广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1217号上诉人（原审原告）：罗定市附城街道平西村委坪地村民小组（下简称坪地村民小组）。负责人：邱长成，组长。委托代理人：林运伟，广东连越律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：罗定市人民政府。住所地：罗定市罗城街道宝定路**。法定代表人：彭仲典，市长。委托代理人：陈波，罗定市法制局干部。委托代理人：赖妙芳，罗定市国土资源局干部。被上诉人（原审被告）：云浮市人民政府。。住所地：云浮市云城区世纪大道中行政中心**法定代表人：王胜，市长。委托代理人：方冠英、刘贤能，均系云浮市人民政府法制局公职律师。原审第三人:罗定市附城街道平西村委西安一村民小组（下简称西安一村民小组）。负责人：张锦华，村民小组长。委托代理人：陈诗红，广东碧辉律师事务所律师。上诉人坪地村民小组因诉被上诉人罗定市人民政府、云浮市人民政府土地权属争议处理及行政复议纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院作出的（2017）粤53行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告坪地村民小组与第三人西安一村民小组均是罗定市附城街道平西村民委员会所属的农村集体组织。2004年8月18日，罗定市政府颁发的罗林证字（2004）第8113169202号《林权证》给坪地村民小组。2013年5月7日，西安一村民小组以不服罗定市政府颁发罗林证字（2004）第8113169202号《林权证》为由，向云浮市政府申请行政复议。2013年8月6日，云浮市政府作出的云府行复〔2013〕6号《行政复议决定》，维持罗定市政府发给坪地村民小组的罗林证字（2004）第8113169202号《林权证》。西安一村民小组不服云浮市政府作出的上述行政复议决定，向郁南县人民法院提起行政诉讼，请求撤销罗林证字（2004）第8113169202号《林权证》。郁南县人民法院于2013年11月29日作出了（2013）云郁法行初字第9号行政判决，撤销了罗定市政府颁发给坪地村民小组的罗林证字（2004）第8113169202号《林权证》，坪地村民小组不服，向原审法院提起上诉。原审法院于2014年4月18日作出（2014）云中法行终字第16号行政判决，维持了郁南县人民法院作出的（2013）云郁法行初字第9号行政判决。2016年4月13日，罗定市政府收到第三人西安一村民小组要求确定坪地山（（地名土地所有权的《土地确权申请书》后交由罗定市国土资源局处理。罗定市国土资源局于2016年7月12日作出《土地确权申请受理通知书》《答辩通知书》《土地确权协助调查通知书》《现场指界通知书》，有关文书已送达给各方当事人。原告坪地村民小组于2016年9月4日递交了《答辩书》和相关证据材料。2016年7月20日，罗定市国土资源局组织了双方当事人的代表到现场指界，其后，双方代表在《坪地山土地权属争议范围图》上签名，确定了争议范围。由于争议范围内存在有林地，因此，罗定市国土资源局与罗定市林业局工作人员于2016年7月28日到争议范围内进行了共同勘查，绘制了《坪地山土地权属争议示意图》。罗定市国土资源局于2016年8月30日作出了《告知书》，分别告知原告和第三人：“争议范围内存在有林地及林地面积，由于非林地与林地权属争议调解处理的法律依据不同，林地权属争议调解处理不是我局的受理范围，建议你村向林业部门提出林地权属调处申请。若你村对地类有异议的，请在接到本告知书之日起三天内向我局提出书面意见或申请有资质的鉴定机构确认。逾期不提出的，我局将按《坪地山土地权属争议示意图》显示的土地（除林地外）进行调查取证。”原告和第三人在上述期限内未提出异议，且双方代表在《坪地山土地权属争议示意图》上签名确认。争议的土地经罗定市大地测绘工程队测绘，总非林面积为9052.2平方米，分为地块一和地块二。其中地块一为8346.91平方米，四至为：东至罗定市附城街道平西村委西安五村民小组指认地边为界，南至罗定市附城街道平西村委西安二村民小组指认地边为界，西至坪地村民小组松树边为界，北至坪地山顶分水岭为界。。地块二为70529平方米，四至为：东至罗定市附城街道平西村委西安五村民小组指认地边为界，南至水沟边，西至罗定市附城街道平西村委竹围村民小组指认地边为界，北至坪地村民小组耕地为界。。