云南省昭通市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)云06行终108号上诉人（原审原告）曹健，男，汉族，1980年10月14日出生，云南昭阳区人，居民，大专文化，住昭通市昭阳区。上诉人（原审原告）成钰，女，汉族，1978年09月14日出生，云南省镇雄县人，居民，高中文化，住址同上。上诉人（原审被告）昭通市昭阳区太平街道办事处（以下简称太平街道办事处）。住所地：云南省昭通市昭阳区医卫路**。法定代表人范怀斌，主任。委托代理人：唐骏，云南宏通律师事务所律师，代理权限：特别授权。原审被告昭通市昭阳区城市管理综合执法局（以下简称昭阳区综合执法局）。住所地：云南省昭通市昭阳区医卫路**/div>法定代表人刘江，局长。上诉人曹健、成钰，太平街道办事处与原审被告昭阳区综合执法局房屋行政强制及行政赔偿一案，不服昭阳区人民法院（2019）云0602行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人太平街道办事处的委托代理人唐骏向本院递交了书面代理意见，本案现已审理终结。原审法院确认的法律事实：原告曹健（曾用名曹先才）系昭阳区太平街道办事处黄竹林社区居民委员会曹家梁子村村民，与成钰系夫妻关系。案外人曹德玉在原太平乡（镇）黄竹林村（办）8社（现太平街道办事处黄竹林社区居民委员会曹家梁子村）拥有旱地1.005亩、水田0.315亩，合计1.32亩承包土地。后二原告以人民币9万元的价格向曹德玉购买了600平方米左右的耕地。2015年3月26日，二原告在未办理相关准建手续的情况下在该土地上开始修建房屋。2015年5月8日，昭通市国土资源局昭阳区分局向原告曹健下发了《责令停止违法行为通知书》，内容为：“你未经国土资源部门批准，擅自占用昭阳区太平办事处黄竹林社区9组土地建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，现责令你（单位）立即停止上述违法行为”。同日，被告太平街道办事处下设的昭阳区太平街道办事处城市管理事务中心向原告曹健（曾用名曹先才）下发了《城建监察限期改正违法行为通知书》，载明“当事人曹先才，经查你的单位，2015年5月8日11时5分在黄竹林9社，未经审批，擅自修建房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第六章六十五条。请你们在2015年5月8日18时前，自行停工。逾期仍不改正，将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六章第六十八条规定实施强制拆除”。2015年5月18日，被告昭阳区太平街道办事处组织相关人员对二原告修建的房屋进行了强制拆除。二原告遂向原审法院提起诉讼，要求确认二被告强制拆除二原告房屋的行为违法。原审法院于2015年7月23日作出（2015）昭阳行不予立字第5号《行政裁定书》，决定对二原告的起诉不予立案。二原告不服，向昭通市中级人民法院提起上诉。2015年9月9日，昭通市中级人民法院作出（2015）昭中立行终字第39号《行政裁定书》，驳回二原告上诉，维持原裁定。二原告不服，向云南省高级人民法院申请再审，2016年12月26日，云南省高级人民法院作出（2016）云行申196号《行政裁定书》，指令昭通市中级人民法院再审。2018年11月20日，昭通市中级人民法院向原告曹健、成钰送达了（2017）云06行再3号《行政裁定书》，裁定“一、撤销本院（2015）昭中立行终字第39号行政裁定及云南省昭通市昭阳区人民法院（2015）昭阳行不予立字第5号行政裁定；二、本案由云南省昭通市昭阳区人民法院立案受理”。2019年1月11日，二原告重新递交了诉状，要求确认二被告于2015年5月18日对原告的房屋强制拆除行为违法并连带赔偿原告损失人民币250784元。原审法院认为：1、关于二原告的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案案涉房屋于2015年5月18日被强制拆除，二原告于同年7月向原审法院起诉，后经过二审、再审于2018年11月20日收到昭通市中级人民法院裁定立案受理的《行政裁定书》。故二原告于2019年1月11日提起诉讼并未超过起诉期限。2、关于被告昭阳区城市管理综合执法局是否是本案适格被告的问题。根据被告昭阳区城市管理综合执法局提交的昭阳区人民政府办公室印发的昭区政办通（2016）61号《昭阳区人民政府办公室关于印发昭通市昭阳区城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》载明“根据《中共昭阳区委、昭阳区人民政府关于印发的通知》（昭区委通[2015]27号），设立昭阳区城市管理综合执法局，为昭阳区人民政府工作部门，正科级”。