关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕西省高级人民法院 行 政 判 决书 （2020）陕行终749号 上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：李明远，市长。委托诉讼代理人：康健，西安曲江新区管委会工作人员。委托诉讼代理人：辛智强，陕西丰瑞律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：王娟，女，1985年10月29日出生，汉族，住陕西省西安市雁塔区。委托诉讼代理人：刘小虎，男，1986年8月13日出生，汉族，住陕西省西安市雁塔区，系王娟之夫。上诉人西安市人民政府（以下简称西安市政府）因被上诉人王娟诉其信息公开一案，不服西安铁路运输中级法院(2020)陕71行初342号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：2019年11月30日，王娟向西安市政府派出机构西安曲江新区管理委员会（以下简称曲江管委会）曲江城改办提出信息公开申请，申请公开瓦胡同村拆迁安置补助费（俗称过渡费）信息。2019年12月27日，曲江管委会信息公开领导小组对王娟作出《政府信息公开告知书》[2019]第325号，王娟对该信息告知行为不服，王娟向陕西省人民政府申请行政复议。2020年3月27日，陕西省人民政府作出陕政复决字[2020]14号《行政复议决定》，撤销《政府信息公开告知书》[2019]第325号，责令曲江管委会重新作出答复。被告在城改办工作人员保存有瓦胡同村的拆迁资料的特定电脑上进行检索，检索后未发现申请公开的信息。2020年5月13日，曲江管委会信息公开领导小组作出[2020]第56号《政府信息公开告知书》，其中载明：关于您申请公开的曲江城改办制作和保存的瓦胡同村拆迁安置补助费发放名单信息不存在。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第四项规定，特此告知。王娟对[2020]第56号《政府信息公开告知书》不服，提起本案诉讼。原审法院认为：在政府信息公开案件中，原告的请求权基础是其对申请公开的政府信息享有知情权，法院应当重点审查的是原告（请求权主体）申请公开的政府信息是否存在以及被告是否尽到全面检索义务的问题。如果政府信息是否存在的事实尚需行政机关调查、裁量的，应当判决其在一定期限内重新答复；如果原告请求不成立，则应当判决驳回原告的诉讼请求。首先关于王娟是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。人民法院审查原告主体资格时，应当审查起诉人是否与被诉行政行为有利害关系。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；（二）认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；（三）认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；（四）认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；（五）认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。在政府信息公开案件中，申请获取政府信息，是《政府信息公开条例》赋予公民、法人或者其他组织的权利。行政机关针对申请作出的决定，均影响了申请人信息获取权的行使或实现。而针对“利害关系”的审查系针对政府信息公开行为，并非政府信息公开行为的标的（政府信息的内容）。本案中，原告申请公开瓦胡同村拆迁安置补助费，被告对此作出《政府信息公开告知书》。在审查原告主体资格时，应当审查原告王娟与被告作出《政府信息公开告知书》是否有利害关系，而非王娟与《政府信息公开告知书》中的具体内容是否有利害关系。王娟系《政府信息公开告知书》的相对人，与被诉行政行为有利害关系，其对《政府信息公开告知书》不服有权提起行政诉讼，具有原告主体资格。被告辩称原告王娟与申请公开内容无利害关系，不具有原告主体资格的观点不能成立。其次，关于原告所申请公开的政府信息是否存以及被告是否尽到全面检索义务的问题。《政府信息公开条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。” 根据上述法律规定，原告所申请的信息被告答复原告申请公开的信息不存在，应对该信息不存在的事实承担举证责任，其应提供证据证明已经履行全面检索义务，并对搜索的方法和结果作必要的说明，必要时提供相关的调查结果材料，即应包括检索的对象是否正确、检索的范围是否全面、检索的方法是否妥当、检索的人员是否尽职。