河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初1126号原告赵巧云，女，1959年8月6日出生，汉族，住河南省郑州市高新技术开发区。委托代理人史法龙，男，1944年10月10日出生，汉族，住河南省郑州市高新技术开发区。委托代理人金焕娜，女，1983年7月3日出生，汉族，住河南省郑州市高新技术开发区。被告郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新区国槐街**。法定代表人王新亭，职务主任。行政出庭应诉负责人孙君甫，该单位副县级领导。委托代理人马振兴，郑州高新技术开发区管理委员会工作人员。委托代理人李健，河南正方圆律师事务所律师.原告赵巧云因要求确认被告郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“高新区管委会”）于2018年1月5日作出的《履行拆迁安置补偿职责决定》无效一案，于2018年3月20日向本院提起诉讼，本院于2018年12月26日作出（2018）豫01行初142号行政裁定书。原告赵巧云不服，向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院于2019年9月5日作出（2019）豫行终865号裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告赵巧云不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2020年3月30日作出（2020）最高法行申2337号行政裁定，提审该案。2020年6月24日，最高人民法院作出（2020）最高法行再240号行政裁定，撤销一、二审裁定，指令本院继续审理。本院于2020年10月16日立案后，依法组成合议庭，于2020年11月6日公开开庭审理了本案。原告赵巧云及其委托代理人史法龙、金焕娜，被告高新区管委会的出庭应诉负责人孙君甫及委托代理人马振兴、李健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告高新区管委会于2018年1月5日作出《关于执行（2017）豫01执348号之一〈执行通知书〉履行拆迁安置补偿职责的决定》(以下简称《决定》），认定附属物补偿款2600000元赵巧云已于2015年6月16日领取完毕，安置房面积500平方米，决定要求原告于收到决定之日起5日内就以上安置补偿事项签订搬迁补偿协议。原告赵巧云诉称：一、被告采取违法方式的《决定》行为没有依据，其仅依据（2014）开民初字58号确认依法撤销的大里村委会的拆迁方案通告，按照大里村城中村搬迁安置补偿标准作出《决定》的行为，既被撤销，就不存在，就应当认定被告的《决定》没有依据，是重大且明显违法情形，应当确认无效。二、被告未按照（2015）郑行初584号认定的拆迁安置补偿标准作出《决定》的行为，是未履行（2017）豫01执348号之一《执行通知书》确定的义务。三、原告要求适用合法有效的补偿标准（严格按照郑政文﹝2012﹞173号、郑政文〔2011〕258号等文件规定），排除非法无效的大里村委会制定的标准予以安置补偿。四、被告应依据（2015）郑行初字第584号认定合法有效的安置补偿标准，对原告以合法有效宅基证签订协议。五、依据《民事诉讼法》253条，被告应加倍支付584号判决确定的履行期间届满之日至实际支付日过渡费延迟期间的债务利息。六、被告作出《决定》拒不履行（2015）郑行初字第584号生效判决确定义务的行为，必须受到法律的惩治。请求确认被告采取违法方式作出《决定》的行为没有依据，属重大且明显违法情形，无效。原告在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.身份证；2.宅基地使用证，证明原告身份和宅基地使用证合法有效。第二组证据：3.