湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0703行初242号原告张长友，男，1973年1月20日生，汉族，住湖南省汉寿县。委托代理人罗大美，湖南三泽律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被告汉寿县百禄桥镇人民政府，住所地湖南省汉寿县百禄桥集镇。法定代表人孙瑜，该镇镇长。委托代理人张颖，男，代理权限为特别授权代理。委托代理人詹朋，男，代理权限为一般授权代理。原告张长友与被告汉寿县百禄桥镇人民政府（以下简称百禄桥镇政府）环境行政处理及行政补偿纠纷一案，于2020年7月24日向本院提起行政诉讼，本院于2020年7月27日立案受理后，于2020年7月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年9月1日公开开庭审理了本案，原告张长友及其委托代理人罗大美，被告百禄桥镇政府委托代理人张颖、詹朋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2018年组织宣传百禄桥镇木梓潭区域禁养专项拆除，原告于2018年6月下旬自行拆除49口钢架网箱，面积9056平方米。被告于2019年1月28日制作了网箱养殖情况补偿发放表，该表载明张长友网箱补偿54336元、起鱼补偿76672元，共计131008元。被告将原告应得的补偿款打入案外人匡子凡账户，原告从匡子凡处领取了补偿款131008元，并出具了补偿款收条。原告张长友诉称，2012年1月，原告响应政府鼓励渔民从事第三产业的号召，在常德市汉寿县××镇木梓潭水域从事网箱养殖，制备了面积共9056平方米的钢架结构网箱49口，以及生活、配套设施。原告通过借贷等方式共计投入资金达100多万元，专门养殖鳡鱼和鲈鱼。2018年7月，被告要求原告拆除网箱，对原告的养殖场地进行了丈量登记，后原告网箱被拆除。被告于2019年2月按照鱼每斤2元、网箱每平方米6元的标准，通过百禄桥渔业队队长匡子凡的账户支付给原告补偿金131008元。因损失巨大，原告多次找被告要求提供政府补偿标准，提高补偿额度，被告均予以拒绝。原告认为，被告的行政行为严重违法。1.被告对鱼按每斤2元、对网箱按每平方米6元的标准进行补偿没有规范性文件依据。2.被告行政行为程序违法。首先，强拆网箱没有公布政府文件精神和作出相应的宣传，拆除网箱的补偿标准也没有公示，违反《中华人民共和国政府信息公开条例》；其次，被补偿的网箱养殖户的补偿金额没有公示，存在补偿不公平甚至没有网箱的人员也被补偿的乱象；第三，补偿金额的核定程序不规范，被告对原告的网箱数量、面积、起鱼数量未经合法丈量、核实，未经第三方见证或拍照，未经原告签字确认，系被告单方确认，缺乏真实性；第四，被告通过××镇××队队长匡子凡的私人账户向原告支付补偿款，要求原告打借条领款，违反财务管理相关规定。被告补偿显失公平。首先，原告的网箱投入达100多万元，实际仅得补偿131008元；其次，原告养殖的是高品鳡鱼和鲈鱼，与普通鱼种按一个标准补偿，有失公允；第三，与本县其他乡镇的补偿标准比较也明显不当，参考汉寿县同期退养的酉港镇适用的养殖网箱每口15000元拆除奖补标准，原告49口网箱补偿金额应为471666元；第四，与湖南省人民政府确定的补偿标准也相去甚远，按湘政办函［2016］55号文件精神，网箱奖补标准为每平方米70元，原告应得补偿约64万元。原告认为，被告奖补依据的规范性文件不合法，一是与上位法（湖南省人民政府文件）规定相抵触，二是没有法律、法规、规章依据，违法减损公民合法权益，三是未履行公开发布程序，严重违反制定程序。综上，被告行政行为在一定程度上违反了比例原则、程序正当原则、控权与合法行政原则、信赖利益保护原则、平等原则，故原告诉至法院，请求：1.判令被告对拆除网箱依法重新进行合理的补偿；2.对被告实际补偿行为所依据的百政发［2018］23号《百禄桥镇人民政府关于印发的通知》（以下简称百政发［2018］23号文件）、湘政办发［2017］83号《湖南省人民政府办公厅关于印发的通知》（以下简称湘政办发［2017］83号文件）、汉政办函［2018］55号《汉寿县人民政府办公室关于印发的通知》（以下简称汉政办函［2018］55号文件）、湘政办函［2016］55号《湖南省人民政府办公厅关于印发的通知》（以下简称湘政办函［2016］55号文件）进行合法性审查；3.