海南省第二中级人民法院   行政裁定书   （2020）琼97行终250号   上诉人（一审原告）：戚著艳，女，1981年12月30日出生，壮族，户籍地址广西壮族自治区忻城县，现住海南省儋州市。系陈应周之妻子。   上诉人（一审原告）：陈玫玲，女，2001年2月27日出生，汉族，住海南省儋州市。系陈应周之女儿。   上诉人（一审原告）：赵香彩，女，1949年12月16日出生，汉族，住海南省儋州市。系陈应周之母亲。   上述三上诉人共同委托诉讼代理人：陈应昌，男，1986年12月18日出生，汉族，现住海南省儋州市。系赵香彩之次子。   被上诉人（一审被告）：儋州市中和镇人民政府，住所地海南省儋州市中和镇。   法定代表人：唐时杰，该镇镇长。   负责人：陈江涛，该镇副镇长。   一审第三人：张锡全，男，1973年10月1日出生，汉族，住海南省儋州市。系儋州市中和镇人民政府工作人员。   上诉人戚著艳、陈玫玲、赵香彩（以下简称戚著艳等三人）因与被上诉人儋州市中和镇人民政府（以下简称中和镇政府）、一审第三人张锡全确认医疗救助行政行为违法纠纷一案，不服儋州市人民法院于2020年10月28日作出的（2020）琼9003行初64号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年11月26日受理本案后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。   上诉人戚著艳等三人的一审诉讼请求：确认中和镇政府逾期未通知戚著艳等三人补交医疗救助申报材料的行为违法。   儋州市人民法院一审查明，陈应周原籍儋州市中和镇黄江村委会，后户籍迁移至儋州市那大镇解放居委会，户籍所在地为儋州市那大镇解放居委会先锋路141号。陈应周参与新型农村合作医疗保险，其在原籍儋州市中和镇黄江村委会缴交新型农村合作医疗保险费，属于享受社会基本医疗保险对象。   陈应周因患腭恶性肿瘤，在海口市人民医院住院治疗5次：2015年9月11日至2015年9月29日，住院医疗费用总额39452.31元，个人自付金额22468.41元；2015年10月18日至2015年12月15日，住院医疗费用总额34561.64元，个人自付金额18255.82元；2016年10月12日至2016年10月27日，住院医疗费用总额28926.06元，个人自付金额12912.69元；2016年11月7日至2016年11月18日，住院医疗费用总额11756.81元，个人自付金额2890.08元；2016年12月1日至2016年12月21日，住院医疗费用总额34993.57元，个人自付金额8081.06元。陈应周在海口市人民医院住院医疗合规个人负担费用合计64608.06元。之后，陈应周又在中国人民解放军第一八七医院住院治疗2次：2017年6月20日至2017年6月29日，住院医疗费用总额12242.36元，个人自付金额3094.27元；2017年7月10日至2017年7月28日，住院医疗费用总额102906.78元，个人自付金额31416.10元。陈应周在中国人民解放军第一八七医院住院医疗合规个人负担费用合计34510.37元。经过7次住院治疗，陈应周住院医疗合规个人负担费用合计99118.43元。   2016年12月30日，陈应周向中和镇政府提交《医疗救助申请书》，申请医疗救助，并提供其于2015年9月11日至2016年12月21日在海口市人民医院住院医疗的诊断病历、医疗费用单据和必要病史证明以及本人相关证件。中和镇政府对陈应周的申请予以受理，并予以审核公示，确认陈应周符合医疗救助条件。因此，中和镇政府将陈应周申请医疗救助情况向儋州市民政局申报复核。   2018年8月24日，陈应周亲属向中和镇政府提交《医疗救助申请书》，申请医疗救助，并提供陈应周于2017年6月20日至2017年7月28日在中国人民解放军第一八七医院住院医疗的诊断病历、医疗费用单据和必要病史证明以及相关证件。中和镇政府对该申请予以受理，并予以审核公示，确认陈应周家属于城乡低收入家庭，符合医疗救助条件。因此，中和镇政府将陈应周亲属申请医疗救助情况向儋州市民政局申报复核。   儋州市民政局经复核，认为陈应周户籍地为儋州市那大镇解放居委会，其医疗救助申请应由儋州市那大镇人民政府（以下简称那大镇政府）受理，故将上述申请材料退回中和镇政府，并通过中和镇政府告知陈应周亲属，而中和镇政府未将材料退回情况告知陈应周亲属。至此，儋州市民政局未审批涉案医疗救助申请。   另查，一审第三人张锡全系中和镇政府负责履行社会救助职责的工作人员。   再查，陈应周于2018年2月15日逝世。戚著艳、陈玫玲、赵香彩分别是陈应周之妻子、女儿、母亲。   戚著艳等三人认为中和镇政府逾期未通知其补交医疗救助申报材料的行为违法，特向一审法院提起行政诉讼。   儋州市人民法院一审认为，本案的实质是医疗救助纠纷，解决的根本问题就是医疗救助问题。   