河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初1059号原告徐彦增，男，汉族，1969年5月24日出生，住郑州市惠济区。委托代理人赵书保，北京德和衡（郑州）律师事务所律师。被告郑州市金水区人民政府，住所地郑州市金水区东风路。法定代表人魏东，区长。委托代理人侯颖辉，郑州市金水区杨金路街道办事处工作人员。委托代理人张杰，河南颂邦律师事务所律师。原告徐彦增诉被告郑州市金水区人民政府（以下简称金水区人民政府）行政协议一案，于2020年9月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭审理了本案。原告徐彦增的委托代理人赵书保，被告金水区人民政府的委托代理人侯颖辉、张杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐彦增诉称，2012年11月15日，金水区人民政府办公室作出《关于成立金水区科教新城合村并城项目指挥部的通知》，成立了金水区徐庄村合村并城项目指挥部（以下简称“合村并城指挥部”）等七个指挥部，启动郑州市金水区徐庄村的拆迁工作。2014年3月31日，合村并城指挥部与原告签订《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书》（以下简称《拆迁协议》），约定自协议签订之日指挥部向原告支付过渡费，每半年的过渡费为47213.04元；过渡期限为36个月，若超过过渡期限，自逾期之月按原告原领取标准的双倍支付过渡费；即2014年3月31日至2017年3月30日（36个月）的过渡费为每半年47213.04元，2017年3月31日之后的过渡费为每半年94426.08元。2019年7月31日，郑州市金水区合村并城项目安置房建设指挥部（以下简称“安置房建设指挥部”）发布《通告》，称过渡费发放截止时间为2019年7月31日，安置房装修时间三个月（2019年8月、9月、10月）仍按原范围和标准发放过渡费，每户还可获得10000元回迁奖励。根据拆迁协议约定及安置房建设指挥部发布的《通告》，2014年3月31日至2016年3月30日指挥部应付过渡费为188852.16元，此期间的过渡费合村并城指挥部已足额支付；2016年3月31日至2019年10月31日应付过渡费为582294.16元，而指挥部仅向原告支付182400元过渡费及10000元回迁奖励；扣除已支付的过渡费，还拖欠原告过渡费399894.16元。合村并城指挥部的行为，已违反了拆迁协议的约定及相关法律的规定，严重侵犯了原告的财产权益。因合村并城指挥部及安置房建设指挥部均系被告成立的机构，现起诉被告要求支付拆迁过渡费。请求：1.依法判令被告支付拖欠原告2019年10月31日之前的拆迁过渡费399894.16元；2.依法判令被告自2019年11月1日起按银行同期存款利息标准赔偿原告损失直至拆迁过渡费支付完毕为止；3.依法判令被告承担本案全部诉讼费用。原告在法定举证期限内向本院提交以下证据：第一组证据：1.《关于成立金水区科教新城合村并城项目指挥部的通知》（金办文〔2012〕78号）；2.《关于成立金水区杨槐村等10个合村并城项目安置房建设指挥部的通知》（金政办〔2014〕19号）。证明目的：合村并城指挥部、安置房建设指挥部均系金水区人民政府成立的机构，对于该机构所作出行政行为的法律后果，应由被告金水区人民政府承担。第二组证据：3.《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书（宅基地）》；4.《通告》；5.光大银行账户对账单及郑州银行业务受理单。证明目的：1.2014年3月31日，合村并城指挥部与原告签订《拆迁协议》，约定自协议签订之日指挥部向原告支付过渡费，每半年的过渡费为47213.04元；过渡期限为36个月，若超过过渡期限，自逾期之月按原告原领取标准的双倍支付过渡费；即2014年3月31日至2017年3月30日（36个月）的过渡费为每半年47213.04元，2017年3月31日之后的过渡费为每半年94426.08元。2.2019年7月31日，安置房建设指挥部发布《通告》，称过渡费发放截止时间为2019年7月31日，安置房装修时间三个月（2019年8月、9月、10月）仍按原范围和标准发放过渡费，每户还可获得10000元回迁奖励。3.根据拆迁协议约定及安置房建设指挥部发布的《通告》，2014年3月31日至2016年3月30日指挥部应付过渡费为188852.16元，此期间的过渡费合村并城指挥部已足额支付；2016年3月31日至2019年10月31日应付过渡费为582294.16元，而指挥部仅向原告支付182400元过渡费及10000元回迁奖励，扣除已支付的过渡费，还拖欠原告过渡费399894.16元。第三组证据：6.（2017）最高法行申8840号行政裁定；7.