山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁01行终1170号 上诉人（一审原告）牛修新，女，1948年12月11日出生，汉族，住济南市。 委托代理人逯见涛、刘洪宁，山东居高律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南新旧动能转换先行区崔寨街道办事处，住所地济南新旧动能转换先行区崔寨街道中心大街1号。 法定代表人张健，主任。 委托代理人张振，该单位工作人员。 委托代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。 上诉人牛修新因不服济南市济阳区人民法院（2020）鲁0125行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明：原告为崔寨街道北赵村村民，在北赵村有宅基地一处，并办理济阳集用2013第C01953号集体土地使用证。原告与其子赵健现已分户，原告在北赵村另有一处老宅基地，赵健于2018年10月份在老宅基地上新建一处房屋，面积20平方米左右。2019年10月11日，原告在《济南新旧动能转换先行区集体土地住宅拆迁房屋安置补偿协议》（以下简称《房屋补偿协议》）和《济南新旧动能转换先行区集体土地房屋拆迁验收奖励协议》（以下简称《验收奖励协议》）上签字。原告签字之后，被告将两份协议收回。当日，原告将房屋腾空，并移交被告。2020年6月28日，法院作出（2020）鲁0125行初23号行政裁定书。被告于2020年5月30日对原告作出通知书，又于2020年6月1日作出《行政决定书》，并当日送达原告。 一审法院认为：济南新旧动能转换先行区管理委员会于2018年7月13日发布冻结通告，主要事项有：冻结时间自2018年7月13日起至另行解冻时止；冻结范围包括崔寨街道办事处全域；冻结期限内有关部门和个人不得进行包括房屋及其附属物的新建、扩建、改造的活动。原告之子赵健新建房屋时间在冻结通告发布之后，被告不作为安置补偿依据具有事实依据。 《崔寨街道片区细则（试行）》（以下简称《实施方案细则》）对崔寨街道辖区拆迁事宜作了具体规定，被告依此执行并无不当。《崔寨街道拆迁补偿细则》中规定:对于“一宅多户”的情况，只能选择以人口数量或者宅基地面积其中一种为依据进行安置。原告与赵健虽已分户，但原告与赵健仅有一处宅基地，属于“一宅多户”的情形，依上述规定应一并安置补偿。被告作出《行政决定书》，解除与原告单方签订的《房屋补偿协议》和《验收奖励协议》，并无不当。 被告于2020年5月30日作出通知书，告知原告接到告知书两日内提出陈述和申辩的权利，后于2020年6月1日就作出《行政决定书》，违背了“两日”的承诺期限，属于程序违法，但违法情形轻微，且对原告权利不产生实际影响，应确认程序违法，对《行政决定书》不予撤销。另外，现行法律法规虽未对变更行政协议决定规定具体的陈述和申辩时限，但被告作出的《行政决定书》涉及原告安置补偿的重大利益，参照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，陈述和申辩时限不少于3日为宜。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：确认被告济南新旧动能转换先行区崔寨街道办事处于2020年6月1日对原告牛修新作出的《行政决定书》违法。案件受理费50元，由被告济南新旧动能转换先行区崔寨街道办事处负担。 上诉人牛修新不服一审判决上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律不当。一、上诉人在被拆迁区域有合法房屋且已经与被上诉人签订协议，交房验收，且房屋已被拆除完毕，按照拆迁征收政策和补偿方案应给予安置补偿。而上诉人儿子赵健与上诉人多年前已经分户，且有自己独立的宅基地和房屋，一审判决对以上事实已经作出认定。按照《实施方案细则》等相关规定，上诉人不属于“一宅多户”的情况。一审法院认定被上诉人作出《行政决定书》解除与上诉人单方签订的《房屋补偿协议》和《验收奖励协议》并无不当，明显与事实不符。二、一审时上诉人向法院提交了山东省人民政府作出的鲁政复驳字[2019]673号《驳回行政复议申请决定书》和济南市人民政府济拟征公告[2019]602《拟征收土地公告》，足以证明上诉人儿子赵健的房屋并不在被上诉人组织实施的征收范围内。