福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终142号 上诉人（原审原告）林延生，男，汉族，1971年4月2日出生，住福建省厦门市海沧区。 委托代理人吴振华、林思扬，福建泾渭明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市海沧区城市管理局，住所地福建省厦门市海沧区滨湖北二路1号。 法定代表人杜武池，局长。 出庭应诉负责人叶艺敏，副局长。 委托代理人刘庆莹。 委托代理人刘红，福建天衡联合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市海沧区人民政府，住所地福建省厦门市海沧区沧虹路501号。 法定代表人游文昌，区长。 委托代理人彭俐娟。 委托代理人刘红，福建天衡联合律师事务所律师。 上诉人林延生因与被上诉人厦门市海沧区城市管理局（以下简称海沧城市管理局）城建行政处罚、厦门市海沧区人民政府（以下简称海沧区政府）行政复议一案，不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初219号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，2013年5月至2014年间，林延生在厦门市海沧区××大楼××层××栋，门牌号为海沧区石塘村刘山社15-2号。该建筑为六层建筑一处，框架结构和部分铁架铁皮顶结构，占地面积为439.77㎡，总建筑面积为2427.44㎡。其中第一层建筑面积为412.18㎡,第二层至第五层每层建筑面积均为439.77㎡，第六层为框架结构和部分铁架铁皮顶结构，建筑面积分别为202.49㎡和53.69㎡。2018年10月6日，海沧城市管理局对该建筑物进行现场勘验。2018年11月6日，海沧城市管理局对林延生进行询问并制作询问笔录一份，在该笔录中林延生确认前述房屋系其出资建设用于自住，并认为海沧城市管理局对该建筑物进行勘验的测量结果属实。2018年11月16日，海沧城市管理局嵩屿中队向厦门市海沧国土资源与房屋管理所发函要求确认林延生持有的厦杏土字（1998）第0xxxx68号《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》是否合法有效等相关问题，厦门市海沧国土资源与房屋管理所于2019年4月12日复函，该复函载明“来函认定的海沧区公共卫生大楼东北侧（石塘村刘山社15-2号）建筑物坐落四至与《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》［厦杏土字（1998）第00xxx68号］批准宗地四至基本相符，认定地块面积439.77平方米，100平方米在合法用地范围内，339.77平方米属于违法占地行为。占用地类为城镇建设用地，符合土地利用总体规划”。2019年3月12日，海沧城市管理局对林延生违法建设一案予以立案调查。2019年3月20日，海沧城市管理局作出告知书（厦海城执告〔2019〕51号），该告知书通过邮寄送达方式于2019年3月27日送达至林延生处。2019年4月9日，经审批，海沧城市管理局延长办案时限30日。2019年4月18日，海沧城市管理局作出《责令拆除违法建设决定书》（编号：厦海城执拆〔2019〕31号），认定林延生未经相关行政主管部门批准进行上述违法建设的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款之规定，依照《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项、《城乡规划法》第六十四条之规定，决定责令林延生自收到《责令拆除违法建设决定书》之日起15日内自行拆除上述违法建筑。该决定书于2019年4月24日送达林延生，林延生收到该决定书后未在送达回证上签字。2019年5月20日，海沧城市管理局作出行政强制执行催告书（厦海城管强催〔2019〕10号）并送达林延生。 2019年6月14日，林延生就案涉拆除决定书向海沧区政府申请行政复议，海沧区政府于6月14日受理并于6月20日通知海沧城市管理局答复。2019年8月9日，海沧区政府作出行政复议延期审理通知书（厦海政行复延〔2019〕8号）并分别送达林延生及海沧城市管理局。2019年8月16日，海沧区政府就《中共海沧区委办公室海沧区人民政府办公室关于印发的通知》（厦海委办〔2014〕22号）中第三点第六项：“缴纳村庄建设基金只作为允许临时使用的依据，不改变其属于两违建设的性质……在将来规划调整、国家建设需要征地拆迁时，按届时的征拆政策处置”，分别向厦门市海沧区建设局、厦门市自然资源和规划局海沧分局发函，要求解释以下问题：1、该条款中提及的“临时使用”的期限如何理解；2、缴纳的“村庄建设基金”是什么性质；3、是否能构成阻却相关部门对该“两违”建筑进行拆除的事由。厦门市自然资源和规划局海沧分局复函称：“一、关于条款中提及的‘临时使用’的期限如何理解问题。