广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤14行终80号上诉人（原审原告）：郑良六，男，汉族，1962年11月1日出生，住址：广东省梅州市梅江区新中二私房郑屋。委托代理人：胡翔，北京市仁人德赛律师事务所律师。委托代理人：胡冰松，北京市仁人德赛（潍坊）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：梅州市自然资源局，住所地：广东省梅州市梅江区******。法定代表人：梁维，局长。出庭应诉负责人：黄嘉良，副局长。委托代理人：邓粤海，该局工作人员。委托代理人：曾浩然，广东立政律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅，住所地：广东省广州市天河区********。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：谢一鸣，该厅工作人员。委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。原审第三人：曾德心，男，汉族，1970年10月23日出生，住址：广东省梅江区城北镇明阳村第三村民小组。上诉人郑良六诉上诉人梅州市自然资源局、被上诉人广东省自然资源厅撤销国土资源行政处罚纠纷一案，兴宁市人民法院于2019年10月18日作出（2019）粤1481行初113号行政判决。上诉人郑良六不服，向本院提起上诉。本院于2019年12月26日作出（2019）粤14行终154号行政裁定，撤销原判，发回兴宁市人民法院重审。兴宁市人民法院重审后，于2020年6月29日作出了（2020）粤1481行初21号行政判决，上诉人郑良六、梅州市自然资源局不服该判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月7日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：梅州市梅江区******茶亭背赖屋、蓝屋和古屋村民小组集体所有的土地，在2009年12月30日以前先后由城北乡林业站、岭上村村民田家铃及张宁、曾欣和李富忠等租赁使用。原告郑良六与第三人曾德心继张宁、曾欣和李富忠因无法经营于2009年12月30日与岭上村委解除租赁合同后，于2009年12月31日共同与岭上村委签订了《合同书》取得了上述共约65亩的集体土地的租赁使用权。因第三人曾德心投资经营的股份仅约占20%，其二人商定，租赁合同单独以原告郑良六的名义进行，原告郑良六遂于2010年3月16日单独以己名义与岭上村委重新签订了《合同书》，替换了2009年12月31日的上述合同书，约定合同期为50年至2060年3月15日。2010年8月23日，经梅州市梅江区******民委员会的同意，郑良六与黄明村第九村民小组签订《山地承包合同》，取得了黄明村乌耕坑尾山第九村民小组约40亩的集体土地的租赁使用权，合同期限为50年至2059年12月31日。2010年10月8日，因岭上村古屋村民小组范围内的土地存在争议，原告郑良六又另与古屋村民小组就2010年3月16日《合同书》内包含的古屋村民小组范围的土地约34亩重新签订了《山林地承包合同》，合同期限为50年至2059年5月31日。从2010年至2014年间，原告与第三人共同或原告单独在未经合法审批的情况下，陆续建设了猪舍、办公用房、门卫房、仓库、工人宿舍等设施，用于生猪养殖、饲料堆放、居住办公等从事发展设施农业项目。且自2016年下半年开始，其二人未经合法审批对原有的办公楼进行加建至四层半并非法新建一座五层半框架结构的大楼用于经营农庄。2016年12月，被告原梅州市国土资源局工作人员会同***政府、城北国土资源所工作人员在日常巡查工作过程中，发现了原告与第三人的违法用地情况。根据土地卫片执法检查工作要求，被告认为原告与第三人于2010年-2014年间占用***岭上村、黄明村集体土地建设的连片铁皮瓦猪舍、办公用房、员工宿舍、看护房配电房等设施属实际设施农用地及其配套附属设施用地，但其二人未向政府申请办理设施农用地审批手续，且设施建设占用了基本农田，违反了国土资源部、农业部国土资发〔2010〕155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》和粤国土资执法发〔2017〕201号《2017年度土地卫片执法检查有关政策要求及标准》的规定。遂对原告及第三人的用地行为以非法占地定性立案查处。经过核查承包合同、询问、现场指证、勘测，根据2010年-2014年的卫星影像图的鉴别，组织听证后进行重新勘测，重新认定原告与第三人非法占用土地违法建设的情况如下：郑良六、曾德心共同非法占地建设的土地位于梅江区***岭上村，面积为115.37㎡，目前现状为1栋三层半框架结构房屋，土地利用现状为旱地115㎡，不符合梅江区土地利用总体规划（2010年-2020年），涉及占用基本农田面积115㎡（0.17亩）。