江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏03行初220号 原告王家华，男，1959年8月2日生，汉族，住徐州市贾汪区。 委托代理人王启浩，男，1984年11月7日生，汉族，住徐州市贾汪区。 委托代理人杜凯，北京京润律师事务所律师。 被告徐州市贾汪区人民政府，住所地徐州市贾汪区新城区行政中心。 法定代表人杨明，该区区长。 出庭负责人史林晓，该区政府党组成员。 委托代理人高虎，江苏浩然风律师事务所律师。 原告王家华诉被告徐州市贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）房屋征收行政强制并赔偿一案，本院于2020年7月17日立案受理后，依法组成合议庭。本院于法定期限内向被告送达了起诉状副本等诉讼文书，于2020年9月23日公开开庭审理了本案。原告王家华的委托代理人王启浩、杜凯，被告贾汪区政府的出庭应诉负责人史林晓及委托代理人高虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王家华诉称：原告在徐州市××××村拥有合法房屋，2018年4月24日，被告作出贾房征[2018]2号《房屋征收决定》，称因公共利益需要，征收权台片区的房屋，并同时收回国有土地使用使用权，但原告至今未与当地政府达成补偿安置协议。2018年11月18日，在没有得到原告同意也没有相关合法手续的情况下，原告的房屋被违法拆除，导致原告的财产权益受到严重损害.原告以相关部门为被告向徐州铁路运输法院提起诉讼，徐州铁路运输法院经审理认为，原告的房屋在被告做出的贾房征[2018]2号《房屋征收决定》范围内，被告作为征收主体，是此次强拆的直接受益主体，据此作出(2019)苏8601行初843号《行政裁定书》，认为原告应以贾汪区政府为被告提起诉讼，驳回了原告的起诉。鉴于未有任何部门向原告下达拆除通知，或承认拆除原告房屋，根据被告做出的涉案《房屋征收决定》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，被告负有此次征收与补偿的法定职责，作为此次征收的主体部门及受益部门，在未与原告签署补偿协议，也未有部门向原告下达拆除通知的情况下，应当由被告承担此次违法拆除的法律责任，确认其拆除行为违法，并恢复原状，对原告造成的损失进行赔偿。综上，原告向贵院提起诉讼，诉讼请求：一、确认被告对原告房屋实施的拆除行为违法。二、判令被告将原告的房屋恢复原状，并赔偿因此对原告造成的物品损失以及因房屋损毁临时安置原告及其家属的费用（详见物品损失清单）。三、本案的诉讼费用由被告承担。 为支持其诉讼主张，原告向本院提供的证据有：证据1、原告的身份证，证明原告的身份信息。证据2、建房申请书原件，证明原告在涉案征收范围内有合法的土地使用权及房屋所有权。证据3、贾房征[2018]2号《房屋征收决定》，证明被告作出征收行为，意图将原告房屋征收，并收回国有土地，是此次强拆最大的收益者。证据4、房屋征收补偿预评估报告单复印件，证明原告房屋合法面积的认定标准。证据5、房屋被拆毁后的照片，证明原告的房屋已被违法拆除，财产权益受到损害。证据6、周边商品房的认购书、购房合同及发票、价格公示单复印件，证明原告房屋周边商品房的单价标准。证据7、赔偿清单，证明因此次拆除对原告所造成的损失项目及赔偿标准。证据8、户口本，证明原告与裴朝芝系夫妻关系。 被告贾汪区政府答辩称：一、本案不存在违法拆除的问题。涉案的房屋位于权台村片区，属于征收项目范围，贾汪区人民政府依法履行了征收手续。2017年1月9日，徐州市贾汪区规划局作出了贾规函（2017）2号关于《关于权台村片区征收项目是否符合区总体规划和专项规划的函》的复函，证明征收项目符合贾汪区中体规划；2017年1月13日，徐州市贾汪区国土建设资源局作出了贾汪国土资函（2017）3号关于《权台村片区房屋征收项目是否符合区土地利用总体规划》的复函，证明征收项目符合贾汪区土地利用总体规划；2018年4月24日，贾汪区人民政府作出了贾房征[2018]2号《徐州市贾汪区人民政府房屋征收决定》，证明征收项目符合法律规定；2018年5月3日，徐州市贾汪区城市房屋征收办公室作出了《关于确定房地产价格评估机构的公告》，证明征收项目评估机构进行了公示；2018年4月24日贾汪区人民政府作出了贾政公（2018）4号《公告》，证明征收项目符合法律规定；《权台村片区房屋征收补偿安置方案》及附件证明征收决定依法作出，并且进行公告广泛征求意见，政府征收行为合法。二、征收程序合法。