北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0105行初344号原告中国人民解放军驻北京市老干部服务管理局第三综合服务保障中心，住所地北京市海淀区复兴路40号。法定代表人石翔，主任。委托代理人章晓粤，北京谦君律师事务所律师。委托代理人武丽君，北京谦君律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会朝阳分局，住所地北京市朝阳区农展馆南路5号。法定代表人李晋，局长。委托代理人余金友，男，北京市规划和自然资源委员会朝阳分局干部。委托代理人郭杨，北京市康达律师事务所律师。第三人北京市朝阳工商实业总公司，住所地北京市朝阳区楼梓庄东。法定代表人田宝祝，总经理。委托代理人段鹏，北京天驰君泰律师事务所律师。原告中国人民解放军驻北京市老干部服务管理局第三综合服务保障中心（以下称原告）不服被告北京市规划和自然资源委员会朝阳分局（本案原被告为北京市规划和自然资源委员会，由于本市职能调整，变更为北京市规划和自然资源委员会朝阳分局，以下称被告）土地使用权登记，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京市朝阳工商实业总公司与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人章晓粤、武丽君，被告及北京市规划和自然资源委员会委托代理人余金友、郭杨，第三人北京市朝阳工商实业总公司（以下称第三人）委托代理人段鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原北京市房屋土地管理局（由于本市机构调整，该主体已经不存在，现在其职能由被告行使，以下统称为被告）应原国营北京市朝阳农场（后更名为北京市朝阳农场，因不具备法人主体资格，对外由第三人承担相关法律责任，以下统称第三人），经审核于2002年7月16日将坐落于朝阳区楼梓庄乡东窑村东的农用地登记在第三人名下，并向第三人核发京朝国用（2002划）字第0181号《国有土地使用证》（以下简称《国有土地使用证》）。原告诉称，涉案102.9亩土地位于北京市朝阳区金盏乡东窑村东。1967年5月27日，第三人与中国人民解放军空字901军队签订《协议书》约定，经北京市革命委员会、市农管局同意，将一分场一分队红五月干渠以西、公路以北1-8号（11号）地1084亩（包含102.9亩地）交于部队长期耕种。由部队缴纳农业税，不另附加任何条件。未经双方协商同意不得单方随意占用或回收，部队因某种情况不能耕种时，双方协商处理。后经军队内部调整，1986年前述1084亩土地中的涉案土地102.9亩地由原中国人民解放军总政治部玉泉路离退休干部管理处（以下简称总政治部玉泉路干管处）管理使用至今。因军队体制改革，总政治部玉泉路干管处现更名为“中国人民解放军驻北京市老干部服务管理局第三综合服务保障中心”，涉案土地相关权利义务由原告承继。2018年军队内部审计时，搜集到涉案土地的历史沿革等相关档案资料，该土地一直由军队管理使用至今，同时发现被告于2002年将102.9亩地的使用权人确认为第三人并颁发《国有土地使用证》。原告认为，一、根据1988年国务院、中央军委《关于妥善处理军队与地方部分房地产权属问题的通知》（国发[1988]第46号）规定，凡由军队接收的国营农场，现仍为军队经营管理的，由当地政府登记注册，发给土地使用证，任何单位和个人都不得侵占。涉案102.9亩地的使用权应当归属原告。二、被告作为审核登记土地使用权证机关，并未对涉案102.9亩地历史沿革、地籍以及权属情况进行严格审查和深入调查，便认定第三人为涉案土地使用权人，审核登记《国有土地使用证》，其行政行为严重违反法律法规的规定，导致军队资产严重流失，应予纠正。综上所述，请求人民法院判决撤销被告颁发给第三人的《国有土地使用证》。原告在指定期限内向本院提交了如下证据材料和法律依据：（一）证据材料：1.直二[2018]327号《关于对北京卫戍区东坝农场租赁项目专项审计调查的情况报告》及其他相关材料，证明涉案土地上的102.9亩地一直为部队经营管理，后由于军队内部调拨交于原告管理使用至今；2.《协议书》，证明涉案102.9亩土地于1967年5月27日，经北京市革命委员会、市农管局同意，调拨交于军队内部管理使用，后经军队内部调整，涉案土地交由原告管理使用至今；3.《国有土地使用证》，证明被告作为核准颁发土地使用权证机关，并未对涉案土地历史沿革、地籍以及权属情况，根据法律规定对涉案土地进行严格审查，便向第三人核准颁发《国有土地使用证》，严重违反1995年《土地登记规则》之规定。（二）法律依据：《国务院、中央军委关于妥善处理军队与地方部分房地产权属问题的通知》，用以说明原告对涉案102.9亩土地享有财产权利。