（2019）豫行终1561号行政判决；8.（2019）豫行终3028号行政判决；9.（2019）豫行终3930号行政判决。证明目的：1.原告同村居民因过渡费问题起诉被告的案件已经河南省高级人民法院终审判决，部分案件被告向最高人民法院申诉也被裁定驳回，最高人民法院及省高院均裁判认为拆迁协议合法有效且效力高于被告提交的拆迁安置方案，被告应按拆迁协议约定标准支付过渡费，这些均证实了原告的诉请完全成立。2.省高院在原告同村居民王杰要求支付过渡费的案件中，已判决认定被告在《通告》确定的装修期内仍应按拆迁协议约定的过渡费标准支付。第四组证据：10.原告同村居民2020年3月份之前起诉要求支付过渡费案件中被告提交的《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》及《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》；11.被告在原告同村居民徐宗强、徐宝清起诉要求支付过渡费案件中提交的《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》及《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》。证明目的：被告在此前原告同村居民2020年3月前起诉要求支付过渡费案件中提交的《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》及《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》与此次提交的《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》、《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》的内容不一致。在原告同村居民徐宗强、徐宝清等起诉被告要求过渡费的案件中，被告提供的《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》、《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》是两个独立的方案，不显示其中一个为另一个的附件，且落款处没有日期，在该案中被告称是在档案中复印的，档案中就是没有日期，而被告此次提交的安置补偿方案落款处竟然有了日期而且格式也与徐宝清、徐宗强案中提交的安置方案不一致，据此可以断定被告此次提交的拆迁安置方案部分内容是伪造，此次提交的拆迁安置方案不真实、不合法，不能作为认定案件事实的依据。第五组证据：12.被告在原告同村居民要求过渡费案件中提交的《行政答辩状》两份。证明目的：被告在原告同村居民要求过渡费案件中辩称因徐庄路未取得规划许可、未正式建设而不按拆迁协议约定继续支付过渡费，而在本案中又称徐庄路已建成，建成后不再按拆迁协议约定支付过渡费，作为行政机关的被告对其变更过渡费的依据和理由在不断变化，充分说明了其变更过渡费没有依据。被告金水区人民政府辩称：一、案涉房屋所在的徐庄村拆迁是合村并城项目，依据的拆迁补偿标准为合村并城统一标准，其中，过渡费标准为人均应安置面积100平方米，以12元／平方米／月。徐庄路的拆迁属于徐庄村拆迁的一个子项目，其拆迁补偿标准当然应适用徐庄村合村并城标准，徐庄路过渡费标准为阶段性标准，徐庄路建设完成后，过渡费标准仍回复到原合村并城标准。2012年案涉房屋所在的徐庄村被列入合村并城市试点计划内，徐庄村开始进行合村并城工作。上级有关文件详细规定了合村并城的拆迁补偿标准，其中过渡费为：人均应安置面积100平方米，12元／平方米／月。指挥部据此制定了《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》（以下简称《合村并城方案》）及附件一《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》（以下简称《徐庄路方案》），规定徐庄村拆迁补偿标准为合村并城统一标准，其中过渡费为：人均应安置面积100平方米，12元／平方米／月。鉴于在徐庄村合村并城工作中，需要先期修建徐庄路，为了鼓励沿线村民搬迁，在原有合村并城标准中，又规定了仅适用于徐庄路拆迁建设中的徐庄路过渡费标准。明确徐庄路过渡费标准的支付期限为36个月，逾期按原合村并城标准双倍发放。上述合村并城计划及《合村并城方案》附件一《徐庄路方案》经徐庄村村三委、党员代表大会研究经过“四议两公开”讨论通过，进行了公示，转化为全体村民的共同意志，全体村民均应遵守。二、答辩人已经向被答辩人足额支付了过渡费，被答辩人请求向其支付过渡费及利息无事实及法律依据，应予驳回。