湖南省麻阳苗族自治县人民法院 民 事 判 决 书 （2020）湘1226民初1266号 原告:麻阳苗族自治县农业农村局，住所地麻阳苗族自治县逢爷社区富州南路33号。 法定代表人：罗学艺，系该局局长。 委托诉讼代理人：樊孝和，系湖南锦怀律师事务所律师。 被告：湖南麻阳农村商业银行股份有限公司，住所地湖南省怀化市麻阳苗族自治县高村镇富州南路210号。 法定代表人：唐伟，该公司董事长。 委托诉讼代理人：曾某某，男，系湖南麻阳农村商业银行股份有限公司员工。 委托诉讼代理人：滕陆军，系湖南锦江律师事务所律师。 原告麻阳苗族自治县农业农村局（以下简称“麻阳农业局”）诉被告湖南麻阳农村商业银行股份有限公司（以下简称“麻阳农商行”）保证合同纠纷一案，本院于2020年10月29日立案后，依法适用简易程序公开开庭进行了审理。原告麻阳农业局委托诉讼代理人樊孝和、被告麻阳农商行委托诉讼代理人曾某某、滕陆军到庭参加了诉讼，原告麻阳农业局法定代表人罗学艺、被告麻阳农商行法定代表人唐伟经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告麻阳农业局向本院提出诉讼请求：1、请求人民法院判令被告归还其划走的原告管理的麻阳苗族自治县农业金融服务中心（以下简称“金融服务中心”）账户资金967183.24元；2、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：2014年9月2日，原告与被告联合下文《麻阳苗族自治县2014年农业技术服务创新实施方案》（以下简称《实施方案》），该文件明确：实行支农资金信贷担保，建立“财政支农担保金”，申请中央资金400万元，将项目87.5%的中央财政资金350万元作为新型农业经营主体的“财政支农担保金”，由金融服务中心统一存入麻阳农商行，加上220户新型农业经营主体存入的等额联保担保金，共计担保金700万元。成立的金融服务中心归口原告管理。文件还规定了补偿程序，借款主体在贷款期满未能还清贷款本息的，以麻阳农商行为主，麻阳农业局协助进行追偿。1个月后，如追偿不足清偿本息的，麻阳农商行向金融服务中心下达补偿通知书，并送达县金融生态办、麻阳农业局、县财政局。收到补偿通知后，金融服务中心从财政支农担保金中补充。在一年期内，麻阳农商行实际放贷规模达到计划信贷规模，补偿款从财政支农担保金中补偿。财政支农担保金补偿后，从借款主体追回的贷款清偿款按财政支农担保金所承担的比例归还财政支农担保金账户。2014年10月13日，双方按照联合文件的精神，签订了《麻阳农业局、麻阳农商行关于开展支农产业资金担保贷款合作协议》（以下简称《合作协议》）。2015年3月，麻阳旭利中药材种销专业合作社（以下简称“麻阳中药材合作社”）向麻阳农商行申请贷款。2015年5月，麻阳中药材合作社向原告申请金融服务中心提供贷款担保获准。麻阳农商行在该合作社用郭祥勇位于拖冲乡街上的和张夏连位于拖冲乡街上的房产作为抵押，于2015年5月29日向麻阳中药材合作社发放贷款50万元，期限三年。2018年5月29日，此贷款到期，麻阳农商行向麻阳中药材合作社催收贷款及利息未果。2018年6月29日，麻阳农商行从金融服务中心的财政支农担保金账户中划扣资金513118.32元。2016年5月，麻阳兴农文化旅游有限公司（以下简称“麻阳兴农公司”）向麻阳农商行申请贷款，同时向原告申请金融服务中心提供担保。麻阳农商行在该公司用陈国栋位于老石桥房产作抵押和金融服务中心提供担保下，于2016年5月25日向麻阳兴农公司发放贷款49万元。2017年5月24日此贷款到期，麻阳农商行向麻阳兴农公司催收贷款及利息未果。2017年9月30日，麻阳农商行从金融服务中心的财政支农担保金账户扣划资金454064.92元。