湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0703行初125号原告湖南创元铝业有限公司，住所地湖南省桃源县盘塘镇廻龙庵居委会创元产业园。法定代表人谭振明，该公司董事长。委托代理人许建强。代理权限为特别授权代理。委托代理人侯军。代理权限为特别授权代理。被告常德市生态环境保护局，住所地湖南省常德市武陵区洞庭大道68号。法定代表人呙滨辰，该局局长。委托代理人佘冰卉。代理权限为特别授权代理。委托代理人焦映霞，该局工作人员。代理权限为一般授权代理。被告常德市人民政府，住所地湖南省常德市武陵区朗州路120号。法定代表人曹立军，市长。委托代理人周友保。代理权限为特别授权代理。委托代理人吴芳。代理权限为一般授权代理。原告湖南创元铝业有限公司（简称创元公司）诉被告常德市生态环境保护局（简称常德市环保局）、常德市人民政府环境行政处理及行政复议一案，原告于2020年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案。原告创元公司的委托代理人许建强、侯军，被告常德市环保局的行政机关负责人丁指南及委托代理人佘冰卉、焦映霞到庭参加诉讼，被告常德市人民政府经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告常德市环保局于2019年11月11日对原告创元公司作出常环责改字（2019）33号《责令改正违法行为决定书》，经复议，被告常德市人民政府于2020年4月7日作出常政复决字（2020）13号《行政复议决定书》，维持常德市环保局的常环责改字（2019）33号《责令改正违法行为决定书》。原告创元公司诉称：2019年11月11日，被告常德市环保局以原告于2002年经省电力公司批准建设，2007年投入使用的220kv铁创线输变电工程项目未办理环保审批手续为由对原告作出责令立即改正的行政决定。原告认为：一、被告认定事实不清。该项目实为铁山至创元公司220kv送电线路工程（以下简称铁创线），且原告也不是铁创线的建设单位，而只是电力用户单位；二、被告未遵守诚实守信和合理行政原则。铁创II线输变电工程项目为常德市及桃源县重点招商引资项目，由于常德市及桃源县未按照承诺保证通电，原告因政府要求及项目建设需求，无奈先行垫付了铁创线项目的建设资金，由湖南省电力建设开发总公司作为建设单位呈报审批及组织建设，符合当时电力建设项目的相关法律规定。项目从筹建到竣工已近20年，被告现在对原告作出行政决定，有违诚信原则，也未综合考虑政府政策及企业历史状况，亦不合理；三、被告的行政决定适用法律错误。铁创线从审批建设到竣工时间发生在2002年7月至2007年9月间，但被告适用2017年版本的《建设项目环境保护分类名录》（环境保护令44号），明显违背《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》中“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”的精神。即使被告认定的事实成立，如果被告适用99年版或者2003年版的《环境保护分类管理名录》，则对相关行为的处罚明显要轻。另外，铁创线按被告理解为交流输电而非直流输电，实际为送电线路工程，线路走向为非敏感区，故不属于2003年版《环境保护分类管理名录》（环境保护部令14号）需要编制环境影响报告书及环境影响报告表的范围。现被告适用2017年至2018年的法律依据对原告作出处理，明显违背了“法不溯及既往”和“从旧兼从轻”的法律适用原则。综上，被告常德市人民政府的复议决定认定常德市环保局的决定只是行政命令，不是行政处罚，但使原告面临停产停业的风险，可能造成原告无法挽回的损害后果，应予以纠正，被告常德市人民政府维持常德市环保局的复议决定亦属违法，故诉请：1、撤销常德市环保局常环责改字（2019）33号《责令改正违法行为决定书》及常德市人民政府常政复决字（2020）13号《行政复议决定书》；2、两被告承担本案诉讼费用。