用地红线四至为：东至桂花树林，西至水泥空地，北至水泥空地，南至草地。对原告与第三人在2009年12月31日至2010年3月1日期间，未取得合法用地审批手续擅自占用上述土地共同建设房屋的行为，被告于2018年11月23日根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《梅州市国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，对原告郑良六及第三人曾德心作出了涉案〔2018〕34-1号《处罚决定书》，决定处罚如下：1、限期15日内拆除非法占用115㎡土地上建设的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地给农村集体；2、并处罚款，处以非法占用的115㎡基本农田每平方米30元的罚款，共计3450元。该处罚决定并告知了当事人申请复议或提起诉讼的期限、方式。涉案〔2018〕34-1号《处罚决定书》送达后，原告不服该处罚决定，于2019年1月21日向被告广东省资源厅申请复议，被告广东省资源厅经复议审查，于2019年4月24日作出涉案《复议决定书》维持了涉案〔2018〕34-1号《处罚决定书》。原告仍不服，遂于2019年5月10日向原审法院提起行政撤销诉讼，请求撤销涉案〔2018〕34-1号《处罚决定书》及涉案《复议决定书》。另查明：涉案宗地115㎡是于2017年9月4日调出了基本农田范围，但调出后该地块地类仍为耕地。原告郑良六在承租了上述涉案土地后，于2010年11月2日成立了“梅州市正绿农业科技发展有限公司”，并于2015年9月18日办理了工商核准登记手续，公司法定代表人为原告郑良六。广东省国土资源厅于2018年10月变更为广东省自然资源厅，梅州市国土资源局于2019年1月变更为梅州市自然资源局。一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款关于“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”及第七十一条关于“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任”的规定，县级以上人民政府土地主管部门对违反土地法律、法规的行为有进行监督检查的职责，并在监督检查工作中对尚不构成犯罪的土地违法行为有权给予行政处罚。本案中，被告原梅州市国土资源局作为梅州市人民政府的土地行政主管部门，对梅州市范围内的土地违法行为有权进行监督检查并作出相应的行政处罚决定。本案的处理，涉及如下几方面的内容：一、关于涉案《处罚决定书》的被处罚主体是否正确的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款关于“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……可以并处罚款”的规定，可知，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，县级以上人民政府土地主管部门有权对违法行为人给予相应的行政处罚。本案中，原告郑良六与第三人曾德心在2009年至2010年间以租赁承包的方式取得了梅州市梅江区******赖屋、古屋、蓝屋村民小组的集体土地的承包经营权。原告与第三人在取得上述土地的经营权后，在未办理用地许可手续的情况下，擅自在上述土地的其中经现场勘测的宗地（三）内建设了一栋三层半框架结构的房屋，占用基本农田土地面积115.37㎡。该违法实施设施农用地建设的事实，有原告与第三人询问笔录中的自认事实予以证实，本院予以认可。故原告与第三人是违法实施设施农用地建设的违法行为人，被告原梅州市国土局以原告及第三人为涉案《处罚决定书》的被处罚主体，主体认定正确，并无不妥。本院在重审本案过程中，原告认为其是梅州市正绿农业科技发展有限公司的法人代表，其在企业成立后对农用附属设施等构筑物进行的改造和扩建的行为应属公司行为，遂要求梅州市正绿农业科技发展有限公司作为本案第三人参加诉讼，并且主张涉案《处罚决定书》处罚主体错误，但其在行政处罚过程中未提及该主体，且从原告的企业营业执照来看，其公司的核准登记日期是2015年9月18日，即是在原告与第三人占用土地进行违法建设之后而进行的核准登记，故该主张证据缺乏，理由不足，本院不予支持。二、关于涉案《处罚决定书》是否应当撤销的问题。根据修改前《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定：“对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除……”。本案中，原告与第三人在未办理用地许可手续的情况下，擅自在其中的涉案宗地（三）的土地上建设一栋三层半框架结构的房屋，占用基本农田土地面积115.37㎡的事实，有原告及第三人的自认询问笔录、证人调查笔录、被告现场勘测笔录、地块土地利用现状图、土地利用总体规划图、地块影像图、用地现场航拍图等相关证据予以证实，本院予以认可。