综上所述，原告管理的金融服务中心虽然为麻阳中药材合作社和麻阳兴农公司的贷款提供担保，但根据双方联合下发的《合作协议》的约定，被告方催收逾期贷款未果后，如追偿不足以清偿本息的，被告要向金融服务中心下达补偿通知书，并抄送县金融生态办、麻阳农业局、县财产局。之后，金融服务中心在一年期内，按被告实际放贷规模是否达标，分档次处理予以补偿。被告自行扣划金融服务中心账户的资金，违背了双方签订的协议。原告在知道被告擅自扣划了金融服务中心账户里的资金用于补偿贷款户的贷款和利息后，多次找被告方交涉，要求被告起诉贷款户并处置抵押物来偿还贷款及利息用于及时归还财政支农担保金。被告虽然同原告工作人员一起找到贷款户和抵押物主催收贷款，但在多次催收无果后，将起诉的义务推给原告。原告认为，根据双方的协议，金融服务中心提供的担保是一般保证，不是连带责任保证。被告在没有起诉并处置贷款户提供的抵押物前，不能擅自扣划原告管理的金融服务中心账户上的资金。故此，向法院提起诉讼，请依法裁判。 被告麻阳农商行辩称，一、被告与原告存在有银行贷款债务连带责任保证合同和事实质押的法律关系，被告依照双方合同的约定和原告对被告作出的书面承诺，从原告在被告处所存的“财政支农担保金专用账户”中划扣相应的担保资金，符合双方合同约定和《中华人民共和国物权法》第一百七十六条之规定，原告要求被告予以财产返还，没有事实依据及法律依据，应驳回原告这一诉讼请求。1、根据原、被告双方签订的合同及双方形成的文件和原告给被告出具的书面承诺书等证据显示，被告与原告存在有保证合同法律关系，被告要求原告承担保证责任予以扣划原告“财政支农担保金专用账户”中的资金亦符合双方合同的约定。2、依照《中华人民共和国物权法》第一百七十六条之规定。在本案中，被告给债务人（借款人）发放的贷款，确实存在既有物的担保，也有原告作为人的担保，但该二笔贷款所提供的担保均是第三人提供的抵押物，而非借款人本人的抵押物。因此，被告作为债权人，有权依照以上法律规定进行选择，被告选择要求原告先行承担保证责任来实现自己的债权，亦符合法律规定。3、被告划扣原告“财政支农担保金专用账户”中的资金，是被告以原、被告双方合同的约定而实施的一种自力救济行为，既有合同依据，也符合法律规定。因此，对原告要求被告予以财产返还这一诉讼请求，因其没有事实依据及法律依据而不成立，法院应依法予以驳回。二、原告作为债务人麻阳中药材合作社及麻阳兴农公司的连带责任担保和事实质押的债务人，在其履行了自己的保证担保责任义务之后，可依法向债务人进行追偿，而不是无根据的要求被告予以财产返还。若原告对债务进行追偿，被告可予以相应的配合和协助，以避免原告合法利益受到损害。基于以上事实及理由，被告请求依法驳回原告的诉讼请求。 双方当事人围绕着自己的诉讼主张，依法向本院提交了证据，对双方互无争议的证据，本院已当庭采信并在卷佐证。对有争议的证据，作如下认定： 原告提交的金融服务中心《承诺书》一份。被告认为该《承诺书》与被告方所接受与保管的不一致。本院认为，原告所提交的《承诺书》与已当庭采信的被告所提交金融服务中心的《承诺书》，在内容上不一致，故对原告所提交的《承诺书》不予采信。 根据双方当事人的陈述及所采信的证据，本院认定如下事实： 2014年9月2日，麻阳农业局与麻阳农商行联合下发了“麻农业联[2014]8号”文件，该文件内容为：“关于印发《麻阳苗族自治县2014年农业技术服务创新项目实施方案》的通知”。该《实施方案》的主要内容为：1、服务方式：实行支农产业资金信贷担保，建立“财政支农担保金”，申请中央资金400万元，将项目87.5%的中央财政金350万元作为新型农业经营主体的“财政支农担保金”，由金融服务中心统一存入麻阳农商行，加上220户新型农业经营主体的等额联保担保金，共计担保金700万元。由麻阳农商行按央行基准利率将担保金的存款利率上浮10%，对发展产业贷款按同档次利率下浮10%，并按担保金的5倍放大贷款。