山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1741号 上诉人（原审原告）王敦玲等13人（名单及身份情况附后）。 诉讼代表人王敦玲，男，1948年11月20日出生，汉族，住青岛市崂山区。 诉讼代表人王信玲，男，1964年4月21日出生，汉族，住青岛市崂山区。 诉讼代表人王斌，男，1972年12月31日出生，汉族，住青岛市崂山区。 诉讼代表人王恩宏，男，1971年2月24日出生，汉族，住青岛市崂山区。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府，住所地青岛市崂山区仙霞岭路18号。 法定代表人王锋，代区长。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 原审原告刘珍花等5人（名单及身份情况附后）。 王敦玲等13人因其与刘珍花等5人诉青岛市崂山区人民政府（以下简称崂山区政府）、青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）拟征收土地补偿安置方案及行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2020年9月29日作出的（2020）鲁02行初422号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，现已审理终结。 原告王敦玲等18人提起本案诉讼，请求：1、确认青岛市崂山区自然资源局（以下简称崂山区自然资源局）于2019年11月29日作出并由被告青岛市政府维持的崂国土征字〔2019〕Y19001-2号《关于岭西社区拟征收土地补偿安置方案》（以下简称《拟征收土地补偿安置方案》）的行政行为违法；2、撤销崂山区自然资源局于2019年11月29日作出并由被告青岛市政府维持的涉案《拟征收土地补偿安置方案》；3、撤销被告青岛市政府作出的青政复决字〔2020〕57号行政复议决定。 原审法院经审理查明：1、原告王敦玲等18人均在青岛市崂山区××街道××西村）或直接承包并占有使用农用地，或仅占有使用但并未以个人名义承包农用地。庭审时，原告王敦玲等18人分别向法庭提交了“地上附着物和青苗估价明细表”“地面附着物清查数量确认表”“房屋建筑物、地面附着物清查数量确认表”三表中的或一份或二份或三份。 2、2018年10月8日，被告青岛市政府发布青征（崂）公告〔2018〕3号《拟征收土地公告》，拟征收5块土地，其中地块3位于崂山区雨林谷以东、崂山路南侧，涉及的农村集体经济组织包括岭西社区居委会，土地用途为交通运输用地；土地征收补偿安置费按照鲁政字〔2015〕286号《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》公布的青岛市征地区片综合地价标准执行，地上附着物和青苗补偿费标准按照鲁国土资字〔2017〕382号《山东省国土资源厅山东省财政局关于青岛市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》有关规定执行，被征收土地社区的具体土地征收补偿安置方案，待勘测调查完成后，由崂山区自然资源局会同区财政局、人力资源和社会保障局等相关部门制定并公示。同日，该拟征收土地公告张贴在岭西社区居委会公告栏，并在崂山政务网公示。 3、根据崂山区政府沙子口街道办事处（甲方）与青岛建科园房地产土地评估测绘有限公司（乙方）、青岛市地铁四号线有限公司（丙方）签订的《青岛地铁四号线登瀛车辆基地及周边边角地项目评估委托合同》，具有地面附着物估价及鉴定、地籍测绘、土地评估等经营范围、且评估等级为二级的评估机构青岛建科园房地产土地评估测绘有限公司，就地铁四号线登瀛车辆基地（岭西社区）所涉土地的地上附着物、青苗等进行查勘、清点、测量等。根据评估公司的勘测调查结果，崂山区自然资源局于2019年11月29日作出涉案《拟征收土地补偿安置方案》，主要内容为：一、拟征收岭西社区土地总面积12.1311公顷，其中农用地11.601公顷（耕地、园地、林地、坑塘水面、沟渠、农村道路）、建设用地0.4549公顷（村庄用地）、未利用地0.0752公顷（其他草地）。二、土地征收补偿安置费按照鲁政字〔2015〕286号《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》文件公布的征地综合区片地价标准330万元/公顷（即22万元/亩）执行，依据《土地征收勘测调查清单》确定的现状地类，土地征收补偿安置费总额为4003.263万元，该次征收土地涉及地上附着物及青苗种类和数量详见《土地征收勘测调查清单》，地上附着物和青苗补偿费标准按照鲁国土资字〔2017〕382号《山东省国土资源厅山东省财政局关于青岛市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》有关规定执行，青苗补偿费总额593.538万元，附着物补偿费总额为1447.5142万元。