广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终887号上诉人（原审原告）：英德市望埠镇桥新村委会老虎山村民小组。负责人：付永朋，组长。委托代理人：莫秀芳，广东浈阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英城镇金子山大道**。法定代表人：黄镇生，市长。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：清远市清城区人民二路**。法定代表人：郭锋，市长。原审第三人：英德市望埠镇望河社区居民委员会张屋二村民小组。负责人：张廷精，组长。上诉人英德市望埠镇桥新村委会老虎山村民小组（以下简称：老虎山村民小组）因与被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府、原审第三人英德市望埠镇望河社区居民委员会张屋二村民小组（以下简称：张屋二村民小组）土地权属行政确权及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2017）粤18行初181号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，第三人张屋二村民小组因与原告老虎山村民小组因原知青场的土地所有权和使用权归属发生争议，于2016年12月8日向被告英德市人民政府提出土地权属调处申请，请求市人民政府依法将英韶公路十八公里（原知青场）土地确权给该村民小组集体所有。被告英德市人民政府受理后，派员进行了现场勘验和调查了若干证人、核实双方提交的证据材料，并要求双方当事人的负责人及代表人协商解决，因双方各持已见，无法进行协商解决。被告英德市人民政府查实，争议地名原知青场（英韶公路十八公里、茶寮坳）,经争议双方村民小组负责人及代表实地指定位置，我府工作人员用GPS测定并制成《望埠镇望河村委知青场土地权属争议范围图》，争议面积13.89亩。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:10000地形图显示争议地在70年代中后期部份建有房屋等设施，部份为旱耕地。该地发生争议时南面大部份为张屋二组村民搬迁后闲置的住房用地，北面小部份为张屋二组村民耕作的旱地，旱地上有零星松树、果树和竹，松树为自然生长，果树和竹由张屋二组村民种植。申请人张屋二组提供的1981年3月24日原望埠人民公社、大岭头搬迁队、农业银行望埠营业所签订《承接知青场茶叶贷款债务文据》，该文据注明大岭头搬迁队（张屋二组）承接原知青场的房屋、机械农具、田产、茶园和债务；提供的2014年12月18日望埠镇人民镇府作出的《调解意见书》，该意见书并未明确争议地的所有权和使用权；提供的广东省英德市人民法院民事判决书（2015）清英法望民初字第2号和广东省清远市中级人民法院民事判决书（2015）清中法民一终字第713号，该两份判决书是英德市望埠镇望河社区张屋二村民小组诉陈祖然、第三人付永星返还原物纠纷一案，均与本案无关。被申请人老虎山组提供的原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字№xxx号），持证单位：望埠公社桥新大队老虎山，该证第七栏：山名：茶寮坳，面积：100，四至：东至萌新田边为界、南至公路为界、西至公路为界、北至九麻塘田边为界，经现场核对该栏所载明的四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中；提供的1986年9月25日由原英德县望埠区公所作出《关于望河乡张屋村与桥新乡老虎山付屋村争执茶辽坳、海螺岭部份土地定裁书》，该定裁书载明的茶辽坳和海螺岭部份土地的四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中；提供的广东省英德县人民法院民事判决书（88）英法望民字第22号，该判决书是望埠镇桥新村老虎山村民小组与望埠镇崩岗村辛田刘屋村民小组的山场权属纠纷，与本案无关。经营管理方面：经询问争议双方和调查的旁证材料证实，争议地原为望埠知青场望埠茶场，1965年成立青年队时（后改为知青场）建有房屋等生产生活设施，并由青年队一直开荒耕作至1978年知青场解散。申请人张屋二组是移民村，原是大岭头大队大岭头生产队，由于原居住点饮用水极其困难，在1979年经公社党委批准从大岭头大队大岭头生产队搬迁到知青场居住，并在1981年3月24日承接原知青场的房屋、机械农具、田产、茶园和债务，一直居住和耕种管理至1994年，1994年整体搬迁到新村居住，搬迁后空闲的房屋、耕地经张屋二村民小组同意，由陈希荣、陈祖然、陈希提这三户居住耕种管理至2014年，到现在还有陈希提一户在这居住耕种。被申请人老虎山组在知青场成立后就没有耕种管理过该地。被告英德市人民政府认为：申请人张屋二组虽没持有争议地合法有效的权属凭证，但其有长期耕作管理争议地的事实。因此，其要求将争议地权属确定归其村民小组集体所有的请求，事实清楚，理由充足，本府应予支持。