广东省韶关市武江区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0203行初276号原告莫桂才，男，1951年4月5日出生，汉族，现住广东省乳源瑶族自治县。原告宋亚凤，女，1951年7月6日出生，汉族，现住广东省乳源瑶族自治县。原告莫群海，男，1979年8月11日出生，汉族，现住广东省乳源瑶族自治县。原告侯晓萍，女，1979年10月19日出生，汉族，现住广东省乳源瑶族自治县。上述四原告的共同委托代理人朱应麟，广东秦唐律师事务所律师。上述四原告的共同委托代理人陈侦鑫，广东秦唐律师事务所实习律师。被告乳源瑶族自治县自然资源局，住所地：广东省乳源瑶族自治县乳城镇迎宾路迎宾桥头。法定代表人孙科军，局长。委托代理人罗伟，该局自然资源确权登记股科员。委托代理人刘羽洲，广东天行健律师事务所律师。第三人黄义学，男，1970年4月20日出生，汉族，现住广东省乳源瑶族自治县。原告莫桂才、宋亚凤、莫群海、侯晓萍（以下简称莫桂才等四人）诉被告乳源瑶族自治县国土资源局，第三人黄义学土地行政登记一案，原告2019年7月24日向本院提起行政诉讼，本院2019年7月30日立案受理后，于2019年8月1日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。乳源瑶族自治县实施行政机构改革，于2019年2月15日设立乳源瑶族自治县自然资源局，原乳源瑶族自治县国土资源局（以下简称乳源县国土局）不再保留，涉案行政职能由乳源瑶族自治县自然资源局行使，为此，原告莫桂才等四人变更其起诉的被告为乳源瑶族自治县自然资源局（以下简称乳源县自然资源局）。本院依法组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭审理本案。原告莫群海及原告莫桂才等四人的共同委托代理人朱应麟，被告乳源县自然资源局的委托代理人罗伟、刘羽洲，第三人黄义学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告莫桂才等四人诉称，从1981年至今，原告承包了包括地名为“砖厂”（地块编码：4402320400500400060）的土地。2016年7月1日，乳源瑶族自治县人民政府（以下简称乳源县政府）为规范农村土地承包问题，由乳源瑶族自治县农业局（以下简称乳源县农业局）印制，发包方乳××自治县××莫家村莫家四队经济合作社与原告签订《农村土地（耕地）承包合同》，明确了承包土地的四至界限，并约定承包期限30年，从2000年1月1日至2029年12月31日止。2016年11月15日，乳源县政府颁发《农村土地承包经营权证》（乳府农地承包权[2016]第440232040050040031J号）给原告。第三人2003年12月29日向乳源县政府申请住宅建设用地，乳源县政府2004年1月8日向第三人颁发《集体土地建设用地使用证》[第000029753号，乳集建（2004）字第0232070400001号]。2016年6月，第三人在该争议土地上开工建设房屋，原告才发现承包土地被侵占使用，便向第三人提出异议，并多次向莫家村委、乳源县政府等反映情况，请求解决承包土地被侵占的事宜。在莫家村委、乳源县政府多次主持调解无果的情况下，原告2018年5月23日向乳源县法院提起排除妨害纠纷诉讼。乳源县法院受理该案后，在审理期间，第三人2018年6月20日向韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）提起行政复议，乳源县法院2018年8月17日决定中止审理该案。之后，第三人向韶关市政府提出撤回行政复议的申请，韶关市政府2018年8月23日作出韶府行复[2018]56号《行政复议终止决定书》，决定终止行政复议审查。乳源县法院对该案恢复审理后，分别委托被告、乳源县农业局对涉案土地进行鉴定，并于2019年4月1日作出（2018）月0232民初415号民事裁定书，认为该案的处理首先需要对涉案土地是否存在“重叠”或“重复”发证进行行政确认，因此不应由人民法院直接受理，应由政府相关部门解决，裁定驳回原告的起诉。此后，原告2019年5月分别向乳源县政府、韶关市政府提出行政复议申请，请求撤销颁发给第三人的《集体土地建设用地使用证》[第000029753号，乳集建（2004）字第0232070400001号]。但乳源县政府、韶关市政府至今均未予以回复。根据《国家土地管理局土地登记规则》第六条的规定，在颁发《集体土地建设用地使用证》的行政程序中，应当在登记时履行地籍调查、权属审核等必要的程序。本案中，被告在为第三人颁发《集体土地建设用地使用证》过程中，没有履行相应的地籍调查、权属审核程序。其中“四邻签字”是地籍调查中必不可少的程序，也是保障相邻权人权属的必要程序，但被告却没有履行此程序。