贵州省铜仁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔06行终173号 上诉人（原审原告）湖南盐业股份有限公司贵州分公司，登记住所地贵州省贵阳市南明区花果园五里冲花果园项目V区第15栋1单元30层3号[花果园社区]。 负责人李东红，湖南盐业股份有限公司贵州分公司经理。 委托诉讼代理人姚元勋，贵州锦江河律师事务所律师。 委托诉讼代理人蒋巧，贵州锦江河律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）德江县市场监督管理局，住所地贵州省德江县玉水街道中心街。 法定代表人王安常，德江县市场监督管理局局长。 上诉人湖南盐业股份有限公司贵州分公司（以下简称湖南盐业公司贵州分公司）因与被上诉人德江县市场监督管理局（以下简称德江县市场监管局）工商行政管理纠纷一案，不服贵州省思南县人民法院（2020）黔0624行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月19日立案后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：湖南盐业股份有限公司于2011年12月16日成立并办理《营业执照》《食品经营许可证》，经营场所为湖南省长沙市芙蓉区建湘路519号。2018年12月24日，湖南盐业股份有限公司获得《食盐定点批发企业证书》，经营范围为“全国”。2018年10月10日，湖南盐业公司贵州分公司成立并办理《营业执照》，营业场所位于贵州省贵阳市南明区花果园五里冲花果园项目Ｖ区第15栋1单元30层3号［花果园社区］，经营范围包含销售食用盐（持证经营）、工业盐（持证经营）等。2018年10月30日，湖南盐业公司贵州分公司获得上述营业场所的《食品经营许可证》。湖南盐业公司贵州分公司未在德江县办理《食品经营许可证》。2019年4月30日，湖南盐业公司贵州分公司与自然人周信富签订劳动合同。2019年5月20日，湖南盐业公司贵州分公司租赁位于德江县租赁门面一间。2019年5月28日，湖南盐业公司贵州分公司在该租赁门面挂牌“湖南盐业股份有限公司贵州分公司德江配送点”，安排周信富负责该配送点业务。湖南盐业公司贵州分公司分别于2019年5月26日、2019年6月21日运送32吨共计64吨“雪天牌”食盐到上述配送点，周信富收到上述食盐后向德江县个体工商户等进行销售。针对该64吨食盐，德江县市场监管局于2019年6月26日立案调查，并于2019年8月24日作出《行政处罚决定书》（德市监处字〔2019〕52号），没收了湖南盐业公司贵州分公司该批尚未销售的“雪天牌”食盐37.775吨，并对湖南盐业公司贵州分公司罚款822016元。2019年7月23日，湖南盐业公司贵州分公司再次运送32吨“雪天牌”食盐到德江县。周信富收到后将该批食盐存放至其亲戚秦代银家位于德江县大沟的房内，并以湖南盐业公司贵州分公司名义按照1284.40元／吨、1400元／吨的价格向德江县小辣椒调味店、德江县杨美琴粮油店、德江县文萍百货店等进行销售。2019年8月9日，德江县市场监管局接到书面举报后对该案进行立案，由持有执法证件的两名执法人员到德江县大沟食盐存放点进行调查，制定现场笔录，在负责人审批情况下作出《实施行政强制措施决定书》（德市监强〔2019〕57号），对该存放点尚未销售的“雪天牌”加碘精制盐472袋（规格：500克×50包／袋）以及“雪天牌”加碘精制盐505袋（规格：1000克×25包／袋）实施扣押行政强制措施，当场向湖南盐业公司贵州分公司受托人周信富出具扣押财物清单，周信富在清单上签字，并委托贵州盐业（集团）德江有限责任公司保管。2019年9月8日，德江县市场监管局经负责人审批后，将扣押行政强制措施期限延长至2019年10月7日。2019年8月9日至2019年9月16日，德江县市场监管局执法人员分别向相关人员开展询问调查。2019年9月19日，德江县市场监管局德江县市场监管局以湖南盐业公司贵州分公司涉嫌在德江县未经许可从事食盐经营拟作出行政处罚，对湖南盐业公司贵州分公司作出《行政处罚及行政听证告知书》，告知其收到该告知书之日起三个工作日内行使陈述、申辩或要求听证的权利，并向湖南盐业公司贵州分公司进行送达。湖南盐业公司贵州分公司未在该时限内提出陈述、申辩以及申请听证。