四川省泸州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）川05民终196号 上诉人（原审原告）：合江县将军湖游乐有限公司，住所地：四川省合江县佛荫镇将军湖旅游湖风景区，统一社会信用代码：915105227939721409。 法定代表人：周希明，经理。 委托诉讼代理人：蔡华刚，四川蜀渝律师事务所律师。 委托诉讼代理人：宋事雨，四川蜀渝律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：合江县佛荫镇人民政府，住所地：四川省合江县佛荫镇人民政府，统一社会信用代码：115104220083625836。 法定代表人：罗光辉，镇长。 委托诉讼代理人：严晓峰，男，汉族，1979年9月17日生，住四川省合江县。 委托诉讼代理人：龙卫东，四川荔香律师事务所律师。 上诉人合江县将军湖游乐有限公司（以下简称将军湖游乐公司）因与被上诉人合江县佛荫镇人民政府（以下简称佛荫镇人民政府）合同纠纷一案，不服四川省合江县人民法院（2017）川0522民初3693号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行审理，并组织当事人进行听证。上诉人将军湖游乐公司的法定代表人周希明及委托诉讼代理人蔡华刚、宋事雨，被上诉人佛荫镇人民政府的委托诉讼代理人严晓峰、龙卫东到庭参加听证。本案现已审理终结。 将军湖游乐公司的上诉请求为：撤销原判；改判支持将军湖游乐公司的诉请。将军湖游乐公司主要的上诉理由为：一、一审法院适用法律错误，应当依法予以纠正。一审法院适用《合同法》第二百一十二条、第二百一十四条、二百三十六条为依据判决驳回将军湖游乐公司要求人民政府履行1996年签订的《协议书》是错误的。首先，依照法不溯及既往的原则，本案不能适用合同法第二百一十二条、第二百一十四条、二百三十六条规定。因为将军湖游乐公司与人民政府之间签订《协议书》的时间是1996年6月7日，而《合同法》颁布生效的时间是1999年10月1日，《协议书》成立的时间是在《合同法》实施之前。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第二条之规定:合同成立于合同法实施之前，但合同约定的履行期限跨越合同法实施之日或者履行期限在合同法实施之后，因履行合同发生的纠纷，适用合同法第四章的有关规定。同时，依照《合同法》第四章第六十条之规定:当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。本案《协议书》所约定的租赁期限虽然超出《合同法》规定的最长期限二十年，但因《协议书》成立于《合同法》颁布实施之前，按照法不溯及既往的原则，人民政府应当按照《协议书》所约定的租赁期限三十年继续履行。其次，签订1996年《协议书》目的是修建餐厅、啤酒屋、茶园、休息房和购买游船等旅游配套设施，属于长效投资，签订30年的目的是为了将军湖游乐公司能收回投资成本镇人民政府违反约定将导致将军湖游乐公司的利益受损，一审法院的判决有失公正。签订1996年《协议书》目的是将军湖游乐公司租镇人民政府的案涉土地用于修建餐厅一幢、啤酒屋一幢，游船10只以上，茶园一幢，休息房10间，这些服务与设施有的是用于修建建筑物，而且都是长效投资，在较短的时间内是无法回收成本的，短期合同将导致将军湖游乐公司的利益受损，故合同签订为30年。而且案涉土地原来从没有用于搞旅游，将军湖游乐公司租用后从头搞旅游自身难度就很大，签订30年合同期就是基于这些原因考虑。一审人民法院却违背将军湖游乐公司镇人民政府签订合同的初衷与出发点作出判决有违法律公平与公正，是错误判决。二、一审法院认定事实部分不清。（一）将军湖游乐公司实际经营肖沟水库的是从2007年3月1日起，在此之前肖沟水库存在的水质污染与将军湖游乐公司无关，且证明将军湖游乐公司接手的肖沟水库的水质存在污染。一审法院认定2006年6月起，中共合江县委、县人民政府信访办公室、泸州市人民政府信访办公室、中央环境保护督查工作领导小组办公室等各级政府部门陆续接到肖沟水库附近群众反映水质污染问题，包括将军湖游乐公司在养殖禽类、用鸡屎、化肥养鱼的事实。