广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终92号上诉人（原审原告）：侯学良，男，汉族，1954年11月14日出生，住址：广东省梅州市梅县*******浒岭侯屋。上诉人（原审原告）：黄利霞，女，汉族，1960年8月20日出生，住址：广东省梅州市梅县*******浒岭侯屋。委托代理人：王英霞、刘宏国，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：梅州市梅县***********，住所地：广东省梅州市梅县********。法定代表人：谢松子，该中心主任。委托代理人：钟公威，该中心工作人员。委托代理人：梁英英，广东义致律师事务所律师。上诉人侯学良、黄利霞因与被上诉人梅州市梅县***********（以下简称梅县*****）行政撤销纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审判决查明,梅州市梅县区人民政府依法于2016年9月8日发布梅县区府公〔2016〕8号《梅州市梅县区人民政府征收土地公告》，于2016年9月23日发布梅县区府公〔2016〕13号《梅州市梅县区人民政府关于房屋征收决定的公告》及梅县区府〔2016〕31号《关于印发的通知》，于2016年10月18日发布梅县区府〔2016〕45号《关于印发国道G206线梅城至畲江段改线工程建设用地征收土地补偿安置标准的通知》，对征收土地和房屋及补偿安置标准的相关事项进行了公告。其中梅县区府公〔2016〕13号公告明确征收部门是被告梅州市梅县***********，实施单位是梅州市梅县区程江镇人民政府。原告侯学良、黄利霞位于梅县**********民小组的房屋门前的门坪及房屋的一小角，属于该国道G206线梅城至畲江段改线工程项目征地红线范围内。2018年7月15日，原告侯学良向征地工作组提交《申请书》，认为其房屋一半属国道G206线梅城至畲江段改线工程施工红线范围内，如仅是征收红线范围内的部分房屋严重影响其出行，施工中也对其房屋有严重影响且造成房屋损坏，要求政府把其整体房屋参照梅畲快线（程江段）的房屋征收补偿方案进行征收。2018年11月16日，两原告一起到被告梅县*****签订了涉案《安置协议》，协议甲方为梅州市梅县区程江镇人民政府，乙方为侯学良，被告梅县*****以鉴证单位的身份在协议中盖章确认。该《安置协议》签订过程中，原告侯学良在《梅畲快速干线（程江段）建设发展用地项目的房屋征收补偿初步估价结果》《梅畲快速干线（程江段）房屋征收补偿确权表》《梅畲快速干线建设用地项目梅县区程江镇房屋征收补偿结算清单》等材料中签名确认征收补偿的相关数据。《安置协议》签订后，二原告认为其是受胁迫签订的《安置协议》而反悔，没有领取补偿款项。被告及程江镇人民政府在2019年5月15日通知原告到被告处办理领取补偿款等事宜。审理中还查明，原告侯学良、黄利霞在2019年10月以程江镇人民政府为被告诉请撤销涉案《安置协议》，本院以被告主体不适格为由于2019年12月18日作出（2019）粤1481行初258号行政裁定驳回二原告的起诉。二原告不服上诉至梅州市中级人民法院，梅州中院于2020年5月19日作出（2020）粤14行终22号行政裁定，驳回二原告的上诉。原审判决认为，因行政协议是一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。同时行政协议作为体现双方合意的产物，又可在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”对于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显违法”的理解，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定了四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。对行政协议的效力进行审查，要以依法行政、信赖利益保护、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。本案中，被告梅县*****作为房屋征收部门，有权委托征地实施单位程江镇人民政府与原告侯学良签订涉案《安置协议》，可见涉案《安置协议》的签订主体合法。