长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初1275号原告周少武（又名周少午），男，1936年9月6日出生，汉族，住湖南省。委托代理人张国强，宁乡市广大法律服务所法律工作者。被告宁乡市自然资源局，住所地湖南省宁乡市玉潭街道花明南路**。法定代表人罗亿清，该局局长。委托代理人姜志乾，该局工作人员。委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。第三人李海中（又名李海珍），男，1968年10月3日出生，汉族，住湖南省。委托代理人向鑫，湖南芙蓉律师事务所律师。第三人吴爱英，女，1968年2月28日出生，汉族，住湖南省，系第三李海中的妻子。第三人吴群英，女，1962年4月21日出生，汉族，住湖南省。第三人吴月英，女，1965年10月11日出生，汉族，住湖南省衡阳市珠晖区。第三人周新华，女，1973年1月12日出生，汉族，住湖南省。原告周少武诉被告宁乡市自然资源局、第三人李海中、吴群英、吴爱英、吴月英、周新华房屋行政登记管理一案，于2020年10月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭进行了审理。原告周少武及其委托代理人张国强，被告宁乡市自然资源局的委托代理人姜志乾、杨泽辉，第三人李海中及其委托代理人向鑫，第三人吴群英、吴爱英、吴月英、周新华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告周少武诉称：原告周少武与吴桂香（又名叶桂香）于1980年8月开始以夫妻名义共同生活，未办理婚姻登记且未共同生育子女。吴桂香与前夫育有一子吴良辉，女儿吴群英、吴爱英、吴月英、周新华。吴桂香于2008年9月份过世。1992年7月，原告将自己所有的茅草屋改建为土砖瓦房，房屋产权登记为原告所有。1998年12月份，原告申请在原址上将土砖瓦房改建为2层12间房屋并登记为原告所有。第三人吴爱英与第三人李海中结婚时将户口登记在李海中家，不属于原告家庭成员，只是考虑吴爱英与李海中居住地经常发生水灾，同意两人与原告老两口共同生活。2002年5月份，第三人李海中为了达到将原告房屋占有并登记在其名下的目的，擅自将原始的建房许可证涂改为叶桂香的名字，并未经周少武、叶桂香、吴良辉、吴群英、吴月英、周新华同意，冒充上述人员签名伪造了一份《分家析产书》，灰汤村委会及宁乡市自然资源局未经详细核实就将该房屋的产权登记为第三人所有，原告与其他继子女对上述情况均不知情，直至今年5月进行不动产登记时才发现涉案房屋已登记在第三人李海中名下，后原告申请村委会进行调解，未果。原告认为，第三人李海中户口登记在土地塘组，既不是原告的家庭成员，又不是原告所属的集体经济组织成员，其不具有在原告所属的村组申请建房的资格。第三人李海中因拆迁已经在灰汤安置区建有两空四层房屋一栋，足够其家庭生活居住。第三人李海中伪造《分家析产书》骗取村委会和被告为其办理房屋登记，损害了原告的合法权益，因而提起本案诉讼，请求：1.确认被告向第三人李海中发放宁房权证灰汤字第0×**号《房屋所有权证》的行政行为违法并予以撤销；2.由被告承担本案诉讼费用。原告周少武向本院提交的证据有：证据1.原告身份证。拟证明原告的身份及诉讼主体资格。证据2.被告登记信息。拟证明被告的诉讼主体资格。证据3.第三人李海中身份信息。拟证明第三人李海中身份地址及诉讼主体资格，不属于原告所在村组的集体经济组织成员。证据4.吴桂香户口登记表。拟证明原告家庭成员情况。证据5.92年土地登记表。拟证明现房屋系拆除原老屋原址建成。证据6.村民建房用地申报表及许可证。拟证明争议房屋系原告周少武申请建房并登记在周少武名下。证据7.分家析产书。