云南省香格里拉市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云3401行初14号 原告：农布，男，1970年1月7日生，藏族，住云南省迪庆藏族自治州香格里拉市。 委托诉讼代理人：石磊，北京吴少博律师事务所律师。特别授权代理。 被告：香格里拉市自然资源局，机构地址：云南省迪庆藏族自治州香格里拉市新城区规划馆。 负责人：康银东，职务：局长。 委托诉讼代理人：沈建林，男，1983年11月5日生，彝族，住云南省迪庆藏族自治州香格里拉市。特别授权代理。 委托诉讼代理人：兰耀武，云南滇藏律师事务所律师。特别授权代理。 原告农布不服被告香格里拉市自然资源局作出的〔2020〕032号《行政处罚决定书》，于2020年11月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月3日立案后，于2020年11月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月1日公开开庭审理了本案。原告农布及其委托诉讼代理人石磊，被告香格里拉市自然资源局的委托诉讼代理人兰耀武、沈建林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告农布提出如下诉讼请求：请求人民法院依法判令撤销香格里拉市自然资源局于2020年8月4日对农布作出的〔2020〕第032号《行政处罚决定书》。事实和理由：农布是云南省迪庆藏族自治州香格里拉市房屋的所有人。2000年10月18日，原告向建塘镇诺西村提出宅基地使用申请，经诺西村村民小组、诺西村村民委员会、建塘镇政府审查同意，获得土地使用权益。之后，原告在经批准的宅基地上建设住房。2020年8月4日，香格里拉市自然资源局对原告作出〔2020〕第032号《行政处罚决定书》，大致内容为：“你在未办理国土相关审批手续的情况下，擅自在香格里拉市吓南社修建住房，违反《土地管理法》第七十七条的规定，决定处罚如下：1.责令退还非法占用的土地；2.限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3.恢复土地原状，请于2020年8月24日前拆除该土地上的违法建筑物、恢复土地原貌等。”原告不服香格里拉市自然资源局作出的《行政处罚决定书》，理由如下：1.香格里拉市自然资源局不具有对原告占用土地建设住房行为的查处职权。《土地管理法》第七十八条之规定，原告作为农村村民未经批准建设住房的，应由县级以上人民政府农业农村主管部门进行查处，故本案中，香格里拉市自然资源局不具有查处职权；2.香格里拉市自然资源局作出的《行政处罚决定书》认定事实不清。《土地管理法》第六十二条：“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”原告使用土地建设住宅，经过了××诺西村村民小组、村委会同意，又经建塘镇人民政府所批准，原告基于对行政机关审批行为的信任使用土地建设住房，因此产生受法律保护的信赖利益，不属于未取得审批擅自建设住房的情形。故香格里拉市自然资源局认定事实不清；3.香格里拉市自然资源局作出的《行政处罚决定书》程序违法。依据《行政处罚法》第四十二条之规定，行政机关作出责令停产停业、较大数额罚款等行政处罚决定之前，要告知当事人有申请听证的权利。本案中，被告对原告作出的行政处罚内容相较于较大数额的罚款，限期拆除属于对原告财产权利更加严重的处罚。被告应当告知原告有权申请听证。但是被告未告知原告该项权利，属于程序违法。4.香格里拉市自然资源局作出的《行政处罚决定书》适用法律错误。按照《土地管理法》第七十七条之规定，只有对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，才限期拆除地上建筑、恢复地貌。但原告申请使用的土地不属于农用地，且原告住房周边已经形成住宅集中区域，不违反土地利用总体规划，故香格里拉市自然资源局适用《土地管理法》第七十七条对原告进行处罚是错误的。5.香格里拉市自然资源局作出《行政处罚决定书》属于滥用职权、选择性执法。原告住房周边已经形成住宅集中区域。类似于原告取得土地并建房的情形的人大量存在，香格里拉市自然资源局只选取了包含原告在内的部分住户进行处罚，对其他人的建房行为却置之不理，明显属于选择性执法，无法体现执法的公平、权威性。综上，原告认为香格里拉市自然资源局作出行政处罚决定缺乏职权、认定事实不清、程序违法、适用法律错误等，依法应予撤销。为了维护自身的合法权益，原告依据《行政诉讼法》及司法解释的相关规定，向法院提起诉讼，望法院查清事实，支持原告的诉求。 被告香格里拉市自然资源局辩称，第一，香格里拉市自然资源局查处土地违法案件，主体适格。《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“自然资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级自然资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”根据上述规定，香格里拉市自然资源局是土地违法案件的查处主体，主体合法、适格。第二，香格里拉市自然资源局查处案件事实清楚、程序合法、适用法律正确。本案经调查基本事实为：农布在未取得土地及规划合法审批手续的情况下于2018年擅自在香格里拉市修建住房。经四川永鸿测绘有限公司香格里拉市分公司勘察测绘，农布占用位于香格里拉市农用地（天然牧草地）修建建（构）筑物，占用土地面积共计140.02平方米，其中土地性质为农用地：124.52平方米，建设用地15.5平方米，建筑占地面积140.02平方米，建筑总面积140.02平方米。上述事实有询问笔录、辨认笔录、现场照片、测绘报告等证据证实。根据查明的事实，香格里拉市自然资源局于2020年7月17日作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，于2020年8月4日作出《行政处罚决定书》。经查，农布户籍为香格里拉市格咱乡翁水村委会下组9号，职业为务农，不属于建塘镇诺西村吓南社的村民。