安徽省太湖县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0825行初38号 原告宋成良，男，汉族，1965年2月24日出生，户籍地安徽省太湖县，现住上海市浦东新区。 委托代理人邸顺红，北京京沐律师事务所律师。 被告太湖县自然资源和规划局，住所地安徽省太湖县晋熙镇建设路337号，统一社会信用代码11340825003129846T。 法定代表人江金保，该局局长。 出庭负责人陈焱群，该局副局长。 委托代理人唐功彬，安徽唐功彬律师事务所律师。 原告宋成良诉被告太湖县自然资源和规划局确认行政行为无效一案，于2020年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月16日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月23日公开开庭进行了审理。原告宋成良及其委托代理人邸顺红，被告太湖县自然资源和规划局出庭负责人陈焱群及其委托代理人唐功彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告太湖县自然资源和规划局于2019年12月12日作出太自然资规罚［2019］383号行政处罚决定书，认定宋成良在2009年未经批准，擅自在太湖县××熙镇××组××359.65平方米的土地建设房屋和水泥硬化场地。其行为违反了2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，依据2004年《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定作出处罚：责令宋成良退还非法占用的359.65平方米的土地；没收在非法占用的140.40平方米的土地上新建的房屋和175.05平方米的土地上新建的水泥硬化场地；并处罚款人民币3596.5元（按10元／平方米，即10元／平方米×359.65平方米＝3596.5元）。 原告宋成良诉称，1.要求确认太湖县自然资源和规划局作出的太自然资规罚［2019］383号行政处罚决定书无效。2.被告承担诉讼费用。事实和理由：原告系刘羊村的村民,在太湖县××熙镇××组有合法房屋及院落,该处房产及院落原告在2007年通过购买他人祖上房产及院落而来,目前该处房产系原告的唯一住房。原告原有的院落及房产,因被告进行拆迁,以危旧房的名义,通过刘羊村村民委员会与原告签订《危旧房屋拆除协议》,被告已经将原告原有的房屋拆除。被告将原告原有的房屋拆除完毕以后,针对原告的该处房产及院落作出了太自然资规罚［2019］383号行政处罚决定书。原告认为,原告的该处房产系通过合法购买而来,且系唯一住房。被告拆除原告原有的住房理由之一是原告已经搬到了涉案房产居住。被告已经达到了拆除原告原有房屋的目的,被告作出涉案处罚决定没有法律依据,处罚目的是为了让原告无家可归,倾家荡产,显然是滥用职权。据此,请求法院依法确认被告作出的太自然资规罚［2019］383号行政处罚决定书》无效,维护原告的合法权益。 针对其诉讼请求，原告宋成良向本院提交了以下证据：1.原告身份证复印件、房屋买卖合同，证明涉案房屋合法购买并支付价款取得房屋，合法取得土地使用权，没有非法占有；2.行政处罚决定书、危旧房屋拆除协议，证明原告在宋岭组的房屋是被告通过刘羊村民委员会进行房屋拆迁并签订协议，并且理由之一是原告在虎形组有住处；3.微信聊天截图，证明被告是法定拆迁实施机关，被告作出的行政处罚决定无效。 被告太湖县自然资源和规划局辩称，一、该局作出的太自然资规罚［2019］第383号行政处罚决定，事实凊楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告的违法行为，事实清楚，证据确凿。1.宋成良系太湖县晋熙镇刘羊村宋岭组组民，家庭成员共3人，均为农业户口。2007年3月9日，宋成良与晋熙镇××组村民罗继周（其妻宋银环）签订《房屋买卖合同》，以15000元价款购买取得罗继周、宋银环户在虎形组的祖传庭院式住宅房屋。2009年，宋成良未经批准，将购买的旧房拆除并新建了1栋3间两层楼房和1间平房，并于当年年底建成入住。宋成良未经批准在晋熙镇××组占用土地并建设房屋的行为，有《房屋买卖合同》、宋成良的询问笔录、罗继周的询问笔录、罗庆煌的询问笔录、现场勘测笔录和现场勘测草图等证据足以证实。上述宋成良的行为，违反了原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”的规定，属于非法占用土地行为；2.处罚决定适用法律法规正确，处罚适当。宋成良系晋熙镇刘羊村宋岭组组民，通过非法购买取得、占用非本集体经济组织的土地359.65平方米（围墙内土地总面积）并擅自新建房屋，其中建设房屋占地面积140.40平方米、硬化地面占地面积175.05平方米，其余土地种植蔬菜。占地类型分别为建设用地349.20平方米和水田10.45平方米。经套核规划图件，该宗地中349.20平方米符合土地利用总体规划，仅有10.45平方米不符合土地利用总体规划。被告对宋成良作出责令退还非法占用的359.65平方米的土地，没收在非法占用的140.40平方米的土地上新建的房屋和175.05平方米的土地上新建水泥硬化场地，并处罚款叁仟伍佰玖拾陆元伍角人民币（按10元／平方米，即:10元／平方米×359.65平方米＝3596.5元人民币）的行政处罚，符合《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，且罚款在法定幅度内，处罚适当；3.行政处罚程序合法。被告对原告的行政处罚，依法进行了立案、调查、案件讨论、处罚告知、对程序审批意见进行讨论会审，最后经审批作出《行政处罚决定书》并送达，处罚程序符合行政处罚法的规定。 二、原告诉状所述主要内容与事实不符，其诉讼理由不能成立。1.