文书内容辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽14行初116号原告张宝虎，男，1965年6月22日出生，满族，农民，住绥中县。原告吴桂梅，女，1965年1月9日出生，满族，农民，住址同上。系张宝虎之妻。二原告共同委托代理人杨清乐、杨崇洋，辽宁杨威律师事务所律师。被告绥中县人民政府，住所地绥中县中央路1段**。法定代表人郭彩学，该县县长。委托代理人王壮，该县司法局复议应诉科科长。原告张宝虎、吴桂梅诉被告绥中县人民政府确认行政行为违法一案，于2019年4月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年6月3日公开开庭审理了本案，原告吴桂梅及其委托代理人杨清乐、杨崇洋，被告绥中县人民政府的委托代理人王壮到庭参加诉讼。原告张宝虎经本院合法传唤未到庭。另本院于同年6月28日组织双方进行了现场查看，8月1日在本院法庭补充询问。本案现已审理终结。原告张宝虎、吴桂梅诉称，我们是绥中县城郊乡西关村**村民，2013年12月被告征收原告承包的土地，用于国网辽宁省电力有限公司绥中供电分公司进行66千伏变电站建设。在征地过程中被告未依法告知和公告，采取欺骗手段向辽宁省政府做虚假汇报，骗取征地批准文件。辽宁省政府批准的征地面积是2655.30平方米，只占原告承包地的一小部分，但被告非法扩大征收范围，将原告承包地全部征收。2016年原告起诉国网辽宁省电力有限公司绥中分公司非法占地，同年3月1日庭审中才得知原告的承包地已经被非法征收。2016年7月原告起诉确认绥中县政府土地征收行为违法，2018年10月28日，辽宁省高级人民法院作出终审裁定，否定了葫芦岛市中级人民法院起诉超过期限的说法，认为原告将征收整体行为一并起诉不符合行政诉讼法要求，并告知原告对被告征收工作中的具体行为进行诉讼。请求1、确认被告超过辽宁省政府批准面积征收原告承包地的行为违法；2、被告承担诉讼费用。原告向本院提交如下证据：1、照片，证明变电站占了原告一部分土地；2、录音光盘，证明西关村村支书称原告土地被被告全部征收；3、葫芦岛市中级人民法院2016辽14行初97号裁定书；4、土地承包合同书；5、原告庭后提交了绥中县城郊乡人民政府西关村民委员会于2019年8月14日出具的说明，证明现在变电站外还有原告原来承包的土地，原告的土地被告全部征收。被告绥中县人民政府答辩称，一、关于本案的基本事实。2013年国网辽宁省电力有限公司葫芦岛供电公司准备在绥中县建设66千伏变电站，该变电站选址在城郊乡××（该××土地××村集体所有）。在拟征收土地之前，县国土资源局于2013年10月14日向西关村委会及被征地户和其他权利人告知了补偿标准及申请听证的权利，在法定期限内无人申请听证，对此，西关村委会作出了放弃听证的书面说明。2013年12月17日，辽宁省人民政府作出征收批复决定【辽政地挂(2013)139号】，同意将西关村集体旱地0.2655公顷征为国有，其中包括原告在内的村民的承包地在征收范围之内。在批复文件下达后，我政府于2014年1月25日发布征收土地通告、土地补偿安置方案通告，上述通告告知了征收土地的范围、面积、补偿标准及救济途径。此后，在发放补偿款过程中原告未领取相应的补偿款。葫芦岛供电公司履行项目的选址、规划、建设、审批等一系列的批准手续，已完成变电站建设任务，并投入运行和使用。2016年1月12日原告以排除妨害为由起诉葫芦岛供电公司、绥中供电分公司，绥中县人民法院于2016年4月8日裁定驳回原告的起诉【(2016)辽1421民初196号】，葫芦岛市中级人民法院于2016年6月24日裁定驳回原告的上诉【(2016)辽14民终1096号】。2016年7月22日，原告因土地征收并补偿一案，对我政府提起行政诉讼，葫芦岛中级人民法院认为原告的起诉已超过法定的起诉期限，于2016年11月18日裁定【(2016)辽14行初97号】驳回原告的起诉。而后，原告又向辽宁省高院提起上诉，辽宁省高级人民法院以原告的诉讼请求不明确为由驳回其上诉【(2017)辽行终739号】。现原告又变更案由对我政府提起行政诉讼。我政府为公益事业发展需要，征收西关村所有的集体土地，申办了土地征收的相关审批手续，落实土地补偿款项，对被征收人给予公平合理补偿。充分告知了被征收人的救济权利，且包括原告在内的村民在征收程序中未对涉及征收的批复、公告、安置方案等提出任何异议或诉讼。我政府的征收行为合法，并严格按照法律法规的规定和省政府的批复组织实施，并不存在原告所诉的超范围违法征收等问题。二、本案不属于人民法院受案范围。1．省政府的批复行为不具有可诉性。