湖南省津市市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘0781行初9号 原告：齐云霞，女，1961年8月24日出生，住津市。 委托诉讼代理人：赵祖国，湖南澧洲律师事务所律师。 被告：津市市新洲镇人民政府，住所地津市市新洲镇湘东路**。 法定代表人：汪师儒，该镇镇长。 委托诉讼代理人：张银鄂，湖南正泰律师事务所律师。 被告：津市市房地产管理局，，住所地津市市车胤大道** 法定代表人：李合林，该局局长。 委托诉讼代理人：唐继军，1963年5月14日出生，土家族，该局工作人员，住津市。 委托诉讼代理人：赵继庆，湖南鼎鸣律师事务所律师。 第三人：津市市新洲镇万寿宫居委会，住所地，住所地津市市新洲镇书院路iv> 法定代表人：程念军，该居委会主任。 原告齐云霞不服被告津市市新洲镇人民政府（以下简称新洲政府）、津市市房地产管理局（以下简称津市房管局）及第三人新洲镇万寿宫社区居民委员会（以下简称万寿宫居委会）强制拆除行为及行政赔偿一案，本院受理后，经审理认为,齐云霞的起诉超过法定起诉期限，于2018年7月26日裁定驳回齐云霞的起诉。齐云霞不服提起上诉，常德市中级人民法院指令本院继续审理。本院于2019年5月15日再立案后，通知万寿宫居委会为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月16日公开开庭审理了本案。原告齐云霞的委托诉讼代理人赵祖国，被告新洲政府的负责人周先福和委托诉讼代理人张银鄂，津市房管局的负责人田继登和委托诉讼代理人唐继军、赵继庆，第三人万寿宫居委会法定代表人程念军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 齐云霞在津市市新洲镇万寿宫社区东后街015号拥有砖木结构房屋一套，房屋建筑面积60平方米。2015年8月7日，万寿宫居委会将上述案涉房屋及附属21平方米厨房拆除后，对齐云霞未予补偿。 原告齐云霞的诉讼请求为：起诉状载明的诉讼请求：一、依法依规确认新洲政府拆迁齐云霞私房违法；二、支付齐云霞房屋补偿价款186337元。2018年6月27日开庭审理时，齐云霞变更房屋补偿价款金额为324000元，另增加二项请求，要求津市房管局对案涉房屋进行价值评估和责令津市房管局违法征收不作为违法。2018年7月16日开庭审理时，经本院依法释明，齐云霞对诉讼请求最终明确为：一、确认新洲镇人民政府拆除齐云霞房屋违法；二、支付房屋补偿价款479780元，三、增加一项诉讼请求，对津市市人民政府津政发（2016）12号文件和《津市市人民政府办公室关于贯彻执行的通知》二份规范性文件进行合法性审查。事实和理由：2015年8月新洲镇人民政府实施案涉房屋在内的房屋征收时，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，未进行房屋评估，未遵守向社会公布、公告告知征收的相关情况等程序，且未补偿被征收人。 齐云霞提交了如下证据：1.齐云霞之父齐云霞齐雨之生前所有的位于新洲镇东街15号房屋权属证明、齐雨之死亡注销证明、齐雨之所生子女证明、齐金星等三兄妹给津市市人民法院关于放弃继承齐雨之房屋遗产的申请书，拟证明享有案涉房屋权利；2.齐云霞邻居陈绍纯的书面证言，拟证明陈绍纯房屋补偿24万元；3.齐云霞邻居杜修保等4人的证人证言，拟证明拆除的房屋中，除有所有权的60平方米房屋外，还有21平方米伙房也被一并拆除。4.齐云霞购房发票、认购单、公租房标志牌、新洲东正街公租房照片，拟证明新洲政府拆除房屋是以旧城改造建公租房为名，实行房屋开发之实，实施违法行为。 被告新洲政府辩称，1.本案产生的背景是，对案涉房屋所在整体地块房屋的拆除，首先由万寿宫居委会决定对该地块进行改造，在拆除一部分房屋后，因没有征收文件及相应的安置资金，另一部分房屋拆除困难，新洲政府才接手向津市政府申报了相关改造项目；2.拆除案涉房屋是齐云霞与万寿宫居委会协商一致签订协议后进行，并对齐云霞进行了安置，齐云霞主动搬迁后实施的，不是强制拆除且拆除面积应以原始依据为证；3.齐云霞增加诉讼请求没有正当理由，特别是其主张的家具损失没有事实和法律依据；4.对相关规范性文件的合法性审查，应当起诉津市市人民政府。 新洲政府提交证据如下：1.房地产买卖契约，拟证明案涉房屋面积为住宅、砖木结构、面积60平方米；2.