山西省太原市晋源区人民法院行政判决书（2020）晋0110行初173号原告牛刚林，男，1964年5月15日出生，汉族，住山西省清徐县。委托诉讼代理人李红军，山西智渡律师事务所律师。委托诉讼代理人牛香玲，山西智渡律师事务所实习律师。被告清徐县自然资源局，住所地山西省清徐县文源路东段48号。法定代表人孙俊，局长。出庭负责人赵进，局长助理。委托诉讼代理人李美珍，清徐县东湖法律服务所法律工作者。原告不服被告作出的清自然资监罚字［2020］140121114号《行政处罚决定书》，于2020年10月22日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月1日公开开庭审理了本案。原告及其诉讼代理人李红军、牛香玲，被告清徐县自然资源局的负责人赵进及其诉讼代理人李美珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年10月16日，被告作出清自然资监罚字［2020］140121114号《行政处罚决定书》，认定原告未经县级以上人民政府批准，擅自于2006年8月占用西谷乡东木庄村、长头村土地5820.24平方米（合8.73亩）建冷库、库房、地磅、圈建围墙，其中水浇地272.78平方米，沟渠312.06平方米，其他草地5175.15平方米，交通运输用地60.25平方米。交通运输用地符合土地利用总体规划，其余水浇地、沟渠、其他草地不符合土地利用总体规划，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十九条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《山西省实施办法》第四十七条的规定，决定处罚如下：责令原告退还非法占用的土地，限期十五日内拆除在非法占用的272.78平方米水浇地、312.06平方米沟渠上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；按照实际占地面积5820.24平方米，处以30元/平方米的罚款，总计174607元。原告诉称，一、原告在2013年10月1日已经将涉案土地盐碱地转租给清徐县江春种植有限公司，现在占用土地生产经营的均是该公司，被告的处罚对象错误。二、由本院（2019）晋0110行初247号行政判决书可知，被告已经将本案涉案土地上的建筑物违法拆除，现在272.78平方米水浇地、312.06平方米沟渠上没有任何建筑物，不存在限期十五日内拆除的情况。而且根据行政处罚法一事不再罚的原则，被告现在又以相同的事实和理由对原告进行行政处罚，违反了法律规定。三、转租给清徐县江春种植有限公司前，原告所占用的土地全部合法取得，并且经过了乡政府和县政府的同意，均符合土地利用总体规划。占用的272.78平方米的水浇地实际上是原告承包的未利用地，不是农用地，不存在违法占用；312.06平方米的沟渠，实际上是原告合法承包地的附属设施，不存在违法占用；5175.15平方米的其他草地是盐碱荒地，不是农用地，而且是原告的合法承包地；60.25平方米交通运输用地原告没有违法占用。四、原告没有非法占地，被告作出的174607元的罚款决定没有任何事实和法律依据，而且违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，已经超过了处罚时效，且以30元/平方米的规定进行顶格处罚，违反了公平公正的比例原则。综上所述，被告作出的行政处罚决定认定事实错误，适用法律错误，故原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，特诉至本院。原告的诉讼请求是：一、依法判决撤销被告做出的清自然资监罚字［2020］140121114号《行政处罚决定书》；二、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提供了以下证据：第一组证据：原告身份证复印件、清徐县西谷乡东木庄村村民委员会的证明。证明原告主体适格。第二组证据：清自然资监罚字［2020］140121114号《行政处罚决定书》。证明被告对原告作出了行政处罚，本案被告诉讼主体适格。第三组证据：原告和清徐县江春种植有限公司的协议书、（2019）晋0110行初247号太原市晋源区人民法院行政判决书、厂房被拆除前后的照片。