北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行初237号原告马轩，男，1985年2月22日出生，住北京市西城区。委托代理人刘甫，北京市道可特律师事务所律师。被告北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街57号。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人李敏，男，北京市司法局干部。委托代理人任佳慧，北京鹏凯律师事务所律师。原告马轩因不服被告北京市人民政府（以下简称市政府）驳回行政复议申请决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月21日公开开庭审理了本案。原告马轩及其委托代理人刘甫，被告市政府的委托代理人李敏、任佳慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市政府于2020年10月28日作出京政复字[2020]425号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。第六条规定了可以申请行政复议的情形。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第（五）项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。依据《北京市公有住宅租赁合同》规定，乙方即承租人要求解除合同时，应于一周前书面通知甲方即出租人，并由双方办理清点房屋及设备、结清房屋租金、暖气费和应交纳的有关费用等手续。此时乙方要求解除合同的行为与申请变更承租人的行为性质不同，其产生的后果属于民事法律关系范畴。本案中，马轩提交退租申请、希望与北京市西城区房屋土地经营管理中心金融街管理所（以下简称金融街房管所）签订解除协议，满足《北京市公有住宅租赁合同》上述规定即可解除，故金融街房管所所做《关于马轩申请与金融街管理所签订和的回复》（以下简称《回复》）不属于行政复议法规定的行政复议范围。马轩与常某之子马某于2014年6月24日出生，系未成年人。虽然两人已经离婚，但依据现有证据双方均为马某之监护人。对于解除租赁关系一事，马轩与常某可通过协商一致、人民调解或法院民事诉讼等途径确定马某之意思表示后继续进行。综上，马轩向本机关提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，本机关依法应予驳回。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定驳回马轩提出的行政复议申请。原告马轩诉称，金融街房管所就腾退事宜办理退租的相关行为属于履行行政职权和工作，非民事法律关系范畴，所作《回复》属于具体行政行为，属于行政复议范围，被告应当受理。首先，原告系依照《关于加强直管公房管理的意见》（京政办发[2018]20号）、《关于做好核心区历史文化街区平房直管公房申请式退租、恢复性修建和经营管理有关工作的通知》（京建发[2019]18号，以下简称《通知》）以及《砖塔胡同城市保护更新项目申请式退租手册》要求办理的公租房腾退申请和退租手续，金融街房管所也系依据上述政策和文件要求受理、办理退租事宜。因此，从性质上讲，金融街房管所系履行政府授权的法定职责从事公租房腾退过程中退租事宜的受理办理工作，《回复》属于其履行行政职权所作出的具体行政行为，并非被告所说民事法律关系范畴。其次，《通知》第一条第（四）项规定“承租人与实施主体签订申请式退租协议，经营管理单位根据协议与承租人解除租赁合同，收回直管公房使用权，实施主体给付承租人货币补偿款。”更说明《回复》是金融街房管所与承租人因腾退事宜办理退租的相关行为，系因履行行政职责所作，属于具体行政行为，非民事行为。其次，《回复》内容不符合法律规定，被告应撤销《回复》并责令金融街房管所重新作出答复。原告作为马某父亲，属于合法监护人，其有权代表马某签署《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》。虽然马某母亲常某代表马某反对签约，但法律并未规定监护人代表未成年人履行法律行为必须达成一致方可进行。任何一方监护人均有权代表被监护人实施法律行为。金融街房管所要求必须由两名监护人一致同意方符合签约法律效力，是对法定代理人履行权利定义和权限的曲解和错误解释，其答复内容完全违背民法法律精神和法律规定。因此应当予以撤销。综上所述，请求法院判令撤销被告作出的被诉复议决定，责令被告重新作出决定；本案诉讼费用由被告承担。原告马轩向本院提交了下列证据：1．《回复》，证明《回复》的内容和理由不符合法律规定；2．《砖塔胡同城市保护更新项目申请式退租手册》（包括致居民的一封信、项目政策依据、平房申请式退租及补偿操作细则、安置房申请操作细则、操作流程、工作组安排、办公地址、安置房源项目简介），证明金融街房管所受理退租事宜是依据北京市西城区人民政府授权及政策法规进行的行政管理行为。被告市政府辩称，一、被告具有作出被诉复议决定的职权。原告不服金融街房管所对其作出的《回复》，以北京市西城区人民政府为被申请人提出行政复议申请，根据《行政复议法》第三条、第十三条的规定，被告作为被申请人的上一级人民政府，具有对原告提出的复议申请依法受理，并作出被诉复议决定的法定职权。