广东省广州市白云区人民法院民 事 判 决 书（2020)粤0111民初17601号原告（反诉被告）：广州京科房地产开发有限公司，住所地广州市天河区黄村路自编8号二楼D387房。法定代表人：陈美林。原告（反诉第三人）：深圳市创融城投资有限公司，住所地深圳市龙岗区坂田街道南坑村麒麟西一巷八号213。法定代表人：施长河。两原告（反诉被告及反诉第三人）共同委托代理人：徐涛山，广东旭晨律师事务所律师。被告（反诉原告）：广州市白云区人和镇新联村经济联合社，住所地广州市白云区人和镇新联村江人公路旁。法定代表人：杨应祥。委托代理人：胡传超，广东合盛律师事务所律师。委托代理人：李凤仪，广东合盛律师事务所律师。广州京科房地产开发有限公司（以下简称京科公司）、深圳市创融城投资有限公司（以下简称创融城公司）与广州市白云区人和镇新联村经济联合社（以下简称新联经济社）土地使用权出让、转让合同纠纷一案，本院于2020年7月14日受理后，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，本案适用普通程序，由审判员关则深独任审判，公开开庭进行了审理。广州京科房地产开发有限公司、深圳市创融城投资有限公司的共同委托代理人徐涛山，广州市白云区人和镇新联村经济联合社的委托代理人胡传超、李凤仪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。京科公司、创融城公司提出如下本诉诉请：1.新联经济社向我方赔偿项目工程待工损失1000000元；2.新联经济社依《新联村留用地项目合作开发合同书》的约定，配合办理20533平方米商业用地项目的《建设用地规划许可证》或《建设用地批准书》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》等证照；3.本案受理费由新联经济社负担。事实和理由：京科公司与新联经济社于2012年6月7日签订《白云区新联村项目合作框架协议书》，约定合作开发土地1084.56亩，但新联经济社并未依约提供土地。2015年11月16日，京科公司与新联经济社签订《新联村留用地项目合作开发合同书》，约定合作开发政府征用集体土地后返还的留用地142.5亩，签订合同时，新联经济社已经取得《建设用地批准书》的面积为20533平方米（约32亩），合同约定创融城公司作为京科公司指定方，向新联经济社交付保证金20000000元并实际参与项目投资开发建设以及建成后的物业分配；合同还约定新联经济社协助办理项目的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》及有关消防、环保、人防等事宜的报批手续，还需负责协调政府有关部门的关系等。合同签订后，创融城公司向新联经济社支付了保证金，并对已取得《建设用地批准书》的20533平方米土地建设围墙加以围闭，并进行了土地测绘、项目设计规划等工作。2016年，新联经济社干部因故被判刑，新联经济社无人配合办理项目开工复工手续，导致项目搁置多年，造成我方损失。对新联经济社反诉答辩如下：1、新联经济社主张确认《白云区新联村项目合作框架协议书》和《新联村留用地项目合作开发合同书》及补充协议无效的理由不能成立。即便新联经济社原社长苏卓臻、杨棣深等人因本案合同向京科公司索贿，也不能认定两人与京科公司恶意串通损害村集体利益，也并不必然导致合同无效；案涉合同已经村民表决通过，与新联经济社的陈述不符；新联经济社认为涉案土地性质为国有划拨，未经政府批准导致合同无效的意见与现行法律法规及政策不符。按照广东省人民政府《关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》第一条第三项之规定，涉案土地应视为以出让方式取得的国有建设用地。该《意见》也鼓励将留用地开发建设为经营性物业。案涉创融城项目已经取得《“三资”管理审查备案表》，已经白云区人和镇国土规划所、人和镇政府、白云区农林局等审批。2、不同意向新联经济社退还土地并支付占有使用费。新联村主张合同无效的理由不成立，合同至今不能履行的原因也不在于京科公司。