安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖02行终98号上诉人(原审原告)芜湖东湖国际大酒店有限公司，。法定代表人陈秀平，该公司执行董事。被上诉人（原审被告）芜湖县自然资源和规划局。法定代表人鲁永红，该局局长。被上诉人（原审被告）芜湖市自然资源和规划局，。法定代表人金玉峰，该局局长。原审第三人芜湖县梁生置业有限公司，。法定代表人程敏，该公司总经理。委托代理人古立平，安徽纬纶律师事务所律师。委托代理人骆金萍，安徽纬纶律师事务所实习律师。上诉人芜湖东湖国际大酒店有限公司（以下简称东湖酒店）因城市规划管理行政规划一案，不服安徽省芜湖县人民法院（2019）皖0221行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案,本案现已审理终结。原审查明，2017年4月10日，芜湖县国土资源局发布芜国土拍告字[2017]03号《国有建设用地使用权出让公告》，挂牌出让土地位置为芜湖县湾新路以北，东湖大酒店以南，面积34522平方米。芜湖县梁生置业有限公司（以下简称粱生公司）竞得该地块，并于2017年5月22日同芜湖县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号:34022117011），该合同关于规划指标的约定同拍卖公告。梁生公司获取该地块土地使用权后，按照合同要求编制了建筑设计方案，并提交了中国建筑技术集团有限公司制作的“中梁·东湖壹号院”日照分析报告，报告显示：“红线范围外，东湖大酒店属于酒店宾馆用地，无日照要求，其他建筑单体满足芜湖县当地日照要求，大寒日累计3小时的标准。项目建成后地块内建筑及地块建筑均满足规范规定的日照标准要求。”2017年6月27日，原县规建委在芜湖县政府信息网及项目施工现场对中梁·东湖壹号院规划建筑设计方案进行批前公示，公示期间为2017年6月27日至2017年7月5日，并告知申请人、利害关系人享有陈述、申辩和听证的权利。在此期间，东湖酒店未提出陈述、申辩及申请听证。原县规建委经审查后，于2017年7月27日向梁生公司核发了建字第3402212017000100号《建设工程规划许可证》。2017年9月7日，东湖酒店向原市规划局提交行政复议申请，要求撤销原县规建委作出的建字第3402212017000100号《建设工程规划许可证》。复议过程中，东湖公司向原市规划局申请对“中梁·东湖壹号院”对东湖酒店名下住宅用房的日照分析进行重新鉴定，并对“中梁·东湖壹号院”对东湖酒店名下旅馆用房的日照分析进行鉴定。原市规划局于2017年10月24日作出《关于同意芜湖东湖国际大酒店有限公司申请日照技术鉴定的通知》，同意委托中铁城市规划设计研究院有限公司对东湖酒店名下住宅用房进行日照分析鉴定，因东湖酒店对日照分析未涵盖自己的旅馆用房而不满，故未签订鉴定合同，导致鉴定未进行。2018年1月22日，复议程序继续进行。2018年1月26日，原市规划局作出复决字[2018]01号行政复议决定书，认为原县规建委在批准“中梁·东湖壹号院”方案时履行了公示程序，依据技术规范要求对东湖酒店的住宅房产作出了日照分析且分析结果满足芜湖县日照标准要求，其作出工程规划许可时的规范技术指标符合规划条件要求，核发的建设工程规划许可证合法有效。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持原县规建委核发的建字第3402212017000100号规划许可。另查明：1、2006年5月8日芜湖县城镇规划局向东湖酒店制发公建（2006）021#建设工程规划许可证（副本），建设项目名称为酒店综合楼，其中规划审批要求一栏备注：工程竣工验收后经规划管理人员现场验收后凭副本换正本。东湖酒店未按照规划许可的要求进行施工，其南侧职工餐厅宿舍楼方案设计为二层，建筑面积936㎡，使用功能为餐厅、宿舍，而实际建设为三层，面积1914㎡，超出面积978㎡，且2008年一层、二层由餐厅、宿舍更改为歌厅。2008年5月14日，芜湖县城镇规划局向东湖酒店发出通知，要求其对超建、更改房屋用途等问题进行整改。2006年，东湖酒店办理了上述南侧辅佐楼（芜湖县湾沚镇东湖路01号2幢）的房屋产权证，2016年，东湖酒店将上述房屋产权证更换为不动产权证书（证书编号：（2016）芜湖县不动产权第0102015号），宗地面积为12687.00㎡，房屋建筑面积1913.93㎡，土地使用性质为住宿餐饮用地，房屋用途为综合。