安徽省亳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖16行初62号 原告陈允民，男，1955年2月16日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 委托代理人孙涛，北京京师（亳州）律师事务所律师。 委托代理人胡小宇，北京京师（亳州）律师事务所律师。 被告亳州市人民政府，住所地安徽省亳州市希夷大道588号，统一社会信用代码11341600733031381Y。 法定代表人杜延安，市长。 出庭负责人盛亚民，亳州市人民政府副秘书长。 委托代理人袁乾伟，亳州市司法局行政复议与应诉科科长。 委托代理人何成成，亳州市司法局工作人员。 第三人刘彬，男，1979年9月18日出生，汉族，住安徽省涡阳县。 第三人亳州经济开发区管理委员会，住所地安徽省亳州市牡丹路885号，统一社会信用代码12341600MB0U771795。 法定代表人周霄，主任。 委托代理人王铸，安徽王铸律师事务所律师。 委托代理人高俊峰，亳州经开区。 原告陈允民诉被告亳州市人民政府（以下简称亳州市政府）、第三人亳州经济开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）及刘彬行政复议决定一案，于2020年8月21日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告亳州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年10月14日公开开庭审理了本案。原告陈允民及其委托代理人孙涛、胡小宇，被告亳州市政府出庭负责人盛亚民副秘书长及委托代理人袁乾伟、何成成，第三人刘彬，第三人亳州经济开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）委托代理人王铸、高俊峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告亳州市政府于2020年6月10日作出亳复字〔2020〕27号《行政复议决定书》，责令被申请人经开区管委会在60日内履行对申请人刘彬的征收补偿职责。 原告陈允民诉称，一、亳复字〔2020〕27号行政复议决定依据的主要证据不足，事实错误。案外人谯城区不动产登记局未向法院提供陈允民名下谯林证字（2008)第00020号林权证变更登记到刘彬名下谯林证字（2010)第00g048号林权证的变更登记档案材料及其原件，其提供的区直部门为民服务全程代理受理登记表也不能证明符合《林木和林地权属登记管理办法》第八条规定，被诉行政行为主要证据不足，法院己判决予以撤销。据此可知，第三人刘彬取得谯林证字（2010)第00g048号林权证缺乏基础关系要件。刘彬认为是以物抵债，原告认为是重大误解，以物抵债明显不成立，因为所抵之物林地使用权和林木所有权的价值远高于债的价值，且没有经过清算程序和实际等价支付，明显不合常理；陈允民主张林权过户申请属于重大误解符合常理。本案征迁前林权存在争议，未经有关单位确权，政府直接让开发区管会履行征迁补偿协议，事实不清、证据不足。二、亳复字〔2020〕27号复议决定认定案涉林权和土地使用权属于第三人刘彬，亳州市政府超越职权。谯林证字（2010)第00g048号林权证被撤销后，案涉林权和林地使用权不再属于刘彬，因此，刘彬和经开区管委会签订的补偿协议书属于无效协议，刘彬获得征收补偿款缺乏事实依据。谯林证字（2010)第00g048号林权证被撤销后，陈允民和刘彬均没有合法证据证明案涉林木所有权和林地使用权属于自己，需要依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对处理决定不服的，才可依据《中华人民共和国森林法》规定向人民法院起诉或者依据《中华人民共和国行政复议法》规定提出行政复议申请。在陈允民和刘彬均没有提出确权申请情况下，被告亳州市政府直接依据第三人经开区管委会不予支付补偿款的答复和生效民事判决认定林地使用权和林木所有权存在争议，把争议林木和林地确权给第三人，违反了《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定。三、被告亳州市政府对林地使用权和林木所有权的确权违反《林木和林地权属登记管理办法》，程序违法。1.被告亳州市政府在复议过程中行使了两种权利，第一确权；第二复议，集确权和复议于一身。确权应当根据《林木和林地权属登记管理办法》第五条之规定，要求刘彬提供有关材料，并应根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条之规定自受理之日起10个工作日内进行公告。