云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云26行终41号上诉人（一审原告）李仙琼，女，1929年8月21日生，汉族，住云南省文山市。上诉人（一审原告）李开帮，男，1958年9月19日生，汉族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。上诉人（一审原告）李开书，男，1968年9月20日生，汉族，住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。三上诉人共同委托代理人何德春、杨娇，云南天方律师事务所律师。代理权限：特别授权。被上诉人（一审被告）文山市薄竹镇人民政府（以下简称薄竹镇政府）。统一社会信用代码：11532621015213359L。住所：文山市薄竹镇老回龙村委会**。法定代表人孔庆海，镇长。委托代理人陈飞。代理权限：特别授权。委托代理人吴汉霞，东风法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权。上诉人李仙琼、李开帮、李开书因与被上诉人文山市薄竹镇人民政府房屋行政强制一案，不服云南省文山市人民法院（2019）云2601行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月18日受理后，依法组成合议庭，于2020年8月17日公开开庭审理了本案。上诉人李开帮及上诉人李仙琼、李开帮、李开书的委托代理人何德春、杨娇，被上诉人文山市薄竹镇人民政府法定代表人孔庆海镇长及委托代理人陈飞、吴汉霞到庭参加诉讼。审理中双方当事人同意案外协调处理本案，协调期间依法不计入审限。本案现已审理终结。一审法院认定，一审原告李仙琼系文山市村民，共育子女四人：长子李开帮，在西双版纳居住，有城市住房，退休于西双版纳勐海县卫生局；次子李开超（已故），李开超之子李天柳居住文山市，有新建房屋，李开超之子李天学在麻栗坡县麻栗坡卫生院工作；三子李开书在西双版纳勐海县糖厂工作并居住；四女李开丽文山市老回龙中心校退休老师。一审原告李仙琼属家有财政供养人员。1966年，一审原告李仙琼与李应东（已故）修建了位于文山市土木结构房屋并居住。2019年3月6日，经文山州朝阳公司鉴定，李仙琼居住的房屋建筑结构为土木二层，建筑面积72㎡，房屋使用年数为51年，承重墙系生土墙，有较大倾斜、局部有倒塌、墙体散落及剥落等情况，墙体最大裂缝长3.5ｍ、墙体最大裂缝宽50㎜，房屋安全等级为Ｄ级，处理建议为停止使用、拆除重建。2019年5月6日，一审被告依据《文山市脱贫攻坚指挥部关于清除农村危旧房工作的通知》（文市贫指发【2019】10号）、《文山市人民政府关于印发文山市推动农村危房改造和做好农村环境卫生整治七条措施的通知》（文市政发【2019】11号）、中共薄竹镇委员会、薄竹人民政府关于印发《薄竹镇农村危房清除工作方案》的通知（薄发【2019】32号）等文件，于文山市张贴《薄竹镇人民政府关于清除农村危旧房的通告》。2019年5月14日，一审被告向一审原告发出《危房拆除通知书》。2019年5月17日，一审被告对一审原告危旧房予以拆除。拆除工作开始前，一审被告将一审原告屋内物品予以登记，且将一审原告李仙琼背出屋外。2019年9月4日，一审原告不服一审被告拆除行为，诉至一审法院，请求判决一审被告拆除行为违法。一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（二）、（三）、（七）项“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”的规定，一审被告薄竹镇政府具有贯彻和执行中央、省、州、市文件精神的法定职责，也具有对被列入文山市脱贫攻坚贫困村的村庄进行整治的职责及保护本行政区域内公民的人身、财产权利的法定职责。