贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔行终2280号上诉人（一审原告）杨秀勤，男，水族。委托代理人杨高州，北京京润律师事务所律师。被上诉人（一审被告）三都水族自治县人民政府。法定代表人潘仕进，该县县长。委托代理人石贵银，贵州桥城律师事务所律师。上诉人杨秀勤因与被上诉人三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）确认行政协议无效纠纷一案，不服黔南州中级人民法院（2018）黔27行初323号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。杨秀勤一审诉讼请求：判决确认三都县政府所设立机构三荔指挥部与杨秀勤签订的《贵州省三荔高速公路项目建设房屋、附属设施、装饰装修和构筑物等拆迁补偿协议书》（以下简称《拆迁补偿协议》）无效。一审法院经审理查明，三都县政府因三荔高速公路建设项目，需要征收三都县中和镇庞寨村四组的部分土地。杨秀勤涉案房屋所占用的土地在被征收范围之内。2015年10月15日，三都县县委办公室、三都县政府办公室作出《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕140号），决定成立三荔指挥部，由该指挥部负责协调三荔高速项目建设三都县境内的各项工作。2016年6月28日，黔南州人民政府作出《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕122号），同意黔南州南片区高速公路三年建设会战指挥部报批的《关于批准实施三都至荔波高速项目建设征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案的请示》（黔南南片指呈〔2016〕2号）和《关于保留三独、三荔高速公路项目建设征收补偿安置方案葡萄补偿标准的请示》（黔南南片指呈〔2016〕6号），其中，附件《三都至荔波高速公路建设项目征收补偿安置方案》对征收范围、房屋征收安置补偿、地上构筑物补偿、征收工作组织机构等均作了具体规定。2016年7月8日，贵州省发展和改革委员会作出《省发展改革委关于三都至荔波高速公路项目核准的批复》（黔发改交通〔2016〕1052号），同意该项目建设。三荔指挥部组织测绘人员对杨秀勤涉案房屋的面积、结构、附属设施及装饰装修等进行勘丈测绘并制作了《贵州三荔高速公路项目建设征收（房屋、附属设施及装饰装修和构筑物）勘丈登记表》，杨秀勤在该登记表上签字确认。2016年12月10日，三荔指挥部（甲方）与杨秀勤（乙方）签订《拆迁补偿协议》，主要内容：一、乙方被拆迁房屋基本情况。乙方房屋位于三都县中和镇庞寨村三组，建筑总面积579.6㎡，砖混结构521.6㎡，砖瓦结构58㎡。二、拆迁补偿安置方式，货币补偿。三、房屋拆迁补偿：砖混结构房屋补偿费521,600元．砖瓦结构48,140元。共计569,740元。四、搬家费6,375.6元；五、临时周转过渡费用20,865.6元。六、搬迁奖励费：自签订协议之日起15日至20日内搬迁完毕，奖励3,000元；自签订协议之日起20日至30日内搬迁完毕，奖励2,000元；否则此项补助自动取消。七、分散建房安置补助费5,000元。八、附属设施和装饰装修补偿费70,558.74元。九、构筑物补偿费8,997.1元。十、房屋拆迁、搬家补偿费、临时周转过渡费、附属设施和装饰装修以及构筑物等拆迁补偿费用总计681,537.04元。十一、房屋建筑总面积579.6㎡，按相关政策规定，甲方不再给乙方安排房屋地基等拆迁补偿安置。十二、房屋拆迁补偿费方式。乙方在本协议签订之日起，甲方分两次付清补偿资金在7个工作日内通过银行封闭运行方式办理银行存折册或银行卡付清房屋拆迁、搬家补偿费、临时周转过渡费、附属设施和装饰装修以及构筑物等拆迁补偿费用681,537.04元。十三、乙方应按约定时间进行搬迁、腾地并不得以任何理由影响高速公路施工。否则，甲方将依法进行强制拆除。强制拆迁费用从乙方补偿费用中抵扣。十四、本协议为房屋拆迁、搬家补偿费、临时周转过渡费、附属设施和装饰装修以及构筑物等相关拆迁补偿最终协议，其他不再另行商议。十五、本协议自签订之日起生效，任何一方不得任意违约。违约造成的经济和其他损失由违约方承担。协议签订后，三荔指挥部按约定分别于2016年12月14日、2017年5月17日将上述补偿款打入杨秀勤银行账号为2********的账户内，杨秀勤分别于2016年12月在《贵州省三荔高速公路项目建设房屋、附属设施、装饰装修和构筑物拆迁补偿兑现清册》上签字确认，2017年5月在《贵州省三荔高速公路项目建设房屋拆除补偿兑现清册》上签字确认领取。2018年2月8日，杨秀勤以其房屋所在范围内土地未经合法程序批准征收，三荔指挥部即与杨秀勤签订《拆迁补偿协议》，违反法律规定，应确认《拆迁补偿协议》无效为由，以三荔指挥部为被告，向贵州省都匀市人民法院提起诉讼。经该院释明，杨秀勤将被告变更为三都县政府，该院遂以其无管辖权为由，将本案裁定移送一审法院审理。一审法院认为，本案争议的焦点为涉诉《拆迁补偿协议》是否合法有效。