吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终322号 上诉人（原审原告）潘振远，男，汉族，住吉林省珲春市。 委托代理人王宗巍，吉林诚途律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）珲春市人民政府。住所：吉林省珲春市新安路1991号。 法定代表人张吉锋，该市市长。 委托代理人何玉林，珲春市自然资源局法规科科长。 委托代理人刘建民，吉林何晓明律师事务所律师。 原审第三人珲春市英安镇新明村四组。住所：吉林省珲春市英安镇新明村。 负责人张欢，珲春市英安镇新明村四组组长。 上诉人潘振远因诉被上诉人珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）及原审第三人珲春市英安镇新明村四组（以下简称新明村四组）征收补偿行政决定一案，不服延边朝鲜族自治州中级人民法院（2020）吉24行初37号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，2016年4月15日，珲春市政府作出《征收决定》，并予以公告，其内容有“一、征收范围：滨河御景小区二期二组地块，以通知为主；二、征收主体：珲春市政府；三、征收部门：珲春市房屋征收经办中心；四、征收实施单位：珲春市房屋征收经办中心；五、征收实施时间：本公告之日起实施；六、签约期限2016年4月15日至2016年4月29日；七、征收实施期间不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和房屋用途等不当增加补偿费用的行为，违反规定实施的，不予补偿。” 2017年4月26日，新明村与珲春市英安镇农村经济管理服务中心出具证明，证明珲春市政府2017年第7批次建设项目拟征英安镇新明村集体土地2.4693公顷，征地补偿费已足额到位。 吉林省国土资源厅于2017年12月29日作出吉国土资耕函[2017]599号《吉林省国土资源厅关于珲春市人民政府2017年第7批次农用地转用和土地征收的批复》，同意珲春市政府征收农民集体建设用地1.2614公顷，未利用地1.7546公顷，共计批准建设用地3.0160公顷，用于商服、住宅项目建设。案涉土地在此范围内。 2018年1月17日，珲春市政府和珲春市国土资源局分别作出《珲春市人民政府征收土地方案公告》和《珲春市国土资源局征地补偿安置方案公告（3）》，对征地批准情况、被征用土地基本情况、被征收土地补偿标准、需要安置的农业人口数及安置途径、组织实施等进行公告。 另查明，新明村四组诉潘振远租赁合同纠纷一案，珲春市人民法院作出（2017）吉2404民初731号民事判决，该判决认定如下事实：2001年5月20日，新明村四组与潘振远签订《合同书》，主要内容为：“甲方：新明村四组，乙方潘振远。乙方承包甲方耕地用于育肥牛和饲料生产，经双方协商特签订如下合同：一、乙方承包甲方耕地座落于东至李常仁老房南北小道，西至教育基建公司围墙，南至潘振远酒厂，北至刘树忠前道和教育基建公司北墙齐。占用总面积5亩（5000平方米），承包期限为25年，自2001年6月1日至2026年6月1日止，承包费为每亩400元，每年共计2000元整。二、乙方在每年的12月1日前上交下年承包费并不再承担耕地方面的其它费用。三、在承包期内甲方不得干涉乙方的自主经营权，乙方若不能按时上交承包款，甲方有权终止合同，所有损失乙方自负。四、乙方在承包期内不得损坏耕地，不得包给他人，在没有取得甲方同意不得搞永久性建筑，在承包期内甲方不得以任何借口干涉乙方生产和无理收回承包地。五、在承包期内如国家征地时，地面建筑物及青苗损失费由乙方所得。土地费、养老金、安置费等由甲方所得，国家征用之日起，合同终止。六、本合同到期后乙方有权优先承包，其建筑物由双方协商处理。”2001年5月30日，英安镇新明村村民委员会及珲春市英安镇农村经营管理站在新明村四组与潘振远的农村集体土地使用权流转登记表中加盖公章，并同意流转。2012年新明村四组以潘振远违反2001年5月20日合同书第三条、第四条为由诉至珲春市人民法院要求解除合同书，返还土地，珲春市人民法院于2012年10月19日作出（2012）珲民二初字第172号民事判决书，驳回新明村四组的诉讼请求，新明村四组不服上诉至延边朝鲜族自治州中级人民法院，在二审审理过程中，新明村四组与潘振远达成协议后签订了补充协议，并撤回上诉。2013年4月2日，新明村四组与潘振远签订《补充协议书》，主要内容为：“双方就2001年签订的土地租赁合同协商达成协议如下：一、原合同租赁期限不变，如被征用土地，合同终止，剩余期限四组不再补偿，原合同地面建筑物补偿归乙方所有，土地补偿费归甲方所有。二、租金每年4000元，一年一交，逾期一个月不交，终止合同，收回土地。三、原合同外增加的土地面积上的建筑物，如被征用建筑物补偿费中，40%的补偿费归甲方、60%归乙方所有，土地补偿费归甲方所有。