浙江省湖州市南浔区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0503行初61号 原告张建华。 被告湖州市自然资源和规划局南浔分局，住所地浙江省湖州市南浔区南浔镇南林中路**。 法定代表人姜建发，该局局长。 出庭应诉负责人许晓斌，该局党委委员。 委托代理人徐永平，浙江汉本律师事务所律师。 委托代理人何秋慧，浙江汉本律师事务所律师。 被告湖州市人民政府，住，住所地浙江省湖州市吴兴区湖州市行政中心**楼/div> 法定代表人王纲，该市市长。 委托代理人施小阳。 委托代理人施伟伟，浙江银湖律师事务所律师。 原告张建华因与被告湖州市自然资源和规划局南浔分局（以下简称南浔自规分局）、湖州市人民政府土地行政管理行政登记及行政复议一案，本院于2020年7月3日受理后，向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。两被告在法定期限内进行了答辩和举证。本院依法组成合议庭于2020年11月17日公开开庭进行了审理。原告张建华，被告被告南浔自规分局出庭应诉负责人许晓斌及委托代理人徐永平，被告湖州市人民政府的委托代理人施小阳、施伟伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张建华向本院请求：1.撤销被告湖州市人民政府于2020年5月18日作出的湖政复决字[2020]9号行政复议决定书；2.撤销被告南浔自规分局于2020年1月21日作出的告知书；3.撤销被告南浔自规分局于2019年2月27日作出的编号：2020-001号《不动产登记不予受理告知书》；4.依法对《湖州市农村集体土地范围内住宅房屋登记暂行办法》（湖建发[2014]179号）、《湖州市区宅基地使用权及房屋所有权登记申请材料及审查要点通知》两部规范性文件的合法性进行审查；5.判令被告南浔自规分局受理原告的不动产登记申请；6.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：1.2020年1月21日，被告南浔自规分局不受理原告不动产登记申请，作出告知书一次性告知原告：你提交的农村宅基地及农房申请登记材料已预审，根据你的申请事项的具体情况及现场调查，按照“宅基地使用权及房屋所有权首次登记”申请资料要求：“乡镇政府批准建房证明、村镇规划建设许可证、乡村建设规划许可证、农村房屋规划认可意见书其中之一项”，经初审，材料还缺少以上材料之一项；申请人可选择补办相对简单的“农村房屋规划认可意见书”或由申请人自行选择其它项。原告认为，被告南浔自规分局不受理原告不动产登记申请，作出告知书程序、实体均违法应予撤销，理由如下：（1）被告南浔自规分局作出告知书，要求原告需要补办乡村规划手续没有事实根据和法律依据、不符合法律规定，依法应予撤销。根据原告提交的不动产登记申请材料，原告宅基地使用权于1989年12月10日申报，1991年6月8日经湖州市人民政府批准准予登记；房屋于1985年和1991年建设完工。依据《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称实施细则）第四十一条：申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交“房屋符合规划或者建设的相关材料”的规定。原告房屋在1991年建设时，房屋建设需要符合规划的法律、法规还未出台，不存在房屋符合规划的证明材料。依据实施细则规定，应当提交房屋建设的相关材料。被告南浔自规分局没有根据原告宅基地房屋建设时间不同的情况要求原告提交申请材料，违反实施细则第四十一条第三项规定。（2）被告南浔自规分局拒绝受理原告不动产登记申请材料作出告知书未书面告知原告不予受理、告知书未一式二份、未经原告签字确认，违反法律规定，依法应予撤销。根据《不动产登记暂行条例》第十七条：不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。《不动产登记操作规范（试行）》3.5受理结果，3.5.3材料补正，申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，不动产登记机构应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。告知书一式二份，经申请人签字确认后一份交当事人，一份由不动产登记机构留存之规定。原告于2020年1月21日至被告南浔自规分局不动产登记中心，提交不动产登记申请材料，申请办理宅基地使用权（及房屋所有权）首次登记申请。被告南浔自规分局拒绝受理原告提交的不动产登记申请材料，应当当场书面告知原告不予受理并一次性告知需要补正的全部内容、告知书一式二份、经原告签字确认后一份交原告、一份由不动产登记机构留存。