安徽省蚌埠市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖03行初101号原告程永华，男，1973年6月25日出生，汉族，住蚌埠市禹会区。被告蚌埠市禹会区人民政府，住所地蚌埠市禹会区涂山路429号。统一社会信用代码11340304003030846P。法定代表人陈常林，该区区长。委托诉讼代理人高勇民，该区工作人员。委托诉讼代理人张慧燕，安徽南山松律师事务所律师。原告程永华不服被告蚌埠市禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）作出的《补偿决定》向本院提起诉讼。本院于2020年10月15日立案后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告程永华，被告禹会区政府的委托诉讼代理人高勇民、张慧燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告禹会区政府于2020年4月8日作出《补偿决定》，载明程永华承包的马城镇西程村范围内的土地11.4亩(不包括已被马城镇人民政府清理的部分林木所占土地)，原为安徽省淮河干流一般堤防加固工程(黄苏段堤防退建工程)的临时用地(取土区)，因地上附属物补偿事宜没有与程永华协商一致，项目法人蚌埠市治淮重点工程建设管理局已调整施工方案并另行寻找土源，故没有对上述土地取土使用。目前该工程已基本结束，上述土地因在河道范围内，汛期可能会被淹没，已经不再适合种植林木，请在汛期(2020年5月1日)来临之前及时移植林木和清理地上附属物，若因不及时移植和清理造成的损失由程永华自行承担。为维护程永华的合法财产权益，本机关参考《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》(发改农经[2016]1652号)、《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》(皖发改农经函[2016]771号)，对程永华上述承包的土地上的地上附属物作出补偿决定如下:一、林木移植费补偿。成片林木:补偿面积为11.4亩，补偿标准为4000元/亩，补偿金额为45600元。请你收到本决定之日起15日内到受托的马城镇人民政府办理相关补偿手续。如不服本决定，可在本决定书送达之日起60日内向蚌埠市人民政府提出行政复议，或者在6个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。程永华不服，于2020年10月12日诉来我院。原告程永华起诉称，2013年原告在自家承包地及通过土地流转承包农户土地，2013年栽植树木，2014年办理林权证。原告承包土地位于征迁区。2017年10月19日，禹会区政府公开禹会区淮干黄苏段一般堤防征用土地及移民拆迁安置工作方案。该项目已于2017年12月16日开工建设，大堤主体工程已基本完工。原告土地已退田还河已成淹没区，土地附着物及生产生活资料没有给予征地补偿和移民安置。2020年4月8日，禹会区人民政府对原告作出补偿决定，该补偿决定事实不清，程序不明，适用法律错误，应予以撤销。一、该补偿决定书遗漏了原告承包土地上林木的种类、数量、规格、大棚等项目补偿，事实不清。二、程序不明，由于该土地没有依法批准，没有批准征收补偿方案确定的补偿标准。三、该补偿决定依据法律错误，应依据2015年安徽省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十四条征用耕地以外的其他土地的土地补偿费标准，禹会区人民政府作补偿决定参考的《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2016〕1652号），《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》（皖发改农经函〔2016〕771号）及附件《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》属于内部行政行为，不产生外部法律效力，补偿决定没有法律依据。且该补偿决定不符合蚌政2016年19号文中的征收补偿标准，不采用林木的补偿规定，法律依据错误。且该土地已成淹没区，补偿决定缺少停产停业损失费用。依据2015年安徽省实施《中华人民共和国土地管理法》及上述法律规定，原告地上附属物应为100万元，请求法院撤销禹会区政府的补偿决定，依法支持原告的诉讼请求。原告程永华向本院提交了如下证据：1、原告身份证复印件，证明原告的身份情况和主体资格；2、农村集体土地承包经营权证；证明涉案土地是我父亲承包的。3、原告林权证；证明涉案的7.2亩土地原告已经取得林木所有权。4、承包合同；证明有9.2亩土地是原告通过流转取得的。5、补偿决定；证明2020年4月8日禹会区政府对原告作出补偿决定。被告禹会区政府答辩称，一、涉案的淮河干流一般堤防加固工程是合法的水利工程项目，在答辩人辖区内的是黄苏段堤防退建工程，所涉工程建设用地手续尚未办理完毕，故至今尚未依法发布征地批复或公告，也没有依法制定征地补偿方案。