黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑01行初348号原告任守来，男，1964年1月17日出生，汉族，住哈尔滨市道外区。委托代理人李宏，黑龙江秋言律师事务所律师。被告哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。法定代表人孙喆，市长。委托代理人潘智锐，哈尔滨市自然资源和规划局一级主任科员。委托代理人武浩，北京岳成（黑龙江）律师事务所律师。原告任守来与被告哈尔滨市人民政府行政不作为一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。任守来诉称，1.确认哈尔滨市人民政府2020年第10号征收土地公告征地补偿安置标准违法；2.判令哈尔滨市人民政府重新确定征地补偿安置标准对任守来被征收土地予以补偿；3.判令哈尔滨市人民政府对地上物重新评估并予以补偿（以双方共同委托或者共同申请法院委托的资产评估机构确定的评估金额为准）；4.由哈尔滨市人民政府承担本案的诉讼费用。经本院询问，任守来变更诉讼请求为：1.确认哈尔滨市人民政府批准哈征字[2020]第06号《集体土地征收补偿安置方案》（以下简称06号补偿安置方案）前未听取五星村集体经济组织成员意见的不作为行为违法；2.判令哈尔滨市人民政府重新作出上述行政行为，就06号补偿安置方案内容听取五星村集体经济组织成员的意见；3.由哈尔滨市人民政府承担本案的诉讼费用。事实和理由：任守来系哈尔滨市道外区民主镇五星村村民，在五星村以家庭经营承包地用于大棚蔬菜的种植。2020年初，哈尔滨市人民政府因阿什河污水处理项目拟征收道外区民主镇五星村土地，其中包括任守来的承包地2253.44平方米。哈尔滨市人民政府发布了2020年第10号征收土地公告，确定以《哈尔滨市人民政府关于实施哈尔滨市征地区片综合地价标准的公告》（哈政发法字[2015]20号，以下简称20号综合地价标准公告）为征地补偿安置标准的依据，农业人口安置方式和社会保障途径均按照相关配套政策执行。（相关配套政策即为哈尔滨市人民政府于2016年6月17日印发的《哈尔滨市集体土地征收补偿工作实施意见》（哈政办发[2016]8号）。征地公告发布后，根据相关配套政策，哈尔滨市自然资源和规划局会同相关部门拟定并代哈尔滨市人民政府公告了06号补偿安置方案，但哈尔滨市人民政府未按照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十七条规定的程序听取被征地的村集体经济组织成员的意见，在多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律法规规定时，哈尔滨市人民政府未组织召开听证会，并根据法律法规的规定和听证会情况修改方案。土地管理法第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补偿费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次”。黑龙江省人民政府2014年12月18日印发了《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》（黑政发[2014]34号），其中第四条、第五条规定：“市、县政府负责组织测算编制征地区片综合地价，按照国家和省有关规定组织听证；国土资源部门组织区域间征地区片综合地价的平衡。各市、县政府应根据区域经济发展水平、土地供求关系、城乡社会保障制度等方面的发展变化，每2年至3年对征地区片综合地价测算调整一次，经市(地）政府（行署）审核同意并向社会公布后实施，同时报省政府备案，抄送省国土资源厅。第七条“按征地区片综合地价确定的征地补偿费，70%用于安置被征地农民的补助，30%用于持有集体土地所有权的集体经济组织安排基础和公益设施建设、兴办村办企业和被征地农民的生活补助等”哈尔滨市人民政府06号补偿安置方案所依据的20号综合地价标准公告，系哈尔滨市人民政府于2015年12月31日发布，自2016年1月1日起执行。至征地行为发生时，该文件所确定的被征土地区片的级别和单价已经历时四年多未进行调整，违反了相关法律法规对征地区片综合地价应当至少每三年调整或重新公布一次的规定，已不能反映现有经济发展水平下区片级别和单价的真实水平，不应再被作为征地补偿的依据；另外，哈尔滨市人民政府06号补偿安置方案中所附《评估报告》对地上物的评估数量不足，价格不实，勘查情况未经地上物所有权人确认，不能体现地上物的真实价值。综上，任守来认为哈尔滨市人民06号补偿安置方案以过时的区片综合地价标准作为征地补偿标准违反法律规定，且对地上物的评估报告内容存在异议，但哈尔滨市人民政府在对06号补偿安置方案批准实施前未听取村民意见。