云南省红河县人民法院行 政 判 决 书（2020）云2529行初6号公益诉讼起诉人：云南省红河县人民检察院。被告：红河县文化和旅游局，住所地：红河县迤萨镇文庙街**。负责人：赵小钞，任副局长（主持工作）。委托诉讼代理人：薛博升，男，1988年8月15日出生，哈尼族，住红河县。代理权限：特别授权。委托诉讼代理人：潘丽兰，女，1976年9月13日出生，彝族，住红河县。代理权限：一般授权。公益诉讼起诉人云南省红河县人民检察院认为被告红河县文化和旅游局不依法履行法定职责，于2020年8月6日向本院提起行政公益诉讼，本院于2020年8月11日立案后，于2020年8月12日向被告红河县文化和旅游局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月6日公开开庭审理了本案，云南省红河县人民法院指派检察员黄文秀，检察官助理唐菲出庭履行职务，被告红河县文化和旅游局负责人赵小钞、委托诉讼代理人薛博升、潘丽兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人云南省红河县人民检察院称，请求1、确认被告长期未对红河县州级文物保护单位履行文物保护监管职责的行为违法；2、依法履行文物保护监督管理职责，严格按照修缮方案与判决生效后一个月内开展对红河县州级文物保护单位的修复保护工作。事实及理由：公益诉讼起诉人在履行公益诉讼监督职责中发现红河县州级文物保护单位因年久失修，存在毁损风险。公益诉讼起诉人于2019年12月5日作出行政公益诉讼立案决定。于12月24日履行诉前检察建议程序。公益诉讼起诉人查明，红河县州级文物保护单位于民国初年建造而成，曾作为红河县人民政府筹备处办公室。因其具有较高的历史、艺术、科学价值，2003年公布为县级文物保护单位，2016年公布为州级文物保护单位。该处文物由于年久失修，保护不当，出现楼房湿气严重、砂灰脱落、墙体风化倒塌，椽子、屋架、木梁腐烂，瓦顶脱落、屋内漏雨等危急情况。红河县人民检察院于2019年12月24日向红河县文化和旅游局发出检察建议，建议尽快对文物进行修缮保护。经多次催促，红河县文化和旅游局于次年6月12日书面回复检察院，因缺乏维修经费，未进行全面的修缮维护，仅履行了支撑、清除杂草等简单临时性整改修复工作，主要修复工作并未落实。截止起诉前，该文物依然处于未修复状态，随时存在毁损灭失风险。红河县文化和旅游局未依法履行对该文物保护的监督管理职责，致使国家和社会公共利益处于受损害状态。根据《中华人民共和国文物保护法》第八条第二款“县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。”第十五条“各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要保护范围，作出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。县级以上地方人民政府文物行政部门应当根据不同文物的保护需要，制定文物保护单位和未核定为文物保护单位的不可移动文物的具体保护措施，并公告施行”。《云南省关于〈中华人民共和国文物保护法〉的实施办法》第五条第二款“各级文化行政管理部门主管本行政区域内的文物工作，行使对文物的保护、管理权。”的规定，红河县文化和旅游局作为本辖区文物保护监管单位，未依法履行对文物的监管职责，致使国家和社会公共利益处于受损害状态。综上所述，红河县文化和旅游局作为文物保护监督机关，未依法履行对该文物保护的监督管理职责，致使红河县州级文物保护单位至今仍处于未修复状态，随时存在毁损灭失风险，国家和社会公共利益处于受损害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款，《云南省人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》第三条第六款的规定，向本院提起诉讼。被告红河县文化和旅游局辩称，公益诉讼起诉人的起诉与事实不符，请求撤销公益诉讼起诉人对被告单位行政公益诉讼。事实理由如下：一、文物基本情况文庙街11号民居2003年被公布为第三批红河县级文物保护单位，2016年公布为红河州第七批州级文物单位。