云南省临沧市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）云09行终23号 上诉人（原审被告）临沧市临翔区自然资源局。住所地：临沧市临翔区迎宾路113号。 法定代表人陈庆红，该局局长。 行政机关出庭应诉负责人何文杰，临沧市临翔区自然资源局副局长。 委托诉讼代理人罗俊林，云南江**律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 上诉人（一审被告）临沧市自然资源和规划局。住所地：临沧市临翔区团结路民主法治园区。 法定代表人穆志良，该局局长。 委托诉讼代理人刘才，男，1965年7月1日生，汉族。代理权限：特别授权代理。 委托诉讼代理人王颖，云南博川律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被上诉人（原审原告）杨宗文，男，1985年3月22日生，汉族，临沧市临翔区人，农民，住临沧市临翔区。 被上诉人（原审原告）杨宗宇，男，1983年12月4日生，汉族，临沧市临翔区人，农民，住临沧市临翔区。系杨宗文哥哥。 共同委托诉讼代理人彭军，云南聚盈律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 上诉人临沧市临翔区自然资源局、上诉人临沧市自然资源和规划局与被上诉人杨宗文、杨宗宇土地行政处罚一案，临沧市临翔区人民法院作出（2020）云0902行初15号行政判决，上诉人临沧市临翔区自然资源局、上诉人临沧市自然资源和规划局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，因案情复杂，报请云南省高级人民法院审批获准延长审理期限6个月，于2020年8月25日公开开庭审理了本案。上诉人临翔区自然资源局行政机关出庭负责人何文杰、委托诉讼代理人罗俊林，上诉人临沧市自然资源和规划局委托诉讼代理人刘才、王颖，被上诉人杨宗文及杨宗文、杨宗宇共同委托代理人彭军到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 一审查明：原告杨宗文、杨宗宇系兄弟关系，二人均系临翔区忙畔街道忙畔社区六组农民。二原告共同拥有座落于忙畔街道忙畔社区6组的宅基地一宗。2006年12月19日，临翔区人民政府向该户颁发了产权证号为临忙集用（2006）第43号土地使用证，登记土地使用权人为原告母亲兰应琴（已于2008年8月去世），地号为F1-(17)-61，用途为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积为285.1平方米。此外，原告杨宗文、杨宗宇户还共同拥有位于上述宅基地北面的“自留地”一宗，“自留地”东面与宅基地北面相邻。1998年间，杨宗文、杨宗宇共同在上述285.1平方米宅基地上建盖了1栋砖混结构房屋，占地约80平方米。杨宗宇与妻子罗荣芬结婚并生育儿子杨学冰（现年10岁）后，于2009年7月29日与杨宗文分户并在上述砖混结构房屋中居住生活至今。2016年间，因城市建设需要，当地政府在上述“自留地”北面修建了一条公路（水泥硬板路），致使原告户拥有的“自留地”因阻断了自然水源流向等原因丧失了农业用途。2019年1月间，二原告准备将原宅基地上建盖的由杨宗文居住使用的土木结构房屋拆除后共同出资重新建盖房屋。同年1月10日，临翔区忙畔社区为原告的建房事宜出具《证明》，内容为“……临忙集用（2006）第43号上有一间房屋属于危房，现需要拆除重建。”临翔区人民政府忙畔街道办事处在该《证明》上签署“情况属实，该户属老宅基地危房拆除重建。”2019年1月10日，原告开始建设房屋，新建房屋占用了原有土木结构房屋所述部分土地及部分北面“自留地”。2019年1月23日，有关执法人员对原告的建房行为到现场进行制止。2019年2月22日，二原告向有关基层组织补充提出《申请》，临翔区忙畔街道忙畔社区六组、忙畔社区、忙畔街道村建规划建设中心、原临沧市国土资源局临翔分局忙畔国土资源管理所分别在该《申请》上签注相关意见，其中，忙畔街道村建规划建设中心及原临沧市国土资源局临翔分局忙畔国土资源管理所签署的意见分别为“该户申请地点为老地基，持有集体地证，鉴于老房拆除重建申请，请分管领导给予审核”“该户申请地点为老宅基地，持有临忙集用（2006）第43号集体土地使用证，坐落为忙畔六组63号，请上级审核。”此后原告继续进行建盖房屋事宜。2019年3月14日，临沧工业园区管理委员会出具情况说明，明确“临忙集用（2006）第43号，面积约为285.1㎡，与园区其他规划道路及近期项目无冲突。” 