天津市滨海新区人民法院行 政 判 决 书(2020)津0116行初110号原告德商实业（天津）集团有限公司，住所地天津自贸试验区（空港经济区）环河南路88号2-3430号房间。法定代表人李海欣，总经理。委托代理人闻姝，泰和泰（北京）律师事务所律师。委托代理人戴欢，泰和泰（北京）律师事务所律师。被告天津港保税区规划国土和建设交通局，住所地天津空港经济区西三道166号。法定代表人姚立，局长。出庭负责人杨楠，副局长。委托代理人张春圆。委托代理人李福磊，天津金展律师事务所律师。被告天津港保税区管理委员会，住所地天津空港经济区西三道166号。法定代表人尤天成，主任。委托代理人迟建东。委托代理人卢伟，天津张盈（滨海）律师事务所律师。原告德商实业（天津）集团有限公司（以下简称德商实业公司）诉被告天津港保税区规划国土和建设交通局（以下简称保税区规建局）、天津港保税区管理委员会（以下简称保税区管委会）土地行政处罚纠纷一案，于2020年3月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月20日立案后，于2020年3月23日分别向二被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月5日公开开庭审理了本案。原告德商实业公司的委托代理人闻姝、戴欢，被告保税区规建局的委托代理人张春圆、李福磊，被告保税区管委会的委托代理人迟建东、卢伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告保税区规建局于2019年10月15日作出津保规建函[2019]88号《收回国有建设用地使用权决定书》，将原告取得使用权的面积为21486.3平方米的土地认定为闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，由被告保税区规建局无偿收回上述闲置土地使用权。被告保税区管委会于2020年1月22日作出津保管复决字[2020]001号《行政复议决定书》予以维持。原告德商实业公司诉称，2013年3月20日,原告与原天津市滨海新区规划和国土资源管理局（以下简称“滨海新区规国局”）签订《天津市国有建设用地使用权出让合同》,约定滨海新区规国局向原告出让位于天津空港经济区、用途为商务金融用地的土地。后原告按合同约定全额支付了土地出让金及相关税、费,并取得涉案土地的房地产权证。天津空港经济区规划和国土资源管理局（以下简称空港规国局）于2015年向原告送达《闲置土地调查通知书》,对涉案土地闲置情况进行调查，于2016年9月8日向原告送达《闲置土地认定书》，2016年9月原告与空港规国局签订《土地收回暨限期开工协议书》,又于2018年1月18日签订《的补充协议》,空港规国局认定原告已于2017年9月20日实施了部分桩基工程。上述协议书及补充协议为建设用地使用权出让合同的补充协议，符合《闲置土地处置办法》第十二条的规定。2019年10月15日,被告保税区规建局作出被诉收回土地决定书，无偿收回涉案土地使用权及其地上建筑物。原告认为：一、被告保税区规建局不是市、县国土资源主管部门，不具有闲置土地调查认定和处置工作的行政主体资格。二、被告保税区规建局作出的被诉收回土地决定书严重违反法定程序：（一）被告保税区规建局作出行政处罚前未对涉案土地最新情况进行调查和认定,违反了《闲置土地处置办法》第五条、第九条规定。2018年3月16日原告取得《关于华泰金融中心项目备案的证明》。2018年4月25日原告取得《建设工程规划许可证》。2018年5月20日,原告完成全部桩基工程施工。至此,涉案土地的开发情况已发生重大实质变化,此前作出的《闲置土地认定书》已不能反映涉案土地的客观真实情况。另外其作出对原告较重的行政处罚，未履行集体讨论的程序，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定。（二）被诉收回土地决定书记载事项不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条及《闲置土地处置办法》第十六条规定。三、被告保税区规建局作出的被诉收回土地决定书主要事实不清、证据不足、适用法律错误。涉案土地已进行实质开工。原告为该项目已投资额占总投资额的比例远远超过百分之二十五。被告保税区规建局在被诉收回土地决定书中适用《闲置土地处置办法》第十四条规定，属于适用法律错误。四、被告保税区规建局作出的被诉收回土地决定书明显不当。2016年9月主管部门对原告作出《闲置土地认定书》后，还向原告发放桩基工程部分的《建筑工程施工许可证》、《建设工程规划许可证》、《关于推动华泰办公楼项目开发建设的函》、收缴超期未开工违约金、收取工程相关的全部城市基础设施配套费，上述一系列行政行为,均使原告对继续进行项目施工建设产生合理的信赖利益，原告在涉案土地上投入的资金已作为在建工程固化到案涉土地及地上建筑物上,如土地使用权被无偿收回,原告已投入的巨额资金将全部落空,对原告造成明显不当的损失。五、政府行为及动工开发必需的前期工作导致原告工程迟延及停滞。（一）政府有关部门的行为严重影响原告案涉土地的施工进度，美丽天津一号工程［2016］27号文件规定2016年11月15日至2016年12月31日所有在建施工项目一律停止施工46天。同时实行施工特许管理以及“五个百分之百”的控尘措施,导致原告暂停施工3月余。2017年7月18日原告再次接到政府停工指令。2017年9月26日,天津市滨海新区建设工程质量安全监督管理大队向施工单位送达《关于加强2017-2018秋冬季停工工程项目安全管理的通知》,规定2017年10月01日至2018年03月31日重度污染期间建设工程项目停止施工180天。