四川省天全县人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川1825民初438号 原告：四川楠山农林科技有限公司，住所地：天全县城厢镇建设路70号。 法定代表人：刘树全，该公司经理、执行董事。 委托诉讼代理人(一般授权)：兰雅勋，四川雅图律师事务所律师。 委托诉讼代理人(一般授权)：陈兴，四川雅图律师事务所律师。 被告：天全县人民政府，住所地：天全县城厢镇建设路268号。 法定代表人：郑胡勇，县长。 委托诉讼代理人(一般授权)：李锦林，四川廉直律师事务所律师。 原告四川楠山农林科技有限公司与被告天全县人民政府合同纠纷一案，于2020年7月1日起诉来院，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月5日公开开庭进行了审理。原、被告的委托诉讼代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向本院提出诉讼请求：1、判决确认被告2020年3月3日送达原告的《天全县人民政府关于解除＜项目投资协议＞的函》（天府函〔2020〕8号）无效，不发生解除合同的效力；2、本案的诉讼费等合理费用由被告承担。事实与理由：2015年，被告天全县人民政府以招商引资的方式引进原告四川楠山农林科技有限公司，投资开发天全县二郎山观光度假旅游项目，双方于2016年1月19日签订了《项目投资协议》，约定由原、被告双方共同投资建设天全县二郎山观光度假旅游项目。根据该协议约定，由被告授权的天全县二郎山文化旅游投资开发有限公司增资入股到四川楠山农林科技有限公司，增资扩股后的四川楠山农林科技有限公司作为开发主体，负责该项目建设、生产及经营。根据前述《项目投资协议》约定，天全县二郎山文旅公司于2016年5月入股成为了原告的股东。此后，原告为了履行《项目投资协议》，已经完成部分前期工作，形成部分工作成果，付出了巨大的成本。2016年年中，天全县人民政府称，项目要上报至四川省发展和改革委员会，需要修改原协议首部的部分表述。于是双方同意将原来合同中的“为加快天全经济和社会发展，贯彻落实县委、政府提出的‘旅游兴县’战略”改为“为加快推进天全县灾后重建产业升级转型，在四川省发展和改革委员会的关心支持下”。除此之外，合同其他内容不变。据此，原、被告双方在2016年除签订时间和合同开头表述不同外，2016年1月19日《项目投资协议》与2016年7月6日《项目投资协议》并没有其他差别，没有变更双方的权利义务。2020年3月3日被告天全县人民政府向原告送达了《天全县人民政府关于解除＜项目投资协议＞的函》（天府函〔2020〕8号），通知解除2016年7月6日原、被告之间签订的《项目投资协议》。因原告认为被告作出该解除通知不符合约定及法定解除条件，故原告及时向被告提出了异议，并于2020年5月11日向被告邮寄回复了《复函》，书面告知被告不同意解除双方此前签订的《项目投资协议》。原告认为，原、被告之间签订的《项目投资协议》真实合法有效，被告在不享有解除权的情况下通知解除协议，其通知不发生法律效力，原告有权提出异议。故诉请法院依法支持原告的全部请求。 其提供的证据为：1、《项目投资协议》（2016.1.19）；2、《项目投资协议》（2016.7.6）；3、《企业投资项目备案通知书》〔51182516033101〕006号（2016.3.31）；4、《关于天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目用地预审意见的函（天国土资函〔2016〕66号）》；5、《关于天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目选址的批复（天住建函〔2016〕45号）》；6、《关于天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目固定资产投资节能登记表的批复（天发改环资〔2016〕16号）》；7、《关于天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目环境影响报告表的批复（天环函〔2016〕26号）》；8、《关于天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目水土保持方案的批复函（天水函〔2016〕47号）》；9、《二郎山观光度假旅游区总体策划及规划设计委托合同》；10、《天全二郎山观光度假旅游项目规划设计》(节选)；11、《工程勘察测绘合同》；12、《地形测绘图》；13、《二郎山观光度假区光明顶景观平台区设计委托合同》；14、《二郎山观光度假旅游去光头山入口山门服务区设计委托合同》；15、《二郎山观光度假旅游区森林养生度假小镇一期设计委托合同》；16、《二郎山观光度假旅游区光头山索道下站接待区设计委托合同》；17、《山顶观光设计方案平台视频》（图片+光盘）；18、《二郎山观光度假旅游区滑雪场工程