海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼96行初156号 原告海南福地海洋开发有限公司。住所地：海口市美兰区振兴路**美兰区政务中心办公室**。 法定代表人徐力峰，总经理。 委托代理人隋颖毅，广东正大方略（海口）律师事务所律师。 被告海口市人民政府。住。住所地：海口市秀英区长滨路市政府第二办公区/div> 法定代表人丁辉，市长。 委托代理人陈倩，海口市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人王立峰，北京德和衡（海口）律师事务所律师。 原告海南福地海洋开发有限公司（以下简称福地公司）不服被告海口市人民政府（以下简称海口市政府）作出无偿收回国有土地使用权的行政行为，于2020年6月22日向本院提起行政诉讼。本院于同年7月1日受理后，于同年7月15日向被告海口市政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年9月22日上午在本院公开开庭审理本案。原告福地公司的委托代理人隋颖毅，被告海口市政府的委托代理人陈倩、王立峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 海口市政府于2019年10月23日作出的[海府罚字（2019）15号]《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称第15号《无偿收地决定》），认为福地公司位于海口市琼山大道西侧的8512.22平方米土地[土地证号为：海口市国用（2007）第006741号《国有土地使用证》]（以下简称第0067**《国土证》），因公司原因超过约定的动工开发日期满两年未动工开发建设，根据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定，决定依法无偿收回福地公司上述国有建设用地使用权。如不服本处罚决定，可在接到本决定书之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议，或6个月内直接向人民法院提起行政诉讼。福地公司认为该无偿收地决定损害其合法权益，故向本院提起行政诉讼。 原告福地公司诉称：被告海口市政府作出的第15号《无偿收地决定》，认定涉案土地因原告自身原因超过约定的动工开发日期满两年未开发建设，属于认定事实错误。依据2001年8月7日琼山市江东新市区开发建设管理委员会（以下简称琼山江东新区管委会）作出的《琼山市新区管委会关于海南福地海洋开发有限公司等十一家公司项目用地“五通一平”市政配套问题的说明》，原告等十一家公司160.613亩项目用地的“五通一平”，即道路、给水、排水、电信、邮政和土地平整的问题应由琼山江东新区管委会和海南琼山新市区发展有限公司（以下简称琼山新区发展公司）负责配套到位。但截至至今，上述土地仍然未完成“五通一平”。且在2015年8月15日海口市美兰区土地征收办公室（以下简称美兰区土地征收办）作出的[美征办[2015]110号]《海口市美兰区土地征收办公室关于海南福地海洋开发有限公司土地进场道路报告的复函》中答复，“由于缺乏进入该地块的道路，我办正与拾桂村协商，利用村里的羊肠小道完成该地块的土地回填与围墙工作，该工作有望在今年年底完成。大面积的施工还需要规划路的完成之后才能进行。”事实上至今进入上述地块的道路仍是羊肠小道，根本无法开展大面积施工，以上事实与2019年3月20日海口市美兰区灵山镇人民政府向美兰区人民政府提交的《关于海南福地海洋开发有限公司的土地情况说明》中第三点载明的“原告2014年修建围墙，并做好了三通一平。”严重不符。同时该份文件第四点也证实上述土地红线内存在有两栋房屋尚未征收拆除，项目围墙还不能围拢完毕，该情况导致原告项目无法进场施工。依据《闲置土地处置办法》第八条：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的”。《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条：“有下列情形之一的，可以认定为政府或者政府有关部门原因（以下统称政府原因）造成土地闲置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的。”原告涉案土地明显属于因政府原因造成的土地闲置，并非系自身原因超过约定的动工开发日期满两年未开发建设而造成土地闲置。被告作出的第15号《无偿收地决定》认定事实错误。被告的行政行为侵犯了原告的合法权益，请求法院判决：一、撤销被告在2019年10月23日作出的第15号《无偿收地决定》；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告福地公司向本院提交了以下证据：1.