合同成立后，设立了广州市创融城房地产有限公司（以下简称广州创融城公司）作为项目公司，由新联经济社指派原社长苏卓臻作为法定代表人，但由于苏卓臻被判刑，新联经济社又未另行指派人员担任法定代表人，也不配合办理审批手续，导致项目未能推进；京科公司与新联村之间并非土地租赁合同关系，而是合作关系，土地是由广州创融城公司作为项目公司占有，新联经济社向京科公司主张返还土地、支付占有使用费主体不适格，亦无道理。新联经济社提出如下反诉诉请：1、确认双方于2015年11月16日签订的《新联村留用地项目合作开发合同书》无效；2、确认双方签订的《白云区新联村项目合作框架协议书》及两份补充协议无效；3、京科公司按涉案土地市场租金评估价为标准，向我社支付占有使用费（自2016年1月1日起，计至京科公司将案涉土地交还给我社之日止）；4、京科公司将案涉的新联村江人路以西，土名为“佛丫”、“长堆”的土地交还给我社；5、受理费由京科公司负担。事实和理由：京科公司与我社原社长苏卓臻等人恶意串通，未经公开招投标，未召开村民大会讨论表决，排除第三方房地产开发企业合作竞价的机会，于2012年6月7日由京科公司与我社签订了《白云区新联村项目合作框架协议书》，京科公司为此向苏卓臻等人行贿5000000元。2015年，由于我社土地被政府征用，国家划拨了32亩土地给我社作为补偿用于商业建设，并于2015年8月9日核发《建设用地批准书》，总面积为20533平方米。在苏卓臻等人推动下，京科公司与我社于2015年11月16日签订《新联村留用地项目合作开发合同书》，约定由我社提供案涉20533平方米的土地，由京科公司投资开发，项目建成后由我社取得30%物业，京科公司取得70%物业。合同签订后，我社即将涉案土地交付给京科公司，由其围闭至今，但京科公司因资金短缺、内部纷争等原因，至今未能履行与我社的合同，也未能办理相关审批手续，导致案涉土地长期闲置。由于案涉合同是京科公司行贿我社原社长签订，双方恶意串通损害我社集体利益，涉案合同未经村民大会讨论决定，也未经人民政府批准，故案涉合同应为无效合同。京科公司对合同无效负有过错，其依照无效合同占有我社的土地应予返还，还应按市场租赁价向我社支付占有使用费。对京科公司、创融城公司本诉答辩如下：不同意京科公司和创融城公司本诉诉请。案涉合同及其补充协议是京科公司与我社原社长恶意串通所签，内容有违法律强制性规定，损害我社集体利益；案涉土地出让没有采取公开招标的方式进行，损害第三方公平竞争的机会；案涉合同未经村民集体讨论决定，有违民主议定程序；涉案土地为国有划拨土地，我社是土地使用权人，涉案合同未经人民政府批准，故案涉合同和补充协议均为无效合同。我社与创融城公司之间并无合同关系，其并非本案适格主体。另外京科公司和创融城公司并无证据证明其存在1000000元待工损失。经审理查明：位于本市白云区人和镇江人路，土名为“佛丫”、“长堆”的20533平方米土地是因新联经济社集体土地被征收后，由国家作为征地安置安排给新联经济社用于发展生产的建设用地。该幅土地于2015年8月9日由广州市国土资源和房屋管理局核发《建设用地批准书》（穗国土建用字[2015]140号），用地单位为新联经济社，建设项目名称为商业用地项目，总用地面积为20533平方米，土地所有权性质为国有，土地取得方式为划拨，土地用途为村经济发展用地、批发零售用地、商务金融用地。2012年6月7日，京科公司与新联经济社签订《白云区新联村项目合作框架协议书》，约定双方合作开发新联经济社未经开发的土地，合作开发的土地位于新联村省道S267北侧的约1084.56亩土地；双方合作成立项目公司，具体负责项目开发建设；土地使用权归项目公司所有，由项目公司统一管理、统一对外签订出租合同和收租；项目公司二期以后开发用地应向新联经济社交纳土地租金；合作项目中已有60亩已经划定红线（属政府征地后的返还用地），新联经济社需进一步配合京科公司完善用地手续（包括土地规划、调整红线等），费用由新联经济社负担；首期用地开发，由京科公司承担全部建设资金，同时还需向新联经济社支付指标费、办证费等费用；新联经济社以土地出资占30%利润，京科公司以现金出资占70%利润；新联经济社收取定金后，不得再与第三方洽谈或签订意向书、协议书；首期用地作为商业和住宅项目开发；新联经济社应组织村民对合作开发事宜及利益分配方案进行讨论表决，并保证90%以上村民表决通过。