关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终814号 上诉人（原审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城区政府大院。 法定代表人：赵一德，省长。委托诉讼代理人：孙逸帆，陕西省司法厅工作人员。被上诉人（原审原告）：邢建设，男，1960年2月23日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。被上诉人（原审原告）：李群英，女，1971年7月20日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。被上诉人（原审原告）：谢秀芳，女，1947年9月26日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。委托诉讼代理人：邢国琳，男，1979年12月2日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区，系谢秀芳之子。被上诉人（原审原告）：张备战，男，1969年10月25日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。委托诉讼代理人：张从利，女，1969年6月27日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区，系张备战之妻。四被上诉人共同委托诉讼代理人：李小乐，北京京坤律师事务所律师上诉人陕西省人民政府（以下简称省政府）因被上诉人邢建设、李群英、谢秀芳、张备战（以下简称邢建设等4人）诉其行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院(2020)陕71行初694号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：2018年7月16日，省政府作出陕政土批[2018]496号《关于西安市临潼区2017年度第八批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将西安市临潼区乡级土地利用XX街道办事处XX村XX组10.2827公顷集体农用地转为建设用地，同意将上述转用后的10.2827公顷土地，连同上述有关村组2.7248公顷建设用地，两项合计13.0075公顷集体土地依法征收为国有，用于城市建设。2018年9月3日，原西安市国土资源局作出[2018]第151-2号《征收补偿安置方案公告》（以下简称151-2号公告），将《征地补偿安置方案》的内容和有关事项予以公告，具体包括“建设用地项目名称，征收土地位置，征收土地权属、地类、面积、征地补偿标准，被征收土地农业人员安置办法等事项”。2018年11月15日，西安市人民政府作出市国土字[2018]第487号《关于同意征收临潼区零口街道王庙村等有关村组集体土地补偿安置方案的批复》（以下简称487号批复），内容为：“经审查，原西安市国土资源局临潼分局所报征地补偿安置方案确定的补偿标准合法，经研究，市人民政府同意原西安市国土资源局临潼分局呈报的《征地补偿安置方案》”。邢建设等4人于2020年5月11日向西安市人民政府邮递协调申请书，要求对151-2公告确定的征地补偿安置方案及标准进行协调。邢建设等4人不服151-2号公告载明的补偿标准，于2020年8月6日向省政府申请行政复议，要求撤销该补偿安置方案。被告陕西省人民政府于2020年8月7日作出陕政复不受字[2020]23号《不予受理行政复议申请决定书》（已以下简称23号《复议决定》），对邢建设等4人提出的行政复议申请，经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，西安市自然资源和规划局作出的151-2号公告系向被征收人就补偿安置标准及方案征求意见的过程性行为，没有侵害邢建设等4人的合法权利。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，决定不予受理。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。原国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征地集体经济组织和农民对征地补偿安置方案不服要求裁决的，向批准征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府申请裁决。结合我省尚未建立征地补偿争议裁决程序机制的实际情况，被征收人对征地补偿安置方案不服的，应按国法〔2011〕35号通知规定的复议程序，向批准征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，原告不服西安市人民政府批准的征地补偿安置方案，向陕西省人民政府申请行政复议，请求撤销涉案征地补偿安置方案，根据上述规定，原告申请事项属于行政复议的受理范围。被告陕西省人民政府应当对原告的行政复议申请予以受理。被告陕西省人民政府以原告申请复议事项系《征地补偿安置方案公告》为由，不予受理原告的行政复议申请，属于认定事实错误、适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，被告作出的被诉行政复议决定应予撤销。