安徽省合肥市庐阳区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖0103行初156号 原告李吴东,男,1982年2月19日出生,回族,住安徽省合肥市庐阳区。 原告韦红梅,女,1981年3月20日出生,汉族,住安徽省合肥市庐阳区。 上述两位原告共同的委托代理人：张孝兵，安徽律维律师事务所律师。 被告合肥市庐阳区人民政府四里河街道办事处，住所地安徽省合肥市庐阳区四里河路**。 法定代表人阚海峰，主任。 出庭行政机关负责人朱守康，副主任。 委托代理人李必然，该单位工作人员。 委托代理人闫玉金，北京德恒（合肥）律师事务所律师。 原告李吴东、韦红梅诉被告合肥市庐阳区人民政府四里河街道办事处（以下简称四里河街道办事处）履行行政协议一案，于2020年9月7日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，于2020年9月9日依法向四里河街道办事处送达了应诉通知书及起诉状副本。本院依法组成合议庭于2020年11月3日公开开庭审理了本案。原告李吴东、韦红梅及其委托代理人张孝兵，四里河街道办事处副主任朱守康作为被告行政机关负责人和委托代理人李必然、闫玉金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 李吴东、韦红梅诉称，李吴东、韦红梅积极响应政府对合肥市庐阳区四河片区城中村改造项目建设需要,于2015年5月4日与四里河街道办事处依法签订了《安置协议》，具体载明了李吴东、韦红梅属于常住人口安置范围,并且按四口人进行安置的总面积为225平方米及其他相关费用部分据实结算等内容。在正式签订协议之前,李吴东、韦红梅根据四里河街道办事处要求提供相关材料,并交纳了与安置面积225平方米相对应费用32000元。但在一切手续办妥、《安置协议》正式签订之后,正带着焦急期盼的心情等待分房时,不料,于2019年7月四里河街道办事处准备开始分房时却反悔,要求与李吴东、韦红梅重新签订协议(变更协议有关内容),将李吴东、韦红梅从原按常住人口变更为按祖居户标准进行安置,使原协议约定的安置总面积由225平方米减少为135平方米再另外增加置换面积15平方米,共计150平方米。而在2015年5月4日签订《安置协议》直到2019年7月开始分房之前,历时4年四里河街道办事处也没有要求变更《安置协议》,因而,四里河街道办事处此违约行为严重损害了李吴东、韦红梅的合法权益。为此,李吴东、韦红梅多次向四里河街道办事处及上级有关部门反映情况,要求四里河街道办事处按原协议履行,但其仍不予履行,并且于2020年6月11日向李吴东、韦红梅下达了信访事项处理意见书,认为李吴东、韦红梅不符合常住人口安置条件。对此,即使退一步说,假设有责任也应由四里河街道办事处承担,而作为行政合同不同于民事合同,由于双方主体地位的不对等,李吴东、韦红梅本身就是处于弱势地位,所以,李吴东、韦红梅不应该承担任何责任,更谈不上四里河街道办事处在信访事项处理意见书所说的“您签订的合同违反了相关法律和行为规定”。李吴东是土生土长的当地人(菜农),由于历史的原因即按当时政策规定,于1996年通过买户口由菜农户口转变为非农业人口,于2005年又迁回原籍。在此期间,李吴东一直享有合肥市1995年二轮原土地承包经营权,按照《农村土地承包法》有关规定,并没有收回承包土地,并且在征迁期间也签订了承包土地安置补助协议,并领取了土地安置补助款。同时,李吴东不仅有承包土地,而且还有合法自建房屋居住至征迁期间。李吴东虽然由农业人口转变为非农业人口,但没有获得非农业人口任何益处,仍一直以务农耕种自己的承包地为生,并且在临时挂户非农业人口所在地也没有享受任何征迁安置待遇。因此,根据李吴东、韦红梅的现实情况,依据《四河片区改造项目房屋征迁补偿安置细则》（以下简称《安置细则》）的规定,完全符合常住人口安置条件。另外,四里河街道办事处下达的“信访事项处理意见书”没有任何事实与法律依据,并且已超过一年除斥期间,根据《合同法》第五十五条规定也是无效的,不能作为变更原《安置协议》内容的依据。综上所述,李吴东、韦红梅与四里河街道办事处签订的《安置协议》是合法有效的,应受法律保护。由于四里河街道办事处严重违约,给李吴东、韦红梅造成了很大经济损失,同时,也使李吴东、韦红梅承受了很大的精神压力。据此,为了维护自己的合法权益,根据《行政诉讼法》、《合同法》及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》等有关法律规定,特具状法院，请求：1.