广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终265号 上诉人（一审原告）广西梧州市三鼎投资发展有限公司。住所地：梧州市富民三路**第**。 法定代表人崔恒芳，总经理。 委托代理人潘冠生，广西瀛潘律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）梧州市万秀区人民政府。。住所地：梧州市阜民路** 法定代表人黄来焕，区长。 委托代理人陈华啟，梧州市万秀区司法局副局长。 被上诉人（一审被告）梧州市万秀生态环境局。住。住所地：梧州市万秀区阜民路****/div> 法定代表人黄英武，局长。 上诉人广西梧州市三鼎投资发展有限公司（以下简称三鼎公司）诉被上诉人梧州市万秀区人民政府（以下简称万秀区政府）、被上诉人梧州市万秀生态环境局（以下简称万秀生态环境局）房屋拆除行政强制及行政赔偿一案，不服梧州市中级人民法院于2019年12月30日作出的（2019）桂04行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年4月15日公开开庭审理了本案。上诉人三鼎公司法定代表人崔恒芳及委托代理人潘冠生，被上诉人万秀区政府委托代理人陈华啟，被上诉人万秀生态环境局法定代表人黄英武，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 梧州市中级人民法院一审查明：2013年9月3日，三鼎公司取得梧房权证蝶山区字第××号房屋所有权证，证载“房屋坐落富民三路85号第7幢，总层数2，建筑面积885.02㎡”，该房产为砖木结构。2013年9月3日，三鼎公司取得梧房权证蝶山区字第××号房屋所有权证，证载“房屋坐落富民三路85号第19幢，总层数1，建筑面积62.48㎡”，该房产为混合结构；该证于2018年更换为桂（2018）梧州市不动产权第××号《不动产权证》，更换后，证载“房屋坐落富民三路85号第19幢，宗地面积231.7㎡，房屋建筑面积62.48㎡，房屋结构混合结构，房屋总层数1，房屋所在层1，房屋竣工时间1983年12月31日”。2012年1月29日，经广西壮族自治区人民政府桂政函〔2012〕33号《关于梧州市市区划定方案的批复》批复，原则同意《梧州市市区划定方案》，根据该方案所划定富民水厂饮用水水源保护区范围。三鼎公司所有的坐落于梧州市万秀区已被列入富民水厂饮用水水源一级保护区。2018年6月30日，万秀生态环境局作出梧万环决字（2018）第1号《强制拆除决定书》（以下简称1号强制拆除决定），认为三鼎公司所有的坐落于梧州市万秀区建筑物和旁边两栋废弃房屋已列入富民水厂饮用水水源一级保护区，为了保护和改善饮用水源水质，防治水污染，保障广大市民群众饮水安全，依据《广西壮族自治区饮用水水源保护条例》第二十五条第二款及《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条规定，经上级机关批准，决定对违法行为地上三幢建筑物实施强制拆除。万秀生态环境局于2018年6月30日将该《强制拆除决定书》送达三鼎公司。2018年7月2日，万秀生态环境局向三鼎公司发出《通知》称“因三鼎公司逾期未自行拆除，将委托没有利害关系的第三人立即实施拆除和搬走遗弃物”。2018年7月2日，万秀区政府及万秀生态环境局组织有关单位及人员，拆除了三鼎公司所有的坐落于梧州市万秀区。三鼎公司不服，提起本案诉讼，请求：1.确认两被告于2018年7月2日强拆富民三路85号第7幢仓库及附属建筑、第19幢仓库的行为违法；2.责令两被告依法赔偿5371462.30元；3.本案诉讼费用由两被告共同承担。 另查明，在对涉案建筑物和房屋拆除前，由梧州市安鹏建设有限公司委托广西合生土地房地产评估有限公司（以下简称合生评估公司）对该三栋建筑市场价值进行评估。合生评估公司于2018年9月14日作出《富民三路85号房地产的市场价值初步预估结果》（以下简称《初步预估结果》），载明“第7幢，房产建筑面积885.02㎡，房产单价353元/㎡，房产总价为312412元；第19幢，房产建筑面积62.48㎡，房产单价524元/㎡，房产总价为32740元；第20幢，房产建筑面积77.52㎡，房产单价451元/㎡，房产总价为34962元；土地使用权面积3916.54㎡，土地总价为763725元。” 