北京市昌平区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0114行初210号原告郭汉岐，男，1962年2月9日出生，汉族，户籍地北京市延庆区。住北京市延庆区。原告马富玲，女，1968年10月3日出生，汉族，户籍地北京市延庆区，住北京市延庆区。原告郭鑫，女，1988年11月28日出生，汉族，户籍地北京市延庆区，住北京市延庆区。三原告共同委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。三原告共同委托代理人李晶宁，北京在明律师事务所实习律师。被告北京市延庆区住房和城乡建设委员会，住所地北京市延庆区东外大街89号。法定代表人胡玉民，主任。参加诉讼行政机关负责人刘威，副主任。委托代理人张永志，北京市延庆区住房和城乡建设委员会工作人员。委托代理人李倩倩，北京金栋（天津）律师事务所律师。第三人中建京北投资发展有限公司，住所地北京市延庆区八达岭经济开发区康西路2888号。法定代表人薛灏，董事长。委托代理人李伟，中建京北投资发展有限公司员工。委托代理人于婧思，北京市康达律师事务所律师。原告郭汉岐、马富玲、郭鑫因不服被告北京市延庆区住房和城乡建设委员会（以下简称延庆区住建委）为第三人中建京北投资发展有限公司（以下简称中建京北公司）核发的房屋拆迁许可证，于2020年6月28日向北京市延庆区人民法院提起行政诉讼。该院受理后，经审查认为不适宜行使管辖权，报请北京市第一中级人民法院指定管辖。2020年8月10，北京市第一中级人民法院作出（2020）京01行辖20号《行政裁定书》，指定由本院管辖。本院于2020年10月9日受理后，依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案，三原告的委托代理人黄艳、李晶宁，被告延庆区教委的委托代理人张永志、李倩倩，第三人中建京北公司的委托代理人李伟、于婧思到庭参加诉讼。被告延庆区住建委的副主任刘威作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。2019年8月20日，延庆区住建委为中建京北公司核发了京建延拆许字[2019]第6号《房屋拆迁许可证》（以下简称被诉《房屋拆迁许可证》），具体内容为：中建京北公司：你单位因延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目建设，需拆迁下列范围内房屋及其附属物，经审查具备拆迁条件，予以批准，特发此证。拆迁范围：小营村、石河营村村域范围内现状宅基地房屋。拆迁期限：2019年8月20日至2020年8月19日。拆迁实施单位：北京创业人拆迁有限公司。原告郭汉岐、马富玲、郭鑫诉称：三原告为北京市延庆区小营村村民，在本村xx号拥有宅基地及房屋。由于延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目，三原告前述房产被划入拆迁范围内。2020年6月8日被告作出区住房和城乡建设委员会（2020）第3号-告《政府信息公开告知书》，公开告知了被告向第三人颁发的被诉《房屋拆迁许可证》。三原告认为被告作出被诉《房屋拆迁许可证》时，既未依法严格审查拆迁许可申报材料，也未履行许可告知程序义务，构成行政执法实体与程序的双重违法。理由如下：一、被诉《房屋拆迁许可证》的作出违反了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条的规定，许可条件不充分。因此，被告未依法严格审查拆迁许可申报材料，属于违法许可。依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条第一项的规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交用地批准文件。根据京国土房管拆[2003]666号文件第4条之规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证，提交的用地批准文件包括：（1）属于征地拆迁的，提交市人民政府批准征用集体土地的批复；（2）属于占地拆迁的，提交市人民政府批准占用集体土地的批复或者区县人民政府批准占用集体建设用地的批复。本案中，2018年11月28日，被告即向第三人颁发有效期为2019年8月20日至2020年8月19日的被诉《房屋拆迁许可证》。而2020年4月27日，市规划自然资源委（延庆分局）2020第25号-答《政府信息答复告知书》称，经查，小营、石河营棚户区改造和环境整治项目现处于集体土地征收前期阶段，尚未进行土地征收手续申报工作，您申请查询的“项目拆迁区范围内集体土地征收的批复及报批材料（含一书四方案）”尚未形成。现在根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条第四项的规定向您告知，您申请获取的上述政府信息不存在。由此可知，被告核发被诉《房屋拆迁许可证》时，拆迁人并未获得用地批准文件。另，原告从市发展改革委（2020）第282号《政府信息告知书》中获得其2020年2月28日作出的“京发改（核）﹝2020﹞70号《北京市发展改革委员会关于延庆区小营镇小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目核准的批复》”，由此可知，被告作出被诉《房屋拆迁许可证》前未进行棚户区改造项目立项这一前置程序，作出条件不充分。二、被诉《房屋拆迁许可证》作出时亦未履行告知程序义务，违反《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第三十六条、第四十七条的规定，构成行政执法程序违法。根据行政许可法第三十六条的规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。被诉《房屋拆迁许可证》作出时，被告未告知原告有权进行陈述和申辩，亦未告知原告有权可以申请听证，构成程序违法。综上，三原告认为，被告作出被诉《房屋拆迁许可证》时，事实依据不足，程序违法；为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）的有关规定提起本诉，请求法院判令撤销被告北京市延庆区住房和城乡建设委员会作出的京建延拆许字[2019]第6号《房屋拆迁许可证》；诉讼中，三原告请求一并审查《关于加快办理1000亿元土地储备开发等重大项目拆迁审批手续的通知》（京建拆﹝2009﹞439号，以下简称439号通知）第四条，以及《关于办理拆迁行政审批手续过程中涉及规划批准文件问题的批复》（京建函﹝2012﹞48号，以下简称48号批复）第一条。