2019年9月25日，德江县市场监管局作出德市监处字〔2019〕59号行政处罚决定：“一、对德市监强〔2019〕57号扣押的食盐24.43吨予以没收；二、罚款人民币：伍拾捌万贰仟肆佰元（￥582400.00元）整，上缴国库。”湖南盐业公司贵州分公司不服该处罚决定，于2020年3月20日向原审法院提起行政诉讼，请求：撤销德江县市场监督管理局于2019年9月25日作出的德市监处字〔2019〕59号《行政处罚决定书》；判令德江县市场监督管理局赔偿湖南盐业公司贵州分公司损失10000元。 一审法院认为，德江县市场监管局作为市场监督管理部门具有负责辖区范围内食盐质量安全管理与市场监督执法的职能职责。关于湖南盐业公司贵州分公司诉请撤销德江县市场监管局于2019年9月25日作出《行政处罚决定书》（德市监处字〔2019〕59号）的诉讼请求。经查，湖南盐业公司贵州分公司在德江县租赁门面挂牌配送点，安排员工周信富接收食盐后按照1284.40元／吨、1400元／吨两种价格向德江县个体工商户等进行批发，在德江县市场监管局对湖南盐业公司贵州分公司前期运送的64吨食盐开展立案调查未结案前，又运送32吨食盐到德江县存放并销售。周信富作为湖南盐业公司贵州分公司员工，按照湖南盐业公司贵州分公司安排并以该公司名义开展的上述行为，应当认定为湖南盐业公司贵州分公司的行为，湖南盐业公司贵州分公司在德江县经营食盐的行为客观存在。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。”《食品经营许可管理办法》第二条第一款规定：“在中华人民共和国境内，从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可。”第四条规定：“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。”据此，湖南盐业股份有限公司获得《食盐定点批发企业证书》，只能证明湖南盐业股份有限公司在全国范围内具有食盐定点批发的资格，从事食品经营还须按照“一地一证”原则办理《食品经营许可证》。本案中，湖南盐业公司贵州分公司所取得《食品经营许可证》的经营场所为“贵州省贵阳市南明区花果园五里冲花果园项目Ｖ区第15栋1单元30层3号［花果园社区］”，其未按照“一地一证”原则在德江县办理《食品经营许可证》而在德江县从事食盐经营的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款及《食品经营许可管理办法》第二条第一款、第四条的规定。德江县市场监管局于2019年8月9日对该案立案后，对现场进行检查，向相关人员进行调查询问，就案涉食盐采取扣押措施，告知原告湖南盐业公司贵州分公司陈述、申辩以及申请听证的权利，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条关于“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”的规定，于2019年9月25日作出了德市监处字〔2019〕59号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚得当。故关于湖南盐业公司贵州分公司该项诉讼请求的理由不成立，原审法院不予支持；关于湖南盐业公司贵州分公司提出判令德江县市场监管局赔偿损失10000元的诉讼请求。经查，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。据此，赔偿请求人获得赔偿须以合法权益遭受侵犯为前提。本案中，德江县市场监管局作出德市监处字〔2019〕59号行政处罚决定合法，湖南盐业公司贵州分公司不具有合法权益受到侵犯的事实，其该项诉讼请求的理由不成立，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，遂判决：驳回湖南盐业股份有限公司贵州分公司的诉讼请求。本案受理费50元，由湖南盐业股份有限公司贵州分公司负担。 上诉人湖南盐业公司贵州分公司不服，上诉称：德江县市场监管局无权对食盐经营许可进行管理，其行为违反了行政职能法定原则。《食盐专营办法》第四条规定“县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。