四川省南充市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）川13民初46号 原告：友合集团四川友合房地产开发有限公司，住所地：四川省南充市顺庆区滨江中路三段50号。 法定代表人：刘安春，总经理。 委托诉讼代理人：蒲真亮，四川由真律师事务所律师。 被告：南充市顺庆区人民政府，住所地：四川省南充市顺庆区果城路13号。 法定代表人：蒲鹏程，区长。 委托诉讼代理人：肖飞，四川百柯律师事务所律师。 被告：南充市西山风景区管理局，住所地：四川省南充市顺庆区玉屏路6号。 法定代表人：张树柏，局长。 委托诉讼代理人：蒙艳阳，四川百柯律师事务所律师。 委托诉讼代理人：彭志凯，该局规划建设科科长。 原告友合集团四川友合房地产开发有限公司（下简称友合公司）与被告南充市顺庆区人民政府（下简称顺庆区政府）、南充市西山风景区管理局（下简称西山管理局）财产损害赔偿纠纷一案，本院依法组成合议庭于2020年5月26日公开开庭审理了本案，原告友合公司委托诉讼代理人蒲真亮、被告顺庆区政府委托诉讼代理人肖飞、被告西山风景区委托诉讼代理人蒙艳阳、彭志凯到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告友合公司诉讼请求：1.判令二被告向原告支付因政府冻结等原因，致使原告至今不能对其土地开发使用所造成的各项损失共计3100万元；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：1999年9月8日，原告兼并了四川华联蓄电池玻璃隔板有限公司（下简称华联公司），2000年6月14日办理了南充市国有【2000】字第15217号国有土地使用权证。2006年5月西山管理局修建西山环山公路占用原告上述土地。2009年9月28日顺庆区政府发出《关于冻结西山风景区土地租赁和建设的通告》，通告明确：因西山整体规划调整，相关部门不得审批西山风景区顺庆辖区内的建设项目，待西山总规修编和西山前山片区控制性祥规批准后，再实施项目建设，直到2019年2月20日，顺庆区政府致函市政规划局和测绘局（南顺府函【2019】34号），仍未落实原告所属土地建设规划手续，截止起诉之日给原告造成了巨大的损失，结合双方共同委托的评估报告，仅投入的资金占用损失就有3100多万元。在本案起诉前，我司再次请求被告依法补偿给我司造成的各项损失未果，故诉至贵院，请求支持原告诉请。 被告顺庆区政府答辩称：1.被告顺庆区政府在原告的土地开发过程中的行为是行政行为不是平等主体之间的民事法律行为，原告的损失应该通过行政诉讼以行政赔偿和补偿来处理。原告诉请没有要求被告进行赔偿，诉状中又要求进行补偿，其自身存在矛盾的地方。2.原告现有证据不能达到其要求二被告支付3000余万元的损失的主张。3.原告因自身原因导致延误开发，即使有损失也不应该全部由被告买单。4.原告据以主张损失的评估报告不能作为原告主张损失的证据。通过原告与二被告的多次对接，针对原告的损失双方达成合意的程序是共同委托评估单位评估后由顺庆财评中心进行财评，以财评结论作为损失赔偿的依据，评估报告只是过程性证据，不是终结性证据，原告没有举出财评中心的财评报告。原告确实因被告的行政行为存在损失，被告也确实要进行一些赔偿，但原告基础法律关系错误，所举证据不能达到损失赔偿的目的。 被告西山管理局答辩称：1.本案应属行政诉讼受案范围，案涉纠纷属于行政补偿纠纷，本案系顺庆区政府在西山前山整体规划编制审批过程中为避免规划调整引起损失，在2009年9月28日采取了冻结的行政措施，该措施对大汉江山等项目的建设予以冻结，该冻结行为系政府的行政强制行为，如果造成原告的损失由政府进行行政补偿，但友合公司提起民事诉讼是错误，应由双方协商，协商不成，纳入行政诉讼受理范围。2.