证明原告将涉案土地全部转租给了清徐县江春种植有限公司，现在涉案土地由江春种植有限公司使用经营，清徐县江春种植有限公司在未利用地上的建筑物已被被告违法拆除，被告的处罚对象错误。第四组证据：王海富（王辉成之父）的土地承包经营权证、沟渠的照片、原告和王辉成的租地协议书。证明沟渠中心为界限，沟渠以北为长头村的基本农田，南边为原告从王辉成处转租来的荒地，因此272.78平方米的土地，并不是长头村的水浇地，而是原告承租的未利用地，且该地块上没有任何违法的建筑物。第五组证据：原告和村民牛新儿、王月友、王来狗的土地协议书、原告和清徐县西谷乡东木庄村村民委员会的合同协议书、原告的土地承包经营权证。证明原告通过和牛新儿、王月友、王来狗、清徐县西谷乡东木庄村村民委员会的转让合同，取得了8.64亩未利用地的承包经营权，并且由清徐县西谷乡东木庄村村民委员会在原告的土地承包经营权证上进行了相应的变更。第六组证据：原告和弓玉香的协议书。证明原告对2.42亩未利用地土地取得了土地承包经营权，并且在村委会的合同中进行了确权登记。第七组证据：原告承包涉案土地前的照片。证明原告从牛新儿、王月友、王来狗、弓玉香处转让取得的土地和从王辉成处转租取得的土地（包括涉案的全部土地）为未利用地。第八组证据：清发改字［2014］071号《关于“清徐县江春种植有限公司优质食用菌种植基地建设项目”备案的通知》、清发改备字［2014］071号清徐县发展和改革局企业投资项目备案证、清节能备案［2014］第030号清徐县固定资产投资项目节能登记表。证明涉案土地上的食用菌种植项目依法进行了备案，初步建设内容有购置各类设备，建设食用菌种植厂房及各类附属设施，因此涉案土地上的温室合法。第九组证据：土地勘测定界技术报告书。证明涉案土地用途种类及范围均经过了合法勘测，在第5页土地分类面积表中已经明确载明了是未利用地。第十组证据：设施用地三方协议书、西政发［2015］10号《关于清徐县江春种植有限公司食用菌种植备案的审核意见》、温室的照片。证明涉案土地的土地用途，经过了清徐县西谷乡人民政府的同意，并且签订了设施用地三方协议书，符合规定的程序，清徐县西谷乡人民政府已经将设施用地的协议向县级国土资源局和农业部门备案。原告所建的温室占用的312.06平方米中的一部分沟渠为设施农用地，并没有违法占用土地，且温室是食用菌种植的厂房，其建设也经过了法定的程序，是合法的建筑物。被告辩称，一、2020年7月23日，被告委托山西元土测绘有限公司对原告占用土地情况进行现场测绘，核实被占用土地地类的类型、面积、位置等信息，现场原告对其违法占地范围进行指界确认，并当场签名认可。通过采用动态GPS（RTK）测量方法，及参考《城市测量规范》《土地利用现状分类》《土地勘测定界规程》《城镇地籍调查规程》及清徐县2017年土地利用现状数据库（地类统计）等依据，根据土地利用现状图上的地类界线，进行现场调查实地判读，认定此次测量总面积为5820.24平方米（合8.73亩），其中农用地面积584.84平方米（合0.88亩）违法地块建有房屋、彩钢棚、硬化地面、乱堆乱放等。权属为东木庄村、长头村农民集体。2020年11月19日，被告向原告送达了其违法占用农用地需拆除的新建建筑物及其他设施的具体位置和尺寸示意图，原告签字认领。二、2020年8月11日上午9点40分，被告工作人员张武艺、常利新就原告非法占用案涉土地对其进行询问，并同步制作询问笔录。询问过程中，原告自认其于2006年8月占用案涉土地建设，且自2014年开始申请办理该地的养殖备案，但至今未取得合法备案手续。三、2020年9月10日，原告就被告2020年9月8日下达的编号为［2020］140121114行政处罚告知书申请听证，被告于2020年9月23日向原告下发听证通知书，告知其于同年9月27日9时在被告五楼会议室举行。2020年9月27日上述听证会按时举行，原告及相关听证人员按时参会，听证会全程原告也未对违法主体提出异议。四、被告依据山西元土测绘有限公司制作的《太原市清徐县西谷乡牛刚林占用土地测绘报告》及现场实际勘测，经过行政询问、行政处罚听证等过程，确定了原告非法占用土地的事实，并依据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十九条、第七十七条，《山西省实施综上，被告对原告主张的诉讼请求及所诉事实全部不予认可。