原告创元公司向本院提交下列证据：（1）责令改正违法行为决定书；（2）行政复议决定书及签收记录；上述证据拟证明两被告作出了被诉行政行为，常德市环保局的决定明显违法，原告按复议决定的要求提起诉讼的事实。（3）湖南省电力公司批准文件；（4）工程建设项目开工申请报告；（5）工程竣工验收签证书；（6）《建设监理合同》；（7）《勘测设计合同》；上述证据拟证明原告不是案涉项目建设单位。（8）桃源县人民政府2001年承诺书；（9）1、2018年4月20日常德市人民政府门户网站对外公布的招商引资政策；2、2013年10月16日常德网站转发的桃源县《关于规范工业项目招商引资优惠政策意见》；3、2018年4月25日桃源县作出的《进一步规范工业项目招商引资优惠政策的意见》；4、2007年8月21日常德市高新技术工业园招商引进“三全一奖”优惠政策的规定；上述证据拟证明原告自行垫资并由其他单位建设本应由桃源县政府解决的用电问题，被告的行政行为未考虑上述历史原因，有违诚信与合理原则。（10）创元铝业至铁山变220千伏送出线路竣工图，拟证明案涉项目为交流送变电工程项目。被告常德市环保局辩称：一、被告执法主体适格；二、原告应为改正违法行为的责任主体。有充分的证据证明铁创线工程系原告的资产，原告是业主单位及所有者；三、行政决定履行了立案、调查、呈报审批、送达程序，程序合法；四、行政决定事实清楚，证据确实充分。原告的铁创线工程于2007年6月开工建设。根据当时有效的2002年《建设项目环境保护分类管理名录》（原国家环保总局14号令），该输变电工程项目属于500千伏以下，非敏感区项目，应当编制环境影响报告表。根据现行2017年《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号）亦明确规定，500千伏以上；涉及环境敏感区的，330千伏及以上，需要编制环境影响报告书；其他（100千伏以下除外）需要编制环境影响报告表。即使依据原国家环境总局1999年下发的《关于公布（试行）的通知》（环发[1999]99号）的规定，该项目也需要编制环境影响报告表。根据1978年国家部委对基本建设项目大中型划分标准的规定，电压220千伏（22万伏）的送变电工程项目属于中型建设项目，也就属于该名录中对环境可能造成轻度影响的建设项目，该名录规定，建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表。由于原告一直未对该铁创线工程项目编制环境影响报告表，对未通过建设项目环境保护设施竣工验收的行为负有法定改正义务；五、责令改正决定适用法律正确。原告的铁创线项目自2007年9月投入使用至今，一直未办理环评审批手续，未通过建设项目环境保护设施竣工验收，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护条例》的规定。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》虽然规定实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但“也规定了（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法规定”的除外,且《纪要》中的“行政相对人的行为发生在新法施行之前”,应是指行为终了之日在新法施行之前，如果违法行为一直持续到新法施行之后，则应适用新法。原告的铁创线项目在未进行环评、需配套建设的环境保护设施未建成、未验收的情况下，于2007年投入使用至今，该违法的行为一直处于持续状态，被告依据《中华人民共和国环境影响评价法》及《建设项目环境保护条例》的规定责令原告改正，适用法律正确。综上请求驳回原告的诉讼请求。为支持其辩解主张，被告常德市环保局向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：（1）统一社会信用代码证书；（2）《国网常德供电公司关于湖南创元铝业有限公司相关情况的说明》（附国网常德供电公司营业执照）；（3）《湖南省电力建设开发有限总公司关于铁山—创元铝业220千伏线路工程情况汇报》；（4）调查询问笔录；（5）原告营业执照复印件；上述证据拟证明原告作为责令改正违法行为责任主体适格，被告具有生态环境监督管理职权。