西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初1989号     原告官海霞，女，汉族，1987年12月12日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住宁夏银川市兴庆区。   委托代理人王朔，陕西稼轩律师事务所律师。   委托代理人温阳涛，陕西稼轩律师事务所律师。   被告西安市莲湖区市场监督管理局，住所地陕西省西安市莲湖区。   法定代表人安智忠，局长。   委托代理人宋烈，工作人员。   委托代理人魏星，陕西索骥律师事务所律师。   被告西安市莲湖区行政审批服务局，住所地西安市莲湖区。   负责人李小军，局长。   出庭负责人谢宇昕，副局长。   委托代理人郭靖，工作人员。   第三人西安乐海体育文化传播有限责任公司，住所地西安市莲湖区。   法定代表人官海霞，总经理。   原告官海霞因认为西安市莲湖区市场监督管理局于2017年11月16日将原告官海霞登记为西安乐海体育文化传播有限责任公司法定代表人、股东、执行董事及总经理的变更登记行为违法，于2020年7月16日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月7日立案后，于2020年8月12日依法向被告莲湖区市场监管局送达了起诉状副本及应诉通知书，并追加西安市莲湖区行政审批服务局（以下简称莲湖区行政审批局）为本案共同被告参加诉讼。因西安乐海体育文化传播有限责任公司（以下简称乐海体育公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并依法公告告知其相关权利义务。本院依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭审理了本案。原告官海霞的委托代理人王朔、温阳涛，被告莲湖区市场监管局的委托代理人宋烈、魏星，被告莲湖区行政审批局副局长谢宇昕及委托代理人郭靖到庭参加诉讼，第三人乐海体育公司经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。   被告莲湖区市场监管局于2017年11月16日作出将原告官海霞登记为乐海体育公司法定代表人、股东的变更登记行为，以及将原告官海霞登记为乐海体育公司执行董事兼总经理的变更备案行为。   原告官海霞诉称，2020年3月，原告查询个人信息时，发现其名下登记有一家名为西安乐海体育文化传播有限责任公司的企业，并为该公司法定代表人、股东、执行董事兼总经理。原告立刻意识到身份信息被他人冒用，随即进行了进一步查询。经查询得知，西安乐海体育文化传播有限责任公司成立于2017年3月17日，成立时公司法定代表人为李梦茹，股东为李梦茹、王钩涛，李梦茹同时为公司执行董事兼总经理。2017年11月16日，在原告不知情的情况下，他人盗用原告的身份信息将原告变更为西安乐海体育文化传播有限责任公司的股东，并担任该公司的执行董事兼总经理及法定代表人，原股东李梦茹退出。原告认为，其本人从未注册、投资过该公司，也未委托过他人办理公司注册、变更的登记事项，更没有参与过该公司的任何经营活动，该公司企业工商注册登记档案材料中所有官海霞的签名均属伪造，被告依据虚假申请材料作出的企业设立登记已经影响到原告的工作、名誉和信用，造成极大的困扰和法律风险，依法应当予以撤销。故原告诉至法院，请求1、撤销被告莲湖区市场监管局于2017年11月16日将原告登记（备案）为第三人法定代表人、股东、执行董事、总经理的行为；2、本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交了以下证据及依据：1、公司登记（备案）申请书；2、指定代表或者共同委托代理人授权委托书；3、股东会决议；4、公司章程(修正案)；5、股权转让协议；6、股东身份证明；7、股东（发起人）出资情况；8、法定代表人任职文件；9、法定代表人信息表；10、关于选举董事、监事及聘任经理的任职文件；11、董事、监事、经理信息表；12、西北政法大学司法鉴定中心西法大司鉴中心[2020]文鉴字第153号《笔迹鉴定意见书》；13、《内资企业登记提交材料规范》（工商企字[2014]29号）。以上证据证明第三人申请变更登记提交的材料不全，违反法律规定的形式要求，被告依据第三人提交材料作出涉案变更登记行为适用法律错误，未尽到审慎审查义务。   被告莲湖区市场监管局辩称，一、莲湖区市场监管局不是本案适格被告。