山东省昌乐县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0725行初6号 原告刘鹏之，男，1981年11月6日出生，汉族，住潍坊市潍城区。 委托代理人刘天敏，山东中强（潍坊）律师事务所律师。 被告潍坊市自然资源和规划局，住所地：潍坊市奎文区文化路1872号。 法定代表人刘建成，局长。 行政机关负责人王泉宝，四级调研员。 行政机关负责人林明庆，一级主任科员。 委托代理人徐建文，山东求是和信律师事务所律师。 委托代理人臧晨光，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。 被告潍坊市自然资源和规划局潍城分局，住所地：潍坊市北宫西街2117号。 法定代表人王强，局长。 行政机关负责人王文斌，副局长。 行政机关负责人陈桦森，副局长。 委托代理人刘延利，山东求是和信律师事务所律师。 委托代理人殷帅，山东求是和信律师事务所律师。 被告潍坊市潍城区人民政府，住所地：潍坊市潍城区北宫西街7999号。 法定代表人孙修炜，区长。 行政机关负责人郑海，副区长。 行政机关负责人杨效农，区长助理，副县级干部。 委托代理人王卫国，山东国欣律师事务所律师。 委托代理人王媛，山东国欣律师事务所律师。 第三人谭绪芹，女，1949年1月15日出生，汉族，住潍坊市奎文区。 委托代理人李涛，北京市盈科（潍坊）律师事务所律师。 委托代理人谭绪军，男，1953年5月24日出生，汉族，住潍坊市奎文区，系谭绪芹之弟。 原告刘鹏之诉被告潍坊市自然资源和规划局、潍坊市自然资源和规划局潍城分局、潍坊市潍城区人民政府与第三人谭绪芹土地行政登记一案，本院依法组成合议庭，于2020年4月28日及9月8日两次公开开庭进行了审理。在案件审理过程中，本院发现谭绪芹与本案有利害关系，依法通知其作为本案第三人参加了诉讼。原告刘鹏之及其委托代理人刘天敏，被告潍坊市自然资源和规划局行政机关负责人王泉宝、林明庆及其委托代理人徐建文、臧晨光，被告潍坊市自然资源和规划局潍城分局行政机关负责人王文斌、陈桦森及其委托代理人刘延利、殷帅，被告潍坊市潍城区人民政府行政机关负责人郑海、杨效农及其委托代理人王媛，第三人谭绪芹的委托代理人李涛、谭绪军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘鹏之诉称，潍坊市中级人民法院（2013）潍行终字第5号和潍坊市潍城区人民法院（2011）潍城行初字第65号行政判决书，根据已查明的事实，认定位于潍城区××街××村，地籍调查表和土地登记审批表编号为173号的房屋（宅基地276.80平方米）土地使用权人登记为于长文的行政行为违法，予以撤销。而农村宅基地使用权人按户登记，应将户主登记为土地使用权人。两级法院判决已查明于长文在发证时为未成年人，不是户主，户主应为原告的母亲于国亭（发证时其户籍在西羊角埠村）。根据法律规定，三被告在接到两级法院判决后，应主动对1991年登记错误的违法行为进行纠正，按照潍城政发［1991］106号文的有关规定，作出正确的行政行为，将原告之母于国亭登记为土地使用权人。现于国亭已经去世，原告系独生子女，故向本院提出诉讼请求：判令三被告将位于潍坊市潍城区××街××村，地籍调查表和土地登记审批表编号为173号的房屋（宅基地276.80平米）土地使用人登记为原告刘鹏之。在庭审中，原告向本院申请变更诉讼请求，请求将诉讼请求变更为：判令三被告将潍坊市潍城区××街××村，原地籍调查表和土地登记审批表编号为173号房屋土地使用权人在土地登记簿上登记为于国亭。原告向法庭提交了如下证据： 1.行政申请书及邮件、回执； 2.《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号文件）； 3.潍坊市坊子区《农村宅基地确权登记发证工作实施细则》； 4.潍坊市中级人民法院（2013）潍行终字第5号行政判决； 5.潍坊市潍城区人民法院（2011）潍城行初字第65号行政判决书； 6.潍城政发[1991]106号文件； 7.案外人刘祥声的集体土地使用权证； 8.