甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终445号上诉人（原审原告）王晓芳。被上诉人（原审被告）庆阳市西峰区人民政府。住所地：庆阳市西峰区安定东路55号。法定代表人刘某，该区区长。出庭应诉负责人刘小龙，该区副区长。委托代理人袁某，甘肃泰丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）庆阳市人民政府，住所地：庆阳市西峰区庆州西路1号。法定代表人卢某，该市市长。委托代理人陈某，该市司法局工作人员。委托代理人王某2，该市司法局工作人员。上诉人王某1因诉被上诉人庆阳市西峰区人民政府、庆阳市人民政府行政补偿及行政复议一案，不服甘肃省平凉市中级人民法院（2019）甘08行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年11月30日公开询问了当事人。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年8月13日，西峰区人民政府作出区政府告字〔2015〕7号《关于原市委片区棚户区改造项目区内国有土地上房屋征收公告》，主要内容为：“根据庆阳市城市总体规划，经庆阳市人民政府同意，西峰区人民政府将对庆阳市区原市委片区实施棚户区改造……现将有关事宜公告如下：一、项目名称：庆阳市区原市委片区棚户区改造工程。二、批准机关：庆阳市西峰区发展和改革局（区发改函字〔2015〕108号）。三、征收主体：庆阳市西峰区人民政府。四、征收实施单位：庆阳市泰和城市建设投资有限公司。五、征收范围：在西峰区棚户区改造规划原市委片区内，东至永乐道、西至南大街、南至南苑路、北至安定东路（详见房屋征收红线）。六、征收补偿：详见原市委片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案。七、征收期限：2015年8月15日-2016年3月5日……九、被征收人对本公告征收决定有异议的，可向庆阳市人民政府申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼”。2015年10月13日，西峰区人民政府作出《关于原市委片区棚户区改造房屋征收安置补偿的批复》，同意按庆阳市泰和城市建设投资有限公司上报的《庆阳市区原市委片区棚户区改造房屋征收安置补偿实施方案》实施征拆补偿。上述两份文件张贴于庆阳市第十七号片区（原市委片区）棚户区改造项目宣传栏。2016年1月6日，中共西峰区南街街道办事处工委向区发改局作出南呈字〔2016〕01号《关于原市委片区棚户区改造项目社会稳定风险评估的报告》，称“该项目确定为低风险等级，评定结论为可以按程序进行申报”。2018年8月10日，甘肃银行出具《单位资金存款证明》（NO:00004702），证明庆阳市泰和城市建设投资有限公司在2018年08月10日11时55分20秒在该行的存款账户中存款余额为19916128.52。庆阳市诚信房地产估价有限责任公司受庆阳市泰和城市建设投资有限公司委托，于2019年5月8日作出庆诚（估）字（2019）第008号《房屋征收估价报告》，对市区17号棚户区改造项目涉及的住宅楼分幢分层进行征收价值评估，并作出编号为252的《原市委片区棚户区改造项目涉及的市公安局4号楼分层分户评估报告表》，该报告表记载的产权人为王某1（2单元602室），评估日期为2018.9.26，同时该报告表在说明部分载明“……2.房屋用途、房屋结构、使用状况由估价人员、南街办事处、被征收人三方现场勘察……3.若对估价报告有异议，可在公示之日起10日内向本公司咨询或书面申请复估。4.本次评估建筑面积以庆阳市康居房屋测绘事务所实际测量的面积为准”。2019年5月14日，庆阳市泰和城市建设投资有限公司作出庆泰城投发〔2019〕11号《关于申请对原市委片区棚改片区市公安局1-4号住宅楼张鹏等22户被征户做出征收补偿决定的报告》，申请西峰区人民政府对张鹏等22户被征户作出征收补偿决定。西峰区人民政府于2019年6月6日作出区政府发〔2019〕111号《国有土地上房屋征收补偿决定书》，主要内容为：“……王某1居住的西峰区市公安局4号楼2单元602室房屋属征收范围，该房屋所有权人为王某1。庆阳市康居房屋测绘事务所出具的房产测绘成果报告书载明建筑面积75.39㎡，煤房面积（由于被征收人王某1不配合征收工作，导致无法确定煤房权属），房屋性质为住宅。征收期间，被征收人……至今未与房屋征收部门达成征收补偿协议……根据国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条……规定，现按照《庆阳市原市委片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》，对你（户）作出以下征收补偿决定：一、对王某1上述私产有证房地产及地上附属物实施征收。二、按照《庆阳市原市委片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》之规定，分为两种补偿方式：一是产权调换。