吉林省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉行终114号 上诉人（原审原告）松原市新星建筑材料有限公司。住所：吉林省松原经济技术开发区兴原乡卡伦房子村。 法定代表人刘权文，该公司经理。 委托代理人李金慧，松原市新星建筑材料有限公司职员。 委托代理人张婉松，吉林瑞广律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）松原经济技术开发区管理委员会。住所：吉林省松原市青年大街4089号。 负责人林彦章，该委员会副主任。 委托代理人赵大光，该委员会工作人员。 委托代理人张建军，吉林东镇律师事务所律师。 上诉人松原市新星建筑材料有限公司（以下简称新星公司）因与被上诉人松原经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）行政强制及赔偿一案，不服吉林省松原市中级人民法院（2019）吉07行初44号行政判决，向本院上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：2012年6月4日，松原市新星保温厂升级为松原市新星建筑材料有限公司，住所地为松原经济技术开发区兴原乡卡伦房子村。同年6月13日取得了营业执照，但在税务部门未发生任何营业性收入，也未领取过发票。2012年11月19日，新星公司取得了松国用（2012）第0700016505号国有土地使用证，使用权面积为16,714.6平方米。2013年4月10日新星公司在松原经济技术开发区经济发展局备案年产100万平方米轻质墙体板建设项目。2013年7月新星公司取得了建字第松开GZ13-017号建设工程规划许可证，建设位置为松原经济技术开发区（松原大路以南，环保大街以西），建设项目名称为办公楼、厂房、库房、车库，建筑规模为5105.72平方米，其中规划附图中显示，新星公司应在具有土地使用权西侧建设575.9平方米的厂房三处，575.9平方米的库房三处，1436.56平方米的4层办公楼一处，174.72平方米的车库一处，39.04平方米的门卫一处。新星公司在建设过程中未按照规划许可的位置以及面积进行建设，而是在土地使用权范围内的东侧建设了一座2216.4平方米的库房，占部分土地使用权土地和林地建设一座2307.6平方米的库房，在土地使用权范围内还建有房屋、大棚、鱼塘、彩钢房等设施。新星公司土地使用权范围南侧的林地上建设了面积为101.8平方米、102.3平方米、125.7平方米、154.4平方米的四间砖房，且围墙及大门也建设在林地上。2019年4月15日，开发区管委会印发了关于松原经济技术开发区规划区内涉林违法违规设施专项整治方案的通知，在开发区范围内清理整治各类涉林违法违规设施。开发区管委会认为新星公司存在违法侵占林地建房、未按规划许可进行项目建设、使用未验收房屋等违法事实，2019年6月10日，开发区管委会按照《城乡规划法》第六十四条的规定下发《关于自行拆除林地内违法违规设施的通知》，该通知主要内容是：“松原市新星建筑材料有限公司厂区所在位置所有人，经有关部门调查核实，你处存在较严重的占用林地进行违法违规建设行为，请你接到通知后，立即于6月17日前自行拆除，否则按市政府要求，经开区将依法拆除”。新星公司接到通知没有自行拆除，并于2019年6月17日向原审法院针对该通知提起行政诉讼，要求撤销该限期拆除通知。2019年6月18日上午，开发区管委会组织相关单位人员对新星公司靠近松原大路一侧约100米围墙及大门进行强制拆除，对新星公司建设的面积为101.8平方米、102.3平方米、125.7平方米、154.4平方米的四间砖房进行强制拆除。6月18日下午，开发区管委会又组织相关单位人员对新星公司建设的面积为2216.4平方米和2307.6平方米的库房进行强制拆除。新星公司对强制拆除行为不服，向原审法院增加要求确认强制拆除行为违法的诉讼请求，要求赔偿拆除库房、房屋、围墙、大门的损失为1000万元，土地损失4000万元。庭审中，新星公司撤回了要求撤销关于自行拆除林地内违法违规设施的通知的诉讼请求。 原审法院认为，（一）关于开发区管委会强制拆除新星公司房屋的行为是否合法问题。1.开发区管委会强制拆除新星公司土地使用权内未按规划建设的2座库房，其强制拆除的性质是新星公司的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的行政强制执行行为。新星公司应按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四、三十五、三十六、三十七、三十八、四十四条规定进行，即行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，依法享有行政强制执行权的行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，且应在当事人于法定期限内不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。本案中，开发区管委会对涉案房屋采取强制执行措施时，未按照行政强制法的上述规定进行，即由规划行政部门事先对新星公司的违法建设行为作出限期拆除的行政处罚决定，经书面催告履行，给予当事人陈述和申辩权利，制作强制执行决定，最后强制拆除。