首先，原告侯学良在《梅畲快速干线建设用地项目梅县区程江镇房屋征收补偿结算清单》等征收材料中签名确认补偿金额，在要求对其整体房屋进行征收的《申请书》中也表示愿意参照梅畲快线（程江段）的房屋征收补偿方案进行征收，可见原告侯学良对补偿标准是予以认可的。所以二原告以补偿标准过低作为撤销涉案《安置协议》的理由并不成立，依法不予支持。其次，从双方提交的证据材料看，征收过程中被告向原告发出的相关征收材料均是以侯学良户的名义作出的，签订涉案协议时黄利霞也在现场且未提出异议，故对原告认为黄利霞没有在协议上签名所以该涉案协议是可撤销及无效的主张不予支持。再者，原告认为被告采用胁迫等手段与侯学良签订涉案《安置协议》，但原告未能提供确实充分的证据予以证明，故不存在合同无效或可撤销的情形，对原告此撤销协议之理由亦不予支持。综上，涉案《安置协议》并不存在上述法律规定的无效或者可撤销情形，二原告诉请撤销该《安置协议》明显缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告侯学良、黄利霞的诉讼请求。上诉人侯学良、黄利霞上诉称：上诉人在梅县**********民小组有合法房屋。被上诉人在胁迫上诉人侯学良的情况下，与上诉人侯学良签定了不合法的、显失公平的协议。为维护合法权益，上诉人侯学良、黄利霞依法提起撤销该协议的诉讼。一审法院驳回上诉人的诉讼请求。一审法院所作判决，认定事实不清，适用法律错误，上诉人对此判决不服。一、一审法院判决认定事实不清。1.一审所诉的协议书中涉及的房屋面积为410.2892平方米，其中，在征收范围内的60.9070平方米已经被作为违法建筑予以拆除，尚有349.3822平方米不在征收范围内，且尚未拆除，一审判决没有清楚界定。2.房屋属于二上诉人夫妻共同财产，被上诉人没有证据证明黄利霞同意签约，且黄利霞一直在提异议和诉讼，黄利霞在一审庭审时明确向法庭陈述：在签订协议现场，其就表示不同意签订该协议，其在阻止侯学良签订协议不成的情况下，由侯学良一人签订了涉案协议。一审判决认定黄利霞“无异议”为事实认定不清。3.当事人申请一并征收，并不能证明当事人同意补偿价格，一审法院以侯学良申请一并征收的申请认定二上诉人均同意补偿价格为事实认定错误。4.一审法院关于不存在胁迫情形的陈述，与事实不符。一审开庭审理中，上诉人黄利霞明确表示她制止侯学良签约、自己不同意签约；侯学良提交证据并明确陈述该协议是在房屋被强拆一部分后第二天被叫到拆迁办，因害怕会继续遭受强拆继而受到无法承受的损失而被迫同意签订协议，显然属于法律所规定的因胁迫而应当撤销或者无效的情形。二、涉案协议违反了《土地管理法》的强制性规定，一审判决适用法律错误。一审庭审中的事实是：本案所签订协议中上诉人的房屋一共410.2892平方米，其中，349.3822平方米不在征收范围内，即绝大部分并不在相关的征收土地批文范围之内，且目前尚未被拆除；另外60.0970平方米房屋，被当作违建于签订协议的头一天被强制拆除且二审法院生效判决认为强拆不违法。既然协议约定的上诉人房屋绝大部分未在征收范围之内，则显然因违反了《土地管理法》第四十四条、第四十五条的强制性规定，而不能实施征收；其余部分被认定为违法建设，当然不能进行补偿安置。因此，本案双方所签署的协议违反了法律的禁止性规定，应当被认定为无效并撤销。可见，一审法院适用法律错误。三、该种情形，其他法院皆以协议无效为判决结果。上诉人在一审庭审中提交了数份其他法院的相同案由情形的判决案例。其他法院皆以违反法律强制性规定为由，作出协议无效之判决。四、涉案协议中给予上诉人房屋的补偿标准偏低。该协议所涉及的给予上诉人房屋的补偿标准偏低，是存在的客观事实。综上，上诉人与被上诉人双方所签协议违反了法律法规规定的禁止征收的情形，违反了公平合理补偿的原则，应当被认定为无效且被撤销，上诉人依法提起上诉，请求：依法撤销一审法院所作(2020)粤1481行初111号行政判决，发回重审或者依法改判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人梅县*****答辩称：一、上诉人认为答辩人系采取胁迫等手段与上诉人侯学良签订涉案协议，无任何事实依据。从答辩人一审提交的证据可以看出，答辩人系在经得上诉人同意且积极配合的情形下，依法组织评估公司对上诉人被征收房屋进行丈量、登记和评估，然后由上诉人侯学良签名确认其房屋丈量、附着物确权数据及相关估价结果，并最终签署《房屋征收补偿安置协议书》。依法强制拆除上诉人违章建筑是程江镇政府依职权和法律规定作出的行政行为，具有相对独立性。如果认为该行为违法，上诉人完全可以通过提起行政诉讼或申请行政复议等途径予以救济。