辽阳市白塔区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽1002行初11号原告灯塔市西大窑镇岔沟村民委员会，地址：灯塔市西大窑镇岔沟村。法定代表人张景鹏，职务：村主任。委托代理人纪清君，辽宁帝法律师事务所律师。被告灯塔市自然资源局，地址：灯塔市中兴路458号。法定代表人闫祥臻，职务：局长。委托代理人赵来昌，灯塔市自然资源局工作人员。委托代理人刘畅，灯塔市自然资源局工作人员。被告灯塔市人民政府，地址：辽宁省灯塔市政务中心。法定代表人聂锦春，职务：市长。委托代理人刘丽，灯塔市人民政府司法局工作人员。原告灯塔市西大窑镇岔沟村民委员会诉被告灯塔市自然资源局、灯塔市人民政府行政处罚及行政复议一案，本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭进行了审理。原告灯塔市西大窑镇岔沟村民委员会的委托代理人纪清君，被告灯塔市自然资源局的委托代理人赵来昌、刘畅，被告灯塔市人民政府的委托代理人刘丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告灯塔市西大窑镇岔沟村民委员会诉称，2019年7月5日，被告灯塔市自然资源局对原告作出灯自然资法监执罚[2019]020号《行政处罚决定书》。处罚决定：1、责令退还非法占用的土地（如图所示，677.13平方米）给灯塔市西大窑镇岔沟村民委员会，恢复土地原貌。2、限其十五日内拆除在所占违法土地上的建筑物和其他设施（房屋一间，占地面积238.84平方米）。3、按非法占用土地面积处以罚款，旱地按20元/平方米标准；基本农田按30元/平方米标准，其中基本农田241.96平方米×30元/平方米=7258.8元；旱地435.17平方米×20元/平方米=8703.4元，合计：15962.2元。原告不服，于2019年8月21日向灯塔市人民政府提起行政复议申请。灯塔市人民政府于2019年10月17日，作出灯市复决字[2019]第5号《行政复议决定书》，维持被告灯塔市自然资源局作出的灯自然资法监执罚[2019]020号《行政处罚决定书》。灯塔市人民政府作出行政复议决定书认定事实不清，适用法律错误，原告不服该复议决定，请求依法撤销理由如下：一、灯塔市自然资源局处罚决定认定事实不清，适用法律错误。2018年西大窑镇人民政府按照上级关于壮大村级集体经济项目的总体要求，结合原告村的发展优势与实际，在多次调研的基础上，西大窑镇人民政府决定在原告村南建设设施农业。该项目由市政府投资，项目总占地面积10亩，建设大棚3栋，每栋1000平方米，共计3000平方米，主要从事虫草、草莓等经济作物种植。在设施农业大棚边缘建设一座窖头房主要用于放置农用工具、农药、化肥等物资，占地面积238.84平方。处罚决定依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地：……”设施农业属于农业用地，并不是非农业建设用地。原告不存在违法用地情形，被告灯塔市自然资源局对原告的处罚，并没有认定该地是用于设施农业的事实，而是引用关于非农建设用地，必须经过审批，使用国有土地的法律规定，属于适用法律错误。二、窖头房属于设施农业配套用房，其用地面积符合法律规定，灯塔市自然资源局处罚决定认定违法，缺乏事实及法律依据。根据国土资源部农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发[2014]127号，第二部分规定：“关于积极支持设施农业发展用地，(一）设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续……（二）合理控制附属设施和配套设施用地规模。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩……”处罚决定中的建筑物占地238.84平方米，而该项目整体占地10亩核6666.6平方米。建筑物占地238.84平方米在项目6666.6平方米中，配套设施占比仅3.5%,符合在项目用地规模5%以内，未超过标准。设施农业用地不需要办理农用地转用审批手续，且配套用房占地面积在项目用地规模5%以内，符合国土资源部农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发[2014]127号文件规定。被告灯塔市自然资源局认定建窖头房违法并责令限期拆除恢复土地原貌并给予罚款处罚，缺乏事实和法律依据。三、所建设施农业系市政府财政投资，被告灯塔市自然资源局处罚决定将使国有资产流失。原告所建设施农业是按镇政府的决定，该建设项目完全是由市政府投资，财产权归国家所有。若按被告灯塔市自然资源局的处罚执行，势必造成国有资产的损失。处罚的对象虽然是原告，但遭受损失的却是国家。四、所建设施农业已发包，处罚将会损害承包方利益。市政府投资所建设施农业是为了增加农民收入，促进经济增长。原告已将设施农业发包出去，并同承包方签订合同，收取承包费，将会造成承包人的经济损失，侵害承包人的利益。五、被告灯塔市人民政府适用法律错误，未调查核实具体事实，草率维持处罚决定，请依法应予以撤销。