陕西省延川县人民法院   行政判决书     (2019)陕0622行初63号       原告：高军民，男，1969年9月11日出生，汉族，高中文化，陕西省延安市宝塔区人，农民，住延安新区。   委托代理人马文孝，男，1963年12月13日出生，汉族，初中文化，延川县人，农民，住延安市宝塔区新区。   被告延安市宝塔区人民政府，住所地：延安市宝塔区。   法定代表人：苏峰，该区区长。   被告：延安市宝塔区青化砭镇人民政府，住所地：青化砭镇。   法定代表人刘海滨，系该镇镇长。   委托代理人：曹雨，陕西厚朴律师事务所律师。   委托代理人：李荣。   原告高军民诉被告延安市宝塔区人民政府、延安市宝塔区青化砭镇人民政府（以下简称青化砭镇政府）房屋拆迁一案，本院于2019年7月1日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。原告高军民及其委托代理人马文孝、被告延安市宝塔区青化砭镇人民政府委托代理人曹雨、李荣到庭参加了诉讼，被告延安市宝塔区人民政府缺席。本案现已审理终结。   2017年11月14日，延安市国土资源局宝塔分局土地整理中心与延安华成建筑工程有限公司（以下简称华成公司）签订了《宝塔区土地复垦（增减挂钩）项目工程实施承包合同》，将宝塔区XX乡建设用地增减挂钩土地复垦项目发包给华成公司。2018年9月18日，华成公司在XX镇XX村进行拆迁时，致原告的窑洞倒塌。   原告高军民诉称，原告在XX镇XX村有混石结构窑洞一孔。2018年9月18日，青化砭镇政府在实施土地增减挂钩项目拆除其他人窑洞时，致原告的窑洞倒塌。原告因此进行信访，青化砭镇政府请求原告谅解，并提出赔偿3500元。原告认为青化砭镇政府在未得到原告同意的情况下进行偷拆，拆迁行为违法，故请求判定该拆迁行为违法，并判令被告宝塔区人民政府赔偿原告窑洞一孔价值95550元（38.22m2），院落价值11766元（39.22 m2）；本案起诉费由被告承担。   原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：   1、青花砭镇人民政府关于XX镇XX村村民高军明反映问题的情况说明两份，用以证明原告上访后镇政府承认将自己的房屋误拆，且愿意按照3500元的标准赔偿，自己认为是偷拆，要求按照拆迁补偿的标准予以赔偿。   2、延川县人民法院（2019）陕0622行初18号行政裁定书一份，用以证明宝塔区人民政府是适格的被告。   被告延安市宝塔区人民政府经合法传唤，未到庭参加诉讼，也未提供书面答辩意见及证据。   被告青化砭镇政府辩称，1、本案并非行政诉讼案件，应该系民事侵权案件。请求驳回被答辩人起诉。   （1）答辩人没有实施过强拆任何人窑洞的行为，被答辩人的窑洞倒塌，系负责拆迁施工的延安华成建筑工程有限公司的失误导致。    （2）、从土地增减工作程序可知，虽然涉及土地增减项目的行政机关是延安市宝塔区人民政府，但是签订的承包合同其实性质是民事合同。原告起诉的第二项请求就是属于民事赔偿，故本案应当按照民事侵权诉讼。   （3）行政诉讼适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。本案被答辩人的窑洞是拆迁公司误拆，属于非行政主体实施了拆除行为造成被答辩人连带损害后果，该后果并非受到答辩人委托实施的强制拆迁行为，而属于拆迁公司的工作失误。对此，被答辩人也是认可的。因此，答辩人不应当是行政诉讼的被诉主体，本案也不是政府或者受委托机构的强拆行政行为，而是普通的民事侵权行为。   (4)答辩人认为，原告应当直接起诉延安华成建筑工程有限公司进行民事索赔，延安国土资源局宝塔分局土地整理中心和答辩人青化砭镇政府可以列为第三人参与诉讼。   2、如果人民法院认为本案系行政诉讼，则原告所列青化砭政府为被告是错误的。   （1）答辩人青化砭镇人民政府依法无权负责土地征收工作。   （2）延安市宝塔区人民政府在安排部署XX乡建设用地土地增减工作时，针对的不仅仅是答辩人所在辖区，而是整个宝塔区管辖范某某。拆迁征收工作对外系宝塔区政府的统一行政行为，而非青化砭镇政府以自己名义实施的行为。   （3）答辩人是受宝塔区政府内部指示负责拆迁具体工作。对外不是以自己的名义实施土地增减征收政策，属于被委托实施主体。国土宝塔分局土地开发整理中心为被委托总实施主体。实施的行为均属于延安市宝塔区人民政府给所属工作部门及下级人民政府授权的、仍属于以宝塔区政府名义的具体实施的行为。而且客观上真正做出土地收付，制定土地赔偿标准的也是延安市宝塔区人民政府。补偿款亦由政府财政拨付。而非被委托的其他部门国土资源局及下一级政府青化砭政府等。所以，答辩人的实施行为属于内部指示范某某的“组织实施”行为，不具有行政可诉性，不属于适格行政案件的主体资格。   据上，请求人民法院依法驳回原告的起诉！   被告延安市宝塔区青化砭镇人民政府在法定期限内向本院提供了以下证据：   1、《延安市宝塔区人民政府办公室关于印发宝塔区农村集体建设用地使用权流转试点工作实施方案和宝塔区XX乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案的通知》、《宝塔区XX乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》各一份，用以证明1、土地增减项目系延安市宝塔区人民政府确立实施的项目，而非青化砭镇政府自主确立的项目；2、青化砭镇政府系受宝塔区政府指示从事实施行为属于内部指示，不符合行政诉讼的主体资格，应当驳回原告对青化砭政府的起诉。   2、《延安市建设工程施工招标中标通知书》，用以证明被告延安市宝塔区XX镇XX乡建设用地增减挂钩土地复垦项目的招标单位，也不是直接负责拆迁的中标人。是延安华成建筑工程有限公司中标实施具体的拆迁行为。   3、《宝塔区土地复垦（增减挂钩）项目工程施工承包合同》，用以证明延安市国土资源局宝塔分局土地整理中心是XX乡建设用地增减挂钩土地复垦项目的建设单位，延安华成建筑工程有限公司系施工人，即拆迁公司。延安市宝塔区青化砭镇人民政府不能作为行政案件的适格被告。   对于原告所提供的证据，被告青化砭镇政府对证据1真实性均无异议，认为情况说明一的基本表述不严谨，镇政府没有强拆行为，镇政府人员和村委会干部出面配合工程公司进行拆迁工作，认为第二份情况说明与本案没有关系，不具有关联性。对证据2认为已经发生法律效力，充分说明青化砭镇政府不是适格的被告。   被告青化砭镇政府提供的证据，原告均不予认可，认为自己对拆迁行为并不知情，拆迁时青化砭镇政府的委托代理人李荣也在场。事后自己向镇政府索要拆迁文件及公告，镇政府均答复没有，也始终没有提供。该证据恰恰能表明本案是行政案件，宝塔区人民政府是适格的被告。   本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，可以证明青化砭镇政府在根据宝塔区人民政府的安排，实施土地增减挂钩项目拆迁过程中，导致原告的窑洞倒塌，并可以证明原告起诉青化砭镇政府一案的裁判结果，本院予以采信。被告青化砭镇政府提供的证据，可以证明青化砭镇政府根据宝塔区人民政府的安排，在方桥村实施土地增减复垦工作的相关情况，本院均予以采信。   经审理查明，2015年，延安市宝塔区人民政府发布了《延安市宝塔区人民政府办公室关于印发〈宝塔区农村集体建设用地使用权流转试点工作实施方案〉和〈宝塔区XX乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案〉的通知》（延区XX号），在延安市宝塔区范围内开展农村集体建设用地使用权流转试点工作和宝塔区XX乡建设用地增减挂钩试点工作。其中《宝塔区XX乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》规定增减挂钩拆旧复垦区土地复垦后，产权归原村集体。