青海省海东市中级人民法院行政判决书（2020）青02行初63号原告海东市乐都区振兴铸钢有限公司。法定代表人李某。委托代理人王某，系天津全唐律师事务所律师。委托代理人冉某，系上海秦兵律师事务所律师。被告海东市乐都区人民政府，法定代表人曾某。委托代理人荣某。委托代理人马某，系青海智凡律师事务所律师。原告海东市乐都区振兴铸钢有限公司（以下简称振兴铸钢公司）诉被告海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）房屋征收补偿决定一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年11月20日通过互联网公开开庭审理了本案。原告振兴铸钢公司的法定代表人李某，被告乐都区政府委托代理人荣某、马某到庭参加诉讼，原告委托代理人王某、冉某通过互联网参加庭审。本案现已审理终结。原告振兴铸钢公司诉称，2006年4月，原告通过“出让”的形式取得坐落于青海省××区）土地，土地用途为“工业”，享有该处土地及房屋权利。2020年7月9日，海东市中级人民法院作出（2020）青02行初22号《行政裁定书》，查明被告乐都区政府明确表示针对原告房屋所在范围未作出征收决定及征收补偿决定。2020年9月17日，被告在未作出征收决定的情况下，向原告作出乐政（2020）88号《海东市乐都区人民政府房屋征收补偿决定书》。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告作出的“征收补偿决定”应依据市、县人民政府作出的“征收决定”，但被告并未作出“征收决定”。据此原告认为，被告向其发布的《房屋征收补偿决定书》违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，严重侵犯了原告合法的权利。故，为维护自身合法权利，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第三款“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”的规定，特向贵院提起行政诉讼，望贵院依法查明事实，判如所请。请求：1.撤销乐都区政府作出的乐政（2020）88号《海东市乐都区人民政府房屋征收补偿决定书》；2.本案的诉讼费由被告承担。被告乐都区政府辩称，一、被告具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。结合本案，被告为完善所负责行政区域内基础设施，经海东市发展和改革委员会批复同意，对乐都县城乐民路、乐民南路、规划二路、进水路道路进行改造工作。原告位于××区，根据所绘制的用地红线图，结合原告所在区域，明确原告位于被告此次道路改造范围内，故被告依据上述法律规定，有权就行政区域内的房屋实施征收与补偿工作，而征收补偿工作包括多个环节，如作出房屋征收补偿决定，故被告对原告作出征收补偿决定符合法律规定。二、被告作出的征收补偿决定程序合法，适用法律正确。作为区县级人民政府，在负责行政区域内实施道路改造建设征收补偿工作中，被告严格依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定逐步开展征收补偿工作。被告在青海省人民政府就案涉土地办理农用地转用及征收手续批复同意后，即开展建设工作，包括对该道路建设改造工作进行可行性研究并上报海东市人民政府进行批复；办理《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，就该道路改造绘制《用地红线图》、《路线平面设计图》等；在完成上述前期准备后，由具体实施单位乐都区房屋征收与补偿中心对相关范围内的房屋进行通告，告知征收时间等相关注意事项并依法于2020年4月22日进行送达。后原告就此通告提起行政诉讼，但该通告属于阶段性行为，并未对原告的合法权益产生实际影响，故海东市中级人民法院判决驳回原告的诉讼请求。判决生效后，被告重新作出征收决定，且载明征收补偿方案。并逐步与原告就房屋评估机构选定、征收补偿方案、评估报告等事宜进行协商推进，相关事宜均由乐都区征收与补偿中心以通知、公告的方式进行合法送达。因原告未协商选定评估机构，故乐都区房屋征收与补偿中心通过随机选定方式选定评估机构并进行公证后开展评估工作，同时也确定补偿方式为依据评估机构结果为补偿依据。后因在征收范围内的原告未就房屋征收补偿事宜与被告达成补偿协议，严重影响道路改造工作进度，故被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”的规定依法作出征收补偿决定，并依法向原告进行送达，事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，被告在拥有法定职权的基础上依法作出房屋征收补偿决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应依法驳回原告的诉讼请求。原告振兴铸钢公司向本院提交如下证据：1.营业执照；2.乐国用（2006）第338号《国有土地使用证》，证据1-2证明原告诉讼主体资格适格。3.海东市中级人民法院于2020年7月9日作出的（2020）青02行初22号《行政裁定书》；4.