海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行终242号   上诉人（原审被告）儋州市自然资源和规划源局，住所地海南省儋州市那大镇中兴大街24号街区。   法定代表人王俊刚，该局局长。   委托诉讼代理人吴俊杰，该局工作人员。   委托诉讼代理人时娇，海南南岛律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）谢孟日，女，1960年12月8日出生，汉族，住海南省儋州市。   委托诉讼代理人陈家健，儋州市那大法律事务所法律工作者。   上诉人儋州市自然资源和规划源局（以下儋州市资规局）因与被上诉人谢孟日不履行林地行政登记法定职责纠纷一案，不服海南省儋州市人民法院（2020）琼9003行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   被诉行政行为：2020年1月10日，谢孟日向儋州市资规局及儋州市不动产登记中心邮寄《林地林木权属登记申请书》，请求儋州市资规局及儋州市不动产登记中心将坐落于儋州市排浦镇排浦居委会第二村民小组“王黎地”处，面积约6.08亩土地（四至：东至周坤瑞林地；南至河沟；西至陈国健、黎益区林地；北至黎琼亮林地）的林地林木权属登记在谢孟日名下。同年1月21日，儋州市资规局作出儋自然资告字〔2020〕1号《儋州市自然资源和规划源局关于暂不受理林地林木权确权登记申请的告知书》（以下简称1号《告知书》），认为因谢孟日提交的材料不符合林地、林木权确权登记条件，告知暂不受理谢孟日申请，并建议谢孟日联系儋州市排浦镇国土资源管理所办理相关林地、林木权确权手续。   一审法院查明，涉案土地位于儋州市排浦镇排浦居委会第二村民小组“王黎地”处，四至为：东至周坤瑞林地；南至河沟；西至陈国健、黎益区林地；北至黎琼亮林地。谢孟日系儋州市排浦镇排浦社区居民委员会第二村民小组成员。涉案土地由谢孟日于1979年间开垦该村民小组荒地，用于种植蕃薯，现种植木麻黄、小叶桉、苦炼树等树林。2019年12月4日，儋州市排浦镇排浦居委会第二经济合作（联）社（甲方）与谢孟日（乙方）补签《海南省家庭承包耕地合同书》，主要内容：（1）甲方将坡园地6.08亩发包给乙方，从事粮食和经济作物生产；（2）承包期限为30年，从1997年1月1日起至2027年12月30日止；（3）耕地所有权属甲方，乙方只有承包经营权，在承包期内，乙方享有经营继承权；（4）乙方不得在承包耕地上建房屋、埋坟、挖土及改变地貌进行生产经营，如违反，必须拆迁、修复；（5）在承包期内，经甲方书面同意，允许乙方依法有偿转包、转让等。该村民小组填写的《海南省农村土地承包经营权证登记表》记载：承包人姓名谢孟日，承包期限为1997年1月1日至2027年12月31日止，承包方式为家庭承包，承包土地用途为农业种植，承包地块名称为王黎地，面积为6.08亩，地类为坡园地，四至：东至周坤瑞林地；南至河沟；西至陈国健林地；北至黎琼亮林地。从原告提供的《调解协议》、《关于核权组误把谢孟日“王黎地”面积5亩核权给禾丰村委会老市村黎益区、陈国健、李壮礼、周坤瑞的处理意见》、《排浦镇人民政府关于儋农委函〔2015〕706号的复函》、《调解协议书》的内容来看，谢孟日与涉案土地相邻人不存在争议。儋州市资规局辩称涉案土地有5亩土地存在争议，未能提供任何证据。2020年1月10日，谢孟日向儋州市资规局及儋州市不动产登记中心邮寄《林地林木权属登记申请书》，请求儋州市资规局及儋州市不动产登记中心将坐落于儋州市排浦镇排浦居委会第二村民小组“王黎地”处，面积约6.08亩土地（四至：东至周坤瑞林地；南至河沟；西至陈国健、黎益区林地；北至黎琼亮林地）的林地、林木权属登记在谢孟日名下。同年1月21日，儋州市资规局作出1号《告知书》，认为因谢孟日提交的材料不符合林地、林木权确权登记条件，告知暂不受理谢孟日申请，并建议谢孟日联系儋州市排浦镇国土资源管理所办理相关林地、林木权确权手续。谢孟日认为儋州资规局作出的1号《告知书》的行政行为违法，应当撤销，其向一审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销儋州市资规局于2020年1月21日作出的1号《告知书》；2.责令儋州市资规局在法定30个工作日内办理谢孟日申请涉案林地林木权属登记手续。   一审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第五条第三项和第七条第一款规定：“森林、林木所有权，可以办理不动产权利登记。”