原为原教育局管理使用，2016年10月教育局搬出后移交县文广局管理。2019年2月机构改革由县文旅局管理，因原教育局搬出时已属于危房，故2016年10月至今一直空置。二、县文旅部门对11号民居保护以及文物工作开展情况（一）日常工作情况。11号民居成为文物保护单位后，根据《中华人民共和国文物保护法实施条例》和《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》（国发[2016]17号）要求，我局已收集整理该民居的“四有”档案并报州、省、国家文物局备案。将该文物保护单位纳入日常管理，每月我单位文物工作人员对民居进行检查，在汛期、雷雨天等自然灾害天气增加巡察次数。（二）积极作为争取修缮情况。2016年底，文庙街11号民居划入我局，因长期无人居住，房子破损严重。2017年5月，我局向县人民政府、州文广局汇报文庙街11号损毁情况，并请有资质的修缮方来实地勘查，经勘查后专业修缮公司认为修缮资金较大，建议将文庙街11号纳入国保项目申报再申请资金，为确保项目申报成功，委托红河州文物保护管理所来帮我单位做“红河县迤萨镇古民居建筑群申报国保文本”。之后一直向国家申报项目资金，但均未成功。2018年5月，我单位请有资质设计单位勘查作出修缮方案，同年7月完成修缮预算，全面修缮民居共需要资金约321万元。2018年8月，我单位上报州文管所《关于给予建设州级文物保护单位红河县老教育局项目立项的请示》，向州级申请立项。2018年9月，我单位将11号民居纳入古旧建筑展示利用的项目向国家积极申报，但未成功。2019年1月15日，将其越级纳入第八批国家级文物保护单位申报，同时也提交了做好的修缮方案给州文物局。2019年2月12日，经我单位草拟上报的《红河县文物保护修缮管理办法》经县委、政府研究同意并印发实施，办法中明确县级财政每年预算300万元作为红河县古民居保护修缮管理经费，但资金至今没有到位。2019年9月6日，为修缮11号民居及开展好全县文物保护工作，我单位向县人民政府上报了《关于给予解决文物修缮经费的请示》，但因为县级财政困难，县财政至今没有拨付资金。2019年9月31日，经汇报后州文管所与云南京骏建筑工程有限公司签订了施工合同，州文管所出资2万元对11号民居进行了抢救性施工。2020年3月26日，我单位向州文物局上报了《关于给予××××号传统民居修缮经费的请示》，申请州文物局补助11号民居修缮经费100万元。2020年7月27日，我单位向州文管所上报了《关于补助红河县州级文物保护单位迤萨传统古民居建筑群老教育局（文庙街11号李官厚故居）抢救性工程修复经费请示》，向州文管所申请上级补助资金。2020年8月14日经省、州领导反馈后，又重新组织第三方修改上报。2019年2月至今，因缺乏修缮经费，我单位已多次向县、州、省级专项汇报或申报该民居修缮问题。（三）缺乏修缮资金，无力修缮情况我单位2016年文物保护预算批复资金197,920元；2017年文物保护预算批复资金184,292元；2018年文物保护预算批复资金30,000元；2019年文物保护预算批复资金O元；2020年文物保护预算批复资金O元。各年度批复的预算资金均为在职在编人员工资。2017年至今，我单位均未收到可以用于修缮11号古民居的相关保护经费。综上所述，我单位认为，民居至今仍处于未修复状态，随时存在毁损灭失风险，最主要的原因是缺乏修缮资金，并非我单位未依法履行对该文物保护的监督管理职责。二、请求法院撤销公益诉讼起诉人对我单位行政公益诉讼。2019年11月27日，检察院科员李瑞杰到我县文管所找到我单位文管所所长潘丽兰，口头询问我县文物保护情况和是否有文物需要修缮，并表示检察院有公益诉讼可以帮助处理这类影响大众利益事项，可以帮助我单位争取文物修缮项目资金。在请示分管文物领导薛博升同意后，潘丽兰于2019年12月2日前后，专程带李瑞杰到全县各级文物点现场走访查看，并提供了我县各级文物保护单位的相关资料。从2019年12月2日至今，检察院李瑞杰多次与潘丽兰沟通该事情相关事直，并分别于2020年4月24日、2020年5月13日、2020年5月18日、2020年6月12日向潘丽兰收集我单位组织的11号民居相关资料，并对我单位对该民居的保护工作给予了认可。