本案诉讼费用由被告承担。原告张长友向本院提交以下证据材料：1.《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》1份，拟证明湖南省人民政府制定的洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案中确定养殖网箱退养补偿金标准为每平方米70元，各县市区人民政府在此基础上制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，并应及时向社会公开，参照此标准，张长友应获补偿约640000元；2.《汉寿县酉港镇人民政府关于取缔西湖内江东段水域养殖网箱的工作方案》，拟证明邻近的汉寿县酉港镇人民政府依法对养殖网箱退养进行公示，并制定补偿标准为标准钢架网箱（24米*24米）每口奖励15000元，参照此标准，原告的补偿金额应为471666元，被告严重违反公平合理补偿原则；3.关于张长友同志拆除网箱养鱼经济损失的证明，拟证明以下事实：①原告自2012年1月开始在百禄桥镇木梓潭水域网箱养鱼，投入钢架结构网箱49口，面积9000平方米；②2018年7月3日，原告根据政府要求拆除了养殖网箱，产生经济损失100多万元；4.内湖渔业船舶证书，拟证明原告为养鱼投入渔船，合法在洞庭湖区作业；5.百禄桥镇人民政府信访事项处理意见书，拟证明原告多次要求被告对养殖网箱补偿问题进行处理，被告不予处理并书面回复，称已对原告全部补偿，补偿标准是钢架网箱每平方米6元、活鱼差价每斤2元，该补偿标准没有提供任何依据，程序严重违法，依法应予撤销并重新作出补偿；6.转账凭证，拟证明被告通过私人账户转账给原告，违反财务相关法律规定。被告百禄桥镇政府辩称，1.被告未实施强制拆除行为。原告自2012年以来在洞庭湖水域非法占用国家水域资源从事网箱养殖。2016年5月9日，湖南省人民政府办公厅出台政策要求在2017年底前全面清理拆除洞庭湖矮围网围。被告2018年6月成立工作组，向网箱养殖户进行宣传、动员，2018年年底，百禄桥镇域内所有网箱全部自行拆除，被告均给予了相应补偿。2.被告对原告已经给予相应的合理补偿，原告已领取全部补偿金。根据湘政办函[2016]55号文件要求，没有在2017年底前自行拆除退养的，省级财政不予补偿，由各县市区人民政府因地制宜确定补偿方案。原告2018年底前自行拆除网箱后，被告根据省市县的相关要求，在财力紧张情况下，考虑原告投入成本大、不属本镇居民的因素，于2019年1月28日将原告应得补偿金131008元一次性全部支付。本镇其他养殖户均系分期支付，至今尚未付清。被告依据湘政办函[2016]55号文件对原告进行补偿，该文件合法，请法院依法审查。原告要求重新进行补偿的诉讼请求没有事实和法律依据。3.原告自行拆除所有网箱后，对网箱的面积、鱼的数量没有提出异议。4.原告网箱养殖地点在洞庭湖尾端，系公共水域。被告百禄桥镇政府向本院提交了以下证据：1.湘政办函[2016]55号《湖南省人民政府办公厅关于印发的通知》、湘政办发[2017]83号《湖南省人民政府办公厅关于印发的通知》，拟证明张长友的网箱在整治范围内，应于2017年底前自行拆除，超过此期限拆除的，不适用该方案确定奖补；2.限期自行拆除告知书、百政发[2018]23号《汉寿县百禄桥镇人民政府关于印发的通知》、百禄桥镇党委扩大会议记录，拟证明百禄桥镇政府就拆除网箱专项行动开展专题研究工作并履行告知义务；3.付款凭证及补偿金发放表，拟证明张长友领取了全部补偿款；4.被告庭后向本院提交的汉寿县2018年网箱拆除补偿资金拨付材料，拟证明汉寿县全县2018年统一施行的网箱补偿标准为每平方米4.38元。