广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终1178号上诉人(原审原告)：中山市天润盛兴金属原材料市场有限公司，住所地广东省中山市*******21号之一，统一社会信用代码914********121568K。法定代表人：张伊尔，总经理。委托代理人：朱锐，广东法丞汇俊律师事务所律师。委托代理人：林敏，广东洋三律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：蔡洛尧，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。原审第三人：中山市阜沙镇人民政府，住所地广东省中山市阜沙镇政府大院，统一社会信用代码114**********322X7。法定代表人：吴剑安，镇长。委托代理人：杨浩恩，该镇政府工作人员。委托代理人：徐涤栩，广东载信律师事务所律师。上诉人中山市天润盛兴金属原材料市场有限公司（以下简称天润公司）因不服被上诉人原中山市国土资源局（以下简称原市国土局）、原审第三人中山市阜沙镇人民政府（以下简称阜沙镇政府）征缴土地闲置费决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1869号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2012年8月23日，在中山市土地与矿业权公开交易大堂举办的建设用地使用权挂牌出让活动中，天润公司竞得坐落于中山市**镇*东村、*角村的面积为32295.7平方米（折48.4436亩）土地的建设用地使用权，该土地用途为商业住宅。2012年8月30日，原市国土局与天润公司签订一份《国有建设用地使用权出让合同》（编号：442000-2012-00***4，以下简称出让合同）及补充条款，主要约定：坐落于中山市**镇*东村、*角村路段面积为32295.7平方米的国有土地使用权出让予天润公司，出让价款为27289867元，出让年期为70年，出让宗地的用途为商业住宅，天润公司同意该宗地建设项目于2013年4月27日之前开工，于2015年4月17日前竣工；天润公司造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费，土地闲置满两年且未开工建设的，原市国土局有权无偿收回国有建设用地使用权。补充条款则约定：由阜沙镇政府承担出让合同中出让人的义务和责任，监管受让人天润公司对出让合同条款的履行。同日，阜沙镇政府与天润公司签订用地开发建设监管合同和国有建设用地交付协议书。其中，用地开发建设监管合同约定：涉案土地必须用于商住项目工程，该用地的开发建设由阜沙镇政府负责监管；天润公司必须自己开发建设，用地必须整片进行规划，未竣工前不得再次分割土地，规划要求应符合阜沙镇的城镇总体规划，用地在未建成时不得再次转让他人开发建设；阜沙镇政府承诺全力支持天润公司进行上述用地项目建设，协助天润公司办理上述项目立项、报建、土地办证等相关手续。2012年11月20日，天润公司就上述土地领取了中府国用（2012）第06****6号国有土地使用证，该证载明土地用途为商业住宅。2013年4月16日，天润公司就涉案土地向原市城乡规划局申请办理了业务编号为120********0003的建设工程规划许可证，拟建8幢临时厂房，该证附件载明建设项目性质为工业，涉案土地用地性质为商住用地。诉讼过程中，天润公司确认涉案土地的建设项目仅办理了建设工程规划许可证，并建成8幢临时工业厂房，未办理建筑工程施工许可手续，后由其自行全部拆除，并在原址上按照2017年《中山市**镇**公路两侧用地控制性详细规划》建成了10幢商住楼，已就该10幢商住楼办理了建筑工程施工许可手续，但尚未领取房产证。2013年8月7日，天润公司向阜沙镇政府出具一份土地用途变更申请书，载明“……目前我司建设项目已进入全面招商，商铺招商达30%，但由于以上建设项目的227.6141亩建设用地仅有19.318亩为商业用地，其余的208.2961亩土地地类为工业和商业住宅（用途）。