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，国家征收土地的，应依照法定程序批准，并由县级以上地方人民政府予以公告后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，故三都县政府是涉案房屋所在集体土地的征收主体。三荔指挥部系三都县政府为实施三荔高速公路建设项目成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其以自己的名义签订的被诉协议，相应的权利义务应由三都县政府承担。被诉《拆迁补偿协议》是行政机关为实现公共利益，履行行政职权而签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，是双方当事人的合意结果，行政协议确认无效之诉应属合同争议之一。对行政协议的审查，除适用行政诉讼法的相关规定外，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，杨秀勤申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”经审查在卷证据及双方的陈述，未发现本案存在上述法律规定的无效情形。杨秀勤主张其房屋所在范围内土地未经合法程序批准征收，三荔指挥部与杨秀勤签订的《拆迁补偿协议》违反法律规定，应确认该《拆迁补偿协议》无效。征地行为与本案被诉的《拆迁补偿协议》虽有联系，但属于不同的行政行为，法律分别赋予当事人不同的救济权利和途径，而涉案征地行为至今未被确认违法，不能因此否定协议的效力。故征收行为是否合法不属于本案审理范围，不予审查。同时，涉诉《拆迁补偿协议》中对补偿方式、补偿金额等事项均作出了明确的约定，符合涉案项目的安置补偿方案规定，且已经实际履行完毕。综上所述，涉诉《拆迁补偿协议》系双方在协商基础上达成，是双方的真实意思表示，应确认双方于2016年12月10日签订的《拆迁补偿协议》合法有效，对双方当事人具有法律约束力。杨秀勤诉称《拆迁补偿协议》无效的理由与事实和法律规定不符，其诉讼请求，一审法院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回杨秀勤的诉讼请求。一审案件受理费50元，由杨秀勤负担。一审宣判后，杨秀勤不服，向本院提出上诉。请求：1．撤销黔南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2018）黔27行初323号行政判决书，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2．本案诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由：案涉协议是指挥部在不具有行政主体资格，超越法定职权的情况下与上诉人签订，且在签订之时隐瞒了案涉区域内的土地并未被批准征收的事实，违反了《土地管理法》的强制性规定，应属无效。1．本案中除了与上诉人签订补偿协议之外，并无其他独立可诉的征地行为存在，也不存在法律所规定的土地征收的其他行政行为，案涉区域内的土地征收是通过签订协议完成的；2．征地行为与补偿安置行为，在正常、合法的情况下，分属于不同的行政行为，在本案中因为无法律所规定的合法的土地征收文件以及程序，征地行为在表现形式上就是签订案涉的被诉协议的行为，实际上是通过被诉的协议去实现征收，所以只能去对签订协议的行为的合法性进行审查；3．与上诉人签订案涉协议的是三荔高速公路建设项目指挥部，该指挥部属于临时机构，并不具有行政主体资格，案涉的协议符合《行政诉讼法》第七十五条规定的确认无效的要件；4．上诉人房屋案涉区域内属于集体土地，在庭审中被上诉人也予以认可。案涉《拆迁补偿协议》是针对集体土地上房屋与土地征收而签订的，但被上诉人以及其设立的指挥部并无征收集体土地上房屋与土地的法定职权，案涉《拆迁补偿协议》符合没有依据的重大明显违法情形；5．根据《土地管理法》第四十五条的规定，根据涉及到征收范围内土地的类别以及土地面积，有权批准征收的主体只有省级以上人民政府或者国务院。现根据上诉人所提交的贵州省人民政府作出的《政府信息公开申请答复书》，确认上诉人所申请的（涉及到上诉人房屋所在地被征收为国有的批准文件）政府信息项目涉及“三都至荔波高速公路建设项目”截止上诉人申请时，该项目土地尚未报批，案涉的区域内土地并未被有权批准的机关批准征收。对于集体土地及房屋未经过有权批准征收的机关征收为国有的前提下，甚至是被上诉人也不具有对集体土地上房屋进行征收补偿的法定职权，也无权组织实施。被上诉人并未向法庭提交其在未经批准征收的前提下有权与上诉人签订征收补偿协议的依据，应当视为没有依据；6．案涉《拆迁补偿协议》补偿项目不全，补偿标准不合理。虽然被上诉人所提交的方案中有关于划地安置与货币补偿的选择方式，但是在实际的操作中并无具体的宅基地安置在上诉人选择要求宅基地的情况下，剥夺了上诉人的安置选择权。上诉人房屋被征收拆除之前，居住条件良好。