辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽03行初113号原告：海城市骏桥房屋开发有限公司，住所地辽宁省鞍山市千山区大屯镇林家村。法定代表人：李云峰，该公司经理。委托诉讼代理人：王松,北京大成（沈阳）律师事务所律师。被告：海城市人民政府，住所地辽宁省海城市开发区黄河路86号。法定代表人：杨洪波，市长。委托诉讼代理人：冯玲，该单位工作人员。委托诉讼代理人：徐勇，辽宁日泽律师事务所律师。原告海城市骏峤房屋开发有限公司（以下简称骏峤公司）诉被告海城市人民政府（以下简称海城市政府）履行法定职责一案，本院于2020年10月22日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告诉称：原告骏峤公司于2011年通过土地拍卖获取位于海城市××××村的共计68,759平方米土地使用权用于“圣源山庄”一、二期房屋开发，商品房销售面积总计105,311.11平方米，商铺面积12,630.07平方米，车库面积3473.15平方米，并额外承担回迁房建设5935.8平方米。因当时土地指标“增减挂钩”政策导致二期土地迟延两年交付，二期房产于2015年1月28日取得全部房屋预售许可，并按照当时海城市政府的规定缴纳相关城市配套费及一费制税费。2014年起至今原告一直向被告请求完成园区相关基础设施配套建设，被告均以种种理由推诿、拒绝履行其法定义务，导致自来水管线、生活污水管线、供暖管线、正式电线路均未并入城市管网，考虑到园区居民生活保障及政府交托的回迁房安置任务，为了缓解政府压力，避免造成社会矛盾，原告遂准备自行进行基础设施建设，保证园区内居民正常生活。原告已经委托辽宁信恒联合会计师事务所进行专项审计，因被告不履行法定义务所造成的原告支出总计23,521,975.27元。具体支出类目及明细如下：1.原告自筹资金租用土地、建设锅炉房为园区供暖累计支出5,696,705.82元；2.为解决园区用水问题自行开挖150米深井两眼并设置水处理配套设备累计支出1,010,000元；3.修建排水系统处理园区内生活污水累计支出1,360,000元；4.因无法接入生活用电网，园区一直使用临时电，每度电原告需要向被告额外支付0.5元电费，同时原告为使用临时电而购置相关电力设施，截至2020年7月上述费用累计支出6,325,486.03元；5.另被告向原告交付涉案土地时，并未达到三通一平标准，遂与被告签订协议约定由被告委托进行土地平整，至今尚未支付土地回填费用2,058,000元；6.因修建锅炉房及相关工程导致产生的经人民法院生效文书确认的金融借款利息7,071,783.42元。此外，被告虽以招商引资为名将涉案土地纳入海城市城市规划范畴却未给予该地块城市土地房屋开发应享有的权利。从规划图可以看出被告为将出让该土地将原有城市规划外扩，“圣源山庄”处于外环路以东，所用土地原本属于海城市王石镇，与海城市一路之隔，“圣源山庄”小区房屋销售合同备案、房屋产权登记、按揭贷款办理、适龄孩童入学等全部与行政机关管辖分配有关的基础行为全部由王石镇村镇职能部门管辖而并非由海城市市区相关部门负责。根据我国房产市场交易规律，城市房屋与村镇房屋及相关配套设施的差异直接导致房价偏差，被告的行为造成原告房屋销售迟滞并带来巨大经济损失，与周边同期同类型房屋差价达1,250.92元/平方米，累计损失113,713,202.18元。并因起诉状中所列举的被告不作为行为导致原告金融借款利息76,196,532.39元、行政罚款750,000元、税务滞纳金6,478,832.96元，共计损197,138,567.53元。原告从预算到投入以及项目立项之时的全部审批文件包括后期缴纳的土地出让金、城市配套费及一税制费用均按照城市标准缴纳，本案系由于被告招商引资政策无法落实及存在“新官不理旧账”的问题导致，按照城市土地拍地、建设、完工后却被告无法兑现承诺，甚至无法做到事关民生的基础设施建设，上述行为已经造成原告陷入无法继续经营的窘境，故诉至人民法院。请求：1.依法判令被告履行法定职责；2.判令被告向原告支付因其不履行法定职责所造成的涉及供水、供电、排水、供暖、土地回填整理五类直接支出合计23,521，975.27元（详见审计报告）；请求判令被告向原告支付因其不履行法定职责导致原告无法正常经营所造成的损失共计197,138,567.53元（详见咨询意见）；3.本案诉讼费、鉴定费、审计费、咨询费均由被告承担。经本院释明，原告明确其要求被告履行的法定职责为：首先是为圣源山庄小区办理供水、供电、供暖、下水、排水基础设施建设；其次，给予圣源山庄小区作为城市管辖小区的学区医疗等相应配套服务，包括房屋产权登记；另外要求将圣源小区的学区划至城市的学区，小区业主应当享受城市医疗保险待遇。同时增加一项诉讼请求为：被告向原告返还土地出让金1,560,750元。2020年12月14日，原告向本院提交变更诉讼请求申请书，申请将诉讼请求变更为：1.被告向原告返还土地出让金1,560,750元；2.被告向原告支付土地回填费用2,058,000元；3.被告向原告支付涉及排污、供水、供电、供暖等经济补偿21,463,975.27元；4.被告向原告支付其造成房屋无法正常销售产生的经济损失共计197,138,567.53元；5.本案诉讼费、鉴定费、审计费、咨询费均由被告承担。本院认为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，原告起诉时提出的诉讼请求为要求被告履行法定职责。在本院将起诉状副本送达被告后，原告申请将其诉讼请求变更为返还土地出让金并赔偿损失，且未提出正当理由，故本院不予准许。本院按照原告起诉时的诉讼请求予以审理。本案为不履行法定职责之诉，行政机关不履行法定职责的行为可诉，应当同时具备两个前提条件：一是公民、法人或者其他组织具有合法的权益；二是行政机关依照法律规定、行政协议约定或者先前行为产生的附随义务等，具有保护当事人合法权益的职责义务。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，原告骏峤公司提起要求被告履行法定职责的诉讼，应当提供证据初步证明其享有相应的合法权益，同时行政机关具有相应的法定职责义务。而骏峤公司未能提供要求被告海城市政府履行法定职责的法律依据，且其提供的《建设用地预用地协议书》、《挂牌出让成交确认书》以及《国有建设用地使用权出让合同》等协议的合同相对方，均非被告海城市人民政府。故原告骏峤公司的起诉未能提供初步证明的证据，其起诉不符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第四十九条第三项规定：提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据上述法律规定，人民法院通过审理被诉行政行为的合法性来监督行政机关依法行使职权，而被诉行政行为作为合法性的审查对象，决定了人民法院审理和裁判的范围。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有事实关联或内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却只有一个，此即所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。在无法律明确规定的情况下，除非存在特殊的关联事实等情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。本案中，骏峤公司提出了多项诉讼请求，涉及到供水、供电、供暖、下水、排水、产权登记、学区划分及医疗保障等诸多方面，诉讼请求不明确具体，不符合法定的起诉条件。另，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”本案中，原告提供的证据材料中，并没有其正式向被告提出申请履行法定职责的证据材料，故原告所提起的诉讼不符合法定的起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第三十八条第一款、第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款之规定，裁定如下：驳回原告海城市骏峤房屋开发有限公司的起诉。案件受理费50元，本裁定生效后返还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 李 群审判员 顾 颖审判员 胡 明二〇二〇年十二月十七日书记员 张涵舒