文书内容重庆市涪陵区人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0102行初47号原告：甘在云，男，1964年11月17日出生，汉族，居民，住重庆市丰都县。原告：甘明权，男，1929年11月8日出生，汉族，居民，住重庆市丰都县。委托代理人：胡宝岭，北京京平律师事务所律师。被告：丰都县规划和自然资源局，统一社会信用代码11500230MB19803549，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段295号。法定代表人：毛国红，该局局长。出庭负责人：冉林江，该局副局长。委托代理人：胡武雄，重庆天宇三星律师事务所律师。第三人：丰都县土地储备整治中心，统一社会信用代码12500230452025815Q，住所地重庆市丰都县平都大道西段295号。法定代表人：赵天兵，该中心主任。委托代理人：郎娟，重庆天宇三星律师事务所律师。委托代理人：舒德华，该中心工作人员。原告甘在云、甘明权诉被告丰都县规划和自然资源局（以下简称丰都规资局）、第三人丰都县土地储备整治中心（以下简称丰都土储中心）行政合同纠纷一案，本院于2020年4月3日立案受理后，依法组成合议庭，因疫情和变更被告等原因于2020年8月28日公开开庭与原告杨平诉被告丰都县规划和自然资源局、第三人丰都县土地储备整治中心行政合同等3案合并进行了审理，原告甘在云及其委托代理人胡宝玲、被告丰都规资局委托代理人胡武雄、第三人丰都土储中心委托代理人郎娟、舒德华均到庭参加诉讼，被告丰都规资局副局长冉林江作为负责人出庭应诉。本案现已审理终结。原告甘在云、甘明权提出诉讼请求：确认原、被告于2017年3月6日签订的《征地农转非住房统建安置协议》无效。事实和理由为：丰都县土地整治中心（原丰都县土地征用储备整理中心）利用原告对其的高度信任，依据丰都县人民政府[2010]1号公告，对不属于征地红线范围内的原告事实了征收行为，并与原告签订了《征地农转非住房统建安置协议》，导致原告承包的集体土地和所属房产被征收的实际结果，原告的合法权益遭受严重侵害。被告与原告签订的《征地农转非住房统建安置协议》对不属于征地红线范围内的原告房屋及承包土地实施征收，存在缺乏事实依据及法律依据等重大且明显违法情形，因此应属于无效协议，故依照行政诉讼法规定，提起诉讼，请求支持诉讼请求。被告丰都规资局辩称：原告提起诉讼已经超过法定起诉期限，《征地农转非住房统建安置协议》签订于2017年3月6日，已经实施完毕，即使原告不知道诉权，依法也应当在2年的起诉期限内提起诉讼，现在提起诉讼已经超过法定期限，应当驳回起诉。原告提起的本案诉讼标的已为生效裁判所羁束，原告等人均曾提起行政诉讼，请求确认“被告非法对原告合法享有、所有的农村承包地和房产事实的征收行政行为违法”，该案经过一审、二审和再审审查，均裁定驳回了起诉。其中已经包括了《征地农转非住房统建安置协议》，应为同一诉讼标的，已经为生效裁判羁束，亦应当裁定驳回起诉。在案涉的前期行为《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》未被确认无效或违法前，本案协议不应被确认为无效，这也不利于行政争议的解决，更不利于保障原告的合法权益。综上，请求驳回原告的起诉。第三人丰都土储中心述称：原告起诉超过起诉期限，应当驳回起诉。本案协议签订于2017年3月6日，至原告起诉时早已超过法定起诉期限。本案协议已为生效裁判所羁束，且在前的《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》未被确认无效或违法前，本案协议不应被确认为无效。具体理由与被告辩称相同。经审理查明事实如下：2010年2月1日，原丰都县土地征用储备整理中心作为拆迁单位与拆迁户甘明权、甘在云签订《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》，其中明确：“经县府安排及受用地方委托，为了保证该项目工程按期建设，经丰都土储中心、甘明权、甘在云商定，达成协议”。之后，原告甘明权、甘在云房屋、构筑物及其附属设施等进行了全部拆除。