广东省阳江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤17行终72号上诉人（原审原告）：阳西县程村镇豪光村委会东青经济合作社。住所地：广东省阳西县。法定代表人：柯习用，负责人。委托代理人：谭燕科，广东晋辉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阳西县自然资源局。住所地：广东省阳西县。法定代表人：姚文雄，局长。委托代理人：黄浈，该局工作人员。委托代理人：唐代海，广东一粤律师事务所律师。原审第三人：阳西县程村镇豪光村民委员会。住所地：广东省阳西县。法定代表人：柯德林，该村村长。委托代理人：姚兜赏，广东漠西律师事务所律师。上诉人阳西县程村镇豪光村委会东青经济合作社（以下简称东青经济合作社）因与被上诉人阳西县自然资源局、原审第三人阳西县程村镇豪光村民委员会（以下简称豪光村委会）土地行政登记纠纷一案，不服广东省阳江市阳东区人民法院（2020）粤1704行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月31日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2012年8月5日，阳西县土地管理部门组织阳西县程村镇豪光经济联合社（以下简称豪光经济联合社）和豪光村委会辖下的西永经济合作社、塘边经济合作社、霞月经济合作社、戴屋经济合作社、永先经济合作社、前胜经济合作社、东青经济合作社、长迳经济合作社、边海经济合作社的代表进行指界，并在《卫星遥感高分辨率彩色地形图》上签名和盖章。2012年9月15日，豪光经济联合社向阳西县人民政府提出土地登记申请，申请登记坐落阳西县程村镇豪光村面积为55.4493公顷的集体土地所有权发证。阳西县土地管理部门根据2012年8月5日的现场指界进行地籍调查和测量。2012年9月26日，阳西县人民政府对上述土地登记发布关于土地登记审核结果公告，该公告载明：若对公布的土地所有权有异议者，请于公告发布之日起30日内到阳西县国土资源局书面申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权益有效，将核准予以登记。该审核结果公告于2012年9月26日张贴在豪光村委会办公场所。在审核结果公告期间，阳西县人民政府未收到对公告内容有异议的书面材料。2012年10月28日，阳西县人民政府为豪光经济联合社农民集体颁发西府集有（2012）第011206号《集体土地所有权证》。东青经济合作社对此不服，向原审法院提起诉讼，请求：1、判决撤销阳西县人民政府于2012年制作的西府集有（2012）第011206号《集体土地所有权证》；2、判决阳西县自然资源局在15天内重新对将编号为：441721003025JA00007号宗地部分地块（《阳西县程村镇豪光村竹墩围鱼塘分布图》中蓝色线所画范围包括但不限于鸡头督岭边）的所有权进行确权登记，将该部分地块的集体所有权登记在东青合作社集体名下所有；3、本案诉讼费用由阳西县自然资源局承担。原审法院另查明，东青经济合作社述称其从阳西县自然资源局于2019年11月14日作出的《对的回复意见》得知阳西县人民政府于2012年作出西府集有（2012）第011206号《集体土地所有权证》。原审法院再查明，2019年11月19日，豪光经济联合社出具《证明》：“阳西县程村镇豪光村农民集体所有的土地一直以来均由阳西县程村镇豪光村民委员会管理，包括但不限于位于阳西县程村镇豪光村竹墩围的土地等（豪光村竹墩围具体位置详见附件：《豪光竹墩围鱼塘界址点坐标一览表》《阳西县程村镇豪光村竹墩围鱼塘分布图》）。”原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议第二次修正）第十一条第一款的规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。阳西县人民政府具备作出本辖区内土地权利登记并颁发权利证书的行政职权。根据《中华人民共和国物权法》第十条的规定，国家对不动产实行统一登记制度，由不动产所在地的登记机构办理。阳西县机构编制委员会办公室已于2015年9月25日将不动产登记职责整合由阳西县国土资源局，现为阳西县自然资源局的内设机构不动产登记局负责。本案的被诉行政行为是阳西县人民政府作出的西府集有（2012）第011206号《集体土地所有权证》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款，行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告的规定，阳西县自然资源局为本案被告。