海南省第一中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）琼96行初264号 原告云大劲，男，1972年12月29日出生，汉族，住海南省文昌市。 原告黄玉兰，女，1946年10月2日出生，汉族，住海南省文昌市。 委托代理人云大劲，男，1972年12月29日出生，汉族，住海南省文昌市，系黄玉兰的儿子。 被告文昌市人民政府。住所地：海南省文昌市文城镇清澜新区市政府大院。 法定代表人王晓桥，市长。 委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。 委托代理人陈廷云，文昌市司法局工作人员。 第三人文昌市总工会。住所地：海南省文昌市文城镇文岭里原市委招待所3楼。 法定代表人韩朝，主席。 委托代理人黄良福，海南川合律师事务所律师。 委托代理人周漫漫，海南川合律师事务所实习律师。 原告云大劲、黄玉兰诉被告文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）强拆行为违法一案，本院于2020年9月15日受理后，本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告诉称，原告一家世居文昌市文城镇大潭村民委员会大潭一村民小组新衙村，1978年因文昌县总工会要兴建露天剧场，将原告在露天剧场内的房屋强制拆除，导致露天剧场土地存在权属争议。1985年，原告在老家亦再次建起一间砖瓦结构的房屋。根据被告作出的相关文件，原告所建的老房屋并不在被告划拨给总工会露天剧场用地的四至范围内。2019年，为了推进文昌市工人文化宫项目建设，被告指示文昌市总工会邀请文昌市综合行政执法局（以下简称文昌市执法局）介入。文昌市执法局在无法可依、没有立案的情况下，利用其行政执法权，无视事实，炮制对文昌市总工会有利的证据，违法执法。文昌市总工会编造原告家老房子结构与客观事实不符，将原告的老房子当做无须评估的国有资产进行处置，申请被告强制拆除。被告组织强拆前，未按照法律规定履行催告等程序，程序严重违法。根据国家赔偿法，被告应对原告承担赔偿责任。综上，请求法院依法判决：1.被告于2020年4月22日组织相关部门对位于文昌市文城镇文岭里原总工会露天剧场南面围墙处原告家老房屋实施强制拆除的行为违法；2.被告对原告家采取原地安置的方式进行安置（即确认安置位置并办理土地不动产权证）；3.本案诉讼费用由被告承担。 被告文昌市政府辩称，一、文昌市政府不是本案适格的被告，法院应当依法驳回原告对文昌市政府的起诉。根据行政诉讼法第二十六条第一款规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。涉案房屋虽然存在被拆除的客观事实，但被告既没有直接实施拆除行为，也没有委托文昌市执法局实施拆除。拆除房屋行为属于事实行为，对事实行为提起诉讼的，应当以实施该行为的人为被告。涉案房屋是由文昌市执法局实施拆除，因此，文昌市政府不是本案适格的被告，依法应当驳回原告对文昌市政府的起诉。二、云大劲、黄玉兰既不是涉案房屋的所有权人，也不是涉案房屋占用土地的使用权人，其无权主张涉案房屋及土地的相应权益，云大劲、黄玉兰不是本案适格的原告，应当驳回原告的起诉。1993年10月，文昌县政府给文昌县总工会颁发了文国用（93）字第0100635号《国有土地使用证》，将包含涉案房屋所占用的土地在内的11.106亩国有土地使用权登记在文昌县总工会名下。涉案房屋占用的土地使用权一直归属文昌市总工会，原告不享有该土地使用权，无权主张土地权益。经文昌市执法局调查核实，涉案房屋是文昌县委在大跃进时期建设县委农场时建造，原告的父辈迁回新衙村旧址时才在涉案房屋居住。涉案房屋虽然曾经由原告家庭居住，但其不享有房屋的所有权，无权主张涉案房屋的权益。云大劲、黄玉兰不是本案适格原告，依法应驳回其起诉。 第三人文昌市总工会述称，云大劲、黄玉兰既不是涉案房屋的所有权人，也不是涉案房屋占用土地的使用权人，其无权主张涉案房屋及土地的相应权益，云大劲、黄玉兰不是本案适格的原告，应当驳回原告的起诉。 本院查明，涉案房屋位于文昌市文城镇文岭里原总工会露天剧场南侧，面积58.45平方米。2018年6月，文昌市工人文化宫项目立项，因该项目在建设过程中存在土地争议，一直使用涉案房屋的云大劲，不同意配合项目建设。2020年2月29日开始，文昌市执法局对涉案房屋进行调查。2020年3月19日，文昌市执法局向云大劲发出通知，要求云大劲在收到通知之日起三日内把涉案房屋内的个人物品及时清理并搬离，逾期不清理，文昌市执法局将依法处理。2020年3月30日，文昌市执法局向文昌市政府报送文综执[2020]68号《关于对的意见》，提出：1.建议文昌市财政局核查村民云大劲放置物品的旧房子是否属于国有资产。2.待文昌市政府批准拆除后，由文昌市执法局负责执行。2020年4月20日，文昌市政府作出《文昌市依法拆除市总工会58.45平方米砖瓦结构房子实施方案》，明确拆除实施单位为文昌市执法局。2020年4月22日，文昌市执法局对涉案房屋进行了强制拆除。 另查明，涉案房屋在强制拆除之前由原告云大劲及其母亲黄玉兰家庭使用。 本院认为，本案争议的焦点是：1.云大劲、黄玉兰是否具有原告主体资格；2.文昌市政府是否是本案适格的被告。 关于云大劲、黄玉兰是否具有原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案涉案房屋在强制拆除之前，由云大劲及其母亲黄玉兰使用，涉案房屋被强制拆除对原告云大劲、黄玉兰产生实际影响，因此，云大劲、黄玉兰系与强制拆除行为有利害关系的公民，其具有提起行政诉讼的原告主体资格。 关于文昌市政府是否是本案适格的被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，文昌市执法局就涉案建筑进行初步调查、作出告知书，并实施强拆行为，是本案被诉强拆行为的适格被告。文昌市政府制作实施方案的行为，是通过统筹协调的方式促使相关职能部门互相配合，从而确保行政目标的实现，该行为仅作用于行政机关内部，未对当事人的权利义务产生实际影响。故文昌市政府不是本案适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，中级人民法院管辖下列第一审案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。本案的适格被告为文昌市执法局，因此，本案属于基层人民法院管辖的第一审行政案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的条件。本案属于基层人民法院管辖的第一审行政案件，不属于本院管辖的第一审案件范围。因此，对于原告的起诉，应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告云大劲、黄玉兰的起诉。 案件受理费50元，退还给原告云大劲、黄玉兰。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长  何 旭 审 判 员  冯 花 审 判 员  吕丽霞 二〇二〇年十二月九日 法官助理  符月玲 书 记 员  王迪缘 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十四条基层人民法院管辖第一审行政案件。 第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件： （一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件； （二）海关处理的案件； （三）本辖区重大、复杂的案件； （四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的； （十）不符合其他法定起诉条件的； 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。