贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔02行初130号原告刘奇，男，苗族，生于1978年10月1日，住贵州省六盘水市钟山区。特别授权委托代理人温信福，男，系上海和华利盛律师事务所执业律师，执业证号：13101200710178162。被告六盘水市钟山区人民政府，住所地贵州省六盘水市钟山区政通路3号。法定代表人李仕强,系该区区长。特别授权委托代理人尹成杰，男，1979年7月17日生，彝族，住贵州省六盘水市钟山区。特别授权委托代理人陈照强，系贵州景沛律师事务所律师，执业证号：15202200610615169。原告刘奇因要求确认被告六盘水市钟山区人民政府（以下简称钟山区政府）于2020年5月27日作出的强制拆除楼房行政行为违法，于2020年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月12日立案后依法组成合议庭，案外人中国东方资产管理股份有限公司广西壮族自治区分公司在庭审前向本院提交申请，申请作为第三人参加本案诉讼。本院认为，该公司与本案原告之间的房屋权属争议不属于本案审理范围，本案审理结果对该公司的合法权益不产生影响，故对其申请不予准许。本院于2020年12月21日公开开庭对本案进行了审理。原告刘奇及其委托代理人温信福、被告钟山区政府的委托代理人尹成杰、陈照强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告钟山区政府于2020年5月26日作出《关于包装厂综合楼危房拆除的工作方案》，决定对原钟山区包装厂位于人民路南侧的楼房实施拆除，并于2020年5月27日实施了强制拆除行为。原告刘奇向本院起诉请求：判决确认被告强拆原告家庭所在的人民路174号楼的行政行为违法；由被告承担诉讼费及律师费（庭审后撤回由被告承担律师费的诉请）。事实与理由：原告于2002年11月29日通过参与六盘水兴平拍卖有限公司公开拍卖，一、原告具有钟山区人民中路174号（钟山区包装厂综合楼）1号门面的所有权。钟山区人民中路174号（钟山区包装厂综合楼），是六盘水华实塑化实业有限公司（原为钟山区包装厂）的职工集资房，原告于2002年11月29日通过六盘水兴平拍卖有限公司公开拍卖，交纳64935元现金购买1号门面，获得人民中路174号楼1号门面的所有权，并与钟山区包装厂签订《集资建设合同》。二、钟山区人民政府委托鉴定人民中路174号楼（钟山区包装厂）为危房，委托鉴定程序违反《城市房屋管理规定》的相关内容。房屋鉴定是房屋所有人或者使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请，钟山区住建局无委托鉴定危房资格，鉴定结果无效。三、钟山区人民政府处置人民中路174号楼程序违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关内容。危房改造项目是国有土地上房屋征收中的一个特定类型，其法定程序应遵照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定严格执行，应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应足额到位、专户存储、专款专用。钟山区人民政府在处置房屋的过程中，强行对楼房进行断水、断电，不准住户及商户靠近房屋，更不准住房及商户清理家里的物品，强行进入住房及商铺搬走物品，在无任何《补偿协议》及兑现补偿金额的情况下，对174号楼进行强拆，严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条、第二十七条的规定。四、钟山区人民政府组织强拆174号楼程序违反《中华人民共和国行政强制法》的相关内容。2020年5月26日，钟山区政府事先未做出行政拆除决定、未申请法院强制执行、未解决住户安置和生活问题，未经过住户同意，组织钟山区各部门及公安、民兵武装等200名人员对174号楼房屋破门而入强行搬离住户家中物品，导致部分住户无家可归，流落街头。