重庆市渝中区人民法院行 政 判 决 书(2020)渝0103行初179号原告梅绍兰，女，汉族，住重庆市九龙坡区。委托代理人张亚翠，北京市京师律师事务所律师。委托代理人李旗，北京市京师律师事务所实习律师。被告重庆市九龙坡区规划和自然资源局，住所地重庆市九龙坡区直港大道17号。负责人蒋峰，局长。委托代理人李洪静，该局工作人员。委托代理人李曼玲，中豪律师事务所律师。第三人陈尧亮，男，汉族，住重庆市九龙坡区。原告梅绍兰诉被告重庆市九龙坡区规划和自然资源局(以下简称九龙坡区规自局)要求确认行政协议无效一案,重庆市第五中级人民法院2020年1月7日立案受理后，原告梅绍兰申请将本案指定至本院管辖。2020年4月23日，重庆市第五中级人民法院作出（2020）渝05行初38号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于2020年7月1日立案后，依法向被告九龙坡区规自局送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉建议书。本院依法组成合议庭，于2020年8月25日公开开庭审理了本案。被告九龙坡区规自局出具了其负责人不能出庭应诉的书面材料，并委托工作人员李洪静、委托代理人李曼玲到庭参加诉讼，原告梅绍兰的委托代理人张亚翠、李旗、第三人陈尧亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告梅绍兰诉称，原告系九龙坡区陶家镇文峰村村民，在本村拥有合法房屋用于居住，该房屋有房地产权证。因实施“九龙坡区城镇规划建设项目”,原告的房屋处于征收范围内。2019年11月6日，重庆市九龙坡区人民政府发布了《重庆市九龙坡区人民政府关于征收陶家镇九龙村7社等2个村17个社部分集体土地的公告》（九府征公〔2019〕29号）。2019年12月1日，在原告没有见到补偿安置方案等文件的情况下，陈尧亮就原告的上述房屋与重庆市九龙坡区征地办公室(以下简称九龙坡区征地办）签订了《征地货币安置住房协议》（编号8-1）。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定,在房屋征收过程中，应当由房屋征收部门与被征收人订立补偿协议，陈尧亮并非实际被征收人且未经原告授权，无权就原告的合法房屋与被告签订案涉协议，案涉协议严重侵害了原告的合法权益,应属无效。被告在未对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，未发布补偿安置方案，亦未对房屋进行丈量和评估的情况下，即委托九龙坡区征地办与无权处分该房屋的陈尧亮签订了《征地货币安置住房协议》（编号8-1）。案涉协议严重违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律法规，征收程序严重违法，严重侵害了原告的合法权益。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定提起行政诉讼，请求法院：1.确认被告委托九龙坡区征地办与第三人陈尧亮于2019年12月1日签订的《征地货币安置住房协议》（编号8-1）无效；2.本案诉讼费由被告承担。原告梅绍兰未向本院提供证据、依据。被告九龙坡区规自局辩称，第一，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《重庆市征地补偿安置办法》第三条规定，原告位于重庆市九龙坡区陶家镇文峰村的房屋已被依法征收，被告作为重庆市九龙坡区的土地行政主管部门，具有签订《征地货币安置住房协议》（编号8-1）的行政主体资格。第二，原告位于九龙坡区陶家镇文峰村的房屋已被依法征收，征收程序合法。重庆市人民政府作出渝府地〔2019〕89号征地批复，同意将原告房屋所在村社陶家镇文峰村19社在内的集体农用地依法转为建设用地予以征收。重庆市九龙坡区人民政府根据上述批复于2019年11月6日发布了《重庆市九龙坡区人民政府关于征收陶家镇九龙村7社等2个村17个社部分集体土地的公告》（九府征公〔2019〕29号），该征地公告在文峰村村委会公告。2019年11月19日，被告发布了《关于征收陶家镇九龙村7社等2个村17个社部分集体土地补偿安置方案的公告》（九龙坡规资征补公〔2019〕30号），该征地补偿安置方案在文峰村村委会公告。重庆市九龙坡区人民政府于2019年12月20日作出《关于征收陶家镇九龙村7社等2个村17个社部分集体土地补偿安置方案的批复》（九龙坡府〔2019〕45号），批准了上述征地补偿安置方案。第三，案涉协议签订前，被告对原告的房屋权属、用途、面积等情况组织了调查登记，陈尧亮作为原告户的成年人，同时作为房屋原产权人陈三金的遗产继承人，其对该房屋亦具有合法产权，可以与被告就房屋征收补偿事宜签订案涉协议。