广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终1295号上诉人（原审原告）：中山市东升镇太平村第十八经济社，住所地广东省中山市******。负责人：梁文海。委托代理人：高雷，河北冀港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，该局局长。委托代理人：项家声，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。上诉人中山市东升镇太平村第十八经济社（下称太平村十八经济社）因不服中山市自然资源局（下称市自然资源局）行政答复一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初2024号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，太平村十八经济社向原广东省国土资源厅举报，称其分别于2001年3月16日、2001年5月18日与东升镇建设发展总公司签订两份《征地协议》，被征用地位置土名寿德围，总计征收其集体土地327.343亩，但该集体土地未经法定征收程序直接按国有土地出让，要求依法纠正补办手续，并对被征地农民从新从高进行征地补偿。2018年7月31日，原广东省国土资源厅出具粤国土资执法（受告）[2018]184号《违法线索受理情况告知书》，告知太平村十八经济社已将该线索交由原市国土局依法办理。2018年9月10日，原市国土局作出中土函[2018]2462号《复函》，载明：“经调查，你单位反映东升镇建设发展总公司与你社签订的《征地协议》所涉及的约327亩土地，已经依据有关政策规定，依法完善用地审批手续，相关用地报批程序均按照当时法律法规规定的要求落实，我局未发现有未经法定程序而违法出让土地的情形。”并将《复函》送达给太平村十八经济社，太平村十八经济社不服，诉至本院，请求：1.判决撤销原市国土局2018年9月10日作出中土函[2018]2462号《关于反映中山市东升镇太平村第十八经济社有关土地问题的复函》行政行为；2.责令市自然资源局纠正违法出让土地行为。另查明，太平村十八经济社于2017年12月13日向原市国土局申请政府信息公开，申请公开的政府信息为：“请求公开东升镇建设发展总公司征收东升镇太平村第十八经济社327.343亩土地的征地批准文件并提供复印件，……。”2017年12月22日，太平村十八经济社组长梁文海到原市国土局东升分局配合工作人员采用在卫星影像图纸上指界等方式，明确申请政府信息公开的用地范围。原市国土局于2018年1月26日作出中土公告[2018]85号《关于政府信息公开申请的答复》，并附22份批文。原审庭审中，太平村十八经济社明确举报涉案的违法用地与原市国土局作出中土公告[2018]85号《关于政府信息公开申请的答复》中涉及太平村十八经济社的土地是一致的。原审法院又查明，原市国土局于2018年1月26日作出中土公告[2018]85号《关于政府信息公开申请的答复》，并附22份批文，该22份批文分别为：中国土征复[2003]4746号、4890号、4867号、4841号、4813号、4722号、4721号、4608号、4584号、4561号、4497号、4357号、4309号、4285号、4262号、3885号、3817号、3668号、3547号、3525号、121号、50号《关于中山市东升镇建设发展总公司申请受让土地作工业用地的批复》（以下简称《批复》）。其中，中国土征复[2003]4746号《批复》载明：征用东升镇太平村第十八经济合作社“寿德围”的禾田27035.74平方米（折合40.554亩）；中国土征复[2003]4890号《批复》载明：征用东升镇太平村第十八经济合作社“寿德围”的鱼塘19437.26平方米（折合29.156亩）；中国土征复[2003]4867号《批复》载明：征用东升镇太平村第十八经济合作社“寿德围”的禾田19320.01平方米（折合28.98亩）；中国土征复[2003]4841号《批复》载明：征用东升镇太平村第十八经济合作社“寿德围”的禾田30436.69平方米（折45.655亩）；中国土征复[2003]4813号《批复》载明：征用东升镇太平村第十八经济合作社“寿德围”的禾田22760.62平方米（折合34.141亩）；中国土征复[2003]4722号《批复》载明：征用东升镇太平村土名“寿德围”的鱼塘13657.03平方米（折20.486亩）；中国土征复[2003]4721号《批复》载明：征用东升镇太平村土名“寿德围”的禾田16600.39平方米（折合24.901亩）；中国土征复[2003]4608号《批复》载明：征用东升镇太平村土名“寿德围”的禾田15035.61平方米（折22.553亩）；中国土征复[2003]4584号《批复》载明：征用东升镇太平村土名“寿德围”的禾田21911.57平方米（折32.867亩）；中国土征复[2003]4561号《批复》载明：征用东升镇太平村土名“寿德围”的禾田28957.75平方米（折43.437亩）；中国土征复[2003]4497号《批复》载明：征用东升镇太平村土名“寿德围”的禾田30810.8平方米（折46.216亩）；中国土征复[2003]4357号《批复》载明：征用东升镇太平村第十六经济合作社“寿德围”的禾田15137.84平方米（折22.707亩）；中国土征复[2003]4309号《批复》载明：征用东升镇太平村的禾田12495.77平方米（折18.744亩）；中国土征复[2003]4285号《批复》载明：征用东升镇太平村的鱼塘10392.45平方米（折15.589亩）；中国土征复[2003]4262号《批复》载明：征用东升镇太平村第十六经济合作社“寿德围”的禾田10487.08平方米（折15.731亩）；中国土征复[2003]3885号《批复》载明：征用东升镇太平村土名“寿德围”的鱼塘24118.25平方米（折合36.177亩）；中国土征复[2003]3817号《批复》载明：征用东升镇太平村土名“寿德围”的禾田4735.09平方米（折7.103亩）；中国土征复[2003]3668号《批复》载明：征用东升镇太平村的鱼塘3850.94平方米（折5.776亩）；中国土征复[2003]3547号《批复》载明：征用东升镇太平村的鱼塘3685.53平方米（折5.528亩）；中国土征复[2003]3525号《批复》载明：征用东升镇太平村土名“寿德围”的鱼塘9814.88平方米（折14.722亩）；中国土征复[2003]121号《批复》载明：征用东升镇太平村第十八经济合作社的禾田8395.43平方米（折合12.593亩）；中国土征复[2003]50号《批复》载明：征用东升镇太平村土名“寿德围”的鱼塘18960.68平方米（折28.441亩）。