辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终968号上诉人(一审原告)沈阳北方影视艺术团，住所地沈阳市和平区和平北大街**。执行事务合伙人姜杰，该艺术团团长。委托诉讼代理人孙宝岩，辽宁冠雄律师事务所律师。委托诉讼代理人许翾，辽宁成功金盟律师事务所律师。被上诉人(一审被告)沈阳市人民政府，，住所地沈阳市浑**沈中大街**法定代表人姜有为，该市政府市长。委托诉讼代理人安俊，沈阳市自然资源局工作人员。委托诉讼代理人唐宁，辽宁同方律师事务所律师。被上诉人(一审被告)沈阳市自然资源局，住所，住所地沈阳市和平区南四经街**div>法定代表人赵辉，该局局长委托诉讼代理人安俊，沈阳市自然资源局工作人员。委托诉讼代理人唐宁，辽宁同方律师事务所律师。上诉人沈阳北方影视艺术团(以下简称北方影视)因与被上诉人沈阳市人民政府(以下简称沈阳市政府)、沈阳市自然资源局履行法定划拨供地职责一案，不服沈阳市中级人民法院（2019）辽01行初338号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2020年12月16日，本院组织当事人进行了询问。上诉人北方影视的执行事务合伙人姜杰及委托诉讼代理人孙宝岩、许翾，被上诉人沈阳市政府、沈阳市自然资源局的委托诉讼代理人安俊、唐宁到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明，北方影视拟在原沈阳市××高坎镇××村××实验××学校。2003年6月26日，沈阳市东陵区发展计划局向沈阳市发展计划委员会上报《关于上报另查，北方影视与沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会就争议事项进行协商，于2008年6月形成第38号《主任办公会议纪要》，明确按省、市政府征地批复，对辽宁实验双语学校项目供地，“双方按照行政划拔供地方式，沈阳北方影视艺术团一次性交清所有征地过程发生的费用。费用交齐后，规划分局将按照沈阳新的土地管理办法履行工作程序，办理有关报批手续”。2008年8月1日，棋盘山土地储备交易中心下发《交款通知书》，通知北方影视缴纳土地取得成本费用。北方影视对费用项目有异议而未缴纳相关费用。该地块现处于征而未用，闲置状态。再查，在审理过程中，被告承认沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会取得的《建设用地批准书》已失效，且向沈阳市中级人民法院出具书面说明“用地单位持划拨决定书等材料办理不动产权证书，无需再办理建设用地批准书，现在已不再审批建设用地批准书”。北方影视在一审的诉讼请求是：请求判决被告履行供地的法定职责，将位于沈阳市××新区高坎镇××6.6885公顷土地以划拨方式供地给北方影视；判决被告向北方影视颁发建设用地批准书；判决被告向北方影视核发国有土地划拨决定书。一审法院认为，涉案土地是通过辽宁省人民政府制发的《关于沈阳市东陵区实施区级规划批次用地的批复》及沈阳市政府制发的《关于沈阳市东陵区2004年度第十一批次建设用地的批复》，将原东陵区人民政府申请的批次建设用地项目批转给当时的沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管委会作为实施区级土地利用总体规划建设用地。该批复载明“自省政府批准之日起，二年内有效”，现该批复已失效，该地块属于征而未用的状态。北方影视提出三项诉讼请求即判决被告履行供地的法定职责，向北方影视颁发建设用地批准书并核发国有土地划拨决定书。“履行供地法定职责”系笼统的诉求，其并不具体指向特定的某个行政行为，供地涉及多个政府机关的多个行为，因此该诉求不明确，故无法支持。本案北方影视核心诉求是要求被告履行向北方影视颁发建设用地批准书并核发国有土地划拨决定书职责的具体行政行为。关于北方影视要求核发“建设用地批准书”的诉求，自然资源局向沈阳市中级人民法院出具《情况说明》，表明根据《中华人民共和国房地产管理法》、《不动产登记操作规范(试行)》等相关规定，以划拨方式取得国有建设用地的，用地单位持划拨决定书等材料办理不动产证书，无需再办理建设用地批准书，另外现在已经不再审批建设用地批准书。故对于北方影视的该项诉讼请求，不予支持。关于北方影视要求核发“国有土地划拨决定书”的诉求，2006年7月5日，沈阳市政府制发《关于沈阳市东陵区2004年度第十一批次建设用地的批复》，将原东陵区人民政府申请的批次建设用地项目批转给沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管委会实施。北方影视虽在征地程序中提交了一些申请和文件，但在征地批复下发后，批复对象显然不是北方影视。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》(发布日期1998年12月27日)第二十二条规定：“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。(二)建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。(三)供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。(四)土地使用者应当依法申请土地登记”(该条款历次修订中，并未修改，至今有效)，北方影视要求核发国有土地划拨决定书之前，尚需经过“用地预审报告”、经批准的“供地方案”等程序。既然北方影视在2006年并未取得上述手续，说明北方影视尚未取得涉案土地的使用权或使用权的期待利益，北方影视与涉案地块之间没有建立起必然的、有指向性的联系。