安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖18行终148号 上诉人（一审原告）宣城市房地产开发有限公司，住所地安徽省宣城市宣州区锦城南路18号四楼，统一社会信用代码91341800153260655G。 法定代表人沈德山，该公司董事长。 委托代理人倪伟，安徽明泉律师事务所律师。 上诉人（一审被告）宣城市自然资源和规划局，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰西路78号，统一社会信用代码11341700MB1631138U。 法定代表人杨尚飞，该局局长。 委托代理人汪辉云，该局法规科科长。 委托代理人李有胜，安徽南宣律师事务所律师。 上诉人宣城市房地产开发有限公司（以下简称“宣城市房地产公司”）因与上诉人宣城市自然资源和规划局（以下简称“宣城市自规局”）土地行政补偿一案，不服安徽省宣城市宣州区人民法院（2020）皖1802行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月23日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，1993年9月1日，原宣城地区房地产开发服务公司与原宣州市土地管理局签订了《国有土地使用权出让合同》，取得相应土地，用于梅园新村小区商品房住宅及配套设施建设。2005年2月，原宣城市房地产开发服务公司向原宣城市国土资源局出具《关于要求补办梅园新村出让土地使用证的报告》，要求该局为其补办梅园新村出让土地使用证，并出具了承诺函，承诺“涉及东侧规划道路上一块土地和北侧规划小游园的一块土地，合计面积约1万平方米，拟申请一并办理为出让用地。若政府实施城市道路建设和小游园建设需使用上述两块土地，我公司承诺仅收取土地成本费用后交政府使用。”2005年7月，经宣城市人民政府批复，宣城市房地产公司实行企业改制。2006年4月24日，原宣城市房地产开发服务公司申请将所补办土地使用权证中梅园新村小区尚未进行建设的部分出让土地的使用权人由原“宣城市房地产开发服务公司”变更为“宣城市房地产公司”。2006年10月23日,宣城市人民政府向宣城市房地产公司颁发了宣国用（2006）第2845号土地使用证［以下简称：“（2006）第2845号土地使用证”］，证载内容为：土地使用权人宣城房地产开发有限公司；座落市区梅溪路九同小学西侧；地类（用途）住宅用地；使用类型出让；使用权面积6238.68㎡；终止日期2063年8月。2011年2月16日，原宣城市国土资源局发布宣国土告字〔2011〕5号《关于收回国有土地使用权的公告》（以下简称“〔2011〕5号公告”），公告内容为：“市区昭亭南路与梅溪路交叉口东南角地块已列入我市2011年经营性国有建设用地使用权储备供应计划。市政府为加快我市现代商业、服务业发展步伐，加速推进旧城区改造和新型社区建设，即将对该地块进行改造建设。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）、（二）项规定，并经宣城市人民政府批准，在改造建设单位依法进行补偿后，依法收回改造建设范围内的国有土地使用权。具体范围为：东至梅园金领苑，南至市财政局用地和梅园新村，西至昭亭南路，北至梅溪路。请上述范围内的国有土地使用者，在签订拆迁补偿协议之日起15日内持《国有土地使用证》到市国土资源局申请土地使用权注销登记，逾期不申请注销登记的，我局将依法直接注销土地登记，原土地权利证书废止。特此公告宣城市国土资源局二〇一一年二月十六日”。宣城市房地产公司所有的（2006）第2845号土地使用证证载土地在该公告所涉土地范围内。此后，宣城市房地产公司就收回土地的补偿事宜多次向原宣城市国土资源局、宣城市人民政府提出请求，双方经协商未能达成一致意见。2019年8月20日，宣城市中级人民法院作出（2018）皖18行初6号行政判决，判决宣城市自规局于该判决生效之日起三十日内对宣城市房地产公司作出相应的补偿。2020年1月16日，宣城市自规局作出案涉补偿决定，决定对收回的宣城市房地产公司的9.36亩土地使用权综合补偿104.832万元（折合为11.2万元／亩）。其中，土地征收及用地费用15.4983万元，土地出让价款14.04万元，同期同类银行贷款利息25.08万元。