山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1618号 上诉人（原审被告）淄博市临淄区人民政府，住所地淄博市临淄区广场路1号。 法定代表人白平和，区长。 委托代理人孙鸿雁，山东大地人（临淄）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）淄博市临淄区金山镇人民政府，住所地淄博市临淄区金山镇南沣路。 法定代表人梁小明，镇长。 委托代理人赵文飞。 委托代理人孙鸿雁，山东大地人（临淄）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）淄博金日矿业有限公司，住所地淄博市临淄区南王镇（汞山生活区南侧）王寨西村村北。 法定代表人刘玉兰，执行董事。 委托代理人高晓，山东致公律师事务所律师。 委托代理人杨贵生，北京大成律师事务所律师。 上诉人淄博市临淄区人民政府（以下简称临淄区政府）、淄博市临淄区金山镇人民政府（以下简称金山镇政府）因与被上诉人淄博金日矿业有限公司（以下简称金日矿业公司）土地平整项目行政补偿纠纷一案，不服淄博市中级人民法院于2020年9月3日作出的（2019）鲁03行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，金日矿业公司于2008年9月4日依法正式成立，营业期限至2024年9月4日，登记机关为淄博市工商行政管理局临淄分局，注册资本550万元人民币，类型为有限责任公司（自然人独资），经营范围包括：矿石、铁精粉、石料、手搬石、化工原料及产品（不含危险化学品）、塑料原料及制品、橡胶原料及制品、各种油类、道路、建筑材料，仪表仪器、环保净水设备、通讯器材、钢材木材销售；防水防腐保温工程、建筑工程、室内外装饰装修工程施工。自成立至2015年依法从事石灰石矿山开采加工生产经营。 为实施淄博市人民政府办公厅发布的淄政办字[2015]55号《关于印发淄博市石灰石矿山关闭治理工作实施方案的通知》，实现“调整产业结构，推进企业转型升级，减少扬尘污染，改善环境空气质量，加快生态文明建设”目的，临淄区政府于2015年7月29日以临办发〔2015〕30号文件，出台《临淄区石灰石矿山关闭治理工作实施方案》，安排淄博市临淄国土分局在原告《采矿许可证》到期后未予延续采矿行政许可。为了有效补偿被非正常关闭矿山企业的经济损失，临淄区政府办公室于2016年5月9日印发临政办字〔2016〕41号《临淄区低丘缓坡未利用地试点项目区土地平整工作实施意见》的通知，于2016年6月23日印发临政办字〔2016〕57号《临淄区低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点工作实施意见》的通知；金日矿业公司按照临淄区政府临政办字〔2016〕41号文件的要求，于2016年5月20日前彻底拆除原矿区所有加工开采设备和设施，自行断电，并向临淄区政府矿山关闭治理领导小组办公室提交验收申请且验收合格，取得企业优先选取新区土地平整项目的资格。 2016年6月26日，临淄区政府依据其出台印发的临政办字〔2016〕41号、临政办字〔2016〕57号两个文件，公开隆重举办低丘缓坡项目区公开选取现场会，会议有临淄区政府重要领导出席，并召集国土、城管、财政、公安等职能部门以及金山镇政府工作人员以及10家矿山企业负责人参加；会议全程由临淄区政府临淄区公证处人员现场公证，由临淄区政府电视台录音录像；金日矿业公司按临淄区政府要求，现场选取了临淄区齐鲁化工区金山产业园土地平整项目（南区）Ｉ区地块，并在临淄区政府工作人员的指引下，现场在四份土地平整协议上签字盖章；签约过程由临淄区电视台录像，签约后合同原件由临淄区政府工作人员收走。