乐政[2020]88号《海东市乐都区人民政府房屋征收补偿决定书》；5.房屋征收补偿决定书送达通知。证据3-5证明被告在未作出征收决定情况下，作出征收补偿决定，不符合法律规定，侵犯了原告的合法权益。6.振兴铸钢公司于2020年9月14日向青海恒正资产评估事务所、海东市乐都区房屋征收与补偿中心提交的异议书，证明原告对2020年9月3日送达的资产评估报告书提出了异议，因9月13日为周末，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条的规定，9月14日为提起异议的最后一天，且原告于当日寄出，故被告于9月15日收到并未超期，被告应当对原告的异议进行处理。被告乐都区政府在法定期限内向本院提交如下证据：1.东发改投资[2013]527号《海东市发展和改革委员会关于乐都县城乐民路、乐民南路、规划二路、进水路道路工程可行性研究报告的批复》；2.《建设用地规划许可证》；3.《建设项目选址意见书》；4.《建设用地规划许可证》；5.《用地红线图》；6.乐政[2020]34号《海东市乐都区人民政府关于征收锦绣水居棚户区改造道路建设国有土地上房屋的通告》及送达证、送达现场照片；7.乐政办[2020]01号《通知》及送达照片；8.乐政[2020]65号《海东市乐都区人民政府关于征用原乐都县振兴铸钢有限公司国有土地补偿方案的通告》及送达照片；9.选择评估机构告知书及送达回证；10.乐都区房屋征收与补偿中心于2020年7月1日向青海恒正资产评估事务所作出的《邀请函》；11.《选择评估公司签到册》及评估公司选聘现场照片；12.乐都区房屋征收与补偿中心于2020年7月2日作出的《选择评估机构结果报告单》；13.乐都区房屋征收与补偿中心于2020年7月2日作出的《评估通知》；14.（2020）青乐都证民字第734号《公证书》；15.《资产评估结果汇总表》及送达回证；16.原告乐都区振兴铸钢有限公司于2020年7月22日向乐都区拆迁指挥部工作组、青海恒正资产评估事务所提出的《异议书》；17.乐政办[2020]114号《海东市乐都区人民政府办公室关于做好锦绣水居棚户区改造道路建设房屋征收工作的通知》附《锦绣水居棚户区改造道路建设房屋征收决定》、《原乐都县振兴铸钢有限公司征收补偿方案》；18.《乐都振兴铸钢厂评估会议记录》；19.《送达复合评估报告告知书》及《资产评估报告书》、送达回证、送达时照片；20.2020年9月18日《房屋征收决定书送达通知》及送达回证、送达照片。以上证据证明被告作为县级人民政府，有权依照法律规定对辖区内国有土地进行土地征收，并依照程序逐步开展工作，包括进行用地审批、办理道路建设所需手续，可行性研究审批、相关设计图纸绘制等，并在基础工作完成后，向原告发出征求遴选评估机构的通知及准备就该地块进行征收的通知。原告不能选定评估机构的，由被告采用抽签方式并现场公证选定评估机构，并依法通知原告，在原告就评估结果提出异议时，也组织复核。后在征收决定期限内未与被告达成补偿协议，最终依据征收决定及评估结果作出征收补偿决定并依法送达。原告对被告提供的证据质证认为，证据1-5的真实性需要法院核实，对其证明目的不予认可，是被告作出征收决定前需要执行的文件之一，不能证明征收决定的合法性。证据6的真实性予以认可，其他不认可，该文件已被生效裁定认为为过程性文件，并不是对外有约束力的具体行政行为，被告的征收补偿决定书依据该通告就资产评估报告作出补偿决定没有法律依据，反映出被告没有作出合法有效的征收决定。证据7的真实性需法院核实，对其合法性、证明目的不认可，3日自行选定评估机构的期限限制了原告选定评估公司的权利。证据8真实性需法院核实，对其合法性、证明目的不认可，该补偿方案通告中未载明停产停业损失的内容，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第十条、第十一条的规定，没有经过论证、公布、征求公众意见及修改程序等，也未载明签约的日期或期限，故该方案的通告违法。证据9的真实性需法院核实，对其合法性、证明目的不认可，2020年7月1日送达告知书，要求原告选定评估机构，但未公布评估机构的具体信息，原告无法进行合理的选择。证据10的真实性需法院核实，对其证明目的不认可。证据11真实性需法院核实，合法性、证明目的不认可。在没有评估机构签到的情况下被选定为评估机构的行为不合法。证据12、13、14的真实性需法院核实，合法性、证明目的不认可，评估机构未参与到评选的程序中，该评估机构是被内定的，违反征收评估办法。证据15的三性不认可，该汇总表没有显示停产停业损失，没有评估人员的签字，标准不合法，评估报告的基准日为2020年7月7日，该日期不是征收决定公告之日，评估机构不能以该日期为基准日，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第十条的规定。送达证中没有原告的签字，直接送达的表述错误。证据16的真实性认可，证明原告已经提出了有评估机构选定不合法、评估基准日、停产损失缺损等问题。评估报告中告知原告提异议的时间为3日，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定。