广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1803行初205号原告邓福，男，1947年12月4日出生，汉族，身份证住址为韶关市武江区。委托代理人姜泉、康静，均系北京万典律师事务所律师。被告阳山县城市管理和综合执法局。地址：清远市阳山县文昌路南人防大厦一、二层。法定代表人周海南，局长。出庭应诉负责人梁敬锋，副局长。委托代理人叶宇恒，该局干部。委托代理人何智瑾，广东平正信诚律师事务所律师。被告阳山县住房和城乡建设局。地址：清远市阳山县县城文昌路南人民防空大楼六楼。法定代表人文龙，局长。委托代理人何学灵，该局干部。委托代理人丘志新，广东广信君达律师事务所律师。被告阳山县自然资源局。地址：清远市阳山县北门路362号。法定代表人梁国敏，局长。委托代理人全镇锋，该局干部。被告阳山县阳城镇人民政府。地址：清远市阳山县阳城镇商业大道60号。法定代表人何俊斌，镇长。出庭应诉负责人高智宇，副镇长。原告邓福不服被告阳山县城市管理和综合执法局（以下简称阳山城综局）、阳山县住房和城乡建设局（以下简称阳山住建局）、阳山县自然资源局（以下简称阳山资源局）、阳山县阳城镇人民政府（以下简称阳城镇政府）土地行政管理纠纷一案，原告于2020年6月2日向本院提起行政诉讼。本院于同年6月5日立案后，于同年6月9日向被告阳山城综局、阳山住建局、阳山资源局、阳城镇政府分别送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于同年11月26日公开开庭审理了本案。原告邓福及其委托代理人姜泉，被告阳山城综局的副局长梁敬锋及其委托代理人叶宇恒、何智瑾，被告阳山住建局的委托代理人何学灵、丘志新，被告阳山资源局的委托代理人全镇锋，被告阳城镇政府的副镇长高智宇均到庭参加了诉讼。因原告邓福申请庭外和解，故本案扣除1个月审理期限。本案现已审理终结。原告邓福诉称，原告系清远市阳山县××××××××村民，原告继承的祖屋，属于合法建筑。阳山县人民政府因××城中村改造项目需要将原告房屋纳入征收范围，但并未依法给予原告补偿安置，双方因存在争议，未能达成一致的补偿安置协议。2018年8月23日，阳山县人民政府组织阳山城综局（原阳山县规划市政局）、阳山住建局、阳山资源局（原阳山县国土资源局）、阳城镇政府等部门，将原告及其他村民的旧房统一按照违法建筑拆除，完全不考虑房屋历史事实、实际建设和使用等因素。原告认为阳山县人民政府组织实施拆除的行政行为违法，以阳山县人民政府为被告提起行政诉讼，后经广东省高级人民法院裁定确认涉案强制拆除行为是由本案四被告具体实施，故原告现就四被告的违法行为提起本案诉讼，请求依法确认其拆除行为违法，具体理由如下：一、被告组织实施强制拆除原告房屋的行为侵害了原告的合法权益，原、被告诉讼主体适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条的规定，被告实施了强制拆除原告房屋的行政行为，严重侵害了原告的合法权益，给原告的财产造成重大损失，故本案原、被告诉讼主体适格。二、涉案强拆名为拆除违法建筑，实为征收，且被告不具有强制拆除原告房屋的职权。原告拥有合法的集体土地使用权，并且拥有房屋所有权，房屋未被依法认定为违法建筑。结合本案的征收背景，涉案强拆行为以拆除违法建筑为名，实为征收行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被告不具有强制征收的法定权限。因此，被告的强拆行为严重违法。三、无证房屋并不等于违法建筑，其大多是历史原因造成的，在征收中应当妥善处理，被告直接将房屋拆除，明显违背比例原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《国务院办公厅关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第三条及《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》的规定及实际情况（原告房屋并未被依法认定为违法建筑）可以看出，原告被拆除的房屋并非违法建筑，仅仅是因为历史原因而造成的无证房屋。对此，结合涉案城中村改造的背景，被告应当妥善处理，应当为原告补办手续或者在征收中依法予以补偿，而不应该滥用法律，以违法建筑之名径行拆除而不予补偿，这严重违背行政法上的比例原则。四、被告实施的被诉行为程序违法，且严重侵害原告的陈述、申辩权利。