地块一的土地在土改时期已经分给西安一村民小组群众耕种1962年“四固定”时，大部分由西安一村民小组群众耕种。。地块一之①种植一棵大芒果树范围面积87.7平方米，该芒果树在1962年左右由越南兵种植，之后，一直由坪地村民小组管理和收成。。地块一之②土地面积53717平方米，西安一村民小组群众耕种到1995年至1998年左右后弃耕，由坪地村民小组村民杨其清、杨德森、邱万成在1995年至1998年间开始耕种，种植竹树、荔枝、大蕉等多年生树木。。地块一之③面积212713平方米，是原罗定县公安局看守所的犯人从1952年开始耕种，1997年左右停止耕种。看守所的犯人停止耕种后，由坪地村民小组村民杨其清、杨德森、邱万成耕种，并在1998年左右种植荔枝、龙眼、黄皮等果树，一直管理到现在。。地块二之①面积7011平方米，由坪地村民小组村民杨德森种植花生等作物多年。。地块二除之①外土地面积635.18平方米，在土改时期已经分给西安一村民小组群众耕种，由西安一村民小组群众管理使用。争议范围的土地从土改期间至2013年，大部分由西安一村民小组群众耕种，有少部分由坪地村民小组群众耕种和管理，从未出现过争议。2013年1月，罗定市环市西路征地引发土地权属争议。2017年1月13日，罗定市国土资源局和附城街道办组织了双方当事人的代表进行调解，未能达成协议。2017年7月4日，被告罗定市政府作出罗府决〔2017〕4号《处理决定》，对涉案土地作出处理，决定：1.地块一之①种植一棵大芒果树范围，该土地面积87.7平方米，为坪地村民小组所有；2.地块一之②由坪地村民种植荔枝、大蕉等果树，该土地面积537.17平方米，为坪地村民小组所有；3.地块一之③原是看守所的犯人耕种，现由坪地村民种植荔枝、龙眼、黄皮等果树，该土地面积2127.13平方米，为坪地村民小组所有；4.地块一除之①、②、③外，其余土地由西安一村民耕种，该土地面积5594.9平方米，为西安一村民小组所有；5.地块二之①由坪地村民耕种，该土地面积70.11平方米，为坪地村民小组所有；6.地块二除之①外，其余土地由西安一村民耕种，该土地面积635.18平方米，为西安一村民小组所有。原告坪地村民小组、第三人西安一村民小组均不服，向被告云浮市政府申请行政复议，被告云浮市政府于2017年11月8日作出了云府行复〔2017〕47号《决定书》，维持了被告罗定市政府作出罗府决〔2017〕4号《处理决定》。原告坪地村民小组仍然不服，向原审法院提起行政诉讼，提出了前述的诉讼请求。在庭审中，原告认为涉案土地面积、四至范围与罗林证字（2004）第8113169202号《林权证》所登记的面积、四至范围一致；被告罗定市政府、第三人西安一村民小组则认为涉案土地的面积、四至范围与罗林证字（2004）第8113169202号《林权证》所登记的面积、四至范围不一致，涉案土地只是罗林证字（2004）第8113169202号《林权证》登记范围的一小部分。原审法院认为，本案是土地行政确认及行政复议纠纷。原告坪地村民小组与第三人西安一村民小组之间的土地权属争议，属于单位与单位之间的争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，被告罗定市政府作出本案处理决定，属于其法定职责。《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。本案中，涉案地块一之①在1962年左右由越南兵种植芒果树并由坪地村民小组管理和收成；；地块一之②西安一村民小组群众耕种到1995年至1998年左右后弃耕在1995年至1998年间坪地村民小组村民杨其清、杨德森、邱万成开始耕种，种植竹树、荔枝、大蕉等多年生树木；；地块一之③原罗定县公安局看守所的犯人在1997年左右停止耕种后由坪地村民小组村民杨其清、杨德森、邱万成耕种，并在1998年左右种植荔枝、龙眼、黄皮等果树；；地块二之①由坪地村民小组村民杨德森种植花生等作物多年。地块一之①②、③，，地块二之①的土地由坪地村民小组管理使用和耕种西安一村民小组未提供充分有效证据，证实在坪地村民小组村民杨其清、杨德森、邱万成连续使用地块一之②的土地期满二十年之前，曾向罗定市附城街道平西村委或有关部门提出归还请求。因此，被告罗定市政府根据上述规定作出罗府决〔2017〕4号《处理决定》，将争议的地块一之①（面积87.7平方米）、②（面积537.17平方米）、③（面积2127.13平方米），，地块二之①面积70.11平方米）的土地权属，确认给坪地村民小组所有，其余土地权属确认给西安一村民小组所有，并无不当。