郑州高新技术产业开发区管理委员会《关于执行（2017）豫01执348号之一履行拆迁安置补偿职责的决定》，证明被告的《决定》行为没有依据，存在重大且明显违法五种情形，属无效行为；4.（2014）开民初字第58号判决书，证明大里村委会2013年6月制定的拆迁安置、补偿方案的通告，已经人民法院判决确认依法撤销。《决定》将被撤销的通告作依据，属重大且明显违法情形。第三组证据：5.（2015）郑行初584号判决书，证明该案虽判被告败诉，但判决主文设置了巨大陷阱或称障碍，该判决未依法，不公正。第四组证据：6.郑政文﹝2012﹞173号；7.郑政文〔2011〕258号；8.郑拆管字﹝2010﹞44号；9.郑开管文﹝2013﹞309号，证明市政府要求该村的改造项目按照标准258文件执行，市政府规定了大里村改项目执行的政策。第五组证据：10.郑州中原、二七、金水、管城各区城中村改造10个案例，证明被告的《决定》未执行市政府确定执行的补偿标准，是无法律依据，超越法定职权自身违法意思的表示，应确认《决定》无效。第六组证据：11.法[2005]行他字5号、法释〔2011〕20号，证明安置房及过渡费适用的法律依据。第七组证据：12.《郑州高新区大里村城中村改造控制性详细规划》，证明大里村城中村改造项目符合法律规定，适用最高人民法院法[2005]行他字5号及最高人民法院法释﹝2011﹞20号，过渡费按郑拆管文（2010）44号执行。本次庭审补充证据：1．（2020）最高法行再241号行政裁定，证明原告有诉权。2．郑州市政府信息公开告知书，证明大里村委会制定的补偿方案，郑州市人民政府不承认，无批准，更无法律效力。3．答辩状，证明被告的主张无事实和法律依据。4．（2016）豫行终636号生效行政裁定，证明生效裁定认定了此法律事实。依据证据规定，人民法院应直接采用此法律事实。5.（2015）郑民二终字第801号，证明大里村委会颁布的三个通告已经生效判决确认依法撤销。6.最高人民法院法释﹝2011﹞20号，证明大里村城中村属于中心城市建成区范围，符合城市规划，征收该项目集体土地的房屋可以参照国有土地上房屋征收补偿标准进行。被告郑州高新技术产业开发区管理委员会辩称：一、被答辩人赵巧云已经领取补偿款260万元，双方已建立行政合同法律关系，被答辩人不具有本案诉权的基础，无权提起本案诉讼。被答辩人赵巧云虽未签订安置补偿协议，但已按大里村安置补偿标准领取了补偿款，双方已事实上建立了安置补偿行政合同法律关系，且已部分履行。现被答辩人以提起诉讼的方式实质要求变更已建立的行政协议法律关系，该诉请不具请求权基础。被答辩人不具有提起本案诉讼请求的诉权，无权提起本案诉讼，对其起诉应当依法驳回。二、答辩人作出决定系履行人民法院生效裁判的行为，不存在超越法定职权的逻辑前提，被答辩人要求确认无效的诉讼请求不成立。被答辩人2015年以答辩人为被告提起行政诉讼，要求答辩人按其理解的对其进行安置补偿。郑州市中级人民法院判决责令答辩人于判决生效60日内履行拆迁安置补偿职责。后被答辩人申请司法强制执行，郑州市中级人民法院向答辩人发出执行通知书，要求答辩人履行判决义务。这是答辩人作出决定的背景和原因。从中可以看出，先有被答辩人诉请答辩人履行安置补偿职责，后有履行的决定。被答辩人现在又以答辩人没有职责为由，诉请确认决定无效。该诉讼请求前后矛盾不言自明，确认无效的诉讼请求不成立。综上，被答辩人不具有本案诉权，且诉讼请求均不成立，请求法院依法查明案件事实，对原告之诉依法裁判驳回。被告在法定举证期限内向本院提交以下证据：第一组证据：1.郑州市中级人民法院（2017）豫01执348号之一执行通知书；2.《郑州市高新技术产业开发区管理委员会关于执行（2017）豫01执348号之一《执行通知书》执行拆迁安置补偿职责的决定》；3.快递单号及快递单号查询结果。证明：1.原告已经对郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第584号判决书申请强制执行，原告本案起诉的根本目的是与被告在执行阶段达不成一致意见，不能再次诉讼。2.