判令四里河街道办事处履行双方依法签订的《合肥市住宅房屋征迁安置协议书》(以下简称《安置协议》)约定的对李吴东、韦红梅按常住人口标准安置总面积225平方米房屋(除此之外协议约定的其他相关费用在拿房时居实结算);2.诉讼费用由四里河街道办事处承担。 李吴东、韦红梅向本院提交了下列证据：1.《安置协议》，证明目的：李吴东、韦红梅与四里河街道办事处依法签订了住宅房屋征迁《安置协议》，四里河街道办事处应依法履行协议；2.户口簿，证明目的：李吴东的原始户籍；3.土地承包合同书，证明目的：李吴东属于二轮土地承包人口；4.市内移居证、准予迁入证明，证明目的：李吴东从家庭人口中迁出、迁入信息，通过买户口成为非农业人口；5.户口簿，证明目的：李吴东家庭四人为安置人口（李吴东、韦红梅及两个孩子）；6.结婚证，证明目的：李吴东、韦红梅为夫妻关系；7.被迁移房屋验收单，证明目的：李吴东的自建房被征收依据；8.安置补助协议，证明目的：李吴东承包土地被征收给予安置补助费；9.证明，证明目的：李吴东户口迁出转为非农业人口，在挂户地没有享受征迁安置待遇；10.《关于对我市城市综合补偿费票据存根联查询问题的说明》，证明目的：当时的交费存根已销毁；11.《安置细则》，证明目的：李吴东、韦红梅完全符合常住人口标准进行安置；12.信访事项处理意见书，证明目的：没有事实与法律依据,并且已超过一年除斥期间，是无效的；13.合肥市人民政府《行政复议决定书》（合复决［2019］299号），证明目的：该行政复议决定书涉及的案外人亦是与李吴东、韦红梅同属于四河片区改造项目房屋征迁补偿安置对象。该《复议决定书》载明的合肥市庐阳区人民政府书面答复内容,其中之一正是由于该案外人户籍于1994年办理农转非迁出,于2003年户口又迁回原籍,不属于1995年二轮土地承包经营合同的人口,所以按《安置细则》不享受常住人口的安置待遇。反而,李吴东户籍是在1996年办理农转非迁出,于2005年又迁回原籍,但在农转非户口迁出之前,已经属于1995年二轮土地承包经营人口。据此对比,李吴东、韦红梅应该按常住人口标准补偿安置。 四里河街道办事处辩称，一、李吴东、韦红梅要求履行案涉《安置协议》不符合政策规定且损害国家利益。《安置细则》第五条安置方式规定,符合条件的有效人口按人均30平方米建筑面积实行产权调换安置,产权调换后剩余有效面积按单位平方米造价结合成新补偿,产权调换后人均可增购15平方米。具体本案中,即使李吴东户的合法有效安置人口为4人,依据《安置细则》李吴东户要求安置225平方米,也明显不符合安置政策规定,如果按照安置协议履行必将导致国有资产流失而损害国家利益。二、李吴东、韦红梅为城镇户口居民,并非案涉片区集体经济组织成员，不符合常住户的安置条件。从李吴东提供证据可知,其已于1996年将户口从案涉片区迁出,由农业户口变更为非农户口,2005年再次迁回原籍时,李吴东已经为城镇户口,不属于农村集体经济组织成员。常住户为户口未曾有过迁出的非城镇居民户口的本集体经济组织成员,李吴东、韦红梅要求对其按照常住户人口标准进行安置,不符合《安置细则》规定,没有法律和事实依据。综上,李吴东、韦红梅不属于案涉四河片区集体经济组织成员,案涉《安置协议》内容也违反政策的强制性规定,按此协议履行必将导致国有资产的流失,请法院在查清事实的基础上,依法驳回李吴东、韦红梅的全部诉讼请求。 四里河街道办事处向本院提交了下列证据：1.李吴东户口簿，证明目的：李吴东为城镇户口；2.韦红梅户口簿，证明目的：韦红梅为城镇户口。 经审理查明，2012年6月，合肥市庐阳区四河片区改造项目指挥部办公室发布《安置细则》，决定对经市规划部门批准的征迁红线建设范围内的建筑物、构筑物及附属物进行征迁，包含周湾、梁郢、四河、李洼等四个居民组。其中有效安置人口的认定表述为：(1)项目征迁范围内的征地转户在册人口或有二轮土地承包经营合同的人口(含捐资农转非、大中专院校毕业生且无工作的);(2)夫妻一方是本项目范围内的有效安置人口，其配偶及新生子女；(3)原籍在本次征迁范围内的在校学生，部队服役的战士，服刑、劳教人员;(4)长期随独生子女生活且原籍无房屋、无宅基地的父母;(5)符合计划生育政策的孕妇可增加安置一人；(6)再婚配偶其子女要求安置的必须同时符合下列两个条件方可安置:A、法院明确判给其抚养的;B、年龄在16周岁以下(已入户)的未成年子女；(7)征迁范围内祖居户，同时符合下列条件，并经居委会、街道证明，按有效安置人口认定：A、房屋系祖辈遗产，明确为产权人所有；B、产权人及其配偶、子女一直居住且无其他房屋。《四河片区改造项目集体土地房屋征迁补偿安置具体问题处理方案》第四条规定，符合安置条件的常住人口在规定期限内交房的，每人可奖励购买10平方米安置房，购买价格为2800元/平方米。第五条规定，安置时因套型不符需上靠套型安置的上靠价格为2400元/平方米。 