辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽06行初75号 原告：东港市大东街道办事处大东村村民委员会，住所地：东港市大东街道办事处东港路28号。 法定代表人：李国胜，系该村书记兼主任。 委托代理人：张华，系辽宁方浩律师事务所律师。 委托代理人：程芳芳，系辽宁方浩律师事务所律师。 被告：东港市人民政府，住所地：东港市东港南路188号。 法定代表人：刘洋，系该市市长。 委托代理人：王瑾，女，1980年4月6日出生，汉族，系东港市司法局法制事务室科员，住大连市中山区。 委托代理人：何恒川，系辽宁仁正律师事务所律师。 第三人：东港市自然资源局，住所地：东港市东港南路145号。 法定代表人：于学波，系该局局长。 委托代理人：隋慧明，女，1989年1月24日出生，汉族，系该局政策法规室科员，住东港市。 委托代理人：张德刚，系辽宁仁正律师事务所律师。 第三人：东港市盛平物资有限公司。住所地：辽宁省东港市大东菜农委三组。 法定代表人：刘平，系该公司经理。 第三人：林福平，男，1962年7月9日出生，汉族，农民，现住东港市。 委托代理人：林晓东，女，1987年1月3日出生，汉族，系东港市农业农村局科员，住东港市。 原告东港市大东街道办事处大东村村民委员会（简称大东村委会）诉被告东港市人民政府（简称东港市政府），第三人东港市自然资源局（简称东港资源局）、东港市盛平物资有限公司（简称盛平公司）、林福平土地行政管理行政复议一案，于2020年8月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月24日受理，并于8月24日、9月4日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月29日公开开庭审理了本案。原告大东村委会的委托代理人张华，被告东港市政府的委托代理人王瑾、何恒川，第三人东港资源局的委托代理人隋慧明、张德刚，第三人盛平公司的法定代表人刘平，第三人林福平的委托代理人林晓东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告大东村委会认为第三人东港资源局误将其部分集体土地错误登记到案涉土地使用证内，侵害了集体权益，于2020年6月17日向被告东港市政府申请行政复议，要求撤销第三人东港资源局于2002年1月为东港市盛平物资经销处颁发的东港国用（2002）字第xxx号国有土地使用证及2010年11月10日为盛平公司颁发的东港国用（2010）字第xx号国有土地使用证。被告受理后查明，2010年东港市盛平物资经销处注销，之后升级设立盛平公司，2002年和2010年两次颁发案涉国有土地使用证时，均经过原告的指界确认。故作出东政复字（2020）4号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请。理由为：东港市政府是颁发案涉国有土地使用权证的法定机关，原告提起行政复议的被申请人应为东港市政府，因此，本案的复议机关应当是丹东市人民政府，本案原告于2020年提起行政复议已经超过法定复议期限。 原告大东村委会诉称，请求：一、撤销东港市人民政府作出的东政复字（2020）4号行政复议决定；二、诉讼费由被告承担。事实与理由：原告在2020年6月17日向被告申请行政复议，要求撤销东港资源局为东港市盛平物资经销处颁发的东港国用（2002）字第xxx号国有土地使用证和东港国用（2010）字第xx号国有土地使用证。被告受理后作出东政复字（2020）4号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请，其理由为：一是，东港市政府是颁发国有土地使用权证的法定机关，申请人（即原告）提起行政复议的被申请人应为东港市政府；二是，本案的复议机关应当是丹东市人民政府；三是，本案已经超过法定复议期限。被告依据上述事由驳回原告的行政复议申请后，于2020年8月3日将东政复字（2020）4号行政复议决定书送达原告，并告知诉权。原告认为，被告作出的行政复议决定严重违法，主要表现在：首先，被告未依法告知原告变更被申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条规定：“申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人”。