关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕西省高级人民法院 行 政 判 决书 （2019）陕行终179号 上诉人（原审原告）：靖边县XX街XX道XX村XX村XX小组。住所地：陕西省榆林市靖边县。负责人：王甫，组长。委托诉讼代理人：杨树祥，男，1967年11月23日出生，汉族，住陕西省靖边县。委托诉讼代理人：韩朝泽，北京大成（西安）律师事务所律师。上诉人（原审原告）：靖边县XX街XX道XX村XX村XX小组。住所地：陕西省榆林市靖边县。负责人：王宏，组长。 委托诉讼代理人：樊金星，陕西纳智律师事务所律师。委托诉讼代理人：韩朝泽，北京大成（西安）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：靖边县人民政府。住所地：陕西省靖边县。法定代表人：贺湘如，县长。委托诉讼代理人：杨玉壮，靖边县林业局工作人员。委托诉讼代理人：李小宁，陕西秦靖律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：榆林市人民政府。住所地：陕西省榆林市。法定代表人：李春临，市长。委托诉讼代理人：冯海波，该政府法制办公室行政复议应诉科工作人员。委托诉讼代理人：高季，该政府法律顾问。被上诉人（原审第三人）：靖边县XX街XX道XX村XX村XX小组。住所地：陕西省靖边县。负责人：张志义，组长。委托诉讼代理人：张志亮，男，1961年1月24日出生，汉族，住陕西省靖边县。委托诉讼代理人：张志明，男，1957年11月22日出生，汉族，住陕西省西安市雁塔区。上诉人靖边县XX街XX道XX村XX村XX小组、靖边县XX街XX道XX村XX村XX小组（以下简称XX村XX组、八组）因诉被上诉人靖边县人民政府（以下简称靖边县政府）、榆林市人民政府（以下简称榆林市政府）、靖边县XX街XX道XX村XX村XX小组（XX村XX组）林地行政裁决及林地行政复议一案，不服陕西省榆林市中级人民法院(2018)陕08行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月20日公开开庭审理了本案。上诉人XX村XX组的委托诉讼代理人杨树祥、韩朝泽，XX村XX组的负责人王宏及八组的委托诉讼代理人樊金星、韩朝泽，被上诉人靖边县政府的委托诉讼代理人杨玉壮、李小宁，被上诉人榆林市政府的委托诉讼代理人冯海波、高季，XX村XX组负责人张志义及二组委托诉讼代理人张志亮、张志明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：双家湾村二组向靖边县政府提出林地确权申请，靖边县政府受理该案后，向XX村XX组、八组送达了申请书，并告知了答辩期间，各方当事人提供身份证明、授权委托书、证据材料，召集双方当事人对争议地进行现场勘验、指认，并形成争议地示意图，确定争议地有两块，经调查，靖边县政府于2017年8月1日作出靖政行决[2017]4号《关于XX街道办事处XX村XX组XX房村第五、第八村民小组林地权属争议的处理决定》（以下简称4号《确权决定》），认定：争议林地位于靖边县XX街道办事处河东区域，经现场勘验分为AB区。A区从坐标点1(4162937.305，572995.887)起、经点2（4162983.868，573141.157）、点3（4162875.810，573171.578）至点4（4162839.588，573037.258）闭合于点1面积为23.84亩（坐标点见示意图）；B区从坐标点5（4162830.398，573047.717）、点6(4162395.014，573216.800)、点9（4162454.911，573421.882）、点10（4162605.197，573535.755）、点11(4162686.902，573505.529)、点8(4162919.016，573427.463)闭合于点5面积为240.36亩〈坐标点见示意图〉，A、B区共计面积264.2亩。该争议林地历史上归申请人组村民张世福（已故）所有，合作化时“地随人入社”张世福全家的所有土地随人入双家湾村。1980年落实林业政策，双家湾村将该林地下放给申请人村民个户管理使用，直至争议发生时止未与任何人发生过纠纷。另查明，榆林炼油厂在上世纪九十年代在争XX村XX组XX村XX组、八组林地权属争议，双家湾村二组多次向有关部门申请处理，一直未能得到解决。2015年4月，双家湾村二组向靖边县政府提出林地确权申请。鉴于以上事实，认为：XX村XX组、八组提供的证据都是在争议发生时或者争议发生以后所形成的证据，不能证明其所主张的权利，因此对其主张理由不予支持。双家湾村二组提供的1980年9月5日原双家湾大队（现双家湾村委）退树清单等证据，结合调查形成的证据，可以证明争议林地权属应归双家湾村二组所有。