二、被告作出本案被诉复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。2020年8月19日，原告向金融街房管所提交《申请书》等材料，载明：原告于2020年7月29日向砖塔疏解项目组提交退租申请，现希望与金融街房管所签订《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》。根据相关规定，需要户籍在册人员原告、马某某及马某签字。由于马某是未成年人，原告作为马某的监护人有权代表马某签字。2020年8月20日，常某向金融街房管所提交《声明》，载明常某系原告前妻，是马某的抚养人及法定监护人。常某已知晓砖塔胡同已经进行的自愿退租项目、原告已向项目组提交解约申请及向金融街房管所申请解除直管公房租赁关系。现声明：1．马某自愿表明不同意解除砖塔胡同×号的租赁关系；2．为保护马某合法权益，常某代表马某表示不同意与砖塔项目组解约以及与金融街房管所签订解除公房租赁关系的相关协议。2020年8月21日，金融街房管所作出本案《回复》并直接送达原告，告知原告，现砖塔项目组虽然已受理原告的退租申请，但原告与常某作为未成年子女马某的共同法定代理人对于砖塔项目申请式退租与金融街房管所解除公房租赁关系一事出现严重分歧，并未就此事协商一致，无法准确代表未成年子女马某执行其合理合法的民事行为。因此，原告与常某在充分协商并达成一致后，带未成年子女马某及同户籍相关人员一同前往项目组共同签署《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》。根据《行政复议法》第二条及《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项及《北京市公有住宅租赁合同》规定，金融街房管所所做《回复》不属于行政复议法规定的行政复议范围。综上，原告提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，被告根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。三、被告办理行政复议案件的程序合法。2020年9月2日，被告收到原告以邮寄方式提交的行政复议申请书及相关材料，依法受理复议申请。按照《行政复议法》第二十三条的规定，被告于2020年9月4日向北京市西城区人民政府发送了行政复议申请书副本及京政复字[2020]425号《行政复议答复通知书》（以下简称425号行政复议答复通知书），北京市西城区人民政府按照上述条款的规定于收到申请书副本之日起10日内提出了书面答复，并提交了相关的证据、依据和其他有关材料。被告经审查，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，于2020年10月28日作出了驳回原告复议申请的被诉复议决定，并依法送达当事人。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府在法定举证期限内向本院提交了如下证据及依据，其中证据为：1．行政复议申请书及证据材料；2．邮寄信封及收文记录；证据1-2证明市政府收到马轩提出行政复议申请的情况；3．425号行政复议答复通知书及送达回证，证明市政府通知北京市西城区人民政府答复；4．行政复议答复书、证据及依据；5．调查核实材料；证据4-5证明北京市西城区人民政府提出书面答复并提交证据，经调查核实，马轩提出的行政复议申请不符合法定受理条件；6．被诉复议决定及送达回证，证明市政府在法定期限内作出被诉复议决定并向各方当事人送达。依据为：1．《行政复议法》；2．《行政复议法实施条例》。经庭审质证，本院对以上证据认证如下：原告马轩提交的证据真实，与本案有关联，但不足以实现其证明目的。被告市政府提交的证据真实、合法，与本案有关联，能够证明马轩申请行政复议及市政府作出被诉复议决定的过程，本院予以采纳。经审理查明，2020年8月19日，马轩向金融街房管所提交《申请书》等材料，表示其于2020年7月29日向砖塔疏解项目组提交退租申请，现希望与金融街房管所签订《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》。根据《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》的相关规定，需要户籍在册人员马轩、马某某及马某签字，现马某是未成年人，马轩作为马某的监护人有权代表马某签字。2020年8月20日，常某向金融街房管所提交《声明》，载明：常某系马轩前妻，是马某的抚养人及法定监护人。常某已知晓砖塔胡同已经进行的自愿退租项目、马轩已向项目组提交解约申请及向金融街房管所申请解除直管公房租赁关系。现声明：1．马某自愿表明不同意解除砖塔胡同×号的租赁关系；2．为保护马某合法权益和尊重马某的意愿并考虑到如解除租赁关系后，马某就属于空挂户，不利于孩子未来上学等未成年人的合法权益，常某代表马某表示不同意与砖塔项目组解约以及与金融街房管所签订解除公房租赁关系的相关协议。2020年8月21日，金融街房管所作出《回复》并直接送达马轩，告知马轩，砖塔申请式退租项目组在接受马轩退租申请以后，其需与金融街房管所签订《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》。