梧州市中级人民法院一审认为，三鼎公司所有的坐落于梧州市万秀区，经万秀生态环境局作出1号强制拆除决定，决定拆除，但拆除须依照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。”万秀生态环境局于2018年6月30日作出并向三鼎公司送达1号强制拆除决定，于2018年7月2日通知三鼎公司将进行拆除，并于同日进行了拆除，违反上述法律规定，故应认定被诉强拆行为违法。三鼎公司所有的坐落于梧州市万秀区第20幢房产建成于富民水厂饮用水水源一级保护区划定范围之前，且有合法产权证。违法拆除该三幢房产，应对三鼎公司进行补偿。因三鼎公司2014年12月6日委托广西思创房地产估价事务所有限责任公司（以下简称思创评估公司）对房产价值进行的评估是以确定房地产抵押贷款额度提供参考依据而评估房地产抵押价值的，而本案是因饮用水水源保护的需要而对位于饮用水水源一级保护区内的建筑进行拆除，故不能参照该房地产抵押估价报告确定被拆除三幢房屋的价值。对该三幢房屋价值的确定，可根据合生评估公司于2018年9月14日作出的《初步预估结果》确定，被拆除的三幢房屋房产价值为第7幢312412元、第19幢32740元、第20幢34962元，万秀区政府及万秀生态环境局应对此予以补偿。对三鼎公司主张的其他损失，因并非强拆房产所造成的损失，不予支持。综上所述，万秀区政府及万秀生态环境局应补偿三鼎公司损失共计380114元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、确认万秀区政府及万秀生态环境局于2018年7月2日对三鼎公司坐落于梧州市万秀区实施强制拆除的行为违法；二、万秀区政府及万秀生态环境局于本判决生效之日起十五日内补偿三鼎公司损失380114元及该款利息（利息按中国人民银行同期同类存款利率计算，从2018年7月3日起计算至实际支付之日止）；三、驳回三鼎公司的其他诉讼请求。 上诉人三鼎公司上诉称：一、万秀区政府一审提交的合生评估公司对涉案房屋作出的《初步预估结果》是复印件，也没有其他证据佐证，上诉人已明确表示不予认可，且与上诉人提交的《初步预估结果》版本委托人、评估机构、出具报告日期均完全相同，估算价格却相差甚远，所载土地单价比《关于广西梧州市三投资发展有限公司土地及地上房屋资产评估的函》政府收储地价低48％，明显低于市场价格，不应采信。一审判决采信该评估结果作为补偿依据缺乏事实和法律依据，显失公平。上诉人提交的《初步预估结果》版本，是与万秀区政府协商赔偿时，万秀区政府提供原件，上诉人拍照留存下来的，该版本更为真实，应按此来确定涉案被强拆房屋补偿价值。二、一审判决认定上诉人主张的其他损失并非被诉强拆行为造成的损失，显属不当。被上诉人未按照法定程序强拆的行为已被认定为违法，上诉人对此不存在任何过错。根据最高人民法院同类裁判精神，为体现对违法拆除行为的惩戒，应以判决时被拆房屋周边房地产的市场价格子以评估和赔偿，不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应包括停产停业损失。与涉案房屋相邻的富民三路81号土地，因饮用水水源保护需要整治后，使用权人刘红英已获得了万秀区政府按12元/㎡租赁价格给予补偿。三、被上诉人应补偿上诉人如下损失：1.对列入一级水源地无法经营的四幢合计建筑面积2348.15平方米房屋和4000平方米空地进行租用，房屋、土地每月租金分别为12元/㎡、6元/㎡，暂计2年租金合计1252272元；2.被强拆的三幢房屋补偿费1051181元（参照上诉人提交的《初步预估结果》计算），其中第7幢建筑面积885.02平方米，单价973.55元/㎡，小计861611元；第19幢建筑面积62.48平方米，单价1544.55元/㎡，小计96503元；第20幢建筑面积77.52平方米，单价1200.55元/㎡，小计93067元；3.房屋拆迁费按15元/㎡一次性补偿15375元，被拆除房屋安置补偿费参照梧州市拆迁标准每月15元/㎡，暂计2年为369007元；4.停产停业损失补助参照梧州市工业用地补偿标准每月200元/㎡，暂计6个月一次性补助合计1230024元；5.返还已扣留的货物，若发生货损则据实赔偿；6.利息287230元（暂计两年，以实际支付款项到账据实计算）；7.拆迁奖励、签约奖励，参照梧州市工业用地厂房拆迁标准计算为102502元。