四川省广安市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川16民终1421号 上诉人（原审原告）：刘国华，男，生于1951年1月5日，汉族，四川省武胜县居民。 上诉人（原审原告）：彭文菊，女，生于1967年11月13日，汉族，四川省武胜县居民。 上诉人（原审原告）：唐益珍，女，生于1954年9月29日，汉族，四川省武胜县居民。 上诉人（原审原告）：梁敏，女，生于1981年11月22日，汉族，四川省武胜县居民。 上诉人（原审原告）：汪立友，男，生于1954年11月4日，汉族，四川省武胜县村民。 上述五上诉人共同委托诉讼代理人：胡朝阳，四川君尊律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：武胜县自然资源和规划局，住所地四川省武胜县沿口镇金雁街**。 法定代表人：张宇富，局长。 委托诉讼代理人：王**，男，该局副局长。 委托诉讼代理人：刘亚磊，北京大成（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：武胜县人民政府，，住所地四川省武胜县沿口镇小东街** 法定代表人：文阁，县长。 委托诉讼代理人：蒋铭，北京大成（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：武胜县住房和城乡建设局，住，住所地四川省武胜县沿口镇小东街**/div> 法定代表人：朱涛，局长。 委托诉讼代理人：顾杨波，北京大成（成都）律师事务所律师。 原审第三人：广安王氏房地产开发有限公司，住，住所地四川省武胜县沿口镇清平街**/div> 法定代表人：王生福，董事长。 上诉人刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友（以下简称刘国华等人）、上诉人武胜县自然资源和规划局(以下简称武胜县自规局)与被上诉人武胜县人民政府（以下简称武胜县政府）、武胜县住房和城乡建设局(以下简称武胜县住建局)与原审第三人广安王氏房地产开发有限公司（以下简称王氏公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服四川省岳池县人民法院(2019)川1602民初4003号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月18日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 刘国华等人上诉请求:1.撤销一审判决，并依法改判支持刘国华等人的诉讼请求；2.案件受理费由武胜县政府、武胜县自规局、武胜县住建局负担。事实和理由：1.一审判决对武胜县住建局在5.12地震后发出《紧急排危委托书》系代表政府履行监督职责，从而驳回上诉人的主张的紧急排危费用系认定错误。刘国华等人竞得的地块属于危房改建工程，其中包含拆迁、安置和限期动工建设等内容。但根据国土资源部的规定，实行建设用地使用权净土出让，出让前因处理好土地的产权、安置补偿等法律关系。但案涉土地出让时，武胜县自规局将拆迁安置风险转嫁给刘国华等人。刘国华等人在拆迁过程中遇到困难导致在5.12地震前仍未拆迁完毕。武胜县住建局在震后发出的《紧急排危委托书》超出了案涉出让合同的约定，且委托书的内容也不是武胜县住建局履行监管职责的意思。通过武胜拆迁办上报的《情况报告》看，紧急排危属于民事法律关系；2.虽然约定拆迁安置补偿应由刘国华等人承担，但对于在拆迁安置过程中的过渡房等事宜由武胜县政府的内设机构拆迁办负责落实；3.综合《国有土地使用权出让合同》《规划设计条件通知书》《迎春楼危房改建收支概预算》中关于修建成本来看，当时确定修建成本为350元/㎡，而350元/㎡仅符合按照预制结构修建的成本。在地震后，市政府发文要求武胜县修建房屋按照6度设防进行设计修建，即6度设防应为现浇结构。但这与《国有土地使用权出让合同》第十一条的约定；4.根据《迎春楼改危拍卖前置条件及优惠政策》第二条的规定来看，该项目的拆迁总面积约5360㎡，而刘国华等人在拆迁时多拆迁了272.52㎡，该部分属于超合同约定部分应由武胜县政府、武胜县自规局、武胜县住建局承担；5.项目补助情况报告是以灾后重建给与补助的名义作出，但该报告内容与《5.12汶川地震城镇居民住房恢复重建补助资金管理办法》中所规定范围完全不相同。该报告是针对刘国华等人前述认为本应由武胜县政府、武胜县自规局、武胜县住建局承担的过渡费、停业损失、超面积补偿及由预制构件改现浇构建差价。通过请示报告处理签及支付款项的行为看，刘国华等人与武胜县政府、武胜县自规局、武胜县住建局就以上费用达成了一致意见。 武胜县自规局上诉请求：1.撤销一审判决，并依法改判驳回刘国华等人的全部诉讼请求；2.案件受理费由刘国华等人负担。事实和理由：1.本案系重复处理，违反了生效判决既判力规则，应当依法予以撤销。2017年5月，刘国华等人诉请武胜县政府、武胜县住建局支付补助金205.04万元，其中所涉四项费用与本案一审诉讼请求相同。前锋区法院作出的（2017）川1603民初1161号民事判决书已经发生法律效力。