安徽省霍山县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1525行初18号 原告叶某，男，1976年7月26日出生，汉族，住霍山县。 被告霍山县城市管理行政执法局，住所地安徽省霍山县林业大厦**，统一社会信用代码11341427779058619T。 法定代表人石爱武，该局局长。 委托诉讼代理人常乐。 委托诉讼代理人尹浩，安徽自智律师事务所律师。 被告霍山县人民政府，住所地霍山县政务新区行政中心楼**。 法定代表人张守锐，县长。 委托诉讼代理人张玉。 委托诉讼代理人罗来玉，安徽盛华达律师事务所律师。 原告叶某不服被告霍山县城市管理行政执法局拆除违法建设决定书、霍山县人民政府行政复议决定书，于2020年9月23日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月23日立案后，于2020年9月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月5日公开开庭审理了本案。原告叶某，被告霍山县城市管理行政执法局委托诉讼代理人常乐、尹浩，被告霍山县人民政府委托诉讼代理人张玉、罗来玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告霍山县城市管理行政执法局于2020年5月23日作出霍城执［规划］拆决［2020］4061号拆除违法建设决定书，认定叶某坐落于霍山县××镇××村××组××房的建筑物，未经城市规划行政主管部门批准，擅自搭建的建筑面积217.85平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建筑，限叶某户自接到本决定之日起二日内自行拆除，逾期本机关依法实施强制拆除。 被告霍山县人民政府于2020年9月11日作出霍政复决［2020］2号行政复议决定书，维持霍山县城市管理行政执法局作出的霍城执［规划］拆决［2020］4061号拆除违法建设决定书。 原告叶某向本院提出的诉讼请求：请求本院撤销霍山县城市管理行政执法局作出的霍城执［规划］拆决［2020］4061号拆除违法建设决定书、霍山县人民政府作出的霍政复决［2020］2号行政复议决定书。事实和理由：原告一直和父母在住所地居住，从事养殖山羊经营已达15年，维持家庭生活的基本来源，过着平静安逸的生活，因原告家二处羊圈所在地已经被霍山县人民政府纳入征收范围，征收用途为建设用地，因此原告家的两处羊圈属于霍山县××镇××区范围之内的违法建筑物和构筑物。原告叶某户坐落于××村××组××房，属于违法建筑，决定二日内自行拆除该违法建筑物，逾期霍山县衡山镇人民政府、霍山县城管局依法实施强制拆除，并告知原告享有行政复议或行政诉讼的权益，但本决定不停止执行。同时，霍山县国土资源局衡山分局，以行政主体资格作出编号001，责令改正违法行为通知书，认定案涉羊圈等相关用房，未经批准私自在农用地上建羊舍，属于违法占地行为。 另根据霍山××建设监理有限公司，向原告制作霍山县农村房屋安全等级评定表（该表未依法送达），鉴定案涉羊圈为“Ｄ级危房”需拆除，霍山县衡山镇人民政府临时组建霍山县衡山镇集体土地危房拆除专项行动工作指挥部以行政主体资格向原告作出“危房”强制拆除通知书，决定2020年5月28日对原告二处案涉羊圈组织强制拆除（注：二处羊圈指一处位于××路××北，自家承包林地空隙处搭建羊圈，另一处位于××路××，自家承包耕地，此耕地属于劣质地，土层河沙，地方政府正实施开采河沙，也是本案涉案房屋所在地）案涉羊圈一会认定违法占地，一会鉴定“Ｄ级危房”需拆除，最后拆除违法建筑（强拆行为另案处理）。 2020年7月3日，原告向霍山县人民政府申请行政复议，要求撤销霍城执［规划］拆决［2020］4061号拆除违法建设决定书。2020年9月11日，霍山县人民政府作出霍政复决[2020]2号行政复议决定书，维持霍山县城管局作出的《拆除违法建设决定书》，否定霍山县衡山镇人民政府、不具有作出《拆除违法建设决定书》的主体资格，给予排除。原告认为该决定认定事实，适用法律依据错误，应当给予撤销，向贵院提起诉讼，理由如下： 一、霍城执［规划］拆决［2020］4061号拆除违法建设决定书主体超越职权行使权力。 原告认为，首先违建的认定，需要有法定的主体，依法进行认定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，违建的认定主体为县级以上人民政府城乡规划主管部门，除此之外，任何部门均无权对违法建筑作出认定。具体到本案霍山县城市管理执法局具有集中行使处罚权，但不能替代违法建筑认定权。