四川省金堂县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川0121行初61号 原告：钟德松，男，1964年11月15日出生，汉族，住成都市青白江区。 原告：张华秀，女，1965年4月2日出生，汉族，住成都市青白江区。 原告：钟佑伟，男，1988年9月14日出生，汉族，住成都市青白江区。 上述三原告委托诉讼代理人：臧云，北京京坤律师事务所律师。 被告：成都市青白江区清泉镇人民政府，住所地：成都市青白江区清泉镇青石路68号。 负责人：李智伟，镇长。 委托诉讼代理人：兰波，四川达和律师事务所律师。 委托诉讼代理人：唐远雨，四川达和律师事务所律师。 第三人：青白江区清泉镇永顺村第三十二村民小组，住所地：成都市青白江区清泉镇永顺村四组。 负责人：曾顺松，组长。 委托诉讼代理人：何顺民，四川志宽律师事务所律师。 原告钟德松、张华秀、钟佑伟与被告成都市青白江区清泉镇人民政府（以下简称清泉镇政府）、青白江区清泉镇永顺村第三十二村村民小组（以下简称永顺村第32组）行政协议一案，本院于2020年8月4日受理后，依法向被告清泉镇政府和第三人永顺村第32组送达了起诉状副本、应诉通知书，并于2020年10月14日组成合议庭对本案公开开庭进行了审理。原告钟德松及其委托诉讼代理人臧云，被告清泉镇政府的负责人李智伟及委托诉讼代理人唐远雨，第三人永顺村第32组委托诉讼代理人曾顺松到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告钟德松、张华秀、钟佑伟向本院提出诉讼请求：确认被告与第三人签订的《用地协议书》无效。事实和理由：原告系成都市青白江区清泉镇永顺村第4组村民，在该村拥有宅基、房屋及承包地并居住于此。2020年7月，因涉及征地拆迁，原告通过向被告申请信息公开获知，被告与第三人于2017年12月3日签订了《用地协议书》。原告认为，被告与第三人签订的《用地协议书》在缺乏征地批文的前提下，且其所涉土地既包括宅基地等非耕地，也包括耕地，其中耕地中又有若干基本农田，被告以协议用地的方式直接在农用地上进行非农业建设，违反了国家的土地用途管制制度，也是破坏土地资源的行为。原告作为《用地协议书》所涉部分土地的使用权人，与该协议具有利害关系，故请求法院判定被告与第三人签订的《用地协议书》无效。 原告为支持其主张，举示了以下证据：1.原告身份信息，证明主体适格。2.原告两户户口本，即钟德松与张华秀系一户，钟佑伟系单独一户，证明主体适合以及家庭成员情况。3.清府信公〔2020〕18号《政府信息公开申请办理告知书》及模拟拆迁补偿协议书，证明被诉协议系原告2020年4月通过政府信息公开获得，被诉协议的目的是占有协议所涉土地，本质属于征收土地行为。4.成青房权证监证字第0××7号《房屋所有权证》，5.青白江集用（2009）第17263号《集体土地使用权证》，6.清府农地承包权证（2010）第ＱＱＹＳ0××××号《农村土地承包经营权证》，7.编号为510113110408899的《耕地保护合同》，上述证据4-7证明:原告在被诉协议所涉用地范围内有合法的宅基地、房屋和承包地，与被诉协议具有直接的利害关系。原告作为耕地的承包权人负有保护耕地的义务，包括禁止将耕地用于他用以及荒废和闲置耕地。其中一份保护合同是2019年11月6日形成的，也就是说在用地协议签订之后，区政府还在与原告签订耕地保护协议，要求原告保护耕地，而被告把包括耕地在内的案涉土地都用于了非农业建设，显然也是违反区政府的意志。8.案涉土地所在区域的基本农田保护区（片）标志照片两张，证明案涉耕地所在片区为基本农田保护区。9.案涉土地现状照片五张，证明案涉土地部分被荒废，待用于工业、商业开发使用；部分土地已经被开发使用，在建欧洲产业城及其他产业园项目。 被告清泉镇政府辩称，根据第三人的申请，2017年12月3日，被告与第三人签订《用地协议书》，使用该组土地572.88亩，协议就用地补偿等相关事宜达成一致。案涉572.88亩土地，归第三人集体所有。