贵州省独山县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2726行初88号 原告韦国华，男，1946年8月15日生，水族，贵州省荔波县人，现住荔波县。 委托诉讼代理人杨长声，荔波县中心法律服务所法律工作者。 被告荔波县林业局，地址：荔波县玉屏街道办事处樟江东路**，统一社会信用代码：11522722009808268Y。 法定代表人王翔，局长。 出庭负责人贡双来，副局长。 委托诉讼代理人潘本学，该局林权管理服务中心主任。 被告荔波县人民政府，，地址：荔波县玉屏街道办事处公共服务大楼 法定代表人叶霖，县长。 出庭负责人吴位越，副县长。 二被告共同委托诉讼代理人谢传芳，贵州行者律师事务所律师。 原告韦国华（至判决主文前简称原告）因不服被告荔波县林业局林业行政管理、荔波县人民政府行政复议决定，于2019年5月28日向本院提起行政诉讼。本院同月31日立案后，于6月4日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书和行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年7月23日公开开庭审理了本案，原告及其委托诉讼代理人杨长声，被告荔波县林业局出庭负责人贡双来、委托诉讼代理人潘本学，被告荔波县人民政府出庭负责人吴位越，二被告共同委托诉讼代理人谢传芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月10日，被告荔波县林业局作出荔林复[2018]7号《荔波县林业局关于办理县人大转来韦国华同志反映材料的答复》，该答复对原告申请把“拉旧坡”集体林地登记于个人名下，认为没有法律法规、规章规定的权属依据，不具备申请办证的主体资格，不予受理。原告不服，向被告荔波县人民政府申请行政复议，被告荔波县人民政府于2019年5月8日作出荔府行复决字[2019]1号行政复议决定，维持荔林复[2018]7号《荔波县林业局关于办理县人大转来韦国华同志反映材料的答复》。 原告诉称,从原告父辈以来都是荔波县城关镇菜园大队第一生产队（现改名为玉屏建设村五组）村民，在1981年荔波县城关镇人民政府以《荔波县集体山林管理证（林管字31号）》确认本生产队“拉旧坡”林地交由原告家庭管护，1998年8月25日，荔波县人民政府发给原告的《荔波县农村土地承包经营权证书》确认原告承包的林地用材林（松树）面积为40亩。原告全家长期以来一直经营管理该片林地，队上的前几任队长和队上村民也一直认可，从未发生纠纷。2010年原告向林业主管部门申请办理林权证时，被以权属不明拒绝，原告又向县人民政府提出颁证，但得不到答复，经原告向相关部门要求督促审查原告的颁证申请后，2018年6月6日，被告荔波县林业局作出荔林复[2018]2号《荔波县林业局关于办理县人大转来韦国华同志反映材料的答复》，拒绝原告的林权登记，荔波县人民政府经原告申请复查后，作出了荔府复字[2018]2号《荔波县人民政府关于玉屏街道办韦国平信访事项的复查意见》，要求荔波县林业局重新作出答复，荔波县林业局于是作出了荔林复[2018]7号《荔波县林业局关于办理县人大转来韦国华同志反映材料的答复》，拒绝原告的林权登记申请。原告对“拉旧坡”林地的权属清楚，被告荔波县林业局应当依法对原告的申请进行审查确认，并报荔波县人民政府给原告颁证。诉讼请求：1、撤销荔林复[2018]7号《荔波县林业局关于办理县人大转来韦国华同志反映材料的答复》，及被告荔波县人民政府于2019年5月8日作出荔府行复决字[2019]1号行政复议决定；2、判令二被告重新审查原告对“拉旧坡”的林权颁证申请。 原告向本院提交了如下证据： 1、荔波县集体山林管理证（林管字第31号）。 2、荔波县山林所有证（林权字第2243号）。 3、山林登记表(1981年1月27日)。 证据1-3拟证明拟证明原告对“拉旧坡”林地享有权属。 4、荔波县农村土地承包经营权证书。拟证明原告承包经营管理的天然林是300亩，松林是40亩。 5、荔林复[2018]2号荔波林业局关于办理县人大转来韦国华同志反映材料的答复。 6、荔林复[2018]7号荔波林业局关于办理县人大转来韦国华同志反映材料的答复。 7、荔府行决[2019]行政复议决定书。 证据5-7拟证明本案被诉行政行为的来源。 二被告对上述证据的质证意见是：证据1-3真实性无异议，证明目的有异议，31号证所谓的对半分成，只是一种管理的方式，2243号证恰好证明所有权归属菜园大队，而证据3也没有载明是权属还是管理；证据4的部分内容的真实性有异议；证据5、6无异议；证据7的证明目的有异议。 