以上累计人民币4292216元。综上所述，一审判决认定被诉强拆行为违法正确，但对补偿范围及数额的认定明显不当。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求，按照前述补偿范围及数额予以补偿4292216元。 被上诉人万秀区政府答辩称：一、本机关授权万秀生态环境局作出1号强制拆除决定，符合法律规定。一审判决确认了万秀生态环境局有权依法对已列入富民水源一级保护区的第7幢建筑物及旁边两栋废弃房屋进行拆除，是正确的。但一审判决以本机关没有履行事先告知行为为由认定程序违法，从而确认强制拆除行为违法错误。本机关认为拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》第五十二条的规定，虽不上诉但对一审判决保留意见。二、本机关依法行政给上诉人造成损失，将依法予以补偿，一审判决第二项正确。三、上诉人提出补偿4292216元的上诉理由不能成立，没有法律依据。（一）上诉人要求的房屋补偿价款，包含了房屋所占用的土地价格在内。但对该房屋所占用土地的补偿是由梧州市政府在征收土地时才依法给予补偿，本机关也一直在协调，因上诉人不同意收储方案而至今尚未对其土地进行收储。一审判决按拆除的房产价值进行补偿正确，上诉人主张按房地产价值补偿没有依据。（二）上诉人诉请的拆迁费、拆迁过渡安置费、停产停业损失补偿费、搬迁奖励、签约奖励以及主张按照《梧州市河东旧城棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》《梧州市万秀区富民片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》规定进行赔偿，没有事实和法律依据。（三）上诉人提出土地及房屋按2年租金收入计算损失，又主张6个月停产停业损失，属重复计算，且无法律依据。（四）上诉人提出无理补偿方案造成未能得到补偿款的责任应由其负担，逾期支付补偿款利息不应支持。四、本机关提供的评估报告在一审时经庭审质证，上诉人并未否定真实性，只是对评估结论提出异议，一审法院采信该评估报告并无不当。五、根据属地原则，拆除清理水源地障碍物时富民街道办事处同时委托了国宏信价格评估集团有限公司广西梧州分公司对涉案第7、19、20幢房屋价值进行评估，以2018年6月25日为评估基准日，上述房屋价值为466935元，与一审判决认可的预估报告结果相近，故本机关特将该评估报告提交二审法院参考。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人万秀生态环境局答辩意见与万秀区政府一致。 经审查，一审查明的第20幢房屋没有产权证书，万秀区政府及万秀生态环境局认为不在水源保护区范围内，或者已被包括在第7幢建筑面积范围内，三鼎公司未能提交证据证实其拥有产权；三鼎公司认为在水源保护区范围内，且未包括在第7幢建筑面积范围内。本院认为，万秀区政府及万秀生态环境局强制拆除时未能列明房屋幢号，亦未提供能完整反映拆除现场情况的视频，综合考虑万秀区政府提供的在案评估意见均包括了第20幢房屋在内并有部分照片，结合万秀生态环境局提供的现场照片以及三鼎公司提供的部分拆除现场视频及照片，本院予以确认。根据在案现场视频及照片，被拆除房屋未见屋内物品，上诉人也未能提供证据证实存在货物或者其他屋内物品，部分房屋已长满杂草。除此之外，本院确认一审判决认定的事实。 另查明，一审审理过程中，三鼎公司及万秀区政府、万秀生态环境局均提交了合生评估公司于2018年9月14日作出的《初步预估结果》，但是存在两个不同版本，在房产面积、评估基准日上两版本内容一致，均为单方委托评估。两版本主要不同之处在于，三鼎公司提交版本系将房地产价值合并一起评估，载明房屋建成年限为约1970年；而万秀区政府、万秀生态环境局提交版本则是将房产与土地价值分开评估，载明房屋建成年限为约1983年，一审判决另查明部分所载的相关内容系来源于该版本。而三鼎公司提交版本载明：第7幢，房地产建筑面积885.02㎡，房地产单价1301元/㎡，房地产总价为1151411元；第19幢，房地产建筑面积62.48㎡，房地产单价1872元/㎡，房地产总价为116963元；第20幢，房地产建筑面积77.52㎡，房地产单价1528元/㎡，房地产总价为118451元。以上房地产总价合计1386825元。