拟证明第三人李海中未经原告及他人同意伪造的确权依据。证据8.房屋所有权证。拟证明争议房屋已违法登记在第三人李海中名下的事实。证据9.村委会证明。拟证明原、被告发生争议后村委会组织调处的事实。除提交上述证据外，原告周少武当庭向本院申请对《分家析产书》签名的真实性进行鉴定。被告宁乡市自然资源局答辩称：1.原宁乡县房地产管理局就涉案房屋进行产权登记的具体行政行为符合当时的相关规定。涉案具体行政行为系18年前由原宁乡县房地产管理局所实施。当时关于房屋产权登记，只有建设部发布的适用范围为城市规划区国有土地范围内的房屋权属登记的《城市房屋权属登记办法》，并无统一的房屋权属登记规定，更无针对农村村民住宅如何办理产权登记的法律、行政法规或规范性文件。且农村村民住宅基本上均只办理了《村民建房用地许可证》等宅基地审批许可手续，鲜有办理房屋产权登记的情况。由于缺乏具体明确的法律、法规依据，在当时只能参照《城市房屋权属登记办法》的相关规定办理。被告认为，对本案房屋产权登记具体行政行为的审查，不能脱离当时的法制条件和实际情况，更不能以现今比较完善的不动产登记相关法律法规的规定来衡量18年前的登记行为。本案中，第三人李海中申办涉案房屋的产权登记系初始登记，其所提交的资料基本符合《城市房屋权属登记办法》第十六条第一款的规定。登记机关对申办房屋权属登记资料的审查是以形式审查为主、实质审查为辅。因第三人申办资料中的《分家析产书》上有所在村委会关于“情况属实”的签章证明意见，登记机关认可《分家析产书》的真实性系基于合理信赖，据此办理涉案房屋产权登记并无过错和不当。2.原告的诉讼请求能否成立，须以先行解决原告与第三人李海中之间就涉案房屋的产权争议为前提。本案原告所提诉讼请求，以《分家析产书》系伪造、涉案房屋属于原告所有为前提，但李海中对此并不认可。由此产生了原告与李海中之间关于涉案房屋的权属争议。那么，《分家析产书》是否系伪造、涉案房屋是否属于原告或第三人所有、抑或是否属于原告与第三人共有，迄今并无定论。被告所属不动产登记中心作为不动产登记机关，依法并无裁决不动产权属争议的法定职权。同时，《不动产登记暂行条例》第二十二条明确规定，不动产存在尚未解决的权属争议的，不动产登记机关应当不予办理登记。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定，“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议”。因此，本案所涉房屋权属登记具体行政行为是否应当撤销、抑或是否应当确认无效、涉案房屋权属能否登记至原告名下，均须以先行解决原告与李海中之间就涉案房屋所产生的权属争议为前提，在该争议未解决之前，原告的诉讼请求依法应不予支持。被告宁乡市自然资源局向本院提交的证据有：证据1.李海中之妻吴爱英经手申办涉案房屋权属登记所提交的资料，包括1998年12月的《建房用地申报表》、《村民建房用地许可证》（户主由周少武改为叶桂香）、补办的《建设工程规划许可证》（建设单位为叶桂香）、经村民委员会证明“情况属实”的《分家析产书》及吴爱英与李海中的结婚证各一份；证据2.所有权人为第三人李海中的《宁乡县城镇房屋登记核发权证申请表》及房屋标准平面图、《宁乡县房屋所有权登记四面墙界申报表》各一份；证据3.所有权人为第三人李海中、所有权证号为“宁房权证灰汤字第0×**”的《房屋产权产籍卡》一份；证据4.李海中之妻吴爱英于2002年6月6日领取涉案房屋的《房屋使用权证》的领条一份；证据1-4拟证明：原宁乡县房地产管理局基于李海中的申请，就涉案房屋所办权属登记资料齐全，程序合法，并无不当。证据5.《周少武李海中纠纷调解记录》一份。拟证明：1.原告提起本案诉讼后，灰汤镇人民政府有关部门曾就原告与李海中之间房屋权属纠纷组织调解的事实；2.