决定：位于靖边县张家畔街道办事处河东A、B区，A区从坐标点1（4162937.305，572995.887）起，经点2（4162983.868，573141.157）、点3（4162875.810，537171.578）至点4（4162839.588，573037.258）闭合于点1面积为23.84亩（坐标点见示意图），B区从坐标点5（4162830.398，573047.717）、点6（4162395.014，573216.800）、点9（4162454.911，573421.882）、点10（4162605.197，573535.755）、点11（4162686.902，573505.529）、点8（4162919.016，573427.463）闭合于点5，面积为240.36亩。A、B区共计面积264.2亩的林地所有权归双家湾村二组所有。XX村XX组、八组不服4号《确权决定》，向榆林市政府申请行政复议，榆林市政府依法受理后，于2017年12月19日作出榆政复字[2017]10号行政复议决定（以下简称10号《复议决定》），认为：靖边县政府现场勘验确认了争议地四至界限及面积，认定准确；采信的原双家湾大队社员经济手册、退树清单、询问笔录等证据真实有效，形成完整证据链，能够反映第三人对争议林地、林木经营管护的事实。所作的处理决定认定事实清楚，证据确凿，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定4号《确权决定》。XX村XX组、八组起诉请求撤销4号《确权决定》和10号《复议决定》原审法院认为：《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：单位之间发生林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。本案XX村XX组、八组与双家湾村二组林地所有权争议属于集体之间的争议，靖边县政府具有处理本案林地确权的法定职权。靖边县政府受理该案后，将林地确权申请书副本送达第三人，并告知答辩期限，各方当事人提供身份证明、授权委托书、证据材料，召集双方当事人对争议地进行现场勘验、指认，并形成争议地示意图，确定争议地有两块及四至界限、现状。确权决定认定争议林地归第三人集体所有并采信原双家湾大队社员经济手册、退树清单、询问笔录等证据，事实清楚、证据确凿，作出确权决定送达各方当事人，程序合法。榆林市政府依XX村XX组、八组的申请进行行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，亦有行政复议的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第一项的规定，复议维持4号《确权决定》，程序合法。XX村XX组、八组在确权阶段提供的证据是争议发生以后形成的证据，不能证明林地权属。在诉讼中提供的证人证言系言词证据，大多是4号《确权决定》作出后形成，其他证据也不能证明待证事实，不足以否定确权决定采信的XX村XX组管理使用争议地的书证即社员经济手册、退树清单等证据，故其诉讼请求缺乏证据支持，应予驳回。综上，4号《确权决定》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，10号《复议决定》程序合法，瓦房村五、八组的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回XX村XX组、八组的诉讼请求。案件受理费50元，XX村XX组、八组负担。上诉人XX村XX组、八组上诉称：（一）原审法院认定事实错误。XX村XX组、八组自1979年下放树园则地政策之后便一直在占有和管理土地。至争议发生前，其就争议地的使用权先后与榆林石油助剂厂、榆林炼油厂签订合同多达七次，而且在其管理和占有期间并无人主张权利、提出异议。（2011）靖行初字第00002号行政判决书与（2012）榆中法行终字第00003号行政判决书也认可了XX村XX组、八组一直占有和管理土地的事实。如果认定4号《确权决定》和10号《复议决定》正确，则上述两判决中的土地就不存在，4号《确权决定》的认定显然与已经生效判决认定的事实不符。原审法院认定其提供的证据是在争议发生后形成，对其提交的证据不予认定，属于认定事实不清。（二）4号《确权决定》的调查处理应适用《土地确权法》，而非《林木林地确权办法》。该块争议地的性质决定着土地权属确定应适用的法律。其在原审期间已经就争议地的性质以及靖边县政府作出确权决定所适用法律错误提出主张，但原审法院既未对争议地的性质予以明确，亦未对其主张的4号《确权决定》适用法律错误问题予以查证。《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第四款规定，林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。双家湾村二组在原审时述称争议地曾被用于排污且污水池内无法种植树木。只有在土地性质确定属于林地的基础上才能适用《中华人民共和国森林法》和《林木林地权属争议处理办法》作出处理决定。靖边县政府在未认定争议地是否属于林地的情况下即适用《中华人民共和国森林法》和《林木林地权属争议处理办法》作出处理决定，属适用法律错误。