2018年4月12日,天津空港经济区建设工程管理中心向原告送达《天津空港经济区建管中心安全监督抽查责令暂停施工通知书》,认定现场无监理公司管理人员在场违规,自即日起责令自查。原告及时予以纠正,但相关主管部门未再通知复工。（二）政府规划的变更影响工程建设进度。（三）相关政府主管部门在受理后续工程施工许可证申请后的不作为导致项目工程停滞。2018年8月,原告为办理后续工程施工许可证,备齐全部申请材料、并按规定缴纳该项目城市基础设施配套费1069万元,2018年11月8日原告向天津市滨海新区综合局、国土局窗口递交全套申请资料,后被口头告知还需上会研究决定。原告于2018年12月4日、2019年5月30日向被告保税区管委会寄发相关函件，强烈表达开工的重要性和急迫性。但相关政府主管部门至今未向原告发放施工许可证,亦未向原告作出任何不予发证的书面通知，直接导致原告投资项目工程停滞。2019年11月28日,原告向天津市滨海新区司法局寄送行政复议申请。2020年2月11日,原告收到被告保税区管委会作出的《行政复议决定书》，维持被告保税区规建局作出的被诉收回土地决定书。被告保税区管委会作出《行政复议决定书》明显错误，且其属于作出对原告较重的行政处罚，亦未履行集体讨论的程序。请求：1、撤销被告保税区规建局作出的津保规建函［2019］88号《收回国有建设用地使用权决定书》;2、撤销被告保税区管委会作出的津保管复决字［2020］001号《行政复议决定书》。原告向本院提交以下证据：证据一、津保规建函[2019]88号《收回国有建设用地使用权决定书》；证据二、津保管复决字[2020]001号《行政复议决定书》；证据三、《天津市国有建设用地使用权出让合同》，该合同是原告与滨海新区规国局于2013年3月20日签订，证明原告受让土地的位置、面积、用途等；证据四、《房地产权证》，证明原告按合同约定全额支付土地出让金及相关税、费,并取得了涉案土地的房地产权证；证据五、《土地收回暨限期开工协议书》；证据六、《的补充协议》，证据五、六证明空港规国局认定原告“于2017年9月20日实施了部分桩基工程”,同时重新约定开工时间为2017年9月20日；证据七、桩基工程施工许可证、桩基工程施工合同、结算材料及现场照片，证明2018年5月20日,原告项目的桩基工程已经完工；证据八、《闲置土地认定书》，证明2016年9月8日,空港规国局认定涉案土地为闲置土地；证据九、《关于华泰金融中心项目备案的证明》及《天津市内资企业固定资产投资项目备案登记表》，证明2018年3月16日,原告取得涉案土地项目备案；证据十、《建设工程规划许可证》，证明2018年4月25日,原告取得涉案土地《建设工程规划许可证》；证据十一、《津滨保(挂)2012-38号宗地延期开工缴纳违约金通知书》，证明空港规国局在该通知书载明“经我局核实,你公司于2017年9月20日进行了实质开工”,并“收缴自2016年9月30日至2017年9月20日超期未开工违约金410.025万元”；证据十二、延期开工违约金的缴纳证明，证明2018年1月22日,滨海新区规国局已实际收缴原告缴纳的超期未开工违约金410.025万元；证据十三、《关于推动华泰办公楼项目开发建设的函》，证明2018年7月18日,被告保税区规建局在该函中确认“在滨海新区政府和保税区管委会领导的关心和在各相关部门的竭力支持下,项目开工建设”,并敦促原告继续实施建设；证据十四、天津31亩项目(华泰汽车研发销售中心)合同台账，证明截至2019年9月,原告为涉案土地项目建设已签订各类经济合同达60多份,所涉金额25944万元,已支付10879万元。据此,原告为该项目已投资额占总投资额的比例远远超过百分之二十五；证据十五、合资合同及图片，证明原告与德国e.GO汽车股份有限公司已签署合资合同且所涉合作事项受到重大影响；证据十六、美丽天津一号工程[2016]27号《关于严格今冬施工工地扬尘污染管控的通知》，证明根据该文件规定,2016年11月15日至2016年12月31日所有在建施工项目一律停止施工46天。同时实行施工特许管理以及“五个百分之百”的控尘措施,导致原告暂停施工3个多月；证据十七、《关于加强2017-2018秋冬季停工工程项目安全管理的通知》，证明2017年9月26日,天津市滨海新区建设工程质量安全监督管理大队通知涉案土地施工单位,2017年10月01日至2018年03月31日为重度污染期间，建设工程项目停止施工180天；证据十八、《天津空港经济区建管中心安全监督抽查责令暂停施工通知书》，证明2018年4月12日,天津空港经济区建设工程管理中心通知原告,因现场无监理公司管理人员在场认定违规,自即日起责令自查,原告及时予以纠正,但相关主管部门未再通知复工；证据十九、《天津市建设工程施工图设计文件变更部位技术审查合格书》；证据二十、《关于天津空港经济区华泰汽车研发销售中心规划建筑设计方案的批复》，证据十九、二十证明因涉案土地拟建项目属于商务用地,天津市有关政府行政机关对消防和公共车位的管理标准提高,2018年2月原告被相关政府部门要求就原来的规划进行变更调整,其中就总建筑面积及其他各部分面积都做了相应调整；证据二十一、《关于华泰汽车研发中心项目缴纳城市基础设施配套费的证明》及收据，证明2018年8月,原告为办理后续工程施工许可证,备齐全部申请材料、并按规定缴纳该项目城市基础设施配套费1069万元；证据二十二、2018年12月4日,原告向被告保税区管委会寄发的《关于“津滨保(挂)2012-38号”宗地项目工程施工证办理事宜》的函件；证据二十三、2019年05月30日,原告向被告保税区管委会寄发的《关于华泰集团旗下空港经济区“津滨保(挂)2012-38号”宗地项目施工许可证发放申请》的函件，证据二十二、二十三证明为争取早日取得工程施工许可证,原告多次与被告保税区管委会沟通,强烈表达开工的重要性和急迫性；证据二十四、天津市滨海新区人民法院于2020年5月19日作出的（2019）津0116民初6304号民事判决书，判决书中已确认涉案土地上的桩基工程于2018年5月20日全部完工，判决书现已生效。