广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂10行初286号 原告欧东霞，女，1984年6月19日出生，壮族，住广西田东县。 委托诉讼代理人李志成，广西鹅城律师事务所律师。 被告田东县人民政府，住所地：广西田东县平马镇人民路66号。 法定代表人黄文明，县长。 委托诉讼代理人周军，田东县自然资源局政策法规股股长。 委托诉讼代理人黄党生，广西龙翔律师事务所律师。 原告欧东霞诉田东县人民政府（以下简称田东县政府）确认征地行为违法及行政赔偿一案，本院于2019年12月6日立案后，依法向被告田东县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月9日公开开庭进行审理。原告的委托诉讼代理人李志成到庭参加诉讼，被告田东县政府的法定代表人黄文明县长因公务未到庭参加诉讼，其指派副县长黄高云出庭履行法定职责并委托诉讼代理人周军、黄党生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告欧东霞起诉请求：1.依法判决确认被告未办理征地审批及未公告征收土地方案和征地补偿、安置方案及未召开征地听证会和征地补偿标准滞后不合法而实施强行征用原告承包经营的土地的行政行为违法；2.依法判令被告恢复强行征用的土地原状并返还土地给原告；3.依法判令被告赔偿原告因承包经营的土地被违法征用而遭受的经济损失暂定为6万人民币（最终以司法评估鉴定确定的损失数额为准）；4.依法判决被告承担本案的全部诉讼费用。事实与理由：原告系田东县祥周镇百银村第4村民小组的村民，该村民小组在位于二级路南侧一带的“一排”（地名）、“四排” 2 （地名）等处有一大片集体土地。在实行家庭联产承包责任制后，村民小组将“一排”（地名）、“四排”（地名）等处的集体耕地发包给原告等农户承包耕种经营。其中，原告所在的家庭户在位于二级路南侧一带承包的耕地面积为0.669亩，原告对该土地长期耕种经营。后因田东县新四中项目建设用地的需要，被告在未经依法办理征地审批及未公告征收土地方案和征地补偿、安置方案等征地的法定程序的情况下就于2019年6月18日动用警察、干部等上百人强行用勾机清理和铲平包括原告承包地在内的93.449亩集体耕地。被告违法实施强行征地的行政行为侵犯了原告的土地承包经营权，并给原告造成了丧失土地耕种和无收成的经济损失。原告认为，被告强行征收的土地属于基本农田，而且涉及征收土地的面积有上百亩。被告征收土地前，没有根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定和第四十五条的规定，依法办理农用地转用审批等征地审批手续，未取得征地的相关审批文件。同时，被告没有根据《征用土地公告办法》第三条的规定和第四条的规定及第九条的规定，在原告所在的村民小组内进行征收土地方案公告和进行征地补偿、安置方案公告，没有召开征地听证会。另外，被告的征地补偿标准滞后，不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。综上，被告征用原告的承包地的程序严重违法，被告强行征用原告的承包地的行政行为违法，侵犯了原告的土地承包权，给原告造成了财产损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条规定，原告有权获得国家赔偿，被告应当恢复土地原状，返还土地，并给予赔偿。为此，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条、《中华人民共和国家赔偿法》第九条第二款及其他法律法规的有关规定，向人民法院起诉，请求法院支持原告诉讼请求。 原告向本院提交如下证据：1.居民户口薄、农村土地承包经营权证，证明原告所在家庭户的户口在祥周镇银百村第4村民小组集体，原告所在家庭户有资格承包耕种经营该村民小组集体的土地；2.《征收土地协议书》、五张现场照片、四节现场视频，证明被告违法强行征用原告所在的家庭户承包耕种经营的土地。 3 被告辩称，一、原告起诉请求事项违反一个行政诉讼只能审理一个行政行为和不能将不同法定职责的行政机关实施不同内容的行政行为合并起诉的审判原则以及违反征地补偿标准纠纷行政裁决前置的规定。（一）依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定，征收土地行为包括审批、公告、实施、补偿安置、补偿争议裁决等一系列行政行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门，原告的诉状请求将征地审批、征地公告和组织实施、征地补偿登记和安置等多个不同内容的行政行为一并笼统同案起诉是错误的。人民法院应当要求原告明确对征收土地过程中的哪一个行为提起行政诉讼，原告属于没有明确的诉讼请求的情形，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。（二）征地补偿纠纷裁决属于行政复议前置，只有经过行政复议之后才可以提起诉讼。原告将征地补偿标准争议事项提起诉讼也是错误的。二、本案征收土地的一系列行政行为已经依法由不同级别行政部门依照法定程序实施。（一）本案涉及的征收土地决定已经由广西壮族自治区人民政府于2017年9月18日以《关于田东县2016年第六批次乡镇建设用地的批复》（桂政土批函(2017）526号)批准作出，该征收土地范围根据国家公共利益和城乡规划需要作为田东县新四中项目用地、生态移民预留用地、道路用地、公共设施用地和被征收土地集体的三产安置用地，用地符合土地利用总体规划要求，没有违法征收到基本农田。