四川省资中县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川1025行初17号 原告刘凤云，男，1979年9月3日出生，汉族，住四川省资中县。 委托代理人张衡，重庆舸力律师事务所律师。 被告资中县自然资源和规划局，住所地资中县城南东干道劳动项7号。 法定代表人吴升茂，局长。 出庭负责人何毅，该局总规划师。 委托代理人张雪海，该局规划监督股负责人。 被告资中县综合行政执法局，住所地资中县东干道劲风苑。 法定代表人曾林彬，局长。 出庭负责人黄成，该局副局长。 委托代理人樊臣，四川汉安律师事务所律师。 原告刘凤云不服被告资中县资中县自然资源和规划局（简称“县自规局”）、资中县综合行政执法局（以下简称“县执法局”）于2020年6月15日作出的《责令限期拆除违法建设决定书》于2020年11月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月9日立案后，于2020年11月11日向被告县自规局送达了起诉状副本和应诉通知书，于2020年11月12日向被告县执法局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月30日公开开庭审理了本案。原告刘凤云及其委托代理人张衡、被告县自规局总规划师何毅、委托代理人张雪海、被告县执法局副局长黄成、委托代理人樊臣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 县自规局和县执法局于2020年6月15日共同对刘凤云作出《责令限期拆除违法建设决定书》，内容为：“经查，你未取得规划许可手续于2011年在重龙镇千弓堰村2社修建了建筑面积约238.76㎡的房屋，具体为第三层房屋和地坝上的砖石棉瓦房屋。资中县自然资源和规划局根据《资中县自然资源和规划局》认定你的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的行为。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你于2020年6月21日之前自行予以拆除。逾期未拆除，将依法强制执行……”。 原告刘凤云诉称，2020年3月10日，资中县重龙镇人民政府通知原告于2020年3月25日前到资中县古城建设指挥部办公室签订房屋拆迁协议，因就补偿协议的内容双方产生争议，但就在双方沟通协商过程中，二被告在2020年6月15日作出了《责令限期拆除违法建设决定书》，认定原告违法建设并限期拆除。 原告不服以上决定，主要理由为：一、被告作出的决定缺乏事实依据。原告的建筑不属于违法建设，原告按照国家有关规定向相关部门进行了建设申请，并且获得了批准，原告建设的房屋在2011年便竣工验收，并办理了产权证，并非被告所称的违法建设。根据农村宅基地建设的相关法律规定，农户在提出宅基地建设申请并获得批准后，由规划部门制作建设规划许可证，建设工程竣工后政府相关建设部门参与工程的验收，验收合格后由政府相关部门发放权证。被告作出案涉决定前的调查材料并未有与规划许可相关的任何材料，而仅凭原告的不动产登记材料判断无证部分就为违法建设，明显缺乏事实依据，因为无证可能是多方面因素造成，或许可以采取补救措施变为有证面积。二、被告在调查时遗漏了重要当事人。因为本案决定书指向的房屋具有两个产权人，一个是原告，另一人系刘章勤，而被告在未对刘章勤的情况进行调查就作出的决定时存在重大瑕疵的，属于基本事实未查清楚。三、被告在作出决定的过程中存在重大程序瑕疵，直接影响原告的实体权利。首先，被告在向原告送达的《询问通知书》上未载明执法机关的询问目的，在询问原告时也未说明询问目的，因此无法看出被告出示的《询问通知书》和《询问笔录》与其作出的决定书之间的关联性，因此上述材料不能作为被告调查违建的证据，应当视为被告未进行调查核实便作出了决定书；其次，被告在决定书送达前并未告知原告具有陈述、申辩及听证的权利，直接影响了原告的自身权益的保护，属于重大程序违法。四、被告作出决定的目的并非正常行使其权利，而是为了迫使原告签订《拆迁补偿协议》。2020年3月10日，资中县重龙镇政府向原告送达《通知》，该通知要求原告在2020年3月25日前到资中县古城建设指挥部办公室签订房屋拆迁协议，否则后果自负。因原告对补偿内容不服，故一直未能签订该补偿协议，后重龙镇政府便通过认定违建的行政行为迫使原告签订补偿协议。 综上，被告在作出本案决定的整个过程，认定违法建设缺乏事实依据，认定程序存在重大违法的情况，因此该决定书应当予以撤销。