湖北省巴东县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂2823行初28号原告喻建明，男，1972年9月27日出生，汉族，农民，住湖北省巴东县。委托诉讼代理人刘中明，系巴东县阳光法律服务所法律工作者。特别授权。被告巴东县沿渡河镇人民政府，住所地：湖北省巴东县沿渡河镇孔堡村**。统一社会信用代码：1142282301148029XA。法定代表人贾旺刚，镇长。第三人国网湖北省电力有限公司巴东县供电公司，住所地：湖北省巴东县信陵镇朝阳路**。统一社会信用代码：91422823058101111J。负责人李正刚，经理。委托诉讼代理人邓明华，系国网湖北省电力有限公司巴东县供电公司员工。特别授权。委托诉讼代理人彭龙，湖北楚峡律师事务所律师。特别授权。原告喻建明请求确认被告巴东县沿渡河镇人民政府(以下简称沿渡河政府)、第三人国网湖北省电力有限公司巴东县供电公司（以下简称巴东供电公司）对原告的建房审批行为违法，并要求被告沿渡河政府、第三人巴东供电公司赔偿其直接经济损失206079元，于2019年5月27日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，给被告沿渡河政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、合议庭组成人员及书记员告知书、行政机关负责人出庭通知书、诉讼风险告知书、廉政监督卡、开庭传票，给第三人巴东供电公司送达了起诉状副本、参加诉讼通知书、举证通知书、诉讼风险告知书、廉政监督卡、合议庭组成人员及书记员告知书、开庭传票。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告喻建明及其委托诉讼代理人刘中明、被告沿渡河政府镇长贾旺刚、第三人巴东供电公司委托诉讼代理人邓明华、彭龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告喻建明诉称，原告系湖北省巴东县沿渡河镇溪口村**村民，因无住房居住，于2018年10月26日向被告及相关部门申请建房，并按照规定填写提交《巴东县农村居民建房申请审批表》。2018年10月28日，被告沿渡河政府签字盖章同意新建住房。2018年11月4日，第三人巴东供电公司签字盖章，并注明“建房时放线必须与家里线110千伏保证四米的安全距离”。被告沿渡河政府经审批呈报，给原告颁发了《农村村民建房用地审批呈报表》，第三人巴东供电公司签署“同意建房，无电线路隐患”，确认原告建房正当合法。2019年1月开始到2019年4月2日止，原告已经修建公路、平整场地、边坡砌筑、挖桩基孔、购买钢筋水泥、购买砂石料、备齐木材、修建简易房屋、报装接电、安装水管等等，投入资金较大。2019年4月2日，巴东县电力设施保护工作领导小组办公室给原告下达《危及电力设施安全隐患整改通知书》，责令拆除建筑物，其理由是原告建房距离与110千伏电线间距不足10米。同日，被告沿渡河政府村镇建设管理办公室给原告下达《责令停止建设决定书》，责令停止建房。原告所建房屋位置的放线与110千伏电线留有6米的安全距离，大于被告审批要求。原告施工投入后，第三人巴东供电公司违法审批的行为给原告造成了巨大的经济损失，必须赔偿。原告自2019年4月2日起找被告及相关部门反映情况，却被拒之门外，不予理睬，为维护原告的合法权益，特向人民法院提起诉讼，请求人民法院予以支持。原告喻建明为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：证据一、原告身份证复印件1份、第三人公示信息复印件1份。用以证实：原告及第三人具有诉讼资格。经质证，被告及第三人对该组证据均没有异议。证据二、喻建明《巴东县农村居民建房申请审批表》复印件1份、《农村村民建房用地审批呈报表》复印件1份。用以证实：1、原告建房是依据用地审批呈报表为合法依据。