北京市海淀区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0108行初606号原告张玉林，男，1989年5月21日出生，汉族,户籍所在地北京市大兴区。被告北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队清河大队，住所地北京市海淀区清河小营西路19号。法定代表人张磊，大队长。委托代理人王金虎，北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队清河大队干部。委托代理人张莹，北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队清河大队干部。被告北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。法定代表人王合生，代区长。委托代理人魏锴，北京市海淀区人民政府干部。委托代理人张九思，北京市百瑞律师事务所律师。原告张玉林不服被告北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队清河大队（以下简称清河大队）作出的行政处罚决定及北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）作出的行政复议决定一案，于2020年9月25日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月12日受理后，依法组成合议庭。2020年11月27日，本院公开开庭审理了本案。原告张玉林，被告清河大队的委托代理人张莹，被告海淀区政府的委托代理人魏锴、张九思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。清河大队于2020年8月7日作出第1108031103440390号《北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队清河大队公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称处罚决定），内容为：张玉林于2020年8月7日19时6分在北土城西路塔院南口至学知桥段实施机动车违反禁令标志指示的违法行为（代码13441），根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称道路交通安全法）第九十条、《北京市实施办法》（以下简称实施办法）第九十三条第（三）项的规定，决定对张玉林处以罚款100元的处罚。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，记3分。张玉林不服，向海淀区政府申请行政复议。2020年9月21日，海淀区政府作出海政复决字〔2020〕275号《北京市海淀区人民政府行政复议决定书》（以下简称复议决定），决定维持清河大队作出的处罚决定。原告张玉林诉称，2020年8月7日原告驾驶车牌号为×××的摩托车沿海淀区北土城西路塔院南口至学知桥辅路行驶至红绿灯处被交警拦下，交警检查行驶证、驾驶证后向原告开具了处罚决定，载明的违法事实为实施机动车违反禁令标志。但执勤民警口头告知处罚理由为京B号牌摩托车违规进入四环以内道路行驶。因处罚地点以及附近周边路口均未设立禁止京B号牌摩托车行驶的标志，民警开具的处罚决定载明的违法事实与民警告知的违法事实不符，且民警当日处罚程序存在多项违法：（1）根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第三十四条之规定，执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，而执法人员未向申请人出示执法身份证件，应属程序违法；（2）根据行政处罚法第三十二条之规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。而执法人员对当事人提出的申辩请求、事实、理由均予以忽略，应属程序违法；（3）根据行政处罚法第三十一条，作出行政处罚之前应当告知原告处罚决定的事实、理由和依据，以及原告应当享受的权利，但交警未告知原告，在处罚决定打印完毕后才允许原告陈述和申辩，应属程序违法；（4）根据行政处罚法第三十二条，交警必须充分听取当事人的意见，而执勤交警对原告提出的事实、理由敷衍了事；（5）根据行政处罚法第四十一条，由于交警违反该法第三十一条、第三十二条之规定，处罚决定应属无效。2020年9月21日，海淀区政府作出复议决定，复议决定显示：被申请人答复称：申请人在禁止京B号牌摩托车行驶的区域内驾车行驶，违反了未按照交通标志，即禁令标志行驶的相关规定等，决定维持清河大队作出的处罚决定。原告认为，原告当日驾驶行为没有违反道路交通安全法第三十八条的规定，根据《城市道路交通标志和标线设置规定》（GB51038-2015）禁止各类或某类机动车驶入的情况有：步行街等行人专用道路；不能满足各类或某类机动车通行需要的道路、桥梁、隧道；由于施工、大型活动等原因对各类或某类机动车辆进行交通管制的道路；机动车单行而非机动车双行，或某类机动车单行而其他机动车双行的单行路出口，快速路出口匝道等单向行驶机动车专用路为防止车辆错向驶入时。