但是被告亳州市政府在刘彬未提供任何登记材料，未经公告的情况下，违反法定程序把案涉林地使用权和林木所有权认定为属于刘彬享有，程序违法。2.案涉林地使用权和林木所有权在陈允民和刘彬之间存在争议。原告有权以第三人的身份参加复议，被告亳州市政府应当根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定，依职权通知原告以第三人身份参加行政复议，以便查明林地和林木的权属。被告亳州市政府未通知原告参加复议，程序违法。综上，第三人经开区管委会在刘彬向其申请履行征地拆迀补偿支付法定职责时，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，应当予以维持。被告亳州市政府的行政复议决定主要证据不足，程序违法、超越职权，应予以撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三、四项之规定，请贵院依法撤销被告亳州市政府于2020年06月10日作出的亳复字〔2020〕27号行政复议决定书。诉讼费用由被告亳州市政府承担。 原告陈允民向本院提供的证据：1.原告身份证复印件，证明原告身份信息，结合证据2和3证明原告具有本案诉讼主体资格；2.（2017）皖1602行初18号、（2017）皖16行终56号行政判决书，证明原告与第三人因涉案林地所有权证书变更和撤销，于2017年以亳州市谯城区不动产登记局为被告起诉，撤销了第三人持有的（2010)第00g048号林权证，案涉林权所有权变更登记自动回复至变更之前的法律状态，涉案林木所有权属于原告所有；3.（2017）皖1602民初2242号、（2018）皖16民终441号、（2018）皖16民申7号文书，证明该林地使用权争议纠纷不属于人民法院受理民事诉讼范围，根据撤销后的林权证回复至变更之前的状态可以推断，涉案林地使用权和林木所有权属于原告所有；4.亳复字〔2020〕27号行政复议决定，证明该复议决定没有依据行政复议法实施条例第九条规定通知原告作为第三人参加行政复议，程序违法，被告的复议行为事实不清、证据不足，应当予以撤销。 被告亳州市政府辩称，一、原告与本案不具有利害关系，不具有原告主体资格。原告陈允民向复议申请人刘彬主张复议涉及林地及地上林木的民事权利，被两审法院判决驳回，且申请再审也被法院裁定驳回。法院生效判决已经否定了陈允民主张被征收的林地及地上林木权属的权利。复议申请人刘彬从案外人陈允民处受让林地和地上林木的事实，以及对于被征收的林地及地上林木享有的民事权利，已经得到法院生效判决的确认。因此，涉案林权权属明确，陈允民与复议案件没有利害关系，不具有原告主体资格。二、本机关作出《行政复议决定书》符合法定程序。刘彬认为经开区管委会不履行征地拆迁补偿法定职责，向本机关申请行政复议。本机关于2020年4月21日依法受理，受理之后在七日内将《提出书面答复通知书》和行政复议申请书副本送达经开区管委会，经开区管委会在十日内向本机关提交了答辩状和相关证据材料。本机关于2020年6月10日作出《行政复议决定书》，于2020年6月11日邮寄送达经开区管委会，次日直接送达刘彬。三、作出的《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、适用依据正确，内容适当。经审理查明：2016年，刘彬的林地被经开区管委会征收。经开区管委会委托江苏正诚树木价格评估事务所有限公司，对涉案林地上的林木价值进行了评估并出具了报告。2019年12月26日，刘彬向经开区管委会递交了申请报告，要求支付补偿款。经开区管委会在复议期间仍未对刘彬作出补偿。另查明，刘彬名下谯林证字（2010）第00ｇ048号《林权证》是在2008年2月10日从陈允民名下过户而来。因陈允民起诉，2017年5月5日亳州市谯城区人民法院作出（2017）院1602行初18号行政判决，撤销刘彬持有的谯林证字（2010）第00ｇ048号林权证。刘彬不服，上诉至亳州市中级人民法院。二审法院作出（2017）皖16行终56号行政判决，维持原判。2017年3月23日，陈允民起诉刘彬，要求确认座落在亳州市经济开发区××管理区××宋大自然村160亩林地使用权及该林地上的林木属于其所有。亳州市谯城区人民法院于2017年12月15日作出（2017）皖1602民初2242号民事判决，驳回陈允民的诉讼请求。陈允民不服，上诉至亳州市中级人民法院，二审法院于2018年2月12日作出（2018）皖16民终441号民事判决，驳回上诉，维持原判。陈允民不服申请再审，亳州市中级人民法院于2018年5月29日作出（2018）皖16民申7号民事裁定，驳回其再审申请。本机关认为：2016年，经开区管委会征收刘彬的林地时，刘彬对于林地及地上林木的权属是确定的。虽然其后刘彬持有的《林权证》被法院判决撤销，但案外人陈允民向刘彬主张该民事权利被法院两审判决驳回，申请再审也被法院裁定驳回。