大连市西岗区人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0203行初143号原告大连三轴轴承有限公司，住所地大连市甘井子区红旗街道棠梨村。法定代表人王思权，总经理。委托代理人姜旭东，辽宁东绥律师事务所律师。被告大连市人力资源和社会保障局，住所地大连市沙河口区联合路100号。负责人刘士武，局长。委托代理人王星，分管局领导。委托代理人耿洪涛、刘飞宙，该局干部。原告大连三轴轴承有限公司诉被告大连市人力资源和社会保障局劳动监察行政处理一案，本院于2018年7月6日受理，于2018年12月28日作出（2018）辽0203行初104号行政判决，原告大连三轴轴承有限公司不服该判决，向大连市中级人民法院提起上诉，大连市中级人民法院于2019年5月20日作出（2019）辽02行终189号民事裁定，撤销本院（2018）辽0203行初104号行政判决，发回本院重审。本院于2019年8月立案后，依法另行组成合议庭，于2019年10月11日公开开庭进行了审理。原告大连三轴轴承有限公司（以下简称三轴公司）委托代理人姜旭东、被告大连市人力资源和社会保障局（以下简称被告人力资源局）委托代理人王星、耿洪涛、刘飞宙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年1月26日，被告大连市人力资源和社会保障局对原告大连三轴轴承有限公司作出大人社监理字[2017000600]-3号行政处理决定。认定原告存在漏缴149名劳动者2004年4月至2017年3月期间社会保险费5115574.79元的违法行为，依据《劳动保障监察条例》第十八条的规定，作出责令原告补缴上述社会保险费5115574.79元的行政处理决定，并告知拒不履行本行政处理决定的，将依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定予以处罚。原告诉称，大人社监理字[2017000600]-3号行政处理决定书应依法撤销，理由如下：一、责令原告补缴社会保险费并非被告的法定职责。根据《社会保险法》第63条及《劳动保障监察条例》的相关规定，对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，责令限期缴纳或补足，是社会保险征收机构而非社会保险行政部门的法定职责。按相关规定，大连市地税部门系社会保险征收机构。被告系社会保险行政部门，而非社会保险征收机构，其作出案涉处理决定书超越其法定职责，属于越权执行。二、被告作出案涉处理决定程序违法。在作出案涉处理决定前，被告曾先后两次对原告作出限期整改令。根据《劳动保障监察条例》第18条第2款的规定，行政机关只能作出责令整改或作出处理决定，不能一并作出“责令整改”及“处理决定”两个行政行为。可见，被告先后两次对原告作出限期整改令后，又对原告作出案涉处理解决系程序违法。同时，被告于2017年12月21日作出的1700320158号整改令也是违法的。被告曾于2016年8月22日针对同一事实对原告作出1600320028号整改令，原告已经按该整改令的指令缴纳了保险费（见缴费凭证），但被告却在2017年7月12日无故撤销该整改令。在没有退还原告已经缴纳的保险费的情况下（至今未退），又作出新整改令。在前一个行政行为尚未处理完结的情况下，就作出后一个行政行为，这显然违反法定程序。另一方面，社保费的补缴涉及单位补缴伴随着职工同时补缴，以及单位的代扣代缴等问题。被告仅对原告作出补缴处理决定，却未对相应职工补缴及代扣代缴作出指令，该处理决定不具有执行性。三、被告责令原告缴纳的保险费数额没有依据。原告原系红旗镇乡镇企业，当时企业职工均非城镇人口。原告根据相关政策在2010年10月为职工补缴社会保险。当时填写并申报了《城镇职工参加社会保险审批表》，根据该表格可知，原告已经将补缴险种、起始年度、终止年度、缴费基数比例告知职工（职工签名），并经过被告及社保基金管理中心审核核准（加盖印章）。原告按此方式缴纳并无过错，被告现推翻上述审批作出案涉处理决定没有法律依据。四、被告的行政处理已经超过追诉时效。被告作为社会保险行政部门，依法每年都对原告进行社保缴费的年度检查，其对原告的缴费情况非常清楚。况且，2010年10月原告为职工补缴社会保险时填写并申报的《城镇职工参加社会保险审批表》经过被告及社保基金管理中心审查核准。而该表格中已经确定补缴险种、起始年度、终止年度、缴费基数比例等。在此期间，被告对原告的缴费情况是知情的，但一直未对原告的缴费数额及方式提出异议、整改或处理。