山东省济南市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）鲁01民终5653号上诉人（原审被告）：王同惠，男，1953年12月17日出生，汉族，住济南市。委托诉讼代理人：鹿文礼，山东吕梁律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘慧娇，山东吕梁律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）：济南市济阳区仁风镇人民政府，住所地济南市。法定代表人：陈丙铜，镇长。委托诉讼代理人：张苗，山东荟萃律师事务所律师。委托诉讼代理人：钱卫东，男，该镇人大主席。原审被告：王英波，男，1977年8月1日出生，汉族，住济南市。上诉人王同惠因与被上诉人济南市济阳区仁风镇人民政府（以下简称仁风镇政府）、原审被告王英波拆迁补偿协议纠纷一案，不服济南市济阳区人民法院（2018）鲁0125民初2870号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月18日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。王同惠上诉请求：请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。事实和理由：一、一审法院认定事实错误。1.审计机关没有对涉案土地上的建筑与必要的生产生活设施进行区分。依照双方土地承包合同约定，王同惠可以保留生产管理房5间，该5间生产管理房应当补偿。另外，为生产生活而设立的其他设施（如水井、厕所等），也被认定为违建不予补偿，与事实不符。根据审计调查报告，只是对涉案土地上的树木、果树、藕塘进行补偿，其他设施全部不予补偿，是错误认定，应予纠正。2.一审法院机械采用审计报告。在一审庭审中，王同惠多次指出审计报告的不当之处，要求按照实际情况继续裁判，但一审法院没有听取王同惠的意见，也没有调查核实，便径自采用审计报告结论，导致王同惠的地上物没有得到补偿。3.王同惠在履行双方拆迁补偿协议过程中没有任何过错。在征地过程中，虽然仁风镇政府没有与王同惠签订书面拆迁补偿协议，但王同惠积极配合，对地上物性质没有隐瞒。在本案诉讼发生之前，也没有任何单位通知王同惠在涉案土地上的地上物为违建。拆迁过程中，王同惠是完全按照仁风镇政府的指示配合工作，没有任何不理性或者违法措施，双方在协议履行过程中没有任何争议。二、一审法院适用法律错误。1.本案不符合合同法规定的解除事由，一审法院适用合同法判决涉案协议部分解除，属于适用法律错误。2.仁风镇政府的损失是因其工作人员的履职过错和评估机构的过错造成的，不应由王同惠承担。在拆迁过程中，没有政府工作人员告知王同惠地上物系违建，并且委托了评估机构进行了评估，王同惠取得的补偿系依据评估报告取得。整个过程中，王同惠没有隐瞒事实，也没有伪造任何材料。涉案土地地上物的性质，拆迁工作人员及评估机构都以实际行为进行了认可。本案诉讼的发生，完全是因为政府工作人员错误和评估机构过错造成，仁风镇政府应当启动问责机制，追究有关人员责任、3.一审法院判决仁风镇政府可以单方解除合同侵犯了王同惠的信赖利益。4.一审法院将本案作为民事案件审理是错误的。双方是拆迁补偿协议关系，是行政协议，仁风镇政府要求解除，系行政行为。本案不应作为民事案件审理。综上所述，请求支持王同惠的上诉请求。仁风镇政府辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，双方没有签订过任何书面的拆迁补偿协议，仅仅是因为黄河滩区脱贫迁建工作涉及到王同惠承包使用的土地，仁风镇政府依据土地承包合同给予地上附着物的补偿。后因山东省审计厅出具的报告记载王同惠违反合同约定在承包地上建违章建筑物，且未办理规划许可手续，仁风镇政府违章发放了351839元，后多次联系王同惠予以返还，王同惠予以拒绝，无奈诉至一审法院。因此，请求驳回上诉，维持原判。