广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂02行初75号 原告融水苗族自治县融水镇水东村民委员会施巷屯第二村民小组。 诉讼代表人施文辉，组长。 委托代理人周湘文，男，汉族，住融水苗族自治县。代理权限为特别授权。 委托代理人施志忠，男，汉族，住融水苗族自治县。代理权限为特别授权。 被告融水苗族自治县人民政府，住所地:融水苗族自治县融水镇拱城街17号。 法定代表人马空，县长。 委托代理人刘沿东，融水苗族自治县林业局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人欧阳凯，融水苗族自治县林业局工作人员。代理权限为特别授权。 被告柳州市人民政府，住所地:柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人莫林，柳州市司法局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。代理权限为特别授权。 第三人融水苗族自治县国营贝江河林场，住所地:融水县融水镇融洲风情第10栋。 法定代表人贺锦锋，场长。 委托代理人梁聚双，广西求衡律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人苏红军，融水县国营贝江河林场资源管理科副科长。代理权限为特别授权。 第三人融水苗族自治县融水镇水东村民委员会。 法定代表人王志祥，主任。 第三人融水苗族自治县融水镇水东村民委员会施巷屯第一村民小组。 诉讼代表人陈泽坚，组长。 第三人融水苗族自治县融水镇水东村民委员会施巷屯第三村民小组。 诉讼代表人施国亮，组长。 原告融水苗族自治县融水镇水东村民委员会施巷屯第二村民小组（以下简称施巷屯二组）不服被告融水苗族自治县人民政府（以下简称融水县政府）2019年9月3日作出的融政处字〔2019〕6号《行政处理决定书》（以下简6号处理决定）及被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）2020年1月9日作出的柳政复字〔2020〕6号《行政复议决定书》（以下简称6号复议决定），于2019年2月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月9日立案后，分别于2020年4月17日、2020年4月27日向融水县政府和柳州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月24日公开开庭审理了本案。施巷屯二组的诉讼代表人施文辉及委托代理人周湘文、施志忠，融水县政府的委托代理人刘沿东、欧阳凯，柳州市政府的委托代理人莫妮旎，第三人融水苗族自治县国营贝江河林场（以下简称贝江河林场）的委托代理人梁聚双、苏红军，到庭参加诉讼。第三人融水苗族自治县融水镇水东村民委员会（以下简称水东村委），第三人融水苗族自治县融水镇水东村民委员会施巷屯第一村民小组（以下简称施巷屯一组），第三人融水苗族自治县融水镇水东村民委员会施巷屯第三村民小组（以下简称施巷屯三组）经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年，施巷屯二组与贝江河林场为争议地发生的权属纠纷向融水县政府提出确权申请。融水县政府立案受理后，经过现场勘查、调查核实和调解，认为争议地虽然位于贝江河林场的《山界林权证》和林权图内，但1975年“县处纠字（75）第78号”和1985年1月30日“协议书”等双方签订的协议，都证明了施巷屯二组一直有“四小块”林木林地存在于贝江河林场的林权图所框定的范围内，对此贝江河林场也认可，故施巷屯二组主张这两处林木林地的所有权，应予以支持。贝江河林场认为争议地已经被置换的主张，因“置换”的法律效力已被高级人民法院（2017）桂行终613号判决质疑或否认，故不予支持。贝江河林场认为根据施巷屯二组指认划出的争议地范围与历史状况不符的主张，有证据证明，应予以支持。施巷屯二组于2019年4月12日在共同勘查争议地现场调解时提出的分配主张，接近历史事实和争议双方的意愿，对此划分应予以认可，遂于2019年9月3日，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条、第四条、第六条第二款、第十六条第二款、第三十四条第(七)项规定，作出6号处理决定，决定：一、“次X岗”“晒X地”争议地面积共46亩。