山东省淄博市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁03行初252号原告张志合，男，1951年6月27日出生，汉族，现住沂源县。委托代理人鹿成义，沂源公正法律服务所法律工作者。被告沂源县人民政府，统一社会信用代码113703233130158447。住所地：沂源县城振兴路61号。法定代表人田晨光，县长。出庭负责人李民斌，沂源县人民政府党组成员。委托代理人刘永明，沂源县自然资源局工作人员。委托代理人李闽，山东多博仕律师事务所律师。原告张志合诉被告沂源县人民政府要求确认未批先占土地行政违法一案，于2020年9月14日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月15日立案后，当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月11日公开开庭审理了本案。原告张志合及委托代理人鹿成义，被告沂源县人民政府负责人李民斌及委托代理人刘永明、李闽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张志合诉称，原告系沂源县悦庄镇前石臼村村民，为响应党和政府大力发展第三产业的号召，积极申请建设一处综合经营部，用于从事饭店、维修、商贸等服务业经营。2005年经县政府批准使用1900平方米土地，2007年8月，经沂源县建设局进行规划选址，原告与本村村委就项目用地签订承包协议书，支付土地使用费和地上附着物补偿款。原告两年时间先后投资130万元在本村人民路东侧建设一处综合经营部。2018年沂源县对人民路进行改造提升，被告作为人民路征收土地和建设主体，在未经依法批准的情况下，占用原告综合经营楼前1.508亩商服用地，属于未批先占。未批先占土地违反了法定程序，被告的违法行为，已严重侵害了原告的合法权益。鉴于涉案土地是修建道路且已经完工，请求人民法院：确认被告未经批准占用原告商服用地修路的行政行为违法。原告向本院提交如下证据：证据1、源政国土资字[2005]2号沂源县人民政府征用、出让（划拨、使用）土地批件；证明沂源县人民政府批准前石臼村村民委员会使用1900平方米土地建设综合经营部。证据2、沂源县建设局规划选址意见书；证明案涉综合经营部经过沂源县建设局，进行了选址、规划、批准。证据3、张志合与村委签订《协议书》；证明案涉综合经营部所占用的1900平方米土地，由原告与村民委员会签订协议书，进行承包使用，支付了土地使用费和地上附着物补偿费。证据4、山东省村镇建设许可证；证明2007年4月11日，原告综合经营部用地面积1900平方米，建筑面积736平方米，经过了建设许可。证据1-4证实，原告获准建设1900平方米的综合经营部，通过土地批件、规划、选址和建设许可，由原告与村民委员会签订了承包协议书，取得了建设综合经营部的权利，也证明原告具有本案的原告主体资格。证据5、沂源县自然资源局源自然资公开告知[2019]2号政府信息公开答复意见书；在该答复意见书中，没有公开原告所经营的综合经营部是否在征收土地范围之内。证据6、源征公告[2017]16号沂源县人民政府征收、收回土地公告；证明该公告不能反映原告综合经营部是否在本次征收土地范围内。证据7、沂源县国土资源局关于前石臼村拟征收土地补偿安置方案；该方案中拟征收土地的位置、地类和面积，在第一条中有体现，但是也不能明确的界定，是否包括原告的综合经营部。证据8、2018年第3号沂源县人民政府征收、收回土地公告；该公告中涉及前石臼村民委员会的土地共四块及地块20、21、22和37，在这四个地块中没有原告所经营的综合经营部的土地。证据9、信访事项反馈意见书；通过该意见书能够证明人民路占用了原告的1.508亩土地，结合（2019）鲁03行初132号行政判决书，在该判决书中认定沂源县人民政府在修建人民路时占用了原告部分土地，具体土地的数量通过证据9认定为1.508亩，说明了占用原告1.508亩土地的行为是未批先占，因此原告在收到淄博市中级人民法院（2019）鲁03行初132号行政判决书和山东省高级人民法院（2020）鲁行终758号行政判决书之后，才能弄清原告的1.508亩土地属于未批先占，所以提起本案诉讼不存在超过起诉期限。