天津市滨海新区人民法院行 政 判 决 书（2020）津0116行初123号原告盛京银行股份有限公司天津分行，住所地天津市河西区黄埔南路万顺温泉花园1号楼商场，统一社会信用代码91120000663080910P。负责人韩学丰，行长。委托代理人晏红波，天津同汇律师事务所律师。委托代理人彭莎，天津同汇律师事务所律师。被告天津港保税区规划国土和建设交通局，住所地天津港保税区空港经济区西三道166号。法定代表人姚立，局长。出庭负责人杨楠，副局长。委托代理人张春圆，该局干部。委托代理人姬翔，天津金展律师事务所律师。被告天津港保税区管理委员会，住所地天津港保税区空港经济区西三道166号。法定代表人尤天成，主任。委托代理人迟建东。委托代理人刘素峰，天津张盈（滨海）律师事务所律师。第三人泰富海洋工程装备（天津）有限公司，住所地天津市滨海新区临港经济区1号1号楼3028室，统一社会信用代码91120116300539147L。法定代表人张勇，董事长。委托代理人何曼，天津诺信律师事务所律师。委托代理人姚光泽，天津昊哲律师事务所律师。原告盛京银行股份有限公司天津分行（以下简称盛京银行）诉被告天津港保税区规划国土和建设交通局（以下简称保税区规建局）、被告天津港保税区管理委员会（以下简称保税区管委会）、第三人泰富海洋工程装备（天津）有限公司（以下简称泰富公司）土地行政处罚纠纷一案，于2020年4月8日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月8日立案后，于2020年4月10日向二被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因泰富公司与本案被诉行政行为有利害关系，依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月14日公开开庭进行了审理。原告盛京银行的委托代理人晏红波、彭莎，被告保税区规建局的出庭负责人杨楠及委托代理人张春圆、姬翔，被告保税区管委会的委托代理人迟建东、刘素峰，第三人泰富公司的委托代理人何曼、姚光泽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告保税区规建局于2019年12月24日作出津保规建函［2019］103号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定东至空地、南至空地、西至二港池、北至大沽沙航道，面积为261101.5平方米的宗地（《天津市国有建设用地使用权出让合同》记载出让宗地编号为津滨临（挂）G2016-6号即6号地）为闲置土地，且未动工开发满两年，被告保税区规建局依法无偿收回上述土地使用权。原告不服，申请行政复议。被告保税区管委会于2020年3月5日作出津保管复决字［2020］002号复议决定书，维持被告保税区规建局于2019年12月24日作出的津保规建函［2019］103号、津保规建函［2019］104号决定。原告盛京银行诉称，2019年12月24日，保税区规建局作出津保规建函［2019］103号《收回国有建设用地使用权决定书》，该决定以土地闲置为由无偿收回第三人泰富公司名下一宗国有建设用地使用权（以下简称争议土地）。因被收回土地系原告依法登记并经天津市高级人民法院判决确认享有合法抵押权的抵押物，保税区规建局的无偿收回决定直接影响了原告的合法抵押权，原告随后向保税区管委会申请了行政复议。2020年3月5日，保税区管委会作出［2020］002号《行政复议决定书》，复议决定以程序合法、内容适当为由维持了津保规建函［2019］103号决定。原告认为涉案行政行为违法并侵害了原告的合法抵押权，遂诉至法院，请求依法予以撤销，具体理由如下：第一、内设机构不具有行政主体资格，对于其以自身名义直接实施的影响行政相对人合法权益的损益性行政行为而言，“法无明文授权即属于超越职权”。保税区规建局系保税区管委会自主设立的内设机构，不具有直接的对外管理职能，不能以自身名义对外进行行政处罚，其未经法律法规明确授权便以自身名义无偿收回涉案土地的行为，属于超越职权。第二，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第四条规定，“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”这里的任何单位不仅包括一般民事主体，也包括行政机关。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（以下简称《纲要》）也明确要求，各级行政机关必须坚持“合法行政”，“不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益的决定。”《闲置土地处置办法》系行政法规，其效力低于《物权法》，由于涉案土地并非一般土地，而是存在原告合法抵押权的土地，即便是有权决定无偿收回涉案土地的行政机关，在依据《闲置土地处置办法》实施相应行政处罚时，也不能违反《物权法》的规定。另外，《纲要》系具有行政法规性质的规范性文件，是国务院对各级行政机关依法行政的基本要求，对各级行政机关具有普遍的约束力，行政机关在进行行政管理时亦应当按国务院要求依法贯彻执行。因此，本案中，对涉案土地的收回除应适用《闲置土地处置办法》外，还应当适用《物权法》、《纲要》的规定，而被告仅依据《闲置土地处置办法》便决定无偿收回涉案土地属于适用法律、法规错误。第三，上述《纲要》亦明确要求，地方各级行政机关推进依法行政，还必须坚持“程序正当”，“依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”被告的无偿收回决定直接影响到原告的合法抵押权，原告作为重大利害关系人，依法享有知情权、参与权和救济权。但被告在决定无偿收回涉案土地前却未通知原告参与听证，未听取原告的陈述和意见，违反了《纲要》中关于程序正当的要求，属于违反法定程序。