文书内容重庆市长寿区人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0115行初129号原告重庆市长寿区菩提街道四季花开幼儿园，地址重庆市长寿区舒园路53号凤城华府一期4栋，统一社会信用代码52500115MJP5859209。法定代表人刘祖国，该幼儿园理事长。委托代理人胡亮，重庆米阳律师事务所律师。委托代理人秦粲然，重庆瑞正律师事务所实习律师。被告重庆市长寿区市场监督管理局，地址重庆市长寿区菩提街道桃源大道13号附1号，统一社会信用代码11500000MB1805433L。法定代表人莫元明，该局局长。出庭负责人王平，该局副局长。委托代理人汪栩安，该局工作人员。委托代理人李大冬，该局工作人员。被告重庆市长寿区人民政府，地址重庆市长寿区行政中心北楼，统一社会信用代码115002217500956438。法定代表人戴明，代理区长。委托代理人杨松柏，重庆市长寿区司法局工作人员。委托代理人胡珏欣，重庆渝州律师事务所律师。原告重庆市长寿区菩提街道四季花开幼儿园（以下简称四季花开幼儿园）不服被告重庆市长寿区市场监督管理局（以下简称长寿市监局）作出的行政处罚决定和被告重庆市长寿区人民政府（以下简称长寿区政府）作出的行政复议决定，于2020年7月15日向重庆市第一中级人民法院提起行政诉讼。重庆市第一中级人民法院于2020年7月24日作出（2020）渝01行初157号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于2020年8月10日受理后，及时向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月28日公开开庭审理了本案。原告四季花开幼儿园的法定代表人刘祖国及委托代理人胡亮，被告长寿市监局的副局长王平、委托代理人汪栩安、李大冬，被告长寿区政府的委托代理人杨松柏、胡珏欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告长寿市监局于2019年9月30日作出渝长寿市监经处字〔2019〕46号《行政处罚决定书》，主要内容为：2019年6月11日，我局接到群众通过12358热线反映的四季花开幼儿园乱收费等问题。2019年6月12日，我局经现场执法检查后，经批准立案调查此案……我局认为，四季花开幼儿园提供餐饮服务，在入学前或在缴费时向家长承诺幼儿园学生生活费为15元/天，备案价格亦为15元/天，但在实际收取费用时只笼统向家长介绍入学总费用，不公示或者告知收费明细，故意隐瞒计费方式，按月计收了本应按天收取的伙食费，使用引人误解的价格手段，损害了学生（家长）的合法权益。其行为违反《中华人民共和国价格法》（以下简称价格法）第十四条第四项之规定，构成不正当价格行为。该幼儿园在我局送达《责令退款通知书》后，已全部退还多收费用，故不再对其违法所得进行没收。本着处罚与教育相结合、过罚相当的原则，结合本案实际，决定：1.责令改正违法行为；2.罚款120000元。自收到本处罚决定书之日起十五日内到重庆市工商银行长寿支行营业部（收款单位：重庆市财政局，开户行：中国工商银行上清寺分理处，账号：3100021709024932270）缴纳罚没款。逾期不缴纳罚款，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项的规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。如对本处罚决定不服，可在接到处罚决定书之日起六十日内向重庆市市场监督管理局或重庆市长寿区人民政府申请复议，也可以在六个月内直接向重庆市长寿区人民法院提起行政诉讼。被告长寿区政府于2020年6月29日作出长寿府行复〔2019〕35号《行政复议决定书》，认为长寿市监局对四季花开幼儿园作出的处罚决定并无不当，但根据《价格违法行为行政处罚规定》第二十条，对价格处罚决定不服的，须先申请行政复议，而长寿市监局错误告知救济途径，导致当事人未进行行政复议径行提起行政诉讼，致使提起行政复议申请时超过法定期限，增加了当事人的诉累并造成不利影响，系程序违法。由此决定确认长寿市监局于2019年9月30日作出的《行政处罚决定书》违法。原告四季花开幼儿园诉称，我园的收费行为不违反法律规定，且已在被告长寿市监局作出行政处罚前将多收费用全部清退，依法不应当被处罚。被告长寿市监局作出的《行政处罚决定书》，对我园罚款120000元，违反价格法第十四条的规定。被告长寿区政府作出的《行政复议决定书》程序违法，认定事实不清，适用法律错误。本案应当根据《价格违法行为行政处罚规定》第十七条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定，从轻或减轻处罚。