因此，霍山县城市管理执法局不具有违法建筑认定权，霍山县人民政府认为霍山县城市管理执法局行使违法建筑认定职权是经省政府相关文件授权，那么该文件也应当无效。其次，违法建筑认定需要确定建筑物所处的规划区，对于分属不同规划区域的建筑物、查处主体不同，如果位于城市规划区域内，则应当由规划部门进行查处，如果位于乡村规划区域，查处主体，则应当为乡镇人民政府。那么本案案涉羊圈所在地位于城市区域，双方无异议。案涉羊圈等相关用房，则应当由规划部门依法进行查处，霍山县城管局不属于规划部门，则无职权进行查处涉案房屋，霍山县人民政府认为，霍山县城市管理执法局是作为拆除违法建设决定的执法主体的事实和本案无任何关系。上述规定霍山县城管局向原告作出霍城执[规划]拆决[2020]4061号拆除违法建设决定书明显超越职权行为，案涉文件应当给予撤销或确认无效。 二、霍城执[规划]拆决[2020]4061号拆除违法建设决定书载明内容，案涉羊圈等相关用房未经批准，擅自建设行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建筑，主要适用法律依据错误，查明事实错误。 原告认为，案涉羊圈等相关用房用于农业生产经营必备的农业设施，所使用的承包土地为劣质地，本案被告未提供任何证据证明涉案土地是基本农田，那么非基本农田上进行养殖，此行为并不为法律规定所禁止。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“农民集体所有的土地由本集体经营组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产、土地承包经营期限为三十年。依据《中华人民共和国物权法》第一百二十五条规定，土地经营权人，依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占用、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产，因此案涉羊圈等相关用房使用土地，原告拥有合法承包经营权。在土地上搭建涉农设施，用于养殖行为，属于从事农业生产经营活动的合法行为，依法享有从事畜牧业这一农业生产经营活动的权利，这是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》以及国土资源部相关规定，对农民发展农业这一基础性产业的基本保障。从常理上可知，养殖户不在农用地上搭建涉农设施，不可能对家禽走兽等畜牧业实施基本管理。霍山县人民政府认为原告擅自搭建涉案建筑物,有《询问笔录》、《现场检查(勘验)笔录》、《协助调查函》等相关证据材料在卷予以佐证。依据上述规定，明显霍山县人民政府查明事实，属于农业经营合法行为，并无不当。 据国土资源部和农业部分别在2007年制定《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》，2010年制定《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，2014年制定《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》。 上述文件规定，设施农用地建设不需要办理农用地转用审批手续，因此依据上述规定霍山县城管局认为案涉羊圈等相关用房，未经城市规划行政主管部门批准(违法建设)的说法不能成立。原告在自家承包劣质耕地上，搭建农业设施，用于养殖行为，还提高土地利用价值，国家还出台大量政策扶持，原告从事农业生产经营活动属于利国利民行为。霍山县人民政府采纳霍山县城市管理执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的……”。认为本案限期拆除违法建设的决定，事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，内容适当，明显与上述法律、法规相悖。因此，霍山县人民政府作出[2020]2号行政复议决定既无事实依据和法律依据，应当给予撤销。 三、霍城执[规划]拆决[2020]4061号拆除违法建设决定书未认定涉案房屋所建造时间。 原告在申请书中称，涉案房屋所建造在2005年，在《城乡规划法》实施之前，不宜以此文件作出限期拆除决定。霍山县人民政府认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，申请人的违法建设行为一直未得到纠正，其违反城乡规划的事实始终存在，违法行为有继续状态，在其违法建设存续期间，被申请人根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对其作出限期拆除决定并无不妥。 