甘肃省兰州市城关区人民法院行 政 判 决 书（2018）甘0102行初24号公益诉讼起诉人兰州市西固区人民检察院，住所地：兰州市西固区西固中路**。被告兰州市西固区水务局，住，住所地：甘肃省兰州市西固区西固中街**/div>法定代表人安双明，该局局长。出庭负责人瞿顺业，该局副局长。委托代理人邱丰，北京大成（兰州）律师事务所律师。委托代理人邱恒宇，该局干部。公益诉讼起诉人兰州市西固区人民检察院（以下简称“西固区检察院”）因认为被告兰州市西固区水务局（以下简称“西固区水务局”）未履行法定职责一案，于2018年4月18日向本院提起行政公益诉讼。本院于4月20日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月15日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人西固区检察院检察员罗庆华、周树军，被告西固区水务局负责人瞿顺业、委托代理人邱丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人西固区检察院诉称，公益诉讼起诉人在履行公益监督职责过程中××西固区新城镇白家台盐沟排洪沟内及两侧岸坡倾倒了大量建筑、生活垃圾，阻碍河道，影响河道行洪，损害了社会公共利益，遂于2017年11月21日立案并依法进行调查。现查明西固区新城镇盐沟位于新城镇以南山部，属自然排洪沟，流域全长约3公里。自上世纪80年代起，新城镇新联村周边企业及村民自发在该镇白家台盐沟河洪道两侧倾倒工业、建筑、生活垃圾。近年来随着城市化建设步伐的加快，该地被随意倾倒垃圾的情况愈演愈烈，被倾倒的垃圾长期裸露、堆放在盐沟河洪道东西两侧坡面、沟底及周边空地。经兰州市西固区国土资源局西固分局实地勘测，现排洪沟东侧坡面及空地垃圾堆放面积约10.5亩，西侧坡面及空地垃圾堆放面积达8.7亩。另查明，在该洪道内有非法倾倒的废弃铝灰渣两处。经取样检测，该废弃物为《国家危险废物名录》中代码为ＨＷ-321-024-48的危险废物。而被告对垃圾堆放、侵占洪道的情况未进行有效监管，导致盐沟洪道内及两侧岸坡被倾倒的大量建筑、生活垃圾甚至危险废弃物，影响行洪安全，侵害社会公共利益。2017年12月14日，公益诉讼起诉人向被告发出西检民（行）行政违监［2017］62010400007号检察建议，要求其依法履行职责，采取有效措施清除河洪道内阻碍行洪的垃圾、渣土。同年12月28日，被告回复称：“历史遗留垃圾对行洪并不构成威胁；我局根据农村洪道属地化管理原则，向洪道属地新城镇政府明确提出加快进行垃圾清理的要求，并严格按照《防洪法》由我局指导新城镇进行整治设计，并于2017年12月21日向新城镇政府拨付盐沟治理工程款20万元”。2018年3月9日、2019年7月9日，公益诉讼起诉人对西固区新城镇新合村盐沟行洪道进行现场勘查，发现盐沟行洪道两侧坡面及空地原堆放垃圾只是被简单平整覆盖。盐沟行洪道内东、西侧修建了高度为1.5米，总长度约200米的石砌挡墙。但该工程既没有实施方案也未经国家相关部门审批，所建工程无证据证明符合河道建设项目安全标准及国家规定的防洪安全标准，无法满足行洪要求。依照《中华人民共和国防洪法》第八条第三款、第二十二条之规定，被告对本行政区域内的河洪道具有日常管理与疏浚的法定职责。被告不依法履职，导致大量垃圾长期堆积在盐沟排洪沟内及两侧岸坡，侵占洪道，阻碍行洪。公益诉讼起诉人发出检察建议书后，被告虽采取了一些措施，但不符合相关法律规定要求，截至目前大量垃圾仍然堆放于原处，影响行洪安全，社会公共利益仍处于受侵害状态。故提起本诉，请求法院判令确认被告兰州市西固区水务局未完全履行对河洪道管理职责系行政不作为；判令被告履行管理职责，依法纠正违法侵占河洪道行为，保证行洪安全。公益诉讼起诉人在法定举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1、西固区水务局统一社会信用代码证书。2、法人身份证明。证明被告西固区水务局主体适格。