海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行终151号   上诉人（一审原告）：东方市感城正合环保砖厂，住所地海南省东方市感城镇感南村。   经营者：王珠国，男，1962年6月28日出生，汉族，住海南省东方市八所镇八所村委会八所村33队。   委托诉讼代理人：孔祥洲，海南嘉勋律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）：东方市自然资源和规划局，住所地海南省东方市八所镇二环南路4号。   法定代表人：符兴彧，该局局长。   委托诉讼代理人：吴建恒，该局工作人员。   委托诉讼代理人：郑秀，海南湛铭律师事务所律师。   上诉人东方市感城正合环保砖厂（以下简称正合砖厂）因与被上诉人东方市自然资源和规划局（以下简称东方市资规局）土地管理行政处罚纠纷一案，不服东方市人民法院作出的（2019）琼9007行初24号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年6月10日受理本案后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。   被诉行政行为：东方市资规局于2018年7月26日对正合砖厂作出东国土资罚字[2018]94号《行政处罚决定书》（以下简称94号处罚决定）认定，正合砖厂未取得合法用地审批手续，擅自在东方市感城镇凤亭村东侧违法占用6.43亩土地建设砖厂，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条第一款的规定。根据《土地管理法》第七十六条的规定，处罚如下：1.责令退还非法占用的6.43亩土地；2.没收非法占用规划地类5.84亩土地上的建筑物和其设施；拆除非法占用不符合规划地类0.59亩土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。正合砖厂不服东方市资规局作出的94号处罚决定，向一审法院提起行政诉讼，请求：依法撤销东方市资规局于2018年7月26日作出的94号处罚决定。   东方市人民法院一审查明，2006年10月16日，东方珠国贸易有限公司与感南村二十七队全体社员签订《土地承包合同书》，约定将位于感南村地名“凤亭园”30亩土地出租给东方珠国贸易有限公司使用，租赁期限为20年。东方珠国贸易有限公司的法定代表人和正合砖厂的负责人都是王珠国，正合砖厂建设砖厂的地块是上述《土地承包合同书》所约定的30亩土地。2010年7月12日，东方市发展和改革委员会（以下简称东方市发改委）作出《关于东方市正合环保砖厂项目备案的通知》，称该项目符合备案条件，原则同意正合砖厂项目的建设，予以备案（备案编号：46900710059）；项目建设必须坚持合理用地、规范建设的原则，办理土地、环保等相关手续。2012年6月26日，原东方市国土环境资源局作出东土环资函[2012]88号《关于正合环保砖厂项目试生产的复函》，同意正合砖厂按照环保“三同时”制度要求试产三个月，并要求申请项目竣工环保验收。2013年3月20日，原东方市国土环境资源局作出东土环资函[2013]105号《关于正合环保砖厂项目竣工环境保护验收意见的函》，称验收组认为正合环保砖厂项目环保手续齐全，基本符合竣工环保验收条件，同意通过竣工环保验收；同年8月22日，东方市工信局作出东工信能审[2013]18号《东方市固定资产投资项目节能审查决定书》，审查同意正合砖厂建设环保砖厂，有效期为二年。2016年9月5日，原东方市生态环境保护局向正合砖厂颁发《排放污染物许可证》，许可证编号为：9007116009A，许可有效期2016年9月5日至2019年9月5日。2018年4月28日，原东方市国土资源局对正合砖厂违法占地行为案进行违法线索登记并建议受理调查。