（三）原审法院对靖边县政府调查处理程序未予查明。《集体土地所有权调查技术规定》规定，农民集体所有土地的指界人由该农民集体依法推举产生，并由村委会出具证明。调查时须由调查员会同双方指界人共同到现场指界。经双方认定的界线，须由双方指界人在土地权属调查表(附后)上签字盖章。靖边县政府在进行土地权属调查时，于2015年10XX大队长马培万、XX房XX组长李智有，XX房XX组长马志文进行指认，于2017年3月10日带领双家湾村村民张志华进行指认。靖边县政府在对争议地调查过程中，调查程序违法。原因在于：一是选择了不XX大队长马培万、XX房XX组长李智有，XX房XX组长马志文进行指认，上述三人不仅不是其集体组织成员，而且是与其有土地争议的集体组织成员，显然指认人员作出的指认不能作为认定事实的依据；二是未组织争议中的一方即其村民小组成员进行指认，XX村XX组集体组织成员指认就作出《现场勘验笔录》。三是即使指界时有第三人参与，也不能认定调查程序合法，保证结果客观公正。因此，靖边县政府作出4号《确权决定》程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应撤销4号《确权决定》。请求：撤销原审判决，撤销4号《确权决定》和10号《复议决定》，一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人靖边县政府答辩称：（一）4号《确权决定》认定事实清楚，证据确凿。在历史上，该XX村XX组村民张世福（已故）所有，合作化时按照“地随人入社”的方式，张世福全家的所有土地随人入双家湾村。1980年因落实林业政策，双家湾村将该林地下放给村民个户管理使用，在此次争议发生之前双家湾村就涉案林地未与任何人发生过纠纷。榆林炼油厂在上世纪九十年代在争议地修建污水排放池时引发XX村XX组、八组与双家湾村二组林地权属争议，双家湾村二组向有关部门申请处理，一直未能得到解决。XX村XX组XX大队（现双家湾村委）退树清单、社员经济手册等证据，与靖边县政府调查形成的证据相印证，故确定争议林地权属归第三人所有。经调查取证，争议地属于双家湾村二组的证据明显优于XX村XX组、八组的证据。1980年9月5日原双家湾大队（现双家湾村委）退树清单、1974年社员经济手册等证据客观真实，与靖边县政府调查形成的证据相印证，XX村XX组对争议林地拥有所有权的事实。XX村XX组、八组提供的证据都是在争议发生时或者争议发生以后所形成的证据，或无法证明其主张或与证明目的不符。有XX村XX组管理使用争议地的书证即社员经济手册、退树清单等证据，不能证明其造林管护的情形，故未予采信。（二）4号《确权决定》程序合法。双家湾村二组向其提出土地确权申请，其依法受理后将申请书副本送达二被申请人，并告知答辩期限，各方当事人提供了身份证明、授权委托书、证据材料。其围绕争议内容进行了大量的调查取证工作，召集双方当事人进行了现场指认、勘验，绘制了现场勘验图和争议地示意图，确定争议地及四至界限、现状。期间，工作人员走访调查了历任支书队长、争议地四邻等知情人，制作了二十余份询问笔录。调查完毕后作出了处理决定并依法送达当事人，涉案具体行政行为的作出符合法定程序。XX村XX组、八组引用《集体土地所有权调查技术规定》认为勘验不符合该规定，但该规定仅为集体土地所有权登记发证工作规范，并非解决纠纷规范，引用法律错误。XX村XX组、八组认为瓦房村马培万、李智有、马志文无权指认现场，实际上是混淆了指认与勘验的界限。上述三人的指认是对其在询问笔录和证明材料提到的事实进行现场核实，并非勘验。XX组长或代表参加，XX村XX组、八组到场却拒不签名，该事实在2017年3月17日作出的《XX村XX组XX房村第五、八组争议地示意图》上，有张畔镇政府、双方村委的高裕、王应德、张万宏、王华峰等人的见证证明。（三）4号《确权决定》适用法律正确。争议地属林地证据确实充分。根据政府存档资料《靖边县林地保护利用规划（2015）村面数据库》《靖边县林地保护利用规划国家库》以及靖边县政府靖政函[2016]227号《关于上报2015年林地变更调查成果审查确认的函》，均可证实争议地为林地，XX村XX组、八组毁林排污的违法行为不能成为地类变更的依据，且地类变更有严格的事实和程序要求，局部少量毁林行为不会改变争议地为林地的事实。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人榆林市政府答辩称：（一）原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应当依法维持。靖边县政府在作出4号《确权决定》前通过调查取证、现场勘验、召开座谈会、组织调解等多种方式，对案件事实进行了仔细的调查、分析、论证，现场勘测确认了争议地四至及面积，采信的原双家湾大队社员经济手册、退树清单、询问笔录等证据真实有效，形成完整证据链，XX村XX组对争议林地、林木经营管护的事实。