安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖05行初48号 原告沙学炳，男，汉族，1951年5月10日出生，住安徽省和县。 委托代理人秦祖龙，江苏宁法律师事务所律师。 被告马鞍山市雨山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区湖西南路11号，统一社会信用代码113405046941470738。 法定代表人沈春霞，该区区长。 出庭负责人王维，该区副区长。 委托代理人徐瑞宝，该区政府工作人员。 委托代理人陶祖斌，安徽夏商周律师事务所律师。 被告马鞍山市雨山区采石街道办事处，住所地安徽省马鞍山市雨山区采石牛渚商务广场A座,统一社会信用代码11340504K16385609T。 负责人计震，该街道办事处主任。 出庭负责人计震，该街道办事处主任。 委托代理人李宣贺，安徽浩谦律师事务所律师。 原告沙学炳诉被告马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）、马鞍山市雨山区采石街道办事处（以下简称采石街道办事处）环境整治行政强制及行政赔偿一案，于2019年3月27日向本院提起行政诉讼，本院于2019年4月16日作出（2019）皖05行初35号行政裁定，不予立案。沙学炳不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院于2019年6月25日作出（2019）皖行终700号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该裁定发生法律效力后，沙学炳不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2019年12月15日作出（2019）最高法行申13158号行政裁定，指令安徽省高级人民法院再审本案。安徽省高级人民法院于2020年8月17日作出（2020）皖行再7号行政裁定，撤销本院（2019）皖05行初35号行政裁定及安徽省高级人民法院（2019）皖行终700号行政裁定，指令本院对本案进行受理。本院受理后，依法向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年11月4日、2020年12月11日依法公开开庭审理了本案。原告沙学炳及其委托代理人秦祖龙，被告雨山区政府的副区长王维及委托代理人陶祖斌，被告采石街道办事处的主任计震及其委托代理人李宣贺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 沙学炳起诉称，其系被告安排在马鞍山市雨山区采石街道××家村陈家圩采石港区范围内经营砂场的合法个体经营者。2017年5月18日雨山区政府出台关于开展沿江港口码头专项整治的通告，后在事先未通知的情况下，非法将原告的砂场、码头设备等进行强制拆除拖离。被告强制拆除拖离的行为明显违法，造成经济损失200万元，为维护自身合法权益，现诉请：1.确认二被告对原告砂场、码头设备等进行强制拆除的具体行政行为违法；2.判令二被告赔偿原告砂场、码头设备等被拆除造成的损失280万元；3.本案诉讼费用由二被告承担。沙学炳于本案第一次庭审中增加诉讼请求：要求分别对堤整组［2008］1号、马政办秘［2017］48号规范性文件进行合法性审查，并确认其部分内容无效。 雨山区政府答辩称：1.关于砂场问题。2008年3月，马鞍山市雨山区水利局对银塘镇陈家圩江堤整治并制定了实施方案。2008年9月，马鞍山市河道堤防安全综合整治工作领导小组对陈家圩江堤临时砂场整治，并出台整治方案。经整治，当时愿意接受银塘镇安排临时砂场经营区域的共有17户。这17户选择临时过渡2年、汛期无条件拆除、申请许可审批等条件。2008年11月，沙学炳与陈家村民委员会签订《陈家圩江堤砂场租赁协议》，租赁38米范围的地段，租赁期限自2009年1月1日起至2010年12月31日止。之后，再未签订协议。沙学炳交付租金至2016年止，之后未再支付租金。整治后，沙学炳与宋德文、曹锡英、夏本才等4人在银塘镇临时安置点以南江砂场名义合伙经营，由4人轮流经营,但一直未根据要求办理相关审批手续，非法经营至2016年止。