九龙坡区征地办受被告的委托可以与陈尧亮签订《征地货币安置住房协议》（编号8-1），该协议合法、有效。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，被告负责组织实施九龙坡区征收农村集体土地的补偿、安置工作，九龙坡区征地办受被告委托，负责征收农村集体土地过程中的技术性和事务性工作。原告位于九龙坡区陶家镇文峰村19社的房屋被重庆市人民政府依法征收后，被告即组织对原告的房屋进行调查、清理、登记工作，原告房屋的不动产权证（编号J105房地证2014字第02131号）载明房屋坐落于九龙坡区陶家镇文峰村19社，房屋权利人是陈三金，已故，土地用途是农村宅基地，土地使用权面积73.88平方米，房屋建筑面积134.84平方米。该户常住人口登记卡、全户人口增减记载，该户家庭人员有原告和陈尧亮，陈尧亮系原告的次子。被告对原告房屋的构筑物进行了清理、登记，对房屋进行了测量，因此被告对原告房屋的权属、用途、面积等情况组织了调查登记。原告和陈尧亮的房屋并非国有土地上的房屋，对房屋的安置补偿方法及标准不适用国有土地上房屋征收与补偿的规定。该《征地货币安置住房协议》（编号8-1）约定的补偿标准符合《重庆市征地补偿安置办法》等规定，合同内容合法有效。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回。被告九龙坡区规自局向本院提交了以下证据、依据：1.《重庆市人民政府关于九龙坡区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2019〕89号）,拟证明重庆市人民政府同意将原告房屋所在村社陶家镇文峰村19社在内的集体农用地依法转为建设用地并予以征收。2.《重庆市九龙坡区人民政府关于征收陶家镇九龙村7社等2个村17个社部分集体土地的公告》（九府征公〔2019〕29号）及公告照片，拟证明重庆市九龙坡区人民政府根据重庆市人民政府的批复在2019年11月6日发布了该征地公告，该征地公告在文峰村村委会进行了公示。3.《重庆市九龙坡区规划和自然资源局关于征收陶家镇九龙村7社等2个村17个社部分集体土地补偿安置方案的公告》（九龙坡规资征补公〔2019〕30号）及附件、公告照片，拟证明被告依法发布了集体土地补偿安置方案，该补偿安置方案在文峰村村委会进行了公示。4.《重庆市九龙坡区人民政府关于征收陶家镇九龙村7社等2个村17个社部分集体土地补偿安置方案的批复》（九龙坡府〔2019〕45号），拟证明重庆市九龙坡区人民政府在2019年12月20日批准了被告作出的征地补偿安置方案。证据1-4拟证明案涉房屋被依法征收，征收程序合法。5.编号为J105房地证2014字第02131号的房地产权证；6.家庭人员基本信息登记表；7.原告户口页；8.原告常住人口登记卡；9.陈尧亮常住人口登记卡；10.全户人口增减记载；11.离婚登记审查处理表；12.离婚协议书。证据5-12拟证明重庆市九龙坡区陶家镇文峰村19组27号原告户有两人，即户主梅绍兰和次子陈尧亮，陈尧亮1977年4月16日出生，是该户的成年家属。13.文峰村19社构筑物清理表（产权人原告，产权人签字为陈亮）；14.文峰村19社房屋实测表（产权人原告，产权人签字为陈亮）。证据13、14拟证明2019年11月7日上午被告依据规定对原告的房屋进行了调查、清理、登记。《征地货币安置住房协议》（编号8-1），拟证明2019年12月1日陈尧亮与九龙坡区征地办签订了该协议。证据5-15拟证明案涉房屋经依法征收后，被告对该房屋的权属、用途、面积等情况组织了调查、登记。陈尧亮作为原告户的成年家庭成员、房屋原产权人陈三金的遗产继承人，可以就原告房屋征收补偿事宜与被告签订案涉协议，九龙坡区征地办受被告的委托与陈尧亮签订的该协议合法、有效。依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条、第四十八条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条；《重庆市征地补偿安置办法》（渝府令第55号）；重庆市人民政府《关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）；重庆市人民政府《关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发〔2013〕58号）；重庆市九龙坡区人民政府《关于印发重庆市九龙坡区征地补偿安置实施细则的通知》（九龙坡府发〔2013〕17号）；《关于挂牌设置重庆高新技术产业开发区征地服务中心的通知》（九龙坡编委〔2011〕55号）和《关于整合征地服务机构的通知》（九龙坡编委〔2016〕57号）。