被申请人老虎山组持有的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》，其四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中，且在1965年起没有耕种管理过争议地。因此，其要求将争议地权属确定归其村民小组集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，本府不予支持。被告英德市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局（《确定土地所有权和使用权的若干规定》[1995］国土（籍）字第26号）第二十条的规定，经研究，作如下处理决定：争议地名原知青场（英韶公路十八公里、茶寮坳），四至范围以GPS测定并制成的《望埠镇望河村委知青场土地权属争议范围》为准，面积13.89亩的土地所有权和使用权属英德市望埠镇望河社区居民委员会张屋二村民小组集体所有。老虎山村民小组不服上述《处理决定》，向被告清远市人民政府申请行政复议，2017年11月3日，被告清远市人民政府作出清府复决［2017］72号《清远市人民政府行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，维持英德市人民政府的《处理决定》。老虎山村民小组不服该复议决定，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、撤销被告英德市人民政府于2017年7月11日作出的英府决[2017]36号《英德市人民政府关于望埠镇原知青场土地权属的处理决定》和被告清远市人民政府于2017年11月3日作出的清府复决[2017]72号《清远市人民政府行政复议决定书》，并判令被告英德市人民政府对争议土地重新作出确权处理。2、本案的诉讼费由被告承担。经原审法院庭审审理、质证，被告英德市人民政府对本案争议地所作出的《处理决定》认定的事实属实，原审法院予以确认。以上事实，有原告、两被告、第三人的诉讼状，原告、两被告提供的证据材料副本，原审法院的庭审笔录等予以证实。原审法院认为，本案是被告依职权对集体土地所有权和使用权确认处理引发的行政纠纷。原国家土地管理局［1995］国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》(以下简称《规定》)为国有土地使用权、集体土地所有权、集体建设用地使用权的确认处理已经制订了相关处理原则。该《规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”上述条文是处理集体土地所有权和使用权归属的法律依据，按照上述法律规定，土地所有证是处理集体土地所有权和使用权的权属凭证，经营管理事实也是确定土地所有权和使用权的参照依据。本案中，原告老虎山村民小组与第三人张屋二村民小组对涉案土地均没有提供土地改革时期政府颁发的土地所有证。原告提供的1981年人民政府颁发的《山权林权所有证》只是山权林权的权属凭证，而从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1：10000地形图显示，争议地在70年代中后期部分建有房屋等设施，部份为旱耕地，不存在林地。且根据原英德县人民政府文件英府发[1981]128号《关于山林权发证具体问题处理的规定》第十四条“非林地如公共墓地、屋地、山上旱地、沙滩，不发山林权所有证”之规定，争议土地在1981年时不属于林地发证范围，原告1981年的《山权林权所有证》与本案争议的土地没有关联性，不能作为认定其拥有涉案土地权属的合法凭证。而从争议土地经营事实来看，第三人张屋二村民小组是移民村，原是大岭头大队大岭头生产队，在1979年经公社党委批准从大岭头大队大岭头生产队搬迁到知青场居住，并在1981年3月24日承接原知青场的房屋、机械农具、田产、茶园和债务，一直居住和耕种管理至1994年，1994年整体搬迁到新村居住，搬迁后空闲的房屋、耕地经张屋二村民小组同意，由陈希荣、陈祖然、陈希提这三户居住耕种管理至2014年，到现在还有陈希提一户在这居住耕种。原告老虎山村民小组在知青场成立后就没有耕种管理过该地。经被告英德市人民政府认定第三人对涉案土地有长期经营管理的事实。原告从1965年起就没有耕种管理过争议地，原审法院对此予以认定。被告英德市人民政府根据查明的事实，认为第三人对涉案土地有长期经营管理的事实的实际情况，将涉案土地确权给第三人所有，符合上述《规定》的精神，所作出的《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释[2015]9号）第九条的规定，复议机关被告清远市人民政府只对复议程序的合法性承担举证责任。诉讼期间，根据被告清远市人民政府提交的证据显示，被告清远市人民政府已经履行了依法受理、通知复议被申请人英德市人民政府、第三人张屋二村民小组应诉，提交答辩意见和证据，依法进行了审查并在法定期限内作出复议决定并送达给各方当事人。