儋州市资规局作为不动产登记机构，应当依法履行不动产登记法定职责。本案争议焦点为：儋州市资规局作出的1号《告知书》是否应当撤销以及儋州市资规局是否应当履行涉案林权林地行政登记法定职责。依据《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》所规定的不动产登记程序，以及不动产登记的相关法律法规规定，完成不动产登记应当由两个要件构成：一是申请受理要件；二是登记要件。申请受理要件即形式要件，包括主体适格，申请材料符合法定形式。所谓主体适格，一方面申请人有权提出不动产登记申请，另一方面，接受申请材料的行政机关具有履行不动产登记的法定职责。所谓申请材料符合法定形式，即是申请人提出申请登记的材料符合《不动产登记暂行条例》及其实施细则所列举的各项应当提交的材料。只有满足上述形式要件的要求，申请人的不动产登记申请才符合法律规定，行政机关才能依法受理。登记要件则是实质要件，在满足申请受理要件的前提下，不动产登记机构受理申请人的登记申请后，应当依法对申请材料进行实体审查，在必要的情况下应当进行实地勘查和相应调查工作，确定申请登记的不动产四至清楚，权属明确无争议，则应当予以登记；如果经过依法审查后发现申请登记的不动产存在四至不明或者权属不清等问题时，则应当依法书面告知不予登记的理由和依据。具体到本案，根据以上不动产登记程序，应当重点从以下几个方面进行司法审查：第一，儋州市资规局是否具有履行本案不动产登记的法定职责。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”在本案中，儋州市资规局下属的儋州市不动产登记中心作为儋州市的不动产统一登记机构，负有不动产登记的法定职责。鉴于谢孟日具备涉案林权登记主体资格，被告对此未提出异议，故根据谢孟日的林权林地登记申请，儋州市资规局应当依法履行涉案林权林地的不动产登记法定义务。儋州市资规局作出1号《告知书》，要求谢孟日自行联系儋州市排浦镇国土资源管理所办理相关林地林木权属确权手续，而不予受理登记申请，实质为行政不作为。该行政不作为违法，而且可诉。儋州市资规局辩称其作出的1号《告知书》，不属行政诉讼受案范围，理由不成立，一审法院不予采纳。第二，谢孟日向儋州市资规局及儋州市不动产登记中心提交林权林地登记申请材料是否符合法律规定的形式要件。《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”在本案中，谢孟日于2020年1月10日邮寄提交了《林地林木权属登记申请书》，并同时提交《海南省家庭承包耕地合同书》、《海南省农村土地承包经营权证登记表》、证明、户口簿及身份证等材料，而且庭审中原告提供的《调解协议》、《关于核权组误把谢孟日“王黎地”面积5亩核权给禾丰村委会老市村黎益区、陈国健、李壮礼、周坤瑞的处理意见》、《排浦镇人民政府关于儋农委函〔2015〕706号的复函》、《调解协议书》等证据，充分证明谢孟日与涉案土地相邻人不存在争议。鉴此，谢孟日提交的申请林权林地登记材料，符合上述行政法规规定的形式要件。儋州市资规局作出1号《告知书》认为谢孟日提交的材料不符合林地林木权确权登记条件，适用法律错误。应当指出，对涉案林权林地进行必要勘查及调查，组织相邻人指界，确认涉案林权林地界址、空间界限、面积以及林木数量等，均为儋州市资规局在受理林权林地登记过程中应当履行职责的重要内容，而非由谢孟日擅自委托测绘公司确定。儋州市资规局作出1号《告知书》认为谢孟日提交材料不符合林地林木确权登记条件的理由不成立。鉴于儋州市资规局作出的1号《告知书》，适用法律错误，严重违法，依法应当撤销。第三，《不动产登记暂行条例》第二十条规定：“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。”第二十二条规定：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。”根据上述规定，不动产登记机构在受理不动产登记申请后，应当依照法定程序对申请人的不动产登记申请应否予以登记进行实质审查，并在30个工作日内办结不动产登记手续；对不符合不动产登记申请法定情形的，应当作出不予登记的决定，并书面告知申请人。在本案中，谢孟日符合涉案林权林地登记主体资格，提交申请的材料符合法律规定要件，涉案林权林地无争议，不存在法律不予登记情形，故儋州市资规局应当履行涉案林权林地行政登记法定职责。