安徽省无为市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0225行初95号 原告倪运杰，男，1973年10月14日出生，汉族，住安徽省无为市。 委托代理人鲁拥军，安徽鲁拥军律师事务所律师。 被告无为市自然资源和规划局，住所地无为市，统一社会信用代码11340217MB171892XD. 法定代表人汪道松，局长。 委托代理人莫宏明，安徽铭盛律师事务所律师。 委托代理人朱鸿兴，该局法制股工作人员。 被告无为市自然资源和规划局于2020年8月27日作出的[2019]71－1号行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月14日立案，2020年10月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案。原告倪运杰及其委托代理人鲁拥军，被告无为市自然资源和规划局委托代理人莫宏明、朱鸿兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告倪运杰不服被告无为市自然资源和规划局于2020年8月27日作出的[2019]71－1号行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月14日立案，2020年10月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案。原告倪运杰及其委托代理人鲁拥军，被告无为市自然资源和规划局委托代理人莫宏明、朱鸿兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 无为市自然资源和规划局于2020年8月27日作出[2019]71－1号行政处罚决定，对原告倪运杰非法转让土地作出没收违法所得180000元，并处罚款36000元，合计人民币216000元。无为市自然资源和规划局于2020年8月27日作出[2019]71－1号行政处罚决定，对原告倪运杰非法转让土地作出没收违法所得180000元，并处罚款36000元，合计人民币216000元。 原告倪运杰诉称，原告倪运杰系原无为市（原无为县，下同）金湾棉业有限责任公司(以下简称金湾公司)的法定代表人、股东，2005年5月份租赁了案涉土地，2005年8月份经被告批准办理了建设用地审批，取得了该土地使用权，占地面积2.86亩(荒地)。2018年10月10日,原告倪运杰代表金湾公司与汪旭峰签订了一份《协议书》，该协议第一条明确约定：甲方(汪旭峰)一次性付清乙方(金湾公司)房款18万元。第二条约定：甲方一次性买断金湾公司(包括电台区、水、场地、厂房)。该条中的“场地”为金湾公司所有，用于存储籽棉的水泥场地(具有造价成本)，并非土地。第四条约定：乙方和倪进波、倪进牛田亩租赁由甲方自行处理,租赁费由甲方付。2018年10月10日,汪旭峰与倪进波、倪进牛签订了一份《协议书》，该协议第一条约定:甲方(汪旭峰)租赁乙方(倪进波、倪进牛)田亩3.58亩，每亩租金1600元整，共计57280元整。该协议第四条约定:付款方式为租金一年一付，定于2018年10月10日至2048年10月10日。基于以上事实和证据均充分证实原告倪运杰与汪旭峰、或无为健博养老服务有限公司之间没有厂房用地非法转让的事实,双方之间的厂房等设施的转让是合法的。被告无为市自然资源和规划局作出的行政处罚决定书［编号:无自然资规执决字(2019)71-1号］，明显不符合事实，证据明显不足，且适用法律错误，依法应予以撤销。综上所述，因被告违法作出行政处罚决定，原告为维护合法权益，依据我国《行政诉讼法》及其司法解释之相关规定起诉至人民法院，请求：撤销被告无为市自然资源和规划局无自然资规执决字(2019)71-1号行政处罚决定书，案件受理费由被告无为市自然资源和规划局承担。原告倪运杰诉称，原告倪运杰系原无为市（原无为县，下同）金湾棉业有限责任公司(以下简称金湾公司)的法定代表人、股东，2005年5月份租赁了案涉土地，2005年8月份经被告批准办理了建设用地审批，取得了该土地使用权，占地面积2.86亩(荒地)。