山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行终431号 上诉人（原审原告)青岛绿垠商贸有限公司，住所地青岛市市**抚顺路****楼网点房。 法定代表人张茂田，执行董事兼总经理。 委托代理人李强，北京市中银（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区房屋征收安置管理中心（原青岛市市北区房屋征收安置管理办公室），，住所地青岛市市**延吉路** 法定代表人张兵建，主任。 出庭负责人张兵建，主任。 委托代理人曲汝斌，该单位工作人员。 委托代理人陈美虹，山东博伦律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）青岛商业基建材料站，住，住所地青岛市市**抚顺路**/div> 法定代表人王拥军，职务总经理。 委托代理人隋佳，山东岛城律师事务所律师。 委托代理人高岩，山东岛城律师事务所实习律师。 上诉人青岛绿垠商贸有限公司(以下简称“绿垠公司”)因诉被上诉人青岛市市北区房屋征收安置管理中心（以下简称“市北区征收管理中心”）、青岛商业基建材料站（以下简称“基建材料站”）房屋征收补偿行政协议纠纷一案，不服青岛市市北区人民法院（2019）鲁0203行初33号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年8月13日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人绿垠公司的委托代理人李强，被上诉人市北区征收管理中心的法定代表人张兵建及委托代理人曲汝斌、陈美虹，被上诉人基建材料站的委托代理人隋佳、高岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，涉案房屋原位于青岛市××人民路××号，为原青岛市商业局所属的单位自管非住宅房屋。2002年，青岛市商业总公司下发青商管【2002】38号文件，决定将原青岛市商业局所属的四方区人民路359号房屋国有房地产权划归第三人管理和使用。2013年11月3日，青岛市市北区人民政府启动顺昌路片区危旧房项目的房屋征收与补偿工作，涉案房屋位于征收区域内。2018年11月22日，被告与第三人签订房屋征收补偿协议及补充协议，就涉案房屋的征收补偿问题进行了约定，后涉案房屋被拆除。 原审另查明，原青岛市蔬菜公司宣化路蔬菜副食品商店1956年设立，为全民所有制性质。1983年变更工商登记，名称改为青岛市四方区蔬菜公司北岭蔬菜副食品商店，地址四方区人民路**，性质未变。1989年又变更为青岛市四方北岭副食品商场，性质仍为全民所有制。1998年，青岛市四方区蔬菜公司下发文件，将所属青岛市四方区北岭副食品商场的企业法人资格注销，变为营业性分支机构，归青岛四方蔬菜副食品经营中心管理，并变更工商登记，企业名称更改为青岛四方蔬菜副食品经营中心北岭菜店，地，地址为四方区人民路**，变更为集体所有制。2001年，青岛市四方区蔬菜公司下发文件，将青岛四方蔬菜副食品经营中心并入青岛市四方区蔬菜公司，同时进行企业改制。同年，经上级部门同意，青岛市四方区蔬菜公司改制为股份合作制企业，名称变更为青岛绿垠商贸中心。2002年，原青岛四方蔬菜副食品经营中心北岭菜店改为青岛绿垠商贸中心北岭菜店，注册，注册地址为人民路**04年，青岛绿垠商贸中心北岭菜店变更为青岛绿垠商贸中心快餐面食店，2007年，又改回原名称青岛绿垠商贸中心北岭菜店。2011年，青岛绿垠商贸中心进行企业改制并办理了工商登记，青岛绿垠商贸中心改制为青岛绿垠商贸有限公司，企业性质变更为有限责任公司，公司股东为31名自然人。根据原告提交的住用房屋租赁分户账显示，涉案房屋曾经以北岭菜店为承租人建立过住用房屋租赁分户账，时间为1992年至1996年。2001年，青岛市绿垠商贸中心与商业物业中心物业分公司就涉案房屋签订房屋租赁合同，合同约定租赁期限为三年，自2001年1月1日至2003年12月31日止，租金标准按照国家有关租金标准的规定执行，确定为1094元/月。2006年，绿垠商贸中心与第三人青岛基建材料站就涉案房屋签订房屋租赁合同，合同约定租赁期限为二年，自2006年7月1日至2008年6月30日止，租金标准由双方协商执行，确定为29348元/年。2008年、2009年、2010年，双方三次续订合同，合同期限均为一年，租金数额不变。