河南省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)豫行终2413号上诉人（原审被告）夏邑县人民政府，住所地夏邑县府路西段**。法定代表人刘海鹰，该县县长。委托代理人刘斌，该单位工作人员。委托代理人刘磊，夏邑县国土资源局工作人员。被上诉人（原审原告）张素英，女，汉族，1948年8月20日出生，住河南省夏邑县。委托代理人陈金华，男，汉族，1950年7月7日出生，住河南省夏邑县。委托代理人闫进生，河南保航律师事务所律师。上诉人夏邑县人民政府因张素英诉其行政处理决定一案，不服商丘市中级人民法院（以下简称原审法院）（2018）豫14行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人夏邑县人民政府及其委托代理人刘斌、刘磊，被上诉人张素英的委托代理人陈金华、闫进生，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是夏邑县人民政府于2018年3月21日作出的夏政处决字（2018）01号处理决定。该处理决定认定张素英系县棉织厂退休职工，其丈夫陈金华系县检察院退休干部，其父亲张树林系县退休职工。张素英系家中独女，陈金华是马头镇人，男到女家落户。张素英申请确权土地位于老东关中学围墙西侧。2008年东关中学（后改为实验中学）扩建，南面部分土地被实验中学使用，北面部分土地由商丘市天阳置业有限公司使用。夏邑县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）已将补偿款发放该村集体。张素英申请确权的1.159亩土地，是依据张树林持有的1952年发放的土地证存根。存根记载的四邻均已去世，无法证明该土地自1952年的演变历程。城关镇政府及李古同村村民委员会认定该地块属于集体所有，从未发放给任何人管理使用。综上，张素英系非农业户口，国家正式职工，其对申请处理的土地无主体资格；且张素英提供的1952年土地证存根不具备法律效力，不能证明该土地一直属于其管理使用。因此，张素英与该宗土地无直接利害关系，其申请处理的事项不属于土地争议案件受理范围。夏邑县人民政府作出决定，对张素英申请土地确权一案，不予受理。张素英一审诉称，夏邑县人民政府作出处理决定认定事实错误，其父亲不是县退休职工，而是李古同村村民；处理决定认定城关镇政府已将补偿款发放到村集体，事实上并没有发放；处理决定认定无法证明涉案土地的演变过程，事实上张素英向夏邑县人民政府提交的证据能够证明涉案土地自1952年以来一直归属张素英管理使用。张素英向夏邑县人民政府提交了1952年土地房产所有证存根、政府对该宗土地其中的0.46亩土地争议的处理决定、法院判决等证据，能够证明张素英与涉案土地具有利害关系。夏邑县人民政府作出的不予受理决定不符合事实和法律规定。请求撤销夏邑县人民政府作出的夏政处决字（2018）01号处理决定。原审法院查明：案外人张树林（2008年病故）与张素英系父女关系。张树林生前持有的1952年的土地房产所有证存根，上载1.619亩土地归于张树林。张树林、张素英因东关中学西侧一宗土地（即土地房产所有证存根包含的0.46亩土地）与代世荣、牛瑞、刘文英发生土地使用权争议。张素英与其父张树林向城关镇政府申请确权，城关镇政府作出处理决定，将该宗土地使用权确权给张树林。代世荣等三人不服提起诉讼，夏邑县人民法院判决驳回其三人的诉讼请求，予以维持。2011年7月26日夏邑县人民政府信访事项复查、复核委员会作出夏政信复字（2011）6号复查意见和2011年9月23日商丘市人民政府信访事项复查复核委员会作出商政信复（2011）10号复核决定，认定张素英所持有的1952年的土地房产证虽已无法律效力，但城关镇政府对张树林的1.1亩多土地被置换到班庄家后证据不足，在1960年李古同村对土地就没有彻底固定，因此村民都没有“四固定”证明。张树林剩下的1.159亩土地（即本案涉案土地），由城关镇政府予以确权。2011年11月9日，张素英申请确权，城关镇政府作出了（2012）夏城政决定第001号处理决定。张素英不服，夏邑县人民政府作出夏政复决[2012]01号行政复议决定，维持了前述决定。张素英提起行政诉讼，要求撤销前述处理决定，判令城关镇政府对涉案1.159亩树林地使用权重新作出处理。