原告认为，依据霍山县人民政府作出[2020]2号行政复议决定，确认涉案房屋建造时间在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前建造事实，否定2020年5月20日霍山县衡山镇高桥湾村委会出具《证明》(涉嫌编造虚假证据)、证明案涉羊圈等相关用房建设时间约在2015年，在《城乡规划法》实施之后建造。霍山县人民政府采纳霍山县城市管理执法局根据《城乡规划法》的相关规定对其案涉房屋作出限期拆除决定，并符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定行政处罚范围。 根据我国法律规定，法不溯及既往原则,既然案涉房屋建造时间在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定对其案涉房屋作出拆除违法建设决定明显无事实和法律依据，在无事实和法律依据前提下，案涉房屋违法建设行为有继续状态和违反城乡规划的事实始终存在的说法，明显错误。 综上，原告建设房屋从事养殖山羊经营必备农业设施，符合上述法律法规规定农业生产经营合法行为，霍山县城管局未对案涉房屋提供非农业建设相关证据，霍城执[规划]拆决[2020]4061号文件直接认定案涉房屋为违法建筑明显不符合上述法律法规规定。霍山县人民政府作出霍政复决[2020]2号行政复议决定书，维持该文件效力，明显不当。 另，根据2017年霍山县政府发布的《霍山县畜禽禁养区养殖场关闭搬迁工作方案》的通知，叶某某户养羊场(原告之父和本案是同一建筑物，被告以家庭成员不同身份作出行政行为)，那么该文件，未被法定程序撤销、仍然有效力。被告无职权否定案涉羊圈等相关用房补偿权益，不能因为案涉房屋所在地需要土地征用，转为建设用地，就成为非法打击目标,这并非政府行为，是地方某个领导使用权力，把无助百姓推到政府的对立面，严重影响政府在老百姓心中的形象，请求贵院依法判定，维护法律的权威。 2020年5月23日，霍山县城市管理行政执法局、霍山县衡山镇人民政府向原告作出霍城执[规划]拆决[2020]4061号拆除违法建设决定书，认定原请求贵院撤销霍山县城市管理行政执法局于2020年5月23日向原告作出的霍城执[规划]拆决[2020]4061号拆除违法建设决定书、撤销霍山县人民政府作出霍政复决[2020]2号行政复议决定书。 被告霍山县城市管理行政执法局辩称，一、答辩人霍山县城管局不是本案适格的被告，因为霍山县城管局并没有参与原告诉称的本次拆除行为。本次拆除行为是衡山镇集体土地危房拆除专项行动工作指挥部组织与实施的，与霍山县城管局无关。 2020年5月24日，霍山县衡山镇集体土地危房拆除专项行动工作指挥部向叶某发出拆除通知书，将叶某诉称的涉案两处羊圈鉴定为危房，并限期拆除。5月26日，该指挥部向原告发出限期拆除通知书，限叶某在5月27日下午5点之前主动拆除。5月27日，该指挥部又向叶某发出危房强制拆除通知书，告知指挥部将在5月28日对叶某的羊圈进行强制拆除。5月28日，指挥部在叶某拒绝自行拆除的情况下，组织人员和机械对涉案两处羊圈进行了拆除。从本次拆除行为的组织到具体实施，霍山县城管局并没有参与。本次拆除行为的依据也是因为涉案两处羊圈属于危房，在叶某拒绝自行拆除的情况下，衡山镇集体土地危房拆除专项行动工作指挥部是有权对本辖区范围内的危房进行组织拆除的。 二、答辩人霍山县城市管理执法局对叶某的两处羊圈认定为违法建设是依职权行为，且认定为违法建设的证据充分，程序合法。 1、自2005年起，霍山县城管局作为行使相对集中行政处罚权的全省试点单位，已经取得了原本属于霍山县规划局认定违法建设的这一职权，而霍山县城管局该项职权也在霍山县人民政府公布的权责清单目录当中。所以，霍山县城管局关于涉案两处羊圈属于违法建设的调查认定，是依职权行为，也是行使相对集中处罚权的体现。 2、霍山县城管局对涉案两处羊圈的执法检查，以及相关法律文书的制作均是按照城乡规划法、行政强制法规定进行的，程序合法。根据城乡规划法第四十条第一款，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。第六十四条:未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。行政强制法四十四条，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。家光大因环保工作的需要，本案中，叶某的两处羊圈已经在2017年霍山县人民政府发布的霍山县畜禽禁养区内养殖场关闭搬迁工作方案的通知中，被确定为需要关闭搬迁的对象，但叶某一直没有搬迁。