广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终696号上诉人（原审原告）：中山市三乡镇岗泉村泉眼第四村民小组，住所地广东省中山市三乡镇岗泉村泉眼第四村。诉讼代表人：吴建德，该村民小组组长。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市**松苑路**市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市司法局工作人员。委托代理人：殷坤仪，广东保信律师事务所律师。上诉人中山市三乡镇岗泉村泉眼第四村民小组（下称泉眼第四小组）因与被上诉人中山市人民政府（以下简称市政府）不履行法定职责纠纷一案，不服广东省中山市中级人民法院（2019）粤20行初1号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告泉眼第四小组因认为三乡客运站公司非法侵占其集体所有的土地向中山市第一人民法院提起民事诉讼，中山市第一人民法院以（2017）粤2071民初23675号民事裁定认为土地所有权和使用权争议，应由人民政府现行处理，泉眼第四小组的起诉不属于人民法院直接受理民事诉讼的范围而对其起诉不予受理。泉眼第四村民小组不服上述裁定向原审法院提起上诉后，原审法院于2018年4月20日作出（2018）粤20民终263号民事裁定书，认为泉眼第四村民小组在起诉时未提供证据证明对涉案土地享有所有权，涉案土地权属尚不明确且存有争议，原审裁定认定该案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，对其起诉不予受理并无不当，裁定驳回泉眼第四村民小组的上诉，维持原裁定。泉眼第四小组遂于2018年4月26日向市政府递交《请求依法处理中山市三乡镇中心汽车客运站有限公司非法侵占申请人物权的违法行为》申请（下称涉案申请），请求事项包括：1.请求确认三乡客运站公司非法侵占其集体所有的土地约6亩；2.请求责令三乡客运站公司停止对其农民集体土地的侵害，恢复原状。申请事由中称原告通过丈量得知三乡客运站公司在建设三乡汽车站时，超面积侵占其农民集体土地约6亩。通过上述民事起诉，法院告知泉眼第四村民小组将涉案土地侵权问题依法向人民政府处理解决，特申请市政府依法处理。申请材料并附上述两份民事裁定书。市政府收到上述涉案申请后，于2018年5月15日作出中府办函[2018]102号关于《请求依法处理中山市三乡镇中心汽车客运站有限公司非法侵占申请人物权的违法行为》的复函（下称102号复函），告知泉眼第四村民小组市政府已将其递交的涉案申请转由原市国土局会同三乡镇政府依法依规办理，请其与市国土局衔接。2018年5月22日，原市国土局向泉眼第四村民小组作出中土函[2018]1326号关于《请求依法处理中山市三乡镇中心汽车客运站有限公司非法侵占申请人物权的违法行为》的处理意见（下称处理意见），告知泉眼第四村民小组，因其申请事项不清晰，需其进一步明确申请事项。若认为与三乡客运站公司存在土地权属争议问题，申请土地权属争议应向市政府或该局递交土地权属争议案件申请书、人民政府颁发的确定土地权属的凭证、争议地块具体位置测量图纸及其他需要补充的相关证明材料和依据。若反映三乡客运站公司违法用地行为，由于其反映的用地位置不明确，该局已邀请村民小组代表吴建德到现场指界，指界后，该局将根据调查结果依法依规进行处理。该处理意见并附《土地权属争议案件申请书》样式表一份，原市国土局一并向泉眼第四小组进行了送达。原告认为被告不履行法定职责，向原审法院提起本案诉讼，请求确认被告不履行法定职责的行为违法，并请求判决被告在一定期限内履行原告请求履行的法定职责。原审法院审理期间，原审法院就市政府将涉案申请交由原市国土局处理的理据向市政府进行调查，市政府在回应原审法院关于其将涉案申请识别为一项土地权属争议处理申请还是违法用地处理申请时回答，其将涉案申请识别为一项土地权属争议处理申请，因土地权属争议处理申请是由市政府的土地管理职能部门具体经办处理后，再将处理结果交市政府作出处理决定的，故市政府将涉案申请交由原市国土局会同土地属地政府三乡镇政府办理。市政府称原市国土局在具体处理的过程中，之所以认为原告的申请不明确，是因为原告的涉案申请请求与所附作为依据的两份民事裁定书法院的指引不一致，故原市国土局作出上述处理意见要求原告对其请求予以明确。但是原告一直未按照原市国土局的要求对请求事项予以明确，所以对涉案申请的处理意见至本案诉讼时尚未作出。原审法院认为，本案为诉政府不作为违法纠纷。审查本案中市政府将原告提出的涉案申请交由原市国土局处理后是否构成不作为，在于审查市政府的交办行为是否合法有据。原告泉眼第四村民小组向市政府提出涉案申请的来由是根据原审法院生效民事裁定的指引，生效民事裁定认为泉眼第四村民小组与三乡客运站公司之间的土地权属争议应当由人民政府先行进行行政处理，不能直接提起民事诉讼。由此，泉眼第四村民小组以两份民事裁定为据向市政府提出涉案申请。但是，从原告在涉案申请中提出的请求事项看，其请求为非法侵占集体土地的行政处理申请，也就是说，原告在向市政府提出涉案申请时并没有按照生效民事裁定的指引提出土地权属争议处理申请，出现了申请依据与具体请求主张不一致的情况。土地权属争议行政处理与调查处理非法侵占集体土地属于两项不同的职权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地权属争议行政处理属于市政府的处理职权，而根据该法第六十六条和第七十六条的规定，非法侵占土地的调查处理属于土地管理部门的职权。