青海省海东市中级人民法院行政裁定书（2020）青02行初89号原告铁某。委托代理人铁某某，女。被告民和回族土族自治县人民政府，住所地青海省海东市民和回族土族自治县川垣大街**。法定代表人马某，该县县长。委托代理人薛某，该县司法局行政复议应诉中心工作人员。委托代理人朱某，该县司法局行政复议应诉中心工作人员。原告铁某诉被告民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）不服规划管理限期拆除违章建筑、罚款处罚一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭审理了本案。原告铁某及其委托代理人铁某某，被告民和县政府委托代理人薛某、朱某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告铁某诉称，2020年5月14日下午，被告政府下属的拆迁办工作人员电话通知原告，要求原告去拆迁办公室协商并确认其拆迁原告住宅并补偿57万元的要求。原告认为补偿数额远远低于评估价格，并不合理。便要求依法、依评估增加相应的补偿金额，拆迁办工作人员回应无权限增加，并告知原告：若不签字确认，县政府将在次日（5月15日）对原告宅基地上的房屋进行强制拆除。当日下午六点左右，县政府川口镇土管局冶主任电话告知原告县政府领导到现场，要求原告面谈。原告回到家门口时，只有三名警察口头通知要进行强制拆除房屋。2020年5月15日，在强制拆除的口头通知还不到24小时内，被告政府便组织人员强拆了原告的房屋。原告和家人只能眼睁睁看着自己的家变成废墟，一夜之限，原告一家人没有任何时间搬离家中的贵重物品。强拆时，家中一应财产尽数随房屋损毁，给原告一家造成了巨大经济损失。时至今日，强拆后只留给原告一家一间房屋，无水无电的环境并不适宜居住，却并未得到被告政府的妥善安置。事实上，原告被强拆的房屋始建于2016年，因先前的房屋修建于1984年，房屋年久失修，几为危房。房后紧临村里用于灌溉的水沟，湿气进染导致房屋受潮严重，居住条件恶劣。原告一家7口人，挤住在岌岌可危的老宅之中存在巨大安全隐患。念及于此，原告便征询了村委会的意见，想要重建新房。经过向村集体申请并获得同意，原告在自己宅基地上修建了长18.4米、宽8.7米的三层砖混结构房屋，将积蓄花费殆尽。修建过程中，原告并不存在任何隐瞒、违法的行为，也自始至终未收到任何主管部门的指示、通知。然而，就在房屋修建装修完毕，原告一家欣然搬进居住的2017年，民和县城市管理综合执法局突然发给原告一份《民和回族土族自治县城市管理综合执法局限期拆除违法建筑事先告知书》，要求原告限期拆除房屋。原告不解，为何执法局作为行政单位，在原告修建房屋主体完工时无任何行为，却在原告花巨资装修完后立马要求拆除？并且在未下发任何行政文书的情况下确认了原告的房屋系违章建筑？基于此，原告多次登门找民和县城市管理综合执法局复议，得到的回复竟然是“该告知书如何下达执法局并不知情”！并且再无其他行政决定文书，只告知原告等到2018年史纳村整体拆迁时再说。原告认为政府部门的答复应是等待拆迁期间进行处理，便未再纠结。时至2018年，原告所在史纳村进行整体拆迁安置，评估机构对原告房屋测量评估的估价近140万元左右。不料在2019年，县政府拆迁部门告知原告，原告的房屋不能获得任何拆迁补偿费用，原告多次寻访相关部门要求解决问题，相关部门均不能答复强制拆除而不予赔偿的理由。其后，便发生了本案强制拆除的行为。原告认为，被告下属拆迁办公室进行强制拆除，没有任何行政文书的依据，违反了行政法关于行政合法的要求。而通知强拆至拆除期间不到24小时，未给予原告任何安置家人、财产的时间，违反了行政法关于行政合理的要求。强制拆除行为应当确认违法。被告政府的行为不顾及民生，原告修建房屋时并未得到任何政府部门的阻止，等到原告花费巨资建成入住后，又强令拆除。同时，对原告房屋的违章定性并未给出任何行政文书予以说明确认，导致原告投诉无门。综上所述，被告政府的强制拆除行为违法，遂诉至法院，请求：1、确认被告强制拆除原告宅基地房屋的行政行为违法；2、判令被告依据拆迁评估标准赔偿原告拆迁费140万元左右，经济损失20万元左右；3、本案诉讼费用由被告承担。被告民和县政府辩称，一、被答辩人未经规划部门许可擅自修建房屋属于违法行为。