被告荔波县林业局辩称，1981年荔波县人民政府林权字第2243号《荔波县山林所有证》包括的“拉旧坡”林地归小组所有，1981年2月26日城关镇人民政府签发的林管字31号《荔波县集体山林管理证》载明韦老华（即韦国华）对“拉旧坡”系委托代管，而代管人不具备林权权利人资格。档案馆提供的韦老华即原告的《土地承包经营权调查统计表》上只登记有3.77亩耕地，未登记有林地，原告提供的第二轮土地承包证和合同书与历史档案登记不一致，不能作为林地使用权的依据。另查明，原告于2015年1月18日提交的林权登记申请书上村委会的盖章，2018年6月4日村委会已经作出说明，是在没有村民小组签字和调查了解情况下盖章，也没有经村委会法定代表人认可，所签内容和盖章无效，由此说明申请不具真实性。荔波县建设村五组的会议纪要证明组集体所有的林地收回组集体管理，并说明组集体林地没有承包到户，原菜园村一组组长也证明小组集体山林没有承包到户。从荔波县2008年开展集体林权制度改革以来，原告所在村民组除原告外无任何人申请办理林权证，对于林地、林木所有权，林地使用权归属集体的，是否发包、发包给谁应由集体讨论决定，任何单位和个人无权作出决定，对于组集体作出的正确决定应该遵从。根据《林木和林地权属登记管理办法》第三条、第五条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，原告不属于林地权利人，不具有申请证书的主体资格，为此作出不予受理的答复，没有违反规定。请求驳回原告的诉讼请求。 被告荔波县人民政府辩称，作出的荔府行复决字[2019]1号行政复议决定，事实清楚，证据确凿充分，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求，理由与荔波县林业局的一致。 二被告经协商，原行政行为的合法性由荔波县人民政府进行举证。 被告荔波县人民政府在期限内对原行政行为的合法性提供了以下证据： 1、荔波县人民政府于1981年2月28日颁发的《荔波县山林所有证》(林权字第2243号)及存根。拟证明地名“拉旧坡”的林权权利人是现在玉屏街道办事处建设村五组（原城关镇菜园大队第一生产队）。 2、荔波县城关镇人民政府1981年2月26日签发的《荔波县集体山林管理证》（林管字第31号）。拟证明该管理证是委托代管证，只起着对“拉旧坡”集体山林代管凭证作用，代管人不具备林权权利人资格。 3、韦国华提供的第二轮土地承包证和合同书、荔波县档案局调取的《土地承包经营权调查统计表》。拟证明第二轮土地承包证填写的耕地3.77亩、林地300亩（其中：用材林40亩），与县档案馆提供的韦国华《土地承包经营权调查统计表》不符，统计表上只登记3.77亩耕地，未登记林地，因此，韦国华提供的第二轮土地承包证和合同书不能作为林地使用权的依据。 4、韦国华于2015年1月28日写的经建设村委会签字盖章的《申请林权登记申请书》，建设村委会于2018年6月4日作出的《关于韦国华村民申请林权登记的情况说明》。拟证明建设村委会于2018年6月4日已经说明当时盖章人在没有村民小组签字和没有调查了解情况、也没有通过村委会法定代表人认可情况下，对《申请林权登记申请书》盖章，所签字内容和盖章无效，由此说明其申请不具有真实性。 5、荔波县玉屏街道建设村五组会议纪要及签到册。拟证明组里所有集体林地收回由组集体管理，并说明组集体林地没有承包到户。 6、原菜园村一组组长潘仲奇的《证明》。拟证明玉屏街道建设村五组集体山林没有承包到户。 7、荔林复[2018]7号《荔波县林业局关于办理县人大转来韦国华同志反映材料的答复》。拟证明荔波县林业局作出答复事实清楚、证据确实充分，程序合法。 原告对上述证据提出如下质证意见：证据1、2的三性均无异议，但对证明目的有异议，2243号证和31号证的四至完全一致，都是明确由原告家庭进行代管的林权；证据3真实性、合法性无异议，证明目的不予认可，该证和合同书都是人民政府颁发的，恰恰可以证实原告对这片土地享有权属；证据4真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，从该证据来看，原告已经按照相关法定程序办理相应的手续，证实原告是实事求是申请林权登记，而且当时也将申请内容向村委会进行了说明；证据5中的签到册真实性无异议，但是对会议的结果有异议，因为当时是在原告和建设村5组发生该林地权属争议后，由玉屏街道办组织召开的村民会议；证据6的真实性有异议，出证人虽然是组长，但当时其对组里的林地承包情况并不了解，也没有相关材料印证，所以其证言不真实；证据7答复的结果不合法。 