因此，一审被告薄竹镇政府在贯彻执行文山市政府下发的文市政发【2019】11号及文山市脱贫攻坚指挥部下发的文市贫指发【2019】10号文件精神过程中，对一审原告李仙琼在文山市建盖的房屋（已被鉴定为农村危旧房）予以清空，并拆除的行政行为，是系其法定职责之内的行政行为，一审原告认为一审被告没有法定职权的主张，一审法院不予支持。本案争议焦点为，一审被告强制拆除的行为是否构成违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关实体法律，行政机关实施行政行为应符合合法行政原则、合理行政原则以及程序正当原则，即行政机关应按法律规范从事行政管理活动，平衡和兼顾行政目的实现，保护民众的合法权益，遵循正当的法律程序。如前所述，一审被告具有执行文山市人民政府交办事项以及管理本行政区域内各项行政工作以及保护本区域民众合法权益的法定职责，一审被告依据上级文件精神及指示执行本区域内危房拆除工作，具有法定职权，符合合法行政原则；一审被告实施农村危旧房屋拆除工作的行政目的旨在贯彻中央、省、市对于脱贫攻坚总体计划的实施，实现本行政区域脱贫、退贫，帮助本行政区域内的民众致富，保护群众生命财产安全。结合本案证据，一审原告李仙琼建盖的房屋系危旧房，修建至今已有近51年历史，建设年代久远，存在巨大安全隐患，不宜居住与使用，，居住价值较小一审被告在拆除前，将一审原告李仙琼背出危房，将屋内物品予以搬离并登记，并未对一审原告的人身、财产造成较大的损害，且一审原告李仙琼家属有财政供养人员，其子女与孙子有安全住房或领取国家财政工资，不处于无处居住状态，故一审被告为落实贯彻中央对于扶贫工程的总体计划以及保护居住人的生命、财产安全，对一审原告危旧房屋实施拆除符合合理行政原则；一审被告在实施强制拆除前，面向本行政区域张贴拆除通知、向一审原告作出限期拆除通知书，拆除过程中向一审原告解释相关政策及文件精神，听取一审原告意见，虽然一审被告未在限期拆除通知书规定的时间后进行拆除，但考虑到一审原告李仙琼一直居住于该屋内，若不及时拆除，可能会对一审原告李仙琼的人身、财产安全造成更大的损害，一审被告提前拆除系为保护居住人的人身、财产安全，故强制拆除行为符合程序正当原则。综上，在文山市贯彻落实中央、省、州关于脱贫攻坚、贫困村村庄整治等文件精神及大面积危房实施维修改造、拆除、重建的村庄环境整治大形势下，为了保护一审原告的人身、财产安全及村集体组织各农户的生命、财产安全，一审被告将一审原告的房屋纳入拆除范围内并予以拆除符合行政行为的合法性、合理性及正当性，故一审原告请求确认一审被告拆除危旧房的行政行为违法，一审法院不予支持。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回一审原告李仙琼、李开帮、李开书的诉讼请求。案件受理费50元，由一审原告李仙琼、李开帮、李开书承担。上诉人李仙琼、李开帮、李开书上诉称，一、原审法院采信的被上诉人提交的证据不具备真实性、合法性、关联性，依法不能予以采信。（一）被上诉人提交的鉴定意见不具备证据的真实性，客观性、合法性，依法不能作为证据使用。首先，该鉴定机构没有提交鉴定资质。鉴定意见上鉴定人仅仅是加盖了印章，没有签字，也没有提交鉴定人是否具有鉴定资格的资质证书。其次，鉴定机构到现场进行勘查时，应通知上诉人在场，且形成的现场勘查笔录上应有上诉人签字，如果上诉人拒绝签字，应予以记录，但是该文山州朝阳房屋安全检测鉴定有限公司没有到现场进行实际的勘查，没有通知上诉人，没有做现场勘查记录，更无所谓的让上诉人在勘查笔录签字。该鉴定意见不具备真实性、客观性。再次，庭审中，被上诉人当庭陈述，其没有将鉴定意见送达给上诉人。被上诉人应将鉴定意见送达上诉人，告知上诉人享有的重新申请鉴定的权利，但是本案被上诉人没有将该鉴定意见送达上诉人，该鉴定意见对上诉人不产生效力。