湖南省株洲市芦淞区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0203行初248号原告株洲塔山房地产开发有限公司，住所地湖南省株洲市芦淞区人民中路**康逸名城****。法定代表人应卫东，执行董事。委托诉讼代理人苏旺，湖南天桥律师事务所律师，代理权限：特别授权（代为起诉，增加、减少、变更诉讼请求，参加调解，进行和解，申请鉴定，签收法律文书，提出上诉等）。委托诉讼代理人周天，湖南天桥律师事务所律师，代理权限：一般代理。被告株洲市自然资源和规划局，住所地，住所地:湖南省株洲市天元区长江北路**iv>法定代表人将开建，职务：局长。委托代理人李波，代理权限为特别授权（参加庭审，代为承认、反驳诉讼请求，进行和解，提起上诉）。委托代理人扶良胜，湖南誉翔律师事务所律师，代理权限为一般代理。第三人株洲市湘江风光带建设开发有限公司，住所地湖南，住所地湖南省株洲市芦淞区沿江中路**>法定代表人吴自建。委托代理人喻馨瑶,湖南人和人(株洲)律师事务所律师，代理权限为特别授权,即代为应诉、反诉、承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起诉讼申请，代为申请司法鉴定，领取相关文书等。委托代理人徐晓依，湖南人和人(株洲)律师事务所律师,代理权限为一般授权。原告株洲塔山房地产开发有限公司（以下简称“塔山公司”）与被告株洲市自然资源和规划局（以下简称“株洲市资规局”）行政协议一案，本院于2020年9月10日立案后，本院依法追加株洲市湘江风光带建设开发有限公司（以下简称“湘江公司”）为本案第三人，依法组成合议庭于2020年11月27日、12月10日公开开庭进行了审理。原告塔山公司的委托诉讼代理人苏旺、周天，被告株洲市资规局的委托代理人李波、扶良胜，第三人湘江公司的委托代理人喻馨瑶、徐晓依到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原株洲市国土资源局作为出让人于2011年11月22日与原告塔山公司作为受让人签订XC（1）4345号《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称：“《土地出让合同》”），该合同的主要内容为：一、出让人将坐落于芦淞区人民中路，原湖南铁路科技职业技术学院实习工厂用地出让给受让人塔山公司用于城镇住宅（兼容商业）用地；二、本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让总价款为134270000元；三、受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件），其中：主体建筑物性质商住综合楼；建筑容积率不高于5.5；其他土地利用要求按规划部门批准的《规划设计条件通知书》实施。原告塔山公司向本院提出诉讼请求：判决被告株洲市资规局及第三人湘江公司共同向原告赔偿违约损失2285.81万元；2、判决被告株洲市资规局和第三人湘江公司承担本案诉讼费。事实与理由：2011年11月22日，被告与原告（原株洲市国土资源局）签订《土地出让合同》，原告受让取得坐落于芦淞区人民中路，原湖南铁路科技职业技术学院实习工厂用地，宗地编号为（2011）挂字第054号，出让合同约定，“土地出让总面积为大写壹万伍仟贰佰贰拾贰点陆陆平方米（小写15222.66平方米）。出让总面积大写壹万肆仟零陆拾捌点壹捌平方米（小写14068.18平方米）”，土地用途为城镇住宅（兼容商业）用地，出让总价款为1.3427亿元，容积率5.5，其他土地利用要求按规划部门批准的规划设计条件通知书实施。另，《土地出让合同》组成附件，原株洲市规划局作出的《项目规划条件通知书》载明，土地开发利用强度要求“总建筑面积（计容）约83724㎡”。原告取得土地使用权后，对该宗土地以“东成商业广场”项目进行开发建设，并根据该宗土地出让前确定的开发强度规划条件及《土地出让合同》约定的计容建筑面积83724㎡，依法向原株洲市规划局申请建设用地规划许可，原株洲市规划局最终许可“东城商业广场”的总建筑面积（计容）77315.46㎡，其中，2015年7月7日许可一期计容建筑面积45398.11㎡，2014年6月20日许可二期计容建筑面积21323.95㎡，2017年4月10日许可三期计容建筑面积10593.4㎡。由于原株洲市规划局最终许可该宗土地建筑（计容）仅为77315.46㎡，没有达到国有土地出让合同中所约定的83724㎡（三期计容建筑面积应为17001.94㎡），原告当时认为是因原株洲市规划局的行政许可违法，才致使不按《土地出让合同》中约定的83724㎡建筑面积（计容）来批准许可，原告便以原株洲市规划局不按计容建筑面积83724㎡许可违法为由，向株洲市人民政府申请行政复议，株洲市人民政府于2017年9月11日作出（2017）株政复字第53号《行政复议决定书》，认定原株洲市规划局的该行政许可三期计容建筑面积仅为10593.4㎡，是依据现行政策作出，符合法律规定，驳回原告的复议申请，最终原告只得按现行的规划许可总建筑面积（计容）77315.46㎡进行开发建设。