贵州省贵阳市白云区人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0113行初666号原告孟树斌，男，1957年9月8日生，汉族，住贵州省修文县。委托代理人冯开义，贵州民族律师事务所律师，代理权限：特别代理。执业证号：15201198210883368。被告修文县小箐镇人民政府，住所地贵州省修文县小箐镇迎宾大道。负责人杜江，镇长。委托代理人王利梅，贵州贵正（修文）事务所律师，执业证号：15201202011226663。代理权限：一般代理。委托代理人黄以兴，男，1974年11月15日生，汉族，住贵州省修文县，代理权限：一般代理。第三人尹怀富，男，1964年1月19日生，汉族，住贵州省修文县。原告孟树斌不服被告于2020年8月26日作出的《土地确权争议案件不予受理建议书》（以下简称不予受理建议书），于2020年11月23日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月15日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人冯开义，被告的委托代理人王利梅及其机关负责人杨志（副镇长）和机关负责人委托出庭的工作人员黄以兴，第三人尹怀富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2020年8月26日作出的《不予受理建议书》，该建议书认为经过现场核实和调查，争议地块属于农村荒地承包经营权争议案件，因此建议政府不予受理该开荒地经营权确权案件，并建议该开荒地经营权确权应由杉坝村村民委员会组织召开村民代表大会或者组织召开村民小组群众会议，确定该块开荒地的使用权归属。原告诉称，1978年，因修建乌江电站，原告从老家修文县六桶镇迁至修文县（现杉坝村）居住。因原告无地耕种，在该村委会的指示下，原告在修文县开垦土地一副进行耕种。该土地上抵尹怀超荒地，下抵兰德荣山背后大田，左抵王平富竹林皮坡，右抵付伦大石头，面积为5亩。原告自1978年开垦之后一直利用该土地栽种玉米至2015年，双方从未发生过任何矛盾。至2016年3月，原告利用该土地耕种玉米时，第三人以该土地系其所有为由阻止原告栽种玉米。2016年冬季时，原告在该土地上种李子树。2017年3月，第三人到原告的该土地上将原告已经栽种的李子树拔掉。之后，双方的矛盾经过修文县小箐镇人民政府和人民调解委员会调解，第三人赔偿原告购苗款1000元。2017年冬季，第三人利用该地栽种玉米，后原告多次找小箐镇政府，要求对该争议地块确权，但未做处理。2018年11月，原告依法向被告递交土地使用权确权申请书，但被告迟迟未处理。2018年10月29日，原告向修文县人民法院提起诉讼，修文县人民法院于2018年11月27日作出（2018）黔0123民初2080号民事裁定书，裁定驳回原告的起诉，确认本案应由人民政府处理。此后，原告再次请求被告进行土地确权，被告于2019年5月21日作出受理告知书，但至今未依法作出土地确权决定，原告曾多次向被告请求确权未果。2020年4月，原告依法向贵阳市白云区人民法院提起诉讼，2020年5月25日开庭审理时，被告承诺于2020年8月25日前作出确权处理决定，原告才同意当庭撤回诉讼。但原告撤诉后，被告并未在2020年8月25日前作出确权决定书，反而作出不予受理建议书，对原告的确权申请不予受理。被告的行为严重损害原告权益，原告故诉至法院，请求：1、撤销《不予受理建议书》；2、诉讼费由被告承担。原告向本院提交如下证据：1.孟树斌身份证复印件，证明主体适格；2.村民出具的证明，证明涉案土地是原告使用几十年，现在仍然由原告使用；3.村委会及小箐镇政府出具的证明，证明该涉案土地属原告管理使用，不再属于第三人尹怀富；4.人民调解协议，证明原告与第三人因土地权属纠纷已经达成一致意见是由原告继续耕种，第三人不得提出异议，原告不追究第三人责任；5.受理告知书，证明原告多次找到政府，政府予以受理情况；6.修文县公安局治安调解协议书及鉴定意见书，证明第三人破坏原告的李子树，造成原告的损失；7.小箐镇政府文件，证明被告对原告的信访作出答复已口头警告第三人不可以干扰原告耕种案涉土地；8.（2018）黔0123民初2070号民事裁定书和（2020）黔0113行初192号行政裁定书，证明修文县人民法院驳回原告的起诉后，原告提起行政诉讼开庭过程中被告作出承诺，原告才撤诉的；9.不予受理建议书，因被告不予受理，原告才再次提起诉讼。被告辩称，一、被告已针对原告请求做出《不予受理决定书》，无继续履行的内容。原告诉请要求被告对原告土地做出确权决定，被告随即组织人员展开调查，根据调查结果，于2020年8月26日做出《不予受理决定书》（以下简称“决定书”）决定原告争议地属于农村荒地承包经营权争议案件，根据《中华人民共和国土地承包法》第十三条之规定，不予受理。并于当日将《决定书》送达本案原告孟树斌。并不是被告所称的被告未在期限内做出行政行为。被告已履行完自己的职责，无继续履行的内容；二、其次，被告向原告做出的《不予受理决定书》的行为正确合法。被告在原告提出土地确权申请后，展开调查，根据调查结果，确定原告向被告提出的《土地确权申请》属于土地承包经营权纠纷，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：四、农村土地承包经营权争议案件”之规定，做出《不予受理决定书》决定正确，合法；三、被告不是本案的适格被告，争议土地使用权确权决定并非被告作出。就本案争议土地承包经营权纠纷，原告所属修文县小箐镇杉坝村村委会已于2020年9月21日召开杉坝村村民代表大会做出决定“最终经村民代表大会投票表决结果为：孟树斌与尹怀富荒地争议之使用权归尹怀富所有。”如原告不服此决定，应该在规定的公示期内向村委会提出异议，而不是起诉被告要求被告做出确权决定。且根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协调解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）等调解解决。”《中华人民共和国农村土地承包法经营纠纷调解仲裁法》第三条规定：“发生农村土地承包经营权纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）等调解。”《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：四、农村土地承包经营权争议案件”。原告与第三人因土地承包经营权发生纠纷，在通过协商解决未果的情况下，可以申请被告等进行调解解决。但是，由于相关法律、法规并未明确被告有对土地承包经营权纠纷进行裁决，对承包地进行确权的法定职责，被告对此类农村土地承包经营权争议仅仅可以进行调解，并无进行确权的权力，被告并没有对该农村土地承包经营权进行确权的法定职责。因此，原告对被告的土地确权申请不予受理并不违反以上法律、法规规定，其作出的不予受理决定并无不当，故请求法院驳回原告的诉请。被告向本院提交了以下证据：第一组：1.统一社会信用代码证书、法人身份证复印件，证明被告的诉讼主体资格；第二组：1.《关于孟树斌与尹怀富开荒地争议基本情况的调查方案》、2.《关于孟树斌与尹怀富开荒地争议情况的调查报告》、3.杉坝孟树斌与尹怀富争议地调查笔录1-24，证明被告修文县小箐镇人民政在收到原告孟树斌的土地确权申请后，依法组织人员制定调查方案，展开调查，并制作调查笔录。根据调查结果形成调查报告，遵守了法定程序；第三组：1.《土地确权争议案件（不予受理）建议书》、2.《土地权属争议案件不予受理决定书》、3.送达不予受理告知书，证明被告根据调查结果，出具《不予受理决定书》正确，合法。被告于2020年8月26日做出《不予受理决定书》，并于当日向原告送达，被告已于原告起诉前就原告诉讼请求做出处理决定；第四组：1.杉坝村村民代表大会会议记录、2.杉坝村村民代表会议签到册、3.告知书、4.杉坝村村民委员会公告、5.公示结果、6.关于孟树彬与尹怀富开荒地使用权确权决定通知、7.公示图片、8.送达图片，证明原告所属杉坝村村民代表大会于2020年9月21日就原告诉请做出决定。决定“最终经村民代表大会投票表决结果为：孟树斌与尹怀富荒地争议之使用权归尹怀富所有”。原告诉请要求被告做出的确权决定，在原告起诉前，杉坝村村民代表大会已做出决定。原告在杉坝村公示期内未提出异议，认可村民代表大会作出的争议地使用权归第三人所有的决定。第三人述称意见与被告答辩意见一致。第三人向本院提交了以下证据：1.林权证编号B520800057432；2.修文县法院（2018）黔0123民初2070民事裁定书。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对第一、二组证据无异议；对第三组证据真实性没有异议，但对不予受理建议书的合法性有异议，该建议书违反有关土地法律规定；对第四组证据不认可。第三人认可被告提交的所有证据。原告对第三人提交的证据发表如下质证意见：证据1不认可；证据2裁定书无异议。被告对第三人提交的证据发表如下质证意见：对证据1三性认可，根据原告提供的杉坝村委会的2016年10月4日出具的证明，杉坝村所有农户都没有荒地证，如果该争议地属于荒地自然不会在林权证上；证据2与本案无关。被告和第三人对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1无异议；证据2、3真实性认可，证明目的不认可，仅仅能够证明土地是由原告耕种，无法证明原告对该地享有土地经营权；证据4真实性、合法性不认可，因只有原告签字，第三人未签字；证据5三性认可，证明目的不认可；证据6与本案无关，三性不认可；证据7未证明原告享有涉案土地的权利；证据8（2018）黔0123民初2070号民事裁定书与本案无关，（2020）黔0113行初192号行政裁定书是被告承诺在2020年8月25日对原告提出的土地使用权确权申请书依法作出处理，被告调查后已作出处理；证据9被告按照法定程序对该申请书进行调查作出决定，内容合法。