北京市通州区人民法院行 政 判 决 书(2019)京0112行初357号原告薛帅，男，1984年9月13日出生，汉族。被告北京市通州区市场监督管理局，住所地北京市通州区永顺镇滨惠北二街**。法定代表人高树田，局长。负责人王立春，副局长。委托代理人王文欢，北京市通州区市场监督管理局干部。委托代理人李海霞，北京市汇佳律师事务所律师。原告薛帅诉被告北京市通州区市场监督管理局（因北京市机构改革，原北京市通州区食品药品监督管理局的职责，由北京市通州区市场监督管理局承继，以下简称区市监局)履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月9日依法立案，于2019年7月10日向区市监局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月15日公开开庭审理了本案。原告薛帅，被告区市监局的负责人王立春及其委托代理人王文欢、李海霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区市监局于2019年5月29日向原告薛帅作出答复，主要内容是：薛帅，你的优禾生活实业（上海）有限公司北京通州分公司（以下简称优禾分公司）销售的燕窝不符合规定的举报，经查，优禾分公司为取得《营业执照》和《食品经营许可证》的单位，你举报的食品外包装不符合预包装食品特征，故不属于预包装食品，而属于食用农产品，该产品的生产不需要取得许可，且该产品已取得《成品出厂检验报告》，没有证据显示其为不合格食品，故你的举报我局不予立案。如不服本答复，可在接到本答复之日起60日内，在符合行政复议主体资格的情况下依法向北京市通州区人民政府或北京市市场监督管理局申请行政复议，也可以于收到本答复之日起6个月内，在符合行政诉讼主体资格的情况下向北京市通州区人民法院提起行政诉讼。特此告知。原告薛帅诉称：薛帅于2019年2月17日通过挂号信向区市监局（原北京市通州区食品药品监督管理局）举报，优禾分公司经营的优禾生活销售的印度尼西亚“燕窝（燕盏）”不符合印度尼西亚进口燕窝的法律法规要求，区市监局20日签收之后。区市监局于2019年5月30日短信告知：“你举报的食品外包装不符合预包装食品特征，故不属于预包装食品，而属于食用农产品，该产品的生产不需要取得许可，且该产品已取得《成品出厂检验报告》，没有证据显示其为不合格产品，故你的举报我局不予以立案。”薛帅不服，遂提起诉讼。首先，2019年2月20日至2019年5月30日，超过60个工作日。依据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。第三十八条规定，本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日，从举报到答复，区市监局从未联系薛帅，所以区市监局程序违法。其次，薛帅举报的是燕窝不符合进口燕窝必须经检验检疫合格并按照相关规定加贴标示。根据《关于中国从印度尼西亚输入燕窝产品的检验检疫和卫生条件达成协议书》第八条和国家质量监督检验检疫总局（2014年第121号令）《关于进口印度尼西亚燕窝产品检验检疫要求的公告》（以下简称121号令）第六条规定，输华燕窝产品的内外包装上应当用中英文注明品名、重量、燕窝（洞）名称及注册号、加工企业名称、地址及注册号、产品储存条件和生产日期等信息，有关产品信息的标示应当符合中国法律法规及相关标准和要求，“内包装”规定与国家食品安全标准《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第3.10条、《（GB7718-2011）问答（修订版）》第十七条和《预包装食品营养标签通则》（28050-2011）第3.6条“最小可独立销售单元”的规定对应，上述标签标示规定系为一方面确保境外燕窝生产加工企业在《议定书》第三条和121号令第二条规定的国家认证认可监督管理局CNCA注册目录内、另一方面确保在《议定书》第六条规定情形出现时实现“燕屋-境外生产（加工企业）-出口商-进口商-（境内深加工企业）-销售商-消费者”全称可追溯并在发生问题时能及时召回相关产品，即上述标示和溯源标签规定属于《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第二十六条第（四）项与动物产品检验检疫和食品安全密切相关的“应标注”强制性规定。