成都市成华区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0108行初67号 原告：徐忠兵，男，1964年4月1日出生，汉族，住成都市成华区。 被告：成都市成华区公园城市建设和城市更新局，住所地成都市成华区华泰路33号。 负责人：马健伟，局长。 委托诉讼代理人：刘江红，四川发现律师事务所律师，一般授权。 委托诉讼代理人：孙雪梅，四川发现律师事务所律师，一般授权。 第三人：成都市成华区统一建设办公室，住所地四川省成都市成华区崔家店路629号。 法定代表人：李泽美。 委托诉讼代理人：吴天一，四川合泰律师事务所律师，特别授权。 委托诉讼代理人：刘珂辛，四川合泰律师事务所律师，一般授权。 原告徐忠兵与被告成都市成华区公园城市建设和城市更新局（以下裁判主文前简称成华区更新局）、第三人成都市成华区统一建设办公室（以下裁判主文前简称成华区统建办）行政协议纠纷一案，本院于2020年6月8日受理后，依法组成合议庭，于2020年7月21日、2020年12月28日公开开庭进行了审理。原告徐忠兵，被告成华区更新局副局长徐辉、分管负责人张鑫及委托诉讼代理人刘江红、孙雪梅，第三人成华区统建办委托诉讼代理人吴天一、刘珂辛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2015年7月5日，原告徐忠兵与第三人成华区统建办签订《模拟搬迁补偿安置合同》。 原告徐忠兵向本院提出诉讼请求：1.判决被告撒销(成都市国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置合同)合同号：CS-1-165，合法性。2.判决重新签订正式搬迁补偿安置合同。经本院释明，原告将第一项诉讼请求变更为请求确认其与第三人签订的《模拟搬迁补偿安置合同》无效。事实和理由：1.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》解释第四十九条，向法院提起诉讼。2.根据成都市人民政府拆迁条例成办法(2013)57号文，成华区人民政府系本次棚改拆迁的行为主体人。3.此合同对应房屋系原国企成都医药采购供应站职工宿舍楼(福利房)，原告为原国企成都医药采购供应站下岗职工(1988年分配于原告名下直至拆迁)。此栋共计48套(共计2455.2平米)，公开信息已签住户38套，拆迁比例不足80%。签约比例不足95%视为签约不成功，因视为无效合同。4.此栋房屋旧址还在，被成华区人民政府改造完毕，另有10户不知去向，也未有公开信息显示他们已签。5.红楼所签住户，均已空白合同方式签订模拟搬迁安置合同，依法无据。6.地方相关政策法规，与现行中华人民共和国法律相悖时，应以国家法律为准。庭审中，原告还主张第三人对徐忠兵等被搬迁人采取胁迫的方式促成签约，因胁迫签约的事实存在，故原告与第三人签订的协议应属无效。 被告成华区更新局当庭答辩称，1.在本案所涉的模拟搬迁项目的签约期限内，项目范围内的所有权人已经与第三人签订了模拟搬迁合同，签约比例已经达到合同约定的100%，合同已经生效；2.原告徐忠兵也与第三人签订了模拟搬迁安置补偿合同，并且也已领取完毕拆迁安置补偿款，该合同已经履行完毕，也不存在合同无效的情形。庭审中，被告成华区更新局对第三人成华区统建办与原告徐忠兵签订案涉模拟搬迁合同的行为予以追认。 第三人成华区统建办述称，原告提起诉讼主要理由是模拟搬迁签约未达到生效比例。第三人实施案涉模拟搬迁项目基于《成都市成华区发展和改革局关于成商储家属区棚户区改造工程项目立项批复》（成华发改【2014】201号），该项目位于成都市成华区××路××号规划红线范围内，涉及住宅户数实际为344户（其中包含禾创药业公司公房48套）。据此，第三人后续于2015年2月6日公布《房屋模拟搬迁公告》，告知各被搬迁人案涉模拟搬迁协议生效应达到的签约比例等相关信息。随后原告与第三人于2015年7月5日签订《成都市国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置合同》，该合同第十七条约定，签订模拟搬迁协议的户数达到改造范围内总户数100%时，合同生效。禾创药业公司作为其中48套被搬迁房屋的所有权人与第三人签订《成都市成华区成商储家属区棚户区改造项目工程房屋模拟搬迁框架协议》，其余296户住户亦与第三人签订补偿安置合同，故实际签订模拟搬迁协议的户数比例达到100%。第三人随后于2015年8月11日发布《公告》通知成商储家属区各住户签约比例达到100%，合同正式生效。原告诉称的签约比例未达到100%的情况并不存在，请求法院驳回原告诉讼请求。 经审理查明，2014年6月30日，成华区发展和改革局作出《关于成商储家属区棚户区改造工程项目立项批复》（成华发改〔2014〕201号），载明同意成商储家属区棚户区改造工程项目（以下简称成商储棚改项目）立项，项目业主为成华区统建办，建设地址位于成都市成华区××路××号规划红线范围内。