海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行终154号   上诉人（一审原告）：东方市新龙永福页岩砖厂，户籍地海南省海南省东方华侨农场。   经营者：陈波，男，1967年9月19日出生，汉族，住址江西省吉安市永丰县恩江镇天保村31号，现住海南省海南省东方华侨农场。   委托诉讼代理人：周孝怀，海南众品律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）：东方市自然资源和规划局，住所地海南省东方市八所镇二环南路。   法定代表人：符兴彧，该局局长。   委托诉讼代理人：吴建恒，该局工作人员。   委托诉讼代理人:郑秀，海南湛铭律师事务所律师。   上诉人东方市新龙永福页岩砖厂（以下简称永福砖厂）因与被上诉人东方市自然资源和规划局（东方市资规局）土地管理行政处罚纠纷一案，不服东方市人民法院作出的（2019）琼9007行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月10日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。   被诉行政行为：东方市资规局于2018年7月26日对永福砖厂作出东国土资罚字[2018]86号《行政处罚决定书》（以下简称86号处罚决定），认定永福砖厂未取得合法用地审批手续，擅自在东方市八所镇华侨经济区围内违法占用16.20亩土地建设砖厂，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条第一款的规定。根据《土地管理法》第七十六条的规定，处罚如下：1.责令退还非法占用的16.20亩土地；2.没收非法占用规划地类16.08亩土地上的建筑物和其他设施；拆除非法占用不符合规划地类0.12亩土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。永福砖厂不服处罚决定，向东方市人民法院提起行政诉讼，请求撤销东方市资规局于2018年7月26日作出的86号处罚决定。   一审法院查明，2010年9月1日，陈波与海南省东方华侨农场签订《土地租赁合同》，约定海南省东方华侨农场将坐落在海南海南省东方华侨农场规划工业园区土地面积40亩（四至为：东至南干渠道、南至A块地界桩、西至云山公司用地、北至C块地界桩）承包给陈波建设环保砖厂。2011年8月4日，东方市发展和改革委员会（以下简称东方市发改委）作出《关于东方市永福环保砖厂项目备案的通知》，称该项目符合备案条件，原则同意永福砖厂项目的建设，予以备案（备案编号：49600711047）；项目建设必须坚持合理用地、规范建设的原则，办理土地、环保等相关手续。2012年10月10日，原东方市国土环境资源局作出东土环资函[2012]252号《关于批复新龙永福环保砖厂项目环境影响报告表的函》，称同意永福砖厂按照《新龙永福环保砖厂项目环境影响报告表》所列建设项目的性质等进行项目建设，要求项目建设必须在工矿用地范围内，用地手续应按法定程序依法办理。2013年1月4日，原东方市国土环境资源局作出东土环资函[2013]1号《关于新龙永福环保砖厂项目试生产的复函》，同意永福砖厂按照环保“三同时”制度要求试产三个月，并要求申请项目竣工环保验收。2013年7月29日，原东方市国土环境资源局作出东土环资函[2013]264号《关于新龙永福环保砖厂项目竣工环境保护验收意见的函》，称验收组认为永福环保砖厂项目环保手续齐全，基本符合竣工环保验收条件，同意通过竣工环保验收。2012年8月31日，原东方市国土环境资源局向永福砖厂颁发东方他项（2012）第039号他项权证，设定日期2012年8月30日，存续期限2年；2014年8月25日，原东方市国土环境资源局向永福砖厂颁发东方他项（2014）第ss0001号他项权证，设定日期2014年8月30日，存续期限1年；2015年8月10日，原东方市国土环境资源局作出东土环资[2015]874号《关于东方市新龙永福页岩砖厂临时用地的批复》，批准永福砖厂临时用地延续使用期限为1年，即2015年8月10日至2016年8月10日。2016年1月4日，东方市工业科技信息化局（以下简称东方市工信局）作出《关于申请将我市的砖厂布局规划纳入“多规合一”的函》，说明将永福砖厂布局规划纳入“多规合一”。