辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）辽06行初81号 原告：张忠义，男，1950年3月27日出生，满族，农民，住辽宁省凤城市。 原告：王丽荣，女，1947年9月27日出生，满族，农民，住辽宁省凤城市。 委托代理人：李丽，系辽宁万鹏律师事务所律师。 委托代理人：曹长胜，系丹东市元宝区宏辉法律服务所法律工作者。 被告：凤城市人民政府，住所地:辽宁省凤城市邓铁梅路**。 法定代表人：刘向东，系该市市长。 委托代理人：谭日赫，系辽宁中天律师事务所律师。 委托代理人：卢胜杰，男，系凤城市住房和城乡建设局工作人员，住辽宁省凤城市。 原告张忠义、王丽荣诉被告凤城市人民政府房屋征收决定一案，于2020年8月25日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年11月20日公开开庭审理了本案。原告张忠义及其与王丽荣的委托代理人李丽、曹长胜，被告凤城市人民政府（以下简称“凤城市政府”）的委托代理人谭日赫、卢胜杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告凤城市政府于2020年1月13日作出凤政征字（2020）第001号《关于对凤城市东汤宝达养生郡六期建设项目房屋征收的决定》（以下简称房屋征收决定）。主要内容为：为实现东汤镇总体规划建设目标，加快旧城区改建和小城镇建设步伐，保证东汤宝达养生郡六期建设项目顺利实施，凤城市人民政府决定对建设范围内的单位和个人房屋及附属物实施征收。一、征收范围。征收区域位于凤××××东汤村，东至闰土线公路，南至安家沟村路，西至天沐君澜停车场西侧，北至山坡、宁静温泉酒店。（具体范围以征收红线圈定为准)。在征收区域内国有土地上的房屋依法予以征收。征收区域内集体土地上的房屋参照国有土地上房屋征收标准补偿。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。二、补偿安置方式。实行货币补偿或产权调换两种补偿方式，被征收人可以自行选择。选择货币补偿的，补偿价值不低于房屋征收决定公告之日被征收房地产类似市场价格。房屋价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。选择房屋产权调换的，由征收人在原区域或就近区域内新建房屋回迁安置。回迁过渡期限不超过36个月。三、签约期限。自凤城市人民政府发布房屋征收决定公告之日起30日。四、补偿办法。具体征收与补偿办法，按照《凤城市东汤宝达养生郡六期建设项目房屋征收补偿方案》办理。五、争议解决。在市政府作出征收决定后，征收当事人应当协商签订《房屋征收补偿协议》，按规定期限搬迁。在征收期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请市政府作出补偿决定。在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，由市政府依法申请人民法院强制执行。六、复议与诉讼。被征收人对征收决定不服的可以自本决定公告之日起六十日内，向丹东市人民政府申请行政复议，也可以六个月内向人民法院提起行政诉讼。2020年2月25日被告凤城市政府作出凤政征字（2020）第001号凤城市人民政府房屋征收公告（以下简称房屋征收公告），内容与《房屋征收决定》相同。 原告刘桂春诉称，原告二人系夫妻关系，二人位于凤××××东汤村的房屋及附属物等合法财产，在被告做出的《房屋征收公告》的征收范围内，该《房屋征收公告》（2020年2月25日）是在对该片《征用土地公告》（2020年3月19日）之前做出，显然是违法的。该《房屋征收公告》主要内容为：对东汤宝达养生郡六期建设范围内的单位和个人房屋及附属物实施征收的决定，并对外公告。原告认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”被告具有做出东汤宝达养生郡六期建设范围内的单位和个人房屋及附属物实施征收决定的职权。但被告做出的房屋征收决定并不是出于公共利益的需要；没有按照规定在做出征收决定前征求意见及对征求的意见进行公示；没有对征收补偿方案征求意见及对征求的意见进行公示；没有召开听证、进行社会风险评估；同时没有按照公示的期限对征收物进行评估；没有按照《国有土地上房屋征收评估办法》规定选取评估机构依法进行评估。综上：原告认为被告做出征收决定的行政行为违法、公示的征收公告违法。原告为维护自己的合法权益，也为促进被告依法行政，故具状起诉。请求：1、确认被告作出的凤政征字（2020）第001号《关于对凤城市东汤宝达养生郡六期建设项目房屋征收的决定》违法；2、本案的诉讼费用由被告负担。 原告张忠义、王丽荣向本院提交的证据材料有：1、凤政征字（2020）第001号凤城市人民政府房屋征收公告；2、2020年第7号征用土地公告；3、张忠义房屋所有权证、结婚证；4、凤城市自然资源局责令交付土地决定书，1-4号证据证明原告具有主体资格，被告征收决定违法。 被告凤城市政府辩称，1、被告作出房屋征收决定并发布房屋征收公告正当合法。