黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑01行初321号原告林国臣，男，1965年6月20日出生,汉族，农民，住哈尔滨市香坊区。委托代理人张亚平，北京市京师律师事务所律师。委托代理人武思琪，北京市京师律师事务所实习律师。被告哈尔滨市香坊区人民政府，住所地哈尔滨市香坊区三合路229号。法定代表人司炳春，区长。行政负责人徐宁，党组成员。委托代理人檀立江，哈尔滨市香坊区集体土地征收工作领导小组办公室主任。委托代理人闫玉香，北京大成（哈尔滨）律师事务所律师。被告哈尔滨市香坊区城市管理局，住所地哈尔滨市香坊区健康路1号。法定代表人姜远鲁，局长。委托代理人陈晓飞，哈尔滨市香坊区城市管理局工作人员。委托代理人王兴杨，黑龙江佛艾尔律师事务所。原告林国臣与被告哈尔滨市香坊区人民政府（以下简称香坊区政府）、哈尔滨市香坊区城市管理局（以下简称香坊区城管局）确认强制清除地上附着物行政行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告林国臣及其委托代理人张亚平、武思琪，被告香坊区政府行政负责人徐宁及其委托代理人檀立江、闫玉香，被告香坊区城管局委托代理人陈晓飞、王兴杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告林国臣诉称，请求：1.确认香坊区政府、香坊区城管局强制推平林国臣土地及地上附着物的行为违法；2.本案诉讼费由香坊区政府、香坊区城管局承担。事实和理由：林国臣系哈尔滨市香坊区黎明街道办事处红星村孙家堡屯7组村民，在该村合法承包土地。因哈尔滨市2014年度第一期城市建设农用地转用和土地征收项目的需要，征收林国臣承包的集体土地，在就安置补偿协议未达成一致的情况下，2020年8月3日香坊区政府、香坊区城管局将林国臣承包土地和地上附着物强制推平。林国臣认为香坊区政府、香坊区城管局强制推平其承包土地及地上附着物的行为违法，侵犯了其合法权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条等相关法律规定向法院提起诉讼，望法院依法审理，支持林国臣的诉讼请求。林国臣向本院提交了以下证据：证据A1.农村土地承包经营权证，拟证明林国臣主体适格，土地在征收范围内，合法享有土地的使用权。证据A2.征地土地公告，拟证明林国臣土地在征收范围内。证据A3.视频截图，拟证明香坊区政府、香坊区城管局主体适格。证据A4.网页截图，拟证明香坊区政府、香坊区城管局主体适格。证据A5.营业执照，拟证明林国臣合法经营该土地上的果园。证据A6.照片，拟证明香坊区政府、香坊区城管局强制推平林国臣土地和地上附着物。证据A7.视频（光盘），拟证明香坊区政府、香坊区城管局强制推平林国臣土地和地上附着物。被告香坊区政府辩称，香坊区政府实施的拆除行为合法，林国臣诉讼请求没有事实根据和法律依据，依法应当驳回林国臣的诉讼请求。具体理由如下：一、香坊区政府实施的征收行为各项手续完备，符合法律规定。根据哈尔滨市土地利用总体规划，预征收香坊区幸福镇西柞村、黎明街道办事处红星村村集体土地，作为香坊区项目建设用地。2014年5月6日，哈尔滨市人民政府发布征地预公告。2015年1月8日，黑龙江省人民政府作出黑政土[2015]第14号《关于审核同意哈尔滨市二〇一四年度第一期城市建设农用地转用和土地征收实施方案的通知》（以下简称14号批复）的审批，2015年1月23日,哈尔滨市人民政府发布了征收土地公告。2015年3月3日,哈尔滨市国土资源局发布了哈征字[2015]第005号《哈尔滨市国土资源局征收土地补偿安置方案》（以下简称005号补偿安置方案）及公告。二、香坊区政府拆除行为合法。香坊区政府在发布征收公告后，因林国臣的土地在征收范围内，香坊区政府组织工作人员、评估人员对林国臣的资产进行调查核实，并制作了《地上经济作物外业核查单》，由评估机构出具了《地上经济作物价值量评估分户量表》。之后，将上述补偿款按照协议约定支付完毕，履行上述程序之后，实施了拆除。香坊区政府向本院提交以下证据：证据B1.