西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行初562号之一 原告安康市高新区广泽苗木发展有限公司。住所地：陕西省安康市。 法定代表人谷睿，总经理。 委托代理人刘军峰，该公司工作人员。 被告镇坪县人民政府。住所地：陕西省安康市镇坪县政府办公大楼。 法定代表人李平，县长。 委托代理人刘祖本，镇坪县平镇高速公路协调办工作人员。 委托代理人易泽林，陕西振康律师事务所律师。 被告镇坪县曾家镇人民政府,住所地：安康市镇坪县。 法定代表人郑杰，镇长。 委托代理人谭兆平，镇坪县司法局曾家司法所所长。 委托代理人屈志明，镇坪县曾家镇人民政府工作人员。 原告安康市高新区广泽苗木发展有限公司（以下简称广泽苗木公司）因要求确认被告镇坪县人民政府（以下简称镇坪县政府）强制清除其苗圃的行为违法，于2020年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月21日立案后，于法定期限内向被告镇坪县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。原告于2020年10月12日向本院申请追加镇坪县曾家镇人民政府（以下简称曾家镇政府）为共同被告，本院于2020年10月26日向被告曾家镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原告广泽苗木公司诉称，原告在镇坪县XX镇XX村承包土地35亩，发展苗圃育种，共栽植全红杨树30.5亩。2017年6月，平镇高速建设需要拆除原告的苗圃。2017年6月23日，曾家镇人民政府向原告送达了《平镇高速建设拆迁告知书》，要求原告7天内完成所有树木的迁移，如到其未搬迁，将组织相关部门按程序代为迁移。因受自然环境、季节等因素影响，原告公司无法在7天内迁移树木，故要求被告将迁移时间根据实际情况延长，以免造成原告不必要的经济损失。但被告在未告知原告的情况下，将原告25亩的苗圃强制清除，给原告造成巨大经济损失。故提起行政诉讼，请求：1.确认被告镇坪县政府在XX镇XX镇XX段征地拆迁过程中强行清除原告所有的25亩苗圃的行政行为违法。2.本案诉讼费由被告承担。 被告镇坪县政府辩称，1.按照原告与镇坪县博超林下养殖有限公司签订的苗圃所有权分割协议，原告不是本案完整的权利人。2.被告镇坪县政府未对原告作出行政行为。镇坪县政府印发的《平镇高速公路镇坪段征地拆迁补偿安置工作办法》确定各镇政府具体负责征地拆迁补偿安置办法的落实。被告镇坪县政府不是原告所诉苗圃清除行为的实施主体，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告曾家镇政府辩称，征地拆迁工作不存在违法，对原告的苗木提前进行了登记。 经审理查明，2016年10月28日，镇坪县政府办公室作出镇政办发[2016]224号《关于印发平镇高速公路镇坪段征地拆迁补偿安置工作办法的通知》第三条规定，征地补偿安置工作在镇坪县政府领导下，县财政、民政、人社、国土、住建、水利、农林科技、公安等行政主管部门依据各自职责，配合县协调办做好征地补偿安置工作。县协调办、曾家镇政府、牛头店镇政府、城关镇政府、钟宝镇政府、曙坪镇政府具体负责征地拆迁补偿安置办法的落实，承担征地拆迁补偿安置的具体工作。2018年9月7日，镇坪县政府发布《公告》，XX镇XX公路工程项目用地的批准征地机关、时间、文号，批准征地面积、范围、用途，补偿标准、补偿费用、农业人口安置，办理征地补偿的期限等事项予以公告。2016年10月12日，XX镇XX镇发【2016】62号《关于印发平镇高速曾家试验段拆迁安置方案的通知》，XX镇XX公路XX小组，XX小组XX镇XX组。2017年6月23日，曾家镇平镇高速协调领导小组办公室（以下简称平镇高速协调办公室）向广泽苗木公司作出《平镇高速建设拆迁告知书》，告知原告公司苗木迁移补偿费用为233190元，并要求原告公司在2017年6月30日前自行完成迁移，并腾交场地工作。如到期仍未搬迁，该办将组织相关部门按程序代为迁移，该告知书由曾家镇政府代章。2017年7月1日，平镇高速协调办公室向广泽苗木公司作出《平镇高速建设代为迁移告知书》，告知原告公司拟安排于2017年7月7日后对该公司苗木组织相关部门按程序代为迁移，该告知书由曾家镇政府代章。