调换后的面积为90.468㎡、搬迁费5000元、煤房补偿每平方米1000元、过渡费18000元、其他折价补偿1500元，以上补偿金额不含各项奖励62617元、奖励面积22.617㎡；二是一次性货币补偿469830.296元。其中主体建筑补偿378608.58元、按房屋建筑面积20%补偿75721.716元、搬迁费5000元、煤房补偿每平方米1000元、过渡费9000元、其他折价补偿1500元，由于被征收人王某1不配合征收工作，导致房屋装修费无法评估，以上补偿金额不含各项奖励62617元。根据《庆阳市原市委片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》的规定，被征收人王某1在签约期限内未签约，所以被征收人王某1不能获得《庆阳市原市委片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》规定的各项奖励。三、被征收人王某1应在本《决定》送达之日起15日内与项目征收实施单位协商签订房屋征收补偿手续，并将西峰区原市××区改造项目用地范围内的房屋及地上附属物腾空、搬迁完毕，腾空房屋交给房屋征收部门。”并告知了行政复议和行政诉讼的权利及期限。同日，西峰区人民政府作出区政府告字〔2019〕9号《送达房屋征收补偿决定书公告》，2019年6月13日刊登在《陇东报》公告送达。期间，西峰区人民政府于2019年5月27日作出区政府告字〔2019〕7号《关于原市委片区棚户区改造项目区内国有土地上房屋征收延期的公告》，将征收期限延长至2021年3月5日。2019年7月9日，王某1因不服西峰区人民政府作出的区政府发〔2019〕111号房屋征收补偿决定，向庆阳市人民政府申请行政复议。庆阳市人民政府于2019年7月15日作出庆政复受字〔2019〕5号《行政复议申请受理通知书》，决定受理王某1提出的行政复议申请。同日，庆阳市人民政府作出庆政复答字〔2019〕5号《行政复议答复通知书》，当日送达西峰区人民政府。2019年7月22日，西峰区人民政府作出《行政复议答复书》。2019年9月5日，庆阳市人民政府作出庆政复延字〔2019〕2号《延期审理通知书》，决定将行政复议决定延期至2019年10月23日前作出，该通知书于2019年9月17日送达王某1。庆阳市人民政府于2019年10月22日作出庆政复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》，决定维持被申请人作出的区政府发〔2019〕111号《国有土地上房屋征收补偿决定书》，并告知了申请人不服提起行政诉讼的权利和期限，分别于2019年10月23日、24日送达王某1和西峰区人民政府。王某1不服，提起诉讼。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”的规定，王某1在安置补偿方案确定的签约期限内未签订补偿协议，西峰区人民政府有权根据房屋征收部门的报请作出补偿决定。但本案西峰区人民政府作出的区政府告字〔2015〕7号《关于原市委片区棚户区改造项目区内国有土地上房屋征收公告》中，仅确定西峰区人民政府为本次房屋征收的征收主体，庆阳市泰和城市建设投资有限公司为征收实施单位，并未确定房屋征收部门。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，在本次征收缺失房屋征收部门的情形下，对庆阳市泰和城市建设投资有限公司作为房屋征收实施单位在征收中承担的具体工作，应视为受西峰区人民政府的委托。关于被诉补偿决定的合法性问题。首先，依法定程序制定的征收补偿方案是作出征收补偿决定的基本依据和根本保证。本案中，西峰区人民政府提供的《庆阳市西峰区人民政府关于原市委片区棚户区改造房屋征收安置补偿方案的批复》、庆阳市泰和城市建设投资有限公司文件庆泰城投发[2015]11号《关于提请重新审定庆阳市区原市委片区棚户区改造房屋征收补偿安置方案等意见的函》，证明用于本次征收的补偿安置方案由其委托的庆阳市泰和城市建设投资有限公司拟定并上报，由西峰区人民政府审批，即自行拟定，自行审批；其提供的由庆阳市泰和城市建设投资有限公司出具的《公示》，由其委托的单位证明自己的行为，而未提供论证并予以公布、征求公众意见、将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布的证据；其提供的公示栏照片，仅能证明公布了《庆阳市西峰区人民政府关于原市委片区棚户区改造房屋征收安置补偿方案的批复》，但并不能证明公布了补偿安置方案的具体内容。不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定，征收补偿方案的制定程序不到位。其次，对影响被征收房屋补偿价值的各项要素依法进行调查登记，是依法委托评估和作出补偿决定的基本事实。本案中，西峰区人民政府仅提供了庆阳市康居房屋测绘事务所出具的编号：实测2016-014-04、实测2016-016-03《房产测绘成果报告书》，并未提供调查登记资料，亦未提供由庆阳市康居房屋测绘事务所代为履行调查职责的权力来源文书。