吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉71行终215号 上诉人（原审被告）吉林市渔政渔港监督管理处，住所地吉林省吉林市船营区北京路161号。 法定代表人赵刚，处长。 出庭负责人赵刚，处长。 委托代理人卢银周，该处工作人员。 委托代理人赫长宝，吉林松花江律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）徐淑芝，女，汉族，1942年3月26日出生，住吉林省吉林市船营区。 委托代理人隋龙，男，汉族，1964年2月12日出生，住吉林省吉林市船营区，系徐淑芝之子。 委托代理人王伟，吉林法梁律师事务所律师。 上诉人吉林市渔政渔港监督管理处（以下简称渔政监管处）因与被上诉人徐淑芝渔政行政协议一案，不服吉林铁路运输法院（2020）吉7102行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，渔政监管处的法定代表人赵刚、委托代理人卢银周、赫长宝，徐淑芝的委托代理人隋龙、王伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2009年6月16日，渔政监管处为松花湖水域进行经营和合理利用，与徐淑芝签订《松花湖水域租赁经营合同》，将松花湖后沙石浒拦网水域1700亩水域租给徐淑芝，用于增值利用鱼类资源，该租赁合同已于2013年12月31日到期，双方未再续签。2016年9月吉林市人民政府发布《关于进一步优化松花湖渔业资源环境的通告》，决定收回渔业经营权，拆除松花湖水域租赁经营合同到期的拦网，综合拦网内养殖鱼类资源和养殖设施等因素，对合同到期的经营业主给予合理补偿。2016年9月29日经双方一致确定的吉林市瑞恩资产评估有限公司分别对租赁经营水域内鱼类资源和固定资产房屋建筑物及渔业生产设施等进行资产评估，评估结果为1,981,833元，其中，鱼类资源评估价445,400元，固定资产评估价1,536,433元。经双方协商，2017年1月23日渔政监管处与徐淑芝签订了《松花湖拦网水域租赁经营合同终止协议》（以下简称《终止协议》），《终止协议》约定：渔政监管处与徐淑芝双方确认原租赁经营合同自到期之日起自行终止，徐淑芝同意该合同约定水域拦网由渔政监管处拆除，水域内养殖鱼类资源和用于渔业生产的固定资产转给渔政监管处；渔政监管处给予徐淑芝一次性经济补偿1,981,833元；徐淑芝于协议生效之日起七日内将附件1、2所列全部固定资产移交给渔政监管处，渔政监管处于全部接收之日起五日内，将全部经济补偿款一次性支付徐淑芝；本协议自双方签字盖章之日起生效。协议生效之后，渔政监管处因故未能依约及时接收资产。2017年5月3日渔政监管处向徐淑芝付款990,000元。直至2018年渔政监管处接收资产时，有部分实物无法交付，因此渔政监管处聘请吉林市瑞恩资产评估有限公司对实际所存在的渔业相关固定资产进行第二次评估，2018年9月1日吉林市瑞恩资产评估有限公司对房屋建筑物及渔业生产设施等两项固定资产合计评估为685,481元，2018年10月18日双方将现有实物进行交接。因渔政监管处主张按照第二次评估结果支付补偿款，徐淑芝不服，认为应按《终止协议》支付补偿款，多次索要无果，提起行政诉讼。 原审认为，渔政监管处依法具有渔业行政执法检查、许可管理、资源费征收、资源保护等行政管理职责，按照吉林市人民政府工作部署，开展松花湖渔业经营权收回工作，是本案行政协议纠纷适格主体。本案的争议焦点是徐淑芝与渔政监管处签订的《终止协议》是否有效及按终止协议支付补偿款及违约金的诉讼请求应否得到支持。 （一）《终止协议》合法有效。徐淑芝与渔政监管处协商一致，签订《终止协议》，该协议系在平等自愿基础上签订的补偿协议，并不存在违反法律规定的情形，协议合法、有效。行政协议系行政主体与公民、法人或者其他组织协商一致所达成的，具有契约性。行政协议一经签订，无论行政机关还是公民、法人或者其他组织均应受到行政协议的约束，并且诚实地履行约定的义务，享有各自的权利。除行政机关行使行政优益权单方变更、解除协议或者双方协商变更、解除协议外，协议应得到依约全面履行，任何一方怠于履行或不适当履行，将承担违约责任。 （二）渔政监管处应对《终止协议》未能履行承担责任。本案中，依据《终止协议》中第三条约定，涉案协议履行顺序为：协议生效------徐淑芝移交固定资产（七日内）-----渔政监管处接收全部资产------渔政监管处支付补偿款（五日内）。事实上涉案财产在协议生效后七日内没有得到移交，徐淑芝称多次通知渔政监管处交接，渔政监管处称因“封湖”“铁投”等原因未能接收，“封湖”是渔政监管处能够预见的自然现象，“铁投”是其内部或者单方原因，均不能构成迟延履行的合法合理抗辩。鉴于涉案财产为土地（路面）、水域、房屋等不动产及附属设施、水面捕涝船只、器具等，交接工作要求渔政监管处前来接收，徐淑芝无法“送货上门”，且无证据证明徐淑芝拒不移交，故渔政监管处未依协议约定前来接收是协议履行受阻的原因，渔政监管处构成受领迟延，应承担未按约定履行的责任。 （三）涉案财产减少和减值的风险应由渔政监管处承担。参照《中华人民共和国合同法》第一百四十三条“因买受人的原因致使标的物不能按照约定的期限交付的，买受人应当自违反约定之日起承担标的物毁损、灭失的风险。”第一百四十六条“出卖人按照约定或者依照本法第一百四十一条第二款第二项的规定将标的物置于交付地点，买受人违反约定没有收取的，标的物毁损、灭失的风险自违反约定之日起由买受人承担。”本案中，第二次评估相较于第一次评估，主要区别在于：一是第一次评估中的若干项目在第二次评估中没有出现，如路面；二是第一次评估中的项目在第二次评估中数量发生变化，如拦网；三是第一次评估中的项目在第二次评估中价值减少。因此造成第二次评估总值较第一次评估减少850,952元。徐淑芝称因两次特大洪水，致使涉案财产减少或者减值。如前所述，渔政监管处未能依约接收涉案财产，应当负担标的物毁损、灭失的风险，所以不应按照受损后第二次的评估结果支付补偿款，故渔政监管处仍应依按照终止协议的约定支付补偿款。 （四）第二次评估不能构成《终止协议》的变更。变更补偿款金额即为变更终止协议，已经生效的行政协议合法变更应有三种情形：当事人双方协商一致变更；经诉讼、仲裁变更；行政机关行使行政优益权单方变更。前两种情形本案不存在，第三种情形中，行政机关基于维护国家利益、公共利益或者其它重大利益的需要，可以行使行政优益权，单方变更、解除行政协议，且应履行必要的告知和救济程序，行政机关不可以任意、随意行使行政优益权。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。”本案中，渔政监管处没有举证证明发生行使行政优益权变更生效行政协议的事由，亦无证据证明履行了必要的告知和救济程序，不存在行使行政优益权变更行政协议的情形。行政行为生效后产生法律上的效力，社会公众基于对行政机关权威的尊重和信赖，将根据已经生效的行政行为来处分自己的权利，安排自己的生活，从而使整个社会达到和谐稳定、井然有序的良好状态，如果行政机关不能保证行政行为的稳定性、可预期性，随意地朝令夕改，将会导致行政行为的相对人和其它社会公众无所适从，从而影响社会秩序的稳定。故本案渔政监管处无法定事由变更终止协议，应继续履行终止协议。 （五）关于支付违约金的诉讼请求。经诉讼过程中明确，徐淑芝请求逾期利息损失赔偿。渔政监管处未按协议约定及时受领标的物，拖延支付补偿款，给徐淑芝造成利息损失。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款“被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”的规定，渔政监管处应当在徐淑芝诉讼请求基础上赔偿以未支付补偿款为本金的利息损失，该逾期利息按规定计算。 综上，原审法院为贯彻落实《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，大力推进法治政府和政务诚信建设，遵循及时合理补偿原则，经审判委员会讨论决定，于2020年9月28日作出（2020）吉7102行初135号行政判决：1.确认《终止协议》合法有效；2.渔政监管给付徐淑芝补偿款991,833元；3.渔政监管处给付徐淑芝逾期利息，共计以本金991,833元为基数自2017年5月4日起计算，至2019年8月19日止，按中国人民银行同期同类贷款利率标准计算；自2019年8月20日起至实际给付之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。案件受理费25元，由渔政监管处负担。 渔政监管处上诉称：（一）原审法院认定事实不清。1.渔政监管处不存在违约行为，徐淑芝应承担未按约交付全部固定资产的法律后果。第一，渔政监管处根据中央环保督查整改和吉林市委市政府渔业资源整合要求开展松花湖水域回收及拦网拆除工作，根据渔政监管处和徐淑芝共同确定的评估机构做出的第一次登记评估报告，渔政监管处和徐淑芝签订了《终止协议》。渔政监管处因临近春节，气候寒冷无法交接。上级政府从维稳考虑决定让渔政监管处先预付徐淑芝50%补偿款，剩余款项待现场验收，实物交接后再给付，多退少补。根据《终止协议》第三条，渔政监管处应在徐淑芝移交固定资产后给付剩余补偿款。在原审判决书第8页中，原审法院认为“徐淑芝无法‘送货上门’……渔政监督处构成受领迟延，应承担未按约定履行的责任”属认定事实不清。徐淑芝不存在无法“送货上门”的情形。如房屋和土地等不动产可以通过移交不动产所有权证书和相关使用手续的方式交付。徐淑芝完全可以将相关的不动产手续和动产交付给渔政监管处。本案中，负有交付固定资产义务的徐淑芝并未按照《终止协议》约定向渔政监管处交付固定资产，渔政监管处不再给付补偿金并无不当。第二，原审认定徐淑芝财产减少或减值的相关风险由渔政监管处负担错误。依上所述，徐淑芝可向渔政监管处交付固定资产而不交付，即使存在财产减少或减值亦应由徐淑芝承担。且第一次评估和第二次评估结果差距较大，因涨水导致财产减少或减值不可能导致该差距。2.第二次评估构成《终止协议》变更。为保护国家资产，《终止协议》第三条对固定资产交接进行了约定，即交付固定资产对应相应的补偿金。因徐淑芝无法依照《终止协议》第三条约定向渔政监管处交付全部固定资产，徐淑芝与渔政监管处共同委托了评估机构对实际所存在的渔业相关固定资产进行评估，隋龙、徐淑芝均予以确认并对实物进行了交接。