内蒙古自治区包头市中级人民法院行政判决书（2020）内02行初56号原告庆巴达日呼，男，1971年3月27日出生，现住内蒙古自治区。委托代理人阿拉坦敖其尔，内蒙古泽铭律师事务所律师。委托代理人萨日娜，内蒙古泽铭律师事务所律师。被告内蒙古自治区达尔罕茂明安联合旗人民政府。法定代表人刘海泉，旗长。委托代理人额尔登其其格。委托代理人郝仲玮，内蒙古恩泰律师事务所律师。第三人庆格力图，男，1958年6月17日出生，现住内蒙古自治区。委托代理人高攀泉，内蒙古塞星律师事务所律师。第三人达尔罕茂明安联合旗达尔罕苏木额尔登敖包嘎查牧民委员会。法定代表人董智成，嘎查达。原告庆巴达日呼不服被告内蒙古自治区达尔罕茂明安联合旗人民政府（以下简称达茂旗政府）为第三人庆格力图颁发的《草原承包经营权证》，向本院提起行政诉讼。本院2020年8月4日受理后，依法组成合议庭于2020年11月12日公开开庭审理了本案。原告庆巴达日呼及其委托代理人阿拉坦敖其尔，被告达茂旗政府的委托代理人额尔登其其格、郝仲玮，第三人庆格力图的委托代理人高攀泉到庭参加诉讼，达尔罕茂明安联合旗达尔罕苏木额尔登敖包嘎查委员会（以下简称额尔登嘎查）经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年6月25日,被告达茂旗政府为第三人庆格力图颁发证号J15022306060017的草原承包经营权证，该证主要内容为：发包方额尔登嘎查，承包方庆格力图，草原承包合同编号02170、02135；承包期限1997年5月1日至2027年5月1日；承包草场总面积6630亩。该证后附承包草原定位图。原告庆巴达日呼诉称：一、2020年4月3日，原告从达茂联合旗档案馆调取第三人庆格力图草原确权档案才知道被告并未依据2003年原告与第三人签订的《关于草场调整协议》向第三人庆格力图颁证，而是依据签订协议之前的草场四至界限向第三人庆格力图确权颁证。原告自2020年4月3日知道被告向第三人庆格力图颁发新的《草原承包经营权证》，于2020年4月8日申请行政复议并未超过法定的申请复议期限。包头市人民政府以原告申请行政复议超过了行政复议期限为由作出《驳回行政复议申请决定》属于认定事实错误。二、1983年和1997年达茂联合旗第一轮、第二轮草场承包时，原告一户从额尔登嘎查承包了12570亩草场，庆格力图一户承包了6630亩草场，被告达茂旗政府均颁发了《草原承包经营权证》。2003年7月14日第三人庆格力图与原告、案外人阿某等8户签订了《关于草场调整协议》进行了部分调整。原告一户02167号冬营盘草场北至与第三人庆格力图02170号冬营盘草场相邻，本次确权过程中，被告将第三人庆格力图冬营盘草场的南至界限向南移，将原告承包经营的451.767亩草场确权给了第三人庆格力图，原告该草场北至现有其于1983年围建的围栏等，案涉争议的451.767亩草场包含了原告1983年所建的围栏一部分。被告为第三人庆格力图颁发的《草原承包经营权证》，侵害了原告的草原承包经营权。另，原告一户冬营盘草场与案外人阿某、赵某、巴某和庆格力图冬营盘草场相邻，目前除第三人庆格力图一户外，其余四户因界限不清楚均未签字确认，领取新的《草原承包经营权证》。三、被告达茂旗政府为第三人庆格力图颁发《草原承包经营权证》的程序不合法，依法应予撤销。（一）庆格力图的相邻权利人均未在《草原承包勘测登记表》中签字确认，与内政办发[2016]37号文件关于“承包地块权属调查，如实填写《承包地块调查表》，并由毗邻地块或地块物指界人进行指界签章确认”的要求不符。