第006741号《国土证》，证明海口市政府于2007年8月10日给原告颁发了国土证。2.[海资规[2019]3386号]《闲置土地认定书》，证明海口市国土局在2019年6月12日向原告下发《闲置土地认定书》，认定原告的土地为闲置土地。3.第15号《无偿收地决定》，证明海口市政府于2019年10月23日作出决定，无偿收回原告的土地，并于2019年12月25日送达给原告。4.[海资规（2019）11568号]《关于办理国有土地建设用地使用权注销登记的通知》及送达回证，证明海口市自然资源和规划局（以下简称海口市自规局）2019年11月7日向原告发出通知，要求原告在收到通知30日内到该局不动产登记中心办理国有建设用地使用权注销登记手续，交回土地权利证书。逾期不办理的，将直接公告注销原告土地证，该通知于2019年12月25日送达原告。原告认为，在第15号《无偿收地决定》尚未生效前，海口市自规局就发出通知注销土地证，明显违法。5.《关于海南福地海洋开发有限公司等十一家公司项目用地“五通一平”市政配套问题的说明》，证明原告等十一家公司160.613亩项目用地的“五通一平”，即道路、给水、排水、电信、邮政和土地平整的问题，2001年8月7日琼山江东新区管委会与琼山新区发展公司已经签署协议，明确该项目用地的大市政配套（包括海瑞大桥）由琼山江东新区管委会负责配套到位，大市政到用地边的“五通一平”由琼山新区发展公司负责配套到位。6.[海建审（2012）JS0217号]《建设工程设计方案审核通知书》，证明原告已用该土地报建“亚特兰蒂斯32号公馆”项目，于2012年10月23日取得海口市规划局颁发的通知书，并经数次延期，有效期至2018年4月13日。7.[美征办（2015）110号]《关于海南福地海洋开发有限公司土地进场道路的复函》，证明该地块目前尚有树木百株、坟墓若干，美兰区土地征收办正在积极协调处理，由于缺乏进入该地块的道路，美兰区土地征收办正协商利用村里的羊肠小道完成该地块的土地回填与围墙工作，大面积施工还需规划路的完成之后才能进行。8.《关于海南福地海洋开发有限公司的土地情况的说明》，证明灵山镇人民政府于2019年3月20日向美兰区人民政府出具关于原告用地征收情况的说明，该文件表述原告为项目进场顺利，在2012年两次对所涉及的村庄进行扶持，并完成青苗补偿工作，该地块四边不临路，2014年修建围墙，并做好三通一平，且该地块红线内存在两栋房屋未征收拆除，项目围墙尚不能围拢完毕。9.土地现状图片及测绘图，证明该地块现已完成土方回填，但围墙一直未能围拢，四周无施工道路，且该地块内有492.31平方米土地未征收及拆除。 被告海口市政府辩称：一、涉案宗地位于海口市琼山大道西侧，土土地证号为[海口市国有（2007）第0067**，土地登记面积为8512.22平方米，土地登记用途为城镇混合住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地系1997年3月由琼山市人民政府出让给原告，并由琼山市规划土地管理局与原告签订《国有土地使用权出让合同》。2007年8月10日，海口市政府给原告换发了涉案宗地的第006741号《国土证》。2016年1月28日，原告因涉案宗地闲置问题与海口市国土资源局签订《国有建设用地限期开发协议》，约定动工开发期限为2016年7月31日，同时约定若有政府或有关部门原因造成不能依约动工开发的，原告应在约定的动工开发期限到期一个月之前，提前30日向海口市国土资源局提出延期申请。原告超过本协议第一条约定的动工开发期限满两年未动工开发，海口市国土资源局依法无偿收回土地。二、海口市政府作出的第15号《无偿收地决定》事实清楚，证据充分，符合法律规定。因原告的涉案宗地涉嫌闲置土地，海口市国土资源局于2017年9月12日向原告下发了[海土资美兰字（2016）646号]《闲置土地调查通知书》，依法通知原告参加调查，提交相关材料进行说明。2017年11月22日，海口市国土资源局以[海土资执字（2017）690号]《关于征询海南福地海洋开发有限公司用地规划报建情况的函》向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况。2017年12月8日，海口市规划局以[海规函（2017）3436号]《关于海南福地海洋开发有限公司用地规划报建情况的复函》，称涉案宗地控规于2008年7月，经过海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》，规划用地性质为二类居住用地，涉案宗地2016年3月9日申请报建和增容手续，先后四次申请将《建设工程设计方案意见书》延期。经核查，2016年1月28日，原告因涉案宗地闲置问题与海口市国土资源局签订《国有建设用地限期开发协议》，约定动工开发期限为2016年7月31日。后原告未按合同的约定动工开发，亦未向海口市国土资源局提出过延期动工开发的申请。由此可知，自控规批复之日起，涉案地块就具备了动工开发的条件，原告应当依据控规条件申请报建。