内蒙古自治区赤峰市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）内04民终5781号上诉人（原审原告）：宁城县铁西街道管理办公室京北社区居民委员会第一居民小组，住所地：内蒙古自治区宁城县铁西街道管理办公室京北社区居民委员会第一居民小组。负责人：柳志昌，组长。委托诉讼代理人：李树清，男，1952年4月20日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区宁城县。委托诉讼代理人：王秀义，宁城县天义法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：刘文胜，男，1957年9月10日出生，汉族，居民，住内蒙古自治区宁城县。委托诉讼代理人：郑德维，宁城县铁西法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：赵秀芝，女，1937年3月6日出生，汉族，居民，住内蒙古自治区宁城县。委托诉讼代理人：郑德维，宁城县铁西法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：刘巍，女，1983年10月6日出生，汉族，居民，住广东省佛山市。委托诉讼代理人：郑德维，宁城县铁西法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：柳瑞清，女，1962年2月9日出生，汉族，居民，住内蒙古自治区宁城县。委托诉讼代理人：郑德维，宁城县铁西法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：宁城县人民政府，住所地：内蒙古自治区宁城县天义镇哈河大街中段党政综合楼。负责人：马占国，县长。委托诉讼代理人：戴秀君，男，1968年12月25日出生，汉族，住内蒙古自治区宁城县。原审第三人：宁城县铁西街道管理办公室，住所地：内蒙古自治区宁城县铁西钢材市场对过。负责人：宋德福，主任。委托诉讼代理人：宋丙军，男，1974年2月14日出生，汉族，住内蒙古自治区宁城县。委托诉讼代理人：李书明，男，1967年12月18日出生，汉族，住内蒙古自治区宁城县。上诉人宁城县铁西街道管理办公室京北社区居民委员会第一居民小组（以下简称京北社区一组）因与被上诉人刘文胜、柳瑞清、刘巍、赵秀芝、宁城县人民政府、原审第三人宁城县铁西街道管理办公室确认合同无效纠纷一案，不服内蒙古自治区宁城县人民法院（2020）内0429民初2401号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月1日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人京北社区一组上诉请求：1、请求依法撤销原审判决；2、要求依法改判确认2004年6月11日原宁城县市场服务中心分别与四被上诉人签订的两份《产权调换协议书》无效，涉案土地拆迁补偿全部归上诉人集体所有。事实和理由：上诉人与被上诉人确认合同无效纠纷一案，宁城县人民法院作出的（2020）内0429民初2401号民事判决书，上诉人认为原判决部分认定事实不清，且判决理由论述错误，导致适用法律错误，应当予以撤销并改判，理由如下：一、原审判决认定事实不清。1、原判决没有认定被上诉人刘文胜、柳瑞清、赵秀芝、刘巍等四人抢占上诉人集体土地建房违法错误。根据天义镇人民政府镇政发(1992)20号《关于天北村第一村民组在新开发的“金三角市场”超占抢占土地建商品房的处理决定》和宁城县铁西街道办事处西街办发(2019)51号《关于李树清反映刘文胜等人抢占集体土地建商用房问题信访事项的处理意见书》及其他证据材料，可以证实刘文胜、柳瑞清、赵秀芝、刘巍四被上诉人在金三角市场南侧已经分得二户各54平方米房基地的情况下，又在金三角市场北侧抢占京北社区一组集体土地154. 80平方米建房的事实，因此刘文胜等四人在金三角市场北侧未经批准，非法占用上诉人集体土地建房行为违反了土地管理法的强制性规定，具有严重违法性。根据1992年天义镇人民政府的处理决定，案涉房屋及土地应当归京北社区一组集体所有，由京北社区一组集体经营出租。2、原判决没有认定宁城县市场服务中心拆迁行为违法错误。上诉人在一审期间提出宁城县市场服务中心2004年对金三角市场拆迁行为违法。由于当时案涉土地没有办理农用地转建设用地批准手续，没有依法办理士地征收征用手续。