2、运作模式：①社企联保、财政担保模式：扶持10家龙头企业，每5-10家同类型、同规模的社企实行联保。每家存入10万元到麻阳农商行作为贷款联保担保金，并提供价值可贷款额度50%的产权担保，加上“财政支农担保金”10万元，共存入20万元，可贷款额度100万元。扶持10家专业合作社，每5-10家同类型、同规模的社企实行联保。每家存入5万元到麻阳农商行作为贷款联保担保金，并提供价值可贷款额度50%的产权担保，加上“财政支农担保金”5万元，共存入10万元，可贷款额度50万元。②对大户联保、财政担保模式进行了规定。③本项目以1年为一个实施周期，一个周期年度的财政支农担保金只对该年度内的贷款风险承担补偿责任。3、贷款流程：①以麻阳农商行为主体，金融服务中心配合，根据对新型农业经营主体的资信调查和生产经营等情况，确定其授信等级，个体授信等级有效期不超过1年。②获得个体授信资格的拟借款新型农业经营主体向麻阳农商行提出贷款申请，存入相应担保金，麻阳农商行在3个工作日内完成信贷审核；之后2个工作日内签订贷款合同并发放贷款。麻阳农商行将借贷双方签订的贷款合同副本（或复印件）同时抄送麻阳金融生态办、麻阳农业局、麻阳财政局、金融服务中心。4、账户管理：财政支农担保金由金融服务中心管理，在麻阳农商行只开设一个专户，每个年度周期结算一次。5、补偿程序：①借款主体在贷款期满未能还清贷款本息的，以麻阳农商行为主，麻阳农业局（含金融服务中心）协助进行追偿。1个月后，如追偿不足以清偿本息的，麻阳农商行向金融服务中心下达补偿通知书，并抄送麻阳金融生态办、麻阳农业局、麻阳财政局。②收到补偿通知书后，金融服务中心从财政支农担保金中补偿。在一年期内，麻阳农商行实际放贷规模达到计划信贷规模，补偿款从财政支农担保金中补偿。如未达到计划信贷规模，补偿款分以下三档处理：完成比例低于50%的，财政支农担保金按70%的比例补偿；完成比例在50%-80%的，财政支农担保金按80%的比例补偿；完成比例在80%以上的，财政支农担保金按90%的比例补偿。③财政支农担保金补偿后，从借款主体追回的贷款清偿款，按财政支农担保金所承担的比例归还财政支农担保金账户。④以存入麻阳农商行的一年期财政支农担保金总额补偿，扣完为止。 2014年9月2日，麻阳农业局与麻阳农商行联合下发了“麻阳农业联[2014]9号”文件，该文件的内容为“关于印发《湖南省农业技术服务创新麻阳支农产业担保资金管理办法》（以下简称《管理办法》）的通知”。该《管理办法》的主要内容为：1、本办法所称财政支农担保资金，是指中央财政预算通过农业生产安排用于支持我省农业生产、发展生产的专项资金，并根据相关合同约定，以保证金的形式为新型农业经营主体申请贷款提供担保，保证贷款银行债权实现的法律行为。担保资金所有权归金融服务中心，使用权为新型农业经营主体。2、本办法所称支农产业担保资金是指由中央财政预算安排的资金和新型农业经营主体存入“财政支农担保金”账户上的资金。3、农业技术服务创新项目建设设立两个管理机构，一是成立湖南省农村技术服务创新项目领导小组。二是成立金融服务中心，负责对担保资金的日常管理。4、担保资金专户储存于金融服务中心指定的涉农金融机构，单独核算，封闭运行，专项用于本县新型农业经营主体发展农业生产贷款提供担保。财政担保资金的存款利息可用于金融服务中心开展贷款担保业务的业务经费支出，新型农业经营主体存入“财政支农担保金”账户上的资金所产生的存款利息归新型农业经营主体收益。5、贷款对象是指农业产业化龙头企业、专业合作社、家庭农场和种养大户等新型农村经营主体。6、农业产业化龙头企业、专业合作社、家庭农场、种养大户等新型农业经营主体申请支农产业资金担保贷款应具备一定的条件。7、农业产业化龙头企业、专业合作社需为贷款提供价值可贷款额度50%的产权担保并组成联保小组相互担保。