被告为实现凤城市东汤镇城镇建设总体规划，改变东汤镇城区落后面貌，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，决定对该项目区域内国有土地上的房屋依法实施征收，符合法律规定的征收条件。该项目经过发改、国土、规划部门论证，符合国民经济和社会发展规划、符合土地利用总体规划、符合城乡规划和专项规划。征收前房屋征收部门按规定拟定了《东汤宝达养生郡六期建设项目房屋征收补偿方案》，方案经过论证、公示、征求意见，得到了该区域绝大多数群众的拥护和支持，征收前，进行了社会稳定风险评估，在此情况下，被告于2020年1月13日作出了《关于对凤城市东汤宝达养生郡六期建设项目房屋征收的决定》，并于2020年2月25日发布了房屋征收公告。被告作出房屋征收决定已经发布房屋征收公告适用法律正确，程序正当合法。2、原告房屋土地性质系集体所有，被告发布的房屋征收公告对原告不具有法律约束力，原告不具有诉讼主体资格。被告在东汤宝达养生郡六期建设项目征收前，调查得知，该项目用地范围内系国有土地和集体土地混杂，为此，被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定启动国有土地上房屋征收工作，同时依据《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定启动项目建设区域内集体土地的征收工作。被告作出《关于凤城市东汤宝达养生郡六期建设项目房屋征收的决定》中，清楚地表明“在征收区域内国有土地上的房屋依法予以征收。征收区域内集体土地上的房屋参照国有土地上房屋征收补偿标准补偿。”原告房屋土地性质系集体所有，因此，被告发布的国有土地上《房屋征收决定》不包含原告房屋，原告所有的房屋不属于《房屋征收决定》中所指的被征收房屋。在本次东汤宝达养生郡六期建设项目集体土地征收过程中，对原告集体土地上的房屋以及其他地上附着物的补偿，是由凤城市自然资源局委托东汤镇政府依据《东汤宝达养生郡六期建设项目土地征收地上附着物补偿方案》进行补偿的。由于征收部门不能与原告达成协议，凤城市自然资源局已经依法作出《责令交出土地决定书》，并已申请先予执行。原告对集体土地征收以及地上附着物补偿如有异议，应当另行主张权利，与本案不属于同一法律关系。被告作出的房屋征收决定以及发布的《房屋征收公告》对原告不具有法律约束力。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以提起行政诉讼。”的规定，原告并不是被告作出的房屋征收决定公告相对应的被征收人，因此原告不是本案诉争行政行为的相对人或利害关系人，不具有诉讼主体资格。 被告凤城市政府向本院提交的证据材料有：1、东政[2019]100号东汤镇人民政府关于对宝达养生郡六期项目进行征地及房屋征收的请示；关于对东汤宝达养生郡六期项目的论证意见；3、项目备案证明；4、关于对东汤宝达养生郡六期建设项目的用地和选址意见；5、房屋征收委托协议书；6、东汤宝达养生郡六期建设项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）；7、关于《东汤宝达养生郡六期项目房屋征收补偿方案》的论证意见及公示；8、关于《宝达养生郡六期项目补偿方案》征求意见情况的汇报；9、2019.12.5会议记录；10、东汤养生郡六期房屋征收补偿方案征求意见讨论会签到薄、2019.12.19会议记录；11、关于《宝达养生郡六期项目补偿方案》征求意见情况以及对方案修改意见的汇报；12、凤住建[2020]8号凤城市住房和城乡建设局关于对《宝达养生郡六期项目补偿方案》和《补充规定》论证情况的汇报；13、东汤宝达养生郡六期建设项目房屋征收补偿方案及公示；14、资金证明；15、房屋征收社会稳定风险评估报告（东汤宝达养生郡六期项目）；16、凤政征字（2020）第001号关于对凤城市东汤宝达养生郡六期建设项目房屋征收的决定；17、凤政征字（2020）第001号凤城市人民政府房屋征收公告，1-17号证据用以证明被告作出房屋征收决定及公告合法。18、辽政地[2020]183号辽宁省人民政府关于凤城市2019年度第22批次建设用地的批复；19、2020年第7号征用土地公告、拟征地告知书公示；20、东汤宝达养生郡六期建设项目土地征收地上附着物补偿方案及公示照片，18-20号证据用以证明集体土地征收依据土地实施条例进行补偿和公告。21、委托书，用以证明凤城市自然资源局委托凤城市东汤镇政府对土地及地上附着物进行征收；22、原告张忠义房屋所有权证，用以证明原告房屋系集体土地上的房屋；23、勘测定界图。用以证明原告房屋坐落在征收区域集体土地上。 经庭审质证，原告对被告凤城市政府提交证据的质证意见为：对被告提供1-21号证据真实性有异议，全部证据均由被告及下属相关部门作出，形成时间从全部证据综合考察和分析不是按照国有土地征收与补偿相关程序逐渐形成。关于22、23号证据，真实性没有异议，可以确定原告是被征收人，原告在征收勘测定界图的位置没有异议。 被告凤城市政府对原告提交的证据的质证意见为：对证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议。