陕 西 省 米 脂 县 人 民 法 院 陕 西 省 米 脂 县 人 民 法 院行 政 判 决 书                           ( 2020）陕0827行初6号原告：高玉娥、女，1958年XX月XX日1958年3月18日出生，汉族，居民，陕西省住米脂县XX镇XX路XX号银州镇福乐路3排15号，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX612728195803180221。原告：高巧林，女，1964年XX月XX日1964年4月17日出生，汉族，居民，住陕西省米脂县XX镇XX路XX号银州镇福乐路2排11号，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX61272819640417024X。原告：高娜，女，1969年XX月XX日1969年10月21日出生，汉族，居民，住陕西省米脂县XX镇XX路XX号银州镇银河西路1号，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX612728196910210224。委托诉讼代理人：周龙刚，陕西王东律师事务所律师。被告：米脂县住房和城乡建设局，住所地米脂县XX巷XX号城西下巷25号。法定代表人：高巍，该局局长。委托诉讼代理人：马东杨，该局副局长。委托诉讼代理人：吕磊，陕西银洲律师事务所律师。原告高玉娥、高巧林、高娜与被告米脂县住房和城乡建设局不服城建行政处罚一案，本院于2020年11月3日立案后，依法适用普通程序，于2020年12月7日公开开庭进行了审理。原告高玉娥、高巧林及委托诉讼代理人周龙刚、被告米脂县住房和城乡建设局委托代理人马东杨、赵建飞到庭参加诉讼，原告高娜经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。原告高玉娥、高巧林、高娜向本院提出诉讼请求：一、依法撤销米住建罚（2020）21号行政处罚决定书；二、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：一、被告认定实施加建第六层房屋的行为主体错误。2005年3月10日，三原告和高锦林获得了米脂县XX镇城镇房产登记发证办公室颁发的《房屋权属登记证书》，房屋总层数为四层。其中原告高娜和高锦林的所属房屋楼层均为第一层和第二层，高玉娥的所属房屋楼层为第一和第三层，高巧林的房屋层数为第一和第四层。2015年12月28日，三申请人与高锦林签订了《调解协议书》，该调解协议书的第二条约定：米脂金凯迪酒店处的房产共有三套归高锦林所有，即一楼门市一间，二楼、五楼单元房两套。通过协议，可以确定第六层房屋没有高锦林的份额。同时从该栋建筑的房屋权属证书来看，也没有高彩玲的房屋权属份额。因此，被告将高锦林、高彩玲作为行政处罚的相对主体，属认定事实不清，且损害了三原告对第六层房屋享有的所有权。二、被告认定涉案加建第六层房屋的修建时间为2011年3至4月份，属事实认定不清。《行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违法行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。三原告认为，违法事实包括违法行为发生的时间、地点、人物和违法内容。现被告认定的两次修建时间差距过大，且均没有向三原告出示其对认定修建时间的相关证据，具有随意性。三原告认为，被告对第六层建筑的修建时间的事实没有查清，依据上述法律规定，应不得给予行政处罚。三、涉案加建第六层房屋，已过追诉时效，故不能给予行政处罚。建法函（2011）316号《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》中明确意见为，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。根据上述意见，违法建筑被认定为违法行为有继续状态的逻辑前提是因该建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在。然而，三原告认为，涉案加建第六层房屋不存在前述两种事实。四、依据行政处罚裁量权的指导意见，对涉案违法建筑予以没收，已超出合理裁量权。被告米脂县住房和城乡建设局辩称：一、答辩人认定的实施加建第六层房屋的行为主体无误。依据《民法通则》、《物权法》规定，违法建筑的建造人不能取得违法建筑的所有权。违法建筑归属、确权与本行政案件无关，对于违建，国家一贯禁止建设、禁止确权、禁止交易、禁止租赁。根据答辩人在本案行政执法调查过程中查明的事实，本案中行政违法当事人为涉案违法建筑的建造人。二、答辩人认定涉案加建第六层房屋的修建时间无误，不影响违法建设行为过去存在及违法建筑现在存在之核心事实认定，并对法律适用无实质影响，非属事实认定不清。由于《城乡规划法》2008年1月1日起开始实施，因此本案违法修建时间无关乎法律的正确适用，而在本案中只需确认违法时间在2008年1月1日之前或之后,即可保证法律适用无误，却不会导致申请人合法权益的损益。