根据《海南省医疗救助实施办法》第三条规定，低收入家庭中的一、二级重度残疾人、未成年人（未满十八周岁）、老年人（年满六十周岁以上）及重病患者，属于医疗救助对象。重病患者指在基本医疗保险定点医疗机构发生的政策范围内特殊门诊和住院费用，经基本医疗保险、城乡居民大病保险及各类补充医疗保险、商业保险报销后的个人负担费用超过1万元的患者。陈应周患腭恶性肿瘤，住院治疗个人负担费用达99118.43元，而且其参加新型农村合作医疗保险，故陈应周为重病患者，属于医疗救助对象。   《社会救助暂行办法》（2014年5月1日起施行）第三条第二款规定，县级以上地方人民政府民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作，上述行政部门统称为社会救助管理部门。第三十条规定：“申请医疗救助的，应当向乡镇人民政府、街道办事处提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批。最低生活保障家庭成员和特困供养人员的医疗救助，由县级人民政府民政部门直接办理”。根据上述规定，县级人民政府民政部门是医疗救助的决定机关，乡镇人民政府或者街道办事处受理医疗救助申请属于县级人民政府民政部门决定医疗救助的过程性行为。依照《社会救助暂行办法》（2014年5月1日起施行）第六十五条“申请或者已获得社会救助的家庭或者人员，对社会救助管理部门作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”之规定，申请医疗救助家庭或者人员对县级人民政府民政部门决定不予救助或者不履行救助职责的行政行为，可以申请行政复议或者提起行政诉。在本案中，儋州市民政局对陈应周及其家属申请医疗救助，认为应向户籍所在地乡镇政府即那大镇政府提出，而将申请材料退回中和镇政府并通过中和镇政府告知当事人，决定不予批准涉案医疗救助。戚著艳等三人对儋州市民政局的该行政行为不服，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。中和镇政府受理涉案医疗救助申请以及儋州市民政局通过中和镇政府将退回材料情况告知当事人均为儋州市民政局不予批准涉案医疗救助的过程性行为。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项之规定，戚著艳等三人提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合立案条件，依法应当不予受理。鉴于本院已立案受理本案，依法应当裁定驳回起诉。应当指出，戚著艳等三人对履行社会救助职责的工作人员张锡全在涉案医疗救助工作中的失职渎职行为，可以依据《社会救助暂行办法》第六十三条规定，进行举报、投诉，将张锡全列为本案第三人，不符合法律规定，亦应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项，第六十九条第一款第一项，第一百零一条第一款第二项之规定，一审裁定：驳回戚著艳、陈玫玲、赵香彩的起诉。   上诉人戚著艳等三人的上诉请求：1.撤销儋州市人民法院（2020）琼9003行初64号行政裁定；2.指令儋州市人民法院继续审理本案。上诉理由：（一）被上诉人中和镇政府在履职过程中存在职务过错，构成行政违法。被上诉人未将儋州市民政局退回的材料及原因通知上诉人，导致上诉人无法获得医疗救助，应认定为违法。（二）一审认定被上诉人的职务过程属于过程性行为，事实不清、证据不足。被上诉人的过错导致上诉人错过了申报医疗救助时间，无法获得医疗救助补贴，对上诉人的切实利益产生了实际影响。请求二审法院依法支持上诉人上诉请求。   被上诉人中和镇人民政府辩称：第一，一审认定的事实清楚，适用法律正确。第二，上诉人的上诉请求没有法律依据，也没有事实依据，一审法院的程序没有错误，故不属于发回重审的范畴。且本案的责任主体不是中和镇政府，责任主体应为儋州市民政局和那大镇政府。第三，虽然一审第三人是中和镇政府的工作人员，在履职过程中属于越权行为，但上诉人明知其户口所在地属于那大镇政府管辖，仍然向中和镇政府申请，主观上属于选项错误。虽然一审第三人在申请表上盖中和镇政府的印章是错误的，但是该错误应该受到中和镇政府内部的教育。综上，上诉人向中和镇政府主张权利，主体不适格，没有法律依据。   一审第三人张锡全未发表陈述意见。   经审理查明，一审裁定认定“儋州市民政局经复核，认为陈应周户籍地为儋州市那大镇解放居委会，其医疗救助申请应由儋州市那大镇政府受理，故将上述申请材料退回中和镇政府，并通过中和镇政府告知陈应周亲属，而中和镇政府未将材料退回情况告知陈应周亲属。至此，儋州市民政局未审批涉案医疗救助申请”，本案中，因儋州市民政局未参与诉讼，除中和镇政府和张锡全的单方陈述外也没有其他证据证明儋州市民政局的复核情况和处理意见，本院对于该部分认定事实暂不予确认。