文书内容重庆市大足区人民法院行 政 判 决 书(2020)渝0111行初81号原告尹游华，男，汉族，1964年12月25日出生，重庆市大足区人，住重庆市大足区。委托代理人郭士龙，北京万典律师事务所律师，执业证号11101201510920262。委托代理人潘雪，北京万典律师事务所实习律师，执业证号01011811213856。被告重庆市大足区规划和自然资源局，住所地重庆市大足区五星大道北段1号，统一社会信用代码11500000MB1974990F。法定代表人童强，系该局局长。负责人叶连伟，该局调研员。委托代理人杨天才，重庆泰升律师事务所律师，执业证号15001201010569959。被告重庆市大足区人民政府棠香街道办事处，住所地重庆市大足区棠香街道办事处先锋路1号，统一社会信用代码11500111747484162T。负责人李臣，系办事处主任。分管负责人邢中良，系党工委政法书记。委托代理人赵志强，重庆市大足区棠香街道司法所所长。委托代理人马晴，重庆市大足区智凤法律服务所法律工作者，执业证号32219172100100。第三人重庆大足城乡建设投资集团有限公司，住所地重庆市大足区棠香街道办事处五星大道266号，统一社会信用代码915002256761272553。法定代表人谭胜天，该公司董事长。委托代理人黄嗣，女，1989年1月24日出生，住重庆市大足区，系该公司职工。委托代理人陈鹏，男，1989年10月2日出生，住重庆市大足区，系该公司员工。原告尹游华诉被告重庆市大足区规划和自然资源局（简称大足区规资局）、重庆市大足区人民政府棠香街道办事处（简称棠香街道办事处）及第三人重庆大足城乡建设投资集团有限公司（简称大足城投司）农房拆迁补偿协议一案，于2020年8月19日向本院提起行政诉讼。本院同年8月25日受理后，分别于同年8月28日向大足区规资局、棠香街道办事处、大足城投司送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告尹游华及其特别授权代理人郭士龙、委托代理人潘雪，被告大足区规资局负责人叶连伟、委托代理人杨天才，棠香街道办事处负责人邢中良、委托代理人赵志强、马晴，大足城投司委托代理人黄嗣、陈鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年12月7日，大足区土房局（甲方）、尹游华（乙方）、棠香街道办事处（丙方）、大足城投司（丁方）签订了《工农街片区农房拆迁协议书》（编号：11），协议约定：1、房屋补偿费：砖墙（条石）瓦盖53.64m2，按510元/m2计算，计27356.40元；穿逗土墙瓦盖11.662m2，按330元/m2计算，计3848.46元；房屋补偿共计31204.86元。2、房屋装修建筑面积65.302㎡，按30元/m2计算，计1959.06元；3、搬家补助费，7人，按400元/人计算，计2800元；4、搬迁补助费，7人，按1000元/人计算，计7000元；5、电表户头1个，计680元。上述各项补偿费合计43643.92元……”。原告诉称，原告系重庆市大足区XX街道XX村X组的居民，在涉案土地上拥有合法的房屋及门市。2018年10月13日重庆市大足区人民政府作出《关于大足区棠香街道东关市场片区棚户区改造项目国有土地上房屋的征收决定》(大足府土[2018]61号)，该征收决定将原告所有的房屋以及门市纳入征收范围内。原告与被告签订了补偿协议，但被告并未将协议书留给原告。原告于2020年6月19日向重庆市大足区住房和城乡建设委员会申请政府信息公开后，于2020年7月6日收悉涉案协议。该协议内容不真实，且违反法律、行政法规的强制性规定，严重侵害原告的合法权益，应确认无效，具体理由如下：1、涉案协议与原告签订的征收补偿协议不一致，且协议上所记载的签约时间也与实际不符。2、大足城投司系有限公司，不具有行政主体资格，是法律明确规定禁止参与国家征收活动的主体。3、原告于2020年6月19日向重庆市大足区住房和城乡建设局申请政府信息公开，要求其公开棠香街道东关市场片区棚户区改造项目的分户评估报告、房屋调查登记结果、未经登记建筑认定、调查认定结果、拆迁协议书等。原告于2020年7月6日收悉该政府信息公开答复:“由于申请人未提供国有房屋产权证，所以没有未经登记建筑认定调查结果及分户评估报告....”