陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行申137号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张海涛。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西安市长安区斗门街道办。住所地：陕西省西安市长安区。法定代表人：宋林坛，主任。委托诉讼代理人：陈国常，该街办工作人员。委托诉讼代理人：刘晓蒙，陕西永嘉信律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省西咸新区沣东新城管理委员会。住所地：陕西省西咸新区。法定代表人：柳政，主任。委托诉讼代理人：赵佳艺，该管委会工作人员。委托诉讼代理人：宋克坤，北京德恒（西安）律师事务所律师。再审申请人张海涛因诉被申请人西安市长安区斗门街道办（以下简称斗门街道办）、陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东新城管委会）撤销行政协议一案，不服西安铁路运输中级法院(2019)陕71行终905号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。张海涛申请再审称：（一）一、二审判决适用法律错误。判断《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造货币化安置协议书（一）》（以下简称涉案协议）能否撤销不仅依据合同法第五十四条的规定，还应当适用行政协议司法解释第十一条第一款的规定，对该协议是否符合行政诉讼法第七十条的规定进行全面分析。该协议为制式协议，页数多，并非村民法律常识能够理解，也来不及了解详细内容，又未公示，存在胁迫、显失公平的情形，应当撤销。（二）涉案协议无事实与法律依据。涉案房屋搬迁及签订协议基于棚改项目，但被申请人未提供棚改项目的合法有效手续，也未提供征地审批文件。涉案补偿方案按照西安市棚改办法的规定应当由沣东新城管委会制定，由该新城土地储备中心制定不合法，未报西安市棚改办备案也不合法。涉案协议约定的补偿金额未执行涉案安置方案的规定，说明涉案协议补偿金额并非协商确定。（三）《西安市棚户区改造货币化安置实施细则》（以下简称涉案实施细则）《西咸新区沣东新城棚户区改造货币化安置实施细则》（以下简称涉案货币化安置实施细则）及《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》（以下简称涉案实施方案）属于违法的规范性文件，应当审查。一审认为涉案实施方案不是规范性文件，对其他两份文件未认定。二审认定上述文件不属于规范性文件错误。根据国办发〔2018〕37号《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的规定，上述文件均属于规范性文件。对于涉案实施方案曾有法官建议通过规范性文件审查维权，该方案并非土地管理法实施条例规定的征地补偿安置方案，不适用协调、裁决（复议）等程序。请求撤销二审判决及涉案协议，对涉案实施细则、涉案货币化安置实施细则及涉案实施方案的合法性进行审查。沣东新城管委会答辩称：（一）涉案协议内容及签订程序符合法律规定，不存在违法情形。张海涛所在新庄村集体土地经陕西省人民政府批准征收，其本人于2017年向管委会下属机构沣东新城棚户区改造办公室、斗门街道办出具搬迁安置委托书、确认书，承诺该协议是其真实意愿，无条件认可该协议的全部内容，表明该协议内容不违反法律禁止性规定，亦不符合合同法第五十二条、第五十四条关于合同无效、可撤销的情形，张海涛要求撤销无任何事实及法律依据。（二）涉案实施细则并不是涉案协议作出的依据，张海涛要求附带审查于法无据。（三）涉案实施方案已经西安铁路运输法院（2018）陕7102行初2092号行政裁定认定为对张海涛的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性，其要求附带审查，不符合行政诉讼法第五十三条的规定。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回张海涛的再审申请。斗门街道办答辩称：（一）涉案协议是在平等、自愿、协商一致的基础上签订的，不具有可撤销的情形。该协议虽然一方为行政机关，但协议内容是双方协商的结果，体现了双方共同的意思表示，应当适用合同法进行审查。张海涛称胁迫及非本人真实意思表示，未提供证据证明。案涉土地征收有合法审批手续，协议内容及签订程序均符合法律规定，不违反国家法律强制性规定，张海涛要求撤销不符合法律规定。（二）张海涛要求对涉案实施细则、涉案货币化安置实施细则及涉案实施方案的合法性进行审查不符合法律规定。上述文件针对的是特定区域内的特定权利人，且不能反复适用，不属于行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，不属于审查范围。张海涛实际是对补偿标准有异议，应当依法申请裁决。张海涛的再审申请理由不能成立，请求驳回其再审申请。