为此，请求撤销二被告在2020年6月15日作出的《责令限期拆除违法建设决定书》。 原告刘凤云向本院提交了以下证据： 一、二被告在2020年6月15日作出的《责令限期拆除违法建设决定书》，证明原告具有提起本案诉讼的权利。 二、资中县重龙镇人民政府在2020年3月10日向原告发出的《通知》，证明原告的房屋在征收拆迁范围内，处于征收补偿期间。 被告县自规局辩称，一、被告作出限期拆除行政决定的主体适格。根据《关于印发的通知》（资委办发[2019]33号）第三条（七）款、《关于印发的通知》（资委办[2019]42号）第三条（四）款、行政强制法第十七条、《关于进一步明确全县城乡规划领域监督管理及行政处罚职责的通知》（资委编发[2020]36号），县自规局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政权。二、认定原告刘凤云违建房屋事实清楚，依据充分。根据询问笔录及现场勘验记录，刘凤云房屋位于重龙镇千弓堰村2社，共3层，底层归刘章勤所有，第二至三层归刘凤云所有。房屋第一层和第二层有产权证，第三层（隔热层、砖瓦结构，建筑面积202.76平方米）未取得规划手续，另有在地坝中修建的砖石棉瓦房屋，面积36平方米，未取得规划许可手续。刘凤云未经规划许可擅自修建房屋第三层（202.76平方米）和在地坝中修建房屋（36平方米，一层），其行为违反了城乡规划法第四十条的规定。根据《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法[2012]99号）第四条、第七条的规定，因该建设行为即未取得建设工程规划许可证，又未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，认定该违法行为属于不可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，应根据《城乡规划法》第六十四条，对无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。三、被告查处刘凤云违建房屋程序合法。2020年6月2日，县自规局接到重龙镇人民政府反映重龙镇千弓堰村2社刘凤云等3户房屋存在违建情况，经报主要领导签批同意开展调处工作。2020年6月3日上午，县自规局与县执法局赴现场进行勘验，2020年6月3日下午县执法局对刘凤云做了询问笔录，听取了刘凤云的陈述和申辩。2020年6月12日县自规局向县执法局出具了刘凤云规划认定意见，2020年6月15日，县自规局和县执法局作出《责令限期拆除违法建设决定书》，决定书上告知了刘凤云采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径、2020年6月23日，县自规局和县执法局出具了《责令限期自行拆除违法建设公告》，对行政强制相关内容进行了公告，同日，县自规局和县执法局依据行政强制法第四十四条之规定向刘凤云发送了《拆除违法建设催告书》，再次强调了刘凤云的陈述权和申辩权。以上程序符合行政强制法十八条的相关规定。 综上，县自规局具有作出《责令限期拆除违法建设决定书》的法定职责，且作出的《责令限期拆除违法建设决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，原告的诉讼请求不应得到支持。 被告县自规局向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据，证明县自规局作出责令限期拆除决定的主体合法，包括：1.《关于印发的通知》（资委办[2019]42号）；2.《关于印发的通知》（资委办发[2019]33号）第三条（七）款；3.《关于移交住房城乡建设领域和城市规划执法职责的专题报告》；4.《关于进一步明确全县城乡规划领域监督管理及行政处罚职责的通知》（资委编发[2020]36号）；4.《中华人民共和国行政强制法》第十七条的规定。 第二组证据，证明县自规局对原告的违建行为进行查处适用法律准确、程序合法、规划认定事实清楚，依据合法合规，包括：1.线索来源呈批表；2.2020年6月3日，县执法局询问原告的询问笔录；3.2020年6月10日，县执法局《关于商请出具重龙镇千弓堰村2社刘凤云等3户房屋规划认定意见的函》附县执法局对刘凤云、刘章勤、刘杨三户住房的现场检查（勘验）记录；4.县自规局《关于重龙镇千弓堰村2社刘章勤、刘杨、刘凤云房屋规划认定意见的复函》；5.