青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行初67号原告易成元，男，1966年12月11日出生，汉族，住西宁市，公民身份号码：×××。原告马麻乃，男，1968年10月23日出生，汉族，住甘肃省和政县，公民身份号码：×××。二原告共同的委托诉讼代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。二原告共同的委托诉讼代理人李阳，北京万典律师事务所实习律师。被告西宁市人民政府，住所地西宁市城中区南关街43号。统一社会信用代码：11630100015008152H。法定代表人张晓容，市长。委托诉讼代理人张弛，西宁市行政复议与应诉局负责人。委托诉讼代理人杨道迎，青海观若律师所律师。原告易成元、马麻乃因诉被告西宁市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定，于2020年9月14日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，同月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭审理了本案。原告易成元、马麻乃及其委托诉讼代理人冯凯，被告西宁市人民政府的副秘书长祁化仍及委托诉讼代理人张弛、杨道迎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告的房屋位于青海省西宁市××区，其合法所有的房屋因曹家寨片区储备地项目一期被征收。2020年5月21日，西宁市城东区人民政府（以下简称城东区政府）作出《城东区政府关于曹家寨片区储备地项目一期涉及集体土地上房屋拆迁补偿方案的通告》（以下简称《通告》），原告始知《城东区政府关于曹家寨片区储备地项目一期涉及集体土地上房屋拆迁补偿方案》及其《通告》的存在以及具体内容。原告认为城东区政府作出的案涉补偿方案及《通告》严重违法，应予撤销，遂于2020年6月23日向被告市政府提起撤销《通告》的行政复议申请，市政府于2020年6月29日受理。原告于2020年8月18日收到市政府作出的宁复［2020］8号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《复议决定》）。原告认为市政府作出的《复议决定》认定事实不清，适用法律明显错误，应依法予以撤销，具体理由：一、《复议决定》认定事实不清，认定法律关系错误。原告易成元与莫维林签订了《青海省西宁市房地产买卖契约》，并支付了对价，原告马麻乃与易成元亦签订了《房屋买卖合同》，并依照合同支付了房屋对价，并实际使用、出租房屋多年。原房屋所有权人对此事实未提出任何异议也未就《通告》和此次房屋征收主张过任何权益。虽然房屋原所有权人与二原告并未办理房屋产权变更登记，但是没有任何证据排除二原告对案涉房屋享有实际所有权，二原告对案涉宅基地及房屋实际使用多年，进行装饰装修并出租用于商业经营。因此二原告对案涉土地上的房屋建筑物、附属物等享有所有权，《通告》对二原告的合法权益产生实际影响。二、原告对案涉土地有合法的使用权，对案涉房屋拥有合法的所有权，案涉补偿安置方案与二原告具有法律上的利害关系，故原告依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二、六、三十条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第二十七、二十八条的规定，有权提出复议申请。被告仅依据土地使用证记载权利人非原告即认定二原告与《通告》无法律上的利害关系属于未能正确适用法律，认定法律关系错误，适用法律错误。请求：1.撤销市政府作出的宁复［2020］8号《复议决定》。2.判令市政府依法继续审理原告提起的行政复议申请。原告向本院提交的证据：1.《集体土地建设用地使用证》[城东集建（土）字第0105-387号]、《青海省西宁市房地产买卖合同契约》《房屋买卖合同》；（复印件）证明原告是案涉集体土地上被征收房屋的所有权人；原告在本行政诉讼中主体适格。2.行政复议申请书、行政复议申请证据材料（包括《通告》、青海省自然资源厅《政府信息公开申请表》及邮寄快递详情）、补正行政复议材料申请书；证明原告向被告提出行政复议申请；经被告释明，原告向被告申请变更复议请求。