但被告拒绝受理不动产登记申请材料，只作出一份一次性告知书未书面告知原告申请的不动产登记不予受理、告知书未一式二份、也未经原告签字确认，违反上述法律规定，依法应予撤销。2.被告于2019年2月27日作出编号：2020-001不动产登记不予受理告知书，告知：我局于2020年1月21日出具补正材料告知书。你未按照告知书要求进一步补充材料，并且于2020年2月25日申请行政复议，根据《不动产登记暂行条例》第十七条第三款规定，决定不予受理。根据你的具体情况，你之前提供的申请材料不齐，需完整提供以下材料。原告认为，被告南浔自规分局作出不予受理告知书程序、实体均违法应予撤销，理由如下：（1）被告南浔自规分局作出不予受理告知书认定事实和适用法律错误。根据《不动产登记暂行条例》第十七条第三款规定申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。被告在2019年2月27日作出不予受理告知书之日，原告并没有提出不动产登记申请。因此，被告作出不予受理告知书没有事实根据，适用法律错误。（2）被告南浔自规分局作出不予受理告知书，侵害原告的合法权益。原告于2020年1月21日提出不动产登记申请，被告已于当日作出告知书一次性告知原告需要补正的全部材料。被告于2019年2月27日作出的不予受理告知书属于重复告知，增加了原告的义务，侵害原告合法权益，违反《不动产登记暂行条例》第十七条第三款“应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”规定。3.被告湖州市人民政府作出的行政复议决定认定事实、适用法律错误，维持原行政行为错误，依法应予撤销。4.被告湖州市人民政府根据《湖州市农村集体土地范围内住宅房屋登记暂行办法》第九条第一项、《湖州市区宅基地使用权及房屋所有权登记申请材料及审查要点》的规定，认定被告南浔自规分局作出行政行为符合政策要求，作出复议决定违反法律规定。其第一部规范性文件的制定，所依据的《房屋登记办法》已于2019年9月6日废止，原告于2020年1月21日申请不动产登记，该规范性文件应当不再适用。且该规范性文件规定的内容违反实施细则的规定；原告认为第二部规范性文件的起草、审查、决定、公布，制定程序不合法，且该规范性文件规定的内容违反实施细则的规定，不能作为作出行政行为的依据。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定请求人民法院一并进行合法性审查。 被告南浔自规分局辩称，1.原告张建华缺少办理不动产登记的相关材料，故被告出具告知书，要求补充相关材料，于法有据，并无不当。根据实施细则第四十一条规定：“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）申请人身份证和户口簿；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料。”又根据《湖州市农村集体土地范围内住宅房屋登记暂行办法》第九条第一项规定：“因合法建造房屋申请农村住房所有权初始登记的，除应当提交登记申请书、申请人身份证明、宅基地使用权证、房屋测绘成果报告和其他必要材料外，还应提交房屋符合规划的证明和房屋已竣工的证明。（一）房屋符合规划的证明，应按下列要求提供：（1）1994年4月19日《浙江省村庄和集镇规划建设管理实施办法》实施前建房的，需提供乡（镇）人民政府批准建房的相关证明或房屋来源合法证明；（2）1994年4月19日至2007年12月31日间建房的，需提供村镇规划选址意见书，1996年后建房的，还应提供村镇规划建设许可证；2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施后建房的，需提供乡村建设规划许可证；2010年10月1日《浙江省城乡规划条例》实施后建房的，还应提交建设工程规划核实确认书。（4）无法按以上（2）（3）款要求提供材料的，由村镇规划管理部门或受其委托的乡（镇）人民政府本着实事求是的原则，在符合现有村镇规划的前提下，补办规划认可意见。农村住房规划认可意见应根据合法宅基地使用权证区分合法建设和超面积建设。”另外，根据《湖州市区宅基地使用权及房屋所有权登记申请材料及审查要点》，“房屋符合规划或者建设的相关材料”可具体细化为“乡镇政府批准建房证明，村镇规划建设许可证、乡村建设规划许可证、农村房屋规划认可意见书其中之一项”。根据以上规定，申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提供房屋符合规划或者建设的相关材料。