江西省南城县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣1021行初221号 原告艾高寿，男，1963年11月12日出生，汉族，住抚州市临川区。 委托代理人吴玲君，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人渠旺鑫，北京市盛廷律师事务所律师。 被告抚州市东临新区管理委员会。地址：抚州市208省道东临公路七里岗乡东临美墅小区。 法定代表人熊璐，该管委会主任。 行政机关负责人何云峰，该管委会副书记。 委托代理人陈乐崇，江西民鉴律师事务所律师。 原告艾高寿不服被告抚州市东临新区管理委员会（以下简称东临新区管委会）房屋行政征收决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月10日立案后，于同日向被告抚州市东临新区管理委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月12日与（2020）赣1021行初223号合并公开开庭进行了审理，原告艾高寿及其委托代理人吴玲君、渠旺鑫，被告东临新区管委会的行政机关负责人何云峰、委托代理人陈乐崇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年11月8日，被告抚州市东临新区管理委员会作出抚东临征决字[2019]第1号《抚州市东临新区管委会房屋征收决定书》。该决定主要载明，因东临新区灵谷峰特色小镇项目建设需要，根据《抚州市人民政府关于印发抚州市城市规划区建设用地范围内集体土地上房屋征收与农民公寓房安置管理办法（试行）》（抚府办发[2015]15号）的有关规定，区管委会决定对一些规划红线图范围内的房屋进行征收。决定书中还载明征收范围、房屋征收实施主体、房屋征收责任单位、房屋征收实施单位、房屋征收签约期限、房屋征收依据、房屋征收补偿方案、行政复议或行政诉讼权利等内容。 原告艾高寿诉称，原告系抚州市临川区湖南乡坪山村艾家组的村民，在村内拥有合法宅基地及房屋。2019年11月8日被告作出的抚东临征公字[2019]第1号《抚州市东临新区管委会房屋征收公告》(下称1号征收公告)称，因东临新区灵谷峰特色小镇项目建设需要，被告委托湖南乡人民政府为房屋征收实施单位，对包括原告宅基地及房屋在内的该项目规划范围内房屋及其附属物予以征收。经申请政府信息公开，东临新区经济发展局公开告知，《江西省企业投资项目备案书》的附件《江西省企业投资项目备案登记信息表》称，灵谷峰特色小镇项目的主要建设项目有:“缆车、玻璃吊桥、滑道、观景平台、山项游乐园、动物园、小火车、水上乐园、魔法森林、丛林探险、温室(现代农业、生态餐厅、室内游乐等)、酒店、民宿、商业街、研学基地、房车营地、崖壁石刻、停车场、果蔬加工车间及冷藏冻库等。”原告曾以1号征收公告违法为由，向法院提起行政诉讼。在诉讼中，被告于2020年8月6日当庭出示了抚东临征决字[2019]第1号《抚州市东临新区管委会房屋征收决定书》。2020年8月24日，法院以1号征收公告属于公示公告行为，不具有可诉性为由裁定驳回原告的起诉。原告认为:第一，1号征收决定系被告于2020年8月6日另案诉讼中才出示给原告，原告有权自知道1号征收决定的法定期限内提起行政诉讼。第二，原告宅基地及房屋在被告作出的1号征收决定范围内，1号征收决定与原告具有法律上的利害关系。第三，1号征收决定中载明征收的具体内容，该决定行为已对原告设定了权利义务，系具体行政行为。第四，原告宅基地系集体土地，对其征收应按照《土地管理法》第44、46条之规定，由省级人民政府予以批准，办理农用地转用手续，按照《土地管理法》第45条之规定，为了公共利益的需要才能征收集体土地；从东临新区经济发展局公开告知的内容看，被告征收集体土地是为了进行商业开发，而并不是为了公共利益的需要。故被告作出征收决定，系超越职权、违反法律规定，依据《行政诉讼法》第70条规定，1号征收决定应予撤销。原告遂诉至法院，请求依法撤销被告于2019年11月8日作出的抚东临征决字[2019]第1号《抚州市东临新区管委会房屋征收决定书》。 原告向本院提交了以下证据、依据： 1、临川县湖南乡（单位）建房用地申请表一份、2020年5月7日抚州市临川区湖南乡灵谷峰村民委员会证明打印件一份、房屋现状照片打印件两份。证明原告在涉案土地上有合法的房屋，为适格的原告。 2、2019年11月8日抚州市东临新区管理委员会抚东临征决字[2019]第1号《抚州市东临新区管委会房屋征收决定书》。证明原告在涉案征收决定确定的征收范围内。 3、灵谷峰特色小镇项目宣传单打印件一份。证明该宣传单在原告村内张贴分发，原告房屋在搬迁范围内。 4、2019年6月24日抚州市东临新区经济发展局《江西省企业投资项目备案通知书》及附件《江西省企业投资项目备案登记信息表》一份。