云南省临沧市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云09行终42号上诉人（一审上诉人）李志红，男，汉族，1974年3月9日生，云南省临沧市临翔区人，居民，户籍所在地：临沧市临翔区。现住临沧市临翔区。委托代理人李红美，女，1998年11月9日生，汉族，居民，住临沧市临翔区（系李志红长女）。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）临沧市临翔区自然资源局。住所地：临沧市临翔区迎宾路113号。法定代表人陈庆红，局长。委托代理人徐晶晶，云南聚盈律师事务所律师。委托权限：特别授权委托。上诉人李志红与被上诉人临沧市临翔区自然资源局土地行政撤销一案，临沧市临翔区人民法院作出（2020）云0902行初25号行政判决，李志红不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李志红及其委托代理人李红美，被上诉人临翔区自然资源局委托代理人徐晶晶，到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。一审查明：李志红的户籍所在地系临沧市临翔区（户别为居民户）。2017年3月4日，李志红与其妻子王文记二人共同以496000元价款，向临翔区村民席亚生转让得承包土地约424平方米，双方签订了《土地流转合同书》。此后，李志红与妻子王文记在未办理任何相关用地审批手续下，共同在该宗土地上建盖占地447.63平方米的砖混结构房屋用于居住使用至今。2019年10月25日，李志红非法占地的行为被区自然资源局立案调查。2019年11月13日经现场勘测，李志红建房占地面积447.63平方米（合0.671亩）。区自然资源局通过对照《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010—2020年）》上标示的规划地类认定，该0.671亩土地符合规划面积0.626亩、不符合规划面积0.045亩，其中农用地面积为0.046亩。2020年4月1日，区自然资源局作出临翔自然资行罚告字（2019）222号《行政处罚告知书》、临翔自然资行罚听告字（2019）222号《行政处罚听证告知书》，并于同年4月2日送达给李志红。2020年4月6日，李志红向区自然资源局提出听证申请。区自然资源局于2020年4月20日召开听证会，听取了李志红的陈述、申辩意见。2020年4月22日，区自然资源局向李志红作出临翔自然资行罚字（2019）222号《行政处罚决定书》，处罚内容为：限李志红15日内自行拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的30.297平方米土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的符合土地利用总体规划的417.333平方米土地上建盖的建筑物和其他设施。2020年4月23日，被告区自然资源局将该《处罚决定书》送达给李志红。李志红不服遂向法院提起诉讼要求：1.撤销被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字（2019）222号《行政处罚决定书》；2.本案案件受理费由被告承担。一审认为，李志红不服2020年4月23日收到的区自然资源局作出的《行政处罚决定书》，于同年5月8日提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第四十四条规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼……。”本案中，对李志红作出的《行政处罚决定书》中明确，李志红可以在收到处罚决定书之日起15日内直接向人民法院提起诉讼，故本案不存在超过起诉期限问题。根据2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十条、第三十三条、第三十七条、第七十七条规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”“国家实行永久基本农田保护制度。”“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地的，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地”。第二十条规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府……。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟定农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理”。据此，占用土地建设房屋必须经过相关职能机关依照法定程序进行审批方可。本案中，区自然资源局作出的《行政处罚决定书》认定李志红未经批准违法占地建盖房屋的行为，有询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图、土地利用规划地类认定书等证据予以证实，事实清楚、证据充分，程序合法。故区自然资源局作出的“限15日内自行拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的30.297平方米土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的符合土地利用总体规划的417.333平方米土地上建盖的建筑物和其他设施”的处罚决定，符合上述法律规定，本院予以支持。