贵州省贵阳市乌当区人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔0112行审3号申请人：贵阳市乌当区自然资源局，住所地：贵阳市乌当区新添寨育新街19号，统一社会信用代码：11520100009425451F。负责人：罗军，职务局长。委托代理人：王成彦，贵州慧原律师事务所律师，代理权限为一般代理。委托代理人：张亚坤，该局工作人员，代理权限为一般代理。被申请人：贵阳神奇健康产业开发有限公司，住所地：贵州省贵阳市乌当区新天高新技术园区管委会经发局，统一社会信用代码91520112MA6DJ9JD58。法定代表人：文邦英，系公司总经理。委托代理人：王卫东，田丽红，该公司员工，代理权限为一般代理。贵阳市乌当区自然资源局（以下称申请人）向本院申请强制执行贵阳神奇健康产业开发有限公司征缴土地闲置费决定案，本院于2020年1月16日立案审查。现已审查完毕。贵阳市国土资源局乌当区分局于2019年4月9日作出乌国土（监）闲决字[2019]1号《征缴土地闲置费决定书》。该决定书内容为：“贵阳神奇健康产业开发有限公司：根据《闲置土地处理办法》（国土资源部第53号令）第十四条第（一）项规定，经报请乌当区人民政府2018年第19次区长办公室会议批准，决定对你单位土地闲置征缴土地出让价款20%的土地闲置费10969540元（壹仟零玖拾陆万玖仟伍佰肆拾元整）。请你单位自本决定书送达之日起30日内，到乌当区政务服务大厅贵阳市国土资源局乌当区分局窗口办理缴纳土地闲置费手续后到银行缴纳。逾期不缴纳的，我局将按有关规定处理。对本决定不服的，可以在收到本决定书之日起60日内向乌当区人民政府申请行政复议，或者6个月内直接向人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本征缴土地闲置费决定书的，我局将依法申请人民法院强制执行。”申请人贵阳市乌当区自然资源局提交了如下证据：1、闲置土地调查通知书；2、询问笔录及询问图片复印件；3、《贵阳市国土资源局乌当区分局关于督促贵阳神奇健康产业开发有限公司开工建设的通知》（乌国土资字【2018】4号）；4、国有建设用地所有权出让合同；5、建设用地批准书;６、现场会议记录复印件；７、关于温泉路“神奇智能化生态养老综合体”项目开工的函；８、关于请求尽快解决“温泉路神奇智能化生态养老综合体想项目”施工问题的函；８、闲置土地调查报告；９、闲置土地认定书及送达回证复印件；１０、闲置土地处置听证告知书；１１、听证申请书；１２、《关于神奇智能化生态养老综合体项目申请延期开工的请示》；１３、贵阳市国土资源局乌当区分局不予受理神奇健康智能化生态养老综合体项目申请延期的通知；１４、贵阳市国土资源局乌当区分局关于对贵阳神奇健康产业开发有限公司作出征缴土地闲置费决定的请示；１５、第１９次乌当区人民政府区长办公会会议纪要；１６、征缴土地闲置费决定书；１７、履行行政处罚决定催告书；１８、贵阳神奇健康产业开发有限公司闲置土地现场图片。上述证据中，《国有建设用地所有权出让合同》系被申请人与贵阳市国土资源局签订，《履行行政处罚决定催告书》加盖的是申请人公章，其余的文书均加盖的是“贵阳市国土资源局乌当区分局”的公章。本院受理此案后，通知了被申请人贵阳神奇健康产业开发有限公司。该公司提出了如下申诉意见，主要认为贵阳市乌当区自然资源局向人民法院申请执行乌国土（监）闲决字[2019号]《征缴土地闲置费决定书》一案，一是申请执行人的主体资格持有异议，并且该决定书违反法定程序，认定事实错误等。具体理由如下：1、乌国土（监）闲决字[2019号]《征缴土地闲置费决定书》是贵阳市国土资源局乌当区分局对申诉人作出的行政处理决定，执行申请人应当是贵阳市国土资源局乌当区分局，申请人与该局是否系同一主体，垦请人民法院予以查实。2、《征缴土地闲置费决定书》违反法定程序，依法无效1）.涉案土地的使用权，是申诉人与贵阳市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。