要求予以补偿的时间节点有问题，诉称补偿时间2006年1月-2019年2月是错误的，2006年1月政府修建环山公路已经与友合公司达成协议，并没有对项目叫停，政府冻结的时间是2009年9月28日，本案涉补偿的时间节点应该以2009年9月28日作为起点，对于损失在2015年政府批准了市规划局就案涉项目规划调整的方案，2015年6月，市规划局向原告核发了建设项目规划条件书，明确用地性质为商业其他条件不变，在此时原告申请办理相关规划手续，政府予以许可，2015年7月2日市国土局受理了原告土地变性的相关资料，并出具了用地报建通知书，2015年6月大汉江山项目政府出具了相关许可，该项目可以以2015年6月作为政府叫停的节点。3.原告诉称的估价报告不应该作为补偿的依据，报告仅有原告在上面加盖印章，二被告均未在报告上签字盖章确认，该估价报告其中有些项目违反了应该纳入评估的范围，比如评估应该是针对直接损失，但对可得利益及利息等均进行了估价，该结论远远超出了政府叫停大汉江山项目给原告带来的各项损失，对该报告不予认可。本案应重新核定原告因政府叫停行为造成的损失。 原告为证明自己的主张，提交了以下证据：第一组：1.南充市国用（2011）第010853号《国有土地使用证》；2.2011年4月13日南充日报南充市城乡规划局建设项目审批情况公告。拟证明原告依法取得顺庆区桂花路国有土地9585.00m²，“香山会所”项目规划已通过南充市城乡规划局建设项目审批。 第二组：3.友合公司历年向市政府、市规划局、西山管理局、市国土局、区政府等要求解决“大汉江山”（香山会所）项目问题的请示。拟证明自区政府冻结友合公司“大汉江山”（香山会所）项目用地后，该司不断请求政府予以解决、补偿。 第三组：4.顺庆区政府关于冻结西山风景区顺庆辖区土地租赁和建设的通告；5.西山管理局关于请暂停办理香山会所项目基本建设手续的函（南西管函【2011】13号）；6.南充市国土资源局执法监察支队关于友合公司“大汉江山”（香山会所）项目土地利用调查的函（南土监函【2014】4号）；7.西山管理局关于友合公司“大汉江山”（香山会所）项目有关情况的报告（南西管【2015】30号）；8.南充市顺庆区城乡建设局关于友合公司“大汉江山”项目开发遗留问题核实情况和处理意见的报告（南顺规建【2015】208号）；9.顺庆区政府关于办理“大汉江山”项目建设有关规划手续的函（南顺府函【2019】34号）。拟证明（1）顺庆区政府冻结西山风景区顺庆区辖区土地租赁和建设，西山管理局致函市规划局暂停办理香山会所项目基本建设手续；（2）经南充市国土资源局执法监察支队调查确认：“大汉江山”（香山会所）项目国有建设用地的闲置原因为修建西山环山道路占地置换与补偿、西山风景区规划的调整所导致。（3）经原告历年来不断要求解决“大汉江山”项目遗留问题，2019年2月20日顺庆区政府致函市规划和测绘局解除对该项目用地的冻结。 第四组：10.四川义正房地产评估咨询有限公司（下简称义正评估公司）咨询性估价报告（川义评【2019】字第QT307号）。拟证明经西山管理局、原告共同委托评估得出顺庆区桂花路拟建项目因项目土地被冻结、基本建设手续被暂停办理等原因导致中断开发，给原告造成停工损失2344.02万元。 被告顺庆区政府对原告证据质证意见：第一组证据真实性无异议，案涉土地用途是商住和园林，后因为规划，政府有调整，变更为商业用地，没有住宿和园林。第二组证据真实性无异议，但是证明目的我方不完全认可。友合公司和西山管理局达成的协议是由委托评估公司评估后通过财政评审，以评审结果作为补偿依据。第三组证据真实性无异议，但是政府的冻结行为是行政行为，本案原告却提起民事诉讼，是错误的，行政行为对原告财产造成损害，应该通过行政诉讼方式要求行政赔偿或者行政补偿。第四组证据真实性无异议，对该报告，西山管理局没有认可，并且评估之后还要评审，评估报告的金额与原告主张的金额不一致，不能以此作为主张损失赔偿的依据。 