五、钟山区人民政府强拆174号楼的行为涉及滥用职权。综上所述，被告钟山区人民政府非法行政强拆人民中路174车楼，严重侵害了原告的合法权益。原告为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据：1、成交确认书、收款收据，拟证明房屋的合法来源；2、法律服务合同和律师费发票，拟证明聘请律师和律师费用；3、《关于包装厂综合楼危房拆除的工作方案》和房屋被强拆后的照片，拟证明被告拆除房屋的事实。被告质证认为：对证据1的三性无异议，但对证明目的有异议，该组证据不能说明原告对被拆除的房屋享有法定的物权，同时证明其只缴纳了30%的购买款项，合同并未履行完毕，其不能享有该房屋的物权，其不具备合格的诉讼主体资格。对证据2的关联性有异议，律师费的承担必须有法律的规定或者双方的约定，本案不具备以上条件，应当自行承担。对证据3三性无异议，但对证明目的有异议，该组证据不能直接证明被告实施的拆除行为违反法定程序。被告钟山区政府辩称，原告不具有适格主体资格；其拆除案涉房屋是经过房屋所有权人中国东方资产管理股份有限公司广西壮族自治区分公司同意的，且开发单位已与该公司签订了相应的补偿协议，其拆除行为符合法定程序，故请求驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：中国东方资产管理股份有限公司广西壮族自治区分公司发出的告知函，拟证明案涉房屋系该公司的合法财产，被告的拆除行为是经该公司许可的，故该拆除行为具有事实和法律依据。第二组证据：请愿书及签字表，荷城信复函【2019】5号文件、钟山区住建局钟住建函（2019）51号文件、钟山区住建局钟住建报【2019】9号情况报告、市住建局关于网民反映钟山区包装厂职工家属楼存在重大安全隐患的情况报告、钟山区人民政府钟府专议【2020】36号会议纪要，拟证明案涉楼房是经该栋楼43户联名申请及通过信访及网络反映要求政府对案涉房屋进行鉴定及拆除，被告依照《城市危险房屋管理规定》按照鉴定机构鉴定的危房鉴定结论作出了相应的行政行为。第三组证据，房产测绘报告、2020年3月15日检测报告，证明案涉房屋基本情况，案涉房屋所在楼幢被鉴定为D级危房。第四组证据：2020年4月7日关于撤离危房的紧急公告及张贴报告、2020年4月14日关于撤离危房的催告书及张贴照片、2020年4月24日关于撤离危房的告知书及张贴照片、社区工作人员入户通知搬离的照片，拟证明鉴定结论已告知原告，并对产权人进行解危催告。第五组证据：危房拆除包保责任名单、2020年4月21日包装厂排危会议记录、会议照片及签到册、社区工作人员对业主进行危房撤离疏导解释、电话告知记录。拟证明已经告知原告案涉房屋将强制拆除的事宜，原告在会议上明确表示同意拆除案涉房屋。原告质证意见：对第一组证据的真实性无法确认，该组证据与本案无关，原告没有收到任何告知函，不能证明财产属于东方资产管理公司，更不能证明被告的拆除行为合法；对第二组证据的真实性没有异议，请愿表中的签名无本案原告，与本案无关联性。被告所提供的文件证明被告的行为违法，危险房屋只能由房屋的所有人或者使用人进行申请鉴定，房屋鉴定必须由住建部门的机构进行鉴定，鉴定的机构没有鉴定的资质，委托鉴定的主体不合法，故检测报告不合法；对第三组证据的真实性无异议，对检测报告的合法性有异议，该报告是违法的无效报告，房产测绘报告与本案无关，该组证据不能证明被告强拆行为的合法性；对第四组证据的真实性无异议，对合法性有异议，该组证据不能证明程序的合法性；对第五组证据，从会议记录上来看没有原告签字，包保责任名单是政府内部的管理，与原告无关，会议记录与本案无关联性，对会议签到册的真实性无法认定。本院对各方当事人提交的证据分析认定如下：对原告提交的证据1，被告对证据的真实性无异议，能够证明原告因参加拍卖购买房屋的事实，予以采信；证据2与本案无关联性，不予采纳；证据3客观真实，予以采信。