成都市成华区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0108行初100号 原告：张吉辉，女，1950年3月19日出生，汉族，住成都市成华区。 诉讼代表人：刘勇，男，1963年11月7日出生，汉族，住成都市成华区。 诉讼代表人：熊代琼，女，1971年9月22日出生，汉族，住成都市成华区。 诉讼代表人：邓道荣，男，1954年3月14日出生，汉族，住成都市成华区。 诉讼代表人：李志国，男，1955年7月13日出生，汉族，住成都市成华区。 诉讼代表人：俞学坚，男，1952年8月15日出生，汉族，住成都市成华区。 被告：成都市成华区公园城市建设和城市更新局，住所地成都市成华区华泰路33号。 法定代表人：马健伟，局长。 委托诉讼代理人：刘江红，四川发现律师事务所律师。 委托诉讼代理人：江琦，四川发现律师事务所律师。 第三人：成都市跃华房屋经营开发有限公司，住所地成都市成华区新鸿南路86号25幢。 法定代表人：赵华，执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人：翟东辉，四川善嘉律师事务所律师。 委托诉讼代理人：邓勇，四川善嘉律师事务所律师。 因原告张吉辉与被告成都市成华区公园城市建设和城市更新局（以下简称成华区更新局）、第三人成都市跃华房屋经营开发有限公司（以下简称跃华公司）行政协议一案，本院受理后依法组成合议庭，并于2020年10月21日、2020年12月9日公开开庭进行了审理。原告推选的诉讼代表人刘勇、俞学坚、邓道荣、李志国、熊代琼，被告成华区更新局分管副局长徐辉、分管负责人张鑫、工作人员陈凌影、委托诉讼代理人刘江红、江琦，第三人跃华公司的委托诉讼代理人翟东辉、邓勇均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2017年10月19日，跃华公司与张吉辉签订《成都市国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置合同》（以下简称《模拟搬迁合同》）。 原告张吉辉向本院提出诉讼请求：确认原告与被告、第三人签订的《模拟搬迁合同》无效；判令被告、第三人返还已收取原告的房产证、土地使用证原件。事实和理由：一、模拟搬迁期限内合同签订未达约定比例，不应生效，应视为无效合同。自2017年4月19日被告委托第三人开始对原告所在新鸿北支路2号地块棚户区改造。成都市成华区人民政府（以下简称成华区政府）2017年8月17日印发成华府阅〔2017〕52号《2017年成华区第3次危旧房棚户区改造项目工作会会议纪要》，第一条同意跃华公司作为新鸿路片区棚户区改造项目等3个项目实施单位并对项目立项，第二条明确了成华区政府购买棚改服务的资金来源和区财政局专人对接事宜。同年8月17日的《新鸿路片区棚户区改造项目模拟搬迁安置方案申报表》有成华区政府盖章，副区长签字同意。在2017年9月11日搬迁公告公示以后，模拟搬迁期限内原告与被告及第三人签订了附条件生效的《模拟搬迁合同》，同时被告以审核为由收取了原告的房产证、国土证。跃华公司出具的《新鸿路片区棚户区改造项目模拟搬迁补偿安置方案》第四条及《模拟搬迁合同》第十六条，都明确签订合同的户数未达到改造范围内总户数100%的，模拟搬迁终止，本合同不发生效力。二、时至今日，新鸿北支路2号地块棚户区改造项目中，××栋××单元××楼××号房产户主朱某已经去世，房产现持有人赵进、黄杰夫妇（通过遗赠扶养公证获得该房产）从未与被告及跃华公司签订《模拟搬迁合同》，××栋××单元××楼××号户主唐忠兴、××栋××单元××楼××号户主胡毅，从未亲自签订所谓模拟搬迁合同，也未书面委托他人签订合同，并且未交房产证和国土证；同时，第三人在签约过程中采取了暴力胁迫的方式，21栋刘勇、19栋住户陈光玉、18栋住户高秋云、9栋朱华均被围攻、殴打，上述合同均应视为无效合同，故案涉项目的签约未达到100%比例。三、合同签订的事实基础已不存在，原合同应作废。