故涉案土地不属于《闲置土地处置办法》第二条闲置土地认定的条件，涉案土地已满足该办法第三十条动工开发的要求和标准。被告保税区规建局辩称，一、被告主体适格。根据《滨海新区规划国土局关于对进行调整的通知》及《天津港保税区条例》第五条、第六条第五项规定，被告有权作出被诉收回决定书。二、被诉行政行为程序合法。被告在作出被诉收回土地决定书前,依法履行了调查、认定、听证等法定程序。2015年7月14日,被告向原告送达《闲置土地调查通知书》,要求原告在收到该通知书30日内,提供相应调查材料。2016年4月20日,被告向原告送达《关于尽快提供闲置土地调查有关材料的通知》。2016年7月19日,被告调查时,原告称未开工既存在企业自身不熟悉业务的原因,也存在国家政策调整的原因。被告于2016年9月8日作出《闲置土地认定书》。2017年5月2日,被告对项目现场进行勘查,《现场勘查笔录》载明项目未开工,原告签字确认。2017年9月1日,被告组织召开听证会,听取了原告的申辩意见。2018年7月18日,被告向原告送达《关于推动华泰办公楼项目开发建设的函》，载明项目处于停工状态。被告于2018年8月进行现场勘查拍摄的照片显示项目处于停工状态,现场无施工人员。2019年5月8日,被告再次对项目进行现场勘查,《现场勘查笔录》载明项目停工,未取得正式施工许可证。2019年10月9日,被告再次召开听证会,听取了原告的申辩意见。原告的工程包含地下车库项目，该项目应当完成基坑建设，截至目前原告仍未完成基坑建设，根据《闲置土地处置办法》第三条规定，不符合动工开发的标准。因此,涉案土地开发未发生原告所述的重大实质性变化。符合无偿收回条件,经被告保税区管委会发函，天津市规划和自然资源局滨海新区分局收到后，报天津市滨海新区人民政府请示后取得批复,被告保税区规建局于2019年10月15日作出被诉收回土地决定书，其内容合法合规。三、被告作出被诉收回土地决定书的证据充分,适用法律正确。（一）涉案土地项目未达到《闲置土地处置办法》规定的“动工开发”标准。原告未取得《施工许可证》,未申请桩基验收,项目基坑未实施开挖,案涉土地尚未达到动工开发标准,认定为闲置土地事实清楚。（二）动工开发的认定应严格根据项目现状，按照《闲置土地处置办法》规定的标准进行实质认定。（三）原告提出的涉案土地已动工开发的面积及已投资额均超过认定闲置土地的法定条件的理由不成立。第一,本案中认定案涉土地构成闲置土地的时间是在2016年9月,直至被告作出被诉收回决定书前仍未改变。第二,依据《闲置土地处置办法》第三十条第二款的规定,原告单方主张的10879万元投资额中应减除涉案土地出让金及相关税费共计9965.23237万元,仅就原告单方主张的投资额仍未超过已投资额占总投资额25%的条件。涉案土地开发现状符合认定闲置土地的情形,且土地闲置已超两年,依据《闲置土地处置办法》第十四条之规定无偿收回涉案土地,适用法律正确。四、在先后签订的限期开工协议及补充协议中,政府放宽收回土地时限,并向原告明确项目未在限期达到动工开发标准将继续履行无偿收回土地程序,被告在历次约谈及向原告送达的相关文书中也反复督促原告开工并告知原告无法在限期开工时间内动工的后果,未形成原告所谓的信赖利益。原告无视协议的约定及政府的要求,造成土地闲置。因此,原告主张的损失均系企业自身原因导致的经营风险,与政府行政行为无关。五、（一）政府相关部门的政策、行为并非导致涉案土地构成闲置的原因。2018年4月12日,天津空港经济区建设工程管理中心向原告下发《天津空港经济区建设工程管理中心安全监督抽查责令暂停施工通知书》，系因施工现场无监理公司管理人员在场,被认定违规责令暂停施工自查,非政府原因。被告在对涉案土地的处置过程中,已充分考虑2016年底及2017年底政府环保停工令影响。扣除以上停工时间后,涉案土地项目动工开发延误时间也已超过2年。（二）不存在因政府规划的变更影响涉案土地项目施工建设进度的情况。涉案土地利用总体规划形成于2013年前,土地出让合同约定的土地用途为商务金融用地,涉案土地出让后总体规划未发生变更,涉案土地项目不存在《闲置土地处置办法》第八条规定的规划变更的情形。（三）涉案土地项目未取得施工许可证系因企业自身原因导致。被告与原告签订的限期开工协议及补充协议是双方对限期开工及土地处置的补充约定,协议约定的限期开工时间为收回土地的最后期限,并非对《国有建设用地使用权出让合同》中开工时间的重新约定。综上,被诉收回土地决定书符合法定程序,事实清楚,证据确实充分,适用法律正确,请求驳回原告全部诉讼请求。