但是被告在发现错列被申请人时，没有依法履行释明、告知义务。其次，被告未告知原告向有权行政复议机关提出。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”据此，被告在发现原告提交的行政复议申请错列被申请人的时候，可以决定不予受理，或者受理后告知原告变更被申请人并告知原告到丹东市人民政府申请复议，但是被告却没有如此处理。第三，被告对不应当受理的行政复议申请予以受理并对行政行为是否超过申请复议期限进行审查，明显不当。既然如上所述，被告认为本案应当向丹东市人民政府提出行政复议申请，就应当决定不予受理，不应再对所涉行政复议申请是否超过申请期限进行审查，但是被告在作出的行政复议决定中，既表达了本案不属于被告受理行政复议的职责范围，又对原告要求撤销土地使用权证的行政复议是否超过申请期限进行审查认定，这显然是相互矛盾的，是不符合法律规定。综上所述，东港市人民政府对不属于自己受理的行政复议案件，不仅没有按照法律规定向原告及时释明和告知权利，相反将案件受理后拖延至2020年8月才作出驳回行政复议申请的决定，导致原告无法向有权行政复议机关提交复议申请，严重侵犯了原告的权益。原告依法诉至贵院，请贵院受理并判若所请。 原告因提交的证据均涵盖在被告提供的证据中，故原告当庭未向本院提交证据材料。 被告东港市政府答辩称，一、答辩人作出的东政复字[2020]4号行政复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，依法应予驳回诉讼请求。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条、第五条之规定，答辩人是颁发国有土地使用权证的法定机关，第三人东港市自然资源局只是国有土地使用权证审核办理机构，原告对县级以上地方人民政府颁发国有土地使用权的具体行政行为不服提起行政复议的，被申请人应为答辩人。《中华人民共和国行政复议法》第十三条之规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。因此，本案的复议机关应当为丹东市人民政府，答辩人作出案涉决定事实认定清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，其诉讼请求依法应予驳回。二、原告的行政复议申请已超过法定复议期限。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定:公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。本案中，原告在2002年、2010年分别在东港市盛平物资经销处、第三人盛平公司取得国有土地使用权证书时，在四至指界时予以确认。如果其合法权益被侵害，指界当时就应当知道权利被侵害，其在2020年提起行政复议，显然已超过60日的法定复议期限。三、答辩人驳回原告复议申请的行政行为并不影响原告向有权复议机关另行提起行政复议的权利，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项之规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。同时，结合《行政复议法》第十七条、第二十二条之规定，被告驳回原告复议申请的行政行为并不影响原告向有权复议机关另行提起行政复议的权利。因此，原告诉讼请求依法应予以驳回。综上所述，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款(二）项之规定，驳回原告的行政复议申请事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据。且原告提起的本次行政复议确已超过法定复议期限，故请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。补充一点：对于原告提出的行政机关职责变化以及《行政诉讼法》第26条最后一款规定之内容被告无异议，但在行政复议程序中并无《行政诉讼法》相同规定，因此《行政诉讼法》所记载的诉讼主体应诉资格事宜不能直接适用于行政复议程序，并以此作为认定复议机关以及被申请人资格的法律依据。另外关于最高院的相关判例是否具有参考意义应详细查阅该判决中所记载的相关事实与本案所涉事实是否完全一致，否则该判例便不具有作为本案相关认定的参考价值。 