自2016年3月9日至2017年10月30日，原告因自身原因先后四次向原海口市规划局申请《建设工程设计方案意见书》延期，导致其未取得规划许可手续，其责任在于原告自身。且根据原告的《关于闲置土地的申辩意见》及其附件可知，涉案宗地的征收工作已经完成，原告也已经对涉案宗地完成了清理、土方回填以及修筑围墙等前期工作，涉案宗地已经具备动工开发的条件。约定的动工开发时间为2016年7月31日，原告在此后期间因自身的原因未对涉案宗地予以动工开发，造成土地闲置超过二年，因此海口市政府作出的第15号《无偿收地决定》事实清楚，证据充分，符合法律规定。三、海口市政府作出的15号《无偿收地决定》程序合法。因原告的涉案宗地涉嫌闲置土地，2019年6月19日，海口市自然资源和规划局（以下简称海口市自规局）向原告发出[海资规（2019）3386号]《闲置土地认定书》和[海资规（2019）3363号]《听证权利告知书》，告知闲置土地的认定情况和有关申请听证的权利。同日，原告向海口市自规局提出《闲置土地听证申请书》。根据原告的申请，海口市自规局于2019年7月11日进行听证，原告派员参加听证并提交了相关材料。2019年10月18日，海口市自规局以[海资规（2019）10396号]《关于海南福地海洋开发有限公司用地闲置处置意见的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市自规局关于无偿收回涉案宗地的国有建设用地使用权的处置意见。涉案宗地属于海口市政府2008年7月批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围内，完全具备动工开发条件，原告因自身原因致使土地未如期动工建设，且闲置时间已超二年，属于企业原因造成的土地闲置。海口市政府根据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定，作出第15号《无偿收地决定》，决定无偿收回原告第006741号《国土证》项下的8512.22平方米土地的国有建设用地使用权。可见，海口市政府作出的第15号《无偿收地决定》程序合法。四、原告主张无事实和法律依据，应予驳回。（一）原告主张因政府承诺五通一平未到位影响其开发建设，无事实和法律依据。原告与原琼山市土地部门于1997年3月26日签订的《国有土地使用权出让合同》，约定的是按照土地现状交付，并未要求“五通一平”，根据灵山镇人民政府于2019年3月20日出具的《关于海南福地海洋开发有限公司的土地情况说明》，明确“该司于2014年修建围墙，并做好了三通一平”。可见，涉案宗地已具备动工开发建设条件，土地的闲置原因系原告自身造成的。（二）原告主张的涉案宗地内存在两栋房屋尚未征收拆除，导致无法动工建设，无事实和法律依据。根据原告与相关村民小组2012年8月签订的《扶持款补充协议》可以得知，原琼山新区管委会2003年8月已将涉案宗地征地等各项补偿给被征地村民小组，原琼山新区管委会已完成涉案宗地的征收工作。涉案宗地内存在的两栋房屋属于村民土地侵权，并非必然导致原告不能开发建设，不属于《闲置土地处置办法》第八条第一款规定的政府原因。且该两栋房屋是原告自2007年取得土地证后未及时进行开发建设，导致村民侵占其土地，属于原告的自身原因。根据现场调查结果，该两栋房屋位于涉案宗地的西南边角，并不影响涉案宗地项目的报建以及开发建设。综上，原告的主张无事实和法律依据，请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告海口市政府向本院提交了如下证据：1.[琼山府函（1997）20号]《琼山市人民政府关于海南福达建材有限公司等用地的批复》；2.《权属调查记录表》；3.《土地登记发证送审表》；4.[海口市国有（2007）第006741号]《国有土地使用权登记卡》；5.土地使用权座落及现状；6.土地使用权界址坐标表；7.第006741号《国土证》；8.《国有土地使用权出让合同》；9.国有建设用地限期开发协议；10.存量国有建设用地处置外业调查表；11.宗地现状照片3张；12.宗地位置图；13.宗地2015年影像图；14.宗地坐标表；15.海口市土地利用现状局部图（2015年变更调查成果）；16.海口市美兰区灵山镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图，17.土地登记情况。证据1-17证明海口市政府作出的第15号《无偿收地决定》认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。18.[海土资美兰字（2016）646号]《闲置土地调查通知书》及送达回证；19.《营业执照副本复印件》、《法人身份证复印件》、《授权委托书》3份、受委托人身份证复印件3份、《行政送达确认通知书》；20.[海土资执字（2017）690号]《关于征询海南福地海洋开发有限公司报建情况的函》；21.