山西省太原市中级人民法院行政裁定书（2020）晋01行终410号上诉人（原审原告）郝某，住古交市。委托诉讼代理人张某1，山西神角律师事务所律师。被上诉人（原审被告）古交市自然资源局。负责人弓某，局长。委托诉讼代理人李某。委托诉讼代理人田某，山西晋达律师事务所律师。原审第三人张某2，住古交市。原审第三人古交市原相乡胡家峪村村委会。法定代表人冯某。委托诉讼代理人高某。原审第三人古交市原相乡原相村村委会。法定代表人徐某。委托诉讼代理人武某。上诉人郝某因与被上诉人古交市自然资源局及原审第三人张某2、古交市原相乡胡家峪村村民委员会、古交市原相乡原相村村民委员会撤销调查取证回函一案，不服太原市万柏林区人民法院（2020）晋0109行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，2000年9月10日，原告郝某与第三人古交市原相乡原相村村民委员会的下属圪达沟村村民委员会签订了30年承包期的《土地承包合同书》，合同附表有大小慢足151亩，有东南西北的四至。2001年5月，被告古交市自然资源局的前身古交市国土资源局向被告郝某核发了盖有案外人古交市人民政府土地登记专用章的编号NO016769058的《集体土地使用证》，土地使用者为原告郝某，土地所有者为古交市原相乡圪达沟村村委会，使用权类型为延长土地承包期，终止日期为2030年9月30日，使用权面积为捌佰贰拾肆亩，土地使用权承包（拍卖）地块上列举有大小慢足151亩并有东南西北四至，有附图。2002年4月4日，被告古交市自然资源局的前身古交市国土资源局向第三人张某2核发了盖有案外人古交市人民政府土地登记专用章的编号NO016769031《集体土地使用证》，土地使用者为第三人张某2，土地所有者为古交市原相乡丁家沟村委会，使用权类型为“四荒”拍卖，终止日期为2052年3月29日，使用面积为柒佰叁拾玖点玖亩，土地使用权承包（拍卖）地块列举为大漫足，有东南西北四至，有附图。2006年11月21日，案外人古交市林业局将编号C140500913497的《中华人民共和国林权证》颁发给了林地所有权权利人为横梁沟，林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为原告郝某，坐落为古交市原相乡原相横梁沟，小地名为大曼足，面积36亩，林地使用期50年，林班为横梁沟小班为10，终止日期2053年1月1日，有东南西北的四至，有附图。2006年11月21日，案外人古交市林业局将编号C140500913498的《中华人民共和国林权证》颁发给林地所有权权利人为横梁沟，林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为原告郝某，坐落为古交市原相乡原相横梁沟，小地名为大曼足，面积45亩，林地使用权50年，林班为横梁沟，小班为11，终止日期2053年1月1日，有东南西北的四至，有附图。2020年4月17日，古交市人民法院作出（2019）晋0181民初596号民事调解，确认另案被告国网山西送变电工程有限公司赔偿原告郝某损坏水泥路面修复费355000元，该款于2020年5月30日前一次性付清。2020年7月7日，被告古交市自然资源局向古交市人民法院出具古自然资函【2020】56号《关于古交市人民法院调查取证函的回函》。内容为：古交市人民法院：接贵院调查取证函，关于要调取“国网山西变电工程有限公司关于古交电厂三期200千伏送出工程B35、B36号塔位是否在张某2办理的集体土地使用证‘四荒’拍卖的范围。”根据贵院提供的坐标点，输入套合在我市的土地利用现状图及影像图上，并通过查阅历史工作资料，结合张某2集体土地使用证资料，现将情况说明如下：1、B35号塔位所在图斑权属单位为胡家峪村委会丁家沟村，在张某2集体土地使用证附图“四荒”范围。2、B36号塔位正好处于原相村圪达沟村和胡家峪村丁家沟交界处，所以无法认定，建议责成乡政府组织两村进行认定。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定;“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得变更土地使用现状。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款：“有下列情形之一已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”本案中，被告古交市自然资源局辩称中提出案涉的回函是针对古交市人民法院调查取证函作出的，不是直接针对原告，原告郝某不是直接利害关系人，不是行政相对人，故原告郝某不是适格原告，没有诉权的辩解，既不符合相关法律规定，也与本院查明的客观事实不符，本院不予采纳。