云南省昭通市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)云06行终247号上诉人（原审原告）刘世源，男，汉族，生于1953年9月30日，云南省镇雄县人，住镇雄县，现住镇雄县。上诉人（原审原告）杨富仙，女，汉族，生于1954年6月12日，云南省镇雄县人，住镇雄县，现住镇雄县。系刘世源之妻。被上诉人（原审被告）镇雄县盐源镇人民政府（以下简称盐源镇政府）。机构地址：镇雄县盐源镇盐源村上街村民组。法定代表人赵毅，镇长。被上诉人（原审被告）镇雄县人民政府（以下简称镇雄县政府）。机构地址：镇雄县乌峰街道办事处中山路127号。法定代表人张洪坤，县长。委托代理人裴秀兰。代理权限：一般代理。第三人刘世成,男，汉族，生于1975年7月12日，云南省镇雄县人，住镇雄县。上诉人刘世源、杨富仙因与被上诉人盐源镇政府、镇雄县政府，第三人刘世成土地行政确认及行政复议纠纷一案，不服镇雄县人民法院（2020）云0627行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院确认：刘世成与刘世源、杨富仙发生争议的土地位于盐源镇蓼叶村楠木组“湾子口”，面积为48平方米，东至原老马路，南至刘世成地（离刘世成圈4米）、西至刘世才住房，北至村委会花园斜对面马路。争议地属于登记在刘世成名下“湾子口”的一部分，包产到户前后由刘世成家一直管理使用。1984年，原告刘世源、杨富仙取得《农业生产责任制证书》，承包蓼叶村楠木组“坪子头”处0.3亩土地。蓼叶村楠木组“湾子口”处原为第三人刘世成之父的自留地。1999年，刘世成取得《土地承包经营权证》，承包蓼叶村楠木组“湾子口”处0.7亩土地。此后，刘世源、杨富仙以争议地系修公路集体补偿给其的土地为由，与刘世成发生争议。盐源镇政府于2015年1月24日作出（2015）盐政行决字第2号《土地权属争议行政处理决定》，对杨富仙与刘世成所争议的蓼叶村楠木组湾子口老马路争议地使用权确认归蓼叶村楠木组所有。后盐源镇政府于2015年4月2日作出（2015）盐政撤字第3号《撤销决定书》，撤销了（2015）盐政行决字第2号《土地权属争议行政处理决定》。昭通市中级人民法院于2016年10月26日对刘世源、杨富仙与刘世成排除妨碍纠纷一案作出（2016）云06民终1579号《民事裁定》，认定：刘世源、杨富仙与刘世成的争议地貌已发生重大变化，多处地界已消失，双方提交的土地经营权证书均不能证实各自对争议地享有使用权，该争议地存在权属不清问题，应由人民政府处理，不属于人民法院民事诉讼的受案范围。2017年7月10日，第三人刘世成向盐源镇政府申请确权。2019年8月16日，盐源镇政府作出了争议地归刘世成所有的[2019]2号确权决定（以下简称[2019]2号确权决定）。刘世源、杨富仙不服，向镇雄县政府申请行政复议，镇雄县政府于2019年12月27日作出了镇政行复决字[2019]第13号《复议决定》（以下简称13号复议决定），维持了镇雄县盐源镇政府作出的[2019]2号确权决定。原告刘世源、杨富仙仍不服，提起行政诉讼。原审法院认为，被告盐源镇政府提交的原行政行为事实方面的证据，能够证实争议地系第三人刘世成承包经营的“湾子口”处的部分土地。而二原告称争议地系其“坪子头”土地被修公路占用集体补偿给其的“老马路”，未提供确切证据予以证实。被告盐源镇政府出示的原行政行为程序方面的证据，能够证明盐源镇政府作出[2019]2号确权决定的程序合法；被告镇雄县政府提交的证据能够证明其作出的13号复议决定程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条之规定，判决驳回原告刘世源、杨富仙的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告刘世源、杨富仙交纳。上诉人刘世源、杨富仙上诉称：2017年7月10日，第三人刘世成向盐源镇政府递交《土地确权申请书》，盐源镇政府在审查核实过程中，未依法通知土地使用权人刘世源提供土地使用权证书，且超过了法定审查期限，两年后的2019年8月16日才作出[2019]2号确权决定，行政程序违法，侵犯了上诉人刘世源集体土地使用权。被上诉人镇雄县政府自2019年11月4日受理上诉人提出的行政复议申请，超过法定60日行政复议期限，于2020年3月9日才送达《行政复议决定书》，程序严重违法，且复议决定认定的事实、适用法律错误。上诉人于1984年取得《农业生产责任制证书》，1999年1月1日取得《农村土地承包经营权证》，1999年7月18日取得《土地承包合同书》，1999年3月10日、9月30日取得《镇雄县农村宅基地使用证》。上述证据足以证实一审判决驳回上诉人的诉讼请求违背了事实和法律，侵犯了上诉人农村土地使用权，显失公正。请求判决撤销一审判决，将本案发回重审。被上诉人盐源镇政府答辩称：答辩人接到第三人的土地确权申请书后，及时审查立案，组织人员实地调查、现场勘验、进行举证质证、组织调解，经调解未能达成一致，才由政府召开行政办公会议作出行政处理决定，不存在程序违法的情况。由于争议地并没有登记在争议双方的权属证书上，故上诉人提交的《农业生产责任制证书》、《承包合同书》、《农村土地承包经营权证》、《镇雄县农村宅基地使用证》等并不能证明上诉人所主张的事实。