辽宁省东港市人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0681行初17号原告：东港市广泰铸造有限公司。住所地东港市黄土坎镇黄土坎村四组。法定代表人：王志刚，总经理。委托诉讼代理人：马希图、曹新京，辽宁长风律师事务所律师。被告：东港市黄土坎镇人民政府。住所地东港市黄土坎镇黄土坎村。负责人：周成，镇长。委托诉讼代理人：孙宝仁、王开丹，辽宁宝仁律师事务所律师。原告东港市广泰铸造有限公司诉被告东港市黄土坎镇人民政府请求确认行政行为违法及行政赔偿一案，原告于2019年4月18日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2019年8月22日作出（2019）辽0681行初28号行政裁定。宣判后，原告不服，上诉至丹东市中级人民法院。丹东市中级人民法院审理后，于2019年12月30日作出（2019）辽06行终148号行政判决，判决撤销本院（2019）辽0681行初28号行政判决，发回本院重审。本院于2020年4月9日立案后，于2020年4月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法另行组成合议庭，并于2020年8月18日、10月22日、12月10日公开开庭审理了本案。原告东港市广泰铸造有限公司法定代表人王志刚以及委托诉讼代理人马希图和曹新京、被告东港市黄土坎镇人民政府镇长周成以及委托诉讼代理人王开丹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告于2011年10月18日依法成立，具有独立法人地位。2013年，原告签订了国有建设用地使用权出让合同，依法缴纳了相应费用，履行了相关手续，取得了国有建设土地使用权证。该地位于丹东市××孤山经济开发区地幅内，共7704平方米，使用年限50年。被告批准原告建厂房4000平方米。原告先后取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，在项目开工时，遭到军方的制止，原告才得知该宗地范围内有军用地下光缆通过。由于涉及国防利益，工程被迫停工。政府出面协调无果，原告不得不全面改变原有建设项目图纸，重新进行设计，浪费了大量资金也耽搁了工程进度。2018年11月4日，被告以原告的国有工业用地属于鸭绿江口湿地保护区，不得进行任何工业项目为由，强行拆毁了原告已经建成的厂房和基础设施。原告后来得知，鸭绿江口湿地保护区为国家级湿地自然保护区。被告明知国家法律、法规严禁在保护区内进行工业生产，却对原告隐瞒上述情况，公开招商引资批准原告进入保护区，向原告收取巨额定金，在没有法律依据的前提下，对原告厂房强制拆毁。被告的行为属于故意违法。被告的行为给原告造成了如下损失：1、定金损失。原告要求被告依照“国有建设用地使用权出让合同”第九条约定，足额交纳了定金159万元。被告没有如约交付出让土地，原告建设的部分项目又遭到被告拆毁，实质属于无法交付出让土地，属于违约。出让人应当双倍返还定金，即318万元；2、基础建设损失38万元；3、行政费用支出损失173459.12元；4、工程决算损失1722480.92元；5、人工费及差旅费损失1138500元；6、材料损失68875元。原告厂房被拆毁后，原告多次找到被告商谈赔偿、补偿事宜，被告虽然口头答应给予解决，但久拖不决。现请求法院：1、判决确认被告拆毁原告厂房的行为违法；2、请求判决被告赔偿上述各项损失。原告向本院提交了如下证据：1、东港市广泰铸造有限公司营业执照。证明：原告是合法企业，成立于2011年，是经过招商引资成立的，土地是经过国家出让的方式取得的，受法律保护。2、国有建设用地使用权出让合同；3、国用（2013）0681103005号国有土地使用权证。证明：原告依法取得国有土地使用权50年，证明原告在该土地上建筑是合法的，被告拆除行为是违法的。原告建设时不知道该土地是国家湿地，过错在出让方。4、东港市黄土坎镇人民政府黄政[2011]4号文件《关于东港市广泰铸造有限公司在黄土坎工业园区新建厂房办公室的请示》。证明：该工业园区原就是被告成立的，相关建设也是向被告请求，由被告管理，2011年报批的就是厂房，被告认定为遮阳棚是错误的。5、建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。证明：该厂房不是遮阳棚，而是国有建设用地，有规划和建设手续，原告的建筑物是合法的。至于开工许可证的问题，建设法有规定，应当由建设主管部门管理，一般是处罚款。6、照片一组（共计4张）。