西安铁路运输法院     行 政 判 决 书     （2020）陕7102行初2052号     原告陕西聚梦制衣有限责任公司，住所地陕西省西安市未央区。   法定代表人陈建飞，执行董事。   委托代理人杨越，陕西云德律师事务所律师。   委托代理人陈熙颖，陕西云德律师事务所律师。   被告西安市未央区未央宫街道办事处，住所地西安市未央区。   负责人王均利，主任。   委托代理人高飞，该单位工作人员。   委托代理人肖娜，陕西同州律师事务所律师。   原告陕西聚梦制衣有限责任公司（以下简称聚梦公司）诉被告西安市未央区未央宫街道办事处（以下简称未央宫街办）城建行政强制，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼，本院依法审理后于2019年12月29日作出（2019）陕7102行初3501号行政裁定书，因原告不符合受理条件，裁定驳回原告起诉。原告不服，提起上诉，西安铁路运输中级法院于2020年7月17日作出（2020）陕71行终665号行政裁定书，裁定撤销我院（2019）陕7102行初3501号行政裁定书，指令我院继续审理。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年10月19日、2020年12月4日公开开庭审理了本案。原告法定代表人陈建飞及委托代理人杨越，被告未央宫街办委托代理人高飞、肖娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告聚梦公司诉称，原告陕西聚梦制衣有限公司于1996年8月成立，主营业务为服装加工生产。1998年作为莲湖区政府招商引资项目，与莲湖区未央宫街道办事处枣园村民委员会签订土地租赁合同，约定租赁纬二十八街中段两个院子加建部分房屋作为生产厂房。因此时《XX乡规划法》未颁布实施，该处房屋未进行规划审批。自1998年营业后，原告按时向村组缴纳租金，按时向国税地税缴纳各项税款，尽到了企业纳税义务，为周边村民提供了大量的劳动岗位，解决了就业问题。经营20年来无拖欠工资情况，企业运行平稳，经济效益良好。2018年以来，XX村XX城改项目。2018年西安市未央区人民政府发布《关于枣园村集体土地上棚户区改造房屋征收工作的通告》。（未政告字【2018】14号）确定棚改征收范围为东起文景路，西至明光路两侧，北起纬三十一街（规划路）南至方新路。（具体范围以规划定点图及具体测量为主）。因临近棚改区域，原告多次询问原告厂址是否在拆迁范围之内，得到了否定的答复。2019年5月1日，原告发现厂房周围被砌围墙，经询问是棚改项目遗漏范围，作为项目扫尾工程正在推进中。2019年5月8日，被告在未书面送达原告且签回执的情形下，向原告厂房外墙张贴《关于拆除违法建设项目的通告》，认定聚梦制衣系违法建设项目，并要求通告张贴之日5日内自行拆除，逾期不拆除，予以强制拆除。2019年5月15日，原告房屋被强制拆除，房屋内企业设备，产品存货等财物均被被告拉走处置。原告认为被告存在如下行为：一、被告做出的《关于拆除违法建设项目的通告》行政违法。1、被告未依法对原告的情况进行全面、客观公正的调查。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”被告对原告作出行政处罚之前从未到原告处调查，被告对原告的实际情况一点都不了解，被告都未能查明原告建设房屋的时间，所以被告得出的结果也是不符合事实的，被告作出的限期拆除决定书也是不符合《中华人民共和国行政处罚》规定的法定行政处罚程序的，依法属于无效的行政决定。2、被告作出该行政处罚行为，未送达《限期拆除决定书》、未作出并送达《强制拆除决定书》。没有履行听证、告知救济渠道等任何法定程序。3、被告作出的《关于拆除违法建设项目的通告》不属于《行政处罚法》所规定的处罚种类，其作出该行为超越职权、自始无效。依据《行政处罚法》第八条及《XX乡规划法》第六十四条的规定可知，限期拆除属于一种行政决定，不应当认定为行政处罚，原告认为限期拆除属于责令当事人在一定期限内改正错误的行为，并不属于行政处罚。同时国务院对限期拆除是否属于行政处罚有明确的解释。《国务院关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函[2000]134号）说明“四川省人民政府法制办公室：你办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》(川府法[2000]68号)收悉。