津市市人民政府关于对津市市新洲棚户区改造项目私有房屋征收决定的公告，拟证明有对房屋拆除后的具体处理办法，该文件虽在房屋拆除之后发布，但可以作为案涉房屋补偿参考标准；3.房屋摸底表、花名册，拟证明案涉房屋面积60平方米；同时，证明齐云霞选定的安置房为东正街公租房301号。 被告津市房管局辩称，1.拆除案涉房屋不是房屋征收行为，也不是行政行为，津市房管局亦没有参与，故没有相应的义务和权利；2.案涉房屋的拆除在2015年，征收公告发布是2016年，且该房屋不在征收范围内，故津市房管局与其没有关联；3.津市房管局不是评估机构，也不是中介机构，齐云霞的评估请求不能成立；4.对新洲政府的答辩意见津市房管局予以认可。 津市房管局未提交证据。 第三人万寿宫居委会的答辩意见与新洲政府的答辩意见相同。 万寿宫居委会未提交证据。 本院依法调取了以下证据：1.齐云霞案涉房屋原址勘验笔录，该证据反映齐云霞案涉房屋原址在新洲镇东正街与湘东路交叉处的西南角，东正街和东后街均为南北向，相距约25米。在新洲镇东正街与湘东路、东后街自北往南一百多米的范围内，只建有公租房屋一幢。 2.本院对万寿宫居委会法定代表人程念军的调查笔录一份，该证据反映与拆除齐云霞案涉房屋同一片区的房屋共33户；在万寿宫居委会负责拆除该33户房屋后，由新洲镇政府在其原址修建了公租房屋一幢，即上述勘验笔录中新洲镇东正街与湘东路、东后街自北往南一百多米的范围内的唯一一幢房屋。 经庭审质证，齐云霞对新洲政府提交的房地产买卖契约无异议；对津市市人民政府津政发（2016）12号文件即津市市人民政府关于对津市市新洲棚户区改造项目私有房屋征收决定的公告和其征收补偿安置方案的真实性无异议，对其关联性、合法性有异议，认为房屋拆除前，该文件尚未发布；补偿方案与国务院行政法规相抵触，减损了被征收人的权利，表现在补偿费用的金额低于常德市城区的标准。对房屋摸底表、花名册认为不是原件，形式要件不合法。津市房管局、万寿宫居委会对上述证据无异议。新洲政府对齐云霞提交的房权证字第××号房屋所有权证无异议；对齐金星兄妹三人、陈绍纯、杜修保等人的书面证言有异议，认为证人应当出庭作证；对齐云霞购房发票、认购单、公租房标志牌、新洲东正街公租房照片的关联性均有异议。津市房管局、万寿宫居委会的质证意见和新洲政府的意见相同。新洲政府、津市房管局、万寿宫居委会对本院调取的证据无异议。齐云霞对本院调取的证据所证明的基本事实未提出异议。 对各方当事人无异议的证据，本院予以确认。对有异议的证据，本院认证如下：齐云霞对新洲政府提交的征收公告和征收补偿方案，本院认为，本案行政行为虽没有适用该方案，但该方案关于补偿的项目、方式等，并未违反行政法规的规定，可以参考。对齐云霞提交的陈绍纯的书面证言，本院认为，该证据内容仅证明其获得补偿款24万，其房屋面积、结构等均不明，没有与本案相关联的内容，本院不予认定。对齐云霞提交的齐金星兄妹三人、杜修保4人的书面证言，本院认为，上述证人的证言符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条对证人证言的要求，本院予以认定。对齐云霞提交的公租房标志牌、新洲东正街公租房照片予以认定。对齐云霞提交的发票的收款人为津市市财政局非税收入汇缴结算户，其是否有违法行为，应由有权部门处理，可向有权部门举报，本院对齐云霞购房发票、认购单的证明目的不予认定。 经审理查明，2008年7月4日，齐云霞之父齐雨之向新洲镇房管所购得万寿宫社区东后街015号砖木结构房屋，房屋建筑面积60平方米。齐雨之及其唯一配偶朱远芝均已死亡，分别于2013年7月1日、2014年7月16日注销户口。齐雨之、朱远芝共有子女四人，分别为齐云霞、齐金星、齐兴付、齐云红。2018年4月23日，齐金星、齐兴付、齐云红分别向本院提交申请书，申请书均载明其放弃上述房屋四分之一的继承权。 2015年8月，万寿宫居委会将上述案涉房屋及附属21平方米厨房拆除。 2015年10月13日，津市市发展和改革局批准新洲政府在包含上述齐云霞房屋在内的共33户已拆除房屋的土地上进行公租房开工建设。 2016年3月21日，津市市人民政府发布《关于津市市新洲棚户区改造项目私有房屋征收决定的公告》，该公告载明：“组织实施本次征收的房屋征收部门市市房管局，津市市新洲镇人民政府受市房管局的委托作为征收实施单位，负责项目的房屋征收补偿具体工作”。案涉房屋不在该征收项目范围内。 