江西省吉安市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣08行终105号上诉人（原审原告）新干县旺欣养殖场。住所地：新干县大洋洲镇谭家坊村龚家自然村**。经营者龚云欠，男，1969年7月13日出生，汉族，住新干县。委托诉讼代理人吴建东，江西赣联律师事务所律师。律师执业证号：13601198610935017。委托诉讼代理人黎建新，江西道善律师事务所律师。律师执业证号：13601201710565121。被上诉人（原审被告）新干县动物卫生监督所。住所地：新干县金川大道**。统一社会信用代码：12336102449252255XD。法定代表人邓亦兵，所长。负责人周春如，副所长。委托诉讼代理人张晓勇，江西赣泰律师事务所律师。律师执业证号：13608201710490602。上诉人新干县旺欣养殖场（以下简称旺欣养殖场）因其诉新干县动物卫生监督所不履行检疫法定职责一案，不服泰和县人民法院（2019）赣0826行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理。一审法院经审理查明，2008年12月29日，旺欣养殖场领取营业执照，从事生猪养殖，2010年11月17日，旺欣养殖场取得《动物防疫条件合格证》。2017年7月4日，新干县大洋洲镇人民政府以治理养殖污染为由，向旺欣养殖场发出《禁养区关停禁养通知》，同年12月发出《通知》，限其在2017年12月31日前关停养殖场，否则不受理生猪检疫申报，并向新干县动物卫生监督所检疫申报点大洋洲镇农业综合服务站发出大府抄字[2017]5号抄告单，要求大洋洲镇农业综合服务站从2018年元月1日起不再受理包括旺欣养殖场在内的9家猪场的生猪检疫。2018年2月1日，旺欣养殖场的实际经营者龚云欠向泰和县人民法院提起行政诉讼，2018年5月17日泰和县人民法院以上述禁养通知超越职权、违反程序为由判决撤销该《禁养区关停禁养通知》。2018年7月，龚云欠向泰和县人民法院起诉要求新干县畜牧畜医局等部门履行法定检疫职责，2018年9月26日泰和县人民法院以当事人不适格、案涉行为不具可诉性为由裁定驳回起诉。2018年10月12日旺欣养殖场向新干县动物卫生监督所提交生猪检疫申请，未予检疫。2018年11月28日，新干县动物卫生监督所依职责对旺欣养殖场的生猪养殖场进行疫情排查，旺欣养殖场未予配合。2015年开始，新干县人民政府为保护和改善农村生态环境，促进畜禽养殖业持续健康发展，对畜禽养殖区域进行了划分管理，旺欣养殖场属新干县禁养区范围。2017年8月30日，吉安市人民政府下发吉府发[2017]12号《吉安市人民政府关于印发吉安市规范生猪养殖管理暂行办法的通知》，规定对禁养区须关停的生猪养殖场（户），不受理其检疫申报。2017年12月19日，新干县委、县政府出台干办字[2017]298号《新干县规范生猪养殖管理实施方案》，该方案规定对列入关停的生猪养殖场（户），从确定关停最后之日起不受理其检疫申报。另查明，旺欣养殖场在2018年10月12日向新干县动物卫生监督所提交生猪检疫申请时所饲养的生猪均未经检疫自行卖掉了。一审法院认为，新干县动物卫生监督所作为法律授权的生猪检疫机构，其按上述政府文件规定不予受理旺欣养殖场的生猪检疫申请，系配合政府规范生猪养殖工作的行为，并非其本身意志的体现；且吉府发[2017]12号《吉安市人民政府关于印发吉安市规范生猪养殖管理暂行办法的通知》和干办字[2017]298号《新干县规范生猪养殖管理实施方案》均不违反法律规定，旺欣养殖场处于新干县禁养区范围，该事实已经法院生效的裁判文书所确定，加上旺欣养殖场所申请检疫的生猪已自行处理不存在再行检疫的必要，故其诉请依法不能得到支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回旺欣养殖场的起诉。旺欣养殖场不服，向本院提起上诉，请求撤销上述裁定，并发回重审或者依法改判新干县动物卫生监督所依法受理其生猪检疫申报；一、二审诉讼费由新干县动物卫生监督所承担。理由如下：1.