湖北省武汉市江岸区人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂0102行初217号原告陈冬成，男，1970年2月8日生，汉族，住武汉市新洲区，委托代理人柳桂娥（一般授权代理），女，1971年10月5日出生，汉族，系原告陈冬成之妻，住址同上，委托代理人彭诚（一般授权代理），北京在明律师事务所律师。被告武汉市自然资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路**。法定代表人盛洪涛，系局长。委托代理人邓洪斌（一般授权代理），系武汉市自然资源和规划局执法监察支队大队长。委托代理人王**（一般授权代理），湖北卓盛律师事务所律师。被告武汉市人民政府，，住所地武汉市江岸区沿江大道**法定代表人周先旺，系市长。委托代理人陈刚（一般授权代理），武汉市司法局复议处工作人员。委托代理人赵新磊（一般授权代理），湖北得伟君尚律师事务所律师。原告陈冬成诉被告武汉市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）、武汉市人民政府（以下简称市政府）土地行政管理及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月7日受理后，依法向被告市自然资源规划局、市政府送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼文书，并组成由审判员石珏担任审判长，与人民陪审员徐穗、汤秋萍参加的合议庭，于2020年11月12日公开开庭进行了审理，原告陈冬成的委托代理人柳桂娥、彭诚，被告市自然资源规划局的委托代理人邓洪斌、王**，被告市政府的委托代理人陈刚、赵新磊到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。原告陈冬成诉称，其系武汉市新洲区仓埠街松林村村民，合法拥有村中60亩承包土地。2017年村委会通知因修建驾校建设项目需要对包括原告合法承包土地在内的村中土地进行征收。因补偿不合法、不合理，原告陈冬成一直未和征收单位签订土地征收补偿安置协议，原告陈冬成合法承包地于2017年10月份和12月份遭到相关部门的强推，致使承包地地上附着物及地表遭受严重破坏。为维护自身合法权益，原告陈冬成依法向具有法定职责的被告市自然资源规划局申请查处征收主体武汉市新洲区人民政府（以下简称新洲区政府）未经批准暴力强占的征收违法行为。2020年5月19号原告陈冬成收到被告市自然资源规划局作出的《关于查处申请书的调查回复》，其认为新洲区政府不存在暴力强占强征和未批先征先占问题。原告陈冬成不服，依法向被告市政府申请行政复议，后于2020年7月25号收到被告市政府作出的武政复决[2020]第140号《行政复议决定书》，维持被告市自然资源规划局作出的调查回复。原告陈冬成认为被告市政府分析事实认定不清，适用法律错误，具体理由如下：1、在涉案土地未被批准征收的情况下，原告的房屋即被违法强拆，存在明显的未批先占，暴力强占的违法问题。被告市政府却对此问题避而不谈，且将违法强拆认定成是村委会的收回平整备征的合法行为，事实严重认定不清。按照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条、第四十六条的规定，国家进行建设需要使用农村集体土地的，必须先行进行批准征收程序，待征收批准后，由县级以上人民政府组织实施征收补偿拆迁工作。2016年3月4日和2018年11月7日省级政府分别作出城市建设用地的批复，同意征收包含原告承包地在内的村中集体土地。然而，原告陈冬成的承包地于2017年10月和12月就被相关单位组织违法强占了，新洲区政府作为征收主体，依法应承担违法强占行为的法律责任。2、原告陈冬成与村委会签订的承包协议明确约定承包亩数为60亩，且有相关证据可以辅助证明，协议约定的补偿费用的归属不能违背法律法规等规定。原告陈冬成与村委会分别于2010年6月6日与2010年1月17日签订了《承包合同》与《新洲区农村土地承包合同》，协议明确约定承包土地面积为60亩。且2010年12月17日作出的仓埠街松林村村民代表大会决议也明确显示村代表一致同意原告流转村内闲置土地60亩。因此，并不存在村委会主张的原告陈冬成虚假承包60亩地的情况。且根据法律及地方性文件规定可知，承包地被依法征收的，原告陈冬成有权获得补偿安置。