设计委托合同》；19、《二郎山观光度假旅游区滑雪场规划方案》；20、《详细规划和评估论证合同书》；21、《天全县二郎山度假旅游项目地质灾害危险性评估合同书》；22、《天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目建设用地地质灾害性评估报告》；23、《天全县二郎山观光度假旅游项目压覆矿产资源调查合同书》；24、《调查意见汇总表》；25、《天全县二郎山观光度假旅游区1号、2号、3号线索道项目可行性研究报告》；26、《买卖合同》；27、《控制性详细规划合同书》；28、《天全县二郎山风景名胜区红岩顶一光头片区详细规划》；29、《道路工程施工合同》；30、《二郎山观光度假旅游区景区入口公路工程协议》；31、《景区入口旅游公路施工图设计文件》（节选）；32、《天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目配电线路新建工程施工合同》；33、《租房合同》2016.8.10；34、《租房协议》2016.11.1；35、《租房协议》2017.8.10；36、与王伦均的《租房合同》；37、《大熊猫国家公园总体规划（征求意见稿）节选》；38、《天全县人民政府关于解除项目投资协议的函》（天府函〔2020〕8号）；39、《四川楠山农林科技有限公司关于天全县人民政府关于解除的函》的复函；40、案涉项目开支和投入凭据；41、《二郎山风景名胜区总体规划》、《大熊猫国家公园总体规划(试行)》；42、四川省生态环境厅复函。 被告辩称，根据《项目投资协议》约定的义务，原告严重违约，被告依法解除《项目投资协议》合法有效。1、项目投资协议》约定了原告履行协议的项目建设周期为5年，分两期建设，其中第一期从2016年9月到2018年12月完成光头山景区、二郎山景区、两路乡和紫石乡旅游小城镇基础设施建设，一期投资7亿元。而且原告应当在2016年9月前向被告报送完成该项目的总体规划和详细规划，但至被告发函解除协议之日原告也没有完成《项目投资协议》约定的基本义务，因此原告的这一严重违约行为也充分证明了原告自己不再履行《项目投资协议》约定的义务。2、原告向天全县发改局提交的川投资备〔51182516033101〕006号《企业投资备案通知书》企业备案申请表、向天全县环保局的送交的〔2016〕003号《关于环境评价批复的请示》、向天全县自然资源局送交的〔2016〕004号《关于土地预审批复的请示》、〔2016〕002号《关于选址意见批复的请示》也均承诺了《项目投资协议》建设第一期的建设时间。但时至2020年3月3日被告发出解除函之日长达4年的时间原告没有进行过任何建设，已经严重违反诚信原则，严重违约。3、根据川投资备〔51182516033101〕006号《企业投资备案通知书》明确注明了通知书的有效期为一年，有效期届满后自动失效，不得再作为办理有关手续的依据。但一年的期限届满后原告并没有再次采取相应的措施，必然导致《项目投资协议》约定的义务无法继续进行，因此该行为也充分证明了原告不再履行《项目投资协议》约定的义务。4、根据原告的《公司章程》第26条第1款第1项规定，股东会决定公司的经营方针和投资计划，而且第（三）中规定了全体股东要在决议文件上签名、盖章。但根据原告股东之一的天全县二郎山文化旅游投资开发有限公司的情况说明，充分证明了原告公司的经营方针和投资计划的《项目投资协议》却没有召开过任何股东会，也没有形成过任何是否投资的决议。因此连内部都没有形成是否投资的决议，如何投资的一致意见，何来对外投资行为？其次川投资备〔51182516033101〕006号《企业投资备案通知书》明确注明的通知书有效期为一年届满后，该《企业投资备案通知书》已经失效的情况下，已经决定到原告的经营方针和投资计划如何处理的严重问题，但原告依然没召开股东会议定原告的经营方针和投资计划如何处理，更谈不上形成处理的股东会决议，因此其行为充分证明了原告内部和外部表现均不再履行《项目投资协议》。5、根据《二郎山风景名胜区总体规划》，充分证明了《项目投资协议》第一期的建设区域没有在《二郎山风景名胜区总体规划》范围内。《大熊猫国家公园总体规划》（试行）也仅包含二郎山风景名胜区的部分区域，更没有包含《项目投资协议》第一期的建设区域。而天全县喇叭河镇人民政府的情况说明证明了在原紫石乡和两路乡的小城镇基础设施没有任何公司进行过基础设施建设和二郎山、光头山旅行项目建设，从而证明了原告没有履行《项目投资协议》，严重违约。5、根据原告向天全县环保局、天全县住建局、天全县自然资源局的承诺均证明了天环函〔2016〕26号《关于天全县二郎山观光度假旅游设施建设项目环境影响报告表的批复》和天住建函〔2016〕45号《关于天全县二郎山观光度假旅游设施建设项目选址意见批复》、天国土资函〔2016〕66号《关于天全县二郎山观光度假旅游设施建设项目用地预审意见的函》的前提是入选国家重大项目库及申报专项基金需要赶时间，所以先行将批复文件给原告，原告必须事后补齐审批材料，但时至被告解除协议之日，原告也没有向相应的审批机关补交审批材料，所以原告所谓的已经完成上述三个批复因事后一直没有补交审批材料而导致无效，而且没有补交审批材料的这一行为也充分证明了原告不再履行《项目投资协议》。