西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）陕7102行初2200号 原告西安市曙光精神病人托管院，住所地西安市雁塔区。法定代表人王**民，院长。被告西安市城市管理和综合执法局，住所地陕西省西安市未央区。负责人张水利，局长。委托代理人代江波，西安市城市管理和综合执法局曲江分局干部。委托代理人刘卫红，陕西丰瑞律师事务所律师。原告西安市曙光精神病人托管院（以下称曙光托管院）诉被告西安市城市管理和综合执法局（以下称市城管执法局）城建行政强制一案，于2020年8月24日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭审理了本案。原告曙光托管院的法定代表人王**民，被告市城管执法局委托代理人代红波、刘卫红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年5月31日，被告下设的西安市城市管理综合行政执法总队曲江新区支队（以下称城管曲江支队）作出了《公告》，其主要内容为：“王**民：为助力十四运顺利召开，确保全面打好打赢十四运重点道路周边违法建设歼灭战，按照西安市自然资源和规划局曲江新区XX路以西，违规搭建钢架结构房屋及砖混结构房屋违法建设的处理意见，现通知你于2020年6月2日下午18:00前清理存放在违法建设内的物品，同时将该违法建设自行拆除。若逾期未拆除，我支队将依法对该违法建设进行强制拆除，由此引起的一切后果由你自行承担。”原告诉称，被告作出的涉案《公告》认定事实不清，程序违法，适用法律错误，明显违法。理由如下：一、涉案《公告》认定事实不清。原告所用土地原属乡镇企业用地，1996年经市政府批准，企业破产倒闭后，雁塔区人民政府批准设立雁塔区XX中心。王**民响应国务院和《西安市人民政府关于加快实现社会福利社会化的实施意见》（市政发[2008]28号）“社会福利社会化”政策，经雁塔区XX中心招商引资，利用闲置设备建设精神病人托管院，符合《中华人民共和国土地管理法》规划及用途管制。2010年曙光托管院占用土地已被国家征收为国有土地，原告依法只有继续占有权，等待补偿权。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，所有权因政府征收发生转移，涉案《公告》认定主体错误。曙光托管院建筑面积为4800平方米，均建成于集体建设用地上，土地被征收为国有后，法院判决依法应参照国有土地补偿。二、涉案《公告》程序违法，适用法律错误。《中华人民共和国XX乡规划法》对其出台前的行为无溯及力。原告所有建筑物建设于2007年，西安市自然资源和规划局曲江新区分局违反法定程序，明知该地块早在2010年已征收为国有，地上建筑物进行确权登记为4800平方米后，听证评估作出补偿安置方案，要求领取补偿款的情况下，依据2008年出台的《中华人民共和国XX乡规划法》第三十五条，认定王**民存在违法建设，程序及事实认定严重违法。被告依据非法证据，反复对原告下达违法拆除通知、公告，认定早已收为国有土地上建筑物，征收时房随地走，无法律常识。2010年征收批复作出后，依法应在三个月内给原告补偿安置结束，才能办理用地手续。至今十年，西安市政府严重违法，法院判决不履行。三、被告存在非法执法的情况。被告使用西安市自然资源和规划局曲江新区分局无任何法定程序，非法收集证据，非法认定，非法公告，非法执法，严重违法侵犯原告合法权利。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条“XX乡规划主管部门作出的责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施”之规定，拆除违法建筑的强制执法主体应该为县级以上人民政府。未经县级以上人民政府同意，政府工作部门无权实施，被告存在滥用职权，超越法律授权的情况。故原告为维护自身合法权益，向法院提起诉讼，请求法院依法判令：1.撤销被告西安市城市管理和综合执法局委托执法机关西安市XX队XX区支队于2020年5月31日作出的公告；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.《西安市人民政府关于加快实现社会福利社会化的实施意见》（市政发[2008]28号）、《国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知》（国办发[2000]19号）。