而且被告在未调查核实土地权属来源及他人有无异议的情况下，未经对该土地具有承包经营权的原告的同意，便为第三人进行登记并颁发《集体土地建设用地使用证》，该具体行政行为事实不清，证据不足，违反法定程序，应予撤销。综上所述，为维护原告的合法权益，请求法院判决：一、撤销被告颁发给第三人的《集体土地建设用地使用证》[第000029753号，乳集建（2004）字第0232070400001号]。二、被告承担本案诉讼费。原告莫桂才等四人向本院提供了以下证据：一、原告身份证，证明四原告的诉讼主体资格。二、第三人身份证，证明第三人的身份情况。三、农村土地承包经营权证，四、农村土地承包合同，证据三、四证明原告从1981年开始承包了包括地名为“砖厂”（地块编码：4402320400500400060）的土地，并在2016年7月1日与乳××自治县××莫家村莫家四队经济合作社签订《农村土地（耕地）承包合同》，明确了承包土地的四至界限，并约定承包期限30年，从2000年1月1日至2029年12月31日止。2016年11月15日，乳源县政府颁发《农村土地承包经营权证》（乳府农地承包权[2016]第440232040050040031J号）给原告。五、村镇个人建房用地申请表，六、集体土地建设用地使用证，证据五、六证明第三人2003年12月29日向乳源县政府申请住宅建设用地，乳源县政府2004年1月8日向第三人颁发《集体土地建设用地使用证》[第000029753号，乳集建（2004）字第0232070400001号]。七、复议案件受理通知书（三），八、韶府行复[2018]56号《行政复议终止决定书》，证据七、八证明第三人2018年6月20日向韶关市政府提起行政复议后又撤回行政复议的申请，韶关市政府2018年8月23日作出行政复议终止决定书，决定终止行政复议审查。九、乳源县国土局《关于乳源瑶族自治县人民法院委托书的复函》，十、乳源县农业局《复函》，十一、乳源瑶族自治县人民法院（2018）粤0232民初415号民事裁定书，证据九至十一证明原告2018年5月23日向乳源县法院提起排除妨害纠纷诉讼，乳源县法院分别委托被告、乳源县农业局对涉案土地进行鉴定，并于2019年4月1日作出民事裁定书，认为该案的处理首先需要对涉案土地是否存在“重叠”或“重复”发证进行行政确认，因此不应由人民法院直接受理，应由政府相关部门解决，裁定驳回原告的起诉。十二、行政异议申请书，十三、行政复议申请书，证据十二、十三证明原告2019年5月分别向乳源县政府、韶关市政府提出行政复议申请，请求撤销颁发给第三人的《集体土地建设用地使用证》[000029753号，乳集建（2004）字第0232070400001号]，但乳源县政府、韶关市政府至今均未予以回复。被告乳源县自然资源局辩称，一、原告所诉的颁证行政行为并不是由我局作出，我局不是本案适格的被告。本案中被诉的行政行为是颁发给第三人《集体土地建设用地使用证》[第000029753号,乳集建（2004）字第023207040000]的行为，根据《土地管理法》第十一条：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”及《土地登记规则》第二十二条：“土地证书由市、县人民政府颁发。根据土地使用权、所有权性质，向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地建设用地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》”的规定，本案中颁证的行政行为并不是由我局作出，我局不是本案适格的被告，原告起诉的被告主体错误。二、原告并不具备提起本案诉讼的主体资格。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告并未能提供证据证明其与涉案行政行为存在利害关系并侵犯了其自身的权利，在原告未能提供证据证明其《农村土地承包经营权证》与第三人的《集体土地建设用地使用证》范围存在重叠或重复的情况下，无权提起本案诉讼。三、原告的起诉违反法定程序。根据《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。即目前原告与第三人之间存在土地使用权争议的情况下，应当先由有关人民政府处理，对处理的决定不服的，才可以提起诉讼。原告并未就本案的争议要求有关人民政府处理，其直接提起诉讼，违反法定程序。四、被告依法履行涉案土地使用权登记工作的相关法定职责。根据《国家土地管理局土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。本案第三人黄义学就涉案土地申请初始登记，按照法律规定提交了土地登记申请书、申请人身份证明材料、作为土地权属来源证明（即乳源瑶族自治县村镇个人建房用地申请表）及宗地图等材料，经乳源瑶族自治县人民政府审核通过后向第三人颁发了《集体土地建设用地使用证》[第000029753号，乳集建（2004）字第023207040000]。