不可能拥有建设用地规划许可和国有土地使用权批准文件。而被上诉人宁城县人民政府一审期间一直没有提供宁城县市场服务中心拆迁行为合法的相关证据材料，应当认定当时的拆迁行为违法。二、原判决适用法律错误。原判决认为上诉人原审诉讼请求，证据不足，不予支持，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用民事诉讼法的解释》第九十条，《最高人民法院关于民事诉证据若干规定》第二条之规定，驳回上诉人的诉讼请求属于适用法津错误。上诉人一审期间提供的证据天义镇人民政府镇政发(1992)20号《关于天北村第一村民组在新开发的“金三角市场”超占抢占土地建商品房的处理决定》和宁城县铁西街道办事处西街办发(2019) 51号《关于李树清反映刘文胜等人抢占集体土地建商用房问题信访事项的处理意见书》及其他证据材料，完全可以证实刘文胜、柳瑞清、赵秀芝、刘巍四被上诉人未经批准，非法占用上诉人集体土地建房的行为，违反了土地管理法的强制性规定，刘文胜、柳瑞清、赵秀芝、刘巍四被上诉人以非法所建房屋与宁城县市场服务中心签订了《产权调换协议书》。同时，宁城县市场服务中心拆迁行为因缺少批准文件而违法。本案符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，上述协议的签订，具有恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益、以合法形式掩盖非法目的、违反法律、行政法规的强制性规定等情形的，刘文胜等四被上诉人与宁城县市场服务中心签订产权调换协议均属于无效合同，应当根据合同法的该条规定予以判决。综上所述，上诉人认为原审判决认定事实不清，适用法律错误，故提出上诉，请求如前，请求贵院查明事实后，依法撤销原审判决，改判被上诉人刘文胜等四人与原宁城县市场服务中心签订的《产权调换协议书》无效，涉案土地拆迁安置补偿全部归上诉人集体所有。上诉人京北社区一组补充上诉意见：一、一审判决认为“原告的相关主张缺乏相关部门对案涉事实进行认定和处理，而相关事实的认定和处理不属于民事案件审理范围”，为此判决驳回诉讼请求，其理由依法不能成立。其一，刘文胜、柳瑞清、刘巍、赵秀芝四被上诉人未经批准，抢占一组集体土地建商用房的违法事实当时已由原天义镇人民政府(1992)20号《处理决定》进行了认定和作出了处理决定。后由于一组村民上访后本案第三人宁城县铁西街道管理办公室对此又进行了核实后没有异议，并作出了(2019)51号《处理意见书》，这足以证明上诉人的主张已经相关部门作出了认定和处理，其他相关部门也不可能再次作出重复认定和处理。因历史事实是不可能改变的，故一审判决驳回诉讼请求，其理由依法不能成立。其二，被上诉人刘文胜、柳瑞清、刘巍、赵秀芝抢占一组集体土地违法建房在前，而四被上诉人与原宁城县市场服务中心2004年6月9日、6月11日签订的两份《产权调换协议书》在后，且当时该房屋所占用土地还没有征收为国有土地，依法还不存在拆迁补偿问题。因该两份《协议》违反了我国《土地管理法》第四十五条和《合同法》第五十二条第二项、第三项、第五项的规定，上诉人请求人民法院确认该两份《协议》无效，这完全属于人民法院审理民事案件的范围，人民法院完全有权依法判决该两份《协议》无效。这是法律赋予人民法院的权力，怎么能随意判决驳回诉讼请求呢？这显然是一审判决显失公平、公正，其结果是保护了个人的违法行为，损害了上诉人集体的合法权益，违反了我国《民事诉讼法》的规定，其理由依法是不能成立的。二、在本案起诉前，宁城县人民法院于2020年5月22日作出的(2020)内0429民初1297、1298、1299号民事判决，判令宁城县铁西街道管理办公室向柳瑞清、赵秀芝、刘巍各给付16.8万元违约金严重违法，故不能当作本案有效证据采纳，此三份判决必然上诉人依法有权提起撤销之诉。因本案原宁城县市场服务中心与抢占集体土地建房的被上诉人刘文胜等四人双方签订的两份《产权调换协议书》依法应确认是无效合同，当然就不存在产权调换和给付违约金。即使征为国有土地，依据2011年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款明确规定“……对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”故违法建房者也无权请求给付违约金，应判决驳回四被上诉人的诉讼请求。