西安铁路运输中级法院行 政 判 决 书 （2020）陕71行初644号       原告刘选民，男，汉族，1954年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区XX号。委托代理人刘建，男，汉族，1982年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区XX号，系原告刘选民之子。被告西安市未央区人民政府，住所地西安市未央区XX路XX段XX号。法定代表人刘国荣，区长。委托代理人朱楠，未央区谭家街道办事处工作人员。委托代理人周鹏虎，陕西恒达律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市XX城XX路XX号。法定代表人冯涛，局长。委托代理人刘冉，西安市自然资源和规划局浐灞分局工作人员。委托代理人刘翠荣，陕西邦维律师事务所律师。第三人陕西金玖置地房地产开发有限公司，住所地陕西省西安市浐灞生态区XX路与XX路XX楼XX层XX室。法定代表人刘永锋，总经理。委托代理人杨俊芳，陕西许小平律师事务所律师。委托代理人杨飞，陕西许小平律师事务所实习律师。原告刘选民诉西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）、西安市自然资源和规划局（以下简称市自规局）其他行政行为一案，本院经过审理，于2019年9月24日作出（2019）陕71行初545号行政判决书，于9月29日作出（2019）陕71行初545号行政裁定书。刘选民不服向陕西省高级人民法院提起上诉，陕西省高级人民法院经过审理，裁定撤销一审判决书、裁定书，发回本院重审。本院于8月10日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，与2020年9月21日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘建、被告未央区政府委托代理人周鹏虎、朱楠、被告市自规局委托代理人刘冉、刘翠荣、第三人陕西金玖置地房地产开发有限公司委托代理人杨俊芳、杨飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘选民诉称，2018年6月15日，市自规局在没有出示任何手续的情况下就让金玖置业房地产开发有限公司强占原告的承包土地，用于建设商品房，原告持有未央区人民政府颁发的土地承包证书，原告多次上访到村委会和谭家街道办，回复都是土地未被征收。诉讼请求：依法判令被告归还原告3.11亩土地，停止土地侵权行为。原告刘选民向本院提供了以下证据：1.谭家街道信访工作领导小组办公室2018年8月29日《关于东方红社区部分群众上访反映问题的答复》；2.东方红党支部2019年2月20日《关于东方红社区部分群众上访反映问题的答复》；3.西安市未央区农村土地承包经营权证书（发证日期：1999年3月20日），土地承包合同；证明：土地没有被征收，原告具备起诉资格；4. 2019年3月8日区委书记的信访回复，证明未央区XX村XX村拆迁工作；5.西安浐灞生态区园办信访回复，证明征收程序不合法；6.国土资源部信息公开申请，项目没有在国土资源部备案，证明征收程序不合法，侵占土地承包权；7.东方红村土地委托征收协议、XX街XX村委会的征地协议，证明原告的承包地在17年整村拆迁范围之内，被告提交的不在范围之内；8.市XX村征地拆迁有关事项的告知函，证明被告提供的905号土地审批件和原告17年整村征地拆迁的地没有关系。未央区政府辩称，一、被告未央区政府并非涉案土地的征收人，且未对原告实施过侵占土地的行为，被告未央区政府主体不适格。1.根据关于《征收未央区谭家街道东方红村集体土地的批复》，市国土资源局浐灞分局是涉案项目土地即东方红村集体耕地的征收人。根据《东方红村整村征地拆迁安置实施方案》的规定，西安浐灞生态土地储备中心是涉案集体宅基地的拆迁人。2.根据以上文件内容，被告未央区政府并非涉案土地的利益享有者，也并非具体工作的实施者，涉案土地与被告未央区政府没有任何权利义务关系。3.由于涉案的东方红村行政辖区在被告未央区政府处，故作为政府宣传，被告未央区政府发布了《关于东方红村整村征地拆迁工作的通告》，但该通告仅是程序性的行政行为，涉案通告无论从发布程序、内容及后果，均不存在违法，通告内容本身也并未对被告未央区政府的权益产生实质性影响。