福建省福州市仓山区人民法院 民 事 判 决 书 (2020)闽0104民初5304号 原告：福州市仓山区教育局，住所地福建省福州市仓山区万春巷23号。 负责人：林兴，该局局长。 委托诉讼代理人：王祺，福建闽众律师事务所律师。 委托诉讼代理人：曾鸿鸣，福建闽君律师事务所律师。 被告：福州海晨建设发展有限公司，住所地福州市仓山区金山街道金桔路827号金水湾花园一区（原金山湾A地块）商业1二层01商场-01。 法定代表人：邱鸣，总经理。 委托诉讼代理人：王兴，北京中银（福州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郭丹丹，北京中银（福州）律师事务所律师。 原告福州市仓山区教育局（以下简称仓山区教育局）与被告福州海晨建设发展有限公司（以下简称海晨公司）所有权确认纠纷一案，本院于2020年9月8日立案后，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，依法适用普通程序，由审判员独任审理。诉讼过程中，因案情复杂，依法裁定组成合议庭，于2020年11月30日公开开庭进行了审理。原告仓山区教育局的委托诉讼代理人王祺、曾鸿鸣，被告海晨公司的委托诉讼代理人王兴、郭丹丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告仓山区教育局向本院提出诉讼请求：1.判决确认坐落于福建省福州市仓山区××路××号××小区××（建筑面积3202.2平方米）房产所有权归原告仓山区教育局所有；2.判决被告海晨公司立即将福建省福州市仓山区××路××号××小区××房产移交原告，并配合办理房屋登记手续；3.判令本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2××4年10月12日，被告与福州市国土局签订编号为榕地合［2××4］133号《福州市国有土地使用权出让合同》，约定将位于福州市仓山区××路××路××角的宗地（宗地编号为2××4挂-22号）出让给被告。合同同时约定该宗地的地块2（靠近乌龙江一侧）土地使用用途为二类居住用地（含商业）；需配建12班幼儿园一所，用地面积3500平方米，建筑面积3000平方米。2006年3月2日，福州市城乡规划局批准被告宗地建设的规划方案及指标。该批准中确认该地块应当规划建设幼儿园。后，被告开发建设福州市国土资源局所出让的土地，并将所建设的金山湾Ｂ地块小区命名为公园道一号，登记住址为福州市仓山区××路××号。在小区内，被告按榕地合［2××4］133号《福州市国有土地使用权出让合同》和福州市城乡规划局批准的规划图，建设了配套幼儿园3202.2平方米，并于2008年9月26日已竣工验收，现已投入使用，并设立福州市仓山区公园道壹号幼儿园。另被告已对橘园洲三环路与浦上路交叉口东北角的宗地建设项目办理了总登记。原告认为，依照经福州市人大常委会通过并经福建省人大常委会批准的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》（1993年3月7日实施）第七条的规定，在规划内的新建小区配套幼儿园产权应当移交区教育局。位于福建省福州市仓山区××路××号××小区××，属于原告辖区，产权依法属于原告。被告配建后，应当将产权移交原告。据《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》要求，已建成的小区配套幼儿园未移交当地教育行政部门的应限期完成移交。被告理应积极响应党和国家的号召，配合小区配套幼儿园移交问题治理工作，依法及时将位于福建省福州市仓山区××路××号××小区××移交原告。但经原告催告，被告拒不移交，侵犯了原告的合法权益，也侵害了公共利益。现诉至法院，请求判如所请。 被告海晨公司辩称，一、在诉讼程序上，仓山区教育局无权作为本案原告提起所有权确认的民事诉讼。理由如下：（一）仓山区教育局并非案涉幼儿园《福州市国有土地使用权出让合同》（榕地合［2××4］133号）的合同当事人，其无权就土地出让合同中约定的幼儿园提出权利主张，且《福州市国有土地使用权出让合同》第三十三条明确约定纠纷解决机制为：“提交福州仲裁委员会仲裁”。（二）仓山区教育局提起民事诉讼的依据是《福州市人民政府办公厅关于印发福州市××小区××幼儿园移交规程的通知》第六条，《通知》仅是福州市人民政府向各县（市）区人民政府、市直有关部门下发的内部文件，不能作为提起诉讼的法律依据。仓山区教育局依照一个市级人民政府的内部文件就能创设由区教育行政部门直接提起民事诉讼的制度，明显违反立法法。（三）民事诉讼解决的是平等主体之间的民事争议。仓山区教育局作为区教育行政主管部门根据有关规范性文件要求海晨公司移交案涉幼儿园的行为，系行政机关根据规范性文件要求行政相对人履行一定义务的行政命令，属于行政行为，且本身并不具备直接创设或者变更不动产物权的效力；其应当通过行政征收、征用等方式解决，不能提起民事诉讼，故案涉纠纷不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围。综上所述，海晨公司认为本案从程序上应当驳回仓山区教育局的起诉。二、从实体上看，仓山区教育局的诉讼请求没有事实根据和法律依据，依法应予驳回，理由如下：（一）涉及有关物权归属争议的，只能以法律、行政法规为依据。1、依照《民法通则》第七十二条：“财产所有权的取得，不得违反法律规定。按照合同或者其他合法方式取得财产的，财产所有权从财产交付时起转移，法律另有规定或者当事人另有约定的除外。”