综上所述，被告在2020年3月3日送达给原告的《天全县人民政府关于解除的函》合法有效，已经发生法律效力，请求人民法院依法支持解除原、被告签订的《项目投资协议》，驳回原告的诉讼请求。 其提供的证据为：1、川投资备〔51182516033101〕006号《企业投资备案通知书》及企业备案申请表；2、天环函〔2016〕26号《关于天全县二郎山观光度假旅游设施建设项目环境影响报告表的批复》及楠山发〔2016〕003号《关于环境评价批复的请示》、《承诺书》；3、天国土资〔2016〕函66号《关于及楠山发〔2016〕004号《关于土地预审批复的请示》、《承诺书》；4、天住建函〔2016〕45号《关于天全县二郎山观光度假旅游设施建设项目选址意见批复的请示》及楠山发〔2016〕002号《关于选址意见批复的请示》、《承诺书》；5、四川楠山农林科技有限公司章程；6、天全县二郎山文化旅游投资开发有限公司的情况说明；7、《二郎山风景名胜区总体规划》；8、《大熊猫国家公园总体规划（试行）》；9、天全县喇叭河镇的情况说明。 本院经审理认定事实如下：原告四川楠山农林科技有限公司成立于2009年5月8日，注册资本为人民币3000万元。2016年1月19日，原告作为乙方与被告作为甲方签订《项目投资协议》，约定“为加快天全经济和社会发展，贯彻落实县委、政府提出的‘旅游兴县’战略，甲、乙双方根据国家相关法律、法规，本着整体规划、互惠共赢的原则，就甲方和乙方共同投资建设天全县二郎山观光度假旅游项目，达成如下协议：第一条、项目名称、投资总额及建设内容(一)项目名称：天全县二郎山观光度假旅游项目(二)投资总额：不低于32亿元(三)建设内容：1、建设入口接待区、森林养生区、绝顶观光度假区、生态滑雪场、旅游栈道、缆车和小火车等交通设施及其他配套基础设施等为主的光头山旅游景区；2、建设紫石、两路两大旅游小城镇；3、建设以二郎山景区、国道318旅游服务带及周边旅游景观协调区为主的黄金旅游线路第二条、项目建设周期项目建设周期为5年，分为两期建设，其中：第一期：从2016年9月到2018年12月，完成光头山景区、二郎山景区、两路乡和紫石乡旅游小城镇的基础设施建设。一期投资7亿元。第二期：从2017年8月到2020年12月，完成光头山景区、二郎山景区、两路乡和紫石乡旅游小城镇的商业设施和其他配套服务设施建设。二期投资25亿元。第三条、合作模式由甲方授权的天全县二郎山文化旅游投资开发有限公司，以项目区范围内的实物资产出资增资入股到四川楠山农林科技有限公司。增资扩股后的四川楠山农林科技有限公司作为开发主体，负责该项目建设、生产及经营。第四条、项目建设范围、建设用地供应、土地使用年限（一）项目建设范围：由甲方和乙方共同确认，并依法报经规划建设、国土、林业、环保等相关部门批准的规划文件的红线为准。（二）建设用地供应1.项目开发所需建设用地由甲方按照不同用地性质依法供给；2.项目区域内建设用地如需征收、拆迁的，由甲方协调所属乡（镇）人民政府和相关部门负责完成。（三）土地使用年限项目开发所需建设用地根据不同用地性质，按照相关法律法规确定土地使用年限。第五条、甲方的责任和义务(一)甲方对该项目的开发、建设、经营、管理具有监管权利。甲方按法定程序将特许经营权许可给乙方。(二)在本合同签订后，甲方需成立项目协调领导小组，由甲方主要负责人牵头，相关职能部门负责人为小组成员，全面协调和协助乙方办理项目备案、规划、用地、环评、安评、报建、施工、验收等相关手续，及旅游景区开发经营所需的其他甲方审批或配合等。(三)建设项目用地上的电力、通讯光缆等设施的建设事宜由甲方负责协调。(四）甲方负责依法解决在该项目内依据控制性详细规划需要的建设用地指标及林地、农地占用指标。(五)甲方按照市、县两级人民政府关于鼓励外来投资重点产业项目优惠政策方面的规定，保障该项目享受相应的优惠政策。第六条、乙方的责任和义务(一)乙方依法依规取得对该项目的开发建设权以及经营权。(二)乙方按计划完成该项目的总体规划和详细规划，并提交甲方审定通过后才能进行实施。(三)乙方应按计划按时启动项目建设，达到约定的投资规模。从项目正式协议签订之日起算，连续两年未开工建设的，由甲方无偿收回土地使用权及地上（下）建筑物、构筑物、附着物，同时终止后续投资协议。(四)乙方在开发建设过程中依法保护环境资源，杜绝重大资源破坏和环境污染事件；在景区内修建的各项设施都应该与景观相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施；在经营过程中加强环境保护和资源保护的宣传力度，加强工作人员和游客的环境保护和资源保护及防火安全教育，负责搞好项目区内森林防火、消防安全和生态环境保护工作；协助甲方做好防林木盗伐、野生动植物保护等工作。(五)未经甲方同意，乙方不得擅自转让景区的经营权。