对金日矿业公司提交的《临淄区齐鲁化工区金山产业园土地平整项目（南区）Ｉ区生态环保土地平整施工方案》，临淄区政府于2016年7月28日组织了有关专家和政府职能部门评审，最终评审意见是同意该施工方案。临淄区政府安排其所属国土部门、金山镇政府、有关矿业公司相关人员、专业测绘公司测量机构参加，对新矿区土地平整项目区域完成了实测划分立桩、分界等工作。据此，时至2017年4月30日，金日矿业公司按照施工方案进行前期施工投入，在临淄区政府允许的地块上建设了地面附着物，完成了排土、平整场地、修路、排水等工程，形成相应工程资产。2016年12月11日，包括金日矿业公司在内的其他九家矿山企业签订《齐鲁工贸金山产业园土地平整项目参与单位自律公某》，临淄区政府国资性质企业淄博金谷建设有限公司作为见证人在该《公某》上盖章，予以佐证。因该涉案新项目未被山东省人民政府批准，临淄区政府未能在金日矿业公司按其要求先行签字盖章的四份土地平整协议上盖章执行；至此，临淄区政府以新项目补偿金日矿业公司原矿区的方案，终结执行。金日矿业公司被迫停止新的土地平整工作，所购设备、设施再次放置在临淄区齐鲁化工园区金山片区土地平整现场，造成新的本案经济损失。对此，临淄区政府平台公司淄博金谷建设有限公司为了对金日矿业公司原矿区非正常关闭拥有的采矿权、实物资产及流动资产及新矿区投入等损失进行评估咨询，已在经盖章拟定的《采矿权相关资产评估咨询委托书》中，对此作了详细说明。 2019年3月21日，在未办理对金日矿业公司原矿区关停及新矿区补偿的情况下，为了让金日矿业公司退出土地平整项目，临淄区政府允许淄博九顶矿业科技有限公司对金日矿业公司新整理后的土地平整项目未办手续进行开采。临淄区政府与除金日矿业公司外的其他九家矿山企业土地平整项目区块采矿权分为南、北两部分挂牌出让给淄博九顶矿业科技有限公司（实际控制人为淄博市临淄区国有资产管理局），随后相应办理了土地平整项目的南区和北区两宗采矿许可证，继续放炮开采矿石。 连成资产评估有限公司受金日矿业公司委托，于2017年10月27日作出连资评报字（2017）10206号《淄博金日矿业有限公司的采矿设备、工程及其他资产和淄博金日矿业有限公司未来收益损失价值评估鉴定报告》，金日矿业公司在新矿区的先期投入经济损失为1438万元；预期收益为42018万元。金日矿业公司于2019年6月20日以现场递交和邮寄两种方式，向临淄区政府提出了补偿申请，临淄区政府未履行补偿责任。金日矿业公司于2019年12月3日向原审法院提起行政诉讼。 另，原审法院于2020年8月18日作出（2019）鲁03行初117号行政判决，判决：一、确认临淄区政府、金山镇政府封堵金日矿业公司矿区并禁止其销售已开采矿产品的行政行为违法；二、责令临淄区政府、金山镇政府立即停止封堵金日矿业公司矿区并禁止其销售已开采矿产品的行政行为。原审法院于2020年9月2日作出（2019）鲁03行初127号行政判决，判决：一、临淄区政府在本判决生效后30日内，补偿支付金日矿业公司经济损失共计人民币8900.6561万元；二、驳回金日矿业公司的该案其他诉讼请求。 原审法院认为：临淄区政府依据其出台印发的临政办字〔2016〕41号、临政办字〔2016〕57号两个文件，主持召集其相关部门、金山镇政府参与的、涉案低丘缓坡项目区块公开选取现场会，有临淄区政府重要领导及召集其国土、城管、财政、公安等职能部门、金山镇政府的工作人员、被关闭矿山的10家矿山企业的负责人参加；由临淄区政府公证处工作人员现场全程公证，由临淄区政府的电视台现场录音录像。证明临淄区政府执行临政办字[2016]41号、临政办字[2016]57号两个文件，现场要求金日矿业公司对涉案低丘缓坡项目区块公开选取，公开承诺其将涉案新低丘缓坡项目交由原告平整施工，以补偿金日矿业公司原矿区被非正常关停所造成的经济损失，至此，临淄区政府对金日矿业公司的行政要约真实成立。