北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初232号原告江一燕，女，1983年9月11日出生，汉族，浙江省绍兴市居民，住北京市顺义区，公民身份号码×××。委托代理人张旭，北京普胜达律师事务所律师。委托代理人郭欣灵，北京普胜达律师事务所律师。被告北京市顺义区空港街道办事处，住所地北京市顺义区后沙峪裕民大街6号，统一社会信用代码11110110668417623F。法定代表人暨出庭负责人赵长松，主任。委托代理人陈雪静，北京市顺义区空港街道办事处工作人员。委托代理人徐全立，北京市扶正律师事务所律师。原告江一燕不服北京市顺义区城市管理综合行政执法局（以下简称区城管执法局）作出的《限期拆除决定书》，以区城管执法局为被告向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月2日立案后，在法定期限内向区城管执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。在案件审理期间，由于行政机关职权调整，原由城管执法部门行使的相关职权下放至街道办事处，本院依职权将被告区城管执法局变更为北京市顺义区空港街道办事处（以下简称空港街道办事处）。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告江一燕的委托代理人张旭、郭欣灵，被告空港街道办事处主任赵长松及委托代理人陈雪静、徐全立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月13日，区城管执法局对江一燕作出京顺城管限字[2019]290021号《限期拆除决定书》（以下简称被诉《限期拆除决定书》），主要内容为：2019年10月28日，区城管执法局执法人员接到群众举报江一燕有违法建设行为，遂予以立案调查。经查，江一燕在北京市顺义区×花园×区×号将原有房屋拆除后建设的578．47平方米钢结构建筑物，未取得建设工程规划许可证。江一燕的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款的规定，上述建筑物属违法建设。依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款之规定，本行政机关责令江一燕自本决定书送达之日起15日内将该违法建设无条件自行拆除，恢复原地貌，并接受复查。逾期不拆除上述建设，北京市顺义区人民政府将依法责成有关部门依法实施强制拆除。如不服本决定可自接到本决定书之日起60日内向北京市城市管理综合行政执法局或北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起6个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。原告江一燕诉称：2011年，江一燕通过买卖的方式获得北京市朝阳区×路×号×幢×房屋，并依法办理了该宗房屋的房地产权证。后经行政区域的调整，该宗房屋所在的×花园小区划归北京市顺义区管辖，现为北京市顺义区×花园×区×号。自江一燕取得该宗房屋后，发现该宗房屋年久失修、不宜居住。江一燕在取得×花园小区物业公司及周围邻居的同意后，对该宗房屋进行了翻建。2019年12月13日，区城管执法局对江一燕作出被诉《限期拆除决定书》，后于12月18日送达江一燕。江一燕不服区城管执法局作出的被诉《限期拆除决定书》，理由如下：一、区城管执法局作出的被诉《限期拆除决定书》程序违法。依据《行政强制法》及正当程序原则的要求，行政机关作出对当事人不利的行政行为应当告知当事人陈述申辩权利，但区城管执法局未告知江一燕陈述申辩权利，程序违法。二、区城管执法局作出的被诉《限期拆除决定书》适用法律错误。《城乡规划法》第六十四条规定，城乡规划部门对未取得建设工程规划许可手续进行建设的行为处罚时，区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。江一燕的该宗房屋是在旧址上进行的翻建，未超出规划用地范围，未改变土地用途，未影响消防通道，未对周边规划实施造成明显、严重的影响，虽然未取得规划审批手续，但不应被列为无法消除规划实施影响的情形，可以通过补办规划许可手续来消除影响，不能因为江一燕公众人物身份而采用更加严厉的处理措施。