儋州市资规局接收谢孟日申请材料后，未进行实质审查以及必要勘查、调查，即以申请材料不符合登记条件为由，告知暂不予受理，并要求谢孟日自行联系儋州市排浦镇国土资源管理所办理确权手续，未履行自己行政登记法定职责，不符合上述法律法规规定，应当予以纠正。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项，第七十二条之规定，判决：一、撤销儋州市资划局于2020年1月21日作出的1号《告知书》的行政行为。二、儋州市资规局自判决生效之日起30个工作日内履行办理涉案林权林地行政登记法定职责。案件受理费人民币50元，由儋州市资规局负担。   上诉人儋州市资规局上诉请求：撤销海南省儋州市人民法院（2020）琼9003行初55号行政判决，并依法改判驳回谢孟日的诉讼请求。理由如下：一审判决认定谢孟日所提交的申请林权林地登记材料，符合行政法规规定的形式要件，该事实认定错误。根据《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”《不动产登记暂行条例》十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。”儋州市资规局送达给谢孟日的1号《告知书》详细说明了因谢孟日未委托测绘、未进行指界、缺失宗地图和不动产权籍调查等必要材料，因此，儋州市资规局向谢孟日作出的1号《告知书》，符合上述法律规定。综上，儋州市资规局请求二审法院支持其上诉请求。   被上诉人谢孟日答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分。谢孟日向上诉人提交的材料是符合行政法规形式规定的要件。谢孟日已经向上诉人提出过申请，但其没有予以答复，也没有对谢孟日的申请事项作出处理。谢孟日的申请颁发林权证的事项符合法律规定，上诉人应当依法履行林权登记的法定职责。上诉人虽称暂不予以登记，这是拖延履行法定职责的行为，也属于不履行法定职责的行为。上诉人称谢孟日没有委托社会机构对登记的林地进行测绘，这是上诉人的错误认识。委托测绘机关是登记机关即上诉人的职责，而不是申请人谢孟日的职责。综上，谢孟日请求二审法院维持一审判决。   经审理，二审法院确认一审法院查明的事实。   本院认为，本案二审的主要争议焦点是：儋州市资规局作出的1号《告知书》是否合法。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”本案中，谢孟日对其承包的涉案林地向儋州市资规局申请颁发林权证，儋州市资规局依法具有颁发林权证的法定职责，其告知谢孟日向儋州市排浦镇国土资源管理所办理相关手续不符合法律规定。谢孟日已向儋州市资规局提交其身份证明、承包合同、农村土地家庭承包经营权证登记表、排浦社区居委会及其第二村小组出具的证明、《调解协议书》、《处理意见》等材料，谢孟日申请提交的材料符合上述法律规定的要件，承包合同、农村土地家庭承包经营权证登记表既是谢孟日承包涉案林地权属来源证明的法定依据，亦是明确载明了涉案林地的四至范围和面积，排浦社区居委会及其第二村小组出具的证明、《调解协议书》、《处理意见》等材料能够证明涉案林地的界止、面积以及与他人利害关系的说明材料。据此，谢孟日提交的上述材料符合《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定的全部条件。儋州市资规局上诉称谢孟日提交的材料不能证明涉案林地的权属，以及应当由谢孟日自行委托测绘林地确定土地界止和面积的理由与法律规定不符，本院对儋州市资规局的这一诉称理由不予采信。儋州市资规局以谢孟日的申请不符合规定为由，作出暂不受理的1号《告知书》属于认定事实错误，适用法律不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”之规定，谢孟日诉请撤销儋州市资规局作出的1号《告知书》的理由成立，本院依法应予以支持。   综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理结果得当，本院应予以维持。上诉人儋州市资规局的上诉请求及理由均不成立，本院应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人儋州市自然资源和规划局负担。   本判决为终审判决。   审判长 吴万贤   审判员 孔凡勇   审判员 梁栋杰      二〇二〇年十二月十八日   法官助理 高笑颖   书记员 买歌豪   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。