浙江省苍南县人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0327行初39号原告胡兰芬，女，1957年4月5日出生，汉族，住所地浙江省瑞安市玉海街道市。委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。被告瑞安市住房和城乡建设局，住所地浙江省瑞安市安阳路**，统一社会信用代码11330381595772084U。法定代表人傅小锋，局长。委托代理人孙恺特，浙江品和律师事务所律师。原告胡兰芬诉被告瑞安市住房和城乡建设局房屋征收行政协议一案，于2019年5月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年6月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行审理。因瑞安市人民政府行政机构调整，原瑞安市住房和城乡规划建设局不再保留，其相应管理职责由新组建的瑞安市住房和城乡建设局行使，故本案直接以瑞安市住房和城乡建设局为被告。本院于2019年7月12日公开开庭审理了本案。原告胡兰芬及其委托代理人石磊、被告的行政负责人陈强及被告的委托代理人孙恺特到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告胡兰芬诉称：因巾子山区块改造提升工程一期项目建设，需要对该工程范围内的工业用房进行征收与补偿，原告房屋位于该征收范围内。之后，被告与原告签订《瑞安国有土地上房屋征收补偿（货币补偿）协议书》，约定被告补偿原告被征收房屋价值（包含土地使用权价值）等各项相关损失。协议书签订后，即被被告收走。原被告双方还约定由瑞安市人民政府发布征收决定后该协议生效。2018年10月15日，瑞安市人民政府作出瑞政房征决[2018]3号《房屋征收决定》。原告认为涉案协议应予撤销，理由如下：一、涉案协议约定的补偿价格属于不合理低价、显失公平，符合法定的可撤销要件。被告在协议中根据瑞安房地产评估事务所出具的《房地产征收价值预评估函》，对原告房屋的土地价值补偿定为每平方米3000余元，而原告于2018年10月15日委托北京鼎春德房地产土地评估有限公司对该土地价值进行评估，每平方米6987元，合计有1634万元，与协议中约定的价格相差巨大。由于土地价值是其他各项补偿金计算的基数，被告对涉案土地价值评估不合理，造成整个补偿数额不合理，补偿价格明显偏低，显失公平。根据《合同法》第五十四条与《民法总则》第一百五十一条之规定，属于可撤销协议。二、涉案协议所依据的规范性文件不具有合法性。原、被告双方签订涉案协议的依据是瑞安市人民政府作出的瑞政房征决[2018]3号《房屋征收决定》。根据浙江省高级人民法院（2018）浙行终1250号行政判决书，瑞安市人民政府是在无法提供证明建设项目用地符合土地利用总体规划、符合国民经济和社会发展年度规划的证明文件时作出该征收决定的。该行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，且原告已针对该征收决定提起行政诉讼（案号为（2018）浙03行初424号）。据此，依据该征收决定签订的协议同样不具有合法性。综上，原告请求判决撤销原被告双方签订的《瑞安国有土地上房屋征收偿（货币补偿）协议书》。原告向本院提供了下列证据材料：1.《房屋征收决定》（瑞政房征决[2018]3号），以证明2018年10月15日瑞安市人民政府作出涉案房屋征收决定。2.（2018）浙行终1250号行政判决书，以证明该判决书已确认被告未能提供证明建设项目用地符合土地利用总体规划，符合国民经济和社会发展年度规划的证明文件。3.《土地估价报告》，以证明2018年10月23日房地产评估机构已对原告房屋的土地价值出具评估报告。被告瑞安市住房和城乡建设局辩称：一、涉案协议内容并未违反法律强制性规定，系双方自愿签订，合法有效。原告房屋位于瑞安××××山区块改造提升一期工程范围内。瑞安市人民政府于2017年11月15日针对该区块发布了《房屋征收范围通告》。为确保将来实施改造提升工程的顺利推进，房屋征收部门及房屋征收实施单位开展了前期调查摸底、征求意见、预评估等工作，并签订了涉案房屋征收补偿协议。从协议属性来看，该协议属于预签约性质，是对征收事务的事前处理，不会直接产生征收的效果，内容未违反法律强制性规定，应认定为合法有效。二、涉案协议不存在可撤销要件。涉案协议中已明确表明，双方实际并未通过涉案的协议固定征收补偿的最终金额，在瑞安市人民政府批准的征收补偿标准和涉案协议预约的补偿标准中，以就高不就低的方式确定。如果原告认为评估价格不合理也可在收到评估结果后以异议、复核等形式维护自身合法权益。三、征收决定是否合法，与涉案协议是否被撤销无关。涉案协议签订时间早于该征收决定的作出，协议自签订之日起成立，征收决定的作出仅对协议是否生效、生效时间产生影响，但并不影响协议的成立。被告在举证期限内向本院提供了下列证据材料：1.瑞安市人民政府办公室关于巾子山一期项目工程征收范围通告，以证明瑞安市人民政府于2017年11月15日发布该项目的征收范围。2.瑞安市人民政府关于公开征求该国有土地上工业用房征收与补偿方案意见的公告，以证明瑞安市人民政府于2018年6月1日就该项目征收补偿方案公开征求意见。3.瑞安市人民政府关于征收巾子山区块改造提升工程一期项目范围内国有土地上工业用房的通告，以证明瑞安市人民政府于2018年10月18日发布该项目的房屋征收决定。4.房屋征收补偿协议，以证明该项目实施前的准备工作。