广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初2365号 原告：广州市增城区新塘镇西洲村第一经济合作社，住所地广州市增城区新塘镇西洲村西洲大道**。 负责人：陈锦培，该社社长。 委托代理人：曹强华，广东法制盛邦律师事务所律师。 委托代理人：黎家学，广东法制盛邦律师事务所律师。 被告：广州市增城区新塘镇人民政府，住所地广州市增城区新塘镇府前路**，统一社会信用代码114401170075202872。 负责人：潘国，该镇镇长 委托代理人：向兰金，广东南方福瑞德律师事务所律师。 委托代理人：宋志斌，广东南方福瑞德律师事务所律师。 第三人：广州市增城区新塘镇西洲村经济联合社，，住所地广州市增城区新塘镇西洲村 负责人：徐炽滔，该社副书记。 第三人：广州市增城区新塘镇西洲村第四经济合作社，，住所地广州市增城区新塘镇西洲村 负责人：陈景全，该社社长。 第三人：陈锐坚，男，1972年6月17日出生，汉族，身份证住址广州市增城区。 委托代理人：刁勇文，广东杰信律师事务所律师。 委托代理人：柳德，广东杰信律师事务所律师。 第三人：陈锦成，男，1961年2月14日出生，汉族，身份证住址广州市增城区。 委托代理人：刁勇文，广东杰信律师事务所律师。 委托代理人：柳德，广东杰信律师事务所律师。 原告广州市增城区新塘镇西洲村第一经济合作社（以下简称西洲一社）诉被告广州市增城区新塘镇人民政府（以下简称新塘镇政府），第三人广州市增城区新塘镇西洲村经济联合社（以下简称西洲经联社）、广州市增城区新塘镇西洲村第四经济合作社（以下简称西洲四社）、陈锐坚、陈锦成行政协议一案，原告于2019年4月26日向本院提起诉讼，本院于2019年5月5日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年6月28日公开开庭进行了审理。被告新塘镇政府的行政机关负责人不出庭应诉也未委托该府相应的工作人员出庭，亦未就行政机关负责人不能出庭向本院提交情况说明，仅委托律师出庭。原告西洲一社的委托代理人曹强华，被告新塘镇政府的委托代理人向兰金，第三人西洲经联社的负责人徐炽滔，第三人西洲四社的负责人陈景全，第三人陈锐坚、第三人陈锦成的共同委托代理人柳德到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告西洲一社诉称，1、被告新塘镇政府没提交证据，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十六条规定，应视为被告的行政行为没有相应的证据。2、被告对原告的土地征收违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条规定，被告仅为镇人民政府无权对原告的土地进行征收，根据有关法律规定国家征收土地的需县级以上政府进行公告才能实施以及根据《国有土地房屋征收与补偿条例》第四条规定，明确市、县政府负责本区域的房屋征收与补偿工作。涉案协议书出现违法的情形，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十四条规定，涉案协议书应属于可以撤销或无效合同，该合同项下所涉及的内容无法律约束力，第三人陈锦成、陈锐坚无权取得任何征收补偿款。3、即使被告具有征收的资格，但涉案协议书没有经过合法程序签订，违反法律的强制性规定，违反了《中华人民共和国村民组织法》第二十四条第七项规定的涉及征地补偿费的分配方案必须经过村民大会讨论才能办理。原告原负责人梁镜森对《新塘镇房屋征收补偿协议书》没有召开村民会议，也没有告知村民更没有经过讨论。4、第三人陈锦成、陈锐坚并不是涉案协议书的签订方，但协议的内容直接处分了原告相关的补偿款，同时涉案协议书违反了《国有土地房屋征收与补偿条例》第十九条规定，征收没有进行公示相关评估情况，也没有相应资质的评估机构。5、第三人陈锦成、陈锐坚与原告签订的租赁合同无效，被告以该租赁合同在涉案协议书中给予陈锦成、陈锐坚相应的补偿款无法律依据。关于租赁合同无效的诉讼，原告在增城法院提起诉讼，因为涉及的土地属于农用地，但用于非农业建设的厂房，并且有关的厂房建设没有规划许可违反了相关的法律法规规定，该合同属于无效合同，并且陈锐坚将部分土地转租给陈锦成也违反了合同第9条规定，陈锐坚在涉案协议书签订之前分文未支付租赁合同项下的押金及相关款项，也没有按照合同第6条规定履行办理集体土地使用证，所以该租赁合同即使有效，陈锐坚也属于违约，并且合同属于未生效。6、原告的起诉资格适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第六条、第七条、第十二条、第十四条等法律规定。综上，请求法院：1、撤销原告、被告、第三人于2018年10月15日签订的《新塘镇房屋征收补偿协议书》；2、本案诉讼费用由被告承担。 