请求人民法院查明事实，秉公处理，维护被告的合法权益被告向本院提供了以下证据：第一组证据：证据1、对原告的询问笔录。证明原告自认于2006年8月非法占用案涉土地，没有办理养殖备案手续。证据2、现场勘测笔录。证明原告占用案涉土地5820.24平方米。证据3、《太原市清徐县西谷乡牛刚林占用土地测绘报告》。证明通过现场测绘，核实原告占用土地总面积为5820.24平方米（8.73亩），其中农用地面积584.84平方米（0.88亩），建设用地面积60.25平方米（0.09亩），未利用地面积5175.15平方米（7.76亩）；该地块有彩钢、乱堆放，权属为东木庄村、长头村农民集体。证据4、《土地承包经营权证》。证明原告未承包案涉土地。证据5、原告和清徐县西谷乡东木庄村村民委员会的合同协议书。证明案涉土地系原告从清徐县东木庄村村民委员会租用的。证据6、关于牛刚林涉嫌违法占用土地的调查报告。证明被告对原告非法占用案涉土地，形成了相关报告。证据7、清徐县自然资源局土地违法案件内部会审表。证明被告内部会审了原告违法占地案件。证据8、行政处罚告知书。证明被告就原告违法占地作出行政处罚，并送达当事人。证据9、违法案件处罚（听证）告知呈批表、行政处罚听证告知书、法律文书送达回证、听证申请书、自然资源行政处罚听证通知书及送达回证、签到表、自然资源行政处罚听证笔录。证明被告按工作流程就原告违法占地案件举行听证。被告作出行政行为的法律依据是：《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十九条、第七十七条，《山西省实施办法》第四十七条，《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条。经庭审质证，原告对被告提交的证据和依据发表如下质证意见：一、对证据1的真实性、合法性认可，关联性不认可。该证据并不能证明原告于2006年8月非法占用了土地，原告与相关村民、村委会达成协议后承包了涉案土地，没有违法占用。二、对证据2的真实性、合法性认可，关联性不认可。该证据只能证明被告对涉案土地进行了勘测。三、对证据3的合法性认可，真实性、关联性不认可。该证据将272.78平方米土地认定为长头村水浇地错误，该地是原告从王辉成处转租的未利用地；将304.94平方米土地认定为农用地错误，该地是原告承包的未利用地；将7.12平方米土地认定为长头村农用地错误，该地是原告承包的未利用地。四、对证据4的真实性、合法性认可，关联性不认可。该证据恰好可以证明原告承包了涉案土地。五、对证据5的真实性、合法性认可，关联性不认可。该证据可以反映出原告是从村委会承包的土地，而该土地之前是从王月友、王来狗、牛新儿承租的。六、对证据6、证据7的真实性、合法性、关联性均不认可。该证据只是被告的内部文件，不能证明原告非法占用了涉案土地。七、对证据8、证据9认可。八、对被告作出行政行为的法律依据均不认可。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：一、对第一组证据无异议。二、对第二组证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。三、对第三组证据中协议书的真实性有异议，原告就是江春种植有限公司的股东，故被告对原告作出行政处罚并无不当；对判决书的真实性、合法性无异议；对照片的真实性无异议。四、对第四组证据的真实性、合法性、关联性有异议，原告、王辉成、王海富认为涉案土地是未利用地，但其作为村民没有这种认知能力。五、对第五组、第六组证据有异议，涉案土地无论是承包地还是向别人转租来的，都是农用地，土地性质必须经过有权部门变更才有效。六、对第七组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，照片不能证明涉案土地是未利用地。七、对第八组证据的真实性无异议，但该证据只是原告办理养殖备案的一个过程，并没有办理完毕，不能证明是合法使用，土地的性质应当按照全国第二次土地调查报告数据库当中的数据来确定。八、对第九组证据无异议。九、对第十组证据的真实性无异议，合法性有异议，西谷乡人民政府签订的三方协议书只是同意上报，其没有权利进行备案。