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款的规定，宅基地属于农民集体所有。农布不属于建塘镇诺西村吓南社的村民，其无权在该小组取得宅基地。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管理制度。……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”，农布使用的土地属于农用地，其未经批准改变了土地用途，违反法律规定。2004年10月21日国务院发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第二条第10款：“禁止农村经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。”国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）第二条第3款：“农村住宅用地只能分配给本村村民”。综上，由于农布不属于建塘镇诺西村吓南社的村民，其无权在该小组取得宅基地，其行为属于未经有权机关批准非法占用土地、擅自改变土地用途、违法建设行为，香格里拉市自然资源局依据《土地管理法》第七十七条的规定依法查处，主体适格，适用法律正确。根据《国土资源行政处罚办法》《中华人民共和国行政处罚法》的规定依法查处，程序合法有效。综上所述，香格里拉市自然资源局认为，农布在未办理土地相关合法证件手续及规划审批手续的情况下，擅自在香格里拉市吓南社修建房屋，占用土地面积共计140.02平方米，其中土地性质为农用地：124.52平方米，建设用地15.50平方米，建筑占地面积140.02平方米，建筑总面积140.02平方米。香格里拉市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法维持香格里拉市自然资源局的行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。 被告香格里拉市自然资源局向本院提交如下证据： 1.统一社会信用代码证书、负责人身份证明书及其身份证复印件，证明香格里拉市自然资源局及其负责人康银东的信息。 2.《违法线索登记表》《立案呈批表复印件》，证明香格里拉市自然资源局于2020年3月16日立案。 3.《责令停工通知书》、照片及送达回证复印件，证明2019年10月29日对农布下达停工通知书。 4.《行政案件权利义务告知书》《询问记录》复印件，证明2019年10月30日、2019年11月8日对农布进行询问调查。 5.身份证复印件、常住人口登记卡复印件、申请书复印件、收条复印件，证明农布的身份情况、户籍情况及购买土地情况。 6.指认照片、《土地测绘成果报告》复印件，证明农布户涉案土地共计140.52平方米（0.21亩），其中农用地124.52平方米，建设用地15.50平方米。 7.《辨认笔录》、辨认照片复印件，证明涉案现场情况 8.《案件延期呈批表》复印件，证明案件延期情况。 9.《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》、送达回证、《违法案件处理决定呈批表》复印件，证明香格里拉市自然资源局于2020年7月17日作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》。 10.《行政处罚决定书》、送达回证复印件，证明香格里拉市自然资源局于2020年8月4日作出《行政处罚决定书》。 11.《履行行政处罚决定催告书》、送达回证复印件，证明香格里拉市自然资源局于2020年8月25日作出《行政处罚决定催告书》。 12.视听资料，证明法律文书送达情况。 原告农布向本院提交如下证据： 1.身份证复印件，证明原告的身份信息。 2.《申请书》复印件，证明原告于2000年10月18日依法向建塘镇诺西村提出宅基地使用申请，经诺西村村民小组、诺西村村民委员会、香格里拉市建塘镇土地管理所审查同意，获得土地使用权益。原告不属于未取得审批建房的情形，被告认定事实不清。 3.香格里拉市自然资源局作出的〔2020〕第032号《行政处罚决定书》复印件，证明香格里拉市自然资源局作出的《行政处罚决定书》明显超越职权、事实认定不清、适用法律错误，违法，应予以撤销。 经被告香格里拉市自然资源局与原告农布举证，农布对香格里拉市自然资源局提交的证据提出如下质证意见：对统一社会信用代码证书、负责人身份证明书及其身份证的三性无异议，但对证明目的有异议，并提出香格里拉市自然资源局无权查处，应由农业农村部门查处；对《违法线索登记表》及《立案呈批表》的真实性及证明目的不认可，并提出《违法线索登记表》及《立案呈批表》没有附工作人员的信息，不能确定工作人员的工作单位，且违法线索登记日与呈批日之间超过十个工作日，程序不合法；对《责令停工通知书》照片及送达回证的关联性与证明目的不予认可，提出土地违法案件的责令停工通知书应由土地管理局作出，建塘镇政府及综合执法大队无相应权力，也未经授权。对农布的身份证及常住人口登记卡及《申请书》的三性认可，对证明目的不认可，并提出农布不属于吓南社村民，法律没有明确禁止别村村民到其他村办理宅基地使用权，而且农布向建塘镇政府申请宅基地使用权，并已获批准；对收条的三性认可，证明目的不予认可。对《询问记录》的真实性、合法性认可，但对关联性及证明目的不认可，且提出未附工作人员的相关证件，且从《询问记录》看，询问人不属于香格里拉市自然资源局的工作人员，而是属于香格里拉市综合行政执法局的工作人员；对《辨认笔录》、辨认照片三性认可，对证明目的不认可，并提出农布不属于非法占地情形，对指认照片、《土地测绘成果报告》的真实性、证明目的不予认可，且提出农布是通过合法程序获得宅基地的；对《案件延期呈批表》的真实性由法院予以审查，但对合法性及证明目的不认可，且提出涉案情况不属于案情复杂，故应在立案之日起60日内做出行政处罚决定，且若延期只能延期30日，故香格里拉市自然资源局作出行政处罚决定时已超期；对《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》及其送达回证的真实性不予认可，且送达方式不合法，对《违法案件处理决定呈批表》的真实性及证明目的不认可，且提出根据《行政处罚法》第38条之规定，行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员应当通过国家统一法律职业资格考试，取得法律职业资格；对《行政处罚决定书》的三性认可，对证明目的不认可，对《送达回证》的真实性有异议，且提出送达程序不合法；对《履行行政处罚决定催告书》及《送达回证》的真实性及证明目的不认可，并提出行政处罚决定催告书晚于行政处罚决定书，且送达程序不合法；对视听资料的证明目的不认可，并提出农布没有收到该组证据，不认可香格里拉市自然资源局对相关文书的送达方式，即送达程序违法，且现已过举证期限。