广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初924号原告：吴贵华，男，汉族，1949年10月6日出生，住广东省恩平市××××办事处，公民身份号码：440××××××××××××。委托代理人：龙振军，广东永泽律师事务所律师。被告：恩平市××××办事处。住所地：广东省恩平市×××××。负责人：梁欣荣，该办事处主任。委托代理人：郑健慈、陈嘉瑜，广东协诚律师事务所律师。原告吴贵华诉被告恩平市××××办事处（以下简称“恩城街道办”）不履行法定职责纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭进行了审理。原告吴贵华的委托代理人龙振军、被告恩城街道办的负责人梁欣荣及委托代理人陈嘉瑜均到庭参加庭审。本案现已审理终结。吴贵华诉称：1985年12月17日，吴贵华与恩平市××××××平冈经济合作社（以下简称“平冈经合社”）签订一份《恩平县专业承包合同书》，约定由吴贵华承包平冈经合社所有的崩塞池良、虎山、猪山、左车轮两山仔共四座山头，经营种果、植树及其他经济作物，承包期限30年，即从1985年12月17日至2015年12月30日，承包款每年273元。1989年2月15日，吴贵华与吴长奴、吴长暖、吴长洪签订家庭合伙经营合约书，约定双方以分配的责任田、农户调换的土地以及吴贵华承包的上述四座山头合办华长（又名梨山）农场，合伙时间从1989年2月15日到1992年12月底。经过发展，梨山农场共开挖鱼塘90亩、种植柑、桔、橙等果树150亩。1992年5月15日，吴贵华与吴长奴、吴长暖、吴长洪签订《承包合同》，约定华长（梨山）农场由吴贵华承包经营，承包期到1996年年底。同日，吴贵华又与吴长暖、吴长和、李卓芳、吴生毛签订共同承包华长农场合约书。1997年1月10日，吴贵华与吴长奴、吴长暖、吴长洪又签订延长承包华长农场合同，将承包期延长到2001年年底止。2001年底承包期满后，李卓芳、吴长暖退出承包经营的华长（梨山）农场，农场由吴贵华独自一人经营和收益。2000年6月25日，吴长奴以梨山农场代表身份与平冈经合社签订变更原虎山等四座山头的合同，承包款由每年273元提高到800元，吴贵华于2002年5月25日与平冈经合社签订《关于2002年5月25日平冈村承包出租山头合同证明》和《承包合同书》，约定发包方将梨山、虎山、猪山、车轮、和尚群一边山地、两个浦泸仔、师映山头原自强基地山头、虎山仔山头发包给吴贵华经营，经营期限为2002年6月1日到2032年6月1日止共30年，承包款为每年800元，上述山地总计410亩。另吴贵华一直以家庭承包、代缴公、购粮方式承包经营136.8亩水田，且经（2002)恩法民初字第442号《民事判决书》和（2003)江中法民终字214号《民事判决书》判决吴贵华以一次性支付44806.50元的方式承包吴长奴、吴长暖、吴长洪等三人的责任田11.4亩，以上水田总计148.2亩。因吴贵华与平冈经合社就上述吴贵华承包的山地及水田发生争议，案经（2017)粤0785民初715号《民事判决书》和（2018)粤07民终1169号《民事判决书》判决吴贵华对上述山地及水田拥有承包经营权，并指引吴贵华可根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第八条、第十四条的规定办理农村土地承包经营权证。2020年1月6日，吴贵华根据上述法律规定、生效判决的结论及指引向恩城街道办申请办理农村土地承包经营权证，但恩城街道办以各种理由予以拒绝。恩城街道办的不作为导致吴贵华的承包土地处于不稳定状态，吴贵华为保护自己的合法权益，特依法提起诉讼，请法院依法判决：1、责令恩城街道办履行法定职责，对吴贵华于2020年1月6日提交的《申请书》作出处理；2、本案诉讼费用由恩城街道办承担。吴贵华向本院提交的证据材料有：1、吴贵华身份证；2、恩城街道办全国组织机构统一社会信用代码公示查询资料；3、恩平县专业承包合同书、承包梨山农场合约、承包合同、延长承包梨山农场合同、承包梨山农场和东成胡葵生鱼塘合约、参加调整平冈村所属山头承包款的现场记录、关于2002年5月25日平冈村承包出租山头合同证明、承包合同书、收据、水稻责任田承包合同书、农村土地承包经营权证登记册、恩平市平石办事处计税耕地面积核实登记表、（2002）恩法民初字第442号《民事判决书》、（2003）江中法民终字214号《民事判决书》、（2004）恩法民初字第31号《民事判决书》、（2017）粤0785民初第715号《民事判决书》、（2018）粤07民终1169号《民事判决书》；4、申请书；5、中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法。恩城街道办辩称：一、恩城街道办在收到恩城街道办提交的《申请书》后积极履行职责，并不存在不履行法定职责的情形。吴贵华于2020年1月6日向恩城街道办递交《申请书》，提出对山地410亩、水田159.03亩（包括1984年吴长奴责任田11.4亩）申请办理农村土地承包经营权证的登记手续。恩城街道办收到申请后，积极展开工作，并于2020年2月27日回函《关于吴贵华2020年1月6日《申请书》的复函》。1、对于吴贵华承包的136.8亩水田，吴贵华曾因此事项以恩城街道办不履行法定职责提起诉讼，法院判决恩城街道办承担的义务已全部履行完毕且经法院结案通知书确认，恩城街道办已按《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定履行了自身的职责（对相关资料予以初审，出具测绘报告并在申请书签署初审意见）,应由吴贵华持加具初审意见的申请书向恩平市××农村局申请办理《农村土地承包经营权证》。