广西壮族自治区南宁市兴宁区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0102行初91号 原告陈起海，男，1965年7月5日出生，壮族,住南宁市。 原告陈起强，男，1957年8月24日出生，壮族，住南宁市。 以上共同委托诉讼代理人:吴英豪，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。 被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局，住所地：南宁市西乡塘区鲁班路1-51号金水湾小区南区29栋，统一社会信用代码：1145010778212340XA。 负责人：韦启电,副局长。 委托诉讼代理人：唐劲，广西万益律师事务所律师。 被告南宁市西乡塘区人民政府，住所地：南宁市衡阳西路11号，统一社会信用代码114501077759913132。 法定代表人：陆广平，区长。 委托诉讼代理人：马艺珊，广西桂成律师事务所律师。 委托诉讼代理人：潘炳强，广西桂成律师事务所律师。 -2- 原告陈起海、陈起强不服被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局（以下简称“西乡塘区城管局”）行政处罚决定、不服被告南宁市西乡塘区人民政府（以下简称“西乡塘区政府”）行政复议一案，原告于2020年9月3日向本院提起诉讼，9月23日补正材料，本院于2020年9月24日立案受理，2020年10月10日，本院向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭审理了本案。原告陈起海、陈起强、委托诉讼代理人吴英豪，被告西乡塘区城管局黄梅莉副局长、委托诉讼代理人唐劲，被告西乡塘区政府林京森副调研员、委托诉讼代理人潘炳强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈起海、陈起强诉称，原告涉案房屋坐落于南宁市，始建于上个世纪五十年代木质房屋，1991年2月16日因失火烧毁，为保障居住安全于1991年4月申请复建，并于1992年10月建成砖混结构住宅并居住至今。2020年5月19日，原告收到被告西乡塘区城管局作出ＪＤ2000497号《行政处罚决定书》，认定涉案房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出限期自行拆除的处罚决定。2020年6月19日，西乡塘区城管局向原告作出ＱＣ2000054号《行政强制执行决定书》，并决定择日执行。后原告不服于2020年6月24日向被告西乡塘区政府提起行政复议，西乡塘区政府于2020年8月20日作出西府复决字﹝2020﹞第35号《行政复议决定书》维持西乡塘区城管局上述《行政强制执行决定书》。原告认为西乡塘区城管局作出的《行政强制执行决定书》和西乡塘区政府作出的《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律错误，且违反法定程序，依法应予以撤销，理由如下： 一、西乡塘区城管局无权作出行政强制拆除决定，其超越职权作出的《行政强 -3- 制执行决定书》，属于主体违法，应予以撤销。法无授权即禁止，虽然依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第五条第（五）项及《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发〔2017〕24号）第二条第（5）项，西乡塘区城管局有权行使《中华人民共和国城乡规划法》、《广西壮族自治区实施办法》等城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对城市规划区范围内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为的行政处罚权，以及与该行政处罚权有关的行政强制措施。但西乡塘区城管局作出的《行政强制执行决定书》，系行政强制执行，而非行政处罚或行政强制措施，依法不属于可以由被申请人集中行使行政处罚权及行政强制措施的范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”被告作出《行政强制执行决定书》，未取得涉案房屋所在地县级以上地方人民政府责成授权，即直接对外以自己的名义作出QC2000054号《行政强制执行决定书》，属超越职权。 