第四，原告的抵押权不仅已经过天津市高级人民法院判决确认，而且相应的债权已进入执行程序，涉案土地上还存在多轮查封，如此情形下，被告仍不顾原告合法权益决定无偿收回涉案土地，不仅违反了《物权法》的规定，还与法院已生效判决相冲突，阻碍了人民法院的司法执行行为，内容明显不当。第五，原告认定涉案土地系闲置土地的证据仅是一张模糊不清的照片和一份关于涉案土地停工时间的调查询问笔录。涉案土地面积26万余平方米，如此大面积的土地按照常理判断也不可能仅因未取得施工许可证而搁置多年不动工。依据《闲置土地处置办法》第5-7条，政府认定闲置土地前应当进行调查核实，并进行现场勘测、拍照、摄像，因此土地是否已动工开发以及动工开发比例的证明责任应该在有权决定收回闲置土地的行政机关。被告未能提供有关机关作出的现场勘测报告等证据来证明涉案土地的开发情况，便认定涉案土地构成闲置，属于主要证据不足。综上所述，两被告行政行为具有超越职权、适用法律、法规错误、违反法定程序、明显不当、主要证据不足等情形，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，依法应予撤销。请求：1、撤销天津港保税区规划国土和建设交通局于2019年12月24日作出的津保规建函［2019］103号《收回国有建设用地使用权决定书》；2、撤销天津港保税区管理委员会于2020年3月5日作出的津保管复决字［2020］002号《行政复议决定书》。原告盛京银行向本院提交了以下证据：证据一、津保规建函［2019］103号《收回国有建设用地使用权决定书》，附件-关于有权收回国有土地使用权的行政主体法规依据与市规划和自然资源管理局派出机构信息，证明保税区规建局并非市、县国土资源主管部门，无权决定收回涉案国有土地使用权，超越职权行为无效，应予撤销；证据二、津保管复决字［2020］002号《行政复议决定书》，证明保税区管委会未纠正保税区规建局的行政违法行为，侵犯了原告的合法权益；证据三、（2018）津民初135号《民事判决书》、《最高额抵押合同》两份、不动产登记证明两份，证明被告行为侵犯了原告的抵押权，明显不当，应予撤销；证据四、《不动产登记簿查询证明》，证明系因司法查封和政府行为造成动工开发迟延，不应直接无偿收回；证据五、起诉材料运单（复印件）；证据六、最高院公报案例（2012）行提字第26号行政判决书及《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》；证据七、手机中的起诉材料运单、寄件人的劳动合同、身份证复印件、社保缴费证明。被告保税区规建局辩称，一、涉案土地建设项目未动工开发的事实清楚，已形成闲置土地，且符合《闲置土地处置办法》无偿收回土地使用权的规定。1、原天津市滨海新区规划和国土资源管理局与第三人于2016年6月27日签订《天津市国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：TJ102016006）第十六条约定，涉案土地建设项目应在2016年6月27日之日起12个月之内开工建设，即在2017年6月26日前开工。2016年10月12日保税区规建局批准了第三人申请涉案土地地上建设项目的修建性详细规划方案，但根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，作为申请《建设工程规划许可证》义务主体的第三人，因其原因未及时申请项目《建设工程规划许可证》，未取得施工许可证，不具备动工开发条件，且未动工开发已满两年。2、在2018年8月16日保税区规建局就涉案土地闲置情况进行的调查中，第三人称项目“2017年7月份开始停工”、“整个项目资金紧缺，暂时无法继续”。另外，经保税区规建局查询中国裁判文书网并向第三人了解情况，自2018年起经诉讼调解、判决确认的第三人负债数额巨大且无法执行。因此，涉案土地构成闲置亦因第三人资金不足而无法开工建设导致。根据《闲置土地处置办法》第三十条规定，动工开发须满足两个条件，一是取得施工许可，二是实际施工。土地使用权人有义务在开工建设前，申请完成一系列前期审批工作。但第三人因自身原因动工开发的意愿不足，至今未申请、取得《建设工程规划许可》，未完成资金筹措等动工开发的基础性、前置性工作。二、涉案土地未动工开发并非是政府、政府有关部门的行为造成的。人民法院对涉案土地采取的查封措施仅为登记查封，并非影响涉案土地使用权人即第三人对涉案土地动工开发的张贴封条等的实质查封措施；不动产登记部门作为协助查封主体，亦是依法履行协助查封义务。原告主张“因政府、政府有关部门行为造成动工开发延迟”无任何事实和法律依据。三、保税区规建局在作出《收回国有建设用地使用权决定书》前，依法履行了《闲置土地处置办法》规定的调查、认定、听证等法定程序，并已按法律规定履行告知抵押权人的义务。1、因涉案土地构成闲置，2018年7月26日，保税区规建局向第三人送达《闲置土地调查通知书》（津保规建函［2018］46号），2018年8月16日，保税区规建局就涉案土地的闲置情况进行了调查询问，同时结合涉案土地项目各项审批手续进度，保税区规建局于2019年1月23日作出《闲置土地认定书》（津保规建函［2019］10号）。因在保税区规建局作出《闲置土地认定书》后，涉案土地仍处于闲置状态，保税区规建局于2019年10月25日就无偿收回涉案土地使用权案依法举行了公开听证会。因涉案土地未动工开发满两年，符合《闲置土地处置办法》第十四条规定的无偿收回土地使用权的条件，经天津市规划和自然资源局滨海新区分局（以下简称滨海新区分局）报天津市滨海新区人民政府请示，并取得《天津市滨海新区人民政府关于无偿收回津滨临（挂）G2016-6号地块土地使用权的批复》（津滨政函［2019］208号），故保税区规建局于2019年12月24日依法作出《收回国有建设用地使用权决定书》（津保规建函［2019］103号）。2、根据《闲置土地处置办法》第十三条规定“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人”，但该条规定适用于《闲置土地处置办法》第十二条规定的因政府原因造成土地闲置，需与使用权人协商处置的情形。