河南省三门峡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫12行初81号原告三门峡聚丰置业有限公司，住所地河南省三门峡市湖滨区虢国路西段。法定代表人贠富强，该公司总经理。委托代理人王军权，河南大周律师事务所律师。委托代理人杨晓玮，河南永兴律师事务所律师。被告三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处，住所地河南省三门峡市湖滨区虢国路西段。责任人韩建忠，主任。委托代理人薛世军，崖底街道办事处工作人员。委托代理人杨振强，河南长浩律师事务所律师。被告三门峡市湖滨区人民政府，住所地河南省三门峡市湖滨区河堤北路。法定代表人周建文，区长。委托代理人郭甜甜，湖滨区人民政府工作人员。委托代理人杨振强，河南长浩律师事务所律师。原告三门峡聚丰置业有限公司（以下简称聚丰公司）诉被告三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处（以下简称崖底街道办事处）、三门峡市湖滨区人民政府（以下简称湖滨区政府）行政协议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭审理了本案。原告三门峡聚丰置业有限公司的委托诉讼代理人杨晓玮、王军权，被告三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处委托代理人薛世军、杨振强，被告三门峡市湖滨区人民政府的委托代理人郭甜甜、杨振强到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。原告聚丰公司向本院提出诉讼请求：1.判令被告支付超出约定安置房屋及商业用房等面积的房屋差价的款项(安置住宅房按照政府回购价与市场价的差价，每平方米1700元，共计27610.44平方,计价4693.7748万元;商业及管理用房按照政府回购价与市场价的差价每平方米3600元，共计13851.01平方，计价4986.3636万元),2.判令被告支付其代三门峡商务中心区购买的住宅房面积的房屋差额款项（按照购买价与市场价的差价，每平方米1700元，共计6.35万平方米）计价10795万元。以上两项合计20475.1384万元。3.本案所有诉讼费用由被告承担事实和理由：2012年5月4日，被告三门峡市湖滨区崖底街道办事处，为落实三门峡市人民政府及被告湖滨区人民政府文件精神，对湖滨区崖底街道办事处家王庄村实施城中村改造。为此被告街道办事处受被告区政府委托，与原告母公司河南六顺置业有限公司经过数次洽商后签订一份行政合同。之后根据2014年12月9日被告与河南六顺置业有限公司签订的合作协议第八条约定，由河南六顺置业有限公司在三门峡市湖滨区辖区成立项目公司，随后河南六顺置业有限公司（以下简称六顺公司）投资成立原告公司，具体实施相关开发业务。双方陆续签订多份涉及家王庄村改造的相关协议。在相关协议中，被告街道办承诺为原告提供位于陕州大道以南，六峰南路以西，南环路以北土地251亩。其中：大岭路以东，六峰路南路以西，陕州大道以南，涧南路以北147亩；火烧羊沟以东，海关以西，南环路以北，陕州大道以南104亩土地。双方约定原告为被告建设安置住宅房112600平方米，商业用房21000平方米。但上述承诺被告街道办并未兑现。其后原告通过公开摘牌程序取得了部分地块的土地使用权，但被告负责的拆迁进度缓慢，甚至目前挂牌出让的土地范围内，还有一户汽车维修企业没有拆除，更谈不上搬迁，致使原告规划区内的工程无法正常建设。期间被告街道办屡次以安置需要为由，无根据的在根本未按约定提供土地的情况下（原告开发的土地系金三门峡市国土资源局公开挂牌后摘牌取得），将需要安置房屋面积不断增加，造成原告项目开发严重亏损。被告街道办的行为一再反复变化多端原告无所适从，甚至被告街道办还保管了原告经营所需的全套印鉴，迫使原告听从被告街道办的所有安排，对项目经营无起码自主权。更有甚者，被告区政府对三门峡商务中心区承诺为韩庄村民提供安置房约6.35万平方米。被告街道办又按被告区政府的指示，强行要求原告提供上述安置房。事实上，二被告将其承诺为三峡商务中心区韩庄村购买平价安置房的责任强行转嫁给原告，而三门峡商务中心区韩庄村的安置房与原告没有任何关系。