而协议中所给予的补偿标准，严重的违反规定，无法确保上诉人及家庭的原有生活水平。综上所述，被上诉人所设立的临时机构在不具有行政主体资格，以及未经过法定的批准征收程序的前提下，针对包括上诉人家庭重大财产进行征收，侵犯的是案涉区域内的公民的公共利益，规避的是国家对土地管控以及征收的法定批准权，同时签订的案涉协议实际上也是违反了《土地管理法》的强制性规定，应被确认为无效。被上诉人三都县政府二审辩称，案涉《拆迁补偿协议》合法有效，请求驳回上诉。1．三都至荔波高速公路（以下简称“三荔高速”）系贵州省重点建设项目，2014年12月15日，贵州省住建厅核发“三荔高速”《建设项目选址意见书》。2015年7月27日，贵州省国土资源厅批准“三荔高速”用地预审申请，2015年10月15日三都县委、县人民政府决定成立“三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部”（以下简称三荔高速指挥部），代表三都县政府具体负责征收补偿安置工作。2016年7月8日，贵州省发改委批复同意由贵州三荔高速公路建设有限公司建设“三荔高速”公路。2016年6月26日黔南州人民政府批复同意《三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案》，再次明确荔波、三都两县组建征地工作机构。凡属于“三荔高速”项目建设范围内的房屋、土地及其他不动产，三都县政府均依法进行征收。“行政征收”与“行政补偿协议”虽有联系，但分属两个不同的行政行为，“行政征收行为”至今未被确认违法或无效，据此，不能否定《拆迁补偿协议》的效力；2.代表三都县政府具体负责征收补偿工作的三荔高速指挥部与被答辩人签订的《拆迁补偿协议》合法有效，答辩人对涉案房屋及占用土地实施行政征收，完全符合《中华人民共和国物权法》及《中华人民共和国土地管理法》的规定。由三荔高速指挥部具体负责本辖区的征收安置补偿工作，按照黔南州人民政府批准的《三荔高速公路建设项目征收补偿安置方案》与被答辩人签订《拆迁补偿协议》是双方协商一致而达成的协议，也没有明显违反州政府规定的征收补偿标准。一审法院确认《拆迁补偿协议》合法有效是正确的；3.三荔高速指挥部是按照黔南州人民政府批准的《三荔高速公路建设项目征收补偿安置方案》与被答辩人签订《拆迁补偿协议》，该安置方案已经充分考虑了被征收人的合法权益和保障被征收人的居住条件。被答辩人选择货币安置补偿，答辩人也全部按协议支付完毕。如果被答辩人认为黔南州人民政府批准的安置补偿方案项目不全或过低，应对黔南州人民政府作出的安置补偿方案提起行政诉讼并要求重新作出具体的行政行为。在黔南州人民政府没有作出新的安置补偿方案之前，双方签订的《拆迁补偿协议》仍合法有效。本院二审审理查明的事实，与一审查明的事实基本一致，对一审查明的事实予以确认。二审另查明，1.贵州省政府办公厅《政府信息公开申请答复书》（黔府办公开复函[2018]13号）载明：杨承高等同志：……本机关于2018年1月15日和1月26日收到你们向贵州省人民政府提出的两件内容均为“涉及申请人房屋所在地被征收为国有的征地批准文件及红线图”的信息公开申请。……现合并答复如下：一、经转国土资源部门核实，你们申请政府信息公开涉及项目为“三都至荔波高速公路建设项目”，截至你们提交申请时，该项目土地尚未报批，不存在批复文件，故无法提供。……2018年1月30日”；2.本案一审庭审中，杨秀勤等七人陈述其土地及房屋在三荔高速桥梁位置或已修建成便道、桥梁或桥墩。杨秀勤等七人另陈述认可《拆迁补偿协议》中的房屋结构测量数据及领取补偿款，只是对补偿标准有异议。本院认为，本案二审的争议焦点为本案案涉《拆迁补偿协议》是否存在无效情形。第一集体土地征收行为与征收集体土地上个人所有的房屋的行为虽然在程序上前后相连，但仍是相对独立的两个行政行为。本案被诉的《拆迁补偿协议》虽与征收集体土地的行为存在关联，但其合同目的、合同标的明确指向的是杨秀勤所有的房屋，具有相对独立性，即使案涉“三荔高速”建设项目的土地征收尚未获得相关部门批复，也并不必然导致《拆迁补偿协议》无效；第二，行政协议的签订和履行均是行政主体和行政相对人“公私合意”的产物，不仅体现了行政主体的行政管理意志，同时也体现了行政相对人对自身权利的选择或放弃，强调诚实信用，平等自愿。本案中，案涉《拆迁补偿协议》系双方自愿签订，就其内容而言，并不存在《中华人民共和国合同法》第52条规定的无效情形，对案涉房屋各项目的补偿亦符合《贵州省三荔高速公路项目建设征收补偿安置方案》中所确定的补偿标准且已实际履行完毕。基于诚实守信这一合同法基本原则，案涉《拆迁补偿协议》亦不属于应认定无效的情形。杨秀勤如对《三都至荔波高速公路建设项目征收补偿安置方案》中所确定的相关征收补偿标准存在异议，可依法申请行政裁决。综上，一审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，杨秀勤的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人杨秀勤负担。本判决为终审判决。审判长  管劲松审判员  田一铭审判员  肖 瑶二〇一九年九月十日法官助理徐海艳书记员姚永涛