安徽省枞阳县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖0722行初18号 原告：高国俊，男，1962年2月16日出生，汉族，居民，住安徽省枞阳县。 委托诉讼代理人：童海军，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人：唐晓英，北京市京师律师事务所律师。 被告：枞阳县城市管理行政执法局，住所地安徽省枞阳县枞阳镇金山大道**。统一社会信用代码11340722796449953K。 法定代表人：徐继华，该局局长。 委托诉讼代理人：吴传旺，男，该局法制股股长。 委托诉讼代理人：方可，安徽枞杨律师事务所律师。 原告高国俊不服被告枞阳县城市管理行政执法局（以下简称枞阳县城管执法局）作出的枞城管拆决[2019]25号限期拆除决定书（以下简称《25号限期拆除决定书》）规划行政决定一案，于2020年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于同年10月19日受理后，于当日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月23日公开开庭进行了审理。原告高国俊及其委托诉讼代理人童海军、唐晓英，被告枞阳县城管执法局出庭负责人何宗勇、委托诉讼代理人吴传旺、方可到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 枞阳县城管执法局于2020年9月26日作出《25号限期拆除决定书》，决定书载明：当事人高国俊，你户未经规划许可，于1997年至2011年在位于枞阳镇××与××路交叉路口××南侧××社区龟××组，擅自建设房屋行为，本机关于2019年5月9日立案调查。现查明，共建设面积628.71平方米房屋，其中违法建设面积468.71平方米（主体建筑：1栋四层房屋，1-2层超批准建筑面积28.6平方米，3层为砖混结构、面积94.3平方米，4层为钢瓦结构、面积94.3平方米；附属建筑：主体建筑北侧老屋、面积57.2平方米、砖瓦结构；老屋北侧房屋、面积54.81平方米、砖瓦结构；主体建筑南侧房屋、面积21.6平方米、砖瓦结构；主体建筑东侧二层房屋、面积54平方米、砖瓦结构；主体建筑西侧二层房屋、面积63.9平方米、砖混结构），其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定。本机关已于2020年4月13日依法向你送达了告知书，5月6日送达了《听证通知书》，5月11日举行听证。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，本机关决定：限你于2020年10月14日前拆除上述468.71平方米的违法建（构）筑物。决定书同时告知高国俊不服拆除决定的救济途径及期限。 原告高国俊诉称，高国俊系安徽省枞阳县枞阳镇蒲州社区龟颈组居民，拥有位于枞阳镇蒲州社区××组××号的房屋。2020年9月26日，枞阳县城管执法局作出《25号限期拆除决定书》，责令高国俊在2020年10月14日前自行拆除面积约468.71平方米的前述房屋，枞阳县城管执法局的行为明显违反相关法律规定。为维护自身的合法权益，故提起诉讼，要求：1.判决撤销《25号限期拆除决定书》；2.案件受理费由枞阳县城管执法局负担。 高国俊为证实其主张，向本院提交并在法庭上出示如下证据： 证据一、高国俊身份证复印件，证明原告诉讼主体适格； 证据二、房屋外观及室内设施照片打印件4张，证明高国俊户在龟颈组16号拥有房屋及屋内设施情况； 证据三、《安徽省农村（城镇）居民宅基地申报表》，证明高国俊龟颈组16号的房屋合法拆建； 证据四、《25号限期拆除决定书》，证明被告的具体行政行为违反相关法律规定； 证据五、《枞阳镇政府信息公开申请表》1份、《政府信息公开答复书》2份，证明高国俊申请公开“征收旗山棚户区城中区改造相关政府信息”后，政府给予答复的内容是“公开信息不存在”，说明旗山棚户区城中区改造无安徽省政府相关批文，可以表明被告在无省政府批文的情况下，决定拆除原告的农村集体房屋明显违反法律规定。 被告枞阳县城管执法局辩称：一、原告违法建设事实清楚，证据确凿充分。原告于1997年拆除老屋，在枞阳县××阳镇××龟××组××号集体土地上建设了两层砖混结构房屋。