二、西乡塘区城管局作出《行政强制执行决定书》时，该行政处罚决定的复议或诉讼期限未届满，属于程序违法，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、三十五条、三十六条、三十七条之规定，合法的行政强制执行程序应当如下：行政机关在作出行政强制执行决定前，首先应当作出行政处罚决定并予以公告，同时通知当事人限期自行拆除时间及行政复议、行政诉讼的方式，当事人在六十天复议期限内不复议、六个月诉讼期限内不诉讼的，在经过六个月诉讼期限后，为 -4- 了最大程度地保障被拆迁人的权益，法律还规定了强拆之前行政机关要履行催告义务，听取当事人的陈述和申辩，催告之后仍不拆除的，行政机关才能做出强制拆除决定书。目前原告已就西乡塘区城管局作出的《行政处罚决定书》提起行政诉讼，行政处罚决定是行政机关作出强制执行决定的基础和依据，行政处罚决定是否合法直接关系和影响到强制执行决定的合法性。而本案中，西乡塘区城管局于2020年5月19日作出《行政处罚决定书》，在行政复议期间、行政诉讼期间尚未届满（2020年11月19日）前，被申请人即于2020年5月27日作出《行政强制执行催告书》，随后于2020年6月19日作出涉案《行政强制执行决定书》，属于程序违法，依法应当予以撤销。 三、被告作出的《行政强制执行决定书》属于送达程序违法，依法应当予以撤销。《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。按照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，应当首先使用直接送达，如果无法直接送达才使用留置送达等其它方式。西乡塘区城管局在作出《行政强制执行决定书》时，都没有直接向原告进行宣告，而是采用直接张贴的方式送达，且原告不存在无法直接联系或拒收情形。因此，被告的送达行为不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于留置送达的规定，送达程序违法。 四、被告作出《行政强制执行决定书》所依据的《行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误，涉案房屋不属于无法采取改正措施消除规划影响必须拆除的情形，且西乡塘区城管局执法目的不纯，滥用职权，《行政强制执行决定书》依法应当予以撤销。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，未取得建设工程规划许 -5- 可证的处罚措施包括：（1）限期改正；（2）无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。涉案房屋建成至今，将近30年，期间没有相关部门对涉案房屋是否属于违法建设进行认定。原告在2003年主动提交《无报建手续自建私房认定审查意见表》，补办手续《报告》等材料给相关部门时，相关部门从未要求原告限期改正或拆除。且根据《南宁市违法建设查处条例》第十六条、十七条规定，不属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响，必须拆除的情形。但却因近年来，涉案房屋纳入拆迁范围，由于原告与征收实施部门未能达成一致补偿协议。西乡塘区城管局在未审查涉案房屋是否对规划有影响以及对规划的影响程度，直接以现行的法律规定认定属于违建，作出行政处罚决定进而作出强制拆除决定，其执法目的并非为了加强城乡规划管理，制止和查处违法建设，而是为了加快征拆进程，“以拆违促征拆”，属于滥用职权。而由于历史原因涉案房屋应当由县级人民政府行政主管部门责令限期补办规划建设审批手续，因政府部门行政不作为导致原告未取得规划手续，该不利后果不应由原告承担，因此，西乡塘区城管局对涉案房屋作出行政强制执行决定错误。 综上所述，为维护原告合法权益，现依法起诉，请求法院依法判决：1.请求撤销被告西乡塘区城管局于2020年6月19日作出的QC2000054号《行政强制执行决定书》；2.请求撤销被告西乡塘区政府于2020年8月20日作出的西府复决字[2020]第35号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告在举证期限内向法庭提交了如下证据：1.陈起海、陈起强身份证、户口本，证明原告在案涉房屋居住，是本案的行政相对人，符合提起诉讼主体资格；2.《行政强制执行决定书》（QC2000054号），证明被告西乡塘区城管局于2020年6月19日作出《行政强制执行决定书》的具体行政行为，原告认为西乡塘区城管局作出该决定属于超越职权，适用法律错误、事实认定不清、程序违法，应当予以撤 -6- 销；3.《行政处罚决定书》（JD2000497号），证明被告西乡塘区城管局作出了具体行政行为，原告认为被告西乡塘区城管局作出该决定超越职权，适用法律错误，应当予以撤销；4.