内蒙古自治区乌海市海南区人民法院行政判决书（2020）内0303行初4号原告：乌海市裕夫商贸有限责任公司。法定代表人：王新明，该公司执行董事。委托诉讼代理人：杨海琰，内蒙古法兴律师事务所律师。委托诉讼代理人：靳要军，内蒙古法兴律师事务所律师。被告：乌海市自然资源局海南分局。负责人：王诚。委托诉讼代理人：郭维多，内蒙古济海律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘婧婧。被告：乌海市自然资源局。负责人：杨雪峰。委托诉讼代理人：郭维多，内蒙古济海律师事务所律师。委托诉讼代理人：齐雁冰。原告乌海市裕夫商贸有限责任公司不服被告乌海市自然资源局海南分局、乌海市自然资源局对涉案土地使用权挂牌出让的行政行为,于2020年8月7日向本院提起行政诉讼。本院立案后,依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。原告乌海市裕夫商贸有限责任公司委托诉讼代理人杨海琰、靳要军，被告乌海市自然资源局海南分局委托诉讼代理人郭维多、刘婧婧，被告乌海市自然资源局委托诉讼代理人郭维多、齐雁冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告乌海市自然资源局海南分局、乌海市自然资源局于2019年8月16日将涉案土地使用权通过挂牌出让予林珍辉。原告乌海市裕夫商贸有限责任公司向本院提出如下诉讼请求:1、依法确认二被告作出的海勃湾电厂南3.5公里处加气站项目建设用地使用权挂牌出让的行政行为违法；2、撤销二被告对该宗用地使用权作出的行政行为；3、本案诉讼费用由二被告承担。事实和理由:原告自2016年开始拟投资1000万元在乌海市××区海勃湾发电厂南3.5公里处新建一座LNC/CNG加气站解决该区段发电难的问题。LNC/CNG加气站属于高危特种行业项目，没有国家规定的一系列批准手续任何人不得自行兴建。为此原告进行了可行性研究、环评等报批手续，历时两年多，奔走在各个部门，完成了各种审批手续。2018年5月31日乌海市海南区发改委接受原告的项目投资报告向乌海市发改委报送《关于乌海市裕夫商贸有限责任公司LNC/CNG加气站项目备案的请示》；2018年9月11日乌海市发改委做出《投资项目同意备案告知》；2018年10月29日我公司取得环保局《关于乌海市裕夫商贸有限责任公司CNG/LNC加气站项目环境影响报告表的批复》。在以上文件中确定的投资项目的地址，均为乌海市海南区拉僧庙镇海勃湾发电厂南3.5公里处，即案涉争议宗地。在筹备投资CNG/LNC加气站项目过程中，原告要求当地政府解决实施项目的土地，乌海市海南区政府按照城市规划，将原告报批的项目土地，纳入实施2018年第二批次建设用地向上级报批，内蒙古自治区政府作出批复，批准所报批的土地转为建设项目用地，在第二条明确指出“当地政府要严格按照国家有关规定向具体建设项目提供用地”，因此，案涉争议宗地是原告报批项目的定向使用土地。但是，在乌海市自然资源局主持下，乌海市自然资源局海南分局将涉案土地连同其他4宗土地一并进行违法挂牌出让，程序违法，且现场主持人欺骗原告，说“出让的土地与你公司的投资项目不是同一块土地”，致使原告退出竞价，该宗土地的使用权被他人违法取得。原告得知实情后，即向有关部门进行申诉，乌海市自然资源局海南分局答复行政行为合法，乌海市自然资源局复审结果也认为该行政行为合法合规。原告投资项目的定向使用土地被二被告违法拍卖给了没有项目的其他人，该行政行为违法，侵害了国家利益也侵害了原告的合法权益，故原告提起行政诉讼，请求法院依法判决。原告为支持其主张向本院提交了以下证据:第一组证据：1.乌海市规划局海南分局《关于乌海市裕夫商贸有限责任公司拟建加气站项目的规划选址意见》（附：乌海市鑫发商贸有限公司和乌海市城投公司海南区南渠给水工程109国道段二单位给海南区国土局出具的无土地纠纷证明底稿，原件在海南区国土局备案）；2.乌海市海南区给乌海市发改委报送的《关于乌海市裕夫商贸有限责任公司LNC/CNG加气站项目备案的请示》；3.乌海市发改委做出《投资项目同意备案告知》；4.乌海市海南区草原植被监理站《关于乌海市裕夫商贸有限责任公司CNG/LNC加气站项目不需要办理草原征占用手续的说明》；5.乌海市海南区环保局《关于乌海市裕夫商贸有限责任公司CNG/LNC加气站项目环境影响报告表的批复》；6.内蒙古自治区政府《关于乌海市海南区人民政府实施城市规划2018年第二批次建设用地的批复》。