湖南省永州市零陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘1102行初238号 原告：马建越，男，1985年7月5日出生，汉族，广西壮族自治区容县人，居民，住广东省中山市。 被告：永州市冷水滩区市场监督管理局，住所地湖南省永州市冷水滩区河东进贤路2号。 法定代表人：唐春涛，男，该局负责人。 行政负责人：周文华，男，该局调研员。 委托诉讼代理人：陈少龙，男，该局工作人员。 委托诉讼代理人：周影，女，该局工作人员。 被告：永州市冷水滩区人民政府，住所地湖南省永州市冷水滩区梧桐路579号。 法定代表人：桂砺锋，男，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人：杨永山，男。 委托诉讼代理人：周奕辰，女。 原告马建越诉被告永州市冷水滩区市场监督管理局、永州市冷水滩区人民政府不依法履行法定职责及行政复议、行政赔偿一案，本院于2020年11月13日立案受理后，于2020年11月18日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月4日公开开庭审理了本案，由书记员熊文敏担任记录。原告马建越，被告永州市冷水滩区市场监督管理局的行政负责人周文华及其委托诉讼代理人陈少龙、周影，被告永州市冷水滩区人民政府的委托诉讼代理人杨永山、周奕辰到庭参加诉讼。被告永州市冷水滩区人民政府行政负责人因法定事由没有到庭参加诉讼，但已向本院提交书面情况说明。本案现已审理终结。 原告马建越的诉讼请求如下：1.撤销被告永州市冷水滩区市场监督管理局作出的原行政行为；2.撤销被告永州市冷水滩区人民政府作出的永冷政复决字[2020]15号行政复议决定；3.判令被告永州市冷水滩区市场监督管理局重新作出履职行为；4.判令被告永州市冷水滩区市场监督管理局发放举报奖金1万元给申请人。(具体按查获的货值计算或者罚款额计算，按一级奖励计算)；5.判令两被告承担原告多次从全国各地往返永州的交通费、住宿费、误工费等其他费用合理开支3万元整。事实与理由：原告于2020年4月份向被告永州市冷水滩区市场监督管理局举报关于冷水滩区卜蜂莲花超市销售篡改生产日期、保质期的地瓜干一案。被告永州市冷水滩区市场监督管理局作出不立案的决定。被告永州市冷水滩区市场监督管理局以找不到涉案商品为由不依法履职。根据《食品安全法》第67条、《预包装食品标签通则（GB7718-2011）》和《食品标识管理规定》的规定不得篡改生产日期、保质期，而且该超市的工作人员当着原告的面篡改生产日期、保质期，被告永州市冷水滩区人民政府居然藐视国家法律规定做出了维持被告永州市冷水滩区市场监督管理局的行为。该超市的违法行为，依照《立法法》第92条和《食品安全法》第67条的规定，应当予以没收违法所得，处以经济处罚。但被告永州市冷水滩区市场监督管理局一而再再而三的不依法履职，充当保护伞。被告永州市冷水滩区人民政府认为超市篡改生产日期的行为不是故意的不违反《食品安全法》的立法宗旨，以此为由反驳原告，作出维持被告永州市冷水滩区市场监督管理局作出的举报处理结果答复意见的行政复议决定，原告认为这是典型的徇私舞弊行为。《食品安全法》的立法宗旨在于维护公民的健康权，而作为执法部门的被告永州市冷水滩区市场监督管理局首先是弄虚作假不依法履职，置人民的生命健康不顾。再者，被告永州市冷水滩区人民政府的行为也违反《行政复议法》第34条，《行政复议法实施条例》第64条的规定。根据《行政机关公务员处分条例》原告有权向纪检监察机关控告其存在徇私舞弊的行为。被告永州市冷水滩区人民政府存在法律适用错误的行为，而且《食品药品违法行为举报奖励办法》第十条第（二）项规定，违法行为不涉及货值金额或者罚没款金额的，但举报内容属实，可视情形给予200-2000元奖励。因此被告永州市冷水滩区市场监督管理局为了不给原告举报奖金，以找不到涉案商品为由不依法履职，不给原告发放举报奖金，侵犯到原告的合法权益。至于要求被申请人赔偿的依据，依照《国家赔偿法》及《民法通则》第121条的规定，两被告必须承担民事责任。现就此事特向人民法院提起行政诉讼，望依法公正裁决。 原告没有向本院提供证据。 被告永州市冷水滩区市场监督管理局辩称：一、关于请求撤销答辩人作出的原行政行为，责令被申请人重新做出履职行为问题。原告于2020年4月27日通过12315投诉举报平台，举报永州卜蜂超市有限公司冷水滩区××路分公司篡改食品生产日期和保质期，被申请人安排执法人员于2020年4月30日对该超市销售的地瓜干标签进行了检查，发现标签很清晰，没有篡改生产日期、保质期痕迹。