成华发改审批〔2017〕160号《关于新鸿北支路2号地块棚户区改造项目建议书的批复》（以下简称〔2017〕160号《批复》）载明，项目业主是跃华公司，总投资156768万元，资金由政府购买服务的形式筹集；2017年11月3日，在绝大部分住户已经签订合同之后，成都市成华区发展和改革局（以下简称成华区发改局）又出来一份（成华发改审批〔2017〕519号）《关于新鸿路片区棚户区改造项目建议书的批复》（以下简称〔2017〕519号《批复》），载明资金由跃华公司自筹，此时项目已经更名并且拆迁性质已发生了根本改变，政府不对资金进行任何准备和保障，模拟搬迁合同制定和签订的事实基础已经发生变化，之前签订的合同已经作废无效。 被告成华区更新局认可案涉项目由其委托第三人实施，同时辩称，一、案涉项目征收拆迁程序正当合法，原告签订的《模拟搬迁合同》已达到约定的生效条件。1．案涉项目发布的《新鸿路片区棚户区改造项目模拟搬迁补偿安置方案》中载明被搬迁人在对应的房屋评估报告发布之日起60日内签订《模拟搬迁合同》，该方案公示后，原告签订了《模拟搬迁合同》，并在约定期限内与所有被搬迁人签订了《模拟搬迁合同》，故讼争《模拟搬迁合同》已经生效。2．原告诉状中提及的朱某、唐忠兴、胡毅从未签订合同与事实不符。案涉项目涉及公产1户，即四川制药股份有限公司（以下简称川药公司），项目启动时朱某已去世，并无法定继承人，赵进、黄杰在提起诉讼前亦从未向第三人告知过其为朱某继承人、进而应作为被搬迁人的情况，在第三人开展项目民意调查阶段对搬迁人员名单进行公示中，未列明朱某或其继承人姓名，但朱某的继承人未提出过异议，在项目《模拟搬迁合同》签订完毕后，第三人于2017年11月10日发出《公告》，公示项目签约比例已经达到生效条件，朱某的继承人亦未提出异议，故第三人有理由基于对公示信息的信赖，作出该房屋系公房的认识，已就该房屋与川药公司签订《模拟搬迁合同》。唐忠兴委托其姐姐签订《模拟搬迁合同》，且委托有微信、公证等证据证明，故双方已签约，胡毅本人亦亲自签订合同。二、被告从未对原告及其他被搬迁人实施暴力恐吓威胁等行为，亦未委托或要求第三人对原告及其他被搬迁人实施暴力、恐吓、威胁等行为。三、案涉项目为棚户区改造项目，项目区内住房条件差，基础设施和公共服务设施不完善，影响居民的生活质量，为提高居民的住房环境，提升城市的整体功能而对这一区域进行改造。项目共涉及搬迁户867户，均已签约，目前第三人已经兑付700余户，原告在签订合同后，为一己私利无故反悔是对国家重要民生工程和发展工程的阻碍，不当要求不应得到支持。请求法院驳回原告全部诉讼请求。 第三人跃华公司述称，一、第三人与原告签订的《模拟搬迁合同》主体适格，程序合法。1．案涉《模拟搬迁合同》系行政协议性质，该协议地块内房屋所在区域新鸿路北支路2号地块经成华区发改局立项并作出〔2017〕160号《批复》，同意该地块棚户区改造项目建议书，项目业主即为跃华公司，2017年11月3日，成华区发改局作出批复，将项目名称更改为新鸿路片区棚户区改造项目，在成华区发改局立项后，第三人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条、第二十一条以及成都市城乡房产管理局《关于在房屋征收中做好模拟搬迁工作的指导意见》等相关规定开展对案涉地块的模拟搬迁工作。2．据上述法律法规、工作规则及双方合同的约定内容，第三人于2017年9月11日发布的《新鸿路片区棚户区改造项目模拟搬迁补偿安置方案》中载明被搬迁人在对应的房屋评估报告发布之日起60日内签订模拟拆迁补偿安置合同，在规定的期限内被搬迁人签订《模拟搬迁补偿安置合同》户数达到100%的，模拟搬迁合同生效。搬迁公告公示后，第三人与原告于2017年10月19日签订了《模拟搬迁合同》，并在约定的期限内与所有被搬迁人签订了《模拟搬迁合同》，因此双方的合同已经生效。在签订《模拟搬迁合同》之前，作为案涉项目实施主体，第三人已经按照成都市城乡房产管理局《关于在房屋征收中做好模拟搬迁工作的指导意见》履行了征询房屋所有权人的改造意愿、发布《房屋模拟搬迁公告》、以投票方式确定房地产价格评估机构、公示《新鸿路片区棚户区改造项目模拟搬迁补偿安置方案》和《关于公布新鸿路片区棚户区改造项目拟搬迁房屋评估结果的通知》，最终按照所公布的补偿安置方案，第三人与原告协商签订案涉合同。该项目签约率已达到100%，符合协议约定的生效条件，根据诚实信用原则，原告不应再主张协议无效。3．