广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初935号原告：施政贵，男，汉族，1963年9月13日出生，住广东省江门市蓬江区××××××××，公民身份号码：440××××××××××××。原告：李爱玲，女，汉族，1965年6月17日出生，住广东省江门市蓬江区××××××××，公民身份号码：440××××××××××××。原告：施振盛，男，汉族，1989年11月30日出生，住广东省江门市蓬江区××××××××，公民身份号码：440××××××××××××。原告：聂嘉瑜，女，汉族，1991年10月20日出生，住广东省江门市蓬江区××××××××，公民身份号码：440××××××××××××。原告：施桂英，女，汉族，2013年9月12日出生，住广东省江门市蓬江区××××××××，公民身份号码：440××××××××××××。原告：施明皓，汉族，男，2016年11月18日出生，住广东省江门市蓬江区××××××××，公民身份号码：440××××××××××××。法定代理人：施振盛，个人信息同上，系施明皓的父亲。法定代理人：聂嘉瑜，个人信息同上，系施明皓的母亲。原告：施振能，男，汉族，1992年2月13日出生，住广东省江门市蓬江区××××××××，公民身份号码：440××××××××××××。原告：甄秀云，女，汉族，1990年11月14日出生，住广东省江门市蓬江区××××××××，公民身份号码：440××××××××××××。原告：施皓宸，男，汉族，2020年5月21日出生，住广东省江门市蓬江区××××××××，公民身份号码：440××××××××××××。法定代理人：施振能，个人信息同上，系施皓宸的父亲。法定代理人：甄秀云，个人信息同上，系施皓宸的母亲。以上九名原告共同委托代理人：吴绍志，广东天环律师事务所律师。被告：江门市蓬江区××××××××办事处。住所地：广东省江门市蓬江区××××××。负责人：陈伟腾。出庭负责人：张健新，该街道办四级调研员。委托代理人：熊潇笑，广东良匠律师事务所律师。委托代理人：周莹，广东良匠律师事务所律师。第三人：江门市蓬江区×××××股份合作经济联合社。住所地：广东省江门市×××××××。负责人：施金元。委托代理人：何梓聪，广东华法（江门）律师事务所律师。委托代理人：甘明达，广东华法（江门）律师事务所律师。原告施政贵、李爱玲、施振盛、聂嘉瑜、施桂英、施明皓、施振能、甄秀云、施皓宸（以下简称“施政贵等9人”）诉被告蓬江区人民政府环市街道办事处（以下简称“环市街道办”）、第三人江门市蓬江区×××××股份合作经济联合社（以下简称“里村经联社”）镇政府（街道办）行政受理纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年12月17日公开开庭进行了审理。原告施政贵及施政贵等9人的共同委托代理人吴绍志、被告环市街道办的出庭负责人张健新及委托代理人熊潇笑及周莹、第三人里村经联社的委托代理人何梓聪、甘明达均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年10月10日，环市街道办作出《关于施政贵等人提交行政处理申请的答复书》，认为施政贵等9人申请处理的事项不属于环市街道办行政处理范畴，决定不予受理。施政贵等9人诉称：一、施政贵等9人的子孙三代都是里村有资格的村民，原来享有与其他村民同等待遇。近几年，里村经联社以“代表”表决而非“村民”表决，采用欺上瞒下并对村民进行欧打、强拆等非法手段开发里村地块进行所谓“三旧改造”。对于对补偿标准有异议或不同意搬迁的村民，里村经联社从2019年7月1日至今采用克扣分红款、社员人头款、医疗费待遇等非法手段迫使村民就范。其中施政贵、李爱玲二人有股份，2019年本村各人5000元被克扣。2019年度的社员人头分配款各2万元，施政贵等9人的均被克扣。2019年7月1日起至2020年底共18个月，每月100元的医疗费，施政贵等9人的也被克扣。二、里村经联社分别于2020年4月10日和2020年4月13日发出《整改通知书》，停止施政贵等9人全家7年的一切待遇并不作补发。三、2020年8月，施政贵等9人依法向环市街道办提出申请。2020年10月10日环市街道办作出《关于施政贵等人提交行政处理申请的答复书》认为本案属于经济组织内部民事纠纷，不属于行政处理，并于2020年10月12日送达施政贵等9人。