仁风镇政府向一审法院起诉请求：1.判令王同惠、王英波返还不当得利款项351839元；后变更为判令解除双方之间的拆迁补偿协议，判令王同惠、王英波返还拆迁补偿款351839元；2.判令王同惠、王英波承担本案一切费用。一审法院认定事实：2003年2月29日，原仁风镇王圈经济管理区委员会（甲方）与王同惠（乙方）签订土地承包合同，双方约定由仁风镇王圈经济管理区委员会将其管理的43.3亩土地承包给王同惠，主要条款为：“一、承包期限：2003年12月31日到2028年10月1日。二、土地利用与保护：乙方只承包种植、经营权，不得在土地上修建建筑物（允许保留5间管理房），不得破坏现有地形、地貌。否则甲方责成乙方恢复地形、地貌，复垦，并索要乙方10倍承包费的罚款。三、包价及付款：每亩包价75元（柒拾伍元），共计包价捌万壹仟壹佰捌拾柒元整。2003年10月1日前付清前10年的承包费叁万贰仟贰佰伍拾元整，后15年的承包费于2004年10月1日前付清（肆万捌仟叁佰柒拾伍元整）。2018年1月31日，原济阳县发展和改革委员会通过仁风镇人民政府提报的《关于济阳县仁风镇黄河滩区居民迁建安置社区工程实施方案的请示》，并作出批复，该项目名称为济阳县仁风镇黄河滩区居民迁建安置社区工程，项目法人为济阳县仁风镇人民政府，建设地点为仁风镇后王圈村西北部，县道204与207交叉口西北侧。上述济阳县仁风镇黄河滩区居民迁建安置社区工程占用了上述王同惠承包的土地，经原济阳县仁风镇人民政府委托，山东信源土地房地产资产评估咨询有限公司出具济阳县仁风镇黄河滩区居民迁建安置区用地范围地上附着物赔偿评估报告，王同惠承包土地的地上附属物评估价值共计435253元，其中砖木二级74899元、简易结构（平房）2112元、钢混结构249939元、编织袋吊顶96元、PVC吊顶/包墙577元、水泥地面916元、砖地面5956元、砖墙高2.5米以上795元、砖地面5701元、包门600元、包窗400元、彩钢顶、石棉瓦6020元、天线50元、自来水200元、土暖1000元、网线100元、太阳能150元、供水压力罐160元、监控200元、厕所（带顶）150元、下水道（陶瓷）278元、水压井240元、无线900元、钢筋混泥土圆管400元、乔木13898元、果树1020元、藕塘68496元。2018年3月30日，仁风镇政府将地上附属物补偿款435253元转账至王同惠在山东农村商业银行的账户内。王英波与王同惠系父子关系，王英波在上述王同惠承包的土地上经营木材加工厂。2018年4月4日，王同惠将其账户内的补偿款330000元转给王英波。2018年8月9日，济南市2018年黄河滩区居民迁建及易地扶贫搬迁政策落实情况审计调查审计取证单载明，“2018年3月20日，济阳县仁风镇后王圈村发放王同惠（王同惠、王同慧、王同辉系同一人）黄河滩区迁建占地地上附作物补偿款435253元，其中：房屋、装修、院墙等附属物351839元、乔木、果木、藕塘等83414元。”“根据2003年2月29日仁风镇王圈经济管理区委员会（甲方）与王同辉（乙方）签订的43.3亩土地承包合同约定”和“济阳县住房和城乡建设管理委员会出具的情况说明”，“王同惠在该地块上的建筑物违反了合同约定，无规划许可手续。仁风镇人民政府违规发放王同惠房屋、装修、院墙等附属物补偿款351839元。”不符合济南市委、市政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》（济厅字〔2017〕5号）文件的规定。2018年9月13日，山东省审计厅向济南市政府发送审计报告征求意见书（鲁审社征﹝2018﹞101号）。2018年11月2日山东省审计厅出具2018年济南市黄河滩区居民迁建及易地扶贫搬迁政策落实情况专项审计调查报告（鲁审社调报﹝2018﹞15号），该专项审计调查报告亦载明“王同惠违反合同在承包地上建设了部分房屋等建筑物，且未办理规划许可手续。