西安铁路运输法院 行政赔偿判决书 (2020)陕7102行赔初343号 原告钟宝星，男，1970年6月18日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省榆林市榆阳区。委托代理人贺玉福，陕西联诺律师事务所律师。委托代理人常晓，陕西联诺律师事务所实习律师。被告陕西省市场监督管理局。住所地陕西省西安市。法定代表人张小宁，局长。委托代理人魏源斌，该单位工作人员。委托代理人高静雯，陕西宝伦律师事务所律师。原告钟宝星诉被告陕西省市场监督管理局（以下简称省监管局）行政赔偿一案，依法向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月21日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月3日公开开庭审理了本案。原告钟宝星委托代理人贺玉福、常晓，被告省监管局委托代理人魏源斌、高静雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告钟宝星诉称， 陕西金荣轩置业有限公司(以下简称“金荣轩公司”)成立于2011年7月22日，注册资本2000万元，其中第三人张红兵持股95%，为公司的法定代表人。2014年，张红兵为向原告偿还民间借贷本金800万元及利息，自愿将其持有的金荣轩公司全部股权转让给原告，并在原陕西省工商行政管理局办理了变更登记手续，原张红兵名下持有的金荣轩公司的95%股权变更登记至原告名下，法定代表人亦变更为原告。2016年5月27日，在原告毫不知情的情况下，第三人张红兵持伪造的登记(备案)申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、股东会决议、章程修正案、股权转让协议等相关材料在被告处申请工商变更(备案)登记。2016年6月2日，被告核准了金荣轩公司的变更(备案)登记，将该公司投资人(股权)备案由李军军出资额100万(持股5%)，钟宝星出资额1900万(持股95%)变更为李军军出资额100万(持股5%)、柳艳军出资额200万(持股10%)、郑虎虎出资额200万(持股10%)、张亚兵出资额300万(持股15%)、张红兵出资额1200万(持股60%)，法定代表人由钟宝星变更为张红兵。高级管理人员备案由李军军(监事)、钟宝星(其他人员)变更为李军军(监事)、张红兵(执行董事兼总经理)。被告在作出该具体行政行为时未尽到审慎审查义务，存在严重的玩忽职守行为，第一，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十条、第五十一条的规定，对申请人到公司登记机关提出的申请予以受理的应当当场作出准予登记的决定。因此，企业登记机关依法只对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，其审查方式以形式审查为主，只有其认为需要核实相关内容的方进行核查。故，被告在作出该具体行政行为时，因非原告本人亲自当场作出准予登记的申请，被告有义务审查到场人员身份及授权的真实性。但被告仅对申请材料是否齐全进行审查明显未尽到合理审查的义务。第二，原告所持有的公司股份系因张红兵为向原告偿还债务1000万元，自愿将其持有的金荣轩公司全部股权转让给原告，并依法在被告处办理过变更登记，被告处应有原告签字，被告在办理变更登记时未审查相关材料与原告本人的签字是否一致，可见被告确未尽到审慎审查义务。因被告未尽审慎审查义务、违法变更工商登记行为，原告多次向其递交书面申请，请求更正错误登记，但无济于事。无奈，原告只好于2017年5月17日向西安铁路运输法院提起诉讼，请求撤销被告于2016年6月2日作出的对陕西金荣轩置业有限公司法定代表人及股权变更登记的具体行政行为。西安铁路运输法院在追加金荣轩公司、李军军、张红兵、张亚兵、柳艳军、郑虎虎为第三人后，于2019年12月30日作出(2018)陕7102行初1458号行政判决书，判决“撤销被告陕西省市场监督局(原省工商局)于2016年6月2日作出的对第三人陕西金荣轩置业有限公司法定代表人和股权变更登记的具体行政行为。”现判决已发生法律效力。在被告违法变更登记至恢复登记期间，陕西金荣轩置业有限公司价值近千万元的财产已被变更后的公司股东非法变卖后获利。原告认为被告未尽审慎审查义务，致使原告公司名下财产被变更后股东非法变卖，现虽已恢复登记，但是原公司财产已荡然无存，给原告造成巨大损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条及相关法律规定，被告严重违反审慎审查义务，在原告提出异议后不听取其的申述，在诉讼中仍然强词夺理，推卸责任，延误了近三年时间直至第三人将公司财产全部转移，给原告造成千万元的损失。综上，鉴于被告的上述违法行为给原告造成直接经济损失1000万元，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第(七)项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”之规定，请依法判决、支持原告的诉请。