被告提交的证据中，第一组证据因内容涉及案涉房屋的权属争议，不属于本案审理范围，不予采纳；第二组证据的真实性及关联性予以确认，但不能证实强制拆除行为符合法律规定；第三组证据因委托主体及鉴定标准不符合法律规定，对其合法性不予确认；第四、五组证据均客观真实，予以采信。经审理查明，本院于1998年8月6日作出（1998）六中经初字第16号民事判决书，判决：一、被告六盘水市钟山区包装厂于判决生效后六十日偿付所欠原告中国农业银行六盘水市钟山区支行贷款本金1790000元及利息646366.46元；二、六盘水市钟山区乡镇企业公司对其提供担保的290000元借款本金及利息104718.6元承担连带清偿责任；三、水城焦化厂对其提供担保的400000元借款本金及利息144439.43元承担连带清偿责任。2001年5月23日，钟山区包装厂经工商登记变更为钟山区华实塑化有限公司，2001年8月8日变更为贵州良程绿色能源开发有限公司，原包装厂的一切债权、债务均由贵州良程绿色能源开发有限公司承担。2001年10月24日，中国农业银行六盘水市钟山区支行作为甲方，与乙方六盘水钟山区华实塑化实业有限公司（原钟山区包装厂）签订《抵偿贷款协议书》，约定乙方将座落于人民中路206#综合大楼麒麟公路面收缩缝（靠土桥村方向）一至八楼作价抵押给甲方。抵偿价为：一楼门面每平方5800元，二至三层按每平方2500元，四至八楼按每平方850元作价抵挡，抵偿面积按实际丈量后所核发的房产证规定面积为准。另约定，评估及产权过户费用甲方承担总费用中的2万元，其余费用由乙方承担。2002年6月7日，本院作出（1998）六中执字第70号民事裁定书，载明该案在执行过程中组织双方达成（1998）六中执和字第70号和解协议书。并载明：2001年10月24日在恢复执行中，中国农业银行六盘水市钟山区支行与六盘水钟山区华实塑化实业有限公司（原钟山区包装厂）达成用原钟山区包装厂座落于人民中路206号综合楼靠其林公路方向的一至八层共计1813.68平方米房产作价人民币3106750.4元，抵偿全部债务，本院（1998）六中经初字第16号民事判决书终结执行。2002年11月29日，原告刘奇与六盘水兴平拍卖有限公司签订《成交确认书》，该确认书确认刘奇通过参与六盘水兴平拍卖有限公司的拍卖会，购得位于荷城××与××东路交汇处××综合楼以××大门为序从××被依次××、××、××、××、××门面××号门面，约37㎡（以实际验收为准）。买受标的物落槌价格为144300元，买受人应向拍卖人支付落槌价格5%的佣金，金额为7215元，买受人应于签订《成交确认书》后5日内向拍卖人支付全部价款数额为64935元。该款项原告已向六盘水兴平拍卖有限公司支付。2019年3月22日，六盘水市住房和城乡建设局向钟山区住房和城乡建设局下发六盘水住建通[2019]75号《六盘水市住房和城乡建设局关于转办省住房城乡建设厅的通知》，内容为：2019年3月21日，我局收到省住房城乡建设厅转来《督办通知》，反映六盘水市钟山区人民路原包装厂职工家属楼，经鉴定为最高级别危楼，存在重大安全隐患。现将《督办通知》转给你们，请你局认真调查核实，及时处理。2019年3月27日，钟山区住建局作出钟住建报[2019]9号《钟山区住房和城乡建设局关于六盘水市钟山区包装厂综合楼重大安全隐患的情况报告》，对钟山区包装厂修建的综合项目进行排查，提出整改意见。2019年4月1日，六盘水市住建局针对省住建厅的《督办通知》作出《六盘水市住房和城乡建设局关于网民反映六盘水市钟山区包装厂职工家属楼存在重大安全隐患的情况报告》，报告内容包含房屋基本情况、调查处理情况及下一步工作措施等。2019年4月2日，钟山区住房和城乡建设局向钟山区荷城社区作出钟住建函[2019]51号《钟山区住房和城乡建设局关于加强钟山区包装厂综合楼重大安全隐患排查治理的函》，要求其对未搬离的经商户进行安全教育和疏导工作，并对该案的安全隐患明确专人进行日常安全管理。2019年10月22日，六盘水市钟山区人民政府荷城街道办事处作出荷城信复函[2019]5号《六盘水市钟山区人民政府荷城街道办事处关于黄明信反映包装厂信访事项答复意见书》，对信访人黄明信反映的“人民路174号楼土地使用权属贵州绿色良程能源有限公司（前身为钟山区包装厂），是包装厂职工集资建设，共32户。