综上，被告未央区政府只是为了片区改造，作为政府宣传发布了《关于东方红村整村征地拆迁工作的通告》，原告诉状中所述的违法行为并非未央区政府实施，故原告的诉讼主体错误，未央区政府不是本案适格被告，故原告的诉讼请求不能成立，依法应当予以驳回。且据了解，西安市未央区XX街道XX村XX村征地补偿款已支付到位，东方红村村民委员会已基本完成征地补偿款发放工作，XX村XX户，目前仅剩余12户未领取征地补偿款，涉案10名原告中仅剩4名未领取征地补偿款。二、原告的诉讼已超过诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，本案原告诉状所称侵权发生在2018年6月5日，故根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，原告的诉讼已超过诉讼时效，人民法院应不予受理。综上，原告请求缺乏事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。未央区政府向本院提供了以下证据：1.《征收未央区谭家街道东方红村集体土地的批复》，XX村XX村集体耕地的征收人是西安市国土资源局浐灞分局。2.《关于东方红村整村征地拆迁工作的通告》（西浐灞告字〔2017〕2号），XX村XX村集体宅基地的拆迁人是西安浐灞生态区土地储备中心，未央区政府不是适格被告。     3.《未央区XX街道XX村拆迁安置实施方案》，证明：《通告》内容中没有涉及影响原告权益的具体措施及拆迁补偿标准，并未涉及原告的权利义务问题，未对原告的权益产生实质影响。被告市自规局辩称，一、案涉土地征收行为合法。案涉的东方红村土地的征收先经过陕西省人民政府批准，后经西安市人民政府公告征收土地方案、西安市国土资源局公告征地补偿安置方案，最后西安市人民政府批准实施。根据《土地管理法》第四十六条规定，案涉土地征收行为系合法征地行为。二、答辩人不存在原告所称的强占土地行为，原告起诉答辩人的被告主体不适格。首先，答辩人并非涉案土地征收工作的实施人，涉案的东方红村土地经合法征收后，答辩人依法实施了土地出让行为，答辩人发出的《西安市国有土地建设用地使用权拍卖出让公告》，第三人经拍卖程序取得涉案国有建设用地使用权，签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并获得西安市不动产登记局颁发的西安市不动产证书，后进场施工。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款及《建设用地审查报批管理办法》第二十一条规定，答辩人土地出让行为合法。其次，土地出让必须是在土地性质已经属于国有的前提下才能实施，因本案原告并非国有土地的合法使用权人，故其与国有土地的出让行为之间不具有利害关系，无权对该国有土地出让行为提起诉讼。故，原告诉请无事实和法律依据，依法应当驳回其诉讼请求。三、案涉土地已经陕西省人民政府审批，将涉案土地转为建设用地，并依法征收为国有，案涉土地的所有权自征地批复作出时已转移为国家所有，故原告对涉案土地不再享有土地承包经营权，无权请求返还土地。案涉土地已经陕西省人民政府审批，将涉案土地转为建设用地，并依法征收为国有。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。《土地承包合同》第七条约定，承包期内如遇国家建设征地，集体土地因政策等情况发生变化，需要变更或解除合同，双方应服从。本案所涉土地的所有权自征地批复作出时已转移为国家所有，故原告对涉案土地不再享有土地承包经营权，无权请求返还土地。四、原告的起诉已经超过了起诉期限，依法应驳回其诉讼请求。涉案土地于2013年12月经陕西省人民政府批准征收，第三人取得不动产权证书，并占有使用该土地。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。对征收土地行为不服的，应当在法律规定期限内提出，本案原告的起诉已经超过了起诉期限，依法应驳回其诉讼请求。五、农村集体土地征收工作针对的是村集体，被征收的土地也是该村的全部土地，该村集体已经配合完成征收土地工作。