甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终447号上诉人（原审原告）民某1，住所地：民某1。负责人侍某，该合作社社长。上诉人（原审原告）民某2，住所：民某2。负责人杨某1，该合作社社长。上诉人（原审原告）民某3，住所地：民某3。负责人高某，该合作社社长。以上三上诉人共同委托代理人陈某，甘肃清锋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）民勤县人民政府，住所地：武威市民勤县东大街**。法定代表人马某，该县政府县长。委托代理人彭某，该县国土资源局土地储备中心主任。委托代理人王某1，甘肃方文律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武威市人民政府，住所地：武威市凉州区东大街**。法定代表人周某，该市政府市长。委托代理人田某，该市司法局科长。委托代理人杨某2，该市司法局科员。原审第三人民某4，住，住所地：民某4/div>负责人刘某，该合作社社长。委托代理人王某2，甘肃方文律师事务所律师。上诉人民某1（以下简称板湖二社）、民某2（以下简称板湖七社）、民某3（以下简称板湖八社）因诉民勤县人民政府（以下简称民勤县政府）、武威市人民政府（以下简称武威市政府）土地行政确权及行政复议一案，不服甘肃省金昌市中级人民法院（2020）甘03行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2019年10月10日，民勤县政府针对民某4（以下简称板湖一社）、板湖二、七、八社，作出民政发〔2019〕111号土地确权决定，将板湖村南滩已经被征收为国有的高速公路占用土地172.3亩原土地所有权属确定为板湖一社集体所有；将板湖南滩现由板湖一社管理使用的290.7亩土地所有权属确定为板湖一社集体所有。板湖二、七、八社不服该决定，向武威市政府提出行政复议。2020年2月18日，武威市政府作出武政行复字〔2019〕65号行政复议决定，维持民勤县政府民政发〔2019〕111号土地确权决定。板湖二、七、八社不服武政行复字〔2019〕65号行政复议决定及民政发〔2019〕111号土地确权决定，遂提起诉讼。请求撤销上述行政复议决定及土地确权决定。原审法院经审理查明，2016年3月18日，民勤县国土资源局与板湖一社签订征地协议，由民勤县西渠镇人民政府及民勤县西渠镇板湖村村民委员会作为监征单位，征收位于板湖一社南滩集体土地172.34亩，支付征地费人民币2387627元。后因板湖二、七、八社群众上访，认为板湖村南滩部分土地应为板湖二、七、八社所有。同年4月28日，民勤县西渠镇人民政府作出西政发〔2016〕68号《关于板湖村南滩土地权属争议的处理意见》，板湖二、七、八社不服，申请行政复议。民勤县政府于2016年12月28日作出民政行复决〔2016〕6号《行政复议决定》，撤销西渠镇人民政府作出的西政发〔2016〕68号《关于板湖村南滩土地权属争议的处理意见》。2016年12月8日，板湖二、七、八社向民勤县政府提出申请，请求确定案争土地权属。2017年3月3日，民勤县国土资源局代西渠镇板湖南滩土地纠纷调处联合工作组作出《关于高速公路征用西渠镇板湖村南滩部分争议土地及征地款项分配的处理意见》。2017年3月13日，板湖二、七、八社不服申请行政复议，请求撤销该处理意见。民勤县政府于2017年3月30日作出了民政行复不受〔2017〕7号《不予受理行政复议申请决定》。板湖二、七、八社不服，提起行政诉讼。原审法院于2017年7月3日作出（2017）甘03行初56号行政判决，确认民勤县政府于2017年3月30日作出的民政行复不受〔2017〕7号《不予受理行政复议申请决定》违法。民勤县政府于2017年9月29日作出民政行复决〔2017〕15号《行政复议决定》，撤销民勤县国土资源局作出的《关于高速公路征用西渠镇板湖村南滩部分争议土地及征地款项分配的处理意见》，责成民勤县国土资源局根据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，提出调查处理意见，报民勤县政府下达处理决定。2018年3月21日，民勤县政府作出民政发〔2018〕48号《土地确权决定》。板湖二、七、八社不服，提起行政诉讼。原审法院于2018年7月10日作出（2018）甘03行初47号行政裁定，以板湖二、七、八社没有申请行政复议直接提起诉讼不符合法定起诉条件为由，驳回板湖二、七、八社的起诉。