贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终1345号上诉人（一审原告）文忠敏，女，汉族。被上诉人（一审被告）兴义市人民政府，住所地贵州省兴义市市府路1号。法定代表人田涛，市长。被上诉人（一审被告）兴义市人民政府兴泰街道办事处，住所地贵州省兴义市文化路100号。法定代表人岑国仲，主任。委托代理人刘洋，贵州心达律师事务所律师。上诉人文忠敏因与被上诉人兴义市人民政府（以下简称兴义市政府）、兴义市人民政府兴泰街道办事处（以下简称兴泰街道办）不履行划地安置协议职责一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2020）黔23行初87号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。文忠敏一审诉称：其为原兴义市黄××水库村××组（以下简称水库村三组）新龙湾组（以下简称新龙湾组）村民。因城市建设用地，包括文忠敏在内的村民承包的土地被征收。征收土地时，政府承诺为村民预留部分土地。2006年7月1日，兴义市人民政府黄草街道办事处（以下简称黄草街道办）与水库村三组签订了《征地协议》，征收水库村三组土地共计184.52亩，明确划拨预留土地面积为33亩。上述33亩预留地在性质上应为政府征收承包土地之后，返还给各承包人口用于保证承包人口基本生活水平的生计用地。但《征收土地协议书》签订之后，预留地既没有实现真实有效的划拨，也没有真正用于保证承包人口的基本生活水平，而是被政府部门及本小组个别负责人用于谋求一己私利，与划拨预留地的初衷严重背离。兴义市政府作为县级人民政府，依照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规的规定，是行使补偿安置及划拨预留地职权的法定主体，兴泰街道办是划拨预留地具体实施机构。文忠敏于2020年2月26日向兴义市政府、兴泰街道办提出书面申请，要求兴义市政府、兴泰街道办依法为文忠敏安置预留地。但截至目前，文忠敏未收到兴义市政府、兴泰街道办作出的任何正式答复，兴义市政府、兴泰街道办也未履行安置预留地的职责，构成行政不作为。遂诉至法院,请求：1．判决兴义市政府、兴泰街道办限期履行为文忠敏划拨预留地的职责（预留地面积按照对应承包人口数量计算，即需划拨预留地面积＝对应承包人口数量×161.77平方米）；2．本案诉讼费用由兴义市政府、兴泰街道办承担。一审法院经审理查明，2006年7月1日，黄草街道办（甲方）与黄草街道办水库村三组新龙湾组（乙方）签订了《征收土地协议书》，约定甲方征收乙方土地共184.52亩，甲方同意从该组总面积中预留出33亩土地，在甲方规划的安置区内，作为村民小组企业用地和安置失地农户宅基地。2011年3月30日，兴义市政府作出兴府发〔2011〕37号《关于处理原兴泰新区开发建设历史遗留问题的决定》，认为根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国农村土地承包法》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》之相关内容，原兴泰新区划拨的预留地比例过大，标准不统一，制约新区未来发展进程，且按协议规定的预留地用途不符合城市总体规划和要求。鉴于原来已经签订协议，按原征地协议预留地比例不变，采用集体经济组织带地入股的方式按城市规划进行集中开发，集体经济组织所享有的资产份额由该组织统一经营管理，进行内部收益分配。2013年8月16日，兴泰街道办（甲方）与贵州华联房地产开发有限公司（乙方）签订《兴义市兴泰新区水库社区棚户区改造投资项目建设协议》，约定由乙方对兴泰新区水库社区棚户区改造项目进行投资建设，兴义市国土资源局根据项目规划方案以出让方式提供土地使用权，挂牌出让成交后，乙方按照规定开展项目开发经营活动，在已建成商品房内整体分配161508平方米（其中商业88988平方米）给甲方，停车位返还818个，甲方定向用于该土地拆迁安置补偿（确保集体经济组织应得一层商铺补偿不足的在7号地块面向广场第一层选择或二层商业用房中选择安置，住宅518套住房72520平方米，住房部分分别在不同地块集中安置，其安置地块确定为一组、二组、三组安置在七号地块提供住房；四组安置在2号3号地块提供住房；五组安置在1号地块提供住房……）。