三、区城管执法局作出的被诉《限期拆除决定书》不符合正当比例原则。从正当比例原则来看，行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。江一燕的该宗房屋系自住，又在国际上获得建筑大师奖，具有创新性及艺术价值。江一燕翻建时取得了周边住户及物业管理部门的同意，不影响消防、规划、所以通过整改比整体拆除、恢复地貌更符合正当性。故区城管执法局作出的被诉《限期拆除决定书》程序违法、适用法律错误，违反比例原则，依法应予撤销。四、江一燕认为区城管执法局作出被诉《限期拆除决定书》证据不足。区城管执法局只取得了规划部门作出的关于涉案建筑未取得建设工程规划许可证的函，但是对于涉案建筑是否属于能够采取措施消除对规划实施影响的情形，没有提供证据。五、区城管执法局超越法定职权对江一燕设定了义务。被诉《限期拆除决定书》对江一燕设定了两项义务，一个是15天之内拆除，第二个是恢复原地貌。但是对于恢复原地貌，相关法律法规并没有赋予区城管执法局作出该项行政行为的职责。故起诉，请求：撤销区城管执法局于2019年12月13日对江一燕作出的被诉《限期拆除决定书》。原告江一燕在举证期限内向本院提供了下列证据：第一组证据：1．被诉《限期拆除决定书》；2．证明。证据1、2证明2019年12月18日，区城管执法局将被诉《限期拆除决定书》送达给江一燕。区城管执法局作出了被诉《限期拆除决定书》，载明的相对人是江一燕，被告适格，原告适格。第二组证据：3．国有土地使用证；4．房屋所有权证。证据3、4证明江一燕是案涉房屋所占地块依法登记的使用权人。案涉房屋是在土地使用范围之内进行的翻建，原土地上有房屋。区城管执法局责令江一燕拆除案涉房屋，恢复原地貌不具备客观条件，若案涉房屋所在的×花园小区无法重新办理规划许可手续，则责令江一燕拆除案涉房屋不符合正当性。第三组证据：5．方案设计图，证明6-19号别墅业主对江一燕建设别墅的设计图纸作出同意的意思表示。江一燕建设的别墅取得了周边邻居的同意，不违反小区的规划，不侵害他人的合法权益，应当属于被整改的建筑而不是被限期拆除。被告空港街道办事处辩称：一、区城管执法局对本辖区城镇规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为具有限期拆除的法定职权。《北京市城乡规划条例》第二十九条规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证的城镇建设工程。《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，涉案建设未取得建设工程规划许可证，限期拆除。根据上述规定，区城管执法局对本辖区城镇规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为具有限期拆除的法定职权。二、本案认定事实清楚，依据充分，程序合法，适用依据正确。2019年10月28日，区城管执法局接到群众举报，江一燕在位于北京市顺义区×花园×区×号有违法建设行为，没有建设工程规划许可证。区城管执法局依法进行立案、现场检查、现场勘验，并向北京市规划和自然资源委员会去函查询，得到回复，涉案的位于北京市顺义区×花园×区×号的由江一燕建设的建筑，总建筑面积578．47平方米钢结构建筑物，未依法取得建设工程规划许可证。2019年11月25日，江一燕的委托代理人齐玉娜接受了询问，承认涉案的建筑是江一燕所建，未取得建设工程规划许可证，区城管执法局听取了齐玉娜的申辩理由。2019年12月13日，依据《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款、第七十五条第一款之规定，区城管执法局依法作出被诉《限期拆除决定书》并依法送达。综上可见，本案认定事实清楚，依据充分，程序合法，适用依据正确。三、规划部门已经出具了函而且在询问笔录中当事人也承认未取得建设工程规划许可证。四、对于尚可采取措施消除规划实施影响的，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十六条的规定，具备该条三种情形的才属于尚可采取措施消除规划实施影响的，江一燕不属于上述三种情形中的任何一种。