银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初509号原告宁夏宏荣工贸有限公司，住所地：宁夏回族自治区银川市贺兰县城居安街**。法定代表人贾学忠，该公司总经理。委托代理人陆际能，北京德恒（西安）律师事务所律师。被告贺兰县自然资源局，，住所地：宁夏回族自治区贺兰县创业东路**行政中心****法定代表人王岩弘，该局局长。行政机关出庭负责人万佳，该局副局长。委托代理人李文杰、谢亚瑞，宁夏兴业律师事务所律师。原告宁夏宏荣工贸有限公司诉贺兰县自然资源局不履行法定职责一案，于2020年9月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年9月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月5日公开开庭审理了本案。原告宁夏宏荣工贸有限公司法定代表人贾学忠及委托代理人陆际能，被告贺兰县自然资源局副局长万佳及委托代理人李文杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宁夏宏荣工贸有限公司诉称，原告认为宁夏回族自治区国土资源厅从宁国用〔2001〕字笫108号《国有土地使用证》中分割出来的974.53亩土地权属明确，而被告第一次以“自治区国土资源厅未说明调整的974.53亩国有土地的具体位置，被告也没有接到有关通知为由”不给原告重新认定上述调整的974.53亩土地使用权属，拒绝给原告办理国有土地使用权证书，第二次又以可能存在重合为由推卸责任。被告作为土地管理部门的上述不作为系具体行政行为，原告所提出的请求也是明确的行政确认请求行为，不是信访，被告将明确的行政请求当作信访事项予以处理无任何事实及法律依据。原告认为被告行政不作为的具体行政行为违法，违反《中华人民共和国土地管理法》相关法律法规的规定，严重损害了原告利益。故诉至法院，请求判令：1、被告的行政不作为行为违法；2、被告依法履行法定职责，为原告就已经确认无争议的974.53亩土地办理新的国有土地使用证；3、被告赔偿因其行政不作为给原告造成的损失1750万元（其中含宁国用【2001】字第108号中分割出来的974.53亩国有土地使用权的土地流转金6821710元，以及原告1525.47亩土地使用权重叠至今未能分割的土地流转金10678290元，流转金按照500元/亩/年计算）；4、被告赔偿原告因追讨2500亩国有土地使用权所发生的必然费用15万元；5、本案诉讼费由被告承担。因原告的诉讼请求不明确，经本院释明，原告将诉讼请求变更为：1.撤销被告于2020年7月23日作出的关于宁夏宏荣工贸有限公司反映办理土地使用证信访事项的处理意见书，判令被告的行政不作为行为违法；2.判令被告依法履行法定职责，为原告就已经确认无争议的974.53亩土地办理新的国有土地使用证；3.判令被告赔偿因其行政不作为给原告造成的损失6921710万元；4.本案诉讼费用由被告承担。原告围绕其诉讼请求向法庭提交如下证据：证据一：1-1送达回证一份；1-2办理土地使用证申请书一份；1-3贺兰县自然资源局《关于贾学忠申请办理土地使用证的回复》一份；1-4贺复决字（2020）3号行政复议决定书一份；1-5关于宁夏宏荣工贸有限公司反映办理土地使用证信访事项的处理意见书一份；1-6关于贾学忠反映沙湖公司与宏荣公司土地纠纷问题信访事项处理意见书一份；1-7贺兰县自然资源局关于宁夏宏荣工贸有限公司申请行政赔偿的回复一份。证明目的：1.原告依法向被告就涉诉的974.53亩国有土地提出重新办理土地使用证的申请；2.被告知悉自治区人民政府的专题会议纪要决定的内容，即自治区国土资源厅于2005年7月21日从宁夏农垦企业集团有限公司《国有土地使用证》（宁国用〔2001〕字笫108号）中分割出来的974.53亩国有土地调整给贺兰县，由原告使用；3.在自治区资源厅调整974.53亩国有土地后，相关部门已经根据调整后的土地面积重新为宁夏农垦企业集团有限公司办理了新的《国有土地使用证》（宁国用〔2005〕字第324号）。证明被告对包括案涉土地在内的土地四至范围是明晰、清楚的。土地的面积、四至发生变化，应由被告依职权予以变更登记、换发证书。