申诉人认为：根据《闲置土地处置办法》第四条“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”之规定，申诉人用地情况的调查认定和处置单位理应是贵阳市国土资源局，申请执行人无权对申诉人是否涉嫌闲置土地作出调查认定并进行处置。而其是否依法获得贵阳市国土资源局授权执法，因其对申诉人作出决定的过程中，从未对申诉人出示过获得授权的相关依据，因此，申诉人无从知晓。2）．贵阳市国土资源局乌当区分局作出的《征缴闲置土地费决定书》，明显违反程序，依法无效。《闲置土地处置办法》第五条明确规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用人发出《闲置土地调查通知书》。”申诉人至始至终从未收到过贵阳市国土资源局乌当区分局送达的《闲置土地调查通知书》，贵阳市国土资源局乌当区分局的行为明显违反该法规的规定。并且，贵阳市国土资源局乌当区分局在作出决定的整个过程中，特别是约谈、处罚文书、其他法律文书的送达签收，以及听证等，申诉人均未予以授权，程序严重违法。根据《行政处罚法》第三条“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”的规定，《征缴闲置土地费决定书》应当是无效的。3、《闲置土地认定书》是《征缴土地闲置费决定书》据以作出的依据，但《闲置土地认定书》的内容不符合法规规定，且认定事实不清，事实认定存在明显错误。1）.《闲置土地处置办法》第十条明确规定《闲置土地认定书》应当载明国有建设用地使用人的地址和认定土地闲置的依据，而贵阳市国土资源局乌当区分局作出的《闲置土地决定书》对申诉人的地址没有载明，更没有认定土地闲置的依据，明显不符合该法规的规定。2）.《闲置土地认定书》认定申诉人的土地存在“规定动工开发建设日期满1年未动工开发建设的情况”，本案涉案的土地系申诉人出让获得，只有合同约定的动工开发建设的日期，规定的动工开发建设日期从何而来？这是明显的认定事实错误。且该认定对土地闲置时间的具体时间并未作出清楚明了的认定，明显认定事实不清。3）.退一步说，即便按照《闲置土地认定书》认定申诉人的土地存在“规定动工开发建设日期满1年未动工开发建设的情况”，根据申诉人于2015年11月26日与贵阳市国土资源局签定的《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定的“2017年1月26日之前开工”，推定《闲置土地认定书》认定的土地闲置时间为2017年1月26日至2018年1月6日，而这期间，存在因乌当区温泉路改建工程封闭施工（施工时间从2016年6月至2017年10月15日），直接导致申诉人根本无法动工的客观事实。如果一定要确认能归责于申诉人的土地闲置时间，闲置期间也仅为2017年10月16日至2018年1月6日，仅有两个月零六天，根本未达到征缴土地闲置费的法定条件。4、造成土地闲置的原因不能归责于申诉人申诉人从2016年5月第一次进场开始，就因若干非申诉人原因不能正常施工。1）.申诉人揭牌后因乌当区人民政府的原因未能按期拿到净地。(1)由于该地块上尚有11户村民（涉及9.1953亩）因要求宅基地建房、家庭内部纠纷、历史项目遗留问题、要求附作物补偿过高等各种原因未完成拆迁安置。申诉人于2016年5月第一次进场时，遭到这部分村民的阻止，经政府有关部门多次协调，申诉人才得以进场（见《乌当区土地证储备68号地块项目依法腾地工作预案》,该预案由贵阳泉丰环保节能有限公司提供）。(2)申诉人土地的红线范围内有两根市政带高压的电源线及水泥杆，影响申诉人土石方工程的施工，经申诉人多次催促，直到2017年2月才由供电部门将高压电源线拆除。2）.2015年12月起，申诉人开始委托相关设计单位进行规划相关设计、评估。2016年7月，申诉人进场后即抓紧施工，建成洗车池110平方米、围墙330米、临时道路约305米、临时水池约65立方、临时施工用水电的管线敷设约510米、库房约55平方米及相关手续的申请办理、值班及办公用活动板房约135平方米等全部临时设施工作、对山体附作作清表约13800平方米、开挖外弃土石方约5.8万立方，并支付了约400万元工程款。但仅一个月后，因政府的温泉路改扩建工程，不仅导致申诉人工程停工，因配合修路，申诉人的上述已完工工程还被道路施工方拆除。