四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终642号 上诉人（原审原告）张碧霞，女，1954年10月5日出生，汉族，住四川省乐山市金口河区。 委托代理人李兵，四川有度律师事务所律师。 上诉人（原审原告）王红，女，1977年11月7日出生，汉族，住四川省乐山市金口河区。 委托代理人李兵，四川有度律师事务所律师。 上诉人（原审原告）王宁，男，1981年10月8日出生，汉族，住四川省乐山市金口河区。 委托代理人李兵，四川有度律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）乐山市金口河区人民政府。住所地：四川省乐山市金口河区和平路**。 法定代表人段俊辉，区长。 委托代理人马显庆，四川骥志律师事务所律师。 委托代理人张铮，四川骥志律师事务所律师。 第三人帅树伦，男，1966年2月28日出生，汉族，住四川省乐山市金口河区。 上诉人张碧霞、王红、王宁因诉被上诉人乐山市金口河区人民政府（以下简称金口河区政府）不履行颁证法定职责一案，不服四川省乐山市中级人民法院（2017）川11行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2016年5月4日，原告向被告递交《更正颁证错误申请书》，请求依法更正在第二轮土地承包经营权证登记中，将原张碧霞名下（原人口为王祝氏、王禄秀、张碧霞、王红、王宁）土地承包经营权登记到同组帅树伦户下的错误登记，恢复到张碧霞户下。2016年5月5日，被告收到上述申请书并于当日转交区农业局处理。 2016年7月23日，金口河区农业局作出〔2016〕30号《处理建议》。2016年8月8日，被告作出〔2016〕111号《批复》。2016年8月22日，金口河区农业局作出《处理意见》，同意更正帅树伦《农村土地承包经营权证》（证号511004000248）中错误登记的地块，将拖路埂、竹林槽（水井朝）、月儿地、溜溜地（桐子林）、三环地（王家朝）重新登记给原告。2016年8月23日，原告向一审法院提起行政诉讼，请求确认金口河区政府对其提出的更正颁证错误申请未作处理、行政不作为违法；要求判令金口河区政府依法履责，对其申请作出处理。同年9月5日，原告以双方已协商一致为由，撤回对该案的起诉。一审法院以（2016）川11行初266号裁定准予其撤回起诉。 2016年9月5日，金口河区农业局向帅树伦作出《行政告知书》，告知其复议和诉讼的权利。2016年11月9日，帅树伦向四川省乐山市市中区人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销金口河区农业局《处理意见》和《行政告知书》。该院作出（2016）川1102行初237号行政判决书，以“行政行为程序轻微违法”为由，判决确认金口河区农业局作出的《处理意见》和《行政告知书》违法。2017年7月11日，第三人帅树伦向一审法院提起上诉。2017年9月29日，一审法院作出（2017）川11行终121号行政判决书，认为张碧霞与帅树伦就讼争土地的承包经营权存在权属争议，在权属不清的情况下，金口河区农业局根据调查取证材料直接予以更正登记，属适用法律、法规错误。判决撤销乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初237号行政判决同时撤销金口河区农业局作出的《处理意见》及《行政告知书》。张碧霞、王红、王宁提起本案诉讼，请求：1.确认被告逾期未向原告颁发《农村土地承包经营权证》违法；2.判令被告限期向原告履行颁证行为。 另查明，原告与第三人就讼争土地的承包经营权未向相应的仲裁机构申请仲裁以及未向人民法院提起过相应的民事诉讼。 原审法院认为，本案争议的焦点为：《不动产登记暂行条例》实施后，金口河区政府是否具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责；金口河区政府是否应履行向原告颁发农村土地承包经营权证的法定职责。 一、关于《不动产登记暂行条例》实施后，金口河区政府是否具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。2015年3月1日实施的《不动产登记暂行条例》将不动产登记统一整合由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，但该条例第三十三条第二款规定，不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条第二款规定，不动产登记过渡期内，农业部会同国土资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作，按照农业部有关规定办理耕地的土地承包经营权登记。本案中农村承包土地登记尚处于五年过渡期内，对处于五年过渡期内的农村土地承包经营权登记，应当按照农业部有关规定办理。农业部等六部门农经发〔2015〕2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》也明确要求，严格执行《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和政策规定，按照农业部制发的相关规范和标准，开展土地承包经营权调查，完善承包合同，建立登记簿，颁发权属证书，确保登记成果完整、真实、准确。