河南省平顶山市新华区人民法院行 政 判 决 书(2019)豫0402行初41号原告舞钢市东风家庭农场,住所地舞钢市武功乡嘴头王村**。统一社会信用代码:92410481MA43Q7LA3K。经营者苏红喜，男，1969年2月10日生，汉族，住河南省舞钢市。委托代理人苏东风，男，系舞钢市风家庭农场工作人员。委托代理人李国红，河南广宏律师事务所律师。被告舞钢市武功乡人民政府，住所地舞钢市武功乡武功村。统一社会信用代码：11410481005502819E。诉讼代表人周庆贺，乡长。出庭应诉负责人胡延洋，副乡长。委托代理人王记滨，男，系舞钢市武功乡人民政府规划所长。委托代理人王东广，河南信心律师事务所律师。被告舞钢市城市管理局，住所地舞钢市垭口老市场街。统一社会信用代码：11410481MB1712114G。诉讼代表人李长春，局长。出庭应诉负责人刘松峰，副局长。委托代理人李宏超，男，系舞钢市城市管理局法制科长。委托代理人王东广，河南信心律师事务所律师。原告舞钢市东风家庭农场（以下简称东风家庭农场）因要求确认被告舞钢市武功乡人民政府（以下简称武功乡政府）和被告舞钢市城市管理局于2019年3月24日实施的拆除行为违法,于2019年6月3日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月3日立案后，于2019年6月10日分别向武功乡政府及舞钢市城市管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了本案。原告东风家庭农场的委托代理人苏东风、李国红，被告武功乡政府出庭应诉负责人胡延洋及其委托代理人王记滨、王东广，被告舞钢市城市管理局的出庭应诉负责人刘松峰及其委托代理人李宏超、王东广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为，被告武功乡政府与舞钢市城市管理局于2019年3月24日对东风家庭农场中的三个小木屋、儿童娱乐设施健身器材及其他设施等实施了强制拆除。原告东风家庭农场诉称，2014年东风家庭农场承包了舞钢市天源水务有限责任公司租用的武功乡嘴头王村的20多亩土地，从2015年年底至2016年年初陆续建设了七间砖混结构的两层建筑及楼上小木屋和四个小木屋、三座生态温室大棚、凉亭、各种果树花园、喷泉、锦鲤池、儿童游乐场、健身器材等各种配套设施项目。该地是武功乡嘴头王村的集体土地，其中近一半是荒地、荒沟、河滩，是符合土地利用总体规划的其他用地。2019年1月29日，二被告将七间砖混结构的平房及楼上小木屋、厨房，水泥地坪、盆景棚内地板砖等配套设施进行拆除。2019年3月23日，二被告共同给舞钢市天源水务有限责任公司下发公告，要求东风家庭农场在2019年3月27日前拆除三间小木屋、儿童娱乐设施健身器材等。2019年3月24日上午，二被告强行拆除了东风家庭农场所建的三间小木屋、儿童娱乐设施健身器材，另外又强行拆除了喷泉、锦鲤池，休闲凉亭、路面等公告未列项目。二被告暴力拆除毁坏了原告的合法财产。二被告在拆除前并未对东风家庭农场进行告知、催告、没有制作强制执行决定书，并且在东风家庭农场告知二被告其要求拆除的财产并非舞钢市天源水务有限责任公司的财产后，并未中止执行，二被告在公告列明的期限未到期前即实施了拆除行为，也未申请人民法院强制执行，亦未对原告进行催告，二被告的拆除行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》第十八条、三十五条、三十八条、四十三条、四十四条、五十三条、五十四条的规定。同时，二被告的拆除行为还违反了一事不二理原则，二被告于2019年1月29日实施了强制拆除，后又以同样的理由拆除其他剩余的财产。据此，二被告对造成的所有损失应承担损害赔偿责任。综上，特提起诉讼，请求：1.确认武功乡政府和舞钢市城市管理局于2019年3月24日强制拆除东风家庭农场三个小木屋、儿童娱乐设施健身器材、其他设施及损坏其他财产的行为违法（其他设施及其他财产详见起诉状后所附清单）；2.本案的诉讼费由武功乡政府与舞钢市城市管理局承担。东风家庭农场提供的证据材料有：1.公告;2.2019年5月20日舞钢市天源水务有限责任公司出具的情况说明;3.营业执照;4.2019年3月24日拆除现场图片及手机拨打电话的截图;5.2019年3月23日至3月26日杨淑青与武功乡政府党委书记李鑫淇、舞钢市城市管理执法局局长李长春、110接处警的通话录音;6.2019年3月24日拆除现场录像;7.2018年舞钢市人民政府颁发的“助力脱贫攻坚爱心企业”奖牌;8.