贵州省黔西县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黔0522行初214号 原告王志才。 委托代理人田丰，贵州恒发律师事务所律师。 被告金沙县柳塘镇人民政府，住所地贵州省毕节市金沙县柳塘镇桃园社区。 法定代表人王朝政，镇长。 出庭负责人王朝政，镇长。 委托代理人朱正坤。 委托代理人杨世卫，贵州山一（金沙）律师事务所律师。 第三人金沙县柳塘镇桃园社区居民委员会，住所地贵州省毕节市金沙县柳塘镇桃园社区七组。 法定代表人苟纯鹏，主任。 第三人廖兴明。 原告王志才诉被告金沙县柳塘镇人民政府（以下简称柳塘镇政府）及第三人金沙县柳塘镇桃园社区居民委员会（以下简称桃园居委会）、第三人廖兴明行政协议一案，于2020年10月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年10月14日向被告柳塘镇政府及第三人桃园居委会、廖兴明送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等相关诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年11月25日在本院公开开庭审理了本案，原告王志才委托代理人田丰、被告柳塘镇政府镇长王朝政及其委托代理人朱正坤、杨世卫到庭参加诉讼，第三人桃园居委会与第三人廖兴明经本院依法传唤，无故未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王志才诉称：2016年9月，柳塘镇政府根据上级人民政府的指示拟在其辖区范围的桃园社区实行名为“四在农家·美丽乡村”的贵州民居建设工程。2016年9月23日，被告柳塘镇政府与原告签订了《柳塘镇“四在农家·美丽乡村”建设施工合同》，由原告对柳塘镇辖区的桃园社区进行“四在农家·美丽乡村”建设。因第三人廖兴明的房屋属于2016年“四在农家·美丽乡村”建设重点打造示范点的建设范围，第三人廖兴明自愿进行改造，2017年2月16日，原告与第三人廖兴明、桃园居委会签订了《桃园村“贵州民居”改造承诺书》，第三人廖兴明委托甲方（金沙县柳塘镇桃园社区居民委员会）优选乙方（原告）对其房屋按照“贵州民居”风格进行改造。承诺按照“贵州民居”改造完工后经县级验收合格后，主动一次性交清自筹工程款（自筹工程款即总造价的20%，总造价是以县级实际验收结算为准）。同日，第三人廖兴明向被告柳塘镇政府出具了《委托书》，委托书载明“我是柳塘镇桃园村二组的村民，姓名廖兴明，性别男，属于2016年“四在农家·美丽乡村”建设重点打造示范点。我户的房屋属于该建设范围，本人自愿进行改造，委托王志才施工队组织实施。改造总价款，政府补助部分80%的资金授权委托王志才施工队领取，望政府办理相关的手续为谢。”原告按约对第三人廖兴明的房屋改造施工完成后，被告柳塘镇政府组织人员进行了分户验收，验收合格。经结算，第三人廖兴明户房屋改造工程款为58329.30元，被告柳塘镇政府补助80%为46663.44元，第三人廖兴明应向原告支付的工程款为11665.86元。但第三人廖兴明经原告催收拒绝支付。原告现根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律及司法解释之规定提起起诉，请求人民法院依法判决：1、被告及第三人廖兴明立即支付原告工程款人民币11665.86元；2、本案诉讼费由被告及第三人承担。 原告王志才向本院提交了如下证据、依据： 第一组证据：《中共金沙县委办公室金委办字（2016）70号》，证明案涉工程是在政府的主导下实施； 第二组证据：《金沙县2016年度“四在农家·美丽乡村”创建工作实施方案》及其附件，证明案涉建设工程款支付方式为按照“四在农家·美丽乡村”创建工作领导小组办公室审定的“一户一策”方案，农户与县财政按照2:8比例负责建设资金，即：农户自筹建设资金的20%，县财政补助80%； 第三组证据：《柳塘镇“四在农家·美丽乡村”建设施工合同》，证明2016年9月23日柳塘镇人民政府（甲方）与王志才（乙方）签订了《柳塘镇“四在农家·美丽乡村”建设施工合同》，约定由原告王志才对桃园社区“四在农家·美丽乡村”工程进行建设施工； 第四组证据：《桃园村“贵州民居”改造承诺书》，证明2016年9月23日，桃园居委会（甲方）、王志才（乙方）、廖兴明（丙方），三方签订案涉改造工程的合同，约定由王志才（乙方）对案涉工程进行建设施工，廖兴明（丙方）对案涉工程款总造价的20%进行支付； 