南宁铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂7102行初399号 原告盘荣诚，男，1987年8月16日出生，壮族,住广西壮族自治区南宁市良庆区。 原告李准准，女，1993年7月8日出生，回族，住广西壮族自治区南宁市青秀区。 原告贝秀珍，女，1978年5月4日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市良庆区。 原告饶柳静，女，1984年5月7日出生，汉族，住广东省兴宁市。 原告徐石伟，男，1972年5月20日出生，汉族，住广西壮族自治区桂平市。 上述原告共同委托代理人吴国胜，广西纵华律师事务所律师。 -2- 被告南宁市自然资源局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区锦春路3-1号。 法定代表人林兢，该局局长。 委托代理人谌艳，该局五象分局工作人员。 委托代理人王文丽，广西万益律师事务所律师。 第三人广西电网有限责任公司南宁供电局，住所地广西壮族自治区南宁市江南区星光大道43号。 负责人陈邦宇，该局局长。 委托代理人朱喆，该局工作人员。 委托代理人宋文俊，南宁市建业法律事务所法律工作者。 原告盘荣诚、李准准、贝秀珍、饶柳静、徐石伟不服被告南宁市自然资源局（以下简称市资源局）行政许可一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 被告市资源局于2020年4月21日作出地字第450101202050043号《建设用地规划许可证》（以下简称43号用地许可证）,内容为：根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第三十七、第三十八条规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，颁发此证。用地单位：广西电网有限责任公司南宁供电局（以下简称南宁供电局），用地项目名称：110千伏慧成（顶花）送变电工程项目（以下简称顶花送变电工程项目），用地位置：良庆区那黄大道东侧、坛兴路南侧，用地性质：供电用地，用地面积：3990平方米。 原告诉称，一、原告属于本案的适格主体。根据南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初217号行政判决的认定，因原告住房距离案涉项目约110米，属于案涉项目的相邻权人，本案涉及相邻权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国 -3- 行政诉讼法〉的解释》第十二条第（一）项的规定，原告与行政行为有利害关系，有权提起本案的行政诉讼。二、被告的案涉行政许可行为，存在程序上严重违法。案涉项目是需要进行环境影响评价的重大项目，该项目所涉及的电磁、噪音、生态影响评价，直接关系到与该项目相邻原告的生命权、健康权重大利益，原告作为被告行政行为的利害关系人。第三人向被告提出申请核发用地许可证，被告在进行审查时，依法应当告知利害关系人即原告。被告在作出颁发43号用地许可证决定前，也应当告知利害关系人享有听证的权利，但被告仍然未依法告知，剥夺了原告作为利害关系人的听证权利。对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害，属于程序严重违法。三、被告的案涉行政许可行为实体违法。案涉顶花送变电工程项目，属于城市规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，被告核发43号用地许可证必须依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。但根据原告的调查，案涉建设用地规划许可证所依据的控制性详细规划存在以下问题：1.被告的官网显示，《广西南宁五象新区玉洞片区南部（局部）控制性详细规划（调整）》[以下“控规(调整)”]的征求意见期间为2015年7月15日至2015年8月15日，但被告却到了2015年8月31日才迟迟公布征求意见稿，早已过了征求意见期；2.被告官网的公示时间与其配图明显不一致，2018年1月25日公示的控规于2015年9月生效，但配图却是2020年5月；3.2018年1月25日南宁市政府批复的控规文本中的施行有效期却以南宁五象新区规划建设管理委员会办公会审议之日起计；4.2015年8月31日被告官网公示原告所居住的小区万科魅力之城的东侧是公园绿地，但到了2015年9月24日该处绿地被调整为了案涉工程，这期间并未对该调整依法进行公示，仅于2018年1月25日公示了一张功能分区图；5.