三、按照《山东省土地征收管理办法》的规定，经与岭西社区协商，对拟征收土地涉及的农业人口采取以下方式安置：（一）货币安置，土地征收补偿安置费总计6044.3152万元，由崂山区财政局拨付到岭西社区，由社区居民代表大会研究分配方案；（二）社会保障安置，崂山区政府对该次征收土地按照30万元/公顷标准，一次性支付社会保障补贴363.933万元，由崂山区财政局将上述补贴资金于征收土地报批前一次性划入当地社会保障资金专户，按规定落实被征地居民社会保障政策；（三）经济发展用地补偿：按照崂山区政府崂政发〔2018〕10号《关于印发崂山区集体经济发展用地暂行意见的通知》执行。四、其他事项，该方案在土地征收所涉社区所在地公示，期限自2019年11月29日至2019年12月5日。同时，告知相关权利人不服该方案的听证申请权、协调申请权及裁决权、行政复议权。 4、2019年12月3日，岭西社区部分居民就征地流程问题、青苗和地上附着物补偿问题等异议提出听证申请。2019年12月13日，崂山区自然资源局告知申请人同意听证申请，并告知听证时间及注意事项。2019年12月20日上午9:30，崂山区自然资源局在崂山区市民文化中心A座5楼会议室组织召开听证会，申请人代表、经办机构与岭西社区居委会等派员参加。听证会后，崂山区自然资源局形成听证报告。 5、2020年1月21日，原告王敦玲等18人及王敦金、王明龙不服涉案《拟征收土地补偿安置方案》，以崂山区政府为被申请人共同向被告青岛市政府提出行政复议申请，请求：1、确认被申请人崂山区政府2019年11月29日作出的涉案《拟征收土地补偿安置方案》行政行为违法；2、撤销被申请人崂山区政府作出的该《拟征收土地补偿安置方案》。同日，被告青岛市政府受理该行政复议申请，并通知崂山区政府在规定期限内提出行政复议答复意见，提交相关证据材料等。2020年2月12日，崂山区政府作出书面答复意见，并向被告青岛市政府提供相关证据、依据。2020年3月17日，被告青岛市政府以该案情况复杂、不能在法定期限内作出行政复议决定为由，决定延期至2020年4月20日前作出。后经审查，被告青岛市政府于2020年4月17日作出青政复决字〔2020〕57号行政复议决定书，认为涉案《拟征收土地补偿安置方案》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，内容适当，遂决定维持崂山区自然资源局所作涉案《拟征收土地补偿安置方案》的行政行为。同日，被告青岛市政府将该行政复议决定书送达当事人。原告王敦玲等18人不服，提起本案行政诉讼。因王敦金、王明龙与本案存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案行政诉讼。后经确认，二人明确表示放弃参加本案行政诉讼，原审法院依法予以准许。 另查明，崂山区政府于2020年1月13日针对本案原告王敦玲、王恩宏就涉案《拟征收土地补偿安置方案》提出的行政复议申请作出崂政复告字〔2020〕1号《告知书》，告知其依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及国发〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，对经崂山区政府批准的征地补偿安置方案不服申请行政复议的，应当以批准的崂山区政府为被申请人，向其上一级地方人民政府提出行政复议申请。为此，原告王敦玲等人向被告青岛市政府提出本案行政复议申请。庭审时，被告崂山区政府明确表示，涉案《拟征收土地补偿安置方案》实际上仅仅是崂山区自然资源局拟定的草案，尚未依法申请崂山区政府予以批准，且到目前为止，相关部门亦未依据该《拟征收土地补偿安置方案》签订安置补偿协议，因原告等人提出行政复议及本案行政诉讼，所以该《拟征收土地补偿安置方案》仍处于暂停阶段。被告青岛市政府称，不管是经过批准的征收土地补偿安置方案，还是未经批准的拟征收土地补偿安置方案，都属于行政复议的受案范围。被告崂山区政府庭审时还称，自2020年6月1日起，山东省开始执行新调整的征地区片综合地价标准，其中崂山区现在执行的区片地价为28万元/亩，故涉案《拟征收土地补偿安置方案》涉及的土地征收补偿安置费下一步会进行调整，在签订征地补偿协议时也会按照调整后的新标准执行。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……。”据此，提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼的受案范围，而行政机关为作出行政行为所实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，显然不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《山东省土地征收管理办法》第七条至第十七条的规定，集体土地征收的一般程序为：发布拟征收土地公告、勘测调查清点、拟定土地征收补偿安置方案并公示、签订土地征收补偿安置协议、编制土地征收方案并报请批准、发布土地征收公告、支付土地补偿款、清理附着物交付土地。