云南省广南县人民法院行 政 裁 定 书（2020）云2627行初20号原告卢金学，男，1946年8月26日出生，汉族，云南省玉溪市红塔区人，现住云南省广南县。委托代理人李永江，云南彬言无尚律师事务所执业律师，特别授权。委托代理人严凤生，云南彬言无尚律师事务所执业律师，特别授权。被告广南县人民政府。住所地广南县莲城镇南秀路159号。法定代表人王荣聪，县长。出庭负责人梁义，副县长。委托代理人陆道晃，云南七乡律师事务所执业律师，特别授权。委托代理人侬蕾，云南七乡律师事务所执业律师，特别授权。原告卢金学诉被告广南县人民政府（以下简称县政府）土地行政管理行政补偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告卢金学诉称，请依法判令被告县政府按照商业用地征收补偿标准补偿所征收原告卢金学位于广南县碑红砖厂公路坎下的1.18亩土地。事实与理由：1984年3月，县政府为解决广南县红砖市场需求的紧缺状况，特邀请卢金学从玉溪来到广南指导红砖生产。1988年8月29日，广南县矿产公司、卢金学、玉溪市古城农机配件厂等三方签订《广南县五里碑红砖厂建造经营承包协议书》，由卢金学建造并承包经营广南县五里碑红砖厂。后因土地纠纷原因导致广南县五里碑红砖厂不能正常生产经营而被迫停产，为避免经济损失，经广南县人民政府和上级主管部门及有关单位多次协调，广南县矿产公司和承包人卢金学以及玉溪市北城区古城农机厂经反复协商，广南县矿产公司与卢金学于1991年11月8日签订《广南县五里碑红砖厂生产经营承包补充协议》，该协议第二条第四款约定“承包期内新增的固定资产归乙方（卢金学）所有，承包期满后，乙方余下的现金、银行存款、材料、半成品、产成品属乙方所有，需要转给甲方的，双方协商作价转让”。1991年12月2日，县政府经济体制改革领导小组办公室作出批复，认可该协议的各项条款。1992年，卢金学为解决厂内职工及其家属的住房困难向广南县土地管理局申请征用莲城镇果者办事处第六队位于五里碑红砖厂公路坎下的1.18亩集体土地。1993年12月13日，广南县土地管理局与莲城镇果者办事处第六队签订《征地协议书》并与广南县五里碑红砖厂卢金学签订《使用土地协议书》。1993年12月13日，卢金学办理用地审批手续，广南县土地管理局于1993年12月23日作出批复，1994年3月10日取得用地许可。1997年12月30日，广南县五里碑红砖厂承包经营合同到期，砖厂被广南县矿产公司收回经营。收回砖厂时，广南县矿产公司及卢金学均认可双方于1991年11月8日签订的《广南县五里碑红砖厂生产经营承包补充协议》第二条第四款约定内容，卢金学取得在承包经营广南县五里碑红砖厂期间新增的1.18亩土地及房屋权属，并居住管理使用。卢金学在管理使用期间，县政府及相关政府部门也未提出异议。2002年，广南县五里碑红砖厂破产被拍卖，案外人崔景竞买获得并办理广国用（2002）字第014861926号《国有土地使用证》，从砖厂拍卖到办证均未涉及卢金学所管理使用的1.18亩土地及房屋。2018年，县政府因建盖桃园中学需要征收卢金学管理使用多年的1.18亩土地及房屋，为积极配合政府工作，卢金学及其子卢自贤与县政府下设机构广南县土地房屋征收与补偿安置办公室签订《广南县房屋征收与补偿协议书》，但仅获得地上附着物征收补偿，未获得土地征收补偿。2018年3月26日，广南县工信商务局对县政府土地房屋征收安置办公室作出复函：“五里碑红砖厂的土地房屋经县法院清算拍卖，结束多年无异议”即被拍卖的五里碑红砖厂与卢金学居住管理使用的1.18亩土地及房屋无争议。后因卢金学向相关部门反映，广南县城市棚户区改造工作指挥部于2019年6月24日作出答复：1.18亩土地性质转由自然资源局认定答复。经卢金学申请，广南县自然资源局以主体不适格作出广自然资信复字（2019）42号答复意见。