原告要求被告支付其无端要求为三门峡商务中心区提供的平价安置房与正常市场价的差价款，但被告一直拒绝。事实上，被告街道办根本无权出让土地，经营性土地应当通过公开竞价程序取得，而不能协议出让，甲乙双方原签订的协议无效，且被告街道办根本不具备出让土地的主体资格。对此土地管理法及最高法院司法解释有明文规定，被告街道办对此明知，但被告街道办利用原告系外来投资者，不了解当地实际的弱势，仍然诱使原告签订合同，承诺给原告供地251亩，在其无法兑现原告不得不自行摘牌取得111.696亩土地使用权后，被告街道办仍然要求原告按251亩土地面积为其提供安置及商务用房等。另外二被告还在未给且不可能给原告增加开发土地面积的情况下，无端要求原告为三门峡商务中心区韩庄村提供安置用房6.35万平方米。原告基于对被告的信任投入巨资，被告的出尔反尔使原告损失惨重。综上，被告街道办在无法兑现其向原告供地251亩地承诺的情况下，仍然按251亩的面积要求原告为其提供远超原告实际所得土地111.696亩应提供的安置与商务用房等，已经给原告造成重大损失，其差价损失应全部由被告据实补足市场价格的差额部分。但针对原告的主张，被告一直推诿，原告无奈，依据我国合同法第107条之规定，诉至法院。原告聚丰公司向本院提交的证据有：第一组,企业登记信息查询，拟证明原告系河南六顺置业有限公司绝对控股成立，具备本案原告主体资格。第二组，原告股东与被告办事处签订的协议1.2012年5月4日的协议；2.2012年7月15日框架协议（二），拟证明原告股东与被告办事处签订相关协议，被告办事处承诺为原告提供土地251亩，土地计价每亩172万元。原告股东承诺为被告提供安置房住宅内以12600平方、商业用房21000平方。第三组国有土地使用权出让协议共三份，拟证明原告系经过公开挂牌程序取得土地使用权共111.696亩，且土地价格远低于每亩172万元，被告并未向原告提供任何土地。第四组,房屋交接手续1.被告办事处接收原告提供房屋的钥匙收条一份；2.被告办事处向原告出具的房屋交接单四份；3.房屋接收钥匙领取确认单十份，拟证明原告共向被告实际交付房屋住宅类共计141214.98平米，商业（含管理用房）24335.37平方，按被告办事处实际给的土地亩数换算，超出原告应当交付部分住宅类91107.98平方，商业14990.37平方。第五组，2017年6月14日，被告强行保管原告印鉴手续，拟证明被告一直强令原告按其要求行事，为了方便其随时控制原告经营，被告甚至要求保管原告的印鉴。第六组国有土地使用权出让转让暂行条例，以及最高法院关于审理国有土地使用权合同纠纷案件解释，拟证明被告根本不具备出让国有土地的主体资格。被告崖底街道办事处辩称，1.答辩人与聚丰公司所签订的一系列协议均是贯彻实行三门峡市人民政府关于商务中心区建设的相关文件，这些文件主要包括《三门峡市商务中心区建设工作方案》，《三门峡市人民政府关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》等。双方签订、履行协议过程中，聚丰公司对此是明知的，不存在答辩人隐瞒事实，诱使聚丰公司签订协议的问题，更何况聚丰公司对所签订协议从来就没有提出过质疑。2.河南六顺置业有限公司于2012年5月4日和2011年7月15日属于“框架协议”、“详细内容另行商定”，聚丰公司也是在该框架协议的基础上成立的。2014年12月9日与聚丰公司签订《合作协议》，该协议约定提供了土地面积约“151亩”，“最终以土地部门确定宗地面积为准”。在此合同的基础上，双方又分别签订了四份补充协议，对提供土地面积进行了调整，最终确定为“112亩（以土地部门勘界确定为准）”。因此涉案土地面积是双方商定的结果，不存在答辩人未按约定提供土地的事实。3.根据答辩人与聚丰公司于2017年7月28日签订的《补充协议书》，该协议具体约定了聚丰公司提供回购房的面积，协议是双方自愿签订的，是当事人真实意思表示。聚丰公司提供的安置房及商用房面积没有超出约定，聚丰公司诉称答辩人强行转嫁责任没有任何道理。4.在涉案协议履行过程中，聚丰公司由于资金不足，导致工程项目一再拖延，该公司逾期交房构成违约，答辩人保留追究聚丰公司违约责任的权利。请求人民法院驳回聚丰公司的诉讼请求。