该认定不符合事实，是错误的。依照将军湖游乐公司与人民政府于2004年4月30日签订的《肖沟水库水产养殖承包合同书》，约定承包期限为20年，自2006年6月1日起至2026年5月31日止。也就是说按照合同约定，将军湖游乐公司正式接手肖沟水库进行水产养殖的时间是2006年6月1日起，在将军湖游乐公司接手该水库之前，肖沟水库是由合江县水电农机局水产站实际生产经营管理，合江县水电农机局水产站在之前才是实际用化肥养鱼，群众反映的水库里的水有问题是合江县水电农机局水产站用化肥养鱼造成的，不是将军湖游乐公司的行为所致。且因2006年6月时有群众反映肖沟水库存在水质污染问题，人民政府向将军湖游乐公司送达了《暂时终止肖沟水库水产养殖承包合同书》，将涉及水产养殖承包的相关合同中止6个月，并且因为合同被中止了6个月导致将军湖游乐公司无法按合同约定接受经营管理肖沟水库，人民政府还对将军湖游乐公司进行了补偿，如果肖沟水库水质污染是将军湖游乐公司造成的，人民政府怎么可能补偿将军湖游乐公司。因此，将军湖游乐公司正式接手并经营管理肖沟水库是从2007年3月1日起，且在此之前肖沟水库就存在水质污染问题，将军湖游乐公司所接收的实际是一个水质已经被合江县水电农机局水产站破坏的肖沟水库，反而是将军湖游乐公司接手经营管理肖沟水库后改善了水库水质。（二）人民政府并未对肖沟水库的水质采取任何整治措施，将军湖游乐公司委托四川中环检测有限公司出具的监测报告合法有效，应当予以采纳。一审法院认定人民政府采取的捞鱼、捡垃圾、清掏湖底淤泥等措施使得肖沟水库水质变好，从而认定将军湖游乐公司出示的四川中环检测有限公司出具的监测报告不能客观真实反映解除合同前涉案水库水质状况，该认定不符合客观事实，是错误的。首先，在一审庭审过程中，人民政府向法庭提交了所谓整治肖沟水库水质的相关视频、照片和整治费用清单，但是人民政府提交的相关证据并不能反映其对肖沟水库的水质整治，仅仅体现了其对肖沟水库陆上部分的清洁整治，所谓的清掏湖底更是随便找了一个挖挖机在肖沟水库某处掏了几下。一审法院的认定理由和结论完全脱离了正常的认知范围。而人民政府所提供的整治费用清单更是与本案毫无关联性，其中居然包括人民政府为某村社安装垃圾柜的费用约五万元都被列入整治费用之中。因此，人民政府所讲的整治与肖沟水库的水质变化无任何关联性。其次，从人民政府提交的水质检测报告可以看出，水质监测地点是在靠近肖沟水库岸边周边农户家庭污水排放口，该监测报告并不能客观真实反映肖沟水库的水质问题。并且人民政府提交的四川省科源工程技术测试中心出具的检测报告是对水沉积物的检测，并不是对肖沟水库库区水质的检测，该监则报告也没有具体的结论，也没有检测出水沉积物中含有鸡屎成分。人民政府提出的监测报告不能真实客观反映肖沟水库的水质问题。再次，将军湖游乐公司与人民政府于2016年3月2日签订《肖沟水库延期承包合同书》，将将军湖游乐公司的承包期限延长5年。如果在2016年前将军湖游乐公司经营管理肖沟水库过程中导致水库水质被污染是事实，那么人民政府为何不提出解除承包合同，反而延长了将军湖游乐公司的承包期限。所以，人民政府延长将军湖游乐公司承包期限的行为充分说明了将军湖游乐公司在接手经营管理肖沟水库期间，保证了水库的水质达到标准。因此，人民政府所采取的整治措施，只是对肖沟水库周边部分环境卫生的处理，对肖沟水库的水质并无实质的影响，也未对水库里的水进行整治，将军湖游乐公司委托四川中环检测有限公司出具的监测报告所反映的就是肖沟水库的水质状况，该监测报告客观、真实有效。（三）一审法院在认定事实时并未考虑肖沟水库的具体情况，而直接认定肖沟水库水质不达标是由将军湖游乐公司造成，这一认定是错误的。并且一审法院对将军湖游乐公司采取措施整治水质的行为视而不见，有失公正。首先，肖沟水库是一个内陆湖，除了降雨外平时并未有其他河流或来水更换水体，相对比较闭塞，是-个地地道道的内陆湖。肖沟水库的水体更换是极为缓慢的，其水质无法通过与外界的水体进行交换而改变，因此，水质的好坏受气候影响较大。不管是从常识上讲还是科学论证，封闭湖泊的水质在春冬时节明显要好于夏秋时节。