2013年7月1日，原告青岛绿垠商贸公司与第三人基建材料站签订房屋租赁合同，合同期限为一年至2014年6月30日止，租金定为57072元/年。2014年，双方又续订合同一年至2015年7月1日，租金不变。合同到期后，双方未再继续签订房屋租赁合同，原告也未再向第三人缴纳租金。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条以及最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款的规定，被诉行政行为必须属于法院行政诉讼受案范围，符合行政诉讼的起诉条件。原告认为，涉案房屋属于单位自管公房，原告与第三人之间就涉案房屋形成公房承租关系，根据《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》和青岛市人民政府办公厅青政办字[2016]118号《关于进一步做好主城区棚户区改造工作的通知》第四条规定，原告作为公房承租人有获得部分房屋征收补偿金的权利，被告未经原告同意与第三人订立房屋征收补偿协议损害了原告的权利。但青政办字[2016]118号《关于进一步做好主城区棚户区改造工作的通知》第四条的表述是“对棚户区改造范围内已按照我市公房管理有关规定办理承租手续的国有直管非住宅房屋,……对其他单位自管非住宅房屋可参照上述规定执行。”所以，在第三人否认与原告属于公房承租关系的情况下，原告应当提供证据证明原告与第三人就涉案房屋依照公房管理规定办理了公房承租手续，或者改制前企业的公房承租关系仍然延续。根据《青岛市城市公有房产管理暂行办法》第十五条规定“公有房产出租,由房产出租单位与承租人签订租赁合同,租赁双方合法权益受国家法律保护。”第十六条规定“租赁合同中应明确规定租赁双方的权利和义务,以及其他约定事项和违约责任等,租赁合同的格式由市房管机关统一印制。”根据原告提交的证据，北岭菜店曾经作为承租人在1992年至1996年和第三人之间有住用房屋租赁分户账，但北岭菜店当时属于全民所有制企业。之后，北岭菜店经过多次合并与改制，在2011年由青岛绿垠商贸中心改制为绿垠公司，企业性质已经变更为由纯自然人股东投资设立的有限责任公司。原告与第三人之间订立的房屋租赁合同改为自行印制的普通房屋租赁合同，既非房产部门统一印制的《公有房屋租赁合同》，也没有住用房屋租赁分户账或者其他公房承租证明，且原告和第三人之间的租赁合同在2015年6月到期后一直未续签，原告也未再向第三人支付租金。原告和第三人之间也未通过其他法律途径确认双方仍然属于公房承租关系。所以，基于原告提交的现有证据，不足以证明2018年被告和第三人就涉案房屋签订征收补偿协议时，原告与第三人之间仍然存在公房管理有关规定上的公房承租关系。 综上，原告提交的现有证据不足以证明房屋征收补偿协议签订时其与第三人之间仍然存在公房管理有关规定上的公房承租关系，被告与第三人就涉案房屋订立房屋征收补偿协议对原告的权利义务不产生实际影响，原告与第三人之间就房屋征收补偿利益的争议应通过其他法律途径解决，原告提起本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围，不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条以及最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告绿垠公司的起诉。案件受理费50元，不予收取。 上诉人绿垠公司不服该裁定，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：原审裁定认定事实和适用法律、法规错误。一、上诉人绿垠公司为涉案公有非住宅房屋的承租人。所谓公有房屋承租人，是指与公有房屋的所有权人或代管人签订了房屋租赁合同，依法履行合同约定的权利和义务的承租人。被上诉人市北区征收管理中心原审时提交《关于青岛市人民路359号产权权属的说明》，结合上诉人绿垠公司原审时提供的青岛市蔬菜公司宣化路蔬菜副食品商店企业登记申请表、工商企业变更登记申请表及其附件、涉案房屋租赁合同、青岛市公安局市北分局立案告知书及涉案房屋丢失物品清单、青岛市××人民路××号房屋被拆除前后的照片等证据，能够相互印证，证明上诉人绿垠公司是由原国有企业“青岛市四方区蔬菜公司”改制为股份合作制企业“青岛绿垠商贸中心”，后又改制为“有限责任公司”，安置了原国有企业职工等，承继了原国有企业的债权债务等。