第二组证据：（6）现场照片；（7）现场检查（勘察）笔录；（8）1、信访人《致信访局的一封信》；2、信访人申请行政复议书；（9）常德市鼎城区环境保护局《关于上报处理创元铝业220千伏铁创线输变电高压线电磁辐射影响群众信访事项的报告》；（10）常德市鼎城区环境保护局对信访人反映事项的《答复意见书》；上述证据结合第一组相关证据拟证明被告行政行为事实清楚，证据确凿。第三组证据：(11)立案审批表；（12）责令改正违法行为决定书呈批表及送达回证；上述证据拟证明被告依法、正确履行法定程序。被告常德市环保局提交的法律依据有：1、《中华人民共和国环境影响评价法》；2、《中华人民共和国电力法》；3、《环境行政处罚办法》；4、《关于公布（试行）的通知》（环发[1999]99号）；5、《关于基本建设项目和大中型划分标准的通知》；6、《建设项目环境保护分类管理名录》（2002年10月13日国家环保总局第14号公布）；7、《关于建设项目环境保护管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委[2007]2号）；8、《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》。被告常德市人民政府辩称：一、常德市人民政府是法定的行政复议机关；二、常德市人民政府收到原告创元公司的复议申请后，经登记受理、通知答辩、延期审理、证据审查、作出并送达决定等程序，因此，常德市人民政府作出的行政复议决定主体适格，程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。被告常德市人民政府提交了下列证据：（1）行政复议申请书及相关资料；（2）行政复议立案受理登记表；（3）行政复议答辩通知书存根；（4）行政复议答辩书及证据目录；（5）1、《关于请求延长行政复议案件审理期限的报告》；2、行政复议案件延期审理通知书；3、送达回证；（6）1、审理报告及签发文稿；2、行政复议决定书；3、送达回证；上述证据拟证明被告作出行政复议决定程序合法。经当事人质证：原告对被告常德市环保局提交的证据（1）无异议；证据（2）的真实性、合法性、关联性有异议，无负责人、经办人签名、分支机构未经授权出具证明不合法等；证据（3）真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据（4）三性均有异议，被调查人主要从事财务工作，对环评的事情并不清楚；证据（5）合法性、真实性无异议，关联性不予认可；证据（6）、（7）、（8）三性均不予认可，照片显示无污染行为，被告未进一步调查核实，存在懒政行为，证据不客观不真实；对证据（9）、（10）真实性无异议，但合法性、关联性有异议，只能证明原告不是建设单位；证据(11)、（12）三性均不予认可，被告处理对象错误，事实不清，文书事后补签，且与文书发布时间矛盾，未经行政机关负责人讨论。原告对被告常德市人民政府提交的证据（1）、（3）无异议；证据（2）真实性、关联性无异议，合法性不予认可，登记表显示只有一人，不符合《复议条例》规定；证据（4）三性均不予认可，客观事实没有查清，适用法律错误，违反了从旧兼从轻原则。目录中的相关材料没有提交，无法达到证明目的；证据（5）、（6）真实性、关联性无异议，合法性有异议，报告单位拟稿人为一人，本案为复杂案件，但常德市环保局未经集体讨论，违反法定程序。复议决定文书存在发文在前，审批在后的情形，且未查清事实，对行为定性错误，适用法律错误。被告常德市环保局对原告提交的证据（1）、（2）三性均无异议，但不能达到原告证明被告行为违法的目的；证据（3）真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，不能证明原告不是建设单位；证据（4）三性均无异议，但对证明目的有异议；证据（5）真实性、合法性无异议，关联性有异议，环境影响评价法中的建设单位是建设项目的投资人和所有人；证据（6）、（7）不能达到原告的证明目的，输变电工程不适用建筑法的规定；证据（8）三性及证明目的均有异议，证据材料不是原件，即使真实，也与本案被告无关；证据（9）、（10）真实性、合法性无异议，关联性有异议。