重庆市江北区人民法院 行 政 判 决 书 （2019)渝0105行初90号 原告南京高科消防机电工程有限公司重庆分公司，住所地重庆市渝北区龙溪街道锦坪街5号6幢26-2，统一社会信用代码915001120532118482。 法定代表人刘晓，总经理。 委托代理人彭璞，重庆坤源衡泰律师事务所律师。 委托代理人况洪江，重庆坤源衡泰律师事务所律师。 被告忠县应急管理局，住所地忠县忠州街道巴王路32号，统一社会信用代码11500233733986284A。 法定代表人黄荣生，局长。 行政负责人董世军，安全生产执法大队大队长。 委托代理人杨义禄，重庆冠凯律师事务所律师。 被告重庆市应急管理局，住所地重庆市渝北区青枫北路12号（高新园拓展区双子座5号楼），统一社会信用代码11500000MB1907069L。 法定代表人冉进红，局长。 委托代理人陈高杨，男，重庆市应急管理局政策法规处工作人员。 原告南京高科消防机电工程有限公司重庆分公司（以下简称南京高科重庆分公司）不服被告忠县应急管理局（以下简称忠县应急局）行政处罚决定及重庆市应急管理局（以下简称市应急局）行政复议决定一案，于2019年1月25日向重庆市渝北区人民法院提起行政诉讼，经该院向重庆市第一中级人民法院报请指定管辖，重庆市第一中级人民法院裁定该案由本院管辖。本院于2019年4月2日立案，依法向二被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年4月26日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人彭璞，被告忠县应急局的行政负责人董世军及委托代理人杨义禄，被告市应急局的委托代理人陈高杨到庭参加诉讼。因案情复杂，本案曾于2019年9月27日中止审理，现已恢复审理终结。 原忠县安全生产监督管理局于2018年7月17日作出（忠）安监罚〔2018〕执-3号《行政处罚决定书》（简称《处罚决定》），载明：2017年8月25日下午3时30分许，南京高科重庆分公司承建的忠县人民医院迁扩建项目三阶段电力电气、应急照明等安装工程在电缆敷设作业中发生一起触电事故，造成两人死亡。该公司一是未采取有效措施排除作业环境存在的电线带电、电缆井底有积水等安全隐患；二是未对从业人员进行安全教育培训，作业人员在未排除作业环境安全隐患的前提下冒险作业。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报”，第二十五条“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”的规定，原告对本次事故负有责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”,决定给予原告罚款40万元（肆拾万元整）的行政处罚。南京高科重庆分公司不服《处罚决定》，于2018年8月20日向原重庆市安全生产监督管理局申请行政复议，市应急局于2019年1月22日作出（渝）应急行复决字〔2019〕1号《行政复议决定书》（简称《复议决定》），维持原忠县安全生产监督管理局作出的《处罚决定》。 原告南京高科重庆分公司诉称，第一，被告忠县应急局对本案事实认定错误。原告从未承建忠县人民医院迁扩建项目三标段电力电气、应急照明等安装工程。事故发生时，忠县人民医院迁扩建项目三标段电力电气工程早已实施完毕，并于2016年4月29日由项目业主、施工总承包单位、监理单位向忠县建设工程施工安管监督管理站报送《建设工程完工报告书》。被告忠县应急局拒绝调取涉案工程施工图纸，随意认定施工范围，引发该事故的施工内容不属于忠县人民医院迁扩建项目三标段电力电气工程分包施工的范围。原告不应作为行政处罚对象，属于处罚主体错误。第二，被告忠县应急局作出的《处罚决定》程序错误。被告忠县应急局在调查过程中对公章印文进行鉴定，但未通知选取鉴定机构的情况，也未通知原告提供印鉴样本，且现有证据不能证明鉴定样本的真实性，其鉴定程序及结果存在异议；被告忠县应急局在现场勘验时未通知原告到场，所制作的勘验照片无原告核对签字，程序违法；《调查报告》中无调查人员签字确认，且忠县人民政府未在规定期限内对《调查报告》作出批复，违反《生产安全事故和调查处理条例》，故《处罚决定》依据事实不清，应认定为无效。第三，被告市应急局未就前述事实与程序予以调查，错误维持《处罚决定》，《复议决定》应当予以撤销。综上，请求撤销被告忠县应急局作出的《处罚决定》及被告市应急局作出的《复议决定》。 原告在庭审中举示了《忠县安监站建设工程完工报告书》，该证据证明事故发生前，涉案工程于2016年4月29日已竣工。 