安徽省滁州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖11行终109号上诉人（一审原告）连明意，男，1969年4月17日出生，汉族，户籍地安徽省滁州市琅琊区，经常居住地安徽省滁州市南谯区。委托代理人邵忠银，安徽史怀畅律师事务所律师。被上诉人（一审被告）滁州市琅琊区房屋征收办公室，住所地安徽省滁州市琅琊区东门社区服务中心**，统一社会信用代码12341102054478923P。法定代表人张真明，该办主任。委托代理人朱皖涛，安徽亭城律师事务所律师。一审第三人朱美珍，女，1948年3月1日出生，汉族，户籍地安徽省滁州市琅琊区，经常居住地安徽省滁州市琅琊区。委托代理人连明凤（系朱美珍女儿），女，1968年3月1日，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。上诉人连明意与被上诉人滁州市琅琊区房屋征收办公室（以下简称区房屋征收办）、一审第三人朱美珍因不履行征收补偿安置法定职责一案，不服安徽省滁州市琅琊区人民法院（2019）皖1102行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月5日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年9月9日公开开庭审理了本案。上诉人连明意的委托代理人邵忠银，被上诉人区房屋征收办的出庭负责人黎原副主任及其委托代理人朱皖涛，一审第三人朱美珍及其委托代理人连明凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，连文庆与朱美珍系夫妻，共生育四个子女，即大女儿连明凤、二女儿朱明莉、三女儿连明菊、儿子连明意。夫妻于1986年共同出资850元购买位于滁州市仓库路61号4间的平砖土瓦房屋（面积为60.74㎡）。1994年，该处房产所有权及土地使用权登记在连明意名下。2001年，连文庆去世。2004年，该房屋因下沉倒塌进行了重新翻建，同年12月18日，连明意写下《声明及保证书》，内容为：“关于仓库路61号私有砖瓦土屋原属母亲朱美珍所有，本人有滁州酒厂所分配二间平房屋属于连明意使用，原仓库路61号房屋已破烂不堪，下沉倒塌，现有妹朱明莉出资陆万元重新建造，本人无出资分份，故本人如今后结婚（原妻已离婚）本人及妻子保证绝不占用，无权占有房屋所有一切产权”。对此，朱明莉为滁州市仓库路61号的重建房屋出资6万元，并表示赠与母亲朱美珍用于建房，连明凤、连明菊均认可没有出资。2017年6月6日，滁州市琅琊区人民政府发布滁琅房征字〔2017〕1号《征收公告》，对滁州市北湖周边东北侧棚户区改造范围内房屋进行征收，滁州市仓库路61号的重建房屋在此次征收范围内。2017年8月14日，区房屋征收办对该房屋予以认证，确定了“产权人”和“使用权人”均为朱美珍，因该房屋为无产权证，遂在“有条件认可的房屋（㎡）”一栏中认证了面积，为77.46㎡。2017年8月16日，区房屋征收办与朱美珍签订了滁房征补协字NO：0207210《国有土地上房屋征收与补偿协议书》，将产权调换安置至西涧花园二期67#1单元603室。2018年5月3日，连明意向一审法院提起民事诉讼，请求确认对滁州市仓库路61号的重建房屋享有所有权及土地使用权。2018年6月22日，一审法院作出（2018）皖1102民初1282号民事判决，以滁州市仓库路61号的重建房屋已经拆迁而不存在为由，驳回了连明意的诉讼请求。2018年9月5日，连明意再次提起民事诉讼，要求确认其书写的《声明及保证书》无效。2018年11月26日，一审法院作出（2018）皖1102民初2986号民事判决，以连明意在作出上述声明及保证时，具有完全民事行为能力，意思表示真实，且不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗为由，驳回了连明意的诉讼请求。上述判决均已生效。连明意仍不服，遂提起行政诉讼。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条之规定，区房屋征收办作为被征收地块的房屋征收部门，有权与被征收人签订房屋征收补偿协议。