湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0703行初315号原告曹建华，男，1969年9月29日出生，汉族，住湖南省汉寿县。委托代理人黄浩，湖南人和律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。被告汉寿县人民政府辰阳街道办事处，住所地湖南省汉寿县辰阳街道辰阳北路。负责人梅阳，该街道办主任。委托代理人童成强，男，代理权限为特别授权代理。原告曹建华与被告汉寿县人民政府辰阳街道办事处（以下简称辰阳街道办）房屋行政协议纠纷一案，于2020年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月13日立案后，于2020年10月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案。原告曹建华的委托代理人黄浩，被告辰阳街道办委托代理人童成强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月29日，甲方辰阳街道办与乙方曹建华签订《汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”房屋拆除奖补协议》（以下简称《奖补协议》），约定：乙方需拆除的建筑物坐落于汉寿县××街道××社区××组；主体房屋面积有砖木三类45.1㎡，其它附属物有井（手）1口；甲方对乙方被拆除建（构）筑物的奖补项目和金额为主体房屋拆除奖补费（不含装饰装修）6892.65元，其它附属物拆除奖补费425元，搬迁费500元，提前签约奖482.5元，提前腾空倒房奖344.6元，以上合计房屋奖补总额人民币8644元。后曹建华领取了《奖补协议》约定的奖补金额。原告曹建华诉称，2018年9月29日，被告强迫原告在《奖补协议》的打印件上签字，补偿款只有8644元，与原告委托湖南公立价格评估咨询有限公司（以下简称公立评估公司）评估的房屋价值61393元相差甚远。原告认为案涉《奖补协议》无效，被告存在以下违法情况：1.被告不具备签订合同的主体资格。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，房屋征收与补偿工作的主体是市、县人民政府，被告无权与原告签订房屋征收补偿协议，亦无权拆除原告房屋；2.被告作出的《关于汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”的通告》违法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，只有出于公共利益的需要才能征收房屋，而被告拆除原告房屋是为了蔬菜产业园开发，且修建了新的房屋；3.原告的房屋是合法建筑物，按照“打非拆违”的拆除奖补方案予以补偿错误。原告的房屋具有合法的建设手续，拆除时应按照合法建筑物的市场价格进行补偿。原告于2020年6月9日向被告邮寄了《赔偿申请书》，被告收到后至今未予回复。原告为维护自身合法权益，诉至法院，请求法院判决：1.确认被告与原告签订的《奖补协议》无效；2.被告赔偿原告经济损失52749元；3.被告支付原告鉴定费、代理费共计人民币5000元。原告曹建华向本院提交了以下证据：1.湖南公立价格评估咨询有限公司于2020年出具的评估报告，拟证明案涉房屋价值；2.原告身份证复印件，拟证明原告主体适格；3.《奖补协议》，拟证明原告与被告所签订的协议无效；4.赔偿申请书，拟证明原告于2020年6月8日向被告申请赔偿；5.邮政快递单，拟证明原告于2020年6月9日向被告邮寄《赔偿申请书》；6.邮政快递查询单，拟证明被告于2020年6月10日收到原告的《赔偿申请书》。被告辰阳街道办辩称，1.案涉房屋所在地属于蓄滞洪区，该区域于2000年以前已集中对区域内房屋进行拆除补偿，对宅基地进行集中安置。被告现对该区域内的房屋进行拆除，是为了蓄滞洪区的正常运行，是为了维护公共利益和保护原告的生命、财产安全。根据《湖南省人民政府关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》第一条第四项规定，堤垸平退后杜绝移民返迁，原告的案涉房屋明显违反了“退居不退耕”的要求，是平退后返迁的具体表现。2.原告称被告利用公权力强迫、欺骗原告签订案涉协议与事实不符，案涉协议合法有效，且被告已经依约履行了义务。3.案涉房屋的土地是根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条之规定划拨所得，结合蓄滞洪区单退垸的政策要求，对该区域内房屋已经进行补偿，对宅基地已经进行集中安置，房屋权利人随即丧失所有权，无论案涉房屋是原告自己修建还是平垸行洪后购置，原告现要求补偿，无法律依据。4.案涉房屋拆除不是土地征收，被告对蓄洪垸内房屋拆除后，土地使用权还是归原告使用，土地被平整为农用耕地，土地使用权和性质没有改变。