南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行终155号 上诉人（一审原告）柳州市柳江区拉堡镇木罗村民委员会勃村村民小组，住所地广西壮族自治区柳州市柳江区拉堡镇木罗村勃村屯。 负责人曾某国，该村民小组长。 委托代理人幸成，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）柳州市自然资源和规划局，住所地广西壮族自治区柳州市高新一路北一巷**。 法定代表人李继昭，局长。 委托代理人曾宪敏，该局工作人员。 一审第三人柳州市柳江区市场开发服务中心，住所地广西壮族自治区柳州市柳江区拉堡镇柳中路**。 法定代表人余伟庆，该中心主任。 委托代理人柳红，广西华尚（柳江）律师事务所律师。 上诉人柳州市柳江区拉堡镇木罗村民委员会勃村村民小组（以下简称勃村村民小组）因诉被上诉人柳州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）、第三人柳州市柳江区市场开发服务中心（以下简称市场服务中心）行政登记一案，不服柳州铁路运输法院作出的（2019）桂7101行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 一审法院查明，柳江县人民政府于2015年7月6日向市场服务中心颁发了江国用（2015）第052207号国有土地使用权证（以下简称207号土地证），将位于柳州市柳江区拉堡镇××路以北，使用权面积为826.45㎡的地块登记在市场服务中心名下。 涉案土地位于柳州市柳江区拉堡镇××路以北，宗地面积为826.45㎡。该地块自1981年实行家庭联产承包责任制以来，由勃村村民小组所有并使用。1988年，经广西壮族自治区、柳州市土地管理局批准，同意征用柳江县进德乡木罗村公所勃村队、黄岭村公所黄岭队的旱地、水田、鱼塘共计169亩1分4厘，作为柳江县拉堡糖厂建厂房、职工住宅基建用地。同年11月24日，为了扩建生产区及生活区进口的通道，柳江县土地管理局、进德乡政府、拉堡糖厂、木罗村公所、黄岭村公所经过协商，一致同意并签订《拉堡糖厂征用土地补充协议》，征用木罗村公所勃村村委位于生活区牛牯岭南面、柳邕公路北面、黄岭路口至区第七地质队围墙角路口段的荒地的管理权及使用权隶属拉堡糖厂。1991年7月6日，柳江县人民政府作出江政发﹝1991﹞69号《关于收回拉堡糖厂部分土地使用权的通知》，无偿收回拉堡糖厂生活区以南，第七地质队以西，柳邕公路以北的空闲地，面积为叁亩陆分捌厘的使用权（涉案宗地亦包含在里面），收回土地有关手续，划拨给县工商局兴建地质队市场。2005年3月21日，柳州市工商行政管理局、柳江县人民政府、县工商局、第三人市场服务中心共同签署了《柳江县市场办管脱钩资产及债务移交协议书》，该协议内容规定了县工商局将地质队市场的所有权及经营权移交给柳江县市场开发服务中心。2015年，市场服务中心向柳江县国土资源局（以下简称县国土局）申请办理涉案宗地的使用权初始登记。县国土局受理后，根据江政发（1991）69号文及《柳江县市场办管脱钩资产及债务移交协议书》的规定，并经现场地籍调查后将土地登记结果予以公告，认为涉案土地是以县人民政府批准划拨方式取得国有土地使用权，界址清楚，面积准确无争议，遂于同年7月6日向市场服务中心颁发了207号土地证。2018年4月16日，勃村村民小组在柳州市柳江区人民法院（2018）桂0221行初7号一案中，通过柳江区国土资源局提交的行政答辩状才得知2015年市场服务中心取得207号土地证。勃村村民小组认为涉案土地至今都归其所有，向市场服务中心颁发207号土地证的行为侵犯了勃村村民小组的合法权益，遂诉至一审法院。 一审法院另查明，广西壮族自治区柳州市柳江县于2016年撤县设区后，更名为广西壮族自治区柳州市××区。市国土局于2018年4月30日印发文件，规定将柳江区范围内的不动产登记的行政权力事项上收由柳州市国土资源局（以下简称市国土局）实施。2019年，市国土局与柳州市规划局（以下简称为市规划局）合并设置为市自然资源和规划局。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款的规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。