上管理用房不予补助；2、对2017年2月28日前拆除网箱的单位和个人给予拆除经费和奖励；2017年3月1日之后拆除的，不给拆除经费，不享受奖励政策。2016年3月31日，被告高坝洲镇政府发布文件成立高坝洲镇清江流域镇辖水域网箱清理取缔工作领导小组，并制定了《高坝洲镇清江流域镇辖水域网箱清理取缔工作方案》，该《工作方案》载明，2016年4月1日至5月31日为调查登记阶段，2016年6月1日至2017年2月28日为网箱拆除阶段，2017年3月1日至5月31日为强制拆除阶段。在调查登记阶段，邓耀清所在村委会于2016年5月对清理的网箱进行了公示，邓耀清名下公示的数据为：网箱总面积1900平方米，其中有证1740平方米（折合标准网箱87只），无证160平方米（折合标准网箱8只）。由网箱所有人邓耀清和市、镇、村三级专班人员共同签字确认的《清江宜都市辖水域网箱清理取缔登记表》中“现场清点记载”栏载明：网箱面积1900平方米，其中有证540平方米，折算数量27只；无证1360平方米，折算数量为68只。高坝洲镇政府和邓耀清签订的《网箱限期清理取缔协议》中载明：补助有证浮式网箱的数量为27只，对自行拆除网箱及辅助设施给予拆除经费和奖励的数量为95只。2017年2月28日，由市、镇两级专班人员和邓耀清共同签字并加盖高坝洲镇政府公章的《网箱拆除验收单》中“验收记载”栏载明：应拆除且已拆除的有证浮式网箱540平方米（27只），无证浮式网箱1360平方米（68只）。 2018年7月12日，邓耀清就网箱补偿问题向高坝洲镇政府提出信访，高坝洲镇政府于2018年8月27日作出《信访事项处理意见书》（编号：2018024），主要内容为：1、高坝洲镇清江流域镇辖水域网箱清理取缔工作领导小组于2016年4月18日对邓耀清的养殖网箱进行现场登记，相关数据为：有证网箱1740平方米（折算成标准网箱为87只），无证网箱160平方米（折算成标准网箱为8只），于2016年5月进行了公示，公示的数据栏注明“含廖贵念有证网箱（证号00182）”。公示期间无人提出异议，但在后期工作中有群众提出，廖贵念的养殖证不能作为认定邓耀清有证网箱的依据。2、经工作专班调查核实，廖贵念在水产部门办理了60只网箱的水域滩涂养殖证，经多方走访了解，廖贵念并未实际搭建网箱，且在网箱清理登记核查之前，没有按有关规定将养殖证过户到邓耀清名下。3、综合群众反映及专班调查结果，工作专班认为争议的60只网箱不能按照有证网箱政策进行补偿。邓耀清对上述处理意见不服，向宜都市人民政府申请复查。宜都市人民政府信访复查复核委员会办公室书面告知邓耀清，应通过诉讼途径解决问题，邓耀清遂向法院提起行政诉讼，请求：1、判令被告高坝洲镇政府履行法定职责，向邓耀清支付网箱拆除补助经费15万元；2、本案诉讼费由被告承担。 原审另查明，宜都市水产局于2018年12月5日出具《关于廖贵念养殖证有关情况的说明》，主要内容为：1、高坝洲镇青林寺村廖贵念申办并持有鄂宜都市府（淡）养殖证[2011]第00182号《水域滩涂养殖证》。2、该证标明的网箱位置系持证人拟申办的网箱设置位置，该局只确认相关水域，当时因技术原因未标明四至界限。3、廖贵念的养殖证上标明的位置在2015年12月17日的航拍图上无养殖网箱影像。4、2016年4月网箱拆除登记时，其网箱数量及位置由各管辖水域的乡镇人民政府负责确认。 原判认为，根据邓耀清提交的诉状，本案是一起邓耀清认为高坝洲镇政府未足额支付网箱拆除补偿款而提起诉讼的案件，其类型属于行政给付之诉。依照宜都市人民政府发布的通告，宜都市清江高坝洲库区水域存留网箱的清理取缔工作应由高坝洲镇政府组织实施，高坝洲镇政府是实施清理取缔工作并承担给付义务的行政主体，是本案的适格被告。