西安市莲湖区人民政府办公室莲政办函【2019】56号《西安市莲湖区人民政府办公室关于印发2020版)>的通知》，从2020年1月1日开始，企业注册、变更、注销登记（详见清单126）的行政许可的职权已经由莲湖区行政审批服务局实施。又根据国家市场监督管理总局“国市监信【2019】128号市场监督总局关于撇销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见”第一条规定“登记机关发生过变更的，由现登记机关负责撒销”。故，企业登记、变更、撤销的行政审批职权自2020年1月1日已经由莲湖区行政审批服务局实施，该被告已经没有行政许可、撤销的权利。因此，该被告不是本案的适格被告。二、该被告对第三人乐海体育公司2017年11月16日的企业变更登记，将原告登记为第三人法定代表人、股东、执行董事、总经理的行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条的规定，被告莲湖区市场监管局在企业进行设立及变更登记时仅审查登记事项是否符合法律法规的规定，并不对材料真实性负责。申请文件、材料的真实性依法由申请人负责。2017年11月13日，第三人乐海体育公司申请变更登记、备案。并提交了《公司登记(备案)申请书》、《西安乐海体育文化传播有限公司章程》、《法定代表人信息》及官海霞与原件核对一致身份证复印件，《西安乐海体育文化传播有限公司法定代表人任职文件》、《西安乐海体育文化传播有限公司股东会选举执行董事、监事、及聘任经理的任职文件》、《西安乐海体育文化传播有限公司股东会决议》、《西安乐海体育文化传播有限公司股权转让协议》《股东（发起人）出资情况》、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》及与原件核对一致身份证复印件，《董事、监事、经理信息》、《股东身份证明(自然人)》、《承诺书》等申请资料，该被告依法对第三人提交的上述资料进行审查，并对法定代表人进行变更登记、备案。综上所述，莲湖区市场监管局并非本案的适格被告，且该被告对第三人乐海体育公司的变更登记、备案行为事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。   被告莲湖区市场监管局向本院提交了以下证据及依据：第一组：1、《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》（国市监[2019]128号）第一条；2、西安市莲湖区人民政府办公室莲政办函【2019】56号《西安市莲湖区人民政府办公室关于印发2020版）>的通知》第126项。第二组：职权依据方面，依据《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定；事实及程序证据方面，1、公司登记（备案）申请书2份；2、指定代表或者共同委托代理人授权委托书及与原件核对一致身份证复印件2份；3、西安乐海体育文化传播有限公司法定代表人任职文件2份、法定代表人信息及李梦茹与原件核对一致身份证复印件、法定代表人信息及官海霞与原件核对一致身份证复印件；4、西安乐海体育文化传播有限公司股东会选举执行董事、监事、及聘任经理的任职文件2份、董事、监事、经理信息2份；5、股东（发起人）出资情况2份、股东身份证明2份、财务负责人信息1份、联络员信息1份；6、西安乐海体育文化传播有限公司章程2份；7、企业名称预先核准通知书1份；8、水上乐园合营合同及房屋无偿使用证明各1份；9、西安乐海体育文化传播有限公司股东会决议、西安乐海体育文化传播有限公司股权转让协议各1份；10、承诺书3份；11、企业登记证照颁发及归档记录表2份；12、西安乐海体育文化传播有限责任公司营业执照（副本）；法律依据方面，依据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十条、第二十六条、第二十七条、第三十条、第三十四条、第三十六条、第三十七条、第三十九条的规定。以上证据及依据证明被告莲湖区市场监管局不是本案适格被告，且该被告对第三人作出的变更登记行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。   莲湖区行政审批局辩称，一、莲湖区行政审批局并非本案的适格被告，应当驳回起诉。原告官海霞起诉的行政行为是西安市莲湖区市场监督管理局(原工商莲湖分局)于2017年11月16日作出的西安乐海体育文化传播有限责任公司法定代表人、股东、执行董事、总经理登记备案，但该被告并非作出该具体行政行为的主体，不是本案适格的被告。