证人于某1的书面证言； 9.《中华人民共和国户口登记条例》及公安部三局《关于执行户口登记条例的初步意见》； 10.于河派出所证明； 11.刘万书的书面证明； 12.证人于某2的书面证言。 被告潍坊市自然资源和规划局辩称，一、刘鹏之原告主体不适格。《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定，集体土地所有权归集体组织所有，不能继承。刘鹏之只能继承财产，不能继承宅基地使用权，且宅基地使用权系依托房屋而来，本案中案涉宅基地上的附着物已经因拆迁灭失，刘鹏之申请的不动产已不存在。同时，刘鹏之非案涉宅基地所在村的集体经济组织成员，即使撤销土地登记申请书和审批表编号为173号的宅基地使用权证书，也不能直接确权发证给刘鹏之。二、申请不动产登记有法定程序。农村宅基地所有权属于村集体，由村委进行管理。要确定宅基地使用权必须经过个人申请、村委审查、政府审核，并公示无异议后取得权属来源材料，连同其他相关材料向不动产登记机构办理不动产登记。本案中刘鹏之未经上述程序，没有合法的权属来源材料，依法不能为其办理不动产登记。三、虽案涉宅基地的集体建设用地使用权证已被撤销并发生效力，但不动产登记仍应依法办理。四、被告未收到原告的行政申请书，不存在未依法答复的情形。五、刘鹏之之母于国亭已去世，其变更后的诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。被告潍坊市自然资源和规划局向法庭提交了如下证据： 1.《中华人民共和国土地管理法》； 2.《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》。 被告潍坊市自然资源和规划局潍城分局辩称，一、原告刘鹏之将其列为本案被告错误。1.《潍坊市人民政府关于市区全面实行不动产统一登记的通知》及潍坊市委机构编制委员会办公室潍编办[2019]44号《关于调整市自然资源和规划局所属事业单位机构编制事项的批复》，决定设立潍坊市不动产登记中心，在各区设立分中心，承担辖区内不动产统一登记业务，自2016年9月9日起执行。故自2016年9月9日之后，办理不动产登记业务应由潍坊市不动产登记中心及其分中心统一办理，潍坊市自然资源和规划局潍城分局不再承担该项业务。2.潍坊市不动产登记中心已取得中华人民共和国事业单位法人证书，系独立的法人单位。二、被告潍坊市自然资源和规划局潍城分局1991年为于长文登记，系因1989年于长文祖父去世后，于长文由西羊角埠村村委抚养，西羊角埠村村委是于长文的实际监护人。农民集体所有的土地由村民委员会经营管理，宅基地属于集体资产，村委有权决定给谁使用，并逐级上报审批，并非政府或部门直接发证。同时，尽管原告之母于国亭的户籍1992年才从西羊角埠村迁出，但其1979年前后就已经结婚，享受三安子村村民待遇，故其不能再享有西羊角埠村村民待遇，后于国亭于1998年死亡，被告也无法为已经去世的人办理土地登记。三、被告不存在主动更正问题，因不论何种土地登记，都是申请登记制，且已存档的原始档案不能擅自更改。当事人应携带相关权属材料到主管部门申请更正登记，而不是由主管部门直接办理。四、案涉宅基地上的房屋继承人无法确定，且现在房屋已拆除，不能再确权办证。被告潍坊市自然资源和规划局潍城分局向法庭提交了如下证据： 1.《潍坊市人民政府关于市区全面实行不动产统一登记的通知》（潍政字[2016]34号）； 2.《关于调整市自然资源和规划局所属事业单位机构编制事项的批复》； 3.潍坊市不动产登记中心《事业单位法人证书》； 4.潍坊市中级人民法院“刘美兰”案行政裁定书； 5.《山东省人民政府关于潍坊市潍城区2008年第三批次城市建设用地的批复》（鲁政土字[2018]137号）； 6.西羊角埠村委协议书； 7.土地登记原始档案（土地登记卡、土地登记申请书、地籍调查表、土地登记审批表）。 被告潍坊市潍城区人民政府辩称，一、根据《潍坊市人民政府关于市区全面实行不动产统一登记的通知》，自2016年9月9日起所有办理不动产登记的业务，全部由潍坊市不动产登记中心及分中心统一负责办理，故其没有土地行政登记的业务职权，其作为本案被告主体不适格。