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条、第三十二条、第三十四条、第三十五条的规定，被告未依法告知原告有陈述、申辩的权利，也未向原告作出行政强制执行决定，更未履行事先催告程序，其直接实施的拆除行为不仅程序严重违法，也侵害了原告的陈述、申辩等法定权利。综上所述，为维护合法权益，原告特提起诉讼，请求判决：确认四被告于2018年8月23日实施强制拆除原告房屋的行政行为违法。原告邓福向本院提交了以下证据：1.原告房屋被拆除后的照片，证明原告房屋被拆除后的现状；2.清远新闻公众截图，3.《关于邓时才信访事项的答复意见》，证据2、3共同证明阳山县人民政府组织被告拆除原告房屋；4.视听资料、照片等（光盘），证明阳山县人民政府组织被告拆除原告房屋及房屋被拆除后的现状；5.《××“城中村”改造拆迁房屋丈量原始记录》，证明原告房屋已被征收部门测量，涉案强拆虽名为拆除违法建筑，实为征收；6.（2019）粤行终1262号《行政裁定书》，7.（2018）粤18行初173号《行政裁定书》，证据6、7共同证明被告实施涉案行政行为，是本案适格主体。被告阳山城综局辩称，一、原阳山县规划市政局认定涉案房屋是违法建筑，并经由阳山县人民政府责成后，本案四被告对涉案房屋实施强制拆除行为，事实清楚，适用法律正确，实体处理上并无不当。首先，原阳山县规划市政局依法立案，派工作人员对涉案房屋进行了调查、勘验，查明了涉案房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，且未办理任何报建手续，属于违法建筑。故原阳山县规划市政局作出《拆除违法建筑行政处罚告知书》，责令原告在3日内拆除违法建筑，恢复原状，并告知原告有陈述、申辩和听证等权利。原告限期内未自行拆除违法建筑，也没有提出陈述、申辩或要求听证。原阳山县规划市政局依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2018年8月6日分别作出阳规划拆决字【2018】009、010、013号《拆除违法建筑行政处罚决定书》，责令原告在3日内拆除违法建筑，恢复原貌。因原告逾期没有拆除涉案房屋，故阳山县人民政府依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，责成四被告对涉案房屋实施强制拆除。其中，阳山城综局负责维持现场秩序，并非实际拆除房屋的部门。其次，根据《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条的规定，涉案房屋没有任何许可证或审查文件，不属于可采取改正措施的情况。再次，涉案房屋被拆除是因为其属于违法建筑，并非基于征收拆迁行为，故不适用《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》的规定。且该通知第四条已明确规定，由于历史原因造成的手续不全的房屋是需要补办手续的，但涉案房屋不属于法定的可采取改正措施的房屋，故不能补办手续。综上，原阳山县规划市政局认定涉案房屋是违法建筑，并经由阳山县人民政府责成后，四被告对涉案房屋实施强制拆除行为，事实清楚，适用法律正确，实体处理上并无不当。二、涉案房屋客观上确实属于违法建筑，并不受法律保护，原告的合法权益并未因为涉案房屋被强制拆除而受到损害，其与涉案强制拆除行为之间不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的利害关系，原告的起诉不符合起诉条件。虽然阳山城综局于2019年5月10日撤销了阳规划拆决字【2018】009、010、013号《拆除违法建筑行政处罚决定书》，但撤销的原因是程序不当，并非实体不当。涉案房屋客观上确实属于违法建筑，故并不受法律保护，涉案房屋于原告无合法权益可言。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条的规定，原告的起诉不符合起诉条件，应当驳回。综上，涉案房屋客观上确实属于违法建筑，并不受法律保护，四被告对涉案房屋实施强制拆除行为，实体处理上并无不当。原告的合法权益并未因此而受到损害，其与涉案强制拆除行为之间不存在利害关系，其起诉不符合起诉条件，应驳回起诉。被告阳山城综局向本院提交了以下证据、依据：1.《阳山县规划市政局立案审批表》《协助调查通知书》《阳山县规划市政局文书送达证》《现场勘测记录》及现场勘测送达照片，证明原阳山县规划市政局进行强制拆除前已对涉案房屋进行调查核实，以确认涉案房屋是否属于违法建筑；2.《拆除违法建筑行政处罚告知书》、《阳山县规划市政局文书送达证》、送达照片，证明确认涉案房屋属于违法建筑，原阳山县规划市政局已责令原告拆除违法建筑，恢复原状，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利；3.