被告西山管理局对原告证据的质证意见：第一组证据证明土地由来和权属，不持异议。第二组证据友合公司对解决问题的有关申请，涉及向西山管理局提交的部分我们知晓相关事实，对向市政府和规划局提交的申请、报告，有关负责人的批示，相关处理批示的流程不祥。对该组证据的关联性有异议。对第三组证据第4项真实性无异议，对顺庆区政府冻结的行政行为我方予以认可。第5、6项是在冻结过程中处理相关事务，在2014年市政府对西山的规划未审批之前，相应的原告的建设行为应当予以停止，在2009年-2015年期间予以冻结的事实我方予以认可，对这期间不予办理手续我方也无异议。第7、8项，在2014年，详规通过，2015年市政府常务会议作出会议纪要案涉地块调整为商业用地，2015年5月12日市规委会通过文件对规划条件进行了调整，2015年7月2日向市国土局提交了用地申请，国土局当天收件。第9项，顺庆区政府是本着解决遗留问题，希望市里面基于政策处理相关事务，不代表政府认可冻结行为在本函发出之前已在进行，冻结行为在市规划局、国土局2015年度核发相关文件时已经取消了，对时间节点有异议，对函的内容和与本案关联性有异议。第四组证据，对大汉江山项目在政府叫停期间的损失进行评估，但是明确了评估后应该进行财政评审，评审结论才作为政府补偿的依据，我方对启动评估这一事实认可，但是对评估报告中的项目和金额均有异议，且我方和原告将评估报告提交了给了财政评审，因为原告提交的依据不能证明评估项目和金额，所以财政评审无法给予结论，不能达成合意的原因是因为友合公司不能提供损失的项目，并且依据不充分。 综上1.本案属于行政补偿范围。2.对方举证对政府叫停的时间起点和结束时间我方有异议。3.评估报告不能作为损失赔偿依据。 被告顺庆区政府提交了以下证据：第一组：1.南充市人民政府（南府阅【2009】14号）《第六次城乡规划委员会会议纪要》；2.顺庆区政府《关于冻结西山风景区顺庆辖区土地租赁和建设的通告》；3.南充市城乡规划局（南规函【2012】173号）《关于桂园小区及大汉江山小区项目调整情况的函》；4.顺庆区政府（南顺府函【2012】157号）《关于桂园小区及大汉江山小区项目调整的复函》。拟证明：1.因原告所属土地不宜搞商业开发，政府同意收储或异地置换原告的土地，如原告不同意，则将该宗地调规，按商业用地重新作规划方案；2.市政府调规的决定和顺庆区政府的通告，其行为性质属于具体的行政行为;3.市城乡规划局对原告土地的规划调整向顺庆区政府提出了暂停施工的建议，其行为性质也属行政行为； 第二组：1.南充市人民政府（南府函【2014】65号）《关于南充市西山前山片区控制性详细规划的批复》；2.原告同意案涉项目政府不收储、不置换而向被告顺庆区政府的请示；3.南充市政府第五届第103次常务会议纪要及南充市城乡规划局《关于友合公司桂花路西侧地块相关情况的请示》（南规【2015】3号）；4.南充市国土资源局2015年6月24日给原告的通知；5.顺庆区政府（南顺府议【2016】3号）会议纪要；6.南充市顺庆区自然资源和规划局（南顺自规【2020】26号）《关于“大汉江山”项目有关情况的核查报告》。拟证明：1.原告不同意政府整体收储，故顺庆区政府不再收储该项目；南充市人民政府在2014年6月22日才批复原告项目所在地的西山前山的控制性详细规划，规划变更也是原告土地无法开发的原因；2.原告项目规划调整为商业后，按规定应补缴土地出让金，但原告一直未交，造成项目一直无法开工建设，故其损失原告自身也存在过错；3.西山的规划调整是具体的行政行为，不是民事法律行为，原告以民事案件起诉是错误的；4.顺庆区政府在2013年就同意原告按商业用地性质对该宗地进行开发，但因原告自身原因，一直未开发；5.原告的土地抵押给兴业银行成都分行，故原告不存在资金利息损失。 