三原告向本院提交如下证据：1.《集体土地建设用地使用证》复印件，（2014）延民初字第03546号《民事调解书》，郭汉岐、马富玲的《离婚证》，三原告《分家析产协议书》，证明原告郭汉岐是延庆区小营镇小营村xx号宅基地的使用权人，三原告是延庆区小营镇小营村宅基地房屋的所有权人。2.区住房和城乡建设委员会（2020）第3号-告《政府信息公开告知书》，证明提供了被诉《房屋拆迁许可证》等相关信息。3.被诉《房屋拆迁许可证》，证明2018年11月28日，被告向第三人颁发有效期为2019年8月20日至2020年8月19日的被诉《房屋拆迁许可证》。4.市规划自然资源委（延庆分局）2020第25号-回《登记回执》，市规划自然资源委（延庆分局）2020第25号-答《政府信息答复告知书》，证明答复称该项目拆迁区范围内集体土地征收的批复及报批材料（含一书四方案）未形成，证明被诉《房屋拆迁许可证》作出时违反《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条的规定，许可条件不充分，属于违法许可。5.市发展改革委（2020）第282号《政府信息告知书》，京发改（核）﹝2020﹞70号《北京市发展改革委员会关于延庆区小营镇小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目核准的批复》，证明市发改委于2020年2月28日作出立项批复，晚于被诉《房屋拆迁许可证》的作出时间，换言之，被诉《房屋拆迁许可证》的作出未进行前置程序，作出许可条件不充分。同时，该项目立项未公示，根据《国务院关于投资体制改革的决定》第二条第二项、《北京市发展改革委政府投资建设重大项目公示试行办法》第五条规定，被告违背行政公开原则。被告延庆区住建委辩称：一、法定职权。根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第四条之规定，市国土资源和房屋管理局主管本市集体土地房屋拆迁管理工作；区、县国土资源和房屋管理局负责本行政区域内集体土地房屋拆迁管理工作。同时该法第九条提到“用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件…”。依据上述规定，我单位负责辖区内集体土地房屋拆迁管理工作，包括依申请核发房屋拆迁许可证的职权。二、认定事实及适用政策。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条第一款规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件：（一）用地批准文件；（二）规划批准文件；（三）拆迁实施方案；（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。本案中，第三人中建京北公司于2019年7月31日向我单位提交《北京市集体土地房屋拆迁许可证申请审批表》，并提交了下列材料：1.《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目规划条件》及附图；2.《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目用地预审意见》及《市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表》；3.《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》以及请示、批复意见；4.中国银行资金存款证明、中国银行股份有限公司北京延庆支行《说明》等材料。经我单位审查，第三人的申请符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》及相关规范性文件规定，故于2019年8月20日向第三人中建京北公司核发了被诉《房屋拆迁许可证》。三、核发程序。依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条第二款规定，区、县国土房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕。本案中，第三人中建京北公司于2019年7月31日提出许可申请，我单位于2019年8月20日核发了《房屋拆迁许可证》，未超过法定期限，程序合法。综上，我单位作出的被诉行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应当予以维持。四、关于原告当庭提出的规范性文件附带审查请求。被告认为，（一）制定主体具有制定涉案规范性文件的法定职权。根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第四条，“市国土资源和房屋管理局（以下简称市国土房管局）主管本市集体土地房屋拆迁管理工作；”，根据《北京市建设征地补偿安置办法》第三条，“市土地行政主管部门负责征地补偿管理工作。”根据上述两份文件确定的职权范围，北京市住房和城乡建设委员会、北京市国土资源局具有制定439号通知的法定职权；北京市住房和城乡建设委员会具有制定48号批复的法定职权。（二）提起附带审查的两份规范性文件，具有上位法依据，且相关规定并未与上位法相抵触。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条第一款规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件：（一）用地批准文件；（二）规划批准文件；（三）拆迁实施方案；（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。上述规定是439号通知和48号批复两份文件的适用依据，即上位法依据。