第七条、其他事项（一）本协议仅作为甲乙双方合作的指导性约束条件，相关具体事项及其它未尽事宜，以甲方(或甲方授权单位）与乙方签订的具体项目投资协议为准。(二)本协议壹式肆份，甲乙双方各执贰份，具有同等法律效力。” 2016年1月22日，原告与昂塞迪赛(北京)建筑设计有限公司(以下简称“昂塞迪赛公司”)签订《二郎山观光度假旅游区总体策划及规划设计委托合同》，约定原告将二郎山观光度假旅游区总体策划及规划设计发包给该公司完成。2016年11月，该公司完成该项目规划设计。 2016年1月29日，原告与四川科明水利水电工程有限公司签订《工程勘查测绘合同》，约定原告将二郎山观光度假旅游景区1：500地形图及索道带状地形图测量任务发包给该公司完成。 2016年3月22日，原告向天全县城乡规划建设和住房保障局提交《关于选址意见批复的请示》(楠山发〔2016〕002号)，并附《承诺书》。该《承诺书》载明：“天全县城乡规划建设和住房保障局：在县委县政府的大力推动下，天全县二郎山观光度假旅游区基础设施建设项目为了入选国家重大项目库，在各部门的积极配合下，我公司已取得天全县二郎山观光度假旅游区基础设施建设项目备案通知，现请贵局先行批复选址意见，本选址意见只用于天全县二郎山观光度假旅游区基础设施建设项目入选国家重大项目库及申报专项资金。如用作其它用途所产生的一切后果及法律责任由我公司承担。特此承诺。四川楠山农林科技有限公司2016年3月23日”。2016年3月31日，天全县城乡规划建设和住房保障向原告出具《关于天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目选址的批复》（天住建函〔2016〕45号），载明原则同意该项目位于四川省天全县两路乡的选址。 2016年3月22日，原告向天全县环境保护局提交《关于环境评价批复的请示》(楠山发〔2016〕003号)，并附《承诺书》。该《承诺书》载明：“天全县环境保护局：在县委县政府的大力推动下，天全县二郎山观光度假旅游区基础设施建设项目为了入选国家重大项目库，在各部门的积极配合下，我公司已取得天全县二郎山观光度假旅游区基础设施建设项目备案通知，现请贵局先行批复该项目环境影响评价，本环境影响评价批复只用于天全县二郎山观光度假旅游区基础设施建设项目入选国家重大项目库及申报专项资金，在确定开展项目建设前庚即完善相关手续，并在今年12月底前提交所需环评手续，未完成环评手续不得开工建设；如果该环评批复同现行法律法规发生冲突，以现行法律法规为准；项目实施过程中如与现行法律法规相冲突，产生一切后果均由我公司自行承担。该环评批复如用作其它用途，产生的一切后果及法律责任由我公司承担。特此承诺。四川楠山农林科技有限公司2016年3月23日”。2016年4月5日，天全县环境保护局向原告出具《关于天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目环境影响报告表的批复》（天环函〔2016〕26号），同意该项目实施。 2016年3月22日，原告向天全县国土资源局提交《关于土地预审批复的请示》(楠山发〔2016〕004号)，并附《承诺书》。该《承诺书》载明：“天全县国土资源局：在县委县政府的大力推动下，天全县二郎山观光度假旅游区基础设施建设项目为了入选国家重大项目库，在各部门的积极配合下，我公司已取得天全县二郎山观光度假旅游区基础设施建设项目备案通知，现请贵局先行批复土地预审意见，相关资料完善后，我公司尽快补交贵局。特此承诺。四川楠山农林科技有限公司2016年3月22日”。2016年3月31日，天全县国土资源局向原告出具《关于天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目用地预审意见的函》（天国土资函〔2016〕66号），载明核定该项目用地总规模控制在8.5473公顷；符合《天全县土地利用总体规划》；本预审意见自即日起两年内有效等内容。 2016年3月26日，原告与昂塞迪赛公司签订《二郎山观光度假旅游区光明顶景观平台区设计委托合同》、《二郎山观光度假旅游区光头山入口山门服务区设计委托合同》、《二郎山观光度假旅游区森林养生度假小镇一期设计委托合同》、《二郎山观光度假旅游区光头山索道下站接待区设计委托合同》，约定原告将上述项目规划、建筑、景观设计发包给该公司完成。 2016年3月31日，原告向天全县发展改革和经济商务局提交《四川省企业投资项目备案申请表》，载明：项目名称为天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目；项目建设地址为天全县两路乡；项目计划用地共128.21亩；计划开工时间为2016年6月，建设工期2年；项目建设的主要内容：新建景区连接路20公里，改造景区内道路15公里，停车场30000平方米，滑雪道10条共计89000平方米，露营营地20000平方米，山顶观景平台26000平方米，游客栈道、步道50公里，旅游综合服务中心8000平方米及相关附属设施；项目总投资68141.11万元，其中自筹资金13628.22万元、国内贷款47000万元、其他资金7512.89万元。