吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终254号 上诉人（原审原告）：盛希武，男，汉族，1964年11月5日出生，住吉林省柳河县。 被上诉人（原审被告）：柳河县人民政府，住所地吉林省柳河县柳河镇柳河大街1777号。 法定代表人：庄亚男，柳河县县长。 委托代理人：孙琦，柳河县住房和城乡建设局副局长。 委托代理人：司增辉，柳河县房屋征收经办中心科员。 被上诉人（原审被告）：通化市人民政府，住所地吉林省通化市新华大街499号。 法定代表人：李平，通化市市长。 委托代理人：李国臣，通化市司法局行政复议应诉科科长。 委托代理人：唐平，通化市司法局行政复议应诉科科员。 上诉人盛希武诉被上诉人柳河县人民政府、通化市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服吉林省通化市中级人民法院（2020）吉05行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审经审理查明，2016年6月27日，吉林省发展和改革委员会与吉林省住房和城乡建设厅共同发布《吉林省发展改革委、吉林省住房城乡建设厅关于做好棚户区改造货币化安置项目审批有关工作的通知》，通知明确对已列入当地“2013-2017年棚户区改造项目可研批复”的货币化安置项目，由当地住房城乡建设部门报当地发展改革部门按有关要求履行项目补充批复程序，发改部门出具项目可研补充批复文件，货币化安置不涉及新建住房，原则上无需土地、规划、环评、能评等前置要件内容。2017年1月22日，吉林省住房和城乡建设厅下发吉建保［2017］1号《吉林省住房和城乡建设厅关于对2016年城市棚户区改造项目进行备案的通知》及附件，对全省各地城市棚户区改造项目进行备案，本次征收范围在备案范围内。2017年3月27日，柳河县人民代表大会常务委员会做出批准决定，批准将柳河县2016-2017年棚户区改造建设项目资金列入年度财政预算。征收地块棚户区改造项目已列入柳河县城市总体规划（2008-2020），符合柳河县土地利用总体规划（2006-2020）调整方案。2017年8月18日，被告柳河县人民政府根据《吉林省人民政府关于柳河县土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》制定并公布了《柳河镇导航社区（小地河以北）等七个区域遗留264户棚户区改造房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）。2017年9月20日，房屋征收实施部门柳河县房屋征收经办中心向柳河县人民政府报备《柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留264户房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告》《柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留264户棚户区改造项目房屋征收补偿突发事件应急预案》《资金储备汇兑凭证》。为改善柳河棚户区居民的居住环境及生活条件，柳河县人民政府于2017年11月20日作出柳政房征字［2017］2号《柳河县人民政府国有土地上房屋征收决定》，对柳河镇导航社区地段（小地河以北）等七个棚户区内遗留264户的房屋进行征收，同日发布第12号《柳河县人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》《柳河镇导航社区（小地河以北）等七个区域遗留264户棚户区改造房屋征收补偿安置方案》《柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留的264户房屋征收公开选择房地产价格评估机构的通知》并张贴公示。2017年11月23日，柳河县房屋征收经办中心出具了《关于柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留264户房屋征收房地产评估机构协商选定结果的汇总》结果：柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留264户中，其中251户选择柳河晨铭房地产评估有限公司，13户弃权，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定，参加选定的被征收人遵循少数服从多数的原则，通过投票的方式选定评估公司。柳河县住房和城乡建设局与柳河晨铭房地产评估有限公司签订《房地产估价合同》。原告盛希武的房屋在征收区域范围内，被征收房屋坐落于柳河县城区民主街十一区，房屋产权证号为017571，建筑面积67.53㎡，设计用途为住宅，所有权人登记为盛希武。在征收补偿签约期限内，征收部门与原告未达成房屋征收补偿协议，柳河县人民政府作出柳征补字［2018］第2-31号《房屋征收补偿决定书》后送达给原告，原告不服申请行政复议，复议机关通化市人民政府作出通市府行复［2019］18号《行政复议决定书》，决定撤销柳征补字［2018］第2-31号《房屋征收补偿决定书》。