河南省乡村旅游经营单位等级评定委员会颁发的证书;9.舞钢市新型农业生产经营组织享受用电优惠审批表;10.2019年3月26日苏红喜出具的情况说明;11.建设违法案件调查终结报告和违法案件处理审批表;12.国土资发〔2014〕127号文件;13-14.2019年3月24日杨淑清与武功乡政府党委书记李鑫淇的通话录音;15.曹松召出具的证人证言;16.东风家庭农场项目现状环境影响评估报告。被告武功乡政府辩称，一、原告东风家庭农场所诉称的房屋系东风家庭农场擅自占用土地建设的建筑物、构筑物及其他设施。2016年10月9日原舞钢市国土资源局对东风家庭农场非法占用土地的行为依法立案调查。原舞钢市国土资源局经过调查，于2016年11月7日对东风家庭农场作出了（2016）117号行政处罚决定书，责令东风家庭农场退还土地，没收房屋等其设施，并处以罚款。2017年5月18日，原舞钢市国土资源局向舞钢市人民法院申请强制执行（2016）117号行政处罚决定书。舞钢市人民法院作出了（2017）豫0481行审186号行政裁定书，裁定由原舞钢市国土资源局组织实施强制执行。2018年3月28日东风家庭农场缴纳了罚款，但直至2019年1月29日，东风家庭农场尚未履行（2016）117号行政处罚决定书中“责令退还土地，没收新建七间砖混平房等其他设施”的法定义务。因此，东风家庭农场所诉称的建筑物等一系列设施属于非法利益，应予以强制执行。东风家庭农场所称2019年3月24日二被告实施的强拆三个小木屋等设施的行为，系对2019年1月19日未拆除完毕的构筑物继续组织的彻底拆除。该强制拆除是依据人民法院强制执行裁定、省政府大棚房进行彻底整改的通知、市政府内部职责文件和政府授权组织实施的。二、2017年1月，原舞钢市国土资源局就舞国土监决字[2016]第117号行政处罚案拟向法院申请强制执行的同时，也向舞钢市人民政府提交了《关于申请人民法院强制执行国土集体涉及行政裁定问题的报告》。2017年3月舞钢市政府批示：“依据舞钢市委、市政府舞发〔2014〕6号文件精神，责成乡镇政府依法组织实施。”舞钢市委、市政府舞发〔2014〕6号《关于进一步落实耕地保护责任严格国土资源执法共同监管的意见》要求：“各乡镇政府、街道办和市直各单位要严格按照意见，各司其职，各负其责，密切配合，通力合作，共同做好我市国土资源管理工作……建立国土资源执法部门联动机制，从严落实共同监管责任。”2019年1月19日河南省（农业农村厅）开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室下发了豫大棚房办〔2019〕3号《关于督促对“大棚房”整治不到位问题进行彻底整改的通知》，并在文件随附的《国家自然资源督察济南局暗访核查发现问题清单》中列明“舞钢市武功乡嘴头王村”的东风家庭农场属于“商业服务”“餐饮住宿”类型“大棚房”，要求依法拆除。由于东风家庭农场违法建筑物等设施位于舞钢市城市规划区内，舞钢市城市管理局于2019年1月24日对东风家庭农场的问题依法立案，并在调查中获取了原舞钢市国土资源局（2016）117号行政处罚案卷资料，该处罚案卷中附有舞钢市人民法院作出的（2017）豫0481行审186号行政裁定书和舞钢市政府作出的“依据舞钢市委、市政府舞发〔2014〕6号文件精神，责成乡镇政府依法组织实施”的文件批示。舞钢市城市管理局也向相关部门获取了东风家庭农场未被批准为非农业实施用地的证明。舞钢市城市管理局认为本案处理的违法建设行为所涉及的建筑物、构筑物等设施，已被原舞钢市国土资源局作出的（2016）117号行政处罚予以没收和罚款，根据一事不二罚原则，决定本案与（2016）117号行政处罚决定的强制执行程序一并执行。2019年3月20日武功乡人民政府依据豫大棚房办〔2019〕3号文件要求和舞钢市委、市政府舞发〔2014〕6号文件的部门联动职责，再次向舞钢市政府请示《关于对东风家庭农场大棚房强制拆除的申请》，舞钢市政府相关主管副市长再次联合批示：“请武功乡、执法局依法拆除，同时做好相关信访稳定工作”及“根据3月12日河南省政府大棚房专项检查组要求，必须限期拆除，确保该问题整改到位”。2019年3月22日二被告依法向东风家庭农场送达了强制拆除公告，并于3月24日依法继续实施了强制拆除。需要指出的是，二被告实施的强制拆除实际是对（2017）豫0481行审186号行政裁定的组织实施。另外，东风家庭农场所诉称被损财物、物品清单及数额之事实不属实，二被告在组织强制拆除过程中，依法申请了公证部门对相关物品进行了公证，并由电视台全程录像，对相关应搬离物品进行了清点确认，安全保存在指定地点，通知东风家庭农场及时领取，不存在被损毁之事实。