在沿江非法码头整治过程中，由马鞍山市雨山区防汛抗旱指挥部于2017年5月向曹锡英下达了《限期清除通知书》，限令其在2017年6月6日前清除砂堆及配套设施。通知下达后，曹锡英等自愿清除砂堆及配套设施，并接受了采石街道给予的相关安置。另外涉及4人合伙经营南江砂场期间，搭建的活动板房在长江经济带复绿过程中，由采石街道于2018年3月在拆除长江大堤被水坡临时用房时一并拆除。其中合伙人曹锡英、夏本才已签字确认并领取了相应的补偿款。据此，雨山区政府认为沙学炳称雨山区政府强制拆除其合法经营的砂场与事实不符。同时需要说明的是2008年整治中沙学炳无遗留废弃不用的设备和皮带机。2.关于房屋问题。起诉时沙学炳未提及房屋问题，但根据陈家村的情况说明，其在砂场有两处房屋，房屋情况为：石墙瓦顶房36.66㎡，简易棚8.46㎡。两处房屋均位于长江大堤水源口迎水坡，属于2008年整治中未拆除房屋。实际拆除情况为：2015年11月，因水源口环境保护需要，当时由采石街道与长江大堤水源口迎水陂违章建设房屋的9户协商并就有关补偿达成一致意见后拆除，其中包括沙学炳，其对补偿无异议，但一直未签字领取补偿款。鉴于沙学炳就房屋问题未提出诉请，雨山区政府仅作以上说明。综上，沙学炳的诉请无事实根据和法律依据，请求依法予以驳回。 采石街道办事处答辩称：1.原告系非法无证经营，属于雨山区政府开展沿江港口码头整治通告中确定的整治对象。2.本机关是按照雨山区政府的安排履行相应职责。3.原告诉请的损失280万无事实及法律依据，也无证据证明。4.本案系上级法院指令再审案件，是对原审的再审，再审期间原告不得改变、增加诉讼请求，故原告改变、增加的诉讼请求属新的诉讼，该新的诉讼与上级法院指令的再审案件明显属于重复起诉，根据法律规定，应当依法裁定驳回原告起诉。 原告沙学炳向本院提交的证据有（均为复印件）： 1.雨山区陈家圩江堤临时砂场第一批次入围业主选址方案； 2.2008年个体工商户营业执照一份，证明原告经营砂场行为合法。 3.马鞍山市雨山区村经济委员会统一收据，证明原告经营砂场行为合法，原告为经营砂场租赁场地支付费用。 4.雨山区政府《关于开展沿江港口码头专项整治的通告》、雨山区整治非法码头领导小组办公室下达给学炳革命路砂场的《通知》（采石街道办事处盖章），证明二被告的具体行政行为违法，造成原告损失280万元。且证明雨山区政府委托采石街道办事处对原告的砂场码头于2017年10月9日进行非法强制拆除，造成原告砂场码头所使用的设备损坏并被拖离现场，原告经营砂场的配套房屋也被非法拆除。 5.原当涂县乡镇企业管理局乡企项字（92）第089号《关于同意新建“当涂县黄山乡陈家装卸货场”的批复》，证明原告于1992年经有关部门批准，开始在陈家圩经营砂场码头，取得营业执照并依法纳税，原告的经营行为合法，依法应当受到保护。 原告沙学炳当庭提交以下证据（均为复印件）： 6.2013年8月24日的营业执照、2018年2月28日采石街道办事处征迁办的《情况说明》，证明原告于2013年8月24日之后，仍处于正常经营状态，采石街道办事处认可其对原告的砂场的配套房屋进行了拆除，该拆除行为违法。 7.马政办秘[2017]48号《非法和无证码头专项整治工作方案》，证明马鞍山市人民政府确定的整治方案中，各县、区人民政府是责任主体。涉及到本案，雨山区政府是责任主体，即本案适格被告。方案确定对各个码头的合法性进行认定，根据不同类别，采取不同措施，或是规范提升或是依法取缔，区分2004年1月1日港口法实施前后建设的码头是否符合规划，如符合规划则补办手续，如不符合规划则予以取缔，但该方案并未明确取缔码头是否给予补偿，如何补偿。按照通常的理解，取缔码头不给予补偿系对码头经营业主的非法侵害，故原告申请对该规范性文件中侵害公民合法财产的内容，进行规范性文件审查并确认其内容无效。 8.长江非法码头整治干线意见认定表，证明南江砂场经雨山区政府认定属于规范提升类中整合合并对象，南江砂场是原告等4人合伙经营，如对该砂场进行拆除，应当对原告等经营者给予相应补偿。 9.2017年7月11日马鞍山日报刊登《马鞍山市长江干线依法取缔的非法码头情况通告》，证明沙学炳于1992年经审批经营的砂场码头不属于被取缔拆除对象。该砂场是在2004年1月1日港口法实施前建设经营，属于原告合法财产，被告对其进行违法取缔拆除，应当给予赔偿。 10.趸船拖离表，证明原告合伙经营的南江砂场、码头的趸船被二被告共同委托拖船公司强行拆除。 