涉案土地位于原××县拉堡镇，因此，柳江县人民政府有权受理农村集体土地所有者提出的土地登记申请，并依法确认所有权及核发集体土地所有权证书。根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款的规定，直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。柳州市柳江县撤县设区后，市国土局于2018年4月30日印发文件，规定将柳江区范围内的不动产登记的行政权力事项上收由市国土资源局实施，原由柳江县人民政府行使的拉堡镇的不动产登记职能变更为市国土局行使。2019年，市国土局与市规划局合并，设置为市自然资源和规划局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，故市自然资源和规划局作为本案被告，行政主体适格，一审法院予以确认。 关于勃村村民小组起诉是否超过起诉期限的问题，一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。市自然资源和规划局认为县国土局于2015年在对争议地块颁发土地证时进行了公告，一审法院对市自然资源和规划局提供公告的真实性予以认可，但该公告内容是否被勃村村民小组知晓及何时知晓，市自然资源和规划局无法提供确切证据，应承担举证不利的后果，故一审法院认定勃村村民小组于2018年4月在柳州市柳江区人民法院（2018）桂0221行初7号一案中，得知柳江县人民政府在2015年向市场服务中心颁发了207号土地证。勃村村民小组并未超过起诉期限。 关于柳江县人民政府向市场服务中心颁发207号土地证权属来源是否清楚，程序是否合法的问题。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。即我国实行的是土地登记制度，关于土地权属的任何变动当事人都必须到土地登记机关进行登记，未经登记的土地权利不受法律保护。土地登记需申请者主动向土地管理部门提交申请书及权属来源证明，土地权属来源证明是土地登记申请时必须提交的材料，也是土地登记机关重点审查和办理土地登记的重要依据。经查，1991年7月6日，柳江县人民政府作出江政发﹝1991﹞69号《关于收回拉堡糖厂部分土地使用权的通知》，该文件中收回部分土地与涉案宗地的四至范围相吻合，证明该土地在1991年以前一直由拉堡糖厂使用。根据市自然资源和规划局提供的证据表明在1988年，柳江县人民政府征用柳江县进德乡木罗村公所勃村队、黄岭村公所黄岭队的旱地、水田、鱼塘共计169亩1分4厘，作为柳江县拉堡糖厂建厂房、职工住宅基建用地，以及同年11月24日征用木罗村公所勃村村委位于拉堡糖厂生活区牛牯岭南面、柳邕公路北面、黄岭路口至区第七地质队围墙角路口段的荒地用于扩建拉堡糖厂生产区及生活区进口的通道。上述材料证明涉案土地权属来源于1988年柳江县人民政府对土地征收，并用于拉堡糖厂的生产区和生活区的建设，涉案土地的使用权从1991年由柳江县人民政府收回后交付给市场服务中心使用至今，故土地登记类型系划拨国有土地使用权的初始登记并无不当，土地来源清楚。勃村村民小组未能举证证明涉案土地属于其所有，其对涉案宗地至始享有使用权的意见，不予采纳。县国土局根据市场服务中心提供的土地登记申请材料，经审核后，认为涉案土地是以政府批准划拨方式取得国有土地使用权，界址清楚，面积准确无争议，柳江县人民政府于同年7月6日向第三人颁发了207号土地证，程序合法。综上，被告向市场服务中心颁发的207号土地证事实认定清楚，程序合法，适用法律正确，一审法院予以支持，勃村村民小组的诉讼请求无事实依据和法律依据，一审法院依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告勃村村民小组的诉讼请求。 上诉人勃村村民小组上诉称，1.207号土地证调查程序违法，权属事实认定不清。涉案地块是木罗村勃村小组生活区牛牯岭以南，柳江区拉堡镇柳邕路以北、黄岭路口至区第七地质队围墙角路口段的未利用地，该地块始终是勃村村民小组所有。市场服务中心提供的材料并不能证明其对涉案地块拥有使用权，其没有申请人资格，市自然资源和规划局向其颁发207号土地证，没有尽到审查的义务；2.