被答辩人在民和县城市规划范围内未取得城乡规划部门的批准，未取得《建设工程规划许可证》，擅自新建房屋，已违反《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，其本身就是违法行为。县规划部门依法对被答辩人作出《限期拆除违法建筑决定书》符合法律规定。根据相关法律规定，对于违法建筑在征收过程中一律不予补偿，不存在被答辩人在起诉状中所述未能达成一致意见而强制拆除。二、答辩人民和县政府作为本案被告系主体不当。本案被诉行政行为是强制拆除行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。根据上述规定县级以上地方人民政府可以责成有关职能部门强制拆除。民和县政府虽全盘领导辖区范围内各行业行政工作，但组织领导不是替代相关职能部门工作，其组织规划等部门实施强制拆除，属于内部行政行为，并不对原告直接产生法律效力，对原告实体直接产生权利义务关系的具体行政行为由相关职权部门实施。依据“权责统一”原则，县政府规划部门是法律赋予强制拆除违反城乡规划违法建筑法定职责的行政机关，作为政府工作部门是独立法人单位也是独立的行政主体，亦具有独立为其行为独立承担法律责任的能力，符合行政诉讼被告的职权要素、行为要素及责任要素，是本案适格的被告。而县政府作为本案被告系主体不当。三、对被答辩人实施强制拆除符合法律规定。鉴于被答辩人铁全德未取得城乡规划部门的批准，擅自新建房屋，已违反《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，规划部门依法对被答辩人铁全德作出《限期拆除违法建筑决定书》，被答辩人铁全德的违法建筑已具备强制拆除的基础条件。规划部门多次要求被答辩人铁全德的违法建筑进行自行拆除，但被答辩人置之不理。相关职权部门依法对被答辩人铁全德违法建筑依法实施了强制拆除。2020年6月15日不属于法定节假日，也未采取停止供水、供电、供气等破坏民生的方式强制拆除。其强制拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。四、被答辩人要求赔偿的140余万元没有事实依据和法律依据。行政赔偿保护的是行政管理相对人合法的权益，而被答辩人铁全德在规划范围内未经审批其本身就是违法行为，其所建房屋属于违法建筑，不应受到法律的保护。其要求行政赔偿140余万元没有法律依据。其在提交的诉状及证据当中对140余万元构成、来源没有任何的表述，其要求行政赔偿没有事实依据。鉴于以上事实，请求人民法院依法驳回被答辩人铁全德对答辩人民和县人民政府的起诉。庭审中，围绕本案的争议焦点，原、被告提交证据情况如下：一、原告铁某为证明自己的主张，在法定期限内提交九份证据：证据1.土地登记审批表，证明被拆除的是我的庄廓，我是在庄廓里盖的房子，不是违建。证据2.房屋照片，证明我的房子的情况，2016年7月我的房子已经盖出来了，我当时想着房子留念一下。证据3.民和县城市管理综合执法局关于更改《关于认定史纳片区违法建筑的函》，说明政府给我下了文件，这个文件上公章什么都没有，证明我们也不知道城建上的这个文件不知道是怎么来的。证据3后面的照片是我们去城建局找的时候从城建局拍的。证据4.民和县综合执法局限期拆除违法建筑事先告知书（民城管〔2017〕字117-1号）；证据5.民和县住建局催告履行义务通知书，证明城建局来送了这个文件。证据6.申请，证明我当时向史纳村提交了申请了，也向城建部门提交了，让城建部门根据我的申请进行事实调查，调查我的房子是否合法，什么时候盖的。证据7.证明，我向村委会申请出的证明，证明房屋的情况是不是违章建筑希望有关部门调查核实。原告当庭补充提交：证据8.照片一张，证明我的房子被强拆了，比我后面盖的房子还没拆，还给了补偿，政府挑着拆的房子。证据9.光盘一张，显示的是拆除的情况，证明他们通知我拆除的期间我根本来不及搬走资产。被告民和县政府对原告铁某提交的证据质证意见为，对原告证据的真实性认可。证据1合法性认可，规划范围内建设就要经过规划部门批准；证据2房屋照片证明原告的房屋是违建。证据3-5城管部门的文书说明房屋是违建。证据6申请与本案无关。证据7村委会的证明与本案无关。补充提交的证据8照片与本案无关。证据9光盘庭前没有看到不发表质证意见。二、被告民和县政府为证明自己的主张，在法定期限内提交如下证据：证据1.青政函【2012】2号文件，原告的建筑在规划范围内。证据2.青海省民和县城市总体规划（201l-2030）；证据3.