属于施巷屯二组所有的林地28.6亩，四至范围为东北以水厂厂房西南面水槽为界，东南面以公路为界，西北面以老路为界，西南面以次X岗岭脊为界。具体以行政处理决定图为准。二、属于施巷屯二组林地内的林木属于施巷屯二组集体所有。三、争议地剩下的17.4亩林木林地属于贝江河林场所有。6号处理决定作出后，施巷屯二组不服，向柳州市政府申请行政复议。柳州市政府于2020年1月9日作出6号复议决定，维持了6号处理决定。 原告施巷屯二组诉称，一、被告融水县政府作出的6号处理决定缺乏下列证据。1、缺乏当事人达成划分林木林地的调解协议的证据，也缺乏原告在调解时提出分配主张的证据，而事实是调解失败。2、融水县政府认为原告指认划出的争议地范围连片扩大。但没有证据证明原告扩大的范围超出了争议地范围的事实，原告指认争议地的范围是“次X岗、晒X地”四至界址的范围，争议地的四至界址范围经大家共同多次勘界确认与原告指认的范围一致，没有证据证明原告主张争议地范围外的林木林地的权属事实。3、缺乏证据证明争议地内四小块杉木的面积是20亩及四小块杉木地分布位置的具体情况，原告在确权书提出约20亩的面积是村民目测估计的面积，现与林业部门测量为46亩的面积有误差，属目测有误应予更正，争议地面积46亩的事实，共同确认没有异议。4、缺乏证据证明原告在争议地内的经营管理是否违法和不正当的事实。5、缺乏证据证明原告有侵占贝江河林场林地林木的侵权行为事实。6、缺乏贝江河林场在原告争议地内从事营林管理的事实证据。7、缺乏限制原告只准在四小块杉木地内经营管理的证据和相关规定。二、原告主张争议地的权属有充分的事实证据。1、6号处理决定明确支持原告对争议地享有所有权的主张。2、1975年（78)号协议证明原告在争议地内有两小片和四小块杉木的事实证据，该协议没有证明贝江河林场在争议地内有杉木的事实。3、柳州市中级人民法院（2016)桂02行初170号行政判决书对原告在涉案林地经营的事实予以认可。4、贝江河林场在答辩状中承认争议地是插花地由原告经营管理。5、原告经过四十多年的经营管理，把分块的杉木连片，其行为是正当的无可非议的，贝江河林场历年均未提出异议和出面阻止，证明贝江河林场认可原告在争议地的经营管理行为，目前林木的现状与四十年前的历史状况不符是很正常的现象。三、争议地上的林木是原告村民造林管理的，林木的权属属于原告村民，未经协商和给予合理的经济补偿，便划割17.4亩林木给贝江河林场，明显地损害了原告和原告村民的合法权益。四、原告认为6号复议决定本未倒置违反程序，维持6处理决定的理由显属不当。1、原告在行政复议申请书中对6号处理决定的错误提出了具体的事实与理由，提交了6份证据证明。2、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条没有规定对原告的证据是否充分进行审查，没有规定认为原告证据不充分而维持融水县政府的行政行为。综上所述，融水县政府无偿划割原告17.4亩林木林地的行政行为，缺乏充足的事实证据和充分的正当理由。原告特提起行政诉讼，请求：1、撤销柳州市政府的6号复议决定；2、撤销融水县政府6号处理决定的第三条；3、依法确认争议地剩下的17.4亩林地林木权属原告集体所有。 原告施巷屯二组向本院提交了以下证据： 证据1、行政复议申请书，证明原告申请行政复议的事实和理由。 证据2、县处纠字（75）第78号协议书，证明原告在争议地内有林木的事实。 证据3、协议书两份，证明原告村民与贝江河林场就赔偿林木达成了协议，并就设立隔离区达成了协议。 证据4、贝江河林场陈述，证明贝江河林场主张林地林木置换的事实已经被广西高院及被告的6号处理决定否定，贝江河林场也认可是原告经营管理的，因此争议的林地应归原告所有。 被告融水县政府辩称，原告插花在第三人贝江河林场山界林权图范围内的“次X岗"“晒X地”林地，争议双方都没有确凿证据确定实际界线。争议范围的绘制，是根据原告的指认，调处工作人员绘制出来的。争议范围图曾得到贝江河林场的认可，但在调处调查过程中，贝江河林场认为现场绘制的争议范围与1975年“县处纠字(75)第78号”描叙的“4小块"原有范围不符，是将四小块的边界用直线连片绘制，已经不是“四小块"的形状，面积被扩大了。贝江河林场的主张有县处纠字第78号记载的“在次X、次X下边X，晒X地岭派，柴仑上面种有杉木4小块，属生产队所有。”可以证实，且符合历史事实。融水县政府参考原告调处确权申请书主张的两块约共20亩林地的面积，以及在调解中原告提出并签字认可，后又反悔的调解方案，将争议地中28.6亩的林木林地确认为原告所有，充分考虑了争议地的历史事实和有利于安定团结，有利于争议双方的经营生产情况。