文书内容重庆市江津区人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0116行初153号原告：重庆市江津区福渝建材有限公司，住所地:重庆市江津区。法定代表人：何正元，执行董事。委托代理人：聂荣，北京在明律师事务所律师。被告:重庆市江津区规划和自然资源局，所在地重庆市江津区法定代表人：夏昭禄，局长。出庭负责人：王嘉荣，分管领导。委托代理人：胡祖波，重庆兴众律师事务所律师。委托代理人：廖杉，该单位工作人员。原告重庆市江津区福渝建材有限公司（以下简称：福渝公司）诉被告重庆市江津区规划和自然资源局（以下简称：规自局）不履行法定职责一案，于2020年8月4日向本提起行政诉讼。本院立案受理，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭于2020年9月16日公开开庭进行了审理。原告重庆市江津区福渝建材有限公司的委托代理人聂荣，被告重庆市江津区规划和自然资源局的行政负责人王嘉荣以及委托代理人胡祖波、廖杉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告福渝公司诉称，因重庆铁路枢纽东环线项目建设，2020年3月11日上午，原告的企业用房被违法拆除，企业用地被非法侵占并由项目施工单位强行进场施工至今。经原告向相关部门申请政府信息公开，并未发现原告的企业用地存在合法的土地征收项目，项目施工单位未依法办理用地手续，未经项目建设用地行政许可，擅自占地进行施工的行为违反土地管理法规定，且严重侵害原告的重大财产权，给原告造成了严重的经济损失。据此，原告于2020年4月22日向被告邮寄递交了违法查处申请书。2020年5月26日，被告作出《关于反映中铁事务局集团第三工程有限公司违法占地问题的回复》，表明其已收悉原告的查处申请并已安排调查处理。但时至今日，被告依然未完全依法履行查处职责，违法建设行为仍在进行。综上，原告依据《行政诉讼法》之规定，特向贵院提起行政诉讼，确认被告不依法履行查处职责的行为违法并令被告履行法定职责。原告提交了如下证据：1、《土地租赁合同》2份。证明原告与合解村大人湾村村民小组签订协议，取得土地使用权。2、《重庆市江津区人民政府关于同意重庆市江津区福渝建材厂矿区临时使用集体土地的批复》（江津府第【2015】185号）、《重庆市江津区人民政府关于同意重庆市江津区福渝建材厂临时使用集体土地的批复》（江津府第【2013】427号）。证明原告经江津区政府同意依法使用涉案土地。3、《重庆市江津区国土资源和房屋管理局关于建设重庆铁路枢纽东环线工程拟征收集体土地的公告》（江津国土房管公【2017】47号）。证明2017年6月8日，重庆市江津区国土资源和房屋管理局作出拟征地公告，启动征地程序，将组织对征地范围内土地附着物的现状进行调查，通告时间在原告批准用地期限内。4、重庆市工商行政管理局江津区分局制作《证明》。证明原江津区福渝建材厂转型升级为重庆市江津区福渝建材有限责任公司。5、查处申请书及其邮寄底单。证明原告于2020年4月22日向被告递交查处申请。6、《关于反映中铁十五局集团第三工程有限公司违法占地问题的回复》。被告于2020年5月26日作出答复，表明收到原告的查处申请，并已安排处理。7、近日违法施工建设现场照片一组。证明违法建设施工仍在进行，被告怠于履行其查处职责。被告规自局辩称:一、被答辩人既非江津区珞璜镇矿山村、真武村等村民小组集体土地的所有者，也非该集体土地合法的土地承包经营权人，其无权越过土地权利人直接就案涉土地主张权利，其不具有案涉土地被侵占而提起诉讼的适格主体资格。经查，被答辩人系成立于2014年8月25日的有限责任公司，非乡镇或村办企业，其无权利用集体土地从事生产建设。被答辩人来信反映被中铁事务局集团第三工程有限公司侵占的土地，经初步核查系江津区珞璜镇矿山村等村民集体所有的土地，被答辩人非该土地的合法产权人及土地承包权人，其不具有就案涉土地被侵占提起诉讼的主体资格；二、被答辩人在案涉土地上存在未经批准，违反土地规划修建砖厂的非法占地行为，该行为已由答辩人于2020年1月9日作出江津规资【处罚决定】(2019)134号《行政处罚决定书》所确认，因被答辩人在案涉土地上不具有法律应予保护的权益基础，应裁定驳回其起诉。经答辩人调查，确认被答辩人存在在案涉土地上未经批准，违反土地利用总体规划，利用农用地15864.12平方米修建建构筑物和其他设施14136.34平方米的违法事实。2020年1月9日，答辩人作出江津规资【处罚决定】(2019)134号《行政处罚决定书》并送达给了被答辩人。根据《行政诉讼法》的立法本意，只有侵犯公民人身权、财产权等合法权益的行政行为方属于受理范畴，因本案被答辩人自身存在违法行为，不具有法律应予以保护的权益基础，应驳回其诉讼请求；三、被答辩人的违法查处申请实质为举报，而非行政诉讼法所确定的保护其人身权、财产权的履职申请，不属于人民法院行政诉讼受案范围，被答辩人也非适格主体。