2、原告在申请建房审批过程中，第三人于2018年11月14日确定了具体要求，以110千伏线路保证4米的安全距离（家里线中的家里是指原告的老屋）。3、原告于2018年12月12日获得人民政府限制条件的批准后，于2018年12月17日获得了第三人巴东供电公司的批准，实际施工开始日期为2019年1月份。4、原告是依据被告及第三人的要求条件才新建住房。经质证，被告没有异议，第三人提出电力设施行政审批的前置程序应该是有法律授权的行政单位，而不是巴东县沿渡河供电所。证据三、《危及电力设施安全隐患整改通知书》复印件1份、《责令停止建设决定书》复印件1份。用以证实：1、被告及第三人的审批行为违法。2、原告停建所造成的损失应当由被告及第三人承担。经质证，被告提出其在行政审批过程中没有过错，不承担赔偿责任。第三人提出不存在行政审批，且是在行政机关作出行政审批后作出的补签意见。证据四、《价格鉴定报告书》复印件1份、鉴定费发票复印件1份。用以证实：停建造成原告工程类损失及鉴定费105555元。经质证，被告提出这个鉴定是原告单方面的鉴定，存在一些疑问，其他的证据没有异议。第三人提出这个价格鉴定是在原告单方面的决定下作出的鉴定，这个鉴定结论存在不科学性、不合理性，不能作为本案认定相关事实的依据。实际鉴定日是2019年5月16日至5月24日，而价格鉴定基准日为4月2日，4月2日的现场与5月16日至5月24日的现场是否一致无法确定。所以，该鉴定结论存在不科学性、不合理性。营业执照上面并没有规定对正在施工的建筑物进行相应的鉴定，因为施工存在很多隐蔽工程，所以我们对该份鉴定结论存疑，对鉴定费没有异议。证据五、水泥送货单复印件2份。用以证实：原告因停建损失水泥11吨价值人民币6380元。经质证，被告提出其在2019年4月2日就下达了责令停止建设决定书，原告应该对相应的货物进行处理，扩大的损失应当由自己承担。第三人提出合同买卖应该有合同或者有购买发票，送货单不能证明原告购买了相应的水泥，且该送货单不符合我国相应税务法规定的发票形式要件。同时，送货单并没有标明将该货物送到巴东县沿渡河某某地方，只是给原告送货，该货是否用于该工地无法确定，该组证据达不到原告的证据目的。证据六、2018年12月13日沿渡河国土资源所证明复印件1份、电器电线销货清单复印件1份。用以证实：原告因停建损失电线及其配件8564元。经质证，被告提出销货清单原告是否用于该工程无法确定，其请求不予支持。第三人提出证明、销货清单不能作为双方结算的依据，同时这些材料是否用于该工地无法确定，且没有纳入鉴定程序，该证据不合法，理应不予支持。证据七、土地转让协议复印件2份。用以证实：原告因停建损失土地转让费30800元。经质证，被告提出土地转让必须是四方签证，原告的土地流转是无效的。原告审批建房的面积是140平方米，超过部分不予支持。第三人提出两份土地转让协议是不合法的，同时政府只审批了140个平方，原告超范围建房的部分不应当纳入损失范围。同时土地还能继续使用，不存在贬值。证据八、团体保险单复印件1份。用以证实：原告因停建损失保险费4200元。经质证，被告提出对这份保险不予支持。第三人提出团体保险单是2019年4月4日零时生效的，而停工通知和决定书都是2019年4月2日下发的，原告明知不能建设之后再买相应的保险，损失与被告及第三人无关。同时，这属于原告为了防范风险购买的保险，与本案要求其停工没有任何关系。证据九、《房屋建设工程施工承包合同书》复印件1份、罗孝满身份证复印件1份。用以证实：因停工损失模板、机械转运损失16000元（其中6000元没有依据）。经质证，被告提出对合同书存疑，农村建房要求有建房资质和工匠资质的施工方承建，承包方有没有相应的资质，也没有在沿渡河镇村镇管理办公室备案。第三人提出原告的主张不能支持。首先对该合同的真实性存疑，其次6000元机械转运费既没有合同依据，也没有合理的票据。另外10000元是购买模板的费用，不存在由原告赔偿，因为合同书明明写的是房屋竣工后结算扣除。