证明原告2006年已经开始寻找符合政策的地点，投入福利事业建设，曙光托管院的建设符合国家法律规定，是社会福利社会化的要求。2.《关于认定雁塔区老年人活动中心建设用地为非耕地的申请》（雁老龄字[2001]第003号）、《西安市雁塔区人民政府关于建设老年人活动中心的批复》（雁政发[2001]14号）、《西安曲江旅游度假区管理委员会关于西安市雁塔区XX中心项目建议书（代可行性研究报告）的批复》（西曲旅管发[2001]16号）、房屋租赁合同、房屋使用权转让协议书。证明雁塔区XX中心在设立时，用地经过相关部门审批，符合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，原告是承租了雁塔区XX中心的部分用地，用地合法。3.《西安市国土资源局雁塔分局关于王**民申请政府信息公开的回复》。证明原告用地符合雁塔区土地规划，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。4.《西安市雁塔区人民政府 西安市曲江新区管委会关于印发曲江新区社会事务管理工作对接和移交方案>的通知》（雁政发[2008]54号）。证明涉案建筑物是2007年建造的，雁塔区人民政府和曲江新区管委会关于曲江新区社会事务管理工作对接移交的时间是2008年，涉案建筑物规划审批手续申报的时间节点曲江新区管委会没有审批职权。5.《国务院关于西安市城市总体规划的批复》（国函[2008]44号）。证明涉案房屋建设于2007年，原告用地2008年从规划区外进入规划区内，2008年以后无建设活动。6.《中华人民共和国XX乡规划法》、《中华人民共和国立法法》释义——第九十三条。证明曙光托管院建设于2007年，在《中华人民共和国XX乡规划法》实施以前，该法对涉案建筑物没有溯及力。7.西安市国土资源局政府信息公开告知书、《陕西省人民政府关于2009年度国务院批准西安曲江新区第一批次城市建设用地实施方案的批复》（陕政土批[2010]3号）、《西安市人民政府关于征收雁塔区曲江街道办事处新开门村长延堡街道办事处瓦胡同村大雁塔街道办事处太平堡村等村组集体土地的批复》（市国土字[2010]第103号）、《西安市国土资源局曲江新区分局征地拆迁补偿安置方案通告》（[2010]004号）。证明原告根据政府信息公开获取了陕政土批[2010]3号、市国土字[2010]第103号文件，涉案土地已被政府征收，进行了确权登记，曙光托管院在征收范围内，政府报批前对原告的建筑物进行确权登记，面积为4800平方米，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，应在三个月补偿到位，被告在征收过程中完成了所有程序，但是没有给原告补偿。8.《城改办关于王**民申请岳家寨村拆迁信息公开有关情况的说明》、《关于西安市曙光精神病人托管院对西安市国土资源局通知提出异议>的回复》、《西安曲江新区管理委员会关于要求依法行政、行政复议申请>的回复》、《公证书》（（2017）西证民字第18131号）、《陕西省国土资源厅行政上诉状》。证明涉案土地已经被征收，并且进行了公证，涉案土地已为国家所有，原告只有等待补偿的权利。9.《西安市雁塔区人民政府 西安曲江旅游度假区管理委员会关于印发西安曲江旅游度假区拆迁安置实施方案>的通知》、《证明》、《拆迁安置协议》。证明对原告土地的征收已经完成征收手续，但没有给原告补偿。10.《关于处理违法建设认定的函》（西规曲认函[2017]152号）、《行政处罚预先告知书》（XX城XX城管[2018]第449号）、《调查询问笔录》、《现场勘验笔录》、《工作联系函》、《西安市城市管理综合行政执法局撤销限期拆除通知书》（西城管撤限字[2018]第45号）。证明2017年8月28日西安市规划局曲江新区分局对原告下发了违法建设认定函，原告起诉至西安铁路运输法院，后西安市规划局曲江新区分局由于无法定程序，认定事实不清、主体不适格，适用法律错误，当庭撤销该认定函，原告同意撤诉，西安市城市管理综合行政执法局撤销了限期拆除通知书。11.西安铁路运输法院（2018）陕7102行初2350号行政判决书、西安铁路运输中级法院（2019）陕71行终425号行政判决书。证明涉案土地应该按照国有土地征收方案进行征收，若为违建，不可能评估，评估认为原告涉案建筑是合法建设，应按国有土地进行补偿，法律认定的事实不能推翻，被告明显属于以拆违代征收，执法目的不正当。