如果农村集体经济组织不能调整质量和数量相当的土地给被征地农民继续承包经营，且不需要统一安置的，原告陈冬成有权获得一定比例的土地补偿费和全部的安置补助费。综上，为维护自身合法权益，原告陈冬成现依据《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定，向贵院提起诉讼，请求判决：1、依法撤销被告市政府作出的武政复决[2020]第140号《行政复议决定书》；2、依法撤销被告市自然资源规划局作出的《关于查处申请书的调查回复》，并责令其依法重新作出调查回复；3、本案诉讼费用由两被告承担。原告陈冬成为证明其主张向本院提交了以下证据：证据1、承包合同；证据2、新洲区农村土地承包合同；证据3、仓埠街松林村村民代表大会决议，证据1-3证明原告陈冬成合法承包涉案60亩土地的事实；证据4、鄂政土批[2018]1529号《省人民政府关于武汉市新洲区2017年度第19批次城市建设用地的批复》；证据5、《关于查处申请书的调查回复》，证据4、5证明原告陈冬成合法承包的60亩土地于2016年和2018年被纳入征收范围；证据6、强拆前照片；证据7、强拆后照片，证据6、7证明原告陈冬成合法承包的60亩土地被暴力强占和未批先占，没有补偿安置方案就已经占地；证据8、《新洲区2017年度第19批次建设用地征收土地补偿安置方案公告》，证明征收单位未按照补偿安置方案确定的补偿标准对原告陈冬成承包土地进行补偿的事实，土地补偿费应当给予承包人70%；证据9、行政复议决定书，证明被告市政府作出的复议决定认定事实不清，适用法律错误。被告市自然资源规划局辩称，1、我局对原告陈冬成提出的查处申请依法作出了回复，回复程序及回复内容具有事实及法律依据，依法履行了法定职责。我局接到原告陈冬成于2020年1月20日提交的关于新洲区政府未经批准暴力强占违法征收原告陈冬成位于仓埠街松林村60亩承包土地的《查处申请书》后，指派执法支队工作人员对以上申请事项进行调查。因受新冠××疫情影响，2020年1月24日湖北省启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应，2020年4月8日起武汉市解除离汉离鄂通道管控措施，并开始复工复产，2020年4月9日，执法支队向原告陈冬成发出《关于查处回复延期的说明》，并告知疫情期限不计入调查时限。其后，执法支队经向相关单位调阅资料、了解情况并进行现场核实后，发现原告陈冬成所反映的用地项目为蓝剑驾校，该项目通过《省人民政府关于武汉市新洲区2015年度第6批次城市建设用地的批复》（鄂政土批[2016]193号，2016年3月4日）以及《省人民政府关于武汉市新洲区2017年度第19批次城市建设用地的批复》（鄂政土批[2018]1529号，2018年11月7日）2个批次申报获得项目用地。同时新洲区政府分别就上述地块发布了《武汉市新洲区人民政府征收土地公告》以及《征收土地补偿安置方案公告》。另外，针对原告陈冬成反映的新洲区政府暴力强拆以及违法征收等问题，经调查后发现，原告陈冬成所在松林村委会于2017年11月20日、2018年9月11日分别召开村民代表大会，研究蓝剑驾校拟征收原告陈冬成所涉承包地、简易房及附属设施的相关补偿情况。会议意见为松林村委会对原告陈冬成承包的集体用地进行了收回，并给予共计87.2659万元的补偿金，所涉补偿款已于2017年11月27日发放，并由原告陈冬成办理了签字确认手续。为此，原告陈冬成主张的承包土地是经松林村委会会议研究决定，解除承包协议整体收回进行的整合备征，且相关补偿款均已到位，并不存在原告陈冬成所反映的新洲区人民政府暴力强拆、违法征收等情形。根据相关调查情况，我局作出《关于查处申请书的调查回复》并依法送达。我局在法定期限内及时处理原告陈冬成提出的举报申请，调查收集相关材料，并将调查结果向原告陈冬成作出书面回复，回复内容及回复程序具有事实及法律依据，依法履行了相应的法定职责。2、原告陈冬成要求我局对其申请事项履行法定职责没有法律依据，我局作出的案涉回复对原告陈冬成的权利义务不产生实质影响，原告陈冬成与被诉行为之间不具有利害关系，应裁定驳回起诉。首先，从原告陈冬成提交的土地违法查处申请书以及行政起诉状内容来看，其主要是认为补偿标准过低，补偿不合理，且未能和征收单位签订补偿协议，从而要求我局对新洲区政府“暴力强占的违法征收行为”进行查处。但《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》均未规定土地管理部门具有查处违法强拆和违法征收的职责，以及对如何查处、查处程序、查处措施都没有明确规定。