我单位认为，检察院在××我单位已经对××号切实履行了该文物保护的监督管理职责后，依然诉讼我单位“没有依法履行对该文物保护的监督管理职责，致使11号民居至今仍处于未修复状态，随时存在毁损灭失风险，国家和社会公共利益处于受损害状态”，这一诉讼理由与事实不符。被告对涉案民居一直向各部门申报，只有申报成功了，才有资金修缮，虽然一直未能成功，但被告一直在做申报工作，修缮资金除国保单位以外，州、县级都是看自己财政情况，被告单位一直将涉案民居申报国保级，多年来我单位积极申报、积极争取资金，被告自2013年开始，向上级申请资金四千多万，这样积极作为现在却因没有资金修缮变成了被起诉的对象，极大影响了工作积极性。公益诉讼起诉人云南省红河县人民检察院为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据：第一组证据文庙街11号房屋为州级文物保护单位的证据。1.红河州人民政府关于公布第七批州级文物保护单位的通知；2.红河县州级文物保护单位；3.红河县人民政府关于公布红河县迤萨镇传统民居建筑群保护范围和建设控制地带的通知。欲证实文庙街11号房屋为迤萨传统民居建筑群中的一幢，被红河州政府核定并公布为州级文物保护单位。第二组证据关于红河县文化和旅游局的主体资格及法定职责的证据。1.红河县各级文物保护单位安全管理直接责任人名单；2.中共红河县委办公室红河县人民政府办公室关于印发《红河县文物保护修缮管理办法》的通知；3.中共红河县委办公室红河县人民政府办公室关于印发《红河县文化和旅游局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知；4.统一社会信用代码证书。欲证实县人民政府文物行政主管部门依法实施本行政区域内的文物保护管理工作。红河县文化和旅游局是本行政区域内负责文物保护工作的部门，代表政府履行管理、指导文物工作的职责，是政府的组成部分。在县域内文物修缮中，所需经费由县政府与文物所有人按70%与30%比例进行修缮和保护。文庙街11号传统民居为州级第七批文物保护单位，安全管理直接责任人为县文管所。第三组证据社会公共利益受到侵害的证据。1.《红河州文物局关于州级文物保护单位老教育局（文庙街11号李官厚故居）修缮方案的批复》；2.红河县老教育局修缮方案；3.红河县老教育局修缮预算；4.《红河县文化和旅游局关于红河县州级文物保护单位迤萨传统古民居建筑群文庙街11号老教育局（李官厚故居）修缮工程经费的请示》；5.《红河县文化和旅游局关于红河县州级文物保护单位文庙街11号（李官厚故居）修缮工作的建议》；欲证实红河县州级文物保护单位残损情况、修缮措施及修缮工程预（概）算。红河州文物局原则上同意文庙街11号修缮方案，施工中，要遵守《文物保护法》中“最小干预”“不改变文物”的原则，严格按照设计方案组织实施。同时，做好施工管理和质量监督，确保工程质量。红河县文化和旅游局向红河县人民政府、红河州文物局请示安排资金开展修缮工作。6.潘丽兰两次询问笔录；7.朱忠义询问笔录；8.罗政国询问笔录。欲证实文庙街11号房屋是2016年的时候红河县老教育局移交给红河县文化和旅游局的，移交时屋内杂草丛生、墙体木料蚁噬严重，房屋漏雨严重，因为没有资金所以一直没有对文庙街11号文物进行修缮。2019年11月红河州文物局设立了2万元的抢救保护资金，对文庙街11号进行抢修，作了清除杂草、更换腐朽木梁椽子、修补瓦顶等工作。如全面修缮文庙街11号房屋需要先请有资质的单位制定修缮方案和预算方案报州上审批，通过后再行招投标，中标后与公司签订修缮合同之后再进行修缮工作。修缮工期最少半年时间，还需要扣除雨季不利于施工的时间。9.红河县现场照片；10.红河县整改前后对比现场照片。欲证实经现场查看红河县文化和旅游局进行了一定的整改工作，但多为清除杂草、简单支撑等临时性工程，至今未进行全面修缮工作。现在漏雨比较严重，屋面瓦垄松动脱节严重，部分瓦件缺失，正脊歪闪严重，屋面起伏，局部墙体因漏雨坍塌，部分木构及木架基层受潮严重。西厢房及倒座因木构架潮朽沉降，造成前檐清砖拱形砖砌筑及封火开裂严重。门楼木构架整体潮朽严重，部分椽子缺失，严重影响结构安全。