被告清远市人民政府已经履行了行政复议的法定职责，原审法院对其作出的《行政复议决定》程序的合法性予以确认。综上所述，被诉行政行为《处理决定》程序合法、认定事实清楚、适用法律及实体处理正确；被诉行政行为《复议决定》程序合法。原告要求撤销被告英德市人民政府作出的《处理决定》和被告清远市人民政府的《复议决定》，事实依据和法律依据均不充分，对原告的诉讼请求，原审法院予以驳回；两被告及第三人的答辩意见理据充分，原审法院予以采纳。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告老虎山村民小组的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告老虎山村民小组负担。上诉人老虎山村民小组不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定上诉人1981年英林证字N0:xxx号《山权林权所有证》不包括争议地，也不在争议地范围中，该认定与事实严重不符。二、原审判决在认定经营管理事实方面，脱离历史事实，认定事实错误。三、第三人所谓的承接原知青场土地田产所有权之行为违反了《宪法》之规定，依法自始无效，第三人无权主张争议地所有权。《宪法》第十条明确规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。即土地所有权不得转让。本案中，争议地虽曾兴建知青场，但地块性质至今仍属农村集体所有，第三人与望埠公社不能以承接债务的方式变相买卖农村集体土地所有权。四、原审判决和本案处理决定适用法律错误，确权显失公平。请求：1、撤销清远市中级人民法院(2017)粤18行初181号《行政判决书》；2、撤销被上诉人一于2017年7月11日作出的英府决【2017】36号《英德市人民政府关于望埠镇原知青场土地权属的处理决定》，和被上诉人二于2017年11月3日作出的清府复决【2017】72号《清远市人民政府行政复议决定书》，并判令被上诉人一对争议土地重新作出确权处理；3、本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府二审未提交书面答辩意见。原审第三人张屋二村民小组二审未提交书面答辩意见。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系土地权属行政确权及行政复议纠纷。原国家土地管理局［1995］国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》(以下简称《规定》)为国有土地使用权、集体土地所有权、集体建设用地使用权的确认处理已经制订了相关处理原则。该《规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”上述条文是处理集体土地所有权和使用权归属的法律依据，按照上述法律规定，土地所有证是处理集体土地所有权和使用权的权属凭证，经营管理事实也是确定土地所有权和使用权的参照依据。本案中，老虎山村民小组与第三人张屋二村民小组对涉案土地均没有提供土地改革时期政府颁发的土地所有证。上诉人提供的1981年人民政府颁发的《山权林权所有证》是山权林权的权属凭证，而从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1：10000地形图显示，争议地在70年代中后期部分建有房屋等设施，部分为旱耕地，不存在林地。且根据原英德县人民政府文件英府发[1981]128号《关于山林权发证具体问题处理的规定》第十四条“非林地如公共墓地、屋地、山上旱地、沙滩，不发山林权所有证”之规定，争议土地在1981年时不属于林地发证范围，上诉人1981年的《山权林权所有证》与本案争议的土地没有关联性，不能作为认定其拥有涉案土地权属的合法凭证。从争议土地经营事实来看，原审第三人张屋二村民小组是移民村，原是大岭头大队大岭头生产队，在1979年经公社党委批准从大岭头大队大岭头生产队搬迁到知青场居住，并在1981年3月24日承接原知青场的房屋、机械农具、田产、茶园和债务，一直居住和耕种管理至1994年，1994年整体搬迁到新村居住，搬迁后空闲的房屋、耕地经张屋二村民小组同意，由陈希荣、陈祖然、陈希提这三户居住耕种管理至2014年，到现在仍有陈希提一户在此居住耕种。老虎山村民小组在知青场成立后就没有耕种管理过该地。英德市人民政府根据查明的事实，认定原审第三人对涉案土地有长期经营管理的事实，将涉案土地确权给原审第三人所有，符合上述《规定》，作出的《处理决定》并无不当。清远市人民政府受理复议申请后，依照法定程序进行审查并作出驳回复议申请的决定，符合法律规定。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人英德市望埠镇桥新村委会老虎山村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年九月九日书记员  李文蓝王秋喆