哈尔滨市人民政府征地预公告、14号批复、哈尔滨市人民政府征收土地公告、附图及张贴照片证据B2.005号补偿安置方案证据B1、B2拟证明2014年5月6日预征收香坊区黎明街道办事处红星村、幸福镇西柞村集体土地62公顷，作为香坊区项目建设用地，依法发布征收土地预公告、公告及补偿安置方案等，该征地程序合法。证据B3.2016年1月21日、2016年9月9日地上经济作物外业核查单、哈尔滨市统一征地工作站出具的委托书及评估明细表，拟证明香坊区政府按照法定程序，依法进行了调查、评估等工作。证据B4.2015年10月10日，哈尔滨市香坊区集体土地征收工作领导小组办公室（以下简称香坊区征地办）与哈尔滨市香坊区黎明街道办事处红星村村民委员会（以下简称红星村委会）签订的《哈尔滨市幸福镇农村土地整治项目用地补偿安置协议》（以下简称补偿安置协议）及2015年10月12日黑龙江省单位往来资金结算票据1张证据B5.2017年1月25日，香坊区征地办与红星村委会签订的《哈尔滨市幸福镇农村土地整治项目用地补偿安置补充协议（三）》（以下简称补偿安置补充协议）后附发放名单、2017年2月14日黑龙江省单位往来资金结算票据、林国臣的地上经济作物价值量评估分户量表及红星村委会证明。证据B4、B5拟证明香坊区政府与红星村委会签订了补偿安置协议、补偿安置补充协议，并已经按照协议约定将各项补偿款支付至林国臣所在的红星村委会，履行完成给付义务。被告香坊区城管局辩称，香坊区城管局并非本案适格被告，香坊区城管局也未实施对案涉土地的强制拆除行为，林国臣针对香坊区城管局的起诉错误，应当依法予以驳回。香坊区城管局未提交证据。经庭审质证，香坊区政府对证据A1真实性无异议，对证明问题有异议。该土地经营权证书记载的为耕地，而不是其现在所主张的林木地，因此不能以该土地承包经营权证书来确认其对林木有合法的土地权属；对证据A2真实性无异议，征地土地公告明确记载其依据是14号批复，即香坊区政府所提供的证据B1中证据，林国臣对该证据提出异议，又提供了征地土地公告，该征地公告与其质证意见相矛盾；对证据A3、A4真实性无异议，对证明的问题有异议。该征地地块所证明的事实与本案没有关联性，而且其发布的时间是2018年，所适用的相关的公告、区片地价等均与本案无关；对证据A5真实性无异议，对证明问题有异议。该营业执照仅是记载了其经营范围，但是该经营范围所对应的土地在营业执照上并没有任何的记载，因此不能以该营业执照来确认其在被征收范围的土地上种植林木属于合法；对证据A6三性均有异议。该照片上没有任何的时间，也没有参照的地点，无法确认该照片与本案案涉土地具有关联关系，而且该照片也无法确定林国臣所主张的果木种类；对证据A7三性均有异议。由香坊区政府所提供的证据可以确认，香坊区政府是将林国臣相应的补偿款支付到村里之后按照程序进行的拆除，并不存在林国臣所主张的违法强推的事实。香坊区城管局对证据A1、A2真实性无异议，但案涉土地已被依法征收；对证据A3三性有异议，该视频截图并不能证明香坊区城管局主体适格；对证据A4真实性无异议，但与本案无关。该网页截图显示的时间是2018年，案涉征收时间为2014年，与本案不具有关联性；对证据A5真实性无异议，对证明问题有异议。营业执照记载经营场所为黎明乡红星村，林国臣并未举示证据证明该苗木基地系在案涉土地上经营，不能证明林国臣所欲证明问题，与本案无关；对证据A6质证意见同香坊区政府质证意见；对证据A7三性有异议，且视频中并未显示香坊区城管局执法人员对案涉土地进行强制拆除，不能证明香坊区城管局实施上述行为，林国臣针对香坊区城管局的起诉错误，依法应当予以驳回。林国臣对证据B1中征地预公告真实性、关联性予以认可，合法性不予认可。首先参照《建设用地审查报批管理办法》（以下简称审批管理办法）第十九条规定：“征收土地方案经依法批准后，市、县人民政府应当自收到批准文件之日起10日内，在被征收土地所在地的乡、镇范围内，公告《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定的内容。”香坊区政府张贴该文件的时间是在预公告下发的20日之后。对14号批复真实性、合法性及证明目的均不予认可。