从该两份资料内容显示，赵健和其母亲的房屋并不同时被征收，更不应适用被上诉人作出的《实施方案细则》中所谓的“一户多宅”的情况。被上诉人于2020年6月1日作出的《行政决定书》，要求解除与上诉人签订的《房屋补偿协议》和《验收奖励协议》，重新签订安置协议的行为无事实和法律依据，明显违法。一审法院仅对涉案《行政决定书》确认违法，其认定也明显违法。上诉请求：1.依法撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人济南新旧动能转换先行区崔寨街道办事处二审未提交书面答辩意见。 当事人在一审中提交的证据及材料已通过电子卷宗移送本院。经审查，本院同意一审法院对本案事实的认定。 本院认为：根据已生效的（2020）鲁0125行初23号行政判决确认的事实，上诉人于2019年10月11日在《房屋补偿协议》和《验收奖励协议》上签字，并将房屋腾空并移交被上诉人，已履行两份协议中约定的“完成搬迁并交验空房验收合格”的义务。被上诉人工作人员在《空房验收移交单》签字，应视为对上诉人履行义务的接受，两份协议此时成立并生效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求……”。《山东省行政程序规定》第一百零五条第二款规定：“行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同……”。本案中，《实施方案细则》第三条第一款关于住宅房屋补偿依据规定，自2018年7月13日冻结后加盖加建的一律不予补偿；第五条第一款第（二）项关于选择以宅基地面积为安置依据规定，对于“一宅多户”的情况，只能选择以人口数量或者宅基地面积其中一种为依据进行安置。本案上诉人之子赵健于崔寨街道片区冻结通告发布之后的2018年10月在上诉人老宅基地上新建房屋，不能作为获得安置补偿的依据。根据已查明的事实，上诉人在北赵村有宅基地一处，并办理济阳集用2013第C01953号集体土地使用证。上诉人与其子赵健虽已分户，但在案证据不能证明赵健对老宅基地享有合法的集体土地使用权。上诉人及其子赵健两户仅有宅基地一处，符合《实施方案细则》中“一宅多户”的情况，只能选择以人口数量或者宅基地面积其中一种为依据进行安置。上诉人单独与被上诉人签订《房屋补偿协议》和《验收奖励协议》，不符合崔寨街道片区集体土地征收拆迁补偿政策。 本案被上诉人济南新旧动能转换先行区崔寨街道办事处作出涉案《行政决定书》的行为实质是在行使行政优益权，单方解除与上诉人签订的行政协议相关内容。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》及《山东省行政程序规定》的相关规定，结合行政协议制度设立的初衷，行政机关的单方变更、解除权应受到一定限制，只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，或者履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失的情况下才能行使。本案协议的履行涉及政府对片区内村民的补偿安置问题,而村民是否符合补偿安置条件、是否应予补偿安置、如何补偿安置，要求政府必须依照当地补偿安置政策予以认真审查和考量。在最终履行协议之前,若行政机关发现协议内容存在不当之处，应采取补救措施，变更协议相关内容或解除协议。本案中,被上诉人经过核实,认为上诉人户与赵健户只有一处宅基地，应与赵健户一同签订协议，涉案《房屋补偿协议》《验收奖励协议》应予解除，故于2020年6月1日向上诉人作出解除涉案《房屋补偿协议》《验收奖励协议》的《行政决定书》，决定解除与上诉人签订的《房屋补偿协议》《验收奖励协议》，并告知上诉人限期重新签订相关协议。本院结合查明的事实,认为被上诉人的行为具有事实和法律依据。针对被上诉人在上诉人提出陈述和申辩的权利期限内即作出涉案《行政决定书》，且给予上诉人提出陈述和申辩权利的期限过短的问题，一审法院判决确认涉案《行政决定书》违法，结果正确，应予维持。上诉人要求撤销被上诉人作出的《行政决定书》,缺乏明确的法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人牛修新负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 靳 颖 书 记 员 高 岚