此外，恩城街道办在得知吴贵华因资料不全无法办理确权手续的情况下，于2020年5月21日主动召开有吴贵华参加的协调会，主动积极指导吴贵华补充完善相关资料，后又多次召开会议积极处理吴贵华上述土地的确权事宜。整个过程中，恩城街道办除履行自身的职责外还积极为吴贵华解决其他问题，并不存在不履行法定职责的情形。2、关于吴贵华要求确权的11.4亩土地，该土地属于吴长奴的家庭承包责任田，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定了实行家庭承包土地承包经营权登记颁证工作的具体程序，即土地承包合同生效后，发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门，由其进行初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁证申请。经县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核，申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发土地承包经营权证。根据上述规定，取得土地承包经营权以及申请登记颁证的前提和基础，是农村土地发包、承包双方签订承包合同。吴贵华仅提供（2002)恩法民初字第442号《民事判决书》和（2003)江中法民终字214号《民事判决书》而未提供承包合同，不足以认定其拥有该11.4亩水田的承包权，上述判决书已认定该11.4亩水田属于吴长奴的责任田，吴贵华据此申请土地承包经营权登记颁证缺乏事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条的规定，吴贵华采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。但该变更登记手续必须基于吴长奴已办妥该11.4亩土地的承包经营权证方可办理，且该变更手续直接向颁证部门申请，无需恩城街道办处理。3、关于410亩的山地承包经营权确权登记，由于吴贵华提供的《承包合同书》关于山地的承包范围四至以及承包面积约定模糊，也没有承包单价，经委托广州中科雅图信息技术有限公司对该山地进行测绘，吴贵华实际承包的山头山地面积仅为90.95亩，其他均是属于林地，与其申请的面积存在较大差异，且其提供的生效法律文书亦未对该410亩山地的承包经营权进行确认，恩城街道办无法对该项申请完成初审，并回函要求吴贵华补全资料再提出申请，且告知根据当前的政策，主要是对原一轮、二轮土地承包中纳入承包地的旱地、“四荒地”，继续按承包地登记，未纳入承包地的，暂不予以登记办证，该410亩山地部分属于插花地，部分属于林地，且均未在一轮、二轮土地承包中分田到户，不纳入承包地管理，应按《广东省农村集体资产管理条例》进行管理，将承包合同及实际测量面积报三资部门备案，并依据承包合同享有该土地的承包经营权。二、吴贵华仅凭法院判决书（未明确作出确权判决）不能申请办理农村土地承包经营权证。吴贵华提供的法院判决书仅是指引吴贵华可以按照《农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第八条以及第十四条的规定，办理土地承包经营的相关登记手续，但是并不能因此认为仅凭该判决书就可以申请办理农村土地承包经营权证。该判决书仅是认为可以办理相关登记手续，对于能否确权登记颁发土地承包经营权证，则要根据相关法律法规及规范性文件的规定办理。事实上，现行法律法规及规范性文件并没有规定仅凭法院判决书可以申请办理农村土地承包经营权证。综上所述，对于吴贵华提供的符合初审条件的申请，恩城街道办已依法完成初审，对存在争议的土地以及材料不齐全的土地，已函复吴贵华，在吴贵华无法确认对争议土地享有明确的权利和提供完整的材料之前，恩城街道办无法对该部分土地办理初审手续，恩城街道办的处理并没有违反相关法律法规及规范性文件的规定，请贵院查明事实，依法驳回吴贵华的全部诉讼请求。恩城街道办向本院提交的证据材料有：1、《关于审核吴贵华承包的农场土地确权登记申请相关资料的函》；2、《关于吴贵华申请承包的农场土地确权登记的回复》；3、《结案通知书》；4、《关于吴贵华2020年1月6日的复函》；5、《关于吴贵华2020年2月27日提出对其承包的整个农场土地确权登记的申请复函》；6、关于吴长奴等四兄弟责任田确权登记颁证的申请；7、《关于禄平村委会平冈村11.4责任田因权属争议建议暂缓土地确权的告知书》；8、平冈经合社农村土地承包经营权其他方式确权地块分布图（一次公示图、二次公示图、确认图）；9、森林、林木、林地四至范围图。经审理查明，2020年1月6日，吴贵华向恩平市××××办事处农业和农村办公室（以下简称“恩城街道农业办”）提交书面申请，申请对其整个农场承包的土地，即山地410亩、水田159.03亩（包括1984年吴长奴责任田11.4亩）办理登记、确权，并申请有关部门颁发承包经营权证书。2020年2月27日，恩城街道农业办向吴贵华作出并送达《关于吴贵华2020年1月6日的复函》，内容为：“一、我办已依法对你承包的136.8亩的水田相关资料予以初审，出具测绘报告，并在申请书上签署初审意见，应由你持该申请书向市农业局申请办理《农村土地承包经营权证》。二、你要求确权的水田中有11.4亩属于吴长奴的家庭承包责任田，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》及相关政策要求，该部分水田应由吴长奴申请办理确权登记，你通过转包、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更手续。