广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1803行初208号原告邓古，男，1971年6月6日出生，汉族，住清远市阳山县。委托代理人叶卫娣，女，1968年1月15日出生，汉族，住清远市阳山县，系原告邓古的妻子。委托代理人姜泉，北京万典律师事务所律师。被告阳山县城市管理和综合执法局。地址：清远市阳山县文昌路南人防大厦一、二层。法定代表人周海南，局长。出庭应诉负责人梁敬锋，副局长。委托代理人叶宇恒，该局干部。被告阳山县住房和城乡建设局。地址：清远市阳山县县城文昌路南人民防空大楼六楼。法定代表人文龙，局长。委托代理人何学灵，该局干部。委托代理人丘志新，广东广信君达律师事务所律师。被告阳山县自然资源局。地址：清远市阳山县北门路362号。法定代表人梁国敏，局长。委托代理人全镇锋，该局干部。被告阳山县阳城镇人民政府。地址：清远市阳山县阳城镇商业大道60号。法定代表人何俊斌，镇长。出庭应诉负责人高智宇，副镇长。原告邓古不服被告阳山县城市管理和综合执法局（以下简称阳山城综局）、阳山县住房和城乡建设局（以下简称阳山住建局）、阳山县自然资源局（以下简称阳山资源局）、阳山县阳城镇人民政府（以下简称阳城镇政府）土地行政管理纠纷一案，原告于2020年6月2日向本院提起行政诉讼。本院于同年6月5日立案后，于同年6月9日向被告阳山城综局、阳山住建局、阳山资源局、阳城镇政府分别送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于同年11月26日公开开庭审理了本案。原告邓古的委托代理人叶卫娣、姜泉，被告阳山城综局的副局长梁敬锋及其委托代理人叶宇恒，被告阳山住建局的委托代理人何学灵、丘志新，被告阳山资源局的委托代理人全镇锋，被告阳城镇政府的副镇长高智宇均到庭参加了诉讼。因原告邓古申请庭外和解，故本案扣除1个月审理期限。本案现已审理终结。原告邓古诉称，原告系清远市阳山县××××××××村民，原告继承的祖屋，属于合法建筑。阳山县人民政府因××城中村改造项目需要将原告房屋纳入征收范围，但并未依法给予原告补偿安置，双方因存在争议，未能达成一致的补偿安置协议。2018年8月23日，阳山县人民政府组织阳山城综局（原阳山县规划市政局）、阳山住建局、阳山资源局（原阳山县国土资源局）、阳城镇政府等部门，将原告及其他村民的旧房统一按照违法建筑拆除，完全不考虑房屋历史事实、实际建设和使用等因素。原告认为阳山县人民政府组织实施拆除的行政行为违法，以阳山县人民政府为被告提起行政诉讼，后经广东省高级人民法院裁定确认涉案强制拆除行为是由本案四被告具体实施，故原告现就四被告的违法行为提起本案诉讼，请求依法确认其拆除行为违法，具体理由如下：一、被告组织实施强制拆除原告房屋的行为侵害了原告的合法权益，原、被告诉讼主体适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条的规定，被告实施了强制拆除原告房屋的行政行为，严重侵害了原告的合法权益，给原告的财产造成重大损失，故本案原、被告诉讼主体适格。二、涉案强拆名为拆除违法建筑，实为征收，且被告不具有强制拆除原告房屋的职权。原告拥有合法的集体土地使用权，并且拥有房屋所有权，房屋未被依法认定为违法建筑。结合本案的征收背景，涉案强拆行为以拆除违法建筑为名，实为征收行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被告不具有强制征收的法定权限。因此，被告的强拆行为严重违法。三、无证房屋并不等于违法建筑，其大多是历史原因造成的，在征收中应当妥善处理，被告直接将房屋拆除，明显违背比例原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《国务院办公厅关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第三条及《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》的规定及实际情况（原告房屋并未被依法认定为违法建筑）可以看出，原告被拆除的房屋并非违法建筑，仅仅是因为历史原因而造成的无证房屋。对此，结合涉案城中村改造的背景，被告应当妥善处理，应当为原告补办手续或者在征收中依法予以补偿，而不应该滥用法律，以违法建筑之名径行拆除而不予补偿，这严重违背行政法上的比例原则。四、被告实施的被诉行为程序违法，且严重侵害原告的陈述、申辩权利。