同时，执法人员对该超市食品仓库也进行了检查，其库存的地瓜干为合格食品，包装内附有合格证，合格证上载明的生产日期为2020年1月1日，保质期12个月，净含量（无），生产许可证编号××，贮存方法为阴凉干燥处等内容。经调查，该超市在销售散装食品时，将一些散装食品事先称重包装好，每称重一包，当即打印一张条码标签贴在包装上，标签上显示有生产日期（包装日期）、保质期，这些日期是由称重台电脑系统自动生成，不同日期打印出的生产日期（包装日期）、保质期不一致。散装食品出厂时，其包装是密封的，保质期相对较长（12个月），产品进入超市后，为了方便销售，超市将食品原包装拆开，进行称重分装。由于重新简易包装的食品，其密封性不是很好，且在分装过程中接触了空气，因此，公司总部为了减少食品安全风险隐患，对所有超市称重系统统一设置了包装日期和保质期，建议的保质期比出厂合格证上的保质期缩短很多。答辩人认为，超市这种做法，更有利于保障广大人民群众的身体健康，并不违背《食品安全法》的立法宗旨。原告马建越所购买的产品在收银台第一次进行结账付款时，由于旧条码无法识别被收银员要求重新打秤，于是产生了一张由称重台电脑系统自动生成显示有新的包装日期、保质期等内容的新条码。可见，超市并无篡改食品生产日期和保质期的主观故意，不论包装上的标签条码是新或旧，但包装内的食品均为未超过保质期的合格产品，原告所举报的违法事实不能成立。因此，答辩人对永州卜蜂超市有限公司冷水滩区××路分公司作出了不予立案处理的决定，并将处理结果及时电话告知投诉人。综上，答辩人已经切实履行了监管职责，请求人民法院依法驳回原告的此项诉讼请求。原告在起诉状中毫无根据地指责答辩人充当保护伞，弄虚作假，不依法履职，置人民的生命健康不顾等等，这简直是一派胡言，胡说八道。二、关于原告要求答辩人发放举报奖金1万元给原告的问题。根据食品药品监管总局、财政部2017年8月9日印发的《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条规定，举报奖励应当同时符合下列条件：（一）有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。原告举报的情况没有经食品药品监督管理部门立案调查作出行政处罚决定或依法移送司法机关作出刑事判决，即原告的举报，没有同时符合上述三个条件。因此，原告的此项请求，不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》规定的奖励要求，请求法院依法予以驳回。三、关于原告要求答辩人承担原告多次从全国其他各地往返永州的交通费、住宿费、误工费等其他费用合理开支1万元的问题。答辩人认为，原告的诉讼请求没有任何证据，也没有法律依据，请求法院依法予以驳回。 被告永州市冷水滩区市场监督管理局为支持其抗辩，在法定举证期限内向本院提供如下证据：证据一、永州市冷水滩区市场监督管理局《现场检查笔录》一份共4页、现场拍摄照片两张。拟证明1.永州市冷水滩区市场监督管理局根据举报人马建越反映的情况，及时对永州卜蜂超市有限公司冷水滩区××路分公司进行现场检查，履行了行政职能；2.该超市采购的地瓜干，是散装食品，不属于预包装食品，可称重分装销售，分装后标准的包装日期和保质期，没有影响食品安全，不符合立案处罚条件。证据二、《询问笔录》一份共3页，拟证明1.举报人马建越对永州市冷水滩区市场监督管理局作出的处理结果不服，向永州市冷水滩区人民政府申请行政复议，要求永州市冷水滩区市场监督管理局重新作出行政履职行为，永州市冷水滩区市场监督管理局及时对马建越反映的情况进行了调查，履行了行政职能。2.该超市销售的散装地瓜干，包装上标注的包装日期和保质期，是由电脑系统设定后自动生成的，而非超市主观故意篡改，也没有影响食品安全，不符合立案处罚条件。证据三、永州市市场监管投诉举报平台举报单一份1页、全国12315平台投诉举报处理打印单2页。拟证明永州市冷水滩区市场监督管理局对马建越举报反映的情况进行了及时处理并回复，履行了行政职能。 被告永州市冷水滩区人民政府辩称：一、本案复议决定认定事实清楚，适用依据正确。答辩人在复议程序中查明，永州卜蜂超市有限公司冷水滩区××路分公司为便于销售和减少食品安全隐患，将一些产品整体包装开拆，重新分装称重销售，分装后设定新的生产（包装）日期和更短的食用保质期，未超过出厂合格证上的保质期，更有利于保障广大人民群众的身体健康，超市没有篡改食品生产日期和保质期的主观故意、客观事实，不违反《食品安全法》的相关规定和立法宗旨，申请人举报永州卜蜂超市有限公司冷水滩区××路分公司的违法事实不成立，被申请人对永州卜蜂超市有限公司冷水滩区××路分公司作出不予立案处理，并将该处理结果告知申请人的行为，认定事实清楚，证据确凿，适用依据准确，程序合法，内容适当。