因此要全面反映肖沟水库的水体质量，应当在不同时节和不同位置进行监测，而不是以人民政府在夏季从靠近库边的农户排污口处取水检测的结论作为认定肖沟水库水质不合格的依据。其次，肖沟水库周边农户的生产、生活产生的污水均未经过处理就直接排入水库，在水库周边还有两个砖厂、大型养猪场、大型养鸡场、周边农户经营的小型养鸡场等，这些工厂、养殖场的污水也是在未经任何处理的情况下直接排放到水库当中，长年累月的向水库排放污水，导致水库水质变坏。将军湖游乐公司接手管理肖沟水库后，为了改善肖沟水库水质，经将军湖游乐公司请专业人士对水库周边环境进行勘察后，先后投资八十多万元在肖沟水库四个库湾处建立大型过滤池，对工厂、养殖场、部分农户排放的生产、生活污水进行过滤，这才使得肖沟水库的水质略有好转。因此，一审法院认定事实时以偏概全，作出的判决是不公正的。综上所述，将军湖游乐公司与人民政府之间签订的系列合同并未达到法定解除的条件，一审法院认定事实部分不清，适用法律错误，请求二审法院重新审理本案后，依法撤销原判，支持将军湖游乐公司的诉讼请求。 人民政府辩称：将军湖游乐公司主张法不溯及既往的原则，不符合合同法及其司法解释。案涉协议是1996年签订，适用经济合同法，合同签订之后，人民政府并没有认为该协议无效，也是按照合同法相关规定履行合同，只是对被上诉人当时的租赁期限存在异议，认为与1999年10月1日实施的合同法214条不一致，对于协议书在1996年签订约定30年，当时约定的经济合同法并没有对该期限作出规定，根据合同法司法解释的规定，协议书的相关条款应适用合同法214条规定，协议书部分有效，但是期限是无效的。1996年的协议，将军湖游乐公司已经履行，但是没有实际按照合同履行，餐饮、旅游等相关设施不存在，该协议20年期满之后，人民政府认为没有继续履行的必要，其对将军湖水库存在负担，且不符合相关环保法律法规。将军湖游乐公司在上诉状中涉及的所称的事实不成立。肖沟水库的承包经营不是将军湖游乐公司所称从2007年开始，而是2006年就实际承包经营，相关举报均是在将军湖游乐公司承包期间发生的，将军湖游乐公司认为2006年的水污染是由合江县农机局养鱼造成的，不是事实，将军湖游乐公司也没有证据证明该事实存在。将军湖游乐公司委托中环公司出具的检测报告有效合法，虽然有效，但是是在人民政府提出解除合同期间，该报告形成时间在人民政府在对肖沟水库治理，水质得到改善后再委托中环公司进行检测，所以认为该报告不应采纳。将军湖游乐公司称人民政府的检测在农户排污水口检测不是事实，该检测合法有效，充分证明人民政府解除合同期间将军湖游乐公司经营水库期间的水质情况，从大量的报告上是能体现的。2016年3月2日签订承包合同延期合同目的，将军湖游乐公司存在认识错误，签订该合同，是因为环保法律法规很严格，为了和国家的环保政策相一致，为了改善将军湖周边环境，才出于该目的与将军湖游乐公司延期合同期限。将军湖游乐公司认为肖沟水库是自身的受气候影响造成的，不符合客观事实，如没有认为污染，水质也不会污染，这一点不成立。将军湖游乐公司认为肖沟水库周边的生产污水是养鸡场、养猪场造成的，其没有证据证明，也不符合客观事实，养殖场也是将军湖游乐公司自己开办的养殖合作社，养殖场在环保期间就被拆除了，环保局出具了书面证明水库污染排除了第三方污染，就是将军湖游乐公司造成的，与第三方没有关联。将军湖游乐公司称建立了大型除污设备，不是事实，也没有证据。综上，一审认定事实清楚、适用法律正确，判决客观公正，请求二审法院依法判决，维持原判。 将军湖游乐公司向一审法院起诉请求：依法确认人民政府单方面解除将军湖游乐公司与人民政府签订的全部合同及协议的行为无效；人民政府继续履行全部合同及协议约定的义务。 一审法院认定事实：肖沟水库（又名将军湖）于1986年8月6日经合江县人民政府《水利工程定权证书》确权给合江县大桥区公所，由合江县将军湖风景区管理所负责管理。1996年6月2日，撤区并镇后，合江县人民政府决定将原肖沟水库的国有土地行政划拨给人民政府管理。6月7日，将军湖游乐公司与人民政府签订了《协议书》，约定人民政府将水库及库边土地租赁给将军湖游乐公司使用，用于开发旅游资源，租赁期限为30年，其营业范围系餐饮、游船、果树等，并由人民政府协助办理营业执照。