被告沂源县人民政府答辩称，1、原告的诉讼请求已经超过行政诉讼起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。本案中，原告诉称的人民路建设事实发生在2018年，此时，原告已经知道或应当知道沂源县人民政府占地修路的事实，如原告认为沂源县人民政府的行政行为侵犯其合法权益，原告应当于法定期限内依法及时向人民法院提出，时至今日，原告的诉讼请求早已超过行政诉讼起诉期限，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款之规定，人民法院应当依法驳回原告的起诉。2、原告与“被告占用土地修路的行政行为”没有法律上的利害关系，原告不具有本案原告主体资格。沂源县人民政府因修建人民路需要征用、占用了部分土地，该宗土地的所有权人和使用权人是沂源县悦庄镇前石白村村民委员会，该宗土地被征用、占用前业经沂源县人民政府批准，由沂源县悦庄镇前石臼村村民委员会使用，土地性质为集体建设用地。原告诉称该部分土地是原告的商业服务用地，没有事实根据和法律依据，据此，沂源县人民政府没有实施原告诉称的“占用原告综合经营部楼前1.508亩商服用地”的行政行为，原告与“被告占用土地修路的行政行为”没有法律上的利害关系，原告不具有本案原告主体资格。3、原告的地上附属物已获得足额补偿。2018年，沂源县人民政府因修建人民路需要征收、占用沂源县悦庄镇前石臼村部分集体所有土地，原告张志合系沂源县悦庄镇前石臼村村民，人民路建设过程中需征收、占用张志合所有的房屋西侧部分集体土地，张志合在该部分土地上的地上附属物已足额补偿到位，补偿款额为239082元。4、原告通过本案诉讼，要求补偿其商业用地价值、经营损失、修路期间停业闲置损失的主张没有法律依据。《土地管理法实施条例》第二十六条规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。沂源县人民政府在征用占用村委土地时，已经对原告所有的地上附着物给予了239082元的足额补偿，沂源县人民政府已经完全履行了法律义务。原告通过本案诉讼，实际是想要求沂源县人民政府补偿其原诉称的“商业用地价值、经营损失、停业闲置损失”，事实上，原告原诉称的补偿项目并不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定的补偿范围。因此原告的原诉讼请求，没有事实和法律依据。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告沂源县人民政府向本院提交如下证据：证据1、山东省人民政府建设用地批件鲁政土字[2017]1395号；证明原告诉称的占地行为，经山东省人民政府于2017年12月29日依法批准，同时涉案当中的沂源县修人民路发生在2018年，距今已经近两年有余，证实原告的起诉超过了行政诉讼的起诉期限。证据2、源政国土资字[2018]3号沂源县人民政府关于县国土资源局划拨国有土地使用权的批复；证明内容同证据1。证据3、源政国土资字[2005]2号沂源县人民政府关于悦庄镇西赵庄村等单位使用土地的批复；证明原告诉称的地段在2005年1月13日经沂源县人民政府批准，该土地由集体所有土地变更为集体建设用地，土地的所有权人××经济开发区前××村村民委员会，土地的使用权人也是沂源县经济开发区前石臼村村民委员会，现在改名为沂源县悦庄镇前石臼村村民委员会。该证据主要证明争议的涉案土地的土地所有权人、使用权人是村民委员会，不是本案的原告。证据4、集体建设用地使用证；证明争议土地所有权人和使用权人均为村委会，而不是原告。该证据同时还证明争议土地性质是公路预留地，而不是原告所诉称的商业服务用地。该宗公路预留用地不在登记范围之内。从这个意义上说，假设沂源县人民政府因修建人民路需要而占用土地，是借用的村委会的土地，占用的是公路预留地，而不是借用原告的商业服务用地。所以说原告与本案没有利害关系，假设存在侵权，侵犯的村委会的合法权益，而不是原告的合法权益。证据5、张志合房屋位置图；证明原告所有的房屋与沂源县人民政府修建人民路占用土地对比情况，有利于法庭对本案作出一个事实判断。