鉴于上述原因，我司现有的9万多平方米的商业铺面在与招商办证和客商办理经营证照及商务酒店、写字楼须以商业功能才能办理建设项目竣工验收和申领经营许可证。为此，特向阜沙镇人民政府申请，能给予我司上述建设项目的159.8792亩工业用地和48.4169亩商住用地的土地地类（用途）变更为商业用途，否则我司将无法实现年商贸160亿、税收入库1亿的目标。恳请政府给予上述土地地类（用途）变更给予大力支持为盼。”后阜沙镇政府于2013年8月至2015年期间多次向中山市人民政府（以下简称市政府）请示，申请对涉案土地所属片区进行控规修编，拟将涉案用地功能由商住用地转为商业用地。但经市政府组织原市城乡规划局、原市国土局等部门衔接沟通，涉案土地至今仍未转变用地功能，主要理由是原市城乡规划局自2013年11月1日起、原市国土局自2013年12月1日起暂停受理国有非经营性用地（工业、公共设施）改变土地用途为经营性用地[商业、居住（住宅、商住）]的申请。2016年6月23日，阜沙镇政府向原市国土局作出一份《关于中山市天润盛兴金属原材料市场227.4亩四块用地项目建设过程及未办施工许可但需办理闲置用地放行的说明》（阜府[2016]37号），认为包括涉案土地在内的227.4亩用地开发时间不超规定，且已动工开发的建设用地面积超总用地面积的三分之一，不构成闲置用地，故请原市国土局对涉案土地办理闲置用地放行。原审法院庭审中，天润公司认为阜沙镇政府多次向市政府提出涉案土地转变功能的请示，是基于阜沙镇政府在招商引资时期给予天润公司承诺而实施的行为，而天润公司向阜沙镇政府出具土地用途变更申请也是为配合阜沙镇政府向上级政府请示且与阜沙镇政府协商一致的结果，并非该公司因自身经营策略、整体规划和建设的需要，但明确不能提供阜沙镇政府曾向天润公司承诺提供500亩商业用地、可以为涉案土地转变功能等方面的直接证据。对此，阜沙镇政府否认有向天润公司作出过相关承诺，并称，因天润公司投资建设的“中山市天润盛兴金属原材料市场”由阜沙镇政府通过招商引资引入，是阜沙镇政府重点扶持和发展及主导的向外推广以促进本土经济发展的项目，基于天润公司的请求，阜沙镇政府为了协助项目的顺利开展才向市政府及原市国土局作出上述相关请示和说明。2017年11月20日，天润公司授权委托萧某办理涉案土地的用地闲置调查、认定、处置、出具相关证明等事项以及签收相关法律文书。同日，萧某向中山市闲置土地处理工作领导小组办公室出具上述证载涉案土地的闲置情况说明，称因自身原因导致该土地闲置。2017年12月21日，原市国土局对萧某进行询问及制作询问笔录，并于同年12月22日作出中国土闲置认[2017]第06-028号闲置土地认定书，认为涉案土地存在超过出让合同约定动工日期（2013年4月27日）满一年未动工开发的情形，遂认定涉案土地为闲置土地。同日，萧某签收上述闲置土地认定书。同年12月25日，天润公司向原市国土局提交自身原因闲置土地处置申请表，该表“闲置土地处置建议方案”一栏载明“按照土地市场评估价的百分之二十征缴土地闲置费”，“使用权人意见”一栏载明“同意上述闲置土地处置方案”。上述材料均有萧某签名及加盖天润公司公章。2018年1月11日，原市国土局委托联诚评估公司对涉案土地的使用权市场价值进行评估。同年1月17日，联诚评估公司作出（2018）中联评字第011705号土地估价报告，该土地估价报告载明估价期日为2018年1月12日，涉案土地使用权市场价值估价为195389000元。同年1月18日，原市国土局作出中国土闲听字[2018]第3号闲置土地处置听证权利告知书，拟对天润公司按重新签订出让合同约定开工时间的土地市场评估价的百分之二十收缴土地闲置费；如有异议，可在接到告知书5个工作日内向该局申请听证。萧某于2018年1月18日签收该告知书后，向原市国土局出具了放弃听证证明，同意该局的上述处置方案，决定放弃听证，萧某以法人代表身份在该放弃听证证明落款处签名，并加盖天润公司公章。2018年1月19日，原市国土局向天润公司作出中国土征闲字[2018]第3号征缴土地闲置费决定书，认定涉案土地为闲置土地，根据《中山市国土资源局关于闲置土地处置有关问题的通知》（中土函[2017]1551号）的规定，决定对天润公司征缴土地闲置费，要求其自该决定书发出之日起至2018年4月19日前缴纳土地闲置费39077800元。