2004年4月30日，将军湖游乐公司与人民政府签订了《肖沟水库水产养殖承包合同书》，约定人民政府将肖沟水库所有水面及现有鱼池等设施交由将军湖游乐公司承包经营，承包期间自2006年6月1日至2026年5月31日止，同时约定将军湖游乐公司在承包期间需加强对水库主坝、鱼池等的保护管理，并保证水质合格，不得造成人为污染，如因将军湖游乐公司造成水质下降应全权负责。2006年3月2日，将军湖游乐公司与人民政府又补充签订了《肖沟水库延期承包合同》，将承包期限延长5年，约定增加了水库水质需达到生产生活用水水源保护标准，养殖投放饲料必须符合国家规定目录，不得投放国家禁用药和禁用饲料，严格执行安全生产管理责任等义务。2006年6月起，中共合江县委、县人民政府信访办公室、泸州市人民政府信访办公室、中央环境保护督察工作领导小组办公室等各级政府部门陆续接到肖沟水库附近群众反映水质污染问题，包括将军湖游乐公司在养殖禽类、用鸡屎、化肥喂鱼的事实，经合江县疾病预防控制中心检测对供水站水源水的检测，认定为嗅和味、色度、锰不符合《生活饮用水水源水质标准》的二级要求，相关政府部门调查走访后，以文件形式作出了调查报告或整改措施，并由人民政府向将军湖游乐公司送达了《暂时终止肖沟水库水产养殖承包合同书》，将涉及水产养殖承包的相关合同中止6个月。2011年12月26日，将军湖游乐公司法定代表人周希明在将军湖游乐公司内设立了合江县超帆种养殖专业合作社，经营范围包括家禽、水产的养殖、销售等。2016年5月5日，水库周边有群众在将军湖游乐公司经营水库范围内不慎溺水死亡，事后查明将军湖游乐公司未设置“禁止游泳”、“水深危险”等标识，并由一审法院判决其承担赔偿责任。2017年8月19日，合江县人民政府收到《泸州市农业局关于调查处理群众举报合江县将军湖严重污染水质的函》，文件提及中央第5环保督察组交办群众来电举报件登记表中，有群众举报将军湖水库承包给私人养鱼，经常用尿素、鸡粪等喂鱼，严重污染水质，群众反映多年未能解决。同时合江县环境监测站也接受指令对治理前后水库水质进行连续监测以及四川省科源工程技术测试中心对涉案水库水质进行了检测，部分项目评定为劣V类，后经合江县农业局等部门调查，确认了水库污染来源于将军湖游乐公司不当养殖禽类、鱼类所致，人民政府随后采取捞鱼、捡垃圾、清掏湖底淤泥等措施对涉案水库进行了整治，花费了大量资金。9月5日，人民政府向将军湖游乐公司下达《关于解除的通知函》，以将军湖游乐公司违约为由单方提出解除双方签订的所有合同。将军湖游乐公司对该通知函不服，于2017年9月21日向将军湖游乐公司回函，并委托四川中环检测有限公司对涉案水库水质再次鉴定，结论为大多数项目达到了地表水质量标准3类，仅3项略超标准。水质污染的情况经双方协商后未果，将军湖游乐公司遂向法院起诉。 一审法院认为，将军湖游乐公司与人民政府签订《协议书》、《肖沟水库水产养殖承包合同》、《肖沟水库延期承包合同书》的初衷，是为了利用肖沟水库丰富的水利资源，促进生产发展，开发旅游建设。就1996年的《协议书》而言，其性质为土地使用权租赁合同，将军湖游乐公司将水库沿岸承租的土地用于经营餐饮及游船等项目，租赁期限为30年，而依照合同法关于租赁合同的强制性规定，租赁期限超过20年的部分无效，故该合同已于2016年6月7日期限届满，其后双方虽未续签合同，但将军湖游乐公司有使用该土地，人民政府也未提出异议，可视为以不定期方式继续履行租赁合同，双方均可随时提出解除该合同；同时，从将军湖游乐公司近3年的企业年度报告看出，其餐饮服务许可证已于2014年10月31日期满，不再具有营业资质。针对《肖沟水库水产养殖承包合同书》、《肖沟水库延期承包合同》而言，订立目的是为了扩大肖沟水库的水产养殖、建立水产、旅游、饮水等多元化生态旅游园区，水库承包范围扩大至水库所有水面及现有鱼池、库尾地、主坝、附坝及产孵池、孵化设施。其中约定：“乙方在承包期间要加强水利设施和水质管理，保证水质合格，不得造成人为污染，如因乙方造成人为水质下降，乙方要全权负责…”。“肖沟水库是的备用水源，必须达到生产生活用水水源保护标准…不得投放国家禁用药和禁用饲料”。