本案邓耀清认为其网箱数量合计95只，其中有证网箱87只、无证网箱8只，而高坝洲镇政府认为邓耀清有证网箱仅有27只，其余68只均为无证网箱，双方争议网箱数量为60只，争议的焦点是这60只网箱能否认定为有证网箱，进而按照有证网箱标准给予补偿。 首先，邓耀清提交的证据不足以证明其权利主张。邓耀清主张争议的60只网箱应认定为有证网箱的依据是：第一，其受让了廖贵念的网箱，并持有廖贵念核准养殖面积为1200平方米（折算为60只标准网箱）的《水域滩涂养殖证》；第二，高坝洲镇政府在2016年5月13日的《公示表》中，将这60只网箱公示为邓耀清名下的有证网箱，并注明了来源。对此，原审法院认为：第一，廖贵念是否搭建网箱以及是否向邓耀清转让网箱存疑。宜都市人民政府的通告清楚表明，养殖网箱面积的认定以2015年12月17日航拍影像资料为依据，而宜都市水产局保存的航拍图及出具的书面说明均证实，廖贵念《水域滩涂养殖证》附图记载的位置，航拍并无影像。邓耀清对此解释称，其为了管理方便，在航拍之前已经将受让的廖贵念的网箱迁移至自己名下的网箱所处位置，故而航拍图上无显示。水域滩涂养殖权系依申请而取得的用益物权，行政主管机关在审批过程中，已经为该权利的行使设定了区域（即地理位置，以证载附图为准），邓耀清主张其继受他人权利并改变了主管机关指定的行使权利区域，即便其所称属实，此种行为已然违反了行政管理秩序，并造成权利认定边界的混乱，为权利的识别和行政管理增加了难度。在此情况下，造成权利识别困难的责任在于邓耀清一方，作为主张权利的一方，邓耀清有义务就其权利主张提交更加充分的证据，否则应承担不利后果，而本案中邓耀清并未提供有力的证据证实其权利主张。第二，邓耀清自称受让了廖贵念的《水域滩涂养殖证》及对应的网箱，只是未办理过户手续。养殖权的实质是水域滩涂使用权，系当事人依申请取得，经登记后方能对外产生公示公信的效力。即便是邓耀清所称属实，但其仅持有廖贵念的证件而不办理过户手续，对外不具有公示公信的效力；如果其要对不具有公示公信效力的物主张权利，同样需要提供比一般权利主张更加充分的证据。第三，尽管高坝洲镇政府在2016年5月13日的《公示表》中，将争议的60只网箱作为邓耀清名下的有证网箱予以公示，并注明出处，公示期间也无人提出异议，但是，此种公示不同于物权法所规定的“公示公信”，不具有权利推定的法律效力，因为它只是行政机关实施行政管理的一种手段，即行政机关将行政权的运行过程置于公众的监督之下，以增强行政权运行结果的可接受性。诚然，在网箱清理取缔过程中，高坝洲镇政府作为实施机关，也有责任对网箱权属的真实状况进行调查，但是，其调查也是建立在既有的权利基础之上，即便高坝洲镇政府调查结论不准确、不真实，也不能免除主张权利一方的举证责任。 其次，邓耀清的行为表现与其权利主张相悖。无论邓耀清签字确认的《清江宜都市辖水域网箱清理取缔登记表》、《网箱拆除验收单》，还是邓耀清与高坝洲镇政府签订的《网箱限期清理取缔协议》，均载明其本人名下的有证网箱数量为27只，其余68只按照无证网箱处理，仅给付拆除经费和拆除奖励。邓耀清对此解释称：网箱拆除有时限，在规定的时限内拆除，才能获得拆除经费和奖励资金，自己为了获得拆除网箱经费和奖励资金，按照高坝洲镇政府的建议，先行与其签订协议，并保留争议，留待以后通过协商或者诉讼途径处理。但是，在诉讼中，高坝洲镇政府并没有承认双方此前达成了“先签协议，并保留争议，留待后续解决”的协议，邓耀清也未能就此提交证据，应认定其主张的事实缺乏证据予以证实。