原告没有证据证明1985年后在争议地内种植林木的事实。1985年签订《协议书》时到现在现场勘查已经有近40年，原告原有的林木存在的话己生长40多年，在争议地内已经没有该林木存在。争议地内的林木与争议地外的林木是连片种植的，分不出年限，实际是贝江河林场种植，这在调解调查笔录中可以看出。贝江河林场也有在争议地种植林木的证据。所以原告认为余下的17.4亩林木林地是原告的，属于无偿划拨给贝江河林场，没有证据。融水县政府按照调处程序，根据当事人提供的证据，经过调处调查，尊重历史事实，考虑到经营现状和有利于生产管理，依法作出的6号处理决定正确，希望人民法院予以支持。 被告融水县政府向本院提交了以下证据： 证据1、林木林地确权申请书，证明原告提出确权申请，主张“次X岗”面积10亩，“晒X地”10亩，争议地共20亩的面积。 证据2、贝江河林场答辩书，证明贝江河林场提交答辩，叙述曾经土地置换的过程和事实。 证据3、2015年1月23日现场勘查图，证明争议地由原告指认，绘制了争议范围图，贝江河林场认为争议地内的杉木和松木为其经营管理。 证据4、2015年5月26日调解会笔录、2015年10月9日调查笔录、2018年3月19日调解质证笔录，证明贝江河林场与原告所在的“五星一队”置换争议地签订协议相关情况，贝江河林场认为争议地已经置换，现争议地属于贝江河林场；原告认为置换过程自己没有参与，置换与其无关，争议地属于原告，融水县政府对双方的争议进行了调解。 证据5、县处纠字(75)第78号《协议书》、1985年1月30日两份《协议书》，证明原告在1975年和1985年在争议地有林地林木的事实及争议地为“四小块”的事实。 证据6、1985年11月14日《国营贝江河林场与水东村公所(原村民委)山界林地纠纷的协议书》及图两张、融调处字(1988)第10号《关于处理国营贝江河林场与水东五星一队为山田水库、晒X地林地纠纷的协议》、贝江河林场X号《山界林权证》及图、1963年总体规划图、经营林班图，证明争议地在贝江河林场的总体规划图和山界林权范围内，在其种植经营范围图内，已协议将争议地进行置换。 证据7、广西壮族自治区高级人民法院(2017)桂行终613号《行政判决书》，证明当事人置换林地时存在问题，法院维护原告作为当事人的权利，责令融水县政府重新调处确权。 证据8、2019年4月12日水东村施巷二组与贝江河林场“次X岗、晒X地”林木林地争议地现场勘查笔录、2019年5月16日《关于“晒X地”“次X岗”协议调解会》，证明各方当事人同意争议地以2015年1月23日现场勘查绘制的为准，原告提出了调解划分方案，争议地现有林木为贝江河林场种植。 证据9、2019年6月11日调查质证笔录，证明历史资料记载原告原林木林地为“四小块”；贝江河林场认为绘制的争议地范围已经扩大了，原来是四小块面积约为原告申请书写的共20亩，现在争议图形状已经连片绘制，范围已经扩大，不符合事实，各方当事人意见有分歧，调解无结果。 证据10、2019年6月21日调查笔录，证明争议地内林木为原告集体所有。 被告柳州市政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，柳州市政府作为融安县政府的上一级人民政府，有权受理对其作出的6号处理决定不服提出的行政复议申请。二、6号复议决定正确。柳州市政府收到复议申请后，依法予以受理。经审查，柳州市政府认为6号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法作出维持原行政行为的复议决定，符合法律规定。综上，请求法院依法维持6号复议决定。 被告柳州市政府向本院提交了以下证据： 证据1、《行政复议受理通知书》，证明柳州市政府依法受理原告提出的复议申请。 证据2、行政复议被申请人行政复议答复材料，证明行政复议被申请人已依法提交答复及当初作出行政行为的证据等有关材料。 证据3、《延期审理通知书》及送达回证、邮寄凭证，证明由于案件需要延期审理，柳州市政府按照法律规定制作延期审理通知并送达各方当事人。 证据4、复议决定书及送达回证、邮寄凭证，证明柳州市政府在法定期限内依法作出行政复议决定书并依法送达各方当事人。 第三人贝江河林场述称，原告不是依法成立的村民小组，没有经过一系列的备案等程序，因此不具备原告的主体资格，也没有申请确权的主体资格。 第三人贝江河林场向本院提交了如下证据： 证据1、1988年国营贝江河林场下洞分场施工验收发票8份，证明争议的46亩林地内的杉木都是林场种植的。 第三人水东村委、施巷屯一组、施巷屯三组均未向本院陈述意见和提交证据。