[海规函（2017）3436号]《海南福地海洋开发有限公司报建情况的复函》；22.[海资规（2019）2979号]《关于我市23宗闲置土地认定意见的请示》；23.（2019）298号《海口市人民政府专题会议纪要》；24.[海资规（2019）3386号]《闲置土地认定书》及送达回证；25.[海资规（2019）3363号]《听证权利告知书》及送达回证；26.《闲置土地听证申请书》，27.[海资规（2019）4136号]《听证通知书》及送达回证；28.《关于闲置土地的申辩意见》及其附件；29.听证笔录、签到表；30.[海资规（2019）10396号]《关于海南福地海洋开发有限公司用地闲置处置意见的请示》；31.海口市人民政府办公室公文呈批表（公文卡号：201********)；32.第15号《无偿收地决定》及送达回证。证据18-32证明海口市政府作出的第15号《无偿收地决定》适用法律正确、程序合法，处理结果恰当。 经庭审质证，本院对原告、被告提交的证据作如下认证： 一、对原告福地公司提交的证据的认定。被告海口市政府对原告提交的证据1至证据4的真实性、合法性和关联性以及证明内容无异议。对证据5的真实性、合法性和关联性无异议，但对其证明内容有异议。认为琼山江东新区管委会并非土地出让方，其作出的说明并不能作为土地出让方的承诺，涉案宗地出让时，并无规定应由土地出让方承担“五通一平”市政配套建设，原告与海口市国土资源局2016年1月28日签订的《国有建设用地限期开发协议》中也并未约定由政府来承担涉案宗地“五通一平”市政配套建设，土地出让合同上说是按土地现状出让。对证据6的真实性、合法性和关联性无异议，但对其证明内容有异议。认为原告虽然提交了建设工程设计方案申请材料，但其在海口市规划局颁发《建设工程设计方案审核通知书》后，并未向海口市规划局申请办理建设规划许可证，反而先后四次因自身申请延期，由此可见原告并无对涉案宗地进行开发建设的意愿，土地闲置原因显然是其自身原因。另外该份证据也恰恰证明了涉案宗地已具备规划开发的条件，海口市规划局也已审核通过了原告的设计方案，原告未取得建设规划许可证系原告自身原因。对证据7的真实性、合法性和关联性无异议，对其证明内容有异议。认为涉案宗地于1997年签订国有土地出让合同，当时并无法律法规规定土地出让方应承担出让土地“五通一平”。截止到2015年，涉案宗地闲置时间已经长达18年，正是因为原告的长期闲置土地的行为，导致在涉案宗地上存在个别村民的民事侵权行为和道路荒废的情况，但造成这些情况的原因系原告长期闲置土地的行为，这些情况不是导致原告无法对涉案宗地报建开发的法定事由。对证据8的真实性、合法性和关联性无异议，对其证明内容有异议。认为该份证据证明了涉案宗地已做好“三通一平”，具备动工开发建设条件，涉案宗地的闲置原因为原告自身。至于涉案宗地内存在的两栋房屋是因为原告长期闲置土地，土地被村民侵占所致，该侵权行为也不是导致原告不能开发建设的法定事由，不属于《闲置土地处置办法》第八条第一款规定的政府原因。对证据9的真实性、合法性和关联性无异议，对其证明内容有异议。认为涉案宗地上存在的两栋房屋并非是政府没有完成土地征收，而是原告取得土地后未及时进行开发建设，导致村民侵占，属于原告的自身原因。本院认为，原告提交的上述证据内容真实，来源合法，可作为认定本案事实的依据。 二、对被告海口市政府提交的证据的认定。原告福地公司对被告海口市政府提交的证据1至证据32的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明力有异议，认为被告提交的上述证据均无法证明其作出的15号《无偿收地决定》合法。至今为止，原告项目用地非但未达到“五通一平”，且连最基本的“三通一平”也未达到，现场没有可通行的施工道路，仅有一羊肠小道，道路至今未通，这种情况下被告作出无偿收地决定是错误的。本院认为，被告提交的上述证据内容真实，来源合法，可作为认定本案事实的依据。 本院经审理查明，被告海口市政府拟无偿收回原告福地公司的土地位于海口市琼山大道西侧，面积为8512.22平方米，土地用途为城镇混合住宅用地，使用权类型为出让。1997年3月26日，琼山市规划土地管理局与原告福地公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定琼山市规划土地管理局将位于江东开发区商业区A38号面积为8512.23平方米宗地出让给福地公司，宗地总体规划为建设商住项目。土地出让金为每平方米150元，总价款为1276833.4元。合同约定土地按现状出让，连续两年不投资建设的，琼山市规划土地管理局有权无偿收回土地使用权。合同附件《土地使用条件》约定，建筑物性质为商住，建筑容积率为≤0.6,建筑密度≤25%，建筑限高5层，绿化比率≥35%。