辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终645号上诉人（一审被告）锦州市自然资源局，住所地辽宁省锦州市市府东路10号。法定代表人吴海，该局局长。委托诉讼代理人田心刚，该局工作人员。委托诉讼代理人王福利，辽宁民聚律师事务所律师。被上诉人（一审原告）锦州金源房地产开发有限公司，住所地辽宁省锦州市太和区凌南东里宝地城C区44-3号。法定代表人王思远，该公司总经理。委托诉讼代理人翟铁军，辽宁华峰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）锦州市松山新区管理委员会，住所地辽宁省锦州市太和区凌南街道高新区福州街29号。法定代表人缪徵阁，该委员会主任。委托诉讼代理人吴海涛，该委员会工作人员。委托诉讼代理人靖瑛琳，辽宁华英律师事务所律师。第三人锦州市松山新区农村经济发展局，住所地辽宁省锦州市太和区凌南街道高新区福州街29号。法定代表人高柏德，该局局长。委托诉讼代理人李志壮，该局工作人员。上诉人锦州市自然资源局（以下简称自然资源局）因诉被上诉人锦州金源房地产开发有限公司（以下简称金源公司）、锦州市松山新区管理委员会（以下简称松山管委会）、第三人锦州市松山新区农村经济发展局（以下简称松山农经局）国有土地出让合同一案，不服辽宁省锦州市中级人民法院（2018）辽07行初85号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年6月11日组织各方当事人进行询问，上诉人自然资源局的委托诉讼代理人田心刚、王福利，被上诉人金源公司的法定代表人王思远及其委托诉讼代理人翟铁军，被上诉人松山管委会的委托诉讼代理人吴海涛、靖瑛琳，第三人松山农经局的委托诉讼代理人李志壮到庭参加询问。本案现已审理终结。金源公司诉称，2015年6月18日金源公司通过拍卖竟得了锦州市松山新区:东至桃园村，南至锦州市松山新区管理委员会桃园村，西至锦州宝地建设集团有限公司，北至桃园村的建设用地使用权。2015年6月29日金源公司与自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定自然资源局依据法律的授权，将上述建设用地使用权出让给金源公司，出让土地总面积94268.94平方米，宗地用途为商服用地和高档住宅用地，出让价款为人民币15193万元，每平方米1,611.66元，出让土地交付时间为2015年9月25日前，合同第37条约定:“由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算”。松山管委会履行交付出让土地义务。合同签订后，金源公司交付土地出让金，履行己方义务，而二被告却向金源公司仅交付了部分出让土地，即在2015年9月30日，松山农经局出具“关于桃源小镇二期建设项目占用林地的说明”，提出二被告交付给金源公司的出让土地中含有46亩林地，其中24亩为国家二级公益林，也是受《辽宁省青山保护条例》约束的限制开发区域。随后，该局用铁丝网对土地进行围挡，禁止金源公司使用，结果是金源公司无法获得出让土地。期间，金源公司多次要求二被告交付剩余出让土地，并依约支付迟延交付土地违约金。经金源公司与二被告多次协商达成一致意见，合同继续履行，由二被告继续办理农用地转批手续，直至符合约定交付条件。为此，金源公司先行垫付了林地变更所涉相关费用，合计7.65万元。至今，46亩林地尚未变更为建设用地，松山管委会仍未交付剩余出让土地。另2015年11月4日，松山管委会向金源公司下发锦松山国用[2015]第04001号，锦松山国用[2015]第040015号国有建设用地使用权证书，证书载明的土地中含有金源公司无法使用的46亩林地。综上，二被告未按合同约定交付出让土地，给金源公司造成重大经济损失，二被告应当继续履行合同，将林地变更为建设用地并交付给金源公司，且应当按照合同约定向金源公司支付迟延交付土地违约金54，119，827.50元(计算方式为:迟延交付土地面积46亩*666.67=30666.82平方米，30666.82平方米*每平方米1,611.66元=已交付土地出让金49，424，487.12元，49，424，487.12元*1‰=日违约金49,424.50元，49,424.50元*365天*3年=54，119，827.50元)，直至将出让土地交付为止，并偿还金源公司为其垫付的农用地转批费用7.65万元，以维护金源公司合法权益。