不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，用以确定补偿项目和确定房屋价值评估依据的证据不足，事实不清。第三，依照法定程序确定房地产价格评估机构是被征收房屋价值得以合法评估的关键环节。本案中，在王某1通过起诉状明确对评估程序和结论提出质疑的情况下，西峰区人民政府仅提供了由庆阳市泰和城市建设投资有限公司出具的《市区17号棚改片区评估公司选举结果统计》、《庆阳市泰和城市建设有限公司关于市区17号棚改片区评估公司选举结果公示》，而未提供被征收人名册、供选择的估价公司名册、填写的选票等证据，不能证明庆阳市诚信房地产估价有限责任公司确由被征收人选举确定。不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、第二十条第一、三款及住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定，对案涉被征收片区评估机构的确定是否符合法律规定，证据不足，事实不清。第四，被征收房屋价值评估是对被征收房屋价值补偿的直接依据。本案中，西峰区人民政府提供的《房屋征收估价报告》，证明委托评估的单位为“庆阳市泰和城市建设投资有限公司”，但未提供相应的委托合同；在举证期限内，西峰区人民政府未提供对王某1被征收房屋开展调查的相关证据，也未提供其向评估机构提供了王某1被征收房屋情况的证据，其提供的《房屋征收估价报告》更未记载由曹亚萍、李维栋作为注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘的情况；《原市委片区棚户区改造项目涉及的市公安局4号楼分层分户评估报告表》在“房屋所有权证号”一栏未记载，也无有关房屋装饰装修的事项的记载，但原告王某1却提供了被征收房屋《房屋所有权证》的证号为“庆市房权证西峰区字第XXXX号”；未对被征收房屋价值评估应当考虑的被征收房屋区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素、修正相关估价系数情况予以记载，但王某1却提供了庆市国用（2006）第2988-49号《国有土地使用权证》能够证明被征收房屋占用土地使用权的类型为“出让”；西峰区人民政府在举证期限内未提供评估机构出具的分户初步评估结果并在征收范围内向被征收人公示的证据。另外，《原市委片区棚户区改造项目涉及的市公安局4号楼分层分户评估报告表》中仅有注册估价师曹亚萍、李维栋的印章，无该二人的签字，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》第六条、第九条、第十二条、第十四条、第十六条和第十七条第二款的规定，评估程序中欠缺关键环节，评估报告形式存在瑕疵，评估结果事实不清，证据不足。最后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，庆阳市人民政府于2019年7月9日收到王某1的行政复议申请，应当在7月14日之前向王某1作出受理通知书，但其于15日才作出庆政复受字〔2019〕5号《行政复议申请受理通知书》；根据该法第三十一条第一款的规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，庆阳市人民政府至迟于2019年7月14日受理案件后，应当在2019年9月13日之前作出行政复议决定，但其直到2019年10月22日作出庆政复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》；其认为情况复杂，需要延长办案期限，应当在办案期限届满的2019年9月13日之前告知申请人王某1，但直至2019年9月17日才送达庆政复延字〔2019〕2号《延期审理通知书》；需要延长办案期限，最长应不得超过10月12日，但其延长至2019年10月23日。庆阳市人民政府复议程序不符合法律规定。综上所述，西峰区人民政府对王某1作出的区政府发〔2019〕111号国有土地上房屋征收补偿决定，认定事实不清，证据不足，程序违法；庆阳市人民政府未按照《中华人民共和国行政复议法》第一条“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”的立法目的，严格审查被征收补偿决定存在的问题而依法予以纠正，未严格遵循法定的复议程序，作出的庆政复决字〔2019〕7号行政复议维持决定，认定事实不清，适用法律错误。同时，鉴于西峰区人民政府已发布区政府告字〔2019〕7号《关于原市委片区棚户区改造项目区内国有土地上房屋征收延期的公告》，将征收期限延长至2021年3月5日，本次征收尚在政府确定的期限内，具备继续履行补偿职责的条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决撤销庆阳市西峰区人民政府作出的区政府发〔2019〕111号国有土地上房屋征收补偿决定；撤销庆阳市人民政府作出的庆政复决字〔2019〕7号行政复议决定；责令庆阳市西峰区人民政府在已经确定的征收期限内对王某1的补偿安置事宜重新作出处理。