其中仅与征地有关的《中华人民共和国土地管理法》第七十九条，也是对无权批准征收、使用土地的单位和个人非法批准占用土地，超越批准权限非法批准占用土地的处理规定。而案涉项目已经湖北省人民政府批准用地，不存在无权批准征收土地的情形。为此，原告陈冬成查处申请书中认为补偿标准过低，存在暴力拆迁并要求我局对其申请事项履行查处职责没有法律依据，缺乏请求权基础，其起诉依法应予驳回。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，提起行政诉讼需具备与行政行为有利害关系的要件。只有在行政机关对于查处申请的拒绝侵害到申请人自身实际权利时，申请人才与该行为存在利害关系，才有权提起行政诉讼。而本案原告陈冬成是认为补偿不合法、补偿标准过低，未依法签订补偿协议而要求我局履行查处职责，对此，原告陈冬成完全可以通过民事诉讼撤销其认为过低的补偿协议，或者以其他法定渠道解决。原告陈冬成提起本案诉讼，不具有诉的利益，丝毫无益于实质性解决争议纠纷。为此，我局对于原告陈冬成查处申请所作出的答复，与其没有法律上的利害关系，更未侵犯原告的合法权益，我作出的案涉行为对原告陈冬成的合法权益不产生任何实际影响，原告陈冬成的起诉不符合法定的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。综上，我局作出的案涉回复事实及法律依据充分，程序及内容合法，被告市政府作出的案涉《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，原告起诉依法应予驳回。被告市自然资源规划局在法定期限内向本院提交了以下证据：证据1、土地违法行为查处申请书；证据2、关于查处回复延期的说明及公文送达回执；证据3、关于查处申请书的调查回复及公文送达回执，证据1-3证明被告市自然资源规划局2020年1月20日收到案涉查处申请，受新冠疫情影响，告知原告陈冬成延期答复，后于2020年5月19日将答复送达给原告陈冬成，被告市自然资源规划局作出的案涉行政行为合法；证据4、《省人民政府关于武汉市新洲区2015年度第6批次城市建设用地批复》及《省人民政府关于武汉市新洲区2017年度第19批次城市建设用地的函》；5、新洲区政府征收土地公告（新征土[2016]第027号）和《新洲区2015年度第6批次建设用地征收土地补偿安置方案公告》；6、新洲区政府征收土地公告（新征土[2018]第020号）和《新洲区2017年度第19批次建设用地征收土地补偿安置方案公告》；7、新洲区农村土地承包合同；8、仓埠街松林村村委会2017年11月20日、2018年9月11日召开的村民代表大会会议记录；9、仓埠街松林村驾校项目征地及附属物补偿明细表及仓埠街松林村驾校项目征地补偿表；10、陈冬成湖区承包及驾校征地补偿说明，证据4-10证明被告市自然资源规划局作出的调查回复具有事实依据，回复内容合法，被告市自然资源规划局作出案涉回复对原告陈冬成的补偿利益与诉求不存在影响，原告陈冬成与被告市自然资源规划局作出回复行为之间不存在法律上的利害关系。被告市政府辩称，1、被告市自然资源规划局向原告陈冬成作出的《关于查处申请书的调查回复》认定事实正确、内容适当。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，涉案土地前期已通过政府审批申报获得项目用地，新洲区政府依法发布了征收公告和补偿安置方案。因此，涉案土地的征收程序合法合规。因涉案土地为原告陈冬成承包的仓埠街松林村的集体土地，根据原告陈冬成与仓埠街松林村村委签署的承包协议约定，其承包的集体土地若征收征用的，其只享有青苗补偿费。仓埠街松林村村委会收回承包给原告陈冬成的土地进行平整，并向原告陈冬成支付了相应的补偿。原告陈冬成认为新洲区政府实施的强制征收没有事实和法律依据。因此，被告市自然资源规划局作出的《关于查处申请书的调查回复》认定事实正确、内容适当。2、我府于2020年6月9日收到原告陈冬成提交的行政复议申请，于2020年6月10日作出了《行政复议申请受理通知书》（武政复受字[2020]第148号），同日我府作出《行政复议答复通知书》（武政复答字[2020]第148号）告知被告市自然资源规划局提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。