李吴东户籍原属合肥杏花公社四河大队李郢生产队，1996年2月因农转非户籍迁至合肥市××稻香村派出所。2005年4月7日李吴东将户籍迁至合肥市庐阳区杏花街道四河社居委周湾**付**，2006年1月26日，韦红梅将其户户籍迁至李吴**下。吴东与韦红梅系夫妻关系，李吴东有两个女儿：长女李心怡出生于2006年11月28日，次女李子阳出生于2013年6月22日。2015年5月4日，李吴东、韦红梅与四里河街道办事处签订《安置协议》载明：征迁人为四里河街道办事处，代理人为合肥市宏大拆迁事务有限公司，被征迁人为李吴东、韦红梅，被征迁房屋地址位于四里河街道××河××居民组，产权属性为私有，建筑面积240平方米，各项补偿费用合计226000元，拟安置的总（建筑）面积225平方米，该225平方米系按照李吴东一家四口为常住人口标准予以安置，具体构成是：四人每人安置45平方米（其中30平方米实行产权调换、15平方米按1400元／平方米增购）、每人按2800元／平方米奖励购买10平方米、因套型不符需上靠套型按2400元／平方米安置5平方米。《安置协议》落款征迁人代表处有四里河街道办事处及合肥市宏大拆迁事务有限公司签章，征迁人代表处有李吴东、韦红梅签字。此后，因四里河街道办事处未按照上述协议约定交付安置房屋，李吴东、韦红梅向四里河街道办事处要求安置，并通过信访程序解决未果。李吴东、韦红梅遂向本院提起行政诉讼。 本院依法组织当事人对诉讼期间提交的证据，进行了证据交换和质证。以上事实有各方当事人提交的安置协议书、户口簿、市内移居证、准予迁入证明、结婚证、被迁移房屋验收单、证明、安置细则、信访处理意见书，以及当事人诉讼期间的陈述证实，本院予以确认，并在卷佐证。 李吴东、韦红梅提交的土地承包合同书记载户主姓名为“吴之翠”，与户户口簿记载的其母亲姓名“志翠”不一致，李吴东、韦红梅未提交其他证据证明“吴之翠”与“吴志翠”系同一人，故对该证据本院不予采信。李吴东、韦红梅提交的安置补助协议第五条约定“本协议自签订之日起生效”，但该协议没有乙方签字，李吴东陈述其依据该协议实际收到了补助费，亦未提交证据佐证，故对该证据本院不予采信。李吴东、韦红梅提交的《关于对我市城市综合补偿费票据存根联查询问题的说明》中记载“现除1992年和1996年户口票据存根未移交我局外……”而李吴东系1996年办理的农转非，故该证据与本案不具有关联性，本院不予采信。行政复议决定书系合肥市人民政府对案外人作出的复议决定，案外人与李吴东、韦红梅就拆迁安置的争议情形并不相同，该证据与本案不具有关联性，本院不予采信。 本院认为，行政机关在组织实施征迁与补偿工作时，必须遵守相关法律、法规的规定，依据征迁决定及房屋征迁补偿安置方案的要求签订协议，行政机关违反法律、法规规定，超出征迁补偿安置方案范围，作出相关承诺、签订的协议，应为无效。本案中所涉《安置协议》系四里河街道办事处在履行征地征迁职责过程中签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。对行政协议效力的审查，要结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，行政机关与行政相对人达成的协议必须在行政机关的自由裁量权范围内，且不违反法律的强制性规定，不损害国家、集体和社会公共利益。行政机关违反法律法规，超过征收补偿安置方案确定的补偿标准，签订的安置协议，人民法院应当不予支持。本案中，李吴东主张其属于《安置细则》中规定的“捐资农转非”，符合常住人口安置条件，但并无证据予以佐证。《安置细则》发布的时间为2012年6月，李吴东次女出生于2013年6月22日，亦不属于《安置细则》规定的有效安置人口。四里河街道办事处按照常住人口安置条件对李吴东一家四口予以安置，不符合《安置细则》所规定的安置条件，双方签订的《安置协议》损害了国家、集体和社会公共利益，该协议应属无效。因此，李吴东、韦红梅要求继续履行《安置协议》于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条之规定，判决如下： 驳回原告李吴东、韦红梅的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李吴东、韦红梅负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  蒋子钰 人民陪审员  陈 兵 人民陪审员  方必胜 二〇二〇年十二月十五日 书 记 员  卫洁怡 附：本判决适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。