江西省景德镇市珠山区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣0203行初183号 原告祝延兴，男，1969年12月15日出生，汉族，住江西省乐平市。 被告乐平市洪岩镇人民政府,地址江西省景德镇市乐平市洪岩镇岩前村,统一社会信用代码113602810145581954。 法定代表人汪任飞，该镇镇长。 委托代理人洪寿春，该单位干部。 委托代理人马辉，江西景扬律师事务所律师。 第三人乐平市洪岩镇湖村村委会，地址江西省景德镇市乐平市洪岩镇湖村。 负责人胡银焰，该村委会主任。 原告祝延兴诉被告乐平市洪岩镇人民政府（以下简称洪岩镇政府）、第三人乐平市洪岩镇湖村村委会（以下简称湖村村委会）行政协议一案,向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月3日立案后，依法组成合议庭，于2020年10月30日公开开庭审理了本案。原告祝延兴，被告洪岩镇政府委托代理人洪寿春、马辉，第三人湖村村委会负责人胡银焰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告祝延兴诉称，2017年至2018年期间，洪岩镇在实施旅游开发项目过程中，征收占用原告依法承包的永久基本农田2.04亩，因征地补偿标准不符合法律规定，原告于2020年4月27日提起征地补偿纠纷行政诉讼，2020年7月20日景德镇珠山区人民法院开庭审理，法庭调查发现二被告没有取得国务院批准的本案被征收的基本农田转为建设用地的规范性文件，擅自征收占用基本农田，案件性质发生改变，为维护国家特别严格保护基本农田的法律制度权威，维护社会公共利益不受侵犯，原告当庭撤销征地补偿纠纷诉讼。 《合同法》第五十二条，合同无效法定情形，有下列之一的，合同无效：（一）一方以欺诈，胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律，行政法规的强制性规定；《土地管理法》第七十九条第二款，非法征收，使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。《物权法》第四十三条，不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。《基本农田保护条例》第十五条，《土地管理法》第四十四条，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十一条，均规定：基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，符合条件的基本农田转为建设用地的，必须经国务院批准，这是不可逾越的“红线”。 依照前述法律条款结合《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的相关规定，原告现提起被告非法征收占用原告基本农田，征地补偿协议无效的行政诉讼。具体理由如下： 一、征地补偿协议登记的原告被征收的水田，是依法划定的永久基本农田。《土地管理法》第十三条农民依法承包集体土地的，发包方和承包方应当依法订立承包合同。《基本农田保护条例》第二条国家实行基本农田保护制度，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十一条，严格保护基本农田。基本农田要落实到地块和农户；并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明。原告1998年《农村土地承包经营合同》和2016年《农村土地承包经营权证》登记的；承包期限均为1998年至2028年。原告自1998年与洪岩镇湖村村委会订立合同承包大坑口村小组水田至今，该集体经济组织没有调整过土地，原告自然没有取得承包其它水田经营权的可能。2006年原告承包的全部水田依法划定为永久基本农田，并经乐平市政府发证确认，2016年重新颁发了编号360281105207040009J《农村土地承包经营权证》。作为发包方的湖村村委会没有证据证明，除编号360281105207040009J《土地承包权证》登记的基本农田以外，原告还承包了其它水田，同时洪岩镇也没有证据证明2017年2月乐平市大地测绘队，洪岩镇官洪及历库公路征地红线图内，洪岩镇：洪岩村30.01亩、洪罗村20.13亩、甘村59.88亩、项家庄村17.37亩、湖村62.62亩（含原告被征2.04亩），国营小坑分场14.19亩，罗家洲农科所27.88亩，共计217.8914亩，合：14.526公顷被征收水田，不属于基本农田。 二、被告无权实施征收土地具体行政行为。《土地管理法》第四十七条，国家征收土地的，依照法律程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《合同法》第九条第二款当事人可以委托代理人订立合同。被告在没有取得乐平市政府及市土地主管部门委托，实施征收土地具体行为的情形下，与原告订立征地补偿协议，征收原告承包的基本农田，没有法律依据，属于非法征收占用集体土地行为。 三、乐平市国土资源局征收土地告知书不合法。《土地管理法》第四十七条，县级以地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员，村委会和其他利害关系人的意见。 乐国土资征地（2017）4号征收土地告知书没有按照规定公告下列内容。 （1）有权批准征收土地的机关单位名称，及批准文号。 （2）公布的征地补偿标准依据的规范性文件。 （3）负责解释争议相关工作人员的姓名和联系电话。 （4）被征地农户对告知内容有异议的，有权要求举行和参加听证会。 