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”而14号批复中涉及的集体农用地57.2064公顷，包含了耕地53.4336公顷，根据上述法律规定，14号批复知应当由国务院批准，但是香坊区政府并没有提交国务院批准的相关手续和文件，故对其合法性不予认可。其次，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条和审批管理办法的相关规定，在批复文件出台前，应当由市、县国土资源行政主管部门根据有关材料编写关于批复项目的建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案、供地方案（一书四方案），并逐级上报至有批准权的人民政府审批。但香坊区政府并未提交上述文件，故对14号批复的合法性不予认可。再次，香坊区政府提交的14号批复没有文件表头和任何公章，因此对其三性及证明目的均不予认可。对征收土地公告三性予以认可，对证明目的不认可。该证据仅可证明林国臣承包地在征收范围内。对附图三性予以认可。对张贴照片三性、证明目的不予认可。该照片无法辨认张贴的地点、张贴的具体人员、张贴的具体内容，更无法证明张贴的时间。综上，香坊区政府提供的证据A1无法证明其已经依法足期履行了公示程序，保障了林国臣的合法权益；对证据B2真实性存疑，对其合法性和关联性不予认可。该证据中“二、土地补偿标准里面的区片综合地价黎明90元/平方米”，与香坊区政府提交的证据B4中土地补偿标准明细表225元/平方米，相互矛盾，故对该证据的真实性存疑。根据审批管理办法第十九条第二条规定：“公告期满，市、县人民政府土地行政主管部门根据征收土地方案和征地补偿登记情况，拟订征地补偿、安置方案并在被征收土地所在地的乡、镇范围内公告。征地补偿、安置方案的内容，应当符合《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。”香坊区政府并未提交有关征地补偿登记情况的相关文件，故该补偿安置方案无法证明是根据征收土地方案和征地补偿登记情况作出的，故对其合法性不予认可。对005号补偿安置方案公告三性不予以认可，质证意见同上。对该公告证明目的不予认可，香坊区政府并未提交张贴公告的证明，无法证明该公告已经向被征收人公示，无法证明其已经依法足期履行了公示程序，因此未能保障林国臣的知情权；对证据B3中2016年1月21日地上经济作物外业核查单真实性予以认可，对合法性、关联性、证明目的均不予认可。该核查单虽然有林国臣签字，但是无现场工作组人员和外业核查人员签字，该核查单更无任何单位名称和公章，无法显示由哪一政府部门或进行登记，因此对其合法性不予认可。此外，该核查单虽记载有统计时间，但未记载核查的用途，且与香坊区政府强推林国臣的土地全无关联，因此对其关联性亦不予认可。此外，该核查单只记载了林国臣承包土地上种植的李子树和山杏的相关信息，但对于45000棵的樱桃树并未进行记载，与事实不符。对2016年9月9日地上经济作物外业核查单三性和证明目的均不予认可。首先，该核查单上没有任何单位名称、公章和现场见证人、工作组工作人员签字，更无林国臣签字确认；其次，该核查单上的项目名称为红星村城发项目，与证据B1中征收土地公告中的项目名称相矛盾，与本案全无关联性。因此林国臣对该核查单三性和证明目的均不予认可。对后面所附的照片可以证明拍摄的樱桃树、李子树和山杏位于林国臣合法承包的土地上，因此对其三性及证明目的均予以认可。对2010年1月6日哈尔滨市统一征地工作站出具的委托书，未见到原件，对其真实性不予认可，合法性、关联性和证明目的均不予认可。首先，该文件是基于《哈尔滨市委办公厅哈尔滨市办公厅关于印发哈尔滨市拆迁拆违工作方案的通知》（哈办发[2009]17号）委托的，与案涉项目毫无关联；再次，该文件委托的主体为哈尔滨市统一征地工作站，并非本案的征收主体和征收部门，故对其关联性不予认可。其次，该委托书的时间为2010年1月6日，而案涉项目征地预公告为2014年5月6日，二者根本不具有任何的关联性。再次，该评估公司的选定不符合法定程序，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，资产评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。