2017年4月10日，原东方市国土资源局对永福砖厂负责人陈波进行询问笔录，永福砖厂使用租赁土地面积40亩建设环保砖厂；同年9月5日，原东方市国土资源局作出东国土资察[2017]112号《协助调查通知书》，并于当日送达给永福砖厂。2018年4月8日，原东方市国土资源局对永福砖厂违法占地行为进行违法线索登记；同月12日，对永福砖厂违法占地行为立案调查，同日到东方市新龙镇华侨经济区范围内永福砖厂进行现场勘测，并制作现场勘测笔录，进行套图和现场拍照，发现永福砖厂违法占地面积为16.20亩建设砖厂。套入东方市总体规划图（空间类2015-2030），涉案土地规划地类为市县产业用地16.08亩，园地0.11亩，Ⅳ级保护林地0.01亩；套入东方市土地利用现状图，涉案土地现状为旱地0.94亩，果园地15.44亩。2018年4月12日，原东方市国土资源局作出《关于东方市新龙永福页岩砖厂违法占地案件的调查报告》；同月13日，对永福砖厂的违法占地案件进行审理。同年5月4日，原东方市国土资源局针对永福砖厂的案件进行集体讨论。同年5月2日，原东方市国土资源局作出《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》，并于同月7日送达给永福砖厂。2018年5月9日，永福砖厂申请听证；同月11日，原东方市国土资源局向永福砖厂送达《听证通知书》并于5月23日举行听证会。同年7月26日，原东方市国土资源局作出86号处罚决定并于同月27日送达给永福砖厂。永福砖厂对86号处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。   一审法院另查明，涉案土地上的建筑物未被强制拆除。2019年3月25日，东方市工信局作出东工科信[2019]15号《东方市烧结砖厂重新规划布局方案》，认为永福砖厂占用面积16.20亩，符合规划面积16.08亩，拟作为中部区域砖厂的规划用地。原东方市国土环境资源局于2015年11月30日更名为东方市国土资源局，于2019年2月21日更名为“东方市自然资源和规划局”。   一审法院认为，本案的争议焦点是：1.东方市自规局作出的86号处罚决定是否认定事实清楚、证据充分；2.东方市自规局作出的86号处罚决定程序是否合法、适用法律法规是否准确。第一，关于东方市资规局作出的86号处罚决定是否认定事实清楚、证据充分的问题。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。”第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”依照上述法律规定，使用土地进行建设，需要申请使用国有土地；如果使用农村集体所有土地建设，需要依法办理相关审批手续。本案中，永福砖厂使用华侨经济区围区内的土地建设砖厂，未依法办理用地手续，属于非法占用土地。因此，东方市资规局认定永福砖厂未取得合法用地手续，违法占用16.20亩土地建设砖厂，认定事实清楚，证据充分。永福砖厂主张“涉案砖厂已在东方市发改委备案，并取得相关环境影响报告，原东方市国土环境资源局出具的他项权证和临时用地的批复，证实永福砖厂办理用地手续，永福砖厂对涉案土地享有合法使用权”。一审法院认为，进行项目备案、取得环评报告等都是永福砖厂企业经营过程中需要办理的手续，而且东方市发改委在备案时要求办理土地、环保等相关手续；东方他项（2014）第ss0001号他项权证有效存续期限截止日期2015年8月30日，东土环资[2015]874号《关于东方市新龙永福页岩砖厂临时用地的批复》临时用地截止日期2016年8月10日，永福砖厂办理的用地手续均已经期限届满，因此，办理了相关备案、环评报告等手续不能据此证明永福砖厂已取得合法用地审批手续，永福砖厂在用地手续期限届满后没有继续办理用地手续，故对永福砖厂的上述主张不予采信。另外，即使考虑到历史遗留原因，通过套合东方市总体规划图（空间类2015-2030）比对，涉案土地规划地类为市县产业用地16.08亩，园地0.11亩，Ⅳ级保护林地0.01亩；套入东方市土地利用现状图，涉案土地现状为旱地0.94亩，果园地15.44亩；依据现有规划，涉案建筑物占地0.12亩属于“不符合现有规划，无法采取改正措施消除影响”的情形，应予以拆除。涉案建筑物占地16.08亩属于“符合土地利用总体规划”的情形，应予以没收。第二，关于东方市资规局作出的86号处罚决定程序是否合法、适用法律法规是否正确的问题。