辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽13行初19号原告国营朝阳县东五家子林场，住所地辽宁省朝阳县古山子镇炮手营子村。法定代表人常延明，场长。委托代理人许春飞，国营朝阳县。委托代理人杨吉田，辽宁实远律师事务所律师。被告（行政机关）朝阳市龙城区人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区中山大街二段**。法定代表人杨松涛，区长。委托代理人裴永清，朝阳市龙城区司法局主任科员。委托代理人马玉范，朝阳市龙城区林业局股长。被告（复议机关）朝阳市人民政府，住所地辽宁省朝阳市人民路**。法定代表人谢卫东，市长。委托代理人巩俊林、朱峰，朝阳市司法局工作人员。第三人王彦清，男，1963年10月1日出生，汉族，镇政府干部，住辽宁省朝阳市龙城区。委托代理人杨广林，朝阳市双塔区北斗法律服务所法律工作者。原告国营朝阳县东五家子林场请求撤销被告朝阳市龙城区人民政府、朝阳市人民政府作出的林权证、行政复议决定一案，于2020年1月15日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月21日受理后，于2020年2月24日、3月11日向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭审理了本案。原告国营朝阳县东五家子林场(以下简称东五家子林场)的委托代理人许春飞、杨吉田，被告朝阳市龙城区人民政府(以下简称龙城区政府)的委托代理人裴永清、马玉范，被告朝阳市人民政府(以下简称市政府)的委托代理人巩俊林、朱峰，第三人王彦清的委托代理人杨广林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年2月14日，东五家子林场向市政府申请复议，请求撤销龙城区政府为许朝珍颁发的朝龙林证字(2012)第0304000138号《林权证》(以下简称龙字138号《林权证》)。2020年1月3日，市政府作出朝政行复字[2014]第9号《行政复议决定书》(以下简称9号《行政复议决定》)，决定：维持被申请人龙城区政府为第三人许朝珍核发的龙字138号《林权证》。东五家子林场不服，向本院提起行政诉讼。原告东五家子林场的诉讼请求：一、撤销市政府作出的9号《行政复议决定》；二、撤销龙城区政府为许朝珍核发的龙字138号《林权证》。事实和理由：一、市政府作出的行政复议决定认定事实错误，龙城区政府为第三人核发的《林权证》程序违法，认定事实错误。(一)、本案争议国有林地形成是在1971年至1978年间。由当时朝阳县边杖子人民公社大房身大队开展国营大造林活动共造林3292亩，争议林地面积为124亩。根据当时政策以国有造林为主，东五家子林场(为国有林场)付给生产队相应的劳动报酬，其林地、林木所有权就划归国家所有，并且该林地一直由东五家子林场管理至今。经营管理期间，国家一共进行过四次全国森林资源清查工作，该林地作为国有林地的权属从1974年形成至今从未发生过变化。其中1974年-1980年第一次清查工作，在1980年绘制了大房申大队森林资源清查基本图，从该图反映地块四至、面积、林班，并标明是国有性质。1987年-1988年第二次清查工作，形成了1987年-1988年森林资源清查图，该地块四至、面积、林班明确，国有权属清晰。1989年朝阳县人民政府据此核发了《国营山林执照》。1998年-1999年第三次清查工作，同样绘制了森林资源清查图，该地块国有性质仍未发生变化。2003年全国进行换发山林执照为林权证，该地块由朝阳县人民政府换发为林权证。2004年-2005年第四次清查工作，这次清查工作是国有和集体共同进行外业调查及区划，当时龙城区政府林业部门也参与了调查，并共同绘制了森林资源图。这次的资源图对国有林地和集体林地有明确划分。案涉林地为国有性质仍未发生变化。2003年换发林权证时，由于朝阳县人民政府工作人员对该地块坐标、地点发生笔误，2010年将该林权证更换为目前东五家子林场持有的朝林证字(2010)第辽Ｎ×××**号《林权证》(以下简称朝字102号《林权证》)。案涉林地的国有性质从1974年形成至今没有发生过变化，东五家子林场持有的朝字102号《林权证》合法，市政府撤销朝字102号《林权证》错误；(二)、本案争议国有林地在1974年就已经确立，国有林地是不可能逆转为集体林地的，将国有林地出让给个人显属违法。许朝珍的龙字138号《林权证》是在2012年5月20日由龙城区政府核发。在2012年东五家子林场与许朝珍就该林地权属发生争议进入了司法程序，有权属争议的林地不能进行登记。