宣城市房地产公司对该补偿决定不服，提起本案行政诉讼，请求：1.撤销宣城市自规局于2020年1月16日作出的案涉补偿决定；2.责令宣城市自规局支付其国有土地使用权补偿款1597.1万元及利息（以1597.1万元为基数，自2011年2月16日起以中国人民银行同期同类贷款利率标准计算至实际付款之日止）；3.本案诉讼费由宣城市自规局负担。 一审另查明，根据2019年4月1日宣城市人民政府宣发〔2019〕《中共宣城市委宣城市人民政府关于市级机构改革的意见》规定，宣城市国土资源局的职责由组建后的宣城市自规局行使。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。依照该规定，收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。宣城市自规局作为本级政府自然资源行政主管部门，在作出收回国有土地使用权公告后，具有对被收回的国有土地的使用权人给予适当补偿的法定职责，故其作出案涉行政补偿决定主体适格。本案争议焦点是:一、宣城市自规局作出的案涉补偿决定是否合法；二、宣城市房地产公司要求以其提交的土地评估报告中确定的评估价格进行补偿是否符合法律规定。关于争议焦点一，根据行政诉讼法的相关规定，宣城市自规局对其作出的行政行为的合法性负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中,宣城市房地产公司在2005年申请补办土地使用证时曾出具一份承诺函，承诺“若政府实施城市道路建设和小游园建设需要使用上述两块土地，仅收取土地成本费用后交政府使用”，宣城市自规局依据该承诺的内容和该公司的实际支出成本作出案涉补偿决定，但其未提交证据证明案涉土地收回是用于城市道路建设和小游园建设，且补偿决定中关于土地征收及用地报批费用、土地出让价款等成本费用数额确定的依据亦不明，故宣城市自规局作出的案涉补偿决定依据不足，依法应重新作出补偿决定。关于争议焦点二，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项的规定，收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。宣城市房地产公司提出以2011年11月18日宣城市国土资源发展中心出具的土地估价报告为依据进行补偿，但其提交的评估报告形式不合法，对其内容的合法性亦无法审查，且该评估报告中的评估价格是根据日前商业土地的市场交易价格与住宅土地市场价格按比例换算，土地的市场价格包括了受土地供需关系影响的市场增值部分,但宣城市房地产公司并未将土地转让也未开发利用,该增值部分并无实际产生,该公司亦未因此受到损失。此外,如按照土地的市场价值对被收回的土地进行补偿,在一定程度上将会引导土地使用权人低价取得土地使用权后不对土地进行开发建设,待国家收回土地使用权时,赚取土地增值收益,与十分珍惜、合理利用有限的土地资源政策相悖。故,对宣城市房地产公司提出的应按土地评估报告中确定的评估价格进行补偿的意见,不予支持。该案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定,判决：一、撤销宣城市自规局于2020年1月16日作出的补偿决定；二、责令宣城市自规局于判决生效之日起三十日内重新作出补偿决定。本案诉讼费50元，由宣城市自规划局负担。 宣城市房地产公司不服上述判决，向本院上诉称，1.宣城市自规局提举的《城镇土地估价规程》要点摘录因证明目的不明确，且未指明对应的具体条款，在其未对该份证据进行质证情况下，一审法院对该份证据予以认定，认定程序违法。2.宣城市自规局对其提举的宣国评（2011）176号《土地估价报告》（以下简称“（2011）176号土地估价报告”）的真实性予以认可，但一审法院以形式不合法为由未予认定，这一认定意见与已生效的（2018）皖18行初6号行政判决关于该份证据的认定意见相矛盾；且该土地估价报告系采用剩余法和基准地价系数法对使用权价值进行的修正评估，符合《城镇土地估价规程》的规定及最高人民法院（2017）最高法行申1342号行政裁定中关于收回国有土地给予适当补偿的认定，再者，案涉土地被收回已近十年，其未得到任何补偿，损害了其合法权益。3.案涉土地被收回后，经多次协商及诉讼均未能解决相关补偿事宜，一审法院应直接作出赔偿判决，而非让宣城市自规局重新作出补偿决定。请求：1.