当事人不得就该判决的内同再进行相同的主张，法院不能作出与生效判决书相冲突的判断；2.一审判决将《迎春楼改危前置条件及优惠政策》《迎春楼危房改建收支概预算》及附表资料视为《国有土地使用权出让合同》的组成部分，系认定事实错误；3.关于紧急排险期间比规划设计条件中的预算超支的拆迁补助费，拍卖公告、《国有土地使用权出让合同》均约定拆迁补助费应当由竞买人承担。加之出让合同第十三条约定，怠于履行拆迁义务，即使造成成本增加，也应当由其自行承担；4.关于住房过渡费和门市停业损失，一审判决混淆民事诉讼和行政诉讼关系，错误适用《城市房屋拆迁管理条例》。《会议纪要》{武胜府纪（2007）36号}系政府内部文件，对外不发生效力，且该纪要在土地拍卖前形成。拍卖公告已经将纪要内容修改为“地块内的房屋拆迁安置补偿由竞买人自行负责”，住房过渡费和门市停业损失应按照出让合同约定处理；5.关于实际拆迁面积比规划设计方案预定的拆迁面积增加，从出让合同第五条约定的内容看，竞买人承担的拆迁责任是按照范围来确定的，而不是按照面积确定。同时拆迁总面积是预估，确切的面积应当以门市和住宅的户数为准。加之，竞买人没有举证证明增加拆迁房屋面积在拍卖宗地内；6.关于由预制板房改为现浇板房而增加的修建成本，出让合同约定是在2008年2月28日前动工建设，竞买人未在约定时间内完成房屋拆迁工作，怠于行使义务，导致地震后设计要求发生变化，因此增加的成本应由竞买人自行承担。同时由预制板房改危现浇板房是竞买人基于广安市政府文件主动调整，与武胜县自规局无关；7.刘国华等人未提供实际产生诉请四项费用的证据，应当承担举证不利的法律后果。 刘国华等人答辩称，1.本案不属于法院重复处理的案件，本案一审程序处理的时候已经作出相应的裁定，武胜县自规局第一个上诉人请求不应该在本案审理；2.武胜县自规局提起本案诉讼的时候依据的事实是双方签订的出让合同，前锋区法院处理的诉讼依据是政府所作的救灾补助款的依据，与本案事实理由不同，不构成重复起诉；3.双方签订的确认拍卖书中，国有土地使用权拍卖须知作为出让土地合同重要构成部分；4.武胜县自规局一审主张的相关费用，在请示报告予以了记载，能够证明相关损失的存在。综上武胜县自规局的上诉请求不能成立，应该全部驳回。 武胜县自规局答辩称，刘国华等人通过参加竞拍取得WS-12地块的开发权和使用权，在出让公告、出让须知以及与武胜县自规局签订的出让合同中，都明确载明了该地块系拆迁安置，由刘国华等人自行负责，其诉请支付的四项费用均不是他局的合同义务，他局和刘国华等人之间并不因出让合同而产生相关的结算和支付义务。另外刘国华等人的上诉请求均与事实、法律不符，请求二审法院驳回刘国华等人的上诉请求。 武胜县政府答辩称，1.同意自规局的答辩意见和上诉意见；2.刘国华等人上诉请求没有事实法律依据，不能成立。武胜县政府与刘国华等人没有形成任何法律关系，不应该是本案被告；3.关于武胜县政府与刘国华等人相关争议事项已经生效法律文书处理，事项费用均相同，刘国华等人在本案中再次提起诉讼，应该视为对武胜县政府重复主张权利，其上诉请求不能成立。 武胜县住建局答辩称，1.同意武胜县自规局的答辩意见和上诉意见；2.刘国华等人要求武胜县住建局承担相关责任的诉讼请求没有法律事实依据，本案系建设用地使用权出让纠纷，本案中他局未与刘国华等人产生任何权利义务，上诉人要求住建局承担责任没有基础，且未提供合法有效的证据证明其诉讼主张及明确金额；3.2017川16民初1611号生效判决，已逐项审理刘国华等人的诉讼请求并逐项驳回。该案的诉讼请求与本案一致，相关诉讼请求应受生效判决书的约束。 原审第三人王氏公司没有陈述。 刘国华等人向一审法院起诉请求：1.判令武胜县自规局、武胜县政府、武胜县住建局及王氏公司与刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友就武胜县沿口镇迎春巷危房改造工程进行结算并支付相应价款（共计2,218,795元）给刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友：(1)紧急排险期间比规划设计条件中的预算超支的拆迁补助费61万元；(2)垫资的住房过渡费和门市停业损失补偿费63万元；(3)实际拆迁面积比规划设计方案预定的拆迁面积增加272.52m2,超支的补偿费37万元;(4)由预制板房改为现浇板房而增加的修建成本费用608,759元。2.本案诉讼费由武胜县自规局、武胜县政府、武胜县住建局承担。该案在审理过程中，刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友将诉讼请求第1项(2)数额由63万元变更为64.24万元（按2009年9月25日委托第三人向武胜县政府申请费用的附表列支数额），第1项(3)数额由37万元变更为36.8万元（1352元/m2×272.52m2），第1项(4)数额由608,759元变更为608,759.38元（依据四川华宇建设项目管理有限公司审核报告1,133,619.60元－524,860.22元），全部诉求金额共计2,229,159.38元。 