二被告拆除东风家庭农场所称建筑物、构筑物等一系列设施有充分事实和法律依据，属于合法的行政行为，综上，请求依法驳回东风家庭农场的诉讼请求。武功乡政府提供的证据材料有:1.舞国土监决字[2016]117号案卷；2.舞发〔2014〕6号《关于进一步落实耕地保护责任严格国土资源执法共同监管的意见》;3.豫发〔2016〕36号《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、中共舞钢市委常委会会议纪要（八届第28号）；4.河南省舞钢市城乡总体规划图;5.河南省开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室豫大棚房办〔2019〕3号《关于督促对“大棚房”整治不到位问题进行彻底整改的通知》;6.武功乡政府武政文〔2019〕8号《关于对东风家庭农场大棚房强制拆除的申请》;7.舞钢市城市管理局调查材料;8.东风家庭农场拆除前、中、后现场照片。被告舞钢市城市管理局的辩称意见同武功乡政府的辩称意见。舞钢市城市管理局提供的证据材料有：1.舞国土监决字[2016]117号案卷（同武功乡政府证据1）；2.舞发〔2014〕6号《关于进一步落实耕地保护责任严格国土资源执法共同监管的意见》（同武功乡政府证据2）;3.豫发〔2016〕36号《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、中共舞钢市委常委会会议纪要（八届第28号）（同武功乡政府证据3）；4.河南省舞钢市城乡总体规划图（同武功乡政府证据4）;5.河南省开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室豫大棚房办〔2019〕3号《关于督促对“大棚房”整治不到位问题进行彻底整改的通知》（同武功乡政府证据5）;6.武功乡政府武政文〔2019〕8号《关于对东风家庭农场大棚房强制拆除的申请》（同武功乡政府证据6）;7.舞钢市城市管理局调查材料（同武功乡政府证据7）;8.现场物品清点记录；9.东风家庭农场拆除前、中、后现场照片。经庭审质证，原告东风家庭农场对被告武功乡政府提供的证据一的真实性无异议，但认为该证据与本案无关，武功乡政府没有行政权和处罚权；对证据二、证据三有异议，认为上述证据不能证明二被告具有执法权；对证据四有异议，认为该证据不能证明武功乡政府执法的合法性以及东风家庭农场财产的违法性；对证据五无异议，认为整治不到位不代表不能强拆，且看护房不在强拆的范围内，强拆行为违法；对证据六的真实性无异议，认为该拆除请示申请是错误的，因为东风家庭农场的财产是合法的，武功乡政府的强拆行为是错误的；对证据七的真实性无异议，但对勘验笔录不予认可，称该勘验笔录中苏红喜的签名并非本人所签，另外武功乡政府在强制拆除前，并未告知东风家庭农场该强拆行为，且未进行听证，其程序违法；对证据八的真实性无异议，但对该证据的证明目的不予认可，武功乡政府的强拆行为严重侵犯了东风家庭农场的合法权益。被告舞钢市城市管理局对武功乡政府提供的证据无异议。东风家庭农场对舞钢市城市管理局提供的证据的真实性无异议，但认为舞钢市城市管理局的执法依据是错误的，舞钢市城市管理局在实施强拆行为前并未告知东风家庭农场该强拆行为，也未举行听证，同时舞钢市城市管理局没有法律授权，不能进行强拆；对证据八有异议，认为拆除清单内容不完整，且系在拆除过程中进行的登记，程序不合法。武功乡政府对舞钢市城市管理局提供的证据无异议。武功乡政府与舞钢市城市管理局对东风家庭农场提供的证据一的真实性无异议，不能证明二被告行为违法；对证据二、证据七、证据八、证据十有异议，认为与本案无关；对证据三至证据六、证据十一、证据十三、证据十四的真实性无异议；对证据九不予认可；对证据十二、证据十五、证据十六有异议，认为不能证明东风家庭农场用地的合法性。本院对上述证据认证如下：武功乡政府提供的证据一系原舞钢市国土资源局对东风家庭农场作出(2016)第117号行政处罚决定书的卷宗材料，东风家庭农场对该行政处罚决定书既没有提起行政诉讼也未提起行政复议，对该证据本院予以采纳；证据二系舞钢市委、舞钢市人民政府文件，证据三系河南省委、河南省人民政府文件及舞钢市委常委会会议纪要，证据四系舞钢市城乡总体规划图，证据五系河南省开展大棚房问题专项清理整治行动领导小组办公室文件，证据六系武功乡政府文件，客观真实，对上述证据本院予以采纳；东风家庭农场对证据七的真实性无异议，对该证据本院予以采纳；证据八系东风农场拆除前、中、后的现场照片，东风家庭农场对该证据的真实性无异议，对该证据本院予以采纳。