陈允民向刘彬转让林地及地上林木的事实，以及刘彬对于被征收的林地及地上林木享有的民事权利，已经在2018年2月12日得到生效判决确认。经开区管委会认为案涉林权权属不明，无法支付补偿款，属于认识错误。经开区管委会应当向刘彬履行征收补偿的职责。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（二）项和《行政复议法实施条例》第四十四条之规定，本机关决定：责令经开区管委会在60日内履行对刘彬的征收补偿职责。综上，本机关于2020年6月10日作出的《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法，内容适当；陈允民与复议案件没有利害关系，不具有原告主体资格；请求法院依法驳回原告的起诉。 被告亳州市政府向本院提供的证据：1.申请人提交的行政复议申请书及相关材料；2.行政复议案件受理通知书；3.提交书面答复通知书；4.行政复议案件受理通知书、提交书面答复通知书的送达回证；5.经开区管委会提交的行政复议答辩书和证据材料；6.行政复议决定书；7.行政复议决定书的送达回证。证1—7证明亳州市政府作出的行政复议决定书事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。 第三人经开区管委会陈述意见与被告亳州市政府的答辩意见一致。 第三人经开区管委会未向本院提供证据。 第三人刘彬辩称，一、答辩人对亳州市政府作出的答辩没有任何异议。二、原告与本案不具有利害关系，不具有原告主体资格。(一）客观事实和亳州市公安局的调查结论证明本案与陈允民不具有利害关系，其不具有主体资格。陈允民因一直不能偿还到期的刘彬款项情况下，自愿把林权证过户刘彬。在2010年陈允民依法向谯城区林业局申请变更并办理了过户手续和相关资料，形成了过户档案资料。彼时，刘彬并不愿意接受其林权，因林权价值远小于欠款价值。2016年因为南部新区拆迀还原，拆迁范围涉及到了刘彬林地，陈允民知道后心生嫉妒，把原来过户给刘彬的林权原始档案资料进行处理，造成没有原始档案的假象。但陈允民忘记了其曾经在2013年初向市纪委反映其林权证问题，市纪委和市公安局当时从谯城区林业局依法调取了其过户给刘彬的林权原始档案资料并进行复印，市公安局和市纪委依据谯城区林业局提供的过户林权原始档案、登记薄等相关资料及问话笔录依法出具了调查结论并明确表述是陈允民自愿依法过户给刘彬。这些资料和有关结论在后来陈允民与刘彬的民事诉讼一审、二审中都提供并得到法院认可。生效判决已经否定了陈允民主张被征收的林地及地上林木权属的权利。尽管早期的行政判决由于谯城区林业局提供不了陈允民的过户档案资料撤销刘彬的林权证，但不能改变刘彬对物权即依法过户后林权的所有。(二）法院判决已经明确陈允民与本案不具有利害关系，其不具有主体资格。陈允民主张的林地及地上林木的民事权利，被两审法院判决驳回，且申请再审也被法院裁定驳回。因此，法院作出的生效判决已经否定了陈允民主张被征收的林地及地上林木权属的权利。刘彬从陈允民处受让林地和地上林木的事实，以及对于被征收的林地及地上林木享有的民事权利，已在2018年2月12日得到生效判决确认。陈允民诉前申请冻结了补偿款，依法应赔偿给答辩人造成的损失。三、刘彬的林权证虽然因登记机关没有提供档案被撤销，但其依然是林权所有人。根据《林木和林地权属登记管理办法》第三条，林权权利人是指森林、林木和林地的所有权或者使用权的拥有者。本案陈允民起诉主张的是林木补偿款，和林地无关。陈允民对林木所有权的主张经过一审、二审、再审都没有得到法院支持。陈允民将林权过户给刘彬是基于转让合同，其真实意思表示，这点在2013年公安局的调查结论中已充分表明，依据物权法第十五条规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效;未办理物权登记的，不影响合同效力。并且陈允民在2010年对到期债务一直不能偿还后自愿办理抵债手续并依法把其林权变更过户给刘彬。由此可见，陈允民和刘彬的转让合同是生效的。四、亳州市政府作出的《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、证据确凿、适用依据正确，内容适当。五、经开区管委会依据亳州市政府的复议决定将林木款项支付给刘彬是依法行政，陈允民无理缠诉，虚假陈述，应予告诫。综上，亳州市政府于2020年6月10日作出的《行政复议决定书》（亳复字〔2020〕27号）事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法，内容适当；陈允民与复议案件没有利害关系，不具有原告主体资格；请求法院依法作出公正判决，驳回原告诉讼请求。 第三人刘彬未向本院提供证据。 