《决定》严格按照《河南省实施《土地管理法》办法》、《郑州市人民政府关于城中村改造有关政策实施中具体细节的会议纪要》﹝2007﹞61号、《郑州市人民政府关于印发城中村改造管理办法的通知》﹝2011﹞258号，郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知﹝2009﹞127号等法律法规规章并结合郑州市中级人民法院2015郑行初字第584号判决书的相关要求制作且已经下发给原告，具有法律依据，制作程序合法，原告的主张不能成立。第二组证据：郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第584号行政判决书，证明原告属于重复起诉，应当驳回原告起诉。第三组证据：1.2017年12月18日党支部会议记录、2017年12月25日大里村村两委会议记录、2017年12月29日全体党员大会会议记录、2018年1月5日村两委、各组组长、村民代表、办事处包村干部会议记录及公示图片；2.《关于大里村各类附着物搬迁补偿方案的通告》、《关于大里村城中村改造安置方案的通告》（被告在清单中列明该两份通告，但初审一审电子卷宗及本轮次审理被告均未实际提交该证据），证明《关于大里村各类附着物搬迁补偿方案的通告》、《关于大里村城中村改造安置方案的通告》通过了四议两公开程序，合法有效，大里村村民拆迁安置补偿方案应按照该两项通告的标准执行。第四组证据：大里村村委会出具的证明一份，证明大里村大部分家庭都已经按照《大里村各类附着物搬迁补偿方案的通告》标准签订了拆迁安置补偿协议。第五组证据：户口本（身份证复印件）、收条等，证明双方虽然未就拆迁补偿标准达成一致，但是高新区管委会顾全大局，向原告发放了拆迁补偿。原告也已经收到。本院对上述证据认证如下：原告第一组、第二组、第三组、第四组证据，被告对其真实性均未提出异议；第五组证据与本案待证事实不具有关联性，本院不予采纳；第六组证据系司法解释，不属于证据的范畴，本院不予认证；第七组证据与本案待证事实没有关联性，本院不予采纳。原告补充证据1、3、4，被告对其真实性无异议，本院予以确认；证据2与本案待证事实不具有关联性，本院不予采纳；证据5，被告对真实性无异议，该证据与本案待证事实有关联性，来源和形式合法，本院予以采信；证据6系最高人民法院的司法解释，不属于证据的范畴，不予认证。被告第三组证据中证据2通告未实际提交，本院不予认定，被告提交的其他证据，来源和形式合法，与本案待证事实有关，真实性本院予以采信。双方证据的证明目的系本案争议问题，在本院认为部分予以综合评述。经审理查明：2012年7月，郑州市人民政府印发《郑州市人民政府关于批准金水区杲村等20个村（组）实施城中村改造的通知》（郑政文〔2012〕173号），其中包括原告所在的大里村。该通知要求村民住宅、集体用房的拆迁补偿安置标准和城中村改造其他各项工作，要严格按照《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文﹝2011﹞258号）和市人民政府有关规定执行。2013年12月11日高新区管委会印发《关于枫杨办事处大里城中村改造方案的批复》，并附《郑州高新区枫杨办事处大里城中村改造方案》。2013年，原告所在大里村进行城中村改造。原告因对安置补偿不服，故未签订安置补偿协议。2014年原告等人起诉被告郑州高新区枫杨办事处大里村民委员会（以下简称大里村委会）侵害经济组织成员权益纠纷一案。请求：一、依法撤销大里村委会2013年6月26日颁布的《关于大里村各类附着物搬迁补偿方案的通告》《关于大里村城中村改造安置方案的通告》与2013年7月3日颁布的《关于大里村改造搬迁工作时间安排的通告》；二、……；三、……。诉讼过程中，被告自行撤销了上述三个公告，故该院认为原告的第一项诉讼请求的诉讼目的已经达到，不予重复处理，对原告该项诉讼请求不予支持。郑州高新技术产业开发区人民法院于2015年3月6日作出（2014）开民初字第58号民事判决，撤销被告大里村委会作出的《放弃听证证明》，驳回原告其他诉讼请求。