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 被告融安县政府提交的证据1-10，真实、合法，证明了经原告申请，融水县政府经调查审核、现场勘查、调解等程序作出6号处理决定的事实，与案件相关联，本院予以采纳。 被告柳州市政府提交的证据1-4，真实、合法，证明了柳州市政府作出6号复议决定的程序类事实，与案件相关联，本院予以采纳。 原告施巷屯二组提交的证据1-3，被告融水县政府和柳州市政府已经提交，本院不再赘述。证据4，真实、合法，与案件相关联，本院予以采纳。 第三人贝江河林场提交的证据1，无其它充分有效的证据加以印证，本院不予采纳。 经审理查明：争议地“次X岗”、“晒X地”位于广西融水县境内。其中，争议地“次X岗”四至为东至火路为界，南至南边岗脊为界，西至牛岗岭路面为界，北至北边岗脊为界；争议地“晒X地”四至范围为东至次X岗脊为界，南至南边岗脊为界，西至牛岗岭路面为界，北至矿泉水沟为界。两块争议地相连，面积共46亩。 1975年3月，由于发生权属争议纠纷，融水县政府召集原水东五星一队（即施巷屯二组前身的生产队）和贝江河林场等代表协商，双方签订了“县处纠字（75)第78号”《协议书》，其中第5条中有“在次X、次X下边X，晒X地岭派，柴仑上面种有杉木4小块，属生产队所有。”所指就是现在的“次X岗”“晒X地”两块争议地。 1982年10月29日，融水县政府向贝江河林场颁发X号《山界林权证》。经勘验，争议地位于该《山界林权证》登记范围内。 1985年1月30日，贝江河林场与施巷屯二队达成《协议书》，该协议约定在“界线，以老林子边为界，林边外一丈地互不种林木为永久界线。”1985年11月14日，融水乡政府召集水东村公所（现水东村委）和贝江河林场等代表协商，贝江河林场与水东村公所签订了《山界林地纠纷的协议书》，该协议中约定了贝江河林场划拨一定范围的林地给水东村公所，同时也进一步明确了水东村公所和贝江河林场的各自林地范围。 1988年5月18日，融水县政府调处办召集原水东五星一队和贝江河林场等代表再次协商，双方签订了融调处字（1988）第10号《关于处理国有贝江河林场与水东五星一队为山田水库、晒X地林地林木纠纷的协议书》（以下简称88年协议）。经广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终613号案件调查，88年协议无法找到档案材料，故没有原件和送达手续，融水县政府和贝江河林场均表示88年协议签订之后，双方没有实际履行，争议地仍一直由施巷屯二组村民种植林木。 2013年，贝江河林场到涉案林地砍伐林木，与施巷屯二组产生纠纷。2015年3月，施巷屯二组向融水县政府申请确权处理。融水县政府于2016年1月22日作出〔2016〕融政裁字1号驳回确权申请裁定书，决定驳回施巷屯二组提出的权属纠纷确权申请。施巷屯二组不服，向柳州市政府申请行政复议，柳州市政府于2016年5月9日作出柳政复字〔2016〕15号行政复议决定书，维持了1号裁定。施巷屯二组不服，向柳州市中级人民法院提起诉讼，柳州市中级人民法院作出（2016）桂02行初170号行政判决，驳回了施巷屯二组的诉讼请求。施巷屯二组仍不服，向广西壮族自治区高级人民法院上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2017年10月17日作出（2017）桂行终613号行政判决书，撤销了一审判决、〔2016〕融政裁字1号驳回确权申请裁定书和柳政复字〔2016〕15号行政复议决定书；并责令融水县政府重新处理。 2019年，融水县政府重新经过现场勘查、调查核实和调解后，认为1985年协议约定施巷屯二组老林边留一丈互不种植的边界已不存在。按施巷屯二组的申请书写的四至范围，以及2015年1月23日根据施巷屯二组指认的四至范围所绘制的争议图，现争议地范围内的成熟杉木林与范围外已连成一片，界内界外的树龄、间距没有明显区别。施巷屯二组于2019年4月12日在共同勘查争议地现场调解时提出的调解方案，即根据两块连在一起成直角形态的争议地地形，按争议地“晒X地”东南边界的一条公路沿边界往西南方向横穿过“次X岗”争议地，将相连的两块争议地划分为公路上边和公路下边的两块林地，施巷屯二组要下边，贝江河林场要上边的林地；划出的两块林地内的林木跟林地走，林地属于谁林木就属于谁。