板湖二、七、八社不服，提起上诉，甘肃省高级人民法院于2018年12月20日作出（2018）甘行终569号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。板湖二、七、八社向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年4月20日作出（2019）最高法行申3053号行政裁定，驳回再审申请。2019年5月24日，板湖一社向民勤县政府提交了案争土地确权申请，同年5月29日民勤县自然资源局予以受理，同年7月1日在西渠镇板湖村村委会召开土地权属争议调解会议。因板湖一、二、七、八社均不同意调解处理，同年9月2日在西渠镇板湖村村委会举行了土地权属确定听证会议。2019年9月30日，民勤县自然资源局向民勤县政府上报《关于确定西渠镇板湖村一社和二、七、八社争议土地权属的调查报告》（民自然资源发〔2019〕212号）。该调查报告查明，1995年2月，板湖一社集体在板湖村南滩自主开发了案涉争议土地。开发过程中因打井架电问题受到板湖二、七、八社群众的阻扰，经村委会调解后，板湖一社在该区域打井开发土地。截止2016年3月高速公路征地时，板湖村一社在该区域共开发使用土地463亩。在此期间，无相关资料证明板湖二、七、八社就该土地权属向板湖一社和有关组织提出过诉求，板湖一社实际管理使用案争土地已经超过20年。根据民勤县第一、二次土地调查成果，案争土地权属原为板湖村集体所有。民勤县政府于2019年10月10日作出民政发〔2019〕111号土地确权决定。板湖二、七、八社不服该决定，提出行政复议。武威市政府于2020年2月18日作出武政行复字〔2019〕65号行政复议决定。上述事实有板湖一社提供的证据材料、民勤县政府民政发〔2019〕111号《土地确权决定书》，以及作出确权决定的证据材料，武威市政府作出武政行复字〔2019〕65号《行政复议决定书》及相关程序性证据材料所证实。原审法院认为，根据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，民勤县政府具有对其辖区内土地所有权和使用权争议进行处理的法定职责。《土地权属争议调查处理办法》第三条、第四条、第五条第一款、第十条、第十三条、第二十三条、第二十八条、第三十条的规定,单位与单位之间发生的土地权属争议案件,由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。国土资源行政主管部门在收到确权申请后,应当对申请人与争议土地是否有直接利害关系,以及是否有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据进行审查,并在7个工作日内提出是否受理的意见。认为不应当受理的,应当及时拟定不予受理建议书,报同级人民政府作出不予受理决定。认为应当受理的,应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见,在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，调解未达成协议的，应当及时提出调查处理意见后5个工作日内报送同级人民政府,由人民政府下达处理决定。本案中，板湖一社于2019年5月24日提出确权申请。民勤县政府于同年10月10日作出民政发〔2019〕111号《土地确权决定》。虽然在该确权决定中并未提及板湖二、七、八社于2016年提出的土地确权申请，但是在作出此次土地确权决定的时候，是将板湖一、二、七、八社都作为本案争议双方来进行处理的，在进行确权的过程中，依法保证了板湖二、七、八社所有的程序性权利。民勤县政府在作出民政发〔2019〕111号《土地确权决定》的时候，把原来相关部门进行调查的材料作为本次确权决定的材料，并不违反行政法律法规的强制性规定。板湖二、七、八社提出的民勤县政府作出被诉确权处理决定的证据不合法的主张，没有事实和法律依据。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定:“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中,民勤县政府在收到板湖一社提出的确权申请后,移交至民勤县国土资源局调查处理,民勤县国土资源局在规定期限内提出了调查处理意见。综上所述,民勤县政府于2019年10月10日作出民政发〔2019〕111号土地确权决定，认定的基本事实清楚，主要证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序。