2019年5月27日，柳河晨铭房地产评估有限公司重新作出柳晨铭房评字［2019］027号《房地产价值鉴定估价报告》，于7月11日向原告送达，评估报告送达后，原告未依据法定程序和法定期限申请复核评估和专家委员会鉴定。2019年8月29日，柳河县人民政府依据柳晨铭房评字［2019］027号《房地产价值鉴定估价报告》重新作出柳征补字［2019］第4-9号《房屋征收补偿决定书》并予以张贴公告，重新做出的房屋补偿决定内容包括对被征收房屋的补偿方式实行货币补偿或房屋产权调换，对选择房屋产权调换提供房源、确定建筑面积、价款和被征收房屋安置价格、优惠面积补助、附属设施价值（因被征收人不配合评估，对被征收房屋作出外观评估报告，并由公证处进行现场公证）、搬迁费、临时安置补助费、调换房屋差价及自主选择规定区域内二手住宅楼作为安置房源，对选择货币补偿确定被征收房屋及附属设施评估值、搬迁费、临时安置补助费，对搬迁期限作出规定，告知行政复议、行政诉讼期限等程序。被告于2019年9月3日将柳河县人民政府柳征补字［2019］第4-9号《房屋征收补偿决定书》直接送达给原告，原告因对重新做出的房屋征收补偿决定不服，10月28日向通化市人民政府提起行政复议，通化市人民政府经审理于12月27日作出通市府复决字［2019］53号《行政复议决定书》，维持了柳征补字［2019］第4-9号《房屋征收补偿决定书》。原告对上述行政行为不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，一、被告柳河县人民政府具有做出房屋征收补偿决定的法定职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款，第二十六条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，在房屋征收补偿安置方案确定的签约期内及至被诉房屋征收补偿决定重新做出前，经房屋征收实施部门敦请催促，双方最终未能达成房屋征收补偿协议，为此柳河县人民政府重新做出被诉房屋征收补偿决定，对原告盛希武被征收的房屋进行补偿，符合法律规定。 二、被告柳河县人民政府做出的房屋征收决定符合法律规定。柳河县人民政府征收原告房屋在内的国有土地上房屋系基于棚户区改造的安居性保障工程，该项目已纳入柳河县国民经济和社会发展年度计划，符合公共利益需要，柳河县人民政府在征收决定作出前，从城乡规划、国民经济和社会发展、土地总体规划等方面对相关建设活动进行了论证，对行政行为的社会稳定风险进行了评估，经政府常务会讨论决定后作出征收决定，故柳河县人民政府做出征收决定程序正当，行政内容符合法律规定。本案中，《柳河镇导航（小地河以北）等七个区域遗留264户棚户区改造房屋征收补偿安置方案》经过论证、公示、公开征求意见等程序最终确定，故该安置补偿方案的制定程序合法，补偿范围、方式及房地产评估机构的选定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，该安置补偿方案并无不当之处，故应当按照该安置补偿方案对原告进行征收补偿。 三、柳河晨铭房地产评估有限公司做出被诉房屋征收补偿决定依据的评估报告合法、有效。1.评估机构的选定符合法定程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案中，柳河县人民政府于2017年11月20日张贴公示《柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留的264户房屋征收公开选择房地产价格评估机构的通知》，根据《关于柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留264户房屋征收房地产评估机构协商选定结果的汇总》结果选择柳河晨铭房地产评估有限公司为评估机构，程序正当。2.评估报告采用的评估方法符合法律规定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条规定：“注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估；被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估。可以同时选用两种以上评估方法评估的，应当选用两种以上评估方法评估，并对各种评估方法的测算结果进行校核和比较分析后，合理确定评估结果。”本案中，评估报告对有产权证住宅采用市场比较法，并对各种估价方法做出了分析和说明，符合上述法律规定。3.评估机构评估事项遵循独立、客观、公正原则，评估程序合法。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。”本案中，因柳河县人民政府作出的柳征补字［2018］第2-31号《房屋征收补偿决定书》依据柳河晨铭房地产评估有限公司作出的《房地产价值鉴定估价报告》未告知当事人复核评估、申请鉴定权利，经行政复议该《房屋征收补偿决定书》被复议机关通化市人民政府撤销，评估公司重新作出柳晨铭房评字［2019］027号《房地产价值鉴定估价报告》。4.评估报告估价时点客观、公正。