五、被诉《限期拆除决定书》中要求恢复原地貌指的是恢复到违法建设之前的状态，不违反法律规定。被告空港街道办事处在举证期限内向本院提供了下列证据：1．立案审批表，证明对江一燕的违法建设立案调查。2．现场检查笔录及证据材料登记表，证明现场检查情况。3．现场勘验笔录、证据材料登记表（含房屋面积测绘成果表、房屋分层平面示意图）、测绘资质证书、事业单位法人证书，证明现场勘验情况。4．谈话通知书、送达回证、工作说明，证明要求涉案建筑业主接受谈话。5．询问笔录、证据材料登记表、当事人身份证明、授权委托书，证明涉案的违法建设为江一燕所建，未取得建设工程规划许可证。6．询问笔录、证据材料登记表、当事人提交的户口簿、房屋所有权证、国有土地使用证，证明房屋的所有权人及相应的土地使用权人为江一燕。7．证明，证明北京市顺义区×花园×区×号与北京市朝阳区×路×号×幢×层×为同一地点，北京市顺义区×花园×区×号与北京市朝阳区×路×号×幢×层×为同一地点。8．《关于确认江一燕建设的建筑物建设规划手续的函》，证明确认涉案建设未依法取得建设工程规划许可证。9．被诉《限期拆除决定书》及送达回证，证明区城管执法局作出被诉《限期拆除决定书》并依法送达。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：双方当事人提交的被诉《限期拆除决定书》系本案被诉行政行为的书面载体，该决定书是否合法，属于本案合法性审查的对象，在此不予评判。江一燕提交的证据2、3、4以及空港街道办事处提交的其他证据来源合法，与本案具有关联性，能够证明涉案建筑物及所在土地的基本情况，区城管执法局对江一燕作出被诉《限期拆除决定书》前履行立案、现场检查、现场勘验、调查取证、送达等程序的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。江一燕提交的证据5中虽然载有涉案房屋周边邻居的签字，但因邻居签字不能取代规划部门的审批手续，故对该证据本院不予认定。经审理查明：江一燕曾用名江燕。北京市顺义区×花园×区×号与北京市朝阳区×路×号×幢×层×、北京市朝阳区×路×号×幢×层×为同一地点。江一燕购买坐落于上述地点的房屋后于2011年开始进行拆除重建，直至2013年6月全部主体完工。该处的原国有土地使用证及房屋所有权证均登记在江燕名下。2013年，江一燕统一将国有土地使用证及房屋所有权证进行更名，由“江燕”改为“江一燕”。其中，登记时间为2013年9月10日的×京房权证朝字第××××号《房屋所有权证》中记载：房屋所有权人江一燕，房屋坐落于朝阳区×路×号×幢×层×，房屋性质为商品房，规划用途为车库，建筑面积38．60平方米。登记时间为2013年10月14日的×京房权证朝字第××××号《房屋所有权证》中记载：房屋所有权人江一燕，房屋坐落于朝阳区×路×号×幢×层×，房屋性质为商品房，规划用途为住宅，总层数2层，建筑面积236．40平方米。发证日期为2013年11月13日的京朝国用（2013出）第×号《国有土地使用证》中记载：土地使用权人江一燕，土地坐落于朝阳区×路×号×幢×，地类（用途）为别墅，使用权面积为711．50平方米，其中独用面积505．40平方米，分摊面积206．10平方米。因群众举报，区城管执法局于2019年10月28日对江一燕在北京市顺义区×花园×区×号楼建设的建筑物进行现场检查，并制作现场检查笔录。现场检查笔录中记载：“当事人不在现场，未能出示相关部门核发的许可手续。执法人员已对现场情况进行拍照取证”。空港街道城建科的工作人员作为见证人在该笔录中签字确认。同日，区城管执法局决定立案调查。2019年11月21日，区城管执法局再次进行现场检查，当事人仍未在现场。同日，区城管执法局作出谈话通知书，通知×花园×区×号业主按指定时间、地点参加谈话，并告知联系人及联系方式。因当事人不在现场，无法联系到业主，区城管执法局委托物业公司工作人员代为转交谈话通知书。2019年11月22日，区城管执法局与专业测绘人员一同进行现场勘验，当事人亦未在场。同日，北京市顺义区住房和城乡建设委员会测绘所出具《房屋面积测绘成果表》，其中载明涉案房屋一层加建面积285．