广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终81号上诉人（原审原告）：郑良六，男，汉族，1962年11月1日出生，住广东省梅州市梅江区新中二私房郑屋。委托代理人：胡翔，北京市仁人德赛律师事务所律师。委托代理人：胡冰松，北京市仁人德赛（潍坊）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：梅州市自然资源局，住所地：广东省梅州市梅江区******。法定代表人：梁维，局长。出庭应诉负责人：黄嘉良，副局长。委托代理人：邓粤海，该局工作人员。委托代理人：曾浩然，广东立政律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅，住所地：广东省广州市天河区********。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：谢一鸣，该厅工作人员。委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人郑良六诉上诉人梅州市自然资源局、被上诉人广东省自然资源厅撤销国土资源行政处罚纠纷一案，兴宁市人民法院于2019年10月18日作出（2019）粤1481行初114号行政判决。上诉人郑良六不服，向本院提起上诉。本院于2019年12月26日作出（2019）粤14行终159号行政裁定，撤销原判，发回重审。兴宁市人民法院重审后，于2020年6月29日作出（2020）粤1481行初22号行政判决。郑良六、梅州市自然资源局不服该判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月7日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理,本案现已审理终结。一审法院审理查明：梅州市梅江区******茶亭背赖屋、蓝屋和古屋村民小组集体所有的土地，在2009年12月30日以前先后由城北乡林业站、岭上村村民田家铃及张宁、曾欣和李富忠等租赁使用。原告郑良六与案外人曾德心继张宁、曾欣和李富忠因无法经营于2009年12月30日与岭上村委解除租赁合同后，于2009年12月31日共同与岭上村委签订了《合同书》取得了上述共约65亩的集体土地的租赁使用权。因案外人曾德心投资经营的股份仅约占20%，其二人商定，租赁合同单独以郑良六的名义进行。郑良六遂于2010年3月16日单独以其名义与岭上村委会重新签订了《合同书》，替换了2009年12月31日的上述《合同书》。约定合同期为50年,至2060年3月15日。2010年8月23日，经梅州市梅江区******民委员会的同意，郑良六与黄明村第九村民小组签订《山地承包合同》，取得了黄明村乌耕坑尾山第九村民小组约40亩的集体土地的租赁使用权，合同期限为50年，至2059年12月31日。2010年10月8日，因岭上村古屋村民小组范围内的土地存在争议，原告郑良六又另与古屋村民小组就2010年3月16日《合同书》内包含的古屋村民小组范围的土地约34亩重新签订了《山林地承包合同》，合同期限为50年，至2059年5月31日。从2010年至2014年间，原告与案外人曾德心共同或原告单独在未经合法审批的情况下，陆续建设了猪舍、办公用房、门卫房、仓库、工人宿舍等设施，用于生猪养殖、饲料堆放、居住办公等从事发展设施农业项目。且自2016年下半年开始，原告未经合法审批对原有的办公楼进行加建至四层半，并非法新建一座五层半框架结构的大楼用于经营农庄。2016年12月，被告原梅州市国土资源局工作人员会同***政府、城北国土资源所工作人员在日常巡查工作过程中，发现了原告与案外人曾德心的违法用地情况。根据土地卫片执法检查工作要求，被告认为原告与案外人于2010年-2014年间占用***岭上村、黄明村集体土地建设的连片铁皮瓦猪舍、办公用房、员工宿舍、看护房、配电房等设施属实际设施农用地及其配套附属设施用地，但其二人未向政府申请办理设施农用地审批手续，且设施建设占用了基本农田，违反了国土资源部、农业部国土资发〔2010〕155号《关于完善设施农用管理有关问题的通知》和粤国土资执法发〔2017〕201号《2017年度土地卫片执法检查有关政策要求及标准》的规定。遂对原告及案外人的用地行为以非法占地定性立案查处。经过核查承包合同、询问、现场指证、勘测，根据2010年-2014年的卫星影像图的鉴别，组织听证后进行重新勘测，重新认定原告与案外人曾德心非法占用土地违法建设的情况如下：一、郑良六、曾德心共同非法占地进行建设的土地位于梅江区***岭上村[即涉案土地宗地（三）]，面积为115.37㎡，目前现状为l栋三层半框架结构房屋，土地利用现状为旱地115㎡，不符合梅江区土地利用总体规划（2010年-2020年），涉及占用基本农田面积115㎡（0.17亩）。