开发区管委会的强制拆除行为违反法定程序。2.开发区管委会强制拆除新星公司建设在林地上面积为484.2平方米的4间砖房，其强制拆除的性质是新星公司的行为违反了《中华人民共和国森林法》及《吉林省林地保护条例》的行政强制执行行为。开发区管委会应该按照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、五十四条、五十五条规定进行，即林业部门依照行政处罚法的程序作出行政处罚决定，当事人在法定期限内不申请复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，林业部门应自期限届满后，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利，经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，申请人民法院强制执行。本案中，开发区管委会在对涉案房屋采取强制执行措施时，未按照行政强制法规定进行，即由林业部门事先对原告的违法建设行为作出限期拆除的行政处罚决定，经书面催告履行，给予当事人陈述和申辩权利，依法向人民法院申请强制执行。开发区管委会的强制拆除行为违反法定程序。（二）新星公司的损失是否应予赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。通常情况下，行政机关违反法律规定强制拆除违法建筑物，原告请求国家赔偿，没有合法权益受损的事实，人民法院不予支持。本案中，开发区管委会强制拆除新星公司违反规划建设的库房2座，占用林地建设的砖平房4间及占用林地建设的围墙和大门。新星公司请求赔偿被强制拆除房屋、库房、大门、围墙、土地的损失，但被拆除库房、房屋、围墙无合法审批手续，属于违法建筑，新星公司不能举证证明违法强制拆除行为造成的是其合法权益上的损失。关于土地的损失，因强制拆除行为只是拆除地上违法建筑，未对土地造成损害，如涉案建筑物所在占用的土地被征收或征用，新星公司应另行主张权益。故对新星公司的赔偿请求不予支持。原审判决：一、确认被告松原经济技术开发区管理委员会于2019年6月18日组织各相关单位人员对原告松原市新星建筑材料有限公司库房、房屋、围墙、大门进行强制拆除的行政行为违法。二、驳回原告松原市新星建筑材料有限公司的赔偿请求。 新星公司上诉称，原审驳回新星公司赔偿请求明显违法。起诉时，新星公司已经在起诉书中明确请求赔偿经济损失。也援引了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条及司法解释第十七条。上诉人的目的就是寄希望于法院保护自己的合法利益。原审时，原审法院让新星公司于7日内提交鉴定申请，新星公司于10月30日提交了《评估鉴定申请书》。本案开发区管委会的真实目的就是假借公共利益，无偿占有新星公司合法的国有土地使用权和围墙、大门仓库、车库、办公楼等设施。上诉请求：撤销原审判决第二项，依法改判支持上诉人诉讼请求。 二审审理中，开发区管委会提交了《松原市新星建筑材料有限公司占用林地位置图》和《新星建筑材料厂房屋及土地征收明细表》，证明被拆除的建筑物中，在新星公司国有土地上的有：建筑面积为2216.4平方米的刚库房1座；总建筑面积为73.1平方米的彩钢房3座；建筑面积为944平方米的砖房（总面积为2159.6的部分）。新星公司不予认可，认为其所有建筑物均在其有使用权的国有土地上。 本院二审审理查明的事实与一审审理查明的事实基本一致。 本院认为，（一）开发区管委会强制拆除新星公司房屋没有按照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定进行书面催告、给予当事人陈述和申辩的权利、送达、公告等，违法了法定程序，开发区管委会的强制拆除行违法，开发区管委会对其强制行为被确认为违法亦没有异议，本院对次予以确认，不再赘述。（二）新星公司的损失是否应予赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，案涉建筑物没有相关合法手续，应认定为违章建筑，但违章建筑本身是由具有一定价值的建筑材料构成。法定程序是行政法的重要原则，开发区管委会未经法定催告等程序，剥夺了新星公司自行救济的权利，导致建筑材料损失扩大，应当予以赔偿。赔偿应限定在建筑材料可能减少的合理损失范围内，对于与建筑物融为一体、可分性不强的建筑材料，无论由谁拆除，均会导致该部分建筑材料的毁损，此类建筑材料不在赔偿范畴之内；对于虽依附于违章建筑但具有独立性、可分性的，且拆除后价值减损较小的建筑材料，如门窗等，行政机关应当予以赔偿。 综上，原审判决认定事实不清，适用法律有误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下： 一、撤销吉林省松原市中级人民法院（2019）吉07行初44号行政判决； 二、发回吉林省松原市中级人民法院重审。 审 判 长 阎道清 审 判 员 杨 迪 审 判 员 孙慧源 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理 关亦桥 书 记 员 于婷婷