河南省辉县市人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫0782行初65号原告：郭玉坤，男，1968年7月9日出生，汉族，住新乡市。被告：新乡高新技术产业开发区管理委员会经济发展局，住所地新乡市新飞大道南段火炬园内。法定代表人：杜辉，局长。委托诉讼代理人：殷胜磊，该局发展改革办主任。委托诉讼代理人：刘亚，河南师大方正律师事务所律师。原告郭玉坤不服被告新乡高新技术产业开发区管理委员会经济发展局（以下简称：高新区经济发展局）行政批复一案，于2019年4月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告高新区经济发展局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月2日公开开庭审理了本案。原告郭玉坤，被告高新区经济发展局的委托诉讼代理人殷胜磊、刘亚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郭玉坤向本院提出诉讼请求：1.撤销被告2018年1月19日作出的新开经（2018）3号《关于新乡医学院附属医院项目建议书的批复》；2.诉讼费用由被告承担。事实和理由：2018年3月，关堤乡人民政府在没有任何征地文件的情况下，以高新区管委会建“三甲医院”为由对原告所在的塔小庄村村北包括原告菜地在内的300亩耕地实施强制性征收。根据《土地管理法》相关规定可知，征地必须具有征地建设项目可行性报告。即建设项目应该是市级发展和改革委员会立项批复的建设项目。为了解涉案的征地建设项目，2018年11月10日，原告向新乡市发展和改革委员会递交了关于“新乡高新技术产业开发区管理委员会征用关堤乡塔小庄村村北300亩耕地建三甲医院的立项批复文件”的政府信息公开申请书。2018年12月7日新乡市发展和改革委员会给予答复，其答复内容是：新乡市发展和改革委员会未对该项目进行审批，建议向高新区管委会申请咨询。根据新乡市发展和改革委员会的答复情况，原告向新乡高新技术产业开发区管理委员会递交了“关于新乡高新技术产业开发区管理委员会征用关堤乡塔小庄村村北300亩耕地建三甲医院的立项批复文件”的政府信息公开申请书。在法定的时间内，原告收到被告2019年1月15日作出的答复及附件。该附件是被告2018年1月19日批复的新开经（2018）3号文件《关于新乡医学院附属医院项目建议书的批复》。从其答复的附件中载明的信息了解到，被告无论是从其职能权限，还是从涉案文件的批复程序都存在很多违规问题，即其批复程序不符合法律规定。也正是由于其违法违规的所谓批复，导致原告依法承包的土地被强行征用，使原告的土地承包经营权受到侵害。为了维护自己的合法权益，提出诉讼，望依法支持原告的诉讼请求。被告高新区经济发展局辩称，1.被告所作出的批复系行政机关内部的通知纪要指示等行为，系行政机关之间的内部文件往来，该文件属于对外未发生法律效力的内部行政行为，不具有可诉性。2.原告既不是该行政行为的行政相对人，也不是该行政行为的利害关系人，原告不具有诉讼主体资格。由起诉状中的事实与理由部分的陈述可以看出，原告系因征收土地行为而导致其菜地被征收产生异议，而本案中，答辩人仅仅是依据高新区社会事务局向答辩人提交的《关于呈报新乡医学院附属医院项目建议书的请示》而依法作出批复，不涉及征收土地问题，该行政行为也仅仅是针对该项目中的主要建设内容进行批复，至于征收土地的位置，如何征收均不属于答辩人的职权范围。因此，原告要求撤销该行政行为明显不当，原告既不是该行政行为的相对人，也不是该行政行为的利害关系人，不是本案的适格原告。3.答辩人具有作出该行政行为的主体资格，系合法行政。答辩人系经由原经济发展局与和原科技统计局合并后而重新组建的部门，保留了原经济发展局职能，并入了原科技统计局的统计职能，统筹规划发展和统计职能，系合法的行政主体。综上，原告不是本案的利害关系人，不具有诉讼主体资格，应当依法驳回原告的起诉。根据当事人诉辩意见，本院归纳本案争议焦点为：1.被告作出的批复是否属于内部行政行为，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；2.原告是否具备本案的诉讼主体资格；3.被告作出的批复是否合法，原告要求撤销的理由能否成立。针对争议焦点1，被告高新区经济发展局向本院提交以下证据材料：1.高新区社会事务局新开社〔2018〕4号文件《关于呈报新乡医学院附属医院项目建议书的请示》一份；2.高新区经济发展局新开经（2018）3号文件《关于新乡医学院附属医院项目建议书的批复》一份；证明被告依据高新区社会事务局的请示，就新乡医学院附属医院项目进行批复，批复内容未损害原告的实际利益，从该两份证据的内容可以看出系行政机关内部文件往来，不具有可诉性。针对争议焦点1，原告郭玉坤未向本院提交证据材料。经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性无异议。对证明目的的异议是，我认为请示单位与批复单位属于高新区管委会下属的两个平行单位，该文件不是内部文件，高新区国土局依据该文件进行征地开发建设。针对争议焦点2，原告郭玉坤没有提交证据材料，当庭陈述：根据国办发〔2017〕94号《国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》第一项第（一）、（二）款、第二项第（一）款第2类别（批准结果信息）以及豫政办〔2018〕48号《河南省人民政府办公厅关于推进重大项目建设批准实施领域政府信息公开的实施意见》第一项第（二）、（三）款、第二项第一款的第2类别（批准结果信息）及第三项的规定，结合本案实际情况可知，涉案的政府信息内容属于被告主动公开的范围，且原告具有了解、获取涉案政府信息的资格。因为该建设项目建设过程中涉及到征用原告家承包的土地，原告有权利知道该建设项目的真实性和合法性。因为原告从被告的答复内容中发现该项目的审批程序存在某些问题，这就说明该项目的真实情况对原告的合法权益构成变相侵害。