山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行终484号 上诉人（原审原告）王宝祥，男，1958年9月17日生，汉族，退休教师，住平度市。 委托代理人范松建，山东环周（青岛）律师事务所律师。 委托代理人王晨，山东环周（青岛）律师事务所律师 被上诉人（原审被告）平度市人力资源和社会保障局,住所地平度市北京路**。 法定代表人王连涛，局长。 出庭负责人窦学辉，该局副局长。 委托代理人王文波，山东雅君律师事务所律师。 委托代理人王新华，该局工作人员。 上诉人王宝祥因诉被上诉人平度市人力资源和社会保障局（以下简称平度市人社局）退休待遇行政批准一案，不服山东省平度市人民法院（2019）鲁0283行初45号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年8月22日在本院第十五法庭公开开庭审理了本案。上诉人王宝祥及其委托代理人范松建、王晨，被上诉人平度市人社局的出庭负责人窦学辉及委托代理人王文波、王新华，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告王宝祥于1976年至1980年在平度市第一中学从事临时工工作，1980年4月就职于原××县何××店人民公社何××店××中学，先后在平度市××中学、××镇××中学从事教师工作，2018年8月办理退休手续。2006年事业单位工作人员工资套改时，原告的参加工作时间确定为1976年7月1日，2018年8月，原告在办理退休手续时，被告经审核发现原告的参加工作时间应为1980年4月1日，遂予以纠正，并对其工资薪级由41档变动为39档，最终核定退休费计发比例为90%，特殊贡献待遇增加比例10%，原告的退休工资数额为8170.6元，发放一次性退休补贴103104元（该补贴即为特殊贡献待遇增加比例10%部分已于2018年9月发放）。原告不服，于2019年3月8日向本院提起行政诉讼。庭审过程中，原告放弃第4项诉讼请求。 原审法院认为，从原告的诉讼请求来看，该案的争议焦点一是被告是否应当按100%计发原告退休工资。被告给原告核定退休工资时，根据原告的工作情况，原告退休费计发比例为90%，因特殊贡献待遇增加比例10%，但根据《关于印发山东省机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法的通知》（鲁人社发[2015]46号）第六条规定，对加发10%退休费调整为在退休时给予一次性退休补贴，该一次性补贴被告已经给原告发放，现原告仍要求按原告档案工资100%计发退休工资并补发克扣的退休工资于法无据，不予支持。 本案争议焦点二是原告要求按退休前档案工资计发退休工资是否合理合法。国务院《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》第一条规定，“国家机关工作人员（以下简称工作人员）在中华人民共和国国家机关工作的时间，一律计算为工作年限。”国务院《关于国家机关工作人员退休和工作年限计算等几个问题的补充通知》第二条规定，“国家机关使用的临时工作人员（有的称为“雇员”），被正式录用以后他们在正式被录用以前在本机关的工作时间，可以计算为工作年限。”教育部《关于各级公办学校教职工退职、退休时连续工龄计算问题的几点解释》第五条规定，“关于各级学校教职工退职、退休时的工龄计算办法，除按‘几点原则规定’执行之外，有关计算各级学校教职工工龄的其他一些问题，仍应按照国务院‘关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定’办理。”《劳动部工资局关于临时工被录用为长期工后的工龄计算问题的复函》规定，临时工最后一次在本单位当临时工的连续工作的时间，可以与被录用为长期工以后的工作时间合并计算为连续工龄。山东省人事局文件《关于临时工转为劳动合同制工人后工龄计算问题的复函》（1991）鲁人工字第1号规定“经县以上劳动部门批准招收的计划内临时工，直接转为国家机关和事业单位劳动合同制工人后，其最后一次在原单位干临时工的时间可予转为劳动合同制工人后的时间合并计算为连续工龄。”从以上文件精神看，不管是国家机关工作人员，还是教师、工人，计算连续工作年限的前提都是在正式被录用以前在本单位的工作时间，可以计算为工作年限。（1991）鲁人工字第1号规定并不违反国务院的规定。本案中，原告被正式录用的单位为原××县何××店人民公社何××店××中学，而其被正式录用以前的工作单位为平度市第一中学，原告要求连续计算工作年限不符合上述精神及政策规定，被告给原告核定的退休工资并无不当。原告主张1976年至1980年在平度市第一中学为民办教师，其参加工作时间应为1976年7月1日，但原告未提交1976年至1980年为民办教师的相关证据，对此不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王宝祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王宝祥负担。 