原告房屋没有产权证，但被告对未经登记建筑进行调查、认定，直接对被拆迁房屋作出补偿的程序与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、二十九条规定不符，被告征收补偿程序不合法。4、原告在涉案征收土地范围内拥有合法的门市，根据《国有土地房屋征收与补偿条例》第十七条之规定，征收部门应补偿原告因征收房屋所造成停产停业损失。涉案协议遗漏此项内容，侵害原告的合法权益。综上所述，涉案协议完全是伪造的，且征收主体、内容和程序违反法律行政法规的强制性规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条、第十二条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，特向法院提起行政诉讼，请求：1、确认《工农街片区农房拆迁协议书》（编号：11）无效；2、责令被告限期依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出新的补偿协议。被告大足区规资局辩称，1、大足区因机构改革，由大足区规资局行使集体土地征收补偿安置职能、职责，大足区规资局与原告签订《工农街片区农房拆迁协议书》主体适格。2、《工农街片区农房拆迁协议书》内容真实，程序合法，且已履行完毕，不存在无效的情形。XX村X社集体土地已被依法征收。该项目纳入棚户区改造项目后，大足区规资局于2018年5月24日与原告所在社集体经济组织签订了《拆迁安置协议书》，确定补偿安置标准按照大足府发[2013]70号文件规定执行。补偿安置方案确定后，被告就原告户家庭人员状况、被拆迁房屋、地上构附着物等进行了调查核实，并于2018年12月7日与原告签订《工农街片区农房拆迁协议书》（编号：11），且已按照协议约定将拆迁补偿款全额支付给原告。被告已履了《工农街片区农房拆迁协议书》约定的全部义务，不存在协议无效的情形。3、原告的房屋系农房，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》予以补偿安置。原告要求被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出新的补偿协议无事实依据。综上所述，涉案《工农街片区农房拆迁协议书》合法有效，且已履行完毕，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告棠香街道办事处辩称，2018年12月7日，原告与大足区土房局、棠香街道办事处、大足城投司就原告位于XX街道XX社区X社集体土地上的房屋拆迁补偿事宜达成一致意见，四方签订了《工农街片区农房拆迁协议书》（编号：11）。该协议是各方当事人真实意思表示，协议内容不违反法律或行政法规的强制性规定，没有损害国家、集体、第三人的利益或公共利益，且被告已按照协议约定全面履行了合同义务。故该协议合法、有效，原告诉称该协议系伪造没有事实依据。其次，原告房屋系集体土地，其不能提供被拆迁房屋系国有土地房屋的权属证书，要求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定予以补偿没有事实依据。综上，涉案《工农街片区农房拆迁协议书》（编号：11）真实、合法、有效，原告要求确认该协议无效于法无据，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第三人大足城投司未向本院提供书面陈述意见，庭审中述称，首先，因为第三人同意垫付涉案房屋的拆迁补偿款，政府要求第三人作为鉴证，了解征收过程。因此，第三人并未实际参与征收活动，也不是国家征收活动的主体，更谈不上任何盈利目的。其次，虽然第三人在涉案农房拆迁协议中盖章，但该协议内容并无任何有关第三人权利义务的约定。综上，第三人并未实际参与征收活动，原告不能因第三人在协议上盖章就认定该协议无效，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告大足区规资局在举证期限内向本院提供了如下证据：第一组：事实证据1、拆迁安置协议书；2、公示表；3、原告身份证；4、户籍调查表；5、用地申请书；6、房屋调查登记表；7、现场调查图片；8、电户头票据；9、房屋补偿结算明细表；10、附着物结算明细表；11、东关市场农房拆迁补偿明细表；12、工农街片区农房拆迁协议书（编号:11）；13、拆迁安置补偿款支付单及收据；14、关于原告尹游华政府信息公开申请的回复。