第三人自愿将土地提供给答辩人使用，满足了该组村民的共同诉求，实现了村民的共同利益，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》有关村民自治的规定。上述《用地协议书》系协议双方协商一致，自愿签订，不违反相关法律规定的禁止性规定，合法有效。上述《用地协议书》不存在行政诉讼法所规定的无效情形，原告的诉求不能成立。在签订案涉《用地协议书》之前，原告也自愿申请拆迁，并与原告协商一致签订了《模拟拆迁补偿协议书》，案涉《用地协议书》符合原告的诉求。原告的利益并未受到侵害。同时，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，对于涉及农村集体土地的行为行为不服的，应由村民委员会或者农村集体经济组织行使权利，村民委员会或者农村集体经济组织不行使权利的，过半数的村民方可以集体经济组织名义行使权利。本案原告不具备提起诉讼的主体资格。故请求驳回原告的诉讼请求。 被告举示了如下证据：1.一份自愿申请拆迁调查表，证明2017年10月18日，本案的原告钟德松作为户主愿意拆迁的调查表。2.模拟拆迁补偿协议，证明本案原告自愿申请拆迁并与被告协商一致签订了拆迁补偿协议书。3.自愿拆迁申请，证明第三人向被告提出拆迁申请。4.案涉用地协议书，证明经第三人申请，被告与第三人签订用地协议。该协议的合同向对方是第三人集体，原告起诉主体不适格。协议内容充分保障村民的合法权益，不违反禁止性规定，不存在任何欺瞒或胁迫的情况，不存在行政诉讼法应当规定为无效的情形。5.成都市青白江区人民政府办公室转发国土局等部门《关于成都市青白江区征地补偿安置的实施意见》的通知（青府办发〔2013〕23号），证明案涉用地协议是参照该文件的相关标准予以确定，保障了原告等村民的合法权益。6.四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知（川办函〔2008〕73号）和7.四川省人民政府关于同意成都市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复（川府函〔2012〕99号），上述2组证据证明案涉协议是参照该相关文件的标准予以签订，保障了相关村民的合法权益，原告的合法权益没有收到侵害。8.四个征地批文，证明原告所在组在陆续取得征地批文，符合用地协议的相关约定。9.生活补助费发放记录，证明被告在签订用地协议后按照协议约定，对包括原告张华秀在内的相关到龄村民支付了生活补助费。 第三人永顺村第三十二组村民小组未向本院提交书面答辩意见。 第三人举示了如下证据：自愿拆迁调查表和模拟拆迁补偿协议书，证明原告同意拆迁，并获取相关补偿，并自愿交出土地给政府。 经庭审举证、质证，被告对原告提交的证据发表如下质证意见：1.对证据1、2份证据即身份证户口本的三性没有异议，该证据能够证明三原告系近亲属关系。三原告在该组拥有一处住宅，被告与原告家庭签订了一份模拟拆迁协议。2.对证据3的三性没有异议，但是原告在2017年就已经清楚拆迁的事实，并签订了自愿拆迁申请调查表及相关的拆迁协议，因此原告主张其2020年7月才知晓案涉用地协议不是事实，本案已经超过法定起诉期限。3.对证据4-7的真实性及合法性没有异议，但该4组证据与本案没有关联性。原告是否在案涉村组拥有住房及承包地与被告与第三人签订案涉协议之间没有关联性。4.对证据8照片的真实性没有异议，但该证据与本案没有关联性。原告所在组没有基本农田。5.对证据9真实性没有异议，但该照片与案涉协议是否有效没有关联性。 第三人对原告提交的证据发表如下质证意见：1.对证据1-2没有异议，但户口簿上看三原告系家庭成员，说明钟德松签订协议的时候均是知晓的。2.对证据3的三性没有异议，从政府公布的用地协议书就可以看出原告是同意第三人与被告签订的协议书。从2017年12月领取生活补助费的情况来看，三原告是知道签订协议书的情况，因此可以证明三原告的起诉超过了法定期限。3.对证据4-7的真实性和合法性认可，但该4组证据与本案没有关联性。原告当时已经签订了协议，土地也已经交给集体。4.对照片的真实性予以认可，但与本案没有关联性。 原告对被告提交的证据发表如下意见：1.证据1上的签字不是钟德松本人签字。