在2012年该林地已经被征占，林地已经灭失，林地的地块、位置、界限、林种面积均已无法确认。龙城区政府林业局在既无地块、又无面积、也无树种，是如何作出的审批程序，其为许朝珍核发的龙字138号《林权证》违反法律规定。许朝珍的龙字138号《林权证》主要内容：小地名小后山，1林班64小班，面积9.1公顷；主要种树种杏树、大枣、松树。林权证依据为幅号K-51-73-(61)资源清查图。东五家子林场的朝字102《林权证》主要内容：小地名大房身后山，24林班18小班，面积7.5公顷。林权证依据也是幅号K-51-73-(61)资源清查图。现双方依据的资源清查图幅号一致，但从资源清查图中明显看到东五家子林场的24林班18小班与许朝珍的1林班64小班位置并不重合，国有和集体的界限非常明显，1林班64小班面积只有1.1公顷而不是9.1公顷，显然龙城区林业局给许朝珍发放的龙字138号《林权证》，将国有林地纳入其中，扩大了面积。二、市政府作出的9号《行政复议决定》在认定事实和适用法律上错误。(一)、朝阳县六个国有林场，国有林地分布在朝阳县、龙城区和双塔区辖区范围内，朝阳县人民政府对东五家子林场核发林权证是其职权所在。案涉林地在1974年就已经确立为国有林地，当时区划为朝阳县管辖，朝阳县人民政府发放的朝字102号《林权证》是在原林权基础上的更换，不是林地国有的新设确立。龙城区政府在1984年成立，之前该区域是朝阳县管辖，国有林地都是由国有林场所属，龙城区和双塔区目前没有国有林场。国有林地林权证的发放职能并不是以林地坐落地域为依据，而是以林地权属所在的辖区为依据，朝阳县人民政府并不存在超越职权的问题。(二)、市政府作出的朝政行复字[2014]第30号《行政复议决定书》(以下简称30号《行政复议决定》)并未发生法律效力，东五家子林场已就该行政复议决定提起行政诉讼，该行政复议决定不能作为市政府作出另一行政复议决定的依据。三、市政府作出的9号《行政复议决定》程序违法。根据行政复议法的相关规定，行政机关自受理行政复议立案之日应当二个月内作出处理。本案是在2014年2月立案受理，2014年5月市政府以案件需要核实为由作出中止通知，2019年12月25日市政府发出恢复审理通知，市政府对核实的内容并没有出示，也未进行听证审理，直接作出9号《行政复议决定》显然程序违法。原告向本院提交以下证据：证据一、《国营造林面积核定书》。证据二、现金收据三张。证据三、检查验收合格证。证据四、边杖子公社大房身大队森林资源清查基本图。证据五、1987年-1988年森林资源清查图。证据六、《国营山林执照》。证据七、1998年-1999年森林资源清查图。证据八、2004年-2005年森林资源清查图，图幅号为K-51-73-(61)。证据九、朝字102号《林权证》。证据十、朝阳县人民政府工作人员对护林员曹共作的调查笔录。证据十一、朝阳县人民政府工作人员对护林员姚甲明的调查笔录。证据十二、朝阳县人民政府工作人员对护林员冯宝来的调查笔录。证据十三、朝阳县人民政府工作人员对护林员袁仪德的调查笔录。证据十四、朝阳县林业局文件朝林字(2014)39号。证据十五、朝阳县林业局说明。证据十六、林业行政确权听证会通知书，确权申请书。被告龙城区政府答辩的主要内容，1982年经过大队（现在大房身村）班子研究决定，将坐落在大房身村小后山林地出让给许朝珍，许朝珍又于1985年2月12日、2月13日向大房身村交付了购山款200元，有收据及墨汉树、许广才、许广林、刘国全证明。2007年5月17日，大房身村委会又对上述手续进行了完善，与许朝珍重新签订了《荒山拍卖合同》，此山林一直由许朝珍经营，40年来一直造林，树种有油松、山杏、大枣等。2007年6月1日，许朝珍提出林权登记申请，大房身村委会及边杖子乡人民政府在林权登记表上签署意见。2012年5月20日，林业主管部门盖章审核确认，为许朝珍核发了龙字138号《林权证》，办理林权证的程序合法有效，记载内容真实与现地一致。综上，我机关为许朝珍核发的龙字138号《林权证》程序合法，依据充分，请求驳回原告的诉讼请求。被告龙城区政府向本院提交以下证据：一、荒山拍卖合同。二、同意许朝珍承包大房申小后山合同。三、村委会台账及交款收据。四、林权登记申请表、外业调查表。五、登记台账、公示回执单。六、林权证。七、调查笔录。八、村民证实。被告市政府答辩的主要内容，该案系2014年审理的复议案件，当时东五家子林场和许朝珍分别提出复议申请,要求撤销对方持有的《林权证》。我机关经初步审理认为，该纠纷应以确权的方式解决，故经分管市长批准后，要求朝阳市林业局按林地确权案件进行处理。后由于争议双方均不提出确权申请，导致确权程序无法启动，故该案一直未予解决。2019年，许朝珍以我机关不作为为由诉至法院，鉴于确权案件久拖未决，故恢复审理并作出二个行政复议决定。