湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）湘行赔终23号上诉人（原审被告）：怀化市人民政府。住所地：怀化市政务中心大楼。法定代表人：雷绍业，市长。委托代理人：张礼华，怀化市经济和信息化委员会工作人员。委托代理人：黄剑平，湖南玉锋律师事务所律师。上诉人（原审原告）：湖南省怀化安江惠峰印染有限公司。住所地：湖南省洪江市安江镇东风路。法定代表人：杨惠兰，董事长。原审被告：洪江市人民政府。住所地：湖南省洪江市黔城镇雪峰大道行政中心大楼。法定代表人：张龚，市长。委托代理人：肖迪文，洪江市国土资源局工作人员。委托代理人：钦新华，洪江市司法局工作人员。原审第三人：湖南怀化市安江纺织有限责任公司。住所地：湖南省洪江市安江镇东风路。法定代表人:杨杰，董事长。委托代理人:马仁斌，湖南星星律师事务所律师。原审第三人:湖南万家鑫置业有限公司。住所地：湖南省洪江市安江镇东风路小溪坑。法定代表人：唐靖，总经理。上诉人湖南省怀化安江惠峰印染有限公司（以下简称惠峰公司）因与上诉人怀化市人民政府（以下简称怀化市政府）及原审被告洪江市人民政府（以下简称洪江市政府）、原审第三人湖南怀化市安江纺织有限责任公司（以下简称安纺公司）、湖南万家鑫置业有限公司（以下简称万家鑫公司）行政赔偿一案,不服怀化市中级人民法院（2018）湘12行赔初9号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。怀化市中级人民法院经审理查明:2002年11月8日，以怀化市经济贸易委员会为甲方、以杨惠兰为乙方，双方签订《资产收购合同书》，由杨惠兰整体收购怀化市经济贸易委员会所属全资企业--原湖南怀化纺织厂安江分厂印染部分的资产（主体资产为1500万米/年的印染生产线）。2003年1月21日，双方签订《关于怀纺安江分厂资产处置的补充合同书》，怀化市经济贸易委员会将原属纺织部分的动力车间的水处理设施等资产转让给杨惠兰。该部分资产包括：提水站泵房（地产除外）、生产生活用水处理设施、蓄水池、化验室、办公楼等。2003年6月6日，杨惠兰办理了权证号为怀国用（2003）字第出212号《国有土地使用证》，权证上载明，土地使用者为惠峰公司，用途为工业用地、使用权类型出让，终止日期为2053年5月13日止，使用权面积为50075.17㎡（75.11亩）。2008年6月12日，因修建安江防洪堤的需要，以洪江市铜湾电站洪江库区协调指挥部为甲方，以惠峰公司为乙方，双方签订《安江防洪堤搬迁补偿协议》，约定惠峰公司搬迁房屋面积共计1517.67㎡，洪江市铜湾电站洪江库区协调指挥部一次性补偿房屋及生产安置款130万元。2011年5月19日，惠峰公司与唐承开签订《备忘录》，约定：惠峰公司将位于洪江市安江镇东风路的土地使用权面积为50075.17㎡的土地（权证号为怀国用（2003）字第出212号、性质为工业出让地），作价3000万元出售给唐承开，惠峰公司负责将土地使用权过户到唐承开名下的公司，过户中的相关税费由惠峰公司承担40%，唐承开承担60%。2011年9月4日，以万家鑫公司为甲方，惠峰公司所有的股东杨惠兰、夏剑峰、夏松为乙方，双方签订《企业收购协议》，约定万家鑫公司整体收购惠峰公司，收购标的具体指向惠峰公司名下的土地资产及地上建筑物和其他附属设施、设备及全部无形资产、乙方在惠峰公司的全部股权；该《企业收购协议》于2011年9月5日经湖南省洪江市公证处公证。2011年11月4日，惠峰公司将怀国用（2003）字第出212号《国有土地使用证》使用权过户到万家鑫公司的名下，新的权证号为洪国用（2011）第043号，土地使用权面积为50075.17㎡。2011年1月10日，原告惠峰公司向当时的怀化市经济贸易委员会提出《关于请求对原安纺改制遗留问题进行协调处理的报告》和《请求协调处理安纺消防管道用水一事的报告》，同年1月20日，第三人安纺公司向市驻企业帮扶工作组提出《关于请求尽快解决资产遗留问题的报告》，上述三份报告中均提出，双方在资产划分与土地存在争议。为解决安纺公司与惠峰公司改制遗留问题，怀化市人民政府成立了由怀化市经济和信息化委员会（以下简称市经信委）牵头，怀化市轻纺工业管理处等单位参加的协调处置小组。通过查阅资料、与当事人谈话、现场走访、实地测绘等多种方式进行调查了解，协调处置小组于2012年8月6日作出《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》，该报告涉及惠峰公司、安纺公司及万家鑫公司土地问题的处理建议是：1、土地使用权面积。