2015年2月6日，第三人成华区统建办发布《房屋模拟搬迁公告》，对成商储棚改项目模拟搬迁工作情况进行告知，其中公告第二项载明“模拟搬迁实施期限自评估报告公布之日起60日内”第八项载明“模拟搬迁实施期限届满时，签订模拟搬迁协议户数达该区域总户数100%的，模拟搬迁协议生效……”。2015年8月11日，成华区政府召开研究区危改办、区统建办等部门项目移交有关工作的会议，并形成成华府阅〔2015〕41号会议纪要。本次会议议定将成华区统建办作为业主的案涉项目移交成都成华棚户区惠民改造建设有限责任公司（以下简称成华棚改公司）。 2015年6月8日，四川协合房地产土地资产评估咨询有限公司发布案涉项目房屋评估价格通知，对拟搬迁房屋分类评估价格予以公示，估价时点为2015年2月6日。2015年7月28日，成华棚改公司与成都禾创药业集团有限公司（以下简称禾创药业）签订《成商储家属区棚户区改造项目工程房屋模拟搬迁框架协议》，成华棚改公司为合同“甲方”，禾创药业为合同“乙方”，协议载明“禾创药业位于成华区××路××号××栋的房屋（产权证号：权0013241，产权证载建筑面积：581平方米，结构混合，用途住宅，共计房屋48套）属于本次成商储棚改项目工程实施范围”，同时约定：“乙方同意将该栋48套房屋全部公转私房改给现住户，甲方配合乙方进行房改工作以及收取房改款。如果现住户不接受乙方的房改条件，则甲方通过产权调换的方式将新房的产权证办理给乙方，由乙方提供给不接受房改的住户继续居住。”据第三人提供的房屋权属权证显示，位于成华区××路××号的房屋（权0013241）所有权人为禾创药业公司。 另查明，框架协议签订前后，禾创药业开展公房改制工作。2015年7月，禾创药业作为售房单位（甲方），徐忠兵作为购房人（乙方），双方签订《成都市住房制度改革售购房合同》，合同约定甲方同意乙方购房申请，将位于本市成华区××路××号××栋××单元××楼××号（以下简称案涉房屋），建筑面积为51.15平方米的公有住房出售给乙方，共计实付总房款为184140元。2015年7月5日，区（市）县房产管理部门作为甲方，徐忠兵作为乙方，成华区统建办作为模拟搬迁实施单位，签订《模拟搬迁补偿安置合同（合同号：ＣＳ-1-165）》,约定乙方自愿放弃案涉房屋产权和房屋安置，选择货币补偿。甲方向乙方支付总价款为 727204元。合同还约定模拟搬迁期限内，签订模拟搬迁协议的住户达到改造范围内总户数100%的，模拟搬迁协议生效；签订模拟搬迁协议的户数达到改造范围内总户数100%的，当事人双方应当按照约定履行协议，不再进行征收评估；签订协议的户数未达到改造范围内总户数100%的，模拟搬迁终止，本协议不发生效力。2016年，徐忠兵向禾创药业公司、成华棚改公司出具《授权委托书》，载明“鉴于本人经济状况拮据，无法在与禾创药业签订购房合同时全额支付购房款18.414万元，恳请禾创药业先行借支全额购房款以便本人完成购买上述物业的公转私及拆迁补偿相关续。……本人特授权成华棚改公司协助禾创药业完成18.414万元全额房款的收取工作，如本人在第一笔房屋补偿款汇入本人银行账户后，没有按约向禾创药业支付全额购房款，则禾创药业有权向成华棚改公司申请，由成华棚改公司暂停向房屋拆迁款支付银行为本人申请第二笔、第三笔等后批次的房屋拆迁补偿款。”2016年5月23日，第三人按照徐忠兵的前述委托，代徐忠兵将其应向禾创药业支付的购房款18.414万元转账至禾创药业账户。该转款行为与禾创药业于2016年4月5日出具收据“收到徐忠兵购房款184140元”内容相符。后成华区统建办将剩余搬迁补偿款分三次向徐忠兵支付。2016年5月23日，徐忠兵在两份《领款凭证》签字，确认领取款项190000元和517204元。2017年11月15日，徐忠兵再次在《领款凭证》上签字，确认领取款项20000元。协议签订后，徐忠兵于2016年4月向第三人腾退并交付案涉房屋。经法庭询问，各方当事人均认可徐忠兵交付房屋后，第三人未实施拆除行为，而是对房屋改造后在原址保留。 再查明，根据成华区2019年机构改革方案，成华区更新局承接原成都市成华区房产管理局部分职能，负责牵头开展全区国有土地上房屋征收与补偿工作。 庭审中，被告明确表示对第三人的签约行为均予以追认。第三人陈述案涉项目涉及搬迁户数共计344户，其中包括禾创药业48户公房住户。除与禾创药业就48户公房住户签订框架协议外，第三人同时提交了案涉项目共计296户签约备案登记表，签约时间均为评估报告公布之日起60日内，拟证实案涉项目已达到签约比例。 以上事实，有当事人身份信息、《关于成商储家属区棚户区改造工程项目立项批复》（成华发改〔2014〕201号）、《公告》《房屋模拟搬迁公告》、成华府阅〔2015〕41号《会议纪要》、《成商储家属区棚户区改造项目工程房屋模拟搬迁框架协议》、《成都市住房制度改革售购房合同》、《模拟搬迁补偿安置合同》《授权委托书》《领条》《收据》《银行业务回单》《搬迁房屋评估价格的通知》、成华区2019年机构改革方案及当事人陈述等证据材料予以证实。 