而保税区规建局对该宗土地处置是按照《闲置土地处置办法》第十四条规定“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”。保税区规建局已按该规定在下达《收回国有建设用地使用权决定书》时，依法抄送相关土地抵押权人。四、保税区规建局系依据《闲置土地处置办法》作出土地收回决定，涉案土地是否被查封不影响土地收回决定的作出。最高人民法院、原国土资源部、原建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条的规定是针对平等主体间不动产的转让、交换等行为，不适用闲置土地的处置，闲置土地的处置应适用《闲置土地处置办法》的规定，即涉案土地只要符合《闲置土地处置办法》第二条和第十四条第二项规定的认定闲置土地及无偿收回情形的，国土资源行政主管部门即可依法无偿收回闲置土地。同时，现行法律对已被人民法院查封的闲置土地可否予以无偿收回无禁止性规定。另，《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》是2004年发布并施行，《闲置土地处置办法》是2012年发布并施行，根据新法优于旧法，特别法优于一般法的原则，对于涉案闲置土地的处置，应优先适用《闲置土地处置办法》的有关规定。五、据了解，被告保税区管委会于2020年3月10日向原告送达了本案争议所涉《行政复议决定书》，而本案《行政起诉状》上注明的时间为2020年3月31日，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定的法定期限，请法院依法审查原告起诉的时间，如确已超过法定起诉期限，应驳回原告的起诉。综上所述，保税区规建局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》符合法定程序，事实清楚，适用法律正确，故请求驳回原告全部诉讼请求或起诉。被告保税区规建局向本院提交了以下证据、依据：一、证据：证据一、《天津市建设用地使用权出让合同》（合同编号TJ102016006）；证据二、修建性详细规划通知书（编号：2016临港规案申字0018）；证据三、《闲置土地调查通知书》（津滨规建函［2018］46号）及送达回执；证据四、闲置土地调查笔录；证据五、《闲置土地决定书》（津保规建函［2019］10号）及送达回证；证据六、听证笔录；证据七、现场照片；证据八、《关于无偿收回津滨临（挂）G2016-6号地块土地使用权的请示》（津规自滨［2019］607号）；证据九、天津市滨海新区人民政府关于无偿收回津滨临（挂）G2016-6号地块土地使用权的批复（津滨政函［2019］208号）；证据十、收回国有建设用地使用权决定书（津保规建函［2019］103号）及送达回证；证据十一、EMS订单详情和物流信息。二、依据：《闲置土地处置办法》第十四条。被告保税区管委会辩称，一、原告的起诉超过了法定起诉期限，请法院依法驳回原告的起诉。保税区管委会于2020年3月10日向原告送达【2020】002号《行政复议决定书》，本案于2020年4月8日立案，超过了法定的起诉期限，请法院依法驳回原告的起诉。二、保税区管委会具有作出案涉《行政复议决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条，《天津港保税区条例》第五条、第六条规定，保税区管委会是其政府工作部门规建局作出的行政行为的法定复议机关。三、保税区管委会作出的案涉行政复议决定程序合法。四、保税区规建局作出的“津保规建函【2019】103号《收回国有建设用地使用权决定书》”认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，应当予以维持。1、《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚、证据确凿。2、《收回国有建设用地使用权决定书》适用依据正确，程序合法。3、原告要求撤销津保规建函【2019】103号《收回国有建设用地使用权决定书》及【2020】002号《行政复议决定书》没有事实依据和法律依据。综上，保税区管委会作出的【2020】002号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，且原告起诉超过了法定的起诉期限，请法院依法驳回原告的起诉。被告保税区管委会向本院提交了以下证据、依据：一、证据：证据一、《行政复议申请书》及有关证据材料；证据二、原告提交的有关证据材料；证据三、《行政复议受理审批表》；证据四、《行政复议受理通知书》；证据五、快递单及查询回单；证据六、《行政复议答复通知书》；证据七、送达回证；证据八、《行政复议案件答复书》；证据九、证据材料；证据十、《行政复议决定书》；证据十一、送达回证；证据十二、快递单及查询回单。二、依据：依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条；依据二、《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第三十一条、第二十八条；依据三、《天津港保税区条例》第五条、第六条；依据四、《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第三十八条；依据五、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条；依据六、《闲置土地处置办法》第四、五、七、八、九、十、十一、十四、十五条；依据七、《最高人民法院关于查封法院全部处分标的物后轮候查封的效力问题的批复》。第三人泰富公司述称，被告保税区规建局作出的津保规建函［2019］103号《收回国有建设用地使用权决定书》没有事实及法律依据，严重违法，依法应予撤销。原告的诉请依法应予支持。