安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终1077号上诉人（一审原告）顾言成，男，1966年2月1日出生，汉族，退休工人，住安徽省滁州市。被上诉人（一审被告）安徽省滁州市琅琊山风景名胜区管理委员会，住所地安徽省滁州市琅琊古道30号。法定代表人严明，该管委会主任。上诉人顾言成因诉安徽省滁州市琅琊山风景名胜区管理委员会（以下简称琅琊管委会）行政强制一案，不服安徽省滁州市中级人民法院(2019)皖11行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。顾言成向一审法院起诉称，其是滁州市琅琊山林场职工，随父辈一直在滁州市琅琊山林场工作生活，其在林场内建有顾老三农庄并一直合法经营、生活。根据《滁州市琅琊山林场危旧房改造新建房屋分配方案》、《滁州市琅琊山林场房屋征收评估报告》等文件，其位于滁州市琅琊山林场的住房和附属物均在危旧房改造范围内。为配合滁州市琅琊山林场工作，其曾与琅琊管委会就拆迁安置进行协商，但是具体赔偿数额双方具有分歧。根据《琅琊山林场房屋装潢及附属物价值一览表》、《滁州市琅琊山林场房屋征收估计结果一览表》，琅琊管委会行政执法局作出的《顾老三农庄房屋调查基本情况》等材料可以证实，其被拆房屋总面积约600平方米，分前排房屋：公房约55平方米（上世纪60年代建造）、自建房62平方米（1994年左右建造），厕所约8平方米（1994年左右建造）、木屋约46平方米（1995左右建造），后排房屋约234平方米（1989年左右建造）、猪圈约130平方米（1989年左右建造）、鸡棚约100平方米（1994年左右建造）。其提交的《录音音频》可以证实案涉房屋已经被政府定性为棚户区改造范围内的棚改房，其要求按照国有土地拆迁政策享受拆迁政策，并对之前琅琊管委会及滁州市琅琊山林场单方委托按照农业土地标准进行征收有异议，要求按照城镇土地标准，考虑到案涉房屋为经营用地的实际情况给予合理补偿。这是其作为一个老百姓最质朴的要求，按照滁州市国有土地拆迁政策拆一还一进行安置。然而琅琊管委会虽然声称这是经过滁州市人民政府审批的棚户区改造，应按照棚户区改造政策进行。但至今为止，都没有向其出示过经市政府审批的拆迁公告、安置方案。在双方没有迖成任何拆迁协议的情况下，琅琊管委会在2018年2月会同滁州市琅琊山林场相关人员擅自将其在位于滁州市琅琊山林场内的住房及附属建筑全部拆除，并损坏大量财物。拆除的当天上午，其被当地派出所以协助调查“营业执照”为由请到办公室“问话”，导致其在毫不知情的情况下，房屋突然被拆。琅琊管委会不仅没有给其下达任何通知，也并未依法在拆除前对案涉房屋内的其个人财物、家具等物品进行清点，直接对案涉房屋进行强拆，违反了《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定，属于违法行为。案涉房屋根本不存在违建问题，所有房屋均在2005年滁州市航拍图范围内，琅琊管委会也一再确认了案涉房屋属于棚改房的性质。琅琊管委会因拆迁补偿未达成一致，擅自通过行政命令手段将原本应得到合理补偿的棚改房，直接作为违章建筑予以强制拆除是典型的违法行为。退一步说，即便其案涉房屋最终被法院定性为违章建筑，琅琅琊管委会仍然应当依照《中华人民共和国行政强制法》等法律法规对案涉房屋再次下达拆除通知，琅琊管委会有义务在拆除前对案涉房屋范围内的其个人及家人的合法财物进行清点，登记造册，并对其及家人进行合理安置。然而，琅琊管委会没有履行上述手续，在执法过程中简单粗暴，以“拆违代替拆迁”，明显违法。请求依法确认琅琊管委会擅自拆除其住房及附属物的行为违法，本案全部诉讼费用由琅琊管委会承担。琅琊管委会一审答辩称，1、其作为本案的被告主体不适格。顾言成系滁州市琅琊山林场职工，于2016年11月20日申请办理提前退休。顾言成在诉状中称的公房约55平方米（经测绘为59.35平方米）实为滁州市琅琊山林场分配给顾言成母亲朱家华的房屋。自2009年起国家林业局、国家发展改革委、住房城乡建设部及安徽省林业厅、滁州市人民政府发文要求对国有林场危旧房进行改造，滁州市琅琊山林场根据国家林场危旧房改造工程2011年中央预算内投资计划，对居住滁州市琅琊山林场房屋的职工住房进行拆除改建。2016年8月16日、30日滁州市琅琊山林场做出《滁州市琅琊山林场危旧房改造新建房屋分配方案》和《琅琊山林场职工危旧房改造新建房屋分配办法》，顾言成及母亲朱家华均享有分配的新建房屋。2017年2月27日，顾言成母亲朱家华与滁州市琅琊山林场签订了《琅琊山林场危旧房改造新建房屋分配协议》，领取了顾言成在诉状中所称公房约55平方米改建后的房屋。其认为本案诉争的被拆除的房屋属滁州市琅琊山林场所有，且是滁州市琅琊山林场根据国家林场危旧房改造要求进行的拆除改建，其不是涉案房屋拆除改建的主体，根本不存在擅自拆除顾言成住房及附属物的违法行为。2、顾言成母亲朱家华被滁州市琅琊山林场在危旧房改中拆除的公房面积仅59.35平方米，且已得到了滁州市琅琊山林场分配的新建房。