海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）琼行终478号上诉人（一审原告）海南和威文昌鸡有限公司。住所地：海南省文昌市潭牛镇中心路。法定代表人云海青，该公司总经理。委托代理人张德明，海南海大平正律师事务所律师。委托代理人吴康丽，海南凯志律师事务所律师。被上诉人（一审被告）文昌市人民政府。住所地：海南省文昌市清澜开发区惠民路。法定代表人王晓桥，该市市长。委托代理人王松迪，文昌市自然资源和规划局工作人员。委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。上诉人海南和威文昌鸡有限公司（以下简称和威公司）因其诉被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）土地行政处罚一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2020）琼96行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2018年1月15日，文昌市政府作出文府[2018]32号《文昌市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称32号《收地决定》），认定登记在和威公司名下、位于文昌市清澜开发区文清大道西侧地段、土地证号为文国用（2005）第XXX504号的37602.02平方米（折合56.403亩）的工业用地（以下简称涉案土地）为闲置土地，且闲置时间已经超过两年，根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项的规定，决定无偿收回涉案土地使用权。一审判决查明，涉案土地位于文昌市清澜开发区大中漆厂西侧地段，面积为37602.02㎡。2005年1月17日，和威公司分别与海南华宜隆物业公司（以下简称华宜隆公司）、海南荣昌红砖厂有限公司（以下简称荣昌红砖厂）签订《土地使用权转让合同书》，约定华宜隆公司将文国用（2004）第XXX065号《国有土地使用证》项下的10486.32㎡土地使用权以及荣昌红砖厂将文国用（2004）第XXX504号《国有土地使用证》项下的27115.72㎡土地使用权转让给和威公司。经对上述转让土地行为进行审批，文昌市政府于2005年3月向和威公司颁发文国用（2005）第XXX504号《国有土地使用证》（以下简称第XXX504号《国土证》），证载用途为工业用地，使用权面积为37602.02㎡，终止日期为2055年7月31日。2008年9月16日，和威公司与原文昌市国土环境资源局（以下简称文昌市国土局）签订《收取土地闲置费协议书》，约定：为加快项目开发建设，和威公司同意缴交土地闲置费，以自行开发方式进行盘活；和威公司按每年每亩1000元的标准缴交土地闲置费，具体时间从取得土地使用证登记时间满一年后计算（即自2006年1月17日至2008年1月17日止），土地闲置费共计112806元。2009年2月17日，和威公司缴交了上述土地闲置费。2009年7月10日，文昌市政府作出文府函（2009）355号《文昌市人民政府关于暂停审批城市主、次干道两侧建设项目及宅基地规划审批的批复》（以下简称355号《批复》），载明“为了依法实施城市规划，同意迎宾路、文清大道、文航路等道路两侧的私人住宅或用地规模较小的项目规划、建设报批手续暂停办理，待上述道路街景立面编制审批后按规划要求办理。”2011年初，和威公司向文昌市规划局提交海岸城项目的规划报建方案。2011年3月25日，文昌市规划局组织召开《文昌市海岸城修建性详细规划》专家咨询会，专家会议提出了修改方案意见。同年6月9日，文昌市规划局组织召开《文昌市海岸城修建性详细规划》方案评审会。和威公司及项目方案设计单位均参加了上述专家咨询会和专家评审会。2011年6月15日，专家评审会作出《文昌市海岸城修建性详细规划专家评审会会议纪要》，载明“本规划方案已按2011年3月25日专家咨询意见修改完善，规划指标基本满足正在编制阶段的控规要求，文本深度基本达到修建性详细规划设计深度要求，原则同意该方案。”2017年6月23日，文昌市国土局向和威公司作出《闲置土地调查通知书》，通知和威公司自收到本通知书送达之日起30日内向文昌市国土局提交涉案土地的开发利用情况、闲置原因等材料。该《通知书》于同年6月30日向和威公司送达。2017年7月20日，和威公司向文昌市国土局提交了《关于我司文国用（2005）XXX504宗地闲置情况的说明》。同年8月16日，文昌市国土局向文昌市住房和城乡规划建设局（以下简称文昌市住建局）送达《关于尽快确认和威公司闲置土地规划有关问题的函》。同年8月21日，文昌市住建局作出《关于确认和威公司闲置土地规划有关问题的复函》，载明“根据2014年12月22日批准实施的《文昌市航天大道片区控制性详细规划》，涉案土地规划用地性质分别为防护绿地、住宅用地、商业商务混合用地及市政道路用地。和威公司于2011年初向我局报来涉案土地的规划方案，拟建设项目名称为海岸城项目；2011年6月9日该项目修规方案经我局组织专家评审通过。和威公司应按控规要求办理土地变性手续后方可向我局申请办理规划报建手续。至今，我局未收到和威公司报来涉案土地规划报建相关申请材料。”同年9月7日，文昌市国土局作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为非因政府原因和不可抗力造成土地闲置。