广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂05行初43号 原告广西欣合物流有限公司，住所地广西北海市工业园区高德庙山北海市经济贸易发展有限公司大院南面商铺左起8-9间，统一社会信用代码：91450500061742024D。 法定代表人翟建，经理。 委托代理人吴文华，广西南珠律师事务所律师。 被告合浦县人民政府，住所地广西合浦县廉州镇公园路81号。 法定代表人李安洪，县长。 委托代理人潘蔚文，合浦县水利局工作人员。 委托代理人苏庆，广西作一律师事务所律师。 原告广西欣合物流有限公司（以下简称欣合公司）诉请确认被告合浦县人民政府发布禁采公告行为无效及行政赔偿一案，于2020年5月12日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月14日立案后,于2020年6月25日向被告合浦县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月21日公开开庭审理本案。原告欣合公司的委托代理人吴文华、被告合浦县人民政府的委托代理人潘蔚文、苏庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年8月22日，合浦县人民政府发布《合浦县人民政府关于设立南流江河 -2- 道采砂临时禁采期的公告》（以下简称《临时禁采公告》），对合浦县，时间从2017年8月23日0:00至2017年12月31日24:00。临时禁采期内合浦县境内南流江河道范围内禁止一切采挖砂、石、土等行为（包括可采区）等等。 原告欣合公司诉称，被告发布《临时禁采公告》的行政行为属于无效。根据《广西壮族自治区河道采砂管理条例》第十三条第二款的规定，在可采区可采期内，因防洪、河势改变、水工程建设、水生态环境严重改变以及有重大水上活动等情形不宜采砂的，设区的市、县级人民政府水行政主管部门应当按照管理权限，划定临时禁采区或者规定临时禁采期，并予以公告。据此，规定临时禁采期的权限属合浦县水利局，而被告却滥用职权，径自发布该公告，显然无效。《临时禁采公告》具有行政可诉性。一般而言，公告会被理解为针对的对象具有不特定性，具有普遍约束力而被视为抽象行政行为。但在本案中，该公告针对的对象具有可诉性和确定性，即仅限被告辖区内具有采砂许可证的采砂主体，包括原告单位和北海市柯拉尼装饰有限公司、北海国顺达国际物流有限公司、合浦贵丰与产有限公司、合浦东朋砂石有限公司等共计20个采砂企业。尽管被告作出的该行政行为的形式表现为公告，但该公告具有针对性，是一个独立的法定的行政行为，对上述20个采砂企业的实体权利产生了实际影响。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项和《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款的规定，被告发布的该公告具有行政可诉性。原告因该公告造成直接损失。原告于2016年3月8日取得合采砂［2016］第16号采砂许可证，可采区范围为“南流江兵岳渡槽下游500米-下游6600米河段和高速公路桥下游2000米至猛水桥上游500米河段（自左岸50米- -3- 离右岸50米）”，控制可采量为99.5万立方米，开采期为二年（2016年3月8日至2018年3月7日）。但被告于2017年8月22日发布，禁止原告依法采砂共计131日，按两年控制可采量为99.5万立方米计算，平均日可采砂量最低为1363立方(99.5万立方÷730日)，原告因该公告的发布致损失的可采砂量最低为1363立方/日×131日=178554立方,按当时合浦县河砂市场价格100元/立方计算，原告因此造成的直接经济损失为100元/立方×178554立方=17855400元。综上，被告的无效行政行为已严重损害原告的合法权益。据此提起诉讼，请求法院：1.确认被告于2017年8月22日公布的《临时禁采公告》无效；2.判决被告赔偿原告自2017年8月23日至2017年12月31日期间的直接经济损失为人民币17855400元。 原告欣合公司向本院提交以下证据：1.合政通[2017]55号《临时禁采公告》，证明被告违反法律规定滥用职权设定临时禁采期；2.《行政赔偿申请书》及邮寄申请书的订单，证明原告依法向被告递交申请；3.《河道采砂开采权出让合同》，证明原告取得采砂许可合法；4.