原告四季花开幼儿园向本院提交如下证据：中国建设银行网上银行电子回执，拟证明证据中的学生退费金额中包括了退还多收取的345元生活费。被告长寿市监局辩称，原告四季花开幼儿园在入学前或者缴费时向家长承诺幼儿园学生生活费为15元/天，备案价格亦为15元/天，但却实际按月计收费用，导致在园学生多缴纳345元/人的生活费。原告使用引人误解的价格手段，损害了学生和家长的权益，其行为违反了价格法第十四条的规定，我局调查终结后，作出了责令改正并罚款120000元的行政处罚决定。由于笔误，处罚决定书对救济途径的告知错误，但未对原告的权益造成实质损害。由此，我局作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、处罚适当、程序合法，应予维持。被告长寿市监局向本院提交如下证据、依据：1.《中共重庆市市场监督管理局党组关于印发的通知》。2.国务院办公厅等30家单位职责机构编制调整一览。3.第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定。4.《价格违法行为行政处罚规定》第二条。5.价格法第五条。依据1-5拟证明其具有作出涉案行政处罚决定的法定职权。6.立案/不予立案审批表。7.渝长寿市监经处字〔2019〕46号行政处罚决定书及送达回证。8.行政处罚听证告知书及送达回证。9.民办学校办学许可证、民办非企业单位登记证书、食品经营许可证书。10.责令退款通知书及送达回证。11.行政处罚听证通知书及送达回证。12.行政处罚决定履行催告书及送达回证。13.现场检查笔录。14.《新生入园须知》。15.校付通校园缴费专用支付凭证。16.长寿四季花开幼儿园收费公示牌。17.重庆市长寿区教育收费备案表。18.四季花开幼儿园2019年上学年收费情况说明。19.法定代表人刘祖国身份信息。20.委托书及被委托人张凤身份信息。21.当事人送达地址确认书。22.被委托人张凤询问笔录（2019年6月14日、2019年6月26日、2019年7月9日、2019年7月26日、2019年8月15日）。23.协助调查函。24.关于重庆市长寿区市场监督管理局协助调查复函。25.王鹏、刘星、刘翠、刘梓薇、罗玉霞询问笔录及身份信息。26.2019秋期微信及现金缴费名单。27.扫码收费交费明细（截止2019.03.01）。28.收据17页。29.长寿四季花开幼儿园退费表2页。30.陈述书。31.长寿四季花开幼儿园2019春季退费名单。32.听证笔录。33.听证会上当事人提交的材料。34.12358热线举报记录。35.案件来源登记表。36.调查终结报告。37.案件审核表。38.关于确定听证主持人的请示。39.听证报告。40.案件集体讨论记录。41.行政处罚案件有关事项审批表。42.行政处理决定审批表。证据6-42拟证明原告存在违法事实，其行政程序合法。43.价格法第十四条第四项、第四十条，拟证明其适用法律正确。被告长寿区政府辩称，我府具有对申请人的复议申请作出复议决定的法定职权。我府于2019年12月16日收到原告的行政复议申请后，因受全国疫情防控措施影响，于2020年2月4日依法中止行政复议程序，后于2020年5月27日恢复审理，但因案情复杂，又于2020年6月5日决定延长审理期限三十日，审理终结后，于2020年6月29日作出《行政复议决定书》并送达各方当事人，程序合法。经审查，涉案行政处罚事实清楚、程序合法、证据确凿，处罚得当。但根据《价格违法行为行政处罚规定》第二十条的规定，价格违法行为行政处罚属于复议前置情形，该处罚决定错误告知了救济途径，导致当事人程序选择错误，耽误了复议期限，造成不利影响，故我府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第二项之规定，依法作出了确认案涉行政处罚决定违法的《行政复议决定书》。我府作出的行政复议决定应予维持。被告长寿区政府向本院提交如下证据、依据：1.行政复议申请书。2.行政复议申请人身份信息。证据1-2拟证明其于2019年12月16日收到原告行政复议申请的事实。3.渝长寿市监经处字〔2019〕46号《行政处罚决定书》。4.《新生入园须知》。5.行政诉讼起诉书（2019年10月14日）。6.开庭传票。7.撤诉申请（2019年12月9日）。8.（2019）渝0115行初256号行政裁定书。证据3-8拟证明原告超期提出复议申请系客观原因造成。9.行政复议法律文书送达地址确认书。10.行政复议答复通知书及送达材料。11.长市监复字〔2019〕2号行政复议答复书。12.行政复议证据清单。13.行政复议证据材料。14.行政复议中止通知书及送达材料。15.恢复行政复议审理通知书及送达材料。16.延期审理通知书及送达材料。17.行政复议决定书及送达材料。证据9-17拟证明其行政复议程序合法、事实清楚。18.《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十四条、第四十一条，拟证明其适用法律正确。