但是举报答复却由于认定涉案食品为食用农产品，无视进口燕窝特别规定是在2011年我国发生“毒血燕”无法追溯召回后特别制定的，与预包装食品或食用农产品没有关系。另外，扫描涉案燕窝每个二维码都显示，净含量100g，但实际上涉案商品是按散称销售的，那么必然存在二次分装，分装食品需要相应资质，分装是由谁来完成了，区市监局也没有具体调查。最后，关于燕窝是否属于农产品，农业农村部农质标函[2016]第82号《关于进口燕窝产品是否为农产品的答复》明确，燕窝不是通过农业活动中获取的，燕窝的形成过程非农业活动，不属于农产品。区市监局认定事实同样存在错误，薛帅提供一份关于进口燕窝特别规定详细阐述的生效判决为证。综上，区市监局作出的处理结果认定事实严重错误，程序不当，应当责令其全面重新调查。薛帅诉至法院要求：1.确认区市监局未在法定期限对薛帅的举报依法处理程序违法；2.撤销区市监局作出的举报答复，责令重新全面调查给予答复；3.诉讼费由区市监局负担。原告薛帅向本院提交如下证据：1.举报材料及投递记录网络查询结果，证明薛帅向区市监局举报事项及依据；2.短信回复截图，证明区市监局答复内容；3.正规燕窝产品二维码扫描显示的追溯信息，证明二维码追溯信息应当符合121号令标示要求；4.农业农村部信息公开答复书，证明进口燕窝不属于农产品；5.121号令，证明进口印度尼西亚燕窝的特别规定；6.生效判决，证明关于进口燕窝特别规定详细阐述的生效判决；7.涉案实物与合格燕窝实物的比较，证明正品燕窝的追溯效果。被告区市监局辩称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围，薛帅不是适格的主体，无权提起本案诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《食品安全法》第一条之规定，食品药品监督管理机关对食品销售企业的行政处罚旨在保证食品安全、保障公众身体健康和生命安全。个别消费者基于食品药品监督管理机关的行政处罚所可能享受的利益仅为“反射利益”，属于公共利益的片段，尚不属于行政法所保护的合法权益范畴，不得以此主张利害关系。就本案而言，即便区市监局作出行政处罚，并不会直接修补薛帅所可能被举报商品侵害的权益。此外，法律虽赋予了公民投诉举报权，但并未赋予其对此类举报处理结果的质疑请求权，对于举报奖励，其是一种未来且不确定的利益，即只有举报属实才能获得相应奖励，不属于人民法院的受案范围。总之，区市监局作出的被诉行政行为并未设立、变更或消灭薛帅的权利和义务，对薛帅的权利义务并不产生实质影响，薛帅所提诉讼不符合法定起诉条件，薛帅与本案不具有利害关系，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项的规定，本案不属于行政诉讼受案范围。二、区市监局已依法履行职责，事实清楚，证据确凿。2019年2月26日，原北京市通州区食品药品监督管理局（以下简称原食药分局）稽查大队将举报材料转交给举报投诉中心登记处理，区市监局收到举报材料后依法予以受理。2019年3月5日，区市监局依法对优禾分公司进行了现场检查，现场检查发现优禾分公司依法取得了《营业执照》和《食品经营许可证》。优禾分公司向区市监局提供了涉案产品的《入境货物检验检疫证明》、《中华人民共和国海关进口货物报关单》、《兽医（卫生）证明》（仅用于印度尼西亚共和国（地区）向中华人民共和国进口燕窝及产品）、《原产地证明》、生产单位广东康之燕实业有限公司（以下简称康之燕公司）《营业执照》、《食品生产许可证》、《产品出厂检验报告》、《配送到货单》、《销售记录》、生产单位康之燕公司与进口（收货）商“广州市淘淘贸易有限公司”《销售合同》和优禾生活实业（上海）有限公司与康之燕公司《食品委托加工协议书》等材料，证明涉案产品有合法来源，优禾分公司依法经营。区市监局认为涉案产品燕窝，是取自自然界的燕窝，经过简单的挑拣及去除杂质、分装获得的产品，上述初级加工方法并未改变燕窝的基本自然性状和化学性质，该产品执行标准GH/T1092也予以明确认定为“食用农产品”。