一、被告保税区规建局不是县级以上地方人民政府土地管理部门，且非案涉《天津市国有建设用地使用权出让合同》（下称《出让合同》）的合同主体，其作为滨海新区政府领导的下级保税区管委会的内设机构，作出收回土地的被诉行政行为属主体不合法。本案有权土地管理部门应为县级以上地方人民政府土地管理部门。根据合同相对性原则，只有《出让合同》的合同主体才享有合同权利。二、保税区规建局不是案涉《出让合同》的合同主体，无权依据合同行使土地收回权。保税区规建局作出被诉行政行为的职权不合法。三、保税区规建局作出《收回国有建设用地使用权决定书》的程序严重错误。四、“泰富港机及海工高端装备制造基地建设项目”系由1、2、6号宗地三个子项目共同构成并作为天津市2016年重点前期工作项目，按一个项目整体立项、规划、投资、开发建设。对2、6号宗地是否构成闲置土地不应分别单独认定，而应按泰富公司对该项目的整体投资、开发建设情况客观认定。天津港保税区规建局对2、6号宗地分别单独认定，认定方式严重错误。五、从泰富公司实际投资、开发建设情况来看，无论是项目的整体投资比例，还是开发建设进度，均不属于《闲置土地处置办法》规定的“闲置土地”。六、2、6号宗地地块上均设置了抵押权，且因涉及民事案件纠纷已于2017年10月31日起被法院司法查封。行政机关依法不得作出土地收回决定。七、鉴于泰富公司已对涉案地块进行了巨额投资、建设开发，且一直在积极办理施工建设的各项手续。现仅保税区规建局等行政机关至今未给泰富公司办理2、6号地块的建设工程规划许可证、施工许可证就认定泰富公司至今未动工，不但与客观事实不符，也与《闲置土地处置办法》的立法本意相悖。八、滨海新区规土局存在逾期交付土地的情形，且因其他政府行为，延误了泰富公司的开工建设时间，故泰富公司开、竣工时间均应予顺延。九、天津港保税区管委会作出的维持复议决定明显违法，依法亦应撤销。第三人泰富公司向本院提交了以下证据：证据一-1：2019年12月24日，保税区规建局作出的“津保规建函［2019］103号”《收回国有建设用地使用权决定书》；证据一-2：2019年10月23日，泰富公司向保税区规建局提交的《行政答复意见书》；证据一证明：1．被告不是县级以上地方人民政府土地管理部门，也不是涉案《天津市国有建设用地使用权出让合同》的合同主体，其作为滨海新区政府领导下的天津港保税区管委会的内设机构，作出收回土地的被诉行政行为主体、职权、程序、形式、内容均不合法；2．本案是基于被告违法向第三人作出行政处罚产生的行政纠纷，应通过行政诉讼解决；3．第三人已就被告作出的《闲置土地认定书》提出异议，详细地阐明了涉案土地的取得、开工建设及证照办理等情况，但被告对此异议未予以审查，最终作出收回土地的违法行政行为。证据二-1：2020年1月16日，天津市规划和自然资源局滨海新区分局（原天津市滨海新区规划和国土资源管理局，下称“滨海规自局”）出具的关于2、6号宗地的《天津市不动产登记簿查询证明》；证据二-2：2020年3月31日，盛京银行就被诉行政行为向滨海法院起诉的《行政起诉状》、《应诉通知书》；证据二证明：1、涉案2、6号宗地地块上均设置了抵押权，且因涉及民事案件纠纷已于2017年10月31日起被法院司法查封，行政机关不应将涉案地块认定为闲置土地，不得作出土地收回决定；2、被告作出被诉行政行为前，未经有权行政机关（即市、县国土资源主管部门）告知抵押权人盛京银行等享有要求举行听证的权利人，未经有权行政机关组织听证，更未依法向上述权利人发出书面通知，程序违法。证据三-1：2015年2月3日，天津临港经济区管委会建设交通和环境市容局作出的《关于泰富港机及海工高端装备制造基地建设项目的选址意向》及选址示意图；证据三-2：2016年1月18日，天津市滨海新区行政审批局作出的“津滨临审批［2016］28号”《关于同意泰富港机及海工高端装备制造基地建设项目备案的决定》及备案文件；证据三-3：2016年4月7日，天津市人民政府办公厅“津政办发［2016］38号”《天津市人民政府办公厅转发市发展改革委关于我市2016年重点前期工作项目安排意见的通知》及附件《天津市2016年重点前期工作项目汇总表》；证据三-4：2014年5月25日，天津临港经济区管理委员会与泰富重装集团有限公司签订的《合作协议书》；证据三-5：2014年5月25日，天津临港经济区管理委员会与泰富重装集团有限公司签订的《建设阶段基础设施配套费协议》；证据三-6：2016年7月4日，泰富公司报送临港经济区管委会的《关于“泰富港机及海工高端装备制造基地”项目确定子项目名称的说明》；证据三-7：泰富港机及海工高端装备制造基地项目效果图；证据三-8：泰富港机及海工高端装备制造基地项目总平面布置图；证据三-9：泰富公司《企业信用信息公示报告》；证据三-10：2019年10月25日保税区规建局的《天津港保税区规划国土和建设交通局听证笔录》；证据三证明：1．泰富港机及海工高端装备制造基地建设项目是天津市2016年重点前期工作项目，系天津临港经济区管理委员会招商引资与第三人的股东泰富重装集团有限公司签订《合作协议》，专门成立第三人进行项目投资开发。该项目虽在形式上根据项目前期手续办理要求和建设实际情况，拆分为1、2、6号宗地三个子项目，但实际上1、2、6号宗地三个子项目均为该项目不可拆分的组成部分，1、2、6号宗地系按一个项目整体立项、规划、投资、开发建设。该3块宗地都是项目整体不可分割的组成部分，在项目开发运行中缺一不可。被告在收回土地听证程序中也认可1、2、6号宗地为整体项目；2、对2、6号宗地的开工建设情况不应区分地块分别单独认定，而应按第三人在该项目的整体投资、开发建设情况进行认定。被告对2、6号宗地分别单独认定投资、开发情况并据此认定为闲置土地，并作出《收回国有建设用地使用权决定书》，严重错误。