湖北省宜昌市伍家岗区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0503行初14号原告：宜昌怡通管业有限公司，住所地宜昌市伍家岗区伍临路**，统一社会信用代码×××Ｄ9Ｆ。法定代表人：刘芳，该公司执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：翁毅，湖北至成律师事务所律师。被告：宜昌市伍家岗区城市管理执法局，住所地宜昌市东艳路2，住所地宜昌市东艳路**×057。法定代表人：黄勇，该局局长。出庭负责人：秦艳，该局副局长。委托诉讼代理人：龚光林，湖北西陵律师事务所律师。委托诉讼代理人：冯验，该局政策法规股股长。原告宜昌怡通管业有限公司（以下简称“怡通公司”）与被告宜昌市伍家岗区城市管理执法局（以下简称“伍家城管局”）房屋拆迁行政管理纠纷，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月16日立案受理后，于2019年4月22日向被告宜昌市伍家岗区城市管理执法局送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年5月16日公开开庭审理了本案。原告怡通公司的法定代表人刘芳、委托诉讼代理人翁毅，被告伍家城管局的出庭负责人熊显耀及委托诉讼代理人龚光林、冯验到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2019年3月22日，伍家城管局向怡通公司下发宜伍城执责改字【2019】第35781号《责令限期改正通知书》，以“水之翼未经许可在沿河路占道经营的行为违反了《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》第十四条的规定”为由，责令其自收到决定书即日起自行清除。2019年3月23日，伍家城管局向怡通公司下发宜伍城执责改字【2019】第35030号《责令限期改正通知书》，以“曾润朝（怡通管业有限公司）未取得建设工程规划许可证，于2014年开始在八一路2路车终点站旁（原共勤村四组）新建简易棚（一层轻钢结构），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定”为由，责令其自收到决定书叁日内自行拆除违建简易棚。2019年4月3日，怡通公司搭建的简易棚被强制拆除。原告怡通公司诉称：被告于2019年3月22日、23日分别向原告送达两份编号为宜城伍执责改字（2019）第35781、35030号《责令限期改正通知书》。2019年4月3日，被告出动几十人强行拆除原告经营场所内的简易棚，致使原告遭受较大经济损失。原告认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正。被告的《责令限期改正通知书》主体错误，强制拆除原告简易棚的行政强制行为违法，依法应当承担法律责任。另外增加事实部分陈述：2019年4月3日被告进行第一次强拆，2019年4月18日被告进行第二次强拆。请求判令：1、确认被告强制拆除原告位于宜昌市××共××村简易棚的行政强制行为违法。2、被告承担本案诉讼费。原告向本院提交了以下证据：证据1、宜伍城执责改字[2019]第35030号《宜昌市伍家岗区城市管理执法局责令限期改正通知书》、宜伍城执责改字[2019]第35781号《责令限期改正通知书》。证明35781号《责令限期改正通知书》在35030号《宜昌市伍家岗区城市管理执法局责令限期改正通知书》之后，3月23日是后一天的改正通知书的编号在前面，不合常理。这两份通知书的主体是水之翼，这个主体不存在，只是原告经营管道的产品的商标，原告是帮第三方的厂家做广告的名字，原告卖很多品牌的管道，水之翼只是其中一种。被告不知道原告的法人是谁。3月23日的主体写的曾润朝，他是刘芳的丈夫，他在原告公司不担任任何职务。3月23日出具的通知书的主体也是错误的，虽然后面打了括号写的原告公司，但是该通知书是以曾润朝为主。关于法律适用问题，3月22日的通知书适用法律不当，用的是城市市容和环境卫生管理条例14条。法律适用的是环境处罚法，不管是自行拆除还是强制拆除，被告使用行政处罚法适用法律错误。被告没有告知原告有陈述申辩的权利，根据行政强制法规定，应当告知当事人有陈述申辩的权利。证据2、照片打印件5张。证明这是2019年4月3日被告进行强拆的现场照片。被告伍家城管局辩称：1、答辩人不是本案适格被告。