贵州省贵阳市白云区人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0113行初416号原告罗朝栋，男，1978年3月5日生，汉族，住贵州省贵阳市乌当区。委托代理人季宏，北京市京师律师事务所律师。代理权限：一般代理。执业证号：11101201610995320。被告贵阳市观山湖区综合行政执法局，住所地贵州省贵阳市观山湖区金麦社区服务中心**。统一社会信用代码证：115201150550258891。法定代表人彭峰，局长。委托代理人尹晓峰，国浩律师（贵阳）事务所律师。执业证号：15201201210164331。代理权限：特别代理。委托代理人石喜云，国浩律师（贵阳）事务所律师。执业证号：15201201711010028。代理权限：特别代理。原告罗朝栋因要求确认被告贵阳市观山湖区人民政府、贵阳市观山湖区综合行政执法局于2019年11月15日强制拆除原告房屋的行为违法，于2019年11月27日向贵阳市中级人民法院提起行政诉讼。贵阳市中级人民法院经审查，认为贵阳市观山湖区人民政府不是适格被告，于是向原告释明后，于2019年12月30日作出（2019）黔01行初939号行政裁定书，驳回原告对贵阳市观山湖区人民政府的起诉，并将案件移送至本院审理。原告不服上诉至贵州省高级人民法院，贵州省高级人民法院于2020年6月20日作出（2020）黔行初708号行政裁定书，维持了（2019）黔01行初939号行政裁定书。本院于2020年7月24日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月2日公开开庭审理了本案。原告罗朝栋及其委托代理人季宏，被告贵阳市观山湖区综合行政执法局的委托代理人尹晓峰、石喜云及其机关负责人委托出庭工作人员席文艺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告贵阳市观山湖区综合行政执法局于2019年11月15日组织人员对原告位于贵阳市观山湖区杨家路旁的房屋实施了强制拆除。原告诉称，原告于2010年通过购买的方式取得贵阳市观山湖区杨家路路边的一栋房屋（约620平米），居住（兼用于自营的贵州吴晨文化传播有限公司的办公）至今。2018年12月份，观山湖区人民政府发布了《观山湖区万达广场与盘江之间地块棚户区改造项目房屋搬迁补偿方案》，将所属原告的房屋纳入了征收拆迁的范围，但双方至今未达成一致的补偿协议。2019年11月15日清晨，被告在未发布和送达任何强制执行文件的情况下，组织人员将原告屋强制拆除，屋内的生活家居设施以及公司经营设施设备、原材料全部被掩埋和损毁，单单这些物品损失即达150万元。原告不服，以观山湖区人民政府、观山湖区综合行政执法局为被告向贵阳市中级人民法院提起诉讼。法院经过审理，作出（2019）黔01行初939号行政裁定书，认定执法局为适格被告，贵州省高级人民法院作出的（2020）黔行初708号行政裁定书也维持了这一裁定，据此，观山湖区综合行政执法局系适格被告，其应就强制拆除行为承担责任，具体理由如下：一、被告未发布合法的房屋征收公告、征收决定，被告实施的征收搬迁行为违法，其不具备拆除原告房屋的法律基础。根据《征收土地公告办法》第三条、第四条、第五条之规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，且公告应当包含批准机关、批准文号、批准用途等法定的内容。本案中，被告未发布任何合法的征收拆迁公告的情况下，直接实施强制拆除原告合法房屋行为，显然属于违法行为。二、被告未依法对原告作出强制执行决定，也未依法申请人民法院强制执行，被告无权对原告房屋实施强制拆除。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，被告既未作出合法的强制执行决定，也未依法作出限期腾空房屋交出土地的通知等文件，更没有申请人民法院强制执行，而是直接组织人员将原告之房屋强行拆除，显然属于严重违法行为。三、被告未依法履行程序，严重剥夺了原告的陈述、申辩及相关的司法救济权利。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条以及第五十三条规定，对违法的建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。