海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行终243号   上诉人（原审原告）林月秋，女，1941年8月20日出生，汉族，户籍地址海南省儋州市，现住海南省儋州市。   上诉人（原审原告）吴玉卿，男，1977年10月10日出生，汉族，户籍地址海南省儋州市，现住海南省儋州市。   上诉人（原审原告）吴淑英，女，1972年1月26日出生，汉族，户籍地址海南省儋州市，现住儋州市。   共同委托诉讼代理人陈娇，海南为先律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）儋州市新州镇人民政府，住所地儋州市新州镇红旗街29号。   法定代表人李军强，该镇镇长。   委托诉讼代理人唐传迅，该镇副镇长。   委托诉讼代理人李书茂，该镇国土所工作人员。   被上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地儋州市那大镇中兴大街。   法定代表人邹广，该市市长。   委托诉讼代理人王潇潇，儋州市司法局工作人员。   委托诉讼代理人李武平，海南正凯律师事务所律师。   原审第三人吴卓绵，男，1936年6月19日出生，汉族，户籍地址海南省儋州市，现住海南省儋州市。   委托诉讼代理人吴初光，男，1969年2月28日出生，汉族，户籍地址海南省儋州市，现住海南省儋州市，系吴卓绵三子。   上诉人林月秋、吴玉卿、吴淑英（以下统称林月秋等三人）因与被上诉人儋州市新州镇人民政府（以下简称新州镇政府）、儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及原审第三人吴卓绵土地行政裁决及复议纠纷一案，不服海南省儋州市人民法院（2020）琼9003行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人吴玉卿、吴淑英及其共同委托诉讼代理人陈娇，被上诉人新州镇政府委托诉讼代理人唐传迅、李书茂，被上诉人儋州市政府委托诉讼代理人王潇潇、李武平，原审第三人吴卓绵委托诉讼代理人吴初光，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被诉行政行为：新州镇政府于2019年10月9日作出儋新府〔2019〕43号《关于对林月秋、吴玉卿、吴三卿、吴淑英与吴卓绵土地权属争议的处理决定》（以下简称43号《处理决定》，决定：林月秋、吴玉卿、吴三卿、吴淑英与吴卓绵争议的土地（位于新州镇新英周庙巷，东至吴卓绵家、西至林月秋家、北至李明厚家门前道路、南至林月秋家，实际面积12.48平方米），性质为国有土地，土地使用权归吴卓绵享有。林月秋、吴玉卿、吴三卿、吴淑英不服该处理决定，向儋州市政府申请行政复议。儋州市政府于2020年3月1日作出儋府复决字〔2019〕49号《行政复议决定书》（以下简称49号《复议决定》，决定：维持新州镇政府作出的43号《处理决定》。   一审法院查明，林月秋家与吴卓绵家相邻，位于儋州市新州镇周庙巷社区居民委员会，其中林月秋家靠西边；吴卓绵家靠东边。涉案土地位于儋州市新州镇周庙巷社区居民委员会原旧水井处，面积为12.48平方米，东至吴卓绵家、西至林月秋家、北至李明厚家门前道路、南至林月秋家。上世纪七十年代，吴卓绵家使用涉案土地建厨房。1999年期间，吴卓绵家拆除旧房（包括涉案土地厨房）建设混合结构房屋，房屋占地包含涉案土地。2019年5月间，吴卓绵家拆除房屋，在原房屋旧址挖地基，林月秋家进行干预，认为涉案土地权属归其享有，双方发生纠纷。之后，儋州市新州镇周庙巷社区居民委员会介入调解，双方意见未能统一。2019年6月11日，林月秋、吴淑英、吴三卿（2019年8月逝世）、吴玉卿向新州镇政府申请土地确权。新州镇政府立案后，通知吴卓绵答辩，并委托儋州造钦测绘技术服务有限公司对涉案土地进行测绘，该公司制作的《吴卓绵与吴玉卿土地纠纷界定图》载明：宗地面积12.28平方米，所在图幅号183.84-85.50，宗地坐落儋州市新州镇新英周庙巷。2019年9月12日，新州镇政府组织双方调解，双方代表均认为涉案土地属权归己方享有，要求将涉案土地进行确权。新州镇政府于2019年10月9日作出43号《处理决定》，认为争议地位于新州镇新英周庙巷，性质为国有土地，东至吴卓绵家、西至林月秋家、北至李明厚家门前道路、南至林月秋家，实际面积12.48平方米。该争议地于1976年间由吴卓绵建成房屋，并且一直使用至今。结合争议地历史情况和使用现状，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第十四条、第二十六条规定，作出处理决定：林月秋、吴玉卿、吴三卿、吴淑英与吴卓绵争议的土地（位于新州镇新英周庙巷，东至吴卓绵家、西至林月秋家、北至李明厚家门前道路、南至林月秋家，实际面积12.48平方米），性质为国有土地，土地使用权归吴卓绵享有。林月秋、吴玉卿、吴三卿、吴淑英不服该处理决定，向儋州市政府申请行政复议。