广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤行终1909号上诉人（原审原告）陈秀霞，女，汉族，1969年3月13日出生。被上诉人（原审被告）佛冈县人民政府，住所地广东省佛冈县振兴北路。法定代表人蔡旭东，县长。委托代理人李功添，佛冈县自然资源工作人员。委托代理人温福荣，广东金亚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛冈县石角镇人民政府，住所地广东省佛冈县石角镇环城中路53号。法定代表人陈志锋，镇长。委托代理人曾慧光，广东德磊律师事务所律师。上诉人陈秀霞因与被上诉人佛冈县人民政府、佛冈县石角镇人民政府（下称石角镇政府）确认行政行为违法一案，不服广东省清远市中级人民法院（2019）粤18行初327号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2006年，因城镇建设需要，受佛冈县人民政府的委托，石角镇政府与佛冈县石角镇凤城村格坑经济合作社（下称格坑村）签订《征收土地协议书》，约定石角镇政府征收格坑村的53.78亩土地，并给予土地补偿费和安置补助费共计1702137元。双方还约定了付款办法、土地交付事宜等。该协议加盖了格坑村的公章，并由村民各户代表签字。协议签订后，石角镇政府付清了协议约定的补偿款。2014年，格坑村召开村民代表大会对征地的位置、征地补偿款、征地补偿款的分配、交出土地等事项进行了表决，并形成《佛冈县县城征地拆迁村民表决书》。钟熙文等30名村民户代表签名同意上述表决书所列的表决事项，该表决书加盖了石角镇政府、格坑村的公章。2015年9月8日，原佛冈县国土资源局发布佛国土征预字（2015）5号《征收土地预公告》，对拟征收土地的位置、用途、面积、征地补偿标准和被征地农民安置途径等事项予以公告。2016年5月30日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字（2016）260号《广东省国土资源厅关于佛冈县2015年度第三批次城镇建设用地的批复》，同意征收包括格坑村在内的若干集体土地22.3248公顷。2016年6月14日，佛冈县人民政府发出佛府（2016）27号《征收土地公告》，对批准征地机关、建设用地用途、被征收土地所有权人和位置、被征地单位和征地面积及地类、征地补偿标准和农业人口安置途径、征地补偿登记等事项予以公告，并将上述公告张贴在凤城村党务村务公开栏及相关村民小组，同时在佛冈县政务公开网上发布。2019年6月25日，经佛冈县人民政府批准，佛冈县自然资源局将上述部分土地41073.2平方米划拨给佛冈县城南小学使用。经原审法院询问，佛冈县人民政府表示，佛冈县城南小学于2019年7、8月动工，11月大规模建设时，石角镇政府工作人员在现场维持施工秩序，并非强制征地。另查明，原告陈秀霞系格坑村村民，因陈秀霞拒绝领取青苗补偿款，石角镇政府于2019年8月30日委托广州市安衡价格事务所有限公司对其地上种植的蕉树市场价格进行了评估。佛冈县人民政府已于2019年10月8日通过邮政交寄的方式，将地上物补偿款3750元支付给陈秀霞。同时，于2019年10月20日通过邮寄方式向陈秀霞送达《通知》，内容为：“陈秀霞农户：你位于佛冈县城南小学建设(石角镇凤城村松仔林)承包的水田，已经依法征收，关于你地上的青苗补偿问题政府与你多次协商未果。政府已委托了第三方有资质的广州市安衡价格事务所有限公司对该青苗补偿进行了评估，并将评估报告通过邮政快递向你送达。请你于2019年10月22日前到石角镇政府进行最后一次协商。否则政府将评估公司的评估价钱划入到你农商银行。如青苗工作未能达成协议，请你按法律途径进行解决。根据《土地管理法实施条》的规定，‘因征地补偿争议不影响征用土地方案的实施’。你若未如期前往镇政府协商达成协议，政府依法实施规划建设工作，确保该项工作的顺利进行。”2019年11月4日，陈秀霞认为佛冈县人民政府、石角镇政府将其种植的蕉树毁坏，损害了其合法权益，向原审法院起诉请求：1、撤销石角镇政府作出的《通知》；2、确认两被告未批先建的行政行为违法；3、要求两被告恢复农田并交还其耕种。原审法院认为，本案系撤销行政行为及确认行政行为违法纠纷，首先需要审查的是，陈秀霞提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。首先，关于涉案《通知》是否可诉的问题。《最高人民法院关于适用其次，陈秀霞与被告佛冈县人民政府批准建设城南小学项目用地是否有利害关系的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”根据上述规定，行政相对人或与行政行为有利害关系是起诉人具有原告主体资格的必要条件。这里所说的“与行政行为具有利害关系”应当理解为“行政机关及其工作人员作出的行政行为对公民、法人或者其他组织的权益已经或将会产生实际影响”，主要指的是行政行为处分了行政相对人的权益。