《行政复议决定书》（西府复决字[2020]第34号），证明被告西乡塘区政府作出了维持西乡塘区城管局的《行政处罚决定书》，原告认为复议维持错误，应当予以撤销；5.无报建手续自建私房审查意见表，证明案涉房屋始建于1957年，改建于1992年，曾于2003年由陈起海申请认定，并申请办理《房屋所有权证》；6.《报告》，证明案涉房屋建于1957年，后因失火改建于1992年，原告于2003年向南宁市规划局提出补办手续，南宁市规划局知道该建设情况；7.案涉房屋相邻及房屋情况，证明案涉房屋相邻及同一街道上存在相同建设、相同楼层的房屋，仅因历史原因导致手续不齐全房屋，不属于1990年4月1日起施行2008年1月1日废止的《中华人民共和国城市规划法》认定的“严重影响城市规划”的违章建筑。 经庭审质证，两被告对原告出具的证据1-4的三性没有异议，对证明目的不予认可，证据2、3不能作为被告作出行政处罚决定事实不清、适用法律错误、程序违法的依据；对证据5-7，认为其与本案没有直接的关联性。 被告西乡塘区城管局辩称，一、答辩人西乡塘区城管局依法具有对被答辩人违章搭建进行强制拆除职责。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发﹝2017﹞24号）第二条第一款及《中共西乡塘区委办公室西乡塘区政府办公室关于印发 -7- >的通知》（西办发﹝2019﹞26号）的规定，答辩人作为被告西乡塘区政府指定集中管辖行政执法的部门，依法有权依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告违章搭建行为进行调查处理，作出行政处罚决定，并依法强制执行。 二、答辩人作出的《行政强制执行决定书》（ＱＣ2000054号）有事实和法律依据。答辩人就强制拆除原告违章建设的位于南宁市的房屋（下称“案涉房屋”）实施了如下行政行为：1.答辩人于2020年5月19日作出《行政处罚决定书》（ＮＯ.ＪＤ2000497）后，在南宁市西乡塘区华强街道办事处（下称“华强街道办”）工作人员的见证下，于作出当日在案涉房屋处向原告等人进行留置送达；2.答辩人于2020年5月27日作出《行政强制执行催告书》（ＮＯ.ＣＧ2000055），在华强街道办工作人员的见证下，于作出当日在案涉房屋处向原告等人进行留置送达；3.答辩人于2020年6月19日作出案涉房屋《行政强制执行决定书》（ＱＣ2000054号）及《强制拆除公告》（ＮＯ.ＧＧ2000053），在华强街道办工作人员见证下，于作出当日在案涉房屋处向原告等人进行留置送达。综上，答辩人已经根据《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条之规定，履行了催告义务，答辩人作出案涉《行政强制执行决定书》有事实和法律依据。 三、原告的诉请没有事实和法律依据，不应予以支持。首先，《行政强制法》第二条第一款规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。”第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”根据前述规定，相对集中行使行政处罚权的行政机关即可以实施相关的行政强制措施，包括行政强制执行。而根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条及《南宁市 -8- 人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发﹝2017﹞24号）第二条的规定，答辩人具有对案涉房屋违章情形进行查处的法定职权，根据前述规定，答辩人即有权执行案涉行政处罚决定，原告就答辩人没有行政强制执行权的意见没有法律依据。其次，《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”根据该规定，仅在没有行政强制执行权的行政机关需在当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，才可申请法院进行强制执行，而答辩人具有行政强制执行权，无需等原告相关期限届满即可进行行政强制执行催告、执行。此外，答辩人作出的《行政处罚告知书》(GZ2000050)、《行政强制执行催告书》(N0．CG2000055)等文书均告知原告享有陈述、申辩的权力，未违反相关程序规定。再次，根据答辩人提供的相关文书送达回证上的拒签理由，受送达人均拒绝在送达回证上签收相关文书。此外，答辩人在作出《行政强制执行催告书》（NO.CG2000055）时，原告已经接到答辩人在先制作的相关文书，并来到答辩人处就相关问题进行沟通。但根据答辩人所拍摄的视频，原告因不理解催告文书中关于陈述、申辩的相关表述，故拒绝在送达回证上签字。