被告灯塔市人民政府适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”复议作出维持处罚决定，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十七条规定：“行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。”被告灯塔市自然资源局对原告做出的处罚决定的依据违法，被告灯塔市人民政府在复议时应对被告灯塔市自然资源局做出处理决定合法性进行审查，而未认真审查便草率维持处罚决定，被告灯塔市人民政府未能真正发挥行政复议的积极作用，导致违法的处罚决定不能被及时纠正。综上，被告灯塔市人民政府作出维持该处罚决定的行政复议决定书，事实认定不清，适用法律错误。被告灯塔市自然资源局处罚决定，责令原告拆除窖头房，恢复土地原貌并给予罚款，该处罚决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误。如履行该处罚决定势必造成国家、集体、个人经济损失。原告提出诉讼请求：一、请求撤销灯自然资法监执罚[2019]020号《行政处罚决定书》；二、请求撤销灯塔市人民政府作出的灯市复决字[2019]第5号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费由被告承担。原告未向法庭提供证据。被告灯塔市自然资源局辩称，答辩人灯塔市自然资源局于2019年7月5日作出的灯自然资法监执罚[2019]020号行政处罚决定书，认定事实清楚，程序合法，符合法律规定。答辩人依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”及中华人民共和国国土资源部令第79号《国土资源执法监督规定》第六条（四）的规定：“对违反国土资源法律法规的行为依法实施行政处罚和行政处理。”的规定，答辩人具有对被答辩人灯塔市西大窑镇岔沟村民委员会非法占用西大窑镇岔沟村集体土地建房的行为进行行政处罚的职权。2018年度地籍变更调查时通过卫星航拍发现灯塔市西大窑镇岔沟村有一疑似违法用地图斑，经答辩人执法人员现场核实认定，违法当事人为灯塔市西大窑镇岔沟村民委员会。经调查，该处为岔沟村委会结合乡镇发展优势与实际选定的壮大村集体经济项目，该项目为农业项目，包括虫草、草莓等经济作物种植，该项目的产品展示间及晾晒场水泥地面固化部分违反土地法相关规定。被答辩人灯塔市西大窑镇岔沟村民委员会未经依法批准于2018年非法占用西大窑镇岔沟村集体土地建产品展示间，经答辩人测绘大队实地测量，测得该违法占地面积为677.13平方米，其中房屋面积为238.84平方米，晾晒场水泥地面固化面积为438.29平方米，此处地类为旱地，其中基本农田面积为241.96平方米，属限制建设区，产品展示间及晾晒场部分建设在基本农田上，不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，同时不符合《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发[2014]127号文件“---设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地。---各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。”的相关规定。答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出行政处罚。2019年4月4日，答辩人在灯塔市自然资源局对被答辩人灯塔市西大窑镇岔沟村民委员会进行了询问，并直接向被答辩人下达了《责令停止违法行为通知书》，责令村委会立即停止违法行为。2019年4月9日，答辩人对被答辩人非法占地的违法行为进行立案呈批，后经答辩人调查核实后，于2019年6月19日对被答辩人非法占地违法行为处理决定呈批。2019年6月27日，答辩人向被答辩人分别下达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知被答辩人享有陈述、申辩、听证的权利。经答辩人复核完毕，2019年7月5日作出行政处罚决定书，并依法向被答辩人送达。综上所述，答辩人作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。灯塔市人民政府作出的灯市行复决字[2019]第5号行政复议决定书认定事实清楚，程序合法。被告灯塔市自然资源局向法庭提供以下证据：1、立案呈批表；2、责令停止违法行为通知书及送达回证；3、询问笔录；4、现场图片4张；5、情况说明；6、违法用地界限图、地籍证明表、基本农田证明表、规划证明表；7、违法案件延期调查申请书；8、违法案件处理决定呈批表；9、调查报告（2页）；10、行政处罚告知书及送达回证；11、行政处罚听证告知书及送达回证；12，行政处罚决定书及送达回证。被告灯塔市人民政府辩称，答辩人为行政复议机关，原告于2019年8月21日向答辩人申请行政复议，请求撤销灯塔市自然资源局作出的灯自然资法监执罚[2019]020号《行政处罚决定书》。答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》之规定，对行政复议申请进行了审查。