同年5月8日，到正合砖厂所在地东方市感城镇凤亭村东侧实地勘测，并制作现场勘测笔录，进行套图和现场拍照，发现违法占地面积为6.43亩；同日，原东方市国土资源局对正合砖厂非法占地行为案进行立案登记，并到现场勘查，实测占地面积为6.43亩，套合东方市总体规划图（2015-2030），涉案土地规划地类为乡村建设用地0.55亩，自然保留地0.04亩，市县产业用地5.84亩；套合东方市土地利用现状图，涉案土地现状为采矿用地6.43亩；依法作出《关于东方市感城正合环保砖厂违法占地案件的调查报告》，拟决定对正合砖厂进行行政处罚；同月9日，原东方市国土资源局针对正合砖厂的案件进行审理；同月10日，原东方市国土资源局针对正合砖厂的违法案件处理决定进行集体讨论；同月15日，原东方市国土资源局作出《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》，并于同月17日送达给正合砖厂，正合砖厂于同月18日申请听证；同年6月8日，原东方市国土资源局向正合砖厂送达《听证通知书》并于6月15日举行听证会。2018年7月26日，原东方市国土资源局针对正合砖厂的违法案件依法作出94号处罚决定并于8月1日送达给正合砖厂。   一审另查明，涉案土地上的建筑物未被强制拆除。2019年3月25日，东方市工信局作出东工科信[2019]15号《东方市烧结砖厂重新规划布局方案》，认为正合砖厂占用面积6.43亩，符合规划面积6.39亩，不宜作为工业规划用地。原东方市国土环境资源局于2015年11月30日更名为东方市国土资源局，于2019年2月21日更名为“东方市自然资源和规划局”。   东方市人民法院一审认为，本案的争议焦点是：1.东方市资规局作出的94号处罚决定是否认定事实清楚、证据充分；2.东方市资规局作出的94号处罚决定程序是否合法，适用法律法规是否准确。   第一，关于东方市资规局作出的94号处罚决定是否认定事实清楚、证据充分的问题。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。”第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”依照上述法律规定，使用土地进行建设，需要申请使用国有土地；如果使用农村集体所有土地建设，需要依法办理相关审批手续。本案中，正合砖厂使用农村集体所有的土地建设砖厂，未依法办理用地审批手续，属于非法占用土地。因此，东方市资规局认定正合砖厂未取得合法用地审批手续，违法占用6.43亩土地建设砖厂，认定事实清楚，证据充分。正合砖厂主张“涉案砖厂已在东方市发展和改革委员会备案，并取得相关环境影响报告、排污许可证等，正合砖厂对涉案土地享有合法使用权。”一审法院认为，进行项目备案、取得环评报告、排污许可证等都是正合砖厂企业经营过程中需要办理的手续，而且东方市发改委在备案时要求办理土地、环保等相关手续，因此，办理了相关备案、环评报告等手续不能据此证明正合砖厂已取得合法用地审批手续，故对正合砖厂的上述主张不予采信。另外，即使考虑到历史遗留原因，通过套合东方市总体规划图（空间类2015-2030）比对，涉案土地规划地类为乡村建设用地0.55亩，自然保留地0.04亩，市县产业用地5.84亩；套入东方市土地利用现状图，涉案土地现状为采矿用地6.43亩；依据现有规划，涉案建筑物占地0.59亩属于“不符合现有规划，无法采取改正措施消除影响”的情形，应予以拆除。涉案建筑物占地5.84亩属于“符合土地利用总体规划”的情形，应予以没收。   第二，关于东方市资规局作出的94号处罚决定程序是否合法、适用法律法规是否正确的问题。东方市资规局提交了现场勘测笔录、调查报告、审理笔录、呈批表、听证笔录、行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书等证据材料，证明东方市资规局在作出处罚决定前经过了调查和取证，履行了相关告知义务，经过集体讨论作出处罚决定，并依据当事人申请举行了听证，处罚程序并无不当。东方市资规局认定正合砖厂未取得合法用地审批手续，建设砖厂违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款规定，并根据《土地管理法》第七十六条规定作出行政处罚，适用法律正确。   综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回正合砖厂的诉讼请求。   上诉人正合砖厂不服一审判决，提出上诉，上诉请求：1.撤销东方市人民法院（2019）琼9007行初24号行政判决，2.撤销东方市资规局于2018年7月26日作出的94号处罚决定。上诉理由：（一）一审判决遗漏对上诉人有利的事实认定。一审判决遗漏的事实有：2010年正合砖厂办厂至2018年作出94号处罚决定时长达8年之久，被上诉人长达8年期间是否知晓上诉人在涉案的土地上兴建砖厂；是否知晓上诉人建造砖厂用地有无经过审批这些事实。