用地红线四至为：东至桂花树林，西至水泥空地，北至水泥空地，南至草地。二、郑良六非法占地进行建设总面积为8080.16㎡。其中：宗地（一）位于梅江区***岭上村古屋村民小组，目前现场已建成4栋连片铁皮瓦猪舍，1栋二层半框架结构工人宿舍，其余为硬底化。郑良六非法占地面积为2593.63㎡，其中建筑面积为1860.33㎡（猪舍面积1806.56㎡，工人宿舍面积53.77㎡），土地利用现状为水田1827㎡、有林地767㎡，不符合梅江区土地利用总体规划（2010年-2020年），其中涉及占用基本农田面积1826㎡（2.74亩）。用地红线四至为：东至松树林，西至水泥道路及甘蔗地，北至鱼塘，南至道路及被填整的水塘；宗地（二）位于***岭上村古屋、赖屋、蓝屋村民小组（属***黄明村行政村界线内的岭上村飞地），目前现场已建成5栋连片铁皮瓦猪舍，1栋四层半框架结构办公楼，其余为水泥硬底化。郑良六非法占地面积为3963.93㎡，其中建筑面积为2524㎡（猪舍面积2394.09㎡，办公楼面积129.91㎡），土地利用现状为旱地3964㎡，不符合梅江区土地利用总体规划（2010年-2020年），涉及占用基本农田面积3964㎡（5.95亩）。用地红线四至为：东至松树林，西至松树林，北至松树林，南至松树林、菜圃、水泥道路及被填整的水塘；宗地（三）位于梅江区***岭上村古屋、赖屋村民小组（属***黄明村行政村界线内的岭上村飞地），目前现场已建成1栋二层框架结构鱼塘看护房，1栋一层铁皮瓦配电房，其余为水泥硬底化。郑良六非法占地面积为1220.04㎡，其中建筑面积为115.24㎡（二层框架结构鱼塘看护房面积55.03㎡，一层铁皮瓦配电房面积60.21㎡），土地利用现状为旱地1055㎡、林地165㎡，不符合梅江区土地利用总体规划（2010年-2020年），涉及占用基本农田面积1055㎡（1.58亩）。用地红线四至为：东至林地，西至鱼塘，北至山坎草地及郑良六、曾德心已查处五层半框架结构房屋，南至鱼塘及草地；宗地（四）位于梅江区*****村赖屋村民小组，目前现场已建成1栋一层半框架结构门卫室，其余为水泥硬底化。郑良六非法占地面积为302.56㎡，建筑面积为66.83㎡，土地利用现状为林地303㎡，不符合梅江区土地利用总体规划（2010年-2020年），未涉及占用基本农田。用地红线四至为：东至林地，西至围墙，北至道路，南至林地。对原告未取得合法用地审批程序擅自占用上述四宗地块的土地进行建设的行为，被告于2018年11月23日根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《梅州市国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，对原告郑良六作出了涉案〔2018〕34-2号《处罚决定书》：1.限期15日内拆除非法占用8080㎡土地上建设的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地给农村集体；2.并处罚款，处以非法占用的1235㎡林地每平方米15元的罚款，共计18525元；处以非法占用的6845㎡基本农田每平方米30元的罚款，共计205350元。合计223875元。该处罚决定告知了当事人申请复议或提起诉讼的期限、方式。涉案〔2018〕34-2号《处罚决定书》送达后，原告不服，于2019年1月21日向被告广东省资源厅申请复议，被告广东省资源厅经复议审查，于2019年4月24日作出涉案《复议决定书》，维持了涉案〔2018〕34-2号《处罚决定书》。原告仍不服，遂于2019年5月10日向原审法院提起行政撤销诉讼，请求撤销涉案〔2018〕34-2号《处罚决定书》及涉案《复议决定书》。另查明，涉案宗地（一）中占用基本农田1826㎡、宗地（二）中占用基本农田3964㎡，已于2017年9月4日调出了基本农田范围，但调整后上述地块地类仍为耕地。宗地（三）中占用基本农田1055㎡现在仍属基本农田保护范围。原告郑良六在承租了上述涉案土地后，于2010年11月2日成立了“梅州市正绿农业科技发展有限公司”，并于2015年9月18日办理了工商核准登记手续，公司法定代表人为原告郑良六。广东省国土资源厅于2018年10月变更为广东省自然资源厅，梅州市国土资源局于2019年1月变更为梅州市自然资源局。再查明，对原告非法占用土地的行为，原梅州市国土资源局于2018年11月移送梅州市公安局刑事立案侦查。