第五组证据：《委托书》，证明第三人廖兴明自愿对自家房屋进行“四在农家·美丽乡村”工程改造，并委托原告王志才对案涉工程进行承建，同时将政府补助部分的80%委托原告王志才领取； 第六组证据：《金沙县“贵州民居”建设项目乡级验收结论表》、《金沙县“贵州民居”建设项目县级抽查验收表》，证明：1、2017年9月13日，金沙县柳塘镇人民政府对原告承建的2016年度金沙县柳塘镇桃园村“贵州民居”建设工程进行验收合格；2、2017年9月18日，对原告承建的2016年度金沙县柳塘镇桃园村“贵州民居”建设工程进行验收合格； 第七组证据：金沙县柳塘镇“四在农家·美丽乡村”创建“贵州民居”项目分户验收表，证明原告施工的案涉工程经分户验收合格； 第八组证据：《2016年“贵州民居”建设房屋墙面改造县级验收表》，证明2017年9月20日，原告承建的廖兴明户“贵州民居”建设工程（即案涉工程）经验收后认定工程款合计58329.30元，县级政府补助80%即46663.44元，廖兴明承担20%即11665.86元； 第九组证据：《贵州省金沙县人民法院民事判决书》（2019）黔0523民初3116号、《贵州省毕节市中级人民法院民事裁定书》（2020）黔05民终2511号，证明同样因《金沙县2016年度“四在农家·美丽乡村”创建工作实施方案》发生的与本案一样的纠纷案例先由金沙县人民法院定性为民事纠纷，后由毕节市中级人民法院裁定不属于民事纠纷而属于行政协议纠纷。 被告柳塘镇政府辩称：首先，本案不是行政案件，应当驳回原告的起诉。本案中原告与被告之间是建设施工合同关系，双方之间严格按照《合同法》的规定签订《柳塘镇“四在农家·美丽乡村”建设施工合同》，按照合同约定履行权利义务，按照合同约定承担法律后果，原告是承建方，被告是购买方，双方是平等的民事主体关系。原告与被告不论是签订合同、还是履行合同，没有管理和被管理的关系，双方的合同没有行政管理性质，不符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条的规定，不属于行政合同。因此，本案应该是民事争议，应当通过民事审判解决，不是行政争议，不能通过行政诉讼程序解决。其次，被告对原告承建第三人廖兴明工程的剩余20%工程款不承担支付义务。按照被告与原告的协议约定，被告负责支付原告为第三人廖兴明承建的工程总款项的80%。原告承建的工程完工后，经县乡两级验收，原告按照规定程序出具报账资料，经被告审核，被告已经实际按照合同约定和验收工程量，支付完毕被告应当支付的80%的部分。剩余20%工程款项，按照协议约定，应当由房屋主人自行承担，不应当由被告承担责任。第三，关于原告与第三人之间的矛盾，被告单位已组织协调多次，但因双方分歧过大，未能达成协议。原告承建工程完工验收后，由于第三人没有按时支付其应当承担的20%部分，原告找到被告，被告单位多次组织双方协调，并配合施工方以及所涉及的村（居）委员会收取，因双方意见分歧，纠纷一直拖到现在。综上所述，被告与原告之间是平等的民事主体关系，不是行政协议关系，应当驳回原告的起诉；被告按照协议约定应当支付的80%部分的工程款已经支付完毕，不应当承担任何责任；在得知第三人拒绝支付原告工程款时，被告单位积极作为，协调处理，已经尽到了当地人民政府属地管理矛盾纠纷的义务。为此，为保护当事人合法权益不受侵犯，请求法院依法判决。 被告柳塘镇政府在法定举证期限内向本院提交了如下证据、依据： 第一组证据:统一社会信用代码证书、《关于提名王朝政等同志任免的通知》（金党干任[2019]44号）、当选证书、王朝政身份证复印件，证明被告主体适格； 第二组证据：中共金沙县委办公室金沙县人民政府办公室《关于印发的通知》（金委办字[2016]70号）、金沙县“四在农家·美丽乡村”创建工作领导小组办公室《关于印发的通知》（金美丽乡村创建办[2016]6号），证明原告所建设工程项目的实施政策背景以及施工、收费标准； 第三组证据：柳塘镇“四在农家·美丽乡村”建设施工合同，证明柳塘镇与原告王志才之间的合同约定； 第四组证据：2016年“贵州民居”建设屋面、墙面改造县级验收认定表、金沙县“贵州民居”建设项目抽查验收表、金沙县“贵州民居”建设项目乡级验收结论表、财务决算报告、财务支付凭证，证明在原告施工的工程完工后，柳塘镇已积极组织验收，并支付完毕合同约定应由柳塘镇人民政府支付的80%部分的全部款项； 第五组证据：桃园村“贵州民居”改造承诺书、委托书、金沙县柳塘镇“四在农家·美丽乡村”创建“贵州民居”项目分户验收表，证明为第三人廖兴明户实施贵州民居改造的情况。 