甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）甘01行终101号上诉人（原审原告）赵正灵，男，1954年11月19日出生，汉族，住兰州市城关区。委托代理人路哲，甘肃率诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市城关区房屋征收管理办公室（以下简称：城关区征收办），住所地：兰州市城关区小稍门**。法定代表人杨卓，该办公室主任。委托代理人葛小萍，甘肃勇盛律师事务所律师。委托代理人张正旺，甘肃勇盛律师事务所实习律师。被上诉人（原审第三人）兰州市城关区人民政府皋兰路街道办事处（以下简称：皋兰路街道办），住，住所地：甘肃省兰州市城关区詹家拐子**/div>负责人：李普哲，该办事处主任。委托代理人葛小萍，甘肃勇盛律师事务所律师。委托代理人张正旺，甘肃勇盛律师事务所实习律师。上诉人赵正灵因确认行政行为违法一案，不服兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中城关区征收办委托皋兰路街道办作出的《选房通知》和《工作流程须知》是征收实施部门为使征收补偿工作顺利进行，在作出行政行为之前针对顺利搬迁所实施的准备等过程性行为，对外不产生法律效力，对赵正灵的合法权益也不产生实际影响，不属于可诉的行为，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。赵正灵诉城关区征收办确认拆除房屋行政行为违法一案已于2019年3月20日向本院另案提起了诉讼，本院在审理的过程中，会一并进行审查。因此，赵正灵要求确认《选房通知》和《工作流程须知》违法并撤销的诉求，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回赵正灵的起诉。案件受理费50元，退还赵正灵。上诉人赵正灵的上诉请求：撤销兰州市七里河区人民法院(2019)甘0103行初9号行政裁定书；依法改判或发回重审；本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：第一，一审认定《选房通知》和《工作流程须知》为过程性行为，对相对人权益不产生影响，认定事实严重错误。首先，《选房通知》和《工作流程须知》是征收方案的组成部分。国有土地上房屋征收由发布征收决定、签订补偿协议、作出征收补偿决定等多个环节组成，每个环节具有一定的独立性，均可对房屋被征收人的实体权利造成影响。本案中，《选房通知》和《工作流程须知》由城关区征收办委托皋兰路街道办根据《征收公告》作出，是落实征收公告和征收决定、完成房屋征收工作的关键环节，属于征收方案的重要组成部分，其向被征收人公开告知，要求被征收人按照通知要求履行，具有公开、公示的法律效力，属于一项具体行政行为，而不是过程性行为。其次，《选房通知》和《工作流程须知》对相对人产生实际影响，限制、剥夺了相对人的合法权利。一审认定“《选房通知》和《工作流程须知》不对赵正灵合法权益产生实际影响”严重错误。《选房通知》和《工作流程须知》要求被征收人严格遵守，是一项完整、独立的行政行为，明显对外产生法律效力；《选房通知》和《工作流程须知》的内容涉及被征收人重大利益，征收方案2018年9月30日才确定，l0月1日至l0月3日才入户宣传，l0月3日就作出了评估结果，l0月7日要求被征收人选择安置房屋，剥夺了《甘肃省实施若干规定》规定的被征收人5日内选择评估机构，评估结果做出后10日内申请复核、10日内申请专家鉴定委员会鉴定的权利，该方案及实施流程明显违法。《工作流程须知》和《选房通知》，要求自房屋征收公告发布起l5日内就开始签约，且规定必须在10月7日9时至下午l5时选择房屋，在选房后3日内签订《安置补偿协议》，并采取停暖、停电的方式逼迫被征收人搬迁，明显违背“先补偿、后搬迁”原则，严重限制和剥夺了赵正灵作为被征收人的合法权益，对相对人产生了实际影响。第二，一审认定《选房通知》和《工作流程须知》不属于可诉行政行为，适用法律错误。判断一项行政行为是否具备可诉性的关键在于，该行政行为是否属于具体行政行为，是否对相对人的权利造成实际影响。就本案而言，《选房通知》和《工作流程须知》具备具体行政行为的全部要件，且严重限制和剥夺了赵正灵的合法权利和对评估结果申请复议、复核的法定权利。综上，《选房通知》和《工作流程须知》具备可诉性，属于行政诉讼的受案范围。