湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1125行初70号原告翟佑清，男，1953年11月25日出生，汉族，湖北省浠水县人，住浠水县。委托代理人张春光，湖北印象律师事务所律师，执业证号：14211200910390111。代理权限为提起诉讼、参加庭审活动、发表质证代理意见、代收法律文书。被告浠水县清泉镇人民政府，住所地：浠水县清泉镇丽文大道南路地矿大厦。统一社会信用代码：11421125011282402E。法定代表人王峰，镇长。委托代理人贺国兵，湖北功竞元律师事务所律师，执业证号：14211200310695909。代理权限为一般代理。被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室，住所地：浠水县清泉镇丽文大道。负责人郑宏林，副主任。委托代理人张远平，湖北众之声律师事务所律师，执业证号:14211200310552145。代理权限为应诉、答辩、举证、质证、进行调解、代收法律文书。第三人肖峰，男，1963年6月8日出生，汉族，湖北省浠水县人，住浠水县。第三人刘静，女，1963年3月2日出生，汉族，湖北省浠水县人，住浠水县。第三人肖峰、刘静的共同委托代理人陈兴旺，湖北文海律师事务所律师，执业证号：14211200810267455。代理权限为答辩；调查；参加庭审；接受调解、和解；代领诉讼文书。第三人肖峰、刘静的共同委托代理人郑生辉，湖北文海律师事务所律师，执业证号：14211200910501876。代理权限为答辩；调查；参加庭审；接受调解、和解；代领诉讼文书。原告翟佑清不服被告浠水县清泉镇人民政府、被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室及第三人肖峰、刘静房屋征收补偿协议一案，于2020年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭进行了审理。原告翟佑清及其委托代理人张春光，被告浠水县清泉镇人民政府的负责人洪小林及其委托代理人贺国兵，被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室的委托代理人张远平，第三人肖峰、刘静及其共同委托代理人陈兴旺到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年7月3日,被告浠水县清泉镇人民政府、被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室与第三人刘静签订《浠水县××市场××区旧城改造房屋征收补偿协议》，协议约定征收第三人刘静位于红烛路236号，房屋建筑面积为849.98㎡（其中：临街临市一楼面积217.08㎡）的房屋。刘静自愿选择全部产权置换，房屋面积为849.98㎡（其中住宅面积632.9㎡，临街临市一楼面积217.08㎡）。征收补偿款共计4649324元，其中应转为产权置换房屋购房款3790015元，应拨付补偿款859309元。协议同时对付款方式、产权置换房屋交房及安置费结算、搬迁期限、违约责任、争议解决方式等进行了约定，但对被征收房屋相关权属证件未予记载。原告翟佑清诉称，2019年7月3日二被告与第三人刘静签订的《浠水县××市场××区旧城改造房屋征收补偿协议》是擅自将原告享有土地使用权的土地和地上房屋作出处理的行为，严重侵害了原告依法享有安置房屋和补偿的权利，导致原告至今无房可住。1985年5月10日原告购买了浠水县清泉镇红烛路一层平房，1986年5月10日办理了土地使用证，土地面积111.5平方米，建筑面积111.5平方米，四至距东3米西13米，土地总面积0.21亩。后原告一直住居或出租至2006年底。2007年第三人肖峰改建该房屋，房屋建成后第三人非法占有，拒不返还。期间原告一直向国土、城建和信访部门申诉、信访无果。