四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终574号 上诉人（原审原告）曾年蓉等14人（名单附后）。 诉讼代表人曾年蓉，女，1987年1月26日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 诉讼代表人曾万明，男，1975年5月11日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 诉讼代表人黄贵明，男，1966年11月17日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 委托代理人王庆，北京京平律师事务所律师。 委托代理人刘宏国，北京京平律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)四川省人民政府。住所地：成都市锦江区督院街**。 法定代表人尹力，省长。 委托代理人封素玲，四川省司法厅工作人员。 上诉人曾年蓉、黄贵明、曾万兴、缪兴、曾万明、钟静、缪世荣、黄德金、范才富、周华先、蒋素贞、范才珍、周华站、林志群（以下简称曾年蓉等14人）因诉被上诉人四川省人民政府(以下简称省政府)行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初437号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明，原成都市国土资源局（以下简称市国土局）2017年10月31日作出成国土资信﹝2017﹞682号《政府信息公开申请办理告知书》，向曾年蓉等23人公开了成都市人民政府（以下简称市政府）2014年2月25日作出的成办函[2014]30号《成都市人民政府办公厅关于成华区青龙街道一里塘社区四、五、六、七、九组新山社区七、九组白莲池社区九组征收土地补偿安置方案的批复》（以下简称30号批复）。原告曾年蓉等14人认为30号批复违法并侵犯了其合法权益，遂向被告省政府递交落款时间为2017年11月5日的行政复议申请书，请求撤销市政府30号批复，并责令市政府采取补救措施，合理合法补偿。省政府于2017年11月7日收到曾年蓉等14人的复议申请后，于2018年1月5日作出川府复延[2018]6号《延期审理通知书》邮寄送达曾年蓉，决定延期30日。之后，省政府经审查，于2018年2月2日作出川府复驳[2018]23号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称23号驳回复议决定），决定驳回曾年蓉等14人的行政复议申请，并于2月6日将23号驳回复议决定邮寄送达曾年蓉。 另查明，原告曾年蓉等14人分别于2009年12月、2011年4月与成华区人民政府青龙街道办事处签订《成华区“熊猫小镇”项目用地农房搬迁过渡、安置协议》，同意对其宅基地上的农房进行搬迁，并就搬迁补偿安置事宜达成协议。市国土局于2014年1月21日作出﹝2014﹞第5号《征收补偿安置方案公告》，在成都市成华区××街道××里塘社区服务站外墙上张贴，将《成华区青龙街道一里塘社区四、五、六、七、九组新山社区七、九组白莲池社区九组征收土地补偿安置方案》予以公告。 上述事实,有30号批复、行政复议申请书、信息公开告知书、农房搬迁过渡安置协议、征收土地补偿安置方案公告、23号驳回复议决定、邮寄送达单据若干和当事人陈述等证据在案为证。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，被告省政府对原告曾年蓉以市政府为被申请人提出的行政复议申请，具有依法作出处理的法定职权，是适格的复议机关。省政府2017年11月7日收到曾年蓉等14人提交的行政复议申请后，经延期审理，于2018年2月2日作出23号驳回复议决定并邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，程序合法。本案中，曾年蓉等14人的复议请求系撤销市政府作出的30号批复。首先，30号批复系市政府根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定履行法定审查批准职责，对其下级行政机关市国土局的请示事项作出的内部审批行政行为，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，对行政相对人权利义务产生直接影响的是下级机关实施的具体行政行为。因此，30号批复不属于行政复议受理范围。