证据6、房屋及附属设施、补偿分户、估价报告，补偿款领取收据，村委证明以及相关单据；证明沂源县人民政府在修建人民路占用了原告的部分地上附着物和构筑物，对于该部分地上附属物和构筑物，经过有关鉴定机构鉴定，产生的补偿款项，已经由沂源县人民政府按有关的权限逐级拨付到原告所在的村委会，并且由该村委会实时补偿给原告，原告也领取了该补偿款。证据7、山东省淄博市中级人民法院（2019）鲁03行初132号行政判决书、山东省高级人民法院（2020）鲁行终758号行政判决书；该两份生效判决书明确了原告对于本案起诉的原因、事实、理由以及相关法院的裁判结果。经过庭审质证。原告张志合对被告沂源县人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1-5真实性无异议。对证明的内容有异议。证据1-2原告在诉讼之前并未见到，并不能以该文件的出台的时间来证明原告提起诉讼超过起诉期限。证据4虽然是公路预留地，但是原告与所在村民委员会签订了土地承包协议，证据3被告批准1900平方米的范围，属于商服用地，只是在办理集体建设用地使用证时，因规划调整才出现了公路预留地的说法。证据6，原告没有见过这个估价报告，但是认可收到了239082元。对证据7-8号两个判决书真实性无异议。被告沂源县人民政府针对原告张志合提交的证据发表如下质证意见：证据1、2真实性没有异议。证据3有异议。证据4真实性无异议。证据1到4证实不了原告从法律意义上取得了所谓的1.508亩商业服务用地的使用权。土地管理实行严格的管理制度，任何个人、任何单位使用土地，必须经过审批，必须由有权机关依法批准之后，有关机关、有关单位及个人才能取得土地的使用权，原告仅提供了选址意见书、规划或者与村里的承包合同，均不能证实已经取得了建设用地的使用权，与村里签订的土地承包合同可以证实，他取得了承包经营权，但不是建设用地使用权。因为本案争议的是商业服务用地，商业服务业属于建设用地的范畴。对证据5-8真实性没有异议。证据5-8能够证实，原告早在2018年之前就已经知道沂源县人民政府修建人民路。占用有关土地的实施，省政府的批复后，由县人民政府下达土地批复下达土地批复以后，县政府和县自然资源局依照法律规定在被征用土地所在的镇、村进行公告，张贴公告当中就告知被征用土地所在村的村民征用土地的位置、范围、面积、用途以及补偿等相关的事实。同时告知有关的被征土地的村民和农民，如果对征用土地的公告有异议，可以在公告张贴之日起或者期满之日起，多长时间之内向有权的人民政府申请复议，或向人民法院提起诉讼。证据5-8证实了有关机关已经履行了公告义务，原告在2018年也早就知道县政府修路占地的事实，现在起诉很明显已经超过了起诉期限。对证据9真实性无异议，该证据是沂源县悦庄镇综治办对原告的信访出具的一个反馈意见书，沂源县悦庄镇综治办对于人民路是否占用了原告的1.508亩商业服务用地的事实，没有权利作出界定。因此该意见书也没有相关的法律效力，因为其不是土地管理部门，也不是基层人民政府，因此该法律意见书证实不了沂源县人民政府因为修建人民路而占用了原告1.508亩商业服务用地的事实。本院对证据认证如下：被告对原告提交的证据1、2、4、5-9真实性均无异议，原告对被告提交的证据1-5、7、8真实性均无异议，且上述证据与本案待证事实具有关联性，本院依法予以采纳。被告对原告提交的证据3协议书虽有异议，但该证据具有客观性，与案件待证事实具有关联性，本院依法确认为有效证据。原告虽对被告提交的证据6有异议，但其认可收到补偿费用，且该证据具有客观性，与案件待证事实具有关联性，本院依法确认为有效证据。原、被告双方对对方证据证明目的提出的异议，本院亦将依法作出裁判。经审理查明，2005年沂源县人民政府作出《沂源县人民政府关于悦庄镇西赵庄村等单位使用土地的批复》（源政国土资字[2005]2号），批准悦庄镇前石臼村，因建设综合经营部，使用本村耕地1900平方米。2007年8月21日沂源县建设局出具《村镇规划选址意见书》，该意见书载明建设项目名称为综合经营部，建设单位为沂源县悦庄镇前石臼村，建筑规模为736平方米，用地面积为1900平方米，项目选定的地点和位置为新博沂路东，泰薛路北，村办公室南。