贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终524号上诉人（一审被告）贵阳市观山湖区人民政府，住所地：贵州省贵阳市观山湖区北京西路**。法定代表人汤辉，该区区长。委托代理人石喜云，国浩律师（贵阳）事务所律师。被上诉人（一审原告）贵州朱昌酒业有限公司。法定代表人罗玉春，该公司总经理。委托代理人李洪波，贵州观合律师事务所律师。委托代理人刘燮，贵州观合律师事务所律师。一审被告：贵阳市观山湖区朱昌镇人民政府，住所地：贵州省贵阳市观山湖区朱昌镇朱昌村朱昌街上。法定代表人石磊，该镇镇长。委托代理人李永进，贵阳市朱昌镇法律服务所法律工作者。一审被告：贵阳市公安局，住所地：贵阳市观山湖区黔灵山路**。法定代表人陈小刚，该局局长。委托代理人王欢，该局工作人员。委托代理人刘盼盼，该局工作人员。一审被告：贵阳市公安局观山湖分局，住，住所地：贵阳市观山湖区龙泉苑街龙城壹号门）旁。法定代表人彭远祥，该局局长。上诉人贵阳市观山湖区人民政府（以下简称观山湖区政府）因与被上诉人贵州朱昌酒业有限公司（以下简称朱昌酒业）、一审被告贵阳市观山湖区朱昌镇人民政府（以下简称朱昌镇政府）、贵阳市公安局、贵阳市公安局观山湖公安分局（以下简称观山湖分局）房屋征收行政管理一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初710号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。朱昌酒业以观山湖区政府、朱昌镇政府、贵阳市公安局、观山湖分局违反法律规定，超越执法权限、非法动用警力参与强拆为由，请求人民法院确认该强制征收行为违法。一审法院经审理查明，2012年9月14日，贵阳市金阳新区管理委员会经济与发展局下发筑金管字[2012]47号《金阳新区百花湖饮用水源保护区整改实施方案》（以下简称《整改实施方案》），拟对朱昌酒业厂区实施关停。2016年3月23日，贵州惠仕资产评估有限公司作出黔惠资评（2016）4-003号《贵州朱昌酒业有限公司朱昌酒厂部分资产搬迁资产评估明细表》，该明细表载明朱昌酒业固定资产中产权证上记载的房屋建筑面积共5219.28平方米。2016年6月3日，朱昌酒业与贵阳市观山湖区征收安置中心签订《货币补偿协议》，就朱昌酒业位于观山湖区蚂蝗井的建筑物及附属设施搬迁补偿达成协议。2013年7月29日，观山湖区政府作出《关于对百花湖一级饮用水源保护区储备地块项目规划红线范围内房屋实施征收的决定》(以下简称《征收决定》）。2016年8月11日，朱昌酒业方法定代表人罗玉春在《观山湖区房屋征收旧房验收单》被征收人一栏签字并盖有该公司印章，上述验收单关于房屋及附属设施的内容未填写均为空白。朱昌酒业在验收单签章后，未实际交付房屋。2017年11月28日，贵阳市观山湖区征收安置中心向朱昌镇政府发出《工作联系函》，联系函载明“根据区政府工作安排特致函贵单位以方便开展朱昌酒业房屋拆除工作”。2017年12月29日，观山湖区政府对朱昌酒业的上述厂房实施了强制拆除行为。一审法院认为：本案焦点有二：一、谁是适格的被告?二、强制拆除行为是否合法?关于谁是本案适格被告的问题。一审庭审中，观山湖区政府虽否认实施了强制拆除行为，但不论是制作《整改实施方案》，还是作出《征收决定》，其作出主体或承担责任主体皆指向观山湖区政府。另，与朱昌酒业签订《货币补偿协议》的观山湖区征收安置中心系观山湖区政府组建的机构，观山湖区征收安置中心于2017年11月28日向朱昌镇政府发出的《工作联系函》明确载明系根据观山湖区政府的工作安排开展房屋拆除工作。综合上述证据，可以推定观山湖区政府系本案被诉行政行为的实施主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，观山湖区政府系本案的适格被告。朱昌镇政府、贵阳市公安局、观山湖分局均否认实施了本案被诉行政行为，且现有证据未形成证据锁链，不足以证实上述三被告参与了强制拆除行为，故朱昌镇政府、贵阳市公安局、观山湖分局均不是本案适格被告，朱昌酒业对其起诉应予以驳回。关于本案被诉强制拆除行为是否合法的问题。