59平方米，二层加建面积292．88平方米，共计578．47平方米。2019年11月25日，齐玉娜持江一燕出具的授权委托书到行政机关接受询问。询问过程中，区城管执法局的执法人员出示了执法证件，并告知齐玉娜享有申请回避、提出陈述和申辩的权利。齐玉娜称：收到了区城管执法局11月21日发的《谈话通知书》；位于顺义区×花园×区×号建筑物是江一燕建设的，2011年6月对原房屋进行整体拆除并开始建设，2012年7月整体结构完成，江一燕在验收过程中，对建设房屋部分不满意，并要求对局部进行拆改建，直至2013年6月全部主体完工，2013年底确定装修方案，2015年5月份全部完工，建筑物为钢结构；对测绘的总建筑面积578．47平方米没有异议；房子买卖时已经很久没人居住了，老损破旧严重，购买时中介单位告知可以进行重建。房屋建设未影响周围邻居，未占用公共道路、绿地。建设之前征得邻里同意。之前忽视了相关法规、规章的学习，没有办理合法手续，下一步将积极配合执法部门进行整改……。2019年11月27日，齐玉娜向区城管执法局提交江一燕户口页、×京房权证朝字第××××号《房屋所有权证》、×京房权证朝字第××××号《房屋所有权证》、京朝国用（2013出）第×号《国有土地使用证》。区城管执法局针对上述材料对齐玉娜再次进行询问，齐玉娜将江一燕更名情况、涉案建筑物所在地点等情况向区城管执法局进行了说明。2019年11月28日，区城管执法局向规划部门发函，请求核实江一燕在北京市顺义区×花园×区×号将原有房屋拆除后建设一处二层钢结构建筑物的规划审批情况。2019年11月29日，北京市规划和自然资源委员会出具《关于江一燕建设的建筑规划审批情况的函》，确认位于北京市顺义区×花园×区×号的由江一燕建设的一处二层钢结构建筑物，总建筑面积578．47平方米，未依法取得建设工程规划许可证。2019年12月13日，区城管执法局作出被诉《限期拆除决定书》。2019年12月18日，区城管执法局将《限期拆除决定书》向江一燕的委托代理人齐玉娜送达。江一燕不服，直接向本院提起行政诉讼。本案审理过程中，江一燕提出：江一燕与齐玉娜并非近亲属，委托关系不成立，区城管执法局未对委托关系是否合法、有效进行审核；区城管执法局制作的部分证据材料中同一人员前后签名笔体不一致、不同人员签名笔体一致；区城管执法局不应对江一燕作出恢复原地貌的处罚；区城管执法局在行政程序中未充分听取江一燕的陈述和申辩，未保障江一燕申请听证的权利；区城管执法局应当责令江一燕整改、补办手续，而不应要求拆除；区城管执法局作出《限期拆除决定书》超过法定期限等。区城管执法局经核实，确认现场检查笔录、现场勘验笔录、谈话通知书、送达回证中存在签名代签的问题，但工作人员、见证人对签名内容均表示认可。本院认为：根据《北京市城乡规划条例》第五十八条第一款、第七十五条第一款及《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第九条第二款、第十二条第二款的规定，被诉《限期拆除决定书》作出时，区城管执法局对未取得规划许可证件的城镇违法建设具有作出限期拆除决定的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。在本案诉讼过程中，原由区城管执法局行使的对城镇建设工程的查处职权变更由街道办事处和乡镇人民政府继续行使。故，空港街道办事处作为职权划转后继续行使相关职权的行政主体，具有成为本案被告的诉讼主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。根据上述法律、法规的规定，在城市、镇规划区内进行工程建设的，应依法取得建设工程规划许可证。本案中，区城管执法局在履行立案、现场检查、现场勘验、调查取证等程序后，结合询问笔录、现场勘验笔录、规划部门的回函等证据，对江一燕作出被诉《限期拆除决定书》，认定江一燕在北京市顺义区×花园×区×号将原有房屋拆除后建设的578．47平方米钢结构建筑物未取得建设工程规划许可证，属于违法建设的事实清楚，程序合法，适用法律无误。对于江一燕提出的相关意见，本院认为：第一，关于江一燕与齐玉娜之间的委托关系是否成立的问题。因现有法律、法规、规章对行政程序中代理人资格未作明确要求，且本案中系齐玉娜持江一燕的委托手续到行政机关接受的调查，故江一燕该意见缺乏法律依据。