（二）征地方案依照程序得到批准后，田东县人民政府于2017年10月27日作出《征收土地方案公告》，田东县国土资源局于2017年ll月11日作出《田东县2016年第六批次乡镇建设用地征地补偿安置方案公告》，这两份公告由田东县国土资源局依法负责实施，并已在该局的门户网站、祥周镇人民政府、被征收土地的农民集体组织进行书面公示。《征收土地方案公告》的公告期限是15个工作日，《征地补偿安置方案公告》的公告期限为5个工作日。（三）征地“两公告”结束后，县人民政府从2018年2月起组织实施田东县新四中项目的征收土地工作，在祥周镇政府召开征地听证会和多次征地工作推进会，通知百银村民委、被征收土地的各村民小组组长和群众代表参加，原告所在的村民小组在听证会已经知道此次征收土地内容和征地补偿安置标准，但是该组村民集体和村民没有提出异议。县人民政府在2018年4月12日在百 4 银村民委、被征收土地的各村民小组的所在地张贴征收土地的通知（注明征地审批机关的批复文号）和征收土地的建设用地勘测定界图，同样没有收到任何村民集体和个人提出征地异议。（四）田东县国土资源局、县征地拆迁办从2018年2月起对征收土地范围内的地类面积进行实地测量和对地上附着物及青苗进行清点统计确认，并于2018年2月26日与百银村第4组签订了征收土地补偿协议书，依法支付了土地补偿费和安置补助费给该组集体自行讨论分配。田东县新四中项目用地（使用面积为166亩）和进场道路用地涉及征收百银村第4组50位村民的集体土地面积亩，但是该项目没有征收到原告的承包地和补偿登记地上附着物及青苗，征地行为没有对原告的土地权利产生实质性影响。综上所述，被告认为本案征收土地的一系列行政行为合法有效。原告起诉请求不充分，请求人民法院驳回原告的起诉。 被告向本院提交如下证据：1.《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六的规定，证明第四十五条规定征地审批行为是由国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据征地批准权限作出。第四十六的规定征地公告和组织实施征地的行政行为是由县级以上人民政府作出，征地补偿登记和安置的行政行为是由当地人民政府土地行政主管部门办理。2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，证明对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿纠纷裁决属于行政复议前置。3.《关于田东县2016年第六批次乡镇建设用地的批复》（桂政土批函[2017]526号）及建设用地勘测定界图及网上公开截图，证明这是广西壮族自治区人民政府于2017年9月18日依法作出。4.《征收土地方案公告》及网上公开截图，证明田东县人民政府于2017年10月27日作出。5.《田东县2016年第六批次乡镇建设用地征地补偿安置方案公告》及网上公开截图，证明田东县国土资源局于2017年11月11日作出。6.田东县教育局关于要求征收土地作为义教均衡化发展、改扩建学校项目用地的报告及明细表。7.田东县发展和改革局关于田东县第四中学建设项目建议书的批复及可行性报告的批复。8.田东县住建局的建设项目选址意见书。9.征地听证会、核实地亩数、签订征地协议书、征地推进工作会的相片、会议 5 记录表、村民代表参会领取误工补助表，证明县政府从2018年2月2日起祥周镇政府召开，祥周镇百银村第4组和村民已经知道征地内容和补偿标准，并没有提出异议。10.通知及张贴相片，证明县人民政府于2018年4月4日将征地批文和征地范围进行通知公开。11.征地工作外业相片，证明田东县国土资源局、县征地拆迁办已从2018年2月1日组织对征地范围内地类和地上附着物进行测量和清点确认。祥周镇百银村第4组的群众都知道征收土地的行为。12.征收土地补偿协议书及银行转帐的凭证，证明田东县国土资源局、县征地拆迁办已于2018年2月26日与百银村第4组签订，并依法支付土地补偿费和安置补助费。13.田东县新四中项目和进场道路涉及征收到百银村第4组村民土地面积表。14.征收土地青苗补偿费发放清单，证明证实田东县新四中项目用地和进场道路的征收百银村4组的村民户数为50户。 经庭审质证，被告对原告提交的2组证据，对证据1的居民户口簿三性无异议，对土地承包经营权证的真实性合法性无异议，对关联性和证明目的有异议；对证据2的《征收土地协议书》合法性无异议，对证明目的有异议，对现场照片、光碟的三性均有异议，没有拍摄日期，也没有说明。原告对被告提交的18份证据，对证据1、2法条严格来说不是证据，我们对被告的主体没有异议，对证明目的有异议；对证据3的勘察图的真实性无异议，对证明目的和关联性有异议，不能证明被告做出征地行为的合法性，对网上截图的三性均有异议；对证据4的网上公布的公告方案及证据5真实性无异议，对证明目的及合法性有异议，根据国土资源部的征地公告，对征地方案要求在被征地的村民小组公告，恰好证明被告行政行为违法；对证据6、7、8的真实性无异议，对证明目的和关联性有异议，用地报告应该是在申报给上级政府批准用地之前就有，也恰好说明程序违法；对证据9的三性均有异议，所谓的听证会，没办法证明被告是在召开听证会，看不出是在听证会，这些证据的制作都是被告单方面制作；对证据10、11的三性均有异议，同时从内容来看，通知并不是征地的补偿安置方案，也说明了被告已经征用了涉案的土地；对证据12的证明目的有异议， 6 只能证明有付款的事实，不能证明征地行为的合法性；对证据13、14的三性均有异议。 本院对双方提交的证据认证如下：对原告提交的证据1，被告对真实性没有异议，本院对其真实性予以确认；对证据2中的《征收土地协议书》被告对真实性没有异议，本院予以确认；对现场相片及光盘，因证据来源不清，拍摄的时间、地点等不明，本院不予采纳。