2017年3月6日，第三人丰都土储中心作为甲方与作为乙方的甘明权、甘在云签订了《征地农转非住房统建安置协议》，其中明确：“1、结合该安置项目拆迁安置的实际情况，乙方自愿在县政府统一规划的居民小区安置，经甲方审查同意，本着平等自愿的原则，甲乙双方共同签订本协议；2、经甲方审查核定，乙方统建安置人口为6人、优惠购房人口为1人、统建安置、优惠购房人口合计8人；3、征地农转非人员6人，安置面积180平方米，安置价格300元/平方米；征地农转非人员增购面积480元/平方米的6人60平方米；优惠购房对象2人，优惠购房面积60平方米，480元/平方米的60平方米；乙方共计统建安置、优惠购房面积300平方米；乙方自愿选择优惠购房为90平方米的户型2套、120平方米的户型1套；4、甲方自乙方签订拆迁协议之日起支付过渡房租费每月230元/人（优惠购房人口除外）至通知交房后3个月止”。2018年1月17日，甘在云、王淑会、甘莉萍、甘明权、甘艳、张紫涵以原丰都县国土资源和房屋管理局、丰都县土地储备整治中心为被告提起其他协议纠纷一案，请求确认被告对原告所属的土地及房产所实施的行政征收行为违法，该案中，原丰都县国土资源和房屋管理局、丰都县土储中心均认可甘在云户的房屋、构筑物及附属设施所在的集体土地至起诉时未经批准征收，本院依法审理后于2018年7月13日作出（2018）渝0102行初25号行政裁定书，认为：“土地整理中心无论是否受丰都县国土房管局委托，未取得征地批复与甘在云户签订的土地补偿安置协议不属于行政机关基于行政管理关系与行政相对人签订的协议，不是行政协议，基于未取得征地批复而签订的土地补偿安置协议所实施的行为，不属于行政诉讼的受案范围。”故裁定驳回了原告甘在云等人的起诉。甘在云等不服，向重庆市第三中级人民法院提起上诉，该院于2018年9月13日作出（2018）渝03行终122号行政裁定书，认为：“原告甘在云等6人的诉讼请求属于不明确，应当裁定驳回起诉，原审法院认为不属于行政诉讼受案范围而裁定驳回起诉，裁判理由不当，应予纠正，但结论正确，予以维持”。故裁定驳回上诉，维持原裁定。甘在云等仍不服，向重庆市高级人民法院提起申诉，该院于2019年9月6日作出（2019）渝行申143号行政裁定书，认为：“甘在云等6人至迟于2010年2、3月份前已知道涉案土地、房屋被占的事实，其于2018年1月才提起本案诉讼，已超过2年的起诉期限，其起诉应当被驳回，原审法院裁定驳回起诉并无不当，甘在云等6人申请再审的理由不能成立，本院依法不予支持”。故裁定驳回再审申请。2019年9月10日，原告甘在云、甘明权向本院提起本案诉讼，本院于2019年9月17日作出（2019）渝0102行初161号行政裁定书，认为涉案协议不属于行政机关基于行政管理关系与行政相对人签订的协议，不属于行政诉讼受案范围，遂裁定不予立案。甘在云不服，向重庆市第三中级人民法院提起上诉，该院于2020年3月23日作出（2020）渝03行终14号行政裁定书，认为本案有证据证明双方签订的协议系行政机关在征地拆迁过程中与被拆迁人签订的补偿协议，依法应当立案，遂裁定撤销原裁定，指令本院立案受理。原告甘在云、甘明权与本案同时提起的以丰都土储中心为被告要求确认2010年2月1日《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》无效一案，本院于2020年8月24日作出（2020）渝0102行初48号行政裁定书，以对2015年5月1日之前的行政行为提起确认无效之诉不予立案为由，裁定驳回起诉。原告甘在云、甘明权不服向重庆市第三中级人民法院提起上诉，该院于2020年11月17日作出（2020）渝03行终135号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2020年5月6日，原告甘在云、甘明权向本院提出追加被告申请，以丰都规资局系委托或组建丰都土储中心的行政机关为由申请追加丰都规资局为被告。2020年5月18日，在本院对（2020）渝0102行初48号案件开庭审理中，本院准予原告甘在云、甘明权申请，并经原告甘在云、甘明权同意后确定变更本案被告为丰都规资局。另查明，2016年6月17日，根据《丰都县机构编制委员会关于调整设置丰都县土地储备整治中心的批复》（丰编委〔2016〕17号）将丰都县土地征用储备整理中心更名为丰都县土地储备整治中心。2019年3月5日，丰都县人民政府进行了机构改革，原丰都县国土资源和房屋管理局的国土资源管理、房屋登记等职责整体转隶到丰都县规划和自然资源局。本案庭审中，经当庭询问，原、被告对安置选房交房事实无异议。至本案法庭辩论终结时，仍未取得对原告甘明权、甘在云被征收土地和房屋所在地的批复。