2.对于证据2即补偿协议，钟德松已另案起诉。3.对证据3的三性不予认可，首先签字人员的身份是否足以代表原告所在小组，被告没有办法证明；其次村民小组是基于某种要求才提交了自愿拆迁申请。从被告签订的用地协议事实来看，被告应该不止与原告所在小组签订了该协议，应当是与其他的小组也签订了用地协议，从而达到正片开发、利用、征收土地的目的。4.证据4就是被诉的行政行为，原告认为该协议无效。首先，该协议属于征收土地的协议，且是在没有取得土地批文的情况下签订的。该协议明确约定，被告应在5年内取得征地批文，相关的补偿安置也是按照征收补偿安置文件来进行的，这个协议的目的和现状就是把原来的农业用地变为工业或商业用地进行开发建设。没有征地批文，使其征地协议缺乏基本和重要前提。没有征地批文，就违反了土地管理法的征地审批制。将原农用地未经批准用于非农业建设，也违反了土地用途管制制度。现案涉土地大量的荒废，尤其是耕地，严重浪费了国家的耕地资源。作为第三人来说，在签订该协议时，没有召开全体小组成员会议，亦违反了村民委员组织法。5.对于证据5-7没有意见，但该3组证据恰恰可以说明用地协议就是依据征收补偿文件来签订的征地协议。6.对于证据8和9，原告认为已经超过了举证期限，因此该2组证据不应被采信。该证据的三个批文是否包括原告的承包地和宅基地，被告没有予以证明。原告起诉本案的协议以及另诉的拆迁协议都是基于维护自己的合法权益。另三个批文所批准的面积，只是真个用地协议面积所涉的很小一部分，同时也佐证了原告所述的用地协议的实质就是一个征地协议。7.对证据9生活补助费发放记录真实性没有异议，但对被告证明目的有异议。原告是否领取相关的款项和补助，不影响协议效力问题。如果协议无效，原告愿意返还。 第三人对被告提交的证据发表如下意见：1.对证据1-3的三性予以认可，该3组证据证明原告代表家庭签订了协议，是合法有效的；张秀华提供了银行账号，领取了生活费，从事实上认可了拆迁协议。同时自愿拆迁申请也是代表第三人向被告申请的，代表小组，真实意思表示。2.对证据4用地协议书的三性予以认可，该证据证明原告是根据用地协议书领取生活补助费，也证明原告在2017年就知晓协议书这个事实。现在原告向法院提起诉讼已超过诉讼时效。3.对证据5-7三份文件的三性予以认可，证明被告使用第三人的土地是按照相关标准支付补偿费，也得到了原告的认可，并没有损害原告的利益。4.对证据8的三性予以认可，证明原告所在组部分土地已经被征收了，政府的行为是合法有效的。5.对证据9即生活补助费发放记录的三性无异议，原告2017年12月开始领取生活补助费，证明原告原来的土地已经被政府使用，若当时原告不同意，也不会向被告提供账号，领取补助费。 原告对第三人提交的证据发表如下意见：同对被告证据的质证意见一致。 本院对上述证据采信如下：原告举示的证据1.2.4具备真实性、合法性、关联性，能证明三原告系近亲属关系，在青白江区××镇××村××组××座的事实，本院予以采信。对证据3，具备真实性、合法性，关联性，能证明原告通过申请政府信息公开，得到了案涉模拟拆迁协议。对于证据5-8，具备真实性，合法性，但该证据涉及的是原告农村承包地，与本案房屋拆迁无关联，本院不予采信。对证据10的照片具备真实性、合法性，但不能从该照片判断出是否是原告房屋所在地地块的情况，本院不予采信。对被告举示证据1，虽原告否认签名的真实性，但原告未举示相反的证据予以印证，本院对该组证据予以采信。对被告举示的其他证据，均具备真实性、合法性，关联性，且能证明用地协议的签订情况、协议的履行情况及协议的成立、生效等事实，本院予以采信。对第三人举示的证据均具备真实性、合法性，关联性，且能证明原告同意拆迁，并获取相关补偿，并自愿交出土地给政府。 根据上述证据，本院认定案件事实如下：原告钟德松与张华秀系夫妻，钟佑伟系二人之子。三原告系成都市青白江区清泉镇隆顺村第三十二组（原永顺村第四组）村民，在该村共同用于房屋一座（证号：成青房权证监证字第0××7号）。2017年10月18日，钟德松签订了自愿申请拆迁调查表，表示愿意拆迁。10月30日，被告拆迁登记小组对原告房屋进行了测量。