重庆市涪陵区人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0102行初182号原告：吴心嫦，女，出生于1936年12月18日，汉族，住址重庆市丰都县。原告：黄春红（吴心嫦之孙女），女，出生于1980年2月11日，汉族，住址重庆市丰都县。二原告的委托代理人：范永胜（黄春红之夫），男，1975年3月8日出生，汉族，住址重庆市丰都县。被告：丰都县规划和自然资源局，统一社会信用代码11500230MB19803549，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段295号。法定代表人：毛国红，局长。委托代理人：文雪飞，该局执法大队工作人员。委托代理人：况万学，重庆晨曲律师事务所律师。被告：丰都县人民政府三合街道办事处，统一社会信用代码11500230711625445B，住所地重庆丰都县三合街道平都大道西段50号。法定代表人：陈明武，主任。委托代理人：代德路，该街道办事处综合执法队工作人员。委托代理人：郎娟，重庆天宇三星律师事务所律师。原告黄春红、吴心嫦请求确认被告丰都县规划和自然资源局（以下简称县规自局）、丰都县人民政府三合街道办事处（以下简称三合街道办）规划行政强制违法一案，本院于2020年1月17日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年5月6日作出（2020）渝0102行初23号行政裁定书，以本案具体实施强制拆除行为的是在丰都县人民政府作出《强制拆除（回填）违法建筑公告》后，责成三合街道办实施的行为，根据前述规定，应当以丰都县人民政府为被告向有管辖权的中级人民法院提起诉讼，因此，以二原告起诉的被告不适格为由，裁定驳回了原告黄春红、吴心嫦的起诉。原告黄春红、吴心嫦不服提出上诉，重庆市第三中级人民法院于2020年9月27日作出（2020）渝03行终84号行政裁定书，指令本院继续审理。本院依法另行组成合议庭，于2020年11月24日公开开庭审理了本案。原告黄春红及二原告的委托代理人范永胜，被告县规自局的委托代理人文雪飞、况万学，被告三合街道办的委托代理人代德路、郎娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴心嫦、黄春红向本院提出诉讼请求：依法确认二被告实施强制拆除的行为违法。事实与理由：1.黄春红拥有丰都县XX街道XX路XX号的合法产权，该房属于自建房，于2013年建成。由于该房建成时,房屋周边还处于农村状态,但房屋周边有的已在规划内多建一层(共九层),有的已搭建了彩钢棚,那时根本没人管，原告也不知道能不能在自建房旁搭彩钢棚属违建。于2014年初在自建房的旁边搭建了彩钢棚。2.吴心嫦属县城占地移民，在2005年时土地和房屋已被国家征收，靠房屋拆迁后补助的每月230元租金在外租房，在2014年年尾时其夫瘫痪在床,没人愿意租房给两位老人,那点租金也根本租不到房。吴心嫦拿钱给黄春红在丰都县XX街道XX路XX号的后面搭建了彩钢棚用于居住。时至今日房屋已被国家征收了近15年，但住房仍没得到安置。3.县规自局于2019年11月29日在黄春红搭建的彩钢棚上张贴了《关于确定违法建筑当事人的公告》，公告中载明该违法建筑当事人在2019年12月9日前，到县规自局进行登记确认并接受处理；逾期未登记确认并接受处理的,再实施强制拆除。而在2019年12月4日，被告在没有通知原告的情况下，指挥超过五十人的队伍对二原告搭建的彩钢棚破门而入并进行暴力破坏式拆除，原告彩钢棚及屋内物品遭到损坏并伤了人。4.吴心嫦用于居住的彩钢棚从没张贴过任何公告，二被告也没履行过任何程序而进行了暴力破坏式拆除。5.黄春红于2020年1月7日在县规自局的下属部门不动产登记中心处查询得知：2016年11月23日，据丰规函[2016]123号文件对丰都县XX街道XX路XX号的产权冻结,理由是房产附有违法建筑。6.二原告认为二被告处罚程序违法,表现在：①没有完成确认违法当事人的时间（2019年12月9日）；②没有依法定程序确认违法建筑(告知相关权利)；③没有依法定程序对黄春红的房产产权进行冻结(告知相关权利)；④没有做出相关处罚决定书；⑤没有给予当事人陈述、申辩的权利及自行拆除的时间。综上，二被告漠视侵害群众利益，滥用职权，野蛮执法，没履行法定程序而擅自拆除、并给原告带来了经济损失。原告吴心嫦、黄春红向本院提交了以下证据：1.房产证（黄春红）、工程竣工标志牌照片。2.证人黄光伟、秦永华、钟文昌、刘茜玉证人证言及身份证复印件。3.丰都县规划局《关于对雪玉路居委皮永红等121户房屋实施产权转让和抵押限制的函》（丰规函〔2016〕123号）。4.个人住房信息查询证明（黄春红）。