第三组：1.原告项目土地建设用地规划许可证；2.建设项目规划设计条件通知书。拟证明：原告所属土地性质为居住、商业、园林，后变更为商业，按国家规定应补缴土地出让金，但原告一直未交，故在2015年6月18日之后的损失应由原告自身承担。 第四组：1.原告《关于安排区财评中心受理评估赔偿桂花路“大汉江山”项目因政府原因停工造成损失费用额度的请示》。拟证明：原告向被告顺庆区政府报告，要求区政府依规安排区财政评审中心审查相关损失，以确定损失额度，目前，财政评审程序还未完结。 原告对被告顺庆区政府证据的质证意见：对第一组证据的真实性无异议，但是和本案案涉土地规划被调整没有关联性，本案原告主张的损失是因被告占用、冻结原告“大汉江山”项目土地所导致。对第二组证据真实性认可，但是不能达到被告的证明目的，1.项目土地没有收储的原因并不是原告不同意收储，是因为顺庆区政府和友合公司就收储方式没有达成一致，最终才没有收储成功；2.“大汉江山”项目没有开工并不是被告所说的是因为原告没有补缴土地出让金所导致，主要是因为顺庆区政府从2009年9月28日起冻结了该项目土地，原告不能取得相关的建设许可、规划许可，直至2019年2月20日才解除对土地的冻结；3.本案是被告履职过程中侵犯了原告合法民事权利，其应当承担民事责任，本案属于民事案件的受案范围；4.原、被告就被告冻结案涉项目土地给原告造成的损失已经共同委托了第三方机构进行评估，并不是被告所说原告不存在资金利息损失。对第三组证据真实性认可，但该组证据不能达到被告证明目的。1.2008年10月27日的建设用地规划许可证，因为土地性质已经被调整为纯商业，该许可证已经算是作废了；2.调整规划是政府主动调整，并不是原告申请调整的，调整后是否应该补缴土地出让金，这并不是被告一方说了算的，并且开发土地不仅需要规划条件通知书，还需要其他的项目建设有关的规划手续、施工许可等，由于被告对土地的冻结原告无法取得其余的手续，所以2015年6月18日之后的损失也应当由被告承担。对第四组证据真实性认可，但不能达到被告证明目的，该请示是原告要求被告赔偿原告损失的一个函而已，被告给原告造成的损失已经由双方共同委托的第三方机构作出了专业的评估，并且双方对评估报告都表示认可了的，至于是否要经过财评或者财评结果是多少，并不影响原告按评估报告主张损失赔偿。 被告西山管理局对被告顺庆区政府证据的质证意见：对顺庆区政府提供的证据三性均无异议。 被告西山管理局提交了以下证据：1.南充市顺庆区自然资源和规划局《关于四川友合房地产开发有限公司“大汉江山”项目有关情况的核查报告》（南顺自规【2020】26号）。证据来源：行政机关公文，发文时间，2020年2月17日。主要证明内容：案涉事项以主管部门调查，友合公司申请将该宗地由商、住、园林调整为商业不补差价，也不要求政府赔偿损失。该局建议的处理意见：（1）同意该宗地土地用途按现有规划由商业、居住、园林调整为商业用地；（2）由友合公司按土地用途变更评估补缴土地出让金；（3）继续按2016年区政府相关会议纪要安排，由西山风景区管理局组织对该项目暂停开发的损失进行评估、评审，并在友合公司补缴的土地出让金总额范围内协商处理；若协商不能达成一致，则由友合房产公司通过司法途径处理。2.顺庆区政府关于研究解决西山风景区桂花路延长线工程推进及部分房地产项目遗留问题的会议纪要（南顺府议【2016】3号）。证据来源：政府公文书证。证明内容：关于友合公司开发项目的遗留问题，为切实加快西山前山片区整体开发建设进程，本着化解遗留问题的原则：（一）由西山管理局和友合公司共同委托有资质的评估机构对大汉江山项目因在西山前山片区控制性规划编制、审批期间的暂停开发产生的实际损失进行专业评估，评估报告经区财政评审后，按评审结论作为补偿依据。（二）项目用地性质调整，由友合公司按规定办理，需补交的土地出让金等一切费用由友合公司自行承担。