关于朱某等人的产权证不能证明案涉改造片区私产住户签约率未达到100%的问题，经查询，朱某是按照优惠价购买的其使用川药公司的房屋，获得的仅是该房屋的部分产权，并不属于模拟搬迁公告中的私产住户，其占有并居住使用房屋所属的大楼整体产权属于川药公司，在案涉改造项目启动后，其他私产住户均出示了分户产权证，但朱某户的相关权利人始终未向第三人提交相应产权证明，故第三人根据川药公司提供的大产权证登记的权利主体与川药公司签订合同适当，且第三人在2017年发出的模拟搬迁公告，表示项目签约比例已经达到生效条件，该户相关权利人亦未在合理期限内提出异议。同时，因案涉模拟搬迁合同已经生效，原告向第三人提交房产证、土地使用证系双方履行合同的行为，故原告无权要求第三人返还。二、第三人始终严格按照相关政策法规进行此次模拟搬迁工作，从未对被搬迁人实施暴力、恐吓、威胁等行为，《模拟搬迁合同》系第三人与原告在平等自愿基础上的真实意思表示，符合合同法的相关规定。三、案涉项目系经成华区发改局立项，《成都市成华区发展和改革局关于新鸿路北支路2号地块棚户区改造项目建议书的批复》同意，后经第三人申请，将项目更名为新鸿路片区棚户区改造项目，项目并未被废除，且已进入实施阶段，第三人受房屋征收主管部门的委托开展相关工作符合法律规定，原告所称合同签订的事实基础不存在缺乏法律及事实依据。四、第三人在国家开发银行四川省分行开设的专用账户中余额足以保障已签约未兑付户数货币补偿款总额，并提供多处安置房源能够充分保障未交房被搬迁人的产权调换。故请求法院驳回原告的全部诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对争议的事实，本院查明如下。 （一）关于新鸿北支路2号地块棚户区改造项目的实施过程。 2017年3月28日，成华区发改局向跃华公司出具〔2017〕160号《批复》，同意新鸿北支路2号地块棚户区改造项目建议书。并载明项目业主为跃华公司；名称为新鸿北支路2号地块棚户区改造项目；内容及规模为“搬迁改造房屋及地面附属物，搬迁改造面积约64563平方米，占地约59.11亩”，总投资约156768万元，资金由政府购买服务的形式筹集；项目地址“位于成都市成华区双桥子街道办事处辖区范围内，东至新鸿南支路，西至规划道路，南至新鸿路，北至红光路规划红线范围内”。 4月14日，跃华公司作出《公示》，载明：根据《成都市城乡房产管理局关于印发的通知》（成房发〔2012〕36号）文件精神，新鸿北支路2号地块棚户区改造项目范围内房屋模拟搬迁民意调查工作已正式结束，调查共计716户，经统计，同意房屋搬迁户数达99.6%。其中，同意房屋被搬迁业主有刘勇、朱华、高秋云、胡毅、唐忠兴等人。同意房屋被搬迁单位名单中包括川药公司。不同意房屋被搬迁业主、住户仅有戚好珍、陈致吉、梁滨。朱某（黄杰、赵进）姓名不在已列住户名单内。该《公示》尾部载明：“房屋所有权人对上述结果有异议，应在公示之日起三日内以书面方式向项目业主提出。”并附联系方式。 4月19日，跃华公司发布《房屋模拟搬迁公告》，载明：实施单位为跃华公司，实施期限自搬迁补偿方案和房屋对应的评估报告公布之日起60日内，搬迁范围与成华区发改局〔2017〕160号《批复》一致。并对搬迁启动、房屋市场价值评估、公布模拟搬迁补偿方案、签订模拟搬迁协议、咨询及投诉联系方式等事项一并告知。 5月8日，跃华公司发布《邀请公告》，载明：经成华区政府批准，根据房屋模拟搬迁公告对新鸿北支路2号地块棚户区改造项目实施模拟搬迁，按照《成都市国有土地上房屋征收评估机构选定办法》规定，邀请进入成都市城乡房产管理局房屋征收评估机构备选库具有一级资质房地产估价机构到成都市房屋征收系统报名，参与模拟搬迁补偿评估工作。 5月12日，跃华公司公示参与报名的36家评估机构名单，并告知业主若在该公示15日内不能协商一致确定评估机构，将组织被搬迁人以少数服从多数投票选举的方式确定评估机构。 6月2日，跃华公司向新鸿北支路2号地块棚户区改造项目全体被搬迁人发出《通知》：该公司已于2017年5月19日至2017年5月25日组织项目范围内全体被搬迁人按照少数服从多数的原则，以投票方式选取评估机构；2017年6月6日上午10点将邀请公证机构在新鸿北支路2号院内进行票数统计并公示投票结果。 6月7日，跃华公司发布《公示》：根据投票统计结果，深圳市国策房地产土地估价有限公司成都分公司（资质等级：壹级）达到参加投票的被搬迁人半数以上选票，为新鸿北支路2号地块棚户区改造项目的房地产价格评估机构。