安纺公司的土地：发证面积124169㎡，供水系统转入的土地1811.38㎡，土地使用权面积125980.38㎡（188.97亩）；惠峰公司的土地：发证面积50075.17㎡，减修防洪堤征用土地5988.16㎡，减供水系统转出的土地1811.38㎡，土地使用权面积为42275.63㎡（63.41亩）。2、土地调整。为满足安纺公司生产的需要，将属于万家鑫公司红线范围内原安纺动力车间的土地面积7119.68㎡，一部分划归安纺公司作生产用地，面积为5656.16平方米，另一部分留作公共道路用地，面积为1463.52平方米，公共道路所属产权安纺公司与万家鑫公司，面积各为731.76㎡；将位于万家鑫公司围墙边属安纺公司洗衣房的一块466.99㎡的土地划归万家鑫公司，将万家鑫公司与原安纺老医院交界的一处红线拉直，减少万家鑫公司57.88㎡的土地面积。综上，安纺公司净增土地5920.93㎡，万家鑫公司减少土地面积5978.81㎡，增加原安纺老医院空地57.88㎡。3、安纺公司、万家鑫公司调整后的土地。安纺公司的土地：红线范围土地122179.86㎡，供水系统转入土地1811.38㎡，从万家鑫公司调入土地5920.93㎡，合计土地面积129912.17㎡；万家鑫公司的土地：供水系统转出1811.38㎡，动力车间、道路等调出土地5978.81㎡，洪江市修防洪堤征用惠峰公司土地5988.16㎡，红线调整道路面积误差1615.78㎡，万家鑫公司实得土地面积40506.38㎡（60.76亩）；惠峰公司多得土地5825.34㎡，扣除红线调整产生的道路误差1615.78㎡，惠峰公司净多得土地4209.56㎡。此次调整万家鑫公司净减少土地5978.81㎡，致使万家鑫公司土地在惠峰公司土地使用权的基础上净减1769.25㎡。另外，报告上还对惠峰公司的土地面积进行核实，认定惠峰公司的土地权证红线范围内的土地面积经洪江市国土资源局测绘队复核，实际土地面积为55900.51㎡，比发证面积多5825.34㎡（8.74亩）。比收购合同应得面积32607.74平方米多23292.77平方米（34.94亩）。2012年8月6日，市经信委向怀化市人民政府提出《关于请求处理安纺和惠峰改制遗留问题的请示》（以下简称《请示》），并以《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》为附件，怀化市人民政府主要领导在《请示》上签字批示，同意市经信委意见，请尽快执行到位。2013年2月6日，怀化市人民政府召开专题会议，专题研究惠峰公司拖欠留守职工的工资、社保医保和部分职工的欠款以及该公司土地面积确认、变性问题，会议形成决议，确认惠峰公司的土地面积为60.76亩（即40508.69㎡），并要求把土地面积确定的法律和政策依据向惠峰公司通报。2013年4月10日，市经信委领导组织市国土、市监察、市国资委、市轻纺等相关单位约见了惠峰公司的法定代表人杨惠兰，通报了调整后的土地面积为60.76亩（即40508.69㎡），并将调整的依据以文字形式交与杨惠兰。2012年8月25日，万家鑫公司以市经信委文件精神及处理建议为由，向洪江市国土资源局申请置换洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》。洪江市人民政府依据洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》和市经信委《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》进行变更登记。于2012年8月29日向万家鑫公司颁发洪国用（2012）第041号《国有土地使用证》，该权证除使用权面积由50075.17㎡变更为40490.2㎡外，其他事项均未变更。同时，注销洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》。2012年10月26日，洪江市人民政府再次根据万家鑫公司的变更登记申请，依据市经信委《关于洪国用（2012）第041号宗地红线变化的说明》向万家鑫公司颁发了洪国用（2012）第046号《国有土地使用证》，该权证除使用权面积由40490.2㎡变更为40601.2㎡外，其他事项均未变更，同时注销洪国用（2012）第041号《国有土地使用证》。