金日矿业公司按临淄区政府的具体要求，现场选取了临淄区齐鲁化工区金山产业园土地平整项目（南区）I区地块，并在临淄区政府工作人员的指引下，现场签字盖章四份土地平整协议，并由临淄区政府工作人员收走签约后四份合同原件，临淄区政府拟定的涉案四份合同真实存在。临淄区政府对金日矿业公司提交的《临淄区齐鲁化工区金山产业园土地平整项目（南区）I区生态环保土地平整施工方案》，组织了有关专家和政府职能部门评审，最终评审意见是同意原告提出的施工方案，临淄区政府安排其所属国土部门、金山镇政府、有关矿业公司相关人员、专业测绘公司、测量机构相关人员参加，对新矿区土地平整项目区域完成了实测划分、立桩分界等工作，这是原、被告双方诚实履行涉案四份土地平整协议的具体行为。结合临淄区政府出台的临政办字〔2016〕41号、临政办字〔2016〕57号两个文件内容及其履行协议的众多具体行为，足以证明临淄区政府是本案签署土地平整协议的政府责任主体，足以使金日矿业公司充分相信临淄区政府能够盖章并全面履行本案四份协议；原告在此期间的9个多月的时间内，按照被告批准施工方案的要求进行前期施工投入，是对被告临淄区政府的合理充分信任，在被告允许的地块上建设的地面附着物，完成的排土、平整场地、修路、排水等工程，形成相应工程等资产，应归属原告所有，被告临淄区政府国有性质的平台公司淄博金谷建设有限公司盖章的《采矿权相关资产评估咨询委托书》作了有力证明；综上，本案已构成政府信赖利益保护。被告临淄区政府对其因故不能正式签订、不能继续履行涉本案四份土地平整协议，其责任不在原告，由此给原告造成的经济损失，被告应给予相应的经济补偿。被告临淄区政府在诉讼中辩称的，因未获山东省人民政府批准该涉案新项目，从而未能正式签订原告先行签署的涉案四份土地平整协议，即免除补偿责任的辩称理由于法无据，显失公平，不能成立。况且实际情况是原告企业矿山被关闭后，被告临淄区政府将本案新矿区项目及其他新矿区采矿权出让给其他矿山企业一直继续放炮开采、销售矿石产品。连资评报字（2017）10206号《淄博金日矿业有限公司的采矿设备、工程及其他资产和淄博金日矿业有限公司未来收益损失价值评估鉴定报告》，是由合法成立的具有相应专业资质机构、具有相应专业资质人员、经科学评估程序作出的科学报告，虽然被告在诉讼中以原告单方委托为由不予认可，但原告提交的录音及其书面材料能够证明该涉案评估报告，是在原、被告商谈本案补偿事宜中形成，被告工作人员曾经作出认可的意思表示，且被告在举证期间、诉讼中并未提出否认、反驳的证据，未提出重新鉴定的申请和重新鉴定的材料，且未履行先前保护现场的应有义务，放任涉案新项目现场被破坏；因此，原审法院依法确认涉案评估报告为真实合法有效证据；被告不予认可的辩称意见，原审法院不予采信。该涉案《价值评估鉴定报告》中表明的原告在新矿区的先期投入经济损失为1438万元，且无动产可移动、可变卖，是原告的直接经济损失，被告临淄区政府应当给予补偿。《价值评估鉴定报告》表明的原告主张的未来预期收益为42018万元，是在假定涉案新矿区开采项目继续履行后，以新项目收益对原告原矿区非正常关闭全部经济损失的补偿；因原告针对其原矿区经济损失向原审法院提起的侵犯其经营自主权诉讼和行政补偿诉讼，原审法院作出的（2019）鲁03行初117号行政判决、（2019）鲁03行初127号行政判决，已经依法作出相关妥善处理，且原告在涉案新土地平整项目区未能实际放炮开采矿石产品，所以，原告主张本案预期收益的事实条件已不存在，原告的预期收益的诉讼请求，原审法院不予支持。被告关于原告预期收益诉求主张不应支持的辩称意见，原审法院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第七十二条、第七十八条第二款的规定，判决如下：一、临淄区政府于本判决生效后30日内，补偿支付给金日矿业公司经济损失1438万元；二、驳回金日矿业公司其他诉讼请求。