（二）第三人额尔登嘎查与第三人庆格力图签订《草原承包合同》的日期，与被告达茂旗政府向庆格力图颁发《草原承包经营权证》日期为同一天，未经乡镇人民政府及县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核，严重违反了《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定。四、被告达茂旗政府未严格依据1997年的草场承包合同、台账、证书和2003年7月14日原告与第三人庆格力图等8户牧民签订的《关于草场调整协议》后形成的承包关系向第三人庆格力图颁发新的《草原承包经营权证》，不符合相关法律法规的规定以及《达茂联合旗完善牧区草原确权承包工作实施方案》的要求，应予撤销。综上，请求：1、依法撤销被告达茂旗政府于2015年6月25日向第三人庆格力图颁发的《草原承包经营权证》（证书编号：J15022306060017）的行政行为；2、诉讼费由被告负担。原告庆巴达日呼向本院提交如下证据：第一组证据庆巴达日呼身份证及户口簿复印件，证明庆巴达日呼作为行政诉讼原告的主体资格适格。第二组证据1.草原承包经营权证（草场证号：02167、02170、02221）复印件；2.《草牧场使用权证登记表》，证明实施第一轮、第二轮草场承包方案时以原告的父亲其格木德（2016年去世）为户代表的承包经营户从第三人额尔登嘎查依法承包经营了12570亩草场，其中冬营盘6540亩，夏营盘6030亩草场的事实；第三人庆格力图承包经营草场的事实。第三组证据《关于达尔罕苏木额尔登敖包嘎查青格图等牧户及调整生态建设02171草场的意见等手续》，证明2003年7月14日原告庆巴达日呼与第三人庆格力图、案外人阿某、巴某等8户牧民签订《关于草场调整协议》，针对各牧户所承包的草场进行部分调整的事实。第四组证据第三人庆格力图草原确权档案，证明1.此次确权过程中第三人庆格力图所承包的冬营盘草场的相邻户权利人均未在《草原承包勘测登记表》中予以签字确认；2.第三人额尔登嘎查与第三人庆格力图签订新的《草原承包合同》和被告达茂旗政府向庆格力图颁发新的《草原承包经营权证》的行为均发生在同一日，即2015年6月25日；3.被告未严格按照1997年的土地承包合同、台账、证书和2003年7月14日8牧户签订的《关于草场调整协议》后形成的承包关系即向第三人庆格力图颁发新的《草原承包经营权证》的事实。第五组证据达茂联合旗完善牧区草原确权承包工作实施方案，证明本次确权工作中明确规定了“尊重历史、照顾现实”的原则，原则上要维护农牧户现有的承包面积、测量后与原承包合同面积不一致的，“多不收，少不补”，对原有的承包关系和面积不做调整也不改变。第六组证据民事裁定书两份，证明1.2019年第三人庆格力图因与原告庆巴达日呼间的排除妨害纠纷，庆格力图以“庆巴达日呼立即拆除在庆格力图承包的草场证号02170草场上围建的网围栏，返还网围栏所占用的451.7767亩草场”的诉讼请求，将庆巴达日呼诉至达茂旗法院，达茂旗法院一审以“02170号草场的亩数及四至界限不明确”为由裁定驳回庆格力图的起诉，后包头市中级人民法院二审维持了原裁定；2.原告庆巴达日呼对第三人庆格力图诉争的451.7767亩草场享有承包经营权的事实。被告达茂旗政府答辩称：一、行政复议机关未作实体审查，原告不享有直接对原行为的诉权，应当驳回原告的诉讼请求。复议机关认为申请人不符合行政复议的受理条件，作出不予受理复议申请和驳回行政复议申请的决定，此种情况不能视为复议决定维持原行政行为，而对原行政行为提起行政诉讼。本案的行政复议为必经程序，复议机关以超过复议期限不予受理，人民法院却予以受理，使法律规定的行政复议前置程序失去了意义。二、原告针对被告达茂旗政府2015年作出的行政行为提起行政诉讼，明显超过了法定的起诉期限。