儋州市政府于2020年3月1日作出49号《复议决定》，认为新州镇政府作出的43号《处理决定》，认定事实清楚，适用法律正确，决定维持43号《处理决定》。另查，吴卓绵已在原房旧址上（含涉案土地）砌建地基。林月秋等三人认为新州镇政府作出的43号《处理决定》及儋州市政府作出的49号《复议决定》，应当予以撤销，特向一审法院提起行政诉讼。   一审法院认为，涉案土地争议属于个人之间的土地权属争议，根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条第三款第一项之规定，新州镇政府负责受理和调查处理该土地权属争议，而且应当依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条规定查证双方提供的证据材料，作为确定土地权属的依据。在本案中，林月秋等三人提供的《新英镇宅基地纠纷调解决定书》（以下简称《调解决定书》），并非原件，而且新州镇政府、儋州市政府及吴卓绵不予认可，同时，林月秋等三人又申请涉案土地确权表明其对该调解决定书效力存疑，故一审法院对该证据不予确认，不能作为涉案土地权属依据。鉴于双方均无法提供《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第一款规定的证据材料，新州镇政府以涉案土地的历史使用情况和使用现状作为确定涉案土地权属依据，决定涉案土地归吴卓绵使用，符合《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款规定，事实清楚。理由如下：一是吴卓绵家于上世纪七十年代在涉案土地建厨房，又于1999年期间拆除厨房建设混合结构房屋，实际使用了该土地至今四十年之久；二是涉案土地为国有建设用地，符合城镇建设规划，涉案土地周围均建有居民住房；三是将涉案土地权属确定由吴卓绵享有，未侵害林月秋等三人的原土地使用权。此外，新州镇政府在处理涉案土地权属过程中，进行了必要调查，组织了调解，既听取了双方意见，也征求了居委会意见，处理程序合法。据此，新州镇政府作出43号《处理决定》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。同时，儋州市政府在行政复议过程中，充分保护了各方当事人参与行政复议的权利，复议程序符合法律法规规定，作出的49号《复议决定》，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。林月秋等三人提出新州镇政府作出43号《处理决定》及儋州市政府作出49号《复议决定》应予撤销的意见，一审法院不予采纳。综上，新州镇政府作出的43号《处理决定》和儋州市政府作出的49号《复议决定》，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。林月秋等三人诉请撤销43号《处理决定》和49号《复议决定》，理由不能成立，依法应当予以驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回林月秋、吴玉卿、吴淑英的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由林月秋等三人负担。   上诉人林月秋等三人上诉请求：1.撤销海南省儋州市人民法院（2020）琼9003行初63号行政判决；2.改判支持上诉人林月秋等三人一审的全部诉讼请求。理由如下：新州镇政府、儋州市政府分别在作出43号《处理决定》和49号《复议决定》前，没有调查清楚《调解决定书》的真实性，且程序违法，一审判决维持上述决定属于事实认定不清。1986年6月17日，原儋县新英镇人民政府（以下简称原新英镇政府）已经作出《调解决定书》，确认本案争议地为吴林盛使用，吴卓绵占用吴林盛的土地，并责令吴卓绵自行拆除所建简易房。上诉人提供的《调解决定书》来源清楚，被上诉人在作出决定前应仔细查找该争议地的相关卷宗，并找当时在位负责调解的工作人员进行调查核实。被上诉人仅仅因在原新英镇政府存档档案中未发现《调解决定书》，且系非原件就否认该调解书的真实性。被上诉人并未核查清楚争议地相关情况，程序违法。二、吴卓绵对涉案土地的使用，为非法占用，土地权属来源不合法，被上诉人将争议地确权给吴卓绵没有事实和法律依据。涉案土地在1986年由原新英镇政府已经确权给吴盛林使用，确认吴卓绵为非法占用，并责令吴卓绵拆除所建简易房。由此可知，吴卓绵对涉案土地的长期使用，是因其一直未履行原新英镇政府的《调解决定书》自行拆除简易房，是其违法占用行为的持续。吴卓绵非法占用行为不仅损害了上诉人的合法利益，更使得原新英镇政府所作的决定得不到执行，损害了政府公信力。吴卓绵非法占用争议地多年，不能视为其已经取得或者享有合法使用权。被上诉人在吴卓绵未提供任何证据足以证明涉案土地权属归其所有的情况下，没有详细调查清楚《调解决定书》的真实性及吴卓绵对涉案土地权属来源的合法性问题，仅仅因吴卓绵长期使用争议地就将争议地确权给吴卓绵，违背法律关于物权取得的规定。三、政府对相邻宅基地的规划，应是整体划一的，在林月秋家完整的宅基地上划出部分土地给吴卓绵使用，既不符合事实，也不符合城镇规划。