现在，两处羊圈所在的土地也已经被霍山县人民政府纳入征收范围，征收用途为建设用地。因此，叶某的两处羊圈属于霍山县××镇××区范围之内的违法建筑物和构筑物。 3、被答辩人叶某在诉状中声称涉案两处羊圈是合法建设，其主要依据有两个，一是2015年期间获得财政补助5000元，二是2017年霍山县政府发布的霍山县畜禽禁养区内养殖场关闭搬迁工作方案的通知。但这两项证据和涉案羊圈是否属于违法建设并没有关系，也不能证明涉案两处羊圈的合法性。是否属于合法建设，要看是否符合城乡规划法的规定，以及是否取得建设工程规划许可证，是否有合法使用土地的证明文件。即使是临时建设，也需要城乡规划主管部门的批准。而本案当中，经过霍山县城市管理执法局对叶某的调查和询问，两处羊圈没有取得任何建设工程规划许可证，也没有经过城乡规划部门的批准，因此属于违法建设。 4、需要补充说明的是，尽管霍山县城市管理执法局认定叶某的两处羊圈属于违法建设证据充分，程序合法，但是本次叶某起诉的拆除行为并不是霍山县城市管理执法局组织实施的，而是衡山镇集体土地危房拆除专项行动工作指挥部以危房的名义组织与具体实施的。如果霍山县城市管理执法局按照城乡规划法行政强制法的规定，需要以自己的名义对叶某的两处羊圈强制拆除，还需要向叶某发出强制拆除决定书，并听取叶某的陈述和申辩，告知其权利救济途径。如果到时候叶某还拒绝自行拆除，在法定期限内也不申请行政复议或者提起行政诉讼的，霍山县城管局才会依法组织强制拆除。 由于本案叶某起诉的拆除羊圈、围栏、猪圈、厕所行为霍山县城市管理执法局并没有参与，霍山县城市管理执法局制作的法律文书以及做出的行政决定是否依职权，法律依据是否充分，程序是否合法并不在被答辩人叶某的诉求范围之内，也不属于法院审理范围之内。 综上，尽管霍山县城市管理执法局认定叶某的两处羊圈属于违法建设证据充分，程序合法，霍山县衡山镇集体土地危房拆除专项行动工作指挥部对涉案的危房组织拆除也合理合法，但霍山县城管局并不是本案适格的被告，恳请法庭驳回被答辩人的诉讼请求。 被告霍山县人民政府辩称，一、答辩人作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确。 2020年5月23日，被告霍山县城市管理行政执法局向原告叶某作出并送达了《拆除违法建设决定书》（霍城执[规划]拆决[2020]4061号），原告叶某不服该决定于2020年7月3日向答辩人申请行政复议。答辩人在行政复议案件审理过程中对案件进行了全面审查，经过审理认为，本案涉及两个争议焦点。一是被告霍山县城市管理行政执法局是否具有对违法建筑实施查处的法定职权。二是被告霍山县城市管理行政执法局作出的《拆除违法建设决定书》（霍城执[规划]拆决[2020]4061号）是否事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。关于第一个争议焦点，根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权管理办法》第二条、安徽省人民政府批准安徽省人民政府法制办公室作出的《关于在六安市霍山县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（皖府法〔2005〕48号）的规定，被告霍山县城市管理行政执法局是经有权机关依法批准成立的相对集中城市管理领域行政处罚权的执法部门，具有对违法建设依法实施查处的法定职权，执法主体适格。原告叶某认为本案涉及多个行政主体对涉案房屋作出处理，存在认定事实不清，执法目的不当。根据答辩人查明的情况来看，在《拆除违法建设决定书》作出之前，无论是询问调查、现场检查、事先告知还是送达等程序均是由霍山县城市管理执法局履行作出，虽然在《拆除违法建设决定书》中有衡山镇人民政府的印章，但是不能否认被告霍山县城市管理行政执法局是作为拆除违法建设决定的执法主体的事实。 关于第二个争议焦点，原告叶某在未办理相关规划手续的情况下，擅自搭建简易房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，被告霍山县城市管理行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定对其作出限期拆除的决定，答辩人认为其作出的决定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，内容适当，同时其履行了调查勘验、事先告知、作出拆除决定以及送达等程序，程序合法。遂根据《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法维持了被告霍山县城市管理行政执法局作出的《拆除违法建设决定书》（霍城执[规划]拆决[2020]4061号）。