山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁06行赔初12号原告大唐桂冠莱阳电力投资有限公司，住所地：山东省莱阳市旌旗西路**。法定代表人周宗安，执行董事。委托代理人梁文成，山东鑫士铭律师事务所律师。委托代理人陈琼，山东鑫士铭律师事务所律师。被告莱阳市人民政府，住，住所地：山东省莱阳市金水路**/div>负责人李冬，代市长。委托代理人宋昊，男，系莱阳市发展和改革局的工作人员。委托代理人潘春雷，山东鹤鸣律师事务所律师。原告大唐桂冠莱阳电力投资有限公司因与被告莱阳市人民政府行政补偿一案，于2017年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月12日立案后，于2017年10月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月17日公开开庭审理了本案。原告大唐桂冠莱阳电力投资有限公司的委托代理人梁文成、被告莱阳市人民政府的工作人员宋昊及委托代理人潘春雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告大唐桂冠莱阳电力投资有限公司诉称，羊郡风电场工程为原告在莱阳的投资项目，2010年8月28日获得莱阳市住房和规划建设管理局核发的建设项目选址意见书。2010年10月11日，山东省国土资源厅函复原告，同意建设用地预审。2011年12月22日，山东省发展和改革委员会作出批复，同意原告建设羊郡风电场工程；该项目由原告出资，其余资金申请银行贷款解决；由原告负责工程建设、经营管理及贷款本息偿还。获得省发改委批复后，原告开展了项目建设，原计划2012年12月底全部投产发电。2012年10月16日，被告作出莱政函[2012]29号《莱阳市人民政府关于烟台东源莱阳羊郡风电场工程项目建设问题的函》，要求原告停建羊郡风电场项目。原告遂停止了项目建设。其后，原、被告双方领导进行了多次交流，原告也多次书面向莱阳市委、市政府汇报，双方先后探讨了异地建设、原址续建等多种方案，均未果。羊郡风电场项目停建至今给原告造成了巨额损失，该项目已签订合同总金额为224009904.5元，实际累计支付金额为52867548.35元，累计财务成本12909374.18元，尚未考虑项目因未能如期投产发电造成的电量损失，被告应给予补偿，请求人民法院依法判令：1、被告补偿原告因莱阳羊郡风电场工程项目停建造成的投资损失248929355.06元；2、诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了如下证据：1、莱阳市住房和规划建设管理局出具的《建设项目选址意见书》，载明：经审核本建设项目符合城乡规划要求。2、山东省国土资源厅出具的《关于烟台东源莱阳羊郡风电场建设项目用地预审意见的函》，证明本案涉及的项目位于莱阳市羊郡镇北部垛山一带的丘陵山地，用地符合莱阳市国土利用总体规划。3、山东省发改委出具的《山东省发展改革委关于烟台东源莱阳羊郡风电场工程项目核准的批复》，证明莱阳羊郡风电场项目获得山东省发改委的核准许可。4、2012年10月16日，莱阳市人民政府关于烟台东源莱阳羊郡风电场工程项目建设问题的函复印件，证明被告称因莱阳市南海新区总体规划要求原告停止继续建设，由此给原告带来的损失由双方另行商榷，但是该文并未告知与南海新区总体规划是如何不相符，也未告知作出该函的具体法律依据及救济程序。5、原告先后四次致莱阳市人民政府的请示报告复印件，证明原、被告双方进行了多次的沟通，先后探讨了异地建设、原址建设等方案，均未果。6、关于桂冠山东莱阳羊郡风电项目整体情况的报告、关于大唐桂冠莱阳羊郡风电项目停止建设要求补偿的函、合同一览表、利息计算方式、文件接收登记表，证明原、被告双方领导在2017年9月进行了当面会谈，被告单位领导表示同意将补偿事宜交由人民法院依法裁决；原告已向被告提出补偿要求，补偿金额是248929355.06元。