甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终387号上诉人（原审原告）徐永霞，女，汉族，住甘肃省榆中县，公民身份号码：。委托代理人徐某2，男，1972年7月4日出生，汉族，住址同上，公民身份号码：×××，系徐某1丈夫。委托代理人李某，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）榆中县人民政府，住所地：甘肃省榆中县城关镇兴隆路258号。法定代表人刘某，该县政府县长。委托代理人张某，该县司法局干部。委托代理人黄某，甘肃春蕊律师事务所律师。上诉人徐某1因诉被上诉人榆中县人民政府（以下简称榆中县政府）履行监督职责一案，不服甘肃省武威市中级人民法院（2020）甘06行初35号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，于2020年12月10日公开开庭审理了本案，上诉人徐某1及其委托代理人徐某2、李某，被上诉人榆中县政府的委托代理人张某、黄某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明：原告徐某1于2019年9月20日向榆中县和平镇袁家营村村民委员会（以下简称袁家营村委会）申请村务信息公开，内容为：1.2019年8月29日召开的袁家营村柳沟店社集体经济发展社员大会的会议记录等村务信息；2.2017年3月份召开的袁家营村柳沟店社集体经济发展社员大会的会议记录等村务信息；3.关于兰州市榆中县和平镇袁家营村柳沟店社配合进行的征地事宜的相关村务信息，包括但不限于所召开的村民、社员会议或村民、社员代表会议的召开情况、会议纪要、实施方案及实施人员或其他所有相关材料；4.关于兰州市榆中县和平镇袁家营村柳沟店社配合征地与社员签订的征地补偿协议。但袁家营村委会于2019年9月21日签收申请人提交的《村务公开申请书》后未作出答复。2019年12月5日，榆中县政府收文办公室收到原告的《村务公开督办申请书》后，提交分管副县长蒋睿智进行了批示，于2019年12月6日转交榆中县司法局调查办理，榆中县司法局当日通知榆中县和平镇人民政府（以下简称和平镇政府）予以答复处理。和平镇政府在收到文件通知后，党委书记岳宏宾安排镇党委副书记张永升、司法所所长郑明黎联系袁家营村委会主任袁维祥，责令村委会按照原告申请书对相关申请事宜进行公开。本案诉讼期间，2020年4月12日，该村委就原告申请事项采用短信、彩信的方式向徐某1进行告知，徐某1认可收到信息的事实。一审法院审理认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”。本案中，被告榆中县政府具有依原告申请依法责令袁家营村委会公布相关村务的法定职责。被告榆中县政府2019年12月5日收到原告的《村务公开督办申请书》后，其分管副县长当日批示相关部门予以处理。2019年12月6日，该县司法局调查核实，督促和平镇政府予以答复处理，和平镇政府安排专人督促、责令袁家营村委会按照原告申请书对相关申请事宜进行公开。故被告榆中县政府已经在法定期间内履行了法律规定的督促职责，责令村委会依原告申请对相关村务予以公开。原告请求确认被告不履行法定职责的行为违法，与本案查明的事实不一致，且诉讼期间村委会对其申请信息已经进行了公开，故对原告诉讼请求不予支持。原告对不清楚的村务信息，可以到袁家营村村委会查询，榆中县政府当庭表示积极督促袁家营村村委会向原告公开。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告徐某1的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐某1负担。上诉人徐某1上诉称：1.被上诉人榆中县政府具有督促村务公开的法定职责。首先，袁家营村委会是村务公开的主体，具有村务公开职责，但未依法履行村务公开职责。根据《村民委员会组织法》第二十四条、第三十条，《甘肃省村务公开条例》第六条、第七条规定，土地征用补偿费用及其分配情况，以及村民普遍关心的其他事项，村民委员会应当时予以公布。上诉人于2019年9月20日向袁家营村委会申请村务信息公开，未作出答复，违反法律规定。其次，被上诉人榆中县政府具有督促村务公开的职责。根据《村民委员会组织法》第三十一条规定，人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布，经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。本案中，对于袁家营村委会未完全履行村务公开的行为，被上诉人依法具有监督和责令其纠正的权力。2.被上诉人榆中县政府未按照法律规定履行督促职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，上诉人可以向人民法院提起诉讼。被上诉人于2019年12月5日签收上诉人的《村务公开督办申请书》之后，至今未对上诉人作出任何答复，已远远超出法律期限，违反法律规定。3.一审法院对案件事实认识不清，对法律理解错误。