2019年3月19日，区自然资源局以经“巡查发现”原告建房存在“疑似超出持证范围”行为，于同日向原告杨宗文作出《责令停止违法行为通知书》，同时进行立案调查，此时原告建盖的框架结构房屋二层正在浇灌。同日，昆明金慧科技有限公司临沧分公司现场对原告超范围建房行为进行测绘。经测绘最终认定原告于2019年1月10日开工建盖的框架结构房屋共计占地面积215.38平方米，其中占用原有宅基地面积21.04平方米，占用“自留地”194.34平方米。该框架结构房屋每层4间，其中位于南面二间房屋呈三角形状占用原有宅基地面积21.04平方米。该房屋北面外与上述2016年间当地政府修建的公路相邻，房屋西南两端外墙皮分别距该公路边沿为11.3米及7.6米。该房屋二层浇灌完毕后原告再对三层房屋进行了部分施工后即停止施工至今。2019年4月18日，区自然资源局作出违法案件调查报告，以原告改变建房位置新建房屋为由拟对原告进行处罚。2019年4月11日，区自然资源局分别向原告作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》。同年4月17日，原告向区自然资源局递交《申请辩论意见书》，以新建房屋考虑采光、通道、电网等原因，把建房位置向“自留地”位置后移了一点，该房屋占地面积约210㎡加上“另外一间老房子约为80㎡，我户共建房总面积是没有超出土地证使用证的授权面积”为由，要求将建房占用的“自留地”与剩余宅基地调换。2019年4月18日，区自然资源局作出临国土资翔罚字（2019）2号《行政处罚决定书》，责令原告“1.30日内将非法占用的194.34平方米土地退还原属村集体；2.责令15日内自行拆除超过批准数量占用土地上的建筑物和其他设施。”该《行政处罚决定书》尾部载明，“你如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起60日内向临沧市国土资源局申请行政复议，或者15日内直接向临翔区人民法院提起诉讼。”原告不服该处罚决定，向市自然资源和规划局申请行政复议。2019年8月3日，市自然资源和规划局作出临自然资行复决（2019）第02号《行政复议决定书》，维持了区自然资源局的《行政处罚决定书》，并于2019年8月8日将该复议决定书送达给原告。 一审认为，农村集体建设用地是指农民从事二、三产业及其居住生活的空间承载地，包括农村居民居住用地、农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地等。本案中，原告占用215.38平方米土地建盖房屋，其中占用本户原有“自留地”194.34平方米，占用本户宅基地21.04平方米，即原告建盖房屋占地含“自留地”及建设用地。区自然资源局作出的《行政处罚决定书》中，未明确21.04平方米宅基地的具体位置及194.34平方米“自留地”上的建筑设施具体是什么，对此应认定为该处罚决定书认定基本事实不清。此外，对该建筑物的实际拆除过程中，对只拆除建设在194.34平方米土地上建筑物亦难予实际执行，同时在未征求土地权利人（集体经济组织）意见的情况下要求原告将该194.34平方米交回“村集体”亦难予执行。 “自留地”是农村当年在生产队（集体经济组织）时期，由生产队按照当时每户村民人口多少为标准划分给农户作为种植蔬菜或杂粮的农用地，其与其他有具体承办经营期限的农村承包土地等其他农用地不同。根据《土地管理法》（2004年修正，下同）第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”从该规定可知，经批准后农用地是可以转为建设用地的。本案中，原告建盖房屋的行为，未违反《土地管理法》第六十二条“一户一宅”的规定，该房屋既是原告生活的合理需求，同时也不存在多大的社会危害性，如强制拆除之后，会引发相应的社会矛盾。本案所涉农用地已于多年前丧失耕种条件，根据我国法律鼓励社会资源合理利用的宗旨，行政机关可根据其掌握着相当程度的自由裁量权，并遵循依法行政要最小限度的损害行政相对人权益的原则，妥善处理本案。 综上所述，被告区自然资源局、市自然资源和规划局作出的临国土资翔罚字（2019）2号《行政处罚决定书》、临自然资行复决（2019）第02号《行政复议决定书》，存在基本事实不清等问题，原告杨宗文、杨宗宇要求撤销该《行政处罚决定书》《行政复议决定书》的诉讼请求，有事实和法律依据，本院予以支持。根据临沧市人民政府办公室“临政办发［2015］132号”文件规定，区自然资源局有权根据《土地管理法》的有关规定依法查处本辖区内的国土资源违法案件，故原告主张的区自然资源局不是本案适格执法主体的意见，本院不予采纳。