7、《莱阳羊郡风电场一期工程项目开发建设协议书》等项目建设、施工、设备采购合同等一宗共49份，证明2010年5月26日，莱阳市羊郡镇政府与原告签订开发建设协议，羊郡镇政府承诺全力配合原告建设、争取在2011年12月底前项目建设完工；原告遂开展各项工作，共签订建设、施工、设备采购等合同49份，金额224269904.50元，已届付款期。8、原告付款记账凭证一宗共计54笔付款，金额是42373343.05元，包含建设施工项目采购等合同项下的已付款，不包括管理费、租赁费等支出，证明原告已付款情况。9、项目现场照片打印件一组，证明现场的施工及部分设备情况。被告莱阳市人民政府辩称，一、原告的起诉已超过起诉期限。2012年10月，被告向原告发出落款日期为2012年10月16日的莱政函[2012]29号《莱阳市人民政府关于烟台东源莱阳羊郡风电场工程项目建设问题的函》，要求原告停建项目。原告收悉后，也向被告发出了落款日期为2012年12月25日的桂冠山东建[2012]7号《关于大唐桂冠莱阳羊郡风电项目建设问题的请示》。根据法律规定，原告应在收到被告函件后六个月或至多在两年内提起诉讼，而原告在无法定原因情况下，于2017年10月才起诉，已超过法定起诉期限。二、原告请求补偿248929355.06元无事实根据和法律依据。1、被告基于莱阳市南海新区总体规划而要求原告停建，符合法律规定，原告要求补偿无依据。2、原告因该项目采购的设备材料等可用于其他风电项目或要求供应商停止供货，不应产生诉请的损失。3、原告应对请求补偿投资损失248929355.06元进行举证。被告向本院提交如下证据：1、2012年4月27日莱阳市人大常委会关于批准莱阳丁字湾南海新区总体规划的决定和2012年4月莱阳市南海新区总体规划，证明对包括涉案项目的区域进行了政府规划。2、2012年10月16日，被告关于烟台东源莱阳羊郡风电场工程项目建设问题的函复印件，证明要求原告停建该涉案项目。3、2011年12月25日，原告作出的关于大唐桂冠莱阳羊郡风电项目建设问题的请示（桂冠山东建[2012]7号），证明原告收到了被告29号文件。4、2008年8月16日原、被告签订的《协议》，证明被告通过协议方式许可原告开发涉案羊郡风电项目。5、烟台市委办公室、市政府办公室作出的《关于进一步规范风电开发建设管理工作的通知》（烟办发[2013]30号），证明涉案风电项目在禁止开发范围。6、照片一组，拍摄于2017年12月4日下午，证明涉案项目现场是一个山体，属于禁止建设区域，现场的道路等具体情况显示，原告的实际损失数额很少。经庭审质证，原告对被告提交的证据1真实性没有异议，结合青岛市城市规划设计研究院、莱阳南海新城总体规划，其在规划红线内的范围是在青石路以南范围，原告羊郡风电项目位于青石路以北，不在规划范围之内，该规划充其量只能证明对相关的南海新区区域进行规划，却无法说明原告羊郡风电项目如何与规划不符；对证据2的真实性没有异议，原告是在2012年12月之前收到的，但只能证明其就停建该项目及替代的救济方案开始进行商榷，而非明确禁止；对证据3的真实性没有异议，但是恰恰证明了原告应被告函中的要求已开始与被告就项目的妥善停建或搬迁以及损失主张的问题进行商讨；对证据4真实性没有异议，但是该证据不能证明被告有权通过协议方式许可原告风电项目，只能说被告作为风电项目所在地的县级人民政府对该项目予以认可，该协议第二条规定甲方（被告）应给予支持或帮助协调，确保各项工作顺利进行，被告现在的行为恰恰证明其也同时违反了合同的约定；对证据5真实性不了解，并且是复印件，公开场合查不到，原告认为即便该文是真实的，该文的作出时间也晚于莱政函29号的作出时间，以该文作为之前行政行为的法律依据恰恰证明之前行政行为的违法性；对证据6的真实性予以认可，从照片内容可以看出原告进行了大规模的道路、升压站和风机基础等建设，但照片拍摄的不全面。