安徽省旌德县人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖1825行初18号 原告：郎溪锦湖置业有限公司，住所地安徽省郎溪县经济开发区。 法定代表人：陈伟堂，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：李润华，安徽律研律师事务所律师。 被告：郎溪经济开发区管理委员会，住所地安徽省宣城市郎溪县经济开发区钟梅路。 法定代表人：吕海波，该管理委员会主任。 出庭应诉负责人：金健，该管委会副主任。 委托诉讼代理人：李文，该管委会规划局副局长。 委托诉讼代理人：徐兵，安徽宣一律师事务所律师。 原告郎溪锦湖置业有限公司（以下简称“锦湖置业”）诉被告郎溪经济开发区管理委员会（以下简称“郎溪经开区管委会”）确认不履行行政协议违法和行政赔偿案，安徽省宣城市中级人民法院于2020年10月22日以（2020）皖18行辖3号行政赔偿裁定：指定本院审理。本院受理后，于2020年12月9日作出（2020）皖1825行赔初1号民事裁定，将行政赔偿案件并入本案审理。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告锦湖置业诉讼请求:1、确认被告不履行行政协议违法；2、判令被告赔付原告工程款13,238,978.25元、土地测绘费1万元、48号、49号、50号地块土地平整费20万元、郎溪锦湖公园设计费66.6万元;并赔付前款资金占用利息(利息以1411.49万元为基数,从2014年10月10日起,以全国银行间同业拆借中心公布的利率标准计算至土地出让金全部退还之日止)；3、判令被告赔偿原告购买郎溪经济开发区境内48号、49号、50号地块土地损失款898.4万,并赔付资金占用利息(利息以2246万元为基数,从2014年10月10日起,以全国银行间同业拆借中心公布的利率标准计算至土地出让金全部退还之日止)；4、判令被告赔付原告人员工资损失款630万元;房租及办公用房装修损失款75万元；5、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由:2013年初,郎溪县人大常委会将原告作为招商引资企业引进对郎溪锦城湖公园项目进行开发建设,2013年4月28日,原、被告签订《郎溪锦城湖公园项目协议书》,约定由锦湖置业在位于郎溪开发区白石涧路西侧,锦富路南侧以及三大队水库区域范围内投资建设郎溪锦城湖公园,该项目规划面积448亩,其中水面约210亩,陆地使用面积约238亩(国有建设用地面积约36.5亩)。郎溪经开区管委会负责办理国有建设用地土地使用证及上面的建筑物房产证并交锦湖置业使用。且郎溪经开区管委会将县政府返还的土地出让金净收益部分全部奖励给锦湖置业用于锦湖公园项目建设(原36.5亩土地,每亩8万元,超出原定价格的在30个工作日返还给锦湖置业)。《协议》签订后,锦湖置业委托测绘单位对锦城湖公园所涉地界进行测绘,委托常州市市政工程设计研究院有限公司对该项目工程进行设计,组织施工单位对项目所涉土地进行平整;并接手郎溪无锡工业园商会前期对该项目建设和投入。2014年9月,锦湖置业按照事先约定,对36.5亩国有土地使用权进行竞拍,以2246万元拍得36.2亩国有建设用地使用权,并支付全部土地使用权出让金(其中,锦湖置业缴付资金676万元,郎溪经开区管委会依约垫付资金1570万元)。2014年9月20日,郎溪经开区管委会向锦湖置业出具了一份《关于锦湖公园工程的承诺书》,承诺按时兑现相关优惠政策,但郎溪经开区管委会至未履行土地出让金返还约定,也未办理国有建设用地土地使用证及上面的建筑物房产证并交锦湖置业使用,致使锦湖置业不能再进行项目开发建设。该项目前期是由被告与郎溪无锡工业园商会(以下简称“无锡商会”)签订的《郎溪县无锡会所项目协议书》开发的,双方约定,无锡商会在位于郎溪开发区白石涧路西侧,锦富路南侧以及三大队水库区域范围内投资建设“郎溪县无锡商会会所”,被告负责办理36.5亩国有建设用地土地使用证及上面的建筑物房产证并交无锡商会使用。被告将县政府返还的36.5亩土地出让金净收益部分全部奖励给无锡商会用于锦湖公园项目建设。2012年3月18日,无锡商会与安徽天力建筑安装有限公司(以下简称“天力公司”)签订《建设工程施工合同》,约定无锡商会将郎溪县无锡工业园锦湖公园一期工程交由天力公司施工。天力公司组织施后经结算工程款为270万元整。 在无锡商会将其与被告锦湖公园项目和36.5亩土地出让金净收益返还款奖励转让给原告前提下，原告与被告签订《郎溪锦城湖公园项目协议书》后,郎溪无锡工业园商会退出郎溪锦城湖公园项目建设和投资,将锦城湖公园项目及前期投资转让给原告,并于2014年7月18日签订了《法人及股东变更协议》和《工程决算付款协议》。 2017年5月31日,郎溪县国土资源局认为原告没有按土地出让合同约定时间开发建设,向原告下达《征缴土地闲置费决定书》，决定收回36.2亩土地使用权,征缴土地闲置费449.2万元;同时,郎溪县国土局依据与原告签订的《国有土地建设用地使用权出让合同》,扣除原告20%的土地出让金的定金449.2万元。