河南省漯河市郾城区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1103行初328号原告：漯河市郾城区黑龙潭镇南街村村民委员会，住所地漯河市郾城区黑龙潭镇南街村。法定代表人：杨润江，该村村主任。原告：漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第四村民小组，住所地漯河市郾城区黑龙潭镇南街村。村民代表：应永杰，男，汉族，1974年5月9日出生，住河南省漯河市郾城区黑龙潭乡黑龙潭南街村16组80号，身份证号：411123197405097074。村民代表：关振兴，男，汉族，1974年12月23日出生，住河南省漯河市郾城区黑龙潭乡黑龙潭南街村16组18号，身份证号：41112319741223951X。村民代表：田亚民，男，汉族，1970年6月26日出生，住河南省漯河市郾城区黑龙潭乡黑龙潭南街村16组41号，身份证号：411123197006267013。原告：漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第五村民小组。住所地漯河市郾城区黑龙潭镇南街村。村民代表：夏兴邦，男，汉族，1936年3月14日出生住河南省漯河市郾城区黑龙潭乡黑龙潭南街村17组35号，身份证号：411123193603147011。村民代表：王帅军，男，汉族，1957年3月19日出生，住河南省漯河市郾城区黑龙潭乡黑龙潭南街村17组32号，身份证号：411123195703197015。村民代表：杨新芳，男，汉族，1953年8月24日出生，住河南省漯河市郾城区黑龙潭乡黑龙潭南街村17组17号，身份证号：411123195308247019。三原告共同委托诉讼代理人：王晓军、张永博，河南汇恒律师事务所律师。被告：漯河市自然资源和规划局。住所地：漯河市郾城区淞江路616号。统一社会信用代码：11411100MB1913442D。法定代表人：王喜成，该局局长。委托诉讼代理人：崔晶晶，该局工作人员。委托诉讼代理人：卢延祥，河南恩达律师事务所律师。第三人：杨军英，男，汉族，1970年8月20日出生，住河南省漯河市召陵区。委托诉讼代理人：田小巍，漯河市召陵区豫龙法律服务所法律工作者。原告漯河市郾城区黑龙潭镇南街村村民委员会（以下简称南街村委会）、漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第四村民小组（以下简称南街四组）、漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第五村民小组（以下简称南街五组）诉被告漯河市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、第三人杨军英履行法定职责一案，本院于2020年10月29日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告南街村委会主任杨润江、南街四组、南街五组代表夏兴邦、杨新芳以及三原告共同委托诉讼代理人王晓军、张永博，被告市自规局委托诉讼代理人崔晶晶、卢延祥，第三人杨军英委托诉讼代理人田小巍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告南街村委会、南街四组、南街五组诉称：2001年2月19日，原南街村党支部书记夏家祥代表该村委会、第16村民小组（现第4村民小组）、第17村民小组（现第5村民小组）与马占岭签订《土地承包合同书》。双方约定：南街村委会、第16村民小组（现第4村民小组）、第17村民小组将65.73亩基本农田（其中第16村民小组46.68亩、第17村民小组17.05亩）发包给马占岭，由马占岭进行承包，承包期限自2001年2月19日至2025年2月19日，承包土地用途为：开挖鱼塘、建房等。马占岭在该地块上面开挖鱼塘，只养了两年的鱼。事实上，马占岭挖鱼塘养鱼是幌子，其真正的目的是为了套取国家资金。马占领承包该65.73亩土地约两年后，其私自将该65.73亩基本农田作为借款抵押物，骗取银行贷款2000万元。马占领将2000万元贷款骗到手后，将该65.73亩土地荒废了将近10年。2011年6月，马占岭为杨军英出具一份委托书，委托杨军英在承包期内继续经营该65.73亩土地。就这样，杨军英接替马占岭，成为新的违法占地行为人，其违法占用这65.73亩基本农田作炮库使用至今。杨军英在违法占地期间，其在这65.73亩基本农田之上，违法建造永久性住房9间，违法建造鞭炮仓库多达几十间用于经营烟花爆竹生意。前不久，杨军英违法建造的鞭炮仓库被政府机构依法取缔。杨军英雇用多辆后八轮运输车，将几百车建筑垃圾倒入这65.73亩基本农田内。杨军英故意破坏基本农田的违法行为，引起广大村民的极大愤慨！祖祖辈辈赖以生存的基本农田，就这样被杨军英这些违法占地行为人严重破坏。根据《土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律规定，杨军英、马占岭占地行为严重违法，其不仅侵犯原告南街村委会、南街四组、南街五组的土地所有权，也严重侵犯农户的农村土地承包经营权。