海南省万宁市人民法院   行政判决书   （2020）琼9006行初106号   原告：林斯辉，男，1962年10月18日出生，汉族，身份证号码：XXX，现住海南省琼海市。   委托代理人：倪付贵，海南日新律师事务所律师。   委托代理人：邢增迎，海南日新律师事务所律师。   被告：琼海市综合行政执法局，住所地：琼海市嘉积镇豪华路231号。   法定代表人：卢传宝，该局负责人。   委托代理人：王家堂，琼海市综合行政执法大队副大队长。   委托代理人：林春霞，海南广哲律师事务所律师。   原告林斯辉因不服琼海市综合行政执法局（以下简称“琼海执法局”）于2020年10月30日作出的《行政处罚决定书》[编号：海综执罚字（2020）第140号]（以下简称140号《决定书》）的行政行为，于2020年12月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月28日公开开庭审理了本案。原告林斯辉的委托代理人倪付贵和邢增迎、被告琼海执法局的委托代理人王家堂和林春霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被诉行政行为：琼海执法局于2020年10月30日作出140号《决定书》，载明2020年6月，林斯辉在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在琼海市原东红农场中学内拆旧重建，重建房屋共两层（装修中），房屋建设所占用土地在《琼海市总体规划（2015-2030）》局部图（林斯辉）中规划性质为城镇建设用地，在《琼海市土地利用现状局部图》（林斯辉）中性质为建制镇，该土地使用权人为海南省第三卫生学校[海国用（2015）第0541号]，该房屋占地面积61.63平方米，建筑总面积123.24平方米，属违法建设工程。琼海执法局认定林斯辉违反了《海南省城乡规划条例》第三十九条第二款的规定，于2020年10月23日，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条规定，将《行政处罚告知书》[海综执告字（2020）第136号]送达给被处罚人林斯辉，告知琼海执法局对其上述行为拟作出行政处罚的事实、理由、依据及被处罚人依法享有的权利。2020年10月30日，琼海执法局认定林斯辉违反了《海南省城乡规划条例》第七十六条的规定，作出140号《决定书》，决定责令林斯辉于2020年11月4日前自行拆除上述违法建筑（占地面积61.63平方米，建筑总面积123.24平方米），并告知林斯辉申请复议或提起诉讼的权利。   原告林斯辉诉称：原告原是东红农场职工,农场在1990年向原告分配了一间教职工宿舍,并于1996年向原告发放房产证。原告在拥有合法的房产证及宗地图的前提下,多次向相关部门申请翻建,且申请翻建面积并未超过原有住宅面积,但相关部门对此不予处理,原告为了家人生命财产安全,追不得已才在没有取得建设许可证的情况下进行了翻建。房屋在装修过程中,被告突然向原告作出行政处罚,以原告违反了《海南省城乡规划条例》第三十九条第二款的规定,即原告在翻建房屋时未经向市人民政府规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证,责令原告于2020年11月4日前自行拆除所建房屋,又于2020年11月6日向原告发出海综执催字(2020)第010号《强制执行催告书》，责令原告于2020年11月10日自行拆除房屋。事实上,原告在翻建前申请翻建,但相关部门推脱不肯为原告办理翻建手续,原告迫不得已对危房进行翻建的行为并不存在过错,被告对原告作出拆除所建房屋的处罚严重损害了原告的合法权益。原告在原址上改建危房,面积及楼层都符合相关法律法规的规定,不应被拆除。况且,原告是将原有危房拆除重建,如此时将原告家庭所有的唯一建房屋拆除,那么原告一家将会流离失所,无家可归,没有了生活和依存的基础。根据行政处罚法第五条规定,实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民自觉守法。反映了行政主体实施行政处罚的目的不是单纯的以处罚为最终目的,但被告现在要求原告拆除家庭唯一住房,明显是以处罚为目的,这与行政处罚的初衷背道而驰。综上,被告滥用职权,作出该处罚决定没有事实依据,适用法律错误,且与行政处罚目的背道而驰。