河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行初1016号原告登封市石材总公司，住所地中岳经济工业区。法定代表人吴剑锋（已死亡）。委托代理人宋铎，河南远恒律师事务所律师。委托代理人郭倩杰，河南远恒律师事务所实习律师。被告登封市人民政府，住所地河南省登封市少林大道18号。法定代表人杨金军，市长。委托代理人程雅南，登封市司法局工作人员。委托代理人李丙乾，河南群达律师事务所律师。被告登封市工业和信息化局（登封市科学技术局），住所地河南省登封市中岳大街583号。法定代表人孙书峰，书记。出庭应诉行政机关负责人冯国俊，副局长。委托代理人刘孟科，河南天欣律师事务所律师。原告登封市石材总公司（以下简称石材总公司）要求撤销被告登封市人民政府（以下简称市政府）、登封市工业和信息化局（以下简称工信局）作出的行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告石材总公司诉称：1.请求撤销市政府2020年6月11日做出的（2020）23号市政府市长办公会议纪要；2.请求判令工信局撤销其成立的登封市石材总公司清算组（以下简称清算组）；3.本案全部诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告2020年7月14日知悉登封市土地储备中心2020年7月13日在媒体上刊登登国土收字（2020）03号《国有土地收购公告》，拟将原告名下编号为登国用（建）字第4XX8号地块收购储备，原告随后向登封市土地储备中心提出异议，进而得知登封市土地储备中心收购土地是依据清算组2020年6月28日的申请，清算组由被告工信局于2020年6月11日成立，工信局成立清算组及其清算组向登封市自然资源和规划局申请将原告名下登国用（建）字第4XX8号地块收购均依据被告2020年6月11日作出的（2020）23号市政府市长办公会议纪要（以下简称会议纪要），会议纪要内容为：1.工信局负责成立清算组，并确定该清算组作为石材总公司国有土地使用权收购主体，与市土地贮备中心签订石材总公司土地使用权收购合同。2.涉及石材总公司的债权债务由清算组负责依法清算，并做好石材总公司相关遗留问题和信访稳定工作。3.涉及石材总公司的相关复议、诉讼等问题由工信局具体承办。原告认为会议纪要及工信局成立清算组没有法律依据，程序违法，侵害了原告的合法权益，应当予以撤销，理由如下：一、会议纪要涉及的内容超出了人民政府的职权范围。1.关于政府职权的法律规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条规定“地方各级人民政府必须依法行使行政职权”，第五十九条规定“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；（四）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（七）保护各种经济组织的合法权益；（八）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；（九）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项”。从以上规定看，人民政府必须依法行政，政府对于经济及其经济组织的管理主要从宏观着手，从法律、政策上进行引导，而不是代替经济组织实施具体的管理、经营和处分行为，否则会导致政企不分，影响经济组织作为市场主体的独立性。2.会议纪要指令工信局成立清算组没有法律依据。公司法关于公司成立清算组的条件及其清算组的组成人员有明确规定，公司法第一百八十条规定“公司因下列原因解散：（一）公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现；（二）股东会或者股东大会决议解散；（三）因公司合并或者分立需要解散；（四）依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；（五）人民法院依照本法第一百八十二条的规定予以解散”。公司法第一百八十三条规定“公司因本法第一百八十条第（一）项、第（二）项、第（四）项、第（五）项规定而解散的，应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算。有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人员组成。