山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁01行终1129号 上诉人（一审原告）张守邦，男，1969年3月16日出生，汉族，住济南市。 委托代理人逯见涛，山东居高律师事务所律师。 委托代理人曹博，山东居高律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市天桥区人民政府北园街道办事处，住所地济南市。 法定代表人张春晖，主任。 出庭负责人浦杨，副主任。 委托代理人董斌，该办事处工作人员。 委托代理人兰孝青，山东鲁舜律师事务所律师。 一审第三人济南市天桥区北园街道办事处黄桥居民委员会，住所地济南市。 法定代表人宋玉环，主任。 委托代理人师明，该单位办公室主任。 委托代理人于建辉，山东圣义律师事务所律师。 上诉人张守邦因诉被上诉人济南市天桥区人民政府北园街道办事处（以下简称北园街道办）行政强制一案，不服济南市天桥区人民法院（2020）鲁0105行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。 张守邦向一审法院诉称，原告在济南市天桥区黄桥小区拥有合法的房产一处，具体为黄桥小区6号楼6单元603号房屋及地下室，上述房屋依法受到《中华人民共和国物权法》的保护。2020年3月份，原告发现被告在未通知原告也未给原告任何补偿的情况下，将原告的上述房屋及地下室强制拆除。原告认为，根据《中华人民共和国物权法》的规定原告的房屋及地下室受法律保护，禁止任何单位或个人侵占和破坏。被告的强制拆除行为严重侵害了原告的合法权益，为维护自身合法权益，依法向法院提起诉讼，请求依法确认被告强制拆除原告位于济南市房屋及地下室的行为违法。 一审法院认为，原告于2017年12月18日在孙建民、刘淑娟夫妻手中购买了济南市房屋，于2010年在村委会进行了变更户名登记，并缴纳了变更户名登记手续费9358元。根据在案证据可以认定自2017年12月至2018年7月，6号楼6单元603室房屋已被完全拆除，无法居住使用。原告张守邦认为系被告北园街道办实施了上述行政强制行为，诉至一审法院。被告向一审法院提交了济南市中级人民法院（2019）鲁01行初886号《行政裁定书》一份，该《行政裁定书》载明：1989年10月9日，山东省人民政府作出（89）鲁政函64号《关于将西八里洼等二十七个村农民的农业户口转为非农业户口的批复》，载明：“对现有土地要登记造册，由有关部门统一管理。国家暂不用的土地，转户居民可暂时继续耕种，……国家、集体建设需要用地时，由市或所在区土地管理部门按照国家有关规定办理有偿划拨土地手续。……”该批复包含天桥区黄桥社区的前身黄桥村。2015年10月23日，天桥区政府作出济（天桥）征字[2015]10号《房屋征收决定书》。该房屋征收决定确定的征收范围不包括黄桥小区6号楼6单元603室。2016年4月5日，第三人济南市天桥区北园街道办事处黄桥居民委员会（以下简称黄桥居委会）与案外人中国共产党济南市天桥区北园街道黄桥社区委员会形成《关于黄桥社区村居改造建设两委会会议决议》，载明：“经两委人员共同研究商议，一致通过并决定黄桥社区进行村居改造。……”。2016年4月12日，黄桥居委会形成《关于黄桥社区北湖片区村居改造建设居民代表会议纪要》，载明：“经居民代表会议讨论决定，一致通过了现有集体经济组织成员3506人，非集体经济组织成员282人。”同日，黄桥居委会形成《黄桥社区改造建设居民代表会议决议》，载明：“经居民代表会议商议，一致通过并决定了对黄桥社区进行村居改造”。2017年11月11日，第三人黄桥居委会与山东胜祥建设工程有限公司签订了《施工安全协议书》，其中约定：“为了加强拆迁工地的安全管理……工程名称：黄桥小区3、6、7号楼拆迁工程”。2018年7月16日，济南市天桥区北湖片区开发工作现场指挥部出具的《情况说明》，载明：“关于黄桥小区3、6、7号楼的征收拆迁工作中，由于该三栋楼系集体所有，对于该三栋楼的征收拆迁工作北湖指挥部主要负责政策宣传及征迁工作协调调度，其征收补偿协议签订及地上物拆除工作由所在社区具体负责”。2018年7月24日，黄桥居委会出具的《情况说明》，载明：“黄桥花园位于济南市天桥区北湖片区拆迁范围内，……该小区3、6、7号楼，由黄桥社区开发建设，属于黄桥社区2000年前后旧村改造安置房屋，未办理相关不动产手续，依照北湖政策执行城中村改造政策。