合同另就其他权利义务进行了约定。2012年11月26日，京科公司与新联经济社签订《新联村项目合作框架协议书补充协议（一）》，约定首期用地60亩中，已有32亩符合两规，28亩仍不符合土规，且60亩用地均不符合二调图纸；对于符合两规，但不符合二调的32亩用地，由新联经济社继续办理手续，其余28亩用地由京科公司办理两规手续。同日，双方签订《新联村项目合作框架协议补充协议（二）》，约定双方决定先行办理60亩土地北侧相连的约126亩的地块开发，具体面积按政府正式批准为准，合作原则按双方签订的《白云区新联村项目合作框架协议书》原则执行；新联经济社负责理顺本村社员关系，确保项目顺利进行；两规办证由京科公司负责，费用列入项目成本；利润分成按《白云区新联村项目合作框架协议书》的约定，由新联经济社占30%，由京科公司占70%。2015年11月16日，京科公司与新联经济社签订《新联村留用地项目合作开发合同书》，约定双方合作开发位于北二环以南、××人路以西××142.5亩留用地，由新联经济社提供土地，由京科公司投资开发；合作开发总面积约142.5亩，目前已有20533平方米已取得《建设用地批准书》，其余留用地待相关指标落地后再继续完善相关手续，待政府审批手续完成后再按本合同约定的同等条件合作开发；项目名称为“创融城广场”，具体位于新联村江人路以西，土名为“佛丫”、“长堆”的地块；项目内容为商场、商铺、文化活动中心、综合娱乐中心和配套公寓等，规划指标根据《建设用地规划许可证》为准；双方共同组建“广州市创融城房地产开发有限公司”作为项目公司进行合作开发，由新联经济社指派人员担任法定代表人，由京科公司及其指派的创融城公司合并占股70%，由新联经济社占股30%；由京科公司及其指定的创融城公司作为实际投资人；首期合作项目建成后，由新联经济社分得30%物业，由京科公司和创融城公司分得70%物业；新联经济社协助京科公司办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》以及有关消防、环保、人防等报批手续，并负责协调有关政府的关系；创融城公司应于项目公司成立后十个工作日内向新联经济社支付保证金20000000元，项目完成后无息退还或以物业折抵；如因京科公司违约导致合同履行存在障碍的，应按每天20000元向新联经济社计付土地闲置费，违约或履行障碍持续超过180天的，新联经济社有权解除合同并没收定金。合同另就其他权利义务进行了约定。2016年5月5日，新联经济社向创融城公司开具收据，确认收到创融城公司交付的“创融城”项目保证金15000000元。京科公司、创融城公司、新联经济社和案外人郑焰于2015年12月31日出资成立广州市创融城房地产有限公司（以下简称广州创融城公司），由新联经济社原法定代表人苏卓臻担任广州创融城公司法定代表人。京科公司和创融城公司提出，京科公司和新联经济社签订上述《新联村留用地项目合作开发合同书》并由创融城公司向新联经济社支付了15000000元保证金后，新联经济社将案涉20533平方米土地交付给广州创融城公司管业，由广州创融城公司于2016年6月10日与案外人杨镇辉签订合同，委托杨镇辉在上述土地周边建设围墙加以围闭，并主张围墙造价为1200000元。京科公司和创融城公司还提出，京科公司与新联经济社签订《白云区新联村项目合作框架协议书》后，由新联经济社组织下属各经济合作社社员对双方留用地合作开发事宜进行了表决，并提交了部分经济合作社的社员表决结果和新联经济社村民代表大会表决结果（均为复印件）。新联经济社仅对2013年9月17日《广州市白云区人和镇新联村村民代表大会关于新联村留用地合作开发事宜的表决》予以认可，新联经济社抗辩当时的联社领导并未就与京科公司进行留用地合作开发等事宜召开村民大会进行讨论表决，仅以村民代表大会表决通过，有违民主议定程序。2017年2月14日，广州市国土资源和规划委员会向新联经济社出具《关于申请重新确认白云区人和镇江人公路旁创融城广场规划条件的复函》，重新提供规划条件：用地性质为商业用地（B1）兼容村庄建设用地（H14），用地总面积为20533平方米，同时还明确了经济技术指标、城市设计要求等事项。