证明：相关部门出让给原告的土地地下有军方的光缆，被告批给原告的土地本来就是不合格的，后原告又重新办理相关手续，给原告带来巨大损失。地下光缆办理就用了三年时间，刚办完光缆问题就被拆除，且涉案被拆除建筑系原告在合法土地上建设的厂房，不是遮阳棚。7、辽宁省非税收入统一发票一张。8、契税税票（25张，计64395元）及审批费用票据（计109046.12元）。证明：原告交纳土地出让定金159万元，双方合同已经履行完毕，现被告违约，故要求双倍返还定金。而契税费用都是由被告收取的，由于涉案厂房被拆除，土地不能使用，要求被告给予赔偿并支付利息。上述证据还证明原告支付了上述款项是合法支付，也是合法取得标的物。9、建设工程施工合同。证明：建筑厂房的建设对外发包，原告与施工方签订了施工合同，因没有按时开工，造成经济损失40多万元，应当由被告承担。10、工资表（共计9张）。证明：原告在建设厂房期间支出工人基本工资1098500元，该部分损失是直接损失，要求被告赔偿。原告在组织厂房建设施工签订合同及招投标期间，原告产生的差旅费虽然没有证据，但也产生了4万元的损失，也应当由被告承担。11、三方协议、收据、借据。证明：原告拖欠施工方工程款，而东盛房地产公司又拖欠原告法人的款项，三方协议由东盛将楼房抵顶给施工方，产生相应的预付工程款795354元。12、丹发改备字[2010]158号《辽宁省丹东市企业投资项目备案确认书》。证明：原告的项目和厂房是经过丹东市发改委立项批准的，故是合法的。13、丹招核准字[2011]280号《审批部门核准意见》。证明：原告的厂房和建设项目、土地都是经过招投标得到的。14、20141008《建设工程消防设计备案申报表》、20141016《建设工程消防设计备案凭证》。证明：原告项目经过消防备案，原告的建设合法，被告认定对象错误。15、东港市环境保护局对《东港市广泰铸有限公司建设项目影响报告表》批复（2011年7月15日）。证明：原告于2011年7月15日在原环保局进行了备案，环保局批示可以作为建设项目的依据，被告前后相互矛盾，拆除行为违法。16、工程（决）算书两份。证明：两项工程合计工程款为1314931.92元，是原告的直接损失。17、东港市广泰铸造有限公司办公楼与生产车间工程表。证明：原告涉案厂房地下的具体基础结构的系数和参数。18、资产评估报告。证明：评估报告是原告申请的，申请的是地上物和地下基础工程的价值进行评估，收到评估报告后，申请人申请主体变了，由原告申请变成法院申请了，申请的事项也变了，变成了对建筑材料损失进行评估，与原告申请的评估事项完全不同，属于节外生枝。因为原告损失的不是原材料，而是在建工程，在建工程的厂房和地下基础设施根据房地一体原则，是不可分割的，损坏了厂房整个基础设施也无法利用。根据《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，国家赔偿、行政赔偿赔偿的是直接损失，直接损失法律没有规定，直接损失在《民法通则》里有规定，当事人因为侵权行为或者对方过错行为，造成现有的财产直接减少就是直接损失，间接损失指的预期应该得到的损失。目前，原告提出的申请事项全部是直接损失，原告的要求是符合法律规定的。被告辩称，一、本案系委托行政行为，东港市黄土坎镇人民政府不是适格被告。拆除遮阳棚的决定是原环境保护局（现为丹东市生态环境局东港分局）按照加强湿地保护相关规定作出的，被告是依据委托机关丹东市生态环境局东港分局的整改意见和整改要求拆除遮阳棚。二、原告的赔偿、补偿请求无事实及法律依据。1、原告建设遮阳棚系违法行为。依据《中华人民共和国建筑法》第七条、第六十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款、第四十条第一款、第六十四条、第六十八条、《辽宁省实施办法》第三十八条第一款之规定，原告在2013年取得了涉案土地的使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。2016年在未取得建设施工许可证的情况下，即开工建设，且2016年原告曾经取得的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证已过期失效，其建设行为明显违反了《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定。2、本案不符合国家赔偿的法定要件。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，只有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，并造成损害的，原告才能取得国家赔偿的权利。