陕西省延安市中级人民法院行政判决书 (2020)陕06行初33号 原告：徐清梅，女，1972年6月19日出生，汉族，延安市宝塔区居民。委托代理人：陈思畅，北京圣运(天津)律师事务所律师。被告：延安市人民政府。法定代表人：薛占海，该市市长。委托代理人：赵陈杰，延安市人民政府工作人员。委托代理人：高峰，北京市炜衡(延安)律师事务所律师。原告徐清梅因诉被告延安市人民政府不履行法定职责一案，本院于2020年3月10日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告徐清梅的委托代理人陈思畅，被告延安市人民政府的委托代理人赵陈杰、高峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告为延安市宝塔区桥沟镇泽子沟村村民，在该村拥有合法使用宅基地及房屋。2010年3月31日，陕西省人民政府作出陕政土批(2010)168号《关于延安市城区2009年度第七批统一征收集体建设用地和收回国有土地使用权的批复》，决定征收原告的宅基地及房屋。原告积极配合村委会开展的征收工作，并和泽子沟村委会、桥沟镇政府签订《宝塔区桥沟镇泽子沟村三产和住宅楼改造建设工程房屋拆迁产权调换协议书》，该协议载明原告采取回迁安置方式，安置小区为泽子沟商住小区。协议签订后，原告积极履行该协议，但至今该小区仍处于平整土地状态，无开工迹象，原告产权安置已经无法得到实现。2018年8月20日，原告向延安市宝塔区人民政府提起安置补偿之诉，经陕西省高级人民法院判决认为，安置补偿义务主体应为发布征地公告和补偿安置方案的主体即延安市人民政府。为此原告等人于2019年11月8日向被告重新提出安置履行申请，但被告至今仍未给予原告等人任何答复。原告认为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。市、县人民政府代表国家组织征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务，所以被告负有履行安置原告的义务，但被告怠于履行，侵犯了原告之合法权利。故请求：一、确认被告未履行安置补偿法定职责的行政不作为违法，并责令其依法履行安置补偿义务；二、本案诉讼费由被告承担。被告延安市人民政府辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。原告与泽子沟村委会签订了《宝塔区桥沟镇泽子沟村三产和住宅楼改造建设工程房屋拆迁产权调换协议书》，泽子沟村委会是拆迁人，原告是被拆迁人，双方之间签订的协议书是民事协议，不是行政协议，因此，本案不属于行政诉讼受案范围。现原告依据该协议提起行政诉讼，而泽子沟村委会属于村民自治组织，不属于行政机关，本案不属于行政案件受案范围。二、答辩人不是本案的适格被告，原告无权要求答辩人履行安置补偿义务。1、答辩人不是拆迁协议的主体，没有对原告进行安置的义务。2、征地安置补偿不是答辩人的法定职责。三、原告的起诉超过法定的起诉期限。本案中答辩人没有实施侵犯原告合法权益的行政行为，也不存在不履行法定职责的行为，即使原告认为答辩人的征收土地行为侵犯其合法权益，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案的征地公告发布是在2013年，原告起诉早已超过了法定的起诉期限，应当依法驳回。综上，本案中原告提交的协议书系民事协议，不属于行政案件的受案范围，答辩人也不是协议主体，没有补偿安置义务，且原告的起诉超过诉讼时效的规定，依法应当予以驳回。原告向本院提供了以下证据：第一组证据：《关于延安市城区2009年度第七批统一征收集体建设用地和收回国有土地使用权的批复》。证明：原告宅基地和房屋被纳入征地范围；第二组证据：《宝塔区桥沟镇泽子沟村三产和住宅楼改造建设工程房屋拆迁产权调换协议书》。证明：原告和延安市宝塔区桥沟镇泽子沟村民委员会、延安市宝塔区桥沟镇人民政府签订产权安置协议；第三组证据：产权回迁安置现场图片。证明：安置现场无任何动工迹象；第四组证据：《关于李生虎反映依法调查和处置原新建龙泽园商住小区土地闲置的答复》。证明：安置小区土地属于未出让土地，原告产权安置已经无法得到根本解决；第五组证据：陕西省高级人民法院行政判决书。证明：被告负有安置义务；第六组证据：快递单、邮寄记录。证明：被告负有安置义务，但怠于履行安置职责。被告延安市人民政府向本院提供了以下证据：第一组证据：证据1、陕西省人民政府陕政土批(2010)168号；证据2、延安市人民政府延市土批字发（2010）19号。证明：涉案土地是延安市国土资源局以其名义报请陕西省人民政府审批；第二组证据：证据3、征地公告；证据4、《延安市土地收储中心桥沟镇泽子沟村商住楼项目征地补偿安置实施方案》；证据5、听证告知书；证据6、延安市宝塔区桥沟镇泽子沟村便函；证据7、延安市国土资源局城区分局征收集体土地协议书；证据8、中华人民共和国建设用地规划许可证。