安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖11行终70号上诉人（一审被告）天长市自然资源和规划局，住所地安徽省天长市广场东路与千秋大道交汇处东北，统一社会信用代码11341181003211727J。法定代表人王金友，该局局长。委托代理人翁延林，该局工作人员。委托代理人丁援森，安徽省诚天律师事务所律师。被上诉人（一审原告）叶方俊，男，1968年7月13日出生，汉族，系上海威图装饰有限公司法定代表人，住安徽省天长市。委托代理人徐士坤，安徽天申律师事务所律师。上诉人天长市自然资源和规划局因与被上诉人叶方俊土地管理行政处罚一案，不服安徽省天长市人民法院（2019）皖1181行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月9日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年8月7日公开开庭审理了本案。上诉人天长市自然资源和规划局的出庭负责人李怀义副局长及其委托代理人翁延林、丁援森，被上诉人叶方俊及其代理人徐士坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2006年，原天长市釜山镇人民政府为了集镇建设，经天长市人民政府批准，征用位于原釜山镇人民政府马路以东，天滁线釜山段以南地段158亩土地，用途为镇农民统建住宅区。2007年，原天长市釜山镇人民政府更名为天长市汊涧镇人民政府所属的天长市汊涧镇釜山社区。2008年1月3日，天长市汊涧镇人民政府作出汊涧（2008）3号《关于成立釜山社区新农村建设工作领导组的通知》文件，该文件载明：釜山社区新农村建设工作领导组组长陶志华（镇长）……。同年5月12日，天长市汊涧镇人民政府作出汊涧（2008）18号《批复》文件，该文件载明：釜山社区居委会：你单位报送的关于新农村建设规划已收悉，经研究同意你单位按规划实施。2008年1月25日，委托建设方（甲方）天长市汊涧镇釜山社区管委会、投资建设方（乙方）上海威图装饰有限公司（以下简称威图公司）、建设施工方滁州市建筑安装工程有限公司签订了一份《新农村建设合作协议书》。该协议书载明：为加快推进新农村建设，甲方报请上级政府同意，将本社区新农村建设工程委托乙方实施、建设，经甲、乙双方平等协商达成以下合作协议：一、合作项目：甲方拟在汊涧镇釜山社区建设一处占地为160亩的农民统建小区，整个统建小区分两期建设，同意乙方带资建设；由乙方和滁州建安公司另订施工合同。二、项目实施范围；该地位于汊涧镇釜山社区，一期60亩，二期100亩，为保证本项目的土地尽快投入使用，甲方承诺在本项目没有全部建设与销售完毕以前，不再原釜山镇范围内申报第二个新农村建设小区。三、合作内容：1、……2、……3、农民统建小区的建设甲方委托乙方代甲方提交本项目统建小区的建设规划方案，经上级政府部门批准后，乙方据以制定施工方案，并由甲方上报核准，乙方依据核准后的建设和施工方案实施项目建设。四、甲方工作1、……；2、上报与审批。甲方负责该片土地使用权、承包经营权的变更处理手续，四至明确，负责作为新农村建设的项目上报和批准，上报审批时间在本协议签署后6个月内，如因为没有获得上级政府的批准而导致乙方无法完成本项目的建设或销售，则甲方承担因此给乙方造成的所有直接经济损失；3、……。五、乙方工作：1、基础设施的建设。乙方依据本协议展开本项目的基础设施的建设，包括道路、给水、排水、绿化、路灯、供电、有线电视、电话、宽带等等。该部分相关要求和标准另行明确。2、……7、资金回收。乙方在甲方的监督下直接向小区内的房屋联建户收取工程款；农户愿意自建住宅的，乙方可向该部分农户出售部分地基，乙方负责提供房型设计方案和施工图，监督并帮助购买地基自建的农户按规划施工建设。农民住房的造价包括：含道路等基础设施、公共设施的建设费用、甲方管理费用、房屋的建设工程款、土地补偿款、赔青费、房屋拆迁费用等；乙方所支付费用的分摊部分、乙方的合理利润、乙方垫付的相关费用等。六、违约责任：……甲方：天长市汊涧镇釜山社区居民委员会的印章，代表人张正朝，乙方：威图公司的印章，代表人叶方俊。