西安铁路运输法院 行政裁定书 （2020）陕7102行初2232号 原告西安金朋置业有限公司，住所地西安市未央区。法定代表人胡新龙，董事长。委托代理人王峰，陕西长华律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市楼。负责人冯涛，局长。委托代理人孙谦，该局工作人员。委托代理人翟社民，陕西仁和万国律师事务所律师。第三人西安市新城区城中村和棚户区XX中心，住所地西安市新城区。法定代表人刘毅，主任。委托代理人岳小凤，该单位工作人员。委托代理人贾亮荣，陕西迈道律师事务所律师。原告西安金朋置业有限公司（以下简称金朋公司）诉被告西安市自然资源和规划局规划行政许可一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告金朋公司诉称，原告金朋公司与西安亨泰中药保健品有限公司（以下简称亨泰公司）协商一致，于2012年11月6日签订了一份《联合开发协议书》，协议书第三条约定，由亨泰公司提供联建项目用地（位于XX路XX号原西安特种油品厂厂区土地，西安特种油品厂已被亨泰公司兼并），原告提供联建项目建设资金及项目报批、报建手续。协议签订后，原告按协议书约定给亨泰公司支付了履约保证金、拆迁费等600余万元，并办理了项目立项、土地变性等有关报建、报批手续，但亨泰公司直到2014年9月3日才将项目用地交付给原告。后来因项目规划手续办理问题，原告金朋公司与亨泰公司发生了纠纷，该公司于2016年6月3日将原告金朋公司诉至西安市新城区人民法院，要求解除双方签订的《联合开发协议书》。庭审中，原告金朋公司向法庭陈明由于项目用地有一部分属于特殊用地，需办理土地用途变更，而土地用途变更又需西安市规划部门办理控规等一系列繁杂的行政审批手续，周期很长，这是行政审批流程所致，并非自己过错和责任，其已按行政申报和审批流程做了自己应做的事，履行了自己的义务，目前规划部门正在办理有关规划手续，不同意解除合同。西安市新城区人民法院经过多次协调，最终于2017年10月24日作出（2016）陕0102民初2951号民事调解书。此后，原告金朋公司积极向西安市城市规划设计研究院递交相关材料，并多次催促该院尽快出具结果。就在原告金朋公司积极履行调解书规定的义务时，却不知亨泰公司在调解书作出前于2017年元月又与西安桂冠房地产开发有限公司（以下简称桂冠公司）签订了合作开发协议，并报请西安市新城区人民政府，要求确认桂冠公司作为项目投资主体，西安市新城区人民政府于2017年12月21日召开了第17次区政府常务会议，研究决定桂冠公司作为项目投资主体，并于2018年1月4日作出《西安市新城区人民政府关于确定西安特种油品厂棚户区改造项目投资主体的函》。后来，该函被送到原西安市规划局，该局因此中止了对原告所报项目的规划审批。原告金朋公司遂向西安铁路运输中级法院起诉西安市新城区人民政府，要求撤销其作出的《西安市新城区人民政府关于确定西安特种油品厂棚户区改造项目投资主体的函》（新政函[2018]2号），西安铁路运输中级法院驳回原告起诉，原告金朋公司不服，诉至陕西省高级人民法院，该院作出的（2020）陕行终164号行政裁定书认定，西安市新城区人民政府向西安市城改办上报的《西安市新城区人民政府关于确定西安特种油品厂棚户区改造项目投资主体的函》（新政函[2018]2号）上报西安市城改办后被退回，没有备案，因此该函并未产生外部法律效力，但被告西安市自然资源和规划局却以该对外无法律效力的文件及已作废的市城改发[2013]183号文件为据，给第三人颁发了（2020）XC--001号《建设用地规划许可证》，被告西安市自然资源和规划局该行政行为显然缺乏有效证据支持，实属违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，依法应予撤销。由于被告西安市自然资源和规划局给第三人西安市新城区城中村和棚户区XX中心（XX城XX中心）颁发《建设用地规划许可证》行为直接导致原告金朋公司与亨泰公司的联合开发项目无法取得规划审批，严重侵害了原告的合法权益，故起诉至法院，请求：1.依法撤销被告于2020年3月18日给第三人颁发的（2020）XC-001号《建设用地规划许可证》；2.本案诉讼费由被告承担。被告西安市自然资源和规划局辩称：一、原告金朋公司不是涉案行政行为权利义务的相对人或利害关系人，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，其起诉不符合法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案原告金朋公司不是被诉（2020）XC-001号《建设用地规划许可证》的相对人或利害关系人。