根据《海沧区历史遗留违法占地违法建设分类处置认定标准及实施办法》第四条第（一）款‘临时过渡使用’，是指对‘对不符合土地利用总体规划的；未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证进行建设的；未按照建设工程规划许可证或者乡村规划许可证的规定进行建设的，且经认定无法采取改正措施消除对规划实施影响’的历史遗留‘两违’建筑，但又确属于本村村民自建自住，属于‘一户一宅’且不占用基本农田、不影响规划重要基础设施建设、无安全隐患的个人建房，可作出临时过渡使用的处置，相关职能部门指定年度拆除计划，分期分批逐步拆除。二、关于缴交的‘村庄建设基金’是什么性质问题。‘村庄建设基金’是村民占用村集体土地，村委会所收取的费用，具体应由街道或村委会解释。三、关于是否能构成阻却相关部门对该‘两违’建筑进行拆除的问题。根据《海沧区“两违”综合治理专项行动领导小组关于村庄建设和历史“两违”处置的意见》的通知精神，缴交‘村庄建设基金’只用为允许临时过渡使用的依据，不改变其属于‘两违’建设的性质。临时过渡使用是对历史遗留违法建设采取的分类处置方式之一，最终将按照法律法规分期分批逐步处置。”厦门市海沧区建设局复函称；“一、村庄两违如何确定，不属于我局职责范畴；二、‘村庄建设基金’不是由我局收取；三、该条文此前涉及我局的职责和征地拆迁有关，但该职能已于2017年5月份正式移交区政府办。”海沧区政府于2019年9月16日作出《行政复议决定书》（编号：厦海政行复〔2019〕8号），决定维持海沧城市管理局作出的案涉拆除决定书，并于当日送达林延生。林延生不服，向厦门市集美区人民法院提起诉讼，请求：1、撤销海沧城市管理局作出的厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》；2、撤销海沧区政府作出的厦海政行复〔2019〕8号《行政复议决定书》；3、本案的诉讼费用由海沧区政府、海沧城市管理局承担。 原审另查明，根据林延生提供的落款日期为1998年11月10日的《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》（编号：厦杏土字（1998）第0xxxx68号），批准用地面积为100平方米，建设层数为二层，在该许可证的左下方有说明两项，内容为：“1、本证由杏林土地分局颁发。2、凭此证换发集体土地建设用地使用证”。2014年7月16日，林延生向厦门市海沧区海沧街道石塘村民委员会账户存入36330.80元，根据厦门农商行海沧支行出具的活期存款现金存入凭证显示，该款项的来源为村庄历史两违建设基金。海沧区“两违”办公室向林延生核发施工牌一张，建筑物要求为恢复施工之前是4层，恢复施工建到5层封顶之后，新增楼层层高不高于3.3米。 原审再查明，《厦门市城市总体规划（95）版》（2000年11月1日批复），已将海沧区纳入城市规划区。 原审法院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权》规定第五条第（二）项、第六条之规定，海沧城市管理局对其辖区内发生的违反城乡规划的违法行为进行查处的职权。 本案的主要争议焦点在于：林延生的建设行为是否属于违反城乡规划的违法行为。 原审法院认为，首先，海沧区“两违”办公室并不具有建设审批的法定职权。案涉建筑物所在的海沧区已纳入城市总体规划，根据《城乡规划法》第四十条第一款之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该规定已经明确建设工程规划许可证的核发主体为城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府。海沧区“两违”办公室系该区为整治处理辖区内“两违”建设而成立的临时机构，不能够代行前述法律条文规定的建设工程规划许可证的核发主体的法定职权。 其次，土地清查补办建设用地许可证及施工牌均不等同于合法的建设规划审批手续。合法的用地审批手续应为有权的行政主管部门所颁发的用地许可。林延生虽持有《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》，但该许可证应系作为该地块的集体土地使用权证的换发凭据使用。海沧区“两违”办公室所出具的施工牌如前文分析亦非合法的建设规划审批手续。退一步言，1998年的土地清查补办建设用地许可证所载明的用地面积为100平方米，建设层数为二层，然而案涉建筑系林延生在2013年至2014年间建设，建设层数为六层，占地面积为439.77㎡，总建筑面积为2427.44㎡，远超过前述许可证上所载。故海沧城市管理局认定林延生的行为构成违法建设，定性准确。 再次，违法建设行为不因缴纳相应金额款项而合法化，林延生缴纳“村庄建设基金”的行为不改变案涉建筑物属于违法建设的性质。退一步言，即便根据《中共海沧区委办公室海沧区人民政府办公室关于印发的通知》（厦海委办〔2014〕22号）中第三点第六项的规定，结合行政复议阶段厦门市自然资源和规划局海沧分局对该条款的解释，林延生缴纳的“村庄建设基金”也仅是作为允许该建筑物在特定时间段内临时使用的依据，林延生缴纳该笔款项不改变该建筑物属于“两违”建筑物的性质，亦不能够阻却有权部门对该建筑物进行查处。海沧城市管理局对林延生的建设行为进行查处亦不构成重复处罚。 关于法律适用方面，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。林延生的建设行为已违反前述规定，海沧城市管理局依法责令林延生拆除案涉建筑符合规定。 关于林延生提出要求对《中共海沧区委办公室海沧区人民政府办公室关于印发的通知》（厦海委办〔2014〕22号）的合法性进行审查方面。