三鼎公司主张依照其提交版本补偿被拆除三幢房屋价值1051181元。 本院二审期间，万秀区政府提交了富民街道办事处委托国宏信价格评估集团有限公司广西梧州分公司作出的国宏信（桂·梧州）（评）字〔2018〕第164号《价格评估报告书》。该评估报告亦是单方委托评估，以2018年6月23日为价格评估基准日，房屋估价结果为：第7幢，砖木结构，建筑面积885.02㎡，单价438元/㎡，总价387639元；第19幢，混合结构，建筑面积62.48㎡，单价606元/㎡，总价37863元；第20幢，混合结构，建筑面积44.52㎡，单价606元/㎡，总价26979元；第20幢，砖木结构，建筑面积33㎡，单价438元/㎡，总价14454元；以上房产合计建筑面积1025.02㎡，总价466935元。土地估价结果为：第19幢，适用类型为仓储用地，面积231.7㎡，单价220元/㎡，总价50974元。第7、19、20幢及第19幢、仓储用地房地产价值在评估基准日的市场价格为517909元。 三鼎公司一审提交的思创评估公司《房地产抵押估价报告》，以2014年12月6日为估价时点，估价对象为梧州市富民路79、85号房地产，土地地类（用途）为仓储和港口码头用地，证载土地使用面积共为13206.66㎡，证载房屋建筑面积共5979.47㎡，含地价款及相关转让税费的抵押价值为12229252元。其中，富民三路85号第7-1幢，梧房权证蝶山区字第××号，建筑面积842.17㎡，用途为工业仓库，房地产单价1665元／㎡，总价1402213.05元；第19幢，梧房权证蝶山区字第××号，建筑面积62.48㎡，土地面积1173.95㎡，用途为工业仓库，房地产单价1906元／㎡，总价119086元。上述两幢房地产总价合计1521299.05元。未见对第20幢房地产的评估。 本院认为，根据各方诉辩意见，本案二审争议焦点为：被诉强制拆除房屋行为是否合法；应如何认定损失赔偿范围及数额。 关于被诉强制拆除房屋行为合法性。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款规定，已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。根据《广西壮族自治区饮用水水源保护条例》第二十五条第二款规定，在地表水饮用水水源一级保护区内已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目和设施，由县级以上人民政府责令限期拆除或者关闭。本案中，涉案被拆除的厂房建成在前，水源保护区划定在后。若涉案被拆除的房屋被列入饮用水一级保护区内需要拆除，应当遵循法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第四十四条规定了行政强制的法定程序，而万秀区政府与万秀生态环境局实施的被诉强制拆除行为没有遵循法定程序，于2018年6月30日作出强制拆除决定，未经催告，也未保障三鼎公司的陈述和申辩权利，就于2018年7月2日强制拆除涉案房屋，且实施强制拆除行为时没有依法进行现场录像或制作强制执行笔录进行证据保全，也没有对房屋情况进行登记确认并双方委托评估，程序明显违法。一审判决据此认定被诉强拆行为违法正确，本院予以维持。 关于损失赔偿范围。本案被诉行政行为是强制拆除涉案三幢房屋的行为，违法拆除所造成的直接损失依法应当予以赔偿，该赔偿范围包括被强制拆除三幢房屋的价值损失赔偿、屋内物品损失赔偿以及停产停业损失赔偿。除此之外，上诉人三鼎公司所主张的另外四幢合计建筑面积2348.15平方米房屋和4000平方米空地等其他损失赔偿，并不是被诉强制拆除行为所造成的直接损失，若经核实属于列入水源保护区依法应予补偿范围的，上诉人三鼎公司可另循法定途径主张；经协调未果，本院在本案中不予支持。本案被诉行政行为是强制拆除涉案三幢房屋的行为，并不产生国有土地上房屋征收拆迁的法律效力，对被拆除房屋的赔偿依法不包括土地价值、拆迁安置等费用在内，对三鼎公司主张的土地价值、拆迁安置等费用，本院依法亦不予支持。 关于损失赔偿数额。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。”第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，对房屋价值损失赔偿依法应当由双方委托评估确定。