甘肃省酒泉市中级人民法院民事判决书（2019）甘09民终758号上诉人（原审被告）：侍某，甘肃省玉门市人，住甘肃省玉门市。委托诉讼代理人：吕某，甘肃祁连律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：甘肃省疏勒河流域水资源管理局，统一社会信用代码12620000438470226Y。法定代表人：栾某。委托诉讼代理人：蒲某，住甘肃省玉门市。委托诉讼代理人：闫某，甘肃名首律师事务所律师。上诉人侍某因与被上诉人甘肃省疏勒河流域水资源管理局土地租赁合同纠纷一案，不服甘肃省瓜州县人民法院（2019）甘0922民初589号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月24日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。侍某上诉请求：1.撤销甘肃省瓜州县人民法院（2019）甘0922民初589号民事判决，依法改判或发回重审；2.涉诉费用由甘肃省疏勒河流域水资源管理局承担。事实及理由：一、一审判决认定事实不清。1.一审判决对甘肃省疏管局昌马灌区管理处为县级建制、有独立的承担责任主体不予认定系事实错误。甘肃省疏管局昌马灌区管理处应当是《最高人民法院关于适用的解释》第五十二条中的其他组织，一审有意规避了该处为县级建制的其他组织的法律适用，且与“在瓜州县境内的剩余土地移交给了甘肃省疏勒河水资源管理局昌马灌区管理处经营管理”的事实相违背，该处有经营管理的权利，能与侍某签订耕地承包合同，却不能承担经营管理的法律责任，不符合权利与义务对等的法律关系。2.一审认定“自2007年侍某接受土地至2010年7月7日签订合同之时，侍某经营土地已长达三年之久，应当对涉案土地的性质等已经了解清楚”的事实错误，事实上2007年至2010年案涉土地由李连纪耕种，在此期间侍某未到过该耕地，更没有承包，也不清楚当时土地的性质。2010年7月7日甘肃省疏管局昌马灌区管理处将该耕地承包给侍某，侍某听信该处工作人员陈述土地性质为耕地，承包案涉土地规划种植枸杞、蜜瓜等高效农作物以及发展深加工产业。因此，侍某根本不知道案涉土地的性质，至2018年才知道案涉土地是人工牧草地。实质上，案涉土地在2009年前经国家第二次土地调查时，就已经确定为人工牧草地了，而甘肃省疏管局昌马灌区管理处隐瞒了该事实，欺骗了侍某，该行为损害了侍某的根本利益，使侍某签订耕地承包合同的目的无法实现，又违反了国家土地法规，损害国家利益，故双方签订的合同属自始无效。3.一审认定“从侍某租赁案涉土地的目的及经营行为来看，主要用于农业种植的生产经营活动，与双方签订合同的名称并不发生冲突”的事实错误。侍某提供的瓜州县林业局《答复意见书》、《证明》，瓜州县不动产登记管理局《不动产登记查询结果证明》以及瓜州县国土资源局的《证明》，一审均未予认定，事实认定不清。二、一审适用法律错误。1.一审法律判断错误。案涉土地的性质为人工牧草地，只能进行牧草种植发展畜牧业，与侍某承包耕地种植枸杞、蜜瓜等高效农作物的合同承包目的不相符。2.本案应当依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国合同法》等上位法来判定争议人工牧草地与耕地问题，而不能以甘肃省疏管局的文件及函件作为法律依据认定案件争议耕地的纠纷。另外，一审认为瓜州县人民政府有关行政部门没有对双方租赁及种植行为进行过干涉，就是合法的，该推断是错误的。3.本案根本违约的是甘肃省疏管局昌马灌区管理处以及下属双塔灌溉管理所、西干灌溉管理所、总干灌溉管理所，一审判令侍某承担违约金，适用法律不当。实际上是甘肃省疏管局昌马灌区管理处承包给侍某的3350亩的所谓“耕地”并非耕地而是人工牧草地，导致侍某一直按承包耕地的亩数和承包期限来长远规划生产经营模式，投入巨额资金修建了枸杞加工厂房，购置了生产设备，种植了2000余亩枸杞及其他经济农作物。然而，该承包土地地力差，栽植枸杞不易成活，虽经多次栽种勉强成活，但生长缓慢，产量极低，经过多年土地改良，只起到改良土壤和绿化生态的作用，没有任何经济效益，侍某损失巨大，合同目的最终不能实现，甘肃省疏管局昌马灌区管理处应当依法补偿侍某，并承担合同违约责任。甘肃省疏勒河流域水资源管理局辩称，一、甘肃省疏勒河流域水资源管理局符合法律规定的主体资格。1.案涉土地的发包方是甘肃省疏勒河流域水资源管理局的分支机构，签订合同时是受单位委托；2.