答辩人依法作出维持永州市冷水滩区市场监督管理局于2020年5月18日作出的举报处理结果答复意见的复议决定，认定事实清楚，适用依据正确。二、本案行政复议程序合法。答辩人自2020年7月3日收到被答辩人的复议申请后，依法受理立案，并向永州市冷水滩区市场监督管理局送达行政复议答复通知书，按照法律规定的程序进行审理，在法定期限内审理结案，依法作出行政复议决定，行政复议程序符合法律规定。综上，答辩人作出的永冷政复决字［2020］15号行政复议决定适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告永州市冷水滩区人民政府为支持其抗辩，在法定举证期限内向本院提供如下证据：第一组证据：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书；3.行政复议文书送达回证，拟证明原告马建越于2020年7月3日向被告永州市冷水滩区人民政府申请行政复议，被告永州市冷水滩区人民政府于2020年7月6日依法受理，并依法向原告送达行政复议受理通知书。第二组证据：4.行政复议答复通知书(永冷政复答字[2020]第15号）；5.行政复议文书送达回证，拟证明被告永州市冷水滩区人民政府受理本案行政复议案件后于2020年7月6日向被告永州市冷水滩区市场监督管理局下达《行政复议答复通知书》，并依法进行送达。第三组证据：6.行政复议决定延期审批表；7.延期审理通知(永冷政复延字[2020]第4号);8.行政复议文书送达回证,拟证明被告永州市冷水滩区人民政府经主要负责人审批，依法延长本行政复议案件的审理期限20日，即2020年9月24日前作出复议决定，并依法送达延期审理通知。第四组证据：9.行政复议决定书(永冷政复决字[2020]15号)；10.行政复议文书送达回证，拟证明被告永州市冷水滩区人民政府于2020年9月15日作出永冷政复决字[2020]15号行政复议决定，并依法进行了送达。以上四组证据拟证明被告冷水滩区人民政府作出的本案行政复议决定程序合法。 庭审中，本院依法组织双方当事人对证据进行了质证，质证意见如下： 一、原告对被告永州市冷水滩区市场监督管理局提交证据的质证意见是：对证据一的三性都不认可，对证明目的也不认可，原告购买的这包地瓜干是属于预包装食品，合格证上的生产日期很模糊看不清，没有提供原件核对，而且合格证上的生产日期、保质期与该包地瓜干上所张贴的商品标签上的生产日期、保质期都不一致，根据《中华人民共和国食品安全法》的相关规定大包分成小包买，小包的保质期应当也要与大包的保质期一致；对证据二，做笔录时因原告不在现场，无法确定该份证据的三性，所以原告都不认可；对证据三的真实性、关联性认可，合法性不认可，没有告知原告行政复议和行政诉讼的救济途径。 被告永州市冷水滩区人民政府对被告永州市冷水滩区人民政府提交的证据无异议。 二、原告对被告永州市冷水滩区人民政府提交证据的质证意见是：对第一组证据的三性无异议；对第二组证据的行政复议答复通知书是给第一被告的，不发表质证意见；对第三、四组证据的三性均予以认可。 被告永州市冷水滩区市场监督管理局对被告永州市冷水滩区人民政府提交的证据无异议。 经庭审质证，本院通过审查，依法对二被告提供的证据认证如下：被告永州市冷水滩区市场监督管理局和被告永州市冷水滩区人民政府各自提供的所有证据均符合证据的客观性、关联性和合法性，均可以作为本案认定事实的证据予以采信。 经审理查明：2020年4月25日早上原告马建越在永州卜蜂超市有限公司冷水滩区××路分公司（以下简称卜蜂超市梧桐路分公司）购得地瓜干（散装）一包，单价为3.9元／包，当时在收银处，因不能正常扫码，收银员告知其要找超市负责打秤的工作人员重新打印条码才可以结账。原告按照收银员的指示，找到负责打印收银条码的工作人员重新打印收银条码，然后到收银处正常扫码付款。原告走出超市后发现该地瓜干包装袋上的原打印条码上的生产（包装）日期、保质期，与新打印条码上的生产（包装）日期、保质期不一致，原告据此认为超市工作人员故意篡改了食品的生产日期和保质期，涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》禁止篡改强制性标识的规定，原告随后就此事向卜蜂超市梧桐路分公司提出赔偿请求遭到拒绝。