证据四-1：2016年6月1日，滨海规自局就案涉1、2、6号宗地作出的三份《挂牌地块成交确认书》；证据四-2：2016年6月27日，滨海规自局与泰富公司就案涉1、2、6号宗地签订的三份《天津市国有建设用地使用权出让合同》；证据四-3：2016年12月19日，滨海规自局颁发的案涉1、2、6号宗地的三份《不动产权证书》；证据四-4：2016年7月14日，天津临港经济区管委会建设交通和规划管理局颁发的1、2、6号宗地的三份《建设用地规划许可证》；证据四-5：2016年10月12日，天津临港经济区管委会建设交通和规划管理局颁发的2、6号宗地的两份《修建性详细规划通知书》；证据四-6：2016年12月9日，天津临港经济区管委会建设交通和规划管理局颁发的1号宗地的《建设工程规划许可证》；证据四-7：2016年12月9日、2017年2月7日，天津市滨海新区行政审批局颁发的1号宗地的两份《建筑工程施工许可证》；证据四-8：2016年12月14日，天津市海洋局作出的“津海管函［2016］259号”《关于泰富港机及海工高端装备制造基地配套码头工程海域使用选址的批复》；证据四-9：2017年3月10日，天津市滨海新区行政审批局作出的《关于同意泰富港机及海工高端装备制造基地配套码头工程备案的通知》和《备案通知书》；证据四-10：2017年4月11日，天津临港经济区管委会建设交通和规划管理局作出的《关于泰富港机及海工高端装备制造基地配套码头工程的选址意向》；证据四-11：2017年5月24日，中华人民共和国交通运输部作出的“交规划函［2017］383号”《关于天津港大沽口港区泰富港机及海工高端装备制造基地配套码头工程使用港口岸线的批复》；证据四-12：2017年6月23日，天津市滨海新区行政审批局临港经济区分中心作出的“津滨临审批［2017］78号”《关于泰富港机及海工高端装备制造基地配套码头工程环境影响报告书的批复》；证据四-13：2017年11月6日，天津市滨海新区行政审批局临港经济区分中心作出的《关于批复意见的说明》；证据四-14：2017年12月25日，天津临港经济区管委会贸易和港口发展局作出的《＜关于申请泰富港机及海工高端装备制造基地配套码头工程安全预评价与安全设施设计专篇留存备查的请示＞的复函》；证据四证明：1、第三人与滨海新区分局签订的《天津市国有建设用地使用权出让合同》，被告不是该合同主体，不享有合同权利，其无权代理滨海新区分局向第三人作出《收回国有建设用地使用权决定书》；2、第三人自摘牌取得“泰富港机及海工高端装备制造基地建设项目”的1、2、6号宗地使用权后，一直在积极办理项目各项建设施工手续，1、2、6号宗地前期开发建设手续均系同时办理并同时取得相关手续；3、因2号宗地建设的是该项目的港口及海工高端装备关键零部件制造基地，在办理相关施工手续时涉及配套码头工程的审批手续，且码头工程的设计规划及手续的取得直接影响2号宗地、6号宗地的规划设计，第三人一直在积极办理并已取得了各项相关手续。证据五-1：2017年6月1日，泰富公司致函临港经济区建交局的《关于泰富港机及海工高端装备制造基地建设项目建设情况的说明》；证据五-2：2017年6月16日，泰富公司致函临港经济区投资促进局的《关于泰富港机及海工高端装备制造基地建设项目建设情况的汇报》；证据五-3：2018年8月9日，泰富公司致函保税区规建局的《关于泰富港机及海工高端装备制造基地建设项目土地建设情况的汇报》；证据五证明：第三人已向相关行政机关报备了2、6号宗地建设工程规划许可证、施工许可证的办件手续，但因行政机关回复场坪工程不用办理施工许可证，至今未向第三人发证。第三人也已将上述情况向临港经济区建交局、临港经济区投资促进局及被告做了详细说明和汇报，上述行政机关并未提出异议。证据六-1：2020年1月19日，泰富公司《关于土地施工情况的说明》；证据六-2：评估公司就涉案地块开发建设情况出具的评估报告；证据六-3：2018年10月10日，保税区规建局就1、2、6号宗地作出的《现场调查记录》；证据六-4：1、2、6号宗地卫星遥感图；证据六证明：1、第三人已对泰富港机及海工高端装备制造基地建设项目进行了大面积的开发建设，目前已完成的施工情况为1号宗地的厂房基础已经全部完工，已完成制造中心钢结构的70%，22万平方米厂房90%的桩基、承台工程，涂装设备基础，土方、调试坪及道路基层、地下管网等；2号宗地已完成土方、展示坪及道路基层、基础夯实，完成道路沥青层以下结构，完成电力、排水等管网的预埋；6号宗地性质为仓储用地，规划为产品模块组装区，上下船滚装通道、生产监管场所等。构筑物多，建筑物较少，主体工程为基础地坪建设、监管中心，现已完成基础开挖外运和山皮土换填、35m桩基708根（滚装通道）、部分模块组装坪、道路基层及管网等施工。该三宗地已全面开展建设，建设用地总面积远超总面积的三分之一，整个项目的完成量已超过25%，2号宗地、6号宗地的完成量也已分别超过25%。涉案土地不属于闲置土地。2．被告的调查结果明确载明：6号宗地场坪部分已做地面硬化处理，监管中心部分为一栋临时指挥中心。2号宗地门机轨道已打部分桩，其余空地地下管网及道路已形成、部分地坪基础已完成。因此，2、6号宗地早已开工建设的事实十分清楚，被告无视其已作出的调查结果和客观事实，在《收回土地决定书》中错误地认定宗地尚未开工，进而认定为闲置土地并收回，明显错误。3．根据评估报告，2号宗地已完成投资比例约为30.23%，开发建设用地比例约为76%。6号宗地的投资比例已完成26.47%，开发建设用地比例约为85%。证据七-1：2016年9月5日、10月11日，泰富公司缴纳1、2、6号宗地土地出让金的凭证；证据七-2：2017年1月4日，滨海新区规自局向泰富公司交付1、2、6号宗地时作出的三份《土地交付确认书》；证据七证明：根据《天津市国有建设用地使用权出让合同》第8条内容，滨海新区分局存在逾期交付土地75天的情形，延误了原告的开工建设时间，故原告开、竣工时间均应予顺延。证据八：2017年6月28日至2019年8月26日期间，因重污染天气天津市启动预警措施工地停工的文件，证明政府行为延误的动工期限共计58天应扣除，原告开、竣工时间均应予顺延。经庭前交换证据、庭审质证，对于原告提交的证据，被告保税区规建局对证据一、二、四的真实性、合法性无异议，但对关联性和证明目的不认可；对证据三、六的真实性无异议，对关联性和证明目的不认可；对证据五的真实性需要核实，对于其关联性和证明目的不予认可；对证据七的真实性、合法性无异议，对证明目的不认可。