案件受理费50.00元，由临淄区政府、金山镇政府共同负担。 临淄区政府、金山镇政府不服原审法院判决上诉称，一、原审法院判决认定事实错误。1.上诉人临淄区政府作为区级人民政府，为落实和实施2015年6月3日淄博市人民政府办公厅发布的淄政办字（2015）55号《关于印发淄博市石灰石矿山关闭治理工作实施方案的通知》确定的内容，于2015年7月29日制定了《临淄区石灰石矿山关闭治理工作实施方案》。实施该方案过程中，为贯彻落实淄博市委市政府在《淄博市石灰石矿山关闭治理工作实施方案》中提出的有关文明生态建设的决策部署，有效保护平原地区优质耕地、探索建设科学合理的用地布局，真正节约和合理利用土地，支持全区工业化、城镇化和新农村建设，妥善解决被关闭企业造成的实际损失和发挥符合条件矿山企业在低丘缓坡试点项目工作中的作用，临淄区政府办公室于2016年5月9日制定临政办发〔2016〕41号《临淄区低丘缓坡未利用地试点项目区土地平整工作实施意见》，于2016年6月23日制定临政办发〔2016〕57号《临淄区低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点工作实施意见》，在该文件中提出一系列基本原则和要求，上诉人自愿接受。2.被上诉人一审提供的《低丘缓坡项目区块公开选取会议录像》、9家关闭矿山企业签订的《齐鲁化工区金山产业园土地平整项目参与平整单位自律公某》等证据可以说明，被上诉人在关闭矿山企业后，自愿参加上诉人实施的土地平整项目，并承诺在项目实施中“服从管理、同意在土地平整管理活动中，遇见应急等情形，坚决按上级部门要求停工停运”。3.上诉人在公布的上述两份实施意见中，土地平整项目涉及到土地使用审批和矿产资源开采问题，在山东省土地管理部门没有批复上述实施方案前停止执行土地平整项目，被上诉人作为企业，在与政府机关的经济合同没有正式签署前，土地使用和矿产开采许可审批前，就积极采取经济投入造成的风险是企业预知的，上诉人在土地平整项目管理过程中，紧急情况下，停止被上诉人的经济投入和企业的土地平整活动，符合被上诉人当时的承诺，产生的经济损失被上诉人自行承担或部分自行承担符合事实。一审法院将全部经济损失确定由政府负担，不符合本案的事实和经济商事法律规则，违背我国合同法规定的平等自愿公平合理原则。二、上诉人在一审诉讼中提交了在落实淄博市委市政府《淄博市石灰石关闭治理工作实施方案》中已经关停的9家矿山企业签订的关闭治理和低丘缓坡项目土地平整工作的《协议》，证明依法依规关闭的石灰石矿业企业，上诉人给予剩余储量和预裂量的补偿，对于关闭企业在土地平整项目的前期投入，经第三方机构评估后政府给予补偿。被上诉人在停止土地平整项目事实后，没有在当时的情景下按照公平公开原则选择评估机构，没有按照全部关闭企业共同选择的第三方评估机构进行评估，在2017年10月自行委托评估机构从事评估活动，没有将评估资料、财产清单提交上诉人工作单位审核确认。一审期间，上诉人提出被上诉人提交的前期投入的评估报告系自行委托、没有提交当时关闭企业共同确定的评估机构进行评估的意见，且明确主张和提出要求，由被上诉人提交评估报告使用的平整土地项目的财产目录清单和评估机构认定的财产价值清单资料，供上诉人专业人员确认损失实物的真实性和财产价值的公平性。一审法院以上诉人没有提出重新鉴定的意见而认定被上诉人经济损失的意见缺乏公平公正性。三、被上诉人接受上诉人公布的临政办发〔2016〕41号《临淄区低丘缓坡未利用地试点项目区土地平整工作实施意见》和临政办发〔2016〕57号《临淄区低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点工作实施意见》，应当遵循规则。上诉人停止被上诉人土地平整项目的实施，不是单独针对被上诉人。