并且，《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条第一款所规定的“用地批准文件”“规划批准文件”，并未限定“用地批准文件”“规划批准文件”具体内容及提交形式，439号通知和48号批复两份文件是对《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条的具体适用和解释，其内容并未与《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条内容相抵触。因此，附带审查的两份文件，制定机关具有法定职权，文件具有上位法依据，且相关规定并未与上位法相抵触，制定程序合法，具有合法性。综上，请求法院判决驳回原告的全部诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交如下证据：第一组证据：1.《北京市集体土地房屋拆迁许可证申请审批表》；2.中建京北公司营业执照以及授权委托手续。该组证据证明被告依据第三人提出的申请作出拆迁许可，符合法律程序要求。第二组证据：3.《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目规划条件》及附图；4.《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目用地预审意见》《市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表》；5.中建京北公司关于对《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》进行审批的请示；6.延庆区住建委关于《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》的批复意见；7.《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》；8.中国银行资金存款证明、中国银行股份有限公司北京延庆支行《说明》；该组证据证明第三人中建京北公司提交的许可审批材料符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条第一款规定。第三组证据：9.营业执照、招投标情况书面报告、委托评估服务协议（1、2标段）；10.营业执照、招投标情况书面报告、委托评估服务协议（3、4标段）；11.招标委托协议、营业执照、招投标情况书面报告、委托拆迁服务协议；12.营业执照、资质证书、招投标情况书面报告、委托拆除服务协议。该组证据证明第三人中建京北公司为开展拆迁工作，依法选定了各专业服务机构。第四组证据：13.中建京北公司关于延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目办理暂停有关事项的申请；14.延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目暂停办理事项公告，该组证据证明被告依据第三人中建京北公司的申请发布了暂停办理事项公告，符合法定程序要求。第五组证据：15.被诉《房屋拆迁许可证》及送达回证，证明被告依法作出拆迁许可证并送达给中建京北公司，符合法定程序。被告同时向本院提交了行政许可法、《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（市政府令第124号）、《关于印发的通知》、439号通知、48号批复作为其作出被诉《房屋拆迁许可证》的依据。第三人中建京北公司述称，不同意原告的诉讼请求，被告作出的行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确、程序亦无不当。关于原告提出的对规范性文件的审查请求，第三人认为，原告提出的两份文件不属于规范性文件的审查范围，该两份文件属于拆迁行政主管部门和土地管理部门对土地管理中的文件规定作出的解释和说明，以使文件更具有可操作性，并未新设权利和新增义务，故未与上位法相抵触，亦未对上位法规定的内容作出扩大或限缩解释，两个文件的内容并无不当。其中，48号批复不属于规范性文件审查范围，而属于内部往来的函件，439号通知是对各区县房管局进行的解释和说明。故两个文件不属于法律规定的规范性文件审查范围。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人向本院提交了以下证据：1.被诉《房屋拆迁许可证》，证明被告于2019年8月20日核发拆迁许可证。2.《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目用地预审意见》《市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表》；3.延庆区住建委关于《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》的批复意见；4.《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目规划条件》及附图；证据2-4证明第三人提交的许可审批材料符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条第一款之规。5.实施方案公示现场照片，证明实施方案已完成公示。6.《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，证明第三人适用行政程序合法。庭审质证中，原告对被告提交的第一组证据的关联性、真实性认可，合法性与证明目的不予认可。对第二组证据的真实性、合法性、关联性均认可，证明目的不认可；对第三组证据中证据9、10的关联性认可，真实性、合法性以及证明目的不予认可，对证据11、12无异议；对第四组证据的真实性、关联性认可，合法性和证明目的不予认可；对第五组证据真实性、关联性认可，合法性和证明目的不予认可，认为被诉《房屋拆迁许可证》与《北京市集体土地房屋拆迁许可证申请审批表》上记载的范围不一致，且被告未依法履行告知利害关系人有陈述申辩、申请听证的权利，作出被诉《房屋拆迁许可证》后，未依法公告。原告对第三人提交的证据1-4的质证意见，与对被告相应证据的意见一致；对证据5的真实性和证明目的不认可，认为没有原始载体，拍摄时间、拍摄地点、照片上人员及张贴内容不明确，且关于石河营村的照片与原告无关联，不认可第三人及被告在本村对拆迁方案进行过公告。