贵州省贵阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）黔01民终9801号上诉人(原审原告）：贵阳智杰驾驶培训学校有限责任公司，住所地贵州省修文县龙场镇阳明大道。法定代表人：唐彤。委托诉讼代理人：艾伦，贵州贵龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：开阳县开元商贸投资有限公司，住所地贵州省开阳县城关镇政府办公楼内。法定代表人：方亮。委托诉讼代理人：刘英东，贵州成城律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘仕江，该公司副总经理。上诉人贵阳智杰驾驶培训学校有限责任公司（以下简称：智杰驾校）因与被上诉人开阳县开元商贸投资有限公司（以下简称：开元公司）租赁合同纠纷一案，不服贵州省开阳县人民法院（2020）黔0121民初2010号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人智杰驾校上诉请求：1、撤销原判，改判支持上诉人全部诉请或将本案发回重审。2、一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：一、一审判决认定上诉人与被上诉人2015年6月1日签订的《土地租赁合同》因违反《合同法》第五十二条第（五）项的规定而无效并驳回上诉人全部诉请是错误的。（一）上诉人在涉案土地上开办驾校有合法的手续，使用的涉案土地不是非法占用，而是合法取得。1、涉案土地的性质不是耕地，是开阳县磷铵办修建马头寨小区时已征未用的属于大填方，利用价值低的剩余土地。2013年5月，为加强城市管理，规范开阳县城大型货车停车秩序，解决县城车辆乱停乱放及停车难问题，经开阳县人民政府专题会议（开府专议【2013】79号专题会议纪要）研究决定将该剩余地块（约63亩）交由开阳县城关镇人民政府建设开阳县马头寨大型停车场（如是耕地，开阳县政府是不能也不敢批准用于建大型停车场的），经开阳县城关镇人民政府专题会议（开城府专议【2013】3号，开城府专议【2013】4号）决定由被上诉人作为项目执行主体，负责规划设计和建设管理使用。2013年7月马头寨大型停车场建成并投入使用，由于各种原因，导致几乎无大型车辆停放，建设停车场所投入的资金难以回收。被上诉人为合理利用土地资源，盘活马头寨大型停车场，收回建设成本，同时解决易地扶贫搬迁及城关镇进城务工劳动力的就业培训问题，于2015年5月8日，向城关镇政府和开阳县城管局申请将该大型停车场的一部分地块（约15亩）租赁给上诉人开设开阳分校并作为科目二训练场。为此，双方经充分协商并在得到开阳县城关镇人民政府同意的情况下签订了《土地租赁合同》，上诉人根据该《土地租赁合同》取得了马头寨约15亩闲置空地7年的使用权，即自2015年6月1日起至2022年5月30日止。第一、二年租金15万元，从第三年起租金按上一年租金的5%递增支付。开阳县城关镇人民政府作为被上诉人的上级在《土地租赁合同》上加盖公章确认“情况属实”。之后，上诉人以该租赁的土地作为经营地点在开阳县市场监督管理局办理了开阳分校营业执照，在开阳县运管所办理了相关开设科目的批准手续。2、《土地租赁合同》签订后，上诉人向被上诉人缴纳了合同规定的租金、保证金，并与被上诉人签订了《贵阳智杰驾校开阳分校考场施工承包合同》、《贵阳智杰驾校开阳分校考场施工管理合同》，将开阳分校考场考区设施建设（土石方、围墙、考场道路及场区混凝土施工、办公室、考场监控楼等钢架主体施工、给水、排水设施等）承包给被上诉人施工和工程监理、管理。工程完工投入使用后，上诉人招聘管理人员、教练并开始招收学员进行驾驶培训，四年多时间为开阳培训了一大批合格驾驶人员，还解决了当地一部分人的就业（包括越战参战军人）问题。从合同签订至今，上诉人履行了全部合同义务，按时缴纳土地租金。合同履行期间，开阳县国土资源局（后变更为开阳县自然资源局）先后于2015年6月15日和2018年9月10日对包括上诉人租赁的土地在内的马头寨大型停车场发放临时用地批文，期限至2019年6月7日。在此期间，作为土地管理部门的开阳县自然资源局从没有说过上诉人使用涉案土地的行为是违法占用土地的行为。相反，开阳县人民政府2016年2月14日在给贵阳市监察局的《关于贵阳市监察局信访转办件的办理情况报告》中，专门对群众反映的涉及上诉人的有关问题逐一进行了调查核实，其中特别强调和确认上诉人开办驾校的行为合法，要求被上诉人严格执行合同，到期不再延长。