之规定，财产所有权的取得只能依照法律规定或者当事人约定。而不能通过其他规范性文件来确定。2、依照《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定：“人民法院审理建筑物区分所有权案件中，涉及有关物权归属争议的，应当以法律、行政法规为依据。”即涉及有关物权归属争议的，只能以法律、行政法规为依据。3、仓山区教育局引用的《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》属于其他规范性文件。同时，该规范性文件中同样没有关于幼儿园产权属于区教育主管部门的规定。恰恰相反，该《通知》第四条第2款还明确规定：“自然资源部门要根据国家和地方配建标准，统筹规划城镇小区配套幼儿园，将小区配套幼儿园必要建设用地及时纳入国土空间规划，按相关规定划拨建设用地。”即对于配套的公办幼儿园或者普惠性幼儿园所需要使用的土地应当采用划拨方式供地。而本案讼争的幼儿园土地属于出让地，海晨公司为此支付了土地出让金，幼儿园建设也计入了容积率。因此，案涉幼儿园不符合公办幼儿园或普惠性幼儿园的移交条件。（二）福州市人民政府明确规定案涉幼儿园归海晨公司所有。依照《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》（榕政综［2002］106号）第二条第4款明确规定：“小区配套用房由开发建设单位投资建设，幼托产权归属开发建设单位，房屋所有权证附记栏应记载‘小区’配套用房，不得改变使用性质”。（三）《物权法》是2007年10月1日颁布实施的，案涉幼儿园是2008年9月竣工的，2009年12月16日取得规划许可的，其被视为合法建造的行为无论是2008年9月还是2009年12月16日成就，均应当适用《物权法》的规定。（四）出让人福州市国土资源局对案涉幼儿园属于海晨公司所有是明知的，也是认可的。依照《福州市国有土地使用权出让合同》（榕地合［2××4］133号）第二十三条约定，海晨公司作为开发商在预售商品房时，应当在商品房预售合同签订之日起七日内报请出让人登记备案。而海晨公司与购房者的《商品房买卖合同》附件四合同补充协议第十二条，明确约定幼儿园的产权归海晨公司所有，该合同已经提交出让人福州市国土资源局，福州市国土资源局作为土地出让方和预售合同登记备案方对《商品房买卖合同》的条款是应当明知的，如果条款本身不符合《福州市国有土地使用权出让合同》的约定则其应当拒绝备案，并提出整改意见。从上述约定可知，出让人和海晨公司均是明知并认可案涉幼儿园产权归属海晨公司所有。（五）案涉幼儿园产权的移交实际上是产权从开发建设单位变更为区教育行政主管部门，属于物权的变更，并非物权的创设。具体到案涉幼儿园应当通过法律行为取得或者行政行为取得。综上，本案不论从程序上应当驳回仓山区教育局的起诉，而且在实体上也应当驳回仓山区教育局的诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人提交的证据，本院分析、认证如下：1.海晨公司对仓山区教育局提交的《福州市国有土地使用权出让合同》、福州市人民政府关于××路××＃建设用地的批复（榕政地［2005］85号）、金山湾Ｂ地块总平面图、建设工程施工许可证、金山湾Ｂ地块幼儿园竣工验收报告、金山湾幼儿园竣工验收报告、建设工程规划许可证（榕规（2006）建字第0xxx号）的真实性无异议，对上述证据的真实性本院予以采信。2.仓山区教育局对海晨公司提交的《福州市人民政府关于社区配套建设使用管理的意见》（榕政综［2002］106号）、《福州市国有土地使用权出让合同》（榕地合［2××4］133号）、《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（国办发［2019］3号）、《福建省教育厅、福建省发展和改革委员会、福建省财政厅、福建省国土资源厅、福建省住房和城乡建设厅、福建省住房和城乡建设局、福建省公安厅关于印发加快推进城镇幼儿园和城镇义务教育学校建设工作意见的通知》（闽教发［2018］7号）真实性没有异议，对上述证据的真实性本院予以采信。海晨公司有提交《商品房买卖合同》（两份）原件核对，对该份证据的形式真实性予以采信。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2××4年10月12日，福州市国土资源局（出让人）与海晨公司（受让人）签订《福州市国有土地使用权出让合同》（编号：榕地合［2××4］133号）一份，约定：福州市国土资源局出让位于福州市仓山区××路××路××东北角，编号为宗地2××4挂-22地块予海晨公司，出让面积246829平方米，用途为二类居住（含商业）；合同项下宗地的规划建设技术经济指标（土地使用条件）包括配12班幼儿园一所，用地面积3500平方米，建筑面积3000平方米；地块建设须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求。 2005年，福州市人民政府分别作出榕政地［2005］11号、85号文件，同意将位于仓山区××路××路××平方米的国有土地使用权出让给海晨公司，作为商业、居住的建设用地，上述地块的出让具体手续，由市国土资源局负责办理，有关土地使用要求，应按照市国土局与海晨公司签订的《福州市国有土地使用权出让合同》（编号：榕地合［2××4］133号）的规定执行。 