怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8603行初479号原告蒲召尤，男，1969年2月8日出生，住新晃侗族自治县。委托代理人吴敬林，湖南沐森律师事务所律师。委托代理人姚茂军，湖南沐森律师事务所律师。被告怀化市鹤城区住房和城乡建设局，住所地湖南省怀化市鹤城区金海路148号。法定代表人李利朝，局长。委托代理人欧阳仁俊，该局工作人员。被告怀化市征收安置办公室，住所地湖南省怀化市鹤城区金海路152号。法定代表人戴业驹，主任。委托代理人梁嘉恒。原告蒲召尤诉被告怀化市鹤城区住房和城乡建设局（以下简称鹤城区住建局）、怀化市征收安置办公室（以下简称怀化市安置办）房屋征收安置补偿协议一案，于2020年10月29日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月4日立案后，于2020年11月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月17日公开开庭审理了本案。原告蒲召尤、委托代理人吴敬林、姚茂军，被告鹤城区住建局委托代理人欧阳仁俊，被告怀化市安置办委托代理人梁嘉恒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2012年12月3日，原告蒲召尤与被告鹤城区住建局签订了《钟秀学校项目拆迁补偿安置协议书》，被告怀化市安置办在拆迁实施单位一栏盖章。原告蒲召尤诉称，原告系新晃侗族自治县碧朗乡农民，在上世纪八十年代来怀化市鹤城区打短工谋生。1992年，原告经当地村民以及村、组同意，在怀化市鹤城区××学校××栋。后因政府建设，钟秀学校需被拆迁，实测原告房屋建筑面积67.47平方米。2012年12月3日，鹤城区住建局与原告签订了《钟秀学校项目拆迁补偿安置协议书》，怀化市安置办作为拆迁实施单位在协议上签字盖章。协议签订后，原告按约定在协议签订后三日搬迁腾空房屋并交给被告安排拆除。根据安置协议约定，被告应付原告房屋征收补偿总金额31348元，被告考虑历史原因和现实的实际情况在枫形湾安置区内为原告提供80平方米房屋一套，原告按1000元／平方米的优惠价购买，合计房价款80000元，被告不再对原告进行其他安置，被告在一年内为原告提供优价房，逾期一年内未交房，按月700元支付租房补助费；房屋坐落在枫形湾安置区内1栋2单元2层01号。后又补充约定，被告同意原告房屋征收补偿总金额31348元全部付给原告，待收到被告办理缴纳优价购房全额款8万元交付房屋使用权的书面通知后十日内日交清，逾期视为放弃优价购房权利。合同签订后，被告至今没有交房，且从2018年1月底至今的租房补助费没有支付。2020年10月20日，各方在怀化市安置办协商，被告没有采取其他补救措施，也不愿参照钟秀学校项目同类拆迁户赔偿原告，告知原告将该纠纷提起诉讼解决，故诉至法院。综上，请求法院：1.判决被告对2012年12月3日与原告签订的《钟秀学校项目拆迁补偿安置协议书》承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失307991元的违约责任；2.判决被告承担本案诉讼费。原告为了支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：1.身份证，拟证明原告的身份信息；2.蒲召尤的《钟秀学校项目拆迁补偿安置协议书》，拟证明该协议书的内容；3.案外人杨顺林的《钟秀学校项目拆迁补偿安置协议书》，拟证明案外人杨顺林被征收房屋无国有土地证、房屋产权证，享受本村村民同类型待遇；4.案外人杨顺林的《怀化市区国有土地上房屋征收补偿协议书》，拟证明其他拆迁户就无法获得房屋安置问题已与鹤城区住建局达成货币补偿协议；5.案外人杨顺林的领据，拟证明其他拆迁户已获得货币补偿。被告鹤城区住建局辩称，一、案涉房屋所在土地的性质为集体土地，而非国有土地。根据物权法第四十二条的规定，为了公共利益的需要而被划入城市规划区域的集体土地，必须通过征收和补偿，才能转变为国有土地。案涉安置协议第一条已经明确指出，被拆迁房屋坐落于鹤城区钟秀学校北大门入口处，无国有土地证。判断土地性质问题时，一是要审查城市规划区域的范围。案涉土地属于城市规划区域范围。二是因为城市规划的发布或者变更，将原集体土地扩展进城市规划区的，要审查是否对农村集体组织的土地进行征收，如果没有进行征收或者征收没有完成的，土地性质仍应认定为集体土地；征收完成的，才应认定为国有土地。征收完成是以作出征收决定并已将补偿款发放给农村集体经济组织或者作出补偿裁决为标志。本案中，集体土地已划归城市规划内，但原集体土地未被征收，仍属于集体土地性质。不能逾越土地变性这一法定程序，而直接将集体土地上房屋作为国有土地上房屋进行征收补偿。因此，本案应当尊重客观事实和法律，在土地性质还没有转变之前，即在签订协议书时，案涉土地为集体土地，案涉房屋的性质仍为集体土地上房屋。二、土地的性质决定了补偿安置标准应根据相关集体土地上房屋拆迁补偿安置办法来执行。根据当时《怀化市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第十四条、《怀化市城市规划区集体土地上房屋征收安置细则》第十二条的规定，原告称其系新晃侗族自治县碧朗乡农民，在上世纪八十年代来怀化市鹤城区打短工谋生，案涉协议书第一条也明确了原告的户籍为湖南省新晃侗族自治县碧朗乡右堆村瓦厂组。