国务院食品药品监督管理部门负责全国食盐质量安全监督管理。县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理”，即食盐专营许可的管理由盐业主管部门即国家工信部负责，而食品药品监督管理部门（根据国家机构改革文件食品药品监督管理部门职能并入市场监督管理局）只能负责食盐质量安全监督管理，而直至2020年1月3日国家市场监督管理总局才发布《食盐质量安全监督管理办法》，国家市场监督管理总局依据上位法《食盐专营办法》规定，从质量监督管理的角度出发，规定从事食盐销售活动应当取得经营许可证,该规章的发布表明在此之前国家没有任何一部法律法规或规章要求从事食盐销售必须办理《食品经营许可证》。根据行政职能法定原则，被上诉人无权对食盐经营实施行政许可。上诉人作为湖南省盐业股份有限公司的自建分公司有权在贵州省境内开展食盐销售活动。国务院《盐业体制改革方案》明确：“从2018年1月1日起，现有食盐定点生产企业和食盐批发企业可依照新的规定申请许可，根据许可范围从事相应的经营活动。”2018年4月12日，工信部发布《食盐定点生产企业和批发企业规范条件》和《管理办法》（公告〔2018〕19号）,其中第二条“关于食盐定点批发企业批发经营能力”规定：省级食盐定点批发企业除在本省（自治区、直辖市）开展食盐批发销售业务外，可在其他省（自治区、直辖市）开展食盐批发销售业。依据上述盐改文件上诉人有权在贵州省境内全渠道开展食盐经营活动，无需再于各地区办理食品经营许可证。案涉仓库为上诉人在石阡县的外设仓库，并非经营场所。上诉人租赁了位于德江县青龙街道办事处的房屋作为仓库使用，根据与房东《仓库租赁协议》约定，租赁该房屋的用途系仓储用的仓库。上诉人并未在该仓库开展网络销售、售后服务、食品分装等生产、经营活动，未突破仓储功能进行经营，而一审法院罔顾以上事实，将“上诉人在德江县是否具有销售的行为”与“仓库是否为经营场所”混为一谈。被上诉人实施行政执法行为程序严重违法，其作出的行政处罚决定书应予撤销。一是案件来源不清，其所提交的《案件来源登记表》上举报人栏为空白，不能证明案件来源合法。二是将实施扣押的食盐委托给与上诉人存在竞争关系的贵州盐业（集团）德江有限责任公司保管，违法法律规定。三是未对上诉人作行政处罚事先告知。德江县市场监管局虽对上诉人作了听证告知，但未按照《中华人民共和国行政处罚法》《食品药品行政处罚程序规定》给上诉人送达《行政处罚事先告知书》，变相剥夺上诉人的陈述权和申辩权，该行政处罚不能成立。德江县市场监管局认定案涉货值金额错误，一审判决认定其“事实清楚”有误。德江县市场监管局认定上诉人的货值金额时，未认真核查上诉人与进货商的合同、发票、账簿和银行流水等情况，主要依据对进货商的调查笔录，对上诉人的食盐货值统一按销售价1400元/吨标准认定，明显认定有误。理由在于：一是未售部分不能按照已售部分销售价格认定货值，应按进价或成本价认定；二是已售部分的售价也不全是1400元/吨。请求：1.请求撤销思南县人民法院（2020）黔0624行初46号行政判决书；2.撤销德江县市场监管局作出的德市监处字〔2019〕59号《行政处罚决定书》，并赔偿上诉人经济损失10000元。 二审查明事实与一审认定事实无异，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款的规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。德江县市场监管局具有对全县范围内食品安全违法事实作出行政处罚的职能，是本案的适格被告。 上诉人提出案涉仓库为其在德江县的外设仓库，并非经营场所。上诉人提出并未在德江案涉仓库开展发票开具、网络销售、售后服务、食品分装等生产、经营活动，未突破仓储功能进行经营，案涉仓库并非经营场所的上诉理由。经查，湖南盐业公司贵州分公司在德江县租赁房间仓储食盐，安排员工周信富在德江县推销食盐，已向“德江县小辣椒调料店”、“雨水街道黑沙坝杨美琴粮油店”等进行销售，并将货款汇至上诉人账户，其经营行为明显，仓储食盐仅系经营行为的组成环节。故该上诉理由不能成立，不予采纳。 