河北省唐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀02行终485号 上诉人（原审被告）唐山市自然资源和规划局。住所地：唐山市北新西道23号。 法定代表人韦远东，局长。 委托代理人王杨，该局工作人员。 委托代理人王书来，河北高阶律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）华润城市交通设施发展（唐山）有限公司。住所地：唐山高新技术产业园区建设北路99号火炬大夏1101室。 法定代表人赵卓英，董事长。 委托代理人梁华，万商天勤（深圳）律师事务所律师。 原审被告唐山市人民政府。住所地：唐山市西山道3号。 法定代表人丁绣峰，市长。 委托代理人马瑞银，唐山市司法局工作人员。 上诉人唐山市自然资源和规划局因华润城市交通设施发展（唐山）有限公司诉其闲置土地认定一案，不服唐山市路北区人民法院（2020）冀0203行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原判认定，蓝天楼交通枢纽综合体项目选址在唐山市路北区南侧、学院路西侧，项目红线图将地块分为Ａ-01（出让地块）、Ａ-02地块（划拨地块）。2011年12月20日，华润停车场（唐山）有限公司（原告前身）与唐山市公共交通总公司签订了《唐山蓝天楼交通枢纽综合体合作框架协议》，约定原告代建公交枢纽，在Ａ-02地块上建设公交场站（约4295.94ｍ²），建成后移交给唐山市公共交通总公司，原告将Ａ-01地块中约1293.9的首层面积作为公交场站。2013年2月18日，原告与原唐山市国土资源局于签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定将位于上述土地中的Ａ-01地块（5933.38平方米）出让于原告，以现状条件交地，宗地建设项目于2014年2月4日前开工，于2017年2月2日前竣工。不能按期开工的，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人（被告）同意的相应顺延，但延建期限不得超过1年。受让人（原告）造成土地闲置，满1年不满2年的应依法缴纳土地闲置费，满两年未开工建设的出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。2013年12月27日，唐山市发展和改革委员会作出唐发改外资【2013】705号文件，同意对原告蓝天楼城市交通服务楼项目（选址位于上述地块）予以核准。2014年至2017年期间，原告曾分别向原唐山市国土资源局、原唐山市国土资源局路北区分局及唐山市人民政府请示，称上述地块南侧的金港国际·静园售楼处压占红线，地块东侧代征绿地范围内有凤凰新城物业管理公司搭建的活动板房部分侵占红线范围，相邻Ａ-02地块内有锅炉房，负责向蓝天楼居民供暖，故项目未按期开工。原告曾分别于2014年6月3日、2017年2月24日向被告唐山市自然资源和规划局（原唐山市国土资源局）提交延期开工的请示。2017年2月24日，唐山市公共交通总公司向原唐山市国土资源局提交情况说明，称Ａ-01、Ａ-02地块若不同时开发无法满足公交首末站摆位功能，须统筹开发。2016年2月3日，原唐山市国土资源局路北区分局作出唐北国土闲调【2016】001号《闲置土地调查通知书》，称上述Ａ-01地块未按规定日期动工开发建设，满2年未动工开发建设，涉嫌构成闲置土地。2016年3月11日，该分局作出该地块闲置土地初步认定意见，初步认定该地块闲置2年以上，原因系用地单位原因。2018年9月17日，被告唐山市自然资源和规划局（原唐山市国土资源局）作出唐国土闲认【2018】006号《闲置土地认定书》，认定该地块为闲置土地，并于2018年11月30日举行听证会。2018年10月25日，唐山市路北区凤凰新城管委会向原唐山市国土资源局出具情况说明，称蓝天楼二期锅炉房供暖主管线在Ａ01地块下，开工会影响蓝天楼小区正常供暖，故原告项目至今无法开工。2019年5月30日，唐山市路北区人民政府进行专题研究部署，解决了拆除上述售楼处、锅炉房及清理建筑废墟和垃圾等问题。原告不服上述认定书，向被告唐山市人民政府申请行政复议，被告唐山市人民政府于2019年12月10日作出唐政复决字【2018】309号《行政复议决定书》，对上述认定予以维持。 原审认为，本案争议的焦点是被告唐山市自然资源和规划局作出的唐国土闲认【2018】006号《闲置土地认定书》认定涉案土地闲置原因为原告自身原因是否成立。根据原告与唐山市公共交通总公司签订的《唐山蓝天楼交通枢纽综合体合作框架协议》及原唐山市城乡规划局出具的用地红线图和规划设计条件，上述A-01地块与其相邻的A-02地块由原告建设蓝天楼交通枢纽综合体项目。据唐山市公共交通总公司向被告唐山市自然资源和规划局（原唐山市国土资源局）提交的情况说明显示，上述土地上既要建设蓝天楼城市交通服务楼又要保持公交首末站功能，故上述两地块如不同时开发无法满足公交首末站摆位功能，必须统筹开发。