广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终1130号上诉人（原审原告）：蓝栋林，男，1981年5月16日出生，畲族，住广东省中山市。委托代理人：何若川、林慧敏，广东君品律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山火炬高技术产业开发区管理委员会，住所地广东省中山市中山港康乐大道，统一社会信用代码11442000007333422Y。法定代表人：招鸿，主任。委托代理人：何方，该委员会工作人员。委托代理人：周颖俊，广东中元（中山）律师事务所律师。上诉人蓝栋林因诉被上诉人中山火炬高技术产业开发区管理委员会（下称火炬管委会）不履行行政允诺法定职责一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初109号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明：蓝栋林于2011年就位于中山火炬开发区小引村5918.4平方米土地取得中府国用（2011）第易15****3号土地使用证。随后，蓝栋林在地上建设了一幢厂房（用作仓库），建筑面积为5246.9平方米。2014年4月15日，市城管执法局作出中城执罚字[2014]第1-161号行政处罚决定，认为蓝栋林在未取得建设工程规划许可的情况下建设了上述厂房，遂决定给予行政处罚，要求蓝栋林自行拆除前述厂房。蓝栋林不服，提起诉讼，要求撤销上述行政处罚决定。原审法院于2014年10月28日作出（2014）中一法行初字第168号行政判决，驳回蓝栋林的诉讼请求。蓝栋林提起上诉。广东省中山市中级人民法院于2016年7月14日作出（2015）中中法行终字第14号行政裁定，载明蓝栋林以已主动拆除涉案建筑，已主动履行行政处罚为由提出撤诉申请，该法院遂裁定准许蓝栋林撤回上诉。随后，蓝栋林自行拆除了上述建筑物。2016年6月7日，火炬管委会形成《综治信访维稳例会会议纪要》，载明：“2016年6月综治信访维稳月度例会……会议主要内容为通报上月维稳工作情况，提出本月维稳重点工作。有关内容纪要如下……综合行政执法局提报我区集体两违图斑2015年15宗（全市32宗）问题严重，主要是集体出租土地违建问题较多问题……从今日起，对之前我区需整改拆除的违建，如因政府自身原因造成的由政府赔偿造价（有报建的全额赔偿，无报建的赔偿造价的8成）；由承租方自身原因造成的则承租方自行承担责任……”。同年12月6日，火炬管委会形成《综治信访维稳例会会议纪要》，载明：“2016年12月综治信访维稳月度例会……会议主要内容为通报上月维稳工作情况，提出本月维稳重点工作。有关内容纪要如下……综合行政执法局提报在处置小引村蓝栋林违建工作中，蓝认为是政府责任提出赔偿问题。侯书记指示综合执法局要先分清该违建责任方是谁，如其已办理报建审批手续由政府承担补偿责任，如因其自身原因则由其个人负责。蓝的诉求属政府责任，可以采取两种方式解决：一是打报告向区党工委申请给予8成补偿，二是将该企业交给我区财政部分税收（估计2-3年）一半的税收，作为产业扶持给其作补偿费用，建议按第二种办法操作……”上述会议纪要载明抄送对象为“区党工委、管委会班子成员、综治信访维稳中心”。2017年1月5日，蓝栋林向火炬管委会申请补偿，载明：“……所以本人正式向党工委申请给予扶持，依据管委会《2016年12月综治信访维稳月度例会》的内容，本人恳请管委会按照例会的第一方式申请给予工程总造价八成给予扶持补偿”。因未收到答复，蓝栋林于2019年1月2日再次向火炬管委会邮寄了补偿申请。火炬管委会仍未作出答复。蓝栋林不服，诉至原审法院，请求法院：1.确认火炬管委会不履行行政承诺进行补偿的行为违法；2.判令火炬管委会履行补偿义务，对被拆除厂房按照工程造价的80%（478.4万元）给予蓝栋林补偿；3.诉讼费用由火炬管委会承担。原审法院另查明，蓝栋林均未参加案涉的综治信访维稳例会，其也没有取得火炬管委会形成的《综治信访维稳例会会议纪要》原件。依据蓝栋林的申请，火炬管委会曾于2016年11月10日审批同意支付蓝栋林违法建筑物自拆人工补贴682104.8元，补贴标准为钢架砖混结构建筑物130元/平方米，面积为5246.96平方米。蓝栋林已收取了该款项。在一审庭审过程中，火炬管委会陈述，其支付前述人工补贴是因为蓝栋林自己确认了违法行为，且自愿拆除违法建筑，这是有文件依据的，与案涉会议纪要没有关系。原审法院再查明，火炬管委会于2015年1月7日作出中开管办[2015]4号《关于印发〈火炬区“两违”整治工作违法建筑清拆实施方案〉的通知》，载明：“按照上级‘两违’整治工作要求，对被查处通报的‘两违’建筑实施清拆工作，为确保该专项整治工作的顺利开展，并形成长效机制，现制定违法建筑清拆实施方案，具体如下……2.