被告官网日期为2018年1月25日公示“控规(调整)”图，其源代码显示的日期却是2020年5月28日。由于该“控规(调整)”严重违法，因此据此颁发的4 -4- 3号用地许可证的行政行为，就是一种实体上的违法行为，依法应予以撤销。四、被告的案涉行政许可行为，不仅违反了合法行政原则，也违反了合理行政原则。五、被告的案涉行政许可行为，从科学上看，也损害了作为利害关系人的原告健康权、生命权等相邻权。综上，被告颁发43号用地许可证的行政行为，在程序上和实体上均违法，也违反了合法行政和合理行政的原则，在事实上给本案原告的权益带来损害。请求依法判令：1.撤销被告市资源局颁发的43号用地许可证；2.本案诉讼费用由被告承担。 被告市资源局辩称，一、本案被诉的行政行为是被告向第三人南宁供电局颁发43号用地许可证的行为，原告必须证明其与被诉行政行为具有利害关系。首先，原告并非案涉行政行为相对人。其次，原告主张其是案涉项目的相邻权人，但未能举证证明其相邻权因被告颁发案涉43号用地许可证行为而受到损害。案涉项目已按要求报送环境影响报告并依法取得批复。且根据环办函﹝2008﹞664号《关于界定中“大型电磁辐射发射设施”复函》，对居民住房产生不利影响的大型电磁辐射发射设施仅有两种类型，分别是电视发射塔、广播台（站），并不包括送变电站。综上，案涉项目并不会对原告居住环境产生不利影响，案涉行政许可与原告并无利害关系。二、被告是南宁市城乡规划主管部门。被告对第三人提交的《申请报告》《关于下达南宁市2018年城市建设项目投资计划调整的通知》（南发改城市〔2018〕140号）等材料进行审核，符合“控规(调整)”之要求，并无法定不予登记的情形。被告核发案涉43号用地许可证事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。三、案涉申请办理43号用地许可证的文件完备，且符合控制性详细规划要求，被告依法受理后予以核发43号用地许可证程序合法。本案中，原告作为相邻小区业主，与案涉项目并无直接利害关系，也未能举证证明案涉行政许可涉及其重大利益。《城乡规划法》亦未规定在颁发建设用地规划许可证前，规划部门需要举行听 -5- 证，因此原告关于被告在颁发案涉43号用地许可证前未举行听证，案涉颁证行为程序违法之主张不能成立。综上所述，原告在本案不具有诉讼主体资格；案涉颁证行为事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。请求法院依法驳回原告的起诉。 第三人南宁供电局述称，一、五象新区是自治区和南宁市重点建设区域。现有电网资源已无法满足该区域的用电需求。二、2018年12月至今，顶花送变电工程项目依法取得了送变电工程的核准批复、建设项目选址意见书、43号用地许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等手续。2019年11月，南宁市行政审批局依法对项目环境影响报告表的审批文件进行三次公示，并依法核发了《顶花送变电工程环境影响评价报告表的批复》审批文件。三、变电站位于南宁市良庆区侧。该地块所在区域的法定规划为经南宁市人民政府批准施行的“控规（调整）”，在振邦路与坛兴路相交的东南侧，预留为供电设施（变电站）建设使用。根据《环境影响评价技术导则输变电工程》规定：输变电工程主要环境影响评价因子有电磁环境、声环境及地表水三种。其中1.电磁环境：工程周围电磁环境良好，工频电场、工频磁场均满足相关标准要求。变电站围墙距离万科魅力之城小区围墙93米，满足要求。2.声环境：声环境质量良好。3.地表水：变电站内排水采用雨污分流制排水系统，变电站内设置化粪池，运行过程中产生的少量生活污水经处理后排入市政管网，最终排入城市污水处理厂，不会对周围水环境新增影响，项目地表水环境影响评价工作等级确定为三级Ｂ。变电站建设投产对万科魅力之城小区无影响。按照国家环境保护部颁发的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，该送变电工程依法编制了《环境评价影响报告表》。该报告表经过南宁市行政审批局官方网站三次公示后，依法核发了《顶花送变电工程环境影响评价报告表的批复》审批文件。根据《中华人民共和国环境影响评价法》仅对环境影响评价报告书提出应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采 -6- 纳。对环境影响评价报告表并无此类要求。所以《顶花送变电工程环境影响评价报告表》审核通过的结论不受影响。综上所述，第三人出资建设顶花送变电工程是利民工程、惠民工程，大大提高五象新区用电可靠性，使周边商场、学校、居民用电无忧。