1976年间，原儋县新英镇革委会将新州镇新英周庙巷处靠西侧的一块宅基地出让给林月秋和吴林盛使用，长10.41米，宽5米，面积52.50平方米；靠东侧的一块出让给了吴卓绵，两块宅基地面积相同。林月秋家当年建房时在后面部分预留出长3.88米，宽5米的土地准备建伙房，后被吴卓绵强行在预留出的空地上，占用了12.48平方米的地方建起了临时伙房。从吴卓绵与吴玉卿土地纠纷界定图来看，吴卓绵的宅基地地块是完整的，而林月秋家的宅基地地块是不完整的，其部分的宅基地被一分为二，西侧部分一直是林月秋家使用，而东侧部分，也就是本案所争议的12.48平方米的土地包含在了林月秋家完整的地块内。综上，上诉人林月秋等三人请求二审法院支持其上诉请求。   被上诉人新州镇政府答辩称：一、新州镇政府作出的43号《处理决定》认定事实清楚，证据充分。林月秋家与吴卓绵家相邻，涉案争议地位于儋州市新州镇新英周庙巷社区居委会，东至吴卓绵，西至林月秋，北至李明厚门前道路，南至林月秋，争议地实际面积12.48平方（具体坐标见《吴卓绵与吴玉卿土地纠纷界限图》），该争议地性质为国有土地。1976年由吴卓绵在争议地上建成房屋一直使用至今。2019年5月，吴卓绵为了建新房，将争议地上的旧房屋拆除并新建地基，因此与林月秋家产生纠纷。2019年9月12日，双方当事人曾在新州镇政府调解委员会主持下，在儋州市司法局新州司法所进行调解，双方意见分歧较大，未能达成调解。后双方便要求政府对该争议地进行土地确权。新州镇政府派员走访居委会干部了解实际情况，居委会干部称争议地于1976年间由吴卓绵建成房屋，并且一直使用至今。林月秋等三人提供的1986年6月17日的《调解决定书》在原新英镇政府存储档案未发现，且其所提供并非原件，该决定书上并无争议双方签字确认，无法证明双方当事人达成过协议的真实性。新州镇政府根据调查，结合争议地的历史情况和使用现状，认定土地使用权归吴卓绵享有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《海南省土地权属确定与争议处理条例》第十四条、第二十六条规定，新州镇政府作出43号《处理决定》，该处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。二、新州镇政府作出的处理决定程序合法、适用法律正确。林月秋等三人申请涉及国有土地使用权纠纷，且争议双方当事人均为个人，符合法律规定。新州镇政府受理案件后并依法送达涉案材料、告知双方权利，程序合法。儋州市政府的行政复议决定事实清楚、适用法律正确，一审法院判决清楚无误。综上，新州镇政府请求二审法院维持一审判决。   被上诉人儋州市政府答辩称：一、关于涉案《调解决定书》真实性问题。本案中，林月秋等三人向新州镇政府提供的该调解决定书并非原件，且经新州镇政府调查，原新英镇政府的存储档案中未发现该调解决定书，以及任何与林月秋等三人主张涉案土地纠纷相关的调解材料以及文件，而吴卓绵又不予承认，故该调解决定书不具有真实性，不能作为认定案件事实的依据。林月秋等三人主张该调解决定书已经确认本案争议地为吴林盛使用的上诉理由，依法不能成立。二、关于儋州市政府作出49号《复议决定》是否合法。林月秋等三人主张争议地矛盾纠纷一直存在，但其并未提供向有关部门主张权利或反映情况的书面证明材料，应承担举证不利后果。另外，林月秋等三人提供的购买该宅基地的收款证据，并没有土地四至和面积等情况，无法佐证该争议地使用权属归林月秋等三人。吴卓绵自1976年、1999年前后两次对争议地进行建设和维护，并且在争议地居住至今。新州镇政府根据争议地历史情况和使用现状，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定、《海南省土地权属确定与争议处理条例》第十四条、第二十六条相关规定，作出43号《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确。因此，儋州市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，作出49号《复议决定》，维持新州镇政府于2019年10月9日作出的43号《处理决定》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。综上，儋州市政府请求二审法院依法驳回林月秋等三人的上诉请求。   原审第三人吴卓绵陈述意见称：原审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回其上诉请求，维持原判。争议的土地是原新英菜市场（水井）的北侧空地，西侧与新英群众挑水专用的道路相邻。因吴卓绵家庭人口众多，原居住的旧房不能满足家庭成员的使用。70年代初，吴卓绵向原新英人民公社和新英办事处申请划拨土地建房，新英公社和办事处便将现争议的土地划拨给吴卓绵建房，1976年2月下旬吴卓绵在争议地上搭建简易瓦房居住。三年之后，林月秋的丈夫吴林盛在争议地的南侧（原水井）墙上盖瓦建房，并在争议地的西侧围建伙房。