卢金学因不服该答复意见便向文山州自然资源和规划局申请复查，文山州自然资源和规划局于2020年3月27日作出文自然资信査字（2020）1号《信访复査意见书》，维持广南县自然资源局对卢金学的答复意见。卢金学不服向文山州人民政府申请复核，文山州人民政府认为卢金学提出的复核请求不适用信访事项复查复核程序解决，于2020年4月30日作出文信复委不受字（2020）4号《不予受理告知书》。卢金学认为，其所居住管理使用的1.18亩土地及房屋系其承包经营广南县五里碑红砖厂，依照1991年11月8日广南县矿产公司与卢金学签订的《广南县五里碑红砖厂生产经承包补充协议》第二条第四款约定取得。广南县矿产公司在1997年收回广南县五里碑红砖厂时也未对卢金学居住管理使用的1.18亩土地及房屋提出异议。广南县五里碑红砖厂在2002年被拍卖时也未涉及卢金学居住管理使用的1.18亩土地及房屋，通过拍卖取得广南县五里碑红砖厂的崔景在办理广国用（2002）字第014861926号《国有土地使用证》时也未涉及卢金学居住管理使用的1.18亩土地及房屋。因此，卢金学居住管理使用多年的1.18亩土地来源合法。而该土地在1993年就已经办理相关征用手续转为国有土地，该土地性质系国有土地。综上所述，被告县政府对卢金学居住管理使用多年的1.18亩土地地上附着物进行征收补偿，而未对土地进行补偿，无事实依据和法律依据，现为维护卢金学的合法权益，特提起诉讼，请依法支持卢金学的诉讼请求。被告县政府辩称，1.原告卢金学对广南县碑红砖厂公路坎下的1.18亩土地不享有权利，不是本案的适格主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为……”之规定，有权提起行政诉讼的主体是行政行为侵犯到合法权益的人。但是，本案原告卢金学的合法权益未受到侵犯，理由如下：原告卢金学认为，基于《广南县五里碑红砖厂建造经营承包协议书》及其补充协议的约定、（1991）广体改字第4号《关于同意县五里碑红砖厂生产经营承包协议的批复》《征地协议书》《使用土地协议书》《非农建设用地报告书》《广南县土地管理局文件》及《建设用地许可证》等内容，原告卢金学对广南县碑红砖厂公路坎下的1.18亩土地享有权利，应当获得征收补偿，与事实不符。《关于对矿产公司××砖厂××宿舍楼的批复》针对的主体、与广南县土地管理局签订《使用土地协议书》的主体、《非农业建设报告书》的申请用地单位及《建设用地许可证》颁发的对象均是广南县矿产公司五里碑红砖厂，与原告卢金学个人无关。根据《广南县五里碑红砖厂建造经营承包协议书》第二部分第1点“红砖厂建成后，企业经工商办证许可即具有法人资格。该企业隶属广南县矿产公司，企业实行独立核算，自负盈亏……”的约定，广南县矿产公司五里碑红砖厂具有独立法人资格，隶属于广南县矿产公司，且其资产实行独立核算。因此，原告卢金学作为《广南县五里碑红砖厂建造经营承包协议书》的乙方，享有广南县矿产公司五里碑红砖厂的承包经营权，但原告卢金学个人不能对广南县矿产公司五里碑红砖厂的资产享有权利。原告卢金学认为，根据《广南县五里碑红砖厂建造经营承包协议书》第二条第4点“承包期满，砖厂的一切生产设备要保证能正常生产。按造册登记的固定资产（包括低值易耗品）明细表向甲方（即广南县矿产公司）如数点交，……”之约定，对广南县碑红砖厂公路坎下的1.18亩土地享有权利，不符合事实。根据广南县土地管理局文件（1993）广土建字第（103）号关于对矿产公司××砖厂××宿舍楼的批复中审查决定第2点“对批准的用地1.18亩，未经批准不得擅自转让或改变批准的用途。”的规定及广南县土地管理局颁发的建设用地许可证许可（广土建）第80号中的规定，《中华人民共和国土地管理法》《云南省土地管理实施办法（试行）》的规定，经广土建字（93）103号文件批准，划拨787平方米（折合1.18亩），作为你单位建盖职工宿舍楼及附属设施工程的建设用地。上述文件中已明确1.18亩土地为划拨用地，并且明确只能用于建盖职工宿舍楼及附属设施工程，不得擅自转让或改变批准的用途。