同日，原市国土局作出编号为“NO：ZS01800028652”的非税收入缴款通知书，通知天润公司到指定银行缴交土地闲置费39077800元。同年1月29日，天润公司向原市国土局缴纳土地闲置费39077800元，并于2019年1月29日与原市国土局签订一份国有土地使用权出让合同补充协议，承诺于2019年1月29日之前依照涉案土地原出让合同的约定动工开发建设。天润公司对中国土征闲字[2018]第3号征缴土地闲置费决定不服，诉至原审法院，请求判令：1.确认原市国土局向天润公司征缴土地闲置费的行政行为违法，撤销原市国土局作出中国土征闲字[2018]第3号《征缴土地闲置费决定书》的行政行为违法；2.中山市自然资源局（以下简称市自然局）退还天润公司缴纳的土地闲置费76332941元；3.本案诉讼费用由市自然局承担。原审庭审中，天润公司变更第2项诉讼请求为市自然局退还天润公司缴纳的土地闲置费39077800元。原审法院另查明，根据市自然局提交的《中山市**镇**公路两侧用地控制性详细规划》（2012年版，以下简称2012年控规）、《中山市**镇**公路两侧用地控制性详细规划》（2017年版，以下简称2017年控规）以及情况说明等证据反映，涉案土地由位于2012年控规的“F-5”区域内，规划用地性质代码均为C2、R2（兼容），即商业金融业用地、二类居住用地（兼容）；2017年4月，2012年控规经市政府批复同意修改为2017年控规，涉案土地位于该控规的“F-12”区域内，规划用地性质代码均为R2，即二类居住用地。诉讼过程中，市自然局称土地功能的“兼容”是指在编制控规时拟定同一地块可以作两种用途，但在该土地出让前已由规划管理部门按照立项要求选取其中一种用地功能作为供地审批，即土地使用权人通过招拍挂方式取得土地使用权前，该土地已经确定了只有一种用地功能，而且，涉案土地于2012年控规中已包含了商住功能，即土地证载功能与控规相符。天润公司则认为市自然局对“兼容”的上述解释没有任何法律以及政策上的依据，正因为其于2012年受让涉案土地时的土地证载明土地用途为商住，而当时2012年控规为商业金融业用地兼容二类居住用地，土地证载与控规明显不完全一致，导致建设行政主管部门未能为涉案土地办理建筑工程施工许可手续，致使涉案土地不能进行开发利用；而且，天润公司已于2012年取得涉案土地的使用权，如果涉案土地证载功能与控规相符，无需于2017年控规中调整用地功能为二类居住用地。原审法院又查明,《中山市国土资源局关于闲置土地处置有关问题的通知》（中土函[2017]1551号）于2017年6月6日由原市国土资源局发布，于2019年6月27日废止。原审法院再查明，2011年2月28日，天润公司注册成立，股东张某、许某，法定代表人张某，2014年7月24日登记的企业类型为有限责任公司（自然人投资或控股）。2017年3月15日，天润公司向原中山市工商行政管理局（以下简称原市工商局）申请对成立清算组的事项予以备案。2017年3月21日，原市工商局对天润公司成立清算组的事项予以备案登记，清算组负责人为张某。后经天润公司申请，原市工商局于2017年5月26日对该公司的注册资本、章程、联络员核准变更、备案。2018年5月23日，张某将持有的天润公司60%的股权转让给中山市盛迪嘉房地产开发有限公司（以下简称盛迪嘉房地产公司），许某将持有的天润公司40%的股权转让给盛迪嘉房地产公司。经天润公司申请，原市工商局于2018年5月24日对该公司的法定代表人、股东、企业类型核准变更，其中法定代表人由张某变更为张伊尔，股东由张某、许某变更为盛迪嘉房地产公司，企业类型由有限责任公司（自然人投资或控股）变更为有限责任公司（法人独资）。2019年9月9日，天润公司向中山市市场监督管理局申请取消该公司清算组备案登记。诉讼过程中，天润公司明确其只是通过盛迪嘉房地产公司的账户缴纳涉案土地闲置费，涉案土地闲置费征缴行政行为与盛迪嘉房地产公司无关。为此，天润公司向原审法院提交了一份由盛迪嘉房地产公司出具的情况说明，载明涉案土地闲置费实际由盛迪嘉房地产公司代天润公司支付。市自然局、阜沙镇政府均对盛迪嘉房地产公司前述情况说明的真实性予以确认。