分支机构没有独立人格，不能独立承担法律责任，由设立单位起诉，享受诉讼权利，承担诉讼义务具有法律依据。二、一审认定双方之间签订的三份承包协议合法有效正确。1.合同主体适格，发包方享有对合同标的物的处分权；2.合同内容是普通的经营权的发包与承包，不违反法律法规的规定；3.签订合同过程中不存在采用欺诈手段发包土地的行为，侍某提出隐瞒土地用途将牧草地作为耕地向其发包的主张无事实依据。三、侍某提出牧草地和耕地的问题导致其损失因此抗辩拒交土地租赁费的理由不能成立。合同履行中，侍某已经支付前期的部分租赁费，未对合同关于耕地和牧草地提出异议，另外耕地和牧草地这两个问题没有影响侍某承包开发种植土地的权利。四、侍某拒交租赁费的主要理由是没有享受到国家对农业种植的相关政策，但侍某是否享受该政策在签订的合同中没有约定。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。甘肃省疏勒河流域水资源管理局向一审法院诉讼请求：1.侍某支付承包费332600元；2.侍某支付违约金344700元（截止起诉之日），并按照每日2‰计算至上述耕地承包费支付完毕止；3.本案诉讼费由侍某承担。一审法院认定事实：2010年7月7日，侍某分别与甘肃省疏管局昌马灌区管理处西干渠灌溉管理所、甘肃省疏管局昌马灌区管理处双塔灌溉管理所签订《耕地承包合同》，合同约定：甘肃省疏管局昌马灌区管理处西干渠灌溉管理所、甘肃省疏管局昌马灌区管理处双塔灌溉管理所将甘肃省疏勒河流域水资源管理局委托昌马灌区管理处经营管理的位于八支渠七斗已开垦的荒地1400亩及八支渠八斗已开垦荒地1150亩租赁给侍某用于农业种植及养殖业的生产经营，租赁期限20年（自2007年3月1日至2026年10月30日止）。当年租赁费于上年九月三十日前一次性交清，若逾期加收欠费金额每日2-5‰的违约金。交纳标准：2007年-2009年免交，2010年-2012年按30元/亩交纳，2013年-2015年按60元/亩交纳，2016年-2018年按90元/亩交纳，2019年-2021年按150元/亩交纳，2022年-2026年按200元/亩交纳。后侍某又于2012年3月1日与甘肃省疏管局昌马灌区管理处总干渠工程管理所签订《耕地承包合同》，合同约定：将甘肃省疏勒河流域水资源管理局委托昌马灌区管理处经营管理的位于八支渠十二斗已开垦的荒地800亩租赁给侍某用于农业种植及养殖业的生产经营，租赁期限十五年（自2012年3月1日至2026年10月30日止）。交纳标准：其中200亩，2012年-2017年按40元/亩交纳，2018年-2020年按60元/亩交纳，2021年-2023年按90元/亩交纳，2024年-2026年按120元/亩交纳。剩余600亩地，2012年-2014年租赁费免交，2015年-2020年按40元/亩交纳，2021年-2023年按60元/亩交纳，2024年-2026年按100元/亩交纳，其他内容同上。2011年10月1日、2012年6月1日甘肃省疏管局昌马灌区管理处西干渠灌溉管理所、甘肃省疏管局昌马灌区管理处双塔灌溉管理所再次分别与侍某签订了补充协议，约定将租赁期限延长至30年，后十年租赁费按300元/亩交纳。合同签订后，双方均按合同履行了义务，时至2017年侍某以租赁给其的是双塔乡公地，涉及地类为国有未利用地、国有人工牧草地为由，拒绝交纳租赁费，后经多次催收侍某至今未付。现甘肃省疏勒河流域水资源管理局起诉，要求侍某支付租赁费并承担违约金。另查明，本案涉诉土地系甘肃省河西走廊（疏勒河）农业灌溉暨移民安置综合开发项目利用世界银行贷款所开发的，该项目在瓜州县境内所开发的大部分土地移交给了瓜州县辖区移民乡镇用于移民安置，剩余土地实行租赁经营用于归还世界银行贷款。2006年10月甘肃省疏勒河水资源管理局将在瓜州县境内的剩余土地移交给了甘肃省疏勒河水资源管理局昌马灌区管理处经营管理，经营期限暂定三年，期限届满后，若解决移民用地，将无条件收回，若继续租赁，将根据市场行情评定租赁价格后，优先考虑原承租人。后2010年7月7日、2012年3月1日甘肃省疏管局昌马灌区管理处西干渠灌溉管理所、甘肃省疏管局昌马灌区管理处双塔灌溉管理所、甘肃省疏管局昌马灌区管理处总干渠工程管理所分别将其管理的位于昌马灌区西干八支渠七斗、八斗、十二斗合计3350亩土地租赁给了侍某经营。一审法院认为，双方当事人争议的主要焦点为：1.甘肃省疏勒河流域水资源管理局的诉讼主体资格是否适格；2.双方签订的《耕地承包合同》是否有效；3.