海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行终254号   上诉人（原审原告）陈匀昌，男，1956年5月24日出生，汉族，住海南省东方市。   委托诉讼代理人余清，女，1959年8月18日出生，汉族，住海南省东方市，系陈匀昌妻子。   委托诉讼代理人文友亮，东方市148法律事务所法律工作者。   被上诉人（原审被告）东方市自然资源和规划局，住所地海南省东方市八所镇二环南路4号。   法定代表人符兴彧，该局局长。   委托诉讼代理人吴忠强，该局副局长。   委托诉讼代理人邢孔保，海南华颂律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海南省自然资源和规划厅，住所地海南省海口市美兰区美贤路9号。   法定代表人丁式江，该厅厅长。   委托诉讼代理人涂隆礼，该厅工作人员。   委托诉讼代理人罗明，海南瑞来律师事务所律师。   原审第三人叶其松，男，1970年11月8日出生，汉族，住海南省东方市。   委托诉讼代理人秦菁莹，海南昌宇律师事务所律师。   上诉人陈匀昌因与被上诉人东方市自然资源和规划局（以下简称东方市资规局）、海南省自然资源和规划厅（以下简称省资规厅）及原审第三人叶其松土地行政登记及行政复议纠纷一案，不服海南省东方市人民法院（2020）琼9007行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人陈匀昌委托诉讼代理人余清、文友亮，被上诉人东方市资规局委托诉讼代理人吴忠强、邢孔保，被上诉人省资规厅委托诉讼代理人涂隆礼、罗明，原审第三人叶其松委托诉讼代理人秦菁莹，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被诉行政行为：2019年12月16日，东方市资规局向叶其松颁发琼（2019）东方市不动产权第XXXXX号《不动产权证》（以下简称0XXXXX号《证》）。2020年4月7日，省资规厅作出琼自然资复决〔2020〕1号《行政复议决定书》（以下简称1号《复议决定》），维持0XXXXX号《证》。   一审法院查明，1993年2月23日，原东方黎族自治县人民政府向陈匀昌颁发东方国用（八所）字第1330号《国有土地使用证》，面积为198㎡。2008年3月24日，叶其松与黄学明签订转让土地合同，黄学明将涉案地转让给叶其松，而后叶其松在涉案地上建造房屋“朝阳楼”并进行经营多年，直至被征收。2008年11月14日，陈匀昌与叶其松就双方宗地之间的两米公共通道如何分配使用达成书面协议。2009年6月8日，东方市人民政府将招已松、王沛兰、陈家妹等三人的土地合三为一，登记在张美莲（招已松的妻子）的名下，并向张美莲颁发东方国用（2009）第303号《国有土地使用证》，记载使用权面积为253.5㎡。原告的土地与第三人叶其松及案外人张美莲的土地相邻。2012年5月8日，张美莲将其名下的土地转让给叶其松，双方于当日签订转让合同并经东方市公证处进行公证。2017年6月11日，因东方市八所镇园林路西段建设需要征收叶其松的房屋及土地，叶其松与东方市住房保障与房产管理局签订房屋征收补偿安置协议，达成征收土地面积及补偿金额协议，被征收土地面积272.2平方米，房屋面积1415.55平方米。2018年6月28日，东方市人民政府常务会议纪要，讨论东方市八所镇园林路（西段）工程建设项目房屋征收后剩余土地报建问题，对被征收户（无国有土地使用证）剩余土地给予补办不动产权证，以便依法报建。2019年5月份，东方市资规局根据叶其松的申请，对叶其松被征收后剩余的土地进行不动产地籍调查，同月20日对现场进行指界调查，但原告未到场参与指界，经实地调查测量，第三人宗地实际剩余面积为127.13平方米，四至为：东至巷道，南至张美莲，西至二米巷道，北至园林路；同年6月3日，东方市资规局对叶其松涉案地进行土地使用权登记通告，同时也在涉案地现场进行粘贴公示。2019年7月26日，东方市资规局向陈匀昌送达叶其松宗地缺席指界通知书，由陈匀昌妻子余清于当天签收。