招商引资政策与本案没有关联，案涉项目是否为交流电，不影响原告环评的法律责任，不能达到原告的证明目的。被告常德市环保局对被告常德市人民政府提交的证据没有异议。被告常德市人民政府因未到庭而未能对原告创元公司及被告常德市环保局的证据发表质证意见。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据（1）、（2）、（3）、（4）、（5）、（9）2、3、(10）与本案待证事实关联，具有真实性，证据来源合法，本院予以采纳；证据（6）（7）与本案关联性不强；证据（8），原告未能提交原件，无法确定其真实性；证据（9）1、4与本案没有关联性，故本院对上述证据不予采纳。被告常德市环保局提交的证据（1）、（2）、（3）、（4）、（5）、（6）、（7）、（8）1、（9）、(11)、（12），上述证据能证明本案待证事实，具有真实性，证据来源合法，本院予以采纳；证据（8）2、（10）与本案不具有关联性，本院不予采纳。被告常德市人民政府提交的证据（1）、（2）、（3）、（4）、（5）、（6）可以证明常德市人民政府履行行政复议程序的事实，证据真实，来源合法，本院予以采纳。在审理过程中，原告申请本院调取常德市林业局编制或者管理的常德市天然林分布图，范围为：常德市鼎城区灌溪镇铁山变220ｋｖ电站（铁山村附近）至常德市桃源县××镇××工业园××变电站。经本院调取，常德市林业局于2020年7月8日向本院出具了《关于调取铁山至创元工业园输变电工程天然林分布图复函》，说明：“我市正在对天然林分布情况进行调查，暂不能提供全面准确的天然林分布图及相关资料。”本院已将调取结果依法告知原告。经审理,本院确认以下法律事实：原告创元公司自2001年10月成立，位于湖南省桃源县盘塘镇廻龙庵居委会创元产业园，从事生产铝锭、加工铝制品以及以上产品自销。因“去产能、调结构”，2016年1月关停电解铝生产线，现改为铝制品加工。2002年，原告经湖南省电力公司批准，自己投资建设从鼎城区灌溪铁山220kv变电站至创元公司自建220kv变电站的220千伏铁创II线输变电工程。由湖南省电力开发总公司具体承建，2007年9月21日完成验收并投入使用，但一直未进行环境影响评价文件的报批。2019年6月，常德市鼎城区环境保护局接到群众对案涉铁创II线输变电项目的信访投诉。经调查，因该项目跨桃源、鼎城两个县域，涉及多部门及行业，专业性强，遂于2019年9月19日上报被告常德市环保局。2019年10月11日，被告的行政执法人员进行现场检查，拍照录像，形成的现场检查笔录显示原告未能提供该铁创II线输变电工程项目的相关环评、验收手续以及检测数据等资料。对原告公司负责人的调查笔录显示原告认可无环评资料。2019年10月24日，被告予以立案，2019年11月11日，被告认定：根据《建设项目环境保护分类名录》（环境保护部令第44号）之规定，原告220千伏铁创II线工程属于核与辐射类输变电工程应当编制环境影响报告表的建设项目，但自2007年9月投入使用至今未办理环保审批手续，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、《建设项目环境保护条例》第十九条第一款的规定，遂依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、《建设项目环境保护条例》第二十三条第一款的规定，作出常环责改字（2019）33号《责令改正违法行为决定书》，责令原告收到本决定之日起立即改正违法行为，在配套建设的环境保护设施未验收合格前，220千伏输变电工程项目不得投入生产或使用。原告收到该决定后不服，于2020年1月10日向被告常德市人民政府申请行政复议。常德市人民政府立案受理后，向常德市环保局送达了答辩通知书。常德市环保局向常德市人民政府提交了答辩文书及证据。因案情复杂，常德市人民政府将审理期限延长30日。