贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终588号上诉人（一审原告）陈衍君，女，汉族。上诉人（一审原告）陈玟君，女，汉族。上诉人（一审原告）陈洪东，男，汉族。以上二上诉人共同委托代理人陈衍君，与陈玟君、陈洪东系兄妹关系。被上诉人（一审被告）贵阳市花溪区人民政府。法定代表人俞洋，区长。委托代理人曾梅月，贵州法治时代律师事务所律师。被上诉人（一审被告）花溪区房屋征收局。法定代表人莫飞，局长。委托代理人陈亚，贵州贵君律师事务所律师。委托代理人王孝益，贵州贵君律师事务所律师。一审第三人贵州天地房地产开发有限责任公司。法定代表人张德兴，总经理。委托代理人蔡远，贵州衡一律师事务所律师。上诉人陈衍君、陈玟君、陈洪东因与被上诉人贵阳市花溪区人民政府（以下简称花溪区政府）、花溪区房屋征收局（以下简称花溪区房征局）及一审第三人贵州天地房地产开发有限责任公司（以下简称天地房开公司）房屋行政强制一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初677号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。陈衍君、陈玟君、陈洪东一审诉称，花溪区政府未就“花溪云上棚户区改造建设项目”作出房屋征收决定，花溪区房征局及其他行政单位均未就其在该棚户区改造建设项目红线规划范围内的房屋作出房屋安置补偿决定。贵州省住房和城乡建设厅出具文件载明该项目由花溪区政府于2012年启动征收，并由其有下级隶属关系的花溪区房征局委托实施房屋征收，同时向天地房开公司委托实施房屋征收，在委托事务实施中，天地房开公司违法委托案外人于2013年3月22日挖除其合法房屋，花溪区政府与一审第三人之间存在行政委托关系。花溪区房征局与天地房开公司完成房屋征收，将回收净地移交花溪区政府，由花溪区政府将该项目建设用地以行政划拨方式颁发《国有土地使用权证》提供给建设单位天地房开公司，修筑了花溪云上棚户区改造建设项目的安置房，该安置房所有权人为花溪区政府。花溪区征局的行政事实行为导致陈衍君、陈玟君、陈洪东房屋所有权和土地使用权的消亡，为维护自身合法权益，诉请：一、确认花溪区征局强拆陈衍君、陈玟君、陈洪东房屋的行为违法；二、判令花溪区征局承担本案诉讼费用。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”的规定，行政诉讼的审查对象是行政行为。本案中，陈衍君、陈玟君、陈洪东提起行政诉讼，诉请人民法院确认花溪区征局强制拆除其房屋的行为违法。经查，案涉房屋的拆除时间为2014年3月22日。根据陈衍君、陈玟君、陈洪东提交的贵阳市花溪区人民法院（2015）花刑重字第04号刑事附带民事判决书，天地房开公司系刑事附带民事诉讼的第三人，该法律文书业已生效，该文书本院认为部分认定，“根据花溪区房屋征收局2014年3月12日作出的回复，云上棚户区改造项目所涉及国有土地上房屋征收还未进入实施阶段，并无《征收决定》和《房屋征收方案》。同时，根据花溪区国土分局于2014年3月28日所作出的回复，云上棚户区改造项目正在开展一级开发及提取规划技术指标等相关工作，还未进入‘招拍挂’程序。根据花溪区规划分局出具的两份《答复》，云上棚户区改造项目未取得土地和规划相关手续动工建设，该局分别于2013年11月28日和2014年4月3日向天地房开公司下达了《建筑工程停工通知书》。故天地房开公司对陈玟君母亲封荣华和姐姐陈衍君的土地和房屋进行的拆除系违法行为。”另，在案涉房屋的另案关联诉讼即一审法院审理终结的（2019）黔01行初506号案件中，陈玟君提交的花溪区住房和城乡建设局于2016年6月2日出具的《政府信息公开告知书》亦载明：“云上阳光花园棚户区改造项目投资主体是天地房开公司、资金来源为企业全额自筹”。