被告东港市政府向本院提交的证据有：证据一：1、《行政复议申请书》、东港国用(2010）第xx号《国用土地使用权证》、(2018）辽0681民初7209号《民事判决书》、盛平公司《测绘委托书》、《现状图》、《调取证据申请书》、东港市大东街道办事处大东村村民委员会委托手续。2、《行政复议案件收案凭证》、东政复字（2020）4号《行政复议答复通知书》、东港市自然资源局《行政复议答复书》、2001年12月29日《土地登记申请审批表》、《地籍调査表》、《中华人民共和国契税完税》、《基建项目收费通知书》、《辽宁省2001年度行政事业性收费统一收据》两张、东政土字120011300号《关于东港市盛平物资经销处用地的批复》、《国有土地使用权出让合同》、《地籍调査表》、东港国用(2002）第xxx号《国有土地使用证》、《土地变更登记申请审批表》、《地籍査表》、丹东鑫地测绘有限公司制作《现状图》、《个体工商户升级设立为企业的证明》、《企业法人营业执照》两张、《申请》、东港市城乡规划设计院制作《规划平面图》、东政复字120204号《行政复议决定》、《行政复议送达回证》四份、林福平《委托书》。证明被告作出的《行政复议决定书》事实清楚，程序合法，原告的诉讼请求没有事实根据。证据二:《中华人民共和国土地管理法》(1998修订）、《土地权属争议调査处理办法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》（节录）、《最高人民法院关于适用的解释》（节录）。证明被告作出的涉案行政复议决定适用法律正确，原告的诉讼请求没有法律依据，依法应予驳回。补充：第一，被告提供的相关土地登记档案，可以证实在相关土地使用权证书作出前，原告作为指界单位参与了相关指界工作，同时结合相关土地使用权证书记载的颁发主体信息。第一、可以确定该行政行为作出单位是本案被告，据此结合《复议法》及实施条例的相关规定应向作出该行为的同级人民政府或上级部门申请复议，而作为政府序列，只能向上一级人民政府提出复议申请，即原告应就此向丹东市人民政府提出复议申请。被告显然不是适格的复议机关。同时鉴于原告在提出申请时相关复议申请材料是由复议机关负责法制工作的机构进行收取，根据《复议法》第17条2款的规定，复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理，因此后续审查工作是在已经受理的基础上予以开展，在具体审理时发现上述档案资料及权属凭证，因此确认被告不属于适格复议机关。第二，结合相关审批表、地籍调查表，可以看出原告全程参与了相关指界工作，其应当知晓相关颁发权属证书的行政行为的作出这一事实。结合《复议法》的相关规定，应当在60日内提出复议申请，而相关指界工作发生于2010年之前，那么其于2020年提出复议申请也显然超过了法定的复议期限。且没有任何其他规定可以支持原告于超期近十年的时间提出复议申请，且该行为本身也由原告自身原因造成，无其他客观外界因素介入，因此足以证明原告提出的复议申请超过了法定的复议期限。综上，结合被告提供的上述相关证据，被告认为被告作出案涉复议决定认定事实清楚，程序合法，请求人民法院予以支持。 第三人东港资源局述称，一、第三人同意被告东港市政府的答辩意见，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第十五条第一款第(五）项之规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的向上一级地方人民政府申请行政复议。对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。本案案涉国有土地使用权证颁发机关为被告东港市政府，复议机关应为丹东市人民政府。二、原告提起的本次行政复议已超过法定复议期限，依法应予以驳回诉讼请求。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二）项之规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合《行政复议法》和本条例规定的受理条件的。同时结合《行政复议法》第十七条、第二十二条之规定，被告驳回原告复议申请的行政行为并不影响原告向有权复议机关另行提起行政复议的权利。因此，原告诉讼请求依法应予以驳回。