本案中，连明意主张其为滁州市仓库路**房屋的所有权人，区房屋征收办应与其签订征收补偿协议，而区房屋征收办认可朱美珍为被征收人，所以本案的争议焦点为朱美珍是否为被征收人。对此焦点，可以从滁州市仓库路61号房屋的重建前后的过程予以判断：重建前，滁州市仓库路61号房屋登记在连明意名下，至2004年房屋因倒塌灭失，根据《城市房屋权属登记管理办法》第二十四条、第二十五条规定，可以推定连明意丧失了房屋所有权；2004年12月18日，连明意写下《声明及保证书》，表明其对前述推定予以认可，且经法院生效判决可以认定其对于滁州市仓库路61号房屋放弃权利的处分完全合法有效，，其不再能够作为滁州市仓库路**房屋的所有权人；重建时，朱美珍虽未办理房屋所有权登记，但其作为使用权人的身份成立，且区房屋征收办认可重建房屋系2005年航拍前所建，遂予认证朱美珍为重建房屋的所有权人并无错误。综上，朱美珍作为滁州市仓库路61号重建房屋，即区房屋征收办所征收房屋的所有权人，合法有据，朱美珍与区房屋征收办出于意思自治而签订的滁房征补协字NO：0207210《国有土地上房屋征收与补偿协议书》合法有效，连明意主张其应当作为被征收人并无事实依据，其各项诉讼请求不能成立。其次，连明意认为区房屋征收办在征收房屋过程中程序违法，但连明意并无证据证明区房屋征收办征收过程中存在违反法律、行政法规的情形，故不予支持。另，连明意虽然至2019年1月才提起行政诉讼，但此前因有关民事诉讼争议尚未解决而被耽误期限，该期限不计算在本案起诉期限内。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八第一款、第六十九条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定，判决：驳回原告连明意的诉讼请求。案件受理费50元，由原告连明意负担。上诉人连明意上诉称，一、事实认定方面：1、土地权属问题：一审法院规避了土地使用权的敏感问题，未提及2004年修建后讼争房屋的土地权属问题。房屋倒塌灭失，土地或土地使用权也灭失或放弃了吗？2004年房屋修建后连明意有土地使用权吗？2、房屋权属问题：从非法建筑物的权属认定看，一审法院片面地将讼争房屋认定为朱美珍所有，粗暴地剥夺其及朱美珍其他子女的权益。原房屋2004年重建时，诸多人出资（连明意有金钱出资，也有原房屋的砖瓦等残值出资），各人对修建后的房屋拥有一定的权益，一审法院不应当简单地认定为第三人朱美珍所有。二、审理过程看：1、从争议焦点看，一审法院归纳争议焦点严重片面。一审中，其诉讼请求可以概括为两方面，其一、区房屋征收办征收其土地违法，这是主要方面；其二、征收其土地之上房屋违法。一审法院只是片面地审议了无关痛痒的第二个方面，遗漏了至关重要的第一方面；2、从诉讼请求，一审判决有重大遗漏。其诉请第一项就是“确认被告未予认证原告土地的行为违法”，一审法院根本不去回答该问题；3、从审理方式上看，一审法院笼统、牵强地将房地合并一起处理，不顾及本案合法土地与非法建筑物两个权属的实际（所谓2004年“朱美珍修建的房屋”为非法建筑物，连明意土地为合法的国有土地使用权），只看到非法建筑物所有权的征收补偿，忽略了连明意可以基于合法土地主张征收补偿的合法要求。三、法律适用上：1、一审法院基于征收补偿的地方规定（非法律法规），认定区房屋征收办将征收补偿利益归结为朱美珍为合法，提供不了任何法律规定；而对其的合法土地不予认证与补偿，区房屋征收办及一审法院却不能提及任何法律规定与地方政府的规定；2、从征收补偿相对人的整体认定来看，如果征收部门执意从房地一体角度确定征收补偿对象，那么可以推定连明意持有合法的土地使用权，2004年朱美珍家庭共同修建的非法建筑物依附于合法的土地，即根据“房随地走”原则，整个建筑物权属应该属于连明意，征收部门应当与连明意签订征收补偿协议；3、根据《城市房屋权属登记管理办法》第24、25条规定，也不能得出其丧失了原房屋的所有权，这个办法只是行政法规，只是规定房屋登记、注销的行政程序，并未涉及房屋权属的取得与丧失问题，房屋权属问题应该是物权法予以解决的。