陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终686号 上诉人（一审原告）：张海水上诉人（一审原告）：罗文上诉人（一审原告）：仝瑶，上诉人（一审原告）：仝怡鑫 共同委托诉讼代理人：仝向荣上诉人（一审原告）：仝向荣，五上诉人共同委托诉讼代理人：王军，陕西缔伍律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西安市鄠邑区人民政府。住所地：陕西省西安市鄠邑区。法定代表人：李化，区长。委托诉讼代理人：杜玮祎，西安沣京工业园管理委员会工作人员。委托诉讼代理人：杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。   张海水、罗文、仝瑶、仝怡鑫、仝向荣（以下简称张海水等）诉西安市鄠邑区人民政府（以下简称鄠邑区政府）行政协议无效一案，不服西安铁路运输中级法院(2018)陕71行初170号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月18日公开开庭对本案进行了审理。上诉人仝向荣及张海水、罗文、仝瑶、仝怡鑫的委托诉讼代理人仝向荣、上述五位上诉人的共同委托诉讼代理人王军，被上诉人鄠邑区政府委托诉讼代理人杜玮祎、杨东峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明：2018年12月1日，为XX大道及XX号路拓宽项目，西安沣京工业园管理委员会（以下简称沣京管委会）发布通告，XX道XX线范围内涉及的村民宅基地上房屋实施拆迁。张海水、仝向荣、罗文、仝瑶、仝怡鑫系西安市鄠邑区XX镇XX村XX组XX户村民，户主为仝水义。2018年12月21日，沣京管委会作为甲方与乙方仝水义签订的《西安市鄠邑区房屋搬迁改造项目搬迁安置协议书》（以下简称涉案协议）记载，乙方原房屋地址：XX乡XX村XX组，家庭人口情况：户主张海水，儿媳罗文，孙女仝瑶，孙子仝怡鑫。经核实乙方宅基地间数叁间，原农业人口数4人。依据《沣京棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，结合乙方宅基地房屋和人口的核实结果，甲方对乙方做如下安置：应安置住房总面积280㎡，其中住房安置140㎡，货币化安置140㎡，经济发展用房40㎡。次日，仝水义向沣京管委会交回整院房屋，之后领取房屋安置卡及搬迁补偿安置费用。2019年1月27日，西安沣京棚户区改造项目拆迁指挥部将仝水义整院房屋拆除。2020年4月23日，张海水、仝向荣、罗文、仝瑶、仝怡鑫提起诉讼，请求确认涉案协议无效，要求鄠邑区政府、沣京管委会对五位上诉人及仝水义6人进行补偿安置。另查明：2019年9月23日，陕西省人民政府作出陕政土批[2019]826号《关于西安市鄠邑区2018年度第三十六批统一征收集体建设用地的批复》（以下简称826号批复），同意将西安市鄠邑区乡级土地利用总体规划确定的XX镇XX村XX组5.4836公顷集体建设用地依法征收为国有。经查，沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构，不是本案的适格被告。经释明，张海水等当庭撤回对沣京管委会的起诉。一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，涉案协议的甲方为沣京管委会，根据西安市鄠邑区机构编制委员会《关于成立西安沣京工业园管理委员会的通知》，沣京管委会系鄠邑区政府的派出机构。因此，鄠邑区政府系本案的适格被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。本案中，沣京管委会2018年12月1日发布的通告虽被确认违法，但未被撤销，其效力依然保留。另外，案涉土地在2019年9月23日已取得了陕西省人民政府的审批土地件。沣京管委会作为鄠邑区政府的派出机构与张海水等所在户户主签订涉案协议的行为，根据最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款的规定，应认定为委托。综上，涉案协议不存在损害国家、社会公共利益，以及实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第二款规定，法庭向张海水等释明，张海水等不同意变更诉讼请求，坚持请求确认涉案协议无效。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回张海水等的诉讼请求。案件受理费50元，由张海水等负担。张海水等上诉称：请求撤销一审判决，改判确认涉案协议无效。理由是：（一）一审判决认定事实错误。其一家六口人在方家寨村有合法宅基地和三间房屋，享有获得补偿安置的权利，仝水义没有资格签订涉案协议，对此一审判决未查明。涉案征收土地批复未经举证、质证，不能作为定案依据。（二）一审判决驳回其诉讼请求没有事实和法律依据。沣京管委会不具有行政主体资格，不具备补偿安置的法定职权，鄠邑区政府和沣京管委会未提供证据证明其签订涉案协议的法律依据及该行为的合法性，涉案协议无效。根据土地管理法实施条例第二十五条的规定，沣京管委会没有作出方家寨村集体土地征收的主体资格，鄠邑区政府也未提供作出征收决定、安置方案以及委托签订涉案协议行为的证据和法律依据，该协议的甲方不具有实施主体资格，根据法无授权不可为原则，减损权利或者增加义务的行政行为没有法律依据，属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法的情形。鄠邑区政府没有权力私自征收土地，也未取得涉案土地征收批复，根据合同法第五十二条第五项的规定，签订涉案协议的行为属于违反法律、法规的强制性规定的情形，该协议自然无效。