综上所诉，第三人认为，原告提起本次诉讼主体错误，其已过法定复议期限，被告驳回原告复议请求并未影响原告另行提起复议的权利。故请求人民法院维持案涉决定，驳回原告的诉讼请求。 第三人东港资源局因其提供的证据与被告的证据相同所以未另行提供证据。 第三人盛平公司述称，同意东港资源局的意见。 第三人盛平公司未向本院提供证据。 第三人林福平述称，同意原告大东村委会的意见。 第三人林福平庭前向本院提供的证据共有五组证据，但当庭只提交第四组证据和第五组证据。第四组证据：中国人民解放军九三0五0部队政治工作部函(政保[2019]32号）加急发东港市人民法院、东港资源局、东港市退役军人保障中心，土地登记审批表(地号：x）、土地变更登记申请审批表(编号:xx）。证据来源:中国人民解放军九三0五0部队政治工作部、东港资源局。证明目的:在(2018）辽0681民初7209号民事诉讼中，盛平公司案涉宗地在土地登记和变更登记时根本就没有界址界点。第五组证据:实地照片、大东村递交法庭的说明、丹东鑫地测绘公司出具的盛平公司的宗地图。证据来源:盛平公司宗地现场、大东村委会盖章出具、盛平公司诉讼中提供。证明目的:原始界址杀鸡房南侧墙实物存在，墙头为规划图和宗地图的实际界点7，符合图纸，双方无争议。鑫地测绘公司测绘的界点7在墙的中间位置，是土地证界址界点数据上的错误，民事诉讼中大东村委民委员会代表、于春堂、王恒奎均出庭作证并递交了大东村情况说明。证明被告提供的相关土地申请和土地变更档案中的空白的地籍调查表内容和实地不符，支持原告对土地绘测结果不知情的诉求。东港国用2010第xx号国有土地使用权证，土地登记审批表(地x）、土地变更登记申请审批表(编号:xx），这三张表是空白的没有数据，也没有签字。证明原告的复议没有超过法定复议期限。 经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见：1、被告在受理行政复议申请之后若认为原告错列了被申请人的主体应当在5日之内告知原告，同时若认为被告不是适格的行政复议机关也应当在5日内告知原告向有关行政复议机关提出复议申请，被告没有在上述期限之内进行审查决定，而是直接予以受理，是程序违法。2、被告在受理之后，在长达近2个月的时间之内才作出驳回申请的决定，原告在收到被告送达的复议决定后，就立即向丹东市人民政府提出新的复议申请，得到的答复是由于被告受理并且作出了复议决定，故丹东市人民政府不受理该申请，所以被告说其行为并没有造成原告诉请的影响是错误的。3、被告认为原告的申请超过法定期限不成立，因为从被告提交的该组土地登记单来看，原告并没有在相关的四至边界的指界材料中进行签章确认，不存在在土地登记时，原告就知情涉案土地权属争议事实，而是直到2020年5月份，第三人林福平向原告反映这一争议的时候，才意识到可能存在登记上的错误，但是原告以及原告代理人多次向东港资源局申请调取土地登记档案遭到拒绝，在复议后也要去复议机关调取该档案也遭到拒绝，到9月份在另案行政诉讼中原告才收到该档案资料，才知道侵权及土地登记的情形，所以原告的申请不存在超过法定期限的情形。4、鉴于本案不审查土地登记的实体问题，故该证据中所显示的实体方面的质证意见不在本案中具体发表。同时，由于被告没有提供该证据的原件对其真实性也请法庭核对原件后予以确认。5、从该组证据显示的程序上看，被告是在2020年6月17日向东港资源局送达的申请材料及相关资料，并要求东港资源局在10日内进行答复，否则依法视为行政行为不成立，应当予以撤销，同时原告注意到，东港资源局提交书面答复及证据的时间是2020年7月10日之后，显然超过上述期限，据此被告没有依法作出撤销东港资源局行政行为的决定本身就是违法的。 第三人东港资源局对被告提交的证据没有异议。 第三人盛平公司对被告提交的证据没有异议。 第三人林福平对被告提交证据的质证意见：同意原告的质证意见。 被告对第三人林福平提交证据的质证意见为：被告对于林福平提供的第四组证据的真实性没有异议。对其他几组证据与本案的争议焦点无关。林福平提供的第四组证据除中国人民解放军九三0五0部队政治工作部函(政保[2019]32号）实际在被告举证完全包含了。被告提供相关审批表的目的并不是为了判断和审查相关土地使用权证颁发工作是否合法，而是为了说明原告曾在相关档案中加盖了公章，为了证明其应当知晓相关土地工作这一事实，进而证明原告的复议申请已经超过法定复议期限，而林福平提供上述4、5组证据是为了向合议庭说明相关土地使用权证书颁发违法这一内容，而其所需证明的事实与本案争议焦点并无关联。 