2014年达茂旗开始完善农村牧区草原承包经营权确权换证工作，通过收集牧户家庭成员信息、草原承包经营权证号、草原承包经营权面积及共同承包人等相关信息，并由牧户签字确认后将采集完成的农户基本信息上报至旗草原监督管理局备案，草场基本信息登记确认无误后由嘎查、村进行公示，该项草原确权承包工作于2015年底完成。此次确权换证工作在达茂旗当地人所共知，原告作为一名牧民应当在2015年就已经知晓被告达茂旗政府重新确权换证的行为，其于2020年7月15日提起诉讼，明显超过了法定起诉期限。三、被告向庆格力图颁发《草原承包经营权证》有相应的事实依据和法律依据。根据《草原管理条例》第十四条的规定，承包方之间为了方便生产和生活，可以对属于同一集体经济组织的草原承包经营权进行互换。2003年7月14日，原告庆巴达日呼、庆格力图等8人达成一份草场调整协议，该协议经过第三人额尔登嘎查的确认和备案，同时嘎查要求在保持总亩数不变的情况下，房屋、水井等都在调整范围内。2015年额尔登嘎查分别与原告庆巴达日呼、第三人庆格力图划定四至界限、签订草场承包合同。被告达茂旗政府是在具有生效的承包合同、承包人依据合同取得草场承包经营权的基础上颁发的《草原承包经营权证》。四、被告在本案中的主体不适格。第三人庆格力图通过与发包方嘎查签订的草原承包合同依法取得了6630亩草场的草场承包经营权，被告达茂旗政府依据生效的承包合同颁发的《草原承包经营权证》仅是对上述权利的再确认。原告庆巴达日呼认为自己应有的草场承包经营权受到侵犯，应当先通过诉讼撤销额尔登嘎查与第三人庆格力图签订的草场承包合同。五、原告庆巴达日呼与第三人庆格力图在草场使用过程中产生的权属纠纷，应当先经人民政府裁决。根据《草原法》第十六条的相关规定，达茂旗政府按照发包人与承包人签字确认生效的草场承包合同颁发《草原承包经营权证》后，相邻承包人在经营草场的过程中，个人之间因草原所有权、使用权产生争议发生纠纷的，应当协商解决，协商不成的由乡镇人民政府或县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。故原告关于草场权属争议应先交有关政府进行处理，对处理结果不服的，才可以提起诉讼。综上，请求人民法院在查清案件事实后，依法作出公正判决。被告达茂旗政府向本院提交如下证据：1、关于达尔罕苏木额尔登嘎查庆格力图的草场承包合同、牧户信息采集表等草原确权档案，证明被告达茂旗政府依据额尔登嘎查确认备案的测绘结果、额尔登嘎查与第三人庆格力图签订的草原承包合同等手续，为第三人庆格力图办理《草原承包经营权证》符合法律规定。2、关于额尔登嘎查其日格图、图兴巴亚尔、额尔登花等及调整生态建设02171草场的意见等手续，证明2003年7月14日，原告庆巴达日呼、第三人庆格力图等8人达成一份草场调整协议，该协议经过第三人额尔登嘎查的确认和备案，嘎查同时要求在保持总亩数不变的情况下，房屋、水井等都在调整范围内。第三人庆格力图述称：第一原告的诉请体现的权利救济程序违法，本案有包头市人民政府的复议前置程序，原告起诉应当针对复议决定提起，不能跨过复议决定行为直接起诉原具体行政行为；第二原告提起行政复议已经超过复议期限。第三人庆格力图未向本院提交证据。第三人额尔登嘎查未发表答辩意见，亦未提交证据。本院对原告、被告的证据认证如下：被告达茂旗政府提供的证据1、2具备真实性、关联性，本院予以采信；原告庆巴达日呼提供的六组证据具备真实性、关联性，本院予以采信。通过举证、质证以及庭审查明情况，可以确定以下事实：原告庆巴达日呼、第三人庆格力图均为达尔罕茂明安联合旗达尔罕苏木额尔登敖包嘎查牧民，第三人庆格力图承包的02170号草场与原告庆巴达日呼的承包草场相邻。2015年达茂旗开始完善牧区草原确权工作，对第三人庆格力图承包的02135号、02170号草牧场进行了坐标打点明确四至，制作了草原承包勘测登记表，草原承包勘测登记表相邻户未签字确认，仅有承包方代表及嘎查委员会盖章。