本案中，被告未依法履行调查、认定、催告以及发布合法的公告等法定程序，直接组织人员将原告房屋拆之而后快，严重的剥夺了所属原告的上述权利。四、被告作出的行政行为，具有非法目的，属于恶意逼迫原告拆迁，属于滥用职权的行为。所属原告的合法财产，已居住和办公使用多年，如果属于违法建筑需要拆除，那么政府相关部门为何至今多年不予以制止或者要求拆除，反而时至今日，面临征收拆迁，才作出本案涉诉的行政行为，急不可待地予以拆除。在本案中，不能因为原告对于征收拆迁补偿严重低于同区域类似房地产市场价有异议，被告就声称原告的房屋属于违建，予以拆除。很明显，其实际目的是逼迫原告配合征收拆迁，这属于用滥用行政手段逼迁、滥用职权的行为。五、被告作为行政机关，在未履行法定程序的情况下公然非法强制拆除原告房屋，将原告的居住生活设施，用于公司经营的设施设备及原材料埋在废墟之下，使原告损失惨重，其行为是对法律的无视，对原告基本权利的践踏，应依法追究相关责任人员的法律责任并赔偿原告损失。《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办［2011］8号）四、严肃查办案件，严格追究有关责任人的责任。加大查办违法违规强制征地拆迁案件的力度，重点查处采取中断供水、供热、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁行为，采取暴力、威胁手段或突击、株连等方式强制征地拆迁行为，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后仍然组织实施行政强制拆迁等问题。对有令不行、有禁不止的，违规动用警力参与征地拆迁的，因工作不力、简单粗暴、失职渎职引发恶性事件和群体性事件的，对违法违规征地拆迁行为不制止、隐瞒不报、压案不查的，要严肃追究有关领导人员的责任。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。对征地拆迁中官商勾结、权钱交易的，要发现一起、查处一起，绝不姑息。本案被告作为在未获得有权机关批准并履行法定程序的情况下，肆意动用国家机器对原告私人财产进行损坏，强制拆除，使原告损失惨重，其性质极其恶劣，在当地范围内造成极其恶劣的影响，应依法追究相关责任人员的法律责任并对原告赔偿损失。综上所述，原告为维护自身合法权益，故诉至法院，请求确认被告于2019年11月15日强制拆除原告位于贵阳市观山湖区杨家路旁的房屋的行为违法。原告向本院提交了以下证据：1.身份证复印件，证明原告主体资格；2.购房协议以及房屋地面图复印件，证明原告对涉案房屋享有合法权益；3.营业执照复印件、房屋电费缴费清单，证明涉案房屋已经办理了营业执照用于商业经营；4.征收土地公告和搬迁补偿方案，证明原告房屋被纳入征收范围，应当按照搬迁补偿方案处理原告的涉案房屋；5.两份裁定书，证明执法局是适格的被告；6.强拆过程中的视频以及强拆后的照片，证明被告实施了强拆行为；7.录音资料三段，证明被告实施强拆行为并不是为了城乡规划管理，而是为了逼迫拆迁。被告辩称，一、被告不是本案适格被告。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”该条规定旨在明确城乡规划主管部门只是作出责令停止建设、限期拆除等行政决定的主体，而对于直接实施强制拆除活动的主体，须由县级以上地方人民政府“责成有关部门”组织实施。2019年11月12日，贵阳市观山湖区人民政府向被告发出《贵阳市观山湖区人民政府关于拆除××社区××罗朝栋、胡杰、黄刚祥等3户的违法建筑的通知》（下称“通知”），责成被告对案涉房屋予以强制拆除，该通知《中华人民共和国城乡规划法》有明确规定，具有行政行为外部特征，观山湖区人民政府系依法责成被告将案涉房屋予以强制拆除。因此，被告仅是通知的执行单位，并非决定单位，依法不应当是本案适格被告；二、涉案房屋性质为违法建筑，政府责成被告强制拆除符合法律规定。2019年6月5日，被告在例巡行查过程中发现罗朝栋、胡杰、黄刚祥涉嫌未经规划部门批准许可在观山湖区上麦村九组修建了四层砖混结构房屋，遂依法开展调查。