经研究，现函复如下：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为，2000年12月1日”。虽然《城市规划法》已经于2008年1月1日被《XX乡规划法》废止，但是《XX乡规划法》第六十四条规定的“责令限期拆除”和《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”的含义是一样的，都属于《行政处罚法》第二十三条规定的行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为的情形。都不是行政处罚行为。根据以上法律规定及国务院答复函可以明确的说明，责令限期拆除的行为不属于行政处罚，被告对原告实施“责令限期拆除”的行政处罚因实施了法律上不存在的处罚，不属于《行政处罚法》所规定的处罚种类。因此，被告错误适用了《行政处罚法》，违法作出责令限期拆除决定书。故该行政行为不能成立，自始无效。二、被告以围挡方式在未与原告达成赔偿补偿决定的情形下强制拆除房屋，程序违法。依据2010年《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，2011年3月17日中央纪委、监察部发布《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》、随后国土资源部发布《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》通知一致要求：严禁采取停水、停电、阻断交通等野蛮手段逼迫搬迁，以及采取“株连式拆迁”和“突击拆迁”等方式违法强制拆迁的，要严格追究有关责任单位和责任人的责任。被告以围挡方式在未与原告达成赔偿补偿决定的情形下强制拆除房屋，程序违法。综上所述，被告的《通告》及强拆行为存在程序违法，严重损害了原告的合法权益。请求：一、确认被告2019年5月17日依据《关于拆除违法建设项目的通告》实施的强制拆除行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交以下证据：   第一组证据：   1.西安市未央区人民政府关于枣园村集体土地上棚户区改造房屋征收工作的通知；   2.枣园村村民委员会通知；   3.五被告关于拆除聚梦制衣违法建设项目的通告；   证明五被告在原告厂房大门外张贴上述公告，违法认定原告厂房为违法建筑。   第二组证据：   厂房租赁协议；   证明原告厂房系与村委会签订有合法的厂房租赁协议。   第三组证据：   现场视频、视频笔录；   证明被告违法拆除了原告的厂房，并处置了原告厂房内的所有设备及存货。   第四组证据空白协议照片1张；   证明当时原告签地协议是空白地。   被告未央宫街办辩称，原告陕西聚梦制衣有限责任公司主体不适格，其对本案没有诉权。位于西安市未央区枣园村纬二十八街中段两个院子主体并非原告，原告与枣园村据原告诉状所述是租赁关系，且在2019年5月4日枣园村村民委员会张贴公告终止了与原告签订的租赁合同，根据法律规定该土地的权利主体属于西安市未央区未央宫枣园村村民委员会，故原告的主体不适格，法院应裁定驳回原告的诉请。本案被告与其他四被告共同出具的拆除未央区枣园村违法建设通告程序合法，法律依据充分。另被告与其他四被告共同出具的《关于拆除违法建设项目的通告》不是具体行政行为，系为作出最终行政行为而实施的过程性行为，属于对行政相对人作出的不发生法律效力的事实行为。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故法院应裁定驳回原告的诉请。被告是“枣园村项目”拆迁改造的合法主体，且位于未央区枣园村纬二十八街中段两个院子的房屋，该处建设未取得合法有效的用地手续，未经规划许可，属违法用地建设。被告作为合法拆迁主体，依职权拆除违法建设，适用法律、法规正确。综上所述，原告没有主体资格，其诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故请法院裁定驳回原告的诉请。   被告未央宫街办向本院提交以下证据：   1.