自二十世纪六十年代涉案的位于青岛市××人民路××号公有房屋（建筑面积约427.16平方米）建成后一直由上诉人绿垠公司承租使用，直至该房屋被拆除。 虽然上诉人绿垠公司与被上诉人基建材料站签订的涉案房屋书面租赁合同于2015年7月1日到期后，被上诉人基建材料站违反有关国家政策未与上诉人绿垠公司签订书面租赁合同，但公有房屋使用权具有迥异于一般私有房屋租赁使用权的性质，其所具有的永续性、支配性等特征，使其在性质上更接近于物权而非债权，公房使用权是一种高度物权化了的特殊债权。公房使用权不受期限限制，租期届满后自然续期，非因特定事由，房屋管理部门不得终止公房租赁合同，公房的承租人享有长期缴纳低房租的权利，公房承租人交付的租金标准由政府规定，远远低于市场租金，公房的承租权明显区别于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得的承租权。 本案上诉人绿垠公司与被上诉人基建材料站签订涉案房屋书面租赁合同并非平等民事主体之间按照市场价格协商签订房屋租赁合同，其系因原国有企业“青岛市四方区蔬菜公司”改制承继而来，租金标准由政府规定，远远低于市场租金。并且，依据《中华人民共和国合同法》第二百三十六条规定，租赁期间届满，承租人继续使用租赁物，出租人没有提出异议的，原租赁合同继续有效。被上诉人基建材料站没有提供证据证明其与上诉人绿垠公司就涉案房屋解除租赁合同，因此，上诉人绿垠公司与被上诉人基建材料站于2014年7月签订的涉案房屋租赁合同继续有效，上诉人绿垠公司为涉案公有非住宅房屋的承租人。判断上诉人绿垠公司与被上诉人基建材料站之间是否属于公房承租关系，不应拘泥于形式上是否采用了“房产部门统一印制的《公有房屋租赁合同》”或“房屋租赁分户账或者其他公房承租证明”；不应因为被上诉人基建材料站未采用市房产部门统一印制的《公有房屋租赁合同》格式与上诉人绿垠公司签订涉案房屋租赁合同，就否认了历史原因承继续租和双方存在公房承租关系。 二、被上诉人市北区征收管理中心应当与上诉人绿垠公司就征收涉案公有非住宅房屋停产、停业损失等签订补偿协议。依据《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条、第三十一条、第三十五条、第三十七条、第三十八条的规定，被上诉人市北区征收管理中心应当与涉案公有非住宅房屋承租人——上诉人绿垠公司就征收该房屋停产、停业损失等签订补偿协议。三、被上诉人市北区征收管理中心与被上诉人基建材料站违反上述《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，明知因青岛市棚户区改造范围内涉案公有非住宅房屋征收应当依法与承租人上诉人绿垠公司签订补偿协议进行补偿，而没有与上诉人绿垠公司签订补偿协议并进行补偿。被上诉人市北区征收管理中心与被上诉人基建材料站就征收该房屋违法签订补偿协议及补充协议，对上诉人绿垠公司的合法权益产生了实际影响，具有利害关系，上诉人绿垠公司的起诉符合起诉条件。四、被上诉人市北区征收管理中心与被上诉人基建材料站就涉案房屋签订征收补偿协议及补充协议违法，该协议无效。五、被上诉人市北区征收管理中心应当就征收涉案房屋对上诉人绿垠公司履行补偿的法定职责。综上，请求二审法院撤销青岛市市北区人民法院（2019）鲁0203行初33号行政裁定，改判：一、确认被上诉人市北区征收管理中心与被上诉人基建材料站对坐落于青岛市××人民路××号公有非住宅房屋征收签订补偿协议违法。二、被上诉人市北区征收管理中心就征收范围内的坐落于青岛市××人民路××号的公有非住宅房屋，向上诉人绿垠公司履行补偿职责。一、二审案件受理费等诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人市北区征收管理中心答辩称，原审法院裁定认定事实清楚、适用法律正确。1、2013年11月3日，青岛市市北区人民政府启动顺昌路片区危旧房改造项目房屋征收工作。征收范围内市北区人民路359号房屋原属于青岛商业局所属的单位自管非住宅房屋。2002年，青岛市商业总公司下发青商管字〔2002〕38号《关于将青岛市四方区人民路273号等国有房产权划归基建材料站管理和使用的通知》，通知中对于市北区人民路359号房屋的国有房地产权，划归基建材料站管理和使用，并要求到市房产、土地管理等部门办理相关手续，确保国有资产安全完整。鉴于此，市北区征收管理中心与基建材料站签订房屋征收补偿协议。