广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终1299号上诉人（原审原告）：袁石仔，男，1950年1月2日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人（原审原告）：黄光前，男，1957年8月13日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人（原审原告）：袁兴国，男，1951年12月22日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人（原审原告）：袁权新，男，1949年9月11日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人（原审原告）：欧敏驹，男，1969年12月22日出生，汉族，住广东省中山市。被上诉人（原审被告：）中山市古镇镇人民政府，住所地广东省中山市×××××××××，统一社会信用代码114×××××××××××506F。法定代表人：阮志力，镇长。委托代理人：何树沛，中山市古镇镇司法所工作人员。委托代理人：梁小凤，广东千里行律师事务所律师。被上诉人（原审被告：）中山市人民政府，住所地广东省中山市东区××××××××××，统一社会信用代码114×××××××××××762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。原审第三人：中山市古镇镇海洲村民委员会，住所地广东省中山市××××××××××××，统一社会信用代码544×××××××××××134P。主要负责人：甘伟强，主任。上诉人袁石仔、黄光前、袁兴国、袁权新、欧敏驹（以下简称袁石仔等5人）不服被上诉人中山市古镇镇人民政府(以下简称古镇镇政府)、中山市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人中山市古镇镇海洲村民委员会（以下简称海洲村委会）政府行政行为纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院(2020)粤2071行初841号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2019年11月15日，海洲村委会召开村民代表会议，就“关于中山市西顿照明灯饰科技有限公司重新签订租赁合同的有关事项、关于《北海工业园地块合作开发协议》的有关事项、关于《古镇镇海洲村项目合作开发方案》的有关事项、关于将中山市古镇镇海洲村民委员会相关用地变更至中山市古镇镇海洲股份合作经济联合社进行开发的有关事项、关于大华工业区‘三旧’改造项目竞价方式的有关事项、关于申报美丽宜居村有关事项的有关事项”等六个事项（以下简称六个事项）进行表决。会后，海洲村委会将该次会议决议的内容在村公告栏进行了公示，期间并未收到村民提出异议。2019年11月22日，袁石仔等5人以上述村民代表会议所表决的六个事项属于重大事项，但没有召开村民会议决定，侵犯了村民的参与权、表决权和监督权为由，向古镇镇政府提交责令整改申请书，申请古镇镇政府责令海洲村委会依法召开村民大会表决六个事项。同时提供了海洲村委会于2019年11月15日作出的《海洲村村民代表会议情况公告》及“和美海洲”微信公众号截屏图。2019年12月12日，古镇镇政府向海洲村委会的纪委委员袁某进行调查并制作了调查笔录，后海洲村委会于同年12月16日向古镇镇政府提交一份回复函，陈述了该村2019年11月15日村民代表会议对六个事项的表决情况及会后公示情况，称该次会议的出席率以及表决率均符合法律规定，且对决议情况进行公示期间并未收到村民提出异议，认为该会议决议合法有效，同时认为该村共有股民14985人，通过召开全体村民会议表决六个具体事项并不符合该村客观情况，故不同意重新召开村民会议进行表决。后经核查，古镇镇政府认为上述村民代表会议表决通过的六个事项均属于具体事项，海洲村委会可以通过召开成员代表会议的形式进行表决，该次村民代表会议的代表到会率和六个事项表决同意率均符合法律规定，且海洲村委会在会议结束后依法对决议履行了公告义务，因此，古镇镇政府于2020年1月20日作出中古行复字[2020]8号关于责令整改申请的答复，对袁石仔等5人提出的责令整改申请均予以驳回，并于同年1月22日将该回复邮寄送达袁石仔等5人，后黄光前于同年2月15日签收该邮件。袁石仔等5人不服，于同年2月21日向市政府申请行政复议，市政府经受理、审查后，于同年4月23日决定延长行政复议审查期限，并于同5月19日作出中府行复[2020]211号行政复议决定，维持古镇镇政府作出的涉案答复。