山东省单县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1722行初168号 原告：杨翠兰，女，1955年12月18日出生，汉族，住山东省曹县。 委托诉讼代理人：李艳龙，山东居高律师事务所律师。 委托诉讼代理人：尹逸飞，山东居高律师事务所律师。 被告：曹县房产服务中心。住所地：曹县城投集团办公楼。 法定代表人：陈建军，主任。 出庭负责人：李峰，副主任。 委托诉讼代理人：张思山，山东君诚仁和律师事务所律师。 委托诉讼代理人：孙玉德。 被告：曹县人民政府曹城街道办事处。住所地：曹县富春江路1号。 法定代表人：蓝守来，主任。 出庭负责人：沙娟，副主任。 委托诉讼代理人：崔福国，山东汤都律师事务所律师。 委托诉讼代理人：屈高海。 原告杨翠兰诉被告曹县房产服务中心（原曹县房地产管理局）、曹县人民政府曹城街道办事处行政强制一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告杨翠兰及其委托诉讼代理人尹逸飞，被告曹县房产服务中心出庭负责人李峰、委托诉讼代理人张思山、孙玉德，被告曹县人民政府曹城街道办事处出庭负责人沙娟、委托诉讼代理人崔福国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨翠兰向本院提出诉讼请求：一、请求确认被告强制清除原告地上附属物行为违法；二、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告系曹城街道办事处辖区南关街金兴新村小区居民，在××路××地一处，原告在该土地上栽有树木。该土地位置位于曹县丽水天城项目回迁安置房建设范围内，丽水天城项目的行政征收主管部门是曹县房地产管理局，征收实施单位是曹县人民政府曹城街道办事处。在无征收主体与原告协商、签订征收补偿安置协议，亦无主体向原告送达限期清除、强制清除等通知书的情况下，2020年7月31日，原告上述树木被二被告强制清除。原告认为，二被告的强制清除行为违法，请求人民法院支持原告的诉讼请求。 被告曹县房产服务中心辩称：原告起诉被告主体错误，我单位从未强制清除原告的地上附属物。曹县丽水天城项目回迁安置房是曹县太行堤河西段改造、香江西路建设项目房屋征收后为安置被征收人建设的，由曹县人民政府依法征收，当时的征收主管部门是曹县房地产管理局，实施单位是曹县人民政府曹城街道办事处，后由于政府职能划分和职能部门的设立，曹县房地产管理局更名为曹县房产服务中心，国有土地上的房屋征收工作由曹县住房和城乡建设局负责，曹县房地产管理局已经不存在。原告所诉的宅基地应为集体土地，集体土地征收及其地上附着物的补偿工作由自然资源和规划部门负责。因此，原告起诉曹县房地产管理局明显是起诉被告主体错误。另外，我单位并未于2020年7月31日清除原告的地上的树木，原告的起诉缺乏事实依据，请求驳回原告的起诉。 被告曹县人民政府曹城街道办事处辩称：我单位不是适格的被告。我单位根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第一款规定，作为房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。按照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》（法释【2018】1号）的解释第二十五条：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”的规定，我单位作为征收实施单位不是适格被告。另外，我单位并未实施强制清除原告地上附属物的行政行为，对于被诉行政行为是否由我单位作出的事实认定，应当达到清楚而有说服力的标准。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”的规定，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为是由我单位作出的这一基本事实的义务，否则应承担举证不能的法律后果。事实上，我单位并未实施强制清除原告地上附属物的行政行为，因此应当驳回原告对我单位的诉讼请求。 原告提交的证据有：1、“证明”一份，证明原告在村内有合法宅基地一处。2、照片一组及视频，证明原告宅基地上的树木被二被告清除后的现场状况。3、单县法院（2019）鲁1722行初36号行政判决书，证明案涉片区存在征收行为，被告曹县房产服务中心为行政征收部门，被告曹县人民政府曹城街道办事处为行政征收实施单位，本案与该判决书案件系同一片区内，案情基本一致，且强制清除行为已被确认违法。 