四川省金堂县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川0121行初67号 原告:陈登贵，男，1963年7月20日出生，汉族，住四川省泸县。 委托诉讼代理人：黎乃忠，重庆未言律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨玲，重庆未言律师事务所实习律师。 被告：成都市青白江区规划和自然资源局，住所地：成都市青白江区华金大道。 法定代表人：吴熙，局长。 委托诉讼代理人：兰波，四川达和律师事务所律师。 委托诉讼代理人：唐远雨，四川达和律师事务所律师。 原告陈登贵诉被告成都市青白江区规划和自然资源局（以下简称青白江规自局）不履行法定职责一案，本院于2020年8月7日立案后，向被告青白江规自局送达了起诉状副本、应诉通知书，并于2020年10月28日依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告陈登贵的委托诉讼代理人黎乃忠、被告青白江规自局的委托诉讼代理人唐远雨以及该局局长吴熙委托出庭的副局长翁森豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈登贵向本院提出诉讼请求：1.请求判令被告履行确认、查处违章建筑（银犁市场1期水产交易区）的法定职责；2.请求判令本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告陈登贵及案外人卿连水等12人与成都银剑市场经营管理有限公司（以下简称银剑公司）于2016年10月31日签订了《银犁水产市场共建协议》，由原告及卿连水等12人与银剑公司共建位于成都市青白江区××镇××路××号××市场××期××市场。在2019年原告与银剑公司的相关纠纷的诉讼中，银剑公司在庭审中陈述银犁市场1期水产交易区商铺未取得建设工程规划许可证，四川自由贸易试验区人民法院在审理中亦查明并确认前述违章建筑的事实。原告在知晓该事实后，于2020年3月6日向被告青白江规自局邮寄了《关于提请查处“银犁市场1期”项目违规建设的申请书》，被告于2020年3月7日收到原告的申请书后，未对原告申请的事项依法履行法定职责。原告于2020年4月24日再次向被告邮寄了《关于提请确认“银犁市场1期”项目违规建设的申请书》，被告于2020年4月25日收到了原告的申请书，仍未对原告申请的事项履行法定职责。2020年6月10日，原告收到被告《关于提请确认“银犁市场1期”项目违规建设申请书的答复》，被告答复称“经核实，银犁冷链项目水产市场未办理相关规划许可、涉嫌违法建设的情况，我局前期已函告了区综合执法局（原区城管局），根据法律法规及现行相关政策，后续由区综合执法局进行处理”，但截至原告起诉之日，该违章建筑仍未被被告按照法定程序确认为违章建筑，更没有按照法定程序依法提请拆除。综上，原告提起本案诉讼，请求法院判令被告履行其法定职责。 原告陈登贵为证明其上述主张，向本院提交了如下证据材料：1.《银犁水产市场共建协议》，证明原告是案涉违章建筑的共建方，被告不履行查处、拆除违章建筑的法定职责与原告有直接利害关系；2.四川自由贸易试验区人民法院（2019）川0193民初8804号民事判决书，证明银犁市场1期水产交易区商铺未取得建设工程规划许可证，实为违章建筑；3.《关于提请查处“银犁市场1期”项目违规建设的申请书》、《关于提请确认“银犁市场1期”项目违规建设的申请书》及邮件交寄单、邮件投递查询记录，被告《关于提请确认“银犁市场1期”项目违规建设申请书的答复》，该组证据证明被告违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，至今未按照法定程序明确确认违章建筑，更没有按照法定的程序依法进行拆除。 被告青白江规自局辩称，2020年3月7日，被告收到原告及卿连水等人联名提交的《关于提请查处“银犁市场1期”项目违规建设的申请书》，要求被告“对由成都银铸置业有限公司开发的违法建筑（银犁市场1期水产交易区商铺）进行核查、处理，并按照法定程序限期拆除该违法建筑”。3月15日，被告向成都市青白江区综合行政执法局（以下简称青白江综合执法局）发送了《成都市青白江规划和自然资源局关于移交违法线索的函》，将案涉市场内相关建设未办理规划手续等情况函告该局，请该局调查处理。4月20日，被告作出《成都市青白江区规划和自然资源局关于青白江区银犁冷链项目违规建设情况的回复》，告知原告等人违法建设行政处罚权已于2018年初划转至青白江综合执法局，被告不再履行相关职权，建议其向综合执法局反映。4月21日，被告将前述回复邮寄送达给原告等人。4月25日，被告又收到原告及卿连水等人联名提交的《关于提请确认“银犁市场1期”项目违规建设的申请书》，仍要求被告“对由成都银铸置业有限公司开发的违法建筑（银犁市场1期水产交易区商铺）进行核查、处理，并按照法定程序限期拆除该违法建筑”。