一审法院认定事实：2007年9月11日，武胜县政府由县长主持召开办公会议，专题研究县城迎春楼排危及重建相关工作，形成的《会议纪要》（武胜府纪〔2007〕36号）载明：会议认为县城迎春楼经鉴定为D级危房需进行排危重建，确定“由沿口镇、拆迁办负责，动员楼中居住的所有住户立即搬迁，有产权户搬迁暂无住房的，由拆迁办负责落实过渡房。”该《会议纪要》由武胜县政府办公室于2007年9月12日印发。 2007年10月12日，武胜县住建局（时名称为“武胜县规划和建设局”）就案涉工程作出《国有土地使用权出（转）让规划设计条件通知书》（武规建[2007]19号），该文第一条“经济技术指标”载明：“拆迁面积：5365.7m2还房面积5365.7m2”，第三条“备注”载明：“规划设计必须服从城市规划的要求，遵守国家有关技术规范”。 2007年10月19日，武胜县住建局作出《迎春楼改危拍卖前置条件及优惠政策》，该文载：“拆迁范围：迎春楼(5F)、老建委办公楼(5F)、计划局老宿舍楼(5F)、平房(1F)”“拆迁总面积约5360m2，其中门市18户，建筑面积约920m2，住宅**，建筑面积约4440m2”“总用地面积约2020m2（具体地界及面积由国土局确定）“工期15个月，包括拆迁期”“实行就地‘一还一’的安置办法”。同期作出的《迎春楼危房改建收支概（预）算》载明：“二、拆迁还房总建筑面积：5365.7m2其中：1、门市18户，建筑面积920.7m22、、住宅**建筑面积4445m2”“四、修建成本（按预制板构件计算）及费用”“六、收入……3、剩余住宅：3112m2，其中：中间楼层1853m2，顶楼1259m2①1853m2×1350元/m2=250.16万元”，等等。 2007年10月29日，武胜县自规局（时名称为“武胜县国土资源局”）为出让县城沿口镇“WS-09、WS-10、WS-11、WS-12”地块国有土地使用权，发布《公开拍卖出让国有土地使用权公告》，公告载明：境内外企业、组织和个人均可参加竞买,“自2007年10月29日至2007年11月20日下午5时止，到武胜县国土资源局按规定申领有关材料，办理报名手续和按规定交纳竞买保证金”“竞买者在缴纳履约保证金取得竞买资格后，方能竞买”“本次拍卖出让的详细资料和竞买要求请参阅拍卖文件”。其后，武胜县自规局作出《国有土地使用权拍卖出让须知》，其第三条“特别说明”一项载明：“WS-12号地块属危房改建工程，此次拍卖的是该地块的建设开发权，地块内的房屋拆迁安置补偿由竞得人自行负责，开发商竞得该地块的建设开发权后，与县规划和建设局签订规划建设相关协议并交纳履约保证金。”第五条载明：“申请人可于2007年10月29日至2007年11月20日，到武胜县国土资源局获取本次拍卖出让文件，具体包括：⑴拍卖出让公告；(2)《拍卖出让须知》(3)竞买申请书；(4)宗地界址图；(5)宗地规划指标要求；(6)成交确认书；(7)国有土地使用权出让合同;(8)其他相关文件”。 刘国华等人有意竞买“WS-12”地块国有土地使用权（案涉迎春楼危房改造工程），在拍卖前到武胜县自规局报名交纳了20万元保证金，并领取拍卖出让须知第五条载明的文件（部分为空白）以及与案涉地块相关的《国有土地使用权出（转）让规划设计条件通知书》《迎春楼改危拍卖前置条件及优惠政策》《迎春楼危房改建收支概（预）算》及附表等拍卖资料。 2007年11月21日，出让方武胜县自规局在武胜县财政局六楼会议室公开拍卖“WS-12”等地块国有土地使用权。刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友、赵顺敏6人以最高价12万元应价成交，双方于同日签订《国有土地使用权拍卖成交确认书》，该文载竞得人对《国有土地使用权拍卖须知》等内容无异议。 2007年11月22日，刘国华等人与武胜县自规局签订《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》（以下合称“出让合同”），约定：出让人出让给受让人的宗地位于武胜县××镇××路（迎春楼），宗地总面积2036平方米，用途为城镇混合住宅；出让人同意在2007年12月31日前将出让宗地交付给受让人，出让方同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）款规定的土地条件：“（二）周围基础设施达到五通，即通水、逼路、通电、通气、通讯，但场地尚未拆迁和平整，建筑物和其他地上物状况如下：宗地内房屋及建构筑物附属设施均由竞买者按县府、建设局规定时间负责拆迁、安置、补偿”（第五条）；本合同项下的土地使用权出让年期为商业40年、住、住宅70年宗地开发建设权共12万元；宗地内新建建筑物按县规划和建设局拍卖前提供的规划设计条件通知要求进行建设（第十一条）；受让人同意在2008年2月28日之前动工建设。不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延建申请，但延建时间最长不得超过一年（第十三条）；任何一方对由于不可抗力造成的部分或全部不能履行本合同不负责任，但应在条件允许下采取一切必要的补救措施以减少因不可抗力造成的损失。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任（第二十九条）；出让人交付的土地未能达到合同约定的土地条件的，应视为违约。