原告认为不存在上述任一情况。海淀区政府提出的原告违反实施办法，经原告查询和询问他人发现，二被告提到的规范性文件原告和认识的所有人都未被征求过意见，也未听闻摩托车协会、摩托车商会和律师协会给予过该文件支持意见，故怀疑该文件没有按照国务院《国办发201837号》《国办发2018115号》《国办发20199号》文件要求的规范性文件制发流程发布，原告要求被告证明该文件不冲突任何一条国家法律以及出示对摩托车协会、企业商会、律师协会意见的采纳说明或回信，以及三协会在文件实施后给予的评估以证明该文件符合国务院要求的制发流程。原告发现，此通告违反和冲突了《中华人民共和国节约能源法》第四十五条，国家鼓励开发、生产、使用节能环保型汽车、摩托车、铁路机车车辆、船舶和其他交通运输工具，实行老旧交通运输工具的报废、更新制度。国家鼓励开发和推广应用交通运输工具使用的清洁燃料、石油替代燃料。国家法律要求鼓励发展和使用摩托车，而被告却倒行逆施的禁摩，并且宣传摩托车是落后的交通工具，这严重侵犯了国家法律尊严并侵害了摩托车驾驶人的名誉。《北京市公安局关于对本市部分道路交通管理措施进行调整的通告》（2001年第9号）（以下简称通告）涉嫌扩大法律授权，道路交通安全法第五十五条，高速公路、大中城市中心城区内的道路，禁止拖拉机通行。其他禁止拖拉机通行的道路，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。在允许拖拉机通行的道路上，拖拉机可以从事货运，但是不得用于载人。本条法律证明国家在禁止某个交通工具方面要求严格，即便是禁止拖拉机通行，没有达到大中型城市标准的城市的市区路段也要省级人民政府根据实际情况规定，更何况24小时无期禁止国家法律鼓励发展和使用的摩托车。本条作为道路交通安全法唯一授权地方政府常态化禁止某种车辆进入城市路段的条款，并未授权地方政府常态化禁止除拖拉机以外的机动车的权力，由此可见，被告的地方禁摩文件涉嫌增加法律、法规规定之外的行政权力，减损了摩托车驾驶人和拥有者以及相关企业的合法权益。原告认为，被告的禁摩行为不适应当前经济社会发展需要，严重约束和干预了有关企业的生产经营和管理活动，违法设置了市场准入和退出条件，不讲科学，严重打击了我国摩托车迈向高端的进程，直接或间接衍生了各类大量的违法行为包括但不限于为了躲避所谓的禁行处罚拍照而来的无牌、无证、套牌、走私车等违法行为，而大量的违法行为只为了规避一个违法的不符合国家要求的制发流程的规范性文件，这阻碍了国家法制化进程。综上所述，原告认为被告清河大队作出的处罚决定在没有违法事实和证据的情况下对公民进行处罚，属于程序违法，依法应予撤销。被告海淀区政府对于原告的行政复议申请认定事实不清，证据不充分，适用依据错误，引用了违反国务院规定关于制发规范性文件的规定的文件作为依据，原告认为二被告的行为破坏了依法治国的进程，损害政府公信力，衍生了大量违法行为，破坏了社会秩序。故原告提起诉讼，请求法院依法判令：一、撤销被告清河大队作出的处罚决定；二、撤销被告海淀区政府作出的复议决定；三、对通告进行合法性审查。在本院指定的证据交换期限内，原告张玉林提交如下证据并当庭出示：1、处罚决定，证明本案起因；2、民警执法现场录像，证明执勤民警执勤期间存在多处违法行为。同时，原告张玉林提交《交通警察道路执勤执法工作规范》、行政处罚法、《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）《北京市行政规范性文件备案规定》（北京市人民政府令第268号）、对最高法院应对道路交通安全法作出相应司法解释问题的答复、全国人大常委会法制工作委员会编《中华人民共和国道路交通安全法释义》、中国法制出版社编《中华人民共和国道路交通安全法注解与配套》作为其法律规范依据。被告清河大队辩称，2020年8月7日19时6分，在海淀区北土城西路塔院南口至学知桥段处，清河大队民警在执勤过程中发现张玉林驾驶×××普通二轮摩托车存在违反禁令标志指示的违法行为，其行为违反了道路交通安全法第三十八条“车辆、行人应当按照交通信号通行……”的规定。民警告知了张玉林的违法事实，依法履行了告知义务，并听取了张玉林的陈述申辩但未予采纳后，依据道路交通安全法第九十条“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款……”和实施办法第九十三条第（三）项“驾驶机动车有下列情形之一的，处100元罚款：未按照交通标志、标线指示或者交通警察指挥行驶的”的规定，对其作出罚款100元的处罚，依据《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十五条第二款“依据道路交通安全违法行为的严重程度，一次记分的分值为：12分、6分、3分、2分、1分五种(附件4)”，附件4第三条第（八）项“机动车驾驶人有下列违法行为之一，一次记3分：驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的”的规定，记3分，并制作了处罚决定，张玉林在处罚决定上签字后送达其本人。清河大队认为其对张玉林作出的处罚决定事实清楚，适用法规正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，被告清河大队提交如下证据并当庭出示：1、警察证复印件，证明民警具有执法资格；2、执法情况说明，证明执法情况；3、通告，证明限行车辆及限行区域；4、首都之窗网站信息查询，证明该限行通告已广泛宣传；5、处罚决定，证明原告收到该处罚决定。