关于上诉人提出于“已于2018年1月在贵州省贵阳市成立并办理了全部经营证照，依据相关盐改文件，上诉人有权在贵州省境内全渠道开展食盐经营活动，无需再于各地区办理食品经营许可证”、“《中华人民共和国食品安全法》及《食品经营许可管理办法》并未规定食盐批发企业在异地设立仓库必须办理食品经营许可证，被上诉人以上诉人未办理《食品经营许可证》而采取的强制措施严重违反了“法无授权不可为”的行政合法性原则”、“直至2020年1月3日国家市场监督管理总局才发布《食盐质量安全监督管理办法》，规定从事食盐销售活动应当取得经营许可证，在此之前国家没有任何一部法律法规或规章要求从事食盐销售必须办理《食品经营许可证》，故被上诉人无权对食盐经营实施行政许可”数项上诉理由。经查，根据2017年12月26日公布实施的《食盐专营办法》第三十条“经营者的行为违反本办法的规定同时违反《中华人民共和国食品安全法》的，由县级以上地方人民政府食盐质量安全监督管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》进行处罚”的规定，食盐作为一种特殊专营食品，经营者不但要遵守相关盐业法规，同时还应当遵守食品安全相关法律法规。故上诉人所提“没有任何一部法律法规或规章要求从事食盐销售必须办理《食品经营许可证》”的上诉理由不能成立。同时，德江县市场监管局负责全县食盐质量安全监督工作，有权对上诉人违法行为采取强制措施，作出相应处罚。此外，《食品经营许可管理办法》第四条食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证”、第六条第二款“县级以上地方食品药品监督管理部门负责本行政区域内的食品经营许可管理工作”，食品经营许可以县级为基本单位，上诉人虽然向贵阳市南明区市场监督管理局提出申请，由贵阳市南明区市场监督管理局颁发了《食品经营许可证》，但该经营许可不可能延伸至德江县域。故其几项上诉理由均不能成立，不予采信。 关于上诉人提出“被上诉人实施行政执法行为程序严重违法，适用法律错误，其作出的行政处罚决定书应予撤销”的上诉理由。经查，德江县市场监督管理局接到书面举报，对上诉人未经许可在德江县境内从事食盐批发业务，其作为德江县范围内食品安全监督管理机关，有权依据法律规定其职能范围的举报行为进行查处。德江县市场监督管理局对查处的食盐委托相关单位保管，不违反法律规定。2019年9月19日，德江县市场监督管理局向上诉人送达《行政处罚听证告知书》，告知书内容包括“行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，同时告知上诉人有权进行陈述、申辩。并可以要求举行听证。该程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十二条的规定，上诉人提出程序违法的上诉理由不能成立。 关于货值金额的认定问题，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2001〕10号）第二条第三款规定：“货值金额以违法生产、销售的伪劣产品的标价计算；没有标价的，按照同类合格产品的市场中间价格计算。货值金额难以确定的，按照国家计划委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部1997年4月22日联合发布的《扣押、追缴、没收物品估价管理办法》的规定，委托指定的估价机构确定。”德江县市场监督管理局从上诉人的业务员周信富提供的四张配送单、三张贵州增值税电子普通发票以及德江县市场监督管理局执法人员对黄委娟、杨美琴、杜典应等人的调查笔录，可以确定上诉人案涉食盐标价为1400元/吨。德江县市场监督管理局对货值金额以及罚款幅度不违反法律规定。 综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。德江县市场监管局作出的德市监处字﹝2019﹞59号行政处罚决定适用法律、法规正确，未超越行政职权，本院予以支持。湖南盐业公司贵州分公司上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人湖南盐业股份有限公司贵州分公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 晋 审判员 谢稼祥 审判员 陈继霞 二〇二〇年十二月四日 法官助理吴万军 书记员周祥