第三人肖峰通过伪造《买卖房屋合同》，骗取原告的身份信息，向国土和城建部门办理建设房屋的相关手续，原告知道后于2016年5月向浠水县人民法院提起诉讼，要求撤销第三人肖峰的相关手续，法院依法作出了（2016）鄂1125行初56号、58号行政判决支持原告的全部诉讼请求，且原浠水县国土资源局于2017年11月21日作出恢复原告土地证效力的决定。2018年11月第三人肖峰与原告之间的买卖合同成立有效的诉讼，经黄冈中院（2019）鄂11民终2498号判决，确认双方买卖行为无效。故原告合法拥有涉案土地使用权及地上房屋所有权，二被告与第三人刘静签订房屋征收补偿协议无效，其应当与原告签订房屋征收补偿协议，将产权置换房屋和补偿交给原告。原告为维护其合法权利，遂提起诉讼，请求：1、依法确认二被告与第三人刘静签订的浠水县××市场××区旧城改造房屋征收补协议无效；2、要求二被告限期重新向原告作出拆迁安置房屋和补偿；3、由被告承担本案诉讼费用。被告浠水县清泉镇人民政府辩称，一、浠水县清泉镇人民政府不是本案的适格被告。本案原告所诉案由是房屋征收与补偿协议纠纷，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”之规定，房屋征收与补偿工作不是乡镇人民政府的法定职责，浠水县清泉镇人民政府参与本次房屋征收与补偿工作是受浠水县人民政府的委托，依照相关法律规定，受委托单位在从事受托过程中所产生的法律后果，依法应由委托单位承担法律责任。且在浠水县××市场××区房屋征收工作中，浠水县清泉镇人民政府不是征收主体，而是实施主体，因此，本案中，针对征收与补偿协议提起的行政协议之诉，浠水县清泉镇人民政府不是行政诉讼的适格被告。二、浠水县清泉镇人民政府和浠水县房屋征收与补偿管理办公室与第三人刘静所签订的《浠水县××市场××区旧城改造房屋征收补偿协议》合法有效。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人)给予公平补偿”的规定，国有土地上房屋征收与补偿的被征收人通常是房屋的所有权人。2019年，浠水县人民政府为了提升浠水形象，改变原城北大市场脏、乱、差的环境，决定对城北大市场片区进行旧城改造，第三人肖峰、刘静的房屋位于浠水县清泉镇红烛路××号，在本次旧城改造需要拆迁的范围之内。在征收程序启动后，浠水县人民政府组织的入户调查专班对位于浠水县清泉镇红烛路××号房屋情况进行调查核实，发现此房屋的户主是刘静，其家庭成员共七人，该房屋未到房产部门办理产权登记，但是，于2007年取得了浠建规私（2007）工程270121号《建设工程规划许可证》，属于合法建造的房屋。同时，刘静还拿出了肖峰（刘静丈夫）与翟佑清就房屋买卖合同发生纠纷的浠水县人民法院（2018）鄂1125民初3634号民事判决，判决书认定肖峰与翟佑清所签订的房屋买卖合同合法有效。此外，该判决书还显示，位于浠水县清泉镇红烛路××号房屋是肖峰、刘静在婚姻关系存续期间新建的房屋，与翟佑清所主张的房屋并非同一房屋，在经肖峰一家一致认同的基础上，与该户户主刘静在2019年7月3日签订了《浠水县××市场××区旧城改造房屋征收补偿协议》，并履行了协议约定的金钱给付义务。从以上事实看，刘静、肖峰是浠水县清泉镇人民政府和浠水县房屋征收与补偿管理办公室与刘静签订的征收与补偿协议中的房屋的合法建造人，该房屋在未办理不动产权属登记的情况下，认定该房屋的所有权人是刘静和肖峰符合法律规定，该协议的内容不违反法律法规的强制性规定，协议应当合法有效。原告要求撤销并无法律依据。综上所述，浠水县清泉镇人民政府与第三人所签订的征收补偿协议并不违法，协议当然有效。请求法院在查明本案事实的基础上，驳回原告的诉讼请求。被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室辩称，一、浠水县房屋征收与补偿管理办公室不是本案的适格被告。本案原告所诉案由是房屋征收与补偿协议纠纷，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”之规定，浠水县房屋征收与补偿管理办公室不是征收主体，而是实施主体。浠水县房屋征收与补偿管理办公室是浠水县人民政府设立的办事机构，其组织实施房屋征收与补偿工作过程中产生的法律后果，依法应由设立该机构的浠水县人民政府承担法律责任。