原告与李海中就涉案房屋存在尚未解决的权属纠纷。第三人李海中、吴爱英陈述意见称：1.被告宁乡市自然资源局的房屋登记行为符合法律规定；2.周少武的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，《分家析产书》并未被撤销和确认无效，因而应该先解决民事争议才能提起行政诉讼；3.本案不属于行政诉讼的受案范围，本案实质是宅基地使用权之争，应由政府裁决而不是提起行政诉讼；4.原告的起诉超过了起诉期限。房屋修建于1998年，登记时间为2002年，至今已有20余年，宁乡市国土部门在2002年对房屋进行测量颁证时，原告就应该明知，其迟至2020年提起行政诉讼，已经超过了起诉期限；5.第三人李海中与周少武属于灰汤镇灰汤村这一集体经济组织，其有权申请使用宅基地，李海中申请建房手续符合法律规定。综上，原告周少武的起诉应予以驳回。第三人李海中、吴爱英向本院提交的证据有：证据1.房屋证明1份。拟证明第三人李海中修建房屋，审批程序合法。证据2.陈少文调查笔录1份。拟证明李海中出资修建了房屋，系房屋所有权人。证据3.陈少桂调查笔录1份。拟证明李海中出资修建了房屋，系房屋所有权人。证据4.申请证人李某1、李某2出庭。拟证明李海中出资修建了房屋，李海中办理房屋登记手续合法。第三人吴群英、吴月英陈述意见称：此前未见过《分家析产书》，也没有在《分家析产书》上签名，母亲吴桂香是文盲，不会写自己名字，建设房屋时第三人李海中、吴爱英确有出资、出力、出材料。对是否撤证不存在主张，遵从法院判决。第三人周新华陈述意见称：此前未见过《分家析产书》，也没有在《分家析产书》上签名，母亲吴桂香是文盲，不会写自己名字，建房时第三人李海中、吴爱英出资、出材料属实，但不是全部，当时父母仍有劳动能力和收入来源。《房屋所有权证》是通过虚假的材料办理的，应该予以撤销。第三人吴群英、吴月英、周新华未向本院提交证据。本院对原、被告及第三人李海中、吴爱英提交的证据评析如下：1.对被告提交的证据1中的《分家析产书》（原告证据7）的真实性、合法性不予认可，原告周少武和第三人吴群英、吴月英、周新华均否认在该《分家析产书》上签名，第三人李海中、吴爱英当庭陈述吴桂香、吴群英、吴月英、周新华、吴良辉在《分家析产书》的签名系他人代签。案涉房屋当时系吴桂香和周少武名下仅有的房屋，将该房屋分给第三人李海中、吴爱英后，吴桂香和周少武并无其他房屋居住，该《分家析产书》并未涉及吴桂香和周少武的居住和养老情况，既未分家亦未进行析产，存在不合理性。故本院对该证据所证明内容的真实性不予认可。2.对被告提供的证据1中的《建房用地申报表》（户主姓名由周少武改为叶桂香）和《村民建房用地许可证》（户主姓名由周少武改为叶桂香，原告证据6中的许可证）的真实性不予认可，因为该两份证据在关键信息上存在手动修改痕迹，且与原告2020年10月22日从被告处调取的档案《建房用地申报表》（户主姓名为周少武）在户主姓名上不符。3.对第三人李海中、吴爱英提交的证据1-4的合法性不予认可，该四份证据形式上为证人证言，但未到庭作证。4.对原告当庭提出对《分家析产书》上签名真假进行鉴定的申请予以驳回。因本院已综合全案证据否认了该份证据的真实性，已无需要再次进行鉴定。5.对第三人李海中、吴爱英申请证人李某1、李某2出庭作证的申请予以驳回。其申请证人出庭系为了证明房屋审批手续登记合法，第三人李海中夫妇全额出资修建，系房屋的所有权人。现综合全案证据可以查明，在房屋修建过程中，第三人李海中、吴爱英部分出资、出力、出建材的事实成立，无需李某1、李某2出庭作证，而李某1、李某2是同村的普通村民，其证言无法证明房屋登记的审批手续是否合法，达不到第三人李海中、吴爱英所主张的证明目的。6.