证据二：2-1宁夏宏荣工贸有限公司营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证各一份；2-2贺政发（2002）58号政府文件一份；2-3宁政土批字（2002）142号《关于宁夏宏荣工贸有限公司开发利用贺兰县国有荒地的批复》；2-4宁夏回族自治区政府办公厅专题会议纪要一份；2-5贺兰县洪广林场国有沙丘土地使用合同书一份；2-6贺国用（2002）字第147号国有土地使用证（附件：土地勘测定界技术报告书）一份。证明目的：原告是案涉国有土地使用权的合法权利人，被告发放给原告的贺国用（2002）字第147号国有土地使用证所记载土地面积及四至清楚无误，且附有相应的土地勘界图，且该证书既没有被收回也没有被撤销，是法定的不动产权属登记证书，若因特殊原因导致土地面积、四至发生变化，也应当由被告依职权予以变更登记，重新换发。证据三：宁夏农村土地承包经营权出租合同一份。证明目的：案涉同一区位土地流转出租的单价，原告对案涉土地丧失使用导致的损失计算有理有据。被告贺兰县自然资源局辩称，一、本案的基本经过。2020年1月17日，原告宁夏宏荣工贸有限公司向被告提交了《办理土地使用证申请书》，申请为贺国用（2002）字第147号《国有土地使用证》中使用权面积无争议部分974.53亩办理新的国有土地使用证，但未提供不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书、不动产界址、空间界限、面积、与他人利害关系的说明等材料。经被告核查发现，该土地位置不清存在权属争议，故于2020年1月20日作出《关于贾学忠申请办理土地使用证的回复》，告知原告无法办理土地使用证。原告宁夏宏荣工贸有限公司不服，于2020年3月20日向贺兰县人民政府申请行政复议。2020年6月24日，贺兰县人民政府作出《行政复议决定书》（贺复决字【2020】3号），认为被告以申请变更登记的土地权属存在争议为由，对原告作出不予登记决定的行政行为违反法定程序，且主要事实不清、证据不足，故决定撤销被告作出的《回复》，并责令被告在收到本决定书之日起30日内依法对原告宁夏宏荣工贸有限公司提交的《办理土地使用证申请书》重新作出处理。2020年7月23日，被告作出《关于原告宁夏宏荣工贸有限公司反映办理土地使用证信访事项的处理意见书》，建议原告落实974.53亩土地的具体四至位置，确定是否与2500亩土地范围界址相重合，若重合可以到贺兰县不动产登记事务中心办理变更登记，若不重合是否与他人存在利害关系将重新进行审查。二、被告不存在行政不作为的情形。关于原告第一次申请办理土地使用证，被告及时作出了《回复》，因此不存在行政不作为情形，并且因为该《回复》违反法定程序被复议机关撤销，所以此行政行为已经不具有可诉性。被告根据复议决定的要求重新作出《处理意见书》，不存在行政不作为的情形。三、原告宁夏宏荣工贸有限公司并未依照法律规定申请办理国有土地使用权证。被告未办理土地使用证并不是因为被告行政不作为，而是因为《土地管理法》第十二条：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。”《不动产登记暂行条例》第十六条：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责∶（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”原告始终未按照上述规定提供该974.53亩土地的权属来源证明材料、不动产界址、空间界限等材料，经被告审查该974.53亩土地因为无法确定具体位置故无法为其办理《国有土地使用权证》。四、原告2019年10月9日向被告申请行政赔偿但经被告审查不符合赔偿条件，且申请行政赔偿时未提交任何证据证明其受到的实际损失，所以被告2019年11月8日作出《关于宁夏宏荣工贸有限公司申请行政赔偿的回复》，不予赔偿。针对原告当庭增加的第一项诉请，被告认为2020年7月23日作出的回复意见实质为告知函，告知原告申请办理不动产权登记应当提供的材料和履行的手续，对原告的合法权益并未造成侵害，也不属于完整的具体的行政行为，不具备可撤销性。被告围绕其答辩意见向法庭提交如下证据：证据一：1-1《办理土地使用证申请书》一份；1-2《关于贾学忠申请办理土地使用证的回复》一份。