根据《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》、《农业部食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》等规定，涉案产品应当属于食用农产品，不适用预包装食品的相关规定。同时，薛帅主张的121号令的规定也只适用于燕窝进口环节，我国并没有法律规定燕窝在国内的销售必须对燕窝进行预包装及加贴溯源标签。综上，经调查核实后，区市监局认为涉案产品有合法来源，优禾分公司不存在违法行为，薛帅的投诉举报材料不符合立案条件，故区市监局对薛帅的投诉举报不予立案，并依法告知薛帅。三、区市监局已依法履行职责，程序合法。2019年2月20日，原食药分局稽查大队收到XA1357805****薛帅邮寄的举报材料，2019年2月26日，原食药分局稽查大队将举报材料转交给举报投诉中心登记处理，同日，举报投诉中心对举报材料进行登记，2019年3月5日，区市监局依法受理该举报，并依法开展调查。经调查核实，区市监局依法作出不予立案决定，并于2019年5月29日将办理结果以短信的方式告知了薛帅。综上所述，区市监局认为本案不属于行政诉讼受案范围，薛帅与本案不具有利害关系，无权提起本案诉讼，区市监局调查事实清楚，证据充分，程序合法，请求法院依法驳回薛帅的起诉。被告区市监局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据，其中事实证据为：1.举报投诉中心接受记录单及举报材料，证明举报事项及收到时间；2.涉案主体资质证照及涉案产品相关证明材料，证明优禾分公司主体情况、涉案产品来源合法，区市监局认定事实清楚，证据确凿。3.现场检查笔录；4.《不予立案审批表》；5.答复凭证；3-5.证明区市监局依法履行职责，事实清楚，程序合法。其中法律依据为：1.《食品安全法》第六条；2.《北京市食品药品投诉举报管理办法》第四条；1-2.证明区市监局具有管辖权；3.《北京市食品药品投诉举报管理办法》第九条、第十四条、第十九条、第三十四条，证明区市监局已依法履行职责，程序合法；4.《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第十六条第一款，证明区市监局已依法履行职责，程序合法；5.《农产品质量安全法》第二条；6.《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条；5-6.证明燕窝属于农产品；7.《农业部食品药品监督总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》；8.《农业部办公厅关于开展全国农产品地理标志资源普查工作的通知》；7-8.证明燕窝属于农产品。经庭审质证，各方当事人发表质辩意见如下：针对薛帅提交的证据，区市监局对证据1、2均认可；对证据3，真实性、合法性、关联性均不认可，证明目的不认可，不符合证据形式；对证据4，证明目的不认可，只是对个别咨询事项的答复，答复内容是否正确无法判断，与本案无关；对证据5，只适用进口环节，不适用国内销售环节；对证据6，与本案无关，证明目的不认可；对证据7，真实性、合法性、关联性均不认可，与本案无关。针对区市监局提交的证据，薛帅对证据1认可；对证据2，其中对优禾分公司的营业执照和食品许可证的真实性、合法性、关联性认可，但对证明事项不认可。对康之燕公司的营业执照、食品生产许可证、工业产品生产许可证，真实性不能确定，颁发单位为揭阳市食品药品管理局，该企业无有效的许可，可能涉及过期或伪造。对照片、票据、销售记录均认可。对广州市淘淘贸易有限公司销售合同，与本案无关。对食品委托加工协议书，真实性需要明确，关联性认可。对质量体系调查表，没有企业盖章，且签字人不是企业相关工作人员，真实性不能确认，合法性不认可。对检测报告，需要提供检测单位的信息，不能作为检测的依据，不具有合法性、真实性、关联性。入境货物检验检疫证明、海关进口货物报关单，真实性无法确认，也看不清，关联性存疑；对证据3，真实性、合法性、关联性均认可；对证据4，真实性、关联性认可，证明目的不认可；对证据5，真实性、合法性、关联性均认可，不认可其证明目的，该证据仅从商品属于初级农产品认定涉案产品不需要标识，国家食品安全标准要求标准的内容以及检验检疫部门关于进口印尼要求标注的内容，明确要求标注的信息不符合121号令检验检疫的内容，也不符合薛帅提供的农业部关于进口燕窝产品是否属于农产品的答复。