被告崖底街道办事处向本院提交的证据有：第一组《三门峡市商务中心区建设工作方案》以及《三门峡市人民政府关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》，拟证明崖底街道办与聚丰公司所签订的协议均是为了贯彻执行三门峡市人民政府关于商务中心区建设的相关文件。第二组1.2012年5月4日的协议；2.2012年7月15日的框架协议（二）；3.2014年12月9日的合作协议；4.2015年1月9日的补充协议；5.2016年11月授权委托书；6.2017年4月1日协议书；7.2017年7月28日补充协议书；8.2017年10月23日补充协议，拟证明1.2012年5月4日和2011年7月15日，崖底街道办与河南六顺置业有限公司签订框架协议，详细内容需要另行商定，聚丰公司也在该框架协议的基础上成立。2014年12月9日，崖底街道办与聚丰公司签订合作协议，该协议约定提供的土地面积“约151亩”，“最终以土地部门确定宗地面积为准”。在此合同的基础上，双方先后签订了四份补充协议，对提供土地面积进行了调整，最终确定为112亩。因此涉案土地面积是双方商定的结果，不存在崖底街道办未按约定提供土地的事实。2.崖底街道办与聚丰公司于2017年7月28日签订的补充协议书，该协议具体约定了聚丰公司提供回购房的面积，协议是双方自愿签订的，是当事人真实意思表示。聚丰公司提供的安置房及商用房面积没有超出约定，聚丰公司诉称答辩人强行转嫁责任没有任何道理。3.根据上述相关协议，聚丰公司由于资金不足致工程项目一再拖延，该公司逾期交房构成违约。第三组企业信用信息公示报告，拟证明聚丰公司于2013年5月21日成立，根据2017年4月1日崖底街道办、六顺公司、聚丰公司签订的三方协议。六顺公司是聚丰公司的控股公司，六顺公司与崖底街道办签订的协议与本案有关联性。被告湖滨区政府辩称，1.答辩人认同三门峡市湖滨区崖底街道办事处的答辩意见；2.崖底街道办与聚丰公司所签订的协议是贯彻支持三峡市人民政府商务中心区的建设，聚丰公司是明知的，不存在任何隐瞒和诱使行为；3.崖底街道办与聚丰公司签订的协议均是双方真实意思表示，依法成立合法有效，应当得到全面实际履行。请求人民法院驳回聚丰公司的诉讼请求。被告湖滨区政府向本院提交的证据有：第一组《三门峡市商务中心区建设工作方案》以及《三门峡市人民政府关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》，拟证明崖底街道办与聚丰公司所签订的协议均是为了贯彻执行三门峡市人民政府关于商务中心区建设的相关文件。第二组1.2012年5月4日的协议；2.2012年7月15日的框架协议（二）；3.2014年12月9日的合作协议；4.2015年1月9日的补充协议；5.2016年11月授权委托书；6.2017年4月1日协议书；7.2017年7月28日补充协议书；8.2017年10月23日补充协议，拟证明1.2012年5月4日和2011年7月15日，崖底街道办与河南六顺置业有限公司签订框架协议，详细内容需要另行商定，聚丰公司也在该框架协议的基础上成立。2014年12月9日，崖底街道办与聚丰公司签订合作协议，该协议约定提供的土地面积“约151亩”，“最终以土地部门确定宗地面积为准”。在此合同的基础上，双方先后签订了四份补充协议，对提供土地面积进行了调整，最终确定为112亩。因此涉案土地面积是双方商定的结果，不存在崖底街道办未按约定提供土地的事实。2.崖底街道办与聚丰公司于2017年7月28日签订的补充协议书，该协议具体约定了聚丰公司提供回购房的面积，协议是双方自愿签订的，是当事人真实意思表示。聚丰公司提供的安置房及商用房面积没有超出约定，聚丰公司诉称答辩人强行转嫁责任没有任何道理。3.根据上述相关协议，聚丰公司由于资金不足致工程项目一再拖延，该公司逾期交房构成违约。第三组企业信用信息公示报告，拟证明聚丰公司于2013年5月21日成立，根据2017年4月1日崖底街道办、六顺公司、聚丰公司签订的三方协议。六顺公司是聚丰公司的控股公司，六顺公司与崖底街道办签订的协议与本案有关联性。根据上述证据材料及庭审中双方当事人陈述和质证意见，结合庭审调查情况，本院对上述证据综合予以认定如下。