为此，原告于2020年4月27日通过12315投诉举报平台，向被告永州市冷水滩区市场监督管理局投诉举报卜蜂超市梧桐路分公司存在篡改食品生产日期和保质期的情况。永州市冷水滩区市场监督管理局受理该举报后，依法安排执法人员于2020年4月30日前往卜蜂超市梧桐路分公司对该公司销售的地瓜干（散装）进行现场检查，并对该超市的工作人员进行了询问调查。执法人员通过检查发现该超市二楼生鲜区摆放的“散装地瓜干”包装袋上的标签显示生产（包装）日期为“2020.04.25”，保质期为“2020.06.24”，产地为福建晋江，供应商为长沙市疑山农副产品有限公司。这些散装地瓜干包装袋上的标签清晰，没有篡改生产日期、保质期的痕迹。同时，执法人员对该超市的食品仓库也进行了现场检查，检查发现仓库大包散装地瓜干（原大包）包装袋内附有合格证，合格证载明生产日期为2020年1月1日，保质期12个月，净含量（无），生产许可证编号为××，储存方法为阴凉干燥处等，储存的地瓜干为合格产品。永州市冷水滩区市场监督管理局通过现场检查和调查后认为，卜蜂超市梧桐路分公司为便于销售，将大包散装地瓜干等散装食品整体包装开拆，重新分装成小包称重销售，超市考虑到重新简易包装食品的密封性不是很好，在分装过程中接触了空气，为了减少食品安全风险隐患，故对所有超市称重系统统一设计了新的包装日期和保质期，重新设计的食品保质期比出厂合格证上的保质期缩短了很多，此举的目的是为了更有利于保障广大人民群众和消费者的身体健康，可见超市并无篡改食品生产日期和保质期的主观故意，不违背《中华人民共和国食品安全法》的立法宗旨和相关规定。因此，被告永州市冷水滩区市场监督管理局以未发现原告投诉的问题，原告举报卜蜂超市梧桐路分公司的违法事实不能成立为由，作出了不予立案的处理。2020年5月18日，被告永州市冷水滩区市场监督管理局将处理结果：“2020年4月30日，我局执法人员对该店进行现场检查，并未发现投诉问题”及办结类型：“不立案”的信息通过12315投诉举报平台答复给原告。原告通过12315投诉举报平台查询到上述信息后不服，于2020年7月3日向被告永州市冷水滩区人民政府申请行政复议，永州市冷水滩区人民政府于2020年7月6月向原告发出永冷政复受字［2020］15号《行政复议受理通知书》。永州市冷水滩区人民政府通过书面审理认为案情复杂，经该人民政府行政负责人批准延长作出复议决定的期限20日，于2020年9月1日作出永冷政复延字［2020］第4号《延期审理通知书》并通过邮寄方式送达给原告。2020年9月15日，被告永州市冷水滩区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出永冷复决字［2020］15号《行政复议决定书》，决定：维持被申请人永州市冷水滩区市场监督管理局于2020年5月18日作出的举报处理结果答复意见。原告于2020年9月24日签收上述行政复议决定书后不服，于2020年10月9日通过邮寄方式向本院递交行政起诉状提起行政诉讼，本院收到该起诉状后，经审查发现原告递交的行政起诉状中的部分诉讼请求不符合法律规定，经本院发出一次性告知书释明后，原告于2020年10月29日再次通过邮寄方式向本院递交经过修改后的行政起诉状，本院收到后通过审查于2020年11月13日正式立案受理本案。 本院认为，本案争议的焦点：一、被告永州市冷水滩区市场监督管理局针对原告的举报于2020年5月18日作出的不予立案处理决定并将处理结果反馈给原告的行政行为是否合法，是否应当予以撤销；二、被告永州市冷水滩区人民政府作出的被诉行政复议决定是否合法，是否应当予以撤销；三、原告要求被告永州市冷水滩区市场监督管理局重新作出履职行为，并要求其发放举报奖励金1万元、赔偿损失3万元等诉讼请求是否成立。现评析如下： 一、根据《食品经营许可管理办法》的相关规定，食品销售分为预包装食品销售、散装食品销售、特殊食品销售（保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉、其他婴幼儿配方食品）、其他类食品销售。该办法针对食品销售的不同项目进行分类，附则中对预包装食品和散装食品进行了定义：预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品；散装食品，指无预先定量包装，需称重销售的食品，包括无包装和带非定量包装的食品。从以上的定义可见，预包装食品有两种形式：一种是预先定量包装，一种是预先定量制作在包装材料和容器中。散装食品需要称重销售，即不预先确定重量，按照基本计量单位进行定价。