江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏0691行初705号 原告徐某，女，1987年10月22日生，××族，住如皋市。 原告张某，女，2012年1月9日生，××族，住如皋市。 法定代理人徐某，女，1987年10月22日生，××族，住如皋市。系原告张某母亲。 原告张某某，男，1960年6月3日生，××族，住如东县。 三原告委托代理人蔡雪红，江苏祎华律师事务所律师（系法律援助律师）。 被告南通市通州区交通运输局，住所地南通市通州区金新街道银河路70号。 法定代表人丁明新，局长。 应诉负责人曹杨国，该局总工程师。 委托代理人蔡刚，该局工作人员。 委托代理人王玉华，江苏清心律师事务所律师。 原告徐某、张某、张某某因与被告南通市通州区交通运输局（以下简称通州区交通局）交通行政管理及行政赔偿一案，于2019年12月23日诉至本院，本院于2020年1月19日作出（2020）苏0691行初31号行政裁定，驳回原告徐某、张某、张某某的起诉。徐某、张某、张某某不服，向南通市中级人民法院提起上诉。南通市中级人民法院于2020年5月15日作出（2020）苏06行终139号裁定，撤销本院（2020）苏0691行初31号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭审理了本案。原告徐某及徐某、张某、张某某的委托代理人蔡雪红，被告通州区交通局负责人曹杨国及委托代理人蔡刚、王玉华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐某、张某、张某某诉称，S225省道通州段改扩建工程建设过程中，被告在线××××石港镇通港大桥路段的桥南侧桥口处设置左转弯道口，并在南侧桥口处设置了交通信号灯，直接导致由北向南行驶等候绿灯放行的左转弯车辆停放在通港大桥桥面，而在通港大桥北侧入口及桥面未设置交通警示标志。2017年3月19日21时16分左右，原告的亲属张某驾驶苏Ｆ×××××小型面包车由北向南行驶至上述S225线42KM+875M通港大桥路段时，车前部左侧与由北向南依次排队停在左侧车道等候绿灯放行的刘兆军驾驶的鲁Ｊ×××××重型半挂牵引车牵引的鲁Ｊ×××××重型普通半挂车后部右侧发生碰撞，导致张某当日死亡，并给原告造成损失共计1009464.5元。江苏省高级人民法院于2019年6月27日作出的(2018)苏行赔终12号行政赔偿裁定，认定事发地段最终是否设置道路交通信号灯以及设置何种信号灯系交通管理部门的职责范围。被告在上述路段通港大桥南侧桥口处设置左转弯道口及红绿灯信号灯的行为对由北向南行驶至该路段的机动车辆存在致命的交通安全隐患，违反了道路交通安全法律法规的规定及道路交通信号灯设置及安装规范，先后导致多起交通事故发生，在案涉事故发生后不久，被告封闭了上述道口、保留红绿灯黄闪。被告的上述违法行为造成张某死亡后果发生，侵害了原告的合法权益，被告应当承担赔偿责任。故请求确认被告在苏××线××处南通市××石港镇通港大桥南侧桥口处设置红绿灯的行为违法；并赔偿原告损失998464.5元。 为证明其主张，原告向本院提交以下证据材料： 1.南京市中级人民法院（2017）苏01行赔初12号行政裁定书、江苏省高级人民法院（2018）苏行赔终12号行政赔偿裁定书，以证明案涉交通信号灯的设置系被告的职责范围； 2.南通市通州区人民法院（2017）苏0612民初5580号民事判决书，证明原告损失金额为1009464.50元； 3.南通市通州区公安局［2017年］通公信复第40号政府信息公开答复书、事故地段视频资料及照片，证明案涉事故发生后，被告将左拐道口封闭，桥面设置了警示标志，被告因红绿灯存在隐患进行了整改。 被告通州区交通局辩称，1.原告徐某于2017年4月27日收到通州区人民政府的［2017年］通政信复第20号政府信息公开答复，已经获知被诉行政行为，原告应当在2017年10月26日前提起行政诉讼，故其起诉已超过法定起诉期限；2.