安徽省石台县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1722行初9号 原告：甄长陆，男，1971年12月4日出生，汉族，住安徽省池州市石台县。 委托诉讼代理人：陈桂海，安徽九华律师事务所律师。 被告：石台县自然资源和规划局，住所地安徽省池州市石台县政务新区贡溪路。 负责人：张李贵，该局局长。 出庭负责人：查显台，该局副局长。 委托诉讼代理人：程千胜，安徽程千胜律师事务所律师。 被告：石台县人民政府，住所地安徽省池州市石台县仁里镇曙光西路。 负责人：章文静，该县县长。 委托诉讼代理人：汪明信，石台县司法局工作人员。 委托诉讼代理人：孙翠翠，石台县司法局工作人员。 原告甄长陆不服被告石台县自然资源和规划局（以下简称县资规局）、石台县人民政府（以下简称县政府）土地行政管理（土地）行政处罚一案，本院于2020年9月24日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月27日公开开庭审理了本案。原告甄长陆及其委托诉讼代理人陈桂海、被告县资规局的出庭负责人查显台、委托诉讼代理人程千胜、被告县政府的委托诉讼代理人汪明信、孙翠翠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年5月22日，县资规局以甄长陆建房占用地块不符合仙寓镇土地利用总体规划且建房行为未经批准为由，作出石自然资规罚字[2019]70号《行政处罚决定书》，处罚内容为：1.责令退还非法占用的土地1.35亩；2.限期15日内拆除在非法占用土地上新建的房屋749.37平方米，并恢复土地原状。甄长陆不服申请复议，要求撤销县资规局作出的上述行政处罚决定。2020年9月8日，县政府作出复议决定，认为县资规局作出的行政处罚事实清楚，证据确实充分，但该行政处罚决定以当事人提交的《情况说明》推定其放弃听证权利，未满足听证的程序性要求，属认识错误，程序违法，综上，确认县资规局作出的石自然资规罚字[2019]70号《行政处罚决定书》违反法定程序。 甄长陆向本院提出诉讼请求：1.撤销县资规局于2020年5月22日作出的石自然资规罚字[2019]70号《行政处罚决定书》；2.被告承担本案诉讼费用。经庭审释明，甄长陆当庭增加一项诉讼请求：确认县政府作出的石政复决字[2020]04号《行政复议决定书》违法。事实与理由：2020年5月19日，县资规局经立案调查认为甄长陆存在违法建房行为，拟作出行政处罚，遂向甄长陆发出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出的行政处罚决定以及享有的陈述、申辩、要求举行听证等权利。同年5月21日，甄长陆向县资规局提交“情况说明”一份，陈述其违法建房理由，另载明“本户已认识到错误，将主动依法接受处理并补办相关手续”。同年5月22日，县资规局作出石自然资规罚字[2019]70号《行政处罚决定书》。甄长陆不服上述行政处罚决定，于2020年6月12日向县政府提出复议申请，县政府于2020年9月8日作出复议决定。甄长陆不服上述行政处罚决定及复议决定，诉至本院。 甄长陆认为，1.其家中人口众多，两孩子已成人，亟待成婚。在相关部门长期未批准建房的情况下，其未经批准建房具有合理性；2.县资规局在该案立案查处、现场测绘、内部审批及调查询问过程中存在违法；3.县资规局剥夺了其听证的权利；4.因县资规局上述行政行为违法，县政府依法应作出撤销行政处罚的复议决定。 甄长陆所提供证据庭前已组织交换，因与县资规局、县政府提交的证据重复，且其对两被告提交的证据均充分发表了质证意见，经庭审释明后未在庭审中出示。 县资规局辩称，1.原告违法事实清楚，其本人也知晓违法建房事实存在，故作出行政处罚依据的事实清楚；2.作出行政处罚程序合法，甄长陆所提交的“情况说明”载明的内容可视为其作出放弃听证的意思表示；3.作出行政处罚决定适用法律准确。 县资规局为证明其抗辩理由，向本院提交了以下证据：第一组用于证明原告违法事实部分，（1）原告户籍证明，证明违法主体身份信息；（2）现场勘验笔录，证明违建具体经过及建筑现场情况；（3）违法线索登记表及线索核查情况报告，证明违建行为属实；（4）违法用地情况测绘报告，证明违法用地具体情况；（5）询问笔录，证明违法事实清楚、证据确凿；（6）案件调查报告，证明违法事实清楚、证据确凿。第二组用于证明程序合法部分，（1）责令停止违法行为通知书及送达回证，证明县资规局依法作出责令停止违法行为通知书；（2）立案呈批表，证明县资规局依法立案；（3）案件协办意见单、案件审理表，证明违法事实已经各部门认定；（4）违法案件会审记录，证明案件程序合法；（5）案件处理决定呈批表，证明作出处罚决定已经相关部门审核、审批；（6）行政处罚告知书、听证告知书及送达回证，原告提交的“情况说明”，证明作出处罚决定前确保了原告权利；（7）行政处罚决定书及送达回证，证明被告依法作出行政处罚决定；（8）履行行政处罚决定催告书及送达回证，证明被告依法进行催告。