广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终84号 上诉人（原审原告）孙咏梅，女，1970年9月17日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区； 被上诉人（原审被告）广西壮族自治区地方金融监督管理局，所在地南宁市民生路**。 法定代表人范世祥，局长。 委托代理人黎玉婷，广西壮族自治区地方金融监督管理局工作人员。 委托代理人张山，广西东方意远律师事务所律师。 上诉人孙咏梅与被上诉人广西壮族自治区地方金融监督管理局（以下简称自治区金监局）政府信息公开一案，不服南宁市西乡塘区人民法院（2018）桂0107行初135号行政判决，向本院提起上诉；本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年5月8日组织双方当事人到庭进行询问。上诉人孙咏梅，被上诉人自治区金监局委托代理人黎玉婷、张山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审判决认定原审原告孙咏梅向原广西壮族自治区金融工作办公室（以下简称原自治区金融办，即现自治区金监局）提交《政府信息公开申请表》，申请公开桂金办函[2016]150号《关于加强对南宁大宗商品交易所有限公司、南宁（中国-东盟）商品交易所有限公司2家交易所规范整顿的监管函》（以下简称150号函），原自治区金融办于2017年9月13日向孙咏梅作出桂金办函[2017]1099号《政府信息公开申请答复书》（以下简称1099号答复书），以孙咏梅申请公开的内容属于内部管理信息，不属于政府信息公开的范围为由，答复不予公开；孙咏梅不服1099号答复书，遂向一审法院提起行政诉讼并请求判决撤销1099号答复书，由原自治区金融办重新作出政府信息公开答复并承担诉讼费用的案件事实；一审判决认为150号函的作出机关是原自治区金融办，相对机关是南宁市人民政府，150号函因此属于两个行政机关之间的内部管理文件，并不会对孙咏梅的权利义务产生实际影响，根据国办发[2010]5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称《意见》）第二条第二款的相关规定，原自治区金融办对150号函不予公开于法有据；据此，一审判决驳回了原审原告孙咏梅的诉讼请求。 上诉人孙咏梅上诉称，上诉人在南宁大宗商品交易有限公司、南宁（中国-东盟）商品交易所有限公司开设有账户，150号函直接涉及到上述两家公司的权利义务，也就同时涉及到了上诉人的权利义务，涉及到群众利益的相关政府信息就应依法予以公开；一审期间，孙咏梅已经提供充分证据证明150号函是对外具有约束力的，并不符合《意见》第二条第二款的相关规定内容，原自治区金融办对150号函不予公开，属于适用法律错误并对上诉人的知情权造成侵害；一审判决遗漏或者故意隐瞒上诉人一审期间提交的第二组证据，且没有完全体现上诉人在一审开庭时提交的意见书，属于认定事实和适用法律错误，理应撤销。总之，行政机关应当遵从“法定职责必须为，法无规定不可为”的原则，《意见》不具有行政法律效力，不能作为司法审查的依据；为此，上诉人特提起上诉并请求撤销一审判决和1099号答复书，责令自治区金监局限期作出公开答复并承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人自治区金监局答辩称，原自治区金融办是在履行监督职责过程中作出的150号函，该函是就交易场所行业潜在的风险，建议南宁市人民政府加强对其辖区内交易场所有可能存在的不规范经营等问题进行监管的函告；因此，150号函的相对人只是南宁市人民政府，不是对外发生效力的政府文件，没有对任何公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《意见》的相关规定，150函属于内部管理信息，原自治区金融办对上诉人作出的1099号答复书合法有据；一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 二审期间，上诉人孙咏梅为证明交易所在停业整顿期间还有经营，金融办整顿不到位的事实，向本院补充提出有下列证据：1、南宁市金融工作办公室于2019年4月15日向徐立业作出的南金办信（2019）79号《关于徐立业信访事项的回复告知书》；2、南宁市金融工作办公室于2019年4月3日向吴文沛作出的南金办信（2019）61号《关于吴文沛信访事项的回复告知书》；3、广西壮族自治区法制办公室于2016年12月12日向赵琳作出的《投诉答复函》。 被上诉人自治区金监局没有证据补充或者提出新证据。 本院组织双方质证，被上诉人自治区金监局对上诉人孙咏梅补充提出的上述三份证据的真实性、合法性没有异议，但对证据的关联性不予认可，认为原自治区金融办对上诉人作出1099号答复书时，上述三份证据并不存在，且与上诉人本身无关，因此与本案无关，上诉人不能用行政机关作出行政行为时不存在的证据来证明被诉行政行为的不合法性。 根据相关法律规定，本院对上诉人孙咏梅补充提出的上述三份证据，以及上诉人一审开庭时补充提出的证据商户编号4500000174号《E商贸通账户明细查询》一份认证如下：上诉人孙咏梅补充提出的上述三份证据及一审开庭时补充提出的一份证据，所欲证明交易所在停业整顿期间还有经营，金融办整顿不到位的事实，与涉案150函是否属于内部管理信息、1099号答复书是否合法有据无关，因而与本案没有关联性。此外，一审判决中对涉案证据作出的认证结果，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，一审判决对上诉人孙咏梅作出的一审诉讼意见已经归纳完整，并无遗漏；上诉人孙咏梅为证明交易所在停业整顿期间还有经营，金融办整顿不到位的事实，于一审开庭时补充提出有证据商户编号4500000174号《E商贸通账户明细查询》一份；原自治区金融办对此证据发表有质证意见，对该证据的真实性、合法性没有异议，但对证据的关联性不予认可，认为该证据只是反映了上诉人与交易所之间存在资金往来的关系，这与被诉行政行为没有关联性。 150号函是原自治区金融办于2016年2月29日为规范全区交易场所行业发展，妥善化解存量风险，防范新增风险，切实维护区域金融安全和社会稳定，建议南宁市人民政府对其辖区内两家交易场所有可能存在的违法违规经营等问题提出规范整顿的函告。 原自治区金融办在本案二审期间，因自治区政府的机构改革而组建成为自治区金监局，原自治区金融办的相关职能已由自治区金监局承担。 本院认为，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第二十一条的规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息；行政机关对申请公开的政府信息，应当依法根据不同情况分别作出答复。 本案中，综合诉、辩双方意见，150号函是否属于不予公开范围的政府信息，是诉、辩双方争议的焦点问题。对此，首先，涉案150号函是原自治区金融办作为自治区金融行业的行政主管部门，在履行监督职责过程中就金融交易场所潜在的风险，建议南宁市人民政府对其辖区内相关交易场所有可能存在的违法违规经营等问题提出规范整顿，进行监管的函告，因此，150号函并非原自治区金融办依法履行职责对外发生效力的信息，而是属于行政机关之间的内部管理文件，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款的规定，150号函并不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息；其次，150号函对上诉人孙咏梅的权利义务没有产生实质性的影响。综上，150号函属于不予公开范围的政府信息，且对上诉人孙咏梅的权利义务没有产生实质性的影响，原自治区金融办对上诉人孙咏梅作出的1099号答复书，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院予以支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果符合最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，本院依法应予维持；上诉人孙咏梅提出的上诉请求事项缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人孙咏梅负担。 本判决为终审判决。 审判长  韦影年 审判员  宁 静 审判员  晏 琼 二〇一九年八月二十六日 书记员  彭 丹 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。 人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。 人民法院审理行政案件，参照规章。 第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 2、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号） 第二条第二款行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。 3、《中华人民共和国政府信息公开条例》 第十三条除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。 第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复： （一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径； （二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由； （三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式； （四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。 4、最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》 第十二条第（一）项有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；