四川省成都市成华公证处对本次评估机构选举过程进行现场监督，并于2017年6月15日出具（2017）成华民证字第1922号《公证书》。 7月18日，成华区政府就危旧房棚户区改造工作形成《2017年成华区第3次危旧房棚户区改造项目工作会会议纪要》（成华府阅〔2017〕52号），同意跃华公司为新鸿路片区改造项目实施单位，并对项目进行立项。 8月10日，跃华公司就新鸿路片区棚户区改造项目作出《社会稳定风险评估的报告》（成跃房开〔2017〕24号）。 8月16日，原成都市成华区房产管理局就报请成都市房屋征收事务中心审查的新鸿路片区棚户区改造项目的模拟搬迁补偿安置方案拟定《新鸿路片区棚户区改造项目模拟搬迁补偿安置方案申报表》。成华区政府于次日审核同意该申报表。8月23日，成都市房屋征收事务中心向成华区政府发送《补偿安置方案审查结果通知书》（成征补〔2017〕46号），同意报送的前述补偿安置方案。 9月11日，深圳市国策房地产土地估价有限公司发布《关于公布新鸿路片区棚户区改造项目（位于成都市成华区双桥子街道办事处辖区范围内，东至新鸿南支路，西至规划道路，南至新鸿路，北至红光路规划红线范围内）拟搬迁房屋评估结果的通知》，将新鸿北支路2号拟搬迁房屋评估结果进行公布。估价时间点为2017年4月19日。其中，原告张吉辉的房屋（××路××号××栋××单元××楼××号）对应的评估单价为12490元/平方米。该评估结果已于2017年9月7日以《评估报告备案意见表》向成都市房屋征收事务中心备案。 同日，跃华公司公示《新鸿路片区棚户区改造项目模拟搬迁补偿安置方案》。安置补偿方式含货币补偿及产权调换两种：选择货币补偿的，以被搬迁房屋的评估单价乘以被搬迁房屋产权证（或售购房合同）记载的建筑面积或实际测绘的建筑面积确定，作为计算货币补偿款的结算依据。实行产权调换的，被搬迁房屋以一个房屋产权证或一个售购房合同为一户，按照被搬迁房屋产权证（或售购房合同）记载的建筑面积或实际测绘面积进行安置，可自愿选择以下两种结算方式之一进行结算：1．选择原地返迁或异地安置的，被搬迁房屋和安置房屋按套内建筑面积和公摊面积分别调换，根据市场评估价结算套内建筑面积差价，免收被搬迁人公摊面积补差款，被搬迁人一次性付清房屋补差款的，优惠30%；2．选择原地返迁的，安置系数（1.0）内的安置房屋建筑面积不结算差价，超出安置系数的建筑面积按照安置房的市场评估价另行结算。原地返迁的，被搬迁房屋建筑面积50㎡以上，安置房屋套二（约75㎡）1套。同时，私有住宅还包括政策性补偿（安装电话、有线电视、宽带、天然气、电表和空调移机）、政策性补助（临时安置补助费、搬家补助费等）、政策性补贴（购房补贴、物业管理费补贴）、提前搬迁奖励、装修补助等。其中，该方案第四条载明：“模拟搬迁补偿安置合同生效条件：私有住宅被搬迁人在房屋对应的评估报告公布之日起60日内签订模拟搬迁补偿安置合同，涉及公有住房公转私被搬迁人在公转私手续完备之日起10日内签订模拟搬迁补偿安置合同，在规定期限内被搬迁人签订模拟搬迁补偿安置合同户数达到100%的，模拟搬迁补偿安置合同生效，按照约定履行合同条款，并办理结算工作；在规定期限内被搬迁人签订模拟搬迁补偿安置合同户数未到100%，搬迁项目终止，不再实施。……”尾部载明该方案自2017年9月11日至2017年10月10日进行公示，公示期限为30天，公示期间若有异议应持本人身份证明，在征求意见期限内以书面形式向实施单位跃华公司反映情况。 10月10日，川药公司向跃华公司出具《四川制药股份有限公司关于成华区新鸿北支路2号涉及公产部分房屋相关事宜的函》，称：该公司自行修建的位于成华区新鸿北支路2号公产用房（含职工居住用房）用于职工居住，将对上述房屋完善“公转私”手续后再行签订模拟搬迁协议。 11月3日，成华区发改局向跃华公司出具〔2017〕519号《批复》，同意新鸿路片区棚户区改造项目建议书，项目名称变更为“新鸿路片区棚户区改造项目”，项目内容、规模及地址与〔2017〕160号《批复》一致。总投资变为151952万元，资金来源变为“自筹”。 11月10日，跃华公司发布《公告》，称案涉项目模拟搬迁在规定的签约期限内合同签约比例达到生效条件，将按规定申请资金拨付补偿安置费用。 庭审中，跃华公司出示由四川省成都市成都公证处作出的（2020）川成证经字第36316号《公证书》，载明跃华公司在国家开发银行四川省分行开设的银行账户交易余额多于人民币叁亿贰仟万元整。