因此，答辩人在当事人拒绝签字的情况下，根据《民事诉讼法》第八十六条的规定，在华强街道办工作人员的见证下到案涉房屋采取留置送达并拍照，有事实和法律依据。最后，原告提出的案涉《行政处罚决定书》事实不清、证据不足，适用法律错误等意见，鉴于原告已经就该决定另案起诉，答辩人在此不做答辩。 综上所述，答辩人依法作出《行政强制执行决定书》（QC2000054号）事实清楚、证据确凿充分，符合法定程序。 -9- 被告西乡塘区城管局在法定期限内向本院提交了作出该被诉行政行为的证据、依据：1.《中华人民共和国城乡规划法》，证明被告作出行政强制拆除行为的法律依据；2.《中华人民共和国行政处罚法》，证明被告作出行政强制拆除行为的法律依据；3.《中华人民共和国行政强制法》，证明被告作出行政强制拆除行为的法律依据4.《南宁市人民政府的通知》，证明被告作出行政强制拆除行为的法律依据；5.《中共西乡塘区委办公室、西乡塘区政府办公室关于印发的通知》、《西乡塘区城管局的权责清单》，证明西乡塘区城管局有行政强制执行权；6.现场勘察笔录，证明被告经调查，依法对案涉违章建筑作出行政处罚决定，证明被告依法进行送达；7.现场取证照片，证明被告经调查，依法对案涉违章建筑作出行政处罚决定；8.《调查通知书》及送达凭证，证明被告经调查，并已依法进行送达；9.《行政处罚告知书》及送达凭证，证明被告经调查，依法对案涉违章建筑作出行政处罚告知书，并已依法进行送达；10.《行政处罚决定书》及送达凭证，证明被告经调查，依法对案涉违章建筑作出行政处罚决定，且已依法进行送达；11.《行政强制执行催告书》及送达凭证，证明被告已经履行催告职责，并已送达原告；12.《行政强制执行决定书》、《强制拆除公告》及送达凭证；13.执法人员证件复印件，证明被告经调查，依法对案涉违章建筑作出行政处罚决定执法人员合法有效；14.见证人身份复印件，证明被告对案涉违章建筑的调查、现场勘察及执法文书送达程序合法；15.现场视频，证明被告已经向原告进行送达，但是原告拒绝签收相关执法文书；16.关于同意依法拆除华强路129-2号违法建设的请示批复，证明西乡塘区政府已经责成西乡塘区城管局对案涉的拆除华强路129-2号房屋进行拆除。 -10- 经庭审质证，被告西乡塘区政府对被告西乡塘区城管局提交的所有证据三性均予以认可。原告对被告西乡塘区城管局提交的证据1-5的真实性、合法性、关联性无异议，但原告认为西乡塘区城管局混淆了行政强制措施和行政强制执行的职权范围，其作出的行政强制执行决定书属于行政强制执行而并非其享有的行政强制措施，因此被告作出的行政强制行为超越了职权范围。对证据6-14的三性均不予认可，其认为上述材料均是被告西乡塘区城管局自行作出，且相关见证人没有出庭予以确认，并且存在不真实的地方，具体如下：证据第十九页现场勘查笔录，在现场勘查时被告并未通知原告，原告也并不知情，没有拒绝签字，见证人处载明的梁杰凡是街道办工作人员，在征地拆迁过程中，一直与原告对接土地征收的事宜，原告也并未接到任何电话，在被告西乡塘区城管局提供的所有行政文书的送达回证的送达人是两名女性工作人员，而被告西乡塘区城管局提供的现场取证照片中送达的工作人员均是男性工作人员，以及送法回证记载不符，并且相关的照片也无法反映具体的时间以及是否是属于被诉具体行政行为的实际情况。对证据15的三性均不予认可，现场视频均是被告一作出行政强制执行决定书之前已经形成的，被告一不能因为在先的一些行政行为送达程序中，原告没有在相应的送达回证中签字，就可以对后续所有的具体行政行为直接张贴，采取留置送达的方式。原告对证据16无意见，由法院依法予以认定。 被告西乡塘区政府辩称：一、答辩人处理被答辩人与西乡塘区城管局行政复议案件程序合法。被答辩人陈起海、陈起强不服西乡塘区城管局2020年6月19日作出的《行政强制执行决定书》（NO：QC2000054号），于2020年6月24日向答辩人提出行政复议，同日，答辩人依法予以受理，并向西乡塘区城管局送达《 -11- 行政复议答复通知书》，西乡塘区城管局在法定期限内提交答复意见及相关证据材料。经审查本案证据材料，查清案件事实后，答辩人于2020年8月20日作出西府复决字﹝2020﹞第35号《行政复议决定书》，于2020年8月21日将该决定书送达西乡塘区城管局，于2020年8月22日送达被答辩人陈起海、陈起强。上述行政复议案件受理、审理、送达等过程均符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法。二、答辩人作出的西府复决字﹝2020﹞第35号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确。答辩人依法处理被答辩人与西乡塘区城管局行政复议一案，经审理查明，2020年4月27日，西乡塘区城管局执法人员现场调查时发现南宁市一栋六层砖混结构房屋涉嫌违法建设。