被告新塘镇政府辩称，不同意原告的诉讼请求。一、涉案协议关于协议当事人权利义务的约定合法有效，不具有可撤销事由；二、新塘镇政府已向涉案协议人支付完全部的补偿款，涉案协议当事人之间的义务已经完毕；三、从原告提交的诉状及庭前提交的证据，原告对行政行为无异议，对补偿款的金额也无异议，仅仅对补偿款的内部使用和分配有异议，所以我府无需提交作出行政行为的相关证据，陈锦成、陈锐坚不是涉案协议的当事人，我府也没有向其支付补偿款，至于原告是否向其分配补偿款，是其内部的民事纠纷，与我府无关；四、原告引用的《中华人民共和国村民组织法》第三十六条及《中华人民共和国物权法》第六十三条均不能成为撤销涉案协议的依据。首先，根据上述条文撤销的对象是集体经济组织作出的决定而不是行政协议；其次，上述条文规定的起诉主体是集体成员，而非集体经济组织本身。如果集体成员认为集体经济组织分配补偿款的决定不合法，其也应当提起民事诉讼，请求撤销该决定，而不是提起行政诉讼撤销涉案协议书。 第三人西洲经联社述称，同意被告的答辩意见。 第三人西洲四社述称，同意被告的答辩意见。 第三人陈锦成、陈锐坚共同述称，1、涉案协议书合法合规，应以维持。2、我方理应按照涉案协议书取得相应的补偿款，理由是被告已经将所有的涉案补偿款支付至西洲经联社，其中关于西洲四社的征收补偿款已经分配到涉案协议书中的两个村民，因此原告和西洲经联社也应该按照协议内容分配补偿款给陈锦成、陈锐坚。3、正是由于原告内部的分配问题阻挠破坏了涉案协议书，破坏了我方合法权益。4、我方就补偿款分配问题已经向增城区法院提起了诉讼，增城区法院认为属于行政纠纷驳回了我方起诉，故我方以第三人参与本案诉讼，请法庭对本案予以释明，保护我方的诉权。 经审理查明，2006年1月16日，原告西洲一社召开社员大会，讨论并表决将逢恙用地租给他人使用。2006年6月15日，原告西洲一社（甲方）与第三人陈锐坚（乙方）签订《一社用地租赁合同》，约定甲方将位于逢恙（土名）的土地有偿租给乙方使用，面积共5500平方米（以实际测量为准），租用期限25年，自2006年6月15日起至2031年5月14日止，如遇国家征地，征地时涉及的有关补偿由甲方负责向征地单位交涉，土地补偿属甲方所有，厂房设备补偿乙方占90%，甲方占10%，产值补偿双方各占50%，等等。同日，第三人陈锐坚与第三人陈锦成签订《土地租赁合同》，约定陈锐坚将位于逢恙土地约400平方米有偿出租给陈锦成使用，租赁时间从2006年6月1日至2030年5月30日止，为期25年，租赁期间如遇国家征地合同自然终止，征地时涉及的有关补偿，由甲方负责征地单位交涉，土地补偿属甲方所有，生产费房屋补偿属乙方所有，等等。后第三人陈锦成、陈锐坚在上述地块上建设了厂房等用于生产经营。 2018年9月10日，广州市增城区新塘镇西洲村民委员会、广州市增城区新塘镇市政管理所发布《公告》，公告根据镇政府工作布署，该镇拟实施新塘镇西宁路（东洲段）道路工程，因道路工程项目建设施工，需征用位于西洲村××、第四经济合作社的集体无证土地8.457亩。 2018年9月30日，原告召开关于新塘镇西宁路（东洲路段）道路征地拆迁会议，参会人员为社长、队委社员代表，会议就征用该社土地面积4086.48平方，折6.13亩（拆迁面积其中陈锐坚面积6565.86平方建筑，建筑拆迁补偿款合共13781024.6元整，陈锦成建筑面积1036.62平方，拆迁补偿款合共1908036.9元整）商讨有关细节，一致通过有关条款，其中通过陈锐坚、陈锦成的拆迁补偿款合共15689061.5元整，按总款的10%即合共1568906.15元分成给生产社，通过将征地款和拆迁款直接转入该社基本账户后，补偿款的90%转回给陈锐坚、陈锦成的指定账户。 2018年10月15日，被告新塘镇政府（甲方）与原告西洲一社、第三人西洲四社、第三人西洲经联社（乙方）签订《新塘镇房屋征收补偿协议书》（即涉案协议书），由甲方负责该镇重点建设项目西宁西路（东洲段）道路工程关于西洲经联社的房屋征收工作，其中约定，一、房屋及地上附着物征收补偿标准。根据《新塘镇市政道路基础设施配套建设项目工程土地及房屋征收补偿安置方案》（增新府[2014]129号）及《临江大道（增城段）征地拆迁及安置补偿方案》（增新府[2018]22号）补偿标准补偿；二、房屋及地上附着物征收情况。1、乙方在征收范围内的房屋及地上附着物产权属于乙方所有，2、经实地勘查及甲乙双方确认，乙方房屋及地上附着物面积共11577.97平方米（其中西洲一社陈锦成1036.62平方米、陈锐坚6565.86平方米，西洲四社陈浩全2478.34平方米、陈子添1497.15平方米）。根据征地拆迁补偿标准并经甲乙双方共同确认，甲方一次性补偿乙方房屋及地上附着物拆迁补偿款合计21654552.8元，其中西洲一社15689061.5元（陈锦成1908036.9元、陈锐坚13781024.6元），西洲四社5965491.3元（陈浩全3719766.3元、陈子添2245725元）。