另外，原告还申请生产队长陈某（公民身份号码：372922195206××××）出庭作证，证人称：我在村里任队长。在2020年7月31日，去了好几个部门砍树，去的人我也不认识，我们村归曹城办事处管理，去了很多人，我也不知道是哪里的人，都不认识。清除一棵树木给50元钱，签字的都给钱了，我们队里没有原告的钱。原告宅基地上的树木是原告种植的，属于他们。 被告举出的证据有：曹县人民政府关于曹县太行堤河西段改造、香江西路建设项目房屋征收决定的通知及曹县人民政府关于曹县太行堤河西段改造、香江西路建设项目房屋征收补偿方案的公告。证明曹县人民政府依法对曹县太行堤河西段改造、香江西路建设项目房屋征收范围内的国有土地上的房屋进行征收。 被告曹县人民政府曹城街道办事处没有举证。 本院依职权于2020年11月25日到案涉土地进行勘验拍摄照片一组，并调取两份山东省人民政府批件（鲁政土字【2017】547号、鲁政土字【2018】635号）、案涉片区被征收人地块位置及其他被征收人十份领条。 上述证据已经开庭当事人质证，质证意见已记录在卷。 通过庭审，综合分析证据，认定事实如下：2014年4月29日，曹县人民政府发布《关于曹县太行堤河西段改造、香江西路建设项目房屋征收补偿方案的公告》，同时将《曹县太行堤河西段改造、香江西路建设项目房屋征收补偿方案》一并发布。在《公告》中没有确定征收部门和征收实施单位。2014年4月30日，曹县人民政府出台曹政发【2014】13号文件，即向各乡镇人民政府，街道办事处，县政府各部门、单位发布的曹县人民政府《关于曹县太行堤河西段改造、香江西路建设项目房屋征收决定的通知》，通知中写明：“经研究，县政府决定依法对东至青菏南路、南至太行堤河西段规划南界、西至山东南路、北至香江西路规划北界国有土地范围内（以规划红线为准）的房屋予以征收，土地使用权同时收回。”曹县人民政府欲在该范围内建设丽水天城项目，但该范围内既有国有土地，也有集体土地（农用地），曹县人民政府报请山东省人民政府将上述范围内的土地转为建设用地。2017年4月21日，山东省人民政府作出鲁政土字【2017】547号建设用地批件，同意征收、收回曹县上列农用地、建设用地，总计土地19.7094公顷。2018年5月2日，山东省人民政府作出鲁政土字【2018】635号建设用地批件，同意征收、收回曹县上列农用地、建设用地，总计土地14.1857公顷。原告杨翠兰的案涉土地在上述征收、收回的范围内，该土地上栽植树木，该土地位于曹县丽水天城项目回迁安置房建设范围内。2020年7月31日，树木被清除。从原告提供的视频上，只看到有一队人员在树林中走动，没有砍伐树木的过程，原告不能确认上述走动的人员是二被告单位的工作人员，证人陈某也不能证明树木是何人砍伐的。原告提供的照片也没有砍伐树木的现场和砍伐人员，只拍摄了砍伐后堆放的树木。本院（2019）鲁1722行初36号行政判决书认定的事实有“丽水天城项目的征收主管部门是曹县房屋管理局，征收实施单位是被告街道办事处。”同时还查明：“2018年8月27日的房产新闻网页上发表《今天，曹县对丽水天城一处拒不交付土地进行强制征收！！》一文并配有清除现场照片，同日曹县综合行政执法微信公众号公布《维护公众利益依法强制征收》一文并配有现场照片，28日曹县信息港上发表了《维护公众利益曹县一拒不交付土地被依法强制征收》一文并配有清除现场照片。”在本院认为中认定“本案中原告及其出庭证人均明确表述在清除现场有曹城街道办事处的工作人员，被告曹城街道办事处对其工作人员在清除现场亦予以认可，且被告曹城街道办事处没有证据证明系其他主体实施了强制清除行为或者依法应当由相应的行政机关承担强制清除责任，因此本院认为案涉强制清除行为应认定为被告曹城街道办事处实施。”“因为强制清除前未与原告达成协议，亦未向原告送达相关限期清除的法律文书，被告曹城街道办事处无法定的行政强制清除执行权，又未取得相关有权机关的委托授权，因此案涉强制清除行为违法。”基于此，（2019）鲁1722行初36号行政判决书判决“确认被告曹县人民政府曹城街道办事处于2018年8月27日强制清除原告赵金兰地上附属物的行政行为违法。”本案清除原告地上树木时，没有行政主体与原告协商、签订征收补偿安置协议，亦没有行政主体向原告送达限期清除通知书、强制清除通知书。清除后原告亦没有领取被清除树木的补偿款。现被清除树木的土地上的回迁安置房建设的主体工程已基本完工。 另查明，根据政府职能划分和职能部门的设立，曹县房地产管理局于2019年1月份更名为曹县房产服务中心。 本院认为，公民、法人或者其他组织的合法财产受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。