西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书     （2019）陕71行终425号     上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局（原西安市国土资源局），住所地西安市。   负责人冯涛，局长。   委托代理人杨亮，该局曲江分局工作人员。   委托代理人辛智强，陕西丰瑞律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）西安市曙光精神病人托管院，住所地西安市雁塔区。   法定代表人王选民，院长。   原审被告陕西省自然资源厅（原陕西省国土资源厅），住所地西安市。   法定代表人薛建兴，厅长。   委托代理人鱼智献，该厅政策法规处工作人员。   上诉人西安市自然资源和规划局因被上诉人西安市曙光精神病人托管院（以下简称曙光精神病院）诉其责令交出土地决定以及原审被告陕西省自然资源厅行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2018）陕7102行初2350号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院经审理查明，2007年1月1日，西安市雁塔区XX中心（甲方）与王选民（乙方）签订《房屋租赁合同》，约定甲方将“位于雁塔区XX大道XX段XX村边，区残联办公楼斜对面独立院落一处”承租给乙方，用于精神心理病患者康复疗养，心理危机干预，精神心理残疾托管，老年痴呆生活照顾。并约定租赁期限为“2007年3月1日至2037年2月29日，租期三十年；……四、建筑：乙方自合同签订后，即可根据需要在院内自主修建、投资。所形成的固定资产投资，以聘请评估机构评估为准，合同期内因国家政策征用甲方场地，乙方所形成的固定资产在拆迁赔偿时归乙方所有。……九、未尽事宜，在合同执行中双方协商解决。”2008年5月20日，原告曙光精神病院取得《民办非企业单位登记证书》（统一社会信用代码：52610100673268300R），登记住所地为“西安市雁塔区XX大道XX段XX村”，法定代表人为“王选民”。2009年11月30日，雁塔区曲江社会福利院（甲方）与原告曙光精神病院（乙方）签订《房屋使用权转让协议书》，约定“特将西安市曙光精神病人托管院租用雁塔区XX中心房屋二十四间半成品约五百平方米的房屋使用权，以三十五万九千元（审计价格）转让给西安市曙光精神病人托管院使用十年。院内地租以后每年二万元交雁塔区曲江社会福利院，XX村XX组提高土地租金再做相应调整，水电费按实际用量每月交曲江社会福利院。如遇国家征地拆迁，在西安市曙光精神病人托管院使用期限内，院内所有资产赔偿归西安市曙光精神病人托管院，与雁塔区曲江社会福利院及其他组织或个人无关。使用期满后所租房屋归曲江社会福利院。此协议从2010年元月1日起执行。”2010年1月12日，陕西省人民政府陕政土批（2010）3号《关于2009年度国务院批准西安曲江新区第一批次城市建设用地实施方案的批复》，XX村XX组70.4018公顷集体农用地转为建设用地并依法征收为国有。同时要求当地人民政府要及时兑现征地补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地单位群众的生产和生活。对征收土地方案的实施情况要进行跟踪检查，督促有关部门、单位做好相关工作。2010年2月20日，西安市人民政府就陕西省人民政府陕政土批（2010）3号审批土地件作出（2010）第17-1号《征收土地方案公告》，2010年3月9日，被告西安市自然资源和规划局根据陕政土批（2010）3号及（2010）第17-1号《征收土地方案公告》作出（2010）第17-2号《征地补偿安置方案公告》。2010年4月2日，西安市人民政府作出市国土字（2010）第103号《关于征收雁塔区曲江街道办事处新开门村长延堡街道办事处瓦胡同村大雁塔街道办事处太平堡村等村组集体土地的批复》，同意了西安市国土资源局曲江新区XX村XX组75.8172公顷集体土地的《征地补偿安置方案》。2017年9月13日，被告西安市自然资源和规划局向原告曙光精神病院暨王选民作出并送达了（2017）市国土发字勘12-01号《勘测通知书》：“决定于2017年9月14日10时0分安排对原告西安市曙光精神病人托管院暨王选民所占地上房屋及附着物进行勘测，请准时到场予以配合”，王选民在送达笔录上签了“9.13日早10点收到（2017）市土发勘12-01号勘测通知书，陕政土批（2010）3号审批土地件及市国土字（2010）第103号审批土地件已失效，望重新审批，拿有效法律文件。