原告金朋公司诉称规划许可证的作出导致其与亨泰公司所签《联合开发协议书》无法继续履行，使其无法按照协议约定获得相应利益，给其造成损失，故提起本案诉讼，要求撤销该规划许可证。根据本案事实，亨泰公司在已经与原告金朋公司签订并履行《联合开发协议书》后，又与桂冠公司达成合作建房意向，致使原告金朋公司与亨泰公司签订的《联合开发协议书》无法继续履行。可见，本案被诉行政行为与原告金朋公司所称《联合开发协议书》无法继续履行、给其造成损失之间不存在因果关系。据此，原告金朋公司亦非《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，其不具有本案的原告主体资格。另外，原告金朋公司基于其所持《联合开发协议书》获得的权利仅为债权利益，相应的权利亦未通过法定程序转换为物权利益。根据《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第十三条之规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案原告金朋公司已经就其与亨泰公司所签《联合开发协议书》的解除、赔偿损失等提起了民事诉讼，且本案被诉行政行为的作出不存在应予保护或者应予考虑债权人债权利益实现的法定情形，故其提起本案诉讼缺乏法律依据。二、涉案行政行为对原告金朋公司权利义务不产生实际影响。本案被诉行政行为系被告西安市自然资源和规划局2020年3月18日作出的（2020）XC-001号《建设用地规划许可证》，从其性质上看，是针对XX城XX中心的项目用地申请进行规划审批，从而作出的用地规划行政许可;从其内容上看，该行政许可行为仅仅确定了第三人项目用地位置和范围。西安铁路运输法院（2019）陕7102行初549号行政裁定书中已查明并认定：原告亦无证据证明其已被确定为项目投资主体……也就是说，本案被诉行政行为对原告金朋公司的合法权益明显不产生实际影响，其与被诉行政行为之间没有法律上的利害关系，原告金朋公司在本案的实质请求业经生效裁定并产生既判力，其提起本案诉讼有滥用诉权之嫌。三、被告西安市自然资源和规划局作出涉案行政行为是依法履行职责行为，行为内容合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条之规定，以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目，应当持建设用地规划许可申请书、建设项目审批、核准或者备案文件、标绘有建设项目拟用地位置的规定比例尺的地形图等材料向市、县人民政府规划主管部门申请核发建设用地规划许可证。被告西安市自然资源和规划局作为西安市规划主管部门，收到第三人的申请及相关材料后，经审查符合发证条件，为其颁发了涉案建设用地规划许可证，行为并无不妥，完全符合法律规定。原告金朋公司诉称的确定投资主体的函件等并非涉案行政行为颁证审查的材料，其是否有效等与颁证行为无关。四、原告金朋公司因其民事行为而发生的纠纷，应当通过其他途径寻求权利救济。原告金朋公司是与案外人亨泰公司签订《联合开发协议书》，并为该《联合开发协议书》的履行而付诸行动、投入资金等，在履行协议过程中原告金朋公司又与案外人亨泰公司发生民事纠纷，该纠纷已经人民法院调解结案。该纠纷或引发纠纷事由均是原告金朋公司与其他民事主体之间产生的民事法律关系，原告金朋公司在合作中是否有损失及损失多少均由其自身行为引起，与被告西安市自然资源和规划局无关。案涉民事合同的签订或履行的效力不影响被告西安市自然资源和规划局依法履行行政职能，且被告西安市自然资源和规划局作出涉案行政行为时亦无须调查或考虑原告金朋公司的情形，原告金朋公司不能以其民事行为而限制被告西安市自然资源和规划局依法行政。综上，原告金朋公司不具有提起本案诉讼的原告主体资格，其起诉不符合法定条件，且涉案行政行为程序合法，内容适当，依据充分，不存在应予撤销的法定情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和根据《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第六十九条第一款第（一）、（八）项之规定，请求裁定驳回原告金朋公司的起诉。XX城XX中心述称，XX城XX中心于2020年1月14日向被告西安市自然资源和规划局递交申请书，并同时递交附件市城改办[2013]183号、新政函[2018]2号、2018年11月27日市政府专题会议备忘、西安市新城区发展和改革委员会项目备案书、建设项目合规性技术审查表、西安市勘察测绘院征地成果表、国有土地使用权、道路红线图等，2020年3月30日，被告西安市自然资源和规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》之规定，向XX城XX中心颁发了案涉的《建设用地规划许可证》。