最后，鉴定机构现场拍的照片，仅仅是远处拍的一个远景照片，并没有实际的测量木柱腐朽程度、移位、倾斜、变形的尺度等，无任何对上诉人房屋构成危房的相关实际测量证据，并作出认为上诉人房屋构成危房的鉴定意见，该鉴定意见没有任何依据，鉴定方法违法。（二）被上诉人提交的《薄竹镇××村小组农村危旧房屋清除村民大会记录及会议签到表》，不具备证据的真实性、客观性、合法性，依法不能作为证据使用。薄竹镇××村小组并未开过任何农村危旧房屋清除村民大会，该份证据系伪造，上诉人申请就该份证据上的村民的签字进行鉴定及申请出庭作证。二、本案被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为属于行政强制行为，该强制拆除行为程序违反法律规定，该强制行为违法。1．被上诉人剥夺了上诉人陈述、申辩的权利。依据《行政强制法》第八条：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”本案被上诉人仅向上诉人发了一个限期拆除通知，要求被上诉人在24号前自行拆除，且该限期拆除通知中，没有告知上诉人享有的权利义务，没有给上诉人陈述、申辩的权利。2．被上诉人未经过催告，就强制拆除的行政行为违法。依据《行政强制法》第三十五条：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第三十八条：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”被上诉人的“危房拆除通知书”要求于2019年5月24日前自行拆除，但被上诉人是在2019年5月17日，将上诉人强行背出，并用挖机将房屋拆除。本案被上诉人在强制拆除前，未进行任何催告，且在给予上诉人自行拆除期限未届满前，就进行了强制拆除的行政行为违法。3．被上诉人未通知上诉人到场、未制作现场笔录、未当场告知上诉人采取强制措施的理由、依据及告知上诉人享有的权利、救济途径等，被上诉人的行政强制行为违法。依据《行政强制法》第十八条：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”依据该规定，被上诉人未通知上诉人到场、未制作现场笔录、未当场告知上诉人采取强制措施的理由、依据及告知上诉人享有的权利、救济途径等，被上诉人的行政强制行为违法。三、被上诉人不具有强制拆除的权力，其作为强制拆除主体的行为违法。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设逾期不拆除的，建设工程所在地的县级以上人民政府可以责令有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施。”之规定，强制拆除权属于建设工程所在地县级以上人民政府的法定职权，县级以上政府可以责令规划、土地、建设、城管等相关部门具体实施强制拆除的法定职权。就本案我们没有见到被上诉人向上诉人出示过文山市人民政府的强拆令，及授权被上诉人进行强制拆除的相关文书。本案被上诉人不具有强制拆除的权力，其行为构成滥用职权。四、被上诉人强制拆除内容不合法。行政行为的内容合法，是指行政行为所涉及到的权利、义务以及对这些权利、义务的影响或处理，均应符合法律、法规的规定和社会公共利益。包括几项要求：符合法律、法规的规定；符合法定幅度、范围；行政行为的内容必须明确具体；行政行为的内容必须适当，行政行为必须公正、合理。被上诉人在《答辩状》中辩称：被上诉人通过入户调查查明上诉人房屋属于“财政供养人员在农村有危旧房（C、D级）”类别，按照文山市人民政府（文市政发【2019】11号）和文山市脱贫攻坚指挥部（文市贫指发【2019】10号）文件规定，“财政供养人员在农村有危旧房（C、D级）”的由本人出资对危旧房进行加固改造达到“避风避雨，安全稳固”达到B级以上的要求，如本人不愿意对危旧房进行加固改造，由本人自行拆除或由乡镇统一拆除。本案中上诉人李仙琼不属于财政供养人员，该住房是其唯一住房。李开帮、李开书是对该房屋的一部份享有继承权。