2013年6月28日，安纺公司亦向洪江市人民政府申请变更土地登记，洪江市人民政府于2013年8月20日向安纺公司核发了洪国用（2013）第090号和洪国用（2013）第091号国有土地使用证，洪江市人民政府颁发给第三人安纺公司的洪国用（2014）第038号国有土地使用权证，原告在庭审中称该洪国用（2014）第038号国有土地使用权证没有争议。惠峰公司对核减土地及颁发新土地证的行为不服，向法院提起诉讼。请求：1、撤销怀化市政府作出的核减原告土地9566.48平方米的行政行为；2、撤销洪江市政府给万家鑫公司重新核发的洪国用（2012）第041号《国有土地使用证》以及给怀化安纺公司核发的新土地证的行政行为；3、请求判决责令两被告赔偿因违法核减土地和违法土地登记给原告所减少土地9566.48平方米，并赔偿相应的经济损失。本案在审理期间，曾组织当事人进行了现场勘查，并委托洪江市国土资源局对洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》与洪国用（2012）第046号《国有土地使用证》红线图进行对比，明确核减调整的土地位置、面积。洪江市国土资源局对此制作了万家鑫公司宗地变更套合图，该图明确载明核减调整的土地主要有二块：靠近安纺公司变电站的7845.51㎡与靠近惠峰公司生活区的1390.66㎡。洪江市人民政府承认核减调整7845.51㎡的土地使用权登记在第三人安纺公司名下，另一块1390.66㎡土地作为公共道路使用。2014年12月4日，关于上诉人李光宏与被上诉人向永华、惠峰公司，原审被告万家鑫公司、唐承开，原审第三人杨惠兰债权人代位权纠纷一案，湖南省高级人民法院作出（2014）湘高法民一终字第185号民事判决，该判决于2015年1月5日送达给惠峰公司与杨惠兰。该民事判决确认根据惠峰公司与万家鑫公司的协议约定，万家鑫公司从惠峰公司受让的土地使用权面积应为50075.17㎡，现土地使用权面积变更为40601.2㎡，双方应按变更后的土地使用权面积计算收购价款，原协议价格3000万元，万家鑫公司实际应付价款24324151元，现已支付。2017年4月17日，湖南省高级人民法院作出（2016）湘行终1168号行政裁定,该行政裁定认为：根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，为其知道或应当知道该行为的内容起计算2年。市经信委于2013年4月10日向惠峰公司通报本案所涉土地调整情况，惠峰公司从该日起知道被诉土地登记行为的内容，即惠峰公司提起本案诉讼的期限从2013年4月11日起至2015年4月10日止。惠峰公司在本案的起诉状上签署日期为2015年3月20日，在“湖南省怀化市中级人民法院当事人送达地址确认书”上当事人确认签署日期为2015年4月3日，可推定其于2015年4月3日前向原审法院提出了起诉。惠峰公司提起本案诉讼未超过期限，符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条规定，撤销怀化市中级人民法院（2015）怀中行初字第25号行政裁定，指令怀化市中级人民法院对本案继续审理。怀化市中级人民法院审理认为：本案系因核减土地行政行为引发的行政赔偿纠纷。原告惠峰公司起诉是否超过法定期限、原告的诉讼主体资格、原告诉请撤销被告洪江市政府给第三人万家鑫公司核发的洪国用（2012）第041号国有土地使用权证，给第三人怀化安纺公司核发的洪国用（2013）第090号和第091号国有土地使用权证，是否符合起诉条件、洪江市政府提出不是本案适格被告、怀化市政府作出的核减原告土地行政行为是否合法的等问题，怀化市中级人民法院（2018）湘12行初78号行政判决已有详细阐述，本行政赔偿判决不再赘述。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。”第二十八条：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”本院在立案阶段并未按上述规定分别立案，在诉讼过程中分案后，在庭审中已经给予各方当事人充分予以说明，各方均没有提出异议，故本案分别立案的案号是（2018）湘12行初78号和（2018）湘12行赔初9号，依法合并审理，分开判决。