上诉人王宝祥不服原审判决，上诉称，一、1.一审法院适用法律错误,认为只有在临时工和合同工属于同一工作单位的情况下，才能被认定为连续工龄;直接将根据鲁人工[1991]1号、[1992]3号文件在被主管部门审批通过情形下，即使前后不在同一工作单位也可以被认定为连续工龄的情况排除。2.任意增加上诉人的举证责任,将本应由被上诉人提供的证据:《国家机关、事业单位工作人员更改连续工龄审批表(适用于鲁人工[1991]1号、[1992]3号文件》要求上诉人提供,并在上诉人无法提供时认定需要推翻已经由主管部门审批认定的事实,随意减少上诉人的工作年限和退休工资。相关行政主管部门对上诉人2006年的工资套改正确,并已经行政主管部门和审批部门的认定并加盖公章。(一)在2006年工资套改时,认定上诉人参加工作时间为1976年，至2006年工作年限为31年,套改年限也为31年有法律依据(教师工龄按照虚年计算)：《关于临时工转为劳动合同制工人后工龄计算问题的复函》[1991]鲁人工字第1号:“根据劳动部(64)中劳薪字第233号文件规定精神，我们意见.经县以上劳动部批准招收的计划内临时工，直接转为国家机关和事业单位劳动合同制工人后，其最后次在原单位(请注意此处不是本单位)干临时工的时间可以与转为劳动合同制工人后的时间合并计算为连续工龄。”《山东省人事局关于临时工、合同工、半工半农人员工龄计算问题的复函》鲁人工[1992]3号:“…。经县以上劳动部门批准招收的计划内临时工、合同工、亦工亦农人员，被直接招收录用为国家干部成工人的，以及，其工龄计算问题，可比照我局[1991]鲁人工第2号文件规定办理。”《关于乡镇半脱产人员工龄计算问题的复函》[1991]鲁人工字第2号:“上述工作人员更改连续工龄，应按干部管理权限(工人由主管部门)审批。更改后的连续工龄,从组织批准更改之月起执行。”根据上述三个文件的规定，临时工、合同工或亦工亦农人员在经主管部门审批后，其在原单位的时间可以与转为劳动合同制工人后的时间合并计算为连续工龄。上诉人曾向教育主管部提交《国家机关、事业单位工作人员更改连续工龄审批表(适用于鲁人工(1991)1号、[1992]3号文件》(以下简称“连续工龄审批表”)并获得连续工龄的认定和审批通过。所以才出现被上诉人在一审中所提交的证据：《2006年收入分配制度改革事业单位工作人员工资套改审批表》中明确写明:工作年限31年,套改年限也为31年,该审批表上有主管部门的盖章以及审批单位的意见“同意”并加盖公章。所以相关行政主管部对上诉人在2006年的工资套改按照鲁人工[1991]1号、【1992】3号文件的规定和精神,认定和审批通过上诉人的工作年限以及套改年限为31年,2006年工资套改完全正确。一审法院对所适用的法律规定的精神理解错误,认为仅有在本单位做临时工并录用为长期工后,其做临时工时的工作时间可以被认定为连续工龄,直接忽略了经县以上劳动部门审批招收的临时工,并经过主管部门的审批,转为国家机关和事业单位劳动合同制工人后,其在原单位(不一定为本单位)的工作年限也可以被认定为连续工龄的情形。另外,一审判决部分适用的法律已经被废止。一审法院判决所引用的(1991)鲁人工字第1号规定:“经县以上劳动部门批准招收的计划内临时工、直接转为国家机关和事业单位劳动合同制工人后,其最后一次在原单位干临时工的时间可以与转为劳动合同制工人后的时间合并计算为连续工龄。”恰好可以证明被上诉人在上诉人于1976-1980年期间的4年的工龄被劳动部批准并审批通过的前提下被认定为连续工龄,而一审法院所理解连续工龄的计算仅有在本单位做临时工并转为长期工后才可以被认定为连续工龄(工作年限)。一审法院判决所适用的《劳动部工资局关于临时工被录用为长期工后的工龄计算问题的复函(64)中劳薪字第344号》,已经被劳动和社会保障部于1999年8月3日发布并实施的《劳动和社会保障部关于废止部分劳动和社会保障规范性文件的通知（二）》所废止，一审法院判决引用已经失效的法律文件明显有误。二、被上诉人应当向法官提供并举证上诉人的《连续工龄审批表》。上诉人曾向教育部主管部门提交了《连续工龄审批表》，所以教育主管部门在2006年工资套改时将上诉人在平度一中的工作年限4年合并计算为连续工龄。上诉人在发现被上诉人任意调整上诉人的档案工资,并将上诉人的工作年限减少为38年后，曾多次和被上诉人沟通，但均被告知上诉人的《连续工龄审批表》丢失，同时鉴于当年的主管审批部门已经核销，无法重新补充《连续工龄审批表》，所以将上诉人的工作年限减少了4年。《连续工龄审批表》的丢失责任和后果不应当由上诉人承担，如此类推,如果上诉人的全部档案丢失是否上诉人自身要承担更为严重的后果？而对已经被行政主管部门认定的事实视而不见，仅以材料丢失无法补充为由任意减少一位在教育岗位上兢兢业业工作了一辈子的人民教师赖以生活的退休工资？