内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终522号上诉人（原审原告）王包林，男，1976年8月20日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。委托代理人何宝玉，科右中旗“148”指挥中心法律服务所基层法律服务工作者。委托代理人阿斯尔，内蒙古合亿步律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区科尔沁右翼中旗人民政府。法定代表人郭堂，旗长。出庭应诉行政机关负责人吴铁英，内蒙古自治区科尔沁右翼中旗人民政府副旗长。委托代理人赵志伟，男，1976年3月1日出生，蒙古族，内蒙古自治区科尔沁右翼中旗司法局行政复议应诉股股长，住内蒙古自治区科尔沁右翼中旗巴彦呼舒镇。原审第三人王连山，男，1979年6月19日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。原审第三人陈敖其尔，男，1959年11月12日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。原审第三人王福山，男，1975年8月21日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。原审第三人罗小龙，男，1992年6月26日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。原审第三人陈百龙，男，1960年10月12日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。原审第三人包玉山，男，1957年10月13日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。原审第三人罗祥宝，男，1977年2月8日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。原审第三人包额尔得，男，1954年1月30日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。原审第三人罗白音孟和，男，1958年4月22日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。原审第三人侯长生，男，1970年2月27日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区。原审第三人王海山，男，1965年6月21日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。原审第三人包宝泉，男，1971年2月12日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。原审第三人暨诉讼代表人白双柱，男，1970年2月20日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。委托代理人胡军，内蒙古卫益律师事务所律师。原审第三人暨诉讼代表人胡毕力格，男，1973年12月24日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区。上诉人王包林因诉被上诉人内蒙古自治区科尔沁右翼中旗人民政府（以下简称科右中旗政府）行政复议决定一案，不服内蒙古自治区兴安盟中级人民法院（2020）内22行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王包林及委托代理人何宝玉、阿斯尔，被上诉人科右中旗政府的出庭应诉行政机关负责人吴铁英及委托代理人赵志伟，原审第三人暨诉讼代表人胡毕力格，原审第三人暨诉讼代表人白双柱的委托代理人胡军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区兴安盟中级人民法院经审理查明，2018年4月，科右中旗杜尔基镇西日林化嘎查委员会经过嘎查两委、全体党员及村民代表会议通过，制定了《西日林化嘎查土地承包经营权登记颁证工作实施方案》，方案确定：与王包林曾发生争议的480亩耕地要确权给特木日呼舒艾里的村民。西日林化嘎查委员会制定上述方案后,把该实施方案报送至杜尔基镇政府进行审批。2018年6月10日，杜尔基镇党委书记主持召开镇党政班子联席会议，研究关于西日林化嘎查特木日呼舒艾里纠纷地480亩耕地的确权问题，研究决定将纠纷地480亩耕地确权给西日林化嘎查特木日呼舒艾里村民作为补充口粮田。后西日林化嘎查将该480亩土地分给了特木日呼舒艾里村民并颁发农村土地承包经营权证。王包林对向特木日呼舒艾里村民颁发的农村土地承包经营权证不服，向科右中旗政府申请行政复议，科右中旗政府于2019年1月2日作出3号复议决定,维持了特木日呼舒艾里村民持有的农村土地承包经营权证。王包林以对3号复议决定不服并要求撤销为由，诉至法院。另查明，王包林提供的480亩耕地经测量实际总面积为476.9亩，共6个地块，经与第一次全国土地利用现状调查数据库和第二次全国土地利用现状调查数据库核查，上述6个地块属集体所有土地。内蒙古自治区兴安盟中级人民法院认为，本案争议焦点为被告科右中旗政府作出的3号复议决定是否合法。程序方面，原告已在庭审表示对作出3号复议决定的程序方面没有异议。3号复议决定落款日期2019年1月2日属笔误，应为2020年1月2日，该院在此予以纠正；事实方面，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”原告王包林与杜尔基镇西日林化嘎查特木日呼舒艾里村民之间480亩纠纷地的权属问题，杜尔基镇政府有权予以确认。