邓耀清承认高坝洲镇政府提交的上述三份书面文件中的签名均为其本人所签，作为成年人，在涉及自己切身利益的事项中，邓耀清应当清楚自己签字确认的法律后果，也应当为此后果承担责任。 综上，邓耀清主张60只网箱为其受让的他人的有证网箱，并要求被告按照有证网箱补偿标准为其补足差额的主张，事实依据不足，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回邓耀清的诉讼请求。 上诉人邓耀清不服，向本院提起上诉称:1、一审法院查明事实不清、审理程序违法。第一，《宜都市清江及渔洋河市辖水域网箱取缔补助及拆除经费标准》中对于“持证”究竟包括哪几种情形并没有说明，在补偿主体出现争议后，宜都市人民政府也没有予以释意。如按现行民事法律法规的规定，“持证”应当包括：持有网箱养殖证的权利人、继受人、受让人以及其他持有养殖证且正在从事网箱养殖的人。被上诉人对于“持证”的概念以及补偿网箱的位置的解释应当在发布公告进行补偿时就予以说明，在补偿工作完成后，被上诉人再进行解释不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。由于被上诉人在补偿期间尚无解释，被上诉人应当按“持证”概念予以补偿。况且，被上诉人只是受托的行政机关，对上述《标准》并无解释权限。第二，上诉人认为，要判断60只网箱是否属于有证网箱，人民法院只需判断：其一，该证件是否为有权机关核发且持续有效；其二，该证件是否为合法财产转让及权利转让；其三，被上诉人是应对上诉人还是对廖贵念予以补偿，是否存在重复补偿或补偿对象错误等情形。但一审法院在廖贵念是否搭建网箱以及是否向上诉人转让网箱这一基本问题“存疑”的情况下作出判决，属于认定基本事实不清。并且，依据上述《标准》，即使上诉人对于涉案60只网箱不享有补偿权，也不能否定廖贵念对60只网箱享有补偿权，因此，廖贵念是本案的利害关系人，依据法律规定，法院应当追加其作为第三人参与诉讼。一审法院未追加第三人，属于程序违法。2、一审法院举证责任分配有误，对上诉人不公平。第一，一审法院要求上诉人承担举证责任的原因是：一是认为上诉人违反行政管理秩序,造成权利认定边界“混乱”，但实际上，造成权利认定不清的责任不在于上诉人而在于被上诉人。被上诉人自颁发《水域滩涂养殖证》后，除收取了两年的费用后（2013年后就停止收取费用）就从未对水域滩涂养殖进行过有效的管理，导致在清江水域内，存在大量的无证养殖情形，水产养殖机关从未制止，以至于像上诉人这种按规定办理了养殖证的养殖户的权益不能得到有效保护。从这个角度分析，养殖户在清江流域进行网箱养殖时，更多的是按照养殖效率和养殖便利以及养殖的可行性（水域的流动性、深浅等）自行划分区域，而非按照水产管理机关在没做水域调查时划分的区域进行养殖。水产管理行政机关以及被上诉人管理缺失，没有履行行政管理职能，存在重大过错，增加了权利识别难度。一审中上诉人就此已作出说明，也提供了相应的证据。但一审法院却将网箱迁移养殖合理性的证明责任分配给上诉人，对上诉人不公平。第二，廖贵念的《水域滩涂养殖证》是经被上诉人依照法定程序颁发的，满足公示公信的要求，变更登记的目的在于对抗第三人。上诉人受让廖贵念的《水域滩涂养殖证》并不因为没有办理变更登记而无效，也不能用未办理变更登记来否认上诉人对廖贵念养殖证下60只网箱享有的权利，被上诉人在取缔清理网箱的过程中应该对此情况进行调查了解，但被上诉人未进行调查就作出行政行为，应该由被上诉人举证。第三，行政管理的公示与物权法规定的公示是两个不同的概念。