一审法院也认定被上诉人榆中县政府具有依上诉人申请依法责令袁家营村委会公布相关村务的法定职责。本案中，上诉人因被上诉人不履责提起行政诉讼，一审法院正式受理立案的时间是2020年3月6日，而上诉人收到和平镇袁家营村村委会作出的信息公开回复是2020年4月12日，并且是短信、彩信的方式告知。一审法院认定，被告榆中县政府已经在法定期限内履行了法律规定的督促职责、原告请求确认被告不履行法定职责的行为违法，与本案查明的事实不一致。综上所述，原审法院在审理中存在事实认识不清，对法律理解错误的问题，现上诉人针对原审判决提出上诉请求。上诉请求：撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人榆中县政府答辩称：1.被上诉人已经作出了相应行为，履行了法定职责。上诉人于2019年12月4日向被上诉人邮寄提交了《村务公开督办申请书》，要求被上诉人责令袁家营村委会依法履行村务公开职责。被上诉人在2019年12月5日收到该申请后，提交分管副县长进行批示，2019年12月6日将相关材料转交榆中县司法局。同日，和平镇政府收到榆中县司法局转交的材料后，党委书记岳红宾安排镇党委副书记张永升和司法所所长郑明黎联系袁家营村委会主任袁维祥，责令村委会按照被上诉人申请事项进行公开。之后司法所长郑明黎便通知袁家营村委会主任袁维祥办理此事，后经了解，村委会在2020年4月12日向申请人作出村务公开答复，因申请人没有居住在本村而无法直接送达，最后才采用短信方式送达，因此被上诉人已履行了法定职责。上诉人已经实现了申请村务公开的目的，不能因为公开内容不满意而否认被上诉人的履职行为，而上诉人提出的被上诉人未做任何答复，超出法律期限，违反法律规定等并没有影响到上诉人的实体权利，最终上诉人还是获得了其申请事项的内容，上诉人不能局限于形式要求而否认实质结果。2.上诉人因对袁家营村委会村务公开的内容不满意而认为被上诉人未全面履行法定职责错误。袁家营村委会接到和平镇政府的公开通知后，针对上诉人的申请事项进行了书面答复，上诉人请求公开事项都是发生在2019年之前，从答复内容看：第一、二、四项请求因村委会没有召开会议，没有签订相关协议而无法公开，第三项请求村委会建议向乡政府申请公开，而且在一审法院时，被上诉人及和平镇工作人员已然向上诉人答复对乡政府保管材料可以去乡政府申请调取。由此，被上诉人已履行了督促职责，上诉人只是不满意村委会的答复内容，并不代表被上诉人没有履行法定职责。综上，一审法院认定事实清楚，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。二审请求：驳回上诉，维持原判。二审经公开开庭审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。本院认为，本案审理的焦点是：第一，榆中县政府是否已经履行了村务信息公开的监督职责；第二，榆中县政府是否保障了申请人徐某1的村务信息知情权。关于榆中县政府是否已经履行了村务信息公开的监督职责的问题。《村民委员会组织法》第三十条第二款规定；“村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。”第三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”由此可知，《村民委员会组织法》明确规定了村民委员会实行村务公开制度并赋予县级人民政府监督村务公开的法定职责。《甘肃省实施办法》第十八条规定：“村民委员会实行村务公开制度。村务公开的内容、程序、方式等，按照国家和本省的有关规定执行。”《甘肃省村务公开条例》第十六条规定：“村民对村民委员会及其成员违反本条例的行为，有权向乡（镇）人民政府和县级有关部门反映。县级有关部门应当将反映的问题及时转交乡（镇）人民政府调查处理。乡（镇）人民政府应当自接到县级有关部门转交或者村民直接反映的问题之日起十五个工作日内负责调查核实，对情况属实的，应当督促村民委员会予以改正。村民委员会应当将改正结果及时反馈给乡（镇）人民政府和村民。”“村民对乡（镇）人民政府在规定的时间里就其反映的问题，未作处理或者对村民委员会的改正结果不满意的，可以向县级人民政府反映，县级人民政府应当责成乡（镇）人民政府限期办理；必要时，可以直接组织调查处理。”根据上述规定，村民认为村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有权向县级人民政府反映。县级人民政府在接到村民反映村民委员会不及时进行村务公开后，应对村民委员会是否存在不及时公开的事项进行调查、核实，并根据其调查结果作出相应的处理。本案中，2019年9月20日，徐某1向袁家营村委会申请村务信息公开，袁家营村委会签收提交的《村务公开申请书》后未作出答复。2019年12月5日，榆中县政府收到徐某1的《村务公开督办申请书》后，分管副县长进行了批示，于2019年12月6日转交司法局调查办理，榆中县司法局当日通知和平镇政府予以答复处理。和平镇政府在收到文件通知后，党委书记安排镇党委副书记、司法所所长联系袁家营村委会主任袁维祥，责令村委会按照申请人申请公开村务信息进行公开。