另外，经原审法院询问，天润公司称由于盛迪嘉房地产公司是天润公司的新股东，而萧某是盛迪嘉房地产公司员工，故天润公司曾委托萧某处理涉案土地闲置事宜，并确认在办理涉案土地闲置处置过程中，萧某向原市国土资源局提交的材料中所盖的公章是天润公司的公章。原审法院庭审中，市自然局主张涉案土地约定动工日期为2013年4月27日，自2014年4月27日之后构成闲置。天润公司则认为即使其未取得法律规定的“动工开发”的条件，而其也确实没有就涉案中国土闲置认[2017]第06-028号闲置土地认定书申请行政复议或提起诉讼，但也不能认为涉案土地构成闲置，理由是涉案土地证载的用地功能与控规不符导致其未能办理建筑工程施工许可手续，而且阜沙镇政府一直承诺办理涉案土地转变功能手续未果，是政府原因导致涉案土地可能被认定为处于“闲置”状态。天润公司还称，从未收到中国土征闲字[2018]第3号征缴土地闲置费决定书，只是因为原市国土资源局出具了征缴土地闲置费的缴款通知书，基于对行政机关的信赖，所以先全额缴交了涉案土地闲置费。对此，市自然局则认为原市国土资源局已向天润公司送达了上述征缴土地闲置费决定书，但不能提供已经送达的相关证据。原审法院认为，市自然局行使原市国土局的职权,承接原市国土局的权利与义务,故原市国土局的行为法律责任由市自然局承担，市自然局为本案适格被告。本案系征缴土地闲置费纠纷。根据《闲置土地处置办法》第二条规定，国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地为闲置土地。又根据上述办法第三十条规定，“动工开发”的含义是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。由此可见，土地使用权人应当依法取得施工许可证后才能开发建设,未依法取得施工许可证即动工开发的,不视为已动工开发。本案中，按照天润公司与原市国土局签订的土地使用权出让合同,双方约定涉案土地动工开发日期为2013年4月27日,即使天润公司已经取得涉案土地的建设工程规划许可，而涉案土地上也确实曾经建成8幢临时工业厂房，但天润公司明确当时并未取得涉案土地上建筑工程的施工许可，事后亦未补办施工许可手续，则涉案土地不能认定已进行了符合前述法律规定的“动工开发”。而且，在原市国土局作出中国土闲置认[2017]第06-028号闲置土地认定书后，天润公司没有对该认定申请行政复议或提起诉讼，上述闲置土地认定书已经发生法律效力，因此，原市国土局向天润公司作出前述闲置土地认定书，认定涉案土地构成闲置，原审法院予以确认。关于涉案土地闲置原因的问题。天润公司认为，土地闲置原因是政府的原因,而非原告自身原因，主要理由：一是土地证载功能（商业住宅）与2012年控规（商业金融业用地兼容二类居住用地）不完全相符，导致建设行政主管部门不能为其办理建筑工程施工许可；二是阜沙镇政府向其招商引资时承诺提供500亩商业用地及为涉案土地转变土地功能，因整个项目需要整体开发作商业用途，须以商业用地办理建设项目的竣工验收才能对外开业经营，而且建设专业市场的土地必须均为商业用地才能符合领取营业执照的硬性条件，而涉案土地为商业住宅用地，现土地不能办理转变商业功能手续，责任在于政府。原审法院认为，天润公司的上述主张不能成立，理由如下：一、关于天润公司的第一点主张，存在其自身原因。首先，参照[2005]行他字第4号《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》“……有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质……”之规定，中府国用（2012）第06****6号土地使用权证具有行政许可性质，天润公司应当依据《中华人民共和国行政许可法》及相关法律、法规之规定，按照权证记载的“地类（用途）：商业住宅”、出让合同的约定及规划许可条件使用涉案土地。其次，涉案土地从挂牌出让、签订出让合同及相关补充条款、监管合同和交付协议书，乃至领取土地使用证、办理建设工程规划许可，整个过程中该宗地的用途一直定位为商业住宅用地，即使2012年控规为“商业金融业用地兼容二类居住用地”，但也包含了商业住宅的用途，故天润公司认为涉案土地证载功能与2012年控规不相符的意见，与原审法院查明事实不符。