原告为了投资开发该项目,在郎溪县设立公司,租用办公用房,组织人员进行公司正常运行,已支付房租55万元、办公室装修20万元、人员工资630万元;支付土地平整费20万元、测绘费1万元,设计费118.72万元(实际支付66.6万元)。 2017年11月20日天力公司依据原告法定代表人陈伟堂与任超、王有庚2014年7月18日签订的《工程决算付款协议》，向郎溪县人民法院起诉原告支付270万元工程款，郎溪县人民法院于2018年5月8日作出判决,判决原告向天力公司一次性支付工程款270万元。综上所述,因被告不履行行政协议已构成行政违法,其违法导致原告无法建设、开发该项目,造成原告土地款损失898.4万元,办公室租用及装修损失75万元,人员工资支出630万元,且原告承担的原工程款和土地测绘、平整、及项目设计费用被告至今未支付;原告于2014年10月9日前支付2246万元的土地出让金,至今已支付利息628万元。综上所述,被告不履行行政协议已严重违法并给原告造成损失,请法庭依法查清事实,支持诉求。 被告郎溪经开区管委会答辩称，一、案涉协议的性质并非行政协议，而是民事协议，锦湖置业依据案涉协议作为行政协议提起行政诉讼，不符合法律规定，应依法裁定驳回锦湖置业的诉讼请求。答辩人与锦湖置业在2013年4月28日所签订的“郎溪县锦城湖公园”项目协议书，虽然签订协议主体双方一方为行政管理机关，另一方为企业法人，且签订协议的目的也具有公共服务目的，但协议内容并不具有行政法上的权利义务，应当属于民事协议。 二、退一步讲，即使案涉协议属于行政协议，答辩人在履行条件成就的前提下已严格按照案涉协议的约定履行了自己的义务，不存在锦湖置业所主张的答辩人不履行行政协议的情形，锦湖置业在本案中所主张的答辩人应履行协助办证及按时兑现优惠政策的履行条件尚未成就，锦湖置业所主张的财产损失系由于其自身建设资金不足的原因致案涉项目的工程建设不能开工并造成土地闲置所致，与答辩人无关。其诉请缺乏事实依据，应依法判决驳回锦湖置业的诉请。答辩人按照承诺书内容按时兑现优惠政策的前提是“锦湖置业按照承诺书时间节点开工建设，并能履行合同相关约定”。答辩人返还款项的性质是工程建设进度奖励资金，奖励的前提是锦湖置业按照案涉协议及承诺书的约定对锦湖公园进行开工建设并完成一定的建设进度，但由于锦湖置业未能在案涉土地上进行开工建设，其所提供的土地测绘、工程设计以及土地平整等资料都是工程正式开工建设前的辅助工作，相关的工程开工建设必须以取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证为标志，并在取得上述许可证件后进行工程施工。答辩人按照协议约定尚未达到拨付工程建设进度奖励资金的条件，锦湖置业所主张的答辩人不履行协议书的意见不能成立。 三、锦湖置业不能进行案涉项目的工程建设并造成土地闲置系由于其自身建设资金不足的原因所致，与答辩人无关。由此产生的相关财产损失应由锦湖置业自己承担，其以答辩人不履行案涉协议为由造成其无力开发案涉项目的工程建设，与客观事实完全不符。 四、锦湖置业主张的各项财产损失缺乏事实和法律依据，均不能成立。另无锡商会与锦湖置业系两个不同的民事主体，其与答辩人所签订的无锡会所项目协议书以及前期所建设的地上构筑物，与本案所审理的行政法律关系系两个不同的法律关系，与本案无关。同时锦湖置业从无锡商会处受让其已经建成的地上构筑物的转让法律关系，与本案无关，不属于本案的审理范围。 经审理查明，郎溪经开区管委会为更多地吸引外地企业入驻开发区,落实建设明星工业园、绿色园区的战略目标,全面提升开发区建设品位。本着充分利用地方资源,服务于企业的宗旨,经协商，2013年4月28日，郎溪经开区管委会（甲方）与无锡商会（乙方）签订《郎溪无锡会所项目协议书》，约定：1、乙方在位于郎溪经济开发区白石涧路西侧,锦富路南侧的三队水库区域范围内投资建设郎溪县无锡商会会所；2、该项目规划总用地面积约448亩,其中水面面积约210亩,陆地使用面积约238亩(国有建设用地面积约36.5亩)。甲方负责办理国有建设用地土地使用证及上面的建筑物房产证并交付乙方使用。甲方将县政府返还的土地出让金净收益部分全额奖励给乙方用于锦城湖公园建设(奖励资金按锦城湖公园建设进度予以拨付),建设资金不足部分由乙方负责补齐。水库水面面积约210亩，由甲方无偿提供给乙方使用,乙方必须负责水面管理安全工作；3、乙方对该项目总投资壹亿元人民币,分二期完成,建设周期为三年(即2013年-2015年)。第一期总投资柒仟万元人民币,于2014年12月底前投资完成。第二期总投资叁仟万元人民币等。之后无锡商会与锦湖置业协商，将锦湖公园项目和36.5亩土地出让金净收益返还款奖励转让给锦湖置业，并于2014年7月18日签订了《法人及股东变更协议》和《工程决算付款协议》。后郎溪经开区管委会（甲方）与锦湖置业（乙方）签订《郎溪锦城湖公园项目协议书》，约定的1、2、3、4、5项与无锡商会签订《郎溪无锡会所项目协议书》相同，增加第六项补充条款:(1)、原定为36.5亩为8万元/亩(48#地9.04亩、49#地5.42亩、50#地21.74亩,合计:36.2亩),超出原定价格的在30个工作日返还给乙方等，协议签署的时间仍为2013年4月28日。