甘肃省疏勒河流域水资源管理局交付给侍某的土地是否符合合同约定；4.合同履行中，侍某是否存在违约、承担违约金的标准。第一、关于甘肃省疏勒河流域水资源管理局诉讼主体资格是否适格的问题，虽《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条规定：公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人，但根据《关于适用的解释》第五十二条的规定：其他组织是指合法成立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。本案中甘肃省疏管局昌马灌区管理处西干渠灌溉管理所、甘肃省疏管局昌马灌区管理处双塔灌溉管理所、甘肃省疏管局昌马灌区管理处总干渠工程管理所系甘肃省疏勒河流域水资源管理局内设机构昌马灌区管理处的派出机构，只能在甘肃省疏勒河流域水资源管理局授权的范围内从事水资源管理及相关的民事活动，不具有《关于适用的解释》第五十二条规定的其他组织性质的分支机构，以上三个管理所所从事的民事活动所产生的权利义务关系，只能由其具有法人资格甘肃省疏勒河流域水资源管理局享有或承担，现甘肃省疏勒河流域水资源管理局以自己的名义对派出机构所产生的权利义务关系提起诉讼，符合法律规定，诉讼主体资格适格。侍某以甘肃省疏勒河流域水资源管理局诉讼主体资格不适格、无权提起诉讼的抗辩理由不能成立。第二、关于合同效力的问题，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定：国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。本案涉诉土地系甘肃省河西走廊（疏勒河）农业灌溉暨移民安置综合开发建设管理局根据国家相关政策，利用世界银行贷款有序开发的移民安置项目，该项目的主体为扶贫移民安置工程，其性质为农、林、牧业综合开发。现涉案土地在未交付当地政府安置移民及改变土地性质的情况下，为提高土地利用率，并偿还世界银行贷款，作为土地开发者的甘肃省河西走廊（疏勒河）农业灌溉暨移民安置综合开发建设管理局有权根据国家政策自主经营或委托有关单位及个人对该宗土地进行经营管理，且甘肃省疏勒河流域水资源管理局所提交的证据形成了完整的证据链，证明了涉案土地的来源、性质及所享有的经营权。现涉案土地虽未办理土地使用权证书，但并不影响双方所签订的土地租赁合同的效力，侍某主张合同无效，无权收取租赁费的抗辩理由不能成立。第三、关于甘肃省疏勒河流域水资源管理局交付侍某的土地是否符合合同约定问题，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，土地用途分为农用地、建设用地和未利用地，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，耕地指能种植农作物的土地。从侍某租赁涉案土地的目的及经营行为来看，主要用于农业种植的生产经营活动，与双方签订合同的名称并不发生冲突。且涉诉土地自2010年7月7日与侍某签订合同后，双方均按合同履行了义务，侍某亦按合同交纳了租赁费，且自2007年侍某接受土地至2010年7月7日签订合同之时，其经营土地时间已长达三年之久，应当对涉案土地的性质等已经了解清楚，甘肃省疏勒河流域水资源管理局亦并未对侍某种植经营项目进行限制，完全由侍某在不改变农业用地的情况下，自主经营，自主选择种植项目，且自2007年开始租赁经营涉案土地至今，侍某亦未提交证据证明瓜州县人民政府有关行政主管部门对甘肃省疏勒河流域水资源管理局租赁土地的行为作出过处罚或者限制的具体行政行为，亦未对侍某的自主经营活动进行过干涉。至于侍某能否享受补贴，由国家政策所决定，与履行合同不具有关联性，侍某辩称甘肃省疏勒河流域水资源管理局交付土地不符合合同约定及存在欺诈行为的抗辩理由，不予采纳。第四、关于合同履行中，侍某是否存在违约的问题，《耕地承包合同》系双方真实意思表示，合同标题虽为耕地承包合同，其内容实质为土地租赁合同，且内容亦不违反法律、行政法律的强制性规定，双方均应当诚实信用地履行合同义务。侍某租赁甘肃省疏勒河流域水资源管理局土地已实际占用并进行了生产经营活动，侍某应依约履行义务，按时向甘肃省疏勒河流域水资源管理局支付租金，但侍某自履行期限到期后，经多次催收，时至2019年甘肃省疏勒河流域水资源管理局起诉之日未能交纳租金，侍某不依约交纳土地租赁费的行为已构成违约，甘肃省疏勒河流域水资源管理局作为守约方，有权要求侍某继续履行合同义务交纳土地租赁费并承担违约责任。