重庆市涪陵区人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0102行初147号原告：重庆润贤建材有限公司，统一社会信用代码91500231MA5U8TQ44N，住所地重庆市垫江县普顺镇新桥村四组。法定代表人：许世荣，该公司执行董事。委托代理人：方涛，重庆丹香律师事务所律师。被告：垫江县普顺镇人民政府，统一社会信用代码1150023100867945XJ，住所地重庆市垫江县普顺镇正街112号。法定代表人：赵守德，该镇镇长。出庭负责人：李天祥，该镇组织委员。委托代理人：杨挺，重庆贤正律师事务所律师。原告重庆润贤建材有限公司（以下简称润贤公司）诉被告垫江县普顺镇人民政府（以下简称普顺镇政府）规划行政强制一案，本院于2020年8月28日立案受理后，依法由审判员叶路辉担任审判长，与人民陪审员李凌、邹熠组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭进行了审理。原告润贤公司法定代表人方世荣及委托代理人方涛，被告普顺镇政府委托代理人杨挺均到庭参加诉讼，被告普顺镇政府组织委员李天祥作为负责人出庭应诉。本案现已审理终结。原告诉讼请求为：请求确认被告2020年7月28日强制拆除原告厂房的行为违法。原告提出的事实和理由为：原告于2016年12月5日成立，在普顺镇从事石材加工等活动。根据垫江县城乡综合行政执法局2018年4月23日作出的垫建综执（2018）45号行政处罚决定，原告已经将占用的基本农田0.3亩的所有建筑物拆除，剩余的2.3亩一直使用，被告也在积极为原告申请调规。原告也在2018年8月聘请了第三方公司对厂区进行重新勘界，并向垫江县发改委申请立项。垫江县政府表示支持并开会要求被告普顺镇政府积极帮助办理相关手续，被告普顺镇政府也于2018年11月6日给垫江县综合行政执法局去函，要求撤销垫建综执（2018）45号行政处罚决定书，并称其余仍占用的2.3亩一般农田的占地手续由其帮助办理。但因为懒政没有及时办理，被告普顺镇政府至今没有向垫江县规划和自然资源局完善该2.3亩土地的调规申报，造成原告至今未能完成用地手续。垫江县政府启动追责程序，为规避责任，被告普顺镇政府镇长、组织委员、建管办主任带领派出所和村居民干部等100多人组成强拆队，在没有任何法律文书和履行法定程序情况下于2020年7月28日对原告厂房进行了强制破坏性拆除。因此，被告拆除行为主体不合法、行为无依据、程序不合法，导致厂区全部损毁，造成直接损失等。故请求判决支持诉讼请求。被告普顺镇政府辩称：被告不是强制拆除，而是协助原告自行拆除违法建筑的协助行为，因此不属于具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回原告的起诉。同时，被告协助原告拆除违法建筑的程序正当合法，行为适当经济合理。因原告的该违法建筑是属于2018年卫片执法中查处的问题图斑，纳入了垫江县专项考核，垫江县委、县政府多次通报，群众反映也强烈，原垫江县城乡建设综合行政执法局也作出了限期自行拆除的行政处罚决定书，原告也没有主动履行义务。被告想帮助原告使用该土地进行调规也不符合规定而无法完成，为了减轻原告损失，被告也一直在努力，但最后不得不协助原告自行拆除，最大限度保护了物品等的完整性，原告股东拆除时也在场，也配合拆除工作，且拆除物品也由原告自行保管处置。因此，请求驳回原告的起诉。经审理查明：2016年11月起，原告润贤公司在未办理用地手续情况下占用垫江县土地修建厂房并从事生产经营活动。2017年，该占用土地行为在垫江县土地例行督查违法用地中被纳入问题图斑。2018年1月，原垫江县城乡建设综合行政执法局对原告润贤公司占用土地一案进行立案调查，同时原告润贤公司占地行为被纳入违法违规用地整改范围。2018年3月5日，被告普顺镇政府向原告润贤公司作出《责令限期拆除违法建筑通知书》，责令润贤公司于2018年5月30日前组织自行拆除租用占地修建的石材加工厂，并复耕复绿。2018年4月23日，原垫江县城乡建设综合行政执法局作出了垫建综执[处罚决定]（2018）45号行政处罚决定书，查实原告润贤公司占用土地面积为623平方米（2.6亩），且系限制建设区，其中基本农田占地0.3亩，故作出处罚：限期15日内自行改正。之后，原告润贤公司于2018年5月16日经催告后自行将占用的基本农田0.3亩土地上的全部建筑物进行了拆除复耕，剩余2.3亩土地仍然占用。2018年8月28日，原告润贤公司与被告普顺镇政府签订《投资协议书》，其中约定项目名称为垫江普顺润贤成品石材加工（手艺）公艺生产线建材项目，项目预计从2018年9月26日开工建设，于2019年9月25日底竣工。