湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0703行初294号原告湖南聚创鑫户外体育有限公司，住所地湖南省常德市柳叶湖旅游度假区柳叶湖街道白石社区六组。法定代表人樊志祥，该公司经理。委托代理人李志敏，湖南劲鸣律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。委托代理人陈杰才，湖南劲鸣律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。被告常德柳叶湖旅游度假区柳叶湖街道办事处，住所地湖南省常德市柳叶大道东段。法定代表人杨辉，该办事处主任。委托代理人周桂莲，湖南广慈律师事务所律师。代理权限一般授权代理。委托代理人王灿。代理权限为一般授权代理。第三人常德市车玛仕家具贸易有限公司，住所地湖南省常德市柳叶湖旅游度假区柳叶湖街道白石社区六组。法定代表人胡冰，该公司总经理。委托代理人陈国述，湖南相维律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。委托代理人杨超，湖南相维律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。原告湖南聚创鑫户外体育有限公司（简称聚创鑫公司）诉被告常德市人民政府、常德市自然资源和规划局柳叶湖分局（原常德市国土资源局柳叶湖旅游度假区分局及常德市规划局柳叶湖分局）、第三人常德市车玛仕家具贸易有限公司（简称车玛仕公司）房屋行政强制及行政赔偿一案，湖南省常德市中级人民法院于2020年3月4日立案受理。经审理，湖南省常德市中级人民法院于2020年9月14日作出（2020）湘07行初26号行政裁定，认为：常德市人民政府、常德市自然资源和规划局柳叶湖分局不是本案适格被告，常德柳叶湖旅游度假区柳叶湖街道办事处（简称柳叶湖街道办）为具体实施拆除行为的行政机关，应以柳叶湖街道办为被告。经向原告释明并移送本院管辖，原告遂以柳叶湖街道办为被告、车玛仕公司为第三人向本院递交了行政起诉状，本院于2020年10月9日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、向第三人送达了参加诉讼通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年11月12日公开开庭审理了本案。原告聚创鑫公司法定代表人樊志祥及其委托代理人李志敏，被告柳叶湖街道办的委托代理人周桂莲、王灿，第三人车玛仕公司的法定代表人胡冰及其委托代理人陈国述、杨超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告聚创鑫公司诉称：2017年11月7日，原告与第三人车玛仕公司签订《房屋土地租赁合同》，约定车玛仕公司将农庄、餐厅、茶楼、门卫室、马棚等房屋及土地租赁给原告使用，并约定了租期及租金。合同签订后，原告对租赁房屋进行了装修，并修建了附属设施。2019年3月10日，常德市人民政府所属的柳叶湖旅游度假区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室（简称“大棚房”整治办）与常德市规划局柳叶湖分局、常德市国土局柳叶湖分局共同发布一份《柳叶湖旅游度假区“大棚房”问题专项清理违规项目告知书》，该份《告知书》载明：柳叶湖街道白石社区，项目名称为聚会玩吧（聚创公司，法人樊志祥），为占用耕地的“大棚房”违规项目，该项目未经批准在耕地上实施建设，且未取得乡村建设规划许可证，责令当事人于告知书下达一周内自行拆除，恢复农业用途，限期内未拆除的将由相关职能部门采取强制措施。2019年3月15日至25日期间，被告柳叶湖街道办联合其他部门对原告的聚会玩吧进行了强制拆除，造成原告经营场地及附属设施损失365850.62元，鉴定费15000元。2019年4月1日，原告向武陵区人民法院起诉第三人请求确认《房屋土地租赁合同》无效已被驳回。据此，原告认为：法院生效判决已认定《房屋土地租赁合同》有效，则被告实施的强制拆除行为必定违法。且常德市规划局柳叶湖分局曾出具该项目符合规划要求的意见，意味第三人出租的标的取得了规划许可。由于被告的违法强制拆除行为造成原告经济损失应予以赔偿，故诉请:1、确认被告对原告聚会玩吧强制拆除行为违法；2、被告赔偿原告经济损失365850.62元，鉴定费15000元；3、承担本案诉讼费用。原告向本院提交了下列证据：1.原告公司营业执照，拟证明原告主体资格；2.《房屋土地租赁合同》，拟证明原告依约取得土地使用权用于经营，且出租人在租赁前已经用于经营；3.《柳叶湖旅游度假区“大棚房”问题专项清理违规项目告知书》，拟证明被告组织实施了强制拆除原告建筑设施的行为；4.《柳叶湖旅游度假区农业项目报批表》，拟证明原告经营的土地租赁前已经相关部门审批同意进行建设和经营，现又以违法为由拆除，明显自相矛盾；5.（2019）湘0702民初1275号《民事判决书》，拟证明：《房屋土地租赁合同》有效；被告实施了违法强制拆除行为；被告行为造成原告损失具体金额；6.