湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂05行终173号 上诉人（原审原告）当阳市海逸城市酒店有限公司，住所地当阳市玉阳办事处环城南路**特**。统一社会信用代码914205820770400002。 法定代表人丁洪亮，该公司总经理。 委托诉讼代理人王洪新，该公司执行总经理。一般授权代理。 委托诉讼代理人欧家鹏，湖北京中金律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）当阳市应急管理局，，住所地湖北省当阳市坝陵办事处锦屏大道** 法定代表人袁明，该局局长。 出庭负责人齐中华，该局总工程师。 委托诉讼代理人罗爱国，湖北弘发律师事务所律师。特别授权代理。 上诉人当阳市海逸城市酒店有限公司（以下简称海逸城市酒店）因诉被上诉人当阳市应急管理局行政处罚一案，不服当阳市人民法院（2020）鄂0582行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月20日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判认定，海威电子商行系个体工商户，海威电子商行没有从事网络监控安装的资质。海逸城市酒店在对其B楼一楼进行装修过程中，将网络监控安装、消防喷淋改造等工程发包给海威电子商行。海威电子商行经营者王宽联系艾丹丹，由艾丹丹具体施工。2019年6月26日14时50分左右，艾丹丹在施工过程中死亡，造成直接经济损失860000元。2019年6月27日，当阳市公安局玉阳水陆派出所出具调查意见告知书，调查意见为：艾丹丹的死亡性质排除案件可能，死亡原因系电击死亡。当阳应急管理局认为海逸城市酒店将案涉工程发包给不具备安全生产条件和相应资质的施工单位，以包代管，没有与承包单位签订专门安全生产管理协议，没有对承包单位的施工统一协调管理，没有及时检查发现并督促整改安全隐患，导致发生生产安全事故，对本起事故负有责任，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定，依照该法第一百零九条第一项规定，于2019年11月4日作出（当）应急罚[2019]17号行政处罚决定书（单位），对海逸城市酒店罚款300000元。海逸城市酒店不服，向一审法院提起行政诉讼。请求：一、确认当阳应急管理局作出的（当）应急罚[2019]17号《行政处罚决定书（单位）》违法，并依法予以撤销或确认无效；二、本案诉讼费由当阳应急管理局承担。 原判认为，一、关于当阳应急管理局行政执法主体的资格问题。《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”第一百一十条规定：“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。”《当阳应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第十三项规定：“依法组织生产安全事故调查处理，监督事故查处和责任追究落实情况。”依照上述规定，当阳应急管理局具有对案涉事故进行调查处理的职责。二、关于本案相关事实的认定问题。本案中，当阳市公安局玉阳水陆派出所认定艾丹丹系电击死亡，当阳应急管理局在行政处罚决定书中认定案涉事故系触电事故，并无不当。关于本案所涉安装网络监控、消防喷淋改造等工程是否需相应资质的问题，《建设工程质量管理条例》第二条规定：“凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质量监督管理的，必须遵守本条例。本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”第七条规定：“建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位。”按照上述规定，海逸城市酒店安装网络监控、消防喷淋改造工程属于建设工程范围，施工单位应当具备相应资质。当阳应急管理局认定海逸城市酒店将案涉工程发包给不具备安全生产条件和相应资质的施工单位，并无不当。三、关于法律适用的问题。与《生产安全事故报告和调查处理条例》相比，《中华人民共和国安全生产法》系上位法，当阳应急管理局适用《中华人民共和国安全生产法》对事故责任人进行处罚，法律适用正确。关于海逸城市酒店诉称其在案涉事故中并非生产经营单位的问题。