被告古交市自然资源局于2020年7月7日向古交市人民法院作出的回函，该行政行为已对原告郝某的合法权益产生实际影响，原告郝某是利害关系人，是本案适格的原告。被告古交市自然资源局作出的案涉回函，涉及到原告郝某与第三人张某2对案涉的集体土地使用权的争议，应先经人民政府处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（四）项、第二十五条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回原告郝某的起诉。案件受理费50元，由原告郝某负担。上诉人郝某上诉称，第一，本案中上诉人的承包土地位于古交市××乡，已经由被上诉人的前身古交市国土资源局核发了《集体土地使用证》，上诉人的土地使用权清楚明了。第三人张某2的“四荒”地位于古交市××乡，与上诉人的土地并不在同一个村。不可能与上诉人发生存在土地使用权争议的情形。第二，根据《土地登记规则》规定，被上诉人在给张某2发证时应当进行地籍调查、权属审核。然而被上诉人在给第三人张某2发证时没有按照法律规定的程序进行，导致被上诉人给张某2发放的《集体土地使用证》中图纸出现错误，将本属于上诉人的承包地划到了第三人的图纸范围内。第三，被上诉人对上诉人土地使用权的确认发证在先，给第三人张某2核发《集体土地使用权证》在后。如果本案中双方的土地真的有重复的地方，那么也是属于被上诉人侵犯了上诉人的农村土地承包经营权。因为被上诉人将已经给上诉人发了土地证的土地，又给第三人发了土地证，导致上诉人的权益出现瑕疵。第四，关于一审认为的“郝某与第三人张某2对案涉的集体土地使用权的争议”，上诉人已经提起诉讼，法院尚未作出终审判决。即使按照一审法院认为，应当由人民政府先行处理，那么一审法院也应当在人民政府作出结论后，再对本案作出判决。没有结论前一审法院是无法确定本案的案涉回函是正确与否，那么一审法院应当是中止诉讼，一审法院直接作出裁定驳回上诉人的起诉是错误的。综上，故上诉请求：1．撤销太原市万柏林区人民法院（2020）晋0109行初36号行政裁定书，指令一审对本案进行审理；2．一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人古交市自然资源局辩称，第一，《土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日30日内向人民法院起诉。根据该规定，涉及上诉人与第三人之间的争议，应先由人民政府处理。第二，被上诉人所作出的《关于古交市人民法院调查取证函的回函》，是应古交市人民法院调查取证的要求作出，该回函只是一个客观说明，并无过错。另外，上诉人所述，对张某2发放集体土地使用证没有按法律规定的程序，缺乏事实和依据的说法，与本案无关。第三，被上诉人作出的回函，内容是针对古交市人民法院调查取证函作出的具体回复，并非是对上诉人郝某直接作出的影响其权利义务的具体行政行为。上诉人不是直接利害关系，不是行政相对人，故上诉人不是适格原告。第四，本案先行政府解决是前置程序，而不是需要依据尚未审结的其他案件认定的事实，不属于中止诉讼的情形。综上所述，请求贵院在查明事实的基础上依法驳回其上诉。原审第三人张某2述称，第三人的土地手续合法，是第三人买下的地，买的荒山。不应该撤销案涉函件，上诉人的土地和第三人的土地是不一样的，不是一块地。原审第三人古交市原相乡胡家峪村村委会述称，当时是我村卖给张某2的地，两块地是没有重合的。原审第三人古交市原相乡原相村村委会，郝某是原相村的，张某2是胡家峪的，该二人的地在两村的交界处，其他具体不清楚。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的主要争议焦点为上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第四项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服提起的诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，案涉回函对上诉人的合法权益产生了一定的实际影响，上诉人系利害关系人，有权提起诉讼。综上所述，原审法院裁定驳回上诉人的起诉不当。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销太原市万柏林区人民法院（2020）晋0109行初36号行政裁定；二、本案指令太原市万柏林区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 陈 聪审判员 刘 栋审判员 郭朝艳二O二O年十二月二十二日书记员 侯圣娜