第二组证据：1、西协调办发〔2017〕15号《西固区三大整治行动综合协调办公室关于印发农村环境卫生整治攻坚战重点任务的通知》。2、西政办发〔2017〕70号《兰州市西固区人民政府办公室关于印发的通知》。3、西固区水务局主要职责说明。证明西固区水务局对农村河洪道综合整治具有法定监管职责。第三组证据：1、兰州市国土资源局西固分局《关于白家台以东有垃圾地块的情况说明》、照片。2、西固区新城镇人民政府《关于新合村盐沟门垃圾场的情况说明》。3、证人孙某（新城镇党委委员）、颜某（新城镇新合村村主任）的证言。证明盐沟垃圾场无审批手续，以及盐沟临时垃圾场形成原因、目前已经停止倾倒和采取措施的情况。第四组证据：1、立案决定书。2、检察建议书。3、送达回证。证明公益诉讼起诉人依法履行了诉前程序。第五组证据：1、西固区水务局《关于新城镇盐沟整改情况的答复函》。2、拨款回执。3、证人证言。证明公益诉讼起诉人向西固区水务局发出检察建议后，被告回复的整改情况。第六组证据：1、甘肃创新环境科技有限责任公司《环境污染损害评估报告》。2、现场照片资料。3、西固区新城镇人民政府于2019年7月10日出具的《新城镇关于盐沟治理情况的说明》。证明危险废物及环境污染损害情况、盐沟垃圾场垃圾堆放情况及截止诉前垃圾清理现场状况。被告西固区水务局辩称，被告并非未履行法定职责，而是积极履行了自身职责，公益诉讼起诉人主张被告行政不作为与事实不符。其一，盐沟系自然形成的天然沟道。自上世纪80年代起，自发形成民间垃圾丢弃场，历史问题由来已久。公益诉讼起诉人向被告下达检察建议后，被告积极与属地管理责任主体新城镇政府协调沟通，进行了一系列的清理整治行动。现清理后续行动正在进行中，截止起诉机关起诉之日，已完成了主要项目。经有资质机构评估，不影响行洪。其二，河洪道的监管职责虽属于被告，但具体管理职责和整治主体权限在属地辖区政府。自被告收到检察建议书以来，积极履行职责。2017年12月14日，以西固区防汛办名义向新城镇政府下达《防汛隐患限期整改通知书》，提出明确的整改要求和期限。此外，还与新城镇政府签订《施工协议》，约定了整治盐沟垃圾工程期限、工程质量标准等事项，并于同年12月25日将工程款项拨付到位。施工协议约定交工期限为2017年12月30日，但因种种原因未能在约定期限内达成相关要求，其监督和管理主体是新城镇人民政府，被告仅有督促权限，无法直接掌控工期进度。2018年1月22日，被告向新城镇政府下达《关于新城镇颜沟排洪沟开展治理的督办单》，对治理工作再次提出明确要求。故现阶段不能因整治效果不理想，即认定被告行政不作为。其三，被告收到检察建议书后，及时就整改情况进行了书面答复，2018年1月16日再次就整改情况向公益诉讼起诉人致文说明。其四，因沟道整治涉及环境保护问题，2018年4月19日，被告以河长办名义向西固区环保局下达《关于新城镇颜沟排洪沟开展治理的督办单》，就洪道内工业危废物的清理问题提出要求。同年4月27日，区环保局向河长办复函称正在进行清理工作。5月7日再次复函称已清理完成所有危险废物，地面已，地面已经平整实证明被告积极履职。其五，因治理工作涉及相关专业评估及工程立项，依审批规定走流程及申报项目需要一定时间，经被告与新城镇政府协调沟通，新城镇作为属地管理责任主体，依法向被告报送《关于申请新城镇盐沟出口段沟道修复应急工程实施方案评审的报告》，2018年5月14日被告组织相关单位及专家召开审查会，经论证质询，原则上同意该实施方案，并于次日对新城镇政府给予同意实施的正式批复。综上，被告积极履职且涉案的垃圾场目前已经停止使用，洪道清理整改的现状，经评估已经不影响行洪。公益诉讼起诉人的第二项诉请，是综合性、系统性、长期性要求，需要多部门协作才能完成。被告在自身职权范围内已开展了相关工作，且后续工作正在进行中，并未存在不作为现场。故请求法院驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1、防汛隐患限期整改通知书。证明被告履行了监督职责。2、西水发[2017]219号《关于新城镇盐沟整改情况的答复函》。3、西水发[2018]5号《关于新城镇盐沟整改情况及我局采取的监督措施》。