12.《关于处理违法建设认定的函》（西规曲认函[2020]29号）、《西安市城市管理和综合执法局责令限期拆除告知书》（西城执限拆告字曲江09[2020]第29号）、照片、《关于处理违法建设认定的函》（市资源曲认函[2020]27号）、公告、《西安市城市管理和综合执法局撤销限期拆除告知书》（西城管撤罚字[2020]第2号）。证明规划部门违法执法，认定事实不清，法律主体认定错误，侵犯占有人的合法权益，征收没有补偿，原告有继续占有和使用的权利。13.《中共西安市委机构编制委员会办公室关于市自然资源和规划局各开发区分局机构编制有关事项的复函》（市编办函[2019]108号）、西安市城市管理和综合执法局关于西安市曙光精神病人托管院信息公开申请的回复、《中共西安市委办公厅、西安市人民政府办公厅关于印发西安市城市管理和综合执法局职能配置内设机构和人员编制规定>的通知》（市办字[2019]71号）。证明西安市规划局曲江新区分局执法人员是非国家公务人员，作出公告的曲江支队没有报备机制，人财物都由曲江管委会管理，曲江执法总队没有正式编制，工作人员均为非国家工作人员，没有执法主体资格。14.《政府信息公开告知书》（[2017]第93号）、《西安市人民政府征收土地方案公告》（[2010]第17-1号）、征地补偿协议。证明依照上述文件，原告所有建筑物建于2007年，不属于抢建抢种，依照《土地管理条例》，应该在3个月内补偿结束，被告至今不给予补偿安置属于违法，被告频繁地出具违建认定，属于以拆违建代替征收。15.西安铁路运输法院（2018）陕7102行初1990号行政裁定书。证明西安市规划局曲江新区分局于2017年8月28日对原告作出了西规曲认函[2017]152号《关于处理违法建设认定的函》，经过法庭审理，被告认定主体错误，适用法律错误，被告经过复核，撤销了西规曲认函[2017]152号《关于处理违法建设认定的函》，通过法院向西安市人民政府和原告送达，取得原告谅解，原告撤回起诉，同一行政行为，原机关作出后具有法律效力，行政行为保持稳定性、延续性，不能出尔反尔。16.《政府信息公开告知书》（[2020]第130号）。证明曲江城管支队工作人员没有编制。17.《中共西安市委机构编制委员会办公室关于规范我市开发区城市管理综合执法机构名称的复函》（市编办函[2019]64号）、《西安市机构编制委员会关于理顺西安高新技术产业开发区经济技术开发曲江新区综合执法机构管理体制的通知》（市编发[2007]6号）。证明只是给曲江城管支队挂了个名，没有给人员编制，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，无主体资格的行政机构作出的行政行为无效。18.西安市国土资源局听证笔录。证明2017年11月16日，因涉案建筑物占用土地征收相关事宜，西安市国土资源局组织了听证程序，听证程序所形成的笔录足以证明征收方与原告未达成安置补偿协议，西安市国土资源局作出了责令交出土地决定书，原告诉至西安铁路运输法院，西安铁路运输法院作出（2018）陕7102行初2350号行政判决书，西安市国土资源局应参照国有土地上房屋补偿条例进行补偿安置，至今不给补偿，以拆违代替征收，明显侵犯原告的合法权益。被告辩称，原告不属于本案利害关系人，原告涉案房屋有违建的事实，被告具有对违法建设行为进行查处的法定职责，于法有据，程序合法，涉案公告不具可诉性，应驳回原告的起诉。理由如下：一、原告的起诉不符合提起行政诉讼的法定条件，应依法裁定驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定:提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。西安市城市管理综合行政执法总队曲江新区支队(以下简称“曲江支队”)2020年5月31日以《公告》方式通知王**民于2020年6月2日下午18:00前清理其存放在位于曲江路以西，违规搭建钢结构房屋及砖混结构房屋违法建设内的所有物品。同时将该违法建设自行拆除。若逾期未拆除，曲江支队将依法对该违法建设进行强制拆除，由此引起的一切后果由其自行承担。故，本案公告的对象并非曙光托管院，原告提起行政诉讼不符合法定条件，应依法裁定驳回起诉。二、原告涉案房屋有违建的事实，被告具有对违法建设行为进行查处的法定职责，于法有据，程序合法。