被告荔波县人民政府对复议行政行为的合法性提供了以下证据： 1、2019年2月1日韦国华向荔波县人民政府提交的《行政复议申请书》。 2、韦国华身份证。 证据1、2拟证明原告的身份信息以及行政复议的请求和事实。 3、落款时间为81年元月27日的《现有山林登记表》、荔波县城关镇人民政府1981年2月26日签发的《荔波县集体山林管理证》（林管字第31号）。拟证明该管理证是委托代管证，只起着对地名拉旧坡山林代管凭证作用，代管人不具备林权权利人资格。 4、2018年6月4日菜园一组公约。拟证明组里所有集体林地收回组集体管理，并说明组集体林地没有承包到户。 5、《关于韦国华信访事项复查申请受理告知书》（荔信复办[2018]4号）。拟证明行政复议案件的来源。 6、荔林复[2018]7号《荔波县林业局关于办理县人大转来韦国华同志反映材料的回复》行政答复意见书。拟证明荔波县林业局作出答复事实清楚、证据确凿充分，程序合法。 7、受理通知书、送达回证、行政复议案件延期审理通知书、行政复议回避告知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、荔府行复决定[2019]1号《行政复议决定书》。拟证明复议决定事实清楚、证据确凿充分、程序合法。 原告对上述证据的质证意见是：证据1、2无异议；证据3与原行政行为合法性意见致；证据4合法性有异议，原告一直未见到该公约，也没有告知过原告，都是由人民政府自己操作；证据5无异议；证据6合法性有异议；证据7真实性无异议，但认为被告已追加了建设村五组作为第三人来参加行政复议，而且也有组长签字，但审理的案件没有把建设村**列为第三人，程序违法。 因本案仅是对被告作出的不予受理进行审查，故本院亦仅围绕该行政行为的合法性对证据进行审查认证。对原、被告提供的上述证据作如下认证：对相互无异议或仅对证明目的持异议的证据，均予以确认；被告提供的2018年6月4日菜园一组公约、原组长潘仲奇的《证明》，与本案被诉行政行为合法性无关，本案不作审查认证。 经审理查明，原告于2015年1月28日向荔波县林业局提出《申请林权登记申请书》，申请对“拉岜号”（（地名、“拉旧坡”（（地名的林地给予确认发证，同年1月9日，村民委员会在该申请上签字“情况属实，望上级领导给予办理为谢”并盖印，同年4月16日街道办事处签署“请相关部门核实按程序办理”及盖印，原告同时提交了身份证、荔波县人民政府于1981年2月28日颁发的《荔波县山林所有证》(林权字第2243号)、荔波县城关镇人民政府1981年2月26日签发的《荔波县集体山林管理证》（林管字第31号）、1981年元月27日的《现有山林登记表》、第二轮土地承包证和合同书等材料。因原告的申请事项未能得到解决，故原告向县人大反映该情况，县人大将原告反映的问题转到荔波县林业局进行处理，荔波县林业局在处理过程中，收集了荔波县玉屏街道建设村五组会议纪要及签到册、荔波县档案局调取的《土地承包经营权调查统计表》、建设村委会作出的《关于韦国华村民申请林权登记的情况说明》、2018年6月4日菜园一组公约、原组长潘仲奇的《证明》等材料。2018年6月6日，荔波县林业局作出了荔林复[2018]2号《荔波县林业局关于办理县人大转来韦国华同志反映材料的答复》，认为原告不具有相关林权依据，故不能按原告的要求进行林权确权登记，该答复被县人民政府撤销后，荔波县林业局于2018年12月10日又另作出了荔林复[2018]7号《荔波县林业局关于办理县人大转来韦国华同志反映材料的答复》，答复结果是对原告的林权登记申请不予受理，依据是：1、《荔波县山林所有证》(林权字第2243号)已明确“拉旧坡”林地的林权权利人是现在的玉屏街道办事处建设村五组（原城关镇菜园大队第一生产队）；2、《荔波县集体山林管理证》（林管字第31号）是委托代管性质的山证，代管人是韦永全（韦国华之父）、覃庆云，《荔波县集体山林管理证》（林管字第31号）只起到代管凭证作用，代管人不具有林权权利人资格；3、原告的第二轮土地承包证和合同书登记的林地300亩，与荔波县档案局调取的《土地承包经营权调查统计表》只登记耕地、未登记林地，两者不符，因此原告提供的第二轮土地承包证和合同书不能作为林地使用权的依据；4、原告提交的《申请林权登记申请书》中村委会的盖印是在没有村民小组签字和没有调查了解情况下所盖，也未经过法定代表人的认可，所签内容和盖章无效，由此说明申请不具有真实性；5、荔波县林业局2011年11月24日的《证明》，证明《荔波县山林所有证》(林权字第2243号)登记的林地归建设村五组集体所有；6、荔波县玉屏街道建设村五组会议纪要证明组里集体林地收回集体所有，并说明组集体林地没有承包到户；7、原组长潘仲奇证明组集体山林没有承包到户。