2019年1月10日，芜湖市法信公证处作出（2019）皖芜法公证字第549、550号公证书，对东湖酒店的证人王某、李某、崔某和张某的证言进行证据保全，对梁生公司建设的房屋影响其辅助楼员工宿舍的采光权及现场状况进行证据保全。原审认为，本案争议焦点有二，其一是原县规建委所作出的建设规划许可证行为是否合法有效，该问题涉及到以下两方面，第一是该程序是否违法。东湖酒店认为，《行政许可法》第36条规定“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人”。自己作为该行政许可的利害关系人，原县规划建委在做出行政许可前未履行告知、听取意见、召开座谈会、听证会等方式征询意见等程序，故程序违法。关于何为东湖酒店的重大利益？就本案而言，辅助楼是否有部分宿舍用房，关系到是否需要考虑日照分析，但此行政许可涉及的建筑物本身并未关系到东湖酒店的重大利益。况且，梁生公司房屋的建成非一朝一夕，也履行了批前公示，故无需再行告知程序。住房和城乡建设部《关于城乡规划公开公示的规定》第二十条规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的平面图及其变更批前公示时间应不少于七日”案涉工程规划方案审批前，原县规建委已于2017年6月27日至2017年7月5日在项目施工现场和芜湖县政务信息网上进行了批前公示，并告知“如有意见和建议，请书面告知我委，申请听证的，应于公示期间以书面形式向我委提出听证申请，逾期未提出的，视为放弃听证权利”，在公示期内，东湖酒店未提出意见和建议，也未申请听证。公示期过后，原县规建委于2017年7月27日作出建字第3402212017000100号《建设工程规划许可证》，在作出建设工程规划许可前履行了公示公告程序，且在公告中告知利害关系人有陈述申辩和申请听证的权利。东湖酒店认为原县规建委未听取其作为利害关系人的意见，颁发建设工程规划许可证程序违法，该院不予支持。第二是否实体违法，东湖酒店认为辅助楼属于宿舍，按规定应当做日照分析，但梁生公司的日照分析没有涵盖该辅助楼，原县规建委依据该日照分析做出的行政许可应予撤销。关于“中梁·东湖壹号院”工程设计方案是否符合日照规范要求。中国建筑技术集团有限公司为“中梁·东湖壹号院”制作的日照分析报告显示，该项目建成后地块内建筑及地块外建筑均满足日照标准要求。东湖酒店提出其南侧辅助楼部分为宿舍，但报告未进行日照分析。该院认为，该栋建筑虽批准规划为“餐饮宿舍”，但东湖酒店实际未按规划方案实施，其亦未提交证据证明该建筑已经规划验收。东湖酒店提交的公证书本身具有法律效力，该公证书可以证明目前该辅助楼有部分员工宿舍，但难以达到在行政许可时，该辅助楼一直作为宿舍的证明目的。更为关键的是，在公示期内，东湖酒店并未就此提出任何意见。另该不动产权证书记载土地使用性质为住宿餐饮用地，房屋用途为综合，也不能据此认定其含有员工宿舍用途。中国建筑技术集团有限公司制作的“中梁·东湖壹号院”日照分析报告未涵盖该辅助楼，并无明显不妥。故不能认定原县规建委根据该日照分析报告作出的行政许可构成实体违法。综上，原县规建委核发的建字第3402212017000100号规划许可证符合法律规定，东湖酒店要求撤销上述规划许可的诉讼请求，应予驳回。其二是原市规划局所作出的行政复议决定是否合法有效。基于前述理由，原市规划局作出的行政复议决定在实体上符合法律规定。东湖酒店认为复议程序违法，存在未实际调查、核实证据，未进行日照分析鉴定的情形。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查证据，非所有案件均应实地调查证据，复议机关对此享有裁量权。东湖酒店申请对住宅及旅馆用房做日照分析重新鉴定，复议机关同意对住宅用房日照分析重新鉴定，因对旅馆用房进行日照分析无法律依据，故复议机关未予准许，东湖酒店因此未办理相关鉴定手续，致使日照分析重新鉴定未能开展，原因不在复议机关，不能因此认定复议机关复议程序违法、结论错误。东湖酒店申请撤销原市规划局作出的复决字[2018]第01号《行政复议决定书》维持第3402212017000100《建设工程规划许可证》的内容，没有事实和法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第六十九条之规定，判决驳回东湖酒店的诉讼请求。