海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行终255号   上诉人（一审原告）：白沙天源电力开发有限公司，住所地海南省白沙黎族自治县国营邦溪农场三队珠碧江二级水电站。   法定代表人：崔松，该公司总经理。   被上诉人（一审被告）：白沙黎族自治县农业农村局，住所地海南省白沙黎族自治县牙叉镇怡仙南路2号。   负责人：林金妹，该局局长。   委托代理人：吴维胜，该局工作人员。   委托代理人：时强文，海南儋耳律师事务所律师。   上诉人白沙天源电力开发有限公司（以下简称天源电力公司）因与被上诉人白沙黎族自治县农业农村局（以下简称白沙农业农村局）水利行政信息公开纠纷一案，不服昌江黎族自治县人民法院（2020）琼9026行初32号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年11月30日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   被诉行政行为：被上诉人白沙农业农村局于2020年4月15日向天源电力公司作出白农函[2020]73号《关于对珠碧江三级水电站工程初步设计批复相关信息公开申请的答复》（以下简称73号《答复》），主要内容为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条、第三十二条的规定，经征求白沙黎族自治县水务事务中心（以下简称白沙县水务事务中心）及白沙金源水利电力发展有限公司（以下简称金源公司）的意见后，该两家单位均以申请公开的信息涉及金源公司的企业商业秘密为由不同意公开，白沙农业农村局经审查认为该两家单位不同意公开的理由成立。因此，答复如下：白沙农业农村局不予公开珠碧江三级水电站工程初步设计批复相关信息。如不服本答复的，可以自接到本答复之日起60日内依法向白沙黎族自治县人民政府申请行政复议或在6个月内依法向白沙黎族自治县人民法院提起行政诉讼。   上诉人天源电力公司一审的诉讼请求：1.撤销白沙农业农村局作出的73号《答复》；2.判令白沙农业农村局向天源电力公司提供珠碧江三级水电站工程初步设计行政审批相关信息：行政审批批准的珠碧江三级水电站工程初步设计拦河坝坝顶高程信息。   一审法院审理查明，2019年3月28日天源电力公司向白沙农业农村局提交《获取珠碧江三级水电站初步设计批复相关信息的申请》，申请获取信息：1.《关于珠碧江三级水电站工程初步设计报告的批复》（白水务[2009]1号)；2.批准的珠碧江三级水电站工程初步设计报告（含初步设计图集）。白沙农业农村局于2020年4月15日以白沙县水务事务中心及金源公司认为天源电力公司申请公开的信息涉及金源公司的企业商业秘密不同意公开，并认为其不同意公开的理由成立为由作出73号《答复》：不予公开珠碧江三级水电站工程初步设计批复相关信息。白沙农业农村局在答复中告知了天源电力公司不服该答复，可以自接到答复之日起60日内依法向白沙黎族自治县人民政府申请行政复议或在6个月内依法向白沙黎族自治县人民法院提起行政诉讼，并附件：《关于对珠碧江三级水电站初步设计批复相关信息公开意见的复函》（白水函[2020]77号）、《白沙金源水利电力发展有限公司文件》（白金[2020]1号）。天源电力公司不服，于2020年6月9日向一审法院提起行政诉讼。在审理过程中，白沙农业农村局于2020年6月23日作出了白农函[2020]108号《关于对珠碧江三级水电站初步设计批复相关信息公开申请的更正答复》（以下简称108号《更正答复》），对天源电力公司进行更正答复：“1.我局同意向贵司公开《关于珠碧江三级水电站工程初步设计报告的批复》（白水务[2009]1号),并将该文件正本复印件随本答复一并送达；2.根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款的规定，鉴于贵司申请公开的珠碧江三级水电站工程初步设计报告（含初步设计图集）并非是由原县水务局制作的政府信息，故依法不属于应当由我局公开的政府信息，贵司可向负责保存该政府信息的县水务事务中心依法申请公开。”天源电力公司于2020年6月24日签收该答复。   另查明，已生效裁判文书（2015）白民初字第182号民事判决书第五页载有：“《海南省白沙县珠碧江三级水电站工程初步设计报告》中记载的珠碧江三级水电站拦河坝的坝顶高程为37.25米（榆林56高程）、最大坝高为5.05米、坝顶长度为90米。”   再查明，本案在庭审中，一审法院向天源电力公司释明，白沙农业农村局已经改变其被诉行政行为，是否变更诉讼请求，天源电力公司坚持原来的诉讼请求。   一审法院认为，本案的争议焦点为：1.白沙农业农村局作出的73号《答复》是否应予撤销；2.珠碧江三级水电站工程初步设计拦河坝坝顶高程信息是否应由白沙农业农村局公开。   首先，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保持该政府信息的行政机关负责公开......”。