一审法院认定事实错误。根据《畜禽养殖禁养区划定技术指南》6.1条关于“县级以上地方环保部门、农牧部门会同有关部门依据国家和地方法律、法规、规章等，结合当地经济社会发展规划、生态环境保护规划、畜牧业发展规划等，识别和初步确定禁养区划定范围。”和《吉安市规划生猪养殖管理暂行办法》第三条关于“县（市、区）人民政府应当严格遵照国家环保部、农业部制定的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》，划定本辖区内的生猪禁养区、限养区、可养区、绘制地理标注图，并向社会公布。”的规定，划定“禁养区”的主体应当是县级以上的环保部门和农业部门，同时应按程序规定绘制地理标注图，并向社会公布。但旺欣养殖场所在的大洋洲镇辖区内的“禁养区、限养区、可养区”范围既没有绘制地理标注图，更没有向社会公布，因此，新干县动物卫生监督所提及的“禁养区”划定工作目前还未完成，一审法院认定的“禁养区”事实并不成立。新干县动物卫生监督所未履行生猪检疫职责，且未给予旺欣养殖场任何书面或口头说明的事实一审法院未予认定，亦属事实认定错误。《动物检疫管理办法》第十二条规定：“动物卫生监督机构受理检疫申报后，应当说明理由”。农业农村部于2018年11月19日实施的《非洲猪瘟疫情防控八项禁令》也明确规定严禁瞒报、谎报、迟报、漏报、阻碍他人报告动物疫情；严禁动物疫情排查不到场、不到位。旺欣养殖场通过书面形式提出检疫申报后，新干县动物卫生监督所理应依法派出官方兽医到现场进行检疫，即使认为不应受理的，也应该说明理由。一审法院在事实认定时故意回避该事实，只是强调其属于配合政府规范养殖行为，忽略了对该违法事实的认定，属于事实认定错误。2.一审裁定法律适用错误。旺欣养殖场在一审庭审中主张吉安市人民政府、新干县人民政府的规范文件违反上位法，请求一审法院对上述规范性文件进行合法性审查，但一审法院并未对该两份规范性文件进行审查，却直接引用，属于法律适用错误。《最高人民法院关于适用的解释》规定，人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。根据《动物防疫法》、《动物检疫管理办法》及《江西省动物防疫条例》等相关法律的规定，从未有将是否处于所谓“禁养区”作为进行动物前置性条件。因此，《吉安市规范生猪养殖管理暂行办法》第十条第一款与《新干县规范生猪养殖管理实施方案》中“保障措施”第二款关于禁养区不予受理检疫申报的规定明显违反《动物防疫法》、《动物检疫管理办法》及《江西省动物防疫条例》等相关上位法的规定，依法应当不予适用。一审法院认定新干县动物卫生监督所不履行检疫法定职责不具有可诉性系法律适用错误。本案新干县动物卫生监督所未依法受理生猪检疫申报且不进行任何的说明解释，明显未履行其法定职责，该行为不仅侵害了旺欣养殖场的正当权益，也危害了公共卫生安全，属于行政诉讼受案范围。被上诉人新干县动物卫生监督所答辩称：1.旺欣养殖场属禁养区事实清楚。根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条“畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的畜禽粪便、污水与雨水分流设施，畜禽粪便、潜水的贮存设施，粪污钓厌氧消化和堆沤、有机肥加工、抽取沼气、沼渣沼液分离和输送、污水处理、畜禽尸体处理等综合利用和无害化处理设施。已经委托他人对畜禽养殖废物代为综合利用和无害化处理设施。已经委手他人对畜禽养殖废弃物代为综合利用和无害化处理的，可以不自行建设综合利用和无害化处理设施。未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未委托他人对畜禽养殖废物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用”的规定以及《吉安市水库水质保护条例》第二十三条“在水库水质保护区范围内禁止新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，已有的畜禽养殖场、养殖小区由水库所在地人民政府责令限期关闭或者搬迁”、新干县人民政府《关于印发新干县畜禽养殖区域划分管理意见的通知》（干府办字[2015]10号）文件规定，旺欣养殖场属于禁养区范围（依法划定，向社会公布）。