被告在涉案土地使用权登记过程中己依法履行相关的法定职责。综上所述，我局并不是本案适格的被告，原告也不具备提起本案诉讼的主体资格，同时也违反了法定程序提起本案诉讼，并且我局己依法履行相关法定职责，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的起诉。乳源县自然资源局向本院提供了以下证据、依据：一、土地登记申请书，二、乳源瑶族自治县村镇个人建房用地申请表，三、身份证、户口簿、计划生育证明书，四、宗地图，五、土地登记审批表，证据一至五证明黄义学就涉案土地申请初始登记，按照法律规定提交了土地登记申请书、申请人身份证明材料、作为土地权属来源证明（即乳源瑶族自治县村镇个人建房用地申请表）及宗地图等材料，经乳源瑶族自治县人民政府审核通过后向第三人颁发了《集体土地建设用地使用证》[第000029753号，乳集建（2004）字第023207040000]。我局在涉案土地使用权登记过程中已依法履行法定职责。第三人黄义学述称，我到现场看过调查核实，北至黄玉群，包括了争议范围，但原告的权属登记簿不包括现争议的地块，土地承包证上不包括现建设用地。第三人黄义学未向本院提交证据材料。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：原告莫桂才等四人的质证意见：对被告乳源县自然资源局的证据：证据一至五的真实性、合法性和关联性均无异议，被告作出颁证的行政行为没有详细审查我方土地承包证，导致其颁发的建设用地许可证与原告的土地承包证重复，进而导致第三人的侵权行为。被告乳源县自然资源局的质证意见：对原告莫桂才等四人的证据：1、证据一、二无异议。2、证据三、四真实性、合法性无异议，关联性有异议，该土地承包经营权证与土地承包合同并不能证明原告与涉案行政行为存在利害关系，并侵犯其自身权益。3、证据五、六无异议。4、证据七、八真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据是第三人向市政府提起的行政复议，与本案无关，该行政复议也终止了，并没有实质的审理。5、证据九、十、十一真实性、合法性无异议，证明内容有异议，证据十一生效的民事裁定书已经认定了原告与第三人的纠纷应当先对涉案土地是否存在重叠或重复发证进行行政确认，不应由人民法院直接受理。6、证据十二、十三真实性、合法性和关联性均不认可，该组证据是由原告单方作出的材料，并没有相关受理通知书或者受理的证明，并不能证明其向政府提出申请的事实。第三人黄义学的质证意见：（一）对原告莫桂才等四人的证据：与被告的质证意见一致。（二）对被告乳源瑶族自治县自然资源局的证据:无异议。经审理查明，2003年12月29日，黄义学为建设个人住房，填写了《乳源瑶族自治县村镇个人建房用地申请表》，该申请表经莫家村村委会、桂头镇人民政府、乳源县国土局等单位盖章同意。经审核，2004年1月8日，乳源县政府向黄义学颁发《集体土地建设用地使用证》（乳集建（2004）字第000029753、0232070400001号），证载用地面积96平方米，其中长12米、宽8米，四至为东至距旧乳桂公路拾米，南至本人田，西至水沟，北至本人田。该地块位于乳××自治县××莫家村村委会，黄义学2016年在该地块建好一栋两层水泥红砖结构房屋，并于2017年3月搬入居住。2016年5月20日，乳源县政府发布乳府〔2016〕23号《乳源瑶族自治县人民政府关于实施不动产统一登记的通告》，明确乳源瑶族自治县不动产登记局为县国土资源局内设机构，主要职责是贯彻落实不动产统一登记的法律法规和规章制度，负责全县行政区域内不动产统一登记工作。同时设立乳源瑶族自治县不动产登记中心，承担全县不动产登记工作。2016年7月1日，莫桂才与莫家村莫家四队经济合作社签订《农村土地（耕地）承包合同》，约定莫桂才以家庭承包的方式向莫家四队经济合作社承包土地用于农业生产，承包期限为30年，自2000年1月1日至2029年12月31日止，承包地块共八块，其中从上往下数第一栏记载：名称：砖厂，代码4402320400500400060，面积0.5亩，四至为：东至未承包地、南至道路、西至道路、北至房屋建筑，质量等级：五等地。2016年11月15日，乳源县政府颁发《农村土地承包经营权证》（乳府农地承包权[2016]第440232040050040031J号）给莫桂才，证载承包方代表姓名：莫桂才，承包方式：家庭承包，承包期限：2000年1月1日至2029年12月31日止。承包地块情况从上往下数第五栏记载：地块名称：砖厂：地块编码：4402320400500400060，面积：0.5亩，四至：东至道路、南至莫锦华、西至李亚永、北至黄玉群。黄义学不服乳源县政府2016年11月5日颁发给莫桂才[2016]第440232040050040031J号《农村土地承包经营权证》的行政登记行为，向韶关市政府申请行政复议。