因此，划拨用地的土地权属仍属国家，广南县碑红砖厂公路坎下的1.18亩土地不属于乙方自行新增的固定资产，乙方对该资产不享有任何权利；2.被告县政府有权收回广南县碑红砖厂公路坎下的1.18亩土地。被告县政府出于广南建设事业发展的需要，积极支持砖厂事业的发展，将广南县碑红砖厂公路坎下的1.18亩土地依法征收后，划拨给广南县矿产公司五里碑红砖厂作为建盖职工宿舍楼及砖厂附属设施工程的建设用地。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的……”之规定，广南县矿产公司五里碑红砖厂于2002年宣告破产，则被告县政府有权无偿收回划拨给广南县矿产公司五里碑红砖厂使用的土地。而对划拨土地上的建筑物及其他附属物，被告县政府已经对其权利人给予适当补偿，因此，被告县政府收回划拨土地及补偿地上附着物的行为合法。综上所述，原告卢金学的主体不适格，且被告县政府有权无偿收回广南县碑红砖厂公路坎下的1.18亩土地。原告卢金学的诉讼主张无事实或法律依据，恳请人民法院依法驳回原告卢金学的诉讼请求。经审理查明，1988年8月29日，广南县矿产公司（甲方）、卢金学（乙方）、玉溪市古城农机配件厂（乙方担保单位）签订《广南县五里碑红砖厂建造经营承包协议书》，由卢金学建造并承包经营广南县五里碑红砖厂，协议约定承包期为5年（正式投产之日起计）。原告卢金学承包广南县五里碑红砖厂后，1989年12月，因与当地克钦村小组、波妈寨村小组村民发生土地纠纷致广南县五里碑红砖厂停产。为避免经济损失，经政府和上级主管部门及有关单位多次协调，广南县矿产公司（甲方）和承包人卢金学（乙方）以及玉溪市北城区古城农机厂（担保方）经反复协商，1991年11月8日，广南县矿产公司与卢金学签订《广南县五里碑红砖厂生产经营承包补充协议》，协议约定承包为6年（1992年1月1日起至1997年12月30日止），该协议第二条第4项约定“承包期满……承包期内新增的固定资产归卢金学（乙方）所有，承包期满后，卢金学（乙方）余下的现金、银行存款、材料、半成品、产成品属乙方所有，需要转给甲方（广南县矿产公司）的，双方协商作价转让”。1991年12月2日，县政府经济体制改革领导小组办公室作出（1991）广体改字第4号关于同意县五里碑红砖厂生产经营承包协议的批复，同意了该协议的各项条款。1992年，卢金学以广南县矿产公司五里碑红砖厂的名义向原广南县土地管理局申请征用原莲城镇果者办事处果者六队位于五里碑红砖厂公路××集体土地××职工宿舍及砖厂的附属设施。1993年12月13日，广南县土地管理局与原莲城镇果者办事处第六队签订《征地协议书》，同时与广南县五里碑红砖厂签订《使用土地协议书》。同日，广南县矿产公司五里碑红砖厂申请办理用地审批手续。1993年12月23日，广南县土地管理局作出（1993）广土建字第（103）号关于对矿产公司××砖厂××宿舍楼的批复，同意广南县矿产公司五里碑红砖厂征用果者办事处果者六队位于五里碑红砖厂公路××集体土地××作为××职工宿舍楼及附属设施用地，对批准的用地1.18亩，未经批准不得擅自转让或改变批准的用途。1994年3月10日，广南县矿产公司五里碑红砖厂取得了广南县土地管理局颁发的地许字（广土建）第80号建设用地许可证，至今该1.18亩土地的权属仍没有进行登记并确权。1997年12月30日，广南县五里碑红砖厂承包经营合同到期，广南县矿产公司将砖厂收回经营。2017年，县政府因征地建盖桃园中学的需要经与原告卢金学沟通未果后，原告卢金学向多个部门反映未得到交解决。2018年1月8日，卢金学及其子卢自贤与县政府下设机构广南县土地房屋征收与补偿安置办公室签订《广南县房屋征收与补偿协议书》，并领取了土地上附着物征收补偿款。原告卢金学因未获得土地征收补偿向县政府土地房屋征收安置办公室反映。2018年3月26日，广南县工信商务局对县政府土地房屋征收安置办公室作出广工商函〔2018〕9号广南县工信商务局关于对原矿产公司五里碑红砖厂与卢金学户土地权属的回复函，回复仅供参考。