广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤13行终197号上诉人（原审原告）惠阳市新圩裕丰行。负责人庄杰，经理。委托代理人郑军，男，汉族。被上诉人（原审被告）惠州市惠阳区市场监督管理局。法定代表人曾杏棠，局长。被上诉人（原审被告）惠州市惠阳区人民政府。法定代表人翟伟锋，区长。原审第三人惠州市惠阳区国土资源局新圩国土资源所。负责人钟志标。上诉人惠阳市新圩裕丰行因撤销行政行为纠纷一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初180号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”原告对被告惠州市惠阳区市场监督管理局作出的回复不服，向被告惠州市惠阳区人民政府申请行政复议，被告惠州市惠阳区人民政府以原告的申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定作出不予受理行政复议申请决定，则根据上述行政诉讼法及司法解释的规定，原告应以复议机关惠州市惠阳区人民政府为被告向惠州市中级人民法院提起行政诉讼，不能将做出原行政行为的行政机关和行政复议机关列为共同被告向原审法院提起行政诉讼。综上所述，原告向原审法院提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告惠州市新圩裕丰行的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），原审法院予以退回。上诉人惠阳市新圩裕丰行不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、原审裁定严重违背事实和违反法律规定。第一，本案的两被上诉人忽视一个事实，即我行的营业执照是依法申请并获得公司登记核准注册的集体所有制企业，核准的注册号为工商企惠阳加字xx小号。只是由于我行保管不善而遗失，我行根据《企业法人登记管理条例》第二十五条第二款规定在媒体刊登遗失公告后向惠州市惠阳区市场监督管理局申请补发，却被告知我行因不能提供营业执照原件而不能补发。第二，我行已经提供能证明营业执照真实，即具有证据证明力排行第一的行政机关——国土部门确认真实的八份证据，以及署名是我行的惠阳国用[97]字第13210xxxxxx号《国有土地使用证》，但惠阳区市场监管局既不予证实，也不否定真伪，却坚持没有营业执照原件就不能补发。在我行向惠州市惠阳区人民政府提起行政复议申请时，惠阳区政府竟然认同惠阳区市场监管局，同样以我行提供不了营业执照原件为由，认定我行不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定而不受理我行的行政复议申请。显然，两被上诉人均违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十条第一款第(二)项的规定。从另一法律层面上看，两个被上诉人作出的具体行政行为的事实和理由是一致的，即都是围绕我行无法提供营业执照原件而作出的两个意思一致的行政行为。第三，惠阳区政府作出不受理我行的行政复议申请实际上是维持惠阳区市场监管局作出的具体行政行为，并没有改变惠阳区市场监管局原行政行为的内容。据此，我行根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第二、三款规定向原审法院起诉依法有据。但原审法院却在没有查清案件全过程的情况下，竟然依据司法解释第一百三十三条规定驳回我行的起诉。第四，我行起诉的诉请被告主要是惠阳区市场监管局，起诉的事实是惠阳区市场监管局以我行提供不了已经遗失营业执照的原件所作出不予受理我行要求补发营业执照诉求的《回复》。而将惠阳区政府列为第二被告主要是因其违法支持惠阳区市场监管局的主张，即惠阳区政府驳回我行的行政复议申请的理由同样是提供不了营业执照原件。如果原审法院认为我行应当分别起诉，即另诉惠阳区政府的，应当告知我行撤销对惠阳区政府的起诉诉求。但原审法院并没有这样做，而是以惠阳区政府管辖权之故一并驳回我行的全部起诉。本案我行主要诉请的是惠阳区市场监管局，起诉有三项诉讼请求。其中前两项诉求主要针对的是惠阳区市场监管局，非惠阳区政府。原审法院如果认为惠阳区政府不属本案的诉请被告，在告知我行撤回这一诉求(第三项)无果的情况下，才能判定驳回我行的第三项请求，而非整个起诉。二、裁定曲解法律和司法解释规定。原审法院曲解《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定和司法解释第一百三十三条规定的立法含义。本案惠阳区政府虽然是以不符合条件作为不受理我行的复议申请的，但这种行为与惠阳区市场监管局以我行不符合补发营业执照的理由是一致，并没有改变惠阳区市场监管局原行政行为的意思。相反，是支持原行政行为的意思。即惠阳区政府作出的不予受理行政复议申请决定可以认定为系维持惠阳区市场监管局原行政行为的意思。据此，本案应当适用司法解释的第一百三十四条第二款和第三款规定。原审法院作出驳回我行起诉适用法律依据是错误的。三、立案程序违法。原审法院是在2019年3月25日收到我行起诉材料的，但并没有根据《行政诉讼法》第五十一条规定和司法解释第五十三条规定作出立案决定，而是在我行多次催促并到找到原审法院的有关人员论理，原审法院才于2019年4月18日作出受理我行起诉的通知，显然已经违反立案程序规定。四、两被上诉人的违法行为如不纠正的法律后果。一是如果本案得不到公平正义的审判，这就意味如果遗失营业执照，如提供不了原件，即使有其他材料证明，也不能补发，向复议机关寻求救济，同样以提供不了营业执照原件驳回行政复议申请为“合法化”。二是遗失营业执照就意味企业“自动消亡”而无须办理注销登记手续，为一些想逃避法律责任的企业找到“合法的理由”。三是行政机关不依法行政和有法不依的行为就可以“逍遥法外”。