未央区未央宫街道枣园村村民委员会在2020年5月4日出具的公告。   证明根据公告内容，原告与枣园村村民委员会的租赁合同已终止；原告的主体不适格，其没有诉权。   2.未政发（2018）38号《西安市未央区人民政府关于枣园村棚户区改造房屋征收决定》、房屋征收通告；   证明被告是合法的拆迁主体，有权进行征收拆迁。   3.通知三份及照片两张；   证明涉案违法建设房屋在拆除之前被告已将规范依据予以张贴通告，程序合法。   4.六部门《关于拆除违法建设项目的通告》及照片三张；   证明：1.被告街办依职权出具拆除违法建设通告，适用法律、法规正确。2.被告街办拆除之前已经向原告进行张贴送达，拆除程序合法。   5.土地租赁合同一份、拆迁安置协议书一份、秦农银行储蓄存单一张、台账一张；   证明原告没有主体资格；涉案建筑物与原告无关，被告按照“先补偿后拆迁”程序合法。   经庭审质证，原告对被告未央宫街办提交的证据1真实性、证明目的不认可，未收到原件。对证据2决定的征收范围是东起文景路，西至明光路北侧，北起纬三十一街，南至方新路，本案原告场所不在征收范围以内，原告是在方新街以南。对证据3关于4月27通知认可，其余不认可，没有收到。对证据4通告照片不知道张贴位置、时间，真实性不认可。对证据5真实性认可，证明目的不认可。被告没有告知原告救济权利。存单、租赁合同、协议书、台账、储蓄单，真实性、证明目的不认可，是针对陈建飞，不是对原告。协议签订时间在赔偿时间之后。   被告未央宫街办对原告提交的第一组证据真实性认可、证明目的不认可，涉案厂子在拆迁范围内，被告拆迁前已履行告知义务，程序合法。对第二组证据真实性、证明目的不认可，是陈建飞租赁的厂房，原告主体不适格。对第三组证据真实性、证明目的不认可，被告街办的拆除行为是合法的；被告是整体拆除，并没有处置原告厂房及房内的物品。对原告提交的第四组证据不认可，没有证据的原件，陈建飞已经在拆迁之前5月19日作出承诺，对拆迁补偿款无异议，6月10日签订协议，对数额是认可的，已经按了手印，拆迁补偿款陈建飞已经领取。   本院对原告提交的除第四组证据外的其他证据及被告提交的所有证据因来源合法、客观真实，本院对其真实性依法予以确认。   经审理查明，2019年5月8日西安市规划局未央分局、西安市国土资源局未央分局和未央城建局、未央城管执法局、未央区事务中心、未央宫街办向聚梦制衣违建项目作出《关于拆除违法建设项目的通告》，内容为：“根据《中华人民共和国XX乡规划法》、《西安市XX乡规划条例》等相关法律、法规规定及《未央区“四改两拆”三年攻坚行动实施方案》文件的精神，位于二十八街十字西南角，该处建设项目未取得合法有效的用地手续，未经规划部门许可，属于违法用地建设，现就拆除该违法建设的有关事项通知如下：一、该项目，已经规划部门认定，属于违法建设，应无条件予以拆除。二、该通告张贴之日起五个工作日内自行拆除擅自建设的建筑物。逾期不拆除者，政府将组织规划、国土、城管、公安等相关部门联合执法，予以强制拆除。拆除费用由违法单位（个人）承担。三、在强制拆除过程中，对于阻挠、寻衅滋事者，公安机关将严格按照《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律、法规予以处置”。2019年5月15日被告未央宫街办对原告位于西安市未央区纬二十八街中段厂房予以拆除。原告认为被告拆除行为违法，诉至我院，诉请如上。   另查明，2018年11月17日，未央区人民政府作出未政发（2018）38号《关于枣园村棚户区房屋征收的决定》，为加快……未央区人民政府决定对未央区XX街道XX村集体土地上的房屋予以征收……。征收范围：东起文景路，西至明光路两侧，北起纬三十一街（规划路），南至方新璐（具体范围以规划定点图和测量成果表为准）。原告的XX房XX村XX村委会自有产权的纬二十八街中段连片的两个院子……。   又查明，2019年5月9日，原告的法定代表人陈建飞出具《承诺保证书》，本人陈建飞，身份证号……在光明路与方新路十字西南角，租赁未央区XX街XX村XX队集体土地，建有厂房（聚梦制衣厂）……，本人在此承诺保证与指挥部协议签订完成后3三日内搬空前期堆积物资设备，如未能及时搬离视为本人自动放弃所有相关物品设备由此造成的损失与拆迁无关，XX队XX村XX队协商解决，此后一切其他事宜与枣园村指挥部无关。