原告对第三人林福平提交证据的质证意见：对证据及证据的举证目的没有异议。说明原告是在盛平公司与林福平民事诉讼中才知道土地上的争议，直到2020年5月份，林福平向原告提供了部分相关资料后，原告才意识到涉案的土地登记行为可能存在错误，并侵犯到集体权益，所以及时向被告提出了行政复议申请，直到2020年9月份，原告才实际收到和看到涉案土地的登记资料，上述事实说明原告在涉案土地的登记过程中，尚不知道自己权利被侵害的情形以及土地的登记情形，所以不能从土地登记的时间起算申请行政复议的期限。 第三人东港资源局对第三人林福平提交证据的质证意见：与本案争议焦点无关，不能作为认定事实的依据。 第三人盛平公司对第三人林福平提交证据的质证意见：林福平说不知情是不对的，林福平是知情的。 本院对上述证据认证如下：被告提供的《行政复议申请书》、东港国用(2010）第xx号《国用土地使用权证》、《行政复议案件收案凭证》、东政复字（2020）4号《行政复议答复通知书》、东港资源局《行政复议答复书》、东港国用(2002）第xxx号《国有土地使用证》、《个体工商户升级设立为企业的证明》、东政复字120204号《行政复议决定》、《行政复议送达回证》四份、林福平《委托书》。各方当事人对此没有异议，能够证明原告向被告申请行政复议，要求撤销案涉的两份国有土地使用权证，被告受理后作出行政复议决定，驳回原告的复议申请，并向各方当事人送达，本院对此予以采信。被告提供的其他证据及第三人林福平提供的证据，因属实体认证的证据，与原告及被告诉辩的焦点问题没有直接的关联性，不作为本案的定案依据予以采信。 经审理查明，被告东港市政府于2002年1月为东港市盛平物资经销处颁发东港国用（2002）字第xxx号国有土地使用证，2010年4月8日东港市盛平物资经销处注销，升级设立为盛平公司，被告于2010年11月10日为盛平公司颁发东港国用（2010）字第xx号国有土地使用证。原告大东村委会以第三人东港资源局误将其部分集体土地错误登记到案涉土地使用证内，侵害了集体权益为由，以第三人东港资源局为被申请人，盛平公司、林福平为第三人，于2020年6月17日向被告东港市政府申请行政复议，要求撤销第三人东港资源局于2002年1月为东港市盛平物资经销处颁发的东港国用（2002）字第xxx号国有土地使用证及2010年11月10日为盛平公司颁发的东港国用（2010）字第xx号国有土地使用证。被告受理后查明，2010年东港市盛平物资经销处注销，之后升级设立盛平公司，2002年和2010年两次颁发案涉国有土地使用证时，均经过原告的指界确认。被告认为，东港市政府是两次颁发案涉国有土地使用权证的法定机关，故原告提起行政复议的被申请人应为东港市政府，本案的复议机关应当是丹东市人民政府，且本案原告于2020年提起行政复议已经超过法定复议期限。遂于2020年7月22日作出东政复字[2020]4号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请，并于2020年8月3日向原告送达。 原告对该决定不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销该决定。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，被告东港市政府既然认为案涉国有土地使用权证是其颁发的，第三人东港资源局不是两次颁发案涉国有土地使用权证的法定机关，行政复议的被申请人应为被告东港市政府，原告大东村委会应当向丹东市人民政府申请复议，但被告在复议期间没有告知原告应向有关行政复议机关提出申请，亦没有作出不予受理决定，而是以此为由，并认定原告申请行政复议超过法定复议期限，作出驳回原告的行政复议申请的决定，明显违反了上述法律的规定，其适用法定程序不当。原告的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，判决如下： 撤销被告东港市人民政府于2020年7月22日作出的东政复字[2020]4号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告东港市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  张晓欣 审判员  吕伯昌 审判员  李 欣 二〇二〇年十二月一日 书记员  于冰冰