故昭阳区人民政府发文成立昭阳区综合执法局的时间为2016年3月22日，而本案案涉房屋系2015年5月18日被拆除，被拆除时被告昭阳区城市管理综合执法局并未成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。故昭阳区城市管理综合执法局不是本案适格被告。3、关于被告太平办事处的强拆行为是否违法的问题。根据本案庭审查明，二原告修建房屋的土地性质系耕地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七十七条“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”及第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”之规定，故对二原告违法修建房屋的行为具有处理权利的机关应为土地资源管理部门。虽被告昭阳区太平街道办事处认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不该正的，可以拆除”的规定，被告太平街道办事处可以对二原告修建的违章建筑进行强制拆除。但在本案审理过程中，被告太平办事处并未提交证据证明二原告修建的房屋系在“乡、村庄规划区内”，故被告太平办事处无法证明可以“由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正”。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使。行政机关实施行政强制执行前，应当以书面形式催告当事人履行义务，给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制执行。据此，在被告太平街道办事处不能举证证明二原告修建的房屋属于在“乡、村庄规划区内”的情形下，其不依法享有法律授予的强制执行职权，故其对案涉房屋作出的强拆行为属超越职权。被告太平街道办事处在其实施强制执行前并未依法告知二原告享有陈述权、申辩权，同时也未作出书面的行政强制执行决定书并予以公告，故其对案涉房屋实施强制拆除的行为违反了法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）（四）项规定，行政行为违反法定程序、超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；第七十四条第二款（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。被告昭阳区太平街道办事处强制拆除二原告案涉房屋的行为超越法定职权、违反法定程序，但不具有可撤销的内容，应当确认违法。4、关于被告太平街道办事处是否应当对二原告进行行政赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。本案中，二原告在未经相关部门批准的前提下修建的房屋，系违章建筑而非二原告的合法财产。对于建构非法建筑的建材，二原告虽对其拥有合法权益，但已混同于建筑，系不可分离的砖石、水泥等材料，在拆除中已无法单独保留其价值。故即便是二原告自行拆除，其也不能再次进行使用，故对该部分损失，行政机关依法不应当予以赔偿。但根据原告提交的视频显示，在被告昭阳区太平办事处对二原告修建的违章建筑物进行强制拆除时，原告修建的违章建筑物下存在部分用以支撑该违章建筑物的钢管、模板等可以再次利用的建筑辅材。该部分建筑辅材因被告昭阳区太平办事的强制拆除行为必然会导致一定程度的损毁。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被告具体行政行为造成损害的事实提供证据”。故二原告应对其提出的要求被告赔偿直接经济损失250784元的主张承担相应举证责任。但因被告强制拆除原告修建的违章建筑物的时间为2015年5月，距离现在已经三年之久，现要求原告再行提交相关证据予以证实其损失的大小，显属不能，故应按照公平、公正的原则由人民法院酌情予以考虑。在根据二原告提交的证据无法证明原告因此受到的损失有多少的情况下，酌情考虑由被告太平办事处赔偿二原告损失人民币2万元。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条（三）（四）项、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决：一、被告昭通市昭阳区太平街道办事处于2015年5月18日强制拆除原告曹健、成钰上述案涉房屋的行政行为违法；二、由被告昭通市昭阳区太平街道办事处赔偿原告曹健、成钰各种损失人民币20000元；三、驳回原告曹健、成钰的其它诉讼请求。上诉人曹健、成钰上诉称：太平街道办事处的违法行政行为确实给上诉人造成了不可挽回的损失。