曲江一直不按国家征收法规征收，不属我院拒不配合，王选民，2017.9.13日”，次日，被告西安市自然资源和规划局委托西安大地测绘股份有限公司对原告西安市曙光精神病人托管院进行现场勘测并制作了《现场勘测笔录》，王选民拒绝在该勘测笔录上签字。同时，被告西安市自然资源和规划局向原告曙光精神病院暨王选民作出并送达了（2017）市国土发评12-01号《评估通知书》，通知“现决定于2017年9月18日15时0分安排对你单位所使用土地上的房屋及附着物进行评估，请你单位准时到场予以配合。”，王选民在送达笔录上签了“收西安市国土资源局评估通知书，（2017）市国土发评12-01号，以前多次协商，未见拆迁通知及补偿安置方案，程序不正确，批文过期，（2010）3号，（2010）第103号，望依法行政，第一次收到正式通知。王选民，2017年9月14日。”2017年10月10日，被告西安市自然资源和规划局向原告曙光精神病院暨王选民发出（2017）市国土发字补12-01号《通知书》，内容为“……截止2017年9月15日，你未对评估单位作出选择并书面告知征收人，征收人指定了西安天正房地产价格评估有限公司作为评估单位。因你拒绝配合评估，2017年9月18日评估单位对该处地块上建造的房屋、构筑物及附着物可见部分进行了评估，对此西安市公证处公证人员进行了现场公证……现将结果通知你，如你对此结果有异议，请于接到本通知后十日内以书面形式向征收人提出。……如你无异议，或在接到本通知书后十日内未提出任何异议或申请，在异议期限或申请期限届满后三日内，请携带法人证书、土地使用权属证明性文件等相关资料原件到本局办理相关手续，领取补偿款并交出土地，逾期不办理手续或不领取补偿款、不交出土地，本局将依法采取相应法律措施。”，并在该《通知书》后附了《房屋征收补偿价格初评估报告》及《补偿费用清单》材料，《补偿费用清单》内容：“……因曙光精神病院拒绝评估机构入户评估，西安天正房地产价格评估有限公司仅对可见部分房屋及附属物等进行了评估，评估值为678711元。据此评估值确定的补偿费用共计678711元。……该评估结果属于预估性质，待有关部门强制执行过程中或曙光精神病院同意入户评估的情况下，可再进行测量、登记，并以新的测量、登记为依据出具新的评估报告，作为补偿依据，与现评估报告结果核对后多退少补。”因王选民之妻拒绝代收，被告西安市自然资源和规划局工作人员范浩、袁某某、马晓谦于同日将《通知书》及附件留置送达在原告曙光精神病院办公室。原告曙光精神病院于2017年10月20日对（2017）市国土字补12-01号通知书提出异议，被告西安市自然资源和规划局于2017年10月25日作出回复，内容为：“……1.……该文件中包括了你单位用地类型；2.……不存在有效期限已过的情况。3.你单位的补偿应适用《土地管理法》及岳家寨村征地拆迁补偿安置方案，不适用《国有土地上房屋补偿与安置条例》的规定。……”，2017年10月25日，被告西安市自然资源和规划局向原告曙光精神病院暨王选民作出（2017）市国土发字交12-01号《责令交出土地告知书》及《责令交出土地听证告知书》，送达中，王选民拒绝接收，被告西安市自然资源和规划局的工作人员于2017年10月27日将上述文件留置送达原告曙光精神病院办公室。原告曙光精神病院于同月27日提出听证申请，被告西安市自然资源和规划局于2017年11月7日向原告曙光精神病院暨王选民作出并送达了（2017）市国土发字听12-01号《听证通知书》，送达时，王选民接收了该通知书，但拒绝在送达笔录上签字。2017年11月16日，被告西安市自然资源和规划局举行了听证会。听证笔录第11页显示曙光精神病院在最后陈述中表示“……参照国有土地上房屋征收补偿标准执行……”，2017年12月13日，被告西安市自然资源和规划局向原告曙光精神病院暨王选民作出（2017）市国土交字12-01号《责令交出土地决定书》，内容为：“责令你单位自收到该决定书之日起三个工作日内交出作为曙光精神病人托管院院址使用的土地。”，王选民接受后拒绝在送达笔录、送达回证上签字。