其中还约定福地公司必须在1999年3月30日前完成地上建筑面积不少于可建筑面积的80%的建筑工程量，福地公司应在1999年9月30日以前竣工（受不可抗力影响除外），延期竣工的应至离建设期限届满之日前1个月向琼山市规划土地管理局提出具有充分理由的延建申请，且延期不得超过一年。1997年3月，琼山市政府给福地公司颁发了灵山-02192号《国有土地使用证》。2001年8月，琼山江东新区管委会作出《关于海南福地海洋开发有限公司等十一家公司项目用地“五通一平”市政配套问题的说明》，称福地公司等十一家公司160.613亩项目用地的“五通一平”，即道路、给水、排水、电信、邮政和土地平整的问题，我委与琼山新区发展公司已签订协议，明确该项目用地的大市政配套（包括海瑞大桥）由琼山新区管委会负责配套到位，大市政到用地边的“五通一平”由琼山新区发展公司负责配套到位。2007年，包括原告福地公司在内的12家公司向海口市国土资源局申请办理换发国有土地使用权证建档手续。2007年7月23日，海口市国土环境资源局向海口市美兰区江东开发办公室去函，要求确认该12家公司的12宗土地的征地三项补偿款是否付清；12宗地范围内的地上附着物、宅基地和坟墓是否按照规定搬迁和补偿；是否签订《土地征用协议书》或者意向书。同年7月30日，海口市美兰区江东开发办公室复函称：该12总土地的征地补偿款已全部付清；地；地上青苗着物、宅基地和坟墓等问题，在办理征地手续时，用地范围内不存在附着物、宅基地和坟墓，由于业主长期没有投资开发项目用地，农民继续在项目用地范围内耕作，故需要在使用土地时给予补偿；该12宗土地在办理征地过程中签订了《土地征用协议书》并交付琼山市国土局办理相关土地出让手续。2007年8月10日，海口市政府给福地公司换发了[海口市国用（2007）第006741号]《国有土地使用证》。因福地公司未动工开发，涉案土地闲置。经海口市政府批准同意，海口市国土资源局于2016年1月28日与福地公司签订[市土资处（2016）第0003号]《国有建设用地限期开发协议》，约定海口市国土资源局同意福地公司延期开发涉案土地，建设项目动工开发期限为2016年7月31日，竣工日期为2019年7月31日。协议还约定，福地公司超过约定动工开发期限满一年未动工开发，福地公司要向海口市国土资源局缴纳土地闲置费；超过约定动工开发期限满两年未动工开发，海口市国土资源局有权依法无偿收回涉案土地使用权。2012年，福地公司因进场施工围墙受到村民阻挡，福地公司分别与海口市美兰区灵山镇东头村委会拾桂一、拾桂二、拾桂三村民小组签订了补充协议，对上述村民小组在涉案土地上的青苗进行补偿。2015年8月15日，海口市美兰区土地征收办公室向福地公司作出[美征办（2015）第110号]《关于海南福地海洋开发有限公司土地进场道路报告的复函》，称由于历史原因涉案土地目前尚有树木百株、坟墓若干，我办正积极协调处理中；由于涉案土地缺乏进入道路，我办正与拾桂村协商，利用村里羊肠小道完成该第的回填和围墙工作，有望在今年年底完成，大面积的施工还需规划路的完成之后才能进行。2016年11月，海口市国土资源局进行外业调查，发现原告涉案土地涉嫌闲置。同年12月21日，海口市国土资源局向福地公司发出[海土资美兰字（2016）646号]《闲置土地调查通知书》，要求福地公司提供材料，说明涉案土地是否闲置及原因。2017年11月22日，海口市国土资源局向海口市规划委发出[海土资执字（2017）690号]《关于征询海南福地海洋开发有限公司规划报建情况的函》，调查涉案土地自2007年8月以来该地所在地块规划覆盖、编制、调整情况及完成时间；该地申请规划报建及批准情况。2017年12月8日，海口市规划局向海口市国土资源局作出[海规函（2017）3436号]《关于海南福地海洋开发有限公司用地规划报建情况的复函》，函称：1.2012年9月3日福地公司申请项目（亚特兰蒂斯32号公馆）方案预审，由于该宗地已列入土地闲置清查范围，我局以市规函（2012）2034号文退档，要求待海口市国土资源局出具处理结果后再办理规划报建手续。2.2012年9月26日福地公司修改完善方案并取得海口市国土资源局限期开发意见(市土资用字(2011]717号)后，10月23日我局核发《建设工程设计方案审查意见书》(海建审(2012]JS0217号)，尚未核发《建设工程规划许可证》。3.2015年5月5日福地公司第二次申请项目(亚特兰蒂斯32号公馆)方案预审，由于土地和设计方案等问题，我局以海规函[2015]761号文退档。4.2015年5月21日我局以海规函(2015]797号向贵局征询福地公司土地闲置情况和明确是否收回等用地问题。5.2015年10月14日依福地公司申请，我局同意将《建设工程设计方案审查意见书》延期至2016年4月13日，由于宗地已过两年开发期，涉及是否存在土地闲置及增容等问题，我局提出在核发《建设工程规划许可证》前提供贵局的核查意见。6.2015年12月31日我局以海规函[2015]2819号函复海口市国土资源局该公司项目用地规划报建情况。