2-3号证据证明被告积极回应司法监督，及时报告进展。4、被告与新城镇政府签订的施工协议。5、中国银行打款凭证(金额：269,919.11元)。4-5号证据证明被告履行职责有具体行为措施。6、西河办函[2018]1号《关于新城镇颜沟排洪沟开展治理的督办单》。7、西河办函[2018]12号《关于新城镇颜沟排洪沟开展治理的督办单》。6-7号证据证明被告进一步履行了监督管理职责。8、西固区环保局复函一。9、西固区环保局复函二。8-9号证据证明被告履行监管职责产生反馈结果。10、沟道整治现状现场概貌照片。证明被告履行法定监管职责产生预期效果，达到预期目的，经过整治已不影响行洪。11、西水发[2018]59号《关于对新城镇颜沟出山口段沟道修复应急工程实施方案的批复》。证明被告积极履行法定职责。经庭审质证，被告对于公益诉讼起诉人所举第一组至第六组证据的真实性、合法性及关联性均无异议，对第六组证据的证明目的有异议，提出自公益诉讼起诉人下达检察建议书后，被告进行了整改，履行了法定职责。公益诉讼起诉人对于被告所举1-11号证据的真实性、合法性及关联性无异议，对1、2、4、10号证据的证明目的有异议，提出被告未能证明其整改已达到法定标准，未依法全面履行法定职责。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人所举第一组证据至第六组证据真实、合法，与本案具有关联性，能够证明新城镇盐沟排洪沟内及两侧岸坡存有大量垃圾堆积问题，影响了行洪安全，使得社会公共利益处于受侵害状态。为此公益诉讼起诉人依法向被告发出检察建议，履行了诉前程序，故本院予以采信。被告所举1-11号证据真实、合法，与本案具有关联性，能够证明公益诉讼起诉人向被告人发出检察建议书后，被告的履职情况，本院予以采信。经审理查明，2017年12月14日，公益诉讼起诉人西固区检察院向被告西固区水务局送达西检民（行）行政违监［2017］62010400007号《检察建议书》。提出新城镇新联村周边企业及村民自发的、长期的在该镇白家台盐沟河洪道两侧倾倒工业、建筑、生活垃圾。垃圾长期裸露、堆放在盐沟河洪道东西两侧坡面、沟底及周边空地。现该排洪沟东侧坡面及空地的垃圾堆放面积约10.5亩，西侧坡面、沟底及空地垃圾堆放面积约8.7亩。倾倒的垃圾及工业渣土已侵占盐沟河洪道，严重影响行洪安全。根据《中华人民共和国河道管理条例》第四条、第五条、第四十四条之规定，被告作为辖区水利行政主管部门，负有管理洪道、清运垃圾淤泥，保障洪道正常使用的职责。故要求被告：1、停止在新城镇××村白家台××洪道倾倒垃圾；2、依法履行职责，采取有效措施清除河洪道内阻碍行洪的垃圾、工业渣土。被告下设的兰州市西固区防汛抗旱指挥部办公室于当日向新城镇政府下发《防汛隐患限期整改通知书》，要求清理盐沟内存在的大量生产、生活垃圾。后被告西固区水务局与新城镇政府就新城镇颜（盐）沟排洪沟治理工程签订《施工协议》，工程范围为：新城镇颜沟排洪沟垃圾二万六千方清理整治工程。工程期限为：2017年12月10日至2017年12月30日。2017年12月21日，西固区水务局向新城镇政府拨付治理工程款20万元。同年12月28日，被告西固区水务局作出西水发［2017］219号《关于新城镇盐沟整改情况的答复函》，提出根据此段洪道百年一遇流量与洪道行洪断面数据研判得知“历史遗留垃圾”对行洪不构成威胁，但对生态环境有较大影响。鉴于国家保护生态环境的总要求，被告将继续行使监督职权，督促新城镇政府做好盐沟洪道的属地化管理，治理盐沟垃圾问题。2018年1月16日，被告西固区水务局再次复函公益诉讼起诉人，提出原“垃圾堆积场”内绝大部分能够被清运的垃圾已被清理，尚未清理部分，由新城镇政府在2018年争取资金再进行彻底清理，目前洪道行洪断面已基本通畅，并且为了彻底杜绝防汛隐患，新城镇在盐沟东岸砌筑了长150米，高1.5米的浆砌石块墙，下一步计划将在沟道西岸构筑石墙，以确保洪道行洪畅通。2018年1月22日，被告以兰州市西固区河长制办公室的名义向新城镇政府作出《关于新城镇颜沟排洪沟开展治理的督办单》。3月6日，新城镇政府向西固区河长办就颜（盐）沟整治进展情况进行汇报。