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。”本案中，白沙农业农村局的职责“主要负责履行有关水务工作方面行政审批、行政执法检查、行政监督....组织实施河道管理范围内工程建设方案审查制度。”白沙农业农村局作为天源电力公司申请的第一项涉诉信息的制作机关，负有对天源电力公司申请公开《关于珠碧江三级水电站工程初步设计报告的批复》（白水务[2009]1号)文件的职责，应依法予以公开。白沙农业农村局以涉及商业秘密为由不予公开天源电力公司申请的涉诉信息，但未能进行举证和说明，其行政行为违法。《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第三款的规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。本案中，白沙农业农村局于诉讼过程中对天源电力公司作出了108号《更正答复》，改变了被诉的行政行为，天源电力公司经法庭释明坚持诉讼请求，鉴于白沙农业农村局发现其行政行为违法后，已作出了108号《更正答复》，撤销了73号《答复》，因此无再判决撤销之必要，一审法院依法确认白沙农业农村局作出73号《答复》的行政行为违法。   其次，关于珠碧江三级水电站工程初步设计拦河坝坝顶高程信息是否应由白沙农业农村局公开的问题。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款第二项规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：......（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的。”白沙农业农村局在诉讼过程中对天源电力公司作出108号《更正答复》，同意天源电力公司的第一项信息公开申请，并对第二项申请告知了天源电力公司获取该政府信息的方式和途径。且已生效的（2015）白民初字第182号白沙黎族自治县人民法院民事判决书中记载了珠碧江三级水电站工程初步设计拦河坝坝顶高程信息，该信息是已向公众公开的信息，天源电力公司已获取该信息，故珠碧江三级水电站工程初步设计拦河坝坝顶高程信息不应当再由白沙农业农村局公开。天源电力公司主张白沙农业农村局公开珠碧江三级水电站工程初步设计拦河坝坝顶高程信息的诉讼请求，不予支持。   综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项、《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条、《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第三款、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第二款、第十二条第一款第二项之规定，一审判决：一、确认白沙农业农村局于2020年4月15日作出73号《答复》的行政行为违法；二、驳回天源电力公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由白沙农业农村局负担。   上诉人天源电力公司上诉请求：1.撤销昌江黎族自治县人民法院（2020）琼9026行初32号行政判决第二项，即驳回天源电力公司其他诉讼请求；2.判令被上诉人依法向上诉人提供珠碧江三级水电站工程初步设计行政审批相关信息：行政审批批准的珠碧江三级水电站工程初步设计拦河坝坝顶高程信息。上诉理由：天源电力公司于2019年7月17日向白沙农业农村局报送《获取珠碧江三级水电站初步设计批复相关信息的申请》，申请获取三级水电站工程初步设计行政审批相关信息，未获任何答复。其后，经行政复议，白沙农业农村局于2020年4月15日作出不予公开珠碧江三级水电站工程初步设计批复相关信息的具体行政行为，理由是：申请公开的信息涉及第三方金源公司的商业秘密，第三方不同意公开，白沙农业农村局认为第三方理由成立而决定不予公开。天源电力公司认为，白沙农业农村局的行政行为违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》。（一）水库正常蓄水位涉及重大公众利益，不但直接决定拦河坝上游河道及周边的淹没面积，而且对其上下游生态及环境保护、周边行洪防洪安全、相关各方生产生活等公共利益造成重大影响。（二）由于珠碧江三级水电站违规建设，其拦河坝坝顶实际高程（经专业测绘单位测量）在37.84米至37.98米之间，导致二级水电站尾水高程抬高2米多，严重妨碍二级水电站发电，造成天源电力公司重大经济损失，同时导致二级水电站厂房防洪等级严重下降，造成重大防洪安全隐患，涉及天源电力公司的重大利益。（三）白沙农业农村局是珠碧江三级水电站工程初步设计审批、政府信息公开的法定主体。珠碧江三级水电站工程初步设计是原白沙黎族自治县水务局（以下简称原白沙县水务局）审批的，根据白沙县政府机构改革方案，白沙农业农村局挂水务局牌子，是原白沙县水务局法律继承人，因此白沙农业农村局既为信息公开的法定主体，必须履行相应法定义务。