被告没有实施土地征收行为，案涉协议也不是土地征收协议，被告无需根据《土地管理法》规定的征收程序、征收标准对案涉房屋实施征收。5.原告提交的房屋评估报告与事实不符，案涉房屋已经进行补偿安置，评估报告按照市场价格对房屋价值进行评估，与客观事实及法律规定相悖。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告辰阳街道办向本院提交了以下证据、依据：1.中发[1998]15号《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》（以下简称中发[1998]15号文件）；2.国务院第286号令《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》及附录；以上证据1-2拟证明以下事实：①案涉房屋所在区域为国家蓄滞洪区；②1998年10月26日至2000年5月27日围堤湖蓄滞洪区搬迁安置的政策法规；3.湘平建办字[2000]第1号湖南省平垸行洪移民建镇工作领导小组、办公室《关于下达常德市1999年度平垸行洪移民建镇实施计划的通知》（以下简称湘平建办字[2000]第1号文件）及附件常德市1999年度平垸行洪移民建镇计划表，拟证明围堤湖垸为单退垸（退居不退耕），垸内居民应迁出的事实；4.汉政[2000]54号《汉寿县人民政府关于要求调整1999年度移民搬迁计划的请示》（以下简称汉政[2000]54号文件）及附件汉寿县1999年度移民搬迁计划调整表；5.围堤湖乡移民建镇农户建房平面图；6.围堤湖乡移民搬迁安置花名册；7.汉寿县××街道××社区居民委员会出具的证明一份；以上证据4-7拟证明案涉房屋已按上级文件要求进行搬迁，房屋权利人已获得补偿，并已为权利人划拨宅基地的客观事实；8.《汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”实施方案》，拟证明汉寿县人民政府逐步拆除蓄洪垸内的残留房屋，系全面落实蓄洪垸内退居要求；9.湘政发[2002]3号《湖南省人民政府关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》（以下简称湘政发[2002]3号文件），拟证明平退垸内已安置补偿的房屋应全部拆除，实施平退的堤垸内永久性冻结建房用地审批、永久性退居的依据；10.房屋拆除奖补协议及奖补金额统计表，拟证明为完成垸内全部退居拆除房屋采取激励措施，予以适当奖补的依据。本院依职权调取了以下证据：1.对朱金平调查形成的笔录及其身份证明材料；2.对徐建华调查形成的笔录及其身份证明材料；3.对余爱保调查形成的笔录及其身份证明材料；4.对罗新成调查形成的笔录及其身份证明材料；5.对杨金华调查形成的笔录及其身份证明材料；6.汉寿县移民建镇钱物发放登记卡；以上证据1-6证明汉寿县围堤湖蓄滞洪区平垸行洪1999年-2000年的移民搬迁中，已经对移民搬迁户进行了宅基地安置，并按照每户6000元加上每人1000元的标准发放了建房材料费，未发放完的资金用于集中安置地的三通一平和基础设施建设，集中安置地的基础设施已由政府组织建设。原告提交的证据，被告质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，认为评估报告是按照成本计算法和市场价格法参照房地产交易市场资料而得出的价格，评估时间为2020年4月2日至5月28日，其有效期为一年，而被告拆除原告房屋的时间是2018年9月至10月期间，评估时间距拆除时间相隔两年之久，评估的价格不符合房屋的真实情况，对比参照物与本案不具有可比性，不符合客观事实，且案涉房屋已经在移民搬迁中安置补偿，案涉房屋所有权本应注销，而评估参照的是有产权证的房屋价格；对证据2无异议；对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，但认为不能达到其证明目的，被告具有主体资格；对证据4、5、6的真实性无异议，对内容的合法性有异议。被告提交的证据，原告质证意见如下：对证据1、2无异议。对证据3中的文件真实性无异议，对证明目的有异议，认为该文件是实施计划，是否落实不确定，不能达到其证明目的；对附件计划表的真实性、合法性、关联性有异议，认为没有制表人姓名、日期和公章。对证据4的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该文件为请示，请示的内容是否落实无法体现，对附件调整表的真实性、合法性、关联性均有异议，认为没有制表人姓名和公章。对证据5无异议。对证据6的真实性、合法性、关联性有异议，认为没有加盖公章。对证据7的证明内容有异议，认为证明内容不能客观反映其真实情况，虽然安置了宅基地，但是拆除房屋没有足额补偿，协议中的钱款只是房子的搬迁费用，而不是房屋本身的补偿金。