原告的上述违法建设行为并不存在合法权益，故无权提出国家赔偿。原告提出的赔偿请求无事实及法律依据。3、被告不是本案赔偿义务主体。被告是受丹东市生态环境局东港分局委托，依法对原告遮阳棚进行拆除，故即使存在国家赔偿，赔偿义务主体也是委托机关。4、假如本案需要国家赔偿，原告不存在损失，故无需赔偿。被告受其他机关委托，仅对遮阳棚进行了拆除，而未对遮阳棚进行损坏，拆除后也未将拆除的遮阳棚损坏，故不存在国家赔偿问题。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了如下证据：1、东港市环境保护局《关于全面完成鸭绿江口湿地国家级自然保护区违建项目整改工作任务的通知》。证明：被告的拆除遮阳棚行为，系受委托行政行为，被告不应当作为本案的被告，应当由委托方丹东市生态环境局东港分局作为被告，承担相关的行政责任及赔偿责任。2、东港市环境保护局《关于加强湿地保护区30个违规建设项目监督检查的通知》；3、东港市环境保护局《关于东港市广泰铸造厂建设的遮阳棚与丹东鸭绿江口湿地国家级自然保护区位置关系的说明》。证明：原告建设的建筑物违反了湿地保护等相关规定，应当拆除。经庭审质证，被告对原告提供的证据的质证意见如下：对1号证据的真实性没有异议，但行政机关的执法依据是法律法规，该通知不具有法律依据，被告的拆除行为不具有职权；第二，拆除的对象错误，文件载明的是遮阳棚，实际是原告的公司厂房，法律依据不合法；第三，行政诉讼法的委托是严格限制，是行政机关委托组织，该组织是一个专业企业，拆除行为由行政机关承担，该组织是社会团体，企业等，行政机关不需要委托，行政机关不能委托行政机关，是上下级关系，委托不能成立。对2号、3号证据的真实性均没有异议，被告依据上述通知来拆除是违法的，被告将原告的厂房认定为遮阳棚，且认为所有权是黄土坎镇，但该土地是国家批准的，是合法的，故认定对象及事实错误。如该厂房需拆除，应当通过拆迁补偿协议，该拆除行为应当委托人民法院进行，被告没有强制拆除的权利。原告建设之前并不清楚所使用的建设用地是国家湿地，是事后才知道的，原告的企业在湿地建设的过错在于开发区的相关行政机关，过错不在于原告。被告对原告的提供的证据的质证意见如下：对1号证据没有异议。对2、3号证据的真实性没有异议，但国有土地的出让方为丹东市国土资源局大孤山经济区分局并非被告，而且该项目招商引资的主体也并非被告，而是大孤山经济区管委会。对4号证据的真实性没有异议，但认为：一，该请示审批机关为丹东大孤山经济区管理委员会建设局；二，该请示的内容为项目选址及控制规划，与原告所证明的问题不相关联。对5号证据的真实性没有异议，但认为原告取得建设用地规划许可证的时间为2013年8月23日，取得建设工程规划许可证的时间为2014年8月22日，原告实际的开工时间为2016年，按照《辽宁省实施城乡规划法办法》第三十八条第一款之规定，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证有效期为一年，期满需要延期的，应当在有效期限届满前30日依法办理延期手续，且延期只能进行一次，不得超过一年，所以原告的建设行为明显违反法律规定。对6号证据的真实性没有异议，因为土地出让方非被告，系大孤山经济区管委会，且其他的审批手续也是由当时的土地部门作出的，与被告没有关联性。被告确实实施了拆除行为，但并未对遮阳棚进行损毁，只是将承重柱锯断放在原处，故并未给原告造成损失，原告要求赔偿无事实及法律依据。对7号证据的真实性没有异议，该证据恰恰证明了土地出让方为丹东大孤山经济区管委会，收取土地出让金也为该管委会并非被告，故应当由谁收取谁返还。即使大孤山经济区管委会撤销了，也应当由撤销它的政府部门或者继受该行政职权的政府部门予以返还，被告并非返还主体。对8号证据的真实性没有异议，因上述费用并非被告收取，故该款项不应当由被告予以赔偿。对9号证据的真实性没有异议，该证据恰恰证明了原告的建设行为是在建设工程规划许可证、建设土地规划许可证超期且在没有取得建设施工许可证的前提下进行了施工，故原告的建设行为系违法行为，不应当由被告承担赔偿义务。对10号证据的真实性有异议，即便该证据系真实的，也不是拆除行为的直接损失，不应当由被告赔偿。原告没有提供差旅费方面的相关证据，故对差旅费不予认可。对11号证据中的三方协议的真实性没有异议，因原告没有提供收据和借据的原件，故对11号证据中的收据和借据的真实性不予认可。因为原告提供的建设施工合同承包方为东港市开发区建筑工程有限公司，与原告提供的三方协议中并没有直接关联性，故不能证明原告的诉讼主张。