总之，一审法院忽略了本案房地分离的事实与法律规定，忽略了合法土地与非法建筑物的法律定性，片面地审理非法的房屋权属问题，遗漏了合法的土地使用权问题，导致得出错误的结论。综上，请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人区房屋征收办答辩称，连明意书写的申明及保证书合法有效，其依据此申明及保证书与朱美珍签订征收补偿协议有事实依据。连明意在民事诉讼中要求确认申明及保证书无效，但被一审法院驳回诉讼请求，因此其征收补偿行为具有事实和法律的依据。请求驳回上诉，维持原判。一审第三人朱美珍述称，原仓库路61号房屋系其与丈夫共同出资购买在，一直由其居住。连明意在其不知情的情况下，将房屋登记在自己名下。2004年，该房因年久失修而倒塌、灭失，其房产证同时自动失效。其无处居住时，连明意为逃避赡养责任，亲笔写下“声明及保证书”交给其，主动放弃登记在连明意名下的仓库路61号房屋的相关权利。其后，其女儿朱明莉为赡养其出资6万元，在该宅基地上另建77.46平方米的房屋供其居住。2017年政府征收其房屋并对其补偿安置，该宅基地国家收回。连明意在此地没有房屋，政府也无从征收。区房屋征收办征收其房屋，认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。连明意的上诉请求没有法律依据，请求依法驳回连明意的上诉请求。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，连明意的第一项诉请是要求确认区房屋征收办的“滁州市国有土地上房屋征收认证表”未予认证其土地的行为违法。由于国有土地上房屋征收与补偿程序是较典型的多阶段行政程序，在后续行政行为能够吸收前续行政行为效果时，从权利救济有效性考量，当事人应就后续行政行为是否合法提起行政诉讼。区房屋征收办所作的“滁州市国有土地上房屋征收认证表”只是后续双方达成征收补偿协议或琅琊区人民政府作出征收补偿决定的中间过程性行为，连明意的该项起诉不符合法律规定的起诉条件，应裁定驳回起诉。连明意的第二项诉请是要求确认区房屋征收办未与其签订补偿协议的行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。故行政诉讼只能针对行政机关所作的行政行为进行审查，且对行政协议纳入行政诉讼审查范围均是以存在协议为前提。由于协议是双方协商达成一致的结果，故是否签订补偿协议并非行政诉讼的审理范围。连明意的此项起诉亦应裁定驳回起诉。针对连明意的第三项诉请，是要求区房屋征收办给予其安置100平方米的房屋。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《行诉解释》第六十九条第九项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，应裁定驳回起诉。由于连明意所主张的位于滁州市仓库路61号房屋为其所有，已经生效的民事判决驳回其诉讼请求，故连明意并非被征收房屋的所有权人或使用权人，即涉案房屋的拆迁安置与连明意并无利害关系。因此，连明意的此项起诉亦不符合起诉条件。综上，连明意的三项诉请均不符合行政诉讼受案范围，应裁定驳回起诉，而一审法院对连明意的诉请进行实体审理明显错误，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）、（十）项之规定，裁定如下：一、撤销安徽省滁州市琅琊区人民法院（2019）皖1102行初1号行政判决；二、驳回连明意的起诉。一、二审案件受理费各50元，均退还给连明意。本裁定为终审裁定。审判长  司金虎审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇一九年九月二十五日书记员  王俊计附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调卷或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。