重庆市云阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝0235行初51号 原告重庆市云水旅游开发有限公司，住所地：重庆市开州区铁桥镇玉河村**,统一社会信用代码91500234MA5U4EKY9A。 法定代表人易联才，总经理。 委托代理人胡三乔，该公司员工，特别授权。 被告重庆市开州区铁桥镇人民政府，住所地：重庆市开州区铁桥镇梨花街**，统一社会信用代码11500234008647837Q。 法定代表人王才毅，镇长。 出庭诉讼负责人颜家华，副镇长，特别授权。 委托代理人唐永新，重庆帅风律师事务所律师，特别授权。 被告重庆市开州区规划和自然资源局，住，住所地：重庆市开州区开州大道中段**一社会信用代码11500234709472785M。 法定代表人郑清术，局长。 委托代理人桑小伟，该局工作人员，一般代理。 委托代理人邱德宏，重庆四方律师事务所律师，特别授权。 原告重庆云水旅游开发有限公司(以下简称云水公司)诉重庆市开州区铁桥镇人民政府(以下简称铁桥镇政府)、开州区规划和自然资源局确认(以下简称开州规自局)强制拆房行为违法一案，于2018年1月22日向重庆市开州区人民法院起诉。重庆市开州区人民法院受理后，依法进行了审理，在审理过程中，原告申请异地管辖，重庆市第二中级人民法院于2019年3月27日以（2019）渝02行辖14号指定管辖复函，指定本院审理本案。本院于2019年4月9日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告云水公司的法定代表人易联才及其委托代理人胡三乔，被告铁桥镇政府的出庭诉讼负责人颜家华及其委托代理人唐永新，被告开州规自局的委托代理人桑小伟、邱德宏到庭参加诉讼。经审查，原告的委托代理人李家清的代理行为不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定，本院决定不准许李家清以原告的委托代理人身份参加诉讼活动。本案现已审理终结。 原告云水公司诉称，两被告滥用职权、乱作为和不作为的违法行政行为表现如下： 其一，被告铁桥镇政府同意并授权镇财政所发放原告农家乐返乡创业政府补贴金两万元。铁桥镇政府从未告知原告农家乐占用基本农田一事，更没有指示停办农家乐，这是铁桥镇政府不作为具体表现。2015年上半年在铁桥镇政府组织下，举行声势浩大、别开生面的“热烈欢迎在外务工人员返乡投资，大力支持有志之士回乡办工厂、企业，大力倡导热血青年为家乡多作贡献”等系列宣传活动，原告于2015年9月13日与玉河村委会、玉河村二社及二社十八户村民签订了《农村土地租赁合同》，租期从2015年9月13日至2025年9月12日为止，并约定到期后可以优先续签。原告在未正式签订土地合同之前，镇政府和镇建管所早在2015年9月8日就出具一份原告农家乐合法用地供电、供水证明，对原告投资兴建农家乐大开绿灯，这是铁桥镇政府行政不作为的表现。 其二，被告开州规自局也从未告知原告停止农家乐活动，至2017年9月30日才以催告书形式告知原告农家乐占用基本农田，可农家乐已建成而且正常营业一年半了。开州规自局的催告书载明其申请人民法院强拆，原告向开州区人民法院递交“执行异议申请书”时，法院根本不知强拆一事。2017年11月24日7时许，被告铁桥镇政府、开州规自局自称区政府委托其强拆，但是没有区政府的任何批文，其组织公安、医院、民工约两百多人浩浩荡荡、势不可挡对原告农家乐地面庞大的建筑群、停车场和路面硬化在几个小时内便夷为平地，多台挖土机、铲土机和运土大卡车来回穿梭，威风十足，面对被告的违法行为，原告呼天不应、叫地不灵，强忍怒火、任其宰割，被告还扬言有强拆权，无需通知人民法院，这是典型的程序违法。 其三，铁桥镇建管所和村委会在原告农家乐兴建地面建筑群、桥梁、堤坝、游泳池、养鱼池等工程期间，他们出人出力，全力支持原告投资兴办农家乐，农家乐根本就没有占用基本农田，《土地租赁合同》第一条：“甲方现将位于玉河村2社（原玉河村老16社）易学珠旁河道（也称桤木河）与空地13亩承租给乙方用来搞农家乐和旅游开发，租期十年，租金一次性付清”这完全证明农家乐没有占用任何基本农田。2017年3月开州区政府和铁桥镇政府把原告农家乐列为铁桥镇旅游景点而大力宣传有证据。2017年11月30日17时原告通过卫星地图查找，象鼻子梁、桤木河、下梁暂无基本农田保护区，桤木河就是《土地租赁合同》中第一条所称的“易学珠旁河道”，被告开州规自局所谓基本农田保护区没有事实依据。