本案诉讼过程中，常德市中级人民法院指令本院继续审理作出的（2018）湘07行终119号行政裁定书中认定：“组织实施本次征收的房屋征收部门是津市房管局，新洲镇人民政府受津市房管局委托作为征收实施单位，负责项目的房屋征收补偿具体工作，代理行使的是津市房管局的职权。实际上拆除齐云霞房屋后进行原地开发建设的是新洲镇人民政府，可以视为是新洲镇人民政府的行为。”该裁定书已经产生法律效力。 本院认为，本案争议焦点为：1.本案行为是否可诉、被告主体是否适格；2.齐云霞增加的诉讼请求如何处理问题；3.本案应适用赔偿还是补偿以及相应的赔偿方式、项目、标准与数额的确定。 1.本案行为是否可诉、被告主体是否适格 本院认为，本案拆除房屋行为是可诉的行政行为。本案拆除行为是津市房管局为建设公租房，因公共利益的需要实施的管理行为。虽万寿宫居委会拆除案涉房屋在前，发布征收公告在后，但有房屋拆除后，新洲政府接手该改造项目，并对齐云霞进行统一安置和在齐云霞房屋拆除后的原地建设公租房的事实。虽没有证据证明齐云霞房屋在征收范围内，但其所在拆除区域的33户系同一整片区域，含东正街（东街）和东后街。同时，案涉房屋拆除后的33户整片区域，公租房建设只唯一一幢。上述拆除房屋的目的是为建公租房，拆除房屋系公租房建设行为的一部分，公租房建设显属行政行为。故本案房屋拆除行为系行政行为；同时，本案房屋拆除行为是针对特定对象——齐云霞、具体的事项——齐云霞房屋实施拆除的行政行为，是可诉的行政行为。本案津市市人民政府虽在该房屋拆除之后发布征收公告，但其房屋补偿已纳入征收补偿范围；齐云霞房屋虽不在征收范围内，但其公租房建设已扩大范围到齐云霞房屋所在地。前述征收公告确定：“组织实施本次征收的房屋征收部门是津市房管局，津市市新洲镇人民政府受津市房管局的委托作为征收实施单位，负责项目的房屋征收补偿具体工作”，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本新洲区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定，津市房管局是法定的房屋征收部门，对新洲政府的受委托行为应承担责任。新洲政府不是法定征收实施主体，对本案房屋拆除行为不承担责任。 2.对齐云霞增加新的诉讼请求如何处理 变更赔偿数额和增加诉讼请求，均系新的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，被告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”、第一百四十六条“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”等规定，齐云霞对其提出的新的诉讼请求，应说明正当理由，但其未予说明，且本案行政行为并未适用上述规范性文件。故本院对齐云霞变更房屋补偿金额和增加的诉讼请求或其他请求均不予采信和支持。 3.本案应适用赔偿还是补偿以及相应的赔偿标准、方式、项目与数额的确定。 齐云霞要求按国家征收规定补偿，但行政补偿是行政机关实施合法行为给行政相对人造成损失的情形，而本案案涉房屋系齐云霞之父购于津市市新洲镇房管所，其土地性质应为国有，系国有土地上房屋征收。但在拆除房屋前，既无征收决定，也无补偿决定，且至今未达成补偿安置协议，拆除房屋明显违法，应依法赔偿。对齐云霞房屋损失的赔偿，其标准应为国有土地上房屋征收补偿标准，但不应再根据《征收与补偿条例》第十九条所规定的《房屋征收决定》公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，即2016年3月21日的市场价格为基准确定，而应按照有利于保障齐云霞房屋产权得到充分赔偿的原则，以津市房管局在本判决生效后作出赔偿决定时点的案涉房屋类似房地产的市场价格为基准确定。同时，根据《国家赔偿法》第三十六条第八项有关对财产权造成其它损害的，按照直接损失给予赔偿的规定，齐云霞在正常征收补偿程序中依法和依据当地补偿政策应当得到的利益损失，属于所受到的直接损失，也应由津市房管局参照补偿方案依法予以赔偿。因此，本案存在行政赔偿项目、标准与行政补偿项目、标准相互融合的情形。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要形式。