四川省金堂县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0121行初62号 原告：钟德松，男，1964年11月15日出生，汉族，住成都市青白江区。 原告：张华秀，女，1965年4月2日出生，汉族，住成都市青白江区。 委托诉讼代理人：钟德松，男，1964年11月15日出生，汉族，住成都市青白江区，系张华秀丈夫。 原告：钟佑伟，男，1988年9月14日出生，汉族，住成都市青白江区。 委托诉讼代理人：钟德松，男，1964年11月15日出生，汉族，住成都市青白江区，系钟佑伟父亲。 上述三原告委托诉讼代理人：臧云，北京京坤律师事务所律师。 被告：成都市青白江区清泉镇人民政府，住所地：成都市青白江区清泉镇青石路**。 负责人：李智伟，镇长。 委托诉讼代理人：兰波，四川达和律师事务所律师。 委托诉讼代理人：唐远雨，四川达和律师事务所律师。 原告钟德松、张华秀、钟佑伟与被告成都市青白江区清泉镇人民政府（以下简称清泉镇政府）行政协议一案，本院于2020年8月4日受理后，依法向被告清泉镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书，并于2020年10月14日依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告钟德松及其三原告共同委托诉讼代理人臧云，被告清泉镇政府的负责人李智伟及委托诉讼代理人唐远雨到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告钟德松、张华秀、钟佑伟向本院提出诉讼请求：确认原、被告签订的《模拟拆迁补偿协议书》（以下简称模拟拆迁协议）无效。事实和理由：原告系成都市青白江区清泉镇永顺村村民，在该村拥有房屋及承包地并居住于此。2017年，被告在原告所在村动员，宣称土地被征收，要求村民配合签订协议，在被告的胁迫和欺骗下，原告只能配合办理手续。后原告经申请信息公开，于2020年4月中旬才拿到原、被告签订的模拟拆迁协议，并得知被告使用土地未取得征地批文。原告认为：1.模拟拆迁协议所涉的宅基地和承包地，其权利人代表为钟德松，而张秀华、钟佑伟为共有权人。被告与原告钟德松签订模拟拆迁协议的行为没有经过其他共有权人的同意，因此该模拟拆迁协议的签订缺乏合意。2.被告签订该协议是为了达到案涉土地开发建设为目的，该行为违反了国家的用途管制和征地审批制度，违反法律的强制性规定。3.被告不是法定的征地拆迁主体，其实施的“协议征地”行为超出了职权范围。4.被告对原告房屋和地上附着物的补偿安置远远低于市场价值，不足以维持原告的原有生活水平。5.模拟拆迁协议对安置房的地点、权属性质和交付期限等问题未做约定，致使原告房屋被拆却不知何时安置，故提出以上诉请。 原告为支持其主张，举示了以下证据：1.原告身份信息，证明主体适格。2.户口本，钟德松与张华秀系一户，钟佑伟系单独一户，证明主体适格以及家庭成员情况。3.清府信公（2020）2号《政府信息公开申请办理告知书》及模拟拆迁协议，证明被诉模拟拆迁协议系原告2020年4月通过政府信息公开获得；被诉模拟拆迁协议的目的是占有房屋附着的土地，本质上属于征收土地行为。4.成青房权证监证字第0××7号《房屋所有权证》、5.青白江集用（2009）第17263号《集体土地使用权证》、6.清府农地承包权证（2010）第ＱＱＹＳ0××××号《农村土地承包经营权证》，上述3组证据证明涉案的房屋、宅基地以及承包地属于三原告共有（使用、经营），被告仅与钟德松一人签订协议，缺乏事实法律依据。7.编号为510113110408899的《耕地保护合同》，证明原告作为耕地的承包权人，负有保护耕地的义务。8.涉案土地所在区域的基本农田保护区（片）标志照片两张，证明案涉耕地所在片区有基本农田。9.被告与永顺村四组签订的《用地协议书》，证明被告拆迁原告的房屋，目的是使用原告所在小组的土地，用于“欧洲产业城”等项目。10.案涉土地现状照片五张，证明案涉土地部分被荒废，待用于工业、商业开发使用，部分土地已经被开发使用，在建“欧洲产业城”及其他产业园项目。 被告清泉镇政府辩称，经原告所在村组申请，原、被告就拆迁其位于××镇××村××组房屋及地上附着物相关事宜达成一致，并于2017年11月7日签订模拟拆迁协议。该协议系双方自愿签订，是双方的真实意思表示，不违反相关法律、法规的禁止性规定，合法有效。被告按协议约定向原告支付了补偿款，原告的房屋及地上附着物已经被拆除。原告的利益未受到任何侵害，案涉模拟拆迁协议不存在任何重大且明显违法情形。