香坊区政府没有提供证据证明经过被征收人协商选定评估公司，因此对该评估公司的委托书的合法性不予认可；对证据B4中补偿安置协议真实性认可，合法性、关联性及证明目的均不予认可。由香坊区政府提交的证据B2可知本案案涉项目为“哈尔滨市2014年度第一期城市建设农用地转用和土地征收”项目，而该协议的项目名称为“哈尔滨市幸福镇农村土地整治”项目，故该协议与本案毫无关联性。对2015年10月12日黑龙江省单位往来资金结算票据真实性（有原件）认可，合法性、关联性及证明目的均不予认可。该结算票据无法证明与案涉项目存在关联，无法证明香坊区政府为案涉征收项目开设了专用账户，亦无法证明能够保证做到专款专用。对补偿安置补充协议真实性认可，合法性、关联性及证明目的均不予认可。首先，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第二十四条和第二十八条第三款的规定，被征地农村集体经济组织或者村民委员会应当就该补充协议主要内容按照村民大会或者村民代表大会议事程序等民主程序作出决议。但是香坊区政府并没有提交与该协议相关的村民大会或村民代表大会作出的决议或相关的会议文件。村委会作为被征收主体，签订协议后，农村集体经济组织或者村民委员会应当向农村村民公示征地补偿安置协议。但是香坊区政府并未提交关于该协议公示的时间、地点、期限等相关的证据。故对其合法性不予认可。其次，该补充协议的双方是香坊区征地办和红星村委会，内容对地上的经济作物和青苗进行的补偿安置，然而地上的经济作物和青苗的所有权属于村民个人，地上的经济作物和青苗的处分权也是属于所有人的，村民委员会只是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，对于村民个人的财产是无权进行处分的，但村委会却以自己的名义实施了处分村民财产的行为，村民对此并不知情，且未对村委会的该行为进行追认。故对该协议的合法性、关联性均不予认可。对2017年2月14日黑龙江单位往来资金结算票据、发放名单（有原件）真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不认可。（1）该结算票据无法证明与案涉项目存在关联，故对关联性、证明目的不予认可。（2）该结算票据无法证明香坊区政府为案涉的征收项目开设了专用账户，亦无法证明能够保证做到专款专用，故对合法性、关联性、证明目的不予认可。（3）该结算票据显示的交款单位为哈尔滨市香坊区集体土地征收项目资金，并非香坊区征地办，因此无法证明该笔款是香坊区征地办与红星村委会之间的往来资金结算。且该结算票据上的收费项目名称与案涉项目无关，故对其关联性、证明目的不予认可。对林国臣的地上经济作物价值量评估分户量表三性和证明目的均不予认可。尤其是对其数量不予认可。首先，林国臣土地上不仅种植李子，还种植了樱桃和杏树，并且根据香坊区政府提供的证据B3中的几张照片可知，林国臣合法承包的土地上还种植了樱桃和杏树，但是该评估分户量表中并没有记载，故对其真实性不予认可。对红星村委会证明三性和证明目的不予认可。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第一款规定，香坊区政府在作出具体行政行为后自行收集的证据不能作为被诉具体行政行为合法的依据。该证明是2020年10月30日由红星村委会出具的，香坊区政府作出具体行政行为的时间为2020年8月3日，因此该证明不能作为被诉具体行政行为合法的依据，且该文件没有林国臣当事人的签字，因此对其真实性不予认可。香坊区城管局对香坊区政府提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：当事人对证据A1、A2、A4、A5及证据B1中征地预公告、征收土地公告、附图，证据B3中2016年1月21日地上经济作物外业核查单,证据B4，证据B5中补偿安置补充协议、结算票据真实性无异议，上述证据与本案具有关联性，证据的取得亦不违法，本院予以采信；证据A3并不能直接证明被告主体适格，且香坊区城管局对证据A3真实性有异议，故本院不予采信；香坊区政府、香坊区城管局对证据A6、A7真实性有异议，但上述证据证明林国权土地及地上附着物被强制推平的事实香坊区政府、香坊区城管局并未予以否认，故本院对该部分证明内容予以采信。