虽然《不动产登记暂行条例》将不动产登记统一整合由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，但处于过渡期内的农村土地承包经营权登记仍适用《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律规定。因此，被告金口河区政府在五年过渡期内，依法具有颁发农村土地使用权证的法定职责。 二、关于金口河区政府是否应履行向原告颁发农村土地承包经营权证的法定职责问题。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条和2007年10月1日实施的《中华人民共和国物权法》第十九条的规定，原告作为讼争农村土地承包经营权证的利害关系人，有权向登记机构申请更正登记。因原告与第三人对讼争土地的承包经营权存在争议，当第三人不同意更正时，原告可以申请异议登记，并在法定期限内提起民事诉讼解决双方的权属争议。因此，虽然被告在五年过渡期内具有颁发农村土地使用权证的法定职责，但被告向原告履行颁发农村土地承包经营权证的条件尚不成熟，应当由原告或者第三人通过民事途径确认讼争土地承包经营权属，再依法定程序申请颁证。故原告认为被告不履行颁发农村土地承包经营权证法定职责的理由不成立，不予支持。原告主张虽然《处理意见》已被依法撤销，但被告仍应依照〔2016〕30号《处理建议》和〔2016〕111号批复对原告进行颁证，因〔2016〕30号《处理建议》和〔2016〕111号批复属于行政机关的内部行政行为，对外不直接发生法律效力，故原告的该项主张不能成立。 综上所述，原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张碧霞、王红、王宁的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张碧霞、王红、王宁负担。 张碧霞、王红、王宁上诉称：1.一审认定事实部分有误。上诉人撤回起诉是因金口河区政府向上诉人送达了金农业〔2016〕30号《处理建议》、〔2016〕111号《批复》及《处理意见》，并承诺立即向上诉人颁证。2.一审部分法律适用错误，混淆了更正登记和异议登记。《物权法》《不动产登记暂行条例实施细则》均规定，只要有证据证明登记有错误的，颁证机关就应当予以更正登记，不论当事人是否同意更正。综上，一审法院无视颁证机关作出的颁证承诺，要求上诉人去办理农村土地承包经营权无法办理的异议登记，对上诉人正当合法诉求予以驳回，认定事实和适用法律错误，请求撤销一审行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 金口河区政府二审答辩称，张碧霞等人作为讼争土地承包经营权证的利害关系人，有权依照法律规定申请更正登记。因张碧霞等人与帅树伦对讼争土地的承包经营权存在争议，帅树伦不同意更正时，张碧霞等人可以申请异议登记，并在法定期限内提起民事诉讼解决双方的权属争议。在颁证条件尚不成熟时，答辩人暂不对张碧霞等人颁证符合法律规定。张碧霞等人2016年5月5日提出更正登记申请，该事宜已经处理，且处理结果经人民法院二审终审，已被依法撤销，现张碧霞又对同一事宜提起行政诉讼，有悖一事不再理原则。一审判决正确，请求驳回张碧霞等人的上诉。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称土地承包法）第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，金口河区政府享有颁发土地承包经营权证的法定职权。 土地承包法第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称承包经营权证管理办法）第二条规定“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第七条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据以上规定可以看出，集体经济组织与其成员签订的土地承包合同是设立土地承包经营权的根据，县级以上地方人民政颁发土地承包经营权证仅仅是土地承包经营权的登记和确认。没有土地承包合同，人民政府对土地承包经营权进行登记，颁发土地承包经营权证就缺乏事实根据。本案中，张碧霞、王红、王宁的诉讼请求是确认被告逾期未向原告颁发《农村土地承包经营权证》违法并判令被告限期向原告履行颁证行为。但在张碧霞、王红、王宁与帅树伦存在土地承包争议的情形下，其要求金口河区政府颁证缺乏事实根据，也违反了颁发土地承包经营权证的法定程序。 张碧霞、王红、王宁与帅树伦就土地承包经营权属发生的争议属于民事争议，原审认定金口河区政府向张碧霞、王红、王宁履行颁发农村土地承包经营权证的条件尚不成熟，应当由张碧霞、王红、王宁或者第三人通过民事途径确认讼争土地承包经营权属，再依法定程序申请颁证并无不当。 综上，张碧霞、王红、王宁的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张碧霞、王红、王宁负担。 本判决为终审判决。 审判长 牟 琼 审判员 王代伍 审判员 刘洪峰 二〇一九年九月九日 书记员 王 耸