呼和浩特市中级人民法院行政判决书（2019）内01行终79号上诉人（原审第三人）：呼和浩特市青创农牧业开发有限责任公司，住所地土默特左旗三两乡海丰牧场办公楼。法定代表人：夏某，该公司经理。委托代理人:杜广树,北京市京师（呼和浩特）律师事务所律师。委托代理人:岳景坤,北京市京师（呼和浩特）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：索挨林，男，农民。委托代理人：王景海，内蒙古何洋律师事务所律师。委托代理人：杨爱香，内蒙古何洋律师事务所律师。原审被告：土默特左旗自然资源局（原土默特左旗国土资源局）。委托代理人：韩建东，内蒙古融兴律师事务所律师。委托代理人：门晓玲，该局法规科工作人员。上诉人呼和浩特市青创农牧业开发有限责任公司（以下简称青创公司）因与被上诉人索挨林、原审被告土默特左旗自然资源局请求撤销集体土地使用证纠纷一案，不服土默特左旗人民法院（2018）内0121行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年7月30日公开开庭审理了本案。上诉人青创公司的委托代理人杜广树,被上诉人索挨林及其委托代理人杨爱香、原审被告土默特左旗自然资源局的委托代理人到庭韩建东、门晓玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2003年10月6日土默特左旗三两海丰牧场与土默特左旗三两乡北得力图村民委员会签订建设养牛小区协议书，约定村委会为海丰牧场提供建设用地463469平方米、使用期限50年、海丰牧场一次性支付村委会土地转让金100000元及其他事宜，由双方法定代表人签字并加盖印章和12名村民代表签字及村民签字。2006年7月28日青创公司向土左旗国土局递交土地登记申请书，同时提交土地使用者呼和浩特市青创农牧业开发有限责任公司的签有村委会印章、村民代表签字、乡政府及规划部门同意并加盖印章的乡镇企业建设用地审批表，同时提交四邻具结证明书、海丰奶牛养殖示范区立项报告、土左计综字（2003）第140号文件、土左政发（2006）第26号文件、土左旗人民政府关于三两北得图村奶牛养殖小区的批复、土左政批字（2004）2号文件、土左旗三两乡人民政府文件、土左旗三两乡海丰奶牛养殖示范小区项目建议书、收据、土地登记审批表、北得力图村民委员会与海丰牧场（建设用地）协议书、村委会记录及村民签字表、青创公司营业执照、组织机构代码证、税务登记证、夏某身份证复印件；2006年7月28日国土资源局完成乡镇企业建设用地审批表审批、审核程序，2006年8月4日土左旗人民政府审批意见同意并加盖印章；2006年8月10日土左旗国土资源局作出土地使用者为青创公司、单位性质个人、土地座落三两乡北得力图村、面积463468.16平方米、权属性质集体、使用期限50年、四至东二道支渠西察和路南大路北土路的土地登记审批表中建议办理集体土地使用权登记的初审和审核意见，同日土左旗人民政府在发证机关意见栏签署同意并加盖印章。2010年6月7日土左旗国土资源局作出土地使用者青创公司、单位性质个人、土地座落三两乡北得力图村、地号05-010-01-01-3、面积463468.16平方米、土地类别151、权属性质集体、四至东二道支渠西察和路南大路北土路的土地登记审批表建议办理补发新证手续的初审意见，2011年1月24日作出同意初审意见的审核意见，同日土左旗人民政府在发证机关意见栏签署同意并加盖印章后，颁发土左集用（2011）第0064号集体土地使用权证，使用权类型租赁。另查明，2007年9月26日索挨林与夏某签订土地转包协议书，夏某转包索挨林大堰地10亩，转包费62000元夏某分别于2007年、2008年春节前各给付30000元、32000元，双方依约履行完毕。土左集用（2011）第0064号集体土地使用权证登记土地包含夏某转包索挨林10亩大堰地。原审法院认为，《土地登记办法》第二条规定，集体土地使用权包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权，土默特左旗人民政府于2011年1月24日作出使用权类型租赁的土左集用（2011）第0064号集体土地使用权证，超出《土地登记办法》规定的集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权登记范围，违反了行政法规、规章的规定，应予撤销。依照《土地登记办法》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销原土默特左旗人民政府于2011年1月24日作出土地使用者呼和浩特市青创农牧业开发有限责任公司的土左集用（2011）第0064号集体土地使用权证。青创公司不服判决，向本院提起上诉，上诉请求：一、请求二审法院撤销土默特左旗人民法院作出的(2018)内0121行初14号行政判决，依法改判或者发回重审。二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、土默特左旗人民法院作出的(2018)内0121行初14号行政判决程序严重违法。1、该判决错误地撤销了案外人颁发的集体土地使用权证涉案土左集用(2011)第0064号集体土地使用权证盖有颁证机关土默特左旗人民政府的公章，可见该颁证行为的实施机关应当为土默特左旗人民政府，但本案并没有将土默特左旗人民政府列为当事人（被告），原审法院判决把案外人颁发的土地证撤销了，明显违反《行政诉讼法》的相关规定。土默特左旗人民法院同时分别作出了三份判决书，对土左集用(2011)第0064号集体土地使用权证判决撤销了三次。