可见，经双方协商一致，《终止协议》已变更并确定了变更后的补偿金额。3.因渔政监管处不存在违约行为，徐淑芝未按约交付全部固定资产导致了渔政监管处无法给付补偿金，故渔政监管处不应向徐淑芝支付违约金。（二）原审遗漏必要诉讼主体，渔政监管处请二审法院依法撤销原判，发回重审，追加松花湖管委会作为本案的赔偿义务主体参与诉讼。根据2018年8月29日吉林市委专题会议纪要吉市纪字〔2018〕3号《关于研究松花湖生态环境整治专题会议纪要》第三项中第（一）项和2018年9月24日吉林市人民政府副秘书长刘基政主持召开会议并形成的会议备忘录，虽然本案中渔政监管处是合同签订主体，但松花湖管委会才是本案的赔偿义务主体，为查清事实，确定权利义务关系，应将松花湖管委会列为本案的诉讼主体参与诉讼。（三）原审判决适用法律错误。因徐淑芝未按约交付全部固定资产，导致了渔政监管处无法给付补偿金，渔政监管处不存在违约行为，故原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律法规规定做出判决，属适用法律错误。故上诉请求：1.撤销（2020）吉7102行初135号行政判决书，依法改判或将本案发回重审；2.一、二审案件受理费由徐淑芝承担。 徐淑芝答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。（一）渔政监管处系本案适格主体，其是《终止协议》签订单位，其所称职能变更与徐淑芝无关。（二）《终止协议》是双方真实意思表示，徐淑芝积极配合政府政策和工作，渔政监管处应当依法依约履行协议。渔政监管处所称天气寒冷无法交接等不能构成迟延履行的理由。徐淑芝在协议签订后多次打电话询问渔政监管处何时能来接收，其均未给予明确回复，徐淑芝只能等待。渔政监管处所称徐淑芝未移交不动产所有权证书和手续没有事实根据，本案所涉不动产均为无证房，无手续可移交。徐淑芝资产减少系因为渔政监管处迟迟不接收资产，在此期间发生两次特大洪水，冲毁了部分资产。（三）渔政监管处所称“经双方协商一致，《终止协议》已变更并确定了变更后的补偿金额”与事实不符。双方从未就此协商过。2018年10月18日，渔政监管处工作人员来到徐淑芝承包水域接收资产，在此之前其并未到过案涉水域，却出现了评估基准日为2018年9月1日的第二次评估报告，评估报告出具时间成疑，无法解释。第二次评估是不合理不合法的行为。 本院经审理查明，中共吉林市委机构编制委员会先后于2019年12月31日、2020年4月26日印发了《吉林市整合组建市场监管等五个重点领域综合行政执法队伍的实施方案》和《吉林市农业综合行政执法支队职能配置、内设机构和人员编制的规定》。依据上述规定，自2020年4月26日，吉林市农业综合行政执法支队以吉林市农业农村局名义依法统一行使渔政渔港行政执法职责，渔政监管处不再保留。 本院认为，公民向人民法院提起行政诉讼应当符合行政诉讼法及其司法解释规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定，提起诉讼应当有明确的被告；第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，渔政监管处在原审审理期间提供了《事业单位法人证书》，载明其业务范围包括渔业行政执法检查、许可管理、资源费征收、资源保护、渔事纠纷处理、渔港管理等，未提出其职权变更、机构被撤销的情况。但经二审审查，依据《吉林市整合组建市场监管等五个重点领域综合行政执法队伍的实施方案》和《吉林市农业综合行政执法支队职能配置、内设机构和人员编制的规定》，渔政监管处自2020年4月26日起不再保留，渔政监管职能由吉林市农业农村局继续行使。在行政机关已被撤销或职能变更的情况下，渔政监管处作为本案被告不适格，本院依法予以纠正。 综上，徐淑芝的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第四十九条第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 一、撤销吉林铁路运输法院（2020）吉7102行初135号行政判决； 二、驳回徐淑芝的起诉。 一审案件受理费25元，退还徐淑芝，二审案件受理费50元，退还吉林市渔政渔港监督管理处。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 李琳平 审 判 员 王宇焘 审 判 员 包蕴琦 二〇二〇年十二月三十日 法官助理 杨 悦 书 记 员 马天元 附相关法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第六款行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十九条第二项提起诉讼应当符合下列条件：（二）有明确的被告； 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条第一款第一项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；