本院对上述证据认定如下：对原告提交的第一组、第二组、第八组、第九组证据的真实性予以确认；对第三组证据中原告与清徐县江春种植有限公司签订的协议书不予确认，对判决和照片的真实性予以确认；第四组、第五组、第六组证据中原告与其他村民签订的协议书，以及相关土地承包经营权证，不是本案审理的范围，本院对该证据不予确认；第七组证据不能证明真实性和关联性，本院对该证据不予确认。对被告提交的证据的真实性本院予以认定。经审理查明，原告牛刚林，又名牛三林，是清徐县西谷乡东木庄村村民。2006年8月2日，原告与东木庄村委会签订了《合同协议书》，约定由原告经营盐碱荒芜地，在东木庄村北、榆古路北，属三角形地形；承包期限从2006年8月1日起至2036年7月31日止。2013年10月18日，原告与牛学强（原告的儿子）共同成立注册了清徐县江春种植有限公司，二人分别持有该公司50%的股权，法定代表人为牛学强，注册地址为清徐县西谷乡东木庄村榆古路北1号。2014年5月9日，清徐县江春种植有限公司取得了清徐县发展和改革局企业投资项目备案证，该备案证中记载：项目名称为优质食用菌种植基地建设项目，建设性质为新建，建设地点为清徐县西谷乡东木庄村榆古路北1号，主要建设内容为项目新增各类建筑面积2100平方米，包括食用菌种植用房1690平方米，办公及公用设施410平方米，建设期限为2014年5月至2015年12月，并注明此备案证有效期内（18个月）取得规划、土地、环保等行政许可文件后方可开工建设，逾期作废。之后，清徐县江春种植有限公司（甲方）与东木庄村委会（乙方）、西谷乡人民政府（丙方）签订了《设施用地三方协议书》，约定甲方经营蔬菜、食用菌种植、仓储、销售项目，经乙方同意，使用位于西谷乡东木庄村的农村集体土地6.5亩，期限自2015年3月30日起至2028年12月31日止。2015年5月7日，西谷乡人民政府出具《关于清徐县江春种植有限公司食用菌种植备案的审核意见》，同意在东木庄村村北地类荒草地，面积6.5亩办理设施用地手续，同意上报备案；最终该农业设施用地未经过县政府核准。2020年7月23日，山西元图测绘有限公司受被告的委托，经原告指界，对案涉土地进行勘测并出具土地勘测技术报告，结论为：此次测量总面积为5820.24平方米（合8.73亩），其中农用地面积584.84平方米（0.88亩），建设用地面积60.25平方米（0.09亩），未利用地面积5175.15平方米（7.76亩），该地块有彩钢、乱堆放，权属为东木庄村、长头村农民集体。2020年8月10日，被告依法受理该案。此后，被告通过询问原告、现场勘测，认定原告未经县级人民政府批准，擅自于2006年8月占用案涉土地，遂在履行了处罚前告知、听证、内审、呈批等程序后，于2020年10月16日根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《山西省实施办法》第四十七条的规定，对原告作出清自然资监罚字［2020］140121114号《行政处罚决定书》，决定责令原告退还非法占用的土地，限期十五日内拆除在非法占用的272.78平方米水浇地、312.06平方米沟渠上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；按照实际占地面积5820.24平方米，处以30元/平方米的罚款，总计174607元。原告不服该处罚决定书，向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”本案中，原告是自然人，清徐县江春种植有限公司是独立法人，原告虽然是清徐县江春种植有限公司的股东，但二者在本质上属于不同主体。现原告提交证据证明，其在清徐县江春种植有限公司成立时，就已经将案涉土地交给该公司建设、经营，被告仅依据对原告询问时原告的自述内容，就认定原告是擅自占用土地主体，并对原告作出被诉行政处罚决定，系认定事实不清、证据明显不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：撤销被告清徐县自然资源局于2020年10月16日作出的清自然资监罚字［2020］140121114号《行政处罚决定书》，并自本判决生效之日起三十日内重新作出。本案受理费50元，由被告清徐县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于太原市中级人民法院。审判长 边晓婷人民陪审员 屈艳丽人民陪审员 杨爱萍二〇二〇年十二月二十五日（法官助理 邢竹阳书记员 王 丹