双方一直相邻居住，以原水井的石墙及群众挑水专用道为边界。1999年，吴卓绵的四儿子吴初宝结婚，便在原来的基础上加高建房。林月秋家也没有提过任何异议。吴卓绵已经居住了43年的旧房屋，因年久失修，变成了危房。2019年5月，吴卓绵将旧房拆除准备在原址上重建新房，林月秋家提出异议，主张涉案的12.48平方米土地是其使用的土地，干预吴卓绵施工建房。吴卓绵向新英周庙巷居委会反映情况，请求居委会主持调解。2019年6月1日和6月5日，双方在居委会干部的主持下，进行了两次调解。同年6月6日新州镇政府派出工作组到施工现场主持双方调解后，吴卓绵才把房屋的基础建成。林月秋主张争议地曾由原新英镇政府于1986年6月17日作出《调解决定书》。吴卓绵认为该调解决定书不具有真实性。吴卓绵从1976年居住该地至1986年6月17日，从没有参加过任何宅基地纠纷调解事宜。吴卓绵从未得知有调解决定书一事。新州镇政府作出的43号《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，儋州市政府作出的49号《复议决定》的复议结果合法。   经审理，二审法院确认一审法院查明的事实。   本院认为，本案二审的主要争议焦点是：新州镇政府作出的43号《处理决定》以及儋州市政府作出的49号《复议决定》是否合法。   关于新州镇政府作出的43号《处理决定》是否和合法的问题。本案上诉人林月秋等三人与原审第三人吴卓绵对涉案土地使用权发生纠纷，系个人与个人之间因土地使用权发生争议，新州镇政府对涉案土地使用权争议依法具有法定的处理职权。林月秋等三人向新州镇政府申请涉案土地确权，新州镇政府在对其土地确权申请受理立案后，通知吴卓绵进行答辩，委托儋州造钦测绘技术服务有限公司对涉案土地进行测绘，并制作《吴卓绵与吴玉卿土地纠纷界定图》。2019年9月12日，新州镇政府组织林月秋家与吴卓绵家进行调解，但调解未果。吴卓绵对涉案土地自搭建简易房起，一直使用至本案吴卓绵在拆除旧房准备修建新房发生争议时止，吴卓绵实际使用该土地长达近四十年时间。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第一项规定：“根据行政诉讼法第三十一第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：（一）提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本。”林月秋等三人主张涉案争议地于1986年6月17日经过当时的原新英镇政府作出过《调解决定书》，林月秋家依据该调解决定书享有土地使用权，吴卓绵使用该地是侵占其土地使用权。经查，林月秋等三人虽主张涉案土地曾于1986年6月17日由原新英镇政府作出过调解决定，但根据上述法律规定，林月秋等三人提交的《调解决定书》不符合法律规定的证据要求，林月秋等三人提交的《调解决定书》既不是原件，也不是经过与原件核对后无误的复印件。林月秋等三人提交的《调解决定书》复印件，被上诉人新州镇政府对《调解决定书》的真实性不予认可，且新州镇政府在庭审中陈述称其已查找了相关档案，并未发现《调解决定书》的原件或与涉案土地相关的处理材料。因此，林月秋等三人提交的《调解决定书》不能证明其依法享有涉案土地的使用权。一审判决对林月秋等三人提交的《调解决定书》的真实性及证明力不予采信符合法律规定，本院予以确认。本案中，在对争议地确权过程中，新州镇政府进行了相关调查和组织双方调解，根据争议地的历史使用情况和使用现状，作出43号《处理决定》认定涉案土地归吴卓绵使用，具有事实基础，适用法律正确，确权程序合法，处理结果恰当。一审判决认定新州镇政府作出的43号《处理决定》合法有效的理由成立，本院予以维持。林月秋等三人诉请撤销43号《处理决定》的理由没有事实基础和法律依据，本院不予支持。   关于儋州市政府作出的49号《复议决定》是否合法的问题。儋州市政府受理林月秋等三人的行政复议申请后，新州镇政府与吴卓绵各自提交了复议答复书和答辩状，儋州市政府经审查后作出49号《复议决定》，该复议决定所认定的事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，复议结果得当，49号《复议决定》合法有效，本院应予以维持。林月秋等三人诉请撤销49号《复议决定》的理由不成立，本院不予支持。   综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理结果得当，本院应予以维持。上诉人林月秋等三人的上诉请求不成立，本院应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人林月秋、吴玉卿、吴淑英负担。   本判决为终审判决。   审判长 吴万贤   审判员 孔凡勇   审判员 梁栋杰      二〇二〇年十二月二十一日   法官助理 高笑颖   书记员 买歌豪   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。