依照行政复议法第三十条第二款的规定，省级人民政府所作出的征收土地的决定属于最终裁决，本案征收行为依据省政府的批复，该批复亦属于行政决定范畴，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款有关问题的答复【(2005)行他字第23号】进—步明确了上述条款的涵义，即省级人民政府征收土地的决定属于最终裁决；依照行政诉讼法第十三条第一款第四项的规定，人民法院不受理对行政机关最终裁决的行为的诉讼。所以，原告针对省政府的批复行为提起诉讼，缺乏法律依据。2．我国目前实行土地补偿行政裁决前置程序。对此，土地管理法实施条例、最高人民法院司法解释、辽宁省征地补偿安置争议裁决办法均有明确的规定，其中土地管理法实施条例第二十五条第三款规定对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的由批准征收土地的人民政府裁决；最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定(法释【2011】20号)第十条，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议的，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决；辽宁省征地补偿安置争议裁决办法第三条第二款规定，因市、县政府根据省政府批准的征地方案确定的土地补偿费和安置补助费标准发生争议的，由省政府裁决。出此，人民法院不直接受理补偿异议争议行政案件，原告的诉讼请求缺乏法律依据。鉴于原告在行政程序中放弃了听证及复议的权利，在征收行为完成后原告屡次提起民事或行政诉讼显然是滥用诉权。三、原告属于重复起诉。依据最高人民法院关于行政诉讼法的解释(法释【2018】l号)第一百零六条规定，本案原告再次起诉的诉讼请求已经被葫芦岛市中级人民法院、辽宁省高级人民法院的生效裁判所羁束，依据上述司法解释第六十九条第六款的规定，应驳回原告的起诉。四、本案原告已超过起诉期限。本案单纯从起诉期限角度考虑，原告的起诉也超过了法定的起诉期限。依照行政诉讼法第四十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出（原行政诉讼法起诉期限为3个月）。依据最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定（法释【2011】20号）第九条，涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。我政府于2014年1月25日发布涉及征收土地的相应通告，原告应在该通告发布之日起及时起诉，本案不论适用3个月还是6个月的起诉期限，原告在事隔近6年后起诉，明显超过了法定的起诉期限。此外，本案并不存在法定或酌定扣除起诉期限的事由。故本案原告起诉已超过了法定的起诉期限，依据最高人民法院《关于适用的解释》第一款第（二）项之规定，应依法驳回原告的起诉。综上所述，请求人民法院依法裁判。被告向本院提交如下证据：一、第一组证据，辽宁省人民政府关于绥中县增减挂钩项目第32批次建新地块用地的批复(辽政地挂【2013】139号)。证据来源：绥中县自然资源局，证据内容：省政府对本案涉案土地的批复情况,拟证明辽宁省人民政府决定将绥中县城郊乡西关村的集体土地0.2655公顷征收为国有。二、第二组证据，绥中县人民政府及相关职能部门完成涉征收土地的请示、公告、审批、补偿款落实等相关程序的书面材料。证据来源：绥中县自然资源局，证据内容：有关征收土地的请示、审批、通告等法律文件，拟证明：1．绥中县人民政关于征收土地问题按照法律程序及审批权限向省政府进行请示；2．征地补偿费199125元全部落实；3．绥中县国土资源局就拟征收城郊乡西关村集体土地履行告知义务，但当事人放弃举证；4．开展建设项目的审批程序。三、第三组证据，葫芦岛供电公司完成建设项目的选址、立项、审批等书面材料，证据来源：绥中县人民法院档案室，拟证明涉及66千伏变电站项目建设的审批，相关职能部门批准建设用地规划、选址规划土地划拨、环保评审。四、第四组证据，绥中县人民法院民事裁定书【(2016)辽1421民初196号】、葫芦岛市人民法院民事裁定书【(2016)辽14民终1096号】。证据来源：绥中县人民法院档案室，拟证明原告与葫芦岛供电公司、绥中供电分公司诉讼案件已被两级法院驳回起诉及上诉。五、第五组证据，葫芦岛市人民法院行政裁定书【(2016)辽14行初97号】、辽宁省高级人民法院行政裁定书【(2017)辽14行终739号】，拟证明：1．原告诉绥中县人民政府征收补偿一案被葫芦岛市中级人民法院、辽宁省高级人民法院驳回起诉及上诉；2．原告本次起诉属于重复起诉。