7.2016年3月9日福地公司申请办理规划许可证，我局以[海规函(201)545号]文函复:“根据《海口市增加容积率用地管理规定》第九条规定，你公司须到市国土资源局办理用地增容手续后，方可向我局申请办理建设工程规划许可证手续”。8.2016年3月22日由于福地公司办理土地增容手续，第二次向我局申请将《建设工程设计方案审查意见书》延期，我局延期扫描件。9.2016年3月29日我局以[海规函(2016)594号]文对海口市国土资源局[海土资交字（2016）33号]《关于海南福地海洋开发有限公司项目容积率情况的函》予以函复。10.2017年4月11日福地公司第三次向我局申请《建设工程设计方案审查意见书》延期，考虑到项目规划条件未发生变化，我局延期扫描件。11.2017年10月30日福地公司第四次向我局申请《建设工程设计方案审查意见书》延期，我局延期扫描件。2019年6月4日，海口市自然资源和规划局向海口市政府作出《关于我市23宗闲置土地认定意见的请示》，认定福地公司涉案土地闲置满两年系其自身原因造成，拟无偿收回涉案土地使用权。同年6月12日，海口市政府专题会议原则同意拟无偿收回福地公司涉案土地使用权，并按照法定程序办理。同年6月19日，海口市自然资源和规划局向福地公司送达[海资规（2019）3386号]《闲置土地认定书》以及[海资规（2019）3363号]《听证权利告知书》告知福地公司涉案土地被认定为闲置地，拟以无偿收回方式处置，并告知福地公司5日内享有申请申请听证的权利。同日，福地公司申请听证。2019年6月28日，海口市自然资源和规划局向福地公司送达听证通知书。同年7月11日海口市自然资源和规划局举行听证会，福地公司参加了听证，并陈述其申辩意见。同年10月18日，海口市自然资源和规划局向海口市政府作出[海资规（2019）10396号]《关于海南福地海洋开发有限公司用地闲置处置意见的请示》，拟无偿收回福地公司涉案土地使用权，请求海口市政府下达决定。同年10月23日，海口市政府作出第15号《无偿收地决定》，并于同年12月25日送达给福地公司。福地公司收到该决定书后不服，认为该决定书损害其合法权益，遂向本院提起行政诉讼，请求撤销该决定书。 本院认为，本案争议焦点问题在于原告福地公司涉案土地是否符合无偿收回的条件。 一、涉案土地是否构成闲置。原告福地公司于1997年3月26日与琼山市规划土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》。同年，琼山市政府给福地公司颁发了灵山-02192号《国有土地使用证》。2007年8月10日，海口市政府给福地公司换发了第006741号《国有土地使用证》。依照1995年1月1日实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。本案中，原告福地公司与琼山市规划土地管理局签订的《国有土地使用权出让合同》及附件《土地使用条件》中约定，福地公司必须在1999年3月30日前完成地上建筑面积不少于可建筑面积的80%的建筑工程量，1999年9月30日以前竣工（受不可抗力影响除外），延期竣工的应至离建设期限届满之日前1个月向琼山市规划土地管理局提出具有充分理由的延建申请，且延期不得超过一年。可见，合同中对竣工日期的约定是明确的，即使动工开发日期不明确，也应以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期，即福地公司应于1998年3月之前动工。而实际上福地公司至今一直没有动工开发。正因福地公司未动工开发，经海口市政府批准，海口市国土资源局于2016年1月28日与福地公司签订了《国有建设用地限期开发协议》，同意福地公司延期开发涉案土地，约定动工开发期限为2016年7月31日，竣工日期为2019年7月31日。协议还约定，福地公司超过约定动工开发期限满两年未动工开发，海口市国土资源局有权依法无偿收回涉案土地使用权。以上事实证明，海口市政府已给予福地公司充裕的动工开发时间。而时至2019年10月23日海口市政府作出第15号《无偿收地决定》之日止，福地公司除了在涉案土地上修建围墙之外，并无动工开发。因此，涉案土地已构成长期闲置。 二、造成涉案土地闲置的原因。（一）“五通一平”是否为政府出让涉案土地的附随义务。1997年原告福地公司与琼山市规划土地管理局签订土地使用权出让合同时，并无法律法规对出让土地进行前期开发义务作出明确规定，亦未规定政府必须搞好土地“五通一平”等基础设施才能出让土地。原告福地公司与琼山市规划土地管理局所签订土地使用权出让合同中，亦无约定要由政府负责搞好“五通一平”，协议只约定按现状出让涉案土地给福地公司。原告与海口市国土资源局2016年1月28日签订的《国有建设用地限期开发协议》中，也并未约定由政府负责涉案宗地“五通一平”的市政配套建设。从琼山江东新区管委会2001年8月作出《关于海南福地海洋开发有限公司等十一家公司项目用地“五通一平”市政配套问题的说明》以及海口市美兰区土地征收办公室2015年8月15日向福地公司作出的《关于海马毛福地海洋开发有限公司土地进场道路报告的复函》的内容看，证明政府相关部门已在其职责范围内尽力为福地公司开工前的准备工作提供了必要的帮助，努力促成开工建设的协调沟通和配套工作。