山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁01行终1193号 上诉人（原审原告）安民生，男，1963年4月19日出生，汉族，住山东省淄博市。 被上诉人（原审被告）济南市公安局交通警察支队历城区大队，住所地济南市。 法定代表人孙如彬，大队长。 委托代理人王程强，该大队副大队长。 委托代理人陈国磊，该大队法制科科长。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。 委托代理人张广鑫，济南市司法局工作人员。 上诉人安民生因与被上诉人济南市公安局交通警察支队历城区大队（以下简称历城区交警队）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）交通行政处罚、行政复议一案，不服济南市历城区人民法院（2020）鲁0112行初221号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年9月1日8时32分，原告驾驶车牌号为鲁CD1758的非营运私家车，由淄博至济南，途径S10224km+695至21km+445处，该路段为区间测速限速60公里/小时，原告实际车速74.54公里/小时，后原告收到该处的违章短信。原告于2019年12月11日到被告历城区交警队处接受处理，被告历城区交警队口头告知了其相应权利义务，并向其出具了处罚决定。认定：原告在S102实施驾驶中型以上载客载货汽车、校车、危险物品运输车辆以外的其他机动车在高速公路以外的道路上行驶超过规定时速20%以上未达到30%的违法行为（代码16366），根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第九十条、《山东省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十七条的规定，于2019年12月11日对原告作出编号为3701121039348230的山东省公安交通管理简易程序处罚决定书（以下简称被诉处罚决定），给予50元罚款，并记6分。原告不服，向被告济南市政府申请行政复议，被告济南市政府于2020年2月25日作出济政复交决字[2019]398号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定维持了被诉处罚决定，并于2020年2月26日向原告送达。原告不服，向原审法院提起行政诉讼。 原告称其于2019年9月27日通过手机互联网缴纳罚款50元，6分也已在期限内自动扣除。二被告认可被诉处罚决定已经执行。 原审法院认为，本案原告驾车在S10224km+695至21km+445处行驶时，实际车速74.54公里/小时，该路段为区间测速限速60公里/小时，原告的行驶超过规定时速20%以上未达到30%。被告历城区交警队据此认定涉案车辆超速行驶，根据《道路交通安全法》第九十条、《山东省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十七条的规定，作出罚款50元的处罚，并记6分。被告历城区交警队认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告济南市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出被诉复议决定符合法律规定，亦无不当。 鲁公通〔2018〕168号《山东省道路测量取证工作规范（试行）》（以下简称168号文）第24条规定：“……（二）非营运小型载客汽车在城市道路、普通公路上违反限速规定未超过60公里/小时，未发生交通事故的，予以警告，不罚款、不记分；发生交通事故负有责任的，依法处罚；……”原告主张依据上述规定，限速值加60公里/小时就不超速，因此原告74.54公里/小时不超速，不应被处罚。二被告对此不认可，认为原告理解有误，该规定是在限速路段，其行驶速度不超过60公里/小时，未发生交通事故，不考虑其超速比例，不罚款、不扣分。原审法院认为，被告解释合理，原审法院对原告的上述主张不予采信。故原告要求撤销处罚决定及复议决定无事实和法律依据，原审法院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决驳回原告安民生的诉讼请求。案件受理费50元，由原告安民生负担。 上诉人安民生不服原审判决提起上诉，请求：1.撤销原判、被诉复议决定及被诉处罚决定；2.赔偿经济和精神损失30000元；3.因扣驾驶证产生的影响，因涉及周村、高青、历城区交警队，要求另案处理。事实与理由：上诉人认为168号文第24条第（二）项的规定，指的是超速部分未超过60公里∕小时的，即在原有限速基础上再加60公里∕小时为新的限速标准。