被告保税区管委会对证据一、二、三、四、六的真实性、合法性无异议，不认可关联性和证明目的；对证据五，要求看原件；对证据七的真实性、合法性无异议，对证明目的不认可。第三人对证据一、二的真实性、关联性没有异议、证明目的没有异议，对合法性有异议；对证据三、五的真实性、关联性和证明目的没有异议；对证据四、六、七的真实性、合法性、关联性均没有异议，对证明目的也没有异议。对于被告保税区规建局提交的证据，原告对证据一、二真实性认可，证明目的认可；对证据三、证据四，不认可证明目的；对证据五、证据六，真实性不发表意见，不认可证明目的；对证据七的真实性不认可，证明目的不认可；证据八、证据九、证据十、真实性认可，证明目的不认可，对证据十的合法性不认可；证据十一、对真实性、证明目的均认可，不认可合法性。第三人对证据一的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议；对证据二的真实性、合法性、关联性及证明目的没有异议；对证据三、四、五、六、八、九的真实性没有异议，对合法性、关联性和证明目的有异议；对证据七的真实性、合法性、关联性和证明目的有异议；对证据十的真实性、关联性没有异议，证明目的没有异议，对合法性有异议。对证据十一，不发表质证意见。对被告保税区管委会提交的证据，原告对证据一至七的真实性认可，证明目的认可；对证据八至证据十二的真实性认可，证明目的不认可；对证据十的合法性也不认可。第三人对证据一的真实性、合法性、关联性、证明目的均没有异议；对证据二中的两份《收回国有建设用地使用权决定书》的真实性、关联性没有异议，对合法性有异议；对证据二其他证据的真实性、关联性没有异议；对证据三至证据七的真实性没有异议，合法性请法院审查；对证据八的真实性没有异议，对合法性、证明目的均有异议；对证据九中的《天津市国有建设用地使用权出让合同》的真实性、合法性没有异议；《闲置土地处置办法》不属于证据；对其中的两份《闲置土地调查通知书》的真实性没有异议，对合法性有异议；对其中的《闲置土地调查笔录》的真实性没有异议，对合法性有异议；对其中的《关于泰富港机及海工高端装备制造基地项目土地建设情况的汇报》的真实性、合法性、关联性没有异议；对其中的两份《闲置土地认定书》的真实性没有异议，对合法性有异议；对《听证笔录》的真实性没有异议，对合法性有异议；对《行政答复意见书》的真实性、合法性、关联性没有异议；对《听证通知书》的真实性没有异议，对合法性有异议；对两份《天津市滨海新区人民政府关于无偿收回津滨临（挂）G2016-2/6号地块土地使用权的批复》的真实性没有异议，对合法性有异议；对两份《天津市不动产登记簿查询证明》的真实性、合法性、关联性没有异议；对照片的真实性、合法性、关联性均有异议；对最高院的司法解释，不属于证据；对该组证据的证明目的有异议；对证据十的真实性没有异议，对合法性有异议；对证据十一、十二不发表质证意见。对第三人提交的证据，原告对第三人提交的所有证据的真实性、关联性、合法性均认可，也认可证明目的。被告保税区规建局对证据一、二、三、四、七、八的真实性无异议，对其关联性和证明目的不认可；对证据五形式上的真实性无异议，对其内容的真实性、关联性和证明目的不认可；对证据六-1、六-2、六-4的真实性、关联性和证明目的均不认可，对证据六-3的真实性认可，对其关联性和证明目的不认可。被告保税区管委会对证据一、二、三、四、七、八的真实性无异议，对其关联性和证明目的不认可。对证据五、证据六的质证意见同被告保税区规建局的质证意见。本院经审查，对上述证据作如下认定：原告提交的证据一、二符合真实性、合法性及关联性特征，对其证明目的不予认定。原告提交的证据三、四中涉及6号地的证据的真实性、合法性、关联性予以认定，对其证明目的不予认定；涉及2号地的证据与本案无关。原告提交的证据五、七符合真实性、合法性及关联性特征，本院予以确认。原告提交的证据六，不属于证据范畴，本院不予确认。被告保税区规建局、保税区管委会提供的全部证据均符合真实性、合法性及关联性特征，本院均予以确认。对第三人提供的证据一-1的真实性、合法性及关联性予以认定，对证据一-2系第三人单方提供，对其内容的真实性不予认定，对证据一的证明目的不予认定。对证据二-1中涉及6号地的《天津市不动产登记簿查询证明》的真实性、合法性及关联性予以认定，对证据二-1中涉及2号地的《天津市不动产登记簿查询证明》与本案无关，对证据二-2系第三人单方提供，对其内容的真实性不予认定，对证据二的证明目的不予认定。对证据三的真实性予以认定，对其证明目的不予认定。对证据四-1至四-7中涉及6号地的证据的真实性、合法性及关联性予以认定，对证据四-1至四-7中涉及其他土地的证据与本案无关，对证据四-8至四-14的真实性予以认定，对证据四的证明目的不予认定。证据五是第三人单方制作，第三人也未提供已将上述材料向有关行政机关递交的证明，对其真实性及证明目的不予认定。证据六中六-1系第三人单方制作，对其真实性不予认定，六-2系第三人单方委托评估且与第三人方有关人员在被告保税区规建局对其调查时的陈述意见不符，作出评估结论的依据不足，对其真实性不予认定，六-3的真实性、合法性及关联性予以认定，六-4未有其他证据佐证，对其真实性不予认定，对证据六的证明目的不予认定。对证据七-1、七-2中涉及6号地的证据的真实性、合法性及关联性予以认定，其他证据与本案无关，对证据七的证明目的不予认定。对证据八的真实性予以认定，对其证明目的不予认定。经审理查明，2016年6月27日出让人原天津市滨海新区规划和国土资源管理局与受让人第三人签订《天津市国有建设用地使用权出让合同》，约定本合同项下出让宗地位于天津市滨海新区临港经济区内，编号为津滨临（挂）G2016-6号，面积为261101.5平方米，平面界址为东至空地，南至空地，西至二港池，北至大沽沙航道，用途为仓储用地。土地出让金为168500000元，签订合同时受让人向出让人交付42200000元作为定金，自签订合同之日起60日内，受让人缴齐土地出让金。