经过指挥部和村民代表的政策宣传，被答辩人与指挥部根据《合村并城方案》及附件一《徐庄路方案》，签订了《拆迁协议》和《金水区徐庄村徐庄路建设项目及合村并城工作附属（着）物补偿协议书》（以下简称《合村并城协议》），约定在徐庄路建设期间，过渡费半年为47213.04元，过渡期限为36个月，逾期按原合村并城标准双倍支付。发放时间为每半年发放一次。协议签订后，被答辩人进行了搬迁，答辩人依约足额支付了搬迁奖励费等费用。随着徐庄路于2015年底建成通车，拆迁协议的合同目的已经实现，在这种情况下，答辩人如果继续按照拆迁协议标准发放过渡费，就没有了事实根据。由于徐庄村的拆迁不是商业开发，而是由公共财政拨付的合村并城项目，如果继续按照徐庄路标准给被答辩人发放过渡费，势必加重国家财政负担，最终导致公共利益遭受损失。为了社会公共利益和私人合法权益的平衡，答辩人行使行政优益权，即自2016年上半年过渡费标准回复到合村并城标准，即：“依据被答辩人一户预计安置面积200平方米的标准按12元／平方米／月，每半年14400元发放过渡费。”答辩人已经按期足额支付了过渡费，并且在超过36个月后，双倍支付了被答辩人逾期过渡费，过渡费变更为每半年28800元。答辩人已经足额支付了被答辩人的过渡费，被答辩人请求向其支付过渡费及利息无事实及法律依据，应予驳回。三、徐庄村合村并城工作整体结束，安置房已经分配到户，过渡费自2019年7月31日起停发。被答辩人要求补足2019年7月31日到2019年10月31日的过渡费，属于对过渡费的截止期限认定事实错误。四、被答辩人提起诉讼的时间已经超过起诉期限，其诉求不应予以支持。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，答辩人于2016年上半年开始执行合村并城标准并将过渡费转入被答辩人的账户内，被答辩人在收到过渡费时就应当知道过渡费数额发生了变化，其如果认为过渡费未足额发放向法院起诉，应当以知道或者应当知道行政行为内容之日起一年为限，被答辩人提起诉讼的时间已经超过起诉期限，对其请求不应予以支持。综上，被答辩人的诉求没有事实和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。被告金水区人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1．郑州市人民政府关于将二七区马寨镇区等31个合村并城项目列入市试点计划的通知（郑政文〔2012〕6号）；2．郑州市人民政府关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知（郑政文〔2012〕245号）；3．《郑州金水科教新城建设指挥部关于加快郑州金水科教新城合村并城及土地管理工作的意见》（暂行）金科教指〔2012〕1号；4．区委办公室区政府办公室关于成立金水区科教新城合村并城项目指挥部的通知（金办文〔2012〕78号文）；5．杨金路街道党工委杨金路街道办事处关于印发《杨金路合村并城工作方案》的通知（杨金发〔2012〕16号）；6．《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》（附件一）《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》及徐庄村村委、支部、党员、三个村民组代表审核表决表；7．2014年3月《致徐庄村民的一封信》；8.2014年6月16日《通告》。证明目的：1.案涉房屋所在的徐庄村拆迁是合村并城项目，依据的拆迁补偿标准为合村并城统一标准，其中，过渡费标准为人均安置面积100平方米，12元／平方米／月。2．徐庄路的拆迁属于徐庄村拆迁的一个子项目，其拆迁补偿标准当然应适用徐庄村合村并城标准，徐庄路过渡费标准为阶段性标准，徐庄路建设完成后，过渡费标准仍回复到原合村并城标准。3．上述方案经由原告所在的村委、党员、支部及村民代表审议通过，转化为了村民自治行为，原告作为村民也应遵守。第二组证据：9．《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书（宅基地）》；10．《金水区徐庄村徐庄路建设项目及合村并城工作附属（着）物补偿协议书》；11．2015年2月2日《会议纪要》；12．2015年7月14日《会议纪要》。证明目的：1．关于被告的拆迁补偿事宜，原被告双方依据合村并城方案，先后签订了《徐庄路协议》和《合村并城协议》，约定原告的拆迁补偿事宜整体按照合村并城标准执行，徐庄路过渡费标准仅适用于徐庄路拆迁，支付期限为36个月，逾期仍然按原合村并城标准执行。2．2015年底徐庄路建设完成，徐庄路协议约定的双方的权利义务已履行完毕，合同目的已经实现，徐庄路协议终止，徐庄路过渡费标准丧失了事实依据，无法继续执行。在此情况下，出于公共利益被告行使了行政优益权，将徐庄路过渡费标准的执行期限变更为24个月，即从2016年上半年起，过渡费标准回复到原合村并城标准。第三组证据：13．