具体详见《新塘镇西宁路（东洲段）道路工程拆迁补偿统计表》（附件1）；三、征收补偿款的支付。甲乙双方签订征收补偿协议后20个工作日内，甲方一次性付清乙方补偿款；……。附件《新塘镇西宁路（东洲段）道路工程拆迁补偿统计表》显示，产权人陈锦成的厂房、飘蓬、停产停业补助费（包括搬迁费）补偿款合计1908036.9元；产权人陈锐坚的厂房、高压变配电系统630KVA、停产停业补助费（包括搬迁费）补偿款合计13781024.6元；产权人陈浩全的厂房、停产停业补助费（包括搬迁费）补偿款合计3719766.3元；产权人陈子添的厂房、停产停业补助费（包括搬迁费）补偿款合计2245725元；上述统计表均有相应的实勘人、产权人及西洲经联社、西洲一社或西洲四社的签名盖章。上述协议签订后，被告将协议约定的拆迁补偿款全部汇入第三人西洲经联社账户。 另查明，2019年4月，原告西洲一社与第三人陈锐坚因土地租赁合同纠纷另案诉至广州市增城区人民法院，该案尚在审理中。 诉讼中，原告称原告社员并不知道2018年9月30日召开关于新塘镇西宁路（东洲路段）道路征地拆迁会议，该会议内容涉及征地补偿款的计算及分配，涉及集体及社员的重大利益，未经法定程序公示也未经全体社员表决，不认可该会议记录的真实性和合法性。被告称涉案地块为集体土地，涉案地块的征收于2017年5月取得广州市增城区发展改革和金融工作局关于新塘镇西宁路（东洲段）道路工程立项批复，于2018年7月取得广州市增城区土地开发储备中心《关于新塘镇西宁路（东洲段）道路工程108.730亩征地拆迁及安置补偿方案的审核意见》，由广州市增城区新塘镇市政管理所于2018年9月10日对建设项目及拟征收用地面积等相关信息进行了公告。被告及第三人陈锐坚、陈锦成述称涉案地块上的房屋及地上附着物已被拆除。 以上事实，有《新塘镇房屋征收补偿协议书》《一社用地租赁合同》《土地租赁合同》《关于新塘镇西宁路（东洲路段）道路征地拆迁会议记录》《受理案件通知书》及当事人的陈述等证据予以证实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。……”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。……被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”国家征收土地，应依照法定程序进行审批，在批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，对被征收土地及地上附着物等进行补偿。 本案中，被告因建设西宁路（东洲段）道路工程需对西洲经联社的相关集体土地及地上附着物进行征收，与西洲一社、西洲四社、西洲经联社签订《新塘镇房屋征收补偿协议书》，该协议书是各方当事人的真实意思表示，被告已按协议的约定履行支付相应补偿款的义务，且涉案地块上的房屋及地上附着物已被拆除。因被告在未取得征地批复的情况下，组织实施征收行为签订涉案协议书，明显违反法律规定，且被告作为镇一级政府在未有授权的情况下，组织实施集体土地征收工作并就该集体土地上的房屋征收签订涉案协议书，超越法定职权，涉案协议书依法应当撤销，但被告征收涉案房屋用于新塘镇西宁路（东洲段）道路工程建设，如撤销涉案协议书会给社会公共利益造成重大损害，故本院依法确认涉案协议书违法。 至于原告提出的涉案协议书未经村民会议讨论决定应予撤销的主张，于法无据，本院不予采纳。至于原告与第三人陈锐坚、陈锦成关于房屋征收补偿款的内部分配问题，涉案协议书并未明确约定乙方收到补偿款后应直接将补偿款支付给第三人陈锐坚、陈锦成，涉案被征收房屋部分是由第三人陈锐坚、陈锦成建设，结合《关于新塘镇西宁路（东洲路段）道路征地拆迁会议记录》及涉案协议书附件《新塘镇西宁路（东洲段）道路工程拆迁补偿统计表》的记载，涉案协议书内容注明陈锐坚、陈锦成的补偿金额为对第三人陈锐坚、陈锦成所建设的房屋对应的补偿金额的确认，原告与第三人陈锐坚、陈锦成对该笔补偿款内部如何分配属于原告与第三人陈锐坚、陈锦成基于《租赁合同》而形成的民事关系，应另循民事途径解决。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，判决如下： 确认被告广州市增城区新塘镇人民政府于2018年10月15日与原告广州市增城区新塘镇西洲村第一经济合作社、第三人广州市增城区新塘镇西洲村第四经济合作社、第三人广州市增城区新塘镇西洲村经济联合社签订的《新塘镇房屋征收补偿协议书》违法。 案件受理费50元，由被告广州市增城区新塘镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  蔡雅红 人民陪审员  徐韶生 人民陪审员  刘雪容 二〇一九年九月六日 书 记 员  李 成