一审判决认定事实不清，适用法律错误。《关于收回拉堡糖厂部分土地使用权的通知》仅是收回拉堡糖厂三亩陆分八厘的土地使用权，不涉及勃村村民小组的土地收回。一审法院认定涉案土地权属来源于1988年柳江县人民政府对土地征收，没有事实依据。且一审法院忽略了对江集有（2006）第0100号《集体土地使用权证》、林权平面图、柳江区拉堡镇木罗村村民委员会2017年12月26日《证明》和2018年3月5日的《证明》、柳江县拉堡国土资源管理所《收条》等证据的审查；3.柳江县人民政府1991年收回拉堡糖厂三亩陆分八厘土地使用权行为导致拉堡糖厂土地使用权部分发生改变，但是市自然资源和规划局未提交拉堡糖厂的初始土地使用权证及变化后的土地使用权证，更未见拉堡糖厂的宗地图。综上，上诉人请求二审法院判决：1.撤销柳州铁路运输法院作出的(2019)桂7101行初10号行政判决，并依法改判撤销柳江县人民政府为市场服务中心颁发的207号土地证或者裁定发回柳州铁路运输法院重审；2.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市自然资源和规划局辩称，1.土地登记权属事实清楚。1988年经广西壮族自治区、柳州市土地管理局批准，同意征用柳江县进德乡木罗村公所勃村队、黄岭村公所黄岭队的旱地、水田、鱼塘共计169亩1分4厘，作为柳江县拉堡糖厂建厂房、职工住宅基建用地。同年11月24日，因为了扩建生产区及生活区进口的通道，县土地局、进德乡政府、拉堡糖厂、木罗村公所、黄岭村公所经过协商，一致同意并签订《拉堡糖厂征用土地补充协议》，位于生活区牛牯岭南面、柳邕公路北面、黄岭路口至区第七地质队围墙角路口段的荒地的管理权及使用权隶属拉堡糖厂。1991年7月6日，柳江县人民政府江政发﹝1991﹞69号《关于收回拉堡糖厂部分土地使用权的通知》无偿收回拉堡糖厂的位于生活区以南、第七地质队以西、柳邕公路以北的空闲地，用于柳江县工商局兴建地质队市场；2.国有土地登记程序合法，适用法律正确。根据中华人民共和国国土资源部2007年12月30日颁发的《土地登记办法》第三条的规定，土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书；该法第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三)土地权属来源证明；（四））地籍调查表宗地图及宗地界址坐标。2015年5月16日，市场服务中心向柳江县工商行政管理局（以下简称县工商局）申请办理土地登记，经调查审核，界址清楚、面积准确无争议，并且公告30天无异议后，柳江县人民政府向市场服务中心颁发的207号土地证。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 一审第三人市场服务中心述称，与市自然资源和规划局的意见一致。1.土地登记权属事实清楚，登记合法，适用法律正确。2.争议地块用途涉及公益性。市场服务中心基于公益事项获得政府划拨国有土地使用权，符合法律规定。 二审审查期间，各方当事人未提交新的证据。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，2019年，市国土局与市规划局合并，设置为市自然资源和规划局，市自然资源和规划局继续行使市国土局的职权，故市自然资源和规划局作为本案行政主体适格。 关于被上诉人市自然资源和规划局颁发207号土地使用证事实认定是否清楚，程序是否合法的问题。根据广西壮族自治区土地管理局文件（桂土征[1988]344号）和广西壮族自治区柳州市土地管理局文件(柳土土征[1988]135号），确认了柳江县拉堡糖厂征用柳江县进德乡木罗村公所勃村队、黄岭村公所黄岭队的旱地、水田、鱼塘共计169亩1分4厘，作为柳江县拉堡糖厂建厂房、职工住宅基建用地。1988年11月24日，为了扩建生产区及生活区进口的通道，柳江县土地管理局、进德乡政府、拉堡糖厂、木罗村公所、黄岭村公所经过协商，一致同意并签订《拉堡糖厂征用土地补充协议》，征用木罗村公所勃村村委位于生活区牛牯岭南面、柳邕公路北面、黄岭路口至区第七地质队围墙角路口段的荒地的管理权及使用权隶属拉堡糖厂。