舞钢市城市管理局提供的证据一至证据七同武功乡政府提供的证据一至证据七，对舞钢市城市管理局提供的证据一至证据七的认证意见同对武功乡政府提供的相应证据的认证意见；证据八系舞钢市公证处作出的现场物品清点记录，舞钢市公证处在该记录中加盖有“复印件与原件相符”的印章，对该证据本院予以采纳；证据九系东风家庭农场拆除前、中、后现场照片，客观真实，对该证据本院予以采纳。武功乡政府与舞钢市城市管理局对东风家庭农场提供的证据一、证据三至证据六、证据十一、证据十三、证据十四的真实性无异议，对上述证据本院予以采纳；证据二系舞钢市天源水务有限责任公司出具的情况说明，证据十系苏红喜出具的情况说明，证据十五系曹松召出具的证言，综合本案认定的其他证据对能够相互印证的部分予以采纳；证据七、证据八、证据九、证据十二、证据十六与本案缺乏关联性，对上述证据本院不予采纳。经审理查明，原告东风家庭农场于2015年6月18日注册成立，苏红喜系其经营人。2016年10月9日，原舞钢市国土资源局在巡查中发现东风家庭农场未经依法批准，非法占用武功乡嘴头王村集体土地进行非农业建设，于当日对东风家庭农场的非法占地行为进行立案调查。2016年10月11日，原舞钢市国土资源局对东风家庭农场的经营者苏红喜、武功乡嘴头王村村书记张耀亭进行了询问并制作了询问笔录，二人在询问笔录中均陈述苏红喜租用了武功乡嘴头王村土地，于2007年开始建设东风家庭农场，至2016年10月已建成砖混结构平房六间、简易房一间等设施，东风家庭农场坐落于平驻公路路东、嘴头王村段，四至为东至荒地、西至平驻公路、南至嘴头王村、北至地。2016年10月14日原舞钢市国土资源局出具了土地利用总体规划（违法占地）审核意见，认定东风家庭农场所使用武功乡嘴头王村集体土地共计1053平方米符合武功乡土地利用总体规划，该审核意见中加盖有舞钢市国土资源局规划管理专用章。原舞钢市国土资源局经过现场检查、勘测等调查，于2016年11月7日对东风家庭农场作出并送达了（2016）117号行政处罚决定书，认定东风家庭农场未经依法批准擅自占用武功乡嘴头王村集体土地进行家庭农场建设的行为构成了非法占用土地的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十六条第一款的规定，作出如下处罚：1.责令退还非法占用的1053平方米园地，没收在非法占用的土地上新建的七间砖混平房，厨房及水泥地坪等其它设施；2.对非法占用的1053平方米园地按3元/平方米处以罚款，计罚款3159元人民币。东风家庭农场在法定期限内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，原舞钢市国土资源局向舞钢市人民法院申请强制执行（2016）117号行政处罚决定书。舞钢市人民法院于2017年8月14日作出了（2017）豫0481行审186号行政裁定书，裁定内容为:一、对原舞钢市国土资源局作出的（2016）117号行政处罚决定书准予执行；二、对原舞钢市国土资源局作出的（2016）117号行政处罚决定书“责令退还非法占用的1053平方米园地，没收在非法占用的土地上新建的七间砖混平房，厨房及水泥地坪等其他设施。”由原舞钢市国土资源局组织实施。2018年3月28日，东风家庭农场向原舞钢市国土资源局缴纳了3159元的罚款，但（2016）117号行政处罚决定书的第一项处罚内容未得到执行。2019年1月19日河南省“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室下发了豫大棚房办〔2019〕3号《关于督促对“大棚房”整治不到位问题进行彻底整改的通知》，该通知将国家自然资源督查济南局暗访核查时发现的我省存在的部分自查整改“大棚房”不到位的项目清单下发给问题所在县（市、区）党委、政府，责成问题所在县（市、区）党委、政府尽快整治整改到位。该通知附件《国家自然资源督查济南局暗访核查发现问题清单》序号4列明平顶山市舞钢市武功乡嘴头王村存在自查整改“大棚房”不到位问题，核查确认主要问题具体类型为餐饮住宿。2019年1月24日，舞钢市城市管理局对东风家庭农场未办理建设工程规划许可证的违法建设行为进行立案调查，并于当日对东风家庭农场进行了勘验并制作了勘验笔录、绘制了东风生态农场平面图。同日，舞钢市农业局、原舞钢市国土资源局、武功乡政府共同出具了一份证明，内容为：“兹证明位于武功乡嘴头王村北东风家庭农场范围内的用地，未向农业、国土资源行政主管部门申请，批准为农业设施用地。”