2019年6月5日，被告向原告发出《贵阳市观山湖区城市管理行政执法调查通知书》，同时发函规划管理部门调查规划许可手续办理情况；2019年7月11日，贵阳市城乡规划局观山湖分局回复：“经核实，来函中涉及的上麦村九组吕恒发、吕红户、罗朝栋、胡杰、黄刚祥户合计5户修建的2栋房屋均未在我分局办理相关规划手续。”2019年7月16日，被告对案涉房屋实施现场勘查；2019年7月17日，经过集体讨论，被告向原告发出《贵阳市观山湖区城市管理行政执法责令限期改正通知书》，原告未自行改正；2019年7月19日，被告向原告发出《贵阳市观山湖区城市管理行政执法行政处罚告知通知书》；2019年7月25日，被告依法作出《贵阳市观山湖区城市管理行政执法限期拆除决定书》，责令原告与胡杰、黄刚祥在规定期限内自行拆除案涉房屋，原告逾期未拆除；2019年7月29日，被告发出《贵阳市观山湖区城市管理行政执法催告书》，原告依旧未予履行行政处罚决定；2019年7月29日，被告依法作出《贵阳市观山湖区城市管理行政执法强制执行决定书》。一方面，前述文书内容均明确告知了原告有陈述、申辩、听证的权利，从案件调查到强制执行决定的作出历经一个多月，并未剥夺原告陈述、申辩及司法救济权利。被告修建案涉房屋未取得相关建设规划许可，属于违法建设行为，案涉建筑物属于违法建筑，被告有权进行查处，被告依法进行调查并在法定期限内作出行政处罚决定与行政强制执行决定，符合法律程序规定。另一方面，被告作出《贵阳市观山湖区城市管理行政执法强制执行决定书》后并未直接实施拆除行为，给原告留有足够的陈述、申辩时间。2019年11月12日，贵阳市观山湖区人民政府向被告发出《贵阳市观山湖区人民政府关于拆除××社区××罗朝栋、胡杰、黄刚祥等3户的违法建筑的通知》后，被告根据人民政府决定对案涉房屋实施强制拆除。根据我国《城乡规划法》第六十八条之规定，观山湖区人民政府有权责成相关部门对限期拆除而逾期未拆除的建筑物采取强制拆除措施。被告根据观山湖区人民政府决定对案涉房屋实施拆除符合法律规定。综上，案涉房屋性质为违法建筑，应予拆除，被告在法定期限内进行调查并作出行政处罚决定符合法定程序；被告在限期拆除行政处罚决定作出后基于观山湖区决定行为，被告不是行政行为的作出机关，不属于本案适格被告，原告诉请确认被告行政拆除行为违法没有事实根据与法律依据，故请求人民法院依法驳回原告对被告的起诉。被告向本院提交了以下证据：1.立案审批表，证明贵阳市观山湖区综合行政执法局例行巡查发现违法建筑线索，依法立案调查；2.贵阳市观山湖区城市管理行政执法调查通知书（存根），证明综合行政执法局依职权调查涉案违法建筑情况，留置送达行政执法调查通知书，通知相对人就本案所涉违法建筑携带相关资料，接受调查；3.关于核实××社区××、××等××栋房屋规划手续的函的函复、关于规划认定函未盖章的说明，证明综合行政执法局经向规划部门核实，相对人修建的涉案房屋没有办理相关规划手续，属于未取得建设工程规划许可证进行建设，违反《城乡规划法》的规定；4.现场勘验笔录、照片，证明综合行政执法局执法人员依法对违法建筑进行现场勘验，调查违法建筑情况，并由证明人签名；5.综合行政执法限期改正通知书（存根），证明综合行政执法局针对相对人未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，向当事人送达综合行政执法限期改正通知书，限期当事人自行拆除违法建设房屋；6.案件讨论记录、案件查处审批表，证明本案所涉行政处罚决定经过综合行政执法局集体讨论决定，符合《行政处罚法》第三十八条的规定；7.综合行政执法处罚告知书（存根），证明综合行政执法局按照《行政处罚法》第三十一条、三十二条的规定，向相对人送达综合行政执法处罚告知书，告知相对人拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知相对人有权进行陈述和申辩；8.限期拆除决定书（存根），证明综合行政执法局根据《城乡规划法》第六十四条的规定，依法作出并送达限期拆除决定书，限期相对人自行拆除违法建设房屋，并告知相对人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；9.催告书（存根），证明综合行政执法局根据《行政强制法》第三十五条的规定，在作出强制执行决定前，事先催告相对人自行拆除，逾期将强制执行，并告知相对人享有陈述和申辩的权利；10.