广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤14行初91号起诉人：北京易停静态交通投资管理有限公司，住所：北京市通州区中关村科技园区×××光机电一体化产业基地政府路2号146室，统一社会信用代码：91110112MA00145M59。法定代表人：马立民，该公司执行董事。起诉人：衡水奇佳停车设备有限公司，住所：衡水市高新区×××××侧、新桥新路以西，统一社会信用代码：911××××××××××940X8。法定代表人：曹宁宁，该公司总经理。起诉人：南通开成建设集团有限公司，住所：南通市通州区××××××××××，统一社会信用代码：913×××××××××××374T。法定代表人：韩友军，该公司执行董事。起诉人：梅州黄塘易停智汇停车管理有限公司，住所：梅州市梅江区广梅路好家园商住区××××××，统一社会信用代码：91441402MA521NG08E。法定代表人：马立江，该公司执行董事。上述起诉人的委托诉讼代理人：黄长云，广东粤梅律师事务所律师。上述起诉人的委托诉讼代理人：黄静芬，广东粤梅律师事务所律师。2020年12月16日，本院收到了北京易停静态交通投资管理有限公司、衡水奇佳停车设备有限公司、南通开成建设集团有限公司、梅州黄塘易停智汇停车管理有限公司的起诉状。北京易停静态交通投资管理有限公司、衡水奇佳停车设备有限公司、南通开成建设集团有限公司、梅州黄塘易停智汇停车管理有限公司起诉称，被起诉人梅州市人民医院是被起诉人梅州市人民政府下辖的一家公立医院，为解决到梅州市人民医院就医的不特定社会公众及其周边区域停车难这一民生问题，拟与社会资本合作建设立体停车场，在该立体停车场建设前，委托梅州市正明建设监理有限公司（下称正明公司），对该项目进行可行性研究。正明公司于2017年5月对前述项目出具可行性研究报告称：项目建设的必要性含“解决医院及周边地区停车问题的需要”；PPP项目建设内容包括四个地块停车场222组垂直循环式立体车库（3352个车位）组成、项目建设总投资为人民币21365万元；社会资本选择的采购方式中明确，本项目为涉及公共利益及公共安全的基础设施，适合采用公开招标的采购方式；项目收入情况方面明确停车收费为5元/小时等。同年6月，由正明公司出具项目实施方案称，项目经营收入71559万元，总成本（投入成本＋运营成本）＝21365万元＋24558.38万元＝45923.38万元。据前述实施方案测算，投资总回报率为55.82％。同年9月26日，七届（2017）第10次市政府常务会议审议并原则通过上述项目实施方案，并交由被起诉人梅州市人民医院实施（见《市政府常务会议决定事项通知书》【梅市府办会函（2017）169号】）。2018年3月22日，北京易停静态交通投资管理有限公司、衡水奇佳停车设备有限公司、南通开成建设集团有限公司共同中标上述立体停车场项目，后于同年7月20日与梅州市人民医院签署了《梅州市人民医院与社会资本合作建设公共立体停车场（PPP）项目合同》（以下简称为《PPP项目合同》）。同年8月10日，北京易停静态交通投资管理有限公司、衡水奇佳停车设备有限公司、南通开成建设集团有限公司、梅州黄塘易停智汇停车管理有限公司与被起诉人梅州市人民医院签署了《梅州市人民医院与社会资本合作建设公共立体停车场（PPP）项目合同之补充合同》（下称《补充合同》），由起诉人梅州黄塘易停智汇停车管理有限公司承继《PPP项目合同》项下属于北京易停静态交通投资管理有限公司、衡水奇佳停车设备有限公司、南通开成建设集团有限公司的权利和义务。2019年7月11日，梅州市发展和改革局向起诉人发出梅市发改收费【2019】278号《梅州市发展和改革局关于市人民医院公共立体停车场车辆停放服务收费标准的通知（试行）》，该文称，案涉立体停车场停放服务收费标准，2小时内（含2小时）5元/小时，2小时以后2元/小时，全天24小时收费不超过40元。