鉴定评估报告，拟证明原告所受经济损失；7.现场照片资料，拟证明原告经营的聚会玩吧拆除前后现场情况。8.证据移交清单；9.鼎城区人民法院行政裁定书；以上证据拟证明2019年9月23日前已向法院提起诉讼；10.常德市中级人民法院庭审笔录，拟证明被拆除的建筑物已经过审批，被告拆除时未告知，也未经原告与第三人同意；11.接待笔录，拟证明被告主体适格。被告柳叶湖街道办辩称：一、原告被拆除的设施系未办理准建手续的违法建设。第三人所流转的土地系农村集体土地，相关合同约定在土地上不得修建永久性建筑、不得进行水泥硬化，直到拆除时，被拆除的建筑均未办理规划许可及建设用地许可；二、被拆除的建筑物系第三人车玛仕公司所有，并非原告所有，原告无权主张权利；三、被告是在权利人同意情况下实施拆除行为，并非采取强制手段拆除；四、由于拆除的建筑物未办理合法手续，因此原告对被拆除的建筑设施不具有合法利益，不能获得赔偿或者补偿。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.卫片图；2.《柳叶湖旅游度假区“大棚房”问题专项清理违规项目告知书》及照片两张；以上证据拟证明原告聚会玩吧为占用耕地的“大棚房”违规项目，相关部门已下达告知书责令其自行拆除；3.内资企业登记基本信息，拟证明原告经营范围均属非农项目；4.调查笔录三份，拟证明被告并非强制拆除原告的建筑物；5.发票、蔡文言的用工合同及其身份证，拟证明被告为原告支付的搬迁补偿及拆除费用；6.《柳叶湖旅游度假区农业项目报批表》，拟证明第三人项目审批程序尚未完成。第二组证据:7.农业农村部自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知；8.湖南省农业委员会湖南省国土资源厅印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知；9.湘农发（2019）5号关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动督导的通知；10.《中华人民共和国土地管理法》；11.《中华人民共和国城乡规划法》；上述证据拟证明被告实施拆除行为的职权依据。第三人车玛仕公司述称：一、原告的诉请不涉及第三人；二、原告与第三人签订的租赁合同合法有效；三、第三人出租时就已经存在农庄、餐厅、茶楼、马棚、门卫室等建筑设施，上述设施第三人与白石村签订流转合同之前就已经存在；四、拆除建筑物是响应政府部门的号召，作为第三人无法违反。第三人车玛仕公司未提交证据。开庭审理前，被告申请传唤证人廖某、薛某出庭作证。本院依职权调取了常德市中级人民法院法院移送材料中的（2019）湘07民终2410号民事裁定书，拟证明常德市武陵区人民法院（2019）湘0702民初1275号民事判决已被撤销。经当事人质证：原告对被告的第一组证据1三性均有异议，不是国土部门出具的规范性图样，且未标明清理范围；证据2合法性、关联性有异议，不能证明被告行为合法；证据3三性无异议，但聚会玩吧项目不能等同违法建筑；证据4三性有异议，调查程序存在瑕疵，行政机关不能事后取证，不能证明原告自愿拆除，反而能证明原告迫于压力，政府职能部门强制拆除的事实；证据5关联性及证明目的均有异议，不是对原告财产的补偿，并能证明被告的强制拆除行为；证据6三性无异议，但对被告的证明目的有异议，已经履行了部分审批程序。对被告第二组证据7、8、10、11未提出异议；对证据9关联性有异议，能证明被告自己组织人员实施拆除。第三人对被告的第一组证据1、2、3、4、5的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，对能否证明被告系拆除主体存在疑问；对证据6三性无异议，对被告第二组证据的质证意见与原告意见一致。被告对原告的证据1真实性无异议，关联性、合法性有异议，不能证明可以改变土地用途；证据2真实性无异议，但不具有合法性，能证明原告属于违法经营；证据3三性无异议，证明原告建筑物属于违法建设；证据4真实性、关联性无异议，但不能达到原告证明目的；证据5判决书已经发回重审，不具有法律效力；证据6三性均有异议；证据7无原件核实，不能达到原告证明目的；证据8、9与本案没有关联性；证据10真实性无异议，但证明内容不认可，在庭审中并未认可其财产归属及评估报告；证据11三性无异议。第三人对原告的证据1、2真实性、合法性无异议；对证据3、4、5真实性无异议，关联性由法院判定；证据6、7合法性、关联性有异议；证据8、9、10、11真实性无异议。原告对证人廖某、薛某的部分证言的真实性认可，合法性、关联性有异议，认为证人均属于被告工作人员，与其他书证存在矛盾，被告对两名证人证言均予以认可，两名证人均不是被告工作人员，且在拆除现场，三性符合证据规定，第三人认为证人证言与其没有关联性。