上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0115行初979号原告上海富扬温泉沐浴有限公司，住所地上海市宝山区。法定代表人王富。委托代理人王**，上海瀛东律师事务所律师。委托代理人石永富，江苏三树律师事务所律师。被告上海市宝山区大场镇人民政府，住所地上海市宝山区。法定代表人、出庭应诉负责人孙兰，镇长。委托代理人许华明，男。委托代理人武顺华，上海瀛泰律师事务所律师。被告上海市宝山区人民政府，住所地上海市宝山区。法定代表人高奕奕。委托代理人董旭鸣，男。原告上海富扬温泉沐浴有限公司不服被告上海市宝山区大场镇人民政府(以下简称大场镇政府)和被告上海市宝山区人民政府(以下简称宝山区政府)乡政府政府信息公开一案，向本院提起行政诉讼。本院经审查于2020年11月2日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案依法适用简易程序，于2020年12月3日公开开庭审理了本案。原告上海富扬温泉沐浴有限公司的委托代理人王**、石永富，被告大场镇政府的出庭应诉负责人孙兰镇长及其委托代理人许明华、吴顺华，被告宝山区政府的委托代理人董旭鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年7月14日，被告大场镇政府就原告提出的政府信息公开申请作出文号为SQXXXXXXXXXXXXXXXXXXX02《告知书》(以下简称被诉告知)，主要内容为本机关于2020年6月19日收到你单位提出的申请，要求获取关于祁连山路XXX号富扬温泉沐浴的责令改正通知书。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《公开条例》)第三十六条第(四)项、《上海市政府信息公开规定》(以下简称《公开规定》)第三十八条第(四)项的规定，答复如下：经检索，因本机关未制作，该政府信息不存在。在该被诉告知下列：“基于便民原则，本机关提供1份发给‘上海国茂实业公司祁连山路XXX号’的《责令改正通知书》(以下简称涉案通知书)复印件，请查收。”原告收到此被诉告知不服，遂提出行政复议。2020年9月22日，被告宝山区政府作出文号为宝府复字(2020)第087号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，被告宝山区政府认为被告大场镇政府作出的被诉告知并无不当，依据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项之规定，决定维持被诉告知。原告上海富扬温泉沐浴有限公司诉称，2002年7月29日，被告大场镇政府批复同意原告的法定代表人王富利用其自有的祁连山路XXX号房屋开办设立原告的意见。2017年，被告大场镇政府拆除原告所有的房屋。在他案诉讼中，上海国茂实业公司(以下简称上海国茂公司)提供祁连山路XXX号房屋的拆违告知书、改正通知书作为证据。原告要求被告大场镇政府提供关于前述房屋的有关信息材料，然从被告大场镇政府作出的被诉告知显示并无上海国茂公司递交的前述告知书、通知书。被告大场镇政府提供被诉告知后附的涉案通知书与原告所获之前的告知书、通知书内容相同，但于前部增列有“上海国茂实业公司”的字样，原告认为被告大场镇政府并未如实提供信息。原告对前述被诉告知申请行政复议，被告宝山区政府在行政复议审理期间，拒绝原告要求查阅卷宗之请求，径行作出被诉复议决定，显属程序违法。故诉至法院要求撤销被诉告知及被诉复议决定，并要求被告大场镇政府重新予以信息公开。被告上海市宝山区大场镇人民政府辩称，根据《公开条例》第四条第二款第(一)项，《公开规定》第六条第二款第(二)项的规定，其具有接收和处理原告提出政府信息公开申请的法定职权。被告大场镇政府于2020年6月19日收到原告的信息公开申请，于同年7月14日作出被诉告知，并邮寄给原告。被诉告知系于法定期限内作出，程序合法，符合法律规定。