现在对2004年至今的缴费进行处理显然已经超过时效。五、人社厅函（2018）246号文件第三条规定，严禁自行组织对企业历史欠费集中历史清缴。行政行为涉及的职工近500人，举报人只有几人，并且这几个人现在也不是企业员工，其余的员工是不同意这种方式补缴的。个人承担的部分则令企业代扣代缴，但是没有法律依据，企业无法代扣代缴。六、案涉处理决定上的职工人数、缴费数额均与其所依据的《审核报告》不一致，依法应予以撤销。该决定书认定原告漏缴149名劳动者5115574.79元保险费，但其所依据的审核报告确定的职工是152人，涉及保险费数额为5115574.78元。被告作出的认定与所依据的审核报告不符，行政处理违法；七、被告的处理决定违反国务院禁止集中清剿社保费的规定。国务院及社会保障部严禁对企业社保历史欠费进行集中清剿。已经开展集中清剿的，要立即纠正，并妥善做好后续工作。本案中涉及原告及关联企业的补缴数额就高达1500余万元，涉及数百员工十几年的所谓欠费，这还不包括后续一到三倍的罚款及滞纳金，原告根本承担不起。案涉处理决定属于对社保历史欠费的集中清缴应予以撤销。之所以说是集中清缴，是因为案涉处理并非依据所有在职职工的举报，而是依据几名因严重违纪被企业解除劳动合同的员工的所谓举报。而处理决定中所涉及的十百名企业的在职职工并未举报。而实际处理所涉及的欠费也长达十几年。因此案涉处理决定属于对原告所谓社保历史欠费进行集中清缴。违反了国务院严禁集中清缴的禁令，无视已经超过追缴时效的事实，系错误执法，应予以撤销。八、案涉处理决定涉及第三人即公司员工的切身利益，处理决定未送达第三人，程序违法，处理决定应依法撤销。案涉处理决定要求补缴的社保费数额中，很大部分涉及原告公司职工个人缴纳的部分，且每名职工都要承担个人缴纳部分一万余元。可见案涉处理决定涉及第三人（即全体职工）的利益，处理程序中应向职工告知并送达。被告未按上述程序办理，属于行政程序违法。九、2018年11月10日，辽宁省人民政府作出《关于调整一批行政职权事项的决定》。2019年7月3日，大连市人民政府作出《关于调整一批行政职权事项的决定》。均进一步明确了被告对案涉行政行为没有执法权。如果法庭认定其有执法权，其一违背了社保法及上述政府决定；另一方面也将导致下一步在执行案涉处理决定书时，已经没有执法权的被告继续执法，这将严重违反法律规定。因此，应将案涉处理决定书撤销，如原告确有违法行为，应由新的执法单位重新作出处理决定，并依法执行。综上，原告诉至法院，请求撤销大人社监理字[2017000600]-3号行政处理决定。原告向本院提交如下证据材料：1、第一次整改令（1600320028号），拟证明被诉行政行为作出之前被告曾作出一些整改要求。2、缴费凭证及发票，拟证明原告按要求数额补缴的费用，该费用至今未退。3、撤销行政处理决定书（2016000168-1号），拟证明撤销理由不合法，没有法律依据。4、第二次整改令（1700320202号），拟证明被告程序违法，超越职权。5、异议及答辩书、听证申请书、递交被告的证明照片，拟证明被告没有给原告异议申辩以及听证的机会和权利，程序不合法。6、行政处理事先告知书（2017000600-1号），拟证明被告作出行政行为的程序违法，超越职权。7、异议及答辩书、送达回执，拟证明被告没有给原告异议申辩以及听证的机会和权利，程序不合法。8、撤销行政处理决定书（2017000600-1号），拟证明被告行政行为程序违法。9、第三次整改令，拟证明被诉行政行为程序违法，超越职权。10、行政处理事先告知书，拟证明被诉行政行为的程序违法，超越职权。11、异议及答辩书、签收回执，拟证明被告没有给原告异议申辩以及听证的机会和权利，程序不合法。12、行政处理决定书（2017000600-2），13、更正声明，14、撤销行政处理决定书及行政处理决定书，拟证明在被告本案处理决定前频繁的变更撤销并重新作出处理决定，行政行为的程序违法。15、行政处理决定书（2017000600-3号),本案行政行为。16、城镇职工参加社会保险审批表，拟证明案涉处理决定针对是原告的社保费缴费数额，但原告的缴费方式数额曾经过被告等相关部门的批准。原告的缴费行为并不违法，被告自2010年就已经知道了并批准了原告的缴费方式，已经过了追溯时效。17、（2017）辽02民终948号民事判决书，拟证明判决中认定在2010年10月，原告已经将缴费的险种起始年度终止年度告知了员工，员工已经签字确认并同意，同时原告的缴费行为已经经过相关行政部门，社会保险经办机构认定，因此，不足以认定原告的行为存在过错，被告对没有过错的行为作出案涉处理决定，没有法律依据。