原审法院认为，人民法院对规范性文件进行的附带审查的前提是行政机关将该规范性文件作为被诉行政行为的依据使用，本案中海沧城市管理局并未将该文件作为案涉拆除决定书的依据，故林延生的申请不属于人民法院应当审查的规范性文件的范畴，依法不予审查。 综上，本案中海沧城市管理局作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律准确。海沧区政府依法受理林延生提出的行政复议申请，并在法定期限内作出的复议维持决定符合法律规定，结果正确。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回林延生的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由林延生负担。 宣判后，林延生不服原审判决，向本院提起上诉称，海沧城市管理局作出厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》违反法定程序，其立案时未履行登记和报批手续，立案后未全面调查取证，也严重超出法定期限，且未依法进行送达。林延生的涉案房屋已取得合法批建手续，原审判决未予认定，属于认定事实错误。被诉《责令拆除违法建设决定书》明显不当，海沧区政府复议予以维持错误。同时，林延生认为，《中共海沧区委办公室海沧区人民政府办公室关于印发的通知》（厦海委办〔2014〕22号）不具有合法性，对该意见合法性的审查属于法院的审查范围。故提起上诉，请求撤销原审判决，改判支持其原审时的全部诉讼请求。本案一审、二审的诉讼费用由海沧城市管理局、海沧区政府承担。 被上诉人海沧城市管理局辩称，海沧城市管理局作出厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》程序合法。海沧城市管理局依法在立案前履行了登记报批手续，作出决定前合法、客观、全面、及时地调查、收集了证据，在法定的处理期限内作出案涉决定，并依法将案涉决定送达了林延生。林延生并未取得合法的规划许可建设手续，原审判决认定事实清楚，应予维持。厦海委办〔2014〕22号不属于人民法院行政诉讼中规范性文件的审查范围，即使对其进行审查，也不影响本案的判决结果。原审判决事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确，请求依法予以维持。 被上诉人海沧区政府辩称，海沧区政府及其下属部门单位从未对林延生的违法建设行为进行过处理，海沧城市管理局作出案涉行政处罚、海沧区政府作出案涉行政复议决定合法合理，并无不当。林延生的陈述与事实不符且自相矛盾，海沧区政府从未侵害林延生任何的合法权益。原审判决事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确，请求依法予以维持。 二审审理查明，各方当事人向原审法院提交证据材料均随案移送本院。各方对证据的质证意见均与原审时一致。因各方对原审的证据质证意见与原审时一致，本院对原审法院的证据采信予以确认。 二审时，林延生补充提交两份新证据：海沧区“两违”综合治理专项行动领导小组办公室的《村庄历史“两违”恢复施工通知书》及《海沧街道综合评审记录表》，证明海沧区“两违”综合治理专项行动领导小组办公室通知林延生可以恢复施工，同时，在处理林延生建房行为时，海沧区城市管理部门也有参与。海沧区政府、海沧城市管理局对该两份证据的真实性予以认可，对其关联性不予认可，认为该两份证据恰恰证明案涉房屋是违法占地、违法建设的建筑，恢复施工是有条件的，是临时过渡性恢复使用，要分时分批逐步拆除的。对于林延生二审时补充提交的两份新证据的真实性，海沧区政府、海沧城市管理局不持异议，本院予以采信。 二审另查明，2014年5月26日，林延生填写了《海沧区村庄历史“两违”临时使用申请备案表》（NO.HCJD003991）中承诺“1、在缴交‘村庄建设基金’后，本宗‘两违’仍属违建性质，不要求办理权属证件、手续。今后如遇到征地拆迁，按届时有关征拆政策处置。2、本人将在临时使用期间，认真做好房屋质量、消防安全等各项管理工作，如发生各类问题，所有责任由本人自行承担。” 对原审判决查明的事实，林延生提出如下异议： 1、林延生提出，原审判决遗漏查明海沧区人民政府嵩屿街道办事处发函协助查处林延生违法建设的事实，经核对证据，本院在原审判决载明的“2013年5月至2014年间，林延生在厦门市海沧区××大楼××层××栋，……，建筑面积分别为202.49㎡和53.69㎡。”后补充增加“2018年10月29日，海沧区人民政府嵩屿街道办事处向海沧城市管理局发出《关于协助查处违法建设的函》（厦海嵩街办［2018］函34号），要求海沧城市管理局依法查处林元生（林延生）等人违占、违建情况。” 2、林延生提出，原审判决中“2018年10月6日，海沧城市管理局该建筑物进行现场勘验”的表述有误，应为“2018年10月26日”，海沧区政府、海沧城市管理局也确认现场勘验时间为2018年10月26日，本院对原审判决的该部分内容更正为：“2018年10月26日，海沧城市管理局对建筑物进行现场勘验”。 3、林延生提出，原审判决中“2019年4月18日，被告海沧城市管理局作出《责令拆除违法建设决定书》（编号：厦海城执拆〔2019〕31号）并送达至林延生处，林延生收到该决定书后未在送达回证上签字”表述有误，林延生是拒绝接收决定书，但承认有看决定书。