2017年7月19日，平镇高速协调办公室向广泽苗木公司作出《平镇高速建设拆迁告知书》，要求原告公司在2017年7月31日前完成苗木迁移及腾交场地工作，该告知书由曾家镇政府代章。2017年8月11日，平镇高速协调办公室向广泽苗木公司作出《平镇高速建设拆迁通知书》，要求原告公司在2017年8月20日前自行完成苗木迁移及腾交场地工作，如到期仍未搬迁，XX镇XX镇XX段工程建设方将进入原告公司苗圃进行施工，该通知书由曾家镇政府代章。2017年7、8月，原告位于XX镇XX村的苗圃被清除。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是法定主体原则，要求谁行为谁为被告；行为者，能为处分。同理，对于共同被告的确定，依然是要求谁行为谁为被告，即两个以上行政机关共同作出了被诉的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。这里的“事实根据”就包括被诉行政行为是否为被告作出的相关事实。就本案而言，原告提起本案诉讼，要求依法确认被告镇坪县政府、曾家镇政府对原告苗圃实施的清除行为违法。根据上述规定，原告应该提供证据证明镇坪县政府、曾家镇政府实施了对其苗圃的强制清除行为。根据查明的事实，本案原告涉案苗圃被清除前，平镇高速协调办公室曾多次向原告发出告知书，要求原告公司在限定期限内自行迁移苗木并腾交场地，逾期将组织相关部门按程序代为迁移。在本院组织的询问中，曾家镇政府也认可系平镇高速协调办公室实施了对涉案苗圃的清除行为，据此可以认定实施清除行为的是平镇高速协调办公室。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，平镇高速协调办公室系曾家镇政府成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其以自己的名义作出的行政行为所产生的相应法律责任，依法应由曾家镇政府承担。因此，曾家镇政府是本案适格被告。被告镇坪县政府不认可实施了对原告苗圃的清除行为，原告提供的证据无法证明镇坪县政府实施了本案被诉的强制清除行为，也无法证明镇坪县政府委托曾家镇政府实施了本案被诉的强制清除行为。因此镇坪县政府不是本案的适格共同被告。在此情况下，原告仍然坚持以镇坪县政府为共同被告进行诉讼，显然不具有《行政诉讼法》第四十九条第三项要求的“事实根据”，因此原告对镇坪县政府的起诉不符合法定起诉条件，其对镇坪县政府的起诉应予以裁定驳回。本院以裁定的方式驳回了原告对镇坪县政府的起诉。 被告行政机关的层级是确定行政诉讼级别管辖的一个重要因素。根据《行政诉讼法》第十五条第一项的规定，“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”，是中级人民法院管辖的第一审行政案件。如果作为共同被告的行政机关层级不同，则采取“就高不就低”的原则确定管辖法院，也就是以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖。但当共同被告中层级较高的“国务院部门或者县级以上地方人民政府”在立案后经审查被认为不是适格被告时，则同案中层级较低的行政机关再由中级人民法院管辖，就因“高无所就”而失去了管辖权依据。本案中，原告以镇坪县政府、曾家镇政府为共同被告向本院提起诉讼，但当原告对被告镇坪县政府的起诉被本院裁定驳回后，根据《行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定，原告对被告红旗街道办的起诉，不属于本院管辖的第一审行政案件。根据《行政诉讼法》第二十二条的规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。”本案应移送安康铁路运输法院审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第六项之规定，裁定如下： 本案移送安康铁路运输法院审理。 审 判 长  周玲玲 审 判 员  王 方 人民陪审员  寇艳艳 二〇二〇年十二月二日 书 记 员  刘娟娟 1