被告开州规自局完全可以利用手中职权，随时可变更基本农田保护区。原告的农家乐是已经建好的建筑群，并且已经营业一年半，即使是违法建筑也应由城市规划局处理，即使强拆也应申请人民法院强制执行。 综上所述，两被告为本案的行政诉讼主体，符合行政诉讼法相关规定，两被告的违法行政行为已经造成了原告七百多万元巨额投资且已经正常营业长达一年半的农家乐巨大经济损失，上列被告依法承担连带赔偿责任。请求：一.判决两被告乱作为与不作为的行政行为违法；二.判决两被告的行政行为违法；三.本案诉讼费由被告承担。在审理中，原告明确诉讼请求为确认两被告强制拆除原告农家乐的行为违法。 原告提交了以下证据材料：1.土地租赁合同与苗水补偿协议；2.补贴金票据；3.镇政府、镇建管所供电证明；4.镇政府导游图；5.国土局催告书；6.证人证言；7.银行转账记录；8.农家乐工程承包合同；9.卫星地图；10.支付工程款银行流水记录；11.农家乐被强拆前全貌照片；12.农家乐被强拆现场照片；13.执行异议申请书;14.开州区法院(2018)渝0154行初66号行政判决书。 被告铁桥镇政府辩称，一、原告非法占地建房的事实清楚，证据确凿充分。1.原重庆市开州区国土资源和房屋管理局查明，2015年9月，易联勇和易联发与铁桥镇玉河村2组各承包经营户签订《农村土地租赁合同》，租用集体土地面积共计10.75亩，用途为开农家乐或旅游行业，租用期限10年，租金每年按400元/亩，租金一次性付清。2015年9月，在未经县级以上人民政府批准用地的情况下，易联才、易联勇和易联发等3人即开始动工建设。后于2016年1月成立重庆市云水旅游开发有限公司对外从事经营活动。经过实地勘测，占地面积为7403.88㎡（合11.1058亩），其中建筑占地面积1324.40㎡、游泳池占地面积872.42㎡、硬化占地面积2273.80㎡、绿化占地面积2933.26㎡。2.原重庆市开州区国土资源和房屋管理局在调查上述事实的过程中，当事人易联才、易联勇对违法占用农村集体土地违法建设的事实予以认可。3.2017年1月，国土资源部下发的《2016年度开县遥感监测图斑信息核实记录表》及136号图斑中，原告所建农家乐被界定为违法图斑。 二、对原告非法占地修建违法建筑的行为作出的开州国土房管罚〔处罚决定〕(2016)63号《行政处罚决定书》合法有效。1.基于原告违法占地建房的违法事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”、第七十六条“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”及《基本农田保护条例》第二十九条“县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为，有权责令纠正”等规定，2016年12月28日，原重庆市开州区国土资源和房屋管理局依法作出开州国土房管罚〔处罚决定〕（2016）63号《行政处罚决定书》，责令重庆市云水旅游开发有限公司拆除非法占用开州区铁桥镇玉河村2组5692.21㎡（合8.5383亩）的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2.开州国土房管罚〔处罚决定〕（2016）63号《行政处罚决定书》依法送达给原告后，原告没有在规定的期限内申请行政复议或提起行政诉讼。 三、对原告非法占地修建的违法建筑拆除的行为合法。在拆除原告非法占地修建的违法建筑过程中，答辩人不存在违法行为。1.由于原告没有按照《行政处罚决定书》内容履行拆除义务，2017年9月30日，原重庆市开州区国土资源和房屋管理局向原告送达了催告书，催促原告自觉履行处罚决定书的内容。2.2017年11月23日，原重庆市开州区国土资源和房屋管理局和答辩人共同约谈原告，再次督促原告自行拆除地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，原告仍未自觉履行处罚决定书的义务。由于原告没有自觉履行,2017年11月24日，对原告位于开州区铁桥镇玉河村2社已建成的违法建筑被实施依法拆除，在拆除过程中，答辩人不存在违法行为。 综上，原告非法占地修建违法建筑的事实清楚，证据充分，对其违法建房行为作出行政处罚决定并依法强制拆除的行为合法。本案原告的诉讼请求不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告开州区铁桥镇人民政府提交了以下证据材料及规范性文件：1.开州国土房管罚〔处罚决定〕（2016）63号行政处罚决定书；2.