山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终777号 上诉人（一审被告）济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局，住所地济南高新区舜华路**。 法定代表人纪胜友，局长。 委托代理人刘元龙，该单位工作人员。 委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）孙广法，住济南市。 被上诉人（一审原告）周德峰，住济南市。 被上诉人（一审原告）季德远，住济南市。 上诉人济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（以下简称高新区城管局）因与被上诉人孙广法、周德峰、季德远不履行规划违法查处职责纠纷一案，不服济南市高新技术产业开发区人民法院（2019）鲁0191行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下：2018年8月6日，孙广法、周德峰、季德远向高新区城管局邮寄了《查处申请书》，请求对“丹桂路以南、池子西村西南角靠近山坡处”的违法施工行为进行调查处理，责令停止施工建设并处以罚款。8月16日，高新区城管局向三人作出《关于的回复意见》，称其所申请的事项应由创新谷街道办事处具体负责，并已将原告的《查处申请书》转创新谷街道办事处处理。三人不服，提起诉讼，请求1、撤销2018年8月16日被告作出的《关于的回复意见》的行政行为；2、责令被告限期依法履行法定职责，对上述违法施工行为进行立案查处。 一审法院经审理查明，原告孙广法、周德峰、季德远三人在崮山镇池子东村承包有山地一处。2018年左右，三人发现有施工人员在创新谷丹桂路以西西南山进行施工建设。同时，三人向山东省国土资源厅申请公开丹桂路以南、池子西村西南角靠近山坡处土地的状况。同年6月22日，山东省国土资源厅向其作出鲁国土资公开复[2018]232号《政府信息公开申请答复告知书》，告知其“所申请地块涉及土地尚未征收”。后周德峰、孙广法、季德远三人又向济南市规划局申请公开上述土地所属区域的城市总体规划和控制性详细规划。6月26日，济南市规划局向其作出信息公开[2018]0166号《关于申请公开相关规划信息的答复意见》，告知其申请土地“已划入《济南市城市总体规划（2011-2020年）》城市规划区，位于中心城范围的非建设用地以内”。三原告据此认为在上述土地上进行的施工行为属于违法施工行为，并于2018年8月6日向高新区城管局邮寄了《查处申请书》，请求对“丹桂路以南、池子西村西南角靠近山坡处”的施工行为进行调查处理，责令停止施工建设并处以罚款。同年8月16日，高新区城管局作出《关于的回复意见》，回复称三原告申请的事项应由创新谷街道办事处具体负责，其已将《查处申请书》转创新谷街道办事处处理并回复。 经一审法院向济南高新区创新谷街道办事处调查，其称未收到高新区城管局转交的《查处申请书》。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。据此，公民、法人或者其他组织向人民法院提起的诉讼，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。对不具有可诉性的行政行为提起的诉讼，人民法院不予受理。本案中，对于孙广法、周德峰、季德远提出的查处申请，高新区城管局作出的关于的回复意见》，仅是对三原告提交的申请进行程序上的回复，是对其申请的处理结果的一种程序性告知。该回复意见未对三原告所申请的事项进行实体性处理，并未对三人的权利义务产生实际影响，不属于人民法院受理行政案件的范围，故对其该项起诉，一审法院予以驳回。 行政机关依照法律、法规、规章的规定和授权，对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法给予行政处罚。行政机关行使行政处罚权，不仅是一种权力，也是一种职责，即对违法行为，必须进行立案处理。济政字[2016]28号《济南市人民政府关于公布市级下放济南高新区管委会行政权力清单的通知》已明确规定，市城管执法局已将对未取得建设工程规划许可证或者未按照建筑工程规划许可证的规定进行建设的处罚权下放到高新区管委会，由高新区管委会行使。《济南市关于公布城市管理相对集中行政处罚权规定的通告》第七十二条规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。