综上，结合陈衍君、陈玟君、陈洪东认可案涉房屋的强制拆除行为系天地房开公司所实施、只是认为被诉行为系花溪区征局委托天地房开公司所为的主张，在陈衍君、陈玟君、陈洪东未能举证证明花溪区征局与天地房开公司之间存在委托关系，花溪区征局亦否认存在该委托关系的情形下，根据现有证据可以初步推定强制拆除案涉房屋的行为系天地房开公司实施的民事侵权行为。故，陈衍君、陈玟君、陈洪东可通过民事途径依法主张权利，其提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件，不属于行政诉讼的受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回陈衍君、陈玟君、陈洪东的起诉。上诉人陈衍君、陈玟君、陈洪东不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，依法改判或指令一审法院继续审理，其主要理由为：一、一审程序严重错误。一是未开庭审理程序违法，剥夺其举证权；二是被诉行政委托关系是否存在属于本案实体审查的范围，不适用书面审理的方式；三是一审法院免除行政机关的举证责任，自行筛选另案的关联证据迳行认定行政委托关系不存在，关联证据不能作为本案的定案依据；二、纵然将强拆房屋的侵害事实以及行政委托关系存在与否排除在外不加以审查，本案依然满足起诉条件。无论花溪区政府是否应当承担天地房开公司实施强拆行为的行政责任，其既已举证证明土地使用权消亡的事实，侵害土地使用权的行为主体和责任主体是花溪区政府，则本案已满足提起诉讼的法定条件，属于行政诉讼的受案范围，一审驳回起诉的裁定明显错误。三、一审对花溪区征局与天地房开公司之间行政委托关系不存在的认定错误。天地房开公司不是国有公益机构，不可能无偿向花溪区政府提供花溪云上棚户区改造建设项目的房屋作为被征收人的安置房等事实证明存在行政委托关系。四、云上棚户区改造项目不是天地房开公司的商业开发项目，对其房屋所有权造成侵害的行为主体是天地房开公司，但责任主体是花溪区政府。被上诉人花溪区征局在二审法定期限内未提交书面答辩意见。一审第三人天地房开公司在二审法定期限内未提交书面陈述意见。本院认为，本案的争议焦点在于陈衍君、陈玟君、陈洪东提起本案诉讼是否具有事实根据、是否属于行政诉讼的受案范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款、第五条、第二十八条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除公民合法房屋的权力。因此，发生在征收过程中的强制拆除行为，若市、县级人民政府不能举证证明房屋确系在其不知情的情况下被相关民事主体违法强制拆除，亦没有能够承担相应法律责任的主体主动承认系其实施，则通常应推定市、县级人民政府及其房屋征收部门实施或授权其他主体实施。本案中，陈衍君、陈玟君、陈洪东提交的材料已初步证明其房屋位于征收范围内，房屋被拆除后房屋所占土地的使用权被花溪区政府划拨给天地房开公司。综合上述材料，可以确定被诉强制拆除行为发生在征收过程中，系因征收所引发的拆除行为，陈衍君、陈玟君、陈洪东提起本案诉讼已具有初步事实根据，本案属于行政诉讼的受案范围。花溪区政府虽答辩否认实施或委托他人实施被诉强制拆除行为，但并未提交证据证明被诉强制拆除行为确系在其不知情的情况下由其他主体实施。一审未全面审查，即以陈衍君、陈玟君、陈洪东未举证证明一审被告与一审第三人之间存在委托关系，其提起本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围为由迳行裁定驳回陈衍君、陈玟君、陈洪东的起诉，属举证责任分配错误、适用法律错误，明显不当。综上，一审驳回起诉的裁定确有错误，上诉人陈衍君、陈玟君、陈洪东的起诉符合起诉条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初677号行政裁定；二、本案指令贵州省贵阳市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 肖 瑶审判员 龙 雨审判员 田一铭二〇二〇年十二月二十二日法官助理宋媛玉书记员许星月