湖南省娄底市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘13行终83号上诉人（原审原告）戴丽等40人（详细名单附后）诉讼代表人戴丽，女，1976年10月30日出生，汉族，农民，住涟源市。诉讼代表人黄永红，男，1976年12月21日出生，汉族，农民，住涟源市。诉讼代表人罗小平，男，1983年3月12日出生，汉族，农民，住涟源市。委托代理人杨东生，男，1952年11月6日出生，汉族，居民，住涟源市蓝田办事处文艺路市。被上诉人（原审被告）涟源市白马镇人民政府，住所地：涟源市白马镇。法定代表人黄志斌，该镇镇长。委托代理人黄豪斌，该镇人大副主席。委托代理人刘波，该镇司法所所长。第三人涟源市白马镇罗家坪社区，住所地：涟源市白马镇罗家坪社区。委托代理人罗良和，该社区支书。上诉人戴丽等40人因不履行监督职责一案，不服涟源市人民法院（2018）湘1382行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审认定，第三人涟源市白马镇罗家坪社区（以下简称罗家坪社区）由原出日、杨世、罗坪、兴隆四村组成，该四村原属于涟源市孙家桥乡，与新邵县礼坪乡相邻。两地因利用小涟河灌溉引起纠纷由来已久，在民国时期曾因争水灌溉引发诉讼，解放后水利矛盾更加突出。1986年12月28日，湖南省人民政府办公厅下发376号文件，转发湖南省水利水电厅《关于新邵、涟源两县小涟河水利纠纷处理意见的报告》，其中有“考虑到涟源市罗坪村有引用小涟河灌田的历史，本着互谅互让的原则，新邵县同意涟源打通门背后隧洞（即罢工坳水洞）”等内容，即从小涟河引水至涟源境内。水洞修建后，出日、杨世、罗坪、兴隆等村采取过按田亩数量分时放水灌溉等办法，仍未能制止各村因引水灌溉产生的矛盾。为处理灌溉用水矛盾，1990年1月26日，原涟源市孙家桥乡党委、政府下发了孙发（90）1号文件，其中第五条为“罢工坳水利左右渠道按县水利局的设计施工，任何单位和个人不得在水渠之上增设水利设施，改变水的流向，影响农田灌溉”。之后，在罢工坳洞口之下修筑左右两条渠道引水用于各村灌溉。后因行政区划调整，涟源市孙家桥乡并入涟源市白马镇。2013年至2015年，由涟源市政府有关部门出资修建饮水塔，解决了大多数村民的饮水问题。2015年，由原出日、杨世、罗坪、兴隆四村组成了第三人罗家坪社区。2018年，第三人根据村民的意见，为了解决社区全体成员的饮水问题，拟争取国家扶贫项目资金，实施“罗家坪社区安全饮水工程项目”，并召开了相关会议。2018年7月2日，第三人张贴《决议公开》，公开内容为：“按四议两公开工作法要求，2018年6月12日村支委提议，6月17日两委会商议，6月23日党员大会审议，7月2日村民代表会议决议，决定实施罗家坪社区安全饮水工程项目。”原告等40人认为第三人罗家坪社区的《决议》从罢工坳取水建饮水塔、改变了水的灌溉用途，违背了省政府376号文、孙发（90）1号文件，违反了《中华人民共和国水法》等法律规定，侵犯了原告戴丽等40人的合法权益，遂要求被告涟源市白马镇人民政府（以下简称白马镇政府）责令第三人改正，并向被告党委书记李某文发送微信，到涟源市人民政府、涟源市水利局上访，未果。同年8月，涟源市水务局派员实地勘察调研，后由湖南九一工程设计有限公司作出《罗家坪社区脱贫攻坚研究设计报告》。同年10月16日，被告白马镇政府签发《开工令》，通知施工单位于10月22日开工。原告等人遂于2018年10月26日向本院提起行政诉讼。开庭审理后，原告向本院提出申请，要求一并解决民事争议。原审认为，《中华人民共和国村民组织法》第二十七条规定：……村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三十六条规定：村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案中，第三人罗家坪社区系社区自治组织，通过召开村民代表会议，决定实施安全饮水工程属于其自治范围，且得到了有关部门的认可，被告白马镇政府对此是知情的，并给予了肯定和支持，这种肯定和支持实际就是一种履职行为，只是该履职行为（支持第三人）不符合原告的愿望无法让其满意。原告提起的履行法定职责之诉是建立在被告不作为基础上的，由于被告已经作为，故原告请求被告履行监督职责、责令第三人改正村民代表会议决议的诉讼请求，没有事实依据，本院不予支持。涟源市原孙家桥乡孙发（90）1号《关于预防和制止群众性械斗的通知》，系当时情境下为解决村民灌溉用水纠纷作出的行政裁决行为，属于具体行政行为，因此该文件不属于规范性文件。（90）1号文件没有涉及饮用水问题，对第三人罗家坪社区在罢工坳渠道之上取水解决村民安全饮水问题没有约束力。随着历史的发展，地方行政区划调整，推进普惠性、基础性、兜底性民生建设等新事物不断涌现，第三人取水实施安全饮水工程是否合法，不属于本案审查的范围，可另案处理。故对原告请求判令被告履行原孙家桥乡党委政府孙发（90）1号文件第5条的诉讼请求，本院不予支持。原告在庭审后提出新的诉讼请求，要求一并解决民事争议，不符合法律规定，对该项请求本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决：驳回原告戴丽等40人的诉讼请求。本案受理费50元，由原告戴丽等40人负担。上诉人戴丽等40人上诉称，一审法院不以事实和证据为依据，不以法律为准绳，轻信被上诉人与第三人的口述作出判决，侵害了上诉人的合法权益，请求判令被告履行《中华人民共和国村民组织法》第27条和第36条的法定监督职责和原孙家桥乡孙发（90）1号文件第5条的义务，同时判令被告责令第三人改正与法律、法规相抵触的2018年7月12日居民代表会议决定和6月17日居支两委会议决定；判决被告与第三人停止截流罢工坳洞子灌溉水源、排除妨害、恢复原状的民事争议。被上诉人白马镇政府辩称，白马镇政府不是本案适格被告。罗家坪社区为改善村民饮水条件，召开村支两委会议及村民代表会议，实施安全饮水工程，符合法律和政策规定，符合民意，镇政府予以支持，不存在原告所称的需要责令改正的问题。白马镇政府没有收到上诉人的监督申请，罗家坪社区代表会议决议属于村民自治行为，决议内容并不违反法律法规。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国村民组织法》第二十七条规定：……村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三十六条规定：村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案中，第三人罗家坪社区系社区自治组织，通过召开村民代表会议，决定实施安全饮水工程属于其自治范围，且得到了有关部门的认可，被上诉人白马镇政府对此也是知情的，并给予了肯定和支持，这种肯定和支持实际上就是一种积极的履职行为，只是该履职行为不符合上诉人戴丽等人的愿望，没有达到上诉人的预期目的而无法让其满意。上诉人提起的履行法定职责之诉是建立在被上诉人不作为基础上的，由于被上诉人已经作为，故上诉人请求被上诉人依法履行监督职责、责令第三人改正村民代表会议决议的诉讼请求，没有事实依据。涟源市原孙家桥乡孙发（90）1号《关于预防和制止群众性械斗的通知》，系在当时历史情境下为解决村民灌溉用水纠纷作出的行政裁决行为，属于具体行政行为，因此该文件不属于规范性文件。（90）1号文件没有涉及饮用水问题，对第三人罗家坪社区在罢工坳渠道之上取水解决村民安全饮水问题没有约束力。随着时代的发展及地方行政区划的调整，当时制定的一些条款已不适应现在的社情，罗家坪社区根据当地的实际情况，从有利于生产生活和不影响上诉人的农田灌溉的情况下，上诉人召开村民代表会议，决定实施罗家坪社区安全饮水工程项目，因地制宜的制定出符合民生建设的条款，并不违背（90）1号文件的精神。