被告潍坊市潍城区人民政府向法庭提交了如下证据： 《潍坊市人民政府关于市区全面实行不动产统一登记的通知》（潍政字[2016]34号）。 第三人谭绪芹述称，一、刘鹏之无诉讼主体资格，本案系农村宅基地权属纠纷，农村宅基地原则上一户一宅，确权登记以户为单位登记，有较强的身份属性。农村宅基上的房屋是一种特殊类型的遗产，不能由继承人平均分割，只有该宅基地上无户籍登记人口时才适用平均分割，而该宅基地上有户籍登记人口，就不存在继承，故应驳回原告起诉。二、原告要求将土地登记簿上的土地使用权人登记为于国亭于法无据，于理不合。第三人未向法庭提交证据。 经质证，原告对被告潍坊市自然资源和规划局提交的1号、2号证据均不认可，认为1号、2号证据系关于重新申请宅基地的法律规定，而原告要求的是改正1991年土地总登记的错误，该2份证据缺乏与案件的关联性。原告对被告潍坊市自然资源和规划局潍城分局提交的1-4号证据真实性无异议，但认为缺乏与待证事实的关联性，三被告不执行中院生效判决不仅是程序违法，且认定事实及适用法律均错误；对5-6号证据真实性无异议，对关联性不认可；对7号证据真实性无异议，认为三被告应将土地登记簿中的土地使用人登记为于国亭。原告对被告潍坊市潍城区人民政府提交的证据不认可，认为缺乏与待证事实的关联性。 被告潍坊市自然资源和规划局对被告潍坊市自然资源和规划局潍城分局、潍坊市潍城区人民政府提交的证据均无异议。对原告提交的1号证据的真实性不认可，认为系复印件；对2号证据不认可，认为缺乏与本案的关联性；对3号证据的真实性不认可；对4号、5号证据的真实性无异议，但认为该两份判决仅是将房屋土地登记为于长文的行政行为予以撤销，并不能据此支持原告的诉讼请求；对6-10号证据的真实性及关联性均不认可，认为生效判决已将违法行政行为撤销，不需要政府及相关部门再执行法院判决撤销保存的173号土地登记簿的内容；对11号、12号证据均不认可。 被告潍坊市自然资源和规划局潍城分局对被告潍坊市自然资源和规划局、潍坊市潍城区人民政府提交的证据均无异议。对原告提交的1号证据的真实性不认可；对2号、3号证据不认可，认为均缺乏与本案的关联性；对4号、5号证据的真实性无异议，但认为该两份判决仅是将房屋土地登记为于长文的行政行为予以撤销，并不意味着当然的将于国亭登记为土地使用权人；对8号证据的真实性不认可，对6号、7号、9号、10号证据的关联性不认可；对11号、12号证据均不认可。 被告潍坊市潍城区人民政府对潍坊市自然资源和规划局和被告潍坊市自然资源和规划局潍城分局提交的证据均无异议。对原告提交的1号证据的真实性不认可，认为系复印件；对2号、3号证据不认可，认为均缺乏与本案的关联性；对4号、5号证据的真实性无异议，但认为该两份判决没有判令将案涉宅基地使用权登记在原告名下，且不动产登记需要权利人持相关材料到相关部门进行登记，并非登记部门主动登记，此外，本案的权利人是谁亦不能确定；对8号证据的真实性不认可，对6号、7号、9号、10号证据的关联性不认可；对11号、12号证据均不认可。 第三人谭绪芹对被告潍坊市自然资源和规划局、潍坊市自然资源和规划局潍城分局、潍坊市潍城区人民政府提交的证据均无异议。对原告提交的1号证据无异议，认为申请系原告的权利，但行政机关不应批准；对2号、3号证据的真实性及关联性均不认可；对4号、5号证据真实性无异议，但认为该两份生效判决仅撤销了于长文的登记，并没有确定于国亭的任何权利；对6号证据不认可，认为不能给于国亭登记；对7-10号证据不认可，认为缺乏与本案的关联性；对11号、12号证据均不认可。 经合议庭评议认为，本院对原告及三被告提交的的证据予以综合认定。原告提交的4号、5号证据具备真实性，该两份判决已明确，将土地登记申请书和土地登记审批表编号为173的土地使用权人登记为于长文并核发土地使用证的行政行为违法，并予以撤销。而被告潍坊市自然资源和规划局潍城分局提交的5号、6号证据具备真实性，从内容看，结合原、被告双方的陈述，能够证明案涉的宅基地现已收归国有，土地所有权性质已发生了根本性改变，且地上附着的房屋亦早已拆除，这种情况下，已无法就案涉宅基地作出重新登记发证的行政行为，故原告起诉要求三被告将土地登记簿上土地使用权人登记为于国亭，于法无据。