海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行初282号   原告：包世东，男，1966年11月18日出生，汉族，住海南省洋浦经济开发区。   委托诉讼代理人：苏子营，海南椰海律师事务所律师。   委托诉讼代理人：唐月华，海南颂坡律师事务所律师。   被告：洋浦经济开发区管理委员会，住所地海南省洋浦经济开发区洋浦大厦。   法定代表人：任清华，该管委会主任。   委托诉讼代理人：程相朝，该管委会工作人员。   委托诉讼代理人：何志锋，北京东卫（洋浦）律师事务所律师。   原告包世东诉被告洋浦经济开发区管理委员会（以下简称洋浦管委会）行政强制纠纷一案，原告于2020年11月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月3日立案后，依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案。原告包世东及其委托诉讼代理人苏子营，被告洋浦管委会的委托诉讼代理人程相朝、何志锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告包世东诉讼请求：确认被告洋浦管委会于2019年8月30日至2019年11月期间强制拆除原告房屋，强占原告宅基地，强行清除原告农作物，强行砍伐原告林木的行政行为违法。事实与理由，被告于2019年开始对原告村庄进行征地工作。在没有启动土地征收程序的情况下，被告启动搬迁程序。被告洋浦管委会于2019年3月14日制定了《洋浦经济开发区三都区房屋搬迁补偿与安置暂行办法》（以下简称《暂行办法》），又于2019年3月25日印制了《搬迁公告》。被告洋浦管委会至今没有提供国务院或海南省人民政府的批准文件等合法有效的征地文件。在没有合法有效的征地文件的前提下，被告要求原告签订《拆迁补偿协议》，原告认为被告的征地拆迁行为明显违法，原告拒签《拆迁补偿协议》。2019年8月30日被告在没有作出《拆迁决定书》的前提下，就组织相关人员对原告的房屋进行强制拆除，并强占原告的宅基地，强行清除原告承包地上的农作物，强行砍伐原告的林木。被告的行为明显违反法律规定，原告为维护自己的合法权益，起诉至人民法院，请求支持原告的诉讼请求。   原告包世东向本院提交如下证据：1.身份证，证明原告是洋浦经济开发区三都区南滩村委会新兴村村民；2.户口簿，证明原告一家五口应该全部得到拆迁赔偿；3.《集体土地使用证》，证明宅基地使用权属原告，房屋属于原告合法财产；4.《农村土地承包经营权证》，证明原告承包新兴村12.3亩土地，土地上的附着物被强行清除；5.强制拆除前房屋照片1份；6.强制拆除后房屋照片1份，证据5、6共同证明被告在没有签订三方协议且没有下达拆迁决定等合法程序的前提下强行拆除原告的房屋；7.《拆迁报告估价结果表》，证明被拆房屋估价为60975元；8.财产损失清单，证明原告在被告强制拆除中的具体损失。   被告洋浦管委会辩称：（一）关于涉案土地征收问题，被告具有完整的征地批准文件，但征地程序存在瑕疵。具体征地批文及相关事实可以详见(2019)琼97行初196号《行政判决书》第10页第11行至第12页第12行认定事实部分。征地程序存在的瑕疵问题，在(2019)琼97行初196号《行政判决书》第13页第13行至第14页第19行有记载。（二）关于强制拆除原告房屋问题，被告已补全强制拆除手续，但强制拆除程序存在瑕疵。原告在征地范围内有合法房屋，也同意被告登记丈量评估。原告只是想获得超出《暂行办法》规定的搬迁待遇，才拒签房屋搬迁补偿安置协议。因在涉案土地上建设的项目是海南省重点项目，在时限极其紧迫的情况下，被告先行对地表进行清理，也是为了尽快推动海南省重点项目建设，为了更大的公共利益。在此之后，被告经过调查，查清了原告所具备的资格条件，依法作出了补偿决定并送达原告。被告强行清表行为存在的程序瑕疵，是海南省重大项目的紧迫性造成的，希望原告予以理解。（三）在清表过程中，被告未造成原告财产损失。被告为防止原告财产损失，聘请了公证处对房屋内物品和房屋拆除后物品移交等事项进行了证据保全，对强制清表现场进行了录音录像，有充分证据证明，被告在强制清表过程中，始终遵循行政谦抑原则和比例原则，并未造成原告财产损失。（四）在被告已作出补偿决定的情形下，原告起诉确认违法没有实际意义。原告提起行政诉讼，目的是就其房屋被强制清表谋取补偿或赔偿，现被告对强制清表的原告房屋及其附着物作出了补偿决定，原告如不服，可直接起诉补偿决定。原告如认为强制清表造成了其财产损失，完全可以在起诉补偿决定违法过程中一并提出。因此，在被告已作出补偿决定的情况下，即使法院确认强制清表行为违法，也没有什么实际意义。   被告洋浦管委会向本院提交如下证据：1.（2019）琼97行初196号《行政判决书》，证明涉案土地已被征收，征收土地有批文、已支付补偿款等合法手续，所涉用地项目为海南省重点项目；2.《搬迁公告》，证明被告决定对乙烯项目用地范围内的房屋实施征收，及本次征收程序、期限、搬迁户分户和安置人口确认截止时间等具体事项；3.《暂行办法》，证明在征地后被告统一作出了三都区范围内的有关房屋及附着物的安置补偿决定，及对不同条件搬迁群众的补偿和安置标准；4.户籍证明，证明确认原告家庭户搬迁安置人口的依据；5.土地联产承包经营证和宅基地证底根，证明认定原告家庭户土地联产承包经营资格的依据；6.《拆迁报告估价结果表》，证明对原告房屋及附着物的评估情况；7.