对原告非法用地涉及犯罪的行为，梅州市梅县区人民法院于2019年5月7日作出（2019）粤1403刑初94号《刑事判决书》，对原告郑良六判处有期徒刑一年并处罚金2000元。诉讼中，原告已刑满释放。一审法院认为：根据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”及第七十一条“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任”的规定，县级以上人民政府土地主管部门对违反土地法律、法规的行为有进行监督检查的职责，并在监督检查工作中对尚不构成犯罪的土地违法行为有权给予行政处罚。本案被告原梅州市国土资源局作为梅州市人民政府的土地行政主管部门，对梅州市范围内的土地违法行为有权进行监督检查并作出相应的行政处罚决定。本案的处理，涉及如下几方面的内容：一、关于涉案《处罚决定书》的被处罚主体是否正确的问题。根据修改前《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……可以并处罚款”的规定，对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，县级以上人民政府土地主管部门有权对违法行为人给予相应的行政处罚。本案原告郑良六与案外人曾德心在2009年至2010年间以租赁承包的方式取得了梅州市梅江区******赖屋、古屋、蓝屋等村民小组及黄明村第九村民小组的四宗集体土地地块的承包经营权。原告于2010-2014年及2016年间，在未经合法批准及未办理设施农用地相关审批、备案手续的情况下，擅自在涉案四宗地块的土地上进行实施设施农用地违法建设。该违法实施设施农用地建设的事实，有原告自认询问笔录与案外人曾德心的询问笔录予以证实，予以认可。原告是违法实施设施农用地建设的违法行为人，被告原梅州市国土资源局以原告为涉案《处罚决定书》的被处罚主体，主体认定正确，并无不妥。在重审本案过程中，原告认为其是梅州市正绿农业科技发展有限公司的法人代表，企业成立后对农用附属设施等构筑物进行的改造和扩建的行为应属公司行为，要求梅州市正绿农业科技发展有限公司作为本案第三人参加诉讼，并主张涉案《处罚决定书》处罚主体错误，但其在行政处罚过程中未提及该主体，且从原告的企业营业执照来看，其公司的核准登记日期是2015年9月18日，即是在原告占用土地进行违法建设之后核准登记，该主张证据缺乏，理由不足，不予支持。二、关于涉案《处罚决定书》是否应当予以撤销问题。根据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定：对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，县级以上人民政府土地行政主管部门可以责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除……”。本案中，原告在未办理用地许可审批、备案手续的情况下，擅自在涉案四块宗地的土地上进行实施设施农用地建设的事实，有原告自认询问笔录及案外人曾德心的询问笔录、证人调查笔录、被告现场勘测笔录、地块土地利用现状图、土地利用总体规划图、地块影像图、用地现场航拍图等相关证据予以证实、认定，予以认可。被告原梅州市国土资源局亦有权对原告是否违法实施设施农用地建设依法进行查处。被告依据修改前《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《梅州市国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》序号1的规定，对原告作出涉案《处罚决定书》限期拆除，恢复原状，并处人民币合计223875元的罚款亦符合上述相关的法律规定。至于被告作出的责令原告退还非法占用土地给农村集体的行政处罚，因本案原告是基于与案外人签订租赁合同而取得涉案土地的使用权，在涉案土地租赁合同未被裁判机关确认为无效合同之前，是否退还涉案土地给农村集体则是原告与出租方之间在履行土地租赁合同过程中应当涉及的问题，而不应通过被告的行政处罚来决定是否退还，也即是被告不能以其作出的行政行为来干预原告与出租方之间所签订租赁合同的民事行为。被告作出的退还非法占用土地给农村集体项处罚决定明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为……（六）明显不当的”的规定，被告作出的该项处罚内容依法应当予以撤销。