原告认为，根据原、被告之间的土地使用权出让合同约定，原告向被告出让的土地建筑面积（计容）应达到83724㎡，但在该宗土地开发过程中，经原株洲市规划局按现行政策核定，该宗土地的建筑面积（计容）仅为77315.46㎡，被告向原告出让和交付的土地不符合双方关于建筑面积（计容）83724㎡的约定，并导致原告开发的房产因可销售面积减少而遭受了巨额开发价值损失。被告属于未全面履行《土地出让合同》义务，构成违约，依法应承担违约责任，赔偿原告的损失。原告塔山公司向本院提交了如下证据：证据1、《土地出让合同》，拟证明1、原告受让取得坐落于芦淞区××路××路××实习工厂用地，宗地编号为（2011）挂字第054号；2、合同第四条约定：“土地出让总面积为大写壹万伍仟贰佰贰拾贰点陆陆平方米（小写15222.66平方米）。出让总面积大写壹万肆仟零陆拾捌点壹捌平方米（小写14068.18平方米）”；3、合同第十二条约定：“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件）。其中：…建筑容积率不高于5.5；其他土地利用要求：按规划部门批准的规划设计条件通知书实施”；证据2、原株洲市规划局《项目规划设计条件通知书》、《株洲市国有建设用地使用权挂牌出让文件资料》封面、《文件目录》，拟证明《项目规划设计条件通知书》是《土地出让合同》的组成部分。该宗土地开发利用强度要求总建筑面积（计容）为83724㎡。被告在案涉土地挂牌出让资料的“株洲市规划局《项目规划设计条件通知书》”中，公示的计容建筑面积为83724㎡；证据3、《建设用地规划许可证》（地字第株规（地字第株规用[2011]**程规划审批单》、一期《建设工程规划许可证》（株规建[2015]0056号）、《建设工程规划审批单》、二期《建设工程规划许可证》（株规建[2014]0069号）、《建设工程规划审批单》、三期《建设工程规划许可证》（株规建[2017]0036号）、《建设工程规划审批单》，拟证明1、原株洲市规划局向原告颁发了交易土地的规划许可证，用地面积为15222.66㎡；2、原株洲市规划局核定该土地一期计容建筑面积为45398.11㎡，其中住宅32456.77㎡，地上商业1290，地上商业12904.94㎡；3、原株洲市规划局核定该土地二期计容建筑面积21323.95平方米，其中住宅19339.51㎡，商业1984.44㎡；4、原株洲市规划局核定该土地三期计容建筑面积10593.4㎡；5、经原株洲市规划局核定该宗土地计容建筑面积为77315.46㎡，被告向原告出让和交付的土地达不到合同所约定建筑面积（计容）83724㎡的要求；证据4、《行政复议决定书》（（2017）株政复字第53号）、《株洲市国有建设用地使用权挂牌出让文件资料》封面、《文件目录》，拟证明1、原株洲市规划局做出三期《建设工程规划许可证》，许可的三期建筑面积（计容）仅为10593.4㎡，即合计该宗土地总建筑面积仅为77315.46㎡，未达到土地出让合同约定的83724㎡，原告当时认为是因原株洲市规划局未按法律规定做出行政许可所致，原告向株洲市人民政府申请行政复议，株洲市人民政府于2017年9月11日作出（2017）株政复字第53号《行政复议决定书》，认定原株洲市规划局的该行政许可三期计容建筑面积仅为10593.4㎡，是依据现行政策作出，符合法律规定；2、经过原株洲市规划局作出关于建筑面积（计容）行政许可及株洲市人民政府行政复议后，原告得以确认，被告向原告交付的该宗土地未到达到双方合同约定的建筑面积（计容）83724㎡要求，被告构成违约；证据5、《人民中路19号地块土地开发项目合作协议》，拟证明市政府平台公司株洲市湘江风光带建设开发有限公司就案涉土地引进原告塔山公司进行投资开发，湘江公司向原告介绍该宗土地的计容建筑面积为八千多平方米。双方签订的合作协议第7.9.2条约定，相关土地控规文件是本协议的附件，即原株洲市规划局2010年8月5日《总平面规划图》是本协议的附件。证据6、株洲市规划局2010年8月5日《总平面规划图》、2010年11月16日《总平面规划图》、《建设用地规划许可证》（地字第株规用（2（地字第株规用（2011）**对案涉土地《总平面规划图》“主要经济技术指标”载明：规划用地面积为15222.63㎡，计容建筑面积83642㎡，规划部门并根据该两份《总平面规划图》作出招拍挂前的规划许可。该宗土地招拍挂前，规划计容建筑面积即是83642㎡；证据7、公证书、《建设工程规划批前公示单》，拟证明原株洲市资规局公示的案涉土地《建设工程规划批前公示》载明的计容建筑面积为83790.48㎡，且该规划在公示期间无投诉和异议；证据8、《行政复议决定书》（2015）株政复字第67号，拟证明株洲市人民政府作出生效复议决定书认定了：（1）“以出让方式提供国有土地使用权的，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为出让合同的组成部分”，（2）“作为土地出让合同的附件，被申请人出具的《项目规划条件通知书》明确土地要求”为：……总建筑面积（计容）约为83724㎡”，（3）“该总建筑面积（计容）是依据总用地面积15222.66㎡和容积率参数计算得出”。