其中，第十条规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当会同有关部门依据国家和省土地征收补偿安置的有关规定，自勘测调查结束之日起15个工作日内，拟定土地征收补偿安置方案。土地征收补偿安置方案应当包括下列内容：（一）土地的位置、地类、面积；（二）土地征收补偿安置费的标准、数额；（三）地上附着物和青苗的种类、数量及补偿标准、数额；（四）失地人员的具体安置方式；（五）其他补偿安置措施。第十一条规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当将拟定的土地征收补偿安置方案，在农村集体经济组织所在地进行公示，公示期不得少于5个工作日。农村集体经济组织、农民或者其他权利人对补偿标准和安置方式要求举行听证的，应当自土地征收补偿安置方案公示结束之日起5个工作日内，向市、县人民政府国土资源行政主管部门提出申请。市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照规定组织听证。第十三条规定，对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议的，由市、县人民政府进行协调；协调不成的，报省人民政府裁决。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……。因此，从集体土地征收的一般程序来看，发布拟征收土地补偿安置方案是土地征收中的一个环节，该拟定的补偿安置方案仅是将征收土地的位置、范围、面积、土地征收补偿安置费及地上附着物和青苗补偿标准、失地人员的具体安置方式等内容进行初步公示，而集体经济组织、农民及其他权利人对其不服可申请听证，亦可申请协调、裁决、行政复议，且该拟征收土地补偿安置方案亦需报经所属的市、县级人民政府审查批准后予以实施。本案中，崂山区自然资源局拟定的涉案《拟征收土地补偿安置方案》尚未报经崂山区政府批准，仍属于过程性行政行为，该方案所涉补偿标准至今都处于待定状态，另外再结合被告崂山区政府庭审陈述看，崂山区区片综合地价目前已经执行调整后的新标准，也进一步佐证涉案《拟征收土地补偿安置方案》不能直接对相关权利人产生影响。因此，原告对涉案《拟征收土地补偿安置方案》不服，要求确认该方案违法并要求撤销的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回。对要求撤销被告青岛市政府所作青政复决字〔2020〕57号行政复议决定的诉讼请求一并予以裁定驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告王敦玲等18人的起诉。 王敦玲等13人不服原审法院裁定，提起上诉，请求：一、依法撤销青岛市中级人民法院(2020）鲁02行初422号行政裁定；二、改判确认青岛市政府2020年4月17日作出的维持涉案《拟征收土地补偿安置方案》的行政行为违法；三、改判撤销崂山区自然资源局2019年11月29日作出并由青岛市政府2020年4月17日维持的涉案《拟征收土地补偿安置方案》；四、诉讼费用由被上诉人承担。主要理由如下：二被上诉人未经批准先低价买地、再高价卖地的行为违法。根据青岛市崂山区沙子口街道岭西社区居民委员会2020年6月25日作出的《通知》，征地补偿款都发放到村民手里，已经形成未征地“低价买卖地”的实质性行为，并不是“准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。足以证明二被上诉人的违法行政行为已经完成，且侵害到上诉人的财产权益。 被上诉人崂山区政府、青岛市政府均未提交书面答辩意见。 二审中双方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院查明的案件事实。 本院认为，本案争议焦点是涉案《拟征收土地补偿安置方案》是否具有可诉性。最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”因此，对于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为和不对外产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。《山东省土地征收管理办法》第七条至第十七条规定集体土地征收的一般程序为：发布拟征收土地公告、勘测调查清点、拟定土地征收补偿安置方案并公示、签订土地征收补偿安置协议、编制土地征收方案并报请批准、发布土地征收公告、支付土地补偿款、清理附着物交付土地。