原告诉请的土地仅属于该村集体中极小范围的土地，且该土地亦属于村集体所有，村集体未就征地行为提出任何异议，原告作为村民个体无权主张本案的诉请。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”对于村集体土地的行政行为，村委会或者过半数以上村民才有起诉的原告主体资格。东方红村的征地工作得到了绝大多数村民的拥护，村委会和绝大多数村民都没有提起诉讼，本案原告作为村民个体不具有对涉及农村集体土地的行政行为进行起诉的主体资格，故本案原告主体资格不适格。五、涉案土地合法使用权人现系第三人，原告要求恢复土地原貌并返还土地的请求不具有现实可能性，依法应驳回其诉讼请求。案涉土地已转化为国有建设用地，该土地已由第三人通过合法程序取得使用权，系涉案土地合法使用权人，原告要求返还土地的请求不具有现实可能性，依法应驳回其诉讼请求。被告市自规局向本院提交了以下证据：第一组：1.陕西省人民政府审批土地件（陕政土批[2013]905号）；2．西安市人民政府征收土地方案公告（[2014]第96-1号）及公告照片；3．西安市国土资源局征地补偿安置方案公告（[2014]第96-2号）及公告照片；4．西安市人民政府审批土地件（市国土字[2014]第506号）。证明：涉案土地的征收已经有权机关陕西省人民政府批准，并经西安市人民政府批准实施，故涉案土地所实施的征地行为系合法征地行为；本案所涉土地已经陕西省人民政府审批土地转为建设用地，并依法征收为国有，本案所涉土地的所有权自征地批复作出时已转移为国家所有，原告不再享有土地承包经营权，原告无权请求返还土地。第二组：XX村XX村征地补偿款情况。证明：涉案征地款东方红村已领取，并已支付给原告。第三组：1.国有土地使用权拍卖出让公告、CB2-3-576、CB2-3-577号国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书；2.不动产权证书。证明：第三人系通过合法程序取得涉案土地使用权；证明涉案土地使用权人现系第三人，原告恢复土地原貌并返还土地的请求不具有现实可能性。第三人陕西金玖置地房地产开发有限公司述称，1.该公司通过合法手续取得国有建设用地使用权，与原告的诉请无关联关系。2.原告列该公司为第三人属程序错误，该公司与原告无法律关系，属于滥用诉权。第三人未向本院提交证据。经法庭质证，被告未央区政府针对原告提交的证据发表质证意见为：对证据1、2、3有原件就认可真实性，证明目的不认可，照片的真实性没有异议；对证据4区委书记的信访回复真实性没办法核对，与本案没有关联性，不认可证明目的；对证据5西安浐灞生态区园办信访回复，合法性关联性证明目的均不认可，园办不清楚是什么性质，其中很多内容都不符合事实，XX村XX中心和浐灞管委会组织实施的。对证据6国土资源部信息公开申请，真实性无异议。对证据7的真实性初步认可，浐灞土储中心是权利义务人，被告未央区政府只是委托人，征收主体是浐灞土储中心，委托的是谭家街办，我们和土储中心是委托代理关系，XX中心XX村的拆迁主体，更加证明未央区政府不是适格被告。XX街XX中心XX村委会签订征地协议，协议中第2条第2项谈到东方红村集体土地是2203.27亩，每亩土地16万，包括了土地补偿款，地上附着物的费用。证据8自规局拆迁事项的通知真实性不清楚。被告市自规局针对原告提供的证据发表质证意见为：对原告证据1、2、4、5、6真实性、合法性、关联性均不认可，认可证据3的真实性、合法性，但不认可证明目的，土地已经被征收，承包合同应当解除。对证据7土地征收协议的真实性需核实，对证明目的不认可。对征地协议证明目的不认可，征地协议显示了征收的土地是2203.27亩，对2203.27亩的集体土地是包干的形式实施，实施方是东方红村委会，每亩征地款是16万，包含征地的各项费用。对证据8真实性需核实，不认可证明目的，和本案没有关联性。根据告知函显示，只是对两级批复的有效性进行了答复，和原告主张的涉案土地是否存在该批复内没有关系。第三人未对原告提交证据发表质证意见。原告对被告未央区政府提交的证据发表质证意见为：对证据1真实性、合法性认可，关联性均不认可，2013年开始批复的，时效性是两年。对证据2真实性、合法性、关联性均认可，拆迁指挥部是未央区政府和浐灞管委会共同设立的，有关联性。