如前所述，被答辩人并非案涉土地的所有权人或承包经营权人，且其本身即存在非法占用案涉土地的违法行为，被答辩人来信要求答辩人对案外第三人侵占集体土地的行为进行查处，充其量只能定性为被答辩人对违法行为的举报。提出申诉、控告或举报等虽系我国公民的宪法性权利，但具体到个案，举报人或控告人是否具有行政诉讼原告主体资格，应当结合法律法规以及关于投诉举报事项的具体规定进行综合评判。本案中，我国尚未制定有关土地违法举报、控告等的专门法律法规，被答辩人也非为维护自身合法权益，该举报不属于《行政诉讼法》第十二条第(六)款所述人民法院行政诉讼案件受案的范围，不管答辩人对案外第三人作何处理，均与被答辩人自身合法权益无直接关系，从这个意义来讲，被答辩人也不具有适格原告诉讼主体资格；四、答辩人接到被答辩人举报后，已经进行了相关处理并回复被答辩人，已履行相关职责，不存在被答辩人所称未履行法定职责的行为答辩人收到被答辩人查处申请后，即告知其已经安排调查处理，这足以表明答辩人已履行了对举报人的告知义务。因调查需要时间，且案件情况千差万别，不能仅因为未达到举报人的感觉和目的即认为答辩人不作为；五、对公民法人合法财产被侵犯而予以保护并非答辩人法定职责，如被答辩人确有合法财产被侵犯的事实，应由其通过侵权诉讼、仲裁等途径解决答辩人作为行政机关，只能本着职权法定的原则行使权力。目前，答辩人并不赋有对侵犯他人合法财产权、人身权的行为直接予以查处的职责，如被答辩人认为其合法权利被侵犯，可直接向人民法院或仲裁机关申请解决。综上所述，被答辩人非案涉土地的合法产权人或承包经营权人，且在案涉土地所建建构筑物系违章建筑，不具有合法性，其举报他人违法与答辩人是否查处不具有直接利害关系，且答辩人已经告知其处理结果，因此，答辩人认为被答辩人不具有适格主体资格，被答辩人的起诉于法无据，故请人民法院依法裁定驳回其起诉或判决驳回其诉讼请求。被告规自局提交了如下证据：1、关于反映中铁十五局集团第三工程有限公司违法占地问题的回复及邮件交接单。证明被告在收到原告的举报后已经开展查处，并且已经回复原告，并将回复申请寄给了原告。2、立案呈批表。证明原告举报所反映的线索，事实上在被告之前的日常巡查中就已经发现并已安排查处，但原告所举报的事实与我们掌握的事实并不完全一致，涉嫌违法占地的当事人系中国铁路成都局集团有限公司重庆铁路枢纽东环线指挥部，且在原告举报之前就已经安排查处。3、土地违法查处申请书及营业执照复印件。证明原告向被告递交了举报信，并且在举报信中所引用的法律依据是土地管理法第七条，有关检举和控告的规定，这足以表明原告所递交的申请是检举行为并非行政诉讼法予以规范的要求行政机关保护人身权、财产权的履职申请行为，不应属于行政诉讼法的受案范围4、行政处罚决定书。证明原告在案涉土地上存在非法占用集体土地修建砖厂的违法占地行为，被告已经对原告的违法行为进行了处罚，这表明原告在案涉土地上没有法律应予保护的合法权利，其也无权提起本案诉讼。经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见：对证据1没有异议；对证据2三性不认可，证明目的不能成立，证据2是由被告单方制作，且没有其他立案呈报前相关信息及立案后开展行政调查等程序的证据予以佐证，无法证明其真实性；对证据3：三性没有异议，但证明目的不能成立，该证据对于原告申请土地违法查处的事实及理由表示十分清晰，不能得出该份申请仅属于举报材料，原告在递交申请时依据土地管理法第七条的规定，作为土地违法行为的受害人，依法享有控告的权利，与原告申请被告履行法定职责并不矛盾；对证据4真实性、关联性没有异议，但对其合法性不予认可，证明目的不能成立。理由：1、被告作出的行政处罚决定书完全违反了客观事实及法律规定，原告已经就违法行为进行另案起诉，该案正在审理期间；2、这一份行政处罚决定所处罚的涉案土地面积为15864平米，而原告的企业用地面积为451亩，这一份行政处罚仅是对原告企业用地十分之一的面积作出的行政处理，无论该行政处罚决定是否合法，均不影响原告作为企业土地合法权利人依法要求土地行政管理机关针对违法占用企业用地进行项目建设的行为，履行法定的查处职责，该证据不能证明原告不具有诉权。被告对原告提交证据的质证意见：对证据1真实性无异议，合法性有异议，因为该租赁合同涉及土地流转面积较大，且涉及标的均为农用地，而该流转行为没有经所在经济组织村民代表大会等表决通过，同时涉及其他农户的土地承包经营权，存在侵犯其他村民土地承包经营权合法权益的行为，同时在该协议中约定承租人可以对自己的设备设施及所获权益完全自主处置，对道路水利等基础设施进行改扩建，经营中的噪音粉尘等污染处理是变相的将农用地改变为建设用地的行为，是违反土地管理法的非法行为。