另，金朋公司与亨泰公司于2012年11月6日签订《联合开发协议书》，后发生争议，亨泰公司将金朋公司诉至西安市新城区人民法院，西安市新城区人民法院于2017年10月24日作出（2016）陕0102民初2951号民事调解书。后因金朋公司未按上述调解书履行义务，亨泰公司向西安市新城区人民法院申请强制执行。2018年4月20日，西安市新城区人民法院向金朋公司发出（2018）陕0102执2030号执行通知书，2018年10月9日，金朋公司以亨泰公司为被告向西安市新城区人民法院提起民事诉讼，西安市中级人民法院作出（2019）陕01民初2120号民事判决书，因一方不服上诉，该案正在审理期间。综上所述，XX城XX中心认为原告没有实体权益，没有诉权。原告金朋公司因其民事行为而发生的纠纷，应当通过其他途径寻求权利救济，原告金朋公司是与案外人亨泰公司签订《联合开发协议书》，并为该《联合开发协议书》的履行而付诸行动、投入资金等，在履行协议过程中原告金朋公司又与案外人发生民事纠纷，该纠纷已经人民法院调解结案。原告金朋公司另行提起的民事诉讼，系其实体权益，原告亦无证据证明其已被确定为项目投资主体，其并非案涉《建设用地规划许可证》具体行政行为权利义务的相对人或利害关系人，对其权益明显不产生实际影响。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案原告金朋公司不是案涉具体行政行为的相对人。原告现主张作出《建设用地规划许可证》导致其与亨泰公司所签《联合开发协议书》无法继续履行，使其无法按照协议约定获得相应利益，给其造成损失。根据本案查明的事实，亨泰公司在已经给原告签订并履行《联合开发协议书》后，又与西安桂冠房地产开发有限公司达成合作建房意向，致使原告与亨泰公司签订的《联合开发协议书》无法继续履行。故本案《建设用地规划许可证》与原告所称《联合开发协议书》无法继续履行、给其造成损失之间并不具有直接因果关系。据此，原告亦非《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，其不具有本案原告主体资格。另外，原告基于其所持《联合开发协议书》获得的权利仅为债权利益，相应的权利亦未通过法定程序转换为物权利益。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条之规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案原告已经就其与亨泰公司所签《联合开发协议书》的解除、赔偿损失等提起诉讼，且本案被诉函的作出不存在应予保护或者应予考虑债权人债权利益实现的法定情形，原告其提起本案诉讼并无法律依据。综上，原告不具有提起本案诉讼的主体资格，其起诉不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告的起诉。经审理查明，2020年1月14日，西安市新城区城中村和棚户区XX中心向被告西安市自然资源和规划局提交《关于办理西安特种油品厂棚户区改造项目的申请》，称：“西安特种油品厂棚户区改造项目……位于西安市新城区XX路XX号，东邻尹家街村，西邻规划路，南邻尹家街村，北邻华清路。项目是经2017年12月21日新城区第17次区政府常务会议研究确定，西安市新城区XX中心（新城区棚改办）为该项目的实施主体，西安桂冠房地产开发有限公司为该项目投资主体……目前，项目前期工作已准备就绪，完全符合土地利用总体规划和土地使用标准，并已取得了项目的《选址意见书》。现特向贵局申请办理该项目的《建设用地规划许可证》。”并提交了建设项目选址意见书、国有土地使用证、陕西省企业投资项目备案确认书等申请材料。被告西安市自然资源和规划局收到XX城XX中心提交的申请及相关材料后，经审查，于2020年3月18日向XX城XX中心颁发了市资源选字（2020）XC-001号《建设用地规划许可证》。另查明，业已生效的西安铁路运输法院（2019）陕7102行初549号行政裁定书、陕西省高级人民法院（2020）陕行终164号行政裁定书查明：金朋公司与亨泰公司于2012年11月6日签订《联合开发协议书》。该协议约定由亨泰公司提供位于西安市XX路XX号原归属于西安特种油品厂的国有土地使用权总面积7.179亩（其中代征路2.463亩，实际用地面积4.716亩），由金朋公司提供资金，双方联合开发建设综合楼一栋。后双方在履行协议过程中发生争议，亨泰公司将金朋公司诉至西安市新城区人民法院，请求解除双方签订的联合开发合同，判令金朋公司向其支付拆迁费350万元；判令金朋公司承担违约金100万元。