逾期不成立清算组进行清算的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请，并及时组织清算组进行清算”。原告合法存续，没有出现需要清算的情况。原告1996年9月10日领取营业执照，具有独立法人资格，独立对外承担责任。原告的厂房2012年被有关部门违法强拆后，原告一直在维权。原告公章在负责人魏某处保管，没有出现公司法规定的成立清算组的法定情况。二、被告决定收购储备原告名下土地没有依据。1.原告名为全民实为民营企业。原告虽然登记为全民性质，但政府没有实际出资，工商档案中没有验资报告，而且土地证也显示原告为集体企业，原来的主管部门也是乡镇企业管委会而不是国资委，而且1998年依据乡镇企业管委会的决定，原告进行了改制，依据政府当时的改制政策以900万元的价格出售给吴剑锋和司某等人，吴剑锋和司某等人依据改制政策投入了1590.7万元资金，由于原告出现无法控制的诉讼导致改制缺少经过主管部门确认这一最后程序，后来乡镇企业管委会并入工信局，由于原告历史遗留问题较多，工信局没有行使主管部门的责任，原告法定代表人吴剑锋2011年过世至今长达9年期间，政府部门一直没有再任命法定代表人（如果是国有企业不可能出现这种情况），2012年有关部门非法强拆原告的厂房，事后为了掩盖违法行为与原告的投资人签订补偿协议，而不是与所谓的主管部门工信局签订协议（该协议由于投资人的反对没有履行），以上事实也印证原告已经成为民营企业。2.不符合收储的法定条件。土地法管理法第五十八条第一款第（三）项规定，因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨土地的，可以收回土地使用权。原告不存在以上情况，第三人决定将原告名下的土地收购储备没有法律依据。会议纪要违反了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条、第五十九条，公司法第一百八十三条，土地法管理法第五十八条第一款第（三）项的规定，侵害了原告的合法权益，虽然会议纪要系行政机关内部行为，但会议纪要的唯一目的就是为了收储原告名下的土地，对原告的权利和义务产生直接影响，属于可以诉讼的行政行为，应支持原告的诉讼请求。被告市政府辩称：一、市政府作出的会议纪要不具有可诉性，市政府不是本案的适格被告，本案不属于行政诉讼的受案范围。政府会议纪要是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为。本案中，案涉会议纪要是由市政府针对石材总公司有关问题的处理而作出的内部公文，对行政相对人的权利义务不产生直接影响。因此，市政府作出的会议纪要不具有可诉性。工信局2020年6月11日成立清算组，该行为系工信局实施的行为，该行为是否影响石材总公司或案外人的权利义务属于民事纠纷，并非行政争议，工信局也不是本案的适格被告。二、工信局成立清算组符合法律规定。根据石材总公司的工商登记档案，该公司属于全民所有制企业，工信局承继了原主管单位登封市乡镇企业管理委员会的相关职责，有权就石材总公司的存续、解散、清算作出决定。三、石材总公司已经成立清算组，与该公司有关的行为应由清算组决定，并以公司名义实施，原告无权提起本案诉讼。综上，应依法驳回原告的起诉。被告工信局辩称：一、本案不属于行政案件，应依法驳回原告的诉请。事实如下：1.石材总公司是地方全民所有制企业，石材总公司（原名为登封市花岗石开发总公司，1994年8月12日变更为石材总公司）成立于1992年4月6日，是由地方国有企业登封市煤炭外运公司单独出资80万元成立的全民预算外企业，与登封市煤炭外运公司系一套人马两块牌子，隶属登封市乡镇企业管理委员会管理。2007年7月31日，登封市产权改制领导小组作出〔2007〕6号批复，对外运公司进行了企业改制，职工由政府负责安置。1996年9月3日经主管部门乡镇委作出了登封乡企字〔1996〕26号批复，同意石材总公司从登封市煤炭外运公司分离出去，实行独立核算、自主经营等。1996年9月10日在工商局进行了变更登记。1996年12月10日把原在登封市煤炭外运公司名下的国有划拨土地使用证076号变更至石材总公司名下。1994年经登封市国有资产管理局登记为国有资产，产权登记标识码为47XXXX97。从以上事实可以得出：石材总公司是地方全民所有制企业，是由登封市煤炭外运公司出资成立，石材总公司应为地方国有企业。2.市政府作出〔2020〕23号会议纪要是对石材总公司有关问题进行处理的内部文件，而非行政行为，不具有可诉性。