湖北省江陵县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1024行初7号原告：邬前龙，男，1977年6月10日出生，汉族，住江陵县。委托诉讼代理人：陈实，湖北丰年律师事务所律师。被告：江陵县自然资源和规划局，住所地：江陵县郝穴镇江陵大道**。法定代表人：蔡小红，该局局长。出庭负责人：蔡小红，该局局长。委托诉讼代理人：谭光武，湖北荆楚律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴海，湖北荆楚律师事务所律师。原告邬前龙因不服被告江陵县自然资源和规划局行政处罚一案，于2019年5月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年5月20日向被告江陵县自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月10日公开开庭审理了本案。原告邬前龙的委托诉讼代理人陈实、被告江陵县自然资源和规划局的法定代表人蔡小红和委托诉讼代理人谭光武、吴海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告邬前龙诉称：2019年4月24日，被告向原告作出江自然资罚(2019)22号《行政处罚决定书》，处罚如下：1、责令将非法占用的江陵县郝穴镇龙渊村（以下简称龙渊村）的土地计3172.9㎡退还给江陵县郝穴镇龙渊村；2、限15日内拆除在非法占用的3172.9㎡土地上新建的房屋。原告认为该《行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误，应予以撤销，理由如下：原告与龙渊村之间的土地承包合同关系合法有效，原告占有该土地于法有据。一、涉案土地的所有权××龙渊村合法取得，2009年11月3日，熊河镇建国村与郝穴镇龙渊村签订《合同》，建国村将位于龙渊村四个小组之间的一块“飞地”(原为荒地，共计5.4亩)移交给龙渊村。2012年11月12日，经江陵县人民政府批准，将该涉案土地在内的187.48公顷土地进行集体土地总登记，确权为龙渊村所有。二、2009年10月29日，原告向龙渊村申请承包涉案土地，经该村村民代表签字和龙渊村委会加盖公章同意由原告承包30年。因而涉案土地所有权归龙渊村所有，龙渊村属有权处分，所以原告合法取得涉案土地的承包经营权。三、原告于2009年11月5日依法向龙渊村村委会申请宅基地，其207.81㎡的主体建筑就是在得到村委会批准后建成的。原告符合“一户一宅”的基本要求，其在村集体并无其它宅基地。因此，原告合法取得宅基地使用权。四、原告作为龙渊村的村民，除案涉房屋外，没有其他住宅可供居住。按照“一户一宅”的原则，原告向龙渊村村委会提出申请后，应当享有最基本的居住权。被告的处罚行为直接剥夺了原告及其家属的安身立命之所，违反了合理行政的原则。另外，龙渊村类似情形比比皆是，但被告仅处罚原告一人，亦有选择性执法之嫌。综上。原告不存在所谓的“非法占用”土地的情形。原告合法享有涉案土地承包经营权，是合法占用涉案土地。原告在依法取得宅基地使用权后，在其合法占有的土地上建造房屋，均是合法行为。请求：1、撤销被告江陵县自然资源和规划局于2019年4月24日作出的江自然资罚(2019)22号《行政处罚决定书》。原告邬前龙向本院提供了以下证据：证据1：邬前龙身份复印件，拟证明原告的主体身份情况。证据2：行政处罚听证告知书、听证通知书、行政复议决定书、行政处罚告知书、行政处罚决定书。拟证明：被告作出行政处罚的经过；处罚的具体内容为责令退还土地、限期拆除房屋。证据3：常住人口登记卡、卖断经营合同、移交飞地的申请、合同、申请书。拟证明原告的土地承包经营合同合法有效，原告占有土地于法有据。证据4：照片。拟证明被告的处罚行为明显不当，且有选择性执法。证据5：委托书，送达回证，照片，李红珍的身份证和结婚证（该组证据是邬前龙在关押期间向其妻子李红珍出具的委托书。委托书出具的时间是2019年4月24日，李红珍收到的时间是2019年4月25日，即使如邬前龙在笔录中所言，由李红珍全权处理，李红珍也未能行使该权利。）拟证明：李红珍（邬前龙之妻）于2019年4月25日取得授权，行政处罚决定书于2019年4月24日作出，李红珍在取得邬前龙授权时，原告已丧失了申请听证的权利。被告江陵县自然资源和规划局答辩称：被答辩人的诉讼请求与事实不符，应依法予以驳回。一、答辩人作出的行政处罚行为程序规范。2018年5月，答辩人收到被答辩人涉嫌非法占地的举报后，于当月31日决定立案查处。并自立案当日起，答辩人分别对被答辩人及相关人员进行调查询问，对违法占地进行现场勘测。在取得相关证据材料后，答辩人于2019年4月16日作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并于当日向被答辩人进行了送达。