同日，天全县发展改革和经济商务局向原告出具《企业投资项目备案通知书》(备案号：川投资备〔51182516033101〕006号），对原告申请备案的上述项目准予备案。该备案书备注：“1、项目单位依据本通知书依法办理环境保护、城市规划、土地使用、资源利用、节能评估审查、水土保持、安全生产、融资、设备进口和减免税确认、招标投标、施工许可等手续。相关手续不完善，项目不得开工建设。擅自开工建设的，报请相关部门依法追究相关责任。2、本通知书有效期为一年，有效期届满后自动失效，不得再作为办理有关手续的依据。……。”同日，该局向原告出具《关于天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目固定资产投资节能登记表的批复》（天发改环资〔2016〕16号），同意原告按照登记表中所列建设项目性质、规模、内容和节能措施进行建设。 2016年5月18日，原告公司变更工商登记，注册资本变更为13000万元人民币(实收资本3000万元人民币)，股东变更为四川三仪投资有限公司(货币出资额为6800万元，其中2016年4月17日出资1800万元，2018年5月16日前出资5000万元)、四川新林旅投资管理有限公司(货币出资额为1200万元，出资时间为2016年4月17日)、天全县二郎山文化旅游投资开发有限公司(出资额为5000万元、出资方式为实物，出资时间为2018年5月16日前)。该公司章程规定，公司设股东会。股东会由公司全体股东组成，股东会为公司最高权力机构。股东会会议，由股东按照出资比例行使表决权。出席股东会的股东必须超过全体股东表决权的半数以上，方能召开股东会；股东会行使决定公司的经营方针和投资计划等职权；股东会分定期会议和临时会议，每半年定期召开，由执行董事召集主持；股东会议应对所议事项出决议，并作成会议记录，出席会议的股东应在会议记录上签名。会议记录作为公司档案材料长期保存。对所议事项股东以书面形式一致表示同意的，可以不召开股东会会议，直接作出决议，并由全体股东在决议文件上签名、盖章。 2016年5月26日，原告作为发包人(甲方)与发包人顾问昂塞迪赛公司(乙方)、设计人(丙方)四川卓创时代工程有限公司、深圳中海世纪建筑设计有限公司签订《二郎山观光度假旅游区滑雪场工程设计委托合同》，约定原告将该滑雪场项目规划、建筑、景观设计发包给该两公司(丙方)，并由昂塞迪赛公司作为顾问。 2016年6月8日，天全县水务局向原告出具《关于天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目水土保持方案的批复函》（天水函〔2016〕47号），同意该项目实施。 2016年7月6日，原、被告再次签订《项目投资协议》，协议内容除第一段“为加快天全经济和社会发展，贯彻落实县委、政府提出的‘旅游兴县’战略”改为“为加快推进天全县灾后重建产业升级转型，在四川省发展和改革委员会的关心支持下”外，其他内容与2016年1月19日签订的《项目投资协议》一致。 2016年9月12日，天全县住建局、原告与四川省城乡规划设计研究院签订《详细规划和评估论证合同书》，委托该设计院对二郎山风景名胜区二郎山片区详细规划和光头山索道、滑雪场建设项目对二郎山风景名胜区的影响进行评估论证。 2016年10月21日，原告与四川省冶金地质勘查局六○六大队签订《天全县二郎山观光度假旅游项目地质灾害危险性评估合同书》及《天全县二郎山观光度假旅游项目压覆矿产资源调查合同书》，委托该大队对该项目建设用地进行地质灾害性评估工作及对建设用地及其影响范围内是否存在重要矿产资源进行调查。该大队于2017年1月作出《天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目建设用地地质灾害危险性评估报告》(送审稿)。对建设用地及其影响范围内是否存在重要矿产资源进行调查后于2016年12月16日取得四川省国土资源厅《调查意见汇总表》。 2016年10月，四川省机械研究设计院对天全县二郎山观光度假旅游区1号、2号、3号线索道项目作出《可行性研究报告》。 2017年1月13日，原告与绵阳市华恒建筑勘测设计有限公司签订《二郎山观光度假旅游区景区入口公路工程协议》，委托该公司勘测设计景区入口公路。同月，该公司作出景区入口旅游公路一阶段施工图设计文件。另原告还就案涉项目与四川省强波电力工程有限公司签订《道路工程施工合同》，与四川省岳池县石垭建安总公司签订《天全县二郎山观光度假旅游基础设施建设项目配电线路新建工程施工合同》，但均未开始履行。 2017年2月16日，原告与四川谱城城市规划设计有限公司签订《控制性详细规划合同书》，委托该公司承担二郎山风景名胜区二郎山片区控制性详细规划工作。后该公司完成《天全县二郎山风景名胜区红岩顶-光头山片区详细规划》(送审稿)。 