东方市资规局提交了询问笔录、现场勘测笔录、调查报告、审理笔录、呈批表、听证笔录、行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书等证据材料，证明东方市资规局在作出处罚决定前经过了调查和取证，履行了相关告知义务，经过集体讨论作出处罚决定，并依据当事人申请举行了听证，处罚程序并无不当。东方市资规局认定永福砖厂未取得合法用地审批手续，建设砖厂违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款规定，并根据《土地管理法》第七十六条规定作出行政处罚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回永福砖厂的诉讼请求。   上诉人永福砖厂向本院提起上诉，请求：1、撤销东方市人民法院（2019）琼9007行初17号行政判决;2、撤销东方市资规局作出的86号处罚决定。上诉理由：（一）一审判决事实认定错误。上诉人办理了用地审批手续，一审判决认定上诉人没有办理用地审批手续是错误的。2011年，上诉人使用位于华侨经济开发区的国有土地创办砖厂，依法办理了项目备案、环境影响评价审批、环保配套工程验收等手续。由于当时的土地规划问题，被上诉人只同意办理临时用地手续，上诉人先后三次向被上诉人申请用地并获得批准(存续期2年的东方他项(2012)第039号他项权证、存续期1年的(2014)第S0001号他项权证以及为期1年的临时用地批复)，2016年8月10日期满后再向被上诉人申请办理用地手续时被告知，上诉人用地已经调整为工矿用地并被纳入“多规合一”，不再需要再办理用地手续。从一审判决认定的上述事实来看，上诉人建设砖厂申请办理了用地审批手续，因为土地规划原因被上诉人只给上诉人颁发他项权证等临时用地手续。土地规划调整并纳入“多规合一”后上诉人也申请办理过用地续延手续，但被上诉人认为不需要再继续办理用地手续，才导致用地期满后没有办成。一审判决认定上诉人没有办理用地审批手续，与事实不符；一审判决虽然对《东方市烧结砖厂重新规划布局方案》的真实性、合法性以及上诉人用地符合规划予以认可，但如下内容并未考虑:该方案所依据的土地利用总体规划在上诉人被处罚前就早已发布;对东方市烧结砖厂的重新规划布局是被上诉人对东方市除一家砖厂外的所有砖厂实施统一处罚的前奏，在处罚前就已经确定，只是没有公开发文而已，其目的并非为了依法管理土地，而是为了没收包括上诉人在内的所有砖厂，最后实现由内定人员垄断经营的目的。这种一刀切的做法，与国家的相关政策要求相违背;这种一刀切的处罚，是被上诉人在推卸自己多年失职的责任，将所有责任和后果推给包括上诉人在内的所有砖厂。一审判决没有考虑历史遗留原因以及被上诉人土地管理的行政习惯是错误的，如果一审判决要考虑历史遗留原因，至少要考虑如下因素:一是上诉人在2016年8月前依法办理了砖厂用地,当时只是因为土地规划原因才办理他项权证等临时用地手续;二是上诉人砖厂用地被纳入“多规合一”后，也向被上诉人申请过，但被上诉人认为不用再办理用地手续;三是如果说上诉人用地纳入＂多规合一＂后仍然需要继续办理用地手续而上诉人没有办理，是因为被上诉人误导所致，并非上诉人主观故意所为；四是被上诉人的行政执法习惯，一直以来，被上诉人对东方市砖厂以及其他只有一层建筑物的建设项目用地从未要求办理用地审批手续，也从未办理过用地审批手续。“多规合一“后是否需要继续办理用地手续以及如何办理用地审批，被上诉人未予以证明。（二）一审判决适用法律法规错误。上诉人的用地不属于未依法办理用地审批手续，非法占用土地的情形，一审判决适用《土地管理法》第四十三条、第五十九条规定，认定上诉人使用华侨经济开发区的土地建设砖厂未依法办理用地手续，非法占用土地，属于适用法律法规错误。一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定驳回上诉人的诉讼请求是错误的。（三）被上诉人作出的86号处罚决定主要证据不足，适用法律法规错误。被上诉人认定上诉人末经批准非法占用土地的主要证据不足，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，撤销其所作的86号处罚决定。