证明目的:原告为了兴建CNG/LNC加气站项目，进行各项审批报备手续，以上报批文件中原告投资建设项目的地址均为案涉土地，即乌海市海南区拉僧庙镇海勃湾发电厂南3.5公里处，所以案涉土地是项目定向用地，加气站项目的建设单位是原告，而不是任何个人。原告按照乌海市规划局海南分局的文件要求以及乌海市国土资源局海南分局（原海南区国土局）的具体要求，与相邻单位签署了无土地纠纷证明（原告草拟，原件在原海南区国土局备案），案涉土地是乌海市规划局海南分局和原海南区国土局指定给原告的项目使用的。经法庭质证，二被告不认可第一组证据，认为土地使用权必须通过“招拍挂”取得，不能证明该土地就是原告的，只能证明原告要建设加气站项目并且作了一些前期的工作，但是该前期工作不是土地挂牌出让的前置条件，做不做这些工作都可以成为案涉的土地竞买申请人，所以原告的证据不能证明土地就是原告的。第二组证据：原告为兴建CNG/LNC加气站项目前期报批花费的费用票据。1.内蒙古中资信达工程管理有限公司出具的30000元环评编制费发票、收据、8000元评审费收据。证明目的：原告给内蒙古中资信达工程管理有限公司交纳38000元环评编制费。2.乌海市华微测绘科技发展有限责任公司出具的9000元测绘费收据。证明目的：原告给乌海市华微测绘科技发展有限责任公司交纳9000元测绘费。经法庭质证，二被告不认可第二组证据，认为收费票据与本案无关。被告乌海市自然资源局海南分局辩称,2019年4月内蒙古自治区人民政府《关于乌海市海南区人民政府实施城市规划2018年第二批次建设用地的批复》：1.同意海南区人民政府将拉僧庙镇国有未利用地0.3公顷转为建设用地，作为海南区人民政府实施城市规划2018年第二批次建设用地建设项目；2.当地人民政府要严格按照国家有关规定向具体建设项目提供用地，供地情况应通过土地市场动态监测与监管系统及时报备。2019年5月14日审批通过《内蒙古自治区建设用地规划条件书》，规划在乌海市××区东、海勃湾区电厂南3.5公里处新建LNG/CNG加气站项目。2019年6月3日，内蒙古科瑞房地产土地资产评估有限公司对该宗地块的地价进行估价，估价为558727元。2019年6月26日海南区人民政府对该宗地块在内的六宗国有土地挂牌出让的事宜进行研究，根据会议精神，形成（2019）47号《乌海市海南区政府专题会议纪要》，该会议纪要：“拟挂牌出让国有建设用地六宗，其中，第三宗为新建LNG/CNG加气站项目即本案涉案的土地。该项目位于乌海市××区东、海勃湾区电厂南3.5公里处，挂牌面积为2516.79平米，规划用地性质为加油加气站用地，根据内蒙古科瑞房地产土地资产评估有限公司出具的土地估价报告，评估总地价为558727元。”2019年7月3日乌海市自然资源局海南分局制定新建LNG/CNG加气站项目国有建设用地使用权挂牌出让的方案，同日，海南区政府批准同意该方案。乌海市自然资源局海南分局申请乌海市自然资源局负责具体组织实施挂牌出让。2019年7月15日乌海市自然资源局在乌海日报、中国土地市场网、乌海市自然资源局网站、乌海市公共资源交易中心网站上发出国有土地使用权挂牌出让公告。根据《土地管理法》第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”本案的案涉的土地不符合可以以划拨方式取得条件，应当以出让等有偿使用方式取得。且内蒙古自治区人民政府《关于海南区人民政府实施城市规划2018年第二批次建设用地的批复》明确：“当地人民政府要严格按照国家有关规定向具体建设项目提供用地。”而不是向具体建设项目用地人提供用地即向原告提供，原告理解的该地为原告定向使用的土地，不能挂牌出让，显然是错误的。被告挂牌出让该宗土地就是为新建LNG/CNG加气站项目供地。2019年7月9日，乌海市自然资局海南分局申请乌海市自然资源局负责组织实施国有建设用地使用权挂牌，2019年8月16日在林珍辉、乌海市裕夫商贸有限责任公司等6位竞拍人参加竞拍活动，乌海市自然资源局按挂牌出让土地程序对案涉土地进行了竞卖，原告在竞拍开始时，扰乱竞拍的活动，不让工作人员对该宗土地进行竞拍，被制止后，又不参与竞价，后该宗土地被出价高的林珍辉取得。被告挂牌出让土地是根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条、第三条、第四条、第六条、第十一条对该宗地块进行公开的的竞卖。乌海市自然资源局组织实施土地竞拍活动中，完全按《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》规定的程序进行，乌海市智诚公证处对该宗土地竞拍活动全过程进行了现场监督公证，乌海市智诚公证处出具了（2019）内乌智诚证民字第1243号《公证书》证明“国有土地2019GC-14-02宗地”的竞拍活动及拍卖的结果真实有效。