河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行初1260号原告河南立地农业科技有限公司，住所地郑州市金水区健康路159号发展大厦19层2103号。法定代表人曹永鹏。委托代理人苏建林,该公司工作人员。被告郑州市郑东新区管理委员会，住所地河南省郑州市郑东新区商务外环路22号。法定代表人牛瑞华，主任。委托代理人李丽莎，该单位工作人员。委托代理人张素敏，河南荟智源策律师事务所律师。原告河南立地农业科技有限公司（以下简称立地公司）诉被告郑州市郑东新区管理委员会（以下简称东区管委会）确认不履行法定职责的不作为行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告河南立地农业科技有限公司起诉称，请求：一、依法判决确认被告不履行涉案“土地权属调查、附属物补偿登记”法定职责的不作为行为违法。二、依法判令被告向原告书面道歉。三、依法判令被告承担本案诉讼费及其他相关费用。事实和理由：一、法律依据：1.《行政诉讼法》第七十四条第二款：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或拖延履行法定职责。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（2018年2月6日法释[2018]1号）第98规定：因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。3.河南省人民政府《关于中牟县2014年度第二十七批乡镇建设征收土地的批复》（豫征土[2015]250号-涉案土地）第二条：“要严格依法履行征地批复后实施程序，按照征收土地实施方案及时支付补偿费用，……征地补偿不到位，不得使用土地。二、事实根据：（一）原告对涉案土地合法拥有承包使用权和附属物财产权。涉案土地300亩——其中原告拥有68.5亩承包使用权和附属物财产权。（二）省政府批准涉案征收后，被告对涉案土地实施了具体征收，履行“土地权属调查、附属物补偿登记”是被告的法定职责。2015年4月20日省政府批准涉案征收后，被告实施了具体征收：1.郑东新区国土分局致函委托中牟县国土局为涉案征地《通告》、《公告》办理签字盖章手续，为新芒果房产公司签字盖章办理《国有土地使用权证》。2.涉案征收《通告》第6条规定：郑东新区国土分局负责办理涉案征收补偿登记。3.涉案征收《公告》第7条规定：郑东新区管委会批准组织实施涉案“征地补偿安置方案”。4.郑东新区管委会就涉案征收发布《征迁任务通知书》，授权豫兴路办事处拆除涉案土地并将其移交给新芒果房产公司开发建房。5.郑东新区管委会将涉案土地及附属物补偿款拨付给了豫兴路办事处。6.郑东新区管委会向省林业厅申请采伐涉案林地申请获批，并为融创美盛房产公司办理《林木采伐许可证》，采伐了涉案林木。上述事实证明：省政府批复征地后，征收涉案土地的具体征收行为全部是被告实施，不涉及中牟县等其他任何单位，对涉案土地进行“土地权属调查、附属物补偿登记”是被告的法定职责。（三）在涉案征收中，被告没有履行涉案“土地权属调查、附属物补偿登记”的法定职责，侵犯了原告的合法权益。政府征收土地，依法进行“土地权属调查、附属物补偿登记”是具体征收机关的法定职责。在涉案征收中，被告违犯《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》等有关法律规定，没有依法进行涉案“土地权属调查、附属物补偿登记”，导致原告不知道其承包的土地被征收，不知道附属物补偿登记，被告不知道原告是涉案土地使用权人，不知道原告是附属物所有权人，侵犯了原告的合法权益。上述事实证明：在涉案征收中，被告没有履行涉案“土地权属调查、附属物补偿登记”的法定职责，侵犯了原告的合法权益。综上，事实证明，依法履行涉案“土地权属调查、附属物补偿登记”是被告的法定职责，而在涉案征收中，被告没有履行涉案“土地权属调查、附属物补偿登记”的法定职责，侵犯了原告的合法权益。请求合议庭以事实为根据，以法律为准绳，判决确认被告不履行涉案“土地权属调查、附属物补偿登记”法定职责的不作为行为违法。被告东区管委会辩称:一、土地权属调查属于征地批准前的阶段性行为，附属物补偿登记属于批后实施征地的阶段性行为，两行为均非独立可诉的行政行为。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第十条之规定，拟征土地现状调查是市县级国土资源部门在对拟征土地报批前的一个工作环节，征地调查结果包括土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状情况。可见，土地权属调查仅是征地报批前的阶段性行为。根据《征收土地公告办法》第六条之规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。可见，附属物补偿登记仅是批后实施征地过程中阶段性行为。故案涉两行为均非独立可诉的行政行为，立地公司的起诉应当予以驳回。二、即使案涉两行为均属于独立可诉的行政行为，立地公司的起诉也违反了“一行为一诉”行政诉讼基本原则。