舞钢市城市管理局经调查研究认为，东风家庭农场未办理建设工程规划许可证违法建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，建议限期拆除，但是鉴于东风家庭农场的违法建设行为所涉及的建筑物、构筑物已在2016年由原舞钢市国土资源局作出的（2016）117号行政处罚决定予以没收并罚款，根据“一事不二罚”原则，决定该案的违法行为与原舞钢市国土资源局作出的（2016）117号行政处罚决定的强制执行程序一并执行。东风家庭农场陈述2019年1月29日二被告对东风家庭农场中的七间砖混结构的平房及楼上小木屋等进行了拆除。2019年3月20日，武功乡政府向舞钢市人民政府作出了武政文〔2019〕8号《关于对东风家庭农场大棚房强制拆除的申请》，主要内容为：“因东风家庭农场被列为大棚房问题，其主体房屋和停车场已经拆除，还有三个小木屋、儿童娱乐设施及健身器材未拆除。现提出申请对剩余的违法建筑进行强制拆除。妥否，请批示。”二被告均陈述2019年3月20日，舞钢市人民政府相关主管领导批示由武功乡政府、舞钢市城市管理局依法拆除。2019年3月22日，武功乡政府及舞钢市城市管理行政执法局向舞钢市天源水务有限责任公司作出了公告，内容为：“因你单位在武功乡嘴头王村北侧建设的东风家庭农场被列为大棚房问题，根据舞钢市人民政府批示，需将三个小木屋、儿童娱乐设施健身器材进行拆除。请你单位于2019年3月27日上午12时前将该房屋内的财物搬离并自行拆除完毕。如在该限定期限内未自行拆除，将于2019年3月28日上午9时实施强制拆除，并追究你单位相关法律责任。”2019年3月24日，武功乡政府、舞钢市城市管理局对东风家庭农场实施了强制拆除行为。东风家庭农场对武功乡政府及舞钢市城市管理局于2019年3月24日对其实施的强制拆除行为不服，提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关实施行政强制行为应当履行相应的法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案，被告武功乡政府及舞钢市城市管理局未提供有效证据证明本案强制拆除行为的合法依据及其所履行的必要法定程序，故其行政强制拆除行为不合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。”本案因被诉强制拆除行为不具有可撤销内容，故应确认被告武功乡政府与舞钢市城市管理局于2019年3月24日对东风家庭农场实施的强制拆除行为违法。二被告辩称其实施的强制拆除行为系对原舞钢市国土资源局作出的（2016）117号行政处罚决定书及舞钢市人民法院作出的（2017）豫0481行审186号行政裁定书的执行，但《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……。”根据该规定可知，限期拆除与没收系不同的处罚措施，原舞钢市国土资源局作出的（2016）117号行政处罚决定书决定没收东风家庭农场在非法占用的土地上新建的七间砖混平房，厨房及水泥地坪等其它设施，舞钢市人民法院作出的（2017）豫0481行审186号行政裁定书裁定由原舞钢市国土资源局对其作出的（2016）117号行政处罚决定书中的“责令退还非法占用的1053平方米园地，没收在非法占用的土地上新建的七间砖混平房，厨房及水泥地坪等其他设施”组织实施。原舞钢市国土资源局作出的处罚决定与舞钢市人民法院作出的行政裁定均未决定限期拆除东风家庭农场在非法占用的土地上新建的七间砖混平房，厨房及水泥地坪等其它设施，据此，武功乡政府与舞钢市城市管理局的上述辩称意见不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认2019年3月24日被告舞钢市武功乡人民政府与被告舞钢市城市管理局对原告舞钢市东风家庭农场实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告舞钢市武功乡人民政府与被告舞钢市城市管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。审 判 长  李建新审 判 员  袁淑扬人民陪审员  李鸿超二〇一九年九月十七日法官助理韩晴书记员张莎莎附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；…