经庭审质证，原告四季花开幼儿园对被告长寿市监局证据的质证意见为：对依据1-5无异议，对证据6无异议，不认可证据7中的事实和程序。对证据8-33无异议。以举报人未举报餐费为由，不认可证据34中的举报行为与本案的关联性。对证据35-42无异议。认为该局适用法律错误。被告长寿区政府对被告长寿市监局证据的质证意见为：认为证据7中的救济途径告知错误，对其他证据、依据均无异议。原告四季花开幼儿园对被告长寿区政府证据的质证意见为：不认可证据17所认定的事实，对其他证据的真实性、合法性均无异议。被告长寿市监局对被告长寿区政府的证据均无异议。二被告对原告四季花开幼儿园证据的质证意见为：不认可证据的关联性，认为原告未在行政程序中向长寿市监局举示该证据。本院对上述证据认证如下：原告未依法在开庭前向本院提交证据，加之其当庭举示的证据对案件的评判无实质影响，故本院不予确认。二被告提交的证据均具备证据的形式要件，能够证明案件事实，本院予以确认并在卷佐证。本案的法律依据由本院依法适用。经审理查明，原告四季花开幼儿园是于2019年1月取得办学许可的民办幼儿园，该园取得了以单位食堂（小型托幼机构食堂）形式制售热食类食品的行政许可。原告2019年春期共有在园且缴费的儿童120名，每人缴费3980元。该园《新生入园须知》中载明：按照学期收取学费，幼儿入园当月连续请假5天（含5天）以上，按规定退伙食费，保教费不退，国家规定节假日一律不退费，退费不跨月计算，期末到财务室统一退费，开学时间和放假时间参照教委通知时间为准。原告公示的收费标准为：保教费200元/月/人、伙食费（两餐两点）15元/天/人、延时托管费13元/天/人。该幼儿园经审批同意的备案收费价格为：保育保教费200元/月/人，生活费（两餐两点）早餐4元/生/餐，午餐6元/生/餐，简餐为2.5元/生/餐。2019年6月11日，被告长寿市监局接到群众关于原告乱收费现象的举报。2019年6月12日，长寿市监局在四季花开幼儿园现场检查时，发现其未悬挂、公示收费标准，未按照备案价格收取费用，存在违法行为，遂当场要求悬挂和公示收费标准，并于当日决定立案查处。此后，该局分别于2019年6月12日、2019年6月14日、2019年6月26日、2019年7月9日、2019年7月26日、2019年8月15日对四季花开幼儿园园长张凤（原告的受委托人）进行调查询问，其称：四季花开幼儿园从2019年1月28日开办，2019年春期收费标准为3980元/期/人，其中2650元是备案价格，包含：保教费200元/月/人，生活费（伙食费）330元/月/人，延时托管和加餐费用1330元。伙食费按月计算，一学期计算5个月，每个月22天，每个学生一学期的伙食费为1650元，若按照备案和公示的收费标准核算出的金额应为1305元，实际多收取23天的伙食费计345元/人，多收取的345元用于厨房水电气费及工作人员的部分工资及物资损耗。家长只笼统知道收取了1650元的伙食费，不知道明细，不知道会多缴23天的伙食费，幼儿园告知家长伙食费为15元/天，对提出质疑的家长解释为按月收取伙食费。2019年春期在园儿童共计127人，其中4名教师子女未缴费，实际缴费人数为123人，该123人中有3人退学，已向退学学生全额退款。2019年春期从2019年2月13日开学到2019年6月21日学期结束，一共提供87天用餐服务。退伙食费仅发生在学生转学或连续五天以上因事、病假未来园的情形。2019年春期的相关费用已决算，该退的费用已退还。没有向学生退还多收取的23天伙食费。被告长寿市监局又分别于2019年7月1日、2019年7月12日、2019年8月28日对四季花开幼儿园四名学生的家长各自进行调查询问，接受调查的家长均称：在缴纳2019年春期3980元时，老师已告知学费包括保教费、伙食费、延时托管费，并告知了伙食费为15元/天，但没有解释收费明细，未告知一学期提供伙食的天数，不清楚收费明细。餐食较为丰盛。2019年7月1日，该局对四季花开幼儿园的老师刘翠进行调查询问，其称：其向家长告知收费为3980元/期/人，包括保教费、生活费、延时服务费，并告知伙食费是15元/天，三餐一点，若学生连续五天及以上因事、病假不能来园，将按照15元/天的标准退费。2019年6月14日，原告四季花开幼儿园向被告长寿市监局作出收费情况说明，主要内容为：该园于2019年2月25日开学，于2019年6月29日放假，计87天。伙食费1650元/期/人（330元/月/人，5个月/期），生均18.9元，其中15元/人为幼儿每天生活费，另3.4元/人是根据菩提街道教管中心食品卫生专项专用条例收取的厨房从业人员工资（从业人员共计3名）。延时托管费1330元/期/人，其中：延时加餐费8元/天/人，即880元/期/人（22天/月×5个月/期），延时托管费450元/人/期。保育费1000元/人/期（200元/月/人，5个月/期）。