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条、第三十二条、第三十四条、第三十五条的规定，被告未依法告知原告有陈述、申辩的权利，也未向原告作出行政强制执行决定，更未履行事先催告程序，其直接实施的拆除行为不仅程序严重违法，也侵害了原告的陈述、申辩等法定权利。综上所述，为维护合法权益，原告特提起诉讼，请求判决：确认四被告于2018年8月23日实施强制拆除原告房屋的行政行为违法。原告邓古向本院提交了以下证据：1.原告房屋被拆除后的照片，证明原告房屋被拆除后的现状；2.清远新闻公众截图，3.《关于邓时才信访事项的答复意见》，证据2、3共同证明阳山县人民政府组织被告拆除原告房屋；4.视听资料、照片等（光盘），证明阳山县人民政府组织被告拆除原告房屋及房屋被拆除后的现状；5.《××“城中村”改造拆迁房屋丈量原始记录》，证明原告房屋已被征收部门测量，涉案强拆虽名为拆除违法建筑，实为征收；6.（2018）粤18行初170号《行政裁定书》，7.（2019）粤行终1259号《行政裁定书》，证据6、7共同证明被告实施涉案行政行为，是本案适格主体。被告阳山城综局辩称，阳山城综局未对原告作出过具体行政行为，更非实施拆除本案违法建筑行政行为的行政机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，阳山城综局并非本案适格被告，原告起诉阳山城综局没有事实和法律依据，请求依法驳回原告对阳山城综局的起诉。被告阳山城综局没有向本院提交证据、依据。被告阳山住建局辩称，阳山住建局未对原告作出过具体行政行为，更非实施拆除本案违法建筑行政行为的行政机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，阳山住建局并非本案适格被告，原告起诉阳山住建局没有事实和法律依据，请求依法驳回原告对阳山住建局的起诉。被告阳山住建局没有向本院提交证据、依据。被告阳山资源局辩称，阳山资源局未对原告作出过具体行政行为，更非实施拆除本案违法建筑行政行为的行政机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，阳山资源局并非本案适格被告，原告起诉阳山资源局没有事实和法律依据，请求依法驳回原告对阳山资源局的起诉。被告阳山资源局没有向本院提交证据、依据。被告阳城镇政府辩称，一、涉案房屋存在安全隐患，阳城镇政府、原阳山县规划市政局及相关部门基于紧急避险考虑对涉案房屋实施拆除，符合公共利益，不能认定为违法。涉案房屋为无人居住的砖砌一层简易房屋，年久失修，屋顶已变形，随时可能倒塌，且紧靠被拆除的违章建筑。2018年8月23日，阳城镇政府、原阳山县规划市政局及相关部门拆除周边违章建筑时，发现涉案房屋存在安全隐患。经确认，涉案房屋结构不稳固，建筑材质落后，有倒塌风险，已构成安全隐患，危及附近村民出入安全。为消除安全隐患，阳城镇政府及相关部门将涉案房屋一并拆除并不违法，该行为构成紧急避险，保障了公共安全利益。二、被告因紧急避险拆除涉案房屋后，积极与原告协商补偿事宜，并于2020年6月12日签订了补偿协议，对涉案房屋进行了补偿。综上所述，阳城镇政府、原阳山县规划市政局及相关部门对涉案房屋的拆除行为未侵犯原告合法权益，并不违法，且被告已对涉案房屋进行了补偿，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告阳城镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.涉案房屋外观图，证明涉案房屋破旧，存在倒塌危险且无人居住，被告基于安全考虑对其予以拆除，构成紧急避险；2.原告实际居所照片，证明拆除涉案房屋并未对原告的生活造成负面影响；3.《×××××“城中村”改造涉及××××二期、配套市政道路、××小区土地及房屋征收安置补偿协议》，证明被告已与原告签订了补偿协议，对涉案房屋作出了补偿。经庭审质证，一、对于原告邓古提交的证据，（一）被告阳山城综局的质证意见是：证据1有异议，拍摄地点及时间不明，且实际拆除原告房屋的不是原阳山县规划市政局，不清楚原告房屋拆除后的状态；证据2的关联性有异议，从该报道可知，实际拆除原告房屋的不是原阳山县规划市政局，原阳山县规划市政局只是在拆除现场周边拉起警戒线和有序疏导现场群众，且原告房屋是违建，阳山县人民政府依法责令相关职权部门进行拆除，并无不妥；证据3的关联性有异议，从该答复可知，原告房屋是违建，阳山县人民政府依法责令相关职权部门进行拆除，并无不妥；证据4的关联性有异议，实际拆除原告房屋的不是原阳山县规划市政局，不清楚原告房屋拆除后的状态；证据5由法院认定；证据6、7的关联性有异议，实际拆除原告房屋的不是原阳山县规划市政局。