11.2008年12月18日马鞍山市雨山区陈家圩临时砂场初验表，证明原告于2008年12月投资建设砂场是经过相关政府部门批准，原告是合法经营，其合法财产应受法律保护。 12.砂场设备投资清单，证明原告损失情况。 13.照片一组，拍摄于2013-2014年，证明码头被拆除前状况。 被告雨山区政府向本院提交的证据有（均为复印件）： 1.租赁协议、关于沙学炳租赁砂场情况说明，证明沙学炳与陈家村签订租赁协议，租赁期至2009年12月31日止，之后未签订协议。 2.雨山区政府雨政办（2008）14号文件、马鞍山市河道堤防安全综合整治工作领导小组堤整组[2008]1号文件，证明2008年3月雨山区水利局对陈家圩江堤进行整治；2008年9月马鞍山市河道堤防安全综合整治工作领导小组再度进行整治；原告租赁陈家村场地经营的砂场处于被整治范围。 3.银塘镇陈家圩砂场整治领导小组第一批次入围业主选址方案，证明银塘镇对被清理的砂场经营户给予临时安置，沙学炳经营的砂场已由其自愿清除。 4.3号限期清除通知书、送达回证、27号限期清除通知书、送达回证，证明2017年5月、7月，雨山区防汛抗旱指挥部两次下达清除通知，要求南江砂场清除堆放黄砂及配套设施、清除趸船。 5.情况说明、补偿表(9)，证明2008年整治时，沙学炳、宋德文、夏本才、曹锡英接受临时安置，且4人合伙以南江砂场名义进行经营，2017年整治时，经沙学炳的合伙人夏本才、曹锡英同意，清除南江砂场的黄砂、配套设施及临时用房，给予相应的安置补偿,被拆除前的状况；就原告应当获得的补偿采石街道以进行核算。 6.调查表（1）、补偿表（9）、照片，证明沙学炳房屋2015年被拆除前状况，就沙学炳应当获得的补偿，采石街道已进行核算。 被告雨山区政府于第一次庭审后提交以下证据（均为复印件）： 7.马鞍山市雨山区南江砂场企业基本信息，证明该砂场为个体工商户，经营者为曹锡英。 8.曹锡英承诺书和银行业务回单，证明2017年整治中，实际是曹锡英以南江砂场名义进行经营，南江砂场整治后，趸船、皮带等已获得相应补偿。 9.沙学炳向雨山区政府出具的《情况说明》，证明2008年整治后，沙学炳与曹锡英、宋德文、夏本才四人在同一场地上轮流经营。从2008年南江砂场经营至整治，夏本才、宋德文、曹锡英已依次进行经营，沙学炳尚未轮到进行经营的事实。 10.货场合伙经营协议一份，证明沙学炳、宋德文、曹锡英使用同一货场。 11.采石街道办事处与江苏蛟龙打捞船务工程有限公司签订的《施工合同》，证明在整治中，沙学炳没有趸船，也不存在被拖离的事实。 被告采石街道办事处向本院提交的证据有（均为复印件）： 1.统一社会信用代码证书一份，证明其社会信用代码信息。 2.雨山区政府《关于开展沿江港口码头专项整治的通告》，证明2017年5月18日，雨山区政府发布通告，明确查处、取缔整治范围内沿江港口码头堆场“未批先建、无证经营、非法生产、污染环境”等行为，彻底制止在河道内违法建设、堆放影响防洪和水源保护区安全的行为。该通告第四条明确了具体整治措施。 经庭审质证，对雨山区政府提交的证据，沙学炳的质证意见为：对证据1中租赁协议真实性无异议，原告在租赁期满后继续缴纳租金，故该协议一直处于实际履行状态，并未终止。对情况说明的真实性不予认可，当时没有政府部门不允许继续签订租赁协议，2017年原告砂场系被政府强行拆除，并非自愿自行拆除。对证据2中雨政办（2008）14号文件真实性无异议，但不能证明被告拆除行为合法，堤整组[2008]1号文件真实性、合法性不予认可，该方案无补偿规定，不具有证明力，不能证明被告拆除行为的合法性，故原告申请对该文件进行合法性审查并确认其中部分内容无效。对证据3真实性无异议，该方案只能证明原告二次经营的砂场码头系合法经营，但不能证明原告属于被整治清理范围，亦不能证明原告砂场已自行拆除，实际上原告砂场码头设备一直未拆除，直至2017年被非法强拆。对证据4关联性不予认可，3号通知是向案外人曹锡英送达，与本案无关。27号并未送达到原告，也不符合留置送达要求，故不具有证明力，不能证明被告拆除行为的合法性。对证据5中情况说明系采石街道办事处单方陈述，不能据此证明对原告不利的相关事实，且情况说明中部分内容不真实，沙学炳砂场在2015年11月并未搬迁，其在别处砂场是另行投资，原砂厂未停止经营，亦未搬迁，南江砂场活动板房补偿的事实不真实，宋德文、沙学炳不同意该补偿金额，四人未经协商，亦未均分，曹锡英和夏本才同意同意该补偿款，不代表宋德文、沙学炳同意，也不代表宋德文、沙学炳放弃赔偿权利。