同年9月25日，广州市国土资源和规划委员会向新联经济社出具《关于同意延长有效期的复函》，同意延长案涉20533平方米用地的《建设用地批准书》的有效期至2018年9月25日。案涉土地至今仍未投入建设开发，双方均无提交证据证明案涉土地是具体于何时交付给广州创融城公司管业。京科公司和创融城公司主张，案涉20533平方米土地合作开发事宜已经向广州市白云区人和镇人民政府、广州市白云区农林局等部门报备，并向本院提交了《“三资”管理审查备案表》复制件，该表所列项目名称为创融城广场，权属单位为新联经济社，投资主体为广州创融城公司，联系人为郑焰，项目概况所列用地面积为20533平方米，白云区人和国土规划所审核了用地性质，新联村确认了符合民主程序等事宜，人和镇政府审查意见为“情况属实”，白云区农林局要求完成“三资”审查后继续办理后续手续。京科公司和创融城公司确认，案涉合作开发事宜仅进行了“三资”审查备案，并无通过农村产权管理服务平台或者公共资源交易平台公开交易。另查，新联经济社原干部苏卓臻、杨棣深利用担任新联经济社干部的职务便利，帮助京科公司和新联经济社推动土地合作项目，两人共向京科公司索贿5000000元。本院于2017年7月26日作出刑事判决，认定苏卓臻、杨棣深分别犯非国家工作人员受贿罪，分别判处苏卓臻有期徒刑五年，杨棣深有期徒刑二年，缓刑三年。以上事实，有《建设用地批准书》、《不动产权证》、《白云区新联村项目合作框架协议书》、《新联村留用地项目合作开发合同书》、表决结果、《关于申请重新确认白云区人和镇江人公路旁创融城广场规划条件的复函》、收据、《关于同意延长有效期的复函》、刑事判决书、《“三资”管理审查备案表》（复制件）和当事人陈述等证据可以证实。本院认为，京科公司与新联经济社签订的《白云区新联村项目合作框架协议书》及其补充协议、《新联村留用地项目合作开发合同书》虽然名为合作开发，但是根据上述合同、协议及补充协议的内容，京科公司和新联经济社并不共同承担房地产开发的经营风险，而是由新联经济社提供土地，由京科公司提供资金进行开发，新联经济社作为出地方，不承担经营风险，只收取固定比例的房屋，故从案涉合同、协议及补充协议的内容来看，双方之间的关系应当为建设用地使用权转让合同关系，本案案由应为建设用地使用权出让、转让合同纠纷。农村土地和城郊的土地属农民集体所有，是农民集体重要的财产，涉及农民集体的合法权益，农民集体出让其所有的土地使用权，应当严格按照法律规定的程序办理，同时应当符合相关政策要求。京科公司与新联经济社签订的《白云区新联村项目合作框架协议书》约定合作开发的土地面积为1084.56亩，《新联村留用地项目合作开发合同书》约定合作开发的土地为142.5亩（先行开发约100亩），其中已经取得建设用地批准书的土地面积为20533平方米，性质为国有划拨留用地，土地用途为村经济发展用地、批发零售用地、商务金融用地。根据现行《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。同时，依照《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》第十条第二款的规定，留用地使用权出让、转让用于经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理办法的意见》第三条第（七）项规定，农村集体经济组织依法出让、转让集体留用地使用权的，必须按照《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》实施，并通过农村产权流转管理服务平台公开交易。《广东省自然资源厅关于推进征收农村集体土地留用地高效开发利用的通知》第三条第(六)项也规定，农村集体经济组织依法转让无偿返拨的国有留用地使用权，应当通过公共资源交易平台按照公开转让程序确定受让人，由县级以上人民政府自然资源主管部门与受让人补签土地出让合同，由农村集体经济组织与受让人签订土地转让合同，将留用地的规划条件作为土地出让合同附件……农村集体经济组织出让、转让集体留用地使用权，经依法表决通过的，应当通过农村产权流转管理服务平台或公共资源交易平台公开交易。