2017年9月8日，文昌市国土局作出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知和威公司收到告知书5个工作日内可以向文昌市国土局申请听证，并于同年9月22日将《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》一并送达给和威公司。2017年10月27日，根据和威公司的申请，文昌市国土局举行涉案土地闲置处置听证会。2017年12月12日，文昌市国土局将涉案土地的调查情况拟订《和威公司闲置土地最终处置方案》并向文昌市存量国有建设用地清理处置工作领导小组（以下简称国有土地清理领导小组）汇报。2018年1月2日，国有土地清理领导小组会议研究审定，确定以无偿收回方式处置涉案土地。2018年1月15日，文昌市政府作出32号《收地决定》，决定依法无偿收回涉案土地使用权，同时告知和威公司申请行政复议或提起行政诉讼的权利及期限。另查明，中共海南省纪委办公厅（以下简称省纪委）于2012年11月30日向文昌市国土局作出《关于暂停和威公司名下土地权属变更的函》，载明：“因办案工作需要，在收到我单位通知之前，对和威公司名下的土地权属不得以任何形式变更。请贵局协助执行。”文昌市政府于2019年收到省纪委的同意变更涉案土地权属的函件后，于2019年12月11日将32号《收地决定》送达给和威公司。和威公司不服，遂向一审法院提起本案诉讼，请求判决撤销文昌市政府作出的32号《收地决定》。一审法院认为，本案的争议焦点是文昌市政府作出的32号《收地决定》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条规定：“本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地：（一）超过动工开发日期满1年未动工开发的；……”；第六条规定：“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”根据案件查明的事实，和威公司自2005年通过转让方式取得涉案土地使用权并已取得文昌市政府颁发的第XXX504号《国土证》。2009年2月，和威公司亦通过向文昌市国土局缴交土地闲置费，以自行开发方式进行涉案土地盘活。截止目前，和威公司一直未对涉案土地进行开发建设，已超过动工开发日期满一年以上，显然已造成涉案土地闲置的事实。文昌市国土局依法给和威公司送达了《闲置土地调查通知书》《闲置土地处置听证权利告知书》。经对涉案土地闲置原因进行调查后，文昌市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地构成闲置土地，并无不当。文昌市国土局将涉案土地的调查情况拟订《和威公司闲置土地最终处置方案》并向国有土地清理领导小组汇报。经国有土地清理领导小组会议研究审定，确定以无偿收回方式处置涉案土地。因此，文昌市政府根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项的规定作出32号《收地决定》，决定无偿收回涉案土地使用权，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。和威公司主张涉案土地不具备开发动工条件、涉案土地所在片区从2010年起存在规划调整的情形、文昌市政府未对和威公司提交的变更土地用途申请予以答复以及文昌市规划局未将和威公司提交的规划报建方案是否通过审批的结果向其告知，因此涉案土地闲置的原因在于政府，文昌市政府作出的32号《收地决定》认定事实不清且适用法律错误，应予撤销。经审查，首先，涉案土地系和威公司于2005年通过转让方式从案外人处取得，显然和威公司在取得涉案土地时就已经明确知晓涉案土地的现状，且是否具备动工开发条件并非属于政府和和威公司约定的合同或法定义务。其次，2011年3月，和威公司向文昌市规划局提交《文昌市海岸城修建性详细规划》时已将涉案土地作为住宅、商业用地进行规划；同年6月9日文昌市规划局组织的《文昌市海岸城修建性详细规划》专家评审会的结果是同意海岸城项目修建性详细规划的方案，且和威公司作为此次会议的参与方已经知道了专家会议评审结果。但是自此次专家评审会通过海岸城项目修建性详细规划的方案至2017年文昌市国土局认定涉案土地为闲置土地时，和威公司始终未对涉案土地进行开发建设。即便如和威公司所述，文昌市规划局未将书面的会议纪要结果向其送达，但是和威公司作为项目建设方、投资方，从2011年6月专家评审会至今从未向文昌市规划局查询了解过评审会结果，显然不符合常理。和威公司还主张海南省人民政府（以下简称海南省政府）作出琼府〔2016〕22号《关于加强房地产市场调控的通知》后其已无法再对涉案土地进行开发建设。经审查，海南省政府作出琼府〔2016〕22号《关于加强房地产市场调控的通知》的时间是2016年2月23日，而和威公司自2011年6月修建性详细规划方案通过专家评审至2016年止未对涉案土地进行开发建设，涉案土地闲置时间已满2年以上。故和威公司的上述主张理由不成立。综上所述，文昌市政府作出的32号《收地决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。和威公司诉请撤销文昌市政府作出的32号《收地决定》的理由不成立，依法应驳回其诉讼请求。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回和威公司的诉讼请求。案件受理费50元，由和威公司负担。