河北省邢台市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）冀05行赔初23号 原告丁振东，男，1968年3月21日出生，汉族，住河北省广宗县。 委托代理人范柳梅，河北英汇律师事务所律师。 被告广宗县人民政府，住所地广宗县府前街**。组织机构代码：75028309-7。 法定代表人吴建英，该县政府县长。 委托代理人路凤全，该县广宗镇政府镇长。 委托代理人李振涛，该县政府法律顾问。 原告丁振东因与被告广宗县人民政府（以下简称广宗县政府）行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月13日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭审理了本案。原告丁振东及其委托代理人范柳梅、被告广宗县政府常务副县长刘丙胜、委托代理人路凤全、李振涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告丁振东诉称，请求判令被告将其修建兴广路南延所占用原告耕地0.6亩恢复水浇耕地原状，确保原告能继续耕种，并赔偿原告经济损失127224元。事实与理由：被告违法占用原告耕地修建兴广路南延工程，其行为已被人民法院生效行政判决确认违法。一、依照新修订的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条之规定，被告应拆除兴广路南延道路，将违法占用的原告土地恢复水浇耕地原状。二、依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，按照被告违法占地起始时间、期限、面积和给原告造成的实际经济损失，原告请求的赔偿数额具体计算如下：被告非法占用原告耕地0.6亩，原告2013年春季种植金银花240余株全部成活，当年就能结花采摘。2015年每株采摘金银花5市斤。2016至2025年系结花盛采年份，每年每株能采摘5-6市斤金银花。巨鹿县金银花市场收购价格为：2016年每市斤8-10元、2017年每市斤13-15元、2018年每市斤22-26元、2019年每市斤18-22元、2020年每市斤15-22元。按每年收购价的中间价格计算原告具体损失如下：2016年10800元（240株×5市斤×9元）、2017年16800元（240株×5市斤×14元）、2018年28800元（240株×5市斤×24元）、2019年24000元（240株×5市斤×20元）、2020年22200元（240株×5市斤×18.5元），以上五年原告实际经济损失共计102600元。三、被告拆除道路、恢复土地原状后，因修建道路导致肥沃土层破坏，原告复耕土地三年内会存在减产损失。被告应当按照前述五年赔偿总额102600元的平均数20520元乘以相应百分比递减赔偿复垦植沃补偿费，即：2021年14364元（20520元×70%）、2022年8208元（20520元×40%）、2023年2052元（20520元×10%），三年共计24624元。以上二、三项总计数额127224元。 原告丁振东向本院提交了以下证据：1.巨鹿县春暖金银花专业合作社营业执照及其出具的价格收购表、巨鹿县桑田金银花专业合作社出具的金银花收购价格说明，拟证明2016年至2020年金银花市场收购价格；2.土地承包经营权证书，拟证明被告违法占用原告土地的面积以及原告种植金银花的事实；3.河北省邢台市中级人民法院（2018）冀05行初195号行政判决书、河北省高级人民法院（2019）冀行终382号行政判决书，拟证明被告违法占用原告土地，对原告的损失应予赔偿；4.原告地邻靳志坤、时永信、丁振凯出具的书面证言各一份，拟证明原告被侵占土地位置。 被告广宗县政府辩称，原告提起本案行政赔偿请求没有事实根据和法律依据。一、原告未举证证实其遭受损失事实。根据《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原告请求赔偿，需要具备行政行为违法、遭受财产损失、违法行为与损失之间存在因果关系、属于直接损失等条件，并且原告对此负有举证责任。原告虽提出2016年至2020年金银花经营损失的赔偿主张，但并未就损失事实提供证据证明。