薛帅认可区市监局提交的法律依据。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对上述证据认证如下：关于薛帅提交的证据2、区市监局提交的证据5，系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；关于薛帅提交的证据1、区市监局提交的证据1，能反映薛帅向区市监局举报的情况；关于薛帅提交的证据3、6、7，与本案无关，本院不予采信；关于薛帅提交的证据4，系农业部农产品质量安全监管局对“关于进口燕窝产品是否属于农产品”问题的个案答复，因不属于本案审查范围，其效力本院不予认证；关于薛帅提交的证据5，不能证明其证明目的，本院不予采信。关于区市监局提交的证据2、3，能反映区市监局接到举报调查核实的过程，本院予以采信。关于区市监局提交的证据4，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。关于区市监局提交的法律依据，本院予以采信。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：2019年2月17日，薛帅向原食药分局稽查大队邮寄举报材料，并提交涉案产品照片、购买发票等材料，举报称其在优禾分公司经营的优禾生活购买了燕窝一盒，燕窝的溯源信息中没有检验检疫证明信息、品名、重量、燕窝（洞）名称及注册号、加工企业名称、地址及注册号信息，不符合121号令的要求。如预包装产品，还须符合进口预包装食品标签要求。优禾分公司销售的食品不符合进口燕窝标签要求，康之燕公司不具有生产燕窝的资质，属于无证生产。该燕窝属于《食品安全法》第三十四条（十二）项及第九十二条的规定。薛帅要求核实涉案商品检验检疫证明、原产地证明及对优禾分公司无证生产行为依法查处，监督召回涉案食品，书面答复举报受理情况及查处结果，依法对其给予奖励。原食药分局稽查大队2019年2月20日收到上述举报材料之后，于2019年2月26日将举报材料转交至原食药分局举报投诉中心。2019年2月26日，原食药分局举报投诉中心将举报材料予以登记。2019年3月5日，区市监局到优禾分公司进行现场检查，并制作了笔录。在该笔录中，优禾分公司称涉案燕窝是其销售的产品，该燕窝的生产厂家为康之燕公司,并为此向区市监局提交了优禾分公司的营业执照、食品经营许可证，生产商康之燕公司的营业执照、食品生产许可证、全国工业产品生产许可证，康之燕公司进口燕窝的《中华人民共和国出入境检验检疫入境货物检验检疫证明》、《中华人民共和国海关进口货物报关单》及《成品出厂检验报告》，以及优禾生活实业（上海）有限公司与康之燕公司签订的《食品委托加工委托书》等资料。2019年5月29日，区市监局向薛帅作出涉案答复。薛帅对此不服，提起本案诉讼。本院认为，根据《食品安全法》第六条第二款的规定，并参照《北京市食品药品投诉举报管理办法》第四条的规定，区市监局对于举报投诉人就辖区内涉嫌违反食品安全法律规定的行为进行的举报投诉，具有受理并作出处理的行政职权。关于薛帅的原告主体资格问题。考虑到薛帅因其购买优禾分公司销售的涉案燕窝向区市监局进行投诉，区市监局不予立案的处理结果，本院认为区市监局的投诉处理结果对薛帅的实际权益具有影响，薛帅具有本案原告主体资格。关于涉案燕窝是否属于食用农产品的问题。根据《农产品质量安全法》第二条第一款规定，本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。参照《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条第一款规定，食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。涉案燕窝系经清洗、去杂、干燥等初加工后的燕窝原料，并未改变燕窝的基本自然性状和化学性质，区市监局认定涉案燕窝属于食用农产品，并无不当。薛帅主张涉案燕窝定量包装，符合预包装食品的要求，不属于食用农产品的意见。本院认为，本案并无证据表示涉案燕窝存在改变其基本自然性状和化学性质的加工环节，涉案燕窝虽经包装，但是不影响其属于食用农产品的定性，故薛帅关于涉案燕窝不属于食用农产品的主张不能成立，本院不予支持。