福建省福安市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0981行初53号 原告福鼎市康华房地产开发有限公司，住所地福建省福鼎市点头镇茶花市场****。 诉讼代表人黄玉玲，破产管理人负责人。 委托代理人康子华，男，该公司员工。 委托代理人朱瀚杰，福建名仕律师事务所律师。 被告福鼎市自然资源局，住所地福建省福鼎市桐城街道五里牌村委会玉龙北路**。 法定代表人郑兴邦，局长。 出庭负责人游敬阔，副局长。 委托代理人林月儿，公职律师。 委托代理人陈昌定，福建北河三律师事务所律师。 原告福鼎市康华房地产开发有限公司（以下简称康华公司）不服被告福鼎市住房和城乡规划建设局（以下简称原福鼎市住建局）规划行政不予受理，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月21日立案后，于2019年3月25日向被告原福鼎市住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。因机构改革，原告康华公司于2019年4月10日申请变更被告为福鼎市住房和城乡建设局。2019年8月5日，原告康华公司向本院申请变更被告为福鼎市自然资源局。本院予以准许，并通知福鼎市住房和城乡建设局退出本案诉讼，福鼎市自然资源局作为被告参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年8月27日公开开庭审理了本案。原告康华公司的委托代理人康子华、朱瀚杰，被告福鼎市自然资源局的出庭负责人游敬阔及委托代理人林月儿、陈昌定到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原福鼎市住建设局于2018年12月25日作出鼎建规审批〔2018〕151号《福鼎市住建局关于中××路拓宽改造项目规划条件变更申请不予受理决定书》（以下简称《不予受理决定书》），决定对原告提出的中山南路拓宽改造项目规划条件变更的申请不予受理。 原告康华公司诉称，福鼎市中山南路旧城改造项目系福鼎市实施城市市政建设的重点项目。2003年3月11日，原告与原福鼎市国土资源局（以下简称原福鼎市国土局）签订《中山南路拓宽改造项目合同》暨《国有土地使用权出让合同》，取得福鼎市中山南路旧城改造项目的开发建设权。2003年3月26日，福鼎市人民政府作出《关于同意将中山南路改造范围内的土地给市康华房地产开发有限公司作为中山南路片区改造项目建设用地的批复》（鼎政地〔2003〕68号，以下简称鼎政地〔2003〕68号批复）。2003年5月1日，原福鼎市建设局向原告颁发福鼎市中山南路旧城改造项目的房屋拆迁许可证。此后，由于拆迁实际面积与投标时不相符、容积率等原因，福鼎市中山南路旧城改造项目处于停滞状态。2006年8月，“桑美”台风对福鼎市区造成重创，该项目片区的抢建、拆建情况增多，安置成本大幅度增加，该项目原有的拆迁范围和规划方案已不适应项目推进的客观要求。2007年，原告向原福鼎市建设局提出申请调整容积率等指标，原福鼎市规划委员会审定同意，经专家论证、社会公示、社会听证，确定容积率6.55，但因补缴出让金问题与福鼎市人民政府没有取得一致意见，福鼎市中山南路旧城改造项目再次处于停滞状态。2015年9月22日，中共福鼎市委召开专题会议，听取福鼎市中山南路旧城改造项目工作情况汇报，经讨论研究确定：继续履行《中山南路拓宽改造项目合同》第八条的约定，同意原告继续实施中山南路旧城改造项目，相关手续由被告按照棚户区相关政策办理，并认为因该项目涉及路网建设、“桑美”台风灾后重建、新增拓展区等原因，需要重新合理确定容积率，具体由被告负责科学测算、专家论证后提出方案，报市政府研究。根据福鼎市委2015年第35号《专题会议纪要》要求，原告于2016年4月26日向被告致送《关于要求尽快确定中山南路旧城改造项目有关规划指标的报告》及附件，被告于同日收到上述报告及附件，但被告至今却未确定福鼎市中山南路片区旧城改造项目的建设用地规划条件。2017年1月3日，原告向福安市人民法院提起行政诉讼，要求被告履行法定职责，福安市人民法院于2017年6月14日作出（2017）闽0981行初1号行政判决，判令被告在判决生效之日起60日内对原告于2016年4月26日提出的申请事项作出处理。被告不服一审判决，提出上诉。宁德市中级人民法院于2017年10月20日作出（2017）闽09行终84号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年7月27日，被告作出答复函，认为原告申报的中山南路旧城改造项目的规划设计方案及综合技术经济指标等，不符合福鼎市城市发展要求和相关的法律规范，而新的规划设计方案，目前仍在进一步研讨修改中。