重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）渝行终464号 上诉人（一审原告）黄必夫，男，汉族，住重庆市奉节县。 委托代理人黄平（黄必夫之姐），女，汉族，住重庆市奉节县。 委托代理人黄培夫（黄必夫之兄），男，汉族，住重庆市奉节县。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人钱代礼，该单位工作人员。 委托代理人冯书国，重庆环法律师事务所律师。 第三人原奉节县国土资源和房屋管理局（现奉节县规划和自然资源局），住所地重庆市奉节县鱼复街道人和街16号。 法定代表人杨前禄，局长。 委托代理人黄陈，该单位工作人员。 黄必夫因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2017）渝05行初130号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理本案，审理中，因黄必夫与本案第三人原奉节县国土资源和房屋管理局（简称原奉节县国土房管局，现奉节县规划和自然资源局）就实质性解决其拆迁安置补偿事项进行协调化解，本院依据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十一条第一款第七项的规定决定中止诉讼。现中止诉讼的原因消除，恢复审理并审理终结。 一审法院查明，2002年6月12日，奉节县人民政府针对黄必夫的建房用地申请，向其颁发《奉节县小城（集）镇建设用地许可证》（NO4120），同意其征用原奉节县万胜乡清水小城（集）镇规划区内的集体土地（耕地）120平方米作为经营项目建设用地，用地地址位于原奉节县万胜乡清水村6组（2009年重庆市政府作出征地批复前已变更为奉节县永安镇香山社区2社）。2004年7月5日，黄必夫取得所建房屋的《房屋所有权证》（房权证xxx字第xxxxxx号）。该《房屋所有权证》上载明：房屋坐落于奉节县万胜乡清水村6社；房屋建筑面积（平方米）598.90；结构混合；土地使用情况摘要一栏，包括权属性质均为空白。 2009年1月19日，重庆市政府作出渝府地[2009]32号《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，将奉节县永安镇香山社区1社、2社、3社、4社，清水村3社、4社、17社集体农用地22.7602公顷连同未利用地2.9846公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地2.3389公顷。黄必夫前述建房占用的土地在本次批准征收范围内。2009年12月30日，奉节县人民政府发布《奉节县人民政府关于征收永安镇香山社区1社、2社、3社、4社，朱衣镇清水社区3社、4社、17社部分集体土地的通告》（奉节府通[2009]14号）。之后，原奉节县国土房管局拟定《奉节县国土房管局关于奉节县实施城市规划征收集体土地补偿安置方案》，并于2010年3月11日在被征地村社进行公告。该征地补偿方案中，对住房安置；房屋、青苗及地上建（构）附着物补偿费；交地时间及逾期未搬迁拆除建构筑物的法律后果等进行了规定。2010年3月23日，该征地补偿安置方案经《奉节县人民政府关于实施城市规划建设征收集体土地补偿安置方案的批复》批准，之后由原奉节县国土房管局依法具体组织实施征地补偿安置。 因黄必夫与原奉节县国土房管局就黄必夫在此次征地范围内房屋的土地性质为国有土地还是农村集体土地等存在争议，双方未达成征地补偿安置协议。2014年3月31日，奉节县人民政府作出奉节府裁【2014】3号《关于香山2社黄必夫建房用地性质的通知》，确认黄必夫建房所使用的土地为农民集体所有。黄必夫不服，申请重庆市政府行政复议。重庆市政府于2014年8月5日作出渝府复【2014】287号《行政复议决定书》，维持了奉节县人民政府作出的通知。黄必夫仍不服，诉至法院。重庆市第二中级人民法院于2014年12月4日作出（2014）渝二中法行初字第00020号行政判决，判决驳回了黄必夫的诉讼请求。黄必夫提起上诉后，重庆市高级人民法院于2015年3月27日作出（2015）渝高法行终字第00067号行政判决，认为黄必夫建房所占土地在2009年1月19日重庆市政府作出渝府地【2009】32号征地批复前，未按照《中华人民共和国土地管理法》的规定进行征收。虽然黄必夫在建房时办理了《奉节县小城（集）镇建设用地许可证》等手续，但这些手续均不是法定的对农村土地进行征收的程序，故其建房所占土地的性质仍然是农民集体所有的土地，土地性质没有发生改变。判决驳回上诉，维持原判。 2015年5月18日，奉节县土地房屋征收中心向黄必夫作出《奉节县土地房屋征收中心关于限期签订补偿安置协议的通知》，告知黄必夫可选择货币安置或限量还房安置（占一还一），以及具体的安置补偿费用、签约时间、奖励等。2015年6月24日，因黄必夫未在通知规定期限内签订安置补偿协议，奉节县土地房屋征收中心作出《奉节县土地房屋征收中心关于补偿安置款到账的通知》，告知黄必夫已将其房屋补偿款582198.50元提存于奉节县公证处账户。2016年4月20日，经原奉节县国土房管局申请，奉节县人民法院作出（2016）渝0236行审10号行政裁定，裁定准予执行“责令黄必夫自行拆除使用本案所涉集体土地修建的房屋和构筑物并交出土地”的《行政处理决定书》。