湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0703行初263号原告黄四保，男，1949年1月11日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。委托代理人杨大志，湖南金州（常德）律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。被告常德市武陵区自然资源局，住所地湖南省常德市武陵区朗州路545号。法定代表人廖静，该局局长。委托代理人施杰，湖南半毫米律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。委托代理人饶力铭，男，代理权限为一般授权代理。原告黄四保与被告常德市武陵区自然资源局（以下简称武陵区自然资源局）不履行拆迁补偿法定职责一案，于2020年8月19日向本院提起行政诉讼，本院于2020年8月19日立案受理后，于2020年8月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年9月27日公开开庭审理了本案，原告黄四保及其委托代理人杨大志，被告武陵区自然资源局委托代理人施杰、饶力铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2009年2月2日，原常德市国土资源局武陵区分局（以下简称武陵区国土分局）向黄四保出具书面承诺书，承诺：1.从黄四保的棚屋拆除完毕之日起，自行过渡18个月[过渡费按常政发（2007）11号文件规定及时支付给黄四保]；2.在18个月过渡期满之前由我局负责联系并安排好给黄四保的经济适用房（在经济适用房中选择户型最大的一种，由黄四保按成本价购买）。如果18个月过渡期满后未交房，继续按有关文件规定支付过渡费直至交房为止。黄四保诉称，2009年2月2日，因锦绣江南安置小区项目征地拆迁需要拆除原告的棚房，武陵区国土分局向原告承诺：1.从黄四保的棚屋拆除完毕之日起，自行过渡18个月[过渡费按常政发（2007）11号文件规定及时支付给黄四保]；2.在18个月过渡期满之前由我局负责联系并安排好给黄四保的经济适用房（在经济适用房中选择户型最大的一种，由黄四保按成本价购买）。如果18个月过渡期满后未交房，继续按有关文件规定支付过渡费直至交房为止。2009年2月13日，原告棚房由被告拆除，被告向原告支付了2009年2月13日起至2015年5月31日止的自行过渡费，从原告的棚房被拆除之日起，原告一直向被告主张权利，要求其履行承诺书确定的补偿职责，被告一直推诿，致使原告仍未获得早应获得的经济适用房及2015年5月31日之后的过渡费。故原告诉至法院，请求：1.判令被告履行《承诺书》确定的给付原告常德市城区内一套最大面积经济适用房的拆迁补偿法定职责；2.判令被告按每月1800元的标准支付原告2015年6月1日至2020年8月13日的过渡费112355元及2020年8月13日之后的过渡费直至交房止。原告黄四保向本院提交以下证据材料：1.承诺书1份，拟证明被告将原告的棚房拆除并承诺给予拆迁补偿，但至今未补偿到位的事实；2.拆迁报告的批复，拟证明武陵区国土分局出具承诺前已经就原告的拆迁事宜进行了研究，相关领导表示同意和支持；3.2007年征地房屋拆迁附件4及2015年附件9、2019年附件10，拟证明2007年、2015年及2019年的过渡费标准。被告武陵区自然资源局辩称，1.原告已经在紫东苑项目中享受原拆户安置补偿。武陵区国土分局于2009年2月2日因锦绣江南安置小区项目向黄四保出具承诺书，之后按约向原告支付过渡费。常德市人民政府于2011年启动紫东苑住宅小区项目的征拆工作，原告在该项目中另有被拆房屋，也获得了相应的拆迁安置补偿。被告于2015年6月29日对原告的240平方米安置入户公寓楼资金进行结算，完成了对原告的安置资格补偿工作。依据常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法的规定，符合安置条件的对象，只享受一次安置，原告在紫东苑项目中享受了安置，承诺书亦应视为履行完毕。2.原告的诉讼请求超过诉讼时效。原告主张2015年6月至今的过渡费应自停止发放过渡费起六个月内提起诉讼，原告自始知晓过渡费的发放过程，知晓停发过渡费及不予重复安置的事实，原告未在法定期限内起诉，超过诉讼时效，原告未向法庭提交中止时效的证据，原告的请求不应予以支持。请求驳回原告的诉讼请求。被告武陵区自然资源局在举证期限内向本院提交了以下证据：1.常德市人民政府常政征土字（2011）31号征收土地公告，拟证明常德市人民政府于2011年对东郊乡三闾港社区、高坪头社区征地；2.常德市国土资源局常国土征补字[2013]87号征地补偿安置方案公告，拟证明紫东苑住宅小区建设项目及其安置补偿方案；3.常征附补字2013第87号地上附着物补偿通知书（黄四保）、建筑物及其他设施补偿清交单，拟证明被告对黄四保进行公寓楼安置前已补偿380813元；4.安置补偿费发票，拟证明被告对黄四保进行补偿的事实；5.