被告原梅州市国土资源局亦有权对原告及第三人是否违法实施设施农用地建设依法进行查处。被告根据修改前《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《梅州市国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》序号1的规定，对原告及第三人作出涉案《处罚决定书》限期拆除，恢复原状，并处以每平方米30元的罚款亦符上述相关的法律规定。至于被告作出的责令原告及第三人退还非法占用土地给农村集体的行政处罚，因本案原告和第三人是基于与案外人签订租赁合同而取得涉案土地的使用权，在涉案土地租赁合同未被裁判机关作出生效裁判确认为无效合同之前，是否退还涉案土地给农村集体则是原告和第三人与出租方在履行土地租赁合同过程中应当涉及的问题，而不是通过被告的行政处罚来决定是否退还，也即是被告不能以其作出的行政行为来干预原告和第三人与出租方之间所签订租赁合同的民事行为，被告作出的退还非法占用的土地给农村集体处罚决定明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为……（六）明显不当的”的规定，被告作出的该项处罚内容依法应当予以撤销。另原告认为涉案土地为设施农用地，涉案土地上的建筑和其他设施位于梅江区城北镇黄明村而非岭上村，主张涉案处罚决定事实不清，适用法律错误，证据不足，处罚不当，但原告未能提供相应的证据予以证明，且涉案地块因属“飞地”对原告违法实施设施农用地建设的认定事实并无影响，故该主张，本院不予支持。三、关于涉案《复议决定书》是否应当予以撤销问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东省资源厅作为原梅州市国土资源局的上一级行政主管部门，对当事人因不服原梅州市国土资源局的行政处罚决定而提起的行政复议申请，有权给予受理并作出复议决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，被告广东省资源厅在受理了原告郑良六的复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》相关规定，作出涉案《复议决定书》维持了被告原梅州市国土资源局的涉案《处罚决定书》中限期拆除，恢复原状，并处以每平方米30元的罚款并无不当。至于被告广东省资源厅维持原梅州市国土资源局作出的要求原告、第三人退还非法占用土地给农村集体同样是明显不当，应当予以撤销。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告梅州市自然资源局于2018年11月23日作出梅市国土资（罚）字〔2018〕34-1号《国土资源行政处罚决定书》中“退还非法占用的土地给农村集体”的处罚内容；二、撤销被告广东省自然资源厅于2019年4月24日作出的粤自然行复〔2019〕36号《行政复议决定书》中有关维持“退还非法占用的土地给农村集体”的复议内容；三、驳回原告郑良六的其他诉讼请求。上诉人郑良六上诉称：一、重审一审判决在记录上诉人郑良六主张及质证意见时，严重偏离了庭审中郑良六一方的陈述。上诉人郑良六在重审时明确就本案争议的三个焦点提出了诉求并提交了证据：一是原告所承包土地是否存在占用基本农田并呈延续状态；二是养猪场项目的建设已经镇、区、市三级政府批准是否算非法?是否必须经被上诉人批准才合法?三是被上诉人认定养猪场项目的建设是个人行为还是公司行为?提出主张被上诉人作出的行政处罚应予撤销的理由有三点：第一，改扩建养猪场及附属配套设施所使用土地不是基本农田，只是一般农用地(有原告提供的公证书佐证以及梅州市人民政府公示佐证)，且被上诉人对郑良六的行政处罚决定书所下的定论，认定的处罚是当时(即2018年)原告一直处于违法占用“基本农田”的状态。而且在原一审中梅州市自然资源局向法院提交了虚假的证据证明郑良六“占用基本农田违法行为的延续性”。行政处罚决定书完全无任何明示对郑良六所处罚的“是2012年的违法行为”。第二，养猪场的改扩建项目是根据2010年的国家政策规定，严格依程序要求报经镇政府、区政府、市政府逐级审批，并经公示后而实施的，该养猪场改扩建工程因其合法性获得了国家财政支持和梅州市地方财政支持。国务院对关系到菜篮子工程的养猪场建设项目的政策支持自1997年到2020年从未改变过，即养猪场的建设用地按农用地管理，且由政府履行通知国土部门划地支持养猪场建设，划地支持养猪项目建设是被上诉人梅州市自然资源局应尽的义务而不是权力。履行告知责任人是政府而不是项目建设者，更不是土地承包人(有上诉人郑良六提供的养猪场报批系列文件和国务院的四份政策规定佐证)。而被上诉人梅州市自然资源局作为梅州市政府所属的行政机构，其行政处罚是将经过市政府合法审批事项予以否决，其行政权力违法超越了市政府的行政决定。