房屋拆迁与社员福利待遇是不同的法律关系，村民对拆迁补偿标准有异议也是村民的正常、正当权利，任何纠纷均有合法途径解决，里村经联社用克扣村民待遇手段，是违法行为，政府部门不能视而不见。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条、《广东省实施办法》第四十一条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十三条、第二十五条规定，侵犯农村集体经济组织成员权益，被侵权人有权请求政府处理，并非民事案件但政府拒绝处理属于违法。故提起本案诉讼，请求判令：1、确认环市街道办于2020年10月10日作出的《关于施政贵等人提交行政处理申请的答复书》违法；2、撤销环市街道办于2020年10月10日作出的《关于施政贵等人提交行政处理申请的答复书》；3、责令环市街道办重新作出行政行为，环市街道办应确认里村经联社克扣施政贵等9人的社员待遇的行为违法；4、环市街道办应责令里村经联社补发2019年7月1日至2020年12月31日期间克扣的待遇并恢复今后与其他社员同等待遇给施政贵等9人（分别支付施政贵、李爱玲每人股份分红款5千元、社员人头分配款2万元、医疗费1800元；分别支付施振盛、聂嘉瑜、施桂英、施明皓、施振能、甄秀云、施皓宸每人社员人头分配款2万元、医疗费1800元；赔偿施皓宸医疗费4878.7元；赔偿甄秀云医疗费7206.51元。施政贵等9人共同向本院提交如下证据：1、施政贵等9人的户口本；2、医疗票据及明细[甄秀云（婴）]；3、医疗票据及明细（甄秀云）；4、《整改通知书》（2020年4月10日、2020年4月13日）；5、挂号信函；6、《关于施政贵等人提交行政处理申请的答复书》；7、组织机构代码证；8、农村集体经济组织登记证；9、甄秀云的医疗收费票据和病人费用汇总表。环市街道办辩称：一、本案的申请事项是施政贵等9人与里村经联社因拆迁补偿协商不成引起的纠纷，不是环市街道办行政处理的范畴。现有法律法规并未赋予环市街道办具有对农村集体经济组织与其成员之间因拆迁补偿纠纷进行受理的职权，法无授权即禁止。同时，不合理的扩大法律规定的行政职权范畴，超职权行使职权亦属违法。虽《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条赋予了环市街道办于辖区范围内保护公民私人所有的合法财产、保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的职权，但不等同于上述法律条款授权环市街道办对辖区范围内的农村集体经济组织成员认为自已合法权益受到农村集体经济组织的侵犯而提出的任何申请均有权作出相应处理的法定职权。另，根据《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》中“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”的规定，本案中，里村经联社并没有否认施政贵等9人具有其集体经济组织成员资格，施政贵等9人与里村经联社之间的纠纷属于平等民事主体之间的纠纷，应该通过民事诉讼的途径解决纠纷，环市街道办作为一般不能行政主体，断不能代替司法机关的审判职能。二、环市街道办出具的涉案答复书程序合法。施政贵等9人通过邮递的方式向环市街道办提交《请求作出行政处理决定申请书》，该申请书于2020年8月24日送达环市街道办处。2020年10月10日，环市街道办出具《关于施政贵等人提交行政处理申请的答复书》，并于2020年10月12日送达施政贵等9人。环市街道办依法在规定期限内予以书面回复并送达至施政贵等9人。综上，施政贵等9人的诉求没有事实和法律依据，恳请法院依法驳回其全部诉讼请求。环市街道办向本院提交如下证据：1、《请求作出行政处理决定申请书》；2、施政贵等9人行政申请处理阶段提交的户口本、医疗票据及明细[甄秀云(婴）]、医疗票据及明细(甄秀云）、2020年4月10日及4月13日整改通知书；3、《关于施政贵等人提交行政申请的答复书》；4、《蓬江区人民政府环市街道办事处送达回证》。里村经联社述称：一、环市街道办作出的《关于施政贵等人提交行政处理申请的答复书》合法合理。