6月3日，被告作出《成都市青白江区规划和自然资源局关于提请确认“银犁市场1期”项目违规建设申请书的答复》，告知原告等人案涉水产市场未办理相关规划许可、涉嫌违法建设的情况，被告前期已函告青白江综合执法局，根据法律法规及现行相关政策，后续由区综合执法局进行处理。6月9日，被告将前述回复邮寄送达给原告等人。被告认为，因职权调整，在2018年初，城乡规划法关于对在城市、镇规划区内违法建设进行查处的相关职权，已由原成都市青白江区规划管理局划转给原成都市青白江区城市管理局（现综合执法局），原告要求被告履行相关职责，无法律依据。被告收到原告的申请后，已将案涉建筑未办理规划许可的情况以及有权进行查处的机关书面答复原告，同时也将相关违法线索移交有权查处的机关，被告已经积极履行了自己的责任。行政诉讼法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，即行政诉讼的原告，要么是行政行为的相对人，要么与行政行为有利害关系。关于哪些情形属于与行政行为有利害关系，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条有相应的规定，原告与相关案外人之间的纠纷，应通过民事诉讼解决，人民法院也作出了相关的判决，至于被告是否履职，实际并不影响原告的任何权益，不存在原告需要被告履职来维护其合法权益的情形。本案原告既非行政行为的相对人，也与案涉行政行为不存在利害关系，故原告并非提起本案诉讼的适格主体，依法应驳回其起诉。综上，请求法院驳回原告的起诉。 被告青白江规自局为证明其前述意见，向本院提供了如下证据材料和法律依据：1.被告统一社会信用代码证和法定代表人身份证明书，证明被告主体适格；2.原告提交的《关于提请查处“银犁市场1期”项目违规建设的申请书》及所附的四川自由贸易试验区人民法院（2019）川0193民初8804号民事判决书、邮件投递信息、《成都市青白江规划和自然资源局关于移交违法线索的函》及违法线索移交信息、《成都市青白江区规划和自然资源局关于青白江区银犁冷链项目违规建设情况的回复》及邮件投递信息，证明2020年3月7日被告收到原告及其他案外人的申请后对原告等人进行了答复，并将相关违法线索移交有权查处的行政机关即青白江综合执法局；3.原告提交的《关于提请确认“银犁市场1期”项目违规建设的申请书》及所附的四川自由贸易试验区人民法院（2019）川0193民初8804号民事判决书、邮件投递信息、《成都市青白江区规划和自然资源局关于提请确认“银犁市场1期”项目违规建设申请书的答复》、邮件交寄单、邮件投递信息，证明原告在4月25日再次向被告提交了申请书，尽管与此前3月7日的申请有重复举报的内容，但被告仍然进行了答复；4.《中华人民共和国城乡规划法》、《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、《中共四川省委、四川省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、《中共成都市委、成都市人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、《中共成都市青白江区委、成都市青白江区人民政府印发的通知》、《成都市青白江区人民政府办公室关于调整部分行政权力事项的通知》、《成都市青白江区深化机构改革工作领导小组、中共成都市青白江区委机构编制委员会印发的通知》，该组法律依据证明案涉职权因为职权调整和机构改革已移交给青白江综合执法局，被告没有相应的职权。 经庭审举证、质证，原告陈登贵发表质证意见如下：对被告提交的《成都市青白江规划和自然资源局关于移交违法线索的函》及违法线索移交信息，认为无法确认被告是否实际函告青白江综合执法局，即使函告了该局，也不能免除其法律赋予的职责；对《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》等文件真实性无法确认，即使文件真实，没有明确将规自局的行政强制措施等法定职责整体移交综合执法局；对被告提交的其他证据真实性、合法性、关联性无异议。被告青白江规自局发表质证意见如下：对原告提交的《银犁水产市场共建协议》真实性无法确认，但不认可该证据的关联性；对四川自由贸易试验区人民法院（2019）川0193民初8804号民事判决书真实性、合法性无异议，但不认可该证据的关联性；对原告提交的其他证据真实性、合法性、关联性无异议。 对各方当事人提供的上述证据材料，本院作如下认定：对原告、被告提供的各项证据材料，真实、合法，且与本案具有关联，本院予以采信；对被告提供的法律依据及其他规范性文件，现行有效，本院予以确认。 根据各方当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2016年10月31日，原告陈登贵与银剑公司签订了《银犁水产市场共建协议》，约定原告陈登贵于2016年12月30日前从成都天华水产专销市场整体搬迁至成都青白江银犁市场活鲜水产市场进行经营，陈登贵租用水产市场4间铺面作为活鲜水产商铺，银剑公司承诺水产市场统一修建一楼一底的经营场地，装修及水池由陈登贵自行负责。