阳规划拆决字【2018】009号《拆除违法建筑行政处罚决定书》、《阳山县规划市政局文书送达证》、送达照片，证明原告逾期未拆除涉案房屋，原阳山县规划市政局依法告知原告将强制拆除涉案违法建筑；4.《撤销拆除违法建筑行政处罚决定书》，证明阳山县城综局主动撤销《拆除违法建筑行政处罚决定书》是因该处罚程序存在问题，并非实体问题；5.《阳山县规划市政局立案审批表》《协助调查通知书》《阳山县规划市政局文书送达证》《现场勘测记录》及现场勘测送达照片，证明原阳山县规划市政局进行强制拆除前已对涉案房屋进行调查核实，以确认涉案房屋是否属于违法建筑；6.《拆除违法建筑行政处罚告知书》、《阳山县规划市政局文书送达证》、送达照片，证明确认涉案房屋属于违法建筑，原阳山县规划市政局已责令原告拆除违法建筑，恢复原状，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利；7.阳规划拆决字【2018】010号《拆除违法建筑行政处罚决定书》、《阳山县规划市政局文书送达证》、送达照片，证明原告逾期未拆除涉案房屋，原阳山县规划市政局依法告知原告将强制拆除涉案违法建筑；8.《撤销拆除违法建筑行政处罚决定书》，证明阳山县城综局主动撤销《拆除违法建筑行政处罚决定书》是因该处罚程序存在问题，并非实体问题；9.《阳山县规划市政局立案审批表》《协助调查通知书》《阳山县规划市政局文书送达证》《现场勘测记录》及现场勘测送达照片，证明原阳山县规划市政局进行强制拆除前已对涉案房屋进行调查核实，以确认涉案房屋是否属于违法建筑；10.《拆除违法建筑行政处罚告知书》、《阳山县规划市政局文书送达证》、送达照片，证明确认涉案房屋属于违法建筑，原阳山县规划市政局已责令原告拆除违法建筑，恢复原状，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利；11.阳规划拆决字【2018】013号《拆除违法建筑行政处罚决定书》、《阳山县规划市政局文书送达证》、送达照片，证明原告逾期未拆除涉案房屋，原阳山县规划市政局依法告知原告将强制拆除涉案违法建筑；12.《撤销拆除违法建筑行政处罚决定书》，证明阳山县城综局主动撤销《拆除违法建筑行政处罚决定书》是因该处罚程序存在问题，并非实体问题。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条。被告阳山住建局辩称，根据（2018）粤18行初173号《行政裁定书》查明的事实，作出《拆除违法建筑行政处罚决定书》的行政机关并非阳山住建局。阳山住建局既未受理过原告向阳山住建局提出的任何申请事项，也未对原告作出过具体行政行为，更非实施拆除本案违法建筑行政行为的行政机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，原告起诉阳山住建局没有事实和法律依据，请求依法驳回原告对阳山住建局的起诉。被告阳山住建局没有向本院提交证据、依据。被告阳山资源局辩称，根据（2018）粤18行初173号《行政裁定书》查明的事实，作出《拆除违法建筑行政处罚决定书》的行政机关并非阳山资源局。阳山资源局既未受理过原告向阳山资源局提出的任何申请事项，也未对原告作出过具体行政行为，并非实施拆除本案违法建筑行政行为的行政机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，原告起诉阳山资源局没有事实和法律依据，请求依法驳回原告对阳山资源局的起诉。被告阳山资源局没有向本院提交证据、依据。被告阳城镇政府辩称，一、原告被拆除房屋是未依法办理报建手续而自行建造的，是违法建筑，不属于“尚可采取改正措施消除对规划实施影响”的房屋，更不属于“历史原因造成手续不全可补办手续”的房屋。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，原告建造楼房未依法办理任何报建手续，属于违法建筑。原阳山县规划市政局是阳山县城乡规划主管部门，其根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定认定涉案房屋是违法建筑并限期拆除的事实清楚，适用法律正确。其次，根据《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条的规定，涉案房屋没有任何许可证或审查文件，不属于法定的“尚可采取改正措施消除对规划实施影响”的房屋。