同时该合同的承租方系重庆市江津区福渝建材厂而非本案的原告，原告与该协议不具有法律上的关联性；对证据2三性无异议，但该批复的对象也是福渝建材厂也非本案原告，且该批复的临时用地时间已经超过，不能作为原告享有合法用地权利的依据；对证据3三性无异议，但不能达到原告的证明目的，这只是准备征地的通告并不是最终实施的征地行为，不能证明该地块已经进入征收程序；对证据4真实性无异议，不具有合法性。因为福渝建材厂是个人独资企业，而原告系有限责任公司，二者适用的法律依据完全不同，是两类不同性质的企业，且企业承担责任的方式也完全不同，个人独资企业是无限责任，公司是有限责任，不能因为企业主要投资人未变化就当然的认为两个企业仅仅系名称的变化。据了解，福渝建材厂已经于2014年8月注销，原告是2014年8月25日新起的企业；对证据5真实性无异议，但该申请只是举报材料；对证据6的质证意见与举证意见一致；对证据7来源不明，形成的背景不清楚，具体的位置也不清楚，所以对该组证据的三性不予认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3真实性予以认可，证明目的不予认可。证据4、5、6真实性、合法性予认可，作为本案的定案证据，证据7真实性不予认可。被告的证据真实性予以认可，证明目的不予认可。经审理查明：2020年4月22日，原告向被告邮寄递交了违法查处申请书，该申请书请求查处中铁事务局集团第三工程有限公司违法占地建设行为。2020年5月26日，被告作出《关于反映中铁事务局集团第三工程有限公司违法占地问题的回复》，该回复表明其已收悉原告的查处申请并已安排局执法大队进行调查处理。原告认为被告依然未完全依法履行查处职责，违法建设行为仍在进行。特向贵院提起行政诉讼，请求确认被告不依法履行查处职责的行为违法并令被告履行法定职责。另查明：原告向被告邮寄递交了查处中铁事务局集团第三工程有限公司违法占地建设行为申请书之前，被告于2019年12月9日，已对中国铁路成都局集团有限公司是否违法占地进行立案调查。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定:“有下列情形之一的,属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”:……(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的;……”。因此，本案中,原告提出的土地违法查处申请书,是反映中铁事务局集团第三工程有限公司违法占用土地，在涉案土地上与原告办理砖厂有关联,其申请查处的事项属于为维护自身合法权益向行政机关的投诉,与行政行为存在法律上的利害关系,是本案的适格原告。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源行政处罚办法》第十一条规定“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的,应当及时核查。对正在实施的违法行为,应当依法及时下达〈责令停止违法行为通知书〉予以制止。”第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案件复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情复杂除外。”被告作为自然资源主管部门,根据上述法律和部门规章,负有查处本辖区土地违法行为，应在规定的时间范围内履行法定职责。《国土资源违法行为查处工作规程》4.6规定“查处国土资源违法行为的基本流程:(1)违法线索发现;(2)线索核查与违法行为制止;(3)立案;(4)调查取证;(5)案情分析与调查报告起草;(6)案件审理;(7)作出处理决定(行政处罚决定或者行政处理决定);(8)执行;(9)结案;(10)立卷归档。……”因此,国土资源部门接到当事人查处申请后,应依行政职责按照上述程序及规定时间范围内作出相应的处理。本案在审理中,被告对原告提出的土地违法查处申请,除提供立案登记表外，其余依法定程序及规定时间范围内进行处理的证据并未提供,故被告未履行法定职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定,判决如下:被告重庆市江津区规划和自然资源局于本判决生效之日起六十日内对原告重庆市江津区福渝建材有限公司提出的申请查处事项依法作出处理，并将处理结果告知原告重庆市江津区福渝建材有限公司。案件受理费50元，由被告重庆市江津区规划和自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长  王 勇人民陪审员  傅先会人民陪审员  钱怀德二〇二〇年十二月十七日书 记 员  袁城城