广东省梅州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）粤14民终220号上诉人（原审被告）：张惠英，女，1946年12月20日出生，汉族，住址：广东省五华县××××××杨梅坪。身份证号码：441×××××××********。委托诉讼代理人：刘雪，广东威法律师事务所律师。委托诉讼代理人：李曌，广东威法律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）：李远山，男，1969年9月12日出生，汉族，住址：广东省五华县××××××杨梅坪。身份证号码：44142×××××********。被上诉人（原审原告）：李远清，男，1953年10月20日出生，汉族，住址：广东省五华县××××××杨梅坪。身份证号码：44142×××××********。被上诉人（原审原告）：李兴祥，男，1976年7月29日出生，汉族，住址：广东省五华县××××××杨梅坪。身份证号码：44142×××××********。被上诉人（原审原告）：李天红，男，1976年11月28日出生，汉族，住址：广东省五华县××××××杨梅坪。身份证号码：44142×××××********。被上诉人（原审原告）：李远通，男，1964年9月20日出生，汉族，住址：广东省惠州市仲恺区××××××××××。身份证号码：44142×××××********。被上诉人（原审原告）：李少桓，男，1973年8月16日出生，汉族，住址：广东省五华县××××××杨梅坪。身份证号码：44142×××××********。被上诉人（原审原告）：李玉祥，男，1973年8月20日出生，汉族，住址：广东省五华县××××××杨梅坪。身份证号码：441×××××××********。上述七被上诉人的共同委托诉讼代理人：钟钦先，五华县岐岭镇法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）：五华县××××××第三经济合作社。负责人：李锦荣。住所地：广东省五华县××××××。上诉人张惠英因与被上诉人李远山、李远清、李兴祥、李天红、李远通、李少桓、李玉祥（以下简称“李远山等人”）、五华县××××××第三经济合作社（以下简称“第三经济合作社”）确认合同无效纠纷一案，不服广东省五华县人民法院作出的（2020）粤1424民初1809号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月13日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。张惠英上诉请求：1、撤销广东省五华县人民法院作出的（2020）粤1424民初1809号民事判决；2、改判驳回李远山等人的一审诉请；3、案件受理费由李远山等人负担。事实和理由：一、一审法院认定涉案土地在1989年土地承包经营权调整时依政策已由第三经济合作社从张惠英处收回，属于认定事实不清。1984年10月17日之前，张惠英一家为农村户口，全家分得2.64亩责任田；1984年10月17日之后，张惠英全家户口迁至五华县潭下镇锡坪中学宿舍，并未迁至外地。当时户口迁出时有两种待遇：第一种是政府有国家商品粮供应，即有每斤0.142元的口粮；第二种是自理口粮，仍靠种植承包责任田自理口粮。张惠英一家属于第二种。依据五华县人民政府发出的(1989)22号文第三条第四项“转为非农户口自理口粮到城市入户、招聘干部和现役义务兵等人员应保留责任田。”的规定，张惠英的儿子李燕东是义务兵，且张惠英一家当时没有商品粮供应，故张惠英无论从政策上还是事实上都有理由继续占有并保留责任田即涉案土地。需要强调的是，一审法院认定的涉案土地在1989年进行了所谓的土地调整，没有任何客观证据能够予以证明。二、一审法院认定涉案土地为标耕田并分配给李贺乃组标耕，在1993年因李贺乃未交租谷进而由李远山等人继续作为标耕田进行瓜分耕种等事实错误。1、标耕的前提是必须由所在村社收回应有农户的退耕田，同时保留退耕依据，即退耕户及所在村民小组组长（生产队队长）的签名确认记录。而标耕之后也应当保留标耕耕种记录，所属村民小组（生产队）应当留存每年标耕成果账本数据，所在村镇政府相关职权部门也应当留有标耕记录。而认定上述标耕事实的证据严重缺失。2、从1980年至今，张惠英一直承包耕种的都是2.64亩责任田，只是在1992年因为家中劳动力减弱的原因，张惠英把其经营的2.64亩责任田交给村民李贺乃代耕，也就是在李贺乃代耕期间，李远山等人强行霸耕其中0.98亩田地，才引发本案纠纷。张惠英一直占有耕种的田地为2.64亩，为何收回村集体进行标耕的只有0.98亩，显然不符合常理。