被告保税区规建局向本院提交以下证据及依据:一、证据：证据一、《天津市国有建设用地使用权出让合同》，证明涉案土地用途为商务金融用地,土地出让金为7700万元,原告应于2014年2月20日前取得《施工许可证》,动土施工；证据二、《闲置土地调查通知书》(津空规国函(2015)15号)及送达回证，证明被告保税区规建局履行了闲置土地调查通知义务；证据三、原告申辩报告(2015.8.27)，证明被告保税区规建局在认定涉案土地为闲置土地前听取了原告申辩意见；证据四、《关于尽快提供闲置土地调查有关材料的通知》(津空规国函[2016]35号)，证明2016年4月20日被告保税区规建局要求原告提供土地闲置原因的有关证明材料；证据五、调查笔录(2016.7.19)，证明2016年7月19日原告尚未取得项目施工相关手续；证据六、《闲置土地认定书》(津空规国函[2016]82号)，证明2016年9月8日空港规国局认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因；证据七、《土地收回暨限期开工协议书》，证明原告应于2016年9月30日前达到《闲置土地处置办法》规定的动工开发标准,如未按期达标，被告保税区规建局有权无偿收回闲置土地使用权；证据八、《开工督促函》(津空规国函(2017]4号)，证明2017年1月17日,因项目一直未实施建设,被保税区规建局函告原告督促其进场施工并告知根据《土地收回暨限期开工协议书》，被告保税区规建局有权无偿收回涉案土地；证据九、现场勘查笔录(2017.5.2)，证明2017年5月2日涉案土地现场未动工；证据十、听证笔录及听证申辩意见(2017.9.1)，证明针对涉案闲置土地无偿收回事宜，被告保税区规建局进行了听证程序；证据十一、施工现场照片(2016年-2018年)，证明2016年至2018年涉案土地项目始终处于未动工开发状态；证据十二、《的补充协议》，证明原告应于环保停工因素消除后立即复工建设,否则被告保税区规建局将继续履行无偿收回土地使用权程序；证据十三、《责令暂停施工通知书》([2018)]建质安监改(0000A5002号)，证明2018年4月12日被告保税区规建局对项目现场抽查发现项目施工单位和监理单位无管理人员在场履约；证据十四、《关于推动华泰办公楼项目开发建设的函》(津保规建函[2018)51号)，证明2018年7月18日,因项目处于停工状态,尚未取得正式《施工许可证》；证据十五、现场勘查笔录(2019.5.8)，证明2019年5月8日项目现场处于停工状态；证据十六、听证笔录(2019.10.9)，证明被告保税区规建局作出涉案闲置土地无偿收回决定书前履行了听证程序；证据十七、《关于对天津港保税区德商公司闲置土地无偿收回使用权的请示》(津规自滨[2019]373号)，证明天津市规划和自然资源局拟同意无偿收回涉案土地并向天津市滨海新区人民政府提交请示；证据十八、《关于对天津港保税区德商公司闲置土地无偿收回使用权的批复》(津滨政函[2019]123号)，证明天津市滨海新区人民政府同意无偿收回涉案土地；证据十九、《收回国有建设用地使用权决定书》(津保规建函[2019]88号)；证据二十、华泰金融中心建筑专业图纸，证明涉案土地存在地下车库,需挖深坑基；证据二十一、《市国土房管局办公室关于转发国土资源部闲置土地处置示范文本的通知》(津国土房办发[2013]55号)和《国土资源部办公厅关于印发和的通知》(国土资厅发[2013]16号)，证明《闲置土地认定书》内容符合关于闲置土地处置示范文本的相应规定。二、依据：《闲置土地处置办法》第十四条。被告保税区管委会辩称，被告具有作出被诉《行政复议决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条、《天津港保税区条例》第五条、第六条规定，被告是其政府工作部门被告保税区规建局作出的行政行为的法定复议机关。二、被告作出的涉案行政复议决定程序合法。本案中,原告于2019年11月28日向天津市滨海新区司法局提交案涉行政复议申请,2019年12月11日,天津市滨海新区司法局将行政复议申请转交给被告,被告于2019年12月11日作出受理决定,并于2019年12月16日邮寄送达原告。2019年12月12日,被告作出《行政复议答复通知书》，同时将原告复议申请书副本于2019年12月12日送达被告保税区规建局,要求该局依法提供作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。此后,被告保税区规建局于2019年12月20日向被告提交了《行政复议案件答复书》及相关证据、依据和其他有关材料。被告经审查后,于2020年1月22日作出了被诉《行政复议决定书》,并于当日送达被告保税区规建局,同日通过邮寄方式向原告送达，原告于2020年2月11日签收。关于原告提到的行政复议过程中的集体讨论的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，既可以通过集体讨论的方式也可以通过行政机关负责人同意的方式作出行政复议决定。三、被告保税区规建局作出的被诉收回决定书认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确,应当予以维持。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定,决定予以维持。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告保税区管委会向本院提交以下证据及依据：一、证据：证据一、天津市滨海新区人民政府行政复议申请转送函件；证据二、《行政复议申请书》，证据一、二证明被告保税区管委会收到行政复议申请的时间；证据三、《行政复议受理通知书》；证据四、快递单及查询回单，证据三、四证明被告保税区管委会在收到原告涉案复议申请后,依法受理,并邮寄送达原告,履行时限符合法律规定；证据五、《行政复议答复通知书》；证据六、送达回证，证据五、六证明被告保税区管委会要求被告保税区规建局作出书面答复,提供证据、依据和其他有关材料；证据七、《行政复议案件答复书》；证据八、原告及被告保税区规建局在行政复议程序中提交的材料,被告保税区管委会调查询问书及调查询问笔录，证据七、八证明被告保税区管委会审查了被告保税区规建局提交的涉案行政行为作出时的证据、依据及相关材料,上述材料是被告保税区管委会作出《行政复议决定书》的依据；证据九、《行政复议决定书》；证据十、送达回证；证据十一、快递单及查询回单，证据九至十一证明被告保税区管委会作出的复议决定程序合法，事实清楚、适用法律正确，并依法向原告、被告保税区规建局送达了复议决定书。