针对争议焦点2，被告高新区经济发展局未向本院提交证据材料。经庭审质证，被告对原告当庭陈述的异议是，原告未提交相应的证据，其陈述也无法证实其与该批复有利害关系。从原告起诉状中所陈述的内容可以看出，原告系因其菜地被征收而提起的诉讼，被告所作出的批复仅仅是对项目建设内容以及建设面积的批复，对于项目建设的位置及征收土地问题，在该批复中均未显示，故我方认为原告并非该批复的行政相对人，该批复也未对原告的利益产生损害，原告不是本案的利害关系人，不具有诉讼主体资格。针对争议焦点3，被告高新区经济发展局向本院提交以下证据材料：新乡高新技术产业开发区管理委员会人力资源部出具的情况说明一份，证明被告具有固定资产投资管理职能。结合被告针对争议焦点一所提交的两份证据，能够证实被告系合法行政，且程序正当。针对争议焦点3，原告郭玉坤未向本院提交证据材料。经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性无异议，对证明目的的异议是，被告作出的涉案批复程序不合法，被告没有批复权限，被告与请示单位系高新区管委会下设的两个平等内部机构，且均不是独立的行政部门，它们之间不存在批复权限，被告提交的证据没有说明被告有批复权限，只有招商服务的权限。本院对上述证据认证如下：围绕争议焦点1，原告对被告提交的证据的真实性无异议，本院确认其真实性。针对原告对证明目的的异议，被告根据高新区社会事务局关于呈报新乡医学院附属医院项目建议书的请示，作出新开经(2018)3号文件《关于新乡医学院附属医院项目建议书的批复》，这是被告履行固定资产投资管理职责，从批复的形式上看，该批复只是被告针对高新区社会事务局请示作出，且仅在被告和高新区社会事务局之间流转，并未送达给任何行政管理相对人，因此，该批复属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，原告的异议理由不能成立，本院不予采纳。围绕争议焦点2，原告系通过申请政府信息公开的方式从被告处获取该批复文件，原告以其家庭的菜地被征收为由提起本案诉讼，因该批复文件并不是集体土地征收中的行政行为，并未对原告的权利义务产生实际影响，原告以此为由认为与该批复有利害关系的理由不能成立，本院不予采纳。围绕争议焦点3，原告对被告提交的证据无异议，本院确认其真实性。针对原告对证明目的的异议，因该批复系内部行政行为，原告通过申请政府信息公开的方式从被告处获取该批复文件后，提起本案诉讼，从该批复的内容看，该批复并未对原告的权利义务产生实际影响，原告不具有提起本案诉讼的主体资格，故本院对原告认为该批复违法的意见不予审查。经审理查明，2018年1月19日，高新区社会事务局向被告高新区经济发展局递交新开社〔2018〕4号文件《关于呈报新乡医学院附属医院项目建议书的请示》。同日，被告高新区经济发展局向高新区社会事务局作出新开经（2018）3号文件《关于新乡医学院附属医院项目建议书的批复》。该批复内容如下：高新区社会事业局，你局《关于呈报新乡医学院附属医院项目建议书的请示》及项目建议书收悉。经研究，现批复如下：一、为了完善我区医疗卫生体系，满足区内群众就医需要，同意新乡医学院附属医院项目建议书。二、主要建设内容：根据《综合医院建设标准》的要求，主要建设内容为：拟征地226亩，设计床位1300张，总建筑面积约146000平方米，其中急诊6000㎡、门诊30000㎡、住院部48000㎡、医技科室用房32000㎡、保障用房15000㎡、管理及生活用房15000㎡，停车位2500个。三、总投资：100000万元。资金来源：高新区财政。四、计划建设年限：2018年10月—2020年10月。五、项目编号：新开经【2018】3号001项。请按照相关规定，抓紧办理相关建设手续，并将项目可行性研究报告报送我局审批。另查明，2019年1月份，原告郭玉坤通过申请政府信息公开的方式从被告处获取该批复文件后，以其家的菜地被征收损害其承包经营权为由，向本院提起诉讼。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。由此可见，行政行为根据行为针对的对象不同，可以分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为是指行政机关与其他国家机关之间、行政机关相互之间、行政机关内部各机构之间、行政机关与其公务员之间在行政管理过程中与行政职权相关的行为。内部行政行为只有在作出该行政行为的行政机关或者其他行政机关将该行政行为送达给行政相对人等情况下对行政相对人的权利义务产生实际影响的才具有可诉性。本案中，被告根据高新区社会事务局关于呈报新乡医学院附属医院项目建议书的请示，作出新开经(2018)3号文件《关于新乡医学院附属医院项目建议书的批复》，这是被告履行固定资产投资管理职责，从批复的形式上看，该批复只是被告针对高新区社会事务局请示作出，且仅在被告和高新区社会事务局之间流转，并未送达给任何行政管理相对人，因此，该批复属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。原告系通过政府信息公开申请的方式从被告处获取该批复文件，原告以其家庭的菜地被征收为由提起本案诉讼，从该批复的内容看，因该批复并不是集体土地征收中的行政行为，该批复并未对原告的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。据此，该批复不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项，第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告郭玉坤的起诉。案件受理费50元，本裁定生效后，退还原告郭玉坤。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。审 判 长  侯玉庆人民陪审员  冯伟青人民陪审员  李智慧二〇一九年九月七日书 记 员  苏晓林