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定；6.住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法[2012]99号）；7.《责令限期拆除违法建设决定书》及送达回证；8.《责令限期自行拆除违法建设公告》及送达回证；9.《拆除违法建设催告书》及送达回证。 被告县执法局辩称，二被告责令原告拆除的是其未取得规划许可的违法建设，而不是其合法的建筑，其第一点理由不成立。责令限期拆除决定书不是行政处罚，是行政强制执行的前期决定，不应按行政处罚程序告知陈述、申辩及听证权，而且对原告的陈述和申辩权在责令限期自行拆除公告中已告知。原告房屋的登记权属证明上已经能够反映出规划的状况，给原告作询问笔录，只是了解核实相关情况，告知目的与本案没有关联。本案决定书针对的是刘凤云，而不是刘章勤，刘章勤与本案无关。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告县执法局向本院提交了以下证据、依据： 第一组：刘凤云宅基地及房屋登记资料，包括：1.原告的集体土地使用证（资中集用[2011]字第重A068/E.02号）；2.刘凤云的村镇房屋所有权证及资中县村镇房屋登记表；证明：刘凤云宅基地房屋登记为二层房屋中的一层，面积为182.43平方米。 第二组：现场勘验丈量记录，包括：1.2015年7月21日，资中县重龙镇人民政府对刘凤云房屋进行勘验的房屋现场登记勘丈图；2.重龙镇文庙口村5社房屋平面示意图；3.2020年6月3日上午，县执法局对刘凤云房屋进行现场勘验的建设执法现场检查（勘验）记录；证明：刘凤云房屋经行政机关现场勘验，违法建筑面积238.76平方米。 第三组：县执法局对刘凤云作的询问笔录，包括:1.资中县综合执法局询问通知书及送达回证；2.2020年6月3日，县执法局询问原告的询问笔录；证明：刘凤云本人对行政机关的勘验情况知晓并认同勘验结果。 第四组：责令拆除违法建设的相关行政决定书，包括：1.2020年6月15日的责令限期拆除违法建设决定书及送达回证；2.2020年6月23日的责令限期自行拆除违法建设公告及送达回证；3.2020年6月23日的拆除违法建设催告书及送达回证；证明：行政机关依据法律规定并按照法定程序制作、送达了相关行政文书。 第五组：资中县人民政府的相关通知及批复，包括：1.2020年8月6日的《资中县人民政府关于责成资中县综合行政执法局对重龙镇陈应群等3户违法建设实施强制拆除的通知》；2.2020年7月10日，重龙镇政府、县自规局、县执法局的《关于强制拆除重龙镇陈应群等4户违法建设的请示》及县政府领导的审批文件；3.2020年7月16日，县执法局的《违法建筑强制拆除呈批表》；证明：县执法局是受资中县人民政府责令依法对刘凤云违法建筑实施强制拆除。 各方当事人所举证据经当庭质证，质证意见如下： 一、二被告对原告所举证据的质证意见为：对第一项证据没有异议；对第二项证据的真实性、合法性予以认可，但与本案没有关联性。 二、原告对被告县自规局所举证据的质证意见为：1.对被告所举涉及其行政职权的相关证据没有异议；2.对县自规局第二组证据中的线索来源呈批表不予质证；3.对县执法局对刘凤云询问笔录的真实性无异议，但从内容上看不出询问目的，该笔录与本案无关；4.县执法局出具的商请对原告房屋规划认定的函，对该证据的三性不予认可；5.对现场勘验记录的三性不予认可，勘验时间是2020年6月3日上午，当时原告未在场，原告房屋勘验记录上的签名不是其本人所签，刘章勤房屋勘验记录其本人未在场，原告代签未获刘章勤的授权，刘杨的房屋现场勘验记录的三性不予认可；6.县自规局的复函没有盖章，对真实性无法核实，不予认可；7.对责令限期拆除违法建设决定书无异议，但该决定书上所载明的附件未送达原告；8.拆除公告、催告原告是在墙上看到了的； 三、原告对县执法局所举证据的质证意见为：1.对原告房屋土地、产权证书没有异议；2.2015年的勘丈图是原告本人签字，但不知道该勘丈图的目的是什么，具体面积应以产权登记的面积为准；3.房屋平面示意图所载明的村社与原告房屋所在地址不一致，不予认可；4.询问通知书的真实性、合法性无异议，但该通知书看不出询问目的，对其关联性不予认可；5.对其余与县自规局相同的证据，与县自规局的质证意见一致。 本院对上述证据认证如下： 1.原告所举第一项证据证明了其有权提起本案行政诉讼，故应予采信；其所举第二项证据载明的事实应由另一法律关系调整，该证据与本案不具关联性；2.