而且，无论是商业住宅用地，还是二类居住用地，使用年限均规定为70年，与出让合同所记载的使用年限一致，即对天润公司使用涉案土地不产生实质性影响。再次，《中华人民共和国建筑法》（2011年4月22日修正）第八条规定：“申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有满足施工需要的施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施；（七）建设资金已经落实；（八）法律、行政法规规定的其他条件。建设行政主管部门应当自收到申请之日起十五日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。”由此可见，在办理施工许可过程中，除上述第（一）、（二）项规定的条件需要经有权机关审批之外，其余条件均可通过申请人自身努力完成。本案中，一方面，根据出让合同、土地使用证及建设工程规划许可证等证据，可以证实天润公司已就涉案土地办理用地批准手续及建设工程规划许可，符合前引法律第（一）、（二）项的规定，也即，需要政府、政府有关部门审批的条件已经成就，若天润公司自身同时满足前引法律其余规定的情况下，则符合建筑工程施工许可的申领条件；另一方面，天润公司没有就其曾经向建设行政主管部门提出过办理施工许可的申请或经申请后不予许可的行政行为进行举证，也没有对此提起行政复议或行政诉讼主张权利，故原审法院认为天润公司未获取建筑工程施工许可，属于自身原因所致。二、关于天润公司第二点主张，不能归责于政府原因。第一，主观方面，存在天润公司自认因素。天润公司已经确认萧某是受该公司委托全权代表该公司办理涉案土地的闲置处理事宜，且天润公司在涉案土地的闲置情况说明中已承认由于自身原因导致土地闲置，并在相关材料中加盖该公司公章，在无证据证明上述行为并非该公司真实意思表示的情况下，原市国土局认定涉案土地构成闲置属于天润公司自身原因所致，并无不妥。第二，客观方面，涉案土地不存在需要转变功能的前提和必要性，同时也具备转变功能的可操作性。主要理由：其一，如前所述，涉案土地证载用途为商业住宅用地，在2012年控规的规划范围内，天润公司也已办理了建设工程规划许可手续，故涉案土地无需通过转变土地功能即已具备开发利用的基本条件。至于天润公司认为项目须以商业用地作整体竣工验收的意见，只是其单方面主张，于法无据，原审法院不予支持。其二，退一步而言，即使涉案土地确需转变土地功能，但原市城乡规划局自2013年11月1日起、原市国土局自2013年12月1日起暂停受理改变土地用途申请，也是针对工业、公共设施等非经营性用地转为商业、居住（住宅、商住）等经营性用地，并不禁止经营性用地之间互转，即当时商住用地仍可转变为商业用地。第三，证据方面，本案现有证据不能证明天润公司对于未动工开发的事实存在法定的免责事由。《闲置土地处置办法》第八条第一款规定“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的,国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，……：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人,致使项目不具备动工开发条件的;（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改,造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的;（三）因国家出台相关政策,需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的;（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的;（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的;（六）政府、政府有关部门的其他行为。”