2017年12月26日，原告曙光精神病院向被告陕西省自然资源厅申请行政复议，请求撤销被告西安市自然资源和规划局于2017年12月13日作出的（2017）市国土交字12-01号《责令交出土地决定书》，被告陕西省自然资源厅于2018年1月2日向被告西安市自然资源和规划局作出并于次日邮寄了陕国土资复（2017）31号《行政复议答复通知书》，于2018年2月11日向原告曙光精神病院作出陕国土资复（2017）31号《行政复议决定书》，维持了被告西安市自然资源和规划局于2017年12月13日作出的（2017）市国土发12-01号《责令交出土地决定书》，并于同日邮寄送达原告曙光精神病院。原告曙光精神病院不服，于2018年2月26日向本院提起行政诉讼，请求本院撤销二被告的具体行政行为。该院于2018年5月7日作出（2018）陕7102行初490号行政判决书，判决:1.确认被告西安市国土资源局于2017年12月13日向原告曙光精神病院作出的（2017）市国土交字12-01号《责令交出土地决定书》行政行为违法；2.撤销被告陕西省国土资源厅于2018年2月11向原告曙光精神病院作出的陕国土资复（2017）31号《行政复议决定书》。二被告不服，上诉至西安铁路运输中级法院，本院以原审判决认定基本事实不清，证据不足为由，于2018年9月21日作出（2018）陕71行终536号《行政裁定书》，裁定撤销西安铁路运输法院（2018）陕7102行初490号行政判决，将本案发回本院重审。另查，2017年12月25日，被告西安市自然资源和规划局对（2017）市国土发字勘12-01号《勘测通知书》、（2017）市国土发评12-01号《评估通知书》、（2017）市国土发字补12-01号《通知书》及其附件《房屋征收补偿价格初评报告》、《补偿费用清单》、（2017）市国土发字交12-01号《责令交出土地告知书》及《责令交出土地听证告知书》、（2017）市国土发字听12-01号《听证通知书》、（2017）市国土交字12-01号《责令交出土地决定书》的 “保全送达文件行为”及2017年9月14日的“现场勘测行为”向西安市公证处申请公证，并分别制作了（2017）西证民字第18131、18132、18133、18135、18136、18137、18138号《公证书》。再查，被告西安市自然资源和规划局于2018年4月23日作出（2018）市国土撤字12-01号《关于撤销（2017）市国土交字12-01号的决定书》，内容为“曙光精神病院暨王选民：2017年12月23日，我局依法作出了《责令交出土地决定书》（[2017]市国土交字12-01号），并予以送达。经查，涉案土地地面附着物权利人另有他人，我局决定，撤销《责令交出土地决定书》（[2017]市国土交字12-01号）”。被告西安市自然资源和规划局在未将该决定书向原告曙光精神病院及被告陕西省自然资源厅送达情形下，于2018年5月3日向该院递交了该决定书。同时查明，原告曙光精神病院所占土地已列入西安市城市规划区。   原审法院认为，本案的争议焦点为：1.被告西安市自然资源和规划局于2017年12月13日作出的（2017）市国土交字12-01号《责令交出土地决定书》是否合法；2.被告陕西省自然资源厅于2018年2月11日作出的陕国土资复（2017）31号《行政复议决定书》是否合法；3.被告西安市自然资源和规划局于2018年4月23日作出（2018）市国土撤字12-01号《关于撤销（2017）市国土交字12-01号的决定书》后，在未将该决定书向原告西安市曙光精神病人托管院及被告陕西省国土资源厅送达情形下，仅向法院提交，是否属于在诉讼期间改变原具体行政行为。关于焦点1，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，被告西安市自然资源和规划局作为市级土地行政主管部门依法具有作出责令交出土地决定的职权。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“……征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”及第十四条第一款“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”的规定，本案原告曙光精神病院通过与雁塔区曲江社会福利院签订《房屋使用权转让协议书》的方式取得了其所承租的福利院内所有资产赔偿的权利，且其所占土地目前已列入西安市城市规划区，原告曙光精神病院作为被征收土地使用人，在责令交出土地决定听证程序中已经提出要求参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的理由属于有正当理由，故被告西安市自然资源和规划局在原告曙光精神病院未得到安置补偿的情况下，以其“无正当理由拒绝接受安置补偿”作出的《责令交出土地决定书》属认定事实不清，主要证据不足，其理由不能成立，依法应予以撤销。