但A-02地块上有锅炉房，且据唐山市凤凰新城管委会出具的情况说明显示至2018年10月25日，蓝天楼二期锅炉房供暖主管线仍在A-01地块下未予拆除，原告开工会影响蓝天楼小区正常供暖，故原告未动工开发。此外，原告在取得A-01地块后曾向相关部门（包括二被告）请示解决上述无法动工开发问题，但未能予以及时解决。综上，原告取得土地后未按时开发造成土地闲置系多重因素所致，非完全因其自身原因所致。被告唐山市自然资源和规划局作出的《闲置土地认定书》认定事实不清，证据不足，依法应予以撤销。被告唐山市人民政府作出的《行政复议决定书》程序合法，但认定事实不清，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：1、撤销被告唐山市自然资源和规划局作出的唐国土闲认【2018】006号《闲置土地认定书》；2、撤销被告唐山市人民政府作出的唐政复决字【2018】309号《行政复议决定书》。 上诉人唐山市自然资源和规划局上诉称，被上诉人名下A-01地块由于企业自身原因造成土地闲置，事实清楚、依据准确、认定程序合法。一审判决认定事实不清，适用法律错误。被上诉人于2013年2月18日以出让方式取得位于裕华道南侧、学院路西侧地块的土地使用权，面积为5933.38米，并与上诉人签订了电子监管号为1302002013B03198号的《国有建设用地使用权出让合同》。根据合同约定，应于2014年2月4日前开工建设。2016年2月3日，原唐山市国土资源局路北区分局对该宗土地进行闲置调查。根据《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定，被上诉人土地已超过规定的动工开发日期满1年以上未动工开发建设，该宗地已构成闲置；根据调查结果闲置原因认定为企业自身原因，并向被上诉人下发了《闲置土地认定书》。上诉人认为原审判决认定原告提供的证据材料真实合法，能够认定与本案相关的事实，依法对原告提交证据的证明效力予以确认，对二被告提交证据的真实性合法性予以确认，对其关联性不予确认的认定是错误的。 1、供暖锅炉及锅炉房不在出让宗地范围内。被上诉人称涉案土地交付至今一直存在供暖锅炉及锅炉房、供暖管道等公共配套设施未被拆除导致无法按期动工开发。供暖锅炉及锅炉房设施位于与出让地块相邻的A-02地块，不属于本宗土地供地范畴。2013年1月30日，上诉人依规出让凤凰新城交通权纽综合体项目A-01地块，该宗土地四至清晰，权属无争议，宗地内不存在建筑物及构筑物，属净地出让。我局认为被上诉人不应将A02地块上存在建筑物作为A-01地块不能按期开工的理由。对于供暖管道等地下设施，根据土地出让须知，地下资源、理藏物和市政公共设施均不在本次出让土地范围内，受让人在申请竞买报名时已知晓，且出让合同第二条也明确约定，出让人根据法律的授权出让国有建设用地使用权，地下资源、埋藏物不属于国有建设用地使用权出让范围。2018年10月25日，凤凰新城管委会向原市国土局提交的情况说明中称因当时蓝天楼二期锅炉房供暖主管线在蓝天楼交通枢纽综合体项目地块下，如果开工将会影响蓝天楼小区正常供暖，目前该管网仍在项目地块内，因此华润城市交通设施发展（唐山）有限公司项目至今无法开工。上诉人认为，凤凰新城管委会的情况说明未在合理期限内提交。2018年9月17日，原唐山市国土资源局作出《闲置土地认定书》之后，被上诉人于2018年10月25日才提交该《情况说明》。因此，该情况说明不足以作为可采信的证据。此外，凤凰新城管委会非适格的认定主体，供暖管线对项目开工是否存在影响应由热力部门认定，被上诉人应主动向热力部门申请协调有关事宜，如供暖管线是否具备迁改条件等，而被上诉人并未向热力部门提出解决相关问题的申请。2、A-01地块和A-02地块应同时动工开发建设无事实和法律依据。被上诉人称根据规划要求，A01地块和A02地块应同时动工开发建设。上诉人认为该宗地规划设计条件、出让合同和出让须知中均没有明确A-01地块和A-02地块应同时动工开发建设，且被上诉人至今未就A-02地块向上诉人申报相关规划和用地手续。在唐山市公共交通总公司向原唐山市国土资源局提交情况说明中，称A-01、A-02地块若不同时开发无法满足公交首末站摆位功能，须统筹开发。上诉人认为唐山市公共交通总公司没有城市规划职能，无权对城市规划做出决定。唐山市公共交通总公司的相关证明在闲置认定中没有效力。为此，被上诉人提出的根据规划要求，A01地块和A-02地块应同时动工开发建设无事实和法律依据，不符合实际情况，依法不能成立。3、被上诉人维权不力，属企业自身原因造成土地闲置。被上诉人称土地交付时存在违规临时搭建的板房，导致其无法按期动工开发。上诉人认为，被上诉人于2013年1月30日竞得凤凰新城交通枢纽综合体项目A-01地块国有建设用地使用权，签订了成交确认书，本宗土地出让时四至清晰，权属无争议，不存在建筑物及构筑物，属净地出让。