对于涉案房屋的征收，答辩人依法履行了法定程序，贾汪区规划局函告该项目符合贾汪区总体规划，国土建设资源局复函，该征收项目符合贾汪区土地利用总体规划，贾汪区发展改革与经济委员会复函，证明征收项目符合国民经济和社会发展计划。后期政府对所作出的征收决定进行了公告，为评估机构的选择、征收补偿方案均进行了公告和公示，同时还对原告的合法产权以及地上附着物进行了清点，依法进行了评估，但是原告拒不签订房屋征收补偿安置协议，其目的就是想获取高额的拆迁补偿费。综上所述，请求法院判决。 为支持其诉讼主张，被告贾汪区政府向本院提供的证据有：证据1、征收公告，证明涉案权台村片区已经贾汪区政府房屋征收决定并公告。证据2、贾房征[2018]2《号房屋征收决定》。证据3、贾汪区规划局作出的贾规函（2017）2号函，证明涉案房屋位于权台村片区征收项目范围内，征收项目符合贾汪区整体规划。证据4、贾汪区国土局作出的贾国土资（2017）3号文，证明涉案房屋位于权台村片区征收项目范围内，征收项目符合贾汪区整体规划。证据5、安置方案征求意见稿及现场张贴照片。证据6、关于公布权台村片区房屋征收补偿安置方案征求意见及修改情况的通告。证据7、权台村片区房屋征收补偿安置方案及张贴照片，证据8、对《关于确定房地产价格评估机构的公告》进行公示的照片。证据9、房屋征收补偿评估报告单。 以上证据均经庭审质证，对原告提交的证据，被告贾汪区政府的质证意见为：证据1三性均没有异议；证据2三性均不予认可，该申请书的申请人是裴朝芝，并非本案原告，且该证据只是一份申请书，是否批复以及后续建设的结果是否具有相应的宅基地使用权证以及房屋所有权证，均无法看出；证据3真实性没有异议；证据4需要原告说明来源，对该组证据的证明观点不予认可。依照我国《物权法》的规定，不动产所有权相关情况应当以不动产登记簿上所载为准，不能仅凭一张报告单认定原告所主张的涉案房产系合法的房产以及相应的面积，原告应当提供相应的宅基地证书以及房屋所有权证佐证其证明目的。证据5三性均不认可，从该照片中仅能够看出房屋被拆除的现状，但是被拆除的房屋是否为合法的房屋、是否为原告所有、是何人进行拆除的，均无法从照片中体现。证据6三性均不认可，与本案无关。证据7该清单不符合证据的法定形式，不应当作为证据使用，只是原告单方的陈述，是否真实和合理均无法从赔偿清单中得到体现。证据8对户口本真实性无异议，但鉴于裴朝芝是户主，由于建房申请是裴朝芝申请的，依照一般的申请惯例，申请书是应当由本人申请之后交由相应的批准机关留存，不知为何本案原告保留了申请书。根据原告提供的证据看，王家华并不是本案适格原告，假如原告陈述的事实及涉案的房屋有相应的权属证明，应当以权属证明上所载的权利人作为本案适格的原告。原告目前仅提供了一张申请书，且申请人不是王家华本人，因此，原告方的起诉主体不适格，依法应予以驳回。 对被告贾汪区政府提供的证据，原告的质证意见为：证据1至7真实性需要被告提供原件予以核实，对其合法性、证明目的不认可，本案系因违法拆除而引发的国家赔偿案件，涉案的征收行为与本案无关，其是否合法与本案不具备利害关系。证据8真实性、合法性均不认可，对证明目的质证意见同证据1-7。证据9真实性、合法性认可，该证据可以证明涉案房屋的合法性以及涉案房屋的面积。 根据各方当事人的质证意见，对本案的证据认证如下：原告提交的证据1、3、4、8真实性予以认可，可以作为认定相关案件事实的依据；证据2、6与本案关联性不予认可，不能证明原告的证明目的；证据5照片及视频可以体现原告房屋被拆除后的状况，但不能反映拆除主体及拆除过程；证据7，因被告未提供在拆除前对原告室内物品进行清理并登记保存的证据，该物品损失清单可以作为被告酌定原告室内物品损失的参照。被告贾汪区政府提交的证据能证明相关事实，本院予以认定。 根据上述有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院认定案件事实如下：2018年4月24日，贾汪区政府发布贾房征[2018]2号《房屋征收决定》，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、省政府关于贯彻实施《征补条例》若干问题规定的通知（苏政发[2011]91号、《贾汪区国有土地上房屋征收与补偿办法》（贾政法[2018]29号），参照《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》等有关规定，决定对权台村片区房屋征收项目实施房屋征收。征收部门为贾汪区城市房屋征收办公室，征收实施单位为贾汪区潘安湖街道办事处。原告王家华居住的涉案房屋（征收编号：3-125）在征收范围内，有房屋征收补偿预评估报告单、装修及附属物评估分户报告单。