关于焦点2，被告西安市自然资源和规划局于2017年12月13日向原告曙光精神病院暨王选民作出的《责令交出土地决定书》的文号是（2017）市国土交字12-01号,而被告陕西省自然资源厅于2018年2月11日作出的陕国土资复（2017）31号《行政复议决定书》所维持的文号是（2017）市国土发12-01号，显然与原告曙光精神病院所申请复议的具体行政行为非同一行为，且被告陕西省国土资源厅亦未向本院递交相关补正的法律文书，故被告陕西省自然资源厅作出的陕国土资复（2017）31号《行政复议决定书》存在认定事实不清情形；另被告西安市自然资源和规划局作出的（2017）市国土交字12-01号《责令交出土地决定书》已因认定事实不清、主要证据不足被撤销，故被告陕西省自然资源厅作出的《行政复议决定书》亦应依法不能成立，应予以撤销。关于焦点3，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第三款“……行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”第三十二条“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”第三十七条“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第六十二条“被申请人在规定期限内未按照行政复议决定的要求重新作出具体行政行为，或者违反规定重新作出具体行政行为的，依照行政复议法第三十七条的规定追究法律责任。”的规定，行政复议决定书一经送达，对行政复议申请人及被申请人即发生法律效力。对送达后已发生法律效力的行政复议决定书，行政复议被申请人应当履行行政复议决定书所确定的内容，而无权对行政相对人就同一事实再作出与行政复议决定书结论相悖的行政行为。本案中，被告陕西省自然资源厅作出的陕国土资复（2017）31号《行政复议决定书》，已经维持了被告西安市自然资源和规划局作出的（2017）市国土交字12-01号《责令交出土地决定书》，该行政复议决定书已送达原告曙光精神病院及被告西安市自然资源和规划局，属于已发生法律效力的行政复议决定，被告西安市自然资源和规划局对该行政复议决定仅有履行的义务，其无权力擅自在诉讼期间作出《关于撤销（2017）市国土交字12-01号《责令交出土地决定书》的决定书》，故被告西安市自然资源和规划局在诉讼期间作出《关于撤销（2017）市国土交字12-01号的决定书》的行政行为，依法不能产生改变陕西省自然资源厅作出的陕国土资复（2017）31号《行政复议决定书》的法律效力。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告西安市自然资源和规划局于2017年12月13日向原告曙光精神病院暨王选民作出的（2017）市国土交字12-01号《责令交出土地决定书》；二、撤销被告陕西省国土资源厅于2018年2月11向原告曙光精神病院作出的陕国土资复（2017）31号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由二被告各负担25元。   上诉人西安市自然资源和规划局上诉称，1.被上诉人自认涉案房屋产权属于老年人活动中心，原审法院认定事实错误。上诉人基于被上诉人实际占有并拒绝腾交土地的事实，经履行相关程序后作出《责令交出土地决定书》，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定。2.西安市国土资源局曲江新区分局自2010年获得土地征收批件后，就与岳家寨村组协商补偿并支付了土地补偿费用，对曙光精神病院的拆迁补偿也一直商谈，上诉人不存在怠于履行法定职责，导致房屋所在地已纳入城市规划区且形成地差的情形。被上诉人并非岳家寨村集体经济组织成员，被上诉人所占地块上如果有归其所有的合法建筑物及附着物，应按照相关法律规定和西安市人民政府《征收土地方案公告》（2010第17-1号）按照评估价格进行补偿。原审法院认定被上诉人应参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，属适用法律错误。同时，被上诉人在租赁原权利人房屋的基础上进行了数倍面积的加盖，其用途早已不是精神病人托管服务公益机构日常运营，而是由其违法出租给相关盈利机构，且从2010年之后，被上诉人再未向土地权利人缴纳约定租金，占有期间牟取大量非法利益。