二、依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告对被告保税区规建局提交的证据一的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可。根据被告保税区规建局与原告签订的《土地收回暨限期开工协议书》及《的补充协议》，涉案土地的开工时间已重新约定为2017年9月20日。对证据二至五的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可。证据二至五证明的被告保税区规建局在重新确定涉案土地开工日期之前对涉案土地相关调查，均不能作为涉案土地是否属于闲置土地的事实依据。对证据六的真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可。被告保税区规建局不是市、县国土资源主管部门，不具有作出《闲置土地认定书》的主体资格，另外《闲置土地认定书》是在变更后的开工日期之前作出，不应作为变更后的开工日期后的土地开发实际情况的认定依据，不能作为本案收回土地行政处罚决定的依据。对证据七、证据十二的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可。因涉案土地的开工时间已变更。对证据八的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可。该证据能够证明原告于2016年11月15日已取得涉案土地桩基部位施工许可证。对证据九、十的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可。涉案土地开工日期已变更，被告保税区规建局变更后的开工日期之前进行的勘查和听证活动，不能作为认定涉案土地属于闲置土地的合法程序。同时，证据十听证笔录中第4页也显示“16年取得施工证后确实碰到了相关政策，对于这些文件，我们也没有强行要求公司开工”，证明2017年之前原告未能按期开工，存在“政府有关部门的行为”的影响因素。对证据十一的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可。该证据中拍摄于2018年8月的两张照片恰恰可以证明涉案土地上已开始施工。对证据十三的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可。该证据恰恰可以证明被告保税区规建局已知晓原告在涉案土地上正在开展桩基工程，该桩基工程的施工单位及监理单位都已向被告保税区规建局备案。对证据十四的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可。该证据恰恰可以证明被告保税区规建局已确认原告“项目开工建设”。对证据十五的真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认同。该勘查笔录仅有被告保税区规建局1名人员的记录，没有原告方人员的确认及证人、照片或视频作为佐证，不能作为认定事实的依据，另外该勘查笔录并未对涉案土地的实际开工建设情况进行全面、客观、公正地调查，不符合《行政处罚法》第三十六规定的调查标准。对证据十六的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可。听证程序是建立在2016年《闲置土地认定书》认定的事实基础上的，但在重新确定开工日期后，涉案土地开工状态发生了实质性的变化，被告保税区规建局没有对土地是否构成闲置的事实进行重新认定，基于错误认定事实基础上召开的听证程序不能保障相对人的合法权益。对证据十七、十八的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可。两份证据（公文）的收发主体可以证明被告保税区规建局不具有作出收回涉案土地行政处罚决定的主体资格。同时，证据十七请示的正文部分记载的涉案土地“超过《土地收回暨限期开工协议》约定日期未按期开工，系非政府原因造成”相关表述不符合客观事实。对证据十九的真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可。被告保税区规建局不具有作出收回涉案土地行政处罚决定的主体资格，其作出的收回涉案土地决定不具有合法性。另外收回涉案土地决定书中与证据十七请示中对于违反法律、法规或者规章的事实和证据的表述不一致。对证据二十的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可。涉案涉目不仅属于需要挖深基坑的项目，同时也是使用桩基的项目，截至2018年5月20日原告已经完成了项目所有桩基工程，打入所有基础桩，满足《闲置土地处置办法》第三十条规定的“动工开发”的条件。对证据二十一的真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可。