本案中，西安市政府提供的证据只能证明曲江城改办进行了检索，不能证明其履行了全面的检索义务，亦不能排除王娟申请公开的信息客观存在的可能性。最后，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定：“被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。”该款是对政府信息不存在案件举证方式作出的特别规定，但申请公开的政府信息是申请政府信息公开行为的标的物，不属于案件审理的证据，当事人不能以调取证据为由申请人民法院调取申请公开的政府信息。在政府信息公开案件中，原告的请求权基础是其对申请公开的政府信息享有知情权。具体到本案中，王娟提供的相关证据不能证明相关政府信息系由曲江管委会制作、保存的，其所申请公开的信息是否存在，还有待被告履行合理检索义务进行调查方能确定，因此，王娟在本案中要求直接公开其申请信息的裁判条件并不成就。综上，西安市政府派出机构曲江管委会信息公开领导小组作出的[2020]第56号《政府信息公开告知书》应予撤销。同时被告未能尽到审慎审查和全面履行检索义务，应对原告王娟所提政府信息公开申请重新调查并作出答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《政府信息公开条例》第十条第一款，判决：一、撤销[2020]第56号《政府信息公开告知书》；二、责令西安市政府在法定期限内对王娟的政府信息公开申请重新作出处理。案件受理费50元，由西安市政府负担。上诉人西安市政府上诉称：（一）原审法院认定针对利害关系的审查系针对信息公开行为，并非政府信息公开行为的标的（政府信息的内容）、王娟系《政府信息公开告知书》的相对人，与被诉行政行为有利害关系，并据此认定王娟对《政府信息公开告知书》不服有权提起行政诉讼，具有原告主体资格，属认定事实不清，适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定中的利害关系，是指被诉行政行为有可能对原告的合法权益造成区别于他人的不利影响或侵害。政府信息公开案件中，起诉人如果不能初步证明与申请的政府信息有利害关系，行政机关是否公开该信息或以何种方式公开，均不会对申请人的权利义务造成影响。作为普通公民申请政府信息公开，其知情权与其他公民并无实质区别，被诉政府信息公开行为对其知情权不会造成区别于其他人的特别损害或不利影响。因此，政府信息公开案件中，王娟与被申请的政府信息没有利害关系，不具有原告资格。王娟一户与西安市国土资源局曲江新区分局已达成《拆迁安置补偿协议》并实际入住了回迁安置房屋，其对原房屋及宅基地所享有的权利已经通过安置补偿实现且无争议。王娟近年来频繁申请行政复议并提起诉讼，实质是其丈夫刘小虎认为自己及其子女应得到安置补偿。但刘小虎与其子女是在确定瓦胡同村被拆迁人资格截止日之后迁入或落户到瓦胡同村，不属于被拆迁安置对象。以上事实已经（2019）陕7102行初1007号、（2019）陕71行终577号、（2020）陕行申103号裁判文书确认。（二）原审法院认定其提供的证据不能证明曲江城改办进行了检索，不能证明履行了全面检索义务，不能排除所申请公开信息客观存在的可能性，属认定事实不清，应予撤销。王娟所申请公开的由曲江城改办制作并保存的瓦胡同村安置补助费发放名单，XX城XX村拆迁安置经办部门，王娟申请公开的信息被批转至曲江城改办作出回复。经查，王娟所称的瓦胡同村安置房分配名单、瓦胡同村经营性用房收益分配名单、安置补助费发放名单等信息并不存在。曲江城改办作为具体经办部门，在存储瓦胡同村安置资料的电脑上就王娟所申请的信息进行了全字段的检索，并在档案室对涉及瓦胡同村拆迁安置的全部档案资料进行了查询，均未发现相关信息。曲江城改办已经尽到了全面、合理的检索义务。（三）王娟在其无理补偿安置要求得不到满足的情况下，反复多次提起类似的诉讼，目的不当，有悖诚信，属于典型的滥用诉权行为，依法应不予立案。《政府信息公开条例》的立法目的是保障社会公众获取政府信息的知情权，但公民获取政府信息必须在现行法律框架内行使，应当按照法定条件、程序和方式进行。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定，要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。王娟及其委托诉讼代理人刘小虎提出的众多信息公开申请，实质是使刘小虎等不符合拆迁安置条件的人员获得不合理补偿，该请求不符合安置条件已经明确，王娟及刘小虎仍以信息公开及诉讼的方式反复、多次诉讼，已经构成滥诉。（四）原审法院在未对王娟诉请实质进行深入审查并综合判断的情况下，直接判决撤销被诉信息公开告知书并重新进行答复，导致行政程序及司法程序空转。