西乡塘区城管局制作了《现场勘查笔录》及《违法建（构）筑物与周边关系及各种规划控制线示意图》，并拍摄了现场照片，并于当日送达《调查通知书》（ＮＯ:ＤＣ2000505），要求华强路129-2号房屋建设人依法提供该房屋合法规划许可手续。被答辩人提交了《无报建手续自建私房认定审查意见表》、《报告》及房屋照片等材料，但未能提供建设工程规划许可证或其他相关规划许可手续。为进一步调查相关违法建设的事实，西乡塘区城管局向西乡塘区自然资源局发出《关于请予协助查处华强路129-2号涉嫌违法建设的征询函》。2020年5月12日，西乡塘区自然资源局向西乡塘区城管局出具《关于协助查处华强路129-2号房屋涉嫌违法建设的复函》载明：经核实，被答辩人将华强路129-2号原旧房屋拆除后，新建了一栋六层砖混结构房屋，且未取得土地证和房屋所有权证，该房屋位于《南宁市中心城区永新片区控制性详细规划》的住宅用地范围内，经西乡塘区自然资源局核实历史审批系统及南宁市城市建设档案馆相关数据，未查询到 -12- 该处房屋的规划审批手续。西乡塘区城管局认定华强路129-2号房屋没有相关规划许可手续，属于违法建设，并于2020年5月9日作出《行政处罚告知书》（NO：GZ2000050）,告知被答辩人拟作出行政处罚的事实、理由、依据及陈述、申辩的权利。2020年5月19日，西乡塘区城管局作出《行政处罚决定书》（NO:JD2000497），限被答辩人自收到决定书之日起三日内自行拆除华强路129-2号房。2020年5月27日，西乡塘区城管局作出《行政强制执行催告书》（NO:CG2000055）。经催告程序后，被答辩人仍未履行该行政处罚决定。西乡塘区城管局根据经西乡塘区政府的责成，于2020年6月19日作出《行政强制执行决定书》（NO:QC2000054）及《强制拆除公告》（NO:GG2000053）。以上执法文书经西乡塘区华强街道办两名工作人员见证，在华强路129-2号建筑物上留置送达。答辩人认为，被答辩人在未办理建设工程规划许可证的情况下，擅自在华强路129-2号建设房屋，至今未能改正其违法建设行为，违法行为处于继续状态，未超过行政处罚追诉时效，且华强路129-2号房屋也不属于尚可改正措施消除对规划实施影响的情形，西乡塘区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十六条之规定，作出并送达限期拆除的处罚决定，西乡塘区城管局根据西乡塘区政府的责成，依法作出行政强制拆除决定并无不当。答辩人据此作出的西府复决字﹝2020﹞第35号《行政复议决定书》维持西乡塘区城管局于2020年6月19日作出《行政强制执行决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确。 被告西乡塘区政府在法定期限内向本院提交了如下证据：1.《行政复议申请书 -13- 》；2.《行政复议案件受理通知书》及送达回证；3.《行政复议答复通知书》及送达回证；4.《行政复议答复书》；5.《行政复议决定书》及送达回证、EMS快递查询截图。上述证据证明被告西乡塘区政府所作《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。 经庭审质证,被告西乡塘区城管局对被告西乡塘区政府所提交的所有证据三性均无异议。原告对被告西乡塘区政府所提供的证据1-3三性均无异议；对证据4-5的《行政复议答复书》原告不予以认可，原告认为复议机关查实并认定的事实不清楚，其适用法律作出的维持决定不正确。 本院对上述证据认证如下：原告、两被告提交的全部证据均真实、合法，且与本案具备关联性，均可以作为本案认定案件事实的依据。 经审理查明，1992年10月，原告陈起海、陈起强对位于南宁市，2003年5月8日，陈起海、陈起强、陈少清、陈少梅、陈少芳向南宁市规划局报告，请求补充办理上述楼房的相关手续，并于2003年5月12日向华强社区居委会、华强街道办等部门层级办理《无报建手续自建私房认定审查意见表》对上述楼房予以审查认定。2020年4月27日，被告西乡塘区城管局在见证人见证下，对案涉房屋进行现场勘察，发现案涉房屋建设人未办理建设工程规划许可证，擅自在南宁市砖混结构房屋，涉嫌违法建设；西乡塘区城管局于当日出具《调查通知书》，并采用留置送达方式送达该执法文书。2020年5月8日，西乡塘区城管局向南宁市西乡塘区自然资源局发出《关于请予协助查处华强路129-2号涉嫌违法建设的征询函》，当日，南宁市西乡塘区自然资源局复函表示：“一、 -14- 华强路129-2号私宅建于1992年10月，房屋现状为五层半，未取得土地证和房屋所有权证。经核《南宁市中心城区永新片区控制性详细规划》，华强路129-2号私宅位于住宅用地范围内。