3.《复议决定》；证明被告于2020年8月18日作出《复议决定》；复议决定》认定事实不清、适用法律错误；原告的起诉未超过法定期限。4.西宁市中级人民法院（2020）青01行初72号《行政判决书》及在该案诉讼过程中城东区政府提交的证据目录、房屋调查登记表、房屋信息统计表；证明城东区政府已经对案涉房屋进行调查、统计，原告是案涉房屋的所有权人，与案涉房屋有利害关系。5.市政府（宁复[2020]11号）《行政复议决定书》。证明市政府认定原告与曹家寨片区土地储备项目有利害关系，可以申请政府信息公开。市政府辩称，一、被告于2020年6月28日收到原告的行政复议申请后，严格按照《行政复议法》的相关规定予以受理。城东区政府也于收到答复通知书后提交了书面答复及相关证据。被告经审理后在法定期限内作出《复议决定》并向当事人送达，程序合法。二、被告作出的《复议决定》事实清楚、证据确凿、内容适当。原告马麻乃、易成元因不服城东区政府作出的《通告》，向市政府申请行政复议，市政府审理后认为案涉房屋登记于曹家寨村村民莫维林《集体土地建设用地使用证》[城东集建（土）字第（10105）387号]上，根据《物权法》第六、第九条以及《青海省农村宅基地管理暂行办法》第七条之规定，尽管莫维林与易成元等签订了房屋买卖合同，但马麻乃、易成元均不是曹家寨村村集体经济组织成员，且案涉房屋的《集体土地建设用地使用证》登记的土地使用权人仍为莫维林，根据“房地一致”原则，该项土地使用权及附属物在未做变更登记的情况下不发生相应的物权效力，故马麻乃、易成元与被复议《通告》没有利害关系，不具有提起行政复议申请的主体资格。综上，市政府作出的《复议决定》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交的证据：1.行政复议受理通知书、答复通知书及其送达回证；证明被告依法受理了原告的行政复议申请。2.行政复议决定书及送达回证；证明被告在法定期限内作出行政复议决定并向当事人送达。证据1-2证明行政复议程序合法。3.马麻乃、易成元的身份证；（复印件）证明原告非曹家寨村村民。4.《青海省西宁市房地产买卖合同契约》《房屋买卖合同》；（复印件）证明莫维林与易成元、马木洒签订《青海省房地产买卖契约》，易成元、马木洒与马麻乃、马法土麦签订《房屋买卖合同》的事实，但马麻乃、易成元非曹家寨村集体经济组织成员。5.《集体土地建设用地使用证》[城东集建（土）字第0105-387号]；证明西宁市城东区土地管理局向曹家寨村村民莫维林颁发《集体土地建设用地使用证》[城东集建（土）字第0105-387号]，该证记载的土地使用权人为莫维林，用地面积462.6平方米，其中建筑用地面积152.2平方米，至今该证未作变更登记。6.《通告》。证明案涉房屋虽然在《通告》拆迁范围内，但其土地使用权人为莫维林，马麻乃、易成元因为缺乏合法的前提基础，与该《通告》无利害关系。证据3-6证明行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见：证据1-5的三性（合法性、真实性、关联性）认可；证据6真实性认可，合法性不予认可。被告对原告提交的证据的质证意见：证据1《集体土地建设用地使用证》三性认可，《房屋买卖合同》《青海省西宁市房地产买卖合同契约》三性及证明方向均不认可；证据2行政复议申请书三性、证明方向无异议，行政复议申请证据材料与本案没有关联性；证据3三性均无异议；证据4《行政判决书》真实性、合法性认可，关联性不予认可，统计、调查表的三性均不认可；证据5三性认可,关联性不予认可。本院对原告提交的证据的真实性、证据1-3与本案的关联性予以确认。对被告提交的证据的三性予以确认。经审理查明，根据被告市政府《关于西宁市2019年土地储备计划的批复》，曹家寨片区（东至青海民族大学、西至湟中路、南至南绕城路、北至八一路）的土地被列入西宁市城东区的土地储备范围，城东区政府于2020年3月25日发布《西宁市城东区房屋征收告知书》，决定对该范围内集体土地上房屋实施征收，又于同年5月21日发布《通告》，对拆迁补偿标准等进行公告。原告易成元于2014年5月18日通过与曹家寨村村民莫维林签订《西宁市房地产买卖契约》，购得修建于莫维林宅基地上的案涉房屋，该房屋位于青海省西宁市××区，在《通告》拆迁补偿范围内。易成元又于2015年1月3日向原告马麻乃出售其中部分房屋。