因此，本案中，针对征收与补偿协议提起的行政协议之诉，浠水县房屋征收与补偿管理办公室不是行政诉讼的适格被告。根据市编办及县政府职能转变机构改革意见，三定方案设立浠水县房地产管理局加挂浠水县房屋征收与补偿管理办公室牌子，该办公室没有办理事业单位法人证书，也没有任命主任职务。二、浠水县房屋征收与补偿管理办公室与第三人刘静签订的《浠水县××市场××区旧城改造房屋征收补偿协议》合法有效。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”的规定，国有土地上房屋征收与补偿的被征收人应当是房屋所有权人。2019年，浠水县人民政府决定对城北大市场片区进行旧城改造，第三人肖峰、刘静的房屋位于浠水县清泉镇红烛路××号，在本次旧城改造拆迁的范围之内。征收程序启动后，浠水县人民政府组织专班对位于浠水县清泉镇红烛路236房屋情况进行调查核实，发现此房屋的户主是刘静，其家庭成员共七人，该房屋虽然未办理产权登记，但是于2007年取得了浠建规私（2007）工程270121号《建设工程规划许可证》，属于合法建造的房屋。并且，原告翟佑清所主张的房屋权利属于旧房因出售给肖峰后已拆除改建而灭失，该案涉拆迁房屋是肖峰、刘静在婚姻关系存续期间新建的房屋。在二被告与第三人刘静签订《浠水县××市场××区旧城改造房屋征收补偿协议》后，黄冈市中级人民法院于2019年11月21日作出（2019)鄂11民终2498号终审判决，认为肖峰与翟佑清签订的房屋买卖合同无效。但是，原告不能据此推定其就是案涉房屋的所有权人。因为该判决虽然认为双方签订的房屋买卖合同无效，但同时确认该合同成立。原告翟佑清已完成房屋交付行为，第三人肖峰已支付购房价款，并已拆除交付的房屋并重建。本案诉争的房屋是第三人重建的房屋，第三人是该重建房屋财产的所有者和合法占有人，原告出售的房屋在2007年就已拆除灭失，其不能对灭失的房屋主张权利。上述事实充分证明案涉房屋的所有权人是刘静，浠水县房屋征收与补偿管理办公室与该户户主刘静在2019年7月3日签订《浠水县××市场××区旧城改造房屋征收补偿协议》，并履行了协议约定的金钱给付义务，并不违反法律法规的强制性规定，协议应当合法有效。原告要求撤销并无法律依据。综上所述，浠水县房屋征收与补偿管理办公室与第三人刘静所签订的征收补偿协议合法有效，请求法院在查明本案事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。第三人肖峰、刘静述称，同意被告浠水县清泉镇人民政府、被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室的答辩意见，并认为被告与第三人刘静签订的征收与补偿协议合法有效。理由如下：一、被征收的房屋权属明确。第三人肖峰从翟佑清处购买的是农村房屋。该房屋土地先前属清泉镇十月村集体所有。翟佑清当时是县电影公司职工，也不是十月村村民。1986年翟佑清从占春生手中购买该房屋，该同一房屋经过多次买卖才到肖峰手中。肖峰购买房屋后，主动与清泉镇十月村报告此事。十月村结合历史背景、占有关系及浠水当时土地登记政策，对该房屋依法作出了处理。最后该房屋己经有批准权的机关批准和十月村经济组织同意，办理了房屋所有权和宅基地使用权产权变动手续，第三人肖峰在2007年取得了该房屋合法权属证书。案涉土地己依法改变性质，第三人肖峰己取得国有土地使用权。2016年第三人的房产登记行为被依法撤销，撤销的理由是因为房屋买卖合同上不是当事人翟佑清本人签名，在变更登记过程中存在程序违法行为。该撤销登记只是对房产登记中存在代签行为的程序行为而作出的否定评价，并不是对该地块己变性为国有土地行为作出的否定评价。涉案房屋系第三人肖峰依法建造的，其己取得房屋所有权。原告翟佑清的三连砖混房屋己于2007年前被第三人肖峰拆除进行新建，肖峰进行产权登记的是新建的房屋。而新建的房屋是肖峰依据原浠水县建设局颁发的浠建规私（2007）工程270121建设工程规划许可证自主合法建设的，与原告翟佑清无关。原告的房屋己于2003年因买卖关系发生转移，该事实已经法院判决确定。1986年的三连砖混旧房屋己拆除，原物己不存在，因此不存在征收的问题。