他们的房屋在被被上诉人拆除前，没有任何人找过他们协商对房屋的加固或拆除。也没有接待过任何鉴定部门对房屋的鉴定过程，在拆除时没有任何人向他们出示过该房屋属于危旧房的鉴定意见，且被上诉人当庭承认，被上诉人并未将鉴定意见向上诉人进行过送达。五、被上诉人没有按照文山市人民政府（文市政发【2019】11号）要求，与上诉人签订强制拆除协议，且被上诉人的强制拆除行为没有合理性。就本案讲，被上诉人就房屋拆除事宜，是否加固、是否搬迁、搬迁后老人去处，是否补偿，拆除后是否原地重建等问题，没有与上诉人家进行过任何协商。被上诉人没有按照文山市人民政府（文市政发【2019】11号）文件的要求履行相应的职责，与上诉人签订协议，且被上诉人也没有按照该文件要求，对危旧房屋按比例确定危旧程度，与行政相对人就房屋危旧程度进行鉴定达成过任何形式的协议，也没有对房屋的危旧程度进行过鉴定，被上诉人的强制拆除行为没有合理性。六、被上诉人的具体行政行为，侵害了上诉人的合法私人财产，被上诉人的具体行政行为违法。依据《宪法》第十三条：“公民合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”之规定，被上诉人违法拆除位于文山市的上诉人（李仙琼）的房屋，系其与丈夫（已去世）建盖的。其丈夫去世后，其中的一半已转为遗产，另两位上诉人（李开帮、李开书）系李仙琼与丈夫所生的两个儿子，他们对该处房产享有部份继承权。该处房产有合法的产权证，有合法的土地使用权证。上诉人已经提交了充分的证据证明被上诉人拆除的涉案房屋的所有权人系李仙琼、李开帮、李开书，上诉人所有的房产，没有违反一户一宅的规定。即便李仙琼与李天柳生活，由李天柳照顾李仙琼的生活，也不能因此认定李仙琼对被上诉人拆除的房屋丧失所有权。本案中，被上诉人的行为严重违反了《宪法》的相关规定，严重侵犯了上诉人合法财产权，被上诉人的具体行政行为违法。综上，请求人民法院依法撤销（2019）云2601行初43号行政判决，并支持上诉人的诉讼请求；判决被上诉人承担本案一、二审诉讼费。被上诉人薄竹镇政府辩称，一、一审法院认定事实清楚，采信证据合法、客观、真实，且与本案有直接关联性。一审法院审理查明：（一）上诉人系薄竹镇××村村民，共生育4个子女：长子李开帮，退休于西双版纳勐海县卫生局，在西双版纳有城市住房；次子李开超（已故），李开超之子李天柳居住在薄竹镇××村，有新建房屋，上诉人李仙琼老人一直与李天柳居住在新建房屋内；三子李开书在西双版纳勐海县糖厂工作并居住；四女李开丽系文山市老回龙中心校退休教师。李仙琼属家有财政供养人员。李仙琼与丈夫李应东（已故）建盖了位于薄竹镇××村土木结构房屋。2019年3月6日，经文山州朝阳房屋安全检测鉴定有限公司鉴定，该房屋建筑结构为土木二层，建筑面积72平方，房屋使用年数为51年，承重墙系生土墙，有较大倾斜、局部有倒塌、墙体散落及剥落等情况，墙体直裂最大缝长3.5ｍ，墙体最大裂缝宽50ｍｍ；木质构件处于严重腐朽、虫蛀、移位、倾斜、变形状态；屋盖为土瓦：处于大面积风化、移位、漏雨、残缺现象，房屋安全等级为Ｄ级，处理建议为停止使用、拆除重建。该鉴定系由文山市政府统一委托文山州朝阳房屋安全检测鉴定有限公司对文山市政府区域管辖范围内所有乡镇的危旧房屋分别进行走访调查后，经具有专业鉴定师资质的人员实地勘验后作出的鉴定结论，并加盖有鉴定师印章和鉴定公司公章。委托手续齐全并且符合相关法律规定。因此，文山州朝阳房屋安全检测鉴定有限公司的鉴定意见合法、客观、真实。（二）答辩人在一审提交的证据《薄竹镇××村小组农村危旧房屋清除村民（代表）大会记录及会议签到表》具备证据的真实性、合法性、关联性。因该证据系答辩人根据《村民委员会组织法》的规定，于2019年5月2日在乐诗冲大寨村活动室召开的危旧房屋清除村民（代表）会议，因参会人员不识字，在签字时让识字的人代签，这是很正常的事，上诉人因此否定该证据的三性，显然纯属主观臆断。