原告认为新建LNG/CNG加气站项目是原告自己争取到，该项目的土地就属于原告，原告这种主张，没有法律依据。综上，被告对海勃湾区电厂南3.5公里处加气站建设用地使用权挂牌的行为事实清楚，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告乌海市自然资源局海南分局在举证期限内向本院提供以下证据:第一组证据：内蒙古自治区人民政府建设用地审批，内政土发（2019）251号《关于乌海市海南区人民政府实施城市规划2018年第二批次建设用地的批复》。证明：1、内蒙古自治区人民政府同意：海南区人民政府将拉僧庙镇国有未利用地0.3公顷转为建设用地，作为海南区人民政府实施城市规划2018年第二批次建设用地建设项目；当地人民政府要严格按照国家有关规定向具体建设项目提供用地。供地情应通过土地市场动态监测与监管系统及时报备。2、海南区人民政府履行了实施城市规划建设用地的报批手续。第二组证据：内蒙古自治区建设用地规划条件书。证明：被告根据城乡规划法制定建设用地规划条件书。第三组证据：土地估价结果一览表。证明：2019年6月3日，内蒙古科瑞房地产土地资产评估有限公司对该宗地块的地价进行估价。第四组证据：乌海市自然资源局海南分局制定《关于新建LNG/CNG加气站项目国有建设用地使用权挂牌出让的方案》（乌海海南自然交易（2019）12号）。证明：海南分局拟定该地块的国有建设用地使用权挂牌出让的方案。第五组证据：（2019）47号乌海市海南区人民政府专题会议纪要《研究国有土地挂牌出让有关事宜》及乌海市海南区国有建设用地使用权挂牌出让的方案审批表。证明：乌海市海南区人民政府同意案涉的地块国有建设用地使用权挂牌出让，并同意乌海市自然资源局海南分局拟定的国有建设用地使用权挂牌出让的方案。第六组证据：2019年7月15日的乌海日报。证明：乌海市自然资源局在乌海日报上登出乌海自然资源局挂告（2019）14号国有土地使用权挂牌出让公告，对案涉宗地国有建设用地使用权挂牌出让进行公告，最终按价高者得的原则确定竞买人。第七组证据：乌海自然资挂字（2019）第30号成交确认书。证明：案涉地块被出价最高（7508727元）的林珍辉取得。经法庭质证，原告对第一组证据真实性、合法性、关联性均认可，证明目的不认可。该审批文件明确批复“当地政府要严格按照国家有关规定向具体建设项目提供用地”，并且该审批件抄送乌海市自然资源局。案涉的LNC/CNG加气站建设项目属于高危特种行业项目，没有国家规定的一系列批准手续任何人不得自行兴建，所以乌海市自然资源局应该严格按照国家有关规定，向原告已经取得各项审批手续的具体建设项目（即LNC/CNG加气站建设项目）提供用地，而不能将已经取得该建设项目的选址定向土地出让给没有任何前期审批手续的其他单位和个人。所以乌海市自然资源局并没有严格按照内蒙古自治区政府的审批文件执行，违反文件规定。对第二组证据真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可。该建设用地规划条件书明确了LNC/CNG加气站建设项目的地块位置，即乌海市海南区109国道东，海勃湾发电厂南3.5公里处，正是案涉土地被挂牌拍卖的土地，而根据自治区的建设用地规划，该块土地应当是LNC/CNG加气站建设项目的定向用地，只能提供给已经取得项目审批的原告使用，所以二被告将规划的定向土地转让给他人，行政行为违法。对第三组证据没有异议。对第四、五组证据真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可。认为案涉土地经自治区相关部门审批，应当是LNC/CNG加气站建设项目的定向用地，不应通过挂牌出让方式转让土地使用权。对第六组证据真实性、合法性、关联性均认可，证明目的不认可。该公告的名称是《乌海市自然资源局国有土地使用权挂牌出让公告》，落款是乌海市自然资源局，内容是乌海市自然资源局海南分局挂牌出让5宗地块的国有建设用地使用权，所以是二被告共同实施了涉案土地的出让行为，二被告应当为共同被告。对第七组证据真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可。