原告宋成良提供的《危旧房屋拆除协议》，协议双方分别是太湖县晋熙镇刘羊村村民委员会和宋成良，上述协议与被告没有任何关联，被告更没有对原告进行拆迁或拆除原告位于宋岭组的房屋。原告诉状所述相关内容，与事实不符；2.根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第二条、第八条、第四十三条之规定，农村土地属于农民集体所有，村民建设住宅应经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。原告购买、占用非本集体经济组织的土地，明显不合法，系违法行为；3.原告诉状所述其他理由也均不能成立。 三、原告要求确认行政处罚无效的诉讼请求不能成立，依法应驳回其诉讼请求。《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”被告作为土地行政主管部门具有对违反土地管理法律、法规的行为进行行政处罚的行政主体资格；如前所述，被告所作行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，不存在违法及无效情形。 四、《最高人民法院关于适用 被告太湖县自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据:1.统一社会信用代码证书、中共太湖县委办公室 经庭审举证、质证，双方的质证意见及本院认证意见如下： 被告对原告提交的身份证复印件、行政处罚决定书三性没有异议；对危旧房屋拆除协议真实性、合法性没有异议，对其关联性和证明目的有异议，对房屋买卖合同、微信聊天截图合法性及证明目的有异议，不能证明被告委托拆除房屋，相反证明原告非法购买非本集体经济组织土地上房产的违法事实。原告对被告提交的第1组证据的证明目的有异议，不能证明被告对本案有处罚权；对第2组证据三性均有异议，被告违反了法定程序作出处罚。 对以上证据本院认证如下： 原告提交的身份证复印件、行政处罚决定书真实性、合法性、关联性予以认定；对房屋买卖合同、危旧房屋拆除协议真实性予以认定。 被告提交的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以认定。 经审理查明：原告宋成良系太湖县晋熙镇刘羊村宋岭组村民。2007年3月9日，宋成良与晋熙镇××组村民罗继周签订房屋买卖合同，以15000元价款购买罗继周、宋银环户在虎形组的庭院式房屋。2009年宋成良未经批准，将该房屋拆除并重建（3间两层楼房和1间平房），且于当年建成入住。接上级部门交办，太湖县自然资源和规划局于2019年10月12日对宋成良在晋熙镇××组占地建房的行为立案核查。2019年11月26日依法向原告送达行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，告知原告陈述、申辩和要求听证的权利。2019年12月12日太湖县自然资源和规划局作出太自然资规罚［2019］383号行政处罚决定，并于2020年12月16日送达给宋成良。2020年10月11日,宋成良向本院提起行政诉讼，要求确认太湖县自然资源和规划局作出的太自然资规罚［2019］383号行政处罚决定书无效。另查明，2019年12月12日，宋成良与刘羊村村民委员会就拆除宋成良坐落于刘羊村××栋危旧房屋协议一致，并签订《危旧房屋拆除协议》，拆除协议签订后该危旧房屋已拆除，并获得补偿82860元。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案的争议焦点为：原告要求确认无效的行政行为是否具有法律规定的无效情形？依据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”太湖县自然资源和规划局作为太湖县人民政府行使土地行政管理职责的行政机关，有权对违反土地管理法律、法规的行为进行行政管理，具有合法的行政主体资格。2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”本案原告宋成良系宋岭组村民，其通过从虎形组村民罗继周户购买住宅后非法占用土地，重新新建住房的行为违反了该条规定，被告太湖县自然资源和规划局依据2004年《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定作出责令宋成良退还非法占用的359.65平方米的土地；没收在非法占用的140.40平方米的土地上新建的房屋和175.05平方米的土地上新建的水泥硬化场地；并处罚款人民币3596.5元（按10元/平方米，即10元/平方米×359.65平方米=3596.5元）的处罚程序合法，适用法律（2004年《土地管理法》）、法规正确，处罚适当。故本案不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，不属于无效行政行为。原告提出被告太湖县自然资源和规划局行政处罚决定认定没有法律依据，要求确认无效的请求不能成立。本案涉案房屋系原告宋成良现有唯一住宅，行政机关执行时应予以考虑，需保障宋成良户住有所居。庭审中，本院依法向原告释明，是否变更诉讼请求，原告当庭表示不变更诉讼请求。综上所述，为维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下： 驳回原告宋成良的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告宋成良承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  黄家炎 审 判 员  石大群 人民陪审员  徐爱民 二〇二〇年十二月二十一日 书 记 员  甘家伟 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。