本案中，结合查明的事实，因城镇建设需要，被告佛冈县人民政府委托石角镇政府与格坑村民小组就涉案土地签订了征地补偿协议，并支付了相应的土地、安置补偿款，且已于2016年5月取得了广东省国土资源厅作出的征地批文，并按规划安排作为佛冈县石角镇城镇建设用地使用。之后，经被告佛冈县人民政府批准，原佛冈县国土资源局同意将其中小部分已经依法征收的国有建设用地使用权划拨给城南小学作为项目建设用地。陈秀霞既不是城南小学项目用地的行政相对人，被诉行政行为也未处分其权益，其与被诉行政行为不存在行政法上的利害关系，不具有本案的原告主体资格。此外，陈秀霞所在村集体土地被依法征收后，其土地性质已属国有，原告既不是该土地的所有权人，对该土地也已经失去使用权，其亦不具备针对涉案国有土地后续所发生的批准、使用等行政行为提起诉讼的原告主体资格。陈秀霞原使用的集体土地被征收后，如其对政府确定的青苗补偿金额、对征地补偿安置方案有异议，可另寻途径、经法定程序予以解决。综上，陈秀霞的起诉不符合法定条件，本应不予立案；现已立案，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回陈秀霞的起诉。上诉人陈秀霞不服上诉称，一、一审法院认定事实错误。一审法院在没有仔细审核被上诉人提交的《征收土地协议书》内容情况下，就确认了上诉人小组与石角镇政府签订了《征收土地协议书》是错误的。但是，既然认定了《征收土地协议书》，就应该仔细继续审核《佛冈县城征地拆迁村民表决书》内容，不能以内容、形式都不合法的表决书作为认定上诉人对征地知情的事实。二、一审裁定证据不足。本案《征收土地协议书》、《佛冈县城征地拆迁村民表决书》和省国土资源厅作出的涉案《批复》，都是无效的证据，一审法院依据无效的证据认定本案土地已经被依法征收是错误的。三、一审裁定适用法律错误。一审法院适用最高人民法院的司法解释认定上诉人的起诉不属于法院行政诉讼的受案范围，但是上诉人作为失地农民，原本是合法承包经营的农户，现在看着农田一块块消失、房屋一间间被拆除，却只能获得3750元补偿，而无法获得合理的社会保障，显然不公。综上，请求依法撤销一审裁定。被上诉人佛冈县人民政府答辩称，上诉人不是城南小学用地项目的相对人，与被诉行政行为不存在行政法上的利害关系，不具有本案的原告主体资格，其诉请确认涉案行为违法并交还农田没有事实依据和法律依据。综上，请求驳回上诉。被上诉人石角镇政府答辩称，被上诉人按规定向上诉人发送的书面通知，内容只是告知协商不成可选择解决问题的办法，对其合法权益不产生实际影响，上诉人诉请撤销没有事实依据和法律依据。此外，城南小学建设用地是否得到批准，与上诉人无关，其对涉案行为提出诉请，没有事实根据和法律依据。综上，请求驳回上诉。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案系确认行政行为违法纠纷，二审争议焦点在于上诉人陈秀霞的起诉是否符合法定条件。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”从本院审理查明的事实看，原属佛冈县石角镇凤城村格坑经济合作社的53.78亩集体所有土地，已于2006年石角镇政府与格坑村签订《征收土地协议书》，约定了土地补偿费和安置补助费共计1702137元。2014年，格坑村召开村民代表大会对征地的位置、征地补偿款的分配、交出土地等事项进行了表决，并形成《佛冈县县城征地拆迁村民表决书》。此外，上述涉案土地也已于2016年6月14日广东省佛冈县人民政府发出佛府（2016）27号《征收土地公告》时起，被征收为国家所有，包括集体经济组织及其成员在内的原土地所有人和使用权人，对被征收范围内的土地均不再享有或者负担任何权利或义务，也无权针对包括建设城南小学在内的国有土地的建设和使用方式提出异议。上诉人作为佛冈县石角镇凤城村格坑经济合作社成员，与城南小学的建设行为没有任何法律上的利害关系，其提起的确认建设行为违法之诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项关于原告资格的规定。另石角镇政府向上诉人发出的领款《通知》，只是告知陈秀霞及其承包地上农作物的评估情况，要求其就其青苗补偿问题到镇政府进行协商，同时告知其如协商不成的解决路径、方式等。对陈秀霞权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。至于上诉人要求被上诉人“恢复农田原状”，因行政机关承担行政法律责任的前提是行为违法或不当，在没有确认行政行为违法的情况下，上诉人在本案中提出“恢复农田并交由其继续耕种”的诉求，缺乏法律与事实依据。据此，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。综上，上诉人诉请撤销石角镇政府发出的领款《通知》、确认城南小学建设行为违法以及恢复农田并交还自己耕种的理由与主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年十二月二十五日书记员  饶 晔