浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙05行终95号 上诉人（原审原告）杨九强，男，1969年4月17日出生，汉族，住湖州市南浔区。 委托代理人王浩然，浙江六和（湖州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）湖州市南浔区双林镇人民政府，住所地湖州市南浔区双林镇复兴路1号。 法定代表人彭琳，该镇镇长。 出庭应诉负责人唐华，该镇副镇长。 委托诉讼代理人徐永平，浙江汉本律师事务所律师。 委托代理人阮琳，浙江汉本律师事务所实习律师。 原审第三人湖州市双林镇吴家庄村村民委员会，住所地湖州市南浔区双林镇吴家庄村。 法定代表人韩立祥，该村村长。 委托代理人张赢峰。 原审第三人湖州市双林镇吴家庄村股份经济合作社，住所地湖州市南浔区双林镇吴家庄村。 法定代表人翁建强，该社主任。 上诉人杨九强与被上诉人湖州市南浔区双林镇人民政府（以下简称双林镇政府）以及原审第三人湖州市双林镇吴家庄村村民委员会（以下简称吴家庄村委会）、湖州市双林镇吴家庄村股份经济合作社（以下简称吴家庄村经济合作社）房屋行政协议一案，杨九强不服德清县人民法院作出的（2019）浙0521行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月20日立案受理后，依法组成合议庭，于同年12月18日进行了调查，上诉人杨九强的委托代理人王浩然，被上诉人双林镇政府的副镇长唐华，委托代理人徐永平、阮琳，原审第三人吴家庄村委会的委托代理人张赢峰参加了调查。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告杨九强系南浔区双林镇吴家庄村村民。2018年8月28日，双林镇吴家庄征迁指挥部发布《南浔区双林镇人民政府关于双林镇吴家庄西片区规划范围内农房、企业征迁安置的公告》。2019年4月28日，双林镇吴家庄征迁指挥部公布了《双林镇吴家庄西片区征迁补偿安置签约期及搬迁腾空期公告》。2019年5月3日杨九强代表该户与吴家庄村委会、吴家庄村经济合作社及双林镇吴家庄征迁指挥部签订《安置补偿协议》。协议签订后原告已领取补偿奖励款人民币132000元。后原告不服，认为所签协议无效，向该院提起诉讼。 原审法院认为，一、案涉《安置补偿协议》系原告杨九强与吴家庄村委会、吴家庄村经济合作社及双林镇吴家庄征迁指挥部签订，双林镇吴家庄征迁指挥部系吴家庄村委会下设临时机构。综观协议约定的内容，包括农房拆迁安置、宅基地权利及土地承包经营权等权利；其次从征迁安置公告的内容来看，该征迁项目系为了小城镇环境综合整治及城中村改造，涉及该村181户村民及企业，涉及村民重大公共利益，并非吴家庄村委会、吴家庄村经济合作社能够单独决定和管理；再次从原告提交的征迁进度表、微信报道及签约现场视频等证据来看，该次征迁由被告推进实施。故本案协议虽为原告与村委会、经济合作社及征迁指挥部签订，但由于村委会、经济合作社不具有征迁的职权，故其签订协议的行为应视为受行政机关即双林镇政府委托，其性质属行政协议，应由被告作为本案协议法律责任承担主体。二、行政协议在法律性质上具有鲜明的双重性特点，行政性和契约性是行政协议的一体两面，共同构成行政协议不可分割的法律属性。故在行政协议案件司法审查中既要审查行政协议行为的行政合法性，又要审查行政协议的契约效力性。1、被告与原告签订《安置补偿协议》的行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”本案中，被告未提交其与原告订立案涉《安置补偿协议》行为的证据及依据，视为与原告签订《安置补偿协议》的行为没有证据。由于该征迁项目共涉及181户，且绝大部分已完成签约，涉及社会公共利益，故该院确认被告与原告签订案涉《安置补偿协议》的行为违法。2、涉案《安置补偿协议》是否存在法定的无效情形即协议效力问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”原告认为被告实施征迁项目，未取得上级政府批准的《城镇建设用地批复》，违反《土地管理法》第四十五条规定，属于无效。