三、关于涉案《复议决定书》是否应予撤销问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的平级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东省自然资源厅作为原梅州市国土资源局的上一级行政主管部门，对当事人因不服原梅州市国土资源局的行政处罚决定而提起的行政复议申请，有权给予受理并作出复议决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，被告广东省自然资源厅在受理了原告郑良六的复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》相关规定，作出涉案《复议决定书》，维持了被告原梅州市国土资源局的涉案《处罚决定书》中限期拆除，恢复原状，并处以223875元的罚款并无不当。至于被告广东省自然资源厅维持被告作出的要求原告退还非法占用土地给农村集体同样是明显不当，应当予以撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告梅州市自然资源局于2018年11月23日作出梅市国土资（罚）字〔2018〕34-2号《国土资源行政处罚决定书》中“退还非法占用的土地给农村集体”的处罚内容。二、撤销被告广东省自然资源厅于2019年4月24日作出的粤自然行复〔2019〕37号《行政复议决定书》中有关维持“退还非法占用的土地给农村集体”的复议内容。三、驳回原告郑良六的其他诉讼请求。上诉人郑良六上诉称：一、重审一审判决在记录上诉人郑良六主张及质证意见时，严重偏离了庭审中郑良六一方的陈述。上诉人郑良六在重审时明确就本案争议的三个焦点提出了诉求并提交了证据：一是原告所承包土地是否存在占用基本农田并呈延续状态；二是养猪场项目的建设已经镇、区、市三级政府批准是否算非法?是否必须经被上诉人批准才合法?三是被上诉人认定养猪场项目的建设是个人行为还是公司行为?被上诉人作出的行政处罚应予撤销的理由有三点：第一，改扩建养猪场及附属配套设施所使用土地不是基本农田，只是一般农用地(有上诉人提供的公证书及梅州市人民政府公示佐证)。行政处罚决定书认定的处罚是当时(即2018年)上诉人一直处于违法占用“基本农田”的状态。而且在原一审中提交虚假证据证明郑良六“占用基本农田违法行为的延续性”。完全无任何明示对郑良六所处罚的“是2012年的违法行为”。第二，养猪场的改扩建项目是根据2010年的国家政策规定，严格依程序要求报经镇政府、区政府、市政府逐级审批，并经公示后而实施的，该养猪场改扩建工程获得了国家财政和梅州市地方财政支持。国务院对关系到菜篮子工程的养猪场建设项目的政策支持自1997到2020年从未改变过，即养猪场的建设用地按农用地管理，且由政府履行通知国土部门划地支持养猪场建设，划地支持养猪项目建设是被上诉人梅州市自然资源局应尽的义务而不是权力。履行告知责任人是政府而不是项目建设者，更不是土地承包人(有上诉人郑良六提供的养猪场报批系列文件和国务院的四份政策规定佐证)。被上诉人梅州市自然资源局作为梅州市政府所属的行政机构，其行政处罚是将经过市政府合法审批事项予以否决，其行政权力违法超越了市政府的行政决定，是越权无效的行政行为。第三，上诉人郑良六作为土地承包人的行为是合法有效的民事行为。而养猪场项目的建设是土地使用人梅州市正绿农业科技发展有限公司的行为，且所有的行政审批许可对应的对象都是梅州市正绿科技有限公司。该公司成立于2010年，依公司法规定自公司核准成立之日具有独立法人资格。郑良六和正绿公司是两个完全独立的民事主体，梅州市自然资源局将公司行为混同为个人行为，主体认定错误。一审判决书对上诉人郑良六在庭审中阐述的事实和提供的证据无任何表述，照搬原一审判决中上诉人的质证意见。上诉人曾两次明确表示不认可该质证意见，并说明了否定原一审提出的观点的理由，提出了以重审主张的事实和提供的新证据为准的要求。二、重审一审庭审中虽对双方重新提交的证据进行了质证，但判决书对对被上诉人的不利证据只字未提，视为不存在，更未作出是否采信的认定。重审一审庭审没有按照《民事诉讼法》规定走完全部程序。三、适用法律错误，涉案行政处罚依法无据。涉案行政处罚决定书直接引用了2004年版《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”作为有权对郑良六进行处罚的依据。而该条明确了农用地排除在被上诉人梅州市自然资源局的管理之外。国家政策明确养猪场建设用地属于农用地，按农用地进行管理。这也是为什么养猪场项目由镇、区、市政府审批，而审批权没有下放到被上诉人梅州市自然资源局的原因。虽然该条款2020年已废除，但重审判决对被上诉人梅州市自然资源局引用的该条不适用于涉案处罚的条款视而不提，没有对引用该条款作为行政处罚依据是否合法进行认定。