清拆方法。（1）自行拆除：在区‘两违’整治工作领导小组组织实施强制拆除前完成自拆的，经现场勘验合格，给予自拆人工补贴（单位：平方米/元）：钢架砖混建（构）筑物对应的人工补贴为130……”。原审法院认为，本案是行政允诺纠纷。行政允诺关系的成立应具备两个条件：行政机关作出了行政允诺，行政允诺内容与法律法规不相违背。本案中，蓝栋林主张火炬管委会未履行行政允诺义务给予补偿，主要依据为火炬管委会分别于2016年6月7日、12月6日形成的《综治信访维稳例会会议纪要》以及已经收取的人工补贴682104.8元。然而，涉案会议纪要只是火炬管委会用于记录综治信访维稳月度例会情况的内部工作纪要，所涉讨论事项只处于建议、商榷阶段，本身对外不发生法律效力，而且，蓝栋林也没有参加会议。因此，上述会议纪要均不能证明火炬管委会已作出行政允诺同意给予蓝栋林补偿。同时，会议商定的内容不得与法律法规相违背。至于火炬管委会已经支付给蓝栋林的违法建筑物自拆人工补贴682104.8元，因该款项名称为“违法建筑物自拆人工补贴”，且与《关于印发〈火炬区“两违”整治工作违法建筑清拆实施方案〉的通知》所载的违法建筑清拆实施方案中所涉的自拆人工补贴标准一致，因此，对火炬管委会主张该款项与会议纪要无关的意见，原审法院予以支持。即该款项的收取并不能证明火炬管委会同意按照会议纪要所涉的建议给予蓝栋林补偿。换言之，无证据证明火炬管委会对蓝栋林作出了行政允诺。综上所述，蓝栋林要求确认火炬管委会不履行行政承诺进行补偿的行为违法以及判令火炬管委会履行补偿义务，对被拆除厂房按照工程造价的80%（478.4万元）给予补偿的诉讼请求，理由不成立，原审法院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回蓝栋林的诉讼请求。案件受理费50元，由蓝栋林负担。上诉人蓝栋林不服原审判决，向本院提起上诉称：一、火炬管委会作出了行政允诺，双方之间存在行政允诺的法律关系，原审判决认为火炬管委会未作出行政允诺属于认定事实错误。1.会议纪要的内容符合行政允诺的形式要件，构成行政允诺。本案中的两份会议纪要从主体、内容和对象上看，均明确了向蓝栋林给予赔偿或补偿的形式和标准，构成行政允诺。2.火炬管委会的行政允诺内容不违反法律法规的强制性规定。蓝栋林合法取得涉案土地的土地使用权，对于在涉案土地上建设建筑物的合法预期亦应受到法律的保护，因政府的过错导致涉案仓库最终只能作拆除处理，使蓝栋林的合法预期利益和合法财产遭受损失，火炬管委会作出的涉案行政允诺对此予以补偿，并不违反法律法规的规定。火炬管委会的会议纪要中已经明确拆除蓝栋林的仓库属于政府责任，土地登记用途与土地所在的控规用途不一致是政府原因造成的，仓库在控规修改后可以补报建手续使仓库不需要拆除，在此情况下拆除仓库，属于政府的过错。3.涉案行政允诺已经送达给蓝栋林，对蓝栋林发生了效力。火炬管委会在作出6月会议纪要后指派工作人员将会议纪要的内容口头告知蓝栋林，并提供了会议纪要的复印件，12月的会议纪要也以同样的形式向蓝栋林做了送达，蓝栋林已知晓该会议纪要并向火炬管委会提出了补偿申请。二、火炬管委会具有履行行政允诺的义务，其不履行行政允诺的行为违法。火炬管委会通过两份会议纪要作出了行政允诺，其不履行该允诺的行为违反诚实信用原则，明显违法。三、会议纪要已议定事项具有法定效力，火炬管委会具有向蓝栋林予以补偿的法定职责，不履行法定职责的行为违法。《国家行政机关公文处理办法》第二条规定，公文是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，会议纪要议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，火炬管委会应当履行。四、蓝栋林基于对政府允诺存在的合法信赖利益依法应予保护。五、政府的失信行为不应当予以保护。政府有营造稳定公平透明、可预期的营商环境的责任。综上，请求法院撤销原审判决，判令确认火炬管委会不履行行政允诺进行补偿的行为违法；判令火炬管委会履行补偿义务，对被拆除的仓库按照工程造价的80%（478.4万元）给予蓝栋林补偿；并判令火炬管委会承担本案的诉讼费用。被上诉人火炬管委会答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、本案会议纪要是内部的、阶段性的行政行为，对外不发生法律效力。上诉人引用的《国家行政机关公文处理办法》已失效，被《党政机关公文处理工作条例》替代。根据该条例第八条的规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项，并不对外公布。