现场图片及视频；3.中华人民共和国土地管理法；4.基本农田保护条例；5.渝府令〔2014〕282号；6.拆除物品清单。 被告重庆市开州区规划和自然资源局辩称，一、答辩人依法对原告非法占地修建农家乐的行为进行查处，是法律赋予的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，答辩人作为县级以上人民政府土地行政主管部门，有权对原告违法占地建设的行为进行依法查处。 二、原告未经批准，非法占用土地建设，违反了法律规定，应当受到行政处罚。2016年6月26日，答辩人接到信访人罗元友的举报，称原告易联才等3人非法占用铁桥镇玉河村2社的土地非法建设农家乐，要求查处。经查：2015年9月，易联才、易联勇和易联发与铁桥镇玉河村2组签订《土地租用协议》，租地面积10.75亩，租用期限10年，租金每年按400元/亩，租金一次性付清。2015年9月，在未经县级以上人民政府批准用地的情况下，易联才等3人即开始动工建设。经过实地勘测，占地面积为7403.88㎡（合11.1058亩），其中建筑占地面积为1324.40㎡、游泳池占地面积为872.42㎡、硬化占地面积为2273.80㎡、绿化占地面积为2933.26㎡。经套合比对《开县铁桥镇土地利用总体规划图》（2006-2020），原告非法占用土地面积为7403.88㎡，其中林地1711.67㎡（已移区林业局调查处理）、一般耕地140.43㎡、自然保留地967.32㎡、基本农田4584.46㎡。答辩人依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，于2016年12月28日作出开州国土房管罚〔处罚决定〕(2016)63号《行政处罚决定书》，该处罚决定已发生法律效力。2017年1月，国土资源部下发的《2016年度开县遥感监测图斑信息核实记录表》及136号图斑中，原告所建农家乐也被界定为违法图斑。2017年4月，国家土地督查成都局在我区驻点督查时，也认定其属于未上报即用且占用了基本农田，要求我区必须消除违法状态。开州区政府在9月19日向市政府上报整改方案中：违法违规占地问题整改明细表第18项，明确2017年11月30日前完成查处、拆除复耕复绿工作；在重庆市国土房管局代市政府审查后下发的《关于2017年土地例行督察整改实施方案审查意见的函》中，在土地执法方面也明确必须拆除复耕。由于原告在期限内未依法履行行政处罚决定，后答辩人先后两次催告，要求其自行拆除复耕无果。由于国家土地督察成都局实地验收在即，因此，答辩人与铁桥镇政府一起于2017年11月23日约谈原告后，于2017年11月24日按282号令第四条、第九条的规定，对农家乐实施了拆除。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，......”《基本农田保护条例》第二十九条规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为，有权责令纠正。”可见，依法对原告非法占用农用地特别是占用基本农田建农家乐的行为进行查处，是法律赋予答辩人的法定职责，属依法行政。 综上所述，原告未经批准，非法占用土地进行建设，其建构筑物依法应当拆除复耕，并且不得给予补偿。原告应当按照生效的行政处罚决定，自行拆除在非法占用土地上的违法建构筑物而拒不拆除的情况下，答辩人按照上级要求与当地镇政府一起对原告的违法建构筑物进行了拆除，原告在农家乐中的物品已按规定进行了封存保管，并未损害原告的合法财产权益。恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告开州区规划和自然资源局提交了以下证据材料和规范性文件：1.行政处罚决定书（2016）63号；2.案件来源；3.违法线索登记表；4.线索核查表；5.案件调查笔录；6.现场勘测笔录；7.平面图、套规图；8.案件涉及林地移交函；9.处罚告知书和听证书；10.处罚决定送达回证；11.处罚决定催告书；12.催告送达回证；13.案件相关证据材料；14.卫片执法及土地例行督察相关材料；15.法律依据；16.重庆市第二中级人民法院(2019)渝02行终31号行政判决书。 经庭审质证，原告对被告铁桥镇政府提交的证据的质证意见为：对证据1原告没有收到；证据2证明了被告超越职权，滥用职权，程序违法的具体行政行为；证据3与本案无关；证据4是被告对法律理解片面；证据5证明被告没有按照该文件相关规定处理本案相关事宜，程序违法；证据6是被告单方面列的清单，没有原告方的签字，与本案无关，清单中列的物品损失还要等待以后法院或原告方确认。