对各方当事人提交的其他证据的真实性、关联性、合法性予以认可，但对各当事人有关证明目的和证明力大小的主张，本院需综合全案进行审查并以审理查明认定的事实为准。经审理查明，原告周少武系湖南省宁乡市灰汤镇灰汤村村民，其原在该村刘家组拥有住宅一栋。1980年8月，吴桂香与周少武共同生活，形成事实上的婚姻关系，两人未共同生育子女，吴桂香与前夫育有一子四女吴良辉、吴群英、吴爱英、吴月英、周新华。1990年11月，吴爱英与同村土地塘组村民李海中（又名李海珍）结婚。1992年，原宁乡县全县统一办理宅基地登记，原告周少武于当年7月10日办理了上述住宅的用地登记，用地面积为76平方米。1998年因灰汤镇人民政府取土需要拆除该住宅后，原告申请在原址重新建房获批建筑用地153平方米[见（98）第019号《村民建房用地申报表》]，灰汤镇人民政府于1998年12月为周少武颁发了用地面积为153平方米的（1998）宁政土灰字第019号《村民建房用地许可证》，后以叶桂香（吴桂香）名义递交了《私人住宅建设用地规划申请表》获批，1999年补办了建设单位为叶桂香的《建设工程规划许可证》。该房屋位于灰汤集镇，南抵宁灰公路，共两空两层，建筑面积212.93平方米。当年建设该房屋时，建设总费用约6万元，其中原告出资约1万元，第三人李海中、吴爱英出资、出力、出材料，价值约5万元。房屋建成后，一直由原告与吴桂香（2008年去世）及第三人李海中、吴爱英一家共同居住至今。2002年5月，第三人吴爱英持与李海中的结婚证，提交《村民建房用地申报表》（（99）第19号，户主姓名一栏周少午涂改为叶桂香）、（1998）宁政土灰字第019号《村民建房用地许可证》（户主姓名由周少午涂改为叶桂香）、补办的《建设工程规划许可证》（建设单位为叶桂香）、《分家析产书》（原宁乡县灰汤镇灰汤村民委员会盖印签署“情况属实，同意户主意见”，宁乡县灰汤镇国土所盖印）等资料，到原宁乡县房地产管理局灰汤房管所申办涉案房屋的产权初始登记。2002年6月6日，原宁乡县房地产管理局颁发房屋所有权人登记为第三人“李海珍”的宁房权证灰汤字第0×**号的《房屋所有权证》，该证记载“根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》，为保护房屋所有权人的合法权益，对所有权人申请登记的本证所列房产，经审查属实，特发此证”。原告周少武认为，案涉房屋系其所有，被告审查不严导致登记错误应予撤销，因而提起本案诉讼。另查明，原告周少武除案涉房屋外，名下再无其他房屋，亦无其他生活居住场所。第三人李海中家庭因拆迁安置在灰汤安置区建有两空四层的房屋。本院认为，一、诉讼主体资格问题。原宁乡县房地产管理局的职能职责已由宁乡市自然资源局承继，其对涉案房屋权属登记行为与原告周少武和第三人李海中、吴爱英、吴群英、吴月英、周新华存在利害关系，因此本案原、被告以及第三人的诉讼主体适格。二、原告的起诉期限问题。第三人李海中、吴爱英提出房屋修建时间是1998年，至原告起诉时已经超过最长二十年的保护期限，2002年国土部门对房屋进行测量时，原告就应该明知所诉行政行为，其迟至2020年起诉，已经超过起诉期限。经查，本案颁证时间为2002年6月6日，被告的颁证行为最长诉讼保护期限应该从颁证之日起算，至原告于2020年10月28日提起诉讼，并未超过二十年。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，国土部门2002年测量房屋时并不能认定原告对颁证行为内容的明知，不能以此认定原告周少武在此时就已知道或是应当知道，并以此作为起诉期限的起算之日。原告主张今年5月份相关部门在对农村房屋进行不动产登记普查时才知道被告的颁证行为，在无其他证据明确否认的情况下，本院予以支持。故原告的起诉并未超过起诉期限。三、行政行为的合法性问题。第一，申请登记的权属证明材料不真实。