证明被告征收集体土地是为了进行商业开发，建设娱乐设施，并不是为了公共利益的需要，违反了《土地管理法》。 5、2020年3月24日抚州市自然资源局的《关于艾林寿等七人政府信息申请公开事项的回复》一份、2020年3月23日江西省自然资源厅办公室赣自然资公开告知[2020]26号《政府信息公开告知书》一份。证明灵谷峰特色小镇项目未获得相关征收审批手续的情况下，作出征收决定属于程序违法。 6、《抚州市人民政府关于印发抚州市城市规划区建设用地范围内集体土地上房屋征收补偿与农民公寓房安置管理办法（试行）的通知》一份。证明被告依据的这份管理办法已经过期，也没有按照规定履行相应程序，属于严重程序违法。 7、南城县人民法院（2020）赣1021行初96号《行政裁定书》一份。证明原告起诉未超过诉讼时效。 8、江西省人民政府赣府复字[2020]193号《行政复议终止决定书》一份。证明被告作出涉案征收决定违法。 被告抚州市东临新区管理委员会辩称，一、原告的起诉已过诉讼时效，应当予以驳回。原告主张的撤销的[2019]第1号《抚州市东临新区管委会房屋征收决定书》是2019年11月18日作出的，并作出[2019]第1号《抚州东临新区管委会房屋征收公告》予以公示，在征收决定和征收公告中均规定了“行政复议和行政诉讼权利”，其中行政诉讼权利为自公告之日起6个月内直接向人民法院提起行政诉讼。原告直到2020年9月份起诉，已经超过了诉讼时效。二、被告作出的[2019]第1号《抚州市东临新区管委会房屋征收决定书》，主体适格，程序合法，具有事实根据，符合法律规定。第一，被告作出的抚东临征决字[2019]第1号抚州市东临新区管委会房屋征收决定只涉及到房屋的征收，未涉及到关于土地的征收，原告认为应先办理各项征地批准手续，无事实和依法依据。第二，根据2019年7月30日印发的抚发[2019]23号中共抚州市委、抚州市人民政府关于支持东临新区建设发展的若干意见中，授予了东临新区县(区)级行政管理权限。根据《抚州市城市规划区建设用地范围内集体土地上房屋征收补偿与农民公寓房安置管理办法(试行)》第三条的规定:“房屋征收与补偿安置实行属地管理，临川区政府、高新区管委会作为征收实施主体，征收房屋所在辖区内的街道(镇)作为征收实施单位。”那么，同作为具有县(区)级行政管理权限的被告，有权作出涉案房屋的征收公告，进行房屋征收的实施单位，具有适格的主体资格。第三，被告根据《抚州市城市规划区建设用地范围内集体土地上房屋征收补偿与农民公寓房安置管理办法(试行)》第四条的规定，在发布和张贴征收方案和公告之前，案涉的房屋征收与补偿安置方案已经获得了市政府的批准，符合法定程序。第四，被告根据《抚州市城市规划区建设用地范围内集体土地上房屋征收补偿与农民公寓房安置管理办法(试行)》第五条的规定，在发布和张贴征收方案和公告之前，已经做好了如下工作。一是取得了江西省企业投资项目备案通知书、建设项目选址意见书：东临城规选字第【2019】0003号、建设用地规划许可证号：东临城规地字第【2019】0003号、建设用地批准书：抚州市(东临新区)2019第0003号。二是作出了抚州市东临新区灵谷峰特色小镇项目的社会稳定风险评估报告。三是于2019年10月15日举行了灵谷峰特色小镇项目房屋征收听证会，听取了涉及房屋征收范围内的村民代表的意见，并予以全面解答。三、至于征收原告宅基地上的集体土地，是在征收原告房屋之后进行的。被告征收集体土地的目的是为了公共利益，更好的完善灵谷峰项目，丰富人民群众的物质文化生活。并且，征收原告的集体土地，已经获得了江西省政府的批准，符合《土地管理法》的征收土地的法律规定。因此，在获得省政府批准后，再由具有县(区)级行政管理权限的被告予以公告组织实施也是符合法律规定。综上所述，被告作出抚东临征决字[2019]第1号抚州市东临新区管委会房屋征收决定书具有行政主体资格，程序合法，具有事实根据，符合法律规定，不具有可撤销性。 被告向本院提交了以下证据、依据： 1、2019年11月8日抚州市东临新区管理委员会抚东临征公字[2019]第1号《抚州市东临新区管委会房屋征收公告》一份、2019年11月8日抚州市东临新区管理委员会抚东临征决字[2019]第1号《抚州市东临新区管委会房屋征收决定书》一份、2019年11月6日抚州市东临新区党政办公室《抚东临办字[2019]157号抚州市东临新区党政办公室关于印发的通知》（含东临新区灵谷峰特色小镇项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案）一份。证明被告作出房屋征收决定于2019年11月8日进行了公告，原告应在2020年5月8日前提起诉讼，本案原告的起诉已经超过了诉讼时效。被告作出的房屋征收决定仅涉及房屋征收，并未涉及集体土地所有权的征收。 