案涉房屋系因棚户区改造建公租房而被拆除，如系依法进行征收与拆除，齐云霞既可以选择征收决定公告之日的市场评估价进行货币补偿，也有权要求在改建地段或者就近地段选择类似房屋予以产权调换。但本案系因违反征收拆除规定引发的赔偿，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项规定，行政机关违反征收，侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。因此，为有效维护齐云霞的合法权益，对齐云霞房屋及装修的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿，即对齐云霞房屋的赔偿，不应低于赔偿时在改建地段或者就近地段选择类似房屋的市场价值。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条诸项规定以及齐云霞的请求，津市房管局根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。津市房管局与齐云霞可以按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定的方式确定房地产价格评估机构。鉴于案涉房屋已被拆除，房地产及装修评估价格可以参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条所规定的方法，根据津市房管局与齐云霞提供的原始资料，本着疑点利益归于产权人的原则，独立、客观、公正的出具评估报告。 根据齐云霞的诉讼请求，其主张的损失包括1.房屋（含厨房）损失；2.搬迁费；3.停业误工费；4.电视、空调拆装移动费用。本案拆除的房屋系齐云霞住宅，国家征收补偿的法律法规对住宅未规定给与停产停业损失的补偿，对其要求给与停产停业损失的诉讼请求，本院不予支持。津市房管局可与齐云霞应就上述1、2、4、5项损失问题平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；如双方无法达成一致，津市房管局应按照本判决所确定的方法，及时作出行政赔偿决定。 综上，依据行政诉讼法第七十四条第二款第（一）项和国家赔偿法第四条第（三）项的规定，判决如下： 一、确认津市市房地产管理局于2019年8月拆除齐云霞位于新洲镇东后街015号房屋及厨房的行政行为违法； 二、责令津市市房地产管理局在本判决生效之日起三个月内按照本判决对齐云霞依法予以行政赔偿。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长 周 业 平 审 判 员 张  林 人民陪审员 欧阳高兴 二〇一九年九月二十五日 书 记 员 刘 雨 薇 附相关法律条文： 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行驶行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： 3.违法征收、征用的。 第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要形式。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”。 第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： 行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； 被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第七十条起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除。 第一百四十六条公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。 国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条市、县级人民政府负责本新洲区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本新洲区域的房屋征收与补偿工作。