证明原株洲市规划局《项目规划设计条件通知书》所载明的该宗土地开发利用强度要求总建筑面积（计容）为83724㎡，是案涉土地出让合同的组成部分，被告向原告交付的土地应达到的计容建筑面积为83724㎡的合同约定要求；证据9、《房地产损失评估报告》，拟证明被告违约给原告造成损失2285.81万元；证据10、蓝盾景园项目《总平面规划图》；京鹰华府项目《国有土地使用权出让合同》、《京鹰华府规划总平面图》、《土地使用权证》，拟证明蓝盾景园项目、京鹰华府项目均包含代征道路面积，但代征道路面积也是作为用地面积基数一同计算计容建筑面积；证据11、原株洲市国土局于2011年9月19日向株洲市人民政府《关于湘江公司人民中路实习工厂地块出让有关问题的请示》（株国土资[2011]186号），拟证明1、原株洲市国土局该文件载明“根据市规划局2011年7月28日批准的规划涉及条件通知书”确定规划技术指标，即：招商过程中，原株洲市国土局和湘江公司向塔山公司承诺的该宗土地计容建筑面积为83724㎡；2、该文件载明“因交地发生的相关法律责任由湘江公司承担”，证明，湘江公司应对交地不符合约定承担违约责任；证据12、2009年11月26日株洲市人民政府《关于株洲市湘江风光带建设开发有限公司建设、经营有关问题会议备忘录》。拟证明该备忘录明确了湘江公司是湘江风光带建设的主体，是建设湘江风光带和进行旧城改造的融资平台；案涉土地建筑物和附着物划转至湘江公司，土地拍卖后溢价部分划拨给湘江公司用于平衡湘江风光带建设资金；土地过户更名至湘江公司名下时不视为交易行为，证明了湘江公司在本案中系履行行政职能。被告株洲市资规局辩称，一、本案不符合行政诉讼受案条件。本案中，原告要求被告赔偿其违约损失2285.81万元，故而本案案由为行政赔偿纠纷。而本案当事人在提起该赔偿请求时并未附带提起要求确认其他行政行为违法或者撤销的诉讼请求，即当事人系单独提起行政赔偿之诉。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第9条规定，原告提起本案诉讼还不符合行政诉讼的受案条件，应予以驳回。二、原告诉请无任何事实和法律依据，应依法驳回其诉讼请求。原告主张其依据《土地出让合同》计算的计容总建筑面积为83724㎡，但原株洲市规划局为其核发的计容总建筑面积为77374.94㎡，造成这一计算结果不同的原因出自于原告与被告于2011年11月22日签订的《土地出让合同》第四条中前后出现了两个“出让总面积”，被告认为14068.18㎡才是真实的土地出让面积和计算计容总建筑面积的依据，理由如下：1、2011年7月28日，原市规划局向市土地储备中心出具的《项目规划设计条件通知书》，明确项目地块占地15222.63㎡，其中代征道路用地1154.17㎡，净出让土地14068.17㎡，容积率≤5.5。2、被告就案涉地块于2011年9月30日发布的挂牌公告中已明确地块出让总面积为14068.17㎡。原告正是依据该挂牌公告参与到案涉地块的竞买过程中，对于该面积早已知晓。3、原告与被告于2011年11月2日签订的成交确认书中，明确约定案涉地块的出让总面积为14068.17㎡，成交价总额为13427万元。4、株洲市人民政府于2011年11月核发的出让审批单中也明确了出让面积为14068.17㎡。因此，案涉地块占地15222.63㎡，其中代征道路用地1154.17㎡，净出让土地14068.17㎡，容积率≤5.5。原告在地块出让前、出让成交时、出让后的审批过程中均早已知晓本案案涉地块的出让面积为14068.17㎡。《土地出让合同》中出现的“土地出让总面积为15222.63㎡”明显系笔误。同时，依据《土地出让合同》中明确的地块容积率5.5，得出案涉地块的计容总建筑面积应为77374.94㎡。原告根据土地总面积15222.63㎡计算的计容总建筑面积为约83724㎡明显与事实不符。故原告诉请被告赔偿违约损失2285.81万元无任何事实和法律依据。三、原告系“一事二诉”。原告于2017年5月22日因不服（株规建（2017）0036号）《建设工程规划许可证》向株洲市人民政府申请行政复议，株洲市人民政府经审查复议后作出了(2017）株政复字第53号《行政复议决定书》，明确原告取得的净用地面积为14068.17㎡，计容总建筑面积应为77374.94㎡，依法维持了原株洲市规划局作出的株建（2017）0036号《建设工程规划许可证》，原告并未对(2017）株政复字第53号《行政复议决定书》及（2017）0036号《建设工程规划许可证》提起行政诉讼，证明原告对株洲市人民政府作出的(2017）株政复字第53号《行政复议决定书》中认定的事实和结论是认可的，而原告现以被告未全面履行《土地出让合同》义务为由提起行政诉讼，本质上依然是对其取得的地块的计容总建筑面积不服，这明显是“一事二诉”。综上所述，被告严格按照双方签订的《土地出让合同》履行了合同义务，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告株洲市资规局向本院提交如下证据：证据1、土地估价报告及土地估价结果一览表，拟证明涉案项目土地估价：土地面积14068.17㎡，宗地地价9544元/㎡，总地价134266614元，备注：土地面积15222.63；代征1154.46。