县自规局所举第一组证据系证明二被告的行政职权，该组证据中的相关文件真实合法，能够证明资中县在机构改革后二被告的职能配置，本院予以确认；但其提交的行政强制法第十七条的规定属涉及强制措施的法律规定，不适用于本案涉及的行政决定。3.县自规局所提交的第二组证据和县执法局提交的证据包括二被告认定原告违法建设的事实证据和程序证据及相关法律规定，其中认定原告违法建设的事实依据为现场勘验记录、询问原告笔录、原告的土地使用权证和房屋产权证，上述证据能够证明原告房屋的状况和产权面积，对该证明效力予以确认，但上述事实证据同时证明了原告的房屋系与其父刘章勤共同修建，而上述事实证据反映的原告与刘章勤的房屋处于哪一层楼的事实存在矛盾，且原告的询问笔录显示其在接受询问时并未认可无产权的房屋系其独自修建和使用，故不能证明案涉的违法建设行为系原告独自所为。4.二被告提交的相关程序证据中的实施强制拆除的审批文件及责令限期自行拆除违法建设公告和催告书系县执法局实施强制执行的程序依据，与本案行政决定没有关联性，其余程序证据仅能证明被告在接到举报实施调查后，对原告违反建设行为进行了认定并径行作出了责令限期拆除违法建设决定书的事实，但不能证明二被告在作出决定前告知了原告其实施该行政行为之目的及相应的陈述、申辩权。5.被告提交的相关法律依据现行有效，本院予以确认。 经审理查明：2011年，资中县××镇××村2社村民刘凤云及其父刘章勤在本社共同修建了房屋，刘凤云的集体土地使用权为87平方米。刘凤云在2012年1月16日办理了村镇房屋所有权证，房屋登记表上记载二人所建房屋为二层，每层建筑面积为182.43平方米，刘凤云所在层数为1／2，刘章勤所在层数为2／2。2015年7月21日，资中县重龙镇人民政府工作人员会同村社代表对刘凤云的房屋进行登记勘丈，并制作了房屋现场登记勘丈图，该图显示刘凤云房屋为砖混结构房两层，共320.92平方米，砖瓦平房一层，共202.76平方米，地坝内有砖石棉瓦房36平方米，共计559.68平方米。2020年6月2日，资中县重龙镇人民政府向县自规局举报重龙镇千弓堰村2社刘凤云、刘章勤、刘杨存在违法建设情况，县自规局经审核后，同意调查处理。2020年6月3日上午，县执法局工作人员对刘凤云、刘章勤、刘杨的房屋分别进行了现场勘验，并制作了建设执法现场检查（勘验）记录。该现场勘验记录有测量图及说明，并由勘验人、记录人、当事人、见证人签名，其中刘凤云的现场勘验笔录，经县执法局当庭核实，系刘凤云在当天下午接收询问时补签。刘凤云房屋的现场检查（勘验）记录所记载的说明内容为“1.该户房屋位于重龙镇千弓堰村2社，户主刘凤云，层数三层，建筑结构为砖混结构，建于2011年，为刘章勤和刘凤云共有，其中刘章勤是底楼，刘凤云是第二层和第三层及地坝砖石棉房屋。2.图1为刘凤云的第二层房屋，砖混结构，勘丈图上建筑面积为160.46㎡，有产权房证和土地使用证，产权证上建筑面积为182.43㎡，土地使用证使用面积87㎡。3.图2为第3层隔热层，结构为砖瓦结构，无产权证，无规划建设手续，建筑面积为202.76㎡。4.图3为地坝中建的转石棉瓦房屋，无产权证，无规划建设手续，建筑面积36㎡，层数一层”。2020年6月3日下午，县执法局通知刘凤云到资中县××队××室接收询问，并制作了询问笔录，其回答的房屋状况为“我的房屋坐落于资中县××镇××村2社，2011年夏天我们修建的这个房子，结构是砖混结构，层数是2层和楼顶隔热层。有产权证和土地使用证。2012年1月16日办的产权证，产权证登记的建筑结构为砖混结构，层数为1层，建筑面积182.43平方米，产权证号××，土地使用证为使用权面积87平方米。第三层是隔热层，为砖瓦结构，建筑面积202.76平方米，但这个隔热层没有规划建设手续，建筑面积就按2015年7月21日重龙镇人民政府制作的《房屋现场登记勘丈图》为准”、“我父亲名叫刘章勤，他的房屋和我的的房屋是同一栋楼，我的房屋是二楼，他的是底楼”。2020年6月10日，县执法局向县自规局发出《关于商请出具重龙镇千弓堰村2社刘凤云等3户房屋规划认定意见的函》，请县自规局对刘凤云的建（构）筑物进行规划认定。2020年6月12日，县自规局向县执法局复函，认定“刘凤云勘验记录中图2所示第三层为砖瓦结构，建筑面积约202.76平方米，未取得规划许可手续；图3所示地坝上建的砖石棉瓦房屋，建筑面积约36平方米，未取得规划许可手续，该两处房屋建设违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的行为”。