江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏0691行初935号 原告顾明国，男，1969年7月25日生，××族，住如皋市。 委托代理人唐永祥，江苏哲邦律师事务所律师。 被告如皋市自然资源和规划局，住所地如皋市如城街道大司马路55号。 法定代表人石剑，职务局长。 应诉负责人秦爱华，职务副局长。 委托代理人李曼、钱维维，该单位工作人员。 第三人朱红，女，1974年7月27日生，××族，住如皋市。 第三人如皋市石庄镇建设服务中心，住所地如皋市石庄镇北大街11号。 法定代表人汤道平，职务主任。 委托代理人杨威，江苏瀛联律师事务所律师。 原告顾明国诉被告如皋市自然资源和规划局（以下简称如皋自然资源局）、第三人朱红、如皋市石庄镇建设服务中心（以下简称石庄服务中心）房屋行政登记一案，原告顾明国于2020年9月29日向本院提起行政诉讼，本院于2020年10月9日立案受理，并在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本和应诉通知书，向第三人朱红送达了起诉状副本和参加诉讼通知书。因石庄服务中心与本案有利害关系，本院依职权追加其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭于2020年11月18日公开开庭进行了审理，本案现已审理终结。 2020年9月23日，被告下属的如皋市不动产登记中心向原告发出不动产登记不予受理告知书，认为被告经核查，原告申请登记材料不齐全，按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定不予受理。主要理由为：1.原告申请土地使用权证分户(面积分摊)的前提应当是所涉不动产符合办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的条件，即如皋市石庄镇建设服务中心尚需按照《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条的规定补充提交该幢楼建设工程符合规划的材料、房屋已经竣工的材料、房地产调查或者测绘报告。2.待材料补正齐全后，还需离婚析产的当事人朱红配合申请其不动产的转移登记。该不予受理告知书还告知了救济途径及期限等内容。 原告顾明国诉称，1996年原告等八户居民向如皋市石庄镇建设综合开发公司（以下简称石庄开发公司）交纳土地款，由石庄开发公司在如皋市××村××（现石庄镇××社区××）代征土地、代建房屋，共建十间三层的临336线的商居砖混结构房屋，其中该幢房屋由西向东第三间为原告所有，1997年房屋竣工后交付使用。2001年7月25日原告之妻朱红取得了如皋市房屋产权监理所核发的《房屋所有权证》。2006年9月25日原告与朱红离婚，该房屋约定为原告所有。由于历史原因，原告虽有房屋所有权证却缺少国有土地使用权证分户证。经如皋市人民政府协调，2020年6月5日第三人石庄服务中心取得了《国有建设用地使用权证》。2020年9月21日第三人石庄服务中心及原告共同向被告提交申请材料，为原告申请办理国有土地使用权证分户不动产权登记。2020年9月23日被告所属如皋市不动产登记中心作出不予受理决定。原告认为，原告申请的不动产登记的类型是不动产转移登记，无论是土地使用权证还是房屋所有权证，均系转移登记，而非首次登记。而被告以《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定的要求补充材料情形是不动产权首次登记。因此，被告所作不予受理决定，适用法律错误。请求：1.撤销如皋市不动产登记中心于2020年9月23日作出的不动产登记不予受理决定；2.判令被告履行受理原告的不动产登记申请职责，作出位于如皋市石庄××路北侧××东首房屋（由西向东第三间）不动产登记的行政行为；3.诉讼费由被告承担。 被告如皋自然资源局辩称，一、被告的具体行政行为程序合法。二、被告的具体行政行为内容适当。案涉不动产位于如皋市石庄××路北侧××东首，第三人朱红名下不动产为该幢楼中的部分房屋。第三人朱红等3户是在用地手续及建房手续不齐全的情况下，按自建房向如皋市房地产监理所石庄分所申请办理了如皋市石庄××路北侧××东首的房屋所有权登记，该房屋实际是共建房，属于历史遗留问题。为了解决该历史遗留问题，石庄镇人民政府书面向市政府进行了请示，并明确所涉宗地“1996年由如皋市石庄综合建设开发公司(该公司已自然消失)对该宗地进行开发建设，对外开发模式为统建分购”故该宗地上的整幢房屋为共建房，且共建房没有任何批建手续。