虽然涉案土地系李志红与其妻子王文记于2017年3月4日共同向他人转让所得，但李志红作为以户为单位的家庭户主（户口簿为据），其对外的行为代表全体家庭成员，本案不存在剥夺案外人王文记权利义务问题。故李志红要求撤销该处罚决定的意见不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十一条规定，“土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。《国土资源违法案件查处流程》（国土资法[2014]117号）19.3规定“国土资源违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。违法占用土地的行为，恢复土地原状前，应当视为具有继续状态”。本案中，李志红违法占地建盖房屋的行为自其建盖房屋至今一直处于继续状态，具有连续性，本案不适用两年的行政处罚时效。故李志红认为区自然资源局超过处罚时限规定进行处罚的意见，不符合法律规定，本院不予支持。综上，李志红要求撤销区自然资源局作出的临翔自然资行罚字（2019）222号《行政处罚决定书》的诉讼请求，与本案查明的事实不符及与有关法律规定相悖，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条规定，判决：驳回原告李志红要求撤销被告临沧市临翔区自然资源局作出的临翔自然资行罚字（2019）222号《行政处罚决定书》的诉讼请求。上诉人李志红上诉称，一、区自然资源局做出的临翔自然资行罚字（2019）222号行政处罚决定书遗漏重要当事人，一审法院以上诉人作为户主，对外的行为代表全体家庭成员的说法缺乏法律依据，应当予以撤销。《土地流转合同书》可以证实土地系上诉人李志红和案外人王文记共同从席亚生户流转过来，房屋及其附属设施也系上诉人李志红和案外人王文记共同投资建设，涉案土地、房屋及附属设施都有案外人王文记份额，区自然资源局《接受调查通知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》等程序都遗漏了案外人王文记，剥夺了案外人王文记享有的听证、申辩等权利，区自然资源局做出的行政处罚决定书应当被撤销。一审法院针对上诉人所提到的《决定》遗漏了重要当事人的裁判理由缺乏法律依据，应当予以纠正。二、区自然资源局做出的行政处罚决定书有违合理行政原则，应当予以撤销。该行政处罚决定，未能充分考虑到上诉人的实际和利益，该处罚势必会造成上诉人一家无家可归，流离失所，上诉人作为失地农民，在城市中谋生存本就不易，作为守法公民配合政府做了旧城改造搬迁，找到一个安身之所，花费一个家庭所有积蓄好不容易有个家，却要被拆除，拆除的不仅仅是房子，拆除的实质是上诉人一家在城市立足的希望破灭、是上诉人一家人一辈子的积蓄付诸东流，难以再立足生存，必然导致上诉人一家贫困潦倒，必然会影响到国家的脱贫，故此，行政处罚决定书应当被撤销。三、区自然资源局做出的行政处罚决定适用法律错误，恳请二审法院予以审查。依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款关于“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”规定，上诉人认为自己没有买卖土地，只是依法于法律允许的行为，不属于违法行为，上诉人李志红及其案外人王文记同案外人席亚生签订了《土地流转合同书》流转使用土地，完全符合《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，该法明确农村土地承包经营权是可以流转的，且转让主体并不仅仅限于同一个村集体成员，上诉人可以流转使用忙畔社区橄榄坡447.63平方米土地。四、区自然资源局作出的“没收417.333平方米土地上建盖的建筑物和其他设施”无法律依据，希望二审法院予以审查。区自然资源局作出的“没收417.333平方米土地上建盖的建筑物和其他设施”应当向上诉人出示罚没处罚的依据，没有依据可循的情况下，无权力作出没收决定。而依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八条关于“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”的处罚种类规定中，只有该条第（三）涉及到没收违法所得、没收非法财物；上诉人认为417.333平方米土地上建盖的建筑物和其他设施并不属于上诉人违法所得更不属于非法财物，并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第八条（三）款可以罚没的情形，故此，临沧市临翔区自然资源局作出的处罚决定于法无据，应当予以撤销。五、上诉人使用流转到的土地建设房屋及部分设施已超过两年且上诉人并没有一直在建设房屋，建好就意味着行为完成，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的情形。上诉人使用流转到的土地建设房屋及其附属设施是在2016年7月8日同案外人席亚生签订了《民用道路使用合同》后就开始建设，而上诉人接到《接受调查通知书》时间是2019年10月26日，期间间隔三年多，即使按照《土地流转合同书》签订时间2017年3月4日计算到上诉人于2019年10月26日接到《接受调查通知书》期间同样超过两年，上诉人不可能建房多年以来一直在建设这种说法是不存在的，房屋建好行为就宣告完成，故此该行为已超过两年，属于《行政处罚法》第二十九条规定的违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的情形。