四、重审判决书对被上诉人梅州市自然资源局作出行政处罚决定书的依据，在面对公证书内容属于非法的情况下，违反法定程序，在质证与庭审程序之外横插“新”证据帮助被上诉人。被上诉人对郑良六进行行政处罚的唯一依据是认定郑良六的行为违反了“梅州市梅江区2010年至2020年土地总体利用规划图”。郑良六方提供的出自于被上诉人处及梅州市梅江区人民政府网（已进行了有效公证)公布的规划图显示，涉及处罚决定书里的土地范围内没有基本农田。对这不争的事实，重审判决书第九页第五行中引用了与被上诉人作出行政处罚决定书无关的依据“通过查阅纸质版梅江区城北镇土地利用总体规划图(1997-2010年)(被上诉人未提交，未经法庭质证)，可以充分证实原告非法占用基本农田并进行违法建设的事实”。而上诉人提供的公证书已证明2010年以后涉案土地已经不属基本农田，被上诉人庭审中亦说明行政处罚决定书对上诉人处罚的是2012年到2014年养猪场项目建设行为。这份无法定程序依据横插进来的“新”证据，与公证书证明政府网站公布的2010年后本案涉案土地无基本农田的证据对比，证明涉案土地范围内的基本农田在2010年前就被调整为非基本农田了，更进一步证明被上诉人的处罚决定既无事实依据也无法律依据。重审一审判决书一是重复性地列出第一次一审的起诉意见，对重审中的新起诉意见不予涉及，二是将重审中自然资源局原一审提供的不真实的证据照搬列出并予认定，三是对重审中我方提交的新意见以及证据，特别是公证书是否采信不予涉及。这种不尊重司法程序，再次对错误事实认定的判决应予撤销。综上所述，请求二审法院判决：一、依法撤销兴宁市人民法院(2020)粤1481行初22号行政判决书，依法改判支持上诉人一审诉请。二、被上诉人承担全部诉讼费用。梅州市自然资源局对郑良六的上诉答辩称：梅州市自然资源局有权对郑良六、曾德心非法占地并进行违法建设的行为作出处罚。涉案行政处罚决定书认定事实清楚，证据确实充分，主体认定正确，程序合法，罚款标准在行政处罚机关自由裁量权的标准范围内，符合法律规定。梅州市自然资源局责令郑良六将违法占用的土地退还给土地的合法所有者(农村集体)，有法律依据，不存在行政行为干预民事行为的情形。上诉人梅州市自然资源局上诉称：兴宁市人民法院作出的(2020)粤1481行初22号《行政判决书》第一项、第二项判决内容认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人作出的梅市国土资（罚）字〔2018〕34-2号《国土资源行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审判决撤销涉案《行政处罚决定书》中关于“退还非法占用的土地给农村集体”的处罚内容是错误的。第一，根据《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，……可以并处罚款”的规定，上诉人依法责令被上诉人郑良六将违法占用的土地退还给土地的合法所有者(农村集体)，具有法律依据。第二，涉案土地使用权(承包经营权)虽由被上诉人通过与村集体签订租赁合同取得，但被上诉人与村集体签订的租赁合同属于民事行为，相关协议不能违反法律、行政法规的强制性规定，该民事行为不能对抗未经批准非法占地进行违法建设行为的违法性。被上诉人以其与村集体签订民事协议为由主张其合法使用涉案土地进行建设，不构成非法占用土地的主张不应予以支持，被上诉人因签订相关民事协议导致的损失，可另循民事救济途径。因此，上诉人依法责令被上诉人将违法占用的土地退还给土地的合法所有者(农村集体)，具有事实依据和法律依据，本案不存在行政行为干预民事行为的情形。第三，被上诉人在未经土地主管部门批准的情况下，在租赁土地上非法占地并进行违法建设的行为，本身就属于违法行为，而违法行为不应受法律保护。上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第七十六条的规定，责令被上诉人将违法占用的土地退还给土地的合法所有者(农村集体)。同时，上诉人责令被上诉人退还的土地范围，仅限于被上诉人非法占地并进行违法建设的土地范围，并不包含被上诉人未实施非法占地的租赁土地范围，即不影响除被上诉人非法占用土地范围以外的租赁土地的权利义务。综上所述，上诉人作出的涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审判决第一项、第二项认定事实不清，且适用法律错误，请求依法撤销原审判决第一项、第二项，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求，由被上诉人承担本案上诉费。