上诉人执行上级人民政府决策，实施《临淄区石灰石矿山关闭治理工作实施方案》关闭10余家企业，根据公平原则与遵守规则的关闭企业达成给予补偿的协议。被上诉人没有遵循公平原则，提出过高要求导致土地平整项目投入资产评估拖延，没有提交财产损失证据原件予以确认。原审判决的经济损失数额明显过高。综上，原审法院认定事实不清，证据运用错误，显失公正，请求撤销原审法院判决，作出公正判决或发回重审。 金日矿业公司向本院提交书面答辩意见称，一、1.由于撤回采矿行政许可给金日矿业公司以及其他矿山企业造成了损失，临淄区政府提出以土地平整项目作为补偿。随后，临淄区政府一系列履行土地平整协议的行为，足以使金日矿业公司产生信赖利益，包括：组织对金日矿业公司的土地平整施工方案进行了评审并通过；组织对金日矿业公司土地平整区域进行实测划分、立桩定界；允许金日矿业公司按照施工方案在划分的地块上进行排土、平整、修路等工程，形成相应工程资产等等。2.出于对临淄区政府公开发布承诺、签订土地平整协议、履行协议行为的信赖，金日矿业公司在土地平整项目上进行了大量的经济投入。非因金日矿业公司的原因，导致土地平整协议无法继续履行，并给金日矿业公司造成了财产损失。根据信赖保护原则，临淄区政府应当给予补偿，原审法院判决认定事实和适用法律正确。二、1.临淄区政府无权单方面要求停止履行土地平整协议。金日矿业公司与其签订的《土地平整协议》并未约定临淄区政府有此权利。临淄区政府要求永久性停止土地平整协议的履行，并非《齐鲁化工区金山产业园土地平整项目参与平整自律公某》中涉及到针对重污染天气时的临时停工。故临淄区政府理应对金日矿业公司因此遭受的损失给予补偿。2.金日矿业公司在土地平整项目上进行了经济投入，是出于对临淄区政府公开发布承诺、签订土地平整协议和履行协议行为的信赖，所以损失不应由金日矿业公司自行承担。金日矿业公司无法得知土地平整协议最后形式上是否三方签章。2016年6月26日，经公证、电视台录音录像，金日矿业公司现场对土地平整协议签章后，合同所有原件被临淄区政府工作人员收回。金日矿业公司产生了协议文本已经正式签订的信赖；事实上，随后临淄区政府就开始履行协议的义务，参照《合同法》第三十七条的规定，涉案协议已经成立。3.根据临淄区政府公开发布的临政办字〔2016〕57号文件第三部分“责任分工”，履行土地规划等方面行政审批程序的义务应由临淄区国土资源分局、规划分局等承担。公开的政府文件、土地协议文本包括履行协议的过程中，临淄区政府从未告知金日矿业公司土地平整项目需要得到、但未得到山东省人民政府的批准。临淄区政府反而通过评审施工方案、立桩定界等方式，积极鼓励金日矿业公司开始施工，因此不可将“开始进行前期投入而产生的损失”归责于金日矿业公司。金日矿业公司也无法预见到土地平整项目未得到山东省人民政府的批准，可能有被终止的风险。三、1.金日矿业公司在原审中提供了连城资产评估公司作出的《淄博金日矿业有限公司的采矿设备、工程及其他资产和淄博金日矿业有限公司未来收益损失价值评估鉴定报告》，用于证明因土地平整协议无法继续履行而遭受的财产损失数额。两上诉人在一审中也已经认可了该评估报告的真实性。2.两上诉人主张该评估报告系单方委托，金日矿业公司没有按照临淄区政府与其他九家矿山企业签订的《协议》，委托其他九家矿山企业选定的第三方评估机构进行评估。但是，金日矿业公司并未与临淄区政府签订上述《协议》，自然不受《协议》内容的约束。3.出具报告的连城资产评估有限公司及报告人、报告审核人都具有相应的资产评估资质，出具报告前进行了实地测量，遵循了评估规范和程序。两上诉人始终未能指出该评估报告内容上具体有何不当之处，也未提出重新鉴定申请。4.该评估报告的附件还包含了财产详细数量和价值清单，一审中金日矿业公司已经提交法院。在临淄区政府和金山镇政府无法提供反证证明评估报告和所涉及的财物失实的情况下，应对评估报告予以采信。四、临淄区政府此前补偿其他矿山企业采用的标准，是临淄区政府与相应矿山企业协商确定的，并不必须适用于金日矿业公司。