2018年10月30日，被告要求原告补正相关申请材料。2018年11月9日，原告向被告提交了《关于要求尽快批复中山南路拓宽改造项目有关规划指标的报告》（以下简称《报告》）和相关补充材料后，被告受理了原告的申请。2018年12月25日，被告以原告尚未取得中山南路拓宽改造项目的国有土地使用权为由作出《不予受理决定书》。原告认为，被告作出《不予受理决定书》程序违法，被告于2018年11月9日受理了原告提出规划条件变更申请后，又作出不予受理决定，程序违法。被告作出不予受理决定无事实依据，被告认为原告尚未取得中山南路拓宽改造项目的国有土地使用权，不符合规划变更条件，但根据鼎政地〔2003〕68号批复，原告已取得该地块的开发建设权。请求判令：⒈撤销原福鼎市住建局于2018年12月25日作出的《不予受理决定书》；⒉被告履行法定职责，变更用地面积为45613.48平方米的福鼎市中山南路片区旧城改造项目的建设用地规划条件指标。 原告康华公司向本院提交了以下证据： ⒈《关于要求尽快确定中山南路旧城改造项目有关规划指标的报告》、文件送达签收单、居民身份证、《中共福鼎市委专题会议纪要（三十五）》《福鼎市桐南片区旧城改造二期项目房屋拆迁补偿安置实施方案》《中山南路旧城改造项目方案设计》《福鼎市中山南路片区改造项目资金测算平衡方案》《中山南路拓宽改造项目合同》《国有土地使用权出让合同》、鼎政地〔2003〕68号批复、房屋拆迁许可证、《关于市区中山南路片区拓宽改造立项的批复》《关于同意变更中山南路片区改造项目业主的批复》、建设用地规划许可证、福鼎市中山南路片区拓宽改造工程规划总平面布置图、国有土地使用证（两本）、《福鼎市中山南路改造规划方案论证会会议纪要》《福鼎市建设局关于中山南路片区调整规划设计条件审查意见的函》《中共福鼎市委员会常委会议纪要（十五）》、行政判决书（两份）、法律文书生效证明、《答复函》《报告》、规划条件变更审批申报表、《关于要求福鼎市康华房地产开发有限公司材料补正的通知函》（以下简称《通知函》）《受理通知书》《不予受理决定书》，证明原告于2016年4月26日向被告致送报告，被告已签收，被告受理了原告申请后又作出不予受理决定等事实； ⒉《福鼎旧城改造项目规划》《授权委托书》《关于开发福鼎市桐北片区旧城改造第一期项目的补充协议书（二）》《关于研究桐北片区旧城改造一期建设项目规划设计有关事宜的纪要》《福鼎市城市规划委员会会议纪要》《福鼎市住建局关于同意延长桐北片区旧城改造项目房屋拆迁期限的批复》，证明中山南路旧城改造项目同期的桐北片区旧城改造项目在2008年3月24日确定规划指标容积率≤6.94等事实； ⒊民事裁定书、决定书，证明宁德市中级人民法院裁定受理原告的重整申请等事实。 被告福鼎市自然资源局辩称：一、原告目前尚未取得中山南路拓宽改造项目的国有土地使用权，事实清楚。原福鼎市住建局收到原告提交的关于申请中山南路拓宽改造项目规划条件变更材料后，于2018年11月12日向原福鼎市国土局发出《关于征求中山南路拓宽改造项目规划条件变更事宜的函》（鼎建函〔2018〕249号，以下简称鼎建函〔2018〕249号文件），原福鼎市国土局于2018年12月7日作出《关于鼎建函〔2018〕249号文的复函》，依据复函，确认原告目前尚未取得中山南路拓宽改造项目的国有土地使用权，根据《福建省国有建设用地使用权出让地块规划条件管理办法》第五条第一款、第十四条之规定，原告不符合申请变更规划条件，事实清楚。二、原福鼎市住建局作出《不予受理决定书》程序合法。原福鼎市住建局于2018年10月30日向原告发出《通知函》，要求原告补正相关申请材料。2018年11月9日，原告向原福鼎市住建局提交了《报告》和相关补充材料。2018年11月9日原福鼎市住建局向原告出具《受理通知书》，该通知书在性质上属于收件通知或证明，不涉及实体审查，根据通知书记载的“本事项于2018年11月9日收件”以及通知书上列明已收的具体材料名称，可以看出通知书仅是原福鼎市住建局在行政窗口的收件证明文件。需要说明的是，窗口收件审查的是相对人提交的材料是否齐备，客观上很难立即对相对人提交的材料的真实性、关联性进行核实，对材料真实性、关联性进行核实需要合理的时间和程序。依据《福建省实施办法》第十四条、第二十五条的规定，对于原告变更规划条件申请是否能够通过，需要对原告提交的申请材料和规划设计方案等进行审查、征求国土管理部门意见、论证、报请批准、公示、审定、公布等流程，如果不符合条件的，不予受理并告知理由。