四、承包土地四至以现状为准。” 该判决认为，新明村四组与潘振远于2001年5月20日签订的《合同书》，于2013年4月2日签订的《补充协议书》，系双方真实意思表示，合法有效。根据《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定，本案中，新明村四组依据《合同书》第五条的约定和《补充协议书》第一条的约定，以及《征收决定》《珲春市人民政府房屋征收公告》主张双方约定的解除合同的条件已经成就，要求解除合同，返还土地的诉讼请求，于法有据，予以支持。关于潘振远辩称因其附着物未能得到补偿而不同意新明村四组的诉讼请求的抗辩主张，依据不足，不予采信。并判决：一、解除新明村四组与潘振远于2001年5月20日签订的《合同书》以及2013年4月2日签订的《补充协议书》；二、潘振远于本判决书生效后三十日内向新明村四组腾迁并返还土地（东至李常仁老房南北小道，西至教育基建公司围墙，南至潘振远酒厂，北至刘树忠前道和教育基建公司北墙齐）。 潘振远不服向提起上诉，延边州中院于2017年12月4日作出（2017）吉24民终1710号民事判决，驳回上诉，维持原判。该判决已生效。 再查明，潘振远向案外人李常仁购买宅基地及55平方米的住宅房屋，珲春市房产管理局于2004年3月向潘振远颁发珲房权证珲字第038603号房屋产权证。之后，潘振远拆除该房屋，在原地上建设405平方米彩钢结构的1栋库房。潘振远在2017年之前陆续建设案涉库房、发酵池、地窖等设施。 2019年7月22日，珲春市自然资源局作出珲自然资执罚[2019]16号《行政处罚决定书》，认为潘振远于2001年5月未办理土地手续在珲春市河南街滨河御景北侧围占土地建设库房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，构成非法占用土地违法行为。并作出处罚决定：1.责令潘振远将非法占用的土地退还给权属单位；2.对非法占用的8161.5平方米土地处以每平方米3元的罚款，计24484.5元的行政处罚。珲春市自然资源局于2019年12月11日作出珲自然资执撤[2019]01号《关于撤销行政处罚决定的通知》，以该行政处罚决定适用法律有误为由，决定撤销《行政处罚决定书》。 珲春市自然资源局于2019年12月19日作出《关于对潘振远违法建筑的认定意见》，认为：“潘振远所建地上设施未经依法批准，未取得规划许可和建设用地许可，也没有办理设施用地备案手续，违反了《城乡规划法》第四十条、第四十四条，《土地管理法》第四十三条及《吉林省土地管理条例》第二十三条的规定。经珲春市自然资源局调查并现场勘查，潘振远所建18栋库房、发酵池、地窖等设施属于违法建筑。”该认定意见未送达给潘振远。同日，珲春市自然资源局向珲春市人民政府作出《关于对潘振远违法建筑作出不予补偿决定的建议》，建议珲春市政府对潘振远违法建筑物依法作出不予补偿决定。 珲春市政府于2019年12月23日作出本案被诉《不予补偿的决定》，其主要内容有：潘振远承包的新明村集体土地在征收范围内。潘振远在该范围内未经规划、土地主管部门批准，非法建设18栋库房、1处发酵池、1处地窖等设施，库房建筑面积合计5281平方米，非法占地面积8751平方米。潘振远该建设行为未取得规划许可和建设用地许可，违反了城乡规划和土地管理法律法规的规定，属于违法建筑。决定对潘振远非法建设的库房、发酵池等地上设施不予补偿。限接到本决定后自行拆除违法建筑和设施，恢复土地原状。潘振远一审诉请：撤销珲春市政府作出的《不予补偿决定》。 原审法院认为，第一，珲春市政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，是本案的适格被告。根据《吉林省国土资源厅关于珲春市人民政府2017年第7批次农用地转用和土地征收的批复》《珲春市人民政府征收土地方案公告》等内容，可以确认珲春市政府的征收决定合法。 第二，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，珲春市自然资源局于2019年12月19日作出《关于对潘振远违法建筑的认定意见》，认定潘振远所建18栋库房、发酵池、地窖等设施属于违法建筑。珲春市政府根据此认定意见，作出《不予补偿决定》符合上述条例规定。珲春市政府作出的《不予补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确。一审判决驳回潘振远的诉讼请求。 潘振远上诉称，（一）一审法院采纳的主要证据存在严重违法，一审判决认定事实错误。珲春市自然资源局于2019年12月19日作出《关于对潘振远违法建筑的认定意见》涉及潘振远的财产权，但并未送达给潘振远，未告知当事人的诉权及救济途径，该意见存在严重的程序违法。