被告对原告提交的证据1的关联性和证明目的不认可；对证据2、3的真实性、关联性和证明目的无异议；对证据4的真实性认可，关联性和证明目的不认可；对证据5的真实性认可，关联性和证明目的不认可。被告对第三人提交的证据均无异议。第三人对原告提交的证据1中《集体土地建设用地使用证》的真实性认可，对《分家析产协议书》认为仅是内部协议，对外不产生法律效果，不能达到其证明目的；对证据2、3无异议，且认为证明三原告在申请政府信息公开之前即知道被诉《房屋拆迁许可证》；对证据4、5真实性认可，关联性不认可。第三人对被告提交的证据均无异议。根据上述有效证据及当事人陈述，本院可以认定如下事实：2019年7月31日，中建京北公司向延庆区住建委申请核发房屋拆迁许可证，并提交了《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目规划条件》及附图、《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目用地预审意见》《市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表》《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》以及请示批复意见、中国银行资金存款证明、中国银行股份有限公司北京延庆支行《说明》、其他专业机构选定等材料。延庆区住建委经审查后，认为中建京北公司提交的材料齐全，符合核发房屋拆迁许可证的条件，遂于2019年8月20日核发了被诉《房屋拆迁许可证》，并于同日向中建京北公司送达。郭汉岐、马富玲、郭鑫三人的房屋位于北京市延庆区延庆镇小营村xx号，在该项目拆迁范围之内。郭汉岐、马富玲、郭鑫不服被诉《房屋拆迁许可证》，故提起本案诉讼。本院认为，《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第四条规定，市国土资源和房屋管理局主管本市集体土地房屋拆迁管理工作；区、县国土资源和房屋管理局负责本行政区域内集体土地房屋拆迁管理工作。本案中，被告延庆区住建委作为负责延庆区域内集体土地房屋拆迁管理工作的部门，具有对本行政区域内的集体土地房屋拆迁许可申请进行审查并决定是否核发房屋拆迁许可证的法定职权。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件：（一）用地批准文件；（二）规划批准文件；（三）拆迁实施方案；（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。区、县国土房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕；对符合条件的，核发房屋拆迁许可证，并将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等情况向被拆迁人公告。本案中，第三人中建京北公司在申请办理被诉《房屋拆迁许可证》时，提交了用地预审意见、建设项目规划条件、宅基地房屋拆迁实施方案、拆迁补偿资金证明等申请材料，延庆区住建委经审查，认为中建京北公司提交的材料齐全，符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定，遂于2019年8月20日向其核发了被诉《房屋拆迁许可证》并送达，延庆区住建委作出的行政行为有事实和法律依据。但是，延庆区住建委向中建京北公司核发被诉《房屋拆迁许可证》后，未按照上述规定予以公告，程序不符合规定，鉴于被诉《房屋拆迁许可证》的效力已经过期且涉及公共利益，故本院应依法确认被诉《房屋拆迁许可证》违法。原告关于中建京北公司作为拆迁主体不适格、核发许可缺少立项批复文件、以规划条件和用地预审意见作为规划和用地批准文件审批依据不足、拆迁许可证与申请四至范围表述不一致、未告知听证权利程序违法等主张，无事实和法律根据，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案中，郭汉岐、马富玲、郭鑫要求一并对439号通知第四条“对于1000亿元土地储备开发等重大项目，建设单位按照《北京市城市房屋拆迁管理办法》（市政府令第87号）第九条和《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（市政府令第124号）第九条申请核发拆迁许可证时，可以提交国土部门出具的建设项目用地预审意见，作为国有土地使用批准文件及用地批准文件办理拆迁手续。”及48号批复第一条“根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（市政府令第124号）的有关规定，办理拆迁许可证时所依据的规划批准文件，是指规划行政部门核发的能够明确规划用地的位置、范围、性质和规模等事项的文件，可以是建设用地规划许可证，也可以是规划行政主管部门核发的规划条件或规划意见函复等形式的规划批准文件。”进行合法性审查。本院认为，439号通知系由北京市住房和城乡建设委员会制定的规范性文件，制定主体合法，已依法发布实施，程序合法，且该文件的内容与上位法不相冲突，无违法内容，本院予以认可。48号批复系北京市住房和城乡建设委员会对北京市怀柔区住房和城乡建设委员会《关于办理拆迁行政审批手续过程中涉及规划批准文件问题的请示》作出的批复，系出于内部执法标准统一的目的作出的说明和答复，对外不产生拘束力，不属于规范性文件的审查范围。原告关于该规范性文件违法的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，被告延庆区住建委核发被诉《房屋拆迁许可证》认定事实清楚，适用法律正确，但程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：一、确认被告北京市延庆区住房和城乡建设委员会于二〇一九年八月二十日核发的京建延拆许字[2019]第6号《房屋拆迁许可证》违法。二、驳回原告郭汉岐、马富玲、郭鑫的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告北京市延庆区住房和城乡建设委员会负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  吕偲偲人民陪审员  林欢欢人民陪审员  李 静二〇二〇年十二月三十一日书 记 员  彭 程-16--1-