《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条规定:“XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《西安市XX乡规划条例》第六十八条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处违法建设工程造价5％以上10％以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处违法建设工程造价5％以上10％以下的罚款。”《西安市城市管理综合行政执法条例》第十条第(二)款关于城管执法部门执法职责的规定:“依据XX乡规划和建筑市场管理方面法律、法规、规章的规定，查处未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境的行为，配合规划部门拆除违法建筑。”《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》(市规发[2017]50号)第二条规定:“城管部门根据规划部门的认定意见，按照法定程序下达法律文书，并负责违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作。”2020年5月29日，西安市自然资源和规划局接到群众举报并经调查核后对曲江大道以西，王**民违规建设五层钢架及砖混结构房屋，总建筑面积4787.58平方米，作出了市资源曲认函[2020]27号《关于处理违法建设认定的函》。被告收到该认定函后，立即启动了查处工作。XX队XX队员现场勘察核实，该违法建设临近曲江大道，为王**民所加建，且未办理规划手续，属于违法建设。经被告调查，2007年1月1日，西安市雁塔区XX中心与王**民签订《房屋租赁合同》，合同约定，王**民租赁区残联办公楼斜对面独立院落一处(场地约4亩，东西长约90米，南北宽约50米，后斜长约70米，建筑物两层24间半成品砖混楼房主体，2008年5月20日，曙光托管院成立，法定代表人为王**民。2009年11月30日，曙光托管院与雁塔区曲江社会福利院签署《房屋使用权转让协议书》，约定将24间半成品约500平方米房屋使用权，以359000元转让给曙光托管院使用10年，期间遇国家征地拆迁，在使用期限内所有资产赔偿归曙光托管院，使用期满后所租赁房屋归曲江社会福利院，协议从2010年1月1日起执行。目前，曙光托管院自2008年成立起已建成砖混结构房屋共4幢，一幢砖混结构房屋3层，一幢砖混结构房屋2层，一幢砖混结构房屋2层，钢架结构1层，共3层，一幢砖混结构房屋4层，总面积4787.58平方米，均未依法取得建设工程规划许可证。且涉案建筑一直由曙光托管院占有使用管理。王**民在其承租雁塔区曲江社会福利院的场地后，在按原约定使用的约500平方米的房屋基础上，多年来持续违法加盖，屡禁不止，并且强行对抗行政机关执法，违法建设性质极其恶劣。王**民在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自搭建，其行为明显违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，该搭建的建筑为违法建设。无论1990年的《中华人民共和国城市规划法》还是2008年的《中华人民共和国XX乡规划法》对于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为的处理规定基本一致，且王**民的违法建设事实一直存在，违法行为持续至今。据此，原告存在违法建设事实清楚，证据确凿，西安市自然资源和规划局已依法认定涉案房屋4787.58平方米为违法建设。被告适用违法行为存续时期的法律规定并无不当，被告履行了行政执法的相关法律程序，于法有据，程序合法。三、被告向王**民公告属于行政告知和督某某行为，并未对相对人重新设立权利义务，也未对相对人的权利义务产生实际影响，不属于行政行为，不具可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条规定:“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”本案中，2020年5月31日，曲江支队以公告方式通知王**民，按照西安市自然资源和规划局曲江新区XX路以西,违规搭建钢架结构房屋及砖混结构房屋违法建设的处理意见，通知王**民2020年6月2日下午18:00前清理存放在违法建设内的所有物品，同时将该违法建设自行拆除。