若将会议决议正式对外公布则应采取其他合适的公文种类。本案两份会议纪要属于内部性、阶段性、无强制约束力的文件，并非最终的行政决定，不具有行政约束力。二、上诉人将会议纪要中的指导意见等同于行政允诺缺乏法律依据。行政允诺是指行政主体为履行自己的行政职责向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后给予其物质利益或其他利益的单方意思表示，通常的行政允诺包括允诺引资奖励、允诺举报奖励等。本案两份会议纪要不具有行政允诺的法定要件。会议纪要中个别领导的观点，在上升为正式决定之前，不能等同于行政允诺。同时，行政允诺需与行政机关的法定职责相关，允诺的实体内容亦应符合法律的规定。三、上诉人认为行政允诺条件成就，是错误的先入为主地认定政府存在过错或违法行为，没有依据。上诉人的仓库被拆除是多个行政机关不同行政行为的结果，在前的行政行为是否合法不属于本案审查的范围，没有证据证明各行政机关及火炬管委会存在过错行为的前提下，上诉人不应先入为主认为仓库被拆除是政府的过错。四、上诉人要求火炬管委会承担其他行政机关的法定职责，并作出行政补偿，没有依据。行政机关在各自职权和责任范围内行事，上诉人不应将未经证据证明的在前行政行为违法的补偿后果要求火炬管委会承担。五、两份会议纪要从未以任何形式公开，更未向上诉人送达，未对上诉人的权益产生影响。六、上诉人对两份会议纪要不具有信赖利益。请求二审法院依法驳回上诉人蓝栋林的上诉请求。本院经审理查明，本院确认原审查明事实。本院认为，本案为要求履行政府行政允诺法定职责纠纷。上诉人蓝栋林就其自行拆除未经建设规划许可而建设的仓库厂房一事，要求火炬管委会按照厂房造价的80%履行给予其补偿的行政允诺，本院认为，本案争议的焦点在于火炬管委会是否作出过蓝栋林所主张的行政允诺及蓝栋林主张的行政允诺内容是否合法可予履行问题。首先，对于火炬管委会是否作出过蓝栋林所主张的行政允诺问题。行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予利益回报的意思表示行为。行政允诺是行政主体在法律法规规定的基础上，在自身自由裁量权范围内作出的单方的授益性的行为。从本案事实看，蓝栋林主张构成行政允诺的两份火炬管委会综治信访维稳月度例会《会议纪要》，属于行政机关内部讨论记载资料，是火炬管委会履行综治维稳职责的过程性工作行为，火炬管委会并未将该会议纪要中记载的向蓝栋林补偿的方案形成公开性决定。由此，原审判决认定两份《会议纪要》并不构成火炬管委会对蓝栋林作出了给予补偿的行政承诺，依据充分，本院予以支持。至于蓝栋林称从火炬管委会的工作人员处获知该《会议纪要》的内容和复印件的问题，该知悉《会议纪要》的方式并不表示火炬管委会将会议中讨论的问题形成了具有允诺效力的决定，对于蓝栋林据此认为火炬管委会对其作出了补偿的行政允诺，本院不予采纳。其次，对于蓝栋林主张的行政允诺内容是否合法，火炬管委会应予履行问题，涉及到火炬管委会是否应就蓝栋林拆除的厂房进行补偿的问题。蓝栋林主张其基于对火炬管委会会对其仓库厂房造价进行补偿的信赖而自行拆除该厂房，厂房不拆除有望在补报建的情况下因建设合法化成为合法利益。对此，本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，土地使用权人在土地上进行建设，应当取得建设工程规划许可。土地的建设使用是由一系列行政许可管理规范的行为，上诉人蓝栋林即使在其享有使用权的土地上进行建设，建筑物亦应当经过建设工程规划许可、规划条件核实、竣工验收等多项行政许可、审查程序才能成为合法的建设，具有合法的建筑物物权利益。蓝栋林未取得建设规划许可擅自实施的建设而产生的仓库厂房，并不属于其合法的财产利益，蓝栋林本身即具有依照城管规划部门的处罚决定进行拆除的义务，该义务不以任何行政机关是否给予其补偿为前提，因此，蓝栋林主张其拆除厂房是基于火炬管委会会对其进行补偿的信赖利益，理据不足，本院不予支持。至于蓝栋林主张其建设厂房违法的责任在于政府的问题，本院认为，蓝栋林土地使用存在使用用途上的障碍的，应当先行从权利障碍的产生根源上予以解决，在未经合法途径消除权利障碍影响的情况下未经规划建设许可而使用土地，以违法行为对抗权利障碍的，产生的违法损失不能归咎为“政府原因”。由此，对于蓝栋林以该主张认为其拆除违建厂房应以火炬管委会承诺补偿为前提，本院不予支持。综上所述，上诉人蓝栋林上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蓝栋林负担。本判决为终审判决。审判长  陈薇审判员  高琳审判员  王昕二〇一九年九月二十日书记员  陈怡