多数村民提出征收补偿安置方案标准违反法律规定、要求召开听证会，但哈尔滨市人民政府在未组织召开听证会、依法修改补偿安置方案的情况下即批准了06号补偿安置方案。哈尔滨市人民政府未听取村民意见的不作为行为严重违反法定程序，应予确认违法，并应判令其按照法定程序听取村民意见，重新作出合法的行政行为。请法院查明事实，依法支持任守来的诉讼请求，以维护任守来的合法权益。哈尔滨市人民政府辩称，任守来的诉讼请求无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回其全部诉讼请求。具体事实和理由如下：一、答辩人哈尔滨市人民政府作出征收土地公告时所适用的征地补偿安置标准合法有效。省政府于2019年12月31日作出《关于哈尔滨市道外区2019年度第5批次城市建设土地征收方案的批复》[黑政土（02）﹝2019﹞386号]，哈尔滨市人民政府根据该批复及依据《征收土地公告办法》第四条之规定，于2020年1月9日作出了《哈尔滨市人民政府征收土地公告》（2020年第10号)，涉及征收道外区民主镇五星村、民富村总计15.12公顷集体土地。该《征收土地公告》中明确征地补偿安置标准依据20号综合地价标准公告执行。哈尔滨市人民政府作出征收土地公告时所适用的上述文件并未废止，合法有效。二、任守来诉请征地补偿安置标准违法，不属于行政诉讼受案范围，应予以驳回。本案征地补偿安置标准依据20号综合地价标准公告执行，该文件内容属于行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二)项：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；”之规定，任守来诉请征地补偿安置标准违法不属于行政诉讼受案范围，应予以驳回。三、评估机构对地上物的评估客观准确，程序合法。任守来诉请重新评估无事实和法律依据，应予以驳回。根据《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作实施意见的通知》（哈政办发（2016〕8号），哈尔滨市道外区集体土地管理办公室（以下简称道外区土地办）在哈尔滨市人民政府集体土地征收评估机构管理平台内，道外区土地办就评估机构的选定已通知民主镇五星村委员会派员参加，民主镇五星村委员会出具情况说明，明确放弃决定权，不派员参加评估机构的选定。后道外区土地办按规定确定了涉征土地地上物及具有资质的资产评估机构（哈尔滨龙联资产评估有限公司）并进行了涉征土地地上物及资产评估工作，评估结论客观准确，程序合法。道外区土地办依据20号综合地价标准文件标准和评估报告，于2020年3月29日与五星村村委会签订了《征收土地补偿安置协议书》并足额支付了征收土地补偿费用。综上所述，哈尔滨市人民政府作出的《哈尔滨市人民政府征收土地公告》适用的征地补偿标准合法有效，不属于行政诉讼受案范围，涉征土地地上物及资产评估程序和结果合法有效，故请人民法院判决驳回任守来的全部诉讼请求。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、呈报、咨询等过程性行为；……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，任守来诉请系确认哈尔滨市人民政府批准06号补偿安置方案前未听取五星村集体经济组织成员意见的不作为行为违法，并要求哈尔滨市人民政府重新作出上述行政行为，依据上述法律规定，案涉征地补偿安置方案应由哈尔滨市自然资源和规划局根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订，并在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，哈尔滨市人民政府没有在批准征地补偿安置方案前听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见的职责。同时，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见，仅是土地征收的一个环节，在性质上即属于过程性行为，不直接产生对外法律效力，依法亦不属于行政诉讼受案范围，故任守来的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，本院不予支持。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告任守来的起诉。案件受理费50元，退回原告任守来。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  郑家龙审判员  李 健审判员  牛若男二〇二〇年十二月十四日法官助理孟晨雨书记员王一森附：相关法律、法规《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。