辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1076号上诉人（一审被告）：鞍山市人民政府，所在地址鞍山市铁东区南胜利路36号。法定代表人：余功斌，该市政府市长。委托诉讼代理人：王喆，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：于军，辽宁宇声律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：宋光有，男，1963年4月24日出生，汉族，住址鞍山市立山区。宋光有因诉鞍山市人民政府（以下简称鞍山市政府）工伤认定行政复议一案，鞍山市政府不服鞍山市中级人民法院（2019）辽03行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。鞍山市政府的委托诉讼代理人王喆、于军，宋光有到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：宋光有原系鞍钢股份有限公司炼焦总厂职工（2018年已退休），2014年期间的工作岗位为干熄焦班长，负责干熄焦室外巡检工作。2014年8月5日21时左右，原告在该厂四炼焦作业区工作时，因鞍山市北辰无损检测有限公司在其厂区内进行探伤作业，受到放射线照射。当晚由鞍山市院前急救送至鞍钢总医院急诊治疗，初步诊断是周身无力待查、头晕待查。2014年8月至2015年3月原告先后到鞍钢职业病防治院、鞍钢劳动卫生研究所、辽宁省职业病防治院、北京大学第三医院、鞍山市中心医院、鞍钢总医院等机构进行检查和治疗。其中鞍钢职业病防治院的出院诊断为：乏力、头晕、胸闷待查；高血压待查、发热待查、心脑血管或者其他可能急症待查；鞍山劳动卫生研究所应急检测报告结果为：职业照射个人剂量检测结果未见异常。辽宁省职业病防治院诊断为眼部检查有双晶体周边呈少量点状混浊，确定诊断为无外照射急性放射病。北京大学诊断为眼待除外放射性视网膜病变，报告单显示淋巴细胞微核率46‰。2015年6月30日，原告向鞍山市人社局提出工伤认定申请，主要内容是，2014年8月5日放射性意外伤害事故发生后，原告经诊断为眼部晶体混浊、眼底灼伤、淋巴细胞微核率46‰，根据《工伤保险条例》第十四条第一款的规定，申请人的受伤属于工伤。鞍山市人社局当日作出《补正通知书》并送达原告，通知书载明：“根据《工伤保险条例》第十八条之规定，请你于2015年9月30日之前补正以下材料：医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。未在规定时间内补正材料的，暂不受理工伤认定申请，自受伤或者诊断为职业病之日起，一年内能够提供补正材料的可以再次提出工伤认定申请。”原告收到《补正通知书》后，继续进行治疗和检查。2015年8月至2017年9月，原告先后到鞍钢劳动卫生研究所、鞍钢总医院、辽宁省职业防治院、鞍山市中心医院、中国人民解放军307医院、北京大学第三医院等机构进行检查和治疗。2017年4月21日中国人民解放军307医院作出原告的染色体分析图文报告，结论是所分析细胞中见畸变细胞1个；2017年9月18日该院作出原告的医学诊断证明书，诊断意见为：放射查体。医嘱意见为：双着丝粒染色体畸变与核辐射相关，剂量较小。2017年9月18日北京大学第三医院眼科门诊作出原告的诊断证明书，诊断为双眼白内障。2018年3月22日，北京天目司法鉴定所因原告与鞍山市北辰无损检测有限公司民事纠纷一案，接受本院委托对原告体检结果与放射事故之间的因果关系进行司法鉴定。2018年7月13日该所作出京天目司鉴（2018）临鉴字第032号司法鉴定意见书，鉴定意见为：倾向于认定被鉴定人宋光有病历所载的“晶体混浊、视力下降及视网膜病变”、“红细胞计数（RBC）、红细胞压积（HCT）、血红蛋白（HGB）低、贫血”及“染色体畸变、双着丝粒、畸变细胞、微核率及微核细胞”与2014年8月5日“放射事故”之间存在一定因果关系。2018年7月26日原告收到该司法鉴定意见书。2018年8月29日，原告向鞍山市人社局提交申请书，并提交了北京大学第三医院门诊病历、解放军307医院医学诊断证明书、北京天目司法鉴定所司法鉴定意见书等材料，申请书主要内容是，由于我无法补正职业病诊断证明书，但有证据证明是突发伤害，现申请认定工伤。2018年9月6日，鞍山市人社局作出《工伤认定申请受理决定书》。2018年10月12日，鞍山市人社局作出鞍人社不认字（2018）007号《不予认定工伤认定书》，认为原告不属于《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，决定不予认定工伤或者视同工伤。决定书送达后，原告于2018年10月31日向被告申请行政复议。2019年1月30日，被告作出鞍政行复字第（2018）133号行政复议决定，认为宋光有在收到鞍山市人社局《补正通知书》后未按要求予以补正，应视同放弃工伤认定申请。鞍山市人社局在宋光有未按《通补正知书》的要求提供全部材料的情形下时隔三年受理宋光有于2015年6月30日提出的工伤认定申请，并于2018年10月12日作出《不予认定工伤决定书》属于违反法定程序。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目的规定，决定撤销鞍山市人社局的《不予认定工伤决定书》。2019年1月31日被告向原告邮寄送达行政复议决定书。原告不服该行政复议决定，提起诉讼。