以上事实，有原告叶某提交的行政复议申请、被告霍山县城市管理行政执法局提供的原告叶某违法建设一案卷宗以及相关证据材料为证。 二、答辩人作出的行政复议决定符合法定程序。 原告叶某对被告霍山县城市管理行政执法局作出的《拆除违法建设决定书》（霍城执[规划]拆决[2020]4061号）的具体行政行为不服，于2020年7月3日向答辩人申请行政复议，答辩人依法予以受理。2020年7月10日，答辩人作出了《行政复议答复通知书》（霍政复通〔2020〕2号），并于2020年7月13日将该通知书连同复议申请书副本送达予被告霍山县城市管理行政执法局。2020年7月14日，被告霍山县城市管理行政执法局提交了行政复议答复书以及当初作出该决定的证据、依据和其他有关材料。答辩人收到后依法对相关证据材料进行了审查。在审查中，本机关发现案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，于2020年8月28日作出了《行政复议决定延期通知书》（霍政复延〔2020〕2号），决定对本案的行政复议决定延期30日，并于当日将该延期通知书送达予原告叶某以及被告霍山县城市管理行政执法局。2020年9月11日，答辩人作出了《行政复议决定书》（霍政复决〔2020〕2号），认为被告霍山县城市管理行政执法局作出的《拆除违法建设决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，依法予以维持，并于2020年9月14日将该复议决定书送达予原告叶某以及被告霍山县城市管理行政执法局。 综上,答辩人作出的《行政复议决定书》（霍政复决〔2020〕2号）事实清楚，证据确凿，内容适当，程序合法，适用法律依据正确，请求霍山县人民法院依法驳回原告叶某的诉讼请求。 被告霍山县城市管理行政执法局向本院提交了如下证据、依据：一是法律法规依据，《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第44条、第60条、第65条、第68条，《中华人民共和国行政处罚法》第15条、第16条，《中华人民共和国行政强制法》第36条、第37条、第44条。 二是政府文件：1、皖府法[2005]48号《关于在六安市霍山县城市管理领域开展相对集中行使处罚权工作的批复》；2、霍政[2019]55号文件《关于公布霍山县县级政府权责清单目录（2019年本）的通知》（城管局职责），证明目的：霍山县城管局作为相对集中行使处罚权单位取代规划局关于违法建设认定的职权，本案霍山县城管局是依据职权作出的行政行为。 三是具体证据：1、叶某询问（调查）笔录及执法记录仪视听资料；2、现场图片资料（共4张），证明房屋当时的现状，该羊圈系在耕地上搭建，且是简易结构、破乱不堪；3、现场检查（勘验）笔录；4、现场示意图；证明对违法建设现场调查情况；5、协助调查函，证明霍山县规划局经档案查询未查到原告搭建羊圈经过任何审批和批准文件；6、高桥湾村民委员会证明材料，证明涉案羊圈建设时间为2015年，2015年是扩建和搭建；7、执法检查告知书及送达；8、拆除违法建设事先告知书，证明由于被告未在相应时间内提供相应合法手续，被1经调查将羊圈认定为违法建设，将认定内容向原告进行告知，并听取了原告的申辩和陈述；9、拆除违法建设决定书及送达回执，证明告知原告收到本决定2日内自行拆除，逾期将有权强制拆除，已送达于原告；10、责令停止违法行为通知书，证明被告1在2009年就向原告作出过责令停止违法建设的行政处罚，但原告一直没有履行义务；11、其他材料（限期拆除通知书、危房拆除通知书），证明目的：原告的羊圈实际已经被衡山镇人民政府组织拆除，霍山县城市管理行政执法局没有按照霍城执[规划]拆决[2020]4061号决定书，对原告组织强制拆除。 霍山县人民政府向本院提交了如下证据、依据：一是法律法规：《中华人民共和国行政复议法》第28条、第31条，《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权管理办法》第二条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条，证明被告2作出的行政复议决定合法有据，且程序合法。 二是具体证据：1、行政复议申请书及申请材料，证明案件来源；2、行政复议答复通知书及送达回证，（行政复议答复书、行政复议决定延期通知书及送达回证、行政复议决定书及送达回证），证明复议案件办理程序合法；3、城管局提交的复议答复证据材料，证明城管局作出的《拆除违法建设决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。 