杜尔基镇政府于2019年10月12日作出的杜政字（2019）189号杜尔基镇人民政府关于王包林要求确认颁发给杜尔基镇西日林化嘎查特木日呼舒艾里村民的《农场土地承包经营权证》无效耕地权属纠纷案件进行土地性质及事实确认的函回复中明确说明:“根据《农村土地承包法》第十二条之规定,2012年12月6日，杜尔基镇政府与王包林签订的480亩耕地的协议属于无效协议书,因为该480亩耕地属于杜尔基镇西日林化嘎查特木日呼舒艾里集体土地，镇政府无权将村民的集体土地向外发包，属于无权发包；科右中旗自然资源局给王包林颁发的（2018）001号土地耕种许可证是基于杜尔基镇政府无权发包的情况下签订的承包协议，并报到自然资源局办理的土地耕种许可证，耕地承包合同无效，按照合同办理的证件也属于无效。并且（2008）001号《土地耕种许可证》1470亩地已经由杜尔基镇西日林化嘎查收回分配给了村民口粮田。杜尔基镇政府按照文件要求确权登记颁证的行为，合法有效。”据此，科右中旗政府作出的3号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。综上，原告王包林提供的证据缺少法律依据，该院不予支持。被告科右中旗政府作出3号复议决定程序合法，适用法律正确，该院予以支持。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王包林的诉讼请求。上诉人王包林上诉称，一、一审法院认为杜尔基镇政府有权确认案涉480亩纠纷地的权属问题的观点是错误的。杜尔基镇政府作出杜政字〔2014〕95号《关于上报杜尔基镇牧场耕地使用确认的报告》已确认案涉480亩耕地使用权人为上诉人。杜政字〔2016〕7号《杜尔基镇人民政府关于杜尔基镇牧场用地确权的请示》也能够证明上诉人王包林承包的480亩耕地为国有土地。在未改变土地性质的情况下，杜尔基镇政府未解除合同即对案涉土地确权登记颁证行为违法。且第三人未向法庭提交土地承包合同书，没有土地承包合同书不应给予确权。二、被上诉人作出的右中复决字（2019）3号行政复议决定程序违法。上诉人于2019年6月12日向科右中旗政府申请复议，2019年8月10日收到被上诉人（2019）02号行政复议申请受理通知书，于2019年12月12日召开听证会，并于2020年1月3日收到案号为（2019）3号、落款时间为2019年1月2日的行政复议决定书，其行为严重违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，超期限四个月之久，程序违法。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人科右中旗政府答辩称，案涉480亩土地的性质通过杜尔基镇政府向科右中旗政府提供的答复明确的说明了该耕地已经返还给西日林化嘎查，属于集体土地。另，在上诉人王包林和嘎查委员会双方现场确认地块的情况下，自然资源局委托测绘公司对480亩地的地块共6块地进行了测量，通过对比一、二调数据库，显示是集体土地，而且自然资源局也复函给人民政府，确定土地性质为集体所有。被上诉人复议维持第三人的承包经营权证具有事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。原审第三人述称，案涉的480亩土地系西日林化嘎查集体所有，嘎查将该土地按人口分配给全体村民，并由科右中旗政府为第三人颁发农村土地承包经营权证，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的基本事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”及《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”以及第十七条：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”的规定，对县级人民政府颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的复议职权在上一级地方人民政府。本案中，被上诉人科右中旗政府依据上诉人王包林以科右中旗政府、科右中旗农牧业经营管理局为被申请人提出的复议申请，作出右中复决字（2019）3号《科右中旗人民政府行政复议决定书》，决定维持科右中旗政府为原审第三人颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，因被上诉人科右中旗政府不具有对本机关作出的行政行为进行复议的法定职权，故该复议决定的作出属超越职权，应予撤销。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，应予撤销。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销内蒙古自治区兴安盟中级人民法院（2020）内22行初6号行政判决；二、撤销内蒙古自治区科尔沁右翼中旗人民政府作出的右中复决字（2019）3号行政复议决定。一、二审案件受理费100元，由被上诉人内蒙古自治区科尔沁右翼中旗人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 任慧卿审判员 赵卫红审判员 包鸣飞二○二○年十二月二十八日法官助理 陈 蒙书记员 温 健附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：