请求：撤销原审判决，驳回王娟的诉讼请求。一、二审案件受理费由王娟承担。被上诉人王娟答辩称：（一）原审法院认定其与被诉行政行为具有利害关系，认定事实清楚。根据《政府信息公开条例》的规定，依申请获得政府信息是信息公开条例赋予公民的权利，公民有权利申请相关政府信息，其中并未规定公民申请公开政府信息必须与申请的政府信息内容具有利害关系。本案中，其依法向曲江管委会申请公开政府信息，曲江管委会向其作出政府信息公开告知书，该告知书的相对人是其本人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，其有权对该告知书提起诉讼。（二）西安市政府提供的证据不能证明已经履行了全面的检索义务，不排除涉案信息真实存在的可能。其通过曲江管委会网站向曲江管委会提交政府信息公开申请，曲江管委会应是信息公开的主体。曲江管委会根据曲江城改办的情况说明即认为已经履行了全面检索义务，不符合法律规定。（三）在信息公开中，其依法申请公开政府信息、依照法律的规定行使诉权，西安市政府以滥诉、恶意诉讼回避应该履行的政府信息公开义务；在诉讼中，西安市政府通过对法律的曲解，认为其没有诉权，与所申请公开的信息没有利害关系，意图剥夺其知情权。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案审理的焦点为王娟是否具有申请公开涉案信息和提起本案诉讼的资格以及涉案信息公开回复是否符合法律规定。关于王娟的主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。2019年4月30日《政府信息公开条例》修订后，已经删除了原条例中关于信息公开“三需要”的规定，这是我国建设“法治政府”的重大举措，判断申请人是否具有申请信息公开的资格和对行政机关的答复提起诉讼的资格，不应再以所谓的“三需要”作为判断标准。西安市政府仍秉持申请信息公开的公民必须与其所申请公开的信息具有利害关系为由，主张王娟不具有提起本案诉讼的主体资格，显然与建设“法治政府”的现代法治精神相悖，也不符合相关法律、法规及司法解释的规定。更何况，王娟所申请公开的信息系瓦胡同村拆迁安置补助费发放名单信息，根据《政府信息公开条例》的规定，王娟作为瓦胡同村村民，有权申请公开该信息。曲江管委会按照王娟的申请作出被诉《政府信息公开告知书》，王娟作为相对人，在其不服该告知时当然有权提起诉讼。西安市政府认为王娟不具有申请公开涉案信息和提起本案诉讼的资格，于法无据。关于涉案信息公开回复是否符合法律规定的问题。《政府信息公开条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案中，西安市政府的派出机构曲江管委会负责曲江新区范围内土地的征收和拆迁安置工作，瓦胡同村位于曲江新区范围内，瓦胡同村的拆迁安置过程中形成了的信息应保存与曲江管委会或其所属部门。因王娟申请公开的信息为瓦胡同村拆迁安置补助费发放名单信息，属于拆迁安置过程中形成的信息，若该信息存在，则应保存于曲江管委会或其所属部门。同时，虽然王娟在信息公开申请中错误的认识涉案信息保存在曲江城改办，但曲江管委会作为曲江城改办的主管部门，是曲江新区的拆迁安置及相应政府信息公开的主管机构，在正确理解王娟的信息公开申请的情况下，由其负责该信息的查询和公开工作，符合常理，亦不违反法律的规定。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。”根据上述法律规定，政府信息公开部门应对所申请信息不存在的理由承担举证责任。政府信息按照存储介质分类，存储方式可分为纸质存储、电子介质存储和其他媒介存储。因存储方式的不同，对存储信息的检索应根据存储方式的特点采取相应的检索方式。同时，在对电子介质存储的检索，应采取多种检索方式全面检索，以保证信息检索的准确、全面、可靠。本案中，曲江管委会提交的证据只能证明对所申请的信息在曲江城改办进行了检索，检索的范围限于电子存储介质。不能证明其已经履行了全面的检索义务，不排除所申请信息在其他部门以其他方式存在的可能。故涉案信息公开告知回复所申请公开的信息不存在并称已经进行了全面检索，缺乏事实依据。综上，上诉人西安市政府的上诉请求及理由不能成立，不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人西安市人民政府承担。本判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    张安品审  判  员    张慧颖   二〇二〇年十二月十四日 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮1