河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行初190号原告刘俊河，男，汉族，1969年9月19日出生，住南阳市卧龙区。被告方城县人民政府。法定代表人段文汉，任县长。出庭应诉负责人张希合，任副县长。委托代理人王海军，系县政府征收办工作人员。委托代理人李国文，河南华都律师事务所律师。原告刘俊河诉被告方城县人民政府为征收一案，于2020年11月2日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘俊河，被告方城县人民政府的出庭应诉负责人张希合、委托代理人王海军、李国文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘俊河诉称，2005年9月5日，刘俊河与方城县规划局签订《关于筹建二手汽车信息中介及交易中心的招商服务协议》，协议约定：“方城县规划局负责协调在方城县张骞大道东侧烟草公司仓库南协调征地4278.23平方米，费用由刘俊河及其妻子王留慧承担，刘俊河及其妻子王留慧共投资350万元用于投资建设”。后刘俊河在涉案土地上建设五菱汽车销售公司的经销用房并投入运营。2013年12月26日，方城县国土资源局与刘俊河签订了《国有土地使用权出让合同》，合同约定“方城县国土资源局给刘俊河补办出让手续的地块位于张骞大道南段东侧，出让面积为4278.23平方米”。2013年12月30日，方城县国土资源局向刘俊河颁发补发方国用（2013）第650号土地证。至此，涉案土地的使用权人为刘俊河。2015年，方城县人民政府做出方政房征字［2015］1号《方城县人民政府关于房屋征收决定的公告》（以下简称《征收决定》），另做出《方城县龙城路综合市场扩建暨张骞广场北侧城中村综合改造建设项目房屋征收补偿安置方案》（以下简称《征补方案》）。该公告作出前后，原告虽然在涉案土地上经营汽车销售项目十多年，且培养了固定的客户群体，但仍然以大局为重，积极与征收部门协调配合征收工作。为了汽车销售公司生存和发展，因汽车销售项目与综合市场扩建计划建设汽车商贸城项目一致，被征收人一直要求进行产权调换、就地或就近安置，融入计划建设项目内。但是，房屋征收部门并未按照《征补方案》第二条第五条公布的内容予以实施，仅提供给原告货币补偿方案，对房屋产权调换方案却只字未提。2019年5月27日，河南省裕鹏房地产评估有限公司做出豫裕鹏（2019）字第052701号估价报告，该估价报告依据成本法对原告被征收的房屋估算价值为2049521.27元。房地产价格评估机构的选定并没有与原告协商，且估价方法为成本法，另外对于被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等并没有计算在内，仅仅是计算了房地产的价值，另对于《房地产估价报告送达通知书》仅仅写明若对评估结果有异议，应当自收到本报告之日起规定之日内，向本评估机构提出书面复核评估申请。但是对于提出异议的期限却只字未提。2020年4月21日，方城县人民政府做出方政房征补字号［2020］1号《方城县人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称《征收补偿决定》），决定对涉案土地及地上建筑物做出补偿决定，“决定对被征收人刘俊河实行货币补偿的方式进行补偿。”对于刘俊河所选择的房屋产权调换的安置方式，仅仅依据一句“县产业聚集区明确表示既不符合产业聚集区主导产业要求，也不具备入驻标准”就拒绝了刘俊河的安置申请。原告认为，被告征收原告的土地并不是为了维护公共利益，而是为了建设汽车销售市场，该市场的定位与原告所经营的项目相辅相成，原告要求采取就地安置的方式合情合法。因此，原告对于被告声称无法对原告进行房屋产权调换的理由无法予以认可，依法应对原告采取就地安置的方式进行安置，故请求人民法院：1、依法判令撤销方城县人民政府房屋征收补偿决定书（方政房征补字号［2020］1号）；2、依法判令方城县人民政府对刘俊河作出就地房屋产权调换；3、诉讼费用由被告承担。原告为支持其诉讼请求，向法庭提交如下证据：1、身份证复印件；2、《征收决定》、《征收补偿决定》及送达通告；3、土地使用证复印件、国有土地使用权出让合同；4、招商服务协议、结婚证、合作协议、营业执照、电子缴费凭证；5、照片；6、判决书。被告方城县人民政府辩称，一、关于刘俊河土地使用证取得及土地使用证范围内的建筑物情况。刘俊河系在方城县规划建设工作委员会决定将该项目纳入城中村改造项目并由方城县人民政府成立建设指挥部、发改委批准同意建设之后，才签订的《国有土地使用权出让合同》，才办理土地使用证。且其土地使用证明确注明为“工业用地”，其用地范围内的建筑物也系无任何合法产权证及批准手续的临时建筑，在此经营五菱汽车销售的公司也非刘俊河本人开办的公司，仅系租用刘俊河非法临时建筑及场地进行经营，并己经搬离。二、本案中《征补方案》己经风险评估及听证，该方案经公告后，应作为该项目征收补偿安置的合法依据，根据此方案中的规划设计，在刘俊河工业用地上的进行经营的公司应采取依法征收补偿安置或异地搬迁安置方案，刘俊河要求就地进行房屋产权调换的请求不应予以支持。三、关于刘俊河就近安置的请求问题。因刘俊河土地使用证系工业用地，且其提出的就地产权调换的安置要求不符合该项目的规划及《征补方案》中“规划设计”确定的“依法征收补偿或异地搬迁安置”的要求。项目建设指挥部向方城县规划区唯一拥有工业用地的方城县产业集聚区管理委员会提出申请，申请五菱汽车销售公司入驻产业集聚区，以便为其异地安置，但因方城县产业集聚区系承接以制造类工业项目和超硬材料项目为主导的工业园区，方城县产业集聚区管理委员会回复：五菱汽车销售公司的异地安置申请不符合产业集聚区主导产业要求，不具备入驻标准。因此根据刘俊河工业用地土地使用证及方城县工业用地规划状况，本案中项目建设指挥部确实无法对其进行异地安置。四、刘俊河要求的就地调换安置及异地安置有违法律规定。本案中刘俊河虽然持有工业用地的国有土地使用权证，但事实上并未进行建设，其用地范围内的建筑均属无合法产权及批准手续的临时建筑。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例实施细则》第二十三条规定：对房屋征收范围内的违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿，并依法拆除，对未超过批准期限的临时建筑应当给予适当补偿。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要确需使用土地的，经人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人给予适当补偿。据此规定，本案中方城县人民政府补偿决定书中对刘俊河实行货币补偿方式进行补偿并无不当。五、本案中评估程序合法、评估方法及评估结果客观公正，应予采信。综上，被诉《征收补偿决定》有相应的事实根据及法律依据，程序合法，请求人民法院依法驳回刘俊河的诉讼请求。被告方城县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、方规建委纪［2012]4号会议纪要；2、方政办［2013]7号方城县人民政府关于成立城建重点建设项目指挥部的通知；3、方发改［2013]74号关于龙城路综合市场扩建暨张骞广场北侧城中村改造项目申请核准的批复；4、［2014]3号方城县人民政府常务会议纪要；5、重大决策社会稳定风险评估方案；6、重大决策社会稳定风险评估报告；7、综合市场扩建暨城中村改造项目决策意见；8、综合市场扩建暨张骞广场北侧城中村综合改造项目专家论证记录；9、走访座谈（会议）记录；10、公告；11、龙城路综合市场扩建暨张骞广场北侧城中村综合改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）；12、龙城路综合市场扩建暨张骞广场北侧城中村综合改造建设项目房屋征收补偿方案听证暨社会稳定风险评估会议参会人员签到表；13、龙城路综合市场扩建暨张骞广场北侧城中村改造项目征收补偿安置方案听证会主持词；14、龙城路综合市场扩建暨张广场北侧城中村改造建设项目房屋征收补偿方案征求意见表；15、龙城路综合市场扩建暨张骞广场北侧城中村改造建设项目社会稳定风险评估表；16、重大决策社会稳定风险评估听证记录；17、综合市场扩建暨城中村改造项目民意调查问卷；18、重大决策社会稳定风险评估立项表；19、重大决策事项社会稳定风险评估备案表；20、方政房征字［2015]1号方城县人民政府关于房屋征收决定的公告；21、公告公示照片；22、选择房地产评估机构公告及公证处工作记录；23、选择评估机构抽签公证处现场记录；24、豫裕鹏（2019）字第052701号房地产征收估价报告；25、房地产估价报告领取告知书；26、对刘俊河土地及地上建筑物依法征收的申请；27、《征收补偿决定》公证送达工作记录；28、法律文书送达回证；29、方城县人民政府送达《房屋征收补偿决定书》通告；30、《征收补偿决定》。证据二：1、方政土[2007]22号方城县人民政府关于小史店镇人民政府等28个单位转让划拨国有土地使用权的批复；2、土地使用权出让方案；3、刘俊河宗地草图；4、方城县化纤厂国有土地使用证；5、刘俊河国有土地使用权出让合同；6、关于对五菱汽车销售公司异地安置的申请；7、关于对五菱汽车销售公司异地安置申请的回复；8、宛政【2018】14号南阳市人民政府关于调整国家建设征收土地地上青苗和附着物补偿标准的通知；9、国有土地上房屋征收与补偿条例；10、国有土地上房屋征收评估办法；11、中华人民共和国土地管理法；12、方城县城乡总体规划图（2016-2030年）。证据三：复议决定。经庭审质证，被告对原告证据的质证意见为，对证据1无异议。对证据2真实性无异议，证明方向有异议。对证据3、4的真实性无异议，但是其是在2013年才签订以及补办的。对证据4中结婚证营业执照，凭证等真实性无异议，但原告在该土地的建设了没有批准手续的临时建筑，案涉土地上没有合法建设，也无房产证凭证。营业执照名称是郑州国宏汽车销售有限公司方城分公司，负责人与原告没有关联性，经营范围也与原告诉称五菱汽车销售公司没有关系。营业执照中成立日期显示，当时对该项目拆迁安置补偿已经发出公告，该公司是发出公告后成立的，合作协议签订时间2014年10月23日签的，也是在公告之后才签订，而发布之日后是不允许有任何的建设使用等等这些规定的。对证据5证明方向有异议。原告对被告证据的质证意见为：不认可，直到2018年才有拆迁工作人员找原告，在此之前并没有工作人员让原告选择评估机构，原告也没有选择评估机构。原告一直要求产权调换，不要货币补偿。本院对经庭审质证的证据材料将结合与本案的关联性，在事实认定中一并予以确认。本院经审理查明：2005年9月5日，方城县规划局（甲方）与方城县恒信汽车信息中心（乙方）、南阳市个体户王留慧（丙方,系原告之妻）签订了《关于筹建二手汽车信息中介及交易中心的招商服务协议》，原告作为乙方代表在该协议上签字，该协议甲方责任第一项载明“方城县规划局负责协调在方城县张骞大道东侧烟草公司仓库南为乙丙双方协调征地4278.23平方米，费用由乙丙双方共同承担。负责协调解决水、电、通讯等设施。”乙方责任载明：“1、乙丙双方共投资350万元（其中乙方投资150万元用于征地，院内硬化及库房建设，丙方投资200万元用于临街办公楼和流动资金），其中征地50万元，建临街办公楼120万元，库房及场地80万元，流动资金100万元；2、乙丙双方在合同签订后，必须在2006年7月底以前建成并投入运行。”2013年12月26日，方城县国土资源局与原告签订了《国有土地使用权出让合同》（划拨土地使用权补办出让合同），载明补办出让手续的地块位于张骞大道南段东侧、出让面积为4278.23平方米、土地为工业性质用地，原告缴纳了土地出让金。2013年12月30日，被告为原告颁发了补发方国用（2013）650号国有土地使用证，证载座落张骞大道南段东侧、地类（用途）工业、使用权类型出让、使用权面积4278.23平方米。2014年10月23日，原告与郑州国宏汽车销售公司方城分公司签订合作协议，合作经营汽车销售业务，进行了注册登记，办理了营业执照，进行经营。2015年5月19日，被告作出方政房征字（2015）1号《关于房屋征收决定的公告》及附件《方城县龙城路综合市场扩建暨张骞广场北侧城中村综合改造建设项目房屋征收补偿安置方案》。该补偿安置方案载明：按照方城县城市总体规划和项目详细规划，对五菱汽车销售公司等5家运营中的企业和第二区片内的两家养殖场，采取一企一策的办法依法征收补偿或异地搬迁安置；被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；房屋征收的各项补助费用为临时安置补助费、搬迁补助费、停产停业损失补偿费。原告请求采取就地安置或就近异地安置。征收估价报告确定的房地产市场价值为2049521.27元，载明的附属物价值为187159.4元。该征收估价报告没有向原告直接送达，方城县广播电视广告中心出具证明由其台播出。被告于2020年4月21日作出方政房征补字号（2020）1号房屋征收补偿决定，决定对原告被告货币补偿的方式进行补偿，补偿2239080.67元。该补偿款包括其他附属物评估价值189559.4元。被告于2020年4月30日向原告予以送达，原告于2020年10月26日向本院递交行政诉状，于2020年10月27日预交诉讼费50元，本院于2020年11月2日正式立案。庭审中双方认可在该被征收土地上规划建设项目中包括有汽车销售经营房屋用地。原告请求在该区域内安置汽车销售营业用房，被告称原告在被征收区域内没有房屋，但在此方案的基础上可以优先过去。本院认为：被告方城县人民政府在国有土地上房屋征收过程中，征收双方主体在签约期内无法就征收补偿达成协议的情况下，被告具有作出房屋征收补偿决定的法定职权，但应依法进行，经对被诉征收补偿决定的合法性进行审查。一、关于征收补偿中补偿方式合法性问题。（一）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”。该征收补偿安置方案也作出了同样的决定。本案中，被征收人在该土地建有房屋，进行企业经营活动，明确表示请求安置，被告以县产业集聚区明确表示“既不符合产业集聚区主导产业要求，也不具备入驻标准”为由，拒绝为原告进行安置，剥夺了原告选择房屋产权调换的权利。（二）征收补偿安置方案中载明对原告等企业“采取一企一策的办法依法征收补偿或异地搬迁安置”，但在被诉的征收补偿决定中并未显示对原告正在经营的企业如何按照一企一策要求进行搬迁安置及补偿。二、关于征收估价报告的合法性问题。（一）征收估价报告送达形式不妥。原告是正在经营的企业，有固定的场所，能够正常收到征收估价报告，被告没有向原告直接送达征收估价报告，而采用由广播电台播出形式，不能视为对原告进行了合法送达，剥夺了原告对评估结果提出异议及进行申请复核评估的合法权利。（二）确定的房地产价值不清。该征收估价报告对其他附属物的数量、种类、价格、估价依据等以列表的形式予以体现，也对原告的土地面积、房屋种类结构及面积予以载明。原告的房屋有砖混房屋、砖木房屋、钢结构板房、钢结构彩钢顶棚房屋，各类房屋的结构价值不一，同时原告的房屋占压土地面积较小，企业经营空场较大，该征收估价报告只有房地产评估价值数额，没有显示该评估价值如何组成计算得出来的，显示不出各类房屋的价值及对空场是否一并进行了评估等。综上，该征收估价报告，不具有合法性及合理性。三、关于征收补偿决定确定补偿数额的合法性问题。（一）因征收估价报告不具有合法性、合理性，被告据此作出的征收补偿决定也不具有合法性。（二）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及征收补偿安置方案的规定，对被征收人的补偿不仅包括房屋价值的补偿，也包括因征收房屋造成的搬迁、临时安置、停产停业等补偿，被告进行征收将造成该处企业进行搬迁、临时安置、停产停业等损失，该征收补偿决定没有对此作出评估并给予补偿或作出相应处理。该征收补偿决定不具有公正性、合理性、合法性。综上，原告请求撤销该征收补偿决定的理由成立，本院予以支持。对被征收人是就地房屋产权调换或是异地安置以及如何确定产权面积等属于行政机关的行政裁量，人民法院不宜直接判令行政机关就地房屋产权调换，原告请求人民法院依法判令被告作出就地房屋产权调换的诉讼请求，本院不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（六）项之规定，判决如下：一、撤销被告作出的方政房征补字号（2020）1号房屋征收补偿决定。二、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 刘旭东二〇二〇年十二月二十八日法官助理廖靓书记员丁莉丽