原告对该处罚决定不服,现原告为了维护合法权益,依法向人民法院提起行政诉讼,请求确认被告作出的140号《决定书》违法，并撤销其决定。   原告林斯辉为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：证据1、140号《决定书》，证据2、海综执催字（2020）第010号《强制执行催告书》，证据1和证据2共同证明被告对原告作出处罚决定，并责令原告自行拆除唯一住房。证据3、《房屋转让协议书》，证明原告拥有合法的房屋产权，证据4、《户口簿》，证据5、《翻建前危房照片》，证据6、琼海市人民政府《关于印发琼海市垦区建房管理实施细则的通知》[海府规(2020)1号]，证据4至证据6共同证明原告一家四口均居住在危房里，根据琼海市人民政府的相关文件，原告符合翻建条件。证据7、《大路镇垦区居民建房报建审批材料》，证明原告在拥有合法的房产证及宗地图的前提下，向相关部门申请翻建，且申请翻建面积并未超过原有住宅面积，但相关部门对此不予理会。证据8、《琼海市“多规合一”规划局部图》，证明琼海市大路镇规划建设管理所于2020年4月7日作出琼海市“多规合一”规划局部图，显示原告建设房屋的土地性质为城镇建设用地。证据9、房屋围墙照片，证明2005年修建的外墙都已经如此破旧不堪，房间前房屋更是破旧，危及生命财产安全，且原告房间房屋并未拆除外墙，翻建房屋仍旧是修建在围墙内。证据10、《停电通知》，证明被告在作出行政处罚后，随即将案涉房屋停电。证据11、《证明书》，证明案涉房屋系原告一家的唯一住所。   被告琼海执法局辩称：被告作出的140号《决定书》程序合法、事实认定清楚，法院应当予以维持。   第一，琼海执法局立案时所依据的事实和程序合法。2020年9月22日琼海执法局收到琼海市自然资源和规划局转来《关于查处原东红农场中学校园内违法建设行为的函》（海自然规函〔2020〕1829号）（见证据1），2020年9月25日经琼海执法局执法人员现场核实，林斯辉在未经办理建设工程规划许可证的情况下拆旧重建的事实存在，并于当日下达责令限期改正违法行为通知书（海综执限改字〔2020〕第195号）（见证据2）。要求其2020年9月30日前改正上述违法行为，但其逾期仍未整改。琼海执法局于2020年10月10日对其进行立案查处，于2020年10月10日上午9时到违建现场进行现场勘查，并依法制作了现场勘查笔录以及相关的现场照片（见证据3），并向林斯辉送达了《接受调查询问通知书》（见证据4）。林斯辉于2020年10月13日到琼海执法局接受询问（见证据5）。2020年10月14日，琼海执法局根据琼海市自然资源和规划局转来《关于查处原东红农场中学校园内违法建设行为的函》（海自然规函〔2020〕1994号）（见证据6），林斯辉户涉嫌违法《海南省城乡规划条例》第三十九条第二款，依据《海南省城乡规划条例》第七十六条规定，该建筑无法采取改正措施消除对规划实施的影响，限期拆除。   第二，琼海执法局立案后所作出的海综执罚字【2020】第140号《行政处罚决定书》程序合法、事实认定清楚。经查实，2020年6月起林斯辉在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在琼海市原东红农场中学内拆旧重建，重建房屋共两层（装修中），占地面积61.63平方米，建筑总面积123.24平方米。该房屋建设所占用土地在《琼海市总体规划（2015-2030）》局部图（林斯辉）中规划性质为城镇建设用地，在《琼海市土地利用现状局部图》（林斯辉）中性质为建制镇，该土地使用权人为海南省第三卫生学校（海国用〔2015〕第0541号）（见证据7）。在调查的过程中，2020年10月16日林斯辉提供琼海市不动产登记中心出具的（商品）住宅不动产登记信息查核情况说明，林斯辉、周海叶夫妻二人在系统中没有查询到相关产权记录（见证据8）。经审查，其提供的说明不能证明其违建房屋具有合法性。琼海执法局于2020年10月20日进行了案件《调查终结报告》（见证据8），经过局里领导层层审批（见证据9），2020年10月23日，在见证人的见证下以留置送达的方式下达《行政处罚告知书》（海综执告字〔2020〕第136号），告知拟对其作出的处罚决定：责令限期自行拆除该违法建筑（占地面积61.63平方米，建筑总面积123.24平方米）（见证据10）。