代估宗地净用地面积14068.17㎡，规划容积率5.5，建筑密度38.7%，总建筑面积77374.94㎡；证据2、2011年度土地管理委员会办公室第二次会议纪要，拟证明涉案项目土地出让面积14068.18㎡（合21.1亩），容积率小于5.5，建筑密度小于38.7%；证据3、株洲市国有土地使用权出让方案审批表，拟证明涉案项目土地面积14068.18㎡（合21.1亩），容积率小于5.5，建筑密度小于38.7%；证据4、土地估价信息采集表，拟证明涉案项目土地面积15222.63㎡，其中代征道路1154.46㎡，建筑面积77374.94㎡，容积率5.5，建筑密度38.7%；证据5、《株洲市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，拟证明涉案土地出让面积14068.18㎡，规划技术指标：容积率小于5.5，建筑密度38.7%，绿地率大于20%；证据6、《株洲市国有建设用地使用挂牌出让成交确认书》，拟证明涉案地块出让土地面积14068.18㎡，成交总价为人民币13427万元；证据7、《土地出让合同》、《国有土地使用权出让审批单》及《株洲市国土资源局关于株洲塔山房地产开发有限公司土地出让面积的复函》，拟证明1、涉案地块出让土地面积14068.18㎡，出让地价958.6元/㎡，出让地价总额为人民币13427万元；2、规划技术指标：容积率不高于5.5，建筑密度不高于38.7%，绿地率不低于20%；3、《土地出让合同》第四条中的“土地出让总面积”系笔误。上述证据证明涉案地块出让土地面积（净用地面积）14068.18㎡，建筑面积77374.94㎡，规划技术指标：容积率不高于5.5，建筑密度不高于38.7%，绿地率不低于20%；证据8、株国用（2012）第Ａ××4号、株国用（2012）第Ａ××9号、株国用（2012）第Ａ××0号、株国用（2013）第Ａ××6号、株国用（2013）第Ａ××7号，拟证明株洲塔山房地产开发有限公司取得的土地使用权面积为14047.59㎡；证据9、建设工程规划许可证及审批单，拟证明原株洲市规划局对诉争涉案项目的建设工程规划许可审批系依法审批，合法有效；证据10、《行政复议决定书》（（2017）株政复字第53号），拟证明株洲市人民政府依法维持原株洲市规划局作出的株建（2017）0036号《建设工程规划许可证》。第三人湘江公司称述：第三人与原告签订《人民中路19号地块开发项目合作协议》（以下简称“《合作协议》”）等行为系企业经营行为，第三人与原告之间的关系为民事法律关系，在缔约和履约的过程中从未履行或者代履行任何行政职能，不应承担赔偿责任。《合作协议》的附件并非原告主张的《总平面规划图》，而是《关于加强湘江风光带》土地开发控制工作的通知（株政办函[2010]19号）。文件中没有“计容建筑面积”的表述，第三人也从未向原告承诺过计容建筑面积。综上所述，本案为行政协议纠纷，第三人并非案涉行政协议的合同当事人，也从未代为履行任何行政职能，不应在本案中承担赔偿责任；第三人从未向原告承诺国计容建筑面积，依照房地产开发商的一般认知，原告在受让地块前明知案涉地块的容积率，以及“计容建筑面积应当基于建设用地面积及规划部门确定的容积率确定”这一行业规则，现基于规划过程中的笔误或过程性文件孤立的看待计容建筑面积，此主张与第三人无关，第三人无违约行为，无需承担违约赔偿责任，请求法院驳回原告主张第三人承担赔偿责任的诉讼请求。第三人湘江公司向本院提交了如下证据：证据1、（2010）第A0306号、（2010）第A0307号土地使用权证，拟证明第三人具备案涉土地的权属主体资格，第三人依据土地使用权与原告签订《人民中路19号地块开发项目合作协议》，第三人具备履行合同义务的基础，不存在不履行行政职能的情形；证据2、《合作协议》（附：《株洲市人民政府办公室关于加强湘江风光带土地开发控制工作的通知》（株政办函[2010]19号）），拟证明1、株政办函[2010]19号文件《合作协议》的附件，在《合作协议》的3.3.2中被引述，符合上下文含义；同时株政办函[2010]19号问系株洲市人民政府护具的文件，内容是关于土地开发控制工作，符合第7.9.2条所称“株洲市人民政府的相关土地控规文件”；2、《合作协议》及附件中均没有关于“计容建筑面积”的表述，证明第三人没有向原告承诺过具体的计容建设面积；证据3、株洲市湘江风光带建设开发有限公司《企业信用信息公示报告》、《2017国民经济行业分类注释》第7990项，拟证明土地管理服务系株洲市湘江风光带建设开发有限公司的合法经营范围，依据《2017国民经济行业分类注释》第7990项，土地管理服务包括土地交易服务、土地储备管理服务、土地利用咨询服务等，本案中，第三人通过引原告的资金进行房屋拆迁等土地整理工作，介绍涉案地块的当时具备的规划条件，为原告的提低交易活动提供前期咨询服务，第三人基于其对案涉土地权属状态及合法的经营范围与原告签订《合作协议》，属于正常经营行为，该《合作协议》的标的为土地，并非代为履行任何行政职能。本院对原、被告提交的证据作如下认证：原告塔山公司提交的证据1-8、11、12及被告提交的证据1-10、第三人提交的证据1-3的真实性予以确认，但证明目的结合庭审查明的事实予以综合认定。