被告辩称，第三人前身系河北省通县农场，建场时位于河北省通县马驹桥镇小犒村，1957年9月至11月迁址到原河北省通县，1958年十月划归北京市朝阳区，更名为北京市朝阳区农场。1995年3月21日，第三人和总政治部玉泉路干管处签订《土地租赁协议》，将原铁道兵十三师调整使用的102.9亩水洼地租赁给玉泉路干休所使用。1999年9月9日，第三人向被告申请办理涉案土地登记。被告依据《土地登记规则》（国土[法]字第184号）等规定，于2002年7月16日为第三人颁发《国有土地使用证》。《中华人民共和国土地管理法》规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。被告认为，第三人依法登记其拥有使用权的土地，并未侵犯原告作为承租人的合法权益，被告为第三人颁发《国有土地使用证》的具体行政行为依据充分，适用法律法规正确，程序合法。同时，原告并非行政登记行为相对人，其不具有本案诉讼主体资格。综上，请求一审法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提交以下证据材料和法律依据：（一）证据材料：1.《北京市城镇国有土地登记申请书》；2.《北京市城镇国有土地登记法定代表人身份证明书》《土地登记委托书》（第三人）、《北京市城镇国有土地登记法定代表人身份证明书》（东窑村）、《北京市城镇国有土地登记法定代表人身份证明书》（铁道部第十六工程局）、《土地登记委托书》（铁道部第十六工程局）；3.《关于场乡体制改革后市农工商联合总公司所属企事业单位使用国有土地登记发证有关问题的通知》；4.《国营北京市朝阳农场关于申报土地证的请示》及附件（包括《关于组织机构和人员设置意见的请示》《朝阳区志》等）；5.北京市通州区人民政府向原北京市朝阳区房屋土地管理局提供的证明；6.《关于市农工商联合总公司土地登记中有关问题处理意见的通知》；7.《北京市城镇国有土地地籍调查表》；8.《地籍测量成果》；9.《北京市土地登记审批表》；10.《土地登记收件单》；11.《土地证书签收簿》；12.《土地租赁协议》；13.《证明》（总政治部玉泉路干管处承包朝阳农场）；14.总政治部玉泉路干管处农场平面图。被告以上述证据证明被诉登记行为合法、有效。（二）法律依据：《北京市实施办法》，用以说明被告适用法律正确。第三人述称，涉案土地从第三人成立之初一直是国有农场用地，只是曾经允许部队使用。1985年明确将包括涉案土地在内的土地返还给第三人。1995年3月21日，第三人与总政治部玉泉路干管处签订土地租赁协议。1999年9月9日，第三人向被告申请办理涉案土地登记，被告颁发涉案使用证。第三人认为，涉案土地使用证程序合法，证据确凿。被诉土地使用权证对原告权利不产生影响，事实上直到今日原告还在正常使用涉案土地。因此，原告仅是承租人，不具有原告主体资格。第三人在指定期限内向本院提交以下证据材料：1.《国有土地使用证》；2.《北京市城镇国有土地登记申请书》《国营北京市朝阳农场关于申报土地证的请示》及附件（包括《通县农业志》《朝阳区志》等）、北京市通州区人民政府提供的证明、《北京市城镇国有土地地籍调查表》《地籍测量成果》等土地使用权登记相关申请材料；3.（2018）京0105民初23533号《民事判决书》。第三人以上述证据证明其取得的土地使用证合法、有效。在本案审理过程中，原告向本院提出调证申请，要求向北京市规划和自然资源委员会调取被诉《国有土地使用证》地籍档案中证明该土地地籍历史沿革的材料，向中央军委审计署第二直属审计中心调取《关于对北京卫戍区东坝农场租赁项目专项审计调查的情况报告》以及搜集的证据材料、形成的工作记录、调查笔录、谈话笔录等与审计调查有关的资料。本院经审查予以准许后，原告向本院提交其向北京市规划和自然资源委员调取的《土地租赁协议》《通县农业志》《朝阳区志》、北京市通州区人民政府提供的证明、《关于市农工商联合总公司土地登记中有关问题处理意见的通知》《关于场乡体制改革后市农工商联合总公司所属企事业单位使用国有土地登记发证有关问题的通知》《国营北京市朝阳农场关于申报土地证的请示》及附件；因为属于不能公开的秘密文件，中央军委审计署第二直属审计中心向本院提供《对房地产租赁、农副业生产行业部分典型项目专项审计调查工作方案》《关于对北京卫戍区东坝农场租赁项目专项审计调查的情况报告》及相关调查材料。经庭审质证，本院对上述证据作如下认证：1.对原告提交的证据：证据1因为属于秘密文件，原告未能向本院提交，经调证中央军委审计署第二直属审计中心向本院提供之后，本院通过不公开质证的方式进行审查，结合该份证据及证据2、被告提交的《土地租赁协议》《证明》，本院认为，证据1系审计部门出具的意见，该报告虽然对《土地租赁协议》的效力不予认可，但在有权机关未对该协议的效力予以确认的情况下，原告提供的上述证据尚不具有证明原告系涉案102.9亩土地使用权人的证明效力，本院对原告主张的证明目的不予采信；证据3能够证明涉案土地的登记情况，本院予以采纳。2.