经西安市新城区人民法院调解，双方达成调解协议，并于2017年10月24日作出（2016）陕0102民初2951号民事调解书，调解协议内容为金朋公司自调解书生效之日起两个月内办理完国有用地规划手续，亨泰公司需积极配合；办理完上述手续后双方仍按原合同履行；如在约定期限内金朋公司未办理完上述手续，则自届满之日撤出工地，否则亨泰公司可单方清场。后因金朋公司未按上述调解书履行义务，亨泰公司向西安市新城区人民法院申请强制执行。2018年4月20日，西安市新城区人民法院向金朋公司发出（2018）陕0102执2030号执行通知书，责令金朋公司立即撤出西安市XX路XX号登记在原西安特种油品厂名下地号为XC3-（3）-9土地。2018年10月9日，金朋公司以亨泰公司为被告向西安市新城区人民法院提起民事诉讼，请求判令金朋公司与亨泰公司签订的《联合开发协议书》有效，予以解除；判令亨泰公司向金朋公司赔偿各项损失约1846.9万元 （待评估后予以追加）。因金朋公司变更诉讼请求，该案被移送至西安市中级人民法院审理。金朋公司变更后的诉讼请求为：一、依法确认双方签订的《联合开发协议书》已解除；二、判令亨泰公司、耿洪赔偿金朋公司损失共3662.63万元（违约金、资金占用费及工程造价）；三、判令亨泰公司、耿洪承担本案全部诉讼费用。2020年9月4日，西安市中级人民法院作出（2019）陕01民初2120号民事判决书，认定金朋公司与亨泰公司在实际履行《联合开发协议书》过程中，均存在违约行为，由于双方的违约行为导致双方合作开发房地产的合同目的已不能实现，且已无继续合作可能，判决：“一、西安金朋置业有限公司与西安亨泰中药保健品有限公司于2012年11月6日签订的《联合开发协议书》予以解除；二、本判决生效之日起三十日内，西安亨泰中药保健品有限公司向西安金朋置业有限公司返还拆迁费605万元……”因金朋公司提出上诉，该民事判决书尚未生效。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据本案查明的事实，本案原告金朋公司已经就其与亨泰公司所签订的《联合开发协议书》的解除、赔偿损失等提起了民事诉讼，西安市中级人民法院作出的判令该《联合开发协议书》予以解除的（2019）陕01民初2120号民事判决书虽然尚未生效，但原告金朋公司已以实际行动明确表示不再继续履行该《联合开发协议书》，且亨泰公司与桂冠公司达成合作建房意向，致使原告金朋公司与亨泰公司签订的《联合开发协议书》已无继续履行可能，故本案被告西安市XX城XX中心颁发涉案《建设用地规划许可证》的行为与原告金朋公司所称《联合开发协议书》无法继续履行、给其造成损失之间并不具有直接因果关系，据此，原告金朋公司不具有本案的原告主体资格，其起诉不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告西安金朋置业有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告西安金朋置业有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。 审  判  长  孙青青 人民陪审员  魏来计  人民陪审员  张  艳    二〇二〇年十二月二日 书  记  员  鬲  博  附法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：  （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；  （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；  （三）错列被告且拒绝变更的；  （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；  （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；  （六）重复起诉的；  （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；  （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；  （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；  （十）其他不符合法定起诉条件的情形。  前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。  人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。