5.丰都县规划和自然资源局《关于确定违法建筑当事人的公告》（丰规告字〔2019〕147号）照片。6.张贴通知、公告等照片4页：第一页：拆除前、拆除后现场照片两张；张贴丰都县人民政府《强制拆除(回填）违法建筑决定书》和《强制拆除（回填）违法建筑公告》照片两张；第二页：丰都府责字〔2018〕第168号《关于责成实施强制拆除（回填）违法建筑的通知》照片3张；第三页：丰都府拆字〔2018〕第168号《强制拆除（回填）违法建筑决定书》照片2张；第四页：丰都府拆告字〔2018〕第168号《强制拆除（回填）违法建筑公告》照片2张。被告县规自局辩称，二原告所述事实和理由均不成立。首先，我局在查处本案违法建筑过程中，张贴了丰规告字〔2018〕第180号《关于确定违法建筑当事人的公告》，在公告中明确，因本机关无法确定当事人，现发布公告，公告时间为十日，限该违法建筑当事人在2018年4月30日前到本机关登记确认并接受处理。可从公告起至拆除止，一直没有人承认是该违法建筑的行为人。而违法建筑被依法拆除后，二原告才提起本诉讼自称违法建筑是其修建和使用。被拆除违法建筑是否二原告修建，我局对此事实存质疑，由此而对其是否具有原告主体资格质疑。其次，我局只是依法查处本案，并没有实施强拆行为，我局不是本案的适格被告。2018年4月20日，我局对本案违法建筑进行了现场勘验，确认了违法建筑的地点、状况和面积，并制作了勘验笔录，绘制了违法建筑勘验图，拍摄了违法建筑图片，张贴了《关于确定违法建筑当事人的公告》。在公告中确认了建筑的违法性质及其处理后果，制作了《确认违法建筑当事人公告记录》。2018年4月23日发布了《关于确认违法建筑当事的公告》。2018年5月7日，丰都县人民政府作出了丰都府拆字〔2018〕第168号《强制拆除（回填）违法建筑决定书》，告知了复议或诉讼的权利，同日，县政府还作出了丰都府拆告字〔2018〕第168号《强制拆除（回填）违法建筑公告》。由于无法确认违法当事人，故将《强制拆除(回填）违法建筑决定书》和《强制拆除（回填）违法建筑公告》张贴在该违法建筑上。由此可见，我局对本案的违法建筑只是依法进行了查处，没有证据证明是我局对此违法建筑进行的强拆，本案原告的诉讼请求是确认实施强制拆除行为违法，而我局并没参与该违法建筑的拆除，我局不是本案的适格被告。因此，二原告对我局的起诉应当被驳回。被告县规自局在举证期限内提供但未在庭审中出示的以下证据：1.现场勘验记录及图片。2.丰规告字〔2018〕第180号《关于确定违法建筑当事人的公告》（张贴照片）。3.丰都县规划局确认违法建筑当事人公告记录。4.丰都县规划局确认违法建筑当事人的公告（网页截屏）。5.丰都府拆字〔2018〕第168号《强制拆除（回填）违法建筑决定书》及送达回证。6.丰都府拆告字〔2018〕第168号《强制拆除（回填）违法建筑公告》及送达回执。7.拆除前、后现场照片两张，丰都县人民政府《强制拆除(回填）违法建筑决定书》和《强制拆除（回填）违法建筑公告》张贴照片。被告三合街道办辩称，一、办事处对丰都县XX街道XX路XX号东侧违法建筑实施强制拆除事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。2018年4月20日，原丰都县规划局（简称原规划局）发现在丰都县XX街道XX路XX号东侧有违法搭建钢架棚的事实，立案调查。因无法确认违法当事人，于同日在违法建设现场张贴了《关于确定违法建筑当事人的公告》，要求当事人限期依法接受处理，公告时间为10日。2018年4月23日，原规划局又在丰都电视台发布《关于确认违法建筑当事人的公告》，要求XX街道XX路XX号东侧违法建筑当事人10日内到原规划局接受处理。公告期满，无违法建筑当事人到原规划局接受处理。县政府依法作出《强制拆除(回填）违法建筑决定书》和《强制拆除（回填）违法建筑公告》，决定对位于XX街道XX路XX号东侧的违法建筑依法予以强制拆除（回填），并于2018年5月11日将强拆决定和强拆公告在违法建筑上进行了张贴。同年5月15日，县政府依法作出并向办事处送达了丰都府责字〔2018〕第168号《关于责成实施强制拆除（回填）违法建筑的通知》，责成对XX街道XX路XX号东侧违法建筑依法实施强制拆除（回填）。2019年12月4日，办事处按县政府责成通知的要求，依据《重庆市城乡规划条例》第八十八条第三款之规定，对XX街道XX路XX号东侧违法建筑依法实施强制拆除。二、二原告的主张属“没履行法定程序而擅自拆除”，理由不成立。2019年11月29日，县规自局在丰都县XX街道XX路XX号东侧的钢架棚上，再次张贴了丰规告字〔2019〕第146号《关于确定违法建筑当事人的公告》，限该违法建筑当事人在同年12月9日前起到该局登记并接受处理。