武威市政府受理板湖二、七、八社的行政复议申请后，于2020年2月18日作出武政行复字〔2019〕65号行政复议决定，认定的基本事实清楚，主要证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法。板湖二、七、八社的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决驳回民某1、民某2、民某3的诉讼请求。上诉人板湖二、七、八社上诉称，原审判决理由纯属“官腔官话”，与查明的事实严重不符，也与有关法律规定相悖，不符合以事实为根据、法律为准绳的基本审判原则，依法应予撤销。1.民勤县政府作出的案涉土地确权决定程序严重违法。上诉人就案争土地向被上诉人民勤县政府申请确权，被上诉人民勤县政府于2016年12月8日受理了上诉人的土地权属确权申请。2018年3月，民勤县政府作出的（2018）48号案争土地确权决定是应西渠镇政府报告作出，与上诉人的申请无关，该土地确权决定后被武威市政府依法撤销。2019年10月上诉人收到的本案被诉土地确权决定，是民勤县政府于2019年5月24日受理原审第三人的案争土地权属确权申请之后作出的。被上诉人民勤县政府对上诉人的案争土地权属确权申请一直未依法作出确权决定，而对原审第三人的申请在受理后5个月内即作出确权决定，属于严重行政违法行为，同时也反映出偏袒之心。2.本案被诉土地确权决定所采信证据均系之前已被撤销的《处理意见》《确权决定》等行政程序中收集的证据，违反了行政复议法关于“禁止重复行为”的强制性规定。况且，部分证据的调查主体不符合法律规定。原审判决对被上诉人据以作出被诉确权决定的证据未做客观全面的审查认定。3.民勤县政府作出的被诉确权决定认定事实不清，证据不足，未区别不同情况分别处理。原审判决认定的“双方口头达成了权属界线协议”“板湖一社实际管理使用该土地已经超过20年”“本次争议土地权属原为板湖村集体所有”等事实，或者没有证据证实，或者与在案证据证明的事实严重不符。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审中提出的全部诉讼请求。被上诉人武威市政府辩称，民勤县政府作出的民政发〔2019〕111号土地确权决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。武威市政府据此作出武政行复字〔2019〕65号行政复议决定，符合法律法规规定。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。被上诉人民勤县政府未提交书面答辩意见。原审第三人板湖一社未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本案中，原审第三人板湖一社向被上诉人民勤县政府提交确定案争土地权属的申请，被上诉人遂作出民政发〔2019〕111号土地确权决定；板湖二、七、八社不服该决定，向被上诉人武威市政府提出行政复议。2020年2月18日，被上诉人武威市政府作出武政行复字〔2019〕65号行政复议决定，维持民勤县政府民政发〔2019〕111号土地确权决定。板湖二、七、八社不服武政行复字〔2019〕65号行政复议决定及民政发〔2019〕111号土地确权决定，遂提起诉讼。故，本案的争议焦点是民政发〔2019〕111号土地确权决定及武政行复字〔2019〕65号行政复议决定的合法性问题。现评述如下：2004年8月修正的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。据此，被上诉人民勤县政府具有对案争土地确定权属的法定职权。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”该办法第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”本案中，依原审第三人板湖一社的申请，民勤县自然资源局依法受理案涉土地权属争议案件，并组织原审第三人板湖一社与上诉人板湖二社、板湖七社、板湖八社相关人员进行调解，西渠镇政府、板湖村村民委员会有关人员参与调解。在调解未果的情况下，民勤县自然资源局召开听证会，对双方当事人提交的证据及依职权调查取得的证据组织公开听证，并在此基础上形成《关于确定西渠镇板湖村一社和二、七、八社争议土地权属的调查报告》（民自然资源发〔2019〕212号），并呈报民勤县政府作出处理决定，符合法定程序。