第二款规定：“因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的,依照前款规定办理”。本案中，天润公司没有提供有效证据证明其未按约定进行开发存在前引规定所列情形,即属于政府、政府有关部门的行为造成的动工开发迟延，或者因自然灾害等不可抗力导致土地闲置。至于涉及阜沙镇政府的行为是否属于上述《闲置土地处置办法》第八条第一款第（六）项规定的“政府、政府有关部门的其他行为”的情形，原审法院作如下分析：首先，《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四条第三项规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准……。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款规定：“依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。”本案中，根据上述规定，作为涉案土地的使用权人，天润公司需要改变土地用途的，应由其向原市国土局提出申请，报原批准用地的人民政府批准，而非向阜沙镇政府提出。对于阜沙镇政府于2013年8月至2015年期间向市政府提交有关涉案土地转变功能的请示及2016年向原市国土局作出的办理涉案闲置用地放行的说明，是阜沙镇政府与市政府及相关部门之间的内部来往公文，不能对外产生外化为阜沙镇政府向天润公司允诺转变涉案土地功能的行政法律效力。其次，从原市国土局与天润公司签订的补充条款以及阜沙镇政府与天润公司签订的建设用地开发建设监管合同可知，原市国土局将国有建设用地使用权出让合同中出让人的义务和责任授予阜沙镇政府行使，并授权阜沙镇政府负责监管涉案土地的开发建设，虽阜沙镇政府承诺全力支持天润公司进行上述用地项目建设，但只是限于协助天润公司办理项目立项、报建、土地办证等方面的相关手续，而是否包括为涉案土地转变土地功能，双方对此没有明确约定。再次，因涉及招商引资的问题，阜沙镇政府是否能够向天润公司提供符合项目用地要求的土地及是否存在违约行为，受阜沙镇政府与天润公司之间的行政协议所约束，况且，在处理涉案土地闲置过程中，天润公司并未向原市国土局提出属于阜沙镇政府原因导致的申辩及相关证据，故阜沙镇政府与天润公司之间基于招商引资合同所产生的权利义务关系并非当时原市国土局能够鉴别且认定涉案土地构成闲置而需要考虑的政府原因。因此，原审法院认为，本案涉及阜沙镇政府的行为不符合《闲置土地处置办法》第八条第一款第（六）项“政府、政府有关部门的其他行为”的认定条件，天润公司主张系政府原因导致涉案土地闲置的理由不能成立。综上所述，原市国土局以天润公司因自身原因未能按合同约定的时间动工开发建设为由，认定涉案土地为闲置土地，从而作出涉案征缴土地闲置费决定，并经天润公司同意，按照市场评估价的百分之二十的标准征缴土地闲置费，符合当时仍在实施的《中山市国土资源局关于闲置土地处置有关问题的通知》（中土函[2017]1551号）的相关规定。另外，原市国土局在作出涉案征缴土地闲置费决定后并未依法将该决定送达天润公司，虽程序不当，但天润公司在收到有关征缴通知书后自行缴纳了相关费用，且其已就涉案征缴土地闲置费决定向原审法院提起了本案诉讼，其权利义务并不因此受到实际影响。据此，天润公司提出撤销原市国土局作出涉案中国土征闲字[2018]第3号征缴土地闲置费决定并退还已缴纳的土地闲置费的诉讼请求，理据不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回天润公司的诉讼请求。案件受理费50元，由天润公司负担。上诉人天润公司不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审法院已查明无证据证明原市国土局在作出征缴土地闲置费决定后依法向天润公司送达，原市国土局严重违反法定程序，所作出的行政行为依法应当予以撤销；2.涉案土地闲置的原因是由政府或政府有关部门的行为造成，不应当征缴土地闲置费用，原审法院错误理解土地用途，导致作出不当的判决；3.