被告依据江苏省交通运输厅公路局关于225省道通州段改扩建工程施工图设计的批复（苏交工程〔2014〕32号批复）及225省道改线工程施工图设计安全设施专项审查会议纪要，设置红绿灯的行为合法；3.通州区公安局交通警察大队作出的道路交通事故认定书，认定当事人死亡直接原因是由于张某夜间驾驶机动车对路面观察不够，未能降低行使速度，未能按照操作规范确保安全通行，并非红绿灯的设置行为所致，被告不应当承担责任；4.S225道路工程于2015年交工验收，通行后随着车流量增加，公安部门从交通安全及交通控制等方面考虑，优化调整红绿灯，保留红绿灯黄闪，调整了中间转弯道口，同时在桥面上画了黄线，禁止车辆停在桥面上，并非被告所为。请求裁定驳回原告的起诉。 为证明被诉行为合法，被告在法定期间内向本院提交以下证据材料： 1.通州区人民政府［2017年］通政信复第20号政府信息公开申请答复书，证明原告起诉超过法定起诉期限。 2.交通信号设置说明及图纸、江苏省交通运输厅公路局关于225省道通州段改扩建工程施工图设计的批复（苏交工程〔2014〕32号批复）、225省道改线工程施工图设计安全设施专项审查会议纪要。证明被告设置交通信号灯行为合法。 经庭审质证，被告对原告所举证据的真实性均不持异议，但认为调整交通信号灯是根据交通流量的变化而作出，并非设置不合法,且不属被告职权；原告对被告所举证据的真实性予以认可，但认为根据225省道改线工程施工图设计安全设施专项审查会议纪要，要求对沿线的交通标志、标线设计结合交叉口归并，进一步做好优化，因此批复并非审批认可。 本院认为，双方当事人所举证据具有真实性，且均与本案待证事实或原告诉讼请求存在关联性，本院确认具有证明效力。庭审中，经本院要求，被告申请原设计单位江苏省交通科学研究院股份有限公司高级工程师姜雅琪出庭，就本案诉讼中专门性问题提供专家意见，并接受双方当事人质询。姜雅琪认为，225省道与平五公路交叉口处的225省道平面采用直线，视距为430m,纵坡坡长685.038m,纵坡坡度为2%。该交叉口设置了信号灯和大型指路标志，交叉口视距良好，满足停车视距的要求。视距、坡长、坡度、信号灯、标志标线设计均符合《公路路线设计规范》（JTGD20-2006）《道路交通信号灯设置与安装规范》（国标GB14886-2006）《公路交通标志和标线设置规范（JTGD82-2009）》的要求。 经审理查明，2010年5月31日，通州区交通局向江苏省交通科学研究院股份有限公司发出《中标通知书》，确定由江苏省交通科学研究院股份有限公司对南通市通州区225省道改线工程勘察设计。2014年2月12日，通州区交通局组织南通市公路管理处、南通市通州区公安局交巡警大队等有关单位和部门、特邀专家召开“225省道改线工程施工图设计安全设施专项审查会”，会议认为江苏省交通科学研究院股份有限公司编制的《225省道改线工程施工图设计安全设施专项设计》基本满足相关标准和规范要求，同意通过审查。2015年12月24日，通州区交通局组织225省道改线工程交工验收会议，会议同意工程通过交工验收。2015年12月底225省道通车。 2017年3月19日21时左右，徐某的配偶张某驾驶苏Ｆ×××××小型面包车由北向南行驶至苏225线42KM+875M处南通市通州区石港镇通港大桥路段时，车前部左侧与由北向南依次排队停在左侧车道等候绿灯放行刘兆军驾驶的鲁Ｊ×××××重型半挂牵引车牵引的鲁Ｊ×××××重型普通半挂车后部右侧发生碰撞，造成张某当日死亡。南通市通州区公安局交通警察大队出具了《道路交通事故认定书》（通公交认字〔2017〕第040号），认定张某夜间驾驶机动车对路面情况观察不够，未能降低行驶速度，未能按照操作规范确保安全通行，应承担本次事故的全部责任。