叶某向本院提交了如下证据：一、原告身份证复印件，证明原告于本案有利害关系诉讼主体资格；二、高桥湾双山湾地块土壤改良项目，新桥组土地登记表及公款明细表，证明案涉房屋适用土地，拥有合法承包经营权；三、1.行政复议申请书，2.霍政复决[2020]2号行政复议决定书，证明霍山县人民政府作出决定，侵犯了原告合法权益；四、霍山县城市管理行政执法局行政答辩状，证明案涉羊圈所在地已被霍山县人民政府纳入征收范围，征收用途为建设用地事实证据；五、1.《责令纠正违法行为通知书》编号001；2.霍城执[规划]拆决[2020]4061号拆除违法建设决定书；3.《霍山县农村房屋安全等级评定表》《拆除通知书》、《限期拆除通知书》、《危房强制拆除通知书》，证明案涉房屋经多个主体进行行政处罚，所采取手段其主要目的，事实先拆后办理征收手续，被告作出霍执［规划］拆决［2020］4061号拆除违法建设决定书，属于典型的事实认定不清，执法目的不正当行为；六、1.霍山县人民政府发布的《霍山县畜禽禁养区内养殖场关闭搬迁工作方案》的通知，室[2017]100号，2.安徽霍山农村商业银行个人存折，证明1、原告案涉房屋是必备的农业设施，符合国家法律法规的合法行为，原告从事养殖行为并获得财政支持；2、证明案涉房屋被霍山县人民政府纳入搬迁补偿对象，该搬迁工作方案未被法定程序撤销，即推定为合法有效，因此案涉房屋具有合法补偿权益，被告在未有新的证据情况下作出《拆除违法建设决定书》反映被告执法随意性，反复无常的事实证据；七、相片，证明案涉房屋从事养殖山羊，生产经营，必备农业设施符合国家法律法规规定建设，并非违法建筑；证据八、叶某的动物疫病防治员职业资格证书、培训证书，证明国家大力扶持养殖业。 经庭审质证，对霍山县城市管理行政执法局提供的证据， 叶某质证意见：对法律法规依据、政府文件，真实性无异议，对证明目的有异议，被告作出拆除违法决定书，不能证明程序的合法性，违建需要有个法定的认定程序；对3组证据中1、2只能证明原告家××路××一处羊圈的基本情况，不能证明原告家二处羊圈的基本情况和实际面积；对证据3、证明案涉羊圈没有经规划部门批准属实，但对证明目的有异议，案涉羊圈的用途属于农业设施，不是永久性住宅，国土资源部、农业部接连在2007年、2010年、2014年发文支持农业建设，按照文件的规定，养殖场等设施农业包括生产设施，附属设施、配套设施用地属于直接用于或服务用于农业生产的用地，此性质属于农用地，按照农用地管理，不需要办理相关手续，按照城乡规划法的要求，城乡规划部门不得在规划确定建设用地范围以外作出规划许可，基于这两点表明农用地上可以进行养殖，符合法律法规规定，不需要办理手续；对证据4、对证明目的有异议，没有出具者签名，不符合证据的要求，根据村民组织法，村委会的职责，该份证据不属于村委会的职责范围，出具的证据是主观意识，应该属于证人证言，由出具者或负责人出庭质询，没有出庭作证质询的不能单独作为认定的依据；对证据5、6、7对真实性无异议，对证明目的有异议，涉案房屋即使是违法建设，权限机关作出违法建设文件也要按照法定程序进行，要履行行政负责人集体讨论程序和出具书面终结报告；对证据8真实性无异议，该证据地址和本案涉案地地址不同，表明羊圈建设的日期在该证据日期之前；对证据9、10，真实性无异议，对证明目的有异议，违建需要有权机关进行认定，实施行政行为的组织必须具备行政主体资格，是行政行为生效的前提条件，霍山县城市管理行政执法局具有集中行使处罚权不代表违法建设的认定权；对证据11没有异议。 霍山县人民政府质证意见：对法律依据、政府文件和证据1至11，三性及证明目的均无异议。 对霍山县人民政府提供的证据，叶某质证意见：对法律条款，没有异议；对证据1、2、3、4，没有异议；对证据5的证明目的有异议，作出的《拆除违法建设决定书》无论是主体、程序均严重违法，对霍山县城市管理行政执法局提交的相同证据质证意见相同；对霍山县城市管理行政执法局认定的事实不清，存在着重大缺陷，案涉房屋的建设与土地用途相挂钩，对土地性质相适应。 霍山县城市管理行政执法局的质证意见：对法律依据和证据1至5，三性均无异议。 