经庭审举证、质证，原告陈允民对被告亳州市政府所举证据质证如下：对于被告提供的证据材料真实性无异议，不具有合法性，不能作为被诉行政复议决定的依据。1.（2017）皖1602行初18号行政判决、（2017）皖16行终56号行政判决书、（2017）皖1602民初2242号民事判决、（2018）皖16民终441号民事判决，判决确认撤销了刘彬持有的谯林证字（2010）第00g048号林权证，刘彬并不能证明其系所有权人和使用权人。同时，上述民事判决认为案涉林地使用权在双方存在争议情况下，应当进行协商，如果协商不成，由人民政府进行处理。该林地使用权争议纠纷不属于人民法院民事诉讼范围。根据法律规定，双方对于有争议的林地使用权和所有权，首先应当通过行政确权，确认所有权人，才能将补偿款进行支付。但亳州市政府在上述证据证明林木所有权没有进行确权的情况下，责令进行支付，显然证据不足。2.根据经开区管委会提供的行政复议答辩书和证据材料亦明确说明，案涉林权权属不明，其作为支付补偿单位无法支付补偿款。3.以上证据可以证明亳州市政府进行行政复议的流程，但无法证明其程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。根据刘彬向亳州市政府提交的证据材料和相关判决书，可以证明陈允民与本案具有重大利害关系，应当作为第三人参加本案行政复议。但亳州市政府并未通知陈允民作为第三人参加行政复议，程序违法。第三人经开区管委会及刘彬对被告亳州市政府所举证据无异议。 被告亳州市政府对原告陈允民所举证据质证如下：证据1真实性、合法性及关联性无异议；证据2真实性、合法性无异议，证明目的有异议，林权证被撤销后民事权利并不受影响，不能推定属于原告所有，按照其观点，原告也没有林权证，不能视为对林地和林木有所有权；证据3真实性、合法性无异议，证明目的有异议，一审判决驳回原告诉请，二审维持，再审驳回，该结果不能推定林地和林木所有权属于原告；证据4真实性、合法性无异议，证明目的有异议，原告主张林地和林木权利的民事一审、二审、再审案件已败诉，与复议案件无利害关系，林权证被撤销并不意味丧失民事权利，法院一审判决驳回原告诉请，二审维持，再审驳回，已经否定了原告主张的民事权利，复议机关并未剥夺，被告认定事实清楚，证据充分，结果正确。第三人经开区管委会及刘彬对原告所举证据的质证意见与被告亳州市政府的质证意见一致。 本院对上述证据认证如下，原告提供的证据1-3具有合法性、关联性以及真实性，应予认定；证据4是本案的审理对象。被告亳州市政府提供的证据具有合法性、关联性以及真实性，应予认定。 经审理查明，2016年，涉案林地所在土地被经开区管委会征收。经开区管委会委托江苏正诚树木价格评估事务所有限公司，对涉案林地上的林木价值进行了评估并出具了报告。2019年12月26日，刘彬向经开区管委会递交了申请报告，要求支付补偿款。经开区管委会在复议期间仍未对刘彬作出补偿。刘彬认为经开区管委会不履行征地拆迁补偿法定职责，向亳州市政府申请行政复议。亳州市政府于2020年4月21日依法受理，受理后七日内将《提出书面答复通知书》和行政复议申请书副本送达经开区管委会，经开区管委会在十日内向亳州市政府提交了答辩状和相关证据材料。亳州市政府于2020年6月10日作出亳复字〔2020〕27号《行政复议决定书》，于2020年6月11日邮寄送达经开区管委会，次日直接送达刘彬。该复议决定主要内容为：2016年，被申请人征收申请人的林地的时候，申请人对于林地及地上林木的权属是确定的。虽然其后申请人持有的《林权证》被法院判决撤销，但案外人陈允民向申请人主张该民事权利，被法院两审判决驳回，且申请再审也被法院裁定驳回。陈允民向申请人转让林地及地上林木的事实，以及申请人对于被征收的林地及地上林木享有的民事权利，已经在2018年2月12日得到法院生效判决确认。被申请人认为林权权属不明，无法支付补偿款，属于认识错误。被申请人应当向申请人履行征收补偿的职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二)项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条之规定，本机关决定：责令被申请人亳州经济开发区管理委员会在60日内履行对申请人的征收补偿职责。如不服本复议决定，可以自接到复议决定书之日起15日内，依照《中华人民共和国行政诉讼法》规定向人民法院提起行政诉讼。原告陈允民不服该行政复议决定，于2020年8月4日本院提起行政诉讼。 另查明，刘彬名下谯林证字（2010）第00ｇ048号《林权证》是在2008年2月10日从案外人陈允民名下过户变更而来。因陈允民起诉，2017年5月5日，亳州市谯城区人民法院作出（2017）皖1602行初18号行政判决书，判决撤销刘彬持有的谯林证字（2010）第00ｇ048号林权证。刘彬不服，上诉至亳州市中级人民法院。