正合砖厂在立项、环评、建设、（试）生产、环保竣工验收等阶段，先后取得了包括东方市资规局在内的多个行政主管部门的相关审批或认可，其中东方市资规局是正合砖厂投资建设砖厂及进行生产的主要审批主体，负有主要的审批责任，其中就包含用地审批。正合砖厂建厂之初用地选址也是被上诉人选定的；初始建厂办理环评时，国土资源和环境保护同属一个局管理，东方市资规局在作出环评、建设、（试）生产、环保竣工验收等审批及许可时就已知悉正合砖厂的用地情况，在长达8年之久的期间内，却从未对上诉人的用地是否合法提出任何异议，也从未对上诉人用地行为不合法作出任何行政处罚，而是正常对上诉人砖厂办理环评手续，故上诉人有理由相信兴建砖厂的用地行为得到了被上诉人许可，是合法的。且东方市境内共有十九家砖厂，每家砖厂的用地均未办理用地审批手续，也足以佐证，当时的政策对于兴建砖厂并不需要办理用地审批手续。上诉人兴建砖厂未办理用地审批手续是被上诉人未正当履行职责造成的，属于历史遗留问题。现被上诉人以上诉人未办理用地审批手续为由，认定上诉人兴建的砖厂违法，显然与客观事实不相符。即使认定正合砖厂用地手续不合法，东方市资规局也有相应责任，因为若其在审批时对用地合法性提出异议，正合砖厂在难于办理用地审批的情况下可以选择停止投资建设。这些事实属于本案的关键事实，一审法院对这些事实未予以查清，显然是遗漏重大事实，所作的判决结果与客观事实不相符，依法应予以改判。（二）一审判决损害了上诉人行政信赖利益，违反法律的强制性规定，依法应予以撤销。正合砖厂建厂的行为具备信赖利益保护的条件，理由是东方市人民政府在九十年代初以招商引资的方式，鼓励社会资金以市场化运作的方式参与。上诉人投资建设砖厂，是基于对东方市人民政府招商引资政策的笃信及对东方市资规局及其他行政主管部门的信赖，才投入了巨资用于机械设备购买及基础设施建设；上诉人在建厂选址、办理环评均由被上诉人审核审批并获准通过，但在用地审批这一环节上至始至终从未提出异议，上诉人有理由相信用地行为是合法的。上诉人也有理由相信环评手续代替了用地审批手续。上诉人也是基于被上诉人给上诉人办理用地选址、环评审核审批手续等行政行为的信赖情况下，才投入大量的资金建造砖厂。作为行政相对人因信赖市政府及其职能部门而根据其政策指引建设和经营砖厂的行为，依据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定应当受到保护。（三）一审判决割裂法律效果和社会效果有机统一。东方市资规局“以罚代征”是简单粗暴的执法方式，判决其合法引发的社会后果是政府部门可以任性作为，对用地无需求时允许经营者投资建设，迫切需要用地的时候就以投资者“未经用地审批”轻而易举地没收和强制拆除投资者的地上资产、收回土地。上诉人建厂投资成本未收回及工人安置目前无法解决，政府部门不应以没收拆除违法建筑的方式简单处理，这也有违当前中央关于保护民营企业的相关政策。故本案的审理判决不应简单、粗暴、机械引用法律条文，应结合历史因素、客观事实以及中央政策文件精神综合考虑，作出公平、合理的判决。综上，一审判决遗漏重大事实未予查明；所作的判决违反法律的强制性规定，违反“公平、公正”原则。   被上诉人东方市资规局辩称：（一）一审判决认定事实清楚。被上诉人作出的94号处罚决定认定上诉人违法占地有事实依据，处罚程序也是完备的。（二）一审判决适用法律正确。上诉人的违法占地行为，违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款的规定，被上诉人按照《土地管理法》第七十六条规定进行处罚，适用法律正确。且，一审判决并未损害上诉人的信赖利益。综上，请人民法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。   在二审期间，本院依法向被上诉人调取了关于涉案土地的规划套图：证据1.《东方市土地利用总体规划图2006-2020年（2014年修改）局部》、证据2.《东方市土地利用总体规划图2006-2020年局部》。上诉人正合砖厂质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性有异议，首先，该规划图是2014年修改形成的，上诉人的砖厂是2010年建厂的，应该适用建厂之前的土地规划；其次，2014年修改规划的时候，对上诉人砖厂产生实际影响，但被上诉人并没有将修改的事项以及具体内容通知上诉人及征求上诉人的意见；对证据2的真实性、合法性、关联性无异议。