郑良六对梅州市自然资源局的上诉答辩称：一、涉案养殖场项目经合法审批，不存在未经批准或者采取欺骗手段批准及非法占用土地，并违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地行为。二、养殖场建设应由乡政府报市国土备案。国土部门将自身工作疏忽的责任强加到答辩人头上，选择性执法，不公正。三、梅州市自然资源局土地监察执法工作人员无国土资源监察执法资格。不具合法执法资格的执法人员作出的决定是无效的行政行为。四、梅州市自然资源局执法人员隐瞒养殖场项目合法批准的事实，隐瞒《梅州市梅江区土地利用总体规划图（2010-2020）》图斑显示养殖场用地为一般农用地、非基本农田事实。综上，请求二审法院公正判决，行政机关有错必纠。被上诉人广东省自然资源厅答辩称：一、原审判决认定涉案处罚决定书责令郑良六退还非法占用土地给农村集体的内容“明显不当”，缺乏依据，应予纠正。郑良六通过与村民委员会签订《合同书》获得涉案土地的土地使用权，在农地农用的前提下，其通过民事协议获得土地承包经营权依法受到法律保护。但郑良六在承租地块上陆续建设了仓库等非农建设，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十三条、第四十四条，应当办理相关用地手续。其与村委会签订的《合同书》不能代替相关农用地转用审批手续且村委会也不是合法的审批主体。民事协议的履行过程不应违反法律、法规的强制性规定，该民事行为不能对抗郑良六未经批准非法占地进行非法建设行为的违法性。郑良六未经有关部门审批，违反土地利用总体规划擅自将农用地转为建设用地，系非法占用土地。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条的规定，“责令退还非法占用的土地”是存在非法占用土地违法行为的法定必罚罚项，而非选择性处罚内容。同时，根据《国土资源违法行为查处工作规程》第14.5“执行要求”第（4）项“责令退还土地、交还土地的，将土地退还、交还至土地权利人或者管理人”的规定，郑良六承包涉案土地用于非农建设已违反法律、法规强制性规定，并非涉案土地的合法权利人，土地权利人应为土地所有权人。梅州市自然资源局作出涉案《处罚决定书》，责令上诉人退还非法占用的土地给土地所有权人即村集体，符合前述规定。原审判决认定“责令退还土地给农村集体”的处罚决定干预民事行为是错误理解行政机关履行土地执法职责与民事法律关系之间的关系，认定有误。二、答辩人作出涉案《行政复议决定书》符合法定程序。答辩人于2019年1月21日收到郑良六不服涉案《处罚决定书》递交的行政复议申请书及材料，经审查，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条及第十七条的规定，于2019年1月24日受理上诉人郑良六的行政复议申请，并于同日依法向其送达《行政复议受理通知书》以及向梅州市自然资源局送达《提出答复通知书》、涉案行政复议申请书副本及材料。梅州市自然资源局依法向答辩人提交《行政复议答复书》及其作出涉案处罚决定书的证据材料及相关法律依据。答辩人依法审查郑良六和梅州市自然资源局提交的材料。因案情复杂，相关证据、依据需进一步核实，答辩人于2019年3月18日作出《延长行政复议审查期限通知书》，将本案审查期限延长30日。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，答辩人依法于2019年4月18日召开行政复议调查听证会，听取郑良六和梅州市自然资源局的意见。在查明相关案件事实后，答辩人于2019年4月24日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款和第三十一条的规定作出粤自然行复〔2019〕37号《广东省自然资源厅行政复议决定书》，并分别送达给郑良六及梅州市自然资源局。上述事实表明，答辩人自收到郑良六提交的行政复议申请至作出复议决定的整个过程，均严格按照行政复议法律法规的规定办理，程序合法。三、答辩人作出的涉案《行政复议决定书》查明事实清楚，认定正确，审查程序合法。答辩人依法对上诉人郑良六、梅州市自然资源局的意见和提交的有关材料进行审查，对本案事实进行查明，并对涉案事实依法认定如下：（一）关于违法事实的认定。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十三条、第四十四条的规定，上诉人郑良六在2010年至2014年间承包梅州市梅江区***********赖屋、古屋、蓝屋村民小组和黄明村第九村民小组集体所有的土地，在未办理用地手续的情况下，擅自占用上述村集体所有的8080.16平方米土地进行建设和水泥硬底化，不符合梅州市梅江区土地利用总体规划（2010-2020年），部分涉及占用基本农田。