2017年8月，市规划局、钟山经济开发区规划分局将该路段列为旧房改造项目，现大部分业主已搬离，174号楼列为维纳阳光二期工程，但由于有钉子户阻扰、无法拆迁，要求责成六盘水恒业房开公司尽快恢复、归还和安置好业主的住房，并及时办理产权证”等问题答复如下：“一是将严格执行24小时的安全巡防制度；二是对未搬离的7户住户作政策解释及安全宣传工作；三是街道将该信访事项调查情况及建议于2019年8月行文到区政府及区政法委，待上级部门开会研究作出妥善处理。”2020年3月20日，钟山区人民政府作出钟府专议[2020]36号专题会议纪要，内容为：2020年3月11日上午，钟山区政府主持召开会议，专题研究包装厂综合楼房屋结构安全性鉴定及处置工作。议定：一、由区住房城乡建设局负责，立即委托第三方机构对包装厂综合楼房屋结构安全性进行再次鉴定，于3月16日前出具危房鉴定报告。二、若包装厂综合楼经再次鉴定后依然为D级危房，为确保周边人民群众及学校师生生命财产安全，由区住房城乡建设局报请区政府常务会议研究按程序启动危房拆除工作。2020年3月15日，受钟山区住房和城乡建设局的委托，贵州首信检测有限公司对包装厂综合楼结构安全性作出20202231-ZT0061号《检测报告》，该报告载明，检测鉴定依据为：《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB50292-2015）等；鉴定结论为：钟山包装厂综合楼由于部分楼层荒废多年未使用，在无人管理的情况下外来闲杂人员在部分楼层纵火、破坏部分楼层的主体结构，4至8层部分承重墙及楼板被人为破坏严重，结构体系被严重破坏，该建筑部分承重墙墙体开裂，部分混凝土梁、柱、板其结构被破坏。导致部分承重墙斜向开裂及上部结构发生整体倾斜，顶点最大倾斜率为4.4‰，大于4‰规范限值且点最大侧向移为96mm，大于90mm规范限值，显著影响该建筑物承载能力，如遇轻微震动，会导致垮塌事件，存在严重安全隐患。根据《民用建筑可靠性鉴定标准》GB50292-2015年相关条文，钟山包装厂综合楼安全性鉴定结果为Dsu级，即安全性不满足要求，已严重影响整体承载，必须及时或立即采取措施。处理建议为：1、在未作加固及修复处理的前提下，为保证该建筑居民的安全，建议将建筑内居住的人员撤离。2、建议拆除该建筑物。2020年4月7日，六盘水市钟山区住房和城乡建设局作出《关于撤离危房的紧急公告》，告知钟山区包装厂综合楼各权利人，经贵州首信检测有限公司检测鉴定，钟山区包装厂综合楼房屋承重结构承载力已不能满足正常使用需求，属于Dsu级危房以及鉴定报告的的处理意见，按照住建部《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB50292-2015）第9.1.2条及中华人民共和国建设部令第129号《城市危险房屋管理规定》第九条第四项、第17条规定，为保障各住（经营）户的生命财产安全要求各住（经营）户于2020年4月12日前撤离。同年4月14日、4月24日作出《关于撤离危房的催告书》，再次告知前述事项，并要求于4月21日、4月26日前撤离。同时将以上公告张贴于包装厂综合楼。2020年5月26日，钟山区人民政府作出《关于包装厂综合楼危房拆除的工作方案》，决定于2020年5月27日上午9：00时对包装厂位于人民路南侧的危楼实施拆除。2020年5月27日，钟山区荷城街道花园社区作出《关于拆除原包装厂综合楼危房避让通知书》，告知钟山区荷泉公寓业主，包装厂综合楼于5月27日拆除，拆除时间约5天。钟山区人民政府对人民中路174号楼（钟山区包装厂综合楼）实施强制拆除。本院认为，本案的争议焦点是：原告是否具备诉讼主体资格；被告钟山区人民政府强制拆除人民中路174号楼（钟山区包装厂综合楼）的行政行为是否有事实及法律依据，程序是否合法。关于原告是否具有诉讼主体资格的问题。