被上诉人东方市资规局质证称：对证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议。   本院对上述调取的证据认证如下：对证据1、2的真实性、合法性、关联性予以确认，两张套图中显示的涉案土地的规划是一致的，并没有发生规划调整，能反映涉案砖厂建设时涉案土地的规划情况。   本院审理查明，2006年10月16日，东方珠国贸易有限公司与感南村二十七队全体社员签订《土地承包合同书》，约定将位于感南村地名“凤亭园”30亩土地承包给东方珠国贸易有限公司建设砖厂；承包期限自2006年12月1日至2026年11月30日；租金为每年每亩300元，年租金9000元，每五年交一次。该合同经东方市感城镇感南村村民委员会和东方市感城镇人民政府盖章确认，东方市感城镇人民政府在合同中注明“镇政府管理费按每年每亩壹拾元计”等内容。上述合同经东方市公证处公证，作出了（2006）东证字第393号《公证书》该东方珠国贸易有限公司的法定代表人和正合砖厂的经营者都是王珠国，正合砖厂建设砖厂的地块位于上述《土地承包合同书》所约定的30亩土地上。经上诉人申报，2010年7月12日，东方市发改委作出《关于东方市正合环保砖厂项目备案的通知》，称该项目符合备案条件，原则同意正合砖厂项目的建设，予以备案（备案编号：46900710059）；建设具体选址应由相关部门现场勘查后最后选定，原则上选址要与学校、居住、办公区等区域有一定距离，并要经过环评来确定，环评必须报环保主管部门审批；项目计划总投资800万元；项目建设必须坚持合理用地、规范建设的原则，办理土地、环保等相关手续。2012年6月26日，原东方市国土环境资源局作出东土环资函[2012]88号《关于正合环保砖厂项目试生产的复函》，同意正合砖厂按照环保“三同时”制度要求试产三个月，并要求申请项目竣工环保验收。2013年3月20日，原东方市国土环境资源局作出东土环资函[2013]105号《关于正合环保砖厂项目竣工环境保护验收意见的函》，称验收组认为正合环保砖厂项目环保手续齐全，基本符合竣工环保验收条件和要求，同意通过竣工环保验收；同年8月22日，东方市工信局作出东工信能审[2013]18号《东方市固定资产投资项目节能审查决定书》，审查同意上诉人提出的年产6000万块页岩烧结多孔砖项目的能源消耗指标，该决定书有效期为二年。2016年9月5日，原东方市生态环境保护局向正合砖厂颁发《排放污染物许可证》，许可证编号为：9007116009A，许可有效期2016年9月5日至2019年9月5日。2018年4月28日，原东方市国土资源局对正合砖厂违法占地行为案进行违法线索登记并建议受理调查。同年5月8日，到正合砖厂所在地东方市感城镇凤亭村东侧实地勘测，并制作现场勘测笔录，进行套图和现场拍照，发现违法占地面积为6.43亩；同日，原东方市国土资源局对正合砖厂非法占地行为案进行立案登记，并到现场勘查，实测占地面积为6.43亩，套合东方市总体规划图（2015-2030），涉案土地规划地类为乡村建设用地0.55亩，自然保留地0.04亩，市县产业用地5.84亩；套合东方市土地利用现状图，涉案土地现状为采矿用地6.43亩；依法作出《关于东方市感城正合环保砖厂违法占地案件的调查报告》，拟决定对正合砖厂进行行政处罚；同月9日，原东方市国土资源局针对正合砖厂的案件进行审理；同月10日，原东方市国土资源局针对正合砖厂的违法案件处理决定进行集体讨论，同意进行处罚；同月15日，原东方市国土资源局作出《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》，并于同月17日送达给正合砖厂，正合砖厂于同月18日申请听证；同年6月8日，原东方市国土资源局向正合砖厂送达《听证通知书》，并于6月15日举行了听证会，在听证过程中，上诉人陈述了申辩意见。2018年7月26日，原东方市国土资源局针对正合砖厂的违法案件依法作出94号处罚决定，并于8月1日送达给正合砖厂。   另查明，经套合《东方市土地利用总体规划图2006-2020年局部》，涉案土地6.43亩，均为工矿用地。涉案土地上的建筑物至今未被强制拆除。2019年3月25日，东方市工信局作出东工科信[2019]15号《东方市烧结砖厂重新规划布局方案》，认为正合砖厂占用面积6.43亩，符合规划面积6.39亩，不宜作为工业规划用地。