贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1296号上诉人（一审被告）习水县人民政府，住所地贵州省习水县西城区行政中心。法定代表人陈钊，县长。委托代理人柳清华。被上诉人（一审原告）习水县习酒加油站，住所地贵州省习水县习酒镇两河口（大湾村院子岩）。投资人罗安素，女，汉族。一审第三人罗太启，男，汉族。上诉人习水县人民政府（以下简称习水县政府）因与被上诉人习水县习酒加油站（以下简称习酒加油站）房屋行政强制一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2020）黔03行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，习水县习酒大地农机加油站成立于2001年1月15日，并取得营业执照，系个人独资企业。投资人罗安素，后习水县习酒大地农机加油站名称变更为习水县习酒加油站，罗安素原系习酒镇大地村沙井组村民（合并后改为黄金坪村沙井组），于1987年外嫁到四川省古蔺县，罗安素与一审第三人罗太启父亲罗安碧系亲兄妹关系。1999年，罗安素回到习水县习酒镇大地村沙井组开办加油站，其于1999年1月20日与罗太启签订了《土地转让协议》，该协议载明，罗太启用大地村沙井组申请审批的宅基地及空坝子共计789.6平方米以5000元的价格转给罗安素修建加油站，转让后的土地使用权归罗安素所有，罗太启不得干涉罗安素使用。同年7月5日，罗太启与罗安素签订了《建房协议》。后罗安素在上述转让取得的宅基地及空地上修建了一层房屋及油库等设施，办理相应的手续，从事加油站经营。2012年4月16日，贵州茅台酒股份公司习水片区改扩建项目征地拆迁领导小组办公室向习酒加油站下发通知，该通知载明：习酒加油站地处习酒镇大地村，该站位置属于习水县习酒白酒工业园区规划范围内，为确保企业正常经营和征拆工作的顺利进行，要求习酒加油站于2012年6月30日以前办理搬迁手续，并请相关部门协助办理加油站土地审批和其他有关手续。2012年，习水县政府作出《习水县人民政府房屋征收决定》（习府发［2012］36号），对习酒白酒工业园区2012年实施的建设项目规划区范围内的房屋实施征收。2013年5月21日，习酒加油站向习水县商务局申请办理该加油站迁建的立项手续，同年11月3日，习水县商务局作出《关于迁建习酒加油站的通知》，同意习酒加油站搬迁至习酒镇××省××93.5公里处修建，并提出相关要求。2014年11月13日，贵州习水经济开发区管委会与习酒加油站分别签订了《投资协议书》及《投资补充协议书》。2015年9月25日，罗安素与习水县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，后习酒加油站在两河口建好后开始经营。其间，罗太启在习酒加油站搬迁前一层房屋基础上加建了两层房屋，房屋共计三层，罗太启用于居住。2018年1月5日，习水县政府作出《关于拟征收土地及土地上附着物的公告》（习府发[2018]2号），对习酒公司改扩建工程项目建设范围内习酒镇黄金坪村大坡、大地、沙井等7个村民组的土地及地上附着物实施征收。同年1月12日，习水县政府作出《关于习酒公司改扩建工程项目建设土地及地上附着物征收补偿安置方案的批复》（习府函[2018]10号），该批复原则同意习酒镇人民政府报请的《习酒公司改扩建工程项目建设土地及地上附着物征收补偿安置方案》，上述征收补偿安置方案载明：项目范围内土地房屋征收主体为习水县政府、实施单位为习酒镇人民政府。罗太启的上述房屋在2018年习酒公司改扩建工程项目征收范围内。罗太启居住的三层房屋，经家庭内部分配，房屋第三层由罗太启与习酒镇人民政府于2019年3月31日签订了《习酒公司改扩建项目房屋征收补偿安置协议》，房屋第一层和第二层由罗太启之女罗瑶于同日签订了《习酒公司改扩建项目房屋征收补偿安置协议》，该协议载明，房屋层数为2层，建筑面积260.64平方米，其中门面房53.1平方米，住房207.54平方米。房屋及附属设施、装修装饰、构筑物、周转过渡费和搬迁费等共计补偿777716.74元。习酒镇人民政府已将上述协议补偿款支付给罗瑶。其间，2019年1月，罗安素向习酒镇人民政府信访，要求解决搬迁前老加油站从2012年5月15日至2016年9月的停产停业损失及设施设备补偿诉求。2019年5月24日，习酒镇人民政府作出《关于罗安素信访事项处理意见书》，明确回复罗安素要求解决的停产停业损失补偿及设施设备补偿的两个诉求不能给予解决，要求罗安素依照法律程序依法维权。