原告对被告开州规自局提交的证据的质证意见为：对证据1原告没有收到；证据2是被告内部工作人员单方面书写，原告不知情，时间距离原告建成农家乐长达半年之久，说明被告是行政慢作为，不作为；对证据3、4被告从未告知原告，侵犯原告知情权；对证据5易联才的笔录，不是易联才所签；对证据6、7的勘测笔录不是本人所签；证据8是被告内部工作流程，与本案无关；对证据9被告将告知和听证混淆，签字人易联勇不是本人所签，不符合送达文书的常规；对证据10送达回证上没有被告的公章，该送达回证不符合相关规定；证据11催告书只有一面，说明被告提供的催告书不是完整的，是无效的；证据12送达回证没有被告的公章，没有其他在场人员的签字，该送达回证不符合相关规定；对证据13易联才签名没有时间；对证据14、15真实性无异议，但被告理解错误；对证据16无异议。 被告开州规自局对铁桥镇政府的证据无异议。被告铁桥镇政府对开州区规自局提交的证据无异议。 被告铁桥镇政府、开州区规自局对原告提交的证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，但不能达到原告证明目的，原告租赁的土地属于集体土地，其中有农田和耕地，合同将土地用于农家乐是没有相关部门批准，属违法行为；证据2转款真实，但不能证明违法建设建筑物是合法的，被告对其土地占用、房屋建设，认定是违法行为，对其进行制止；对证据3无法对真实性确认，该证据的内容不能证明被告或镇规划所对原告的用地或建设用地合法性进行认可，该证据证明的是餐饮用电；证据4的证明内容与本案无关；对证据5的真实性、合法性、关联性无异议；对证据6以证人出庭作证的内容质证；对证据7真实性无异议，与本案无关；对证据8的合法性有异议，该合同签订的承包方为个人，按照规定，建设施工合同应当具有施工资质的单位进行施工，如没有施工资质，施工合同应为无效合同；对证据9的真实性、合法性有异议，不能达到原告证明目的；对证据10的真实性、合法性、关联性有异议。对证据11、12的真实性无异议，不能达到原告证明目的；证据13与本案无关；对证据14无异议。 本院认为，原告提交的证据3、4、9不能达到证明目的，不予采信，原、被告提交的其余证据来源合法，能证明本案的相关事实，予以采信。 经审理查明，2015年9月，易联才、易联勇、易联发3人与原开县铁桥镇玉河村2组签订农村土地租赁协议，租用土地10.75亩，租用期限10年。后上述3人利用该地建设农家乐，并于2016年1月成立重庆市云水旅游开发有限公司（简称云水公司）开展经营活动。2016年6月，开州区规划与自然资源局（原开州区国土资源和房屋管理局）接到村民就上述3人非法占地建设农家乐的实名举报。开州规自局对原告占地建设农家乐进行调查，并委托测绘公司对该农家乐的占地面积进行现场勘测。经勘测，该农家乐总占地11.1058亩（建筑占地1324.40㎡，合1.9866亩；泳池占地872.42㎡、合1.3086亩；硬化占地2273.80㎡，合3.4107亩；绿化占地2933.26㎡，合4.3999亩）。经套合比对《开县铁桥镇土地利用总体规划图》（2006-2020），农家乐占地7403.88㎡，其中林地1171.67㎡（已移交林业部门处理）、一般耕地140.43㎡、自然保留地967.32㎡、基本农田4584.46㎡。同年11月14日，开州规自局向云水公司送达行政处罚告知和听证书，告知拟处罚事实、内容、依据以及陈述申辩权。同年12月28日，开州规自局作出开州国土房管罚〔处罚决定〕（2016）63号行政处罚决定，查明云水公司未经县级人民政府批准用地，擅自占用开州区铁桥镇玉河村2组5692.21㎡集体土地建设农家乐，认为该行为违反《土地管理法》第四十三条规定，属非法占用土地。根据《土地管理法》第七十六条的规定，决定责令云水公司拆除非法占用的开州区铁桥镇玉河村2组5692.21㎡（合8.5383亩）土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。该处罚决定书未依法向云水公司送达。2017年9月30日、11月14日，开州规自局向云水公司发出开州区国土房管（国土）催告〔2017〕4号和16号履行行政处罚催告书。 另查明，2017年1月，国土资源部下发的《2016年度开县遥感监测图斑信息核实记录表》及136号图斑中，原告所建农家乐也被界定为违法图斑。2017年4月，国家土地督查成都局在对开州区驻点督查时，认定原告建农家乐属于未上报即用且占用了基本农田，要求开州区必须消除违法状态。