《PPP项目合同》第2.1条约定，“根据《关于梅州市人民医院与社会资本合作建设公共立体停车场项目（PPP）的请示》及梅州市人民政府、梅州市发展和改革局的相关批复，决定采用PPP方式建设梅州市人民医院公共立体停车场项目（以下简称本项目），并通过《市政府常务会议决定事项通知书》【梅市府办会函（2017）169号】授权梅州市人民医院（下称甲方）作为本项目实施机构”；第3.1.1条约定，“甲方已经取得梅州市人民政府授权及其他必要的同意和批准，代表政府方签订本合同，除非另有约定，甲方代表政府方履行本合同项下政府方的权利和义务”；第4条约定，“经梅州市人民政府主管部门审核批准后生效”；第6.1.1条约定，“甲方指梅州市人民医院经梅州市人民政府授权委托，作为本项目实施机构，代表政府方签订本合同”；第8.1.1条约定，“本项目主要有四个地块停车场222组垂直循环式立体车库（3552个车位）组成，其中一号地块布置16车位9层的垂直循环式立体车库22组，可提供352个停车位；二号地块布置16车位9层的垂直循环式立体车库34组，可提供544个停车位；三号地块布置16车位9层的垂直循环式立体车库129组，可提供2064个停车位；四号地块（职工停车场）布置16车位9层的垂直循环式立体车库37组，可提供592个车位”；第9条约定，“本项目合作期25年合作期（其中建设期2年，经营期23年）”等等。《PPP项目合同》及《补充合同》签订后，被起诉人梅州市人民医院将一号和四号地块交由起诉人施工建设，起诉人在该地块进行施工建设前，委托有资质的机构进行了地质勘查，但是实际施工过程中意外发现一号地块存在地下楼基、四号地块存在市政管网年久失修形成自然漏水，以上意外的施工条件增大了起诉人对项目进行施工建设的难度，起诉人据此额外增加了260多万元的增补费用。起诉人对项目施工建设期间既有设计变更进而增加工程量的情形，也遇到了因大气污染设备限产、新冠疫情等影响施工进度的客观因素。尽管项目施工建设期间遇到诸多困难意外，起诉人努力克服各种困难，希望在项目建设期内完成项目工程建设，令人不解的是，今年疫情结束恢复施工时，起诉人于今年5月23日进场继续施工，但遭到被起诉人梅州市人民医院的不断阻挠，一直至今。起诉人认为，一、案涉合同属于行政协议，首先从合同主体来看，据《PPP项目合同》第2.1条约定，被起诉人梅州市人民医院系被起诉人梅州市人民政府授权签署合同，第3.1.1条约定，被起诉人梅州市人民医院已经取得被起诉人梅州市人民政府授权及其必要的同意和批准，代表政府签订合同，第4条约定，经梅州市人民政府主管部门审核批准后生效，以上约定表明，被起诉人梅州市人民政府是案涉合同的主体。其次，从合同目的来看，正明公司编制的可行性研究报告和实施方案载明，项目建设的目的是缓解不特定社会公众就医及医院周边地区民众停车的问题。解决停车难问题，建立有序的车辆停放秩序，属于城市管理的重大民生问题，是被起诉人梅州市人民政府所属行政管理或者公共服务的目标。最后，从合同内容来看，起诉人的投资回报系通过被起诉人梅州市人民政府所属价格管理部门制定停车场收费标准，以及被起诉人梅州市人民政府协调所属部门配合项目建设和运营维护的情形下加以实现，该收费标准制定以及政府部门之间的协调配合，属于行政法上的权利义务。以上事实表明，案涉合同符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条第五项之规定，属于行政协议。二、被起诉人的违约行为致使起诉人合同目的无法实现，起诉人有权解除合同，被起诉人的违约行为体现在：首先，起诉人基于项目建设可行性研究报告中关于停车收费5元/小时的合理性来参加了项目投标并中标而签署案涉合同。在项目建设期间，被起诉人梅州市人民政府所属部门梅州市发展和改革局制定的收费标准却是：2小时内（含2小时）5元/小时，2小时以后2元/小时，全天24小时收费不超过40元。据此可见，被起诉人梅州市人民政府所属部门制定的收费标准，严重超出了起诉人的合同预期，导致起诉人融资计划和投资计划被无端打乱，原有的投资回报将难以实现。其次，项目建设所涉二号、三号地块，被梅州市人民医院挪作他用，起诉人的合同投资目的根本无法实现。最后，被起诉人梅州市人民医院无端阻止起诉人进场施工，以其行为表明不履行案涉合同主要债务。