甘肃省陇南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）甘12行终40号上诉人（原审原告）程某1，女，汉族，农民。委托代理人张某1，男，汉族，初中文化程度，农民，现住徽县，系程某1丈夫。被上诉人（原审被告）徽县住房和城乡建设局，住所地：徽县城关镇东关新村。法定代表人闫某，该局局长。原审第三人徽县安居房屋拆迁有限责任公司，住所地：徽县城关镇桥西新村。法定代表人张某2，执行董事。原审第三人程某2，女，汉族，52岁，农民，住徽县。原审第三人王某，男，汉族，54岁，农民，住址同上。上诉人程某1因被上诉人徽县住房和城乡建设局、原审第三人徽县安居房屋拆迁有限责任公司、程某2、王某房屋拆迁行政补偿纠纷一案，不服两当县人民法院（2019）甘1228行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，第三人程某2与第三人徽县安居房屋拆迁有限责任公司于2008年8月12日签订《徽县城区第三期房屋拆迁补偿安置协议书》，程某1于2011年5月9日向徽县人民法院提起确认张某1与王某、程某1签订的《买房协议》无效纠纷的诉讼，因此程某1最迟于2011年5月9日就已知道其权利被侵害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。参照（2016）最高法行申第300号行政裁定，此条规定的不属于起诉人自身的原因，应当为不可抗力、人身自由受限等确实不能行使起诉权的情形。而向有关机关申诉信访和反映问题，是程某1认为权利被侵害后自己对救济途径的选择，并不能作为起诉期限被耽误的合法理由。程某1于2019年4月22日向一审法院提起诉讼，已超过起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款的规定，裁定驳回程某1的起诉。上诉人程某1上诉称：依法撤销两当县人民法院（2019）甘1228行初4号行政裁定书；并将本案发回重审。事实与理由：两当县人民法院裁定驳回起诉的理由依法不成立。其一、上诉人本以为通过提起确认《买房协议》无效的诉讼，能够得出上诉人是本案中唯一被拆迁人的结论。诉讼时效当然应当从法院作出终审判决后，徽县人民法院向被上诉人作出徽法（2012）71号《司法建议书》的2012年12月4日之后，开始计算起诉期限。需要强调的是，以上情况只是上诉人知道本案第三人之间违法建立《拆迁安置补偿协议》的时效期间，对于被上诉人向第三人王某夫妇违法给付补偿安置费用的时间，上诉人于2018年11月份才得知消息。上诉人为此提起本案诉讼。本案不仅仅只是要求确认拆迁协议违法，更要追究被上诉人违反程序及法律规定发放补偿安置费的行政责任。因为确认被拆迁人身份，就是确认财产所有权，从而获得补偿安置权益。故本案未超过起诉期限。何况，追索不动产权利的最长时效是20年。其二、需要说明的是在2015年起施行的《行政诉讼法》之前，拆迁协议纠纷案件，法院一般按照民事案件受理的。根据现在的行政诉讼法第12条（5项）：“对征收、征用及补偿决定不服的；”属于行政诉讼受案范围。本款第1l项规定，土地房屋征收补偿协议系行政合同，属于受案范围。所以，本案中的拆迁协议，形式上是民事协议，实质内容属于行政协议。在尚未明确该项受案规定之前，作为民事案件受理的程序，应当作为诉讼时效的延续的事由。因为，最高院于2016年施行的解释，不适用本案2016年之前的诉讼时效中断的情形。法律及司法解释不具有溯及既往的效力。一审计算时效的起点不符合规定。徽县人民政府曾为实施三期拆迁工作成立了政府三期拆迁管理办公室（简称拆迁办）。拆迁中工作均是拆迁办名义进行的。然而，拆迁办并不具有独立法人资格。三期拆迁结束后，政府拆迁办公室随之解散。拆迁遗留工作以及拆迁档案均归处被上诉人统一管理。显然，上诉人于本案的诉求，无法追究政府拆迁办的行政责任。上诉人甚至不知道拆迁办的继任法定代表人是谁？他的组织机构、管理形式无从查证。所以拆迁办同样不能成为本案的被告。本案中的拆迁协议是拆迁人徽县安居房屋拆迁有限责任公司与被拆迁人之间签订的。