该事实已经泰和县人民生效裁判文书确定。2.新干县动物卫生监督所不予受理旺欣养殖场生猪禁养区检疫申请是按照上级政府文件执行。为了加大生猪禁养区管理，2017年8月30日，吉安市人民政府出台《吉安市规范生猪养殖管理暂行办法》，该办法第十条（一）规定“农业部门负责生猪养殖上体监督管理，加强对生猪养殖场污染防治设施建设、运行以及综合利用的指导和服务。对须关停的生猪养殖场（户），不受理其检疫申报”。2017年12月19日，新干县委、县政府出台《新干县规范生猪养殖管理实施方案》，该方案也规定“对列入关停的生猪养殖场（户），从确定关停最后之日起不受理其检疫申报”。鉴于旺欣养殖场属生猪禁养区，其检疫申报没有合法依据和前提。比如，违章建筑不能因为已经在土地止建设建筑物，相关职能部门就一定要为其颁发不动产登记证。如果受理禁养区生猪养殖场检疫申报，这等于变相允许其养殖。吉安市、新干县文件不违反《动物防疫法》、《动物检疫管理办法》及《江西省动物防疫条例》等相关上位法的规定，旺欣养殖场片面理解以上法律规定和文件精神。所以，新干县动物卫生监督所作为政府相关职能部门，配合上级行政机关下令规范生猪养殖工作的行为，并非其本身意志的体现，不予受理生猪禁养区生猪检疫申请完全是按照上级政府文件执行，符合规定。另外，新干县动物卫生监督所之前已经通过大洋洲镇农业综合服务站书面告知不予受理旺欣养殖场检疫申报的相关事由。请求驳回上诉，维持原裁定。上诉人旺欣养殖场在二审期间向本院提交了吉府办字（2019）57号《吉安市人民政府办公室关于印发吉安市生猪养殖污染整治工作“回头看”实施方案的通知》及附表复印件一份，拟证明吉安市强调划分三区但没有按照上位法的规定执行，也没有公示过，从附表可看出新干县不存在有问题的养猪场，旺欣养殖场符合环保要求。经质证，新干县动物卫生监督所对该证据的真实性、合法性无异议，但与本案不具关联性。本院认为，该通知及附表的真实性、合法性可以认定，但与本案不具有关联性，不予采信。二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《动物检疫管理办法》第三条第三款“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构负责本行政区域内动物、动物产品的检疫及其监督管理工作。”的规定，新干县动物卫生监督所作为新干县的动物卫生监督机构，具有对新干县动物、动物产品进行检疫的法定职责。《动物检疫管理办法》第十二条规定：“动物卫生监督机构受理检疫申报后，应当派出官方兽医到现场或指定地点实施检疫；不予受理的，应当说明理由。”新干县动物卫生监督所在收到旺欣养殖场2018年10月12日提交的《检疫申报申请书》后，如果同意受理，则应派出官方兽医到现场或指定地点实施检疫；如果不同意受理，应当向旺欣养殖场说明理由。旺欣养殖场起诉要求新干县动物卫生监督所履行检疫法定职责，属于行政诉讼受案范围。至于新干县动物卫生监督所对旺欣养殖场提出的检疫申请是否按照《动物检疫管理办法》的规定履行了法定职责，应当通过实体审理作出判决。一审法院以新干县动物卫生监督所的不予受理行为对旺欣养殖场的权利义务不产生实际影响且旺欣养殖场提起的诉讼不符合行政诉讼法第四十九条的规定为由，驳回起诉不当。据此，依照《动物检疫管理办法》第三条、第十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销泰和县人民法院（2019）赣0826行初13号行政裁定；二、本案指令泰和县人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 吴 山审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇一九年九月二十四日法官助理胡传义书记员伍义华