证据3、4证明延安市人民政府作为政府机关在涉案土地征收过程中仅起到了批准作用；证据5、6、7、8证明被告不是安置补偿协议的相对人，也不是泽子沟村安置补偿的具体实施单位，原告无权因原告村委会和延安华龙(集团)房地产公司之间的纠纷要求被告履行安置补偿义务。经庭审质证，双方发表如下质证意见：被告对原告提供的证据质证意见为：对第一组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议，批准征收泽子沟村集体土地的主体是陕西省人民政府，被告只是依据省政府审批土地的决定履行公告等相应职责，被告的公告等行为不对原告的权利义务产生实质性影响；对第二组证据真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议，本协议书签订的主体是原告和泽子沟村民委员会，故该协议内容的履行主体应该是泽子沟村民委员会，依据该协议的内容以及该协议的签订时间，本协议属于民事协议，原告如果认为泽子沟村民委员会没有履行该协议，应该对村民委员会进行主张，该证据恰恰证明被告没有向原告等人履行安置的义务；对第三、四组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议，该组证据不能证明被告具有原告所请求的履行安置的义务；对第五组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议，该判决书并没有相应的记载和表述被告有安置义务，不能达到原告的证明目的；对第六组证据无原件，真实性、合法性、证明目的均有异议，不能证明原告向被告主张过权利。原告对被告提供的证据质证意见为：第一组证据没有提交原件，真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可。(1)该组证据恰恰证明了原告等55人合法使用的宅基地和拥有所有权的房屋在本次征收范围内，本案涉及的是原告作为被征收人与国家征收机关之间的行政征收关系，是按照土地管理法等相关法律法规规定对于集体土地由有权行政主体依法进行的征收，而非拆迁人与被拆迁人之间的关系。（2）根据168号征地批复第五条，被告作为被征收土地属地市级人民政府应当妥善安置被征收人，切实落实安置补偿事项，且168号批复虽以延安市国土资源局名义报批，但是根据土地管理法及实施条例等规定，具有征地批准权限的是国务院或者省级人民政府，实际具有征收并组织实施职责的主体是市、县级人民政府即本案被告。（3）延安市人民政府19号批复是针对延安市国土资源局城区分局的请示进行批复，实际上仍由被告进行批准并组织实施，同时，19号批复第五条亦表明被告作为被征收土地属地市级人民政府应当妥善安置被征收人，切实落实安置补偿事项；第二组证据中证据3没有提交原件，对证据真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，该公告明显不符合《征收土地公告办法》第四条、第五条之规定，该份证据恰恰证明了被告延安市人民政府是征收土地的实施主体，其依据原土地管理法（2004年）第46条（新法47条）的规定发布征收土地公告并组织实施，作为征收土地公告发布和征地工作的组织实施主体应当承担安置补偿的法定职责；证据4没有提交原件，对证据真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，该份证据恰恰证明了被告是本次安置补偿方案的实际制定者和发布者，即发布安置补偿方案的主体，其下属部门只是按照被告的指令进行相关行政行为，真正具有补偿安置职责的主体是被告延安市人民政府，其下属各部门没有独立的安置补偿行政主体资格；证据5、6没有提交原件，对证据真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可。听证程序是针对拟定的安置补偿方案、补偿标准进行听证，在听证过程中上述方案和标准均是效力待定状态，应当在此之后报市、县级人民政府批准后方才生效，结合被告提交的证据4，可见对于本次征收的补偿方案是由被告延安市人民政府批准，延安市国土资源局城区分局只是具体执行命令者，因此，被告是征地安置方案的批准实施者，真正有职权的部门仍然是被告延安市人民政府；证据7没有提交原件，对证据真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，该协议书明确表述延安市国土资源局城区分局是代表市人民政府即本案被告与泽子沟村民委员会签订协议书，表明实质上具有安置补偿职责的主体仍然是被告延安市人民政府，虽然协议书没有被告签章，但并不能否定其法定征收安置补偿职责，同时该协议书表明征收后拟建设龙泽园商住小区，结合原告提交的证据2产权调换协议书第2页“在规划建设用地范围内新建高层住宅楼房按照不找差价的办法对被拆迁人进行安置”，可以确定原告的回迁安置房是龙泽园商住小区内房屋，但是根据该项目土地尚未出让也没有供地，更加印证了原告的产权调换协议书的安置补偿方式已经实际无法落实，应当重新进行合法合理的安置补偿；证据8没有提交原件，对证据真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，该证据与本案无关，本案涉及的是征收土地中安置补偿环节事项，针对的是安置补偿职责是否应当履行，与规划许可和土地征收后的实际用地单位和实际建设单位之间无关，建设单位是不允许参与征地拆迁工作的，只有在征收完毕后才能介入，因此在征地过程中落实安置补偿职责和义务的主体只能是征收部门，即本案被告延安市人民政府。