第三人李海中、吴爱英递交的（99）第19号《村民建房用地申报表》与原告2020年10月22日从被告处调取的档案（98）第019号《村民建房用地申报表》内容不符；《分家析产书》不真实，原告周少武和第三人吴群英、吴月英、周新华均否认在该《分家析产书》上签名，第三人李海中、吴爱英当庭陈述吴桂香、吴群英、吴月英、周新华、吴良辉在《分家析产书》的签名并非本人所签，且该《分家析产书》并未涉及吴桂香和周少武的居住和养老情况，既未分家亦未进行析产。第二，申请登记的权属材料姓名由周少武改为叶桂香不合理。农村建房宅基地的申请一般以户主名义办理，权属证书一般以户主名义颁发。本案中，原宅基地由原告周少武所有，无证据证明其家庭户主已由周少武变更为叶桂香，亦无证据证明家庭协商一致以叶桂香名义进行申请和办理。因此，无论是由周少武名字涂改为叶桂香名字的权属材料，还是直接以叶桂香名字办理的权属材料，均存在不合理性。第三，原宁乡县房地产管理局的颁证行为适用法律错误。《中华人民共和国城市房地产管理法》第一条规定，为了加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展，制定本法。第二条规定，在中华人民共和国城市规划区国有土地（以下简称国有土地）范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵守本法。本案中，涉案房屋在2002年时属于农村宅基地上的房屋，并未纳入城市规划，并非城市房屋，原宁乡县房地产管理局根据《中华人民共和国城市房地产管理法》颁发案涉《房屋所有权证》系适用法律错误。故原宁乡县房地产管理局的颁证行为认定事实不清，证据不足，适用法律错误。四、应“先行后民”还是“先民后行”的问题。被告宁乡市自然资源局和第三人李海中、吴爱英认为，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议”，本案应先解决原告周少武与第三人李海中、吴爱英之间的房屋所有权民事争议，才能决定颁证行为是否正确，是否需要撤销和变更。本案中，第三人申请的是初始登记，房屋来源为自建，不存在买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系，原告亦未提出本案存在上述民事法律关系需要认定无效或是撤销而对房屋登记行为提起行政诉讼，因此上述司法解释对本案没有约束力。本案中，案涉房屋宅基地属周少武与吴桂香共同所有，由周少武、吴桂香、李海中、吴爱英共同出资出力出材料修建，建成后由周少武夫妇和李海中家庭共同居住生活，原告周少武与第三人李海中、吴爱英就涉案房屋存在所有权和使用权的民事争议。而房屋登记部门出具的《房屋所有权证》是对所争议房屋的物权权属最有效公示，该权证的存在会阻碍民事争议的实质解决，特别是在被告所颁发的《房屋所有权证》认定事实不清，证据不足，适用法律错误时，应先行撤销，待案涉房屋权属民事争议解决后，权利人可重新向房屋登记机构申请所有权登记。综上，被告宁乡市自然资源局的颁证行为证据不足，认定事实不清，适用法律错误。原告周少武诉请撤销案涉《房屋所有权证》于法有据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项的规定，判决如下：确认被告宁乡市自然资源局颁发的宁房权证灰汤字第0×**号《房屋所有权证》的行为违法并予以撤销；本案受理费50元，由被告宁乡市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  方院平人民陪审员  魏建莲人民陪审员  廖水月二〇二〇年十二月十八日书 记 员  王露淇附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。