上诉人郑良六主张涉案土地为设施农用地，但未能提供相关证据证明已办相关设施农用地手续。郑良六主张涉案处罚决定书主体错误，但结合询问笔录、承包合同、企业营业执照的核准登记时间等证据来看，该主张缺乏依据。综上，郑良六的行为已构成非法占地的事实。（二）关于涉案处罚决定书的作出程序。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条和《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，梅州市自然资源局有权对上诉人郑良六上述非法占地的违法行为作出行政处罚。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，梅州市自然资源局于2018年7月12日予以立案，在依法履行了立案、调查询问、土地执法测绘、处罚前告知、听证等程序后，于2018年11月23日作出涉案处罚决定书并送达上诉人郑良六，程序合法。（三）关于涉案处罚决定书的处罚内容和罚款金额。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条的规定，梅州市自然资源局责令上诉人郑良六拆除非法占用涉案土地上建设的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地，并处罚款的处罚内容，符合前述规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《梅州市国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》序号1的规定，梅州市自然资源局对上诉人郑良六非法占用的1235平方米林地处以每平方米15元的罚款，对非法占用的6845平方米基本农田处以每平方米30元的罚款，共计223875元，并无不妥。综上所述，梅州市自然资源局作出的涉案《处罚决定书》适用法律正确，答辩人作出粤自然行复[2019]37号《广东省自然资源厅行政复议决定书》维持涉案《处罚决定书》，在程序、实体上均无不当。原审判决认定涉案处罚决定书关于退还非法占用土地给农村集体的处罚内容有误，适用法律错误，请二审法院依法予以撤销原审判决，依法改判驳回上诉人郑良六的全部诉讼请求。本院二审查明，梅州市正绿农业科技发展有限公司（以下简称正绿公司）于2010年11月2日成立。一审重审判决认定其核准登记日期为2015年9月18日有误，予以纠正。重审查明的其他事实，本院予以确认。本院认为，根据诉辩双方意见，本案处理涉及如下焦点问题：一、涉案《处罚决定书》认定的违法行为主体是否正确。郑良六主张涉案建设行为是正绿公司实施的公司行为，不是其个人行为。经审查，郑良六在2009年12月31日至2010年3月1日期间以个人或与另案第三人曾德心共同租赁、承包梅州市梅江区******、黄明村集体所有四宗土地过程中，签订租赁、承包合同及相关的《解除协议》主体均为个人。正绿公司的工商登记资料显示，该公司是自然人投资或控股的有限责任公司。郑良六在梅州市自然资源局对其进行行政查处过程中，一直无涉案建设行为是公司行为而非其个人行为的意思表示。在听证过程中，郑良六委托的代理律师在听证会上亦未对用地主体的认定提出异议。据此，涉案《处罚决定书》认定上诉人郑良六为违法行为主体并无不当。二、涉案《处罚决定书》认定的违法事实是否清楚。本案中，郑良六非法占地进行建设共四宗地块，总面积为8080.16㎡（涉及基本农田6845㎡、林地1235㎡）。其中：宗地（一）位于梅江区城北镇岭上村古屋村民小组，现场已建成4栋连片铁皮瓦猪舍，1栋二层半框架结构工人宿舍，其余为硬底化。非法占地面积为2593.63㎡，其中建筑面积为1860.33㎡（猪舍面积1806.56㎡，工人宿舍面积53.77㎡），土地利用现状为水田1827㎡、有林地767㎡，涉及占用基本农田面积1826㎡。宗地（二）位于梅江区城北镇岭上村古屋、赖屋、蓝屋村民小组（属城北镇黄明村行政村界线内的岭上村飞地），现场已建成5栋连片铁皮瓦猪舍，1栋四层半框架结构办公楼，其余为水泥硬底化。郑良六非法占地面积为3963.93㎡，其中建筑面积为2524㎡（猪舍面积2394.09㎡，办公楼面积129.91㎡），土地利用现状为旱地3964㎡，涉及占用基本农田面积3964㎡。