2、2019年7月30日中共抚州市委抚发[2019]23号《中共抚州市委抚州市人民政府关于支持东临新区建设发展的若干意见》一份。证明抚州市委、抚州市人民政府授予了东临新区县（区）级行政管理权限，被告具有作出涉案房屋征收决定的主体资格。 3、2019年8月12日的《江西省企业投资项目备案通知书》一份及附件《江西省企业投资项目备案登记信息表》一份、2019年8月15日东临城规选字第[2019]0003号《建设项目选址意见书》一份、2019年9月10日东临城规地字第[2019]0003号《建设用地规划许可证》一份、2019年10月14日抚州市东临新区2019字第003号《建设用地批准书》一份、2019年10月14日抚州市东临新区住房和城乡建设局《关于召开灵谷峰特色小镇项目房屋征收听证会的通知》一份、灵谷峰特色小镇项目房屋征收听证会签到表一份、2019年10月15日会议记录一份（共4页）、会议现场照片打印件4张、《抚州市东临新区灵谷峰特色小镇项目社会稳定风险评估报告》一份、2019年11月4日抚州市房产管理局《关于对回复意见》一份。证明被告作出的涉案房屋征收决定程序合法，符合法律规定，具有事实依据,被告作出决定已经经过了市政府的审批。 4、2020年4月8日江西省自然资源厅赣自然资征[2020]213号《江西省自然资源厅关于抚州市2020年度第三批次集镇建设用地的批复》一份。证明被告对征收的集体土地，已经有部分取得了江西省政府的批准，征地手续符合法律规定。原告的土地不在这次用地批复之内，我们是按批次进行土地批复和征收。 5、法律法规规定：《抚州市城市规划区建设用地范围内集体土地上房屋征收补偿与农民公寓房安置管理办法（试行）》第3、4、5、6条以及《土地管理法》的相关规定，证明被告主体资格，房屋征收程序事实的依据。 6、2019年6月21日抚州市房产管理局的抚房回函[2019]40号《关于对抚州市东临新区灵谷峰特色小镇项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案的回复意见》一份。证明《抚州市城市规划区建设用地范围内集体土地上房屋征收补偿与农民公寓房安置管理办法（试行）》仍可适用。 经庭审举证、质证，原告对被告提供的1号证据认为原告是在2020年4月19日起诉公告的案件，在开庭的时候才知道该决定，2020年8月28日收到法院关于公告案件的裁定书，原告于9月份起诉并未超过诉讼时效；对2号证据的合法性、真实性认可，关联性、证明目的不予认可，不能作为被告作出1号征收公告的合法依据，无法证实征收决定已经过市政府审批；对3号证据三性均有异议；对4号证据认为与本案不具备关联性，与原告征收土地无关，不能证明被告征收土地合法；对5号证据认为《抚州市城市规划区建设用地范围内集体土地上房屋征收补偿与农民公寓房安置管理办法（试行）》已经过了有效期；对6号证据真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，认为这份文件是行政机关内部文件，不对外产生效力，不能达到被告的证明目的，且这份证据是否经过批示，被告没有提供证据。被告对原告提供的1号、2号、3号证据无异议；对4号证据的三性无异议，对证明目的有异议，认为一书两证上载明是“商服”，而“商服”就是包含公共利益；对5号证据三性有异议，认为原告提交的证据与行政复议终止决定书以及建设用地批复明显相矛盾；对6号证据的三性无异议，证明目的有异议，认为市政府有关部门批复仍然按照这份文件适用；对7号证据的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的；对8号证据的真实性、合法性无异议，但不能达到原告的证明目的，这组证据能证明被告已经合法取得了建设用地的批复。 本院对上述证据认证如下：对原告提供的1号证据能证明原告在湖南乡坪山村艾家组拥有房屋；2、3号证据被告表示无异议，予以认定；4、5、6、8号证据相互印证被告作出房屋征收决定并未取得土地使用批准手续，且灵谷峰特色小镇项目开发有傲农文化旅游有限公司的参与；7号证据能证明原告就房屋征收公告向南城县人民法院提起行政诉讼，南城县人民法院驳回原告的起诉，这一时间应在原告提起本案的诉讼时效内扣减。对被告提供的1号证据的真实性予以认定，能证明被告作出了房屋征收决定书且进行了公告；2号证据的真实性、合法性予以认定；3号证据的真实性予以认定，但不能证明被告作出涉案房屋征收决定程序合法，符合法律法规的规定；4号证据能证明被告取得部分集镇建设用地的批复手续；5号证据系法律法规，不作证据认定。6号证据的真实性、合法性予以认定。 经审理查明，原告艾高寿系湖南乡坪山村艾家组（现湖南乡灵谷峰村艾家组）村民，在该村拥有房屋。