（四）被上诉人作出的86号处罚决定明显不当，在2012年2月7日被上诉人已对上诉人土地违法行为罚款5万元，当时罚款的主要依据是土地规划属于果园用地，没有调整，也没有办理用地审批手续，而86号处罚决定是全部没收符合规划土地上的建筑物，拆除不符合规划土地上的建筑物，两次处罚结果存在天壤之别，相比较而言，前一种违法情节更为严重，后一种违法情节是非常轻的，但是后面被上诉人作出的处罚结果却是严重的，所以被上诉人的行为违反了有关规定，明显不当。   被上诉人东方市资规局辩称：（一）一审判决认定事实清楚。被上诉人在东方市开展砖厂砖瓦类用土和用地情况检查专项工作时，发现永福砖厂在东方市新龙镇华侨经济区范围内有违法建设砖厂的情况。经东方市资规局现场勘测套图、拍照后，发现永福砖厂违法占地共计16.20亩，土地现状地类为旱地0.94亩、果园地15.44亩；规划地类为市县产业用地16.08亩、园地0.11亩、IV级保护林地0.01亩。2018年4月12日，东方市资规局对永福砖厂违法占地的行为正式立案。另外，永福砖厂建厂前，东方市发改委曾作出备案通知，该通知明确表示建造砖厂需要依法办理用地手续。但永福砖厂并未办理，直接占用涉案土地进行建设。另外，东方市资规局在作出86号处罚决定前，已对永福砖厂的违法行为进行详细调查，并组织相关工作人员会审案件。随后更是依法向永福砖厂送达了《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》，将永福砖厂的违法事实、处罚依据、处罚方式、听证申辩权利进行书面告知，并组织召开了听证会。86号处罚决定作出后也已送达了永福砖厂，本次行政处罚的程序完备。（二）一审判决适用法律正确。首先，建设砖厂必须依法申请使用国有土地，并办理招、拍、挂出让、农转用审批等相关用地手续。永福砖厂径直占地建厂的行为违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款的规定，依法应按《土地管理法》第七十六条的规定作出行政处罚。其次，东方市资规局从未明示或暗示永福砖厂不需要办理用地审批手续，永福砖厂的临时用地手续在期满后，应当办理正式的用地审批手续，而其并未办理。此外，永福砖厂多次提到的“多规合一”，与办理用地审批手续没有任何联系，不是违法阻却事由。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回永福砖厂的上诉请求，维持原判。   在二审期间，本院依法向被上诉人调取了关于涉案土地的规划套图：证据1.《东方市土地利用总体规划图2006-2020年（2014年修改）局部》、证据2.《东方市土地利用总体规划图2006-2020年局部》，以查明永福砖厂用地规划类型。被上诉人东方市资规局质证意见为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议。上诉人永福砖厂质证意见为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，在调整规划之前，正因为当时不属于市县产业用地，上诉人于2012年被罚款5万，2015年调整规划以后，用地符合规划，被上诉人称不用再办理用地手续。   本院对上述调取的证据认证如下：对证据1、2的真实性、合法性、关联性予以确认，能反映涉案砖厂建设时涉案土地的规划情况。   经审理查明，本院对上诉人一审中提交的证据8-14的真实性、合法性、关联性予以确认；对证据18的真实性、合法性、关联性予以确认。一审法院对上述证据认证存在错误，本院予以纠正。本院查明事实与一审认定事实一致。   本院另查明，上诉人永福砖厂总地块面积25728.54平方米经套合《东方市土地利用总体规划图2006-2020年局部》，其中林地21004.76平方米，基本农田3978.39平方米，工矿用地745.39平方米。   本院认为，本案的争议焦点为：东方市资规局作出的86号处罚决定是否认定事实清楚，适用法律法规是否正确，程序是否合法。   根据《土地管理法》第四十三条第一款的规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，本案中，上诉人永福砖厂用于建设的涉案土地系租赁的海南省东方华侨农场的国有土地，并不是农村集体土地，也非直接受让取得。上诉人的环保砖厂建设项目于2011年8月4日通过了东方市发改委的备案，并于2012年7月取得了《海南省东方市企业固定资产投资项目备案表》，证明该项目符合发展规划、产业政策、行业准入标准，此后国土资源、环境保护、城乡规划、行业管理等部门应当按照职能分工对项目备案机关予以备案的项目依法审查和办理相关手续。