广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂09行初32号 原告李规德，男，1952年8月24日出生，汉族，住玉林市福绵区。 委托代理人潘覃秋，北京市凯诺律师事务所律师。 委托代理人和雪莲，北京市凯诺律师事务所律师。 被告玉林市人民政府。地址：玉林市玉东新区玉东大道**城东办公大楼。 法定代表人韦韬，市长。 委托代理人姚波，玉林市司法局科长。 委托代理人黄洁，玉林市司法局干部。 原告李规德诉被告玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）因征地补偿标准批复申请行政复议纠纷一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年6月14日立案后，依法组成合议庭于2019年8月27日公开开庭对本案进行了审理。原告李规德的委托代理人潘覃秋，被告玉林市政府的委托代理人姚波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告玉林市政府于2018年12月19日作出玉政复不受字【2018】第4号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称4号决定），4号决定认定玉林市福绵区人民政府2017年11月10日作出的福区政函【2017】77号《玉林市福绵区人民政府关于同意荔浦至玉林高速公路（福绵段）项目征地拆迁补偿标准的批复》（以下简称77号批复），在形式上并非直接针对复议申请人李规德作出，而是上级政府（福绵区政府）对其所属机构（区指挥部）有关涉案征地拆迁补偿标准所作的审核回复，并不对李规德的权利义务产生直接影响，并且作为征地补偿安置的一个环节，该批复行为在作出之后，下级机构还需继续推进实施相关补偿安置方案，因此，属于征地过程中的一个阶段性行为，该批复不属于《行政复议法》规定的能够申请行政复议的行政行为，李规德的行政复议申请不符合《行政复议法》规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定作出4号决定，结果是不予受理李规德提出的行政复议申请。 原告诉称，原告系广西玉林市福绵区新桥镇被霞村村民，在村内有合法承包耕地。荔浦至玉林高速公路（福绵段）项目征地拆迁指挥部制定《荔浦至玉林高速公路（福绵段）项目征地拆迁补偿标准》，并向玉林市福绵区政府请示，福绵区政府作出77号批复，同意该请示。首先，原告的承包地在征收范围内，而涉案批复同意《荔浦至玉林高速公路（福绵段）项目征地拆迁补偿标准》，确定了原告承包地的补偿标准。原告的补偿利益直接由上述补偿标准决定，该标准系经福绵区政府同意批准才具有法律效力，福绵区政府批复的行政行为与原告有直接利害关系，涉案批复的抬头虽然是向福绵区指挥部作出，但是原告补偿权利被实际影响，对原告权利义务产生直接影响。其次，涉案批复并不是通知、预公告或拟公告之类的文书，而是福绵区政府作出的正式批复，是一种独立的行政行为。正是福绵区政府作出的正式批复，征收补偿才有依据和标准，对原告的补偿产生了直接影响。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案《荔浦至玉林高速公路（福绵段）项目征地拆迁补偿标准》要经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，在集体土地征收过程中，征地补偿标准或安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，福绵区政府的批复不是内部行为，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。福绵区政府作出的77号批复对原告的权利义务产生直接影响，被告应当受理原告的行政复议申请，4号决定认定事实不清、适用法律错误。据此，原告请求本院撤销4号决定，并判令被告受理原告的行政复议申请。 原告向本院提供了如下证据：1、原告身份证复印件一份，用以证明原告的诉讼主体资格合法；2、行政复议申请书，用以证明2018年12月11日原告向被告申请行政复议，请求撤销涉案批复的事实；3、77号批复，用以证明该批复2017年11月10日由福绵区政府作出同意批复的事实；4、4号决定，用以证明被告作出的决定不符合法律规定，因为福绵区政府作出的批复的行为在本质上与原告有利害关系，也是一个外部性的行为；5、签收不予受理行政复议的挂号信封，为玉林市法制办公室邮寄给李规德的信件，用以证明原告于2019年1月18日收到被告作出的4号决定，证明原告是在法定的期限向法院提起诉讼。 被告玉林市政府辩称，4号决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。77号批复系福绵区政府对荔浦至玉林高速公路工程建设福绵区分指挥部报来的《荔浦至玉林高速公路（福绵段）项目征地拆迁补偿标准的请示》作出的批复，该批复是对下级请示的回复，并不针对原告作出，属行政机关内部行为，对原告的权利义务不产生实质影响，且批复有关征地拆迁补偿方案只是征地拆迁行政行为的其中一个环节，真正影响原告权利义务的是后续的征地拆迁部门对其作出的行政行为。批复具有内部性、阶段性、抽象性属性，不具有可复议性和可诉性，因此，4号决定是正确的。原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据。