本案审理的焦点问题为：1、东青经济合作社提起本案诉讼是否具备原告主体资格；2、东青经济合作社提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限；3、阳西县人民政府作出的西府集有（2012）第011206号《集体土地所有权证》是否符合法律规定。关于第一个审理的焦点问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，东青经济合作社因对阳西县人民政府作出的西府集有（2012）第011206号《集体土地所有权证》登记的土地所有权归属有异议而提起本案诉讼，其具有提起本案诉讼的原告主体资格。关于第二个审理的焦点问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，东青经济合作社述称其从阳西县自然资源局于2019年11月14日作出的《对的回复意见》得知阳西县人民政府作出西府集有（2012）第011206号《集体土地所有权证》，而阳西县自然资源局和豪光村委会没有证据证明东青经济合作社提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，因此，东青经济合作社于2020年2月4日提起本案诉讼未超过法定起诉期限。关于第三个审理的焦点问题。根据案涉集体土地使用权证作出时有效的部门规章《土地登记办法》第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。第三款规定，申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。第二十三条规定，对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。第二十四条规定，公告期满，当事人对土地总登记审核结果无异议或者异议不成立的，由国土资源行政主管部门报经人民政府批准后办理登记。本案中，阳西县人民政府颁发西府集有（2012）第011206号《集体土地所有权证》经过豪光经济联合社和豪光村委会辖下的西永经济合作社、塘边经济合作社、霞月经济合作社、戴屋经济合作社、永先经济合作社、前胜经济合作社、东青经济合作社、长迳经济合作社、边海经济合作社的代表进行了指界并在《卫星遥感高分辨率彩色地形图》界址标示处签字和盖章，可以作为发放集体土地权属证书的依据。阳西县人民政府于2012年10月28日作出的西府集有（2012）第011206号集体土地所有权证履行了登记申请、地籍调查、权属审核、结果公告、注册登记、颁发土地证书等程序，其程序合法。东青经济合作社请求撤销阳西县人民政府作出的西府集有（2012）第011206号《集体土地所有权证》没有事实和法律依据，原审法院不予支持。另，东青经济合作社的第二项请求是要求阳西县自然资源局将编号为：441721003025JA00007号宗地部分地块（《阳西县程村镇豪光村竹墩围鱼塘分布图》中竹墩围19号塘）的所有权确权登记为其所有，该请求属于确定权属并依法登记范畴，与撤销集体土地所有权证属不同的法律关系，故该请求不属于本案的审查范围，原审法院不予审查。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回东青经济合作社的诉讼请求。本案受理费50元，由东青经济合作社负担。东青经济合作社上诉请求：1、撤销广东省阳江市阳东区人民法院(2020)粤1704行初13号行政判决，改判支持上诉人原审提出的诉讼请求。2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。主要事实和理由：一、本案中，被上诉人没有提供证据证明西府集有（2012）第011206号《集体土地所有权证》已完成颁发工作，被上诉人对该证的登记工作，虽已基本完成，但根据《不动产登记暂行条例》第二十一条“登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明”的规定，被上诉人尚未完成核发权属证书的工作，该具体行政行为尚未结束，另根据《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号）第二条“切实加快农村集体土地确权登记法证工作，强化成果应用”第（六）点规定：“强化证书应用，实行凭证管地用地制度。土地权利证书要发放到权利人手中”，故被上诉人违反法律规定。