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中，上诉人板湖二社、板湖七社、板湖八社与原审第三人板湖一社均称案争土地自古属其所有，双方当事人对争议土地的归属和使用事实存在争议，原审第三人板湖一社主张，争议土地自1995年2月其在板湖村南滩自主开发了案涉争议土地后，一直由其管理使用，并在行政确权及复议程序中举出如下证据：一是1995年2月18日、19日民勤县水利电力局给其颁发的《民勤县机井施工许可证》2份，证明其在开发案争土地过程中架电打井的事实；二是该社自2004年以来在案争土地上实施退耕还林、特色林果业并享受相应政策补贴的事实资料，证明案争土地由其使用收益的事实。根据上述证据，结合被上诉人民勤县政府国土资源行政主管部门在调查处理中收集到的原板湖村部分村干部及社员群众的谈话材料，能够证明案争土地自1995年由原审第三人架电打井开发使用以来，一直由原审第三人板湖一社管理使用并收益，以及上诉人板湖二社、板湖七社、板湖八社在1995年对案争土地主张过权利的事实。上诉人板湖二社、板湖七社、板湖八社主张案争土地归其所有，并在行政确权程序中举出如下证据：一是《顺成沟（二、七、八）窦家滩与下泗（一社）地）地界示意图》证据由上诉人板湖二社、板湖七社、板湖八社根据其社员群众回忆历史手绘于2016年3月20日，证明原审第三人自1995年陆续侵占案争土地440亩的事实；二是顺成沟窦家滩土地所有权历史证据复印件一份，证明案争土地自1953年归其所有的事实；三是板湖七社村民张玉文的证明材料一份，证明其于1976年至1979年在案争土地上租赁经营农场的事实；四是板湖村第三生产合作社村民陶积祝的证明材料一份，证明其参与板湖一社于1995年开发种植案争土地，以及上诉人板湖二社、板湖七社、板湖八社与原审第三人对开发种植案争土地发生权属纠纷的事实。上述证据均不足以否定原审第三人自1995年开发种植案争土地以来，实际管理使用案争土地的事实。同时，上诉人板湖二社、板湖七社、板湖八社提供的证据以及在行政确权程序中行政机关调查收集的证据均不能证明三上诉人长期实际管理使用案争土地的事实；在1995年双方当事人就开发种植案争土地发生过纠纷之后，直至2016年再次发生纠纷，无证据证明三上诉人在两次土地权属纠纷发生期间曾向原审第三人或者有关部门就案争土地主张过权利的事实。比较双方证据和主张，根据优势证据原则，原审判决支持原审第三人板湖一社的主张，更符合行政诉讼证据采信和事实认定的基本原则。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界限确定所有权。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。也就是说，农民集体经济组织之间发生土地权属争议的，人民政府确定土地权属时，应当充分查明争议土地权属演变及使用情况的历史脉络，尊重历史，面对现实，实事求是作出处理，原则上应当将争议土地确权给长期管理使用争议土地的一方当事人。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。本案中，被上诉人民勤县政府根据上诉人板湖二社、板湖七社、板湖八社提供的证据与原审第三人板湖一社提供的证据、以及在行政确权程序中行政机关调查收集的证据，按照法律、法规及行政规章的相关规定，通过调查、调解及听证，依法作出民政发〔2019〕111号土地确权决定，将案争土地确权给长期管理使用争议土地的板湖一社集体所有，事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被上诉人武威市政府依法受理三上诉人的行政复议申请后，通知各方当事人参加行政复议，并经依法延期审理后作出武政行复字〔2019〕65号行政复议决定，维持民政发〔2019〕111号土地确权决定，程序合法，处理结果正确。综上所述，被上诉人民勤县政府作出的民政发〔2019〕111号土地确权决定以及武威市政府作出的武政行复字〔2019〕65号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人板湖二社、板湖七社、板湖八社的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，拟判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人民某1、民某2、民某3共同负担。本判决为终审判决。审判长 吕 强审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二〇年十二月三十一日书记员 邓姣姣附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。