辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1532号上诉人（一审原告）刘纯贵，男，1961年4月30日出生，汉族，住辽宁省沈阳市浑南区。委托诉讼代理人郝长满（系社区推荐），男，1968年10月30日出生，汉族，住辽宁省沈阳市东陵区。被上诉人（一审被告）沈阳市人民政府，住所地辽宁省沈阳市浑南区沈中大街206号。法定代表人姜有为，该政府市长。上诉人刘纯贵因诉被上诉人沈阳市人民政府（以下简称沈阳市政府）行政复议一案，不服辽宁省沈阳市中级人民法院（2020）辽01行初224号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。刘纯贵诉称，沈阳市政府2019年7月4日作出沈政复字[2019]69号行政复议决定，以沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）作出的《关于刘纯贵申请征收补偿事宜处理意见》不属于补偿决定为由，撤销了该处理意见，并责令浑南区政府在60日内作出《征收补偿安置最终意见》，浑南区政府在2019年8月30日按照已被撤销的《关于刘纯贵申请征收补偿事宜处理意见》内容作出一份《关于刘纯贵申请补偿的处理意见》，该意见内容并不存在《征收补偿安置最终意见》，按照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》和《辽宁省行政复议决定履行督察规定》相关规定，2019年9月29日，刘纯贵按照沈阳市政府要求和沈阳市政府部门的职能分工，向沈阳市政府行政复议机构行政监察部门提交了《复议决定履行督察申请》和《复议决定履行监察申请》，沈阳市政府行政复议机构于2019年10月28日作出沈政复字［2019］348号《告知书》，刘纯贵认为对复议决定的督察、监察决定权是行政复议机关，行政复议机构私自作出告知书，代沈阳市政府处理刘纯贵的两个申请是超越职权和滥用职权行为，其对刘纯贵的告知行为即是否定了复议机关作出的涉该案的两个复议决定行政效力，变相支持了第三人的行政不作为、乱作为，严重侵害了刘纯贵的行政救济权。综上，请求撤销沈政复字[2019]348号告知书，判令沈阳市政府履行法定职责并承担本案诉讼费用。沈阳市政府答辩称，答辩人对行政复议决定情况的督察行为属于行政机关内部监督行为，不属于行政诉讼受理范围，本案中，刘纯贵向答辩人请求责令浑南区政府履行行政复议决定，并对答辩人作出的关于复议决定履行情况和《行政复议决定履行告知书》不服提起诉讼，不应属于行政诉讼受案范围，请法院驳回起诉。职权依据合法、主要事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。一审法院查明，2019年7月4日，沈阳市政府作出沈政复字[2019]69号《行政复议决定书》，撤销被申请人（浑南区政府）作出的《关于刘纯贵申请征收补偿事宜处理意见》；责令被申请人（浑南区政府）在60日内依法作出《征收补偿安置最终意见》。2019年8月30日，浑南区政府作出《关于刘纯贵申请补偿的处理意见》（简称《处理意见》）。刘纯贵认为，浑南区政府未按69号《行政复议决定书》的要求履行相关职责，故向沈阳市政府提出《复议决定履行督察申请》和《复议决定履行监察申请》，沈阳市政府于2019年10月28日作出沈政复字[2019]348号《申请行政复议决定履行督察和监察告知书》（简称《告知书》）。刘纯贵不服该《告知书》，向法院提起诉讼。一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项的规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；”本案中，刘纯贵系针对浑南区政府未按照沈政复字[2019]69号《行政复议决定书》的要求履行相关职责而提出的督察监察申请，沈阳市政府基于刘纯贵的上述申请而作出的沈政复字[2019]348号《申请行政复议决定履行督察和监察告知书》属于行政机关内部上下级之间的监督行为，不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项、第六十九条第三款之规定，裁定：驳回刘纯贵的起诉。案件受理费50元，退还刘纯贵。刘纯贵不服一审裁定，向本院提出上诉。请求：1．撤销一审裁定；2．撤销沈政复字[2019]348号《告知书》；3．改判被上诉人履行法定职责。理由：一审裁定遗漏了案件当事人。涉本案的复议决定是复议机关纠正浑南区政府侵犯上诉人合法权益作出的行政救济法定文书，依据《行政复议法》第三十二条、第三十四条规定，监督复议决定的履行是复议机关的法定职责。