据此，原告与第三人石庄服务中心申请办理坐落为如皋市石庄镇××社区××726.67平方米的土地使用权证分户(面积分摊)的前提应当是满足所涉不动产符合共建房办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的条件，即石庄服务中心尚需按照《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条的规定补充提交该幢楼建设工程符合规划的材料、房屋已经竣工的材料、房地产调查或者测绘报告。现原告在石庄服务中心未补齐相关材料证明房屋是合法建造时，就向登记部门申请办理土地使用权证分户(面积分摊)申请，其提交的材料不齐全，不动产登记部门无依据为其办理相关登记。三、案涉不动产登记属于历史遗留问题，目前不具备办理土地使用权证分户(面积分摊)及转移登记的要求。原告与第三人石庄服务中心申请土地使用权证分户(面积分摊)登记实际包含两个登记事项，一是土地使用权面积分摊；二是因离婚析产原告申请将登记在第三人朱红名下的不动产转移登记至其名下。对于土地使用权面积分摊的申请，因第三人朱红是在用地手续及建房手续不齐全时仅仅依据石庄镇建设管理服务所的相关证明材料按自建房申请办理的房屋所有权登记，其申请时未提交取得土地使用权的相关材料，且第三人朱红申请登记时填写产权取得方式为“自建”，与石庄镇人民政府在请示中所述的“共建房”事实相矛盾。“共建房”的土地使用权面积分摊是在开发企业申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记时一并办理的，此后再随房屋所有权转移登记至每个购房人名下。故在案涉不动产尚不符合共建房房屋所有权首次登记条件时，尚需石庄服务中心补充完善房屋所有权首次登记的材料后才能依申请将土地使用权面积随房屋所有权分摊转移登记给第三人朱红等购房人，因而原告申请土地使用权证分户(面积分摊)的前提仍然是案涉不动产符合共建房首次登记的条件。从尊重历史、实事求是、依法办理的原则出发，在石庄镇人民政府请示后，市政府办公室已经召集相关部门共同协商，并形成了解决该历史遗留问题的方案，目前相关部门正在按照方案精神逐步推进，开发主体石庄服务中心已经通过转让方式取得该宗地的国有建设用地使用权。据了解，目前是因为该幢楼存在部分违章建筑，暂未能通过消防验收也未能补办规划手续，尚不具备办理共建房房屋所有权首次登记的要求。对于原告申请将登记在第三人朱红名下的不动产转移登记至其名下，原告仅提交石庄镇石南村民委员会相关人员见证的《关于顾明国、朱红离婚财产分配协议》申请将所涉不动产转移登记至其名下(离婚析产)，其提交的材料不符合单方申请的要求，待第三人石庄服务中心补齐共建房首次登记的相关材料后，还需离婚析产的当事人第三人朱红与其共同申请不动产转移登记。综上，答辩人的具体行政行为程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，原告的诉讼请求无事实与法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人朱红未到庭亦未陈述意见。 第三人石庄服务中心述称，1.第三人石庄服务中心与本案无关联，第三人石庄服务中心在本案中没有实体的权利和义务；2.被告适用的不动产暂行条例第三十五条是适用法律错误；3.被告认定案涉房屋是共建房是错误的，应当还原当年房屋的实际情况来确定；4.案涉房屋纠纷是历史遗留问题，案涉房屋1997年已竣工，被告按照现行条例要求是不正确的；5.第三人石庄服务中心为解决历史遗留问题已尽了最大的努力。如果这个事情按照被告的方法是无法妥善解决的，会损害原告的利益，后续可能会引发矛盾。 经审理查明，1996年12月31日，原如皋市国土规划管理局发出皋地征[1996]125号《关于如皋市土地资产管理处代征土地的批复》，批复主要内容为：“因石庄镇土管所组建农民街需要代征土地，经报如皋市人民政府批准，同意按规划红线图位置代征石庄镇冒圩村二组耕地0.34亩、村集体非耕地（原旧货商店）1.5亩，合计代征1.84亩，其中负担公路0.75亩。土地代征后，其土地使用权出让给石庄镇土管所使用，出让面积1.09亩，期限50年。”1997年1月30日，如皋市土地管理局与石庄镇土管所签订国有土地使用权出让合同。1996年，石庄开发公司对该土地进行开发建设，对外开发模式为统建分购，共建10间三层的临336线的商居砖混结构用房，分别出售给原告在内的十余人。第三人朱红于1996年5月21日向石庄服务中心缴纳地皮款19795元。第三人朱红于2001年7月18日向原如皋市房地产监理所申请办理房屋所有权证，并提交如皋市私有房屋所有权登记申请表，该表载明产权来源为自建，取得时间为1996年，间数为4间，楼房幢号为1，结构为砖混，层次为3层，间数为3间，面积为150平方米，平房幢号为2，结构为砖混，间数为1间，面积为30平方米。同时提交如皋市石庄镇建设管理服务所出具的证明一份，证明内容为：“兹有朱红同志，经党委、政府批准，在二供东侧自建壹间三层楼房，房号为自西向东第壹幢第三间，建筑面积180平方米”。