2018年11月18日，原告所主张的房屋被强制拆除。被告贾汪区政府否认对涉案房屋实施或组织实施了拆除行为，也未明确其他责任主体实施拆除行为的。现原告认为被告强行拆除其房屋行为违法并造成房屋、附属物及室内物品损失等（附物品损失清单），遂提起本案诉讼。因原告诉请恢复房屋现状不具有现实可行性，经本院释明，原告变更房屋恢复原状的诉请为货币赔偿，其他诉讼请求如前所述。 本院认为： 一、原告起诉符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法规定向人民法院提起诉讼。”第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的…”第二十五条第一款、第二款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告虽未提交涉案涉案房屋权属证明，但综合本案查明事实及原、被告提交的房屋征收补偿评估报告单，原告王家华系与涉案被强制拆除房屋有利害关系的公民，其作为原告诉讼主体适格。 二、贾汪区政府应为本案适格被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案中，贾汪区政府发布贾房征[2018]2号《房屋征收决定》，被拆除的涉案房屋位于该《房屋征收决定》确定的征收范围内，贾汪区政府是房屋征收与补偿的责任主体，其在房屋征收活动中处于支配者的地位，因此在举证责任负担上应承担更大的责任。本案涉及强制拆除原告涉案房屋行为违法的问题，除原告应对被告主体适格承担初步举证责任外，被告应围绕原被告主体资格、实施拆除责任主体等问题进行举证。被告贾汪区政府否认对涉案房屋实施或组织实施了拆除行为，亦未提交有效证据证明系其他行政责任主体实施了涉案房屋的拆除行为，贾汪区政府作为征收责任主体亦是拆除涉案房屋行为受益人，应推定其为被诉强拆行为的责任主体。故被告贾汪区政府应为本案适格被告。 三、涉案房屋拆除行为应确认违法。根据《征补条例》第二十七条第一款：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》第五条“征地房屋补偿应当先补偿、后搬迁。……”的规定，无论国有土地上的房屋征收补偿还是集体土地上的房屋征收补偿，均应遵循先补偿、后搬迁的基本原则。本案原告未签订《房屋征收拆迁补偿协议》，其房屋于2018年11月18日被强制拆除明显违反上述原则性规定及《中华人民共和国行政强制法》的基本程序规定，涉案房屋强制拆除行为应予确认违法。 四、贾汪区政府应履行赔偿职责。本案中，根据原告诉讼请求及庭审陈述，原告要求的损失赔偿项目为：房屋及附属物损失、安置补助损失、室内物品损失及精神损失。对精神损失原告未举证证明系被诉强制拆除行为给原告造成的直接损失，不属于本案的赔偿范围。其他赔偿诉请均是因权台村片区房屋征收项目实施而强制拆除原告所主张的房屋所产生。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利…（四）造成财产损害的其他违法行为”之规定，本案被告强制拆除原告房屋的行为违法，理应承担因强拆房屋所造成的财产赔偿责任。对因房屋征收而实施的强制拆迁行为，行政机关在实施强制拆除行为后，应当主动与被拆迁人就赔偿问题进行协商；在就赔偿问题协商不成的情况下，行政机关应该及时、主动作出赔偿决定或补偿决定，履行赔偿职责，保障被拆迁人的征收补偿权益并避免扩大损失，而并非消极、被动等待被拆迁人起诉后由人民法院就赔偿问题进行判决。人民法院作为维护社会公平正义的最后一道防线，不能直接替代行政机关作出应由行政机关先行作出的赔偿决定。本案系因权台村片区房屋征收项目实施而强制拆除原告房屋，应该先由被告贾汪区政府就征收强制拆迁行为给原告造成的房屋及附属物损失、安置补助损失及室内物品损失等依法作出合理的赔偿决定。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项、第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项之规定，判决如下： 一、确认被告徐州市贾汪区人民政府强制拆除原告王家华主张的房屋行为违法。 二、责令被告徐州市贾汪区人民政府于本判决生效之日起三十日内就强制拆除行为给原告王家华造成的损失作出赔偿决定。 案件受理费50元，由被告徐州市贾汪区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  刁国民 审 判 员  房 涛 人民陪审员  李亚洁 二〇二〇年十二月三十一日 法官 助理  石 雪 书 记 员  张文娟