原告认为城东区政府作出的《通告》行为严重违法，应予撤销，遂于2020年6月23日向被告市政府提起撤销《通告》的行政复议申请，市政府于2020年6月29日受理后，于2020年8月18日作出《复议决定》并向原告送达。原告不服《复议决定》，提起请求撤销的行政诉讼。另，案涉房屋的《集体土地建设用地使用证》登记在莫维林名下。2020年8月7日，城东区政府组织人员将案涉房屋强行拆除。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告易成元、马麻乃对被告市政府作出的《复议决定》不服，有权提起行政诉讼。根据《行政复议法》第九条第一款以及《复议法实施条例》第二十八条第二项之规定，申请行政复议的公民、法人或者其他组织应当与被申请复议的行政行为具有利害关系。市政府在对被诉行政复议受理审查阶段，原告提交的《西宁市房地产买卖契约》《房屋买卖合同》证实易成元于2014年5月从案涉房屋的《集体土地建设用地使用证》持有人莫维林处购得案涉房屋，又于2015年1月向马麻乃出售其中部分房屋的事实，即原告提交的证据材料起到了初步证明作用，能够证明原告与被申请复议的城东区政府作出的《通告》行为可能具有事实上或者法律上的利害关系，故市政府在法定期限内对原告的行政复议申请予以受理并无不当。市政府在对原告的复议申请进入实体审查阶段后发现二原告均非案涉房屋所在的曹家寨村集体经济组织成员，其从原房主处取得房屋后并没有办理集体土地使用权变更登记，遂以原告与被复议《通告》行为“无利害关系，不具有行政复议申请主体资格”为由，作出驳回原告行政复议申请的决定。对于市政府的驳回复议申请决定是否正确是本案审查的焦点，本院认为：与被复议的具体行政行为具有法律上的利害关系，首先应该存在法律保护的合法权益，否则就不可能与司法争议发生联系，也就谈不上有法律上的利害关系；其次，应该发生损害复议申请人合法权益的损害事实，不具有现实性的损害事实，亦不存在法律上的利害关系；最后，具体行政行为与损害事实之间应当存在因果关系，否则也不具有法律上的利害关系。原告就城东区政府作出的《通告》的合法性向市政府申请复议，实质是对补偿方案内容更具体说是对拆迁补偿标准提出异议，且不论目前我国审判实践中对于集体土地征收补偿方案的可诉性存在不同认识，就本案而言，城东区政府作出的《通告》针对的是拆迁范围内集体土地上房屋的补偿，即补偿对象是集体经济组织内成员以产权证上的登记为基础的集体土地上房屋拆迁补偿，原告作为复议申请人应当与被复议《通告》行为之间具有法律上的利害关系，也就是应对案涉房屋享有法律保护的合法权益。原告在申请行政复议时仅向复议机关市政府提供二份房屋买卖合同，该合同系买卖双方私自交易产物，与我国土地管理法关于“农村宅基地使用权的主体仅限于本集体经济组织”的规定相违背，并不能证明原告对案涉房屋享有受法律保护的合法权益。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条也规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。上述规定中的土地实际使用人应当指合法的土地使用人，明显属于违法占地或没有任何权属来源的，仍然不具有行政复议申请人资格。原告作为复议申请人虽然是案涉房屋的实际使用人，但不能证明使用的“合法”性，对案涉房屋不享有应由法律保护的利益，与被复议的《通告》行为并没有法律上的利害关系，故不具有复议申请人资格。综上，被告市政府受理原告的复议申请后，经审查认定原告与被复议《通告》不具有利害关系，根据《复议法实施条例》第四十八条第一款第二项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”，决定驳回复议申请正确。原告的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告易成元、马麻乃的诉讼请求。案件受理费50元，由原告易成元、马麻乃负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 祁小芹人民陪审员 陈 祎人民陪审员 张玉萍二〇二〇年十二月十六日法官助理 滕 岳书记员 闫 玲附:本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。