2001年7月25日，如皋市房地产监理所石庄分所向第三人朱红颁发了房屋所有权证，载明，房屋所有权人为朱红，房屋座落为如皋市石庄××路北侧××东首，丘地号为00014910，产别为私产，房屋状况为1幢，结构砖混，层数为三层，建筑面积为150平方米，2幢结构为砖混，房屋层数为一层，建筑面积为30平方米。 2006年9月25日，第三人朱红与原告签订离婚协议书，该协议中无涉案房屋的财产分割约定。2014年12月28日，第三人朱红与原告签订关于顾明国、朱红离婚财产分配协议，该份协议中约定，南头二供边商品房，因该房抵押在石庄农商行借款30万元，所有债权债务归顾明国一人承担处理，自协议签订之日，该房产所有权由顾明国处理。 2020年1月8日，如皋市石庄镇人民政府向如皋市人民政府提交关于申请补办顾明国等10家购房户不动产权证的请示，该请示中明确，因涉案房屋存在无土地的权属来源、出让金票据、完税证明、宗地图等材料，导致目前未能办理不动产权证。请求市政府协调帮助原告等10家购房户办理不动产权证手续。2020年3月17日，如皋市政府办公室牵头有关部门就上述请示事宜召开协调会，并形成会议备忘录，备忘录主要内容为：“原告等人的不动产登记事宜，主要问题是缺少土地登记的相关手续，也没有规划许可及竣工验收手续，还缺少房产测绘资料。此外，该房是作为自建还是共建，需要进一步确定，10户中有3户领取了房产证，尽管手续不全，但该3户并无过错，其合法权益应该得到保护。解决石庄镇顾明国等人的不动产登记问题要按照以下路径和要求来办理。一是石庄镇承担主体责任，具体做好以下工作：1.查明石庄综合建设开发公司的设立、经营及清理情况并形成书面报告；2.查明石庄建设开发公司在石庄镇范国内开发建设报告中所涉房屋类型的情况并形成书面报告；3.查明报告中所涉及的购房户缴纳款项的标准及去向；4.查明土地出让时的容积率、商业、居住建筑面积等主要经济技术指标，会同自然资源局完善土地出让手续；5.负责完善该栋褛房的安全鉴定和消防验收。二是行政审批局在该项目满足补办建设工程规划许可证的条件后，会同自然资源局办理该栋楼房的规划手续，三是自然资源局具体做好以下工作：1.会同石庄镇完善土地出让手续：2.在消防验收、安全鉴定等手续齐备后，该栋楼的10户住户办理共建房不动产登记手续。” 2020年6月5日，第三人石庄服务中心领取了涉案房屋所在的土地使用权的不动产权证书，载明，权利人石庄服务中心，共有情况为单独所有，坐落为如皋市石庄镇××社区××组，权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为出让，用途为综合用地，面积为726.67平方米，使用期限至2047年1月30日止。 2020年9月18日，原告与第三人石庄服务中心作为共同申请人，申请办理土地使用权证分户，申请登记事由为国有建设用地使用权转移登记，并向被告邮寄了不动产登记申请书及相应的材料。被告于2020年9月21日收到上述材料，经核查后，于9月23日向原告作出不动产登记不予受理告知书，主要内容为：“2020年9月21日，你与如皋市石庄镇建设服务中心申请办理坐落为如皋市石庄镇××社区××726.67平方米的土地使用权证分户(面积分摊)，邮寄提交材料清单如下：1.不动产登记申请书；2.顾明国的居民身份证(复印件)；3.朱红的房屋所有权证(复印件)；4.离婚协议书(复印件)；5.关于顾明国、朱红离婚财产分配协议(复印件)；6.石庄镇人民政府《关于申请补办顾明国等10家购房户不动产权证的请示》(复印件)；7.[2020]18号《市政府办公室请示事项反馈单》(复印件)；8.如皋市石庄镇建设服务中心名下坐落为如皋市石庄镇××社区××组的不动产权证书(复印件)。经核查，上述申请因申请登记材料不齐全，按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定不予受理。具体情况如下：1.朱红当时在用地手续及建房手续不齐全的情况下，向如皋市房地产监理所石庄分所申请办理如皋市石庄××路北侧××东首的房屋所有权登记，属于历史遗留问题。为了解决该历史遗留问题，石庄镇人民政府书面向市政府进行了请示，并明确所涉宗地‘1996年由如皋市石庄综合建设开发公司(该公司已自然消失)对该宗地进行开发建设，对外开发模式为统建分购’，故该宗地上的整幢房屋为共建房。据此，你与如皋市石庄镇建设服务中心申请办理坐落为如皋市石庄镇××社区××726.67平方米的土地使用权证分户(面积分摊)的前提应当是所涉不动产符合办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的条件，即如皋市石庄镇建设服务中心尚需按照《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条的规定补充提交该幢楼建设工程符合规划的材料、房屋已经竣工的材料、房地产调查或者测绘报告。2.待材料补正齐全后，还需离婚析产的当事人朱红配合申请其不动产的转移登记。”