同年12月23日，县规自局以原规划局已于2018年4月20日立案查处并张贴了《关于确定违法建筑当事人的公告》，和已在丰都电视台公布为由，撒销丰规告字〔2019〕第146号《关于确定违法建筑当事人的公告》。因此，不应因该以此影响2019年12月4日办事处对XX街道XX路XX号东侧违法建筑实施强制拆除的合法性。请求人民法院依法驳回二原告的诉讼请求。被告三合街道办在举证期限内提供并在庭审中出示了以下证据、依据：1.丰都府责字〔2018〕第168号《关于责成实施强制拆除（回填）违法建筑的通知》及送达回证。证明：2018年5月15日丰都县人民政府依法作出并向三合街道办送达《关于责成实施强制拆除（回填）违法建筑的通知》责成对XX街道XX路XX号东侧违法建筑依法实施强制拆除（回填）。2.图片2张（违法建筑拆除前、后照片）。证明：违法建筑及拆除后状况。3.《重庆市城乡规划条例》。证明：本案适用的法规。经庭审质证，被告县规自局对二原告的证据以被告三合街道办质证意见为准，不赞成其的证明目的；被告三合街道办对二原告的书证证据真实性无异议，县规自局是撤销了147号公告；对于证人证言应当出庭作证，其没有出庭作证不应当得到法院采纳，上述证据也不能达到其证明目的，不能证明对二原告实施的拆除行为违法。原告吴心嫦、黄春红对被告三合街道办的真实性均不认可，认为均系伪造。本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时参考。本院审理查明，原告黄春红系原告吴心嫦之孙女，原告黄春红有住房一套，位于丰都县XX街道XX路XX号，并于2013年8月21日取得房权证。房屋产权证载明：土地用途为城镇住宅用地，共有土地使用面积为190平方米，房屋建筑面积为40.78平方米。在该房屋的左侧和后侧（参照方向：进门方向）原搭建有钢架棚。2018年4月20日，原丰都县规划局（以下简称原规划局）对位于丰都县XX街道XX路XX号东侧的钢架棚系违法建筑，遂立案调查。于当日对该违法建筑进行了现场勘验，张贴了丰规告字〔2018〕第180号《关于确定违法建筑当事人的公告》（以下简称《确认公告》）。《确认公告》载明：“经查，位于XX街道XX路XX号东侧搭建的钢架棚未经规划许可，根据《重庆市城乡规划条例》第七十四条的规定，属于违法建筑。因本机关无法确认违法建筑当事人，现发布公告，公告时间为十日。请该违法建筑当事人在2018年4月30日前，到本机关登记确认并接受处理，逾期未登记确认并接受处理的，将由丰都县人民政府根据《重庆市城乡规划条例》第九十四条第三款的规定，对违法建筑实施强制拆除（回填）。”2018年4月23日，原规划局在丰都电视台发布了《关于确认违法建筑当事人的公告》，对位于丰都县XX街道XX路XX号东侧等十八处的违法建筑予以立案查处，要求违法建筑当事人于十日内，到原规划局进行登记并接受处理。直至公告期满，并无位于丰都县XX街道XX路XX号东侧的违法建筑当事人到原规划局登记。2018年5月7日，丰都县人民政府（以下简称县政府）作出丰都府拆字〔2018〕第168号《强制拆除（回填）违法建筑决定书》（以下简称《强拆决定》）和丰都府拆告字〔2018〕第168号《强制拆除（回填）违法建筑公告》（以下简称《强拆公告》）。其中，《强拆决定》载明：“该违法建筑当事人，你在位于XX街道XX路XX号东侧修建的违法建筑，经我府催告后仍未自行拆除（回填）。根据《重庆市城乡规划条例》第九十四条规定，本机关决定依法予以强制拆除（回填）。强制拆除（回填）所需费用由你自行承担。如对本决定不服，可自本决定书送达之日起60日内向重庆市人民政府申请复议，或自本决定书送达之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼。”《强拆公告》载明：“该违法建筑当事人，在XX街道XX路XX号东侧修建的违法建筑，本机关已依法决定强制拆除（回填）。根据《重庆市城乡规划条例》第九十四条规定，本机关决定自本公告发布之日起7日后依法予以强制拆除（回填），强制拆除（回填）所需费用由违法建筑当事人承担。”县政府于同月10日将《强拆决定》与《强拆公告》张贴于丰都县XX街道XX路XX号东侧的违法建筑上。2018年5月7日，县政府作出丰都府责字〔2018〕第168号《关于责成实施强制拆除（回填）违法建筑的通知》（以下简称《责成通知》），责成三合街道办对位于XX街道XX路XX号东侧修建的违法建筑依法实施强制拆除（回填），并于同月10日将《责成通知》送达三合街道办。2019年11月29日，县规自局再次在位于丰都县XX街道XX路XX号东侧的彩钢棚上张贴了丰规告字〔2019〕第146号《关于确定违法建筑当事人的公告》（以下简称《确认公告2》），限该违法建筑当事人在同年12月9日前起到该局登记并接受处理。