1991年7月6日，柳江县人民政府作出江政发﹝1991﹞69号《关于收回拉堡糖厂部分土地使用权的通知》（以下简称69号通知），无偿收回拉堡糖厂生活区以南，第七地质队以西，柳邕公路以北的空闲地，面积为叁亩陆分捌厘的使用权。该文件中收回部分土地四至界限范围包含了涉案207号土地证四至界限范围。涉案207号土地证的土地权属来源于1988年柳江县人民政府对土地征收，并从1991年由柳江县人民政府收回后交付给第三人市场服务中心使用至今。因此，土地来源清楚，土地登记类型系划拨国有土地使用权的初始登记并无不当。《土地登记办法》第九条规定，“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提出下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四））地籍调查表宗地图及宗地界址坐标；……”。本案中，第三人于2015年5月6日向柳江县国土资源局申请办理土地初始登记，提交土地登记申请书、申请人身份证明材料、69号通知、柳江县市场办管脱钩资产及债务移交协议书等材料。柳江县国土资源局进行了地籍调查，组织了申请人和相邻关系人现场指界确认权属界址，形成地籍调查表、宗地界址图等权属证明材料。柳江县国土资源局根据土地登记申请、申请人提交的材料和地籍调查成果进行全面审核，确认土地使用者为市场服务中心，宗地权属性质为国有，土地登记申请书填写内容正确，提供土地权属证明材料齐全，以69号通知为依据，权属合法、四至清楚无争议、面积为826.45平方米，用途为批发零售用地。柳江县国土资源局认定市场服务中心的土地初始登记申请，符合登记要求，予以办理登记，该审查登记行为事实清楚，符合法律规定，程序合法。《广西壮族自治区土地登记办法》第十五条规定，土地初始登记在权属审核之后，应当在本市、县行政区域范围内的媒体公告或者在登记土地所在地点以一定的形式予以公告，公告期为30日；《广西壮族自治区土地登记办法》第十六条规定，申请人或者其他利害关系人对公告内容有异议的，可以在公告期限内向受理机关提出异议申请，并提交书面申请书和有关证据材料。本案中，柳江县国土资源局通过柳江县国土资源局官方网站及土地登记地，对包含第三人国有土地使用权登记前公告，载明地址、面积和用途等。上述拟登记内容公告后未收到异议，该公告行为是合法有效的公告行为。公告期满后，柳江县国土资源局向柳江县人民政府报请批准后办理土地登记，符合上述法律规定。因此，核发的207号土地使用证，符合《土地登记办法》第二十三条、第二十四条的规定，登记核发程序合法。上诉人提出207号土地证调查程序违法，权属不清，一审法院认定事实和适用法律错误的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。 关于一审法院是否忽略部分证据审查的问题。在一审法院开庭审理中，已就江集有（2006）第0100号《集体土地使用权证》、林权平面图、柳江区拉堡镇木罗村村民委员会2017年12月26日《证明》和2018年3月5日的《证明》、柳江县拉堡国土资源管理所《收条》等证据交换了质证意见，经一审法院审查认证，对上述证据的真实性及关联性予以认可，至于能否达到其证明目的，一审法院是综合全案证据予以认定。在一审审理时，勃村村民小组提交上述证据的主要证明目的是拟证明涉案土地系勃村村民小组所有、使用及管理。但从上述证据的内容分析，并不能有效证明其证明目的，且综合全案证据，涉案土地已于1988年被征收。一审法院在判决中并未采纳上述证据作为定案的依据，并不代表一审法院没有审查。因此，勃村村民小组的该上诉理由不成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人勃村村民小组的上诉请求和理由无事实和法律依据不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柳州市柳江区拉堡镇木罗村民委员会勃村村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 廖防修 审 判 员 易 妙 审 判 员 彭 博 二〇一九年九月五日 法官助理 蒋易成 书 记 员 陈斯涛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。