浑南区政府是否依法履行了复议决定与被上诉人拒绝履行督察、监察是否正确具有直接的利害关系，浑南区政府为本案适格的第三人。一审遗漏了案件当事人，导致司法裁判不能解决行政争议，剥夺了上诉人合法权益有权获得司法保护的基本权利。一审裁定认定事实错误。浑南区政府作出《处理意见》与被撤销的无效的《关于刘纯贵申请行政补偿相关事宜的答复意见》内容一致。上诉人依据被上诉人法定职责，向其行政复议机构和行政监察部门分别提交了《复议决定履行督察申请》和《复议决定履行监察申请》，上诉人未对浑南区政府《处理意见》实质审查，拒绝对浑南区政府复议决定的履行予以督察、监察。上诉人不服，提起本案诉讼。原裁定适用法律错误。《行政复议法》第三十二条授予了复议机关对被复议机关履行复议决定的督察、监察权，第三十三条授予了行政机关和人民法院对行政复议申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的执行权。复议申请人获得行政复议决定的有效执行渠道仅有行政复议机关或有关上级行政机关，不能向人民法院申请强制执行。行政复议机关依申请人申请审查复议决定的履行，及时作出实体督察、监察结论是复议机关的法律责任。依照《行政诉讼法》第十二条一款（六）项规定，上诉人申请保护的内容是被上诉人行政主体的法定职责，被上诉人督察、监察行政复议决定的履行与人民法院执行局执行生效判决异曲同工，具有同等效力，直接决定了上诉人法定权益是否能够依法得到人民政府的保护。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（八）项限定了上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的“听取报告、执法检查、督促履责”等行为不在行政诉讼受案范围，并未排除对复议机关拒绝履行法定督察、监察不作为行为的司法审查。沈政复字[2019]348号《告知书》是被上诉人决定不履行督察、监察后，对现行行政制度具有挑衅意义的告知行为，一审裁定认为该告知书属于行政机关内部上下级之间的监督行为与本案事实与法律规定均不一致，错误解释了最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（八）项的本意。上诉人诉被上诉人未依法履职符合《行政诉讼法》规定的受案范围，具备原告主体资格和起诉条件，一审未询问当事人浑南区政府，未了解案情，径行驳回上诉人起诉于法无据。综上，本案若不纳入司法审查范围，就造成了《行政复议法》失去了法律效力，复议申请人获得的复议决定书就等同于一张废纸，不能落实到实处。导致行政复议程序空转，丧失了复议机关的复议职能，放任了被复议机关肆意妄为，抗拒下级服从上级的组织原则，破坏了党和国家的根本组织制度和领导制度。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，《行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。刘纯贵与浑南区政府存在征收补偿安置争议，浑南区政府作出的《关于刘纯贵申请征收补偿事宜处理意见》被沈阳市政府行政复议决定撤销并责令浑南区政府作出最终意见。浑南区政府于2019年8月30日作出《处理意见》后，刘纯贵向沈阳市政府提交《复议决定履行督察申请》和《复议决定履行监察申请》。沈阳市政府在对浑南区政府履行复议决定情况调查后，向刘纯贵作出《告知书》。刘纯贵对《告知书》不服，向一审法院提起行政诉讼。本案应审查对《告知书》的起诉是否属于行政诉讼受案范围。《告知书》是沈阳市政府针对刘纯贵的申请作出的答复，是依据《辽宁省行政复议决定督察规定》和《辽宁省行政执法监督规定》作出的，是对监督调查情况的告知行为。沈阳市政府的监督行为是基于已作出的复议决定，对被申请人履行复议决定的情况进行监督的行为，该行为是上下级行政机关内部的督促履责行为。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（八）项的规定：“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”。沈阳市政府监督浑南区政府的行为不属于具体行政行为，沈阳市政府依据监督行为作出的《告知书》不属于人民法院的行政诉讼受案范围。一审裁定驳回刘纯贵的起诉正确，本院予以维持。刘纯贵的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。刘纯贵的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十二月十五日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）