请求：一、判令二被告继续履行《国有建设用地使用权出让合同》，将合同约定的46亩出让土地交付给金源公司;二、判令二被告支付迟延交付土地违约金54，119，827.50元(暂计至2018年9月24日)，直至将46亩出让土地交付金源公司之日止；三、判令二被告偿还金源公司垫付的林地变更费用共计7.65万元；四、由二被告承担本案诉讼费用。松山管委会辩称，2015年6月18日，自然资源局拍卖锦州市松山新区:东至桃园村，南至锦州市松山新区管理委员会桃园村，西至锦州宝地建设集团有限公司，北至桃园村的建设用地使用权，金源公司通过拍卖竞得了该建设用地使用权。2015年6月29日，金源公司与自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定自然资源局依据法律的授权，将上述建设用地使用权出让给金源公司，出让土地总面积94268.94平方米，宗地用途为商服用地和高档住宅用地，出让价款为人民币15193万元，每平方米1,611.66元，出让土地交付时间为2015年9月25日前，由自然资源局履行交付出让土地义务。双方已经就交付土地签订了移交确认单，土地已经移交给金源公司。综上所述，答辩人认为金源公司对答辩人提出诉讼请求没有任何依据，请求法院依法驳回金源公司对答辩人的诉讼请求。自然资源局辩称，2015-11号宗地坐落于松山新区：东至桃园村，南至锦州市松山新区管理委员会桃园村，西至锦州宝地建设集团有限公司，北至桃园村。受让人为金源公司，该公司于2015年6月29日与自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，宗地面积94268.94平方米，出让金为15193万元。2015年6月24日，金源公司将出让金全部缴入锦州高新技术产业开发区财政局。锦州市自然资源局松山分局于2015年9月25日将该宗地实际交付给金源公司并签订了《国有建设用地交地确认书》，自然资源局已按合同履行了交地义务，且该公司按照合同约定进行了开工建设。综上，自然资源局不存在未按时交地的违约行为。松山农经局述称，我局于2016年初发现该地块涉及林地没有办理征占林地手续，要求金源公司尽快办理。办理征占林地手续是转建设用地的前置程序。林地和二级公益林都需要转化。按照《森林法》、《国家林业局令第35号》和《辽宁省青山保护条例》相关规定，林地转为建设用地，需先办理征占林地手续，国家二级公益林和限制开发区的林地不能直接办理，如符合调出条件的，待调出后方可申报。46亩林地均需要转建设用地。我局曾多次向区工委、管委领导和省市林业主管部门请示汇报，并指导金源公司(宝地)办理征占林地手续。我方只向管委会报告，金源公司向我方咨询情况，我方告知办理程序。经我区和省、市林业主管部门的积极协调沟通，收集和整理调出手续相关材料，逐级报至省林业厅和省政府。于2017年11月29日省林业厅下达辽林批字[2017]66号文件，同意将桃园村1.9公顷的国家二级公益林调整为商品林；又于2018年5月7日，省林业厅向省政府建议将该限制开发区调整为合理利用区(辽林综字[2018]42号)，5月10日得到郝春荣副省长的同意，正式得到批复。2018年7月16日将完备的申报材料送至我局，次日我局将审批材料及申报材料一并上报至林业局，得知申报材料中的批复已改成批次用地，由于此次预申报的桃园小镇F区与桃园小镇二期的批次用地在一起，不可分割办理，经项目负责人和单位请示，暂不办理征占手续。2019年10月12日，金源公司向一审法院提交证据林木采伐许可证，编号070301190418001及070301190418002，证明涉案公益林地经辽宁省林业厅审核准予采伐，在本案诉讼阶段，金源公司已将涉案公益林地采伐完毕。二被告及第三人对该证据的真实性无异议，予以采信。一审法院审理查明，辽宁省人民政府于2014年作出辽政地[2014]637号《辽宁省人民政府关于锦州市松山新区2013年度第6批次建设用地的批复》，将本案争议的土地转为建设用地。自然资源局于2015年5月18日发布锦国土网挂[2015]4号《国有土地使用权挂牌出让公告》，公告中土地条件为现状。金源公司参与竞买并与自然资源局于2015年6月18日签订成交确认书。