常征补通字（2013）第87号征收房屋及附属设施补偿通知书（黄四保）、建筑物及其他设施补偿清交单，拟证明被告在紫东苑拆迁项目中向黄四保发放了2015年4月29日至2015年6月29日期间的过渡费；6.安置户入住公寓楼资金结算清单，拟证明被告对黄四保已按原拆户240平方米安置完毕；7.关于紫东苑建设项目拆迁安置资格审查情况的公告，拟证明黄四保按原拆户240平方米进行安置；8.建筑物及其他设施补偿清交单及补偿通知书（2009年至2013年），拟证明被告按承诺书约定向原告支付了过渡费。当事人提交的证据，经庭审质证，本院认证如下：原告提交的证据，被告对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，2015年及2009年相关安置政策文件已经载明被拆迁户只能安置一次，本院对该证据本身的真实性予以确认；被告对证据2三性均有异议，认为该证据不符合证据的形式要件，本院认为该材料虽系复印件，但部分内容与承诺书内容相吻合，可以证明武陵区国土分局系历经行政程序后作出的承诺，本院对此事实予以采信；被告对证据3的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，认为房子已经安置，不存在过渡费的问题，本院对该组证据本身的真实性予以确认。被告提交的证据，原告对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，认为与本案拆迁补偿无关，本院对该证据本身的真实性予以确认；原告对证据2真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为不能证明是锦绣江南小区项目的补偿方案，本院对该证据本身的真实性予以确认；原告对证据3、4、5、6真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，认为不能证实原告另一处棚房因2009年锦绣江南安置小区项目被拆除已经得到补偿，本院对该四组证据本身的真实性予以确认；原告对证据7的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，认为不能证明原告养猪的棚房已得到安置的事实，本院对该证据本身的真实性予以确认；原告对证据8的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，承诺书没有设定期限，不存在超过起诉期限的问题，本院对该证据本身的真实性予以确认。经审理查明，2007年，常德市武陵区人民政府因锦绣江南安置小区建设项目发布征收公告，黄四保在该项目征拆范围内有一处棚房被征拆。2009年2月2日，武陵区国土分局向黄四保出具承诺书，载明：“锦绣江南安置小区征地拆迁项目涉及你的棚屋拆迁，因该项目早已交地现正准备动工修造公寓楼，根据市政府领导的要求，你的棚屋需在2009年2月4日前拆除完毕。鉴于以上特殊情况，市政府秘书长张国政同志于2009年2月2日调度了相关会议，我局按照张国政秘书长的表态特向你承诺：1.从你的棚屋拆除完毕之日起，自行过渡18个月[过渡费按常政发（2007）11号文件规定及时支付给你]；2.在18个月过渡期满之前由我局负责联系并安排好给你的经济适用房（在经济适用房中选择户型最大的一种，由你自己按成本价购买）。如果18个月过渡期满后未交房，继续按有关文件规定支付过渡费直至交房为止。”后该棚房被拆除，拆迁工作人员饶力铭在承诺书上备注“黄四保棚屋拆除完毕之日为2009年2月13日”内容。2009年2月4日，常德市征地拆迁事务所作出常征附补字（2007）第0515——018号征收土地地上附着物补偿通知书，对黄四保补偿18个月过渡费10800元。黄四保领取了包含该笔过渡费在内的钱款共计40000元。后常德市武陵区征地拆迁所又于2010年至2015年1月29日期间作出了5份常征附补字（2007）第0101号征收土地地上附着物补偿通知书，向黄四保支付2010年8月13日至2013年2月13日期间的过渡费共计31500元。棚屋被拆除后，黄四保自行出资在东郊乡三闾社区购买房屋一栋。2011年5月10日，常德市人民政府发布常政征土字（2011）31号征收土地公告，告示征收武陵区东郊乡三闾港社区、高坪头社区农民集体所有土地一宗，用于紫东苑住宅小区项目。原告购买的房屋在该项目征收范围内。2015年6月2日，常德市武陵区征地拆迁所向黄四保作出常征附补字（2003）第87号征收土地地上附着物补偿通知书，对黄四保因紫东苑项目被拆除房屋予以公寓楼安置前补偿380813元。2015年9月28日，武陵区国土分局公示紫东苑项目被拆迁户的安置资格名单，其中确定黄四保（黄学军）一户享有240平方米的安置资格。黄四保办理了安置户入住公寓楼的资金结算。2016年10月25日，常德市武陵区征地拆迁所作出常征补通字（2013）第87号征收房屋及附属设施补偿通知书，对因紫东苑项目拆除黄四保房屋支付2015年4月29日至2015年6月29日期间的过渡费2800元。另查明，黄四保系2003年将户籍迁入常德市武陵区东郊三闾港居委会7组，户籍地现未变更。其在锦绣江南安置小区项目中被拆除的棚房系租赁土地修建，用于居住和从事生猪养殖。