而原告于2020年1月21日向被告提出宅基地使用权（及房屋所有权）首次登记申请时，经审查缺少上述材料，故被告于当日向原告送达告知书，要求原告补充提交“乡镇政府批准建房证明、村镇规划建设许可证、乡村建设规划许可证、农村房屋规划认可意见书”其中之一项于法有据，虽程序有瑕疵，但事实认定清楚、适用法律正确。2.原告张建华未按《告知书》的要求补充相关材料，且己于2020年2月25日申请行政复议，故被告决定对该不动产登记申请不予受理，并出具不动产登记不予受理告知书并无不当，于法有据。原告张建华对被告于2020年1月21日出具的告知书不服，于2020年2月25日向被告湖州市人民政府申请行政复议。且被告出具告知书后，原告并未按告知书的要求补充相关材料，故被告根据《不动产登记暂行条例》第十七条第三款之规定，决定不予受理原告的不动产登记申请，同时告知原告所需提供的所有材料，并于2020年2月27日出具了不动产登记不予受理告知书，同日邮寄原告本人，且原告已于2020年3月6日签收。被告的上述行政行为虽程序有瑕疵，但事实认定清楚、适用法律正确。3.原告所述案涉房屋建造后未发生变化，与事实不符。案涉房屋由原先的二层擅自加盖至三层，故办理不动产登记时仍需提交房屋符合规划或者建设的相关材料。原告申请登记的位于辑里村雅雀兜25号的砖混三层房屋，原告强调该处房屋建造后至今未发生变化，但根据《湖州市区农村房屋宅基地申报登记表》来看，该房屋原为二层。又根据湖州市南浔镇辑里村村民委员会、湖州市南浔区南浔镇人民政府出具的《关于张建华农村建房竣工证明书的情况说明》、《证明》，可以看出案涉房屋在1993年12月初进行了房屋改建加层，至1994年2月至3月间完工。故原告为该房屋办理不动产登记时需提交房屋符合规划或者建设的相关材料。4.原告所述的《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》不适用于本案不动产登记申请材料提交。该文件对不同时期农民建房申请宅基地和住房确权发证时，登记面积应如何确定的问题给出了指导性意见，但并未对宅基地及住房确权申请应提交的材料做出明确规定。5.《湖州市区宅基地使用权及房屋所有权登记申请材料及审查要点》的通知对湖州市区宅基地使用权及房屋所有权登记如何适用法律、法规、审查申请材料等进行了规范，并无违反上位法，该通知的内容完全合法有效，原告提出该通知违反上位法规定无法律依据。 被告湖州市人民政府辩称，1.被告作出的行政复议决定认定事实清楚。2019年7月24日，原告张建华向南浔自规分局提出宅基地使用权（及房屋所有权）首次登记申请。南浔自规分局收到该申请后未办理相关权属登记也未对原告作出答复。原告于当月30日向被告申请行政复议。经审理，被告认为南浔自规分局未依法履行其法定职责，于2019年11月1日作出湖政复决字〔2019〕69号行政复议决定书，责令南浔自规分局自收到复议决定书之日起在法定期限内对原告提出的宅基地使用权（及房屋所有权）首次登记申请作出处理。2020年1月21日，原告再次向南浔自规分局提出宅基地使用权（及房屋所有权）首次登记申请。南浔自规分局收到该申请后，经审查认为原告缺少办理所需资料，于当日向原告送达告知书，要求原告补充提交“乡镇政府批准建房证明、村镇规划建设许可证、乡村建设规划许可证、农村房屋规划认可意见书”其中之一项。原告对该告知书不服，向被告申请行政复议。在行政复议期间，南浔自规分局作出不动产登记不予受理告知书，载明因原告未按照2020年1月21日南浔自规分局出具的告知书进一步补充材料，且原告已对此申请行政复议，遂根据《不动产登记暂行条例》第十七条第三款规定，决定不予受理，同时告知原告需提供的所有材料，于2020年3月6日邮寄送达原告。另外，原告申请登记的位于辑里村雅雀兜25号的砖混三层房屋，该处房屋在1991年宅基地确权登记发证时测绘显示为二层，1993年12月初加盖为三层砖混结构房屋，至1994年完工。2.被告作出行政复议决定程序合法。被告于2020年2月18日收到原告提出的行政复议申请，要求撤销南浔自规分局于2020年1月21日作出的告知书。被告2月25日依法受理，并于同日向原告发出行政复议案件受理通知书，又向南浔自规分局发出行政复议答复通知书。南浔自规分局在法定期限内向被告提交了行政复议答复书和相关证据材料。因案情复杂，被告依法延期30日作出行政复议决定，并书面告知原告和南浔自规分局。2020年5月6日被告再次收到原告的行政复议申请，要求撤销南浔自规分局针对同一不动产登记申请补充作出的不动产登记不予受理告知书。因南浔自规分局2020年1月21日所作的告知书与后续作出的不动产登记不予受理告知书乃针对原告的同一申请登记行为作出，后者是前者的延续和补充，并未给原告创设新的义务或负担。故对于原告先后提出的行政复议申请，被告决定一并审理，并书面告知原告。