2019年8月5日，陈匀昌不服东方市资规局对两米公共巷道的划分，提出异议；同月16日，东方市资规局再次组织陈匀昌与叶其松现场指界，陈匀昌、叶其松均在指界通知书回执单上签收，也在现场指界签到表上签名签到，根据双方指界制作《叶其松与陈匀昌现状图》，但只有现场指界人叶其松签名，该图上载明陈匀昌拒签；同年10月14日东方市资规局对异议作出答复，告知陈匀昌可重新委托第三方进行实地测量对比，并通过司法程序解决。2019年11月25日，叶其松向东方市资规局提出不动产登记申请，东方市资规局于2019年12月10日依法受理，于2019年12月16日审核通过并在不动产登记簿上进行不动产登记，向叶其松发放0XXXXX号《证》。2020年1月3日，陈匀昌认为东方市资规局向叶其松发放不动产权证的行政行为认定事实不清，违反程序而向省资规厅提出行政复议申请，省资规厅于同月9日立案受理，同日向东方市资规局发出送达行政复议答复通知书；2020年1月17日，东方市资规局向省资规厅提交行政复议答复书；2020年3月4日，向叶其松发出送达第三人参加行政复议通知书；2020年3月24日，叶其松向省资规厅提交行政复议意见书；2020年3月28日，通知陈匀昌行政复议延期审理。2020年4月7日，省资规厅经审查，依法作出1号《复议决定》，并于同月9日送达给陈匀昌。   一审法院认为，本案的争议焦点为：1.东方市资规局颁发的0XXXXX号《证》认定的事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法；2.省资规厅作出的1号《复议决定》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法；3.陈匀昌请求撤销东方市资规局颁发的0XXXXX号《不动产权证》及省资规厅作出的1号《复议决定》是否有事实根据和法律依据。第一，东方市资规局颁发的0XXXXX号《证》认定的事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。叶其松经转让合法取得涉案土地后在地上建造了一栋房屋“朝阳楼”，房屋建成后一直经营至今，直至因东方市八所镇园林路西段项目建设需要被征收止，从没有与他人有过土地纠纷。叶其松因房屋被征收，与东方市住房保障与房产管理局签订了《房屋征收补偿安置协议》就被征房屋及土地达成补偿协议。根据东方市人民政府常务会议纪要《十五届45次〔2018〕14号》议定，叶其松作为被征收户（无国有土地使用权证）符合重新补办不动产权证条件，东方市资规局依其申请，对涉案宗地开展土地权属地籍调查登记工作，经现场勘查、指界，测量后将地籍调查结果予以公告。公告期间，陈匀昌提出叶其松的宗地与其宗地之间存在2米巷道异议，东方市资规局再次组织陈匀昌和叶其松到现场进行指界及实地勘查，叶其松自愿对其宗地范围进行调整。经调整后，叶其松的宗地与陈匀昌的宗地之间保留了2米巷道，东方市资规局并以此结果制作现状图及示意图，保留两人宗地之间的2米通道，保障了陈匀昌的通行使用权，并未损害陈匀昌合法权益。陈匀昌认为关于东方市资规局向叶其松颁证的行政行为未保留与其宗地之间的两米巷道与实际情况不符。另外，陈匀昌与叶其松对于不登记在本人名下的土地民事约定，不可限制东方市资规局履行相关不动产权证登记职责。东方市资规局根据《地籍调查规程》的规定，如一方缺席则根据土地权属来源资料及另一方所指界线确定，如违反指界人指界后不在地籍调查表上、土地权属界限协议书上签字盖章的，参照违约缺席指界规定执行。原国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》规定，宅基地使用权及房屋所有权，集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权，土地承包经营权等不动产权利的首次登记，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告。本案中，陈匀昌拒绝在调查表和制图上签字，违反了《地籍调查规程》的上述规定，不影响指界界线的确定，东方市资规局按规定依法作出地籍调查结果和制图。