若逾期未拆除，曲江支队将依法对该违法建设进行强制拆除，由此引起的一切后果由其自行承担。据此，《公告》的目的是为了将即将采取强制拆除违法建筑的内容向社会广而告之，让相对人和公众知晓并接受社会监督。对于违法建设的相对人的权利义务产生实际影响的应是对相对人切实利益联系最为密切，实际影响最大且最直接，且对相对人设立了不利的义务的行政处罚或行政决定。而本案的公告属于行政告知和督某某行为，并未对违法建设相对人或王**民重新设立权利义务，也未对相对人的权利义务产生实际影响，且该公告并非拆除涉案违法建筑物的依据，仅是一种告知行为，因此不具可诉性。被告向本院提交以下证据：1.《关于处理违法建设认定的函》（市资源曲认函[2020] 27号）。2.涉案违建现场照片3页。3.西安市自然资源和规划局曲江新区分局现场检查（勘验）表。4.房屋租赁合同。5.房屋使用权转让协议书。6.《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》（市规发[2017]50号）7.《国务院关于西安市城市总体规划的批复》（国函[2008]44号）及规划图。以上证据证明，原告的起诉不符合提起行政诉讼的法定条件，应依法裁定驳回。王**民涉案房屋有违建的事实，王**民是涉案违法建设的实际实施者。被告具有对违法建设行为查处的法定职责，涉案《公告》于法有据，程序合法。8.公告。证明公告属于行政告知和督某某行为，并未对相对人重新设立权利义务，也未对相对人的权利义务产生实际影响，不属于行政行为，不具有可诉性。经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2、4、5，真实性、合法性认可，证明目的不认可，对被告提交的证据3，真实性认可，证明目的不认可。对被告提交的证据6，合法性和关联性不认可，机构改革后规划局已经不存在了。对被告提交的证据7，合法性和关联性认可，证明目的不认可，被告取证程序违法，照片是在公告张贴之后拍摄的照片，时间不正确，原告没有见过工作人员，现场检查表也未有原告法定代表人的签字，执法程序有问题。对被告提交的证据8，真实性和关联性认可，证明目的不认可，《公告》是行政强制行为的告知，被告在同一地区依据公告已经拆除了几处房屋，该《公告》是一个强制程序。被告对原告提交的证据1、9、14、15、16，真实性认可，证明目的不认可，与本案无关。对原告提交的证据2，真实性认可，证明目的不认可，文件只能证明雁塔区XX中心曾经提出过用地非耕地的申请，雁塔区人民政府的批复要求按照规划用地建设相关手续开展工作，并不能证明用地合法和符合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定；租赁合同只能证明原告与XX中心有租赁关系，不能证明其所承租的土地及房屋符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国XX乡规划法》的相关规定。对原告提交的证据3，真实性认可，证明目的不认可，用地规划应该按照曲江新区新区管委会目前的用地规划执行，目前属于曲江新区管委会的管辖范围。对原告提交的证据4，真实性认可，证明目的不认可，这份文件只能证明曲江新区管委会和雁塔区人民政府社会事务的移交，不能证明原告所述的建设取得相关的建设手续，移交前后都应该有合法手续。对原告提交的证据5，真实性和证明目的均不认可，该证据属于网络截图，原告的建筑是否纳入城市规划，应当由规划部门出具的规划用地图为准。对原告提交的证据6，真实性认可，证明目的不认可，原告的建设是否违反《中华人民共和国XX乡规划法》应由原告提供的相关证明予以证明，仅依据《中华人民共和国XX乡规划法》不能证明涉案建筑是否合法。对原告提交的证据7，真实性认可，证明目的不认可，仅能证明国家对岳家寨村进行了征收以及曲江新区XX村征收补偿的方案，并不能证明原告对房屋进行确权。对原告提交的证据8，真实性认可，证明目的不认可,涉案土地在岳家寨村的征地范围内；《西安市曲江新区管理委员会关于要求依法行政、行政复议申请>的回复》、公证书与本案无关；陕西省国土资源厅行政上诉状仅能证明要求原告交出土地，与本案无关。对原告提交的证据10，真实性认可，证明目的不认可，仅能证明执法部门基于该函撤销了限期拆除的通知书，并不能证明其撤销原因，因此不能证明其原告的建设不是违法建设，是否为违法建设应由规划部门出具的相关意见认定。