2018年10月10日,原告倪运杰代表金湾公司与汪旭峰签订了一份《协议书》，该协议第一条明确约定：甲方(汪旭峰)一次性付清乙方(金湾公司)房款18万元。第二条约定：甲方一次性买断金湾公司(包括电台区、水、场地、厂房)。该条中的“场地”为金湾公司所有，用于存储籽棉的水泥场地(具有造价成本)，并非土地。第四条约定：乙方和倪进波、倪进牛田亩租赁由甲方自行处理,租赁费由甲方付。2018年10月10日,汪旭峰与倪进波、倪进牛签订了一份《协议书》，该协议第一条约定:甲方(汪旭峰)租赁乙方(倪进波、倪进牛)田亩3.58亩，每亩租金1600元整，共计57280元整。该协议第四条约定:付款方式为租金一年一付，定于2018年10月10日至2048年10月10日。基于以上事实和证据均充分证实原告倪运杰与汪旭峰、或无为健博养老服务有限公司之间没有厂房用地非法转让的事实,双方之间的厂房等设施的转让是合法的。被告无为市自然资源和规划局作出的行政处罚决定书［编号:无自然资规执决字(2019)71-1号］，明显不符合事实，证据明显不足，且适用法律错误，依法应予以撤销。综上所述，因被告违法作出行政处罚决定，原告为维护合法权益，依据我国《行政诉讼法》及其司法解释之相关规定起诉至人民法院，请求：撤销被告无为市自然资源和规划局无自然资规执决字(2019)71-1号行政处罚决定书，案件受理费由被告无为市自然资源和规划局承担。 被告无为市自然资源和规划局辩称，一、对原告的行政处罚事实清楚，证据充分。基本事实为:无为市健博养老服务有限公司（企业类型为自然人独资有限责任公司，法人代表李敏），于2018年12月在陡沟镇××社区××自然村建设健博老年公寓，现已建成。经无为市土地开发利用服务站现场测绘并套合陡沟镇土地利用总体规划图、现状图，健博老年公寓占地总面积8.14亩，用地符合陡沟镇土地利用总体规划。其中:水田（011）为7.51亩，采矿用地（204）为0.6亩，风景名胜及特殊用地（205）为0.03亩。通过调阅相关资料，健博老年公寓中3.81亩为陡沟社区井湾村村民许正平、许正秀户承包地，3.58亩为原无为县金湾棉业有限公司厂房用地（实际建设用地批准书面积为2.86亩）。原无为县金湾棉业有限公司（法人代表倪运杰，企业有限责任公司，注册人为倪运杰、倪献忠、倪闵，内有十二股东）于2005年租用陡沟社区井湾村村民倪进波、倪进牛户承包地3.58亩建设厂房，租期十年，每年租金1200元／亩，到期后续租十年的每年租金为1600元／亩，地类为耕地，询问笔录中倪运杰陈述没有办理用地手续，但当事人提供了原金湾棉业有限公司办理的建设用地批准书，批准时间为2005年10月11日，土地所有权性质为集体，土地用途为工业，面积为2.86亩。2019年1月30日，倪运杰因企业倒闭注销了无为县金湾棉业有限公司，该块土地处于闲置状态。无为县健博养老服务有限公司希望利用原金湾棉业有限公司地块建设健博老年公寓，法人代表李敏委托其表弟汪旭峰（原金湾棉业股东之一）协商办理金湾棉业厂房转让事宜，后于2018年10月10日达成协议。协议内容为:甲方汪旭峰，乙方金湾棉业有限责任公司，甲方一次性付清房款十八万元，买断金湾棉业有限责任公司（包括电台区、水、场地、厂房），金湾棉业有限责任公司与倪进波、倪进牛户土地租赁协议由甲方自行处理，租赁费由甲方付。2018年10月10日，汪旭峰与倪进牛、倪进波达成土地租赁协议，租地面积3.58亩，租期30年，租金一年一付，每年每亩租金1600元。协议签订后，健博养老服务有限公司开始动工建设建博老年公寓，目前已建成。为满足老年公寓消防要有蓄水池的要求，李敏再次委托汪旭峰于2019年4月9日与许正平、许正秀户签订土地租赁协议，以每年1600元／亩租赁许正平、许正秀户位于原县金湾棉业有限责任公司厂房地块旁边的3.81亩承包地扩建健博老年公寓，租金一年一付，租期30年。无为市健博养老服务有限公司在租赁的土地上建设一个直径约15米圆形消防蓄水池，并将租赁的土地用围栏围了起来。根据陡沟镇人民政府向无为县发展和改革委员会申请备案的请示文件，无为县发展和改革委员会于2018年10月15日进行了备案，无为县民政局于2018年10月8日同意李敏新建无为市健博养老服务有限公司，但健博老年公寓除有原金湾棉业建设用地批准书外，没有办理其他用地手续，也没有取得规划许可及建设许可。