受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。补充协议约定：受让人除按照《出让合同》第十三条第一款约定日期动工建设外，同意在2008年12月31日前完成项目施工建设，并申请竣工验收；“〔其他事项〕注：竞得者获得该宗地开发建设权，按县府、县规划建设局规定拆迁安置补偿拆迁户后，土地使用权属开发商使用”（第十六条）。 2007年12月3日，华蓥市佳信测绘有限责任公司对部分待拆迁旧房进行了测绘并将测量结果对业主公告，其出具的房屋面积测绘报告载明，迎春居民宿舍房屋总建筑面积为3422.68m2，机械厂职工宿舍房屋总建筑面积为1186.2m2，老建委宿舍房屋总建筑面积为833.56m2，三处测绘面积合计5442.44m2。 2007年12月13日，刘国华等人与第三人王氏公司签订《委托拆迁、开发协议》，约定刘国华等人委托第三人王氏公司对拍卖取得的地块进行拆迁及房地产开发，由原告刘国华等人自负盈亏，刘国华等人向第三人交相关业务费10,000元。 2007年12月18日，四川义正房地产评估咨询有限公司对位于迎春楼与原建设局办公楼之间院坝内的被拆迁砖木建筑（王氏公司向武胜县政府的补助申请附件5中的“农机厂平房”）进行价格评估，评估报告载明该建筑“面积约108.4m2”。 2008年5月12日，四川汶川发生大地震，武胜亦受地震影响。 2008年5月15日，武胜县住建局对王氏公司发出《紧急排危委托书》，内容为：“5月12日发生在川西的8级汶川大地震，使原本已是D级危房的迎春楼更加岌岌可危。为确保人民群众生命财产安全，现特委托你司在本月中旬，迅速聘请有拆除资质并有紧急排危经验的拆除公司，紧急转移迎春楼及其相邻房屋的商家住户并庚即拆除这些房屋。特此委托。” 2008年6月5日，广安市人民政府办公室印发《关于加强全市建筑安全工作的通知》（广安府办发〔2008〕64号），该文载：“岳池县、武胜县也要参照执行6度抗震设防要求”“对不按抗震设防要求设计的规划建设方案坚决不予批准，对不按抗震设防设计方案施工的，一律从严追究相关人员的责任”“从即日起，凡新报批的建房方案，市本级和5区市县城区一律实行全框架、全现浇，并使用商品砼”，等等。 2008年7月15日，武胜县住建局对王氏公司发出《关于对迎春楼规划设计方案的批复》（武规建发〔2009〕51号），该批复载明：“拆迁情况：规划条件中原建设局职工宿舍纳入了拆迁范围，拆迁面积为5665.7m2，报审方案拆迁面积为4532.14m2，原建设局职工宿舍未拆迁，其建筑面积、用地面积纳入经济技术指标审核范围”“根据广安府办发（2008)64号文件，要求建筑按照6度设防”，等等。 2009年4月10日，刘国华等人（甲方）与黄绍伯（唐瑞碧）一方（乙方）签订《房屋拆迁改建补偿协议》，该协议载明：“乙方原有的车库不拆除，其产权仍属于乙方所有”，甲方在改建工程中赔偿乙方车库一个，面积约42平方米。 地震后，第三人王氏公司聘请了拆迁单位，紧急转移迎春楼及其相邻房屋的商家住户并庚即拆除了危房。嗣后，由第三人王氏公司将重建工程发包给武胜县粮贸建筑公司于迎春楼危房群原址（WS-12地块）按全现浇楼板施工。该工程竣工验收报告载明该工程结构类型为“砖混”，开工日期为“2009.7.18”，竣工验收日期为“2010.5.20”，2010年6月认为“该工程质量合格，同意交付使用”。 2009年9月25日，第三人王氏公司形成《请求发放迎春楼危房群地震灾后原址重建补助资金的申请》并提交武胜县政府，申请审核发放迎春楼危房群地震灾后恢复重建补助资金311.23万元，包括：“1、武胜府纪〔2007〕36号会议纪要规定的由政府提供的过渡房，因地震灾后政府无过渡房提供而由我司支付住房过渡费23.78万元和门市停业损失补偿40.46万元（见附件1)。2、在100多户的排险具体拆迁中，由于特困和破落家庭的实际困难，实际补偿额比‘按拆一还一、附属物据实补偿’的实施方案规定的补偿标准多出61.23万元（见附件2）。3、实施方案未列支的建安税所得税……共计66.45万元……4、实施方案规定的楼面为预制空心板而因‘5.12’地震后更改为现浇实心板楼面，仅此一项超支工程总价款82.52万元（见附件4)。5、实际拆除房屋面积比实施方案记载的拆迁面积多272.52m2，直接导致我司多支付拆迁补偿款36.79万元（我司对住户的危房实际补偿均价为1350元/m2）（见附件5）。以上五项额外开支成本，共计311.23万元。”该申请附件5在“实际拆迁面积（m2）”一栏列明“迎春楼”为“3462.54”，“农机厂宿舍楼”为“1186.2”，“农机厂平方”为“108.4”，“老计委宿舍楼”为“833.56”，“黄绍柏车库”为“47.52”，“合计”为“5638.22”；“实施方案拆迁面积（m2）”一栏“合计”为“5365.7”；“增减面积（m2）”一栏“合计”为“272.52”。嗣后，武胜县城市房屋拆迁管理办公室（下称“武胜县拆迁办”）根据武胜县政府对王氏公司呈交的上述申请书的批示，派专人进行了调查。“11月5日，县政府办领导听取了我办（武胜县拆迁办）的情况汇报。