经过评估，案涉土地总地价为558727元，可是经过土地“招拍挂”程序，该宗土地拍出了7508727元天价，评估价与成交价存在极大差距，拍得人还是没有取得任何项目审批手续的个人，不是法律规定的“符合条件的竞买人”，所以拍卖程序不符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》法律规定，土地出让行为违法。被告乌海市国土资源局辩称,国有土地2019GC-14-02宗地的竞拍活动及拍卖的结果真实有效。2019年8月16日在林珍辉、乌海市裕夫商贸有限责任公司等6位竞拍人参加下竞拍活动开始，乌海市自然资源局按挂牌出让的程序对案涉国有土地2019GC-14-02宗地进行了竞卖，原告在竞拍开始时，扰乱竞拍的活动，不让工作人员对该宗土地进行竞拍，被制止后又不参加竞价，自己放弃竞价，后该宗土地被出价高的林珍辉取得。被告组织实施的国有土地2019GC-14-02宗地竞拍活动，完全按《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》规定的程序进行，乌海市智诚公证处对全过程进行了现场监督公证，乌海市智诚公证处出具了（2019）内乌智诚证民字第1243号《公证书》，该公证书证明“国有土地2019GC-14-02宗地”的竞拍活动及拍卖的结果真实有效。综上，被告只是负责具体组织实施国有土地2019GC-14-02宗地”的竞拍活动，该宗土地的出让人为乌海市自然资源局海南分局，竞拍活动及拍卖的结果应由乌海市自然资源局海南分局承担责任，被告与竞拍活动及拍卖的结果无法律上关系，不具有被告主体资格，不是本案的被告。建设用地使用权挂牌出让的全过程，事实清楚，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告乌海市国土资源局在举证期限内向本院提供以下证据:第一组证据：乌海市海南区国有建设用地使用权挂牌出让的方案审批表、乌海市自然资源局海南分局关于新建LNG/CNG加气站项目国有建设用地使用权挂牌出让的方案、内蒙古自治区建设用地规划条件书、乌海市自然资源局海南分局的国有建设用地使用权挂牌申请表。证明：乌海市海南区人民政府同意案涉的土地国有建设用地使用权挂牌出让，并同意建设用地使用权挂牌出让的方案，乌海市自然资源局海南分局申请乌海市自然资源局负责具体组织实施挂牌出让，乌海市自然资源局是具体组织实施者。第二组证据：2019年7月15号的乌海日报登出（2019）14号公告及乌海市国有建设用地使用权挂牌出让须知，同时在中国土地市场网站、乌海市自然资源网站、乌海市公共交易中心网站登报。证明：乌海市自然资源局在乌海报上登出国有土地使用权挂牌出让公告及乌海市国有建设用地使用权挂牌出让须知。第三组证据：6位竞买企业及个人的乌海市国有建设用地使用权竞买的申请表、身份证、营业执照、法人证明、委托书、承诺书审查表资格确认书、竞价报价单及保证金发票。证明：6位竞买企业及个人报名参加案涉地块的国有建设用地使用权竞买活动。第四组证据：竞买人领取竞买号牌登记表、现场竞价签到表。证明：有6位竞买的企业及个人到现场竞价，其中本案的原告也到现场竞价。第五组证据：现场竞价主持词、现场竞价竞买笔录、成交确认书。证明：乌海市自然资源局组织实施现场竞价、案涉地块被出价最高的林珍辉取得。第六组证据：（2019）内乌智诚证民字第1243号《公证书》、工作笔录、乌海自然资挂字（2019）第30号成交确认书。证明：“国有土地2019GC-14-02宗地”的竞拍活动及拍卖的结果真实有效。审经法庭质证，原告对第一组证据真实性、关联性均认可，合法性、证明目的不认可。案涉的LNC/CNG加气站建设项目属于高危特种行业项目，没有国家规定的一系列批准手续任何人不得自行兴建。根据被告提供的《内蒙古自治区建设用地规划条件书》，该建设项目的选址定向土地是有条件的，需要事先征求相关部门意见，不应出让给没有任何前期审批手续的其他单位和个人，所以案涉土地的挂牌出让方案和审批程序违法。对第二组证据无异议。对第三、四组证据真实性认可，合法性不认可。只能证明6位竞买企业及个人参加了涉案地块的竞买活动，但是该竞买程序是违法的。因为二被告没有审查竞买人的条件，只有原告是对涉案地块有建设项目许可的，可以参加竞买，其他单位和个人是没有参加竞买资格的，他们没有前期的报批手续，不可以在涉案地块上开工建设，所以二被告允许不符合竞买条件的人参与竞买，程序违法。对第五组证据不认可，竞买程序违法。