2019年6月10日，原告的法定代表人陈建飞与动迁公司西安广弘杰信置业有限公司签订《协议书》，一、乙方（陈建飞）同意搬离枣园村，并统一甲方全权处置枣园村集体土地范围内的建（构）筑物、附属物，以下统称“房屋”。二、甲方依据第三方评估公司出具的评估报告，向乙方支付奖励费总计人民币1251105元整……。2019年7月22日。原告的法定代表人陈建飞收到西安广弘杰信置业有限公司征地房屋拆迁及地上附属物补偿款（大写）壹佰贰拾伍万壹仟壹佰零伍原零角零分，（小写）1251105元整。   本院认为，本案的争议焦点为：一、陕西聚梦制衣有限责任公司是否是本案的适格原告；二、未央宫街办是否是本案的适格被告；三、被告实施的拆除行为是否合法。   一、关于陕西聚梦制衣有限责任公司是否是本案的适格原告，庭审中，原告法定代表人陈建飞明确表示涉案被拆除物系陕西聚梦制衣有限责任公司所有，并非其个人所有。被告未央宫街办则主张涉案拆除物系陈建飞所有，并非陕西聚梦制衣有限责任公司所有，聚梦公司无权就案涉强制拆除行为提起行政诉讼。但被告未央宫街办并未向本院提交证据证明其主张，故被告该项主张本院不予支持。陕西聚梦制衣有限责任公司系本案适格原告。   二、关于未央宫街办是否是本案的适格被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，2019年5月8日西安市规划局未央分局、西安市国土资源局未央分局和未央城建局、未央城管执法局、未央区事务中心、未央宫街办向聚梦制衣违建项目作出《关于拆除违法建设项目的通告》，结合庭审中查明的，被告未央宫街办认可2019年5月15日拆除原告位于西安市未央区纬二十八街中段厂房系其工作人员所为。本案实施行为的主体应为被告未央宫街办，未央宫街办是本案的适格被告。   三、关于被告实施的拆除行为是否合法。《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》第27条规定：“实施房屋征收，应当先补偿、后搬迁”。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，集体土地征收应当实施补偿。本案中，原告所有的厂房是在枣园村搬迁实施的过程中，其未与拆迁方达成拆迁安置协议的情况下，因征地拆迁被被告拆除而引起的行政争议。根据我国现行的法律规定，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下，由行政机关申请人民法院强制执行或者由具有强制执行权的行政机关依照法定程序执行。在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行。即征收土地和房屋应当遵循 “先补偿、后拆迁”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。一般而言，被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订安置补偿协议，征收机关开始按照安置补偿协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。本案中，被告并未就涉案房屋与原告签订《拆迁安置补偿协议》，也未就涉案房屋的拆迁安置作出补偿决定，遂于2019年5月15日，拆除了原告涉案的房屋及屋内物品，被告行为明显违反法律法规的规定，，但又因拆除毁损破坏建筑物的行为属于事实行为，没有可撤销的内容，故被告未央宫街办于2019年5月15日拆除原告聚梦公司位于西安市未央区维二十八街中段厂房的行为应当确认违法。原告的诉讼请求，本院依法应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告西安市未央区未央宫街道办事处于2019年5月15日强制拆除原告位于西安市未央区纬二十八街中段厂房地行为违法。   案件受理费50元，由被告西安市未央区未央宫街道办事处负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                                 审判长    唐颖杰   人民陪审员    强智才   人民陪审员    梁秀兰     二〇二〇年十二月二十四日                             书记员    卢晓蕊        1