第三人桃园居委会未作陈述亦未向本院提交任何证据及依据。 第三人廖兴明未作陈述亦未向本院提交任何证据及依据。 经庭审质证：原告王志才对被告柳塘镇政府提交的第一、二、四组证据无异议；对第三组证据的三性无异议，但认为该合同未约定被告对工程款支付比例；对第五组证据的三性无异议，但是未明确廖兴明20%的工程款直接支付给原告，只是明确了廖兴明承担20%，根据涉案工程是政府主导这一事实，该20%应当由政府收取后支付给原告。被告柳塘镇政府对原告王志才提供的第一、二组证据的三性无异议，但认为柳塘镇政府已按照该文件履行了相应的行政职责；对第三组证据的三性无异议，但柳塘镇政府已经按照合同的约定履行了80%工程价款的义务，柳塘镇政府履行完毕，不承担责任；对第四组证据的三性无异议，该证据证明了因本案诉称的工程款是原告与廖兴明达成合议，形成了新的民事法律关系，原告应当向廖兴明主张民事权利；对第五、六、七、八组证据无异议；对第九组证据的三性无异议，但是作为民事审判庭，在审查该案中认定原告与廖兴明之间的合同权益关系确定为行政协议纠纷，忽视了原告与廖兴明另有约定的重要事实。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均与本案有关，且符合证据形式上的真实性、合法性和关联性的要求，能够证明本案相关的事实，本院予以确认。 经审理查明：2016年7月29日，金沙县出台《金沙县2016年度“四在农家·美丽乡村”创建工作实施方案》。2016年9月23日，原告与被告签订了《柳塘镇“四在农家·美丽乡村”建设施工合同》（以下简称建设施工合同），由原告对金沙县柳塘镇桃园社区进行“四在农家·美丽乡村”建设。该合同约定：县财政按照工程进度、工程竣工、工程验收等阶段拨付工程款项到甲方（被告）账户后，由甲方付给乙方（原告）。《金沙县2016年度“四在农家·美丽乡村”创建工作实施方案》规定了农户与县财政按2:8比例负责建设资金，即农户自筹建设资金20%，县财政补助80%。第三人廖兴明的房屋属于2016年“四在农家·美丽乡村”建设重点打造示范点的建设范围，因廖兴明自愿对其房屋进行改造，2017年2月16日，原告与第三人签订了《桃园村“贵州民居”改造承诺书》，约定全权委托第三人金沙县柳塘镇桃园社区居民委员会优选原告对其房屋按照“贵州民居”风格进行改造，并主动配合施工。并承诺改造完工验收合格后，一次性交清自筹工程款。同日，第三人廖兴明向被告出具了《委托书》，委托原告王志才施工队组织实施其房屋改造工程，房屋改造总价款政府补助部分80%的资金授权王志才施工队领取。合同及承诺书、委托书签订后，原告按约对第三人廖兴明的房屋进行改造施工。工程完工后，被告组织人员进行了验收，经乡级验收及县级抽查验收合格。第三人廖兴明在金沙县柳塘镇“四在农家·美丽乡村”创建“贵州民居”项目分户验收表上签字予以认可。经结算，第三人廖兴明户房屋改造工程款为58329.30元，被告补助80%为46663.44元，第三人廖兴明应向原告支付工程款为11665.86元。现被告的补助资金已支付原告，但第三人廖兴明经原告催要拒绝支付。原告诉至本院，请求判决：1、被告及第三人廖兴明立即支付原告工程款11665.86元；2、本案诉讼费由被告及第三人廖兴明承担。 另查明，2019年7月23日，金沙县人民法院受理了熊云兵诉牟光宇、第三人金沙县长坝镇人民政府农村建房施工合同纠纷一案[（2019）黔0523民初3116号]，该案与本案系同一项目工程，金沙县法院于同年10月21日作出判决：一、由被告牟光宇于本判决生效之日起十五日内支付原告熊云兵房屋改造款17028.00元；二、驳回原告熊云兵的其他诉讼请求。被告牟光宇不服该判决提起上诉，2020年6月24日，毕节市中级人民法院作出（2020）黔05民终2511号民事裁定，以该案涉及的贵州民居改造工程完全是在政府的主导和组织下开展的。从案涉工程的组织实施全过程来看，该工程是金沙县人民政府为了实施“四在农家·美丽乡村”的行政管理目标，由政府组织实施、投资建设的农村民居美化项目，虽然政府在实施方案里规定农户承担工程款的20%，但在实施过程中发生的政府、施工方、农户之间的争议实质上不是平等主体之间的民事争议。具有行政法上的权利义务内容，不属于人民法院民事案件管辖范围为由，裁定：一、撤销贵州省金沙县人民法院（2019）黔0523民初3116号民事判决；二、裁定驳回原审原告熊云兵的起诉。 本院认为，首先，行政协议有四个要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。