另一方面，该模板是新购买的，还有使用价值。因此，不存在损失。证据十、水管购买票据复印件1份。用以证实：原告因停建损失水管580元。经质证，被告及第三人提出销售清单上没有注明是谁购买的，无法确定系原告购买。另一方面，该票据不是正规发票，无法作为结算依据。还有水管是否用于该工地无法确定，因此该证据达不到原告的证明目的。证据十一、管理人员工资表复印件1份、吴宗俊身份证复印件1份。用以证实：原告因停建造成管理人员工资损失18000元。经质证，被告及第三人提出该组证据客观上没有发生，且与事实不符，不能作为本案认定的相关事实依据。被告的审批是2018年12月20日，且原告在庭审中明确表明是2019年1月份才动工，所以2018年12月份的工资不存在。原告房屋是自行修建，客观上不需要他人进行管理，2019年4月2日就下发了停工通知书，后面几个月产生的管理费应当不存在。证据十二、税收完税证明复印件1份、法律服务费发票复印件1份。用以证实：因停建造成原告耕地占用税1400元、本次诉讼支付法律费9999元。经质证，被告及第三人提出对这组证据的真实性无异议，但达不到原告的证明目的。法律服务费是原告请代理人产生的费用，有关律师代理费用由被告及第三人承担没有法律依据，不能支持。有关税费，因为宗用地虽然不能建房，但仍然有使用价值，耕地占用税不属于损失赔偿的范畴。被告沿渡河政府辩称：1、原告所述事实属实，被告无异议。2、被告在该案中的行政行为程序合法。本案中原告向村委会提交巴东县农村居民建房申请审批表，在村委会对申请建房材料进行初审符合条件后，将材料提交给被告，被告只是按程序对申请建房材料进行初步审核，具体措施要求由农村建房涉及到的供电、水利、国土等相关职能部门来控制。在原告各项建房材料符合相关职能部门的要求后，即可进行建房，被告的审核行为符合相关政策和法律法规。本案根据行政赔偿过错原则，被告无过错，不承担赔偿责任。3、第三人是独立的单位部门，在其领域内独立行使行业主管部门的勘验审批行为，其审批行为不是被告的委托行为或者授权行为，其行为不应当由被告承担责任。被告沿渡河政府就其作出的具体行政行为向本院提交了如下证据：证据一、《农村居民建房申请审批表》复印件1份、《农村村民建房用地审批呈报表》复印件1份。用以证实：审批是经各行政部门审批后，被告单位最后签署意见，且签署的内容为同意在达到水利、电力安全标准要求后同意修建。经质证，原告提出对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的也无异议。第三人提出对《农村村民建房用地审批呈报表》、《农村居民建房申请审批表》均有异议，以上两份审批表被告审批在前，补签在后，第三人只是形式上补签，对审批没有实际意义。该组证据达不到被告的证明目的。证据二、《危及电力设施安全隐患整改通知书》复印件1份、《责令停止建设决定书》复印件1份。用以证实：原告修房存在安全隐患，被告在巡查过程中发现以后责令原告进行整改，并停止建设。经质证，原告提出对证据的真实性无异议，但需要说明的是《危及电力设施安全隐患整改通知书》是由巴东县电力设施保护领导小组办公室下发的，原告收到该通知书在前，收到责令停止建设决定书在后，被告作出停建决定的依据为通知书，通知书明确规定要求原告保证与110千伏电线10米的距离，被告作出的停建决定实际是指电力设施保护区不到10米，而原告实际间隔距离为6米，大于第三人要求的4米。第三人提出通过该份证据可以看出，电力设施行政审批的前置程序应该是有法律授权的行政单位，而不是巴东县沿渡河供电所。同时也证实原、被告知道110千伏电力设施保护区应该是10米。第三人巴东供电公司述称，1、巴东供电公司为本案第三人主体不适格，主要表现在第三人是企业单位，不是行政机关。2、被告单位行政审批包括《农村村民用地建房审批呈报表》、《居民建房申请审批表》，这都是被告单位按程序受理、审批结束后让第三人在上面补签的字，从形式上完善了审批程序，但其补签行为对上述行政审批无实际意义。