2019年7月19日，重庆市长寿区菩提街道教育管理中心向被告长寿市监局出具关于重庆市长寿区市场监督管理局协助调查复函，告知该局：其未制定或者下发食品卫生专用条例，其未发文件对幼儿园（含民办幼儿园）的食堂从业人员的工资收入（来源和构成）进行明确规定。2019年6月27日至2019年7月2日期间，原告仅向因事、病假未上学八天及以上的六名学生按照15元/天的标准退还了未在校期间的伙食费。2019年8月30日，被告长寿市监局向该幼儿园送达责令退款通知书，责令其自收到该通知书之日起7日内向消费者退还多付的价款41400元。此后，原告在听证之前向123名学生退还伙食费345元/人，共计退费42435元（其中3名学生系重复退费）。2019年9月6日，被告长寿市监局以案情复杂为由经批准延长办案期限三十日。2019年9月12日，该局向原告送达行政处罚听证告知书，告知将对其作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，并告知其陈述、申辩、听证的权利以及行使期限。该局于2019年9月19日向原告送达行政处罚听证通知书，于2019年9月26日组织听证。此后，于2019年9月30日作出渝长寿市监经处字〔2019〕46号《行政处罚决定书》，决定责令原告改正违法行为，并罚款120000元。该《行政处罚决定书》于2019年9月30日送达四季花开幼儿园。同时查明，原告四季花开幼儿园不服《行政处罚决定书》，遂按照决定书中告知的救济途径于2019年10月16日向本院提起诉讼，后于2019年12月9日申请撤诉，本院于2019年12月9日作出（2019）渝0115行初256号行政裁定书，准予其撤诉。此后，原告于2019年12月16日向被告长寿区政府提起行政复议申请，该府于同日受理后，于2019年12月23日向原告及被告长寿市监局送达行政复议答复通知书。被告长寿市监局于2019年12月26日书面答复长寿区政府并提交了证据。后因受疫情防控措施影响，长寿区政府于2020年2月4日作出行政复议中止通知书，中止复议程序，该通知于2020年2月7日邮寄送达原告，于2020年2月8日送达被告长寿市监局。2020年5月27日，长寿区政府恢复行政复议程序，并于2020年6月1日书面告知复议双方。2020年6月5日，该府以案情复杂为由，决定延期三十日作出复议决定并书面告知复议双方。2020年6月29日，该府作出长寿府行复〔2019〕35号《行政复议决定书》，认为长寿市监局作出的行政处罚决定未违反法律规定，但决定书告知的救济途径错误，系程序违法，故决定确认《行政处罚决定书》违法。该《行政复议决定书》于2020年7月2日邮寄送达原告（原告于2020年7月4日签收），于2020年7月3日送达被告长寿市监局。本院认为，被告长寿市监局是机构改革后负责本辖区内市场综合监督管理、消费者权益保护等工作的职权部门。价格法第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作”，第三十三条规定：“县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚”。据此，被告长寿市监局具有查处价格违法行为的法定职权。被告长寿市监局于2019年6月11日接到举报后，及时进行现场检查，并于2019年6月12日立案调查涉案违法行为。该局经调查核实，于2019年8月30日向原告送达责令退款通知书，后因案情复杂，经批准于2019年9月6日延长办案期限三十日，又于2019年9月26日组织听证。调查结束后，该局于2019年9月30日作出渝长寿市监经处字〔2019〕46号《行政处罚决定书》，决定责令原告四季花开幼儿园改正违法行为，并罚款120000元，并于当日将该决定书送达原告。被告长寿市监局作出的涉案行政行为的上述时效符合法律规定。但是，《价格违法行为行政处罚规定》第二十条规定：“经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服的，应当先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼”，也即价格违法行政处罚案件系复议前置案件，但该局错误告知可复议可诉讼，导致原告救济途径选择错误，由此，涉案行政行为的该项程序违法。就该局作出的行政处罚决定是否正确的问题。首先，本案证据已形成证据锁链，相互印证，能够证明原告四季花开幼儿园公示和备案的伙食费收费标准系按天计算，但其实际以月为单位收取该费用，导致2019年春期虽仅为学生提供87天用餐服务，本该收取1305元，却按每月固定22天、共计5个月为计费单位实际收取伙食费1650元，共计多收取41400元。被告长寿市监局大量的调查取证结合原告的陈述，能够说明原告虽告知家长伙食费为15元/天，但却不告知计费单位，或对个别家长解释系按月收费，原告的行为明显系故意采取引人误解的方式变相提高收费价格，致使消费者多支付费用，系价格法第十四条第四项规定的不正当价格行为。