8、每个农业产业化龙头企业，专业合作社、家庭农场及种养大户需按要求存入一定的额度款项到“财政支农担保金”账户上，并得到支农产业资金为其贷款提供担保后，金融机构才能对其办理放贷业务。9、担保额度：根据新型农业经营主体发展生产的实际需求，结合新型农业经营主体的类别和信用等级予以担保一定的额度。（1）农业产业化龙头企业每户担保10万元；（2）专业合作社每户担保5万元；（3）家庭农场和种养大户每户担保1万元;10、贷款额度：支农产业资金担保贷款余额不得超过担保金的5倍。11、贷款担保期限为1年。借款人提出借款续期的，在本期限内能够及时履行债务合同的前提下，金融服务中心在下一个年度担保贷款时予以优先考虑。12、麻阳农商行对已到还款期限未及时归还的，应及时向新型农业经营主体发出逾期贷款催收通知书，并报金融服务中心，履行追索责任。13、贷款逾期一个月后仍不能还清本息的，麻阳农商行应向金融服务中心下达补偿通知书，要求金融服务中心依据麻阳农业局与麻阳农商行签订的《合作协议》有关规定先行代为补偿债务。14、发生下列情况，金融服务中心有权拒绝承担担保责任：（1）麻阳农商行未及时向借款户送达逾期贷款本息催收通知书，未及时向金融服务中心提交《补偿通知书》；（2）麻阳农商行未按本办法规定履行追索义务；（3）麻阳农商行确认借款户已发生危机贷款安全的重大事项而未及时采取措施并告知金融服务中心，乡镇金融服务中心和村金融服务站造成贷款损失；（4）麻阳农商行未按本办法规定程序发放贷款，造成贷款损失。管理办法尚对其他事项进行了规定。 2014年10月13日，麻阳农业局与麻阳农商行签订《合作协议》，该《合作协议》约定的主要内容为：1、双方同意在支农产业资金担保贷款方面进行全面合作，成立金融服务中心，归口麻阳农业局管理。2、麻阳农业局按规定要求在麻阳农商行营业部开立“财政支农担保金专用账户，担保金总计700万元（其中中央财政资金350万元；10家龙头企业每家10万元、共计100万元；10家专业合作社每家5万元，共计50万元；200户家庭农场和种养大户每户1万元，共计200万元），中央财政资金350万元在开立专用账户后应全额存入该账户，对获得授信资格的拟借款新型农业经营主体向麻阳农商行提出贷款申请时，应向“财政支农担保金”专用账户存入相应的担保金，本项目以一年为一个实施周期，一个周期年度的财政支农担保金只对该年度内的贷款风险承担补偿责任，该账户由金融服务中心、麻阳农商行业务发展部共同管理。3、支农产业资金担保贷款由麻阳农商行依法自行发放，积极向符合贷款条件的新型农业经营主体提供信贷支持。麻阳农商行依据对新型农业经营主体的资格审查、调查、审批，确定借款主体的信用等级及授信额度，签订贷款合同并发放贷款后，麻阳农商行将贷款合同文本复印件报送麻阳金融生态办、麻阳农业局、麻阳财政局、金融服务中心。4、新型农业经营主体首先要提供一项抵押并组成联保小组相互担保，再由支农产业资金为其贷款提供担保，而后麻阳农商行才能为其发放贷款。支农产业资金担保贷款额度不得超过担保金5倍，贷款期限最长1年，不能办理贷款展期手续，贷款利率按麻阳农商行同类贷款利率下浮10%执行，存款利率上浮10%执行。5、借款人在贷款到期后未能正常还清贷款本息，麻阳农业局协助麻阳农商行进行催收，贷款逾期一个月后仍不能还清本息的，麻阳农商行向麻阳农业局下辖的金融服务中心下达补偿通知书，并抄送麻阳金融生态办、麻阳农业局、麻阳财政局。金融服务中心在收到麻阳农商行下达的补偿通知3天内，从存入财政支农担保金账户中，按麻阳农商行实际放贷规模达到计划信贷规模的比例，分档次予以补偿：完成比例低于50%的，财政支农担保金按70%的比例补偿；完成比例在50%-80%的，财政支农但保金按80%的比例补偿；完成比例在80%以上的，财政支农担保金按90%的比例补偿；达到信贷规模的全额予以补偿，补偿款直至该账户扣完为止。