我府经审查认为被告市自然资源规划局向原告陈冬成作出的回复适用依据正确、程序合法、内容适当，于2020年7月22日作出《武汉市人民政府行政复议决定书》（武政复决[2020]第140号），符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定。综上所述，被告市自然资源规划局向原告陈冬成作出的回复认定事实正确、内容适当，我府依法予以维持符合法律规定，请求法院驳回原告陈冬成的诉讼请求。被告市政府在法定期限内向本院提交了以下证据：证据1、行政复议申请书；证据2、行政复议受理通知书及送达回证；证据3、行政复议答复通知书及送达回证；证据4、行政复议答复书；证据5、行政复议决定书及送达回证，以上证据证明被告市政府作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。经审理查明，2020年1月原告陈冬成向被告市自然资源规划局提交《查处申请书》，原告陈冬成将新洲区政府列为被申请人，要求被告市自然资源规划局依法查处新洲区政府未经批准暴力强占违法征收原告陈冬成位于仓埠街松林村承包地的违法行为。被告市自然资源规划局于2020年1月20日收到原告陈冬成的申请材料，于2020年4月9日向原告陈冬成作出《关于查处回复延期的说明》，告知新冠疫情期间不计入调查期限。后被告市自然资源规划局对原告陈冬成《查处申请书》所涉事项展开调查，该局核实了案涉土地征地的相关批准文件、征收土地公告、及征收土地补偿安置方案公告，向新洲区仓埠街松林村村委会进行了调查，该局工作人员还与原告陈冬成的家属共同到案涉土地用地现场调查指认。2020年5月17日被告市自然资源规划局根据调查掌握的事实向原告陈冬成作出《关于查处申请书的调查回复》，告知：“一、反映项目基本情况。经查，你所反映的用地项目为蓝剑驾校，拟用地面积约6.69公顷，位于新洲区××松林××村，该项目通过2个批次申报获得项目用地，分别是《省人民政府关于武汉市新洲区2015年度第6批次城市建设用地的批复》（鄂政土批〔2016〕193号，2016年3月4日），批复用地面积3.3336公顷和《省人民政府关于武汉市新洲区2017年度第19批次城市建设用地的批复》（鄂政土批〔2018〕1529号，2018年11月7日），含批复蓝剑驾校的用地面积3.3529公顷。2017年12月，在取得鄂政土批〔2016〕193号批准手续后，仓埠街松林湾村村委会开始对蓝剑驾校拟用地面积为6.69公顷范围进行场平和回填。包括了鄂政土批〔2016〕193号批准用地，和正在上报待批即后来省厅2018年批准的鄂政土批〔2018〕1529号范围内的批准用地。目前，获得鄂政土批〔2016〕193号批准手续的用地3.3336公顷土地已交付蓝剑驾校建设使用。二、反映问题的调查情况。（一）关于被申请人（新洲区人民政府）暴力强拆的问题。……你主张的承包土地是经松林村村委会会议研究决定，解除承包协议整体收回进行的整合备征，且相关补偿款均已到位，并未发现你所反映的新洲区人民政府暴力强拆等情形。（二）关于被申请人（新洲区人民政府）未经省厅批准强征、强占的问题。经查，你反映的蓝剑驾校占用的2个地块均进行了征收土地公告和征收土地补偿安置方案公告。你反映的被申请人（新洲区人民政府）在未得到省政府批准征收的情况下，就对申请人承包地进行强征的问题，……我局并未发现被申请人（新洲区人民政府）存在该行为。三、有关意见和建议。在调查过程中，你家人（柳桂娥）提到了对你征收补偿面积和征收补偿金的异议，对此，我局建议你依法寻求司法途径解决。”原告陈冬成的家人于2020年5月19日签收被告市自然资源规划局送达的《关于查处申请书的调查回复》，因不服回复结果，原告陈冬成在法定期限内向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2020年6月10日书面受理原告陈冬成的复议申请，当日向被告市自然资源规划局下达《行政复议答复通知书》，要求被告市自然资源规划局进行书面回复并提交作出行政行为所依据的证据及法律依据。2020年6月25日被告市自然资源规划局向被告市政府提交《行政复议答复书》及证据依据。被告市政府经审查，于2020年7月22日作出武政复决[2020]第140号《行政复议决定书》，认为被告市自然资源规划局作出的《关于查处申请书的调查回复》认定事实清楚，告知内容适当，程序合法，故决定予以维持。原告陈冬成不服被告市自然资源规划局2020年5月17日作出的《关于查处申请书的调查回复》及被告市政府作出的武政复决[2020]第140号《行政复议决定书》，诉至本院，诉请如前。