再者，根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条的规定，原告在诉状中已承认涉案房屋为无证房屋，涉案房屋不是合法建筑，故不能适用上述紧急通知中“补办手续”的条款。综上，原阳山县规划市政局认定涉案房屋为违法建筑于法有据。二、原阳山县规划市政局和阳城镇政府强制拆除涉案房屋的行为程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，原告未依法办理报建手续而自行建造楼房，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，原阳山县规划市政局依法立案，派工作人员到违建所在地进行了调查、勘验。原阳山县规划市政局于2018年7月26日作出《拆除违法建筑行政处罚告知书》，责令原告在3日内拆除违法建筑，恢复原状。原告限期内未自行拆除违法建筑，也没有提出陈述、申辩或要求听证。原阳山县规划市政局于同年8月6日作出阳规划拆决字【2018】009、010、013号《拆除违法建筑行政处罚决定书》，责令原告在3日内自行拆除违法建筑，恢复原貌。在原阳山县规划市政局作出限期拆除决定后，原告逾期仍未拆除房屋，故阳山县人民政府依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，责成原阳山县规划市政局和阳城镇政府等单位对涉案违法建筑进行强制拆除。同年8月23日，原阳山县规划市政局和阳城镇政府等部门，对违法建筑实施了强制拆除。原阳山县规划市政局强制拆除涉案房屋前已告知了原告依法应享有的权利，强制拆除过程符合法律规定。综上，原阳山县规划市政局对原告违法建筑认定事实清楚，阳城镇政府和原阳山县规划市政局对该违法建筑强制拆除，符合法律规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。庭审中，被告阳城镇政府补充辩称，原告已经与阳城镇政府签订了补偿协议，阳城镇政府已按协议内容对其进行补偿。被告阳城镇政府向本院提交了以下证据：1.《协助调查通知书》《阳山县规划市政局文书送达证》，2.《现场勘测记录》；3.文书送达照片，证据1-3共同证明原阳山县规划市政局就房屋的合法性问题，要求原告协助调查，并对房屋进行了现场勘查，通知手续合法，已送达给原告；4.《拆除违法建筑行政处罚告知书》《阳山县规划市政局文书送达证》；5.文书送达照片，证据4、5共同证明原阳山县规划市政局已催告原告限期自行拆除涉案违法建筑，并告知其享有陈述、申辩及听证的权利，已向原告送达处罚告知；6.《拆除违法建筑行政处罚决定书》《阳山县规划市政局文书送达证》；7.文书送达照片，证据6、7共同证明原阳山县规划市政局就涉案房屋对原告作出行政处罚决定，责令其限期自行拆除，并告知其可以申请复议和提起诉讼，处罚决定已送达给原告，并已生效；8.《×××××“城中村”改造涉及××××二期、配套市政道路、××小区土地及房屋征收补偿安置协议》，证明阳城镇政府与原告签订了补偿协议，对其被拆除房屋作出了补偿。经庭审质证，一、对于原告邓福提交的证据，（一）被告阳山城综局的质证意见是：证据1有异议，拍摄地点及时间不明，且实际拆除原告房屋的不是原阳山县规划市政局，不清楚原告房屋拆除后的状态；证据2的关联性有异议，从该报道可知，实际拆除原告房屋的不是原阳山县规划市政局，原阳山县规划市政局只是在拆除现场周边拉起警戒线和有序疏导现场群众，且原告房屋是违建，阳山县人民政府依法责令相关职权部门进行拆除，并无不妥；证据3的关联性有异议，从该答复可知，原告房屋是违建，阳山县人民政府依法责令相关职权部门进行拆除，并无不妥；证据4的关联性有异议，实际拆除原告房屋的不是原阳山县规划市政局，不清楚原告房屋拆除后的状态；证据5由法院认定；证据6、7的关联性有异议，实际拆除原告房屋的不是原阳山县规划市政局。（二）被告阳山住建局的质证意见是：证据1、4有异议，无法证明该房屋的权属人及被谁所拆，更无法证明该房屋拆除前后的现状；证据2的真实性、合法性无异议，关联性有异议，是其他单位的新闻报道，仅凭报道内容无法确认与本案有关；证据3的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关；证据5无异议；证据6、7的真实性、合法性、关联性无异议，证明内容有异议，阳山县住建局无实施拆除原告房屋的行政行为。（三）被告阳山资源局的质证意见是：证据1有异议；证据2的真实性、合法性无异议，关联性有异议，是其他单位的新闻报道，与本案无关；证据3的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关；证据4有异议，无法证明其证明内容；证据5由法院认定；证据6、7的证明内容有异议，阳山资源局不是本案适格被告。