湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0703行初277号原告常德市武陵区南坪街道金家坪社区八组，住所地常德市武陵区南坪街道金家坪社区。负责人胡书彩，该组组长。委托代理人刘建明，常德市武陵区洞庭法律服务所法律工作者。代理权限为特别授权代理。被告常德市武陵区自然资源局，住所地湖南省常德市朗州路545号。法定代表人廖静，该局局长。委托代理人章道辉，该局工作人员。代理权限一般授权代理。委托代理人施杰，湖南半毫米律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。第三人湖南鑫宏城建设工程有限责任公司，住所地常德市武陵区丹阳街道办事处建民巷社区建设路348号。法定代表人吕一，该公司董事长。委托代理人宋新民，湖南群杰律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。第三人常德市城投龙马建设项目管理有限公司，住所地常德市武陵区穿紫河街道办事处惠家坪社区皂果路396号。法定代表人余晓斌，该公司董事长。原告常德市武陵区南坪街道金家坪社区八组（简称金家坪八组）诉被告常德市武陵区自然资源局（简称武陵资源局）、第三人湖南鑫宏城建设工程有限责任公司（简称鑫宏城公司）、常德市城投龙马建设项目管理有限公司（简称龙马公司）不履行土地复垦行政管理法定职责一案,原告于2020年9月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、向第三人送达了参加诉讼通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭审理了本案。原告金家坪八组负责人胡书彩及其委托代理人刘建明，被告武陵资源局的委托代理人章道辉、施杰，第三人鑫宏城公司的委托代理人宋新民到庭参加诉讼，第三人龙马公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年5月6日，原告金家坪八组向被告武陵资源局提出申请，要求对第三人鑫宏城公司不履行土地复垦义务行使监督职责。被告在原告向本院起诉时尚未作出答复。原告金家坪八组诉称：2016年4月8日，原告与第三人鑫宏城公司项目部签订《土地租赁合同》，租赁原告耕地20余亩用于堆放渣土及建筑材料。同年7月12日，双方签订《土地复垦协议书》。约定租赁期满后，第三人应当及时清理杂物，按照国家标准恢复土地耕作条件并保证耕地耕作层的完善。如验收不符合耕地复垦标准，责令继续整改，如仍不达标，则由第三人龙马公司代替鑫宏城公司进行土地复垦，费用由鑫宏城公司承担。租赁期满后，鑫宏城公司仅将租赁土地上的渣土推平。未按照约定进行复垦，致使耕地无法耕作，抛荒至今，造成原告经济损失。为此原告于2018年向人民法院提起民事诉讼，法院生效裁判认定应当由国土部门督促土地复垦义务人履行。2020年4月16日，原告向被告武陵资源局提出申请，要求对鑫宏城公司不履行土地复垦义务行使监督职责，至今被告未作出处理。原告认为，根据《土地复垦条例》的规定，被告具有监督管理职责，被告对原告的申请不作为违法，故诉请：1、确认被告不履行土地复垦监督职责违法；2、判令被告对第三人鑫宏城公司、龙马公司租赁原告土地进行复垦履行监督职责。在审理过程中，原告申请撤回第1项确认被告不履行土地复垦监督职责违法的诉讼请求。原告向本院提交了下列证据：第一组证据：（1）组长证明；（2）身份证明；证据（1）、（2）拟证明胡书彩系原告负责人。（3）第三人工商登记信息，拟证明第三人登记情况。（4）农村土地监督申请书；（5）快递凭证；证据（4）、（5）拟证明原告向被告提出了土地复垦监督申请，被告未予回复。（6）常德市中级人民法院裁定书；（7）常德市武陵区人民法院民事判决书；证据（6）、（7）拟证明土地复垦监督职责应由被告负责。（8）土地租赁协议书；（9）土地复垦协议书；证据（8）、（9）拟证明第三人对租赁原告的土地具有复垦义务。第二组证据：（1）组长证明；（2）身份证明；（3）第三人工商登记信息，拟证明第三人登记情况。（4）土地复垦协议书；（5）土地租赁协议书；（6）常德市中级人民法院裁定书；（7）常德市武陵区人民法院民事判决书；（8）土地照片现状说明；（9）土地照片现状；拟证明原告向被告提出申请时提交了相关证据；原告庭前向本院申请证人胡某、证人杨某出庭作证，拟证明案涉土地被损毁的相关情况。