拆迁人不能就征收、拆迁及安置补偿问题，作出行政决策。拆迁人没有直接参与对上诉人的房屋登记、堪丈及确认被拆迁人身份的工作。所以，本案拆迁人同样不应成为行政诉讼的被告。然而，即使在本案答辩状中，被上诉人依然认为自己作为本案被告不适格。这也是上诉人多年来通过上访、信访以及寻找被上诉人历任领导，并无结果的原因。当事人可以选择其权利被侵害后的救济途径，但是不能随意选择行政机关。当行政机关在故意掩饰其过错及行政行为违法情况下，对当事人采取忽悠的、不负责任的态度时，不能苛求当事人“应当知道谁是行政诉讼的被告”。具有明确的被告，是行政诉讼立案的基本条件。究竟谁是本案被告？上诉人面临着抉择困境。被上诉人有义务答复在自己不承担责任情况下，应当由谁负责处理。而至今没有文字答复。这是上诉人未能及时提起诉讼的根本原因。其三、难以理解的是，自从法院向被上诉人送达《司法建议书》后，被上诉人依然没有根据建议受理上诉人反映的拆迁中问题。鉴于上诉人需要就建议书中提出的建议作出答复后，寻求处理途径。即便要提起诉讼，仍然要确定状告谁的问题。虽然，司法建议书不具有强制性，但是，作为拆迁行政管理机关，被上诉人有义务作出答复。行政诉讼法中，没有明确规定有关诉讼中止、中断的情况。但是最高院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第97条规定：人民法院审理行政案件除了依据行政诉讼法及本解释外，可以参照《民事诉讼法》的规定。就是说：本案可以适用诉讼时效中止或者中断。本案中关于诉讼时效中断的情形，上诉人已经向一审法院提供了证据材料。被上诉人也承认上诉人多年来一直坚持上访、信访的事实。其前任领导也曾答应作出调查落实的口头承诺。而上诉人于现在提起诉讼，却因诉讼时效中止的事由。法院《司法建议书》的主送单位是被上诉人。可是，被上诉人及政府相关单位相互推诿责任，不予明确答复情况下，状告谁的问题，上诉人不能做出判断。即使在本案中，上诉人仍然申请人民法院调查关于政府拆迁办、本案第三人拆迁公司与被上诉人是否存在挂的牌子不同，但是均属于被上诉人单位一套人马的问题。当事人提起行政诉讼难，而本案难在了行政机关为了掩饰曾经的行政违法及过错，往往寻找若干个理由予以遮掩。不能有所担当。鉴于本案行政诉讼的提起，需要确认：徽县城区三期拆迁工作结束后，在拆迁办己解散情况下，需要确认拆迁遗留工作的继任者以及本案拆迁人与被上诉人的关系。本案需要被上诉人正面答复的结果作为提起诉讼的依据。被上诉人至今没有做出明确答复，根据民事诉讼法136条第3项和6项的规定，本案存在着诉讼时效中止的情形，依法成立。综上所述，上诉人认为，一审裁定将上诉人上述有关信访、反映问题的期间不能作为起诉期限被耽误的理由，并不完全属实。法律授权本案可以参照民事诉讼的规定适用时效的中止。从行政诉讼法的目的来看，应当兼顾解决争议与合法性审查，应从考虑老百姓利益的角度出发，只要当事人仍在主张权利，就说明法制任务没有完成。法律设置起诉期限规则的目的不是限制当事人的权利。行政机关，监督机关在信访材料及接待中答应对当事人的反映问题进行调查、解决，当事人会因此等待行政处理结果，诸多行政诉讼相对人权利就会在等待中丧失。本案中，上诉人需要就《司法建议书》载明的依法确认被拆迁人主体的建议，以及拆迁人与被上诉人的关系：政府拆迁办解体后，拆迁遗留问题的继任单位的确认，由被上诉人作出答复。上诉人等待答复的期间属于民事诉讼法规定的诉讼时效中止（即：政府拆迁指挥部和拆迁办解散后，处理拆迁遗留问题的继任单位是谁？等待被上诉人予以答复，而至今尚未答复；以及本案拆迁人与被上诉人的特殊关系等情况）。本案因时效原因驳回起诉，明显剥夺了上诉人诉讼救济权利。从维护社会稳定，解决争议角度讲，这种驳回必然会导致上诉人请求权利的丧失，而进一步的上访，会引发更大的争议。另一方面，陇南市境内没有陇南星河律师税务师律师所。建议二审法院向一审作出司法建议。总之，一审法院适用法律错误，对司法解释的理解有失偏颇。为此，恳请二审法院依法撤销原审裁定，将本案发回重审。