一审认为，《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》第二条规定，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条所称生产经营活动，是指在工作时间和工作场所，为实现某种生产、建设或者经营目的而进行的活动，包括与工作有关的预备性或者收尾性活动。本案中，海逸城市酒店对其场所进行装修，应当视为其生产经营的预备性行为，当阳应急管理局将海逸城市酒店认定为生产经营单位，适用《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条进行处罚，法律适用正确。该条第一项规定：“发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。”当阳应急管理局依照上述规定，对海逸城市酒店罚款300000元，并不存在违反比例原则的问题。综上，当阳应急管理局作出（当）应急罚[2019]17号行政处罚决定，主体适格，事实认定清楚，法律适用正确，程序合法，实体处理得当。据此，经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回海逸城市酒店的诉讼请求。一审案件受理费50元（海逸城市酒店已预交），由海逸城市酒店负担。 上诉人海逸城市酒店不服，向本院提起上诉称:1.根据《中华人民共和国建筑法》第二条第二款、《建筑工程施工许可管理办法》第二条第二款之规定，原审法院将海逸城市酒店造价仅1.2万元的网络监控安装工作认定属于建设工程范围，支持当阳应急管理局按照建设工程的标准进行管理和处罚，是事实认定错误。2.对于艾丹丹的死亡原因，在当阳应急管理局没有依法进行鉴定的情况下，认定为触电事故，明显错误。海逸城市酒店对艾丹丹死亡原因存在合理怀疑。查清艾丹丹死亡原因是当阳应急管理局的法定职责，但其没有依法履职。原审法院以没有经过质证的调查意见告知书认定艾丹丹死亡原因，违反法律规定。3.对于海逸城市酒店的行政处罚建议，并没有通过宜昌市安全生产委员会审核，当阳市人民政府是基于当阳应急管理局的错误请示，才批复了本案的事故调查报告，程序违法。海逸城市酒店在原审庭审时要求原审法院释明，原审法院却回避了该事实。4.当阳应急管理局对海逸城市酒店行政处罚额度明显违反比例原则，原审法院予以支持，对海逸城市酒店明显不公。故原审认定事实错误，适用法律明显不当，有失公允。请求：1.撤销原判，发回重审或改判支持还是城市酒店全部诉讼请求；2.本案诉讼费由当阳应急管理局承担。 被上诉人当阳应急管理局辩称：一、原审法院将涉案事故工程认定为建设工程范围和应该具有相关资质或者安全生产条件的单位方可承揽，当阳应急管理局根据《中华人民共和国安全生产法》负有对海逸城市酒店因涉案事故致一人死亡的行政管理职权和处罚权，属于对事实认定正确。二、原审对艾丹丹死亡原因认定为触电死亡有事实依据。1.有一审提交并经海逸城市酒店质证的事故发生后当阳市人民政府组成以当阳应急管理局为主的事故调查组、技术组进行现场勘查出具的《当阳海逸城市酒店“6·26”一般触电事故现场勘验报告》、公安机关的《调查意见告知书》、现场目击证人赵云的询问笔录、海逸城市酒店股东蔡发生的询问笔录均予以证实。2.《现场勘验报告》表明涉案电源线是220V交换电源，并非海逸城市酒店所说的24V安全电压。至于海逸城市酒店所主张的艾丹丹死亡原因必须进行技术鉴定的问题，当阳应急管理局认为，除《中华人民共和国刑事诉讼法》和《医疗事故处理条例》规定的需要进行鉴定的情况以外，在死者家属和海逸城市酒店都未提出异议的情况下，本案艾丹丹的死亡原因已经专业侦查机关作出死亡原因为触电死亡的结论，且进行技术鉴定并非法律规定的必经程序，海逸城市酒店的该主张不能成立。三、《事故调查报告》批复程序合法。事故调查报告以及相应的批复行为并非本案被诉行政行为，也不属于本案的审理范围。四、原审支持当阳应急管理局对海逸城市酒店作出的行政处罚罚当其过，没有违反比例原则。海逸城市酒店将涉案工程发包给不具有安全生产条件和资质的单位承建，还与个体户王宽未签订安全生产管理合同，未履行安全监管职责，作业时未进行断电等安全措施，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条的规定。当阳提交管理局结合涉案违法事实、事故后果及社会危害程度等情况，对海逸城市酒店作出被诉处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、处罚幅度符合《安全生产法》第一百零九条的规定。