此后，该项目一直处于停滞状态，《项目投资协议》约定的“第一期：从2016年9月到2018年12月，完成光头山景区、二郎山景区、两路乡和紫石乡旅游小城镇的基础设施建设。一期投资7亿元。第二期：从2017年8月到2020年12月，完成光头山景区、二郎山景区、两路乡和紫石乡旅游小城镇的商业设施和其他配套服务设施建设。二期投资25亿元”建设工程至今未启动实施，也无任何进展。2020年3月3日，被告向原告发送《天全县人民政府关于解除的函》(天府函〔2008〕8号)，载明“四川楠山农林科技有限公司：2016年7月6日，我县与贵公司签订了《项目投资协议》，由于贵公司一直未实质履行协议约定义务，已经严重违约。根据《中华人民共和国合同法》相关规定，我县正式通知与贵公司解除上述《项目投资协议》。特此函告”。2020年5月11日，原告向被告复函。载明“天全县人民政府：我单位是四川楠山农林科技有限公司（以下简称“我公司”)。2020年3月3日，我公司收到了贵政府发来的《天全县人民政府关于解除＜项目投资协议＞的函》（天府函〔2020〕8号）。我公司不同意该函内容，不同意解除贵我双方在2016年1月签订的《项目投资协议》。理由是：我公司没有任何违约行为，合同履行的情况不符合该《项目投资协议》解除的约定条件与法定条件，贵政府无权解除合同。一、我公司按照《项目投资协议》合格履行了合同义务。2015年，贵政府以招商引资的方式引进我公司，投资开发‘天全县二郎山观光度假旅游项目’。2016年1月，贵我双方签订了《项目投资协议》。随后，我公司按《项目投资协议》约定，投入大量人力、物力和资金，开展了以下工作：1、根据协议，按贵政府安排，我公司于2016年5月完成股权结构调整，引进了贵政府平台公司天全县二郎山文旅公司成为了我公司股东，完成了混合所有制改革。2、取得了部分行政审批手续，如项目备案（川投资备〔51182516033101〕006号）、环评批复（天环函〔2016〕26号）、用地预审（天国土资函〔2016〕66号）、规划选址（天住建函〔2016〕45号）、节能评估（天发改环资〔2016〕16号）等。尚有其他行政审批手续，尤其是关系项目推进的规划评审和项目用地等重要手续，因种种非我公司因素，迟迟未能办理。3、2016年4月，我公司向国家发改委申报‘二郎山观光度假旅游基础设施专项建设基金’，于同年12月获得8000万元专项建设基金支持。因贵政府未履行合同义务，部分行政审批手续无法完成，未能达到专项建设基金的使用要求，最终资金被退回。4、按贵政府要求，我公司引入大中型国有企业共同开发本项目。2016年6月、2017年1月和2月，我公司先后引进中青旅控股股份有限公司、四川发展（控股）有限责任公司等大型国企到天全开展项目考察，但因部分项目行政审批手续迟迟未完成，导致未能形成合作。5、2017年应贵政府要求，我公司在两路乡新沟村举行了项目开工仪式。6、我公司花费了大量资金和精力，委托多个规划、勘测、设计单位编制了《二郎山观光度假旅游区总体策划及规划设计》、《天全县二郎山风景名胜区红岩顶一光头山片区详细规划》、《天全县二郎山观光度假旅游项目压覆矿产资源调查》、《天全县二郎山观光度假旅游项目地质灾害危险性评估》、《天全县二郎山观光度假旅游项目测绘》、《二郎山风景名胜区详细规划和光头山索道、滑雪场建设项目对二郎山风景名胜区影响评估论证》、《二郎山观光度假旅游区景区入口公路工程设计》、《光头山索道可行性研究报告》、《山顶观光设计方案平台视频》等工作成果，项目的主要规划、勘测、设计工作已基本完成。二、项目推进缓慢的原因主要系贵政府未履行合同责任义务（一）贵政府未履行合同责任义务，导致总规和总规环评缺失。《项目投资协议》第五条‘甲方的责任和义务’第（二）款约定：在本合同签订后，甲方全面协调和协助乙方办理项目备案、规划、用地、环评、安评、报建、施工、验收等相关手续，及旅游景区开发经营所需的其他甲方审批或配合等。1、总体规划缺失。2014年天全县已完成《二郎山风景名胜区总体规划》并报经省住建厅批准，本项目开发范围处于二郎山风景名胜区内，但总规中没有本项目的相应规划内容。总规是项目实施的前置条件，按上述合同条款约定，贵政府应就2014年的总规进行修编，将本项目纳入到总规中。为此我公司多次与贵政府项目建设主管部门沟通汇报，要求推进总规修编，但贵政府及职能部门不积极履行合同责任义务，迟迟未推进总规修编工作。2、总规环评缺失。贵政府编制的《二郎山风景名胜区总体规划》虽报经省住建厅批准，但未开展总规环评工作。我公司于2016年7月向省环保厅咨询，答复意见为：总规环评是项目环评的前置条件，未开展总规环评，无法开展项目环评。因贵政府原因未开展总规环评，合同项下的项目无法开展项目环评。（二）贵政府未履行合同责任义务，导致总体规划和详细规划审定工作推进缓慢。《项目投资协议》第六条‘乙方的责任和义务’第（二）款约定：乙方按计划完成该项目的总体规划和详细规划，并提交甲方审定通过后才能进行实施。