据此，起诉人依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第二项、第四项之规定，诉请解除案涉合同。三、起诉人对履行案涉合同进行了各项投入，因案涉合同解除造成了起诉人融资和可得利益损失，被起诉人应予返还和赔偿。起诉人的各项投入以及合同解除后的损失，详见清单。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除，尚未履行的终止履行，已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。第一百一十三条第一款规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见或者应当预见的因违反合同可能造成的损失。据前述事实和法律规定，起诉人诉请被起诉人返还投资款并赔偿损失。综上，为保护起诉人的合法权益，特提起诉讼，请求：1.判决解除四起诉人与梅州市人民政府、梅州市人民医院签订的《梅州市人民医院与社会资本合作建设公共立体停车场（PPP）项目合同》及《梅州市人民医院与社会资本合作建设公共立体停车场（PPP）项目合同之补充合同》；2.判令梅州市人民政府、梅州市人民医院共同向四起诉人返还投资款人民币27741469.4元，并赔偿四起诉人各项损失人民币69148724.64元（计算方法见附件：《损失计算详细》）；3.本案的诉讼费用由梅州市人民政府、梅州市人民医院承担。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条明确，“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”即行政协议必须符合以下三个要件：1、行政协议订立的目的是为了实现公共服务或公共管理；2、行政协议的内容为行政法上的权利和义务，即协议主体之间的管理和被管理的关系；3、双方订立的是行政协议。本案中，起诉人北京易停静态交通投资管理有限公司、衡水奇佳停车设备有限公司、南通开成建设集团有限公司共同中标梅州市人民医院立体停车场项目后，与梅州市人民医院签署了《梅州市人民医院与社会资本合作建设公共立体停车场（PPP）项目合同》。后北京易停静态交通投资管理有限公司、衡水奇佳停车设备有限公司、南通开成建设集团有限公司、梅州黄塘易停智汇停车管理有限公司又与梅州市人民医院签署了《梅州市人民医院与社会资本合作建设公共立体停车场（PPP）项目合同之补充合同》。虽然上述案涉合同订立的目的是为了实现公共服务，且案涉停车场项目经过梅州市政府常务会议决定，并约定应自梅州市人民政府主管审核批准之日起生效。但上述案涉合同是起诉人北京易停静态交通投资管理有限公司、衡水奇佳停车设备有限公司、南通开成建设集团有限公司、梅州黄塘易停智汇停车管理有限公司与梅州市人民医院根据平等协商的原则订立的，合同内容包括了具体的权利义务及违约责任，具有明显的民商事法律关系性质，且合同中所涉及的相关行政审批和行政许可等内容仅为合同履行行为之一，属于合同的组成部分，并不能决定案涉合同的性质。故案涉合同并不属于具有行政法上权利义务内容的协议,不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。鉴于起诉人北京易停静态交通投资管理有限公司、衡水奇佳停车设备有限公司、南通开成建设集团有限公司、梅州黄塘易停智汇停车管理有限公司的起诉不符合〈中华人民共和国行政诉讼法〉第四十九条第四项规定的起诉条件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款之规定，裁定如下：对北京易停静态交通投资管理有限公司、衡水奇佳停车设备有限公司、南通开成建设集团有限公司、梅州黄塘易停智汇停车管理有限公司的起诉，本院不予立案。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 徐 琼审判员 李 林审判员 陈国华二〇二〇年十二月二十二日书记员 李丹枫