综上所述，答辩人的[2019]2号确权决定程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律正确，上诉人无理缠诉，浪费国家诉讼资源，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人镇雄县政府答辩称：本案争议的土地位于镇雄县，地名叫“湾子口”，面积为48平方米，四至界限为东至原马路、南至刘世成地（离刘世成圈4米）、西至刘世才住房、北至蓼叶村委会花园斜对面马路。盐源镇政府调取的书证及证人证言充分证明该争议地属第三人刘世成土地承包经营权证上登记的“湾子口”地块的一部分，在土地下户前后该土地均由刘世成承包经营。故原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。第三人刘世成未作述辩。上诉人刘世源、杨富仙向一审法院提交了以下证据：1.照片5张，证明争议地的使用权属于二原告；2、1984年《农业生产责任制证书》、2007年《农村土地承包经营权证》，证明争议地是用老马路来补偿二原告的自留地；3.《土地承包合同书》，证明档案局有原告家“坪子头”的土地登记；4.蓼叶村委会出具的《证明》，王秀明、马跃银、刘明玺、贾德俊等人分别出具的《说明》，刘成晏出具的《证明》、《宅基地出让协议》，盐源镇政府[2015]2号《处理决定》及《撤销决定》、镇政行复终字（2015）第7号《行政复议终止决定》、昭通市中级人民法院（2016）云06民终1579号《民事裁定》，证明发生争议后，争议地经被告处理的经过。被上诉人盐源镇政府向一审法院递交了以下证据、依据：1.刘世成的土地确权申请书、决定受理通知书、调解通知书及调解笔录，证明盐源镇政府作出的行政行为程序合法；2．刘世成土地承包经营权证、现场勘验笔录、刘兴根、刘明均、刘世桥、詹付华、刘兴定询问笔录各1份，证明争议地属于刘世成所有；3．《中华人民共和国土地管理法》第14条、《土地权属争议调查处理办法》第3、5、33条，证明盐源镇政府作出处理决定的主体适格、适用法律正确。被告镇雄县政府向一审法院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、第三人参加行政复议告知书及送达回证、行政复议答辩书，证明镇雄县政府复议程序合法；2.《中华人民共和国行政复议法》第13条、第28条，证明镇雄县政府具有复议的法定职权、复议决定适用法律正确。第三人刘世成向一审法院提交了1999年土地承包经营权证，证明本案争议地湾子口地块是刘世成自留地。上述证据均由双方质证并随案件移送本院。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明：对于争议土地，原告杨富仙曾以刘世成为被申请人、盐源镇蓼叶村楠木组为第三人，向盐源镇政府申请土地确权，盐源镇政府于2015年1月24日作出（2015）盐政行决字第2号《土地权属争议行政处理决定》，将争议地使用权确认归第三人蓼叶村楠木组所有。因部分证据不足，盐源镇政府于2015年4月2日作出（2015）盐政撤字第3号《撤销决定书》，撤销了（2015）盐政行决字第2号处理决定。后刘世源、杨富仙以排除妨害为由向镇雄县人民法院起诉刘世成，镇雄县人民法院组织双方进行现场勘验，双方指认的争议地是同一地块，杨富仙称其为“坪子尖尖”，刘世成称其为“湾子口”，双方均提交了各自的承包经营权证，镇雄县人民法院认为争议双方权属证书所记载的地块四至界限经历史变迁，土地样貌发生重大变化，地界消失，无从考证，双方的争议属于土地权属争议，应由人民政府处理，不属于人民法院民事诉讼受案范围，故作出（2016）云0627民初193号民事裁定，驳回杨富仙、刘世源的起诉，该案经昭通市中级人民法院（2016）云06民终1579号民事裁定予以维持。2017年7月10日，刘世成向盐源镇政府递交确权申请书，请求将楠木组湾子口处的土地使用权确认归其享有，盐源镇政府受理申请后，调取了双方的证据材料、进行了现场勘验、询问了相关证人，并于2017年8月12日组织争议双方进行调解未果，遂于2017年8月18日作出调查处理意见，建议将争议地使用权处理归申请人刘世成。2019年8月16日，盐源镇政府作出盐行决字[2019]2号确权决定，将位于楠木组湾子口处的48平方米争议土地使用权确定归申请人刘世成享有。刘世源、杨富仙不服，向镇雄县政府申请行政复议，镇雄县政府于2019年12月27日作出13号复议决定，维持了盐源镇政府作出的[2019]2号确权决定。原告刘世源、杨富仙仍不服，于2020年3月13日向镇雄县人民法院提起行政诉讼。请求：1.撤销被告盐源镇政府作出的2号[2019]2号确权决定和镇雄县政府作出的13号复议决定；2.责令被告拆除老马路坪子头200平方米的违章建筑，恢复土地原状，归还原告所有，并赔偿原告26棵经济林损失232200元。镇雄县人民法院于2020年6月28日作出（2020）云0627行初24号行政裁定，以上诉人的第二项诉求不属于人民法院行政案件受案范围为由裁定驳回该起诉；同日作出（2020）云0627行初24号行政判决，驳回原告的第一项诉讼请求。本院认为：首先，根据《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定，“个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”，被上诉人盐源镇政府对上诉人与第三人之间的土地权属争议具有调查处理的法定职权；《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，二原告针对盐源镇政府作出的确权决定书向镇雄县政府申请复议，被告镇雄县政府作为盐源镇政府的上级政府，依法具有作出复议决定的法定职权。