第三，对《选房通知》和《工作流程须知》的司法审查与拆迁行为的合法审查互不影响。一审认定“原告诉被告城关区征收办确认拆除房屋行政行为违法一案已经另案起诉，本院在审理过程中，会一并进行审查。因此原告起诉要求确认《选房通知》《工作流程须知》违法和撤销的诉求，不符合法定起诉条件”错误。首先，《选房通知》和《工作流程须知》是完整的具体行政行为，与房屋拆迁行为相互独立，对其审查与对拆迁行为的审查互不影响，赵正灵对此提起行政诉讼完全符合法律规定。另外，人民法院在审理拆迁行为的过程中并不必然对《选房通知》和《工作流程须知》进行合法性审查，可能会导致赵正灵的合法诉权受到限制或剥夺。《选房通知》和《工作流程须知》指向的是房屋安置补偿问题，而拆迁行为指向的是拆除行为是否合法，二者审查的重点和方向并不一致。因而，一审法院以赵正灵另案提起确认拆除行为违法之诉为由，对《选房通知》和《工作流程须知》不予审查，明显不当。综上所述，一审法院认定事实错误、适用法律错误，请求二审法院判如所请。被上诉人城关区征收办辩称，第一，一审裁定认定事实清楚。国有土地上房屋征收是一项程序繁杂的系统工程，期间经历多个环节和程序。征收实施单位的工作均为内部流程性工作，是为下一步具体行政行为所做的准备性工作，不是《征收决定》或《征收方案》的一部分，对外不产生任何法律效力。为了选房程序的有序进行，《选房通知》和《工作流程须知》是实施人告知选择产权调换的被征收人如何选择安置房屋及如何完成签约而做的准备性工作。该项工作对于选择货币安置的被征收人来说，没有任何意义，对于根本不愿签约的上诉人而言，不会对其产生实质影响及法律强制效力，不会增加或减少上诉人的权利义务，属于不可诉的具体行政行为。第二，一审裁定适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人皋兰路街道办述称，同意城关区征收办的答辩意见，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。城关区征收办提交证据：行政起诉状、兰州铁路运输中级法院应诉通知书，证明一审开庭以后赵正灵就已另案起诉拆迁行为，涉诉行为为过程行为。赵正灵质证认为，行政起诉状、兰州铁路运输中级法院的应诉通知书真实性没有异议，证明目的、关联性不予认可。在兰州铁路运输中级法院的案件中起诉的被告是城关区人民政府，另一被告是城关区房屋征收管理办公室，诉讼的是拆迁行为，本案诉讼的是选房通知和征收流程，两案是不同的诉讼；两份证据与本案不具有关联性，选房通知和征收流程是征收决定作出时做的，不是在拆除房屋的时候做的，铁路中院的案件争议焦点是拆迁行为的合法性，与本案的争议焦点不同，选房通知和征收流程是独立的行政行为，与拆迁行为的诉讼不具有重叠性，两个诉讼的指向不同，拆迁行为的诉讼不影响选房通知和征收流程的诉讼。皋兰路街道办认可上述证据。赵正灵、皋兰路街道办没有提交证据。另查明，赵正灵就涉案房屋征收项目的征收决定提起诉讼，现已经生效判决确认该征收决定违法。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，涉案《选房通知》和《工作流程须知》是房屋征收实施单位为了完成征收补偿具体工作而对被征收人作出的告知其征收补偿工作具体程序和步骤的行为，系为签订征收补偿协议或者报请市县人民政府作出征收补偿决定而进行准备的行为，尚不具备最终的、对外的法律效力，属于过程性行为，对被征收人的权利义务不产生实际影响，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。被征收人可通过对签订的征收补偿协议或者行政机关作出的征收补偿决定等最终行政行为提起诉讼获得救济。因此，赵正灵提起本案诉讼不符合起诉条件，一审法院应当依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定裁定驳回起诉，本院予以纠正。且，涉案《选房通知》和《工作流程须知》系征收实施单位为签订征收补偿协议或者报请市县人民政府作出征收补偿决定而进行准备的过程性行为，被征收人在对最终行政行为提起诉讼时，人民法院对最终行政行为的合法性包括程序的合法性和实体的合法性进行全面审查，必然包含对必要的过程性行为的审查。综上，一审裁定结果正确，赵正灵的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 卫审判员 王海燕审判员 杜占才二〇一九年九月五日法官助理张瑾书记员米晶