即使涉案土地被认定为闲置土地，原市国土局作出的征缴土地闲置费决定所确定的土地闲置费标准过高，涉案土地并未签订出让合同，只是签订过“补充协议”，是对闲置土地的处置方案，并不是重新签订的出让合同，以此确定评估价，缺乏事实和法律依据。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院：1.撤销原审判决；2.依法改判，撤销或者变更原市国土局作出中国土征闲字[2018]第3号《征缴土地闲置费决定书》，并判令市自然局向天润公司返还土地闲置费39077800元；3.本案诉讼费用由市自然局承担。被上诉人市自然局答辩称：2017年12月25日，天润公司向原市国土局提交《自身原因闲置土地处置申请表》对涉案土地进行处理，其中载明“该宗地的闲置原因为自身原因”、处置意见建议方案为“征缴土地闲置费，标准按土地市场评估价的百分之二十……”、使用权人意见为“同意上述闲置土地处置方案”。此后，天润公司放弃听证，《征缴土地闲置费决定书》作出后，天润公司按要求缴纳了土地闲置费39077800元。天润公司主张因政府原因导致土地不能开发没有事实依据。综上，市自然局作出的《征缴土地闲置费决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法。请求二审法院依法予以维持。原审第三人阜沙镇政府述称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院审理期间，天润公司提交一份新证据：阜沙镇政府《关于协调推进中山市天润盛兴五金建材城项目建设的工作意见》。因该证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，且与本案无关联性，本院对该证据不予接纳。本院认为，本案系征缴土地闲置费纠纷。首先，对于涉案土地是否构成闲置及闲置的原因问题。原审法院认定涉案土地构成闲置且非因政府或政府相关部门原因导致闲置，依法可以征缴土地闲置费，原审法院对此已作充分、合法的阐述，本院不再赘述并予以确认；其次，关于涉案土地闲置费的征收标准问题。原市国土局根据当时仍在实施的《中山市国土资源局关于闲置土地处置有关问题的通知》（中土函[2017]1551号）的相关规定处置涉案土地并无不妥，根据该通知的规定，征缴土地闲置费的标准为“重新签订出让合同约定开工时间的土地市场评估价的百分之二十”。本案中，原市国土局和天润公司于2019年1月29日签订的国有土地使用权出让合同补充协议中约定的开工日期为2019年1月29日，而原市国土局涉案征缴土地闲置费决定已于2018年1月19日作出。因此，该补充协议签订日期为2019年1月29日显系笔误，不能将该日期作为签订补充协议签订日期，但协议中的开工日期为2019年1月29日仍可采信。根据上述中土函[2017]1551号通知的规定及补充协议的约定，原市国土局本应以2019年1月29日作为确定土地市场价格评估的期日，而实际评估期日为2018年1月12日，但从土地市场价格的走势来看，以该时间为估价期日实际上有利于相对人，且天润公司在其提交的自身原因闲置土地处置申请表中认可按照土地市场估价的百分之二十征缴土地闲置费，故本院认为原市国土局以该估价期日的土地市场价格为基准征缴土地闲置费并无不当，天润公司所称涉案土地闲置费标准过高没有事实和法律依据，本院不予采信。第三，关于天润公司上诉所称原市国土局在送达涉案征缴土地闲置费决定书程序方面的问题，由于该程序瑕疵未对天润公司的实体权利造成实际影响，亦未影响其行使诉讼权利，本院对天润公司的上诉主张不予支持。综上所述，天润公司上诉理据不足，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚,程序合法,依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市天润盛兴金属原材料市场有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 王 鹏审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二〇年十二月二十一日书记员 林泊旭