11月9日，县政府办组织建设局、财政局、县法制办和我办对申请人提出的申请补助项目，逐一进行了认真讨论研究”。2009年11月18日，武胜县拆迁办根据“讨论研究及其再核实的有关情况”，形成《关于迎春楼危房群5.12灾后重建给予补助的情况报告》（下称“《情况报告》”），于2009年11月25日向武胜县政府提交，该报告载明：“与会者……一致认为申请人拆除重建迎春楼危房群项目，应当归属‘5.12’灾后重建补助范畴”“申请人向我办申请其紧急排险期间拆迁补偿比竞拍实施方案约定的拆迁补偿标准多补偿的总额为108.62万元。11月9日会议认为，超约定补偿标准支付的108.62万元应当由政府和申请人共同承担。因此，会议建议政府承担61万元”“（二）关于住房过渡费和门市停业损失问题。该项补助，按照武胜府纪〔2007〕36号会议纪要关于政府提供住房过渡的承诺，而政府实际上没有提供过渡房的事实，依据竞拍该项目重建权时工期为15个月的约定，即使政府在‘5.12’地震后加大拆迁力度但仍未在预期内完成拆迁（政府组织拆迁期限超期6个月），因此建议住房过渡时间由政府承担21个月，门市过渡时间由政府承担15个月。照此计算，住，住房过渡费和门市停业损失共计524万元。”“（三）关于申请人提出的实际拆迁面积比实施方案预定的拆迁面积增加272.52m2的问题。经11月9日会议审核，同意申请人提出的该项请求，即超拆被拆迁房屋面积272.52m2，补偿价格按1350元/m2结算，共计补助金额为36.80万元。”“（四）关于因‘5.12’地震后，由预制楼板改为现浇楼板的差价问题……经四川华宇建设项目管理有限公司对申请人的两种不同楼板结构的预算进行的评审鉴定，其两者差价为68.00/m2，申请人返还给107户被拆迁人的房屋总面积为8111m2。因此，建议政府补助该项目55.20万元。”“综上，11月9日会议按尊重事实、实事求是原则，最终核实申请人的补助资金总额为205.04万元（不含申请人测算的税款）。”有关该《情况报告》的《请示报告处理笺》，表明其经时任武胜县政府领导逐级审批同意。 2009年11月19日，四川华宇建设项目管理有限公司在接受武胜县拆迁办委托后，作出《基本建设工程预算审核报告》，审核结论：“贵单位委托我公司审核的武胜县迎春小区危改工程预制板改现浇板工程项目总预算价为1,858,454.24元，其中：预制板工程预算为516,634.15元,现浇板工程预算项目为1,341,820.09元。经过审核，我们认为贵单位委托我公司审核的武胜县迎春小区危改工程预制板改现浇板工程项目预算价应为1,658,479.82元，其中：预制板工程项目预算为524,860.22元，核增8226.07元；现浇板工程项目预算价1,133,619.60元，核减208,200.49元，品迭后核减工程预算价199,974.42元。” 2010年2月8日，武胜县住建局向武胜县政府提出《关于第二批“5.12”地震城镇居民住房恢复重建补助资金发放的请示》，拟对核定的第二批补助资金205万元予以发放，后该请示获得批准。2010年2月9日，第三人王氏公司向武胜县住建局书面申请发放地震灾害房屋重建补助资金。同日，武胜县住建局将205万元资金转入第三人王氏公司的银行账户，用途为“支地震灾害重建资金”。2010年2月10日，第三人王氏公司将上述款项转入刘国华等人的共管账户中。 2016年5月20日，广安市监察局向武胜县人民政府发出监察建议书，通报相关部门违反《“5.12”汶川地震城镇居民住房恢复重建补助资金管理办法》等相关规定，违规将205万元灾后重建补助资金拨付给王氏公司的情况，并建议对上述问题依法处理，立即予以纠正。2016年6月12日，武胜县财政局向武胜县住建局作出追回迎春楼危改项目灾后重建补助资金205万元的行政处理决定。2016年6月及同年8月，武胜县住建局先后通知、决定（武住建发〔2016〕35号）由王氏公司退回补助资金205万元。 2016年9月14日，刘国华等人向广安市前锋区人民法院提起行政诉讼[(2016)川1603行初212号]，请求撤销武胜县住建局关于责令王氏公司退回补助资金的行政处理决定。2017年3月8日，该院判决认为：“第三人以汶川大地震紧急排危和灾后提高抗震强度而额外付出资金为由，提交了《请求发放迎春楼危房群地震灾后原址重建补助金的申请》。武胜县自规局随后以第二批“5.12”城镇居民住房恢复重建补助资金的名义向第三人“支地震灾害重建资金”205万元的行政行为，不符合《“5.12”汶川地震城镇居民住房恢复重建补助资金管理办法》”“刘国华等人认为其在开发过程中承担了原属于政府承担的过渡费和停业损失等费用，故武胜县自规局拨付给第三人的205万元补助金，属于县政府应给予刘国华等人补偿的理由不能成立，一审不予支持。至于刘国华等人主张的由政府承担的过渡费等费用，可另寻救济途径”“武胜县自规局违反规定向王氏公司拨付205万元财政资金，理应向王氏公司追回，其向王氏公司作出责令退回灾后重建补助资金的行政处理决定并无不妥”，判决驳回刘国华等人的诉讼请求，该判决现已发生法律效力。2017年8月1日，该院根据武胜县住建局的申请，裁定准予执行武胜县住建局作出的武住建发〔2016〕35号行政处理决定。 