（四）白沙县水务事务中心不是政府信息公开主体，没有资格公开政府信息。白沙县水务事务中心只是县政府机构改革中，从原白沙县水务局分流的事业单位，没有行政审批管理职能。（五）白沙农业农村局没有经任何法定途径向公众公开珠碧江三级水电站工程初步设计相关审批信息，不属于法律规定的已向公众公开的信息。（2015）白民初字第182号民事判决中认定的高程信息与上诉人申请公开的政府审批信息资料标题不同，根本不是同一标的。（六）一审法院根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款第二项的规定，驳回上诉人的诉讼请求，明显适用法律错误。   被上诉人白沙农业农村局辩称：（一）上诉人在行政程序中向被上诉人提交的《获取珠碧江三级水电站初步设计批复相关信息的申请》中，申请获取的信息有两项：第一项是《关于珠碧江三级水电站工程初步设计报告的批复》（白水务[2009]1号)，第二项是珠碧江三级水电站工程初步设计报告（含初步设计图集），其中第一项政府信息是原白沙县水务局在履行行政审批职能的过程中所制作的政府信息，依法属于被上诉人公开的范畴，但是第二项政府信息是原白沙县水务局在行使行政审批职能过程中所获取的由其他有关主体制作的该项信息，该项信息在原白沙县水务局的行政职能调整之后，保存在白沙县水务事务中心，该项政府信息依法不属于被上诉人有权公开的范畴。（二）原白沙县水务局的行政职能包含两方面，一方面是行政审批职能即行政许可职能，另一方面是除行政许可之外的行政管理职能，从上诉人一审提交的证据内容来看，原白沙县水务局在机构改革调整之后，其行政许可职能被划给了被上诉人，但是行政许可以外的行政管理职能，被划给了白沙县水务事务中心。上诉人申请获取的第一项政府信息，在被上诉人处是有保存的，被上诉人也有义务公开该项信息，所以已经在本案一审的过程中向上诉人作出了108号《更正答复》，并向其公开了该项政府信息。其申请公开的第二项政府信息是白沙县水务事务中心基于其所继承的原白沙县水务局相关行政管理的履职需要，保管在白沙县水务事务中心，该项政府信息并不需要，也没有证据表明将要移交给被上诉人。从实际的行政职能的履职需要的角度来看，被上诉人所继承的仅仅是原白沙县水务局的行政审批职能，被上诉人行使该项职能所面对的是在涉案政府信息之外的新的行政审批事项，不涉及对涉案政府信息的管理，所以也没有必要保存该项政府信息。白沙县水务事务中心继承的相关行政职能包括对水库、水电站、大坝等水利设施功能的安全管理等内容，而上诉人申请公开的第二项政府信息恰恰是白沙县水务事务中心履行管理职能需要掌握和管理的信息，因此该项信息保管在白沙县水务事务中心是必要合理的，事实上该项信息在改革调整后保存在白沙县水务事务中心，被上诉人作出的108号《更正答复》也告知了上诉人获取信息的途径和方式。（三）白沙县水务事务中心机构的性质为事业单位，但是鉴于其在机构改革调整之后继承了原白沙县水务局除了行政许可之外的其他相关行政管理职能，尤其是对白沙县境内的水库、水电站、大坝等水利工程设施监督管理的职能，属于法律法规规定的具有管理公共事务功能的组织，而根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十四条的规定，具有管理公共事务的组织依法属于政府信息公开的主体。（四）鉴于被上诉人在一审程序中已经作出并向上诉人送达了108号《更正答复》，也就是说被上诉人已经变更了本案涉案的原行政行为，根据行政诉讼法的有关规定，即便被上诉人作出的原答复涉嫌违法，鉴于原具体行政行为已被变更，则法院只能依法确认原具体行政行为违法，而不具有撤销和要求重新作出具体行政行为的必要。   二审期间，上诉人补充提交了两份证据：证据1.《关于珠碧江三级水电站工程初步设计报告的批复》（白水务[2009]1号)，证明上诉人申请政府信息公开的标的为《海南省白沙黎族自治县珠碧江三级水电站工程初步设计报告》；证据2.《海南省白沙黎族自治县珠碧江三级水电站（主副级）工程初步设计报告（报批稿）》，证明（2015）白民初字第182号民事判决中认定的高程信息与上诉人申请公开的政府审批信息资料标题不同，不是同一标的。被上诉人白沙农业农村局质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议，上诉人向被上诉人提交的政府信息公开申请书所申请的政府信息是有两项的，第一项就是该份证据所体现的政府信息，第二项才是《海南省白沙黎族自治县珠碧江三级水电站工程初步设计报告》，而且其在申请书中所列举的第二项政府信息原文是“批准的珠碧江三级水电站初步设计报告（含初步设计图集）”，与其证明内容不完全一致；对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，上诉人向被上诉人申请公开的不是证据2的内容。本院认为，上述两份证据在一审诉讼阶段之前就存在，不属于新证据，上诉人逾期举证没有正当理由，本院不予审查认定。   