河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫06行终94号上诉人（原审原告）郑丽萍，女，1964年3月14日出生，汉族，住河南省浚县。委托代理人刘文斌，男，1964年7月10日出生，汉族，住址同上。被上诉人（原审被告）浚县城市综合执法局，住所地河南省浚县卫溪街道办事处科技路北段路东。法定代表人周立波，局长。副职负责人李县林，主管工作负责人。委托代理人王永峰，河南黎光律师事务所律师。被上诉人（原审被告）鹤壁市城市综合执法局，住所地河南省鹤壁市淇滨区九州路91号。法定代表人牛海民，局长。委托代理人徐艳红，该局工作人员。委托代理人马志军，河南大正永衡律师事务所律师。上诉人郑丽萍因与被上诉人浚县城市综合执法局（以下简称浚县执法局）、鹤壁市城市综合执法局（以下简称市执法局）城乡规划行政处罚一案，不服河南省浚县人民法院（2020）豫0621行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月19日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。河南省浚县人民法院一审认定，案涉房屋系郑丽萍1996年在原有老房屋宅基地上建造，在建设时，未办理建设工程规划许可证。2019年6月3日，浚县执法局接群众举报，开始立案调查，并询问了郑丽萍。2019年6月10日调查终结，经过集体讨论，决定进行处罚。2019年6月14日作出并送达浚城综执罚先告字〔2019〕第1906001号行政处罚事先告知书，告知了违法事实、适用的法律依据和拟作的处理意见，告知了陈述和申辩权，同时也作出并送达了行政处罚听证告知书。浚县执法局于2019年6月18日作出了浚城综执罚决字〔2019〕第1906001号行政处罚决定书，以郑丽萍建房未办理建筑工程规划许可证为由，作出“限期三日内自行拆除的违法建筑”的行政处罚。郑丽萍不服，向市执法局申请行政复议。市执法局接到申请后，向郑丽萍送达了受理案件通知书，向浚县执法局送达了答复意见通知书。浚县执法局提交答复意见书后，市执法局于2019年11月12日作出了鹤城复决〔2019〕003号行政复议决定书，维持了浚县执法局的行政处罚决定书。郑丽萍不服，提起行政诉讼，要求撤销浚县执法局作出的浚城综执罚决字〔2019〕第1906001号行政处罚决定书和市执法局作出的鹤城复决〔2019〕003号行政复议决定书。河南省浚县人民法院一审认为：一、关于当事人行政程序中的主体资格问题。浚县执法局具有行使住房城乡建设领域法律法规规定的全部行政处罚权及相关行政强制权，故浚县执法局有权在辖区范围内，对不符合城市规划或违章建设的行为作出行政处罚。关于郑丽萍诉称处罚主体错误问题，一个家庭的建设行为不可能对每个成员进行处罚，将户主或主要家庭成员作为行政相对人进行处罚，符合执法实际。对郑丽萍的处罚并无不当，与其对以前的老财产是否有继承权没有关联性。因此，其诉称理由，不予采纳。二、关于被诉行政行为是否合法问题。浚县执法局根据群众举报，对郑丽萍的建设行为进行调查，并依照法律规定向郑丽萍送达了事先处罚告知书和听证告知书，告知了调查的事实、适用的法律以及拟作的处理意见，以及陈述、申辩、听证的权利。浚县执法局于2019年6月18日作出浚城综执罚决字〔2019〕第1906001号行政处罚决定书，该行政行为事实清楚，程序合法。在诉讼中，郑丽萍的其他诉讼理由因证据不足不予采纳。综上，郑丽萍要求撤销浚县执法局作出的处罚决定和市执法局作出的复议决定，不予支持。三、对当事人诉讼活动的释明。浚县古城整治、改造发展是必然趋势，对违建的整治势在必行，案涉房屋补办规划许可手续已不可能，浚县执法局处罚郑丽萍限期拆除也是古城建设整治重要内容，郑丽萍应当配合浚县执法局参与古城的整治建设。郑丽萍房屋尽管没有建设工程规划许可手续，但由于长期在案涉房屋居住，浚县执法局在处罚的同时，应该协助有关部门以不低于其他家庭同类房屋的补偿标准，对郑丽萍进行补偿，体现执法的人文关怀。河南省浚县人民法院一审判决：驳回郑丽萍的诉讼请求。郑丽萍上诉称：一、浚县执法局立案程序违法，处罚主体认定错误，适用法律错误。（一）1.行政处罚的匿名举报登记、立案审批、询问笔录、现场勘验时间存在重合，证据虚假。2.行政处罚送达回证上送达方式是“留置送达”，拒收原因是“当事人当场接收，拒绝签字”，而备注却载明“当事人不在现场，经古城办和村委会见证粘贴留置”，互相矛盾。3.剥夺了郑丽萍陈述、申辩和听证的权利，在同一天送达了《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》。（二）1.被处罚主体错误，郑丽萍作为刘家媳妇，对刘家祖业产没有法定继承权，该房产也没有登记在郑丽萍名下。2.郑丽萍提交的1956年的老房产证可以证明，本案房产是郑丽萍丈夫的祖父刘伯昂的房产。浚县执法局现场勘验未弄清四邻及具体边界，西街村没有“刘文喜”这个人，不可能在现场并签字。