安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖11行终72号上诉人（一审被告）滁州市自然资源和规划局，住所地安徽省滁州市龙蟠大道**，统一社会信用代码11341100MB1510942F。法定代表人朱林，该局局长。委托代理人沈青山，该局工作人员。委托代理人曾朝阳，安徽苏滁律师事务所律师。被上诉人（一审原告）滁州福盈置地有限公司，住，住所地安徽省滁州市南谯北路**（市新华书店**）一社会信用代码91341102586142961H（1-2）。法定代表人李清源，该公司总经理。委托代理人王清木，福建闽荣律师事务所律师。委托代理人蔡炳福，福建立行律师事务所律师。上诉人滁州市自然资源和规划局因与被上诉人滁州福盈置地有限公司（以下简称福盈公司）土地管理行政处罚一案，不服安徽省滁州市南谯区人民法院（2019）皖1103行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月9日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年7月31日公开开庭审理了本案。上诉人滁州市自然资源和规划局的委托代理人沈青山、曾朝阳，被上诉人福盈公司委托代理人王清木、蔡炳福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2011年11月10日，滁州市琅琊山风景名胜区管理委员会与安徽科地投资有限公司（福盈公司100%的控股股东）签订《中华姓氏牌匾文化博物园项目合作协议》，2013年4月18日、4月24日，福盈公司通过拍卖出让的方式，取得涉案四宗地块，宗地号为030110050004000、030110050001000、030110050002000、030110050003000，并于2013年4月28日签订《滁州市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，2013年8月9日取得《建设用地规划许可证》（200亩）、2013年9月25日取得《建设用地规划许可证》（352亩）；2013年8月29日至12月17日取得《建设用地批准证书》；2013年9月23日至12月26日取得《国有土地使用证》。滁州市自然资源和规划局分别于2017年3月9日、4月25日、5月10日向福盈公司下发《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、《国土资源行政处罚听证通知书》，认定福盈公司所涉4宗国有建设用地使用权为闲置土地。后，福盈公司即申请举行听证，并于2017年5月23日参加听证会。滁州市人民政府于2017年6月1日、6月16日作出滁政秘〔2017〕94号、滁政秘〔2017〕106号《滁州市人民政府关于同意收回福盈公司2宗国有建设用地使用权的批复》，并拟据此作出注销福盈公司〔2013〕字第11895号、15734号、16764号和16765号《国有土地使用证》的行政行为。2018年12月20日，滁州市自然资源和规划局作出《国有土地证注销公告》，决定对福盈公司名下滁国有用（2013）字第11895号，15734号、16764号和16765号国有土地使用证进行注销公告，并在网上发布国有土地证注销公告，2019年1月15日滁州市自然资源和规划局对四宗土地予以注销。福盈公司不服，遂提起本案行政诉讼。一审法院认为，滁州市自然资源和规划局认定福盈公司名下滁国有用（2013）字第11895号，15734号、16764号和16765号四宗土地为闲置土地，并对国有土地使用证进行公告注销。但是，按照《闲置土地处置办法》第十四条第二款的规定：未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。滁州市自然资源和规划局在没有对福盈公司下达《收回国有建设用地使用权决定书》的前提下，就予以注销，违反了法定程序。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）款之规定，判决：撤销被告滁州市自然资源和规划局作出对原告滁州福盈置地有限公司所持有的滁国有用（2013）字第11895号、15734号、16764号和16765号《国有土地使用证》给予注销登记的公告。案件受理费50元，由被告滁州市自然资源和规划局负担。上诉人滁州市自然资源和规划局上诉称，一、福盈公司所取得地块已达到闲置标准，应予收回。2013年4月18日、4月28日，福盈公司通过拍卖、挂牌的方式取得了涉案的4宗国有建设用地使用权；2013年5月9日，双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同对各宗地的开工时间和竣工时间均进行了约定。福盈公司在办理了4宗地的建设用地批准书之后，4宗地均达到闲置标准，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》等规定，应当予以收回；二、土地闲置不是政府或政府有关部门行为造成的其对福盈公司土地闲置情况进行了调查，根据市相关部门的回函，均没有造成福盈公司动工开发延迟的行为，土地闲置是由其自身原因造成的，其应当承担相应的后果；三、其根据《闲置土地处置办法》等规定，向福盈公司送达了《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》，并根据其申请组织了听证，最后经滁州市人民政府批准收回了闲置的土地，符合相关程序的规定，程序合法。综上所述，本案事实清楚，证据充分，请求贵院依法改判，驳回福盈公司的一审诉讼请求。被上诉人福盈公司答辩称，一、案涉土地未能依约开发的现状是因为政府部门总体规划原因造成的，不符合闲置土地的规定，滁州市自然资源和规划局认定案涉土地闲置，认定事实严重错误；二、其取得案涉土地之初，已在第一时间内积极、主动地履行合同，投入大量资金进行开发建设；三、案涉土地暂停开发的原因是政府及相关部门造成的；四、滁州市自然资源和规划局在未对其通知查处结果的情况下，直接对其下发了《不动产注销登记通知书》，该行政行为违反了《行政处罚法》规定的法定程序，依法应予撤销。