内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院行政判决书（2020）内07行终82号上诉人（原审原告）呼格吉乐，男，1992年6月1日出生，蒙古族，现住内蒙古自治区新巴尔虎左旗。上诉人（原审原告）拉布格扎布，男，1967年11月29日出生，蒙古族，现住内蒙古自治区新巴尔虎左旗。二上诉人共同委托代理人特木其勒，内蒙古乌恩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）呼伦贝尔市自然资源局，住所地内蒙古自治区呼伦贝尔市民生大厦北侧。上诉人呼格吉乐、拉布格扎布因行政复议一案，不服内蒙古自治区牙克石市人民法院（2020）内0782行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2019年6月3日原告呼格吉乐、拉布格扎布向新巴尔虎左旗政务公开领导小组办公室提交了申请公开政府信息的申请，具体请求内容为：1.请求公开在申请人的承包地上核发国有土地证的国土部批准文件（2004年）。2.请公开申请人的承包地上核发国有土地使用证时，不予给付征地补偿的法律依据。2019年6月5日新巴尔虎左旗自然资源局收到新左旗政务公开领导小组办公室的《政府信息公开申请转送单》，针对转送单的要求制作了《依申请公开政府信息审查表》。在该审查表的主办单位意见栏内，新巴尔虎左旗自然资源局的审查意见为：“第一、申请人所主张的土地系国有土地。根据呼伦贝尔盟行政公署于1991年12月30日颁发的编号为xxx的《内蒙古自治区林权证》，申请人所主张的土地为本证所列的国有土地，使用国有土地，其补偿标准与申请人无关，如确需公开，我局可以协调相关单位将林权证予以公开。第二，集体土地征收，法律确实明文规定，给集体土地所有权人和承包经营权人相应的补偿金，但是该法不能适用此次申请，因为该土地系国有土地，所以当然不能给付申请人相关的征收补偿金。”此后，新左旗自然资源局将加盖了本单位公章的《依申请公开政府信息审查表》向二原告的委托代理人送达。二原告接到《依申请公开政府信息审查表》后，对该《依申请公开政府信息审查表》中的审查意见不服，并在法定期限内向被告呼伦贝尔市自然资源局申请行政复议。被告接到二原告的行政复议申请后，经审查于2019年8月9日受理了二原告的行政复议申请。在受理了二原告的行政复议申请后，被告针对二原告的行政复议申请事项进行了调查取证和审查。因该行政复议案件情况复杂，被告于2019年9月30日决定延长行政复议期限30日，并将呼自然资复字[2019]3号行政复议期限延长的通知向二原告送达。2019年11月7日被告作出呼自然资复字[2019]4号行政复议决定书，决定撤销被申请人（新巴尔虎左旗自然资源局）于2019年7月15日作出的《依申请公开政府信息审查意见》。被告于2019年11月8日向二原告送达了呼自然资复字[2019]4号行政复议决定书。二原告对该行政复议决定不服，向本院提起行政诉讼。另查明，在二原告向被告申请行政复议后，在行政复议案件审查期间，新巴尔虎左旗自然资源局针对二原告的政府信息公开申请事项又作出了新左自然不告[2019]01号《政府信息不予公开告知书》和新左自然不存在告[2019]01号《政府信息不存在告知书》并向二原告送达。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定,被告呼伦贝尔市自然资源局做为新巴尔虎左旗自然资源局的上一级主管部门，其具有对新巴尔虎左旗自然资源局作出的行政行为依法进行行政复议的法定职责。本案属于政府信息公开引发的行政争议。行政复议被申请人新巴尔虎左旗自然资源局作出的《依申请公开政府信息审查表》中的审查意见属于行政机关内部的审查行为。在新巴尔虎左旗自然资源局将该《依申请公开政府信息审查表》加盖本单位公章并向二原告送达后，使该审查表中的审查意见外化，形成了一个可诉的具体行政行为。但是新巴尔虎左旗自然资源局作出的《依申请公开政府信息审查表》中的审查意见并没有针对二原告申请公开的政府信息的具体内容予以明确答复。被告呼伦贝尔市自然资源局在行政复议审查中对新巴尔虎左旗自然资源局作出的《依申请公开政府信息审查表》中的审查意见违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项、第五项规定的认定，本院予以支持。二原告在行政复议申请中虽然一并提出了行政赔偿请求，但根据查明的案件事实，新巴尔虎左旗自然资源局作出的《依申请公开政府信息审查表》中的审查意见并没有给二原告的权益造成损害。且在行政复议期间，新巴尔虎左旗自然资源局针对二原告的政府信息公开申请又作出了新左自然不告[2019]01号《政府信息不予公开告知书》和新左自然不存在告[2019]01号《政府信息不存在告知书》并向二原告送达。二原告对案涉土地的权属确认及征收补偿争议，仍可通过正当途径予以救济。综上，被告呼伦贝尔市自然资源局作出的撤销被申请人（新巴尔虎左旗自然资源局）于2019年7月15日作出的《依申请公开政府信息审查意见》的呼自然资复字[2019]4号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告呼格吉乐、拉布格扎布的诉讼请求。上诉人呼格吉乐、拉布格扎布上诉称，一、基本案情是1997年12月30日，新巴尔虎左旗罕达盖苏木白音布日德嘎查将位于新巴尔虎左旗南部宜农耕地的集体草场7377亩、5667亩承包给本集体经济组织成员二上诉人。