证明目的：原告于2020年1月17日申请办理土地证，针对其申请，资源局已回复意见，并提出未能办理土地使用权证的原因是其提供的材料不符合《不动产登记暂行条例》第十六条规定和《不动产登记暂行条例实施细则》第二十六条规定，不具备登记条件，不存在不履行法定职责的情形。证据二：2-1《行政复议申请书》一份；2-2《贺兰县人民政府行政复议决定书》一份；2-3《关于宁夏宏荣工贸有限公司反映办理土地使用证信访事项的处理意见书》一份。证明目的：本案经贺兰县政府申请行政复议决定撤销《关于贾学忠申请办理土地使用证的回复》后，贺兰县资源局已向原告告知其应当提供土地登记所需的材料，但原告仍未提供符合《不动产登记暂行条例》第十六条、《不动产登记暂行条例实施细则》第二十六条所规定的材料，不具备办理土地登记的条件，被告不存在不履行法定职责的情形。证据三：3-1《宁夏回族自治区人民政府专题会议纪要》（宁夏回族自治区人民政府办公厅2005年2月3日）一份；3-2《贺兰县自然资源局关于宁夏宏荣工贸有限公司申请行政赔偿的回复》一份。证明目的：1.原告名下2500亩土地无偿划拨给沙湖旅游公司并修建艾依河使用的决定和将案外人宁夏农垦企业集团名下974.53亩土地调整给土地开发者使用，均系宁夏回族自治区人民政府作出的决定；2.导致原告无法行使2500亩土地使用权的直接原因是宁夏回族自治区人民政府所作出的行政行为，贺兰县自然资源局并没有侵害其人身、财产权利，因此不是本案赔偿义务机关，作出不予赔偿的回复符合法律规定。经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性没有异议，对其证明目的不予认可。被告对原告提交的证据一、证据二的真实性、合法性、关联性没有异议，对其证明目的不予认可；对原告提交的证据三真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。本院对双方提交的证据认证如下：原、被告提交的证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以认定，但原告提交的证据不能证明被告应当为其办理974.53亩土地的土地使用证。经审理查明，2002年8月10日，原告（乙方）与贺兰县土地资源矿产管理局（甲方）签订《贺兰县洪广林场国有沙丘土地使用合同书》一份，约定甲方将洪广国有沙丘地出让给乙方开发使用，该合同约定使用土地的面积为贰仟伍佰亩，并约定了土地四至及使用期限等相关内容。2002年8月，原告获得贺兰县人民政府颁发的贺国用（2002）字第147号《国有土地使用证》，证载用途为农业开发，使用权类型为承包，终止日期为2032年7月11日，使用权面积为2500亩。2005年2月1日，受宁夏回族自治区副主席刘慧的委托，自治区政府办公厅副主任黑智虎主持召开会议，专题研究了沙湖生态旅游区与贺兰县土地纠纷的有关事宜，原自治区国土资源厅、民政厅、农垦局、银川市政府、贺兰县政府、宁夏沙湖旅游股份公司等部门和单位的负责同志参加了会议。会议形成了《宁夏回族自治区人民政府专题会议纪要》，该纪要“会议决定：一”载明：“按照尊重历史、面对现实，有利发展，有利稳定的原则，将运河南岸、原宁夏农垦企业集团有限责任公司7885.09亩土地中的974.53亩耕地调整给土地开发者使用，另外144.194亩闲置的养殖用地的使用权仍归宁夏农垦企业集团有限公司。调整后，宁夏农垦企业集团有限公司在运河南岸的土地使用面积为6910.56亩。由自治区国土资源厅负责办理权属界线调整后的土地使用权变更登记，在纪要下发后一周内完成。”；“会议决定：四”载明：“由自治区国土资源厅牵头负责，做好有关协调、指导和监督工作。自治区政府办公厅督查室负责对会议决定事项的落实情况进行督查”。该会议纪要后附的参加会议人员中载明包括贺兰县国土局李学颖。庭审中，原告称其从1997年开始开发使用案涉土地，一直至2005年土地被划拨至沙湖。2020年1月17日，原告向被告提交《办理土地使用证申请书》，要求被告为贺国用（2002）字第147号《国有土地使用证》中使用权面积无争议部分974.53亩办理新的国有土地使用证。被告于2020年1月20日对原告法定代表人贾学忠作出《关于贾学忠申请办理土地使用证的回复》，该回复尾部载明：“……经核查，调整的974.53亩国有土地的权属存在争议，无法办理土地使用权证书。”