二、原告诉请不属于直接损失范畴。根据我国国家赔偿法的规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第十二条对“直接损失”作出了列举式规定。直接损失应为不依赖其他外在条件的成就，若无侵权行为发生，该利益则为赔偿请求人必然获得的情形。现有财产的减少或丧失以及必然发生的损失，属于直接损失。如果属于不确定发生的利益，则不属于直接损失。本案中，一方面被告对案涉土地征收补偿后，原告的经营行为就已终止；另一方面，原告还需依赖其他外在条件成就才能获得金银花收益，因此原告主张的经营损失不属于直接损失范畴。三、被告实施兴广路南延工程前对需占用土地进行了现场勘验并登记造册，2016年初就给予补偿。补偿标准是每亩4000元（全县标准是初种金银花每亩补偿3000元）。原告地上附属物为新种金银花。四、关于原告提出的复耕和法院判决采取补救措施的问题。兴广路贯穿县城南北，有利于全县发展，是公益性工程。拆除公路复耕，损害大多数人利益，损害经济发展。并且该路段扩建项目符合广宗县“十三五”规划纲要和《广宗县城乡总体规划》。现在被告正在采取相应的补救措施。广宗县国土空间规划（2020-2035年）拟定兴广路南延段（富强街-新邢清线）道路红线40米，每侧各10米绿线。该规划已经提交邢台市自然资源和规划局审查，该规划批准实施后，被告补办用地手续。广宗县政府多次召开政府党组、常务会议，积极制定落实相关补救措施，并提高相应补偿标准。兴广路南延占地可以一次性补偿到位，或者分年度补偿，最大限度保障被占地群众利益。 被告广宗县政府向本院提交了以下证据：1.南三里村兴广路占地清册三份，拟证明兴广路南延工程占用原告土地0.517亩；2.河北省人民政府冀政发［2015］28号文件《河北省人民政府关于修订征地区片价的通知》、《农村土地利用现状二级分类面积汇总表》，拟证明南三里村属于区片2土地，区片价每亩53000元；3.《广宗县人民政府办公室关于调整征地补偿有关机制的意见》（广政办发［2016］3号文件），拟证明兴广路南延工程的占地和青苗补偿标准；4.时庆阳领款收据，拟证明土地补偿款是按证据1登记的亩数按每亩5.5万元补偿，青苗补偿款是按照证据3确定的标准每亩4000元给付；5.广宗县政府（2019）5号党组会议纪要；6.广宗县政府（2020）4号常务会议纪要；7.兴广路南延规划图。 经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见为：证据1系被告单方出具，虽加盖村委会公章，但该村村委会自2013年起就一直未组建村委班子，公章由镇政府保管，镇政府与被告系上下级关系，存在利害关系。该证据同时可以证明原告在涉案土地上种植金银花的事实，但并非新银花。证据2、3、5系被告的单方行为，对真实性不认可，且该证据均系征地补偿相关内容，本案为违法赔偿案件，该证据不具有关联性。证据4时庆阳收取的是补偿款，与本案损害赔偿具有根本性区别。时庆阳支款条中载明其被违法占地0.673亩，与其起诉主张的亩数基本一致，因此本案原告被占地亩数亦应按照原告主张的亩数认定。证据6与本案不具有关联性。被告对原告提交证据的质证意见为：证据1系原告单方取证，不具有真实性、关联性。本案系违法占地赔偿，应按照全县统一标准计算。证据2不能证明原告被占地准确面积，被占用土地亩数应以南三里村委会登记造册的土地数为准。对证据3无异议。证据4中的地邻是本系列案的当事人，不具有证人身份，该书面证言不具有真实性、关联性、合法性。 本院对上述证据认证如下：原告提交证据1的目的在于以金银花收购价格计算其经营损失，但我国国家赔偿法规定的行政赔偿以直接损失为限，原告主张的经营损失不属于直接损失，因此该项证据与本案欠缺关联性，本院不予认定。原告提交的证据2能够证实其承包土地地块位置、面积，但不能证实被兴广路南延占用具体面积。原告提交的证据3真实、合法、有效，能够证实案涉占地行为已经被人民法院生效判决确认违法的事实，本院予以认定。原告提交的证据4，证言内容、笔迹均高度一致，且该三名证人系本系列案另案当事人，互相出具证言不能证实证言内容的真实性，本院不予采信。