对证据8的真实性、合法性、关联性均有异议，认为从文件本身来看，该实施方案没有任何政府部门的公章，也没有进行公示或者告知原告，原告不知道其真实性，该方案恰恰证明了被告是以奖补协议的方式来掩盖汉寿县人民政府进行拆迁安置的非法目的，以及被告进行违法拆除的事实。对证据9的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为从文件名可以看出退田还湖工作并没有全部实施，且工作完成并不代表工作实施的过程不违法。对证据10的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该奖补协议恰恰证明了被告以奖补协议的方式掩盖拆迁安置的目的，同时该奖补协议签订的主体和内容均违反法律规定，应属于无效协议。本院调取的证据，被告无异议，原告对证据的合法性、关联性均无异议，对证词中安置宅基地的内容无异议，关于房屋已补偿的内容不予认可，对证明目的有异议，认为发放登记表没有显示发放的款项系房屋补偿款，证言亦陈述房屋没有补偿，已发放的款项系以户为基础加人口数进行发放，而每家房屋的面积大小、结构不可能完全一样，已发放的款项是安置补偿，属于救灾款而非房屋补偿。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据2、3、4、5、6，被告对其真实性无异议，本院予以确认；原告提交的证据1，被告对真实性、合法性、关联性提出异议，本院认为该证据能够证明原告自行委托评估公司对案涉房屋予以评估的事实，本院对该事实予以确认。被告提交的证据6虽系复印件，但该证据与证据5能形成证据锁链，可以证实曹建华在1999年-2000年的围堤湖移民搬迁中搬迁的事实，且该事实与客观事实一致，本院对此事实予以采信；被告提交的证据7与本案其他证据能形成证据锁链，能够证实曹建华在1999年-2000年的围堤湖移民搬迁中搬迁并获得宅基地安置和补助款的事实，本院对此事实予以采信。被告提交的其他证据及本院调取的证据内容客观真实，来源及形式合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。经审理查明，案涉房屋位于汉寿县××街道××社区××组，系曹建华一户于1999年以前修建，建房时的地名为汉寿县围堤湖乡大杨村。1999年至2000年期间，因围堤湖属于国家蓄滞洪区，需要将该区域内居住的村民进行移民搬迁，并拆除该区域内的房屋，案涉房屋在该区域范围内。2000年4月26日，汉寿县人民政府办公室出台汉政［2000］54号文件，向常德市灾后重建工作领导小组申请调整汉寿县1999年度（第二期）移民搬迁计划为3057户（南湖820户，围堤湖2237户）。2000年9月28日，湖南省平垸行洪移民建镇工作领导小组办公室下发湘平建办字［2000］第1号文件，下达常德市1999年度平垸行洪移民建镇实施计划通知，同意常德市1999年度平垸行洪移民建镇计划调整的请示，确定平垸行洪移民建镇实施计划，其中汉寿县需搬迁的垸内户数为3057户（南湖820户，围堤湖2237户）。在此次移民搬迁中，汉寿县人民政府及相关职能部门对曹建华的上述房屋依据政策给予了建房材料补助，并在××街道××路××号××地对该户进行集中安置。后汉寿县人民政府未及时拆除该案涉房屋。曹建华一户在新的宅基地上另行修建房屋居住。2018年9月12日，汉寿县蔬菜产业园建设领导小组出台《汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”实施方案》，该方案载明：从2018年9月15日起到2018年10月31日前，全部拆除蔬菜产业园核心区157户非法违规建筑；拆除范围以围堤湖垸汉仓路为中轴向两边各延伸500米，南从太阳堤起，北至抗旱渠道止，面积2.4平方公里；对按时拆除者，县政府予以奖补，逾期不拆的将依法强制拆除……辰阳街道办事处全面负责组织实施蔬菜产业园内打非拆违等善后工作，为打非拆违工作的责任主体……自行拆除阶段为9月15日至9月30日，各成员单位安排专人会同相关职能部门宣传全面拆除的会议精神，告知户主做好拆除安排并签好自行拆除的协议，强制拆除阶段为10月1日至10月15日，非法建筑未自行拆除的，由相关部门联合执法，予以强制拆除……。2018年9月29日，甲方辰阳街道办与乙方曹建华签订《奖补协议》，协议约定：辰阳街道办组织拆除曹建华位于汉寿县××街道××社区（蓄洪垸内）的房屋及附属物，辰阳街道办给予曹建华奖补金额共计8644元。奖补协议签订后，曹建华领取了上述协议约定款项，案涉房屋已被拆除。2020年4月2日，曹建华自行委托公立评估公司对案涉房屋进行评估，公立评估公司于2020年5月28日出具评估报告，评估结论为评估对象在评估基准日2019年4月1日的价值为人民币61393元。曹建华认为被告强迫、欺骗原告签订《奖补协议》，案涉《奖补协议》无效，故诉至法院，提出前述诉求。