山东省枣庄市薛城区人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁0403行初63号原告：张传新，男，1967年7月7日出生，汉族，住枣庄市市中区。原告：王延节，男，1945年5月15日出生，汉族，住枣庄市市中区。二原告的共同委托代理人：王玲、熊琳宏，北京万典律师事务所律师。被告：枣庄市住房和城乡建设局,住所地枣庄光明大道3909号，统一社会信用代码113704000042365553。法定代表人：刘全义，局长。出庭负责人：丁善意，副局长。委托代理人：关键，女，1971年8月30日出生，汉族，系枣庄市房地产开发和房屋征收服务中心工作人员，住枣庄市市中区。委托代理人：倪炳森，山东龙头律师事务所律师。第三人：枣庄恒生源置业有限公司,住所地枣庄市市中区振兴路107号，统一社会信用代码91370400780767164L。法定代表人：常云，总经理。委托代理人：朱广东、任衍超，山东齐鲁(枣庄)律师事务所律师。原告张传新、王延节诉被告枣庄市住房和城乡建设局（以下简称枣庄市住建局）、第三人枣庄恒生源置业有限公司（以下简称恒生源公司）履行法定职责一案，原告于2020年11月20日向本院提起诉讼。本院同月23日立案后，分别向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年12月23日公开开庭审理了本案。原告张传新、王延节及其委托代理人王玲、熊琳宏、被告枣庄市住建局的出庭负责人丁善意、委托代理人关键、倪炳森、第三人的委托代理人朱广东、任衍超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张传新、王延节诉称，原告系枣庄市市中区居民。2008年10月，第三人恒生源公司为建设枣庄锦华翡翠城项目，在未办理拆迁许可证的情况下，自行与各单位、个人进行协议拆迁。原告认为恒生源公司的拆迁行为严重违反《城市房屋拆迁管理条例》的规定，于2020年8月13日向被告提出查处申请，被告2020年8月17日收到原告提出的查处申请后，截止到原告起诉之日仍未处理，已远超两个月的法定时限。为维护被拆迁人合法权益，原告依法向人民法院提起行政诉讼，具体理由如下：一、第三人恒生源公司建设枣庄锦华翡翠城项目未办理拆迁许可证，其实施的协议拆迁行为违法，依法应予查处。依据《城市房屋拆迁管理条例》(2001)第四条第二款，《山东省城市房屋拆迁管理条例》(2006)第十条第一款，第十四条第一款，《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》第九条的规定，在城市规划区国有土地上实施房屋拆迁，拆迁房屋的单位必须取得拆迁许可证。本案中，恒生源公司在未取得拆迁许可证的情况下即自行与各单位、个人实施城市房屋协议拆迁的行为严重违反上述规定。二、被告作为城市房屋拆迁管理部门，依法负有对非法拆迁行为进行监督查处的职责。依据《城市房屋拆迁管理条例》(2001)第五条第二款，《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》第六条，《城市房屋拆迁管理条例》(2001)第三十四条的规定，被告作为城市房屋拆迁管理部门，对于恒生源公司未取得房屋拆迁许可证即实施协议拆迁的行为依法负有监督查处的职能。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。被告收到原告的查处申请后，超过两个月的法定时限仍未履行其监督查处职责，依法应当确认违法。本案中，原告于2020年8月13日向被告提出查处恒生源公司的非法拆迁行为，被告于2020年8月17日收到原告的查处申请后，截止到原告起诉之日仍未履行其监督查处职责。综上，原告认为非法拆迁严重损害每一个被拆迁人的合法权益，被告作为城市房屋拆迁主管部门，依法应当对恒生源公司未办理拆迁许可证的非法拆迁行为进行查处，被告不履行其法定职责的行为严重违法。原告诉至法院请求：1.确认被告不履行查处职责的行政行为违法；2.责令被告立即履行查处职责。原告张传新、王延节向本院提交了以下证据：证据：1.枣住建公开告字[2020]20号政府信息不存在告知书一份，证明第三人恒生源公司未办理拆迁许可证，其实施的协议拆迁行为违法；2.非法拆迁查处申请书及邮寄单、物流跟踪单各一份，证明原告向被提出了查处申请，被告超过两个月的法定时限未予答复；3.原告张传新房屋所有权证、原告王延节房屋所有权证及土地使用权证、锦华翡翠城项目详细规划总平面图各一份，证明原告房屋处于被告协议拆迁范围内，被告违法实施的拆迁行为严重损害原告财产权益，原告主体适格。被告枣庄市住建局辩称，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，因此，行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人。本案中，二原告的诉讼请求是要求被告对其举报第三人的协议拆迁行为进行查处，确认被告不履行查处职责的行政行为违法，因此，二原告不是其所诉的行政行为相对人，二原告的起诉不符合上述规定，依法应当予以驳回起诉。