第三组适用法律依据部分，（1）《中华人民共和国土地管理法》；（2）《国土资源行政处罚办法》。 县政府辩称，1.县资规局对实体问题处理并无不当，甄长陆违法建房事实清楚，应予查处；2.复议决定符合法律规定，虽县资规局存在程序违法，但考虑涉案行政处罚决定结果准确，且实际处罚已执行到位，撤销重作可能导致程序空转，浪费行政资源和司法资源，导致公共利益受损。综上，请求驳回原告诉讼请求。 县政府为支持其抗辩理由，向本院提交了以下证据：第一组：1.原告行政复议申请书、身份证明等材料，证明原告于2020年6月12日向县政府申请行政复议；2.行政复议受理通知书及送达回执，证明县政府对原告提出的行政复议申请决定予以受理；3.行政复议答复通知书及送达回执，证明县政府受理后依法通知县资规局进行答复；4.行政复议答复书及相关资料，证明县资规局收到行政复议答复通知书后，按时向县政府提交了书面答复材料；5.行政复议延期通知书及送达回执，证明县政府依法决定延期审理，并依法通知原告和县资规局；6.行政复议决定书及送达回证，证明县政府依法作出《行政复议决定书》并直接送达给县资规局和原告。第二组适用法律依据部分,《中华人民共和国行政复议法》。 本院组织双方当事人进行了证据交换和庭审质证，对于当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对当事人有异议的证据，作如下认定：对县资规局提交的第一组证据（3）（5）、第二组证据（2）（5）认为缺少执法监察工作机构负责人签字、询问人员证件填写笔误属内部工作瑕疵，但并未证明案件处理过程中没有履行内部手续，且上述手续中均由相应工作人员签署意见，故对于上述证据本院予以确认；对县资规局提交的其他证据认为其内容真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。对县政府提交的所有证据认为其内容真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。 经审理查明，2019年11月，县资规局巡查发现甄长陆违法建房情况，同年11月19日，县资规局向甄长陆发出《责令停止违法行为通知书》，后甄长陆停止建设。2020年1月份，甄长陆继续上述建房，同年5月19日，县资规局向甄长陆发出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出的行政处罚决定以及享有的陈述、申辩、要求举行听证等权利。同年5月21日，甄长陆向县资规局提交“情况说明”一份，陈述其违法建房理由，另载明“本户已认识到错误，将主动依法接受处理并补办相关手续”。同年5月22日，县资规局作出石自然资规罚字[2019]70号《行政处罚决定书》，对甄长陆违法建房作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用的土地1.35亩；2.限期15日内拆除在非法占用土地上新建的房屋749.37平方米，并恢复土地原状。甄长陆不服上述行政处罚决定，于2020年6月12日向县政府提出复议申请。县政府受理后，因案情复杂，于同年8月7日经机关负责人审批后，通知甄长陆将复议决定延期至9月9日前作出。2020年9月8日，县政府作出复议决定，认为县资规局作出的行政处罚事实清楚，证据确实充分，但未给予甄长陆足够的听证期限，属于程序违法，决定确认县资规局作出的石自然资规罚字[2019]70号《行政处罚决定书》违反法定程序。 另查明，2020年6月16日，甄长陆所建涉案建筑已被强制拆除。 本案的争议焦点：1.县资规局作出的涉案行政处罚决定是否事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律法规准确；2.县政府作出的行政复议决定书确认县资规局作出行政处罚决定违反法定程序，是否满足相关法律法规要求。 针对上述争议焦点，结合本案查明的事实与认定的证据，分析评判如下： 《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，……县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状¨¨¨《中华人民共和国行政复议法》第三条规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：(一)受理行政复议申请;(二)向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料;(三)审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定¨¨¨依据上述法律规定，县资规局、县政府分别具有查处未经批准非法占用土地建设、行政复议的职权依据。 