2、征收时，上诉人主张就涉案房屋其与基建材料站建立的系公房管理有关规定上的承租关系，要求参照公房承租的政策给予补偿。根据《青岛市城市公有房产管理暂行办法》第十六条租赁合同的格式由市房产管理机构统一印制之规定，但未能提供公房承租的相关证明材料，且根据上诉人与基建材料站签订的《房屋租赁合同》显示，双方租赁合同期限到2015年7月1日。故无法确认上诉人与基建材料站的公房管理有关规定的承租关系。3、根据《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条征收非住宅房屋，造成被征收人或者公有房屋承租人停产、停业损失的，房屋征收部门应当对其停产停业损失进行补偿。市北区征收管理中心在与基建材料站签订房屋征收补偿协议时，充分的考虑了上诉人的诉求，为保证相关权利人的权益，将涉案房屋的搬迁补助费、停产停业损失补偿费、装修补偿费、速迁奖励费529720元暂未发放(期限为两年)，待争议解决后，可按照生效法律文书发放，关于该笔款项的分配双方亦可另行通过法律途径解决。4、上诉人无法证明就涉案房屋与基建材料站建立公房承租关系，故不存在对上诉人进行补偿的问题，市北区征收管理中心与基建材料站签订就涉案房屋签订的房屋征收补偿协议，对其权利义务不产生实际影响，关于涉案房屋的征收补偿利益分配，上诉人可另行通过法律途径解决。综上，上诉人提起本案诉讼不属于行政诉讼案件的受案范围，请法院查明事实，维持一审裁定。 被上诉人基建材料站答辩称，一、基建材料站有权作为被征收人与被上诉人市北区征收管理中心签订征收补偿协议，协议的签订合法有效。市北区人民路359号甲房屋原属于青岛市商业局自管房屋，根据青商管字〔2002〕38号《青岛市商业总公司关于将青岛市四方区人民路273号等国有房地产权划归基建材料站管理和使用的通知》，该房屋产权已于2002年划归至基建材料站，并由基建材料站管理和使用，案涉房屋属于企业自管房产并非公有直管房屋。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条之规定，基建材料站作为被征收人与市北区征收管理中心签订征收补偿协议符合法律规定。 二、基建材料站与上诉人之间不存在合法有效的租赁关系，亦不存在公有非住宅房屋承租关系，上诉人无权作为征收补偿协议的主体。基建材料站与上诉人之间就人民路359号甲房屋签订的原《房屋租赁合同》已于2015年7月1日到期，到期后至房屋被拆除，基建材料站与上诉人就该房屋未签订任何租赁合同，上诉人亦未向基建材料站支付任何租金，基建材料站与上诉人之间就该房屋已不存在合法有效的租赁关系。基建材料站与上诉人之间就人民路359号甲房屋签订的原《房屋租赁合同》形式上为自行印制的普通房屋租赁合同，内容上属于双方根据《合同法》有关规定，平等、自愿的基础上订立的合同，且案涉房屋为基建材料站所有的自管房屋，并非公有直管房屋，故基建材料站与上诉人之间不存在公有房屋租赁关系，上诉人不属于《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》的公有房屋承租人。 三、上诉人要求就人民路359号甲房屋的进行补偿无事实及法律依据，基建材料站与市北区征收管理中心签订征收补偿协议对其不产生实际影响，上诉人不合符起诉条件。上诉人自2015年7月1日后占有使用案涉房屋的行为属于无权非法占有，已损害了基建材料站对案涉房屋的合法用益权利，其要求进行补偿无法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关法律法规之规定，上诉人不符合起诉条件。综上，基建材料站认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，不符合法定起诉条件，请求依法维持原裁定，驳回其上诉。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 