经核实，23间活动板房为凤凰物业管理公司（属凤凰新城管委会下属公司）在被上诉人取得该宗国有建设用地使用权之后建设，被上诉人应当及时向有关部门进行维权，维权不力导致项目不能按期开工，属于被上诉人自身原因造成的土地闲置。4、金港国际静园售楼处不影响其动工开发建设。被上诉人称金港国际静园售楼处（现改为“蓝带啤酒之家”）侵占部分土地，导致无法动工开发。上诉人认为，根据规划设计条件要求，本宗土地南侧建筑退线为5米，金港国际静园售楼处虽压占规划红线边界，但并不影响其动工开发建设。此外，被上诉人签订的《国有建设用地使用权出让合同》第六条第二款明确约定“按现状条件交地”，被上诉人对于交地时宗地周边现状是清楚并认可的，且该售楼处早已由有关部门拆除完毕。5、规划道路和学院1号住宅项目影响开工的理由不成立。被上诉人称裕华道规划路侵占部分案涉土地，且学院1号住宅项目施工车辆及施工材料均需由蓝天楼项目地进入，导致无法按期动工开发。上诉人认为，被上诉人提到的裕华道规划路，我市至今仍未明确修建计划和建设要求，因此，被上诉人提到的该条道路侵占本宗土地的事实不存在。学院1号住宅项目出让时间晚于本项目出让时间，被上诉人竞得土地后，应积极履行对项目用地的管护义务。6、闲置认定书事实清楚，依据准确，程序合法。被上诉人在开工时限内未积极履行相关权利和义务，属企业自身原因造成的闲置。被上诉人称该土地应属《闲置土地处置办法》第八条规定的因政府有关部门的其他行为导致的土地闲置，且已多次书面说明案涉土地无法动工开发的原因。上诉人认为，本宗土地约定开工时间为2014年2月4日前，根据出让合同第十六条规定，受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。因此，上诉人应于2014年1月4日前提交延期申请，但被上诉人在起诉书中提到的分别于2014年6月3日和2017年2月24日向原市国土局提交延期开工的申请，均晚于合同约定的时限要求未予受理。期间，被上诉人也未有动工开发意愿，直至2016年2月3日，原唐山市国土资源局路北区分局对该宗土地进行闲置调查后，该宗土地仍未有动工开发迹象。2016年2月24日，被上诉人才向原路北国土分局提交《关于影响蓝天楼交通枢纽综合体项目开工主要事宜的说明》。在此之前，并未收到过任何被上诉人关于闲置原因的书面说明。上诉人认为对于被上诉人提出的该宗地闲置原因为“政府、政府有关部门的其他行为”造成的闲置的观点不成立。综上所述，被上诉人土地已超过规定的动工开发日期满二年以上未动工开发建设，根据《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定，该宗地已构成闲置，闲置原因应认定为企业自身原因。上诉请求：1、撤销原判，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。2、诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人华润城市交通设施发展（唐山）有限公司未在法定期限内向本院提交书面答辩意见。 原审被告唐山市人民政府未在法定期限内提交书面意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据被上诉人华润城市交通设施发展（唐山）有限公司与唐山市公共交通总公司签订的《唐山蓝天楼交通枢纽综合体合作框架协议》及原唐山市城乡规划局出具的用地红线图和规划设计条件，案涉A-01地块与其相邻的A-02地块由被上诉人建设蓝天楼交通枢纽综合体项目。唐山市公共交通总公司向上诉人唐山市自然资源和规划局提交的情况说明显示，上述土地上既要建设蓝天楼城市交通服务楼又要保持公交首末站功能，上述两地块如不同时开发无法满足公交首末站摆位功能，必须统筹开发。但A-02地块上有锅炉房，且唐山市凤凰新城管委会向上诉人出具的情况说明显示，至2018年10月25日蓝天楼二期锅炉房供暖主管线仍在A-01地块下，被上诉人开工会影响蓝天楼小区正常供暖，故被上诉人未动工开发。被上诉人在取得A-01地块后曾向相关部门包括上诉人请示解决上述无法动工开发问题，但未能予以及时解决。综上所述，被上诉人取得土地后未能按时开发造成土地闲置系多重因素所致，并非完全因其自身原因。上诉人唐山市自然资源和规划局作出的《闲置土地认定书》认定涉案土地闲置原因为被上诉人自身原因属于事实不清，证据不足。唐山市人民政府作出的《行政复议决定书》亦认定事实不清。原审判决撤销唐山市自然资源和规划局作出的唐国土闲认【2018】006号《闲置土地认定书》及唐山市人民政府作出的唐政复决字【2018】309号《行政复议决定书》并无不当。上诉人上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人唐山市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘天永 审判员  杜 倩 审判员  刘威彤 二〇二〇年十二月二十二日 书记员  郑玉环