安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖11行终75号上诉人（一审被告）定远县人民政府，住所地安徽省滁州市定远县长征东路**，统一社会信用代码113411250032181876。法定代表人邹军，该县县长。委托代理人雍向阳，定远县司法局公职律师。被上诉人（一审原告）汪磊，男，1983年6月20日出生，汉族，住安徽省定远县。一审被告定远县公安局，住所地安徽省滁州市定远县定城镇泉坞山大道**，统一社会信用代码113411250032187184。法定代表人陈本伟，该局局长。一审第三人张国业，男，1991年12月9日出生，汉族，住安徽省定远县。一审第三人杨洋，男，1982年10月22日出生，汉族，住安徽省淮南市潘集区。一审第三人张致运，男，1988年6月12日出生，汉族，住安徽省定远县。一审第三人姚庆华，女，1962年12月2日出生，汉族，住安徽省定远县。一审第三人谢多情,女，1982年9月6日生，汉族，住安徽省定远县。上诉人定远县人民政府（以下简称定远县政府）因与被上诉人汪磊、一审被告定远县公安局、一审第三人张国业、杨洋、张致运、姚庆华、谢多情治安行政处罚一案，不服安徽省滁州市定远县人民法院（2019）皖1125行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2018年9月23日13时许，汪磊驾驶皖Ｍ×××**小型轿车行驶至定远县炉桥镇大柿园村芦塘张通水泥路上时，与张致运驾驶的号牌为浙Ｅ×××**车因会车让路问题发生矛盾，张致运车上乘员张国业、杨洋先后下车至汪磊驾驶的皖Ｍ×××**车旁与汪磊车上乘员姚庆华、谢多情等发生言语争执，接着张国业用手打向坐在车上的谢多情，随后汪磊从驾驶室下车，与张国业、杨洋发生厮打，后姚庆华参与厮打，张国业、杨洋、汪磊、姚庆华四人厮打在一起。定远县公安局接警后，经调查询问并结合相关证据，于2018年10月22日以汪磊殴打他人为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款关于“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”的规定，对汪磊作出定公（炉桥）行罚决字（2018）861号行政处罚决定：决定给予汪磊罚款五百元的行政处罚。汪磊不服，于2018年11月30日向定远县政府申请行政复议。2018年12月25日，定远县政府作出定复字（2018）31号行政复议决定:维持定远县公安局2018年10月22日作出的定公（炉桥）行罚决字（2018）861号行政处罚决定书。汪磊不服于2019年1月7日提起行政诉讼。另定远县政府在本案复议程序中未通知张国业、杨洋、姚庆华等作为第三人参加行政复议。一审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，定远县公安局根据汪磊殴打他人的违法事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款的规定，决定给予汪磊罚款五百元的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，汪磊要求撤销被告定远县公安局作出的定公（炉桥)行罚决字(2018)861号《行政处罚决定书》，理由不能成立，不予支持。另根据国务院发布的国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》，行政行为应当遵守程序正当原则，作出对当事人不利行政行为的，应当听取其意见。本案中，定远县政府在复议程序中，未将张国业、杨洋、姚庆华等利害关系人列为行政复议第三人，违反正当程序原则，属于违反法定程序的情形，故定远县政府定复字（2018）31号行政复议决定程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第二款、第一百三十六条第一款、第五款的规定，判决：一、确认被告定远县人民政府2018年12月25日作出的定复字（2018）31号行政复议决定书违法；二、驳回原告汪磊的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告汪磊负担25元，被告定远县公安局负担25元。上诉人定远县政府上诉称，一审法院判决适用法律错误，根据《中华人民共和国行政复议法》及《行政复议法实施条例》的相关规定，定远县政府作为复议机关，对于是否通知第三人参加复议有选择权，且对于复议程序中未通知第三人参加复议的事实，汪磊及姚庆华、谢多情等既未在复议程序中提出申请要求第三人参加复议，也未在一审中对于复议机关未列第三人的事实提出异议。一审法院根据国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）中的原则性规定认定复议程序违法明显不当。因此，请求二审法院依法撤销一审判决，依法改判确认定远县政府作出的案涉行政复议决定书合法。