林斯辉在规定时间内未提陈述申辩和听证，也未提供相关合法的报建手续。2020年10月30日，在见证人的见证下以留置送达的方式下达140号《决定书》，责令其2020年11月4日前自行拆除上述违法建筑（占地面积61.63平方米，建筑总面积123.24平方米）（见证据11）。由于林斯辉逾期未自行拆除上述违法建筑，2020年11月6日在见证人的见证下以留置送达的方式下达《强制执行催告书》（海综执催字〔2020〕第010号），再次催告林斯辉2020年11月10前自行拆除上述违法建筑（见证据12）。2020年11月9日，林斯辉提交《申辩书》（见证据13），“首先，申辩人认为合法拥有房屋产证及宗地图，涉案房屋是申辩人家庭唯一住房。房屋改造前已是危房，并且以及多次向相关部门申请翻建，但相关部门对此不予处理。申辩人为了家人生命安全，迫不得已才进行翻建，且申辩人的翻建并未超过原住宅面积。贵局直接作出拆除的处罚决定不适当。其次，申辩人现在正准备相关证据材料申请行政复议，且现亦未过复议期间。”经研究讨论，林斯辉提出陈述申辩的理由未提供相关证据材料证明所建房屋的合法性，琼海执法局不予以采纳（见证据14）。   综上所述，林斯辉的起诉没有任何事实和法律依据，请求法院驳回林斯辉的诉讼请求。   被告琼海执法局为反驳原告主张向本院提交了以下证据：证据1、琼海市自然资源和规划局转来《关于查处原东红农场中学校园内违法建设行为的函》（海自然规函〔2020〕1829号）、《2020年公文呈批表》，证明本案件是由琼海市自然资源和规划局移交过来查处的事实。证据2、（海综执限改字〔2020〕第195号）、现场送达图片，证明2020年9月25日被告下达责令限期改正违法行为通知书事实清楚、程序合法的事实。证据3、2020年10月10日《案件立案登记表》、《现场勘查笔录》以及相关的现场照片，证明被告于2020年10月10日上午9时到违建现场进行现场勘查，并依法制作了相关现场勘查笔录、现场照片的事实。证据4、《接受调查询问通知书》、《送达回证》、送达图片，证明被告按照程序向林斯辉送达了接受调查询问通知书的事实。证据5、林斯辉的《询问笔录》、《行政案件权利义务告知书》、林斯辉、周海叶身份证以及授权委托书，证明林斯辉知悉被告拟对其进行处罚的事实。证据6、琼海市自然资源和规划局转来《关于查处原东红农场中学校园内违法建设行为的函》（海自然规函〔2020〕1994号）、《2020年公文呈批表》，证明林斯辉违法的事实。证据7、海南省第三卫生学校国有土地使用权证（海国用〔2015〕第0541号），证明案涉土地使用权人是海南省第三卫生学校的事实。证据8、《琼海市不动产登记中心出具的（商品）住宅不动产登记信息查核情况说明》、《调查终结报告》，证明林斯辉违法的事实。证据9、《琼海市综合行政执法大队会议纪要》、《琼海市综合行政执法局违法（章）案件处理审批表》，证明被告下达行政处罚程序合法的事实。证据10、海综执告字（2020）第136号《行政处罚告知书》、《送达回证》、送达现场照片，证明被告已经告知拟对其作出的处罚决定：责令限期自行拆除该违法建筑（占地面积61.63平方米，建筑总面积123.24平方米）的事实。证据11、海综执罚字（2020）第140号《行政处罚决定书》，《送达回证》、送达现场照片，证明被告下达行政处罚决定程序合法、事实清楚的事实。证据12、海综执催字（2020）第010号《强制执行催告书》、《送达回证》、送达现场照片，证明由于林斯辉逾期未自行拆除上述违法建筑，被告进行催告的事实。证据13、林斯辉提交《申辩书》，证据14、《琼海市综合行政执法大队会议纪要》，证据13和证据14共同证明林斯辉提出陈述申辩的理由未提供相关证据材料证明所建房屋的合法性，被告不予以采纳的事实。   经庭审质证，被告琼海执法局对原告林斯辉提交的证据质证如下：对证据1和证据2的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，该证据恰好能证明被告下达的行政处罚决定合理合法。对证据3的真实性无异议，合法性、关联性、证明目的有异议，因为该房屋转让协议书上所登记的房屋建筑面积仅为19.89平方，和实际不符。对证据4的真实性、合法性、关联性无异议。对证据5的真实性、合法性、关联性有异议，因为是否为危房要由第三方有资质的经营机构予以鉴定。