本案涉及的是东五家子林场申请撤销许朝珍的林权证，我机关作出维持决定。我机关认为此案最好的解决办法是通过确权，我机关也要求朝阳市林业局进行处理，但由于确权案件必须依申请启动，而争议双方一直不提出确权申请，故朝阳市林业局无法提出处理意见，因此一直未解决。我机关不存在程序违法问题。东五家子林场以森林资源清查图和造林面积核定书、《国营山林执照》等证明争议地归国有错误。森林资源清查图和造林面积核定书仅有面积标注，没有具体四至，无法证明是争议地。《国营山林执照》是1989年核发，此时应采用1987年-1988年森林清查图，但该图并没有如《国营山林执照》记载的相应林班。东五家子林场的诉讼请求不成立，请求予以驳回。被告市政府向本院提交了证明行政复议程序合法的行政卷宗一册，其中证据与龙城区政府提交的证据一致。第三人王彦清答辩的主要内容，一、林业部门的清查图和国营造林面积核定书不能作为土地所有权的依据，劳动报酬更不是征地款，所以大房身村3292亩林地不是国有的，小后山也不是林场的。二、小后山属集体土地，小后山上的树木是许朝珍栽的，所以龙城区政府给许朝珍颁发的龙字138号《林权证》程序和实体合法，市政府作出的9号《行政复议决定》正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人王彦清向本院提交以下证据：一、龙字138号《林权证》。二、林权登记申请表。三、付款凭证、台账。四、荒山拍卖合同。五、原林业局工作人员李树平的证言。六、法院调取高鹏飞的证言。七、征地补偿付款凭证。八、法院调取朝阳县林业局关于小后山的林权档案材料(即林权登记申请表)。九、2010年林权登记申请表。十、国营造林面积核定书。十一、东五家子林场护林员刘国权的证言。十二、国合林造林合同书。十三、集体林地平面图。经庭审质证，关于行政区划文件，政府文件，《国营山林执照》，龙字138号《林权证》，朝字102号《林权证》中02158登记表，《国营造林面积核定书》，《森林资源清查图》，《荒山拍卖合同》，法院生效的法律文书等证据的真实性本院予以采信。原告和第三人提交的有关林地、林木权属证据，证人证言等，因行政复议机关对争议权属事项未作出复议决定，故上述证据予证明的事实与本案审查的内容无直接关联性，本案不予认定其效力。第三人在本院（2020）辽13行初20号案件中，提供的许朝珍的遗嘱，许朝珍长子王彦学的书面申请，能够证明王彦清为本案适格主体。经审理查明,1984年7月13日经国务院和辽宁省人民政府批准，成立龙城区政府，并确定了行政管辖区域。案涉争议林地现位于朝阳市龙城区××房××村范围内。1982年大房身村将案涉林地以200元的价格出让给许朝珍夫妻经营；1985年许朝珍交了200元购山款后，在该林地相继栽植杏树等树种；2007年5月17日，许朝珍与大房身村补签一份《荒山拍卖合同》。2012年5月20日，龙城区政府为许朝珍核发了龙字138号《林权证》，证中主要内容为，林地所有权权利人：边杖子乡大房身村，森林或林木所有权权利人：许朝珍，林地使用权权利人：许朝珍，森林或林木使用权权利人：许朝珍。坐落边杖子乡大房身村、小地名小后山，1林班64小班，面积9.1公顷，主要种树种杏树、大枣、松树，林种防护林，林地使用期70年，终止日期2052年5月17日，四至东至耕地、南至耕地、西至耕地、北至沟心，注记：台账、2007年许朝珍与村委会签订的荒山拍卖合同、K-51-73-(61)。自1971年开始，东五家子林场在大房身村开展植树造林活动，《国营造林面积核定书》中记载，1974年在大房身后山种植油松124亩。1989年11月30日，朝阳县人民政府为东五家子林场颁发朝政发林字0706号《国营山林执照》，照中主要内容为：根据党中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》和《森林法》的规定，全民所有制的山、林永远归全民所有，特发此照。东五家子林场，33林班，42、43、44、45小班，所在地边杖子乡大房身村，坐落大房身后山，树种油松，树龄15，林分起源实生，面积113亩，四至东至学校，南至耕地，西至耕地，北至沟。2003年11月15日，朝阳县人民政府根据0706《国营山林执照》为东五家子林场核发朝字102号《林权证》，其中02158号登记表的主要内容为，林地所有权权利人：国家，森林或林木所有权权利人：国家，林地使用权权利人：东五家子林场，森林或林木使用权权利人：东五家子林场，坐落大庙镇大房身村，小地名大房身后山，林班24小班18，面积7.5公顷，主要树种油松，株数5475，林种防护林，林地使用期永久，终止日期(无内容)，四至东至耕地边，南至耕地边，西至耕地边，北至人行道，浸蚀沟边，注记：图幅号K-51-73-(61)，原林权证0706号。