（四）被告阳城镇政府的质证意见是：证据1有异议，拍摄地点及时间不明；证据2、3的关联性有异议，原告房屋是违建，阳山县人民政府依法责令相关职权部门进行拆除，并无不妥；证据4-6的关联性有异议。二、对于被告阳山城综局提交的证据、依据，（一）原告邓福的质证意见是：证据1、5、9中《阳山县规划市政局立案审批表》有异议，立案时间早于调查、勘测等时间，明显矛盾，属于后期补充的程序，且案件来源系阳城镇人民政府移交，原阳山县规划市政局作出审批表明显是配合拆迁，目的不正当；《协助调查通知书》《阳山县规划市政局文书送达证》有异议，记载时间早于立案时间，明显矛盾，原告未收到该通知，被告未依法进行直接送达，留置送达不符合法律规定，且送达见证人是阳城镇政府的工作人员，具有利害关系，不符合作为见证人的条件，送达方式严重违法；《现场勘测记录》的真实性、合法性及证明内容有异议，记录人的身份不明确，且时间与《协助调查通知书》送达回证的时间基本一致，是在原告不在场的情况下进行勘测，不符合相关规定，且以此作为依据的《拆除违法建筑行政处罚决定书》已被自行撤销；现场勘测送达照片有异议，无法看出拍照人、时间及地点，形式不合法；证据2、6、10中的《拆除违法建筑行政处罚告知书》《阳山县规划市政局文书送达证》有异议，被告未依法进行直接送达，留置送达不符合法律规定，且《拆除违法建筑行政处罚决定书》已被自行撤销；送达照片有异议，无法看出张贴了什么及拍摄人、时间、地点；证据3、7、11中的《拆除违法建筑行政处罚决定书》真实性无异议，合法性、证明内容有异议，该处罚决定已被自行撤销；《阳山县规划市政局文书送达证》有异议，被告未依法进行直接送达，留置送达不符合法律规定，《撤销拆除违法建筑行政处罚决定书》已被自行撤销，不能证明拆除决定已经生效；送达照片有异议，形式不合法，无法体现拍摄人、时间及地点；证据4、8、12的真实性、合法性无异议，证明内容有异议，《撤销拆除违法建筑行政处罚决定书》已被撤销，其自始无效，不能作为被诉拆除行为的依据，不能证明被诉行为合法，被诉拆除行为已无依据，应确认被诉行为违法。（二）被告阳山住建局、阳山资源局、阳城镇政府的质证意见是：均无异议。三、对于被告阳城镇政府提交的证据、依据，（一）原告邓福的质证意见是：证据1有异议，原告未收到该通知书，被告未依法进行直接送达，留置送达不符合法律规定，故送达方式严重违法，且以此作为前提依据的《拆除违法建筑行政处罚决定书》已经被自行撤销；证据2的真实性、合法性及证明内容有异议，记录人身份不明确，且时间与《协助调查通知书》的送达回证时间基本一致，是在原告不在场的情况下进行勘测，不符合相关规定，且以此作为前提依据的《拆除违法建筑行政处罚决定书》已被自行撤销；证据3有异议，无法看出拍照人、时间及地点，形式不合法；证据4有异议，被告未依法进行直接送达，留置送达不符合法律规定，且《拆除违法建筑行政处罚决定书》已被自行撤销；证据5有异议，无法看出张贴了什么及拍摄人、时间、地点；证据6中《拆除违法建筑行政处罚决定书》的真实性无异议，合法性、证明内容有异议，该处罚决定已被自行撤销；《阳山县规划市政局文书送达证》有异议，被告未依法进行直接送达，留置送达不符合法律规定，且《拆除违法建筑行政处罚决定书》已被自行撤销，不能证明拆除决定已经生效；证据7有异议，形式不合法，无法体现拍摄人、时间及地点；证据8无异议。（二）被告阳山城综局、阳山住建局、阳山资源局的质证意见是：均无异议。诉讼中，本院依职权在本院（2019）粤1803行初46号案中调取了《邓进权等25案件房屋建设情况汇总表》，用于证明原告涉案房屋的建设情况。经质证，一、原告邓福的质证意见是：真实性、合法性、关联性无异议，3间房屋均是原告涉案被拆房屋，该房屋建设时间较早，因历史原因未办理产权登记，属于合法建筑物。二、被告阳山住建局的质证意见是：原告涉案房屋均没有在阳山住建局申请办理建设工程施工许可证，阳山住建局未对原告及其房屋作出过任何行政行为，亦未参与拆除行为。三、被告阳城镇政府的质证意见是：对该3间房屋的建设时间、建筑结构、占地面积、层数、建筑面积、没有经过相关批准的事实无异议，但原告从未向政府部门提出过书面确权登记申请。四、被告阳山城综局、阳山资源局并未提出质证意见。本院对上述证据认证如下：一、对原告邓福提交的证据1-4、6、7，具有真实性、合法性与关联性，本院予以采信；证据5，具有真实性、合法性，但本院对其证明内容不予采信。二、对被告阳山城综局提交的证据1、4、5、8、9、12，具有真实性、合法性与关联性，本院予以采信；证据2、3、6、7、10、11，具有真实性、关联性，但本院对其证明内容不予采信。