被告提交的证据1虽加盖村委会公章，但原告主张该村村委班子缺失，公章由镇政府保管，且被告未举证证实该地亩清册经公示或由原告确认，因此仅凭该证据不足以证实原告被占地亩数。被告提交的证据2、3、5、6、7客观真实，本院对该证据体现的客观事实予以认定。被告提交的证据4与本案没有关联性，本院不予认定。 经审理查明，2018年12月26日，河北省邢台市中级人民法院作出（2018）冀05行初195号行政判决，认定广宗县政府2016年3月占用原告承包土地用于兴广路南延工程建设，并判决确认广宗县政府占用原告承包土地的行为违法。广宗县政府上诉后，河北省高级人民法院于2019年7月15日作出（2019）冀行终382号行政判决，维持一审判决，并责令广宗县政府采取补救措施。判决生效后，原告向本院提起行政赔偿诉讼，请求判令广宗县政府恢复土地原状，并赔偿经济损失127224元。 兴广路南延项目占用原告承包地的位置系原告土地承包经营权证上载明的“西南地”，证载面积0.92亩。原告主张，兴广路南延项目占用该地块的一部分，计0.6亩，其余部分被其他占地行为占用，现该地块已经不能耕种。被告对该地块位置及总面积不持异议，但认为兴广路南延项目占用原告承包地亩数为0.517亩。原告主张其于2013年在涉案承包地上种植金银花，被告认可原告承包地上种植金银花的事实，但认为是2015年之后种植的。 2015年5月29日，河北省人民政府印发《关于修订征地区片价的通知》，自2015年6月1日起执行。该《通知》规定，广宗县征地区片价平均价为50650元，区片1价格55000元、区片2价格53000元、区片3价格51000元、区片4价格49000元。2016年2月16日，广宗县政府办公室印发《关于调整征地补偿有关机制的意见》，对征收土地地上地下附着物补偿标准作出规定。其中对于金银花的补偿标准为：每亩最多按330棵计算，当年栽种的每棵补偿5元；栽种期小于等于4年的盛树，每亩补偿5000元-11000元；栽种期大于4年的盛树，每亩补偿11000元-20000元；衰树（无果）每棵补偿10元。 本院认为，广宗县政府占用原告承包地建设兴广路南延项目的行为已经被人民法院生效判决确认违法，由此给原告造成的损失，广宗县政府依法应当承担行政赔偿责任。 关于本案的赔偿方式的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，原告提出的第一项赔偿请求即为恢复土地原状。但是，原告被占用土地用于兴广路南延项目，该道路联接广宗县县城富强街和新邢清线，便于群众出行，符合公共利益，判决恢复土地原状不具有现实可能性，也有损公共利益。因此，本院对原告要求恢复土地原状的请求，不予支持，广宗县政府应以一次性支付赔偿金的方式赔偿原告损失。本案中，原告与广宗县政府对于原告被占地面积存在争议，原告主张的依据为自行测量，被告主张的依据为南三里村村委会测量并制作的占地清册。双方自行测量的亩数均未经对方认可，且广宗县政府亦未举证证实村委会制作的占地清册经过公示、异议、确认的程序，因此双方主张的被占地亩数均欠缺有效证据证实。案涉被占地亩数尚需广宗县政府进一步核实。双方均认可被占土地的位置和总面积，原告称该地块被另外的占地项目占用一部分，因此广宗县政府可结合该地块总面积、其他项目占地情况、该地块是否已经被全部占用等事实予以综合认定案涉被占地面积，保障原告合法权益。被占地面积系确定行政赔偿数额的基本事实和依据，因案涉被占地亩数尚需广宗县政府进一步核实，本院无法直接就原告主张的损失数额作出认定，只能确定赔偿范围、标准和遵循原则后，以责令广宗县政府对原告作出赔偿决定的方式作出裁判。广宗县政府亦可与原告通过协商、沟通、签订赔偿协议的方式履行赔偿责任。 关于本案的赔偿范围和标准的问题。依照我国国家赔偿法的规定，行政行为对相对人财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。但是，为了监督行政机关依法行使职权，保护行政相对人合法权益，防止土地领域违法成本过低客观上放纵更多违法占地行为的发生，违法占地行政行为的行政赔偿标准不应低于合法征收的行政补偿标准。本案中，原告土地被违法占用，未批先征，赔偿的损失应当包括依法征收的补偿费用及相关直接损失。