同时，经核我局历史审批系统及南宁市城市建设档案馆相关数据，未查到该处房屋的规划审批手续，未办理过建筑设计条件审批手续，存在涉嫌违法建设行为。二、根据《关于中华路片区二期（B、C地块）旧城再造项目国有土地上房屋征收预公告》（南建征预【2013】20号）和《南宁市城乡建设委员会关于暂停办理中华路片区二期（B、C地块）旧城再造项目征收范围内有关事项相关手续的通知》，我局无法办理华强路129-2号私宅的相关审批手续。”2020年5月9日，西乡塘区城管局作出《行政处罚告知书》（NO：GZ2000050），并于当日在案涉房屋现场采用留置送达方式进行送达；2020年5月19日，西乡塘区城管局作出《行政处罚决定书》（NO:JD2000497），限原告自收到决定书之日起三日内自行拆除华强路129-2号房，并于当日在案涉房屋现场采用留置送达方式进行送达，原告不服西乡塘区城管局作出的行政处罚决定，于2020年6月24日向西乡塘区政府提出行政复议申请，西乡塘区政府于2020年8月20日作出维持西乡塘区城管局的上述处罚的复议决定，2020年9月3日，原告以不服被告西乡塘区城管局作出的行政处罚决定为由，将西乡塘区城管局和西乡塘区政府作为共同被告向本院提起行政诉讼。2020年5月25日，西乡塘区政府责成西乡塘区城管局依法对案涉的华强路129-2号房屋进行拆除，2020年5月27日，西乡塘区城管局作出《行政强制执行催告书》（NO:CG2000055），限原告在收到催告书之日起三日内自行拆除位于华强路129- -15- 2号建设的房屋，并于当日在案涉房屋进行留置送达；西乡塘区城管局于2020年6月19日作出《行政强制执行决定书》（NO:QC2000054）及《强制拆除公告》（NO:GG2000053），并于当日在案涉房屋进行留置送达。2020年6月24日，原告不服西乡塘区城管局的上述行政强制执行决定，向西乡塘区政府提出行政复议，西乡塘区政府于当日决定受理，并于当日将受理通知书送达原告，将《行政复议答复通知书》送达西乡塘区城管局，西乡塘区政府于2020年8月20日作出西府复决字﹝2020﹞第35号《行政复议决定书》，决定维持西乡塘区城管局于2020年6月19日作出的《行政强制执行决定书》（NO:QC2000054）；西乡塘区政府于2020年8月21日将该复议决定书送达西乡塘区城管局，于2020年8月22日将该复议决定送达原告陈起海、陈起强。2020年9月3日，原告以不服西乡塘区城管局做出的强制执行决定为由，将西乡塘区城管局和西乡塘区政府作为共同被告向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案原告陈起海、陈起强作为案涉房屋的建设者和使用者，有权就被告对案涉房屋作出的行政行为提起行政诉讼，原告主体适格。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案被告西乡塘区城管局对案涉房屋作出实施强制拆除的行政执行决定，属于可诉的具体行政行为，且该行政行为经过行政复议，复议机关西乡塘区政府决定维持原行政行为，故被告西乡塘区城管局和西乡塘区政 -16- 府作为本案共同被告符合法律规定，被告主体适格。 关于被告西乡塘区城管局是否具有强制执行权问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”该规定已经明确城乡规划主管部门可以根据县级以上地方人民政府的责成，实施行政强制拆除的执行权。又根据《广西壮族自治区实施办法》第六十五条第一款：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”以及《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》和《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》的规定，南宁市实施城市管理相对集中处罚试点改革，城市管理综合行政执法部门具有对因违反规划许可而依法实施行政处罚及采取行政强制措施的职权。又根据《中共西乡塘区委办公室西乡塘区政府办公室关于印发的通知》中公示的权责清单之规定，本案被告西乡塘区城管局作为西乡塘区政府指定集中管辖行政执法的部门，根据法律授权，依法有权对原告未取得建设工程规划许可证进行建设南宁市华强路129-2号案涉房屋的行为进行调查处理，依据违法事实作出行政处罚决定，并根据西乡塘区政府的责成，对原告违法建设的建筑物享有依法强制执行权力。故被告西乡塘区城管局根据法律授权，依法享有城乡规划管理方面的行政强制执行权，本院予以支持。 关于被告西乡塘区城管局对案涉房屋作出行政强制执行决定的程序是否合法问 -17- 题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该法律条款是对违法建筑物、构筑物、设施行政强制拆除的专门规定，属于特别法律规定。