经审理查明：再审申请中，双方对张海涛签订涉案协议、领取了选择房卡及安置补偿款均无异议，双方认可涉案协议除了安置房没有安置到位外，该协议的其他内容均已履行。2017年2月13日，沣东新城土地储备中心与斗门街办签订征地拆迁类工作委托协议，委托进行集体土地征收、地面附着物补偿、宅基地房屋拆迁安置补偿及回迁等。以上事实，有附卷材料佐证，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条关于行政诉讼法没有规定的，可以适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，参照本案协议签订时适用的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十五条第二款关于“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理”、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定关于“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第十一条关于“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查”、第十四条关于“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议”、《中华人民共和国合同法》第五十四条关于“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销”、第五十五条关于“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权”的规定，行政协议具有既有行政性，又有合同性，对行政协议的审查首先要依据行政诉讼法关于行政行为的审查标准，审查行政行为是否证据充分、认定事实清楚、程序合法、超越职权、滥用职权、明显不合理。如果行政法、行政诉讼法对此未作规定的，又要依据不违反行政法律规范的民事法律规范进行审查。本案中，涉案协议系在征收过程中，为解决安置补偿问题，有关行政机关与被征收人就安置补偿问题达成的协议，张海涛要求撤销该协议，首先应当适用行政法及行政诉讼法关于行政行为审查的标准，在行政法及行政诉讼法没有规定时，应当适用民事法律规范的有关规定进行审查。本案中，张海涛要求撤销涉案协议，首先要审查签订协议的沣东新城棚户区改造管理办公室、斗门街道办是否具有法定职权，根据案涉实施方案及其细则规定，该XX室XX城管委会下设的专门负责该区域征收补偿工作的内设机构，斗门街道办系征收所在地的行政机关配合安置补偿工作，均具有签订安置补偿协议的职权，XX室XX城管委会的下属机构，不能独立承担行政责任，其签订该协议的后果依法由该管委会承担；其次，审查签订该协议的事实是否清楚问题，沣东新城棚户区改造办公室、斗门街道办组织人员对张海涛涉案征收范围内的财产进行了登记、评估，张海涛出具了委托书、承诺书认可该财产，对评估结果也未提出异议，签订该协议的事实清楚；第三，关于签订程序问题，张海涛认可该协议是其本人签订，程序并无不当；第四，签订该协议也不存在行政机关超越职权、滥用职权或者明显不合理等问题。因此，签订涉案协议不违反行政诉讼法的有关规定。同时，张海涛请求撤销涉案协议，签订该协议时的行政诉讼法及其司法解释对撤销行政协议没有规定，依据当时适用的合同法关于撤销合同的规定，因订立合同时存在重大误解、显失公平，或者一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销，但应当提供证据证明存在合同应当被撤销的上述情形。本案中，张海涛认为案涉项目非棚户区改造项目，行政机关以棚户区改造项目名义签订涉案协议构成欺诈，但该协议严格按照涉案实施方案及实施细则执行，并未损害张海涛的合法权益，张海涛也领取了协议约定的安置补偿款，且张海涛未提供充分证据证明行政机关签订涉案协议存在胁迫、欺诈等情形，其请求撤销涉案协议，无充分事实及法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，由县级以上地方人民政府协调，对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服，要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。上述规定，明确了对征收补偿安置方案不服进行协调、裁决的途径，是对不服补偿安置方案救济途径的特殊制度安排，被征收人应当按照此规定行使权利。本案中，张海涛不服补偿安置方案，应当按照上述规定进行救济，其在本案中提出一并审查，不符合相关规定。综上，张海涛再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回张海涛的再审申请。   审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    涂道勇   二〇二〇年十二月十七日 书  记  员    高晨露1