云南省临沧市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云09行终51号上诉人（一审原告）杨金文，男，1978年2月13日生，汉族，临沧市人，农民，户籍所在地：临沧市县，经常居住地：临沧市临翔区。被上诉人（一审被告）临沧市临翔区自然资源局。住所地：临沧市临翔区迎宾路113号。法定代表人陈庆红，局长。行政机关出庭应诉负责人何文杰，副局长。委托代理人李若玙，云南聚盈律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人杨金文与被上诉人临沧市临翔区自然资源局土地行政撤销一案，临沧市临翔区人民法院作出（2020）云0902行初1号行政判决，杨金文不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨金文、被上诉人临翔区自然资源局行政机关出庭负责人何文杰、委托代理人李若玙到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。一审查明：杨金文的户籍所在地系临沧市县（职业：粮农）。2016年10月10日，杨金文与其姐杨金菊共同向临翔区忙畔街道青华社区忙半组村民郭升流转得土地0.469亩，双方签订了《土地转让协议书》。此后，杨金文在未办理任何相关用地审批手续的情况下，于2018年11月4日起在该宗土地上建盖一栋砖混结构房屋。该房屋建设完工后由杨金文用于本户居住生活使用至今。经昆明指北针测绘有限公司临沧分公司现场勘测，杨金文房屋建筑面积285.82平方米，建房占地面积312.97平方米（0.469亩）。区自然资源局通过对照《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010—2020年）》上标示的规划地类认定，该0.469亩土地全部属耕地。根据《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条规定，区自然资源局于2019年10月23日对杨金文违法占地行为进行立案查处，并于2019年11月25日作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》于11月27日送达给杨金文。2019年11月29日，杨金文向区自然资源局提出听证申请。2019年12月16日，区自然资源局依法就杨金文违法占地行为举行了听证，杨金文及委托代理人张美茜（杨金文妻子）参加了听证。2019年12月18日，区自然资源局对杨金文违法占地建房行为作出《行政处罚决定书》，内容为：1.责令杨金文于15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的312.97平方米（0.469亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.责令原告30日内将违法占用的312.97平方米（0.469亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组。2019年12月19日，区自然资源局将该《行政处罚决定书》送达给杨金文，杨金文不服提起诉讼，要求撤销区自然资源局作出的《行政处罚决定书》。一审认为，杨金文不服区自然资源局作出的《行政处罚决定书》，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第四十四条规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼……。”本案中，对杨金文作出的《行政处罚决定书》中明确，杨金文可以在收到处罚决定书之日起15日内直接向人民法院提起诉讼，故本案不存在超过起诉期限问题。根据2004年修订的《土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。根据上述法律规定，对农村村民违法占用土地建设住宅的处理，属县级以上人民政府土地行政主管部门的职责。本案中，因市县机构改革，区自然资源局系区人民政府下设的工作部门，根据职责分工，由其继续行使土地违法案件查处的行政职权。根据上述事实和法律规定，区自然资源局依法有权作出本案《行政处罚决定书》。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。根据2004年修订的《土地管理法》第三十一条、第三十四条、第三十六条、第七十七条规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”“国家实行基本农田保护制度。”“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”《土地管理法实施条例》第二十条规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府……。”《基本农田保护条例》第十五条规定，“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准”。综上，杨金文非法占地建盖房屋的行为违反了上述法律规定，区自然资源局作出责令杨金文15日内自行拆除在违法占用的312.97平方米（0.469亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状的处罚有事实依据及法律依据，本院应予支持。根据《农村土地承包法》规定，为维护农村土地承包经营当事人的合法权益，保持农村土地承包关系稳定，非因法定事由，在承包期内，发包方不得收回、调整承包地，不得非法变更、解除承包合同。另外，根据2004年修订的《土地管理法》第六十三条第二款及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定，承包方将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方有权请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失。本案中，区自然资源局在作出《行政处罚决定书》时，未对违法占用土地建住宅的情形作合理区分，没有考虑杨金文对涉案土地依法享有流转经营的客观事实，责令杨金文将违法占用的312.97平方米土地退还青华社区忙半组的处罚决定，直接导致原土地承包方郭升户与忙半组之间的土地承包合同终止，故区自然资源局作出的该项处罚决定违反了上述法律规定，属适用法律错误。综上，杨金文要求撤销区自然资源局作出的临翔自然资行罚字〔2019〕159号《行政处罚决定书》中，责令杨金文15日内自行拆除在违法占用的312.97平方米（0.469亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状的诉讼请求，与本案查明的事实不符及与有关法律规定相悖，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条、第七十条第（二）项、第（四）项规定，判决：一、驳回原告杨金文要求撤销被告临沧市临翔区自然资源局作出的临翔自然资行罚字〔2019〕159号《行政处罚决定书》中，责令原告“15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的312.97平方米（0.469亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的诉讼请求；二、撤销被告临沧市临翔区自然资源局作出的临翔自然资行罚字〔2019〕159号《行政处罚决定书》中，“责令30日内将违法占用的312.97平方米（0.469亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组”的行政处罚。