长期以来，根据水库周边群众的多次信访反映情况以及政府及其相关部门的调查、检测报告和处理意见可见，将军湖游乐公司在水产养殖过程中存在向湖内投放鸡屎、化肥等事实，严重污染了水库水质，给库区周边居民的生产生活用水造成了严重影响，被告为保护环境，整治水库水质亦花费了大量资金。同时，将军湖游乐公司在承包期间存在对水库疏于管理，未尽到安全管理职责，造成了周边有居民溺水死亡的事实。综上所述，将军湖游乐公司的诸多行为均严重违反了合同约定，已构成根本违约，导致合同目的已不能实现，合同的继续履行成为不必要。因此，将军湖游乐公司要求确认人民政府单方面解除双方签订的全部合同及协议的行为无效，并继续履行全部合同及协议约定的义务的请求，不符合合同约定和法律规定，一审法院予以驳回。对于将军湖游乐公司出示的四川中环检测有限公司的监测报告，形成于人民政府整治水质之后，不能客观真实反映解除合同前涉案水库水质状况，以此作为双方不能解除合同的理由不能成立，一审法院不予采信。对于人民政府提出已通知将军湖游乐公司解除前述合同的抗辩理由成立，一审法院予以支持。保护环境是我国的基本国策。根据我国民法总则及环境保护法的相关规定，保护生态环境是民事主体从事民事活动的基本原则和法定义务，该案合同当事人不仅是签订履行合同的主体，而且是治理环境、维护生态和谐稳定和经济社会可持续发展的责任人。综上，依照《中华人民共和国民法总则》第九条、《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项、第九十六条第一款、第九十七条、第二百一十二条、第二百一十四条、第二百三十六条、《中华人民共和国环境保护法》第四条、第五条、第六条之规定，判决：驳回将军湖游乐有公司的诉请。该案案件受理费200.00元，由将军湖游乐公司承担。 经审理补充查明，将军湖游乐公司与人民政府签订《肖沟水库延期承包合同》签订的时间为2016年3月2日。 本院经审理查明的其他法律事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，2017年9月5日，人民政府向将军湖游乐公司送达的解除合同通知涉及双方于1996年6月7日签订的《协议书》、2004年4月30日签订的《肖沟水库水产养殖承包合同书》以及2016年3月2日签订的《肖沟水库延期承包合同》。本案二审的争议焦点为：人民政府是否有权解除上述合同。针对该争议焦点，结合本案查明的法律事实，本院作如下评述： 一、关于《协议书》的解除问题。 《协议书》约定的租赁期限为30年，违反了《中华人民合同法》关于租赁期限不得超过20年的效力性规定，故双方有效的租赁期限为20年，即1996年6月7日至2016年6月7日。此后，双方未续订租赁合同，且将军湖有了公司亦未将租赁标的物腾退人民政府，视为以不定期方式继续履行租赁合同，双方均可随时提出解除该合同，故人民政府以通知方式解除该《协议书》并无不当。 二、关于《肖沟水库水产养殖承包合同书》及《肖沟水库延期承包合同》解除的问题。 《肖沟水库延期承包合同》系《肖沟水库水产养殖承包合同书》补充协议，均约定将军湖游乐公司在其承包期间应保证肖沟水库水质，当事人合同的目的在于综合开发肖沟水库的同时，确保水质达标。但将军湖游乐公司在承包期间疏于管理，致使水库水质遭受严重污染，已违反合同的约定，致使确保水质达标的合同目的不能实现，故人民政府有权解除《肖沟水库水产养殖承包合同书》及《肖沟水库延期承包合同》。 应当指出的是，《肖沟水库延期承包合同》的签订时间应为2016年3月2日，一审判决认定为2006年3月2日错误，本院予以纠正。 综上所述，原审认定基本事实清楚，适用法律正确。虽在认定《肖沟水库延期承包合同》签订时间问题上存在一定的瑕疵，但裁判结果正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项及《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十四条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费200.00元，由上诉人将军湖游乐公司承担。 本判决为终审判决。 审判长 范升山 审判员 曹天全 审判员 李 平 二〇一九年九月三十日 法官助理 刘 静 书记员 毛 林