被告武陵资源局辩称：一、被告已经履行职责，原告的主张没有依据，被告收到原告的申请后，即向第三人鑫宏城公司发函询问，并派员调查，经调查得知第三人已经对案涉土地进行了复垦，被告已经完成调查工作，未发现原告申请的事实，故未对第三人作出处理；二、原告未向被告提供案涉土地租赁前的土地状况、土地租赁后现状不符合耕地标准及第三人破坏耕地的证据，原告所称耕地损毁无事实依据。被告无法确认原告主张的该项事实是否存在，原告应举证证明以便被告行使监督权，而依据现有证据被告无需对第三人作出其他处理措施。综上原告的请求不应予以支持。被告武陵资源局向本院提交了以下证据、依据：（1）询问函；（2）回复函；拟证明被告向第三人履行了调查职责并收到第三人的回复。（3）鑫宏城公司营业执照副本、宴家富身份证复印件，拟证明被告对第三人工作人员进行身份核实的情况。（4）调查笔录，拟证明被告对第三人进行了调查。（5）核查报告，拟证明被告调查后作出调查结论。（6）耕地现场照片，拟证明被告未发现耕地被破坏的情况。（7）《回复》，拟证明被告对原告作出了答复。（8）送达回证，拟证明《回复》已送达给原告。第三人鑫宏城公司述称：一、原告要求履行土地复垦的职责并不是第三人的义务；二、第三人已经对案涉土地进行了原样恢复。第三人鑫宏城公司未提交证据。第三人龙马公司未陈述。经当事人质证：原告对被告的证据（1）、（2）、（3）、（4）、（5）、（6）真实性有异议，证据形成于原告提起诉讼之后，不能达到被告的证明目的；证据（7）（8）真实性无异议，合法性有异议。第三人鑫宏城公司对被告的证据无异议。被告对原告的第一组证据（1）、（2）、（3）无异议；证据（4）、（5）、（6）、（7）真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，被告已经作出调查和处理并电话告知原告结果，法院裁判并未明确由被告承担相应职责；证据（8）真实性无异议，合法性有异议，土地流转未履行备案手续，也不能改变土地性质；证据（9）对合法性、关联性及证明目的均有异议，复垦需报审批。对第二组证据，原告仅提供了土地现状照片，未提供土地租赁前的照片，无法证明土地存在被损毁的事实。第三人鑫宏城公司对原告的第一组证据（1）、（2）、（3）无异议；证据（4）、（5）与第三人无关联，真实性、合法性无法证实；证据（6）、（7）与被告的质证意见一致；证据（8）、（9）真实性、合法性、关联性均有异议，第三人未盖公章，也未报备，对第二组证据三性有异议，并同意被告的质证意见。两组照片不能达到原告的质证目的。原告对证人胡某、杨某的证言无异议，被告及第三人鑫宏城公司对两名证人的证言真实性、合法性、关联性有异议，证人是本案的利害关系人，证言前后矛盾。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据（1）、（2）、（3）、（4）、（5）、（6）、（7）、（8）、（9）与本案待证事实关联、具有真实性、证据来源合法，本院予以采纳。第二组证据除照片外，均与第一组证据基本一致，可以认定原告在申请时提交了相关证据，但其中的照片不能达到原告的证明目的，本院不予采纳。证人胡某、杨某的证言与本案待证事实关联性关联，其有一定的客观真实性，本院予以采纳。被告武陵资源局提交的证据（1）、（2）、（3）、（4）、（5）、（6）、（7）、（8）与本案待证事实关联，证据来源合法，具有真实性，本院予以采纳。经审理，本院确认以下法律事实：2016年4月8日，原告金家坪八组（甲方）与第三人鑫宏城公司皂果北路二标段项目部（乙方）签订《土地租赁协议书》，约定甲方将所属位于武陵区皂果北路两边部分土地出租给乙方使用，用于余土堆放，租用土地到期时余土就地平整，租赁期限为2016年4月8日至2018年4月8日。2016年7月12日，双方以及第三人龙马公司（丙方）签订《土地复垦协议书》，约定租赁期限届满，乙方应在30日内及时清理杂物，并按国家复垦技术标准恢复土地的耕作条件并保证耕地耕作层的完善；如经验收达不到复垦标准，经30日的整改仍达不到复垦标准，由丙方替代乙方进行土地复垦，由此引发的费用由乙方承担。土地租赁期满后，原告认为鑫宏城公司仅将租赁土地上的渣土推平，未按约定标准进行复垦，造成土地损毁，遂于2018年11月19日向常德市武陵区人民法院提起民事诉讼。