2019年7月16日，被告向无为市民政局抄告健博养老服务有限公司建设健博老年公寓违法行为。2019年7月18日，无为市民政局向无为市自然资源和规划局作出《关于陡沟镇健博养老机构占地违建情况的说明》的回函，说明中显示，目前健博养老服务有限公司尚未在无为市民政局办理民非企业、法人登记以及养老机构设立备案，也未收到李敏申办养老机构类的申请材料。综上，倪运杰将原无为金湾棉业有限责任公司厂房及土地转让给健博养老服务有限公司，违反了《中华人民共和土地管理法》第二条及八十二条的规定，涉嫌非法转让土地2.86亩。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，应没收违法所得十八万元，根据《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由栽量权标准》中的规定，并处罚款3.6万元。由于金湾棉业有限公司用地属集体土地作为建设用地的，根据《物权法》第一百五十一条的规定，应当依照《土地管理法》等法律规定办理。国土资发［2015］176《查处土地违法行为立案标准》第一条（三）项规定:“将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或出租用于非农业建设的”即为“非法转让土地类”。原告与汪峰2018年10月10日的《协议书》可以证明，原告不仅明确以18万元转让了金湾棉业有限责任公司的厂房还包括场地。而原告行政诉状中关于厂房转让是合法的，没有厂房用地非法转让事实的辩解，不仅不符合生活常理（没有空中楼阁），也不符合《物权法》第一百四十七条规定，因此被告对原告的行政处罚事实依据充分。二、对原告的行政处罚适用法律正确。原告擅自将农民集体所有的土地通过转让使用权方式用于非农业建设，违反了《土地管理法》（2019年修正）第七十四条规定，依照该条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得，可以并处罚款。因此，原告提起的行政诉讼不符合法律规定，应当驳回诉请。 被告无为市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：一、立案审批表； 二、违法线索登记表。 证据一、二共同证明案件来源及依法立案。 三、行政执法人员执法证件复印件； 四、关于陡沟镇陡沟社区汪雪峰等私毁农田建造养老院的核查报告； 五、无为县金湾棉业有限公司企业信用报告及法定代表人身份证明。 证据三、四、五证实金湾公司已经注销，对倪运杰的查处行为适格。 六、无为健博养老服务有限公司营业执照（副本）、食品经营许可证（副本）、法定代表人身份证明。证明土地买受人公司的情况； 七、询问笔录及被询问人身份证明； 八、现场勘测笔录； 九、陡沟镇土地利用现状图及规划图（部分）； 十、健博养老公寓现场照片； 十一、土地勘测定界技术报告书； 十二、协议书三份； 十三、关于同意兴办无为县金湾棉制品有限公司的批复。 上列证据七至十三证明内容同上。 十四、建设用地批准书审批标签； 十五、证明。 证据十四、十五共同证明健博公司委托汪旭峰与倪运杰签订了协议，倪运杰将原金湾公司名下的厂房、场地以及附属设施180000元一次性转让给了健博公司用于养老公寓建设。李敏和汪旭峰在询问笔录中认可是健博公司委托汪旭峰和倪运杰签订的协议，也认可对建设公寓没有任何的用地和规划手续。被告认定倪运杰和健博公司存在非法转让土地的行为。 十六、无为县陡沟镇人民政府文件《关于无为健博养老服务有限公司新建健博老年公寓项目申请备案的请示》（陡政［2018］211号）； 十七、无为市民政局《关于同意陡沟镇申请民办养老机构的通知》； 十八、无为市发展改革委项目备案表； 十九、健博老年公寓项目建议书。 证据十六至十九证明目前健博公司没有办理企业和法人登记以及养老登记备案； 二十、中止调查决定呈批表； 二十一、关于无为健博养老服务有限公司非法占地建设老年公寓的调查报告； 二十二、重大行政执法决定法制审核意见表； 二十三、违法案件处理决定呈批表。 证据二十至二十三证明对涉案原告的违法行为进行了呈报审批处罚。 