经本院审理查明：为落实三门峡市人民政府建设商务中心区相关文件的要求，被告三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处受三门峡市湖滨区人民政府的委托，对家王庄村实施城中村改造，并负责招商工作。河南六顺置业有限公司、聚丰公司前后与三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处就家王庄改造建设项目，协商达成相关协议。2012年5月4日，崖底街道办事处（甲方）与河南六顺置业有限公司（乙方）签订《协议》，双方对前期注资、投资开发资格、意向合作方式等进行了约定。其中第五条约定“本协议为框架协议，未尽事宜双方另行协商，双方可根据协商结果签订补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力”。第六条约定“乙方取得投资开发资格后，具体执行条款，甲乙双方另行商定。”2012年7月15日，崖底街道办事处（甲方）与河南六顺置业有限公司（乙方）签订《框架协议（二）》，其中第一条约定“该项目位于陕州大道以南，六峰南路以西，南环路以北土地251亩，以土地部门勘界确认为准”。第二条第二款约定“甲方给乙方提供位于陕州大道以南，六峰南路以西，南环路以北土地251亩，双方确认补偿安置成本按每亩172万元计算”。第三条第一款约定“在该251亩区域内建设安置住宅房112600㎡，按2900元/㎡计价，合计3.2654亿元；建设商业用房21000㎡，按5000元/㎡计价，合计1.05亿元，共计4.3154亿元，连同乙方先期交纳的100万元，与甲方提供的土地的价款相抵基本持平”。第三条第二款约定“由于需求的多样性和设计的客观性，具体安置时，就近上靠的差额部分。乙方以本条第一款约定的价格提供给甲方。安置住宅房的户型、面积、套数由甲方确定，商业用房以地上一层加二层为限”。第八条约定“若家王庄改造项目协议内容及与上级批复不协调或不一致，除计价办法外，其他内容得以据实调整”。第九条约定“本协议与双方于2012年5月4日签订的协议互为补充，相冲突部分以本协议为准，不相冲突部分原协议仍然有效”。第十条约定“本协议仍属框架协议，详细内容另行商定”。2014年12月9日，崖底街道办事处城中村改造动迁指挥部（甲方）与河南六顺置业有限公司（乙方）签订《合作协议》。其中第一条约定“该项目为家王庄片区城中村改造工程。位于南北三路以东，陕州大道以南，六峰南路以西，涧南路以北，总占地面积约151亩，分三个小区开阳盛世占地面积约36亩，玉衡天恒占地面积约46亩，金辰瑶光占地面积约69亩（最终以土地部门确定宗地面积为准）。该项目中部分为群众的回迁安置用房”。第四条约定“1.乙方负担土地拆迁成本价（以下称土地价值）172万元/亩，土地交易中省上解部分及契税由乙方另行承担。2.回购价格，商业用房5000元/㎡,住宅2900/㎡。3.回购价格包括本协议第三条第4项的内容”。第九条约定“1.若该改造项目协议内容及与上级精神不协调和不一致，除计价办法外，其他内容得以据实调整。2.本合作协议与双方在2012年5月4日签订的协议和2012年7月18日签订的框架协议（二）互为补充，相冲突部分以本合作协议为准，不相冲突部分原定协议仍然有效”。2015年1月9日，崖底街道办事处城中村改造动迁指挥部（甲方）与河南六顺置业有限公司（三门峡市聚丰置业有限公司）（乙方）签订《补充协议》。其中第一条约定“甲方提供给乙方的150亩土地（以土地部门勘界确认为准），按补偿安置成本每亩计价172万元，合计贰亿伍仟捌佰万元”。第二条约定“乙方应提供给甲方商业用房21000㎡，回购价5000元/㎡计价，合计1.05亿元；提供安置住宅房75000㎡回购价2900元/㎡，合计2.175亿元，连同乙方先期交纳的3100万元（已拨付800万元，余2300万元最后结算）共计3.455亿元，与第一条所述土地价格相抵后，余8750万元。乙方经有关部门验收合格并缴齐有关税费后（由甲方代扣代缴），交付安置用房。具备办理房产证，住户无合理异议，甲方除保留500万元质保金外，余款付清，质保金按原协议规定分期返还”。第五条约定“本补充协议未尽事宜，另行协商补充”。