上诉人和威公司上诉称，一、一审判决认定和威公司作为会议参与方已经知道专家评审会结果，缺乏事实根据。2011年6月9日，文昌市规划局组织召开《文昌市海岸城修建性详细规划》方案评审会，但无证据证明当天已经出具评审结果，更无证据证明和威公司知晓评审结果。2011年6月15日，专家组出具《文昌市海岸城修建性详细规划专家评审会会议纪要》。文昌市政府未提交任何证据证明规划部门已经将评审结果送达或通知和威公司，也没有任何证据证明文昌市规划局对和威公司的报建方案进行任何答复。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，文昌市政府对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。文昌市政府不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。因此，文昌市政府未尽到举证义务，应当承担举证不能的法律后果。一审判决认定和威公司知道专家评审会结果只是一个毫无事实根据的推测，不能作为定案依据。依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第二条第（二）款的规定，规划部门受理申请至决定作出期间不计入土地闲置时间。因2011年初和威公司已向文昌市规划局提交“海岸城”项目的规划报建方案，但文昌市规划局始终未给予和威公司任何答复，故这一期间不应计入土地闲置的时间。二、一审判决未查明文昌市政府修改了总规，且在总规修改后，至今未公布控规，和威公司不知规划无法报建，土地闲置属政府原因。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条、第十八条，《海南省人民政府关于进一步加强和改进城乡规划管理工作的通知》第八条，《海南省城乡规划条例》第九条的规定，土地利用总体规划（以下简称总规）、控制性详细规划（以下简称控规）应当自形成或者变更之日起20个工作日内，在市、县政府网站或城乡规划主管部门网站上长期向社会公开。但本案中，文昌市政府只于2015年4月17日在其官网上公布总规，至今也未公布控规。尽管文昌市住建局在《关于确认海南和威文昌鸡有限公司闲置土地规划有关问题的复函》中称，文昌市政府于2014年12月22日批准实施《文昌市航天大道片区控制性详细规划》，但文昌市政府至今也未公布该控规，导致和威公司直到本案诉讼过程中才知晓控规。在2017年6月23日《闲置土地调查通知书》作出时，和威公司并不知道控规已实施，故涉案闲置不能归责于和威公司，而是属政府原因。此外，对于涉案土地的规划修改后造成与土地证载用途不符的问题，文昌市政府一直未予以处理，其中的部分土地被规划为市政道路和防护绿地，也未与和威公司协商任何补偿事宜，这也导致土地闲置的政府原因之一。三、一审判决未查明涉案土地的动工开发日、顺延后的新动工开发日和闲置截止日，未查明闲置期限。文昌市国土局《关于限期办理闲置建设用地盘活手续的通知》确定了涉案土地的动工开发日期为2009年3月16日，《海南和威文昌鸡有限公司闲置土地最终处置方案》中也承认“重新应动工开发日期为2009年3月16日”。但此时并没有控规及规划条件，直到2014年12月22日，控规才出台，也就是说在2009年3月16日至2014年12月22日这一持续期限内，一直没有控规及规划条件，导致土地开发前期准备工作无法进行，从保护土地使用权人权益的角度出发，应在上述原因消除后顺延动工开发日。《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第二款规定：“政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期。”涉案土地应以政府原因消除之日起满1年时，即2015年12月22日为新的动工开发日。至于涉案土地的闲置截止日，因文昌市国土局于2017年6月23日作出《闲置土地调查通知书》启动闲置土地调查程序，需等待政府的认定结果，在认定结果作出前，政府暂停报建，故应以2017年6月23日作为计算土地闲置的截止日。四、一审判决未查明涉案土地受到“两个暂停”政策的影响。2016年2月23日，海南省政府下发琼府〔2016〕22号《海南省人民政府关于加强房地产市场调控的通知》，暂停办理新增商品住宅（含酒店式公寓）及产权式酒店用地审批，暂停新建商品住宅项目规划报建审批。本案规划调整后，涉案土地当中有部分为居住用地，受上述政策的影响不得报建。《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条规定：“有下列情形之一的，可以认定为政府或者政府有关部门原因（以下统称政府原因）造成土地闲置：（三）因国家和地方出台相关政策，需要对约定或者规定的规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致无法动工开发的。”《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》第四条规定：“因‘两个暂停’政策影响土地开发导致土地闲置的，国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期可以相应顺延。”因此，2016年2月23日至2017年6月23日期间的土地闲置属政府原因所致，应予以扣除。五、一审判决未查明涉案土地受省纪委冻结的影响。