二十四、对无为健博养老服务有限公司的行政处罚听证告知书、行政处罚告知书及送达回证； 二十五、对倪运杰的行政处罚听证告知书、行政处罚告知书及送达回证； 二十六、责令改正违法行为通知书及送达回证； 二十七、抄告单两份； 二十八、无为县民政局《关于陡沟镇健博养老机构占地违建情况的说明》； 二十九、倪运杰及无为健博养老服务有限公司听证申请书； 三十、听证通知书及送达回证（无为健博养老服务有限公司、倪运杰）； 三十一、自然资源调查案件行政处理听证笔录； 三十二、倪运杰、无为健博养老服务有限公司非法转让集体土地行政处罚复核意见及送达回证。 证据二十四至三十二证明对原告进行处罚前进行了听证告知并举行了听证会，给予了书面答复，程序合法。 三十三、行政处罚决定书及送达回证（无为健博养老服务有限公司、倪运杰），证明对原告的违法转让行为进行了行政处罚。 经庭审质证，原告对被告提交的证据十二协议书三份的真实性、合法性无异议，但认为达不到被告证明目的。被告通过2018年10月10日倪运杰与汪旭峰签订的协议，原告与健博公司存在转让协议，原告只与汪旭峰有协议。看不到任何委托手续，汪旭峰在协议书中没有陈述与健博公司存在委托关系，该协议中的场地并非田地而是指金湾棉业用于存储籽棉的场地，与“用地”是两个不同的概念。被告在作出行政处罚时进行了混淆。该三份协议也证明金湾棉业与倪进牛、倪进波存在案涉土地租赁关系，并于2018年10月10日终止了租赁关系。因2018年10月10日倪进牛、倪进波将案涉土地租赁给了汪旭峰，原告强调这个事实主要是说明被告达不到证明目的。对证据十四建设用地批准书及审批标签“三性”没有异议。证明原告对该案涉土地是合法使用的。证据二十的中止调查决定呈报表，诉讼时效存在问题，请合议庭予以审查。证据三十一听证笔录及证据三十三行政处罚决定书，该组证据证明原告在听证时已经充分说明原告没有将案涉用地转让给健博公司。仅是将案涉的房屋及相关资产以及场地按照买断的方式与汪旭峰签订了协议书。但被告不尊重案件事实以非法转让土地的方式对原告进行处罚，处罚不具有合法性，应予以撤销。对其他证据的质证意见认为与本案没有关联性。 本院对被告提交的证据认证如下： 被告向本院提交的证据间相互印证，与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，证据的效力本院予以确认。 原告倪运杰向本院提交了以下证据： 1、原告身份证复印件、被告登记信息，证明原告公民身份登记信息，原告是本案适格主体。 2、无为县金湾棉业有限责任公司登记信息；陡沟镇人民政府文件（陡政字【2005】23号）；建设用地批准书（【2005】无土建字第61号）；建设用地审批标签（3页）；证明1、证明原告倪运杰系无为县金湾棉业有限责任公司法定代表人、股东，该公司已经于2019年1月30日办理了注销登记的事实。2、证明原无为县金湾棉业有限责任公司2005年8月份经被告批准办理了案涉土地的建设用地审批，并取得了该土地使用权，占地面积2.86亩（荒地）的事实。 3、《承租合同》《协议书》（2005年5月8日-2013年8月18日，金湾公司与倪进波、倪进牛）；《协议书》（2018年10月6日，金湾公司与倪进波、倪进牛）；《协议书》（2018年10月10日，倪运杰与汪旭峰）；《协议书》（2018年10月10日，汪旭峰与倪进波、倪进牛）。证明：①原告自2005年5月8日起租赁案涉土地，并支付租金；2013年8月18日签订了续租10年的《协议书》的事实，2018年10月6日，双方又签订了立即终止履行案涉土地租赁的《协议书》。②证明2018年10月10日，原告倪运杰代表金湾棉业公司与汪旭峰签订《协议书》，将公司厂房等转让给汪旭峰，案涉土地租赁问题由汪旭峰自行处理，租赁费用由汪旭峰付的事实。③证明2018年10月10日，汪旭峰与倪进波、倪进牛签订了一份案涉土地租赁的《协议书》，租金付款方式：租金一年一付，定于2018年10月10日至2048年10月10日的事实。这其中买卖转让不包括土地问题。 4、倪进波、倪进牛的农村土地承包合同书，证明内容同证据3，同时证明截至目前，案涉土地租赁的租金都是按照约定实际履行给付租金的事实。证明原告没有将案涉的土地非法转让给健博公司的事实。 5、行政处罚决定书（无自然资规执决字［2019］71-1号），证明无为市自然资源和规划局作出的行政处罚决定不符合案件事实，证据明显不足，且适用法律错误，以致本案诉讼的事实。 