本案中，根据特别法优于一般法原则，关于“行政相对人在法定期限内对具体行政行为已提出行政复议或行政诉讼，行政复议或行政诉讼尚在审理中，行政机关是否可以做出强制执行”应当适用《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，而不能适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条关于“诉讼期间，不停止行政行为的执行”的规定，即被告西乡塘区城管局不能在复议或者诉讼期间内做出行政强制执行的具体行政行为。本案原告关于“西乡塘区城管局做出《行政强制执行决定书》时，其所依据的《行政处罚决定书》复议或者诉讼期限未届满，属程序违法，应当撤销西乡塘区城管局行政强制执行决定及撤销西乡塘区政府的复议决定”的主张，本院予以支持。 关于本案《行政强制执行催告书》、《行政强制执行决定书》、《强制拆除公告》等执法文书送达程序是否合法问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条之规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”又根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条第一款的规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交由他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以 -18- 送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。”第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案中，被告所提交的视频证据中，均是被告西乡塘区城管局采取留置送达后，原告知晓执法文书内容到被告处时，补充直接送达的现场；无其他证据证实被告西乡塘区城管局在送达上述执法文书时，已严格按照民事诉讼法的规定，先行采取直接送达的方式送达执法文书，在被送达人拒绝签收的情形下，方可采取留置送达方式进行送达，故被告西乡塘区城管局送达本案涉案执法文书存在程序违法。 综上，被告西乡塘区城管局在行政处罚决定的复议或者诉讼期限未届满时即作出行政强制执行决定属于程序违法，且在送达执法文书时，送达程序违法，依法应当予以撤销行政强制执行决定；被告西乡塘区政府作为本案行政强制执行决定的复议机关，作出复议决定存在事实认定不清、适用法律错误，依法应当予以撤销复议决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局于2020年6月19日作出的《行政强制执行决定书》（NO:QC2000054）； 二、撤销被告南宁市西乡塘区人民政府于2020年8月20日作出的《行政复议决定书》（西府复决字﹝2020﹞第35号）。 本案案件受理费50元，由被告南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局、南宁市西乡塘区人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照 -19- 对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  赵文元 人民陪审员  何 贞 人民陪审员  蒙海艳 二〇二〇年十二月二十八日 法官 助理  谭淑丹 书 记 员  卢宣谕 -20- 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 -21- 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第五十六条诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行： （一）被告认为需要停止执行的； （二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的； （三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （四）法律、法规规定停止执行的。 当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 -22- 第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。 