证据3与本案无关，针对的是村民的宅基地房屋，与承包地没有关系，不同意证明目的，没有具体位置，承包地和宅基地都用的905号，这两个之间距离很远。被告市自规局对被告未央区政府提交的证据1的真实性认可，认为拆迁实施人是拆迁指挥部，自规局没有参与实施，其不是适格被告；对证据2、3的合法性和关联性认可。第三人未对被告未央区政府提交证据发表质证意见。原告对被告市自规局提交的证据发表质证意见为：对第一组证据真实性、合法性认可，关联性不认可，审批件没有具体的四邻，不能证明原告的土地在审批土地征收范围之内；对第二组证据真实性认可，对关联性不认可，认为现在领的钱与承包地没关系，不包括承包地的补偿。对第三组证据真实性认可，关联性不认可，市政府的行为，与原告没有关系。  被告未央区政府对市自规局的证据三性和证明目的均予以认可。第三人对被告市自规局提交的证据发表质证意见为：证据1.2不发表意见，第三组576、577出让成交确认书认可。当事人所提交的上列证据均经法庭质证，本院对上述证据认定如下：对原告提交证据3、7、8的真实性、合法性、关联性均予以认可，证明目的不予认可；原告提交的其他证据与本案不具有关联性，不予认可。对被告未央区政府提交证据的真实性、合法性、关联性，证明目的均予以认可。对被告市自规局提交的第一组、第二组证据的真实性、合法性、关联性，证明目的均予以认可；第三组证据与本案不具有关联性，不予认可。经审理查明，原告刘选民于1999年3月20日取得东方红村3.11亩集体土地承包经营权证书。2013年12月31日，陕西省人民政府陕政土批〔2013〕905号审批土地件批准将西安市土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内未央区XX街道XX村XX组36.5887公顷集体农用地转为建设用地；连同上述有关村组19.1640公顷建设用地，两项合计55.7527公顷集体土地依法征收为国有。2014年4月11日，西安市人民政府根据上述审批土地件发布〔2014〕第96-1号《征收土地方案公告》。同日，西安市国土资源局发布〔2014〕第96-2号《征地补偿安置方案公告》并在被征地范围村进行张贴。2014年7月7日，西安市人民政府作出市国土字〔2014〕第506号《关于征收未央区谭家街道东方红村集体土地的批复》。另查明，征收单位已将征地补偿款向东方红村集体经济组织支付。未央区谭家街道办事处与东方红村村民委员会签订的《征地协议》约定，按照160000元／亩的标准对被征收土地进行补偿，其中包括：征地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费及东方红村村民委员会的协调费和工作经费。后发放时，实际按照180000元／亩的标准向各集体土地承包经营户支付。原告不服被告占用其承包地的行为，诉至本院，请求依法判令被告归还其3.11亩土地，停止土地侵权行为。本院认为，本案的审查焦点在于被告占用原告承包地的行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。本案中，陕西省人民政府批准将包括涉案土地在内的XX街道XX村XX组集体土地依法征收为国有。西安市人民政府亦发布《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》并在被征地范围村进行张贴。后征收单位将征地补偿款向东方红村集体经济组织支付，东方红村委会以180000元／亩（包括征地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费）的标准向各集体土地承包经营户发放，土地所有人和地上附着物及青苗所有人的补偿权均得到了保障，故被告实际占地的行为并无不当。原告的起诉缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘选民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘选民负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。    审  判  长   张  君人民陪审员   梁秀兰人民陪审员   李海云  二〇二〇年十二月三十日 法 官 助理   屈艳红书  记  员   辛  曼    1