并称上述款项涵盖未兑付户数中货币补偿总额。 另查明，根据成华区2019年机构改革方案，成华区更新局承接原成都市成华区房产管理局部分职能，负责牵头开展全区国有土地上房屋征收与补偿工作。 （二）关于本案原告张吉辉与第三人跃华公司签约的事实。 2017年10月19日，原告与第三人签订《模拟搬迁合同》（合同编号：1××0），约定拟搬迁房屋为张吉辉所有的位于××路××号××栋××单元××楼××号房屋，建筑面积59.94平方米（含公摊面积9.28平方米）；安置方式为产权调换，跃华公司以新鸿路房屋（期房，住宅，建筑面积75平方米，其中含公摊17平方米，评估单价13420元）安置张吉辉；双方按本项目补偿安置方案结算方式结清产权调换差价款，张吉辉需向跃华公司支付房屋差价款101932元，跃华公司向张吉辉支付被搬迁房屋装饰装修补偿59820元、政策性补偿费5718元，政策性补助费87372元、政策性补贴费9720元、提前搬迁奖励费80000元，品迭后，跃华公司向张吉辉支付总价款140698元。该合同第十七条约定，模拟搬迁期限内，签订模拟搬迁合同的户数达到改造范围内总户数100%的，模拟搬迁合同生效；签订合同的户数未达到改造范围内总户数100%的，模拟搬迁终止，本合同不发生效力。张吉辉并向跃华公司交付案涉房屋的房屋产权证、国有土地使用证原件。 （三）关于朱某户（××路××号××栋××单元××楼××号房屋）的签约情况。 1992年7月21日，朱某（乙方）与川药公司（甲方）签订《成都市住房制度改革售购房合同》，约定：川药公司将位于××路××号××栋××单元××楼××号砖混结构2室1厅公有住房（建筑面积49.84平方米）出售给朱某，房价为6349.62元。房屋首付款不得低于总价款的30%，首次付款为1904.87元，剩余款项经优惠后还应支付1523.93元，应在1992年8月1日前一次性付清。其中，双方在第五条约定“乙方领取产权证后，即对该住房拥有全部占有权、使用权，有限收益权、处分权，可以继承、不能赠与，付清房款五年以后，该住房可以进入市场流通，出售时，原售房单位有优先购买权，卖房收入在缴纳有关税费后，增值部分，乙方所得占41.25%”。同日，朱某向川药公司支付购房款项，川药公司向朱某出具《专用收据》载明交款内容为“首次付款1904.87元、一次性余款1523.93元”。 1992年10月26日，案涉房屋登记至朱某及川药公司名下。10月30日，成都市房地产管理局向朱某颁发××路××号××栋××单元××楼××号房屋产权证（市房产字第0××8），产权来源登记为“房改优惠出售”。 1998年3月27日，朱某及其配偶肖素华与黄杰、赵进签订《遗赠扶养协议》，约定：只要黄杰、赵进二人自1998年3月27日起承担照顾老人、重病期间护理义务，朱某、肖素华死后将把朱某所有的案涉房屋41.25%产权（58.75%归属于川药公司）遗赠给黄杰、赵进二人；房产证暂交川药公司代管，今后若要完善产权，费用由黄杰、赵进二人承担。黄杰、赵进二人需等朱某、肖素华二人死亡后方能入住。同年3月30日，双方就此至成都市成华区公证处办理公证。1998年12月，朱某去世。2003年，肖素华以黄杰、赵进二人为被告向本院起诉，要求二人向其腾退案涉房屋，并主张撤销遗赠扶养协议。后肖素华在审理过程中放弃了撤销遗赠扶养协议的请求。本院于2003年7月30日作出（2003）成华民初第1135号《民事判决书》，判决黄杰、赵进自判决生效之日起20日内向肖素华腾退案涉房屋。2012年10月11日，肖素华因病死亡。 2017年11月6日，川药公司与跃华公司就××路××号××栋××单元××楼××号房屋签订《模拟搬迁补偿安置合同》（合同编号：1××0），约定：跃华公司以××路××号××栋××单元××楼××号（建筑面积113.21平方米，含公摊14.82平方米，评估单价8010元）以产权调换的方式安置川药公司该套房屋（建筑面积60.98平方米，含公摊8.18平方米，评估单价12520元）；川药公司应向跃华公司支付房屋差价款127048元，川药公司选择一次性付清，最终结算价为88934元（127048元×70%）。双方还对政策性补偿费用、政策性补助费用、政策性补贴费用、提前搬迁奖励费用等进行约定。综合上述，跃华公司应向川药公司支付总价款68318元。 