红河县文旅局对文庙街11号文物的保护监管不到位，使社会公共利益持续处于受侵害的状态。第四组证据关于已经履行行政公益诉讼诉前置程序的证据。1.红河县人民检察院检察建议书（红检行公[2019]53252900019号）；2.红河县人民检察院检察建议书送达回证；3.红河县文化和旅游局关于州级文物保护单位文庙街11号保护工作情况说明。欲证实本院于2019年12月24日履行诉前程序，向红河县文旅局发出检察建议书，该局于2020年6月20日书面回复我院，红河县文旅局未按期回复，未完成整改，未达到检察建议的相关要求。第五组证据红河县文化和旅游局未依法履行职责，社会公共利益仍处于受侵害状态的证据。文物鉴定意见书（云南省文物总店有限公司，［2020］文鉴字第0010号）。欲证实红河县州级文物保护单位毁损严重，未按照批准的勘查设计方案进行修缮。被告红河县文化和旅游局的质证意见，对第一组、第二组、第五组证据三性及证明目的均无异议，对第三组证据三性无异议，对证明目的不予认可，恰恰证明被告主动作为，向上级争取资金20,000元，对涉案民居进行抢救性修缮，使民居不倒塌。第四组证据三性无异议，因未整改好故未按时回复检察建议。被告红河县文化和旅游局为支持其主张，向本院提供了以下证据：第一组证据：组织机构代码证、法定代表人证明及身份证复印件，欲证实被告的主体资格。第二组证据：四有档案、文保单位查询记录、文庙街11号相关图片、文馆所所长工作日志，欲证实被告积极履行职责。收集整理该民居的四有档案信息资料，日常管理尽职尽责，监管中全力维护。第三组证据：1.红河县迤萨镇古民居建筑申报国保文本制作合同；2.国家文物保护专项资金申报表；3.2021年国家文物专项资金绩效目标申报表；4.2018年修缮方案与修缮预算；5.《红河县文化体育和广播电视局关于给予建设州级文物保护单位红河县老教育局项目的立项请示》；6.红河县迤萨镇西山公园六角亭、老教育局古旧建筑修复保护利用项目申报报告；7.第八批全国重点文物保护单位推荐项目申报意见表及红河县迤萨镇古民居建筑群申报国保文本；8.关于印发《红河县文物保护修缮管理办法》的通知；9.《红河县文物和旅游局关于给予解决文物修缮经费的请示》；10.抢救性修缮工程建设施工合同、工程验收表；11.《红河县文化和旅游局关于给予××××号传统民居修缮经费的请示》；12.红文旅［2019］69号文件；13.2020年修改后方案及预算件；14.州文管所证明。欲证实2016年该民居毁损严重。在做过修缮估算后，因该民居修缮金额较大，我单位缺乏修缮资金，但积极作为，已多次向县、州、省级主管部门汇报情况，并将该民居多方立入项目申报，为申请修缮资金做了大量工作。第四组证据：1.《红河县财政局关于批复县文化体育局2016-2020年部门预算的通知》、（红财预[2016]51号、红财预[2017]132号、红财预[2018]1号，红财预[2019]1号，红财预[2020]1号）；2.司法会计鉴定业务约定书（上会云审委字[2020]115号文件）；3.修缮专项资金鉴定书（上会云审字[2020]442号文件）。欲证实我单位自2016年至今，均未收到可以用于修缮11号古民居的相关经费，无法履行对该文物修缮职责。不是单位的主观原因导致的不修缮房屋。第五组证据：潘丽兰与李瑞杰的微信聊天记录。欲证实检察院工作人员在清楚了解被告对11号民居已切实履行了该文物保护的监管职责，诉讼理由与事实不符。公益诉讼起诉人云南省红河县人民检察院质证意见：对第一组证据三性无异议，第二组证据的基础信息表三性无异议，证明目的有异议，文保单位查询记录来源不明确，填入不完整，合法性和真实性有异议与2019年10月29日公益诉讼起诉人拍摄的现场照片相矛盾，文庙街11号相关图片没有形成时间，文管所所长日志与本案不具有关联性。第三组证据三性无异议，证明目的有异议，不能证实被告积极作为的事实。第四组证据三性无异议，但无法证明被告对文物进行修缮的事实。第五组证据认为与本案不具有关联性，是检察机关调取证据的过程。对上述证据认证如下，对公益诉讼起诉人云南省红河县人民检察院提交的五组证据，证据来源合法、内容客观证实，能证实本案的相关情况，予以采信。对被告提交的第一组证据，予以采信，对第四组证据的第14项州文管所证明，因无经办人签字，不予认可。