二、根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定，对坐落在东青经济合作社土名为鸡头督岭边的30多亩虾塘，上诉人自1987年使用，至今已连续使用超过20年，依法也应视为现使用者即上诉人所有，但被上诉人没有确权给上诉人，被上诉人对该土地的登记不符合事实和法律。三、被上诉人将上诉人以及其他合作社的土地也登记在豪光经济联合社的名下，没有登记在上诉人及其他经济合作社的名下，该登记行为明显错误，违背事实，也违反了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四条:“把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体”以及《关于农村集体土地所有权登记发证有关问题的处理意见》第一条:“对以往按规定程序已核定的行政村一级界线提出异议的处理原则。本次农村集体土地确权登记发证是以行政村界线为基础，将土地权属界线核定到村民小组(经济合作社)一级……”的规定。四、被上诉人作出的对涉案土地进行确权登记的行政行为程序违法。1、在地籍调查程序中，根据被上诉人提供的《指界委托书》及指界代表的居民身份证、《阳西县集体土地权属调查表》、《地籍调查表》(含《宗地图》)等可反映，当时代表上诉人进行指界的指界人名字叫叶发彩，此人是从外地嫁到原审第三人豪光村委会的，其丈夫所在的村集体亦非上诉人东青村经济合作社，叶发彩对上诉人集体所有土地的分布、地块名称、面积及来源等情况均一无所知，无权代表上诉人进行土地现场指界。同时，被上诉人在进行现场指界工作时，指界人的资质不符合《集体土地所有权调查技术规定》第2.1条:“指界人农民集体所有土地的指界人由该农民集体依法推举产生，并由村委会出具证明。国有土地使用权的指界人为该国有土地使用者，可以是法人代表自然人或委托代理人”之规定，本案的委托的指界人也未能按照《集体士地所有权调查技术规定》第2.2条:“指界通知按调查工作计划，分片公告通知集体土地所有者或国有土地使用者到场指界”之规定，分片公告通知涉案土地的所有者到现场指界。而《地籍调查表》中附的宗地图的比例尺是1:10500，明显不符合《集体土地所有权调查技术规定》第5条:“地籍图比例尺及精度。农区地籍图的比例尺般不小于1:1万;重点林区地籍图比例尺一般不小于1:2.5万;一般林区地籍图比例尺不小于1:5万;牧区地籍图比例尺为1:5万或1:10万;有条件的地区，其城多结合部农村地籍图比例尺以不小于1:5000为宜。农村地籍图界址点点位中误差不得大于图上0.8mm”之规定，所获得的地籍调查结果也是不够精确的。2、在初审和公告，根据被上诉人提供的《阳西县人民政府关于土地登记审核结果公告》(存根)及现场公示照片可知，被上诉人并未严格按照《广东省加快推进农村集体土地确权登记发证工作实施方案》第六条:“工作步骤(二)实施阶段(2011年9月-2012年9月)6、初审和公告。土地登记人员按规定完成对土地登记申请及所提交的资料进行权属审核后，填写土地登记审批表，如实填写初审意见，按土地总登记的要求将拟登记的宗地情况在所在区域进行公告，公告内容等按《土地登记办法》的有关规定执行”的规定进行公告，而且公告的内容亦未载明《土地登记办法》第二十三条:“对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。公告的主要内容包括:(一)土地权利人的姓名或者名称、地址;(二)准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型和使用期限:(三)土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构;(四)需要公告的其他事项”所明确规定的土地权利人的地址、坐落、面积、用途等法定事项。除此之外，该组证据只证实了被上诉人曾对该公告内容进行过公示，却无法证实被上诉人按照公告内容规定完成30天的公告期间，也正是由于其只是在原审第三人的综治信访维稳工作站的角落墙面上短时间进行公告，才造成该公告内容不被村民所知悉，导致包括上诉人在内的时任原审第三人的党支部书记柯水浪、副主任柯杰广、治保主任柯大侵等多位村两委干部及其他的经济合作社集体成员对当时该公示内容及该土地登记工作均不知情。3、在审核审批的步骤中，被上诉人在完成地籍调查之后，没有依照《广东省农村土地登记规则》第十三条:“地籍调查完成后，将宗地面积和村总面积及分类面积汇总成表并与宗地图一起返回相应的集体土地所有者、土地使用者确认。集体土地所有者和土地使用者对调查结果没有异议的，签字加盖公章履行确认手续，填写土地登记申请表。有异议的，应在15天内申请复查，国土资源管理部门接到复查申请后，应实地进行复查，逾期不签字确认，又不申请复查的，按调查结果进行登记发证”的规定，向涉案土地的实际使用者即东青经济合作社(涉案土地一直以来是由原告集体村民柯洪明经营使用)进行确认。