河北省邢台市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀05行终287号 上诉人（原审原告）石刚，男，1984年10月7日出生，汉族，住河北省邢台市桥**。 委托代理人任剑锋，河北正扬时代律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邢台市信都区南大郭镇人民政府，住所地：河北省邢台市信都区文苑北路**。统一社会信用代码：111305037540038147。 法定代表人郄建国，该镇政府镇长。 委托代理人戴志刚。 委托代理人冀利民，河北鼎研晟律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）邢台市欣欣农业科技有限公司，住，住所地：邢台市达活泉西路**一社会信用代码：911305037727832875。 法定代表人王兰珍，该公司总经理。 委托代理人李志军。 委托代理人侯治，河北万**（石家庄）律师事务所律师。 上诉人石刚因诉被上诉人邢台市信都区南大郭镇人民政府（以下简称南大郭镇政府）、邢台市欣欣农业科技有限公司（以下简称欣欣公司）确认强制拆除房屋行为违法一案，不服河北省邢台经济开发区人民法院（2020）冀0591行初154号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。 原审裁定查明，2011年4月6日，邢台市桥西区南大郭镇西大郭村村民委员会与欣欣公司签订合同书一份，就四至为团结西大街以北、泉南西大街以南、文苑路以西、滨江路东侧围合内地块租赁于欣欣公司，欣欣公司在此投资建设桥西花卉种养基地。2019年5月1日，石刚与欣欣公司（以桥西花卉种养殖基地暨市场管理处名义）签订邢台桥西花卉种养基地摊位租赁协议一份，租赁期限为2019年5月1日至2020年4月30日。合同到期后，双方未就该摊位再签订租赁合同。欣欣公司于2020年7月对桥西花卉种养基地进行了拆除。石刚对拆除行为不服，认为该拆除行为主体系南大郭镇政府，故诉至该院，请求判决南大郭镇政府强制拆除其房屋和毁坏财物的行为违法。 原审裁定认为，当事人向法院提起诉讼应当属于人民法院的受案范围。本案中，首先，南大郭镇政府否认实施了拆除石刚房屋和毁坏其财产的行为。其次，欣欣公司认可系其于2020年7月对桥西花卉种养基地进行拆除，并提交拆除现场照片及转账凭证，石刚对此虽不予认可，但未提交相反证据予以反驳。同时，石刚亦未提交相关证据证实案涉拆除行为的实施主体系南大郭镇政府，同时南大郭镇政府称对桥西花卉市场种养基地未发布过征收公告和拆除通知，石刚对此也予以认可。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，欣欣公司拆除邢台桥西花卉种养基地的行为不属于行政诉讼的受案范围，石刚的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款之规定，应当驳回原告起诉。石刚因欣欣公司拆除涉案土地上的附着物而受到的损失，仍可以通过民事诉讼或者协商的方式予以解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款之规定，裁定：驳回原告石刚的起诉。 上诉人石刚不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，改判支持上诉人一审诉讼请求。事实与理由：一、原审认定欣欣公司为损毁和拆除上诉人财产的责任人错误。一审中，南大郭镇政府提交了欣欣公司与西大郭村村民委员会签订的合同书和补充协议，该证据与本案需证明的事实没有任何关联，但从另一角度证明欣欣公司租赁土地建设、经营花卉市场尚在合同期限内，如无其他因素影响完全可以正常经营。南大郭镇政府与欣欣公司签订的《关于桥西花卉市场停产停业损失费补贴协议》载明：甲方（南大郭镇政府）按照邢台市诚信德美房地产评估有限公司出具并经桥西区财政投资评审中心审核通过的《评估报告》中确定的实际用于经营性的建筑面积（不含配建的辅助设施建筑面积）核算停产停业损失费。此次补贴乙方（欣欣公司）的停产停业损失费经营性的建筑面积共计9902.13平方米，包括所属花卉市场大棚房9110.98平方米、彩钢板房面积791.15平方米。