故请求驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案被诉行政行为是当阳应急管理局于2019年11月4日作出的《行政处罚决定书》。本案二审争议焦点为：该《行政处罚决定书》是否合法，主要包括认定事实是否清楚，适用法律是否正确。 关于认定事实是否清楚。1.《中华人民共和国建筑法》第二条第二款规定，本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。《建设工程质量管理条例》第二条规定，凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质量监督管理的，必须遵守本条例。本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。同时，根据中华人民共和国住房和城乡建设部《建筑业企业资质标准》的规定，建筑业企业资质分为施工总承包、专业承包和施工劳务，对于需要建筑企业资质的工程，属于建设工程，而消防实施工程就属于建设工程之列。建设工程造价金额并不对建设工程的定性产生影响，也不因是否办理施工许可证而发生改变。据此，原审法院将海逸城市酒店所涉网络监控安装、消防喷淋改造工程认定为建设工程的范围并无不当。2.对于艾丹丹的死亡原因，本院认为，首先，根据原审庭审笔录，当阳市应急管理局提交了当阳市公安局玉阳水陆派出所出具的《调查意见告知书》，该告知书上载明，艾丹丹的死亡性质排除案件可能，死亡原因系电击死亡。艾丹丹家属及海逸城市酒店均在该告知书上予以了签章确认。其次，《当阳海威电子商行“6.26”一般触电事故调查报告》、宜昌市安全生产委员会《关于当阳玉阳海威电子商行“6.26”一般触电事故调查报告的审核意见》、当阳市人民政府《关于同意当阳玉阳海威电子商行“6.26”一般触电事故调查报告的批复》对涉案事故的原因分析和事故性质作出了一致认定。其中，涉案事故发生的直接原因认定为，艾丹丹未穿戴劳动防护用品，站在3200mm高的人字型铁梯上带电作业，不慎遭电击身亡。以上证据足以证实艾丹丹的死亡原因系电击死亡，海逸城市酒店也未提交艾丹丹系因其他原因死亡的证据材料。故海逸城市酒店关于艾丹丹死亡原因存疑的主张不能成立，本院不予支持。 关于适用法律是否正确。1.《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。第一百条第一款规定，生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。本案中，《当阳海威电子商行“6.26”一般触电事故调查报告》认定：海逸城市酒店将工程项目发包给不具备安全生产条件和相关资质的单位，以包代管，没有与承包单位签订专门安全生产管理协议，对承包单位的施工统一协调管理，没有及时检查发现并督促整改安全问题，是导致事故发生的重要原因。根据以上事实及法律规定，当阳应急管理局应适用《中华人民共和国安全生产法》第一百条对海逸城市酒店进行处罚。但当阳应急管理局依照该法第一百零九条第（一）项之规定处罚海逸城市酒店，属于适用法律错误。2.《当阳海威电子商行“6.26”一般触电事故调查报告》同时认定：海威商行不具备安全生产条件，安全生产主体责任落实不到位，安全风险辨识、隐患排查治理及现场安全监督不到位，是导致事故发生的又一主要原因。据此，被上诉人在对上诉人作出处罚时，对于具体额度的确定，还应结合该起事故的发生原因以及责任主体各自过错程度予以综合考量。 综上，当阳应急管理局作出的被诉行政行为适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，应予撤销。海逸城市酒店的上诉理由部分成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，应予改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销当阳市人民法院（2020）鄂0582行初13号行政判决； 二、撤销被上诉人当阳市应急管理局于2019年11月4日作出的（当）应急罚[2019]17号《行政处罚决定书》，责令被上诉人当阳市应急管理局重新作出行政行为。 本案一、二审诉讼费各50元，由被上诉人当阳市应急管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  王春晖 审判员  甘 杨 审判员  胡建华 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理李乔 书记员高扬