经过对原告的主张、南浔自规分局的答复意见及在案证据等进行审查，被告于2020年5月18日作出行政复议决定书，并依法向原告和南浔自规分局邮寄送达。行政复议程序符合法律规定。3.被告作出的行政复议决定适用法律依据正确。复议案件的审查重点在于南浔自规分局针对原告提出的宅基地使用权（及房屋所有权）首次登记申请所作的处理，包括2020年1月21日作出的告知书及后续作出的不动产登记不予受理告知书认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律依据是否正确。根据实施细则第四十一条、《湖州市农村集体土地范围内住宅房屋登记暂行办法》第九条第一项、《湖州市区宅基地使用权及房屋所有权登记申请材料及审查要点》中关于首次登记中申请材料的规定，原告申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记时应当提供房屋符合规划或者建设的相关材料。而“房屋符合规划或者建设的相关材料”又可具体细化为“乡镇政府批准建房证明、村镇规划建设许可证、乡村建设规划许可证、农村房屋规划认可意见书其中之一项”。故南浔自规分局要求原告补充提交“乡镇政府批准建房证明、村镇规划建设许可证、乡村建设规划许可证、农村房屋规划认可意见书其中之一项”，符合上述法律和政策要求。至于原告主张适用《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》第一条第一款第二项于法无据。该文件对不同时期农民建房申请宅基地和住房确权发证时，登记面积应如何确定的问题给出了指导性意见，但并未对宅基地及住房确权申请应提交的材料做出明确规定。且根据原告所在的辑里村村民委员会和南浔镇人民政府出具的情况说明，原告的房屋也不符合“在1993年11月1日后未发生变化”这一条件。故对原告提出的其无需提交房屋符合规划或者建设的材料的主张，被告不予认可。据此，南浔自规分局依据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项之规定告知原告不予受理，认定事实清楚、适用法律正确。程序上，根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项的规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。南浔自规分局在收到原告的宅基地使用权（及房屋所有权）首次登记申请后，未当场书面告知申请人不予受理，仅告知申请人所需补正的材料，虽然其后作出了不动产登记不予受理告知书，但并未严格依照上述规定在原告提出不动产登记时当场作出，故存在程序违法情形。综上，被告认为南浔自规分局对原告于2020年1月21日提出的宅基地使用权（及房屋所有权）首次登记申请所作的处理认定事实清楚、适用法律依据正确，但程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，决定确认南浔自规分局针对原告于2020年1月21日提出的宅基地使用权（及房屋所有权）首次登记申请所作出的告知书和不动产登记不予受理告知书违法。被告适用法律依据正确。4.《湖州市区宅基地使用权及房屋所有权登记申请材料及审查要点》合法，可作为被告作出行政复议决定的依据。原告主张《湖州市区宅基地使用权及房屋所有权登记申请材料及审查要点》违反实施细则、《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农民宅基地确权登记发证工作的意见》、《湖州市农村集体土地范围内住宅房屋登记暂行办法》的规定，不能作为行政行为合法的依据。被告认为，《湖州市区宅基地使用权及房屋所有权登记申请材料及审查要点》系对我市宅基地使用权及房屋所有权登记作出的具体操作规定，系对《不动产登记暂行条例》、实施细则等法律法规的具体化，并不存在违背法律法规或上位文件规定的情形，该文件合法有效，能够作为我市宅基地使用权及房屋所有权登记行为的依据。具体而言，实施细则第四十一条规定，申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记需要提交“房屋符合规划或者建设的相关材料”。《湖州市农村集体土地范围内住宅房屋登记暂行办法》第九条第（一）项规定，因合法建造房屋申请农村住房所有权初始登记，需要提交“房屋符合规划的证明和房屋已竣工的证明”。在此基础上，《湖州市区宅基地使用权及房屋所有权登记申请材料及审查要点》将其明确为“乡镇政府批准建房证明、村镇规划建设许可证、乡村建设规划许可证、农村房屋规划认可意见书其中之一项”，是对房屋符合规划或者建设的相关材料作出的细化，不存在冲突。