双方争议的旧房屋，第三人肖峰向原告翟佑清支付了当时房屋对价，且该争议是另一法律关系。二、签订征收与补偿协议主体正确。2019年浠水县城北片区大市场片区旧城改造，被告征收的房屋是第三人2007年建造的房屋。第三人作为房屋的所有人与被告签订房屋征收与补偿协议是合法、正当的。拆迁补偿评估报告对集体土地所有权不予评估，即涉案的拆迁补偿款不包括原告集体土地所有权评估金额。征收范围是第三人肖峰2007年新建房屋，不是原告翟佑清1986年购买的三连砖混旧房屋，因此，翟佑清无权主张第三人肖峰2007年新建房屋拆迁补偿款。综上所述，被告与第三人刘静签订的征收与补偿协议事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求依法驳回原告翟佑清的诉讼请求。被告浠水县清泉镇人民政府在法定举证期限内向本院举证如下（均为复印件）：证据1.浠水县人民政府关于城北大市场片区房屋征收决定、浠水县××市场××区旧城改造项目房屋征收补偿方案各1份，拟证明浠水县人民政府对浠水县××市场××区房屋实施征收的基本政策和房屋征收补偿内容；浠水县清泉镇人民政府受浠水县人民政府委托参与房屋征收的实施工作；证据2.浠水县城北大市场片区旧城改造项目房屋及附属设施核定登记表、浠水县人民法院（2018）鄂1125民初405号、（2018）鄂1125民初3634号民事判决书、2019年7月8日肖峰作出的承诺书各1份，拟证明位于浠水县清泉镇红烛路××号的房屋系第三人刘静夫妇建造，房屋建造时以肖峰的名义办理《建设工程规划许可证》；证据3.浠水县××市场××区旧城改造房屋征收补偿协议、城北大市场片区产权置换选房确认书各1份，拟证明房屋征收部门己经就征收第三人的房屋，与第三人刘静达成了房屋征收与补偿协议，且就房屋置换达成了置换房屋选房确认书。原告对被告浠水县清泉镇人民政府提交的证据质证如下：对证据1的真实性无异议；对证据2的三性均有异议，浠水法院的405号判决书讼争的房屋已经被拆除，不能证明该房屋归刘静所有；3634号判决书是一审判决书，该判决已经被黄冈中院249号判决撤销，被告应当要求第三人出具3634号一审判决生效的证明，第三人未提交该生效证明，被告作出行政行为侵犯了原告的权利，是违法的；承诺书是个人行为，不能作为证据使用；第三人没有取得土地使用权是无法取得规划许可证的，且该许可证没有纸质或电子档；核定登记表是当事人的主观登记行为，没有相关行政机关的确认，真实性无法确认；证据3不能证明刘静享有该房屋的所有权和使用权，被告亦没有提供任何证据证明刘静享有该房屋的所有权和使用权。相反，原告拥有该房屋的土地使用权，有国土局出具的证明佐证。被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室对被告浠水县清泉镇人民政府提交的证据均无异议。第三人肖峰、刘静对被告浠水县清泉镇人民政府提交的证据均无异议。被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室在举证期限内向本院提交的证据与被告浠水县清泉镇人民政府提交的证据完全一致，但就证据的证明目的补充如下：证据1拟证明浠水县房屋征收与补偿管理办公室的征收程序合法；证据2拟证明工作人员入户进行了调查，对房屋进行了核实，可以确认涉案房屋的所有权人是本案第三人；证据3拟证明选房确认书目前还是在选择过程中，并未实际交付，对原告、第三人的权利并未造成任何损害。原告对被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室提交的证据的质证意见同对浠水县清泉镇人民政府提交的证据的质证意见。被告浠水县清泉镇人民政府对被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室提交的证据均无异议。第三人肖峰、刘静对被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室提交的证据均无异议。原告为支持其诉讼请求，在起诉时向本院举证如下（均为复印件）：第一组证据：证据1.