里村经联社为农村集体经济组织，施政贵等9人为里村经联社处的组织成员，而依照《广东省农村集体经济组织管理规定》，里村经联社与施政贵等9人之间的关系是通过民主表决的组织章程即《江门市蓬江区××××股份经济联合社章程实施细则》进行规范的，施政贵等9人是基于与里村经联社之间平等的法律关系享有相应的集体资产收益权。因此，本案属于平等主体之间因集体资产经营收益分配所产生的纠纷，应当向人民法院提起民事诉讼。同时，《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》中“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”的规定，亦明确本案纠纷应由施政贵等9人进行民事立案，适用民事法律进行审判。因此，环市街道办无权代替审判机关处理平等民主体之间纠纷，其作出的涉案答复书并无不妥。二、里村经联社停止发放施政贵等9人的股份分红、福利待遇，符合《江门市蓬江区××××股份经济联合社章程实施细则》中的相关规定，属于里村经联社对集体资产进行自主管理的范畴。里村经联社于1994年10月6日经社员大会通过并于2012年1月14日经股东代表大会第四次会议修订并报主管部门备案的《江门市蓬江区×××××股份经济联合社章程实施细则》的第十六条第10项规定：“股东和在册社员在里村城中村改造过程中，不执行股东成员大会或者股东代表大会决议，严重损害本社利益时，视其情节轻重，社委会有权作出：……(3)停止分红；经劝告仍不改正的，自经联社发出处理通知日起停止当事人及家庭成员的股份分红及一切福利待遇，何时改正则何时恢复；但若是有经联社强制执行的，自实施强制执行日起停止当事人及家庭成员的股份分红及一切福利待遇七年，停止期间的股份分红、福利不作任何补偿。”2010年6月26日，里村经联社召开股东代表大会对是否同意里村实施“三旧”改造进行民主表决，得到多数票表决通过，后经相关部门审核通过，里村经联社代表村集体开展里村三旧改造的相关工作。在改造工作开展过程中，里村经联社发现施政贵在未取得里村经联社同意的前提下侵占位于里村洋海里的集体土地以及归属集体所有的地上建筑。因三旧改造项目开展的需要，里村经联社需要收回上述集体土地及建筑，但自2018年起经里村经联社多次发函施政贵责令其搬离及腾空建筑物，施政贵对此均未予以理会。无奈之下，里村经联社依社委会作出的决议，由2020年1月1日起停发施政贵及其家庭成员股份分红及一切福利待遇，为期七年。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第十七条第(一）项的规定，《江门市蓬江区×××××股份经济联合社章程实施细则》属于集体对农村集体所有财产分配的约定，是里村经联社股东大会针对组织全体成员形成的约束规范，属于组织成员内部民主自治决策的事项范畴。施政贵等9人作为里村经联社的股东成员应当受到《江门市蓬江区×××××股份经济联合社章程实施细则》的约束，在按照《江门市蓬江区×××××股份经济联合社章程实施细则》享受权利的同时亦应当承担相应的义务，施政贵侵占集体土地及财产的行为违背绝大多数集体成员的民主意愿并导致“三旧改造”进度滞后，造成集体严重经济损失，里村经联社对此作出停发施政贵及其家庭成员股份分红、一切福利待遇的决定并不违反江门市蓬江区×××××股份经济联合社章程实施细则》及相关法律法规的规定。综上所述，恳请法院判决驳回施政贵等9人的诉讼请求。里村经联社本院提交如下证据：1、《江门市蓬江区×××××股份经济联合社章程实施细则》及经里村经联社社委会通过的决定；2、里村经联社股东代表大会表决及江门市“三旧”改造项目认定申请表；3、《通知》《整改通知书》及向施政贵送达《通知》《整改通知》的照片。经审理查明，2020年4月10日、4月13日，里村经联社分别向施政贵发出《整改通知书》，内容为：“第8村民小组施政贵：兹您施政贵的泮海里临建，位处我社2号A三旧改造地块。您拒绝配合执行《里村经联社三旧改造房屋拆迁补偿安置方案》的行为，已严重违背绝大部分社员的民主意愿，导致改造进度滞后，集体经济利益遭受重大损失。鉴于我社拆迁办公室对您多次上门劝告改正、警告无果，根据《江门市蓬江区××××股份合作经济联合社章程实施细则》（下简称章程）相关规定，我社现通知您，请于2020年4月16日前改正并配合完成相关拆迁工作！