第五组证据，未与原件核对，不符合证据形式要件，不予认可。对第二、三、四组证据的其余证据真实性、合法信予以认可，对其证明目的不予认可。结合庭审举证、质证意见及当庭陈述，本院确认本案如下法律事实。2016年10月，红河县民居公布为红河县第七批州级文物保护单位，保护范围以所保护的传统民居建筑的中华人民共和国土地使用权证书划定的面积为准。该民居原为教育局管理使用，2016年10月教育局搬出后移交县文广局管理。移交时即存在楼房湿气严重、砂灰脱落、墙体风化倒塌，椽子、屋架、木梁腐烂，瓦顶脱落、屋内漏雨等危急情况。公益诉讼起诉人于2019年12月24日向被告红河县文化和旅游局提出红检行公【2019】53252900019号《检察建议书》，建议：一、尽快完善记录档案，保证档案信息的完整性，可靠性，制定对红河县传统民居的具体保护措施并以公布实施；二、依照经红河州文化和旅游局批复同意的修缮方案，组织取得文物保护工程资质的单位尽快开展对红河县抢修保护，使建筑本体的稳定性，完整性能得到保障。三、依照《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护实施条例》等相关法律法规，规范履行文物保护职责，加强对红河县域内的文物保护工作，切实保护历史文化资源。要求被告在收到检察建议书后两个月内依法履职，并书面回复公益诉讼起诉人。2020年6月12日，被告书面回复公益诉讼起诉人，因缺乏维修经费，未进行全面的修缮维护。于2019年越级将文庙街11号民居纳入第八批国家级文物保护单位申报。2019年9月向州级文物保护主管单位争取资金2万元，急修文庙街11号特危部位。至本案诉讼期间，文庙街11号房屋，仍然存在楼房湿气严重、砂灰脱落、墙体风化倒塌，椽子、屋架、木梁腐烂，瓦顶脱落、屋内漏雨等危急情况，公共利益仍处于受侵害状态。本院认为，《中华人民共和国文物保护法》第八条规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。根据中共红河县委办公室、红河县人民政府办公室关于印发《红河县文化和旅游局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，被告红河县文化和旅游局负责拟订文物、博物馆事业发展规划并组织实施、管理、指导文物、博物工作。文物股负责组织开展文物保护单位申报和保护工作。被告单位2016年接管文庙街11号古民居时，该民居就已存在损毁风险。被告虽对该民居越级上报国保单位，向各级请示申请修缮资金，并于2019年9月对文庙街11号古民居进行抢救性施工，但文庙街11号古民居自被告接管至今仍然存在砂灰脱落、墙体风化倒塌，椽子、屋架、木梁腐烂，瓦顶脱落、屋内漏雨等危急情况。公益诉讼起诉人云南省红河县人民检察院发出《检察建议书》至起诉时，文庙街11号古民居仍然存在损毁风险，社会公共利益仍处于受侵害状态。综上，被告红河县文化和旅游局在履行对文庙街11号古民居文物保护工作中未尽到文物保护职责，公益诉讼起诉人云南省红河县人民检察院要求确认被告红河县文化和旅游局不依法履行职责的行政行为违法，本院予以支持。被告红河县文化和旅游局主张其已积极履行职责，请求撤销公益诉讼起诉人对被告单位行政公益诉讼的主张，与本案实际不符。被告虽向相关部门申报国保单位、申请资金，但本案涉案古民居至今仍面临毁损风险，被告履行文物保护监督管理职责不到位，对其主张不予主持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第一项之规定，判决如下：一、确认被告红河县文化和旅游局对红河县州级文物保护单位未履行文物保护监督管理职责的行为违法。二、责令被告依法履行文物保护监督管理职责，于判决生效后一个月内开展对红河县州级文物保护单位的修复保护工作。案件受理费50元，由被告红河县文化和旅游局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于红河哈尼族彝族自治州中级人民法院。审 判 长  张义龙审 判 员  晋 丽审 判 员  李秀芳人民陪审员  杨有万人民陪审员  廖素萍人民陪审员  张建华人民陪审员  李然斗二〇二〇年十二月十四日书 记 员  王 艳