在集体土地征收、国有土地上房屋征收过程中，行政机关无征收决定又无生效法律文书、未经法定程序清除他人合法财产的，应当承担相应的赔偿责任。房屋所有权人无法确定强制拆除主体且无行政机关主动承担责任的，可以县、市（区）人民政府为被告提起诉讼，人民法院应予立案。县、市（区）人民政府承认征收行为且无法举证证明确系其他主体强制拆除的，人民法院可以依法推定其为实施强制拆除主体。在行政诉讼中，被告适格包括两个层面的含义。一是形式上适格，即《行政诉讼法》第四十九条第二款规定的“有明确的被告”，以及第二十六条规定的关于适格被告的各款规定。形式上适格属于法定起诉条件的范畴，不符合这些规定的，应当裁定不予立案或者在立案后裁定驳回起诉。二是实质性适格，它是指被诉的行政机关作出了被诉的行政行为，并且该行政机关在此范围内能对案涉标的进行处分。实质性适格则需要通过实体审理查明，如果通过实体审理确定不构成实质性适格，则以理由不具备为由驳回原告的诉讼请求。在行政诉讼中，并非所有的待证事实都要被告承担举证责任。对于被诉的行政行为是否存在、该行政行为是否由被告实施，应当由原告举证证明。本案中，原告所举证据均不能证明被诉行政行为系二被告实施。虽然原告在诉讼中，举出了（2019）鲁1722行初36号行政判决书，该判决书认定的事实有“丽水天城项目的征收主管部门是曹县房屋管理局，征收实施单位是被告街道办事处。”同时还查明：“2018年8月27日的房产新闻网页上发表《今天，曹县对丽水天城一处拒不交付土地进行强制征收！！》一文并配有清除现场照片，同日曹县综合行政执法微信公众号公布《维护公众利益依法强制征收》一文并配有现场照片，28日曹县信息港上发表了《维护公众利益曹县一拒不交付土地被依法强制征收》一文并配有清除现场照片。”在本院认为中认定“本案中原告及其出庭证人均明确表述在清除现场有曹城街道办事处的工作人员，被告曹城街道办事处对其工作人员在清除现场亦予以认可，且被告曹城街道办事处没有证据证明系其他主体实施了强制清除行为或者依法应当由相应的行政机关承担强制清除责任，因此本院认为案涉强制清除行为应认定为被告曹城街道办事处实施。”“因为强制清除前未与原告达成协议，亦未向原告送达相关限期清除的法律文书，被告曹城街道办事处无法定的行政强制清除执行权，又未取得相关有权机关的委托授权，因此案涉强制清除行为违法。”基于此，（2019）鲁1722行初36号行政判决书判决“确认被告曹县人民政府曹城街道办事处于2018年8月27日强制清除原告赵金兰地上附属物的行政行为违法。”本案中，曹县人民政府发布《关于曹县太行堤河西段改造、香江西路建设项目房屋征收补偿方案的公告》，同时将《曹县太行堤河西段改造、香江西路建设项目房屋征收补偿方案》一并发布。在《公告》中虽然没有确定征收部门和征收实施单位，但在（2019）鲁1722行初36号行政判决书中认定的事实有“丽水天城项目的征收主管部门是曹县房屋管理局，征收实施单位是被告街道办事处。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款规定：“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”本案原告杨翠兰的被征收的土地在丽水天城项目区内，在原告杨翠兰无法确定强制清除主体且没有行政机关主动承担责任时，以征收主管部门曹县房产服务中心（原曹县房地产管理局）为被告提起行政诉讼并无不可，人民法院应当受理。被告曹县人民政府曹城街道办事处是征收实施单位，其所参与实施的行为应视为受征收部门的委托，后果应由委托部门承担，其不是本案适格被告，原告对其的起诉应予驳回。在实体审理中，原告所举出的证据照片和视频，均不能证明强制清除行为是二被告实施，也不能证明二被告的工作人员参与清除，证人陈某在出庭作证时，未证明是哪单位实施的清除行为，亦未证明二被告的工作人员在清除行为实施时在现场，况且二被告均否认其参实施了清除行为。因此对于被诉的行政行为是否由二被告实施，就现有证据分析，尚不能证明是二被告实施，原告以二被告实施清除其地上树木的行为违法，尚不具备事实依据。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第五十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告杨翠兰对被告曹县房产服务中心的诉讼请求； 二、驳回原告杨翠兰对被告曹县人民政府曹城街道办事处的起诉。 案件受理费50元，由原告杨翠兰负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。 审 判 长  牛延进 人民陪审员  田清臣 人民陪审员  张洪英 二〇二〇年十二月十六日 书 记 员  张 辉