第三人陈尧亮述称，签订《征地货币安置住房协议》（编号8-1）时是原告和我一起去的现场，因为队上给生产队的队员都是说好了的，所以我去了就直接签了。签订协议时没有给原告读，原告本人不识字。既然原告本人不同意，我也认为协议无效。第三人陈尧亮未向本院提供证据、依据。经庭审质证，原告对被告提供的证据1-3的真实性、关联性无异议，对合法性和证明目的有异议，认为案涉公告的张贴时间和张贴时长不能确定，原告是通过政府信息公开才知道上述文件。根据补偿安置方案第8页征地人员安置对象住房安置以户为单位进行安置。对证据4的真实性认可，对合法性、关联性不认可，该批复是2019年12月20日作出，而案涉协议的签订时间是2019年12月1日，故协议签订当时并不具备合法的补偿依据。对证据5的真实性、合法性、关联性认可，同时可以证明陈三金已故，其去世后案涉房屋由梅绍兰、陈尧亮、陈美君共同继承，共同所有，陈尧亮在未经母亲梅绍兰、姐姐陈美君同意并授权签订案涉协议，构成无权代理，在被代理人未追认的情况下，对被代理人即梅绍兰不生效。对证据6-10的真实性、合法性、关联性认可，可以证明原告为户主，案涉房屋作为被安置整体，在户主不知情不同意的情况下，其他家庭成员无权单独同意涉案房屋的补偿安置。对证据11、12的真实性、合法性认可，关联性不认可。对证据13、14的真实性、合法性、关联性不认可，上面只有陈尧亮的签字，户主梅绍兰不知情。对证据15的真实性、关联性认可，合法性不认可，同时可以证明陈尧亮未经原告同意，无权处分了涉案房屋的安置补偿利益。陈尧亮质证认为，陈美君不是该户的安置对象，其户口不在该处。在签订协议几天后在文峰村村委会公告栏上没有看到张贴公示的证据2，在签订协议当时看到公示的证据3。对证据13、14的真实性认可，是本人签的字，签名为“陈亮”。其余意见同原告的质证意见一致。本院对上述证据认证如下：被告举示的证据1-15真实、合法，与本案有关联性，能够证明案件的基本事实，本院依法予以采信。经审理查明，不动产权证编号为J105房地证2014字第02131号的房屋坐落于九龙坡区陶家镇文峰村19社，权利人登记为陈三金（已死亡），土地用途是农村宅基地，土地使用权面积73.88平方米，房屋建筑面积134.84平方米。该户常住人口登记卡、全户人口增减记载该户家庭人员有户主梅绍兰、次子陈尧亮。重庆市人民政府于2019年1月28日作出《重庆市人民政府关于九龙坡区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2019〕89号），同意将陶家镇九龙村16社等2个村8个社集体土地用地28.6724公顷连同集体未利用地1.9046公顷转为建设用地并予以征收，该批复附件《土地面积分类和征地安置人员情况表》载明征地范围包含文峰村19社。重庆市九龙坡区人民政府根据上述批复于2019年11月6日发布了《重庆市九龙坡区人民政府关于征收陶家镇九龙村7社等2个村17个社部分集体土地的公告》（九府征公〔2019〕29号），对陶家镇文峰村19社等部分集体土地进行征收，对征地批准机关、时间及批准文号，批准征地范围、地类及面积，征收土地用途，征地补偿标准及征地人员安置途径等进行了公告。2019年11月19日，九龙坡区规自局发布了《重庆市九龙坡区规划和自然资源局关于征收陶家镇九龙村7社等2个村17个社部分集体土地补偿安置方案的公告》（九龙坡规资征补公〔2019〕30号），对征地范围、征地依据、补偿安置方案等进行了说明，前述公告在文峰村村委会张贴。2019年11月7日上午，九龙坡区规自局工作人员对案涉房屋的权属、用途、面积等情况进行调查、登记，陈尧亮在构筑物清理表和房屋实测表产权人处签名为“陈亮”予以确认。2019年12月1日，甲方九龙坡区征地办与陈尧亮签订《征地货币安置住房协议》（编号8-1），载明：双方就征地货币安置住房达成如下协议：一、乙方以户为单位自愿选择货币安置住房，由甲方一次性结算货币安置款给乙方。二、乙方农转非人员货币安置款为5000元/㎡（货币安置价格）×30×1人=15万元。三、申请增购一个自然间的（城镇人员）货币安置款额为0元。四、甲方按货币安置款额的20%给予补助，乙方货币安置款总额15万元×20%=3万元。五、甲方一次性支付给乙方搬迁补助费4000元/人×1=4000元。六、甲方一次性付给乙方搬家补助费[3人以下户（含3人）1000元/户，4人以上户（含4人）1600元/户]，搬家补助费计1000元。七、费用支付方式：以上二至六项合计185000元，乙方将旧房屋交给甲方拆除时一次性支付。八、乙方领取本协议约定费用后，甲乙双方义务履行完毕，甲方征地货币安置住房责任终止。