但万秀区政府及万秀生态环境局实施强制拆除行为时没有依法进行现场录像或制作强制执行笔录进行证据保全，万秀生态环境局虽提供了部分拆除现场照片但未能反映全程全貌，亦没有依法由双方委托评估，故应当对被强制拆除时的房屋价值及屋内物品、生产经营情况承担相应不利后果。涉案三幢房屋已被拆除不再具备重新评估的条件，各方也未能提供同类厂房单独评估房屋价值的补偿或者赔偿价格进行参考。因此，对涉案三幢房屋价值、屋内物品、停产停业等损失赔偿，本院依法结合三鼎公司的主张和全部在案证据，本着日常经验法则及公平原则，酌情确定。其一，万秀区政府一审提交的合生评估公司《初步预估结果》，二审提交的国宏信（桂·梧州）（评）字〔2018〕第164号《价格评估报告书》，均为单方委托评估，程序违法，三鼎公司虽认可另一版本《初步预估结果》但该评估结论为房地一体评估，依法均不能采信为定案依据。三鼎公司提交思创评估公司《房地产抵押估价报告》亦是单方委托评估，且为房地一体评估，评估目的是为了抵押贷款而非赔偿补偿，依法亦不能采信为定案依据。一审判决直接采信单方委托评估的《初步评估结果》作为定案依据确有不当，本院予以纠正。但是，万秀区政府一审提交的《初步预估结果》认定涉案房屋价值为380114元（土地价值763726元），二审提交的国宏信《价格评估报告书》认定涉案房屋价值为466935元，其已以实际诉讼行为推翻了《初步预估结果》；三鼎公司认可《初步评估结果》版本房地一体评估价值为1386825元并以此主张赔偿涉案房屋价值1051181元，同时对《初步预估结果》《价格评估报告书》所涉评估对象所在区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积、产权登记等评估参数并不存在争议，核心争议仅在于房屋价值，加之没有同类情况可供参考亦无重新评估基础，故国宏信《价格评估报告书》及三鼎公司认可版本《初步评估结果》可以作为确定涉案三幢被拆除房屋价值的参考之一。其二，根据在案视频、照片，结合房屋所在区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积、产权登记、使用现状等情况，被拆除三幢房屋约建成于上世纪80年代，系砖木或砖混结构工业仓储用房，第7幢、第19幢已进行不动产登记，第20幢没有进行不动产登记，部分房屋长满杂草明显已然废弃。其三，三鼎公司主张被拆除厂房内存放货物，因强制拆除程序违法举证责任倒置但仍应承担相应的初步证明责任，而三鼎公司并未提供任何证据证实存在货物以及货物损坏情况，综合全部在案证据不足以认定被强制拆除时涉案三幢房屋仍在正常生产经营或者作为仓储用房储存有货物、机械设备等物品，万秀区政府二审庭审时陈述仅有少数废品。综合前述分析，国宏信《价格评估报告书》评估涉案房屋单价分别为606元/㎡、438元/㎡，三鼎公司认可版本《初步评估结果》评估涉案房地一体单价分别为1301元/㎡、1872元/㎡、1528元/㎡，考虑涉案房屋建成年限早、建筑结构简单及其几乎废弃的使用现状，其土地价值远高于房屋价值，故前者房屋评估单价较为合理，本院结合前述分析在国宏信《价格评估报告书》评估结论基础上酌情上浮，酌定涉案被拆除三幢房屋的房屋价值损失为500000元，屋内物品及停产停业损失为10000元，合计赔偿为510000元。 综上所述，一审判决认定基本事实清楚，认定被诉强制拆除行为违法正确，但对赔偿请求的处理不当，本院予以变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持梧州市中级人民法院（2019）桂04行初3号行政判决第一项、第三项； 二、变更梧州市中级人民法院（2019）桂04行初3号行政判决第二项为“梧州市万秀区人民政府及梧州市万秀生态环境局于本判决生效之日起十五日内赔偿广西梧州市三鼎投资发展有限公司房屋价值损失500000元、屋内物品及停产停业损失10000元，合计510000元及该款利息（利息按中国人民银行同期同类存款利率计算，从2018年7月3日起计算至实际支付之日止）”。 二审案件受理费50元，由梧州市万秀区人民政府和梧州市万秀生态环境局共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年十二月四日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青