海沧城市管理局确认厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》是采取留置送达方式。因此，本院对原审判决的该部分内容更正为：“2019年4月18日，海沧城市管理局作出《责令拆除违法建设决定书》（编号：厦海城执拆〔2019〕31号），并于2019年4月24日，到林延生住处上门送达，林延生看完决定书后，拒收该决定书，也未在送达回证上签字”。 4、林延生提出，原审判决中“海沧区‘两违’办公室向林延生核发施工牌一张，建筑物要求为恢复施工之前是4层”表述有误，经核对证据，本院对原审判决的该部分内容更正为：“海沧区‘两违’办公室向林延生核发同意恢复施工牌一张，建筑要求：恢复施工之前是4层，恢复施工建到5层封顶之后，新增楼层层高不高于3.3米；装修。”。根据本案有效证据，本院查明的其他事实与原审一致。 二审时，各方均明确，截止到二审庭审时，案涉房屋尚未拆除。林延生对海沧区政府的复议程序无异议。 本院认为，本案的争议焦点是：1、林延生的建设行为是否属违反城乡规划的违法行为？2、海沧城市管理局作出《责令拆除违法建设决定书》（编号：厦海城执拆〔2019〕31号）程序是否合法？根据《城乡规划法》第四十条第一款之规定，建设工程规划许可证的核发主体为城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府。本案中，林延生并未取得相关职能部门合法建设规划审批手续。林延生所持有的厦杏土字（1998）第0xxxx8号《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》是集体土地建设使用证的换发凭证，不是最终的集体土地建设使用证，并不能证明林延生的案涉建设行为完成了规划审批手续。且《厦门市杏林区土地清查补办建设用地许可证》所载明的用地面积为100平方米，建设层数为二层，然而案涉建筑建设层数为六层，占地面积为439.77㎡，总建筑面积为2427.44㎡，远超过前述许可证上所载许可内容。 林延生主张，海沧区“两违”办公室核发同意恢复施工牌，载明的建筑要求为：“恢复施工之前是4层，恢复施工建到5层封顶之后，新增楼层层高不高于3.3米。”该施工牌是一个特殊形式的建设工程规划及施工许可。本院认为，海沧区“两违”办不是法定的农村建设用地规划审批单位，其出具的同意恢复施工牌也不是合法的建设规划审批手续。且林延生作为申请人在提交的《村庄历史“两违”临时使用申请备案表》中也明确承诺“在缴交‘村庄建设基金’后，本宗‘两违’仍属违建性质……”，故林延生以海沧区“两违”办出具的同意恢复施工牌主张其得到特殊形式的建设工程规划及施工许可，本院不予支持。 林延生还主张，海沧城市管理局作出厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》违反法定程序，其立案时未履行登记和报批手续，立案后未全面调查取证，也严重超出法定期限，且未依法进行送达。对此，本院认为，从在案证据看，海沧城市管理局的立案登记报批手续齐全、调查取证程序合法；就办案时限来看，海沧城市管理局从2019年3月12日立案，并于2019年4月9日依法延长办案时限30日，于2019年4月18日作出厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》，并未超出法定办案期限；鉴于林延生承认海沧城市管理局到其家中送达厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》时，其本人有看过厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》，因为不服，而未接收也未签收送达回证，在此情况下，海沧城市管理局采取留置送达方式并无不当，况且林延生也就厦海城执拆〔2019〕31号《责令拆除违法建设决定书》提起了行政复议、行政诉讼，其合法权利的行使并未受到限制或妨碍。因此，对林延生提出的上述主张，本院不予采纳。 对林延生提出要求对《中共海沧区委办公室海沧区人民政府办公室关于印发的通知》（厦海委办〔2014〕22号）进行合法性审查问题，本院认为，海沧城市管理局并未将该文件作为案涉拆除决定书的依据，该文件依法不属于人民法院应当审查的规范性文件范畴。 综上所述，海沧城市管理局作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。海沧区政府依法受理林延生提出的行政复议申请，并作出复议维持决定符合法律规定，结果正确。上诉人林延生的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回林延生于原审的诉讼请求正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人林延生负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郑光辉 审 判 员 林琼弘 审 判 员 龙 辉 二〇二〇年十二月三日 法官助理 洪淳淳 代书记员 王美云 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……