6、本协议签订的合作事项属意向性协议，并未影响具体贷款合同的签订。7、本协议有效期为2年。协议期满后经双方协议同意可以继续延长、调整和补充。 2014年11月24日，金融服务中心在麻阳农商行开设了财政支农担保金账户,产品名称为：贷款项下活期保证金。存入款项为350万元。 2015年5月，麻阳中药材合作社欲向麻阳农商行贷款，便在其开设于麻阳农商行的账户中存入5万元，用以作为贷款保证金。当月15日，麻阳中药材合作社向麻阳农业局申请资金担保。同日，金融服务中心给麻阳农商行出具了《承诺书》一份，《承诺书》的主要内容为：1、麻阳中药材合作社的贷款符合《管理办法》中的基本条件。2、服务中心同意为麻阳中药材合作社在麻阳农商行贷款50万元提供担保。3、若麻阳中药材合作社逾期不能及时还清贷款本息，同意按《合作协议》有关规定，从服务中心在麻阳农商行开设的财产支农担保金账户（账号：92070000435000001018）中直接扣划款项用于归还麻阳中药材合作社在麻阳农商行所贷款本息。2015年5月29日麻阳农商行与麻阳中药材合作社签订了贷款50万元的协议。协议约定贷款期限为36个月，自实际发放款日起算。贷款利息按月利率8.8641‰计算，按月结息。逾期利率在原利率基础上加收50%确定。金融服务中心在麻阳中药材合作社的“支农产业资金担保贷款审批表”（贷款期限3年）审核意见一栏签下了“同意”的意见。2015年5月28日，郭祥勇、张夏连分别以其所有的房屋作为抵押物，与麻阳农商行签订了“最高额抵押合同”，合同约定郭祥勇、张夏连分别为麻阳中药材合作社于2015年8月28日至2018年5月27日止在麻阳农商行所形成的实际债务提供担保，其中主债务最高本金分别为25万元。2015年5月29日，麻阳农商行给麻阳中药材合作社发放了贷款50万元。2018年6月1日，麻阳农商行作出“催收贷款本息通知书”，并将该通知书于2018年6月4日送达给金融服务中心。通知书的主要内容为：1.麻阳中药材合作社的贷款本金为50万元，利息为16047.26元。2.请抓紧筹措资金，尽快偿还。2018年6月29日，麻阳农商行从金融服务中心在麻阳农商行账户中扣划了513118.32元用于偿还麻阳中药材合作社的贷款。 2014年12月麻阳兴农公司欲向麻阳农商行贷款，便向其在麻阳农商行所开设的账户中存入了10万元，用以作为贷款保证金。2016年5月23日，麻阳兴农公司（以合作社主体）向麻阳农业局申请资金担保，同日，金融服务中心向麻阳农商行出具了《承诺书》一份，《承诺书》的主要内容为：1、麻阳兴农公司的贷款符合《管理办法》中的基本条件。2、金融服务中心同意为麻阳兴农公司在麻阳农商行贷款49万元提供担保。3、若麻阳兴农公司逾期不能及时还清贷款本息，同意按《合作协议》有关规定，从金融服务中心在麻阳农商行开设的财产支农担保金账户（账号：92070000435000001018）中直接扣划款项用于归还麻阳兴农公司在麻阳农商行贷款本息。2016年5月23日麻阳农商行与麻阳兴农公司签订了贷款49万元的协议。协议约定贷款期限为12个月，自实际发放款日起算。贷款利息按月利率7.25‰计算，按季结息。逾期利率在原利率基础上加收50%确定。2016年5月23日，陈国栋以其所有的房屋作为抵押物，与麻阳农商行签订了“最高额抵押合同”，合同约定陈国栋为麻阳兴农公司于2016年5月24日至2018年5月24日止在麻阳农商行所形成的实际债务提供担保，其中主债务最高本金为49万元。2016年5月25日，麻阳农商行给麻阳兴农公司发放了贷款49万元。2017年5月12日，麻阳农商行作出了“提示归还到期贷款通知书”，于2017年5月12日、15日分别送达给了麻阳兴农公司、金融服务中心。