民和回族土族自治县人民政府关于集中开展县城规划区和重点项目建设等区域内整治乱搭乱建等违法行为的通告（2015年11月2日）；证据2-3证明规划内的对象建设屋需要经过政府的审批同意。证据4.民和回族土族自治县人民政府关于集中开展县城规划区和重点项目建设等区域内整治乱搭乱建等违法行为的通告（2016年5月11日），证明目的同证据3一致。证据5.关于开展违法建设专项整治行动的通告（2016年12月5日），证明目的同证据3一致。证据6.民和回族土族自治县人民政府关于集中开展整治县城规划区内乱搭乱建违法行为的通告（2017年7月14日），证明目的同证据3一致。证据7.东政办【2017】235号海东市人民政府办公室关于进一步规范违法建筑查处工作的通知，证明海东市政府对相关的查处的职权予以了明确，说明规划部门负责查处违建，说明被告主体不适格。证据8.调查笔录（2016年6月27日），对原告的调查，证明原告没有获得相关部门的审批。证据9.违法建筑照片，未经审批原告违建。证据10.证明，证明原告在新建房屋时未办理相关审批手续。证据11.违法建筑案件立案呈批表，对原告进行了违建审查。证据12.限期拆除违法建筑告事先知书，2017年9月14日，给予了原告陈述和申辩的权利。证据13.限期拆除违法建筑听证告知书，程序性权利告知。证据14.送达回证，证明两份行政文书向原告送达了。证据15.限期拆除违法建筑决定书，证明要求原告拆除。证据16.送达回证；证据17.催告履行义务通知书，要求原告履行义务。证据18.送达回证。原告铁某对被告民和县政府提交的证据质证意见为，对18份证据的真实性没有异议，国家的大形势我们认可。根据事实情况对证据1予以认可。证据2是民和县政府自行制作的。证据4的规划，当时规划局来了之后盖房屋没有管，说史纳村是郊区。证据6我的房屋被认定违建的理由不符合实际情况，当时和我一起盖的其他人的都没有被认定为违建，当时我去城建局问盖房其他村民有没有手续，当时住建局说没有办法提供。2016年我修房子的时候没有人管。当时给我下达文件的过程中我也找过县政府，当时拆除我的房子是住建局拆的。2017年7月24日来给我下达违建的文件，我拿着文件到城建局去找，当时几个队长都不知道，他们也不知道是怎么下的违建通知。当时城建局2018年对我的房屋评估的是140万，但是说我的房屋是违建，我去城建局找的副局长董局，他说我的违建是怎么来的他也不知道，说你去找县政府。2019年给我打电话问我拆迁的房屋协议签不签，城建局的当时说如果不签，就要强拆了。2020年5月14日拆迁办韩主任的给我打电话说不签字的要强拆了，我说增加一点钱我就来签字。下午六点冶主任说县上的领导来了让我过来，我过去之后有两个住建局的协警在，说明天早上8点我的房屋要被强制执行。5月15日住建局就开车过来拆除了我的房屋。对18份证据认定我的房屋是违章建筑的意见我不认可。我盖房的时候没有人告诉我是违建，盖好了强拆了。而且其他人的也没有为认定为违建。三、根据双方当事人对提交证据的举证、质证，本院对上述证据作如下认证：原告对被告提交的证据的真实性不持异议，因所提交证据证明案涉房屋是否在城乡规划区域内及案涉房屋实施强拆过程中，作出具体行政行为的行政主体等，与本案具体实施行政强制拆除主体问题存在关联性，本案中予以确认。因本案对被告主体是否适格的问题进行程序性审理，故对原告提交涉及实体方面的证据本案中不作认证。根据双方当事人庭审陈述及对提交证据的认证，本院认定法律事实如下：2012年青海省人民政府作出青政函（2012）2号《关于民和县城市总体（2011-2030）年作出批复》。原告铁全德的宅基地在城乡规划区范围内，2016年2月未经城乡规划部门主管部门许可，在自家宅基地内北侧新建三层长18.4米，宽8.7米的12间砖混结构房屋，用途为住宅。2015年11月2日民和回族土族自治县人民政府作出《关于集中开展县城规划区和重点项目建设等区域内整治乱搭乱建等违法行为的通告》，2016年7月11日民和回族土族自治县人民政府作出《关于集中开展县城规划区和重点项目建设等区域内整治乱搭乱建等违法行为的通告》2017年7月14日民和回族土族自治县人民政府作出《关于集中开展县城规划区内乱搭乱建违法行为的通告》。2017年9月14日民和县城管局作出民城管告（2017）字117-1号《限期拆除违法建筑事先听证告知书》和民城管告（2017）字117-2号《限期拆除违法建筑听证告知书》，于同年10月16日向铁全德进行送达。