而顾言成在诉状中所称的自建房等属违法建设，滁州市城市管理行政执法局于2017年2月8日作出（滁行执）限拆决字〔2017〕020001号《限期拆除决定书》和《限期拆除公告》，由于顾言成未能在规定期限内自行拆除违法建筑物，故滁州市城市管理行政执法局依法拆除了顾言成的违法建（构）筑物。滁州市城市管理行政执法局拆除顾言成的违法建筑物的合法性已得到了南谯区人民法院（2017）皖1103行初20号行政判决书和滁州市中级人民法院（2017）皖11行终87号行政判决书的确认，综上，其不是国家林场危旧房改建的主体，也不是顾言成违法建筑拆除的主体，故顾言成主张确认其擅自拆除住房及附属物行为违法的理由不能成立，理应依法驳回顾言成的诉讼请求。一审法院认为，顾言成起诉要求确认琅琊管委会于2018年2月拆除其位于琅琊山林场内住房及附属物的行为违法，为此提供了强制拆除现场的照片及其与琅琊管委会副主任的谈话录音，以此证明其房屋及附属物系由琅琊管委会会同滁州市琅琊山林场组织相关人员实施拆除。而琅琊管委会提供了国家林业局、国家发展改革委、住房城乡建设部林计发〔2009〕135号《关于做好国有林场危旧房改造有关工作的通知》、安徽省发展和改革委员会、林业厅、住房和城乡建设厅、财政厅皖发改投资〔2011〕673号《关于下达国有林场危旧房改造工程2011年中央预算内投资计划的通知》、滁州市人民政府《市国有林场危旧房改造工作专题会议纪要》、滁州市琅琊山林场制定的《滁州市琅琊山林场危旧房改造新建房屋分配方案》和《琅琊山林场职工危旧房改造新建房屋分配办法》等文件，以此证明顾言成所诉的被拆房屋已被纳入滁州市琅琊山林场危旧房改造范围，且因顾言成所建的房屋系违法建设，滁州市城市管理行政执法局已于2017年2月向顾言成作出了限期拆除决定和限期拆除公告，并据此提供了生效的裁判文书，故拆除顾言成的违法建筑物是滁州市城市管理行政执法局，并非琅琊管委会。经审查，顾言成提供的录音证据，虽反映有琅管委领导参与，但该证据中亦有滁州市琅琊山林场相关工作人员在场，所反映的内容亦与琅琊管委会提供的国有林场危旧房改造政策有关，且具体实施国有林场危旧房改造工作的主体是滁州市琅琊山林场，且通过顾言成提交的评估报告来看，评估公司也系滁州市琅琊山林场委托，并非琅琊管委会委托，故该证据并不能证明琅琊管委会主导具体危旧房改造拆除工作，琅琊管委会只是作为滁州市琅琊山林场的主管行政部门，所起的作用只是组织协调，并非组织实施单位。另外，通过顾言成提供的拆除现场照片来看，大部分均是身着滁州市城市管理行政执法局制服的工作人员，即便有琅琊管委会领导在场，亦不能证明系琅琊管委会组织拆除，是因为滁州市城市管理行政执法局已于2017年2月就向顾言成作出了限期拆除决定和限期拆除公告，认定被诉的房屋系违法建筑，要求顾言成限期拆除被诉的房屋。综合照片、法院生效判决及本院核实的材料，应当认定顾言成所诉的房屋系由滁州市城市管理行政执法局予以拆除。因而，顾言成起诉琅琊管委会实施拆除其房屋的行为，明显缺乏事实依据，其起诉被告主体错误。经向顾言成释明，但其拒绝变更，因此，顾言成的起诉不符合起诉条件，依法应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告顾言成的起诉，顾言成交纳的案件受理费50元予以退还。顾言成上诉称，1、一审法院认为琅琊管委会所起的作用只是组织协调，并非组织实施单位，系事实认定错误；2、案涉房屋及其附属物并非违法建筑，原审法院对此认定错误；3、琅琊管委会强制拆除上诉人房屋违反法定程序，应当予以赔偿。请求撤销一审判决，支持其全部上诉请求。本院审理查明，顾言成因案涉房屋被拆，于2017年9月21日以滁州市城市管理执法局为被告提起过行政诉讼，安徽省滁州市南谯区人民法院（2017）皖1103行初20号行政判决驳回了顾言成的诉讼请求，顾言成不服提起上诉，安徽省滁州市中级人民法院（2017）皖11行终87号行政判决，驳回了顾言成的上诉，维持了安徽省滁州市南谯区人民法院（2017）皖1103行初20号行政判决。本院认为，被告适格是构成行政诉讼的基本前提，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。本案中，生效的安徽省滁州市南谯区人民法院（2017）皖1103行初20号行政判决和安徽省滁州市中级人民法院（2017）皖11行终87号行政判决，已经确认拆除案涉顾言成的建筑物系滁州市城市管理行政执法局所为，琅琊管委会显然不是本案适格被告，一审法院已经向顾言成释明，但其拒绝变更，《根据最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，一审法院裁定驳回顾言明的起诉并无不当。综上，一审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  汪结平审判员  陈 默审判员  姜 明二〇一九年九月十九日法官助理王春玲书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。