强制执行决定书（存根），证明经催告，相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由，综合行政执法局根据《行政强制法》第三十七条规定，依法作出并送达强制执行决定，决定对相对人建设的违法建筑物实施强制拆除，并告知相对人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；11.观山湖区人民政府关于拆除××社区××罗朝栋、胡杰、黄刚祥等3户违法建筑的通知，证明观山湖区人民政府根据《城乡规划法》第六十八条的规定，责成综合行政执法局对涉案违法建筑予以强制拆除；12.强制拆除公告及张贴公告照片，证明综合行政执法局收到观山湖区人民政府的责成拆除违法建筑通知后，对强制拆除事宜予以公告；13.拆除前和拆除后的照片，证明综合行政执法局按照观山湖区人民政府的责成拆除违法建筑通知内容，将涉案违法建筑物强制拆除；14.证明，证明综合行政执法局送达程序合法，有当地基层组织的工作人员王兴浪、郑波见证并签名；15.《贵阳市中心城区控制性详细规划（总则）-观山组团》主要公示内容，证明相对人违法建设的建筑物位于城市规划区内，且未办理规划手续，综合行政执法局依职权依法查处。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1、4关联性认可，真实性、合法性、证明目的不认可；对证据2关联性认可，真实性、合法性和证明目的不认可，事实上原告从来没有见到该调查通知书，也送达回证，执法人员刘学斌和许建因为没有执法资格证件，所以其无权送达；对证据3中的说明不认可，证据3中的其他证据的关联性认可，真实性、合法性和证明目的不认可；对证据5、14的关联性认可，真实性、合法性和证明目的不认可，被告没有根据民事诉讼法的规定送达原告；证据6关联性认可，真实性、合法性和证明目的不予认可，集体讨论之前没有保障原告的陈述申辩权；对证据7、8、9、12的关联性认可，真实性、合法性和证明目的不予认可，原告并未见到过这个告知书；对证据10的关联性认可，真实性、合法性和证明目的不予认可，原告从来没有见过该决定书，并且被告2019年7月29日进行催告，2019年7月29日就作出强制执行决定书，没有保障原告的陈述、申辩权；对证据11关联性认可，真实性、合法性和证明目的不认可，区政府的强制通知违反行政强制法第四十四条的规定；对证据13的关联性和真实性认可；对证据15的三性不认可。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性认可，但恰好证明原告不是当地的集体经济组织成员，其买卖经营土地上的房屋是违法行为；对证据2不认可，售价大小写、面积不一致，协议第五条约定的情形包含他有强拆，由此可知双方对涉案房屋是违章是有预期的，这份协议有罗朝栋、李德顺的签字，但这一份协议又分割了胡杰、王**祥，但没有胡杰、王**祥二人的签字；证据3与本案无关，营业执照注册地不是本案涉案房屋的所在地，电费单没有盖章，即使有盖章也证明不了房屋的合法性；证据4与本案无关，本案是行政执法程序不涉及征收，即使在征收程序中补偿的也是针对合法房屋；对证据5认可；对证据6、7不认可，证明目的不认可，被告是基于观山湖区人民政府的拆除通知实施的拆除。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据及被告提交证据1-15真实性，本院予以确认。经审理查明，2010年5月18日，原告罗朝栋与案外人李某顺签订《购房协议》，约定由原告罗朝栋购买李某顺位于贵阳市观山湖区平方米的住宅房屋，该《购房协议》对价款和其他事项进行了约定。该栋房屋由案外人李某顺分别出卖给三个人（罗朝栋、胡杰、黄刚祥），原告实际对其所购买部分的案涉房屋进行了占有、使用和收益，但至今未办理规划审批手续及权属证书。2018年12月6日，贵阳市观山湖区人民政府作出《观山湖区万达广场与盘江之间地块棚户区改造项目房屋搬迁补偿公告》，对观山湖区万达广场与盘江之间地块棚户区改造项目规划红线范围内集体土地上的房屋进行征收和安置补偿，原告案涉被拆除的房屋在此次征收范围内。2019年6月5日，被告对罗朝栋、胡杰、黄刚祥三人购买的该栋案涉房屋初步认定为违法建筑后于当日予以立案。同年7月11日，原贵阳市城乡规划局观山湖分局对被告作出《关于核实××社区××、××等××栋房屋规划手续的函的回复》，回复被告“原告罗朝栋修建的案涉房屋未在该局办理相关规划手续”。