该条款中涉及的彩钢板房绝大多数属于各经营户自己出资建设，南大郭镇政府已将包括上诉人建设的彩钢板房停产停业损失汇入欣欣公司账户。该协议第四条约定，涉及花卉市场内经营商户的具体补偿由乙方负责，所产生的合同经济纠纷由乙方负责解决。该条款明确无误的说明，南大郭镇政府明知各经营户应当得到补偿。南大郭镇政府与欣欣公司签订协议并拆除市场，侵犯了各经营户的合法权益，以上证据不仅不能洗脱南大郭镇政府系拆迁责任主体和实施主体的法定责任，也进一步证明了南大郭镇政府缺乏依法行政的意识和能力。一审中，欣欣公司提交的证据不能证明是其非因拆迁原因而自愿拆除花卉市场。从欣欣公司提交的证据看，其支付给他人费用不能证明与拆除上诉人彩钢房有关。二、原审裁定适用法律错误，本案上诉人的起诉符合我国行政诉讼法第十二条、第四十九条的规定。原审法院违反举证原则，在欣欣公司不能证明是其自行拆除上诉人财产的情况下，认定上诉人应承担举证责任错误。三、本案事实明确，南大郭镇政府实施强制拆除行为违法。南大郭镇政府在未履行发布拟征地公告、确认调查结果、组织征地听证、拟定“一书四方案”并上报审批、批后实施、责令交出土地、地表清、地表清除等法定程序的情况下政给上诉人造成经济损失，其提交的证据也不能证明其行为合法，因此上诉人的一审诉讼请求应当得到支持。 二审庭审中，上诉人石刚向本院提交如下证据：1.南大郭镇政府与欣欣公司签订的《关于桥西花卉市场停产停业损失费补贴协议》，拟证明南大郭镇政府为案涉拆除行为的实施和责任主体。2.微信聊天记录，拟证明上诉人没有拖欠租金的故意，实为欣欣公司不收取租金。3.经营户与南大郭镇政府工作人员的交谈录音，拟证明案涉拆除行为系南大郭镇政府组织拆除。上诉人对于在二审期间提交证据作出的说明为：证据1系南大郭镇政府一审期间提交，但在一审庭审中又撤回该证据；证据2为反驳欣欣公司一审提交的相关微信聊天记录，因其提供的记录不完整，上诉人二审期间整理了完整的记录；证据3系一审已提交的录音证据的完整版。经庭审质证，南大郭镇政府对前述证据的质证意见为：该证据均不属于新证据，不应予以采纳。欣欣公司为该市场实际经营人，上诉人仅是承租户，补贴应当给付实际经营人。实际经营人与承租户之间如何约定，属于民事行为。欣欣公司对前述证据的质证意见为：该证据均不属于新证据，对证据1、3不予质证。证据2不能证明其证明目的。 结合各方当事人的质证意见，本院对前述证据的认证如下：上诉人在一审庭审前已经取得前述证据，该证据均不属于新证据。石刚在第一审程序中无正当理由未提供而在二审程序中提供，违反我国行政诉讼法关于举证期限的规定。同时，证据1、3不能证明南大郭镇政府系案涉拆除行为的实施主体和责任主体，证据2能够证明欣欣公司自2020年5月2日后多次向各承租户发出通知、告知将对市场大棚予以拆除、要求各承租户清欠相应费用并撤离市场的事实。 经审理查明，2010年12月2日，欣欣公司与西大郭村委会就欣欣公司投资建设西大郭花卉种养植基地事宜签订合同书，约定土地位置为团结西大街以北、泉南西大街以南、文苑路以西、滨江路东侧围合内地块，期限自2011年1月1日至2030年12月31日。该合同约定，如经营期限内，需要拆迁或政府征用，土地以上建筑物的赔偿款归欣欣公司所有。欣欣公司为案涉花卉市场的出资建设者和经营人，石刚系该花卉市场摊位的承租户，石刚在该摊位中自建部分彩钢板房。石刚称，南大郭镇政府2019年委托评估机构对市场大棚及自建彩钢板房进行评估，2020年4月南大郭镇政府工作人员通知花卉市场将拆迁。2020年5月2日之后，欣欣公司采取微信群通知和在市场内张贴书面通知的方式，多次向各承租户告知将对市场大棚予以拆除，要求各承租户清欠相应费用并撤离市场。2020年6月10日，南大郭镇城建管理办公室与欣欣公司签订《关于桥西花卉市场拆迁补偿协议》、《关于桥西花卉市场停产停业损失费补贴协议》。协议中载明，案涉花卉市场已列入政府年度土地征收计划，所属的地上建筑物、构筑物及附属物需进行拆除。甲方（南大郭镇城建管理办公室）负责桥西花卉市场的拆迁补偿工作。甲方依据《评估报告》对乙方进行补偿，包括乙方所属及经营商户的建筑物、构筑物及所有附属物等一切补偿及相应停产停业损失费。停产停业损失费根据经营性建筑面积予以补贴，其中包括彩钢板房791.15平方米。该协议另约定，自欣欣公司收到拆迁补偿款后十五个工作日内将全部涉拆地上建筑物、构筑物及一切地上附属物拆迁完毕，如其不能按时完成拆迁，甲方有权进行拆除。