翟佑清的身份证1份；证据2．被告浠水县清泉镇人民政府基本信息表1份；证据3．浠水县机构编制委员会浠编〔2017〕16号文件1份；证据4．肖峰的户籍证明1份；证据5．刘静的户籍证明1份。第一组证据拟证明原告与被告是本案适格的主体。第二组证据:二被告与第三人刘静签订浠水县××市场××区区旧城改造房屋征收补偿协议1份。第二组证据拟证明二被告将涉案房屋与没有所有权的第三人刘静签订的旧城改造房屋征收补偿协议是违法和无效的。第三组证据：证据1．翟佑清的土地使用证1份；证据2．浠水县人民法院（2016）鄂1125行初58号行政判决书1份；证据3．黄冈市中级人民法院（2017）鄂11行终13号行政判决书1份；证据4．浠水县国土资源局作出的《关于撤销翟佑清土地证注销存档的决定》1份。第三组证据拟证明原告拥有涉案房屋土地使用权面积150.5平方米。第四组证据：证据1．浠水县人民法院（2018）鄂1125民初3634号民事判决书1份；证据2.黄冈市中级人民法院（2019）鄂11民终2498号民事判决书1份。第四组证据拟证明第三人肖峰起诉原告房屋买卖合同纠纷一案被黄冈市中级人民法院确认无效，并撤销浠水县人民法院（2018）鄂1125民初3634号民事判决书。合同无效因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。被告浠水县清泉镇人民政府对原告提交的证据质证如下：对第一组证据均无异议；对第二组证据的三性无异议，但不能证实征收补偿协议违法和无效，是否违法和无效应当结合其他证据认定；对第三组证据中的证据1无异议，对合法性、关联性有异议，原告提交的土地证是复印件，并无原件，据被告所知原件应当在第三人手中，原件之所以能在第三人手中，是基于买卖关系；土地证是集体土地证，本案征收补偿是对国有土地征收进行补偿，没有涉及集体土地征收补偿，对土地使用权没有进行补偿；该土地使用证按照法院终审判决的观点，也是没有效力的；第三人重新与村签订了协议，并办理了相关登记，即使该证存在，证载土地上所附属的房屋也已经灭失了；且征收是针对土地上的附着物，而非土地；对证据2、3的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据4的真实性无异议，对证明目的有异议，土地证载面积为111.5平方米，原告主张的面积却是150.5平方米；对第四组证据的三性无异议，无效合同取得的财产是否应当返还和如何返还，应当基于当事人的诉而由法院作出处理，而不是依照生效文书可以直接确定的事项，鉴于原告并没有就无效合同取得的财产提出返还的请求，其证明目的是无法实现的。同时，土地权属的确认在物权法出台之前是县政府的职责，国土部门只负责登记。之前国土部门向各村发放了很多空白的土地使用证，到2004年县政府就清理土地管理局颁发的该类证件的问题专门发了文予以解决，政府的要求是收回，之后的土地证加盖的都是政府的公章，非土地管理局的公章。被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室对原告提交的证据质证如下：对第一组证据无异议，但16号文件没有落实，征收办事业单位的法人的设立没有得到批准；对第二组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有异议。该协议没有违反法律、行政法规强制性规定，该协议约定的拆迁房屋系第三人合法建造的，虽未发证，但其已取得《建设工程规划许可证》。根据《物权法》第三十条规定，第三人对该拆迁房屋具有房屋所有权，该协议合法有效；对第三组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有异议。该组证据只能证明撤销翟佑清土地证注销存档的行政行为的事实，但该土地证书上记载的四至范围不清，不能证明该块地土地使用权属于案涉拆迁房屋所占土地的使用权；对第四组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有异议。该判决虽认为双方签订的房屋买卖合同无效，但同时确认该合同成立。