柳晨铭房评字［2019］027号《房地产价值鉴定估价报告》估价作业日期为2019年5月21日至2019年5月27日，估价的假设和限制条件之一“根据柳河县房地产市场及交易情况，从评估时点到出具报告时点，价格无明显变化。”该报告遵循同等价值补偿原则，依据该报告做出的房屋征收补偿决定在实体上并未侵犯原告的合法权益。5.评估标准符合法律规定。评估价格系评估机构按照相关法律规定及被征收房屋的实际情况做出，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第三十条规定：“被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格，应当剔除偶然的和不正常的因素。”原告被征收房屋坐落于柳河县城区民主街十一区，根据权利性质、档次、新旧程度、建筑结构，被征收房屋的性质为住宅，柳河县人民政府结合被征收房屋实际情况予以补偿。本案没有证据证实评估机构存在应考虑而未考虑的因素，柳晨铭房评字［2019］027号《房地产价值鉴定估价报告》按照合理的评估时间节点对评估对象评估值进行了充分考量，并对之前的错误及时进行了补正，评估程序合法，评估内容全面、客观、公正，结论有效。 四、被告柳河县人民政府作出的柳征补字［2019］第4-9号《房屋征收补偿决定书》程序合法，补偿项目合法、正当，但存有遗漏需要补正。1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定：“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。”本案中，柳河县人民政府对作出的柳征补字［2019］第4-9号《房屋征收补偿决定书》进行了张贴公告和向原告送达，程序合法。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”第二十二条规定：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”本案中，柳河县人民政府重新作出的柳征补字［2019］第4-9号《房屋征收补偿决定书》包含对被征收房屋的补偿方式实行货币补偿或房屋产权调换双向选择补偿方式，对选择房屋产权调换提供房源、确定建筑面积、价款和被征收房屋安置价格、优惠面积补助、附属设施价值、搬迁费、临时安置补助费、调换房屋差价及自主选择规定区域内二手住宅楼作为安置房源，对选择货币补偿确定被征收房屋及附属设施评估价值、搬迁费、临时安置补助费，对搬迁期限作出规定，告知行政复议、行政诉讼期限等程序内容。该房屋征收补偿决定书符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《房屋征收补偿安置方案》对补偿项目的规定，内容全面、具体，具有可实现性。柳河县人民政府充分考虑了被征收房屋产权登记性质为住宅，产权登记用途从未变更，同时提供了可供选择住宅性质房屋产权调换和货币补偿供原告进行利益权衡，充分保障了被征收人的合法权益，符合征收个人住宅应当优先给予住房保障规定。3.案涉房屋附属物完全不予补偿显失公平。被告柳河县人民政府在庭后提供的柳河县房屋征收经办中心出具的《关于盛希武被征收房屋情况说明》证实，2019年因原告盛希武不配合征收部门对案涉67.53㎡房屋进行评估，在柳河县公证处公证下，评估公司进行现场外观评估。实际补偿参照2018年评估报告所列附属物价值予以补偿，原评估报告附属物：暖气片、地砖、吊柜、PVC棚、PVC墙、镜片、包门口、包窗口、隔断、木墙裙、白钢门、后接临建、操作台、橱柜、洗手盆、洗菜盆、白钢水箱、墙砖、窗帘盒、下水、外墙砖、踢脚线、窗台砖、大理石窗台、排风、地板、洗面池、毛巾架、防护栏、PVC棚、防盗门、地砖、灶台、果树、锅炉、大理石地面，评估报告附属物价值总计为54359.50元。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”考虑到原告虽然出于自身原因不配合征收评估工作，导致案涉房屋内附属物现已全部灭失，系因征收补偿实际发生可得利益受损的事实，为实质解决行政诉讼争议，维护法的安定性，切实保护被征收人的合法权益，体现公平补偿原则，在房屋征收补偿决定书中填补增加一项对上述附属物确定的评估价值数额补偿，原审法院酌定对原告案涉房屋附属物适当补偿54359.50元。 五、原告主张请求柳河县人民政府对柳河镇内4500余户征收补偿分户信息公开与主张房屋征收补偿决定不属于同性质一行政行为，不在本案审理范围内，本院对此不予评判。对被告柳河县人民政府征收过程中是否存在违法行为的认定，原告提出柳河县人民政府房屋征收部门在实施征收过程中存在对被征收房屋自2016年起断水、断电、断路，对此原告提供证据不足，原审法院对原告的主张不予支持。 综上，柳河县人民政府所作的柳征补字［2019］第4-9号《房屋征收补偿决定书》对补偿金额的确定不当，应予变更；通化市人民政府所作的通市府复决字［2019］53号《行政复议决定书》针对的柳征补字［2019］第4-9号《房屋征收补偿决定书》发生变更，应予撤销。