锦绣江南项目的安置方式为异地重建安置。现常德市范围内已无经济适用房。因机构改革，原武陵区国土分局的相关职权职责现由武陵区自然资源局行使。本案争议焦点为：1.承诺书确定的安排经济适用房及给付过渡费是否构成被告的行政职责，被告是否已经履行相应的职责？2.原告要求给付过渡费是否超过起诉期限?对于焦点1，行政机关履职义务既可来源于法律法规授权，又可来源于行政机关的单方允诺，即行政允诺。行政允诺是指行政主体为达到某种目的向特定或不特定的相对人作出的，承诺在相对人某种情况出现或完成了某一特定行为后由自己或者自己所属的职能部门完成某种行为或者给予某种利益的单方意思表示，属于单方授益性行为。一般包含条件和允诺义务两部分，条件成就时，行政主体允诺履行相应的义务。而案涉承诺书性质上即属于行政允诺。承诺内容构成承诺人应当履行的行政职责。案涉承诺书系锦绣江南安置小区项目征地拆迁过程中形成，承诺人武陵区国土分局当时作为征收组织实施机构，具有对被拆迁户予以安置补偿的职责，在该项目中拆除黄四保棚房后，应当向黄四保履行拆迁补偿的职责，武陵区国土分局向黄四保出具承诺书的行为即系对黄四保履行拆迁补偿职责的具体行政行为，因武陵区国土分局出具承诺内容未实现，其拆迁补偿职责实际未完成，其职权职责因机构改革现由被告行使，黄四保现就承诺义务未履行起诉被告，主体适格。案涉承诺书的前提和基础是被告作为征收组织实施机构，依法履行对被征收户进行拆迁安置补偿的职责，案涉承诺的条件是黄四保的棚屋拆除完毕，承诺的义务则是给付过渡费并提供一套经济适用房供黄四保按成本价购买。黄四保的棚屋于2009年2月13日已经拆除完毕，案涉承诺书的条件已经成就。被告应当履行承诺义务。而案涉承诺内容包含两项，一是给付18个月过渡费，二是给黄四保联系、安排好经济适用房，供黄四保选择购买，过渡期满后未交房的则继续按有关文件规定支付过渡费直至交房为止。第一项内容，已经于2009年2月4日实际履行完毕。对于第二项内容的履行问题，被告并未安排经济适用房供黄四保购买，承诺内容并未直接履行，且因政策变化，经济适用房现已退出市场，该项承诺内容实际已无法履行。但人无信不立，国无信不治。对有利于相对人的承诺，行政机关可以履行，也有能力履行的，应当履行承诺；如允诺内容非因相对人的原因履行不能，则应在尊重行政机关无法履行的客观现实的情形下，责令行政机关对相对人因承诺履行不能产生的信赖利益损失进行必要的弥补。现被告主张承诺义务已经间接履行，认为该承诺系对黄四保给予安置资格，根据2015年《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的规定，符合安置条件的对象，只能享受一次公寓楼安置资格，黄四保在紫东苑项目中享受安置资格后，承诺内容即应视为履行，而原告则认为该承诺并非给予黄四保安置资格，而是对黄四保棚房被拆除产生损失的补偿，黄四保现并未获得此种补偿，被告未履职。本院认为，案涉承诺第二项内容的主要义务从字面上看，涉及经济适用房的购买，而原告提交的与案涉承诺书相关的行政审批内容却涉及对黄四保的居住安置，承诺书内容与审批内容存在差异，双方对承诺义务的理解产生了分歧，而对承诺内容的真实意思的理解是判断被告是否已经间接履行允诺职责的重要依据；同时，案涉承诺又是基于武陵区国土分局因锦绣江南安置小区征地拆迁项目拆除了黄四保的棚屋这一事实作出，现承诺部分内容不能实现，武陵区国土分局妥善处理拆迁纠纷的职责目的也未实现，而黄四保对此并无过错，被告方应采取何种方式予以弥补，还有待被告在查明承诺内容的真实意思及黄四保棚房拆迁利益是否得到保障的基础上，行使行政裁量权后作出处理。对于原告主张的过渡费，因系与经济适用房构成同一承诺内容，均是当时履行拆迁补偿职责的衍生义务，在联系、安排经济适用房已不能实际履行情况下，应采取何种补救措施，亦需由被告调查后予以裁量处理，本院不宜直接干预。对于焦点2，拆迁补偿的职责属于行政机关应主动履行的法定职责，案涉承诺内容是武陵区国土分局在履行拆迁补偿职责过程中衍生的行政允诺义务，在允诺义务实际无法履行情况下，被告应主动作出处理，但其一直未予以处理，被告未履职行为处于持续状态，且案涉承诺义务并未载明履行时间，现原告起诉未超过起诉期限。对被告关于原告起诉超过起诉期限的辩称意见，本院不予采纳。综上，武陵区国土分局因履行拆迁补偿职责向原告作出了承诺，被告承继武陵区国土分局的职权职责后，在武陵区国土分局的承诺履行不能情况下，应依法作出处理，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、责令被告常德市武陵区自然资源局自本判决生效之日起60日内对原告黄四保棚屋拆除的补偿事宜作出处理；二、驳回原告黄四保的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告常德市武陵区自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  周元梅人民陪审员  胡中琴人民陪审员  刘 杨二〇二〇年十二月二十三日法官助理陈阿妍书记员王雅岚附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。