广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂07行终98号 上诉人（一审原告）钦州市钦北区大寺镇大寺村委张屋村民小组。 诉讼代表人张俊芬，组长。 委托代理人张湘东，广西源群律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）钦州市自然资源局，住所地钦州市永福西大街**。 法定代表人李诚，局长。 委托代理人蓝春萌，女，钦州市不动产登记局工作人员。 委托代理人潘传业，广西立辉律师事务所律师。 一审第三人梁兰青，女，1974年10月25日出生，壮族，住钦州市。 一审第三人梁张梅，女，1972年6月1日出生，壮族，户籍地：钦州市钦**；现住钦州市钦**。 上诉人钦州市钦北区大寺镇大寺村委张屋村民小组(以下简称张屋村)因建设用地行政登记一案，不服钦州市钦北区人民法院（2019）桂0703行初2号行政判决，于2019年7月3日向本院提起上诉。本案立案后，依法组成合议庭，于2019年8月30日公开开庭审理了本案。根据钦办通【2019】61号文件的规定，不动产的登记职能已划归钦州市自然资源局（以下简称自然资源局）负责，所以，本案的被上诉人应由一审的钦州市不动产登记局变更为自然资源局。上诉人张屋村的委托代理人张湘东，被上诉人钦州市自然资源局（以下简称自然资源局）的委托代理人蓝春萌、潘传业，一审第三人梁兰青、梁张梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，张屋村与钦州市钦北区大寺镇大寺村委望俄队原为同一生产队即望俄生产队。1996年9月，望俄生产队分立为望俄生产队、张屋生产队。1998年8月6日，钦北区大寺镇建设办公室作为甲方、大寺镇大寺××队作为乙方，双方签订一份《征地协议书》，约定甲方根据国家建设需要，征用位于大寺××队望俄岭的荒山6.8亩作为居民建房用地。《征地协议书》第一条载明，征用土地四至界至：东至大寺镇环城路，南至供销社怡园酒家，西至大寺镇北帝庙，北至圩头队饭包岭。第二条载明，土地补偿费以该地被征用前三年平均产值为基数计算，荒山8000元/亩。以上土地补偿费、安置费、青苗费及附着物补偿费四项合计总金额为54400元。甲方代表、经办人及乙方队长、代表在协议书上签名，报村委会、镇政府盖章同意上报。随后，大寺镇建设办公室将征用望俄岭土地开发建设成大寺镇望俄小区。 1999年8月19日，梁兰青向大寺镇建设办公室缴纳35000元地皮款购买大寺镇望俄小区的涉案土地。2006年7月18日，梁兰青取得大寺镇建设办公室核发的编号为2006-060408-005号《村镇规划选址意见书》和编号为005的《村镇建设工程规划施工许可证》。2007年8月5日，梁兰青与钦州市国土资源局钦北分局签订编号为钦地宗合字［2007］第C820号《国有土地使用权出让合同》，完成契税、缴纳土地出让金后，于2007年8月14日向钦州市国土资源局钦北分局提交《土地登记申请书》及《建设用地申请审批表》。期间，国土资源管理部门根据梁兰青的申请及所提供的土地权属来源证明，进行地籍调查、确定面积、界至后，逐级上报。2007年10月12日，经钦州市人民政府审批同意，向梁兰青颁发了钦国用（2007）字第C1401号《国有土地使用证》（以下简称《国有土地使用证》），土地使用权证载明用途为住宅，权属性质为出让，座落大寺镇望俄小区，宗地面积93.60平方米。2016年10月11日，梁兰青为甲方，梁张梅为乙方，双方签订一份《宅基地转让协议书》，甲方自愿将涉案宅基地使用权转让给乙方，但至今尚未办理土地过户登记手续。2017年4月，梁张梅拟在其购买的涉案宅基地动工建房，与张屋村的村民发生争议，经大寺镇政府调解未果。2018年4月，张屋村从梁张梅诉张屋村村民的民事诉讼案件中获知钦州市人民政府已为梁兰青颁发了涉案土地的《国有土地使用证》后，遂诉至本院，请求撤销涉案土地的《国有土地使用证》。 2016年6月20日，《钦州市人民政府关于市本级实施不动产统一登记有关事项的通告》载明：自2016年6月28日起，不动产登记工作由市不动产登记局负责实施，市及钦南区、钦北区、钦州港区国土、房产、林业、海洋等部门停止受理土地、房屋、林权和海域等不动产权利登记业务。 