因此，处罚决定对经市政府依法审批的项目用地合法性予以否定，是越权无效的行政行为。第三，上诉人郑良六作为土地承包人的行为是合法有效的民事行为。而养猪场项目的建设是土地使用人梅州市正绿农业科技发展有限公司的行为，且所有的行政审批许可对应的对象都是梅州市正绿科技有限公司。该公司成立于2010年，依公司法规定自公司核准成立之日起具有独立法人资格。故郑良六和正绿公司是两个完全独立的民事主体，梅州市自然资源局将公司行为混同为个人行为，明显是主体认定错误。翻阅一审判决书，对上诉人郑良六在庭审中阐述的事实和提供的证据无任何表述，却照搬了原一审判决中原告的质证意见。该质证意见在重审庭审中审判长曾两次提问“是否认可原一审提出的观点?”原告两次明确表示不认可，并说明了否定原一审提出的观点的理由，提出以重审所主张的事实和提供的新证据为准的要求。二、重审一审庭审中虽对原、被告双方重新提交的证据进行了质证，但判决书对对被上诉人的不利证据只字未提，视为不存在，更未作出是否采信的认定。且重审一审庭审没有按照《民事诉讼法》规定走完全部程序。三、适用法律错误，涉案行政处罚依法无据。涉案行政处罚决定书直接引用了2004年版《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”作为有权对郑良六进行处罚的依据。而该条明确了农用地排除在被上诉人梅州市自然资源局的管理之外。国家政策亦明确养猪场建设用地属于农用地，按农用地进行管理。这也是为什么养猪场项目由镇、区、市政府审批，而审批权没有下放到被上诉人梅州市自然资源局的原因。虽然该条款2020年已废除，但重审时法院对被上诉人梅州市自然资源局引用的该条不适用于涉案处罚的条款再次视而不提，没有对引用该条款作为行政处罚依据是否合法进行认定。四、重审判决书对被上诉人梅州市自然资源局作出行政处罚书的依据，在面对公证书内容属于非法的情况下，违反法定程序，在质证与庭审程序之外横插“新”证据帮助被上诉人。被上诉人对郑良六进行行政处罚的唯一依据是认定郑良六的行为违反了“梅州市梅江区2010年至2020年土地总体利用规划图”。郑良六方提供给重审法院的出自于被上诉人处及梅州市梅江区人民政府网（已进行了有效公证)公布的规划图显示，涉及处罚书里的土地范围内没有基本农田。对这不争的事实，重审判决书第九页第五行中引用了与被上诉人作出行政处罚决定书无关的依据“通过查阅纸质版梅江区城北镇土地利用总体规划图(1997-2010年)(被上诉人未提交，未经法庭质证)，可以充分证实原告非法占用基本农田并进行违法建设的事实”。而上诉人提供的公证书已证明2010年以后涉案土地已经不属基本农田，被上诉人庭审中亦说明行政处罚决定书对上诉人处罚的是2012年到2014年养猪场项目建设行为。这份无法定程序依据横插进来的“新”证据，与公证书证明政府网站公布的2010年后本案涉案土地无基本农田的证据对比，证明涉案土地范围内的基本农田在2010年前就被调整为非基本农田了，更进一步证明被上诉人的处罚决定既无事实依据也无法律依据。重审一审判决书一是重复性地列出第一次一审的起诉意见，对重审中的新起诉意见不予涉及，二是将重审中自然资源局原一审提供的不真实的证据照搬列出并予认定，三是对重审中我方提交的新意见以及证据，特别是公证书是否采信不予涉及。这种不尊重司法程序，再次对错误事实认定的判决应予撤销。综上所述，请求二审法院判决：一、依法撤销广东省兴宁市人民法院(2020)粤1481行初21号行政判决书，并依法改判支持上诉人一审诉请。二、被上诉人承担全部诉讼费用。梅州市自然资源局对郑良六的上诉答辩称：梅州市自然资源局有权对郑良六、曾德心非法占地并进行违法建设的行为作出处罚。涉案行政处罚决定书认定事实清楚，证据确实充分，主体认定正确，程序合法，罚款标准符合法律规定。梅州市自然资源局责令郑良六、曾德心将违法占用的土地退还给土地的合法所有者(农村集体)，有法律依据，不存在行政行为干预民事行为的情形。上诉人梅州市自然资源局上诉称：兴宁市人民法院作出的(2020)粤1481行初21号《行政判决书》第一项、第二项判决内容认定事实不清，且适用法律错误，依法应予撤销，具体事实和理由如下：上诉人对被上诉人郑良六、原审第三人曾德心作出的梅市国土资(罚)字〔2018〕34-1号《国土资源行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原审法院判决撤销涉案《国土资源行政处罚决定书》中关于“退还非法占用的土地给农村集体”的处罚内容是错误的。第一，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，……可以并处罚款。”的规定，上诉人依法责令被上诉人郑良六将违法占用的土地退还给土地的合法所有者(农村集体)，具有法律依据，是依法作出的。第二，涉案土地使用权(承包经营权)虽由被上诉人通过与村集体签订租赁合同取得，但被上诉人与村集体签订的租赁合同属于民事行为，相关协议不能违反法律、行政法规的强制性规定，该民事行为不能对抗被上诉人未经批准非法占地并进行违法建设行为的违法性。