三、对被告阳城镇政府提交的证据1-3、8，具有真实性、合法性与关联性，本院予以采信；证据4-7，具有真实性、关联性，但本院对其证明内容不予采信。四、对本院依职权调取的证据，具有真实性、合法性与关联性，本院予以采信。经审理查明，1985年，原告邓福在阳山县××××××××××××××××建有1间混合结构的一层房屋；1998年，原告在阳山县××××××××××××××××建有2间混合结构的一层房屋。2018年8月6日，原阳山县规划市政局作出阳规划拆决字【2018】009、010、013号《拆除违法建筑行政处罚决定书》，认定原告未经规划主管部门行政许可，在阳山县××××××××××××××××××擅自建造楼房，楼房面积分别约为15.48㎡、10.08㎡、59.84㎡，上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建设。原阳山县规划市政局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定责令原告自收到处罚决定之日起3日内自行拆除上述违法建筑物（构筑物），恢复原状。原告未在上述处罚决定指定的期限内自行拆除其房屋。2018年8月23日，阳山县人民政府组织原阳山县规划市政局、原阳山县国土资源局、阳山住建局、阳城镇政府等职能部门强制拆除了涉案房屋。2018年11月19日，原告向清远市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令确认阳山县人民政府上述组织实施强制拆除其房屋的行政行为违法。清远市中级人民法院认为“涉案强制拆除行为是由阳山县规划市政局、阳山县国土资源局、阳山县住房和城乡建设局和阳城镇人民政府具体实施……邓福亦无充足证据证明阳山县人民政府共同作出被诉强拆行为，其起诉阳山县人民政府，属错列被告……”，2019年6月5日，清远市中级人民法院作出（2018）粤18行初173号《行政裁定书》，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院认为“涉案强制拆除行为是由阳山县规划市政局、原阳山县国土资源局、阳山县住房和城乡建设局、阳城镇人民政府具体实施……邓福亦未提供充分证据证明阳山县人民政府与阳山县规划市政局、原阳山县国土资源局、阳山县住房和城乡建设局、阳城镇人民政府共同参与实施了涉案强制拆除行为。故原审法院经审理认定阳山县人民政府不是本案适格被告，并无不当。”2020年3月31日，广东省高级人民法院作出（2019）粤行终1262号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。2020年6月2日，原告以阳山城综局、阳山住建局、阳山资源局、阳城镇政府为被告向本院提起本案行政诉讼。诉讼中，2020年6月23日，阳城镇政府（甲方）与原告（乙方）签订了《×××××“城中村”改造涉及××××二期、配套市政道路、××小区土地及房屋征收安置补偿协议》。协议约定乙方同意甲方征收其位于阳山县××××××××的房屋，乙方自愿选择产权置换方式，协议还就产权置换的方式、地上附着物及室内装饰补偿款、搬家费、临时安置费、支付方式等方面进行了约定。另查明，2019年1月15日，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销原阳山县规划市政局作出的阳规划拆决字【2018】009、010、013号《拆除违法建筑行政处罚决定书》。诉讼中，阳山城综局于同年5月10日作出阳城管撤字〔2019〕7、8、9号《撤销拆除违法建筑行政处罚决定书》，撤销了原阳山县规划市政局作出的上述《拆除违法建筑行政处罚决定书》。同年5月28日，原告向本院申请撤回起诉。同年5月31日，本院作出（2019）粤1803行初55、56、57号《行政裁定书》，裁定准许原告撤回起诉。又查明，因机构改革，原阳山县规划市政局行使的县城规划内建设工程及市政工程违章建设的处理职能划归阳山县城市管理和综合执法局（即本案的阳山城综局）；原阳山县国土资源局变更为阳山县自然资源局（即本案的阳山资源局）。本院认为，本案系土地行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据原告的起诉、四被告的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、涉案强制拆除行为是何单位实施；二、涉案强制拆除行为是否合法。争议焦点一：关于涉案强制拆除行为是何单位实施的问题。