江西省某某市珠山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣0203行初71号 原告某某某某高档陶瓷包装有限公司，住所地江西省XX，统一社会信用代码XX。 法定代表人XX，该公司董事长。 委托代理人XX，江西XXX律师事务所律师。 被告某某市昌南新区管理委员会，地址XX，统一社会信用代码XX。 负责人XX，该管委会主任。 委托代理人XX，该管委会工作人员。 委托代理人XX，江西XX律师事务所律师。 原告某某某某高档陶瓷包装有限公司（以下简称某某陶瓷包装公司）不服被告某某市昌南新区管理委员会（以下简称昌南新区管委会）内设机构某某陶瓷工业园区城市管理行政执法局（现更名为某某市昌南新区城市管理局）作出的园区执法罚字[2019]第0某某号行政处罚决定，于2019年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法组成合议庭进行审理。2019年7月12日，本院公开开庭审理了本案。原告某某陶瓷包装公司委托代理人XX、被告昌南新区管委会委托代理人XX、XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告某某陶瓷包装公司诉称，2019年4月8日，被告以原告于2014年12月擅自搭建综合楼、11号楼、4号楼以及铁皮棚、钢棚的行为违反了《城乡规划法》第四十条规定为由，向原告送达《行政处罚决定书》，要求原告在七个工作日自行拆除。原告认为被告作出的行政处罚缺乏事实及法律依据，且程序违法，作出的行政处罚决定是错误的，理由如下：1.被告不具备适格主体资格，无权依据《城乡规划法》第六十四条对原告作出行政处罚决定。根据《城乡规划法》第六十四条规定，作出行政处罚的主体应当是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，而被告显然不符合上述主体资格，因此被告无权依据《城乡规划法》第六十四条对原告作出行政处罚决定。2.原告的建造行为符合法律规定，不符合《城乡规划法》第四十条的情形。被告向原告送达《行政处罚决定书》中所涉铁皮棚、钢棚在2009年前均已建设完毕。2015年4月28日，原告厂区建设项目的规划建筑设计方案经某某县规划局专家评审会第六次会议通过，原告所建房屋符合法律规定。原告的建造行为不仅符合城市规划，也为某某陶瓷工业园区的建设带来了效益。3.被告所做的行政处罚动机不纯，证据不足，且程序违法。原告所建造的房屋早在2015年就已经完工，且某某园区多次与原告进行拆迁谈判，但因谈判未果，被告就在这个巧合的时间点向原告送达了《行政处罚告知书》，且被告作出行政处罚的证据资料仅为两张图片，并宣称是依据此航拍图片来发现原告有违法建筑，但此图片资料没有时间、房屋情况等具体信息，也无法证明是否为航拍资料，被告亦未进行实地调查取证，也没有第一时间作出行政处罚，被告此次行政处罚的目的不得不让人怀疑，依据明显不足。另，《城乡规划法》第六十四条明确规定了拆除之前是有前置程序改正措施消除影响的，但被告直接要求原告拆除，明显程序不当。 综上，原告的建造行为符合法律规定，不符合《城乡规划法》第四十条的情形，被告向原告送达《行政处罚决定书》是错误的。据此，原告诉至法院，请求：1.撤销被告作出的园区执法罚字[2019]第0某某号行政处罚决定；2.被告承担本案诉讼费用。 原告某某陶瓷包装公司在举证期限内向法庭提交的证据有： 第一组证据：营业执照、负责人身份证明、负责人身份证，证明原告的诉讼主体资格。 第二组证据：平面图纸、XX县规划局规划设计方案审定通知书，证明原告厂区建设项目的规划建筑设计方案经某某县规划局专家评审会第六次会议通过，原告所建房屋符合法律规定。 第三组证据：投资合同书、征收协议，证明：1.原告是经某某园区招商入驻某某园区进行投资，合同约定工程立项以及审批手续和申领施工执照是江西省某某市瓷局、江西省某某市陶瓷科技园应当协助履行的义务；2.原告所建造的房屋已于2015年就已经建造完毕，政府对于原告的建造行为是知情并且许可的；3.原告厂区建设项目除综合楼、11号楼、4号楼之外均办理合法房产手续，而综合楼、11号楼、4号楼之所以没有相关建设手续和办理房产手续原因是因为罗家桥乡人民政府在2015年告知原告要进行征收，导致无法办理后续施工手续及相关房产手续。 