袁石仔等5人仍不服，诉至原审法院，请求：一、撤销古镇镇政府于2020年1月20日作出中古行复字[2020]8号关于责令整改申请的答复和市政府于2020年5月19日作出中府行复[2020]211号行政复议决定书，责令古镇镇政府重新作出行政行为，即责令海洲村委会召开村民大会表决2019年11月15日公告的六项重大事项；二、诉讼费用由两古镇镇政府和市政府承担。原审法院另查明，目前海洲村共有村民代表98人，参加2019年11月15日村民代表会议的参会代表83名，代表到会率84.7%，该次会议表决六个事项的具体情况如下：1.关于中山市西顿照明灯饰科技有限公司重新签订租赁合同的有关事项，同意人数83人，同意率100%；2.关于《北海工业园地块合作开发协议》的有关事项，同意人数80人，同意率96.39%；3.关于《古镇镇海洲村项目合作开发方案》的有关事项，同意人数83人，同意率100%；4.关于将中山市古镇镇海洲村民委员会相关用地变更至中山市古镇镇海洲股份合作经济联合社进行开发的有关事项，同意人数82人，同意率98.8%；5.关于大华工业区“三旧”改造项目竞价方式的有关事项，同意人数82人，同意率98.8%；6.关于申报美丽宜居村有关事项的有关事项，同意人数82人，同意率98.8%。原审诉讼过程中，古镇镇政府称对于袁石仔等5人申请整改的事项，其中：第1项关于中山市西顿照明灯饰科技有限公司重新签订租赁合同的有关事项，是基于该公司生产项目增加、生产车间改变的情况下将原租赁合同分为两份，但原合同的条款、租赁期限、租赁单价等全部合同条款不变；第4项关于将中山市古镇镇海洲村民委员会相关用地变更至中山市古镇镇海洲股份合作经济联合社进行开发的有关事项，只是名称变更，没有对海洲村村民产生实质性的影响；第6项关于申报美丽宜居村有关事项的有关事项，虽然会支出一些费用，但同时创造了宜居环境，长远来说对村民有利；其他第2、3、5项都是对海洲村村民产生收益大于负担的事项。袁石仔等5人则认为，海洲村委会长期未召开村民会议讨论问题，不但侵犯了村民的知情权和决策权，而且将一些关系到村民实际利益的项目也搞砸了，其以往的一些做法亦失信于村民，侵犯了村民的政治权利、民主权利和经济利益，故六个事项也应通过召开村民会议进行表决。原审法院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款和《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十一条第二款的规定，古镇镇政府对其辖区海洲村委会不依照法律、法规的规定履行法定义务的行为有责令改正的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，市政府具有对古镇镇政府作出的行政行为进行行政复议的职权与职责。本案中，根据各方的诉辩意见，结合双方当事人在庭上的举证质证情况，本案争议的焦点为通过村民代表会议表决涉案六个事项是否合法。首先，《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十三条第二款规定：“……村民会议由村民委员会召集;村民委员会不召集的，由村务监督委员会召集。有十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表提议，应当在三十日内召开村民会议……”，由此可见，在建立村民代表制度的村集体，仍然可以由十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议召开村民会议。本案中，袁石仔等5人以向古镇镇政府提出责令整改申请的方式，并不能替代这一法定的会议召开条件。其次，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条第一款规定：“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项……”。具体到本案，海洲村共有十八岁以上村民14000多人，已通过选举产生村民代表98人，而涉案六个事项明确且具体，也不属于法律法规规定的必须由村民会议议决的范围，故海洲村通过召开村民代表会议的形式表决具体事项并不违反法律规定。最后，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第二款“农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。１/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。”以及第十条“……农村集体经济组织召开成员代表会议，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过”的规定，本案中，海洲村共有村民代表98人，其中83名村民代表参加了2019年11月15日村民代表大会，对上述事项进行审议，到会率为84.7%，达成员代表2/3以上；该次会议对六个事项的表决同意率分别为100%、96.39%、100%、98.8%、98.8%、98.8%，达到会代表2/3以上。