1、2016年7月，我公司委托昂塞迪赛（北京）建筑设计有限公司完成了《二郎山观光度假旅游区总体策划及规划设计》当即提交贵政府，并在天全县图书馆会议室向贵政府领导和相关职能部门作专题汇报；2017年5月，我公司委托四川谱城城市规划设计有限公司完成了《天全县二郎山风景名胜区红岩顶一光头山片区详细规划》，当即提交贵政府，并在天全县图书馆会议室向贵政府领导和相关职能部门作专题汇报。2、贵政府在收到规划成果并听取专题汇报后，按上述合同条款约定，应组织逐级报送至省住建厅开展评审，但因贵政府及职能部门未积极履行合同责任义务，该评审工作推进缓慢，时至今日仍未完成审定，按上述合同条款约定，我公司也无法进行实施。(三)贵政府未履行合同责任义务，导致项目用地未解决。《项目投资协议》第五条‘甲方的责任和义务’第（四）款约定：甲方负责依法解决在该项目内依据控制性详细规划需要的建设用地指标及林地、农地占用指标。1、我公司按合同约定完成了控制性详细规划，项目用地需求已明确，但贵政府未积极履行上述合同条款约定的责任义务，时至今日，项目建设用地指标仍未解决。2、二郎山片区的林地属于Ⅱ类公益林，林地权归属于二郎山经营所。我公司多次与林业主管部门沟通汇报，贵政府职能部门未积极履行合同约定责任义务，时至今日，项目林地占用指标仍未解决。三、项目暂停推进的原因系政策不可抗力本项目目前处于暂停开发状态，其原因是‘大熊猫国家公园’工作叫停了包括本项目在内的可能涉及其规划范围的所有项目。2016年5月，四川省生态文明建设和环境保护工作情况报告出台，四川将探索建立大熊猫国家公园；2017年4月，《大熊猫国家公园体制试点方案》印发；2017年8月，我公司接贵政府通知，因涉及大熊猫国家公园总体规划，所有二郎山风景名胜区项目暂停一切开发建设工作。待大熊猫国家公园总体规划范围确定后，再视情况确定是否恢复开发建设。时至今日，我公司也未接到通知，不能确定是否可以恢复本项目开发建设。由此可见，我公司切实履行了《项目投资协议》约定的责任义务，项目推进迟缓并暂停的原因是贵政府未积极履职和未履行合同责任义务及政策不可抗力造成。虽然‘大熊猫国家公园’规划对本项目推进存在一定影响，但是只要贵我双方积极履行合同责任义务，待‘大熊猫国家公园’规划范围确定后，如准许继续开发建设，《项目投资协议》仍然可以被履行，目前尚不存在合同目的不能实现的情形。因此，贵政府单方面解除合同于法无据。综上，我公司认为《项目投资协议》的履行情况不符合《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十四条的规定，贵政府无权解除贵我双方2016年1月订立的《项目投资协议》，我公司不同意解除该《项目投资协议》。”双方因此发生纠纷，原告遂于2020年7月1日起诉来院，提出上述诉讼请求。 另查明：1、天全县二郎山文化旅游投资开发有限公司自2017年8月实际组建公司运营团队以来，原告未召集过该公司参加过股东会和其他投资会议，也未召开过每年的预算、决算事宜及股东出资情况事宜；2、2017年1月，《大熊猫国家公园体制试点方案》印发，要求在四川、陕西、甘肃三省大熊猫主要栖息地整合设立国家公园，试点期间开展加强以大熊猫为核心的生物多样性保护、创新生态保护管理体制等，编制《大熊猫国家公园总体规划》(试行)。2020年6月，《大熊猫国家公园总体规划》(试行)印发，确定二郎山等风景名胜区的部分区域为大熊猫国家公园的核心控制区范围和一般控制区范围；3、原告申请本院依职权向四川省环保厅核实《二郎山风景名胜区总体规划》是否通过四川省环保厅的核准，该厅回复：经查阅档案，该厅未受理审查过《二郎山风景名胜区总体规划》。 以上事实，有双方当事人陈述及所提供的证据在案佐证，经合议庭评议认定，本院予以确认。 本院认为，双方签订的《项目投资协议》约定：案涉投资建设的天全县二郎山观光度假旅游项目投资总额不低于32亿元，项目建设周期为5年，分为两期建设，第一期从2016年9月到2018年12月，完成光头山景区、二郎山景区、两路乡和紫石乡旅游小城镇的基础设施建设，一期投资7亿元；第二期从2017年8月到2020年12月，完成光头山景区、二郎山景区、两路乡和紫石乡旅游小城镇的商业设施和其他配套服务设施建设，二期投资25亿元；合作模式为由被告授权的天全县二郎山文化旅游投资开发有限公司，以项目区范围内的实物资产出资增资入股到原告公司。增资扩股后的原告公司作为开发主体，负责该项目建设、生产及经营；被告全面协调和协助原告办理项目备案、规划、用地、环评、安评、报建、施工、验收等相关手续，及旅游景区开发经营所需的其他被告审批或配合等，负责依法解决在该项目内依据控制性详细规划需要的建设用地指标及林地、农地占用指标；原告依法依规取得对该项目的开发建设权以及经营权，并按计划完成该项目的总体规划和详细规划，并提交被告审定通过后才能进行实施；原告应按计划按时启动项目建设，达到约定的投资规模。从项目正式协议签订之日起算，连续两年未开工建设的，由甲方无偿收回土地使用权及地上（下）建筑物、构筑物、附着物，同时终止后续投资协议；本协议仅作为双方合作的指导性约束条件，相关具体事项及其它未尽事宜，以被告(或被告授权单位）与原告签订的具体项目投资协议为准。