2020年4月7日，常德市人民政府作出常政复决字（2020）13号《行政复议决定书》，维持常德市环保局的常环责改字（2019）33号《责令改正违法行为决定书》，《行政复议决定书》于2020年4月13日送达给原告与常德市环保局。原告不服，遂提起本案诉讼。另查明，2013年4月，桃源县人民政府发布《关于规范工业项目招商引资优惠政策的意见》，在“二、进一步规范招商引资优惠政策”中提出“落户湖南桃源工业集中区且符合上述优惠条件的工业项目，县政府提供三通一平用地”。2018年4月25日，桃源县人民政府作出《关于进一步规范工业项目招商引资优惠政策的意见》，其中在（一）工业项目优惠政策方面明确由政府负责“七通一平”（其中包括通电）。本院认为：本案的争议焦点是被告常德市环保局作出的责令改正违法行为决定与被告常德市人民政府作出的行政复议决定是否合法。根据本案审理的情况并结合原被告各自的诉辩主张，常德市环保局责令改正违法行为决定的合法性问题，主要在于：一、被告认定原告系案涉铁创II线输变电工程项目建设环境法律责任主体是否适当；二、案涉铁创II线输变电工程项目是否需要履行环评审批手续；三、被告适用现行的法律依据对原告作出处理是否正确；四、行政程序是否合法；五、被告的行政行为是否符合比例原则，是否损害了原告的信赖利益。现分述如下：一、被告认定原告系案涉铁创II线输变电工程项目建设环境法律责任主体适当。由于本案是环境保护行政主管部门因原告对案涉建设项目未办理环保审批手续而责令改正。根据现行的《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，办理环保审批手续的法律责任主体是建设单位，对“建设单位”这一法律概念，不能孤立、片面地理解为只有建设行为人才是建设单位，对项目投资建设并对建设项目能实际支配、管理及控制的所有权人更应属于环境保护管理法律规定的“建设单位”的范畴。因为，建设行为人在一般情形下是按照与项目投资所有权人约定实施具体的建设活动，其体现的主要是投资项目建设所有权人的建设意图。如果将“建设单位”狭义地理解为建设行为人，则一旦建设行为完成，所有权人在项目接收后的继续使用过程中就可以此推诿甚至无视需要履行的环境影响评价报批及环境保护配套设施建设的法律义务。如此，就给投资建设项目的所有权人为降低建设成本少上甚至不上环境保护配套设施开了方便之门，也将极大地增加环境保护行政管理的难度和环境保护行政管理成本，降低管理实效，导致的环境损害及治理成本最终将由全社会承担。另外，从环境法律责任履行的便宜角度，由实际管理者或者所有者承担办理环评审批的法律义务也更为适当。本案中，湖南电力建设开发总公司将铁创II线输变电工程建成后即移交给原告投入使用至今，原告即是铁创II线输变电工程项目的投资建设主体，也是该项目资产所有人，原告对该项目工程的管理和合法运营及管理使用具有控制支配的权利，相应的也就负有按照环境保护行政管理法律法规的规定履行环境保护的法定义务及依法建设和使用的义务。因此，被告将原告作为责令改正违法行为的法律责任主体并无不当，也有利于环境保护政策的落实。原告提出自己不是建设单位，被告认定其为办理环评审批手续责任主体不当的理由本院不予支持。二、案涉铁创II线输变电工程项目需要履行环评审批手续。首先，原告铁创II线输变电工程项目于2002年取得电力主管部门审批，2007年6月开始建设，依据1978年国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设项目和大中型划分标准的规定》，电压220千伏（22万伏）的送变电工程项目属于中型建设项目，也就属于1999年《建设项目环境保护分类管理名录》（试行）中对生态环境有一定影响但不改变生态环境结构和功能的中等规模以下的建设项目，即对环境可能造成轻度影响的建设项目，应当编制环境影响报告表。其次，依据2007年开工建设时有效的2002年《建设项目环境保护分类管理名录》（原国家环保总局14号令）的规定，“500千伏以下，非敏感区；直流输电的，需要编制环境影响报告表”。这里“500千伏以下，非敏感区”与“直流输电”是二者择一即可的选择性的限制条件，并非原告所理解的要同时满足的并列条件。原告案涉项目即属于“500千伏以下，非敏感区”这一范围，当然应根据该《名录》的规定编制环境影响报告表。