2017年11月7日，原告钟德松作为家庭成员（被拆迁人：钟德松、张华秀、钟佑伟）与被告清泉镇政府（拆迁单位）签订《模拟拆迁补偿协议书》，双方就拆除原告钟德松家庭房屋及补偿事宜达成合意：被告按照原告意愿及所在生产组的申请，拆迁原告位于××镇××村××组的房屋。涉及原告需拆迁的房屋和地上附着物参照《成都市青白江区人民政府转发区国土局等部门的通知》（青府办发〔2013〕23号）的相关标准执行，协议确定了被告向原告支付拆迁补偿费、搬家费、过渡费的金额，并对原告的具体安置面积进行了确定，经计算，被告应给予原告家庭拆迁补偿金额为 166955.19元。该协议同时约定以组为单位，模拟拆迁补偿协议率达到100%且签订用地协议后，模拟拆迁补偿书生效并自动转为正式拆迁补偿协议书。同日，被告调查登记组对原告家庭房屋、构筑物、附着物、家具家电进行清点登记，同时计算出应该补偿的金额，原告钟德松在补偿附表上签字确认。2017年11月23日，被告向原告账户转账支付了166955.19元。 之后，被告清泉镇政府与永顺村第四组签订了《用地协议》，主要内容为：根据永顺村4组申请，清泉镇政府使用永顺村第四组土地572.88亩土地（其中耕地526.54亩、非耕地46.34亩），协议对清泉政府使用土地的补偿（包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费）及到龄人员享受待遇等作出了约定，在签订协议后，清泉镇政府向张华秀等到龄人员发放了生活补贴。在拆迁范围内，被告与永顺村第四组村民签订模拟拆迁协议率已经达到了100%。 另根据各方当事人的当庭一致陈述，查明原告房屋已经被拆除，目前为荒地，将用于项目建设。 另查明，因青白江区行政区划调整，原永顺村第四村民小组已变更为龙顺村第三十二村民小组。 本院认为，本案审理焦点为，原告是否可以作为适格的诉讼主体向法院申请，确认被告与第三人签订的《用地协议书》无效。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，由此可见，对行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为，提起诉讼的主体首先应当是村民委员会或者农村集体经济组织，只有在村民委员会或者农村集体经济组织不起诉的情况下，过半数的村民才可以以集体经济组织的名义起诉，而村民个体并无提起诉讼的主体资格。本案案涉协议是清泉镇政府与永顺村第四组签订，故原告针对该协议提起诉讼，不符合行政诉讼的主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回原告钟德松、张华秀、钟佑伟的起诉。 原告已经预交的案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本 院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  金奕汐 人民陪审员  黄 鹢 人民陪审员  张 志 二〇二〇年十二月二十一日 法官 助理  罗 旭 书 记 员  周 霞 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或 者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定 驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规 定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代 表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议 的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定 期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的， 应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。