如果按照现有建筑面积给予置换补偿，将导致国有资产损失且被上诉人获得不合理的超额利益。3.被上诉人的补偿要求远非按照国有土地上房屋征收补偿标准给予补偿就能满足，这也是一直以来不能达成安置补偿协议的原因。同时上诉人启动的对被上诉人的腾交土地程序，已经就补偿方案告知被上诉人并组织听证，在后续人民法院作出强制执行裁定前，会依法就涉案房屋进行全面评估，对房屋产权人的房屋补偿资金等依法留存。该等补偿目前因被上诉人拒不配合，无法完全确定，但补偿安置争议依法不应影响腾交土地程序的进行。原审法院认定被上诉人拒绝腾交土地属于有合理理由，属认定事实错误。请求：1.撤销一审判决；2.依法改判，驳回被上诉人原审诉讼请求；3.由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。   被上诉人曙光精神病院答辩称，原审法院认定其是拆迁交出土地的主体，认定事实清楚；原审法院认定上诉人应参照国有土地上房屋征收补偿标准给予被上诉人补偿，被上诉人拒绝腾交土地属于有合理理由，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。   原审被告陕西省自然资源厅述称，责令交出土地的对象应当为土地所有权人或者使用人，西安市自然资源和规划局认定的对象是错误的。按照合同法，承租人转让房屋必须经所有权人同意，现在没有任何证据证明原村委会同意了转让行为，曙光精神病院为涉案土地的无权占有人。涉案争议标的存在违法建设和非法占地行为，按照土地管理法第76条，应当无偿予以没收。   本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。   本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”本案的争议焦点是被上诉人是否符合无正当理由拒绝接受安置补偿且拒不交出土地的条件，涉及两个问题，一是上诉人是否作出安置补偿；二是被上诉人要求按照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿是否属于正当理由。关于第一个问题，虽然上诉人多次与被上诉人协商解决征收补偿问题，但双方因在具体补偿方式和补偿标准方面分歧较大，明显无法通过签订协议方式解决补偿安置问题。上诉人应当依法尽快作出包含具体补偿安置内容的补偿性质决定或者以其他形式明确被上诉人依法享有的补偿安置内容，依法交付或者提存相应款项，并明示救济权利和救济期限，以尽快解决补偿安置争议。本案中虽然上诉人向被上诉人作出并送达了（2017）市国土发字补12-01号《通知书》后附《房屋征收补偿价格初评估报告》《补偿费用清单》，但该通知书只告知被上诉人十日内向上诉人提出异议的权利，并未告知诉权和起诉期限，且未将补偿款依法交付给被上诉人或者提存相应款项，因此上诉人作出安置补偿并不到位。关于第二个问题，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，涉案房屋所在的集体土地于2010年1月被征为国有，但此时并未对地上房屋进行征收补偿，至2017年10月上诉人向被上诉人作出补偿通知时，涉案房屋坐落在已被征收的国有土地上，且所在区域已经纳入城市规划区，基本实现城镇化，完全符合上述司法解释的适用条件，原审判决认为被上诉人要求参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的理由属于有正当理由，并无不当。关于上诉人主张被上诉人在租赁原权利人房屋的基础上进行了数倍面积的加盖，不能按照现有建筑面积给予置换补偿的理由，上诉人应当依照城乡规划管理法律法规的规定，对加盖房屋进行调查、认定和处理，对认定为违法建筑的，不予补偿。综上，原审判决撤销上诉人西安市自然资源和规划局于2017年12月13日作出的（2017）市国土交字12-01号《责令交出土地决定书》和原审被告陕西省自然资源厅（原陕西省国土资源厅）于2018年2月11作出的陕国土资复（2017）31号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人西安市自然资源和规划局负担。   本判决为终审判决。       审 判 长  刘爽      审 判 员  左昆       审 判 员  辛晶      二〇一九年九月十九日       法官助理 王一婷   书 记 员  赵卫        1