青海省海东市中级人民法院行政判决书（2020）青02行初103号原告海东市乐都区振兴铸钢有限公司。法定代表人李某。委托代理人王某，系天津全唐律师事务所律师。委托代理人冉某，系上海秦兵律师事务所律师。被告海东市乐都区人民政府。法定代表人曾某。委托代理人杜某，系北京大成（西宁）律师事务所律师。原告海东市乐都区振兴铸钢有限公司（以下简称振兴铸钢公司）诉被告海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）行政征收决定一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年12月24日公开开庭审理了本案。原告海东市乐都区振兴铸钢有限公司的法定代表人李某及其委托诉讼代理人王某、冉某，被告海东市乐都区人民政府委托代理人杜某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告海东市乐都区振兴铸钢有限公司诉称，2006年4月，原告通过“出让”的形式取得坐落于青海省××区（2006年8月，乐都区撤销岗沟镇并入碾伯镇）土地，土地用途为“工业”，使用权面积3332.85㎡，国有土地使用权终止日期为2055年12月30日。2020年8月3日，被告作出“锦绣水居棚户区改造道路建设房屋征收决定”。原告认为，被告向其发布的房屋征收补偿决定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，严重侵犯了原告合法的权利。故，为维护自身合法权利，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。的规定，特向贵院提起行政诉讼。1.请求撤销海东市乐都区人民政府于2020年8月3日作出的《锦绣水居棚户区改造道路建设房屋征收决定》；2.本案的诉讼费由被告承担。海东市乐都区人民政府辩称，一、被告因公共利益的需要修建乐都县乐民路、乐民南路、规划二路、进水路道路工程建设项目而征收原告享有土地使用权的土地，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定为了公共利益的需要。2013年9月4日海东市发展改革委下发《海东市发展和改革委员会关于乐都县城乐民路、乐民南路、规划二路、进水路道路工程可行性研究报告的批复》（东发改投资[2013]527号）批准由乐都区住房和城乡建设局作为建设单位负责该项目。由此，被告征收建设项目所需土地属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定“因政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”的法定情形，在符合法定征收条件的情形下，被告作为县级人民政府有权依法作出征收决定，原告诉请撤销无法律依据。二、征收土地规划已经由青海省人民政府批准，符合乐都区经济和社会发展规划、土地利用总体规划。2013年6月9日，青海省人民政府下发《青海省人民政府关于乐都县2013年度第二批次城镇建设用地的批复》将案涉土地批准划为国有建设用地，又根据上述《海东市发展和改革委员会关于乐都县城乐民路、乐民南路、规划二路、进水路道路工程可行性研究报告的批复》涉案土地建设道路属于乐都区经济和社会发展规划内容，符合土地使用总体规划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，原告诉称被告人征收决定不符合《国有土地上房屋与土地征收条例》规定无事实依据。三、原告占有使用的国有土地位于被告征收的红线范围内，被告依法征收并无不当，且撤销该决定会使得公共利益遭受重大损失。原告占有使用的国有土地位于被告征收的范围内，被告依法征收符合法律规定，且被告征收决定属于为了促进乐都区经济和社会发展等公共利益的需要依法作出，乐都县乐民路、乐民南路、规划二路、进水路道路工程建设项目属于重点城市建设项目，涉及城市道路通行、排水等多项城市能力，并且该项目已经开始实施，现原告在既无事实也无法律依据的情况下诉请撤销被告征收决定,属于滥用诉讼权利，根据《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”原告即便对被告征收决定不服也应当对补偿内容提起诉讼，因为诉请撤销被告征收行为将对公共利益造成重大损害，有违诚实信用原则，属于滥用权利。四、征收补偿已经合法评估确认价值，未损害原告合法权益，不应撤销的内容不再进行陈述。综上，原告诉讼请求属于滥用权利，无事实、法律依据，请求贵院查明事实，依法驳回原告诉讼请求。原告为支持自己的主张向本院提交如下证据：证据1.营业执照，证明案涉土地因启动征收而导致企业停产，原告在此经营应享有停产停业损失的补偿。证据2.乐国用（2006）第338号《国有土地使用证》，证明原告的土地位于征收范围内，被告作出征收决定侵犯了原告的合法权益。证据3.《原乐都县振兴铸钢有限公司征收补偿方案》，没有任何的盖章，也没有依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出，且内容明显无法保障原告的权利，故应该撤销。被告在法定期限内向本院提交如下证据：1.青海省人民政府于2013年6月9日作出的青政土函（2013）112号《关于乐都县2013年度第二批次城镇建设用地的批复》；2.乐都县发展和改革局于2013年9月24日作出的乐发改（2013）226号《关于转发的通知》；3.海东市发展和改革委员会于2013年9月4日作出的东发改投资（2013）527号《关于乐都县城乐民路、乐民南路、规划二路、进水路道路工程可行性研究报告的批复》；4.地字第6321002013087号《建设用地规划许可证》；5.选字第6321002013069号《建设项目选址意见书》；6.建字第6321002013089号《建设工程规划许可证》，证据1-6证明乐都区政府作为县级人民政府，对国有土地进行征收依法履行了审批手续，经青海省人民政府批复同意，并办理了相关证件对涉案土地进行征收符合法律规定。7.用地红线图，证明原告占有的国有土地位于此次征收红线范围内，乐都区政府依法有权予以征收。原告对被告提交的证据质证认为，被告提交的证据的真实性以法院核实的为准。