江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏0691行初754号 原告南通中南纺织品有限公司，住所地南通市唐闸北市街XXX号。 法定代表人姜花林，董事长。 委托代理人张迎军，北京市盈科（南通）律师事务所律师。 被告南通市自然资源和规划局，住所地南通市工农南路101号。 法定代表人魏钦稳，职务局长。 应诉负责人江少康，职务副调研员。 委托代理人王鑫，南通市不动产登记中心办事员。 委托代理人朱卫，北京大成（南通）律师事务所律师。 第三人南通产业控股集团有限公司，住所地南通市工农路486号。 法定代表人张剑桥，董事长。 委托代理人高婷婷，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 委托代理人薛可欣，北京市炜衡（南通）律师事务所实习律师。 原告南通中南纺织品有限公司（以下简称中南公司）诉被告南通市自然资源和规划局（以下简称南通资源局）土地行政登记一案，原告中南公司于2020年8月3日向本院提起行政诉讼，本院于2020年8月10日立案受理，并在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本和应诉通知书。被告在法定期限内向本院递交了答辩状及证据材料。因南通产业控股集团有限公司（以下简称产控集团）与本案有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2020年10月12日、11月20日两次公开开庭进行了审理，本案现已审理终结。 原告中南公司诉称，1992年，根据修改后的合同与公司章程规定，通棉五厂以厂房等出资，与香港利达公司共同设立南通中南纺织有限公司。原告因此基于投资人出资获得案涉地块（唐闸镇北市街XXX号）土地使用权。2016年5月23日，南通市人民政府在未履行法定程序和无事实依据的情况下将案涉土地登记在南通产业控股集团有限公司名下，侵害了原告的合法权利。因经释明原南通市政府行使的不动产登记职能转由南通市自然资源局行使。为维护原告的合法权益，特向法院起诉，请求：1.确认2016年5月23日作出的苏通国用（2016)第XX号土地使用权证即土地登记行为无效，责令被告采取相应的补救措施;2.判令被告承担本案诉讼费用。 被告南通资源局辩称，一、原告从未获得过案涉北市街XXX号的土地使用权。1.原南通中南纺织有限公司资产并不包含案涉北市街XXX号的土地。2.案涉北市街XXX号土地使用权也未列入改制资产进行改制出售。3.案涉北市街XXX号土地使用权并不在原南通中南纺织有限公司股权转让项目资产中。二、案涉北市街XXX号的土地使用权登记为南通产业控股集团有限公司，事实清楚、程序合法。1.2001年，南通纺织控股有限责任公司依法办理了北市街XXX号地块的登记手续。2001年，南通纺织控股有限责任公司在原南通市国土资源局办理了北市街XXX号地块的土地登记手续。2.南通工贸国有资产经营有限公司于2006年9月12日申请变更登记，被告于2006年12月31日依法颁发了苏通国用(2006)字第XX号《国有土地使用证》。3.2008年，南通市工商行政管理局根据南通市人民政府《市政府关于同意南通工贸国有资产经营有限公司更名的批复》(通政复[2008]12号)和南通市人民政府国有资产监督管理委员会《关于同意“南通工贸国有资产经营有限公司”更名为“南通产业控股集团有限公司”的批复》(通国资发[2008]41号)文件精神，办理了公司名称变更登记。2016年，南通产业控股集团有限公司在原南通市国土资源局办理了北市街XXX号地块的登记手续。被告依据《土地登记办法》第47条将北市街XXX号国有划拨土地使用权由工贸公司变更至南通产业控股集团有限公司名下。2016年5月23日，南通产业控股集团有限公司依法申领了苏通国用(2016)第XX号国有土地使用权证。综上，原告从未获得过案涉北市街XXX号土地使用权，被告颁发苏通国用(2016)第XX号国有土地使用证的程序合法、事实清楚、合法有效。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人述称，第三人是南通市人民政府授权南通市国资委履行出资人职责的国有独资企业，案涉土地是南通市国资委授权第三人经营管理的国有资产之一，第三人是合法取得案涉土地的使用权，被告2016年5月23日核发的土地使用权证合法有效，不存在无效或可撤销的情形，原告的诉请不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，1991年8月1日，经原江苏省外经贸委批准，南通市第五棉纺织厂（以下简称通棉五厂）与香港中行投资（中国）有限公司共同投资建办南通中南纺织有限公司，并于同年9月16日注册登记。