经内部检索，原告所申请之信息，被告大场镇政府并未制作，基于便民原则将涉案责令改正通知书提供给原告，充分保障原告的知情权，原告诉请并无事实和法律上的依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告上海市宝山区人民政府辩称，其认同被告大场镇政府的意见，同时认为其具有作出被诉复议决定的法定职权，经过调查、询问之后，被告宝山区政府作出被诉复议决定，事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2020年6月19日，原告以网络媒介的方式向被告大场镇政府递交《信息公开申请表》一份，该表的“所需信息的内容描述(名称、文号或其他特征描述)”处为“申请公开关于祁连山路XXX号富扬温泉沐浴的责令改正通知书”。被告大场镇政府经检索后，该政府信息不存在。2020年7月14日，被告大场镇政府作出被诉告知，告知原告其申请信息不存在，并在被诉告知后附涉案通知书一份。2020年7月16日，原告收到前述被诉告知，并于2020年8月18日就被诉告知向被告宝山区政府申请行政复议，被告宝山区政府于同年8月24日予以受理。被告大场镇政府就该行政复议作出《行政复议答复通知书》。2020年9月22日，被告宝山区政府作出被诉复议决定，认为被诉告知认定系争信息不存在属实，并在法定期间内作出，被告大场镇政府便民提供涉案通知书保障原告的知情权，原告所谓通知书为虚假、未如实公开的主张，并无事实和法律依据，根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，决定维持被诉告知。另查明，2002年7月29日，被告大场镇政府作出文号为宝大府[2002]109号《宝山区大场镇人民政府关于同意开设“上海富杨温泉沐浴有限公司”批复》(以下简称为《批复》)，该《批复》载明：“经研究决定，同意你村国茂实业公司和社会自然人(江苏省扬州市双桥乡潘桥村龙桥组28号)王富，共同投资开办‘上海富杨温泉沐浴有限公司’。具体批复如下：一、企业名称：上海富杨温泉沐浴有限公司二、企业地址：祁连山路XXX号……”2002年10月1日，上海国茂公司(作为“甲方”)与王富(作为“乙方”)签订《协议书》一份，该协议第一条约定：“甲、乙双方拟共同举办富扬沐浴，设立地点为甲方的本市祁连山路XXX号。”2002年11月4日，原告注册成立。2017年2月23日，被告大场镇政府制发文号为(大场)城管改字[2017]第01972号的《责令改正通知书》即涉案通知书，内容为“上海国茂实业公司祁连山路XXX号(富扬温泉餐饮客房)：经查，你(单位)于2017年2月23日10时00分在祁连山路XXX号，因擅自搭建违法建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，本机关现责令你(单位)……”该涉案通知书的“签收人”处，签署人为“石建国。”再查明，《上海市房地产权证》(编号为沪房地宝字(2003)第044630号)载明坐落于上海市宝山区祁连山路XXX号处的房屋权利人为上海国茂公司。庭审中，原、被告双方确认上海市宝山区祁连山路XXX号处房屋仅有一次违章建筑责令整改。原告向本院提供一份同涉案通知书内容一致的“责令通知书”(以下简称1972号通知书)，仅在抬头处未有“上海国茂实业公司”的字样。审理期间，原告表示被告大场镇政府未曾对其作出有关违章建筑的责令改正通知。以上事实由双方当事人当庭陈述、《信息公开申请表》、《信息公开转办单》、被诉告知、涉案通知书、国内挂号信函收据、《协议书》、《批复》、《上海市房地产权证》、涉案通知书、1972号通知书、被诉复议决定、《行政复议答复通知书》、《申请受理通知书》、《行政复议答复书》、邮寄凭证等证据证明。本院认为，根据《公开条例》第四条第一款规定各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。