原告要求撤销被告作出的被诉行政复议决定并责令被告受理原告复议申请的诉讼请求，依法应予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销23号《复议决定》；责令省政府对邢建设等4人的行政复议申请重新作出处理。案件受理费50元，由省政府负担。上诉人省政府上诉称：（一）23号《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确。邢建设等4人不服151-2号公告载明的补偿标准，请求撤销补偿安置方案，于2020年8月6日以西安市人民政府为被申请人向其申请复议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地补偿、安置方案，经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，151-2号公告系向被征收人就补偿安置标准及方案征求意见的过程性行为，公告载明的补偿安置方案尚未经西安市人民政府的批准，并未发生效力，没有侵犯被上诉人的合法权利。（二）原审判决认定事实不清，适用法律错误。西安市自然资源和规划局于2018年9月3日作出151-2号公告，西安市人民政府于2018年11月5日作出487号批复，邢建设等4人申请复议时并未提交487号批复作为证据，而是在原审时才提交，原审法院采信邢建设等4人补充提交的证据，错误认定邢建设等4人复议的是487号批复批准的补偿安置方案中的标准，作出错误的判决。请求：撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求，诉讼费由被上诉人承担。被上诉人邢建设等4人答辩称：省政府具有本案复议的法定职责，主体适格。其复议申请和原审判决中关于复议请求的内容明确具体，均是请求撤销补偿安置方案，其提交151-2号公告只是为了证明补偿安置方案的标准。从补充的证据看，151-2号公告的内容与487号批复批准的补偿安置方案内容一致，因此其提交的151-2号公告内容是准确的，并且批复之后补偿安置方案并没有再公布。其在原审时提交487号批复没有超过举证期限，符合法律规定，省政府错误理解其复议请求。原审判决正确，省政府的上诉请求不能成立，请求：驳回上诉，维持原判。经审理查明，邢建设等4人向省政复议申请事项为：依法对西安市自然资源局于2018年9月3日作出151-2号公告载明的补偿标准进行复议，请求撤销该补偿安置方案，给予申请人公平合理的补偿。本院查明的其他事实与原审法院查明事实一致，予以确认。以上事实，有附卷材料证明，证据确实、充分，足以认定。本院认为，本案系邢建设等4人不服省政府的不予受理复议决定提起的行政诉讼，本案审理的焦点为省政府是否应当受理邢建设等4人的复议申请。复议申请人申请行政复议应当在申请书中载明申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由，对于行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机关可以书面通知申请人补正。因此，在复议申请材料载明的复议请求明确、具体的情况下，复议机关有理由相信复议申请书中的请求即为申请人的实际请求，申请人一并提供的材料即为支持该复议请求的事实依据和理由。本案中，邢建设等4人向省政府申请复议，复议请求明确为对西安市自然资源局于2018年9月3日作出151-2号公告载明的补偿标准申请复议，并提交了151-2号公告。因此，邢建设等4人的复议请求明确、具体，省政府有理由相信邢建设等4人是对151-2号公告载明的补偿标准不服而申请行政复议。《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府土地行政主管部门拟订补偿安置方案后发布的公告，是征求被征地人对补偿安置方案提出意见的公告，该公告中的补偿标准并不是最终确定的补偿标准，有别于经过修改后批准实施的安置补偿方案中的标准。被征地人若对补偿标准不服，应以批准后具体实施的安置补偿方案的标准为对象依法寻求救济，而不能对仍处于征求意见阶段的补偿标准申请复议。本案中，邢建设等4人在申请复议时提交的材料中不包含487号批复，且明确其复议请求针对的是151-2号公告中载明的补偿标准，故省政府根据邢建设等4人的请求和相应材料进行复议审查，符合法律规定。因该公告中的标准并非经过批准后实施的补偿标准，不属于行政复议受理范围，省政府驳回邢建设等4人的复议申请，并无不当。需要说明的是，原审法院错误认为邢建设等4人是对已经过批准的补偿安置方案中的补偿标准不服申请复议，错误的扩大了邢建设等4人复议申请书中的复议请求范围，该认识与事实不符，已然超出了人民法院对被诉不予受理行政复议申请决定进行审查的范围，应予纠正。综上，上诉人省政府的上诉请求和理由成立，应予支持。原审判决认定事实、适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销西安铁路运输中级法院(2020)陕71行初694号行政判决；二、驳回邢建设、李群英、谢秀芳、张备战的诉讼请求。一、二审案件受理费共100元，由邢建设、李群英、谢秀芳、张备战承担。本判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    张安品审  判  员    张慧颖   二〇二〇年十二月十四日 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮 1