怀化市中级人民法院（2018）湘12行初78号行政判决，认定怀化市政府核减原告土地面积行政行为事实不清、依据不足，程序违法，已经判决确认该核减土地行政行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，可以同时判决责令被告采取补救措施，以弥补原告的损失。故该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第五项、第二款之规定，判决：由怀化市人民政府采取补救措施以弥补原告湖南省怀化安江惠峰印染有限公司所受的相应损失。怀化市人民政府不服，向本院提起上诉称：1、上诉人在行政过程中，即使有程序违法行为，该行为并未导致惠峰公司实体利益的损害。2、惠峰公司与第三人安纺公司关于资产和土地范围的争议，从双方未办理土地使用权证初始登记就开始，安纺公司一直求市政府解决，2011年，双方再次向市政府申请处理。惠峰公司却在争议存在的情况下，将怀国用（2003）字第212号土地证所载50075.17平方米土地使用权以3000万元转让给第三人万家鑫公司，惠峰公司在明知争议尚未解决之前，将土地使用权按原有争议面积定价转让，万家鑫公司依据生效判决按照其实际取得的土地面积支付对价，虽然惠峰公司的合同利益减少了，但这不是上诉人行政行为造成的，而是惠峰公司签订合同时应当预见的正常商业风险。请求：撤销一审判决，驳回惠峰公司要求行政赔偿的诉讼请求。惠峰公司上诉称：怀化市政府的行政行为违法已经给上诉人的财产造成了实际损失，一审判决的主要处理方式不当，应当判决怀化市政府承担赔偿责任。请求：把怀化市政府错误核减的15亩国有土地使用权按商住地性质依法登记在惠峰公司或杨惠兰名下，赔偿各项经济损失1152万元。怀化市政府口头答辩称：答辩人虽然在本案所涉的行政判决中被确认行政行为违法，但并没有造成惠峰公司损失。惠峰公司答辩称：一审法院作出的行政赔偿判决认定事实清楚，程序公正合法，但处理结果不当。惠峰公司土地利益遭受损失就是怀化市政府违法行政行为造成的，应当依法赔偿惠峰公司的损失。洪江市政府答辩称：涉案土地变更登记是根据土地权属人原审第三人万家鑫公司申请依法作出，所变更登记的土地权属人是万家鑫公司，实施变更登记行为时，惠峰公司已不是土地权属人，洪江市政府依法无需通知及听取惠峰公司意见。洪江市人民政府根据万家鑫公司的申请，在万家鑫公司提出相应材料后，进行了变更登记。因此，被诉变更登记符合法定程序。请求依法裁判。原审第三人安纺公司答辩称：怀化市政府就案涉土地使用权面积的核减与调整行为，虽然在程序及事实与证据方面存在瑕疵，但就调整的结果来讲，是客观公正的，安纺公司根据核减调整行为取得新增土地使用权，在客观上没有损害任何人的权利，即使本案行政行为违法，赔偿也与安纺公司无关。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。原审法院经审理查明的案件事实本院予以确认。另查明：怀化市中级人民法院于2019年1月21日作出（2018）湘12行初78号行政判决：确认怀化市人民政府对惠峰公司的土地核减行为违法。惠峰公司不服，向本院提出上诉。2019年6月3日，本院作出（2019）湘行终502号行政判决，驳回上诉，维持原判。本院认为：本案中，怀化市政府核减惠峰公司土地面积事实不清，证据不足，程序违法。该行为已被本院(2019)湘行终502号行政判决确认违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。鉴于怀化市政府核减土地行为已经付诸实施，撤销核减行为势必会造成社会公共利益的重大损失，引发更多的社会矛盾和纠纷，故涉案的行政判决确认怀化市政府的核减行为违法。就行政赔偿案而言，由行政机关采取补救措施以弥补惠峰公司损失，由其先行处理更有利于实质化解行政争议。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。惠峰公司提出由怀化市政府赔偿其各项损失1152万元，但没有提交有效的证据证明该损失。故原审判决由怀化市人民政府采取补救措施以弥补惠峰公司所受的相应损失并无不当。综上，上诉人怀化市政府、惠峰公司的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  李隽明审判员  彭斌韬审判员  涂勇华二〇一九年九月十九日书记员  刘亦诚