乙方在协议抬头处打印为“陶家镇文峰村19社被安置户梅绍兰”，落款处由陈尧亮签名为“陈尧亮代”并捺印。2019年12月20日。重庆市九龙坡区人民政府作出《重庆市九龙坡区人民政府关于征收陶家镇九龙村7社等2个村17个社部分集体土地补偿安置方案的批复》（九龙坡府〔2019〕45号），批准了九龙坡区规自局前述征地补偿安置方案。另查明，在《征地货币安置住房协议》（编号8-1）签订过程中，九龙坡区规自局委托九龙坡区征地办办理征地拆迁事务。审理中，梅绍兰陈述：签订《征地货币安置住房协议》（编号8-1）时梅绍兰在场未表示不同意签订合同是因为梅绍兰不识字，陈尧亮未向其表明协议内容，所以梅绍兰没有反对。陈尧亮陈述：2019年12月1日在陶家镇的征地办公室签订《征地货币安置住房协议》（编号8-1）时梅绍兰和陈尧亮一起去的。“我妈妈听见生产队的人告诉我们怎么进行安置及安置的条件，但是我妈妈认为我没有告诉她协议的内容就把协议签了，她不同意。在签订协议当时她没有说不签，是签完字后面回到家后她说不同意”。九龙坡区规自局陈述：口头宣讲了征地补偿方案，陈尧亮认可在签订协议时看到了补偿安置方案的公告，梅绍兰在现场，应当对补偿安置方案是知情的。征地货币住房安置是以户为单位，梅绍兰与陈尧亮是同一户且梅绍兰不识字，签字时梅绍兰在场，并未当场提出异议，由其儿子陈尧亮代签符合常理，同时也视同梅绍兰对陈尧亮的授权。本院认为,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定,征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。被告九龙坡区规自局作为九龙坡区的土地行政主管部门,在所辖区域的征地拆迁补偿安置工作中,具有签订案涉协议的行政主体资格和法定职权。九龙坡区征地办受被告九龙坡区规自局的委托，有权签订案涉协议，其法律后果应由被告九龙坡区规自局承担，被告九龙坡区规自局为本案适格行政主体。原告梅绍兰诉请确认被告九龙坡区规自局委托九龙坡区征地办与第三人陈尧亮签订的《征地货币安置住房协议》（编号8-1）无效，应当证明案涉协议存在法律规定的合同无效的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定：公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议。本案所诉争的《征地货币安置住房协议》（编号8-1）系行政协议,本案属于行政诉讼受案范围。行政协议既是行政行为,具有行政行为的属性,也具有合同的一般特征,对行政协议无效的判断,既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定,同时也适用民事法律规范关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，原告梅绍兰称其不知道被诉协议内容，其子陈尧亮签订被诉协议未得到其授权。本院查明，原告梅绍兰对其子陈尧亮在被诉协议上签名捺印的行为当场并未提出异议。第三人陈尧亮作为家庭主要成员，在原告梅绍兰不识字且在场的情况下，代表原告梅绍兰与九龙坡区征地办签订的案涉协议应当认定为是原告梅绍兰真实意思表示。被告九龙坡区规自局是征地补偿安置工作的组织实施部门,依法具有签订案涉协议的行政主体资格；九龙坡区征地办受被告九龙坡区规自局的委托签订了案涉协议，实施征地行为取得了相关征地批文,在实施征地行为过程中无重大且明显违法的情形。从协议的内容看,被告九龙坡区规自局按照第三人陈尧亮签字确认的构筑物清理表和房屋实测表载明内容，依据《重庆市征地补偿安置办法》以及征地补偿安置方案确定的补偿标准进行核算，未见有损国家、社会公共利益和他人合法权益的内容，亦无证据证明双方签订被诉协议存在欺诈、胁迫等情形。因此，该协议系双方在平等自愿基础上签订的,协议内容中补偿项目和标准符合被告九龙坡区规自局制定并公布的补偿方案和补偿标准,充分保障了原告梅绍兰的合法权益,相关内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定，未见前述法律规定的协议无效情形。因此原告梅绍兰的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下：驳回原告梅绍兰的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告梅绍兰负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长  赵利利人民陪审员  吕 燕人民陪审员  张 玲二〇二〇年十二月二十二日书 记 员  赵代其