虽然阳山住建局、阳山资源局在答辩及庭审中均否认其参与了实施涉案强制拆除行为，但发生法律效力的清远市中级人民法院（2018）粤18行初173号《行政裁定书》及广东省高级人民法院（2019）粤行终1262号《行政裁定书》均已认定阳山城综局、阳山住建局、阳山资源局、阳城镇政府在阳山县人民政府的组织下具体实施了涉案拆除行为，故对于阳山住建局、阳山资源局的上述辩称，本院不予采信。本院依法确认原阳山县规划市政局（后职能调整至阳山城综局）、阳山住建局、原阳山县国土资源局（后变更为阳山资源局）、阳城镇政府共同实施了涉案拆除行为，阳山城综局、阳山住建局、阳山资源局、阳城镇政府作为本案被告，主体适格。争议焦点二：关于涉案强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》于1986年6月25日通过，并于1987年1月1日起施行；《中华人民共和国城市规划法》于1989年12月26日通过，并于1990年4月1日起施行。（一）对于原告1985年建造的涉案1间房屋。根据法不溯及既往的原则，四被告认为原告涉案房屋属于违法建筑物，依据不足，本院不予采信。原告该涉案房屋位于征收范围内，四被告在原告未与房屋征收部门达成补偿协议，且阳山县人民政府未作出补偿决定的情况下，以原告该涉案房屋属于违法建筑物为由实施了强制拆除，明显违反法律法规的相关规定。鉴于原告已与阳城镇政府签订有关征收安置补偿协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”的规定，本院依法对四被告的强制拆除行为确认违法。（二）对于原告1998年建造的涉案2间房屋。《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日修正）第三十七条规定“乡（镇）村建设应当按照合理布局、节约用地的原则制定规划，经县级人民政府批准执行。城市规划区内的乡（镇）村建设规划，经市人民政府批准执行。农村居民住宅建设，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等乡（镇）村建设，应当按照乡（镇）村建设规划进行。”第三十八条第一款规定“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日施行，2008年1月1日废止）第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，原告1998年建设的涉案2间房屋未取得任何用地审批手续及规划许可手续，明显违反当时法律、法规的相关规定，四被告认为原告涉案房屋属于违法建筑物，并无不当。四被告认为原告涉案房屋不能采取改正措施消除对规划实施影响，而须予以拆除，亦无不当，符合法律、法规的相关规定。拆除已建成的违法建筑物，应当符合法定的程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期……”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，行政强制法对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除行为规定了比一般行政强制执行行为更多的前置条件，即应经公告并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法自行强制执行。本案中，四被告未进行催告履行、公告限期履行等程序，便在原告起诉期限内对其涉案房屋实施了强制拆除，程序明显违法。鉴于原告已与阳城镇政府签订有关征收安置补偿协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”的规定，本院依法对四被告的强制拆除行为确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告阳山县住房和城乡建设局、阳山县阳城镇人民政府、原阳山县规划市政局、原阳山县国土资源局于2018年8月23日强制拆除原告邓福坐落于阳山县××××××××××××××房屋的行政行为违法。本案受理费50元，由被告阳山县城市管理和综合执法局、阳山县住房和城乡建设局、阳山县自然资源局、阳山县阳城镇人民政府各负担12.5元。此款原告邓福已预交50元，本院予以退回。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈桂清人民陪审员  陈志勇人民陪审员  张志文二〇二〇年十二月五日法官 助理  肖 颖书 记 员  欧振灼附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。