《拍卖成交确认书》，证明原告取得采砂许可合法；5.2017年7月6日合浦县水利局作出的《关于近期拆除采砂设施的通知》，证明被告与合浦水利局违法实施拆除原告采砂设施的事实；6.2016年7月20日合浦县水利局《关于停业整顿的通知》，证明被告与合浦县水利局对原告进行非法停业整顿的行政处罚；7.2016年11月29日《关于停业整顿的通知》，证明被告与合浦县水利局对原告进行非法停业整顿的行政处罚；8.合水决撤字[2017]122901号《合浦县水利局撤回行政许可决定书》，证明被告与合浦县水利局违法撤回许可的事实；9.北海市中级人民法院（2018）桂05行终65号《行政判决书》，证明被告与合浦县水利局撤回许可，经法院判决已确认违法；10.广西欣合物流公司沙场损失清单，证明 -4- 被告的违法行政行为造成原告的损失35529.983万元；11.照片，证明设立禁采期后，被告及水利局推毁沙场设施的图片。 被告合浦县人民政府辩称，1.欣合公司认为被告发布该公告无效的说法没有事实和法律依据，依法不能成立。根据《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第五十九条的规定，被告作为县级人民政府，领导所属各工作部门和下级人民政府工作，有权在本行政区域内规定行政措施，发布决定和命令。被告为进一步规范本行政区域内南流江河道采砂管理，防止河道采挖等行为可能造成的河势改变，危机防汛、行洪安全，进一步加强本县水资源和水生态环境的保护，于2017年8月22日依职权依法发布合政通[2017]55号《临时禁采公告》，属依照权限履行职责中作出的行政命令，并无不妥。《广西壮族自治区河道采砂管理条例》第十三条所指的是在特定的可采区规定临时禁采期，针对的是特定的范围和对象。但被告发布的该公告针对的是合浦县范围内整个南流江河道范围，并不限于南流江可采区。禁止行为包括了一切采挖砂、石、土等行为，并不限于原告的采砂行为。故本案公告的范围和对象不是特定的，其效力具有普遍约束力，是属于一般的决定、命令，被告发布公告符合法律的规定。因此原告认为“被告属于滥用职权”的说法没有事实根据。欣合公司在本行政范围内从事相应的经营活动，有责任和义务执行本政府作出的决定和命令。且原告在本案中亦未能提供合法有效证据证明被告发布公告的行为系无效法律行为。根据原告提供的证据5至证据12，其所证实的内容与被告无关，系案外人合浦县水利局作为本政府的工作部门，系本行政区域内的水行政主管部门，负责河道采砂的统一管理和监督检查工作，系具有独立法人的行政管理和行政执法单位，其依法对河道采砂行为进行管理是宪法和法律赋予的权限职能，合浦县水利局在履行管理职责过程中依法实施系列的具体行政行为，是正确、全面履行管理职能的外在表现，并无不妥。根据《 -5- 中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项的规定，行政机关制定、发布的公告不属于人民法院的受理范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，被告发布该公告的时间为2017年8月22日，至原告起诉时已经超过六个月，原告起诉已经超过法律规定起诉期限，依法应不予受理。综上所述，原告的起诉没有事实根据和法律依据，请求人民法院依法驳回欣合公司的起诉。 被告合浦县人民政府就其答辩未向本院提交证据，但提供以下法律依据：1.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条；2.《广西壮族自治区河道采砂管理条例》第十三条。 经庭审质证，被告对原告证据1关联性、合法性、真实性无异议，对证明目的有异议，认为该公告属于抽象行政行为，不具有可诉性；对证据2-4关联性、合法性、真实性、证明目的均无异议；对证据5-9关联性，证明目的有异议；对证据10关联性、合法性、真实性、证明目的均有异议，本案主张的经济损失为17855400元，但该清单显示数额是35129.983万元；对证据11的合法性、真实性由法院认定，对证明目的有异议，图片不能证实是原告的设施被推毁，只是按照公告要求移除设施，被告没有组织职能部门对原告采砂设施进行推毁。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据均与本案有关联，可作为本案认定案件事实的根据。 