对原告提交的证据11，真实性认可，证明目的不认可，该判决书是关于原告责令交出其所在建设的土地，不能证明地上的房屋是否属于合法建设。对原告提交的证据12，真实性认可，证明目的不认可，该证据证明规划部门和城管部门依据职权作出相应的法律文书，若执法过程中执法部门发现其已送达的相关文书存在瑕疵，行政机关予以撤销，及时纠正其行为也是符合行政机关依法行政的工作要求，同时也证明行政机关对其是否属于违法建设的事实认定和法律适用严谨的工作态度。对原告提交的证据13，真实性认可，证明目的不认可，基于信息公开回复，与本案无关，西安市执法局曲江分局业务上受市局领导，接受市城管执法局的委托执法，回复提到曲江分局人财物的管理是管委会的管理为主，与本案无关；回复中市城管执法局未提到编制岗位设置情况；市办发[2019]71号文件只是说明市城管执法局的机构设置和人员编制，无法说明曲江支队工作人员为非国家机关工作人员而无行政执法权。对原告提交的证据17，真实性认可，关联性证明目的不认可，市编办关于对市执法局的机构名称的函件及管理体制的通知，没有涉及人员编制的内容。对原告提交的证据18，真实性认可，关联性和证明目的不认可，原告依据的是征地拆迁涉及的法律问题，本案属于拆除违法建设，属于不同的法律关系，与本案无关。本院对上述证据的质证意见如下：对原告提交的证据1-5、7-18，因来源合法，符合证据法定形式，对其真实性依法予以确认；对原告提交的证据6，因不属于证据的范畴，依法不予确认。对被告提交的证据，因客观真实，且符合证据的法定形式，对其真实性依法予以确认。经审理查明，2007年1月1日，西安市雁塔区XX中心与王**民签订《房屋租赁合同》，约定由王**民承租西安市雁塔区XX中心位于雁塔区XX大道XX段XX村边，区残联办公楼斜对面独立院落一处。租赁期限为2007年3月1日至2037年2月29日。2008年5月20日，王**民登记成立了“西安市曙光精神病人托管院”，住所地为西安市雁塔区XX大道XX段XX村。2009年11月30日，原告曙光托管院与雁塔区曲江社会福利院签订《房屋使用权转让协议书》，将曙光托管院租用雁塔区XX中心房屋二十四间半成品约五百平方米的房屋使用权，以三十五万九千元（审计价格）转让给曙光托管院使用十年。并约定如遇国家征地拆迁，在曙光托管院使用期限内，院内所有资产赔偿归曙光托管院。2010年1月12日，陕西省人民政府印发《关于2009年度国务院批准西安曲江新区第一批次城市建设用地实施方案的批复》（陕政土批[2010]3号），同意将西安市土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内雁塔区曲江街道办事处，XX街道办事处XX村、岳家寨村、西曲村、春临村、东曲村、北池头村，XX街XX道XX村、东三爻村、东三爻堡村，XX街道办事处XX村XX村组70.4018公顷集体农用地（其中耕地63.1622公顷，园地5.6071公顷，其他农用地1.6325公顷）转为建设用地。2010年4月2日，西安市人民政府印发《关于征收雁塔区曲江街道办事处新开门村长延堡街道办事处瓦胡同村大雁塔街道办事处太平堡村等村组集体土地的批复》（市国土字[2010]第103号），同意了原西安市国土资源局曲江新区分局呈报的《征地补偿安置方案》，由原西安市国土资源局曲江新区分局负责按该方案实施征地。2010年6月28日，西安市国土资源局曲江新区分局印发《征地拆迁补偿安置方案公告》（[2010]004号），对征地拆迁补偿安置的相关事项进行公示。原告曙光托管院占用的土地在征地拆迁补偿安置范围内。岳家寨村征收工作启动后，征收方就原告曙光托管院的房屋进行了勘验、评估，但由于原告对征收补偿标准不满意，双方未能就安置补偿安置事宜达成协议。2017年8月28日，原西安市规划局曲江新区分局作出了西规曲认函[2017]152号《关于处理违法建设认定的函》，被告市XX城XX城管[2018]第449号《限期拆除通知书》，后于2018年11月22日撤销该通知书。2020年5月29日，西安市自然资源和规划局曲江新区分局作出《关于处理违反建设认定的函》（市资源曲认函[2020]27号），该函认定：在位于曲江新区，曲江路以西，王**民违规建设钢架结构房屋及砖混结构房屋，总建筑面积4787.58平方米。