2015年6月29日，金源公司与自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》约定：“自然资源局将2015-11号宗地，坐落于松山新区：东至桃园村,南至锦州市松山新区管理委员会桃园村,西至锦州宝地建设集团有限公司,北至桃园村的建设用地使用权出让给金源公司，出让土地总面积94268.94平方米，宗地用途为商服用地和高档住宅用地，出让价款为人民币15193万元，每平方米1,611.66元，出让土地交付时间为2015年9月25日前。”同日，锦州市自然资源局松山分局与金源公司签订《国有建设用地交地确认书》。之后，金源公司将出让金全部缴入锦州高新技术产业开发区财政局。2015年9月30日，松山农经局出具《关于桃源小镇二期建设项目占用林地的说明》，该说明指出二被告交付给金源公司的出让土地中含有46亩林地，其中24亩为国家二级公益林，是受《辽宁省青山保护条例》约束的限制开发区域。2015年11月4日，松山管委会向金源公司颁发锦松山国用[2015]第04001号、锦松山国用[2015]第040015号国有建设用地使用权证书。由于案涉的出让土地包含国家二级公益林，涉案土地不能使用，金源公司于2016年4月18日、2016年5月31日向松山管委会发文《宝地集团关于桃源二期141亩土地催要的函》，于2016年7月26日向锦州市人民政府发文《宝地集团关于两宗土地延期交付违约金支付的请示》，要求二被告交付剩余46亩出让土地，并依约支付迟延交付土地违约金。2019年4月18日，辽宁省林业厅对争议的土地进行审核准予采伐，并发放据林木采伐许可证，编号070301190418001及070301190418002，在本案诉讼阶段，金源公司已将涉案公益林地采伐完毕。一审法院认为，金源公司与自然资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》是双方当事人的真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定。自然资源局具有签订《国有建设用地使用权出让合同》的行政主体资格，该签订过程不存在重大且明显违法情形，双方当事人对该合同的合法性问题亦没有争议，一审法院对该《国有建设用地使用权出让合同》的合法性予以确认。关于土地出让公告程序问题。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土部2007年39号令）第八条、第九条第（二）项的规定，招标拍卖挂牌公告应当包括出让宗地的面积、界址、空间范围及现状等。本案中，自然资源局在《国有土地使用权挂牌出让公告》对于出让的土地中存在国家Ⅱ级公益林地的事实没有披露，仅是公示“现状”，关于该林地是否经过林业部门的审核没有公示存在过错。关于土地出让审批程序问题。《建设项目使用林地审核审批管理办法》第五条规定，建设项目占用林地的审核权限，按照《中华人民共和国森林法实施条例》的有关规定执行。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（一）规定，勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。本案中，自然资源局对于该国家Ⅱ级公益林地未经林业主管部门审核同意的情形下，受理建设用地申请程序违法。关于自然资源局是否存在违约的问题。根据《闲置土地处理办法》第二十一条第（五）项，第二十一条的规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置:(五)具备动工开发所必需的其他基本条件。本案中，自然资源局受理了金源公司关于建设用地的申请，松山管委会向金源公司颁发了国有建设用地使用权证书，应当按照诚实信用原则交付土地保证金源公司的建设项目能够动工。但自然资源局交付给金源公司的出让土地中含有46亩林地，其中24亩为国家二级公益林，是受《辽宁省青山保护条例》约束的限制开发区域无法使用，其没有全面履行合同义务应视为违反合同的约定，应当承担违约责任及林地变更费用。金源公司基于对国家机关的合理信赖签订《国有建设用地使用权出让合同》并履行缴付出让金的义务没有过错，其合理信赖的利益应予保护。关于自然资源局应承担的违约金问题。《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条约定:“由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算”。