该房屋现已被司法强拆完毕。 2016年9月27日，黄必夫向奉节县人民政府申请行政协调，请求按照国有土地上房屋征收补偿标准进行安置补偿。2016年11月17日，因黄必夫与原奉节县国土房管局未能达成协调意见，奉节县人民政府作出协调意见书，告知黄必夫可以向重庆市政府申请行政裁决。黄必夫遂于2017年1月19日向重庆市政府提交行政裁决申请。重庆市政府收到后，于次日作出《征地补偿安置争议裁决补正告知书》，要求黄必夫补正裁决申请书、协调意见书等材料。2017年2月15日，重庆市政府作出渝府地裁【2017】38号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（简称渝府地裁【2017】38号《裁决书》），认为根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”和四十五条“征用下列土地的，由国务院批准：......征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”之规定，对集体土地实施征收应由国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，奉节县人民政府无权批准黄必夫征用集体土地建房。申请人黄必夫在建房占地时虽办理小城（集）镇建设用地许可证等手续，但未依法办理农用地转用审批手续，其土地性质并未发生变化，且奉节县人民政府确认其建房占地为农民集体所有的通知已经法院判决认可。征地实施中，奉节县人民政府拟按照2013年调整后的新征地补偿安置标准，对其位于集体土地上的房屋进行补偿安置，符合国家和我市征地补偿安置政策的有关规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条和《重庆市征地补偿安置争议裁决办法》等有关规定，裁决：对黄必夫提出“依法裁决原奉节县国土房管局按国有土地房屋征收补偿标准对黄必夫房屋进行补偿安置”的请求不予支持。黄必夫收到重庆市政府邮寄送达的该《裁决书》后不服，起诉至法院。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府在黄必夫申请奉节县人民政府协调未果的情况下，具有对黄必夫提出的行政裁决申请进行裁决的法定职权和职责。 本案中，重庆市政府于2009年1月21日作出征地批复，批准征收包括黄必夫涉案房屋所在的集体土地。2009年12月30日，奉节县人民政府发布征地公告。之后，原奉节县国土房管局拟定征地补偿安置方案并公告征求意见。2010年1月22日，奉节县人民政府批准实施该征地补偿安置方案。该方案中，对住房安置以及房屋、青苗及地上建（构）附着物补偿费等进行了规定，原奉节县国土房管局亦按照该方案具体实施征地补偿安置。在奉节县人民政府确认黄必夫涉案房屋所涉土地性质为农民集体土地而非黄必夫所称的国有土地，并得到行政复议机关以及人民法院支持后，奉节县土地房屋征收中心通知黄必夫可依法选择货币安置或限量还房安置，并告知其在限期内签订补偿安置协议；在黄必夫未签订协议情况下，又通知黄必夫其房屋补偿款已提存于公证处。故本案并非原奉节县国土房管局怠于履行征地房屋补偿安置的法定职责，不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的在农村集体土地征收中，应当参照国有土地上房屋征收与补偿标准进行补偿安置的情形。黄必夫诉称其房屋所占土地为国有土地，应当按照国有土地上房屋征收与补偿标准进行补偿安置的问题，人民法院生效行政判决已经认定该土地仍是农民集体所有的土地，黄必夫提出的该理由不能成立，依法不予支持。重庆市政府作出本案被诉渝府地裁【2017】38号《裁决书》，认为原奉节县国土房管局按照2013年调整后的新征地补偿安置标准对黄必夫位于集体土地上的房屋进行补偿安置符合相关政策规定，裁决对黄必夫要求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对其房屋进行补偿安置的请求不予支持，事实清楚、适用法律正确，并无不当。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款之规定，重庆市政府应当在收到裁决申请之日起两个月内作出行政裁决。本案中，黄必夫于2017年1月19日向重庆市政府提交行政裁决申请，重庆市政府于同年2月15日作出本案被诉渝府地裁【2017】38号《裁决书》，并依法送达黄必夫，程序合法。综上，重庆市政府于2017年2月15日作出渝府地裁【2017】38号《裁决书》，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。黄必夫的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄必夫的诉讼请求。本案案件受理费50元，由黄必夫负担。 黄必夫上诉称，1.一审法院认定事实不清。奉节县人民政府于2002年6月12日向黄必夫颁发的《奉节县小城（集）镇建设用地许可证》，原奉节县国土房管局于2004年7月5日向黄必夫颁发的《城市房屋产权证》（房权证xxx字第xxxxxx号），均是对黄必夫房屋产权合法有效的认可。