原告现起诉要求确认模拟拆迁协议无效，无事实和法律依据，且不符合合同村组其他村民的合法权益，故请求驳回原告的诉讼请求。 被告举示了如下证据：1.自愿申请拆迁调查表，证明本案的原告自愿申请拆迁，由户主钟德松签署。2.模拟拆迁协议及附件（附件内容包括房屋丈量登记表两份、补偿汇总表、房屋补偿表、、地上构筑物及其他附属设施补偿表、地面附着物补偿表三原告的户口本复印件、钟德松身份证复印件），证明原、被告双方就拆迁原告房屋等相关事宜协商一致签订案涉协议。3.账户及转账信息、银行卡复印件、存折复印件，证明被告按协议约定已经全额支付了原告补偿款。4.自愿拆迁申请、5.《用地协议书》，上述2组证据证明原告所在组向被告提出申请，被告就使用该组土地与村组签订了用地协议，本案原告的主张不符合同组村民的共同利益。6.成都市青白江区人民政府办公室转发国土局等部门《关于成都市青白江区征地补偿安置的实施意见》的通知（青府办发〔2013〕23号）、7.四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知（川办函〔2008〕73号）、8.四川省人民政府关于同意成都市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复（川府函〔2012〕99号），上述3组证据证明案涉模拟拆迁协议是参照前述文件的相关标准予以确定，保障了原告等村民的合法权益。9.生活补助费发放记录，证明在签订用地协议及案涉模拟协议后，被告向包括本案原告张华秀在内的到龄村民支付了生活补助费，原告及其他村民合法权益得到了充分的保障。 经庭审举证、质证，被告对原告提交的证据发表如下质证意见：1.对证据1、2的证据三性无异议，对证明目的有异议，三原告系近亲属关系，且原告在签订协议的时候也向被告提供了上述证件，农村拆迁是以户为单位，由户主或者家庭代表签订协议符合规定。2.对于证据3的三性无异议，对证明目的有异议，原告在2017年11月7日签订案涉模拟拆迁协议时就已经清楚协议内容，不存在是通过政府信息公开才知道协议的情况，因此本案原告起诉超过起诉期限，应驳回其起诉。3.对证据4-10的真实性无异议，但该7组证据与本案无关联性。本案所涉的是房屋的问题，与征地没有关系。 原告对被告提交的证据发表如下意见：1.对证据1真实性有异议，调查表上“钟德松”的签字并非本人所签。2.对证据2真实性无异议，原告认为该模拟拆迁协议实际上是土地征收的行政行为，结合被告提供的证据4和证据5可以得到佐证。对附件2中的附件都认可。3.对证据3三性无异议，但是协议履行不影响协议效力。如果协议无效，原告愿意退还。对证据4、5同。4.证据4三性不予认。5.对证据5用地协议认为，该协议在没有征地批文情况下签订，目的用于开发建设，原告认为无效。6.对证据6-8，对文件是没有异议，可以说明用地协议就是依据征收补偿文件来签订的征地协议。7.对证据9真实性无异议，对证明目的有异议，原告是否领取相关的款项和补助，不影响协议效力问题。如果协议无效，原告愿意返还。 本院对上述证据采信如下：原告举示的证据1.2.4具备真实性、合法性、关联性，能证明三原告系近亲属关系，在青白江区××镇××村××组××座的事实，本院予以采信。对证据3，具备真实性、合法性，关联性，能证明原告通过申请政府信息公开，得到了案涉模拟拆迁协议。对于证据5-8，具备真实性，合法性，但该证据涉及的是原告农村承包地，与本案房屋拆迁无关联，本院不予采信。对证据9，该证据具备真实性、合法性，且与本案模拟拆迁协议生效条件相关联，本院予以采信。对证据10的照片具备真实性、合法性，但不能从该照片判断出是否是原告房屋所在地地块的情况，本院不予采信。对被告举示证据1，虽原告否认签名的真实性，但原告未举示相反的证据予以印证，因此本院对该组证据予以采信。对被告举示的其他证据，均具备真实性、合法性，关联性，且能证明模拟拆迁协议的签订情况、协议的履行情况及协议的成立、生效等事实，本院予以采信。 根据上述证据，本院认定案件事实如下：原告钟德松与张华秀系夫妻，钟佑伟系二人之子。三原告系成都市青白江区清泉镇龙顺村32组（原永顺村4组）村民，在该村共同拥有房屋一座（证号：成青房权证监证字第0××7号）。2017年10月18日，钟德松签订了自愿申请拆迁调查表，表示愿意拆迁。10月30日，被告拆迁登记小组对原告房屋进行了测量。2017年11月7日，原告钟德松作为家庭成员（被拆迁人：钟德松、张华秀、钟佑伟）与被告清泉镇政府（拆迁单位）签订《模拟拆迁补偿协议书》，双方就拆除原告钟德松家庭房屋及补偿事宜达成合意：被告按照原告意愿及所在生产组的申请，拆迁原告位于××镇××村××组的房屋，涉及原告需拆迁的房屋和地上附着物参照《成都市青白江区人民政府转发区国土局等部门的通知》（青府办发〔2013〕23号）的相关标准执行，协议确定了被告向原告支付拆迁补偿费、搬家费、过渡费的金额，并对原告的具体安置面积进行了确定。