因此，李远山等人所主张的标耕事实与张惠英至今仍占有耕种涉案0.98亩土地外的1.66亩的事实相矛盾，与常理相悖。三、李远山等人并非本案承包合同的利害关系人，一审法院认定其具有起诉资格属于认定事实错误。1、如上所言，现有证据无法证明涉案土地在1989年土地调整时被收归并进行标耕的事实。退一万步讲，即使由李贺乃标耕属实，也并不意味着李远山等人瓜分耕种的行为合法。2、结合第1点而言，本案中李远山等人并未证明其享有合法使用涉案土地进行耕种的权利，其基于巧取豪夺、恶意霸占而持续占有涉案土地的行为，并不受法律保护，其不存在基于土地的合法利益。四、涉案《土地承包经营权证》颁发的时间为2017年9月22日，其上载明的承包期限是1996年7月5日至2026年7月4日止，证明当时五华县人民政府颁发此证是针对1989年以来土地承包现状的权属确认，而非重新依据承包合同进行承包权确认。在针对整村土地进行确权登记过程中，李远山等人所申报确权的承包地并没有包括本案争议的责任田，其也没有针对此提出任何异议；事实上，在确权登记过程中，也仅有张惠英主张申报享有涉案责任田经营权。李远山等人在承包经营权确权并领取自家所属《土地承包经营权证》后，再进行提起其确权土地之外与其无关的涉案土地承包合同无效诉讼，明显与其之前的确权申报行为相矛盾，也严重违反常理，亦与实行基层民主自治的根本原则相冲突。上述事实，一审法院并未进行审查。五、一审法院认定张惠英与第三经济合作社所签承包合同因属恶意串通损害集体利益及违反法律、行政法规强制性规定情形而无效，属于事实认定错误。李远山等人主张涉案《承包合同》没有根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条第三项规定，未经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，主张合同无效。但该规定系管理性规定，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第十四条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。因此，违反管理性强制性规定所签订的合同并不导致合同无效。即便张惠英签订涉案承包合同有违反承包原则及承包程序，该承包原则及承包程序也是发包人(被上诉人经济社)应当遵循的原则、而非对承包人(上诉人)的约束，既无法律约束，张惠英签订合同之行为自然不能评价为恶意串通。六、五华县人民政府经审核给张惠英颁发《土地承包经营权证》，使得张惠英占有涉案土地具备了行政保护利益，该利益建立在政府部门的尽职调查及公信力基础上，不应随意推翻，故本案认定合同无效并无现实意义，应驳回李远山等人的诉讼请求。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：……(二)乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”第二十五条规定：“对不按规定及时发放.农村土地承包经营权证的责任人，予以批评教育；造成严重后果的，应追究行政责任。”《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》【粤农（2014）275号】规定：“农村土地承包经营权确权登记颁证，是依据有关法律法规，以二轮土地承包台账、农村土地和户籍资料等为基础，以现代信息技术为手段，通过收集资料、制作底图，外业调查、内业处理，张榜公示、签印确认、审核颁证等程序，由县（区、市）农村土地承包管理部门对家庭农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，由省级农业主管部门统一印制农村土地承包经营权证书，加盖县级人民政府印章后颁发到农户。”依照上述规定，五华县人民政府在确权登记颁证过程中，经两级政府初审、审核，通过收集资料、制作底图，外业调查、内业处理，张榜公示、签印确认、审核颁证等程序进行调查核实后，从而为张惠英颁发《农村土地承包经营权证》，使得张惠英占有涉案土地具备了行政保护利益，该利益建立在政府部门的尽职调查及公信力基础上，无论五华县人民政府相关行政行为是否违法，均应当保留《农村土地承包经营权证》的法律效力。也正基于此，李远山等人在本案中诉求认定合同无效，并无现实意义。综上所述，一审法院认定事实及适用法律错误。恳请二审法院予以审查纠正，支持张惠英的上诉请求。李远山等人辩称：一审判决认定事实清楚，处理正确，请求驳回上诉，维持原判。第三经济合作社表示无意见。