银犁市场为成都银铸置业有限公司（以下简称银铸公司）修建，在2016年12月28日修建完毕，通水电后陈登贵进场经营。银剑公司为市场管理方，市场的土地使用权人为成都银犁冷藏物流股份有限公司（以下简称银犁公司），银剑公司与前述市场建设方银铸公司均系银犁公司的全资子公司。 2019年4月19日，陈登贵向银剑公司邮寄《解除合同通知书》，要求解除前述《银犁水产市场共建协议》。2019年9月2日，银剑公司以陈登贵为被告、银犁公司为第三人，向四川自由贸易试验区人民法院提起了房屋租赁合同纠纷的民事诉讼，其诉讼请求包括要求陈登贵支付4间铺面的占有使用费及相应的资金占用利息等，四川自由贸易试验区人民法院受理该案后，陈登贵提起反诉，反诉请求包括解除《银犁水产市场共建协议》并支付违约金、赔偿损失等。四川自由贸易试验区人民法院审理后认为，该案的基础法律关系是房屋租赁合同关系，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效”，因银犁水产市场未取得建设工程规划许可证，故陈登贵与银剑公司签订的《银犁水产市场共建协议》应属无效。2019年12月24日，四川自由贸易试验区人民法院作出（2019）川0193民初8804号民事判决，确认陈登贵与银剑市场签订的《银犁水产市场共建协议》无效，并判令陈登贵返还银剑公司补偿款480000元、支付银剑公司铺面占用费57600元，判令银剑公司返还陈登贵保证金60000元，品迭之后陈登贵需支付银剑公司477600元。 另查明，2020年3月6日，原告陈登贵及案外人卿连水等十二人向被告青白江规自局邮寄了一份《关于提请查处“银犁市场1期”项目违规建设的申请书》，要求青白江规自局对由银铸公司开发的违法建筑--银犁市场1期水产交易区商铺进行核查、处理，并依照法定程序限期拆除该违法建筑。3月15日，青白江规自局向青白江综合执法局发出《成都市青白江区规划和自然资源局关于移交违法线索的函》，函告综合执法局，针对陈登贵等人举报的违法建设问题，经核实被举报涉嫌违建位于青白江区××镇××路××号××市场内，属城市规划区范围内，未办理相关规划手续，请综合执法局调查处理，并随函附送相关材料。4月20日，青白江规自局向陈登贵等人作出《成都市青白江区规划和自然资源局关于青白江区银犁冷链项目违规建设情况的回复》，告知其在2018年初该局的违法建设行政处罚权即已划转至青白江综合执法局，建议陈登贵等人向综合执法局反映。4月21日，青白江规自局将该回复向陈登贵等人邮寄送达。4月24日，陈登贵等十二人再次向青白江规自局提交了一份《关于提请确认“银犁市场1期”项目违规建设的申请书》，要求青白江规自局对由银铸公司开发的违法建筑--银犁市场1期水产交易区商铺进行核查、确认，并依照法定程序限期拆除该违法建筑。6月3日，青白江规自局向陈登贵等人作出《成都市青白江区规划和自然资源局关于提请确认“银犁市场1期”项目违规建设申请书的答复》，告知陈登贵等人关于银犁冷链项目水产市场未办理相关规划许可、涉嫌违法建设的情况，该局前期已函告了青白江综合执法局（原城管局），根据法律法规和现行相关政策，后续由综合执法局进行处理。6月9日，青白江规自局将该答复向陈登贵等人邮寄送达。目前，银犁市场案涉违法建设未被拆除。 本院认为，本案的争议焦点，是原告陈登贵是否具有提起本案行政诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案系陈登贵起诉青白江规自局不履行查处违法建设的法定职责，是履职之诉，故不存在行政相对人。而从本案查明的事实来看，银犁市场内的相关建设未取得规划许可，确系违法建设。银犁市场由银铸公司建设，陈登贵并非违法建设的所有权人，其仅是租赁了市场内的4间铺面，是银犁市场部分违法建设的承租人。虽然陈登贵与银剑公司签订的协议名为“共建协议”，但该“共建”并非“共同修建”之意，从协议约定的内容以及实际履行情况看，双方明显是租赁合同关系。陈登贵向青白江规自局提交申请，举报银犁市场违法建设的情况后，认为青白江规自局未完全履行查处违法建设的法定职责，进而提起本案诉讼要求青白江规自局履行法定职责。因此，认定陈登贵是否具有原告主体资格，核心是要对陈登贵作为违法建设的承租人与青白江规自局履行查处违法建设的法定职责之间是否具有利害关系作出判断。 《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形”。公民针对违法行为有向相关行政机关投诉举报的权利，但是，并非基于所有的投诉举报都可以提起行政诉讼，只有为了维护自身合法权益而进行投诉举报，行政机关予以处理或不予处理的行为，才与投诉举报人存在利害关系，投诉举报人才有提起行政诉讼的主体资格。 是否具有利害关系，是界定行政诉讼主体资格的核心标准，而是否基于权益救济，是判断利害关系存在与否的基本前提。