针对证据1-6的合法性和证明目的不认可，案涉项目是为了商品房开发，道路建设占用原告房屋，不能证明该次征收符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。同时不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，被告未证明该项目进行了国民经济和社会发展规划、城乡规划，土地利用总体规划、广泛征求了社会意见、经过了社会科学论证。另，被告未提交房屋征收补偿方案进行论证、征求公众意见、对公众意见的修改情况，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。被告未提供社会稳定风险评估文件及保障该项目正常进行资金及补偿费用足额到位、专户、专款、专用，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。证据7，原告的房屋在征收范围内，故原告有权起诉。综上，被告在作出征收补偿决定时未公告亦未送达原告，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，即被诉行为作出后应及时公布，并载明征收补偿方案并说明享有的法律救济权利，故被告作出征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，严重违法。被告对原告提交的证据质证认为，证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，只能证明原告位于征收范围内，无法证明征收对原告的生产经营造成了损失。证据2的三性无异议，正好证明原告的土地在征收范围内。证据3针对补偿方案的举证不属于本案的诉讼范围，不发表质证意见。征收决定的三性无异议。本院对原、被告举证的证据认证如下：原告提交的证据2真实合法、与本案具有关联性，能够证明原告企业在征收范围内，予以采信。证据1、3真实合法，但与其证明方向不具有关联性，不予采信。被告提交的证据1-7真实合法，能够证明被告作为县级人民政府，对国有土地进行征收取得了省级人民政府的批复同意，并办理了相关的许可手续，案涉土地在征收范围内，对涉案土地进行征收的事实，与本案具有关联性，予以采信。经审理查明，2006年2月20日原告振兴铸钢公司登记成立，坐落于青海省××区）。2013年6月9日，乐都县取得了2013年度第二批次城镇建设用地的批复。2013年9月4日，为尽快完善乐都区基础设施，海东市发展和改革委员会作出《关于乐都县城乐民路、乐民南路、规划二路、进水路道路工程可行性研究报告的批复》，同意实施乐都县城乐民路、乐民南路、规划二路、进水路道路工程。建设单位是乐都区住房和城乡建设局。之后该建设单位取得了相关的建设、规划等许可手续。2020年8月3日，为了公共利益的需要，被告乐都区政府作出《锦绣水居棚户区改造道路建设房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》）。原告的企业在该征收范围内，原告认为，被告在作出《房屋征收决定》前未进行社会稳定风险评估，且未进行公告，违法了法律规定，且侵犯了其合法权利，故向本院提起行政诉讼，请求撤销乐都区政府于2020年8月3日作出的《房屋征收决定》。本院认为，本案的争议焦点是被告乐都区政府作出《征收决定》的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。本案所涉征收行为是为了尽快完善乐都区基础设施实施的，其建设内容是新建城市支路，由道路、绿化、照明、排水、交通设施等工程，属于基础设施建设。资金来源为申请国家专项资金及项目单位自筹解决，政府通过多种形式解决基础设施建设所需资金、建设力量等问题，以实现乐都区基础设施建设目的，是为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。且符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定。原告主张本案征收决定是为商品房开发为目的，不具有公共利益的需要的理由不能成立。本院不予支持。关于被告在作出《房屋征收决定》前是否进行了社会稳定风险评估及征收补偿费用是否足额到位的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定实际被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，被告称其在作出《房屋征收决定》前进行了走访调查，并经会议讨论后，认为该区域的征收工作社会风险较小，故未作书面的社会稳定风险评估报告。因社会稳定风险评估的有关规定中对评估的方式并无明确规定，故被告进行社会稳定风险评估的方式并无不当。同时，被告虽未提供征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用的证据，但其明确表示征收补偿费用已足额到位，且在与原告多次协商过程中也曾告知征收事宜。关于被告对《房屋征收决定》是否进行公告的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，被告称其在《通告》中已经告知征收的内容及方式，但当时还未作出本案的《房屋征收决定》，之后被告也未提供其将《房屋征收决定》进行公告的证据，不能以此推定原告知道《房屋征收决定》的内容。对此，被告应承担举证不能的不利后果。被告在作出《房屋征收决定》后未进行公告，属程序违法。另，关于原告主张的停产停业损失的补偿不是本案审查的范围，本院不予支持。综上，原告主张被告作出的《房屋征收决定》属于程序违法的理由成立，本院予以支持。但本案被告实施的行政行为是公共利益的需要，撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。故应保留该行政行为的效力，不撤销被告作出的《房屋征收决定》，继续履行该《房屋征收决定》。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告海东市乐都区人民政府作出的《锦绣水居棚户区改造道路建设房屋征收决定》违法。案件受理费50元，由被告海东市乐都区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 祝玉芝审判员 薛红玲审判员 兰海江二〇二〇年十二月二十五日法官助理 马玉兰书记员 陈豆蓉