2006年9月20日，福州市城乡规划局向海晨公司出具了含有讼争幼儿园在内建设项目的编号为榕规（2006）建字第00192号的建设工程规划许可证（附件）；2006年9月28日，海晨公司获得包括讼争幼儿园在内的建筑工程施工许可证（编号：35000xxxx210301），并于2008年9月26日通过幼儿园的竣工验收。 另查，1993年3月7日福建省第八届人民代表大会常务委员会第二次会议批准的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百四十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”本案中，海晨公司与福州市国土资源局签订《福州市国有土地使用权出让合同》系双方真实意思表示，合同内容不违反法律法规的强制性规定，自签订之日起即成立并生效，对双方均具有法律约束力，双方均应本着诚实信用的原则履行各自的义务。海晨公司作为受让人，应按照出让合同约定进行投资开发。出让合同中关于土地使用条件规划了宗地配套建设幼儿园的位置、面积、规模及使用功能，虽然对于幼儿园的权属未明确约定，但批复及合同亦载明项目建设须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求，而根据当时有效施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”，已对幼儿园的权属进行明确规定，案涉幼儿园属于地方规定开发商应配套修建的公益性设施，海晨公司理应依约遵守前述规定将产权移交给教育行政部门。海晨公司主张仓山区教育局无权提起本案诉讼，依据不足，本院不予采信。 2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条第四款规定，本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。本案海晨公司与福州市国土资源局系于2××4年签订《福州市国有土地使用权出让合同》，故仍应适用1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，作为认定产权归属的依据。另就法律适用而言，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，该条款一般性地规定了“法不溯及既往”原则，而有利追溯则体现为如果先前的行为或者关系在行为时并不符合当时法律规定，但依照现行法律是合法的，并且与相关各方都有利，就应当依照新法律承认其合法性并且予以保护。本案中，海晨公司与福州市国土资源局签订《福州市国有土地使用权出让合同》合法有效，合同的签订及建筑过程施工许可证颁发的时间均在2010年之前，根据前述法律规定，不存在法不溯及既往的例外情形，应当以当时的法规即1993年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》作为依据来认定案涉幼儿园的权属，因此，仓山区教育局作为辖区内的教育行政主管部门诉请确认案涉幼儿园用房所有权归其所有，并要求海晨公司交还及协助办理产权登记，于法有据，本院予以支持。 综上，依据《中华人民共和国合同法》第六条、第八条，《中华人民共和国物权法》第三十三条、第三十四条、第五十六条、第一百四十二条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、确认坐落于福州市仓山区××街道××路××号××小区××用房所有权属于福州市仓山区教育局； 二、福州海晨建设发展有限公司于本判决生效之日起十日内将前述幼儿园用房交还给福州市仓山区教育局，并协助将前述房屋登记至福州市仓山区教育局名下。 案件受理费85160元，由福州海晨建设发展有限公司负担。福州海晨建设发展有限公司应负担的诉讼费用应于本判决生效之日起七日内向本院缴纳。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  陈家挺 人民陪审员  林光辉 人民陪审员  林斌祥 二〇二〇年十二月十八日 书 记 员  周靖玮 书 记 员  周靖玮 附法律条文： 第六条当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合同，受法律保护。 第三十三条因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。 第五十六条国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。 第一百四十二条建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。 第一百四十二条建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。 执行提示： 第二百三十九条申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。前款规定的期间，从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书未规定履行期间的，从法律文书生效之日起计算。 第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。 第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。