吉林省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）吉行再13号抗诉机关：吉林省人民检察院。再审申请人（一审原告、二审上诉人）林凤昌，男，汉族，1968年7月2日生，吉林省长春市光复路昌平调料行业主，住长春市二道区吉盛小区。委托诉讼代理人闫玉国，吉林天利人律师事务所律师委托诉讼代理人赵谚妮，吉林天利人律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）长春市市场监督管理局（因长春市盐务管理局被撤销，长春市市场监督管理局为继续行使其职权的行政机关），住所地长春市绿园区景阳大路**。法定代表人宋驰，局长。委托诉讼代理人王大明，该局食品执法稽查分局食品稽查专员。委托诉讼代理人刘艳成，北京大成（长春）律师事务所律师。再审申请人林凤昌因与被申请人长春市盐务管理局盐业行政处罚一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2017）吉01行赔终84号行政裁定，向吉林省人民检察院申请抗诉。吉林省人民检察院作出吉检民（行）复查［2019］22000000003号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2020）吉行抗1号行政裁定，提审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。吉林省人民检察院指派检察员王立民、董新宇出庭，再审申请人林凤昌及其委托诉讼代理人闫玉国、赵谚妮，被申请人长春市市场监督管理局（以下简称市场监督局）工作人员王大明、委托诉讼代理人刘艳成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2016年11月15日，长春市盐务管理局对林凤昌作出长盐罚〔2016〕4号行政处罚决定，依据《食盐专营办法》第二十二条之规定，责令林凤昌改正违法行为，没收加碘晶纯盐26吨，绿色加碘精制盐50吨，海藻加碘精制盐34吨。林凤昌起诉请求撤销该处罚决定书；返还被没收食盐110吨或赔偿损失488770.28元及利息；诉讼费用由被告承担。长春市绿园区人民法院一审查明，林凤昌系长春市光复路昌平调料行的负责人，其许可经营范围为预包装食品（调味品、米、面、油、饮料），食品添加剂销售，具有从事经销食盐的资质。2016年11月15日，长春市盐务管理局作出长盐罚〔2016〕4号行政处罚决定，依据《食盐专营办法》第二十二条之规定，责令林凤昌改正违法行为，没收加碘晶纯盐26吨，绿色加碘精制盐50吨，海藻加碘精制盐34吨。另查明，长春市公安局宽城区分局治安警察大队作出的《关于退回林凤昌非法销售食盐案的函》证实：“一、林凤昌所储运、购进的小包装食用盐为正规产品；二、关于林凤昌违反国家制定的食盐储运、采购管理规定，在《中华人民共和国刑法》中没有相关法律规定，无法构成非法经营罪，故将此案退回长春市盐务管理局办理。”长春市盐务管理局与吉林盐业集团长春有限公司是一套班子，两块牌子，合署办公。榆树市盐务管理局与吉林盐业集团榆树有限公司是一套班子，两块牌子，合署办公。在庭审中，长春市盐务管理局自述吉林盐业集团榆树有限公司隶属于吉林盐业集团长春有限公司。长春市绿园区人民法院一审认为，长春市盐务管理局是市盐业行政管理部门，负责本行政区域内的食盐专营、盐政执法和盐业行业管理。本案中，长春市盐务管理局认为，2015年9月23日，林凤昌从外地购进食盐110吨用于销售，违反了《食盐专营办法》第十四条的规定，属于违法购进行为。《食盐专营办法》第二十二条规定:“违反本办法第十四条的规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，从未取得食盐批发许可证的企业、单位或者个人购进食盐的，由盐业主管机构责令改正，没收违法购进的食盐，可以并处违法购进的食盐价值3倍以下的罚款。”本条规定对从未取得食盐批发许可证的企业、单位或者个人购进食盐的情形进行处罚。虽然该办法第十四条规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐，但是第二十二条未规定对外地购盐的情形进行处罚。而且2016年4月22日国务院下发《关于印发盐业体制改革方案的通知》，已经取消对食盐生产批发区域的限制。经长春市公安局宽城区分局治安警察大队查明林凤昌所购进的食盐为正规产品。现有证据亦不能证明所购进的食盐系从未取得食盐批发许可证的企业、单位或个人处购进。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。故长春市盐务管理局于2016年11月15日作出长盐罚〔2016〕4号行政处罚的行政行为认定主要证据不足，适用法律不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决：撤销长春市盐务管理局于2016年11月15日作出的长盐罚〔2016〕4号行政处罚决定；长春市盐务管理局返还没收林凤昌的食盐110吨（加碘晶纯盐26吨，绿色加碘精制盐50吨，海藻加碘精制盐34吨）；驳回林凤昌的其他诉讼请求。林凤昌和长春市盐务管理局均不服，提出上诉。长春市中级人民法院二审查明，2016年11月15日，长春市盐务管理局作出长盐罚〔2016〕04号行政处罚决定，依据《食盐专营办法》第二十二条之规定，责令林凤昌改正违法行为，没收加碘晶纯盐26吨，绿色加碘精制盐50吨，海藻加碘精制盐34吨。该行政处罚决定书中告知林凤昌“如对本处罚决定不服，可在接到本处罚决定书之日起六十日内向长春市人民政府法制办申请行政复议，也可以在六个月内向长春市绿园区人民法院提起行政诉讼。”