其中，第十三条规定，对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议的，由市、县人民政府进行协调；协调不成的，报省人民政府裁决。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……。根据上述办法条例规定，发布拟征收土地补偿安置方案是土地征收中的一个环节，是政府为征收土地所作的准备性工作之一，对被征收户的实体权利义务尚未产生实际影响。而集体经济组织、农民及其他权利人对其不服可申请听证，亦可申请协调、裁决、行政复议，且该拟征收土地补偿安置方案亦需报经所属的市、县级人民政府审查批准后予以实施。本案中，涉案《拟征收土地补偿安置方案》作出后经过听证、政府复议环节，尚未报经崂山区政府批准，仍属于过程性行政行为。崂山区政府称仍会根据山东省综合地价新标准进行调整。因此，该方案所涉补偿标准至今都处于待定状态，不能直接对相关权利人产生影响。根据上述司法解释的规定，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回起诉，一并驳回对青岛市政府作出的涉案行政复议决定的起诉，并无不当。现上诉人提交青岛市崂山区沙子口街道岭西社区居民委员会于2020年6月25日作出的《通知》，主张被上诉人已经形成未征地“低价买卖地”的实质性违法行为，涉案《拟征收土地补偿安置方案》并非征收过程性行为。经查，该《通知》系上诉人所在居委会告知居民征地款及青苗、附着物补偿款的分配及领款事宜，不足以证实系按照涉案《拟征收土地补偿安置方案》最终执行的补偿标准。因对上诉人直接产生影响的是征收补偿安置协议或对其作出的征收补偿决定，上诉人以该《通知》主张其诉讼请求具有可诉性，不符合上述办法条例规定，本院不予支持。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下: 驳回上诉,维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  郝万莹 审判员  王修晖 审判员  李莉军 二〇二〇年十二月十六日 书记员  杨柳青 附：13位上诉人名单及身份情况 上诉人（原审原告）王敦玲，男，1948年11月20日出生，汉族，住青岛市崂山区。 上诉人（原审原告）王慎国，男，1964年3月9日出生，汉族，住青岛市崂山区岭西村348号，居民身份证号码：370221196403××××。 上诉人（原审原告）王恩宏，男，1971年2月24日出生，汉族，住青岛市崂山区。 上诉人（原审原告）王恩宝，男，1966年6月16日出生，汉族，住青岛市崂山区岭西村379号，居民身份证号码：370221196606××××。 上诉人（原审原告）王曰珍，男，1943年4月1日出生，汉族，住青岛市市北区延安路88号，居民身份证号码：370204194304××××。 上诉人（原审原告）王信玲，男，1964年4月21日出生，汉族，住青岛市崂山区。 上诉人（原审原告）王信利，男，1959年8月4日出生，汉族，住青岛市崂山区岭西村555号，居民身份证号码：370221195908××××。 上诉人（原审原告）王斌，男，1972年12月31日出生，汉族，住青岛市崂山区。 上诉人（原审原告）王允彬，男，1963年3月10日出生，汉族，住青岛市崂山区岭西村269号，居民身份证号码：370221196303××××。 上诉人（原审原告）王明仁，男，1976年11月6日出生，汉族，住青岛市崂山区岭西村658号，居民身份证号码：370212197611××××。 上诉人（原审原告）王敦斌，男，1966年1月11日出生，汉族，住青岛市崂山区岭西村270号，居民身份证号码：370221196601××××。 上诉人（原审原告）王敦节，男，1949年5月26日出生，汉族，住青岛市崂山区岭西村631号，居民身份证号码：370221194905××××。 上诉人（原审原告）王强，男，1969年12月30日出生，汉族，住青岛市崂山区岭西村6号，居民身份证号码：370221196912××××。 附：5位原审原告名单及身份情况 原告刘珍花，女，1964年8月6日出生，汉族，住青岛市崂山区岭西村588号，居民身份证号码：370221196408××××。 原告王敦林，男，1968年5月4日生，汉族，住青岛市崂山区岭西村300号，居民身份证号码：370221196805××××。 原告王本友，男，1952年9月15日出生，汉族，住青岛市市南区菏泽路5号，居民身份证号码：370203195209××××。 原告王明林，男，1971年6月7日出生，汉族，住青岛市崂山区岭西村614号，居民身份证号码：370221197106××××。 原告王本俭，男，1968年9月5日出生，汉族，住青岛市崂山区岭西村209号，居民身份证号码：37022119680905151X。