又根据被上诉人提供的《土地登记审批表》、《土地登记卡和归户卡》等证据显示，被上诉人制作的土地登记薄没有载明《土地登记办法》第十五条:“土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当载明下列内容:(一)土地权利人的姓名或者名称、地址;(二)土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况:(三)土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格;(四)地上附着物情况。土地登记簿应当加盖人民政府印章。土地登记簿采用电子介质的，应当每天进行异地备份”所明确规定的土地权利人的地址、取得时间、权利以及内容变化情况、界址、用途、地上附着物情况等法定内容。另外，根据《土地登记办法》第四条规定:“国家实行土地登记人员持证上岗制度。从事土地权属审核和登记审查的工作人员，应当取得国务院国土资源行政主管部门颁发的土地登记上岗证书”，可是从本案的《土地登记审核表》证据内容的国土资源行政部门审核意见可知，审查人和负责人均只是盖名字印章，没有本人亲笔签名，也没有附登记上岗资格证号，不能证实进行本案土地确权登记的工作人员取得国务院国土资源行政主管部门颁发的土地登记上岗证书的情况，他们从事土地权属审核和登记审查的资格存疑。五、被上诉人所核发的该证也不符合土地总登记，该宗土地是豪光村民委员会属下8个经济合作社所有，而豪光村民委员会属下总共是9个经济合作社，本案讼争的土地豪光村民委员会新光经济合作社是没有的，另外该宗土地也将另外的村委会属下的土地登记了，也就是将新光村委根竹山经济合作社20多亩的土地登记进了，因此，该证的55.4493公顷土地是属于8个经济合作社与根竹山经济合作社共同共有，根据当时的土地登记办法第8条的规定，应该分别进行土地登记，因此被上诉人将该土地进行土地总登记不符合法律，也不符合事实，更不符合当时广东省的有关政策。六、本案被上诉人登记的对象是经济联合社，但原审法院追加的第三人却为村委会，村委会与经济联合社是两个不同的主体，村委会为行政村，经济联合社为村经济实体，一审法院追加的主体错误。综上所述，被上诉人所登记的西府集有（2012）第011206号《集体土地所有权证》不符合事实及法律，最终也未完善程序，该证未发生法律效力，登记行为违反法律规定，应予撤销；一审法院认定事实及适用法律、审理程序均错误，应予撤销。阳西县自然资源局辩称：一、原审判决查明事实清楚、适用法律正确、裁决理由充分、程序合法、判决结果公正，本案被诉之土地行政登记行为合法有效应予维持。在阳西县行政辖区内，农村集体土地大范围统一登记专项工作实施中，具体按照《广东省加快推进农村集体土地确权登记发证工作实施方案》（粤国土资地籍发（2011）191号）有关具体规定，由乡镇人民政府、村民委员会负责组织集体土地所有权属界线的核定工作，集体土地所有权主体单位之间的权属界线调查、核界签界工作，由乡镇政府负责实施，以行政村（经济联合社）为单位实地划定落实权属界线走向和界址位置。村委会负责具体的实施工作，在指定时间内，协调经济联合社和各经济合作社，按照历史形成及目前实际拥有的土地权属范围，协商划定各集体土地所有权主体之间的权属界线，并在界限拐点，实地打木桩或竹签并编号（流水号），绘制界线走向草图，按规定完成指界人签字盖章确认手续。土地登记人员按规定完成对土地登记申请及所提交的资料进行权属审核后，填写土地登记审批表，如实填写初审意见，按土地总登记的要求将拟登记的宗地情况在所在区域进行公告。公告内容等按《土地登记办法》的有关规定执行，公告期满，当事人对土地总登记审核结果无异议或者异议不成立的，由国土资源行政主管部门报经人民政府批准后办理登记。原阳西县国土资源局对西府集有（2012）第011206号证书所登记的宗地号441721003025JA00007宗地于2012年8月开展勘界、公告等工作，2012年9月15日，原审第三人豪光经济联合社递交申请书对其历史沿用的集体土地55.4493公顷进行所有权初始登记，经地籍调查作业、现场指界（注：东青经济合作社授权委托的代表一同进行现场指界和图纸文书确认，并未出现（界址）异议。）和测量，形成《阳西县集体土地权属调查表》、《地籍调查表》（含《宗地图》）等，并就调查核定结果和拟登记土地信息于土地坐落的村集体（村委会办公地）发布墙红公告，且公告期间未收到对公告内容有异议的书面材料，经内部和层级审批审定形成《土地登记审批表》，于2012年10月完成土地登记相关手续，作出土地登记（记载于登记卡和归户卡等登记簿），并于2012年10月28日核发西府集有（2012）第011206号《集体土地所有权证》。