对原告提交的证据9、10与本案无关联性，不予采信。经审理查明，2010年11月12日，原告塔山公司与第三人湘江公司签订《人民中路19号地块开发项目合作协议》，该协议约定，双方合作开发人民中路19号地块（原湖南铁路科技职业基数学院实习工厂地块），土地面积约22.8亩，其中湘江公司土地使用权面积21.42亩（含代征道路1.94亩），铁科院职工房改房占地1.38亩。2.合作方式及内容：2.1塔山公司向湘江公司先期支付项目地块拆迁款、土地出让金和土地增值收益款，湘江公司负责协助塔山公司或塔山公司指定第三方于株洲市土地市场交易管理中心拆牌，取得本项目地块的国有建设用地使用权。2.2塔山公司在合法取得国有建设用地使用权后，塔山公司按株洲市城市规划要求全权负责该项目的整体开发建设，并自行筹措开发建设资金。3.协议约定：3.1根据目前本合作地块土地现状，塔山公司同意按下列情况支付拆迁补偿费、土地出让金、土地增值费及相关费用。3.1.1湘江公司土地21.42亩土地上的所有建筑物及所有地上附着物拆迁安置补偿费用按4000万元包干。3.1.4本地块在市国土交易市场摘牌后，办证的相关税费，由塔山公司支付。3.2.3.1在市国土交易市场，通过招拍挂程序合法取得该宗土地（22.8亩）国有出让建设用地使用权，并在摘牌后五个工作日内与国土部门签订好相关协议。3.2.3.2该宗土地在国土交易市场办理交易和办证相关税费由塔山公司另付。4.3湘江公司保证：该宗土地摘牌时，土地用途为商业住宅综合用地，使用年限商业40年，住宅70年，容积率达到5.5（地下室的建筑面积不计（地下室的建筑面积不计入容积率1自本协议签订之日起，湘江公司就本协议项下宗地与塔山公司外的任意第三人达成任何行使合作，且该合作妨碍本协议的履行。6.2因湘江公司原因导致塔山公司未如约取得本协议项下土地、因土地不符合约定条件放弃取得土地或最终无法过户到塔山公司名下的。6.3本协议任何一段拆迁安置事务超出规定期限一个月以上的或任一方以自身行为或明示拒绝履行本协议的。6.4塔山公司延迟履行支付义务超过5个工作日。6.5在履约中，如合同双方任意方发生上述6.1-6.4条违约事项时，合同相对方可在违约事由出现之日起随时解除本协议，要求违约方返还其为履行本协议已支付的所有费用，并要求承担支付该费用的利息（按月息20‰）计算，并承担为前述维权所支付的法院诉讼费、律师费及其他相关费用。7.9.2本协议项下株洲市人民政府相关土地控规文件（抄告单等）。（同时该协议以原规划局出具的2010年8月5日《总平面规划图》，2010年11月16日《总平面规划图》作为合同附件，该图在主要经济技术指标中标明：规划用地面积15222.66㎡，计容建筑面积83642.4㎡）。2011年1月5日，湖南天华房地产土地评估有限责任公司对株洲市土地储备中心位于株洲市芦淞区××路××宗商住用地使用权出让价格作出湘天华株（2011）（估）字第002号《土地评估报告》，报告载明评估对象土地面积为15222.66㎡，其中代征道路54.46㎡，宗地净用地面积14068.17㎡，土地利用现状总建筑面积为77374.94㎡，总地价134266614元。2011年1月6日，原规划局向株洲市土地储备中心核发地字第株规用（2011）301号《建设用地规划许可证》，该证载明：用地面积15222.66㎡，建设规模109642.4㎡。2011年6月30日，株洲市土地管理委员会办公室作出株土管公办纪（2011）2号《会议纪要》，该纪要明确：储备湘江公司人民路实习工厂地块，位于芦淞区人民中路，土地出让面积14068.17㎡（合21.1亩）。土地用途为商住用地，容积率为＜5.5，建筑密度＜38%，绿地率＞20%。经原规划局重新核定规划条件后，同意该宗地的出让方案：1、以拍卖方式出让该宗地。2、拍卖起始价13427万元，竞买保证金10000万元，首次增价幅度不低于50万元。土地出让金按成交价减去市财政审定的储备成本核定。3、交地时间：湘江公司承诺在2011年12月31日前完成地面两栋80户房改房及临街商业门面、住宅的拆迁，并在拆迁完毕后10日内按现状交地。如违约由湘江公司承担一切相关法律责任。2011年7月28日，原株洲市规划局批准的项目规划设计条件通知书中记载，总土地面积约15222.63㎡，净出让土地面积约14068.17㎡，代征用地面积约1154㎡，容积率＜5.5，建筑密度＜38%，绿地率＞20%，总建筑面积计容约83724㎡。2011年9月，原株洲市国土局作出《株洲市国有土地使用权出让方案审批表》，该审批表记载土地面积14068.17㎡（含21.1亩）。2011年9月30日，原株洲市国土资源局与株洲市土地市场交易管理中心在《株洲日报》刊登《株洲市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，公告载明：地块编号为[2011：地块编号为[2011]挂字第**8.18㎡，挂牌起始价13427万元，出让年限商业40年，住宅70年，建筑密度＜38%，绿地率＞20%。规划技术指标容积率＜5.5，绿地率20%。原告在国有建设用地使用权挂牌出让中竟得该地块的土地使用权。