2019年5月25日，罗太启、罗瑶签订协议补偿的3层房屋被拆除，拆除过程中，罗安素报警称其老加油站未得到处理，黄金坪村指挥部要拆其老加油站房屋，习酒镇派出所出警处置。2019年7月，习酒加油站向一审法院提起诉讼，请求习水县政府履行征收补偿义务，庭审中，习水县政府承诺90日内对习酒加油站作出书面补偿决定，习酒加油站遂撤回起诉，一审法院于2019年11月12日作出（2019）黔03行初414号行政裁定书，准予习酒加油站撤回起诉。后习酒加油站向一审法院提起诉讼，请求确认习水县政府强制拆除习酒加油站迁建前一层房屋的行政行为违法。一审法院另查明：2019年5月25日，罗太启出具情况说明，明确罗安素在1999年7月5日同其签订协议，将其取得的宅基地转让给罗安素修建习酒加油站，整个加油站的资金全部由罗安素一人出资，罗太启并未给付罗安素任何资金，现存在的房屋，第一层是罗安素出资修建的，其没有付此一层建房款给罗安素。一审庭审中，罗太启认可其涉案三层房屋的第一层房屋系习酒加油站所有。一审法院认为：从本案事实看，首先，罗安素于1999年从罗太启处流转土地建设加油站并长期经营的客观事实存在；其次，2012年，习酒加油站迁建，其原加油站建设的一层房屋并未被拆除；第三，罗太启明确习酒加油站主张的迁建前一层房屋属于习酒加油站。故，涉案原习酒加油站一层的房屋属于习酒加油站所有。习水县政府于2019年5月25日拆除原习酒加油站一层的房屋，罗安素明确表示反对并依法报警，从以上事实可知，习水县政府拆除原习酒加油站一层房屋的行为系未经习酒加油站同意，属于行政强制。本案系因集体土地征收引起的纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，习水县政府应对习酒加油站的涉案一层房屋进行先补偿后拆迁。本案中，在涉案房屋拆除前，习酒加油站在向项目具体实施单位习酒镇人民政府进行信访反映要求进行补偿，结合罗安素之前长期经营加油站的客观事实，习水县政府在应当知晓涉案一层房屋可能属于习酒加油站的情况下，未依法进行调查处理，将涉案一层房屋与罗太启家庭签订安置补偿协议进行补偿缺乏事实依据，习水县政府在涉案房屋拆迁前未依法对习酒加油站进行补偿。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，即使习水县政府依法对习酒加油站进行补偿后，习酒加油站存在拒绝交出土地情形的，也应由县级人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出的，也应申请人民法院强制执行，而非自行执行。本案中，习水县政府无权对习酒加油站的涉案房屋进行拆除，其对案涉房屋实施强制拆除不符合《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条之规定，超越法定职权，违反法定程序。习水县政府主张涉案一层房屋所在的土地属于罗太启的宅基地，罗太启仍享有权属，其与罗太启户签订协议进行补偿符合法律规定。习水县政府对其主张未提供充分依据证明，且与本案事实不符，不予支持。习水县政府否认其对习酒加油站涉案一层房屋实施了强制拆除，主张拆除的主体系习酒镇人民政府，习水县政府不是本案适格被告。一审法院认为，首先，习水县政府未举证证明涉案一层房屋系习酒镇人民政府组织实施的拆除；其次，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，有权组织实施集体土地征收的法定部门为县级以上人民政府及自然资源主管部门，从习水县政府提供的《习酒公司改扩建工程项目建设土地及地上附着物征收补偿安置方案》看，习水县政府系涉案项目的征收主体，习酒镇人民政府仅是项目具体实施单位，即使本案系项目具体实施单位实施的拆除，也应当由习水县政府承担责任。故，习水县政府的主张，依据不充分，不予支持。综上，习酒加油站的诉请有理，予以支持，习水县政府的诉讼理由依据不充分，不予采纳。因习水县政府实施的强制拆除行为没有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认习水县政府于2019年5月25日对习酒加油站迁建前房屋实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由习水县政府负担。一审宣判后，习水县政府不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或将本案发回重审。其主要上诉理由：一、一审法院认定事实不清。1.