二、二原告引用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条提出起诉，属于适用法律错误。该条规定适用于公民、法人申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，而行政机关不履行职责的情形。本案中，二原告要求被告对第三人的拆迁行为进行处理，并不符合上述法律规定的适用情形。三、经被告了解，二原告举报第三人的协议拆迁行为早在二原告提出查处申请数年以前已经结束，无论其合法与否，早已超出了《中华人民共和国行政处罚法》规定的两年处罚时效，依法不应再启动行政处罚程序。二原告的起诉无事实和法律依据，请求法院依法驳回起诉。被告枣庄市住建局向本院提交了照片四份，证明二原告的房屋处于正常使用状态，不存在被拆除的事实，亦说明原告与被诉行政行为之间无利害关系，不是本案的适格原告。第三人恒生源公司述称，一、二原告并非本案适格原告，应予驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款，第二十五条第一款，判断是否具有行政诉讼案件原告资格的关键在于是否与被诉行政行为有利害关系，且此处的利害关系，一般是指公民、法人或其他组织的合法权益可能受到行政行为的侵犯。若提起诉讼的公民、法人或其他组织明显不具有值得保护的合法权益，或不存在合法权益受到侵害的情况，则不应赋予其行政诉讼原告资格。本案中，二原告诉请要求被告枣庄市住建局对第三人的协议拆迁行为进行查处，而二原告始终未与第三人签订过拆迁补偿协议，第三人也始终未对二原告的房屋实施过任何拆迁行为，二原告不论是人身权和财产权均未受到任何侵害，至于第三人与其他人之间的协议拆迁行为对二原告权利义务不产生任何影响，故无论第三人的协议拆迁行为合法与否，亦或是被告枣庄市住建局对第三人处罚与否，与二原告均不存在任何利害关系。故二原告不是被诉行政行为的行政相对人，与被诉行政行为不存在利害关系，二原告不具备本案的诉讼主体资格。二、二原告提起本案诉讼实为达到其非法目的，其诉请并无任何事实依据，依法不应得到支持。本案事实是：涉案锦华翡翠城区域原为老城振兴批发市场，2005年伊始，为改造旧城市貌、拉动周边经济建设，枣庄市市政府牵头成立了振兴商贸城开发建设领导小组，着力推动振兴商城旧城改造项目的开工建设。2006年第三人拟实施的该项目规划经市规划局审批同意，市中区拆迁办制定《振兴批发市场拆迁补偿安置方案》公告后，开始实施，包括二原告房屋在内的案涉拆迁范围内共涉及市直、区直单位17家，居民41户，绝大部分单位及住户或选择货币补偿或选择房屋产权调换，很快均搬迁完毕，独剩下二原告两户。二原告不仅在原房屋基础上加盖违法建筑，还对拆迁补偿漫天要价，经第三人和市拆迁办领导多次劝说后，其仍拒不配合拆迁工作。2013年在第三人取得相关规划、建设用地、建设施工等全部手续后，翡翠城小区开始开工建设，如今翡翠城小区大部分工程都已完工，吉品街东街部分开发进程受阻，迟迟未予完工，给第三人带来了重大的经济损失。近年来，第三人为解决二原告拆迁事宜多次与其协商，甚至向其提出通过房屋置换、现金补偿等多套超出正常标准2-3倍的拆迁补偿方案，二原告仍索要天价补偿。为胁迫第三人答应其无理要求，二原告多次通过向政府部门信访、向法院起诉以及向行政机关投诉等措施反复对第三人进行胁迫、纠缠，本案的提起又是一例，二原告的根本目的是借法院及行政机关之手向第三人索取高额拆迁补偿。为打击二原告非法目的的缠诉、滥诉行为，法院理应驳回其诉讼请求。三、二原告诉请已超出法律对诉讼时效期间的规定，依法不应予以支持。二原告要求被告对第三人的协议拆迁行为进行查处，实质上是要求被告对第三人实施行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。根据该规定，违法行为的行政处罚时效为两年，而第三人与相关拆迁户的协议拆迁行为实际上已于2016年就已经结束，不论行为合法与否，早已超出了两年的处罚时效，故二原告要求对第三人进行处罚的诉请并无法律依据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人恒生源公司向本院提交了以下证据：1.枣庄市发展和改革委员会枣发改行审[2010]8号《关于枣庄市恒生源有限公司锦华翡翠城项目的核准意见》一份、枣庄市建设委员会枣规字[2006]第060号《关于枣庄恒生锦城建设用地规划定点的批复》一份、编号鲁04-2006028建设用地规划许可证一份、市中国用（2012）第0014号国有土地使用证一份、《振兴批发市场拆迁补偿安置实施方案》一份，以上证据证明第三人在完全满足条件也依法向相关行政部门申请办理拆迁批准文件的情况下，因建设部门原因未向第三人发放拆迁许可证，并非第三人的过错；2.枣庄市建设委员会《关于市中区人民政府申请办理恒生锦城开发建设项目拆迁许可证的复函》一份，证明涉案锦华翡翠城项目2009年3月17日已通过政府部门红头文件的形式实质取得了行政机关的拆迁行政许可；3.