山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁15行终239号 上诉人（原审原告）：张素慧，女，1980年2月8日生，汉族，住临清市。 被上诉人（原审被告）：临清市康庄镇人民政府，住所地：临清市康庄镇驻地。 法定代表人：王磊，镇长。 委托代理人：李树振，该政府工作人员。 委托代理人：王真，山东众星为民律师事务所律师。 上诉人张素慧因诉被上诉人临清市康庄镇人民政府（以下简称康庄镇政府）土地登记行政行为违法并请求更正及行政赔偿一案，不服临清市人民法院(2020)鲁1581行初61号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院认定事实：张素慧系临清市康庄镇张洼村村民，其父亲张立贵和母亲刘合莲现均已去世。2010年张立贵与临清市康庄镇张洼村村民委员会（以下简称张洼村委会）签订了《农村土地承包合同》（合同编号为1615021104600034），承包期限为1999年10月1日起至2029年9月30日止,土地承包经营权共有人为张素慧，承包地总面积6.6亩。原告提交的2010年颁发的张长功户的土地承包经营权证共有人一栏中登记有原告名字张素慧。2015年9月28日张洼村委会开具证明，证明原告的承包土地2.2亩在娘家张立贵名下，临清市康庄镇经营管理指导站加盖公章，并写明情况属实。原告于2015年10月12日书写申请书，写明“我村在2008年换发土地承包证时将我的承包地2.2亩，错登记在我公公张长功的名下，实际一直在娘家张立贵名下，现申请予以纠错。”张洼村委会及康庄镇政府加盖了公章。2015年张长功户换发新证时，共有人一栏中已无张素慧名字。 张素慧因与案外人商思嘉排除妨害纠纷一案，临清市人民法院于2019年12月12日作出（2019）鲁1581民再5号民事判决书，该判决书查明张素慧的母亲刘合莲于2006年3月25日去世，父亲张立贵于2014年8月8日去世，张素慧于2004年与同村村民张保勇结婚，于2015年4月21日办理了离婚手续。张立贵生前即1998年作为户主取得了张洼村6.6亩（1块土地）集体土地的承包经营权，2010年11月22日临清市人民政府向张立贵颁发了证号为161502097394的农村土地承包经营权证，因修建聊夏路，其承包地由1块变为4块（承包经营权证及档案资料载明：确权地块总数为3块），后张立贵将村北1亩多、2亩多的土地分别对外进行了转包，其余土地由其外甥商思嘉（大女儿的儿子）耕种至今，商思嘉已取得编号为371581103239000129J的土地承包经营权证。案经审理，判决驳回了张素慧要求排除妨碍的诉讼请求。张素慧不服上诉至聊城市中级人民法院，经查询，聊城市中级人民法院于2020年7月23日作出（2020）鲁15民再18号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判，该判决的生效日期为2020年7月28日。原告在该案中发现法院以职权调取的康庄镇农村合作经济管理指导站保存的张立贵农村土地承包经营权确权登记颁证申请审核表及商思嘉的家庭承包方式土地汇总表，认为被告将登记在张立贵名下的承包地登记信息改为登记在商思嘉名下的行政行为违法及请求更改并要求被告赔偿因此给原告造成的损失，提起本案诉讼，请求：一、判令确认被告将登记在张素慧父亲张立贵(已去世)名下的承包地登记信息改为登记在商思嘉名下的行政行为违法。二、判令被告将登记在张素慧父亲(已去世)张立贵名下的承包地登记信息更改在原告名下；三、判令被告赔偿因此给原告造成的损失10000元。庭审时，原告对要求确认行为违法的第一项诉讼请求进一步明确为：被告的违法行为重点有两次，第一次2010年被告将张素慧的名字违法登记在张长功的土地承包合同中（编号为1615021104600115），1615021104600115号合同是被告擅自编造的至今不肯改正或依法撤销；第二次是被告将商思嘉的名字违法填写在原告依法应有的两份土地承包确权表中（家庭承包方式土地汇总表、农村土地承包经营权确权登记颁证申请审核表）。 张素慧称离婚后没有再婚，仍在婆家居住。 原告请求被告赔偿的项目在诉状及庭审中说明为诉讼费、误工费、交通费等损失。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡(镇)人民政府补正。”依据上述规定，在颁发农村土地承包经营权的程序中，乡镇人民政府仅负责对发包方报送材料进行初审和向县级以上地方人民政府提出颁证申请；县级以上地方人民政府承担颁发农村土地承包经营权证的职责；备案、登记、发放等颁证具体工作由农业行政主管部门负责。