当事人提交的证据，经庭审、庭后质证，本院认证如下：原告提交的证据，被告对证据1的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为省政府文件确定的是指导标准，各区县市可因地制宜制定适合本地区实际的退养补偿标准，本院对该证据予以确认；被告对证据2的真实性无异议，认为涉案网箱所在的木梓潭系外湖，酉港镇拆除的网箱在内河，是农户承包后投放，给予的补偿标准比外湖的补偿标准高一些，本院对该证据真实性予以确认；被告对证据3的真实性有异议，认为系复印件，证明目的及效力均不予认可，其中的销售卡等材料中有部分系2012年、2013年形成，属于原告的养殖投入，原告在经营期间已经获得了收益，本院认为，该部分材料中关于原告的养殖网箱数量与实际拆除的数量及面积一致，本院对此事实予以确认，而原告即便投入了大量成本，但原告是否因此收益或损失都不能简单以投入成本的直接转化来衡量，故原告主张损失100多万元的事实，本院不予采信；被告对证据4的关联性不予认可，认为该组证据系复印件，且与本案无关，本院对其本身的真实予以确认；被告对证据5的真实性、合法性无异议，认为恰好证明被告对原告拆除网箱进行了合理的补偿，原告也领取了补偿款，本院对该组证据予以确认；被告对证据6的三性无异议，本院予以确认。被告提交的证据，原告对证据1的三性无异议，对证明目的有异议，本院对该证据予以确认；原告对证据2中的告知书三性均有异议，认为告知书系对其他渔民作出，没有对原告进行告知，证实被告程序违法，对其中的23号文件合法性有异议，23号文件中确定的补偿标准不符合上位文件确定的补偿标准，对其中的会议记录三性有异议，认为该文件没有任何公章和签名，本院认为百禄桥镇政府在组织网箱拆除行动中进行筹备、研究、制定相关措施，与客观事实相符，本院对该组证据本身的真实性予以确认；原告对证据3的三性均有异议，认为付款凭证中的收款人不是原告，补偿金发放表没有原告签字确认，也没有其他养殖户签字确认，本院认为，被告拟证明的事实与张长友实际领取了奖补金131008元的事实相符，本院对此予以确认；原告对被告庭后补交的证据不予认可，认为拨付款项应当提供银行转账等凭据，仅凭内部申请报告不能证明该事实，且汉寿县2018年财政拨付的拆除网箱奖补款是全额支付还是分期拨付，又或再补充拨付均无法核实，本院认为，该证据来源、形式合法，证据材料加盖有相关部门印章，符合行政诉讼法关于证据的要件要求，可以证明与本案有关的事实，本院予以确认。经审理查明，2012年起，张长友陆续在汉寿县百禄桥镇木梓潭水域投放钢架养殖网箱49口，从事网箱养殖。后因洞庭湖区养殖环境整治，汉寿县人民政府于2018年制定汉政办函[2018]55号关于印发《汉寿县天然水域环境整治专项行动三年实施方案》的通知，相关方案明确：整治范围为县境内所有天然水域，包括洞庭湖、垸内河湖水库及沟港渠道；整治内容为清理范围内的网箱、矮围网围及所有水上附属设施等；整治时间为2018年12月30日前…；自行整改时间为2018年12月1日至2020年10月30日，按谁设置谁清除，谁发包谁解除的原则，有关个人、单位在规定时间内自行清理非法设置的网箱、两围及水上附属设施，并解除养殖承包合同…县境内与西湖管理区交接水域、沅水、洞庭湖水域的所有网箱，具体包括百禄桥镇洞庭湖水域网箱等拆除在2018年12月30日前完成…畜牧兽医水产局负责天然水域环境整治工作的综合协调，制订天然水域环境整治工作行动方案…县财政局负责天然水域环境整治专项行动工作经费的组织及拨付…相关乡镇、街道及高新区为本辖区内渔业水域环境整治工作的责任主体，负责按时完成辖区内的环境整治任务。张长友投放网箱的木梓潭在洞庭湖尾端，处于退养整治范围内。百禄桥镇政府于2018年6月26日制定百政发[2018]23号关于印发《百禄桥镇网箱拆违行动方案》的通知，明确：自2018年6月26日启动网箱禁养专项拆除行动…对拆网及鲜鱼进行适当补助，初拟标准为竹木网箱每平方米5元（含自行拆除工时费1元），钢架网箱每平方米6元（含自行拆除工时费1元），鲜鱼每斤2元…未在规定期限自行拆除网箱及附属设施的，由镇政府统一组织强制拆除，且该户渔民不再享受任何拆违奖补资金，对拒不执行拆除决定且现场阻扰拆违行动的，将依法严厉打击并追究相关法律责任。后百禄桥镇政府向范围内的养殖户发送限期自行拆除告知书，载明区域内的钢架网箱及附属设施于7月8日17时前自行拆除完毕。告知书载明了前述方案中确定的不按期拆除的后果。原告知晓告知书内容后，于2018年6月下旬自行拆除了投放在木梓潭的49口钢架网箱，起鱼38336斤。原告自行卖掉了起出的鱼，自行处理了拆下的网箱材料。被告按照钢架网箱每平方米6元、鱼每斤2元的标准给原告核算了奖补款，网箱补偿54336元、鱼补偿76672元，共计131008元。