三、你要求对410亩的山地承包经营权进行确权登记，经我办审核你提供的《承包合同书》及相关法律文书，因你提供的《承包合同书》中对山地的承包范围四至以及承包面积没有明确约定，也没有承包单价予以印证，你至今亦未能提供发包和承包双方的有关补充约定予以证实，且你提供的生效法律文书亦未对你享有该410亩山地的承包经营权益进行确认处理，因此，你提供的资料不足以支持你享有410亩山地的承包经营权益，我办无法对你的该项申请完成初审，请你补全明确的权属资料后再向我办提出初审申请，”另查明，本案庭审中，吴贵华确认涉案申请中的159.03亩水田是计算错误，实际上应当是148.2亩水田（即136.8亩水田+吴长奴11.4亩水田）。再查明，广东省恩平市人民法院于2017年12月20日作出（2017）粤0785民初第715号民事判决认为，关于吴贵华是否享有诉争土地的承包经营权，恩平市××××××平冈经济合作社是否有义务为吴贵华办理诉争土地承包经营权确认登记的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权……”，这是法律对承包经营权确认的原则性规定。从该案来看，吴贵华取得的承包土地分为三个部分：一部分是以家庭联产承包方式取得的10.83亩土地。家庭承包的承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，属于物权性质，这种家庭联产承包形式是以集体经济组织内部农户家庭为单位，本集体经济组织成员间采取按人口、劳动力平均分配的方法来确定每个农户的承包地数量来签订承包合同，而这种合同双方当事人并不是平等主体之间的关系，发包方不得随意选择承包方，也不得剥夺非法限制集体经济组织成员或者农户的承包权，而且农村家庭承包的承包地具有强烈的社会保障和福利功能，是农村集体经济组织成员的基本生活保障；而第二部分是吴贵华通过与村委会签订《承包合同书》的形式取得承包土地共约410亩，这种方式承包对承包人没有特定的限制，他可以是本集体经济组织的成员，也可以不是成员，可以通过招标、拍卖、公开协商来选择承包者；三是吴贵华通过代缴公购粮方式承包恩平市××××××平冈经济合作社集体组织其他成员的148.2亩水田（后开发为鱼塘）。吴贵华按照家庭承包的方式所承包10.83亩土地，恩平市××××××平冈经济合作社按照农村土地承包法的相关规定为其办理了承包经营权证。至于吴贵华承包的其他410亩的山地土地类别属于四荒地，不在家庭承包方式的范围，采取的是其他方式承包。吴贵华通过代缴公购粮方式承包的148.2亩水田（后开发为鱼塘），也是通过与村委会平等协商结果，具有土地流转性质。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条：“……实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证……”、第八条：“实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正”以及第十四条：“……采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记”等规定，上述两种方式的承包经营权确权登记发证，吴贵华可按照上述规定依法办理，平冈经合社没有义务为吴贵华办理上述两项土地的承包经营权确权登记，并判决吴贵华与平冈经合社于2002年5月25日签订《承包合同书》有效等内容。广东省江门市中级人民法院于2018年6月19日作出发生法律效力的（2018）粤07民终1169号民事判决，驳回上诉，维持原判。本院认为，本案系镇政府不履行法定职责纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款规定：“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第八条规定：“实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。”第十二条规定：“乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。”第十四条第二款规定：“采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记”。本案中，恩城街道办负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理工作，具有对吴贵华提出办理土地承包经营权确权登记颁证申请等事项予以初审的法定职责。恩城街道农业办于2020年1月16日收到吴贵华提出的涉案申请后，已于2020年2月27日向吴贵华作出并送达《关于吴贵华2020年1月6日的复函》，对吴贵华的涉案申请作出书面答复并给予相应指引。因此，恩城街道办已经对吴贵华的涉案申请履行了法定职责，吴贵华诉称恩城街道办没有履行法定职责并请求判令其履行职责，理据不足，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吴贵华的诉讼请求。本案案件受理费50元（已由原告吴贵华预交），由原告吴贵华负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  李周旭人民陪审员  刘 蓉人民陪审员  肖秋顺二〇二〇年十二月三十一日书 记 员  梁运甜