被上诉人徽县住房和城乡建设局答辩称：答辩人认为一审法院判决认定事实清楚，证据充分，二审法院应当驳回被答辩人的上诉，具体理由如下：一、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。2004年5月1日，被答辩人、张某1与第三人程某2、王某夫妇签订了《房屋买卖协议》，2011年5月9日，被答辩向徽县人民法院提起关于该协议效力的起诉，说明被答辩人已经知道行政行为内容。而被答辩人于2019年4月22日第一次向原审法院提起主张该权利的行政诉讼时已过诉讼时效。而被答辩人所述在这期间信访未果，不属于不可抗力、人身自由受限等确实不能行使起诉权的情形。二、被答辩人在一审诉状中称：答辩人因违法确认被拆迁人主体资格，致使被答辩人遭受拆迁安置补偿损失……答辩人认为，根据《甘肃省城市房屋拆迁管理办法》第六条规定，县房地产新政主管部门负责行政区域内城市房屋拆迁管理工作。在本案中，由答辩人下属单位徽县安居房屋拆迁有限责任公司负责具体的拆迁补偿安置工作，与拆迁户签订《房屋拆迁安置补偿协议书》。拆迁户的核查确认由徽县安居房屋拆迁有限责任公司实施，答辩人对其为监督管理职责，仅仅属于内部行政管理行为，系不可诉的行政行为。综上，请求驳回被答辩人的起诉。本院认为，本案争议焦点为上诉人的起诉是否超过起诉期限。1.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款规定，2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。2015年5月1日之前，行政机关作出行政行为未告知起诉期限的，从知道或者应当知道行政行为之日起最长不超过两年。本案中，2011年5月9日，程某1向徽县人民法院提起确认张某1、王某及程某2签订的《买房协议》无效的诉讼，在法院对该民事诉讼审理过程中，本案被诉行政行为，即程某2、王某与徽县安居房屋拆迁有限责任公司签订的《徽县城区第三期房屋拆迁补偿安置协议书》由程某2、王某作为案件证据向法庭出示，程某1亦发表了质证意见。故程某1最迟于2011年11月10日就应当知道被诉行政行为。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。该条是行政诉讼中起诉期限的扣除、延长的规定，在实践中，行政诉讼中起诉期限的扣除、延长应该按照本条规定适用，不宜简单类比民法上的诉讼时效。此条规定的不属于起诉人自身的原因，应当为不可抗力、人身自由受限制等确实不能行使起诉权的情形，而向有关机关申诉信访和反映问题，是程某2认为权利被侵害后自己对救济途径的选择，包括行政机关领导的口头承诺亦不能作为起诉期限被耽误的合法理由。3.起诉期限与诉讼时效有以下区别：①能否主动审查。超过诉讼时效丧失的是实体胜诉权，法院不能主动审查。起诉期限是法定起诉条件之一，超过起诉期限将丧失进入实体审查的程序权利，法院可以对起诉期限主动进行审查。②是否存在中断情形。诉讼时效可以多次中断，并重新计算诉讼时效期间。起诉期限不同，不能因当事人向行政机关提出要求等因素而重新计算。③价值取向不同。诉讼时效的价值在于最大限度地保护权利主体的相关权益，起诉期限的价值在于尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序和公法秩序的稳定。故程某1认为因徽县住房和城乡建设局出具《证明函》，本案可以适用诉讼时效中止或者中断的理由没有法律依据。另外，程某1认为其于2018年11月才知道行政机关已向原审第三人给付补偿安置费用，故而未超过起诉期限，该时间是其知道被诉行政行为已实际履行的时间，起诉期限的起算点从知道或者应当知道行政行为之日起计算。故该时间点并不能作为本案被诉行政行为（徽县城区第三期房屋拆迁补偿安置协议）起诉期限的起算点。综上，程某1的上诉请求和理由不能成立，应不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李海涛审判员  李德林审判员  王彩霞二〇一九年九月十日书记员  林 瑶