（二）被告阳山住建局的质证意见是：证据1、4有异议，无法证明该房屋的权属人及被谁所拆，更无法证明该房屋拆除前后的现状；证据2的真实性、合法性无异议，关联性有异议，是其他单位的新闻报道，仅凭报道内容无法确认与本案有关；证据3的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关；证据5无异议；证据6、7的真实性、合法性、关联性无异议，证明内容有异议，阳山县住建局无实施拆除原告房屋的行政行为。（三）被告阳山资源局的质证意见是：证据1有异议；证据2的真实性、合法性无异议，关联性有异议，是其他单位的新闻报道，与本案无关；证据3的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关；证据4有异议，无法证明其证明内容；证据5由法院认定；证据6、7的证明内容有异议，阳山资源局不是本案适格被告。（四）被告阳城镇政府的质证意见是：证据1有异议，拍摄地点及时间不明；证据2、3的关联性有异议，原告房屋是违建，阳山县人民政府依法责令相关职权部门进行拆除，并无不妥；证据4-6的关联性有异议。二、对于被告阳城镇政府提交的证据、依据，（一）原告邓古的质证意见是：证据1的真实性无异议，合法性、证明内容有异议，仅凭该房屋外观无法看出该房屋存在倒塌危险，被告亦未提交其他证据证明该房屋存在倒塌危险；即便涉案房屋属于危房，也应由原告自行处理该私人房屋，被告不具有危房鉴定、处理及对涉案房屋进行紧急避险拆除的行政职权，被告违反了法无授权即禁止的原则，涉案强拆行为无法律依据；证据2的真实性无异议，合法性、证明内容有异议，被告主张的紧急避险拆除无法律和事实依据；涉案房屋是原告的合法财产，且已面临征收，现被告假借避险为名进行拆除，是对原告个人财产权、生存权的严重侵犯，对原告生产生活造成了重大影响，涉案强拆行为违法；证据3的真实性无异议，但不能证明涉案强拆行为合法，涉案强拆行为发生在签订协议之前，因涉案房屋被拆除，原告在迫不得已的情况下才签订了补偿协议。（二）被告阳山城综局、阳山住建局、阳山资源局的质证意见是：均无异议。诉讼中，本院依职权在本院（2019）粤1803行初46号案中调取了《邓进权等25案件房屋建设情况汇总表》。经质证，一、原告邓古的质证意见是：真实性、合法性无异议，关联性有异议，该表记载的房屋并非本案被拆的房屋；且原告涉案房屋是被告以拆除危房为由强拆，不涉及违建。二、被告阳山住建局的质证意见是：原告涉案房屋均没有在阳山住建局申请办理建设工程施工许可证，阳山住建局未对原告及其房屋作出过任何行政行为，亦未参与拆除行为。三、被告阳城镇政府的质证意见是：与本案无关。四、被告阳山城综局、阳山资源局并未提出质证意见。本院对上述证据认证如下：一、对原告邓古提交的证据1-7，具有真实性、合法性与关联性，本院予以采信。二、对被告阳城镇政府提交的证据1、2，具有真实性、关联性，但本院对其证明内容不予采信；证据3，具有真实性、合法性与关联性，本院予以采信。三、对本院依职权调取的证据，因该表记载原告房屋的建筑结构、面积、层数等信息均与阳城镇政府提交的涉案房屋照片不相符，故本院不予采信。经审理查明，原告邓古于20世纪80年代在阳山县×××××××××××××××建有1间一层砖屋。2018年8月23日，阳山县人民政府组织原阳山县规划市政局、原阳山县国土资源局、阳山住建局、阳城镇政府等职能部门对阳山县××××××××××内的违法建筑进行强制拆除。由于原告上述房屋邻近被拆除的违法建筑，原阳山县规划市政局、原阳山县国土资源局、阳山住建局、阳城镇政府认为原告上述房屋存在安全隐患，故以紧急避险为由将原告上述房屋一并拆除。2018年11月19日，原告向清远市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令确认阳山县人民政府上述组织实施强制拆除其房屋的行政行为违法。清远市中级人民法院认为“涉案强制拆除行为是由阳山县规划市政局、阳山县国土资源局、阳山县住房和城乡建设局和阳城镇人民政府具体实施……邓古亦无充足证据证明阳山县人民政府共同作出被诉强拆行为，其起诉阳山县人民政府，属错列被告……”，2019年6月5日，清远市中级人民法院作出（2018）粤18行初170号《行政裁定书》，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院认为“被诉强制拆除行为是由阳山县规划市政局、原阳山县国土资源局、阳山县住房和城乡建设局、阳城镇人民政府具体实施，并且，邓古亦未提供充分证据证明阳山县人民政府与阳山县规划市政局、原阳山县国土资源局、阳山县住房和城乡建设局、阳城镇人民政府共同参与实施了涉案强制拆除行为。