根据金融街房管所工作人员了解的情况，马轩与常某已于2017年9月6日经法院判决离婚，未成年子女马某（出生于2014年6月24日）由常某抚养，马某户籍并未迁出，目前跟随马轩在砖塔胡同×号。根据《中华人民共和国未成年人保护法》第二十条规定，不满八周岁的未成年人为无民事行为能力人，由其法定代理人代理实施民事法律行为。根据《中华人民共和国民法通则》第十四条规定，无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是他的法定代理人。第十六条规定，未成年人的父母是未成年人的监护人。另根据《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》中第21条规定，夫妻离婚后，与子女共同生活的一方无权取消对方对该子女的监护权。即夫妻虽然离婚，也改变不了双方皆为未成年子女的监护人的身份。结合上述法律法规，金融街房管所认定马轩与常某均为未成年人马某的监护人和法定代理人。砖塔项目《直管公房租赁关系解除承诺书》中第一条规定：《直管公房租赁关系解除协议》是经本人、配偶及直管公房地址同户籍全体成员在充分协商并取得一致同意的情况下签订。本人及直管公房地址内同户籍全体成员对上述协议及《砖塔胡同城市保护更新项目补偿协议》内容充分了解，无任何异议。常某通过亲自来项目组交谈以及通过来电方式多次明确表示未成年子女马某目前跟随她生活，并且常某及马某无任何身体异样，随时可以带马某到项目组现场，并在需要时代替其履行合法的民事行为。常某作为马某的法定代理人之一已明确表示目前不同意签署《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》。现砖塔项目组虽然已受理马轩的退租申请，但马轩与常某作为未成年子女马某的共同法定代理人对于砖塔项目申请式退租与金融街房管所解除公房租赁关系一事出现严重分歧，并未就此事协商一致，无法准确代表未成年子女马某执行其合理合法的民事行为。因此，请马轩与常某在充分协商并达成一致后，带未成年子女马某及同户籍相关人员一同前往项目组共同签署《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》。因不服金融街房管所作出的《回复》，2020年9月1日，马轩以北京市西城区人民政府为被申请人向北京市司法局邮寄行政复议申请书及相关材料，北京市司法局于9月2日签收。市政府于2020年9月4日向北京市西城区人民政府发送了425号行政复议答复通知书，北京市西城区人民政府于2020年9月24日提交了行政复议答复书，并提交了相关的证据材料。市政府经审查，于2020年10月28日作出被诉复议决定并依法向马轩和北京市西城区人民政府送达。马轩不服被诉复议决定，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。市政府作为北京市西城区人民政府的上一级地方人民政府，具有对马轩的行政复议申请进行审查处理的法定职责。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。同时，《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。第六条规定了可以申请行政复议的情形。《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，马轩向金融街房管所提交《申请书》等材料，表示其于2020年7月29日向砖塔疏解项目组提交退租申请，希望与金融街房管所签订《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》。金融街房管所针对马轩的申请作出《回复》，告知其应与常某在充分协商并达成一致后，带未成年子女马某及同户籍相关人员一同前往项目组共同签署《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》，并告知相关依据。因对金融街房管所作出的《回复》不服，马轩以北京市西城区人民政府为被申请人向市政府申请行政复议，但金融街房管所是否与马轩签订《直管公房租赁关系解除协议》和《直管公房租赁关系解除承诺书》，并不属于行政复议法规定的行政复议范围，故市政府在受理马轩的行政复议申请后，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定作出被诉复议决定，驳回马轩提出的行政复议申请，并无不当。市政府负责法制工作的机构在2020年9月2日收到行政复议申请后，履行了受理、发送行政复议答复通知、审查等程序，并于法定期限内作出被诉复议决定后依法送达，作出被诉复议决定程序合法。综上，马轩的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告马轩的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告马轩负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  董 巍审 判 员  王 菲审 判 员  胡林强二〇二〇年十二月二十三日法官助理  武文慧法官助理  任丹阳书 记 员  刘琪蕊