原告对本院依职权调取的证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为不能证明本案待证事实，被告对该证据真实性无异议，且不能证明原告与第三人的租赁合同合法，第三人对该证据的三性均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、4、6、10、11与本案待证事实关联、具有真实性、证据来源合法，本院予以采纳，证据5已被上级法院撤销，证据7、8、9与本案待证事实关联性不强，对上述四份证据不予采纳，被告的第一组证据1、2、3、5、6，第二组证据7、8、9与本案待证事实关联，证据来源合法，具有真实性，本院予以采纳，第二组材料中的10、11系法律依据，不属于证据范围，本院不予确认。被告第一组证据4及证人廖某、薛某的证言对事实的客观陈述部分与本案其他证据相互印证，具有真实性，本院予以采纳。对其中陈述原告同意拆除的部分因无其他证据可资佐证，本院不予采纳。本院依职权调取的（2019）湘07民终2410号民事裁定书属于法院生效裁判文书，与本案待证事实相关，本院予以采纳。经审理，本院确认以下法律事实：2013年10月，第三人车玛仕公司向柳叶湖旅游度假区提交了农业项目报批表，项目内容是生态农庄、汽车电影，建设地点在××街道××村××组。乡、村盖章同意呈报，常德市规划局柳叶湖分局盖章并出具意见为：“项目符合规划要求，具体实施须严格按规划实施”，常德市国土资源局柳叶湖分局盖章并出具意见为：“选址需符合土地利用规划，不得改变土地性质及用途，使用建设用地需按程序报批。”2017年11月7日，原告聚创鑫公司与第三人签订了《房屋土地租赁合同》，合同约定原告租赁第三人原呈报使用的××街道××村××组约13亩土地及该土地上已建成的农庄、餐厅、茶楼、门卫室及绿化场地，双方还约定了租金支付及租期。合同签订后，原告对茶楼进行了装修，并修建了其他设施。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部联合印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，要求自2018年9月至12月在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化，《方案》对清理整治范围、主要工作任务、责任分工、工作步骤及工作要求进行了明确。2018年9月30日，湖南省农业委员会、湖南省国土资源厅向各市州、县市区人民政府及省直有关单位印发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，要求认真贯彻执行。2019年2月15日，湖南省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室进一步下发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动督导的通知》，定于2月20日至3月30日以分片包干的方式到各市州开展“大棚房”问题专项清理整治行动督导行动。2019年3月10日，柳叶湖旅游度假区大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室、常德市规划局柳叶湖分局、常德市国土资源局柳叶湖旅游度假区分局对原告作出《柳叶湖旅游度假区“大棚房”问题专项清理违规项目告知书》，认定：经数据核对，原告的聚会玩吧为占用耕地的“大棚房”违规项目，该项目未经批准在耕地上实施建设，且未取得乡村建设规划许可证，根据《中华人民共和国土地管理法》、《湖南省实施办法》的相关规定，责令原告于告知书下达一周内自行拆除，恢复农业用途，限期内未拆除的将由相关职能部门采取强制措施。《告知书》于当日送达给原告公司法定代表人。从2015年3月15日开始，被告柳叶湖街道办组织下属的控违拆违办及城管中队及社区工作人员实施了对原告聚会玩吧涉案建筑物及相关设施的拆除，拆除过程中，原告未予阻止，拆除的建筑材料原告自行搬走，室内物品经原告自行清点后运至被告安排的房屋存放并将存放处的钥匙交给了原告。被告还向原告支付了2万余元费用（含搬运费用及室内物品补偿）。另查明，在原告起诉第三人租赁合同纠纷案件中，常德市武陵区人民法院委托湖南天平正大资产评估公司对属于原告的被拆除的财产损失进行了评估，经评估，上述资产于2019年3月13日市场价值为365850.60元。对该评估报告中所列的资产，第三人认可属于原告，不含第三人的财产。2019年9月16日，常德市武陵区人民法院作出（2019）湘0702号民初1275号民事判决，确认原告与第三人签订的《房屋土地租赁合同》有效并驳回了其诉讼请求。原告上诉后，常德市中级人民法院于2019年12月20日作出（2019）湘07民终2410号裁定，以一审判决未查清《房屋土地租赁合同》是否违反法律、法规等禁止性规定及其他理由撤销了一审判决并发回重审。本院认为：本案的争议焦点为：一、聚创鑫公司是否具有本案诉讼的原告资格；二、被告的拆除行为是否合法；三、原告主张的财产损失是否应予以赔偿。现分述之：一、聚创鑫公司具有本案诉讼的原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，有充分的证据证明被告拆除的聚会玩吧的案涉建筑物及相关设施系原告财产，被告的拆除行为对原告产生了实际影响，因此原告对被告的拆除行为当然具有提起诉讼的资格。