诚然，行政诉讼具有规范行政机关依法行政这一重要价值功能，但行政诉讼在本质上仍然是受害人之诉，其根本目的还是对当事人的合法权益实现司法救济。当事人提起行政诉讼，前提应当是行政机关作出的行政行为或不履行法定职责的不作为已经对其产生了实际影响，其主张应当是对归属于本人的权益予以保护，实现权益止损或者扩增的目的。只有权益救济的前提成立，才能在当事人与行政行为之间产生行政诉讼意义上的利害关系，而需要明确的是，当事人与行政行为的相对人以及行政行为的客体、对象之间发生的法律关系或其他社会关系，并不能当然视为其与行政行为之间也同样存在关系，更不能一概被认定为具有行政诉讼意义上的利害关系。 通常而言，查处违法建设的普遍、现实需求一般是基于自身物权保护的角度，主要包括土地所有权人、使用权人以及相邻权人等。而违法建设的承租人与行政机关履行或者不履行查处违法建设的法定职责是否具有利害关系，应当区别认定。如果规划主管部门或其他行政机关针对违法建设向建设单位作出了限期拆除决定等行政行为，或者实施了强制拆除行为，由于这类行为在客观上会导致作为租赁标的物的违法建设灭失或存在灭失的可能，对承租人行使租赁权确会产生直接影响，因而，承租人与上述行为具有利害关系，可以提起行政诉讼；如果规划主管部门或其他行政机关针对违法建设并未作出限期拆除决定等行政行为，或者最终并未实施具体的拆除行为，由于行政机关未履行或未完全履行法定职责，对违法建设的存续状态不产生消极作用，设立在违法建设上的租赁关系不会受到影响，承租人的权益也不会因此减损，甚至可能出现扩增，即是说，行政机关的不作为相对于承租人而言系授益行为，承租人提起行政诉讼，缺乏权益救济的前提，因而与行政机关履行法定职责不具有利害关系。当然，此种情形下承租人虽无提起行政诉讼的主体资格，但并不意味其丧失向有关单位举报、投诉或者控告行政机关不作为的权利。 本案中，原告陈登贵作为银犁市场部分违法建设的承租人，并不存在需要通过被告青白江规自局履行查处违法建设的职责来保护的权益，进而实现自身权益救济，青白江规自局是否完全履行职责，对陈登贵的权益已经不能产生影响。陈登贵称其租赁市场铺面后，自己也在未办理规划许可的情况下，在租赁铺面的基础上修建了部分建筑，因而自己也是市场违法建设的修建方，与青白江规自局履行法定职责具有利害关系。本院认为，陈登贵在租赁铺面后如果确实进行了违法建设，则应自行及时拆除，并承担相应的法律责任，但陈登贵并不能以自身的违法行为与行政机关查处其他违法行为强行关联，其仍不具备对自身权益予以救济的前提，不能由此而与行政机关履行法定职责产生利害关系。需要指出的是，导致陈登贵与银剑公司租赁合同无效的原因，是银犁市场的建设方未取得规划许可证，而并非是青白江规自局或其他行政机关不履行查处职责所致。客观而言，在陈登贵实际租赁市场铺面期间，青白江规自局或其他行政机关未对市场的违法建设予以拆除，陈登贵作为承租人的租赁利益事实上因此得以存续，行政机关未拆除违法建设对陈登贵而言系授益行为，并未造成其权益受损。因建设方未取得规划许可证而导致租赁合同无效的问题，陈登贵应通过民事途径予以主张，而事实上，四川自由贸易试验区人民法院作出的民事判决在确认租赁合同无效后，对合同双方的损失和责任承担已经作出了处理，陈登贵之后又申请行政机关履行查处违法建设的法定职责，明显不可能因此再获得对其租赁权益的其他赔偿。因而，陈登贵提起本案诉讼，既无诉的利益，也缺乏诉的正当性。 综上所述，原告陈登贵提起本案履职之诉缺乏权益救济的基本前提，与其申请行政机关履行法定职责之间不存在利害关系，不具有提起本案行政诉讼的主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回原告陈登贵的起诉。 原告已经预交的案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  赵 爽 审 判 员  郑天晴 人民陪审员  刘波涛 二〇二〇年十二月四日 法官 助理  李勃毅 书 记 员  罗 实 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”： （一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的； （二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的； （三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的； （四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的； （五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的； （六）其他与行政行为有利害关系的情形。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。