安徽省淮北市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖06行初47号 原告朱传文，男，1971年4月21日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。 委托代理人张志同，北京京润律师事务所律师。 委托代理人金亚飞，北京京润律师事务所律师。 被告淮北市相山区人民政府，住所地安徽省淮北市相山区。 法定代表人朱龙，该区区长。 行政机关出庭负责人朱东升，该区副区长。 委托代理人陈华，该区司法局工作人员。 委托代理人秦秀珍，安徽律诚律师事务所律师。 原告朱传文诉被告淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）不履行其他行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月3日受理后，于2020年8月5日依法向相山区政府送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年9月2日公开开庭审理了本案。原告朱传文及其委托代理人张志同、金亚飞，被告相山区政府副职负责人朱东升及其委托代理人陈华、秦秀珍均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 朱传文诉称，淮北市新兴中等职业技术学校（以下简称新兴学校）建设项目位于相××××桥头村，该项目已经由淮北市发改委发改投资（2010）11号文件批复同意开展前期工作，项目建设内容包括教学楼、实训楼、宿舍楼及食堂等。基于对行政机关的信赖，新兴学校筹资进行了项目的前期建设，因淮北市人民政府的原因导致该建设项目终止。相山区政府法制办委托安徽淮信会计师事务所对建设项目的支出及负债情况进行了审计，于2014年10月8日作出皖淮信会审字（2014）第193号审计报告。2014年10月31日，经相山区政府批示，建议依法收回新兴学校拟征用的50亩土地，前期新兴学校花费费用按照审计的数额4179742元由相山区政府拨付给新兴学校。新兴学校共计收到257300元补偿款，剩余1606742元尚未支付。根据安徽省高级人民法院（2018）皖行赔终169号行政赔偿裁定书认定的事实，上述补偿款属于相山区政府与新兴学校约定的补偿款履行问题，结合相山区政府的批示及补偿款部分履行的事实，相山区政府应当继续履行剩余补偿款的支付义务。朱传文系新兴学校的实际投资人，有权以自己的名义向相山区政府主张剩余补偿款的支付。朱传文于2019年12月25日向相山区政府邮寄要求履行支付补偿款的申请书，相山区政府未予答复，也未履行付款义务。综上，请求责令相山区政府依法履行支付1606742元补偿款义务；诉讼费由相山区政府告承担。庭审中，朱传文将补偿款的数额变更为1166575元。 相山区政府答辩称，1.原告主体不适格。朱传文系新兴学校的法定代表人，法定代表人不能完全等同于出资人、设立人。朱传文曾经以新兴学校的名义起诉相山区政府给予赔偿，淮北市中院、安徽省高院已作出生效裁判。现有证据不能证明新兴学校已被依法注销，朱传文作为诉讼主体再行起诉，显然不适格。2.被告主体不适格。2010年9月，新兴学校与渠沟镇政府签订《征地协议书》，渠沟镇政府全部履行了协议义务，新兴学校新校区不能建设的原因是淮北市政府未通过该校区规划，与相山区政府无关。3.相山区政府某个领导的建议行为，不能代表相山区政府作出行政行为，更不能说明相山区政府同新兴学校之间约定了支付补偿款。新兴学校后续补偿问题全部系由渠沟镇政府解决，渠沟镇政府不仅全部返还了征地款，并对审计报告中认可的款项全部支付到位，不认可的部分未予支付。朱传文以审计报告作为赔偿依据，没有事实和法律依据。综上，请求驳回朱传文的诉求。 经审理查明：2007年7月11日，新兴学校经淮北市民政局批准登记成立，机构类型为民办非企业单位，朱传文为该学校的举办者。2010年9月21日，渠沟镇政府（甲方）与新兴学校（乙方）签订《协议书》，约定：一、乙方自愿在相山区投资建设新兴学校新校区，并负责办理该项目的规划，保证整体规划符合淮北市的整体规划要求。二、……该项目规划占地50.6278亩，乙方要通过法定方式取得该项目土地使用权。三、乙方应将涉及的土地报批费用、征地补偿费用及地面附属物补偿费共计2440167元支付给甲方。四、该项目建设所涉及的规划、勘探、设计等相关费用及项目建设所需资金由乙方自行承担。……六、乙方应严格按照项目整体规划设计要求进行施工，不得违规擅自改变规划建设。……九、乙方应在签订土地出让协议之日起一个月内开工建设。……等。 2013年6月7日，淮北市规划委员会作出第五十六次会议纪要，该会议对新兴学校申报的“新校区”规划建设设计方案进行了审议，但未通过。 2015年9月24日，淮北市民政局以新兴学校2013年、2014年度连续两年逾期未接受年检为由，依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十五条第三项规定，作出淮民管罚（2015）第10号行政处罚决定，对新兴学校作出撤销登记的行政处罚。 以上事实由民办非企业单位登记证、征地协议书、市规划委员会会议纪要、行政处罚决定书等证据在卷佐证。 本院认为，《中华人民共和国民办教育促进法》第十九条第二款规定，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。第三十六条规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。第五十八条第二款规定，…民办学校被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；…。《中华人民共和国民法总则》第九十五条规定，为公益目的成立的非营利法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。剩余财产应当按照法人章程的规定或者权力机构的决议用于公益目的；无法按照法人章程的规定或者权力机构的决议处理的，由主管机关主持转给宗旨相同或者相近的法人，并向社会公告。本案中，新兴学校机构类型为民办非企业单位，依法属于非营利性法人，新兴学校对出资人投入的资产享有法人财产权，投资人对法人财产不享有权益。2015年，淮北市民政局对新兴学校作出撤销登记的行政处罚，朱传文作为投资人主张相山区政府依法履行支付1606742元补偿款义务，其实质是要求返还其投入民办学校的损失，依据上述法律规定，朱传文不享有该项权利。新兴学校被审批机关撤销后，应由审批机关组织清算，新兴学校的债权债务应从清算程序中由审批机关成立清算组织承接后依法处置，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”的规定，朱传文作为新兴学校的投资人在该学校终止后提起本案诉讼的主体不适格。 需要说明的是，2010年9月，新兴学校就建设新校区与渠沟镇政府达成《协议书》，即与新兴学校建立行政法律关系的相对方是渠沟镇政府。后因新兴学校案涉项目因未能通过淮北市规划委员会规划审批，致使在渠沟镇桥头村××学校的项目终止。根据《行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。如对案涉行政协议未能履行所造成的损失，相关权利人应向签订行政协议的行政机关主张补偿或赔偿。本案无证据证明渠沟镇政府签订案涉行政协议是受相山区政府的委托，新兴学校的原投资人朱传文以相山区政府法制办委托审计、相山区某分管领导在其申请资金的报告中作出批示为由，认定相山区政府应当支付其相应的损失费，依据不足。相山区政府不是本案适格被告。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回朱传文的起诉。 本案不收取诉讼费用。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  黄永广 审判员  郑 慧 审判员  侯 丽 二〇二〇年十二月二十二日 书记员  马嵘璟 附本裁定适用的相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；