同时，被告清河大队提交道路交通安全法、实施办法、《机动车驾驶证申领和使用规定》《道路交通安全违法行为处理程序规定》《中华人民共和国立法法》作为其作出被诉行政行为的法律规范依据。海淀区政府辩称，原告张玉林不服被告清河大队于2020年8月7日作出的处罚决定，向海淀区政府申请行政复议。海淀区政府收到复议申请后，因张玉林未明确被申请人及申请人未在复议申请书上签字，海淀区政府于2020年8月11日作出行政复议申请材料补正通知书，于2020年8月13日收到补正材料，依法予以受理。2020年8月17日，海淀区政府将行政复议答复通知书及行政复议申请材料复印件送达清河大队。清河大队于2020年8月21日向海淀区政府提交了行政复议答复书及相关证据材料。经审理，海淀区政府于2020年9月21日作出复议决定，决定维持清河大队作出的处罚决定，于2020年9月22日将复议决定送达张玉林。综上，海淀区政府从受理行政复议申请到作出复议决定，在法定期限内送达，程序合法，请求法院驳回原告诉讼请求。在法定举证期限内，被告海淀区政府提交如下证据并当庭出示：1、行政复议申请书（首次），2、行政复议申请书（补正后），3、申请人身份证复印件，4、申请人提交的证据，以上证据证明原告向海淀区政府提交了行政复议申请及海淀区政府收到申请的时间；5、行政复议答复书、授权委托书、法定代表人身份证明书，6、证据清单，以上证据证明清河大队在行政复议期间于法定期限内向海淀区政府提交了答复书及证据；7、行政复议申请材料补正通知书、送达回证、邮寄查询单，8、行政复议答复通知书及送达回证，9、行政复议案件处理审批表，10、复议决定、送达回证、邮寄查询单，以上证据证明海淀区政府依法受理复议申请、审理复议案件、作出复议决定并送达，程序合法。上述证据经过庭审质证，各方当事人发表质辨意见如下：原告张玉林对被告清河大队提交的证据1、5均不持异议；原告张玉林对被告清河大队提交的证据2的真实性不予认可，认为民警未听取其陈述申辩；原告张玉林对被告清河大队提交的证据3的真实性、合法性均不予认可，认为通告根据《北京市道路交通管理规定》制定，现《北京市道路交通管理规定》已废止；原告张玉林对被告清河大队提交的证据4的真实性不持异议，对其合法性及关联性均不予认可。被告海淀区政府对被告清河大队提交的全部证据均不持异议。原告张玉林对被告海淀区政府提交的全部证据均不持异议。被告清河大队对被告海淀区政府提交的全部证据均不持异议。被告清河大队对原告张玉林提交的证据1不持异议；被告清河大队对原告张玉林提交的证据2的真实性、合法性、关联性均不持异议，但对其证明目的不予认可。被告海淀区政府认为原告张玉林提交的证据1系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；被告海淀区政府对原告张玉林提交的证据2的质证意见与被告清河大队一致。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称证据规定）第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据进行评议后认为：被告清河大队提交的证据5系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；被告清河大队提交的其他证据形式上符合证据规定中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，本院予以采信。被告海淀区政府提交的证据10中的复议决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；被告海淀区政府提交的其他证据形式上符合证据规定中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，能够证明待证事项，本院予以采信。原告张玉林提交的证据1系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；原告张玉林提交的证据2形式上符合证据规定中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，但不能证明待证事项，本院不予采信。根据以上认证意见及庭审查明的情况，可以确认如下事实：2020年8月7日19时6分，张玉林驾驶车牌号码为×××的普通二轮摩托车行驶至北土城西路塔院南口至学知桥段处，被清河大队执勤民警发现存在违反禁令标志指示的违法行为。民警告知张玉林拟作出行政处罚的内容和依据，并听取了张玉林的陈述申辩但未予采纳后，对张玉林作出处罚决定并当场送达。张玉林不服，向海淀区政府申请行政复议。2020年9月21日，海淀区政府作出复议决定，决定维持清河大队作出的处罚决定。张玉林不服，向本院提起行政诉讼。另查，2001年6月14日，北京市公安局发布通告，根据《北京市道路交通管理规定》，决定自2001年7月1日起，对本市市区部分道路交通管理措施进行调整。通告第二条规定：“四环路（不含辅路）以内道路，禁止京B号牌的摩托车和外省市号牌的摩托车行驶。”本院认为，公安机关交通管理部门及其交通警察，具有维护交通安全和交通秩序，对道路交通安全违法行为作出处理的法定职权。