至2010年期间，原告未经规划部门许可，先后擅自在两层主体建筑上加建第三层砖混结构房屋，并在第三层屋顶上建设了钢瓦结构房屋；将原牲畜圈舍改建为砖瓦结构房屋；在主体建筑南侧建设砖混结构房屋并在其顶部搭建彩钢瓦棚子；在主体建筑北侧砖混结构房屋平顶上搭建彩钢瓦棚子等，陆续加建总面积为468.71平方米建筑并延续至今。枞阳县自然资源和规划局《关于枞阳镇蒲州社区居民高国俊涉嫌违法建设有关问题的复函》认定，“枞阳镇蒲洲社区居民高国俊户位于枞阳镇蒲洲居委地境内建设的所有建筑物均未取得规划许可手续，无法采取改正措施消除对规划实施的影响”。原告擅自建设的468.71平方米违法建筑物未取得建设工程规划许可证，其行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款之规定，属违法建设行为。 二、被告的行政行为程序合法、适用法律正确、决定适当。获知原告违法建设嫌疑线索后，被告立即进行调查核实，发现原告确有违法建设嫌疑，决定立案处理。处理中，听取了原告的陈述与申辩，进行了充分调查了解，对现场进行检查、勘验，对房屋现状证据进行收集登记，对原告的违法建设行为能否采取改正措施消除对规划实施的影响向规划主管部门进行函询。2020年4月13日向原告送达了处罚事先告知，应原告申请举行了行政处罚听证会，充分听取了原告及案件调查人员的陈述意见，充分保障原告的陈述、申辩等相关权利。在经集体研究后，根据《城乡规划法》的规定，作出《25号限期拆除决定书》并依法送达。 三、原告的合法财产（建筑物）得到了充分保护。在举行行政处罚听证过程中，原告提供了1997年2月10日填报的《农村（城镇）居民宅基地申报表》，原告户经原蒲洲村、枞阳镇批准的原基拆建面积为160平方米（共二层）。鉴此，被告在作出限期拆除违法建筑物时扣除了该160平方米建筑部分，仅对其违法建设的468.71平方米建（构）筑物作出了限期拆除决定。原告以偏概全，试图以《农村（城镇）居民宅基地申报表》获批建设160平方米为由，将全部违法建设合法化，于法无据。被告在决定拆除违法建设的同时充分保护了原告的合法财产。 四、原告的起诉没有任何事实及法律依据。从原告提供的起诉状及诉讼证据材料可知，原告的起诉没有任何事实及法律依据，更没有陈述任何理由。尽管行政诉讼中行政行为合法性的举证责任在行政机关，但相对人只字未提起诉理由似属鲜有。无理起诉虽不为法律所禁止，但滥用诉权、制造讼累，无疑浪费国家行政和司法资源，此举不应褒扬。 综上，枞阳县城管执法局的行政决定事实清楚、适用法律正确、决定适当。为维护行政机关依法行政，请求人民法院依法维持《25号限期拆除决定书》。 枞阳县城管执法局为证明其具体行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了如下证据、法律政策依据： 第一组、统一社会信用代码证，证明被告的主体资格。 第二组、枞阳县房屋征收办公室《函》，执法人员唐胜利、唐义武、周得志、金如来执法证，中共枞阳县委组织部《调干通知》、王某执法证信息，《现场检查笔录》、《勘验记录》、《证据收集登记表（现场照片7张）》，对高国俊的《询问调查笔录》、高国俊户籍证明，《关于高国俊涉嫌违法建设有关问题的函》（枞城管函（2019）48号）、枞阳县自然资源和规划局《关于高国俊涉嫌违法建设有关问题的复函》（枞自然资规函（2020）82号）、《农村（城镇）居民宅基地申报表》，证明高国俊户未经规划许可，于1997年至2011年在位于枞阳镇××与××交叉口东南侧××社区龟××组，擅自建设房屋的违法建设面积468.71平方米，该违法建设无法采取改正措施消除对规划实施的影响。 第三组、立案审批表、行政处罚审批表、案件调查报告、《行政处罚事先告知书》及送达回证、《行政处罚听证告知书》及送达回证，听证公告、听证通知书、送达回证及照片，听证会参会人员登记表及桂晶晶、桂丽、高佩佩身份证、委托书，听证笔录、听证报告、《25号限期拆除决定书》及送达回证、《履行行政处罚决定催告书》及送达回证。证明被告实施行政处理程序正确。 法律依据：《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条。 经庭审质证，原告对被告所提交的上述证据发表的质证意见是：对第一组证据的真实性、合法性认可，关联性和其证明目的不予认可，该证据并不能证明被告具有实施被诉行政行为的主体资格。对第二组证据因为均系复印件，真实性、合法性不能确认。