贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终250号上诉人（原审原告）：程亨强，男，1968年7月6日出生，汉族，住绥阳县。上诉人（原审第三人）：王章敏，女，1973年9月26日出生，汉族，住绥阳县。被上诉人（原审被告）：绥阳县综合行政执法局，所在地：绥阳县洋川镇解放南路**。法定代表人：高联友，局长。委托诉讼代理人：高晓萍，贵州严正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：绥阳县人民政府，，所在地：绥阳县南部新区法定代表人：刘兆武，县长。委托诉讼代理人：徐兴怀，绥阳县司法局工作人员。上诉人程亨强、王章敏因与被上诉人绥阳县综合行政执法局、绥阳县人民政府不服行政处罚决定及行政复议决定一案，不服遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月11日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：2007年10月，程亨强与王章敏离婚，二人共同生育两个子女，长子程杰，20岁；次子程波，19岁。2010年1月，程亨强与周遵查再婚，生育两个子女，长女程况晶，16岁；次女程雅艺，8岁。2017年10月，程亨强未经镇人民政府审核及县人民政府批准，以无房居住为由，在绥阳县××××组占用程亨强耕地修建房屋，绥阳县综合行政执法局发现程亨强未取得用地审批手续建房，已建成三楼一底砖混结构建筑物，主体已完工，建筑面积940.512018年8月29日㎡，遂向程亨强下达《责令停止违法行为通知书》〔绥综执责停字[2018]01-2（006）号〕，该通知书载明︰程亨强非法占地﹙破坏耕地﹚216.79㎡建设住房﹙四层﹚，责令其于即日起停止非法占地建设住房，自行消除破坏耕地的违法状态，并接受复查，绥阳县综合行政执法局立案进行调查，因案情重大复杂，同年11月26日经行政机关负责人集体讨论，2018年9月5日11月28日向程亨强送达行政处罚事先告知书和行政处罚听证通知书，绥阳县综合行政执法局作出《行政处罚决定书》〔绥综执行处字（2018)01-2(010)号〕。程亨强不服，向绥阳县人民政府申请行政复议，绥阳县人民政府依法受理并审查，于12月5日2019年1月16日作出《行政复议决定书》（绥府行复决字〔2019〕2号），维持绥阳县综合行政执法局作出的《行政处罚决定书》〔绥综执行处字（2018)01-2(010)号〕。程亨强不服，向一审法院提起诉讼。另查明：程亨强陈述其曾经在集体土地上有宅基地及住房，因欠债整体予以出卖。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条关于“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，该规定包括行政机关作出的行政行为认定事实是否清楚，处理程序是否合法，适用法律法规是否正确。关于绥阳县综合行政执法局作出的行政处罚的合法性问题。程亨强未依法经镇人民政府审核及县人民政府批准，未取得行政许可，擅自在绥阳县洋川镇××组××216.79㎡建设住房﹙四层﹚属实，程亨强对此无异议，事实清楚。绥阳县综合行政执法局发现程亨强违法建房行为后，依法立案调查，在查清程亨强违法建房事实后，依法进行集体讨论，向程亨强下发并送达行政处罚告知书和听证通知书，告知程亨强依法享有的有关权利，程序合法。绥阳县综合行政执法局在事实清楚基础上，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款关于“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”的规定、第七十七条关于“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上修建的房屋”的规定，依法作出《行政处罚决定书》〔绥综执行处字（2018）01-2（010）号〕，适用法律正确。综前所述，绥阳县综合行政执法局作出的《行政处罚决定书》〔绥综执行处字（2018）01-2（010）号〕，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法予以支持。关于绥阳县人民政府复议决定是否合法问题。程亨强对绥阳县综合行政执法局作出行政处罚不服，申请行政复议，绥阳县人民政府受理后，依法进行复议审查，绥阳县人民政府认为绥阳县综合行政执法局对程亨强未取得农村宅基地审批手续，擅自占用集体土地修建住房的违法行为事实清楚，处理程序合法，适用法律正确，裁处适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，依法作出《行政复议决定书》（绥府行复决字〔2019〕第2号），维持绥阳县综合行政执法局作出的《行政处罚决定书》〔绥综执行处字（2018）01-2（010）号〕，依法予以支持。关于程亨强诉称理由是否成立问题。程亨强诉称其和王章敏因无住房居住于2015至2017年期间向绥阳县洋川镇东山村村民委员会申请农村宅基地使用权审批后又向洋川镇国土所报建，在得到国土所相关领导的口头同意下，于2017年10月动工修建。对于该理由，一是程亨强没有提供证据证明，二是根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，程亨强修建住房应当依法经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准许可，取得有关法定手续后方可进行建设，故该理由不成立。