2020年6月15，县自规局和县执法局共同向原告作出《责令限期拆除违法建设决定书》，并于同月16日送达给刘凤云。在原告提起本案诉讼后，县执法局于2020年11月24日对刘凤云房屋的第三层进行了强制拆除。 另查明，2019年3月，资中县进行机构改革，撤销原资中县国土资源局，成立资中县自然资源和规划局，《资中县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条（七）项确定“……依法纠正违法违规项目和建设行为，配合协助完成上级派出督查”。同时，资中县成立综合行政执法局，《资中县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条（四）项确定“负责行使城市管理、文化和旅游、住房城乡建设领域的法律、法规、规章规定的行政处罚权及其相关的行政检查权、行政强制权。负责行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权及其相关的行政检查权、行政强制权”。因上述相关文件确定的二被告在城乡规划领域的行政职权不太明确，中共资中县委机构编制委员会于2020年7月日制发了《关于进一步明确全县城乡规划领域监督管理及行政处罚职责的通知》，该通知第一条规定“一、细化县自然资源和规划局和县综合执法局在城乡规划领域监督管理及行政处罚方面的职责分工：（一）县自然资源规划局负责履行城乡规划领域的监督管理职责……3.县自然资源规划局履行城乡规划领域的行政监管权。对违反规划法的建筑物、构筑物、设施等需要限期整改或强制拆除的，由县自然资源规划局予以公告，责令当事人限期整改或拆除……（二）县综合执法局负责履行城乡规划领域的行政处罚职责……2.对违反规划法的建筑物、构筑物、设施等需要限期整改或者强制拆除的，由县人民政府责成县综合执法局采取查封施工现场、强制拆除等措施。3.县综合执法局在查处违法行为需要县自然资源规划局认定、鉴定或者提供有关资料的，由县综合执法局函告县自然资源规划局，列明所需资料清单……”。 本院认为，2019年3月，资中县机构改革后，县自规局和县执法局均有对本县辖区内城乡规划领域的违法行为进行监督管理的行政职权，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，二被告具有对原告作出责令限期违法建设的行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”的规定，县自规局和县执法局应为本案共同被告。 在案证据显示，对原告违法建设的调查和询问系由县执法局实施，对违法建筑的认定系由县自规局作出，二被告共同作出的责令拆除违法建设决定。二被告认定原告存在违法建设事实的主要依据为原告的产权证、现场勘验记录、原告的询问笔录，认定原告未办理权属登记的建筑即为违法建筑。根据不动产登记的相关规定，在办理房屋产权登记时，应当提交规划许可手续，故二被告认定原告未办理产权登记的建筑即为违法建筑并无不当。 原告的房屋系与其父刘章勤共同修建，产权登记表记载的层数为刘凤云1/2层、刘章勤为2/2层，按照通常的理解，刘凤云所有的楼层应为底层，刘章勤所有的楼层为二层，而被告认定刘凤云所有的楼层为二层，各证据之间存在矛盾。原告在接受询问时，并未表示第三层隔热层和地坝上未有产权的建筑系由其独自修建并独自所有，不能排除案涉的违法建筑系原告与刘章勤共同修建的可能，故二被告认定违法建设行为系原告一人所为的证据不充分。 二被告提交的现有证据不能证明其在作出责令限期拆除决定之前已明确告知原告其实施该行政行为的目的，也不能证明二被告在作出决定前告知了原告的陈述、申辩权，故二被告作出的案涉决定有违正当程序原则，程序存在瑕疵。 综上所述，由于二被告针对原告作出的责令限期拆除违法建设决定的主要事实证据不足，违法法定程序，依法应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、（三）项之规定，判决如下： 撤销被告资中县自然资源和规划局、资中县综合行政执法局于2020年6月15日针对原告刘凤云作出的《责令限期拆除违法建设决定书》。 案件受理费50元，由被告资中县自然资源和规划局、资中县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省内江市中级人民法院。 审 判 长 张    畅 人民陪审员 曾  秀  林 人民陪审员 李  忠  秀 二〇二〇年十二月三十日 书 记 员 张代敏(代)