原审法院及两被上诉人对168号文的上述规定理解有误。 被上诉人历城区交警队、济南市政府均未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而制定的规章以下规范性文件，虽然不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力，但是实际在行政机关具体的行政执法实践中起着依据的作用。因此，基于行政执法的统一性以及有利于相对人原则，如果原告主张被告依据规范性文件作出的行政行为对其更有利，人民法院应审查是否存在适用规范性文件的事实基础以及是否适用该规范性文件是否对原告更有利两方面进行审查，如果认为具有适用规范性文件的事实基础且被告依据该规范性文件作出行政行为较之于被诉行政行为有利于原告，并且该规范性文件不存在违法情形的，应认定被告应依据该规范性文件作出行政行为。 本案中，《道路交通安全法》第四十二条规定：“机动车上道路行驶，不得超过限速标志标明的最高时速。在没有限速标志的路段，应当保持安全车速。”第九十条规定：“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚。”因此机动车上道路行驶，如果超速，应处警告或者二十元以上二百元以下罚款。168号文系山东省公安厅制定的关于山东省道路测速取证工作的规范性文件，系山东省公安机关交通管理部门的具体执法活动依据。168号文第24条规定：“……（一）超速不足10%的违法行为，予以警告，不罚款、不记分；（二）非营运小型载客汽车在城市道路、普通公路上违反限速规定未超过60公里/小时，未发生交通事故，予以警告，不罚款、不记分；发生交通事故负有责任的，依法处罚；……”综合上述规定，在违法事实符合168号文第24条规定的“予以警告，不罚款”情况下，交警部门依据168号文作出警告处罚决定显然比其依据《道路交通安全法》的规定作出罚款处罚决定更有利于相对人。故本院对上诉人违法行为是否符合168号文的24条第（二）项规定的情形进行审查，主要涉及对168号文24条第（二）项规定理解问题。 从文义上，“违反限速规定”指违法的性质认定，“未超过60公里/小时”是指超速的具体情形，即本文实际含两层意思“非营运小型载客汽车在城市道路、普通公路上违反限速规定”以及“非营运小型载客汽车在城市道路、普通公路上未超过60公里/小时”。从限速处罚的原则上，168号文第24条规定对超速违法行为的处理实行坚持“教育与处罚”并重原则，对轻微违法行为实行教育警告处罚，对严重违法行为严格执行罚款、记分处罚。根据第（一）项的规定，非营运小型载客汽车在城市道路、普通公路上违反规定10%以上，不再适用“予以警告，不罚款、不记分”的处罚规定，但是根据第（二）项的规定，只要实际车速不超过60公里/小时，且未发生交通事故，依然适用“予以警告，不罚款、不记分”的处罚规定。当然超过最高时速10%且实际车速超过60公里/小时，将不再适用“予以警告，不罚款、不记分”。该项特殊规定符合现行道路交通状况，即能够维护交通安全又有利于减少交通拥堵，促进交通良性运行。如果将第（二）项的规定理解为规定最高限速加60公里/小时，结合相关道路限速的规定，实际上将导致即使严重超速但是只要不发生交通事故，均只能“予以警告，不罚款、不记分”，无法通过罚款处罚方式来惩戒违法行为人，明显不符合超速违法行为的处罚原则，不利于维护交通秩序。综合上述分析，“违反限速规定未超过60公里/小时”应是违反限速规定但时速未超过60公里/小时，而不能理解为超过最高时速的部分不超过60公里/小时。 本案中，根据原审法院查明的事实，涉案区域区间测速限速为60公里/小时，上诉人在该区域的实际车速是74.54公里/小时。上诉人的超速行为不符合168号文第24条第（二）项规定的“予以警告，不罚款、不记分”情形，上诉人关于被上诉人历城区交警队应依照该项规定作出处理的主张不能成立。上诉人的实际车速已经超过最高时速20%以上未达到30%。被上诉人历城区交警队认定涉案车辆超速行驶，作出罚款50元的处罚，并记6分，并无不当。被上诉人历城区交警队在作出被诉处罚决定前，依法向上诉人告知其享有的相关权利义务等程序，程序合法。被上诉人济南市政府依法受理上诉人的行政复议申请后，在法定期限内作出被诉复议决定并依法向上诉人送达，程序亦无不当之处。 综上，本院认为，上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安民生负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙宝林 审 判 员 陈 伟 审 判 员 胡一帆 二〇二〇年十二月二十八日 法官助理 孙辉妮 书 记 员 常 玉