其次，《土地权属争议调查处理办法》第十一条规定，“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料”；第三条规定，“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”；第十七条、第十八条、第十九条规定，对土地权属争议的调查处理，可以向相关单位或个人进行调查取证，有必要时还需要进行实地调查；第二十三条规定，处理土地权属争议需先行调解。本案中，第三人刘世成申请盐源镇政府调查处理其与原告的土地权属争议，依法向盐源镇政府递交了《土地确权申请书》，被上诉人盐源镇政府受理申请后，进行了充分的调查取证和现场勘验，收集了各方提交的证据，在组织争议双方调解未果的情况下，依据调查的实际情况作出确权决定，符合上述规定。再次，《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查”；第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”，被上诉人镇雄县政府于2019年11月1日收到上诉人的行政复议申请，于2019年11月4日决定受理，在复议过程中依法履行了《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定的通知被申请人答复举证相关义务，于2019年12月27日作出13号复议决定，2020年3月9日送达上诉人刘世源。被上诉人镇雄县政府作出的行政复议决定并未超过60日法定期限，至于送达复议决定书的时间，法律并未明确规定，且该送达可能受到被送达人配合与否等因素的影响，故被上诉人作出并送达复议决定书的行为并不违反法律规定。最后，针对被上诉人盐源镇政府2017年7月10日收到《土地确权申请书》，2019年8月16日作出确权决定是否构成程序违法的问题。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十条规定，调查处理土地权属争议的部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长；提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。随卷证据材料显示，本案第三人2017年7月10日向被上诉人盐源镇政府递交确权申请书，镇政府参与调查的部门人员于2017年8月18日作出调查处理意见，符合上述规定。由于法律未对政府下达处理决定的法定期限作出明确规定，故不能确认盐源镇政府2019年8月16日作出[2019]2号确权决定构成程序违法。综上，被上诉人盐源镇政府作出的[2019]2号确权决定和被上诉人镇雄县政府作出的13号复议决定符合法律规定，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘世源、杨富仙负担。本判决为终审判决。审判长  王金山审判员  吴蔚秋审判员  陆 瑜二〇二〇年十二月三十一日法官助理欧继萍书记员张贵林附相关法律条文：《中华人民共和国行政复议法（2017）》第七条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。第十三条对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1主要事实不清、证据不足的；2适用依据错误的；3违反法定程序的；4超越或者滥用职权的；5具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法（2017）》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。《土地权属争议调查处理办法（2010修正）》第三条调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第五条个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。第十一条申请调查处理土地权属争议的，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。申请书应当载明以下事项：（一）申请人和被申请人的姓名或者名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名和职务；（二）请求的事项、事实和理由；（三）证人的姓名、工作单位、住址、邮政编码。第二十八条第二十八条国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门负责人批准，可以适当延长。第三十条国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报同级人民政府，由人民政府下达处理决定。国土资源行政主管部门的调查处理意见在报同级人民政府的同时，报上一级国土资源行政主管部门。第三十三条乡级人民政府处理土地权属争议参照本办法执行。