其次，市国土局已于2014年1月21日作出﹝2014﹞第5号《征收补偿安置方案公告》，在成都市成华区××街道××里塘社区服务站外墙上张贴，将《成华区青龙街道一里塘社区四、五、六、七、九组新山社区七、九组白莲池社区九组征收土地补偿安置方案》予以公告。曾年蓉等14人于2017年11月5日向省政府提出行政复议申请，已超过法定复议期限。因此，曾年蓉等14人针对30号批复提出的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。省政府作出23号驳回复议决定，决定驳回其行政复议申请，并无不当。曾年蓉等14人的诉讼请求不能成立，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告曾年蓉等14人的诉讼请求;案件受理费50元，由原告曾年蓉等14人负担。 上诉人曾年蓉等14人上诉称，曾年蓉等14人与市政府作出的30号批复具有法律上的直接利害关系,市政府批准的补偿安置方案已经组织实施,对外产生法律效力,对曾年蓉等14人的权益产生严重影响;一审法院对本案补偿安置方案的批复过程,应当遵守的法律规定,未予全面审查;本案的补偿安置方案的补偿标准过低,一审法院未予以调查审理;上诉人曾年蓉等14人提起本案行政诉讼没有超过法定起诉期限。请求：撤销四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初437号行政判决，发回重审或依法改判；本案诉讼费用由省政府负担。 被上诉人省政府答辩称，省政府在行政复议期限内作出23号驳回复议决定，程序合法；市政府30号批复是其履行法定审查批准职责，对下级行政机关原成都市国土资源局的请示事项作出的内部审批行为，对上诉人曾年蓉等14人不发生法律效力，且其申请复议超过法定期限，省政府所作23号驳回复议决定依据充分，适用法律正确；一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，曾年蓉等14人的诉讼请求不能成立。 上诉人曾年蓉等14人及被上诉人省政府在一审中提交的证据已随案移送本院。一审庭审笔录记载了各方当事人对提供证据的质证情况，一审法院对证据的认定本院予以确认。 二审期间，上诉人曾年蓉等14人及被上诉人省政府均未提交新证据。 本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的焦点为市政府30号批复是否属于行政复议的受理范围；上诉人曾年蓉等14人对市政府30号批复提起行政复议是否具有行政复议主体资格；曾年蓉等14人所提行政复议申请是否超过行政复议期限。 关于市政府30号批复是否属于行政复议的受理范围以及曾年蓉等14人对市政府30号批复提起行政复议是否具有行政复议主体资格的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”根据上述规定，当事人对经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服直接提起行政诉讼，应以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，而非以批准该行政行为实施的行政机关为被告，但区别于行政诉讼，行政复议为实现行政机关的内部自我纠错功能，对下级行政机关经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服申请行政复议的，可以该批准机关为被申请人，向批准机关的上级行政机关申请行政复议，复议审查对象包括该批准机关的批准行为，该批准行为依法属于行政复议的受理范围。本案中，曾年蓉等14人作为成都市成华区青龙乡一里塘村5、6组村民，不服市政府因征收其所在集体土地，而对市国土局报批的征地补偿安置方案所作的30号批复，向被上诉人省政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，且市政府30号批复对曾年蓉等14人的权利义务产生实际影响，与曾年蓉等14人有利害关系，曾年蓉等14人对市政府30号批复不服，提出行政复议申请，具有申请行政复议的主体资格。省政府以曾年蓉等14人已分别于2009年12月和2011年4月与成都市成华区人民政府签订《安置协议》，接受安置，社区土地已统一流转给其他企业，曾年蓉等14人与市政府30号批复不具有利害关系，不是本案适格的行政复议申请人，作出23号驳回复议决定，适用法律错误；一审判决以市政府30号批复属行政机关内部程序性行为不对外产生法律效力、不属于行政复议范围，曾年蓉等14人的行政复议申请超过申请行政复议期限为由，认定省政府作出23号驳回复议决定适当，并判决驳回曾年蓉等14人的诉讼请求，亦属适用法律错误。 