怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8603行初153号原告鹤城区谢东水泥砖厂，住所地湖南省怀化市鹤城区坨院街道办事处四方田村七组。法定代表人谢东，总经理。委托代理人丁樵，湖南五溪律师事务所律师。被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局，住所地湖南省怀化市鹤城区金海路158号。法定代表人张开森，局长。委托代理人贺达旭。被告怀化市鹤城区人民政府，住所地湖南省怀化市鹤城区金海路148号。法定代表人梁志平，区长。委托代理人蒲俊均。原告鹤城区谢东水泥砖厂诉被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局（以下简称鹤城区执法局）、怀化市鹤城区坨院街道办事处、怀化市生态环境局鹤城分局房屋强制拆除及行政赔偿一案，于2020年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年4月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因被诉行政行为系怀化市鹤城区人民政府（以下简称鹤城区政府）环保专项整治行动指挥部组织实施，本院于2020年10月30日追加鹤城区政府为被告。本院依法组成合议庭，于2020年11月23日公开开庭审理了本案。原告法定代表人谢东、委托代理人丁樵，被告鹤城区执法局委托代理人贺达旭，被告鹤城区政府委托代理人蒲俊均到庭参加诉讼。因案情疑难复杂，经湖南省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。本案现已审理终结。2020年3月24日，怀化市鹤城区环保专项整治行动指挥部组织鹤城区执法局等有关职能部门对原告的厂房进行强制拆除。原告诉称，谢东于2009年12月21日、2011年2月1日、2018年3月15日分别与怀化市鹤城区石门乡四方田村村民曾佑和等人签订土地租赁合同，租赁其责任承包地3.6亩，开办水泥砖厂，经营生产销售水泥制品。2020年1月6日，鹤城区执法局作出《责令改正通知书》，认为原告的厂房违建，限期在2020年1月12日前自行拆除。2020年1月20日，怀化市环境保护局鹤城区分局作出《责令改正环境违法行为决定书》，认为原告未通过环评，产生废水等影响环境，责令改正。2020年3月24日，被告在未履行任何法定手续、未对原告进行任何补偿的情况下，组织多人强制拆除了原告的厂房，致使原告财产悉数被毁。基于上述事实，原告认为，一、被告强拆行政行为程序违法。被告强拆前未作出强制执行决定，未事先书面催告，未听取原告的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，未告知原告行政复议或行政诉讼的救济途径和期限等，严重违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，程序严重违法。二、被告强拆行政行为给原告造成了极大损失，依法应予赔偿。原告租赁村民土地修建案涉房屋进行水泥经营，得到怀化市鹤城区坨院街道办事处同意并办理了营业执照，缴纳税款，投入了大量人力物力财力。被告对原告的厂房实施违法强拆行为，原告财产悉数被毁。综上，请求法院：1.确认被告于2020年3月24日强拆行政行为违法；2.判令被告向原告赔偿因违法强拆行政行为给原告造成的损失40万元；3.本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告撤回对怀化市鹤城区坨院街道办事处、怀化市生态环境局鹤城分局的起诉。原告向本院提交了以下证据：1.营业执照、法人证明、国家税务总局怀化市鹤城区税务局出具的证明、身份证复印件，拟证明原告为小型个体户纳税人；2.《租地合同》三份，拟证明原告从案外人处承租土地；3.《责令改正通知书》，拟证明鹤城区执法局通知原告如不在限期内整改，将对原告采取行政强制措施；4.《责令改正环境违法行为决定书》，拟证明怀化市环境保护局鹤城区分局通知原告进行整改；5.二十张照片，拟证明原告厂房的原貌情况、室内物品及被违法拆除和拆除后的情况；6.损失物品清单，拟证明被告非法强制拆除原告厂房，给原告造成的财产损失；7.视频光盘，拟证明原告的厂房情况、室内物品及被违法拆除的情况。被告鹤城区执法局辩称，一、鹤城区执法局不是本案适格被告。（一）鹤城区执法局未启动对原告的水泥加工厂房违法建筑调查程序。1.鹤城区执法局未对原告进行调查、立案，更未作出处罚决定（限期拆除决定）；2.鹤城区执法局对原告下达的《责令改正通知书》是对原告乱搭乱建影响城市市容的违法行为进行纠正的通知，是一份过程性文书，而非决定。对原告采取强制拆除行动并不是因为该份《责令整改通知书》而导致的，并未对原告厂房被强制拆除产生直接影响。（二）鹤城区执法局派员到现场，是根据上级安排到现场配合环保整治行动进行警戒和维持秩序，并非对原告厂房实施拆除行为。1.根据怀化市污染防治专项巡察反馈意见整改任务未完成清单第七项中鹤城区执法局并非整改责任单位；2.根据北环路道路两侧污染企业、作坊专项整治工作方案，鹤城区执法局根据上级安排派员到现场进行警戒和维持秩序，并非鹤城区执法局组织实施；3.