为维护土地所有权及农户的承包经营权不受侵犯，南街村委会、南街四组、南街五组在2020年8月18日通过向被告市自规局邮寄和现场递交《违法占地查处申请书》两种方式，依法申请被告履行土地管理法定职责，对杨军英、马占岭二人在南街四组46.68亩土地及南街五组17.05亩基本农田内从事挖塘养鱼、建造永久性建筑及其他违法建筑、堆放固体废弃物等严重破坏基本农田活动的违法行为，依据《土地管理法》等法律规定进行依法查处，责令违法占地行为人杨军英、马占岭二人自行拆除地上的违法建筑及其他设施，将所占土地恢复原状并退还给南街村委会、南街四组、南街五组，由群众恢复耕种。自2020年8月18日被告接收《违法占地查处申请书》至今，被告一直未履行法定职责，第三人杨军英违法占地行为一直处于持续状态。为维护自身合法权益，原告南街村委会、南街四组、南街五组现依据《行政诉讼法》第12条第1款第6项、第47条第1款等规定，向贵院提起行政诉讼，恳请贵院支持诉讼请求。请求：1、依法判令被告履行土地管理法定职责，对第三人杨军英在南街四组46.68亩土地及南街五组17.05亩基本农田内从事挖塘养鱼、建造永久性建筑及其他违法建筑、堆放固体废弃物等严重破坏基本农田活动的违法行为，依据《土地管理法》等法律规定进行依法查处。2、本案的诉讼费用由被告承担。被告市自规局辩称：2011年4月23日，南街村委会、南街四组、南街五组与杨军英签订承包协议，约定杨军英承包土地用于开挖鱼塘等。2011年5月26日，杨军英以在原5个荒弃鱼塘基础上进行水产养殖、散养柴鸡、鸭等建养殖场房两栋等为由，申请设施农用地。经村委会、黑龙潭镇政府、郾城区农业局等部门审查，最终由郾城区人民政府审批。2019年4月份，杨军英还向本案原告交纳鱼塘承包款。另经核查，杨军英承包的土地不属于基本农田。本案原告的起诉理由不能成立，应依法予以驳回。一是根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）的规定，设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。根据设施农用地特点，从有利于规范管理出发，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。(一)生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1、工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等;2、规模化养殖中畜禽舍(含场区内通道)、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地;3、水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地;4、育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。(二)附属设施用地是指农业项目区域内,直接辅助农产品生产的设施用地。包括:1、管理和生活用房用地：指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、××虫害防控、办公生活等设施用地;2、仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地;3、硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。因此，杨军英承包土地的用途属于设施农业用地。二是根据上述文件规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。本案中，杨军英的用地经过了上述程序，已经郾城区人民政府批准。因此，其属于合法用地。本案原告要求我机关查出杨军英违法占地缺乏事实根据和法律依据，不应予以支持。综上，杨军英属于合法用地，地类属于设施农用地，且已经法定程序审批，本案原告的起诉理由不能成立，请依法驳回其诉请。第三人杨军英陈述：杨军英与南街村委会、南街四组、南街五组签订承包协议，而且按照协议约定从事的是养殖业，并没有改变土地的用途，不存在原告诉状当中改变土地用途、建造永久性建筑的违法行为。杨军英在2019年4月份已经交纳有该年度的土地承包款并且补交了2019-2025年的土地差价款，收款人为本案中的村民小组代表，该代表一方面收取第三人的承包款，另一方面又向法院提起诉讼，其行为严重违反了契约精神。杨军英的土地设施于2011年经过郾城区人民政府、国土资源局郾城分局等审批，审批编号为201119。第三人在审批的基础上成立了郾城区黑龙潭乡奇光养殖场并从事养殖业至今，杨军英所有的程序、手续均合法，应当驳回原告的诉请。经审理查明：2020年8月18日，原告南街村委会、南街四组、南街五组向被告市自规局邮寄《违法占地查处申请书》，请求：申请被告履行土地管理法定职责，对杨军英、马占岭二人在南街四组46.68亩土地及南街五组17.05亩基本农田内从事挖塘养鱼、建造永久性建筑及其他违法建筑、堆放固体废弃物等严重破坏基本农田活动的违法行为，依据《土地管理法》等法律规定进行依法查处，责令违法占地行为人杨军英、马占岭二人自行拆除地上的违法建筑及其他设施，将所占土地恢复原状并退还给南街村委会、南街四组、南街五组，由群众恢复耕种。被告市自规局认可收到该申请书并转交一体化示范区自然资源和规划分局调查。