调查表和补偿表均无沙学炳签字，说明其对补偿有异议。对证据6调查表和补偿表真实性不认可，无沙学炳签字确认，也未经合法评估程序，不能证明沙学炳被拆除房屋真实状况和价值。根据该补偿表可确定被告应按征迁标准对原告砂场进行整体赔偿。照片的真实性无异议，该照片能反映房屋系沙学炳经营砂场必需的附属设施，两被告对原告的房屋实施非法强拆，是对原告砂场进行非法拆除，应给予整体赔偿，而非房屋补偿。对证据7真实性无异议。对证据8真实性有异议，即使真实，与本案亦无关联性，曹锡英不能代表沙学炳等人的意见对砂场进行处置并接受补偿，也不能证明沙学炳对南江砂厂占用的五、六号场地皮带机等设备和经营权已获补偿，南江砂场营业执照为个体工商户，并非法律意义上合伙企业，曹锡英出具承诺书接受补偿款是对其自身享有所有权部分砂场及设备进行的自愿处分，其收到补偿款后自行留存，并未支付给沙学炳等人。沙学炳不认可曹锡英的承诺行为。南江砂场占用五、六号场地趸船、皮带机等设备及其他设施系沙学炳、宋德文、曹锡英等四人共同出资并约定每人每三年轮流经营，虽未轮到沙学炳经营，但沙学炳对该砂场内设备享有合法权益，被告未按照法定程序通知原告，未给予补偿，被告强拆行为违法，应给予赔偿。对证据9真实性无异议，该情况说明明确五、六号货场为四人合伙共同投资轮流经营。南江砂场的场地内有沙学炳的合法权益。对证据10真实性无异议，但该协议不符合合伙企业法内容要件，仅为沙学炳、宋德文、曹锡英三人平等使用场地协议，故沙学炳对该砂场享有同样的所有权和投资回报权。政府向曹锡英作出的通知不能推定已向沙学炳作出并送达。对证据11真实性有异议，即使真实，也达不到证明目的，南江砂场趸船有沙学炳参与投资购买，沙学炳对该船享有所有权。雨山区政府委托采石街道办事处于2017年10月9日向沙学炳出具的说明也明确，将沙学炳皮带机及相关设备拖至指定地点，被告不仅拖离原告享有权益的南江砂场趸船，同时也将原告1992年投资建设的另一砂场码头及设备进行了强制拆除，应对原告进行赔偿。 对雨山区政府提交的证据，采石街道办事处的质证意见为：对以上证据均无异议，证明2017年砂场整治时，沙学炳并未实际经营。 对采石街道办事处提交的证据，沙学炳的质证意见为：对证据1真实性无异议。对证据2真实性无异议，但该通告明确整治对象是违反国家法律法规禁止性规定的港口、码头，包括砂场和船舶制造、维修企业，原告经营的砂场、码头是经过政府部门批准并由政府部门认定为规范提升类中整合合并对象，不属于依法取缔、无条件强制拆除对象，故被告不能依据该通告对原告经营砂场、码头进行无条件的强制拆除。 对采石街道办事处提交的证据，雨山区政府的质证意见为：对以上证据均无异议。 对沙学炳提交的证据，雨山区政府的质证意见为：对证据1真实性、合法性无异议，但达不到其证明目的，从入围方案看，沙学炳选择一号砂场，但实质上其与宋德文、曹锡英、夏本才四人合伙经营。证据2真实性无异议，但不能证明沙学炳合法经营，沙学炳未取得岸线使用权和码头经营许可证权。对证据3真实性、合法性无异议，但不能证明沙学炳租赁费一直交到拆除之日。对证据4真实性、合法性无异议，但达不到原告证明目的，不能证明原告损失280万元，《通告》要求各机关单位依法在各自职责范围内行使职权，不能证明雨山区政府系本案适格被告。《通知》系采石街道办事处出具，符合通告内容，证明各部门单位在各自职责范围之内行使职权。证据5真实性、合法性无异议，但与本案无关联性，该批复是对黄山乡企业办，并非批复给沙学炳从事装卸货场。对证据6真实性、合法性无异议，但营业执照不能证明原告持续经营，房屋拆除发生于2015年12月10日，相关补偿事宜采石街道办事处已进行前期丈量核算。对证据7真实性、合法性无异议，但不能达到原告证明目的，《工作方案》是马鞍山市人民政府根据安徽省人民政府文件制定的规范性文件，要求依法依规进行非法无证码头整治，具有正当性，故原告在庭审中增加诉请，要求审查该文件合法性不能成立。同时该文件规定具有执法权力的行政执法机关来具体实施，各专业职能部门和乡镇、街道是具体实施主体，不能证明雨山区政府是本案适格被告。对证据8真实性、合法性无异议，但南江砂场在通告中明确属于取缔范围，并非原告认为的规范提升范围。