关于涉案燕窝的标签问题。首先，根据《食品安全法》第二条第二款规定，供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。涉案燕窝属于食用农产品，不适用《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）关于标签的有关规定。其次，根据《农产品质量安全法》第二十八条规定，农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人销售的农产品，按照规定应当包装或者附加标识的，须经包装或者附加标识后方可销售。包装物或者标识上应当按照规定标明产品的品名、产地、生产者、生产日期、保质期、产品质量等级等内容；使用添加剂的，还应当按照规定标明添加剂的名称，具体办法由国务院农业行政主管部门制定。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三十二条第一款规定，销售按照规定应当包装或者附加标签的食用农产品，在包装或者附加标签后方可销售。包装或者标签上应当按照规定标注食用农产品名称、产地、生产者、生产日期等内容；对保质期有要求的，应当标注保质期；保质期与贮藏条件有关的，应当予以标明；有分级标准或者使用食品添加剂的，应当标明产品质量等级或者食品添加剂名称。该办法第三十三条规定，销售获得无公害农产品、绿色食品、有机农产品等认证的食用农产品以及省级以上农业行政部门规定的其他需要包装销售的食用农产品应当包装，并标注相应标志和发证机构，鲜活畜、禽、水产品等除外。该办法第三十四条规定，销售未包装的食用农产品，应当在摊位（柜台）明显位置如实公布食用农产品名称、产地、生产者或者销售者名称或者姓名等信息。鼓励采取附加标签、标示带、说明书等方式标明食用农产名称、产地、生产者或者销售者名称或者姓名、保存条件以及最佳食用期等内容。结合本案在案证据，涉案燕窝标签并不违反上述法律规定。关于薛帅主张涉案燕窝应当按照121号令的要求予以标注，本院认为121号令只适用燕窝进口环节，故其该项主张本院不予支持。关于康之燕公司是否具有生产燕窝的资质问题。根据《食品安全法》第三十五条第一款规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。正如上文所述，涉案燕窝属于食用农产品，故依法不需要取得生产经营许可，区市监局认为涉案燕窝的生产不需要取得许可，符合上述规定。关于涉案燕窝检验检疫证明的问题。根据在案证据，涉案燕窝具有《中华人民共和国出入境检验检疫入境货物检验检疫证明》、《中华人民共和国海关进口货物报关单》及《成品出厂检验报告》等材料，能够反映涉案燕窝具有检验检疫证明的情况，本院予以支持。关于处理期限问题。参照《食品药品投诉举报管理办法》第十五条、第二十条及第三十八条规定，食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定，未按规定告知不予受理的，投诉举报自食品药品投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日即为受理。投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果。本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日。本案中，原食药分局举报投诉中心于2019年2月26日接到原食药分局稽查大队转交的举报材料，并于当日登记。经核实，区市监局于2019年5月29日向薛帅进行涉案答复，符合上述法律规定，程序合法。综上，区市监局作出的涉案答复，具有事实和法律依据，本院予以支持。薛帅的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决如下：驳回原告薛帅的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告薛帅负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  邱春阳人民陪审员  郑淑琴人民陪审员  王敬波二〇一九年九月十九日法官 助理  徐 晶书 记 员  赵悦珺