综上，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 本院认为，张建华于2018年1月26日向原湖州市国土资源局南浔区分局提交《宅基地使用权（及房屋所有权）首次登记申请书》，因原湖州市国土资源局南浔区分局未在法定期限内作出处理，张建华向原湖州市国土资源局申请行政复议，原湖州市国土资源局于2018年6月21日作出湖土资复决字〔2018〕2号行政复议决定书，责令原湖州市国土资源局南浔区分局一次性书面告知申请人办理业务所需的申请材料。2018年9月6日，原湖州市国土资源局南浔区分局作出告知书，告知张建华申请宅基地使用权及房屋所有权登记应当提供的材料清单。张建华于2018年12月13日再次提交登记申请。2018年12月19日，原湖州市国土资源局南浔区分局书面回复了张建华对需要提交的申请材料提出的异议。2019年2月2日，张建华又提交农村宅基地及农房登记申请，南浔自规分局于当日书面告知申请材料中还缺少“农村房屋规划认可意见书”。2019年7月24日，张建华又次向南浔自规分局提出宅基地使用权（及房屋所有权）首次登记申请书，南浔自规分局收到该申请后未作处理。张建华向湖州市人民政府申请行政复议，湖州市人民政府于2019年11月1日作出湖政复决〔2019〕69号行政复议决定书，责令南浔自规分局自收到本决定书之日起在法定期限内对张建华提出的宅基地使用权（及房屋所有权）首次登记申请作出处理。2020年1月21日，张建华又向南浔自规分局提交不动产登记申请材料，申请办理宅基地使用权（及房屋所有权）首次登记申请。南浔自规分局收到该申请后，经审查认为张建华人缺少办理所需资料，于当日向其送达告知书，要求张建华补充提交“乡镇政府批准建房证明、村镇规划建设许可证、乡村建设规划许可证、农村房屋规划认可意见书”其中之一项。张建华不服该告知书，向湖州市人民政府申请行政复议。在行政复议期间，南浔自规分局作出不动产登记不予受理告知书，载明因张建华未按照其2020年1月21日出具的补正材料告知书进一步补充材料，且张建华已对此申请行政复议，遂根据《不动产登记暂行条例》第十七条第三款规定，决定不予受理，同时告知了张建华需提供的所有材料，于3月6日邮寄送达张建华。张建华不服不动产登记不予受理告知书于2020年5月6日向湖州市人民政府提起行政复议申请。湖州市人民政府于2020年5月18日作出湖政复决〔2020〕9号行政复议决定书，确认南浔自规分局针对张建华于2020年1月21日提出的宅基地使用权（及房屋所有权）首次登记申请所作出的告知书和2020-001号不动产登记不予受理告知书违法。2020-001号不动产登记不予受理告知书落款时间2019年2月27日系笔误，准确时间应为2020年2月27日。原湖州市国土资源局南浔区分局经机构改革，其职权由南浔自规分局行使。 根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”和第七条“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”规定，南浔自规分局具有受理不动产登记的职权。本案中，张建华于2018年1月26日、2018年12月13日、2019年2月2日、2019年7月24日、2020年1月21日先后五次提交不动产登记申请材料，申请办理宅基地使用权（及房屋所有权）首次登记申请。不动产登记机构已针对张建华2018年1月26日、2018年12月13日、2019年2月2日三次的申请进行了告知和答复。在此情况下，张建华于2020年1月21日向南浔自规分局申请登记的行为属于重复提出履职申请，南浔自规分局于2020年1月21日作出的告知书和2020年2月27日作出的2020-001号不动产登记不予受理告知书未改变之前的告知和答复，属于重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。张建华提出的规范性文件审查请求亦不属于本案审理范围。同理，本院对湖州市人民政府作出的行政复议决定不作审查。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第二项、第一百三十六条第七款规定，裁定如下： 驳回原告张建华对被告湖州市自然资源和规划局南浔分局于2020年1月21日作出的告知书、2020年2月27日作出的2020-001号不动产登记不予受理告知书和对被告湖州市人民政府于2020年5月18日作出的湖政复决字〔2020〕9号行政复议决定书的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  邵钧伟 人民陪审员  周三妹 人民陪审员  郑珊珊 二〇二〇年十二月二十四日 法官 助理  洪金凤 书 记 员  金林兵