虽项目业主贵阳泉丰环保节能有限公司承诺待温泉路完工后及时修复，但至今未履行承诺(该情况贵阳泉丰环保节能有限公司同意出具证明,但须人民法院出具询函)。3）.2016年8月，政府实施温泉南路二期路段改扩建工程，并采取全封闭式施工，起止时间从2016年6月12日至2017年10月15日，长达一年零四个多月的时间，申诉人的被迫停工，这是造成申诉人土地闲置的重要原因。（1）施工现场开挖的大型综合管沟很宽，直接导致运输车辆不能通行。（2）道路施工期间，到水东路方向和往新添寨方向的公路禁止通行。（3）由于受现场条件限制，完全不可能同时交叉作业施工。（4）道路施工时，在申诉人土地的红线正前方修建了一面长50米、高3米、厚1米的混凝土挡墙，完全挡住了申诉人预留的施工车辆通道。4）．2017年贵阳市“创卫”期间，由乌当区政府出面协调，将修建温泉路时产生的大量建筑垃圾堆放在申诉人的地块上，并承诺“创卫”结束后，由项目业主贵阳泉丰环保节能有限公司负责清运。但直到目前，这近五万立方的建筑垃圾，仍然没有清运，客观导致申诉人根本不能进行施工。5）.申诉人的建设项目自2015年12月委托设计单位进行项目规划设计，设计单位的设计方案根据规划部门的意见进行若干次修改，直到2019年5月30日，规划部门才颁发《建设工程规划许可证》。5、申诉人没有及时行使复议和诉讼权是因为希望政府的协调处理2018年8月23日申诉人就项目未能开工的原因和理由向乌当区人民政府写了《关于神奇智能化生态养老综合体项目申请延期开工的报告》（筑神健报字[2018]2号。同日，也将相关事实和理由在2018年8月贵阳市国土资源局乌当区分局召开的听证会上作了陈述。之后,申诉人找到乌当区人民政府分管领导作了汇报,政府答复内部协调处理。申诉人在收到《征缴土地闲置费决定书》后，因等待政府的协调，所以没有及时申请复议和诉讼。2019年12月3日，申诉人又再次向乌当区人民政府提交了《关于神奇智能化生态养老综合体项目有关问题的请求》（筑神健司字[2019]1号），政府分管区长口头回复：已与住建部门和国土资源部门协调好，直接办理复工手续即可。6、神奇智能化生态养老综合体项目作为非营利医养服务项目，是国家扶持项目1）.申诉人申报的神奇智能化生态养老综合体项目是非营利的医养结合项目，根据国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知（国办发[2015]84号）有关“对非营利性医养结合机构，可采取划拨方式优先保障用地”精神，申诉人的该项目本应按照这一精神得到相应用地政策扶持，但是申诉人是通过招拍挂方式有偿取得的该地块的土地使用权。2）．2019年7月30日贵州省民政厅给贵阳市民政局的《关于开展世界银行、法国开发署联合融资支持贵州养老服务体系建设项目省级试点工作的函》明确，申诉人的“贵阳市云岩区贵乌社区护理养老机构”项目由贵州神奇投资有限公司负责建设管理。2019年12月16日工信部[2019]415号《工业和信息化部民政部国家卫生健康委员会关于公布第三批智慧健康养老应用试点示范名单的通告》也将“贵阳市云岩区贵乌社区服务中心”列入第三批智慧健康养老示范街道（乡镇）名单。申诉人作为民营企业，实施该项目，目的是做社会公益，希望人民法院充分考虑到这一因素。同时，在申诉人对该项目建设过程中由于非申诉人的原因在合同期限没有完成项目建设，也希望得到申请强制执行人的理解。综上所述，申诉人所建工程作为非营利性医疗卫生与养老相结合项目，的确是由于上述非申诉人的原因造成土地闲置。但申请强制执行人在对申诉人予以征缴土地闲置费的行政处罚过程中，违反法定程序、认定事实错误，恳请人民法院查明以上事实，依法裁定对申请执行人的执行申请不予执行。经审查查明：2015年11月26日，被申请人与贵阳市国土资源局签订《国有建设用地所有权出让合同》。合同约定该建设项目开工日期为2017年1月26日，竣工日期为2019年1月26日之前。2016年3月18日被申请人取得贵阳市国土资源局颁发的《建设用地批准书》，2016年4月6日取得《建设用地规划许可证》。2018年3月5日，贵阳市国土资源局乌当区分局向被申请人发出《闲置土地调查通知书》，认为被申请人涉嫌构成闲置土地，要求被申请人提供（一）土地权利证明文件；(二）、宗地是否闲置的原因说明及辅证材料等。同日14点对被申请人的委托代理人王卫东及田丽红进行询问。在询问中，被申请人的代理人陈述：2016年3月18日开工，停工原因是，1、因农民堵工，后经政府协调，6月复工；2、8月份温泉路改扩建，道路封闭施工即停工；3、由于贵阳市创文经区政府协调，泉丰城投公司堆放在该场地上的建筑垃圾未运走而无法施工。同日，贵阳市国土资源局乌当区分局作出《贵阳市国土资源局乌当区分局关于督促贵阳神奇健康产业开发有限公司开工建设的通知》（乌国土资字【2018】4号）；2017年11月20日，被申请人向乌当区人民政府报送《关于温泉路“神奇智能化生态养老综合体”项目开工的函》；2018年1月6日，被申请人向乌当区人民政府提交《关于请求尽快解决“温泉路神奇智能化生态养老综合体想项目”施工问题的函》；2018年7月10日，贵阳市国土资源局乌当区分局工作人员拟写《闲置土地调查报告》，报告中认定被申请人“存在规定动工开发建设日期1年未动工开发建设的情况”；2018年7月19日，申请人作出乌国土（监）闲认字[2018]1号《闲置土地认定书》并进行送达；同时，制作和送达《闲置土地处置听证告知书》；2018年7月20日，被申请人提交《听证申请书》，2018年8月23日申请人进行听证。同日，被申请人向贵阳市国土资源局乌当区分局提交了《关于神奇智能化生态养老综合体项目申请延期开工的请示》；2018年10月12日，贵阳市国土资源局乌当区分局作出不予受理神奇健康智能化生态养老综合体项目申请延期的通知；2018年11月19日，贵阳市国土资源局乌当区分局向乌当区人民政府《关于对贵阳神奇健康产业开发有限公司作出征缴土地闲置费决定的请示》；2018年12月20日，乌当区人民政府区长办公会会议纪要，“原则同意请示事项，按有关程序办理”；2019年4月9日，贵阳市国土资源局乌当区分局作出《征缴土地闲置费决定书》；2019年10月22日，申请人贵阳市乌当区自然资源局作出《履行行政处罚决定催告书》。2020年1月16日，贵阳市乌当区自然资源局向本院申请强制执行。本院认为：行政机关应当依法行政。在作出行政处理决定时，应遵循行政法律法规的规定，依照法定程序，对行政相对人违反行政法律法规的行为，全面收集客观证据。在认定行为人有违法行为的前提下，认真分析判断后给以行政相对人进行处理。本案中，贵阳市国土资源局乌当区分局第一次（2018年3月5日）调查时，被申请人陈述了已于2016年3月18日开工及停工原因（因农民堵工、温泉路改扩建而封闭施工及创文明城市经区政府协调停工），但申请人贵阳市国土资源局乌当区分局作出的《闲置土地认定书》认定“未开发建设”、“存在规定动工开发建设日期满一年未动工开发建设的情况”与事实不符。贵阳市国土资源局乌当区分局未按照《闲置土地处置办法》第六条全面进行调查，也未按第八条的规定对土地闲置的原因进行审核，也没有按照第十一条的规定通过网站公开相关信息，行政执法卷宗没有案件审批、讨论、合议等材料。总之，《征缴土地闲置费决定书》未对被申请人是主观上不积极组织开工建设、还是已开工建设而是客观上由于其它原因不能开工建设或开工后被拖延等情况进行调查查明，故该决定书认定被申请人闲置土地的事实不清。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百六十一条“被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（二）明显缺乏事实根据的；”，现贵阳市乌当区自然资源局申请强制执行，依法应不应准许。据此，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条之规定，裁定如下：不准予强制执行贵阳市乌当区自然资源局申请的贵阳市国土资源局乌当区分局2019年4月9日作出的乌国土（监）闲决字[2019]1号《征缴土地闲置费决定书》。案件受理费60元，由申请人贵阳市乌当区自然资源局负担。申请人如不服本裁定，可在收到裁定书之日起十五日内，向贵州省贵阳市中级人民法院申请复议。审 判 长  周兴华人民陪审员  汪政洪人民陪审员  舒 静二〇二〇年十二月九日法官助理陈曼书记员申学林