但这些工作并非土地出让合同约定的政府应附随的义务，海口市政府并不负有对涉案土地进行配套基础设施建设的合同义务。据本院查明，涉案土地周边均有村民建设的房屋，证明涉案土地的给排水以及供电均符合动工开发条件。至于道路通行问题，原告自1997年3月取得国有土地使用权证后，在长达二十年时间内未动工开发，周边土地逐渐被村民用于建造房屋，造成道路通行不便，其原因在于原告未积极动工开发造成。另，从原告已经完成土地回填及围墙建设的情况，证明道路可通行，具备施工条件。海南省人民政府[琼府（2015）24号]《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第二条“准确把握界线，做好造成土地闲置原因的认定”第三款规定“关于基础设施配套建设原因。土地有偿使用合同中未约定基础设施配套建设或者约定内容不明确或者法律法规规定不明确的,土地使用权人以基础设施建设未到位为由，主张是政府或者政府有关部门原因造成土地闲置的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。”因此，福地公司称政府未按照土地出让合同约定的条件将土地交付给其使用、未搞好“五通一平”、致使项目不具备动工开发条件的理由，无事实根据，本院不予支持。（二）原告福地公司是否申请办理报规报建手续。本案中，福地公司与琼山市规划土地管理局签订的土地使用权出让合同的附件《土地使用条件》中，已明确约定宗地总体规划为建设商住项目，建筑物性质为商住，建筑容积率为≤0.6,建筑密度≤25%，建筑限高5层，绿化比率≥35%。另据海口市规划局2017年12月8日作出的[海规函（2017）3436号]《关于海南福地海洋开发有限公司用地规划报建情况的复函》，函复证明涉案宗地属于2008年7月海口市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》E区0802地块范围，规划用地性质为二类居住用地。原告应当依据控规条件申请报建。而据[海规函（2017）3436号]《关于海南福地海洋开发有限公司用地规划报建情况的复函》证明，原告虽然提交了建设工程设计方案申请材料，但其在海口市规划局颁发《建设工程设计方案审核通知书》后，并未向海口市规划局申请办理建设规划许可证，反而先后四次申请延期，导致其至今未取得规划许可手续。另外，根据福地公司与海口市国土资源局2016年1月28日签订的《国有建设用地限期开发协议》，证明海口市政府已给过福地公司延期动工开发的机会，但福地公司没有根据延期开发合同的约定动工开发，逾期未动工后也没有向海口市国土资源局提出过延期动工开发的申请。以上事实证明，福地公司怠于动工开发涉案土地，造成涉案土地长期闲置在于其自身原因。（三）政府在出让涉案土地给福地公司之前是否已完成土地的征收补偿工作。据2007年7月30日海口市美兰区江东开发办公室[江东办（2007）3号]《复函》，证明政府在出让涉案土地给福地公司之前，已完成了征收拆迁、土地补偿、青苗补偿和土地交付工作。因为福地公司长期不动工开发，疏于对涉案土地进行管理，致使周边村民占用涉案土地进行种植并建造了两栋房屋，其原因不能归咎于政府，不能视为政府交付土地不符合条件。即使村民侵占涉案土地种植和建造房屋，但不是导致福地公司不能开发建设的法定事由，不属于《闲置土地处置办法》第八条第一款规定的政府原因造成涉案土地闲置。海南省人民政府[琼府（2015）24号]《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第二条“准确把握界线，做好造成土地闲置原因的认定”第一款规定“关于征地拆迁原因。对政府已完成征地拆迁、土地补偿安置和土地交付，由于土地使用权人未按规定或者约定动工开发等原因，致使周边农民或他人占用土地进行种植或建设的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。”《闲置土地处置办法》第十四条规定，除本办法第八条规定情形外未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定：“非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权：（一）超过动工开发日期满2年未动工开发的；……”第三十条规定：“对非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书或者收回国有建设用地使用权决定书。”综上，造成涉案土地长期闲置系福地公司自身原因，符合无偿收回的条件。海口市政府作出第15号《无偿收地决定》认定事实清楚，符合法律法规的规定。 