根据被告提交的证据，林珍辉是以用地单位法定代表人身份签名，却没有提交公司的任何资质资料，他是没有任何资质和项目许可的个人，但是在《竞买资格审查表》提交材料清单中却显示有“法人单位有效证明文件”和“法定代表人的有效身份证明文件”，但是保证金付款单位名称是林珍辉个人，可见对于林珍辉的竞买资格审查资料虚假；如果林珍辉是以自然人身份参加竞买，那么他是不符合竞买条件的，他没有该项目的前期审批手续，林珍辉以自然人的身份是不能进行高危行业LNC加气站项目建设的，所以他取得成交确认书程序违法。对第六组证据真实性、合法性、关联性均不认可，证明目的也不认可。公证处的工作记录不完整，不真实，在该拍卖过程中原告曾经提出异议，被工作人员告知拍卖的不是涉案地块，所以原告退出竞拍。另外，没有任何资质和项目审批手续的林珍辉以自然人的身份参加竞买，不是法律规定的“符合条件的竞买人”，所以拍卖程序违反《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》法律规定，拍卖结果是无效的。经审理查明，案涉土地使用权取得方式不在划拨之列，应为以出让方式取得。2019年4月30日，内蒙古自治区人民政府《关于乌海市海南区人民政府实施城市规划2018年第二批次建设用地的批复》：1.同意海南区人民政府将拉僧庙镇国有未利用地0.3公顷转为建设用地，作为海南区人民政府实施城市规划2018年第二批次建设用地建设项目。2.当地人民政府要严格按照国家有关规定向具体建设项目提供用地。供地情况应通过土地市场动态监测与监管系统及时报备。2019年5月14日，审批通过《内蒙古自治区建设用地规划条件书》，规划在乌海市××区东、海勃湾区电厂南3.5公里处新建LNG/CNG加气站项目。2019年6月3日，内蒙古科瑞房地产土地资产评估有限公司对该宗地块的地价进行估价，估价为558727元。2019年6月26日，海南区人民政府形成（2019）47号《乌海市海南区政府专题会议纪要》：拟挂牌出让国有建设用地六宗，其中，第三宗为新建LNG/CNG加气站项目即本案涉案的土地。该项目位于乌海市××区东、海勃湾区电厂南3.5公里处，挂牌面积为2516.79平米，规划用地性质为加油加气站用地，根据内蒙古科瑞房地产土地资产评估有限公司出具的土地估价报告，评估总地价为558727元。根据该会议纪要，2019年7月3日，乌海市自然资源局海南分局制定新建LNG/CNG加气站项目国有建设用地使用权挂牌出让的方案，同日，海南区政府批准同意该方案。2019年7月15日，乌海市自然资源局在乌海日报、中国土地市场网、乌海市自然资源局网站、乌海市公共资源交易中心网站上发出国有土地使用权挂牌出让公告。2019年8月16日，乌海市自然资源局按挂牌出让土地程序对案涉土地进行了竞卖包括林珍辉、乌海市裕夫商贸有限责任公司在内的6位竞拍人参与了竞拍活动，最终案涉土地使用权被出价最高的林珍辉取得。乌海市智诚公证处对该宗土地竞拍活动全过程进行了现场监督公证，并出具（2019）内乌智诚证民字第1243号《公证书》证明案涉土地使用权的竞拍活动及拍卖结果真实有效。本院认为,案涉土地使用权的取得方式为出让，其挂牌出让的审批手续中均明确该地用途为建设加油加气站，原告也参与了二被告依法组织的挂牌出让活动，二被告所举证据可以证实其行政行为合法性。原告称其为该项目完成前期审批工作并取得乌海市发改委项目备案，但这并不能影响案涉土地使用权的正常挂牌出让程序。原告认为林珍辉不具有参与挂牌出让活动的资格，但根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条“中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。”故该主张本院不予支持。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》,二被告在完成案涉土地使用权挂牌出让的审批、规划、评估公告后，在乌海市智诚公证处的监督公证下，完成对案涉土地使用权的挂牌出让行为并不违法。依照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条、第三条、第四条、第六条、第十一条,《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:驳回原告乌海市裕夫商贸有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元,由原告乌海市裕夫商贸有限责任公司负担。如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,乌海市中级人民法院。审判长 宏 霞审判员 焦丽英审判员 陈 波二〇二〇年十二月二十四日法官助理 高贝贝书记员 华俊英