2014年9月20日，郎溪经开区管委会向锦湖置业出具承诺书：锦湖置业要按照承诺书时间节点开工建设,并能履行合同相关约定。承诺如下:一、自锦湖置业在锦湖公园工程开工建设之日起,四个月内负责将合同所涉土地证交付给锦湖置业。二、锦湖置业交付676万元土地挂牌款,余款由开发区协调解决。三、按时兑现锦湖置业享受的相关优惠政策。 2012年3月18日,无锡商会与天力公司签订《建设工程施工合同》,约定无锡商会将郎溪县无锡工业园锦湖公园一期工程交由天力公司施工。天力公司按照约定对锦湖公园一期工程进行施工，经结算工程款为270万元。按照锦湖置业签署的《工程决算付款协议》，270万元工程款由锦湖置业承担。 2014年9月30日，锦湖置业竞得郎溪经济开发区编号为2014-48号（面积6029平方米，商服用地）、49号（面积3611平方米，商服用地）和50号（面积14494平方米，住宅用地）地块国有建设用地使用权，锦湖置业缴纳土地出让金2246万元，其中锦湖置业向郎溪经开区管委会借款1570万元缴纳土地出让金，锦湖置业自行缴纳土地出让金676万元。2014年10月20日，郎溪县国土资源局与锦湖置业签订2014-48号、49号和50号地块国有建设用地使用权出让合同。之后，锦湖置业未申请办理2014-48号、49号和50号地块国有建设用地使用权证，也未申请办理锦城湖公园建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和项目施工许可证。 2017年11月20日，天力公司向安徽省郎溪县人民法院起诉，要求锦湖置业支付工程款270万元。安徽省郎溪县人民法院于2018年5月8日作出（2017）皖1821民初2180号民事判决：锦湖置业一次性支付天力公司工程款270万元，该判决已生效。 2018年8月21日，郎溪经开区管委会向安徽省郎溪县人民法院起诉，要求锦湖置业归还借款1570万元并支付利息。安徽省郎溪县人民法院于2018年10月31日作出（2018）皖1821民初1868号民事判决：锦湖置业给付郎溪经开区管委会借款1570万元，该判决已生效。2020年8月24日，锦湖置业向法院提起行政诉讼。 本院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案原告与被告签订的《郎溪锦城湖公园项目协议书》属于行政协议的范畴。但立法上正式对行政协议进行界定,并对由行政协议引发的部分类型纠纷作出救济程序上的特殊安排,是《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后才被纳入行政诉讼收案范围。而本案中，郎溪经开区管委会与锦湖置业签订《郎溪锦城湖公园项目协议书》的时间为2013年4月28日，对于修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前(2015年5月1日)形成的行政协议,根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法,一般不纳入行政诉讼受案范围,主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。根据法不溯及既往的原则,锦湖置业针对新行政诉讼法施行前签订的行政协议提起行政诉讼,法律依据不足，本案不应属于行政诉讼的受案范围。对于该纠纷,当事人可通过民事诉讼的途径予以解决。综上所述，锦湖置业提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定,裁定如下： 驳回原告郎溪锦湖置业有限公司的起诉。 案件受理费100元，退还原告郎溪锦湖置业有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。 审 判 长  王 慧 审 判 员  吴利民 人民陪审员  汪爱萍 二〇二〇年十二月十八日 法官助理李欣欣 书记员曹周平 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： (一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的; (二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的; (三)错列被告且拒绝变更的; (四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的; (五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的; (六)重复起诉的; (七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的; (八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的; (九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的; (十)其他不符合法定起诉条件的情形。 ……