该院认为，由于被告未提交涉案项目行政行为的相关证据，该院已确认被告订立案涉协议的行为违法。同时人民法院在对行政协议进行审查时，要综合依法行政、保护相对人信赖利益、意思自治等基本原则的要求进行价值衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。案涉《安置补偿协议》系原被告在平等、自愿基础上签订的，对安置对象、安置面积、补偿金额、奖励、安置方式、付款方式及期限、腾空与拆除等事项作出约定，协议的内容并未违反法律、行政法规的禁止性规定，亦未损害原告的合法补偿权益，协议签订后，合同双方均依约履行各自义务，政府方面依约支付补偿款，上诉人领取相应补偿款，故案涉《安置补偿协议》效力应予保留，对原告要求确认《安置补偿协议》无效的请求，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十九条、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认被告湖州市南浔区双林镇人民政府与原告姚新财签订《吴家庄西片区农户征迁安置补偿协议书》的行为违法；二、驳回原告姚新财要求确认《吴家庄西片区农户征迁安置补偿协议书》无效的诉讼请求。案件受理费50元由被告湖州市南浔区双林镇人民政府负担。 上诉人杨九强上诉称，1.一审判决明知本案的裁判要以（2019）浙0521行初74号一案的裁判结果为依据，该裁判结果尚未出来前就作出判决，显属缺乏事实依据，适用法律错误，依法应发回重审。本案行政诉讼的起因是源于德清县人民法院受理的（2019）浙0521行初74号关于《南浔区双林镇人民政府关于双林镇吴家庄西片区规划范围内农房、企业征迁安置的公告》行政诉讼。该案经德清县人民法院裁定驳回起诉后，湖州市中级人民法院二审裁定指令德清县人民法院立案继续审理，故该案诉讼结果尚未形成。而本案是要该案结果为依据的，一审法院在（2019）浙0521行初74号一案裁判结果尚未定性的情况下就作出（2019）浙0521行初109号行政判决书，显然缺乏事实依据，明显适用法律错误。上诉人认为，在（2019）浙0521行初74号一案尚未审结前，本案应作出中止审理的裁定为妥。2.本案一审法院所作的二个判决内容互为相反，互为对抗，也即互为矛盾的判决，显属适用法律错误，依法应予以撤销。理由如下：一审法院既然作出确认涉案协议违法的判项一，己充分证明被上诉人签订该协议行为违法，那么该签订协议行为也就当然无效。那么判项二驳回原告要求确认《吴家庄西片区农户征迁安置补偿协议书》无效的诉讼请求缺乏事实和法律依据。一审法院既然作出判决二，即认定了上诉人与被上诉人签订《安置补偿协议书》有效，那么有效的《安置补偿协议书》能证明双方当事人签订协议行为合法，这样又推翻了判决一。3.本案上诉人“要求确认《吴家庄西片区农户征迁安置补偿协议书》无效”的诉讼请求，有事实和法律依据。首先本案是涉及征收集体土地的案件，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，被上诉人不具有法律规定的实施集体土地征收的行政主体资格和职权，也就是被上诉人无权实施土地征收的行政行为，包括无权签订《安置补偿协议书》的行为，这是法律的强制性规定。本案被上诉人实施了签订涉案《安置补偿协议书》的行为，但被上诉人不具有签订涉案《安置补偿协议书》的法定行政主体资格，属于无效的行为。综上上诉人主张确认《安置补偿协议书》无效的诉讼请求，证据确凿。4.越权无效是行政法的基本原则。法律保护合法有效的行政协议，所以对于无效协议是自始无效，双方依法应返还对方因无效合同取得的财物。对于一审法院强行保留无效《安置补偿协议书》的判决，体现出一审法院司法不公的表现，请二审法院予以纠正。本案上诉人与被上诉人签订的《安置补偿协议书》，因被上诉人既没有法律授权也没有被委托授权，属于超越职权实施的违法行政行为，《安置补偿协议书》无效。无效的《安置补偿协议书》不存在平等、自愿的基础，约定的内容不受是否违反法律、行政法规的禁止性规定的约束，也不受已经履行的约束，而是自始无效，根据合同相对性原则，各自应返还因该无效合同取得的财产。