何况刘文胜等四人违法建房后对外出租已非法收入至2004年达十一年之久，其违法所得上诉人一组村民也有权予以追回。宁城县人民政府如要对违建的房屋也给予相关补偿。其补偿金也应归上诉人集体所有，因为其违章建房的土地所有权归上诉人集体所有，没有土地也不可能建造房屋，原天义镇人民政府(1992)20号《处理决定》也是这样认为和决定的。其无论是集体土地，还是征用为国有土地，只要是未经批准其所建的房屋就是违法建筑，依法应强制拆除，更不能合法得到相关补偿、产权调换及违约金。对此，宁城县人民政府在答辩状中也认为“四被告与天宇公司签订的协议，根据合同的相对性原则，对答辩人设定支付违约金的条款无效”。并在其答辩状中的尾部也明确表明：“原告要求拆迁补偿款应另行解决，”从而也认可是刘文胜等四人请求给付违约金和产权调换的请求是违法无效的，故一审法院作出的(2020)内民初1279、1298、1299号三份民事判决书，不能作为本案的有效证据予以采纳。被上诉人刘文胜、柳瑞清、刘巍、赵秀芝辩称，一、原审判决认定事实清楚，裁判结果完全正确。原审法院经过对本案的认真审查，查明了本案的全部事实，并依法予以确认，原审法院根据庭审中原被告提供的证据结合当庭陈述所确认的事实，不存在认定事实不清的说法，上诉人自己变相的确认，第一、被上诉人刘文胜、柳瑞清、赵秀芝、刘巍抢占上诉人集体土地建房违法。第二、原审没有认定宁城县市场服务中心拆迁行为违法错误。上诉人的这一上诉理由没有任何根据且没有证据支持，刘文胜等四人建房的行为是按照宁城县人民政府文件通知建房的，符合宁城县人民政府当时考虑一组村民的实际困难，同意市场四周由天北村村民自筹资金建房，建成后自用或者出租自便的意见，被上诉人建房不存在违法一说，另外被上诉人与宁城县市场服务中心所签订的产权调换协议是合法有效的，协议中约定的权利与义务是符合法律规定的，至于宁城县市场服务中心的拆迁行为是否合法不属于本案审查范围，原审法院根据所查明的事实依法作出了公正合法的裁判结果。二、上诉人的上诉理由不能成立。上诉人依据原审判决认定事实不清，适用法律错误为由提起上诉的理由不能成立，上诉人所称的理由没有任何根据，依据法律规定当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明，上诉人称宁城县市场服务中心的拆迁行为违法，应当提供相应的证据证实，而上诉人不能提供相应的证据， 另上诉人称四被上诉人与宁城县市场服务中心签订的《产权调换协议书》存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形，无任何依据，四被上诉人与宁城县市场服务中心没有任何利害关系，该协议的签订也不存在恶意串通及以合法形式掩盖非法目的清形，故上诉人的上诉理由根本不能成立。综上，被上诉人认为原审法院认定事实清楚，所做出的判决结果公平公正、符合法律规定，为此请求二审法院查明事实 驳回上诉，维持原审裁决。被上诉人宁城县人民政府辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉事实及理由不成立，应驳回上诉人的上诉请求，具体答辩意见与一审一致。 原审第三人宁城县铁西街道管理办公室陈述意见，一、一审判决认定的事实清楚、正确，适用法律正确， 二审法院应当维持。二、上诉人在一审中将宁城县铁西街道管理办公室列为第三人参加诉讼是错误的。理由是：我国民事诉讼法将参加诉讼的第三人分为两种情形。1、一种情形是：有独立请求权的第三人，是指对当事人双方的诉讼标的有独立的请求权。具体到本案中，上诉人要求确认的2004年6月11日《产权调换协议书》，宁城县铁西街道管理办公室不是合同的相对方，不享有合同权利也不承担合同义务；同时，对《产权调换协议书》的标的不享有任何权利。因此，宁城县铁西街道管理办公室对本案诉讼标的不存在独立的请求权，不属于有独立请求权的第三人。2、另一种情形是：无独立请求权的第三人，是指对当事人双方的诉讼标的无独立的请求权，但同案件的处理结果有法律上的利害关系。所谓有法律上的利害关系是指，诉讼的判决书或调解书认定的事实或结果将直接或间接地影响到第三人的民事权益或法律地位。(1)、首先，宁城县铁西街道管理办公室是在2010年成立，对于2004年发生的一切事情并不知情，更不清楚合同是在什么样的情况下成立、生效。同时，宁城县铁西街道管理办公室也不是合同当事人的承继单位。因此，合同的签订、成立与否均与宁城县铁西街道管理办公室无关。(2)、上诉人一审诉状中提到“后经县政府转交第三人铁西街道调查后也认定四人违法建房是事实”的陈述是错误的。