因被答辩人未申请听证，答辩人于2019年4月24日作出《行政处罚决定书》，并于当日向被答辩人进行了送达。可见，答辩人作出的行政处罚行为程序规范。二、被答辩人非法占地事实清楚，证据确凿。首先，被答辩人在2018年5月31日的《询问笔录》中明确承认，其建房时未向土地管理部门提出用地申请。且龙渊村主任徐世涛在2018年6月1日的《询问笔录》中也表示，未替被答辩人办理过用地手续。可见，被答辩人未办理过建房用地手续。其次，经江陵县金牛土地勘测有限公司现场勘测，被答辩人非法占地面积为3172.9㎡，其中建筑占地面积278.65㎡。且该勘测结果经被答辩人签名确认“无异议”。可见，被答辩人非法占地面积准确。再次，经答辩人工作人员实地勘查，被答辩人非法圈占的土地除修建别墅外，全部用于修建风景绿化，已完全不是土地利用现状图中的水田，也不符合《建国村二组(靠龙渊村)水田永久性卖断经营合同》中约定的水田用途。可见，被答辩人完全系假借租赁之名将耕种水田改为了别墅用地。三、答辩人作出的行政行为依据正确。被答辩人未经用地审批，将非法圈占的3172.9㎡耕种水田建设为别墅，其行为明显违反《中华人民共和国土地管理法》第五十九条关于村民建房应办理审批手续的规定。答辩人依据土地管理法第七十七条之规定，责令其退还非法占用的土地，限期拆除违建的房屋，法律依据完全正确。综上，被答辩人的诉讼请求与事实不符，应依法予以驳回。被告江陵县自然资源和规划局在法定期限内向本院提供了以下证据及法律依据：证据1：立案呈报表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及询问笔录、行政处罚决定书及法律文件送达回证。拟证明被告作出的行政行为程序规范。证据2：对邬前龙的询问笔录、对徐世涛的询问笔录。拟证明原告占地修建别墅未经过用地审批。证据3：宗地图、现场勘查图片。拟证明原告修建别墅非法占地3172.9㎡。证据4：现状图及坐标、江陵县土地利用更新调查核查图、建国村二组(靠龙渊村)水田永久性卖断经营合同。拟证明原告修建别墅的用地原为耕种水田。法律法规依据：《中华人民共和国土地管理法》第44条、59条、62条、77条。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、证据2的真实性没有异议，对证据2的证明目的有异议。对于证据3的真实性没有异议，但对后面的卖断经营合同、移交飞地的申请、合同的真实性有异议，对于这几份合同签订后有没有履行，不清楚，认为不能达到原告的证明目的。对于证据4，真实性有异议。对于证据5，真实性没有异议，但对证明目的有异议，在被告作出三份文书之后，均及时向原告邬前龙进行了送达，2019年4月25日，是被告将邬前龙的意思向其配偶李红珍转达的过程，送达回证上所列明的文件名称是邬前龙的授权委托书，当日被告向李红珍送达的只是授权文书，被告在作出的三份法律文书之前，均已向邬前龙进行了送达，该送达是合法合理的。邬前龙未在规定的期限之内申请听证，是邬前龙放弃了自己的权利。原告对被告提交的证据质证意见如下：证据1，对真实性没有异议，但上述证据里面一共有三份法律文书，仅有处罚决定的送达回证，没有处罚告知书和听证告知书的送达回证，无法确认上述两份文件是否送达，以及送达的准确时间。对证据2，真实性无异议，但该证据达不到证明目的，邬前龙的询问笔录也反映出他确实向龙渊村提出过宅基地的申请并得到龙渊村的同意。对证据3，真实性没有异议，但按照《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.3.1、8.2.4.6的规定，收集国土违法行为证据时，应当制作现场勘测笔录，但上述证据当中并未见到该证据。对第四组证据真实性没有异议，不能达到被告的证明目的。在永久性买断经营合同当中，并没有提到标的物的用途；在此之后，又有两个新的文件：移交“飞地”的申请与建国村、龙渊村的合同，这两个文件可以证明原告是从龙渊村合法承包的土地。综合庭审质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：对证据1予以认可，原告的主体适格。证据2的系列证据，真实性予以认可，涉案的行政处罚决定系本案的诉讼标的，是否合法，本院结合其他证据综合评判。证据3的系列证据，原告认为土地承包经营合同合法有效、原告合法占有土地，该证据系原告与江陵县熊河镇建国村民委员会、江陵县郝穴镇龙渊村民委员会之间的合同，不属于本案行政行为合法性审查的范畴，在本案行政诉讼中，不宜评判该合同的合法性。证据4照片，原告未提交拍摄照片的相关信息，无法看清拍摄的时间和地点，不能达到原告证明目的，本院不予采信。