2018年仁风镇政府在办理黄河滩区迁建征地补偿时，对王同惠上述违章建筑物发放了补偿款351839元，以上不符合济南市委办公厅、市政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》（济厅字〔2017〕5号）“一、所有建设必须依法办理相关审批手续后方可实施。未依法取得建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）或未按照规划许可规定建设的建筑物、构筑物、临时建筑物以及各类违法违规户外广告均属违法建设。二、违法建设必须承担相应法律后果。违法建设已经发现，必须依据相关法律规定和相关要求限期拆除，不予任何经济补偿……”的规定。依据上述规定，责令济南市政府督促济阳县依法收回违规发放的建筑物补偿款。”另查明，王同惠、王同慧、王同辉系同一人均为王同惠，原济阳县仁风镇人民政府现更名为济南市济阳区仁风镇人民政府。一审法院认为，本案争议焦点问题一、是否应当解除双方签订的涉案拆迁补偿协议；二、王同惠是否应当返还仁风镇政府主张的涉案附属物补偿款351839元；三、王英波是否应当返还仁风镇政府主张的涉案附属物补偿款351839元。关于第一个争议焦点问题，仁风镇政府主张应当解除双方签订的涉案拆迁补偿协议。王同惠、王英波主张补偿协议是在平等自愿的基础上签订的，且已实际履行，仁风镇政府要求解除没有事实依据，仁风镇政府亦不应当增加该项诉讼请求。一审法院认为，因济阳县仁风镇黄河滩区居民迁建工程建设需要，该工程占用了王同惠承包的原仁风镇王圈经济管理区委员会管理的土地，仁风镇政府向王同惠发放地上附属物补偿款435253元，虽然双方之间没有签订书面补偿协议，但双方事实上形成了拆迁补偿协议关系。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，符合法律规定情形的，当事人可以解除合同。虽然王同惠、王英波不认可仁风镇政府提交的山东省审计厅审计报告征求意见书（鲁审社征﹝2018﹞101号）、山东省审计厅专项审计调查报告（鲁审社调报﹝2018﹞15号），并主张文件是拼凑文件，但仁风镇政府提交的山东省审计厅审计报告征求意见书（鲁审社征﹝2018﹞101号）、山东省审计厅专项审计调查报告（鲁审社调报﹝2018﹞15号）均加盖了济南市济阳区发展和改革局印章和骑缝章，且济阳县仁风镇黄河滩区居民迁建安置社区工程系由原济阳县发展和改革委员会通过批复，王同惠、王英波亦无证据证明山东省审计厅审计报告征求意见书和专项审计调查报告系拼凑文件，一审法院对仁风镇政府提交的山东省审计厅审计报告征求意见书和专项审计调查报告予以采信。根据山东省审计厅专项审计调查报告（鲁审社调报﹝2018﹞15号）记载，仁风镇政府对王同惠发放涉案补偿款351839元，既不符合王同惠与原仁风镇王圈经济管理区委员会签订的《土地承包合同》的约定，亦不符合济南市委办公厅、市政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》，故仁风镇政府主张解除与王同惠形成的关于涉案附属物补偿款351839元部分的拆迁补偿协议关系，一审法院予以支持。一审法院经审理后依法向双方当事人释明法律关系，当事人亦可以在一审法院释明后变更诉讼请求，故王同惠、王英波关于仁风镇政府不能增加诉讼请求的辩称，一审法院不予采纳。关于第二个争议焦点问题，仁风镇政府主张王同惠应当返还其向王同惠发放的房屋、装修、院墙等附属物补偿款351839元。王同惠辩称仁风镇政府向其发放的房屋、装修、院墙等附属物补偿款351839元系基于双方签订的拆迁补偿协议，不构成不当得利。一审法院认为，《中国人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”故仁风镇政府与王同惠形成的关于涉案附属物补偿款351839元部分的拆迁补偿协议关系解除后，王同惠应当向仁风镇政府返还基于该拆迁补偿协议获得的附属物补偿款351839元。关于第三个争议焦点问题，仁风镇政府主张王英波实际取得并使用该涉案补偿款350000元用于投资厂房建设，应当与王同惠共同返还涉案附属物补偿款351839元。