吉林省四平市中级人民法院行政裁定书（2020）吉03行初28号原告：何影，女，1972年8月10日出生，汉族，住吉林省长春市绿园区。委托诉讼代理人：杜伟，北京英云律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗红，北京京云律师事务所律师。被告：双辽市人民政府。住所地：吉林省双辽市辽河路**。法定代表人：王忠源。委托诉讼代理人杨红军。委托诉讼代理人李**，吉林吉华律师事务所律师。原告何影诉被告双辽市人民政府（以下简称双辽市政府）行政强制一案，于2020年11月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月3日立案后，于2020年11月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月11日公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告何影诉称：2004年2月9日原告与王英杰签订《协议书》（房屋交易），约定由原告购买王英杰位于铁路医院对过，临街64.25平方米砖平房（私有房屋所有权证：吉XX**号），原告同时向王英杰购买的还包括85平方米王英杰自建房屋，现地址为吉林省双辽市××组。因原告购买的案涉房屋年久失修，无法正常居住，原告遂对一起购买149.25平方米房屋进行了修缮。其后原告在案涉地块自建面积约为50平方米的面门斗。上述土地的使用权和房屋所有权均是原告依法获得的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》之规定，任何单位和个人均不得非法侵害。2020年5月14日，原告上述房屋遭到违法拆除破坏，原告在获知消息后于2020年5月19日报警，双辽市公安局郑家屯派出所出警调查。其后在原告申请撤销双辽市人民政府作出的《双辽市人民政府关于撤销铁路小区王英杰房屋登记及作废其房屋所有权证的决定》（双政函［2020］25号）一案中，由四平市人民政府查明案涉房屋系被告拆除。原告方才得知对原告的房屋强制拆除行为，系被告所实施的行政行为。原告认为，被告作为行政机关，在没有事先通知原告，没有履行法定程序的情形下，安排施工人员对原告房屋进行强制拆除的行为，严重违反法律规定，侵害了原告的合法权益。特提起诉讼，请求人民法院：1.确认被告于2020年5月14日对原告位于双辽市××道.4m的房屋强制拆除的行为违法，责令被告恢复原告房屋原状；2.本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告明确第1项诉讼请求仅要求确认违法。原告何影为支持其诉请，向本院提交了以下证据：第一组证据：1.协议书，2.私有房屋所有权证，3.申请确权、发证审批表，4.收据。证明内容：原告系案涉房屋的合法所有权人。第二组证据：1.录音光盘，2.行政复议申请书，3.与自然资源局工作人员短信沟通的截屏。证明内容：对于被告作出的28号决定书原告提出复议，但被告没有答复。限期拆除决定书没有发生法律效力。第三组证据：1.报警回执，2.行政复议决定书（四政复决字【2020】18号），3.原告房屋被强制拆除前后的视频及照片。证明内容：原告所有的案涉房屋被被告违法强制拆除的事实。被告双辽市政府辩称：一、原告位于双辽市铁路医院东侧“百姓大药房”房屋（建筑面积为207.40平方米）属于违法建筑。1.为进一步改善老旧小区居民环境，提升城市品位，根据国家发改委、财政部、住建部下发的《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，双辽市结合实际情况，决定对铁路小区进行改造。具体工作中通过双辽市自然资源局的执法人员调查，以及在2020年4月7日与何影核实，基本事实是，原告于2004年2月9日以3万元的价格购买王英杰64平方米房屋，推倒后未批自建207.40平方米房屋对外出租。2.根据2020年4月8日双辽市城乡规划服务中心出具的“关于铁路老旧小区违法建筑的规划说明”以及2020年4月9日双辽市自然资源局出具的“房屋建设情况认定书”证明原告的207.40平方米建筑均未经规划部门审批，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建筑。