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日开始实施，潘振远在2001年至2007年已经建设完毕10栋建筑，故《城乡规划法》不能作为本案认定潘振远建筑全部违法的依据。2004年版的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及《吉林省土地管理条例》第二十二条的规定是对于使用土地需要申请的规定，并非认定房屋建筑是否合法的依据。《关于对潘振远违法建筑的认定意见》确认案涉建筑物属于违法建筑是错误的。（二）珲春市政府对案涉房屋不予补偿适用法律错误。珲春市自然资源局对新明村四组组长张欢的调查笔录中可以看出案涉十八栋建筑物形成时间早于《城乡规划法》实施时间和珲春市人民政府发出征收公告时间。延边州中院与延边州司法局联合发布的《行政执法与行政审判工作指引（一）》明确对于历史遗留超过二十年的建筑，一般应视为合法建筑予以合理补偿。潘振远开始建设及使用建筑物已经长达19年之久，行政机关在此期间没有任何的执法记录。不予补偿存在严重的适用法律错误。（三）一审判决后潘振远到珲春市不动产登记部门调取档案材料，证明案涉土地上55平方米宅基地旁边271平方米的库房已经取得了规划部门的审批，并办理了产权证明。产权所有人为潘振远作为法人的延边图们将酒业有限公司。（四）潘振远名下的珲春市远东牧业有限公司在2007年曾向珲春市发改局提出建设备案申请，发改局作出（2007）76号关于年出栏3000头育肥牛场建设项目予以备案的通知。潘振远在5500平方米农用地上建设房屋不受《城乡规划法》的调整，已经取得相关部门的同意，具有一定的信赖利益，房屋不应认定为违法建筑、不予补偿。 珲春市政府提交书面答辩意见称，（一）一审判决认定事实清楚，潘振远在一审中没有提交能够证明自己所建建筑物是合法建筑的证据。珲春市自然资源局出具的认定意见并非独立的行政行为，是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定的内容实施的过程性行为，对当事人权利义务产生实际影响的是最终作出的是否给予补偿的决定，程序合法。（二）不予补偿决定不存在适用法律错误。2008年1月1日开始实施的《城乡规划法》是在1990年4月1日实施的原《城乡规划法》基础上修改而成，旧的《城乡规划法》第三十一条、三十二条规定了建设时必须申请办理用地许可和规划许可。 原审第三人新明村四组称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 潘振远二审向本院提交证据三份，证据一：从珲春市房产局调取档案1份，证明案涉建筑物（《潘振远违法用地勘测定界图》中砖339）有产权证，为珲字第0085698号。珲春市政府质证意见为：对真实性没有异议，但对关联性有异议。案涉建筑物没有该面积的建筑物，案涉土地也均为集体土地，没有国有土地。证据二：珲春市发展和改革局《关于出栏3000头育肥牛场建设项目予以备案的通知》，证明案涉建筑物已经在政府备案，应予补偿。珲春市政府质证意见：真实性没有异议，关联性有异议，对项目的立项备案，并不能取代后期的规划审批手续，且远东牧业公司已经注销，丧失了提出意见的权利。证据三：珲春市工业和信息化局《关于延边图们江酒业有限公司年产300吨生态型滋补白酒技改扩建项目准予备案的通知》，证明案涉建筑物已经在政府备案，应予补偿。珲春市政府质证意见：真实性没有异议，关联性有异议，对项目的立项备案，并不能取代后期的规划审批手续。 对上述证据，本院认证如下：证据一珲字第0085698号产权证书显示建筑物土地性质为国有，面积为271.16平方米，而本案中砖339建筑物土地性质为集体土地，面积亦非271.16平方米，该证据无法证实案涉建筑物拥有合法的产权登记证书，本院对此不予采信。证据二和三，既非新证据，也不能证明潘振远关于案涉建筑物应予补偿的主张，本院亦不予采信。 本院二审审理查明的事实与一审审理查明的事实基本一致。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，潘振远不能提供证据证明其所建18栋库房、发酵池、地窖等设施拥有产权登记或符合政府规划许可和建设用地许可，结合新明村四组与其签订合同中“没有取得甲方同意，不得搞永久性建筑”的约定及珲春市自然资源局监察大队对潘振远及张欢的询问笔录，珲春市政府依照《关于对潘振远违法建筑的认定意见》作出《不予补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确。 综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潘振远负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 阎道清 审 判 员 杨 迪 审 判 员 孙慧源 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 关亦桥 书 记 员 于婷婷