本院对上述证据认证如下：对原告提交的六组证据真实性予以认定，可以证实原告宅基地和房屋被纳入征地范围，原告和宝塔区桥沟镇泽子沟村民委员会签订产权安置协议；被告提供的两组证据具有证据的真实性、合法性、关联性，本院予以认定。经审理查明，原告系延安市宝塔区桥沟镇泽子沟村村民。2007年1月13日，宝塔区桥沟镇泽子沟村村委会与延安华龙(集团)房地产开发有限公司达成协议，由桥沟镇泽子沟村以利用泽子沟新村土地，延安华龙（集团）房地产开发有限公司出资联合对该村进行整体改造，建设住宅、办公和商业为一体的综合楼。建成后，返还村上商业面积5500平方米，住宅154套。泽子沟新村改造项目原计划从2007年5月1起至2009年10月1日完成交付使用。协议中约定由泽子沟村负责解决和处理工程建设中各方面的干扰。泽子沟新村改造项目经双方协商于2007年10月25日达成该项目建设的补充协议。2008年12月17日，延安市发改委作出延发改备[2008]34号《关于宝塔区桥沟镇泽子沟村新建龙泽园商住小区项目备案确认书的通知》，对宝塔区桥沟镇泽子沟村新建龙泽园商住小区项目进行了备案确认。2009年2月5日，延安市国土资源局作出了延国土资便字[2009]04号《关于延安市泽子沟商住小区项目用地预审的批复》，对该项目选址占用桥沟镇泽子沟村土地通过预审。2009年2月18日，延安市城乡建设规划局作出延市建规条[2009]1号《关于核发建设项目规划设计条件的通知》，该项目规划用地面积1.6026公顷，呈报土地面积为1.5989公顷，城市规划用途为商品住宅。2009年3月3日，延安市国土资源局城区分局作出延城土征告字[2009]第01号《听证告知书》，2009年3月15日，桥沟镇泽子沟村民委员会向延安市国土资源局城区分局出具了便函，经征求村民意见、村委会讨论决定同意征收，放弃听证权利。2010年3月31日，陕西省人民政府作出陕政土批[2010]168号《关于延安市城区2009年度第七批统一征收集体建设用地和收回国有土地使用权的批复》；2010年5月6日，延安市人民政府依据上述批复，作出延市土批字发[2010]19号《关于延安市城市规划区2009年度第七批次统一征收集体建设用地和收回国有土地使用权的批复》，同意将延安市宝塔区乡级土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内宝塔区桥沟镇七里铺村、泽子沟村等有关村组2.3555公顷土地(均为建设用地)依法征收为国有。同意将上述征收为国有和收回国有使用权后土地用于城市建设，由当地人民政府按照国家法律、法规的规定及城市、村镇规划确定的土地用途和要求依法批准集散地，并将供地情况报省国土资源厅备案。涉及经营性用地和工业用地必须通过招标、拍卖、挂牌方式供地。原告(甲方)与宝塔区桥沟镇泽子沟村民委员会签订了（乙方）《宝塔区桥沟镇泽子沟村三产和住宅楼改造建设工程房屋拆迁产权调换协议书》，拟在圣锦路东侧拆除现状村民住宅楼修建三产和村民住宅楼。乙方以房屋产权调换的方式拆迁原告砖混结构楼房。协议约定：凡在改建范围内的被拆迁人由拆迁人根据被拆迁房屋的合法建设面积、用途统一在规划建设用地范围内新建高层住宅楼房按照不找差价的办法对被拆迁人进行安置。安置面积：被拆迁房屋是大套的(拆迁面积162.70平方米)返还120平方米、110平方米住宅楼各一套共计返还面积为230平方米：被拆迁房屋是中套的(拆迁面积150.30平方米)返还110平方米住宅楼两套共计返还面积为220平方米;被拆迁房屋是小套的(单元楼拆迁面积73.10平方米带地下室在内一并拆除)返还110平方米住宅楼一套共计返还面积为110平方米。返还楼房统一不出楼层差价返还楼房的选择按照签订拆迁补偿安置协议和搬迁先后顺序进行选择。房屋室内外装饰装修补偿费由建设单位按照评估机构出具的评估报告净值对被拆迁人进行补偿。家用设施拆装和附属物补偿费由建设单位按照《泽子沟村三产和住宅楼改造建设工程房屋拆迁补偿安置实施办法》第九条规定，结合实际情况对被拆迁人进行补偿。搬迁补助费、临时过渡安置费由建设单位按照《泽子沟村三产和住宅楼改造建设工程房屋拆迁补偿安置实施办法》第八条第二、三款规定，对被拆迁人支付搬迁补助费和临时过渡安置费。协议还约定，本次拆迁补偿安置为一次性永久补偿安置本协议签订后甲方须积极配合乙方拆迁不得以任何理由阻挠干扰拆迁工作。