上诉人绿垠公司原审时向法院提交的证据有：1、青岛市蔬菜公司宣化路蔬菜副食品商店企业登记申请表、工商企业变更登记申请表及其附件复印件（加盖青岛市市北区市场监督管理局档案管理专用章）；2、青岛市四方区北岭副食品商场信息查询结果、青岛市四方区蔬菜公司四蔬行字（98）第16号文件；3、青岛四方蔬菜副食品经营中心北岭菜店申请营业登记注册书、卫生许可证复印件（加盖青岛市市北区市场监督管理局档案管理专用章）；4、青岛市四方区蔬菜公司四蔬行字（2001）第36号文件等企业改制文件，企业名称变更登记申请书、企业法人申请变更登记注册书复印件、青岛绿垠商贸中心股东名单、企业名称变更核准通知书（加盖青岛市市北区市场监督管理局档案管理专用章）；5、青岛四方蔬菜副食品经营中心北岭菜店企业名称变更登记申请书、企业名称变更核准通知书、企业申请营业变更登记注册书及其附件、卫生许可证、营业单位变更登记申请书及其附件复印件（加盖青岛市市北区市场监督管理局档案管理专用章）；6、2011年8月17日青岛绿垠商贸中心职工大会决议、股东会决议，企业名称预先核准申请书、企业名称变更核准通知书、非公司企业法人改制登记申请书复印件（加盖青岛市市北区市场监督管理局档案管理专用章）；7、原青岛市四方区人民路359号房屋租赁分户账复印件，青岛市商业物业中心物业分公司与青岛绿垠商贸中心签订的涉案房屋租赁合同，基建材料站与青岛绿垠商贸中心签订的涉案房屋租赁合同，基建材料站与绿垠公司签订的涉案房屋租赁合同，2015年1月-6月期间涉案房屋租金发票，青岛市公安局市北分局立案告知书及涉案房屋丢失物品清单，青岛市××人民路××号房屋被拆除前后的照片打印件；8、“启信宝”网站青岛市商业局基建材料站企业信用报告下载打印件、国家企业信用信息公示系统基建材料站企业信用信息公示报告打印件；9、被告提交的青岛市人民路359号房屋所有权登记申请书和四面墙界申报勘查表、《关于青岛市人民路359号产权权属的说明》、坐落于青岛市××人民路××甲的非住宅房屋征收补偿协议及补充协议书复印件；10、致被告青岛市市北区房屋征收安置管理办公室的律师函。 被上诉人市北区征收管理中心原审时向法院提交的证据有：1、顺昌路片区危旧房改造项目房屋征收决定、公告、补偿方案及奖励办法；2、土地登记申请书、青岛市房屋四面墙界申报勘察表、房屋情况表、关于青岛市人民路359号产权权属的说明、面积测绘证明；3、房屋征收货币补偿协议、补充协议书。法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条。 被上诉人基建材料站原审时向法院提交的证据有：1、《土地登记申请书》一份、《青岛市商业总公司文件》一份；2、2013年7月1日签订的《房屋租赁合同》一份、2014年7月1日签订的《房屋租赁合同》一份。 上述证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。 二审庭审中，各方当事人对上述证据的质证意见与原审时相同。经审查，本院同意原审法院对上述证据的认证意见，并据此确认原审裁定认定事实成立。 本院另查明，原青岛市市北区房屋征收安置管理办公室名称调整为青岛市市北区房屋征收安置管理中心。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，上诉人主张其与被上诉人基建材料站就涉案房屋构成公房承租关系，故其应系安置补偿权利人，由此主张被上诉人市北区征收管理中心与被上诉人基建材料站就涉案房屋签订的征收补偿协议违法。经一、二审查明事实可知，被上诉人基建材料站于2002年依青商管字〔2002〕38号文件取得涉案房屋的管理和使用权；青岛市市北区人民政府于2013年11月3日启动涉案房屋所在片区房屋征收与补偿工作。因此本案上诉人是否系涉案房屋安置补偿权利人应审查征收起点时上诉人与被上诉人基建材料站是否就涉案房屋构成公房承租关系。在被上诉人基建材料站对此否认的情况下，上诉人应对其主张负有举证责任，综合其原审提交的证据，证实2011年时青岛绿垠商贸中心改制为绿垠公司，也即本案上诉人，企业性质变更为有限责任公司，2013年7月1日与被上诉人基建材料站就涉案房屋签订房屋租赁合同。 根据《青岛市城市公有房产管理暂行办法》第十六条的规定，租赁合同中应明确规定租赁双方的权利和义务，以及其他约定事项和违约责任等，租赁合同的格式由青岛市房产管理局统一印制。而本案中，在征收起点时，上诉人与被上诉人基建材料站就涉案房屋该合同所签订的租赁合同为自行印制的普通租赁合同文本，并非房产部门统一印制的《公有房屋租赁合同》，且上诉人未能提供其他证据证明其与市北区征收管理中心就涉案房屋存在公房承租关系。在此情况下，原审法院认定被上诉人市北区征收管理中心与被上诉人基建材料站就涉案房屋签订的征收补偿协议对上诉人权利义务不产生影响并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 英 审判员 徐奎浩 审判员 孙志刚 二〇一九年九月九日 法官助理 张杰 书记员赵洪峰 书记员王倩倩