2016年11月，河南六顺置业公司（委托单位）与三门峡聚丰置业有限公司（委托单位）签订授权委托书，其中约定“现委托林崇周作为我方全权代理人，负责我公司三门峡家王庄城中村改造项目的开发工作，全面负责项目的经营管理”等。2017年4月1日（协议三方最后一方签字日期），崖底街道办事处（甲方）、河南六盛置业有限公司（乙方）、三门峡聚丰置业有限公司（丙方）签订《协议书》。其中第一条约定“，甲、乙、丙三方认可上述所有协议仍然有效。乙方、丙方认可上述所有协议中乙方的义务，由乙、丙双方共同承担”。第二条约定“乙方同意并授权丙方全权处理乙丙双方在家王庄安置区项目的推进和土地、规划、建设等相关手续的办理工作”。第三条约定“甲方与丙方在此后签订的有关该项目的所有补充协议，乙方承诺与丙方共同承担法律责任”。第四条约定“未尽事宜，三方可另行签订补充协议”。2017年7月28日，崖底街道办事处（甲方）与聚丰公司（乙方）签订《补充协议书》。其中第一条约定“由于城市规划原因，甲方向乙方提供土地面积，由约为150亩变更为112亩（以土地部门勘界确认为准），按补偿安置成本每亩172万元计价，土地价值为1.93亿元”。第五条约定“本协议自甲、乙双方签字并盖章后生效，原订协议依然有效，与本协议不一致的，以本协议为准”。2017年10月23日，崖底街道办事处城中村改造动迁指挥部（甲方）与聚丰公司（乙方）签订《补充协议》，双方就完善项目土地手续进行了约定。另查明，三门峡市湖滨区崖底街道办事处城中村改造动迁指挥部系崖底街道办事处为家王庄村、韩庄村搬迁改造，于2012年3月成立的机构。聚丰公司系由河南六顺置业有限公司控股成立，并经工商注册登记。本院认为：被告崖底街道办事处受湖滨区政府的委托，对家王庄村进行城中村改造，并负责招商工作。三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处以及崖底街道办事处城中村改造动迁指挥部（部分协议由崖底街道办事处城中村改造动迁指挥部签订）与河南六顺置业有限公司、聚丰公司达成行政协议,三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处作为被委托方，涉案行政协议的权利义务应由三门峡市湖滨区人民政府承担。崖底街道办事处城中村改造动迁指挥部系为家王庄村、韩庄村搬迁改造，崖底街道办事处设立的临时机构，涉案行政协议的权利义务，亦应由三门峡市湖滨区人民政府承担。从本案原告聚丰公司的诉求及提供的《诉讼标的计算说明》看，原告的观点为被告承诺提供土地面积251亩，原告负责建设安置住宅房112600平方米、建设商业用房21000平方米。原告实际取得土地的面积为111.696亩，已建设安置住宅房141214.98平方米、建设商业用房24335.37平方米。以实得111.696亩土地为基数推算，原告实际交付安置房屋及商业用房超出约定的面积，要求被告按市场价支付超出交付房屋面积的差价。本案双方争议的焦点问题为，2012年5月4日至2017年10月23日，原告聚丰公司（包括六顺公司）与被告崖底街道办事处（部分协议由崖底街道办事处城中村改造动迁指挥部签订）就家王庄改造建设项目签订相关协议的效力问题。涉案协议形式要件完备，相关协议均加盖公司印章并有公司法定代表人签名确认。原告诉称其公司印章由被告掌控，协议系在被告强迫下所签，主张签订协议非其真实意思表示，依据不足。涉案协议约定内容明确，且不违反法律法规强制性规定。从双方前后订立一系列行政协议的内容看，双方以框架协议为基础，后以补充协议对前协议作出调整、补充,对提供土地面积及商业用房、安置住宅房的面积、回购价等作出约定。涉案协议系双方真实意思表示，双方应按约定实际履行。现协议约定的建设项目已基本竣工（部分建设项目业已交付），本院对涉案协议的真实性、关联性、合法性予以认可。原告聚丰公司主张涉案协议为无效协议，要求被告支付多交付安置房（商业房）的差价的理由，不能成立。综上，原告聚丰公司的诉求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告三门峡聚丰置业有限公司的诉讼请求。案件受理费用50元，由三门峡聚丰置业有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  吴洁梅审判员  李 黎审判员  崔传军二〇二〇年十二月二十八日书记员  李 洪