后徐某向南京市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，认为江苏省交通运输厅公路局审查批准苏225线42KM+875M处南通市通州区石港镇通港大桥南侧桥口处设置红绿灯的行为违法并要求赔偿，南京市中级人民法院于2018年6月6日作出（2017）苏01行赔初12号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服上述裁定，向江苏省高级人民法院提起上诉，江苏省高级人民法院于2019年6月27日作出（2018）苏行赔终12号行政赔偿裁定，驳回上诉，维持原裁定。（2018）苏行赔终12号行政赔偿裁定书中载明，事发地段最终是否设置道路交通信号以及设置何种道路交通信号系交通管理部门的职责范围。三原告认为被告在事发路段设置红绿灯，与徐某配偶张某死亡事故之间存在因果关系，故提起本案诉讼。 另查明，徐某于2017年4月5日向通州区人民政府申请政府信息公开，请求公开S225线：1.管理、养护的部门或单位；2.交通信号灯的设置、管理部门或单位；3.通港大桥南侧道口设置的审批单位或部门；4.通港大桥南侧道口设置的实施单位或部门。4月25日，通州区人民政府作出［2017年］通政信复第20号政府信息公开申请答复书，答复徐某：1.通州区境内S225线现由通州区交通局委托南通市通州区公路管理站负责养护管理；2.交通信号、交通标志由南通江海公路工程有限公司根据施工图施工，交通信号灯的规范使用和常态维护由南通市通州区公安局负责管理，交通标志由道路养护部门负责管理；3.设计施工图由江苏省交通运输厅公路管理局审批；4.通港大桥南侧道口由南通江海公路工程有限公司根据施工图施工。 经现场勘察，事故路段左转弯道已经关闭，并保留红绿灯黄闪，桥面设置了黄格禁止停车标志，桥面虚线改为实线。因原告认为设置的红绿灯不合法导致事故频发，本院调取了自2016年1月3日至2018年12月31日止225省道通港大桥南侧道路交通事故认定书，共计发生交通事故73起（含本案事故），其中由北向南59起。 本院认为，本案争议在于：1.原告提起的本案之诉是否超过法定起诉期限；2.被告设置交通信号灯是否合法或者明显不当；3.被告设置信号灯与原告的损失之间有无因果关系；4.被告应否对原告损失予以赔偿以及赔偿范围如何确定。 关于原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。被告应当提供证据证明原告起诉已经超过法定起诉期限，从被告提供的通州区人民政府［2017年］通政信复第20号政府信息公开申请答复书申请及答复内容来看，原告徐某申请公开S225交通信号灯的设置、管理部门或单位，通州区人民政府告知交通信号由南通江海公路工程有限公司施工，规范使用和常态维护由南通市公安局负责管理，并未告知设置职责隶属于被告通州区交通局。2017年11月16日，原告徐某以江苏省交通运输厅公路局为被告向南京市中级人民法院提起行政赔偿之诉，2019年6月27日江苏省高级人民法院二审作出（2018）苏行赔终12号行政赔偿裁定书，载明事发地段最终是否设置道路交通信号以及设置何种道路交通信号系交通管理部门的职责范围。本院认为，本案被诉行为存在一定的特殊性，而属于公物法上的对物行政行为，此类行为计算起诉期限，应当结合该公物对原告产生实际影响、原告知道或者认为其合法权益被侵害之日起起算，如此更有利于保护原告的诉权，也符合对物行政行为客观规律性，否则，仅仅以对物行政行为作出之日为起算时点，权利人显然将难以有效主张权利，寻求救济。事实上，本案原告并未怠于行使权利，原告直至2019年6月江苏省高级人民法院终审裁定后，才知道被告具有设置信号灯的交通管理职责，遂根据裁判指引于2019年12月诉至本院，不能据此认定超过法定起诉期限。 关于被告设置事故地段交通信号灯是否合法或者存在明显不当情形的问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第二十五条规定，全国实行统一的道路交通信号。