后因香港中行投资（中国）有限公司未按期出资，通棉五厂更换合作伙伴为香港利达有限公司。通棉五厂作为甲方与香港利达有限公司作为乙方于1992年7月13日签订协议书一份，协议确认合营企业名称仍为南通中南纺织有限公司，香港利达有限公司承认通棉五厂与香港中行投资（中国）有限公司签订的南通中南纺织有限公司合同，并对合同中有关条款作了调整，其中关于双方出资额的调整中载明：“其中甲方的出资为150万美元，占注册资本的75%，以现有部分生产设备、厂房、流动资金折价投入，乙方的出资额为50万美元，占注册资本25%，以美元现金投入。”1994年9月20日，南通市人民政府向通棉五厂颁发苏通国用（94）字第XX号国有土地使用证，证载土地使用者为通棉五厂，土地座落为北市街XXX号，土地用途为工业用地，土地总面积为40030.39平方米。1996年10月3日，南通市人民政府印发市政府关于同意通棉五厂出售改制的批复（通政复[1996]78号），1996年10月25日，原南通市纺织（集团）总公司作为甲方与南通中南实业有限公司作为乙方签订产权转让合同书，将通棉五厂的资产出售给南通中南实业有限公司，该合同中第三条土地使用权处理约定，土地使用权暂不出让，实行有偿使用，乙方按规定缴纳土地使用税费。1998年5月11日，南通市人民政府印发市政府关于同意南通市纺织（集团）总公司改建为南通纺织控股有限责任公司的批复（通政复〔1998〕11号），2000年4月3日，原南通市纺织工业局印发关于同意南通中南实业有限公司深化企业内部产权制度改革的批复[通纺字（2000）第13号]，该批复第五条内容为：“你公司所使用的土地资产不在企业改制资产总额中，按照市政府通政复〔1998〕11号批复精神，该土地资产已作为国家资本金投入到南通纺织控股有限责任公司。”2000年5月8日，南通纺织控股有限责任公司作为甲方与南通中南实业有限公司作为乙方签订资产交割协议一份，其中第四条约定，乙方所使用的土地资产不在改制资产总额中，该资产已作为国家资本金注入给甲方，其土地使用权租赁事宜由甲、乙双方另行商定。2004年9月，香港利达有限公司将持有的原南通中南纺织有限公司的25%的股权分别转让给南通中南实业有限公司和宋金凤。2004年10月，南通中南实业有限公司和宋金凤又将部分股权转让给韩国杰杰株式会社和李永吉。2004年10月28日，原南通市对外贸易经济合作局印发关于南通中南纺织有限公司股权并购、变更公司名称的批复。2004年11月1日南通中南纺织有限公司名称变更为南通中南纺织品有限公司，其中南通中南实业有限公司持有75%的股权。 2001年，南通纺织控股有限责任公司在原南通市国土资源局办理了北市街XXX号地块的土地登记手续。2006年9月12日南通工贸国有资产经营有限公司申请办理北市街XXX号地块的土地变更登记，被告于2006年12月31日颁发了苏通国用(2006)字第XX号《国有土地使用证》，证载土地使用权类型为划拨土地，使用权面积核定为39401.2平方米，用途为工业用地。2008年，南通市工商行政管理局根据南通市人民政府《市政府关于同意南通工贸国有资产经营有限公司更名的批复》(通政复[2008]12号)和南通市人民政府国有资产监督管理委员会《关于同意“南通工贸国有资产经营有限公司”更名为“南通产业控股集团有限公司”的批复》(通国资发[2008]41号)文件精神，办理了公司名称变更登记。2016年5月23日，南通产业控股集团有限公司向被告申请办理涉案土地的变更登记，并提交申请书、营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、授权委托书及身份证复印件、南通市人民政府《市政府关于同意南通工贸国有资产经营有限公司更名的批复》(通政复[2008]12号)、南通市人民政府国有资产监督管理委员会《关于同意“南通工贸国有资产经营有限公司”更名为“南通产业控股集团有限公司”的批复》(通国资发[2008]41号)、江苏省南通工商行政管理局公司准予变更登记通知书、契税不征证明、国有土地使用权证等材料，被告经审查后，颁发了苏通国用(2016)第XX号国有土地使用权证，证载面积39401.2平方米，使用权类型为划拨，用途为工业。 现原告认为被告于2016年5月23日作出的涉案变更登记行为违法，应属无效，故诉讼至本院，提出如上诉请。 以上事实有各方当事人提交的证据及当庭陈述等在卷佐证。 本院认为，本案的争议焦点为：1.原告提起本案诉讼是否符合起诉条件；2.被告作出的涉案登记行为是否合法。 