原告及第三人认为涉案土地全部归其所有的理由不成立，应予支持。被告云浮市政府受理了原告的复议申请后，依法履行了通知当事人答辩、举证、开庭审理以及作出行政复议决定并送达给当事人等程序。各方当事人对被告云浮市政府作出云府行复〔2017〕47号《决定书》的程序均没有异议，故原审法院确认被告云浮市政府作出云府行复〔2017〕47号《决定书》的程序合法。综上，被告罗定市政府作出的罗府决〔2017〕4号《处理决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被告云浮市政府作出云府行复〔2017〕47号《决定书》的程序合法；原告请求撤销被告罗定市政府作出的罗府决〔2017〕4号《处理决定》和被告云浮市政府作出的云府行复〔2017〕47号《决定书》的理据不成立，不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告罗定市附城街道平西村委坪地村民小组的诉讼请求。上诉人坪地村民小组不服原审判决，向本院上诉称：一、争议地历史上属上诉人所有，罗定市政府划归原审第三人没有事实和法律依据。上诉人在解放后一直使用争议地，2002年进行了登记，争议地属于林地，应当由林业部门负责调处，一审以上诉人了解由国土部门调处未提出异议缺乏事实依据。二、对土地地类负举证责任属于罗定市政府的法定职责，争议地属于林地的性质没有改变，争议地的用途是判决的依据。上诉人的《林权证》被撤销，但林地的性质没有变，仍属于林地用途。三、原审第三人对争议地无权主张权利。罗定市政府在2004年已经发证给上诉人，上诉人自解放后一直使用争议地，原审第三人没有土地权属来源。坪地山没有分水岭，罗定市政府对有分水岭的认定时错误的。四、罗定市政府作出的涉案处理决定是违法的。罗定市政府在撤证诉讼主张给上诉人发证事实清楚，程序合法。在争议处理中又作出了改变。上诉人2004年取得《林权证》是合法的。此次确权全凭指认，没有依据。五、云浮市政府的复议决定程序违法，原审判决认定其合法缺乏依据。复议过程中没有把上诉人列为申请人违法，上诉人针对四个复议案件均提出了复议申请，但云浮市政府认为上诉人只是针对47号案提出了复议。六、原审判决认定事实不清。原审第三人的村民耕种只是间歇性耕种，即便上诉人的山林土地被原审第三人偷偷耕种，也不能证明属于第三人。七、罗定政府作出的处理决定程序违法，复议决定和一审判决的认可均缺乏依据。上诉人请求：撤销一审判决，撤销被诉行政处理决定和行政复议决定。被上诉人罗定市人民政府和云浮市人民政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。罗定市人民政府作出的处理决定和云浮市人民政府作出的复议决定正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。原审第三人西安一村民小组答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当维持原判。罗定市人民政府作出的处理决定和云浮市人民政府作出的复议决定正确，原审法院驳回上诉人诉讼请求正确。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”本案中上诉人和原审第三人因争议地的权属产生争议，原审第三人向罗定市人民政府申请调处。罗定市人民政府经过现场勘查、争议双方指界，并调查了争议地的历史确权情况，以及上诉人和原审第三人对争议地使用和管理的事实，确认上诉人和原审第三人均未能出示争议地的权属凭证。。地块二之①由上诉人使用已经超过二十年，地块一及地块二其余部分由原审第三人使用罗定市人民政府本着尊重历史，面对现实的原则，确认地块二之①归上诉人所有，，地块一及地块二其余部分归原审第三人并无不当云浮市人民政府经复议维持该处理决定正确，原审判决驳回坪地村民小组关于撤销涉案处理决定及复议决定的诉讼请求事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人坪地村民小组上诉主张，争议地历史上属于上诉人所有，原审第三人对争议地无权主张权利，涉案处理决定及复议决定违法，原审判决认定事实不清等，上诉请求撤销原判及改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人坪地村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年九月二十四日书记员  刘 丹