被告区自然资源局、市自然资源和规划局要求驳回原告诉讼请求的抗辩意见，与法律规定及与本案查明的事实不符，该意见本院不予采纳。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第七十条第（一）、（六）项规定，判决：撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市自然资源和规划局分别于2019年4月18日、2019年8月3日作出的临国土资翔罚字（2019）2号《行政处罚决定书》及临自然资行复决(2019)第02号《行政复议决定书》。 原审被告临沧市临翔区自然资源局上诉称，本案经一审法院审理查明，二被上诉人未经批准占用194.34平方米自留地建房，与上诉方调查作出行政处罚的事实一致，因此、上诉方认为二被上诉人违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，下同）第二条、第四十三条的规定，已构成非法占用土地，上诉方依照《土地管理法》第七十七条规定，作出的行政处罚决定书是有事实和法律依据的，是正确的，应当给予维持。一审法院适用法律错误，一审适用《土地管理法》第四十四条、第六十二条，认为二被上诉人的建房行为未违反“一户一宅”的规定。但本案的事实是二被上诉人未经批准占用土地的行为，并不是违反“一户一宅”的规定。其次，被上诉人超范围建房宅所占用的土地未经批准的事实也已经审理查明，所以、上诉方依照《土地管理法》第七十七条的规定，作出的行政处罚决定是正确的，一审法院适用法律错误，导致判决错误，请求撤销一审判决，维持上诉方作出的临国土资翔罚字（2019）2号行政处罚决定书。 原审被告临沧市自然资源和规划局上诉称，一审判决法律适用错误。本案中，二被上诉人未经批准占用194.34平方米土地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，下同）第二条、第四十三条的规定，已构成非法占地行为。临沧市临翔区自然资源局根据《土地管理法》第七十七条的规定，对二被上诉人作出的行政处罚决定并无不当。上诉人根据《行政复议法》第二十八条第（一）项作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，依法应当得到支持。根据《行政诉讼法》第六十九条的规定，本案依法应当驳回原告的诉讼请求。具体如下：一、就二被上诉人未经批准占用194.34平方米土地建房行为的认定，根据《土地管理法》第二条、第四十三条、第七十七条的规定，已构成非法占地，临沧市临翔区自然资源局对二被上诉人作出的行政处罚决定并无不当。本案中，针对二被上诉人未经批准占用194.34平方米土地建房的行为，一审法院适用《土地管理法》第四十四条、第六十二条，认为二被上诉人的建房行为未违反“一户一宅”的规定。但本案的焦点应系二被上诉人未经批准占用土地的行为，并非其建房是否违反“一户一宅”的规定。而就本案，首先，二被上诉人超出原宅基地持证范围建房已形成事实，对此，二被上诉人在一审的起诉状及庭审过程中均予以认可。其次，其超范围建房所占用的土地并未经过批准的事实也已经审理查明，并已由具备资质的测绘公司对其擅自占用的土地面积进行了测绘和认定。因此，本案应当适用《土地管理法》第二条、第四十三条的规定，认定二被上诉人的行为构成非法占地，临沧市临翔区自然资源局根据《土地管理法》第七十七条的规定，依职权对二被上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法、内容适当。一审判决适用《土地管理法》第六十二条对二被上诉人的行为予以认定，实属适用法律错误。二、上诉人作出的《行政复议决定》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，依法应当得到支持。本案中，二被上诉人因不服临沧市临翔区自然资源局作出的临国土资罚字(2019)2号《行政处罚决定书》，向上诉人提出《行政复议申请》。上诉人依法受理后对区自然资源局作出的行政处罚行为进行审查，要求区自然资源局对复议事项进行书面答复，并提交相关案件材料。经上诉人审查，二被上诉人的行为确已构成非法占地，区自然资源局的《行政处罚决定书》并无不当，因此，上诉人根据《行政复议法》第二十八条第（一）款的规定，依法决定维持，并依法作出临自然资行复决(2019)第02号《行政复议决定书》。