2011年11月2日，原告与株洲市土地矿产市场交易管理中心签订《株洲市国有建设用地使用挂牌出让成交确认书》（以下简称“《成交确认书》”），该《成交确认书》确认如下事项：1、该地块出让土地面积14068.18㎡，成交总价为13427万元；2、竟得人须严格履行与湘江公司签订的《协议书》；3、竟得人须于2011年11月16日前持本《成交确认书》与株洲市国土资源局签订《土地出让合同》，不按期签订《土地出让合同》、不履行与湘江公司签订的《协议书》的，视为竟得人放弃竟得资格，竟得人应承担相应法律责任。2011年11月22日，原株洲市国土资源局作为出让人于与原告塔山公司作为受让人签订《土地出让合同》，合同约定塔山公司受让坐落于芦淞区人民中路，系原湖南铁路科技职业技术学院实习工厂用地，宗地编号为（2011）挂字第054号，该合同约定：“本合同项下出让土地出让出让总面积为大写壹万伍仟贰佰贰拾贰点陆陆平方米（小写15222.66平方米）。出让总面积大写壹万肆仟零陆拾捌点壹捌平方米（小写14068.18平方米）。”第五条约定，本合同项下出让宗地的用途为城镇住宅（兼容商业）用地。第八条约定，本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让总价款为134270000元。第十二条约定，受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件），其中：主体建筑物性质商住综合楼；建筑容积率不高于5.5；其他土地利用要求按规划部门批准的《规划设计条件通知书》实施。原株洲市规划局编号为B1[2011]0207《项目规划条件通知书》明确该宗地总用地面积约为15222.63㎡，净出让土地面积约14068.17㎡，容积率＜5.5，总建筑面积（计容）约83724㎡。2011年11月23日，株洲市人民政府核发《国有土地使用权出让审批单》（（2011）政地出字第（93）号），该审批单批准出让土地使用权面积为14068.18㎡，出让地价为958.6元/㎡，出让地价总额为134270000万元。第十八条约定，本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。2011年12月19日，原株洲市规划局向原告核发《建设用地规划许可证》（地字第株规用[2011]（地字第株规用[2011]**地面积15222.66㎡，并附建设用地规划审批单及用地红线图。该局在附件《建设工程规划审批单》中的审查意见为：“同意将附图中所示红线内土地15222.66平方米（其中代征道路面积为1154.48平方米）作为株洲塔山房地产开发有限公司建设用地。”2012年8月至2013年12月，株洲市人民政府向塔山公司核发了五本《国有土地使用权证》，总计使用权面积为14047.59㎡。2014年始，涉案土地由塔山公司分三期开发建设“东成商业广场”项目，向原株洲市规划局申报在总建筑面积（计容）83724㎡内核发《建设工程规划许可证》。2014年6月20日，原株洲市规划局向原告核发东成商业广场项目二期《建设工程规划许可证》（株规建[2014]0069号）批准建设规模24786.03㎡。2015年7月7日，原株洲市规划局向原告核发东成商业广场项目一期《建设工程规划许可证》（株规建[2015]0056号）批准建设规模57808.02㎡。2014年1月13日，塔山公司向原规划局提交《关于申请办理东成商业广场三期项目建筑设计方案审查的请示》，请示内容为：我公司拟开发建设的“东成商业广场三期”项目，位于株洲市芦淞区××路××号，该地块规划总建筑面积为105963.31㎡（计容面积83724㎡）。一期已经确定的建筑面积为57808.02㎡（计容建筑面积为45398.11㎡），二期已经确定的建筑面积24786.03㎡（计容建筑面积为21323.95㎡），现三期规划设计方案已设计完毕，各项申报资料均已齐全，设计的三期建筑面积为23369.26㎡，特向贵局申请办理三期建筑设计方案审查（Ｃ1）手续报批。2015年7月15日，原规划局对塔山公司作出《退卷通知单》，该通知单内容为：本次申报方案为东成商业广场的最后一期，根据《建设用地容积率管理办法》，项目整体建筑质量应根据已取得的国土证面积及国有建设用地使用权出让合同约定的容积率（不超过5.5）确定，经审查，现申报方案的建筑总量已超出国有建设用地使用权出让合同约定。因建设方就建设规模计算问题存在异议，但至今未提供有效的证明文件，现解除缓办退件处理，请建设方按国有建设用地使用权出让合同约定的容积率修改方案重新进行进件报批。同年7月21日，原株洲市规划局作出株规不许字（2015）第（02）号《不予行政许可决定书》，以塔山公司申报方案的建筑总量已超出《土地出让合同》中有关容积率指标为由，对塔山公司的行政许可申请不予行政许可。塔山公司不服，于2015年7月27日，向株洲市人民政府申请行政复议，请求株洲市人民政府依法撤销不予许可决定，并申请在总建筑面积（计容）83724㎡内向其核发《建设工程规划许可证》。株洲市人民政府复议后作出（2015）株政复字第67号《行政复议决定书》该复议决定书认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，以出让方式提供国有土地使用权的，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为出让合同的组成部分。