第二组：法律依据1、《中华人民共和国土地管理法》第五条；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款；3、《重庆市土地管理规定》（重庆市政府令第53号）第四条；4、《重庆市征地安置办法》（重庆市政府令第55号）第三条；5、足府发[2012]10号文件；6、足府发[2013]70号文件；7、大足委机改办发[2019]1号文件；8、渝规资[2019]794号文件；上述第一组事实证据中，第1-2项证明棠香街道XX村X社集体土地于2002年被征收，同年5月9日制订了补偿安置方案。因项目未实施，为解决历史遗留问题，大足区土房局、棠香街道办事处及大足城投司与棠香街道工农村4社签订拆迁安置协议，约定征地补偿标准按足府发[2013]70号文件规定进行补偿安置；第3-4项证明被告对原告家庭人员状况进行了调查，原告户家庭成员有7人，包括尹游华、尹庆科、尹成、粟小娅、张兰兰、尹俊航、尹俊涵；第5-7项证明被告对原告房屋及构筑物进行了调查，案涉房屋没有产权证，是原告父亲尹福祥申请用地建的房屋，且已经过现场调查核实登记；第8项证明被告对原告附属设施进行了调查，电户名是尹游华；第9-12项证明被告经入户调查，原告对其家庭人员状况、房屋及地上构附着物、附属设施等进行了确认，被告方与原告签订了农房拆迁协议，双方就房屋拆迁补偿事宜达成一致，内容客观真实，程序合法；第13项证明被告按照协议约定将原告农房拆迁补偿款43643.92元支付给原告，原告收到该补偿款并出具了收据，被告全面履行了合同义务；第14项证明原告在拆迁范围内无国有土地房屋的事实。第二组法律依据中，第1-8项证据证明被告具有与原告签订征地补偿协议的主体资格，补偿标准及补偿程序合法。被告棠香街道办事处提供的证据与大足区规资局提供的第一组第12项证据一致，以此证明原告与二被告协商一致签订的涉案农房拆迁，是双方当事人真实意思表示。原告在庭审中向本院举示了如下的证据：1、《工农街片区农房拆迁协议书》；2、2019年2月25日下午，大足区规划和自然资源局正式挂牌成立；3、《重庆市大足区人民政府关于大足区棠香街道东关市场片区棚户区改造项目国有土地上房屋的征收决定》（大足府土[2018]61号）；4、《重庆市大足区人民政府关于大足区棠香街道东关市场片区棚户区改造项目国有土地上房屋的征收公告》（大足府土[2018]62号）；5、《大足区棠香街道东关市场片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》；6、《公示》；7、被拆迁房屋平面图；8、《关于尹游华政府信息公开申请的回复》。原告提供的证据中，第1项证据证明该协议系伪造，且程序和内容违反法律、行政法规的强制性规定；第2项证据证明被告大足区土房局于2019年2月25日已被撤销，由重庆市大足区规划和自然资源局继续行使其职权；第3-7项证据证明原告的房屋在征收范围内，系合法的被征收人，其中许治华、李全华、蒲亨琼、杨中敏、黄金美、黎龙登、黎永福等人的门市和房屋，按照国有土地上的房屋进行了征收补偿，而对原告的房屋按照农房补偿，违反了公平原则及法律法规的强制性规定，该土地征收行为存在明显的重大违法情形；第8项证据证明征收部门对被拆迁房屋未经登记调查、认定及分户评估，违反法律、行政法规的强制性规定。第三人未向本院举示证据。本院依职权调取了如下证据：1、《重庆市人民政府关于大足县实施城镇规划建设征用土地的批复》（渝府地[2002]765号）；2、重庆市城乡建设委员会关于确认大足区龙岗西门等片区棚户区项目改造计划的函（渝建棚改[2018]64号）。经庭审质证，质证情况如下：被告大足区规资局提供的第一组事实证据中，原告对这些证据的真实性均提出异议，认为这些证据均系复印件，不符合证据的法定形式和要求，不能成为定案依据。另，原告对第1-2项证据合法性、关联性及证明目的提出异议，认为该拆迁安置协议主体工农村4社已不存在，协议主体错误，该协议不成立；第3-12项证据中，原告认为被拆迁房屋土地来源合法，房屋已经测量并认定合法，但是被告对原告按照集体土地上的房屋进行补偿属适用法律错误；对第12项证据合法性提出异议，原告认为土地征收批复文件早已失效，被告无权实施征收，且该协议违反法律法规强制性规定，协议无效；对第13项证据证明目的提出异议，认为被告对原告的房屋征收补偿适用法律错误，不能证明被告履行了对原告房屋补偿安置的义务，不能达到其证明目的；第14项证据系开庭前提交，已超过法定举证期限。