被告辩称，一、案件起因。2015年7月，我局社保中心受理了该单位员工对该单位未足额缴纳社会保险费问题的投诉，要求补缴，由我局劳动保障监察支队处理。二、处理情况。2017年5月6日，我局依据《劳动保障监察条例》第十五条的规定，委托辽宁东正会计事务所对该单位缴纳社会保险费的情况进行审计，2017年8月31日，将审计报告送达该单位，2017年9月19日，下达限期整改指令书，要求该单位为劳动者补缴社会保险费，因该单位对核算欠缴社会保险费的金额提出异议，经会计事务所重新核算，部分人员欠缴社会保险费存在误差，2017年12月13日撤销了大人社监令字（1700320202）号整改指令，2017年12月21日重新对该单位下达限期整改指令书要求该单位为149名劳动者补缴2004年4月到2017年3月期间社会保险费5115574.79元，该单位未按要求整改，2018年1月4日我局作出行政处理事先告知书，2018年1月26日我局作出行政处理决定书，要求该单位补缴。三、职权依据。《劳动法》第9条：国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。《劳动保障监察条例》第11条：劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：（七）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况。四、法律依据。《实施（中华人民共和国社会保险法）若干规定》《关于劳动保障部门是否具有欠缴社会保险费违法行为处理职权意见的复函》（大政办函（2015）17号）：按照中华人民共和国社会保险法、《社会保险费征缴暂行条例》、《劳动保障监察条例》等详见法律依据清单。五、对本案的其他答辩意见。（一）被告行为未越权。依据《劳动保障监察条例》第11条、《实施（中华人民共和国社会保险法）若干规定》《关于劳动保障部门是否具有对欠缴社会保险费违法行为处理职权意见的复函》等，劳动保障部门负责对欠缴社会保险费违法行为进行处理。（二）被告没有程序违法。我局行为均依照最高人民法院办公厅《关于对（关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函）的答复》及《劳动保障监察条例》第十八条规定，我局下达的《劳动监察期限改正指令书》及作出《行政处理决定书》的行政行为是适当和合法的。至于2016年我局对该单位社会保险违法行为作出的行政行为，因案涉劳动者提出行政诉讼，经西岗法院裁定，我局已依法定程序作出撤销决定，并告知涉案单位。（三）责令缴纳社保费数额有依据。原告于2010年10月为职工补缴社保费，补缴险种、起始终止年度、缴费基数比例均由单位自行申报，社保基金管理中心并无职责对其合法性进行审核。因此，原告以社保基金管理中心核准材料作为抗辩，没有法律依据。（四）本案未超过处理时效。《劳动保障监察条例》第20条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算，该单位违法行为具有连续性，因此不超过处理时效。综上所述，我局已经依法履行了法定职责，不存在违法行为，请求法院驳回原告的诉讼请求，并由原告承担诉讼费。被告在举证期限内向本院提交如下法律依据及证据材料：1、《关于劳动部门是否具有对欠缴社会保险费违法行为处理职权意见的复函》（大政办函（2015）17号），拟证明欠缴社会保险费问题是劳动保障监察机构职责。2、最高人民法院办公厅《关于对（关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函）的答复》，拟证明被告执法符合程序要求。3、辽东专字(2017)第1021号审计报告，拟证明被告作出被诉行为有事实依据，责令补缴的数额由审计部门审计得出。本院对证据分析认证如下：原告证据17为另案民事判决书，与本案被告依职权履行职责无关，本院不予认定；原告证据1-8均涉及被告的其他行政行为，作出时间早于被诉行政行为，且由被告自行撤销，与本案审查客体无关，本院不予认定。原告其他证据与被告证据3均与本案事实有关联，来源合法，形式上符合证据要求，本院对证据效力予以确认。经审理查明，被告在2015年接到相关举报后，对原告是否存在漏缴劳动社会保险费问题进行调查。