原告已完成房屋交付行为，第三人已支付购房价款，并拆除交付的房屋后重建。本案诉争的房屋是第三人重建的房屋，第三人是该重建房屋财产的所有者和合法占有人，原告出售的房屋在2007年就已拆除灭失，并非案涉拆迁房屋，其不能对灭失的房屋主张补偿权利。对第四组证据的质证意见同浠水县清泉镇人民政府的质证意见。原告与第三人讼争的利益实际没有处理，待案件结束后会依法依规处理。第三人肖峰、刘静当庭表示对原告提交的证据的质证意见同二被告的质证意见。第三人肖峰、刘静在开庭审理前，向本院举证如下（均为复印件）：证据1.黄冈市中级人民法院（2017)鄂11行终13号行政判决书1份，拟证明2016年肖峰房产登记行为被依法撤销，撤销的理由是房屋买卖合同上不是当事人翟佑清本人签名，在变更登记过程中存在程序违法行为。该撤销登记只是对房产登记中存在代签行为的程序行为而作出的否定评价，并不是对该地块已变性为国有土地行为作出的否定评价；证据2.黄冈市中级人民法院（2019)鄂11民终2498号民事判决书1份，拟证明肖峰与翟佑清关于浠水县清泉镇十月村七组房屋的买卖合同纠纷，肖峰于2018年依法诉讼，经浠水县人民法院判决买卖关系合法有效，翟佑清上诉后被黄冈中院继续确认买卖关系成立的事实；证据3.浠水县人民法院（2018)鄂1125民初405号民事判决书1份，拟证明就肖峰新建的房屋，翟佑清于2018年1月19日向浠水县人民法院提出物权保护纠纷诉讼，经浠水县人民法院释明应该为房屋买卖合同纠纷，翟佑清拒绝变更案由，被法院驳回诉讼请求；证据4.出让金收据证据、土地登记收件单、翟佑清的土地证各1份，拟证明肖峰购买房屋后，主动与清泉镇十月村报告此事。十月村结合历史背景、占有关系及浠水当时土地登记政策，对该房屋依法作出了处理。该房屋己经有批准权的机关批准和十月村经济组织同意，办理了房屋所有权和宅基地使用权产权变动手续，肖峰在2007年取得了该房屋合法权属证书；证据5、浠水县建设局浠建规私（2007)工程270121建设工程规划许可证1份，拟证明肖峰系合法建造讼争房屋。原告对第三人提交的证据质证如下：证据1恰好证明肖峰所建房屋的土地是原告拥有土地使用权；证据2已经判决撤销了买卖行为，涉及该案的第二项，中院已经再审，该判决可以证明买卖行为是无效的，第三人取得的财产应当返还；证据3不能证明原告不拥有房屋，只能证明原告对涉诉的房屋提起过诉讼，由于选定的法律关系与诉讼请求不一致，才被驳回诉讼请求，不影响原告享有的权利；证据4没有确定原告与第三人有买卖关系，且将涉诉房屋土地的使用权再次恢复给原告；证据5，第三人无法提供原件，该证取得的背景是原告土地使用权以伪造的买卖合同变更土地使用权的时候，以原告的土地使用权所办理的建设规划许可证，该证在浠水县住房和城乡建设局没有纸质或电子档案，原告曾经申请撤销，没有土地使用权是不能取得建设工程规划许可证的。被告浠水县清泉镇人民政府对第三人提交的证据均无异议。被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室对第三人提交的证据均无异议。经过庭审举证、质证及法庭辩论，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据作如下确认：原告、被告浠水县清泉镇人民政府、被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室及第三人肖峰、刘静提交的证据1-4均客观真实，且与本案待证事实相关联，可以作为认定本案事实的根据。第三人肖峰、刘静提交证据5已被人民法院生效判决予以撤销，不能达到其证明目的。根据上述有效证据，本院确认如下法律事实：原告翟佑清于1986年向占春生购得位于浠水县清泉镇十月村七组三连一层砖混房屋，同年5月10日取得11-772号土地使用证，证载：宅基地地址“十月七组”，宅基地面积“壹壹壹点伍平方米”，住宅建筑面积“壹壹壹点伍平方米”。2006年12月8日，在第三人肖峰与刘静婚姻关系存续期间，第三人肖峰拟对上述房屋进行改建，其遂以原告名义向原浠水县建设局申请建设工程规划许可，并填写了《建设工程规划许可证》申请表，原浠水县建设局对原告的申请未进行审批。