内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终583号上诉人（原审原告）于兰瑞，1963年9月28日出生，汉族，住内蒙古自治区呼和浩特市。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区呼和浩特市回民区人民政府。法定代表人李玉蛟，区长。委托诉讼代理人管婷，1988年11月19日出生，汉族，内蒙古自治区呼和浩特市回民区司法局工作人员，住内蒙古自治区呼和浩特市。委托诉讼代理人刘祥，内蒙古超伦律师事务所律师。上诉人于兰瑞因诉被上诉人内蒙古自治区呼和浩特市回民区人民政府（以下简称回民区政府）房屋行政征收一案，不服内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（2020)内01行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院经审理查明，2018年7月30日回民区房屋征收管理办公室作出《回民区刀刀板村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》。2018年7月31日，呼和浩特市回民区房屋征收办公室申请内蒙古自治区呼和浩特市仲泰公证处对《回民区刀刀板村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》张贴过程进行证据保全公证。《回民区刀刀板村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》分别张贴在××区）改造项目房屋征收指挥部南门东墙墙角上、养殖基地小区西南墙角上、养殖基地小区主路中段东墙墙体上、养殖基地北口西墙墙体上、养殖基地小区东北角西墙墙体上。内蒙古自治区呼和浩特市仲泰公证处对此项公证于2018年10月31日作出（2018）呼仲证民字第3169号《公证书》。2018年9月18日，回民区政府将其作出的2018年第1号《房屋征收决定》进行公告，该公告载明房屋征收目的、房屋征收项目名称、房屋征收范围、征收补偿办法、房屋征收部门、房屋征收实施单位及其他事项。2018年9月20日，呼和浩特市回民区房屋征收办公室申请内蒙古自治区呼和浩特市仲泰公证处对其出具的《回民区刀刀板村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置方案》和呼和浩特市回民区政府出具的《房屋征收决定的公告》张贴过程进行证据保全公证。《回民区刀刀板村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置方案》和《房屋征收决定的公告》分别张贴在实施西部城区一体化高质量发展回民区第二征拆指挥部南门东墙墙角上、养殖基地小区主路中段东墙墙体上、养殖基地小区北口西墙墙体上。内蒙古自治区呼和浩特市仲泰公证处对此项公证于2018年10月31日作出（2018）呼仲证民字第4218号《公证书》。2020年3月16日，呼和浩特市人民政府下发呼政土征转字〔2020〕19号《转发自治区人民政府关于同意呼和浩特市中心城区2017年度第五十四批次（回民区）农用地转用和土地征收实施方案的通知》，该文件载明回民区呈报的《回民区人民政府关于呼和浩特市人民政府实施城市规划2017年度第五十四批次建设用地（农用地转用和土地征收）实施方案的请示》（回政发［2019］8号）及“一书三方案”已经自治区人民政府批准。内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院认为，原告于兰瑞提交了承包协议及收据、契约等相关证据，且《回民区刀刀板村棚户区(城中村)改造项目房屋征收补偿安置方案》中对于转包或转让的房屋如何补偿也进行了规定，应视为上诉人于兰瑞与被诉《房屋征收决定》具有利害关系。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。同时，考虑到农村集体土地征收与补偿工作法律性、政策性、社会性和专业性相融合的特点，在法律没有明确规定的情形下，市、县人民政府为确保征收与补偿工作有序开展、维护被征收人合法权益、稳定征收与补偿法律关系以及实现公共利益，可以根据征收与补偿工作实际需要，在“一书四方案”等征地文件依法报批前以及报批过程中，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征收人，组织对拟征地现状进行调查，并签订附生效条件的补偿协议等具体征收与补偿工作。对此，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）即规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。”本案中，回民区政府在作出《房屋征收决定》前依法履行了法定前置程序，拟定了征收补偿方案征求意见稿并征求公众意见，在涉案地块附近进行公示，并将《房屋征收决定》予以公布并进行公证，《房屋征收决定的公告》载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合法定程序。被告回民区政府于本次庭审提交呼政土征转字〔2020〕19号《转发自治区人民政府关于同意呼和浩特市中心城区2017年度第五十四批次（回民区）农用地转用和土地征收实施方案的通知》，证明涉案地块已经履行审批手续，该院予以确认。现涉案地块已经履行建设用地审批手续，且征收过程中履行相应程序，故原告请求撤销2018年第1号《房屋征收决定》，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告于兰瑞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告于兰瑞负担。上诉人于兰瑞上诉称，一、原审法院认定事实错误。回民区政府在没有取得土地批准文件之前，擅自作出征收决定，超越职权，原审法院对此不予查明认定，在二审法院发回重审的情况下，依然不予查明认定。二、原审法院适用法律错误。原审判决根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中规定的是拟征收土地公告，跟正式的征收公告和征收决定没有关联性。《征收土地公告办法》中有明确的规定，征收土地公告时要公告批准机关及批准文号，本案中，在没有相应批准机关及批准文号的前提下，回民区政府直接作出征收决定违反法律规定。三、原审法院对回民区政府未经审批作出征收决定等违法行为视而不见，原审法院驳回上诉人的诉讼请求无公平正义可言。请求撤销一审判决，予以改判或发回重审，诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人回民区政府答辩称，回民区政府对刀刀板村棚户区（城中村）改造项目所涉土地已经履行了农用地转用手续，且回民区政府在作出房屋征收决定之前及之后，也已经履行了相关的公示公告等政府义务。涉案土地已转变为国有建设用地，因此回民区政府对涉案相关房屋作出征收决定符合法定程序，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。在二审过程中，上诉人于兰瑞向本院提交存放录音文件的光盘，被上诉人回民区政府向本院提交内政土发〔2020〕57号文件、回政发〔2019〕8号文件、呼规批条初审字〔2019〕16号文件作为本案的“新证据”。经本院审查，上述证据材料均属于无正当理由未在一审举证期限内提交的情形，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条、第五十二条规定的“新证据”，本院不予接纳。本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被诉征收决定作出时适用的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条规定了征收集体土地的法定程序，对于集体土地上的房屋作为集体土地的地上附着物进行征收。本案中，回民区政府在集体土地未被依法征收的前提下，针对集体土地上房屋直接作出征收决定，违反上述法律规定，属违反法定程序、适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、第（三）项的规定，行政行为适用法律、法规错误、违反法定程序的，应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。考虑到案涉房屋征收与补偿工作已经全面进行，撤销被诉征收决定会给公共利益造成重大损失，故被诉征收决定不予撤销应确认违法。综上所述，一审判决驳回于兰瑞的诉讼请求不当，本院予以纠正。上诉人的部分上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（2020)内01行初84号行政判决；二、确认内蒙古自治区呼和浩特市回民区人民政府作出2018年第1号《房屋征收决定》的行政行为违法。一、二审案件受理费共100元，由被上诉人内蒙古自治区呼和浩特市回民区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 博 赫审判员 侯晓静审判员 李 庆二○二○年十二月三十日法官助理 张 硕书记员 张 根本判决所依据的法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《中华人民共和国土地管理法》第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。