根据上诉人提供的证据和庭审查明的事实，2012年习酒公司改扩建，并未征用茅习公路以上区域，被上诉人为保留原有资质并另行建设，需完善手续审批，征拆小组办公室为了支持企业发展，才向被上诉人出具通知，被上诉人搬迁是为了扩大经营规模，并不是实际上的征收。一审认定“因征拆要求被上诉人办理搬迁手续”与事实不符。2.被上诉人在2012年前就没有实际经营，且已将相关的设备转卖他人，原老加油站名存实亡，一审认定“被上诉人建设加油站并长期经营的客观事实存在”与事实不符。3.案涉房屋宅基地使用者为罗太启，在2019年征收时是按现状征收，根据现场可以明确为住宅，根据农村房屋“地随房走”的原则，征收实施单位认定案涉房屋属罗太启所有并无不当，罗太启将案涉房屋交由其女罗瑶享有并自愿签订征收补偿协议，将案涉房屋交付征收实施单位进行拆除，是履行协议，并非行政强制。被上诉人原老加油站是否应当获得补偿与本次征收无关，即便罗太启与罗安素之间就案涉房屋存在权属争议，也属其内部分配问题。二、一审法院程序违法。案涉房屋已与案外人罗瑶签订征收补偿协议，且征收实施单位已履行协议将补偿款支付案外人罗瑶，罗瑶也将房屋交付征收实施单位，罗瑶是案涉房屋的利害关系人，应作为本案当事人参与诉讼，一审法院未追加罗瑶参加诉讼，迳行作出判决，程序违法。被上诉人习酒加油站二审答辩称，1.被上诉人在案涉土地修建加油站及附属设施是事实，有被上诉人的投资人罗安素与土地权利人罗太启签订的协议证实，还有加油站的相关照片、责令限期搬迁通知等证据佐证该事实。2.上诉人责令被上诉人搬迁是事实，有其发出的书面通知予以佐证，被上诉人的加油站在下发书面通知前一直处于经营状态，有营业执照、成品油经营许可证及相关证人证言证实。3.罗太启在一审庭审中明确被拆除的房屋包含被上诉人的房屋，且罗太启还表示在上诉人与其签订补偿协议书时，已经明确告知一层房屋系被上诉人所有的事实，上诉人却置若罔闻，在没有查清被拆除房屋权属且被上诉人的投资人报警、警察出警的情况下，仍然强制拆除案涉房屋，强拆行为违法。4.上诉人称案涉房屋系罗太启之女罗瑶享有，但未举证证明，应由其承担举证不利的后果，法院没有主动调查收集证据的义务，因此一审并未遗漏案件当事人。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。一审第三人罗太启在二审法定期限内未提交书面陈述意见。二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为,一、关于习酒加油站主张的房屋的归属问题。习酒加油站提交有罗安素与罗太启签订的土地转让协议、建房协议以及营业执照、成品油经营许可证等证据，证实其修建案涉一层房屋用于经营加油站,本案一审第三人罗太启2019年5月25日出具说明，同时一审庭审中也认可用于经营加油站的一层房屋是习酒加油站投资人罗安素出资修建，因而本案并不涉及土地出让人与受让人对土地上房屋的归属发生争议的问题，可以认定案涉一层房屋属于习酒加油站所有。二、关于是否存在强制行为及是否合法的问题。2019年1月，习酒加油站的投资人罗安素即向习酒镇人民政府反映原加油站停产停业及设施补偿问题，且在房屋拆除当天，罗安素主张案涉一层房屋属于习酒加油站迁建前的房屋并报警，在此情形下，上诉人应进一步调查核实房屋的权属问题，待权属明确后再作出处理。在案涉一层房屋存在可能属于被上诉人的情形下，上诉人未进一步调查核实，且在被上诉人明确主张权利并报警的情形下，仍强行拆除被上诉人案涉一层房屋，强制行为客观存在。上诉人未与被上诉人签订补偿协议、未履行先补偿后拆迁的职责、未申请人民法院强制执行，迳行拆除被上诉人案涉一层房屋的行为，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条的规定，超越法定职权，违反法定程序，应确认违法。三、关于上诉人提出案外人罗瑶未参加诉讼，程序违法的问题。罗瑶作为一审第三人罗太启之女，经罗太启认可，罗瑶才与上诉人就案涉一层房屋签订征收补偿安置协议，而本案中罗太启已认可案涉一层房屋属于习酒加油站所有，且结合在案证据，罗瑶是否参与本案诉讼，均对本案事实的认定不产生实质影响。上诉人主张一审程序违法，本院不予支持。综上，一审认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确，应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人习水县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 孟 婷审判员 陈显杰审判员 柏龙金二〇二〇年十二月二十三日法官助理黄千柏书记员杨青青