对证据6的真实性、合法性、关联性无异议，但是证明目的有异议，因为该通知第四章已经明确规定个人建房也要走审批手续。对证据7的真实性、合法性、关联性和证明目的有异议，首先该审批材料并没有生效，也没有相关单位盖章确认，且其填写的表中面积仅是五平方，并非实际面积。对证据8的真实性、合法性、关联性和证明目的有异议，不管其土地性质是如何，该建房手续都应该要走规划程序进行审批。对证据9的真实性、合法性、关联性和证明目的有异议，是否为危房要由第三方鉴定机构予以鉴定。对证据10的真实性、合法性、关联性有异议，因为该建筑已经认定为违法建筑，停电是一个行政措施。对证据11的真实性、合法性、关联性和证明目的有异议，首先该证明书出具的时间是在被告下达行政处罚决定书之后生成，其次该证明书仅能证明所建房屋是在东红居的唯一住所，并非是海南省的唯一住所，且该证明主体并非是本案当中能够证明所建房屋已经通过合法审批手续。   原告林斯辉对被告琼海执法局提交的证据质证如下：对证据1至证据4文本的真实性和关联性无异议，合法性和证明内容有异议。对证据5的真实性、合法性、关联性和证明内容均无异议。对证据6文本的真实性和关联性无异议，内容的合法性和证明内容有异议。对证据7的真实性、合法性、关联性和证明内容均有异议，土地使用证中无法看清使用权人，原件内也没有，不能证明涉案土地权利人是海南省第三卫生学校。对证据8的真实性、合法性、关联性和证明内容均无异议，该证据反而证明涉案房屋为原告的唯一住房。对证据9至证据12文本的真实性和关联性无异议，内容的合法性和证明内容有异议。对证据13的真实性、合法性、关联性和证明内容均无异议。对证据14的文本的真实性和关联性无异议，内容的合法性和证明内容均有异议。   本院对原、被告提交的证据综合认证如下：对原告提交的证据1至证据11的真实性、合法性、关联性予以确认，证据1和证据2可以证明被告决定拆除涉案房屋，证据3可证明原告享有《房屋转让协议书》中房屋的相应产权，证据4可证明原告家庭人员状况，证据5可证明涉案房屋翻建前的状况，但不足以证明翻建前为危房，证据6属于行政规范性文件，证据7可证明原告曾进行过报建审批但未获得最终的审批，证据8属于行政规范性文件，证据9可证明涉案房屋翻建前的状况，证据10可证明涉案房屋已被停止供电，鉴于原告的举证能力，证据11可证明原告主张。对被告提交的证据1至证据14的真实性、合法性、关联性予以确认，上述证据可证明被告依照法定程序作出140号《决定书》。   经审理查明：林斯辉原是琼海市东红农场职工，现家庭成员有妻子周海叶、女儿林瑜、儿子林先武。1990年，东红农场分配给林斯辉一间19.8平米的宿舍；2003年7月10日，林斯辉向钟如坤购买与林斯辉宿舍相邻的一间19.8平米的宿舍；后在宿舍前后加盖瓦屋结构的厨房和洗手间；上述房屋总占地面积61.63平方米。林斯辉及其家人无其他宅基地、无其他住宅。   2020年6月，林斯辉在上述地址拆旧建新，新建房屋占地面积61.63平方米，建筑总面积123.24平方米。2020年9月17日，琼海市自然资源和规划局作出《关于查处原东红农场中学校园内违法建设行为的函》（海自然规函〔2020〕1829号），载明“根据《海南省城乡规划条例》第76条规定，林斯辉翻建的房屋无法采取改正措施消除对规划实施的影响，限期拆除”，并于2020年9月22日移交给琼海执法局。2020年9月25日，经琼海执法局执法人员现场核实，认定林斯辉在未经办理建设工程规划许可证的情况下拆旧重建的事实存在，琼海市执法局于当日作出《责令限期改正违法行为通知书》（海综执限改字〔2020〕第195号）并送达给林斯辉，要求林斯辉于2020年9月30日前改正上述违法行为，林斯辉逾期仍未整改。2020年10月10日，琼海执法局对林斯辉所建房屋进行立案查处，于当日上午9时到现场进行勘查，制作了现场勘查笔录、图片说明、现场勘查照片，并向林斯辉送达了《接受调查询问通知书》。2020年10月13日，林斯辉方前往琼海执法局接受询问。2020年10月10日，琼海市自然资源和规划局作出《关于查处原东红农场中学校园内违法建设行为的函》（海自然规函〔2020〕1994号），认定“林斯辉户违法建筑占地在《琼海市总体规划（空间类2015-2030）》局部图中性质为城镇建设用地，在《琼海市土地利用现状图局部》中性质为建制镇，违建层数为2层，违建建筑总面积为123.24平方米”，并于2020年10月13日移交至琼海执法局。