同时，根据《土地权属争议调查处理办法》第四条关于“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”的规定，土地权属争议的调查、调解工作由土地管理部门具体实施，因此，在原告的申请依据与具体请求主张不一致的情况下，市政府将涉案申请交由其土地管理职能部门原市国土局实施调查，在具体调查实施过程中进一步判断原告的涉案申请属于土地权属争议行政处理申请还是调查处理非法侵占集体土地申请，符合上述法律法规的规定，并无不当。而原市国土局在接到市政府的实施调查指令后，亦及时进行了处理，发出处理意见要求原告明确其请求，并附相关申请表格，此时，原告应积极配合原市国土局的处理意见要求，对涉案申请进一步进行明确，以保障自身主张权利的及时落实。而原告在收到原市国土局的处理意见后，没有做出进一步明确，却以市政府不作为为由提起本案诉讼。原审法院认为，原告的涉案申请至今未得到合法处理，主要原因在于原告怠于配合调查。由此，原告主张市政府对于其涉案申请不作处理不作为违法，理据不足，原审法院不予支持，原告的涉案申请尚在调查处理阶段，原告应及时按照原市国土局（现中山市自然资源局）的要求明确其请求，如再行拖延不明确请求，市政府应依法对其涉案申请作出处理结论。综上所述，原告泉眼第四村民小组所诉理据不充分，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告中山市三乡镇岗泉村泉眼第四村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。上诉人泉眼第四小组不服上述判决，向本院提起上诉称，原审认定事实不清、适用法律错误，遗漏当事人。1、原审认定事实不清。本案诉讼标的是被上诉人不履行法定职责侵害上诉人合法权益。上诉人2018年4月26日依据中山市第一法院(2017)粤2017民初23675号、和中山市中级法院(2018)粤20民终263号裁定指引，请求被上诉人依法处理与第三人处理解决土地使用权和使用权以及侵权行为的争议。被上诉人却不履行法定职责。2、原审判决适用法律错误。本案请求解决土地权属争议，应当适用法院裁定和《中华人民共和国土地管理法》第16条规定。原审却错误适用国土资源部《土地权属争议调查处理办法》。3、遗漏当事人程序违法。本案处理争议的另一方是中山市三乡镇中心汽车客运站有限公司，原审有法定义务通知其参加本案诉讼。4、原审应当依据《行诉法》第47条、第72条《行诉法解释》第91条规定查明被上诉人不履职，判令其依法履行上诉人请求的法定职责，原审判决驳回上诉人诉讼请求，明显错误，请求纠错。请求撤销原判决，发回重审。被上诉人中山市政府二审答辩称：一、一审认定事实清楚，适用法律正确。市政府已依法将上诉人的请求事项转交相关部门办理，不存在未履行法定职责的情形。2018年4月26日上诉人向市政府递交涉案申请，要求市政府确认三乡客运站公司非法侵占上诉人集体土地约6亩，以及要求市政府责令三乡客运站公司停止对上诉人集体土地的侵害并恢复原状。市政府收到该请求后，于2018年5月15日将该请求书转交给中山市国土资源局牵头会同三乡镇政府依法办理，并告知上诉人与原市国土局衔接。因此，不存在未履行法定职责的情形。二、一审适用程序合法，不存在遗漏当事人参加诉讼的情形。本案是上诉人起诉不履行法定职责纠纷案，三乡客运站与本案诉争的内容没有法律上的利害关系，不是必须参加的诉讼当事人。请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系不履行法定职责纠纷。本案中，上诉人泉眼第四村民小组向市政府提出涉案申请的来由是根据原审法院生效民事裁定的指引，生效民事裁定认为上诉人应提起土地权属行政处理申请，但是，上诉人在本案的申请请求却是非法侵占集体土地的行政处理申请，出现了申请依据与具体请求主张不一致的情况。土地权属争议行政处理与调查处理非法侵占集体土地属于两项不同的职权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地权属争议行政处理属于市政府的处理职权，而根据该法第六十六条和第七十六条的规定，非法侵占土地的调查处理属于土地行政管理部门的职权。同时，根据《土地权属争议调查处理办法》第四条关于“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”的规定，土地权属争议的调查、调解工作由土地管理部门具体实施，因此，在上诉人的申请依据与具体请求主张不一致的情况下，市政府将涉案申请交由其土地管理职能部门原市国土局实施调查，在具体调查实施过程中进一步判断上诉人的涉案申请属于土地权属争议行政处理申请还是调查处理非法侵占集体土地申请，符合法律规定，并无不当。而原市国土局在接到市政府的实施调查指令后，亦及时进行了处理，提出处理意见要求上诉人明确其请求，并附相关申请表格，在此情况下，上诉人本应积极配合原市国土局的处理意见要求，对涉案申请进行进一步进行明确，但其却以市政府不作为为由提起本案诉讼。上诉人主张市政府对其涉案申请不作处理不作为违法，理据不足，本院不予支持。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市三乡镇岗泉村泉眼第四村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年九月二十九日书记员  黎嘉瑜