（三）区国土部门及时与市国土部门衔接，协助友合公司办理相关手续，让项目尽快开发建设。3.南充市国土资源局关于友合公司位于桂花路西侧地块改变土地用途有关情况的函（南土资函【2016】158号）。证据来源：政府公文书证。主要证明内容：证明案涉土地的由来、规划审批过程，议定：根据市人民政府《关于进一步加强土地出让管理的意见》（南府发【2015】3号）的相关规定，应以我局正式受理时间（2015年7月2日）作为该宗地改变土地用途的评估基准日进行地价评估计算（算账）。鉴于市政府已于2008年将西山风景区交由顺庆区政府封闭管理，2009年顺庆区政府通告冻结西山风景区建设，若友合公司认为相关政府行为导致该公司利益受损，应由该公司与顺庆区政府自行协议解决，予以妥善处置。4.南充市政府常务会议纪要、南充市规划和测绘局的（2015）3号文件。证据来源：政府公文书证。证明内容：市规划局向市政府请示：友合公司位于桂花路的地块已被业主取得，用途为商、住、园林，调整为商业用地符合2014年6月市政府批复同意的《西山前山片区控制性详细规划》的相关要求，根据《进一步加强土地出让管理的通知》（川府发【2014】58号）第十条规定，土地出让后，原则上不允许调整既定的规划条件，确需调整土地用途、容积率指标的，必须符合法律法规政策规定并经政府常务会议审议决定，现按程序报请常务会审议。市政府常务会议第十五项议程，原则同意市规划和测绘局《关于友合房地产开发有限公司顺庆区桂花路西侧地块相关情况报请政府常务会议审议的请示》（南规【2015】3号）中提出的建议意见，按相关程序办理。5.顺庆区政府关于冻结西山风景区顺庆辖区土地租赁和建设的通告。证据来源：政府公文，主要证明内容：顺庆区政府自2009年9月28日起冻结西山风景区顺庆辖区土地租赁和建设行为。 原告对被告西山管理局证据的质证意见：对第1份证据的真实性认可，但不能达到被告证明目的，案涉项目土地的规划调整并不是原告申请，而是政府自己调整的；对第2份证据三性均认可，该会议纪要证实了友合公司与被告共同委托第三方评估机构得到专业评估报告是双方的真实意思，“因西山前山控规调整后致使大汉江山项目用地性质调整后”这证实了大汉江山项目土地规划的调整并不是原告申请调整的，而是政府调整的；对第3份证据真实性认可，关联性不认可，这是顺庆区政府和市国土局的信函，和本案没有关联性；对第4份证据真实性认可，这是政府内部和相关部门的函件同时也是政府自己单方的意见。对第5份证据三性均认可。 被告顺庆区政府对被告西山管理局证据的质证意见：对西山管理局提供的证据三性不持异议，对证明内容也予以认可。 根据当事人的举证质证和当庭陈述，本院经审理认定事实如下： 1999年，原告兼并了华联公司，2000年6月14日原告办理了华联公司厂房土地过户手续，取得了南充市国有（2000）字第15217号国有土地使用权证，净用地面积10006.72平方米，土地用途为商业、居住、园林，使用类型为出让。2006年5月西山管理局修建西山环山公路占用原告上述土地。2009年9月28日顺庆区政府发出《关于冻结西山风景区土地租赁和建设的通告》，通告明确：因西山整体规划调整，相关部门不得审批西山风景区顺庆辖区内的建设项目，待西山总规修编和西山前山片区控制性祥规批准后，再实施项目建设。2011年5月9日，西山管理局向南充市规划局作出南西管函【2011】13号《关于请暂停办理香山会所项目基本建设手续的函》，称：根据《四川省风景名胜区条例》（2010年5月28日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）第二十、二十二、三十三条之规定，“风景名胜区内的建设活动应当按照风景名胜区规划进行”，“风景名胜区内的单位和个人应当遵守风景名胜区规划，服从规划管理”。