上诉人东湖酒店上诉称，一、一审法院认定事实错误。本案中，上诉人辅助楼一直有宿舍的功能，即使认为上诉人提供的第549号公证书所反映的证人证言达不到证明目的，被上诉人也应当对原告辅助楼没有用作宿舍承担举证责任，现被上诉人没有举证证明，应当承担不利后果。二、一审适用法律错误。不动产证明确记载房屋用途为综合，那么将其作为员工宿舍合情合理，一审认为不能用作员工宿舍属于适用法律错误。根据《行政许可法》的规定，行政机关应当直接通知到具体的、特定的直接利害关系人，仅公示属于程序违法。三、一审认为不能认定复议机关程序违法结论错误。上诉人辅助楼一直以来都被用作员工宿舍，复议机关却认为旅馆用房，未进行日照分析，违反了法律规定，结论错误。综上，请求二审法院：一、撤销一审判决，改判撤销案涉复议决定和规划许可证或确认规划许可证违法；二、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人芜湖县自然资源和规划局、芜湖市自然资源和规划局二审未作书面答辩。原审第三人芜湖县梁生置业有限公司二审述称，一、上诉人认为一审认定第549号公证书内容为证人证言，并认定辅助楼性质为宿舍的主张缺乏依据，依法不能成立。二、上诉人一审提供的一系列证据均自认了案涉建筑为综合楼，无需进行日照分析。三、原审第三人申领的规划许可证程序合法，实体不违反法律行政法规、规章的规定，不应被撤销。四、被上诉人芜湖市自然资源和规划局作出的复议决定程序、实体均合法，无撤销事由。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为芜湖县自然资源和规划局作出的《建设工程规划许可证》是否应予撤销。一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”。被上诉人芜湖县自然资源和规划局作为城市规划的行政主管部门具有对本行政区域内项目建设，根据建设单位的申请及提供的文件核发建设工程规划许可证的法定职权；原审第三人芜湖县梁生置业有限公司提交了符合法律规定的相关材料，理应向其颁发《建设工程规划许可证》。二、关于被诉的行政许可程序是否违法的问题。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行阐述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。第四十七条第一款规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当自二十日内组织听证”。本案中，芜湖县自然资源和规划局在行政许可过程中，以公示的方式告知了利害关系人对拟许可的内容有异议的，可以进行申述或提出书面意见，并未剥夺利害关系人提出异议的权利，公示是一种广泛的告知形式。故上诉人称被上诉人芜湖县自然资源和规划局未对其下达直接通知，仅公示属违法的理由不能成立。三、原审第三人芜湖县梁生置业有限公司在获得规划许可前应否对上诉人东湖大酒店的辅助楼作日照分析。上诉人东湖大酒店于2016年领取了不动产权证，其中土地性质为住宿餐饮用地，房屋用途为综合。所谓住宿餐饮用地原指用于提供住宿、餐饮服务的用地，包括宾馆、酒店、饭店等，依据2017年新修订的《土地利用现状分类》已经将住宿餐饮用地分为“餐饮用地”和“旅馆用地”。涉案房屋用途为综合虽可以用作宿舍，但《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”，上诉人东湖大酒店所拥有的涉案地块性质并非住宅用地，不应用作职工宿舍。即使该辅助楼实际用作职工宿舍，依据不动产权登记的物权公示效力，芜湖县梁生置业有限公司也不应对上诉人东湖大酒店的辅助楼作日照分析。综上所述，被上诉人芜湖县自然资源和规划局作出的行政许可符合法律规定，不应撤销；芜湖市自然资源和规划局作出的行政复议并无不当，应予维持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由芜湖东湖国际大酒店有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  查 鹏审判员  徐 琳二〇一九年九月二日法官助理胡小燕书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。