受让人同意本合同项下宗地建设项目在2016年6月27日起12个月内开工建设。受让人造成土地闲置的，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费，土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。2016年5月27日第三人向天津市滨海新区土地发展中心交纳涉案土地的土地出让金42200000元，2016年10月11日第三人向原天津市滨海新区规划和国土资源管理局交纳涉案土地的土地出让金126300000元。2016年12月1日第三人缴纳滞纳金4546800元，2016年12月2日原临港管委会建设交通和规划管理局（现已合并到被告保税区规建局处）向第三人交付土地。土地收储方天津临港投资控股有限公司、土地代建方天津临港工业区建设开发有限责任公司、土地使用方第三人于2017年1月4日签订《土地现场交付确认书》，由土地收储方牵头组织土地代建方、土地使用方对涉案土地进行现场交付确认。2016年7月14日天津临港经济区管委会建设交通和规划管理局向第三人颁发使用涉案土地的《建设用地规划许可证》，2016年10月12日天津临港经济区管委会建设交通和规划管理局批准了第三人申请涉案土地地上建设项目的修建性详细规划方案。自2017年10月31日起涉案土地先后被天津市高级人民法院、本院、天津市第三中级人民法院多次查封。2018年7月17日被告保税区规建局作出津保规建函［2018］46号《闲置土地调查通知书》，告知第三人其取得的涉案宗地存在未动工开发满一年的情况，涉嫌构成闲置土地，被告保税区规建局依法进行调查，并要求第三人在接到通知书之日起30日内提交土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明及辅证材料及其他材料，被告保税区规建局于2018年7月26日向第三人送达《闲置土地调查通知书》。被告保税区规建局于2018年8月16日对第三人就涉案宗地进行调查并制作了调查笔录，在调查笔录中第三人工作人员称2017年7月份开始暂停，国家金融政策收紧，整个项目资金紧缺，暂时无法继续。被告保税区规建局于2018年10月10日制作的现场调查笔录现场调查情况中记载：3号地场坪部分已做地面硬化处理，监管中心部分为一栋临时指挥中心，未办理施工证。调查笔录中记载的3号地即本案涉案宗地。被告保税区规建局于2019年1月23日作出津保规建函［2019］10号《闲置土地认定书》，认定第三人取得的涉案宗地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因，被告保税区规建局于2019年2月20日向第三人送达《闲置土地认定书》。被告保税区规建局于2019年10月25日就无偿收回涉案土地使用权一案依法举行了公开听证会，第三人在听证会上进行了陈述和举证。后经天津港保税区管委会向滨海新区分局发出《关于无偿收回泰富海洋工程装备（天津）有限公司名下闲置土地使用权的函》，滨海新区分局于2019年11月11日向天津市滨海新区人民政府发出《关于无偿收回津滨临（挂）G2016-6号地块土地使用权的请示》，天津市滨海新区人民政府收到后经研究作出《天津市滨海新区人民政府关于无偿收回津滨临（挂）G2016-6号地块土地使用权的批复》，被告保税区规建局于2019年12月24日作出津保规建函［2019］103号《收回国有建设用地使用权决定书》，并于2019年12月28日向第三人送达。第三人不服，另行诉至本院［案号为（2020）津0116行初73号］。另查，2017年2月原告与第三人分别签订《最高额综合授信合同》及补充协议、两份《最高额抵押合同》，约定原告向第三人提供2亿元的授信额度，第三人以其名下包括涉诉土地在内的两宗土地使用权为《最高额综合授信合同》项下的债权提供抵押担保。2018年1月8日原告与第三人又签订《流动资金借款合同》。上述合同签订后，原告向第三人发放贷款2亿元。涉诉土地《中华人民共和国不动产权证书》载明登记日期为2016年12月19日，第三人取得涉案土地使用权的期限自2016年12月2日至2066年12月1日，抵押人为第三人，抵押权人为原告，抵押范围261101.5平方米，抵押登记日期为2017年2月17日，被担保债权数额100,000,000元，债务履行期限2017年2月13日至2020年2月12日。因第三人未按期还款，2018年11月21日原告诉至天津市高级人民法院，天津市高级人民法院于2019年4月23日作出判决，判决第三人偿还原告借款本息、原告对第三人名下包括涉诉土地在内的两宗土地使用权享有优先受偿权。该判决已进入执行阶段。被告保税区规建局于2019年12月25日向涉案土地的抵押权人即原告邮寄上述《收回国有建设用地使用权决定书》，原告于2019年12月26日收到。原告于2020年1月6日向被告保税区管委会提出行政复议。被告保税区管委会于2020年1月17日受理，同日向原告发出《行政复议受理通知书》，向被告保税区规建局发出《行政复议答复通知书》。被告保税区规建局于2020年2月3日向保税区管委会提交《行政复议案件答复书》以及相应证据、依据。保税区管委会经审理，于2020年3月5日作出津保管复决字［2020］002号《行政复议决定书》，维持保税区规建局2019年12月24日作出的津保规建函［2019］103号、津保规建函［2019］104号决定。原告于2020年3月10日收到《行政复议决定书》，不服，诉至本院。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《天津市土地管理条例》第四条、《闲置土地处置办法》第四条、《天津港保税区条例》第五条、第六条第五款及《滨海新区规划国土局关于对进行调整的通知》的规定，被告保税区规建局作为天津港保税区管委会下设的土地管理部门负责土地供后管理，具有作出被诉行政行为的行政主体资格及法定职权。原告相应的主张不成立，本院不予支持。