经审理查明，原告欣合公司经招投标竞拍取得河砂开采权后，于2016年1月29日与合浦县水利局签订《合浦县河道采砂开采权出让合同》，约定合浦县水利局将 -6- 合浦县南流江清水采区[南流江兵岳渡槽下游500米～下游6600米河段和高速公路桥下游2000米至猛水桥上游500米河段(自左岸50米～离右岸50米)；控制可采量：99.5万m³，允许采砂船18艘，允许堆放场地10处。……]河道采砂开采权出让给欣合公司，开采经营期限自2016年1月28日至2017年12月31日止。签订上述合同后，欣合公司于2016年3月8日取得《广西壮族自治区河道采砂许可证》（编号：合采砂[2016]第16号），对案涉河道采砂项目进行投资建设。合浦县人民政府于2017年8月22日发布《临时禁采公告》，内容为：“为进一步规范我县范围内南流江河道采砂管理，防止河道采挖等行为可能造成的河势改变、危及防洪、行洪安全，进一步加强我县水资源和水生态环境的保护，县委、县政府己计划重新对南流江河道采砂规划进行研究修编。根据《中华人民共和国水法》第三十九条、《中华人民共和国防洪法》第二十二条、《中华人民共和国矿产资源法》第三十二条、《广西壮族自治区河道采砂管理条例》第二条、第十三条等的法律法规，县人民政府决定，设立我县境内南流江河道采砂临时禁采期，时间为2017年8月23日0:00至2017年12月31日24:00。现就有关事宜公告如下：一、临时禁采期内，我县境内南流江河道范围内禁止一切采挖砂、石、土等行为（包括可采区）；采砂业主必须将采砂船舶、采砂机具等机具设备撤离采砂点，并停放于指定位置，同时要加强安全监管；各采砂点要平整场地，清除弃料、堆体，封堵进出道路，设置明显禁采标志，不得进行砂、石、土等的买卖、交易及转移行为。二、凡在禁采期内从事违法采挖行为的，县政府将组织水利、环保、国土、公安、供电局、安监，交通、海事、工商和质监等有关部门依法进行严肃查处；对威胁、妨碍执法人员依法执行公务的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚；构成犯罪的，依法严厉追究刑事责任。三、设立举报电话，接受广大人民群众 -7- 和新闻媒体监督。监督举报电话：0779-72××××0。特此公告”。原告欣合公司认为被告公布上述《临时禁采公告》损害其竞拍取得的合浦县南流江清水采区的合法的河砂开采权，故提起本案行政诉讼。 另查明，合浦县水利局曾于2016年7月20日向欣合公司送达《关于停业整顿的通知》，要求欣合公司停业整顿，于2016年11月29日再次向欣合公司送达《关于停业整顿的通知》，要求欣合公司停业整顿。2017年7月6日，合浦县水利局向欣合公司送达《关于近期拆除采砂设施的通知》，要求欣合公司拆除采砂设施。2017年12月29日，合浦县水利局作出合水决撤字［2017］122901号《合浦县水利局撤回行政许可决定书》，撤销了原告于2016年3月8日取得的《广西壮族自治区河道采砂许可证》（编号：合采砂[2016]第16号）。 再查明，原告因诉合浦县水利局撤回行政许可一案，不服合浦县人民法院（2018）桂0521行初6号行政判决，由本院作出（2018）桂05行终65号《行政判决书》，判决确认合浦县水利局于2017年12月29日作出的合水决撤字[2017]122901号《合浦县水利局撤回行政许可决定书》违法。后原告向本院提起行政赔偿诉讼，本院作出（2019）桂05行赔初20号行政裁定移送合浦县人民法院管辖。 本院认为，一、关于合浦县人民政府发布《临时禁采公告》的行政行为是否可诉的问题。合浦县人民政府主张其2017年8月22日公布《临时禁采公告》是针对不特定对象作出，属于抽象行政行为。经查，该公告要求包括原告欣合公司在内的所有采砂业主都要限期禁采，并且采砂业主必须将采砂船舶、采砂机具等机具设备撤离采砂点，并停放于指定位置，要平整场地，清除弃料、堆体，封堵进出道路，设置明显禁采标志，不得进行砂、石、土等的买卖、交易及转移行为。欣合公司经竞拍获得许可开采经营期限自2016年1月28日至2017年12月31日止，其间合浦县水利 -8- 局于2016年7月20日、11月29日两次向欣合公司送达《关于停业整顿的通知》，2017年7月6日送达《关于近期拆除采砂设施的通知》，被告又于同年8月22日发布被诉《公告》，《公告》设立的临时禁采期自2017年8月23日至12月31日长达四个月，完全涵盖了原告依法取得的采砂许可期限，明显损害了欣合公司的合法权益。且公告发布后被告并未就相关补偿问题与欣合公司进行协商，或给予其他方式调整、救济。