三、被上诉人是否有权任意撤销对上诉人做出的授益性的行政行为。授益性行政行为包括设定和确认两种。确认行为是指确认某种行政法律关系是否存在以及相对人的法律地位或某种法律上的有重要意义的事实予以认定的行为。本案中行政主管部门对上诉人2006年工资套改的薪级认定属于授益性行政行为中的确认行为，同时上诉人和第三方均对被上诉人的行政行为产生了信赖，并导致在后续多年的薪级晋升中,由于上诉人的薪级已经达到相应的限制等级而多次丧失晋级机会。根据法律规定,仅当授益性法律行为是以欺诈、胁迫或行贿等方式获得，否则行政行为一旦作出,即具有确定力。同时,行政机关自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的发生，尽早结束行政行为效力的不确定状态,维护行政法律关系的稳定。因此，针对行政机关做出的行政行为,基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议的发生考虑,本案被上诉人的行为明显错误。综上,请二审法院依法撤销原审判决，依法判令被上诉人按照上诉人档案工资的100%(减去上诉人一次性收到的退休工资)计发上诉人的基本养老金(以下统称“退休工资”)，依法判令被上诉人补发上诉人从退休之日起少发的退休工资。 被上诉人平度市人社局答辩称，一、上诉人要求按照档案工资的100%计发基本养老金无依据。上诉人于2018年8月份办理退休手续，退休时保险核定的退休费计发比例是90%，特殊贡献待遇增加比例是10%，依据《山东省机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法》（鲁人社发〔2015〕46号）第六条的规定，在退休时，特殊贡献待遇已不再提高基本退休费计发比例，而是在退休时给予一次性退休补贴并支付给本人。本案中，上诉人在办理退休时已经领取了一次性退休补贴共计103104元，所以，上诉人再要求按照档案工资的100%计发基本养老金无政策依据。二、被上诉人对上诉人的退休工资核算符合现行政策规定。上诉人1976年至1980年在平度一中从事临时工工作，1980年4月接班就工在原××县何××店人民公社何××店××中学，其后，先后在何家店中学、蓼兰中学从事教师工作，2018年8月从蓼兰中学退休。国家劳动总局办公室《关于"亦工亦农"工的工龄计算问题的复函》（(80)劳险便字41号）规定，可以参照临时工转正的有关规定办理，即，招工、顶替前最后一次在本单位当“亦工亦农”工的连续工作时间可以与被录用为固定工以后的工作时间合并计算为连续工龄。山东省人事局《关于临时工转为劳动合同制工人后工龄计算问题的复函》（〔1991〕鲁人工字第1号）规定，经县以上劳动部门批准招收的计划内临时工最后一次在原单位当临时工的连续工作时间，可以与被录用为长期工以后的工作时间合并计算为连续工龄。上诉人接班就工在原××县何××店人民公社何××店××中学，而最后一次当临时工（非经县以上劳动部门批准招收的计划内临时工）的单位是平度一中，上诉人不属于经县以上劳动部门批准招收的计划内临时工，上诉人接班就工的单位与最后一次当临时工的单位不是一个单位，因此，上诉人最后一次当临时工的连续工作时间就不应与被录为长期工以后的工作时间合并计算。2006年工资制度套改时，上诉人所在单位和主管部门误将上诉人在平度一中的临时工工作年限计入套改年限，套改为十级岗位（中级）二十九档，并逐年晋升到退休当年即2018年的六级岗位（副高）四十一档。上诉人达到退休年龄后，其所在单位为其办理退休手续时，发现工作年限错误，并及时给予纠正，重新套改2006年的工资待遇为十级岗位（中级）二十七档，并逐年晋升到退休当年即2018年的六级岗位（副高）三十九档，并经主管部门审核后，按工资管理渠道报被上诉人核准，后被上诉人就按照纠正后的在职工资为其核定退休待遇并计发工资待遇，被上诉人对上诉人的退休工资核算完全符合现行政策规定。三、上诉人从未就其1976年至1980年在平度一中从事临时工工作期间的工龄进行过连续工龄申报，平度市蓼兰中学、平度市教育和体育局也未收到过上诉人提交的《国家机关、事业单位工作人员更改连续工龄审批表》，上诉人的人事档案中也未存放《国家机关、事业单位工作人员更改连续工龄审批表》。 上诉人1976年至1980年在平度一中从事临时工工作；1980年4月接班就工在平度县何××店人民公社何××店××中学,其后，先后在何家店中学、蓼兰中学从事教师工作，2018年8月从蓼兰中学退休，直至上诉人退休，期间上诉人从未就其1976年至1980年在平度一中从事临时工工作期间的工龄进行过连续工龄申报，平度市蓼兰中学、平度市教育和体育局也未收到过上诉人提交的《国家机关、事业单位工作人员更改连续工龄审批表》及相关原始工龄证明材料，平度市蓼兰中学、平度市教育和体育局更未就上诉人1976年至1980年临时工工作时间向我单位进行连续工龄申报。 