被上诉人汪磊未答辩。一审被告定远县公安局未述称。一审第三人张国业、杨洋、张致运、姚庆华、谢多情未述称。汪磊向一审法院提举的证据、依据材料有：1、行政处罚决定书一份；2、行政复议决定书一份。定远县公安局向一审法院提举的证据、依据材料有：1、行政处罚决定书4份，证明张国业、杨洋、汪磊、姚庆华均有殴打他人的违法行为，均依法作出处罚决定；2、谢杰报警的受案登记表,证明案件来源于报案;3、受案回执,证明调查程序合法性；4、张国业的询问笔录、杨洋询问笔录、张致运询问笔录、汪磊询问笔录、姚庆华询问笔录、谢多情询问笔录、证人张某1、张某2的证言，证明案件事实情况；5、现场勘验笔录（附现场照片、现场图），证明打架的现场情况；6、行政处罚告知笔录，证明对违法嫌疑人张国业、杨洋、汪磊、姚庆华均依法处罚前告知处罚的事实理由和依据，四人均未提出陈述和申辩；7、张国业、杨洋、汪磊、姚庆华违法犯罪记录前科说明、张国业、杨洋、汪磊、姚庆华的户籍资料，证明涉案人是否有前科及户籍情况；8、接受证据清单（行车记录仪视频9段已刻盘，附视频制作说明书），证明申请人汪磊与他人发生纠纷后相互厮打的事实；9、执行回执，证明张国业因殴打他人被行政拘留十三日已执行；10、送达回执，证明处罚决定书已送达双方当事人，不予受理鉴定已依法告知并送达当事人。处罚依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款。定远县政府向一审法院提举的证据、依据材料有：1、组织机构代码证、法定代表人身份证明各一份，证明定远县政府身份情况；2、行政复议卷宗（正本）一卷，共40页,证明定远县政府定复字（2018）31号行政复议决定书事实清楚，证据充分，程序合法，内容适当，适用法律正确；3、行政复议卷宗（副本）一卷，共94页，证明定远县公安局对汪磊作出的行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，内容适当，适用法律正确。上述证据均随卷移送本院。二审中，双方当事人未提供新的证据。一审法院对本案证据的认定符合法律规定，本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。本院认为，综合双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是：定远县政府在案涉复议程序中未将一审第三人谢多情、张国业等作为第三人参加行政复议等人列为行政复议第三人是否构成程序违法。本案中，定远县政府上诉认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上釆取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条“行政复议期间，行政复议机构…可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。”的规定，行政复议机关是可以通知第三人参加行政复议，而不是必须通知；利害关系人可以申请参加复议，也可以不申请；第三人不参加行政复议，并不影响行政复议案件的审理。但本院认为，上述规定中的“可以”从行政复议法的立法精神理解应是赋予有利害关系的人作为第三人参加行政复议的选择权，而不应当理解为行政机关的自由裁量权，复议机关应当在听取当事人的意见下，从保护公民权利的立法目的出发。在行政法领域，正当程序原则的基本含义是，行政机关作出影响行政相对人或利害关系人权益的行政行为前，应当向行政相对人说明拟作出行政行为的根据，理由，听取相对人的陈述，申辩。行政复议制度不仅是行政机关内部的一种监督制度，更是行政相对人的一种权利救济制度，具有准司法性。行政复议作为一种救济制度，其审查原行政行为，可能作出维持原具体行政行为的复议决定，也可能在认定事实、适用法律、处理结果等方面改变原具体行政行为。如果行政复议决定维持原具体行政行为，可以视为对行政相对人的权利义务没有做出新的设定。但行政复议决定改变原具体行政行为，尤其是对行政相对人产生不利影响的，显然不足以保护相对人的合法权益，有悖于正当程序。一审法院从正当程序的角度认为定远县政府未列第三人作出的复议决定程序违法并无不当，本院依法予以确认。综上，定远县政府的上诉请求及理由均不成立，本院不予支持，一审判决事实清楚、证据充分、适用法律正确，程序合法，本院依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人定远县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  司金虎审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇一九年九月二十九日法官助理齐晓静书记员周杨附：本案适用法律条款：第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。