2017年8月15日，二审法院作出（2017）皖16行终56号行政判决，维持原判。2017年3月23日，陈允民起诉刘彬，要求确认座落在亳州市经济开发区××管理区（××城区十河镇）××自然村××160亩林地使用权及该林地上的林木属于其所有。亳州市谯城区人民法院于2017年12月15日作出（2017）皖1602民初2242号民事判决，该判决书认为：本案的争议焦点是该林权过户是否是当事人真实意思表示。在陈允民不服亳州市谯城区不动产登记局林业行政登记一案中，一审、二审法院因亳州市谯城区不动产登记局未提供陈允民名下谯林证字（2008）第000020号林权证变更登记在刘彬名下谯林证字（2010）第00ｇ048号林权证的变更登记档案材料，变更登记行为的证据不足为由，撤销刘彬持有的谯林证字（2010）第00ｇ048号林权证，但办理、撤销产权登记行为，并不能因此改变物权归属。现刘彬提供有林权证过户档案显示，陈允民于2010年10月8日提交有林权证过户变更的申请，陈允民对其林权证变更登记至刘彬名下是知情的，系其真实意思表示，合法有效，刘彬对案涉林木所有权和林地使用权系通过合法程序取得的物权，并没有侵犯他人的合法权益，故对陈允民要求确认坐落在亳州市经济开发区××管理区（××城区十河镇）××自然村××160亩林地使用权及该林地上的林木属于陈允民所有的诉讼请求，没有事实和法律依据，判决驳回陈允民的诉讼请求。陈允民不服，上诉至亳州市中级人民法院，二审法院于2018年2月12日作出（2018）皖16民终441号民事判决，该判决书认为：本案的争议焦点为：1.原审法院认定事实是否清楚；2.案涉变更登记是否是上诉人真实意思表示，有无事实依据；3.产权变更程序是否违法，是否属于民事审判范围。本案中，亳州市公安局亳公函［2013］9号关于许运好案件线索核查情况函中明确载明：陈允民系自愿将林权证过户到刘彬名下，没有发现许运好、刘彬使用诱骗的手段。陈允民对其林权证变更登记至刘彬名下是知情的，系其真实意思表示。本案所涉及的原刘彬持有的谯林证字（2010）第00ｇ048号林权证已被撤销，双方对于该林地使用权有争议，应当由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。该林地使用权的争议纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围。陈允民未能提交证据证明该林地上的林木属于其所有，且未能提交林木具体数量、种类及价值多少的证据，对其要求确认该林地上的林木属于其所有的上诉请求不予支持，判决驳回陈允民上诉，维持原判。陈允民不服，申请再审，亳州市中级人民法院于2018年5月29日作出（2018）皖16民申7号民事裁定，驳回陈允民的再审申请。 本院认为，陈允民诉刘彬物权确认纠纷一案，生效民事判决已认定涉案林地使用权存在争议，不属于人民法院民事诉讼的受案范围，且复议申请人刘彬的林权证已被生效判决撤销，原告陈允民的林权证因变更为刘彬的林权证亦不具有法律效力，因此，在涉案林地使用权权属不清及双方林权证均已失效的情况下，被告亳州市政府作出的被诉行政复议决定与原告具有利害关系，原告陈允民对该行政复议决定不服，有权提起行政诉讼。 在陈允民诉刘彬物权确认纠纷一案中，亳州市谯城区法院作出（2017)皖1602民初2242号民事判决认定刘彬对案涉林木所有权和林地使用权系通过合法程序取得的物权，并没有侵犯他人的合法权益，并判决驳回原告的诉讼请求；本院作出（2018)皖16民终441号民事判决认定涉案该林地使用权争议不属于人民法院民事诉讼受案范围未予审查，对于林木所有权，因陈允民未举证证明该林地上的林木属于其所有，对于其要求确认该林木属于其所有的请求不予支持，并维持原判。上述民事判决已经生效，且二审民事判决改变了一审判决的裁判理由，认定涉案林地使用权存在争议不属于人民法院受理民事诉讼范围，复议申请人刘彬的林权证已被撤销，原告陈允民的林权证因过户变更给刘彬亦不具有法律效力，故在双方涉案林权权属不清及林权证均已失效的情况下，被告亳州市政府责令复议被申请人经开区管委会履行对申请人刘彬的征收补偿职责，证据不足，事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项之规定，判决如下： 撤销被告亳州市人民政府于2020年6月10日作出的亳复字〔2020〕27号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告亳州市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  刘晓慧 审 判 员  张继民 人民陪审员  周文生 二〇二〇年十二月一日 法官助理卢丽娜 书记员孟蕾 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。