三、涉案加建第六层房屋未过行政违法追溯时效，建法（2012）43号文件对追溯时效问题进行了进一步阐明，明确“在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起两年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”据此，所谓“违法事实存续期间”，实质是指违法建筑存续期间。四、对涉案违法建筑予以没收，未超出合理裁量范围，不存在滥用处罚权情形。答辩人于2019年3月29日、4月11日，两次要求原告改正违法行为，即要求原告以补办规划许可或自行拆除方式消除违法事实存续状态。时至今日，原告仍未取得相关规划许可文件。本案中违法建设显然已无法通过局部拆除或及时取得规划许可消除对规划实施影响。因此，答辩人的没收处罚决定，不存在滥用处罚权情形。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了举证和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有异议的证据，认定如下：对被告提交的第一组证据举报信、建筑物图片、谈话笔录、立案审批表，能够证明被告接群众举报立案审批的事实；对被告提交的第二组证据建设工程规划许可证、调查笔录、现场勘查图、勘查笔录、高玉娥陈述、申辩笔录、责令改正通知书、送达回证，能够证明2019年3月29日被告通过调查、勘查，确定金凯迪酒店第六层为违建建筑，并依法作出责令改正通知书的事实；对被告提交的第三组证据送达回证、听证通知书、听证报告、听证笔录，能够证明2019年5月17日被告依法组织听证会的事实；对被告提交的第四组证据建法函《2011》316号函、建法《2012》43号文件，法工办发《2012》20号文，能够证明行政处罚的起诉期限为行为终了之日起计算；对被告提交的第五组证据行政处罚告知书、送达回证、调查笔录、行政处罚决定，与本案建筑无关联，本院不予确认；对被告提交的第六组证据限期拆除决定，能够证明2019年6月10日被告对原告作出限期拆除决定；对被告提交的第七组证据调查笔录，能够证明被告经过调查，确定金凯迪酒店第六层房屋未取得工程规划许可证；对被告提交的第八组证据处罚决定书、送达回证、能够证明被告对原告作出行政处罚决定；对原告提交的第一组证据产权证书、协议书、合同，与本案无关，本院不予认可；对原告提交的第二组证据选址意见、规划许可、审批土地件，能证明金凯迪酒店第六层未取得规划审批许可，本院依法予以认可；对原告提交的第三组证据检测报告，与本案无关，本院不予认可；对原告提交的第四组证据责令改正通知书、处罚决定，能够证明被告作出处罚决定程序违法，未向高彩玲送达处罚决定。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2019年3月4日，被告米脂县住房和城乡建设局接到群众举报，2019年3月19日通过调查，确定金凯迪酒店第六层未取得规划许可即擅自加建，属于违法建筑。2019年3月25日，被告立案受理金凯迪酒店违建一案，2019年3月29日，被告现场勘查，并责令原告高玉娥立即改正；2019年4月11日，被告作出行政处罚告知书、听证告知书。2019年5月10日，作出听证通知书、2019年5月17日举行听证，2019年6月12日，作出处罚告知书、责令限期拆除决定书，2020年5月6日，被告作出米住建罚《2020》21号行政处罚决定书。元本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县XX乡人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得规划许可证或者未按照建设工程规划许可的规定进行建设的，由县XX乡级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物。根据现有证据，金凯迪酒店第六层确未取得城乡部门规划许可证，被告米脂县住房和城乡建设局依据法律规定，对修建金凯迪酒店第六层的当事人高锦林、高玉娥、高娜、高巧林、高彩玲作出行政处罚决定，并无不当。但被告作出行政处罚决定，并未按照法定程序向全部当事人送达处罚决定书。虽被告适用法律正确，但程序亦是保护当事人权益的重要保障。被告未对当事人进行有效送达，违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，被告作出的行政处罚决定应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决如下：撤销被告米脂县住房和城乡建设局作出的米住建罚（2020）21号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告米脂县住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。  审  判  长     高  勇人民陪审员     石  媛人民陪审员     赵所旗   二〇二〇年十二月二十四日 书  记  员     高丹丹 1