第四组证据：江西某某陶瓷工业园区管理委员会《关于要求企业搬迁的函》、评估汇总表，证明某某园区在2018年3月就发出搬迁通知，并对原告所建造厂房作出价值评估，对于原告的建造行为是知情并且许可的，未对原告建造房屋认定为违章建筑。 第五组证据：被告提供的航拍图片两张、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书、听证通知书，证明：1.被告的处罚证据即航拍照片无时间、房屋状况等具体信息，无法证明证据来源是否合法，作出的行政处罚依据不足；2.听证通知书中的听证员为钟XX、石XX、余XX、程X、万XX，其中钟XX、石XX、余XX为本案承办人，程X、万XX为某某园区的法律顾问，显然听证人员是与本案有利害关系的人，不应当担任本案听证员；3.被告不具备适格主体资格，无权依据《城乡规划法》第六十四条对原告作出行政处罚决定。 第六组证据：房屋拆除图片，证明被告已拆除临街11号楼房屋。 被告昌南新区管委会辩称，一、原告认为被告不具备主体资格，无权依据《城乡规划法》第六十四条对原告作出行政处罚决定是错误的。2015年5月4日，中共某某市委办公室和某某市人民政府办公室印发《关于进一步调整某某市城市管理体制的方案（试行）》的通知，通知第二条第12款中明确规定：将市区内行使未经批准占用土地擅自建房的行为及未取得建设工程规划许可证和未取得建设工程施工许可证的私人建房行为的行政处罚权由市城管行政执法局下放区（园区）相关部门执行。故被告依法具备行政主体资格，有权依据《城乡规划法》第六十四条对原告作出行政处罚决定。 二、被告对原告作出的园区执法罚字[2019]第0某某号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。某某市“两违”办第一期航拍拍摄到原告的厂房内搭建铁皮棚，被告根据某某市“两违”办航拍线索对原告在某某国道的厂房进行核查，在核查原告办理的规划设计方案、施工凭证和产权证时发现原告厂区内诸多建筑属于违建，具体情况如下：1.4号楼、11号楼（已被拆除）和食堂（综合楼）均未办理《建设工程规划许可证》；2.露天堆场、厂房之间的通道以及锅炉房、机电房、消防通道、停车场的钢架、铁皮棚等建筑未在规划设计中注明，也未办理规划许可。根据《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原告的上述建筑一直未办理规划许可证和审批，属于违法建筑。故被告认定原告厂区内的上述建筑是违法建筑事实清楚、证据充分。 三、原告认为其建造行为符合法律规定，不符合《城乡规划法》第四十条的情形是不成立的。被告根据某某市“两违”办航拍线索对原告在某某国道的厂房进行核查时，发现原告厂区内诸多建筑属于违建。原告辩称上海勤飞模具有限公司曾于2005年5月18日与江西省某某市瓷局、江西省某某市陶瓷科技园签订一份《投资合同书》，约定上海勤飞模具有限公司在某某陶瓷科技园内置地兴业（即案涉房屋所在地），由江西省某某市瓷局、江西省某某市陶瓷科技园指定专人负责办理项目的基建用地、工程立项以及审批手续和申领施工执照，为建厂进行有效的服务，直至办理好土地及房产证、营业执照、税务登记等手续，工程规划设计报规划局同意后开工建设。原告称案涉房屋中的综合楼、11号楼、4号楼之所以没有相关建设手续和办理房产手续是因为罗家桥乡人民政府在2015年告知原告要进行征收，并于罗家桥乡人民政府签订《征收协议》，由此才导致其无法办理后续施工手续及相关房产手续。被告认为原告与江西省某某市瓷局签订《投资合同书》，以及原告与罗家桥乡人民政府签订的《征收协议》，均属于另一个法律关系，与本案无关联性。故原告认为其建造行为符合法律规定，不符合《城乡规划法》第四十条的情形是错误的。 四、原告认为被告组织的听证程序明显违反法定程序是错误的。原告根据被告下发的听证通知书发现听证员钟海军、石宇明、余日林为被告指派处理本案的承办人，万小荣、程辉则为某某市陶瓷工业园区的法律顾问，故原告认为此次听证会的听证员均为本案的调查人员与本案有利害关系，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》的第127条规定，听证程序违法。但是在实施听证过程中，实际参加听证的听证员为李X和邓X，万XX、程X是作为被告的代理人参加听证。因此听证程序并未违法，故原告认为被告组织的听证程序明显违反法定程序是错误的。 