原告对该回复不服，向贺兰县人民政府提起行政复议，请求：1、撤销被告作出的《关于贾学忠申请办理土地使用证的回复》；2、依法就贺国用（2002）字第147号《国有土地使用证》中使用权面积无争议部分974.53亩向原告办理新的国有土地使用证。贺兰县人民政府受理原告的复议申请后，于2020年6月24日作出贺复决字[2020]3号《行政复议决定书》，认为被告在认为原告提供的申请材料不齐全时，未依照法律规定当场书面告知原告不予受理并一次性告知需要补正的全部内容，而是直接予以受理，在原告提交的申请材料不齐全基础上进行了审查，也未对可能存在权属争议向原告、利害关系人或者有关单位进行调查，便作出了“土地权属存在争议，无法办理土地使用权证书”的不予登记决定。被告以申请变更登记的土地权属存在争议为由，对原告作出不予登记决定的行政行为违反法定程序，且主要事实不清、证据不足。故撤销了被告作出的《关于贾学忠申请办理土地使用证的回复》，责令被告在收到复议决定书之日起30内依法对原告提交《办理土地使用证申请书》重新作出处理。被告根据贺复决字[2020]3号《行政复议决定书》的决定于2020年7月23日作出《关于宁夏宏荣工贸有限公司反映办理土地使用证信访事项的处理意见书》，其中“三、处理意见（一）”载明：“关于974.53亩土地落实问题。一是根据《宁夏回族自治区人民政府专题会议纪要》（2005年2月3日），函请自治区自然资源厅提供2005年宁夏农垦企业集团有限责任公司7885.09亩土地范围界址，以及调整后宁夏农垦企业集团有限责任公司在运河南岸的土地使用面积6910.56亩范围界址，二者相减后剩余974.53亩土地具体四至位置。二是根据《土地勘测定界技术报告》（贺兰县土地矿产资源局2020年4月23日）以及你公司持有《国有土地使用证》附‘宁夏宏荣工贸有限公司勘测定界图’2500亩土地范围界址，是否与974.53亩土地四至位置叠加重合。如果完全重合，证明调整后剩余974.53亩土地在2500亩土地范围内，你公司可以到贺兰县不动产登记事务中心，按照《不动产登记暂行条例》第十六条‘申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：登记申请书、申请人、代理人身份证明材料、授权委托书、相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书、不动产界址、空间界限、面积等材料，与他人利害关系的说明材料、法律、行政法规以及本条例实施细则规定其他材料’规定，首先注销2500亩土地使用证后，再办理变更登记的974.53亩不动产权证。如果二者不重合，说明调整后剩余974.53亩土地，不在证载2500亩土地范围之内，与他人存在利害关系，能否作变更登记，贺兰县不动产登记事务中心将按不动产登记相关规定予以审查。如果不能作变更登记，部门会商后，报请政府研究。”原告对被告所作该处理意见不服，认为被告未履行法定职责，故诉至本院。本院认为，原告要求被告就974.53亩案涉土地办理新国有土地使用证的依据为《宁夏回族自治区人民政府专题会议纪要》（2005年2月3日）以及被告所作《关于宁夏宏荣工贸有限公司反映办理土地使用证信访事项的处理意见书》。《宁夏回族自治区人民政府专题会议纪要》（2005年2月3日）所列参会人员虽然有原贺兰县国土资源局的工作人员，但从会议纪要的内容来看，并未明确本案被告的工作职责及内容。被告所作《关于宁夏宏荣工贸有限公司反映办理土地使用证信访事项的处理意见书》系针对原告提交的《办理土地使用证申请书》的回复，并非为原告办理974.53亩土地使用证的承诺，故原告要求被告为其办理974.53亩土地办理国有土地使用证以及要求赔偿的理由均不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告宁夏宏荣工贸有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宁夏宏荣工贸有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 胡小兵审判员 汤浙明人民陪审员 温永红二〇二〇年十二月二十九日法官助理 王唯君书记员 叶 惠附：相关法律法规条款《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。