对证据10真实性、合法性无异议，但达不到原告证明目的，被拖离的趸船属于南江砂场。证据11真实性、合法性无异议，但仅为初验，需经水利局批准才能完成，同时证明2008年整治后，沙学炳原经营场所已不再经营。证据12系原告单方制作，不予认可。证据13中房屋照片具有真实性，其他照片无法核算，不予认可。 对沙学炳提交的证据，采石街道办事处的质证意见为：对证据1真实性无异议，但达不到原告证明目的。选址方案第三条明确规定入围业主在新经营场所必须履行新的规范审批手续后方可经营，但原告未提供规范审批手续。对证据2真实性无异议，但该营业执照记载经营范围为黄砂装卸服务，有效期至2011年5月4日，与本案不具有关联性，不能证明原告经营行为合法。对证据3同样达不到原告证明目的，是否缴纳租金与经营是否合法无关联性。对证据4三性均无异议，但达不到原告证明目的，《通知》是因原告与曹锡英、夏本才、宋德文四人合伙经营的南江砂场被整治之后，应四人要求出具了该通知，故特意备注“事先没有通知你单位”，因为事先通知的是南江砂场。对证据5真实性无异议，但与本案不具有关联性，达不到原告证明目的。证据6真实性无异议，但达不到原告证明目的，营业执照记载的经营范围是一般经营项目黄砂销售。《情况说明》明确是2015年雨山区水源保护环境整治专项行动中沙学炳房屋于2015年12月10日被拆除，与本案原告诉请2017年非法码头砂场整治不具有关联性，不属于本案审理范围，且2015年拆除房屋行为已超过行政诉讼起诉期限。对证据7真实性无异议，但不具有关联性，达不到原告证明目的。对证据8真实性无异议，但不具有关联性，达不到原告证明目的。该证据明确对象为南江砂场，该砂场是曹锡英名下个体工商户，与原告无关，如原告认为其与曹锡英之间存在合伙或其他纠纷，属另案诉讼，而非本案审理范围。对证据9真实性无异议，但达不到原告证明目的。证据10真实性无异议，与本案不具有关联性，达不到原告证明目的。该证据明确雨山区司法局采石司法所见证了南江砂场趸船被拖离，而非原告诉称其经营的革命路沙趸船或其他设施设备被拖离。证据11真实性无异议，但达不到原告证明目的，该表未取得水利局同意，相反该证据能够证明原告作为申请人书面承诺迎水侧堤防上不堆砂、不建活动板房和固定房，背水侧二台十米内不堆砂，无条件服从防汛安全需要。对证据12的三性均持异议，系原告单方制作。对证据13真实性无法确认，达不到证明目的。 本院对证据作如下确认：原告提交的证据12、13不具有真实性，不予采信，原告提交的其他证据和二被告提交的证据具有真实性，与本案具有关联性，对其证明目的，本院在查明案件事实时予以综合认定。 经审理查明，沙学炳的砂场位于马鞍山市雨山区采石街道××家村陈家圩采石港范围，2008年5月6日，沙学炳领取了个体工商户营业执照，经营范围及方式为黄砂装卸服务。因江堤整治，2008年3月25日，马鞍山市雨山区人民政府办公室下发《关于转发区水利局银塘镇陈家圩江堤整治实施方案的通知》（雨政办〔2008〕14号），该实施方案要求对银塘镇陈家圩江堤的乱搭乱建行为进行整治，通过整治达到规范审批、合法经营、管理有序、度汛安全的目标。2008年9月5日，马鞍山市河道堤防安全综合整治工作领导小组下发堤整组［2008］1号《关于印发陈家圩江堤临时砂场整治方案的通知》，对砂场选址、砂场设置标准、砂场安排、规范审理、日常管理、外滩及堤身两侧绿化整治进行了规定。主要内容为：砂场由银塘镇政府按照砂场开办先后顺序分类排序，镇村统一安排。凡在新选址范围内的砂场一律按新标准重新组合，所有保留的砂场一律重新申报审批，由业主申报，村委会签署意见，区水利局初审办理行政许可。2008年11月17日，银塘镇陈家圩砂场整治领导小组作出《雨山区陈家圩江堤临时砂场第一批次入围业主选址方案》，其中沙学炳作为第一批次入围的17户业主之一，其经营作业单元编号为1＃，该方案规定入围业主在新的经营场所必须履行新的规范审批手续后方可经营。2008年11月19日，沙学炳与银塘镇陈家村委会签订《陈家圩江堤砂场租赁协议》，租赁南起村机站旁北至2号货场计38米地段作为砂场经营场地，租赁期限自2009年1月1日至2010年12月31日，租赁费每年40800元。 2008年12月2日，沙学炳、宋德文、曹锡英签订《货场合伙经营协议》，约定三人共同平等经营使用政府安排的五号和六号货场。