若拒不整改的，我社将根据章程相关规定停止发放您及家庭成员的股份分红、一切福利待遇，何时改正则何时恢复。若由我社按相关规定强制执行的，自实施强制执行日起停止发放您及家庭成员的股份分红、一切福利待遇，为期七年。因拒绝配合执行拆迁补偿方案而停发的股份分红、福利，我社将不作任何补发及补偿……”2020年8月，施政贵等9人通过邮寄的方式共同向环市街道办提交《请求作出行政处理决定申请书》及相关材料。请求事项为：一、确认里村经联社克扣施政贵等9人的社员成员待遇的行为违法；二、里村经联社补发2019年7月1日至2020年12月31日克扣的待遇并恢复今后与其他社员同等待遇给施政贵等9人（1、分别支付股份分红款5千元、社员人头分配款2万元、医疗费1800元给施政贵、李爱玲；2、分别支付施振盛、聂嘉瑜、施桂英、施明皓、施振能、甄秀云、施皓宸每人社员人头分配款2万元、医疗费1800元；3、赔偿施皓宸医疗费4878.7元；4、赔偿甄秀云医疗费4186.81元）。环市街道办于2020年8月24日收到前述申请材料，后于2020年10月10日作出《关于施政贵等人提交行政处理申请的答复书》，认为施政贵等9人申请处理的事项是其与里村经联社因拆迁补偿协商不成所引发的矛盾纠纷，属于经济组织内部股东成员与管理层之间的民事纠纷，不属于环市街道办行政处理的范畴，对施政贵等9人提交的行政申请不予受理，并建议其向人民法院提起民事诉讼，解决相关争议。并于2020年10月12日将前述答复书送达施政贵等9人。施政贵等9人不服，提起本案行政诉讼。本院认为，本案系镇政府（街道办）行政受理纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：环市街道办作出的被诉《关于施政贵等人提交行政处理申请的答复书》是否合法。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条规定：“街道办事处行政区域内的农村集体经济组织，适用本规定。”由上述规定可知，虽然农村集体经济组织有独立进行经济活动、管理内部事务、自治决定自治范围内事项的权利，但是涉及到村民重大权益的自治事项、村民会议或者村民代表会议的决定必须建立在法律框架范围内，不得与宪法、法律法规和国家政策相抵触，不得违反法律法规以及合法有效规章、规范性文件关于男女平等、村民平权等基本原则，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。上述法律法规等规定赋予了镇级人民政府（街道办事处）对村民或集体经济组织成员的人身权利、民主权利和合法财产权利进行保护的职权，对村民会议或者村民代表会议的决定侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民有权申请镇级人民政府依法处理，镇级人民政府依法具有作出包括责令改正等方式在内的具体行政行为的职权。具体到本案，施政贵等9人认为里村经联社的相关决定侵犯其合法权益，有权申请环市街道办依法处理，环市街道办作为镇级人民政府，具有作出处理决定的法定职责。因此，环市街道办作出被诉《关于施政贵等人提交行政处理申请的答复书》，决定不予受理涉案申请的法律依据不足，依法应予撤销并重新作出行政行为。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告江门市蓬江区××××××××办事处于2020年10月10日作出的《关于施政贵等人提交行政处理申请的答复书》；二、被告江门市蓬江区××××××××办事处应在本判决生效之日起的法定期限内对原告施政贵、李爱玲、施振盛、聂嘉瑜、施桂英、施明皓、施振能、甄秀云、施皓宸提交的涉案《请求作出行政处理决定申请书》重新作出行政行为。本案案件受理费50元（已由原告施政贵、李爱玲、施振盛、聂嘉瑜、施桂英、施明皓、施振能、甄秀云、施皓宸预交），由被告江门市蓬江区××××××××办事处负担。原告施政贵、李爱玲、施振盛、聂嘉瑜、施桂英、施明皓、施振能、甄秀云、施皓宸预交的受理费50元，由本院予以退回；被告江门市蓬江区××××××××办事处应向本院补缴案件受理费50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  李周旭人民陪审员  梁健国人民陪审员  陈颖钊二〇二〇年十二月三十一日书 记 员  梁运甜