2018年12月21日，常德市武陵区人民法院作出（2018）湘0702民初4179号判决，以原告未提交有效证据证明租用的土地没有达到约定的复垦标准为由驳回了原告的诉讼请求。原告不服提起上诉。2019年7月26日，常德市中级人民法院作出（2019）湘07民终411号民事裁定，以复垦验收、督促土地复垦义务人编制土地复垦方案等行政行为不属于民事案件受理范围为由撤销了原判决并驳回了原告的起诉。2020年4月16日，原告向被告武陵资源局递交《农村土地复垦监督申请书》。请求被告依照《土地复垦条例》的规定，依法督促第三人鑫宏城公司对租赁的土地进行复垦。被告收到申请后，于2020年5月5日向鑫宏城公司发出询问函，要求其对案涉地块是否复垦说明情况并提供相关证据。2020年5月6日，鑫宏城公司回复被告已于2018年6月对该宗土地进行了复垦。当日，被告对鑫宏城公司总经理晏某进行了调查，到案涉土地现场进行了踏勘、拍照，并出具《核查报告》，结论为无破坏土地的行为，无法确定耕地被损毁，土地质量鉴定不属被告管辖，处理建议为未发现违反土地法律、法规行为，建议不予立案。2020年9月16日，被告对原告组长胡书彩作出《回复》，认为：一、《土地复垦协议书》未在被告处备案，无法确定土地现状是否符合土地复垦标准以及土地复垦方案的要求；二、现场勘查时未发现破坏土地的行为；三、土地质量鉴定系农业农村行政主管部门的职责，不属被告管辖，建议原告向农业农村行政主管部门申请耕地质量评定，确定耕地是否被损毁。如鉴定耕地因该公司租赁期间造成损毁，被告将督促其完成复垦。该《回复》于2020年9月17日送达给原告组长胡书彩。本院认为：本案的争议焦点为：一、被告对土地复垦是否具有监督管理的法定职责；二、原告与被告对案涉土地监督复垦是否具有法律上的利害关系；三、被告是否依法履行了对土地复垦的监督管理职责，现分述之：一、被告对土地复垦具有监督管理的法定职责。《土地复垦条例》第五条规定：“县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。”依据该条规定，被告作为武陵区土地资源主管部门，应当负有对武陵区区域内的土地复垦进行监督管理的职责职权。二、原告与被告对案涉土地监督复垦具有法律上的利害关系。原告系案涉土地所有权人，对被告是否履行监督土地复垦职责，督促土地复垦义务人对其所有的土地复垦及恢复耕种标准具有直接利害关系，符合提起诉讼的原告资格。三、被告未依法全面履行对案涉土地复垦的监督管理职责。首先，根据《土地复垦条例》第二条规定，土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。本案中，原告提供的土地复垦协议及证人证言可以初步证明案涉土地可能存在损毁，因而需要第三人鑫宏城公司作为土地复垦义务人予以复垦的情形，且鑫宏城公司对被告武陵资源局函询调查出具的说明也自认已经对案涉土地进行了复垦。由此可见可以初步判断案涉土地在鑫宏城公司租赁期届满后应属于需要依照《条例》规定复垦的范围。其次，根据原国土资源部《土地复垦条例实施办法》第四十四条规定，自然资源主管部门应当采取年度检查、例行稽查、在线监管等形式，对本行政区域内的土地复垦活动进行监督检查。《土地复垦条例》第八条规定：“县级以上地方人民政府国土资源主管部门应当依据职责加强对土地复垦情况的监督检查。被检查的单位或者个人应当如实反映情况，提供必要的资料。”第四十一条规定:“土地复垦义务人未按照规定报告土地损毁情况、土地复垦费用使用情况或者土地复垦工程实施情况的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处2万元以上5万元以下的罚款。”第四十三条规定:“土地复垦义务人拒绝、阻碍国土资源主管部门监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，由国土资源主管部门责令改正，处2万元以上5万元以下的罚款；有关责任人员构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可见，上述规定，既是对国土资源主管部门土地复垦监督管理的赋权，也明确规定了国土资源主管部门对土地复垦进行检查的法定职责和义务，而且应属于依职权主动履行职责范围。