2020年10月20日，琼海执法局工作人员作出《关于林斯辉违法建设案件调查终结报告》。2020年10月22日，琼海执法局综合行政执法大队就上述调查展开大队班子扩大会议进行集体讨论。2020年10月23日，琼海执法局作出行政处罚告知书》（海综执告字〔2020〕第136号），告知拟对林斯辉作出以下处罚：责令限期自行拆除该违法建筑（占地面积61.63平方米，建筑总面积123.24平方米），同时告知林斯辉有权提出异议、要求举行听证等，并送达给林斯辉。2020年10月30日，琼海执法局作出140号《决定书》，告知林斯辉对其处罚如下：责令林斯辉于2020年11月4日前自行拆除该违法建筑（占地面积61.63平方米，建筑总面积123.24平方米），同时告知林斯辉有权申请行政复议或提起行政诉讼，并送达给林斯辉，林斯辉逾期未拆除。2020年11月6日，琼海执法局作出《强制执行催告书》（海综执催字〔2020〕第010号），催告林斯辉2020年11月10日前自行拆除上述违法建筑，同时告知林斯辉有权提出陈述、申辩，并送达给林斯辉。2020年11月9日，林斯辉向琼海执法局提出申辩。2020年12月2日，琼海执法局综合行政执法大队召开大队会议，认为林斯辉的申辩不成立。   本院认为，本案争议的焦点是：被告于2020年10月30日作出的140号《决定书》是否合理合法。   程序方面。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，被告对原告所建房屋进行立案调查、询问、讨论后，先后作出《行政处罚告知书》、140号《决定书》、《强制执行催告书》，并同时告知原告相应权利，对文书进行了送达，但存在未尽送达方式进行张贴公告送达，属于程序瑕疵。被告作出强制拆除决定的程序合法。   实体方面。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……（六）明显不当的。”由此可见，人民法院审理行政案件，不仅要就被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。即人民法院既要履行对行政裁量的审查职责，不能怠于履行，也要秉持谦抑态度行使自己的审查权力，给予行政裁量必要的尊重。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的的实现与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考虑手段与后果的关系，如果行政裁量行为未充分考虑行政后果以及该后果背后的利益，则不符合比例原则的要求。本案中，原告未经规划许可建设涉案房屋，根据琼海市大路镇人民政府、琼海市大路自然资源和规划所、琼海市大路镇东红居民委员会、海南省农垦红昇农场有限公司东红基地管理中心于2020年12月7日出具的《证明书》显示，涉案房屋是原告及其家属唯一的自建房，原告拆旧建新之前已经在涉案房屋中居住生活三十年。被告应当依法查处违法建设，但亦不能不考虑行政相对人的居住问题。因此，原告建设当时虽然未取得乡村建设规划许可，但被告作出行政处理应当充分考虑是否会对原告的居住安全及正常生活产生过度侵害，即应在充分衡量规划与安居的前提下，采取适当的处理。另，被告作出140号《决定书》认为涉案房屋无法采取改正措施消除影响，必须拆除，依据是《海南省城乡规划条例》第七十六条，该条不能证明被告主张。   综上，被告作出140号《决定书》，决定对原告的涉案房屋采取强制拆除的措施，该行政行为明显不当，不符合行政行为的比例原则。原告请求撤销上述决定书，于法有据，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决如下：   撤销被告琼海市综合行政执法局于2020年10月30日作出的《行政处罚决定书》[编号：海综执罚字（2020）第140号]。   案件受理费50元，由被告琼海市综合行政执法局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。   审判长 周立魁   人民陪审员 符杨燕   人民陪审员 林崇蒋     二〇二〇年十二月三十日   书记员 蔡慧芳   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。