被告达茂旗政府于2015年6月25日向庆格力图颁发了新的《草原承包经营权证》。庆格力图认为原告庆巴达日呼的网围栏等占用了其承包的02170号草场，2019年11月以排除妨碍为由向达尔罕茂明安联合旗人民法院提起民事诉讼，请求庆巴达日呼立即拆除在原告承包的02170号草场上围建的网围栏，返还庆巴达日呼围建网围栏占用原告的451.7767亩草场。达尔罕茂明安联合旗人民法院经过审理，作出（2019）内0223民初1636号民事裁定书，裁定驳回庆格力图的起诉。庆格力图不服上诉至包头市中级人民法院。包头市中级人民法院经过审理作出（2020）内02民终1065号民事裁定，以双方的争议实质系草场使用权纠纷，依法应由人民政府先行处理，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告庆巴达日呼不服被告达茂旗政府2015年6月25日向第三人庆格力图颁发的《草原承包经营权证》，向包头市人民政府申请行政复议。2020年6月28日，包头市人民政府以庆巴达日呼提起行政复议超过了行政复议期限为由，作出包府复驳字[2020]9号驳回行政复议申请决定书，驳回庆巴达日呼的行政复议申请，并于2020年7月3日送达庆巴达日呼。庆巴达日呼法定期限内向本院提起诉讼，请求撤销被告达茂旗政府2015年6月25日向第三人庆格力图颁发的编号为J15022306060017的《草原承包经营权证》。另查明，争议的451.7767亩草场目前位于被告达茂旗政府2015年6月25日为第三人庆格力图颁发的草原承包经营权证确定的02170号承包草场内。原告庆巴达日呼在诉争草场上的网围栏已存在多年，并且诉争草场一直由原告庆巴达日呼占有使用。庆格力图认可上述事实，其主张虽然诉争草场由原告庆巴达日呼围建网围栏占有使用，但诉争草场一直属于庆格力图。本次确权原告庆巴达日呼尚未取得新的草原承包经营权证，仍持有1997年取得的草原承包经营权证。本院认为，本案的争议焦点是：2015年草场确权时庆格力图的草场四至界限是否变化以及被告达茂旗政府为庆格力图颁发的《草原承包经营权证》事实是否清楚、证据是否确实充分。2015年，达茂旗政府颁发涉案《草原承包经营权证》时对相应的草场进行打点定位确定四至界限，并未通知草场相邻人参与，制作的草原承包勘测登记表，相邻各方并未签字确认，据此确定了庆格力图承包草场的四至界限，属于事实不清、证据不足。目前原告庆巴达日呼围建的网围栏位于被告达茂旗政府2015年6月25日颁发给庆格力图的草原承包经营权证确定的草场范围内，争议草场由原告庆巴达日呼围建网围栏并一直占有使用，而庆格力图多年未主张权利，直至被告达茂旗政府此次确权为其颁发被诉《草原承包经营权证》才引发纠纷，不符合常情常理。被告达茂旗政府、第三人庆格力图主张原告庆巴达日呼2015年已经知晓涉案《草原承包经营权证》，提起本案诉讼超过了法定起诉期限并无相应的事实依据，本院不予支持。综上所述，被告达茂旗政府为庆格力图颁发的被诉《草原承包经营权证》事实不清、证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告内蒙古自治区达尔罕茂明安联合旗人民政府2015年6月25日为庆格力图颁发的编号为J15022306060017的《草原承包经营权证》。案件受理费50元，由被告达尔罕茂明安联合旗人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审判长 边学武审判员 任晓莉审判员 谷天华 二○二○年十二月九日法官助理 赵丹萍书记员 高艺楠附：本案所适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。