该条第二款第(一)项为办理本行政机关的政府信息公开事宜。针对原告申请办理的有关公开关于祁连山路XXX号富扬温泉沐浴的责令改正通知书的申请，被告大场镇政府具有处理的职权。根据《行政复议法》第十三条之规定，被告宝山区政府作为被告大场镇政府的上一级地方人民政府，具有受理被告大场镇政府作出具体行政行为行政复议的法定职权。本案中，原告以受持的1972号通知书为据，认为被告大场镇政府未能如实公开信息。而被告大场镇认为按照原告申请的内容，经其检索未能发现信息，故无法提供。故本案的争议焦点在于被告大场镇政府是否如实进行信息公开，本院分述如下：第一，从原告申请公开的内容来看，首先，按照有关法律规定及被告大场镇政府的信息公开申请表上，要求公开的信息必须具有类似于名称、文号等显著性的标示。原告向被告大场镇政府递交涉案信息公开申请，要求其提供有关“祁连山路XXX号富扬温泉沐浴”的责令改正通知书。原告在提交该申请之时，并未按照该信息公开表的要求，列明需要公开信息的专有名称或者专有文号，明显缺乏识别公开信息的单一性的标示。然其手中持有的1972号通知书中确包含着“(大场)城管改字[2017]第01972号”这样文书的字样，如其为真实获得该信息，其可直接予以描述，原告在业已获取1972号通知书的前提下，但仍以“祁连山路XXX号富扬温泉沐浴的责令改正通知书”的字样去申请其要获取的信息，实属不妥。其次，在无法获知文号或者名称的前提下，被告大场镇政府仅能从原告所要求公开信息的内容的特征性角度，区别找寻原告所需之信息。从提交申请的内容上看，原告所需公开之信息包含了三个特征性描述：“祁连山路XXX号”、“富扬温泉沐浴”、“责令改正通知书”等三项集合内容予以检索，在共同符合前述三者特征的文书，经被告大场镇政府内部检索，显然并不存在。最后，原告认为“富扬温泉沐浴”即为原告名称的简称，被告大场镇政府理应知晓，以此为原告为主体的责令整改。然原告在审理期间，自认其并未作为相对人被认定过有关违章建筑，并作出责令整改之事宜，其在申请政府信息公开之时就应知客观上并不具备以其为相对人作出的有关行政行为，亦无存在作为该有关行政行为的载体文书，原告在申请之前即应当知道并不具备该通知书的可能性。第二，从被告大场镇答复的情况来看，被告大场镇政府自收到原告的信息公开申请后，交由相关职能部门处理。由于在无法明确的文号、名称的前提下，特征性描述的文件便成为具有可操作性的唯一选择。按照上述三项关键词的查找，显然无法有存在的有关信息。被告大场镇政府在本案诉讼期间向本院递交了其内部的流转单据，以证明其内部进行检索。本院认为，在无法证明原告所请之信息存在的可能之前，加之消极事实的证明周延难以覆盖的前提下，被告大场镇政府提供的该份流转单据足以证明被告大场镇政府完成了检索义务。被告大场镇政府作出的被诉告知具有事实和法律上的依据。且根据前述三项特征，被告大场镇政府结合“祁连山路XXX号”、“责令改正通知书”两项区别性描述，基于便民原则，向原告提供了涉案通知书，从另外一个侧面也说明了被告大场镇政府也履行完成了其内部信息的检索义务。原告虽在本案中递交了1972号通知书，但是须注意的是，涉案通知书及1972号通知书上前部开头部分皆列明的是“富扬温泉餐饮客房”，而非是原告在公开申请表中的“富扬温泉沐浴”的字样，两者霄壤之别。原告庭审中认为，即便两者存有差异，但是按照《批复》的内容，被告大场镇政府理应知晓两者为同一主体，即为原告。本院认为，第一，原告的名称为“上海富扬温泉沐浴有限公司”，但批复上列明的企业名称为“上海富杨温泉沐浴有限公司”，一字之差，两者非为同一；第二，原告的成立时间为2002年11月4日，明显晚于被告大场镇政府作出《批复》的时间；第三，公司的成立与否并非是被告大场镇政府的职责，应系市场监督管理部门的职权。无论是从事前的公司名称拟定、公司成立时间、法定职权设置各方面而言，被告大场镇政府都无进行事后干预，原告亦未提交任何证据其告知过被告大场镇政府，本院无法认定被告大场镇政府亦知晓原告成立之情况，亦无法推定被告大场镇政府理应知晓该名称。