河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1089号上诉人（一审被告）封丘县人民政府，住所地封丘县民主路。法定代表人王献臣，县长。上诉人（一审第三人）范文义，男，汉族，1953年8月16日生，住河南省封丘县。委托代理人王运国，河南循界律师事务所律师。被上诉人（一审原告）封丘县农业生产资料公司，住所地封丘县北干道西段路北。法定代表人马放，经理。封丘县农业生产资料公司诉封丘县人民政府土地行政处理纠纷一案，新乡市中级人民法院依法作出(2018)豫07行初207号行政判决。封丘县人民政府（以下简称封丘县政府）、一审第三人范文义均不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。封丘县农业生产资料公司一审诉称，封丘县农业生产资料公司诉封丘县政府土地确权及履行法定职责一案中，新乡市中级人民法院作出（2016）豫07行初247号行政判决书，判决封丘县政府对封丘县农业生产资料公司申请的土地四至进行确权，该案经河南省高级人民法院二审判决予以维持。在（2016）豫07行初247号行政判决生效后，封丘县政府拒不履行法院生效判决，封丘县农业生产资料公司又向法院提出强制执行的申请，在执行过程中封丘县政府作出了《关于封丘县农业生产资料公司申请土地使用权确权行政处理决定书》（封国土资[2018]10号文），该决定书在没有对封丘县农业生产资料公司告知需提供材料的情况下，以封丘县农业生产资料公司未提交材料为由，对封丘县农业生产资料公司的土地确权申请不予登记，违反了行政诉讼法的相关规定，一审请求：依法撤销封丘县政府作出的《关于封丘县农业生产资料公司申请土地使用权确权行政处理决定书》（封国土资[2018]10号文），判令封丘县政府对封丘县农业生产资料公司的土地四至进行确权。新乡市中级人民法院一审查明，封丘县农业生产资料公司2005年12月被工商行政管理部门吊销营业执照，未进行清算。封丘县农业生产资料公司持有的《国有土地登记表》载明，案涉土地位于封丘县北干道路北，用地面积为29743.5平方米。2015年，封丘县农业生产资料公司以范文义私自侵占土地为由，向封丘县人民法院提起民事诉讼，请求判令范文义返还侵占的土地并清除附着物。封丘县人民法院于2015年12月9日作出（2015）封民初字第1600号民事裁定，以封丘县农业生产资料公司享有的土地没有明显界桩，该土地四至具体界址、界线不明确，应由人民政府处理为由，驳回封丘县农业生产资料公司的起诉。2016年5月，封丘县农业生产资料公司向封丘县政府提出申请，申请对其国有土地使用权四至的具体界址、界线进行确定，并责令范文义退还非法侵占的土地。封丘县政府于2016年9月8日作出封政土[2016]11号土地确权申请不予受理决定书，对封丘县农业生产资料公司的申请不予受理。封丘县农业生产资料公司不服，向一审法院提起诉讼，一审法院于2016年12月28日作出（2016）豫07行初247号行政判决书，判决撤销封政土[2016]11号土地确权申请不予受理决定书、责令封丘县政府在六十日内针对封丘县农业生产资料公司的申请作出行政行为。河南省高级人民法院二审作出（2016）豫行终1088号行政判决书，维持一审判决，现该判决已生效。封丘县农业生产资料公司于2018年1月18日向一审法院提出强制执行申请，要求封丘县政府履行生效判决书、重新作出行政行为，在一审法院（2018）豫07执31号案件审理过程中，封丘县政府于2018年4月17日作出本案被诉的《关于封丘县农业生产资料公司申请土地使用权确权行政处理决定书》（封国土资[2018]10号文），该决定书称：“本政府认为：申请人申请土地确权登记，应当向土地登记机构提交土地权属来源材料、权属调查表、宗地图以及宗地界址点坐标、房屋产权证明。申请人封丘县农业生产资料公司、被申请人范文义均未提交以上材料证据，对其要求使用该处土地并予以确权均不予支持。……作出如下处理：封丘县农业生产资料公司、被申请人范文义要求使用案涉土地并予以确权的申请不予登记”。封丘县农业生产资料公司对该行政处理决定书不服，提起本案诉讼。