河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2834号上诉人（一审被告）太康县人民政府，住所地太康县谢安路西段。法定代表人李锡勇，县长。委托代理人陈向峰，太康县农业农村局工作人员。上诉人（一审第三人）郑永祥，男，汉族，1972年7月2日生，住太康县。委托代理人郑明松，男，汉族，1957年2月22日生，住太康县。上诉人（一审第三人）郑长松，男，汉族，1978年9月1日生，住太康县。上诉人（一审第三人）刘传永，男，汉族，1962年1月19日生，住太康县。上诉人（一审第三人）刘传志，男，汉族，1969年5月4日生，住太康县。被上诉人（一审原告）刘高杰，男，汉族，1984年4月7日生，住太康县。委托代理人王永、刘美丽，河南阳夏律师事务所律师。上诉人太康县人民政府、郑永祥、郑长松、刘传永、刘传志因与被上诉人刘高杰承包耕地处理决定一案，不服周口市中级人民法院（2020）豫16行初312号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。太康县人民政府成立的临时机构太康县农村土地承包经营权确权登记办证工作领导小组办公室2020年7月20日作出太农地办〔2020〕2号《关于东风行政村村民刘高杰4116271042240200057地块的处理决定》，该决定主要内容为：在农村承包土地确权登记颁证期间，由于我县所委托第三方测绘公司工作失责，地块测量时农户地块边界指界不准，村委会审核不认真，确权公示时群众不细看，导致村民刘高杰4116271042240200057地块确权面积不实，引起刘高杰与郑永祥、郑长松、刘传永、刘传志四户村民发生土地纠纷。决定按照豫农办经管〔2018〕18号等文的规定，决定按照农村土地承包确权登记颁证程序，对刘高杰上述地块重新组织测绘公司、村委会、村民代表、地块四邻进行实地测量，登记确权颁证；村委会废止原所签订的土地承包合同；收回并作废原所颁发的代码为411627104224020005J农村土地承包经营权证书。原太农地办〔2020〕1号文件废止。刘高杰对此不服，提起行政诉讼，请求：1、撤销太康县人民政府作出的太农地办〔2020〕2号文；2、诉讼费用由太康县人民政府承担。周口市中级人民法院一审查明：刘高杰与第三人郑永祥、郑长松、刘传永、刘传志均系太康县朱口镇东风行政村老仁村村民。2015年8月28日太康县人民政府作出太政〔2015〕44号《太康县人民政府关于成立太康县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组的通知》，该通知规定组长由梁建松（时任太康县人民政府县长）；副组长由时任的两位副县长担任，成员分别由16家单位的负责人组成，领导小组下设办公室，办公地点在县农业局。之后太康县人民政府在2016年至2017年期间对太康县农村土地承包经营权进行大规模的登记颁证工作。2017年5月20日太康县人民政府为刘高杰家颁发了（2017）太康县农村土地承包经营权第059533号农村土地承包经营权证。在颁证档案中，有刘高杰与太康县朱口镇东风行政村王老仁村签订的农村土地承包合同，承包合同中承包地块与上述颁证地块一致。由于对刘高杰家所承包土地中4116271042240200057地块有异议，刘高杰和四位第三人发生纠纷，四位第三人认为刘高杰所承包地块侵占了他们的部分土地和村里的一条生产路。刘高杰以第三人侵权为由起诉到太康县人民法院，第三人也进行了反诉。刘高杰所在的太康县朱口镇东风行政村民委员会将此纠纷反映到太康县农村土地承包经营权确权登记办证工作领导小组办公室。2020年7月15日该办公室作出太农地办〔2020〕1号处理决定，之后又作出被诉的太农地办〔2020〕2号处理决定。从太康县人民政府提供的向刘高杰送达相关文书的送达回证上显示，送达人签字均是由村干部辛培联代收。刘高杰称之前从未收到被诉处理决定，而是在民事案件审理过程中，从第三人提供的证据才知道。周口市中级人民法院一审认为：为刘高杰家颁发（2017）太康县农村土地承包经营权第059533号农村土地承包经营权证系太康县人民政府的行为，太康县农村土地承包经营权确权登记办证工作领导小组办公室只是太康县人民政府成立的为了农村土地承包经营权颁证工作顺利进行而成立的临时机构，明显无权以自己的名义收回并作废刘高杰持有的农村土地承包经营权证，也无权要求村委会废止刘高杰所签的土地承包合同。并且在纠纷处理过程中，相关调查人员并没有通知刘高杰，也没有向刘高杰进行调查询问，在作出被诉处理决定前，没有保障刘高杰所应当享有的陈述、申辩权利，被诉处理决定也没有向刘高杰进行合法送达。综上，被诉行政行为程序严重违法且存在实施主体不具有行政主体资格这一重大且明显的违法情形，故应当判决确认被诉行政行为无效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款之规定，判决确认太康县农村土地承包经营权确权登记办证工作领导小组办公室于2020年7月20日作出的太农地办〔2020〕2号《关于东风行政村村民刘高杰4116271042240200057地块的处理决定》行为无效。太康县人民政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）太康县农村集体土地承包经营权登记确权颁证领导小组是政府组建机构，具体管理土地确权颁证，纠错等相关事宜，可以对错误的经营权证作出注销或变更；（二）政府给刘高杰颁证侵害了集体和个人的利益，政府确认被上诉人刘高杰持有的经营权证无效是一种纠错行为，是对集体及个人利益的一种保护措施。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回刘高杰的诉讼请求。郑永祥、郑长松、刘传永、刘传志不服一审判决，向本院上诉称：（一）太康县农村集体土地承包经营权登记确权颁证工作领导小组是太康县人民政府成立的土地确权颁证的具体权力部门，行使县人民政府土地确权颁证工作职能，有权对农村集体土地承包权进行登记和确权,也有权撤销村委会签订的损害集体和他人合法权益的土地承包合同；（二）太康县土地确权办公室根据村委会、镇政府的申请,对刘高杰土地确权错误进行变更纠错，经过实地调查取证,通知发包方和毗邻宗地指界人指界，确权工作领导小组依法依规做出撤销刘高杰土地承包合同的决定，属于土地确权工作领导小组的职权范围，也完全符合县政府解决土地确权遗留问题的要求和程序；（三）确权工作领导小组做出的文件决定，自始就履行了相关法定程序。实地调查时通知了刘高杰到场，刘高杰以各种理由推脱，村委会又再次通知仍然不到现场。在文件送达时，刘高杰拒绝领取，村委会领导用微信把文件发给了刘高杰，并在村内进行了公示，符合法定程序；（四）本案关键第三人应该是东风行政村村委会，一审法院遗漏第三人违反法律规定。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回刘高杰的诉讼请求。本院查明事实与一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：本案被诉行政行为是太康县农村土地承包经营权确权登记办证工作领导小组办公室2020年7月20日作出的太农地办〔2020〕2号《关于东风行政村村民刘高杰4116271042240200057地块的处理决定》，但刘高杰家持有的（2017）太康县农村土地承包经营权第059533号农村土地承包经营权证系太康县人民政府颁发，太康县农村土地承包经营权确权登记办证工作领导小组办公室作为太康县人民政府成立的临时机构，无权以自己的名义收回并作废刘高杰持有的农村土地承包经营权证，也无权要求村委会废止刘高杰所签的土地承包合同。且被诉处理决定没有向刘高杰本人进行合法送达，故本案被诉行政行为程序违法，一审法院以此为由判决确认该处理决定无效并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人太康县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  李 娟二〇二〇年十二月二十八日书记员  郭建花