宗地（三）位于梅江区城北镇岭上村古屋、赖屋村民小组（属城北镇黄明村行政村界线内的岭上村飞地），现场已建成1栋二层框架结构鱼塘看护房，1栋一层铁皮瓦配电房，其余为水泥硬底化。郑良六非法占地面积为1220.04㎡，其中建筑面积为115.24㎡（二层框架结构鱼塘看护房面积55.03㎡，一层铁皮瓦配电房面积60.21㎡），土地利用现状为旱地1055㎡、有林地165㎡，涉及占用基本农田面积1055㎡。宗地（四）位于梅江区城北镇岭上村赖屋村民小组，现场建成1栋一层半框架结构门卫室，其余为水泥硬底化。郑良六非法占地面积为302.56㎡，建筑面积为66.83㎡，土地利用现状为有林地303㎡，未涉及基本农田。对郑良六未取得合法用地审批手续，擅自占用上述四宗地块进行建设的行为，有郑良六、另案第三人曾德心、相关证人询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测宗地图、现场照片及航拍照片、2010年至2014年影像图、土地利用现状图、梅江区土地利用总体规划图（2010年-2020年）。梅江区城北镇土地利用总体规划图（2010-2020年）局部、（2019）粤1403刑初94号刑事判决书等证据予以证实，本院予以确认。根据设施农用地相关政策文件规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地的用地手续。本案中，郑良六提交的政府及相关行政机关批准正绿公司改扩建养猪场项目的文件不属于设施农用地相关审批、备案文件。正绿公司改扩建养猪场项目经过了相关政府部门的审批并不代表郑良六建设涉案建筑物前办理了设施农用地相关审批、备案手续。郑良六主张涉案土地为一般农用地，没有占用基本农田，并提供了其在梅州市********及梅江区人民政府网站上获取的《梅州市梅江区土地利用总体规划图（2010-2020年）》等证据证明涉案土地系一般农田。对此，梅州市自然资源局解释称，郑良六提供的《梅州市梅江区土地利用总体规划图（2010-2020年）》等证据是2017年9月7日调整以后启用的数据，在涉案违法行为发生时涉案土地还是基本农田。梅州市自然资源局提交了2016年梅江区全域永久基本农田调整材料及2017年梅江区土地利用总体规划图（2010-2020年）调整材料证明其主张。梅州市自然资源局根据违法行为发生时的土地利用总体规划，认定郑良六占用基本农田并无不当。综上，涉案《处罚决定书》认定郑良六“于2010-2014年在未经合法批准、未办理设施农用地相关审批、备案手续的情况下，擅自占用梅州市梅江区******古屋、赖屋、蓝屋村民小组和黄明村第九村民小组集体所有的四宗用地进行建设连片铁皮瓦猪舍、工人宿舍、办公用房、看护房、配电房等建设设施并进行水泥硬底化，且涉及占用了基本农田，目前仍未恢复土地原状。”事实清楚，证据充分。三、涉案《处罚决定书》的作出程序是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条规定，梅州市自然资源局有权对郑良六的涉案违法行为进行处罚。梅州市自然资源局依法履行了立案、调查询问、土地执法测绘、处罚前听证告知、听证等法定程序，延长调查时间亦履行了相关审批手续，涉案《处罚决定书》作出后送达了上诉人郑良六，相关程序符合法律规定。四、涉案《处罚决定书》的处罚内容是否合法。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”根据以上规定，涉案《处罚决定书》处罚郑良六限期拆除非法建设的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地给农村集体，并处罚款等处罚内容于法有据。五、涉案《行政复议决定书》是否正确。复议机关广东省自然资源厅依法受理郑良六的复议申请后，履行了全面审查的复议原则，其作出的粤自然行复〔2019〕37号《行政复议决定书》程序合法，适用法律、法规正确。郑良六诉请撤销缺乏事实依据和法律依据，不予支持。综上所述，上诉人郑良六上诉理由不成立，不予支持。上诉人梅州市自然资源局上诉理由成立，予以支持。一审判决适用法律错误，依法应予纠正。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销兴宁市人民法院（2020）粤1481行初22号行政判决；二、驳回上诉人郑良六的诉讼请求。一、二审案件受理费合计100元，由上诉人郑良六负担。本判决为终审判决。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年十二月二十七日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