《公证书》，证明被告强制拆除原告房屋及附着物时已对屋内情况进行证据保全，并将物品当场移交原告；8.《房屋征收补偿决定》，证明原告所在家庭户应得搬迁待遇情况；9.《公文送达回执单》，证明补偿决定已送达给原告。   经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：   （一）关于原告包世东提交的证据，被告洋浦管委会的质证意见如下：对证据1、2的真实性、关联性无异议，对证明内容有异议；对证据3的真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，不能证明原告具有家庭土地承包经营户资格，证明资格的直接证据应当是土地承包经营权证；对证据4的真实性、合法性、关联性无异议；证据5、6照片的真实性无法核实，应以公证机关提供的照片为准；对证据7、8的真实性、合法性、关联性不予认可，财产损失清单没有任何事实依据。   （二）关于被告洋浦管委会提交的证据，原告包世东的质证意见如下：对证据1的真实性、关联性无异议，对证明力有异议，无法证明土地已经被征收，且无法证明征收涉案土地有合法的文件，至今被告也未拿出涉案土地的任何批文和文件；对证据2的真实性无异议，对合法性及证明力均有异议，不能证明被告拆迁原告的房屋，强占原告的宅基地，强行清除原告地上附着物的行为合法；对证据3的真实性无异议，对关联性有异议，该证据与本案没有关联；对证据4的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据5的真实性、关联性无异议，对证明力有异议；对证据6的真实性无异议，对合法性、证明力有异议；对证据7的真实性有异议，该证据保全不够全面，没有对屋内的设备进行拍摄，亦没有附物品的清单；对证据8的合法性、证明力均有异议，该补偿决定不能影响案件的正常审理；对证据9的真实性有异议。   经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据认证如下：   （一）关于原告包世东提交的证据。本院对证据1-6的真实性、合法性、关联性予以确认；证据7与本案被诉行政行为无关；证据8系原告单方制作，不属于证据，只能作为原告陈述意见。   （二）关于被告洋浦管委会提交的证据。本院对证据1的真实性予以确认，但该判决已被二审法院撤销，不具有合法性和证明力；对证据2的真实性、关联性予以确认，对其合法性不予确认；对证据3的真实性予以确认，但不能证明被告实施强制行为合法；对证据4、5的真实性、合法性、关联性予以确认；证据6与本案被诉行政行为无关；对证据7的真实性、合法性、关联性予以确认；证据8、9属洋浦管委会对房屋拆除的事后行为，与本案被诉行政行为无关，在本案中不作认定。   经审理查明，2019年3月14日，洋浦管委会作出《暂行办法》。2019年3月25日，洋浦管委会作出《搬迁公告》，载明“根据洋浦管委会《暂行办法》、《乙烯项目三都区新兴村搬迁安置工作实施方案》（浦管[2019]25号）和规划局核定的项目地范围图，决定对乙烯项目陆域用地范围内的房屋、林木、青苗等地上附着物进行搬迁清障，有关事项公告如下：项目名称为洋浦100万吨乙烯项目。项目陆域范围主要包括三都区新兴村整村。房屋和附着物登记时间为2019年4月1日至2019年4月20日；搬迁户分户和安置人口确认截止时间为2019年3月25日；搬迁协议签订截止时间为2019年5月31日；地上附着物搬迁和清障截止时间为2019年6月30日。符合搬迁安置条件的,适用《暂行办法》。项目用地范围内新兴村的房屋和地上附着物所有人，于2019年4月15日前到三都区办事处城建安置科登记，并配合做好房屋和地上附着物丈量、清点、登记、评估和人口核查等相关工作。”   2019年8月30日至2019年11月期间，洋浦管委会陆续拆除了原告及其他村民的房屋及地上附着物。原告于2020年11月2日向本院提起行政诉讼。   另查明,海南省高级人民法院作出的(2020)琼行终332号行政裁定查明，2013年8月，儋州市三都镇被划归洋浦经济开发区管辖，儋州市三都镇人民政府调整更名为洋浦经济开发区三都区办事处。在此之前，儋州市人民政府报请包括征收新兴村小组在内的村集体土地的征地方案已获批。2013年11月25日，洋浦管委会作出《关于印发洋浦三都地区建设项目征地工作方案的通知》(浦管[2013]126号)，根据三都镇整建制移交洋浦管委会后的实际情况和整体部署，制定三都地区建设项目征地工作方案，对涉及新兴村小组集体土地等8个征地项目进行详细的工作安排。   本院认为，本案的争议焦点为被告洋浦管委会强制拆除原告包世东的房屋及清除原告承包地上农作物和林木的行为是否合法。   根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014修订）第二十五条、第二十六条及《海南省土地征收补偿安置管理办法》第五条、第六条、第十三条规定，项目建设需征地的，由被征地所在市、县、自治县土地行政主管部门制定征地方案，经市、县、自治县人民政府审核后，按照国家有关规定报请批准；征地方案批准后应进行公告，通知被征地的权益人在公告规定期限内登记，土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置具体方案，并予以公告；土地行政主管部门与征地集体签订《征地补偿协议书》，并落实征地有关事项。征地过程中拆迁农民房屋的，应予以补偿和安置。