山东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）鲁行赔终102号上诉人（原审原告）微山县旭沐新能源科技有限公司，住所地微山县留庄镇徐家塘村****。法定代表人杨文辉，执行董事兼经理。委托代理人傅莲芳，上海市锦天城律师事务所律师。委托代理人陈凌，上海市锦天城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）微山县人民政府，住所地微山县奎文路**。法定代表人张玉强，县长。委托代理人王葆兵,山东康桥（上海）律师事务所律师。委托代理人杨新，山东康桥律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济宁市南四湖自然保护区管理局，，住所地山东省济宁市红星中路**法定代表人李会省，局长。委托代理人王葆兵,山东康桥（上海）律师事务所律师。委托代理人杨新，山东康桥律师事务所律师。上诉人微山县旭沐新能源科技有限公司(以下简称旭沐公司)因与被上诉人微山县人民政府(以下简称微山县政府)、济宁市南四湖自然保护区管理局(以下简称南四湖管理局)行政赔偿一案，不服济宁市中级人民法院于2018年12月20日作出的（2018）鲁08行赔初20号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年3月，上海谷欣资产管理有限公司设立旭沐公司，于微山县留庄镇南四湖内投资建设49兆瓦光伏发电项目。但是，2015年3月17日，旭沐公司在向环保部门报送的《建设项目环境影响报告表》中，在第5页“是否属于饮用水水源保护区、各类自然保护区……”一栏中，原告写明为“否”。原告在上述土地范围内投资建成49兆瓦光伏发电项目，并于2016年6月30日竣工。2017年3月29日，微山县人民政府办公室作出微政办明电﹝2017﹞5号特急明电《关于禁止在南四湖省级自然保护区内违规建设光伏项目的通知》，该通知指出“严格按照《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规规定和国家林业局《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发﹝2015﹞153号）、市政府办公室《关于立即停止光伏发电项目违法使用林地湿地行为的紧急通知》（济政办发明电﹝2015﹞43号）文件要求，严禁光伏发电项目非法占用保护区和违法使用林地、湿地；对本辖区涉及非法占用保护区和违法使用林地、湿地的在建光伏发电项目，要责令企业立即停工进行整改”。2017年3月27日至4月15日，山东省环保督察组对济宁市开展环保督查，并将督查意见于6月1日向济宁市委、市政府进行反馈，指出南四湖管理局存在对南四湖内违法开发建设活动制止不力等问题。2017年7月21日，济宁市人民政府督查室依据山东省环保督查的反馈意见向微山县政府等机关下达济政督字﹝2017﹞95号《关于对影响南四湖省级自然保护区生态环境有关建设项目限期整改的通知》，要求对影响南四湖省级自然保护区生态环境有关建设项目实施限期整改。2017年8月10日至9月10日,中央第三环境保护督察组对山东省开展环境保护督察,并形成督察意见。济宁市为严格落实中央环保督察反馈意见，制定了整改责任清单，明确了整改措施，其中第17个具体问题的整改措施明确要求：“由微山县责令企业限期拆除，限期拆除不到位的强制拆除。2018年2月底前，将全部太阳能板拆离支架；3月底前，拆除全部太阳能支架；5月底前，全面清除汇能光伏违规项目，6月底前，全面拆除其余5个违规项目。”2017年7月30日，留庄镇环境突出问题整改“百日攻坚”行动领导小组办公室向原告下发《通知》，要求原告于2017年8月15日前拆除涉案违法建设的光伏项目，2017年8月10日，留庄镇人民政府再次向其下发《通知》，再次要求原告于2017年8月15日前拆除违法建设的光伏项目。2017年12月22日，微山县政府向原告下达《微山县人民政府关于责令对山东南四湖省级自然保护区违规建设光伏项目限期整改的通知》，要求其于2017年12月底前拆除违规建设项目，恢复原状。微山县政府于2018年1月5日作出《行政强制执行决定书》，于3月31日作出《代履行决定书》、《代履行决定催告书》。后被告微山县政府组织对原告光伏发电项目实施全面拆除。原告认为二被告行政强制执行行为违法，提起本案诉讼，并要求赔偿损失256491711.79元。另查明，原审法院已经作出(2018)鲁08行初211号行政判决，确认被告微山县政府、被告南四湖管理局强制拆除原告旭沐公司建设的49兆瓦光伏发电项目建筑物及设施的行为违法。原审法院认为：一、关于原告涉案光伏发电项目是否属于违法建设项目。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施”。环境保护部等国家十部委发布的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》(环发﹝2015﹞57号)明确要求：“自然保护区属于禁止开发区域，严禁在自然保护区内开展不符合功能定位的开发活动。