《济南市城市管理综合执法暂行规定》第三条第二款规定，区城市管理行政执法局按照职责分工，负责本辖区内的具体执法工作，执法业务接受市城市管理行政执法局的领导。第四条规定，综合执法机关的执法范围是：······（五）负责行使城市绿化、规划、市政公用、人防、房产管理、建筑管理、开发拆迁管理有关法律、法规、规章规定的行政处罚权；（六）负责市人民政府交办的其他事项。根据上述规定，高新区城管局作为高新区的行政执法部门，在该区的执法范围包括对规划区内未取得建设工程规划许可证或者未按照建筑工程规划许可证的规定进行建设等方面的处罚，而不论涉案土地的性质是建设用地还是集体土地。即使建设工程存在违法用地和违法建设两种或以上违法行为，行政机关均应进行调查处理。在作出是否处罚决定前，进行立案调查，分析取证，应是其行使处罚权的必要行为。本案中，原告孙广法、周德峰、季德远认为涉案土地上的施工行为未取得规划施工许可，申请进行查处，被告高新区城管局对此应当予以进行调查处理。高新区城管局向原告作出回复，称该申请的事项由创新谷街道办事处负责，并已将原告的查处申请转交给创新谷街道办事处，但其未提交转办该申请的相关证据，至今也未对该申请作出调查处理，违反上述法律规定，属于未履行法定职责的行为。人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。故对于原告孙广法、周德峰、季德远要求高新区城管局履行法定职责的诉讼请求，具有事实和法律依据，一审法院予以支持。 综上，对于孙广法、周德峰、季德远要求撤销高新区城管局作出的《关于的回复意见》的行政行为的起诉，因不属于人民法院行政诉讼的受理范围，予以驳回；对于三人要求被告履行法定职责的诉讼请求，符合法律规定，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款之规定，判决：被告济南高新技术产业开发区管理委员会城市管理局对原告孙广法、周德峰、季德远提出的《查处申请书》中的申请事项进行立案调查。案件受理费50元，由被告济南高新技术产业开发区管理委员会城市管理局负担。 上诉人高新区城管局上诉称，一、一审判决适用法律错误。根据《土地管理法》第六十六条、第七十六条，《济南市城乡规划条例》第八十一条，《济南市城市管理综合执法暂行规定》第四条等规定，城市管理行政执法部门行使的职权范围是对违反城乡规划行为予以行政处罚。案涉土地尚未征收系集体土地，不属于建设用地，尚未进入规划审批程序。因此我局不具有相应的职权，被上诉人对我局的起诉不能成立。二、一审判决认定事实不清，被上诉人不具有提起行政诉讼的主体资格。一审中被上诉人提交的承包合同是复印件，无法证明其真实性，因而不能证明被上诉人与本案具有法律上的利害关系，一审判决依据该复印件作为认定案件事实的证据，违反了证据认定规则。根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，被上诉人不能证明与本案具有利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格。请求依法撤销济南高新技术产业开发区人民法院（2019）鲁0191行初1号行政判决，驳回上诉人的诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。 三被上诉人答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。 二审查明事实与一审法院查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点有三个：一、三被上诉人是否具备原告主体资格；二、上诉人高新区城管局是否具有查处涉案地块违法建设的法定职责，一审责令上诉人立案调查是否合法；三、上诉人所作的答复对被上诉人权利义务是否产生实际影响。 关于焦点一，被上诉人孙广发提供了盖有崮山镇池子东村和池子西村公章的山场转让合同原件，季德远、周德峰提供了与崮山镇池子东村签订的山场承包合同复印件，但复印件上有现任池子东村大队书记的签字确认，足以证明三被上诉人与涉案占地建设行为有法律上利害关系。且根据《山东省城乡规划条例》第六十八条规定：“任何单位和个人都有权对城乡规划的制定、实施提出意见建议，就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划要求向城乡规划主管部门查询；有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报、控告违反城乡规划的行为，城乡规划主管部门或者其他有关部门应当依法及时受理并查处”，向城乡规划主管部门举报、控告违反城乡规划的行为，不受利害关系限制。