因此，甘肃省疏勒河流域水资源管理局要求侍某交纳2017-2018年土地租赁费及承担违约金的请求，依法成立，予以支持。关于甘肃省疏勒河流域水资源管理局要求侍某支付违约金的具体数额，双方虽在租赁合同中对违约责任作出约定，若乙方一方违约，每日按年租赁费总额的2-5‰承担违约金，但根据法律规定，当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。根据本案双方所签订的租赁合同，甘肃省疏勒河流域水资源管理局主张违约金按每日2‰承担明显过高，结合本案实际情况，参照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，侍某应当按实际未交纳租赁费的年利率24%范围内承担违约金。综上所述，根据《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条第一款、第一百零七条、第一百一十四条、第二百一十二条、第二百二十七条的规定，判决：一、侍某给付甘肃省疏勒河流域水资源管理局2017-2018年土地租赁费332600元；二、侍某向甘肃省疏勒河流域水资源管理局承担违约金113151元。以上一、二项合计445751元，限侍某于判决生效后十日内履行。三、驳回甘肃省疏勒河流域水资源管理局的其他诉讼请求。案件受理费10574元，适用简易程序，减半收取5237由，由甘肃省疏勒河流域水资源管理局负担1244元，侍某负担3993元，自判决生效后七日内交纳。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。侍某依据一审证据清单补充提供《土地补充协议》一份，以证实签订土地补充协议的事实。甘肃省疏勒河流域水资源管理局对该证据的真实性认可，但提出该协议的期限与原合同期限不一致，签署目的是为了侍某享受优惠政策得到补偿将承包期限说成三十年。甘肃省疏勒河流域水资源管理局提供以下证据：证据一：甘肃省机构编制委员会甘机编发[2004]2号《关于甘肃省疏勒河流域水资源管理局职能配置、内设机构和人员编制的通知》、甘肃省疏勒河流域水资源管理局甘疏水发[2006]110号《关于内设机构（科级建制）的通知》，以证实甘肃省疏勒河流域水资源管理局与昌马灌区管理处以及三份合同的发包方之间的关系，甘肃省疏勒河流域水资源管理局下设昌马灌区管理处，昌马灌区管理处下设西干灌溉管理所、双塔灌溉管理所、总干渠工程管理所。侍某对上述两份文件的真实性、合法性均不持异议，但对证明目的有异议，侍某提出这两份文件均可以证明昌马灌区管理处下设科室俱全，为县级建制，是独立的法人，应该可以承担本案三份合同的诉讼主体的责任。证据二：甘肃省人民政府办公厅甘政办纪[2004]11号《关于疏勒河项目有关问题的会议纪要》，以证实由甘肃省疏勒河流域水资源管理局作为债务主体，承担疏勒河项目使用的全部世行贷款的还贷任务，一个是水费的项目，另一个是利用土地的发包等来偿还。侍某对该证据的真实性、合法性与关联性无异议，对证明目的有异议，认为该纪要证实下设的三个管理处仍是县级机构，甘肃省疏勒河流域水资源管理局仅有三年的管理期限，其主体不适格。二审中，本院依职权向瓜州县双塔镇人民政府调取《关于土地使用权的声明》一份，该证据载明：案涉土地为甘肃省河西走廊（疏勒河）农业灌溉暨移民安置综合开发项目农业开发土地。2005年12月25日，甘肃省疏勒河流域水资源管理局与县政府签订《甘肃省（疏勒河）项目安西县辖区移民乡（镇）移民及设施交接协议》时，该部分土地未办理移交，继续由甘肃省疏勒河流域水资源管理局使用，使用权不属于双塔镇。至今，上述土地使用权仍归甘肃省疏勒河流域水资源管理局。经质证，侍某对该证据的合法性、真实性和所证明的事实均有异议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，单位和个人依法使用的国有土地由县级以上人民政府登记造册合法证书确认使用权。瓜州县国土资源局不动产登记局确认，并开具了相关证明，证明案涉土地权属为国有土地，类型为人工牧草地，属瓜州县双塔乡公地。双塔乡人民政府并没有权力给任何单位划分土地类型和给予土地使用权，也没有任何法律依据和行政法规证明该涉案土地的使用权属是甘肃省疏勒河流域水资源管理局。甘肃省疏勒河流域水资源管理局对该证据无异议。经审查，上述证据均来源合法、内容真实有效，且与本案具有关联性，本院予以采信。