原告提交的1-12号证据均不能证明其主张，不予采信。对被告潍坊市自然资源和规划局潍城分局提交的5号-7号证据予以采信。对三被告提交的其他证据，均系证明其不是本案适格被告的证据，但本案中，案涉宅基地使用权的土地登记簿仍在被告潍坊市自然资源和规划局潍城分局处保存，就原告的诉讼请求指向的主体，即有权更改土地登记簿记载的主体而言，三被告仍是适格被告，故对该宗证据，均不予采信。 经审理查明，潍坊市潍城区××街××村村民于怀庆、玄秀英夫妇在本村拥有老房一处，玄秀英于1976年死亡，于怀庆于1989年死亡。二人生育三女一子，大女儿、二女儿均未婚，分别于1960年、1965年死亡，儿子于国庆生于1952年，妻子为本案第三人谭绪芹，二人于1978年生育一子于长文，于国庆于1980年死亡，于长文于2008年死亡，于长文的户口一直在西羊角埠村；于国庆死亡后，谭绪芹于1983年前后改嫁到潍坊市奎文区梨园街道梨园村。三女儿于国亭生于1953年，其户口因婚姻关系于1992年由潍城区河西乡羊角埠村迁入原于河镇三安子村，于国亭于1981年生育本案原告刘鹏之，于国亭于1998年死亡。 1991年，被告潍坊市潍城区人民政府对西羊角埠村办理土地登记，潍坊市潍城区××街××村村民委员会（以下简称西羊角埠村委）代于长文填写了《土地登记申请书》，申请将于怀庆、玄秀英遗留房屋的宅基地登记在于长文名下，宅基地面积为276.8平方米，房屋面积为62.1平方米。原潍坊市国土资源局潍城分局经地籍调查、权属调查、张榜公布，认为案涉土地用地合法、四至清楚、无纠纷，于1991年10月16日准予登记，于同年10月23日准予确权发证。随后，被告潍坊市潍城区人民政府为于长文颁发了《集体土地使用证》。 另查明，被告潍市潍城区人民政府于1996年11月对行政辖区内的土地使用证书进行换发和年检，于长文未换发自己持有的《集体土地使用证》。2011年，本案原告刘鹏之以被告将于怀庆房屋的宅基地使用权登记在于长文名下的行政行为违法为由，起诉潍坊市潍城区人民政府（即本案被告）、潍坊市国土资源局潍城分局、第三人西羊角埠村委、谭绪芹（亦即本案第三人）。潍坊市潍城区人民法院于2012年10月30日作出（2011）潍城行初字第65号行政判决书，判决：“被告潍坊城区政府将原于怀庆房屋土地使用人登记为于长文并核发土地使用证（土地登记申请书和土地登记审批表编号为173）的行政行为违法，予以撤销。”后谭绪芹不服该判决，向潍坊市中级人民法院上诉，要求撤销该判决。潍坊市中级人民法院经审理，于2013年1月30日作出（2013）潍行终字第5号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。 再查明，案涉宅基地已于2008年收归国有，房屋亦被拆除。2019年7月22日，原告刘鹏之以邮寄方式向被告潍坊市自然资源和规划局提出行政申请书，要求将案涉土地使用人登记为于国亭。 本院认为，潍坊市中级人民法院（2013）潍行终字第5号和潍坊市潍城区人民法院（2011）潍城行初字第65号行政判决书已确认，被告潍坊市潍城区人民政府将案涉宅基地使用权人登记为于长文并核发土地使用证的行政行为违法并予以撤销。而案涉宅基地已于2008年收归国有，土地性质已发生了根本变化，依附在土地上的宅基地使用权及房屋所有权已经灭失，在这种情况下，原告对该宅基地及房屋的原有权益已转化为因土地征收而产生的拆迁补偿等权益，故原告起诉要求为于国亭（已故）办理土地登记的基础条件已经丧失，三被告现已无法作出为于国亭办理土地登记的行政行为，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘鹏之的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘鹏之承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  岳本科 人民陪审员  秦瑞欣 人民陪审员  徐爱霞 二〇二〇年十二月二十八日 书 记 员  张德凤