因林权证中登记的坐落位置有误，2010年10月11日，朝阳县人民政府为东五家子林场换发朝字102号《林权证》中02158号登记表，换发表中除林地坐落将“大庙镇大房身村”更改为“边杖子乡大房身村”外，其他登记内容与2003年的《林权证》的登记表一致。2014年2月14日，申请人东五家子林场向市政府申请行政复议，要求撤销被申请人龙城区政府为第三人为许朝珍颁发的龙字138号《林权证》。市政府受理并立案，案号为朝政行复(2014)第9号。市政府复议认为，东五家子林场持有的朝字102号《林权证》中涉及争议地部分已被撤销，其所称争议地归国家所有，由东五家子林场使用证据不足，龙城区政府为许朝珍核发的《林权证》并无不当。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款(一)项的规定，于2020年1月3日作出朝政行复(2014)第9号《行政复议决定书》，决定：维持被申请人龙城区政府为第三人许朝珍核发的龙字138号《林权证》。2014年3月17日，申请人大房身村、许朝珍也向市政府申请行政复议，要求撤销被申请朝阳县人民政府为第三人东五家子林场颁发的朝字102号《林权证》中02158登记表的内容。市政府受理并立案，案号为朝政行复(2014)第30号案件。市政府复议认为，由于争议地位于龙城区××房××村范围内，被申请人为第三人核发林权证的行为缺乏法律依据，应属于超越职权。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款(三)项4目的规定，于2020年1月3日作出朝政行复(2014)第30号《行政复议决定书》，决定：撤销被申请人朝阳县人民政府为第三人东五家子林场核发的朝字102号《林权证》中02158表中的登记内容。另查明，第三人王彦清在本院（2020）辽13行初20号案件中，提交一份2016年1月14日许朝珍立的遗嘱，其中载明将承包的小后山平均分给其长子王彦学、三子王彦清。因许朝珍已去世，2020年5月13日王彦学书面表示同意由王彦清接替诉讼，本人不参加诉讼。本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”故市政府具有作出被诉行政行为的法定职权。本案争议焦点是因由不同行政机关发证的行政行为产生的权属重叠争议。地方人民政府对土地、林业等不动产权属争议作出的处理决定，系行政机关居中行使裁决职权在权属争议双方提供证据的基础上作出，处理决定主要采取优势证据原则。因此，人民法院对此类案件权属处理决定合法性审查，应当保持司法谦抑，并应注意保持权利归属的稳定性，注意保护诚实守信长期实际占有和管理的当事人的权益。案涉争议林地现位于朝阳市龙城区××房××村范围内。2012年5月20日，龙城区政府为许朝珍核发了龙字138号《林权证》，即本案涉及的林权证。1989年11月30日，朝阳县人民政府为东五家子林场颁发的朝政发林字0706号《国营山林执照》，系最初林权执照，2003换发了朝字102号《林权证》，另案涉及该林权证。1984年7月13日经国务院和辽宁省人民政府批准，成立龙城区政府，并确定了行政管辖区域。从东五家子林场和王彦清提交的两个《林权证》及其他证据可见，双方争议的林地图幅号相同，但林地所有权、使用权人，林木所有权、使用权人，林班小班，面积等不相同。在双方当事人均提供历史证据且提供权属证明情况下，地方人民政府应按照尊重历史、面对现实的原则作出符合情理的权属处理，不能简单以司法机关判断代替行政机关初始判断。判断具体行政行为违法要素，主要从主体是否违法、是否具有事实依据、是否具有法律依据、是否明显不合理等方面予以审查。案涉林权争议，东五家子林场已申请朝阳市林业局确权，在朝阳市林业局对权属尚未确权的情况下，市政府径行对两个《林权证》作出处理，事实依据不足。本案，需待争议林地权属有明确处理意见后，再对《林权证》作相应处理。另外，东五家子林场要求撤销龙城区政府为许朝珍核发的龙字138号《林权证》的诉讼请求，事实依据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条(一)项的规定，判决如下：一、撤销朝阳市人民政府于2020年1月3日作出的朝政行复字[2014]第9号行政复议决定；二、驳回原告国营朝阳县东五家子林场的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告朝阳市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  胡文涛审判员  佟 伦审判员  郭继飞二〇二〇年十二月十四日书记员  迟向洋(法官助理代)