本案中，朱昌酒业与观山湖区征收安置中心签订货币补偿协议后，并不意味着该公司当即丧失对其厂区享有的民事权利，在朱昌酒业未能按照货币补偿协议移交厂区的情况下，观山湖区政府应当依照法定程序实施强制拆除行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”及《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”之规定，在朱昌酒业未移交厂区且观山湖区政府缺乏法律授予的强制执行权的情形下，应当依法申请人民法院强制执行。观山湖区政府未申请人民法院强制执行即实施强制拆除行为违反法定程序且超越职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；”该行政行为应予撤销。但鉴于该强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定，依法确认违法。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款之规定，判决：确认贵阳市观山湖区人民政府强制拆除贵州朱昌酒业有限公司位于贵阳市××朱昌镇蚂蝗井厂区的行政行为违法。案件受理费50元，由贵阳市观山湖区人民政府负担。一审宣判后，观山湖区政府不服，向本院提起上诉。上诉请求为：依法撤销贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初710号行政判决书，依法改判驳回朱昌酒业的所有诉讼请求。上诉事实及理由：一、本案不存在强制拆除行为。首先，案涉建筑物拆除发生在朱昌酒业将其移交给征收中心并领取补偿款之后，是百花湖一级饮用水源保护区整改搬迁工作实施完毕之后的后续处置行为。其次，对朱昌酒业厂区的关停、整改及搬迁是基于保护百花湖一级饮用水源的目的实施的生态搬迁程序，不同于征收拆迁程序，也区别于行政强制执行行为。二、本案上诉人非拆除行为的实施主体，一审判决确定上诉人强制拆除行为违法，缺乏事实和法律依据。首先，《整改实施方案》的制定和发布机关不是上诉人，其次，案涉厂区的搬迁补偿程序从谈判、评估、协议签订到款项的支付、厂区相关建筑物的交接，上诉人均未直接参与实施，更未实施拆除行为。再次，《征收决定》虽是上诉人作出，但《征收决定》作出前，案涉厂区建筑物已被纳入《整改方案》的整改范围，搬迁补偿洽谈、评估等程序持续开展，且从上诉人已取得的补偿款项目可知，其补偿依据是生态搬迁协商确定的资产评估结果，而非征收补偿方案中的补偿标准。《征收决定》的范围并不包含案涉建设物，该文件与本案无关，一审法院以此认定上诉人被告身份适格缺乏事实依据。三、原告诉讼主体身份不适格。如前所述，案涉建筑物被拆除前，朱昌酒业已对其就案涉建筑物享有的相关权益进行了处分，不再是合法权益人，与拆除行为没有法律上的利害关系，无权提起诉讼。被上诉人朱昌酒业在二审法定期限内未提交书面答辩意见。一审被告朱昌镇政府在二审法定期限内未提交书面陈述意见。一审被告贵阳市公安局在二审法定期限内未提交书面陈述意见。一审被告观山湖分局在二审法定期限内未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明，朱昌酒业系自然人投资的有限责任公司，根据观山湖区政府提交的证据《贵州天书实业有限公司与贵州朱昌酒业有限公司的关系说明》，贵州天书实业有限公司收购原贵阳市糖业烟酒公司朱昌联合酒厂一分厂后，将相关产权证办至朱昌酒业名下。本院认为，本案的争议焦点为：一、如何认定本案被诉行政行为作出的主体；二、本案应当适用何种拆除程序；三、观山湖区政府与朱昌酒业签订协议的事实，是否使观山湖区政府强制拆除行为合法化。关于本案被诉行政行为作出主体的认定问题。首先，《整改实施方案》的制定主体虽然是贵阳市金阳新区管理委员会（以下简称金阳新区管委会），但是根据作出该实施方案时的《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称水污染防治法）（2008修订）第五十八条第一款规定，禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。由此可见，行使责令关闭排污建设项目职权的行政主体是县级以上人民政府，金阳新区管委会并没有相关职权责令污染企业关闭。其次，本案是征收行为与因保护水源对污染企业进行关闭并存的复合行政行为，故不能仅以《整改实施方案》的制定主体或者实施主体来认定本案的强制拆除行为，而是应当根据职权范围、职权内容、实施方式等具体情形综合判断。