一审认为，本案的争议焦点为封丘县政府2018年4月17日作出的《关于封丘县农业生产资料公司申请土地使用权确权行政处理决定书》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，封丘县政府具有对封丘县农业生产资料公司提出的土地使用权争议进行处理的法定职权。本案中，封丘县农业生产资料公司以范文义侵占其土地使用权为由，向封丘县政府提出确权申请，“申请对其国有土地使用权的四至的具体界址、界线进行确定”，从上述申请事项来看，封丘县农业生产资料公司提出确权申请的请求内容明确、请求处理对象具体，其实质为请求政府针对土地使用权争议进行边界划定，而封丘县政府在案涉《关于封丘县农业生产资料公司申请土地使用权确权行政处理决定书》中称：“申请人申请土地确权登记，应当向土地登记机构提交土地权属来源材料、权属调查表、宗地图以及宗地界址点坐标、房屋产权证明……”，该决定书将封丘县农业生产资料公司的申请事项错误认定为“登记”，并依照《不动产登记暂行条例》的相关规定，作出了不予登记的处理结果。在土地使用权尚存在争议的情况下，应当先进行确权划界再予以登记发证。封丘县政府此前作出过封政土[2016]11号土地确权申请不予受理决定书且经过诉讼，在封丘县农业生产资料公司申请事项与之前相同的情况下，封丘县政府应当能够正确理解并认定封丘县农业生产资料公司确权申请的具体内容，但本案中封丘县政府将封丘县农业生产资料公司申请事项认定为“登记”并作出了“不予登记”的处理决定，显属认定事实不清，适用法律错误。一审判决：一、撤销封丘县政府于2018年4月17日作出的《关于封丘县农业生产资料公司申请土地使用权确权行政处理决定书》；二、责令封丘县政府于该判决生效之日起六十日内针对封丘县农业生产资料公司的申请重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由封丘县政府承担。封丘县政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一审认定事实不清，适用法律错误。本案土地不属于争议案件，被申请人原有国有土地使用证件，只是将证件丢失，其以此再次申请确权，违反相关规定。涉案处理决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。范文义不服一审判决，向本院提起上诉称，被上诉人不具备涉案土地使用权，其无资格要求封丘县政府确权。封丘县政府主张被上诉人没有提出土地权属来源资料、宗地图是正确的。原审认定事实错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求。封丘县农业生产资料公司答辩称，上诉人应当对答辩人的申请进行处理，以明确答辩人国有土地使用权的四至边界。一审认定事实清楚、适用法律正确，应当驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院二审查明事实与一审一致。本院认为，封丘县农业生产资料公司与范文义之间因土地边界问题发生争议，且双方均未办理土地使用手续，该争议已构成土地使用权争议。封丘县农业生产资料公司基于上述争议申请封丘县政府进行土地确权，而封丘县政府却作出不予登记的处理决定，明显是“所答非所问”，其处理决定缺乏事实和法律依据，应予撤销，并应针对申请重新作出行政行为。但是，一审在判决重新作出行政行为时并未明确将作出行政行为的具体指向，这意味着行政机关仍有多个选择和裁量，可能导致判决执行困难，土地争议久拖不决，故本院应作出具体明确的判决，以回应封丘县农业生产资料公司的诉讼请求，尽可能实质性解决争议。一审判决结论部分不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、维持新乡市中级人民法院（2018）豫07行初207号行政判决第一项，撤销第二项；二、责令封丘县人民政府于收到本判决之日起60日内针对封丘县农业生产资料公司的申请作出土地争议的确权决定。二审案件受理费共计100元，由封丘县人民政府、范文义承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年九月十日书记员 孟亚娟书记员 玄晟颐