山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1742号 上诉人（原审原告）尹淑波，女，1967年5月2日出生，汉族，住平度市。 上诉人（原审原告）张美芳，女，1971年10月27日出生，汉族，住平度市。 上诉人（原审原告）徐洪波，男，1957年11月14日出生，汉族，住平度市。 上诉人（原审原告）张美平，女，1961年10月21日出生，汉族，住平度市。 被上诉人（原审被告）平度市人民政府,住所地平度市北京路379号。 法定代表人赵兴绩，市长。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 尹淑波、张美芳、徐洪波、张美平因诉平度市人民政府、青岛市人民政府拟征收土地公告及行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2020年8月6日作出的（2020）鲁02行初248号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告尹淑波、张美芳系平度市凤台街道办事处大窑村村民，原告徐洪波、张美平系平度市凤台街道办事处何家楼村村民。 平度市人民政府于2019年11月28日发布平征公告[2019]17号《拟征收土地公告》，该公告共包括三部分内容：一、拟征收土地的位置、范围、权属、用途；二、拟征收土地补偿标准；三、其他事项。其中，拟征收土地地块一位置范围：市区厦门路以南、杭州路以西；涉及的农村集体经济组织是凤台街道何家楼村；用途是住宅用地。地块二位置范围：市区厦门路以南、规划通州路以西、锡川房产公司以东；涉及的农村集体经济组织是凤台街道何家楼村、大窑村；用途是住宅用地。 原告尹淑波、张美芳、徐洪波、张美平对平征公告[2019]17号《拟征收土地公告》不服，向被告青岛市人民政府提出行政复议申请，复议请求：1、依法撤销平度市人民政府于2019年11月28日作出的平征公告[2019]17号《拟征收土地公告》，所涉及的何家楼村厦门路南、杭州路以西何家楼村住宅用地的征收土地的具体行政行为；2、依法撤销平度市人民政府于2019年11月28日作出的平征公告[2019]17号《拟征收土地公告》，所涉及的大窑村厦门路南、规划通州路以西、锡川房产公司以东大窑村集体土地的征收土地的具体行政行为。被告青岛市人民政府受理后，于2020年3月2日作出青政复决字[2020]52号《行政复议决定书》，维持了平度市人民政府作出的平征公告[2019]17号《拟征收土地公告》。原告等四人不服，提起本案行政诉讼。请求：1、依法撤销被告平度市人民政府于2019年11月28日作出的平征公告[2019]17号拟征收土地公告，所涉及的何家楼村厦门路南、杭州路以西何家楼村住宅用地的征收土地的具体行政行为；2、依法撤销被告平度市人民政府于2019年11月28日作出的平征公告[2019]17号拟征收土地公告，所涉及的大窑村厦门路南、规划通州路以西、锡川房产公司以东集体土地的征收土地的具体行政行为；3、依法撤销被告青岛市人民政府于2020年3月2日作出的青政复决字[2020]52号复议决定书；4、诉讼费由被告承担。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据此，提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼的受案范围，对于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为和不对外产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《山东省土地征收管理办法》第七条至第十七条的规定，集体土地征收的一般程序为：发布拟征收土地公告、勘测调查清点、拟定土地征收补偿安置方案并公示、签订土地征收补偿安置协议、编制土地征收方案并报请批准、发布土地征收公告、支付土地补偿款、清理附着物交付土地。其中，第八条规定：“拟征收农民集体所有的土地，市、县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应当包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容。”因此，从集体土地征收的一般程序来看，发布拟征收土地公告仅是土地征收中的准备活动，属于过程性行政行为。拟征收土地公告的内容仅是将征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容进行告知，不具有行政法上的强制效力，对当事人的权利义务不产生实际影响。本案中，被诉平征公告［2019］17号《拟征收土地公告》的主要内容为“一、拟征收土地的位置、范围、权属、用途；二、拟征收土地补偿标准；三、其他事项”，系对拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容进行告知，不具有行政法上的强制效力，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回四原告的起诉。同时，依法应当裁定一并驳回四原告对青岛市××号行政复议决定的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款、第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告尹淑波、张美芳、徐洪波、张美平的起诉。 尹淑波、张美芳、徐洪波、张美平不服原审法院裁定，提起上诉，请求：一、依法撤销青岛市中级人民法院(2020）鲁02行初248号行政裁定，并依法开庭审理改判；二、依法撤销平度市人民政府于2019年11月28日作出的平征公告[2019]17号拟征收土地公告，所涉及的何家楼村厦门路南、杭州路以西何家楼村住宅用地的征收土地的具体行政行为；三、依法撤销被告平度市人民政府于2019年11月28日作出的平征公告[2019]17号拟征收土地公告，所涉及的大窑村厦门路南、规划通州路以西、锡川房产公司以东集体土地的征收土地的具体行政行为；四、诉讼费用由被上诉人承担。主要理由如下：上诉人是何家楼村、大窑村村民，法律赋予公民监督权、参与权、知情权。被上诉人平度市人民政府于2019年11月28日作出的平征公告【2019】17号《拟征收土地公告》所涉及的上诉人村在内的集体土地。在土地没有征收的情况下，村委会不是行政主体，不具备征收拆迁主体资格，村委会和上诉人签订的协议违反了法律强制性规定而无效。该公告对所涉及《平度市风台街道办事处何家楼村没有征收的情况下实施搬迁》违法作出本区域的补偿安置协议进行包庇，使违法主体成为合法化。平度市自然资源局没有进行调查确认，应予撤销。另，被上诉人青岛市人民政府没有审查涉案地块的前因后果。公告最后称：土地承包户或者其他权利人对本公告发布行为有异议的可以在公告发布之日起60日内向青岛市人民政府提起行政复议，因此属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院没有查明事实、分清是非，没有及时确认违法行为，应予撤销。 被上诉人平度市人民政府、青岛市人民政府均未提交书面答辩意见。 二审中双方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院查明的案件事实。 本院认为，本案争议焦点是平度市人民政府作出的涉案《拟征收土地公告》是否具有可诉性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”因此，对于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为和不对外产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。《山东省土地征收管理办法》第七条至第十七条规定集体土地征收的一般程序为：发布拟征收土地公告、勘测调查清点、拟定土地征收补偿安置方案并公示、签订土地征收补偿安置协议、编制土地征收方案并报请批准、发布土地征收公告、支付土地补偿款、清理附着物交付土地。因此，发布拟征收土地公告是平度市人民政府为征收土地所作的准备性工作之一，系拟征地的公示公告程序，对被征收户的实体权利义务尚未产生实际影响。根据上述司法解释的规定，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人若对其签订的征收补偿安置协议不服，可另行主张权利。因此，上诉人的上诉理由，本院不予支持。原审法院裁定驳回其起诉，一并驳回对青岛市××号行政复议决定的起诉，并无不当。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下: 驳回上诉,维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  郝万莹 审判员  王修晖 审判员  李莉军 二〇二〇年十二月十六日 书记员  杨柳青