之后，夏本才加入其中，宋德文、沙学炳、曹锡英、夏本才四人轮流经营，每三年一轮换，第一轮是夏本才经营，第二轮是宋德文经营，第三轮是曹锡英经营。2008年12月18日，沙学炳作为申请人提交《马鞍山市雨山区陈家圩临时砂场初验表》，申请临时砂场位置为陈家村砂场五号和六号货场，并承诺迎水侧堤防上不堆砂、不建活动板房和固定房，背水侧二台十米内不堆砂，无条件服从防汛安全需要。该初验表经村委会、镇政府同意上报，但雨山区水利局未出具意见。 2013年8月24日，沙学炳领取了马鞍山市雨山区革命路砂场的营业执照，类型为个体工商户，经营范围为一般经营项目黄砂销售。 2015年11月，雨山区启动了水源保护环境整治项目，拆除沙学炳户在长江大堤水源口迎水坡上砂场搬迁后遗留的临时用房。采石街道办事处出具《集体土地上房屋拆迁调查表（1）》，调查内容为石墙瓦顶房36.66㎡，简易棚8.46㎡，桂花树1株。采石街道办事处出具《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表（9）》，对沙学炳补偿金额为21555.8元。上述二表中，无沙学炳签字，该补偿款未支付给沙学炳，亦未提存。2018年2月28日，采石街道办事处征迁办出具《情况说明》，内容为：在雨山区水源保护环境整治专项行动中，沙学炳户于2015年12月10日被拆除的房屋为石墙瓦顶房36.66㎡，简易棚8.46㎡。 2017年，马鞍山市人民政府办公室印发《马鞍山市非法和无证码头专项整治工作方案》（马政办秘〔2017〕48号），方案要求对未批先建、无证经营、非法生产等行为开展专项整治，各属地县、区政府（开发园区管委会）是专项整治行动的责任主体。2017年5月18日，雨山区人民政府发布《关于开展沿江港口码头专项整治的通告》，对陈家圩沿江港口码头进行专项整治，要求未批先建、无证经营、非法生产、污染环境的业主自行拆除生产设备和违法建设，对逾期未自拆的依法组织拆除，在背水坡设置临时堆放点，趸船十五内自行处置，逾期不处置的强行拖离。 马鞍山开展非法和无证码头专项整治期间，宋德文与沙学炳、曹锡英、夏本财合伙经营的砂场实际经营者为曹锡英，经营期间砂场名称使用曹锡英的营业执照记载名称“马鞍山市雨山区南江砂场”。 2017年5月22日、2017年7月10日，马鞍山市雨山区防汛抗旱指挥部向马鞍山市雨山区南江砂场分别下达了雨汛限清〔2017〕3号和雨汛限清〔2017〕27号限期清除通知书，要求南江砂场分别清除沙堆及配套设施和阻碍行洪的趸船。2017年7月16日采石街道办事处与案外人江苏蛟龙打捞船务工程有限公司签订施工合同，将南江砂场铁趸船一艘拖至采石街道办事处指定地点。2017年10月9日雨山区整治非法码头领导小组办公室向学炳革命路砂场出具说明，内容为：在整治沿江非法码头过程中，你单位的皮带机及相关设备被我们拖运至指定地点。采石街道办事处在该说明落款处加盖公章。2018年3月29日，南江砂场的法定代表人曹锡英接受采石街道办事处关于趸船处置补助款5000元，皮带处置补助款35000元，共计40000元。曹锡英承诺不再为上述事项上访。2019年1月10日，采石街道办事处因拆除南江砂场活动板房向曹锡英、夏本才补偿22000元。 沙学炳于2017年6月20日向雨山区政府出具《情况说明》，内容为：其与曹锡英、宋德文、夏本才四人自2008年共同投资购买吊机、皮带机，在陈家圩五号和六号货场合伙投资，轮流经营，每人经营三年，经营顺序为夏本才、宋德文、曹锡英、沙学炳。尚未轮到沙学炳经营，政府即进行了整治。庭审中，沙学炳述称，其与夏本才、宋德文、曹锡英共同出资的砂场，在同一地点使用共同投资的设备进行轮流经营，每户都有自己的营业执照。因政府整治时正轮到曹锡英经营，故砂场名为南江砂场，法定代表人为曹锡英。如果没有整治，轮到沙学炳经营时，砂场应为革命路砂场，法定代表人沙学炳。 本院另查明，2018年2月5日，沙学炳以雨山区政府、马鞍山市港航管理局为被告，向本院提起行政诉讼。沙学炳诉称因2010年马鞍山市滨江新区建设指挥部（归并为雨山区政府）和马鞍山市征迁拆迁推进领导小组办公室、马鞍山市港口管理局（归并为马鞍山市港航管理局）联合对采石港区范围内所有港口码头进行拆迁，但未与沙学炳签订补偿协议进行征收和安置。2015年12月8日，沙学炳位于该处的砂场、房屋、设备等被非法强制拆除。