经庭审质证，被告对原告提交的据1、2的“三性”及证明目的均无异议。认为因金湾公司的注销，被告对倪运杰个人的处罚是正确的。对原告提交的证据3的原件需核实，对前两份2005年、2013年协议书的“三性”无异议。对2018年的三份协议书认为不具有合法性。认为因前两份协议书出租的土地已经得到了土地主管部门的批准作为农村集体建设用地的，是有审批手续的是合法的。但是租期到期或者中途终止合同的根据土地管理法规定要重新进行审批后一套严格的手续才能使用，恰恰说明原告存在违法转让土地的行为。4、土地承包合同反映涉案土地是耕地而不是荒地，所以我们的处罚更加没有错误。5、行政处罚决定书三性无异议，引用法条不准确，更正罚款法律依据《中华人民共和国土地管理法实施管理条例》第38条。 本院对原告提交的证据认证如下： 原告向本院提交的证据1、2，被告对该证据的“三性”和证明目的无异议，本院对该证据的证明效力予以确认。对原告提交的证据3、5的认证同本院对被告提交的证据。对证据4土地承包合同反映涉案土地是耕地，本院予以采信，该证据作为认定案件事实的依据。 经审理查明，2005年5月8日，原无为县金湾棉业有限公司(注销日期为2019年1月30日，法定代表人倪运杰)与无为市陡沟镇陡沟社区井湾村村民倪进波、倪进牛协议，将二户3.58亩承包地（倪进牛承包地2.23亩，倪进波承包地1.35亩）承租建设厂房，约定年租金为1200元/亩，租期十年。2005年10月，原无为县国土资源局批准原无为县金湾棉业有限公司用地2.86亩。2013年8月18日，金湾公司与倪进波、倪进牛协议续租十年，年租金为1600元/亩。无为市健博养老服务有限公司（自然人独资公司）法定代表人李敏希望利用金湾公司闲置的厂房、宿舍等建老年公寓，并委托金湾公司股东之一的汪旭峰（健博养老服务有限公司法定代表人李敏表弟）与金湾公司协商相关事项。2018年10月6日，金湾公司与倪进波、倪进牛协议，将金湾公司办公、宿舍等建筑及水电等实施全部折旧卖给金湾公司股东汪雪峰，金湾公司与倪进波、倪进牛协议终止。2018年10月10日，汪旭峰与金湾公司协议，甲方汪旭峰，乙方金湾棉业有限责任公司，甲方一次性付清房款十八万元，买断金湾棉业有限责任公司(包括电台区、水、场地、厂房)。同日，倪进波、倪进牛户与汪旭峰协议，汪旭峰租赁倪进波、倪进牛户3.58亩土地，租期30年，租金一年一付，一亩年租金为1600元。协议后，无为市健博养老服务有限公司开始建设，现已经改造成了老年公寓。经无为市土地开发利用服务站现场测绘并套合陡沟镇土地利用总体规划图、现状图，健博老年公寓占地总面积8.14亩，用地符合陡沟镇土地利用总体规划。其中:水田(011)为7.51亩，采矿用地(204)为0.6亩，风景名胜及特殊用地(205)为0.03亩。健博老年公寓中3.81亩为陡沟社区井湾村村民许正平、许正秀户承包地，3.58亩为原无为县金湾棉业有限公司厂房用地。金湾公司建设用地批准书批准的用地面积为2.86亩，批准时间为2005年10月11日（土地所有权性质为集体，土地用途为工业，面积为2.86亩）。2019年1月30日，倪运杰因金湾公司倒闭注销了无为县金湾棉业有限公司。 另查明，2018年9月22日，无为市陡沟镇人民政府为无为市健博养老服务有限公司新建健博老年公寓向原无为县发展和改革委员会申请备案请示，原无为县发展和改革委员会于2018年10月15日进行了备案，无为市民政局于2018年10月8日同意李敏新建无为市健博养老服务有限公司。但健博老年公寓除有原金湾棉业建设用地批准书外，没有办理其他用地手续，也没有取得规划许可及建设许可。2019年7月16日，被告向无为市民政局抄告健博养老服务有限公司建设健博老年公寓违法行为。2019年7月18日，无为市民政局向无为市自然资源和规划局作出《关于陡沟镇健博养老机构占地违建情况的说明》的回函，回函中明确，目前健博养老服务有限公司尚未在无为市民政局办理民非企业、法人登记以及养老机构设立备案，也未收到李敏申办养老机构类的申请材料。 2020年8月27日，无为市自然资源和规划局对原告倪运杰作出[2019]71－1号行政处罚决定，认定倪运杰违反《中华人民共和国土地管理法》第七十四条和《安徽省土地行政处罚自由裁量权实施办法》（皖国土资［2012］135号）之规定，对原告倪运杰非法转让土地作出没收违法所得180000元，并处罚款36000元，合计人民币216000元。 