一审法院认为，一、关于职权和适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”和1996年2月1日起施行的国家土地管理局《土地登记规则》第十九条第一款“由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。”规定，钦州市政府具有颁发被诉国有土地使用权证的行政职权。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理：直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”根据《钦州市人民政府关于市本级实施不动产统一登记有关事项的通告》，钦州市人民政府行使的土地登记职权自2016年6月28日起已由钦州市不动产登记局承继。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中原告要求撤销的钦国用（2007）字第C1401号国有土地使用权证是原由钦州市政府颁发，现钦州市不动产登记工作由被告钦州市不动产登记局负责，因此，被告钦州市不动产登记局是本案适格被告。二、关于土地权属来源是否清楚的问题。本案中，涉案土地基于钦北区大寺镇建设办公室于1998年8月6日与大寺镇大寺××队签订《征地协议书》，征用位于大寺××队望俄岭的荒山6.8亩作为居民建房用地。随后，大寺镇建设办公室将征用望俄岭的土地开发建设成大寺镇望俄小区。1999年8月19日，第三人梁兰青向大寺镇建设办公室缴纳35000元地皮款购买大寺镇望俄小区的涉案土地。故被诉土地证项下的土地权属来源清楚。三、关于登记程序是否正当的问题。国家土地管理局《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍)地籍调查)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书。”第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(三)土地权属来源证明；(四)地上)地上附着物权属证明中，梁兰青于2007年8月14日向被告提出土地登记申请时，递交了其个人身份证、于2006年7月18日取得的《村镇规划选址意见书》及用地界至图、《村镇建设工程规划施工许可证》和2007年8月5日签订的《国有土地使用权出让合同》、土地出让金发票、契税完税证、地皮、地皮款收据等土地来源证明材料资源管理部门根据第三人梁兰青的申请及所提供的土地权属来源证明，进行地籍调查、确定面积、界至后，逐级上报，经钦州市政府审批同意，向梁兰青颁发了涉案土地证号为钦国用（2007）字第C14**的国有土地使用权证，土地使用权证载明用途为住宅，权属性质为出让，座落大寺镇望俄小区，宗地面积93.60平方米。第三人梁兰青提交的材料符合上述规定，国土资源管理部门受理了梁兰青的土地登记申请后，通过审查相关材料，确认权属关系，逐级上报后，钦州市政府于2007年10月12日审核同意，依法向梁兰青颁发了涉案土地使用权证，土地登记行为认定事实清楚，颁证程序符合国家土地管理局《土地登记规则》的相关规定。张屋村主张《征地协议书》没有征用到涉案土地及涉案土地是其集体土地，但没有提供证据足以证实。因此，钦州市人民政府向梁兰青颁发涉案的国有土地使用权证，其颁证的行政行为事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。张屋村的诉请撤销理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回张屋村的诉讼请求。 上诉人张屋村诉称，1、一审判决认定事实不清，证据不足。（1）《征地协议》为无效协议，因为征地的主体是无征地权限的钦北区大寺镇建设办公室，征地也未取得合法的征地审批手续，属于违法征地，土地的所有权未发生转移，土地仍然属于张屋村所有。（2）征地程序不合法。征地未经公告及安置补偿等程序，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二十三条的规定。