安徽省黄山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖10行初31号 原告程学知，男，1960年7月27日出生，汉族，住安徽省休宁县。 委托代理人林强，安徽道同律师事务所律师。 被告休宁县人民政府，住所地休宁县海阳镇书院路9号，统一社会信用代码113410220031518675。 法定代表人吴云忠，县长。 出庭负责人胡国光，副县长。 委托代理人程银根。 委托代理人吕泽民，安徽道同律师事务所律师。 被告黄山市人民政府，住所地黄山市屯溪区天都大道1号。 法定代表人孙勇，市长。 委托代理人汪一格。 委托代理人江学真，安徽雄风律师事务所律师。 原告程学知因请求确认被告休宁县人民政府撤销房屋征收补偿决定行为违法、被告黄山市人民政府行政复议决定违法一案，于2020年10月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月13日立案，并在法定期限内向被告休宁县人民政府、黄山市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月11日公开开庭审理了本案。原告程学知及其委托代理人林强，被告休宁县人民政府的副职负责人胡国光及委托代理人程银根、吕泽民，被告黄山市人民政府的委托代理人汪一格、江学真到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年7月7日，休宁县人民政府作出《关于撤销休政征补决字〔2019〕第2号的决定》（下称《撤销决定》），决定撤销对程学知户作出的休政征补决字〔2019〕第2号《房屋征收补偿决定书》（下称《补偿决定》）。程学知收到上述《撤销决定》后不服，向黄山市人民政府提出行政复议申请，黄山市人民政府于2020年9月14日作出黄政复决〔2020〕46号《行政复议决定书》，决定维持休宁县人民政府作出的《撤销决定》。 原告程学知诉称，因棚户区改造需要，休宁县人民政府于2019年3月20日向程学知作出《补偿决定》，确定按程学知房屋产权证载面积同比例置换东湖10号楼东边约97平方米的政府回购商品房一套。程学知遂将房屋交付给征收部门休宁县住房和城乡建设局（以下简称休宁县住建局），后被拆除。程学知在等待置换房屋时，却于2020年7月7日收到案涉《撤销决定》，程学知对休宁县人民政府朝令夕改的行为不服，遂提起行政复议，黄山市人民政府于2020年9月14日作出案涉行政复议决定，维持上述《撤销决定》。程学知认为，休宁县人民政府、黄山市人民政府的上述行为极为不妥，理由如下:一、休宁县人民政府无撤销《补偿决定》的具体法定授权，不能自行撤销。休宁县人民政府作出案涉《撤销决定》依据的法律条款为《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款，但该条款并未直接赋予休宁县人民政府撤销补偿决定的权利。二、休宁县人民政府的《撤销决定》与行政法规相冲突。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款之规定，程学知选择产权置换的东湖10号楼，比《撤销决定》确定的胜西小区更符合就近安置的规定。三、程学知已履行完交付房屋义务，且房屋已被拆除，休宁县人民政府作出的房屋征收补偿决定具有不可逆性。案涉《撤销决定》有违行政诚信原则，会导致社会治理的混乱。四、休宁县住建局依据《撤销决定》作出的《通知》滥用了行政优益权。综上，休宁县人民政府的撤销行为无法律依据，黄山市人民政府的复议决定维持案涉《撤销决定》错误。请求法院：1.撤销休宁县人民政府作出的案涉《撤销决定》；2.撤销黄山市人民政府作出的黄政复决〔2020〕46号《行政复议决定书》；3.诉讼费用由休宁县人民政府、黄山市人民政府承担。 程学知向本院提交了以下证据： 证据一、身份证，证明原告资格； 证据二、休政征补决字〔2019〕第2号《补偿决定》，证明原征收决定符合就近安置的规定； 证据三、《房屋征收协议书》、《房屋征收补充协议》，证明征收补偿协议明确了安置地点； 证据四、《撤销决定》，证明休宁县人民政府作出的撤销决定； 证据五、《通知》，证明休宁县住建局作出的变更补偿协议的通知； 证据六、黄政复决〔2020〕46号《行政复议决定书》，证明黄山市人民政府的复议决定没有法律依据，支持了休宁县人民政府的错误决定。 被告休宁县人民政府辩称，一、休宁县人民政府为加快休宁县棚户区改造工作步伐，改善居民住房条件，依法将休宁县老茶厂宿舍地块列入2016年棚户区改造项目，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对该地块上房屋作出了征收决定，并于2016年7月29日发布休房征字(2016)第3号《房屋征收决定公告》，《休宁县老茶厂宿舍地块国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）作为附件一并公告。