被告提交的证据符合证据的形式要件，与本案具有关联性，能够证明涉案土地登记的情况，本院均予以采纳。3.对第三人提交的证据：证据1、2能够证明其申请登记并取得土地使用权证的情况，本院予以采纳；证据3与本案不具有关联性，本院不予采纳。4.对原告向北京市规划和自然资源委员调取的证据，由于被告、第三人已经向本院提交，本院不再重复组织质证、认定。经审理查明，1999年9月9日，第三人向被告提出土地使用权登记申请，并提交《北京市城镇国有土地登记申请书》《关于场乡体制改革后市农工商联合总公司所属企事业单位使用国有土地登记发证有关问题的通知》《国营北京市朝阳农场关于申报土地证的请示》及附件（包括《朝阳区志》《通县农业志》等）、北京市通州区人民政府提供的证明、《关于市农工商联合总公司土地登记中有关问题处理意见的通知》《北京市城镇国有土地地籍调查表》《地籍测量成果》等材料，申请将包括原告主张的102.9亩在内的土地登记在第三人名下。上述申请书中载明的土地坐落为朝阳区楼梓庄乡东窑村东，使用权类型为划拨，所有权性质为国有；北京市通州区人民政府提供的证明与从档案馆调取的材料中载明的内容相一致，载明被申请登记的土地划归第三人。被告收取上述材料后进行现场调查，并制作《北京市城镇国有土地地籍调查表》。该调查表中载明，该宗地为第三人使用的农用地，宗地东部围墙所围部分由总政治部玉泉路干管处租用，作为农副业生产基地，除宗地西部外，其余部分均建有围墙，东部界线由第三人与十六局现场确定，其余界址相邻单位以围墙确认，并由相邻各单位签字确认。后，被告调取总政治部玉泉路干管处与第三人于1995年3月21日签订的《土地租赁协议》、总政治部玉泉路干管处于2002年7月8日出具的《证明》。上述《土地租赁协议》中载明，第三人同意总政治部玉泉路干管处由“文革”期间从原铁道兵十三师调整使用的102.9亩水洼地租赁给总政治部玉泉路干管处使用，期限为三十年。《证明》中载明，总政治部玉泉路干管处承包第三人土地30年，为离退休干部服务。被告经审查认为第三人的申请符合条件，遂于2002年7月8日予以核准，并于2002年7月16日向第三人核发了本案被诉《国有土地使用证》。另查，1967年5月27日，原国营北京市东风农场抓革命促生产第一线指挥部与中国人民解放军空字901部队签订《协议书》，约定包括涉案102.9亩土地在内的土地交于部队长期经种。从1968年度起，由部队遵照国家对部队农副业生产规定办法交纳农业税。不另附加任何条件。在耕种期间未经双方协商同意不得单方随意占用或收回，如果部队因某种情况不能耕种时，由双方协议处理。本院认为，《土地登记规则》第七条规定，国家土地管理局主管全国的土地登记工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作。根据该条规定，原登记机关具有作出本案被诉土地使用权证的职权，本案被告作为该项职权的承继主体，系本案的适格被告。《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。第十三条中规定，土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。第十四条规定，土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。本案中，第三人提出登记申请，要求将位于朝阳区楼梓庄乡东窑村东包括涉案宗地在内的土地登记在其名下，并提交了相关申请材料。被告经审查后予以受理，并履行了地籍调查义务。同时，为了明确原告主张的102.9亩土地的归属问题，被告调取了《土地租赁协议》，并向总政治部玉泉路干管处确认该租赁协议的效力。在总政治部玉泉路干管处对该租赁协议的效力予以认可的情况下，被告根据上述材料认定第三人的申请符合登记条件，遂予以登记并向其核发了本案被诉《国有土地使用证》。被告的上述认定事实清楚，证据确凿，尽到了应尽的审查义务，本院应当予以支持。原告虽然主张上述《土地租赁协议》不具有合法性，但在该协议尚未经有权机关予以否定的情况下，本院对该主张无法予以采纳。关于原告提出的对《关于场乡体制改革后市农工商联合总公司所属企事业单位使用国有土地登记发证有关问题的通知》进行附带性审查的请求，由于该文件并非被诉行政行为作出的法律依据，故该文件的合法性不属于本案的审查范围。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告中国人民解放军驻北京市老干部服务管理局第三综合服务保障中心的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中国人民解放军驻北京市老干部服务管理局第三综合服务保障中心负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  寇天功人民陪审员  李春花人民陪审员  闫月琴二〇二〇年十二月二十八日法官 助理  徐 翔书 记 员  孙 雯