同时，对枞阳县房屋征收办公室《函》的出具单位“枞阳县房屋征收管理办公室”没有同时提供主体资格属实的证明材料，无法确定其实际存在；对执法人员唐胜利、唐义武、周得志、金如来执法证因为均未出庭接受质证，对其证明目的不认可，王某执法证信息表明该证件状态为注销，只能证明持证人王某不具备执法资格。对《现场检查笔录》、《勘验记录》的真实性、合法性、证明目的均不予认可。理由是1.笔录既没有原告签字确认，也没有证据证明签名的见证人真有其人或者当时在场；2.被告没有提供自己具有现场检查违法建筑职权的证据和依据。对《证据收集登记表（现场照片7张）》，原告没有收到被告的该项证据，超过法定的举证期限提交的证据应视为没有该项证据。高国俊的《询问笔录》的真实性、合法性、证明目的均不予认可，理由是1.记录人身份不明，询问人王某不具备执法资格；2.被告没有提供自己具有现场检查违法建筑职权的证据和依据。对高国俊户籍证明的真实性认可，关联性与证明目的不认可，不能证明原告的房屋是违法建筑。对《关于高国俊涉嫌违法建设有关问题的函》的合法性、证明目的不予认可，相反，该证据证明被告并不具有违法建筑认定职权，其对原告作出的限期拆除决定书违法，依法应当撤销。对《关于高国俊涉嫌违法建设有关问题的复函》的合法性、证明目的不予认可，理由是1.该证据不仅证明被告不具有违法建筑认定职权，同时证明其对原告作出的限期拆除决定书违法，依法应当撤销；2.复函不能证明是在枞阳县自然资源和规划局亲自进行实地调查的前提下作出的，缺乏合法证据支持，并且程序违法，不能作为证据使用。对《农村（城镇）居民宅基地申报表》的真实性、关联性、合法性认可，证明目的不认可，相反，该证据证明原告房屋是经过合法的审批手续建设的。对第三组证据中的立案审批表、案件调查报告的合法性、证明目的不认可，理由是1.并无依据证明被告具有立案调查农村集体土地上房屋是否违法建筑的职权；2.限期拆除并非行政处罚，而是行政强制措施，被告并无依据证明其具有对农村集体土地上房屋实施行政强制措施的职权。对《行政处罚事先告知书》及送达回证、《行政处罚听证告知书》及送达回证的真实性、合法性、证明目的不予认可，原告未在送达回证上签字，不能证明是否送达。对听证公告的真实性、合法性、证明目的不予认可，没有法律依据规定听证需要发布公告。对听证通知书、送达回证及照片的真实性、合法性、证明目的不予认可，原告没有见到该通知，没有原告在送达回证上签字，不能证明是否送达。对听证会参会人员登记表的三性和证明目的均不认可，该登记表只是一些人名记录，并没有参会人签名确认其真实性、合法性，也看不出与本案有关联。对桂晶晶、桂丽、高佩佩身份证，原告没有收到该证据，被告逾期举证应视为没有该项证据。委托书因为没有原告的签字授权，对其证据的三性和证明目的均不予认可。听证笔录、听证报告、《25号限期拆除决定书》、《履行行政处罚催告书》及送达回证没有原告及其合法代理人签字，不予认可。对法律依据的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的不认可，上述法律并不能证明被告具有对集体土地上房屋实施限期拆除这一行政强制措施的职权。 被告对原告提交的上述证据的质证意见是：证据一无异议。证据二与案件无关，被告是审查建设房屋是否合法，原告提供的照片达不到其证明目的，甚至与案件毫无关系。证据三真实性认可，被告在作出决定时已经对其中的160平方米认为是合法的，并没有责令拆除，所以原告提交该组证据是多余的。证据四的证据三性无异议，但不同意原告的证明目的。证据五与本案无关，原告查询的是棚户区改造项目的信息，与本案没有任何关联性，本案是拆除违法建筑，被告是认为原告的房屋是违法建筑所以要求拆除，并不是因为棚户区改造才要求拆除。 根据各方的质证意见，本院对双方提交的证据认证如下：被告所提交的附卷证据虽然均为复印件，但均有对应的证据原件，证据来源合法，符合证据的形式要件。证据一系被告证明其诉讼主体资格的证据，其真实性原告无异议，予以认定。证据二反映的是被告为查明案件事实，依法进行调查取证获取的材料，材料来源的程序合法，对其真实性本院予以确认。至于被告是否具有涉案行政行为的处理职权，系本案需要审查认定的对象，是否具有合法性本院将在下文中阐述。证据三能够反映被告在作出案涉行政决定前后履行了法律规定的程序性工作，对其真实性本院予以确认。法律、政策依据系本案需要审查认定的对象，其真实性原告无异议，故予以认定。 对高国俊提交的证据一、二、三、四真实性被告异议，予以采信；证据五系与本案缺乏关联性，不能达到原告的证明目的，不予采信。 根据当事人的质证意见及上述认证意见，结合各方当事人的陈述，本院查明的事实是：原告系安徽省枞阳县枞阳镇蒲州社区龟颈组居民。