奉节县人民政府于2013年9月18日向黄必夫送达的《奉节县人民政府关于拟撤销建设用地许可的告知书》属违法行为，在黄必夫提交复议申请后，奉节县人民政府即没有答复黄必夫的复议申请，也没有实际撤销黄必夫建房许可，黄必夫所持有的《城市房屋产权证》合法有效，应当依法受到法律的保护；2.一审法院适用法律错误。黄必夫合法取得有《城市房屋产权证》，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对其被征收的房屋予以补偿。退一步讲，即使行政征收部门认为黄必夫的房屋用地属农村集体土地，因该土地早已纳入城市规划区内，也应适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，参照执行国有土地上房屋征收补偿标准对黄必夫被征收的房屋给予补偿。综上所述，请求撤销一审法院行政判决；并判决撤销重庆市政府作出的渝府地裁【2017】38号《裁决书》，并判决重新作出裁决；本案诉讼费用由重庆市政府承担。 重庆市政府未进行书面答辩。 原奉节县国土房管局未进行书面陈述。 一审中，重庆市政府在法定期限内向法院提交并举示了以下证据和依据： 1、《征地补偿协调申请书》； 2、《奉节县人民政府征地补偿安置争议协调意见书》； 3、《裁决申请书》及邮寄凭证； 4、《征地补偿安置争议裁决补正告知书》及邮政凭证； 5、《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁[2017]38号）及邮寄凭证； 证据1-5拟证明重庆市政府作出征地补偿安置争议裁决程序合法。 6、《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2009]32号）； 7、征地红线图； 8、《奉节县人民政府关于征收永安镇香山社区1社、2社、3社、4社，朱衣镇清水社区3社、4社、17社部分集体土地的通告》（奉节府通[2009]14号）； 证据6-8拟证明黄必夫房屋使用土地在批准征收集体土地范围内。 9、《奉节县国土房管局关于奉节县实施城市规划征收集体土地补偿安置方案》； 10、《奉节县人民政府关于实施城市规划建设征收集体土地补偿安置方案的批复》； 11、中国农业发展银行电汇凭证（回单）及附件； 12、《奉节县土地房屋征收中心关于限期签订补偿安置协议的通知》（奉节征收发[2015]52号）； 13、《奉节县土地房屋征收中心关于补偿安置款到账的通知》（奉节征收发[2015]60号）； 14、（2016）渝0236行审10号《重庆市奉节县人民法院行政裁定书》； 证据9-14拟证明原奉节县国土房管局已按征收集体土地补偿安置方案对黄必夫集体土地上的房屋进行了补偿安置，其房屋已经法院强拆完毕。 15、《奉节县小城（集）镇建设用地许可证》（NO4120）； 16、《中华人民共和国房屋所有权证》（房权证xxx字第xxxxxx号）； 17、《奉节县人民政府关于香山2社黄必夫建房用地性质的通知》（奉节府裁[2014]3号）； 18、《重庆市人民政府行政复议决定书》（渝府复[2014]287号）； 19、（2014）渝二中法行初第00020号《重庆市第二中级人民法院行政判决书》； 20、（2015）渝高法行终字第00067号《重庆市高级人民法院行政判决书》； 证据15-20拟证明黄必夫建房所使用的土地系集体土地。 法律依据： 21、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条； 22、《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）； 23、《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）； 24、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发[2008]45号）； 25、《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发[2013]58号）； 26、奉节县征地补偿安置配套文件（奉节府发[2008]60号、[2011]44号、[2013]135号和奉节府发[2013]163号）。 一审中，黄必夫在法定期限内向法院提交并举示了以下证据和依据： 1、2010年12月28日奉节县土地统一征用办公室选房情况《公示》，拟证明此次征地范围内的肖跃中、周代成、邵元生等户是按照国有土地上房屋征收与补偿标准进行的补偿安置。 2、户主分别为匡昌伦、匡平太的户口页首页，拟证明这两户的土地之前被征用建成集资房，该集资房也在此次征地范围内，但却是按照国有土地上房屋进行的补偿。 3、奉新指【1998】14号《奉节县新县城建设指挥部关于新县城向西扩展并征用部分土地的通知》，拟证明黄必夫本案所涉土地于1998年即被征收为国有，并列入城市规划区。 原奉节县国土房管局在法定期限内未向一审法院举示证据。 