东方市资规局在登记不动产权之前依规定对涉案土地房屋权属调查清楚并进行公告。颁证前依照法定程序进行逐层审批登记，经审核完善后向叶其松发放不动产权证。因此，东方市资规局向叶其松颁证的行政行为认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。第二，省资规厅作出的1号《复议决定》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。省资规厅收到陈匀昌的复议申请后，立即受理并于2020年1月9日制作受理通知书，次日向陈匀昌送达；依法作出行政复议通知书并向东方市资规局送达，作出第三人参加行政复议通知书并向叶其松送达。省资规厅在收到东方市资规局行政复议答复书、叶其松复议意见书后，经过审查，认为东方市资规局颁证行为认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，有相应的证据予以证明，省资规厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定依法作出1号《复议决定》，维持0XXXXX号《证》。因此，省资规厅1号《复议决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。第三，陈匀昌请求撤销东方市资规局颁发的0XXXXX号《证》及省资规厅作出的1号《复议决定》是否有事实根据和法律依据。由于东方市资规局向叶其松颁发的0XXXXX号《证》颁证行政行为及省资规厅作出的1号《复议决定》，均系认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，因此陈匀昌要求撤销，理由不成立，一审法院不予支持，应予以驳回。综上所述，陈匀昌主张的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，依法应予驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回陈匀昌的诉讼请求。案件受理费50元，由陈匀昌负担。   上诉人陈匀昌上诉请求：1.依法撤销海南省东方市人民法院（2020）琼9007行初82号行政判决；2.撤销被上诉人东方市资规局为第三人叶其松颁发的0XXXXX号《证》；3.撤销被上诉人省资规厅于2020年4月7日作出的1号《复议决定》。事实和理由如下：一、被上诉人东方市资规局以政府会议纪要为依据而颁发不动产权证的行政行为违法，应当依法予以撤销。叶其松不符合东方市人民政府常务会议纪要第十八项所规定的情形，在被上诉人未给叶其松颁发不动产权证前，其并未取得涉案国有土地使用权，其土地来源本身不合法。根据涉诉的不动产权证所记载的内容来看，该证记载的权利性质为划拨。根据法律的相关规定，叶其松并未持有县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，被上诉人为叶其松颁发涉案土地的不动产权证书不符合法律规定。二、颁证行为未尽到要件审查和权利审查义务，且程序违法。被上诉人东方市资规局依据叶其松的申请颁发不动产权证，其所依据的是《转让土地合同》及《房屋征收补偿安置协议》。但被上诉人对申请人申请登记的事项，未依法进行审查。被上诉人没有查明清楚土地四至、土地面积，土地使用权及土地性质。被上诉人从《房屋征收补偿安置协议》认定被征收的面积为272.2平方米，推算剩余面积为127.13平方米没有事实基础。上诉人陈匀昌持有的《国有土地使用证》记载西侧为2米人行巷道，没有住宅基地。从《协议书》内容看已明确叶其松已占用公共巷道1.5米，如日后拆除大楼必须保持2米小巷。被上诉人在颁证过程中，实质上并没有进行地籍调查，所谓的地籍调查、现场指界都没有经过土地相邻人的签名确认，《不动产权籍调查表》中的指界人均为叶其松本人签名，且日期落款处为2019年5月20日。足以说明被上诉人于2019年7月26日送达的《缺席指界通知书》是不存在的。在上诉人对颁证行为提出异议以后，才通知上诉人参与指界。而当时的指界是已经划定好地界，上诉人见该现状图与实际不符后，才不同意在《叶其松与陈匀昌现状图》上签名。