因第三人取得的涉案土地存在未动工开发满一年的情况，涉嫌构成闲置土地，被告保税区规建局于2018年7月26日向第三人送达《闲置土地调查通知书》，并要求第三人在接到通知书之日起30日内提交土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明及辅证材料及其他材料，符合《闲置土地处置办法》第五条的规定。经调查后，被告保税区规建局于2019年1月23日作出津保规建函［2019］10号《闲置土地认定书》，认定第三人取得的涉案宗地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因，并于2019年2月20日向第三人送达上述《闲置土地认定书》，符合《闲置土地处置办法》第九条的规定。后涉案土地仍处于闲置状态，被告保税区规建局于2019年10月25日就无偿收回涉案土地使用权一案依法举行了公开听证会，保障了第三人陈述及举证的权利。后经天津港保税区管委会向滨海新区分局发函后，滨海新区分局于2019年11月11日向天津市滨海新区人民政府请示，天津市滨海新区人民政府作出批复，被告保税区规建局于2019年12月24日作出津保规建函［2019］103号《收回国有建设用地使用权决定书》，并依法送达第三人及抄送涉案土地的抵押权人盛京银行股份有限公司天津分行，符合《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定。被告保税区规建局作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》程序合法。原告相应的主张，本院不予支持。根据《天津市国有建设用地使用权出让合同》的约定，涉案土地的建设项目，第三人应自2016年6月27日起12个月内即2017年6月27日前开工建设，2016年10月12日被告保税区规建局批准了第三人申请涉案土地地上建设项目的修建性详细规划方案后，第三人未取得项目的《建设工程规划许可证》及《建设工程施工许可证》，第三人主张系行政机关原因导致第三人未取得上述许可证，未举证证实，本院不予采信。按照《闲置土地处置办法》第三十条规定，动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。第三人未取得施工许可证，其在涉案宗地上的施工行为不符合《闲置土地处置办法》规定的动工开发标准。故被告保税区规建局将涉案宗地认定为闲置土地，具有事实根据及法律依据。至2019年12月，涉案宗地未动工开发已超过两年，被告保税区规建局依据《闲置土地处置办法》第十四条规定，作出被诉收回土地决定书，认定事实清楚，适用法律、法规正确。原告相应的主张不成立，本院不予支持。第三人关于涉案土地的出让方逾期交付土地75天，延误了第三人的开工建设时间之主张，《天津市国有建设用地使用权出让合同》第六条约定，本合同项下的国有建设用地使用权出让年期为50年，自出让人向受让人实际交付土地之日起算，《中华人民共和国不动产权证书》载明第三人对涉案土地的使用期限自2016年12月2日至2066年12月1日，上述出让合同及不动产权证书也能证明原临港管委会建设交通和规划管理局（现已合并到被告保税区规建局处）向第三人交付涉案土地的时间为2016年12月2日，是在第三人缴齐涉案土地的滞纳金后的次日，不违反合同约定，且第三人并未提出异议。对第三人关于涉案土地出让方逾期交付土地75天的主张，本院不予支持。虽涉案土地及另外两宗土地使用权的出让方及受让方相同，但出让方与受让方分别签订《天津市国有建设用地使用权出让合同》，涉案土地及另外两宗土地是否构成闲置土地，是否应无偿收回，应严格按照《闲置土地处置办法》的规定，针对各宗地作出。对第三人主张上述三宗地应作为一个整体考虑，无法律依据，本院不予支持。关于涉案土地被人民法院查封期间，行政机关能否无偿收回的问题，本院认为涉案土地符合《闲置土地处置办法》规定的无偿收回条件的，国土资源行政主管部门即应作出无偿收回土地决定，根据最高人民法院、国土资源部、建设部法发（2004）5号《关于依法规范人民法院和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条规定的精神，应理解为在土地使用权被人民法院查封期间，国土资源、房地产管理部门不得为民事主体办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续，该条并未对行政机关无偿收回国有土地作出限制性规定。故对原告主张涉案土地被人民法院依法查封期间，被告保税区规建局不得作出土地收回决定的主张，本院不予支持。根据《闲置土地处置办法》中动工开发的含义，第三人未取得《建设工程施工许可证》，其因整个项目资金短缺于2017年7月停工，故2017年6月28日至2019年8月26日期间，天津市终止重污染天气应急响应的文件与第三人不具有关联性，故对第三人主张政府行为延误的动工期限应扣除，第三人开、竣工时间均应予顺延，本院不予支持。综上，被诉《收回国有建设用地使用权决定书》程序合法，证据充分，适用法律、法规、规章正确。被告保税区管委会受理原告的复议申请后，履行了通知答辩等程序，经审理作出津保管复决字［2020］002号《行政复议决定书》，其行政程序合法。原告相应的主张不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告盛京银行股份有限公司天津分行的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告盛京银行股份有限公司天津分行承担（原告已预交本院）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数递交上诉状副本，上诉于天津市第三中级人民法院。审 判 长  孙文胜审 判 员  田朝伟人民陪审员  张启娟二〇二〇年十二月二十二日书 记 员  刘金艳附：本裁判文书适用的具体法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。