预包装食品的两种形式都要求预先定量，预先定量是预包装食品最基本的要求，也是区别于散装食品最鲜明的标志。可见，判断是预包装食品还是散装食品，关键看“预先定量”，是否“定量”很重要。而散装食品则具有以下特点：（一）散装食品是不预先确定质量或体积的食品，它是与预先定量食品相对应的概念，散装食品最大的特点是并非“预先定量”；（二）散装食品可以有包装，比如拆零销售的糖果、地瓜干等；也可以无包装，比如拆零销售的大米。是否有包装并不是区分预先定量食品和散装食品的标志。预包装食品的工业化、标准化程度较高，食品包装到最小单元，不宜拆分销售，也就是已经包装好，可以直接销售的食品。《中华人民共和国食品安全法》第六十七条规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（一）名称、规格、净含量、生产日期；（二）成分或者配料表；（三）生产者的名称、地址、联系方式；（四）保质期；（五）产品标准代号；（六）贮存条件；（七）所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；（八）生产许可证编号；（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。第六十八条规定，食品经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容。本案中，卜蜂超市梧桐路分公司销售的地瓜干明显属于该公司从经销商处购进的大包装散装食品，不属于预包装食品。被告永州市冷水滩区市场监督管理局受理原告的投诉后，依法及时进行了现场检查和调查，通过调查后认为卜蜂超市梧桐路分公司为便于销售和减少食品安全风险隐患，将属于大包的散装食品地瓜干重新称重分装成小包装销售，分装后设定的新的生产（包装）日期和食品保质期，并未超过出厂合格证上的保质期，更有利于广大人民群众和消费者的身体健康，卜蜂超市梧桐路分公司没有篡改食品生产日期和保质期的主观故意和客观事实，不违反《中华人民共和国食品安全法》的立法宗旨和相关法律、法规的禁止性规定，原告对卜蜂超市梧桐路分公司举报的违法事实不成立，其作出不予立案的行政处理决定，并依法及时将不予立案决定的处理结果通过投诉举报平台1××××系统反馈给原告的行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，且并无不当，该行政行为属于正当、合法、正确的履职行为，本院依法予以支持。因此，原告马建越混淆散装食品和预包装食品的概念，将超市散装食品合法销售的情形作为预包装食品销售的情形进行投诉举报并企图获得投诉举报奖励和其他利益的行为，缺乏事实依据和法律依据，且其行为目的具有不正当性，故其要求撤销被告永州市冷水滩区市场监督管理局上述行政行为的诉讼理由及诉讼请求均不能成立，本院依法不予采信和支持。 二、被告永州市冷水滩区人民政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，决定的内容并无不当，本院依法予以支持。原告要求撤销被诉行政复议决定的诉讼请求，因缺乏事实依据和法律依据而不能成立，本院依法不予支持。 三、关于原告要求被告永州市冷水滩区市场监督管理局重新作出履职行为，并要求其发放举报奖励金1万元、赔偿损失3万元等诉讼请求是否成立的问题。一是被诉行政行为并没有被依法撤销或者被依法确认违法；二是原告的上述诉讼请求缺乏事实依据和证据予以支持；三是原告的上述诉讼请求与相关法律、法规的规定不符，缺乏法律、法规予以支持。因此，原告的上述诉讼请求均不能成立，本院依法不予支持。 综上所述，原告马建越的所有诉讼请求均不能成立，应当依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 驳回原告马建越的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告马建越负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  康明正 人民陪审员  伍田兵 人民陪审员  李 娟 二〇二〇年十二月十日 书 记 员  熊文敏 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外： （一）被告应当依职权主动履行法定职责的； （二）原告因正当理由不能提供证据的。 在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。