（三）本案房产是1996年在原来老旧危房旧址翻建，符合当时的土地利用总体规划要求，有1956年政府颁发的土地房屋使用权证书。浚县执法局适用2008年才实施的《中华人民共和国城乡规划法》认定上世纪九十年代的房屋属于违建，违背法不溯及既往的原则。依据最小损害原则，浚县执法局完全可以通知郑丽萍家到相关部门完善手续。涉案房屋已建成24年，期间从未有相关部门告知该房屋是违建，长期没有办理证件造成的无证不应由郑丽萍一方负担。即使郑丽萍家未办理《建设工程规划许可证》，依照法律和当时的客观情况，也应属于非常轻微的违章行为。二、市执法局的复议决定书未依法办理，应予撤销。1.市执法局没有依法组织人员现场调查取证，未提交现场勘验笔录或录音录像，连房屋具体位置都不知道，就要求郑丽萍家拆除房屋，证据不足。2.在本案发生之前，无任何部门称涉案房屋是违建，房屋现状是政府部门的不作为和拒作为导致。请求：1.撤销河南省浚县人民法院（2020）豫0621行初7号行政判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求；2.本案一二审诉讼费由被上诉人承担。浚县执法局辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正合理。1.涉案房屋系郑丽萍在原有老房屋宅基地上于1996年重新建设，建设时未经城乡规划主管部门批准，未办理建设工程规划许可证，系违法建筑。2.浚县执法局2019年6月接到群众举报后，依法立案调查，经现场勘验、询问、集体讨论，决定对郑丽萍进行处罚。2019年6月14日作出并送达行政处罚事先告知书，告知了违法事实、适用法律依据和拟作出的处理意见，告知了其陈述和申辩权，同时也作出并送达了行政处罚听证告知书。在郑丽萍不履行相应义务时，浚县执法局于2019年6月18日作出了浚城综执罚决字〔2019〕第1906001号行政处罚决定书并合法送达。3.为证明行政行为的合法性，浚县执法局一审庭审中提交了相关的程序证据、事实证据和作出决定的法律依据。二、郑丽萍的诉请没有事实根据和法律依据，无法改变其1996年在原址老宅基上建房、未取得相关审批手续、属于违章建筑的事实。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。市执法局辩称，市执法局在收到郑丽萍的复议申请后，严格按照法律规定的程序，向郑丽萍送达相关手续。收到浚县执法局书面答复及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料后，充分结合申请人和被申请人双方提交的证据材料，依法作出复议决定，并送达双方当事人。市执法局作出的鹤城复决〔2019〕003号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，浚县执法局经过询问调查、现场勘验，并就涉案房屋情况在浚县房产管理中心、浚县城建档案馆等部门进行了查询，从而认定涉案房屋建设时未取得建设工程规划许可证、属于违法建设，证据确凿充分。郑丽萍系居住于该房屋的家庭成员之一，浚县执法局对其作出行政处罚并无不当。涉案建筑于1996年建成，郑丽萍未按当时有效的《中华人民共和国城市规划法》（2008年1月1日废止）的规定办理建设工程规划许可手续，在2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》生效实施后仍未补办相关手续，违法状态一直存续，违法行为终了之日就是依法作出处理之日，因此，应当适用作出行政处罚时有效的《中华人民共和国城乡规划法》，被诉行政处罚适用法律正确。郑丽萍上诉称浚县执法局处罚主体错误、认定违法建筑错误、适用法律错误的理由不能成立，本院不予采纳。经审查，浚县执法局在作出行政处罚过程中，依法履行了立案、询问、调查、勘验、集体研究、处罚事先告知、听证告知、送达等程序，符合法律规定。郑丽萍上诉称部分文书时间存在矛盾的情况，系行政机关内部具体工作方法的问题，不是认定行政行为违法的理由。在当事人拒绝签字的情况下，执法机关留置送达处罚决定书并在送达回证上备注并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。本案中，市执法局在受理郑丽萍的复议申请后，依法进行了审查，经延期后在法定期限内作出行政复议决定，不违反法律规定。郑丽萍上诉称复议机关未现场调查、程序不合法的理由没有法律依据，本院不予支持。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。郑丽萍的上诉请求不能成立，本院不予支持。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑丽萍负担。本判决为终审判决。审判长  孙长付审判员  魏晓华审判员  魏方方二〇二〇年十二月二十八日书记员  骆晓璐附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；