证据5的系列证据，真实性予以认可，被告的工作人员于2019年4月25日将原告邬前龙的委托书送达给其妻李红珍，原告授权李红珍处理相关事宜，本院依法予以采信。综合庭审质证意见，本院对被告提交的证据认证如下：对证据1的真实性予以认可，该组证据中，有被告制作的三份行政文书：江自然资执告（2019）22号行政处罚告知书,江自然资执听（2019）22号行政处罚听证告知书,江自然资罚（2019）22号行政处罚决定书及送达回证。即仅涉案的行政处罚决定书有送达回证，其他两份行政告知书均没有给原告送达的送达回证，无法确认上述两份文书是否送达，以及送达的准确时间；被告的工作人员于2019年4月16日在监利县看守所制作的询问笔录中，被羁押的原告面对被告工作人员告知听证权利时，多次告知授权其妻子李红珍处理、由其决定。对于该组证据，真实性与关联性予以认可，是否达到被告证明目的，本院结合其他证据综合评判。其中的涉案行政处罚决定，系本案的诉讼标的，是否合法，本院结合其他证据综合评判。对证据2的两份询问笔录的真实性予以认可，被告的工作人员于2018年5月31日给原告邬前龙制作的询问笔录，原告反映的情况实际上就是对本人提供的证据3的叙述；被告于2018年6月1日对龙渊村村主任徐世涛制作的询问笔录，徐世涛表示原告邬前龙除了现在龙渊村所居住的宅基地外，在该村再没有宅基地了，对于其他土地来源等情况均不知情。是否达到被告认为“原告占地修建别墅未经过用地审批”的证明目的，本院结合其他证据综合评判。证据3、证据4，其真实性予以认可。对被告提供的2009年10月28日“建国村二组（靠龙渊村）水田永久性卖断经营合同”与原告证据3的合同的认证意见相同。依照《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.3.1与8.2.4.6的规定，收集土地违法案件证据范围时，应当制作现场勘测笔录，勘测报告等，因被告在本案中并未提供该类证据；而被告仅提供证据3、证据4，不能达到被告认为“原告利用原耕种水田，修建了别墅、非法占地3172.9㎡”的证明目的。经审理查明，2018年5月31日，经巡查发现，被告以原告未经批准占用土地建房为由对原告进行立案查处，同时下达《责令改正违法行为通知书》(江土资责改〔2018〕14号)。2018年6月11日，被告对原告作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知原告2009年在涉案土地上修建房屋过程中存在未经批准非法占用土地的行为，拟对原告作出行政处罚决定，并告知原告有申请听证的权利。2018年6月14日，原告提出听证申请；同年8月8日，被告出具《听证通知书》，通知原告听证时间为2018年8月17日，后被告按期在原江陵县国土资源局四楼会议室举行听证，并形成听证笔录、听证纪要。2018年12月12日，被告作出《行政处罚决定书》，对原告作出行政处罚决定，责令原告将非法占用的江陵县郝穴镇龙渊村的土地计3172.9㎡退还给江陵县郝穴镇龙渊村，限原告15日内拆除在非法占用3172.9㎡的土地上新建房屋。原告在收到江土资罚[2018]14号行政处罚决定书后，于2019年1月14日向江陵县人民政府申请行政复议；同年4月12日，江陵县人民政府作出江政复[2019]3号行政复议决定书，以被告在听证程序中严重违反法定程序，侵害了原告的合法权益为由，撤销了被告作出的江土资罚[2018]14号行政处罚决定书，责令被告依法重新作出具体行政行为。2019年4月16日，被告作出江自然资执告（2019）22号《行政处罚告知书》、江自然资执听（2019）22号《行政处罚听证告知书》。4月16日14:55分至15:30分，被告的两名工作人员周齐、秦小平在监利县看守所告知原告邬前龙，重新下达行政处罚告知书和行政处罚听证告知书、以及2019年4月19日17时30分前享有听证的权利，原告邬前龙回复：全权委托其妻子李红珍，由她决定处理。被告的工作人员于2019年4月25日将原告邬前龙的委托书送达给原告之妻李红珍。2019年4月24日，被告作出江自然资罚（2019）22号行政处罚决定书并于同日向邬前龙送达，决定处罚如下：1、责令将非法占用的江陵县郝穴镇龙渊村土地计3172.9㎡退还给江陵县郝穴镇龙渊村；2、限15日内拆除在非法占用的3172.9㎡土地上新建的房屋。被告在监利县看守所向原告送达涉案行政处罚决定书时，带回原告于4月24日手写的委托书，被告于次日即2019年4月25日交原告的委托书送达给原告之妻李红珍。本院认为，根据原、被告双方的诉请和答辩，归纳本案的争议焦点有二：一、是被告江陵县自然资源和规划局于2019年4月24日作出的江自然资罚（2019）22号行政处罚决定书的程序是否合法。二、涉案行政处罚书的内容是否合法。一、关于涉案的行政处罚决定书的程序是否合法。1、关于被告是否向原告送达涉案的《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。