一审判决认定该协议不具有无效情形，显属违法。鄠邑区政府答辩称：没有证据证明张海水一家及其户主违背真实意愿委托并签订涉案协议，张海水等所在村集体土地经省政府批准征收，该批复经过举证、质证，可以作为定案依据。沣京工业园是经批准的省级经济开发区，是地方性法规授权的组织，是行政主体，具有签订行政协议的资格，所签订的协议不能被认定为无效。方家寨村的房屋搬迁由沣京管委会实施，张海水等起诉鄠邑区区政府没有事实和法律依据。一审判决认定沣京管委会的法律地位有误，其他事实认定清楚，证据充分，判决结果正确。请求变更裁判理由，驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明：根据西安市鄠邑区机构编制委员会鄠编发[2018]44号《关于成立西安沣京工业园管理委员会的通知》成立沣京管委会。该通知明确该管委会是鄠邑区政府的派出机构。一审判决查明事实中的826号批复，二审中鄠邑区XX号系笔误，应为827号。结合鄠邑区XX号批复及举证质证情况分析，本院认定该批复文号为827号，一审查明事实中记载文该批复的内容正确。（2020）陕行终278号行政裁定认为，“因土地征收补偿以户为单位进行，仝水义作为户主代表该户签订搬迁安置协议、领取房屋安置卡及补偿安置费用并交回整院房屋的效力及于包括仝向荣、张海水、罗文、仝瑶、仝怡鑫在内的该户所有成员。另外，仝水义与沣京管委会签订的补偿安置协议并不存在损害国家利益等无效的情形，也无证据证明该协议是仝水义受到欺诈、胁迫等情形而订立，仝向荣、张海水、罗文、仝瑶、仝怡鑫的合法财产权益在仝水义与沣京管委会签订的补偿安置协议中已经得到保护。”以上事实，有附卷材料佐证，本院予以确认。对一审查明的其他事实，双方当事人无异议，本院予以确认。本院认为：本案张海水等要求确认涉案协议无效。涉案协议是行政机关在集体土地征收过程中与被征收人就征收补偿事宜达成的协议，是行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于我国行政诉讼法上的行政协议。行政协议既具有行政行为的属性，又体现合同的一般特征。因此，审查行政协议是否无效，既要审查作为行政行为必须具备的主体、内容、程序和形式等要件，即签订行政协议的行政主体是否具有行政职权、是否存在超越或者滥用职权、所实施的行政行为内容是否合法适当、程序是否合法等是否存在重大且明显违法的情形，又要审查是否存在民事法律规范关于合同无效的规定。关于涉案协议作为行政行为是否无效问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”本案中，首先，签订涉案协议的沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十一条的规定，沣京管委会没有行政主体资格，其签订涉案协议的行为视为鄠邑区政府的委托，沣京管委会受鄠邑区政府的委托签订涉案协议，不违反法律规定。张海水等认为该管委会因不具有行政主体资格因而签订涉案协议无效的观点不能成立，本院不予支持。鄠邑区政府认为该管委会为省级政府批准设立的开发区，具有行政主体资格，能够承担法律责任，与事实不符，本院不予采纳。其次，关于涉案协议内容是否合法问题，涉案协议根据该项目征收补偿安置方案，结合张海水家庭人口、房屋面积确定了安置房屋面积、过渡搬迁方式、过渡期限、费用结算等，不违反法律法规规定。第三、关于签订涉案协议的程序及形式问题，鄠邑区政府提供了代表张海水户的仝水义签名的申请书、授权委托书、承诺书、该村两委会盖章的改造项目户籍人口和宅基地认定表等，该协议甲方盖有沣京管委会印章、法定代表人印章、经办人签字及乙方仝水义签名，签订涉案协议不违反法律及涉案通告的规定。第四、关于涉案协议的形式问题，涉案协议为书面形式，有利于明确协议各方的权利义务，不违反法律规定。关于涉案协议适用民事法律规范是否无效问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定：“具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。”第一百五十三条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”第一百五十四条规定：“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。”本案中，涉案协议不存在双方恶意串通损害国家、集体或者第三人合法权益问题。张海水等认为签订该协议存在欺诈、胁迫的情形，根据上述法律规定，以欺诈、胁迫手段签订协议，只有损害国家利益的，才能认定为无效，张海水等未提供充分证据证明存在欺诈、胁迫损害国家利益的情形，该理由不能成立。张海水等还提出由于涉案协议签订之前未取得征收土地批复等，一审中，鄠邑区政府提供了涉案征收土地批复，并进行了举证、质证，证明涉案土地征收已经获得批准，张海水等以此认为涉案协议无效，理由不足。对于张海水等认为涉委托书虚假、该户应当按6人进行安置等，由于在征收补偿安置过程中，一般由户主代表家庭成员签字，因涉案协议仝水义的签字真实，符合一般情况，该签字效力及于全体家庭成员。该户仝水义及仝向荣均为非农业户口，不符合补偿安置条件。因此，张海水等要求确认涉案协议无效，理由不能成立。综上，张海水等要求确认涉案协议无效的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持；一审判决驳回张海水等诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由张海水、罗文、仝瑶、仝怡鑫、仝向荣承担。本判决为终审判决。    审 判 长   马 小 莉审 判 员   杨 成 会审 判 员   涂 道 勇       二○二○年十二月二十三日 书 记 员  高晨露  1