虽然涉案房屋有案外人主张原告购买后并未支付全部价款，原告不是涉案房屋的权利人，但原告购买该房屋是否实际支付全部购房款以及是否系涉案房屋权利人，并非本案审理内容。本案审理的对象系被告实施的强制拆除行为，鉴于原告系通过参与拍卖购买涉案房屋并实际占有使用直至强制拆除时，强制拆除行为必然影响原告对涉案房屋的占用和使用，有可能减损原告行政法上意义的权益，故对该房屋的强制拆除行为与原告有利害关系，其具有提起行政诉讼主体资格。案外人与原告之间的房屋权属争议，可另行通过民事诉讼程序解决，并据此主张相关权益。关于案涉强制拆除行政行为是否有事实及法律依据的问题。首先，《城市危险房屋管理规定》第七条第一款规定,房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时,必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。第十三条规定,受理涉及危险房屋纠纷案件的仲裁或审判机关,可指定纠纷案件的当事人申请房屋安全鉴定;必要时,亦可直接提出房屋安全鉴定的要求。从上述规定可知，申请危房鉴定的应当是房屋所有人、使用人或受理涉及危险房屋纠纷案件的仲裁、审判机关。本案中，钟山区住房与城乡管理局径行委托鉴定机构作出《检测报告》，不符合上述规定。其次，《城市危险房屋管理规定》第六条规定，市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定，并统一启用“房屋安全鉴定专用章”。本案中，受委托的鉴定机构与上述规定的机构不符。第三，根据《城市危险房屋管理规定》第十四条的规定，鉴定危险房屋执行部颁《危险房屋鉴定标准》。中华人民共和国住房和城乡建设部公告第1201号《住房城乡建设部关于发布行业标准的公告》明确，《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-2016）是行业标准，其中，第5.3.2、5.4.2、5.5.2、5.6.2、6.2.2、6.2.3条为强制性条文，必须严格执行。本案中，鉴定机构未适用该标准，适用《民用建筑可靠性鉴定标准》作出鉴定结论，不符合上述规定。综上，被告提供的《检测报告》不应作为本案房屋强制拆除的依据。关于案涉强制拆除行政行为程序是否合法的问题。根据《城市危险房屋管理规定》第十七条“房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。……”之规定，虽然该规定对危险房屋的治理已明确包括采取强制措施，但鉴于该规定对危房拆除法定程序未作明确规定，而2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》已对行政强制拆除程序作出了明确规定，故强制拆除危房应参照《城市危险房屋管理规定》《中华人民共和国行政强制法》的有关规定并符合正当程序的要求，即先将符合法定要求的鉴定结论通知房屋所有人或使用人并限期搬离，如所有人或使用人在规定的期限内不搬离的，应予公示催告，作出强制拆除的行政决定，并告知救济渠道等。本案中，鉴定结论的作出不符合法定要求，未作出强制执行的决定，未保障当事人陈述、申辩权利,未告知提起行政复议及行政诉讼的途径和期限，应视为违反法定程序。综上，被告钟山区政府强制拆除人民中路174号楼（钟山区包装厂综合楼）依据不足，违反法定程序。因案涉房屋已被拆除，不具有可撤销内容，应确认强制拆除行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告六盘水市钟山区人民政府强制拆除人民中路174号楼（钟山区包装厂综合楼）的行政行为违法。案件受理费50元，由被告六盘水市钟山区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  宋景伟审判员  张 丽审判员  瞿继红二〇二〇年十二月二十一日法官助理武静书记员李胡愿附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。