事实是：2019年6月11日宁城县铁西街道管理办公室接到转交来的交办事项立即成立专项调查组进行认真核实，并及时作出西街办发 (2019) 51号关于李树清反映刘文胜等人抢占集体土地建商用房问题信访事项的处理意见书。由于该问题历史悠久且不是一个部门能够解决处理的事情，因此，宁城县铁西街道管理办公室也无法对李树清反映的问题进行定性。(3)、上诉人一审诉状中陈述“第三人铁西街道管理办公室的主持下并同意被告天宇公司与被告柳瑞清赵秀芝刘巍三人再次签订了协议书”之事，宁城县铁西街道管理办公室作为本辖区的行政主管部门为了定纷止争，有义务对本辖区内发生的争议纠纷进行协调，至于合同双方当事人能否对合同条款达成，完全取决于双方的自愿，宁城县铁西街道管理办公室不能左右任何一方的意愿。(4)、上诉人一审诉状中提到的“2019年6月25日作出了西街发（2019) 89号《关于原市场服务中心支付给刘文胜等四名被告拆迁补偿面积和违约金的请示》”一事，同样宁城县铁西街道管理办公室作为辖区行政主管部门的职责所为。但该款项交到宁城县铁西街道管理办公室处后，因李树清一直在信访此事，宁城县铁西街道管理办公室在没有收到权威部门确定实际权利人之前一直代为保管，直到宁城县人民法院（2020）内0429民初1298号民事判决生效后，才依据该生效判决履行了给付。鉴于以上事实，宁城县铁西街道管理办公室无论在合同的签订以及合同双方在实际履行过程中宁城县铁西街道管理办公室均不存在任何过错，并且本案认定的事实及讼争合同效力的案件结果均与宁城县铁西街道管理办公室不存在法律上的利害关系。因此，宁城县铁西街道管理办公室也不属于无独立请求权的第三人。故此，宁城县铁西街道管理办公室不应当作为诉讼参加人参加本案诉讼，更不应当承担任何法律责任。京北社区一组向一审法院起诉请求：1、要求依法确认2004年6月11日原宁城县市场服务中心分别与刘文胜、柳瑞清、刘巍、赵秀芝签订的两份《产权调换协议书》无效；2、要求判决涉案土地拆迁补偿全部归京北社区一组所有。一审法院认定事实：京北社区居委会原为天义镇天北村。刘文盛、柳瑞清、赵秀芝、刘巍系近亲属关系，同系京北社区居委会第一居民小组居民。1992年3月17日，宁城县人民政府组织召开了关于建设天义铁西综合市场协调会议，会议决定由宁城县工商局负责市场建设，市场建设用地按临建占地申报手续，宁城县土地局按程序予以审批，市场四周由天北村村民自筹资金建房（建成后自用或者出租自便），四周建房后，中间所剩土地，按实测面积由天北村出租给工商局。天义铁西综合市场又称金三角市场。因天北村第一村民组在开发建设金三角市场过程中，存在部分村民不经批准，私自抢占、超占金三角市场外围的土地的情况，天义镇人民政府经会议研究后形成处理决定：天北村一组村民以1990年分地户数为基数，凡是在1992年3月27日以前取得独立户口本的户，领取结婚证书的夫妇，均可以参加以户为单位的分房基地；对金三角市场北侧超占、抢占土地已建立起商品房的，处理方法有三种，①根据建筑成本费作价归公，由集体经营出租。②对抢占、超占户处以一次性罚款，并在第二轮分房基地时扣回所抢占、超占的部分。③对以上条款执行不通的，将实行土地租赁政策，按每月每平方米租赁费为3元租赁给抢占、超占户，租赁期限为10年，先预交前5年租金，后5年的租金在土地补偿费、安置费以及其他收入中扣回；对以上规定都不接受的，将申请人民法院强制执行拆除。刘文盛、柳瑞清、赵秀芝、刘巍于1992年在金三角市场北侧建起自建房。2004年，为改善金三角市场的经营条件，宁城县市场服务中心需对金三角市场村民所建房屋进行拆迁。宁城县市场服务中心分别于2004年6月9日、6月11日与刘文盛、柳瑞清、赵秀芝、刘巍签订《产权调换协议书》，将刘文盛等四人在金三角市场内的房屋及附属物进行了拆扒，并约定如未按期向刘文盛等四人交付商厅，每迟交一个月向刘文盛等四人支付1000元的违约金。因宁城县市场服务中心于2006年被撤销，该协议中的补偿内容未实际履行。后宁城县人民政府委托宁城县铁西街道管理办公室对金三角地块开发做前期工作。2019年6月11日，李树清向信访部门反映刘文盛等四人抢占集体土地建金三角市场商用房等问题，宁城县信访局于当日将信访案件转交第三人宁城县铁西街道管理办公室，由铁西街道管理办公室成立专项调查组进行核实，作出了西街办发(20l9)51号《关于李树清反映刘文盛等人抢占集体土地建商用房问题信访事项的处理意见书》，但因问题历史悠久，未对李树清反映的问题进行定性。