2009年5月18日，（甲方）天长市汊涧镇釜山社区与（乙方）威图公司签订了一份《协议书》，该协议书载明：为加快推进新农村建设步伐，积极打造小集镇建设规模，经镇政府批准，决定在充分利用好原有的建设用地的同时，实现工业园区与新农村建设的同步推进，经多次磋商，现就有关事项达成如下协议：一、甲方责任。1、负责及时协助新农村相关矛盾化解工作并将建设用地支付给乙方使用……，二、乙方责任。1、负责居民居住房的规划设计、施工许可证报批、施工队招标及管理……，三、资金运作方式。1、乙方自筹资金，同时负责园区内道路等公共实施及居住房的建设和销售……。四、违约责任。……。甲方代表张正朝签名并加盖天长市汊涧镇釜山社区的印章，乙方代表叶方俊签名并加盖威图公司的印章。从2009年至2018年间，威图公司根据天长市汊涧镇人民政府陆续上报审批的农用地转为集体建设用地进行投资并负责承建“釜山家园”。天长市自然资源和规划局巡查发现，2018年3月，叶方俊在位于天长市釜山社区“釜山家园”内的集体建设用地2.32亩，农用地8.12亩共计10.44亩土地上未批先建了二栋4层32套住宅楼、二栋3层32套住宅楼。2018年6月11日，天长市自然资源和规划局对叶方俊个人非法占地建设住宅楼一案立案调查。2018年9月3日，天长市自然资源和规划局作出天国土资房行告字〔2018〕第045号处罚告知书及国土资源行政处罚听证告知书，向其告知了拟作出行政处罚的内容，并向叶方俊释明了陈述、申辩及申请听证的权利。叶方俊于2018年9月17日收到告知书后，提出听证申请。2018年9月28日，在天长市自然资源和规划局9楼会议楼举行了听证，在听证会上天长市自然资源和规划局听取了叶方俊的意见，叶方俊认为该项目是经过天长市汊涧镇人民政府立项批准的，协议约定报批手续由天长市汊涧镇釜山社区进行办理，叶方俊负责建设，如果认为叶方俊违法建房，天长市汊涧镇人民政府、天长市釜山社区是共同违法人。2018年11月27日，天长市自然资源和规划局作出天国土资房行处字〔2018〕第045号《行政处罚决定书》，认定叶方俊占用天长市釜山社区“釜山家园”内集体土地10.44亩的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款及第四十三条、第四十四条的规定，构成非法占地。遂作出行政处罚决定责令叶方俊退还非法占用的土地，没收建筑物并处罚款。叶方俊对该处罚决定不服，于2019年3月12日提起行政诉讼，要求撤销天长市国土资源和房产管理局作出的天国土资房行处字〔2018〕第045号《行政处罚决定书》。另查明，2003年9月27日，威图公司注册成立，法定代表人叶方俊，注册资本500万元整，营业期间2003年9月17日至2023年9月16日，经营范围：室内、外装饰工程、市政工程等项目，统一社会信用代码：91310114754756015H，证照编号14000000201603180393。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，天长市自然资源和规划局作为天长市人民政府土地行政主管部门，具有对在本行政区域内的违反土地管理行为，有监督、管理、处罚的法定职权。天长市自然资源和规划局作出的行政处罚主体是否正确。本案中，根据威图公司提交的天长市汊涧镇人民政府的二份文件及《新农村建设合作协议书》、《协议书》证实：从2008年起，天长市釜山社区筹建一处占地为160亩的农民统建小区，小区名称“釜山家园”。天长市汊涧镇人民政府委托天长市汊涧镇釜山社区实施。天长市汊涧镇釜山社区与威图公司签订了二份投资协议，该协议约定：由天长市釜山社区提供农用地转集体建设用地的报批手续，威图公司负责居民居住房的规划设计、施工许可证报批、施工队招标及管理等事务。天长市自然资源和规划局作出行政处罚时，应当对被处罚对象的主体资格进行调查核实。威图公司于2003年9月27日注册成立，法定代表人系叶方俊。天长市自然资源和规划局作出行政处罚时，已收集了该公司的营业执照等相关证据，叶方俊经营活动均是以威图公司的名义进行的，是职务行为，却对叶方俊个人作出行政处罚，显属主体错误，且涉案用地10.44亩土地手续的办理义务人是天长市汊涧镇人民政府。故天长市自然资源和规划局所作出的行政处罚主体不适格。