证据17的三性不认可，该证据没有进行公告也没有通知原告，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，同时通告中是区政府办公室盖章的，对应的征收决定没有任何部门盖章，且征收决定载明的权利救济的期限存在错误。该文件后附的补偿方案不合法，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定“公告中应当载明征收补偿方案、行政复议、诉讼的事项”，原告是在昨天才知晓该份文件，此前没有接到任何征收决定的文件，说明作出相关行政行为的行政机关未对外公布，没有法律效力，该方案没有说明订约期限，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定。证据18的三性不认可，没有任何人的签字，即使属实，该文件也载明了停产停业损失的补偿，但被告未作任何处理。证据19的真实性需法院核实，对其合法性、证明目的不认可，该报告书的评估基准日依然为2020年7月7日，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十条的规定，其次该报告单显示的土地使用权的补偿费为171.3万元，而前一次评估报告显示使用权的补偿为190万，说明原告复核后，该补偿不仅没有增多反而降低了。评估报告承诺函没有任何单位的盖章及签字，原告获得该评估报告后提出了异议，要求进一步复核。但征收方没有给予回应，直接作出了被诉行政行为，剥夺了原告复核的权利，被诉行为不合法。证据20的真实性需法院核实，合法性、证明目的不认可，被告在没有作出合法的征收决定前侵犯了原告对评估报告提出异议权利的情况下作出被诉行政行为违法，且该行政行为依据的评估报告没有依据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条的规定，评估时没有进行实地勘察、房屋内外进行拍照、录像保存，也没有评估人、勘察人、被征收人签字。故评估报告违法，被诉行政行为违法。被告对原告提交的证据质证认为，证据1、2的三性无异议；证据3、4、5证的真实性、合法性无异议，但对其证明目的不认可，被告已于2020年8月3日作出征收决定，并交于征收部门组织实施，原告所说的被告没有作出征收决定的主张不能成立。阶段性文件不能单独诉讼，但不能认为阶段文件不能作为作出补偿决定的依据。证据6的三性无异议，我们在收到异议书后进行复核，该证据作为本案没有证据效力。经举证质证，本院对原告提交的证据认证如下：证据1、2能够原告主体资格适格，予以采信。证据3-5真实合法，但不能证明其证明方向，不予采信。证据6真实合法，但与本案不具有关联性，不予采信。被告提交的证据1-20，具有真实性、合法性、与本案具有关联性，能够证明被告乐都区政府依法选定评估机构并根据评估报告确定给予原告的土地、房屋及附着物、构筑物等补偿的金额，其作出的乐政[2020]88号《海东市乐都区人民政府房屋征收补偿决定书》的程序合法，内容并无不当，予以采信。经审理查明，2006年2月20日原告振兴铸钢公司登记成立，坐落于青海省××区）。2020年4月20日被告乐都区政府因锦绣水居棚户区改造道路建设，作出乐政[2020]34号《海东市乐都区人民政府关于征收锦绣水居棚户区改造道路建设国有土地上房屋的通告》（以下简称《征收通告》），原告振兴铸钢公司在征收范围内。2020年5月14日，乐都区征地拆迁指挥部代乐都区房屋征收与补偿中心向原告作出《通知》，告知原告在该通知送达之日起3日内，自行选定评估公司对其土地及附着物进行评估。逾期，政府将指定有资质的房地产评估公司对其土地及附着物进行评估。原告认为《征收通告》违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，侵犯了其合法的权利，于2020年6月4日向本院提起行政诉讼，请求撤销乐都区政府“关于征收锦绣水居棚户区改造道路建设国有土地上房屋的决定”。本院经审理查明，乐都区人民政府作出《征收通告》，是对锦绣水居棚户区改造道路建设国有土地上房屋的项目名称、征收范围及补偿、征收时间以及该通告发布后注意事项进行的公示和告知，属于国有土地上房屋征收过程中阶段性的行政行为，并未对原告的合法权益产生实际影响，属于不可诉的行政行为。且被告乐都区政府明确表示并未作出征收决定及征收补偿决定。本院于2020年7月9日作出的（2020）青02行初22号《行政裁定书》，驳回原告振兴铸钢公司的起诉。期间，被告于2020年6月24日作出《关于征用原乐都县振兴铸钢有限公司国有土地补偿方案的通告》（以下简称《补偿方案通告》），告知原告征收补偿范围为原乐都县振兴铸钢有限公司国有土地使用权及地上附着物，具体以征收红线图为准；征收补偿方式统一实行货币补偿，按选定的评估机构的评估结果为补偿依据。2020年7月1日乐都区房屋征收与补偿中心向原告送达《选择评估机构告知书》，通知原告于7月2日参与选定评估机构，并邀请评估机构参加。7月2日最终以抽签方式选定的评估机构为青海恒正资产评估事务所，评估机构以2020年7月7日为评估基准日进行评估。2020年7月22日，原告对相关机构工作人员送达的初评报告（资产评估结果汇总表）提出异议并申请复核。