如果说上诉人使用的涉案土地系非法使用，开阳县人民政府就不可能向上级部门做虚假陈述和定性，开阳县自然资源局也不敢两次给予临时用地许可。以上事实足以说明，上诉人与被上诉人签订的《土地租赁合同》是各方的真实意思表示，并且得到开阳县政府、开阳县自然资源局、开阳县城关镇政府的认可，双方已经实际履行了5年多。该合同是合法有效的合同，对各方具有法律约束力，受到法律保护。（二）一审判决对涉案土地的性质没有查清，属于遗漏案件关键事实，也是本案判决错误的根本原因。一审庭审中，上诉人提交了开阳县人民政府专题会议纪要（开府专议【2013】79号）、开阳县城关镇人民政府专题会议纪要（开城府专议【2013】3号，开城府专议【2013】4号）证明涉案土地系开阳县磷铵办修建马头寨小区时已征未用的属于大填方，利用价值低的剩余土地，不是农村集体土地，更不是耕地，被上诉人也没有提供证据证明该涉案土地系耕地。一审承办法官两次去开阳县自然资源局调取涉案土地的资料，因具体经办人不在没有调取到。第二次开庭中，被上诉人提交了一份2012年国土资源部颁布的《限制用地项目目录》（2012年本），该《目录》在第七“其他项目规定：下列项目禁止占用耕地，亦不得通过先行办理城市分批次农用地转用等形式变相占用耕地：6、机动车训练场项目.”对此证据，上诉人的意见是：首先，该证据是部门规章，不得对抗合同法规定及最高人民法院关于认定合同有效无效应当以全国人大颁布的法律和国务院颁布的行政法规为依据，部门规章和地方法规不能作为认定合同无效的依据。其次，本案涉案土地不是耕地，已经被政府征用为国有土地，只是利用价值低才批准用于建大型停车场。农用地（耕地）的所有权属于农村集体经济组织，政府在未征收为国有土地前无权改变其性质和用途。既然两级政府已经以会议纪要同意其作为大型停车场使用，开阳县自然资源局又下文作为临时用地，说明涉案土地根本不是农用地和耕地，否则，政府各部门就是违法。再次，如果不是耕地，即使农村集体经济组织将非耕地出租用于机动车训练场项目也并不违法。一审判决的错误在于：自始至终没有回答涉案土地的性质到底是农村集体土地还是国有土地，是耕地还是非耕地，这是一个重大问题，必须首先查清楚。（三）一审判决单方面根据开阳县自然资源局的《限期拆除通知书》来认定上诉人使用涉案土地违反了《合同法》第五十二条第（五）项的规定因而无效，其本质上是以一个行政机关未经立案、调查、听证、处罚程序而擅自作出的《通知书》作为判案依据，显然是不对的。首先，开阳县自然资源局以涉嫌违反《土地管理法》第二条，通知开阳县城关镇政府限期拆除上诉人地上设备、建筑物、构筑物等，该通知不是具体行政行为，没有经过立案、听证，更没有做出行政处罚，通知对象也不是上诉人，对上诉人没有约束力。被上诉人据此要求上诉人执行该《通知》也是错误的，无效的。其次，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。......”由上述规定可见，对未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门负责查处。本案上诉人即使临时用地批准手续到期没有延期，开阳县自然资源局和一审法院也不能因此认定上诉人之前使用土地的行为系违法行为，从而认定《土地租赁合同》为无效合同。是否属于土地违法行为认定的权利在县级以上地方人民政府土地行政主管部门（这里的县级以上不包括县级，本案应当是贵阳市自然资源局认定土地违法行为），因此，开阳县自然资源局以《限期拆除通知书》认定开阳县城关镇人民政府将涉案土地出租给上诉人涉嫌违法是越权违法行为，开阳县城关镇政府据此向上诉人发出《限期拆除通知书》也是越权和违法行为，何况上诉人与城关镇政府之间没有合同关系。一审判决以一个未查清事实的《限期拆除通知书》来认定上诉人使用涉案土地系违法并判决《土地租赁合同》无效是极为错误的，其判决的大前提首先发生了根本错误。二、被上诉人应当继续全面履行合同约定的义务。《合同法》第八条规定“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”《合同法》第107条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”。根据上述事实及理由，上诉人不同意解除或终止《土地租赁合同》，只有继续履行合同才能将剩余4000多名学员培训完毕，避免发生群体性事件，才能维护上诉人的财产权益，收回上诉人的投资。