对12号证据的真实性没有异议，该证据只能证明原告的项目在丹东市发展和改革委员会备案确认，从该确认书中可以看出，应履行项目开发前的各项建设程序后开工建设，也就是说还要按照《建筑法》、《规划法》等相关的部门法规进行审批、建设。对13号的真实性没有异议，其他意见同12号证据的质证意见。对14号对该证据的真实性没有异议，这是原告进行项目建设必须要进行的审批备案手续。对15号证据的真实性没有异议，但该证据证明了2011年原告取得了涉案工程的环境影响评价报告，而实际开工建设为2016年，原告的环境影响评价报告已经失效，违反了《中华人民共和国环境影响评价》第二十四条第二项、第二十五条的规定，故其建设行为违法。对16号证据的真实性没有异议，但该两份决算书与被告拆除遮阳棚的行为没有关联性。对17号证据真实性没有异议，但认为与被告的拆除行为造成的损失没有直接关联性。本院对上述证据认证如下，本院对双方均无异议且与本案的争议内容相关联的证据依法予以采信。经审理查明，2011年10月18日，原告东港市广泰铸造有限公司成立，系有限责任公司。2013年6月11日，原告与丹东市国土资源局大孤山经济区分局签订了国有建设用地使用权出让合同。2013年7月10日，原告取得丹东国用（2013）第0681103005号国有土地使用权证。2013年8月23日，原告取得建设用地规划许可证。2014年8月22日，原告取得建设工程规划许可证。2016年3月开工建设厂房。2017年10月31日，原环境保护局（现为丹东市生态环境局东港分局）下发了《关于加强湿地保护区30个违规建设项目监督检查的通知》；2018年4月8日，原环境保护局下发了《关于全面完成鸭绿江口湿地国家级自然保护区违建项目整改工作任务的通知》。2018年4月26日，原环境保护局下发了《关于东港市广泰铸造厂建设的遮阳棚与丹东鸭绿江口湿地国家级自然保护区位置关系的说明》。2018年11月4日，被告组织人员对原告地上建筑物予以拆除。被告在拆除上述建筑物时，将20根圆柱形立柱割断取走；将建筑物棚顶分割成三部分。在分割棚顶时，将部分棚顶的钢横梁檩条割断取走，将部分棚顶的彩钢板破坏，并取走部分彩钢板。现存放在被告处的物品包括19根立柱、26张彩钢板、57根钢横梁檩条。之后，原告向本院提起本行政诉讼。本案审理过程中，本院依法委托丹东辽东资产评估事务所对涉案建筑物的立柱、棚顶、彩钢板因切割、破坏造成的材料损失费（含残值价值）进行评估。该所于2020年11月17日出具辽东评报字[2020]第95号资产评估报告，认定：评估材料损失市场价值68875元，残值21005元。原告为此次评估支出评估费4000元。本院认为，行政机关作出行政行为应有职权依据。被告在没有法定职权，亦无行政委托的情况下，实施的拆除涉案建筑物的行为属违法行为，本院依法予以确认。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）…；（四）造成财产损害的其他违法行为。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）…；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”据此，因被告违法拆除涉案建筑物，故原告有权获得赔偿。关于赔偿的范围，依据上述法律规定，应对直接损失给予赔偿。被告所实施的拆除行为，存在破坏性拆卸涉案建筑物的立柱、棚顶材料（包括钢横梁檩条、彩钢板）的行为，对因破坏性拆卸行为所造成的建筑材料的损失，属于直接损失，依法应予赔偿。由于上述被破坏的材料经评估市场价值为68875元，残值为21005元，考虑到上述物品的残值部分给付原告处理更方便且合理，故本院确定被告在赔偿上述直接损失时扣除残值，即应赔偿47870元。至于原告所主张的其他费用，均不属于被告的拆除行为所造成的直接损失，本案不予处理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条之规定，判决如下：一、确认被告东港市黄土坎镇人民政府拆除原告东港市广泰铸造有限公司建筑物的行政行为违法；二、被告东港市黄土坎镇人民政府赔偿原告东港市广泰铸造有限公司直接经济损失47870元，定于本判决生效后三十日内给付；三、驳回原告东港市广泰铸造有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元、评估费4000元，合计4050元，由被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省丹东市中级人民法院。审 判 长  辛延世人民陪审员  方林浩人民陪审员  孙 聪二〇二〇年十二月二十二日书 记 员  潘晓伟