被告将范围内的所有养殖户33户的补偿款共计1666096元，安排两期支付，2018年支付898552元，2019年支付767544元，2018年应支付的补偿款898552元于2019年2月28日统一转账至××镇××队队长匡子凡账户，原告从匡子凡处领取了其全部补偿款131008元。原告认为被告的补偿行为违法，故诉至本院提出前述诉求，并在诉讼中进一步明确诉讼请求为：1.被告对拆除网箱依法重新进行合理的补偿；2.对百政发［2018］23号文件、湘政办发［2017］83号文件、汉政办函［2018］55号文件、湘政办函［2016］55号文件的合法性进行审查；3.被告承担本案诉讼费。另查明，湖南省人民政府办公厅于2016年5月9日作出湘政办函[2016]55号关于印发《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》的通知，相关方案明确：2017年底前，全面清理拆除洞庭湖矮围网围，其中面积5万亩（以县为单位）的2016年底前完成，严格控制洞庭湖新增人工养殖设施…禁养区退养畜禽规模养殖场（户）和养殖网箱调查以2015年12月上报省畜牧水产局的数据为基础…实施范围包括常德市…；引导养殖企业在规定时间内自行关停退养或异地拆迁，把养殖企业损失降低到最小程度…；省政府对2017年底前主动完成关停退养或异地拆迁的养殖场（户）给予奖励，实施以奖代补，退养补偿指导标准：养殖网箱每平方米70元，按此标准测算退养补偿资金，其中省级财政承担50%，市县财政共同分担50%…各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，及时向社会公开，对没有在本方案规定时间内自行退养的，省级财政不予补偿…环保部门要切实加强监管，建立完善长效监管机制，坚决防止退养反弹…。该方案附件列明了洞庭湖区内湖和农村集中式饮用水地下水源取水地址名单，百禄桥集镇在名单之列。再查明，原告投放网箱的木梓潭属于外湖，原告在木梓潭设置网箱养鱼未经相关政府部门批准授权，也未签订任何承包材料。汉寿县酉港镇人民政府也组织了对西酉河区域投放网箱的拆除，并形成了《西酉河拆除网箱奖补资金发放明细表》，奖补明细表载明：竹架网箱奖补标准为每平方米12.5元；钢架有网网箱（包含24米*24米规格和12米*24米规格）的奖补标准均为每平方米52元；钢架无网网箱奖补标准均为每平方米31.2元。西酉河在汉寿县境内系内河，相关养殖户系从职能部门承包水域从事养殖。本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第二十八条“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量”的规定,被告具有采取措施改善环境质量的职责。被告应省政府、县政府的要求开展辖区内木梓潭区域的网箱禁养拆除，经宣传动员，原告同意并主动于2018年6月下旬拆除网箱，被告由此完成了人民政府的行政职责，而网箱拆除对原告的实体权利产生了影响，双方虽然未签订补偿协议，但被告发布拆除通知、予以奖补系针对辖区内每个网箱放置户，并根据原告网箱面积核定了具体的奖补金额，被告此种行为属于具体行政行为。被告于2019年2月28对原告补偿到位，原告对此无异议，原告本应至迟于2020年3月1日起诉，但原告起诉期限届满时，时至新冠肺炎疫情爆发期间，原告起诉情况符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的属于因不可抗力、不属于自身原因耽误起诉期限的情形，故原告起诉，本院认定为未超起诉期限。本案争议焦点为：1.被告百禄桥镇政府对原告张长友拆除网箱予以补偿131008元是否合法，被告应否重新对原告进行补偿？2.原告申请的百政发[2018]23号文件、湘政办发[2017]83号文件、汉政办函[2018]55号文件、湘政办函[2016]55号文件在本案中是否符合规范性文件的审查条件，如属于，是否合法？对于焦点1，根据省政府实施方案内容，开展清理、拆除洞庭湖矮围网围工作目的是治理养殖污染，系为公共利益牺牲个人利益，同时规定应将养殖企业损失降低到最小程度，降低损失的主要措施即予以奖励，以奖励代替补偿，被告要求原告退养、拆除网箱，原告积极予以配合，被告应当对原告予以奖补。实际被告也给予了奖补，现原告提起诉讼实质系对奖补标准有异议。