后，第三人持2007年4月12日原浠水县建设局颁发的浠建规私（2007）工程270121建设工程规划许可证对上述房屋进行了拆除改建并入住。2007年10月25日，第三人肖峰持原浠水县国土资源局于1986年5月10日为原告办理的11-772号土地使用证、原告的身份证复印件、2005年8月18日由第三人书写并代原告翟佑清签字的房屋买卖合同等资料，对位于浠水县清泉镇十月村七组原告翟佑清0.21亩宅基地土地使用权向原浠水县国土资源局申请土地使用权变更登记。原浠水县国土资源局于当日在原告原土地使用证上注明“注销存档”。2010年3月18日，原告以房屋买卖合同非第三人与其签订为由，向原浠水县国土资源局申请暂停为第三人办理土地使用权变更登记。2016年4月20日，原告查阅土地档案材料，知晓被告对11-772号土地使用证作注销存档，认为被告注销登记行为违法，遂于2016年6月12日分别以浠水县住房和城乡建设局为被告起诉其为第三人肖峰作出的浠建规私（2007）工程270121建设工程规划许可违法、以浠水县国土资源局为被告起诉其作出的对原告翟佑清11-772号土地使用证作出“注销存档”的行政行为违法，本院分别以（2016）鄂1125行初56号行政判决，撤销被告浠水县住房和城乡建设局（原浠水县建设局）2007年4月12日向第三人肖峰作出的浠建规私（2007）工程270121建设工程规划许可，以（2016）鄂1125行初58号行政判决，撤销原浠水县国土资源局2007年10月25日对原告翟佑清11-772号土地使用证作出“注销存档”的行政行为。黄冈市中级人民法院以（2017）鄂11行终13号行政判决，维持本院作出的（2016）鄂1125行初58号行政判决。2017年11月21日原浠水县国土资源局向肖峰、翟佑清作出《关于撤销翟佑清土地证注销存档的决定》，撤销对翟佑清11-772号土地证作出的“注销存档”的行政行为，恢复该土地证的法律效力。2018年第三人肖峰与原告翟佑清房屋买卖合同纠纷一案，本院以（2018）鄂1125民初3634号民事判决，确认肖峰与翟佑清关于浠水县清泉镇十月村七组的房屋买卖关系合法有效；翟佑清继续履行合同，并协助肖峰办理不动产变更登记。2019年11月21日黄冈市中级人民法院以（2019）鄂11民终2498号民事判决撤销本院（2018）鄂1125民初3634号民事判决，确认肖峰与翟佑清关于浠水县清泉镇十月村七组的房屋买卖合同成立；驳回肖峰的其他诉讼请求。2019年浠水县××市场××区区旧城改造，2019年5月28日经被征收人刘静、村（社区）、乡镇（开发区）、国土部门、房管部门、评估公司等人员现场核定签字，填写被征收人刘静位于红烛路236号浠水县××市场××区区旧城改造项目房屋及附属设施核定登记表》，该表载明家庭成员“户主刘静、丈夫肖峰、儿子肖灿、女儿肖晶晶”。2019年6月14日浠水县人民政府作出浠政办发〔2019〕14号《县人民政府关于印浠水县××市场××区区旧城改造项目房屋征收与补偿方案的通知》，2019年6月17日浠水县人民政府作出浠政征决字〔2019〕第11号《关于城北大市场片区房屋征收决定》，决定征收城北大市场片区旧城改造项目红线范围内国有土地上的所有房屋，相应的国有土地使用权同时收回……房屋征收部门为浠水县房屋征收与补偿管理办公室，房屋征收实施单位为清泉镇人民政府。……”2019年7月3日第三人刘静与被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室签订浠水县××市场××区区旧城改造房屋征收补偿协议》，其中载明：征收第三人刘静位于红烛路236号，房屋建筑面积为849.98㎡（其中：临街临市一楼面积217.08㎡），刘静自愿选择全部产权置换。房屋面积为849.98㎡（其中住宅面积632.9㎡，临街临市一楼面积217.08㎡）但对被征收房屋相关权属证件未予记载。同日，第三人刘静在《城北大市场片区产权置换选房确认书》上签字确认置换的住宅旧房面积为632.9㎡。原告不服，认为二被告与第三人刘静签订的浠水县××市场××区区旧城改造房屋征收补偿协议》侵害了其合法权益，遂诉至本院，请求依法判如所请。