而且，会后海洲村委会于2019年11月15日将该次会议的决议内容在村务公告栏和“和美海洲”微信公众号予以公告，公告期间海洲村委会亦未收到村民提出的异议，可见，海洲村此次村民代表大会的召开和决议程序均符合法律规定，故古镇镇政府作出涉案关于责令整改申请的答复，对袁石仔等5人就上述事项提出的责令整改申请予以驳回，亦无不当。因此，古镇镇政府作出中古行复字[2020]8号关于责令整改申请的答复，认定事实清楚，符合法律规定；市政府经受理行政复议申请、审查后，作出维持上述答复的涉案行政复议决定，程序合法，结果正确。综上所述，袁石仔等5人请求撤销古镇镇政府作出的中古行复字[2020]8号关于责令整改申请的答复及市政府作出的中府行复[2020]211号行政复议决定，并责令古镇镇政府重新作出行政行为的诉讼请求，理据不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回袁石仔等5人的诉讼请求。案件受理费50元，由袁石仔等5人负担。上诉人袁石仔等5人不服上述判决，向本院提起上诉称：一、根据《广东省农村集体资产管理条例》第十三条第（二）项、第（五）项、第（七）项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（二）项的规定，海洲村委会于2019年11月15日公告的六大事项每一项都与村民切身利益息息相关，属于重大事项。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第一款的规定，由于六大事项属于重大事项，所以要经过村民会议才能作出最后决定，古镇镇政府和市政府在没有任何正确的法律法规及依据的情况下，极力主张海洲村委会以村民代表表决六大事项，其行政行为构成违法。二、镇政府和市政府没有法律法规依据证明六大事项属于具体事项，原审法院滥用法律法规定案，判决不当。综上，袁石仔等5人上诉至二审法院，请求：1.撤销原审法院作出的（2020）粤2071行初841号行政判决书，并责令古镇镇政府重新作出行政行为，依法责令海洲村委会依法召开村民大会表决2019年11月15日公告的六个重大事项。2.本案诉讼费由古镇镇政府和市政府承担。被上诉人古镇镇政府辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；二、我方已依法核查海洲村2019年11月15日村民代表大会召开的程序和决议，该村会议决议合法。被上诉人市政府辩称：一、古镇镇政府作出的《关于责令整改申请的答复》和我府作出的《行政复议决定书》，事实清晰，程序合法；二、上诉人提起上诉的事实与理由均无法律依据，不应获得支持。海洲村2019年11月15日以通过召开村民代表会议的形式进行表决通过六项事项的决议符合法律规定，袁石仔等5人主张村民代表会议无权表决并通过涉案事项并无法律依据。原审第三人海洲村委会没有提交答辩意见，也没有到庭应诉。本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案属要求镇政府对农村集体自治履行监督指导职责案。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定，乡镇人民政府对村民委员会的监督指导，主要是对村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的情形进行责令整改。即监督指导的前提是村民委员会存在不依法履行职责的情形。本案中，古镇镇政府就袁石仔等5人提出的“责令整改申请书”，经调查核实，海洲村委会就涉案六项事项的表决无论是表决形式、到会率、表决同意率以及后续的公告工作均符合法律规定，不存在违反法律法规的情形，由此作出涉案答复，事实调查清楚，答复处理准确，本院予以支持。市政府作出涉案行政复议决定，维持古镇镇政府的答复，程序合法，结果正确，本院亦予以支持。另外，根据《广东省实施办法》第二十四条：“村民会议行使下列职权：……（九）撤销或者变更村民代表会议、村民委员会、村民小组会议不适当的决议、决定；”之规定，若袁石仔等5人认为涉案村民代表会议决议、决定不适当的，可通过村民会议予以撤销或变更以维护自身权益。综上所述，袁石仔等5人上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人袁石仔、黄光前、袁兴国、袁权新、欧敏驹负担。本判决为终审判决。审判长 王 鹏审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二〇年十二月八日书记员 肖炫霓