可见，上诉人驳回二被上诉人行政复议申请，维持《行政处罚决定书》的复议决定正确，上诉人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，依法应当得到支持。一审判决根据《行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项规定，认定上诉人作出的《行政复议决定书》主要证据不足、明显不当，并据此作出撤销的判决内容，实属适用法律错误。根据《行政诉讼法》第六十九条的规定，本案依法应当驳回二被上诉人的诉讼请求。综上所述，本案一审判决适用法律错误，二被上诉人的行为已构成非法占地，上诉人作出的临自然资行复决(2019)第02号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应当得到支持。请求二审法院依法予以改判。 被上诉人杨宗文、杨宗宇未提交答辩意见，二审庭审中以一审认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，处理适当，请求二审维持原判，驳回上诉人的上诉请求作了答辩。 一审中杨宗文、杨宗宇提交下列证据：1.原告身份证；2.《行政处罚决定书》；3.《行政复议决定书》；4.《危房拆除重建申请书》《申请》《证明》《临沧工业园区规划情况说明》、临忙集用（2006）第43号土地证及现场照片7份。 一审中临翔区自然资源局提交以下证据、依据：1.原告户的身份证及户口簿复印件；2.执法人员（李陈薛）持有的《国土资源执法监察证》复印件、《违法线索登记表》《责令停止违法行为通知书》、送达回证、核查报告《群众来访登记表》《立案呈批表》《接受调查通知书》；3.《询问笔录》《现场勘测笔录》、现场勘测图、现场照片及土地使用证复印件；4.调查报告、处理决定呈批表、行政处罚告知书、听证告知书、法律文书送达回证、《行政处罚决定书》。 一审被告临沧市自然资源和规划局提交如下证据、依据：1.市自然资源和规划局的统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件；2.复议申请书《行政复议决定书》《行政复议答复书》受理通知书及送答回证。 一审庭审笔录及上述证据随卷移送本院。经本院审查核实予以确认。 本案在二审审理过程中，二上诉人未向本院提交新的证据。 被上诉人杨宗文、杨宗宇提交一份证据，照片及宗地图，欲证明区自然资源局作出行政处罚行为的面积不符合客观事实。 经质证，临翔区自然资源局对于该证据的三性没有异议，但对该证据的证明力不予认可。 临沧市自然资源和规划局坚持测绘公司测量的结果。 本院认为，该份证据中照片的真社性、合法性存在，但该照片不能证明应证明之事，不予采信。综地图系被上诉人自行制作，真实性、合法性不存在，不予采信。 在审理过程中，本院审判人员到实地看了现场，制作笔录，庭审中提交临翔区自然资源局、临沧市自然资源和规划局质证。临翔区自然资源局经质证，对该份笔录的三性没有异议。临沧市自然资源和规划局经质证，认为从该现场笔录可以看出，被上诉人承认了他们占用了自留地。 二审中区自然资源局、临沧市自然资源和规划局对一审认定的事实均表示认可，无其他意见。 二审中区杨宗文、杨宗宇对一审认定的占用自留地194.34平方米认为不实，其他事实均表示认可，无其他意见。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，杨宗文、杨宗宇户获批取得集体土地使用权证上的土地使用面积是285.1平方米，1998年该户在获批土地上建盖的房屋占地面积是80平方米，该房建成后，该户获批的宅基地尚余205.1平方米。2019年1月杨宗文所建盖的涉案房屋占地面积为215.38平方米，从面积上看仅超出获批面积10.28平方米。区自然资源局处罚决定中“责令15日内自行拆除超过批准数量占用土地上的建筑物和其他设施”，所表述的内容是拆除“超过批准数量占用”的面积，而其处罚决定查明内容又表述为“你户未经批准在临翔区忙畔街道忙畔社区六组560号非法占用194.34平方米土地建设房屋”。由于区自然资源局所作出的《行政处罚决定书》对拆除建筑物面积不够明确，一审法院以处罚决定认定事实不清，并作出撤销该处罚决定的判决并无不妥，本院予以维持。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。上诉人所提上诉理由不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 二审案件受理费50元，由临沧市临翔区自然资源局承担。 审判长  邬忠育 审判员  王 军 审判员  苏国权 二〇二〇年十二月二十一日 书记员  杨丽萍