5.法院判决确认上诉人与被上诉人签订的《安置补偿协议书》无效，不涉及到公共利益、国家利益和案外人的利益。也不涉及到已签约的其他签约户的利益。基于合同相对性原则，上诉人与被上诉人签订的《安置补偿协议书》只涉及到上诉人与被上诉人之间的利益关系,不影响已签约的其他签约户依据协议向被上诉人主张协议约定的权利，签约没有形成重要的国家利益或者社会公共利益。综上一审法院所作的判决事实不清，证据不足，适用法律错误，上诉人请求二审法院判决：1.撤销德清县人民法院作出的（2019）浙0521行初109号行政判决书；2.依法改判确认上诉人与被上诉人签订的《吴家庄西片区农户征迁安置补偿协议书》无效；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人双林镇政府答辩称，1.案涉项目的土地及房屋《安置补偿协议书》各方意思表示真实，内容合法。案涉项目的土地及房屋征迁系农户集居房形式，是城中村改造，是为了美化乡村居住环境，并未改变土地用途，且也不涉及向村集体组织外流转土地，故非法律意义上的土地征收行为。该系上诉人与被上诉人自愿签订，且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，并且双方已经实际履行，故该《安置补偿协议书》合法、有效。2.本案《安置补偿协议书》协议缔结程序合法。故该《安置补偿协议书》对协议各方均具合同约束力。在本案中，《安置补偿协议书》系上诉人与被上诉人在平等、自愿的基础上签订的，系上诉人与被上诉人的真实意思表示，并且不存在《合同法》第五十二条规定的无效情形。同时，案涉项目的土地及房屋征迁已于2018年8月23日经村民代表大会讨论通过，故协议缔结程序合法。并且，《安置补偿协议书》签订后，双方已经实际履行合同义务，被上诉人已依约支付相应的补偿款，上诉人也领取了相应的补偿款。因此，该《安置补偿协议书》合法有效。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人吴家庄村委会及吴家庄村经济合作社未发表答辩意见。 二审期间各方当事人均未提交新的证据。一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。经审查，本院对一审法院查明的事实予以确认。 二审调查中，各方当事人围绕涉案《安置补偿协议书》是否存在无效情形，以及原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法进行了辩论。 本院认为，本案争议焦点在于涉案《安置补偿协议书》是否存在上诉人杨九强主张的无效情形。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。涉案《安置补偿协议书》作为行政协议，具有行政性与契约性的双重特征，应从该两方面审查其合法性。涉案协议系被上诉人基于吴家庄西片区内的农房、企业征迁与上诉人签订，经上诉人签字确认，且实际部分履行，现上诉人请求确认协议无效，并未有证据证明涉案协议存在上述法律所规定的无效情形，故上诉人请求确认涉案协议无效的诉讼请求，原审未予支持，并无不当。但基于行政性审查的角度，被上诉人对于涉案协议合法性应当充分举证，但从被上诉人在案证据来看，其未尽到相关证据和依据举证责任，存在违法性，综上考虑协议的履行、涉及区片农房、企业拆迁工作等因素，撤销协议不利于保障征迁整体工作的稳定性和公共利益，原审法院确认涉案《安置补偿协议书》违法，保存效力并无不当。对于上诉人主张被上诉人作出《南浔区双林镇人民政府关于双林镇吴家庄西片区规划范围内农房、企业征迁安置的公告》行为的诉讼尚在审查本案应发回重审的意见，本院认为根据在案证据和事实的审查，已经作出涉案协议违法的判决，现上诉人以上述公告行为案件尚在审查要求对本案发回重审无实质必要，本院不予支持。 综上，上诉人杨九强的上诉请求缺乏事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨九强负担。 审判长  许婷婷 审判员  沈 屹 审判员  许金荣 二〇二〇年十二月二十五日 书记员  金 涛 10- 9-