另查明，1、2011年4月23日，南街村委会、原漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第16、17村民小组与第三人杨军英签订承包协议，约定承包土地用途：建设仓库、开挖鱼塘。承包土地面积65亩。2011年5月26日，杨军英以奇光养殖场的名义，在原5个荒弃鱼塘基础上进行水产养殖、散养柴鸡、鸭等建养殖场房两栋、生活住房0.2亩等为由，申请设施农用地。后经原告南街村委会、黑龙潭镇政府、郾城区农林局、原漯河市国土资源局郾城分局等部门审查，最终由漯河市郾城区人民政府于2011年7月29日审批。南街四组原为漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第16村民小组。南街五组原为漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第17村民小组。3、2011年11月29日，杨军英以个体工商户的名义注册成立郾城区黑龙潭乡奇光养殖场。4、2019年4月25日，南街四组村民代表应永杰、关振兴、田亚民和案外人张运动向杨军英出具收条，内容为：“今收到西地渔塘土地差价款贰万肆仟叁佰叁拾肆元整￥24334元（2019年至2025年共计伍年）”。同日，南街五组村民代表夏兴邦、杨新芳向杨军英出具收条，内容为：“今收到西地渔塘土地差价款捌仟伍佰贰拾伍元整￥8525元（2019年至2025年共计伍年）”。本院认为，《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第一项规定：设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。根据设施农用地特点，从有利于规范管理出发，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。(一)生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1、工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；2、规模化养殖中畜禽舍(含场区内通道)、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；3、水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；4、育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。(二)附属设施用地是指农业项目区域内,直接辅助农产品生产的设施用地。包括:1、管理和生活用房用地：指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、××虫害防控、办公生活等设施用地；2、仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；3、硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。因此，杨军英承包土地的用途属于设施农业用地。本案中，庭审时，原告对被告提供的《漯河市郾城区设施农用地审批表》质证时认为，政府部门为杨军英办理设施农用地审批的行为违法。但该行政行为与原告所诉本案的行政行为不属同一法律关系，原告可另行提起诉讼解决。在该行政行为未被撤销前，应为合法有效。第三人杨军英承包的原告南街村委会、南街四组、南街五组的65亩土地，经南街村委会、黑龙潭镇政府、郾城区农林局、原漯河市国土资源局郾城分局、漯河市郾城区人民政府层层审批为设施农用地，再结合被告提交的土地利用现状图可知，第三人杨军英占用的涉案土地是设施农用地，并非原告所诉的为基本农田，故，杨军英占用涉案土地不属于违法占地。杨军英在涉案土地上开挖鱼塘、建造仓库、生活用房符合《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定。另外原告提交的证据也不能证明杨军英在涉案土地上堆放固体废弃物，被告不存在原告所诉的不履行土地管理法定职责的情形，故，对原告的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告漯河市郾城区黑龙潭镇南街村村民委员会、漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第四村民小组、漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第五村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告漯河市郾城区黑龙潭镇南街村村民委员会、漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第四村民小组、漯河市郾城区黑龙潭镇南街村第五村民小组共同承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。审 判 长  蔡桂花人民陪审员  钱金星人民陪审员  苏红军二〇二〇年十二月十八日书 记 员  刘芳源