对叶某提供的证据，霍山县城市管理行政执法局的质证意见：对证据1、三性无异议；对证据2、三性有异议，该证据是复印件，没有原件核对，真实性有异议；与本案没有关系，被1对违法建设认定是对杨某某户承包的土地建成的羊圈是与原告土地兑换的；对证据3、真实性无异议，对证明目的同意被2举证证明目的；对证据4、三性无异议；对证据5、真实性无异议，达不到原告证明目的，因为原告在承包的耕地上搭建羊圈这一个违法行为同时违反了多个法律规定，不同的部门依据不同的法律规定对其进行处罚不矛盾，霍山县衡山镇人民政府是依据危房对其进行拆除，被1依据城乡规划法对其建筑物未取得规划许可证对其进行认定和处罚，霍山县国土资源局依据原告羊圈建设的土地用地违法，所以多部门进行处罚依据不同，调查的事实清楚，达不到原告证明目的；对证据6、一是100号文件三性无异议，文件说明了原告的羊圈没有经过合法审批，是需要搬迁搬离的对象，也是为了环保工作需要和整体规划需要；对个人存折三性有异议，无原件核对，存折上只有一个5000元的流水记录，至于5000元的付款人是谁、用途、性质无法反映，达不到原告证明目的，看不出是财政对其支持；对证据7、三性有异议，与本案没有关联性；对证据8、三性有异议，与本案没有关联性。如果原告认为本案涉案羊圈为合法建设，需要提供建设羊圈的土地审批手续和文件以及羊圈的相关营业执照，生产经营许可证，建设工程规划许可证等，而不是个人的相关从业资格证。 霍山县人民政府的质证意见：同意霍山县城市管理行政执法局的质证意见；补充意见，对证据2、原告是否享有案涉房屋所涉及的土地的承包经营权，应当提供合法有效的土地承包经营权证等证据加以证实，而不是提供改良项目的登记表和供款明细，从该份证据上也无法显示与本案案涉房屋所涉及的土地有任何关联性；对证据3、仅能证明原告申请了行政复议被告二作出了行政复议决定，但不能证明通过该证据三的两小组证据证明被告二所作出的复议决定违法，且侵犯了原告的合法权益；对证据5中的第3组无关联性，本案所涉及的是被告一对原告就是拆除违法建设的决定书，所涉及的一个行政诉讼；对证据6、原告父亲获得了羊圈补偿款，但仅凭两份文件，并不能证明案涉羊圈需系合法的建筑。 本院对双方当事人无异议的证据，予以确认；对有异议的证据本院将在认定事实和说理部分进行分析认证。 经审理查明，叶某某与叶某系父子关系。案涉建筑物位于霍山县××镇××村××组。 2009年3月16日，霍山县城市管理行政执法局向原告送达了霍城管停字［2009］第788号《责令停止违法行为通知书》，查明,在××路××北的新建羊圈行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定,责令原告于2009年3月16日17时前停止违法建设行为。 2020年5月15日，霍山县城市管理行政执法局对叶某坐落于霍山县××镇××村××组建设的羊圈以及附属房进行执法检查，并向叶某作出《执法检查告知书》（［2020］）Ｎｏ:4061），要求其于2020年5月16日下午17时前向霍山县城市管理行政执法局提供涉案建筑物合法有效的规划建设审批文件，叶某拒签。同时对叶某依法进行了调查询问。 2020年5月15日，霍山县城市管理行政执法局对原告进行了询问，并告知原告享有陈述和申辩等权利，并于当日向原告送达了[2020］NO:4061霍山县城市管理行政执法局执法检查告知书，该执法检查告知书加盖了霍山县衡山镇人民政府和霍山县城市管理行政执法局印章。 2020年5月16日，霍山县城市管理行政执法局对原告位于霍山县××镇××村××组杨某某户承包茶地的羊圈及其附属设施进行了测量，并绘制了现场示意图。同日,霍山县城市管理行政执法局向霍山经济开发区规划建设局发送《协助调查函》（霍城执调函［2020］4061号）,要求对原告涉案建筑物进行勘验,是否有相关审批手续。 2020年5月19日，霍山县经济开发区规划建设局出具《勘验(检查、认定)报告单》,认定案涉建筑物建设至今，其未出具任何批准文件。 2020年5月20日,霍山县城市管理行政执法局向原告送达霍城执［规划］拆决［2020］4061号拆除违法建设事先告知书,拟对其作出限期拆除的决定,告知其享有陈述、申辩权。该拆除违法建设事先告知书加盖了霍山县衡山镇人民政府和霍山县城市管理行政执法局印章。 2020年5月23日,霍山县城市管理行政执法局向原告送达了霍城执［规划］拆决［2020］4061号拆除违法建设决定书,认定原告未经批准擅自建设的行为,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定,属于违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，限期二日内自行拆除，并告知其救济权利。 2020年7月3日，叶某向霍山县人民政府申请行政复议，要求撤销霍山县城市管理行政执法局作出的霍城执［规划］拆决［2020］4061号拆除违法建设决定书。 2020年9月11日，霍山县人民政府作出霍政复决［2020］2号行政复议决定书，维持霍山县城市管理行政执法局作出的《拆除违法建设决定书》（霍城执［规划］拆决［2020］4061号）。 