第二，关于部分证据材料中存在的签名笔体问题。因相关人员对签名内容不持异议，且现场检查笔录、现场勘验笔录的内容分别通过规划部门出具的《关于确认江一燕建设的建筑物建设规划手续的函》、测绘机构出具的《房屋面积测绘成果表》可以予以佐证；谈话通知书的主要内容是告知当事人谈话时间、地点、联系人，上述内容是否由一人书写并不影响通知书的法律效力，且江一燕的委托代理人齐玉娜在行政程序中明确认可收到了谈话通知书，故江一燕该点意见不足以推翻被诉行政行为的合法性。第三，关于区城管执法局要求江一燕恢复原地貌是否违法的问题。虽然《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款中并无“恢复原地貌”的表述，但区城管执法局告知江一燕“恢复原地貌，接受复查”，实际上是对“自行拆除”应当达到何种程度的一种解释说明，并未给江一燕增设新的权利义务。第四，关于区城管执法局是否充分听取江一燕的陈述和申辩，未保障江一燕申请听证的权利是否违法的问题。本案中，现有证据可以证实区城管执法局在谈话过程中明确告知江一燕的代理人享有陈述、申辩的权利，其代理人也进行了陈述、申辩。因现有法律法规并非明确要求区城管执法局在作出限期拆除决定之前应当告知当事人享有听证的权利，故江一燕主张听证权利缺乏法律依据。第五，关于区城管执法局未责令江一燕补办手续直接作出限期拆除决定是否合法的问题。参照被诉行政行为作出时有效的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第二十六条的规定，对于“未取得建设工程规划许可证，但是已进入规划审批程序并取得审核同意的规划文件，且按照规划文件的内容进行建设的；未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，但是可以通过改建或者部分拆除达到与许可内容一致的；国家和本市规定符合公共利益的”，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建设。参照现行有效的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第295号）第十二条的规定，对于“未依法取得规划许可证件，但已经取得选址意见书、规划综合实施方案等规划文件，且按照前述规划文件的内容进行建设的；未按照规划许可证件许可内容进行建设，但可以通过改建或者部分拆除达到符合许可的内容的”，属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建设。本案中，江一燕所建建筑物不属于上述可以采取改正措施的情形。因此，区城管执法局直接责令江一燕限期拆除涉案建筑物并无不当。第六，关于区城管执法局作出《限期拆除决定书》是否超过法定期限的问题。对此，《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十二条第二款规定，城市管理综合行政执法机关责令停止建设或者发现已经建成的城镇违法建设，应当在20日内责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价10%以下罚款。本案中，经区城管执法局两次现场检查，涉案建筑物处均无人在场，因此，在2019年11月29日规划部门出具《关于江一燕建设的建筑规划审批情况的函》之前，涉案建筑物是否属于违法建设尚处于不确定状态。因此，区城管执法局作出《限期拆除决定书》的时限应当从其收到上述函件之日起计算。因从2019年11月29日至2019年12月13日未超过20日，故江一燕的上述意见不能成立。综上，江一燕的诉讼请求和理由缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告江一燕的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告江一燕负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  刘琳琳人民陪审员  徐 淼人民陪审员  牛媛媛二〇二〇年十二月二十二日法官 助理  张 汀书 记 员  强莉涵