一审法院认为，本案审查的行政行为是被告作出的行政复议决定。本案被告具有行政复议职权，复议决定程序合法，对此原告无异议。本案的争议焦点是：1.原告提出工伤认定申请是否超过申请期限；2.鞍山市人社局是否应当受理宋光有的工伤认定申请。1.原告提出工伤认定申请符合《工伤保险条例》第十七条规定的一年申请期限。《工伤保险条例》第十七条规定，职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起一年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。本案中，根据原告的两次申请书，其提出工伤认定申请的理由是事故伤害，因此原告的申请期限应当为从“事故伤害发生之日”起计算一年。原告在2014年8月5日受到放射线照射后，初步诊断仅仅为头晕待查、乏力待查等，之后虽然原告一直在进行各种检查、治疗，但一直未有明确的医疗诊断，可见放射性疾病不同于一般的外伤性疾病，具有其特殊性。2015年6月30日原告首次向鞍山市人社局提出工伤认定申请时因缺少医疗诊断证明被通知需补正材料。直到2017年9月18日解放军307医院出具医学诊断证明书原告才获得医疗机构出具的诊断证明，明确与辐射有关，且通过2018年7月13日北京天目司法鉴定所司法鉴定意见进一步得以证实，因此原告一年的申请期限应从2017年9月18日解放军307医院出具医学诊断证明之日起计算，原告于2018年8月29日提交补正材料再次向鞍山市人社局提出工伤认定申请时未超过一年期限。《工伤保险条例》规定一年的申请期限，其目的是在维护工伤职工合法权益的同时，也注重维护稳定的社会关系，督促工伤职工尽快启动工伤认定程序，对怠于行使权利，逾期提出申请的，法律不予保护。工伤职工提出工伤认定申请的前提是首先要知道事故伤害已经发生。本案中，由于放射线照射的特殊性，原告一直在积极的进行治疗，没有放弃维护自己的权利。在受到放射线照射后3年多时间才取得医疗诊断证明，并不是由于原告的原因造成的。因此本案中原告的工伤认定申请期限，应当从其取得医疗诊断证明之日起计算更为妥当。这样更有利于维护劳动者的合法权益，也符合《工伤保险条例》的立法本意。鞍山市人社局《补正通知书》中告知的申请期限是对《工伤保险条例》第十七条的具体适用。该《补正通知书》告知了原告两项内容。第一项内容是，如果原告能在2015年9月30日，提交补正材料，鞍山人社局受理其申请；第二项内容是，如果原告自受伤或者诊断为职业病之日起一年内提供补正材料，可以再次提出工伤认定申请。该《补正通知书》充分考虑了工伤认定案件的具体情况，给了原告继续进行医疗诊断或进行职业病诊断鉴定的时间，因此原告虽然未能在第一项规定的时间内补正材料，但其在有了明确的医疗诊断证明后一年内提出申请，符合《补正通知书》第二项的规定。2.宋光有提交的材料符合《工伤保险条例》第十八条的规定，鞍山人社局应当受理其工伤认定申请。《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。本案中，原告共提交两次申请书，2015年6月30日第一次申请时提交了工伤认定申请表、劳动合同及相关诊疗病历，鞍山市人社局以《补正通知书》告知其缺少“医疗诊断证明或者职业病诊断证明（或者职业病诊断证明书）”，原告在2018年8月29日提交了北京大学第三医院和解放军307医院的诊断证明及北京天目公司的司法鉴定意见书，其申请材料经补正后，符合《补正通知书》的要求及《工伤保险条例》第十八条的规定，鞍山市人社局应当受理其工伤认定申请，受理程序合法。综上，被告作出的行政复议决定适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决：一、撤销鞍山市政府于2019年1月30日作出的鞍政行复字第（2018）133号行政复议决定；二、责令鞍山市政府于本判决生效后六十日内重新作出行政复议决定。一审案件受理费50元，由鞍山市政府负担。鞍山市政府上诉称，一、一审法院认定被上诉人提出工伤认定申请符合《工伤保险条例》第十七条规定的一年申请期限，属于认定事实错误。被上诉人退休前为鞍钢职工，因在工作期间被工业探伤机照射，于2015年6月30日向鞍山市人力资源和社会保障局提出工伤认定申请，当日被申请单位向被上诉人作出《工伤认定申请补正材料通知书》，要求被上诉人补正材料，根据《工伤保险条例》第十七条，职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。并且在《工伤认定申请补正材料通知书》中，鞍山人社局的书面要求明确载明“一年内能够提供补正材料的可以再次提供工伤认定申请。”虽然《工伤保险条例》第十八条规定，申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理，但被上诉人并没有在期限内向被申请单位补齐资料，依据该《通知书》的内容，被上诉人在事实上已经失去了再次提出工伤申请的权利。二、一审法院认定被上诉人宋光有提交的材料符合《工伤保险条例》第十八条的规定，鞍山人社局应当受理其工伤认定申请，属于认定事实错误。《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交下列是材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。