临淄区政府制定的土地平整工作实施意见及未利用地开发利用试点方案并未规定如果土地平整协议无法履行，所有参与矿山企业必须适用统一的补偿标准。而且，两上诉人主张的剩余储量和预裂量价格严重低于市场公允价格，同时根本未计入金日矿业公司土地平整项目的前期投入损失，显然不全面不公平。综上，临淄区政府和金山镇政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉请求。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院查明的事实与原审法院一致，对原审法院判决查明的事实予以确认。 本院认为，本案各方当事人争议的焦点问题是原审法院判令临淄区政府限期补偿支付给金日矿业公司经济损失1438万元、驳回金日矿业公司其他诉讼请求，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。 根据本案查明的事实，临淄区政府制定出台《临淄区低丘缓坡未利用地试点项目区土地平整工作实施意见》及《临淄区低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点工作实施意见》，是临淄区政府为实现石灰石矿山企业关闭治理工作顺利进行及使被关闭石灰石矿山企业得到合理有效补偿而进行的重要工作举措。金日矿业公司按照上述文件要求积极响应，取得企业优先选取新区土地平整项目的资格后，按照临淄区政府要求，经公证机关公证、临淄区政府电视台录音录像见证，与临淄区政府预签了案涉土地平整协议，并现场选取了土地平整项目地块。后根据临淄区政府相关职能部门评审同意的土地平整施工方案开始着手施工。在此过程中，临淄区政府安排其所属国土部门、金山镇政府、有关矿业公司相关人员、专业测绘公司测量机构参加，对金日矿业公司选取的新矿区土地平整项目区域完成了实测划分立桩、分界等工作。至2017年4月30日，金日矿业公司在临淄区政府允许的地块上建设了地面附着物，完成了排土平整场地、修路、排水等工程，形成相应工程资产，经连城资产评估有限公司评估，该先期投入经济损失为1438万元。 上述事实可以说明，金日矿业公司是依照临淄区政府出台的规范性文件并应临淄区政府的要求预签的涉案土地平整协议，临淄区政府虽然没有当场在该协议上盖章，但其之后的一系列行为显示，其认可该协议的存在，并以协议另一方的身份配合金日矿业公司着手履行该协议确定的义务。现非因金日矿业公司的原因导致协议最终未正式签订，临淄区政府应当对金日矿业公司基于对政府的信赖而前期投入所造成的损失予以合理补偿。上诉人临淄区政府、金山镇政府虽然在原审中以单方委托、数额过高等为由对连城资产评估有限公司出具的鉴定结果提出质疑，但并未提出重新鉴定、评估的申请，也未具体指出鉴定结论明显依据不足之处，或者有其他可以作为扣减补偿项目的具体抗辩理由，应当为此承担相应的法律后果。故原审法院以此为依据确定临淄区政府应当补偿支付给金日矿业公司经济损失的数额，并无不当。上诉人临淄区政府、金山镇政府还主张金日矿业公司对涉案项目的风险应当预知并应自行承担全部损失，但并未提供相关证据足以证明该主张成立，且与其实际通过第三方评估方式对其他9家企业同类损失予以补偿的事实不符。另外，因上诉人与金日矿业公司之间并未约定过评估机构的选定问题，故上诉人以其与其他企业达成的《协议》来主张被上诉人未遵守约定，理由亦不能成立。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人淄博市临淄区人民政府、淄博市临淄区金山镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 琳 审判员 王云阁 审判员 李 拙 二〇二〇年十二月七日 书记员 王超群