浙江省永嘉县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0324行初370号 原告郑冬雪，女，19XX年X月XX日出生，汉族，住浙江省永嘉县。 委托诉讼代理人陈秀迪，浙江中辛律师事务所执业律师。 委托诉讼代理人陈鲁，浙江中辛律师事务所执业律师。 被告永嘉县自然资源和规划局，住所地浙江省永嘉县南城街道县前路。 法定代表人肖晓锵，局长。 出庭负责人戴普查，副局长。 委托诉讼代理人杨跃枢，浙江永瓯律师事务所执业律师。 被告永嘉县金溪镇人民政府，住所地浙江省永嘉县金溪镇六龙村前村路100号。 法定代表人廖海东，镇长。 出庭负责人朱智勇，副镇长。 委托诉讼代理人张红戈，浙江嘉瑞成律师事务所执业律师。 第三人李加行，男，19XX年XX月XX日出生，汉族，住浙江省永嘉县。 委托诉讼代理人缪陈之，浙江嘉瑞成律师事务所执业律师。 原告郑冬雪因要求被告永嘉县自然资源和规划局和永嘉县金溪镇人民政府履行土地行政处罚法定职责，于2020年8月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，分别于2020年8月25日和2020年9月10日向分别被告永嘉县金溪镇人民政府、被告永嘉县自然资源和规划局送达了应诉通知书及起诉材料副本。本院依法组成合议庭，于2020年11月11日进行了公开开庭审理，原告及其委托代理人陈秀迪、陈鲁、被告永嘉县自然资源和规划局的出庭负责人戴普查及委托代理人杨跃枢、被告永嘉县金溪镇人民政府的出庭负责人朱智勇及委托代理人张红戈、第三人李加行到庭参加了诉讼。庭审结束后，第三人李加行委托诉讼代理人缪陈之提供了代理意见。本案现已审理终结。 原告郑冬雪诉称，第三人李加行在2011年间以建设养兔场的名义获得批准建设用地200平方米。第三人取得批准之后，即违法占用439.56平方米土地建造五层房屋。第三人不经原告同意，强行将与其违法占地范围毗邻的原告38平米（约）水田用于建房。为此，原告多年来多次向被告与政府信访部门申诉，却一直得不到处理。在原告数年申诉过程中，被告永嘉县自然资源和规划局在2014年8月19日书面答复：在90天内书面答复。但是，被告永嘉县自然资源和规划局一直没有履行职责，没有对第三人的违法行为予以查处。在原告继续申诉之后，被告永嘉县金溪镇人民政府在2018年4月17日书面答复称第三人建造的房屋经调查此建筑物属违章建筑，永嘉县国土资源局已立案。被告永嘉县自然资源和规划局在2018年7月26日作出永土资法函（2018）XX函告知被告永嘉县金溪镇人民政府称第三人的违法占地建房“属于存量违法建筑”，建议由被告永嘉县金溪镇人民政府依法履行查处职责。同时，被告永嘉县自然资源和规划局在该函中称其自己也“将积极参与配合”。被告永嘉县自然资源和规划局在2019年3月19日将函告被告永嘉县金溪镇人民政府的事实，告知了原告。同日，被告永嘉县金溪镇人民政府也书面告知原告称：“第三人违法建房之行为，应当由金溪镇城建办按照法定程序办理，请直接与其联系。”于是，原告历经数年申诉之事项，由于被告永嘉县自然资源和规划局与被告永嘉县金溪镇人民政府对第三人的严重违法行为，长期以来采取相互推诿的方式，拒绝履行行政查处职责，故原告只得向温州市人民政府信访。温州市信访局在2019年10月10日书面告知：向永嘉县人民政府或者金溪镇人民政府提出。于是，原告在2019年12月30日，再次向被告永嘉县金溪镇人民政府书面要求其履行行政职责。被告永嘉县金溪镇人民政府在2020年1月3日书面告知：“应当由金溪镇村镇办和自规所按照法定程序办理，请直接与其联系。”然而，被告永嘉县金溪镇人民政府的有关部门也是一直拒绝履行行政职责。致使原告从2013年开始请求两被告履行查处违法用地之职责，至2020年仍然无果。原告在长达七年之中，奔波于请求被告履行职责之路途，故只得提起诉讼。以上事实，有关书证与照片等证据足以证明。据以上事实，原告认为被告永嘉县自然资源和规划局负有查处土地违法之职责。被告永嘉县自然资源和规划局却在已经查明第三人在批准建设用地200平米，实际占用建设用地439.56平米并且侵占他人良田建房之事实之后，在应当依法作出拆除违法建筑物之行政处罚决定，并且依法实施拆除的情况下，基于不详之原因，拒绝履行行政职责。并且以永嘉县政府的规定为据，将查处与拆除之责任推给被告永嘉县金溪镇人民政府。而被告永嘉县金溪镇人民政府也采取推诿之措施，声称应当由没有资格作出行政处罚的乡镇政府的部门处理。现在原告依法提起诉讼，请求责令被告永嘉县自然资源和规划局履行查处第三人违法占地行为的法定职责；本案诉讼费由被告永嘉县自然资源和规划局承担。原告对被告永嘉县金溪镇人民政府没有诉讼请求。 