至于第三人实施安全饮水工程是否合法，不属于本案审查的范围，可另案处理。上诉人在庭审后提出新的诉讼请求，要求一并解决民事争议，不符合法律规定，对该项请求本院不予支持。原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，要求改判的意见本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人戴丽等40人负担。本判决为终审判决。审判长  肖旭宁审判员  朱卫煌审判员  童志方二〇一九年九月五日书记员  陈潇伟附1：上诉人名单上诉人戴丽，女，1976年10月30日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人罗国期，男，1976年11月06日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人杨四根，男，1982年06月06日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人杨志明，男，1973年12月23日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人石社根，男，1972年11月06日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人罗跃军，男，1970年07月09日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区杨家组。上诉人石寸根，男，1969年12月23日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人石顺根，男，1967年02月09日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人黄永红，男，1967年12月21日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区杨家组。上诉人杨业明，男，1976年12月24日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人杨荣松，男，1952年07月18日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人杨波涛，男，1986年05月20日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区杨家组。上诉人罗冉初，男，1973年10月10日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人杨送良，男，1947年12月01日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区杨家组。上诉人杨呈华，男，1958年02月15日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区杨家组。上诉人谢嫦娥，女，1950年07月18日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人黄永仁，男，1966年04月24日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区杨家组。上诉人罗六长，男，1944年09月23日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人罗普先，男，1947年09月15日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人罗永华，男，1980年01月28日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人罗隋便，男，1955年08月11日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区杨家组。上诉人罗为正，男，1945年10月05日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区杨家组。上诉人杨子英，女，1942年06月12日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人罗作期，男，1971年07月19日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人黄再先，男，1951年03月25日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区杨家组。上诉人黄校先，男，1939年12月02日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区杨家组。上诉人石又根，男，1968年08月03日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人罗卫生，男，1955年11月20日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人罗跃国，男，1965年07月07日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区杨家组。上诉人石再根，男，1964年07月28日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人罗期初，男，1971年02月02日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区杨家组。上诉人罗有根，男，1966年08月27日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人肖秋元，女，1946年09月17日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人石检根，男，1972年08月04日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人罗细根，男，1964年07月01日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人黄克祥，男，1974年01月29日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人罗小平，男，1983年03月12日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区杨家组。上诉人石冬根，男，1976年12月03日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。上诉人罗飞初，男，1978年05月10日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区杨家组。上诉人罗军初，男，1992年07月15日出生，汉族，农民，住白马镇罗家坪社区高山组。附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。