除本案(2018)内0121行初14号行政判决书外，土左旗法院还同时作出了(2018)内0121行初15号行政判决书和(2018)内0121行初16号行政判决书，在这三份判决书中，均表述“撤销土左集用(2011)第0064号集体土地使用权证”可见土左旗法院对土左集用(2011)第0064号集体土地使用权证判决撤销了三次，这于法无据非常荒唐。3、本案中被上诉人不具备主体资格。被上诉人已经通过签订合同的方式将其所承包的土地转让给了案外人夏某，双方之间形成了土地承包经营权转让关系，被上诉人已经丧失了土地承包经营权，案外人夏某享有转让后土地的承包经营权。被上诉人与土默特左旗人民政府颁发土地使用权证的行政行为没有法律上的利害关系，因此被上诉人不能作为本案的诉讼主体，人民法院应当裁定驳回被上诉人的起诉。4、本案涉及行政诉讼一并审理民事案件的问题。2007年9月26日案外人夏某同被上诉人签订了《土地转包协议》，从该协议的内容可以确定双方之间的土地流转关系系农村承包土地转让而不是转包，根据我国《农村土地承包法》的相关规定，转让合同生效后原承包人失去承包经营权，受让人享有土地承包经营权。而调整这种农村土地流转关系涉及到《合同法》和《农村土地承包法》的适用，夏某和被上诉人之间所形成的土地流转关系与本行政案件的审理有着必然的联系，因此就涉及到行政诉讼一并审理民事案件的问题，但是土左旗法院却没有启动一并审理民事案件的程序，而是一竿子插到底，绕开被上诉人和案外人夏某之间的土地流转民事法律关系，径行作出行政判决，违反了《行政诉讼法》的相关规定。5、本案遗漏当事人案外人夏某同被上诉人签订了《土地转包协议》，然而土左旗法院并没有将夏某列为当事人（第三人），程序违法，损害了案外人夏某的权利。二、土左旗法院作出的判决事实认定错误。1、根据本案一审出示的证据，土左旗政府颁发的《土地承包经营权证》和“北得力图村农户承包土地台账”可以确定被上诉人转让给夏某的土地实际为3亩，而法院判决认定转让的土地为10亩，系事实认定错误。2、本案原告流转给案外人夏某的土地仅有3亩，仅仅因为这3亩土地的争议，一审法院竟然把面积为463468.16平方米（近700亩）的土地证予以撤销明显不公平。3、土左旗人民政府颁发给上诉人的土左集用(2011)第0064号集体土地使用权证的行政行为合法，不应予以撤销。被上诉人索挨林辩称：原、被告双方的主体适格。土默特左旗国土局颁发给青创公司土地使用证的行为侵害了被上诉人的合法权益。原审被告土默特左旗自然资源局辩称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。二审中，各方当事人未提交新证据。二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。另查明，二审期间，土默特左旗国土资源局重新核发的组织机构代码证单位机构名称已经变更为土默特左旗自然资源局。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第九条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”第三十九条规定：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的关系不变。”本案中，索挨林与青创公司对于涉案土左集用(2011)第0064号集体土地使用权证所涉土地范围包含有索挨林承包地的事实均没有异议。虽然索挨林与青创公司的法定代表人夏某于2007年9月签订了《土地转包协议书》，但索挨林享有承包地的土地经营权。土默特左旗人民政府为青创公司颁发(2011)第0064号集体土地使用权证侵犯了索挨林的土地承包经营权，故土默特左旗人民政府作出土左集用(2011)第0064号集体土地使用权证的行政行为主要证据不足、明显不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予撤销，并由土默特左旗自然资源局重新为青创公司颁发房产证。对于上诉人主张应以颁证机关土默特左旗人民政府为本案被告，土默特左旗自然资源局主体不适格的上诉理由，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因土默特左旗人民政府不动产统一确权登记职权范围已调整至土默特左旗自然资源局，故继续行使其职权的土默特左旗自然资源局是本案的适格被告。上诉人认为索挨林通过签订合同的方式将其所承包的土地转让给了夏某，已经丧失了土地承包经营权，不能作为本案诉讼主体以及夏某应作为本案第三人参加诉讼一并解决民事争议的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决以土默特左旗人民政府于2011年1月24日作出使用权类型租赁的土左集用（2011）第0064号集体土地使用权证，超出《土地登记办法》规定的集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权登记范围为由撤销土左集用(2011)第0064号集体土地使用权证理由不充分，但判决结果并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、维持土默特左旗人民法院（2018）内0121行初14号行政判决，即撤销原土默特左旗人民政府于2011年1月24日作出土地使用者呼和浩特市青创农牧业开发有限责任公司的土左集用（2011）第0064号集体土地使用权证；二、土默特左旗自然资源局于本判决生效之日起60日内重新为呼和浩特市青创农牧业开发有限责任公司颁发集体土地使用权证。二审案件受理费50元，由上诉人呼和浩特市青创农牧业开发有限责任公司承担。本判决为终审判决。审判长 冯蒙艺审判员 任艳芳审判员 王 颖 二〇一九年九月九日书记员 张 利