该建设行为未取得办理规划手续的前置要件，也未向规划行政主管部门申请办理相应规划手续，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第三十五条之规定，属违法建设。并函告城管曲江支队，提出“对该项目予以拆除”和“责令业主自行恢复原貌”的处理意见，要求城管曲江支队依法查处。城管曲江支队收到上述认定函后，于2020年5月31日针对原告曙光托管院的法定代表人王**民作出涉案《公告》，要求王**民于2020年6月2日下午18:00前清理存放在违法建设内的所有物品，同时将违法建设自行拆除，否则将强制拆除。原告认为上述《公告》侵犯其合法权益，故诉至本院，诉请如上。另查明，2017年12月13日，西安市自然资源和规划局作出（2017）市国土交字12-01《责令交出土地决定书》，内容为：“责令你单位自收到该决定书之日起三个工作日内交出作为曙光精神病人托管院院址使用的土地。”2017年12月26日，原告曙光托管院向陕西省自然资源厅申请行政复议。陕西省自然资源厅于2017年12月13日作出陕国土资源复（2017）31号《行政复议决定书》，维持了西安市自然资源和规划局于2017年12月13日作出（2017）市国土交字12-01《责令交出土地决定书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院审理后认为，原告曙光托管院通过与雁塔区曲江社会福利院签订《房屋使用权转让协议书》的方式取得了其所承租的福利院内所有资产赔偿的权利，且其所占土地目前已列入西安市城市规划区，原告曙光托管院作为被征收土地使用人，在责令交出土地决定听证程序中已经提出要求参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的理由属于有正当理由，故西安市自然资源和规划局在原告曙光托管院未得到安置补偿的情况下，以其“无正当理由决绝接受安置补偿”作出的《责令交出土地决定书》属认定事实不清，主要证据不足，遂于2019年3月26日作出（2018）陕7102行初2350号行政判决书，撤销西安市自然资源和规划局于2017年12月13日作出的（2017）市国土交字12-01《责令交出土地决定书》及陕西省自然资源厅于2017年12月13日作出的陕国土资源复（2017）31号《行政复议决定书》。原告不服本院作出的（2018）陕7102行初2350号行政判决，向西安铁路运输中级法院提起上诉。西安铁路运输中级法院于2019年9月19日作出（2019）陕71行终425号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。本院认为，本案的争议焦点是：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、被告作出的涉案《公告》是否合法。关于本案是否属于行政诉讼受案范围。《西安市城市管理综合行政执法条例》第二十五条规定：“城管执法部门查处违法案件时，依照《中华人民共和国行政处罚法》规定，适用简易程序进行处罚的，可以当场作出处罚决定；适用一般程序进行处罚的，应当自立案之日起三十日内作出处罚决定。因特殊情况需要延长办案期限的，经城管执法部门负责人批准，可以延长三十日。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。本案中，被告下属西安市城市管理综合行政执法总队曲江新区支队依据市资源曲认函[2020]27号《关于处理违反建设认定的函》后，于2020年5月31日作出涉案《公告》，根据《西安市城市管理综合行政执法条例》第二十五条的规定，被告市城管执法局应当在60日内作出行政处理决定，被告在上述法定的执法期限内并未依法作出限期拆除决定和强制拆除决定等处理决定，涉案的《公告》在被告于上述执法期限内未作出后续的执法行为的情形下，因主要内容为“责令曙光托管院法定代表人王**民于2020年6月2日下午18:00前自行清理存放在违法建筑内的所有物品，同时将该违法建设自行拆除。若逾期未拆除，我支队将依法对该违法建设进行强制拆除，由此引起的一切法律后果由你自行承担”，其实际效果等同于行政机关作出的限期拆除决定，已具有行政处理决定的法律效果。涉案《公告》虽名为公告，形式上为被告执法过程中的程序性告知，实质上却为原告曙光托管院设置了可强制执行的积极作为义务，在被告于60日的执法期限内未作出后续的限期拆除决定和强制拆除决定的情形下，一经作出则对曙光托管院的财产产生不利影响，具有终局性的法律效果，并非被告所称的行政告知和督某某行为。