该通知书的主要内容为：麻阳兴农公司贷款尚欠本金49万元及相应利息即将到期，请抓紧筹措资金，于贷款到期日前偿还。2017年9月30日，麻阳农商行从金融服务中心在麻阳农商行的账户中扣划了454064.92元，用于偿还麻阳兴农公司的贷款。 另查明，金融服务中心系麻阳农业局成立的，无民事主体资格。 本院认为，本案的争议焦点为：一、原、被告所签订的《合作协议》及金融服务中心出具给被告的《承诺书》的效力问题；二、金融服务中心所实施行为的责任承担问题；三、被告能否直接扣划金融服务中心账户款项的问题。针对上述焦点问题，分述如下： 一、原、被告所签订的《合作协议》及金融服务中心出具给被告的《承诺书》的效力问题。原、被告双方根据上级相关部门有关文件联合制定了《实施方案》及《管理办法》，在此基础上，原、被告签订了《合作协议》，该《合作协议》系双方当事人真实意思的表示，且没有违背法律规定，合法有效。而金融服务中心给被告的《承诺书》是依据前述的原、被告的联合文件及《合作协议》等出具给被告的，该《承诺书》并未违背法律规定，合法有效。 二、关于金融服务中心所实施的行为责任承担问题。金融服务中心经查无民事主体资格，但其系原告依据《管理办法》所成立的，因此，该金融服务中心所实施的民事行为应系麻阳农业局所实施的行为，金融服务中心所致的民事责任依法应由麻阳农业局承担。 三、关于被告能否直接扣划金融服务中心的款项问题。原、被告共同签订《实施方案》、《管理办法》、《合作协议》明确了金融服务中心在被告向新型农业经营主体贷款过程中的职责，从职责的内容中可以确认金融服务中心其实是在履行政策性担保人的义务，也就是处于保证人的地位。而《实施方案》、《合作协议》及金融服务中心的《承诺书》对金融服务中心应承担的担保额度及保证责任的条件均进行了规定或约定。被告在扣划金融服务中心有关麻阳中药材合作社的贷款的款项前，已经履行了《实施方案》及《合作协议》中所约定的被告应尽义务，尽管其在履行义务过程中存有瑕疵，但该瑕疵不足以影响被告行使要求金融服务中心履行义务的权利。虽然在麻阳中药材合作社的贷款中第三人提供了物的担保，但金融服务中心在《承诺书》中明确了在麻阳中药材合作社逾期未还款的情况下，被告可以直接扣划金融服务中心的款项，该《承诺书》实际上赋予了原告在追偿贷款时的选择权。因此，在原告不能提交证据证明被告与麻阳中药材合作社所签订的合同无效的情况下，被告扣划金融服务中心的款项系一种合同自力救济行为，同时也符合法律规定。被告在扣划有关麻阳兴农公司款项前，未按《实施方案》及《合作协议》的约定，在贷款逾期后向金融服务中心发出补偿通知书或催收通知，而是在麻阳兴农公司贷款期限未满前仅发出了一个提示通知，被告的该行为不符合《实施方案》及《合作协议》的约定，因此，被告扣划金融服务中心有关麻阳兴农公司贷款的行为不符合双方约定，也无法律依据。对于该笔扣款，被告应予退还给金融服务中心即原告。 综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第八条，《中华人民共和国物权法》第一百七十六条之规定，判决如下： 一、被告湖南麻阳农村商业银行股份有限公司于本判决生效次日起十五日内退还原告麻阳苗族自治县农业农村局款项454064.92元； 二、驳回原告麻阳苗族自治县农业农村局其他诉讼请求。 如果未按本判决指定期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费13471.83，减半收取计6735.92元，由原告麻阳苗族自治县农业农村局负担3573.6元，被告湖南麻阳农村商业银行股份有限公司负担3162.32元。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。 审 判 员 滕晓卫 二〇二〇年十二月三十日 法官助理 路 琴 书 记 员 郑 源