因此，应当驳回起诉。二、企业注册登记事项虽然自2020年1月1日起划归该被告，但目前仍未交接，相关审批仍由莲湖区市场监管局负责，法院应依据“三定方案”确定适格被告。三、撤销工商登记属于事后监管，应由莲湖区市场监管局负责。根据《公司登记管理条例》的规定，工商行政管理机关是公司登记机关，负责公司登记以及登记后的事后监管。撤销工商行政登记属于事后监管事项，根据《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(国发（2019）18号）的规定，要严格按照法律法规和“三定”规定明确的监管职责和监管事项，依法对市场主体进行监管，做到监管全覆盖，杜绝监管盲区和真空。除法律法规另有规定外，各部门对负责审批或持导实地的行政许可事项，负责事中事后监管。莲湖区市场监管局作为《公司登记管理条例》规定的登记及登记后事后监管机关，应是本案的适格被告。四、工商红盾系统目前由莲湖区市场监管局操作，且行使此项职权的人员和编制尚未划转，仍隶属于莲湖区市场监管局，如果判决答辩人败诉，则无法执行。综上所述，莲湖区行政审批局并非本案的适格被告，应当驳回原告对该被告的起诉。   莲湖区行政审批局向本院提交了以下证据：1、《西安市莲湖区人民政府办公室关于印发《莲湖区行政审批服务局实施的行政审批服务事项清单(2020年版)>》的通知》（莲政办函（2019）56号）；2、《陕西省人民政府办公厅关于深入推进市县两级相对集中行政许可权改革的通知》（陕政办函（2019）160号)；3、《陕西省人民政府办公厅关于印发2019年“放管服”改革和“一网通办”工作要点的通知》(陕政办函（2019）59号)；4、《中国共产党机构编制工作条例》；5、“三定方案”即《中共西安市莲湖区委办公室、西安市莲湖区人民政府办公室关于印发《西安市莲湖区行政审批服务局职能配置内设机构和人员编制规定)的通知》（莲办字（2019)67号)；6、“三定方案”即《中共西安市莲湖区委办公室、西安市莲湖区人民政府办公室关于印发《西安市莲湖区市场监督管理局职能配置内设机构和人员编制规定)的通知》(莲办字(2019)66号)；7、《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(国发(2019)18号)。以上证据证明莲湖区行政审批局不是本案适格被告。   第三人乐海体育公司未到庭参加诉讼且未向本院提交证据。   经庭审质证，原告对被告莲湖区市场监管局提供的第一组证据真实性认可，证明目的不认可，认为该被告为本案适格被告；对被告的职权依据无异议；对事实及程序证据的1、2、4、5、6、12的真实性及证明目的均不认可，对其余证据的真实性认可，证明目的不认可，认为根据《内资企业登记提交材料规范》的规定，被告的涉案变更登记行为缺少第三人营业执照副本，被告作出该行为的事实及程序均违法。对适用法律无异议。对莲湖区行政审批局提供的证据真实性认可，证明目的不认可，认为该被告是本案适格被告。   莲湖区市场监管局对原告提供的证据1-11真实性认可，证明目的不认可；对证据12的真实性及证明目的均不认可，认为原告提供的鉴定意见对鉴定样本没有说明；对依据13不认可，认为其为内部指导文件。对莲湖区行政审批局提供的证据5的真实性认可，证明目的不认可，认为行政职权是不断划转的，不能追溯之前的文件；对证据2、3、4、6、7的关联性不认可；认为证据1恰能证明莲湖区行政审批局有职责是本案适格被告。   被告莲湖区行政审批局对原告提供的证据不发表质证意见。对莲湖区市场监管局提供的第一组证据真实性认可，证明目的不认可。对被告莲湖区市场监管局的职权依据无异议，事实及程序证据不发表质证意见，对适用法律无异议。   本院对原被告双方提供的证据因均有原件核对，且来源合法、内容真实，可以证明待证事实，故对其真实性均予以确认。   经审理查明，2017年11月13日，第三人向被告莲湖区市场监管局申请公司变更登记，并提交了下列材料：（1）《公司登记（备案）申请书》；（2）《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》；（3）《西安乐海体育文化传播有限责任公司股东会决议》；（4）《西安乐海体育文化传播有限责任公司章程》；（5）《西安乐海体育文化传播有限责任公司股权转让协议》；（6）《股东身份证明（自然人）》；（7）《股东（发起人）出资情况》；（8）《西安乐海体育文化传播有限责任公司公司法定代表人任职文件》；（9）《法定代表人信息》；（10）《西安乐海体育文化传播有限责任公司股东会关于选举执行董事、监事及聘任经理的任职文件》；（11）《董事、监事、经理信息》；（12）西安乐海体育文化传播有限责任公司《营业执照（副本）》，上述材料（1）、（3）、（4）、（5）、（6）、（8）、（9）、（10）中均载有“官海霞”的签名。