本院确认的上述事实，有原、被告和第三人庭审陈述笔录，有被告提供的征地农转非住房统建安置协议、征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议、（2018）渝0102行初25号行政裁定书、（2018）渝03行终122号行政裁定书、（2019）渝行申143号行政裁定书，有原告提供的户口本、农村土地承包经营权证、宅基地证（地籍调查表）、征地农转非住房统建安置协议、重庆市国土房管局关于丰都县邹启明等人来信反映有关问题的回复、渝府地[2008]394号重庆市人民政府《关于丰都县实施三合镇城镇规划建设农用地专用和土地征收的批复》、乌龙一社涉案5户明细图，有第三人提供的丰编委[2016]17号《关于调整设置丰都县土地征用储备中心的批复》，上述证据并经庭审质证和本院审查，足以采信。本院认为，行政协议是行政行为的一种，兼具行政性和合同性的双重属性。本案中，原告甘在云、甘明权与第三人丰都土储中心于2017年3月6日签订的《征地农转非住房统建安置协议》是否应当确认无效。首先，从行政机关主体上看，第三人丰都土储中心不具有相应的主体资格，但结合2010年2月1日原丰都县土地征用储备整理中心与甘明权、甘在云签订的在前基础性协议，即《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》，其中在该协议开头即明确载明“经县府安排及受用地方委托”，充分明确表明并非第三人丰都土储中心实施的行为，而是接受委托实施的签订行政合同行为，对此明确写入合同中的内容应当视为原告知晓，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，而作为委托机关的丰都规资局（原丰都县国土资源和房屋管理）也均认可该行为，故该合同的行政机关一方属于丰都规资局，丰都规资局系属本案适格被告。其次，从行政合同双方的意思表示上看，该征地农转非住房统建安置协议是落实性措施，系自愿协商一致的结果，并且对于原告甘明权、甘在云而言，在其所有的房屋已经被拆除后，首要解决的即是基本生活居住权问题，第三人丰都土储中心代表被告丰都规资局按照土地征收标准为包括原告甘在云、甘明权在内的全体家庭成员提供统建安置住房，本身也是对其权利的保障和维护。再次，从该安置协议的合法依据上看，虽然至今尚未依法取得征地批文，但根据安置协议的性质和内容，本身只是基于被拆迁户丧失了相应房屋居住后的补偿或赔偿，也就是即便属于违法征收同样会产生赔偿安置的法律后果，因此安置协议本身并不与是否取得征地批文存在直接的因果关系，未取得征地批文也并不禁止对已经失地的被拆迁户进行安置，不能以此否定签订安置协议的依据。但基于行政机关而言，其签订安置协议的行为违反了《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条规定的正当程序，应属于违法行为。最后，从该安置协议在整个征收行为中的位置和性质、作用上看，基础性协议应当是《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》，在该协议尚未被依法确定为无效或者违法的情况下，作为该协议的履行性、落实性协议的效力不宜确定为无效，况且该协议保障的权利人不仅仅是作为签订协议代表的原告甘在云、甘明权，还包括其他家庭成员，一旦确认无效也将原告等人利益造成损害。综上所述，涉案征地农转非住房统建安置协议具有相对独立的价值，是对原告甘在云、甘明权等人失去房屋的权利保障，也是双方真实意思的表示，虽因被告丰都规资局委托第三人丰都土储中心签订该安置协议违反法律、法规规定，但被告丰都规资局也已经无法将原告的房屋及构筑物等恢复到拆迁前的状态，故不能因为行政机关的该签约行为违法而确认协议无效，应当确认该行为违法。同时，被告丰都规资局应当积极履行职责，依法充分保障原告等人的合法权益。对于被告丰都规资局辩称的超过法定起诉期限和为生效裁判所羁束的理由，因原告请求确认无效且对未在征地红线范围的事实知晓应以之前的行政判决生效时进行计算，故对超过法定起诉期限的辩称不予支持。因本案系诉讼标的已经明确为《征地农转非住房统建安置协议》，具有独立性，前诉并无相应评价与羁束，故该项辩称理由亦不予采纳。据此，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条、第十一条第一款、第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款、第七十五条之规定，判决如下：确认被告丰都县规划和自然资源局委托第三人丰都县土地储备整治中心于2017年3月6日与原告甘在云、甘明权签订《征地农转非住房统建安置协议》的行为违法。案件受理费50元，由被告丰都县规划和自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。审判长  叶路辉审判员  杨 怡审判员  秦 斌二〇二〇年十二月十一日书记员  黄文亭