第二组法律依据中，原告对第1-4项提出异议，认为与本案不具有关联性，不能达到其证明目的；对第5-6项证据的关联性、合法性及证明目的均提出异议，认为原告的房屋是系棚户区改造被征收，而该两份文件并不是房屋征收补偿方案的征收补偿依据，被告依据该文件规定的标准对原告被拆迁房屋进行补偿违反了法律法规强制性规定；对第7-8项证据三性及证明目的无异议。被告棠香街道办事处及第三人大足城投司对被告大足区规资局举示的证据及法律依据均未提出异议。被告棠香街道提供的证据中，原告、被告大足区规资局及第三人对此未提出异议。原告提供的证据中，被告大足区规资局对第2、3、8项证据未提出异议，对其他证据均提出异议，认为第1项证据是双方当事人真实意思表示，且原告已按协议约定领取了相应的补偿款，应属合法、有效，不能达到其证明目的；第4项证据与本案不具有关联性，不能达到其证明目的；第5、6、7项证据真实、有效，但不能达到原告的房屋属于国有土地上的房屋的证明目的。本院调取的证据中，原告对此均提出异议，认为这些证据不符合证据法定形式，与本案不具有关联性。其中第1项证据没有具体征地红线图，无法确定征地范围，批复文号、时间，且该证据不能证明原大足县政府在征地批复2年内实施了土地征收程序，也不能证明原告房屋土地的性质；第2项证据不能证明原、被告签订协议的有效性。二被告及第三人对此均未提出异议。经庭审质证，本院对原、被告双方及第三人提供的证据作如下认证：被告大足区规资局举示的第一组事实证据，与本案具有关联性，真实、合法，且能够达到其证明目的，本院对此予以采信；第二组法律依据合法、有效，本案应予适用和参考。被告棠香街道办事处提供的证据与本案具有关联性，真实、合法，且能够达到其证明目的，本院对此予以采信。原告提供的第3-5项证据真实，与本案不具有关联性，不能达到其证明目的，本院对此不予采信；第6-8项证据真实，不能达到其证明目的，本院对此不予采信。本院调取的证据与本案具有关联性，合法、有效，本院对此予以采信。本院根据上述有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：尹游华户系重庆市大足区XX街道XX村X组（简称XX村X组）集体经济组织成员。1981年10月，尹游华之父尹福祥在工农村4组修建房屋一套，尹游华分得其中部分房屋。2002年10月8日，经大足县人民政府申请，重庆市人民政府以渝府地[2002]765号文批复，同意征收棠香街道办事处工农村4组等集体土地土地11.5883公顷，用于实施棠香街道城镇规划建设用地，并明确规定征地补偿安置由大足县人民政府按照重庆市人民政府令第53、55号的有关规定办理。尹游华的房屋位于该征收范围内。征地批文下达后，项目一直未推进实施。2018年6月22日，经大足区人民政府申请，重庆市城乡建设委员会作出渝建棚改[2018]64号文，同意将大足区棠香街道东关市场等12个片区纳入棚户区改造项目。2018年5月24日，大足区国土资源和房屋管理局（简称大足区土房局）、棠香街道办事处及大足城投司分别与XX村X社签订了拆迁安置协议，约定：农房补偿标准按照大足府发[2013]70号文件规定执行。其后，棠香街道办事处对尹游华房屋进行现场勘测、核实，结果为：砖瓦结构53.64㎡、穿逗结构11.662㎡、简装65.302㎡、电户头1个；搬迁人口7人。尹游华在房屋及附着物补偿登记表上签字予以确认。2018年12月7日，大足区土房局、棠香街道办事处、大足城投司与尹游华签订了《工农街片区农房拆迁协议书》（编号12），约定：“1、房屋补偿：砖墙瓦盖53.64㎡，按510元/㎡计算，计27356.40元；穿逗土墙瓦盖11.662㎡，按330元/㎡计算，计3848.46元；房屋简易装修65.302㎡，按30元/㎡计算，计1959.06元；2、搬家补助费：补助标准400元/人，共7人，计2800元；3、搬迁补助费：补助标准1000元/人，共7人，计7000元；4、电户头1个，计680元。上述各项补偿费共计43643.92元”。协议签订后，大足区土房局将尹游华房屋及附着物等各项补偿费43643.92元存入银行尹游华户下，尹游华已领取该补偿费。