河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行终180号上诉人(一审原告)沈丘县大地春农业有限公司。住所地：沈丘县周营乡黄孟营行政村；统一社会信用代码：91411624MA44JAGR18。法定代表人王春红，经理。委托代理人毛瑞敏，河南恪信律师事务所律师，一般代理。委托代理人周正，河南恪信律师事务所律师，一般代理。被上诉人(一审被告)沈丘县自然资源局。住所地：沈丘县行政新区金光大道群贤路；统一社会信用代码：11411728MB1C877353。法定代表人朱丽，局长。委托代理人卢锋，河南裕恒律师事务所律师，特别授权委托代理人陈磊，沈丘县自然资源局政策法规股股长，特别授权。上诉人沈丘县大地春农业有限公司因停止违法通知一案，不服河南省沈丘县人民法院（2020）豫1624行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沈丘县大地春农业有限公司的法定代表人王春红及其委托诉讼代理人毛瑞敏、周正，被上诉人沈丘县自然资源局的委托诉讼代理人卢锋、陈磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2017年10月1日，王春红与周营镇黄孟营行政村27户村民签订了土地租赁协议，租赁土地搞规模化种植。2017年12月4日，王春红注册成立了沈丘县大地春农业有限公司。2018年6月4日，周营镇人民政府下发《关于沈丘县大地春农业有限公司规模化种植配套设施用地申请的批复》：“沈丘县大地春农业有限公司：你公司申请在黄孟营行政村规模化种植配套设施建设项目，经镇班子会议研究符合周营镇规模化种植配套设施的发展规划，同意你公司按照国家相关政策依法依规经行实施。”2018年6月12日，周营镇人民政府下发《关于申请沈丘县大地春农业有限公司规模化种植配套设施备案的报告》：“沈丘县国土资源局、农牧局：为适应现代化农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，沈丘县大地春农业有限公司在周营镇黄孟营村南依法流转土地57亩，用于规模化种植，根据项目需要，该公司需要使用位于黄孟营村南集体土地，建设规模化种植配套设施。用地单位与黄孟营行政村签订了土地流转协议书。经审核：该公司与村民签订了土地租赁协议书，该项目用地符合《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）的规定要求。设施农业用地经批准后，周营镇将加强设施农用地监管，确保该项目按照农业生产用途使用土地，不破坏耕作层，不建永久性建筑物，并在土地承包期满后监督经营者按照土地复垦要求进行复耕。先申请将该设施农业项目预备案，请预审。”期间，沈丘县大地春农业有限公司在该租赁土地上搞瓜果蔬菜、果树、苗圃、花卉、绿化树木的种植。2020年5月26日，沈丘县自然资源局以王春红未经合法批准，非法占用周营镇黄孟营行政村基本农田11310平方米植树造林、发展林果业的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《河南省基本农田保护条例》第十七条、《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》的规定为由，作出沈自然停通字（2020）第5-1号《责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书》：“1、责令退还非法占用的土地；2、限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的房屋，纠正植树造林、发展林果业的行为，恢复土地原状。”沈丘县大地春农业有限公司不服，提起诉讼。原审法院认为：综合各方当事人的诉辩意见及业已查明的案件事实，本案争议焦点可归纳如下：一、沈丘县大地春农业有限公司诉请撤销沈丘县自然资源局作出的《责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书》是否属于行政诉讼的受案范围；二、若属于，则案涉《责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书》是否合法。关于争议焦点一。责令停止土地违法行为恢复土地原状在其概念、性质与内容以及形式上有别于行政处罚，其行为本质属于行政命令，要求行为人履行相应义务，若相对人不履行行政命令，则会受到行政处罚或行政强制执行的后果。本案中，沈丘县自然资源局作出的责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书尽管不是以决定书的形式发出，但其实质已为相对人设定了相关的法律义务，产生了实质影响，故认定被诉的责令停止土地违法行为恢复土地原状通知仍是一个行政命令，属可诉的行政行为，沈丘县自然资源局辩称责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书属于行政程序中的过程性行为，对当事人不产生实质性影响，不具有可诉性的意见没有法律依据，不予采纳。关于争议焦点二。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：“非农建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《基本农田保护条例》第十七条规定，“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”本案中，沈丘县大地春农业有限公司虽然签订了《土地流转协议》并经有关部门审核，本应当依法依规按照农业生产用途使用基本农田，但沈丘县大地春农业有限公司在该土地上种植瓜果蔬菜、果树、苗圃、花卉、绿化树木发展林果业，违反了国家有关保护基本农田法律、法规的相关规定。