……禁止在自然保护区核心区、缓冲区开展任何开发建设活动，建设任何生产经营设施；在实验区内不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施。禁止在自然保护区内进行开矿、开垦、挖沙、采石等法律明令禁止的活动，对在核心区和缓冲区内违法开展的水(风)电开发、房地产、旅游开发等活动，要立即予以关停或关闭，限期拆除，并实施生态恢复”。国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知（林资发﹝2015﹞153号）也指出各类自然保护区为禁止建设区域。原告的光伏项目位于山东南四湖省级自然保护区内，属于禁止开发的区域，违反了上述法律、法规、文件的禁止性规定，被告贯彻落实环境保护督察意见，认定原告的光伏发电项目属于违法建设项目，认定事实清楚。《环境保护法》第六十一条规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。《环境影响评价法》第三十一条规定：建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，……，并可以责令恢复原状。另外，旭沐公司在向环保部门报送的《建设项目环境影响报告表》中，回避了项目设立在自然保护区，在“是否是自然保护区”一栏中，明确注明为“否”。原告也没有提供证据原件证明其取得环境影响评价批复，违反了上述规定，依法应当拆除涉案项目，恢复原状。二、涉案《行政强制执行决定书》已经发生法律效力。2018年1月5日，被告微山县政府、南四湖管理局制作了《行政强制执行决定书》（微政强执决字2018第5号），被告微山县政府陈述于2018年1月9日，将《行政强制执行决定书》向原告旭沐公司送达，原告旭沐公司陈述是于2018年1月15日前收到。但无论是2018年1月9日还是2018年1月15日，至2018年7月24日原告到法院起诉，都超过了六个月。因此，原告旭沐公司起诉二被告下发的《行政强制执行决定书》，超过了《中华人民共和国行政诉讼法规定的》起诉期限；另外，二被告在决定书中最后明确告知了原告诉权，因此原告超过起诉期限且无正当理由。虽然原告旭沐公司向行政执法监督部门进行了举报，行政执法监督部门也进行了回应，但是原告旭沐公司没有按照行政诉讼法定程序进行维权，涉案《行政强制执行决定书》已经发生法律效力。三、关于强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关依法强制拆除。本案中，被告在作出行政强制执行决定之后，未待原告申请行政复议或者提起行政诉讼的期限届满，亦未进行公告的情况下，被告即组织对原告光伏项目实施强制拆除，该强拆行为违反上述法定程序，属于程序违法。被告南四湖管理局虽主张其没有实施强拆行为，但该行政强制执行决定系其与被告微山县政府共同作出，且其于2017年12月6日向微山县政府下发《关于督促微山县推进山东南四湖省级自然保护区6处违建光伏发电项目整改拆除工作的通知》(济湖委办字﹝2017﹞4号)，客观上对强拆行为具有指示、督促作用，其作为被告主体适格。虽然该行政行为违反了法定程序，依法应予撤销，但鉴于原告的光伏发电项目属于违建项目依法应予拆除，撤销该行政行为不符合国家当前环保法律、政策，也必将会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，故应依法确认被诉强制执行行为违法。四、关于原告主张的行政赔偿诉讼请求是否支持。首先，涉案《行政强制执行决定书》已经发生法律效力，原告以被告的行政强制执行决定违法要求行政赔偿的基础不存在。第二，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害从而造成损失才可以进行国家赔偿。虽然被告微山县政府及南四湖管理局强制执行事实行为被确认程序违法，但因原告的光伏项目属于违建项目，不符合国家环保法律和政策，应当拆除。第三、本案纠纷的产生，是基于国家政策的重大调整，微山县政府及南四湖管理局贯彻落实上级环境保护督察意见予以拆除，而非故意行政违法，不应给予国家赔偿。第四、本案后期拆除相关设施费用即代履行费用较大，鉴于被告微山县政府强制执行程序违法，且其在对原告光伏项目审批过程中也存在不当之处，拆除费用即代履行费用应由被告微山县政府承担，原被告双方各自承担相应的损失，比较公平合理。故对原告主张的赔偿请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决驳回原告旭沐公司的诉讼请求。上诉人旭沐公司不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，查清事实后改判支持上诉人的原审诉讼请求。主要理由如下：涉案光伏发电项目不属于违法建设项目，原审法院忽略了主要证据进行事实认定存在程序违法。