香格里拉市自然资源局对农布提交的证据提出如下质证意见：对《申请书》的真实性认可，对合法性及证明目的不认可；对身份证的三性予以认可；对《行政处罚决定书》的三性认可，但对证明目的不认可。 当事人围绕诉讼请求依法提交了上述证据，本院认为香格里拉市自然资源局提交的统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书及其身份证复印件、农布的身份证及常住人口登记卡复印件、辨认照片、《土地测绘成果报告》《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》《行政案件权利义务告知书》，形式、来源合法、内容客观真实、与本案具有关联性，本院依法予以采纳；《违法线索登记表》《立案呈批表》《询问记录》《辨认笔录》、指认照片、《案件延期呈批表》《违法案件处理决定审批表》《履行行政处罚决定书催告书》，对该组证据的真实性及关联性予以确认，对合法性不予认定；对《责令停工通知书》、照片、《土地买卖协议》《收条》的真实性、关联性予以确认，但对合法性不予认定。对《送达回证》的真实性及关联性予以确认，对合法性不予认定；对视听资料因超过举证期限，本院依法不予采纳。对农布提交及香格里拉市自然资源局提交的《申请书》的真实性及关联性予以认定，对合法性不予认定；对农布提交的《行政处罚决定书》的三性予以认定。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2000年10月18日，张会能、徐慕珍分别向建塘镇诺西村吓南社申请宅基地0.5亩，建塘镇诺西村吓南社村民小组、香格里拉市民委员会、香格里拉市建塘镇土地管理所在上述《申请》上填写“同意申请”或“情况属实”，并加盖各自的印章。后张会能将其0.5亩土地转让给农布。香格里拉市建塘镇人民政府在巡查中发现农布户在未取得国土规划审批的情况下，擅自在香格里拉市吓南社修建住房，故向香格里拉市自然资源局移交违法线索。2019年10月30日，香格里拉市自然资源局同意对上述违法线索依法调查。受香格里拉市自然资源局委托，四川永鸿测绘有限公司香格里拉市分公司于2019年11月7日做出《土地测绘成果报告》，即农布所使用土地的测量总面积140.02平方米，其中土地性质为农用地：124.52平方米，建设用地15.50平方米，建筑占地面积140.02平方米，建筑总面积140.02平方米。香格里拉市自然资源局于2020年3月16日立案，于2020年5月13日因该案件事实复杂，且涉及重大公共及集体利益延期至2020年8月30日。2020年7月17日，香格里拉市自然资源局作出〔2020〕第032号《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，2020年8月4日作出〔2020〕第032号《行政处罚决定书》，2020年8月25日作出〔2020〕032号《履行行政处罚决定催告书》，农布拒签上述《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》。 本院认为：首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，香格里拉市自然资源局具有对本辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的权利。其次，农布非法占用土地、未经批准改变土地用途并修建房屋，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，香格里拉市自然资源局有权对农布的上述行为进行处罚。第三，香格里拉市自然资源局在作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》《履行行政处罚决定催告书》后，农布均拒绝签收。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”的规定，并参照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条的规定，香格里拉市自然资源局在农布拒绝签收上述文书的情况下，应按法定程序向农布送达上述文书。本案中，香格里拉市自然资源局未能提供证据证明其在作出行政处罚决定前已向农布作出行政处罚决定的事实、理由、依据及农布依法享有的权利，且未能证明其已按法定程序向农布送达了上述文书。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”及第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”的规定，香格里拉市自然资源局对农布作出的行政处罚决定不能成立，故农布要求撤销香格里拉市自然资源局作出的〔2020〕032号《行政处罚决定书》的诉讼请求没有事实根据。综上，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十条、第四十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项之规定，裁定如下： 驳回原告农布的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于迪庆藏族自治州中级人民法院。 审 判 长 斯那曲宗 审 判 员 阿巴竹玛 人民陪审员 谷  涛 二〇二〇年十二月二十一日 书 记 员 和 永 燚