撤销一审判决第二项，改判宣城市自规局支付其国有土地使用权补偿款1597.1万元及利息（利息以1597.1万元为基数自2011年2月16日起计算至实际付款之日止）；2.本案诉讼费由宣城市自规局负担。 宣城市自规局的答辩意见同其上诉意见。 宣城市自规局不服上述判决，向本院上诉称，1.其收回案涉土地是为了加快宣城市现代商业、服务业发展步伐，加快推进旧城区改造和新型社区建设，即符合公共利益需要的目的。2.案涉地块的原设计用途是梅园新村小区的绿化、游园、道路等小区公共服务用地，并非可开发的住宅用地，且收回该地块时宣城市房地产公司并未开发建设，其依据相关事实和宣城市房地产公司出具的《承诺函》作出的补偿决定已能弥补该公司的损失。3.（2011）176号土地估价报告并非基于其委托而作出，该估价报告适用条件不具备且评估方法不符合土地评估规程，故宣城市房地产公司依据该估价报告请求补偿，于法无据。请求：1.撤销原判，改判驳回宣城市房地产公司的一审诉讼请求；2.本案诉讼费由宣城市房地产有限公司负担。 二审中，宣城市房地产公司向本院提举宣城市土地利用管理委员会《会议纪要》复印件1份，拟证明宣城市自规局作出的案涉补偿决定是依据该会议纪要的内容拼凑而来，没有事实依据，即使按照此会议纪要中关于该宗地的补偿标准来计算，也是附有条件的，在条件不成就时该会议纪要不能作为补偿标准的确定依据。 宣城市自规局对上述证据质证称，对真实性、合法性无异议，但对关联性和证明目的有异议，其作出的案涉补偿决定依据明确。 本院经审查，宣城市房地产公司所举证据非二审中的新证据，本院不予认定。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审法院认定的“根据2019年4月1日宣城市人民政府宣发〔2019〕《中共宣城市委宣城市人民政府关于市级机构改革的意见》规定，宣城市国土资源局的职责由组建后的宣城市自规局行使”不当，应认定为“根据宣发〔2019〕1号《中共宣城市委宣城市人民政府关于市级机构改革的实施意见》的规定，原宣城市国土资源局的职责由组建后的宣城市自规局行使”。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；……依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”前述“适当补偿”不能理解为仅补偿土地出让金、前期投入及相应利息，而应考虑收回土地原因及土地的具体用途、原土地使用权剩余开发年限、土地使用权人是否存在过错与实际投入等多重因素，参考收回土地时案涉土地类似房地产的市场价格，并在确保补偿金额不低于土地使用权人取得土地成本的情况下，综合确定公平合理的补偿金额。本案中，宣城市自规局补偿决定书中载明综合考虑该地块的原规划设计用途、土地开发情况、2005年2月原宣城市房地产开发服务公司出具的《承诺函》和该公司实际支付的成本等多种因素作出案涉补偿决定，但宣城市房地产公司持有的（2006）第2845号土地使用证登记的地类（用途）为住宅用地，而非宣城市自规局主张的原规划设计用途为梅园新村小区的绿化用地、游园、道路，且该局未提交证据证明宣城市房地产公司实际支出的成本费用及其收回案涉土地是用于案涉承诺所涉城市道路建设和小游园建设，故宣城市自规局作出的案涉补偿决定，法律依据不足，依法应予撤销。此外，因宣城市国土资源发展中心于2011年11月18日出具的土地估价报告已超过有效期，故宣城市房地产公司主张按此评估报告中确定的评估价格进行补偿的意见,本院不予支持。 综上，宣城市房地产公司及宣城市自规局的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院均不予支持。一审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宣城市房地产开发有限公司负担25元，由上诉人宣城市自然资源规划局负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 谢 贞 审判员 满先进 审判员 严荣荣 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理王娜 书记员余亚琴 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……