综上，请求：1.撤销临翔区人民法院(2020)云0926行初23号行政判决书；2.撤销临翔区自然资源局临翔自然资行罚字(2019)178号处罚决定；3.本案诉讼费用由被告承担。临翔区自然资源局未提交答辩状，二审庭审中称，一审认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，处理适当，请求驳回上诉人的上诉，维持原判作了答辩。一审中原告李志红向本院提交如下证据材料：1.身份证复印件、《土地流转合同书》《民用道路使用合同》；2.《行政处罚决定书》。一审中临翔区自然资源局提交以下证据、依据：1.《国土资源执法监察证》、核查报告、立案呈批表、《接受调查通知书》、法律文书送达回证；2.原告身份证、户口簿复印件；3.《土地流转合同书》、询问笔录（李志红）、询问笔录（席亚生）；4.现场勘测笔录、现场勘测图、现场照片、土地利用规划地类认定书；5.调查报告、处理决定呈批表；6.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证、照片；7.听证申请书、听证通知书、送达回证、听证笔录；8.行政处罚决定书、送达回证。一审庭审笔录及上述证据随卷移送本院。经本院审查核实予以确认。本案在二审审理过程中，上诉人李志红向本院提交二组新的证据：第一组证据《证明》一份，欲证明李志红属失地农民。第二组证据图片二张，欲证明买地时地上已有建筑物。经质证，区自然资源局对于第一组证据的三性没有异议，但对该证据关联性及证明目的不予认可，对第二组证据的三性不予认可。本院认为，第一组证据的真实性、合法性存在，其证明目的不予采信。第二组证据的三性不予认可，不予采信。本案在二审审理过程中，被上诉人未提交新的证据。二审中，上诉人李志红对一审中询问笔录中的询问人没有出示工作证件，把上诉人认定为居民户有异议，其他质证意见和认定事实无异议。二审中区自然资源局对一审中的质证意见和认定的事实均无异议。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》第三十条、第三十三条、第三十七条、第七十七条分别规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”“国家实行永久基本农田保护制度。”“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条分别规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地的，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地”。“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府……。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟定农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理”。据此，占用土地建设房屋必须经过相关职能机关依照法定程序进行审批方可。本案中，被告区自然资源局作出的《行政处罚决定书》认定原告李志红未经批准违法占地建盖房屋的行为，有询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图、土地利用规划地类认定书等证据予以证实，事实清楚、证据充分，程序合法。上诉人李志红非法占地建房，违反了上述土地管理法的相关规定，其上诉相关理由不是违法占地建房的合法理由，其关于撤销责令拆除违法建筑和没收在非法占用的符合土地利用总体规划建筑物和其他设施处罚决定的相关主张亦不能成立。一审法院判决维持被上诉人的处罚决定并无不妥，本院予以维持。《中华人民共和国户口登记条例》第五条规定：“户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。”临翔区自然资源局《行政处罚决书》“我局于2019年10月25日对你户违法占地一案进行立案调查。”依上述条例和处罚决定，临翔区自然资源局的处罚决定是以户为单位进行调查处罚的，本案中，虽然涉案土地系李志红与其妻子王文记于2017年3月4日共同向他人转让所得，但区自然资源局的处罚决定是以户为单位进行处罚的，李志红作为以户为单位的家庭户主（户口簿为据），其对外的行为代表全体家庭成员，本案不存在剥夺案外人王文记权利义务问题。故李志红以此要求撤销该处罚决定的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十一条规定，“土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。《国土资源违法案件查处规程》19.3规定“国土资源违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。违法占用土地的行为，恢复土地原状前，应当视为具有继续状态”。本案中，李志红违法占地建盖房屋的行为自其建盖房屋至今一直处于继续状态，具有连续性，本案不适用两年的行政处罚时效。故李志红以区自然资源局超过处罚时限规定进行处罚的上诉理由，不符合上述法律规定，本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。上诉人所提上诉理由不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人李志红承担。本判决为终审判决。审判长 王 军审判员 饶钦相审判员 苏国权二〇二〇年十二月十日书记员 杨丽萍