原告提供的证据能够证明原告的身份为村民，其拥有所有权的房屋位于集体土地上，而被告作出的房屋征收决定及公告是针对国有土地上的房屋，因此被告作出的房屋征收决定及公告对原告的房屋不产生法律效力，原告不具有本案的诉讼主体资格。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据认证如下：被告凤城市人民政府向本院提交的证据，符合诉讼证据真实性、合法性、关联性的要求，本院均予以采信。原告向本院提交的证据，仅能证明其房屋在被征收范围内的集体土地上，与其诉讼请求不具有关联性，本院不予采信。 经审理查明，被告凤城市政府于2020年1月13日作出了《关于对凤城市东汤宝达养生郡六期建设项目房屋征收的决定》（即房屋征收决定），2020年2月25日作出凤政征字（2020）第001号凤城市人民政府房屋征收公告（即房屋征收公告）。征收区域位于凤××××东汤村，东至闰土线公路，南至安家沟村路，西至天沐君澜停车场西侧，北至山坡、宁静温泉酒店。（具体范围以征收红线圈定为准)。在征收区域内国有土地上的房屋依法予以征收。征收区域内集体土地上的房屋参照国有土地上房屋征收标准补偿。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。在征收范围内既有国有土地，又有集体土地。2020年3月19日，被告凤城市政府作出2020年第7号征用土地公告，批准机关及批准文号为辽宁省人民政府辽政地(2020)183号；征地面积1.8011公顷；征用土地位置为东汤镇东汤村。张忠羲房屋（房屋所有权证号为村房字第××号，房屋坐落：凤××××东汤村东汤街）坐落在征收区域集体土地上。原告张忠义、王丽荣系夫妻关系，2020年6月3日凤城市自然资源局作出凤自资责字(2020)12号《责令交出土地决定书》，内容为，登记在张忠义(羲)名下的东汤镇东汤村东汤街，砖木结构住宅房屋2间45m2位于征收范围，现已对地上房屋及附着物提出补偿方案，并告知相关权利，当事人无正当理由，拒不搬迁和交出土地，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，决定：责令当事人(含共有人)于7日内交出土地。原告现向本院提起行政诉讼，请求：1、确认被告作出的凤政征字（2020）第001号《关于对凤城市东汤宝达养生郡六期建设项目房屋征收的决定》违法；2、本案的诉讼费用由被告负担。 另查明，原告张忠义于2020年10月10日向凤城市人民法院提起行政诉讼，请求撤销凤城市自然资源局作出的凤自资责字(2020)12号《责令交出土地决定书》。凤城市人民法院于2020年11月3日向原告送达立案、举证通知书、诉讼须知。 本院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，被告凤城市政府具有对涉案区域内国有土地上房屋征收的法定职权。 本案中，被告凤城市政府根据被征收区域内既有国有土地又有集体土地的实际情况，分别作出征收决定。针对征收区域内的国有土地征收，被告作出《房屋征收决定》并发布《房屋征收公告》。凤城市人民政府在房屋征收决定及公告中“征收区域内集体土地上的房屋参照国有土地上房屋征收标准补偿”的表述，系征收区域内集体土地被征收后，对该地上房屋补偿的参照标准，不能因此视为征收区域内集体土地上的房屋就是国有土地上房屋，在征收补偿及土地性质变更完成前，该征收区域内集体土地及地上附着物仍应当按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定予以征收和补偿。 针对征收区域内的集体土地征收，被告于2020年3月19日作出2020年第7号《征用土地公告》并附有补偿方案。原告被征收的房屋位于征收区域内的集体土地上，按照法律规定，对原告房屋及地上附着物产生实际影响的行政行为是2020年第7号《征用土地公告》及补偿方案，而非被告作出的《房屋征收决定》。凤城市自然资源局作出凤自资责字(2020)12号《责令交出土地决定书》，将原告作为当事人，对涉案集体土地上房屋以及其他地上附着物进行补偿，并责令限期交出土地，原告系该行政行为的相对人。对此，原告张忠义已向凤城市人民法院提起行政诉讼。 本案征收区域内既涉及到国有土地上的房屋征收，又涉及集体土地的征收，且这两种征收行为都需要以评估作为补偿依据，因此，不能依据评估行为来确定对原告产生实际影响的是《房屋征收决定》，还是《征用土地公告》。原告以被告已对涉案房屋及地上附着物进行评估，主张与被诉的《房屋征收决定》有利害关系，无事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，原告与被诉的《房屋征收决定》不具有行政法上的利害关系，亦不具有本案原告的诉讼主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告张忠义、王丽荣的起诉。 案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  张广林 审判员  李 莉 审判员  吕伯昌 审判员  仲莉宇 审判员  李 欣 二〇二〇年十二月十五日 法官助理张泓泉 书记员高婧涵