二、被答辩人程永华的林木，除被清理的5.7亩之外，尚有11.4亩即本案所涉林木未被工程利用也未被清理。由于黄苏段堤防退建工程施工完毕后，该占地位置属河道范围，汛期时可能被淹没，为保障被答辩人的权益不受侵害，答辩人遂通知被答辩人在汛期（2020年5月1日）来临之前及时清理地上林木。同时根据没有实施法定征收的客观情况，参考《国家发改委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（发改农经[2016]1652号）《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》（皖发改委农经函[2016]771号）等的标准，对被答辩人程永华的林木给予补偿。故答辩人作出的涉案的补偿决定客观合法有据，应予以维持，请求法院依法驳回程永华的诉讼请求。禹会区政府在举证期限内提供了如下证据：1、禹会区人民政府《统一社会信用代码证书》；证明禹会区人民政府的主体资格。2、《安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地范围内停止新增建设项目并控制人口迁入的通告》(皖政秘〔2012〕337号)；3、《水利部、安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》(水规计〔2013〕197号)；4、国土资源部《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》(国土资预审字〔2015〕228号)；5、《蚌埠市人民政府关于同意组建蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人的批复》；6、国家发展改革委会《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》(发改农经〔2016〕1652号)；7、《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》(皖发改农经函〔2016〕771号)及附件《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程(初步设计报告)的评审报告》；8、《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议书》。证据2-8共同证明：案涉的黄苏段堤防退建工程是淮干一般地方加固工程的一部分，该工程是经合法审批的工程项目，鉴于工程占地项目法人尚未办妥用地手续，省发改委以相关补偿规定为依据批复的投资概算，符合法律规定和工程实际情况，可以作为补偿的标准和依据，被告和项目法人市重点工程局签署的投资包干协议书，依据的就是省发改委设计批复所载的投资概算和相关补偿规定，所以该协议书也是合法的补偿标准所参考的依据。9、程永华的林权证档案资料。证明原告持有的林权证所记载的合法林木占地是7.2亩，且其林权证所载的林木占地来源是原告父亲承包流转的土地，但并不是原告提供的证据4这份合同所记载的土地。10、淮干一般堤除险加固林木补偿统计表。证明这是补偿决定所记载的原告地上林木亩数的依据，根据该统计表的记载，原告的林木在工程范围内的一共17.1亩，未被清理的保存面积是11.4亩，被推掉的面积是5.7亩。该统计表所载内容有蚌埠市诚信水利工程建设监理咨询有限公司的监理确认，有安徽皖申工程项目管理有限公司的审计确认，还有马城镇人民政府以及原告所在西程村村委会盖章确认，并有这几个单位相关人员的签署确认，所以作为涉案补偿决定记载的林木亩数是有充分依据的。11、补偿决定及送达程永华情况的照片。证明案涉补偿决定作出后已送达原告，决定中也已告知其诉权，但原告拒绝签收。经庭审质证，（一）原告对被告所举证据的质证意见及本院认证意见:原告对禹会区政府提交的证据的质证意见：对证据1无异议。对证据2-8合法性有异议，也达不到原告的证明目的，因为土地还没有征收。对证据9无异议。对证据10面积无异议。对证据11无异议。本院对被告所举证据的认证意见：对证据1的真实性、关联性、合法性予以认定，能够证实被告主体适格。证据2-8原告对真实性、关联性没有异议，本院予以认定，能够证实被告没有完成用地审批手续，但也能证明淮河干流一般堤防加固工程已经相关部门审批，属合法水利建设工程项目，故对证据2-8予以认定。原告对证据9无异议，本院予以认定。原告对证据10的面积无异议，本院认为证据10林木补偿统计表具有真实性、关联性、合法性，对该证据予以认定，能够证实原告林木未被清理面积为11.4亩。对证据11原告无异议，对补偿决定及送达原告的照片的真实性、关联性合法性本院予以认定。（二）被告对原告所举证据材料的质证意见及本院认证意见:被告禹会区政府对原告程永华提交的证据质证意见：对证据1没有异议。对证据2承包经营权证的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议。