《补偿安置方案》明确规定，被征收人可以选择货币化安置，也可以选择房屋产权调换安置。其中，被征收人选择产权调换的，可在胜西小区或永琪水桥人家选择指定的安置房屋进行调换，并对安置房房号的选择和产权调换结算方式等作出规定。程学知所有的案涉房屋属于此次征收范围。二、休宁县人民政府发布上述公告后，在法定期限内，老茶厂宿舍地块上所有的97户被征收人包括程学知均未申请行政复议或提起行政诉讼，休宁县人民政府遂将上述房屋征收决定付诸实施。截止2018年底共有94户被征收人依据上述《补偿安置方案》与征收部门签订房屋征收补偿协议。然而在确定的签约期限内，征收实施单位虽多次与程学知协商，但最终未达成补偿协议。三、休宁县人民政府经该地块房屋征收部门报请后于2019年3月20日作出《补偿决定》并送达程学知。依法对程学知所有的、位于老茶厂宿舍的房屋实施征收。其征收补偿，除对程学知附属房屋和室内装饰装修以及搬迁、临时安置费和水电安装费等补偿费用合计给予补偿1.3499万元外，对程学知房屋产权证载面积68.76平方米按“一比一”的比例置换东湖10号楼东边约97平方米的政府回购房一套，对超出面积部分按4500元/平方米结算。四、休宁县人民政府《补偿决定》虽按《补偿安置方案》中产权调换方式对程学知予以征收补偿安置，但安置房不是《补偿安置方案》中规定的胜西小区或永琪水桥人家，明显与《补偿安置方案》不符，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定。同时，相对于按《补偿安置方案》签订了房屋征收补偿协议的94户被征收人来说，显失公平公正。有鉴于此，经休宁县人民政府2020年6月29日常务会议研究，决定撤销对程学知作出的《补偿决定》，并于2020年7月7日下达案涉《撤销决定》且送达程学知。综上，休宁县人民政府作出案涉《撤销决定》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，理应依法予以支持。请求法院依法驳回程学知的诉讼请求。 休宁县人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 证据一、休宁县人民政府统一社会信用代码。证明：被告主体资格。 证据二、休房征字（2016）第3号《房屋征收决定公告》； 证据三、《补偿安置方案》； 证据四、《补偿决定》及送达回证。 证据二至四证明：休宁县人民政府依法对老茶厂宿舍地块上房屋作出征收决定并附《补偿安置方案》予以公告；案涉程学知房屋（6幢1-402号，房屋所有权证号为:房地权海字第3××8号房屋产权证载面积68.76平方米）位于征收范围；因程学知在确定的签约期内未与征收实施单位达成补偿协议，休宁县人民政府经该地块房屋征收部门报请后作出《补偿决定》；给程学知选择房屋置换方式，但置换房屋不在《补偿安置方案》确定的胜西小区或永琪水桥人家，而是在东湖10号楼东边约97平方米的政府回购商品房一套，不符合《补偿安置方案》中有关产权调换规定。 证据五、休宁县人民政府第53期《常务会议纪要》； 证据六、休宁县人民政府《撤销决定》及送达回证。 证据五、六证明：因休宁县人民政府作出的《补偿决定》违背了《补偿安置方案》，同时与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定相悖，依法理应撤销。 被告黄山市人民政府辩称，一、复议程序合法。2020年7月24日，黄山市人民政府受理程学知提出的复议申请；2020年7月30日，休宁县人民政府提交了复议答复书及证据材料；2020年9月14日，黄山市人民政府审理终结并作出复议决定并于2020年9月15日邮寄送达程学知，于2020年9月23日直接送达休宁县人民政府。黄山市人民政府对于程学知的行政复议申请依法予以受理并在法定时限内办结，及时送达各类法律文书，办理复议案件的程序符合法律规定。二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条中有关“按照征收补偿方案作出补偿决定”的规定，休宁县人民政府有权依照房屋征收补偿方案作出房屋征收补偿决定。根据《补偿安置方案》，被征收人选择产权置换的，安置房为胜西小区或永琪水桥人家，而休宁县人民政府于2019年3月20日作出的《补偿决定》中产权置换的小区为东湖小区，明显与《补偿安置方案》不符，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定。休宁县人民政府发现后及时予以纠正，作出案涉《撤销决定》，符合法律规定。黄山市人民政府据此作出维持的复议决定，认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用依据正确，请求法院驳回程学知的各项诉讼请求。 