房开证枣开许字第[2010]21号山东省房地产开发经营许可证一份、建字第3704-2012050号建设工程规划许可证一份、编号370400201200114建筑工程施工许可证副本一份、（枣）房预售证第1023号商品房预售许可证一份，证明涉案项目五证齐全。经庭审质证，二原告对被告提交证据的真实性无异议，对证明目的有异议。第三人对被告提交的证据无异议。被告对二原告提交证据的证明目的均有异议，第三人对二原告提交的证据1、3的证明目的有异议，对证据2不予质证。二原告对第三人提交的证据均有异议，且认为第三人提交证据超过举证期限，被告对第三人提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：对原、被告及第三人无异议的证据，本院予以采信。对其余证据原、被告及第三人虽有异议，但上述证据均与本案具有关联性，能够证明案件事实，可以作为证据使用。经审理查明，2008年11月21日，枣庄市市中区拆迁办公室作出《振兴批发市场拆迁补偿安置实施方案》，准备实施振兴批发市场改造工程，拆迁改造范围东至薛文街，西至振兴路，南至文化路街道办事处北墙，北至建华路。2010年4月26日，枣庄市发展和改革委员会作出《关于枣庄恒生源有限公司锦华翡翠城项目的核准意见》，同意第三人恒生源公司在枣庄市市中区振兴路东侧、薛文街西侧、建华路南侧实施锦华翡翠城项目。第三人陆续取得建设用地规划许可证、国有土地使用证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证后，开始实施锦华翡翠城项目。现锦华翡翠城项目拆迁改造工程已基本完工，二原告的房屋在锦华翡翠城项目一期拆迁改造范围内，二原告未与第三人达成拆迁协议，二原告的房屋目前并未被拆除。原告张传新向被告申请政府信息公开，申请公开恒生源公司建设枣庄锦华翡翠城项目办理的拆迁许可证相关信息。被告于2020年7月16日作出枣住建公开告字[2020]20号政府信息不存在告知书。2020年8月13日，二原告向被告邮寄非法拆迁查处申请书，要求被告依法查处恒生源公司的非法拆迁行为，并将查处结果及法律依据书面告知二原告。被告于2020年8月17日收到该查处申请书后，未向二原告答复。本院认为，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案而言，住房城乡建设部《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第一条规定，为规范住房城乡建设领域违法违规行为举报管理，保障公民、法人和其他组织行使举报的权利，依法查处违法违规行为，依据住房城乡建设有关法律、法规，制定本办法。第十四条规定，举报人署名或提供联系方式的，承办单位应当采取书面或口头等方式回复处理情况，并做好相关记录。因此，该办法中举报的作用并非直接保障举报人自身的合法权益，主要是为行政机关查处住房城乡建设领域违法违规行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。行政机关对于举报人也仅有答复的义务，将调查处理结果告知举报人，就属履行了法定职责。如果行政机关未进行答复，那么举报人可以提起行政诉讼要求行政机关就举报事项作出答复。如果举报人提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》而言，该条例仅仅规定公民、法人和其他组织可以向各级住房城乡建设主管部门及法律法规授权的管理机构举报住房城乡建设领域违法违规行为。该举报请求权并不包括为第三人施加负担的请求权，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。本案中，二原告向被告邮寄非法拆迁查处申请书，要求被告依法查处恒生源公司的非法拆迁行为。被告收到该查处申请书后，未向二原告进行答复的做法不妥，应予指正。而根据被告、第三人提交的证据显示，第三人并未与二原告达成拆迁协议，亦未拆除二原告的房屋。本案原告的诉讼请求并非要求被告对其申请进行答复，而是要求确认被告不履行查处职责的行政行为违法，并责令被告立即履行查处职责，二原告的举报显然包括了对第三人予以查处处罚的请求权。被告是否履行查处职责均不侵害二原告的合法权益。因此，二原告的起诉显然与其自身合法权益没有直接关系，不具有本案诉讼的原告主体资格。关于二原告在查处申请书中提及第三人的开发建设行为影响房屋的采光等相邻权益，二原告可依据相关法律规定，另行选择救济途径。故二原告不具有提起本案诉讼的原告主体资格，已经立案的，应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告张传新、王延节的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省枣庄市中级人民法院。审 判 长  徐 菊人民陪审员  周卫东人民陪审员  张仰才二〇二〇年十二月三十一日书 记 员  梁 凤