原审判决对上述登记行为之合法性予以认可，并且着重查明在涉案土地登记实施过程中申请人豪光经济联合社和属下各经济合作社包括东青经济合作社在内的授权代表共同指界、土地登记前对拟登记内容发布墙红公示期间未收到任何异议等关键事实，并查明确认上述登记行为符合当时主要适用的部委规章《土地登记办法》所规定之土地登记申请条件和作业程序。原审判决决定维持被诉土地行政登记行为，维护土地登记行政管理秩序与豪光经济联合社、豪光村委会等第三人的合法权益，理据充分。二、东青经济合作社上诉的事实和理由均不成立，本案被诉之土地行政登记合法有效应予维持。其一、《不动产登记暂行条例》第二十一条明确规定“登记事项自记载于不动产登记簿时完成”，核发不动产权属证书或者登记证明只是附后事项，阳西县自然资源局前身单位彼时业已完成核发权属证书，只是因为档案保管出现意外因素导致豪光经济联合社未能及时签领该权属证书但其有权申请补领换发新的权属证书文本。其二、《确定土地所有权和使用权的若干规定》及其第二十一条等规定被正当适用的前提是相关事实的确存在且应于土地初始登记完成前提出权属异议或及时自行提出所有权登记申请。东青经济合作社对于该事实主张，经过另案民事诉讼和本案行政诉讼表明，其均没有充分证据证明于历史上被其成员长期使用符合可以确权之规定条件的事实，却有相反证明表明相关村集体经济组织对于涉案争议土地的所有权归属和使用在土地登记前后做出了明确约定为豪光村委会及经济联社管领。其三、至于东青经济合作社于上诉理由中质疑的原登记机构对宗地号441721003025JA00007宗地实施登记作业、核发西府集有（2012）第011206号证书的作业程序与有关规范性文件、技术规程的细节规定不符。该些质疑缺乏事实依据、大多属于吹毛求疵，有关专业技术上的质疑要成立其也应该提交专业证据来证实。由于有关规范性文件、技术规程的细节规定繁复，即便出现个别瑕疵但该宗土地登记的基本程序和作业内容符合彼时主要适用的部委规章《土地登记办法》、地方政府规章《广东省农村土地登记规则》的基本规定，合法性足以成立。三、阳西县自然资源局对原审判决认为东青经济合作社于本案具备诉讼主体资格、未超过起诉期限的事实判断持保留意见。综上所述，东青经济合作社起诉撤销土地行政登记行为和上诉请求撤销原审判决、改判支持其原审诉讼请求，均缺乏事实根据和法律依据，请依法维持原审判决、驳回其上诉请求。原审第三人豪光村委会述称：阳江市阳东区人民法院作出的（2020）粤1704行初13号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持，上诉人提出的上诉请求，没有事实及法律依据，请依法驳回其诉讼请求。理由如下：一、一审法院认定事实清楚，程序合法、适用法律正确依法应当维持。1.本案登记的土地经阳西县程村镇豪光村经济联社及被上诉人在内阳西县程村镇豪光村委会管辖的经济合作社代表进行指界，确认该土地所有权为阳西县程村镇豪光村经济联社所有，阳西县人民政府于2012年10月28日作出的西府集有（2012）第011206号集体土地所有权证履行了登记申请、权属审核、公告、注册登记及颁发土地证书，发证行为符合法律规定，所以一审认定事实清楚适用法律正确。二、阳西县程村镇豪光村经济联社持有第011206号集体土地所有权证，上诉人认为未发该证没依据。三、根据2019粤17民终1763号民事判决认定柯洪明经营使用涉案土地行为是对豪光村委会集体土地的侵权行为，该行为自始无效，所以不因柯洪明连续违法使用超过20年就转化为东青经济合作社所有。四、根据2019年11月19日豪光经济联合社出具《证明》“阳西县程村镇豪光村农民集体所有的土地一直以来均由阳西县程村镇豪光村民委员会管理，包括但不限于位于阳西县程村镇豪光村竹墩围的土地等”，因豪光经济联合社土地是由豪光村委会进行管理，本案处理与豪光村委会有利害关系，所以豪光村委会可以作为本案第三人参加诉讼。二审期间，上诉人东青经济合作社向本院提交了3组证据：第1组证据有阳西县程村镇新光村根竹山经济合作社出具的《证明》和村民分田亩数；第2组证据有卢国棉、卢带体等人持有的8份《农村土地承包经营权证》，以上2组证据拟证明涉案集体土地所有权证包括了阳西县程村镇新光村根竹山经济合作社的土地，该集体土地所有权证不符合事实和法律；第3组证据是《豪光村竹墩围虾塘租赁合同》，该合同在程村镇三资平台公示，拟证明本案讼争土地只是属于豪光经济联合社下属的8个经济合作社共同所有。东青经济合作社申请证人卢家谭、卢杨豹出庭作证，拟证明涉案集体土地所有权证包括了阳西县程村镇新光村根竹山经济合作社的土地。