根据文昌市自然资源和规划局出具的证明，自2012年12月9日起，涉案土地证即被省纪委冻结，直到2019年，省纪委才同意文昌市政府收地。在2012年12月9日至2019年期间，无论控规是否出台，和威公司均无法办理工业用地变更为商住用地、注销旧证换发新证以及规划报建等手续。对于涉及本案土地证的事宜须经海南省纪委批准的事实，文昌市政府在其多个证据中均予以承认。文昌市国土局早在2017年6月23日就作出《闲置土地调查通知书》，在2017年9月7日作出《闲置土地认定书》，文昌市政府也早在2018年1月15日就作出无偿收地的决定，但直到2019年12月11日，经省纪委批准后，文昌市政府才将无偿收地的决定书送达和威公司。可见，无论是文昌市政府的收地行为还是和威公司的开发行为，均须省纪委批准后才能实施，故自2012年12月9日至2019年12月11日期间的土地闲置，不属于和威公司的原因。六、一审判决未查明和威公司具有开发意愿和报建行为。2009年1月20日，文昌市国土局作出《关于限期办理闲置建设用地盘活手续的通知》，确定涉案土地的动工开发日期为2009年3月16日。2010年3月12日，和威公司向文昌市委市政府申请将土地用途由工业用地变更为商住用地。2010年5月25日，文昌市规划局作出《关于海南和威文昌鸡有限公司申请变更土地使用性质的意见》，拟不同意变更为商住用地，待文昌市城市总体规划修编启动后再作整体考虑。此后，文昌市城市启动修改总规，和威公司向规划部门咨询了解后，根据总规的修改调整方向，开始筹建“海岸城”项目。2010年10月28日，和威公司委托深圳市建筑设计研究总院有限公司设计图纸。2011年初，和威公司向文昌市规划局报建《海岸城项目修规》和建设方案。2011年3月25日，文昌市规划局组织召开海岸城修建性详细规划专家咨询会。2011年4月7日，专家组作出专家咨询会议纪要。2011年6月9日，文昌市规划局组织召开海岸城修建性详细规划方案评审会。2011年6月15日，专家组作出专家评审会会议纪要，但并未通知和威公司。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十一条、《海南省人民政府关于进一步加强和改进城乡规划管理工作的通知》第六条、《海南省加强城市规划管理的若干规定》第八条的规定，控规是修建性详细规划（以下简称修规）的前提，没有控规及规划条件，修规根本不可能编制，更不可能具有法律效力。退一步来说，即便修规由专家评审通过，但未经市县政府审核批准，也不能作为报建依据。同时，由于当时文昌市城市总规正在修改阶段，片区控规更是未启动编制，客观上也无法报建。2013年4月16日，海南省政府作出《关于文昌市城乡总体规划（2011-2030）的批复》，批准实施《文昌市城市总体规划（2011-2030年）》，涉案土地规划为商住用地。同时海南省政府要求“要抓紧编制控制性详细规划，深化有关专业规划，进一步建立和健全规划建设和管理的制度”。同年，文昌市政府启动《文昌市航天大道片区控制性详细规划及城市设计》编制工作，并于2014年12月22日批准实施，涉案土地规划条件确定为：用地性质变更为防护绿地、住宅用地、商业商务混合用地及市政道路用地。然而，文昌市政府并未公布控规，导致和威公司未能报建。上述事实表明，和威公司对涉案土地具有开发意愿和报建行为。综上所述，文昌市政府修改了总规，且在总规修改后，至今未公布控规。即便文昌市政府公布了控规，在2009年3月16日至2017年6月23日期间，属政府原因闲置的期间为2009年3月16日至2014年12月22日、2014年12月23日至2015年12月22日、2016年2月23日至2017年6月23日，属和威公司原因闲置的期间为2015年12月23日至2016年2月22日。涉案土地闲置存在和威公司原因的期间仅为2个月，不符合无偿收回土地使用权的条件。且在上述期间内，和威公司具有开发意愿和报建行为，以及存在省纪委冻结土地证、政府规划用途与土地证载用途不符等非和威公司原因导致无法报建。一审判决认定涉案土地闲置不存在政府原因，属于认定事实不清，导致适用法律及判决结果错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销文昌市政府文昌市政府作出的32号《收地决定》。被上诉人文昌市政府答辩称，一、文昌市政府作出的32号《收地决定》符合法律规定。（一）文昌市政府作出的32号《收地决定》认定事实清楚。1.和威公司已于2005年3月11日取得涉案土地使用权，但涉案土地至今未进行建设，属于闲置状态。1996年7月31日，华宜隆公司获得清澜大中漆厂西侧地段一块23882.698平方米国有土地使用权，土地证号为文国用（96）字第XXX265号。2000年土地证书年检时，该土地证号变更为文国用（2000）第XXX065号，权属登记信息没有改变。2004年8月，华宜隆公司将13396.37平方米土地转让给了海南文昌资源花木场，余下的10486.32平方米土地变更登记到华宜隆公司名下，土地证号为文国用（2004）第XXX065号。1996年7月31日，荣昌红砖厂获得清澜大中漆厂西侧地段一块29554平方米国有土地使用权，土地证号为文国用（96）字第XXX264号。2000年土地证书年检时，该土地证号变更为文国用（2000）第XXX504号，登记信息没有改变。2004年6月，因规划调整及部分土地使用权被转让，荣昌红砖厂的土地使用面积变更为27115.72平方米，该27115.72平方米土地已变更登记到荣昌红砖厂名下，土地证号为文国用（2004）第XXX504号。