答辩人的确向原告下达了宜伍城执责改字[2019]第35781号《责令限期改正通知书》、宜伍城执责改字[2019]第35030号《责令限期改正通知书》，但原告起诉要求确认行政强制执行行为违法，因原告的违法建筑并不是答辩人拆除的，因此不应当作为本案被告。2、答辩人具有作出上述两份《责令限期改正通知书》的执法主体资格。3、原告的涉案建筑物违反法律规定，属于违法建设。原告在未取得《建设工程规划许可证》，于2014年3月擅自在宜昌市××岗区沿河路××路公汽站旁建设轻钢结构房屋两层，违建面积803.44平方米。答辩人查清上述违法事实后，下达上述两份《责令限期改正通知书》，责令叁日内自行拆除违建简易棚。因涉案建筑物位于伍家岗区，伍家岗全区均处在宜昌市城市规划区内，答辩人依据上述事实及法律规定作出两份《责令限期改正通知书》事实清楚，适用法律正确。虽然原告的建筑物并非答辩人强制拆除，但原告违法建筑事实清楚，证据确认，即使在拆除上存在瑕疵也不会对原告的权利产生实际影响。4、根据宜昌市伍家岗区委办公室、区政府办公室关于印发《伍家岗区伍家用乡“一府三中心”改革实施方案的通知》（伍办发[2017]9号）精神，伍家乡组建了“伍家乡综合执法中心”，依法行使综合执法权，包括行政监督检查、行政处罚、行政强制执行等。对原告增加的事实部分，被告不作答辩。综上，答辩人不是本案适格被告，请法院驳回原告对被告的起诉。被告伍家城管局向本院提交了以下证据：证据1、《国务院关于进一步推进相对集中行使行政处罚权工作的决定》（国发[2001]17号）、《关于在宜昌市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鄂政函[2003]6号）、《关于进一步推进和规范相对集中行使处罚权工作的通知》（鄂政办发[2007]22号）、《宜昌市城区城市管理体制改革实施方案的通知》（宜府办发[2013]11号）、《伍家岗区人民政府办公室关于印发的通知》（宜伍府办发[2013]29号）、《宜昌市城区城市管理执行执法实施办法》（宜昌市人民政府令第160号令）、《宜昌市政府办公室关于规章和规范性文件清理结果的决定》（宜府发[2017]32号）、《省人民政府办公厅关于宜昌市城市总体规划的批复》鄂政办函[1994]104号。证明城市规划管理方面的行政处罚权、行政强制权下放到区城管执法局，案涉违建在规划区内，被告具有执法主体资格。证据2、区委办公室、区政府办公室关于印发《伍家岗区伍家用乡“一府三中心”改革实施方案》的通知（伍办发[2017]9号）。证明伍家乡组建了“伍家乡综合执法中心，依法行使综合执法权，包括行政监督检查、行政处罚、行政强制执行等。经庭审质证，被告伍家城管局对原告提交的证据1对两份通知书上所盖印章的真实性认可，但表示对内容不清楚，不发表意见，没有看到这个通知书的存根联，这个通知书送给谁了由谁送达均不清楚，通知书是谁填写的不清楚。通知书不是行政决定书，不存在向当事人告知陈述申辩权，两份通知书的主体与本案没有关联性；对原告提交的证据2，伍家城管局认为五张照片不能证明强制执行的主体是被告。照片中的人员不是城管执法人员，都是伍家乡的人。2017年执法权下放后，这些执法人员的编制都在伍家乡人民政府，露出正面像的人是伍家乡人民政府的工作人员，带眼镜的大概是伍家乡政府的人，带帽子的不清楚，但是他们均不是城管系统的人。照片与本案关联性不强，制作时间和背景不清楚，是复印件，真实性存在异议，无法辨认是谁在执法，真实性存在瑕疵。原告对被告城管局提交的证据质证后认为，对证据1的真实性合法性及证明目的均不持异议，对行政处罚和行政强制权下放到区城管执法局不持异议，涉及的建筑在规划区内不持异议。对证据2的真实性合法性不持异议，在实施方案第4页第三项第一点“主要职责”明确说了根据上级部门委托，依法行使综合执法权，所以并不是一个法定授权，必须根据上级部门委托才享有执法权。文件第5页第三点，提交管理权限，“行政执法权能够直接下放乡行使的……不能直接下放的……”，请求法院责令被告提交行政审批移交书或者协议书，乡的执法中心没有法定执法权。被告伍家城管局在本案开庭前提交答辩状和证据的阶段，还向法院及原告怡通公司送达了下列证据，但其在庭审中表示不再作为证据提交，原告怡通公司认为这组证据与本案有关联性，并且在庭前收到了这组证据的副本，故坚持对这组证据发表质证意见。这组证据分别为：1、城管执法人员执法证件资料（廖运道行政执法证、易建国行政执法证）。原告怡通公司意见：两位执法人员都是城市管理监察大队成员，两人在4月3日和4月18日强制执行过程中都到过现场，他们参与了强制拆除违法构筑物的行为，他们是伍家城管监察大队的人。2、现场检查笔录（执法人员廖运道、记录人员廖运道）。