同年12月23日，县规自局以原规划局已于2018年4月20日立案查处并张贴了《确认公告》且也在丰都电视台进行了公布为由，撤销了《确认公告2》。2019年12月4日，三合街道办对位于丰都县XX街道XX路XX号东侧的钢架棚实施了强制拆除。2019年12月12日，黄春红、吴心嫦的委托代理人范永胜向本院提请行政诉讼，请求确认二被告实施前述强制拆除行为违法。2020年1月14日，范永胜以其主体不适格为由向本院申请撤回该案起诉，本院依法予以准许。2020年1月17日，黄春红、吴心嫦遂向本院提起本案诉讼。本案继续审理过程中，黄春红、吴心嫦自愿申请撤回对县规自局的起诉。本院认为，本案争议焦点：三合街道办于2019年12月4日实施的强制拆除行为是否违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”和《重庆市城乡规划条例》第八十八条第三款“对违法建筑在城乡规划区、城市发展备用地和共用设施预留地内，严重侵害公共利益、影响城乡规划实施、破坏城市景观、影响公共安全等应当予以拆除的，由区县（自治县）人民政府责成乡（镇）人民政府、街道办事处或者综合执法机构组织强制拆除”之规定，本案三合街道办根据县政府《责成通知》具体实施强制拆除行为，系适格被告。关于三合街道办于2019年12月4日实施的强制拆除行为的合法性问题。本案二原告所诉强制拆除行为系行政强制执行行为，因此该行为应当符合《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的相关规定。同时，三合街道办作为被责令实施行政强制单位，其在实施强制拆除前应当审查责令实施单位是否依照《行政强制法》）的相关规定履行相关义务，即审查实施行政强制的依据是否充分。《行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、涉及金钱给付的应当有明确的金额和给付方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接受或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。据此，行政机关在实施强制拆除行为之前，应当履行该法第三十五条、第三十六条、第三十七条规定的事先催告、听取相对人的意见和申辩、作出催告书、强制拆除决定书等行政强制执行的一般程序规定，同时还应当履行该法第三十八条规定的送达义务，其若拆除违法建筑的，同时还应履行该法第四十四条的特殊程序规定。也就是说，在实施拆除前，应当依照《行政强制法》第三十五条的规定，作出书面催告通知书，催告当事人履行拆除义务，并依照《行政强制法》第三十八条、第四十四条的规定，在送达书面催告通知书的同时，将强制拆除违法建筑的内容向社会公告，目的是督促当事人自行履行拆除义务，同时向社会宣示国家机关对违法建筑的态度，警示其他人。在送达催告通知和发布公告后，应当依照《行政强制法》第三十六条的规定听取当事人的陈述、申辩，并对其陈述申辩作出处理。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，依据《行政强制法》第三十七条的规定作出强制拆除执行决定，确定强制执行的具体时间，并将强制拆除执行决定书送达给当事人，当事人到期没有自行履行，行政机关才能依法采取强制措施，对当事人的建构筑物强制拆除。本案中，从被告提交的证据看，被告在实施强制拆除二原告案涉钢架棚前，并未按照前述规定履行事先催告、听取相对人的意见和申辩、制作催告书、送达相关文书等相应的程序，被告三合街道办仅凭县政府《责成通知》径行实施强制拆除行为，故被诉强制拆除行为程序违法。因案涉钢架棚已被拆除，拆除行为不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应依法确认拆除行为违法。诉讼中，二原告自愿申请撤回对县规自局的起诉，是对自己权利的处分，且不损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，符合法律规定，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告丰都县人民政府三合街道办事处于2019年12月4日拆除原告吴心嫦、黄春红位于丰都县XX街道XX路XX号东侧的钢架棚的行为违法。本案案件受理费50元，由被告丰都县人民政府三合街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。审 判 长  常洪艳人民陪审员  盛成兰人民陪审员  张琼会二〇二〇年十二月十一日书 记 员  关 茜