石材总公司由乡镇委作为管理部门，2002年7月根据上级机构改革的精神，作出了〔2002〕69号文件，撤销登封市乡镇委，其行政管理职能由登封市经济贸易委员会进行承继；2010年7月，根据上级机构改革精神，作出了〔2010〕50号文件，撤销登封市经济贸易委员会，其行政管理职能由科技和信息化委员会承继。由于上述原因，造成了对石材总公司监督管理的脱节。2012年登封市城市规划调整，决定拆迁早已停业的石材总公司，由负责拆迁的中岳办事处于2012年7月7日与石材总公司签订了拆迁补偿协议，支付了部分款项。由于石材总公司使用的土地系国有划拨用地，拆迁地面建筑物后一直闲置。为解决该遗留问题，2020年6月11日对石材总公司专题召开了市长办公会议，会议讨论了解散石材总公司，由工信局负责成立清算组，对其进行依法清算，并把所使用的国有划拨土地交土地储备中心收购。可见，会议纪要作为行政机关通过会议方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，通常情况下，其效力限于行政机关内部，并不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。如要落实会议纪要的内容或精神，一般仍需要相关行政机关另行作出行政行为，对当事人合法权益产生实际影响的是后续行政行为，而非会议纪要。因此会议纪要没有可诉性。3.市政府的行为系民事行为，而非行政行为。国有企业是指国家对其资本拥有所有权或控制权，政府的意志和利益决定了国有企业的行为。被告作为地方人民政府，对管辖范围内的国有企业均有监督管理权。而石材总公司停业近20年，作为地方国营企业的监督和管理者作出解散并依法进行清算，完全是行使出资人的权利，是民事行为而不是行政行为。二、原告石材总公司没有诉讼资格。根据公司法第六十六条规定，国有独资企业不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定；其中，重要的国有独资公司合并、分立、解散，申请破产的，应当由国有资产管理机构审核后，报本级人民政府。石材总公司作为全民所有制国有企业，被告对该公司的存续、解散、清算作出的相关决定完全符合法律规定，原告没有起诉出资人（股东）的权利，而只能执行出资人的相关决定。三、工信局依法成立清算组合法有效。石材总公司因经营不善于2005年以后就停业，也没有工商年检，加之2012年厂房被拆迁后，也没有建立新的厂房。根据《公司法》第一百八十条规定，公司因下列原因解散：（一）公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现；（二）股东会或者股东大会决议进行解散；（三）因公司合并或者分立需要解散；（四）依法被吊销营业执照，责令关闭或者被撤销；（五）人民法院依照本法第一百八十三条规定予以解散。石材总公司长期停业、无厂房、无人员，是典型的三无企业，作为地方国有企业，市政府根据以上情况有权对该企业决定是否存续，而工信局是市政府的职能部门，受上级委托，成立清算组对该企业进行清算，符合法律规定。综上，市政府作出的〔2020〕23号会议纪要，是为解决早已停产的石材总公司存在的遗留问题作出的内部公文，不具有可诉性，不属于具体行政行为；工信局依据公司法的相关规定，股东会有权决定公司是否继续经营或解散，公司必须执行股东会的决定，也是不可诉的。因此原告无权提起本案诉讼，应依法驳回原告的诉请。本院认为，原告石材总公司提交的证据尚不足以证明该公司已经完成改制成为民营企业，被告市政府及工信局对该事实亦不予认可；在此前提下，被告市政府及工信局对管辖范围内的国有企业行使监督管理权，应属民事行为，而非行政行为。故本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。石材总公司法定代表人吴剑锋已经死亡，魏某未经法定程序确认即以该公司负责人身份参加诉讼，无事实和法律依据。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告登封市石材总公司的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告登封市石材总公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，逾期视为放弃上诉。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年十二月二十九日书记员  乔梦龙