该承包经营权证所记载的承包方是程乃宽，并不是原告，且所记载的地块与涉案林木占地是否是同一块土地，没有其他证据予以佐证。对证据3林权证的三性没有异议，但对其证明目的有异议。原告虽然持有林权证，但他实际栽种的林木的亩数和林权证记载的林木亩数并不相符，且由于马城镇政府已清理了原告的一部分林木，所以被告所作出的补偿决定记载的未清理的林木只有11.4亩，只是原告所有的林木的一部分。对证据4合同的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议。虽然原告承包了该合同所载的土地用于种植，但合同所载的林木的亩数加上其林权证所载的林木亩数与原告所有的林木亩数并不相符，且合同所载的林木是否在补偿决定记载的林木范围内，或者在其范围内有多少，也无法清晰的反映，因为原告所有的林木包括了其林权证所载的林木和其承包土地上种植的林木，但原告所有的全部林木中有一部分已被马城镇清理，所以涉案补偿决定记载的是未被清理的11.4亩林木，只是其所有的林木的一部分。对于证据5补偿决定的三性无异议，该补偿决定的合法性由法院进行审查确定。我们认为该补偿决定是有法律依据和事实依据，应予以维持。本院对原告所举证据认证意见：证据1能够证实原告的身份情况，本院予以认定。被告对证据2、4的真实性、合法性无异议，本院予以认定，证据3林权证的三性予以认定，能否达到原告的证明目的则结合全案予以分析。证据5补偿决定的真实性、关联性予以认定，能够证实被告对原告作出补偿决定，但达不到原告关于“证明被告实施了违法的行政行为”的证明目的。经审理查明，2013年4月22日水利部和安徽省人民政府作出了《水利部安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》（水规计〔2013〕197号）。2015年12月21日，国土资源部发布了《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2015〕228号）载明安徽省淮河干流一般堤防加固工程已列入《淮河流域综合规划（2012-2030年）》（国函[2013]35号），该项目符合供地政策，项目用地已列入当地土地利用总体规划，原则同意通过用地预审。2015年12月21日，蚌埠市人民政府作出批复，同意由治淮重点工程局作为蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人，负责实施蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程的建设管理工作。2016年7月29日，国家发展和改革委员会作出发改农经〔2016〕1652号《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》。2016年12月26日，安徽省发展和改革委员会作出皖发改农经函〔2016〕771号《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》载明，工程核定概算67639.52万元，并附《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》，该报告中淮河干流一般堤防加固工程概算评审汇总表中载明黄苏段建设征地移民补偿投资为27647.94万元。2016年12月20日，蚌埠市治淮重点工程建设管理局与禹会区政府签订《安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置建设任务与投资包干协议书》，双方约定，该工程范围内征迁安置补偿工作由禹会区政府负责，征迁安置补偿资金由蚌埠市治淮重点工程建设管理局负责落实。该工程征迁安置按概算总投资为27647.94万元，包干投资为25997.78万元（不包括前期费、综合勘测涉及科研费等1650.16万元）。本工程征地拆迁和移民安置标准依据中国国际工程咨询公司咨农地〔2016〕2364号《安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》为准。协议所附《淮河干流一般堤黄苏段加固工程建设征地移民补偿投资概算分项表》中载明，林地单价4000元/亩，鱼塘为2000元/亩等。原告程永华系马城镇西程村村民，其于2014年6月10日与马城镇西程村村民签订了租赁土地合同，租赁土地种植林木，租赁期限为10年，至2024年6月10日止；2015年1月21日蚌埠市禹会区农林水利委员会向原告颁发了蚌禹林证字（2015）第0000000022号林权证，林木栽种区域为马城镇西程村，栽种面积为7.2亩，林地使用期11年，终止日期2025年9月20日。目前土地承包经营权流转期限尚未到期，其种植区域属于蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程范围内。淮河干流一般堤防加固工程黄苏段的建设内容为堤防退建，即铲除原有堤防，后退至主河道更远处新筑堤防，目的是扩大河道宽度，以利于行洪。