2005年1月，华宜隆公司将文国用（2004）第XXX065号证下的10486.32平方米土地使用权转让给和威公司，荣昌红砖厂将文国用（2004）第XXX504号证下的27115.72平方米土地使用权转让给和威公司。2005年3月，和威公司在办理过户登记，文昌市政府将两宗土地合并颁证给和威公司，证号为文国用（2005）第XXX504号，土地登记面积为37602.02平方米（即涉案土地），和威公司应当及时依法开发利用涉案土地。2017年1月，文昌市国土局依法履行闲置土地调查职责，通过委托专业测绘机构对涉案土地进行现场勘测、拍照等调查行为，确定涉案土地尚未开发，土地处于闲置状态。2.导致涉案土地闲置的原因不在于政府或不可抗力。2017年6月30日，文昌市国土局向和威公司送达《闲置土地调查通知书》，通知和威公司将对涉案土地的闲置情况进行调查。尔后，和威公司向文昌市国土局提交了《关于我司文国用（2005）第W0300504宗地益情况的说明》。2017年10月27日，文昌市国土局根据和威公司的申请召开了听证会。在和威公司的应答及听证会陈述意见中，和威公司主张其2009年2月18日已向文昌市国土局缴纳土地闲置费112806元，现再次对和威公司作出处罚属于“一事再罚”；文昌市规划局于2010年5月25日不同意和威公司将涉案土地的用地性质改变为商业住宅用地，待文昌市总规修编启动后再作答复，造成和威公司对涉案土地的开发处于等待之中，应认定政府原因造成涉案土地闲置。为了调查核实涉案土地的规划报建情况，文昌市国土局向文昌市住建局送达了《关于尽快确认海南和威文昌鸡有限公司闲置土地规划有关问题的函》。2017年8月21日，文昌市住建局作出《关于确认海南和威文昌鸡有限公司闲置土地规划有关问题的复函》，证实和威公司于2011年初向文昌市规划局报涉案土地的规划方案，拟建设项目名称为“海岸城”项目，2011年6月9日该项目修规方案经文昌市规划局组织专家评审通过，和威公司可以依法申请规划报建手续，但和威公司至今未向规划部门办理报建手续。根据以上查明的事实，足以认定和威公司取得涉案土地使用权后，没有按照法律的规定建设利用土地，致使土地闲置已超过两年以上，导致涉案土地闲置的原因不在于政府或不可抗力。（二）文昌市政府作出32号《收地决定》的程序合法。1.文昌市国土局依照法定程序向和威公司及规划部门调查涉案土地闲置的原因，调查程序合法。文昌市国土局对涉案土地进行调查时，向和威公司送达调查通知书，通知和威公司提交该宗地的土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明材料。和威公司已就调查情况进行应答。文昌市国土局在对涉案土地进行调查时，就涉案土地的规划报建等情况向规划部门进行调查，规划部门根据涉案土地所属区域的规划情况及该宗地的报建情况向文昌市国土局进行回复。2.涉案土地被认定为闲置土地后，文昌市国土局向和威公司送达《闲置土地认定书》及《闲置土地处置听证权利告知书》，告知和威公司有提出听证的权利。在和威公司提出听证申请后，文昌市国土局依法举行听证会，听取和威公司的申辩，保障和威公司的知情权及参与权，土地闲置认定程序合法。3.文昌市国土局先后于2017年8月28日及2017年12月12日根据涉案土地的调查情况拟订涉案土地闲置处置方案及最终处置方案，并向国有土地清理领导小组汇报，经会议审定涉案闲置土地最终处置方案，并确定以无偿收回方式处置涉案闲置土地。2018年1月15日，文昌市政府作出32号《收地决定》并依法送达给了和威公司，涉案无偿收地行为程序合法。（三）文昌市政府以无偿方式收回涉案闲置土地使用权的行政行为适用法律正确。根据前述对涉案土地闲置原因调查的事实，足以认定涉案土地不符合《闲置土地处置办法》第八条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条、第十四条、第十五条以及《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》等相关法律法规及规范性文件中规定的因政府原因或不可抗力原因导致土地闲置的情形。文昌市政府根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项的规定决定无偿收回涉案土地使用权，适用法律正确。二、和威公司主张其不知晓2011年6月9日专家评审会议结果的上诉理由不成立。（一）和威公司拟在涉案土地上修建“文昌市海岸城项目”。2011年3月25日上午，文昌市规划局在海口市文华大酒店组织召开了《文昌市海岸城项目修建性详细规划》专家咨询会，和威公司的大股东海南金海岸置业有限公司及项目设计单位深圳市建筑研究总院参加了专家咨询会，会议在听取设计单位对方案的汇报后进行了评议并提出了修改意见。和威公司的大股东及项目设计单位全程参与专家咨询会，和威公司在会后根据修改意见进一步完善方案。2011年6月9日，文昌市规划局在海口美华荷泰酒店组织召开评审会，对完善后的《文昌市海岸城项目修建性详细规划》进行评审，会议评审同意该方案。和威公司的大股东及项目设计单位全程参与专家评审会，对评审结果已经知晓。（二）两次专家会议均当场形成评审结果并告知和威公司，两次会议的书面会议纪要形成后均送达给了和威公司，和威公司对两次会议的会议纪要等相关评审证据的真实性、合法性及关联性均给予认可，这些证据形成完整的证据链条，足以证明和威公司在2011年6月9日已经知道专家评审结果。和威公司无证据证明其中途退出会议，和威公司主张其不知道评审会议结果没有事实依据。