经计算，被告应给予原告家庭拆迁补偿金额为166955.19元。该模拟拆迁协议同时约定以组为单位，模拟拆迁补偿协议率达到100%且签订用地协议后，模拟拆迁补偿书生效并自动转为正式拆迁补偿协议书。同日，被告调查登记组对原告家庭房屋、构筑物、附着物、家具家电进行清点登记，同时计算出应该补偿的金额，原告钟德松在补偿附表上签字确认。2017年11月23日，被告向原告账户转账支付了166955.19元。 之后，被告清泉镇政府与永顺村4组签订了《用地协议》，主要内容为：根据永顺村4组申请，清泉镇政府使用永顺村4组土地572.88亩土地（其中耕地526.54亩、非耕地46.34亩），协议对清泉镇政府使用土地的补偿（包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费）及到龄人员享受待遇等作出了约定。在签订协议后，清泉镇政府向张华秀等到龄人员发放了生活补贴。在拆迁范围内，被告与永顺村4组村民签订模拟拆迁协议率已经达到了100%。 另根据各方当事人的当庭一致陈述，查明原告房屋已经被拆除，目前为荒地，将用于项目建设。 本院认为，本案审理焦点为：1.原告的起诉是否超过了起诉期限。2.原告钟德松能否代表家庭对案涉房屋作出处分。3.模拟拆迁协议是否有效。针对争议焦点，分述如下： 1.关于起诉期限的问题，因行政协议兼具公法和私法的属性，对起诉期限即可能涉及到民事诉讼的诉讼时效问题，也能涉及行政诉讼的起诉期限问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”，本案原告提起的诉讼系确认合同无效，该请求既不是民事协议的债权请求权，也不是行政协议的单方变更、解除，确认合同效力属于形成之诉，不受诉讼时效或者起诉期限的限制，故被告辩称原告起诉超过起诉期限，本院不予采信。 2.关于钟德松是否形成代表行为，本案中，虽案涉房屋系三原告共同共有，但三原告为近亲属关系，案涉房屋的农村宅基地使用权的权利证书、农村住宅的房产证书所载明的权利人为钟德松（户），共同共有人为钟德松、钟佑伟、张华秀，被告与原告家庭代表钟德松签订案涉拆迁补偿协议符合拆迁工作中的惯常做法，且被告对三原告共有的整体房屋、构（建）筑物及家具家电进行丈量、登记，并未损害三原告的合法权益，故钟德松与被告签订的模拟拆迁协议能够代表张华秀、钟佑伟，原告主张该协议未经其他共用人同意，缺乏合意，本院不予采信。 3.关于案涉协议的效力问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：”行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”和《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，对行政协议的效力审查，要对依法行政、保护行政相对人信赖利益、诚实信用等基本原则进行利益衡量，也要从维护契约自由，维持行政行为的安定性、保护行政相对人的信赖利益的角度进行审查。本案中，被告与原告钟德松自愿签订《模拟拆迁补偿协议》，并对被告拆迁原告家庭的房屋给予补偿达成一致意见。签订协议后，被告已经向原告支付了补偿款，且案涉房屋已经被拆除，该协议实际上已经履行完毕。原告认为因案涉土地未经国家批准征收，故签订主体不适格，补偿标准不公平，被告有欺诈胁迫行为，请求确认协议无效。本院认为，在原告没有证据证明签订案涉模拟拆迁协议内容存在重大明显违法，损害国家利益、公共利益、他人合法权益或欺诈胁迫等情形下，原告的主张不足以导致协议无效。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告钟德松、张华秀、钟佑伟的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告钟德松、张华秀、钟佑伟承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或法定代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  金奕汐 人民陪审员  黄 鹢 人民陪审员  张 志 二〇二〇年十二月十七日 法官 助理  罗 旭 书 记 员  周 霞 附：本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。