王英波辩称自己不是拆迁补偿协议签订主体，与本案没有直接利害关系，其作为被告主体不适格。王同惠将钱转给自己系对其财产所有权的自行处置，与本案无关。一审法院认为，本案系拆迁补偿协议纠纷，王同惠基于拆迁补偿协议取得拆迁补偿款，拆迁补偿款是对地上附属物的补偿。济阳县仁风镇黄河滩区居民迁建安置区用地范围地上附着物赔偿评估报告载明的产权人为王同惠，根据合同的相对性原则，王同惠是拆迁补偿协议相对方，仁风镇政府并无证据证明地上附属物为王英波所有，王英波亦没有认可地上附属物由其投资所建。虽然王同惠就将其中的330000元转给王英波，但王同惠有处分自己财产的权利，并不能基于转款行为就认定王英波负有返还补偿款的义务。虽然在仁风镇政府提交的录音资料中，王英波认可协商解决补偿款的问题，但并未认可地上附属物归其所有。综上仁风镇主张王英波返还涉案附属物补偿款的诉讼请求，一审法院不予支持。为此，一审法院依照《中国人民共和国合同法》第九十四条、第九十七条，《最高人民法院关于适〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定判决如下：一、解除济南市济阳区仁风镇人民政府与王同惠形成的关于涉案附属物补偿款351839元部分的拆迁补偿协议；二、王同惠于判决生效之日起十日内返还济南市济阳区仁风镇人民政府涉案附属物补偿款351839元；三、驳回济南市济阳区仁风镇人民政府的其他诉讼请求。如果未按判决指定的履行期间给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费6580元、诉讼保全费2320元，由济南市济阳区仁风镇人民政府负担1160元，王同惠负担7740元。经审理，本院认定，一审认定事实属实，本院予以确认。另查明，双方《土地承包合同》第四条规定：“合同变更与终止（一）合同到期自然终止，甲方另行承包；（二）国家重大政策调整需要变更、终止合同时，除甲方付给乙方剩余年限的承包费外，其他按当时的物价折价处理，甲方收回土地。”王同惠《地上附着物评估结果表》载明：王同惠在承包土地上建设砖木结构二级房屋159.36平方米、简易结构平房10.56平方米、钢混结构房屋555.42平方米。再查明，本案一审判决后，王同惠向一审法院提起行政诉讼，要求确认仁风镇政府解除与王同惠的拆迁补偿协议的行为违法，一审法院于2019年6月21日受理。2019年7月18日，一审法院作出（2019）鲁0125行初40号行政裁定，以本案尚未作出生效判决为由裁定中止诉讼。王同惠向济南市历下区人民法院提起行政诉讼，要求确认山东省审计厅出具的审计报告中“责令济南市政府督促济阳县政府收回违规发放的建筑物补偿款”的行政行为违法并予以撤销。2019年7月4日，济南市历下区人民法院立案受理。2019年7月15日，济南市历下区人民法院作出（2019）鲁0102行初336号行政裁定，裁定将该案移送济南市市中区人民法院审理。2019年8月27日，济南市市中区人民法院受理该案。本院认为，仁风镇政府在一审法院释明后变更诉讼请求为：解除其与王同惠之间的拆迁补偿协议，而王同惠也认为双方之间系拆迁补偿关系，因此，一审法院将双方的法律关系定性为拆迁补偿协议纠纷并无不当。拆迁补偿协议系行政协议，不是民事合同，不属于民事案件受理范围，应当撤销一审判决，裁定驳回起诉。综上所述，王同惠的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百七十条第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条规定，裁定如下：一、撤销济南市济阳区人民法院（2018）鲁0125民初2870号民事判决。二、驳回被上诉人济南市济阳区仁风镇人民政府的起诉。一审案件受理费6580元，退还被上诉人济南市济阳区仁风镇人民政府；上诉人王同惠预交的二审案件受理费6580元予以退还。财产保全费2320元，由被上诉人济南市济阳区仁风镇人民政府负担。本裁定为终审裁定。审判长 韩 梅审判员 许海涛审判员 曹 强二〇一九年九月二十九日书记员 孙 雪