1999年，新巴尔虎左旗政府作出新左政发（1999）第77号文件，将涉案草场在内的60余万亩集体土地变为国有土地。2004年，新巴尔虎左旗自然资源局以“经国土部批准”的名义在二上诉人依法登记注册的承包经营权证上重发国有土地证，并侵占了该土地（草场），种植农作物。后经二上诉人通过上访途径，要求相关部门依法返还土地补偿金。自2003年起，新巴尔虎左旗人民政府向二上诉人支付15元/亩土地补偿款，但二上诉人认为该支付补偿款的程序违法。2019年6月15日，二上诉人向新巴尔虎左旗自然资源局提起依法公开国土部批准文件的申请，要求公开新巴尔虎左旗自然资源局在参与制作《阳光农场与牧民草场纠纷调查汇报》中记录的国土部批准文件并提起行政赔偿。2019年7月15日，新巴尔虎左旗自然资源局作出《依申请公开政府信息审查表》，对二上诉人所申请的信息公开及赔偿作出审查意见。二上诉人对该审查意见不服，向呼伦贝尔市自然资源局申请行政复议，呼伦贝尔市自然资源局于2019年11月7日作出呼自然资复字（2019）4号《行政复议决定书》。二上诉人对该《行政复议决定书》，向原审人民法院提起行政诉讼。诉讼请求求：1、依法撤销呼伦贝尔市自然资源局于2019年11月7日作出呼自然资复字（2019）4号《行政复议决定书》；2、依法判处呼伦贝尔市自然资源局重新作出行政赔偿复议决定。原审法院于2020年10月19日作出（2020）内0782行初19号行政判决。二上诉人认为：一、原审法院适用法律错误；二、原审法院认定事实不清。上诉请求：1、依法撤销原审法院作出（2020）内0782行初19号行政判决；2、依法判处被上诉人呼伦贝尔市自然资源局重新作出行政复议决定，并同时决定被申请人新巴尔虎左旗自然资源局返还二上诉人承包地的征地补偿金及利息。被上诉人呼伦贝尔市自然资源局答辩称，首先，被上诉人作出的行政复议决定程序合法。1、根据《行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，决定是否受理”的规定，上诉人呼格吉乐、拉布格扎布因不服新巴尔虎左旗自然资源局作出的《依申请公开政府信息审查意见》，于2019年8月5日向被上诉人提出行政复议，于2019年8月9日予以受理，在复议案件受理程序上，符合法律规定。2、根据《行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法”及第三十一条“行政机关正常复议决定的最长时间（包括延长期限在内）为自受理申请之日起90日”的规定，被上诉人于2019年11月7日依法作出了呼自然资复字（2019）4号行政复议决定，符合法律规定的时限和程序。其次，被上诉人作出的行政复议决定，实体合法。1、二上诉人向新巴尔虎左旗自然资源局申请公开的第一项内容是“国土部批准文件（2004年）”，而新巴尔虎左旗自然资源局的信息公开审查意见却为“可以协调公开《内蒙古自治区林权证》”，虽然新巴尔虎左旗自然资源局在复议过程中明确“国土部批准文件（2004年）”不存在，但新巴尔虎左旗自然资源局的审查意见显然与申请人要求公开的信息相互矛盾，因此，被上诉人依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定，作出了撤销该项信息公开审查意见，复议决定依法有据。2、二上诉人向新巴尔虎左旗自然资源局申请公开的第二项内容是“不予给付征地补偿的法律依据”，而新巴尔虎左旗自然资源局的信息公开审查意见却为“集体土地征收，法律确实明文规定应予补偿，但因涉案土地系国有土地，所以不能给付申请人相关的征收补偿金”。征地补偿属法律规定，而非政府信息。新巴尔虎左旗自然资源局应当但却未能依法将该项申请内容不属于政府应当公开的事项的理由直接释明给二上诉人。因此新巴尔虎左旗自然资源局的审查意见违反《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定，因此，被上诉人在复议决定中同时将该项审查意见予以撤销，依法有据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人呼伦贝尔市自然资源局因新巴尔虎左旗自然资源局作出的《依申请公开政府信息审查表》中的审查意见违反《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定的认定，作出相应的复议决定，该决定认定事实清楚，应予以支持。在行政复议期间，新巴尔虎左旗自然资源局针对二上诉人的政府信息公开申请已作出新左自然不告[2019]01号《政府信息不予公开告知书》和新左自然不存在告[2019]01号《政府信息不存在告知书》并向二上诉人送达。因本案属草场承包权纠纷，二上诉人对案涉土地的权属确认及征收补偿争议，可通过法定途径予以救济。关于二上诉人在行政复议申请中提出的行政赔偿请求问题，本院认为，申请人申请的信息公开，无论正确与否，与行政赔偿无因果关系故二上诉人该项请求本院不予支持。综上，被上诉人呼伦贝尔市自然资源局作出呼自然资复字[2019]4号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持，上诉人呼格吉乐、拉布格扎布所持上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人呼格吉乐、拉布格扎布负担。本判决为终审判决。审判长 杨丕军审判员 于 兰审判员 张吉春二〇二〇年十二月七日法官助理 谢 杨书记员 徐芳琪