现场拆除机械设备的施工人员不是鹤城区执法局组织安排的。二、原告的厂房属非法利益，其诉讼请求不应得到支持。（一）拆除现场原告未能提供厂房修建的相关手续。（二）原告属无环评无工商营业执照的小作坊、小企业，给城市环境造成严重污染，且厂房属违法乱搭乱建，影响城市市容市貌。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告鹤城区执法局向本院提交了以下证据：1.北环路道路两侧污染企业、作坊专项整治工作方案，拟证明鹤城区执法局是应上级要求参加整治行动；2.怀化市污染防治专项巡察反馈意见整改任务未完成清单，拟证明鹤城区执法局不是环保整治落实责任单位。被告鹤城区政府辩称，一、原告修建的厂房属乱搭乱建影响城市市容的违法构筑物。鹤城区执法局执法人员到现场下达责令整改通知书时，原告未能提供修建加工厂的审批手续，拆除现场亦未能提供厂房修建的相关手续。原告修建的厂房违反了国务院《城市市容和环境卫生管理条例》，属乱搭乱建的违法构筑物。二、原告乱搭乱建的构筑物严重影响怀化市城市环境和市容市貌。因原告属无环评无工商营业执照的小作坊、小企业，给怀化市城市环境造成严重污染，且厂房属违法乱搭乱建，影响城市市容市貌。鹤城区执法局执法人员对其下达责令整改通知后仍未进行整改，应环保整治要求对该构筑物进行了强制拆除。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，原告的厂房属非法利益，其诉讼请求不应得到支持。四、原告提出的其他赔偿明细没有事实和依据，不应得到支持。此次环保集中整治行动，拆除的是原告乱搭乱建的违法构筑物。而且拆除时对原告构筑物内的物品进行了搬离，原告也未对损失明细表中物品进行举证。（一）原告的空心砖房屋、水泥砖仓库木棚、木棚机房属违建构筑物，不应得到赔偿；（二）对原告水井、厂内硬化、水泥路面硬化、水泥电杆并未造成损失；（三）三相电开户安装因原告自己的违法行为所造成，被告不承担责任；（四）拆除行动前，对原告提出的木床、插板、开水壶、水桶、运动鞋、电饭煲、手电、金刚菩提、洗衣粉等一些室内物品进行了搬离；（五）水泥砖机、彩砖砖机、搅拌机、砖机模具、彩砖胶模等大型设备在拆除时无法搬离现场，但对该些生产设备并未造成损坏。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告鹤城区政府向本院提交了以下证据：1.北环路道路两侧污染企业、作坊专项整治工作方案，拟证明鹤城区政府应环保整治要求开展整治活动；2.怀化市污染防治专项巡察反馈意见整改任务未完成清单，拟证明鹤城区政府应环保整治要求开展整治活动；3.现场照片，拟证明拆除现场情况。经庭审质证，原、被告发表以下质证意见：原告对被告鹤城区执法局提交的证据1的合法性、真实性、关联性有异议，认为该文件没有盖公章，无法确定其真实来源，也未提交原件予以核对。按环境保护法进行整治，被告认为原告的厂房是乱搭乱建下达责令整改通知，不能达到其证明目的；对证据2的合法性、真实性、关联性有异议，认为被告下达的是乱搭乱建责令整改通知，该清单只是环保整治方案，是相互矛盾的。被告鹤城区政府对被告鹤城区执法局提交的证据均无异议。原告对被告鹤城区政府提交的证据1、2与对被告鹤城区执法局的质证意见一致；对证据3无异议。被告鹤城区执法局对被告鹤城区政府提交的证据均无异议。被告鹤城区执法局对原告提交的证据1无异议；对证据2的合法性、真实性、关联性有异议，认为该证据虽然证明原告土地来源的合法性，但不能证明土地上构筑物的合法性；对证据3的关联性有异议，认为不能证明鹤城区执法局是拆除的主体单位；对证据4无异议；对证据5的关联性有异议；对证据6的合法性、真实性、关联性有异议，认为原告对损失的物品没有进行举证；对证据7的证明目的有异议，认为只是原告个人陈述，不能证明被告违法，相关部门多次通知并要求原告清理物品，尽到了告知义务。被告鹤城区政府对原告提交的证据1的证明目的有异议，认为不能证明原告能合法从事相应行业；对证据2不予认可，认为没有原件，且原告租用集体土地用于非农用途，租用行为违法，原告在违法土地上的构筑物应当认定为违法建筑；对证据3-5无异议；对证据6、7与被告鹤城区执法局的质证意见一致。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据6系当事人对因被告强拆而遭受损失的财物情况的一方主观描述，不能真实客观反映实际情况，不作为证据使用。原、被告提交的其他证据均具备合法性、真实性、关联性，可以作为本案审理的依据，本院均予以采纳。经审理查明，谢东分别于2009年、2011年、2018年与怀化市鹤城区坨院街道办事处四方田村村民签订《租地合同》，租赁土地开办鹤城区谢东水泥砖厂。为加强城区环境治理，防治环境污染，鹤城区政府决定对城市道路两侧污染企业、作坊进行环保专项整治。原告经营的企业经相关部门审核被列入本次环保专项整治对象。2020年1月6日，鹤城区执法局向原告作出《责令改正通知书》，认定其擅自乱搭乱建、乱堆乱放，责令其立即停止违法行为，自行自费拆除经营场地内所有乱搭乱建的建、构筑物，自行自费将经营场地内所有乱堆乱放的建筑材料、生产设备、经营物品等清离现场，并限期于2020年1月12日24时前自行改正到位，逾期仍不改正的，将依法采取强制措施，并处罚款。