根据该范本制作的《收回国有建设用地使用权决定书》未载明当事人地址、行政处罚的种类和依据、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，不符合《中华人民共和国行政处罚法》及《闲置土地处置办法》的相关规定。原告对被告保税区管委会提交的证据一至证据六的真实性、合法性、关联性认可。对证据七的真实性认可，不认可合法性及关联性。对证据八真实性、合法性认可，不认可关联性及证明目的。证据八中的证据与被告保税区规建局提交的证据基本一致，质证意见与原告对被告保税区规建局提交证据的质证意见一致。对证据八中《行政复议案件调查询问笔录》恰恰证明了：第一，被告保税区规建局不具有作出收回涉案土地行政处罚决定的主体资格；第二，被告保税区规建局所述“签订《土地收回暨限期开工协议书》是对收回土地的一种延缓措施”没有任何法律依据，涉案土地开工时间变更为2017年9月20日，被告保税区规建局在此之前进行的勘查和听证活动，不能作为认定涉案土地属于闲置土地的合法程序。对证据九至十一的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可。被告保税区管委会做出的《行政复议决定书》主要事实不清、证据不足，应予撤销。被告保税区规建局对原告提交的证据一至四的合法性、真实性和关联性认可。对证据五、六的真实性认可，不认可证明目的。对证据七中认可建筑工程施工许可证的真实性，不认可其证明目的，不认可桩基工程施工合同的真实性、合法性及证明目的。建筑工程施工许可证系天津空港经济区管委会2016年11月15日颁发，原告未在限期时间内完成桩基施工。桩基完工应当以竣工验收为准，原告并未履行竣工验收的程序。对证据八无异议。对证据九、十的真实性无异议，不认可其关联性，与被告保税区规建局依法收回土地没有关联性。对证据十一、十二真实性无异议，不认可其关联性。被告保税区规建局收回土地使用权的依据是原告未完成动工开发标准，与其实质开工无关，实质开工为函件用语，并非法律用语。对证据十三的真实性无异议，不认可其证明目的。该证据能够证明原告项目处于停工状态，未取得施工许可证的事实，是被告践行闲置土地以用为先的具体体现，不能成为原告拖延工期的理由。对证据十四、十五的真实性和证明目的不认可，该证据是原告自行提供，材料中的合同是否真实存在及合同的履行情况均无法证明。对证据十六、十七的真实性无异议，不认可其证明目的。虽然该证据是原告暂停施工的原因，但是被告保税区规建局对原告进行行政处罚时已充分考虑到相关政策影响，原告将停工原因完全归结于政策，与本案事实不符。对证据十八的真实性无异议，不认可其证明目的，原告施工必须办理施工许可证及施工单位监理单位合法履职等条件，被告保税区规建局对原告进行处罚后，原告未向相关部门提出复工申请，不符合复工条件。对证据十九至二十一的真实性无异议，不认可其关联性。对证据二十二、二十三的真实性不认可。对证据二十四的真实性无异议，不认可其证明目的。同对证据七的质证意见。被告保税区管委会对原告提交的证据的质证意见同被告保税区规建局，补充对证据十的质证意见，原告在2018年4月25日才取得办理施工许可证所需要的建设规划许可证，原告在办理施工许可证的过程中存在自身原因。对证据二十二，原告未能证明其具备办理施工许可证的全部条件，而发证单位存在拖延办理或拒不办理的情形。对证据二十四，由于该判决书中载明本案原告并未出庭应诉，该工程是否合格、是否取得竣工验收的相关文件，该判决并不能体现，所以该证据不能证明桩基工程已经全部完工并且通过验收。本院对原告提交的证据一至证据六予以确认。对证据七的真实性予以认定，对其证明目的不予认定。对证据八至证据十三予以确认。对证据十四、十五，因没有其他证据进行佐证，对其真实性不予认定。对证据十六的真实性予以认定，对原告主张的该证据证明原告根据该文件要求暂停施工3个月的证明目的不予认定。对证据十七予以确认。对证据十八的真实性予以认定，对证明目的不予认定。对证据十九至二十一予以确认。对证据二十二、二十三的真实性予以认定，对上述函件已向被告保税区管委会寄出的证明目的不予认定。对证据二十四的真实性予以认定，对证明目的不予认定。被告保税区规建局提交的证据符合证据的真实性、合法性、关联性特征，本院予以确认。被告保税区管委会提交的证据符合证据的真实性、合法性、关联性特征，本院予以确认。经审理查明，2013年3月20日,原告与原滨海新区规国局签订《天津市国有建设用地使用权出让合同》,约定原告受让位于天津空港经济区、宗地编号为津滨保（挂）2012-38号、面积21486.3平方米、用途为商务金融用地的土地。本合同项下的国有建设用地使用权出让年期为40年，自出让人向受让人实际交付土地之日起计算。2014年2月20日前受让人就合同项下宗地建设项目取得《施工许可证》，施工设备及人员进场进行勘探或动土施工。后原告于2013年7月19日取得上述土地的房地产权证，其上载明原告为涉案土地的权利人，权利终止日期为2053年5月12日。原空港规国局（现其职能由被告保税区规建局行使）于2015年7月14日作出津空规国函［2015］15号《闲置土地调查通知书》，以上述宗地存在超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发，涉嫌构成闲置土地，要求原告自接到通知书之日起30日内提供相关证明材料，通知书于2015年8月13日向原告送达。2015年8月27日原告向原空港规国局提交了申辩报告，主张涉案宗地不存在延期开工情形。