被告莲湖区市场监管局经审查后于2017年11月16日作出对第三人变更登记的行政行为，并将原告官海霞登记为第三人法定代表人、股东。   另查明，西安市莲湖区人民政府办公室莲政办函［2019］56号《西安市莲湖区人民政府办公室关于印发〈莲湖区行政审批服务局实施的行政审批服务事项清单（2020版）〉的通知》规定，从2020年1月1日开始，企业注册、变更、注销登记的行政许可的职权由莲湖区行政审批服务局实施。国家市场监督管理总局“国市监信［2019］128号市场监督总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见”第一条规定“登记机关发生过变更的，由现登记机关负责撤销”。   再查明，本案诉讼过程中，原告向本院提交西北政法大学司法鉴定中心西法大司鉴中心[2020]文鉴字第153号《笔迹鉴定意见书》结论为2017年12月25日《西安乐海体育文化传播有限公司章程》、2017年11月13日《公司登记（备案）申请书》、《股东身份证明（自然人）》、《西安乐海体育文化传播有限责任公司股权转让协议》、《西安乐海体育文化传播有限责任公司股东会决议》、2017年10月23日《西安乐海体育文化传播有限责任公司股东会关于选举执行董事、监事及聘任经理的任职文件》中“官海霞”的签名笔迹与原告官海霞提供的样本笔迹不是同一人书写。   本院认为，本案的争议焦点为：一、本案适格被告的确定问题；二、被告莲湖区市场监管局于2017年11月16日对西安乐海体育文书传播有限责任公司作出的变更登记行为是否合法是否应当被撤销。针对焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，因西安市莲湖区人民政府办公室莲政办函【2019】56号《西安市莲湖区人民政府办公室关于印发2020版）>的通知》第126项规定，从2020年1月1日开始，企业注册、变更、注销登记的行政许可职权由莲湖区行政审批局实施。故对本案处理结果应当承担行政诉讼法上权利义务的适格被告应当是西安市莲湖区行政审批服务局。针对焦点二，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第八条的规定，被告莲湖区市场监管局具有对第三人进行变更登记的法定职权，对此本院依法予以确认。该《条例》第二十七条规定“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。”关于工商登记机关对登记文件、材料的审查义务，是仅限于形式审查，还是要做到实质审查，法律并未明确规定，但是基于公司登记行为具有行政管理职能的性质，工商登记机关应当在其能力范围内尽到审慎的审查义务。也即被告在审查登记行为时，主要对于申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，被告作为登记机关应在职责范围内尽审慎的审查义务。本案中，第三人向被告莲湖区市场监管局申请公司变更登记时提交的材料符合上述法规规定。被告莲湖区市场监管局经过形式审查，认为材料齐全、符合法律规定的要求，遂作出准许变更登记的决定，故其依法尽到了必要的形式审查义务。但根据西北政法大学司法鉴定中心出具的笔迹鉴定意见，被告据以作出变更登记行为所依据的申请材料中“官海霞”的签名笔迹非原告官海霞本人所写。因此，因第三人申请涉案变更登记行为时提供材料不具有真实性，该被告据此作出其变更登记行为的主要证据亦失去事实基础，依法应予以撤销。本院对原告请求撤销涉案变更登记行为的主张依法予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：   撤销被告西安市莲湖区行政审批服务局（原西安市莲湖区市场监督管理局）于2017年11月16日作出的对西安乐海体育文化传播有限责任公司变更登记的行政行为。   案件受理费50元，由原告官海霞负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长    蒋漱玉   人民陪审员    王建   人民陪审员    强智才     二〇二〇年十二月三十日     书记员    郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。        1