本案中，被上诉人提供的解放军307医院的诊断证明与北京天目公司的司法鉴定意见书，都没有明确说明被上诉人的事故伤害与用人单位有直接的因果关系，并且放射线照射也不是用人单位造成，所以被上诉人提供的诊断证明与北京天目公司的司法鉴定意见书并不符合法律要求的条件，所以一审法院认定被上诉人宋光有提交的材料符合《工伤保险条例》第十八条的规定，属于认定事实错误。请求：1.撤销一审判决;2.依法改判或发回重审。宋光有答辩称，一、宋光有是在工作时间和工作场所内，因工作原因受到放射事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条规定。1.宋光有在2014年8月5日在工作中受到伤害、提出工伤认定申请时间2015年6月30日，同日作出（工伤认定申请补正材料通知书）并未超过一年的时间，符合《工伤保险条例》第十七条之规定。上诉人称工伤认定时间超过法定时效是没有任何依据。2.宋光有收到（补正通知书）后继续进行治疗和检查，由于辐射伤害的特殊性和隐蔽性，从2005年一2017年9月先后到鞍钢铁东总院、鞍钢劳动卫生研究所、辽宁省职业病防治院、鞍山市中心医院、中国人民解放军307医院、北京大学第三人民医院等机构进行检查和治疗、直到2017年9月18日解放军307医院出具医学诊断证明书，宋光有才获得医疗机构出具的诊断证明，明确与辐射有关，且通过2018年7月13日北京天目司法鉴定所司法鉴定意见进一步得以证实。3.宋光有在事故发生后鞍钢股份有限公司带我到沈阳市职业病防治院做体检，报告出来后宋光有对诊断结论有异议，上诉至沈阳市卫生局，后转至沈阳市职业病诊断鉴定委员会，根据《职业病诊断与鉴定管理办法》第六十一条规定，职业病鉴定的费用由用人单位承担。由于鞍钢股份有限公司不作为，宋光有大约在2016年4月将鞍钢股份有限公司诉至鞍山市铁西区人民法院，该院于2016年7月5日判令鞍钢股份有限公司承担鉴定费用、鞍钢股份有限公司至今没有执行该判决。4.依据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》法释（2014）9号第七条第三款规定，即使超过时效也是用人单位造成的。5.中华人民共和国人力资源和社会保障部令第8号工伤认定办法第八条之规定，社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。宋光有认为，此条款没有规定补正材料的期限、所以鞍山人社局要求补正材料为一年的期限是属于错误。6.辽宁省工伤保险实施办法（辽宁省人民政府令第316号）没有规定补正材料的期限，所以鞍山人社局要求补正材料期限为一年错误。二、宋光有是在工作时间、工作场合内，因履行工作职责原因而遭受到鞍山市北晨无损检测有限公司的事故伤害，根据国务院《工伤保险条例》第十四条第一款规定，符合工伤认定条件，依法应认定为工伤。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点问题是，宋光有的工伤认定申请是否超过申请期限。从鞍山市人力资源和社会保障局向宋光有送达的工伤认定补正材料通知书载明的内容看，宋光有在规定的时间内未补正材料的，暂不受理工伤认定申请，自受伤或者诊断为职业病之日起，一年内能够提供补正材料的可以再次提出工伤认定申请。《工伤保险条例》第十七条规定，职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起一年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。由于放射线照射的特殊性，宋光有一直积极进行治疗，没有放弃维护自己的权利。在受到放射线照射后3年多时间才取得医疗诊断证明，并不是由于宋光有的原因造成的，因此根据工伤认定补正材料通知书载明的“诊断为职业病之日起，一年内能够提供补正材料的可以再次提出工伤认定申请。”和《工作保险条例》第十七条规定，宋光有的工伤认定申请期限，应当从其取得医疗诊断证明之日起计算更符合上述通知要求和立法本意。宋光有于2017年9月18日获得解放军307医院出具的医学诊断证明书，明确与辐射有关，且通过2018年7月13日北京天目司法鉴定所司法鉴定意见进一步得以证实，因此宋光有一年的申请期限应从2017年9月18日解放军307医院出具医学诊断证明之日起计算，其于2018年8月29日提交补正材料再次向鞍山市人社局提出工伤认定申请并未超过一年期限，一审判决认定正确。《工伤保险条例》第十八条规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。”宋光有在上述一年期限内向鞍山市人社局申请工作认定，符合上述法律规定，鞍山市人社局应当受理。鞍山市政府上诉认为，鞍山市人社局在《工伤认定申请补正材料通知书》中明确载明“一年内能够提供补正材料的可以再次提供工伤认定申请。”宋光有并没有在该期限内向被申请单位补齐资料，依据该《通知书》的内容，宋光有在事实上已经失去了再次提出工伤申请的权利。鞍山市政府该项上诉主张属于对《工伤认定申请补正材料通知书》内容的片面理解，其上诉主张不能成立，本院不予支持。一审以鞍山市政府作出的行政复议决定适用法律、法规错误，判决撤销鞍山市政府作出的行政复议决定，并责令鞍山市政府限期重新作出行政复议决定并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由鞍山市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年十二月二十九日法官助理赵玉瑾书记员鞠林