原东方市国土环境资源局于2015年11月30日更名为东方市国土资源局，于2019年2月21日更名为“东方市自然资源和规划局”。   本院认为，本案争议焦点为：东方市资规局作出的94号处罚决定认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确，程序是否合法。   根据《土地管理法》第四十三条第一款的规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，本案中，上诉人正合砖厂用于建设的涉案土地系租赁的东方市感城镇感南村二十七队的农村集体土地，表面上看确实不符合建设项目必须依法申请使用国有土地的法律规定。但上诉人租赁集体土地用于建设砖厂，经过了东方市感城镇感南村村民委员会和东方市感城镇人民政府盖章同意，上诉人的环保砖厂建设项目于2010年7月12日通过了东方市发改委的备案，并取得了《海南省东方市企业固定资产投资项目备案表》，证明该项目符合发展规划、产业政策、行业准入标准。原东方市国土环境资源局同时具有土地管理和环境保护的职能，上诉人按照建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的要求，进行了建设，2012年6月26日，原东方市国土环境资源局作出东土环资函[2012]88号《关于正合环保砖厂项目试生产的复函》，同意正合砖厂按照环保“三同时”制度要求试产三个月，并要求申请项目竣工环保验收。原东方市国土环境资源局于2013年3月20日作出了《关于正和环保砖厂项目竣工环境保护验收意见的函》，验收结论为：基本符合竣工环保验收条件，同意通过竣工环保验收，证明上诉人的环保砖厂建设项目类型及其选址、布局、规模等符合环境保护法律法规和相关法定规划的要求，环境保护设施可投入生产或者使用。由此可见，被上诉人参与了正合砖厂的建设过程，对于上诉人使用涉案土地进行项目建设的事实是清楚的，对此没有提出过任何异议，也没有明确要求上诉人办理何种用地手续。被上诉人关于2018年4月通过巡查才发现违法占地情况的说法显然与事实不符。从以上事实可以证实，94号处罚决定认定正合砖厂未取得合法用地审批手续符合事实，但认定正合砖厂擅自在涉案土地上建设砖厂不符合事实，上诉人在建设环保砖厂的过程中取得了上述行政机关的相应审批手续，不同于完全未经任何手续的建设行为，即使最终存在用地手续不完善的问题，也不能完全归责于上诉人一方。根据《海南省东方市企业固定资产投资项目备案表》，上诉人的项目总投资为800万元，目前尚未被拆除，上诉人如确实存在用地手续不完善的情况，被上诉人应通知上诉人予以补办，并给予帮助、指导，不能简单的处罚了事，否则可能对上诉人造成巨大的经济损失，对社会造成资源的巨大浪费，有关行政机关也可能承担过错责任。   根据《土地管理法》第四十三条第一款的规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，本案中，经套合《东方市土地利用总体规划图2006-2020年局部》，涉案土地6.43亩，均为工矿用地，不属于农用地，无需办理农用地转为建设用地的手续。被上诉人依据该条法律规定对上诉人进行处罚，属适用法律错误。   综上，被上诉人认定上诉人违法占用6.43亩土地建设砖厂认定部分事实不清，适用法律存在错误。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，处理结果不当，本院依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：   一、撤销东方市人民法院（2019）琼9007行初24号行政判决；   二、撤销东方市自然资源和规划局于2018年7月26日对东方市感城正合环保砖厂作出的东国土资罚字[2018]94号《行政处罚决定书》。   一审、二审案件受理费共计100元，由东方市自然资源和规划局负担。   本判决为终审判决。   审   判   长 周   文   娟   审   判   员 郝良存审判员许杏花      二○二○年十二月二十七日   法官     助理 时   书   云   书   记   员 李   丽   花   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。