案件受理费50元，由庆阳市人民政府承担。上诉人王某1不服，向本院提起上诉称：1.原审判决超出了原告的诉讼请求范围，没有法律依据。上诉人在起诉时并未要求法院判令西峰区人民政府重新处理补偿安置事宜，而且上诉人获得行政补偿已经不具有现实性，原审判决没有法律依据。2.原审判决导致上诉人无法按照司法程序获得行政赔偿。对被征收房屋的价值评估是征收补偿的直接依据，而评估的前提是该房屋尚未被拆除，在案涉房屋已经被强制拆除的情况下，对案涉房屋进行评估不具有现实性。3.原审判决导致上诉人的合法权益无法保证。由于评估程序不符合法律规定，因此，被上诉人提供的《房屋征收评估报告》不能作为房屋征收补偿的依据。案涉房屋也已经被强拆，无法进行价值评估，原审判决导致上诉人的合法权益不能实现，且增加了不必要的诉累。请求撤销原审判决第三项。被上诉人庆阳市西峰区人民政府答辩称：1.本案是行政补偿案件，原审法院根据原告诉讼请求和事实进行裁判是合法的。2.原审判决没有超出上诉人的诉讼请求。上诉人一审诉讼请求是补偿其损失，因此原审判决没有超出其诉讼请求。3.原审判决没有剥夺上诉人的救济权益。上诉人要求西峰区人民政府赔偿其各项费用，但并未提供证明其主张的费用和标准。4.上诉人的合法权益仍然可以通过行政途径予以保护，房屋被拆除后，尚有房产证中的图纸以及其他资料，不会因为房屋被拆除而无法评估。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人庆阳市人民政府答辩称：1.原审判决认定事实清楚、程序合法，不存在超出诉讼请求判决的情形。2.原审判决依法保障了上诉人的合法权益。上诉人的上诉理由没有事实根据和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院另查明，王某1对西峰区人民政府强制拆除案涉房屋的行为不服，向原审法院一并提起了行政诉讼和行政赔偿诉讼。原审法院于2020年9月25日作出了（2020）甘08行初10号行政判决，确认庆阳市西峰区人民政府强制拆除王某1房屋的行政行为违法，驳回王某1的其他诉讼请求。王某1不服该判决，向本院提起了上诉。本院认为，关于西峰区人民政府作出的区政府发〔2019〕111号《国有土地上房屋征收补偿决定书》以及庆阳市人民政府作出的庆政复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》的合法性问题，原审判决已经做了充分的论述，各方当事人并无不同意见，本院亦予以认同，不再赘述。根据上诉人的上诉理由以及被上诉人的答辩意见，本案争议焦点为原审判决责令西峰区人民政府对王某1的补偿安置事宜重新作出处理是否适当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，对于主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序超越职权、滥用职权、明显不当的行政行为，人民法院应当判决撤销或者部分撤销，并可以判决行政机关重新作出行政行为。人民法院是否判决行政机关重新作出行政行为应当根据案件具体情况来确定。在房屋征收过程中，行政机关违法强制拆除被征收人合法房屋的，人民法院从有利于实质性化解行政争议的角度出发，应当尊重原告的选择，最大限度的保护原告的补偿利益。在原告就征收补偿行为和强制拆除行为分别提起行政诉讼和行政赔偿损失的情况下，如果原告就房屋损失仍然要求行政机关通过行政补偿程序予以补偿，则行政赔偿案件中就房屋损失不再作出处理。如果原告就行政机关的违法强拆行为造成的房屋损失要求行政赔偿，则原征收补偿程序中的房屋补偿利益，即转变为行政赔偿程序中的房屋损失。本案中，上诉人王某1已经就西峰区人民政府强制拆除案涉房屋的行为一并提起了行政诉讼和行政赔偿诉讼，上诉人在行政补偿程序中应当获得的房屋补偿利益已经转化为行政赔偿案件中的赔偿利益，人民法院应当尊重上诉人的选择权，不宜再责令行政机关重新作出行政行为。因此，原审判决在撤销征收补偿决定和复议决定的同时，责令西峰区人民政府就上诉人的安置补偿事项重新作出处理，属于适用法律错误。上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当。上诉人王某1的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持甘肃省平凉市中级人民法院（2019）甘08行初44号行政判决的第一项、第二项，即“撤销庆阳市西峰区人民政府作出的区政府发〔2019〕111号国有土地上房屋征收补偿决定、撤销庆阳市人民政府作出的庆政复决字〔2019〕7号行政复议决定”；二、撤销甘肃省平凉市中级人民法院（2019）甘08行初44号行政判决的第三项，即“责令庆阳市西峰区人民政府在已经确定的征收期限内对王某1的补偿安置事宜重新作出处理”。二审案件受理费50元由被上诉人庆阳市西峰区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 徐文娟审判员 吕 强审判员 赵静莉二〇二〇年十二月三十日书记员 周琪琳