西安铁路运输法院 行政裁定书 (2020)陕7102行初1410号 原告西安市高陵区龙腾水泥制品厂，经营场所西安市高陵区泾渭街办陈家滩村五组。经营者赵亚东，男，1972年12月28日出生，公民身份号码610126197212282818，汉族，住西安市高陵县马家湾乡陈家滩村五组。委托代理人杨晨妮，陕西善爱律师事务所律师。委托代理人陈金燕，陕西善爱律师事务所实习律师。被告西安市高陵区水务局，住所地陕西省西安市高陵区鹿祥路168号。负责人张俊，局长。委托代理人宁振，工作人员。委托代理人张旭峰，陕西渭朴律师事务所律师。原告西安市高陵区龙腾水泥制品厂（以下简称龙腾水泥厂）诉被告西安市高陵区水务局（以下简称高陵水务局）水利行政强制一案。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告龙腾水泥厂诉称，2011年4月11日，原告经营者赵亚东与高陵县马家湾乡陈家滩村委会签订《土地承包合同》，约定由赵亚东承包村内面积约3亩的废弃土地。赵亚东耗费资金将土地平整，并在上面建造厂房，购置相关设备，并成立西安市高陵区龙腾水泥制品厂，以从事免烧砖及水泥制品的制造。2018年11月19日，因西安市泾河工业园右岸工程导致原告部分厂房被征收，后认定原告厂房属于合法建筑并给予了相关赔偿。2019年3月1日，赵亚东与高陵县马家湾乡陈家滩村委会续签《土地承包合同》，合同期限为2019年1月25日至2029年1月25日。2020年4月11日，原告收到《西安市高陵区违建别墅和违建项目问题清查整治专项行动工作专班关于限期拆除西安市高陵区龙腾水泥制品厂违法建筑的通知》，原告于2020年4月14日申请行政复议。2020年4月23日，被告强行将原告厂房内的建筑物、附属物以及设备拆除，给原告造成了巨大的财产损失。综上，为维护原告权益，特诉至法院，望判如所述。诉讼请求：1.请求依法确认被告拆除原告厂房、设备及其他附属物的具体行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。被告西安市高陵区水务局辩称，一、被告作为本案被告主体不适格。被告作为西安市高陵区违建别墅问题清查整治专项行动工作专班的成员单位，按照专项工作专班的安排具体实施违法建筑物的拆除工作，不对外独立承担法律责任，作为本案被告主体不适格。二、龙腾水泥制品厂被拆除厂房系违法建筑，依法强制拆除后不应给予赔偿。经西安市高陵区违建别墅问题清查整治专项行动工作专班有关成员单位认定，高陵区龙腾水泥制品厂的图斑28号、29号位置的建筑物侵占湿地保护缓冲区，根据《西安市湿地保护条例》第36条、第42条的规定，应予拆除并进行生态恢复。该违法建筑被强制拆除后不应给予赔偿。基于以上事由，提请法院依法裁定驳回原告的起诉。经审理查明，2011年4月11日，原告经营者赵亚东作为承租方在西安市高陵区泾渭街道陈家滩村租赁土地修建厂房，并注册成立西安市高陵区龙腾水泥制品厂。2018年11月19日，因泾河右岸陈家滩村五组河堤工程顺利进行，西安市高陵区泾渭街道陈家滩村村民委员会与赵亚东签订《赔偿协议》，对占地的地面附着物进行了赔偿，赔偿金额为202206元。2019年3月1日出租方陈家滩村民委员会与承租方赵亚东重新签订《土地租赁合同》，土地位置东至陈一组界碑，西至陈五组上坟路，北至河堤内，南至陈五组坟地，土地性质为农村集体建设用地，期限自2019年1月25日至2029年1月25日，期限十年，并支付租金。2020年4月23日，西安市高陵区水务局以龙腾水泥制品厂占用湿地保护区且属于违建为由对厂房进行了拆除。赵亚东于当日报警，警情信息记载的处警详情为“立即处警，赶赴现场，经询问了解，拆迁方称受水务局单位委托，对龙腾水泥厂进行清理，民警已核实水务局执法人员信息……”。原告认为，西安市高陵区水务局实施的拆除行为违法，诉至本院。另查明，2020年3月30日西安市高陵区农业农村和林业局向区违建别墅问题整治专项行动工作专班办公室提交《关于泾渭湿地省级自然保护区内（高陵段）违建项目的整治方案》，称“西安泾渭湿地省级自然保护区2001年经省政府同意、省环保局批复，于2001年11月设立。2005年12月制定完成了总体规划，2006年由西安市林业局划定泾渭湿地省级自然保护区边界，2017年由西安泾渭湿地自然保护区管理中心埋设了界桩。”就涉案厂房违建事宜上报了《关于泾渭湿地省级自然保护区内（高陵段）龙腾水泥制品厂违建项目的整治意见》，内容为：“一、项目基本情况：龙腾水泥制品厂包含2个图斑号GLQ-28、GLQ-29(项目主体：西安市高陵区龙腾水泥制品厂)，位于泾河南岸河堤路南，属于工矿仓储项目。二、违建问题：占湿地保护缓冲区，图斑显示主要建筑是厂房。三、处置意见：予以拆除。四、处置依据：该项目无土地等手续，又占湿地缓冲区，违反了《西安市湿地保护条例》第三十六条、第四十二条规定。”2020年4月10日西安市高陵区违建别墅问题清查整治专项行动工作专班下发《关于全市违建别墅清查整治专项行动联合督导检查反馈问题的整改方案》，龙腾水泥制品厂（图斑28、29号）存在的问题是未拆除整治到位，整改措施：1.由区农业农村和林业局、资源规划高陵分局、区水务局、区城市管理和综合执法局、公安高陵分局、泾渭街办4月11日下发联合拆除通知，要求企业于4月13日前自行拆除，若超过时限未进行拆除，则开展联合执法，拆除项目压占湿地的地上建筑物；2.对拆除部分的土地进行绿化；3.做好相关资料收集工作。牵头单位：区农业农村和林业局。配合单位：泾渭街办、区水务局、资源规划高陵分局、区城市管理和综合执法局、公安高陵分局。