故被诉公告已对欣合公司的合法权益产生实际影响,该公告形式上为抽象行政行为，实际上对原告而言则为有针对性的具体行政行为，南流江河道内获得许可的采砂业主是可数的，尽管该行政行为的表现形式是公告，但被告作出该公告后没有作出直接针对欣合公司的《通知》等可诉的具体行政行为，故被诉公告实际是直接损害了欣合公司的合法权益，具有针对性，因此该公告行为可诉。 二、关于被诉行政行为是否存在重大且明显违法情形的问题。根据《中华人民共和国水法》第三十九条“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。在河道管理范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期，并予以公告”及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；……（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；……”的规定，被告合浦县人民政府作为管理县级以上人民政府水行政主管部门的上级人民政府，具有行政主体资格，有权依照法律规定对在河道管理范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的行为划定禁采区和规定禁采期并予以公告。且被诉公告内容涉及要求被 -9- 告下属多个工作部门的联合行政执法，被告具有组织管理的行政职权。故被告依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《广西壮族自治区河道采砂管理条例》等发布《临时禁采公告》的行为具有法律规范依据，且内容客观上可以实施。不存在实施主体不具有行政主体资格、行政行为没有法律依据等问题等《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的重大且明显违法的情形。综上，原告请求确认被告合浦县人民政府于2017年8月22日公布《临时禁采公告》的行政行为无效，理由不成立。 依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，经本院审查认为被诉《临时禁采公告》不属于无效情形后，向原告欣合公司依法进行了释明，原告明确表示拒绝变更诉讼请求，故其请求依法应予以驳回。原告一并提出的赔偿其经济损失17855400元的赔偿请求,没有事实根据和法律依据，本院不予支持。若欣合公司同意变更其诉讼请求为撤销被诉《临时禁采公告》，其提起本案行政诉讼也已超过一年的法定起诉期限，依法亦应当裁定驳回其起诉。 综上，被告合浦县人民政府于2017年8月22日公布《合浦县人民政府关于设立南流江河道采砂临时禁采期的公告》，不存在《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的重大且明显违法的情形，原告要求确认上述行政行为无效的诉讼请求不能成立,依法应不予支持。原告据此一并提出的赔偿其经济损失17855400元的赔偿请求,缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。 -10- 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十四条第二款、第九十九条之规定，判决如下： 驳回原告广西欣合物流有限公司的诉讼请求及赔偿请求。 本案受理费50元，由原告广西欣合物流有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并在递交上诉状之日起至上诉期限届满后7日内预交上诉案件受理费人民币50元（收款单位：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户银行：农行南宁市万象支行）。逾期不交也不提出缓交、减交、免交案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  席淑燕 审 判 员  侯应蓉 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理  林佳云 书 记 员  陈莹莹 -11- 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： （一）行政行为实施主体不具有行政主体资格； （二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； （三）行政行为的内容客观上不可能实施； （四）其他重大且明显违法的情形。