被告忠县应急局对该证据的真实性认可，系因二次装修手续需要所做的报告书，但涉案工程实际并未完工。被告市应急局与被告市忠县应急局的意见一致。 被告忠县应急局辩称，一、《处罚决定》的程序合法。2017年8月25日下午3时30分许，南京高科重庆分公司负责专业分包施工的忠县人民医院迁扩建项目三标段电力电气、应急照明等安装工程在电缆敷设作业中发生一起触电事故，造成田华山、王后松等2名工人死亡，直接经济损失约185万元。事故发生后，受忠县人民政府委托授权成立了“8.25”事故调查组，依法展开事故调查活动。2018年3月27日，忠县人民政府批复同意“8.25”事故调查报告[忠府〔2018〕35号]，认定南京高科重庆分公司对本次事故负有责任。2018年4月18日，忠县安监局对南京高科“8.25”一般触电事故立案调查，经延长办理期限，于2018年5月31日向南京高科重庆分公司送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，并依法举行了听证会，后于2018年7月17日作出《处罚决定》，行政程序符合法律规定。二、事故发生的项目系原告所建，且原告违法事实清楚，证据充分。忠县人民医院与重庆第十建设有限公司（简称重庆十建公司）于2012年12月11日签订《忠县人民医院迁扩建项目（三标段）——行政、培训中心及附属配套用房工程施工合同》（简称《施工合同》。2016年3月15日，重庆十建公司与南京高科重庆分公司签订《忠县人民医院迁扩建项目（三标段）电力电气、应急照明等安装工程专业分包协议》（简称《分包协议》），后南京高科重庆分公司安排周祥负责处理涉案工程的有关事宜，足以认定涉案工程系原告承建，且事故导致死亡人员系原告的农民工。根据勘验笔录、现场照片、询问笔录等，足以认定原告存在一是未采取有效措施排除作业环境存在的电线带电、电缆井底有积水等安全隐患；二是未对从业人员进行安全教育培训，作业人员在未排除作业环境安全隐患的前提下冒险作业。三、对原告处罚适用法律正确。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条、第二十五条的规定，原告对本次事故负有责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定给予原告罚款40万元（肆拾万元整）的行政处罚。原告在起诉状提出的抗辩理由均不能成立，《处罚决定》认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。 被告忠县应急局在法定期限内提交如下证据、依据，并经庭审举示、质证： 1.忠县委发〔2019〕1号文件《关于忠县机构改革方案的实施意见》。 2.立案审批表。 3.营业执照。 4.安全生产许可证。 5.建筑企业资质证书。 6.入渝登记备案证明。 7.原告的基本信息。 8.授权委托书。 9.《施工合同》。 10.《分包协议》。 11.询问笔录（戚育林）。 12.询问笔录（陈波）。 13.四川大学工程设计研究复核函。 14.图纸会审和设计交底记录。 15.电缆走向图。 16.装修进场前完成工程验收会议纪要。 17.忠县人民医院出具的关于“8.25事故”有关情况证实材料。 18.询问笔录（周详）。 19.询问笔录（杨术艺）。 20.会议纪要。 21.勘验笔录。 22.询问笔录（张小红）。 23.询问笔录（周柏成）。 24.询问笔录（周世民）。 25.忠安监管〔2018〕56号《关于成立重庆第十建设有限公司“8.25”触电事故调查组的通知》（简称《成立调查组通知》）。 26.忠府〔2018〕35号《关于同意南京高科消防机电工程有限公司重庆分公司忠县人民医院迁扩建项目三标段“8.25”触电事故调查报告的批复》（简称《批复》）。 27.忠安监文〔2018〕5号《关于批复南京高科消防机电工程有限公司重庆分公司忠县人民医院迁扩建项目三标段“8.25”触电事故调查报告的请示》。 28.《南京高科消防机电工程有限公司重庆分公司忠县人民医院迁扩建项目三标段“8.25”触电事故调查报告》（简称《事故调查报告》）、事故调查组成员签名。 29.工伤一次性赔偿协议书。 30.询问笔录（刘晓）。 31.询问笔录（刘世勇）。 32.鉴定委托书。 33.渝东司鉴中心[2017]文书鉴字第56号《司法鉴定意见书》。 34.行政处罚告知书。 35.听证会申请书。 36.听证会通知书。 37.原告听证提供材料。 38.听证笔录。 39.申辩意见。 40.听证会报告书。 41.申请书、延期决定。 