长春市中级人民法院二审认为，（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”国务院《盐业管理条例》第三十条规定：“当事人对盐业行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起十五日内向上一级盐业行政主管部门申请复议。上一级盐业行政主管部门应当在收到复议申请之日起两个月内作出复议决定。申请人对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”本案中，林凤昌收到被诉行政处罚决定后，没有申请行政复议，直接向一审法院提起行政诉讼，不符合法律、法规规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（五）项规定，未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的，已经立案的，应当裁定驳回起诉，故一审判决适用法律错误，本院依法纠正。（二）国务院《盐业管理条例》第三十条规定的行政复议申请期限为15日，但是长春市盐务管理局对林凤昌作出的行政处罚决定中告知林凤昌可以选择行政复议或提起行政诉讼，行政复议申请期限为60日，行政诉讼的起诉期限为6个月，故由此导致林凤昌超过国务院《盐业管理条例》第三十条规定的行政复议申请期限，应视为非因林凤昌自身原因导致的，故林凤昌可以在本判决生效之日起15日内向复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服，可以依照国务院《盐业管理条例》第三十条规定提起行政诉讼。综上，一审判决适用法律错误，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（五）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，裁定：撤销长春市绿园区人民法院作出的（2017）吉0106行初43号行政判决；驳回林凤昌的起诉。吉林省人民检察院抗诉认为，盐业行政处罚适用行政复议前置与立法本意相悖，系对《行政诉讼法》第四十四条第二款规定的“应当”的错误理解；适用国务院《盐业管理条例》，与上位法的《行政处罚法》、同位阶的《食盐专营办法》、应参照的《吉林省盐业管理办法》相冲突，违反法律、法规适用规则。长春市中级人法院（2017）吉01行赔终84号行政裁定适用法律、法规确有错误，提出抗诉，请依法再审。林凤昌在庭审中表示：1、长春市盐务管理局对林凤昌进行的行政处罚案件，依法不属于行政复议前置类案件，二审法院裁判严重错误。《行政处罚法》第六条及《盐业管理条例》第三十条的规定，并未禁止申请人通过提起行政诉讼的方式维护自身权利，二审法院以林凤昌未经行政复议直接提起行政诉讼不符合法律规定为由驳回起诉，系适用法律严重错误。2、《行政处罚决定书》未保障其听证权利，程序违法。3、2016年4月22日国务院下发《关于印发盐业体制改革方案的通知》，已经取消对食盐生产批发区域的限制。其从榆树市盐业公司购盐，不违反《食盐专营办法》第十四条中“当地”条件，也不符合《行政处罚法》第十六条的处罚条件，行政处罚违法。请求撤销二审裁定，依法改判长春市盐务管理局折价赔偿没收食盐，诉讼费用由被申请人承担。长春市市场监督管理局意见：1、林凤昌未提供案涉食盐的增值税专用发票及产品检验报告等单据证明所购食盐来源与当地合法的批发企业；2、即使从榆树市盐业公司购盐，也违反《食盐专营办法》第十四条的“当地”条件。故行政处罚证据充分，适用法律正确，请求驳回林凤昌的诉讼请求。本院再审查明事实与原审一致。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”根据该规定，“复议前置”程序应由“法律、法规”进行规定。《中华人民共和国立法法》第六十五条规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。”《行政诉讼法》第四十四条第二款所称的“法规”，包括行政法规及地方性法规。《盐业管理条例》为国务院颁布实施的行政法规，可以规定“复议前置”程序事项。《盐业管理条例》第三十条规定：“当事人对盐业行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起十五日内向上一级盐业行政主管部门申请复议。上一级盐业行政主管部门应当在收到复议申请之日起两个月内作出复议决定。申请人对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”根据上述法律规定，申请人对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉，即取得复议决定为向人民法院提起行政诉讼的前提，即该条规定了“复议前置”程序。《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。”本案中，林凤昌未提起行政复议即直接向人民法院提起行政诉讼，不符合上述法律规定，依法应予驳回起诉，告知其先提起行政复议。原审适用法律正确，应予维持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十五条的规定，裁定如下：维持长春市中级人法院（2017）吉01行赔终84号行政裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张 刚审 判 员  刘雅楠审 判 员  张 尧二〇二〇年十二月二十九日法官助理  关 睿书 记 员  付依梓