原东方市国土环境资源局同时具有土地管理和环境保护的职能，上诉人依法向其提交了环境影响报告表，原东方市国土环境资源局于2012年10月10日作出了批复；上诉人按照建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的要求，进行了建设，原东方市国土环境资源局于2013年7月29日作出了《关于新龙永福环保砖厂项目竣工环境保护验收意见的函》，验收结论为：基本符合竣工环保验收条件，同意通过竣工环保验收，证明上诉人的环保砖厂建设项目类型及其选址、布局、规模等符合环境保护法律法规和相关法定规划的要求，环境保护设施可投入生产或者使用。项目建设期间，经上诉人申请，原东方市国土环境资源局于2012年8月31日向上诉人颁发了东方他项（2012）第039号他项权证，使用权面积为26666.8平方米，权属性质为国有农地使用权，地类（用途）为工矿用地，使用权类型为租赁，设定日期2012年8月30日，存续期限2年；2014年8月25日，原东方市国土环境资源局向上诉人颁发东方他项（2014）第ss0001号他项权证，设定日期2014年8月30日，存续期限1年；2015年8月10日，原东方市国土环境资源局作出东土环资[2015]874号《关于东方市新龙永福页岩砖厂临时用地的批复》，批准永福砖厂临时用地延续使用期限为1年，即2015年8月10日至2016年8月10日。证明在上述期间内，上诉人已经办理了用地手续。此后因规划调整，根据东方市总体规划图（空间类2015-2030），涉案土地主体被调整为市县产业用地，上诉人称2016年8月10日期满后再向被上诉人申请办理用地手续时被告知，上诉人用地已经调整为工矿用地并被纳入“多规合一”，不再需要再办理用地手续，而东方市资规局称从未明示或暗示永福砖厂不需要办理用地审批手续，永福砖厂的临时用地手续在期满后，应当办理正式的用地审批手续，而其并未办理，对于双方的上述不同陈述事实，没有证据证实，本院无法核实。但从查明事实可以看出，被上诉人对于上诉人使用涉案土地建设砖厂的情况是清楚的，并为砖厂的建设办理了临时用地手续，对环境保护设施进行了验收，应受到法律保护。被上诉人关于2018年4月通过巡查才发现违法占地情况的说法显然与事实不符。在规划调整、临时用地手续到期后，被上诉人有义务帮助、指导、督促上诉人办理后续的用地手续，对于后续需要办理何种用地手续，申请何种用地证书，被上诉人在整个诉讼过程中也没有解释清楚。上诉人在建设环保砖厂的过程中取得了上述行政机关的相应审批手续，不同于完全未经任何手续的建设行为，即使最终存在用地手续不完善的问题，也不能完全归责于上诉人一方，根据《海南省东方市企业固定资产投资项目备案表》，上诉人的项目总投资为2000万元，上诉人如确实存在用地手续不完善的情况，被上诉人应通知上诉人予以补办，并给予帮助、指导，不能简单的处罚了事，否则可能对上诉人造成巨大的经济损失，对社会造成资源的巨大浪费。   根据《土地管理法》第四十三条第一款的规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，本案中，涉案土地16.20亩，套入东方市总体规划图（空间类2015-2030），其中规划地类为市县产业用地16.08亩，园地0.11亩，Ⅳ级保护林地0.01亩，证明被上诉人在作出行政处罚时，涉案土地中16.08亩属于市县产业用地，无需办理农用地转为建设用地手续。   综上，被上诉人认定上诉人违法占用16.20亩土地建设砖厂认定事实不清，适用法律错误。一审判决适用法律错误，处理结果不当，本院依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：   一、撤销东方市人民法院（2019）琼9007行初17号行政判决；   二、撤销东方市自然资源和规划局于2018年7月26日作出的东国土资罚字[2018]86号《行政处罚决定书》。   一审、二审案件受理费共计100元，由东方市自然资源和规划局负担。   本判决为终审判决。   审   判   长 周   文   娟   审   判   员 郝良存审判员许杏花      二○二○年十二月二十七日   法官     助理 时   书   云   书   记   员 李   丽   花   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。