2018年11月12日原福鼎市住建局就××事项××国有土地使用权××等事宜××函××福鼎市国土局意见，原福鼎市国土局于2018年12月7日复函告知，原告尚未取得中山南路拓宽改造项目的国有土地使用权。鉴于原告未取得项目的土地使用权，不符合申请变更规划的条件，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第五项、第二款之规定，应当不予受理原告的申请。为此，原福鼎市住建局作出的《不予受理决定书》系对原告的申请作出的处理意见，同时也是对先前受理行为进行纠正，程序合法。三、在国有建设用地出让前，确定土地规划条件是规划行政部门依职权履行，而非依申请后履行的法定职责。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第四十三条、《福建省实施办法》第三十一条、第三十二条及《福建省国有建设用地使用权出让地块规划条件管理办法》第五条规定，在国有土地出让前，确定建设用地规划条件是城乡规划主管部门依职权履行的法定职责。本案中，原告提交的申请材料所附的两本国有土地使用证并非其申请变更规划条件所涉地块的证件，原福鼎市国土局已经确认原告因拆迁工作未完成而未能供地，目前并没有签订改造地块所涉土地的国有土地使用权出让合同，改造地块所涉国有土地使用权仍属于原住户所有。可见，原告提交申请变更规划的国有土地使用权目前并非原告所有，退一步说，处于国有建设用地出让前的情形。在此情况下，依据前述法律法规规定，关于中山南路拓宽改造项目所涉地块的规划条件的确定或调整，应当属于被告依职权履行的法定职责。综合以上，原福鼎市住建局作出《不予受理通知书》程序合法，事实清楚，符合法律规定，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告福鼎市自然资源局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据： ⒈统一社会信用代码证书、《中共福鼎市委办公室、福鼎市人民政府办公室关于印发的通知》，证明被告主体资格； ⒉《不予受理决定书》，证明原福鼎市住建局对原告提出的中山南路拓宽改造项目规划条件变更的申请不予受理； ⒊《关于要求尽快确定中山南路旧城改造项目有关规划指标的报告》《通知函》、规划条件变更审批申报表、营业执照、居民身份证、法定代表人身份证明书、委托书、《报告》《福鼎市人民政府常务会议纪要（第十三次）》《中共福鼎市委员会常委会议纪要（十一）》《福鼎市城市规划委员会会议纪要》《福鼎市中山南路改造规划方案论证会会议纪要》《中共福鼎市委员会专题会议纪要（三十五）》《中山南路拓宽改造项目合同》《国有土地使用权出让合同》、建设用地规划许可证、国有土地使用证（两本）、鼎政地〔2003〕68号批复、《福鼎市建设局关于中山南路片区调整规划设计条件审查意见的函》《宁德市城乡规划局关于福鼎市中山南路片区旧城改造有关问题的建议函》《中山南路片区项目总平面布局及建筑空间环境与周边建筑的初步方案》《受理通知书（第一联）》《中山南路旧城改造项目规划条件变更情况了解记录》，证明原福鼎市住建局要求原告补齐补正相关材料，受理原告规划条件变更审批事项、听取原告的意见等； ⒋鼎建函〔2018〕249号文件、《关于鼎建函〔2018〕249号文的复函》，证明原告尚未取得中山南路拓宽改造项目的国有土地使用权，不符合申请变更规划条件； ⒌法律依据：《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第五项、《福建省国有建设用地使用权出让地块规划条件管理办法》第五条第一款、第十四条等。 经庭审质证，双方当事人对相关证据发表如下质证意见：被告对原告提交的证据1的真实性予以认可，但对证明目的有异议；对证据2的真实性、关联性有异议；对证据3的关联性、真实性、合法性（以下简称“三性”）无异议。原告对被告提交的证据1、3的“三性”无异议；证据2是被诉行政行为，对合法性有异议；对证据4的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1的《不予受理决定书》和被告提交的证据2为诉讼审查对象。原告提交的证据1的其余证据，被告对其真实性无异议，予以采纳；证据2未提交原件核对，且被告对其真实性有异议，缺乏真实性和关联性，不予采纳；证据3符合证据的“三性”要求，予以采纳。被告提交的证据1、3、4内容明确，形式合法，与本案具有关联，予以采纳，但不能全部证明其证明目的。 经审理查明，2018年10月30日，原福鼎市住建局就原告康华公司申请变更中山南路旧城改造项目规划条件事项向原告发出《通知函》，要求补正相关材料。