安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖02行终78号上诉人(原审原告)倪进生，男，汉族，住安徽省无为县。委托代理人苏黎明，安徽国恒律师事务所律师。委托代理人高飞，安徽国恒律师事务所律师。被上诉人(原审被告)无为县农业委员会，住所地安徽省无为县。法定代表人陈少君，该委员会主任。原审第三人无为县泥汊镇保安村村民委员会，住所地无为县。法定代表人陈志刚，该村主任。上诉人倪进生因农业行政管理（农业）其他行政行为一案，不服安徽省无为县人民法院（2019）皖0225行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明，倪进生、无为县农业委员会所争议的无为县泥汊镇保安村外护圩水域的水面坐落于无为县泥汊镇保安村外护水域，东至骆良艮外护滩公益林，西至原神塘外护圩埂堤，南至原安福外护滩界，北至白茚镇三垅村外护滩界，落水水面面积为约230亩，涨水期水面面积为约为700亩。该水面与长江干流相连，并无堤埂，属于长江干流滩涂水域。2015年11月，经无为县泥汊镇人民政府同意无为县泥汊镇保安村村民委员会委托安徽长江农林产权交易所对无为县泥汊镇保安村外护圩水面十年经营权进行了挂牌交易，由金伟国中标。2016年1月28日，双方签订了无为县泥汊镇保安村外护圩水面经营权出租合同。2017年12月27日，金伟国又将经营权转让于倪进生。2018年10月31日，无为县农业委员会接芜湖市渔业渔政管理中心指令，泥汊镇保安村长江一公里内滩涂水面有围网养殖情况，要求立即拆除。当日，无为县农业委员会即组织所属渔政执法人员随芜湖市渔业渔政管理中心人员在泥汊镇有关工作人员陪同下进行了现场检查、勘查和拍照，确认涉案水面系泥汊镇保安行政村长江干流外护“滩涂水域”，系距长江1公里内的国有水面，约160亩，该水面有围网养殖，围网框架系金属框架，围网系聚乙烯网片。2018年11月29日，无为县农业委员会向倪进生作出案涉《责令改正通知书》，责令倪进生于2018年12月10前自行拆除和清理拦网设施。原审认为，（一）本案争议的《责令改正通知书》具有可诉性。行政机关作出责令改正行为的法律效果，就是要求相对人去作出一个行为。无为县农业委员会向倪进生作出《责令改正通知书》，系行政机关向行政相对人发出对其有违法行为进行的纠正和弥补。无为县农业委员会依据《中华人民共和国渔业法》第四十条的规定作出的《责令改正通知书》不仅具有成熟性，更具有强制性和终局性，该责令改正行为符合一个行政法律行为的特征，属于行政机关对相对人作出的、欲发生相应法律效果的、带有意思表示的行政行为。因此，该通知书依法应具有可诉性。（二）涉案水面权属清楚。依据法律规定，滩涂等自然资源都属于国家所有，法律规定滩涂等自然资源属集体所有的除外。涉案水域与长江相联通，实为无为大堤外护圩外的长江滩涂水域，没有法律规定属于集体所有。不能依法证明争议的土地属于农民集体所有的，即属于国家所有。无为县泥汊镇保安村村民委员会只有管理和经地方人民政府同意后使用的权利，涉案的水面、滩涂所有权属于国家。（三）无为县农业委员会作出的《责令改正通知书》事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第十一条四款规定，确认水面、滩涂的养殖使用权依照《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。《中华人民共和国渔业法》第十一条规定，单位和个人使用国家规划确定用于养殖的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。倪进生在全民所有的水域、滩涂从事养殖而未办理养殖许可，无为县农业委员会向其作出责令改正通知符合法律规定。综上所述，倪进生请求依法确认无为县农业委员会作出的《责令改正通知书》违法并予以撤销的诉讼请求依法不予支持。为保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回倪进生请求确认无为县农业委员会作出的《责令改正通知书》违法并予以撤销的诉讼请求。上诉人倪进生上诉称，一、被上诉人无为县农业委员会作出的案涉《责令改正通知书》属于过程性行为，一审法院认为具有可诉性，认定事实不清，适用法律错误。二、一审法院认定涉案水面属于国家所有，认定事实不清。三、被上诉人无为县农业委员会作出的案涉《责令改正通知书》，未依法告知陈述申辩权利，严重违反法定程序，依法应当撤销。一审法院仅对适用法律进行审查，而对程序是否合法未予审查。综上，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人倪进生一审全部诉讼请求。本案一、二审诉讼费用由被上诉人无为县农业委员会承担。被上诉人无为县农业委员会二审未作答辩。原审第三人无为县泥汊镇保安村村民委员会二审未作陈述。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、责令改正通知属于可诉行政行为，其虽为行政机关在作出行政处罚前对违法行为人发出的一种作为命令，旨在要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状，该行为直接决定违法行为的处理意见，直接对相对人设定了不利的义务，与相对人利益联系密切，实际影响大，因而具有可诉性。二、关于涉案水面的性质。滩涂等自然资源都属于国家所有，法律规定滩涂等自然资源属集体所有的除外。国土资厅函【2004】281号文件《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》载明“除土改时分配给农民和在1962年实施《人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有之外，海涂、滩涂应当确定为国家所有”，由此可知，滩涂以属于国家所有为原则，集体所有为例外，现上诉人主张涉案水面属于集体所有，但并未提供证据证明，该上诉理由本院不予支持。虽涉案地块经营权曾通过挂牌交易的方式流转，但该行为并不代表涉案水面所有权属于集体组织。三、关于上诉人的陈述申辩权。责令改正虽不属于行政处罚措施，但行政机关作出行政行为时应遵循程序正当原则，充分保障行政相对人的知情权、申辩权，被上诉人无为县农业委员会在作出责令改正通知时，未事先告知上诉人陈述申辩权，对上诉人依法享有的陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害，理应判决撤销该行政行为，但鉴于涉案水面位于长江滩涂水域，长江经济带发展正稳步推进，打造水清岸绿长江产业经济带刻不容缓，撤销该行政行为将损害国家利益和社会公共利益，故确认该行政行为违法但不撤销。综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销无为县人民法院（2019）皖0225行初14号行政判决；二、确认被上诉人无为县农业委员会作出《责令改正通知书》的行政行为违法。二审案件受理费人民币50元，由被上诉人无为县农业委员会负担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  孙 俊审判员  徐 琳二〇一九年九月二日法官助理胡小燕书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。。