涉及花卉市场经营商户的具体补偿由欣欣公司负责补偿到位，所产生的合同经济纠纷由欣欣公司负责解决，经营商户的撤场由欣欣公司负责清场。欣欣公司认可已经收到前述协议中约定的补偿款，包括石刚自建彩钢板房的补偿费。案涉花卉市场拆除前，南大郭镇政府的工作人员曾在该市场喷涂“拆”的标识。本院二审其他查明事实与原审认定事实一致。 本院认为，本案二审争议焦点为南大郭镇政府是否案涉拆除行为的实施主体、本案是否属于行政诉讼受案范围。行政诉讼系公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起的诉讼。就法律关系而言，可以提起行政诉讼的是因行政机关和行政机关工作人员行使行政权力，同公民、法人或者其他组织发生法律关系而引起的行政争议。非行政主体作出的行为，除存在法律、法规、规章授权或行政机关委托等情形外，不属于行政行为。由此所引发的争议，亦不属于行政争议，不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有事实根据。所谓“事实根据”指的是所诉行为系真实发生和存在的行政行为或行政不作为，如果所诉行为不属于前述情形，则不具有行政诉讼的“事实根据”。因“具有事实根据”系行政诉讼法定起诉条件，故行政诉讼的原告对此负有举证责任，并应达到能够初步证明或推定被告实施了被诉行为的程度。行政机关和第三人对此持否定意见的，可举证予以反驳。人民法院对双方提交的证据进行综合认定后确认案件事实。具体到本案中，石刚在一审中提交了南大郭镇政府工作人员喷涂“拆”标识的照片及视频、录音等证据，结合案涉花卉市场已被拆除的事实，已经尽到了初步举证责任。南大郭镇政府否认实施了被诉拆除行为，其应当就其主张承担相应举证责任。南大郭镇政府一审中提交的《关于桥西花卉市场拆除补偿协议》以及欣欣公司与西大郭村委会签订的合同书、补充协议，能够证实欣欣公司系案涉花卉市场地上建筑物、附属物的产权人和经营人，南大郭镇政府在与欣欣公司签订补偿协议并支付相应补偿款后，约定由欣欣公司负责该市场的具体拆除工作。欣欣公司自认由其实施了拆除市场的行为，并提交了相关支付拆迁费用的证据。结合各方举证责任及能力，衡量各方提交证据的证明力大小，本院认定被诉拆除行为系由欣欣公司组织实施，南大郭镇政府并未参与、组织实施具体拆除行为。南大郭镇政府工作人员喷涂“拆”字系确定拆迁范围、告知拆迁事宜，但在欣欣公司明确自认由其实施拆除行为且有相关证据予以证实的情况下，不能以此推定南大郭镇政府具体实施了拆除行为。《关于桥西花卉市场拆除补偿协议》及石刚二审提交的协议证明案涉花卉市场的拆除系因政府征收需要，但征收拆迁过程中的拆除行为存在行政强制拆除行为、产权人签订补偿安置协议，清空物品后自愿交出房屋由行政机关予以拆除以及产权人自愿自行拆除房屋等情形。产权人自行拆除房屋的，不能因发生在征收拆迁过程中而认定系行政机关实施。行政机关与产权人就“产权人自行拆除房屋”所达成的约定，系产权人对自有权益的处分，亦不属于行政委托。石刚提供的录音证据中，南大郭镇政府工作人员表示“催促欣欣公司拆迁”系督促欣欣公司履行合同义务，亦无法得出南大郭镇政府委托欣欣公司实施案涉拆除行为的结论。综上，欣欣公司虽然实施了案涉拆除行为，但其并非行政主体，也无南大郭镇政府授权或委托，该行为不属于行政行为，因此石刚主张南大郭镇政府实施了案涉拆除行为，证据不足。石刚所诉没有事实根据，不属于行政诉讼受案范围。石刚系案涉花卉市场摊位的承租人，与欣欣公司之间存在民事租赁关系。石刚在承租摊位中依附于花卉市场自建彩钢板房，南大郭镇政府给付欣欣公司的补偿款项中包括该部分补偿费用，南大郭镇政府对石刚的利益保护已经尽到了必要的考量。该彩钢板房的权属及补偿费用的归属问题受石刚与欣欣公司之间的租赁合同规制，石刚与欣欣公司之间关于自建彩钢板房补偿款的归属及拆除行为引发的其他争议，可通过协商、民事诉讼等途径予以解决。二审中，石刚申请调取案涉评估报告，但该评估报告与认定案涉拆除行为实施主体并无关联，本院不予准许。综上，上诉人的上诉请求不能成立，一审裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 周晓明 审 判 员 赵国凯 审 判 员 李智敏 二〇二〇年十二月二十八日 法官助理 崔龙强 书 记 员 朱向荣