2018年11月9日，原福鼎市住建局收到原告补充提交的规划条件变更审批申报表、建设用地规划许可证等材料后出具一份《受理通知书》，通知书载明：“您向本机关提交的规划条件变更审批事项办理申请，已提交全部申报材料，根据《行政许可法》和《城乡规划法》（2015年修正）第四十三条法律规定，现予以受理。”2018年11月12日，原福鼎市住建局作出鼎建函〔2018〕249号文件，就是否需要收回中山南路旧城改造项目国有建设用地使用权等事项征求原福鼎市国土局意见。2018年12月7日，原福鼎市国土局作出《关于鼎建函〔2018〕249号文的复函》，回复意见如下：1、中山南路拓宽改造项目范围内仅三号楼和五号楼土地初始登记至康华公司名下（楼房竣工完成后对外销售并进行分割登记至买受人名下），其余均因为拆迁工作未完成而未能供地，国有土地使用权仍属于原住户所有，我局无权收回。2、中山南路拓宽改造项目范围内的三号楼和五号楼均已建设完成并对外销售不存在重新办理用地批准手续的问题，我局的用地批准手续只能是在“中山南路拓宽改造项目”拆迁完成，且供地后签订《国有土地使用权出让合同》才能办理相应的用地审批手续，因此该项目范围内的其余地块从未为康华公司办理过用地审批手续，更不能重新办理相应的用地批准手续。2018年11月16日，原福鼎市住建局两名工作人员就原告的申请事项听取原告的意见和建议。2018年12月25日，原福鼎市住建局作出《不予受理决定书》，认为目前原告尚未取得中山南路拓宽改造项目的国有土地使用权，不符合变更条件，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第五项、第二款和《福建省国有建设用地使用权出让地块规划条件管理办法》第五条第一款、第十四条之规定，决定对原告提出的中山南路拓宽改造项目规划条件变更的申请不予受理。原告不服，遂引起纠纷，由此成讼。 另查明，2018年12月25日，中共福鼎市委办公室、福鼎市人民政府办公室下发《关于印发〈福鼎市机构改革实施方案〉的通知》，指出将市国土资源局的职责、市住房和城乡规划建设局的城乡规划职责等整合，组建市自然资源局。市住房和城乡规划建设局更名为市住房和城乡建设局。 本案争议的焦点为：被诉行政行为是否违反法定程序？对此，本院分析认定如下： 本院认为，《福建省行政执法程序规定》第十五条规定：“行政执法机关在确认相对人的申请事项属于本机关管辖后，应对相对人的申请资格和申请材料的完整性、规范性以及时效进行审查。经审查，应立即决定是否受理；不能立即决定的，应在收到相对人申请之日起的十日内作出是否受理的决定，并告知相对人。对不予受理的，必须向相对人说明不受理的理由；因申请材料不完整或者不规范的，应一次性向相对人提出确切要求。”第十六条第一款规定：“行政执法机关决定受理相对人的申请后，应对相对人的申请事由以及申请材料的真实性、合法性、有效性进行审查，并应在收到相对人申请之日起三十日内作出是否同意的决定，同时按本规定第三十七条的要求，制作书面决定书送达相对人，通知办理有关手续。决定书应载明所依据的法律、法规、规章以及规范性文件的名称及其条款。”本案中，原福鼎市住建局就原告申请的中山南路旧城改造项目的规划条件变更审批事项，已于2018年11月9日向原告发出《受理通知书》。根据上述规定，被告对原告的申请事由以及申请材料进行审查后应作出是否同意的决定，但被告却作出不予受理决定，违反了法定程序。被告提出《受理通知书》为收件证明之抗辩，缺乏依据，不予采信。原告关于被诉行政行为应予撤销之主张，合法有据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，判决如下： 一、撤销原福鼎市住房和城乡规划建设局于2018年12月25日作出的鼎建规审批〔2018〕151号《福鼎市住建局关于中××路拓宽改造项目规划条件变更申请不予受理决定书》； 二、责令被告福鼎市自然资源局在本判决生效之日起三十日内，对原福鼎市住房和城乡规划建设局于2018年11月9日受理的原告福鼎市康华房地产开发有限公司提出的申请事项重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告福鼎市自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。 审 判 长  许剑斌 人民陪审员  丁碧光 人民陪审员  张希发 二〇一九年九月十九日                            本件与原本核对无异                书记员王珊珊 裁判文书引用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。