夏邑县人民法院作出（2012）夏行初字第22号行政判决，以夏邑县人民政府在受理张素英的申请时，没有尽到严格审查职责，将不存在权属争议的申请予以受理于法无据、作出的处理决定程序违法为由，判决撤销前述处理决定以及驳回“张素英判令城关镇政府对涉案1.159亩树林地使用权重新作出处理”的诉讼请求。2017年4月，张素英向夏邑县人民政府递交土地确权申请书及相关证据材料。夏邑县人民政府未对其申请作出书面处理。2017年9月14日，张素英提起行政诉讼，要求夏邑县人民政府履行职责。商丘市中级人民法院于2017年12月2日作出（2017）豫14行初426号行政判决，责令夏邑县人民政府于判决生效之日起十日内对张素英的土地确权申请依法作出是否受理的意见。2018年3月21日，夏邑县人民政府作出夏政处决字（2018）01号的处理决定，认定该地块属于集体所有，张素英不具备使用该宗土地的主体资格，不能证明该土地一直属于其管理使用。夏邑县人民政府决定对张素英申请土地确权一案不予受理。原审法院认为：张素英所持有1952年的土地房产所有权存根虽然在法律上不具有效力，但是能够证明该土地曾与张素英家庭具有利害关系。对于该宗土地中的0.46亩土地，城关镇政府已作出处理决定认定归张树林使用，且人民法院作出生效判决，驳回了案外人代世荣、刘文英、牛瑞针对城关镇政府作出的处理决定所提起的诉讼请求。夏邑县人民政府就土地房产所有证存根包含的涉案1.159亩土地认定与张素英无利害关系证据不足。夏邑县人民政府和商丘市人民政府作出的复查意见和复核决定已经认定城关镇政府关于涉案土地被置换证据不足，李古同村对土地没有四固定。夏邑县人民政府作出的处理决定认定“城关镇人民政府及李古同村民委员会认定该地块属于集体所有，从未发放给任何人管理使用”，该认定与复查意见和复核决定的认定矛盾，属于认定事实不清。本案被诉行政行为是夏邑县人民政府作出的不予受理的处理决定，而非行政复议法所规定的公民等认为行政机关作出的行政行为侵犯其已经依法取得的土地等自然资源的所有权或者使用权的情形，张素英不服该处理决定，无需先行申请行政复议。夏邑县人民政府主张张素英应当先申请行政复议的主张不能成立。综上，夏邑县人民政府作出处理决定认定事实不清，证据不足，应当予以撤销。张素英所提本案诉讼请求本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：（一）撤销夏邑县人民政府于2018年3月21日作出的夏政处决字（2018）01号处理决定；（二）责令夏邑县人民政府于本判决生效之日起60日内对张素英的土地确权申请重新作出处理决定。夏邑县人民政府上诉称：1、张素英原告主体不适格，张素英不是城关镇李胡同村村组成员，不具备土地承包资格。2、一审法院认定事实错误。张素英及其家庭对涉案土地不再有使用权或承包经营权，一审法院在张素英对涉案土地没有提供任何有效证据的前提下推定张素英家庭与涉案土地具有利害关系错误。综上，请求撤销原审判决，改判驳回张素英的诉讼请求。张素英答辩称：1、其父亲不是县退休职工，而是李古同村村民；2、张素英向夏邑县人民政府提交了1952年土地房产所有证存根、政府对该宗土地其中的0.46亩土地争议的处理决定、法院判决等证据，能够证明涉案土地自1952年以来一直归属张素英管理使用，能够证明张素英与涉案土地具有利害关系。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与原审查明事实一致。本院认为：张素英提交的1952年土地证存根虽不具备物权凭证的法律效力，但张素英提交村委会证明、（2008）商行终字第4号行政判决，信访事项意见复查意见书、复核决定书等证据，主张其家对涉案土地自1952年以来一直在管理使用。被诉处理决定认定2008年涉案土地为实验中学（原东关中学）和商丘市天阳置业有限公司使用，但未查明2008年前涉案土地的管理情况和土地权属情况，不能排除张素英家在涉案土地上权利，不能否定张素英的申请人资格。实验中学、商丘市天阳置业有限公司、李古同村村民委员会应参加被诉处理决定作出的行政程序。另被诉处理决定漏列利害关系人，程序违法。综上，被诉行政行为程序违法，认定事实不清，应予撤销。原审法院查明事实清楚，处理结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由夏邑县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  原永杰二〇一九年九月四日法官助理李晶晶书记员李路通