（三）和威公司参与了2011年6月9日的专家会议，在明知专家会议已对完善后的《文昌市海岸城项目修建性详细规划》进行评审的情况之下，和威公司不可能不关心评审结果，更不可能对评审结果不闻不问长达8年的时间。和威公司主张其自2011年6月9日起至今长达8年的时间里一直在等待规划部门告知会议评审结果的理由显然是不成立的，亦与和威公司主张其自2009年以来一直积极准备建设项目的说法自相矛盾。（四）因和威公司涉及省纪委查办的案件，2012年11月30日，省纪委发出《关于暂停海南和威文昌鸡有限公司名下土地权属变更的函》，要求文昌市国土局在收到该单位通知之前，对和威公司名下的土地权属不得以任何形式变更。据此，涉案土地上的“海岸城项目”没有修建的原因并非和威公司不知道2011年6月9日专家会议评审结果，而是和威公司因涉及省纪委查办的案件。不知晓2011年6月9日专家评审会议结果仅仅是和威公司为了规避其土地开发义务而寻找的借口。三、因和威公司原因导致涉案土地闲置的时间已超过2年，一审判决中不存在遗漏未查明案件事实的情形。如前所述，和威公司在2011年6月9日已经知道专家评审结果，2011年6月9日之后的时间不属于“规划部门受理至决定作出期间不计入土地闲置时间”，自2011年6月9日至2018年1月15日作出32号《收地决定》时早已超过2年时间，足以认定涉案土地因和威公司原因导致闲置已超过2年。一审判决已查明并认定和威公司作为2011年6月9日专家评审会议的参与方已知道了专家评审会议结果，不存在遗漏未查明案件事实的情形。综上所述，文昌市政府作出的32号《收地决定》符合法律规定，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，和威公司的上诉理由均不成立，请求二审法院驳回上诉、维持原判。本院查明，一、2009年1月20日，文昌市国土局向和威公司发出《文昌市国土环境资源局关于限期办理闲置建设用地盘活手续的通知》，其中称：“现限贵司在2009年2月16日前同我局签订《收取土地闲置费协议书》和《土地开发协议书》，缴交土地闲置费和土地开发保证金，并在2009年3月16日前开发建设。”二、2009年7月10日，文昌市政府作出355号《批复》，载明“为了依法实施城市规划，同意迎宾路、文清大道、文航路等道路两侧的私人住宅或用地规模较小的项目规划、建设报批手续暂停办理，待上述道路街景立面编制审批后按规划要求办理。”2009年10月27日，和威公司向文昌市国土局作出《关于同意暂停我司建设项目的报告》，内容为：和威公司坚决执行文昌市政府355号《批复》的要求，暂停办理建设报批手续，希望文昌市国土局在暂停报建期间不要收取和威公司的土地闲置费和土地使用税等，并尽快完成涉案土地的排水工程。2009年10月29日，文昌市国土局收到该《报告》后，未向和威公司作出答复。三、2011年3月25日，文昌市规划局在海口文华大酒店组织召开《文昌市海岸城修建性详细规划》专家咨询会，和威公司的股东海南金海岸置业有限公司及海岸城项目的方案设计单位深圳市建筑设计研究总院亦派员参加。2011年4月7日，该专家咨询会作出《〈文昌市海岸城修建性详细规划〉专家咨询会会议纪要》。其后，文昌市规划局向和威公司送达了该会议纪要。2011年6月9日，文昌市规划局在海口美华荷泰酒店组织召开《文昌市海岸城修建性详细规划》方案评审会。海南金海岸置业有限公司及深圳市建筑设计研究总院亦派员参加。2011年6月15日，该评审会作出《〈文昌市海岸城修建性详细规划〉专家评审会会议纪要》，载明“本规划方案基本已按2011年3月25日专家咨询意见修改完善，规划指标基本满足正在编制阶段的控规要求，文本深度基本达到修建性详细规划设计深度要求，原则同意该方案。”文昌市政府主张和威公司已于2011年6月9日专家评审会现场被告知评审结果，并在专家评审会会议纪要作出后送达给了和威公司，但目前未能提供证据予以证明。四、涉案土地所属区域在1996年出让时无总规和控规覆盖。涉案土地2005年转让时适用的总规为《海南省文昌市城市总体规划（2004-2020年）》，无控规覆盖。2014年12月22日，文昌市政府批准《文昌市航天大道片区控制性详细规划及城市设计》，但其后并未公示。涉案土地现适用的总规为2018年12月1日经海南省政府批准实施的《文昌市总体规划（空间类2015-2030年）》，目前尚未公示。涉案土地现适用的控规为2019年6月13日文昌市政府批准实施的《文昌门户（文昌国际旅游消费中心）控制性详细规划》，该控规进行过方案批前公示，但在批准之后并未公示。五、2016年2月23日，海南省政府作出琼府〔2016〕22号《海南省人民政府关于加强房地产市场调控的通知》，暂停办理新增商品住宅（含酒店式公寓）及产权式酒店用地审批，暂停新建商品住宅项目规划报建审批。六、经查询文昌市自然资源和规划局不动产登记系统，和威公司名下的第XXX504号《国土证》注明“2012年12月9日根据中共海南省纪委办公厅文件冻结本证”，截至2020年9月27日，该证书仍处于冻结状态。七、2020年9月17日，经本院召集双方当事人勘查现场，涉案土地目前仍处于未动工开发状态。本院查明的其他事实与一审判决查明的事实一致。本院认为，本案的争议焦点是文昌市政府作出的32号《收地决定》是否合法的问题，对此应当从该行政行为认定事实是否清楚、适用法律是否正确、是否违反法定程序方面进行审查。首先，在认定事实方面。经本院询问，双方当事人均认可涉案土地在文昌市政府作出32号《收地决定》之前一直处于未动工开发的闲置状态，故导致该地闲置的原因及相应的时间则是影响该地是否依法应当被无偿收回的重要事实根据。