被告对原告提交的证据1、2、3的真实性没有异议；对证据4真实性没有异议，证明原告收到29号函件，该函件中涉及的停建以后的协商问题不能引起起诉期限的中止中断，被告一直要求原告停建，而事实上原告收到29号停建函件后停止了施工，也认可了29号文件；被告没有收到证据5的文件，而且这些文件也不能成为起诉期限中止中断的法定理由；对证据6的真实性不予认可，对涉及的补偿金额没有事实根据和法律依据；对证据7、8的真实性不予认可，与本案没有关联性；对证据9不认可，与现在的现场实物不一致。本院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据1-4及被告提交的证据1-4、6，双方当事人对真实性均无异议，且证据内容与本案待证事实有关联，可以作为证据予以采纳。对于原、被告提交的其他证据，双方当事人争议较大，结合本案查明的其他事实，在本案中暂不对其证明效力予以认定。经审理查明，2008年8月16日，烟台东源风电集团莱阳有限公司（以下简称东源公司）与被告签订协议一份，约定：被告欢迎并全力支持东源公司开发、建设、经营莱阳市境内的风力资源，将在气象等资料提供、土地征用、税收和项目审批等方面给予支持或帮助协调，确保各项工作顺利进行；东源公司应根据国家风力资源开发的有关政策，加快开发莱阳市境内的风力资源；莱阳市境内的风力资源由东源公司开发，本协议签署后，被告不再与其他单位签署该项目的风力资源开发有关文件；风场选址应符合莱阳市的统一规划。2010年8月28日，莱阳市住房和规划建设管理局向东源公司颁发建设项目选址意见书，确认涉案羊郡风电场工程建设项目符合城乡规划要求。2010年10月11日，山东省国土资源厅向东源公司作出鲁国土资字[2010]1087号《关于烟台东源莱阳羊郡风电场建设项目用地预审意见的函》，同意东源公司莱阳羊郡风力发电项目拟选址在莱阳市羊郡镇北部垛山一带的丘陵、山地的建设用地预审。2010年12月22日，山东省发展和改革委员会对东源公司作出鲁发改能交[2011]1796号《山东省发展改革委关于烟台东源莱阳羊郡风电场工程项目核准的批复》，同意东源公司建设烟台东源莱阳羊郡风电场工程。2012年4月27日，莱阳市人民代表大会常务委员会作出莱人发[2012]8号《莱阳市人大常委会关于批准的决定》，决定批准《莱阳丁字湾南海新区总体规划》。2012年5月7日，原告由烟台东源风电集团莱阳有限公司变更为现名称。2012年10月16日，被告作出莱政函[2012]29号《莱阳市人民政府关于烟台东源莱阳羊郡风电场工程项目建设问题的函》，主要内容为：“大唐桂冠山东电力投资有限公司：《莱阳市南海新区总体规划》已于2012年4月经莱阳市人大常委会批准通过，贵公司2012年3月在莱阳市羊郡镇开工建设的“烟台东源莱阳羊郡风电场工程项目”，位于该规划区范围以内，由于该项目与南海新区总体规划不相符，不宜在原选址位置继续建设，为避免造成过多投资损失，经市政府研究，请贵公司停建该项目或搬迁至规划区范围以外，由此给贵公司带来的投资损失和不便，由双方另行商榷。”庭审中，原告称其于2012年11月底之前收到了上述函件；被告称其于上述函件出具当日即交付给原告，但对此并无证据证实。2012年12月26日，大唐桂冠山东电力投资有限公司向被告作出桂冠山东建[2012]7号《关于大唐桂冠莱阳羊郡风电项目建设问题的请示》，称被告作出的上述函件已收悉，请被告能够妥善考虑、协调解决羊郡项目建设停工的相关问题等。原告提起本案诉讼的同时，针对被告作出的莱政函[2012]29号《莱阳市人民政府关于烟台东源莱阳羊郡风电场工程项目建设问题的函》对被告提起撤销之诉，本院于2017年11月28日作出（2017）鲁06行初95号行政裁定，以超过法定起诉期限为由驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。