综上，请求驳回上诉，维持原判。滁州市自然资源和规划局向一审法院提交了下列证据：1、成交确认书四份、国有建设用地使用权出让合同四份，证明福盈公司通过拍卖、挂牌方式取得了涉案4宗地块的使用权，合同约定了动工开发日；2、建设用地批准书四份，证明福盈公司于2013年8月29日、10月25日、12月17日分别为4宗地办理了建设用地批准书；3、现场照片，证明4宗土地现状，均被闲置；4、《关于商请复核福盈公司4宗闲置土地相关情况的函》、《关于福盈公司中华姓氏牌匾文化博物园规划方案审批情况的函》、《关于福盈公司4宗闲置土地相关情况的复函》，证明造成福盈公司4宗闲置土地的原因是其自己，并非政府原因；证据五、闲置土地调查通知书、闲置土地认定书、听证纪要、《滁州市人民政府关于同意收回福盈公司2宗国有建设用地使用权的批复》、《关于同意收回福盈公司2宗国有建设用地使用权的批复》，证明其收回福盈公司的闲置土地已经按照规定履行了相应的程序。福盈公司向一审法院提交了下列证据：第一组：中华姓氏牌匾文化园项目合作协议4张、土地招拍挂成交确认书4张、国有建设用地使用权出让合同21张、契税完税情况证明4张、缴款书1张、节能评估报告表的批复2张、发改委项目备案的通知1张、建设用地规划许可证4张、批准书4张、牌匾园综合博物馆取得单体方案审定通知书1张、352亩发改委项目备案的函1张、国土证2张，证明其在取得案涉土地后，已按照合同约定积极、主动地履行交款、办证等义务，并开始动工建设的事实；第二组：滁州市琅琊山风景名胜区管理委员会《中华姓氏牌匾园项目调度会议纪要》2份、围墙图片、公安出警图片、被推翻围墙图片8张、腰铺镇梅铺村桃源村民组村民保证书、收据，证明其在对案涉土地进行开发过程中，因政府未按合同约定完成征用及拆迁，遭到当地群众的严重阻止，项目被迫严重滞后；第三组证据：滁州市琅琊山风景名胜区管理委员会出具关于项目不在风景区的情况说明1张、联席会议纪要、规划局报道3张、规划局下发关于尽快修改牌匾园规划方案的函1份、牌匾园项目因政府原因停工，要未减免土地使用税的申请，市政府有签署意见1张、关于牌匾园自持比例报告、递交滁州市人民政府后，由相关领导签署意见1张、向国土局、规划局、水利局申请函6张、要求对200亩商住楼先行开发的函牌匾园自持比例报告5张、2015年12月25日关于商谈牌匾园项目相关事宜的函1张、新华网停工调查报道“项目先建后批”2张、双边约束协议2张，证明由于政府部门对规划设计方案一直没有审批，导致涉案土地无法动工建设，其多次与政府交涉未果，土地闲置的最主要原因是政府造成的；第四组证据：听证通知书（至今尚未下发结果通知）1份、滁政秘〔2017〕94号、106号批复2张、不动产注销登记通知书1份，证明滁州市人民政府及滁州市自然资源和规划局违法作出关于收回其四宗国有建设用地使用权及通知注销四宗国有建设用地使用权的事实；第五组：水土保持方案报告书封面（报批稿）、规划方案技术复核报告封面，证明其已投入在量资金对涉案项目进行设计，方案报告已完成；第六组（2018）皖1102民初2985号《民事判决书》、通话清单、2018土地估价报告备案表，证明2014年住房和城乡建设部执法检查时，发现根据琅琊山风景名胜区界线，该项目位于琅琊山风景名胜区范围内，已停止办理相关规划建设手续，被要求全部停工的事实。滁州市自然资源和规划局于2019年3月4日电话通知其将按现评估价279405800元进行赔偿的事实。上述证据均随卷移送本院。一审对本案证据的认定符合法律规定。本院对一审查明的案件事实依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点为滁州市自然资源和规划局对案涉四宗国有土地使用权予以注销的行政行为是否合法。《土地登记办法》第五十条规定，“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）……”。《闲置土地处置办法》第十五条“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”及第十七条第二款“国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”第十八条规定“国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：（一）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；（二）申请人民法院强制执行”。本案中，滁州市自然资源和规划局以案涉土地为闲置用地为由，注销了福盈公司持有的案涉四宗土地的《国有土地使用权证》。滁州市自然资源和规划局要注销福盈公司案涉土地的使用权，应严格按照上述法律规定进行。而其在未作出《收回国有建设用地使用权决定书》收回案涉土地使用权的情况下，直接将案涉土地的《国有土地使用权证》予以注销，不符合上述法律规定。故其作出的注销行为无法律依据，一审法院撤销该注销行为正确。滁州市自然资源和规划局的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。另需指出的是，福盈公司在一审庭审中变更诉讼请求为确认滁州市自然资源和规划局对4宗土地注销行为违法，并依法予以撤销，而一审审理的也是注销登记行为，但判决判项撤销的为注销登记的公告错误，本院予以指正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人滁州市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  司金虎审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇一九年九月二十五日书记员  周 杨附本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。