2020年4月11日西安市自然资源和规划局高陵分局、西安市高陵区城市管理和综合执法局、西安市高陵区泾渭街道办事处、西安市高陵区农业农村和林业局、西安市公安局高陵分局联合作出的《清查整治专项行动工作专班关于限期拆除西安市高陵区龙腾水泥制品厂违法建筑的通知》，内容为：“西安市高陵区龙腾水泥制品厂：……你厂区建筑区域全部压占西安泾渭湿地省级自然保护区湿地，违反了《西安市湿地保护条例》第三十六条、第四十二条规定。前期已向你公司送达限期拆除通知，现再次予以催告通知如下：责令你公司在接收到本通知之日起3日内自行拆除占用西安泾渭湿地省级自然保护区湿地上的违法建筑，并清理好施工现场，恢复湿地原状。逾期不履行，区人民政府将组织有关部门依法强制拆除。强制拆除造成的一切后果由你企业自行承担。”原告不服该通知，于2020年4月14日向西安市人民政府申请行政复议。2020年6月24日西安市人民政府作出市政复决字〔2020〕121号行政复议决定书，确认上述五部门2020年4月11日联合作出的《西安市高陵区违建别墅和违建项目问题清查整治专项行动工作专班关于限期拆除西安市高陵区龙腾水泥制品厂违法建筑的限期拆除通知》违法。本院认为，本案的争议焦点为被告的主体是否适格。行政诉讼确定被告的原则一般为“谁行为谁被告”，但是涉及多部门联合执法或政府统一组织执法应当对其执法行为属于单一执法还是联合执法作出认定，以便确定适格的被告。联合执法是指两个或两个以上行政执法机关，按照各自的职责范围，在实施行政执法时进行的联合行动。联合执法在于克服行政执法机关在执法权限单一的缺点，有利于解决特殊执法活动中执法环境多重性困难的问题，以提高执法效果。但因联合执法涉及多个行政机关的协调配合，超出单一行政机关的职责范围，且需经本级人民政府组织协调才能实施，故联合执法产生的法律责任应由各联合执法主体所属的同级人民政府承担。本案中，被告提交的证据显示“西安市高陵区违建别墅问题清查整治专项行动工作专班下发《关于全市违建别墅清查整治专项行动联合督导检查反馈问题的整改方案》：龙腾水泥制品厂（图斑28、29号）存在的问题是未拆除整治到位，整改措施：1.由区农业农村和林业局、资源规划高陵分局、区水务局、区城市管理和综合执法局、公安高陵分局、泾渭街办4月11日下发联合拆除通知，要求企业于4月13日前自行拆除，若超过时限未进行拆除，则开展联合执法，拆除项目压占湿地的地上建筑物；2.对拆除部分的土地进行绿化；3.做好相关资料收集工作。牵头单位：区农业农村和林业局。配合单位：泾渭街办、区水务局、资源规划高陵分局、区城市管理和综合执法局、公安高陵分局。”另西安市高陵区人民政府下设的西安市自然资源和规划局高陵分局、西安市高陵区城市管理和综合执法局、西安市高陵区泾渭街道办事处、西安市高陵区农业农村和林业局、西安市公安局高陵分局联合作出的《清查整治专项行动工作专班关于限期拆除西安市高陵区龙腾水泥制品厂违法建筑的通知》，内容为：“西安市高陵区龙腾水泥制品厂：……责令你公司在接收到本通知之日起3日内自行拆除占用西安泾渭湿地省级自然保护区湿地上的违法建筑，并清理好施工现场，恢复湿地原状。逾期不履行，区人民政府将组织有关部门依法强制拆除……”由此可知，高陵区水务局对龙腾水泥制品厂的拆除行为系落实西安市高陵区违建别墅问题清查整治专项行动工作专班整治方案的行为，属于西安市高陵区人民政府组织实施的联合执法行为。即使高陵区水务局现场参与实施了拆除行为，也系各部门职能分工不同，而不能直接认定系其一部门的行为。况且，高陵区水务局作为区政府一个职能部门，也无法直接成立西安市高陵区违建别墅问题清查整治专项行动工作专班并制定相应的整治工作方案。因此，本次整治行为应当属于联合执法行为，产生的法律责任应由组织实施联合执法的人民政府承担，故西安市高陵区人民政府为本案的适格被告。经本院释明后，原告拒绝变更被告。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(三)项之规定,裁定如下:驳回原告西安市高陵区龙腾水泥制品厂的起诉。案件受理费50元，退还原告高陵区龙腾水泥制品厂。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长    王得志                          审  判  员    孙青青                          人民陪审员    孙玉革  二〇二〇年十二月十四日                                书  记  员    李  哗          附法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；  （三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；  （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；  （六）重复起诉的；  （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；  （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；  （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。  人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。  1