立地公司在一个案件中同时要求确认对案涉土地报批前不履行土地权属调查违法，要求确认对案涉土地报批后不履行附属物补偿登记违法，违反了“一行为一诉”的行政诉讼基本原则，其起诉同样应予驳回。三、即使不考虑以上第一、第二点因素，对于立地公司要求确认不履行附属物补偿登记职责的不作为违法之诉，郑东新区管委会不是适格被告。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》相关规定，负责案涉集体土地权属调查工作的法定主体为原中牟县国土资源局。尽管案涉土地划转由郑东新区管委会代管，但该项法定职责的主体依法并不能变更。即使中牟县国土资源局交由原郑州市国土资源局的派出机构白沙园区国土资源局实际实施，依法仍应由原中牟县国土资源局作为诉讼主体。四、即使不考虑以上第一、第二点因素，对于立地公司要求确认不履行附属物补偿登记职责的不作为违法之诉，郑东新区管委会也非适格被告，而且附属物补偿登记需依申请进行，立地公司也未提出过该申请。2015年6月2日中牟县人民政府发布的《关于落实中牟县2014年度第二十七批乡镇建设征收土地的通告》（牟政通[2015]26号），已经明确告知被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在规定的期限内持土地权属证书及其他证明材料，到白沙园区国土资源局办理补偿登记。首先，负有补偿登记职责的是白沙园区国土资源局而非郑东新区管委会，立地公司起诉要求确认不履行附属物补偿登记职责的不作为违法，郑东新区管委会也非适格被告；其次，办理补偿登记需要土地所有权人、使用权人持相关证明材料主动申请进行，立地公司也未提出过该申请，即使白沙园区国土资源局未办理补偿登记，也不存在不作为的问题。五、即使郑东新区管委会作为被告主体适格，立地公司的起诉也超出了法定起诉期限。2014年4月20日，河南省人民政府作出《关于中牟县2014年度第二十七批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土[2015]250号），批准同意中牟县人民政府对案涉土地实施征收。2015年6月2日，中牟县人民政府发布《关于落实中牟县2014年度第二十七批乡镇建设征收土地的通告》。2017年9月12日，立地公司起诉郑州市人民政府和中牟县人民政府，要求确认强拆行为违法。在该案件中，郑州市人民政府已经将征地批复、征地公告等文件作为证据提交，立地公司至迟在该案件庭审中就已经知道征地行为的存在。如果其认为案涉土地报批前未进行土地权属调查、实施征收过程中未进行附属物补偿登记违法，起诉期限也应当从知道征地行为存在时起算，但其于2020年11月25日才提起本案诉讼，明显超过了起诉期限。综上五点，敬请驳回立地公司的起诉。经审理查明：原告曾于2020年8月19日向本院提起行政诉讼，以被告东区管委会“不履行征收补偿法定职责，没有依法补偿原告附属物财产损失”为由，提出如下诉讼请求：“1.依法判决确认被告对原告不履行征收补偿法定职责的不作为行为违法；2.依法判令被告向原告书面道歉；3.依法判令被告承担本案诉讼费及其他相关费用”。经审理，本院于2020年11月30日作出（2020）豫01行初940号行政判决，驳回原告的诉讼请求，原告不服，于2020年12月11日向本院递交上诉状提起上诉，目前该案正在二审审理过程中。本院认为：首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。征收土地行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行政行为,涉及到不同级别的多个行政机关。本案中，原告所诉的“土地权属调查、附属物补偿登记”等行为，系行政机关为实施土地征收补偿行为而必须实施的准备工作，仅是土地征收补偿中的一个环节，其性质属于过程性行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。其次，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零六条规定,当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉,同时具有下列情形的,构成重复起诉:(一)后诉与前诉的当事人相同;(二)后诉与前诉的诉讼标的相同;(三)后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，根据本案已查明的事实,在原告提起本案诉讼之前就曾以东区管委会为被告向本院提起行政诉讼,其诉请之一为“依法判决确认被告对原告不履行征收补偿法定职责的不作为行为违法”,对照原告的本案诉求，原告本案诉求显然已被前诉裁判所包含，因此，原告的起诉已构成重复起诉。综上，原告的起诉不符合受理条件，虽然本案已经立案，但其起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）（六）项之规定，裁定如下：驳回原告河南立地农业科技有限公司的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 张 启二〇二〇年十二月二十九日书记员 方超楠