3、《电力法》、《电力设施保护条例》均明确规定，任何单位或个人需在依法划定的电力设施保护区内进行可能危及电力设施安全作业时，应当经县级以上电力管理部门批准方可作业，充分说明法定审批部门是电力部门，而不是第三人。4、110千伏电线的所有人、管理人、经营人都不是第三人，第三人及其下属供电所无权处理110千伏电线的相关事宜，其签字行为应该是无效的。综上所述，第三人不是行政赔偿的主体。第三人巴东供电公司向本院提交了如下证据：鄂电司恩施供人资【2014】11号通知复印件1份、各县市供电公司“大检修”上集业务从业人员分流方案复印件1份、鄂电司恩施供运检【2016】8号通知复印件1份。用以证实：110千伏电线的管理和经营者是恩施供电公司检修分公司，同时证明在电力设施保护区域内新建、改扩建建筑物，前置审核工作也是上述公司。经质证，原告提出对证据的真实性无法核实，公司内部文件与本案没有关联性。第三人是否超越权限属公司内部事务，原告有理由相信第三人有行使行业职责的权利。被告沿渡河政府提出对行业规定不清楚。当事人围绕诉讼请求依法向本院提交的证据，本院组织当事人当庭进行了质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院结合当事人的诉辩意见、庭审陈述及其他有效证据在认定本案事实时综合予以认定。经审理查明，原告喻建明系巴东县沿渡河镇溪口村**村民，因无房居住，于2018年10月26日向其所在村委会提出建房申请。2018年10月27日，巴东县沿渡河镇溪口村村民委员会在建房审批表上签署了“同意喻建明占用耕地140平方米用于新建房屋”的意见。同年11月14日，第三人巴东供电公司沿渡河供电所在该审批表上签署了“放线时必须与家里线110千伏保证四米的安全距离”的意见。巴东县沿渡河镇水利水产管理站、巴东县国土资源局沿渡河国土资源所、巴东县沿渡河镇建设管理办公室均签署了部门意见。2018年11月20日，被告亦在该审批表上签署了同意新建住房的意见。2018年11月21日，原告向巴东县沿渡河镇溪口村村民委员会提出用地申请，村委会于当日在原告的申请书及《农村村民建房用地审批呈报表》上签署了“同意喻建明占用耕地140平方米用于新建房屋”的意见。同月23日，巴东县国土资源局沿渡河国土资源所现场勘查后对原告申请建房占地的东、西、南、北四界进行了确认，并签署了“同意占地140平方米新建住房”的意见。2018年11月27日，被告单位审核人在该审批表上签署了同样的意见。2018年12月12日，被告最后签署了“同意达到水利、电力、安全核准距离后新建”的意见。2018年12月17日，第三人巴东供电公司沿渡河供电所补签了“同意建房，无电线路隐患”的意见。2019年1月，原告开始在距离110千伏电线6米外的地方新建住房。2019年4月2日，巴东县电力设施保护工作领导小组办公室给原告下发了《危及电力设施安全隐患整改通知书》，确认110千伏输电线路电力设施保护区为10米。同日，沿渡河镇村镇建设管理办公室给原告下发了《责令停止建设决定书》，以建房距离110千伏电线安全距离不够为由，要求原告于2019年4月9日5时起停止违法建设行为。随后，原告停止建房。同时查明，原告为筹建新房，与周辉朝、李昌自进行了土地流转，修建了到新建房屋混凝土公路，并分别支付了土地转让费18800元、12000元，共计30800元。自2019年1月施工完成了场地平整、浆砌毛石挡土墙、桩基坑开挖、搭建工棚等工程项目，并将部分材料运至场地。原告所完工程于2019年5月24日经巴东县立信价格鉴定评估有限公司鉴定，其总价值为103555元。原告支付鉴定费2000元，支付耕地占用税1400元。2019年4月1日，原告购买了团体意外伤害险，支付保险费4200元。同时原告称为修建房屋尚购买水泥11吨，价值6380，购买电线支付了8564元，因停工损失模板、机械转运损失16000元，支付现场管理人员工资18000元，原告误工4个月，误工损失费为16000元，为此次纠纷，支付法律服务费9999元。