故，上诉人与答辩人签订涉案《房屋征收补偿安置协议书》，约定该户的补偿安置事项，系缔约双方的真实意思表示，没有《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的合同可变更或撤销的情形，内容亦不违反有关房屋征收的法律规定，应为有效。上诉人主张签订补偿协议是受胁迫无事实依据，其要求撤销涉案《房屋征收补偿安置协议书》的诉请依法不能成立。二、上诉人黄利霞以其个人未在涉案协议中签名为由主张撤销涉案协议无法律依据。上诉人一审中陈述在签约现场，其表示不同意签订该协议，与事实不符。事实上，涉案协议系在两上诉人充分协商一致同意下由上诉人侯学良作为户主代表签订的，上诉人黄利霞在签订协议时也在场且并未提出异议。我国宅基地管理奉行“一户一宅”的原则，集体土地与房屋征收补偿安置过程当中以“户”为单位进行征收和补偿，既符合农村宅基地管理和使用的现状，也是多数地方的习惯做法。且两上诉人属夫妻关系，属于同一户口，答辩人以上诉人侯学良作为户主代表进行征收，并未违反法律的强制性规定，也未对上诉人黄利霞的实质权益产生影响。三、答辩人已对上诉人的房屋进行合法征收，且上诉人系自愿与答辩人授权的房屋征收实施单位梅州市梅县区程江镇人民政府签订《房屋征收补偿安置协议书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人户位于程江镇大沙村第二村民小组的房屋门前的门坪及房屋的一角，属于国道G206线梅城至畲江段改线工程项目征地红线范围内。对上诉人房屋进行切割征收势必对上诉人的房屋安全产生影响，为消除公路建设及通行对上诉人房屋居住安全和正常生活造成的影响，根据上诉人的申请，要求对其整体房屋进行征收，并参照梅畲快线(程江段)的房屋征收补偿方案进行征收，可见，上诉人对补偿标准系认可的，也是符合保障上诉人作为被征收人应获得的合法权益的。因此，涉案协议并未违反《土地管理法》的强制性规定。综上所述，一审法院判决驳回侯学良、黄利霞的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉没有事实和法律依据，请求二审法院维持原判决，驳回上诉人的诉讼请求。本院二审查明，涉案《房屋征收补偿安置协议书》所附的所有被征收财产的产权人均为侯学良，签名也是侯学良。本院对一审判决查明认定的事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点是上诉人侯学良与被上诉人梅县*****的委托征收实施单位程江镇人民政府签订的涉案《房屋征收补偿安置协议书》是否有效，是否存在法律规定的无效或可撤销的情形。上诉人侯学良家房屋位于梅县**********民小组，房屋门前的门坪和房屋的一角在国道梅畲快速干线用地征收红线范围内，根据侯学良本人提出的对其整体房屋进行征收的申请及要求征收价格参照梅畲快速干线房屋征收补偿方案，双方在自愿协商的情况下签订了涉案《房屋征收补偿安置协议书》。至于上诉人提出的黄利霞不同意签约且存在受胁迫的情形，侯学良的妻子黄利霞当时也在签约现场，从被上诉人提供的签约现场照片来看，黄利霞没有不同意签订协议或阻止侯学良签订协议的表情和动作，上诉人亦未提供受胁迫签约或不同意签约的直接证据，且上诉人侯学良是被征收财产的产权人，上诉人提出受胁迫签订协议的依据不充分。公路建设和使用涉及公共利益和安全，梅畲快速干线用地红线穿过上诉人侯学良家房屋门坪和部分房屋，梅州市梅县区程江镇人民政府的征收行为也是为了保护上诉人侯学良家居住安全和出行便利，具有正当性和必要性，不存在上诉人提出的违反法律、行政法规强制性规定的情形。征收价格按照同时期、同地段的房屋征收补偿方案执行系侯学良本人提出并同意的，亦具有合理性，没有损害上诉人的利益，符合公平性原则。上诉人提出补偿标准偏低、违反公平合理补偿原则的上诉意见，依据不充分，不予支持。综上，双方签订的涉案《房屋征收补偿安置协议书》系双方真实意思表示一致的产物，合法有效，双方应该秉持诚实信用原则按照《房屋征收补偿安置协议书》约定履行。综上所述，上诉人侯学良、黄利霞的上诉意见，理由不足，依据不充分，不予采纳。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人侯学良、黄利霞负担。本判决为终审判决。审 判 长 王利珍审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年十二月二十二日法官助理 王 妍书 记 员 张佳芳