不予受理的理由是原告没有法律法规、规章所规定的相关权属依据，不具有申请办证的主体资格。原告不服向荔波县人民政府申请行政复议，荔波县人民政府于2019年2月11日受理，并通知原告所在的玉屏街道办事处建设村五组参加行政复议，于4月10日经延期审理后，于5月8日作出荔府行复决定[2019]1号《行政复议决定书》，维持荔波县林业局作出的荔林复[2018]7号《荔波县林业局关于办理县人大转来韦国华同志反映材料的答复》，荔波县人民政府在复议中另查明，原告于2010年向荔波县林业局申请办林权证时，被荔波县林业局以权属不明为由拒绝。此外，荔波县人民政府在《行政复议决定书》中未列玉屏街道办事处建设村**作为行政复议的当事人。本院另查明，原告所持的《荔波县集体山林管理证》（林管字第31号）载明山林所有权归集体，采伐决定权归集体，间伐、修枝和林副产品收入归管理者，对管理者的计酬方式采取：对半分成。原告所在的村民小组于2014年召开村民大会，讨论了关于本组托管的集体山林收归集体等问题，会议表决一致同意将本组以前托管给包括原告在内的六农户管理的山林全部收归集体管理，并形成会议纪要，会议纪要载明，五户同意归还集体，原告户无故未出席会议，也未上交林地托管证。 本院认为，是否受理林权登记申请和是否对申请登记的林权进行登记及核发证书，是对林权登记申请在不同阶段作出的不同性质的行政行为，本案被诉的行政行为是荔波县林业局对原告的林权登记申请不予受理行政行为，及荔波县人民政府予以维持的复议行政行为，故本案的审查范围仅限于该行政行为是否合法。森林法实施细则第五条规定：集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权；单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权;使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。对于申请人在申请时应当提交的材料和是否应当受理林权登记申请，《林木和林地权属登记管理办法》第五条:林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。第九条规定，登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查;登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。按照上述规定，登记机关对于申请人提交的申请材料仅是初步审查，只要申请人提交的申请材料齐备、完整，即应当受理。本案中，原告在申请时已提供了《林木和林地权属登记管理办法》第五条所规定的申请材料，虽然村民委员会于2018年6月对其于2015年1月在原告申请上的签字盖章作出了情况说明，但不能就此说明申请林权登记不是原告的真实意愿，从不予受理回复认定的事实和不予受理的理由看，荔波县林业局在不予受理情况下已对原告申请登记的林权进行了权属的实质性审查认定，超出了审查是否受理阶段职责范围和林权登记职能范围，不符合《林木和林地权属登记管理办法》的相关规定。综上，荔波县林业局作出的荔林复[2018]7号《荔波县林业局关于办理县人大转来韦国华同志反映材料的答复》，主要证据不足，荔波县人民政府维持该答复不当，应予以撤销，并重新作出。需要指出的是，本案涉及的行政争议于2010年发生至今未能得到解决，在重新作出处理时，应当同时按照《不动产登记暂行条例》相关规定办理，为解决行政争议，如原告申请登记的林地使用权、林木所有权发生争议，或者原告对组集体收回林地使用权不服，应当告知其通过合法途径向相关职能部门申请解决，以免争议在林权登记上持续循环而实质问题无法得以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告荔波县林业局作出的荔林复[2018]7号《荔波县林业局关于办理县人大转来韦国华同志反映材料的答复》行政行为。 二、撤销荔波县人民政府作出的荔府行复决定[2019]1号行政复议决定行政行为。 三、被告荔波县林业局在本判决生效十日内重新对原告韦国华的林权登记申请作出处理。 案件受理费50元，由被告荔波县林业局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  莫义军 人民陪审员  莫品钦 人民陪审员  谭文琳 二〇一九年九月十日 法官助理陆盛姗 书记员董洹 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。