该条例第十一条还规定：“土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规定编制土地复垦方案。”第十三条规定：“土地复垦义务人应当在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，随有关报批材料报送土地复垦方案……。”第十七条规定：“土地复垦义务人应当于每年12月31日前向县级以上地方人民政府国土资源主管部门报告当年的土地损毁情况、土地复垦费用使用情况以及土地复垦工程实施情况。县级以上地方人民政府国土资源主管部门应当加强对土地复垦义务人使用土地复垦费用和实施土地复垦工程的监督。”《土地复垦条例办法》第五十条规定：“土地复垦义务人未按照本办法第十五条规定将土地复垦方案、土地复垦规划设计报所在地县级自然资源主管部门备案的，由县级以上地方自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按照条例第四十一条规定处罚。”从上述行政法规和规章的规定可以看出，被告作为县级以上地方人民政府国土资源主管部门，应当对土地复垦加强监督检查，督促作为土地复垦义务人的第三人鑫宏城公司报送土地复垦方案，并于每年12月31日前报告当年的土地损毁情况、土地复垦费用使用情况以及土地复垦工程实施情况，如果鑫宏城公司拒绝、阻碍国土资源主管部门监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假，以及存在不按规定报告土地损毁情况、土地复垦费用使用情况或者土地复垦工程实施情况的，被告可依照该《条例》第四十一条、第四十三条规定作出相应处理。但是在本案中，被告并未提供证据证明已按照上述规定要求鑫宏城公司编制、报送土地复垦方案以及监督该公司按照方案实施土地复垦工程，也未依照该《条例》第四十一条的规定作出责令土地复垦义务人限期改正，逾期不改正的对其作出相应的行政处罚，因此被告存在未依法完全履行土地复垦监督职责的情形。同时，根据第三人对被告函询的回复及该公司负责人陈述土地复垦已经符合标准这一情形，被告应当根据《条例》第二十八条的规定，会同、组织相关部门进行复垦验收，不能仅凭当事人陈述及被告自己的主观判断作为复垦是否符合标准的依据。被告自己在诉讼中也认为对于耕地质量评定属于农业农村行政主管部门职权管辖范围。因此，在原告申请前后，被告并未完全按照上述规定履行监督检查、督促土地复垦义务人编制报送土地复垦方案及缴纳土地复垦费用（一定条件下代为组织复垦）、组织验收及对土地复垦义务人可能存在的违反《土地复垦条例》及《土地复垦条例实施办法》规定的行为作出处理或者处罚的法定职责。原告请求被告对第三人鑫宏城公司履行复垦监督法定职责的理由成立，被告答辩的主张本院不予支持。根据《土地复垦条例》第三条的规定，按照谁损毁、谁复垦的原则，生产建设活动损毁的土地，由生产建设单位或者个人即土地复垦义务人负责复垦，因此本案第三人龙马公司虽然是原告与第三人鑫宏城公司签订的《土地复垦协议》的丙方，也约定了一定的复垦义务，但这种义务属于平等民事主体之间的合同义务，由于龙马公司不是《土地复垦条例》规定的土地复垦义务人，也就不负有行政法上的土地复垦行政法律责任。因此，被告也相应的不负有监督其进行土地复垦的行政管理责任。原告要求被告对龙马公司土地复垦进行监督的主张本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第六十九条之规定，判决如下：一、限被告常德市武陵区自然资源局于本判决生效之日起九十日内对第三人湖南鑫宏城建设工程有限责任公司租赁原告常德市武陵区南坪街道金家坪社区八组的土地进行复垦依照《土地复垦条例》的规定履行监督管理法定职责；二、驳回原告常德市武陵区南坪街道金家坪社区八组要求被告常德市武陵区自然资源局对第三人常德市城投龙马建设项目管理有限公司土地复垦履行监督管理职责的诉讼请求。案件受理费50元，由被告常德市武陵区自然资源局承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  田晓晖人民陪审员  曹光辉人民陪审员  代宏华二〇二〇年十二月二十一日法官助理童成艳书记员吴微程附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。