吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉01行初141号 原告：崔占军，男，1959年8月29日生，居民身份证号码220122195908290739，汉族，农民，住农安县农安镇南关村9组。 被告：农安县人民政府，住所地农安县农安镇兴华路。 法定代表人：李林峰，县长 委托诉讼代理人：纪义坤，县发展和改革局工作人员。 委托诉讼代理人：李思源，吉林鹏信律师事务所律师。 原告崔占军诉被告农安县人民政府环保行政强制一案，本院于2020年10月10日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月15日公开开庭审理了本案。原告崔占军，被告农安县人民政府的委托诉讼代理人纪义坤、李思源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告与妻子于1991年开始在农安县农安镇南关村开始居住生活，后在南关村9社兴建了房屋用于居住，依法取得了房屋所有权证书。1996年，原告响应政府发展第三产业的号召，在合法使用土地范围内兴建了养殖场，用于生猪养殖以及生猪繁育。2018年6月5日，农安县农安镇人民政府向原告下发了关闭原告养殖场的通告，原告向农安县人民政府申请复议，农安县人民政府以该行政行为不属于行政复议范围，驳回了原告的复议申请。2018年7月16日后农安县发展和改革局委派农安县电业局等相关单位在未取得合法手续的前提下对原告用于居住以及生产经营活动的区域进行了停水停电。原告于2018年7月20日租用发电机照明、购买饮用水用于家庭、养殖场内牲畜的生活。2018年9月21日，农安县人民政府将原告饲养的生猪以及繁殖母猪强行拉走，造成原告停产停业。在被告强制执行前，原告多次与政府协商将养殖区域搬迁或转产，在原告提出合理合法的请求下，被告拒不履行，仍采取强制执行。请求人民法院依法确认被告行政行为违法，并依法附带审查农安县人民政府关于印发《中共农安县委、农安县人民政府农安县畜禽养殖禁养区规模化养殖场（户）关闭实施方案的通知》。本案诉讼费由被告负担。 原告向本院递交如下证据：1、耕地承包合同，证明养殖场建在自家承包地上。2、畜牧科技示范户，证明政府许可合法经营。3、光碟，证明强制拉猪未出示任何手续。4、农发【2018】9号文件，证明被告未按照文件执行。5、光碟，证明农安镇政府领导在家谈话。6、转产申请，证明按文件规定请求转产。7、EMS和妥投单。证明向被告邮寄了转产申请。8、停电照片，证明强制停电。9、停水拔泵照片，证明强制停水。10、将猪装车拉走照片，证明强行拉猪。11、农发改函字【2018】15号文件，证明停电。12、网上生猪记录报价。证明生猪价格。 被告农安县人民政府辩称：2018年６月１４日，中共农安县委下发《农安县畜禽养殖禁养区规模化养殖场（户）关闭实施方案》，2018年6月24日将该方案送达给原告，其未在规定时间内自行关停。2018年7月14日，农安县发展和改革局对农安县供电公司、农安县农电公司下发关于农安县15户养殖场停电的函，要求二公司自2018年7月15日上午8点开始对拒绝关停的15户养殖场（户）实施断电措施。原告在断电范围内。2018年7月16日，农安县供电公司对原告予以强制断电。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条，县政府有权关闭。根据《供电监管办法》第二十四条的规定，供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停、限电措施的决定。关于禁养范围，根据《吉林省人民政府关于加快推进畜牧业健康养殖和规模化生产的意见》吉玫发〔2007〕44号规定，畜禽养殖场、养殖小区要建在距城镇等公共场所500米以上。根据中央环保督查反馈问题，要求必须在2018年6月30日前完成关闭。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1.关于印发《农安县禽畜养殖禁养区规模化养殖场（户）关闭实施方案》的通知。2.关闭通告。3.崔占军、万长军两户规模养殖场强制关闭现场执行方案。 经庭审质证，原告对被告所举以上证据发表如下质证意见：对证据1真实性没有异议，被告没有依法予以补偿，也未按照文件意见进行迁移或给原告转产；对证据2没有意见；对证据3有异议，文件没有盖章，在法律上未生效。被告对原告所举证据发表如下质证意见：1、该耕地承包合同的承包人为朱洪艳与本案没有利害关系。另外该耕地承包合同的地块名称用途不是养殖场。根据法律规定土地性质应当由县级以上的土地管理部门确定，农安县农安镇南关村民委员会认定该土地性质为温室，是认定不当。2、真实性存在异议，同时不能证明是政府许可合法经营。对3、5、8、9、10证据：参照第140号2-3观点。4、真实性没有异议。不能证明被告未按照文件执行。6：转产申请真实性没有异议，但政府未接触到转产申请。7：没有县政府相关工作人员签收证明，不能证明我方收到转产申请。11：真实性没有异议。不能证明停电。12：该记录没有经过市场评估部门的价格认定，无法认定生猪价格合理。 本院对以上证据认证如下：被告递交的证据可以证明案件事实经过。原告递交的证据1-11可以证明原告生猪养殖厂被被告强制关闭的事实，证据12系自行制作，本院不予确认。 经审理查明:原告崔占军从事生猪养殖。2018年6月14日中共农安县委、农安县人民政府下发《关印发〈农安县禽畜养殖禁养区规模化养殖场（户）关闭实施方案〉的通知》。2018年6月5日，农安镇人民政府作出《农安县畜禽养殖禁养区规模化养殖场（户）关闭通告》。2018年7月16日，农安县供电公司对原告强制断电。同日，因断电导致原告家断水。2018年9月18日，被告作出《崔占军、万长军两户规模养殖场强制关闭现场执行方案》。2018年9月21日，被告组织相关部门对原告家实施强制关闭。 本院认为：一、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”本案中，被告农安县政府对原告采取的断电、强制拉走饲养猪的行为均属于强制关闭行为的环节。强制关闭行为属于行政强制措施。原告主张的停水、停产、停业均是强制关闭导致的后果，不属于独立的行政行为。本院仅对强制关闭行为进行评判。 二、行政强制法第十条规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。因此，行政机关行使行政强制措施必须要有法律、行政法规的授权依据。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条规定：“违反本条例规定，未建设污染防治配套设施或者自行建设的配套设施不合格，也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，畜禽养殖场、养殖小区即投入生产、使用，或者建设的污染防治配套设施未正常运行的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”本案中，为保护和改善生态环境，被告对农安县进行畜禽禁养区划定。因规划调整后，原告位于禁养区范围内，被告作为县级人民有权依照对前述规定，对原告采取强制关闭的措施。但是关于断电、停水的行政强制措施，被告未提供相应的法律、法规依据。 三、行政强制法第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”本案中，被告农安县人民政府递交的证据仅可证明农安镇人民政府在实施强制关闭措施前对原告作出了关闭通告，告知原告关闭养殖场，但未递交相应证据证明其在对原告采取强制关闭措施前履行了前述法律规定的程序，故被告对原告采取的强制关闭行为，违反法定程序，应予确认违法。关于原告提出对《农安县畜禽养殖禁养区规模化养殖场（户）关闭实施方案》附带审查的请求，该文件系由党委与政府联合印发的,不属于行政强制措施的规范性依据，本院对该方案不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下： 一、确认被告农安县人民政府对原告崔占军实施的强制关闭行为违法； 二、驳回原告崔占军的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告农安县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，吉林省高级人民法院。 审判员  亓晓鹏 审判员  姜 楠 审判员  厉 丽 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  何佳璘