杨金文上诉称，一、被上诉人作出的行政处罚决定书认定原告违建事实不清，证据不充分。一是原建的转山大沟已毁，上诉人所建设周边已无良好的水利及水土保持设施，纯粹为旱地，强拆必然引起后果，在罗明昌倒卖土地一案刑事判决书中，已明确“无法恢复耕种”，包括已拆的68户的废墟地。随着环城西路的建设，城镇发展的扩大化注定了土地用途的明显改变，不应拘泥于其最初的用途，上诉人建房时实际该地是属于无任何利用的荒地。二是不能以现在的地类认定或随意的认定代替上诉人建设时2018年11月的地类认定或当时不规划存在的地类认定，被上诉人所提交的土地地类认定书和地类认定，并无充足的证据证实是上诉人的确建房时的证据认定；被上诉人提交《临沧市临翔区土地利用总体规划(2010-2020年)》，甚至于忙畔街道2015-2020年修改方案（2019年12月26日颁布）并无溯及力。三是被上诉人所提交证据材料中，仅有处罚决定的证据，未提交任何其履行职责或所应尽义务的作为性的充分必要证据，包括监督检查、及时制止的相关证据，而且多年未开展审批的业务。二、被上诉人作出的行政处罚决定违反正当程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条规定：县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。《云南省违法建筑处置规定》的第九条规定：相应的政府部门应责令停止建设，尚可采取改正措施消除影响的，限期改正。但是，上诉人在建房过程中并无任何部门，包括被上诉人、两维办及执法局等，对上诉人建房的行为予以制止或劝诫，或者发出停工通知书。应该说，这是前置程序或者政府行政不作为的体现，被上诉人作出行政处罚决定书不具备基础条件。如此情况必然加大、放纵上诉人的损失，难道被上诉人就无一丝一毫的过错吗？三、被上诉人作出的行政处罚决定不当，应适用行政比例原则，慎重妥善处理。根据《行政处罚法》第4条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”涉案状况的形成原因是复杂的，如果简单地作出强拆决定并退还土地，即相当于让上诉人普通群众承担所有的责任后果，那是有失公允的。总之希望被上诉人本着尊重历史、以人为本、实事求是的慎重处理，既要拆除一批，同时又能规范一批，保护一批，依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定：上诉人的行为应视为程度并不严重的一般违建，罚款补办证件即可，不应随意拆除。综上，请求：1.撤销云南省临沧市临翔区人民法院(2020)云0902行初1号行政判决书第一项；2.诉讼费用由被告承担。被上诉人临翔区自然资源局未提交答辩意见，二审庭审中以一审认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，处理适当，请求二审驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判作了答辩。一审中杨金文未向一审法院提交有关证据材料。一审中自然资源局提交了以下证据、依据：1.《国土资源执法监察证》、违法线索登记表、核查报告、立案呈批表、接受调查通知书、送达回证；2.原告身份证、户口簿复印件、《地产转让协议书》《建房合同》《收据》《临沧市临翔区棚户区改造项目房地产征收与补偿协议书》；3.《询问笔录》；4.《询问笔录》《现场勘测笔录》、照片、《现场勘查图》；5.《土地现状地类认定书》《土地利用规划地类认定书》调查报告、处理决定呈批表、《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》、送达回证、《听证申请》《听证委托书》、听证签到册、《听证笔录》；6.《行政处罚决定书》及送达回证。一审庭审笔录及上述证据随卷移送本院。经本院审查核实予以确认。二审审理过程中，上诉人杨金文、被上诉人临翔区自然资源局未提交新的证据。二审庭审中上诉人杨金文、被上诉人临翔区自然资源局对一审认定的事实均无异议。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，2020年1月1日前执行的《中华人民共和国土地管理法》第三条、第三十一条、第三十六条、第四十四条、第七十六条分别规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”；“国家保护耕地、严格控制耕地转为非耕地”；“禁止占用耕地建窖、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”；“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续”；“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。根据上述法律规定，对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的处理，属县级以上人民政府自然资源主管部门的职责。本案中，区自然资源局属区人民政府下设的工作部门，根据职责分工，有查处土地违法案件的行政职权。区自然资源局作出的行政处罚决定，认定杨金文未经批准违法占地建盖房屋的行为，有询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图、土地利用规划地类认定书等证据予以证实，事实清楚、证据充分。故其作出责令杨金文15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的312.97平方米（0.469亩）土地上建盖的建筑物和其他设施的处罚决定，符合上述法律规定，区人民政府复议维持该处罚决定正确。上诉人杨金文非法占地建房，违反了土地管理法相关规定，其上诉相关理由不是违法占地建房的合法理由，其关于撤销责令拆除违法建筑处罚决定的相关主张亦不能成立。一审法院判决维持被上诉人的限期拆除违法建筑处罚决定并无不妥，本院予以维持。《农村土地承包法》规定，非因法定事由，在承包期内，发包方不得收回、调整承包地，不得非法变更、解除承包合同。一审法院在案件审理中，依据《农村土地承包法》相关规定，撤销了处罚决定中关于“责令30日内将违法占用的312.97平方米（0.469亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组”的相关处罚，并无不妥，本院予以维持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。上诉人所提上诉理由不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人杨金文承担。本判决为终审判决。审判长 王 军审判员 饶钦相审判员 苏国权二〇二〇年十二月十一日书记员 杨丽萍