原告停工后，被告多次请求人民政府解决其建房损失未果，于2019年5月27日诉至本院，请求确认被告沿渡河政府、第三人巴东供电公司审批《巴东县农村居民建房申请审批表》、《农村村民建房用地审批呈报表》的行政行为违法，并要求被告沿渡河政府、第三人巴东供电公司赔偿其直接经济损失206079元。本院认为，原告为解决居住困难向其所在村委会提出了建房申请，村委会及相关职能部门先后均签署了同意建房的意见，第三人巴东供电公司沿渡河供电所确定其“放线时必须与家里线110千伏保证四米的安全距离”。后原告依法进行用地审批，在村委会、国土所、水利水产局签署了同意建房的意见后，被告在审批表上签署了“同意达到水利、电力、安全核准距离后新建”的意见。第三人巴东供电公司沿渡河供电所在被告签署意见之后补签“同意建房，无电线路隐患”的意见。从以上事实可以看出，原告建房依相关程序进行了审批，且建房时遵守了第三人巴东县供电公司为其确定的“距离110千伏电线4米的安全距离”，其做到了一个公民依法依规的义务。根据巴东县电力设施保护工作领导小组办公室给原告下发的《危及电力设施安全隐患整改通知书》，距离110千伏输电线路电力设施保护区为10米，第三人在确定“距离110千伏电线安全距离”时确定错误。但第三人对原告的建房没有审批权限，他只是对原告建房中的相关事项进行规范，对原告建房的审批权限仍然属于被告，因此整个审批程序对外应由被告承担责任。本次审批中因安全距离确定错误，应当认定被告的审批程序违法，因此原告请求确认第三人的审批行为违法的请求本院不予支持，原告的损失应由被告承担赔偿责任。关于原告建房损失的认定：原告完成的场地平整、浆砌毛石挡土墙、桩基坑开挖、搭建工棚等工程项目已经鉴定部门鉴定，价值为103555元，原告并支付鉴定费2000元，该项请求应予以支持；原告为修建房屋购买了团体意外险，支付保险费4200元，其支付保险费的日期为2019年4月1日，属于在收到停工通知书之前，其请求应予支持；原告为修建房屋购买了水泥11吨，价值6380元，因水泥的保持期较短，原告停工后已不能再次使用，其请求应予支持；原告因建房流转的土地在停止建房后尚有利用价值，其请求支付土地转让费的请求不予支持；但新建房屋占用耕地，支付的耕地占用费1400元的请求本院予以支持；原告购买的电线、水管尚有利用价值，其赔偿请求不予支持；原告因建房需要，按每月3000元支付一个管理人员的工资符合客观实际，但其请求六个月没有依据，可自2019年1月动工建房之日起至2019年4月2号停工之日止按3个月计算支持9000元；原告要求按每月4000元赔偿其因建房误工造成的误工损失16000元请求正当，且没有超过法律规定，但也只能支持按3个月计算的12000元；原告请求支付法律服务费9999元没有法律依据，其请求本院不予支持。综上，原告的损失总额为138535元。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告巴东县沿渡河镇人民政府对原告喻建明的建房审批程序违法，并赔偿原告喻建明的经济损失138535元。二、驳回原告请求确认第三人国网湖北省电力有限公司巴东县供电公司对原告喻建明的建房审批程序违法的诉讼请求。三、案件受理费50元，由被告巴东县沿渡河镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第（一）款的规定，预交上诉案件受理费，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施土家族苗族自治州中级人民法院立案一庭，上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理）。审 判 长  罗桂香人民陪审员  向仕文人民陪审员  贾泽文二〇一九年九月十日书 记 员  向 轶附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。