其他事实与一审认定事实一致。   本院认为，本案的主要争议焦点为：1.被上诉人中和镇政府是否属于本案适格被告；2.张锡全能否作为本案第三人；3.本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围。   关于被上诉人中和镇政府是否属于本案适格被告问题。《社会救助暂行办法》（2014年5月1日起施行）第三十条规定：“申请医疗救助的，应当向乡镇人民政府、街道办事处提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批。最低生活保障家庭成员和特困供养人员的医疗救助，由县级人民政府民政部门直接办理”，《海南省医疗救助实施办法》第十八条第二款规定：“农村建档立卡贫困人口、低收入救助对象凭相关证件及诊断病历、医疗费用单据和必要病史证明，向户籍所在地乡镇政府(街道办事处)提出书面申请，符合条件的，乡镇政府(街道办事处)对救助申请提出审核意见，上报县级民政部门。不符合条件的，予以书面回复。县级民政部门对救助申请进行复核。符合条件的，予以审批;不符合条件的，予以书面回复”，根据上述规定，中和镇政府具有受理医疗救助申请，对医疗救助申请进行审核、公示，并上报民政部门，对不符合条件的予以书面回复的法定职责。本案中，上诉人戚著艳等三人的近亲属陈应周不属于最低生活保障家庭成员和特困供养人员，其申请医疗救助应向乡镇人民政府提出，上诉人认为中和镇政府在履行上述法定职责过程中存在错误，以中和镇政府为被告提起行政诉讼，并无不当。中和镇政府属于本案适格被告。另一方面，根据上述法律规定，县级民政部门负有对救助申请进行复核的法定职责，对符合条件的予以审批，对不符合条件的予以书面回复，在陈应周申请医疗救助的过程中，儋州市民政局未给予书面回复，也存在履行法定职责违法的可能，因此，儋州市民政局也是本案的适格被告，一审法院应建议上诉人申请追加或者依法追加儋州市民政局作为本案的共同被告，并建议上诉人相应调整其诉讼请求。   关于张锡全能否作为本案第三人的问题。张锡全的身份是中和镇政府的工作人员，其负责办理医疗救助申请是履行工作职责的行为，行为后果由中和镇政府承担，张锡全作为政府机关的工作人员，将其列为本案的第三人没有法律依据，一审法院应予纠正。   关于本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围问题。本案中，中和镇政府受理了陈应周的医疗救助申请，提出了审核意见，对陈应周的医疗救助申请进行了公示，公示后上报儋州市民政局，儋州市民政局将该医疗救助申请材料退回中和镇政府后，中和镇政府工作人员通知了陈应周亲属，并将申请材料退回上诉人。由上述程序可知，陈应周申请医疗救助的程序已经终结，且对上诉人的实体权利造成了影响，因此，一审裁定认定中和镇政府受理涉案医疗救助申请以及儋州市民政局通过中和镇政府将退回材料情况告知当事人均为儋州市民政局不予批准涉案医疗救助的过程性行为，属适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项的法律规定错误，本院予以纠正。根据《社会救助暂行办法》（2014年5月1日起施行）第六十五条的规定，本案属于人民法院行政诉讼受案范围。   综上，本案一审裁定认定事实基本清楚，但适用法律错误，裁定结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：   一、撤销儋州市人民法院作出的（2020）琼9003行初64号行政裁定；   二、指令儋州市人民法院继续审理本案。   本裁定为终审裁定。   审   判   长 周   文   娟   审   判   员 郝良存审判员许杏花      二○二○年十二月二十三日   书   记   员 李   丽   花   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院关于适用的解释》   （2017年11月13日最高人民法院审判委员会第1726次会议通过，自2018年2月8日起施行）   第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。   第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。   原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。   原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。   原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。   当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。