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2018年10月18日,南宁市发展和改革委员会作出《关于下达南宁市2018年城市建设项目投资计划调整的通知》（南发改城市〔2018〕140号），案涉项目在调整范围内。2019年1月17日,原南宁市国土资源局作出《关于顶花送变电工程项目用地预审的批复》（南国土资函〔2019〕4006号），主要内容有：该项目经南宁市发展和改革委员会批复立项，项目用地位于良庆区，用地总面积0.3990公顷，拟用地位于《良庆镇土地利用总体规划（2010-2020）》（2015年调整）确定的城镇建设用地范围内，项目用地符合土地利用总体规划，开工建设前应查清建设所占土地类型、面积和权属，依法办理建设用地和林地相关报批手续。 2019年1月30日，原南宁市规划管理局对于涉案顶花送变电工程作出《划拨土地建设项目选址意见审批单》及《建设项目选址意见书》。 2020年4月15日，南宁供电局向广西南宁五象新区规划建设管理委员会规划建设局申请核发建设用地规划许可证,提交了申请报告、项目批准文件、建设项目选址意见书（选字第450101201950017号）及附件、总平面布置图等文件。2020年4月21日,市资源局依据南宁供电局的申请,向其颁发了43号用地许可证。 另查明，原告盘荣诚等5人均为南宁市万科魅力之城小区的业主，该小区与涉案电站西侧最近距离为110米。该事实由南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初217号行政判决查明确认。 本院认为，关于原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十 -7- 五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。可见,公民、法人或者其他组织只有在与行政行为具有法律意义上的利害关系才具有提起诉讼的原告主体资格。就被诉建设用地规划许可行为而言,《城乡规划法》第三十七条第一款规定,“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”《广西壮族自治区实施办法》第二十七条规定,“在城市、镇、乡规划区内以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目，其建设用地规划许可证按照以下规定办理：（一）项目建设单位持有关部门对建设项目审批、核准或者备案的文件，建设项目选址意见书及附件、地形图、项目相关文件图纸，以及经依法审定的建设工程设计方案的总平面图（需要编制修建性详细规划的，应提供经依法审定的修建性详细规划），向城乡规划主管部门提出建设用地规划许可书面申请。（二）城乡规划主管部门审核建设单位提交的各项文件、资料、图纸等是否完备，并依据依法批准的控制性详细规划审核建设用地的位置、面积，确定建设用地范围。对于文件完备，且符合控制性详细规划要求的建设项目，核发建设用地规划许可证；对不符合要求的，不予核发，并书面说明理由。”根据上述规定，建设用地规划许可证的颁发,是为了在确保坚持保护耕地和节约集约用地的原则下,鼓励和引导有效利用土地,促进提高建设用地利用效率,目的是对建设项目建设用地的供地进行有效管理。建设用地规划许可是行政机关通过对建设单位有无取得在相关地块从事建设的项目审批手续、有无依法取得该地块使用权等内容的审查,从而作出的用地行政许可。纵使在土地的利用过程,后期可能存在该土地上的建设行为对相邻权人产生影响的情况,但从建设用地规划许可的审查内容看,行政机关在作出该许可时,并不涉 -8- 及与相邻权人的通风、采光、日照等相邻权有关的内容,即相邻权人的利益并不是被告市资源局在作出案涉建设用地规划许可时应予保护或者考虑的利益。故原告盘荣诚等5人与被诉43号用地许可证不具有法律意义上的利害关系，不是本案适格原告,其针对案涉43号用地许可证所提诉讼,应当予以驳回。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下: 驳回原告盘荣诚、李准准、贝秀珍、饶柳静、徐石伟的起诉。 案件受理费50元，于本裁定生效后退还原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  杨 波 人民陪审员  章庆平 人民陪审员  马 骁 二〇二〇年十二月二十一日 -9- 法官助理刘媛 书记员李嫦敏 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合 行政诉讼法 第 四十九条 规定的；