《荔浦至玉林高速公路（福绵段）项目征地拆迁补偿标准》是针对荔浦到玉林高速公路（福绵段）项目的征地拆迁，该标准严格按照自治区和玉林市政府的有关规定制定，并没有任何违法之处，原告在行政复议申请书和行政起诉状中也没有具体指出该标准如何侵犯其合法权益，因此，原告的诉讼请求应予以驳回。据此，被告请求本院驳回原告的诉讼请求。 被告玉林市政府向本院提供如下证据：1、行政复议申请书，来源于原告；2、77号批复，来源于原告；3、《荔浦至玉林高速公路（福绵段）项目征地拆迁补偿标准》，来源于原告，上述证据用以证明被告作出的4号决定事实清楚，证据充分，程序合法。 经庭审质证，各方当事人对他方当事人提供的证据的质证意见如下： 原告对被告提供的证据质证意见如下：对证据1的真实性没有异议，也是原告向被告提出的，对证据2、3的证明目的不予认可，补偿标准规定了土地的补偿费、安置补助费等补偿标准，直接影响了被征收人的实体权益，也正是该批复的作出才导致了后置相关部门的征地行为有了补偿的依据，因此，福绵区政府作出的该批复是外部性的，与原告有利害关系的行政行为，也正是因为有利害关系及批复的外部性，所以被告应当受理本案复议申请。 被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1无异议，可以证明原告的身份；对证据2、3无异议，可以证实原告曾向被告申请行政复议的事实，但这两份证据都不能证明被告作出的4号决定违法；对证据4，4号决定本是本案审查的对象，不予质证；对证据5的三性没有异议。 本院对上述证据认证如下： 原告提供的证据具备真实性，能证明原告向被告玉林市政府提出对77号批复申请行政复议的事实，但不能证明77号批复直接对原告的权利义务产生了实际的影响，与证明原告提出申请复议的事项属于可申请行政复议的范围没有关联性，不符合可采信证据的特征要求，不能作为证明原告诉讼主张成立的定案依据。 被告提供的证据具备真实性、合法性和关联性，能证明原告提出申请复议的事项不属于行政复议的受案范围，符合可采信证据的特征要求，可作为本案的定案依据。 经审理查明，2017年11月10日，玉林市福绵区人民政府对荔浦至玉林高速公路工程建设福绵分指挥部作出77号批复，77号批复的内容主要是批复同意该指挥部报来的《关于荔浦至玉林高速公路（福绵段）项目征地拆迁补偿标准》。原告李规德以77号批复批准的补偿方案事实不清，证据不足，程序违法为由，于2018年12月14日向玉林市政府提出行政复议申请，请求撤销77号批复。玉林市政府收到李规德的复议申请后，认为77号批复在形式上并非直接针对复议申请人李规德作出，而是上级政府（福绵区政府）对其所属机构（区指挥部）有关涉案征地拆迁补偿标准所作的审核回复，并不对李规德的权利义务产生直接影响，并且作为征地补偿安置的一个环节，该批复行为在作出之后，下级机构还需继续推进实施相关补偿安置方案，因此，属于征地过程中的一个阶段性行为，该批复不属于《行政复议法》规定的能够申请行政复议的行政行为，李规德的行政复议申请不符合《行政复议法》规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定作出4号决定，对李规德提出的行政复议申请不予受理。李规德不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案争议的焦点是77号批复是否属于行政复议的受理范围。关于被告对原告的行政复议申请应否予以受理的问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，77号批复的内容是玉林市福绵区人民政府针对荔浦至玉林高速公路（福绵段）项目征地拆迁补偿标准作出的，李规德实质是对补偿标准有异议，根据前述规定，对征地补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿标准的县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。而本案的补偿标准尚未经过协调、裁决程序，李规德申请对77号批复进行复议并不符合上述法律规定。而且，本案77号批复属于行政机关内部履行报批程序的内部行政行为，并没有外化也不直接设定李规德的权利义务，对李规德的权利义务不产生实际影响，玉林市政府对李规德针对77号批复的行政复议申请不予受理并无不当，其作出的4号决定认定事实清楚，主要证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，故对4号决定本院不予撤销。原告请求撤销4号决定的理由不成立，对其请求本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李规德的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并于上诉期限届满之日起七日内预交二审案件受理费50元，逾期不交或者提出缓交、减交、免交申请的，广西壮族自治区高级人民法院可能按撤回上诉处理。上诉案件的案件受理费等诉讼费用交纳地点和办法：开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  蔡 文 审 判 员  林慧琪 二〇一九年九月二十六日 法官助理  吕 博 书 记 员  陈兰芳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》(2014修正) 六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。