根据本案查明的事实，涉案土地系和威公司于2005年1月分别自华宜隆公司和荣昌红砖厂受让而来，并于2005年3月取得文昌市政府颁发的第XXX504号《国土证》。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条的规定，动工开发日期按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。因此，和威公司原本应当自2005年3月之日起1年后即2006年3月开始对涉案土地进行动工开发。然而，此后和威公司与文昌市国土局协商同意通过和威公司缴交土地闲置费、自行开发的方式对涉案土地进行盘活，文昌市国土局于2009年1月20日向和威公司发出《文昌市国土环境资源局关于限期办理闲置建设用地盘活手续的通知》，限令和威公司在2009年3月16日前对涉案土地进行开发建设。按照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年。……动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。”因此，涉案土地动工开发日期重新起算为2009年3月16日。2009年7月10日，文昌市政府作出355号《批复》，载明“为了依法实施城市规划，同意迎宾路、文清大道、文航路等道路两侧的私人住宅或用地规模较小的项目规划、建设报批手续暂停办理，待上述道路街景立面编制审批后按规划要求办理。”经本院询问，涉案土地实际坐落于文清大道一侧，文昌市政府认为涉案土地不属于355号《批复》要求暂停报建的范围，该《批复》中的“用地规模较小”一般指10亩以下，但对此未能提供相关证据或依据予以证明，故其理由不能成立。2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第八条规定：“城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法律、行政法规规定不得公开的内容除外。”第九条第一款规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。”第二十一条规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。”第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”根据上述规定，城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划，建设单位或个人申请办理建设工程规划许可证时，需要提交修规的，应当符合控规。本案中，和威公司虽曾于2011年初向文昌市规划局提交海岸城项目的规划报建方案，文昌市规划局也为此先后组织召开了专家咨询会和专家评审会，但此后并未通过送达会议纪要告知评审结果等方式向和威公司明确修规条件，且由于涉案土地所属区域此前并无控规覆盖，直至2014年12月22日才由文昌市政府批准《文昌市航天大道片区控制性详细规划及城市设计》，故在此之前，文昌市规划局实际也无法为和威公司申报的海岸城项目编制符合控规的修规。《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟：（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条规定：“有下列情形之一的，可以认定为政府或者政府有关部门原因（以下统称政府原因）造成土地闲置：（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发的。”由于在2014年12月22日文昌市政府批准《文昌市航天大道片区控制性详细规划及城市设计》之前，涉案土地所属区域并无控规覆盖，本案中文昌市规划局也未就涉案土地提供控规及修规条件，且期间文昌市政府还曾发文作出暂停报建的要求，导致和威公司无法报建，故自涉案土地的动工开发日期2009年3月16日至此期间，应属政府原因造成涉案土地闲置。2014年12月22日之后，直至2017年6月23日文昌市国土局向和威公司发出《闲置土地调查通知书》，对涉案土地启动闲置调查，在此期间，一方面，文昌市规划局并未公布经依法批准的总规和控规，未履行其及时公布城乡规划的法定职责，导致和威公司难以及时获知涉案土地的规划条件，另一方面，在此情况下，和威公司实际有权根据上述城乡规划法第九条第一款的规定，就其申报的海岸城项目是否符合规划的要求向文昌市规划局查询。本案中，和威公司并未举证证明在专家评审会结束后其曾向文昌市规划局查询相关规划条件，故其对涉案土地的闲置亦负有一定责任。因此，应该认定自2014年12月22日至2017年6月23日之间，对于涉案土地的闲置，既存在政府原因，也存在和威公司自身的原因，属综合原因所致。另外，因海南省政府于2016年2月23日下发琼府〔2016〕22号《海南省人民政府关于加强房地产市场调控的通知》，暂停办理新增商品住宅（含酒店式公寓）及产权式酒店用地审批，暂停新建商品住宅项目规划报建审批。根据2014年12月22日批准实施的《文昌市航天大道片区控制性详细规划》，涉案土地主要被规划为居住用地，受上述政策的影响不得报建。《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条规定：“有下列情形之一的，可以认定为政府或者政府有关部门原因（以下统称政府原因）造成土地闲置：（三）因国家和地方出台相关政策，需要对约定或者规定的规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致无法动工开发的。”