后宁城县天宇房地产开发有限公司竞得金三角地块，并获得金三角市场的开发权，于2019年7月29日与柳瑞清重新签订了《房屋产权置换买卖协议》。2020年3月19日，宁城县铁西街道管理办公室就原市场服务中心支付金三角拆迁违约金一事向宁城县人民政府作出书面请示：“……按照原《产权调换协议书》约定，置换商厅的交付时间为2014年12月末之前，如果未按照协议规定的期限交付商厅，则每迟交1个月向房主支付1000元的违约金。该违约金应由县政府（原市场服务中心）支付。经协商，违约金支付时间应自2005年1月1日至2018年12月31日止，共计14年，每户违约金为16.8万元，6户违约金合计100.8万元。……特此申请。附件：1、《产权调换协议书》 2、赵秀芝、刘巍、柳瑞青拆扒证明……”。协议书中的违约金由宁城县天宇房地产开发有限公司垫付。宁城县人民政府将宁城县天宇房地产开发有限公司垫付的100.8万元的违约金拨付至宁城县铁西街道管理办公室。因李树清对刘文盛等四人建房问题的信访，宁城县铁西街道管理办公室暂停发放违约金。后柳瑞清、赵秀芝、刘巍于2020年4月20日向法院起诉，要求宁城县铁西街道管理办公室发放相应款项，宁城县人民法院于5月22日作出(2020)内0429民初1297、1298、1299号民事判决，判令宁城县铁西街道管理办公室向柳瑞清、赵秀芝、刘巍各给付16.8万元。判决生效后，宁城县铁西街道管理办公室向柳瑞清、赵秀芝、刘巍给付了标的款。现京北社区一组认为2004年6月9日、11日原宁城县市场服务中心分别与刘文盛等四人签订的两份《产权调换协议》无效，案涉土地拆迁补偿应归京北社区一组所有。一审法院认为，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。本案中原宁城县市场服务中心与刘文胜等四人在2004年签订了《产权调换协议书》，刘文盛等四人所建房屋也已于2004年被原宁城县市场服务中心拆扒。京北社区一组称刘文胜等四人按照天义镇人民政府文件被确认为抢占土地的村民，并已将刘文胜等四人所建房屋作价收归京北社区一组所有，进而提出本案两项诉讼请求，但京北社区一组所提交的证据并不能证实其所主张的事实，亦不能证实京北社区一组曾对案涉的已被拆扒的房屋享有过占有、使用、收益、处分的权利；京北社区一组主张涉案土地拆迁补偿应归京北社区一组所有，但刘文胜等四人所达成的补偿协议中约定的补偿范围系房屋及附属物，未体现出土地补偿部分；京北社区一组关于原宁城县市场服务中心与刘文胜等四人签订的《产权调换协议书》，因刘文胜等四人抢占土地违反《土地管理法》的规定及在案涉土地上进行的拆迁行为违法，导致《产权调换协议书》违法，依据《合同法》第五十二条的规定应认定为合同无效的主张，法院认为，京北社区一组的相关主张缺乏相关部门对案涉事实进行认定和处理，而相关事实的认定和处理不属于民事案件审理范围。综上所述，京北社区一组的诉讼请求，证据不足，法院不予支持。原审法院判决：驳回宁城县铁西街道管理办公室京北社区居民委员会第一居民小组的诉讼请求。二审中，双方当事人未提交新证据。二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，上诉人主张原宁城县市场服务中心与被上诉人刘文胜等四人在2004年签订的《产权调换协议书》无效的理由是，刘文盛、柳瑞清、赵秀芝、刘巍四被上诉人未经上诉人批准，非法占用上诉人的集体土地建房的行为，违反了土地管理法的强制性规定，其以非法所建房屋与原宁城县市场服务中心签订的《产权调换协议书》，具有恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益，以合法的形式掩盖非法目的，应当依据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定认定无效。但刘文盛等四人的建房行为是否违反了土地管理法的相关规定，应当首先由政府予以确认，未经相关程序确认，法院不能通过民事审判程序，直接认定刘文盛等人的建房行为违法，进而判决《产权调换协议书》无效。综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人宁城县铁西街道管理办公室京北社区居民委员会第一居民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长 张国利审 判 员 周振卿审 判 员 张淑丽二○二○年十二月二十三日书 记 员 尹适森