该不予受理告知书还告知了救济途径及期限等内容。同日，被告向第三人石庄服务中心作出不动产登记不予受理告知书，理由同样认为申请登记材料不齐全。同时向第三人石庄服务中心作出不动产登记补充材料通知书，一次性告知第三人石庄服务中心需补充的材料。后被告向原告及第三人石庄服务中心分别送达了上述不动产登记不予受理告知书、不动产登记补充材料通知书。 现原告认为被告作出的不动产登记不予受理告知书适用法律错误，故诉讼至本院，提出如上诉请。 以上事实有各方当事人提交的证据及当庭陈述等在卷佐证。 本院认为，本案的争议焦点为：被告作出的案涉不予受理告知书是否合法。具体分析评判如下： 首先，《不动产登记暂行条例》第十七条规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。故如原告及第三人石庄服务中心提交的申请材料不齐全，被告则应当向申请人告知不予受理，同时履行一次性告知需要补正的全部内容的义务。本案中，被告认为申请材料不齐全，故向原告及第三人出具书面不予受理告知书，同时向第三人发出通知书，告知需要补正的材料，从程序上看，符合相关法律规定。 其次，关于被告不予受理的理由是否合法的问题。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条规定，不动产首次登记，是指不动产权利第一次登记。未办理不动产首次登记的，不得办理不动产其他类型登记，但法律、行政法规另有规定的除外。第三十三条规定，依法取得国有建设用地使用权，可以单独申请国有建设用地使用权登记。依法利用国有建设用地建造房屋的，可以申请国有建设用地使用权及房屋所有权登记。第三十五条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书或者土地权属来源材料；（二）建设工程符合规划的材料；（三）房屋已经竣工的材料；（四）房地产调查或者测绘报告；（五）相关税费缴纳凭证；（六）其他必要材料。第三十八条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；（三）继承或者受遗赠的材料；（四）分割、合并协议；（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料。不动产买卖合同依法应当备案的，申请人申请登记时须提交经备案的买卖合同。 具体到本案中，原告及第三人石庄服务中心提交的申请书中确认其申请的不动产登记类型为转移登记，其要求办理的系土地使用权证分户即国有建设用地使用权转移登记，最终目的是办理国有建设用地使用权及房屋所有权的不动产统一登记。从原、被告提交的证据及陈述看，登记在第三人石庄服务中心名下的国有建设用地系单独办理了土地使用权的不动产登记，在该土地上建造的房屋系整栋房屋，但该栋房屋并未办理房屋所有权首次登记。虽然第三人朱红办理了涉案房屋的所有权登记，但根据上述规定，未办理不动产首次登记的，不得办理不动产其他类型登记，故本案中原告直接申请办理国有建设用地使用权转移登记不符合相关规定。被告在不予受理告知书中认定原告及第三人石庄服务中心申请办理土地使用权证分户的前提条件应当符合办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的条件，继而要求第三人石庄服务中心补充提交办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记所需的材料，并无不当。 同时，申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记应当由原权利人与继受人共同申请办理，本案中，涉案房屋登记在第三人朱红名下，原告要求将案涉房屋转移登记至其名下，应当首先办理案涉房屋的不动产登记，然后再由第三人朱红与原告共同申请办理不动产转移登记，原告单独申请办理转移登记，亦不符合规定。被告在不予受理告知书中明确待材料补正齐全后，尚需第三人朱红配合原告申请办理转移登记，并无不当。 综上所述，被告作出的不予受理告知书事实清楚、适用法规正确、程序合法，原告要求撤销该不予受理告知书，无事实和法律依据，本院不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告顾明国的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告顾明国负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，并按照《上诉费缴纳通知单》向该院预交上诉案件受理费50元。 审 判 长  潘雄博 人民陪审员  陆惠球 人民陪审员  于 佳 二〇二〇年十二月二十一日 书 记 员  顾袁迪 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。