2017年5月，刘国华等人向武胜县人民法院诉请武胜县政府、武胜县住建局支付补助金205.04万元（所涉资金构成与《情况报告》描述一致）。经四川省广安市中级人民法院指定，四川省广安市前锋区人民法院于2017年7月25日立案受理该案[(2017)川1603民初1161号]。2017年9月11日，该院作出判决，对于武胜县拆迁办给武胜县政府报告给予该项目补助205.04万元以及相关领导批示问题，该判决认为“该行为系内部行政行为，且该报告系以‘5.12’灾后重建给予补助的名义作出，该行为已被（2016）川1603行初212号行政判决认定为违法。而本案中刘国华等人开发项目系竞买所得，在‘5.12’地震之前，不属于灾后重建项目，故对其主张不予认可。”据此，判决驳回刘国华等人的诉讼请求。刘国华等人不服该判决上诉，后撤回上诉，四川省广安市中级人民法院于2018年1月22日裁定准许刘国华等人撤回上诉，“一审判决自本裁定书送达之日起发生法律效力”。 2018年5月8日，刘国华等人再次向武胜县人民法院起诉武胜县自规局、武胜县政府、武胜县住建局、第三人王氏公司，提出以上本案诉讼请求[(2018)川1622民初1844号]。2018年5月16日，四川省广安市中级人民法院裁定将该案指定由一审法院审理[(2018)川16民辖7号]。一审法院于2018年7月19日立案，于2019年1月23日裁定驳回刘国华等人的起诉[(2018)川1621民初2635号]；刘国华等人不服上诉，四川省广安市中级人民法院于2019年4月10日裁定撤销一审法院裁定，由一审法院继续审理[(2019)川16民终389号]。 一审法院认为，刘国华等人通过竞买方式取得“WS－12”地块建设开发权，与武胜县自规局签订《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》（以下合称“出让合同”），该协议内容不存在合同法第五十二条规定的无效情形，应合法有效，双方均应恪守。武胜县自规局竞拍前向竞买人发出《国有土地使用权出（转）让规划设计条件通知书》《迎春楼改危拍卖前置条件及优惠政策》《迎春楼危房改建收支概（预）算》及附表等拍卖资料，刘国华等人接受拍卖资料公示的出让条件参与竞买并竟得拍卖标的；双方签订《国有土地使用权拍卖成交确认书》，该文载竞得人对《国有土地使用权拍卖须知》等内容无异议；上述出让合同第十一条约定项目“按县规划和建设局拍卖前提供的规划设计条件通知要求进行建设”，故《国有土地使用权拍卖出让须知》《国有土地使用权出（转）让规划设计条件通知书》《迎春楼改危拍卖前置条件及优惠政策》《迎春楼危房改建收支概（预）算》及附表应视为出让合同组成部分。出让合同补充协议第十六条约定拆迁安置补偿应“按县府、县规划建设局规定”，故拆迁期间武胜县政府及武胜县住建局为此项目公布的政策文件，在不与出让合同冲突的情况下，可作为处理案件的参考。刘国华等人诉称所主张费用经由武胜县拆迁办提交《情况报告》及政府领导在相关《请示报告处理笺》签字同意，应认为双方达成了结算协议，但经一审法院审查，该文件系行政系统内运作的行政批示，除部分事实描述可结合其他证据采纳为定案依据外，欠缺合同结算之要件，刘国华等人认为武胜县自规局应按此履行支付义务，一审不予支持。 关于紧急排险比规划设计超支的问题。《国有土地使用权拍卖出让须知》第五条载明，“WS-12号地块属于危房改建工程，此次拍卖的是该地块的建设开发权，地块内的房屋拆迁安置补偿由竞得人自行负责”，出让合同第五条约定“宗地内房屋及建构筑物附属设施均由竞买者按县府、建设局规定时间负责拆迁、安置、补偿”，第十六条约定“竞得者获得该宗地开发建设权，按县府、县规划建设局规定拆迁安置补偿拆迁户后，土地使用权属开发商使用”，可见，案涉地块危房的拆迁安置补偿是刘国华等人应承担的合同义务；出让合同第十三条约定“受让人同意在2008年2月28日之前动工建设”，第二十九条约定“当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任”，《迎春楼改危拍卖前置条件及优惠政策》并载明“实行就地‘一还一’的安置办法”，而刘国华等人迟至“5.12”地震时尚未开始拆迁，也未按出让合同第十三条约定向武胜县自规局提出“延建申请”并取得双方认可的延建手续，导致紧急事态出现及拆迁补偿成本增加，责任不能归咎他人；武胜县住建局在地震后发出《紧急排危委托书》，仅系代表政府履行监管职能，刘国华等人的合同义务不能因此而免除。综上，刘国华等人诉请武胜县自规局支付超支费用61万元，理据不足，一审法院不予支持。 关于住房过渡费和门市停业损失问题。《城市房屋拆迁管理条例》第三十一条规定，“在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，拆迁人不支付临时安置补助费。”可见，安排用于过渡的周转房或支付临时安置补助费，是拆迁人的法定责任。承上所述，出让合同约定房屋拆迁安置补偿由竞得人自行负责，但《迎春楼危房改建收支概（预）算》及附表未将住房过渡费计入成本，鉴于《会议纪要》（武胜府纪〔2007〕36号）载明“由拆迁办负责落实过渡房”，结合武胜县拆迁办的《情况报告》及《请示报告处理笺》有关“关于政府提供住房过渡的承诺，而政府实际上没有提供过渡房的事实”等事实描述，根据本案证据及实际情况，酌定由武胜县自规局支付刘国华等人住房过渡费（临时安置补助费）15万元，刘国华等人请求超额部分不予支持。