该违约责任的约定不违反法律法规的强制性规定，双方当事人应受该违约条款的约束。故金源公司诉求按照未交付的46亩土地的出让价款计算违约金符合上述约定，予以支持。本案审理中，辽宁省林业厅于2019年4月18日审核通过涉案土地的采伐许可并颁发林木采伐许可证，本案争议的国家Ⅱ级公益林地于2019年4月18日完全交付给金源公司，故“实际交付土地之日”应计算至2019年4月18日。本案诉讼中，金源公司因土地可以利用要求撤回第一项诉讼请求，该请求不损害被告及第三人利益，符合法律规定，予以准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决：一、自然资源局于本判决生效之日起三十日内按迟延交付46亩土地国有建设用地使用权出让价款的日1‰向金源公司给付违约金，期限从2015年9月25日起至2019年4月18日止；二、自然资源局于本判决生效之日起三十日内给付金源公司林地变更费用76,500元。案件受理费312,781.64元，由自然资源局负担。自然资源局不服一审判决，向本院提出上诉称，请求撤销一审判决，驳回金源公司的诉讼请求，由金源公司承担全部诉讼费。理由：1、一审法院认定事实错误。2014年3月8日，辽宁省人民政府作出辽政地[2014]637号《辽宁省人民政府关于锦州市松山新区2013年度第6批次建设用地的批复》，包括耕地和林地的内容。且金源公司的上级公司锦州宝地建设集团有限公司曾于2014年9月在案涉地块非法建设，被自然资源局处罚，并已经交纳罚款115,980元，金源公司无论是在自然资源局于发布锦国土网挂[2015]4号《国有土地使用权挂牌出让公告》前，还是在签订《国有建设用地使用权出让合同》时，直到与自然资源局签订国有建设用地交地确认书的时候，都知道该地块的“现状”即案涉出让地块存在林地，由此可见，金源公司明知受让的土地上存在林地的现状，并已经认可。2、根据《省国土资源厅关于林地审核手续作为报省政府批次用地前置要件的通知》的规定，该地报批时确实没有要求必须有林业批件，根据法不溯既往的适用原则，一审法院判决自然资源局程序违法亦属适用法律不当。3、一审法院判令自然资源局承担林地变更费用，没有事实和法律依据。案涉林地的最终实际使用权人是金源公司，即使承担费用也由其自行负责，不存在替自然资源局垫付费用的情形。4、自然资源局认为本案属于行政协议纠纷，行政协议是有关行政机关为了履行行政管理目标和实现社会公共利益与行政相对人签订的合同，行政机关在履行过程中有行政优益权。本案中公益林限制金源公司使用土地是为了公共利益，行政机关当然有优益权，即使给金源公司造成损失也应当承担补偿责任，一审法院判决承担赔偿责任于法无据；即使需要相关主体承担补偿责任，因松山管委会是实际供地主体，土地出让金也是由其收取，故也应当由松山管委会承担，与自然资源局无关。金源公司答辩称，一、关于林在存在的明知问题。1、锦州宝地建设集团有限公司与金源公司是各自独立的法人，不存在锦州宝地知道的事金源公司应当知道的逻辑。2、上诉人是土地出让方，最应当清楚自己出让的土地现状是怎样的情形，是否存在林地或其他建设，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》要求对现状予以披露的义务是上诉人的法定义务。“现状”出让是典型的懒政、烂政行为，难道出让方没到实地查勘过要出让的土地吗？只要到实地看一眼就应当知道应该说明情况或之前就把相关林地手续处理结束，再挂牌。买受方可是对国家机关给予高度信赖。“现状”是符合开发用地的土地，这是第一反应；“现状”是能够开发的土地；“现状”如果存在树木，也不可能开发利用土地，这都是开发企业的思维。在政府交付的土地应当符合规定的前提下，“现状”不存在不能使用的情形，必然是可以开发使用的现状。二、林地变更费用。依据《国有土地出让合同》缴纳土地出让金取得土地开发使用的权利，这是基本的法律规定和合同约定，其他费用不存在由金源公司承担的法律依据和合同依据，上诉人认为应当由金源公司承担是典型的乱收费思想作怪。三、行政优益权本案没有适用余地。行政优益权由行政优先权和行政受益权两部分组成。本案是由于上诉人懒政、烂政导致，出让合同明确确定违约责任，不存在行政优益权的适用条件、空间。请求驳回上诉，维持原判。