三、被上诉人东方市资规局颁证行为已经侵犯了上诉人的合法权益。不存在预留红线之间的2米公共巷道。如根据被上诉人提供的《叶其松与陈匀昌留出两米小巷示意图》来看，保留2米公巷，叶其松退让0.48米，上诉人则必须在自家宅基地用地红线退回0.32米，叶其松原侵占的1.5米公共巷道并没有剔除，事实上，被上诉人是为了将该1.5米合法化为叶其松颁证。四、被上诉人省资规厅作出的复议决定，事实查明不清，未尽到实质性审查，应当予以撤销。对于颁证机关的颁证行为所依据的证据未履行审查义务，导致叶其松仅凭一份不具有法律效力的《转让土地合同》作为土地权属证明，并为其颁发不动产权证。在复议期间，省资规厅未能充分听取各方当事人的意见，未审核案件证据材料，忽视了上诉人与叶其松签订的《协议书》内容。因此，省资规厅作出的复议决定依据不足，事实认定错误，应当予以撤销。综上，陈匀昌请求二审法院支持其上诉请求。   被上诉人东方市资规局答辩称：一、东方市资规局向叶其松颁发的0XXXXX号《证》事实清楚，颁证程序合法。东方市资规局根据东方市人民政府常务会议纪要《十五届45次〔2018〕14号》的要求，在市政园林的项目规划范围内给予被征收户（无国有土地使用证）剩余土地补办不动产权证，以便其依法报建，以加强管理。2019年2月，东方市住房保障与房产管理局向东方市资规局移交叶其松《房屋征收补偿安置协议》。2019年5月，东方市资规局根据叶其松的申请，对其宗地开展土地权属地籍调查登记工作。经调查，案外人黄学明于2008年将涉案土地的使用权转让给叶其松，叶其松在案涉土地上建设使用多年，土地来源清楚无争议。按照土地的使用现状，叶其松此次被征收的面积为272.2平方米，剩余的127.13平方米（东面长度为11.97米，西面长度为9.08米，北面长度13.39米，南面长度12米；四至为：东至巷道，南至张美莲，西至二米巷道，北至园林路）应给予叶其松补办不动产权证。在上诉人经合法通知后缺席现场指界的情况下，东方市资规局根据《地籍调查规程》及《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，对叶其松被征收后的剩余土地进行了现场指界、测量并绘制了涉案土地的宗地图。2019年6月4日对地籍调查结果及宗地图进行了公告，并于2019年7月26日将地籍调查结果及宗地图送达了上诉人。2019年8月8日，上诉人向东方市资规局提出书面异议，同年8月16日东方市资规局组织上诉人与叶其松再次进行现场指界。经现场测量及协商，为保留上诉人主张的两宗地之间的2米巷道，叶其松自愿将宗地的南北长度均退让0.48米，调整后上诉人宗地红线与叶其松宗地红线间保留了2米的巷道，叶其松实际剩余的面积为127.13平方米。东方市资规局据此制作了《叶其松与陈匀昌现状图》、《叶其松与陈匀昌留出两米小巷示意图》，但上诉人仍拒绝在两份图纸上签字。二、东方市资规局为叶其松颁证的行为没有损害上诉人的权益，上诉人的起诉没有事实和法律依据。上诉人主张东方市资规局颁发不动产权证书时应当剔除叶其松原建房时侵占的1.5米，该主张系基于上诉人与叶其松于2008年11月14日签订的《协议书》的约定，但该协议约定作为上诉人与叶其松之间的民事约定行为，该小巷本身就属于公共通道，并不是登记在某一方名下的土地，双方的该协议内容无法也无权决定该公共通道土地的权利归属问题，仅仅是明确要在两户之间划分一条小巷，不能作为东方市资规局为叶其松颁证的依据。综上，东方市资规局请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。   被上诉人省资规厅答辩称：东方市资规局为叶其松颁发的0XXXXX号《证》并未违法，上诉人要求撤销缺乏依据。因东方市八所镇园林路（西段）项目建设需要征用当地部分房屋和土地，为妥善处理因园林路（西段）道路工程建设项目房屋征收后剩余土地报建问题，根据东方市人民政府第十五届45次常务会议精神，对没有国有土地使用证的被征收户，需要报建的，由东方市资规局根据相关文件给予补办国有土地使用权证后，方可进行报建。东方市资规局根据叶其松的申请，对其被征收后的剩余土地进行不动产地籍调查，包括现场实地调查测量、指界、制图、登记公告等法定程序，颁证程序合法。