因此，原告不是被征地的农村集体经济成员，不享有安置资格。三、案涉房屋属于违章建筑。我国有关城市规划的法律制度，是从20世纪80年代开始逐步建立的。因此，有关城市规划内建筑物的合法性认定，要尊重历史，同时还需结合不同时期的有关法律、法规进行认定。根据国务院1983年发布的《城镇个人建造住宅管理办法》第四条第二款、国务院1984年发布的《城市规划条例》第四十四条、第五十条、《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条的规定，案涉房屋没有办理建设许可证，属于违章建筑。因此，不属于集体土地上的合法建筑，不能够得到征收补偿。四、协议签订后，再继续履行行政协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以行使行政优益权。作为国家机关，维护公共利益是行政机关的重要职责，在公共利益与私人利益发生矛盾时，应优先考虑公共利益的实现。本案的实质系行政机关在订立协议过程中，对协议的基本事实认知出现变化，即将集体土地上房屋误当作国有土地上房屋进行征收补偿。在国家法律和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或社会公共利益带来重大损失的情形下，行政机关可以行使行政优益权。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告鹤城区住建局为了支持其答辩意见，向本院提交了以下证据和法律依据：1.身份证，拟证明原告的身份信息；2.钟秀学校项目拆迁补偿安置协议书，拟证明原告不符合怀化市集体土地征收补偿安置的标准；3.怀化市城市规划区集体土地上房屋征收补偿安置办法；4.怀化市城市规划区集体土地上房屋征收安置实施细则。以上证据3-4拟证明安置条款无文件支持。被告怀化市安置办辩称，同意被告鹤城区住建局的答辩意见。案涉协议违反政策规定，应做无效处理。根据《怀化市城市规划区集体土地上房屋征收补偿安置办法》的规定，违章建筑不予补偿，对于本村集体经济组织成员才能实施安置。原告非本村集体经济组织成员，该房屋属于违章建筑，不应补偿和安置。若按照协议书对违法建筑进行补偿和安置，会造成国家资产的流失，给国家造成经济损失。因此该协议自签订之日起无效。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告怀化市安置办向本院提交的证据与被告鹤城区住建局的证据一致。经庭审质证，原、被告发表以下质证意见：原告对二被告提交的证据1无异议；对证据2的证明目的有异议；对证据3、4的关联性有异议，认为原告不清楚该文件的具体条款。被告怀化市安置办对被告鹤城区住建局提交的证据均无异议。被告鹤城区住建局对被告怀化市安置办提交的证据均无异议。被告鹤城区住建局对原告提交的证据1无异议；对证据2的合法性有异议，认为原告不符合安置政策；对证据3-5的关联性有异议。被告怀化市安置办对原告提交的证据1、2无异议；对证据3-5的真实性、关联性有异议。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据2，系本案被诉行政行为，系本案的审查对象，不作为证据使用。原告提交的证据3-5，来源合法，内容真实，反映了案外人杨顺林的房屋被征收的相关情况，与案涉房屋同属钟秀学校建设二期项目拆迁补偿，且座落位置、建设时间、建筑面积、有无房屋产权证等要素基本相似，可以作为判断行政机关是否同等情况同等对待的依据，本院予以采纳。原、被告提交的其他证据均具备合法性、真实性、关联性，可以作为本案审理的依据，本院均予以采纳。鹤城区住建局经本院许可，在庭后补充提交的证据鹤政函〔2012〕115号《怀化市鹤城区人民政府关于同意实施〈怀化市钟秀学校建设二期项目房屋拆迁安置补偿实施方案〉的批复》，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条之规定，由于该证据在鹤城区住建局与原告签订《钟秀学校项目拆迁补偿安置协议书》之前已客观存在，系签订协议的依据，与本案争议事实相关联，且符合行政诉讼证据的要求，故亦依法予以采纳。经审理查明，1992年，原告蒲召尤在怀化市鹤城区××学校××栋，房屋建筑面积67.47㎡，无国有土地使用证、房屋所有权证。因城市总体规划和建设需要，被告鹤城区住建局（甲方）与原告（乙方）于2012年12月3日签订了《钟秀学校项目拆迁补偿安置协议书》，被告怀化市安置办作为拆迁实施单位在协议上盖章。该协议约定，甲方应付乙方房屋征收补偿总金额为31348元；甲方考虑历史原因和现实的实际情况，在枫形湾安置区为乙方提供80㎡安置房一套，乙方按1000元／㎡的优惠价购买，合计房价款80000元，甲方不再对乙方进行其他安置。甲方在一年内为乙方提供优价房，逾期一年内未交房，按每月700元支付乙方租房补助费；乙方应在本协议签订后3日内搬迁腾空房屋，并将钥匙交给甲方，由甲方安排拆除。协议签订后，原告按约定搬迁腾空房屋并交给被告安排拆除，被告支付了房屋征收补偿款31348元，但一直没有为原告提供优价房，且从2018年1月底开始未按约定向原告支付租房补助费。