在审查过程中，黄义学撤回行政复议申请。2018年8月23日，韶关市政府作出韶府行复[2018]56号《行政复议终止决定书》，决定终止对该案的审查。2019年1月16日，乳源县国土局对乳源瑶族自治县人民法院委托其对莫桂才诉黄义学排除妨害一案进行鉴定，复函如下：1、经我局查阅档案和现场核对，在上述一案中的黄义学建房所在宗地已办理集体土地使用证，因历史和当时技术手段等客观原因，只能确认黄义学建房四至与土地使用证上记载描述基本符合。2、农村土地承包经营权登记发证暂未转移到我局负责。对于莫桂才办理的农村土地承包经营权证中的涉案地块（地名：砖厂，地块代码：440232040050060）的范围与边界，我局无法确认。2019年2月25日，乳源县农业局对乳源瑶族自治县人民法院委托其对黄义学建房是否在莫桂才承包经营的地名为“砖厂”（地块代码：440232040050060）的地块范围内进行鉴定，复函如下：一、我局没有鉴定职能，不具备鉴定资格，无权作出鉴定行政行为。二、黄义学于2004年取得集体土地使用权证（乳集建（2004）字第0232070400001号），图示及四至清晰。三、莫桂才于2016年承包地确权颁发农村土地承包经营权证（证书编号：乳府农地承包权[2016]第440232040050040031J）图示及四至清晰。2019年4月1日，乳源瑶族自治县人民法院对莫桂才等四人诉黄义学排除妨害纠纷一案，作出（2018）粤0232民初415号《民事裁定书》，认为经委托乳源县国土局、乳源县农业局对黄义学现建楼房是否在莫桂才承包经营的地名为“砖厂”（地块代码：440232040050060）的地块范围内及如有占用，实际占用面积多少进行鉴定。上述两局的回复均未能证实黄义学所建房屋是否占用了莫桂才等四人的承包土地。莫桂才等四人所有的乳府农地承包权[2016]第440232040050040031J号《农村土地承包经营权证》与黄义学所有的乳集建（2004）字第000029753、0232070400001号《集体土地建设用地使用证》的四至范围是否重叠，是否属于重复发证未有结论，而该案的处理首先需要对涉案土地是否存在重叠或重复发证进行行政确认，因此，不应由人民法院直接受理，该案应由政府相关部门解决。据此裁定：驳回莫桂才等四人的起诉。2019年7月24日，莫桂才等四人向本院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销乳源县自然资源颁发给黄义学的《集体土地建设用地使用证》[第000029753号，乳集建（2004）字第0232070400001号]。二、乳源县自然资源局承担本案诉讼费。原告莫桂才、宋亚凤、莫群海、侯晓萍为乳××自治县××莫家村村委会第四小组村民，莫桂才与宋亚凤系夫妻关系，莫群海与侯晓萍系夫妻关系，莫桂才与莫群海系父子关系。第三人黄义学为乳××自治县××莫家村村委会第三小组村民。本院认为，本案因莫桂才等四人无证据证实其与乳源县政府颁发给黄义学的《集体土地建设用地使用证》[第000029753号，乳集建（2004）字第0232070400001号]的地块具有利害关系，属于原告不适格的情形，应驳回其起诉，原因如下：乳源瑶族自治县人民法院对莫桂才等四人诉黄义学排除妨害纠纷一案，经委托乳源县国土局、乳源县农业局对黄义学现建楼房是否在莫桂才承包经营的地名为“砖厂”（地块代码：440232040050060）的地块范围内及如有占用，实际占用面积多少进行鉴定，上述两局的回复均未能证实黄义学所建房屋占用了莫桂才等四人的承包土地。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”即与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，才有权作为原告提起行政诉讼。本案中，乳源县国土局、乳源县农业局出具的复函均未证实黄义学所建房屋占用了莫桂才等四人的承包土地。黄义学亦称莫桂才等四人的《农村土地承包经营权证》中的地块不包括其现建房用地范围内。而莫桂才等四人未能提供其他证据证实其与黄义学建房地块具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九规定情形的；”的规定，本案应驳回原告起诉。综上所述，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告莫桂才、宋亚凤、莫群海、侯晓萍的起诉。本案免交案件受理费，原告莫桂才、宋亚凤、莫群海、侯晓萍已预交案件受理费50元，可以向本院申请退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  刘三瑞人民陪审员  茹小英人民陪审员  龚志行二〇一九年九月二十五日书 记 员  黎 宸