2017年7月25日，被告委托的辽宁东正会计师事务所依据原告提交的财务账目及相关资料出具了辽东专字（2017）第1020号大连三轴轴承有限公司2004年4月-2017年3月职工社会保险缴纳情况专项审核报告，报告审核结果显示在2004年4月-2017年3月期间，原告漏缴、少缴职工社会保险费，其中原告应补缴社会保险费金额为3763641.40元，个人应补缴社会保险费金额为1351933.38元，合计5115574.78元。报告后附有原告在上述期间漏缴社会保险费补缴汇总表。被告向原告送达了报告，并于2017年12月21日向原告发出大人社监令字[1700320203]号限期整改指令书，要求原告七日内依法补缴上述漏缴的社会保险费5115574.79元。2018年1月4日，被告向原告作出大人社监理告字[2017000602]-2号行政处理事先告知书，告知拟作出责令其在十五日内补缴10名劳动者2004年4月至2017年3月期间社会保险费252001.10元的处理决定，并告知其提出陈述和申报的权利。原告向被告提出书面异议和答辩意见。2017年1月26日，被告对原告作出被诉行政行为。本院认为，原告在本案中，对被诉行政行为各项要素均提出质疑，可以概括本案争议焦点有四项：第一，被告是否具有作出被诉行政行为的职权。第二，被诉行政行为认定的事实是否正确。第三，被告适用法律是否正确。第四，被告的行政程序是否合法。关于第一项争议焦点，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”《中华人民共和国劳动保障监察条例》第三条规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”人力资源和社会保障部《实施若干规定》第二十七条第二款规定：“职工认为用人单位有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为的，也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。社会保险行政部门或者社会保险费征收机构应当按照社会保险法和《劳动保障监察条例》等相关规定处理。在处理过程中，用人单位对双方的劳动关系提出异议的，社会保险行政部门应当依法查明相关事实后继续处理。”被告作为我市的劳动和社会保障主管部门，概括地负有劳动保障监察的法定职责。原告依据《中华人民共和国社会保险法》第六十三条，认为不具有“责令其限期缴纳或者补足的”职权。对此，被告亦提供大政办函[2015]17号《关于劳动保障部门是否具有对欠缴社会保险费违法行为处理职权意见的复函》，明确劳动保障部门负责对欠缴社会保险费违法问题进行处理。本院认为，政府部门之间职能的划转应遵循法律，亦应遵循客观规律，新旧之间应做好衔接和过渡，不能因衔接不利导致某项社会管理工作停滞，甚至侵害广大行政相对人的合法权益。本案中，被告在其他部门尚不具备相应履责条件，且政府明确复函此职权属于被告的情形下，继续履行相应职责，作出被诉行政行为，其行为不应认定为超越职权，本院对原告的意见不予采纳。关于第二项争议焦点，被告提举的审计报告显示，原告在2004年4月-2017年3月期间为职工申报缴纳的社会保险费低于应申报的数额，且漏缴数额具体而确定，该审计报告是依据原告提交的相关财务账目及相关资料进行审核后出具的，原告应对其提交的相关财务账目及相关资料的真实性和准确性负责。原告对审计报告提出异议，但既未提供足以推翻审计报告的证据，亦不同意重新审计，因此，原告主张不能成立。关于第三项争议焦点，《中华人民共和国劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”本案中，原告的不法行为具有连续性，因此，原告提出的“超过查处期限”等理由，没有法律依据，被告在依据上述规定基础上，作出责令补缴的处理决定，适用法律并无不当。关于第四项争议焦点，原告在本案中对被诉行政行为之前的相关行政处理决定提出异议，但这些行为不是本案审查客体，且已由被告自行撤销，因此，不能以此认定本案被诉行政行为程序违法。此外，原告提举了行政程序中被告作出的限期整改指令、行政处理事先告知书等证据材料，可以证明被告在履行职责中，合乎基本的程序要求，“限期整改指令”并非单独的、完整的行政行为，对原告权利义务不产生实际影响。综上所述，原告诉请撤销行为，没有事实基础和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告大连三轴轴承有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审判长 姚 江审判员 张春艳审判员 李 健二〇二〇年十二月二十九日书记员 张新传