最后，由于原告从2007年开始建设至今未按照上述规定履行办理环评审批手续的义务，根据《建设项目环境保护分类名录》（环境保护部令第44号），亦可以确定案涉项目属于应当编制环境影响报告表的范围。因此原告应按照上述名录的要求办理编制环境影响报告表并履行审批的法律义务。原告认为其属于交流输电而非直流输电，实际为送电线路工程，不属于上述《名录》规定的范围。如前所述，由于被告并未将交、直流输电性质作为判断原告是否应当办理环评审批手续的标准，故不再赘述。关于是否是送电线路工程，本院认为，根据在案证据，虽然原告提供的《竣工验收签证书》等将其称为“送变电线路工程”，但在湖南省电力建设开发总公司的文件中亦将案涉项目称为“输变电工程”。可见，电力专业部门也未对此做绝对明确的区分。现行有效的《中华人民共和国电力法》中也只有“输变电工程”的法律概念，因此只能视为名称表述的差异，且“输变电工程”这一表述更符合现行法律规范，原告以此主张案涉项目是与输变电工程不同性质的电力工程，因而不属于办理环评审批手续范围的主张缺乏充分的事实与法律依据。三、被告适用现行的法律依据对原告作出处理并无不当。原告投资建设的案涉项目2002年取得审批，2007年9月完成建设并投入使用，自建设开始至今，原告均未编制环境影响报告表报被告审批，也未通过建设项目环境保护设施竣工验收。其行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、第三十一条，《建设项目环境保护条例》第十九条第一款、第二十三条的规定。由于原告需配套建设的环境保护设施未建成、未经验收的违法状态一直从项目建设开始持续至今，因此，被告适用上述现行有效的法律规定对原告的上述违法行为作出认定和处理，并未违背《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》中法律适用的原则精神。原告认为被告适用法律错误，违反了法不溯及既往原则，实属于对该《纪要》中“行政相对人的行为发生在新法施行之前”这一规定未能全面、准确的理解。由于原告的行为一直持续到环境保护新的法律法规施行之后，故适用行为持续期间新颁布并生效的法律法规处理并无不当，且责令改正行政命令是要求原告改正根据现行有效的法律法规确定的违法行为，应属于该《纪要》中确定的“按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定”这一除外条款的适用范围。因此，原告的上述理由不能成立。四、被告行政决定程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定:“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”环境保护部《环境行政处罚办法》第十一条第一款规定:“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。”改正环境违法行为才是执法的目的，行政处罚只是促使行政相对人改正违法行为的手段。因此，一旦发现环境违法行为，环境保护主管部门就应当及时作出责令改正的行政命令，而不能以罚代改，一罚了事。只有对上述法律条文文意作如此理解才符合立法原意，也只有如此理解，环境保护主管部门才能在行政检查过程中一旦发现环境违法行为，即迅速开展行政执法活动并及时有效的制止环境违法行为，以免造成更严重的环境损害后果。《环境行政处罚办法》第十二条第一款第（三）项规定“责令停止生产或者使用”应属于行政命令的范畴。行政命令不同于行政处罚，《环境行政处罚办法》中并未过多规定行政命令实施的程序，立法本意也是为了提高制止环境违法行为行政执法活动的效果。本案中，被告经立案、现场检查、拍照录像、调查询问、作出行政决定并送达，履行了基本的行政程序，行政程序合法适当。原告提出本案属于重大复杂案件，未经集体讨论属于程序违法，且行政决定存在先作出后审批的程序问题。对此，本院认为，现行有效的环境保护法律法规及规章并未明确要求作出责令改正行政命令需要履行行政机关集体讨论的程序，对于先作出后审批的问题属于行政机关文书审签内部流程，并不影响行政行为对外的法律效力。