本院认为，金湾公司非乡镇企业，亦非临时用地，依据2004年8月修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十七之规定，原无为县国土资源局于2005年10月批准金湾公司用地2.86亩，用地批准有效期为二年系违法批准用地。该批准用地也不符合现行生效的《中华人民共和国土地管理法》的规定。因此，不应当认定金湾公司依法取得了土地使用权，其在批准用地的范围内进行的建设系违法占用土地建设。同时参照《国土资源违法行为查处工作规程》中“依法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得扣除当事人依法取得土地使用权的成本和对土地的合法投入；违法取得土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让的全部所得。土地合法的投入包括土地开发、新建建筑物和构筑物的建设投入，但是违法新建建筑物和构筑物的建设投入除外”的规定，应当确认金湾公司新建建筑物和构筑物的建设投入不属于合法投入，原告倪运杰与健博养老服务有限公司买断金湾公司协议价款十八万元，属违法取得农民集体所有的土地使用权违法转让收入。 2018年10月，汪旭峰受李敏委托与金湾公司协议买断金湾棉业有限责任公司，使用金湾公司厂房、场地等，依据当时生效的《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”结合《合同法》第五十二条“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”的规定，可以得出凡是承租人未将农用地用于农业用途的合同均违反了强制性规定，且该强制性规定为全国人大及其常委会制定的法律；同时，该类合同也与我国保护耕地的基本国策相悖，损害了社会公共利益，故该类协议应为无效协议。该法第七十三条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第八十一条规定：擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。原国土资源部关于印发《查处土地违法行为立案标准》（国土资发[2005]176号）的通知规定，将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的；以转让房屋（包括其他建筑物、构筑物），或者以土地与他人联建房屋分配实物、利润，或者以土地出资入股、联营与他人共同进行经营活动，或者以置换土地等形式，非法转让土地使用权的属非法转让土地。依据上述法律、规章的规定，无为市健博养老服务有限公司买断金湾棉业有限责任公司协议是属非法转让土地协议，应当依法没收违法所得，并处罚款。 需指正的是，无为市自然资源和规划局作出的无自然资规执决字［2019］71-1号行政处罚决定参照已失效的皖国土资［2012］135号《安徽省土地行政处罚自由裁量权实施办法》，系适用法律、法规和参照规范性文件错误，但其做出的并处罚款正确，本院对其处罚结论予以维持。 综上所述，原告倪运杰认为被告无为市自然资源和规划局作出的无自然资规执决字(2019)71-1号行政处罚决定不符合事实，证据不足、适用法律错误，请求予以撤销，依法不予支持。为防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权和履行职责，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回倪运杰的诉讼请求。 案件受理费50元由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。 审 判 长  洪云霖 人民陪审员  凤卫星 人民陪审员  刘海深 二〇二〇年十二月十八日                            本件与原本核对无异                书记员司静文 附件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。