自2020年1月20日新冠疫情爆发以来，上诉人为响应政府号召，积极防疫，直到2020年4月才开始逐步恢复企业经营。今年的国务院《政府工作报告》及2020年4月17日，中共中央政治局会议提出“六保”，即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。其中保就业被列为首位。保就业的关键就是保中小微企业（是他们解决了中国90%的就业），就是保市场主体，就是保基本民生，民生保住了，就能稳住经济基本盘，兜住民生底线，就能恢复正常经济社会秩序。作为政府部门的开阳县自然资源局、城关镇政府在疫情期间不是响应党中央国务院号召，积极主动承担起支持企业发展的主体责任，为上诉人继续发放临时用地许可手续，而是在企业发展遇到困难的时候想到的是推卸责任，解除合同，将一个合法正常运转的企业活活搞死，将一系列严重后果甩锅给社会和国家。三、因被上诉人的行为已经构成违约，依照法律和合同约定应当承担违约责任，支付上诉人违约金50万元。《合同法》第114条规定“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。”本案《土地租赁合同》第八条第1项约定的违约金和违约责任：”甲乙双方违反本协议中的责任、义务或违约的，违约方应根据国家合同法及相关法规承担相应赔偿，赔偿违约金50万元。”从合同的履行来看，被上诉人没有履行其在合同中的“职责”条款，造成该出租土地的临时用地手续没有继续取得，同时被上诉人违反合同，多次来人或电话要求上诉人自行拆除驾校设施、设备、建筑物和构筑物，停止一切经营活动，撤离租赁土地，这些行为已经违反合同约定，构成根本性违约，违约行为一经发生，即应当按照合同约定承担违约责任，向上诉人支付违约金50万元。至于违约责任造成上诉人的经济损失，上诉人将根据本案判决情况另案提出。综上所述，上诉人诉请事实清楚，证据充分，符合合同和法律法规政策规定，一审判决错误，应予撤销或发回重审，上诉人请求二审法院判决支持上诉人上诉请求。被上诉人开元公司答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。理由如下：关于事实部分被上诉人并未违约，上诉人对涉案土地的性质是明知的，且依法获得相关土地的使用权。现在因为国土资源部门认为的驾校属于限制使用范围，无法继续办理临时用地手续，并非被上诉人的违约导致的，而是因为执法部门要求拆除。智杰驾校向一审法院提出诉讼请求：1、确认原、被告于2015年6月1日签订的《土地租赁合同》合法有效；2、判令被告继续履行合同；3、判令被告支付原告违约金50万元。一审法院经审理查明，2013年5月19日，开阳县人民政府会议决定将县磷铵办在开阳县马头寨小区已征未用的土地作为大型货车停车场用地，面积约63亩。2015年7月20日，开阳县住房和城乡规划建设局同意开阳县城关镇人民政府（三产公司）在城关镇东山村马头寨建设临时停车场，面积约63亩，同意建250平方米临时用房，今后建设需要时无偿拆除。2015年6月1日，原告智杰驾校与被告开元公司签订《土地租赁合同》，约定被告将位于开阳县城关镇东山村马头寨约15亩的闲置空地出租给原告，作驾校建设考场使用；租期为7年，自2015年6月1日至2022年5月30日止；租金及缴纳方式为第一、二年按起租日起提前10日内支付土地租金人民币15万元及后续保证金10万元；合同第六条甲方职责，甲方承诺提供合租修建考场的土地权属清晰，无纠纷、争议、抵押，土地使用权或土地流转经营权属甲方，甲方承诺项目修建完毕后，在不违反国家或地方相关规定的前提下，乙方有独立使用权、经营权、管理权、收益权，甲方不干涉乙方经营；乙方在修建、经营中，如项目立项审批、施工许可、供水、用电等需办理的审批手续或提供的相关资料，甲方协助乙方办理。第七条乙方职责：保证合规、合法经营，每年按时交付租金。第八条违约金和违约责任：甲、乙双方违反本协议中的责任、义务或违约的，违约方应根据国家合同法及相关法规承担相应赔偿，赔偿违约金50万元；本协议除国家政策、地震、战争等不可抗力因素可以终止，双方均不承担违约责任。合同签订后，原告将训练场建设完毕后投入使用。2015年6月15日，开阳县国土资源局下发开国土资复（2015）22号文件回复被告，同意将东山村集体土地4.2公顷作为大型停车场临时用地，使用期限为两年，从2015年6月14日至2017年6月14日。