2018年9月26日，山东省高级人民法院作出（2018）鲁行终894号行政裁定，驳回原告对该案的上诉，维持原裁定。本案审理过程中，双方当事人向本院申请庭外和解。2018年12月18日，原、被告达成和解协议：被告同意以位于莱阳市谭格庄镇的风电场项目置换已停工的莱阳羊郡风电场项目，原告依法合规开展新项目核准工作，待项目核准后自愿放弃对被告因莱阳羊郡风电项目停建赔偿损失之诉求。后原告向烟台市发展和改革委员会申请核准莱阳谭格庄风电场项目，但至本院作出本案判决之日仍未获核准。双方当事人称无法再达成其他和解协议，致本案无法调解。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿”,原告建设莱阳羊郡风电场工程项目的行为发生在莱政函[2012]29号《莱阳市人民政府关于烟台东源莱阳羊郡风电场工程项目建设问题的函》作出之前,该建设项目已经依法取得了相关审批,原告的合法建设行为应当受到法律保护。被告因政策性原因对原告的涉案风电场项目予以叫停，其性质可以视为行政机关对相关行政许可的撤回。虽然被告有权根据统一规划等公共利益需要,要求停建涉案风电场建设项目,但亦应当根据上述规定和信赖保护原则,对因此遭受损失的原告依法予以适当补偿。被告主张其作出莱政函[2012]29号《莱阳市人民政府关于烟台东源莱阳羊郡风电场工程项目建设问题的函》要求原告合法建设的风电场予以停建,但并不涉及对其合法权益的任何补偿事宜显然不妥。行政机关无论因法律规范废改，还是客观情况变化，亦或为了公共利益需要而变更或者撤回已经生效的行政许可，都应就由此造成的财产损失对公民、法人或者其他组织依法给予补偿。被告作为具体实施叫停原告正在建设项目的责任主体，对原告因停建而产生的损失负有主动补偿职责。本案中，原告因被告的行政行为产生停建损失而未获补偿的状况持续存在至今，故被告主张原告提起本案诉讼超过起诉期限没有事实根据和法律依据，本院不予支持。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定:“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可,公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的,应当先向行政机关提出申请;行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的,可以依法提起行政诉讼。”原告针对被告的行政行为造成损失要求补偿的，应当在相应的行政补偿程序中予以解决。根据本案查明的事实，原告已向被告提出了行政补偿的申请，但被告至今未履行依法补偿的职责。经审查另查明,对原告的权益，包括但不仅限于道路铺建、地、地面建筑和机器设备等损失须通过适当方式给予充分的补偿。对此，应由被告依法启动行政补偿程序，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条确定的补偿标准，通过更为细致和专业的评估，充分考虑各种因素和各方情况，及时给予对等、适当、足额、到位的补偿，属于被告法定职责内应主动履行的事项，且原、被告双方也具有平等协商的良好基础，故本案补偿事宜不宜由法院代替行政裁量权直接作出裁判。综上，被告未及时给予原告行政补偿的行为违法，应由被告对原告停建莱阳羊郡风电场项目事宜采取补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、限被告莱阳市人民政府于本判决生效之日起两个月内对原告大唐桂冠莱阳电力投资有限公司的补偿申请作出补偿决定；二、驳回原告大唐桂冠莱阳电力投资有限公司的其他诉讼请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  纪晓静审 判 员  吴继辉人民陪审员  安云娟二〇一九年九月十日书 记 员  高祎轩