二、被告强制拆除原告的违法建筑符合法律规定。2020年4月17日，双辽市自然资源局对原告作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令原告接到决定书之日起15日内自行拆除违法建筑物，原告在限期内未自行拆除违法建筑物，双辽市自然资源局于2020年5月9日，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，向被告提交了《关于拆除铁路老旧小区违法建筑物的请示》，申请被告作出强制拆除原告等违法建筑的决定。2020年5月13日被告向原告作出《拆除公告》，责令双辽市城市管理行政执法局（以下简称双辽市执法局）于2020年5月14日对原告的违法建筑物进行拆除。其后，双辽市执法局对原告的违法建筑进行了拆除。被告双辽市政府在法定期间内向本院提交了以下证据：证据一：双辽市政府2020年5月13日《限期拆除公告》。证明内容：被告依据城乡规划法68条和行政强制法的相关规定，决定对原告的违法建筑进行拆除。证据二：2020年5月8日双自然资文〔2020〕84号《双辽市自然资源局关于拆除铁路老旧小区违法建筑物的请示》。证明内容：双辽市自然资源局依据城乡规划法68条规定申请被告强制拆除原告的违法建筑物。证据三：2020年4月17日双自资责拆决字【2020】28号《双辽市自然资源局责令限期拆除违法建筑决定书》。证明内容：因原告违反城乡规划法第40条规定进行建设，依据城乡规划法第64条规定自然资源局责令原告在接到决定书之日起15日内自行拆除违法建筑。证据四：双辽市政府《双辽市铁路老旧小区违建拆除公告》。证明内容：双辽市政府要求铁路小区内违法建筑所有人在2020年4月15日前自行拆除所有违章建筑，逾期不予拆除的双辽市政府依法强制拆除。证据五：双辽市自然资源局规划处罚卷宗1册。证明内容：双辽市自然资源局对原告违法建筑进行了立案、调查、会议决定、事先告知等程序，作出的拆除决定主体合法、内容合法、程序合法。经庭审质证，原告何影对被告双辽市政府提交的证据发表质证意见如下：证据一，真实性、合法性、关联性及证明目的原告均不认可。1.该公告没有送达给原告，原告当时不在拆迁地居住，对原告不发生法律效力，且没有告知原告权利救济的途径和期限，不符合行政处罚法和行政强制法的规定；2.限期拆除公告只是拆除前的预告知行为，以公告进行强拆不符合行政强制法规定；3.按照行政强制法规定，预公告之后5天内做出强制拆除的决定后，才能强制拆除涉案建筑物。证据二，真实性予以认可，但合法性、关联性、证明目的不认可。1.该证据恰恰证明了被告滥用职权的行为，请示的是16户人家，现在仍有陈学民家没有拆，说明被告选择性执法；2.证明了强拆的行为是由本案的被告组织和实施，说明被告主体适格。证据三，真实性予以认可，但对合法性、关联性和证明目的均不认可。1.违法建筑决定书认定事实不清，没有涉案建筑物的建造时间、没有对建筑物是否进行翻修等相关事实进行核实；2.且缺少违法建筑认定书前置性程序，在没有经过向原告告知涉案房屋性质情况下直接作出违法建筑的限期拆除决定，违反行政处罚法规定，属于程序违法；3.对于决定书原告在法定期限内申请了复议，双辽市自然资源局没有在法定期限内给予答复，原告就此没有答复的行为已经诉讼到双辽市人民法院，此案正在审理中，违法建筑决定书没有发生法律效力，不能作为其强制拆除的依据。证据四，真实性予以认可，但对合法性、关联性和证明目的均不认可。1.该告知已经明确涉案地块是城市铁路老旧小区进行改造，应该依据国务院590号令依法进行征收改造；2.被告以拆除违建促进拆迁，执法目的不纯，属于滥用职权；3.被告没有按照行政处罚法对违章建筑进行认定；4.该告知没有时间，没有告诉相对人救济途径和期限，不符合行政处罚法规定，形式上不完整。证据五：1.呈批表真实性认可，但对合法性、关联性和证明目的均不认可。呈批表不是依据建筑物实际事实作出，适用法律错误；在规划中心意见和法规科意见处都没有表述意见，只有签名，属呈批不合法。2.执法证是复印件无法核实，对三性不予认可。3.案件终结调查报告，真实性认可，但对合法性、关联性和证明目的均不认可。适用法律错误没有对建筑物进行区分，仅提供了没有调取相应的规划和房屋档案等底档材料就作出处理属于证据不足；涉案房屋有规划审批手续、房照，相应规划部门进行过相关处罚，对于涉案房屋是认可的；程序违法，没有对违法建筑进行认定情况下就做出处理意见，不符合行政处罚法规定。