在此基础上，行政协议的识别可以从以下两方面标准进行：一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致；二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。本案中，原、被告所签订的建设施工合同目的在于实施柳塘镇桃园社区“四在农家·美丽乡村”建设，符合行政机关实施行政管理、提供公共服务的目标，约定的内容具有行政法上的权利义务，不属于民事协议，建设施工合同符合上述行政协议的四个要素和两个标准，系行政协议司法解释第二条第（六）项中的其他行政协议。其次，第三人廖兴明与建设施工合同存在利害关系，系本案第三人。1、廖兴明虽然没有在建设施工合同上签字，不是施工合同的相对人，但其要承担20%的自筹资金，其与建设施工合同具有利害关系，因为工程总造价农户要承担一部分资金，而工程总造价是多少、是否合格，需要政府行使行政职权，参与评估、验收、审计等，廖兴明承担的部分依附于政府与原告签订的建设施工合同，故廖兴明与建设施工合同有利害关系，符合行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的情形。同样，廖兴明与施工合同的审理结果存在利害关系，系行政诉讼法第二十九条第一款规定的第三人，即系行政协议的第三人；2、廖兴明承诺委托第三人桃园社区居委会优先选择原告对其房屋按照“贵州民居”风格进行改造，主动配合施工，并向柳塘镇人民政府出具了《委托书》，委托原告组织实施其房屋改造工程，承诺改造完工验收合格后交清自筹工程款。承诺书、委托书表面上虽然没有行政机关参与签订，但从整个项目运转看，廖兴明委托了原告对其房屋进行改造，并向居委会进行了承诺，而居委会是协助基层政府进行工作。从整个项目推进情况来看，承诺书的实质是建设施工合同的补充附件或者说是从合同，因为廖兴明委托原告进行施工，原告是施工合同的当事人，廖兴明向居委会承诺自筹20%的资金，而居委会又是协助镇政府进行美丽乡村工作，具有一定的行政职能，镇政府又是建设施工合同的当事人，所以与建设施工合同的双方当事人之间均有实质上的联系，均从不同层面既配合参与房屋改造，又承担总造价一定比例的资金。主合同（建设施工合同）系行政协议，从合同或者说主合同的附件亦应根据主合同的法律性质进行审理。否则，单独以承诺书上没有行政机关参与，认为承诺书属于民事合同不受行政法调整，会造成原告没有维权途径，无法从实质上解决争议，也不符合本案的客观实际；3、如对建设施工合同与承诺书不一并审理，出现同一项目工程，一部分按行政协议审理，一部分按民事协议审理，既不能节约司法资源，还可能造成裁判标准不统一，增加当事人负担，影响司法公正。行政诉讼法第二十九条第二款规定，判决第三人承担义务的，第三人有权提起上诉。 综上所述，原告王志才与被告柳塘镇政府签订建设施工合同后，原告王志才按约对第三人廖兴明的房屋进行改造施工。工程完工后，被告柳塘镇政府组织人员进行了验收，经乡级验收及县级抽查验收合格。并且第三人廖兴明也在金沙县柳塘镇“四在农家·美丽乡村”创建“贵州民居”项目分户验收表上签字予以认可，第三人廖兴明应当按照其承诺支付由其承担部分的工程款11665.86元。由于第三人廖兴明至今未支付，现原告要求第三人支付工程款11665.86元的请求，本院予以支持。因被告柳塘镇政府已履行完毕其应承担的义务，故原告要求被告支付所欠工程款的请求，不符合法律规定，故本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款，《中华人民共和国合同法》第六十条、第二百七十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款之规定，判决如下： 一、由第三人廖兴明于本判决生效之日起十五日内支付原告王志才工程款人民币11665.86元。 二、驳回原告王志才的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由第三人廖兴明负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状（附电子档光盘），并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  刘 武 人民陪审员  唐笃均 人民陪审员  徐开益 二〇二〇年十二月二十九日 书 记 员  万 雪