被上诉人以其与村集体签订民事协议为由主张其合法使用涉案土地进行建设，不构成非法占用土地的主张不应予以支持，被上诉人因签订相关民事协议导致的损失，可另循民事救济途径。因此，上诉人依法责令被上诉人将违法占用的土地退还给土地的合法所有者(农村集体)，具有事实依据和法律依据，本案不存在行政行为干预民事行为的情形。第三，被上诉人在未经土地主管部门批准的情况下，在租赁土地上非法占地并进行违法建设的行为，本身就属于违法行为，而违法行为不应受法律保护。因此，上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条的规定，责令被上诉人将违法占用的土地退还给土地的合法所有者(农村集体)。同时，上诉人责令被上诉人退还的土地范围，仅限于被上诉人非法占地并进行违法建设的土地范围，并不包含被上诉人未实施非法占地的租赁土地范围，即不影响除被上诉人非法占用土地范围以外的租赁土地的权利义务。综上所述，上诉人作出的梅市国土资（罚）字〔2018〕34-1号《国土资源行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。兴宁市人民法院作出的（2020）粤1481行初21号《行政判决书》第一项、第二项判决内容认定事实不清，且适用法律错误，请求贵院依法撤销原审判决中第一项、第二项判决内容，并改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。郑良六对梅州市自然资源局的上诉答辩称：一、涉案养殖场项目经合法审批，不存在未经批准或者采取欺骗手段批准，非法占用土地，并违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地行为；二、养殖场建设应由乡政府报市国土备案。国土部门将自身工作疏忽的责任强加到答辩人头上，选择性执法，不公正；三、梅州市自然资源局土地监察执法工作人员无国土资源监察执法资格。不具合法执法资格的执法人员作出的决定是无效的行政行为；四、梅州市自然资源局执法人员隐瞒养殖场项目合法批准的事实，隐瞒《梅州市梅江区土地利用总体规划图（2010-2020）》图斑显示养殖场用地为一般农用地、非基本农田事实。综上，请求二审法院公正判决，行政机关有错必纠。被上诉人广东省自然资源厅答辩称：一、原审判决认定涉案处罚决定书责令原告退还非法占用土地给农村集体的内容“明显不当”，缺乏依据，应予纠正。一审原告通过与村民委员会签订《合同书》获得涉案土地的土地使用权，在农地农用的前提下，其通过民事协议获得土地承包经营权依法受到法律保护。但一审原告在承租地块上陆续建设了仓库等非农建设，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十三条、第四十四条，应当办理相关用地手续。其与村委会签订的《合同书》不能代替相关农用地转用审批手续且村委会也不是合法的审批主体。民事协议的履行过程不应违反法律、法规的强制性规定，该民事行为不能对抗一审原告未经批准非法占地进行非法建设行为的违法性。一审原告未经有权部门审批，违反土地利用总体规划擅自将农用地转为建设用地，系非法占用土地。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条的规定，“责令退还非法占用的土地”是存在非法占用土地违法行为的法定必罚罚项，而非选择性处罚内容，因此上诉人梅州市自然资源局依据上述规定，对上诉人郑良六作出退还土地的处罚内容，符合相关的法律规定。同时，根据《国土资源违法行为查处工作规程》第14.5“执行要求”第（4）项“责令退还土地、交还土地的，将土地退还、交还至土地权利人或者管理人”的规定，上诉人郑良六承包涉案土地用于非农建设已违反法律、法规强制性规定，并非涉案土地的合法权利人，土地权利人应为土地所有权人。梅州市自然资源局作出《国土资源行政处罚决定书》（梅市国土资（罚）字〔2018〕34-1号）（以下简称“涉案处罚决定书”），责令上诉人退还非法占用的土地给土地所有权人即村集体，符合前述规定。原审判决认定“责令退还土地给农村集体”的处罚决定干预民事行为是错误理解行政机关履行土地执法职责与民事法律关系之间的关系，认定有误。二、答辩人作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》（粤自然行复〔2019〕36号）符合法定程序。答辩人于2019年1月21日收到上诉人郑良六不服涉案处罚决定书递交的行政复议申请书及材料，经审查，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条及第十七条的规定，于2019年1月24日受理上诉人郑良六的行政复议申请，并于同日依法向其送达《行政复议受理通知书》以及向梅州市自然资源局送达《提出答复通知书》、涉案行政复议申请书副本及材料。梅州市自然资源局依法向答辩人提交《行政复议答复书》及其作出涉案处罚决定书的证据材料及相关法律依据。