庭审中，赵进以证人身份出庭，称：自己曾为川药公司职工，朱某、肖素华系其配偶黄杰的外公、外婆；当年双方曾经签订遗赠扶养协议，只要其与配偶对朱某、肖素华尽到扶养义务，二人死后××路××号××栋××单元××楼××号房屋即归赵进、黄杰所有；黄杰、赵进于2004年起一直在该房屋居住，因持有遗赠扶养协议，无需再就案涉房屋办理产权变更登记，故在朱某、肖素华去世后一直未办理过产权变更；2017年案涉搬迁项目推进时，拆迁办工作人员与其进行过接触，故知晓拆迁的相关事宜，曾在4月向拆迁办工作人员提供了户口簿、产权证，但没有看见2017年4月14日的民意调查；赵进同时认为，其与黄杰对案涉房屋享有完全产权，并就此向成都市房屋管理部门咨询过，对方告知其已购买完毕了全部产权份额，故无需再向川药公司购买剩余份额。 （四）关于唐忠兴户（××路××号××栋××单元××楼××号）房屋的签约情况。 审理中，跃华公司出示一份落款时间为“2017年11月4日”、甲方为跃华公司、乙方为“唐忠兴”的《模拟搬迁合同》（编号1××4），载明：乙方拟搬迁房屋位于××路××号××栋××单元××楼××号，建筑面积为123.82平方米，选择产权调换方式，跃华公司以新鸿路建筑面积75平方米的房屋安置乙方，另跃华公司还需支付乙方产权调换差价款、政策性补偿费、政策性补助费、政策性补贴费、提前搬迁奖励费等共计1153305元。跃华公司同时提供工作人员与微信备注名“唐忠兴”的账号聊天记录，该记录显示，2017年11月5日，“唐忠兴”回复“我是××路××号××栋××单元××楼××号产权人：唐忠兴，因本人在国外，现委托姐姐来代签拆迁安置合同。委托人：唐忠兴。2017年11月4日。”原告称该合同并非唐忠兴本人意思表示，出示唐忠兴护照，拟证明其于2017年9月13日出境，12月5日返回。并申请唐忠兴作为证人出庭作证。唐忠兴陈述，跃华公司以威胁方式要求唐忠兴签订模拟搬迁合同，同时告知唐忠兴若不能及时回国，可委托任意亲属代签该合同。后唐忠兴委托其姐姐杨碧蓉代签模拟搬迁合同，并通过微信方式向跃华公司工作人员书写了授权，合同签订后，工作人员亦将合同拍摄照片后发送给唐忠兴。对被告及第三人开展的案涉模拟搬迁项目本身并无异议，并在民意调查中确实表示同意，但对该《模拟搬迁合同》约定的补偿安置条件有异议，认为跃华公司用于产权调换的房屋面积仅为75平方米，低于其现所有房屋面积为123.82平方米，明显不能保障唐忠兴的合法权益。 上述查明事实，有〔2017〕160号批复、《房屋模拟搬迁公告》《公示》《邀请公告》《通知》《公示》《2017年成华区第3次危旧房棚户区改造项目工作会会议纪要》《社会稳定风险评估的报告》《补偿安置方案审查结果通知书》《关于公布新鸿路片区棚户区改造项目（位于成都市成华区双桥子街道办事处辖区范围内，东至新鸿南支路，西至规划道路，南至新鸿路，北至红光路规划红线范围内）拟搬迁房屋评估结果的通知》《评估报告备案意见表》《新鸿路片区棚户区改造项目模拟搬迁补偿安置方案》《四川制药股份有限公司关于成华区新鸿北支路2号涉及公产部分房屋相关事宜的函》、〔2017〕519号《批复》《公告》、（2020）川成证经字第36316号《公证书》、成华区2019年机构改革方案、《模拟搬迁合同》《成都市住房制度改革售购房合同》《专用收据》、房屋产权证（市房产字第0××8）、《遗赠扶养协议》、（2003）成华民初第1135号《民事判决书》、死亡证明、唐忠兴证言、赵进证言等予以证实。 本院认为，行政协议是一项特殊类型的行政行为，对其效力的判断应当首先适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定；同时，行政协议作为体现双方合议的产物，又可在不违反行政诉讼法的前提下，适用民事法律规范关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”对于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显违法”的理解，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定了四种情形：“（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。