河北省唐山市中级人民法院行政判决书（2019）冀02行终521号上诉人（原审原告）高连永，男，1955年4月17日生，汉族。被上诉人（原审被告）唐山高新技术产业开发区管理委员会，住所地：唐山市高新区建设北路**。法定代表人庞秋原，主任。委托代理人张卫民，该管委会农村工作服务中心农业处处长。委托代理人何全纯，河北腾邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）唐山市人民政府，，住所地：唐山市路**西山道**法定代表人丁绣峰，市长。委托代理人李泽强，唐山市司法局行政复议应诉处副处长。原审第三人唐山高新技术产业开发区老庄子镇七王庄村村民委员会，，住所地：高新区老庄子镇七王庄法定代表人张玉良，村主任。原审第三人唐山高新技术产业开发区老庄子镇人民政府，，住所地：高新技术产业开发区老庄子镇法定代表人周建忠，镇长。上诉人高连永因农村土地承包经营权证及行政复议决定一案，不服河北省唐山高新技术产业开发区人民法院（2019）冀0291行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，原告为唐山高新技术产业开发区老庄子镇七王庄村村民，七王庄村原属唐山市丰润区老庄子镇，现属唐山高新区老庄子镇。2000年5月1日原告作为承包方与七王庄1队（由于字迹不清，疑似该名称）作为发包方签订5.31亩土地的《土地承包合同书》，发包方盖章为七王庄村委会印章，唐山市人民政府为原告颁发了该5.31亩土地的《土地承包经营权证书》，证书填证单位为七王庄村村民委员会，承包期限为30年，自1999年10月1日起至2029年10月1日。2015年管委会按照中央部署及省、市意见开展高新区农村土地承包经营权确权登记颁证工作，并制定了工作实施方案。2017年7月29日原告作为承包方代表与第三人七王庄村委会作为发包方签订上述5.31亩土地的《农村土地（耕地）承包合同》，承包期限自1999年10月1日起至2029年10月1日，该合同第八条约定：本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除。根据该合同，管委会于2017年12月31日为原告颁发了冀（2016）唐山高新区农村土地承包经营权第005425号农村土地承包经营权证。原告因不服管委会该发证行为向市政府申请行政复议，请求撤销该行政行为，变更行政行为，恢复发包方名称。市政府于2019年3月5日作出唐政复决字〔2018〕321号《行政复议决定书》，维持了管委会制发的冀（2016）唐山高新区农村土地承包经营权第005425号农村土地承包经营权证。管委会提交的集体土地所有权证书显示，七王庄村集体土地在2012年由丰润区人民政府为七王庄村委会核发了所有权证。原审认为，为稳定和完善以家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，自2003年3月1日起施行。2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对该法进行了修改。根据该法第二十二条、第二十三条的规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。为稳定和完善农村土地承包关系，维护承包方依法取得的土地承包经营权，加强农村土地承包经营权证管理，中华人民共和国农业部于2003年11月14日发布了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，自2004年1月1日起施行。该规章对申请颁发农村土地承包经营权证的程序作出了具体规定。其中，第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”为进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证有关工作，中华人民共和国农业部等部门于2015年1月27日发布了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，又于2016年4月18日发出了《关于进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》，就相关事项作出具体规定、提出具体要求。本案原告与七王庄村委会签订了《农村土地（耕地）承包合同》，该合同发包方为七王庄村委会，被告管委会根据该合同经合法程序为原告颁发了农村土地承包经营权证，原告主张管委会颁发的证书错列了发包方名称，明显缺乏事实依据。而原告与第三人七王庄村委会签订的《农村土地（耕地）承包合同》，双方为平等民事主体，双方的合同受合同法约束，管委会既无权事实上也没有对合同进行改变。管委会为原告的颁证行为依据的事实确凿，程序合法，适用法律正确，故原告要求撤销管委会颁发的农村土地承包经营权证，变更行政行为，恢复发包方名称，缺乏相应的事实及法律依据，本院不予支持。同时应该指出，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，是对农村土地承包经营权的确认，并非是对土地所有权的确认，管委会为原告颁发的农村土地承包经营权证确认了原告的农村土地承包经营权，并没有改变土地承包关系。原告主张的行政复议决定书中称不存在组级经济组织、是对原有合同的完善、没有改变土地为村民小组集体所有的性质等，均不是市政府认定的事实及所持的观点，市政府的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告主张判决市政府唐政复决字〔2018〕322号（实际为321号）行政复议决定书无效，本院不予支持。对于原告当庭提出的一并审查土地承包合同的合法性，不属《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定的审理范围，也无相应的审查规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院遂判决驳回原告高连永的诉讼请求。上诉人高连永上诉称，一审法院程序违法，未对被告出庭人员进行严格审查，对原告提出的异议不予支持，未在开庭三日前传唤当事人，一审法院对证据未做全面关联审查，认证程序违法。上诉请求：1.撤销唐山高新技术产业开发区人民法院（2019）冀0291行初3号行政判决；2.由唐山市中级人民法院审理。被上诉人唐山高新技术产业开发区管理委员会、唐山市人民政府及第三人唐山高新技术产业开发区老庄子镇七王庄村村民委员会、唐山高新技术产业开发区老庄子镇人民政府均未在法定期限内提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据以上法律规定，办理土地承包经营权证的前提条件为承包方与发包方签订土地承包合同以取得土地承包经营权，然后进行层报审批合格后方可登记发放农村土地承包经营权证。本案中，上诉人高连永与七王庄村村民委员会于2017年7月29日签订了农村土地承包合同，自签订农村土地承包合同之日起，上诉人高连永取得涉案土地的承包经营权。高新区管委会经过审核上报材料并颁发农村土地承包经营权证的行为符合上述法律规定。唐山市人民政府经过立案审查并受理，经过延期审理，作出的唐政复决字〔2018〕321号行政复议决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，一审法院判决驳回高连永的诉讼请求并无不当。上诉人高连永的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高连永负担。本判决为终审判决。审判长 刘志强审判员 胡津湘审判员 杨春艳 二〇一九年九月十日书记员 吕梦薇