原告怡通公司意见：据原告本人回忆，原告本人及工作人员没有任何执法人员制作过检查笔录，所以我方对检查笔录的真实性持有异议，该检查笔录上列明当事人是刘芳，但是没有刘芳的签名，也没有刘芳拒绝签名的情况说明，根据同一天3月22日责令限期改正通知书的内容，上面主体写的“水之翼”，3月22日被告方并不知道原告方的单位名称及法人姓名，所以该检查笔录是伪造的。3月23日改正通知书上也没有刘芳的名字，只有曾润朝的名字，他是刘芳的丈夫，但是在公司没有任何任职。3月22日当天和后面都没有做过现场勘查。3、调查笔录两份（案件调查人廖运道、易建国）。原告怡通公司意见：调查笔录是3月26日作出的，一个调查人叫周某，另一个叫胡某，这两个人都是共勤村的村干部，共勤村与原告之间有利益冲突，本案所涉的场地租赁合同冲突，共勤村要求我们搬离场地，所以存在利益冲突。调查笔录关于房屋结构面积的陈述不准确，不是房屋和建筑，应该叫构筑物，上面有详细的面积说明，我方认为被调查人无法了解这些信息，除非在现场进行了勘测，调查笔录上的面积非常明确，没有进行勘察无法了解这么详细的信息。被告只是向与原告有利益冲突的第三人进行调查，而没有向原告方进行调查，没有尽到调查义务。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1两份《责令限期改正通知书》被告对其上所盖印章真实性无异议，本院对其真实性予以认可；对原告提交的证据2，照片中出现的强拆现场执法人员均穿戴“城管执法”制式服装及头盔，被告主张现场执法人员均非伍家城管局的工作人员，未举出证据证明且无法作出合理解释，本院对其抗辩意见不予认可。被告伍家城管局提供的证据1规范性文件系该局享有行政处罚和行政强制权的依据，本院予以确认；其提供的证据2系伍家乡组建“伍家乡综合执法中心”、行使综合执法权的通知文件，其中明确综合行政执法权（包括行政监督检查、行政处罚、行政强制执行等）按照上级部门委托行使。被告伍家城管局庭前作为证据提交但庭审中不予提交的3组证据，系伍家城管局作出的两份《责令限期改正通知书》的现场检查笔录和调查笔录，与本案有关联性。为查清案件事实，本院应对该3组证据内容结合其他证据一并综合认证。现场检查笔录和调查笔录中的“执法人员、案件调查人”廖运道、易建国，根据其《行政执法证》上载明信息，单位均为宜昌市伍家岗区城市管理监察大队，执法领域为城管执法，执法区域为伍家岗区，证件均在有效期内（2021.10.31），检查、调查的区域均系本案所涉原告怡通公司所建设的“沿河路旁2路公汽站旁钢架棚”，与两份《责令限期改正通知书》中所述违法事实相符，故本院对于伍家城管局主张对两份《责令限期改正通知书》内容不清楚，通知书送给谁了，由谁送达不清楚，通知书是谁填写的不清楚等抗辩意见，不予采信。根据采信的证据及庭审中当事人的陈述，本院认定如下案件事实：怡通公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，在八一路2路车终点站旁（共勤村6组4号）建有轻钢结构简易棚。2019年3月22日，伍家城管局执法人员廖运道到现场检查后作出《现场检查笔录》，见证人周某、胡某均为共勤村委会工作人员，该检查笔录中无怡通公司人员签名，亦无向其工作人员告知及调查等情况显示。2019年3月22日，伍家城管局向“水之翼”（怡通公司户外广告牌上名称）作出宜伍城执责改字【2019】第35781号《责令限期改正通知书》，责令其自收到决定书即日起自行清除占道设施；2019年3月23日，伍家城管局向“曾润朝（怡通管业有限公司）”作出并送达宜伍城执责改字【2019】第35030号《责令限期改正通知书》，责令其自收到决定书叁日内自行拆除违建简易棚。上述两份通知书均书面告知当事人享有申请行政复议及提起行政诉讼的权利。2019年3月26日，伍家城管局执法人员廖运道、易建国向周某（伍家乡共勤村委会安保队长）、胡某（伍家乡共勤村委会治保民调委员兼民兵连长）进行调查，了解并记录“沿河路旁2路公汽站旁钢架棚建设系刘芳（怡通公司法定代表人）投资建设”等情况。怡通公司收到上述两份《责令限期改正通知书》后，2019年4月3日，伍家城管局执法人员对怡通公司违建简易棚进行了强制拆除，怡通公司遂于2019年4月16日向本院提起行政诉讼。本院认为，伍家城管局于2013年4月18日经宜昌市伍家岗区人民政府批准成立，2013年10月18日宜昌市人民政府颁布政府令第160号，对《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》作出了修改，修改后的实施办法第四条规定“市、区人民政府设立城市管理行政执法机关依法履行省、市人民政府规定集中履行的行政执法职责。