其次，就该种违法行为的处罚方式，价格法第四十条第一款规定：“经营者有本法第十四条所列行为之一的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，予以警告，可以并处罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。有关法律对本法第十四条所列行为的处罚及处罚机关另有规定的，可以依照有关法律的规定执行”。据此，经营者实施了违反价格法第十四条的违法行为但非情节严重的，给予的行政处罚根据是否有违法所得而有所不同，即：有违法所得的，应当给予责令改正并没收违法所得的行政处罚，可以并处违法所得五倍以下的罚款。没有违法所得的，应当给予警告的行政处罚，可以并处罚款。本案中，被告长寿市监局以原告有违法所得为处罚前提，却仅给予责令改正并处罚款的行政处罚，明显违反法定的处罚方式。再次，就本案是否具有违法所得的认定问题。在价格领域，《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》第五条规定：“违法提供服务的违法所得按违法提供服务的全部收入扣除该项服务中所使用商品的购进价款计算”，由此，本案原告多收取的41400元伙食费，系没有提供用餐服务却仍然以15元/天为标准向120名学生收取的用餐费用，显然属于其违法所得。但是，原告已经根据被告长寿市监局作出的责令退款通知书，将多收取的款项全部退还。《价格违法行为行政处罚实施办法》第九条规定：“经营者有下列情形之一的，可以按没有违法所得论处……（四）多收价款全部退还的……”。也即，原告退款后，即符合该条规定的可按没有违法所得论处的情形。诚然，该条规定的仅是“可以”，但对此理解应考虑三点：一、该办法第十条规定：“因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，责令限期退还；期限届满后逾期不退或者难以退还的价款，以违法所得论处”，结合以上两条规定看，拒绝退款或难以退款的，确定按照有违法所得论处，类推之，已全额退款且积极配合调查的初次违法情形，作为没有违法所得论处，较为符合立法目的。二、从价格法第四十条就有无违法所得所规定的不同处罚方式看，本案若按有违法所得处理，将导致无法准确适用该条规定（因违法所得已经退还，无法再没收）。三、自由裁量权的行使应当具有合理性，考虑行政手段的必要性和适当性，并需秉持审慎原则，进行利益衡量，既惩罚违法行为，又不过分损害当事人权益，在涉及行政处罚的案件中，要综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等因素，决定行政处罚的种类和处罚幅度。本案中，从原告的开办时间可见，涉案违法行为是其初次违反价格法律规定，从办学态度看，原告为儿童提供了较为丰盛的用餐服务，从悔过表现看，其在行政程序中积极配合调查，积极按照查处机关要求退还全部多收款项，故不论从有利于市场经济规范、健康、持续发展的角度，还是从不过度打击初犯且危害不严重的市场主体的角度，将本案作为没有违法所得的情形论处，并按价格法第四十条规定的没有违法所得的处罚方式给予行政处罚较为恰当。综上，被告长寿市监局的行政处罚决定事实不清、适用法律错误，应予撤销。就被告长寿区政府作出的行政复议决定是否正确的问题。原告虽然迟至2019年12月16日才向被告长寿区政府申请行政复议，但其系因《行政处罚决定书》中告知的权利救济途径错误而导致，系《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款规定的耽误行政复议法定期限的正当理由，故被告长寿区政府作为具有法定复议权的行政部门，对原告的复议申请于当日予以受理，符合法律规定。但是，同前理，因被告长寿市监局作出的行政行为应当被撤销，故《行政复议决定书》亦应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决如下：一、撤销被告重庆市长寿区市场监督管理局于2019年9月30日作出的渝长寿市监经处字〔2019〕46号《行政处罚决定书》；二、撤销被告重庆市长寿区人民政府于2020年6月29日作出的长寿府行复〔2019〕35号《行政复议决定书》；三、责令被告重庆市长寿区市场监督管理局自本判决生效之日起九十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告重庆市长寿区市场监督管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 长  保香兰人民陪审员  向勇华人民陪审员  李 欢二〇二〇年十二月三十一日法官 助理  陈 瑶书 记 员  黄 丹