上诉人所涉项目的建设位置系微山县政府主动书面确认合法,并已经取得了微山县环境保护局项目竣工验收批复,原审法院认为上诉人所涉项目的建设位置设立在自然保护区不符合事实。上诉人向人民法院起诉，并未超过起诉期限。本案所涉强制执行决定已经被济宁市人民政府确认违法，侵犯了旭沐公司的信赖利益，对公司生产经营造成了重大损失。国家政策调整和上级环境保护督察意见，不能成为两上诉人逃避国家赔偿责任的理由。上诉人建设的光伏发电项目系依法经批准后建设，被上诉人作出行政许可和确认后又实施违法强制拆除，已经侵害了行政相对人的信赖利益，理应承担赔偿责任。被上诉人微山县政府答辩称，中央环保督察反馈意见认定涉案项目是违法建设项目，且在南四湖内，缺少各项建设审批手续，环保批复系以欺诈方式取得且未经南四湖管理局同意，不能改变涉案项目系违法建设项目的性质。行政程序违法不必然导致国家赔偿，因涉案项目是违法建设项目，上诉人自身行为导致损失发生，即使被上诉人行政行为程序违法，也不侵犯上诉人合法权益，不应对其赔偿。涉案项目是违法建设项目，没有值得保护的信赖利益，不能适用信赖利益保护原则。被上诉人南四湖管理局答辩意见同微山县政府答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。二审中，旭沐公司提交了《山东省建设项目登记备案证明》（登记备案号1508070121）、微山县林业局《关于微山县旭沐新能源科技有限公司留庄镇49兆瓦光伏发电项目建设意见的函》、济宁市环境保护局环评报告表及环保评价审批意见、微山县规划局《关于留庄镇49兆瓦中草药种植一体化光伏电站项目的预审意见》、微山县政府《关于同意微山县旭沐新能源科技有限公司留庄镇49MW太阳能光伏发电项目开展建设工作的函》等材料复印件一宗，拟证明其涉案光伏发电项目取得了微山县政府、微山县规划局、微山县林业局、微山县环境保护局等多项许可或初审同意，不属于违法建设项目。本院另查明，原审法院作出的（2018）鲁08行初211号行政判决，已确认县政府和南四湖管理局作出的行政强制执行决定及强制拆除涉案光伏项目的行政行为程序违法。旭沐公司不服提起上诉，本院于2019年8月29日作出二审判决，驳回其上诉，维持原判。本院认为：行政机关在行政执法过程中，对于行政相对人因政府招商引资或行政允诺而为的经营行为，不宜简单认定为违法行为而采取行政强制措施，应结合信赖利益保护原则，充分考虑裁判的公平正义价值及实际效果。本案中，旭沐公司根据县政府招商引资政策而投资建设了涉案光伏发电项目。项目建设期间，旭沐公司取得了微山县政府、微山县规划局、微山县林业局、微山县环境保护局、微山县发展和改革委等多项许可或初审同意性文件。2015年11月23日，微山县政府还向旭沐公司出具了《关于同意微山县旭沐新能源科技有限公司留庄镇49MW太阳能光伏发电项目开展建设工作的函》，确认拟建光伏电站的坐标地址位于南四湖外缘，经征询有关部门意见，符合国家有关规定和要求，同意开展建设工作。在此情况下，旭沐公司有理由相信微山县政府已经允诺其在约定地点建设光伏发电项目。旭沐公司投资建设该光伏发电项目是基于信赖县政府行政行为不会变动，而对自身生产所作出的安排及对相应财产进行的处分，是信赖县政府行政行为的表现。行政机关在行政执法过程中，在明知存在政府有关部门承诺的情况下，应当从维护政府公信力的角度，充分考虑行政相对人的合理诉求，维护其正当的信赖利益。但本案微山县政府与南四湖管理局不但未考虑以上合理因素，反而为达到尽快完成强拆任务的目的，在未听取旭沐公司陈述、申辩的情况下，即作出强制执行决定，且在强制执行决定中载明作出决定当天即开始执行强制拆除，原审法院确认被上诉人行政强制拆除程序明显违法，并无不当。虽然涉案光伏发电项目被认定为违法建设，但其形成并非旭沐公司单方面的原因，强制执行决定的作出及强制拆除行为直接导致旭沐公司难以继续生产经营，旭沐公司基于信赖利益产生的损失以及强拆过程中造成扩大损失，微山县政府与南四湖管理局应承担相应的赔偿责任。鉴于有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要微山县政府和南四湖管理局进一步审查核实，人民法院现就赔偿问题直接作出裁判的时机尚不成熟。本案在损失赔偿处理问题上，宜由微山县政府和南四湖管理局对旭沐公司依法作出赔偿决定。微山县政府和南四湖管理局在作出赔偿决定过程中仍应积极协调当事人，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应当及时作出赔偿决定。旭沐公司如对赔偿决定不服，仍有权依法寻求司法救济。综上，原审法院对上诉人主张的赔偿请求不予支持，系认定事实不清，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销济宁市中级人民法院（2018）鲁08行赔初20号行政赔偿判决；二、责令微山县人民政府、济宁市南四湖自然保护区管理局于本判决生效之日起九十日内对微山县旭沐新能源科技有限公司依法予以赔偿。本判决为终审判决。审判长 韩 勇审判员 王海燕审判员 陈 晖二〇一九年九月五日书记员 鞠 彤