2019年1月11日，兴泰街道办水库社区（甲方）与贵州华联房地产开发有限公司（乙方），在（丙方）兴泰街道办的见证下，签订了《协议》，对缺额的面积进行了明确和处理，并对交付返租以及租金和过渡费的支付进行了约定。同年1月21日、1月31日，兴泰街道办水库社区第二组上半组向农户发放了预留地过渡费，大部分已领取。2020年2月26日，文忠敏用顺丰速运分别向兴义市政府、兴泰街道办邮寄了《划拨预留地申请书》。另查明，原新龙湾组和原三家寨组同属于黄××水库村××组，村改后新龙湾组即为现在兴泰街道办水库社区二组。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民法人或者其他组织有权提起诉讼。本案中，文忠敏起诉请求为“判决被告限期履行为原告划拨预留地的职责（预留地面积按照对应承包人口数量计算，即需划拨预留地面积=对应承包人口数量×161.77平方米）”，而其在理由部分将每个承包人口应划地面积161.77平方米的计算方法解释为：“33亩×666.67平方米/亩÷136承包人口=161.77平方米/承包人口”。虽字面表述为履行职责，但从主张预留地面积的计算方式，以及起诉状中关于政府承诺为村民预留部分土地，并签订协议，明确预留土地33亩的陈述来看，文忠敏的请求是基于2006年7月1日，黄草街道办分别与新龙湾组签订的《征收土地协议书》，黄草街道办约定预留33亩预留地，按照新龙湾组有136个承包人口，计算出每个承包人口应划分到161.77平方米。即，文忠敏提起诉讼的基础是征收土地协议，本案是要求履行征收土地协议之纠纷。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。首先，2006年形成的《征收土地协议书》和《补充协议》，签订双方分别为黄草街道办和新龙湾组，文忠敏虽为新龙湾组集体经济组织成员，但签订协议的主体是集体经济组织，而非文忠敏个人，即文忠敏并非协议相对方。其次，除协议各方当事人外，协议之外的第三人针对行政协议提起诉讼时，应当考察该第三人的合法权益是否因行政协议的签订和履行受到了法律意义上的实际影响。涉案预留地，全称应为“集体经济发展预留地”，是指政府因建设需要，对农村集体所有的土地实施征收后，提供给被征地集体经济组织一定数量的建设用地，作为村集体经济发展和无宅基地村民住宅建设之用，其目的是保障被征地农民基本生活和长远生计，发展壮大集体经济。即集体经济发展预留地应归属于集体，由集体经济组织具体管理。如何管理、如何经营、如何分配等，均由集体经济组织自行决定，并不由征地方直接分配到农户个人。据此，涉案协议的履行与否并不对文忠敏个人产生法律意义上的实际影响。综上所述，文忠敏作为个别村民，无权提起关于要求兴义市政府、兴泰街道办履行划拨预留地之约定义务的诉讼。文忠敏个人无提起本案诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回文忠敏的起诉。文忠敏预交的案件受理费50元，待本案生效后退还文忠敏。文忠敏不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1．撤销一审裁定，指令继续审理；2．本案的诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由：1．从被上诉人征收土地时的承诺以及本市下五屯村、鸡场村等村划拨预留地的实际情况来看，划拨预留地的基本涵义是明确指划拨预留地给失地农民，而不是划拨给集体经济组织。因此，上诉人与划拨预留地的行为之间具有利害关系，有权要求被上诉人履行划拨预留地的法定职责，上诉人具有提起行政诉讼的主体资格。2．预留地划拨到集体经济组织而不划拨到具体的承包人口，与预留地的性质不符。在划拨预留地的面积已经确定，且不违反现有法律的强制性规定的情况下，直接划拨给失地农民更加有利于其基本生计。