答辩人依法审查上诉人郑良六和梅州市自然资源局提交的材料，因案情复杂，相关证据、依据需进一步核实，答辩人于2019年3月18日作出《延长行政复议审查期限通知书》将本案审查期限延长30日。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，答辩人依法于2019年4月18日召开行政复议调查听证会，听取上诉人郑良六和梅州市自然资源局的意见。在查明相关案件事实后，答辩人于2019年4月24日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款和第三十一条的规定作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》（粤自然行复〔2019〕36号），并分别送达给上诉人郑良六及梅州市自然资源局。上述事实表明，答辩人自收到上诉人郑良六提交的行政复议申请至作出复议决定的整个过程，均严格按照行政复议法律法规的规定办理，程序合法。三、答辩人作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》（粤自然行复〔2019〕36号）查明事实清楚，认定正确，审查程序合法。答辩人依法对上诉人郑良六、梅州市自然资源局的意见和提交的有关材料进行审查，对本案事实进行查明，并对涉案事实依法认定如下：（一）关于违法事实的认定。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十三条、第四十四条的规定，上诉人郑良六与原审第三人曾德心在2009年至2010年间承包梅州市梅江区***********赖屋、古屋、蓝屋村民小组集体所有的土地约65亩，在未办理用地手续的情况下，擅自占用梅江区***岭上村集体所有的115.37平方米土地建设了三层半框架结构房屋，上述建筑涉及土地在梅州市梅江区土地利用总体规划（2010-2020年）中为基本农田。上诉人郑良六主张涉案土地为设施农用地，但未能提供相关证据证明已办相关设施农用地手续。上诉人郑良六主张涉案处罚决定书主体错误，但结合询问笔录、承包合同、企业营业执照的核准登记时间等证据来看，该主张缺乏依据。综上，上诉人郑良六的行为已构成非法占地的事实。（二）关于涉案处罚决定书的作出程序。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条和《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，梅州市自然资源局有权对上诉人郑良六上述非法占地的违法行为作出行政处罚。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，梅州市自然资源局于2018年7月12日予以立案，在依法履行了立案、调查询问、土地执法测绘、处罚前告知、听证等程序后，于2018年11月23日作出涉案处罚决定书并送达上诉人郑良六，程序合法。（三）关于涉案处罚决定书的处罚内容和罚款金额。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条的规定，梅州市自然资源局责令上诉人郑良六拆除非法占用涉案土地上建设的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地，并处罚款和处罚内容，符合前述规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《梅州市国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》序号1的规定，梅州市自然资源局对上诉人郑良六非法占用的115平方米基本农田处以每平方米30元的罚款共计3450元，并无不妥。综上所述，梅州市自然资源局作出的涉案处罚决定书适用法律正确，答辩人作出《广东省自然资源厅行政复议决定书》（粤自然行复〔2019〕36号）维持涉案处罚决定书，在程序、实体上均无不当。原审判决认定涉案处罚决定书关于退还非法占用土地给农村集体的处罚内容有误，适用法律错误，请贵院依法予以撤销原审判决，依法改判驳回上诉人郑良六的全部诉讼请求。原审第三人曾德心提交书面意见称：答辩人曾德心再次请求二审法院依法撤销梅州市自然资源局作出的梅市国土资(罚)字〔2018〕34-1号《国土资源行政处罚决定书》。1.答辩人系2019年与郑良六共同转租了岭上村村民承包的养猪场，并与村委会签订了承包合同，经乡政府鉴证。为此对原承包村民支付了十一万的养猪场设施费。2010年1月郑良六为经营养猪场提议成立公司，我因资金原因无力投资而退出，于2010年1月与村委会解除合同，由郑良六一个人重新签订承包合同。至此，我与岭上村再无任何关系。（见2018年11月14日上诉人调查我时写的个人承述。梅州市自然资源局一审提交的证据第275、276页）。2.