……等内容。根据上述约定，案涉项目的投资开发建设(含办理报批、报建、报审手续、主要资金投入等)、生产及经营的主体均为原告，而被告只具有协调和协助原告办理项目备案、规划、用地、环评、安评、报建、施工、验收等相关手续，及旅游景区开发经营所需的其他被告审批或配合等；负责依法解决在该项目内依据控制性详细规划需要的建设用地指标及林地、农地占用指标；审定原告完成的该项目总体规划和详细规划的义务。《项目投资协议》签订后，原告确实做一些报批、报建以及委托有关单位对该项目进行规划、勘测、设计等工作，也支出了部分费用，但该项目自2017年5月后就一直处于停滞状态，协议约定的第一期建设于2018年12月已经届满，第二期建设于2020年12月即将届满，但至今均未启动实施，也无任何进展，原告作为该项目投资开发主体，负有不可推卸的责任。 原告称，项目推进缓慢的原因主要系被告未履行合同责任义务：1、总体规划缺失迟迟未进行修编；2、总规环评缺失，被告未开展总规环评，合同项下的项目无法开展项目环评；3、被告至今未审定原告已完成的该项目总体规划和详细规划，致无法按合同的约定进行实施；4、其公司按合同约定完成了控制性详细规划，但被告至今也未解决项目建设用地指标和林地占用指标；5、项目暂停推进的原因系政策不可抗力，即“大熊猫国家公园”工作被告于2017年8月通知叫停了包括本项目在内的可能涉及其规划范围的所有项目，故本项目目前处于暂停开发状态，时至今日，其公司也未接到通知，不能确定是否可以恢复本项目开发建设。其公司切实履行了《项目投资协议》约定的责任义务，被告单方面解除合同于法无据，其公司不同意解除该《项目投资协议》。本院认为，根据《项目投资协议》约定，原告作为投资开发主体，对项目建设应当办理的相关审批手续负有主体责任，即应当由原告自己申请办理，而被告仅是协调、协助、审批、配合和审定义务。本案原告在上述审批手续未能办理的情况下，无请示报告、工作联系协调或催告函、协调会议纪要等书面形式证据证明其要求被告履行协调、协助、审批、配合和审定义务而被告未履行，故其主张项目推进缓慢的原因主要系被告未履行合同责任义务证据不足，本院不予认定。因二郎山等风景名胜区的部分区域被国家确定为大熊猫国家公园的核心控制区范围和一般控制区范围，该案涉项目建设可能受一定影响，但原告并未提供被告于2017年8月通知或相关部门叫停了包括本项目在内的可能涉及其规划范围的所有项目的相应证据，且不能证明其2017年5月后在积极履行合同责任义务。再者，根据《项目投资协议》约定的合作模式为由被告授权的天全县二郎山文化旅游投资开发有限公司，以项目区范围内的实物资产出资增资入股到原告公司。而2016年5月11日原告公司变更工商登记，天全县二郎山文化旅游投资开发有限公司成为原告公司股东后，原告从未召集过该公司参加过股东会和其他投资会议，也未召开过每年的预算、决算事宜以及股东出资情况事宜，致被告无法掌握原告公司的运营情况、其他股东出资到位情况，以及是否具有投资开发案涉项目的经济实力等情况，因此被告有理由怀疑原告的合作诚意和信用、投资能力。 综上，原告作为案涉项目投资开发主体，在《项目投资协议》约定期限内未启动实施项目建设，至今也无任何进展，责任在原告，其存在违约行为。该违约行为致合同目的至今未能实现，且将来实现的可能性也较小，故被告依照《合同法》的相关规定通知解除双方签订的《项目投资协议》合法、有效,原告的诉讼请求证据不足，理由不成立，本院不予支持。 审理中，因双方当事人各持己见，致本案调解不能达成协议。据此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第九十四条第(四)项、第九十六条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，判决如下： 驳回原告四川楠山农林科技有限公司的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省雅安市中级人民法院。 审 判 长  王 军 审 判 员  牛燕军 人民陪审员  杨光明 二〇二〇年十二月二十九日 书 记 员  杨妤婕 附法律适用条文： 《中华人民共和国合同法》 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事 人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合同，受法律保护。 第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。第九十六条第一款当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼〉的解释》 第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者 反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。