靖边县政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和《林木林地权属争议处理办法》第三条之规定作出《处理决定》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。XX村XX组、八组不服，向其申请行政复议。其于2017年9月20日依法受理，采用书面审查方式进行了全面审理，经延期审理，于2017年12月19日作出10号《复议决定》，并依法送达各方当事人，程序合法。其经调查后作出10号《复议决定》，主体适格，程序合法，事实清楚。（二）XX村XX组、八组的上诉请求，缺乏事实和法律依据，应当依法驳回。XX村XX组、八组上诉请求除了坚持引用原有瑕疵的证据作为支撑，继续秉持原有观点和意见之外，再无有效证据予以支持和佐证，其上诉请求根本不能成立，应予驳回。请求：驳回上诉，维持原判。XX村XX组答辩称：（一）原审判决认定事实清楚、正确。在争议地确权阶段，其向靖边县政府提交了大量证据证明申请确权林地为双家湾村二组集体所有。该证据从不同时期显示了个人所有、合作化、人民公社、集体管理、再到落实林业政策下放给其小组村民管理使用至今的历史演变过程，形成了一个完整的证据链条，能够充分证明争议林地从古至今属于双家湾村二组所有，XX村XX组张姓村民长期依法对申请确权林木进行管护、维权的事实。其于2014年再次提出争议林地确权申请后，靖边县政府经过两年多的走访调查、取证，于2017年8月1日依据《中华人民共和国森林法》第十七条及《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定，作出4号《确权决定》，将A、B区共计面积264.2亩的林地所有权确权为双家湾村二组集体所有，榆林市政府复议维持了4号《确权决定》。（二）原审判决适用法律正确，程序合法。争议地的性质是林地并不存在争议。靖边县林业局的规划和靖边县XX村面数据库都证明争议地是林地，因此，原审法院依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，认定靖边县政府具有处理本案林地确权的法定职权；依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款，认定榆林市政府具有行政复议的法定职权；依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条认定复议维持4号《确权决定》正确，事实清楚，程序合法。（三）原审判决客观公平公正。原审法院认定，XX村XX组、八组在确权阶段向两级人民政府提交的证据，均是在争议发生以后所形成的证据，不能证明争议确权林地的权属，且在诉讼中，XX村XX组、八组提供的证人证言系言词证据，大多是确权决定作出后形成，不能证明待证事实。不足以否定确权决定采信的XX村XX组管理使用争议地的书证即社员经济手册、退树清单等证据。（四）XX村XX组、八组的上诉请求与事实相矛盾，不能成立。一是确权争议地是林地的事实并不存在争议。XX村XX组、八组在确权阶段举证确权林地来源时，始终说是其祖辈遗传下来了的“老树园则”。而在诉讼中又说不是林地，自相矛盾。从历史来源、靖边县林业局的规划和靖边县XX村面数据库都证明争议地是林地。二是（2011）靖行初字第00002号行政判决书、（2012）榆中法行终字第00003号行政判决书中的提及的申请确权地块与本案申请确权的林地并非同一块林地。其位置、范围均在本案确权林地南界限之外，面积也只有30.447亩。该证据与本案确权林地根本无关联性。三是《集体土地所有权调查技术规定》只适用耕地登记发证工作，并不适用于林地纠纷处理。再者，XX村XX组、八组所提出的《土地确权法》、《林地确权办法》，并不是实际存在的法律。请求:驳回上诉，维持原判。经审理查明，靖边县人民法院审理的（2011）靖行初字第00002号杨光明、杨树玉、杨树森、杨树斌（以下简称杨光明等4人）诉靖边县张家畔镇人民政府、靖边县XX镇XX村XX村XX小组XX组行政处理决定一案中，杨光明等4人称：1942-1943年时，该案争议地在其手上，其全家在南沙植树一块，四至界限为东靠王志升等树园子，北靠张金树园子，西靠王志龙、王志秀树园子和公地，南靠黑土塄（现住房背后）。（2011）靖行初字第00002号案审理查明：2010年5月13日，靖边县张家畔镇人民政府作出张政发（2010）47号《关于瓦房村委三、XX组XX组村民杨光明、杨树玉、杨树森、杨树斌（兵）土地使用权争议的处理决定》（以下简称47号《确权决定》）认定争议地位于瓦房村南梁，东靠国营林地界，南靠刘红玉住房，西靠四组地界，北靠杨家地，争议地面积为30.447亩，地类为旱耕（苜蓿）地，内有坟两座。1991年前，含争议地在内的南梁土地属靖边县XX乡（后并入张家畔镇）XX村委XX会所有……1996年及2001年，XX房XX组及杨姓签订了杨家老树园承包合同（加盖有瓦房村委会公章及瓦房村委会负责人的签字）及污水坝土地租赁协议（有瓦房村委会负责人的签字，租赁期限20年），榆林炼油厂以此合同和协议在争议地东北角修建污水厂一座，修建位于确权机关所确定的争议地北界向南9米处污水坝（宽4米，东西走向）一座。