1997年2月，原告岳父（与原告同住）××××蒲州村（现为蒲州社区）申请旧房拆建二层楼房并获得枞阳镇批准，获批的房屋占地面积80平方米、建筑面积为160平方米。至2011年期间，原告先后在上述二层主体建筑上加建第三层砖混结构房屋，并在第三层屋顶上建设了钢瓦结构房屋，将原牲畜圈舍改建为砖瓦结构房屋，在主体建筑南侧建设砖混结构房屋并在其顶部搭建彩钢瓦棚子，在主体建筑北侧砖混结构房屋平顶上搭建彩钢瓦棚子等，陆续加建总面积为468.71平方米。2019年3月6日，枞阳县房屋征收办公室向被告出具函件，认为其在开展房屋征收过程中发现原告房屋疑似违章，请被告调查处理。同年5月9日，被告对原告涉嫌违法建设立案，次日派员到原告住所进行现场勘查、丈量并询问了原告。2019年12月13日，被告出具《关于高国俊涉嫌违法建设有关问题的函》，要求枞阳县自然资源和规划局确认原告现有房屋中的1栋和附属一层砖瓦结构房屋2处、一层砖混结构房屋2处是否存在违法建设行为，建设行为是否取得规划许可手续，当事人的行为可否采取改正措施消除对规划实施的影响。2020年4月8日，枞阳县自然资源和规划局复函被告，确认原告的建设行为未取得规划许可手续，违法建设行为无法采取改正措施消除对规划实施的影响。同年4月13日，被告作出枞城管（规划）罚告（2019）25号《行政处罚事先告知书》，认定原告于1997年至2011年先后在主体建筑上加建砖混和钢瓦结构房屋各一层、将原牲畜圈舍改建为砖瓦结构房屋等，违法建筑面积约300平方米，该行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建设。经县自然资源和规划局认定，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。因此根据《城乡规划法》第六十四条的规定，拟对原告作出限期十日内自行拆除上述违法建（构）筑物的处罚。事先告知书同时告知原告如对告知事项有异议，可以进行陈述和申辩。根据原告的电话申请，被告于2020年5月11日举行听证会，原告委托其女儿高佩佩参加听证。听证期间，原告方出示了《农村（城镇）居民宅基地申报表》，以证明其建筑物具有合法审批手续。当日，听证主持人作出听证处理意见，认为该行政处理案事实基本清楚，处罚建议适用法律、法规正确，证据确凿、程序合法，处罚适当。原告建筑物除其中160平方米不作为违法建设外，其余468.71平方米为违法建设。结合枞阳县自然资源和规划局复函，建议限期拆除原告468.71平方米违法建筑。2020年9月26日，被告作出《25号限期拆除决定书》并于同日送达，因原告不服该限期拆除决定而成讼。 根据原、被告的辩论意见，本案的争议焦点是：一、被告是否具有办理案涉行政处理的职权。二、《25号限期拆除决定书》认定事实、适用法律是否正确，被告处理程序是否合法。 关于被告是否具有办理案涉行政处理的职权问题，根据《城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。虽然上述法律规定对违反城乡规划行为的处理由政府城乡规划主管部门主管，但按照《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、安徽省人民政府法制办公室《关于同意在枞阳县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（皖府法（2012）25号）、枞阳县人民政府办公室《关于印发枞阳县城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（枞政办（2012）58号）的规定，枞阳县域内违反城乡规划行为的处罚权已经明确规定由被告单位行使。本案中，被告作为独立的行政执法主体，涉案建筑位于枞阳县行政区划内，属被告的管理、调查处理范围，因此，被告针对原告违法建设行为具有作出相应决定的法定职权。 关于《25号限期拆除决定书》认定事实、适用法律是否正确，被告处理程序是否合法问题。1.关于事实认定问题，本案被告在收到有关单位移送的违法线索后，就案涉建筑物违法事实进行了全面的调查，到现场实地进行了丈量、询问了原告、函询了有关单位，原告至今仅提供了合法建设的160平方米经过批准，对其他建设未能向被告提供规划(建设)审批手续，无法证明其他建筑的合法性。被告在听取原告申辩，扣除了原告合法建设的160平方米后，认定原告违法建设的面积为468.71平方米，认定事实清楚。2.关于法律适用问题。