2016年4月20日原空港规国局作出《关于尽快提供闲置土地调查有关材料的通知》，要求原告于2016年4月30日前针对涉案土地的闲置原因提供证明材料，逾期将以企业自身原因向原告下达闲置土地认定书，并履行后续处置手续，并于2016年4月21日向原告送达。2016年7月19日原空港规国局对原告进行调查，原告在调查笔录中称未开工既存在企业自身不熟悉业务的原因，也存在国家政策调整的原因。2016年9月8日原空港规国局作出津空规国函［2016］82号《闲置土地认定书》，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因，并于当日向原告送达。2016年9月原空港规国局（甲方）与原告（乙方）签订《土地收回暨限期开工协议书》，约定甲方依法收回上述土地的国有建设用地使用权，土地权属证书暂不注销；乙方应在2016年9月30日前取得上述宗地的开工手续并按《闲置土地处置办法》第三十条达到动工开发标准；如乙方履行了约定内容，甲方报经本级人民政府同意后，解除该协议。如乙方未履行约定内容，甲方报经本级人民政府批准后，下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，公告注销土地权属证书。原空港规国局于2017年1月17日作出津空规国函［2017］4号《开工督促函》，以原告于2016年11月15日取得该项目的桩基部位施工许可证，但一直未实施建设，督促原告抓紧进场施工，并于当日向原告送达。2017年5月2日原空港规国局对项目现场进行勘查，《现场勘查笔录》中记载现场建设情况：未动工，有原告方人员签字。2017年9月1日原空港规国局进行听证，原告方进行了陈述及举证。2018年1月18日原空港规国局（甲方）与原告（乙方）签订《的补充协议》，约定暂停闲置土地收回程序，重新约定开工时间为2017年9月20日，竣工时间为2019年4月30日。根据市委办公厅、市政府办公厅联合发布的《天津市2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》要求，2017年10月至2018年3月期间停止施工，该因素消除后，乙方应立即复工，否则甲方继续履行无偿收回土地使用权程序。2018年4月12日天津空港经济区建设工程管理中心作出［2018］建质安监改（0000Ａ5002）号《天津空港经济区建管中心安全监督抽查责令暂停施工通知书》，认定桩基施工单位、监理单位无管理人员在场履约，责令原告自查，对查出的问题予以纠正，并以正式文件书面报送总队，并向原告送达。2018年7月18日,被告保税区规建局作出《关于推动华泰办公楼项目开发建设的函》（津保规建函［2018］51号）载明项目处于停工状态，尚未取得正式《施工许可证》，要求原告加快推动项目开发，并于2018年7月19日向原告送达。天津市规划和自然资源局滨海新区分局收到被告保税区管委会向其发出的《关于无偿收回德商实业（天津）有限公司名下闲置土地的函》后，于2019年7月4日向天津市滨海新区人民政府发出津规自滨［2019］373号《关于对天津港保税区德商公司闲置土地无偿收回使用权的请示》，天津市滨海新区人民政府于2019年7月11日作出津滨政函［2019］123号《天津市滨海新区人民政府关于对天津港保税区德商公司闲置土地无偿收回使用权的批复》，同意无偿收回涉案土地使用权。2019年10月9日被告保税区规建局对无偿收回涉案土地使用权一案进行听证，原告方进行了陈述及举证。被告保税区规建局于2019年10月15日作出津保规建函［2019］88号《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回涉案国有土地使用权，原告于2019年10月15日收到决定书。原告于2019年11月28日提出行政复议申请，被告保税区管委会于2019年12月11日作出受理决定，于2020年1月22日作出津保管复决字［2020］001号《行政复议决定书》予以维持，并于2020年1月22日向被告保税区规建局直接送达，向原告邮寄送达后，原告于2020年2月11日签收。原告对被诉收回决定书及被诉复议决定书均不服，诉至本院。另查明，2013年2月21日天津空港经济区规划建设管理局向原告作出《关于天津空港经济区华泰汽车研发销售中心规划建筑设计方案的批复》，其中第二条第4项总建筑面积56792平方米，其中地上42970平方米，地下13360平方米。2018年3月26日审查机构为天津中远建工科技信息咨询有限公司的《天津市建设工程施工图设计文件变更部位技术审查合格书》中变更内容一栏载明因规划要求地下车库面积增加，……总建筑面积由56309.99平方米变更为58507平方米。被告保税区规建局于2018年8月13日出具的《关于华泰汽车研发中心项目缴纳城市基础设施配套费的证明》中载明该项目规划建筑面积共58507平方米，包含1号办公楼、2号办公楼、3号办公楼以及地下车库，原告已缴纳了该项目城市基础设施配套费。原告于2016年11月15日取得建设单位为原告、工程名称为华泰汽车研发销售中心桩基工程、建设地址为空港经济区东至中环东路，南至东三道，西至规划路的建筑工程施工许可证。2017年10月24日原告（甲方）与上海闸北城市建设有限公司（乙方）签订《建设工程施工合同》，约定甲方将华泰汽车研发销售中心桩基工程发包给乙方，工程地点位于天津空港经济区中环东路与东三道交叉口，工程内容包含但不限于灌注桩的施工方案编制、工程桩的施工等内容，工期自2017年10月5日至2017年11月14日。上海闸北城市建设有限公司于2018年5月20日完成合同工期内全部工程量。天津港保税区行政审批局于2018年3月16日向原告作出《关于华泰金融中心项目备案的证明》。