原告以富扬温泉餐饮客房来推定被告大场镇政府知晓应为其本身较为牵强，原告的该项观点，本院难以采信。另外，作为一份行政行为的文书载体，在形式上必须以相对人为前提。1972号通知书虽然在前部列明“祁连山路XXX号(富扬温泉餐饮客房)”，但该首部分非为一个法律上的主体或者当事人，仅仅为一个地点进行的客观描述。按照《上海市房地产权证》所载，祁连山路XXX号的房屋产权人为上海国茂公司。被告大场镇政府作为人民政府机关，其出具的相关文书必须符合法定形式，其留存的文书也须符合法律规定。被告大场镇政府作出有关违章建筑改正的通知书应当通知产权人即上海国茂公司，故涉案通知书较1972号通知书增列“上海国茂实业公司”理所应然。就有关于祁连山路XXX号处的违章建筑责令改正的事宜，涉案通知书方为正式行政文书，被告大场镇政府对此留档毋庸置疑。且涉案通知书前部为手写字样的部分，在明显如有漏写或其他类此之显然错误的情况，行政机关随时予以更改，不仅是依法行政自行主动纠错的题中之义，更是及时行政提高效率的应有之举。故原告以1972号通知书来证明被告大场镇政府未能真实全面提供信息的理由并不充足，原告的该项意见，本院不予采信。第三，从原告申请的目的及权益保护来看，原告所持有的1972号通知书系原告与他人在其他民事案件提供之证据材料，原告在该民事案件中对该证据的真实性和所载事实的客观性无法核实，故此提出信息公开申请。诚然，人民政府具有让公众知晓其在履行法定职责时制作或保存的信息，但该信息的作用直接指向于信息的公示，而非用于其他在本案中的证据核实目的，本案中，原告业已获得有关于“祁连山路XXX号”的相关违章情况，只是无法核实该材料的真实性，故此申请信息公开。原告的政府信息公开申请在目的上并不具有正当性，该材料的核查情况理应于民事案件中处理，亦应受民事案件的审判所拘束。另外，政府信息公开侧重于保护公众对政府信息的知情权，本案中，就“祁连山路XXX号”相关的违章情况，原告亦在其他民事案件中以1972号通知书的方式所知悉，即其对被告大场镇政府就该处的违章处理情况已经知晓，再通过政府信息公开的方式来予以核查，明显存在知情权益维护上的不经济性，被告大场镇政府通过以涉案通知书的方式保障原告对涉案违章情况的知情权。原告的有关于撤销被诉告知的诉讼请求，本院不予支持。被告宝山区政府经受理、答复程序后，作出被诉复议决定书，证据充分，法律适用正确。至于程序方面，原告认为其向被告宝山区政府申请阅卷的权利未得到保障。本院认为，虽然原告与被告宝山区政府庭审中一致确认确有被告宝山区政府通知原告来府阅卷之事宜，但双方并未就阅卷之具体时间、地点有明确的说明，加之被告宝山区政府即便给予原告阅卷之便利，在未有法律事实改变之情况或者对原告作出于己不利处分的情形，该无阅卷之事实亦无伤原告有关于对其作出维持原告知书异议和救济的权利，换言之，并未对原告的权利义务产生影响，故该行为并不具备改变被诉复议决定的事由。同时，需要指出的是，被告宝山区政府作为人民政府，常立杵木之信、多行尾生之抱，恪守信诺，以避瑕衅。综上所述，原告要求撤销被诉告知及被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实证据和法律依据，本院难予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告上海富扬温泉沐浴有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元(原告已预缴)，减半收取计25元，由原告上海富扬温泉沐浴有限公司负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 员  胡 鑫二〇二〇年十二月十四日法官助理  吴丽娜书 记 员  吴丽娜附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。