叶方俊要求撤销天长市自然资源和规划局作出的行政处罚决定的诉讼请求，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告天长市自然资源和规划局作出的天国土资房行处字〔2018〕第045号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告天长市自然资源和规划局负担。上诉人天长市自然资源和规划局上诉称，一、一审法院查明事实错误，具体表现为：1.叶方俊任法人的威图公司只是挂名,该公司未参与住宅楼开发、建设、销售等经营管理,无房地产开发资质。威图公司只是在2008年1月及2009年5月和天长市汊涧镇釜山社区居民委员会分别签订《新农村建设合作协议》和《协议书》,但该公司在后期实际未参与釜山嘉园住宅楼开发、建设、销售等经营管理,实际操作人系叶方俊本人。同时,该公司不具备房地产开发经营资质；2.叶方俊询问笔录清楚证明违法占地的主体确属其本人。2018年7月9日,其对叶方俊询问时,叶方俊准确表明该非法占地案开发、建设、销售主体为叶方俊本人,无合法用地报批手续,无建设工程规划许可,非法占地系叶方俊本人擅自占地开工建设。同时,现场勘测笔录有叶方俊对非法占地主体和建设现状的确认；3.汉涧镇釜山社区书记张正朝笔录佐证非法占地主体属叶方俊。2018年8月13日,汊涧镇釜山社区书记兼主任张正朝证实釜山嘉园住宅楼开发、建设、销售主体的确是叶方俊,社区仅负责矛盾协调；4.叶方俊在其调查及下达处罚决定后,仍然继续违法进行扫尾工程施工。2018年,在其对该案立案查处及处罚决定下达后,叶方俊在明知违法的情况下,仍然不听劝阻继续组织施工。目前,涉案住宅楼已基本竣工。二、该案属典型的以新农村开发建设为名进行“小产权房”建设案例,一审判决未认清事实本质及危害后果：1.威图公司和汉涧镇釜山社区签订的协议书违反国家法律强制性规定。双方签订的协议约定提供集体土地给威图公司建设住宅楼等内容违反《土地管理法》第四十条、四十四条法律强制性规定,不具有法律效力。一审判决不能仅凭签订的违反国家法律强制性规定的合同就认定违法主体不属叶方俊,显然未看清事实本质；2.叶方俊违反《土地管理法》,未经合法批准,占用土地(含耕地)进行非农建设,理当接受处罚。十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地是我国基本国策。切实保护好自然资源,对违法占地行为进行精准打击是其应有职责,只有精准打击,才能维护法律权威；3.叶方俊严重扰乱房地产开发秩序,造成国家公共利益受损。叶方俊非法占地,并建设住宅楼对外销售行为,严重扰乱了房地产开发秩序,并涉嫌违法其他有关法律法规,造成国家公共利益受到损害。同时,开发建设“小产权房”,国家已多次发文,明令禁止,叶方俊知道此情况,仍继续组织施工,确造成严重不良影响。综上所述,一审法院认定事实错误,作出的判决有误,请求二审法院依法查明事实本质,撤销一审判决,改判维持其作出的《行政处罚决定》。被上诉人叶方俊答称，1、在整个诉讼阶段天长市自然资源和规划局未举证证明其是被处罚的主体；2、天长市自然资源和规划局在上诉状和一审举证阶段向法庭举证“新农村建设合作协议”和“协议书”均表明违反占用主体不是其，而是汊涧人民政府下属的釜山社区居委会，这一点其在一审举证的证据证明了此点，因此，天长市自然资源和规划局所有主张无证据支持。请求驳回上诉，维持原判。天长市自然资源和规划局向一审法院提交了下列证据：事实类证据：1.2018年7月9日叶方俊的询问笔录一份，证明叶方俊承认2018年正在承建的6栋楼房是由其本人开发的，承建的楼房没有用地手续，房屋销售是叶方俊负责；2.2018年8月13日天长市釜山社区书记张正朝的询问笔录一份，证明天长市釜山社区确认房屋是由叶方俊建设、出售，天长市釜山社区未参与，该社区的嘉园项目实施主体确是叶方俊本人；3.现场勘测笔录一份，证明叶方俊承认非法占地建设住宅楼的事实；4.釜山嘉园正在建设现场照片、土地勘测定界技术报告、天长市釜山社区釜山嘉园违法用地勘测定界图一组，证明叶方俊非法占地形成的事实，其中农用地8.12亩，建筑用地2.32亩。程序方面证据：5.