关于原告提起本案诉讼是否符合起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的。本案中，原告认为其系案涉土地的使用权人，被告作出的涉案土地登记行为无效，故其提起本案诉讼符合法律规定。 关于被告作出的涉案登记行为是否合法的问题。本院认为，原告在本案中的诉讼请求仅是对涉案土地使用权2016年变更登记的行为要求确认无效，而对于2001年的土地使用权登记行为以及2006年的土地使用权转移登记行为均未提出诉讼。故本案中，本院仅对2016年的变更登记行为进行审查。具体分析评判如下：第一，原告本案所诉的涉案登记行为发生于2016年5月23日，当时有效的涉及规范土地登记行为的法律法规为《土地登记办法》（国土资源部令第40号）、《江苏省土地登记办法》（1996年）、《不动产登记暂行条例》（2014年）、《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年）。《不动产登记暂行条例》第十四条第二款规定，属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：……（四）权利人姓名、名称或者自然状况发生变化，申请变更登记的；……。涉案登记行为只涉及权利人名称变化，故由第三人单方申请，符合上述规定。第二，《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权变更登记的，应当根据不同情况，提交以下材料：（一）不动产权属证书；（二）发生变更的材料；（三）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（四）国有建设用地使用权出让合同或者补充协议；（五）国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证；（六）其他必要材料。《土地登记办法》第七条规定土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：……（七）名称、地址或者用途变更登记；……第三十八条规定，本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。第四十七条规定，土地权利人姓名或名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记。《江苏省土地登记办法》第二十五条规定，变更土地登记的内容分为：（一）土地权属变更登记；（二）他项权利变更登记；（三）更名登记；（四）更址登记；（五）更正登记；（六）土地用途变更登记；（七）注销登记。第三十九条规定，土地权利人更改名称或通讯地址的，在变更发生后30日内，持土地登记规定的文件和有关变更证明，向国土管理部门申请变更土地登记。根据上述规定，第三人申请的系土地权利人的变更登记，应当提交的材料为原土地权利证书等相关证明材料，被告提交的第三人申请办理变更登记时提交的材料符合上述规定，被告经审查后颁发涉案登记证书，并无不当。第三，原告诉请要求确认涉案土地登记行为无效，其认为涉案土地登记行为存在重大且明显违法，没有事实依据，程序违法，认定事实不清。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。根据上述法律规定，结合前述分析，被告不存在重大且明显违法的情形，原告要求确认涉案土地登记行为无效，本院不予支持。 需要指出的是，本案的实质争议，是原告与第三人就案涉土地使用权归属的争议，而原告对涉案土地是否享有权利，涉案土地是否作为出资资产等问题，并非本案审查的范围，本院不予理涉。原告可通过民事诉讼等合法途径就案涉土地使用权的权利归属作出有权认定，如有权机关确认案涉土地使用权属于原告所有，则原告仍可以凭有权机关出具的法律文书，向被告申请更正登记，以维护自身的合法权益。 综上所述，原告中南公司要求确认涉案土地登记行为无效，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告南通中南纺织品有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告南通中南纺织品有限公司负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，并按照《上诉费缴纳通知单》向该院预交上诉案件受理费50元。 审 判 长  潘雄博 人民陪审员  唐海兵 人民陪审员  黄 樱 二〇二〇年十二月十七日 书 记 员  顾袁迪 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。