本院对证据认定如下：原告提交的证据1、2系自行拍摄和录制，可以结合本案其他证据使用；证据3、4具有真实性；证据5系庭后提交，本院结合其他证据予以参考。被告提交的证据具有真实性、客观性、关联性，可以作为证据使用。经审理查明，原告张宝虎、吴桂梅为夫妻关系，系绥中县城郊乡西关村**村民，二人在西关村承包耕地1.35亩。2013年，国网辽宁省电力有限公司葫芦岛供电公司准备在绥中县建设66千伏变电站，同年10月14日向绥中县城郊乡西关村民委员会送达了《听证告知书》，村委会放弃听证权利，11月8日被告向辽宁省人民政府递交了《关于绥中县城乡建设用地增减挂钩项目第32批次建新地块用地的请示》，同年12月17日，辽宁省人民政府以辽政地挂［2013］139号文件批复“同意将城郊乡西关村集体旱地0.2655公顷（2655平方米）征为国有”。2014年1月25日，被告将征收城郊乡西关村集体土地的补偿安置方案进行了公告，公告附有勘测定界图。被告又与西关村民委员会签订《征收土地协议书》，将0.2655公顷土地的征地补偿费共计199125元给付绥中县城郊乡西关村民委员会。2014年7月23日，绥中县国土资源局向国网辽宁省电力有限公司葫芦岛供电公司颁发了《建设用地划拨决定书》，划拨涉案土地2655.30平方米，规定建设项目于2015年8月25日前建设，于2017年8月25日前竣工。2016年1月原告将国网辽宁省电力有限公司葫芦岛供电公司、国网辽宁省电力有限公司绥中县供电分公司诉至绥中县人民法院要求返还违法强占原告的承包土地并赔偿两年的实际经济损失。绥中县人民法院经审理认为“双方是基于土地使用权发生的争议，应由县级以上人民政府处理本案，不是民事诉讼受案范围”驳回原告起诉。2016年7月22日原告向本院提起行政诉讼，请求确认被告绥中县人民政府强行征占原告承包土地的行政行为违法并赔偿损失，本院以(2016)辽14行初97号行政裁定认为“原告起诉超过法定的起诉期限”驳回原告的起诉。原告向辽宁省高院提起上诉，辽宁省高级人民法院以(2017)辽行终739号行政裁定认为“原告的诉讼请求不明确，原审裁定驳回起诉结果正确”予以维持。现原告以要求确认被告“少批多征”行政行为违法向本院再次提起行政诉讼。另查明，原告承包的耕地1.35亩被绥中县人民政府全部征收。本院认为，关于原告的起诉是否超过法定的起诉期限，因国网辽宁省电力有限公司葫芦岛供电公司于2015年8月25日开始建设，原告于2016年初先后进行了民事和行政诉讼，未怠于行使诉讼权利，2018年10月29日辽宁省高级人民法院(2017)辽行终739号行政裁定释明后原告才知悉如何正确行使诉权，根据法律规定原告的起诉期限应从知道或者应知起诉期限之日起计算，原告称其在2018年11月18日从村支书处获知自己承包的土地被全部征收的事实，故原告向本院提起行政诉讼未超过法定的起诉期限。关于原告起诉要求确认被告“少批多征”行政行为违法，经查，辽宁省人民政府于2013年12月17日以辽政地挂［2013］139号文件批复同意将绥中县城郊乡西关村集体旱地0.2655公顷（2655平方米）征为国有，被告庭审陈述在这次征收中将原告承包的土地共计1.35亩全部征收，还陈述66千伏变电站现在的围墙与勘测定界图中征收范围界址点坐标对应，本院现场查看时西关村委会工作人员陈述称66千伏变电站围墙外仍有原告承包的土地，结合原告庭审后提交的绥中县城郊乡人民政府西关村民委员会于2019年8月14日出具的说明“变电站只占用了吴桂梅和张宝虎家承包地东侧的一部分，站外还有剩余的承包地，但张宝虎和吴桂梅的承包地全部被政府征收”，故本院认定被告绥中县人民政府存在“少批多征”原告土地的事实，且绥中县人民政府未能提供证据证明超出省政府批复范围“多征”原告土地的合法依据，故绥中县人民政府“少批多征”原告土地的行政行为严重违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，判决如下：确认被告绥中县人民政府对辽宁省人民政府辽政地挂［2013］139号土地批件《辽宁省人民政府关于绥中县增减挂钩项目第32批次建新地块用地的批复》征收范围外原告张宝虎、吴桂梅的耕地征收的行政行为违法。案件受理费50元，由被告绥中县人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 柳 杨审判员 孙 彬审判员 刘思嘉二〇一九年九月十日            本件与原本核对无异      法官助理张关中书记员李爽本判决援引的法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项行政行为有下列情形之一，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。