该调解方案接近历史事实和争议双方的意愿，融水县政府遂于2019年9月3日，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条、第四条、第六条第二款、第十六条第二款、第三十四条第(七)项规定，作出6号处理决定，决定：一、“次X岗”“晒X地”争议地面积共46亩。属于施巷屯二组所有的林地28.6亩，四至范围为东北以水厂厂房西南面水槽为界，东南面以公路为界，西北面以老路为界，西南面以次X岗岭脊为界。具体以行政处理决定图为准。二、属于施巷屯二组林地内的林木属于施巷屯二组集体所有。三、争议地剩下的17.4亩林木林地属于贝江河林场所有。6号处理决定作出后，施巷屯二组不服，向柳州市政府申请行政复议。柳州市政府于2020年1月9日作出6号复议决定，维持了6号处理决定。 另查明，水东村民委、施巷屯一组、施巷屯三组均表示，两块争议地与其无关，不主张林木林地权属。 本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”之规定，融水县政府作为县级人民政府有权处理单位之间山林土地权属纠纷并作出行政裁决，是本案适格被告。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，柳州市政府作为融水县政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权，亦是本案适格被告。 本案系对融水县政府作出的6号处理决定及柳州市政府作出的6号复议决定一并进行审理，柳州市政府作出的6号复议决定维持融水县政府作出的6号处理决定，该复议决定在认定事实和处理意见等方面与6号处理决定的认定并无不同，因此对于6号复议决定审查的重点在于其程序是否合法。鉴于各方对柳州市政府作出的复议决定的程序均不存异议，因此本案审查的核心问题为6号处理决定的合法性。 根据《中华人民共和国森林法》、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》等相关法律法规规定，权属纠纷的调处，必须以事实为依据，以法律为准绳，综合考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则。同时，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条的规定，申请人申请确权处理时应当提供能够证明权属归属的有关证明材料。本案中，对于施巷屯二组与贝江河林场为争议地发生的权属纠纷，融水县政府在重新经过现场勘查、调查核实和调解后，在施巷屯二组、贝江河林场均未能举证证明争议地全部权属归各自所有以及原插花地实际界线的情况下，根据X号《山界林权证》、1975年“县处纠字（75)第78号”《协议书》、1985年1月30日《协议书》等相关山林权属纠纷确权处理的证据材料，综合考虑双方均有在争议地内经营管理的事实、施巷屯二组于2019年4月12日在共同勘查争议地现场调解时提出的分配主张以及施巷屯二组在确权申请时主张的林地面积，作出6号处理决定，将争议地分割确权给施巷屯二组、贝江河林场，符合尊重历史和有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的纠纷调处原则，并无不当，本院予以维持。而柳州市政府在受理施巷屯二组的复议申请后，经审查认为融水县政府作出的6号处理决定并无不当，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出维持6号处理决定的6号复议决定，于法有据，本院同样予以维持。 综上，施巷屯二组起诉主张争议地全部权属为其所有的证据不足，理由不充分，其关于撤销6号处理决定及6号复议决定的诉讼请求本院不予支持。融水县政府、柳州市政府的抗辩理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告融水苗族自治县融水镇水东村民委员会施巷屯第二村民小组要求撤销被告融水苗族自治县人民政府2019年9月3日作出的融政处字〔2019〕6号《行政处理决定书》及被告柳州市人民政府2020年1月9日作出的柳政复字〔2020〕6号《行政复议决定书》的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告融水苗族自治县融水镇水东村民委员会施巷屯第二村民小组负担（已缴纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  郭 涛 人民陪审员  梁咏川 人民陪审员  凌 林 二〇二〇年十二月三日 法官 助理  陆美华 书 记 员  唐妤婧