在本案诉讼期间，袁家营村委会于2020年4月12日向徐某1进行了告知。本案榆中县政府收到徐某1的村务公开督办申请后，以行政公文的方式通知和平镇政府针对徐某1的申请作出处理，和平镇政府按照榆中县政府的通知要求安排镇党委副书记、司法所所长联系袁家营村委会主任，并责令袁家营村委会按照徐某1的申请书内容对相关申请事宜进行了公开，且徐某1也在庭审中认可，在本案诉讼过程中已收到袁家营村委会《关于申请村务公开的答复》，故榆中县政府已经根据上述法律规定履行了一定的村务信息公开的监督职责。关于榆中县政府是否保障了申请人徐某1的村务信息知情权的问题。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，村民委员会实行村务公开制度，及时公布村务信息并保证公布信息的真实性，以保障村民的知情权、参与权和监督权。本案中，徐某1申请公开的村务信息内容是：1.2019年8月29日召开的袁家营村柳沟店社集体经济发展社员大会的会议记录等村务信息；2.2017年3月份召开的袁家营村柳沟店社集体经济发展社员大会的会议记录等村务信息；3.兰州市榆中县和平镇袁家营村柳沟店社配合进行的征地事宜的相关村务信息，包括但不限于所召开的村民、社员会议或村民、社员代表会议的召开情况、会议纪要、实施方案及实施人员或其他所有相关材料；4.关于兰州市榆中县和平镇袁家营村柳沟店社配合征地与社员签订的征地补偿协议。袁家营村委会在两级政府的监督、责令下，已于2020年4月12日作出《关于申请村务公开的答复》，针对徐某1申请的四项内容分别进行了答复，已保障了申请人徐某1的村务信息知情权。关于上诉人在庭审中提出袁家营村委会答复的第一项和第四项信息不真实的问题。因徐某1申请公开的第一项、第四项信息分别是：“2019年8月29日召开的袁家营村柳沟店社集体经济发展社员大会的会议记录等村务信息”和“关于兰州市××县店社配合征地与社员签订的征地补偿协议”。徐某1申请的第一项信息，经袁家营村委会调查，因2019年8月29日当天村庄有丧事没有召开会议。徐某1申请的第四项信息，因该信息本身涉及其他村民的隐私权，且袁家营村委会也明确答复村委会没有与社员签订征地补偿协议。故上诉人在庭审中提出的该理由不能成立，本院不予支持。另外，关于上诉人申请的第三项村务信息是“关于兰州市××县店社配合进行的征地事宜的相关村务信息，包括但不限于所召开的村民、社员会议或村民、社员代表会议的召开情况、会议纪要、实施方案及实施人员或其他所有相关材料。”因上诉人申请的该村务信息没有明确时间段和征收土地的地块或范围，属于申请人所申请的信息不明确具体，故村委会也无法正确公开，且申请的信息部分信息不属于村务信息。若上诉人进一步明确其申请公开的村务信息后，可依法另行申请公开。村民委员会不及时公开村务信息，或者公开的信息不真实，可能对村民的权益产生影响的，负有监督职责的行政机关接到村民的反映后，不仅应及时履责，还应当全面履行监督职责，以实现法律规定村务公开监督权的立法目的。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”针对行政机关的违法不作为，人民法院根据当事人的请求，责令行政机关履行相应法定职责，更能彻底地实现当事人的权利保护要求。只有在责令履行法定职责已经没有实际意义或者实际条件不能成就的情形下，才转而判决确认不作为违法。本案徐某1向榆中县政府提交《村务公开督办申请书》后，榆中县政府未在合理期限内督促村民委员会向申请人答复村务信息，也未向申请人进行任何答复的行为违法。但是，榆中县政府通过层级监督的方式督促了袁家营村委会向徐某1公开，且袁家营村委会在本案的诉讼中向徐某1公开了相关村务信息，现责令榆中县政府继续履行责令之责无实际意义，故对榆中县政府未在××县民委员会向上诉人徐某1公开村务信息以及未向上诉人徐某1（村务公开督办申请人）作出监督答复的行为违法，本院应予确认。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。上诉人徐某1的部分上诉理由成立，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第一款第三项之规定，判决如下：一、撤销甘肃省武威市中级人民法院（2020）甘06行初35号行政判决；二、确认被上诉人榆中县人民政府未在××县民委员会向上诉人徐某1公开村务信息以及未向上诉人徐某1作出监督答复的行为违法。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人榆中县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 姚振勇审判员 赵静莉审判员 薛 扬二Ｏ二Ｏ年十二月二十五日书记员 周琪琳附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。2.《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。第三十一条村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。