1.原矿产公司五里碑红砖厂的土地房屋经县法院清算拍卖结束多年无异议；2.卢金学户土地房屋权属，应以谁主张谁举证的原则，由卢金学户提供土地房屋的有效证件登记核实。2019年5月20日，卢金学再次向相关部门反映，同年6月24日，广南县城市棚户区改造工作指挥部作出关于对卢金学信访件事项的答复意见书，答复对矿产公司××砖厂××宿舍楼批复中的1.18亩的土地性质鉴别转由自然资源局认定答复。经卢金学申请，广南县自然资源局以主体不适格作出广自然资信复字（2019）42号答复意见（原告卢金学及被告县政府均未提交该份答复意见）。2020年1月2日，卢金学因不服该答复意见向文山壮族苗族自治州自然资源和规划局申请复查，同年3月27日，文山壮族苗族自治州自然资源和规划局作出文自然资信査字〔2020〕1号信访复查意见书，决定维持广南县自然资源局对卢金学的答复意见。卢金学不服该信访复査意见向文山州人民政府申请复核，同年4月30日，文山州人民政府信访事项复查复核委员会作出文信复委不受字〔2020〕4号不予受理告知书，告知卢金学提出的复核请求不适用信访事项复查复核程序解决，决定不予受理。此后，原告卢金学认为被告县政府应按照商业用地征收补偿标准补偿所征收其位于广南县碑红砖厂公路坎下的1.18亩土地而提起行政诉讼。本院认为，1988年8月29日，广南县矿产公司与卢金学签订的《广南县五里碑红砖厂建造经营承包协议书》，以及1991年11月8日签订的《广南县五里碑红砖厂生产经营承包补充协议》，原告卢金学享有的是广南县五里碑红砖厂的承包经营权。1993年12月13日，广南县土地管理局与原莲城镇果者办事处第六队签订《征地协议书》《使用土地协议书》。以及同月23日，广南县土地管理局作出（1993）广土建字第（103）号批复，针对的主体相对人均是广南县矿产公司五里碑红砖厂。1994年3月10日，广南县矿产公司五里碑红砖厂取得广南县土地管理局颁发的地许字（广土建）第80号建设用地许可证，针对的主体相对人亦是广南县矿产公司五里碑红砖厂，且至今被征收的原莲城镇果者办事处果者六队位于五里碑红砖厂公路坎下的1.18亩集体土地的权属仍没有进行登记并确权，该1.18亩集体土地不能证明属于原告卢金学新增的固定资产。1997年12月30日，广南县五里碑红砖厂承包经营合同到期，广南县矿产公司将五里碑红砖厂收回经营后，原告卢金学就不再享有对广南县五里碑红砖厂的承包经营权。2017年，县政府征收原莲城镇果者办事处果者六队位于五里碑红砖厂公路坎下的1.18亩集体土地，针对的主体相对人亦不是原告卢金学。对于原告卢金学诉称以及被告县政府辩称的广南县五里碑红砖厂于2002年被宣告破产拍卖，双方均未能提交相关的证据予以充分证明该事实，双方均应承担举证不能的不利后果。原告卢金学诉称案外人崔景竞买获得并办理广国用（2002）字第014861926号《国有土地使用证》与本案不具有关联性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”规定，有权提起行政诉讼的主体是合法权益受到侵犯的权利人。被告县政府的行政行为针对的行政相对人是广南县矿产公司五里碑红砖厂，原告卢金学与被告县政府的行政行为不具有行政法上的利害关系。因此，原告卢金学不具有原告主体资格，原告卢金学的请求不成立，不予支持。被告县政府辩称原告卢金学不是本案的适格主体，其有权收回广南县碑红砖厂公路坎下的1.18亩土地的主张，事实理由充分，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回原告卢金学的起诉。案件受理费50元，免予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  李善东人民陪审员  王代凤人民陪审员  陈贵英二〇二〇年十二月七日书 记 员  邹显隆