被告对原告作出限期拆除违法用地上的新建房屋、恢复土地原状的行政处罚决定，根据2014年10月1日开始实施的《国土资源违法行为查处工作规程》12.3听证的相关规定，属于应当制作《行政处罚听证告知书》的情形，并按照该规程13规定的方式送达当事人。13送达规定，国土资源法律文书作出后，应当及时送达当事人，制作《法律文书送达回证》。13.5转交送达规定，当事人被监禁的，通过其所在的监所转交，以在送达回证上的签收日期为送达日期。当时，原告处于被监禁状态，被告工作人员应该通过其所在监所即监利县看守所转交送达。本案中，被告工作人员虽辩称向原告直接送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，但被告未提交原告邬前龙签收上述两份告知书的送达回证等相关证据，且原告一直否认收到了两份告知书，故本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定认定，被告未向原告送达上述两份告知书。2、关于被告是否保障了原告申请听证的法定权利。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”2019年4月16日，被告工作人员在监利县看守所向被羁押的原告制作的询问笔录，告知原告申请听证的权利。原告多次明确地回答委托其妻李红珍处理。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第一项规定：“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出。”而被告的工作人员将原告的授权委托书送达给李红珍时，时间已是2019年4月25日，而此时，涉案《行政处罚决定书》已经于前一天即2019年4月24日送达给原告，故原告受托人已不可能有申请听证的时间，被告向本院提交的证据中，没有原告的受托人（李红珍）申请或放弃听证及被告是否举行了听证等的证据,即被告变相地剥夺了原告申请听证的法定权利。在涉案重大的行政处罚中，被告未依法保障原告的听证权利，违反了法定程序。3、关于被告作出涉案的重大行政处罚，是否经过集体讨论决定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。《国土资源违法行为查处工作规程》11.1作出处理决定第二款规定：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，国土资源部门的负责人应当集体讨论决定。结合本案的实际案情，本案属于情节复杂或者重大违法行为的情形，依法应当由被告单位的负责人集体讨论决定。被告未向本院提供在作出涉案《行政处罚决定书》之前，进行集体讨论决定的相关证据，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，认定涉案《行政处罚决定书》违反法定程序。二、关于涉案的行政处罚决定书的内容是否合法。原告非法占地3172.9㎡(建筑面积278.65㎡)系被告作出涉案行政处罚所依据的主要事实，因被告在作出涉案行政处罚决定的证据里及在本案行政诉讼中，被告未向本院提交认定原告非法占地3172.9㎡(建筑面积278.65㎡)的相关证据；被告提供的关于邬前龙的询问笔录，及原告、被告均提供的2009年10月28日的“建国村二组（靠龙渊村）水田永久性卖断经营合同”，该经营合同系原告等人作为乙方与江陵县熊河镇建国村民委员会及其村民代表之间的民事合同法律关系，民事合同关系是否合法，宜由有权机关依法进行确认，故该合同的效力不属于本案行政行为合法性审查的范畴，不予评判。故本案中，被告在行政诉讼中向本院提供的作出行政处罚的事实不清，主要证据不足。综上所述，被告制作的江自然资罚（2019）22号行政处罚决定书，认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，故应依法予以撤销。本案经合议庭评议，本院审判委员会讨论认为涉案的行政处罚程序与内容均违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、参照中华人民共和国国土资源部实施的《国土资源违法行为查处工作规程》11.1、12.3、13.5条的规定，判决如下：撤销被告江陵县自然资源和规划局作出的江自然资罚（2019）22号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告江陵县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审 判 长  齐书茂人民陪审员  赵继志人民陪审员  齐红霞二〇一九年九月十日书 记 员  柯 静