拆旧区的XX房XX城、进镇定居后，原房屋（窑）必须拆除，并收回原宅基地使用证。同时对拆迁补偿标准规定为旧式石窑3500元/孔，并规定了其他项目的补偿标准。该文件第四条“组织实施”中规定“（宝塔）区政府成立宝塔区XX乡XX小组，组长由主管区长担任……项目实施前期工作及拆旧区的拆迁补偿工作由项目区所在乡镇政府负责”。2017年11月14日，延安市国土资源局宝塔分局土地整理中心经过招标，与延安华成建筑工程有限公司签订了《宝塔区土地复垦（增减挂钩）项目工程实施承包合同》，将XX镇XX村、惠家砭村、石家河村土地复垦项目发包给华成公司实施。原告在XX镇XX村有混石结构石窑一孔，XX村XX户村民的窑洞同在一排，原告的窑洞在中间位置。2018年9月18日，青化砭镇政府工作人员及华成公司在该村进行拆迁另外两孔石窑时，致原告的窑洞倒塌。   本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。本案中，宝塔区人民政府是宝塔区行政管辖范围内房屋征收补偿工作的主体，其在《宝塔区XX乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》中规定“项目实施前期工作及拆旧区的拆迁补偿工作由项目区所在乡镇政府负责”，属于行政委托，其后果应该由宝塔区人民政府承担。本案中青化砭镇政府按照宝塔区人民政府的安排，组织实施其辖区范围内拆旧区的拆迁补偿工作，并在具体拆迁过程中导致原告的房屋倒塌，虽然具体拆除工作由华成公司实施，但该行为仍属于行政行为，本案应该是行政案件。青化砭镇政府、华成公司受宝塔区人民政府的委托，实施拆旧区的拆迁工作，当事人对此不服的，应该以宝塔区人民政府为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。本案中，被告宝塔区人民政府经本院合法通知，无正当理由未到庭参加诉讼，也未在法定期限内向本院提交证据，应视为没有相应的证据，应该承担不利后果。本案宝塔区人民政府因未能提供证据证明其拆迁工作合法，应该判定其实施本案涉及的拆迁工作违法。拆迁工作违法给当事人造成损失的，应该按照相应的标准对当事人予以补偿。但原告未能提供相应的拆迁补偿标准，也无证据表明《宝塔区XX乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》规定的补偿标准不合法，故应该按照该方案制定的标准对原告的损失进行补偿。原告仅能证明自己的一孔混石结构石窑被拆毁，未提供证据证明还存在其他符合补偿标准的损失，故对原告主张的院落损失不予支持。本案被告青化砭镇政府不具有拆迁补偿主体资格，其按照宝塔区人民政府的委托实施拆迁行为的后果，应该由宝塔区人民政府承担责任，本院在高军民诉青化砭镇政府房屋拆迁一案中已经予以说明，并裁定驳回了高军民对青化砭镇政府的起诉。该裁定书已经发生法律效力，原告对青化砭镇政府的再次起诉，属于重复起诉，违法了一事不再理的原则，应当另行裁定驳回其起诉。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款、第五十八条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：   一、延安市宝塔区人民政府对原告高军民窑洞的拆迁行为违法；   二、由延安市宝塔区人民政府在本判决生效后三十日内补偿原告高军民窑洞损失3500元；   三、驳回原告高军民的其他诉讼请求。   案件受理费50元，由被告延安市宝塔区人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省延安市中级人民法院。     审判长  贺军宁    人民陪审员    马云    人民陪审员  白桂峰        二〇一九年九月二十五日         书记员    杨军莉          1