梅州市自然资源局作出的梅市国土资(罚)字〔2018〕34-1号《国土资源行政处罚决定书》明述：“你们于2010年在未经合法批准，未办理设施农用地相关审批、备案的情况下，擅自占用115.37亩土地建设三层半房屋。”在此，有几处错误：第一，2010年几月份开始建设？答辩人2010年1月即解除承包，作为行政处罚没有明确的违法行为界定日期，含糊的时间概念对答辩人极不公平；第二，答辩人陈述了解除承包的事实并提供了相应的解除合同证据，梅州市自然资源局在整个行政处罚程序中对答辩人提交的证据没有作出不合法不采信的判定。既认可证据又予处罚对答辩人不公正；第三，行政处罚决定书认定违法行为是2010年，此后直至2018年10月答辩人才收到梅州市自然资源局送达的告知书。根据行政处罚法的规定，假设答辩人有违法行为，也早已过了两年的追溯期。此时对答辩人作出处罚，是极不合法也不合理的。3.梅州市自然资源局作出的行政处罚决定引用了国土资发[2014]127号文作为行政处罚依据有如下几点错误：（1）该文对2010年的行为没有溯及力；（2）该文明确规定“用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源管理部门和农业部门备案”，见行政处罚决定书第二页引用。可见报备的义务人是乡镇政府，乡镇政府的不作为后果不能转嫁给土地承包人。4.梅州市自然资源局以“不符合梅江区土地利用总体规划(2010年-2020年)，涉及占用基本农田115平方的认定依法无据，让人质疑。（1）根据《基本农田保护法》规定，只有优质的连片的耕地才能划为基本农田，115平方的独立农用地是不可能划入基本农田的；（2）答辩人虽然只有短短的一个月承包期，但承包前此处就是一层半的房屋，根本不符合划入基本农田的条件；（3）如果存在基本农田，村、镇政府不可能同意前承包人用于养猪，更不可能同意郑良六承包继续养猪；（4）据答辩人了解，从梅州市政府官网及梅州市自然资源局内部数据库查实，该地块没有基本农田。梅州市自然资源局称是2016年底将该地块从基本农田调出，并在当时没对郑良六作出任何占有基本农田的处罚。那么，作为老百姓来理解，行政机关是认定该地上建设是合法的，且该115平方不属于基本农田的划定条件而进行了更正。时隔两年后，却以占用基本农田来作出行政处罚，更是既不合法也不合理。5.一审法院对我提交的书面意见没作出认定，仍作出行政处罚决定对我的处罚合法的判决是错误的。综上，我提交此答辩，敬请法庭予以采信并支持。本院二审查明，梅州市正绿农业科技发展有限公司的工商登记资料显示，该公司是自然人投资或控股的有限责任公司，于2010年11月2日成立。重审判决认定其核准登记日期为2015年9月18日有误，予以纠正。重审查明的其他事实，本院二审予以确认。另查明，根据原审第三人曾德心向被上诉人梅州市自然资源厅提交的《曾德心个人陈述》（上诉人梅州市自然资源局提交证据61），2009年12月31日到2010年3月1日履行合同期间有如下动工建设：①建造沼气池；②修造路面；③动工建造工人宿舍（即宗地三的三层半）……再查明，2018年11月23日，原梅州市国土资源局作出梅市国土资（移）字〔2018〕34号《涉嫌犯罪案件移送书》，以郑良六非法占用耕地进行建设涉嫌构成非法占用农用地罪为由，将相关行政处罚案件资料移送梅州市公安局。同日，梅州市公安局决定对郑良六涉嫌非法占用农用地案立案侦查。2019年4月23日，梅州市梅县区人民检察院以梅县院公诉刑诉〔2019〕68号起诉书指控郑良六涉嫌犯非法占用农用地罪，向梅州市梅县区人民法院提起公诉。梅州市梅县区人民检察院指控，2009年12月31日,被告人郑良六和曾德心一起与梅州市梅江区*************委集体土地65亩的土地承包合同,跟岭上村委签订的土地承包合同的费用每年由郑良六负责支付给岭上村委。郑良六、曾德心承包了该土地后开始修建养猪场,在未经审批的情况下将农用地改为建设用地。2010年3月1日,曾德心因经济原因与郑良六解除合作协议,郑良六便于2010年3月16日与***岭上村委会重新签订承包合同。2009年12月31日至2018年11月期间,郑良六与曾德心合伙在其租赁的***岭上村土地上建设了九栋猪舍、一栋办公楼、一栋工人宿舍、一栋鱼塘看护房、配电房和一间保卫室,同时对原有水泥路面进行扩宽。经国土部门现场勘验测绘,被告人郑良六非法占用基本农田6960㎡(折合10.45亩),其中,与曾德心共同非法占用基本农田115㎡,单独非法占用基本农田6845㎡。郑良六及其辩护人在开庭审理过程中对检察机关指控的以上事实及证据均无异议,郑良六表示认罪,愿意接受处罚。2019年5月7日，梅州市梅县区人民法院作出（2019）粤1403刑初94号刑事判决书，判决被告人郑良六犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，并处罚金人民币2000元。宣判后，郑良六未提出上诉。本院认为，根据诉辩双方意见，本案处理涉及如下焦点问题：一、涉案《处罚决定书》认定的违法行为主体是否正确。郑良六主张本案所涉的建设行为是梅州市正绿农业科技发展有限公司实施的公司行为，不是其个人行为。