二、被告实施的拆除行为程序违法。首先，本案并无充分确实的证据证明被告是在原告明确表示同意的情况下实施的拆除行为，虽然被告提供的证人证言证明在拆除时取得了原告同意，但原告在上级法院及本院的两次庭审中均予以否认，被告也未取得原告的书面同意意见。相反，从《柳叶湖旅游度假区“大棚房”问题专项清理违规项目告知书》的内容以及被告组织的人员可以推定，被告实施的拆除行为明显带有一定的单方性和强制性，虽然原告在拆除现场未明确表示阻止，但不能以此否定被告拆除行为的行政强制性质；其次，被告对违反乡村规划的建设行为虽然具有一定的执法权能，但行政机关自行实施强制拆除是否合法，在具有法律赋予的行政强制执行权的前提条件下，还应当符合以下两个条件：一、应以生效的行政决定作为强制执行依据；二、应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可以依法强制拆除。在满足上述条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行。程序正当原则是行政执法应当遵循的重要原则之一，实施拆除行为也应当符合法定程序，而根据《行政强制法》的规定，实施行政强制措施和行政强制执行前都必须履行催告程序，并给予当事人陈述和申辩的权利，需要强制拆除的应当予以公告。本案中，虽然相关职能部门向原告送达了《柳叶湖旅游度假区“大棚房”问题专项清理违规项目告知书》，但被告实施拆除时上述程序均未履行，也未告知原告陈述申辩的权利，且在《告知书》规定的一周期限未届满的情况下就实施了拆除行为，明显违反了法定程序，应确认违法。当然，不能因为被告执法程序失当而否定其行为目的的正当性。土地资源是有限的资源，对土地资源特别是耕地的保护是我国的基本国策，十八亿亩耕地是我国耕地保护的红线，不容突破。“大棚房”问题系国家专项整治行动，被告根据上级政府部门关于“大棚房”问题专项清理整治的政策文件执行，目的并无不当，亦是社会治理所必需。三、原告主张的财产损失不应予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”可见，只有当事人的合法权益受到违法侵害时，才能依照《国家赔偿法》的规定获得国家赔偿。具体到本案，原告租赁使用的房屋及自己建设的建筑物及相关设施所占用的土地既未办理农用地转用审批手续，建设时亦未办理建设规划许可手续，且占用了更严格保护范围内的耕地。属于“大棚房”问题专项清理整治的范畴，原告提出该项目前期已由第三人车玛仕公司呈报柳叶湖规划及国土部门取得审批，但从原、被告提交的该份呈报表中规划及国土部门出具的意见可以得知，规划部门要求严格按规划实施，国土部门意见则更为明确具体，提出选址需符合土地利用规划，不得改变土地性质及用途，使用建设用地需按程序报批等。因此职能部门出具的意见不违反法律法规的规定，原告以此主张自己及前期第三人的建设已经获得行政许可，其建设行为合法的理由不能成立。由于被告建设行为本身不具有合法性,因而原告对其违法建设的案涉建筑物及相关设施不具有合法利益，也就不能依据《国家赔偿法》的规定获得赔偿。当然对于拆除后的建筑材料及室内物品，原告仍然具有合法权益。本案中被告拆除后的建筑材料已由原告领取，室内物品经原告现场清点并搬离拆除现场存放于房屋内后，被告将存放处钥匙交给原告，因此，上述物品已实际处于原告的控制和支配之下。同时，被告对原告室内物品及搬运费用给予了适当补偿，并且，原告在拆除现场虽然未明确表示同意拆除，但亦未阻止。由此可见，被告对原告合法财产权益已经尽到了注意保护的义务，在拆除过程中也并未采取野蛮、暴力等超过必要限度的非理性手段，因此，被告的拆除行为虽然违反了法定程序，但对原告的合法利益并未造成损害，原告要求赔偿违法建筑物及相关设施损失的主张，本院难以支持。综上，被告柳叶湖街道办拆除原告聚创鑫公司违法建设的聚会玩吧建筑物及相关设施的行为因未履行《行政强制法》的程序，未告知原告陈述、申辩的权利，应确认违法。原告的合法财产利益并未受到被告拆除行为的侵害，其损失赔偿的诉求应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告常德柳叶湖旅游度假区柳叶湖街道办事处拆除原告湖南聚创鑫户外体育有限公司聚会玩吧建筑物及相关设施行为程序违法；二、驳回原告湖南聚创鑫户外体育有限公司要求被告常德柳叶湖旅游度假区柳叶湖街道办事处赔偿经济损失365850.62元，鉴定费15000元，共计380850.62元的诉讼请求。案件受理费50元，由被告常德柳叶湖旅游度假区柳叶湖街道办事处承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  田晓晖人民陪审员  王 彬人民陪审员  李文波二〇二〇年十二月二十四日法官助理童成艳书记员吴微程附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。