李远山等人向一审法院起诉请求：1、判令确认张惠英与第三经济合作社于2017年9月16日签订的《农村土地（耕地）承包合同》（编码：441××××××××××××013J）无效；2、案件受理费由张惠英、第三经济合作社承担。一审法院查明，五华县×××××××××民小组（又称竹梅村第三经济合作社）是在1980年落实第一轮土地承包经营权时由原来的竹梅9队改编而来，当时分田到户时平均分给两小组，现分别是李贺乃组（李贺乃、李天生、李玉环、李远清、李建中、李荣华、李国和、李远山、李远通）和李春波组（李春波、李锦荣、李献廷、李水泉、李象标、李献良、李其相、李飞云、李象如），并协定以后各组土地调整由各级负责，不涉及另一个组。李远山等人均属第三经济合作社的成员。张惠英于1984年10月17日全家户口迁至五华县××××××××××民（原锡坪中学教师李友煌户下）。争议的责任田在第一轮承包时由张惠英家承包，但在1989年最后一次土地承包经营权调整时，第三经济合作社按照相关政策，将张惠英承包地收归第三经济合作社集体。之后第三经济合作社集体将收回张惠英的责任田作标耕田进行标耕，先由李贺乃标耕。李贺乃耕种三年，耕种期间，每年上交750斤租谷（租谷标准为300斤/亩/年，共2.5亩）给第三经济合作社。后由于李贺乃未交租谷，1993年同组的村民就将该标耕田瓜分耕种至现在（瓜分该标耕田的农户有李贺乃、李荣华、李远清、李建中、李远通、李天红、李远山）。该标耕田瓜分后几十年无争议。在2017年土地重新确权时，第三经济合作社的小组长李贺乃在未召开集体经济组织成员的村民会议，无会议记录，未经民主议定程序的情况下，与张惠英签订了《农村土地（耕地）承包合同》（编码：441××××××××××××013J），后五华县人民政府颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。李远山等人发现后，与张惠英产生矛盾，李远山等人投诉至村委、镇政府，五华县潭下镇人民政府经调查了解，认为确权给张惠英的责任田是属于集体的标耕田，村民小组长未召开户长会研究同意私自确权给张惠英，此举不符合《广东省农村土地承包经营权》发证程序，因此提请五华县人民政府收回张惠英持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，证书编号：华府农地承包权[2017]第441××××××××××××013J号。五华县人民政府作出华府行决[2019]8号《五华县人民政府关于收回农村土地承包经营权证的决定书》，张惠英不服决定书，提起行政复议。梅州市人民政府认为“被申请人在涉案《承包合同》未被依法确认无效或撤销的情况下，对承包合同的合法性进行评价，超越了法定职权，在此基础上作出的涉案《回收决定》明显错误”，梅州市人民政府作出梅府行复[2019]173号行政复议决定书，复议决定撤销“被申请人五华县人民政府所作华府行决[2019]8号《五华县人民政府关于收回农村土地承包经营权证的决定书》”。梅州市人民政府认为在张惠英已经签订了土地承包合同的情况下，村民委员会或其他利害关系人若对行政机关的颁证行为不服，应当按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定，通过调解、仲裁、民事诉讼等程序对土地承包经营合同的有效性、合法性进行确认。张惠英收到梅州市人民政府的行政复议决定书后，诉至一审法院要求判令李兴祥等人退还耕地及赔偿损失。在此期间，李兴祥等七人诉至一审法院要求确认第三经济合作社与张惠英于2017年9月16日签订的《农村土地（耕地）承包合同》（编码：441××××××××××××013J）无效。一审法院另查明，五华县潭下镇人民政府对李贺乃、李国和、林玉泉的问话笔录，一审法院对赖耀宏的问话笔录，五华县××××××民委员会于2019年8月14日的情况说明，均可证实张惠英的责任田已于1989年土地调整时收回集体标耕。李贺乃证实第三经济合作社与张惠英于2017年签订《承包合同》未召开户长会，无会议记录等法定程序。庭审中，第三经济合作社表示有通过村民集体讨论，是现场讨论，没有书面记录，第三经济合作社未提供现场讨论证据。案经调解未果。一审法院认为，本案是因土地承包经营发生的纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”，那么村民委员会或其他利害关系人对行政机关的颁证行为不服，可以通过诉讼对土地承包经营合同的有效性、合法性进行确认。梅州市人民政府作出的《梅府行复[2019]173号行政复议决定书》，仅是撤销“被申请人五华县人民政府所作华府行决[2019]8号《五华县人民政府关于收回农村土地承包经营权证的决定书》，并未对土地承包经营合同的有效性、合法性进行确认。