林国臣对证据B1中14号批复及照片、证据B2、证据B3中委托书、证据B5中评估分户量表及证明真实性有异议，但未举示证据证明其系伪造的，该证据的取得亦不违法，与本案具有关联性，本院予以采信；对证据B3中2016年9月9日地上经济作物外业核查单真实性有异议，该证据与本案无关，故本院不予采信。经审理查明，根据哈尔滨市土地利用总体规划，哈尔滨市人民政府于2014年5月6日作出征地预公告（2014014号），预征收香坊区幸福镇西柞村、黎明街道办事处红星村村集体土地62公顷，面积以实测为准，作为香坊区项目建设用地。2015年1月8日，黑龙江省人民政府作出14号批复，同意哈尔滨市人民政府土地征收实施方案。2015年1月23日,哈尔滨市人民政府作出2015年第05号征收土地公告，林国臣案涉5444平方米土地在征收范围内。2015年3月3日,哈尔滨市国土资源局作出005号补偿安置方案及公告。2015年10月10日，香坊区征地办与红星村委会签订补偿安置协议，约定香坊区征地办支付红星村委会土地补偿费123,360,525元，该款项于同年10月12日支付完毕。2016年1月21日，香坊区政府对林国臣地上物进行核查，案涉土地上种植李子树、杏树，林国臣在地上经济作物外业核查单上签字确认。2017年1月25日，香坊区征地办与红星村委会签订补偿安置补充协议，约定香坊区征地办支付红星村委会地上附着物补偿费7,747,206.50元，该款项于同年2月14日支付完毕。因补偿安置补充协议所附发放名单中，林国臣补偿种类为李子树，林国臣对该地上附着物补偿种类及数量有异议，称缺少对山杏树和樱桃树的补偿，故未主动交出案涉土地。香坊区政府庭审中自认，2020年8月3日其委托专业拆除公司依据征地公告，将林国臣案涉土地地上附着物强制清除，案涉土地上种植有樱桃树。2020年10月10日，林国臣向本院起诉请求确认强制清除行为违法。本院认为，本案争议的焦点主要有：一、香坊区政府、香坊区城管局是否为本案适格被告；二、强制清除林国臣案涉地上附着物行政行为是否违法。关于香坊区政府、香坊区城管局是否为本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”根据上述规定，原告提起行政诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实依据。本案中，林国臣诉请是确认香坊区政府等二被告清除其案涉地上附着物的行政行为违法。香坊区政府庭审中自认其委托专业拆除公司清除案涉地上附着物，故香坊区政府是本案适格被告。林国臣主张香坊区城管局亦实施了强制清除行为，香坊区城管局对此否认，林国臣未提交充分证据予以证实，故香坊区城管局与上述强制拆除行为并无关联性，依据上述法律规定并非本案适格被告。关于强制清除林国臣案涉地上附着物行政行为是否违法问题。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，法律并未规定香坊区政府在征收集体土地过程中，对于被征收人拒不交出土地的，有强制清除地上附着物的法定职权。在此情形下，香坊区政府未向人民法院申请强制执行，自行对林国臣案涉地上附着物实施强制清除，超越职权，因该行为不具有可撤销内容，依法应确认违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条二款第（一）项规定，判决如下：确认被告哈尔滨市香坊区人民政府于2020年8月3日强制清除林国臣地上附着物的行为违法。案件受理费50元，由被告哈尔滨市香坊区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审 判 长  李 健审 判 员  卢振民人民陪审员  孟庆河二〇二〇年十二月三十一日法官助理孟晨雨书记员王一森附：相关法律、法规《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国行政强制法》第13行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。