对于奖补标准的问题，本院认为，省政府实施方案规定各县市区人民政府可因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，即赋予地方政府自行设置奖补标准的裁量权。汉寿县人民政府作为县一级的地方管理机构，其根据省政府的实施方案和汉寿县当地的实际条件，确定对2018年已拆除未补偿的网箱的退养补偿标准为每平方米4.38元。张长友的网箱系放置在外湖，非政府机构发包、未缴纳承包款，系占用公共水域作业，百禄桥镇政府在汉寿县人民政府确定的奖补标准上，略微提高该镇的奖补标准，按钢架网箱每平方米6元，鱼每斤2元的标准对张长友进行补偿有事实依据。原告主张应按省政府指导标准每平方米70元的标准或者相邻酉港镇的补偿标准进行补偿，本院认为，省政府实施方案规定省政府对2017年年底前主动完成关停退养的养殖户给予奖励，实施以奖代补，养殖网箱的退养奖补指导标准是每平方米70元，没有在实施方案规定时间内自行退养的，省级财政不予补偿。本案原告张长友主动退养时间系2018年6月下旬，不符合省级财政予以补偿的时间要求，其要求按省政府实施方案明确的指导标准进行补偿没有事实和法律依据。原告所提酉港镇在汉寿县人民政府确定的2018年补偿批次中也有网箱，汉寿县人民政府对酉港镇的该批次拆除网箱，适用的奖补标准与对百禄桥镇的该批次网箱适用的奖补标准一致，均为每平方米4.38元。酉港镇在执行汉寿县人民政府的奖补标准基础上，是否自行提高、提高多少均系酉港镇人民政府根据本镇的实际情况决定，不能普遍要求其他乡镇均按其标准执行。综上，原告无论要求按照省政府指导标准，还是按照酉港镇人民政府执行的标准进行补偿均没有依据。对于焦点2，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十三条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。百禄桥镇政府并未向张长友作出书面补偿决定，也无其他载体载明百禄桥镇政府对原告的补偿行为适用的依据，百禄桥镇政府在诉讼中仅明确其补偿行为依据的是湘政办函[2016]55号文件，且湘政办发[2017]83号文件和汉政办函[2018]55号文件并无关于百禄桥镇政府补偿标准的相关内容，百政发[2018]23号文件是百禄桥镇政府就网箱拆围工作形成的工作方案，对象特定，不能反复适用，不属于规范性文件，故原告申请审查的百政发[2018]23号文件、湘政办发[2017]83号文件、汉政办函[2018]55号文件均不属于本案应审查的规范性文件范畴，本院不予审查。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十九条规定“人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明……。”根据《中华人民共和国环境保护法》第二十八条规定，地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。湖南省人民政府作为省级人民政府，针对辖区内的环境保护目标和治理任务，有权制定相关政策或采取相应措施来改善环境质量。湘政办函[2016]55号文件系湖南省人民政府为维护洞庭湖区水环境生态安全、开展生态经济圈水环境综合治理工作制定的文件，在政务官网公示了相关方案，按程序备案，虽然确定了补偿指导价，但同时也规定了适用该指导价的条件，对于达不到适用指导价条件的补偿，省级文件也规定了各县级人民政府可以结合本地实际制定补偿标准，故该文件关于确定补偿标准的内容并未增加公民、法人和其他组织的义务，也未减损其合法权益，符合法律规定。该文件可以作为百禄桥镇政府对张长友实施补偿行为的依据。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张长友的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张长友承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  周元梅人民陪审员  吉海英人民陪审员  陈真元二〇二〇年十二月七日法官助理陈阿妍书记员王雅岚附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。