李远山等人作为涉案承包合同的利害关系人，是有起诉条件，具备主体资格。根据五华县潭下镇人民政府对李贺乃、李国和、林玉泉的问话笔录，一审法院对赖耀宏的问话笔录，五华县××××××民委员会于2019年8月14日的情况说明，均可证实张惠英户已于1984年迁出竹梅村，转为非家户口，按照相关政策规定应予收回，张惠英的责任田已于1989年土地调整时收回集体标耕。张惠英表示争议责任田一直由其承包耕种，不予采信。张惠英之子李燕东为现役义务兵，其本人是否应保留责任田，不属于本案处理范围，应另行处理。李贺乃要求对五华县潭下镇政府对其的问话笔录进行笔迹鉴定，因问话笔录是五华县潭下镇人民政府的调查笔录，一审法院依法调取，对其真实性予以认可，故对李贺乃申请笔迹鉴定不予准许。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由集体经济组织或者村民委员会发包,农民集体所有的土地承包应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第(四)项规定,对于涉及村民利益的土地承包经营方案,必须经村民会议讨论决定方可办理。农村土地承包合同的签订,通常需遵循法律规定的程序选举产生承包工作小组并拟订、公布承包方案,依法召开本集体经济组织成员的村民会议,讨论通过承包方案,公开组织实施承包方案,签订承包合同。本案中，第三经济合作社的小组长李贺乃在未召开集体经济组织成员会议，无会议记录，未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，无证据证明有民主议定程序的情况下，与张惠英签订了农村土地（耕地）承包合同（编码：441××××××××××××013J），违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条第(三)项的规定。且根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”规定，第三经济合作社与张惠英签订的《承包合同》，违反了法律损害了集体的利益，故应认定案涉合同无效。李远山等人请求确认第三经济合作社与张惠英于2017年9月16日签订的《农村土地（耕地）承包合同》（编码：441××××××××××××013J）无效的诉讼请求，予以支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条、第十九条、第五十五条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条的规定，判决：确认五华县××××××第三经济合作社与张惠英于2017年9月16日签订的《农村土地（耕地）承包合同》（编码：441××××××××××××013J）无效。案件受理费100元，减半收取为50元，已由李远山、李远清、李兴祥、李天红、李远通、李少桓、李玉祥预交，由五华县××××××第三经济合作社与张惠英负担。二审中，张惠英认为李远通霸占其地块编号为441×××××××××××××018耕地0.21亩，霸占其地块编号为441×××××××××××××060耕地0.24亩；李远清霸占其地块编号为441×××××××××××××068耕地0.2亩；李兴祥、李玉祥霸占其地块编号为441×××××××××××××081耕地0.15亩，霸占其地块编号为441×××××××××××××086耕地0.11亩，霸占其地块编号为441×××××××××××××099耕地0.14亩；李远山、李天红霸占其地块编号为441×××××××××××××122耕地0.31亩；李玉环、李少桓霸占其地块编号为441×××××××××××××114耕地0.11亩。以上合计1.47亩。张惠英并提交农村土地承包经营权调查信息公示表、承包方基本信息表，拟证明：1、第三经济合作社如今共分为19个承包户，被上诉人在未征得全体承包户的意见下迳行起诉，不符合主体资格；2、涉案集体经济组织在2017年9月1日仅开展针对包括涉案土地在内的所有承包土地的调查、确认工作，属于二轮确权，不存在对承包地进行标耕、收回再分包的情况，由此进一步证明被上诉人在1998年以后霸占、瓜分上诉人部分耕地的行为是侵权行为；3、上诉人、被上诉人在村集体经济组织开展二轮承包地情况调查时对所承包土地进行申报的情况，也证明被上诉人在调查信息公示期间并未对上诉人所有承包地提出异议；4、2017年五华县人民政府对相关土地承包经营权确认进行统一安排，其实质是对第一轮土地期满续包后的第二轮土地承包关系的确认，并未因此产生新的发包和承包关系；5、涉案集体经济组织从1980年开展第一次土地承包以来，包括涉案土地在内的承包地及承包户仅因家庭人口增减及家庭分户而发生变化，自始至终没有发生过标耕、收回再分包的事实。