清河大队作为公安机关交通管理部门，可以依据道路交通安全法的相关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。海淀区政府作为清河大队的本级人民政府，经由申请人选择，可以受理对清河大队作出的被诉行政行为不服的行政复议申请并依法作出复议决定。本案中，张玉林在要求撤销处罚决定及复议决定的同时，一并请求对通告的合法性进行审查。本院认为，全面审查行政行为的合法性是行政诉讼所遵循的基本原则，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”根据上述规定，对规范性文件合法性的审查，主要集中在职权依据、文件内容和制定程序等方面。本案中，根据道路交通安全法第三十九条规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。首先，北京市公安局制定的通告符合其制定时有效的交通法规的立法目的，具有制定依据，履行了公开发布程序，且没有超越制定机关的权限范围。因此，该通告的制定并未“超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围”，不存在“未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序”的情形。其次，虽然目前通告所依据的《北京市道路交通管理规定》已被替代，但该通告自2001年发布之日起未被有权机关废止，北京市公安局公布的行政规范性文件清理结果通知中对通告均明确予以保留，且通告与现行有效的交通法律法规亦并不冲突，符合有关法律法规的立法精神，且不存在与上位法的规定相抵触的情形。因此，通告并不存在“与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的”的情形。再次，从通告的内容看，通告规定特定号牌的摩托车禁止在特定区域行驶并非对公民基本权利的限制，其执行是在一定程度上保护了摩托车驾驶者的安全及其他人的出行利益，体现了行政管理对个人利益与公共利益的衡量，因此，通告不存在“没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的”的情况。综上，本院认为作出处罚决定所依据的通告合法，应当作为认定其行政行为合法的依据。道路交通安全法第九十条规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。实施办法第九十三条第（三）项规定，驾驶机动车未按照交通标志、标线指示或者交通警察指挥行驶的处100元罚款。同时，《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十五条第二款规定，依据道路交通安全违法行为的严重程度，一次记分的分值为：12分、6分、3分、2分、1分五种（附件4），附件4第三条第（八）项规定，驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的，一次记3分。本案中，张玉林驾驶京B号牌摩托车在本市四环路以内道路行驶，实施了违反禁令标志指示驾驶机动车通行的违法行为。因此，清河大队根据前述法律法规的规定，作出对张玉林处以100元罚款并记3分，并无不当。关于张玉林提出的其当日被处罚路段无任何摩托车禁令标志的主张。《道路交通标志和标线第2部分：道路交通标志》（GB5768.2-2009）第3.10.2条规定了“禁令、指示标志应设置在禁止、限制或遵循路段开始的位置”，《城市道路交通标志和标线设置规范》（GB51038-2015）第6.6.2条第2项规定了“在某一区域内禁止各类或某类车辆驶入时，应在进入该区域道路的每个入口处设置，禁行范围内宜重复设置”。公安机关交通管理部门已在进入四环路内入口处设置了禁令标志，符合上述标准规范要求，故张玉林的上述主张不能成立。道路交通安全法第一百零七条第一款规定，对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。本案中，针对张玉林的违法行为，执法民警告知了违法的基本事实，拟作出的行政处罚、依据及相应陈述、申辩的权利，在听取了张玉林的陈述申辩未予采纳后制作了处罚决定并当场送达，执法程序亦无不当。海淀区政府在行政复议审查过程中，履行了受理、审查、送达等行政程序，该机关作出复议决定，维持清河大队作出的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，亦无不当之处。综上，清河大队对张玉林作出的处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，处罚适当。海淀区政府对张玉林作出的复议决定亦无不当。张玉林要求撤销处罚决定及复议决定的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告张玉林的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告张玉林负担（已交纳）。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  陈 晓人民陪审员  彭振义人民陪审员  梁铭全二〇二〇年十二月二十四日书 记 员  闫行冉