2020年9月23日,叶某向本院提起行政诉讼，请求撤销霍山县城市管理行政执法局作出的霍城执［规划］拆决［2020］4061号拆除违法建设决定书、霍山县人民政府作出的霍政复决［2020］2号行政复议决定书。 另查明，案涉建筑物建设与用地，叶某没有提供设施的建设与用地的申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意的相关证据。 本院认为，本案争议的焦点是：一、案涉建筑是否属于违法建筑；二、两被告的行政行为是否合法。 关于争议焦点一。《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）第三条第一款“申请规模化畜禽养殖的企业或个人，无论是农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织还是其他企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案。”、第三款“其他企业或个人申请规模化畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，县（市）、乡（镇）国土资源管理部门积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。其中，生产设施及绿化隔离带用地占用耕地的，应签订复耕保证书，原址不能复耕的，要依法另行补充耕地；附属设施用地涉及占用农用地的，应按照规定的批准权限和要求办理农用地转用审批手续。”《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第三条“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。--”《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第三条“从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。”根据上述规范文件规定，在设施农用地上建设养殖场应当履行相应的审批或者备案手续。因此，在农用地上建设养殖场的行为是否合法，应当以是否履行了设施农用地的相关的审批或者备案手续进行确认。本案中，案涉建筑物是原告2009年建设的，是在《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）实施后建设的，原告没有提供案涉建筑物已经履行了设施农用地的相关的审批或者备案手续，霍山县城市管理行政执法局通过调查，确认原告没有提出相关申请，也无相关机关审批或者备案手续，故霍山县城市管理行政执法局认定案涉建筑物属于违法建筑，事实清楚，证据充分。 关于争议焦点二。安徽省人民政府批准安徽省人民政府法制办公室作出的《关于在六安市霍山县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（皖府法〔2005〕48号）规定，霍山县城市管理行政执法局是经安徽省政府批准成立的，并授权行使城市规划管理方面法律、法规规章规定的行政处罚权的行政机关。霍山县城市管理行政执法局具有查处在霍山县城市管理领域违法建设的职权，执法主体适格。霍山县城市管理行政执法局通过询问调查、现场勘查、告知其享有陈述、申辩权，作出霍城执［规划］拆决［2020］4061号拆除违法建设决定书，程序合法。 霍山县人民政府作出的行政复议决定书（霍政复决［2020］2号），维持霍山县城市管理行政执法局作出的《拆除违法建设决定书》（霍城执［规划］拆决［2020］4061号）,事实清楚，程序合法，适用法律正确。虽然该行政复议决定书未将在《拆除违法建设决定书》上加盖印章的霍山县衡山镇人民政府作为共同被申请人，但不影响结果的正确，也不影响原告的权益。 综上所述，原告叶某的诉讼请求不能成立，本院不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下: 驳回原告叶某请求撤销霍山县城市管理行政执法局作出的霍城执［规划］拆决［2020］4061号拆除违法建设决定书、霍山县人民政府作出的霍政复决［2020］2号行政复议决定书的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告叶某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  叶庆珍 审 判 员  朱佳圣 人民陪审员  谢家鹏 二〇二〇年十二月二十九日 书 记 员  汪祥会 附相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。