二审查明的事实与一审查明的一致。本院认为，本案争议焦点为：1.甘肃省疏勒河流域水资源管理局主体是否适格；2.双方签订的合同效力应如何认定；3.甘肃省疏勒河流域水资源管理局主张的土地租赁费及违约金应否支持。关于甘肃省疏勒河流域水资源管理局的诉讼主体问题。本案中，根据甘疏管局发[2006]47号《关于甘肃疏勒河项目瓜州县辖区租赁土地管理有关事项的函》及甘疏管局函发[2007]4号《关于昌马处世行还贷土地承包中有关问题的函》，甘肃省河西走廊（疏勒河）农业灌溉暨移民安置综合开发项目土地移交瓜州县政府后，剩余土地是由甘肃省疏勒河流域水资源管理局管理使用，甘肃省疏勒河流域水资源管理局又将剩余土地交由其下属机构昌马灌区管理处经营管理。甘肃省疏勒河流域水资源管理局昌马灌区管理处为便于经营管理，授权其内设机构西干渠灌溉管理所、双塔灌溉管理所、总干渠工程管理所对剩余土地进行发包或出租经营，故西干渠灌溉管理所、双塔灌溉管理所、总干渠工程管理所与侍某签订的《耕地承包合同》及《土地补充协议》所产生的权利义务，由甘肃省疏勒河流域水资源管理局享有或承担符合法律规定，甘肃省疏勒河流域水资源管理局作为本案一审原告主体适格。关于双方所签耕地承包合同的效力问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，双方在自愿合法的基础上签订耕地承包合同，内容不违反法律、行政法律的强制性规定，应为合法有效。侍某主张合同无效的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。关于甘肃省疏勒河流域水资源管理局主张的土地租赁费及违约金问题。根据双方签订的《耕地承包合同》第三条约定，承包费按年度交纳，当年承包费在上年九月三十日前一次性交清。合同第六条约定，乙方（侍某）若不按时交清，逾期加收欠费金额每日2-5‰的违约金。现侍某不按约定支付土地租赁费，已构成违约，应当承担支付土地租赁费及相应违约金的违约责任。甘肃省疏勒河流域水资源管理局主张的土地租赁费符合合同约定，应予支持。因合同约定的违约金计算标准过分高于因违约给侍某造成的损失，一审法院虽进行了调整，但本案双方并非民间借贷所产生的债权债务，一审参照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，以未付租金数额的年利率24%范围内承担违约金缺乏依据。本案应以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，综合考虑侍某之前的租金履行和双方合同仍继续履行的实际情况，对侍某应承担的违约金应参照中国人民银行同期贷款基准利率确定更为适当，据此计算违约金为22490.5元（2017年欠付土地租赁费93500元，自2016年10月1日至2018年11月21日，计息93500×4.75%÷365天×782天=9515.23元；2018年欠付土地租赁费239100元，自2017的10月1日起至2018年11月21日，计息239100×4.75%÷365天×417天=12975.27元）。对之后至欠款清偿之日的违约金，也应按照中国人民银行同期贷款基准利率计算，由侍某予以承担。一审对逾期支付土地租赁费的违约金计算标准认定不当，应予纠正。综上所述，上诉人侍某的上诉请求部分成立，予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、维持甘肃省瓜州县人民法院（2019）甘0922民初589号民事判决第一项；二、撤销甘肃省瓜州县人民法院（2019）甘0922民初589号民事判决第二项、第三项及合计部分；三、上诉人侍某支付被上诉人甘肃省疏勒河流域水资源管理局拖欠土地租赁费332600元的违约金22490.5元，并承担该部分欠款自2018年11月22日至实际清偿之日以利息计算的违约金（以中国人民银行发布的同期贷款基准利率计算）；四、驳回上诉人侍某的其他上诉请求。上述款项，限于本判决生效后十日内履行完毕。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费5237元，由上诉人侍某负担2746元，被上诉人甘肃省疏勒河流域水资源管理局负担2491元；二审案件受理费10574元，由上诉人侍某负担8423元，被上诉人甘肃省疏勒河流域水资源管理局负担2151元。本判决为终审判决。审判长 崔莉娟审判员 赵建兵审判员 苏小红 二〇一九年九月十六日书记员 季晶晶