42.行政处罚集体讨论记录。 43.案件处理呈批表。 44.《处罚决定》。 45.文书送达回执。 46.《中华人民共和国安全生产法》第110条。 47.《复议决定》。 48.西南政法大学司法鉴定中心出具的西政司法鉴定中心[2018]鉴字第6002号《鉴定意见书》。 49.行政复议补正通知书。 被告忠县应急局举示以上证据证明：（1）原忠县安全生产监督管理局变更为忠县应急局。（2）原告从重庆十建公司分包了忠县人民医院的电力电气等项目，并委托周祥负责该工程项目。（3）发生事故的项目系原告施工范围，原告在生产中有安全隐患，存在违法行为的客观事实，导致发生两人死亡的事故，且应由原告承担。（4）忠县政府成立了事故调查组，对事故进行了调查，作出了《事故调查报告》，县政府依法同意事故调查组的报告。（5）原告提出《分包协议》印章不是原告单位的，被告依法委托印章鉴定，原告的异议不能成立。（6）被告依法举行了听证，听取了原告的陈述，根据收集的证据能证明原告的违法行为。（7）经依法延长行政处罚期限后，被告依法作出《处罚决定》，并送达给原告。（8）复议期间被告市应急局再次进行司法鉴定，结论与被告忠县应急局委托所作的鉴定结论一致，并依法维持了《处罚决定》。 原告对被告忠县应急局举示的证据发表质证意见：（1）对证据8授权委托书与证据48西南政法大学鉴定意见书明显矛盾，西南政法大学鉴定意见载明该印章系彩色打印形成，不是盖印形成，所以该委托书不是原告出具，因此不能证明原告委托周详担任施工现场负责人，代表原告单位建设施工。（2）证据9和证据10，施工合同第一条工程内容载明本工程实际施工范围是以施工图为准，分包合同第一条具体分包建设施工范围以建设施工图纸为准。（3）第14项证据，图纸会审和设计交底记录，最后一段第11项，分包以及总包的施工范围，应当以发包人提供的施工图纸为准，同时交底记录中明确载明三标段的电气施工有专门的电气专业图纸，本案施工图纸系证明是否属于专项施工范围的主要证据，被告忠县应急局应当收集但是并没有收集。原告认为合同里面并不包括涉案施工范围。（4）证据16的会议纪要，2016年5月30日会议纪要附会议签到表能够证明施工各单位参加会议，并对会议内容进行记载，但是该会议中没有原告及授权代表的签字。2017年6月13日和2017年6月21日均没有会议签到表。在会议中载明的会签单位也没有任何人员签字（包括总包、监理及原告）。该两份会议纪要系业主方单方制作，无总包单位、监理单位及分包单位签字确认，发生事故的工程与原告无关。（5）2017年5月18日会议纪要后附会议签到表，该会议签到表的时间做了修改，不能确认该份会议纪要与签到表的关联性，对于签到表有涂改痕迹，不能证明该签到表和会议纪要是同一天做出的。参会单位中也没有原告单位，签到表也没有原告授权人的签字。会议议题中提到明确由周详完成相关的施工，证明该项目的业主方在会议纪要中由周详个人完成前述施工项目，与原告无关。（6）事故发生的现场照片证明是忠县人民医院私自搭设临时用电，并没有取得相关的手续用电，忠县人民医院应当承担主要责任。被告忠县应急局在调查中未对临时用电的搭设情况进行调查取证，行为违法。（7）被告忠县应急局没有对涉案的分包范围进行确认。对其他证据没有异议。 被告市应急局对被告忠县应急局举示的证据、依据均无异议。 被告市应急局辩称，原告于2018年8月20日向我局申请行政复议，我局于同日受理，被告忠县应急局在法定期限内提交了书面答复、有关证据和依据，因案情复杂，本案延长办案期限30日，后于2019年1月22日作出《复议决定》，程序合法。复议程序中，经对《分包协议》中尾页印章、合同骑缝章司法鉴定，与原告在公安机关存档备查的印章为同一印章盖印。经审查，原告为本次事故实际施工主体事实清楚，证据充分，且引发该事故的施工内容属于忠县人民医院迁扩建项目三标段电力电气工程分包施工内容事实清楚，证据充分。原告的行为违反《中华人民共和国安全生产法》第三十八条“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报”，第二十五条“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”的规定。综上，我局作出的《复议决定》事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。 被告市应急局在法定期限内提交如下证据、依据，并经庭审质证： 1.行政复议申请书及相关委托材料。 2.行政复议受理通知书及送达回证。 3.行政复议答复通知书。 4.行政复议答复书。 5.