塔山公司通过拍卖受让取得株洲市人民中路19号地块的土地使用权，作为土地出让合同的附件，原株洲市规划局出具的《项目规划条件通知书》明确“土地使用要求”为：总用地面积约为15222.66㎡，其中净出让土地面积约为14068.18㎡，代征道路用地面积约为1154.48㎡；“土地开发利用强度要求”为：容积率小于5.5，总建筑面积（计容）约为83724㎡。该总建筑面积（计容）是依据总用地面积15222.66㎡和容积率参数计算得出；同时，株洲市规划局颁发的《建设用地规划许可证》载明的用地面积也为15222.66㎡，具有一致性，该《项目规划条件通知书》所确定的总建筑面积（计容）83724㎡也应当作为其后建设工程规划许可的依据。株洲市规划局审查建设工程规划许可申请时，依据净出让土地面积14068.18㎡和容积率参数计算出总建筑面积不应超过77261.745㎡，明显与已经发生法律效力的《土地出让合同》、《项目规划条件通知书》和《建设用地规划许可证》不一致。株洲市规划局对塔山公司提出的总建筑面积（计容）83724㎡的建设工程规划许可申请，作出不予许可决定缺乏事实和法律依据。塔山公司提出在总建筑面积（计容）83724㎡内核发《建设工程规划许可证》复议请求，不是本复议机关职责权限范围，应由规划主管部门依法处理。作出复议决定如下：一、撤销被申请人株洲市规划局作出的株规不许字（2015）第02号《不予行政许可决定》，责令被申请人株洲市规划局依法重新处理；二、驳回申请人的其他复议请求。复议生效后，2015年12月28日，塔山公司向原株洲市规划局提交《关于申请办理东城商业广场三期项目建筑设计方案申请的请示》，对申报三期建筑面积23369.26㎡予以审查。2016年1月12日，原规划局对塔山公司作出《建筑方案审查通知单》，该通知单主要内容为根据土地出让合同及国土局文件（株国土资函[2015]115号）明确支出土地出让面积为14068.18㎡，《土地出让合同》第四条中“土地出让总面积”系笔误，因此得出项目整体可建计容建筑面积为77374.99㎡，本次申报的三期建筑面积加上已报建的一、二期总计容建筑面积为83790.48㎡，超出了国土出让合同的要求。要求：按出让合同、规划条件及相关规范要求修改完善报建方案，消除对周边现有建筑的不利影响，深化设计后重新进件审查。同年6月22日，塔山公司向原株洲市规划局提交《关于申请办理东城商业广场三期项目建筑设计方案申请的请示》，请求对三期建筑面积16948.77㎡（计容建筑面积10567.87㎡）的建筑设计方案予以审查。同年7月7日，原株洲市规划局对塔山公司作出《建筑方案审查通知单》，通知塔山公司按意见要求修改完善到位。同年8月5日，原株洲市规划局作出《建设工程规划方案批前公示单》，公示三期总建筑面积16692.42㎡，计容面积10548.8㎡，不计容面积6134.62㎡。2016年12月16日，塔山公司向原株洲市规划局提交《关于申请办理东成广场项目三期建筑工程规划许可证的请示》，请求对三期总建筑面积16618.51㎡核发建设工程规划许可证。2017年4月10日，原株洲市规划局向作出《建设工程规划许可证》（株规建[2017]0036号）许可三期建筑面积为16618.51㎡。塔山公司不服，于2017年5月22日向株洲市人民政府申请行政复议，称案涉地块出让时所附《项目规划条件通知书》（编号：B1[2011]0207）是《土地出让合同》的组成部分，具有法律效力，原规划局应当按通知书的总建筑面积（计容）83724㎡向其办理东成商业广场三期项目《建设工程规划许可证》，并称其在原株洲市规划局的胁迫下违背真实意愿，按原株洲市规划局的要求提交了许可申请并于2017年4月办理了东成商业广场三期项目《建设工程规划许可证》。塔山公司请求确认原株洲市规划局向原告作出东成商业广场三期项目《建设工程规划许可证》的行为违法并予以撤销，责令原株洲市规划局按《项目规划条件通知书》重新作出建设工程规划许可并赔偿塔山公司的损失。2017年9月11日，株洲市人民政府作出（2017）株政复字第53号《行政复议决定书》，该复议决定书认为，《株洲市人民政府关于印发株洲市规划管理基数规定的通知》（株政发[2010]35号）第九条规定“容积率是总建筑面积与建设用地面积的比值。地块容积率属强制性指标，一经确。地块容积率属强制性指标附件名称解释还规定，容积率计算公式：FAR=S1/S2，其中，FAR系指容积率；S1系指总建筑面积；S2系指建设用地面积，是指扣除城市道路代征用地的建设用地面积。本案中，申请人受让土地的总用地面积约为15222.66㎡，其中净用地面积约为14068.18㎡，代征道路面积约为1154.48㎡，“土地开发利用强度要求”为：容积率小于5.5，总建筑面积（计容）应为77374.94㎡，而非83724㎡。申请人主张按总建筑面积（计容）83724㎡发放建设工程许可证，实际上是将包括代征道路面积在内的总用地面积（15222.66㎡）乘以容积率（5.5）计算其总建筑面积（计容），不符合规定。综上，被申请人作出的株规建[2017]0036号《建设工程规划许可证》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。