《工程竣工验收意见表》；14．《公告》；15．《徐庄社区房源确认单》；16．《通告》；17．渡费发放表。证明目的：1.案涉房屋所在的徐庄村合村并城工作中安置房已经竣工，原告对安置房户型也已经挑选完毕，被告已经于2019年7月31日前把安置房钥匙交于原告所在村组，所以，截止到2019年7月31日案涉过渡费停止发放，合村并城工作已经履行完毕。2．被告已经向原告足额支付了2016年上半年至2019年7月31日的过渡费，并足额支付了装修期过渡费14400元。根据原告和被告的质证意见，本院对上述证据认证如下：被告提交的证据4、7、9、10原告无异议，本院予以采信。被告提交证据1、2在郑州市人民政府官方网站上可以检索到，原告以其没有见过，在网络上也未查询到为由主张其不具有真实性、合法性、关联性的质证意见本院不予采信。被告证据3，在郑州市金水区政府官方网站中2020年8月8日的信息《我区召开金水科教新城并城暨土地管理大会》中载明，在2020年8月8日上午召开的该次会议上，区人大常委会副主任宣读了《郑州金水科教新城建设指挥部关于加快郑州金水科教新城合村并城及土地管理工作的意见》（暂行），兴达路、杨金路办事处中层以上干部及所辖各行政村组以上干部400多人参加会议。由此可以印证证据3的真实性，原告以其没有见过，在网络上也未查询到为由主张其不具有真实性、合法性、关联性的质证意见本院不予采信。证据5虽未在政府官方网站查询到，但这并不足以否定其真实性，原告以其没有见过，在网络上也未查询到为由主张其不具有真实性、合法性、关联性的质证意见本院不予采信。证据6与被告在之前提交的确有不一致，但涉及本案的争议事实的相关规定是一致的，因此本院对上述相一致的规定予以认定。证据8通告真实性不能确定，本院不予采信。证据10，原告认可其真实性、合法性，但否认其关联性。本院认为该证据对于待证事实有关，予以采信。证据11、12符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。证据13显示的工程项目是郑州市金水区徐庄棚户区改造项目（安置区一期）9号楼，不涉及原告的安置房，与本案没有关联性，本院不予采信。证据14不显示是否公布，真实性不能确定，本院不予采信。证据15，原告无异议，本院予以采信。证据16、17原告对真实性无异议，本院予以采信。原告的证据1、2、3、4、5，被告对真实性无异议，本案予以采信。证据6、7、8、9，与本案不具有关联性，不予采信。证据10、11，被告对其真实性不持异议，本院予以确认。证据12系被告在其他案件的答辩意见，仅是其主张，不能作为本案被告的最终确定的意见，本院不予评价。经审理查明：为做好金水区科教新城合村并城工作，2012年11月，金水区人民政府成立包括徐庄村合村并城项目指挥部在内的七个项目指挥部。2013年3月9日，徐庄村合村并城项目指挥部制订《金水区徐庄村合村并城工作拆迁补偿安置方案》及附件《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》。其中《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》关于过渡费的发放标准，可选择按照宅基地建筑面积计算，合法建筑面积504㎡以内的部分，按照12元/平方米/月的标准发放，不足504㎡，按照504㎡进行核算；超出504㎡，按照8元/平方米/月的标准发放。也可选择按照本户应安置面积，按照12元/平方米/月的标准发放。2014年3月31日，徐庄村合村并城项目指挥部（甲方）与原告（乙方）签订《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书（宅基地）》（以下简称《拆迁协议》），关于过渡费的发放，双方约定自签订协议之日起享受过渡费。发放时间为每半年发放一次。过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按乙方原领取标准双倍支付过渡费。乙方半年过渡费共计47213.04元（按照建筑面积计算）。该协议第三条还约定：“在此次拆迁工作中，乙方享受搬家费、过渡费及搬迁奖励费。乙方附属（着）物补偿及人员安置工作随金水区徐庄村合村并城工作，按照统一标准一并进行。”2019年7月31日，安置房建设指挥部发布《通告》称,“村民过渡费截止时间为2019年7月31日，安置房屋装修期时间3个月（8月份、9月份、10月份），装修期截止时间为2019年10月31日，装修期过渡费仍按原范围和标准发放。”另查明：1.徐庄村合村并城项目指挥部已向原告按照47213.04元／半年标准，支付2014年3月至2016年3月过渡费，共计188852.16元。此外，徐庄村合村并城项目指挥部已向原告支付2016年4月至2019年10月31日期间的过渡费、装修期过渡费182400元及回迁奖励10000元。2.