……”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四、五条对于市、县人民政府以及该政府确定的房屋征收部门在国有土地上房屋征收与补偿过程中的职权分工作出了明确规定。在房屋征收与补偿工作中，市、县人民政府与房屋征收部门、房屋征收实施单位的职责分工不同，所应承担的法律责任也不同。在没有责任主体对被诉强制拆除行为承担责任的情况下，人民法院可以根据行政主体的法定职责以及举证责任作出认定或者推定，但在法律规定内容清晰、部门职责明确或者实施主体明确的情况下，不能一律认定强制拆除行为的法律后果由市、县人民政府承担。本案中，第三人黄桥居委会于2016年组织召开了黄桥社区村居改造建设两委会议、黄桥社区北湖片区村居改造建设居民代表会议并形成了会议纪要，决定对涉案房屋所在社区进行村居改造。针对黄桥小区3、6、7号楼拆迁工程，黄桥居委会还与山东胜祥建设工程有限公司签订了《施工安全协议书》。同时，原告提交的济（天桥）征告字[2015]10号《房屋征收决定公告》中确定的征收范围不包括原告张守邦提起本案诉讼涉及的黄桥小区6号楼6单元603号房屋。综上所述，原告没有证据证明系被告强制拆除黄桥小区6号楼6单元603号房屋，一审法院无法认定被告实施或者参与实施了原告诉称的房屋强制拆除行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条的规定，原告以北园街道办为被告提起本案诉讼缺乏必要的事实根据及法律依据，因黄桥居委会不是行政机关，本案亦无法将其变更为被告，所以应驳回原告张守邦的起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张守邦的起诉。 上诉人张守邦上诉称，一、一审法院事实认定错误。首先，上诉人在一审中提交了与上诉人同一小区同一楼号梁志汉的《天桥区北湖片区村民住宅拆迁安置补偿协议》，该补偿协议第二条明确约定“甲方（即本案被上诉人北园街道办）需拆除丙方（梁志汉）位于北园街道黄桥居黄桥小区6-4-601的住宅房屋，建筑面积112.5平方米”根据该协议可确定涉案房屋系被上诉人拆除。其次，上诉人提交的《天桥区北湖片区村民住宅拆迁安置补偿协议》第一段明确载明签订涉案协议的依据包括济南市人民政府令238号、济政办发[2015]16号和济政发[2014]7号，根据济政发[2014]7号第一条总体要求第三项基本原则“坚持各区为城中村改造的责任主体和实施主体”，即使对涉案房屋所实施的是城中村改造项目，该城中村改造项目也是由政府行政机关所参与主导实施的，具体在本案中，被上诉人应当是城中村房屋改造的责任主体。不论是集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回土地使用权、查处违章建筑等行为，均为政府及其职能部门的法定职权，非村委会及其他民事主体能力所能实施，强拆行为应当首先推定为行政强制行为，况且本案中上诉人提交的他人签订的协议也能够证明被上诉人系涉案房屋的强拆主体。最后，根据上诉人方提交的济（天桥）征告字（2015）10号《房屋征收决定公告》第一条载明的征收范围，亦包括上诉人涉案被强制拆除房屋所处的位置，因此也应当推定是被上诉人实施的涉案强制拆除行为。二、一审法院法律适用错误。一审法院应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，确认被上诉人实施的涉案强制拆除行为违法，因此一审法院裁定驳回了上诉人的起诉，明显法律适用错误。综上，请求撤销一审裁定，并依法改判，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人北园街道办、一审第三人黄桥居委会二审期间均未向本院提交书面答辩意见。 经审理查明，2020年1月10日，本院就王华民与天桥区政府、北园街道办、天桥住建局、黄桥居委会房屋行政强制纠纷一案作出（2019）鲁01行初886号行政裁定，该裁定现已生效。 该裁定查明，1989年10月9日，山东省人民政府作出（89）鲁政函64号《关于将西八里洼等二十七个村农民的农业户口转为非农业户口的批复》，载明：“对现有土地要登记造册，由有关部门统一管理。