故原审法院经审理认定阳山县人民政府不是本案适格被告，并无不当。”2020年3月31日，广东省高级人民法院作出（2019）粤行终1259号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。2020年6月2日，原告以阳山城综局、阳山住建局、阳山资源局、阳城镇政府为被告向本院提起本案行政诉讼。诉讼中，2020年6月12日，阳城镇政府（甲方）与原告（乙方）签订了《×××××“城中村”改造涉及××××二期、配套市政道路、××小区土地及房屋征收安置补偿协议》。协议约定乙方同意甲方征收其位于阳山县××××××的房屋，乙方自愿选择产权置换方式，协议还就产权置换的方式、地上附着物及室内装饰补偿款、搬家费、临时安置费、支付方式等方面进行了约定。另查明，因机构改革，原阳山县规划市政局行使的县城规划内建设工程及市政工程违章建设的处理职能划归阳山县城市管理和综合执法局（即本案的阳山城综局）；原阳山县国土资源局变更为阳山县自然资源局（即本案的阳山资源局）。本院认为，本案系土地行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据原告的起诉、四被告的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、涉案强制拆除行为是何单位实施；二、涉案强制拆除行为是否合法。争议焦点一：关于涉案强制拆除行为是何单位实施的问题。虽然阳山城综局、阳山住建局、阳山资源局在答辩及庭审中均否认其参与了实施涉案强制拆除行为，但发生法律效力的清远市中级人民法院（2018）粤18行初170号《行政裁定书》及广东省高级人民法院（2019）粤行终1259号《行政裁定书》均已认定阳山城综局、阳山住建局、阳山资源局、阳城镇政府在阳山县人民政府的组织下具体实施了涉案拆除行为，故对于阳山城综局、阳山住建局、阳山资源局的上述辩称，本院不予采信。本院依法确认原阳山县规划市政局（后职能调整至阳山城综局）、阳山住建局、原阳山县国土资源局（后变更为阳山资源局）、阳城镇政府共同实施了涉案拆除行为，阳山城综局、阳山住建局、阳山资源局、阳城镇政府作为本案被告，主体适格。争议焦点二：关于涉案强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》于1986年6月25日通过，并于1987年1月1日起施行；《中华人民共和国城市规划法》于1989年12月26日通过，并于1990年4月1日起施行。原告于20世纪80年代建造了涉案房屋，根据法不溯及既往的原则，四被告未经调查取证便认为原告涉案房屋属于违法建筑物，依据不足，本院不予采信。原告该涉案房屋位于征收范围内，四被告在原告未与房屋征收部门达成补偿协议，且阳山县人民政府未作出补偿决定的情况下，以原告涉案房屋存在安全隐患，需紧急避险为由将该房屋联同其他违法建筑物一并拆除，但未能提供充分的证据证实涉案房屋属于危房、存在安全隐患，故涉案拆除行为明显违反法律法规的相关规定。鉴于原告已与阳城镇政府签订有关征收安置补偿协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”的规定，本院依法对四被告的强制拆除行为确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告阳山县住房和城乡建设局、阳山县阳城镇人民政府、原阳山县规划市政局、原阳山县国土资源局于2018年8月23日强制拆除原告邓古坐落于阳山县×××××××××××××房屋的行政行为违法。本案受理费50元，由被告阳山县城市管理和综合执法局、阳山县住房和城乡建设局、阳山县自然资源局、阳山县阳城镇人民政府各负担12.5元。此款原告邓古已预交50元，本院予以退回。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈桂清人民陪审员  陈志勇人民陪审员  张志文二〇二〇年十二月五日法官 助理  肖 颖书 记 员  欧振灼附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。