郑州金水科教新城建设指挥部于2012年8月下发的《关于加快郑州金水科教新城合村并城及土地管理的意见》载明：……二、合村并城政策……（七）搬迁过渡费标准发放依据安置面积按照12元/㎡/月标准发放。2.徐庄路安置方案第三项规定，被拆迁人可以选择按照建筑面积或应安置面积计算过渡费，同时规定，“过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按被拆迁人原领取标准双倍支付过渡费”。根据合村并城安置方案第三部分第六项的规定，被拆迁人只能按照应安置面积计算过渡费。3.徐庄路安置方案的适用对象，是徐庄村位于徐庄路建设项目范围内房屋及附属物的权利人，但由于该安置方案相比于合村并城安置方案在过渡费等方面较为优惠，在推进徐庄路项目建设时同村的其他村民有较多的反对意见，金水区政府为推进工作，决定徐庄村所有村民暂时全部适用徐庄路安置方案。在原徐庄路于2015年10月完工后，徐庄村于2016年2月、3月份经“四议两公开”的程序，最终决定在该村全部适用合村并城安置方案，对全部村民均在同一位置按照统一标准一并补偿、一并安置。此后，从2016年4月27日开始，所有村民均按照合村并城安置方案的规定享受补偿安置，金水区政府并将相应款项转至被拆迁村民的银行账户。原告也是按照上述标准及日期享受过渡费，期间一直到提起诉讼，未有证据显示提出过异议。本院认为，本案争议焦点有两个，一是过渡费的标准是建筑面积或是应安置面积，二是过渡期36个月还是24个月。一、涉案协议所涉及的过渡费与过渡期由协议双方共同进行了变更。涉案协议约定：“过渡期限为36个月。若超过过渡期限，自逾期之月按被拆迁人原领取标准双倍支付过渡费”。徐彦增从2014年3月按照建筑面积标准领取过渡费，一直到2016年3月份，此期间为24个月。2016年2、3月份，徐庄村经过“四议两公开”的决议程序，全体村民统一变更为从2016年4月按照应安置面积、过渡期24个月计算和领取过渡费，金水区政府按这种标准拨付过渡费的状况一直持续到2019年10月。徐彦增自2016年4月起，按上述变更后的标准一直领取过渡费且未持异议，上述协议双方的行为应视为对变更过渡费和过渡期的认可。徐彦增诉请按照涉案协议约定的36个月及按建筑面积计算过渡费，缺乏事实和法律依据。退一步讲，即使不把上述变更行为认定为协议双方认可的行为，而是认定为金水区人民政府行使行政优益权进行单方变更的行政行为，由于徐彦增未在2年的起诉期限内对这一变更行为提起行政诉讼，该变更行为已不具有通过诉讼撤销的可能性，也不应在本次诉讼中对变更行为的合法性进行审查，变更行为已产生法律效力。在此基础上，涉案协议所规定的过渡费标准，已变更为按应安置面积计算及24个月的过渡期，徐彦增的诉讼请求也不能成立。二、涉案协议的变更行为与合村并城建设的背景相符。本案合村并城方案与徐庄路安置方案的主要区别，在于前者的过渡费按照安置面积计算，后者则由被拆迁人选择按建筑面积或按应安置面积计算。徐庄路开工时全村都适用徐庄路安置方案，徐庄路在2015年10月完工后，徐庄通过民主决议的方式，全村统一适用合村并城安置方案，这在徐庄村是众所周知的事实。这一事实说明，适用徐庄路安置方案，只是一种临时性的过渡措施，在徐庄路完工后，上述安置方案的使命已经完成，需要继续实施合村并城工作，还应回到合村并城安置方案上来。三、涉案协议的变更行为实质上改变了涉案协议中的违法部分。按照《河南省实施办法》第五十一条所规定的宅基地面积167平方米及郑州市对城中村建筑最高三层的规划限制，即使不考虑容积率等因素，本案徐彦增最多可享有501平方米建筑的合法权利，而其实际享有的建筑面积为731.605平方米，如支持其在本案中的主张，则使其违法建筑部分与合法建筑面积部分同样享受安置权益，违反法治的基本要求。四、涉案协议的变更行为更符合过渡费的本意。过渡费意在补偿村民丧失住房期间的租房费用，以保证村民居住权。如按照每月7868.84*2=15737.68元计算过渡费，明显与上述本意相悖，与之相反，按变更后的每人100平方米的应安置面积计算更符合过渡费的本质。关于原告主张应按照其同村村民起诉的同类案件进行判决的问题，因本案与上述其他已经判决案件认定的事实并不相同，故本案应基于新的事实作出判决，原告上述主张本院不予支持。综上，涉案协议的变更行为反映了协议双方当时的真实意思，符合当地的拆迁改造实际，应认定合法有效。徐彦增请求增加支付过渡费及相应利息的诉讼请求，缺乏事实、法律及合理性依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回徐彦增的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐彦增承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 胡 涛审判员 付保东审判员 耿 立二〇二〇年十二月三十一日书记员 景慧洁