黄山市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 证据一、黄政复决〔2020〕第46号《行政复议决定书》。证明：黄山市人民政府依法作出了行政复议决定及决定的具体内容。 证据二、行政复议申请材料。证明：程学知提出的行政复议申请内容。 证据三、行政复议申请受理、答复通知书。证明：黄山市人民政府按照法定程序办理行政复议案件。 证据四、行政复议答复材料。证明：休宁县人民政府在法定期限内进行了答复并提交了相关证据材料。 证据五、勘误说明。证明：休宁县人民政府对其笔误作出说明。 证据六、行政复议决定呈批表。证明：黄山市人民政府按照法定程序办理行政复议案件。 证据七、送达回证等材料。证明：黄山市人民政府按照法定程序办理行政复议案件。 经庭审质证，各方当事人发表了质证意见。 对休宁县人民政府提交的证据，程学知发表如下质证意见： 证据一，三性无异议。 证据二、证据三，真实性、合法性无异议，关联性有异议，并不能否认案涉补偿决定、补偿协议、补充协议的合法性。 证据四，三性无异议，《撤销决定》没有任何的授权，也没有任何法律依据。 证据五，真实性无异议，关联性、合法性有异议。 证据六，三性均有异议，没有任何法律依据。 黄山市人民政府发表如下质证意见： 证据一，三性无异议。 证据二、证据三、证据四，三性无异议，案涉程学知房屋属于征收范围，同时根据《补偿安置方案》的要求，如果选择产权调换的，应当是在胜西小区或永琪水桥人家进行选择；另根据相应法律规定，征收补偿决定应当是在《补偿安置方案》的基础上作出，该证据能够证明案涉《撤销决定》的正确性。 证据五、证据六，三性无异议，休宁县人民政府作出的《补偿决定》与《补偿安置方案》内容相违背，休宁县人民政府通过常务会议的研究，根据有错必纠的原则，作出案涉《撤销决定》正确。 对黄山市人民政府提交的证据，程学知发表如下质证意见： 证据一，真实性以及程序的合法性无异议，对关联性有异议，作出的依据、结果错误。 证据二、证据三，证据五至证据七，三性无异议。 证据四，真实性、程序的合法性无异议，休宁县人民政府的答复没有法律依据。 休宁县人民政府发表如下质证意见：三性均无异议。 对程学知提交的证据，休宁县人民政府发表如下质证意见： 证据一，三性无异议。 证据二，真实性、关联性无异议，合法性有异议，如按照《补偿决定》调换安置房不符合法律规定，也对案涉地块其余94户显失公平。 证据三，证据的关联性、合法性、证明目的均不认可；真实性由法院审查，对关联性有异议，本案审查的是《撤销决定》，不涉及房屋征收协议。 证据四，三性无异议，对证明目的不认可。能够证明休宁县人民政府作为征收主体进行自我纠正的行为，系实现公平和正义的一种表现。 证据五，关联性有异议，真实性由法庭核实，合法性不发表意见，证明目的不发表意见。 证据六，三性无异议。 黄山市人民政府发表如下质证意见： 证据一，三性无异议。 证据二，真实性、关联性无异议，合法性有异议。《补偿决定》确定的产权调换已经超出了《补偿安置方案》中确定的两小区，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，不具备合法性。 证据三，关联性有异议，协议签订主体是休宁县住房和城乡建设委员会和程学知，休宁县住房和城乡建设委员会并不是本案参与人，与本案无关。本案系对休宁县人民政府作出案涉《撤销决定》行为的合法性进行确认，并未涉及到有关房屋征收协议书和补充协议书，协议中明确的安置地点不能成为程学知在本案中主张案涉《撤销决定》非法性的事实依据。 证据四，三性无异议，证明目的不认可。休宁县人民政府既然有权作出房屋征收补偿决定，如其发现上述决定书存在错误，根据有错必纠的原则，休宁县人民政府有权作出相应撤销决定。 证据五，关联性有异议。 证据六，三性无异议。 本院对上述证据认证如下，各方当事人提交的证据可以证明以下事实：一、2016年7月29日，休宁县人民政府发布休房征字（2016）第3号《房屋征收决定公告》，其附件为《补偿安置方案》，程学知所有的位于老茶厂宿舍房屋在上述征收范围；二、2019年3月20日，休宁县人民政府向程学知作出休政征补决字〔2019〕第2号《补偿决定》；三、2019年4月3日，休宁县住建局与程学知就案涉房屋签订《房屋征收协议书》和《房屋征收补充协议》；四、2020年7月7日，休宁县人民政府作出案涉《撤销决定》；五、程学知不服案涉《撤销决定》，于2020年7月24日向黄山市人民政府申请行政复议，黄山市人民政府于2020年9月14日作出案涉行政复议决定，维持案涉《撤销决定》。 经审理查明，2016年7月29日，休宁县人民政府发布休房征字（2016）第3号《房屋征收决定公告》，其附件为《补偿安置方案》。征收公告载明了房屋征收部门为休宁县住房和城乡建设委员会（现休宁县住建局），房屋征收实施单位为休宁县棚户区改造办公室，还明确了征收范围、征收实施期限、权利救济等其他事项。