经审理查明，原告为壮大村级集体经济，结合西大窑镇岔沟村发展优势与实际在村南建设设施农业，主要从事虫草、草莓等经济作物种植，该项目的产品展示间及晾晒场水泥地面固化部分违反土地法相关规定。灯塔市自然资源局经实地测量原告共违法用地677.13平方米，其中房屋面积为238.84平方米，晾晒场水泥地面固化面积为438.29平方米，地类为旱地，其中基本农田241.96平方米，属限制建设区，产品展示间及晾晒场部分建设在基本农田上，不符合土地利用总体规划。灯塔市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》之规定具有作出行政处罚的法定职权，其对原告作出的处罚决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，答辩人依法予以维持。答辩人作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告灯塔市人民政府向法庭提供以下证据：1、行政复议申请书及附件目录；2、行政复议（案件处理）审批表；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、行政复议答复意见书及证据材料清单；5、现场查看照片；6、国土资发[2014]127号；7、行政复议决定书及送达回证。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告灯塔市自然资源局提供的1、3-5、7、8、10号证据原告无异议，本院予以认定；被告灯塔市自然资源局提供的2、9、11号证据及12号证据中的送达回证的真实性符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中提供证据的要求的规定，本院予以认定；被告灯塔市自然资源局提供的6号证据，原告有异议，本院不予认定；被告灯塔市自然资源局提供的12号证据中的行政处罚决定书，系本案审查的客体，不作为证据认定；被告灯塔市人民政府提供的1、2-4、6号证据及7号证据的送达回证，原告无异议，本院予以认定；被告灯塔市人民政府提供的5号证据真实性符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中提供证据的要求的规定，本院予以认定；被告灯塔市人民政府提供的7号证据的行政复议决定书系本案审查的客体，不作为证据认定。经审理查明，2019年7月5日，被告灯塔市自然资源局向原告灯塔市西大窑镇岔沟村民委员会作出灯自然资法监执罚[2019]020号行政处罚决定书，查明：“你单位未经依法批准，非法占用西大窑镇岔沟村集体土地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定”，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地（如图所示，677.13平方米）给灯塔市西大窑镇岔沟村民委员会，恢复土地原貌。2、限其十五日内拆除在所占违法土地上的建筑物和其他设施（房屋一间，占地面积238.84平方米）。3、按非法占用土地面积处以罚款，旱地按20元/平方米标准；基本农田按30元/平方米标准，其中基本农田241.96平方米*30元/平方米=7258.80元；旱地435.17平方米*200元/平方米=8703.40元，合计15962.20元。原告不服提起行政复议。2019年10月17日，被告灯塔市人民政府作出灯市行复决字[2019]第5号行政复议决定书，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持灯自然资法监执罚[2019]020号行政处罚决定书。原告对上述行政行为不服向我院提起行政诉讼。本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，被告灯塔市自然资源局具有作出被诉行政行为的职权依据。本案中，被告灯塔市自然资源局提供的违法用地界限图、地籍证明表、基本农田证明表、规划证明表一组证据作为作出行政行为的事实依据，原告持有异议，被告称其下属的事业单位进行测绘，但对违法用地测绘时未通知原告到现场，原告不予认可，故被告提供的这一组证据本院不予采纳，被告灯塔市自然资源局作出的灯自然资法监执罚[2019]020号行政处罚决定书主要证据不足，应予以撤销。被告灯塔市人民政府作出的复议决定一并撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告灯塔市自然资源局作出的灯自然资法监执罚[2019]020号行政处罚决定书；二、撤销被告灯塔市人民政府作出灯市行复决字[2019]第5号行政复议决定书。案件受理费50.00元，由被告灯塔市自然资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省辽阳市中级人民法院。审 判 长  吕 冰人民陪审员  李爱珍人民陪审员  杜 刚二〇二〇年十二月三十日书 记 员  冯 宇附录：本判决依据的相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。