经庭审质证，本院对上述证据认定如下：被告提供的证据及原告提供的证据1，各方对其真实性无异议，本院予以确认。原告提供的证据2是人民法院针对原告等人提出的有关涉案建设项目的政府信息公开申请而作出的判决，证据3是原告委托房地产评估机构对涉案房屋的土地价值进行评估，该两份证据与本案的处理结果无关联，本院不作认定。根据上述采信的证据，结合当事人的陈述，本院确认如下事实：原告系个体工商户，拥有位于瑞安市××街道上埠工业区的厂房，该厂房已办理房屋所有权证和土地使用证。2017年11月15日，瑞安市人民政府发布《关于公布巾子山区块改造提升工程一期项目房屋征收范围的通告》，该通知附房屋征收范围红线图，原告的上述厂房位于该红线范围内。之后，被告作为房屋征收部门（协议甲方），与原告（协议乙方）就原告上述厂房被征收而签订《国有土地上房屋征收补偿协议》，协议第二条补偿方式中约定：“……（1）被征收房屋价值：暂按预评估金额计算为8698343元。其中工业用地土地使用权价值为7718926元。最终以瑞安市人民政府发布房屋征收决定公告日为评估节点，由按规定程序确定的房地产评估机构评估的金额为准……2.标准厂房安置面积和结算。……（2）标准厂房购房款结算：①购房款以瑞安市人民政府发布征收公告之日为基准日的市场评估价格为准。……③标准厂房购房款暂按预评估参考均价2500元/平方米，购房款暂计为11693000元，结算时以征收决定公布后的正式评估结果为准。”第五条生效条件中约定“（一）本协议经双方签署后，需经瑞安市人民政府发布征收决定后生效。本协议自瑞安市人民政府就本工程国有土地上工业用房房屋征收决定并公告后立即生效，并公告之日自动转为正式的房屋征收补偿协议，直接作为征收决定公布后于签约期内签订的《房屋征收补偿协议》。（二）本协议书生效后，如瑞安市人民政府批准的征收补偿方案标准高于本协议约定的补偿标准，则对乙方的补偿标准需调整至按瑞安市人民政府批准的补偿方案实施，如瑞安市人民政府批准的补偿标准低于本协议书约定的补偿标准，则以本协议书为准。”2018年10月18日，瑞安市人民政府针对上述房屋征收范围红线内的房屋作出《房屋征收决定书》（瑞政房征决[2018]3号）并公告。该决定同时确定房屋征收补偿方案及被告系房屋征收部门。庭审中，被告称上述协议所涉的被征房屋价值等补偿款项，已委托房地产评估机构评估，评估报告尚未作出。现原告以该协议约定的各项补偿价格偏低及征收决定行为不合法为由提起诉讼，请求撤销该《国有土地上房屋征收补偿协议》。本院认为：被告作为瑞安××××山区块改造工程的房屋征收部门，因该区块工程建设需要，与原告签订《国有土地上房屋征收补偿协议》是行使行政职权行为，所签订的协议属于行政协议。行政协议在性质上属于行政行为，但兼具协议性，人民法院在审理行政协议案件时应当参照合同法的相关规定。根据《中华人民共和国合同法》第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。第四十五条规定，当事人对合同的效力可以约定附条件，附生效条件的合同，自条件成就时生效。被诉补偿协议经双方当事人协商达成一致意见后签字盖章，自签订之日起成立。因该协议约定了自瑞安市人民政府发布房屋征收决定并公告后生效，该生效条件已经于2018年10月18日成就，故被诉补偿协议已于该日生效。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”被诉补偿协议是否存在上述法律规定的可撤销情形。首先，从被诉协议的签订上看，原被告双方在平等、自愿基础上，经协商一致意见后签名盖章，并不存在欺诈、胁迫、乘人之危的情形。其次，从被诉协议内容上看，原被告双方对房屋征收补偿方式、补偿事项已作出全面并明确的约定，并无可能引起重大误解的内容。对于被征收房屋价值、生产设备设施的重置价值等相关补偿金额，只是约定暂时按预估价计算，最终补偿金额以房屋征收决定公告日为评估节点，按规定程序确定的房地产评估机构评估为准，该最终补偿金额的约定也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，并无不当。原告如对房地产评估机构评估的金额有异议，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。现原告根据该预估价主张补偿金额偏低并显失公平，理由不成立。何况，该协议最后还约定在协议约定的补偿标准与瑞安市人民政府批准的征收补偿方案标准不一致时采取就高不就低的原则进行补偿。可见，被诉协议内容不存在重大误解和显失公平的情形。另外，本案的处理是否以房屋征收决定诉讼案件审理结果为依据。被诉补偿协议是以瑞安市人民政府发布房屋征收决定公告为生效条件，房屋征收决定一经作出便具有公定力，在未被依法撤销之前，应推定其合法有效并据以认定被诉补偿协议生效。该房屋征收决定影响被诉补偿协议的效力，并不影响该补偿协议是否具有撤销情形存在之判断。因此，本案无须以房屋征收决定诉讼案件审理结果为依据。综上，原告请求撤销被诉补偿协议，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告胡兰芬的诉讼请求。本案受理费50元，由原告胡兰芬负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省温州市中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  白少华人民陪审员  缪克进人民陪审员  温小宾二〇一九年九月十日代书 记员  章 彬