原告认为第三人大足城投司违法参与征收活动，二被告未经调查认定及分户评估的情况下，直接对原告房屋进行征收，并与原告签订房屋补偿协议的行为违反了法律、法规的强制性规定，且程序严重违法。原告于2020年8月19日向本院提起行政诉讼，请求法院判决确认原告与二被告及第三人签订的农房拆迁协议无效。庭审中，经本院释明并征求原告意见，原告明确表示拒绝变更诉讼请求。同时查明，2019年3月，大足区因政府机构调整，撤销重庆市大足区国土资源和房屋管理局，其职能职责全部划转至重庆市大足区规划和自然资源局。大足城投司为涉案项目实施单位。本院认为，2019年3月，大足区因政府机构改革，撤销大足区土房局，其职能职责全部划转至大足区规资局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使职权的行政机关是被告。因此，大足区规资局是本案适格被告。本案争议焦点是涉案农房拆迁协议是否无效。涉案农房拆迁协议是土地征收补偿协议，属于行政协议。该协议既具行政行为属性，也具合同属性。该协议是否有效，应从其行政属性及合同属性两方面进行审查。一方面，从涉案农房拆迁协议的行政行为属性上看。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。首先，《重庆市征地补偿安置办法》（简称《办法》）第三条第一款规定，市和区县（自治县、市）人民政府应加强对征地补偿、安置工作的领导，土地行政主管部门具体负责实施。《办法》第三条第三款规定，乡（镇）人民政府应协助土地行政管理部门完成征地补偿安置工作。根据上述法律规定，被告大足区规资局系土地行政管理部门，负责实施征地拆迁补偿安置工作；被告棠香街道办事处应当协助大足区规资局对辖区内征地补偿安置工作具体负责实施。据此，二被告与原告签订农房拆迁补偿协议属其法定职责，具有签订协议的主体资格。第三人大足城投司作为项目实施单位，其虽然参与涉案农房拆迁协议的签订，但该协议内容并不存在有关对第三人权利义务的约定，第三人仅作为在场人在涉案农房拆迁协议上签字并盖章。原告认为第三人违法参与征收活动与本案查明的事实不符。其次，原告所在社集体土地已经批准征收，且已纳入棚户区改造项目。在征地实施过程中，二被告及第三人与工农村4社签订拆迁补偿安置协议，确定征收补偿方案按照大足区政府[2013]70号文件之规定执行。征收补偿方案确定后，大足区棠香街道办事处对原告家庭人员状况、房屋及附属物进行现场核实。经原告签字确认后，二被告、第三人与原告签订涉案农房拆迁补偿协议的行为适用法律正确，符合法定程序。涉案农房拆迁协议不存在《行政诉讼法》第七十五条规定无效的情形。另一方面，从涉案农房拆迁协议的合同属性上看。根据《合同法》第五十二条之规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案在征地实施过程中，二被告与原告就涉案房屋及地上构附着物补偿标准、搬家、搬迁补助、搬迁期限、提前搬迁奖励及违约责任等事项进行了约定，该协议是各方当事人在自愿基础上，经充分协商达成的一致意见，是双方当事人真实意思表示，符合法律规定。协议签订后，大足区规资局、棠香街道办事处已全面履行了合同义务，按照协议约定将补偿款汇入了银行尹游华户下，尹游华已领取该补偿款。涉案农房拆迁补偿协议不存在《合同法》第五十二条规定无效的情形。综上，涉案农房拆迁协议不存在行政诉讼法第七十五条规定重大且明显违法的情形，亦不存在合同法第五十二条规定的无效情形，原告要求确认无效的理由不能成立，本院不予支持；原告要求二被告按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序及标准对原告作出新的征收补偿决定没有事实依据，本院不予支持。因涉案协议不属于无效情形，经本院释明后，原告拒绝变更诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：驳回原告尹游华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告尹游华负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 长  李军审 判 员  郎平人民陪审员  黄宏二〇二〇年十二月十五日书 记 员  韦凤