同年7月16日，被告对案涉房屋制作并送达现场勘验笔录，勘验情况为：罗朝栋、胡杰、黄刚祥在观山湖区上麦村九组修建了一栋3670平方米、四层的砖混结构房屋。次日，被告对原告作出并送达限期改正通知书，认为其无手续建房行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第64条，故限期于2019年7月19日前自行拆除并接受复查。同日，被告制作案件讨论记录集体讨论原告违法建房一事后制作案件查处审批表，经被告负责人审批同意对原告违法建房一事给予拆除。同年7月19日，被告对原告制作并送达行政执法处罚告知书，告知原告拟对其作出限期拆除决定，并告知原告享有陈述和申辩权。同年7月25日，被告对原告制作并送达限期拆除决定书，限期原告于2019年7月27日前自行拆除，逾期不拆除，将依法强制拆除，并告知原告可在60日内申请行政复议或在6个月内向法院提起诉讼。同年7月29日，因原告并未自行拆除，被告对原告制作并送达催告书，催告原告1日内自行拆除，逾期将强制执行依法拆除，并告知原告享有陈述和申辩权。同日，被告向原告制作并送达强制执行决定书，决定对原告所建违法建筑物于2019年7月29日后实施强制拆除，所需费用由原告支付，并告知原告60日申请行政复议或6个月内向法院提起诉讼。同年11月12日，观山湖区人民政府对被告作出《关于拆除××社区××罗朝栋等3户违法建筑的通知》，责成被告依法对罗朝栋案涉违法建筑予以强制拆除。同年11月15日，被告制作粘贴公告，决定在2019年11月15日将对原告案涉房屋进行强制拆除。同年11月15日，被告组织人员对原告所有部分的案涉房屋进行了强制拆除，原告认为被告强制拆除其房屋的行为违法，故诉至法院，诉请如前。另查明，案涉房屋位于城市规划区域内。本案涉及的执法文书均以“罗朝栋、黄刚祥、胡杰”三人为行政相对人，送达均标注为当事人拒签，并附金源社区服务中心的工作人员王兴浪和郑波两位证明人的签名。经本庭询问黄刚祥、胡杰，二人陈述房屋是连在一起的，但当时购房合同是三人与原房主分别签订，房屋权属是分割清楚的，原告罗朝栋的房屋与黄刚祥、胡杰无关，二人不参加本案诉讼。黄刚祥、胡杰已就房屋搬迁相关事宜分别与贵阳市观山湖区征收安置中心签订了补偿协议。本院认为，本案争议焦点有二：一是被告主体是否适格，二是拆除案涉房屋是否合法。一、关于被告主体是否适格。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《贵阳市综合行政执法办法》的规定，综合行政执法机关行使住房城乡建设领域的全部行政处罚权。本案系认定原告案涉建筑物为违法建筑予以强制拆除，被告作为本行政区域内的综合行政执法机关，具有在其辖区内对违法建设进行处罚的行政职权。同时，原告曾以被告和观山湖区人民政府作为被告起诉至贵阳市中级人民法院，贵阳市中级人民法院认定适格被告应为贵阳市观山湖区综合行政执法局，原告上诉至贵州省高级人民法院后，贵州省高级人民法院也维持了贵阳市中级人民法院的裁定，认定适格被告应当为观山湖区综合行政执法局，故本案被告主体资格适格。二、关于被告拆除案涉房屋是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，本案中，被告对原告作出的限期拆除决定书给予原告60日申请复议和6个月提起诉讼的期限，但在上述复议诉讼救济权利期限尚未届满时，被告就对原告的案涉房屋进行了强制拆除，侵犯了原告的复议、诉讼权利。且被告在2019年11月15日制作粘贴公告，并于同一日组织人员对原告案涉房屋进行了强制拆除，未给予原告自行纠错的合理期限。因此，被告对原告房屋实施强制拆除的行为违法。案涉房屋已被拆除，不具有可撤销内容，故对原告请求确认被告拆除案涉房屋的行为违法的诉请，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，判决如下：确认被告贵阳市观山湖区综合行政执法局于2019年11月15日强制拆除位于贵阳市观山湖区原告罗朝栋所有部分的房屋的行为违法。案件受理费人民币50元，由被告贵阳市观山湖区综合行政执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长 李 妤人民陪审员 苏 磊人民陪审员 王朝鸿二〇二〇年十二月三十日法官助理唐菲娅书记员张启惠