故涉案《公告》具有可诉性，本案属于行政诉讼的受案范围。关于被告作出的涉案《公告》是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件……”。本案中，陕西省人民政府于2010年1月12日作出的《关于2009年度国务院批准西安曲江新区第一批次城市建设用地实施方案的批复》（陕政土批[2010]3号）已经批准将岳家寨村的集体农用地转为建设用地，原告曙光托管院作为被征收土地的使用人，属于征地补偿安置对象。岳家寨村征收工作启动后，拆迁方曾对曙光托管院占用土地上房屋及附着物进行勘验、评估，由于双方未就征地补偿安置达成一致意见，西安市自然资源和规划局遂以（2017）市国土交字12-01《责令交出土地决定书》要求原告交出所使用的土地。拆迁方的上述行为，已经认可原告曙光托管院在岳家寨村土地征收的范围内，且认可原告曙光托管院属于被安置对象。在拆迁方确认原告属于被拆迁人后，西安市自然资源和规划局曲江新区分局仍作出市资源曲认函[2020]27号《关于处理违反建设认定的函》，被告仍依据该认定函作出涉案《公告》，其目的在于推进岳家寨村征地拆迁工作，属于以拆违代替征收，而非违法建设的整治行为，被告的执法目的明显不当。此外，被告收到市资源曲认函[2020]27号《关于处理违法建设认定的函》后，既未对涉案建筑物进行现场勘验，调查核实，又未履行催告、告知当事人陈述申辩等法定程序，涉案《公告》作出的程序违法。综上所述，被告市城管执法局作出的涉案《公告》依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（六）项的规定，判决如下：撤销被告西安市城市管理和综合执法局于2020年5月31日作出的《公告》。案件受理费50元，由被告西安市城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。  审  判  长    王  静人民陪审员    张  艳人民陪审员    梁秀兰 二〇二〇年十二月十五日 书  记  员    张一凡 202071022200109202082420201021202053120206218001996200828201048002007201048002008201012020531212008282000192006220010032001143420085420072008520084420072008200862007720092010320101032010004201032010103480082017181319102017152201844920184520178281120187102235020197142512202029092020292020272020213201910820197114201793201017120073152018710219902017828201715220171521620201301720196420076182017111620187102235020205312020621800510510201750202052947875820202720071149050702420085202009113024500359000102010112008432213447875850019902008478758202053120206218001202027233456201750720084417817124567819151623456781011121320197114171815718620071120073120372292008520200911302010112200920103704018631622560711632520104220101032010628201000420178282017152201844920181122202052920202747875820205312020621800201712132017120120171226201712132017312017121320171201201932620187102235020171213201712012017121320173120187102235020199192019714252020272010112200920103201712012020272020531501