作出如下复议决定：一、维持被申请人株洲市规划局作出的株规建[2017]0036号《建设工程规划许可证》；二、驳回申请的其他复议请求。2019年4月26日，塔山公司向株洲市天元区人民法院起诉，请求判决株洲市资规局赔偿违约损失2285.81万元，本案全部诉讼费用由株洲市资规局承担。株洲市天元区人民法院审理后，于2020年4月10日作出（2019）湘0211行初20号行政判决书，判决驳回塔山公司的诉讼请求。塔山公司不服该判决，上诉至株洲市中级人民法院，株洲市中级人民法院审理后，于（2020）湘02行终99号行政裁定书，裁定撤销株洲市天元区人民法院（2019）湘0211行初20号行政判决书，发回株洲市芦淞区人民法院重审。本院认为，本案系行政协议案，争议焦点：1、被告及第三人是否存在违约行为？2、如存在违约行为，被告及第三人是否应赔偿原告损失？《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第十一条第二款规定：“原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查”。在本案中，原、被告于2011年11月22日签订的《土地出让合同》第四条中出现了两个“出让总面积”，即14068.18㎡和15222.66㎡。原告诉称出让总面积应为15222.66㎡，被告辩称出让总面积应为14068.18㎡，“出让总面积15222.66㎡”系笔误。经本院查明，15222.66㎡是将14068.18㎡加上代征道路用地面积1154.48㎡得出的面积。原株洲市规划局于2011年7月28日向市土地储备中心出具的《项目规划设计条件通知书》，明确项目地块占地的总面积为约15222.63㎡，其中代征道路用地面积为约1154㎡，净出让土地面积为约14068.17㎡。后被告于2011年9月30日就案涉地块发布的挂牌公告明确地块出让总面积为14068.18㎡。同时，原、被告于2011年11月2日签订的《成交确认书》中，也明确约定案涉地块的出让总面积为14068.18㎡，成交价总额为13427万元。原告实际上也是按总面积14068.18㎡支付土地使用权出让费13427万元。因此，原、被告签订的《土地出让合同》中地块出让总面积应为14068.18㎡，原告所称出让总面积为15222.66㎡，实际包含了代征道路用地1154.48㎡。基于此，总建筑面积（计容）应当以净出让土地面积14068.18㎡为基数进行计算。原告主张按总建筑面积（计容）83724㎡发放建设工程许可证，实际上是包括代征道路面积在内的总用地面积（15222.66㎡）乘以容积率（5.5）计算其总建筑面积（计容），没有法律依据。原、被告双方签订的《土地出让合同》第十二条约定，受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件，其他土地利用要求按规划部门批准的《规划设计条件通知书》实施。同时，第十八条约定，本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权。2012年8月至2013年12月，株洲市人民政府向塔山公司核发了五本《国有土地使用权证》，总计土地使用权面积为14047.59㎡。根据原告申请，原株洲市规划局先后向原告核发东成商业广场项目第二期、第一期、第三期《建设工程规划许可证》，许可建筑面积分别为24786.03㎡、57808.02㎡、16618.51㎡。由此可见，被告完全履行了《土地出让合同》，并无违约行为，无需承担违约责任，故对原告要求被告赔偿其违约损失的诉讼请求不予支持。第三人与原告签订的《合作协议》并未对建筑面积（计容）进行约定，第三人并无违约行为，同时，第三人不是《土地出让合同》一方当事人，故原告要求第三人与被告共同赔偿违约损失的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第十一条第二款、第二十七条规定，判决如下：驳回原告株洲塔山房地产开发有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告株洲塔山房地产开发有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按本判决确定的诉讼费向株洲市中级人民法院交纳上诉费。刷卡方式缴费的，直接到株洲市中级人民法院立案大厅刷卡缴费；汇款或转账的，开户行：华融湘江银行长沙分行营业部，户名：湖南省财政厅国库处非税收入汇缴结算户，账号：8101********。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。审 判 长  谭 优人民陪审员  胡菊香人民陪审员  胡雅莉二〇二〇年十二月十日法官助理张拥军书记员张晶附：判决书引用法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》法释〔2019〕17号第十一条人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。