此节争议主要是原告认为即使其部分建筑没有取得合法批准手续，但其建设行为发生在2008年《城乡规划法》颁布实施之前，是因为当时规划行政管理不善的历史遗留原因造成原告加盖部分没有审批手续，被告未从建筑的年代和房屋用途是否为本村村民自用、是否存在历史遗留原因等方面进行充分调查核实，就将原告房屋定性为违反2008年颁布实施的《城乡规划法》的违法建筑并作出限期拆除决定，明显违反了法律规定的新法不溯及既往的法律适用原则，适用法律明显错误。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外”的规定，涉案房屋建于1997年-2010年，2019年才发现，即使按照被告认定的事实，也不应进行行政处罚。对此本院认为，本案原告违法建筑系陆续实施建设的，虽然有部分违法建筑实施时间是在2008年《城乡规划法》颁布之前，但根据1990年4月1日起施行、当时有效的《中华人民共和国城市规划法》的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。《安徽省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十三条规定，建设工程规划许可证是在城市规划区内新建、扩建和改建各种建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的凭证。建设单位和个人向有关部门申请办理开工手续时，必须持有工程所在地的市、县城市规划行政主管部门签发的建设工程规划许可证。因原告房屋建设地点处于枞阳县县城规划区内，故原告进行开工建设前必须先行取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件，原告在未取得建设规划许可的情况下实施建设，违反了上述法律、法规的规定，依法应当认定为违法建设。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条虽然规定了“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”。但该条的第二款亦同时规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”涉案建筑为违法建设的状态一直处于持续状态，根据全国人大法工委办公室法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》中关于追诉时效的规定，本案中的涉案建筑虽然建成，但其建设者并未办理建设工程规划许可证，涉案建筑为违法建设的状态一直处于持续状态，违法行为并未终了，其违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，且依然不符合现行《城乡规划法》的规定。故被告在2019年对其进行查处时，依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，认定原告未取得合法手续的建筑物未违法建筑并作出处理决定，适用法律并无不当。原告以涉案建筑建设时距离被查处时间超过两年，应当不予处罚的观点与法相悖，不予采纳。3.关于被告处理程序是否合法问题。被告在收到其他行政机关移送的原告违法建设的线索后，依法履行了立案、调查、审批、集体讨论、作出决定、送达等程序性工作，符合行政处理的程序性规定，也充分保障了原告依法享有的陈述、申辩的权利，原告认为被告程序违法的意见缺乏依据，不予采纳。 综上所述，针对原告违法建设行为，被告在依法查明事实的基础上，基于原告的违法事实作出的《25号限期拆除决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，内容适当。高国俊请求撤销枞阳县城管执法局枞城管拆决[2019]25号限期拆除决定书的理由不成立。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告高国俊的诉讼请求。 案件受理费50元，由高国俊负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。 审 判 长  邓 翔 审 判 员  吴莉华 人民陪审员  何丽云 二〇二〇年十二月十七日 书 记 员  周旺花 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。