对此，评估公司青海恒正资产评估事务所经复核于2020年9月1日作出青恒正评报字（2020）第0901号《资产评估报告书》，于9月3日送达原告,原告对此复核结果仍有异议，于2020年9月14日向海东市乐都区房屋征收与补偿中心邮寄提交异议书。后因原告就征收范围内房屋征收补偿事宜与被告未达成补偿协议，2020年9月17日，被告乐都区政府作出乐政[2020]88号《海东市乐都区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称《房屋征收补偿决定》）。原告认为停产停业损失应当补偿，评估报告没有显示停产停业损失部分，被告在未作出《征收决定》的情况下作出《房屋征收补偿决定》，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，向本院提起行政诉讼，请求撤销乐都区政府作出的乐政（2020）88号《房屋征收补偿决定》。又查明，本院就原告起诉请求撤销乐都区政府“关于征收锦绣水居棚户区改造道路建设国有土地上房屋的决定”一案，于2020年7月9日裁定驳回原告振兴铸钢公司的起诉后，被告乐都区政府在2020年8月3日作出了《锦绣水居棚户区改造道路建设房屋征收决定》，并附《房屋征收补偿方案》。本院认为，人民法院审理行政案件，对被诉行政行为的合法性进行审查。本案被诉行政行为是被告乐都区政府作出的乐政[2020]88号《房屋征收补偿决定》。人民法院应当按照相应法律规定的司法审查标准，从被告是否具有作出的法定职权、作出依据是否合法、作出程序是否违反了法定程序、内容是否合法、是否明显不合理等方面进行司法审查。对此，首先审查被告乐都区政府是否具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案中，原告振兴铸钢公司在锦绣水居棚户区改造道路建设国有土地上房屋征收范围内，被告乐都区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。二、关于补偿决定的作出依据、内容是否合法，即补偿的范围及补偿价值的确定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第十九条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定，被征收房屋室内装饰装修价值，机械设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。本案中，乐都区房屋征收与补偿中心通过抽签方式选定评估机构为青海恒正资产评估事务所，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定。之后乐都区房屋征收与补偿中心委托该评估公司对原告振兴铸钢公司的房屋价值进行评估符合法定程序，且评估公司对原告的机械设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等是否进行评估及如何进行评估均在其复核的《资产评估报告书》进行了报告。其中对停产停业损失未评估是基于原告未提供《房屋所有权证》、房屋建筑物建设相关的概预算及设计说明等，截止评估基准日，该厂区各类建筑均已停产、停业的原因。且原告未提供其在被征收前进行生产经营的证据。故，被告作出的《征收补偿决定书》内容并无不当,本院予以支持。三、关于原告对初评报告、《资产评估报告书》提出异议申请复核后，对评估结果是否进行复核的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定，被征收人对评估结果有异议的，应当向原房地产价格评估机构申请复核，原房地产价格评估机构应当对评估结果进行复核；对复核结果有异议的，应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案原告对初评报告（资产评估结果汇总表）提出异议并申请复核。对此，评估公司青海恒正资产评估事务所原房地产价格评估机构，经复核于2020年9月1日作出《资产评估报告书》，符合法律规定。之后，原告对该复核结果仍有异议应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定，但其并未提供已向评估专家委员会提交申请鉴定的证据。而海东市乐都区房屋征收与补偿中心不具有对复核结果进行鉴定的职权，故原告认为被告应当对其提出的复核结果异议进行处理的理由不成立，本院不予支持。另，被告乐都区政府已在2020年8月3日作出了《锦绣水居棚户区改造道路建设房屋征收决定》，并附《房屋征收补偿方案》。故原告认为被告在未作出征收决定的情况下作出《房屋征收补偿决定》违反法律规定的理由不成立，本院不予支持。综上，被告乐都区政府作出的《房屋征收补偿决定》程序合法，适用法律、法规正确，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告海东市乐都区振兴铸钢有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告海东市乐都区振兴铸钢有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 祝玉芝审判员 薛红玲审判员 兰海江二〇二〇年十二月二十五日法官助理 马玉兰书记员 陈豆蓉