交通信号包括交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥。交通信号灯、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、准确、完好。根据通行需要，应当及时增设、调换、更新道路交通信号。第二十九条规定，道路、停车场和道路配套设施的规划、设计、建设，应当符合道路交通安全、畅通的要求，并根据交通需求及时调整。公安机关交通管理部门发现已经投入使用的道路存在交通事故频发路段，或者停车场、道路配套设施存在交通安全严重隐患的，应当及时向当地人民政府报告，并提出防范交通事故、消除隐患的建议，当地人民政府应当及时作出处理决定。《江苏省道路交通安全条例》第二十四条规定，新建、改建、扩建道路时，应当按照国家标准同步规划、设计、建设交通信号灯、交通标志、交通标线等交通设施，按照国家有关规定进行验收，未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。从上述法律法规有关交通信号灯设计、设置、使用、管理规定来看，关于交通信号灯的要求应当符合以下要件：一是要与道路建设同步规划设计并投入使用；二是要符合道路交通安全、畅通的要求；三是要符合国家标准；四是要根据需要及时作出调整。结合该四个方面的要求，就本案被告设置的S225线通港大桥桥南侧交通信号灯的合法性作如下评判。 1、被告提供的交通信号设置说明及图纸、江苏省交通运输厅公路局关于225省道通州段改扩建工程施工图设计的批复（苏交工程〔2014〕32号批复）、225省道改线工程施工图设计安全设施专项审查会议纪要，能够证明被诉交通信号灯及交通标志、标线与道路同步规划设计，并经有权部门批准。2015年12月24日，通州区交通局组织225省道改线工程交工验收会议，会议同意工程通过交工验收。2015年12月225省道通车。因此，被诉交通信号灯符合法律法规关于与道路同步规划设计并投入使用的要求。 2、道路交通安全法的立法目的旨在维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全和财产安全及其他合法权益，提高通行效率,因此道路交通管理应以安全为先、兼顾效率。交通信号灯是道路交通的基本语言，通过时间和空间分离来调节不同方向的交通流，是重要的交通管理手段。交通信号灯的设置及运行中的管理均应当服务于道路安全、畅通这一目标。安全与畅通体现为复杂的辩证统一关系，安全、畅通都是相对的，随着交通需求的日益增长，交通拥堵、出行不畅已成了当今道路交通的顽疾，不计效率地强调道路交通安全，必然导致道路车辆积压，不仅不能保证道路畅通，同样也会带来安全隐患。反之，如过于强调效率，导致不同的交通需求群体无序竞争，挤占有限的道路资源，交通安全则无法保障。因此，道路交通管理包括交通信号灯的设置应当平衡安全与畅通两者之间的关系，在保障安全的前提下，最大限度地发挥道路资源优势，满足行人、非机动车、机动车等不同群体的交通需求，提高通行效率。再者，道路交通管理是一个复杂的动态系统，道路通行后车流量以及当地的交通网络建设乃至周边的人文地理环境等因素均有可能影响道路通行安全与畅通，因此，安全与畅通同样体现为一种动态中的平衡关系，交通信号灯、交通标志、交通标线设置后并非一成不变，需要根据影响安全、畅通的相关条件作出相应的调整。具体到本案，被告设置的交通信号灯位于225省道通州区通港大桥南侧与平五公路的交叉口，被告结合225省道的设计时速，以及依据相关规范测算出的车流量，在该交叉口设置交通信号灯，体现了道路交通安全为先、保证畅通的要求，依法应予支持。 3、根据《公路路线设计规范》（JTGD20-2006）第10.1.2规定，平面交叉根据公路的功能、等级、交通量等可分别采用主路优先交叉、无优先交叉或信号交叉三种不同的交通管理方式。