当然，对于上述瑕疵，被告在以后的工作中也应注意规范。原告还提出被告一人办案的问题，但并无充分确凿的证据证实，相反，被告提供的调查笔录、现场检查笔录及现场照片等证据能证明被告执法过程中均有两人以上工作人员参加。因此原告的上述主张均不能成立。五、被告的行政行为符合比例原则，也未损害了原告的信赖利益。所谓比例原则，是指行政机关在进行行政管理过程中可能给公民、法人或者其他组织造成损害的，应当选择对相对人权益最小侵害的方式。本案中，被告经现场检查，发现原告多年存在的环境违法行为，根据环境管理法律法规作出责令原告立即改正违法行为，在配套建设的环境保护设施未验收合格前，220千伏输变电工程项目不得投入生产或使用的决定。行政决定的内容与原告的违法情形相当，符合上述比例原则的要求，并无明显不当。原告认为政府在招商引资中违背通电的承诺，导致原告自己投资建设案涉项目，且项目从筹建到竣工已近20年，被告现在对原告作出处理有违诚信原则，未综合考虑政府政策及企业历史状况，亦不合理。对此，本院认为，首先，本案是他人向鼎城区环境保护主管部门投诉后由该局首先调查，后因案涉项目涉及鼎城区、桃源县两个行政区域，经鼎城区环境保护主管部门呈报才由被告常德市环保局介入并立案处理。被告常德市环保局并未拖延执法，且无论项目建成及使用时间多长，只要违法行为持续，就应按照环境保护管理法律法规的规定处理，对此本院已作阐述。其次，法律面前人人平等，无论原告是否属于政府招商引资企业，均要按照环境保护法律法规的要求履行环境保护法律责任，依法办理环境影响评价审批手续，不应以属于招商引资项目为由而取得法律的豁免。当然，政府部门在招商活动中如确实存在违约失信的行为，并导致原告的信赖利益受损，原告可以通过其他救济途径另行主张，但以此否定环境保护行政主管部门行政行为的合法性与合理性依据不足，本院不予支持。对被告常德市人民政府行政复议决定合法性的问题，本院认为，被告常德市人民政府虽未及时到庭参加诉讼，但开庭前已提交了答辩状以及作出行政复议决定的程序证据，上述材料均已送达给原告，原告已对常德市人民政府提交的证据发表了质证意见。经本院审查，常德市人民政府收到原告的复议申请后，经登记受理、通知答辩、延期审理、证据审查、作出决定并送达，其行政复议程序合法。原告提出的复议机关一人办案程序违法，以及事后补签审批意见的程序问题，并无充分证据证明，即使存在该问题，亦如前所述属于内部流程，不影响对外的法律效力，原告还提出行政复议决定作出前需经集体讨论，但亦无充分的法律依据，对上述主张本院均不予支持。综上，被告常德市环保局对原告创元公司作出的责令改正违法行为决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。被告常德市人民政府的行政复议程序合法。原告要求撤销上述两份决定的诉讼请求由于事实与法律依据不足，所持理由亦不充分，本院难以支持。还需要指出的是，绿水青山就是金山银山。过去我们更多地追求经济发展和收入增长，有意无意地忽视了生态环境的保护，导致企业的负外部性加剧，生态环境恶化，环境污染很长一段时间得不到有效治理。现在，我们应该倡导生态优先理念，推动经济与社会绿色可持续发展。无论是作为管理者的政府，还是作为市场主体的企业以及全社会每一个公民个人，均应积极履行环境保护的法律责任和社会责任。只有我们共同努力履行法律义务，践行社会责任，搞好环境治理和环境保护，才能使我们赖以生存的自然环境天更蓝、水更清、地更绿，真正实现人与自然的和谐共生。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告湖南创元铝业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖南创元铝业有限公司承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  田晓晖人民陪审员  李建英人民陪审员  石 瑛二〇二〇年十二月十日法官助理童成艳书记员吴微程附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。