国家暂不用的土地，转户居民可暂时继续耕种，……国家、集体建设需要用地时，由市或所在区土地管理部门按照国家有关规定办理有偿划拨土地手续。……”该批复包含天桥区黄桥社区的前身黄桥村。 2015年10月23日，天桥区政府作出济（天桥）征字[2015]10号《房屋征收决定书》。该房屋征收决定确定的征收范围不包括黄桥小区6号楼2单元301号、7号楼5单元503号房屋。 2016年4月5日，第三人黄桥居委会与案外人中国共产党济南市天桥区北园街道黄桥社区委员会形成《关于黄桥社区村居改造建设两委会议决议》，载明：“经两委人员共同研究商议，一致通过并决定黄桥社区进行村居改造。……”2016年4月12日，黄桥居委会形成《关于黄桥社区北湖片区村居改造建设居民代表会议纪要》，载明：“经居民代表会议讨论决定，一致通过了现有集体经济组织成员3506人，非集体经济组织成员282人。”同日，黄桥居委会形成《黄桥社区改造建设居民代表会议决议》，载明：“经居民代表会议商议，一致通过并决定了对黄桥社区进行村居改造”。 2017年11月11日，第三人黄桥居委会与山东胜祥建设工程有限公司签订《施工安全协议书》，其中约定：“为了加强拆迁工地的安全管理……工程名称：黄桥小区3、6、7号楼拆迁工程”。 该裁定认为，王华民以天桥区政府为被告提起诉讼缺乏必要的事实根据及法律依据，对其起诉依法应予驳回。王华民与北园街道办、天桥住建局以及黄桥居委会之间的纠纷，不属于本院的管辖范围。王华民如认为上述主体实施了侵害其合法权益的行为，应当向有管辖权的人民法院提起诉讼。 另查明，本案涉案房屋与案外人王华民之房屋同处黄桥小区6号楼，不在天桥区政府济（天桥）征字[2015]10号《房屋征收决定书》确定的征收范围之内。2017年12月15日，案外人梁志汉（丙方）与被上诉人北园街道办（甲方）、一审第三人黄桥居委会（乙方）签订一份《天桥区北湖片区村民住宅拆迁安置补偿协议》，该协议载明“……一、甲方为丙方提供集中安置房……二、甲方需拆除丙方位于北园街道黄桥居黄桥小区6-4-601的住宅房屋……九、自本协议签订之日起，丙方应予40日内将原住宅房屋及地面附着物交由乙方拆除，并提交甲方验收。十、过渡期内丙方子女如需入学的甲方应予以协调。十一、乙方负责督促丙方在规定期限内完成搬迁工作，并负责对搬迁后的空房进行拆除。十二、安全约定：乙方需委托由资质的拆迁队伍进行房屋拆除，一切安全问题由乙方负责……”，案外人梁志汉之房屋与涉案房屋同处黄桥小区6号楼。在本院二审调查中，被上诉人北园街道办、一审第三人黄桥居委会均否认实施了涉案房屋的拆除行为，并陈述涉案房屋所在黄桥小区6号楼都是由被上诉人北园街道办、一审第三人黄桥居委会和房屋业主三方签订拆迁协议。 本院认为，在没有责任主体对被诉强制拆除行为承担责任的情况下，人民法院可以根据行政主体的法定职责以及举证责任作出认定或者推定。本案中，各方当事人均未提供被诉强制拆除行为实施主体的直接证据，结合现有证据，应推定被上诉人北园街道办为被诉强制拆除行为的责任主体。理由有二：其一，法律、法规或规章并未授权居委会行政强制拆除房屋的权力，一审第三人黄桥居委会作为基层自治性组织，无行政强制执行权。其二，根据案外人梁志汉与被上诉人北园街道办、一审第三人黄桥居委会签订的拆迁协议，虽然第十一条、第十二条明确由黄桥居委会负责拆除房屋，但结合第一条北园街道办为梁志汉提供集中安置房以及第九条、第十条北园街道办要对拆除情况进行验收、协调子女入学等约定，应推定北园街道办实际主导涉案房屋所在黄桥小区6号楼的拆迁项目，而协议中约定的黄桥居委会的拆除义务系受北园街道办的委托进行实施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此，被上诉人北园街道办应为被诉强制拆除行为的责任主体。一审裁定认定事实不清，应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销济南市天桥区人民法院（2020）鲁0105行初39号行政裁定； 二、本案指令济南市天桥区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张极峰 审 判 员 魏吉锋 审 判 员 胡一帆 二〇二〇年十二月二十八日 法官助理 陈 鹏 书 记 员 孙晓阳