2020年10月20日，各方经协商未果，原告遂向本院提起行政诉讼。另查明，案外人杨顺林，户籍为怀化市鹤城区盈口乡榆市村菜园组，1993年在钟秀学校北门入口处也修建有房屋，无国有土地使用证、无房屋产权证，建筑面积83.25㎡，也属于钟秀学校项目拆迁之列。2012年12月3日，杨顺林（乙方）与鹤城区住建局（甲方）签订了《钟秀学校项目拆迁补偿安置协议书》，怀化市安置办作为拆迁实施单位在协议上盖章。该协议约定，甲方应付乙方房屋征收补偿总金额为42581元；甲方考虑历史原因和现实的实际情况，在枫形湾安置区为乙方提供80㎡安置房一套，乙方按1000元/平方米的优惠价购买，合计房价款80000元，甲方不再对乙方进行其他安置。因该协议约定的优价房不能履行，双方于2019年11月12日签订了《怀化市区国有土地上房屋征收补偿协议书》，扣除原协议已补偿房屋征收补偿款后，由鹤城区住建局货币补偿杨顺林335420元。2019年11月14日，杨顺林领取了该补偿款。再查明，2012年10月26日，怀化市鹤城区人民政府批准了《怀化市钟秀学校建设二期项目房屋拆迁安置补偿实施方案》。根据该方案，项目范围内榆市村的土地已转为国有建设用地，项目范围内榆市村2002年9月28日以前修建的村办企业、村民住宅比照合法建筑予以征收补偿。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。鹤城区住建局、怀化市安置办享有负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作的法定职权，是本案的适格被告。本案争议焦点为被诉行政协议是否有效。行政协议合法有效，是双方全面履行协议的前提和基础。审查行政机关不依约履行协议义务的理由是否成立，首先需要对行政协议的效力进行审查判断。如果行政协议存在依法无效、可撤销以及其他不应当履行的正当事由，行政机关就无继续履行协议之必要。在要求履行行政协议案件中，可将行政协议作为主要证据和依据进行审查。既要对行政协议的合法性进行审查，也要与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，只有行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，相关条款才能确认无效，不作为履行行政协议的依据，否则应当认可行政协议的效力。本案中，案涉拆迁安置补偿协议是鹤城区住建局在实施钟秀学校项目拆迁过程中，与原告经过充分协商自愿签订的行政协议，是双方的真实意思表示，符合《中华人民共和国合同法》的有关规定。案涉拆迁安置补偿协议在签订过程中，鹤城区住建局处于主导地位，应已了解案涉房屋的土地性质和相关补偿规定，双方在协议中对案涉房屋有无国有土地使用证、房屋所有权证以及建筑面积进行了确认。二被告未行使行政协议解除权，又履行了房屋征收补偿价款、租房补助费等协议约定的义务。且根据怀化市鹤城区人民政府批准《怀化市钟秀学校建设二期项目房屋拆迁安置补偿实施方案》，项目范围内榆市村的土地已转为国有建设用地，项目范围内榆市村2002年9月28日以前修建的村办企业、村民住宅比照合地建筑予以征收补偿。现二被告以误将集体土地当成国有土地、房屋系违章建筑不应给予安置和补偿为由，在未对案涉协议依法作出处理的情况下，不履行协议约定的提供优价房等义务，违反了诚实信用原则，损害了行政相对人的信赖利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。本案中，根据双方于2012年12月3日签订的《钟秀学校项目拆迁补偿安置协议书》，被告应在枫形湾安置区按1000元/平方米的优惠价购为原告提供80平方米优价房一套，但至今未能履行。在被告无法继续履行案涉协议约定义务的情况下，被告应当采取补救措施或者赔偿损失，弥补因协议未能履行给原告造成的损害后果及可能造成的实际损失，以保证原告依法依约应享有的合法权益不受损害。因时过境迁，房价已今非昔比，且被告在处理其他同类未能按协议提供优价房已有货币补偿案例，故被告在采取相应的补救措施过程中，在进一步协商签订新的补偿安置协议或者行政机关依法作出单方变更行政协议时应予综合考量，兼顾公平，避免引发新的诉讼。综上，被告鹤城区住建局与原告蒲召尤签订被诉行政协议约定对案涉房屋予以补偿，并未明显违反法律法规政策的强制性规定，亦未违反协商一致的原则，被告在无法继续履行案涉协议约定义务的情况下，应积极采取补救措施。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：责令被告怀化市鹤城区住房和城乡建设局、怀化市征收安置办公室于本判决生效之日起六十日内就其未能依《钟秀学校项目拆迁补偿安置协议书》向原告蒲召尤提供优价房的行为采取补救措施。本案案件受理费50元，由被告怀化市鹤城区住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审 判 长  颜 葵审 判 员  钟奇峰人民陪审员  朱大庆二〇二〇年十二月二十四日法官助理李岸枫书记员陈钰附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。