延长办案期限审批表。 6.延期办案期限通知书。 7.行政复议案件呈批表。 8.《复议决定》及送达回证。 9.行政复议补正通知书及送达回证。 10.重新鉴定申请书、通知书及渝东司鉴中心[2018]文书鉴字第58号《司法鉴定意见书》。 11.重新鉴定申请书、委托书及西政司法鉴定中心[2018]鉴字第6002号《鉴定意见书》、送达回证。 12.中共重庆市委、重庆市人民政府关于印发《重庆市机构改革方案》的通知。 被告市应急局举示第1－12项证据、依据证明：（1）原告于2018年8月20日申请行政复议，我局依法受理，通知被申请人答辩，经依法延长行政复议期限，于2019年1月22日作出《复议决定》，依法送达，程序合法。（2）行政复议补正事项，并依法送达。（3）第一次重新鉴定周期为16天，第二次重新鉴定周期为66天，复议决定未超期。（4）原重庆市安全生产监督管理局的职能由重庆市应急管理局行使。 原告及被告忠县应急局对被告市应急局举示的证据的真实性、合法性、关联性没有异议，但原告对《复议决定》不认可。 经庭审质证，本院对原告、被告举示的证据认证如下：原告举示的《忠县安监站建设工程完工报告书》，被告忠县应急局举示的第1-49项证据，被告市应急局举示第1-12项证据均与本案有关，内容客观真实，收集程序合法，依法予以确认。 经审理查明，2012年12月11日，忠县人民医院和重庆第十建设有限公司签订了《施工合同》。2016年3月15日，重庆第十建设有限公司与南京高科重庆分公司签订《分包协议》，由南京高科重庆分公司承接了忠县人民医院迁扩建项目（三标段）电力电气、应急照明、后勤保障用房室外消防管网等安装工程施工项目（包工包料），具体分包范围以建设方提供的施工图纸为准。2016年4月21日，南京高科重庆分公司委托周祥作为委托代理人签订忠县人民医院迁扩建项目（三标段）电力电气等设施安装工程合同和处理相关事宜，委托期限：至本工程施工完成、结算工作完毕为止。2017年8月25日下午3时30分许，在该工程施工过程中，周祥安排田华山、王后松等四人进行住宿楼主电缆敷设作业。田华山、王后松等二人在进行第三个电缆井拉送电缆线作业时，磨破了忠县人民医院迁扩建项目至原水厂敷设的临时用电红色火线，红色火线与铁质电缆井沿连通导电，导致田华山、王后松二人身体接触铁质电缆井沿触电受伤，送忠县人民医院抢救无效死亡。2017年8月29日，原忠县安全生产监督管理局牵头成立“重庆第十建设有限公司“8.25”触电事故调查组”（简称事故调查组），对该次事故原因、性质等展开调查。经对周祥、戚育林、陈波、杨术艺、张小红、周世民、刘晓、刘世勇等人的询问，证实南京高科重庆分公司分包涉案项目，授权代表和现场负责人是周祥，因未采取有效措施排除安全隐患，且未对从业人员进行安全教育培训等原因致使造成二人死亡的安全生产事故。南京高科重庆分公司经理刘世勇对《分包协议》中印章真实性提出异议。原忠县安全生产监督管理局于2017年12月4日委托重庆市渝东司法鉴定中心就《分包协议》原件末页处与日期为2016年2月14日《营业执照（副本）》上“南京高科消防机电工程有限公司重庆分公司”印文是否同一进行司法鉴定。重庆市渝东司法鉴定中心于2017年12月13日作出渝东司鉴中心[2017]文书鉴字第56号《司法鉴定意见书》，认定两份材料中印文系同一印章盖印形成。2018年2月9日，原忠县安全生产监督管理局作出《事故调查报告》，认定直接原因是南京高科重庆分公司作业人员田华山、王后松等在进行主电缆铺设作业时未对施工作业环境中的临时用电作断电处理，未采取有效的安全防护措施，间接原因是南京高科重庆分公司安全生产主体责任落实不到位，未采取有效措施排除作业环境存在的电线带电、电缆井底有积水等安全隐患，未对从业人员进行安全教育培训，作业人员在未排除作业环境安全隐患的前提下冒险作业。重庆市永安工程建设监理有限公司（简称重庆永安公司）未有效履行监理职责，对施工现场的安全隐患未及时发现，未采取相应措施纠正和制止作业人员的冒险作业行为，并建议对南京高科重庆分公司、重庆永安公司等给予行政处罚。2018年3月27日，忠县人民政府作出《批复》，同意原忠县安全生产监督管理局作出的《事故调查报告》。2018年4月18日，原忠县安全生产监督管理局对南京高科重庆分公司“8·25”一般触电事故案予以立案。2018年5月15日，原忠县安全生产监督管理局作出《关于批准忠县人民医院迁扩建项目8·25事故南京高科消防机电设备有限公司重庆分公司行政处罚案延期行政处罚决定的通知》，延长办案期限90日。