请求：判令被告省监管局赔偿因于2016年6月2日对陕西省金荣轩置业有限公司股权、法定代表人违法变更登记给原告造成的经济损失1000万元。原告钟宝星向本院提交了下列证据：证据一、（2018）陕7102行初1458号行政判决书。证明因被告的违法变更行为于2019年12月30日被法院判决撤销，证明被告在2016年6月的行政行为是违法的，造成的违法结果应当予以赔偿；证据二、公司登记基本情况。证明张红兵伪造股权变更，被告未尽到审慎审查义务，违法进行变更登记，事实客观存在，进一步证明2016年6月2日变更登记行为是违法的。证据三、榆林市榆阳区聚鑫小额贷款的贷款有限责任公司借款合同。证明由于被告的违法变更登记行为造成原告直接经济损失1000万元。被告省监管局辩称，一、原告单独提起行政赔偿诉讼，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定，须以赔偿义务机关先行处理为前提，但被告自始至终未收到原告的赔偿申请，原告的起诉不符合法定程序，依法应当裁定驳回原告的起诉。二、原告单独提起的行政赔偿诉讼，须先经法院判决确认被告于2016年6月2日核准金荣轩公司股权、法定代表人的变更登记的行政行为违法，方能单独提起行政赔偿诉讼，因此，原告的起诉不符合法院受理行政赔偿案件的条件，依法应当裁定驳回原告的起诉。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：…(四)加害行为为具体行政行为的，该行为被确认违法；(五)赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理…。”根据《最高人民法院行政审判庭关于如何适用最高人民法院关于审理行政赔偿案件若千问题的规定〉第二十一条第(四)项和第三十四条规定的答复》(最高法[2001]行他字第10号)关于“根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第(四)项和第三十四条的规定，因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，应当符合第二十一条第(四)项规定的起诉条件；因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿的，应当适用第三十四条的规定”的答复，因事实行为单独提起的行政赔偿诉讼才适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定。根据上述条款可知，被告于2016年6月2日核准金荣轩公司股权、法定代表人的变更登记的行政行为属于具体行政行为，因该行为引起的行政赔偿诉讼，应先经法院判决确认该行政行为违法，方能单独提起行政赔偿诉讼。因此，原告单独提起的行政赔偿诉讼，不符合法院受理行政赔偿诉讼案件的受理条件，依法应当裁定驳回原告的起诉。三、金荣轩公司提交的变更登记申请材料齐全、符合法定形式，被告核准登记时尽到了审查义务，登记程序合法。《公司登记管理条例》第四条规定，工商行政管理机关是公司登记机关。第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：(一)公司法定代表人签署的变更登记申请书；(二)依照《公司法》作出的变更决议或者决定；(三)国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。2016年5月27日，金荣轩公司向被告提交了有限责任公司变更登记审核表、公司登记(备案)申请书、营业执照(副本)、股东会决议、章程修正案、股权转让协议等材料。被告依据《公司法》、《公司登记管理条例》等规定，对金荣轩公司变更登记申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行了审查。经审查，该公司提交的变更登记申请材料齐全、符合法定形式，被告核准了金荣轩公司的变更(备案)登记，且核准审核时尽到了审查义务，登记程序合法。四、被告对金荣轩公司变更登记申请材料进行形式审查，申请人应当对提供材料的真实性负责。《公司登记管理条例》第二条规定：申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。《企业登记程序规定》第八条规定，申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。国务院关于《注册资本登记制度改革方案》明确规定，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。因此，金荣轩公司作为申请人应当对申请材料的真实性负责，承担相应的法律责任。综上，请求贵院查明事实后依法驳回原告的起诉。被告向本院提交以下证据：证据一、工商登记档案。证明金荣轩公司提交的变更登记申请材料齐全、符合法定形式，被告核准变更登记时尽到了审查义务，登记程序合法。