本院认为，行政协议是一项特殊类型的行政行为，对其效力的判断应当首先适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定；同时，行政协议作为体现双方合议的产物，又可在不违反行政诉讼法的前提下，适用民事法律规范关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”对于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显违法”的理解，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定了四种情形：“（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。对行政协议的效力进行审查时，应对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治的基本原则进行衡量，并从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护相对人信赖利益的角度慎重认定。 本案中，就行政法律关系而言，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，原成都市成华区房产管理局作为成华区政府确定的房屋征收部门，有权组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。机构改革后，成华区更新局承接原成都市成华区房产管理局关于区域内房屋征收的相应职能，并对第三人成华区统建办与原告徐忠兵签订《模拟搬迁补偿安置合同》予以追认，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，签订协议的主体适格。成商储家棚改项目经过成华区发改局审批立项，并按照法律规定发布模拟搬迁公告、分户评估结果，后逐户签订补偿安置协议，协议签订程序合法，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的的重大明显违法事项。 就民事法律关系而言。第一，合同无效与合同未生效并非同一概念。根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》第37条规定，无效合同从本质上来说是欠缺合同的有效要件，或者具有合同无效的法定事由，自始不发生法律效力；而未生效合同已具备合同的有效要件，对双方具有一定的拘束力，任何一方不得擅自撤回、解除、变更，但因欠缺法律、行政法规规定或当事人约定的特别生效条件，在该生效条件成就前，不能产生请求对方履行合同主要权利义务的法律效力。由此可见，无论从构成要件抑或法律后果，未生效合同与无效合同并不等同。原告认为案涉协议未满足约定的生效条件，是协议未生效而非协议无效的事由。第二，即使以原告所主张的签约比例审视案涉协议，原告的诉请亦不能成立。本案模拟搬迁协议约定签约比例达到100%后生效，案涉项目所涉344户拟搬迁住户，第三人提供296户已签约住户签约备案表，能够证实前述搬迁住户已经签订协议。另根据第三人与禾创药业签订《房屋模拟搬迁框架协议》，剩余48套公房因未完成改制工作，产权人仍系禾创药业，双方通过签订前述框架协议的形式对48套公房改制搬迁事宜统一进行了约定并无不当。由此，案涉项目签约比例已达到协议约定的100%，徐忠兵与第三人签订的模拟搬迁协议符合生效要件。第三，原告主张的非本人被欺诈胁迫签约事实涉及他人撤销权的行使问题，何况即使属于可撤销的合同，在未被撤销之前仍然有效，并非合同无效的法定事由。最后，原告未举证证实案涉协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的其他情形，故案涉协议符合民事法律关系关于合同效力的规定。 综上，原告徐忠兵的请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐忠兵的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐忠兵承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  李任舟 人民陪审员  杨 欢 人民陪审员  赵雪英 二〇二〇年十二月二十九日 书 记 员  易晓兰 附：相关法律法规： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 2.《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。