顺庆区政府2009年9月28日发布了《关于冻结西山风景区土地租赁和建设的通告》，友合公司香山会所（也即大汉江山）项目的选址位于西山风景区核心景区范围内，不符合《西山风景区总体规划》，违背了上述条例、通告的规定，不宜修建，现函商贵局，请暂停办理该项目相关基本建设手续。2011年6月22日，经西山管理局同意，并提出“仅限于办理换证手续”的意见后，南充市国土资源局为友合公司办理了南充市国用（2011）010853号9585平方米的国土出让商、住、园林使用权证。2019年2月20日，顺庆区政府致函南充市政规划和测绘局（南顺府函【2019】34号）办理案涉项目建设有关规划手续，但仍未落实原告所属土地建设规划手续。因友合公司没有能够开发，造成了损失。2019年1月22日，西山管理局与友合公司作为甲方，与乙方义正评估公司签订了《友合公司桂花路地块停工损失补充评估合同》，约定西山管理局与友合公司共同委托义正评估公司，对友合公司该9585平方米的土地，由于政府规划等多种原因致使该土地从2006年1月1日至2019年期间未能如期开发使用，委托对此期间该土地的利息损失、停工损失、场地管理及平整、公路垮塌及滑坡护壁费用损失、多次设计方案和设计图纸变更修改及钻探费用损失、致使延期开发造成项目资金实现价值损失等进行评估；此次评估重点为2016年1月1日至2019年1月31日，经协商一致本次评估费2万元计入评估报告内，在顺庆区政府同意支付该土地未能如期开发使用的损失时，一并支付给友合公司，再由友合公司支付给义正评估公司。2019年3月20日，评估结果为2344.02万元。评估有效期为2020年5月19日止。友合公司多次请求被告依法补偿给其造成的各项损失，未果，诉至法院。 本院认为，本案争议焦点首先是本案纠纷属民事案件受案范围还是行政案件受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”,2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，第二条规定“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……”。本案涉及对原告权利有所影响的行为有两个，一个是顺庆区政府及西山管理局对原告土地开发的冻结行为，一个是市政府和城乡规划部门对案涉土地的调规行为，这些都是行政机关单方面的行政行为，该行政行为不需要和原告进行商量，是被告和相关部门以自身职权作出的，是为了实现行政管理，实现公共利益需要，而非行政部门自身的法人利益，带有强制性，相对人必须执行。 行政机关的行政行为影响到相对人的民事权益应属行政诉讼法调整范围，而非民事诉讼法调整范围。因此，被告对友合公司土地不能开发造成损失应予补偿或者赔偿的行为依法属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议处理的范围。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定”。根据法律法规规定，2015年5月1日后订立的行政协议纳入行政诉讼受案范围。案涉事项跨越了2015年5月1日，友合公司的起诉依法属于行政诉讼法调整范围，而非民事诉讼法调整范围，应通过行政诉讼解决，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第（一）项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下： 驳回友合集团四川友合房地产开发有限公司的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  陈红卫 审判员  雷发军 审判员  鲜代秋 二〇二〇年十二月四日 书记员  全乙彬