2018年5月31日，原忠县安全生产监督管理局向南京高科重庆分公司送达《行政处罚告知书》，告知其在“8·25”一般触电事故案中存在违反《中华人民共和国安全生产法》第三十八条、第二十五条的行为，依据该法第一百零九条第（一）项的规定拟对其罚款二十万元以上五十万元以下，并告知其享有陈述、申辩的权利。南京高科重庆分公司于2018年6月1日提出听证申请，并于2018年6月15日举行了听证。2018年7月17日，原忠县安全生产监督管理局作出《处罚决定》，给予南京高科重庆分公司40万元罚款的行政处罚。原忠县安全生产监督管理局于2018年7月18日将《处罚决定》邮寄送达南京高科重庆分公司。南京高科重庆分公司不服该决定，于2018年8月20日向原重庆市安全生产监督管理局申请行政复议。原重庆市安全生产监督管理局于同年8月20日受理后，依法向南京高科重庆分公司、原忠县安全生产监督管理局分别送达《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》。随后，原忠县安全生产监督管理局向原重庆市安全生产监督管理局提交了行政复议答复书及相关证据材料。2018年10月10日，原重庆市安全生产监督管理局作出《延长办案期限通知书》，延长办案期限三十日。复议程序中，南京高科重庆分公司于2018年10月29日、11月19日两次提交重新鉴定申请书。第一次鉴定申请由重庆市渝东司法鉴定中心于2018年11月14日作出渝东司鉴中心[2018]文书鉴字第58号《司法鉴定意见书》，载明：《分包协议》与日期为2013年11月11日的《单位公章管理登记簿》中“南京高科消防机电工程有限公司重庆分公司”印文系同一枚印章盖印。第二次鉴定申请事项由西南政法大学司法鉴定中心于2019年1月10日出具西政司法鉴定中心[2018]鉴字第6002号《鉴定意见书》，载明：《分包协议》原件末页处及骑缝章处、日期为2016年2月14日的《营业执照（副本）》复印件与日期为2013年11月11日的《单位公章管理登记簿》中“南京高科消防机电工程有限公司重庆分公司”印文系同一枚印章盖印；2016年4月21日《法定代表人收取委托书》中“南京高科消防机电工程有限公司重庆分公司”印文不是盖印形成，而是彩色打印形成；《分包协议》未检见二次打印/换页痕迹。2019年1月22日，市应急局作出《复议决定》，并于2019年1月22日送达南京高科重庆分公司、忠县应急局。 另查明，因机构改革，原忠县安全生产监督管理局的职能职责由被告忠县应急局承担，原重庆市安全生产监督管理局的职能职责由被告市应急管理局承担。 本院认为，依据《中华人民共和国安全生产法》第九条规定，被告忠县应急局具有对其行政区域内安全生产工作进行监督管理的行政职权。被告忠县应急局举示的《事故调查报告》《批复》《分包合同》、重庆市渝东司法鉴定中心出具的《司法鉴定意见书》及西南政法大学出具的《司法鉴定意见书》、询问笔录等证据能够证实原告系案涉事故作业的分包方，原告未采取有效措施排除安全隐患，且未对从业人员进行安全教育培训而造成的二人死亡的生产安全事故。故被告忠县应急局认定原告违反《中华人民共和国安全生产法》第三十八条、第二十五条的规定，事实清楚，证据充分。被告忠县应急局适用《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，对原告处以40万元的罚款，适用法律正确，处罚适当。被告忠县应急局作出《处罚决定》前，依法告知原告享有陈述、申辩的权利，并举行听证会听取原告意见，经依法延长办案期限，作出《处罚决定》后向原告送达，程序合法。 依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，市应急局作为被告忠县应急局的上级主管部门，具有对被告忠县应急局作出的《处罚决定》进行复议的法定职责。被告市安监局于2018年8月20日依法受理原告的复议申请，向被告忠县应急局送达《行政复议答复通知书》，经延长办案期限30日，且扣除两次司法鉴定期间，系在复议期限内作出《复议决定》并依法送达，程序合法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告南京高科消防机电工程有限公司重庆分公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告南京高科消防机电工程有限公司重庆分公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。 审 判 长  杨柳幸 人民陪审员  陈 刚 人民陪审员  肖述人 二〇二〇年十二月三十日 法官 助理  石 强 书 记 员  张思容