《中华人民共和国行政强制法》 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 《中华人民共和国城乡规划法》 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第八十五条送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成 -23- 年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。 受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。 第八十六条受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。 《广西壮族自治区实施办法》 第六十五条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。 查封施工现场的，可以采取粘贴封条、砌筑围墙或者证据先行登记保存等其他必要措施，将违法建设的施工现场（包括违法施工的设施、设备、器材等）进行封存，未经许可，任何单位和个人不得启封、动用。查封施工现场后，城乡规划主管部门应当及时处理。 -24- 《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》 一、将城乡规划、城乡建设、园林绿化、住房保障和房产管理领域的全部行政处罚权（涉及限制人身自由的行政处罚权除外）划转至城市管理综合行政执法机关行使。 二、调整后，城市管理综合行政执法机关集中行使南宁市城市规划区范围内的以下行政处罚权： 1．行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的由市容环境卫生行政主管部门行使的全部行政处罚权； 2．行使市政设施维护管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权； 3．行使城市广场管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权； 4．行使园林绿化管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权； 5．行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权； 6．行使城乡建设管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权； 7．行使住房保障和房产管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权； 8．行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对合法经营场所外无工商营业执照的经营行为的行政处罚权； 9．行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对机动车、非机动车违法占用人行道行为的行政处罚权； 10．行使邕江南宁市托州大桥至南宁市六律大桥的河道管理范围内水利、河道、环保、渔业管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权； -25- 11．行使矿产资源管理方面法律、法规、规章规定的，对未取得采矿许可擅自进行采矿和不按照采矿许可内容进行采矿行为的行政处罚权； 12．行使土地管理方面的法律、法规、规章规定的，对未取得用地审批或未按照用地审批手续内容建设的行为的行政处罚权； 13．行使环境保护管理方面对在城市建成区内人口集中区露天烧烤食品等行为的行政处罚权； 14．法律、法规、规章规定由城市管理行政主管部门行使的行政处罚权； 15．履行法律、法规、规章及自治区人民政府规定的其他职责。 三、城市管理综合行政执法机关可以行使与上述行政处罚权有关的行政强制措施（涉及限制人身自由的行政强制措施除外）。 四、城市管理综合行政执法机关行使的行政处罚、行政强制的事项名称、实施依据、实施主体以公布的权责清单为准。已由城市管理综合行政执法机关集中行使的行政处罚权，原主管部门不再行使，但仍依法履行行政确认、行政裁决、行政监督检查等行业主管部门职责。 《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》 第十一条城市管理综合行政执法机关应当依据《中华人民共和国行政处罚法》和《广西壮族自治区行政执法程序规定》等行政执法程序规定，实施行政调查权、行政处罚权和行政强制权。