京科公司与新联经济社约定由新联经济社提供该联社的留用地进行投资开发，理应参照国有建设用地有关出让、转让的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行，通过农村产权流转管理服务平台或公共资源交易平台公开交易确定受让人。本案中，京科公司和新联经济社未经公开招拍挂、也不通过农村产权流转管理服务平台或公共资源交易平台公开交易，而是双方直接订立土地使用权出让、转让合同，明显有违上述法律和政策规定，有可能造成集体建设用地使用权价值折损，损害农村集体经济组织的利益。因此，案涉京科公司与新联经济社于2012年6月7日签订的《白云区新联村项目合作框架协议书》，于2012年11月26日签订的《新联村项目合作框架协议书补充协议（一）》、《新联村项目合作框架协议补充协议（二）》以及于2015年11月16日签订的《新联村留用地项目合作开发合同书》均应认定为无效合同。京科公司和创融城公司认为其受让案涉20533平方米土地已经当地镇人民政府和区农林局“三资”审查备案，但京科公司和创融城公司并无提交备案表的原件，即便该部分土地使用权转让确实已经进行“三资”备案，也不能认定已经通过招标、拍卖、挂牌或者农村产权流转管理服务平台公开交易，京科公司和创融城公司该项主张与上述国土管理法及相关政策的规定不符，本院不予采纳。无效合同自始不发生法律效力，京科公司、创融城公司主张继续履行合同，要求新联经济社办理案涉20533平方米土地的《建设用地规划许可证》或《建设用地批准书》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》等证照的诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。京科公司和新联经济社应当知道农村集体建设用地出让、转让的法律及政策规定，但是双方故意规避相关法律和政策规定，导致合同无效，双方均对合同无效负有过错。京科公司和创融城公司要求新联经济社赔偿待工损失1000000元，但没有提交证据证明该项损失的具体项目、依据等，因此本院对京科公司和创融城公司该项诉请不予支持。京科公司和新联经济社案涉合同、协议约定，成立广州创融城公司作为项目公司具体负责开发案涉项目，《白云区新联村项目合作框架协议书》还明确约定双方开发的1084.56亩土地在协议签订后，土地使用权归项目公司所有。根据现有的证据，涉案《新联村留用地项目合作开发合同书》约定的前期开发的约100亩土地是交付给广州创融城公司，并由其建造围墙进行围闭的，故实际管业该部分土地的主体应为广州创融城公司，新联经济社并无证据证明该部分土地由京科公司直接管业，新联经济社要求京科公司退还涉案“佛丫”、“长堆”的100亩土地缺乏理据，本院不予支持。同理，新联经济社要求京科公司支付土地占有使用费也无事实和法律依据，本院亦不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：一、确认广州京科房地产开发有限公司和广州市白云区人和镇新联村经济联合社于2012年6月7日签订的《白云区新联村项目合作框架协议书》，于2012年11月26日签订的《新联村项目合作框架协议书补充协议（一）》、《新联村项目合作框架协议补充协议（二）》以及于2015年11月16日签订的《新联村留用地项目合作开发合同书》无效；二、驳回广州京科房地产开发有限公司、深圳市创融城投资有限公司全部诉讼请求；三、驳回广州市白云区人和镇新联村经济联合社其他诉讼请求。本诉受理费13800元，由广州京科房地产开发有限公司、深圳市创融城投资有限公司负担；反诉受理费74900元，由广州市白云区人和镇新联村经济联合社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。判决生效后（当事人提起上诉的，以上诉法院生效判决为准），负有履行义务的当事人必须依法按期履行判决。逾期未履行的，其不得有高消费及非生活和工作必须的消费行为。本项内容在判决生效后即视为执行通知，违反本项通知的，人民法院在权利人申请执行立案或移送执行后，可立即采取强制执行措施，包括但不限于依法对相关义务当事人采取限制高消费、列入失信被执行人名单、罚款、拘留等，构成犯罪的，依法追究刑事责任。审判员  关则深二〇二〇年十二月二十九日书记员  周家怡