被告永嘉县自然资源和规划局辩称，一、被告永嘉县自然资源和规划局的被告主体不适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案原告诉称第三人未经批准非法占用集体土地建造住宅，由此可见查处该非法占地的违法行为的职能机关应为永嘉县农业农村局，不是被告永嘉县自然资源和规划局。被告永嘉县自然资源和规划局不具有原告主张的对第三人的违法行为作出行政处罚的行政职能，故此本案被告永嘉县自然资源和规划局的被告主体不适格。二、原告的起诉已超过法定期限。原告向被告举报第三人少批多占土地建房，故此被告于2019年3月19日作出了永资规违处（2019）XX号《自然资源违法举报线索处理告知书》，并送达给了原告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。原告于2019年3月份向被告要求履行查处第三人非法占地的法定职责，现原告于2020年8月才提起不履行法定职责的行政诉讼，由此可见原告的起诉已超过法定期限。综上所述，请求驳回原告的起诉。 永嘉县金溪镇人民政府辩称，一、原告与本案无法律上的利害关系，应驳回其起诉。本案原告以第三人的房屋侵占其水田为由，要求被告履行对第三人房屋进行查处的职责。但原告并未提供其被侵占水田的承包证。原告提供一份所谓的对调合同不能证明该事实：合同中的对调标的是“山地”与原告所称“水田”被侵害，并不一致；合同中对调标的四至不清，无法证明对调标的与第三人房屋占有的宅基地重叠。根据《行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”原告具有提起行政诉讼主体资格的条件之一是原告与被诉行政行为有利害关系，且原告负有举证责任。而本案中原告无证据证明第三人房屋侵占其水田的事实，故原告与本案无法律上的利害关系，应驳回其起诉。二、本案原告作为举报人并没有诉权。本案中原告举证的材料均表明原告系举报人的身份。向有关行政机关举报违法行为的权利，是公民、法人或其他组织普遍享有的权利。但举报人对于行政机关未履行相应职责的行为并不必然具有诉权。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》“辽宁省高级人民法院：你院《关于李万珍等人是否具有复议申请人资格的请示报告》收悉，经研究答复如下：根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。此复。”《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第13条规定“当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案，不得一概不予受理。……”举报权转化为起诉权，应受行政诉讼法关于原告主体资格规定中“原告应与所诉行政行为有利害关系”的限制。即被告不履行对案涉房屋的查处，侵害了属于原告的权利或对原告权利产生了影响的情况下，原告因被告的不作为行为与其产生了利害关系才享有诉权。本案中原告称第三人房屋侵占其享有的水田，但原告并未提供水田的承包证，也无其他证据证明该事实。因此，原告不能证明被告不履职的行为与其具有利害关系从而具备原告资格、享有诉权。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”证明起诉符合法定条件的证明责任在原告。本案中原告并无证据证明其与本案不履职行为具有利害关系，故原告虽有举报权，但其不具备原告资格，即没有诉权。综上所述，请求驳回原告的起诉。 第三人李加行述称，第三人建房已经依法批准，不存在以养兔场名义违法建房的行为。2011年8月9日，第三人因家庭建房需要，经原永嘉县国土资源局与永嘉县人民政府批准，取得宅基地，计面积99平方米。后建成5层房屋2间。以上事实有证据《永嘉县农村私人建房用地呈报表》等为证。第三人建房手续齐全，不存在应当受到查处的情况。原告主张称第三人在金溪镇X村违法占用土地建造建筑物，没有任何事实依据。二、第三人建设行为未占用原告所指的山地，原告与第三人的建设行为不具有法律上的利害关系，依法不享有诉权。原告对其所指的山地并不具有使用权，该山地既非原告的承包地，也非其自留地。原告仅提供一份卖契，无法主张该山地的使用权。首先，该卖契真实性存疑，卖契另方当事人已经死亡，其子女对当事人签名不予确认，双方在纠纷中；其次，未经批准擅自调换土地违反《土地管理法》关于土地登记、规划审批等规定，该调换应属无效；再次，该田地与第三人所建的房屋之间尚隔着一条4至5米宽的马路，没有相邻关系，更谈不上侵占。另，根据现场照片可见，把该田地与第三人房屋隔开的是着一条5米宽的马路，但是为避开原告所指田地，与该田地附近的道路仅4米宽，说明在修建道路时便己腾出空间，马路尚且不占据原告所指的水田，距离马路数米远的第三人的房屋更加不对原告所指田地构成非法侵占。本案中，第三人房屋与原告所指的田地不存在相邻或者重合，未对原告的权利义务产生任何影响，故被告是否对第三人进行查处均不会对原告的权利义务产生影响。