2018年10月11日，垫江县土地例行督查综合协调组办公室向被告普顺镇党政主要负责人发出《关于送达2018年土地例行督查发现问题整改工作任务的函》，将普顺镇承担的土地例行督查发现问题整改任务再次函告，请务必高度重视，按照督查整改要求，在规定时间内整改到位。在该函附件：“普顺镇2018年土地例行督查发现问题整改任务清单”中，其中针对原告润贤公司违规违法占地问题，整改措施为：由垫江县城乡建设综合行政执法局于2018年7月31日前依法查处；由普顺镇政府在依法查处后完善用地手续，在2018年10月20日前提交完善调规资料，2019年4月30日前完善用地手续。2018年10月31日，垫江县人民政府办公室下发《关于印发垫江县2018年土地例行督查发现问题整改工作方案的通知》，再次明确各项工作整改措施和时限，其中涉及原告润贤公司违法违规占地问题整改时限进行了调整，即由普顺镇政府在依法查处后完善用地手续，在2018年11月30日前提交完善调规资料，2019年12月31日前完善用地手续，原垫江县城乡建设综合行政执法局、原垫江县国土资源和房屋管理局配合。2018年11月6日，被告普顺镇政府向原垫江县城乡建设综合行政执法局发出垫普顺府函[2018]157号《关于变更行政处罚决定书用于调规的函》，主要内容为：“润贤公司违法用地2.6亩中基本农田0.3亩已经全部拆除复耕，其余2.3亩占地为一般用地，补办完善用地手续，需对垫建综执[处罚决定]（2018）45号行政处罚决定书予以撤销”。2019年4月22日，垫江县土地例行督查发现问题整改工作领导小组发出垫土督查改组发[2019]1号《关于认真做好2018年土地例行督察发现问题第二阶段整改工作的通知》，其中附件《土地例行督察执法问题第二阶段整改工作进度表》中注明“基本达到整改要求”。同日，垫江县土地例行督查发现问题整改工作领导小组向普顺镇党政主要负责人发出《关于送达2018年土地例行督查发现问题第二阶段整改工作任务的函》，要求按照整改要求，在规定时间内整改到位，在附件《普顺镇2018年土地例行督查发现问题第二阶段整改任务清单》中关于润贤公司违法违规占地整改措施为：由原垫江县城乡建设综合行政执法局于2018年7月31日前依法查处；由普顺镇政府依法查处后完善用地手续，于2019年11月30日前整改落实。2019年6月，被告普顺镇政府与重庆市德森建筑规划设计研究院有限公司签订《规划设计合同》，编制普顺镇磨滩村、长柏村、新桥村村规划。2019年7月15日，中共垫江县委巡视反馈意见整改工作领导小组发出垫江委巡改[2019]3号《关于印发的通知》，再次就涉及本案的润贤公司违法违规占地等问题进行强调，整改路径为完善用地手续。但之后仍未完善用地手续，2019年12月31日，被告普顺镇政府向垫江县人民检察院发出《关于报送普顺镇新桥村润贤石材厂违规用地整改情况回复的函》，其中整改情况表明：“目前已完成村规划初稿，正报送县规划资源局上会审批，待新桥村村规划定稿后，普顺镇将及时督促及配合业主办理完善用地手续”。2020年3月27日，垫江县人民政府办公室下发垫江府办[2020]9号《关于进一步加强重点规划建设区域管控工作的通知》，强调规定重点规划建设区域管控工作事项等。2020年4月3日，被告普顺镇政府向垫江县人民政府作出垫普顺府文[2020]8号《关于报批普顺镇新桥村等3个村庄规划的请示》。2020年6月2日，中共垫江县委巡视反馈意见整改工作领导小组办公室和垫江县“农地非农化”问题整改工作领导小组办公室联合下发《关于开展督导市委巡视反馈“农地非农化”问题整改工作的通知》，在2020年6月2日-10日对截止2020年5月31日全县未完成市委巡视反馈“农地非农化”问题整改的县级部门、乡镇（街道）进行督导。2020年6月3日，垫江县规划和自然资源局召开规划评审会议，其中听取了普顺镇政府、重庆市森德建筑规划设计研究院有限公司关于《普顺镇新桥村村规划》、《普顺镇长柏村村规划》、《普顺镇磨滩村村规划》有关情况的汇报，会议认为该三个村村规划编制方案拟布局的建设用地指标来源不符合要求，要求普顺镇政府抓紧组织编制单位修改完善后，重新提请县级部门审查。2020年6月28日，被告普顺镇政府向国网重庆市电力公司垫江县供电分公司周嘉供电所作出垫普顺府函[2020]82号《关于重庆润贤建材有限公司停止提供服务的函》，请立即停止向该违法建筑企业提供供电服务，并加强监管，防止其偷接线路继续加工生产。2020年7月17日，垫江县规划和自然资源局召开规划评审会议，再次审查《普顺镇新桥村村规划》、《普顺镇长柏村村规划》、《普顺镇磨滩村村规划》，原则上同意，并提出修改完善内容，要求严格核算用地指标等内容，并按规定要求开展公示，经村民会议讨论同意和修改完善后上报县政府审批等。