两相交公路虽有主次之别，但交通量均较大（主要公路双向交通量大于或等于600辆/h，次要公路单向交通量大于或等于200辆/h），采用“主路优先”交通管理方式会出现较频繁的交通事故和过分的交通延误时，应采用信号交通管理方式。《道路交通信号灯设置与安装规范》（国标GB14886-2006）第4.1.1以及4.1.2规定，信号灯设置应考虑路口、路段、道口三种情况。应根据路口形状、交通流量和交通事故状况等条件，确定路口信号灯的设置。本案中，事故地段位于225省道与平五公路交叉口，通港大桥南侧下坡处，呈T形交叉。被告委托的设计单位江苏省交通科学研究院股份有限公司依据《公路路线设计规范》（JTGD20-2006）第3.1.6条规定的计算方法测量，得出225省道交通量双向为2818.34pcu/h、平五公路匝道交通量单向为355.36pcu/h,该数值超过《道路交通信号灯设置与安装规范》（国标GB14886-2006）第4.3.1条所规定的数值。 庭审中，被告申请出庭的专家认为，根据公路路线设计规范，交通信号灯与交通标志、交通标线是配套设计的，案涉项目视距良好，因而不需要设置警告标志；事发地段平面交叉为T字型，所以信号灯既设置了左拐方向信号灯，又设置了直行道路信号灯；交叉口在桥下，并非在桥面上。交叉口位于直线下坡段，根据规范有停车视距不少于160m的要求,案涉项目设计视距达到430m，超过规范要求。原告援引《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六十三条规定，认为桥梁上不得临时停车，设置通港大桥南侧的红绿灯导致车辆停留在桥面上，因此违反行政法规的强制性规定。被告申请出庭的专家解释，“临时停车”与交通信号灯指示的交通管制停车并非同一概念。 本院对照《公路路线设计规范》（JTGD20-2006）《道路交通信号灯设置与安装规范》（国标GB14886-2006）《公路交通标志和标线设置规范（JTGD82-2009）》的相关要求，被告设置案涉交叉路口信号灯以及配套的交通标志、交通标线均符合国家标准或规范要求，且不违反法律法规禁止性规定。 4、《道路交通信号灯设置与安装规范》（国标GB14886-2006）4.1.2规定，应根据路口形状、交通流量和交通事故状况等条件，确定路口信号灯的设置。庭审中，被告申请出庭的专家作出说明，认为“交通事故状况”是在道路交付使用通行后，由公安部门根据事故状况所作出的调整。本院认为，交通事故只有在道路通行后才发生，交通信号灯在设置时是无法全面考虑事故发生率及其状况，因此专家所作说明符合日常生活经验法则，具有合理性。从本案事实来看，225省道投入运行后，交通信号灯系由公安机关负责使用管理，被告并无道路使用后管理交通信号灯的职责，且公安机关事实上也于2017年4月将案涉交通集号灯由红绿灯调整为黄闪。 综上，被告设置案涉交通信号灯的行为合法。道路交通管理旨在追求安全、畅通，围绕这一目标，交通信号灯、交通标志、交通标线以及其他配套设施的设置组成一个复杂的运行系统，具有较强的专业性，在无明显不当的情形下，司法机关应当予以尊重。考虑到对交通信号灯设置、使用和管理，交通管理部门与公安交警部门依法分别行使相应行政管理职权，因而在交通管理部门设置交通信号已经充分关注到法律法规和行业规范标准、并无明显违法之处前提下，不宜仅以交通信号灯后续使用管理中可能存在的问题，而认定交通管理部门设置交通信号灯的行政行为违法。被诉设置行为合法，故对于原告损失以及与被诉设置行为之间的因果关系无需审查。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐某、张某、张某某的诉讼请求。 案件受理费50元由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，并按照《上诉费缴纳通知单》向该院预交上诉案件受理费50元。 （此页无正文） 审判长  张志新 审判员  李会利 审判员  殷 勤 二〇二〇年十二月八日 书记员  徐 烨