另2018年3月9日、2019年7月9日，公益诉讼起诉人对西固区新城镇新合村盐沟行洪道进行现场勘查，发现盐沟行洪道两侧坡面及空地原堆放垃圾只是被简单平整覆盖，截至目前大量垃圾仍然堆放于原处，影响行洪安全，遂向本院提起行政公益诉讼。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”人民共和国防洪法》第八条规定：“国务院水行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授权的防洪协调和监督管理职责。国务院建设行政主管部门和其他有关部门在国务院的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作”。第二十二条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”。第五十六条规定：“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；（二）在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的；（三）在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物的”。《中华人民共和国河道管理条例》第四条第二款规定：“各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关”。《甘肃省河道管理条例》第五条第三款规定：“县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内河道的监督管理工作，其所属的河道管理机构负责日常工作”。第十条规定：“县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当根据河道管理和防洪的需要，组织河道清淤、疏浚，保持河道畅通”。根据上述法律、法规的规定，被告西固区水务局作为县级以上人民政府的水行政主管部门，对其行政区域内的河道具有监督管理职责，并具有对河道内倾倒垃圾行为进行行政处罚的职权，以及组织河道清淤，保持河道畅通的法定职责。对于被告西固区水务局接到检察建议书后在盐沟排洪道垃圾清理工作中是否存在行政不作为的问题，依照公益诉讼起诉人向本院提交的证据可以证明，截止本案庭审前，盐沟排洪沟内及两侧岸坡仍存在垃圾堆积的情形，存在行洪安全隐患。虽被告西固区水务局在接到检察建议书后，就盐沟排洪沟治理问题以限期整改或者下达督办单的方式，督促新城镇政府清除河道内垃圾，但其作为负有河道管理法定职责的水行政主管部门，在整改机关整改未果的情况下，未排除阻碍或者采取其他补救措施，使得公众利益受侵害的状态仍在持续，存在未充分履行法定职责的情形。本案中，公益诉讼起诉人的第一项诉讼请求系要求判决确认被告的行政不作为行为违法。本案经审理，被告确存在行政不作为的情形，但依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，方可判决确认违法。而本案旨在通过公益诉讼起诉人行使诉权，从而促使被告履行法定职责，尽快清除盐沟排洪沟内及两侧岸坡堆放的垃圾，消除行洪安全隐患，保护公众利益，即在认定被告存在行政不作为的前提下，责令被告履行法定职责仍具有重要意义。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告兰州市西固区水务局在本判决生效后六个月内，履行监督管理职责，清除盐沟排洪沟内及两侧岸坡堆放的建筑垃圾和生活垃圾，保障行洪安全。案件受理费50元，由被告兰州市西固区水务局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃矿区人民法院。审 判 长  孙晓娟审 判 员  陈 晨审 判 员  王 丽人民陪审员  张大军人民陪审员  姚 莉人民陪审员  车俊秀人民陪审员  沈旭良二〇一九年九月十日法官助理任莉书记员高士婷