四是我行遗失营业执照申请补发这么如此简单明了的事实，寻求补发竟然如此之难，并“四处碰壁”而得不到支持，社会、民众、媒体对此将会如何看待这些拿纳税人钱的部门是如何依法行政的等等。上诉请求：1.撤销博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初180号行政裁定，并判令原审法院重新审理本案；2.上诉费用由两被上诉人承担。被上诉人惠州市惠阳区市场监督管理局（以下称惠阳区市监局）未向本院提交书面答辩意见。被上诉人惠州市惠阳区人民政府（以下称惠阳区政府）答辩称，一、原审法院裁定适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第一百三十三条的规定，上诉人对惠阳区市场监管局作出的回复不服，向本府申请行政复议，本府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定作出不予受理行政复议申请决定，根据前述行政诉讼法及司法解释的规定，本府不予受理行政复议申请决定不属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形。因此，一审裁定适用法律正确，应予以维持。二、本府作出的《行政复议不予受理决定书》适用法律正确，依法应予以维持。本府在收到上诉人的《行政复议申请书》后，因无法核实上诉人的主体资格，先后两次向上诉人送达《行政复议告知书》，告知其根据《行政复议法》规定需要补充的材料，上诉人均无法提供证明其主体资格的有效材料；为查清事实，本府先后前往惠阳区市场监管局请求协助，也召集上诉人和惠阳区市场监管局沟通协调，但由于上诉人提供的营业执照经营期限止于1997年12月30日，该营业执照不在经营期限范围内，且没有资料能显示新圩裕丰行是经依法登记成立的主体，因此，本府根据《行政复议法实施条例》第二十八条规定作出《行政复议不予受理决定书》。综上所述，原审法院查明事实清楚、适用法律正确，请法院依法驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人惠州市惠阳区国土资源局新圩国土资源所述称，一、原审法院裁定事实认定清楚、适用法律正确，应当予以维持。上诉人对惠阳区市场监管局作出的回复不服，向惠阳区政府申请行政复议。尔后，惠阳区政府以上诉人的申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定作出不予受理决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条之规定，若上诉人对惠阳区市场监管局所作行政行为不服的，应以惠阳区市场监管局为被告提起行政诉讼，若上诉人对惠阳区政府所作不予受理决定不服的，应以复议机关惠阳区政府为被告提起行政诉讼，而不能将做出原行政行为的行政机关和做出不予受理行为的行政复议机关列为共同被告，提起行政诉讼。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款之规定，行政诉讼第三人是与被诉行政行为或案件处理结果有利害关系的主体。本案是上诉人在申请补办营业执照时不服惠阳区市场监管局所作行政行为、惠阳区政府不予受理行政复议申请的行政行为所提起的行政诉讼，我所同被诉行政行为及案件处理结果均无有利害关系，根据上述法律规定，我所并非本案第三人，不应被列作案件当事人综上所述，本案原审裁定事实认定清楚、适用法律正确，且我所与本案并无利害关系，并非本案第三人，不应被列作案件当事人，因而恳请法院驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条第三款规定，提起诉讼要有具体的诉讼请求和事实根据。人民法院在接到起诉状时起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明。根据上述法律规定的要求，在立案后发现当事人的诉讼请求不明确，亦应当予以释明。本案中，上诉人因不服惠阳区市监局未向其补发营业执照，向惠阳区政府申请复议。惠阳区政府以上诉人未补充提交“惠阳市新圩裕丰行”是经依法登记主体的相关材料，故认定上诉人提起的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条为由，决定不予受理其复议申请。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。根据上述规定，本案不属于复议机关维持原行政行为的情形，惠阳区市监局和惠阳区政府在本案中不属于共同被告。对于复议机关程序性驳回复议申请的情况，当事人可以选择起诉复议机关，也可以起诉作出原行政行为的行政机关，但不能同时提出诉讼。原因在于直接起诉原行政行为的目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关的诉求虽然是要求人民法院撤销驳回复议申请的决定，但撤销驳回复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉做出原行政行为的行政机关和复议机关，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。据上诉人提起的诉讼请求可知，其实质上是对惠阳区市监局行政不作为而提起本诉。经本院释明，上诉人自称其主要是对惠阳区市监局未履行法定职责的行为不服。为保障行政相对人的诉权，原审法院应就被上诉人惠阳区市监局是否存在上诉人所述的行政不作为情形进行审查并依法处理。原审法院在未进行指导和释明的情况下，迳行以上诉人提起本案诉讼不符合法定起诉条件为由裁定驳回其起诉，有所不当，本院予以纠正。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初180号行政裁定；案指令广东省博罗县人民法院继续审理。审审判长  朱丽蕴审判员  邱炜炜审判员  覃毅华二〇一九年九月二十七日法官助理毛泳玲书记员李冬楹