经质证，李远山等人认为张惠英提交的该证据已经超过法定举证期限，不应作为案件的参考依据，且对该证据的三性不予认可，亦认为与本案无关。本院查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院对一审查明的事实予以确认。二审中，本院依法向五华县潭下镇综治办副主任张集雄、五华县×××××××××××主任张鸿图、五华县××××××副主任李霞、五华县××××××支委李展锋了解本案相关情况。张集雄表示张惠英的儿子李燕东的户口于1984年迁出竹梅村，并于1987年当兵。张鸿图表示根据公安部门的户口迁移底册，张惠英一家在1984年迁移户口时，该底册上并无备注自带口粮，如果是自带口粮，底册上有备注，并提交了当地同类迁移户口人员的底册备注情况供法院参考；张鸿图并表示根据2004年当时的政策，如果还有耕地，需要缴交公粮，2006年开始对有耕地的农户发放耕地补贴，农业站保留2013年以后发放耕地补贴的档案，经查询，张惠英并无相关发放补贴的记录，说明张惠英并无耕地，该政策从2006年一直发放至今没有调整。李霞表示李贺乃系原竹梅村第三村民小组长，与张惠英的丈夫系叔伯兄弟，李国和系原竹梅村的村书记，在竹梅村担任了二十多年的村干部，其与张惠英的丈夫系亲兄弟。经质证，张惠英对该笔录的真实性、合法性不予认可，认为该笔录不应被采信，张惠英的户籍虽于1984年迁出，但并不因此导致已经承包的土地承包关系无效或终止。李远山等人对该笔录无异议。第三经济合作社未发表质证意见。本院认为，本案属确认合同无效纠纷。本案二审的主要争议焦点为：一审认定张惠英与第三经济合作社于2017年9月16日签订的《农村土地（耕地）承包合同》无效是否正确。本案中，首先，张惠英上诉认为其一家1984年迁出竹梅村时属自理口粮，但并未提供证据证明。根据公安部门的户口迁移底册，张惠英一家在1984年迁移户口时，该底册上并无备注自带口粮，比照同类其他迁移户口底册上有备注自带口粮的情况，本院无法确认张惠英在迁移户口时属于自带口粮。其次，张惠英的儿子李燕东的户口于1984年迁出竹梅村，并于1987年当兵。第三，根据五华县潭下镇人民政府对李贺乃、李国和、林玉泉的问话笔录，均确认张惠英家的耕地已于1989年左右收回集体标耕，并由李贺乃缴交公粮。第四，李贺乃在二审中的陈述与其在五华县潭下镇政府向其调查时所述不一致，且其与张惠英家有亲戚关系。作为张惠英丈夫的亲兄弟、原竹梅村书记李国和亦承认张惠英家的耕地被收回集体标耕，因此李国和所述证明力大于李贺乃所述。第五，五华县×××××××××××所留存的档案中并无2013年以后发放张惠英耕地补贴的记录。第六，张惠英一家在1984年迁出竹梅村后，张惠英系于2019年才将户口迁回竹梅村，而涉案《农村土地（耕地）承包合同》是在2017年签订，其签订合同当时并非竹梅村第三经济合作社的成员。因此综合上述情况，张惠英一家于1984年迁移初竹梅村后，其承包的耕地已于1989年左右收回集体标耕，其也并未提供证据证明其符合五华县人民政府发出的（1989）22号文第三条第四项“转为非农户口自理口粮到城市入户、招聘干部和现役义务兵等人员应保留责任田”规定的应保留责任田的情形，因此，第三经济合作社的小组长李贺乃在未召开集体经济组织成员会议，无会议记录，未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，无证据证明有民主议定程序的情况下，于2017年与非竹梅村第三经济合作社成员的张惠英签订的农村土地（耕地）承包合同（编码：441××××××××××××013J），违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条第(三)项的规定，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，故一审认定第三经济合作社与张惠英于2017年9月16日签订的《农村土地（耕地）承包合同》（编码：441××××××××××××013J）无效并无不当，应予维持。综上所述，上诉人张惠英的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元（该款已由上诉人张惠英预交），由上诉人张惠英负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄伟玲审 判 员 叶自辉审 判 员 罗锡芳二〇二一年四月八日法官助理 苏建东书 记 员 钟利花