案涉土地原在堤防背水侧，即河道之外。堤防退建后，该土地位于新筑堤防的迎水侧，即河道范围内。原告的种植区域在黄苏段工程初始曾被列为工程取土区，但因补偿事宜未能与原告协商一致，该工程的项目法人调整了取土区域和方式，工程项目未占用涉案土地。但堤防退建后，原告承包的土地位于新筑堤防的迎水侧，即河道范围内，汛期可能会被淹没，已经不再适合种植林木，而原告程永华与被告禹会区政府未能达成补偿安置协议，禹会区政府于2020年4月8日作出补偿决定并送达原告。原告对该决定不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，淮河干流一般堤防加固工程属于防洪、治涝工程，事关国家利益、社会公共利益以及人民群众的生命财产安全，重要性、紧迫性显而易见。为充分保障公民、法人或者其他组织合法权益，因国家建设需要搬迁的，应当按照“先补偿、后搬迁”的原则实施。本案中，程永华实际使用的案涉土地，原位于淮河堤防背水侧，受堤防保护。淮河黄苏段堤防退建后，案涉土地变为新筑堤防的迎水侧，属于河道淹没区，导致其无法继续使用该土地，进而需搬迁并处置该土地上林木及其他附着物。对程永华因淮河黄苏段堤防退建工程实施而搬迁所产生的损失，应予适当补偿。根据禹会区政府与蚌埠市治淮重点工程建设管理局签订的《安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议》，该工程范围内征迁安置补偿工作由禹会区政府负责，故该工程建设范围内的征迁补偿事宜无法达成协议的，应由禹会区政府作出补偿决定。关于补偿决定中对未被马城镇政府清理的林地面积的认定问题。禹会区政府对原告作出《补偿决定》中对原告未被清理的林地面积、其他附属物等进行了认定，该认定的依据有《淮干一般堤除险加固剩余林木补偿统计表》予以证明。上述统计表、计算表载明了原告承包土地中剩余成片林木的面积为11.4亩及其他附属物等具体内容。蚌埠市诚信水利工程监理咨询有限公司监理部、安徽皖申工程项目管理有限公司审计项目部、马城镇人民政府、马城镇西程村村民委员会均在该统计表中加盖印章。故《补偿决定》中关于原告土地中剩余成片林为11.4亩的认定事实清楚，证据充分。原告虽然主张补偿决定中的该节事实不清，但没有证据予以证实，本院不予采信。关于补偿决定所涉及到的补偿依据和补偿标准问题。案涉工程属于大中型水利工程，故对该工程涉及的补偿事宜，应当适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的相关规定。根据该《条例》第二十二条的规定，大中型水利水电工程建设使用其他单位或者个人依法使用的国有耕地,参照征收耕地的补偿标准给予补偿;使用未确定给单位或者个人使用的国有未利用地,不予补偿。该《条例》对于国有水利用地上的林木、建筑物及附属设施因国家建设而搬迁时应当如何补偿，规定的并不明确。另，案涉工程所涉土地目前用地审批手续尚未最终完成，相关补偿方案亦未经法定程序制定并公布实施。禹会区政府对程永华作出补偿决定的义务，源于其与案涉工程项目法人签订的投资包干协议的约定，故其目前只能在协议约定的范围内实施补偿。该协议第三条约定：“本工程征地拆迁和移民安置标准依据中国国际工程咨询公司咨农地［2016］2364号《安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》为准”，协议所附补偿投资概算分项表明确了补偿费用总额以及具体补偿项目、标准。因协议约定征迁安置补偿资金由案涉工程项目法人负责落实，资金管理使用受项目法人监督、检查，故在案涉工程建设用地及其补偿方案经法定程序批准之前，禹会区政府按照投资包干协议约定的补偿标准实施补偿，并无不当。当然，如果案涉工程建设用地及其补偿方案经法定程序批准之后，最终批准的补偿标准高于案涉补偿决定适用的补偿标准，程永华可继续主张权利，请求按照最终批准的补偿标准补足补偿费用。禹会区政府作为投资包干协议约定的拆迁补偿实施主体，亦应积极向协议相对方及其他相关行政机关如实反映程永华使用的案涉土地情况、补偿标准争议情况等，请求在完善该工程建设用地审批手续时，进一步明确类似情况的补偿标准。如果明确后的补偿标准高于投资包干协议确定的标准，禹会区政府应向投资方追加投资并及时补足对程永华的补偿。综上，禹会区政府作出的《补偿决定》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告要求撤销《补偿决定》的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告程永华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告程永华负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  姚利华审 判 员  汝元琼人民陪审员  乔小云二〇二〇年十二月十六日法官助理王立强书记员王芸芸附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。