2018年4月25日原告取得建设项目名称为华泰汽车研发销售中心的建设工程规划许可证。再查，根据美丽天津一号工程指挥部于2016年11月12日作出的《关于严格今冬施工工地扬尘污染管控的通知》要求，2016年11月15日至2016年12月31日全市所有在建施工项目一律停止施工，特许施工项目除外。原告的施工项目不属于特许施工项目，上述期间原告停工。根据滨海新区建设工程质量安全监督管理支队于2017年9月26日作出的《关于加强2017-2018秋冬季停工工程项目安全管理的通知》，2017年10月1日至2018年3月31日全市建设工程将停止土石方作业，水泥搅拌及浇筑工程。上述期间原告停工。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《天津市土地管理条例》第四条、《闲置土地处置办法》第四条、《天津港保税区条例》第五条、第六条第五款及《滨海新区规划国土局关于对进行调整的通知》的规定,被告保税区规建局作为被告保税区管委会下设的土地管理部门负责土地供后管理,具有作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》的行政主体资格及法定职权。因涉案土地存在超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发，涉嫌构成闲置土地，原空港规国局于2015年8月13日向原告送达《闲置土地调查通知书》，开展调查，要求原告自接到通知书之日起30日内提供相关证明材料，符合《闲置土地处置办法》第五条的规定。经调查后，原空港规国局于2016年9月8日作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因，并于当日向原告送达，符合《闲置土地处置办法》第九条的规定。2017年9月1日原空港规国局对无偿收回涉案土地使用权一案举行听证，保障了原告方陈述及举证的权利。2019年10月9日被告保税区规建局对无偿收回涉案土地使用权一案举行听证，保障了原告方陈述及举证的权利。后天津市规划和自然资源局滨海新区分局收到被告保税区管委会向其发函后，向天津市滨海新区人民政府请示，天津市滨海新区人民政府作出批复，同意无偿收回涉案土地使用权。被告保税区规建局于2019年10月15日作出被诉收回决定书，并送达原告，符合《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定。被告保税区规建局作出被诉收回决定书程序合法。关于原告主张其与原空港规国局先后签订的《土地收回暨限期开工协议书》及《的补充协议》是对土地出让合同中开工时间的重新约定，本院认为，上述两份协议是在涉案土地被认定为闲置土地并符合无偿收回条件的前提下签订，根据上述协议的内容，上述协议并非是对土地出让合同中开工时间的重新约定，而是行政机关对涉案土地使用权暂缓无偿收回，如原告未在上述协议约定的期限内达到《闲置土地处置办法》规定的动工开发标准，行政机关将继续履行无偿收回土地使用权程序。故对原告上述主张，本院不予支持。根据《闲置土地处置办法》第三十条的规定，“动工开发”是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。原告未取得项目主体部分施工许可证，虽取得桩基部分施工许可证，但其在涉案土地上的施工行为不符合《闲置土地处置办法》规定的动工开发标准。原告主张因行政机关的不作为导致原告未取得上述许可证，未举证证实，本院不予采信。根据《天津市国有建设用地使用权出让合同》的约定，原告应于2014年2月20日前在涉案土地上开工建设，因涉案土地存在超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发，被告保税区规建局调查后将涉案土地认定为闲置土地，具有事实根据及法律依据。此后涉案土地未动工开发满两年，原告也未在《土地收回暨限期开工协议书》及《的补充协议》约定的期限内达到动工开发标准，且协议及补充协议已考虑到政府停工指令及规划变更影响，天津空港经济区建设工程管理中心作出的《责令暂停施工通知书》是对原告施工违规行为的查处，原告不应以其作为影响施工进度的正当理由，故被告保税区规建局依据《闲置土地处置办法》第十四条规定，作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确。被告保税区管委会受理原告行政复议申请后，履行了送达、通知、审查等义务，并在法定期限内作出《行政复议决定书》，向原告及被告保税区规建局送达，程序合法。综上，被诉《收回国有建设用地使用权决定书》事实认定清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法。被诉《行政复议决定书》亦程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告德商实业（天津）集团有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告德商实业（天津）集团有限公司承担（原告已向本院预交）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数递交上诉状副本，上诉于天津市第三中级人民法院。审 判 长  田朝伟人民陪审员  赵克信人民陪审员  王金菊二〇二〇年十二月十五日书 记 员  张 琳附：法律释明：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。