4.询问笔录，真实性予以认可。证明了涉案房屋在铁路老旧小区改造范围内，应当依法征收合理赔偿。在笔录中原告明确告知涉案房屋有房照，手续合法，执法人员没有要求查看和进一步核实，怠于职守；调查笔录中没有问到实建时间和翻修时间，关于土地使用证是历史形成原因，在原告提交证据中会有显示整个地块都没有土地使用证，但工作人员还在故意问土地使用证，属于故意刁难；笔录末尾已经陈述了房屋是20年的老房子，却还依据城乡规划法第40条进行处罚是明显处罚错误。5.现场勘测记录，三性和证明目的不认可。不完整，没有勘测时间也没有实建时间的记载，对使用功能和建设用地来源两栏也是空白，房屋的体量没有进行区分，勘测记录中没有见证人、没有原告，原告对测量不知情，对原告不发生法律效力。6.现场核查照片，质证意见同勘测记录，照片没有写明拍照时间，不是原始照片。7.宗地图，绘图时间是2020年4月5日，与整个调查时间相冲突，不能说明出处及绘图的人员，三性及证明目的不认可。8.规划说明，三性及证明目的不认可，与原告的证据相互冲突，与事实不符，涉案房屋有120平方米，建筑面积64平方米是有建筑规划审批单，经过规划部门审批，对该说明不认可。9.会议记录，三性及证明目的不认可。会议记录认定事实与房屋事实不符，没有对建筑物进行区分，没有表明建筑物形成时间，直接适用城乡规划法，适用法律错误，恰恰证明原告房屋在城市规划区域范围内。10.情况认定：三性及证明目的不认可。对于建设时间关键的要素没有记载，认定违法建筑没有依据；违法建筑认定承办人员、各级领导均没有发表意见，只是在领导处签字，不能认定207.4平方米是违建；该情况认定记载内部文件不向当事人送达不发生法律效力；按照法律规定应该制作违建决定书，只凭该情况认定直接作出拆除决定缺少必要程序；不符合法律规定。11.事先告知书，真实性认可，合法性、关联性、证明问题不认可。该事先告知书原告收到了，原告提起了申辩的相关材料，但自然资源局没有答复，对送达回证无异议。12.决定书送达回证原告不是拒签，因当时原告不在本地；告知书不是直接送达的。但原告对文书是知情的，原告提出了行政复议，并提起了诉讼，涉案决定书不发生法律效力。13.双辽市政府决定，原告提出行政复议，被四平政府确认违法，该决定对原告不发生法律效力。14.图片，结合双辽市政府做出的撤销，对相关认定进行送达，原告认为原告提出复议已经确认违法，证明涉案房屋是有手续的，告作出具体行政行为之前对于涉案房屋产权状况和房屋当时的现状是知情的。15.房屋评估分户报告，三性证明问题不认可。评估机构产生方式违法；依据房屋征收评估办法第13条规定，评估方法应当结合市场法、收益法等多种办法；评估没有实地勘测和拍照，不符合评估办法相关规定；项目名称栏是无照房，与事实不符；房屋的设施没有参与评估，缺少了必要的评估项目，恰恰证明评估人员没有进行现场勘测；评估报告没有送达被评估人。对被拆除人何影不发生法律效力。16.现场拆除照片，证明了被告在拆除之后没有依据法律规定进行清点造册，制作现场笔录妥善保管并及时移交，证明了被告行为的违法。17.结案呈批表，三性与证明目的不认可，在发表意见处均没有表明意见，说明涉案房屋被拆除但没有履行拆除的相应程序，程序违法。被告双辽市政府对原告何影提交的证据发表质证意见如下：第一组证据：无关联系，原告该组证据不能证明拆除的建筑物就是原告购买王英杰的建筑物，因为建筑面积不一致。第二组证据：1.被告认可原告称就该房屋的购买情况向被告反映过，但被告认为购买房屋与拆除房屋并不是同一房屋，本案牵扯到至少四个行政行为，从现有证据来看，原告复议的是政府撤销房照的行政行为，该行为与本次诉讼拆除行为无关；2.原告就28号事先告知书提起复议，该告知书不是终结性的行政行为，是程序性的行政行为，不具有可诉性，原告当庭没有举出对自然资源局做出的拆除决定提起诉讼或复议，该决定作出时间是2020年4月，距今超过6个月，该决定具备法律效力。第三组证据：不能证明法庭归纳的焦点问题，上述证据原告不能证明被告的行政行为违法。且原告诉讼的强制拆除行为是双辽市城市管理行政执法局所实施的，并非被告实施，原告的诉讼主体不符合法律规定。本院对上述证据认证如下：原告何影提交的第一组、第三组证据、被告双辽市政府提交的证据一至证据五，与本案待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，可以作为认定本案事实的依据，至于能否达到各自的证明目的，本院将结合查明的事实综合认定。