2007年8月23日悦庄镇前石臼村村委会与本案原告张志合签订《协议书》，将前石臼村村西博沂路东面积2.835亩土地一宗划归原告张志合建设综合经营批发部承包使用。2007年10月11日，沂源县建设局颁发《山东省村镇建设许可证》，该证载明建设单位为悦庄镇前石臼村，工程地点为新博沂路东、泰薛路北，工程项目为综合经营部，用地面积1900平方米，建筑面积736平方米。原告张志合在博沂路东侧建设综合经营部。2017年10月25日，沂源县国土资源局公示《沂源县国土资源局关于前石臼村拟征收土地补偿安置方案》，该方案第一项载明：一、拟征收土地的位置、地类及面积：地块一位于236省道东侧地段，征收土地总面积为0.123亩，均为农用地，其中耕地0.0855亩，农村道路0.0375亩；地块二位于236省道东侧地段，征收土地总面积为0.7335亩，均为未利用地，其中河流水面0.7335亩；地块3位于236省道东侧地段，征收土地总面积0.963亩，均为农用地，其中园地0.963亩；地块四位于236省道西侧地段，征收土地总面积为2.8215亩，涉及农用地2.01亩，其中耕地1.02亩、园地0.5745亩、林地0.132亩、农村道路0.2835亩，未利用地0.8115亩。2017年12月29日，山东省人民政府作出鲁政土字[2017]1395号建设用地批件，同意将沂源县呈报的农用地和未利用地转为建设用地并征收、收回，总计土地19.3461公顷，其中包括前石臼村的土地。2018年1月8日沂源县人民政府作出《沂源县人民政府征收、收回土地公告》（2018年第3号），该公告中涉及前石臼村土地为地块二十、二十一、二十二及三十七，对应《沂源县国土资源局关于前石臼村拟征收土地补偿安置方案》中载明的地块一、二、三、四，该四块土地用途均为交通运输土地。2017年，沂源县住房和城乡建设局委托沂源县新源房地产评估有限公司对张志合房屋及附属物设施进行估价，沂源县新源房地产评估有限公司于2017年3月31日出具《房屋及附属设施分户估价报告》，该报告对中原告张志合房屋及附属物设施估价181209.00元。2018年6月16日，原告张志合向沂源县悦庄镇前石臼村村委出具收到条，载明：“今收到人民路地上附属物补偿款239082.00元，大写：贰拾叁万玖仟零捌拾贰元整。收款人：张志合。2018年6月16日”。2020年4月22日，本院作出（2019）鲁03行初132号行政判决书，该判决书第10页第5行载明：“原告张志合在庭审中对地上附作物的补偿范围、补偿标准和补偿款数额没有异议”。该判决书业已生效。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，原告张志合于2018年6月16日领取了人民路地上附着物补偿款，其亦在庭审中陈述在2018年6月16日领取款项时已知道被告沂源县人民政府占用其所主张土地修建人民路的事实，因此原告张志合于2020年9月14日向本院提起本案行政诉讼，显然已经超过一年的起诉期限。并且原告张志合超过法定起诉期限起诉并无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的“不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限”的情形，依法应当裁定驳回起诉。另，被告沂源县人民政府的下属单位沂源县住房和城乡建设局已委托评估公司对张志合涉案土地上所属地上附着物进行了评估估价，张志合亦收到了地上附着物补偿款239082.00元。且张志合亦在（2019）鲁03行初132号一案中明确表示对其地上附着物的补偿范围、补偿标准和补偿款数额没有异议。张志合对其所有的地上附着物已经获得了足额补偿，其作为承包户对所被占用的土地亦不再享有相应补偿利益。综上，原告张志合起诉被告沂源县人民政府存在未批先占土地行为不符合起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告张志合的起诉。案件受理费50.00元，退回原告张志合。如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长 房 鹏审判员 卢长普审判员 许 平二〇二〇年十二月四日法官助理王敬波书记员王琼