四、被上诉人核准上诉人所在单位和主管部门审核后的上诉人退休待遇并计发工资待遇行为，并没有给上诉人造成任何损害，也不存在任意撤销对上诉人做出的授益性的行政行为。首先，被上诉人不认可对上诉人的2006年收入分配制度改革事业单位工作人员工资套改审批是授益性行政行为；其次，上诉人的所在单位和主管部门在为上诉人办理退休手续时重新审核工作年限，并报被上诉人核准，并没有撤销上诉人的2006年收入分配制度改革事业单位工作人员工资套改审批表，而只是对工作的起始年限进行了更正，不是撤销行为；再次，即使上诉人认为是撤销行为，按照依法行政原则，违法或不当的行政行为都应予以撤销或变更。行政程序中，行政机关发现做出的行政行为有错误或不当，具有自我纠错的法定职权。在上诉人的所在单位和主管部门为其办理退休手续时，发现工作年限套改错误，重新审核，并报被上诉人核准的行为，就是自我纠错的行为。如果错而不纠，不更正或撤销对公共利益造成的损失远远超过了上诉人所谓的信赖保护利益，本案中，上诉人也不存在信赖保护利益。综上，请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 各方当事人在原审提交的证据均经原审庭审质证，并随卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此查明的事实成立。 本院认为，一、山东省人事局《关于临时工转为劳动合同制工人后工龄计算问题的复函》（〔1991〕鲁人工字第1号）规定，经县以上劳动部门批准招收的计划内临时工最后一次在原单位当临时工的连续工作时间，可以与被录用为长期工以后的工作时间合并计算为连续工龄。山东省人事局《山东省人事局关于临时工、合同工、半工半农人员工龄计算问题的复函》（鲁人工[1992]3号）规定，经县以上劳动部门批准招收的计划内临时工、合同工、亦工亦农人员，被直接招收录用为国家干部成工人的，其工龄计算问题，可比照我局[1991]鲁人工第2号文件规定办理。山东省人事局《关于乡镇半脱产人员工龄计算问题的复函》（[1991]鲁人工字第2号）规定，乡镇半脱产人员更改连续工龄，应按干部管理权限(工人由主管部门)审批。更改后的连续工龄,从组织批准更改之月起执行。本案中，上诉人接班就工在原××县何××店人民公社何××店××中学，而最后一次当临时工的单位是原平度县第一中学。上诉人提交的证据不能证明其是经县以上劳动部门批准招收的计划内临时工，也不能证明已由教育主管部门审批同意计算为连续工龄。被上诉人提交的证据“2006年收入分配制度改革事业单位工作人员工资套改审批表、机关事业单位工作人员工资变动审批表、平度市教育系统教师教龄信息确认表”，证明上诉人的工作主管单位在2018年向被上诉人申报上诉人退休材料时已经就2006年工资套改时存在错误计算上诉人工龄的行为进行了纠正，且《2006年收入分配制度改革事业单位工作人员工资套改审批表》并非《国家机关、事业单位工作人员更改连续工龄审批表》。因此，被上诉人根据上诉人工作主管单位申报的退休待遇审核材料，确认其工龄从1980年4月起计算并无不当。上诉人认为1976年至1980年在原平度县第一中学当临时工的4年应认定为连续工龄及被上诉人无权对其已作出的行政行为进行纠错的主张，没有法律依据，本院不予支持。 二、2006年6月20日实施的国家人事部、财政部《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》第一条第二款规定，事业单位工作人员退休后的退休费按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发，其中，工作年限满35年的，按90%计发。2015年7月28日实施的《山东省机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法》（鲁人社发〔2015〕46号）第六条的规定，符合特殊待遇加发退休费情况的人员，不再提高基本退休费计发比例，而是在退休时给予一次性以180月退休补贴并支付给本人。本案中，因上诉人从事教育工作年满38年，被上诉人根据上述规定，结合2004年1月1日实施的《青岛市实施＜中华人民共和国教师法＞若干规定》第十五条的规定“从事教育工作男年满30年的基本养老金按100%发放”，以上诉人符合特殊待遇加发退休费的情况，核定上诉人每月的退休费计发比例是90%，将加发的特殊待遇按10%的比例一次性发放103104（上诉人已领取）并无不当。上诉人主张被上诉人未按100%计发基本养老金不能成立，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王宝祥负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  李玉兰 二〇一九年九月五日 法官助理 管筱笛 书记员 王崧 书记员 刘佳