松山管委会答辩称，1、一审法院判决的第一项的违约金数额计算到现在是五千多万元，案涉整地为141亩，争议地块46亩，占三分之一，金源公司缴纳的土地出让金约1.5亿元，原审判决的违约金占土地出让金的将近三分之一。金源公司用三分之二的钱使用百分之百的土地，判决结果是违约赔偿违约金，但判决书主文论述为国土局违法，原审的理由与判决结果自相矛盾。违法不应承担违约责任，只能承担赔偿损失的责任。2、案件中所有的证据都能证明，土地出让时公告为现状出让，并非为净地出让，金源公司作为开发商对三分之一土地是林地的现状是明知的，在这种情况下摘牌与国土局签订合同，是对现状出让土地的认可。虽然国土局拍卖土地没有按政策的规定实行净地出让，因为双方当事人的认可也不违反国家强制性规定，法院将土地出让合同认定为合法有效，所以，在国土局为金源公司办理了土地使用权证及签订了国有建设用地交地确认书的情况下，是完成了合同约定的现状交地的义务。在此之后，对于土地上的林地办证采伐用于商用完全是金源公司在取得现状土地后的义务。不存在应该由国土局承担办证及砍伐相关手续费的义务。3、金源公司在现状取得土地后，因为对该涉案地块没有资金进行开发，才一直没有办理采伐手续，只对其他三分之二土地进行开发，完全是金源公司商业运行步骤问题，也不存在损失。而且现在地价远超购地时地价，实际是一种商业储备行为。综上，原审违背事实法律，判决结果严重损害国家利益。松山农经局提交意见称，松山农经局是区级农业主管部门，项目使用林地和办理采伐手续，在前期我们已经通知相关方需要办理审批手续。在此过程中，我们也与上级主管部门协调办理审批手续所需材料，并且告知相关方，在此期间在省里批准了一些手续，最后下达了林木采伐许可证，完全按照法律规定办理，没有任何过错。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，自然资源局与金源公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同是双方当事人真实意思表示，不违反法律、法规的禁止性规定，合法有效。金源公司支付了15193万元土地出让金，自然资源局应当依合同约定向金源公司交付141亩土地。在自然资源局出让的141亩土地中存在未办理建设用地审核手续的46亩林地，本案的争议焦点是自然资源局对该46亩林地未办理建设用地审核手续的情形是否构成违约。关于自然资源局出让的土地是否符合法律规定或者合同约定的问题。《闲置土地处理办法》第二十一条第（五）项规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置:(五)具备动工开发所必需的其他基本条件。依据该条规定，政府出让土地，应当以“净地”为条件出让，以保证受让人在接收土地后可以正常使用。尤其是政府通过“招拍挂”程序出让的土地不应当再存在其他权利或纠纷，影响土地的开发利用。本案中，自然资源局出让的141亩土地中包括46亩林地，该46亩林地的土地性质及地上物在土地征收过程中应当予以处理，并在土地出让前给予解决。在案涉46亩林地的土地性质未经审批转变为建设用地的情况下，自然资源局将土地出让给金源公司，导致金源公司在使用土地时被当地林业主管部门认定为不具备开发建设条件而停止建设。该种情形应视为合同约定的出让人未按时提供出让土地导致受让人延期占有的情形。因自然资源局系土地出让人，其交付的土地不符合约定和法律规定，导致受让人金源公司无法使用，自然资源局对此应承担法律责任。一审判决认定自然资源局应承担违约责任正确。自然资源局上诉提出，金源公司对出让土地中存在林地的事实是明知的，是认可的。金源公司基于对政府的信赖，有理由相信受让的土地在出让前已经完成相关用地手续审批事项，是可以正常使用的土地。依常理分析，金源公司受让案涉土地是用于开发建设住宅小区，但案涉土地中存在24亩国家二级公益林的事实，明显会导致案涉土地无法使用，金源公司对该事实明知并认可，不仅违背金源公司的开发建设初衷，也违背常理。金源公司否认对出让土地中存在未办理审核手续的林地的事实明知，自然资源局既没有在出让时明确公示存在林地的事实，也没有提交证据证明金源公司在竞拍案涉土地时对存在林地的事实明知并认可。自然资源局的该上诉理由事实依据不足，本院不予支持。自然资源局上诉提出，辽宁省国土资源厅《关于林地审核手续作为报省政府批准批次用地前置要件的通知》证明自然资源局土地出让程序不违法。