《补偿安置方案》载明了征收范围、货币化安置及产权调换安置内容、临时安置费、搬迁补助费、奖励政策等其他事项。同时载明，被征收人选择房屋产权调换安置的，可在胜西小区或永琪水桥人家选择指定的安置房进行调换。 案涉程学知所有的位于老茶厂宿舍的6幢1-402号房屋，房屋所有权证号为房地权海字第3××8号，房屋产权证载面积为68.76平方米，属于上述征收范围。 2019年3月20日，休宁县人民政府作出休政征补决字〔2019〕第2号《补偿决定》并送达程学知，决定对程学知所有的案涉房屋实施征收。载明，除对程学知附属房屋和室内装饰装修以及搬迁、临时安置费和水电安装费等补偿费用合计给予补偿13499元外，对程学知房屋产权证载面积68.76平方米按“一比一”的比例置换东湖10号楼东边约97平方米的政府回购房一套。对超出面积部分按4500元/平方米结算。…… 2019年4月3日，案涉房屋征收部门休宁县住建局（原休宁县住房和城乡建设委员会）与程学知签订《房屋征收协议书》和《房屋征收补充协议》。《房屋征收协议书》约定程学知选择货币补偿方式进行补偿；《房屋征收补充协议》约定由休宁县住建局代程学知协调购买双龙置业公司东湖10号楼、建筑面积约97平方米的商品房一套，最终以产权证面积为准。…… 2020年6月29日，休宁县人民政府召开休宁县人民政府第十七届政府第五十三次常务会议，认为休宁县人民政府对程学知作出的《补偿决定》中，给予程学知产权调换方式的安置房不是《补偿安置方案》中规定的胜西小区或永琪水桥人家，明显与《补偿安置方案》不符，会议研究决定撤销《补偿决定》。 2020年7月7日，休宁县人民政府作出案涉《撤销决定》，认为《补偿决定》与《安置补偿方案》不符，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，决定撤销该《补偿决定》并送达程学知。 2020年7月24日，程学知不服案涉《撤销决定》向黄山市人民政府申请行政复议，请求撤销案涉《撤销决定》。黄山市人民政府受理该行政复议申请后，于2020年9月14日作出案涉行政复议决定，认为案涉《撤销决定》认定事实清楚、程序合法，符合有错必纠原则，决定予以维持。 程学知不服案涉《撤销决定》及行政复议决定，向本院提起行政诉讼，请求判如所请。 本院认为，综合诉辩双方的主张，本案的争议焦点为：一、案涉《撤销决定》是否可予以维持；二、案涉行政复议决定是否合法。 关于争议焦点一。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定，未在签约期限内达成补偿协议是作出补偿决定的前提条件，已经达成补偿协议的，无需作出补偿决定，否则将会出现补偿决定与补偿协议同时存在且均具有法律效力的状况。同理，如征收主体已经作出补偿决定的，原则上房屋征收部门也不宜再与被征收人签订补偿协议。如果在补偿决定作出后，房屋征收部门与被征收人又签订补偿协议的，应当视为双方通过再次协商，以补偿协议替代补偿决定，即通过履行补偿协议的方式实现对被征收人的补偿。被征收人对补偿事宜提出异议的，可以就补偿协议主张权利。本案中，休宁县人民政府于2019年3月20日向程学知作出《补偿决定》并送达后，征收部门休宁县住建局又于2019年4月3日与程学知达成了《房屋征收协议书》和《房屋征收补充协议》。据此，程学知的补偿安置权益应通过履行上述征收协议及补充协议实现。鉴于案涉房屋补偿安置事项不再根据休宁县人民政府作出的《补偿决定》执行，休宁县人民政府于2020年7月7日作出撤销补偿决定的《撤销决定》并无不当，可予以维持。 关于争议焦点二。黄山市人民政府受理程学知的行政复议申请后，依法进行审查，在法定期限内作出案涉行政复议决定并送达双方当事人，复议程序符合法律法规的规定。需要说明的是，行政行为一经作出即有确定力、公信力、执行力，非经有权机关决定或依法定程序不得变更或撤销。黄山市人民政府作出维持休宁县人民政府《撤销决定》的理由不当，本院予以指正。 综上，因案涉《撤销决定》及行政复议决定并未实际侵害程学知的房屋征收补偿安置权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告程学知的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告程学知负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长 臧世凯 审 判 员 邹有春 审 判 员 方惠灵 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 汪权峰 书 记 员 汪 浩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。