2020年7月27日，被告普顺镇政府与原告润贤公司协商调规、搬迁等相关事宜，并在当天晚上就拆除费用等事宜未能协商一致。同日，被告普顺镇政府与重庆市丹瑞建筑工程有限公司签订《普顺镇石材厂保护性搬迁和拆除复耕施工合同》，其中主要约定由重庆市丹瑞建筑工程有限公司对润贤公司物品进行保护性搬迁和拆除复耕。2020年7月29日，被告普顺镇政府组织下，由重庆市丹瑞建筑工程有限公司对原告润贤公司占用土地上的全部建筑物进行了拆除，该拆除过程中原告润贤公司负责人等均在现场，拆除范围为润贤公司占用的全部土地，实测面积为2.1亩。拆除后该地块于2020年7月30日经验收符合复耕条件。之后，原告润贤公司不服拆除行为，遂向本院提起本案诉讼。本院确认的以上事实，有原、被告庭审陈述笔录，有被告在法定期限内提交的垫土督综组办发〔2018〕4号《垫江县土地例行督察综合协调组办公室关于迎接2018年土地例行督察违法用地整改情况的通报》、责令限期拆除违法建筑决定书及会议记录和签到卡、垫土督综组办发〔2018〕5号《垫江县土地例行督察综合协调组办公室关于迎接2018年土地例行督察违法用地整改情况的通报》、垫建综执[处罚决定]〔2018〕45号垫江县城乡建设综合行政执法局行政处罚决定书、垫江委办〔2018〕98号关于成立垫江县土地例行督察发现问题整改工作领导小组的通知、送达2018土地例行督察发现问题整改工作任务的函、垫建综执函〔2018〕288号关于加快推进土地例行督察问题整改进度的函、垫江府办〔2018〕100号关于印发垫江县2018年土地例行督察发现问题整改工作方案的通知、垫建综执发〔2019〕13号关于报送2018年土地例行督察第二阶段整改工作的通知、垫土督整改组发〔2019〕1号关于认真做好2018年土地例行督察发现问题第二阶段整改工作的通知、送达2018土地例行督察发现问题第二阶段整改工作任务的函、规划设计合同、垫江委巡改〔2019〕3号关于印发《市委巡视反馈意见“农地非农化”问题整改第二次任务分解清单》的通知、市委巡视“农地非农化”问题整改检查指导记录表、垫江县普顺镇人民政府关于报送润贤石材厂违规用地整改情况回复的函、垫江府办发〔2020〕9号关于进一步加强重点规划建设区域管控工作的通知、关于开展督导市委巡视反馈“农地非农化”问题整改工作的通知、垫普顺文〔2020〕8号关于报批普顺镇新桥村等3个村庄规划的请示、规划审批会议纪要、垫江县市委巡视反馈意见“农地非农化”问题整改拆除复耕验收表、询问笔录、其他合同以及录音录像，有原告润贤公司提供行政处罚决定书、关于变更行政处罚决定书用于调规的函、行政处罚决定执行记录、违法案件结案呈批表、耕地转居民点用地审批表、勘测定界报告、投资协议书、土地利用规划图、关于对重庆润贤建材有限公司停止提供服务的函、强拆现场视频及照片，这些证据并经庭审质证和本院审查，足以采信。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。本案中，原告润贤公司在普顺镇占用土地修建厂房等已经依法确定为违法违规占用土地，且在被告普顺镇政府多次努力争取情况下仍不符合整体规划要求，应当按照法律规定由垫江县规划和自然资源局责令限期拆除并恢复土地原状。但被告普顺镇政府在并无相应的执法权限情况下，在2020年7月27日与原告润贤公司协商无果情况下，直接于同日与重庆市丹瑞建筑工程有限公司签订《石材厂保护性搬迁和拆除复耕施工合同》，并于次日即2020年7月28日组织人员由该公司进行拆除，该行为明显系属强制执行行为。对于被告普顺镇政府辩称的其拆除行为系“协助”原告拆除的理由，因该拆除行为并非原告润贤公司同意后的委托拆除，也并非原告润贤公司可以决定的行为，且其“协助”行为也无法律授权依据，故对其辩称理由不予采纳。因此，被告普顺镇政府不具有实施该行为的主体资格，系超越职权，违反法定强制拆除程序，但因系事实行为无可撤销或无效内容，故对原告润贤公司提出的确认违法请求应当予以支持。据此，依照《中华人民行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告垫江县普顺镇人民政府于2020年7月28日对原告重庆润贤建材有限公司石材加工厂实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告垫江县普顺镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。审 判 长  叶路辉人民陪审员  李 凌人民陪审员  邹 熠二〇二〇年十二月三日书 记 员  黄文亭