经一审法院庭审质证，黄必夫对重庆市政府举示的证据1、3、4的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2、5关联性、真实性无异议，合法性有异议，认为内容不合法；对证据6-8的合法性、关联性均有异议，认为证据6征地批复没有合法公告，证据8是征收其他地方的征地公告与黄必夫无关，且黄必夫房屋所在地在1998年已经是国有土地，不属本次征地范围；对证据9、10的合法性有异议，认为应当按照国有土地进行征收，补偿安置方案未依法公告、听取利害关系人的意见、听证等；对证据11-13的合法性有异议，认为在没有签订拆迁补偿安置协议、程序违法的情况下，强行补偿违法，也没有收到相关通知；对证据14真实性无异议，合法性有异议，并提出已申请再审；对证据15、16真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，认为黄必夫房屋登记为国有土地上房屋；对证据17-20真实性无异议，合法性有异议，认为不合法且达不到重庆市政府的证明目的；对重庆市政府适用的法律依据有异议，认为应该适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条等规定。原奉节县国土房管局对重庆市政府举示证据、依据均无异议。 重庆市政府对于黄必夫举示的证据1真实性有异议；对证据2关联性有异议；同时认为证据1-3均不能达到黄必夫证明目的。原奉节县国土房管局除对黄必夫举示证据1的关联性有异议外，其余同意重庆市政府的质证意见。 一审法院对上述证据认证如下：重庆市政府举示的证据1-20均真实、来源与形式合法、与本案有关联，依法予以采信；重庆市政府举示法律依据应当适用于本案。黄必夫举示的证据1、2与本案无关联，依法不予采信；证据3不能达到黄必夫证明目的，依法不予采信。 前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，一审根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认，二审认定的事实与一审无异。 本院认为，本案系因征地补偿行政裁决而引发的行政争议。依据本院已经发生法律效力的（2015）渝高法行终字第00067号行政判决（黄必夫诉奉节县人民政府建房用地性质确认一案），黄必夫所建涉案房屋的建房用地属于农村集体经济组织的土地。因此，对黄必夫农村集体土地上的房屋的安置补偿不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定。重庆市政府作出的渝府地裁【2017】38号《裁决书》，对黄必夫涉案房屋不适用国有土地房屋征收补偿标准进行补偿安置的行政裁决正确。 各方当事人争议的焦点在于黄必夫所建涉案房屋的拆迁补偿标准是否应参照执行国有土地上的房屋征收与补偿标准进行。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”。这一规定的理解适用条件应当是“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿”和“补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区”同时具备。这里的“征收农村集体土地时”是指根据《中华人民共和国土地管理法》规定的征收和补偿从开始到结束的整个程序。如果征收结束后，还未对土地上的房屋或者构附作物进行安置补偿，才能认定“未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿”。即在“先征地，后补偿安置地上房屋”的情形方才适用这一规定。本案中，2009年1月19日，重庆市政府作出渝府地[2009]32号《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，2009年12月30日，奉节县人民政府发布《奉节县人民政府关于征收永安镇香山社区1社、2社、3社、4社，朱衣镇清水社区3社、4社、17社部分集体土地的通告》（奉节府通[2009]14号）。之后，原奉节县国土房管局拟定《奉节县国土房管局关于奉节县实施城市规划征收集体土地补偿安置方案》，并于2010年3月11日在被征地村社进行公告。该征地补偿方案中，对住房安置；房屋、青苗及地上建（构）附着物补偿费；交地时间及逾期未搬迁拆除建构筑物的法律后果等进行了规定。2010年3月23日，该征地补偿安置方案经《奉节县人民政府关于实施城市规划建设征收集体土地补偿安置方案的批复》批准，之后由原奉节县国土房管局依法具体组织实施征地补偿安置。可见奉节县人民政府在此次征地中，征地和安置补偿是同时在进行，不存在“先征地，后补偿安置地上房屋”的情形。因此，对黄必夫所建涉案房屋的拆迁补偿标准不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定。另外，奉节县人民政府在对黄必夫所建涉案房屋的拆迁安置补偿中，因其特殊历史原因，对其所建房屋采取“占一还一”的房屋安置方案，也体现了一定的“信赖利益”保护，不违背法律的规定。重庆市政府作出的渝府地裁【2017】38号《裁决书》程序合法，事实清楚，适用法律正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。黄必夫的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由黄必夫负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴永铭 审判员  许 勇 审判员  刘佳佳 二〇二〇年十二月十日 书记员  王乐之