原审法院再查明，2018年11月20日，太平村十八经济社向原审法院提起诉讼，要求撤销涉案《复函》，责令纠正违法出让土地行为。原审法院于2019年5月8日作出（2018）粤2071行初1282号行政裁定，认为涉案《复函》是针对太平村十八经济社的举报的调查回复，对太平村十八经济社的权利义务并不产生实际影响为由，裁定驳回太平村十八经济社的起诉。太平村十八经济社不服，提出上诉，中山市中级人民法院于2019年9月16日以（2019）粤20行终530号行政裁定，认为太平村十八经济社要求履行法定职责，涉及自身权益，与《复函》存在利害关系，具备主体资格，裁定撤销本院行政裁定，并由本院继续审理。原审法院再查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建中山市自然资源局,行使原市国土局职权，且不再保留中山市国土资源局。原审法院认为，市自然资源局行使原市国土局的职权，且承接了原市国土局的权利与义务，原市国土局的行为法律责任由市自然资源局承担。本案中，原市国土局针对太平村十八经济社的举报，经过核查，查明涉案《征地协议》所涉及的土地已经存在受让土地作为工业用地的批复，存在用地批文，据此，原市国土局作出涉案《复函》并无不当。至于太平村十八经济社提出涉案用地批复不符合相关法律规定的问题，不属于本案审查范围，太平村十八经济社可另循途径解决。综上，太平村十八经济社请求撤销涉案《复函》并纠正违法出让土地行为的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回太平村十八经济社的诉讼请求。案件受理费50元，由太平村十八经济社负担。上诉太平村十八经济社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市自然资源局存在违法出让土地的事实。涉案《征地协议》总计占用上诉人所有的集体土地327.343亩，中山市人民政府超越职权作出的22份《关于中山市东升镇建设发展总公司申请受让土地作为工业用地的批复》其中涉及征用上诉人的土地分别为中国土征复[2013]4746号、4890号、4867号、4841号、4813号、121号共计191.079亩。剩余《批复》批准征用的为太平村及太平村第十六经济合作社土地，并非上诉人集体土地。因此，上诉人仍有136.264亩集体土地未经法定征收（用）被违法出让的情形。二、中山市人民政府超越职权作出的征地批复不具有合法性，该批复违反《土地管理法》第四十五条的规定，属于非法批准征收、适用土地行为，不能作为证明市自然资源局作出的《复函》合法性的有效依据。相反，恰恰可以作为证据证明《复函》的违法性。三、对涉嫌非法批准征收、适用土地的违法行为应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条的规定移送有权机关处理。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判撤销原市国土局2018年9月10日作出中土函[2018]2462号《关于反映中山市东升镇太平村第十八经济社有关土地问题的复函》行政行为；责令市自然资源局纠正违法出让土地行为；将市自然资源局涉嫌犯罪的线索依法移送公安、检察机关。被上诉人市自然资源局答辩称：一、涉案复函对上诉人的权利义务不产生实际影响，对其起诉应依法驳回。二、涉案复函程序及内容均合法，应予维持。原市国土资源局根据上诉人确定的土地四至范围在系统中进行检索，查明上诉人举报的土地均经过法定的征收程序征收为国有后才依法进行出让的，据此作出涉案复函依据充分。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为不服土地违法举报行政处理答复案。审查原市国土资源局作出的涉案答复的合法性，在于审查该答复的依据是否充分的问题。原市国土资源局接到原广东省国土资源厅转办的太平村十八经济社的举报后，通过确定涉及土地的范围及检索涉及土地的用地审批手续文件，在查明涉案土地已经全部经过土地征收程序后出让的基础上作出涉案答复，调查检索依据充分。原审庭审中，太平村十八经济社也明确其所举报的违法用地与通过信息公开申请获取的征地批准文件中原属于其经济社的土地是一致的，证明其举报的涉案土地均已通过信息公开显示的征地批复完成了土地征收程序。由此，原市国土资源局在涉案答复中答复涉案土地未发现有未经法定程序违法出让土地的情形，依据充分。至于太平村十八经济社关于涉案征地文件属于中山市人民政府违法征收土地，不能作为涉案答复的合法依据的上诉意见，本院认为，征地文件作为中山市人民政府征收土地的行政行为，其合法性及效力性应由上级机关或司法机关进行认定，在未经上级机关或者司法程序确认为违法行为的前提下，是原市国土资源局作出涉案复函的合法有效依据。由此，对于上诉人的该上诉意见，本院不予采纳。同时，本案并未发现涉嫌违法违纪的事实线索，上诉人关于将本案移送有关犯罪调查机关的上诉意见，本院亦不予支持。综上所述，上诉人太平村十八经济社的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市东升镇太平村第十八经济社负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二〇年十二月七日书记员 林泊旭