因此，一审法院认定观山湖区政府是涉案行政行为作出主体有事实和法律依据，并无不当。同时，朱昌酒业无法提供证据证明一审被告朱昌镇政府、贵阳市公安局、观山湖分局实施了被诉行政行为，应当驳回其诉讼请求，一审法院以此为由驳回对上述一审被告的起诉适用法律错误，本院予以纠正。二、关于应当适用何种强制拆除程序的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十三条的规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。因此，行政机关可以自行行使强制拆除权的事由必须由法律规定并授权。具体到本案而言，金阳新区管委会作出的《整改实施方案》第四条整改实施内容第（一）项载明：贵州天书实业有限公司建于2001年，该厂相关手续、证照齐全，但违反了《水污染防治法》第五十八条规定，予以关停。本案中启动对朱昌酒业征收拆除的原因是因为该厂违反《水污染防治法》中关于水源保护的相关规定。由于涉案强制拆除行为发生于2017年12月29日，对观山湖区政府是否获得法律授权进行强制拆除的判断应当适用行为发生时即2017年修正的《水污染防治法》。根据该法第六十五条第一款之规定，禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。对于该条规定的“由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”如何理解，是否属于法律授权政府可以自行拆除的法律依据。本院认为，朱昌酒业建成时间早于其被划入水源保护区范围的时间，该企业手续完善、相关证照齐全，因此，观山湖区政府依据前述法律规定责令其关停，责令的对象应当是行政相对人。由此可见，法律并未授权政府对于存在此种情形的企业可以自行拆除，因此，观山湖区政府对于涉案企业的拆除程序仍应当适用《行政强制法》规定的程序，本院对于观山湖区政府关于对朱昌酒业厂区的关停、整改及搬迁是基于保护百花湖一级饮用水源的目的实施的生态搬迁程序的上诉理由，不予采纳。三、对于观山湖区政府与朱昌酒业签订协议并已履行的事实，是否使观山湖区政府强制拆除行为合法化的问题，根据双方签订的涉案货币补偿协议第八条约定，本协议生效后5日内，乙方（朱昌酒业）将全部建筑物、构筑物、及附属设施交由甲方（贵阳市观山湖区征收安置中心）拆除，乙方不得阻碍建设方施工。可见，在协议生效后5日内将涉案建筑物等交由观山湖区政府处理是双方的真实意思表示，朱昌酒业虽在《观山湖区房屋征收旧房验收单》中被征收人一栏签了名，但该验收单系空白单据，没有载明验收内容，因此，其不能作为认定朱昌酒业已经将厂房等移交给观山湖区政府的证据。在此情形下，朱昌酒业未履行交付义务，观山湖区政府是否可依协议约定自行拆除涉案房产。本院认为，即使在政府一方已经依照协议履行了相关拆迁义务的情形下，只要被征收人未主动交付被拆迁建筑物，政府就不能以协议的履行作为政府拆除行为合法化的基础。具体到本案中，协议的约定及履行并未赋予政府强制拆除的权利，在朱昌酒业不予配合搬迁的情形下，观山湖区政府仍应申请人民法院强制执行，在未获得法院的准许强制执行裁定前，观山湖区政府不能强制拆除涉案房屋。一审法院确认观山湖区政府强制拆除行为违法并无不当，应予维持。同时，朱昌酒业无法提供证据证明一审被告朱昌镇政府、贵阳市公安局、观山湖分局实施了被诉行政行为，应当驳回其起诉，但一审法院仅在说理部分进行阐述，未在判决主文部分进行处理，本院予以指正。综上，上诉人观山湖区政府的上诉理由不成立，本院不予采纳。对一审法院认定事实清楚、适用法律正确部分，予以维持，对不当部分应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初710号行政判决；二、驳回贵州朱昌酒业有限公司请求确认贵阳市观山湖区朱昌镇人民政府、贵阳市公安局、贵阳市公安局观山湖分局实施强制拆除行为违法的起诉。二审案件受理费50元，由上诉人贵阳市观山湖区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  管劲松审判员  田一铭审判员  肖 瑶二〇一九年九月十日法官助理徐海艳书记员吴晓娇