沙学炳诉请确认雨山区政府、马鞍山市港航管理局不依法与沙学炳签订2010年-2011年间征迁补偿协议的行为违法；判令雨山区政府、马鞍山市港航管理局与沙学炳签订2010年-2011年间征迁补偿协议并按照征迁标准支付补偿款280万元。本院于2018年5月23日作出（2018）皖05行初21号行政裁定，因沙学炳码头整治发生在2015年12月，与2011年期间九华外滩租赁码头拆迁、拆违无关联性，其诉请无事实根据和法律依据，裁定驳回沙学炳的起诉。沙学炳不服，提起上诉。安徽省高级人民法院于2018年9月12日作出（2018）皖行终887号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 2018年2月5日，沙学炳以雨山区政府为被告，向本院提起行政诉讼，诉请确认雨山区政府于2015年对其砂场、房屋、设备等进行的强制拆除行为违法。因沙学炳的起诉已超过法定的起诉期限，本院于2018年5月23日作出（2018）皖05行初22号行政裁定，驳回沙学炳的起诉。沙学炳不服，提起上诉。安徽省高级人民法院于2018年9月12日作出（2018）皖行终886号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 根据生效裁判文书，本院再查明，夏本才、宋德文、沙学炳因与曹锡英合伙纠纷提起民事诉讼，诉请：1.判令曹锡英与夏本才、宋德文、沙学炳对合伙经营事务（砂场）进行清算；2.确认夏本才、宋德文、沙学炳与曹锡英四人以曹锡英的名义合伙持有马鞍山市腾飞装卸服务有限公司十三分之一的股权;夏本才、宋德文、沙学炳向曹锡英支付其代缴的出资；3.判令曹锡英向夏本才、宋德文、沙学炳分别支付承包费33333元；4.本案全部诉讼费用由曹锡英承担。本院作出（2019）皖05民终1358号民事判决书，判决曹锡英与夏本才、宋德文、沙学炳对合伙经营事务（砂场）进行清算，曹锡英应当于判决生效之日起十日内支付宋德文承包费30833元，支付夏本才承包费33333元，支付沙学炳承包费33333元；驳回夏本才、宋德文、沙学炳的其他诉讼请求。该生效民事判决认定以下事实：南江砂场码头被整治之后，曹锡英将合伙经营期间的固定资产变卖和获得政府补偿的费用已经平均分配支付给夏本才、宋德文和沙学炳。2017年政府因保护环境，对长江沿线砂场进行整治，陈家圩片13家砂场联合于2017年9月11日成立了马鞍山市腾飞装卸服务有限公司，法定代表人为丁香玲，夏本才担任该公司总经理，公司章程约定由丁香玲、张继虎、万义平、夏本玉、郑传军、夏本才、曹锡英、石德军、黄业玲、汤培华共11人共同出资设立，认缴注册资本600万元，其中曹锡英占1股，认缴出资46.46万元，夏本才占2股，认缴出资92.32万元。2017年9月7日，曹锡英、夏本才共同出具承诺书一份，载明曹锡英承诺马鞍山雨山区南江砂石经营部，由夏本才、宋德文、沙学炳四人组成，每人占四分之一股份，股份出资由四人共同承担出资。不出资者，股份算主动放弃。 又查明，沙学炳于庭审中明确，其诉请为确认二被告在整治沿江非法码头过程中对其砂场、码头及设备设施拆除行为违法，具体拆除时间以2017年10月9日雨山区整治非法码头领导小组办公室向学炳革命路砂场出具的说明为准。拆除对象有两处，分别为1992年沙学炳砂场码头设备和南江砂场的设备设施。 本院认为，根据当事人诉辩意见，本案的争议焦点为：一、雨山区政府与采石街道办事处是否系本案的适格被告；二、案涉行政行为所涉财产的审查范围；三、沙学炳要求确认违法及赔偿应否支持；四、沙学炳请求规范性文件合法性审查应否支持。 一、雨山区政府系本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 本案发生于国家强力推进生态环境保护、推动长江经济带发展战略的大背景下，为实现国家和社会公共利益，回应人民群众对美好生态环境的需求，修复、营造沿江生态环境，雨山区政府贯彻落实长江生态环境保护的政策要求，按照《马鞍山市非法和无证码头专项整治工作方案》等相关文件及政策要求，开展了长江沿线环境治理整治。根据上述文件规定，各属地县、区政府（开发园区管委会）是专项整治行动的责任主体。案涉环境整治工作系多环节、涉多部门参与的全面整治，雨山区防汛抗旱指挥部下达限期清除通知书，采石街道办事处与案外人签订拖运合同，雨山区整治非法码头领导小组办公室出具拖离说明，上述事实表明，雨山区政府实际组织领导实施了环境整治的相关工作，故雨山区政府系本案适格被告，应当承担相应的责任。 