2018年9月10日，开阳县国土资源局回复开阳县城关镇人民政府，同意马头寨大型停车场临时用地，原使用期限为2017年6月7日至2018年6月7日，延期一年，从2018年6月7日至2019年6月7日。2019年6月3日，被告单位向开阳县城关镇党委、政府提交《关于马头寨大型停车场急需完善用地手续的报告》，2019年6月10日、2019年10月12日，被告先后两次书面通知原告尽快完善用地手续，并在手续完善前暂停相关业务；2020年4月22日，开阳县自然资源局向开阳县城关镇人民政府下达限期拆除通知书，认为将城关镇马头寨大型停车场租赁给原告做驾驶培训基地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，责令立即停止违法行为，自本接到本通知之日起十日内拆除设施设备、建筑物和构筑物。一审法院认为，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法占用土地。原告智杰驾校与被告开元商贸公司签订的《土地租赁合同》虽系原、被告双方真实意思表示，但该合同的履行还需以具备合法用地手续为前提条件；因原、被告双方办理的临时用地手续期限已于2019年6月7日届满，根据开阳县自然资源局下达的“限期拆除通知书”，原告不具备继续使用涉案土地开办驾校的合法手续，继续占用该土地做驾驶培训基地的行为已违反土地管理法规；原告诉请确认2015年6月1日原、被告双方签订的《土地租赁合同》合法有效的诉请，不符合法律规定，不予支持；因开阳县自然资源局下达“限期拆除通知书”，要求将涉案土地内设施设备、建筑物和构筑物予以拆除，对于未完成的合同时间实质上已不能继续履行，原告诉请判令继续履行合同不具备合法条件，不予支持；对于原告要求被告承担赔偿违约金50万元责任的请求，因涉案合同本身不具备合法要件，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定判决：驳回原告贵阳智杰驾驶培训学校有限责任公司的诉讼请求。一审案件受理费4400元，由原告贵阳智杰驾驶培训学校有限责任公司负担。二审中，上诉人向本院提交2020年10月13日被上诉人向上诉人出具的《收据》，拟证明原审判决结束以后被上诉人要求我方缴纳租金。对于上诉人提交的证据本院认定如下，因被上诉人对其真实性无异议，本院对其真实性予以认可。二审查明，被上诉人于2015年7月10日与开阳县城关镇东山村委会签订《用地协议书》，约定该村委会将开阳县城关镇东山村山台三组马头寨小区土地63亩交被上诉人修建大型停车场。另查明，上诉人于2020年10月13日向被上诉人交纳了2020年全年租金124031元，被上诉人并向上诉人出具了《收据》。查明的其余事实与原判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”,涉案土地系被上诉人与案外人开阳县城关镇东山村委会签订《用地协议书》后，出租给上诉人使用。被上诉人与案外人开阳县城关镇东山村委会签订的《用地协议书》产生的法律效力即是原属于该村委会的土地使用权转让给了被上诉人，故对于涉案土地的性质，被上诉人经本院询问称仍属于该村委会集体土地，上诉人主张该土地经征收并批准转用。对此，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”、第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准”，法律对土地征收及农用地转用审批作出了严格的程序规定，虽然开阳县人民政府会议纪要载明马头寨小区土地为“已征未用”，但并无证据证明涉案土地经过法律规定的审批程序转为建设用地。故，经开阳县国土资源局批准，上诉人取得临时用地使用权满两年后即无再取得临时用地使用权的合法依据，涉案《土地租赁合同》违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，应属无效，一审法院驳回上诉人原审诉请并无不当，依法应予维持。据此，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费8800元，由上诉人贵阳智杰驾驶培训学校有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长 周 俊审判员 姜彦宏审判员 颜 云二〇二〇年十二月十六日书记员 罗 艳