关于甄长陆未经批准非法占用土地建设事实的认定及行政处罚程序。县资规局在立案后通过询问、实地测绘勘察等方式，已确认甄长陆占地建房未经批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，且甄长陆本人在询问笔录及本人提交的“情况说明”中也予以承认，足以认定其违法事实客观存在。即使甄长陆户符合建房条件，亦应通过合法合理途径主张权利，其辩解未经批准占地建房具有合理性的意见无法律依据，不予采信。县资规局在2020年5月19日向甄长陆告知其拟作出的行政处罚决定以及享有的陈述、申辩、要求举行听证等权利，甄长陆于同年5月21日向县资规局提交了“情况说明”。该“情况说明”中虽载明“已认识到错误，愿意接受处理”，但仅是其认可违法事实存在，愿意接受处理，不代表其明确表示放弃听证权利。县资规局据此认为甄长陆放弃听证权利并在法律规定的听证期限届满前即2020年5月22日作出行政处罚决定，属程序严重违法；还需要指出的是，行政处罚应当遵循及时性与效率性要求，根据《国土资源行政处罚办法》第十二条“符合下列条件的，自然资源主管部门应当在10个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效”的规定，县资规局在2019年11月19日发现甄长陆违建事实后，于同日向其下达责令停止违法行为通知书。应当按规定在10个工作日内立案，但直到2020年5月份才予以立案查处，不符合上述规章规定。综上，考虑到本案中涉案建筑物已被拆除，县资规局作出的行政处罚决定不具有可撤销内容，判决撤销已无实际意义，故不予撤销。 关于县政府作出的复议决定是否符合相关法律法规要求。县政府作出“确认被申请人石台县自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》（石自然资规罚字[2019]70号）违反法定程序”的复议决定，实质上是确认县资规局所作行政处罚决定程序违法，其理由与本院上述评判一致，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法”的规定。此外，经审查，县政府作出复议决定亦满足相关法律法规关于行政复议程序等其他规定。故对于甄长陆提出确认县政府行政复议决定违法的诉讼请求，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第（一）项、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十四条第二款第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款，判决如下： 一、确认被告石台县自然资源和规划局作出的石自然资规罚字[2019]70号《行政处罚决定书》违法； 二、驳回原告甄长陆要求确认被告石台县人民政府作出的石政复决字[2020]04号复议决定违法及其他诉讼请求。 案件受理费50元，由原告甄长陆负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省池州市中级人民法院。 审判长  张学斌 审判员  洪松华 审判员  叶 斌 二〇二〇年十二月十四日 法官助理胡千里 书记员柯丽玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政处罚法》 第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。 《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1主要事实不清、证据不足的；2适用依据错误的；3违反法定程序的；4超越或者滥用职权的；5具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用的解释》 第二十二条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。 复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。 复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。