对行政协议的效力进行审查时，应对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治的基本原则进行衡量，并从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护相对人信赖利益的角度慎重认定。 本案中，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，原成都市成华区房产管理局作为成华区政府确定的房屋征收部门，有权组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，并委托第三人跃华公司作为房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。机构改革后，成华区更新局承接原成都市成华区房产管理局关于区域内房屋征收的相应职能，作为本案被告适格。因跃华公司不具有行政法上独立承担法律责任的能力，故以其名义与张吉辉签订的《模拟搬迁合同》系政府征收职能的委托，并服务和服从于旧城改造这一公共利益需要，属行政协议性质，相应权利义务由被告成华区更新局承担。 据本案查明事实，跃华公司基于原成都市成华区房产管理局的委托，在新鸿北支路2号地块棚户区改造项目过程中，对居民改造意愿及房屋情况进行了调查登记，组织改造范围内居民以少数服从多数为原则投票选举了具有资质的评估机构对拟搬迁范围内房屋价值根据市场价格进行了评估、并将评估结果进行公示，根据调查登记及评估结果拟定模拟搬迁补偿方案，由原成都市成华区房产管理局经成华区政府审核后、报成都市房屋征收事务中心审查备案，后在改造范围内公布，补偿内容和标准符合《成都市城乡房产管理局关于国有土地上房屋征收与补偿工作中有关问题的通知》（成房发〔2015〕101号）的相关规定；依据该模拟搬迁补偿方案，跃华公司组织包括本案原告张吉辉在内的被搬迁人在模拟搬迁期限内签订附生效条件的《模拟搬迁协议》，上述一系列行为并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，且符合成都市城乡房产管理局《关于在房屋征收中做好模拟搬迁工作的指导意见》的相关要求。本案中，因改造项目名称发生变化，成华区发改局先后于2017年3月28日、2017年11月3日作出〔2017〕160号《批复》及〔2017〕519号《批复》，二者实施主体、项目内容、规模及地址均无改变，虽总投资和资金来源描述上有所调整，但并不改变案涉改造项目系政府基于行政管理职能、进行旧城改造从而实现公共利益的目的及补偿安置标准，且跃华公司已举证证实其在银行专户中尚有足额资金能够保障未兑付住户的补偿款足额兑付。故张吉辉以此为由主张《模拟搬迁合同》无效的请求于法无据，本院不予支持。 原告主张的非本人被欺诈胁迫签约事实涉及他人撤销权的行使问题，何况即使属于可撤销的合同，在未被撤销之前仍然有效。至于××路××号××栋××单元××楼××号房屋的签约问题，该房屋住户唐忠兴虽签约当日不在国内，但在其出境前模拟搬迁安置补偿方案已公布，唐忠兴作为一直居住在此的住户，应当对安置补偿内容及签约事实清楚知晓，其当庭的证言内容及在案证据亦能够证实确向跃华公司作出委托姐姐代为签约、并完全知悉合同内容的意思表示，故该住户并不存在无权代理的行为。 关于××路××号××栋××单元××楼××号房屋签约事实是否影响本案合同效力的问题。本院认为，首先，从合同法角度，合同成立与合同生效并非同一概念。本案中，跃华公司将《模拟搬迁安置方案》在案涉改造范围内公示，并据此与原告张吉辉签订案涉《模拟搬迁合同》，双方已完成“要约-承诺”的意思表示，根据《中华人民共和国合同法》第二十五条规定，双方《模拟搬迁合同》已成立。《中华人民共和国合同法》第八条规定，“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”故案涉《模拟搬迁合同》自成立时即已对双方产生约束力。虽《中华人民共和国合同法》第四十五条规定了当事人对合同效力可以约定附条件，根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》第37条，无效合同从本质上来说是欠缺合同的有效要件，或者具有合同无效的法定事由，自始不发生法律效力；而未生效合同已具备合同的有效要件，对双方具有一定的拘束力，任何一方不得擅自撤回、解除、变更，但因欠缺法律、行政法规规定或当事人约定的特别生效条件，在该生效条件成就前，不能产生请求对方履行合同主要权利义务的法律效力。