福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终567号 上诉人（一审原告）福建平潭胜辉房地产有限公司，住所地福建省平潭县城关建工路左营65号。 法定代表人林我英，董事长。 委托诉讼代理人沈展昌、张秀珍，福建闽天律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）平潭县自然资源与生态环境局，住所地福建省平潭综合实验区金井湾商务营运中心7#8楼。 法定代表人阮伟忠，副局长。 委托诉讼代理人戴燕辉。 一审第三人福建省海天建设工程有限公司，住所地福建省平潭县城关西航路海天大厦。 法定代表人游旭华，总经理。 上诉人福建平潭胜辉房地产有限公司（以下简称胜辉公司）因诉被上诉人平潭县自然资源与生态环境局（以下简称平潭县资源生态局）、一审第三人福建省海天建设工程有限公司（以下简称海天公司）土地行政管理一案，不服福建省平潭县人民法院（2019）闽0128行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，因平潭县人民政府机构改革，2002年8月16日，原平潭县土地管理局的行政管理职能被划入原平潭县国土资源局；2011年6月13日，平潭县人民政府组建平潭县环境与国土资源局，不再保留平潭县国土资源局。因平潭区县工作机构整合，2014年6月8日，平潭综合实验区管理委员会决定保留平潭县环境与国土资源局，并将其并入平潭综合实验区环境与国土资源局；2019年8月12日，平潭综合实验区管理委员会决定不再保留平潭综合实验区环境与国土资源局，并将其职责整合并入新组建的平潭综合实验区自然资源与生态环境局，机构调整后将平潭县资源生态局职能并入平潭综合实验区自然资源与生态环境局（平潭县资源生态局）。 另查明，2003年1月6日，原福建省平潭县第四建筑工程有限公司更名为海天公司。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”原告胜辉公司与原平潭县土地管理局之间虽签订了岚土出[95]01号《平潭县国有土地使用权出让合同》，但我国采取债权形式主义的物权变动模式，除了订立土地使用权出让契约，还须履行法定的不动产登记手续，方能发生物权变动的法律效果。《中华人民共和国土地管理法》第十二条第二款规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”只有依法办理建设用地使用权设立登记的受让人，才是法律承认的用益物权人，享有物权人的合法权益。否则，受让人拥有的仅是一项合同债权。原告胜辉公司确认其未取得案涉土地的土地使用权证，主张其提交的《福建省建设用地许可证》复印件、《建设用地规划许可证》复印件可以视为已取得案涉土地的使用权，但被告及第三人对该证据真实性有异议，且认为上述证据并非权属证明。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”的规定，即便原告在庭审中出示了《福建省建设用地许可证》复印件等，也不能证明其已经取得了案涉土地的使用权。原告胜辉公司主张其已取得案涉土地使用权的理据不足，一审法院不予支持。原告胜辉公司的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告福建平潭胜辉房地产有限公司的起诉。 上诉人胜辉公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、 上诉人福建平潭胜辉房地产有限公司具有本案原告主体资格。1.1995年1月23日，上诉人与被上诉人签订了一份合同編号为岚土出【95】01号《平潭县国有土地出让合同》(以下简称地出让合同)。约定由被上诉人将30亩土地以186万元人民币的价格出让给上诉人开发建设。合同签订后，上诉人支付了土地出让金110万元，被上诉人将30亩土地交付上诉人。之后，上诉人依法取得建设用地许可证、建设用地规划许可证，并据此在出让土地上进行项目建设，前期在该30亩出让土地上共开发了26.5亩。因此，上诉人对案涉土地具有合法使用权。2.根据上诉人与被上诉人于一审中提交的证据编号为岚地合(2001)013号《平潭县国有土地出让合同》以及被上诉人一审当庭陈述可知，被上诉人出让给第三人的约2325半方米(约3.5亩)土地包含在被上诉人出让给上诉人的30亩地块之内。被上诉人的前述行为损害了上诉人对案涉土地的合法使用权。因此，上诉人与案涉土地的出让行为具有利害关系，作为原告主体适格。3.在上诉人开发建设案涉土地同一时期，平潭县所有开发建设的土也均无颁发土地证，而是以建设用地许可证替代土地权属证明。土地出让合同项下上诉人前期开发的26.5亩土地便是如此。一审庭审中，审判员曾要求被上诉人于庭后补充提交该局在同期有颁发过土地证的证明材料，但被上诉人却未予提供。一审判决置前述特殊时期的具体实际于不顾，认定事实显然错误。因此，上诉人具有本案原告主体资格。二、上诉人与被上诉人之间签订的土地出让合同第七条约定，原告在该合同签订后60日内未全额付清土地出让金的，被告有权解除合同。根据《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十六条规定:“当事人一方主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。”本案中，被诉人解除案涉土地出让合同，从未通知上诉人。一审庭审中，被上诉人也明确表示无法提供任何证据证明该份通知已送达上诉人。更何况，解除土地出让合同或收回土地属于严重影响上诉人权益的具体行收行为，依法应履行听证等程序，但被上诉人却没有履行相应程序。因此，被上诉人所主张的解除土地出让合同的行为并不产生解除合同的效力。此外，被上诉人于2018年8月14日作出的《催款通知书》，要求上诉人补缴土地出让金并承担滞纳金。该通知要求上诉人继续履行合同，而非解除合同或承担违约赔偿责任。该催款通知书进一步印证了双方签订的土地出让合同至今仍合法有效的事实。因此，上诉人与被上诉人之间签订的编号为岚土出【95】01号的《平潭县国有土地出让合同》至今并未解除，仍合法有效。三、本案中，被上诉人出让给一审第三人的土地并非闲置土地、而是上诉人仍具有合法使用权的土地，被上诉人这一行为明显“一地二卖”，属违法行为。综上所述，上诉人是案涉土地的合法使用权人。被上诉人作为行政机关，将案涉土地先出让给上诉人后，在土地出让合同尚未解除的情况下，又将案涉土地出让给第三人，构成“一地二卖”，且向第三人出让案涉土地程序违法，损害了上诉人对案涉土地的合法使用权。因此，上诉人对本案具有原告主体资格，一审裁定认定事实和适用法律均明显错误，请求撤销一审行政裁定，并指令一审法院继续审理。 被上诉人平潭县资源生态局、一审第三人海天公司未向本院提交书面意见。 本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，虽上诉人胜辉公司与原平潭县土地管理局于1995年1月签订了岚土出[95]01号《平潭县国有土地使用权出让合同》，但上诉人并无证据证明其已办理了不动产登记手续，取得案涉土地土地使用权证，且上诉人亦确认其尚未取得土地使用权证。上诉人认为其提交的《福建省建设用地许可证》复印件、《建设用地规划许可证》复印件可视为已取得土地使用权，无法律依据，本院不予认可。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”只有依法办理土地使用权登记手续，才能享有物权人的合法权益。一审法院据此认为上诉人与被诉土地转让行为不具有利害关系，裁定驳回起诉并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下: 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 俞淑娟 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 张密儿