另查明，中发[1998]15号《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》第三条第1项规定，“移民建镇实行统一规划、统一设计。……各地要发扬自力更生精神，重建家园，中央财政适当补助建房材料费。”湘政发[2000]21号《湖南省平垸行洪、移民建镇工程建设管理暂行办法》第三章第十三条规定：“……省按照分配至各县（市、区、场）的计划搬迁户数每户1.5万元安排专项资金，县（市、区、场）按平均每户1.5万元发放到移民搬迁户，不得挪作他用。”湘政发[2002]3号《湖南省人民政府关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》第一条第（一）项规定：“……各地要采取有力措施，确保平退堤垸内移民的旧房全部拆除……。”第一条第（四）项规定：“……加强堤垸平退后的管理，杜绝移民返迁，防止外地盲流和不法分子潜居……。”第二条第（四）项规定：“移民户每户依法只能取得一处宅基地，其面积不得超过省规定的标准……。”第二条第（五）项规定：“……省按照平均每户1.5万元的标准将国家安排的移民建房材料补助专项资金下达到各县市，县市根据当地的实际情况，在严格评估测算，听取群众意见的基础上，制定合理的发放办法，将建房材料补助资金全部发放给移民户……”。在汉寿县1999年度围堤湖乡移民搬迁中，汉寿县人民政府结合当地实际情况，为搬迁户另行划拨了宅基地,按照每户6000元加上每人1000元的标准向搬迁户发放移民搬迁建房材料补助资金，未发放完的资金用于集中安置地的三通一平和基础设施建设，集中安置地的基础设施已由政府组织建设。本案的争议焦点为：辰阳街道办与曹建华签订的《奖补协议》是否合法、有效，原告主张的经济损失是否应由被告赔偿。本院认为，辰阳街道办与曹建华签订的《奖补协议》合法、有效。一方面，根据《湖南省人民政府关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》第一条第（四）项的规定可知，各级人民政府应加强堤垸平退后的管理，杜绝移民返迁，防止外地盲流和不法分子潜居。辰阳街道办为了实现对其辖区内堤垸平退后的管理，清除行洪障碍，保证洪道畅通，有权与该区域内的居住人签订搬迁奖励补偿协议，该协议约定了行政法上的权利义务内容，属于行政协议。因案涉房屋位于国家蓄滞洪区内，1999年左右，汉寿县人民政府根据平垸行洪、移民建镇的上级文件精神，为当时享有案涉房屋所有权的曹建华依法另行划拨了宅基地，发放了移民建房材料补助金。曹建华一户已迁出蓄滞洪区房屋另行在新的宅基地上建房居住。移民搬迁安置补偿后曹建华随即丧失了案涉房屋的所有权，无权再对案涉房屋进行买卖和居住，汉寿县人民政府及其职能部门即有权拆除案涉房屋。虽然汉寿县人民政府及其职能部门未能及时拆除案涉房屋有不当之处，但曹建华作为蓄滞洪区内居民，获得移民搬迁安置及建房补助后，应当知道涉案房屋不能再居住，但其继续滞留在蓄滞洪区，占有、使用蓄滞洪区内的房屋，不属于合法占有、使用，现其要求以合法房屋进行补偿没有依据。但辰阳街道办考虑曹建华占有、使用涉案房屋多年的实际情况，经双方协商参照农村集体土地征收的标准达成《奖补协议》并拆除案涉房屋，并未违反法律、行政法规的禁止性规定。曹建华主张其签订《奖补协议》时受到胁迫的意见，因未提交证据证实，本院不予采纳。因此，从《奖补协议》签订的主体、内容、目的来看，该《奖补协议》不存在行政诉讼法等相关法律、法规规定的协议无效的情形。另一方面，根据签订《奖补协议》时生效的《土地管理法》第四十四条、第四十六条规定，国家征收土地是指建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，经审批后依法启动土地征收程序。本案中，案涉房屋占用范围内的土地未办理农用地转用审批手续，案涉相关土地性质也未发生变化，汉寿县人民政府及相关职能部门亦未实施土地征收行为。因此，辰阳街道办与曹建华签订的《奖补协议》不是土地征收补偿协议，而是辰阳街道办为进一步加强对蓄滞洪区管理，处理平垸行洪、移民建镇引发的遗留问题与蓄滞洪区内房屋的实际占有人达成的《奖补协议》。被告无需根据《土地管理法》规定的征收程序、征收标准对涉案房屋实施征收。综上，被告汉寿县人民政府辰阳街道办事处与原告曹建华签订的《奖补协议》合法、有效，不存在无效情形，原告曹建华的诉讼请求和理由无事实、法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告曹建华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹建华负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  田晓晖审 判 员  周元梅人民陪审员  莫劲槐二〇二〇年十二月十六日法官助理陈阿妍书记员王雅岚附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。