因此三被上诉人具有申请查处有关违法行为的职责和诉权。 关于焦点二，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。” 《济南市城乡规划条理》第八十三条规定：“城市、县城、镇规划区建设用地范围内，未进入规划审批程序的违法建设，由城市管理行政执法部门负责查处。”《济南市关于公布城市管理相对集中行政处罚权规定的通告》，济南市城市管理综合执法机关负责实施市容环境卫生管理、环境保护管理、市政公用事业管理、房屋管理、园林绿化管理、工商行政管理、公安交通管理、城市规划管理、开发拆迁管理、人防管理和建筑管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。其中第五十三规定：“未取得《建设工程规划许可证》进行建设的，责令建设单位或个人停止施工，……。”《济南市城市管理综合执法暂行规定》第三条规定：“市城市管理行政执法局主管本市城市管理综合执法工作，负责组织实施本规定，并负责统一调度、组织全市城市管理专项和重大执法活动。区城市管理行政执法局按照职责分工，负责本辖区内的具体执法工作，执法业务接受市城市管理行政执法局的领导。”第四条规定：“综合执法机关的执法范围是：……（五）负责行使城市绿化、规划、市政公用、人防、房产管理、建筑管理、开发拆迁管理有关法律、法规、规章规定的行政处罚权；……。”由此，市城市管理行政执法局负责统一具体实施市容管理、城市规划、开发拆迁、建筑管理等方面的行政处罚权。济政字[2016]28号《济南市人民政府关于公布市级下放济南高新区管委会行政权力清单的通知》规定，对“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的处罚”由市城管执法局下放到高新区管委会，由高新区管委会行使。本案上诉人高新区城管局作为高新区管委会具体负责实施市容管理、城市规划等方面行政处罚权的行政执法机关，其执法范围为本辖区内列入城市规划区范围的未取得建设工程规划许可证或者未按照建筑工程规划许可证的规定进行建设等方面的行政处罚权。 根据一审查明事实，山东省国土资源厅及济南市规划局出具的信息公开答复书，涉案地块尚未征收且已划入城市规划区，位于中心城范围内。因此，上诉人高新区城管局对涉案地块上的违法建设具有依法查处的法定职责。被上诉人申请上诉人依法履行法定查处职责具有事实和法律依据。 《济南市城乡规划条例》第八十二条规定：“城市管理行政执法部门、国土资源主管部门应当加强违法建设查处工作协作配合。城市管理行政执法部门发现违法建设涉及违反土地管理法律、法规的，应当告知国土资源主管部门依法查处；国土资源主管部门发现违法使用土地涉及违反城乡规划法律、法规的，应当告知城市管理行政执法部门依法查处。”根据被上诉人所称，涉案地块存在违法施工建设的行为，而是否存在违法行为，需要上诉人依职权进行调查处理。如上诉人在查处涉案地块违法建设过程中，认为不是执法局的职责而是国土局的职责，可以将案件移送国土资源主管部门进行处理，而不应当盲目作出涉案回复。 关于焦点三，本案上诉人高新区城管局向被上诉人作出的回复意见，称该申请具体由创新谷街道办事处负责，并已将上诉人的查处申请转交给创新谷街道办事处，但在一审开庭前未提交违法建设查处职责由各街道办具体负责的法律依据、文件规定等，也未提交转办该申请的相关证据，创新谷街道办不认可收到该转交申请。该回复意见如果是明显不具备行政职权的转办行为，是不可诉的，但本案上诉人明显具有办理申请事项的法定职责，却将申请进行转办，又未说明理由，则这种转办行为是具体行政行为，明显影响当事人权利义务，一审认定该回复意见仅是上诉人内部处理程序，是对被上诉人申请事项的程序性告知，对被上诉人权利义务不产生实际影响的认定错误。 上诉人作出该回复意见，没有任何事实依据和法律依据，被上诉人请求撤销该回复意见，应当予以支持。但是因被上诉人同时请求上诉人对被上诉人的申请事项进行立案查处，一审也已经责令上诉人对被上诉人的申请事项进行立案调查，故再行撤销上述回复意见没有实际意义，本院不再纠正。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张正升 审 判 员 孙继发 审 判 员 魏吉锋 二〇一九年九月十九日 法官助理 张倩倩 书 记 员 李志晓