广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤行终1626-1630号上诉人（原审原告）：李润林，男，1957年8月28日出生，汉族。上诉人（原审原告）：郭志敏，男，1963年10月1日出生，汉族。上诉人（原审原告）：梁杰球，男，1953年12月7日出生，汉族。上诉人（原审原告）：周细佬，男，1956年8月1日出生，汉族。上诉人（原审原告）：甘伟彭，男，1962年4月12日出生，汉族。上述上诉人共同委托代理人：朱晓生，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号省政府大院。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：郭伟、邓凯，广东省司法厅工作人员。上诉人李润林、郭志敏、梁杰球、周细佬、甘伟彭因与被上诉人广东省人民政府行政复议决定纠纷五案，不服广州铁路运输中级法院（2020）粤71行初381-383、385、388号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年8月13日，原佛山市顺德区国土城建和水利局对陈村镇人民政府作出顺建用地〔2012〕123号《关于顺德区2012年度第三十六批次城镇建设用地的批复》，该批复载明，经顺德区人民政府同意，将陈村镇合成股份合作经济社使用的4.0662公顷国有农用地转为建设用地，连同其原使用的1.2659公顷国有建设用地，合共5.3321公顷土地完善手续后按规划作为陈村镇合成股份合作经济社征地留用地及陈村镇合成社区建设用地。原告李润林、郭志敏、梁杰球、周细佬、甘伟彭分别于1997-2009年期间向陈村镇合成股份合作社、合成居委会租赁合成工业区内面积不等的土地用于建设商业楼、厂房等，租赁土地位于上述涉案批复涉及的土地范围内。五原告不服上述批复，于2019年11月29日向被告申请行政复议。2019年12月9日，被告作出粤府行复〔2019〕583号《不予受理行政复议申请决定书》，认为五原告与涉案批复不具有法律上的利害关系，不具有复议申请主体资格，复议申请不符合法定受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定对五原告的行政复议申请不予受理。五原告不服上述复议决定，诉至原审法院，请求：1.撤销被告作出的粤府行复〔2019〕583号《不予受理行政复议申请决定书》，责令被告受理五原告的行政复议申请，并对复议申请进行实体审理；2.本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(二)申请人与具体行政行为有利害关系……”。本案中，原佛山市顺德区国土城建和水利局作出涉案批复，批准同意将涉案地块由国有农用地转为国有建设用地，是对涉案地块的地类和用途进行调整，涉案地块的所有权和使用权并未发生变动。五原告承租的土地虽然位于涉案批复批准的土地范围内，但五原告对承租土地的使用权并未因涉案批复受到实际影响。五原告既不是涉案批复的行政相对人，也不是利害关系人，被告对五原告的行政复议申请作出不予受理的行政复议决定，并无不当。五原告主张撤销被告作出的被诉不予受理复议决定的诉请，缺乏理据，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告李润林、郭志敏、梁杰球、周细佬、甘伟彭的诉讼请求。李润林、郭志敏、梁杰球、周细佬、甘伟彭不服一审判决向本院提起上诉称：1、涉案批复的作出与三旧改造项目密切相关，涉案批复不仅仅是对土地地类和用途的调整，其与征地批复具有高度的相似性，可以比照征地批复的救济规则予以处理；2、涉案批复的作出使上诉人的房屋面临征收，上诉人房屋的所有权、对涉案地块的使用权以及生产经营权均受到了影响，因此上诉人具有本案利害关系人的主体资格。因此一审法院认定事实不清，依法予以纠正。请求二审法院撤销原判，并依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求或发回重审。被上诉人广东省人民政府二审辩称：一、原顺德区国土城建和水利局作出的涉案批复，仅是对涉案地块的地类和用途进行转用调整，由国有农用地转为国有建设用地，并未对涉案地块进行收回，转用后的使用权人仍为合成股份合作经济社或合成社区。五上诉人并非涉案地块的使用权人，涉案批复未侵犯五上诉人的合法权益。五上诉人用以证明与涉案批复存在利害关系的证明材料，是其与合成经济社、合成社区居委会签订的土地租赁合同，五上诉人应遵循合同中关于提前解除合同的约定，通过民事途径寻求救济。五上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件。二、被上诉人作出复议决定符合法定程序。被上诉人于2019年12月3日收到五上诉人提交的行政复议申请书，于2019年12月9日作出被诉复议决定，并于作出当日通过EMS邮政快递送达五上诉人。综上，被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，一审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院另查明，二审过程中，五上诉人向本院申请补充提交证据，一是佛山市中级人民法院作出的（2016）粤06行初8-16,31,33,34号行政判决书；二是五上诉人的涉案土地宗地图。五上诉人提交上述证据拟证明其是本案利害关系人，有权提起诉讼，系适格原告。本院认为：本案为行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人广东省政府作出的粤府行复〔2019〕583号《不予受理行政复议申请决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(二)申请人与具体行政行为有利害关系……”所谓“申请人与具体行政行为有利害关系”，是指行政行为对申请人的权利义务造成了实际影响，进一步说即申请人的合法权益可能因行政行为而受到侵害。本案中，上诉人李润林、郭志敏、梁杰球、周细佬、甘伟彭系不服原佛山市顺德区国土城建和水利局对陈村镇人民政府作出的顺建用地〔2012〕123号《关于顺德区2012年度第三十六批次城镇建设用地的批复》，向被上诉人广东省人民政府申请行政复议。但是从该批复的内容上看，该批复仅是同意将陈村镇合成股份合作经济社使用的4.0662公顷国有农用地转为建设用地，连同其原使用的1.2659公顷国有建设用地，合共5.3321公顷土地完善手续后按规划作为陈村镇合成股份合作经济社征地留用地及陈村镇合成社区建设用地。虽然上诉人租赁的土地位于该批复涉及的土地范围内，但该批复只是调整了土地的用地性质，并未涉及上诉人使用土地的所有权或使用权变更，也并未影响上诉人继续使用涉案土地，也即上诉人的权利义务并不会因该批复而受到实际影响，因此应当认定上诉人与该批复不具有利害关系，其提出的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条规定的复议申请条件，被上诉人作出粤府行复〔2019〕583号《不予受理行政复议申请决定书》，对五上诉人的行政复议申请不予受理，具有事实和法律依据，并无不当，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，亦无不妥，本院依法予以支持。另，对五上诉人二审过程中向本院补充提交的证据，首先，佛山市中级人民法院作出的（2016）粤06行初8-16,31,33,34号行政判决，被诉行政行为并非涉案批复；其次，如前所述，涉案批复并未影响上诉人继续使用涉案土地，因此，据五上诉人补充提交的涉案土地宗地图所证明的事实，也不能得出其与涉案批复具有利害关系的结论。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人李润林、郭志敏、梁杰球、周细佬、甘伟彭负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十二月十八日书记员  陈玲茹