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。最高人民法院印发《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的通知第13点规定，当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案，不得一概不予受理。对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。法院应当依法不予立案，现法院己经立案，应依法驳回起诉。综上所述，原告的举报内容与其举报事项不具有法律上利害关系，故原告也不得因其举报行为而获得诉权。且第三人建房手续完备，不应受到查处，请求驳回原告的起诉。 经审理查明，原告郑冬雪系永嘉县金溪镇X村村民。2014年8月14日，原告郑冬雪向原温州市国土资源局信访举报第三人李加行及其兄弟李XX存在违法占地行为。之后，又多次通过信访途径向被告永嘉县自然资源和规划局信访举报。2019年3月19日针对原告的信访事项作出永资规违处[2019]XX号《自然资源违法举报线索处理告知书》。告知书载明：调查核实，李加行、李XX于2011年经依法审批建房占地面积198.8平方米，后于2012年9月建成。实际建房占地面积439.56平方米，涉嫌非法占地240.76平方米。属于存量违法建筑。依据《永嘉县违法建筑认定标准及分类处置实施暂行办法》（永委办发[2014]XXX号）的规定，应由金溪镇人民政府组织拆除，我局已于2018年7月发函至金溪镇人民政府（发文号：永土资法函[2018]XX号）。之后，原告继续信访，金溪镇人民政府分别于2019年3月19日和2020年1月3日两次向原告郑冬雪作出其他法定途径告知单，告知应当由金溪镇村镇办和自然资源和规划所按照法定途径处理。 第三人李加行于2011年8月9日经申请获得永嘉县桥下镇X村建设用地99.4平方米用于建造房屋。第三人的兄弟李XX于同日获得建设用地99.4平方米，北邻李加行的99.4平方建设用地。 原告的配偶陈XX向本院出具书面意见表示不参加本案诉讼。 另查明，被告永嘉县自然资源和规划局于2017年9月20日作出永土资立[2017]XX号《立案决定书》，对李XX（第三人李加行的兄弟）非法占地行为立案调查。 以上事实由各方提供的身份证、《信访事项受理通知书》《信访事项处理意见书》《函》《自然资源违法举报线索处理告知书》《其他法定途径告知单》《立案决定书》《永嘉县农村私人建房用地呈报表》、照片等证据材料在卷佐证。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告对被告永嘉县金溪镇人民政府没有提出诉讼请求，不符合上述起诉条件，应予驳回对金溪镇人民政府的起诉。 关于原告对被告永嘉县自然资源和规划局的起诉。原告在立案时提供了一份《土地对调协议书》，以证明其与被诉行政行为具有利害关系。但经庭审调查，《土地对调协议书》的合法性、真实性及与待证事实之间的关联性无法得到其他证据的佐证，仅该协议书确实无法证明原告主张的其拥有合法的土地使用权被第三人李加行侵害的事实存在，故达不到证明其与被诉行政行为具有利害关系的证明要求。即使赋予原告诉权，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。原告和被告永嘉县自然资源和规划局均确认原告最后一次提出履职申请是2019年3月，被告于当月19日对原告作出了答复，但原告未在收到被告的答复之日起六个月内提起诉讼，已超过法定期限起诉。况且，根据2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定，自2020年1月1日起，对农村村民非法占地建设住宅行为的行政处罚职责已归于县级以上农村主管部门，被告永嘉县自然资源和规划局已无法定职权。经本院释明，原告仍然坚持要求被告永嘉县自然资源和规划局履行土地行政处罚职责。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，原告所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。故对原告的起诉，应予驳回起诉。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）（二）（三）项之规定，裁定如下： 驳回原告郑冬雪的起诉。 本案受理费依法免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。 审 判 长  胡朝俊 人民陪审员  金丽芬 人民陪审员  杨孙酬 二〇二〇年十二月一日 书 记 员  潘文泽 10 永嘉县人民法院门户网站网址:×××.ｃｎ