行政决定在公示期间届满后，若无异议，其公示内容依法成立，行政公示也是行政行为的重要依据，如没有特殊情况，行政机关的行政行为应该依据公示内容进行，这是合理行政原则和程序公开原则的具体体现。被上诉人未按照公示内容确认60只网箱属于有证网箱，应该就否认60只网箱属于有证网箱提交证据加以证明，这原本是被上诉人的举证责任，一审法院将该举证责任分配给上诉人是错误的。3、一审法院对签字行为理解不当。上诉人确实在《清江宜都市辖水域网箱清理取缔登记表》、《网箱拆除验收单》、《网箱限期清理取缔协议》上予以了签字，但这是因为依据宜都市人民政府的通告，需在规定的时限内签订协议进行拆除才能获取拆除经费和奖励资金，上诉人的签字行为实则是配合行政机关执法，上诉人并不认可验收单所记载的有证网箱的数量。因此，在协议签订后，上诉人立即通过信访的方式表达了自己的诉求，用实际行动表明上诉人对有证网箱数量与被上诉人存在争议。一审法院不能简单的仅通过签字行为，而不考虑签字行为本身的政策因素就认定上诉人对60只网箱属于无证网箱不存在争议，同时，还免除了被上诉人对“先签协议，保留争议，后续解决”的举证责任。被上诉人对于上诉人签字行为的法律效果存在误解。综上，请求：1、撤销原审判决，将本案发回重审；2、在查明本案事实的基础上，依法改判被上诉人向上诉人支付网箱拆除补偿款15万元；3、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人高坝洲镇政府辩称：一审查明事实清楚，判决正确，上诉人的上诉事实和理由是不成立的。针对上诉人的上诉发表如下意见：1、关于“持证”的概念问题。《宜都市人民政府办公室关于印发的通知》（都政办发[2016]22号）及《宜都市人民政府办公室关于印发的通知》（都政办发[2016]44号）规定，“持证”对象是持有宜都市人民政府颁发的《水域滩涂养殖证》的网箱养殖单位和个人，所以，上诉人的第一个上诉理由中关于对“持证”概念的理解是错误的。2、第二个上诉理由属于上诉人的主观分析。请求二审法院维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件基本事实与原审相同。 本院认为，上诉人主张，依照宜都市人民政府的相关文件规定，有《水域滩涂养殖证》的网箱应该得到补偿，上诉人的网箱数量共95只，其中有证网箱87只，无证网箱8只，但被上诉人认定其有证网箱仅27只，无证网箱68只，并据此对上诉人予以了补偿，上诉人对于95只网箱的拆除经费和奖励资金的补偿并无异议，但认为被上诉人未对其有证网箱足额补偿，因此向法院提起本案诉讼，要求被上诉人对前述无证网箱中的60只，应认定为有证网箱，并应向其支付15万元（2500元/只）的网箱拆除补助款。 上诉人向法院提交了廖贵念的《水域滩涂养殖证》、2016年5月13日《清江高坝洲库区宜都市辖水域网箱养殖设施现场调查核实公示表》、2014年5月1日收款人为“廖贵念”的《收条》等证据，用以证明上诉人已于2014年5月1日通过向廖贵念支付5万元对价的方式，受让并持有了廖贵念的《水域滩涂养殖证》及60只网箱，并且，前述《公示表》中公示载明，上诉人的网箱共计95只，其中有证网箱87只，无证网箱8只。因此，上诉人主张涉案的60只网箱应当被认定为有证网箱，其对此享有获得网箱拆除补助款的权利。 本院认为，首先，《水域滩涂养殖发证登记办法》第二条规定，本办法所称水域滩涂养殖权，是指依法取得的使用水域、滩涂从事水产养殖的权利。《湖北省实施办法》第九条规定，领取养殖证的单位和个人，应当在养殖证许可范围内从事养殖生产，保护和改善其养殖水域的水质环境、生态环境、生产条件和基础设施，不得从事掠夺式经营。