开州区政府于同年9月19日向市政府上报整改方案中明确2017年11月30日前完成对原告建设农家乐进行查处、拆除复耕复绿工作；重庆市国土房管局下发《关于2017年土地例行督察整改实施方案审查意见的函》，要求在土地执法方面必须拆除复耕。经被告开州规自局催告，原告没有自行拆除复耕。铁桥镇政府及开州规自局组织人员于2017年11月24日对原告的农家乐实施了拆除，并对农家乐拆除的物品进行清理登记和保管。 2018年1月22日，原告云水公司以被告非法拆除其农家乐建筑物为由提起本案诉讼，请求确认被告的拆除行为违法。在诉讼中，原告于2018年6月7日向开州区人民法院提起诉讼，请求撤销被告开州规自局作出的开州国土房管罚〔处罚决定〕(2016)63号行政处罚决定，开州区人民法院于2018年11月30日作出(2018)渝0154行初66号行政判决，认为原告未经批准在集体土地上建农家乐，非法占用土地的事实清楚、证据充分，开州规自局根据《土地管理法》第七十六条规定对其作出行政处罚决定并无不当，对该行政处罚决定的效力，予以确认；开州规自局超期办案和送达不规范属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”，但未对云水公司依法享有的听证、陈述申辩等重要程序性权利产生实质损害，对开州国土房管罚〔处罚决定〕（2016）63号行政处罚决定的程序违法性进行确认，但不撤销该行政处罚决定，判决确认区规自局作出的开州国土房管罚〔处罚决定〕（2016）63号行政处罚决定违法。原告云水公司不服提出上诉，重庆市第二中级人民法院于2019年4月22日以（2019）渝02行终31号行政判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，原告云水公司请求人民法院确认铁桥镇政府和开州规自局于2017年11月24日强制拆除其农家乐的行为违法，具有合法的原告主体资格；铁桥镇政府和开州规自局具体实施了强制拆除行为，是适格的被告。 《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”根据《土地管理法》第八十三的规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚执行，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。法律没有规定乡镇政府和国土部门对责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚有强制执行的职权。本案被告开州规自局于2016年12月28日作出开州国土房管罚〔处罚决定〕（2016）63号行政处罚决定，认定云水公司未经县级人民政府批准用地，擅自占用开州区铁桥镇玉河村2组5692.21㎡集体土地建设农家乐，认为该行为违反《土地管理法》第四十三条规定，属非法占用土地。根据《土地管理法》第七十六条的规定，决定责令云水公司拆除非法占用的开州区铁桥镇玉河村2组5692.21㎡（合8.5383亩）土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。并告知原告若对处罚决定不服，可在接到处罚决定书六十日内向开州区人民政府或重庆市国土资源和房屋管理局申请复议，也可在六个月内向开州区人民法院起诉，逾期不申请复议又不起诉也不履行的，将依法申请人民法院强制执行。两被告在对责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚没有强制执行权的情况下于2017年11月24日实施强制拆除的行为明显违法，且由于被告开州规自局对处罚决定书送达不规范，致使原告还在法定起诉期内，两被告就对原告的农家乐实施了强制拆除，其行为亦违法。故原告要求确认两被告强制拆除行为违法的请求应予采纳。两被告辩称依法强制拆除的行为合法的理由不能成立。本案经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下： 确认重庆市开州区铁桥镇人民政府、重庆市开州区规划和自然资源局强制拆除原告农家乐的行为违法。 案件受理费50.00元，由两被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。 审 判 长  何世斌 人民陪审员  侯燕明 人民陪审员  王小玲 二〇一九年九月十八日 书 记 员  涂旺燃