由此可见，无论从构成要件抑或法律后果，未生效合同与无效合同并不等同。其次，从行政法角度，××路××号××栋××单元××楼××号房屋的签约问题既与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定协议无效法定情形无关，亦不属于该规定第十三条中应当确认协议未生效的情形，故原告主张因双方约定的条件未能成就而案涉《模拟搬迁合同》应归于无效的主张缺乏相应法律依据。 本案中，证人赵进主张其系因与朱某存在《遗赠扶养协议》，故在朱某去世后因继承而对该房屋取得全部所有权，本院认为，从个体处分权角度，朱某与川药公司为该房屋按份共有权人，作为朱某的受遗赠人，受遗赠仅能针对其对应的份额发生，《中华人民共和国继承法》第二十一条规定，遗嘱继承或者遗赠附有义务的，继承人或者受遗赠人应当履行义务，据在案事实，无论朱某生前与川药公司签订的《成都市住房制度改革售购房合同》，抑或朱某与赵进夫妇签订的《遗赠扶养协议》，均能反映出在共有产权的情况下，川药公司作为售房方，所持份额仍为公房性质，在未完成公转私手续前，非售房单位的产权方不能等同于完全产权的业主权利，仅享有对房屋的占用、使用权和有限处分权，因完善产权的义务经《遗赠扶养协议》约定由赵进、黄杰承担，故其在未履行相应义务的前提下，对案涉房屋并不享有完全处分权。同时，基于《中华人民共和国物权法》第十五条物权变动原因与结果区分原则之规定，川药公司已代表××路××号××栋××单元××楼××号房屋共有产权人与跃华公司签订了《模拟搬迁合同》，虽其份额并未达到物权法第九十七条规定的比例，但据《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条内容，前述《模拟搬迁合同》并不当然无效，川药公司选择产权调换方式获得的安置房屋可以用于、并应首先用于保障赵进、黄杰的使用权，双方及跃华公司因搬迁房屋产生的纠纷可循其他路径解决。 最后，《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，实施旧城区改建的，房屋征收部门应当组织被征收人根据补偿方案签订附生效条件的补偿协议，在签约期限内，签订附生效条件的补偿协议户数达到规定比例的，由市、县人民政府作出征收决定；未达到规定比例的，终止征收程序。签订附生效条件的补偿协议的户数比例由市、县人民政府确定，但不得低于百分之九十。由此可见，本案新鸿北支路2号地块棚户区改造项目模拟搬迁行为系政府探索、发展的旧城房屋改造新模式，核心在于充分遵循绝大多数民意，对城乡房屋决定拆与不拆，把拆迁的主动权、知情权、选择权交还给群众。故对于此类行政协议效力的评判，应在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，否则将阻碍行政协议功能的发挥，亦有悖于行政协议当事人权利义务的及时实现。从案涉项目民意调查情况及评估报告、补偿安置方案公示情况看，项目落地遵从了绝大部分住户渴望改善居住环境、提升居住品质的意愿，实施过程中绝大部分住户亦已完成签约、交房及兑付工作，且案涉协议内容并不存在重大明显违法、损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。因此，原告以此为由主张案涉《模拟搬迁合同》未生效不能成立。 综上，原告张吉辉的请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张吉辉的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张吉辉负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  王 蕊 审 判 员  李任舟 人民陪审员  吴琪玲 二〇二〇年十二月二十五日 书 记 员  寇茜玥 书 记 员  易晓兰 附相关法律法规： 1．《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 2．《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。