依照占地行为发生时适用的《中华人民共和国土地管理法》的规定，依法征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。因原告并未举证证实存在除依法征收的补偿费用以外的相关直接损失，本院认定广宗县政府本案应当承担的行政赔偿范围限于依法征收的补偿费用。 遵循有利于行政相对人的法律适用原则，对于土地补偿费、安置补助费的赔偿可以按照现行《中华人民共和国土地管理法》的规定予以确定。我国现行土地管理法第四十八条第三款规定，征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。区片综合地价至少每三年调整或者重新公布一次。比照河北省人民政府2015年《关于修订征地区片价的通知》以及自2020年11月1日起执行的《河北省完善征地区片综合地价标准的通知》规定的综合区片价标准，广宗县各区片综合地价没有发生变化。但是新适用的《河北省完善征地区片综合地价标准的通知》明确规定，征地区片综合地价含土地补偿费和安置补助费。土地补偿费按照征地区片综合地价的20%、安置补助费按照征地区片综合地价的80%分配使用。国土资发［2010］96号《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》规定，实行征地统一年产值标准和区片综合地价后，省级国土资源部门要会同有关部门，按照征地补偿主要用于被征地农民的原则，结合近年来征地实施情况，制定完善征地补偿费分配办法，报省级政府批准后执行。冀政［2008］132号《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》规定，征收集体土地的，土地补偿费20%归集体经济组织，80%归被征地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户。广宗县政府在履行赔偿义务时，应当结合原告被占地面积、区片位置和案涉占地行为发生时的区片价标准，依照前述规定的比例，确定原告应享有的土地补偿费和安置补助费数额。其中，土地补偿费属于原告应分得的部分，应当直接支付给原告。安置补助费需要征询原告意见，如果原告不需要统一安置，则将安置补助费发放给原告或者征得其同意后用于支付被安置人员的保险费用。 关于地上附着物和青苗费的赔偿问题。原告和广宗县政府均认可原告地上种植金银花，但对种植年限存有争议。我国国家赔偿法第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，诉讼双方均未提交有效证据证实案涉土地上金银花的种植年限，结合双方举证能力以及广宗县政府违法占用原告承包地的事实，应当以原告主张的“2013年栽种”认定案涉土地上金银花的种植年限。广宗县政府在履行赔偿义务时，如果可以对此项损失进行评估，则应双方共同协商确定有资质的评估机构对侵权行为发生时地上附着物和青苗费的损失数额予以评估确定；如果已经不再具备评估的客观条件，则按照有利于当事人的原则，参照广宗县政府办公室《关于调整征地补偿有关机制的意见》中确定的同类金银花补偿标准的上限予以确定。 另外，案涉土地于2016年3月被违法占用，原告至今未获得安置补偿，亦未获及时赔偿，其应得赔偿金的利息损失亦属于直接损失。广宗县政府履行赔偿义务时应当向原告支付自2016年4月1日起至作出赔偿决定或签订赔偿协议时的利息损失。利息损失以全部赔偿数额为基数，可按照银行同期存款利率予以计算。 原告主张土地被占用至今每年的金银花收益损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的直接损失，本院对原告该项请求不予支持。因案涉土地无法恢复原状，本院对原告主张的复垦减产损失亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（八）项之规定，判决如下： 一、被告广宗县人民政府于本判决生效后九十日内按照本判决对原告丁振东予以行政赔偿。 二、驳回原告丁振东其他诉讼请求。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长  刘爱群 审 判 员  李智敏 人民陪审员  张岫峰 二〇二〇年十二月十一日 法官 助理  崔龙强 书 记 员  王 洋