经审查，郑良六与曾德心在2009年12月31日至2010年3月1日期间共同租赁了梅州市梅江区******民委员会的集体土地。根据曾德心在行政处罚调查程序中的陈述，在此时间段内，其与郑良六在未办理用地手续的情况下，在租赁土地上动工建造了工人宿舍（即宗地三的三层半）。而从梅州市正绿农业科技发展有限公司的营业执照看，该公司的成立日期是2010年11月2日。并且，郑良六在梅州市自然资源局对其进行调查询问时，并未主张本案所涉的建设行为是梅州市正绿农业科技发展有限公司实施的公司行为，不是其个人行为。在听证程序中，郑良六委托的代理律师在听证会上亦未对违法行为主体的认定提出异议。据此，涉案《处罚决定书》认定郑良六及曾德心为违法行为主体并无不当。二、涉案《处罚决定书》认定的违法事实是否清楚。本案中，郑良六及曾德心于2010年在未经土地行政主管部门批准的情况下，擅自在其向梅江区城北镇岭上村租赁的集体土地上建设了三层半框架结构房屋，经梅州市国土资源局测绘院对该地块及现场进行勘测，该三层半框架结构房屋占地面积为115.37㎡，土地利用现状为旱地115㎡，不符合梅州市梅江区土地利用总体规划（2010-2020年），涉及占用基本农田115㎡。以上事实有郑良六及曾德心的自认询问笔录、相关证人询问笔录、宗地图、现场照片、土地利用现状图、梅江区城北镇土地利用总体规划图（2010-2020年）局部、现场勘测笔录、（2019）粤1403刑初94号刑事判决书等证据予以证实，本院予以确认。根据设施农用地相关政策文件规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地的用地手续。本案中，郑良六提交的政府及相关行政机关批准正绿公司改扩建养猪场项目的文件不属于设施农用地相关审批、备案文件，正绿公司改扩建养猪场项目经过了相关政府部门的审批不代表郑良六及曾德心建设涉案建筑物前办理了设施农用地相关审批、备案手续。郑良六主张涉案土地为一般农用地，没有占用基本农田，并提供了其在梅州市********及梅江区人民政府网站上获取的《梅州市梅江区土地利用总体规划图（2010-2020年）》等证据证明涉案土地系一般农田。对此，梅州市自然资源局解释称，郑良六提供的《梅州市梅江区土地利用总体规划图（2010-2020年）》等证据是2017年9月7日调整以后启用的数据，在涉案违法行为发生时涉案土地还是基本农田。梅州市自然资源局提交了2016年梅江区全域永久基本农田调整材料及2017年梅江区土地利用总体规划图（2010-2020年）调整材料证明其主张。因此，梅州市自然资源局根据违法行为发生时的土地利用总体规划，认定郑良六及曾德心涉及占用基本农田并无不当。综上，涉案《处罚决定书》认定郑良六及曾德心“于2010年在未经合法批准、未办理设施农用地相关审批、备案手续的情况下，擅自占用梅江区城北镇岭上村集体所有的115.37㎡土地进行建设三层半框架结构房屋，且涉及占用了基本农田，目前仍未恢复土地。”事实清楚，证据充分。三、涉案《处罚决定书》的作出程序是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条规定，梅州市自然资源局有权对郑良六、曾德心的涉案违法行为进行处罚。梅州市自然资源局依法履行了立案、调查询问、土地执法测绘、处罚前听证告知、听证等法定程序，延长调查时间亦履行了相关审批手续，涉案《处罚决定书》作出后也送达了郑良六、曾德心，相关程序符合法律规定。四、涉案《处罚决定书》的处罚内容是否合法。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”根据以上规定，涉案《处罚决定书》决定处罚郑良六、曾德心限期15日内拆除涉案土地上建设的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地给农村集体及罚款3450元等处罚内容于法有据。五、涉案《行政复议决定书》是否正确的问题。复议机关广东省自然资源厅依法受理郑良六的复议申请后，履行了全面审查的复议原则。其作出的粤自然行复〔2019〕36号《行政复议决定书》程序合法，适用法律、法规正确。郑良六诉请撤销涉案《行政复议决定书》缺乏事实和法律依据，不予支持。综上所述，上诉人郑良六上诉理由不成立，不予支持。上诉人梅州市自然资源局上诉理由成立，予以支持。一审判决适用法律错误，依法应予纠正。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销兴宁市人民法院（2020）粤1481行初21号行政判决；二、驳回上诉人郑良六的诉讼请求。一、二审案件受理费合计100元，由上诉人郑良六负担。本判决为终审判决。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年十二月二十七日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