2020年1月20日，怀化市环境保护局鹤城区分局对原告作出《责令改正环境违法行为决定书》，认定原告在鹤城区××村××组建设对环境有影响的水泥砖厂项目，未依法进行环境影响评价，擅自开工建设；在经营过程中，未采取有效措施防治生产加工活动中产生的废水及废气，污染周边环境，引起居民投诉，决定责令原告自收到决定书之日起改正以上环境违法行为，如拒不改正，将依据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第一项的规定，将案件移送公安机关，对相关责任人员处以拘留。2020年3月23日，怀化市鹤城区环保专项整治行动指挥部制定了《北环路道路两侧污染企业、作坊专项整治工作方案》，决定于3月24日至28日开展集中行动，组织鹤城区执法局等多个职能部门，设立现场拆除等七个工作小组，对未按要求进行整改的污染企业、作坊现场停工并对经营场地内乱搭乱建、构筑物进行拆除。原告系未按要求进行整改的污染企业、作坊，于2020年3月24日在鹤城区环保专项整治集中行动中被强制拆除。在强制拆除过程中，被告将室内的财物进行了搬离，拆除后，所有建筑材料均被留在现场。2020年4月2日，原告提出诉讼，请求确认被告2020年3月24日强拆行政行为违法，赔偿因违法强拆行政行为给原告造成的损失。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案因怀化市鹤城区环保专项整治行动指挥部组织开展环保整治集中行动而起，怀化市鹤城区环保专项整治行动指挥部系鹤城区政府组建的不能独立承担法律责任能力的机构，鹤城区政府是本案适格被告。鹤城区执法局是环保整治集中行动的主要参与单位，依职权下达了《责令改正通知书》，参与了现场强制拆除的组织和实施，也是本案适格被告。原告撤回对怀化市鹤城区坨院街道办事处、怀化市生态环境局鹤城分局的起诉，是其对诉权的处分，不损害公共利益和他人利益，本院予以准许。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，鹤城区政府在环保整治过程中，虽经由鹤城区执法局作出《责令改正通知书》、怀化市环境保护局鹤城区分局作出《责令改正环境违法行为决定书》，但在未听取当事人陈述和申辩并作出强制拆除决定的情况下，组织有关职能部门实施强制拆除，违反了上述法律规定，属于程序违法。需要特别指出的是，生态文明建设已经纳入中国国家发展总体布局，建设美丽中国已经成为中国人民心向往之的奋斗目标。保护环境利国利民，也符合广大人民群众对美好生活的追求，应当得到支持。本案鹤城区政府的行为目的正当，但其作出行政行为的程序失当，导致违法，人民法院确认强拆行为违法并不意味着对环境违法行为的纵容，更不是否定行政机关依法对环境违法行为进行整治。全面依法治国是我国“四个全面”战略之一，最终目标是建立法治国家、法治政府、法治社会，而依法行政是建设法治政府应有的题中之义，也是依法治国方略的具体体现，依法行政意味着行政机关要按照各自法定职责、依照法律程序作出行政行为，而不能超越职权或者明显违反法定程序实施行政管理。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。第七条第二款规定，两个以上行政机关共同行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，被告鹤城区政府、鹤城区执法局因环保整治专项行动，强制拆除原告建筑物违法而造成原告合法财产损失的应予赔偿。原告提起行政赔偿诉讼，应当提供证据证明自己的主张，被告也有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。而本案中，因被告的强制拆除给原告合法财产造成损失的范围、损失大小，原、被告提交的证据均有限，相关事实、证据尚不明确。尽管原告的损失确实存在，但本案证据不足以确定或者根据逻辑推理和生活经验酌定赔偿数额，原告的损失赔偿请求应待行政机关先行作出处理，当事人不服的可再行向人民法院提起诉讼，法院对其是否合法以及明显不当进行审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：一、准许原告鹤城区谢东水泥砖厂撤回对被告怀化市鹤城区坨院街道办事处、怀化市生态环境局鹤城分局的起诉；二、确认被告怀化市鹤城区人民政府、怀化市鹤城区城市管理和综合执法局于2020年3月24日强制拆除原告鹤城区谢东水泥砖厂厂房的行为违法；三、责令被告怀化市鹤城区人民政府、怀化市鹤城区城市管理和综合执法局于本判决生效之日起六十日内对强制拆除造成原告鹤城区谢东水泥砖厂合法财产损失采取补救措施；四、驳回原告鹤城区谢东水泥砖厂的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审判长  钟小汉审判员  钟奇峰审判员  蒋 斌二〇二〇年十二月八日法官助理李岸枫书记员粟霞附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作出的行政行为，原告同意并撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。