靖边县政府称作出4号《确权决定》XX镇XX村委、双家湾的意见；对作出决定前是否进行了调解的问题，靖边县政府称曾进行过口头调解，但未提交书面材料证明。争议地未颁发过林权证或土地证，本案4号《确权决定》系首次对争议权属作出的处理决定。4号《确权决定》认定：1980年落实林业政策，XX村XX村XX村XX户管理使用，直至争议发生时止未与任何人发生过纠纷。靖边县公安局沙石峁森林警察大队靖公沙森警函（2018）第17号《证明》载明，1998年至2001年期间，瓦房村村民在河东林地与万亩林南郊建污水池附近推林地毁林，双家湾村民及张金等人多次报案，该大队接警后立即派中队制止了违法行为。双家湾村二组称：在1999年至2002年间，其就XX房XX组签订土地租赁协议在本案争议地修建污水坝发生过多次纠纷。其在2001年3月向当时的XX乡政府提出过确权申请，但无结果。以上事实，有当事人陈述及附卷材料证明，证据确实、充分，足以认定。本院认为，本案争议焦点为靖边县政府作出的4号《确权决定》和榆林市政府作出的10号《复议决定》是否合法。（一）关于靖边县政府作出4号《确权决定》适用法律依据是否正确的问题。本案中，争议地名称为河东林地，又名榆树沙。XX村XX组于2015年5月28日对权属争议地作出的答辩状中认可该争议地为树园子（则），XX村XX组对争议地的用途为种植林木亦无异议；（2011）靖行初字第00002号案中，杨光明等4人述称该案争议地北至张金树园子；靖边县政府提交的靖边县林地保护利用规划（2015）村面数据库、靖边县政府关于上报2015年林地变更调查成果审查确认的函，靖边县林地保护利用规划国家库数据，1978年影像图、2010年卫星影像图，可以证明争议地是《中华人民共和国森林法实施条例》第二条规定的林地，靖边县政府依据《林木林地权属争议处理办法》处理争议地纠纷，并无不当。（二）4号《确权决定》程序问题。《林木林地权属争议处理办法》第十三条至第二十二条规定了处理权属争议的程序。其中，第十八条、第十九条规定了林权争议经林权争议处理机构调解达成协议和未达成调解协议的两种处理方式，即林权争议的处理中应进行调解。靖边县政府未提交处理争议中组织双方进行调解的证据，故靖边县政府作出4号《确权决定》程序上存在违法之处。（三）4号《确权决定》认定事实的问题。《林木林地权属争议处理办法》第七条至第十二条规定了林地争议的处理依据。本案中，双家湾村二组主张该争议地属于其村民张金家，主要的证据是1980年的退树清单、社员经济手册及部分村民的证人证言。但退树清单、社员经济手册不能反映出所退树木是在争议地范围内，XX村XX组对争议地具有所有权，证据不足。同时，4号《确权决定》认定自1980年至本案争议发生前，双家湾村二组与XX村XX组、八组没有就涉案土地发生过争议。XX村XX组自述自1998年至2004年间就争议地已经发生多次争议，且2001年时其向当时的XX乡政府提交过确权申请，故靖边县政府作出4号《确权决定》认定事实不清。榆林市政府在靖边县政府作出4号《确权决定》证据不足、程序违法的情况下，未查明事实即作出10号《复议决定》维持了4号《确权决定》，亦属认定事实不清，应予撤销。需要说明的是，根据《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定，在尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则的前提下，慎重处理争议。在现有证据不足以认定争议地权属时，靖边县政府应重新就本案作出处理决定。综上，上诉人XX村XX组、八组的上诉请求和理由成立，应予支持。原审判决认定事实错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项、第八十九条第三款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条、第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决如下：一、撤销陕西省榆林市中级人民法院(2018)陕08行初19号行政判决；二、撤销靖边县人民政府作出的靖政行决[2017]4号《关于XX街道办事处XX村XX组XX房村第五、第八村民小组林地权属争议的处理决定》；三、撤销榆林市人民政府作出的榆政复字[2017]10号《行政复议决定书》；四、责令靖边县人民政府于本判决生效之日起在法定期限内重新作出处理决定。一、二审案件受理费共100元，由靖边县人民政府、榆林市人民政府及靖边县XX街XX道XX村XX村XX小组承担。本判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    杨成会审  判  员    张慧颖   二〇二〇年十一月二十六日 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮 1