程亨强诉称其和王章敏认为居住是其基本权利，根据相关法律规定，村民在没有住房居住的情况下，可以取得农村宅基地使用权，程亨强和王章敏在没有住房的情况下多次向绥阳县洋川镇土管所申请农村宅基地使用权审批符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款系强制性规定，即使程亨强或者王章敏申请宅基地使用权审批符合法律规定，但未得到政府审批许可擅自修建房屋也属于违法建设，故该理由不成立。程亨强在诉状中称王章敏在建房期间出资有3万元，使得王章敏丧失了法律规定申辩、诉讼、行政复议的权利，行政处罚程序严重违反法律规定。首先程亨强这一说法没有证据证明，且庭审中对王章敏出资金额说法不一；其次，即使王章敏有出资，也不属于本案审理范畴；再次，王章敏在该宅基地上建房也没有取得政府审批许可，王章敏的权利没有事实基础，故程亨强的该理由不成立。程亨强主张绥阳县综合行政执法局的行政处罚行为会导致程亨强和王章敏产生巨大损失，其行政处罚措施崎重。因程亨强建房属于违法建筑，王章敏的权利没有事实基础，程亨强的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十七条关于“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上修建的房屋”的规定，绥阳县综合行政执法局对程亨强作出处罚，有事实和法律依据，裁罚适当。综上，程亨强所持理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回程亨强的诉讼请求。案件受理费50元，由程亨强负担。上诉人程亨强、王章敏上诉称，一审法院认定事实部分不清。一审判决以上诉人提交的《责令停止违法行为通知书》（编号：20180102）没有发放日期为由，对该证据的真实性、合法性不予采信，属于认定事实不清。上诉人出示的《责令停止违法行为通知书》清楚载明通知对象及通知内容，有上诉人程亨强签名，加盖了绥阳县国土资源局的印章，无论形式要件或实质要件均具有真实性、合法性。行政执法部门知晓王章敏为违法人员，属于被处罚对象，但在案涉《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》上均未将王章敏列为处罚对象，从而使王章敏丧失了申辩、诉讼、行政复议的基本权利，绥阳县综合行政执法局作出的案涉《行政处罚决定书》程序违法，应予撤销。综上，请求：1.撤销（2019）黔0321行初117号行政判决书并依法改判；2.本案一审、二审案件受理费由被上诉人负担。被上诉人绥阳县综合行政执法局辩称，以一审答辩意见为准，驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。被上诉人绥阳县人民政府辩称，驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。二审期间，当事人没有提交新证据。本院对原判认定的事实予以确认。另查明：程亨强诉绥阳县综合行政执法局、绥阳县人民政府，第三人王章敏行政撤销纠纷一案〔（2019）黔0321行初117号〕卷宗的正卷中第69页《绥阳县综合行政执法局行政执法询问（调查）笔录》载明，绥阳县综合行政执法局于2018年9月11日对程亨强进行调查，程亨强陈述案涉房屋由其修建，王章敏出资三万元。本院认为，本案的争议焦点为：被上诉人绥阳县综合行政执法局作出的《行政处罚决定书》〔绥综执行处字（2018）01-2（010）号〕、被上诉人绥阳县人民政府作出的《行政复议决定书》（绥府行复决字〔2019〕第2号）是否合法。关于被上诉人绥阳县综合行政执法局作出的《行政处罚决定书》、被上诉人绥阳县人民政府作出的《行政复议决定书》是否合法问题。程亨强对其未取得审批手续情况下，在绥阳县洋川镇××组××216.79㎡建设四层住房的事实无异议。绥阳县综合行政执法局在发现程亨强可能存在违法建设行为后，于2018年8月29日向程亨强下达《责令停止违法行为通知书》〔绥综执责停字[2018]01-2（006）号〕，随后进行立案调查，在查清违法事实后，于2018年11月28日向程亨强下达《行政处罚事先告知书》［绥综执行告字〔2018〕01-2（010）号］、《行政处罚听证告知书》［绥综执听告字〔2018〕01-2（010）号］，保障了程亨强依法享有的陈述、申辩及听证权利。2018年12月5日，绥阳县综合行政执法局以程亨强未经用地批准、未取得农村宅基地审批手续，非法占地216.79㎡修建建筑面积940.51㎡住宅，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条作出《行政处罚决定书》〔绥综执行处字（2018）01-2（010）号〕并送达程亨强，告知了其相应的救济权利，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，并无不当。被上诉人绥阳县人民政府作出《行政复议决定书》（绥府行复决字〔2019〕第2号），维持了绥阳县综合行政执法局作出的《行政处罚决定书》〔绥综执行处字（2018）01-2（010）号〕，程序合法，亦无不当。关于上诉人程亨强、王章敏诉称绥阳县综合行政执法局未保障王章敏申辩、诉讼、行政复议的权利问题，程亨强主张上诉人王章敏出资修建房屋，但并未提供证据证明王章敏出资修建案涉房屋这一事实，且程亨强在绥阳县综合行政执法局对其进行调查时，陈述房屋由其修建，故对上诉人的该上诉理由，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由程亨强、王章敏负担。本判决为终审判决。审判长  赖丽莉审判员  方 兵审判员  冯再军二〇一九年九月十日法官助理袁瑾书记员胡茜茜