也就是说，持有《水域滩涂养殖证》的单位或个人依法取得的是使用水域、滩涂从事水产养殖的权利，且应当在养殖证许可范围内从事养殖生产。本案中，上诉人于2011年办有编号为鄂宜都市府（淡）养证[2011]第00055号的《水域滩涂养殖证》，核准的养殖面积为540平方米。依据2015年12月17日宜都市水产局对宜都市清江水域高坝洲库区养殖网箱现状拍摄的航拍图显示，上诉人的《水域滩涂养殖证》中标明的养殖区域内显示有网箱存在，依据宜都市人民政府文件中“每20平方米为一只标准网箱”的规定，上诉人的有证网箱应为27只。上诉人主张其受让了廖贵念的《水域滩涂养殖证》及60只网箱，但2015年12月17日的航拍图显示，廖贵念的《水域滩涂养殖证》上标明的养殖区域内无养殖网箱影像。即便依据上诉人的主张，其为了方便管理，在航拍之前已将受让的廖贵念的网箱迁移至自己名下的网箱所在水域，故而航拍图上无显示，但依据前述规定，由于涉案的60只网箱不在廖贵念《水域滩涂养殖证》许可的范围内，故该60只网箱在法律性质上与上诉人的27只有证网箱并不相同。并且，《水域滩涂养殖证》中的“注意事项”明确载明，“水域滩涂养殖权人名称或者姓名、地址或住址等事项发生变化的，须按规定向原登记机关申请办理变更登记手续。”上诉人虽持有廖贵念的《水域滩涂养殖证》，但并未办理变更登记手续。因此，廖贵念的《水域滩涂养殖证》并非行政机关许可上诉人在实际水域范围内进行养殖的法律凭证，不能仅依据上诉人持有了廖贵念的《水域滩涂养殖证》就认定上诉人的其余68只网箱中有60只属于有证网箱。虽然，上诉人还提交了收款人为廖贵念的《收条》，但在被上诉人对该《收条》不予认可的情况下，仅凭该《收条》不足以证实上诉人与廖贵念之间存在权利转让的事实。况且，上诉人在行政补偿程序中并未向被上诉人提交该《收条》，也未提交其他证据支持其主张。在这种情况下，被上诉人在当时仅认定27只网箱为上诉人的有证网箱，并无不当。 其次，关于2016年5月13日的《公示表》，本院认同一审法院的观点，该《公示表》的主要作用在于将现场调查核实情况予以公开，并接受社会监督，但在后期工作中有群众对此提出意见，因此，《公示表》并不能作为上诉人本案中主张的补偿依据。《宜都市清江及渔洋河市辖水域网箱取缔补助及拆除经费标准》（都政办发[2016]44号）第四条规定，乡（镇）凭《清江、渔洋河宜都市辖水域网箱清理取缔登记表》、《网箱限期清理取缔协议》、《网箱拆除验收单》向市网箱清理取缔工作领导小组申请拨付兑付资金，由乡（镇）办理直达到网箱养殖单位或个人账户。上诉人签订的上述登记表、协议以及验收单均载明，有证网箱的数量为27只，其余68只为无证网箱。在上诉人对涉案的60只网箱为无证网箱予以认可的情况下，被上诉人据此对上诉人予以补偿，并无不当。上诉人一再阐明，其是基于获取拆除经费和奖励资金的考虑，才按照被上诉人的建议，先行与被上诉人签订了协议，但其保留了争议，留待以后通过协商和诉讼的方式处理。但被上诉人并不认可上诉人的该主张，上诉人也并未提交相关证据予以证实。因此，对于上诉人的该项主张，因缺乏充足的证据予以证实，本院不予采信。 综上，上诉人认为涉案的60只网箱应被认定为有证网箱，被上诉人应据此对其补足15万元的网箱补助款，但其提交的证据不足以支持其该项主张。上诉人的上诉理由不能成立，对其请求本院不予支持。原审判决正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案一、二审诉讼费各50元，均由上诉人邓耀清负担。 本判决为终审判决。 审判长 甘 杨 审判员 曹 斌 审判员 胡振元 二〇一九年九月九日 书记员 陈 悦