故，原告所诉的承包地登记信息只是被告档案中留存的信息，在本案诉讼中原告并无证据证明被告私自更改其所诉称的审核表，且其更无更改的法定职责，原告认为1615021104600115号合同是被告擅自编造无证据予以证实，且合同并非原告与被告签订，被告的职责是颁发土地承包经营权证的一个过程性行为，对外不产生法律效力，原告对此提起诉讼不属于法院行政诉讼的受案范围。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案，原告认为因被告的错误登记行为给其造成经济损失并产生纠纷引发诉讼，为此造成了交通费、诉讼费、误工费等损失，原告对此未提交有效证据予以证明，且上述认定原告所诉被告行为并无违法之处，且是一个过程性行为，对外并不产生法律效力。原告据此提起行政赔偿，应不予受理。 综上，原告提起的诉讼，不属于法院行政诉讼受案范围，应依法驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，裁定驳回原告张素慧的起诉。案件受理费不予收取。 上诉人张素慧上诉称：一、被上诉人将登记在上诉人父亲张立贵名下的土地登记信息修改到商思嘉名下的行政行为，应确认违法。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包，被上诉人将登记在上诉人父亲张立贵名下的土地登记信息修改到商思嘉名下，应当首先确认商思嘉与张洼村委会存在土地承包经营权合同，然而，张洼村委会并未将涉案土地发包给商思嘉，也未与商思嘉签订土地承包合同，故被上诉人登记在上诉人父亲张立贵名下的土地登记信息修改到商思嘉名下，没有任何事实和法律依据。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，被上诉人在初审的过程中，有义务和责任严格审核土地登记信息，以防出现纰漏或者错误，本案中，被上诉人在没有任何事实和依据的前提下将上诉人的名字登记在张长功名下，应予撤销或者更改，其次被上诉人将商思嘉的名字登记在上诉人父亲张立贵名下的土地登记信息中，亦属于违法。二、因被上诉人的错误登记行为造成上诉人多次诉讼，产出大量的诉讼费、交通费等损失，被上诉人应予赔偿。综上，原审法院认定事实不清，被上诉人应立即停止侵权，请求二审法院依法撤销一审裁定，发回重审或依法改判。 被上诉人康庄镇政府辩称：一、上诉人所提诉讼不属于法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款、第七条，《不动产登记暂行条例》第五条、《不动产登记暂行条例实施细则》第二十五条第一款，有权进行登记的主体系市、县人民政府，被上诉人仅是初审机关，无权进行登记，所办理事项对外不产生法律效力，故上诉人所提诉讼不属于法院行政诉讼的受案范围。二、上诉人要求被上诉人赔偿其损失10000元未提交证据予以证实，且被上诉人的行为对外不产生效力，无法给上诉人带来经济损失。综上，一审认定事实清楚、裁判正确，依法应当予以维持。 本院经审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本案经合议庭评议，本院认为, 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当符合下列条件：第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款、第三款以及第七条、第十一条和第十六条规定，县级以上地方人民政府具有对农村土地承包经营权进行确权登记、变更登记的法定职责，乡镇人民政府仅是对发包方报送的材料进行初审、向颁证机关提出书面申请、对变更申请材料进行审核、报请原发证机关办理等职责。本案中，上诉人要求确认被上诉人将登记在张素慧父亲(已去世)张立贵名下的承包地登记信息更改在上诉人名下，该登记信息的法定变更职责部门并非被上诉人，被上诉人只有对变更申请材料进行内部审核的职责，系过程性行为，依法不属于法律受案范围，对其起诉依法应予驳回。上诉人认为被上诉人将张素慧的名字登记在张长功的土地承包合同中及将商思嘉的名字填写在上诉人依法应有的两份土地承包确权表中（家庭承包方式土地汇总表、农村土地承包经营权确权登记颁证申请审核表）的行为违法。根据《中华人民共和国土地承包法》第二十二条规定，承包合同签订的双方当事人为发包方与承包方，被上诉人并非签订承包合同的一方当事人，不具有实施上述行为的职权，上诉人亦未提交被上诉人实施上述行为的相关证据，上诉人主张无事实根据，不符合法定起诉条件。 上诉人要求被上诉人赔偿因上述违法行政行为给上诉人造成的交通费、诉讼费、误工费等损失。因对上诉人要求确认上述行为违法依法应予驳回，故对其主张的行政赔偿亦应驳回。 综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 孙金昌 审 判 员 李 扬 审 判 员 孟庆杰 二〇二〇年十二月十日 法官助理 高明明 书 记 员 任义凡