刘国华主张应由武胜县自规局支付门市停业损失，相关理据不充分，一审法院不予支持。 关于实拆面积比规划设计增加的超支费用问题。出让合同第五条约定，“宗地内房屋及建构筑物附属设施均由竞买者按县府、建设局规定时间负责拆迁、安置、补偿”，即该宗地内旧房均属拆迁范围，但《国有土地使用权出（转）让规划设计条件通知书》《迎春楼改危拍卖前置条件及优惠政策》《迎春楼危房改建收支概（预）算》系列文件，载明了拆迁面积（5365.7m2）及还房面积（5365.7m2），合同履行过程中，华蓥市佳信测绘有限责任公司对迎春居民宿舍、机械厂职工宿舍、老建委宿舍三处被拆迁旧房测绘面积为5442.44m2，四川义正房地产评估咨询有限公司评估报告载明被拆迁农机厂平房约108.4m2，另有黄绍伯车库40余平方米，实际拆迁面积达5590m2以上，比规划设计增加220m2以上，对此一审法院认为，出让合同虽约定由竞买人自行拆迁安置补偿，但拍卖前公示的规划设计条件等文件载明的拆迁面积指标会影响竞买人竞价决策，在竞买人购得地块使用权后，对于被拆迁旧房面积经测绘、评估后比公示面积显著增加，而旧房超公示面积部分不可能不予拆除及补偿就能重新开发利用，此势必增加竞买人建设成本，故可视为规划设计条件的改变。据此，根据本案实际情况，本着诚实信用及公平原则，宜支持刘国华等人诉由武胜县自规局对此予以合理补偿，参照《迎春楼危房改建收支概（预）算》所载剩余住宅中间楼层按“1853m2×1350元/m2=250.16万元”计算以及武胜县拆迁办的《情况报告》及《请示报告处理笺》有关超拆面积“补偿价格按1350元/m2结算”等内容，酌定此项费用由武胜县自规局支付15万元，刘国华等人请求超额部分不予支持。 关于预制板房改现浇板房增加成本费用问题。出让合同约定由竞得者按武胜县政府、武胜县住建局规定拆迁安置补偿，而竞拍前公布的《迎春楼危房改建收支概（预）算》载明“修建成本（按预制板构件计算）及费用”，但“5.12”地震后，广安市人民政府办公室出台广安府办发（2008)64号文件，要求建筑按照6度设防,实行全框架、全现浇。经四川华宇建设项目管理有限公司审核，案涉危改工程预制板工程项目预算为524,860.22元，现浇板工程项目预算价1,133,619.60元。据此，该项目执行楼板现浇规范增加修建成本为608,759.38元。而《情况报告》描述“两种不同楼板结构的预算进行的评审鉴定，其两者差价为68.00/m2，申请人返还给107户被拆迁人的房屋总面积为8111m2。”鉴于危房拆迁本系政府行政管理目标和职责,而地震导致“预制改现浇”不可归责于出让合同当事人,为平衡合同双方利益，对该部分费用宜分担处理，一审法院决定由武胜县自规局适当补偿25万元。 关于诉讼时效。刘国华等人因为案涉竞买事项参与“WS-12”地块建设开发，与武胜县自规局签订土地出让合同，通过王氏公司于2010年2月获得武胜县住建局拨付的205万元工程补助资金，同年5月工程竣工，但武胜县住建局于2016年6-8月才通知由王氏公司退回补助资金，刘国华为此于2016年9月、2017年5月、2018年5月先后提起诉讼，就案涉事项主张权利，并未放弃相关权益，而其权利基础只能来源于其与武胜县自规局签订的出让合同，因此，武胜县自规局关于刘国华等人诉讼请求已超过法定诉讼时效期间的抗辩观点，理据不足，一审法院不予采纳。 综上所述，案涉出让合同合法有效，酌定由武胜县自规局承担住房过渡费15万元、实拆面积增加的超支费用15元、预制改现浇增加费用25万元，共计55万元。刘国华等人在本案中诉请武胜县政府、武胜县住建局承担民事责任，其主张的四项费用与(2017)川1603民初1161号案相同，该案已经四川省广安市前锋区人民法院判决并发生法律效力，本案不应重复处理。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五条、第六条、第四十四条、第六十条，《城市房屋拆迁管理条例》第三十一条第二款、第三十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决如下：一、武胜县自规局于本判决生效之日起10日内支付刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友55万元；二、驳回刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友的其他诉讼请求。 案件受理费24,550元，由刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友负担18450元，武胜县国土资源局负担6100元。 二审中，当事人没有提交新证据。 本院二审查明，2020年11月经本案承办人到案涉迎春小区现场查看，案涉出让合同中确定需要拆除的老建委宿舍833.56平方米的面积并未拆除。 二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点是:1.