三、海口市政府作出第15号《无偿收地决定》程序是否合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案中，海口市政府在作出第15号《无偿收地决定》之前，海口市自然资源和规划局已向福地公司作出《闲置土地认定书》、《听证权利告知书》、《听证通知书》，并送达给福地公司，告知其陈述、申辩的权利。海口市自然资源和规划局于2019年7月11日举行听证，充分听取福地公司的陈述申辩意见，尔后报经海口市政府专题会议讨论，最后由海口市政府作出第15号《无偿收地决定》并送达给福地公司。因此，海口市政府作出第15号《无偿收地决定》程序不违法。 综上，原告福地公司涉案土地长期闲置事实清楚，造成涉案土地长期闲置的原因在于其自身。涉案土地闲置符合无偿收回的条件。被告海口市政府作出第15号《无偿收地决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。福地公司请求撤销该决定缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告海南福地海洋开发有限公司的诉讼请求。 本案件受理费人民币50元，由原告海南福地海洋开发有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长  陈 锋 审 判 员  王俊明 审 判 员  蔡 莹 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理  王天石 书 记 员  周文伟 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国行政处罚法》 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。 《闲置土地处置办法》 第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理： （一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本； （二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。 《中华人民共和国城市房地产管理法》（１９９５年１月１日起施行，现已被修改） 第二十五条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。 《海南省闲置土地认定和处置规定》 第二十九条非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权： （一）超过动工开发日期满2年未动工开发的； （二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的； （三）法律、法规规定的其他情形。 第三十条对非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书或者收回国有建设用地使用权决定书。 海南省人民政府《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》 二、准确把握界线，做好造成土地闲置原因的认定 （一）关于征地拆迁原因。对政府已完成征地拆迁、土地补偿安置和土地交付，由于土地使用权人未按规定或者约定动工开发等原因，致使周边农民或他人占用土地进行种植或建设的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。 （二）关于规划原因。由于土地使用权人提出调整规划、建筑设计方案等自身原因导致规划部门对其报建申请不予以受理、不予以批准的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。但规划部门受理申请至不予批准决定作出的期间不计入土地闲置时间。 （三）关于基础设施配套建设原因。土地有偿使用合同中未约定基础设施配套建设或者约定内容不明确或者法律法规规定不明确的,土地使用权人以基础设施建设未到位为由，主张是政府或者政府有关部门原因造成土地闲置的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。 （四）关于未依法实施行政许可原因。土地使用权人申请相关行政许可，未被行政部门受理或者受理后未予以批准的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。但行政部门受理申请至不予批准决定作出的期间不计入土地闲置时间。 （五）其他情形。经认定为政府原因造成土地闲置的，应当具有相应的证明材料，证明材料不充分的，不能直接认定为政府原因造成土地闲置。对既存在政府原因又存在非政府原因的闲置土地，政府原因消除后，因非政府原因导致土地继续闲置满1年以上的，应当按照非政府原因依法进行处置。