原告提交的第二组证据，形式不符合法律规定，且无法确认真实性，本院不予认定。经审理查明：2004年2月9日，何影与王英杰签订《协议书》（房屋交易），何影以3万元的价格购得王英杰位于铁路医院对过、临街的64平方米砖平房（私有房屋所有权证：吉XX**号，房权证面积为64.25平方米），但未办理房屋所有权转移登记手续。何影自述还一同购得150余平方米面积的房屋，2006年左右对210余平面积进行维修，更换彩钢房盖，并自建了50平方米白钢门脸。2020年4月3日，双辽市自然资源局对何影案涉房屋进行立案调查，询问、现场勘查、核查，认为何影购买房屋后，推倒后建成的207.40平方米房屋（三间）未经城乡规划主管部门批准，属于违法建筑。双辽市自然资源局于2020年4月13日作出双自资责拆告字【2020】28号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，告知何影拟作出处罚决定的内容、法律依据，及何影享有陈述、申辩权。2020年4月17日，双辽市自然资源局作出双自资责拆决字【2020】28号《责令限期拆除违法建筑决定书》，认定何影在双辽市城市规划区内的铁路医院东侧“百姓大药房”房屋，总建筑面积207.40平方米，砖混结构、彩钢盖顶，用途为商业的建筑物（构筑物）未经城乡规划主管部门批准，属于违法建筑，责令何影接到决定书之日起15日内自行拆除违法建筑，并告知何影复议及诉讼权利。2020年5月8日，双辽市自然资源局报请双辽市政府就何影等人位于铁路小区的建筑物，作出强制拆除违法建筑物的决定。2020年5月13日，双辽市政府作出《限期拆除公告》，载明因何影于2020年5月12日前未自行拆除违法建筑，经双辽市自然资源局申请，双辽市政府责令双辽市执法局于2020年5月14日对何影位于双辽市铁路医院东侧百姓大药房房屋的违法建筑（建筑面积270.40平方米）依法进行强制拆除。双辽市政府还作出《双辽市铁路小区违建拆除告知》。2020年5月14日，何影案涉建筑物被拆除。另查明：2020年4月20日，双辽市政府作出双政函〔2020〕25号《双辽市人民政府关于撤销铁路小区王英杰房屋登记及作废其房屋所有权证的决定》，撤销王英杰的房屋所有权登记及其持有的证号为97东112号的房屋所有权证。何影不服，于2020年5月18日向四平市人民政府申请复议。四平市人民政府于2020年7月15日作出四政复决〔2020〕18号《行政复议决定书》，确认双辽市政府作出的《双辽市人民政府关于撤销铁路小区王英杰房屋登记及作废其房屋所有权证的决定》（双政函〔2020〕25号）违法。再查明：何影不服双辽市自然资源局出的双自资责拆决字【2020】28号《责令限期拆除违法建筑决定书》，于2020年11月2日向双辽市人民法院提起诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”据此，对事实行为提起行政诉讼的，应以事实行为的实施机关为被告。本案中，双辽市政府2020年5月13日作出的《限期拆除公告》，责令双辽市执法局2020年5月14日对何影案涉建筑物进行拆除，该公告系对下属部门下达的强制拆除案涉房屋的决定，实质上属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定的责成行为，而非实施了具体的事实行为。庭后，双辽市政府提交的《双辽市城市管理行政执法局关于铁路小区拆除违法建筑的情况说明》中，双辽市执法局承认其联合相关部门对何影案涉建筑物进行了强制拆除，且在案证据不足以证明双辽市政府实施了被诉强制拆除行为，故双辽市政府不是本案适格被告，而双辽市执法局作为独立的行政主体，应是本案适格被告，本案应由双辽市执法局所在地基层人民法院管辖。经释明，何影仍坚持以双辽市政府为被告提起本案之诉，何影的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告何影的起诉。案件受理费50元，本裁定生效后退还原告何影。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长 李本直审判员 于 涛审判员 张英男 二〇二〇年十二月二十八日（法官助理 李 翔书记员 陈 坤