综上所述，被告是根据某某市“两违”办航拍线索对原告在某某国道的厂房进行核查时，发现原告厂区内诸多建筑属于违建。被告对原告作出的园区执法罚字[2019]第0某某号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，恳请贵院依法驳回原告的诉讼请求。 被告昌南新区管委会超过举证期限向法庭提交的证据有：1.景办发[2015]14号市委办公室、市政府办公室印发《关于进一步调整某某市城市管理体制的方案（试行）》的通知，证明该通知第二条第12款中明确规定：将市区内行使未经批准占用土地擅自建房的行为及未取得建设工程规划许可证和未取得建设工程施工许可证的私人建房行为的行政处罚权由市城管行政执法局下放区（园区）相关部门执行，被告具备行政主体资格；2.某某县某某镇人民政府转来的航拍资料，证明被告是依据某某市“两违”办航拍线索对原告在某某国道的厂房进行核查时发现诸多建筑属于违建；3.听证会笔录，证明钟XX、石XX、余XX作为调查人员未参加听证，实际参加听证的听证员为李X和邓X。万XX和程X是作为被告的委托代理人参加听证，故被告组织的听证程序符合法律规定。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的第三、四组证据与本案不具有关联性，不予采信；原告提交的其他证据符合证据三性，予以采信。被告无正当理由逾期提交证据，视为没有证据，不予采信。 经审理查明，2019年3月18日，某某陶瓷工业园区城市管理行政执法局向原告作出行政处罚听证告知书，拟对其作出限期在五个工作日内自行拆除，否则将依法进行强制拆除的行政处罚。2019年4月8日，某某陶瓷工业园区城市管理行政执法局作出园区执法罚字[2019]第0某某号行政处罚决定书，认为原告于2014年12月在某某国道旁因擅自搭建综合楼、11号楼、4号楼及铁皮棚的行为（以照片为证），违反了《城乡规划法》第四十条的规定，根据《城乡规划法》第六十四条和《行政处罚法》第二十三条规定，责令原告于2019年4月16日前改正上述行为，并决定对原告作出限期在七个工作日内自行拆除，否则将依法进行强制拆除的行政处罚。原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，2019年6月3日，被告拆除了11号楼。2019年6月24日，被告拆除了4号楼及综合楼部分建筑。 本院认为：行政处罚的种类应当由法律、行政法规设定。《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定了行政处罚的种类，并未将责令限期拆除及强制拆除列为行政处罚的种类。该条共列举了七项行政处罚的种类，虽然第（七）项规定法律、行政法规规定的其他行政处罚，但《中华人民共和国城乡规划法》及与城乡规划相关的行政法规中也未明确规定责令限期拆除及强制拆除是一种行政处罚。同时，国务院法制办在2012年对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函中明确答复，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”据此，责令限期拆除及强制拆除不属于行政处罚，而应属于行政强制。若被告内设机构某某陶瓷工业园区城市管理行政执法局要对原告作出责令限期拆除决定，有专门适用的《责令限期拆除决定书》或《责令限期拆除通知书》等法律文书，而不应作出《行政处罚决定书》。某某陶瓷工业园区城市管理行政执法局根据行政处罚法第二十三条规定，作出园区执法罚字[2019]第0某某号行政处罚决定书，责令原告限期自行拆除，逾期依法强制拆除，该决定系适用法律错误，依法应予撤销。 综上，对于原告要求撤销园区执法罚字[2019]第0某某号行政处罚决定书的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下： 撤销被告某某市昌南新区管理委员会内设机构某某陶瓷工业园区城市管理行政执法局于2019年4月8日作出的园区执法罚字[2019]第0某某号行政处罚决定书。 案件受理费50元，由被告某某市昌南新区管理委员会承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江西省某某市中级人民法院。 审 判 长  程 婷 人民陪审员  胡永泰 人民陪审员  余兰英 二〇一九年九月二十七日 书 记 员  高 静