二、被诉行政行为涉及沙学炳财产的范围。沙学炳在庭审中进行明确，针对的是拆除其1992年砂场码头设备的行为和拆除南江砂场设备设施的行为。 关于沙学炳1992年经营的砂场码头。2008年3月5日，雨山区政府下发《关于转发区水利局银塘镇陈家圩江堤整治实施方案的通知》，沙学炳砂场因所在区域不允许经营砂场，列入整治范围。整治中，沙学炳砂场作为第一批次17户入围业主，被指定到新址继续经营，后沙学炳与宋德文、曹锡英、夏本才合伙经营。根据2008年整治要求，沙学炳已在新址参与经营，其原址应不允许再行经营。对沙学炳1992年经营的砂场，在案证据不能证明该砂场尚有遗留设备设施，对沙学炳提出其1992年经营的砂场设备设施在2017年整治中被拆除的主张，因无事实根据，本院不予支持。 关于沙学炳诉请涉及的砂场配套房屋，该房屋已于2015年12月被拆除，沙学炳于2018年向本院提起行政诉讼请求确认拆除行为违法，生效裁判以超过法定起诉期限为由裁定驳回起诉，因此，本案对该砂场遗留房屋等的拆除行为不再审查。且该砂场遗留的房屋，采石街道办事处同意给予拆除补偿，沙学炳可另行主张权益。 关于南江砂场的房屋及设备。南江砂场在2017年整治时，因长江沿岸砂场码头需在指定区域集中经营，南江砂场范围内的房屋及设备整治中被拆除和清理拖离。沙学炳以其系南江砂场合伙人为由，起诉要求确认行政机关的拆除行为违法。根据查明的事实，2017年整治时，南江砂场的经营者曹锡英与采石街道达成补偿协议并领取了相应补偿款后，将南江砂场范围内的房屋、设备通过自行变卖或交由行政机关进行拆除的方式进行了处置。沙学炳提交的相应证据，虽可认定其对该砂场内共同投资的财产有相应权益，但内部合伙权益应主要体现为其可获得相应补偿款的分配，不能据此对抗曹锡英作为实际经营者与行政机关达成的行政补偿协议，并进而获得要求确认行政机关拆除行为违法及行政赔偿的权利。沙学炳如认为其应获得砂场内合伙财产的补偿权益，可向曹锡英主张。 三、原告请求确认违法并赔偿无事实法律依据。雨山区政府对区域内非法无证码头砂场的整治，系依据中央及地方政策作出的行为，总体上符合上级人民政府相关文件规定的程序和步骤，本院对案涉整治行为的合法性予以肯定。如前所述，沙学炳诉请确认强制拆除其1992年砂场码头设备的行为和拆除南江砂场设备设施的行为违法的诉请均不能成立，其赔偿诉请亦无事实根据和法律依据，依法不予支持。 四、沙学炳请求对二份文件进行规范性文件的审查于法无据。本案第一次庭审时，沙学炳提出要求分别对堤整组[2008]1号、马政办秘[2017]48号规范性文件进行合法性审查，并确认其部分内容无效。理由是上述整治文件中，关于取缔没有法律依据并缺少取缔后行政补偿及标准的相应规定。对此，本院认为，马政办秘[2017]48号文件，是依据安徽省人民政府办公厅《关于印发安徽省开展沿江非法码头、非法采砂专项整治“回头看”工作方案的通知》制定的工作方案，主要规定了各有关行政机关在整治中的职责和工作程序，对整治对象确定了取缔和限期整改的处理方式，是执行关于长江环境保护的相关政策要求。沙学炳该项诉请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三规定、《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条的规定，本院不予支持。堤整组[2008]1号文件是雨山区政府2008年进行长江沿岸治理制定的文件，与本案无关联性，沙学炳在本案中提出规范性文件审查，不予准许。 综上，沙学炳请求确认行政强制行为违法并进行赔偿的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告沙学炳的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告沙学炳负担。 如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 （此页无正文） 审判长 花 卉 审判员 齐 萍 审判员 焦明君 二〇二〇年十二月二十八日 书记员 毕亮亮 附：相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。