本院认为，当事人提出的要求行政机关履行法定职责之诉中，除了必须向行政机关提出履职申请之外，人民法院还应审查当事人所申请的事项是否有实体法上的请求权基础，行政机关是否具备相应的法定职责等内容，如果当事人向行政机关提出的申请事项不是该行政机关的法定职责，缺乏实体法上请求权基础，则当事人的起诉不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。原告陈冬成诉称的新洲区仓埠街松林村集体土地被纳入湖北省人民政府鄂政土批〔2016〕193号、鄂政土批〔2018〕1529号批准转建设用地的征地红线范围内，新洲区政府系发布征收土地公告的主体，原告陈冬成要求被告市自然资源规划局对新洲区政府违法强占强征土地的违法征收行为进行查处。根据《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》（武汉市人民政府令148号）和《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》（武汉市人民政府令149号）规定，市土地行政主管部门主管全市征地补偿安置和征用集体所有土地房屋拆迁管理工作，同时负责江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区范围内的征地补偿安置的实施工作和征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作。从上述规定来看，被告市自然资源规划局作为市土地行政主管部门在集体所有土地的征收安置补偿工作中具体承担的是拟订征地补偿安置方案、发布征地补偿安置公告、对补偿登记进行调查核实、对用地单位报请暂停办理的事项进行核准并通知有关部门暂停办理相关手续、对房屋拆迁补偿安置实施方案进行审查等征地安置补偿的组织实施工作，上述规定并没有赋予被告市自然资源规划局对征收征用集体所有土地过程中的违法强拆强占行为以查处权，对征收征用集体所有土地过程中的违法强拆强占行为应该如何查处、查处的内容、查处的程序、查处的措施也没有作出明确规定。另，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》虽然赋予人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查的权力，明确规定了监督检查的具体措施和有关行政处罚措施，但每项行政处罚措施针对的违法行为很具体、很明确，并不包括征地安置补偿中的违法征收、强拆强占行为。在法律、法规、规章都没有明确授权的情况下，被告市自然资源规划局没有对征收征用集体所有土地过程中的违法征收、强拆强占行为进行查处的法定职责。综上所述，原告陈冬成要求被告市自然资源规划局对其申请事项履行查处职责没有事实及法律依据，缺乏请求权基础，其起诉不符合法定起诉条件。按照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款关于“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”的规定，原告陈冬成的起诉应予驳回。原告陈冬成认为其承包的集体土地未获足额补偿即被违法强制推平故存在违法征收强占土地的行为，可以通过其他方式寻求权利救济，其提起本案履职之诉不具有诉的利益。原告陈冬成针对被告市自然资源规划局作出的《关于查处申请书的调查回复》提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，其起诉应予驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款的规定，因原告陈冬成对被告市自然资源规划局作出的原行政行为提起诉讼不符合起诉条件，应当对原告陈冬成对被告市政府作出的维持复议决定提出的诉讼请求一并驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款、第一百零一条第一款第（二）项、第二款、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回原告陈冬成的起诉。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，本案不交纳案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长 石 珏人民陪审员 徐 穗人民陪审员 汤秋萍二〇二〇年十二月二日书 记 员 郭 雯