因拆迁人的责任不能对被拆迁人按规定过渡期限回迁的参照《陕西省城市房屋拆迁补偿管理条例》第二十六条规定由建设单位支付增加临时安置补助费。甲方必须在签订协议五日内将房屋腾空确保宝塔区桥沟镇泽子沟新村三产和住宅楼改造建设工程不受影响。延安市宝塔区桥沟镇人民政府在鉴证方处盖章确认。2011年11月左右，包括原告在内的泽子沟村民房屋均进行了拆除。2013年9月22日，延安市人民政府公布《关于延安市土地收购储备中心储备桥沟镇泽子沟村部分集体土地项目征地公告》和《延安市人民政府关于延安市土地收储中心桥沟镇泽子沟商住楼项目征地补偿安置实施方案》，同意延安市土地收购储备中心储备桥沟镇泽子沟部分集体土地，拟征收原告所在村集体土地23.9835亩，征迁补偿安置标准按照《延安市人民政府关于延安市土地收储中心桥沟镇泽子沟商住楼项目征地补偿安置实施方案》执行，征迁工作由延安市国土资源局城区分局组织实施。2013年10月11日，延安市宝塔区桥沟镇泽子沟村民委员会和延安市国土资源局城区分局签订了延市土征[2013]第01号《征收集体土地协议书》，用于土地储备项目(拟建龙泽园商住小区)，征地面积为23.9835亩，土地补偿费、安置补助费共计524.7511785万元。该征地协议第二段载明“……延安市国土资源局城区分局代表市人民政府与桥沟镇泽子沟村就有关永久性征地补偿安置事宜达成如下协议……”。另查明，包括原告在内的泽子沟村村民陆续领取了华龙公司的过渡费至2017年3月。后原告以宝塔区人民政府不履行法定职责向本院提起行政诉讼。2019年5月27日，本院作出行政判决，驳回原告的诉讼请求，原告不服提起上诉。2019年9月23日，陕西省高级人民法院作出行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年11月9日，原告向被告邮寄《安置补偿申请书》，要求被告政府依法就申请人位于延安市宝塔区桥沟镇泽子沟村合法拥有的房屋被征收一案给予合法的安置补偿，被告延安市人民政府未作出处理决定或予以答复。截至原告起诉时，龙泽园商住项目宗地未出让，延安市人民政府未供地。本院认为，原告要求被告履行安置补偿义务，实际上是要求对其被拆除的房屋进行补偿安置。关于本案被告的问题，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“征收土地方案经依法批准后由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”，依据上述规定，被告延安市人民政府为本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”；《中华人民共和国物权法》第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。根据以上规定，延安市人民政府在本案中的法定职责是公告征用土地方案，及时足额兑现征地补偿费用。本案中，被告延安市人民政府已经履行了公告征用土地方案的法定职责。2013年10月11日，延安市国土资源局城区分局代表延安市人民政府与桥沟镇泽子沟村民委员会签订了延市土征[2013]第01号《征收集体土地协议书》，故被告延安市人民政府应当按照约定及时向桥沟镇泽子沟村民委员会兑现征地补偿费用。但原告在本案中主张的安置补偿实质上是要求履行其与村委会签订的《房屋拆迁产权调换协议书》，对其被拆除的房屋进行补偿安置，且原告房屋拆除行为发生在被告发布《征地公告》和《补偿安置实施方案》之前，现有证据也不能证明村委会是受被告的委托实施了上述行为，故被告发布土地征收公告和补偿安置方案时，被征收集体土地上的房屋及其他不动产并不存在，被告延安市人民政府没有实际征收实施原告房屋，也没有和原告签订过征迁安置协议，故原告要求被告履行对原告房屋进行补偿安置的法定职责没有依据。综上所述，被告延安市人民政府未实际征收原告房屋，原告要求被告延安市人民政府履行安置补偿义务的诉讼请求不能成立，应予驳回。但案涉土地自2013年被告发布征地公告后，至今未再行出让，故被告延安市人民政府应当按照国家法律、法规的规定及城市规划确定的土地用途和要求依法批准供地，对被征收土地方案的实施情况进行跟踪检查，督促有关部门、单位做好相关工作，协调安排该征收土地的补偿安置工作，妥善化解行政争议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告徐清梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐清梅负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。  审  判  长   赵正卫审  判  员   齐进飞人 民 陪 审 员   白保良   二〇二〇年十二月七日  法 官 助 理   薛  莉书  记  员   刘云丹  1