根据这一规定，自2016年2月23日之后亦属于政府原因导致涉案土地闲置。和威公司认为，因第XXX504号《国土证》自2012年12月9日便被文昌市国土局冻结，造成其无法就涉案土地办理土地变性和规划报建手续，亦属于政府原因造成涉案土地闲置。然而，省纪委向文昌市国土局的发函要求仅是不得变更涉案土地的权属，并未限制和威公司进行其他使用，本案中也没有证据证明存在和威公司曾因其土地证被冻结而被相关部门拒绝办理涉案土地变性和规划报建等事实。因此，和威公司提出的这一主张不能成立。综上所述，涉案土地应自其动工开发日期2009年3月16日开始起算闲置时间，截止至文昌市国土局2017年6月23日启动闲置调查之时，其中2014年12月22日之前应属政府原因导致土地闲置，之后则既存在政府原因，也存在和威公司自身原因，系综合原因导致涉案土地闲置。文昌市政府对上述情况未经充分调查，作出的32号《收地决定》中仅笼统表述为“闲置时间已经超过两年”，便据此作出无偿收回涉案土地使用权的决定，显属事实不清、证据不足。按照《闲置土地处置办法》第十六条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第三十一条规定的“《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据”的要求，文昌市政府应当在对涉案土地是否构成闲置、闲置的具体时间及导致土地闲置的具体原因进行详细查明，并列明相关证据，在查清事实的基础上才能依法作出相应的处置行为。其次，在适用法律方面。如前所述，涉案土地闲置主要是因政府原因造成，并不存在仅因和威公司自身原因导致闲置满两年的情形，在此情况下，本应根据《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条的规定，由土地主管部门与和威公司协商拟订延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、置换土地等闲置土地处置方案并报文昌市政府批准实施，但文昌市政府却根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项的规定，作出32号《收地决定》，无偿收回涉案土地使用权，显然属于适用法律错误。最后，在收地程序方面。根据本案查明的事实，涉案土地使用证早在2012年12月9日便被文昌市国土局冻结，截至2020年9月27日，该证书仍处于冻结状态。目前不动产登记相关法律、法规、规章及规范性文件中均无“冻结土地证”等冻结不动产权证书的规定，但根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条“有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：（二）人民检察院、公安机关依据法律规定持协助查封通知书要求办理查封登记的”的规定，文昌市国土局冻结涉案土地使用证的行为应参照查封登记的法律性质。因此，涉案土地名为“冻结”，实为查封。《海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》（琼府办〔2016〕241号）第三条第（十四）项规定：“对司法机关查封的存量国有建设用地，在查封期限内，依法不能收回存量国有建设用地的，待解封或者查封期满后，可依法收回土地使用权。”因此，土地被查封期间，行政机关不得以处置闲置土地为由收回土地使用权。本案中，文昌市政府在涉案土地被查封期间作出32号《收地决定》，无偿收回涉案土地使用权，违反了上述规定，应认定为违反法定程序。虽然文昌市政府迟至2019年经省纪委同意变更涉案土地权属后才于2019年12月11日将32号《收地决定》向和威公司送达，但送达只是影响该决定的执行时间问题，而不能免除其作出决定行为的违法性，更何况涉案土地实际至今仍在被查封当中。综上所述，文昌市政府作出的32号《收地决定》事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序，应予撤销。鉴于涉案土地至今仍然闲置，为盘活土地资源、有效利用土地，文昌市政府仍需继续履行闲置土地处置职责，根据涉案土地的实际情况依法采取相应措施及时予以处置。一审判决认定事实不清，适用法律错误，判决结果不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（一）（二）（三）项之规定，判决如下：一、撤销海南省第一中级人民法院作出的（2020）琼96行初51号行政判决；二、撤销文昌市人民政府于2018年1月15日作出的文府[2018]32号《文昌市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》。三、由文昌市人民政府对海南和威文昌鸡有限公司名下的文国用（2005）第XXX504号《国有土地使用证》项下土地依法重新作出闲置土地处置行为。一、二审案件受理费共计100元，由文昌市人民政府负担。本判决为终审判决。附：本判决相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。审 判 长 赵道远审 判 员 郑怀全审 判 员 吴剑萍二〇二〇年十二月二十九日法官助理 井泉旺书 记 员 符跃萌