那么北方影视现在提出要求二被告履行职责，参考目前沈阳市《关于印发划拨方式供应国有建设用地的工作流程(试行)的通知》(规国土发[2018]105号)文件，北方影视尚需提交行业主管部门出具非营利性证明文件、发改批准文件、建设用地规划许可文件等多个文件，方可按照区域分工由相关职能部门办理，上述文件北方影视尚未取得，也未按照区域分工向对应的国土资源管理部门提交申请，故本项诉求亦无法支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告沈阳北方影视艺术团的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。北方影视上诉称，一审认定事实、适用法律错误，故请求撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求。其主要理由是：一、原审判决认为“履行供地法定职责”的诉求不明确而无法支持，缺乏事实根据和法律依据。政府向土地申请人供地是其法定职责，该项诉求不是一个笼统的诉求，而是要求政府履行具体供地义务的一项诉求。关于批准文件二年失效问题，原审法院理解和适用法律错误。本案的案涉土地至今没有向其供地，谈不到批准文件失效问题。二、原审法院根据沈阳市自然资源局出具的《情况说明》，判决驳回其关于核发《建设用地批准书》的诉讼请求，不符合现行有效的法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第三款规定及《建设用地审查报批管理办法》第二十一条第二款、第三款规定，《建设用地批准书》是取得案涉土地使用权的重要文件，还是将来建设施工所需的必要证书之一，不可缺少。《情况说明》无法否定法律法规的规定，原审判决驳回其该项诉求，没有事实和法律根据。三、原审判决驳回其关于要求核发“国有土地划拨决定书”的诉求，与事实不符，适用法律错误。上级人民政府不会批复给老百姓，而是应当批复给下级政府，其不是批复对象并不奇怪。本案不适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条，应适用第二十三条，原审在该部分适用法律错误。无论是其申请行政许可还是被上诉人作出行政行为，所依据的均为2006年所适用的法律法规，具体为《建设用地审查报批管理办法》，但原审判决却参照适用了2018年制定的《关于印发划拨方式供应国有建设用地的工作流程(试行)的通知》。其已取得涉案土地的使用权或使用权期待利益，与涉案地块已经建立起必然、有指向性的联系。其于2003年就提交了《建设用地申请表》及全部附具的七种材料。供地方案应当属于被上诉人拟定和申报批准的，应由被上诉人向法庭提供。沈阳市东陵区人民法院的生效判决及其他证据均证明其与涉案土地早已建立起必然、有指向性的联系。沈阳市政府答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉请求不能成立，故请求驳回上诉，维持原判。其主要理由是：一、北方影视诉请履行供地法定职责，供地涉及多个行政机关的行政行为，该项诉讼请求不明确，且二被上诉人不是诉请的共同被告。北方影视的诉请涉及三个不同的行政行为，不能于一案审理，故北方影视的起诉不符合起诉条件。二、根据沈阳市自然资源局出具的《情况说明》，以划拨方式取得国有建设用地的，用地单位持划拨决定书等材料办理不动产证书，无需再办理建设用地批准书，现在已经不再审批建设用地批准书。一审法院据此驳回北方影视关于颁发《建设用地批准书》的请求并无不当。三、省人民政府及市政府作出的征地批复未将涉案地块划拨给北方影视，涉案地块与北方影视之间没有建立起必然的、有指向性的联系，北方影视诉请核发土地划拨决定书没有事实和法律依据。辽宁省人民政府对案涉土地作出的征地批复，是对原东陵区实施城市总体规划批次用地作出，而非对北方影视具体建设项目征用土地作出，北方影视对涉案地块不享有任何土地权益。北方影视所主张的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条及《建设用地审查报批管理办法》第五条第二款规定，均不适用于本案。北方影视未缴纳涉案土地的补偿、安置等费用，亦未取得涉案土地建设项目用地审批文件，案涉土地亦未批准供地方案，故核发国有土地划拨决定书的诉求没有事实和法律依据。沈阳市自然资源局答辩意见同沈阳市政府答辩意见。本院审理查明，一审法院认定的事实属实。本院认为，由于不同行政行为所依据的事实、适用的法律、作出的程序存在差别，故人民法院对行政行为审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。因此，“一行为一诉”应当作为行政诉讼立案受理的基本原则。但是，如果通过一个诉讼程序能够完成对若干个高度关联的行政行为的审理工作，则可以提高司法效率，减少当事人诉累，故人民法院亦不能简单地认为只要不符合“一行为一诉”原则即对案件不予受理。一审法院针对北方影视的多项诉求审查后，明确了北方影视关于“履行供地法定职责”的诉求不明确、系笼统的诉求，亦明确了北方影视关于“颁发建设用地批准书”、“核发国有土地划拨决定书”的诉求明确具体、系北方影视的核心诉求。因此，一审法院针对北方影视的核心诉求进行审理、一并裁判，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”北方影视诉请沈阳市政府、沈阳市自然资源局“颁发建设用地批准书”、“核发国有土地划拨决定书”，但“颁发建设用地批准书”、“核发国有土地划拨决定书”应当严格依照相关法律规定，履行相关法定程序。由于本案现有证据不足以证明“颁发建设用地批准书”、“核发国有土地划拨决定书”的前置程序均已履行完毕，北方影视申请沈阳市政府、沈阳市自然资源局履行“颁发建设用地批准书”、“核发国有土地划拨决定书”法定职责的理由不充分，故一审法院判决驳回北方影视的相关诉讼请求，并无不当。综上，一审判决结果并无不当，依法应予维持。上诉人北方影视的上诉主张没有事实和法律的依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈阳北方影视艺术团负担。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  邢家新二〇二〇年十二月二十一日法官助理赵婳书记员曲宏