在该通知实施前，征用土地单位被允许在辽宁省人民政府批复批次用地后再办理林地审核手续。依该通知要求，通知实施后，征用土地单位申请批次用地时，需要先办理林地审核手续后，再提出批次用地申请。该通知不涉及土地出让时的林地审核手续问题。因此，即使按照该通知之前的允许做法，在辽宁省人民政府批复批次用地后再办理林地审核手续，该林地审核手续也应当在土地出让前办理完毕，以保证出让土地为“净地”的状态。该通知不能证明自然资源局出让案涉土地时案涉林地未办理审核手续符合法律规定。自然资源局的该上诉理由本院不予支持。自然资源局上诉提出，不应承担林地变更费用。金源公司签订协议后，发现案涉土地存在林地审核手续问题无法使用，向松山管委会和锦州市人民政府申请解决。两级政府和相关职能部门着手解决该问题，经过多次工作，获得了辽宁省人民政府林业主管部门的同意，案涉林地的审核手续获得批准，该问题得到解决。在此过程中，金源公司支付了7.65万元相关费用。该费用是在林地审核手续办理过程发生的费用，而林地审核手续应当在土地出让前办理完毕，相关费用应由相关行政机关负责，该费用由金源公司承担没有依据。原审判决依据合同相对性原则，判决自然资源局承担该费用并无不当，自然资源局的该上诉理由本院不予支持。自然资源局上诉提出，行政机关有行政优益权，应由供地主体松山管委会承担补偿责任。行政优益权是指行政主体在行政管理过程中为实现公共利益的目的，而依法享有的优先权和受益权。行政主体在履行行政协议过程中，因公共利益的需要所采取的行为导致协议相对人发生损失，由于行政主体享有行政优益权，法律允许行政主体对协议相对人承担补偿责任，而非赔偿责任。本案中，自然资源局没有提交证据证明其在履行土地出让合同过程中行使行政优益权的具体事项或内容，本院无法认定自然资源局存在行使行政优益权的情形，自然资源局的该上诉理由本院不予支持。自然资源局上诉提出，按日千分之一计算违约金不当。该上诉请求可以认为是自然资源局提出违约金约定过高的主张。《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条约定:“由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算”。该约定系双方当事人真实意思表示，违约方应当依照该约定支付违约金。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条第一款规定：“事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决”。依据该规定，人民法院可以依据当事人的申请对约定过高的违约金予以调整。双方约定的违约金是否过高以及金源公司的实际损失，可通过对本案实际情况判断。从2015年9月金源公司交纳15193万元土地出让金起，至2019年4月取得采伐许可证止，在大约三年半时间内，案涉46亩林地金源公司无法使用。土地出让公告（锦国土网挂[2015]4号）的备注中显示，案涉141亩土地是作为一个项目用地整体出让，整体开发建设。本案中，虽然案涉林地占全部受让土地约三分之一，但是因案涉林地无法使用，导致金源公司对全部141亩受让土地不能进行整体开发建设。因此，金源公司的损失不仅是案涉46亩林地的土地出让金的利息损失，而是全部受让土地的出让金的利息损失。再考虑案涉141亩土地闲置三年半时间，该时间与一个工程项目完成周期所需的时间大体一致。因46亩林地审核手续问题，可能影响金源公司一个开发项目的完成，也会对金源公司造成较大影响。综合上述合同履行情况、过错程度及预期利益等因素衡量，尚不能得出一审法院按46亩土地出让金数额以日千分之一的方式计算的违约金，过分高于金源公司实际损失的结论。一审判决该计算结果可以予以维持。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法可予以维持。上诉人锦州市自然资源局的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费312,781.64元，由锦州市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十二月十五日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）