3．上诉人提起履行划拨预留地职责的诉讼，并非基于行政协议的约定。一审裁定将本案定性为行政协议，与实际情况完全不符。如果按照案涉行政协议将预留地划拨给集体经济组织而不是上诉人个人，上诉人失去了得到该项基本生计用地的可能性，对于上诉人产生的实际影响是显而易见的。4．被上诉人无正当理由逾期提供证据，应当视为没有相应证据，法院应当认定被上诉人不履行划拨预留地的不作为违法，判决被上诉人依法履行职责。被上诉人兴义市政府、兴泰街道办在二审法定期限内分别提出书面答辩意见，答辩意见一致，均称：1.上诉人主体不适格。集体经济发展预留地应当归属于集体，上诉人诉请直接划分集体经济预留地至其个人名下与现行法律规范冲突。鉴于预留地的被安置对象为集体经济组织，划拨主体是县级以上人民政府，上诉人不是本案原告。2.本案超过诉讼期限。涉案土地征收从2006年开始，至2013年兴泰街道办将水库社区371.386亩土地与贵州华联房地产开发有限公司进行合作开发等多次签订协议的内容及过程，上诉人完全知晓，其在7年后提起诉讼，超过诉讼期限。3.涉案预留地已交付，上诉人已享受预留地作为集体经济发展用地投资所带来的收益。故恳请二审法院维持原裁定。经审理查明，一审法院证据采信得当，已查明事实清楚，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，集体经济发展预留地是指政府因建设需要，对农村集体所有的土地实施征收后，提供给被征地集体经济组织一定数量的建设用地，作为村集体经济发展、公益事业用地和无宅基地村民住宅建设之用。预留地由征收主体预留给被征地集体经济组织，并非直接预留、分配给个人。因此，上诉人文忠敏作为被征地集体经济组织成员，没有权利请求被上诉人兴义市政府直接将预留地分配（安置）给其个人。至于预留地怎么使用，是否分配给村民作为住宅用，则属于被征地集体经济组织依法自主决策的问题。本案中，黄草街道办与新龙湾组签订的《征收土地协议书》约定了给新龙湾组预留出33亩土地，作为村民小组企业用地、安置失地农户宅基地。预留地是否用于村民小组集体企业，是否用于无房农户宅基地，是否用于公益事业，其权利在土地所有权人××组。如果文忠敏符合失地农户宅基地安置条件，需要申请宅基地，其应向村民小组申请。如果兴义市政府未划拨预留地给村民小组，则应由村民小组主张权利。如果村民小组违法违纪使用预留地，文忠敏可以依法予以监督，督促其改正，而非要求按村民小组的人数平均分配预留地。事实上，从兴义市政府一审提交的材料看，兴义市政府于2011年3月30日作出兴府发〔2011〕37号《关于处理兴泰新区开发建设历史遗留问题的决定》，对预留地带地入股、资产的经营管理、内部收益分配等作出了要求。2013年，兴泰街道办与贵州华联房地产开发有限公司签订了《兴义市兴泰新区水库社区棚户区改造投资项目建设协议》，该协议对包括上诉人所在新龙湾组等各组应得的停车位、商铺、住房安置进行了约定。上诉人文忠敏所在的新龙湾组就预留地联合开发返还相关事宜进行了商讨，绝大多数村民签字同意。2019年，兴泰街道办水库社区与贵州华联房地产开发有限公司还就涉及集体经济组织返还商业的约定补充协商签订了《协议》。兴泰街道办财务于2019年1月收取了贵州华联房地产开发有限公司支付给新龙湾组预留地租金和过渡费，并予以分配。如果上诉人文忠敏认为新龙湾组未按程序，违法、违规使用、处置预留用地，其可以依法行使监督权。上诉人文忠敏一、二审均主张政府征收土地时承诺划拨预留地给本组成员，但其在一、二审均未提交相关证据证实其主张，该主张不符合预留地划拨给被征地集体经济组织的规定，且兴义市政府并没有直接划拨预留地给村民的职责。故，上诉人文忠敏的该项主张无事实及法律依据。一审驳回其起诉并无不当。综上，上诉人文忠敏的上诉请求缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。一审法院认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  谭华良审判员  邓洪波审判员  邱兴琼二〇二〇年十二月二十三日书记员  崔洋宾