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据4因无第三人签字确认，与本案裁判不具有关联性，不作为本案裁判依据。对原告提交的其他证据以及被告和第三人提交的证据本院予以采信。经审理查明，原告和第三人争议的“山背后”荒山位于修文县（现杉坝村）杉林学校组。原告和第三人于2016年前后因使用该地块发生争议，原告曾于2018年向修文县人民法院提起民事诉讼，修文县人民法院作出（2018）黔0123民初2070号民事裁定书，该裁定书认为原告主张的“山背后”荒地的四至界限为“上抵尹怀超荒地，下抵兰德荣山背后大田，左抵王平富竹林皮坡，右抵付伦大石头”，面积为5亩，原告无该宗地块的权属证书。第三人持有修府林证字（2009）第××号《林权证》上记载的“竹林皮坡”林地位于修文县，该土地四至界限为“东抵本组土，南抵本组土，西抵本组土，北抵本组土”，面积为7.74亩。经现场勘验，原告主张的“山背后”荒地四至界限为“东抵山背后路尽头，北抵尹怀富户、尹怀贵户竹林皮坡，南抵王平富土地、兰德荣土地，西抵兰德荣土地弧顶与杂木、山背后夹角”，该宗土地四至范围与第三人所持的《林权证》记载的“竹林皮坡”林地四至界限不能相互印证。2016年10月至11月，杉坝村委会、小箐乡政府综治办、林业站及司法所现场测量，确认争议地“山背后”荒地未包含于第三人林权证上的“竹林皮坡”林地范围内。原告和第三人提供的证据均无法证明争议土地“山背后”的权属，故修文县人民法院认为案涉地块权属不清，应当由人民政府处理为由，裁定驳回了原告的起诉。之后，原告向小箐镇人民政府申请确权，小箐镇人民政府于2020年5月25日开始对原告和第三人就争议地块在该村开展调查，得出意见：该村当时十四、五户打捆一起分荒山，每户分两段荒山，其中第一处荒山在何家堡堡分，十四、五户每户分一段。分第二段荒山时因同一地点不够十四、五户人分，因此把十四五户分成两帮人分别在两处分第二段荒山，其中原告户等人在火烧坡梁子分第二段荒山，第三人父亲户在龙家坟、山背后（竹林皮坡）分第二段荒山。原告和第三人争议地块处于第三人父亲户在山背后（竹林皮坡）分的荒山内。但小箐镇人民政府于2020年8月26日对原告作出并送达了《不予受理建议书》，原告对该建议书不服，故诉至法院，诉请如前。另查明，被告已于2020年12月16日作出《小箐镇人民政府土地权属争议案件决定书》，对原告和第三人之间就案涉“山背后”土地的权属争议进行了确权处理，并于次日将该决定书送达原告。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理……个人之间、个人和单位之间的争议，由乡人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，本案被告小箐镇政府作为乡级人民政府，依法具有处理原告、第三人之间土地权益争议的法定职权，故被告主体资格适格。本案中，原告和第三人争议地块名为“山背后”，其四至界限为“东抵山背后路尽头，北抵尹怀富户、尹怀贵户竹林皮坡，南抵王平富土地、兰德荣土地，西抵兰德荣土地弧顶与杂木、山背后夹角”，“山背后”四至范围与第三人所持的《林权证》记载的“竹林皮坡”林地四至界限不能相互印证。并且杉坝村委会、小箐乡政府综治办、林业站及司法所经过现场测量，确认争议地“山背后”荒地未包含于第三人林权证上的“竹林皮坡”林地范围内。即双方争议的“山背后”地块权属不清，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权有争议的，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故本院认为，双方的争议属于土地权属争议，被告小箐镇人民政府有权进行处理，故被告对原告作出《不予受理建议书》不当，本院依法应当予以撤销。但是，因被告已于2020年12月16日向原告作出并送达《小箐镇人民政府土地权属争议案件决定书》，对原告和第三人就案涉“山背后”争议地块权属已进行处理，被告已经改变原行政行为，本院已无撤销《不予受理建议书》的必要了，但原告仍坚持起诉《不予受理建议书》，本院依法应当判决确认《不予受理建议书》违法。综上，根据第七十四条“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”的规定，判决如下：一、确认被告修文县小箐镇人民政府于2020年8月26日作出的《土地确权争议案件不予受理建议书》违法；二、驳回原告孟树斌的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告修文县小箐镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  赵永明人民陪审员  杨永兰人民陪审员  杨厚元二〇二〇年十二月二十三日法官助理唐菲娅书记员张启惠书记员陈胜炫