2019年11月8日，被告抚州市东临新区管理委员会作出抚东临征决字[2019]第1号《抚州市东临新区管委会房屋征收决定书》，该决定书主要载明，因东临新区灵谷峰特色小镇项目建设需要，根据《抚州市人民政府关于印发抚州市城市规划区建设用地范围内集体土地上房屋征收与农民公寓房安置管理办法（试行）》（抚府办发[2015]15号）的有关规定，区管委会决定对以下规划红线图范围内的房屋进行征收。房屋征收部门应按照房屋征收补偿的有关规定开展房屋征收补偿工作，征收范围内的单位和个人应积极配合做好房屋征收工作。该《决定书》还载明了征收范围、房屋征收实施主体、房屋征收责任单位、房屋征收实施单位、房屋征收签约期限、房屋征收依据、房屋征收补偿方案、行政复议或行政诉讼权利等相关内容。原告的房屋在此征收决定范围内，原告认为被告作出征收决定超越职权，违反法律规定，遂诉至法院，请求依法撤销被告于2019年11月8日作出的抚东临征决字[2019]第1号《抚州市东临新区管委会房屋征收决定书》。 另查明，2020年4月8日，江西省自然资源厅作出赣自然资征[2020]213号《江西省自然资源厅关于抚州市2020年度第三批次集镇建设用地的批复》，该批复主要载明，同意抚州市将临川区湖南乡灵谷峰村、洪塘村、兰坊村，七里岗乡戴东村、水口村，太阳镇邓家村、湖溪村的农村集体农用地43.0058公顷（其中耕地8.3014公顷）和未利用地5.0475公顷转为建设用地并办理征地手续。另征收农村集体建设用地3.8571公顷。原告不服江西省自然资源厅作出的《江西省自然资源厅关于抚州市2020年度第三批次集镇建设用地的批复》，于2020年8月24日向江西省人民政府申请行政复议，江西省人民政府于2020年11月4日作出赣府复字[2020]193号《行政复议终止决定书》，在该决定书的“审理查明”中载明“根据申请人土地、房屋所在位置与抚州市2020年度第三批次集镇建设用地范围红线图套合显示，申请人的宅基地及房屋不在涉案批复征收范围内。”庭审中，被告亦认可原告的房屋所在地不在该批复范围内。 本院认为,本案的争议焦点为被诉房屋征收决定是否合法和被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要。 关于被诉房屋征收决定的合法性问题。2004年8月28日修正并施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”本案中，被告于2019年11月8日作出被诉房屋征收决定书，该决定书中载明，一、征收范围：抚州市东临新区灵谷峰特色小镇项目规划范围内的房屋及其附属物。上述房屋被依法征收的土地使用权同时收回。经查，2019年11月8日案涉房屋所在的集体土地尚未被批准征收为国有，故在案涉房屋所在土地仍为集体土地的情形下，被告作出被诉房屋征收决定，违反上述规定。被告作出被诉房屋征收决定违反法定程序，依法应予撤销。 关于被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要的问题。根据《中共抚州市委抚州市人民政府关于支持东临新区建设发展的若干意见》，被告实施了东临新区灵谷峰特色小镇项目建设。该项目是为了东临新区的发展，建设产城融合、宜居宜业的良好区域。以创建5A景区为目标，全面提升景区综合品质，改善当地村民生活和居住环境,创造就业岗位。因此，被告在征收过程中，通过商业开发的形式来补充征收资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质及创造就业岗位。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得安置补偿的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。故原告提出被告征收集体土地是为了进行商业开发，而不是为了公共利益的需要的主张不能成立。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”。本院综合认定被诉房屋征收决定符合公共利益的需要，若撤销该决定将会给社会公共利益造成重大损害，故不宜被撤销，应判决确认违法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告抚州市东临新区管理委员会于2019年11月8日作出的抚东临征决字[2019]第1号《抚州市东临新区管委会房屋征收决定书》的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告抚州市东临新区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省抚州市中级人民法院。 审 判 长  黄晓凌 人民陪审员  吴淑凤 人民陪审员  黎 累 二〇二〇年十二月二十五日 法官 助理  许东波 书 记 员  邓 慧 附本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。