受案登记表、受案回执各一份，证明天长市自然资源和规划局于2018年6月11日受理调查此案；6.询问笔录两份，证明2018年7月9日、2018年8月13日，天长市自然资源和规划局分别向叶方俊、张正朝的调查笔录；7.行政处罚告知笔录、行政处罚的相关审批材料一组，证明2018年9月18日其就拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据向叶方俊告知，叶方俊签字收到；8.《行政处罚决定书》一份，证明其依法于2018年11月27日作出天国土资房行处字〔2018〕第045号国土资源《行政处罚决定书》并于2018年11月30日送达叶方俊。叶方俊向一审法院提交了下列证据：1.《新农村建设合作协议书》、《协议书》各一份，证明协议主体为威图公司及天长市汊涧镇釜山社区居民委员会，该项目由天长市釜山社区委托给威图公司实施。该协议的第一条，为加快新农村建设，该涉案项目得到了上级部门的批准，总共用地面积为160亩。该协议第4条第二项规定了天长市釜山社区的责任。负责项目该片土地的使用权，承包经营权的变更处理手续，四至明确，负责作为新农村建设的项目上报和批准；2.天长市汊涧镇人民政府出具的收据11份，证明天长市汊涧镇人民政府收到威图公司的转让款总额352万元；3.建筑合同及售房合同12份，证明涉案土地不是叶方俊使用并获利，该房已由53户农民购买入住；4.天长市人民政府天政函（1999）6号《关于釜山镇集镇建设总体规划的批复》、天长市汊涧镇人民政府汊政（2008）3号《关于成立釜山社区新农村建设领导组的通知》、天长市汊涧镇人民政府文件汊政（2008）18号、天长市人民政府天正秘（2009）5号《关于汊涧镇总体规划的批复》，证明新农村项目整体规划及各项土地审批手续，符合法律规定；5.2010年等若干批次，城乡建设用地增减挂钩非农发展用地块图5页，证明140亩用地已得到批准，其中包括涉案用地0.9941公顷，时间是2018年12月份；6.威图公司的营业执照复印件，证明叶方俊属于职务行为。如果承担责任，应由威图公司承担，与叶方俊个人无关。上述证据均随卷移送本院。一审对本案证据的认定符合法律规定。本院对一审查明的案件事实依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点为天长市自然资源和规划局作出的天国土资房行处字〔2018〕第045号行政处罚决定是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。据此规定，天长市自然资源和规划局有对土地违法行为进行监督检查的职责。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，根据双方提供的《新农村建设合作协议书》、《协议书》显示，案涉该项目由天长市釜山社区委托给威图公司实施。一审中，叶方俊提供的天长市汊涧镇财政所于2019年3月23日出具的《关于釜山家园征地款交存情况说明》载明的威图公司已根据2008年1月25日的《新农村建设合作协议书》的约定于2011年4月缴纳土地款352.70万元。故天长市自然资源和规划局称威图公司只是挂名签订合同，在后期实际未参与釜山嘉园住宅楼开发、建设、销售等经营管理的上诉理由不能成立。同时，叶方俊提供的部分建筑合同及售房合同及其当庭称述可以看出，参与案涉土地上建设房屋和销售的为釜山家园项目部。天长市自然资源和规划局在未查清违法行为实施主体的情况下，仅以叶方俊及天长市釜山社区书记张正朝的询问笔录为依据，对叶方俊作出本案行政处罚明显依据不足，一审法院予以撤销并无不当。综上，天长市自然资源和规划局的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人天长市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  司金虎审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇一九年九月二十五日书记员  周 杨附本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。