该份证据中原告的签字，是否为本人签字，行政机关不具有审查的条件和能力，且根据公司登记管理条例，涉案公司对资料的真实性负责，故本案被告履行了法定职责。涉案公司提交的材料虚假，被告对虚假材料也进行了撤销，过错不在本案被告。2016年具体变更登记行为，依法予以撤销，没有确认违法，确认违法和撤销的行政行为是两个不同的法律概念，本案被告依据生效判决做出了恢复本案原告的身份地位。不存在行政赔偿的前提，依法驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，原告对被告提交的证据真实性、证明目的均不认可；被告对原告证据一、二真实性认可，证明目的不认可，对原告证据三真实性、关联性证明目的均不认可。本院对上述证据认证如下：原告证据一、二客观真实、来源合法，与本案具有关联性，对真实性予以确认；证据三，因其缺乏与本案的关联性，故对该证据不予确认。被告证据客观真实、来源合法，与本案具有关联性，对真实性予以确认。经审理查明，2016年5月27日第三人金荣轩公司向被告申请工商变更（备案）登记，并提交了公司登记（备案）申请书、股东会决议、章程修正案、股权转让协议等相关材料。被告经审查，于2016年6月2日核准了金荣轩公司的变更（备案）登记，并将该公司投资人（股权）备案由李军军出资额100万（持股5%），钟宝星出资额1900万（持股95%）变更为李军军出资额100万（持股5%）、柳艳军出资额200万（持股10%）、郑虎虎出资额200万（持股10%），张亚兵出资额300万（持股15%）、张红兵出资额1200万（持股60%）。法定代表人由钟宝星变更为张红兵。高级管理人员备案由李军军（监事）、钟宝星（其他人员）变更为李军军（监事）、张红兵（执行董事兼总经理）。本院于2019年12月30日作出（2018）陕7102行初1458号行政判决书撤销了被告省监管局于2016年6月2日对第三人金荣轩公司法定代表人和股权变更登记的行政行为。2020年8月14日，被告依据（2018）陕7102行初1458号行政判决书恢复原告为金荣轩公司的法定代表人，并将股权恢复为李军军出资额100万（持股5%）、钟宝星出资额1900万。原告认为被告未尽审慎审查义务，致使原告公司名下财产被变更后股东非法变卖，虽已恢复登记，但给原告造成直接经济损失1000万元，故诉至法院，请求如上所述。另查明，（2018）陕7102行初1458号行政判决书载明：“…行政机关在进行公司变更登记时应审查申请材料是否符合法律、法规的相关规定。本案中，第三人金荣轩公司向被告申请变更登记时提交了公司登记（备案）申请书，股东会决议，股权转让协议等资料，被告对上述材料审查后认为申请材料符合法律规定形式，故被告履行了形式审查义务…被告虽在受理工商变更登记申请时进行了形式审查，但申请人提供的相关申请资料虚假，被告依据虚假申请材料作出的行政行为证据不足，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告陕西省市场监督管理局于2016年6月2日作出的对第三人陕西金荣轩置业有限公司法定代表人和股权变更登记的具体行政行为。”本院认为，本案争议焦点为被告是否应当向原告承担赔偿责任，原告主张的损失数额是否正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由此可见当事人取得国家赔偿的前提条件是国家机关和国家机关工作人员在行使权力的过程中侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。《公司登记管理条例》第二条、《企业登记程序规定》第八条明确，申请办理公司登记，申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。因此，金荣轩公司作为变更登记的申请人应当对申请材料的真实性负责，并承担相应的法律责任。本案中，第三人金荣轩公司向被告申请变更登记时提交了公司登记（备案）申请书，股东会决议，股权转让协议等资料，被告对上述材料审查后认为申请材料符合法律规定形式，故被告履行了形式审查义务。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，原告主张1000万元的赔偿数额，其主要理由为被告于2016年6月12日所作工商变更登记对金荣轩公司及本人所造成的经济损失，但在该登记行为中被告已充分履行了形式审查义务，且原告钟宝星不能证明其所主张的经济损失为该次变更登记行为导致的直接损失，故原告请求被告赔偿其1000万元没有事实根据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告钟宝星的赔偿请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。  审  判  长     李理时                         人民陪审员     李  红                         人民陪审员     邵荣玲二〇二〇年十二月二十八日                             书  记  员     周炜峰1