被征地集体重新安排宅基地给被拆迁人自行建房的，向被征地集体支付宅基地补偿费，向被拆迁人支付房屋等附着物补偿费；被拆迁人选择货币补偿的，应当一次性向被拆迁人支付宅基地补偿费、房屋等附着物补偿费等。本案中，原告的房屋和其承包的土地位于新兴村民小组，在被告洋浦管委会作出《搬迁公告》中拟强行清表的土地范围内。被告洋浦管委会在未与新兴村民小组签订《征地补偿协议书》，未与原告签订安置补偿协议，亦未将涉案房屋补偿款和青苗补偿费等一次性支付给原告的情况下，于2019年8月30日至2019年11月期间对原告的房屋强制拆除，对原告承包土地上的农作物、林木实施强制清除，违反了上述法律法规规定。且依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014修订）第四十五条规定，若要拆除原告的房屋及土地上的附作物，应在已作出全面补偿的基础上,由洋浦管委会土地行政主管部门责令原告交出土地，拒不交出的，申请人民法院强制执行。本案中，洋浦管委会未作出责令原告交出土地的决定，未申请法院强制执行，就自行拆除原告房屋、清除原告的农作物和林木，严重违反法定程序。鉴于本案拆除原告房屋、清除原告农作物和林木的行为属事实行为，不具有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法”的规定，应确认被告拆除原告房屋和清除原告的农作物、林木的行政行为违法。   综上，原告包世东的起诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：   确认被告洋浦经济开发区管理委员会拆除原告包世东位于海南省洋浦经济开发区南滩村委会新兴村民小组的房屋、清除原告农作物和林木的行政行为违法。   案件受理费50元，由被告洋浦经济开发区管理委员会承担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审判长 周文娟   审判员 许杏花   审判员 郝良存      二○二○年十二月二十三日   法官助理 时书云   书记员 李丽花   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）   第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：   （一）基本农田；   （二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；   （三）其他土地超过七十公顷的。   征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。   征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。   第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。   被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。   第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。   征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。   征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。   被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。   征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。   依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。   国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。   第四十八条征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。   《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014修订）   第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。   被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。   市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。   征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。   第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。   征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。   市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。   第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。   《海南省土地征收补偿安置管理办法》   第五条征地按照下列程序实施：