（3）颁证给梁兰青的土地属违法登记，把集体土当作国有土地进行出让无效。2、一审判决程序违法，适用法律错误。鉴于征地违法，土地来源不合法，登记违法，本案应当裁定中止审理。请求二审法院查明事实，依法纠正。 被上诉人自然资源局未提交书面的陈述意见，在法庭调查时口头辩称，1、颁证行为和征地行为是两个不同的行政行为。2、本案登记的土地来源是根据《征地协议书》实施的征地行为而来，上诉人将征地行政行为和颁证行政行为混淆了。因此，上诉人的上诉请求不能成立，请求驳回上诉请求。 一审第三人梁兰青、梁张梅未提交书面的陈述意见，在法庭调查时口头述称，大寺镇人民政府是钦北区人民政府的下属单位，钦北区一直以来都是委托大寺镇人民政府征地的，钦北区人民政府授权给大寺镇政府征地的。不是钦北区的工作人员亲自征地，是一线的单位进行征地。因此，上诉人主张大寺镇人民政府无权征地是不正确的。 经二审审理，本院对一审法院采信证据所认定的事实予以确认。本院另查明，被上诉人自然资源局在一审法定举证期限内未能提供征收大寺镇大寺××队6.8亩荒地的合法批复文件。对登记给一审第三人梁兰青的《国有土地使用证》，被上诉人自然资源局在审核阶段未就拟登记的宗地进行公告。钦州市不动产登记局无独立的行政法人资格，不能独立对外承担行政法律责任。2019年3月25日，中共钦州市委员会印发钦办通【2019】61号《钦州市自然资源局职能配置内设机构和人员编制规定》第三条第三项规定，自然资源局负责全市自然资源统一确权登记工作。 本院认为，首先，根据1995年施行的《土地登记规则》第一款第三项的规定，申请登记的土地必须提供土地的权属来源，而登记给一审第三人梁兰青的建设用地有《征地协议书》、《国有土地使用权出让合同》等权属来源的证据，登记机关的建设用地缺乏由集体性质改变为国有性质的有关机关的合法批复文件及红线图，因此，该登记的建设用地权属来源不具有合法性。其次，登记的程序未按照1995年施行的《土地登记规则》第十五条的规定，在颁证给一审第三人梁兰青之前对拟登记的宗地进行公告，登记的程序有瑕疵。第三、大寺村委会出具的一份《生产队分配情况》已证明，望俄生产队与张屋生产队已于1996年分队，望俄岭是分配给望俄生产队所有的。大寺镇办公室与望俄生产队签订的《征地协议书》上征收的是望俄岭，显然与上诉人张屋村无关。虽然上诉人张屋村向一审法院提交大寺镇大寺村委会的《证明》，拟证明本案登记的建设用地有部分是大寺村委会村民张祥发、张永发兄弟的坡地，而该《证明》只盖有村委会的公章，没有村委会干部的签名，在形式上欠缺。在证明的内容上，并不能明确张祥发、张永发兄弟的坡地是否与本案登记的建设用地有关联，该《证明》从形式至内容不具备采信证据的关联性、客观性与合法性，不能支撑上诉人张屋村的主张，该证据不具有证明效力。而且，上诉人张屋村在一审法庭调查时提供的证人陈某、利某在法庭上作证陈述时也没有明确证明本案登记的建设用是属上诉人张屋村的土地。因此，上诉人张屋村提供的证据不能证明其与本案登记的建设用地存在法律上的利害关系。第四、一审第三人梁兰青取得登记的建设用地是与原钦州市国土资源局签订《国有土地出让合同》并支付了出让金后并经过登记程序，由钦州市人民政府颁发《国有土使用证》取得使用权的，一审第三人梁兰青属于善意取得涉案建设用地的使用权，依法应予保护。况且，大寺镇办公室征收望俄岭进行土地开发成建设用地出让给不特定的自然人，开发的时间长，社会影响涉及面广，所以，慎重处理本案历史遗留问题显得尤为重要。 综上，上诉人张屋村的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定部分事实不清，本院予以指正，但判决主文正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二十五条、第四十九条第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 上诉案件受理费人民币50元，由上诉人钦州市钦北区大寺镇大寺村委张屋村民小组负担。 本判决为终审判决。 审判长 宁 盛 审判员 韦乐熙 审判员 钟凌意 二〇一九年九月三十日 书记员 郭杨兴