2015年原告等人以高新区管委会为被告提起不履行法定职责之诉，请求高新区管委会履行大里村城中村改造主体的法定职责，按郑政文﹝2012﹞173号文规定的标准对原告进行安置补偿。本院于2016年12月5日作出（2015）郑行初字第584号行政判决，责令被告高新区管委会于本判决生效后60日内履行其城中村改造的拆迁安置补偿职责。后因被告未在判决确定的时间内对原告履行安置补偿职责，原告申请本院强制执行，在本院强制执行程序中，被告作出涉案的安置补偿《决定》。原告对该决定不服，提起本案诉讼。另查明：2017年12月25日大里村两委重新议定了该村城中村改造搬迁安置办法。该安置办法规定，附属物的补偿标准按照郑州市人民政府的郑政文〔2009〕127号文件执行。对本村现有合法宅基地，长期居住并享受村民待遇的家庭，按每证（宅）400平方米予以安置。家有两个以上（含两个）子女的家庭，且均享受村民待遇，但不符合新划宅基地（含分户）条件者，在每证（宅）享受400平方米的基础上，再分配150平方米安置房。2017年12月29日大里村召开全体党员大会对上述安置方案进行了审议。2018年1月5日大里村两委成员及各组组长、村民代表、办事处包村干部共29人对上述安置补偿方案表决通过。后上述安置补偿标准在该村的党务政务公开栏内公示。该村同时出具证明称该村有617户，现有602户已签订协议，全村97%以上的村民同意此安置方案。本院认为：一、关于原告是否具有提起本案确认被诉《决定》无效的诉权问题。原告系安置补偿权利人，被诉《决定》影响其财产权益，且最高人民法院（2020）最高法行再241号行政裁定已经认定被诉《决定》是行政机关基于自身意思表示作出的行为，属于可诉的行为，故原告依法享有提起本案行政决定无效争议的诉权。原告领取补偿款的事实并不能否认原告对涉案《决定》的诉讼权利，被告的该抗辩理由没有法律依据，本院不予采纳。二、原告的诉讼请求能否成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，被告是基于人民法院的生效判决作出的《决定》，显然不属于实施主体不具有行政资格的情形。被诉《决定》系对原告宅基上房屋的安置及补偿作出认定。被告决定认定原告房屋安置面积及补偿款的依据之一，是《关于大里村各类附着物搬迁补偿方案的通告》，大里村绝大多数被拆迁人也是按照通告的方案实际享有每人每月600元的过渡费，但被告作出的补偿决定缺少该项补偿，被告决定中既未对此说明理由，也未提交该通告作为证据，更没有提供取消该项补偿项目的法律依据，明显属于减损权利没有法律规范依据。更为重要的是，被诉《决定》要求原告五日内签订搬迁补偿协议，违反契约自由原则，在原告与被告就安置补偿内容存在争议、无法达成一致意见的情况下，《决定》要求双方签订协议，客观上不能实现。原告认为被诉《决定》存在重大且明显违法无效情形，该理由成立，本院予以支持。综上，原告请求确认涉案《决定》无效的部分理由成立，符合前述法律及其司法解释的规定，本院予以支持。鉴于争议安置补偿问题仍需被告依法调查处理，被告应针对原告的安置补偿问题积极采取补救措施，并重新作出安置补偿决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第二项、第三项的规定，判决如下：一、确认被告郑州高新技术产业开发区管理委员会作出的《关于执行（2017）豫01执348号之一〈执行通知书〉履行拆迁安置补偿职责的决定》中对原告赵巧云的决定内容无效；二、责令被告郑州高新技术产业开发区管理委员会采取补救措施，对原告的安置补偿重新作出安置补偿决定。一审案件诉讼费50元，由被告郑州高新技术产业开发区管理委员会承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提出上诉状副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  何信丽审判员  胡 涛审判员  侯 贇二〇二〇年十二月八日书记员  马 芮