东方市资规局为叶其松颁发0XXXXX号《证》已经预留了与上诉人使用宗地之间的公共通道，并未侵犯被答辩人权益，保障了双方的通行权和相邻权。三、省资规厅作出的复议决定事实清楚，证据充分，已经充分尽到了审慎审查职责。省资规厅受理上诉人的复议申请后，已经依法通知东方市资规局提交书面答复意见及作出具体行政行为的相关证据材料和依据，亦通知叶其松参加行政复议；在复议期间充分考虑被答辩人、东方市资规局、叶其松三方的意见，根据各方提供的证据材料，依法查明了东方市资规局为叶其松颁证的具体过程和材料，所查明的基本事实与原审判决认定事实一致。因此，省资规厅所作出的1号《复议决定》查明的事实清楚，证据确凿、充分，复议决定正确。综上，省资规厅请求二审法院维持一审判决。   原审第三人叶其松陈述意见称：东方市资规局向其颁发的0XXXXX号《证》，与上诉人不存在法律上的利害关系，且该颁证行为事实清楚、程序合法。省资规厅作出的1号《复议决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。其他具体意见与被上诉人东方市资规局和省资规厅的答辩意见一致。综上，叶其松请求二审法院依法驳回上诉。   二审审理期间，叶其松提交五组证据材料，经审查，该五组证据材料在一审审理期间客观存在，依法不属于二审审理期间新证据的范畴，故对该五组证据本院不予审查。   经审理，二审法院查明的事实与一审法院查明的事实相一致。   本院认为，本案的争议焦点是：被上诉人东方市资规局向原审第三人叶其松颁发的0XXXXX号《证》是否合法以及被上诉人省资规厅作出的1号《复议决定》是否合法。   关于被上诉人东方市资规局向原审第三人叶其松颁发的0XXXXX号《证》是否合法的问题。本案中，东方市人民政府征收叶其松的房屋，叶其松与东方市住房保障与房产管理局签订《房屋征收补偿安置协议》，双方登记涉案房屋包括土地在内达成一致补偿安置协议，该协议是双方真实意思表示，符合法律规定。本案二审庭审中，上诉人、被上诉人及原审第三人均认可上诉人登记的土地与原审第三人登记的土地之间有空隙间隔，各自登记的土地之间没有存在重叠。从东方市人民政府常务会议纪要《十五届45次〔2018〕14号》的内容来看，叶其松作为被征收户符合重新补办不动产权证条件。被上诉人根据上述补偿安置协议和会议纪要的规定，应叶其松的申请对其要求颁发不动产权的涉案土地展开地籍调查。被上诉人组织陈匀昌与叶其松到土地现场指界，勘查测量，并对地籍调查结果进行公告。据此，被上诉人向叶其松颁发0XXXXX号《证》，主要证据充分，事实清楚，颁证程序符合法律规定，叶其松持有的0XXXXX号《证》合法有效。上诉人陈匀昌诉称撤销0XXXXX号《证》的理由没有事实基础和法律依据，本院不予支持。一审判决认定东方市资规局颁发0XXXXX号《证》的行政行为合法的理由成立，本院予以确认。   关于被上诉人省资规厅作出的1号《复议决定》是否合法的问题。本案省资规厅在复议程序中，其依法向各方复议当事人送达复议通知书，省资规厅经审查认为东方市资规局向叶其松颁发的0XXXXX号《证》具有事实基础，颁证结果正确，并作出1号《复议决定》。省资规厅作出的1号《复议决定》所认定的事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，本院予以确认。陈匀昌诉请撤销1号《复议决定》的理由没有事实和法律依据，本院不予支持。   综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理结果得当，本院应予以维持。上诉人陈匀昌的上诉请求不成立，本院应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人陈匀昌负担。   本判决为终审判决。   审判长 吴万贤   审判员 孔凡勇   审判员 梁栋杰      二〇二〇年十二月十八日   法官助理 高笑颖   书记员 买歌豪   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。