同年12月14日民和县住房和规划建设局、民和县城管局作出民住建罚[2017]字007号《限期拆除违法建筑决定书》，行政处罚如下：“被处罚人擅自在城镇规划区内未批先建的行为影响了城乡规划的顺利实施和管理，其行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，为了进一步维护城乡规划的建设秩序，确保规划建设依法有序推进，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条之规定，责令被处罚人自收到本决定书之日起7日内自行拆除在史纳村小学南侧（铁路南侧）其宅基地北侧新建三层12间砖混结构房屋；罚款3.7万元限15日内到中国建设银行民和支行（账号：×××）缴纳，如超过规定期限，不缴纳罚款，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，每日按罚款数额的3%加处罚款。被处罚人如不服本决定可在接到本决定书之日起60日内向民和县人民政府或向海东市城乡规划和建设局申请行政复议或者在6个月内直接向民和县人民法院起诉。期满既不申请复议，也不履行处罚决定，又不向人民法院起诉，本局将依法申请政府强制执行。复议和诉讼期间不停止执行”。并于2018年1月10日向铁全德进行送达。2018年7月24日民和县住房和规划建设局作出《催告履行义务通知书》，该通知要求限原告铁全德十日内日屡行处罚决定书处罚的事项，自行拆除在史纳村小学南侧（铁路南侧）其宅基地北侧新建三层12间砖混结构房屋，逾期不履行，其将依法申请强制拆除，并于2018年8月10日向铁全德进行送达。2020年5月15日被告民和县政府组织规划等部门对原告涉案房屋实施强制拆除，原告不服于2020年11月2日向本院提起行政诉讼。另，2018年11月11日，海东市人民政府办公室东政办（2017）235号《关于进一步规范违法建筑查处工作的通知》规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规划进行建设的，系违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法行为，应由城乡规划部门负责查处。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。依据该条规定，县级以上地方人民政府可以行使责成权，可以责成有关职能部门强制拆除，而非直接强制执行权，被责成的相关职能部门依法行使强制执行权，实施强制拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。因此，行政强制执行是指具有行政强制执行权的行政机关对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织依法强制履行义务。本案中，民和县政府虽然全盘领导辖区内各行业行政工作，但其组织领导工作不能替代其职能部门的具体行政管理工作。其责成住建局等所属相关部门实施强制拆除，属于内部行政行为，并不对外产生法律效力，其作用对象不是行政相对人，而直接影响公民、法人或者其他组织实体权利义务的具体行政管理工作一般由各职能部门实施。法庭中，民和县政府否认具体实施了强拆行为，原告陈述实施强制拆除的是民和县住建局，民和县城管局。依据《中华人民共和国城乡规划法》规定，民和县住建局是法律赋予强制拆除违反城乡规划违法建筑法定职责的行政机关，作为政府的工作部门是独立的行政主体，亦具有为其行为独立承担法律责任的能力。民和县城管局等部门虽参与强拆，但其本身不具有独立拆除违反城乡规划违法建筑的法定职权，而是基于民和县政府统一领导协助民和县住建局实施强拆，该参与行为具有从属性，其法律责任由牵头实施强拆的民和县住建局承担。在此情况下，民和县住建局强制拆除案涉房屋，符合行政诉讼被告的职权要素、行为要素及责任要素，是本案适格被告。原告起诉民和县政府系被告主体不适格，经本院释明，原告以民和县住建局是执行民和县政府的决定为由，不同意变更被告主体。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告铁某某的起诉。案件受理费50元，退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长丁亮审判员薛红玲审判员兰海江二〇二〇年十二月二十三日法官     助理 马慧春书记员陈豆蓉