综上，答辩人认为，一审法院认定事实清楚，采信证据合法、客观、真实。二、一审法院认定事实清楚，适用法律和判决结果正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。一审法院认为：“根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（二）、（三）、（七）项的规定，被告薄竹镇政府具有贯彻和执行中央、省、州、市文件精神的法定职责，也具有对被列入文山市脱贫攻坚贫困村的村庄进行整治的职责及保护本行政区域内公民的人身、财产权利的法定职责。因此，被告薄竹镇政府在贯彻执行文山市政府下发的文市政发【2019】11号及文山市脱贫攻坚指挥部下发的文市贫指发【2019】10号文件精神过程中，对原告在文山市建盖的房屋（已被鉴定为农村危旧房）予以清空，并拆除的行政行为，系其法定职责之内的行政行为，原告认为被告没有法定职权的主张，本院不予支持。”上诉人上诉认为：“被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为违法，被上诉人不具有强制拆除的权力，其作为强制拆除主体的行为违法。”对于答辩人是否存在行政违法行为，是否具有强制拆除的权利，拆除上诉人危旧房屋的行为是否存在行政违法行为问题。答辩人认为：党的十八大以来，全国各地均开启了精准扶贫、精准脱贫攻坚战，答辩人所管辖区域也不例外，答辩人根据（文市贫指发【2019】10号）（文市政发【2019】11号）文件精神，结合农村宅基地“一户一宅”及危房清除相关政策要求，在薄竹镇各村醒目地方粘贴通告，并召开群众大会进行广泛宣传。除此之外，答辩人通过多种形式将《危房清除通知书》亲自送至上诉人李仙琼老人及与其共同居住的李天柳手中，并电话通知其子女清除危房的相关政策及限期不拆除的后果；于2019年5月17日，在文山市指挥下，为了工作推进，市委政府危房清除检查督导组现场商议决定对上诉人的危房予以拆除。拆除工作开始前，答辩人组织相关人员对其危房内的物品予以搬离，并没有给上诉人造成经济损失。答辩人拆除上诉人危房之前，已经履行相关法定程序，并且具有对被列入文山市脱贫攻坚贫困村的村庄进行整治的职责及保护本行政区域内公民的人身、财产权利的法定职责。不存在超越职权和行政违法情形。综上事实和理由，答辩人认为一审法院作出的（2019）云2601行初43号《行政判决书》认定事实清楚，采信证据客观、公正，适用法律正确，判决结果公正。请求二审法院依法予以维持，并驳回上诉人的上诉请求。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政机关完全依据政策进行决策的行为，人民法院无法对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人李仙琼、李开帮、李开书诉被上诉人薄竹镇政府强制拆除危房的行为，发生在薄竹镇政府贯彻落实中央、省、州、市等上级相关文件精神，实施脱贫攻坚、人居环境提升、村庄环境整治、大面积危房维修改造的期间，涉及国家政策的调整，被上诉人薄竹镇政府强制拆除危房的行为属脱贫攻坚政策性处理行为，人民法院对该行为无法进行合法性审查，本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回上诉人的起诉。一审法院予以实体审理并作出判决不当，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，案经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：一、撤销云南省文山市人民法院（2019）云2601行初43号行政判决；二、驳回李仙琼、李开帮、李开书的起诉。一、二审案件受理费各50元，不予交纳。本裁定为终审裁定。审判长  郑茂丹审判员  何建兵审判员  王汉水二〇二〇年十二月二十八日书记员  沈永莎