案涉《国有土地使用权拍卖出让须知》《国有土地使用权出（转）让规划设计条件通知书》《迎春楼改危拍卖前置条件及优惠政策》《迎春楼危房改建收支概（预）算》及附表与是否应视为出让合同组成部分。2.武胜县政府、武胜县自规局、武胜县住建局是否应当向刘国华等五上诉人支付全部诉求金额共计2,229,159.38元。 2007年10月19日案涉《迎春楼改危拍卖前置条件及优惠政策》约定工期为15个月，与案涉《国有土地使用权出让合同》第五条“2007年12月31日交付土地”、第十三条“2008年2月28日动工建设”、《国有土地使用权出让合同补充协议》第一条“2008年12月31日完成施工建设，并申请竣工验收”的约定不一致。《迎春楼危房改建收支概（预）算》中载明“需要政策支持：1.楼面预制板构件修建”，而案涉《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同补充协议》并未约定楼面建设使用预制板构件还是现浇板。且案涉《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同补充协议》签订时间为2007年11月22日。对于与案涉《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同补充协议》不冲突部分，可以予以认可。 武胜县政府、武胜县自规局、武胜县住建局是否应当支付刘国华等五上诉人支付全部诉求金额共计2,229,159.38元。刘国华等人与武胜县自规局签订《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》合法有效，《国有土地使用权拍卖出让须知》第五条载明，“WS-12号地块属于危房改建工程，此次拍卖的是该地块的建设开发权，地块内的房屋拆迁安置补偿由竞得人自行负责”，案涉出让合同第五条约定“宗地内房屋及建构筑物附属设施均由竞买者按县府、建设局规定时间负责拆迁、安置、补偿”，第十六条约定“竞得者获得该宗地开发建设权，按县府、县规划建设局规定拆迁安置补偿拆迁户后，土地使用权属开发商使用”，该出让合同明确约定由竞买者按县府、建设局规定时间负责宗地内房屋及建构筑物附属设施均拆迁、安置、补偿。为此，（1）刘国华等人主张的紧急排险比规划设计超支费用61万元，一审法院不予支持，并无不当，本院予以确认。（2）刘国华等人主张的住房过渡费和门市停业损失费64.24万元，本院不予支持。一审法院予以酌定支持15万元，没有合同依据，本院予以纠正。（3）刘国华等人关于实拆面积比规划设计增加的超支费用36.8万元主张。经本院查明，合同履行过程中，华蓥市佳信测绘有限责任公司对迎春居民宿舍、机械厂职工宿舍、老建委宿舍三处被拆迁旧房测绘面积为5442.44m2，四川义正房地产评估咨询有限公司评估报告载明被拆迁农机厂平房约108.4m2，另有黄绍伯车库40余平方米，但案涉出让合同中确定需要拆除的老建委宿舍833.56平方米的面积实际并未拆除。经品迭后，拆除面积并未超过案涉出让合同约定面积。故，刘国华等人关于实拆面积比规划设计增加的超支费用36.8万元的主张，本院不予支持。一审法院认为实际拆迁面积比规划设计方案预定的拆迁面积增加272.52m2,对该项诉请酌定支持15万元，没有事实依据，本院予以纠正。（4）刘国华等人关于预制板房改现浇板房增加成本费用608,759.38元的主张。虽竞拍前公布的《迎春楼危房改建收支概（预）算》载明“修建成本（按预制板构件计算）及费用”，但仅是案涉工程的概算，并非确定的费用。案涉出让合同中也没有约定只能按预制板构件修建。刘国华等人在对迎春楼危房改建中按国家强制性规定修建房屋是应尽的义务。故，刘国华等人关于预制板房改现浇板房增加成本费用608,759.38元的主张，本院不予支持。一审法院认为由预制板房改为现浇板房而增加的修建成本费用酌定支持25万元，本院予以纠正。 综上所述，刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友的上诉请求不成立，本院不予支持。武胜县自然资源和规划局的上诉请求成立，本院予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下： 1、撤销四川省岳池县人民法院(2019)川1602民初4003号民事判决； 2、驳回刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友的诉讼请求。 一审案件受理费24550元，由刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友负担；二审案件受理费24550元，由刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友负担； 本判决为终审判决。 审 判 长  胡 成 审 判 员  张登贵 审 判 员  阳晓川 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理  尹 庆 书 记 员  何 旭 附相关法律条文： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。