……区城市管理执法机关负责本辖区内的城市管理行政执法工作。”第六条规定“区城市管理执法机关在本辖区内依法对公民、法人或其他组织是否遵守城市管理法律、法规、规章实施检查监督，并集中行使下列行政处罚和行政强制权。”。据此，伍家城管局有权行使辖区内的城市规划管理方面法律、法规和规章规定的行政执法及处罚权。通过庭审调查及举证，怡通公司对于违法建设简易棚的事实不持异议，对于城市规划管理方面的行政处罚权、行政强制权下放到区城管执法局，案涉构筑物在执法区域内、被告伍家城管局具有执法主体资格不持异议，其诉讼请求为“确认被告强制拆除的行政强制行为违法”，故本案审查的行政行为是伍家城管局对怡通公司违建简易棚的拆除行为，本案争议的焦点有二：一是怡通公司违法建设是否被伍家城管局强制拆除，伍家城管局是否本案适格被告；二是伍家城管局的强拆行为是否合法？一、怡通公司提起本案诉讼时，所提交的两份《责令限期改正通知书》以及强拆现场照片，展现出在现场对涉案房屋进行拆除的人员穿戴“城管执法”的制式服装和头盔，同时基于伍家城管局对于违法建筑有强制拆除的法定职权，上述证据能够证明拆除行为存在且由城管执法人员实施。通常情况下，行政机关应作出并送达限期拆除决定后，当事人在期限内不履行相关义务，行政机关自行组织或者责令其他主体强制拆除的，当事人不服，可以以作出限期拆除决定的行为机关为被告提起行政诉讼。但是在强制拆除前没有作出并向当事人送达限期拆除决定等法律文书，强制拆除时没有通知当事人到场或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人员身份，强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下，当事人客观上无法举证证明谁是具体实施强制拆除行为的主体，考虑到《责令限期改正通知书》制作和送达的行政机关、以及被告伍家城管局执法人员对违建设施进行了检查、调查等一系列工作，其系法律明确规定为强制拆除的实施主体，结合现场照片，怡通公司以其为被告提起诉讼并无不当。伍家城管局没有提交证据证明确系其他主体对涉案建设实施了强制拆除行为或者依法应当由相应的行政机关承担强制拆除责任，其应承担举证不能的法律后果，故伍家城管局是本案适格被告。二、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出……”。第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见……”。第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定……”。第四十四条规定“对违法的建筑、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案中,伍家城管局在发现怡通公司未取得建设工程规划许可证违法搭建简易棚的行为后,虽然下达了两份《责令限期改正通知书》,责令怡通公司限期拆除违建棚。但是,伍家城管局在对怡通公司搭建的简易棚实施强制拆除前,未履行公告、催告程序,也未作出强制拆除决定,故伍家城管局强制拆除原告搭建简易棚的行为违反了相关的程序规定。即使伍家城管局认定情况紧急,需要对怡通公司简易棚实施强制拆除,也应当依据《中华人民共和国行政强制法》第十九条“情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续……”之规定,在实施强制拆除后,由被告行政执法人员在二十四小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续,但本案伍家城管局未履行相关的法定程序,其拆除行为应属违法，故怡通公司要求确认伍家城管局强制拆除涉案简易棚行为违法的诉讼请求，本院予以支持。因原、被告双方对于案涉简易棚系违法建设的事实均不持异议，伍家城管局对违法建设进行强制拆除并未侵害怡通公司的合法利益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：确认被告宜昌市伍家岗区城市管理执法局对原告宜昌怡通管业有限公司搭建于宜昌市××共××村简易棚采取行政强制拆除的具体行政行为违法。案件受理费50元，由被告宜昌市伍家岗区城市管理执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审 判 长  宋 亮审 判 员  李 琳人民陪审员  曲淑明二〇一九年九月六日书 记 员  夏梦蝶