对被告提交的18份证据，提交的证据1、2属于法律依据，不属于证据，本院不作出认证；证据3-8原告对真实性没有异议，本院对其真实性予以确认；对证据9-11，原告虽然对真实性存在异议，但相片、会议报销册、签到表等相互印证，本院对真实性予以确认，认为上述证据可证实被告征地过程的相关情况；对于证据12，原告对真实性没有异议，本院予以确认；对证据13、14，面积表、发放清单、附着物登记表登记亩数与发放的青苗补贴一致，本院对其真实性予以确认。 经审理查明，原告欧东霞系田东县祥周镇百银村下寨屯第4村民小组的村民。2017年9月28日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函［2017］526号《关于田东县2016年第六批次乡镇建设用地的批复》，同意将田东县祥周镇百银村民委员会的集体土地21.6995公顷（含本案涉案土地）征收为国有。2017年10月27日，田东县自然资源局网站公告征收土地方案。2017年11月11日，田东县自然资源局网站公告征地补偿安置方案。2018年2月2日，被告组织召开征地听证会。2018年2月26日，田东县国土资源局、田东县征地拆迁工作领导小组办公室与祥周镇百银村第4村民小组签订《征收土地补偿协议书》，双方就征收祥周镇百银村第4村民小组位于二级路南侧的集体土地93.449亩作为田东县中项目建设用地达成一致意见。原告有0.57亩承包地位于该协议的征收范围内，并种植了相应的农作物。2018年2月27日，田阳县征地拆迁工作领导小组办公室履行协议约定，向田东县祥周镇百银村村民委员会支付土地补偿费、安置补助费共计4674505.88元。但是，被告未就原告相应土地的青苗补偿费等作出补偿。被告已经对有关 7 土地强制清表并占有、使用有关土地或者虽未使用但已导致原告无法继续经营管理有关土地。原告认为被告的征地行为违法，提起本案诉讼。 本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条关于“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，被告田东县政府具有公告并组织实施征地的法定职责。本案的争议焦点为：1.欧东霞是否具备原告资格；2.被告的征地行为是否合法；3.原告的赔偿请求是否有事实和法律依据；4.如征地行为违法，原告要求恢复土地原状并返还土地是否有事实和法律依据。 关于欧东霞的原告资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，欧东霞实际经营管理的承包地被田东县政府征收，其与该征收行为有利害关系，有权以自己的名义提起诉讼。 关于本案征地行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施……。”从被告提交的证据来看，被告没有将征收土 8 地方案及征地补偿安置方案在被征收土地所在地的乡村予以公告，仅在网上进行了公示，违反上述法律的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”，人民法院判决确认违法。因此，原告请求确认被告的案涉行政征收行为违法的理由成立，本院予以支持。 关于原告要求赔偿经济损失及恢复原状、返还土地等请求是否有事实和法律依据的问题。首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”本案中，被告虽然将有关土地的土地补偿费等支付给了相关农民集体，但是未就该土地上的青苗补偿费作出补偿，也未对该土地开展土地现状调查，导致该土地上的附着物和青苗等的权属、种类、数量等信息无法查明。同时，被告未依法发布征地补偿安置公告等，原告也未及时办理补偿登记。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，原、被告各方应当依法承担相应的举证不能的法律后果。鉴于各方当事人对土地面积、土地上的附着物和青苗等的种类、数量等均存在争议，具体如何补偿或者赔偿尚属于行政机关行使自由裁量权的范畴，为了实质解决行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，本院依法判决责令被告对给原告造成的损失采取赔偿、补偿等补救措施。其次，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”本案中，案涉土地已经被田东县政府征收，且已经与相应的农民集体达成了征收土地补偿协议并支付了相应的土地补偿费等，原告主张恢复原状、返还土地等于法无据，本院不予支持。 9 综上所述，原告的诉讼请求部分成立。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第一项、第七十六条的规定，判决如下： 一、确认被告田东县人民政府征收原告欧东霞承包地的行政行为程序违法； 二、责令被告田东县人民政府于本判决生效之日起60日内对因征收行为给原告欧东霞造成的损失依法采取赔偿、补偿等补救措施； 三、驳回原告欧东霞的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告田东县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院或直接向广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（开户名称：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；帐号：20×××77）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 罗锡平 审 判 员 盘宏权 审 判 员 许彩乐 审 判 员 黄春雷 审 判 员 罗 敏 10 二〇二〇年十二月二十八日 法官助理 周发平 书 记 员 韦元杰 书 记 员 陆仲恒