本院查明事实与一审认定事实一致，本院予以确认。本院对于上诉人一审提交的证据《行政复议申请书》《行政复议答复书》《关于对的意见》《行政复议决定书》《关于获取珠碧江三级水电站初步设计批复相关信息申请的复函》的真实性、关联性予以确认，一审法院对上述证据的认证不当，本院予以纠正。本院另查明，上诉人天源电力公司分别于2019年3月28日和2019年7月17日两次向被上诉人白沙农业农村局提出政府信息公开申请，因被上诉人逾期未给予答复，上诉人于2019年10月11日向海南省农业农村厅申请行政复议，同日，海南省农业农村厅将该复议申请移送海南省司法厅审理。海南省人民政府于2019年12月12日作出琼府复决（2019）257号行政复议决定，责令被上诉人15日内依法对上诉人的政府信息公开申请进行答复。此后，被上诉人于2019年12月25日作出《关于获取朱碧江三级水电站初步设计批复相关信息申请的复函》，建议上诉人向白沙县水务事务中心提出政府信息公开申请。   本院认为，本案的争议焦点为：1.白沙农业农村局作出的73号《答复》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法；2.本案是否应当责令被上诉人公开行政审批批准的珠碧江三级水电站工程初步设计拦河坝坝顶高程信息。   关于被上诉人白沙农业农村局作出的73号《答复》是否合法的问题。在事实方面，被上诉人以申请公开的信息涉及金源公司的企业商业秘密为由不同意公开，对于该认定，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款的规定“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证”，本案中，被上诉人应当对申请公开的信息涉及金源公司的企业商业秘密的事实提供证据证明，以及履行法定告知和说明理由义务，但被上诉人在本案诉讼过程中没有提供证据证明，也没有对该认定说明理由，被上诉人作出73号《答复》认定事实没有依据。在此基础上，被上诉人依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条、第三十二条的规定作出行政行为，也属适用法律错误。在程序方面，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款、第三款的规定“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内”，本案中，上诉人天源电力公司分别于2019年3月28日和2019年7月17日两次向被上诉人白沙农业农村局提出政府信息公开申请，被上诉人均逾期未给予答复，经上诉人向海南省人民政府提出行政复议，海南省人民政府责令被上诉人依法对申请进行答复后，被上诉人才于2019年12月25日作出《关于获取朱碧江三级水电站初步设计批复相关信息申请的复函》，又于2020年4月15日作出73号《答复》，严重违反了法律规定的程序。因此，被上诉人白沙农业农村局作出的73号《答复》认定事实错误，适用法律不当，严重违反法定程序，应予撤销，但因在本案诉讼过程中，被上诉人已对本案被诉行政行为作出了变更，不再发生法律效力，已无撤销必要，经一审法院向上诉人释明，上诉人拒绝撤回起诉，一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第三款的规定，确认白沙农业农村局作出73号《答复》的行政行为违法，适用法律正确，本院予以支持。   关于本案是否应当责令被上诉人公开行政审批批准的珠碧江三级水电站工程初步设计拦河坝坝顶高程信息的问题。在本案诉讼过程中，被上诉人作出了108号《更正答复》，改变了原行政行为，对上诉人申请公开行政审批批准的珠碧江三级水电站工程初步设计拦河坝坝顶高程信息的请求，被上诉人已作出了新的答复，无需再责令其作出答复。至于108号《更正答复》是否合法，上诉人已另行提起行政诉讼，尚需在另案中进行审理认定，不属于本案审理范围。对于上诉人申请公开的珠碧江三级水电站工程初步设计拦河坝坝顶高程信息是否应予支持，也应在另案中一并作出认定处理。一审判决直接认定珠碧江三级水电站工程初步设计拦河坝坝顶高程信息不应当再由被上诉人公开，实际上已经对被上诉人作出的108号《更正答复》进行了审理，超出了关于本案被诉行政行为的审理范围。因此，一审判决驳回上诉人关于责令被上诉人公开行政审批批准的珠碧江三级水电站工程初步设计拦河坝坝顶高程信息的诉讼请求虽然正确，但判决理由存在错误，本院对此予以纠正。   综上，一审判决认定事实基本清楚，部分判决理由虽然存在不当，但判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人白沙天源电力开发有限公司负担。   本判决为终审判决。   审判长 周文娟   审判员 郝良存   审判员 许杏花      二○二○年十二月十四日   书记员 李丽花   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。