原审第三人豪光村委会提交2份证据：1、粤（2020）阳西县不动产权第0019416号不动产权证书，拟证明阳西县自然资源局已向豪光经济联合社补发了涉案土地的不动产登记证书；2、阳西县自然资源局《对程村镇豪光村民委员会〈申请书〉的回复》，拟证明原来涉案土地的产权证遗失，豪光经济联合社申请补发。本院组织各方当事人进行质证。被上诉人阳西县自然资源局认为上诉人提交的第1、2组证据不是行政诉讼法及司法解释所规定的新证据，应不予采纳，且第1、2组证据中只有第2组证据的卢国棉、卢带体的《农村土地承包经营权证》有原件，对有原件的2份证据的真实性无异议，合法性持保留意见，关联性不予认，对没能提供原件的证据的真实性、合法性、关联性不予认可；对第3组证据和两位证人证言的关联性不予认可。原审第三人豪光村委会同意被上诉人阳西县自然资源局对上诉人证据的质证意见，认为涉案土地经过新光村委会主任卢开变指认，新光村对该土地不存在异议；对于第3组证据，认为8个合作社是豪光经济联合社的社员，参与豪光村竹墩围虾塘租赁利益分配，合同并不能证明涉案土地是8个经济合作社所有。东青经济合作社对豪光村委会提供的证据1的合法性不予认可，认为被上诉人没有颁发过西府集有（2012）第011206号集体土地所有权证，豪光村委会并没有遗失证据；对证据2内容的真实性不予认可。经综合分析，本院对上诉人提供的三组证据的真实性予以认可，但该证据与本案待证事实缺乏关联性。卢家谭、卢杨豹未能提供证据证明其对涉案集体土地所有权证内的土地享有合法权利，对两人的证人证言本院不予采信。本院对原审第三人提供的两份证据的真实性予以认可，但该两份证据发生在涉案行政行为作出后，与本案待证事实缺乏关联性，本院不予采纳。经审理查明，被上诉人阳西县自然资源局称，按2012年的发证流程，发放集体土地所有权证时应该由权利人签收，但阳西县自然资源局现存资料并没有西府集有（2012）第011206号《集体土地所有权证》的发放和签收材料，阳西县自然资源局对该证是否发出表示不清楚。原审判决查明的其他事实清楚，本院予以确认。本院认为，根据《土地登记办法》第三条第二款：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”的规定，土地登记应包括土地登记造册和颁发证书两个环节。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第三项：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；……”的规定，行政行为的存在是行政诉讼的法定起诉条件之一。本案中，东青经济合作社请求撤销阳西县人民政府于2012年制作的西府集有（2012）第011206号《集体土地所有权证》，应以西府集有（2012）第011206号《集体土地所有权证》存在并颁发为前提。阳西县人民政府虽然已经完成了对涉案土地所有权的登记注册手续，但各方当事人均未能提供证据证明西府集有（2012）第011206号《集体土地所有权证》制作存在并已颁发给豪光经济联合社，东青经济合作社亦主张该《集体土地所有权证》并未实际发放，因此，东青经济合作社提起本案诉讼不符合行政诉讼法规定的提起行政诉讼的条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，依法应驳回东青经济合作社的起诉。原审判决认定事实不清，适用法律错误，对本案作出实体处理不当，应予纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项和第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：一、撤销阳江市阳东区人民法院作出的（2020）粤1704行初13号行政判决；二、驳回阳西县程村镇豪光村委会东青经济合作社的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈德印审 判 员 张 静审 判 员 黄光汉二〇二〇年十二月九日法官助理 梁凤桂书 记 员 陈秋瑜附：本判决适用的相关法律、法规、规章1.《土地登记办法》第三条土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理土地登记。在京中央国家机关使用的土地，按照《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定执行。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。3.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。