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十七条第一款、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告通化市人民政府通市府复决字［2019］53号《行政复议决定书》；二、变更柳河县人民政府柳征补字［2019］第4-9号《房屋征收补偿决定书》第三项第（二）款中关于“评估报告的附属设施价值0元（因被征收人不配合评估，对被征收房屋作出外观评估报告，并由公证处进行现场公证）；”为“评估报告的附属设施价值54359.50元；”“被征收人选择产权调换方式安置共计补偿款218888元。安置房屋总价款227221元，被征收人结算差价款8333元。”为“被征收人选择产权调换方式安置共计补偿款273247.50元。安置房屋总价款227221元，被征收人应剩余补偿款46026.50元。”三、变更柳河县人民政府柳征补字［2019］第4-9号《房屋征收补偿决定书》第三项第（三）款：“如被征收人选择货币补偿，可按柳河晨铭房地产评估有限公司对被征收房屋及附属设施评估值一次性支付给被征收人。被征收房屋及附属设施评估值155319元；搬迁费1000元；临时安置补偿费4051元；合计货币补偿款160370元。”为“如被征收人选择货币补偿，可按柳河晨铭房地产评估有限公司对被征收房屋及附属设施评估值一次性支付给被征收人。被征收房屋及附属设施评估值209678.50元；搬迁费1000元；临时安置补偿费4051元；合计货币补偿款214729.50元。”（补偿决定其他项目不变）四、驳回原告盛希武的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告柳河县人民政府负担。 盛希武上诉称：请求依法改判，撤销原审判决，撤销柳征补字［2019］第4-9号《房屋征收补偿决定书》，主要理由是：1.信息公开是房屋征收过程中的法定程序和工作职责，不公开4500余户的补偿信息，不能证明柳河县政府对其补偿是否公平。柳河县政府未公开相应信息，没有尽到法定义务，征收程序违法。2.原审未采纳上诉人提供的多份证据；3.没有证据证明上诉人不配合评估，不申请复估，征收部门可以随时联系到上诉人，但征收部门没有通知，案涉评估报告仅为外围评估，上诉人从未见过评估师到现场进行勘查，该评估没有法律依据，应属无效。4.上诉人要求复估，柳河县政府不作为没有履行应尽的法定职责。5.案涉评估报告签字为他人冒充房地产估价师签字，致使假估价报告出台。上诉人申请进行笔迹鉴定，鉴定费用由被上诉人承担。6.本案评估机构选定程序违法，柳河县政府出具的公开选择房地产价格评估机构的通知没有说明选择评估机构的时间、地点及选择方式，上诉人根本不知道选择评估机构的事情，剥夺了上诉人的知情权。协商选定评估机构的过程没有影像资料证明，程序违法。征收办张贴的各种公告均为后补的虚假照片，时间与季节不符，公告形式不符合法律规定。7.评估报告认为2016年至2019年房屋价格无明显变化是虚假的，不现实的，同区域其他被征收户补偿标准明显高于上诉人，评估报告采用4年前的低廉房价作为补偿依据，且遗漏无照房33余平米，相应补偿款在相邻地段根本买不到同等使用面积、使用价值的房屋，指定调换的住宅楼为顶楼，且位置偏僻，交通不便，与被征收房屋的区域、使用面积、价值都没有可比性。没有体现保护被征收人的合法权益和公平补偿原则。8.原审法院对附属物的补偿参照2017年评估报告所列附属物价值予以补偿是违法的，附属物并不存在全部灭失。 本院二审另查明：柳河县人民政府［2019］第4-9号房屋征收补偿决定书所确定的安置房源，即领袖一方小区C6号楼5单元609室房屋已另行出售。 本院经审理查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款规定：“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”本案柳河县人民政府征收补偿决定所确定的产权调换房屋为领秀一方小区C6号楼5单元609室房屋，该房屋已经另行出售，而盛希武二审明确要求产权调换，案涉征收补偿决定所确定的安置房源已无法满足安置需要，导致补偿决定无法执行，剥夺了被征收人选择产权调换的权利。故案涉征收补偿决定不具有合法性，应予撤销。通化市人民政府所作维持补偿决定的复议决定，认定事实不清，适用法律错误，亦应予以撤销。原审判决撤销复议决定的理由不当，但结论正确，故该判项应予维持。 综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、维持吉林省通化市中级人民法院（2020）吉05行初12号行政判决第一项； 二、撤销吉林省通化市中级人民法院（2020）吉05行初12号行政判决第二、三、四项； 三、撤销柳河县人民政府柳征补字［2019］第4-9号房屋征收补偿决定书； 四、责令柳河县人民政府在本判决生效之日起六十日内对盛希武被征收房屋、附属物及地上物重新作出房屋征收补偿决定； 五、驳回盛希武的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人柳河县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  卢增鹏 审判员  王翼博 审判员  孔德岩 二〇二〇年十二月二十九日 书记员  焉秀晨