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……”、第五条“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；……”之规定，翟佑清作为案涉房屋的土地使用权人，其认为被告浠水县清泉镇人民政府、被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室与第三人刘静签订的房屋征收补偿协议损害其合法权益，有权提起行政诉讼。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”、第二十五条第一款“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”之规定以及合同的相对性原则，浠水县清泉镇人民政府、浠水县房屋征收与补偿管理办公室系被告浠水县人民政府确定的房屋征收部门，具有组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的行政职权，其为实现公共利益在法定职责范围内与第三人刘静签订房屋征收与补偿协议，是本案的适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。据此，征收行为的行政相对人应当是被征收房屋的所有权人。本案中，原告翟佑清于1986年5月10日取得案涉土地的11-772号土地使用证已经于2017年11月21日经原浠水县国土资源局恢复法律效力，虽然第三人肖峰与原告翟佑清之间关于案涉土地上房屋的买卖合同被人民法院生效裁判确定成立，但该合同因违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的强制性规定而被依法确认为无效。同时，第三人肖峰在对案涉房屋进行拆除改建时，并未依法取得相关的合法手续，第三人肖峰持有的编号浠建规私（2007）工程270121《建设工程规划许可证》因被本院发生法律效力的（2016）鄂1125行初56号行政判决撤销而没有法律效力。根据《中华人民共和国物权法》关于不动产物权因登记设立的规定，第三人肖峰虽然对改建后的案涉房屋实际占有和使用，但其并不享有该房屋的所有权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”、第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”之规定，房屋征收部门应当对被征收房屋的权属情况进行调查登记，如果被征收所有权人不明确的，应报请作出征收决定的市、县级人民政府，按照征收补偿方案作出补偿决定并予以公告。本案中，被告浠水县清泉镇人民政府、被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室作为房屋征收部门，在征收案涉房屋的过程中未充分尽到调查职责，在被征收房屋所有权人不明确的情况下，未报请浠水县人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，即与第三人刘静签订浠水县××市场××区区旧城改造房屋征收补偿协议》，缺乏事实依据，违反法定程序。原告诉请要求判令二被告对其作出房屋拆迁安置补偿，因对被征收房屋所有权人作出征收补偿决定非二被告的法定职权，故对原告的该项请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款之规定，判决如下：一、被告浠水县清泉镇人民政府、被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室2019年7月3日与第三人刘静签订的《浠水县城北大市场片区旧城改造房屋征收补偿协议》无效；二、驳回原告的其他诉讼请求。本案受理费50元，原告翟佑清已预交，由被告浠水县清泉镇人民政府、被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审 判 长  洪彬审 判 员  李新人民陪审员  李琼二〇二〇年十二月十日书 记 员  郭亮