关于曾年蓉等14人所提行政复议申请是否超过法定行政复议期限的问题。市政府作出30号批复后，对该批复批准的《成华区青龙街道一里塘社区四、五、六、七、九组新山社区七、九组白莲池社区九组征收土地补偿安置方案》是否进行公告或采取其他方式向被征地集体经济组织及村民予以告知，省政府没有提交证据证明，因此，曾年蓉等14人通过申请政府信息公开的方式获知市政府30号批复确定的相关征地补偿安置方案后，随即向省政府提出行政复议申请，没有超过《中华人民共和国行政复议法》规定的申请行政复议期限。成都市规划和自然资源局于2014年1月21日作出﹝2014﹞第5号《征收补偿安置方案公告》，并在成都市成华区××街道××里塘社区服务站外墙上张贴，将《成华区青龙街道一里塘社区四、五、六、七、九组新山社区七、九组白莲池社区九组征收土地补偿安置方案》予以公告，该公告是征求对补偿安置方案异议的公告，公告的征收土地补偿安置方案是征求对补偿安置方案异议的方案，不是市政府30号批复已批准同意的补偿安置方案。原审法院以此公告时间作为曾年蓉等14人知道市政府30号批复内容时间，并以此时间计算行政复议起算时间，并认定曾年蓉等14人所提行政复议申请超过法定期限不当。 综上，曾年蓉等14人所提行政复议申请属于行政复议受案范围，且曾年蓉等14人与申请行政复议的具体行政行为有利害关系，具有适格的行政复议主体资格，其所提行政复议申请没有超过申请行政复议的法定期限，省政府以曾年蓉等14人不具有申请行政复议主体资格，且所提行政复议申请超过法定期限为由，作出23号驳回复议决定适用法律错误。原审法院认定市政府30号批复不属行政复议受案范围，曾年蓉等14人的行政复议申请超过法定复议期限亦适用法律错误。曾年蓉等14人所提成都市人民政府30号批复对其合法权益产生影响，本案未超过法定起诉期限的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条之规定，判决如下： 撤销四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初437 号行政判决； 撤销被上诉人四川省人民政府川府复驳[2018]23号《驳 回行政复议申请决定书》； 责令被上诉人四川省人民政府受理曾年蓉、黄贵明、曾 万兴、缪兴、曾万明、钟静、缪世荣、黄德金、范才富、周华先、蒋素贞、范才珍、周华站、林志群的行政复议申请。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人四川省人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇一九年九月十九日 书记员 刘军甫 附上诉人（原审原告）名单： 上诉人（原审原告）曾年蓉，女，1987年1月26日出生，汉族，住四川省成都市成华区青龙乡一里塘村**附**。 上诉人（原审原告）黄贵明，男，1966年11月17日出生，汉族，住四川省成都市成华区青龙乡一里塘村**。 上诉人（原审原告）曾万兴，男，1972年7月9日出生，汉族，住四川省成都市成华区青龙乡一里塘村**。 上诉人（原审原告）缪兴，男，1990年11月3日出生，汉族，住四川省成都市成华区青龙乡一里塘村**。 上诉人（原审原告）曾万明，男，1975年5月11日出生，汉族，住四川省成都市成华区青龙乡一里塘村**附**。 上诉人（原审原告）钟静，女，1995年12月20日出生，汉族，住四川省成都市成华区青龙乡一里塘村**。 上诉人（原审原告）缪世荣，男，1975年1月19日出生，汉族，住四川省成都市成华区青龙乡一里塘村**附**。 上诉人（原审原告）黄德金，男，1964年11月29日出生，汉族，住四川省成都市成华区青龙乡一里塘村**。 上诉人（原审原告）范才富，男，1958年12月20日出生，汉族，住四川省成都市成华区青龙乡一里塘村**。 上诉人（原审原告）周华先，男，1964年10月3日出生，汉族，住四川省成都市成华区青龙乡一里塘村**。 上诉人（原审原告）蒋素贞，女，1952年6月21日出生，汉族，住四川省成都市成华区青龙乡一里塘村**。 上诉人（原审原告）范才珍，女，1968年10月5日出生，汉族，住四川省成都市成华区青龙乡一里塘村**。 上诉人（原审原告）周华站，男，1958年10月3日出生，汉族，住四川省成都市成华区青龙乡一里塘村**。 上诉人（原审原告）林志群，女，1958年7月3日出生，汉族，住四川省成都市成华区青龙乡一里塘村**。