《基本农田保护条例》第三十三条规定，“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件……”。依据上述规定，沈丘县自然资源局责令沈丘县大地春农业有限公司停止土地违法行为恢复土地原状并无不当。沈丘县大地春农业有限公司诉称其租赁的土地为荒废地且从事瓜果蔬菜、果树、苗圃、花卉、绿化树木的种植符合规定，因沈丘县大地春农业有限公司未提供证据证明且与法院查明的事实不符，其诉请法院不予支持。综上，沈丘县自然资源局作出的《沈自然停通字（2020）第5-1号责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回沈丘县大地春农业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由沈丘县大地春农业有限公司承担。上诉人沈丘县大地春农业有限公司不服，上诉请求：1、依法撤销河南省沈丘县人民法院作出的（2020）豫1624行初27号行政判决书，发回重审或直接改判。2、本案一、二审诉讼费用依法由被上诉人承担。事实和理由：第一、一审判决认定事实不清。被上诉人的《沈自然停通字（2020）第5-1号责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书》（以下简称《责令停止通知书》）既然已经被认定为可诉行政行为，就应当依法对该行政行为的合法性、合理性进行综合性审查。通过一审庭审调查查明以及判决书认定，该行政行为已经明显不属于仅仅是停留在字面意义上的《责令停止通知书》，也不仅仅是过程性行为。一审法院在认定上述行政行为系可诉行政行为，属于行政案件受理范围的前提下，仅对该行政行为出具程序的合法性进行审查，而未对其直接被作为强制执行依据是否具有合理性、合法性进行全面地、综合性审查，明显不符合客观事实。因此，一审法院对该《责令停止通知书》涉及的全部事实未能全面查明，属于事实认定不清。第二、一审判决适用法律错误。根据《行政处罚法》的相关规定，行政处罚的程序应当包括立案、调查、告知、责令改正、听证、作出处罚等若干程序。被上诉人作出的《责令停止通知书》兼具了告知和责令改正的内容，再加上，被上诉人单位的工作人员于2020年7月24日，在未就该通知书涉及的内容作出听证的前提下，径直依据《责令停止通知书》对上诉人租赁土地上的种植物进行强制清除，程序明显违法。上诉人自2017年12月份开始租赁沈丘县周营乡黄孟营行政村荒废地从事瓜果蔬菜、果树、苗圃、花卉、绿化树木的种植和销售。上诉人在租赁地上种植花卉、苗圃之前，依法签订了土地流转合同，并依法向将租赁土地所在的周营乡和沈丘县相关农业部门提出申请并获得批准。经审核，上诉人使用的土地及其用途均符合《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发【2014】127号）规定要求。上诉人申请的设施农业用地经批准后，自2017年至今，一直在周营镇政府、周营镇土地管理所和沈丘县国土资源局的相关监管之下，上诉人对土地的使用从未发生过更改。2020年5月26日，被上诉人忽然向上诉人下发《沈自然停通字（2020）第5-1号责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书》，责令上诉人退还非法占用的土地，限期十五日内拆除上诉人租赁土地上的种植物。一审法院认定上诉人签订的《土地流转协议》有效、也认定上诉人对租赁土地的使用一直符合法律规定，且处于监管之下，却又认定上诉人对士地的使用违法国家有关保护基本农田法律、法规的相关规定，实属前后矛盾，于法无据。综上所述，一审认定被上诉人的具体行政行为符合法律规定，但在未进行合法性和合理性审查的情况下直接驳回上诉人的诉讼请求于法无据，请求贵院依法予以撤销、发回重审或直接予以改判。被上诉人沈丘县自然资源局所作出的责令停止土地违法行为，恢复土地原状通知书违反法定程序。一审法院在审理的时候未对行政行为的合法性以及的程序性是否合法进行审查。被上诉人沈丘县自然资源局辩称，我们认为本案被诉的通知书属于行政处罚前的一个阶段性行为，不具有可诉性。沈丘县人民法院以上诉人非法占用基本农田发展林果业违反法律规定，而认定了涉案通知书所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法驳回了上诉人的诉讼请求是正确的。我们服从法院判决。二审经审理查明事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。本院认为，《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）中所说的设施农业种植，是指的农作物种植。而本案中上诉人种植的是花卉、果树、苗圃和绿化树，不属设施农业种植，种植的不是农作物，不符合该文件的规定，况且该文件2019年已经废止，上诉人关于其使用的土地及其用途均符合《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发【2014】127号）规定要求的理由不能成立，本院不予支持。被上诉人作出的沈自然停通字（2020）第5-1号《责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书》符合法律规定。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人沈丘县大地春农业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年十二月十日法官助理范帅印书记员杨颖