被拆迁房屋废墟被移除，上诉人欲通过拆迁现状定损已无客观条件支持；房屋违法拆除后，2018年因上级检查等原因，被拆迁房屋最终被移除，导致上诉人客观上举证不能。上诉人250874元的损失是有证据证明的最低损失。上诉人在一审中提交了聘请他人建设房屋的建房合同，采用单价包干的形式将房屋建设发包给他人，上诉人按照合同约定在房屋建成后向他人支付了建房款。故上诉人主张的仅仅是建房实际支出，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”之规定，被上诉人应当依法予以全额赔偿。请求撤销原审判决第二项，改判太平街道办事处赔偿上诉人损失250784元，二审诉讼费判由太平街道办事处承担。上诉人太平街道办事处上诉称：一审法院认定太平街道办事处未举证证明曹健、成钰所修建房屋未在“乡、村庄规划区内”错误，该房屋无任何审批手续且修建在耕地中，上诉人拆除房屋程序合法。太平办事处系人民政府派出机关，具有管理房屋修建的职能职责，太平城市管理事务中心具有监察房屋建设和城市规划职能。太平办事处在2015年5月8日向曹健下发了《城建监察限期改正违法行为通知书》，给曹健、成钰预留10天停工、拆除时间，但其并未停工和拆除。上诉人便依据《中华人民共和国城市规划法》第六十八条的规定，对曹健、成钰改变耕地性质，在耕地中违法搭建构建物进行拆除，该拆除行为符合法律规定。故原审法院以太平街道办事处未举证证实该房屋在规划区内为由，认定程序错误无法律依据。二、一审判决由上诉人赔偿曹健、成钰2万元无事实依据。房屋内支撑违法建筑的钢管、模具系正在进行违法建筑的施工工具，不属于其他正常使用的合法财产，拆除时产生的损失系其违法成本，不应由上诉人太平街道办事处承担赔偿责任。请求撤销原审判决第一、二项，改判太平街道办事处强制拆除曹健、成钰房屋的行政行为合法，本案一、二审诉讼费判由曹健、成钰承担。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。综合各方当事人的主张，本案的争议焦点：原审认定太平街道办事处未举证证明曹健、成钰修建的房屋属于在“乡、村庄规划区内”是否正确？原审判决太平街道办事处赔偿曹健、成钰房屋强制拆迁损失20000元是否得当？针对争议焦点，本院评判如下：首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”之规定，上诉人太平街道办事处在本案一、二审中并未提交合法有效的证据予以证明曹健、成钰修建的房屋在乡、村庄规划区内，其并无法律规定的责令停止建设、限期改正等行政职权。故上诉人太平街道办事处认为一审法院认定其未举证证明曹健、成钰所修建房屋在乡、村庄规划区内错误的主张，无事实依据，本院不予支持。其次，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”之规定，上诉人曹健、成钰在未经相关部门批准的前提下修建的房屋，系违章建筑而非合法财产，对于建构非法建筑的建材，上诉人曹健、成钰虽对其拥有合法权益，但已混同于建筑，系不可分离的砖石、水泥等材料，在拆除中已无法单独保留其价值，对此部分行政机关不应予以赔偿；曹健、成钰修建违章建筑物存在部分用以支撑该建筑物的钢管、模板等可以再次利用的建筑辅材，该部分建筑辅材因上诉人太平街道办事处的强制拆除行为导致一定程度的损毁，对此部分应当予以一定赔偿。但由于上诉人曹健、成钰已不能提供相关证据予以证实强拆行为对钢管、模板等建筑辅材造成的实际损失，故原审法院综合考虑本案实际情况，按照公平、公正的原则酌情由太平街道办事处赔偿曹健、成钰的损失2万元，符合法律规定，并无不当。因此，上诉人太平街道办事处认为不应由其赔偿曹健、成钰2万元的主张和曹健、成钰认为太平街道办事处应当全额赔偿其损失250784元主张，无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决文书第八页中，将“《中华人民共和国土地管理法》第七十七条”书写为“《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七十七条”错误，本院依法予以纠正。综上所述，上诉人太平街道办事处和曹健、成钰的上诉理由均不能成立，依法应当予以驳回。一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人昭通市昭阳区太平街道办事处负担；上诉人曹健、成钰交纳的上诉费50元，予以退回。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  王金山审判员  吴蔚秋审判员  王宇波二〇一九年九月二十七日书记员  张贵林附：本判决引用法律条文《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。