告知书告知期限为2017年2月16日至2017年2月26日共10天，与法定公告不得少于30天的规定不符。 四、乐平市国土资源局《听证纪要》不合法。（1）听证会应当在实施征收土地具体行为之前举行。被告征收测量原告被征基本农田后，于2017年3月2日订立征地补偿协议，听证会于2017年3月10日上午在举行，显然听证会在实施征收土地行为之后举行，完全违反了先听证后征地的征地听证程序。（2）《国土资源听证规定》拟举行听证会30日之前应当向社会发布听证公告，并书面通知拟被征地农户参加听证，举行听证会应当公布拟征土地现状调查结果，做好听证笔录，听证笔录经听证参加人确认无误或者补正后当场签名或者盖章。事实上被告没有送达《听证通知书》通知原告参加听证，更没有原告参加听证签名确认的《征地听证笔录》，该听证纪要的制作不符合征地听证程序的规定，同时证明了本案协议书条款未经原告质证、申辩、协商、确认，是被告预先拟定的格式条款。（3）该听证纪要制定了本次征地补偿标准。《土地管理法》规定省、自治区、直辖市人民政府制定公布区域内区片综合地价。地、市级人民政府土地主管部门无权制定任何地价标准，只有公布、执行、省级人民政府制定的征地补偿标准的职责。该听证纪要没有公布赣府字［2015］81号征地补偿标准文件，并超越职权制定征地补偿标准，属于严重违法行为。 五、江西省自然资源厅［2019］111号建设用地的批复文件不合法。（1）本案涉诉土地已于2017年3月2日至2018年5月10日被洪岩镇征收动工用于开发旅游公路建设，该文件批复时间为2019年2月2日，显然不符合征收土地报批程序。（2）该文件批准1.8014公顷耕地转为建设用地，与洪岩镇官洪及历库公路征地红线图中湖村水田62.62亩，（含原告被征2.04亩基本农田），小坑分场水田14.19亩，横山村水田25.09亩，共计109.9亩合7.327公顷，实际被征基本农田面积不符。（3）《基本农田保护条例》第十五条，《土地管理法》第四十四条《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十一条，均规定：基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，符合条件的基本农田转为建设用地的，必须经国务院批准，这是不可逾越的“红线”。农民依法承包的土地经营权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，江西省自然资源厅没有证据，证明本案被征基本农田的，农户同意将所承包的基本农田转为建设用地，由此江西省自然资源厅无权批准，历居山至共库公路征地红线图内的，湖村（含原告被征基本农田）、小坑分场、涌山镇横山村的基本农田转为建设用地。 六、第二被告人超越权限为第一被告人非法征收占用基本农田提供帮助。《中共中央纪委、监察部、财政部、农业部关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》第三章第四款附2第六项，切实履行民主决策程序。农村各集体经济组织成员大会，成员代表大会是决定该集体经济组织重大财务活动和财务事项的最高权力机构。凡关系集体经济组织各成员切身利益的事项，如集体土地征收、变卖、出租等重大事项，都必须经农村集体组织成员大会或成员代表大会讨论决定，第二被告人未经本集体经济组织成员或成员代表大会讨论决定，擅自与乐平市国土资源局订立土地补偿协议，确定征地补偿标准，同意第一被告人非法征收占用包括原告2.04亩在内62.62亩本集体组织基本农田，严重超越权限，属于帮助他人非法征收占用破坏基本农田的严重违法行为。 七、当事人订立合同签名确认只能证明双方订立了相应合同，合同相关主要事实内容具体确定，才是双方真实意思的表达，合同的来源合法、内容符合法律法规、行政规章制度，才是合法有效的合同。 综上所述，洪岩镇政府未取得乐平市政府及乐平市国土资源局授权的实施征收土地主体资格，未经合法征地公告、听证、报批程序，未取得占用基本农田规范性批复文件，非法征收占用农用地375.65亩合25.043公顷，其中基本农田217.8914亩（含原告2.04亩）合14.526公顷。被告不按相关法律规定公布赣府字［2015］81号征地补偿标准文件和本案相关征收土地批准单位及批准文号，隐瞒经批准占用基本农田的，征地补偿标准按法定最高标准执行的法律规定，先动工占用后申请报批，欺诈、胁迫原告订立征地补偿协议，掩盖其非法占用基本农田的事实，该协议条款违反了国家严格保护基本农田的法律制度，损害了社会公共利益，不应得到法律保护。故原告诉至法院，请求：1.请求判定本案征地补偿协议无效（即我与被告2017年3月2日所签定0.46亩的那份协议无效）；2.请求判定被告将洪岩镇旅游开发项目，非法征收占用的基本农田恢复原状，如数归还原告被征水田；3.请求判定对恢复原状归还原告的水田，进行地力等级鉴定，评估因被告非法征收占用基本农田造成原告的经济损失，确定被告应承担赔偿金额；4.请求依法追究被告非法征收占用基本农田的法律责任。 原告祝延兴为证明其主张，向本院提交了以下证据：1.原告身份证复印件一份，证明原告诉讼主体资格；2.协议书及洪岩镇征地测量登记表复印件各一份，证明被告征用原告农田的事实，原告是该征收行政行为的相对人；协议书条款为被告预先拟定、提供的格式合同条款；该被征土地用于洪岩镇旅游公路建设；3.景德镇市农村土地承包经营合同、农村土地承包经营权证复印件各一份，证明自1998年至今大坑口村小组未调整过土地，原告没有承包经营其它水田。2006年原告承包的全部水田，依法划定为永久基本农田。原告被洪岩镇政府征收的水田，属于依法划定的永久基本农田；4.乐平市人民政府关于洪岩镇官洪及历库公路改造土地储备征收土地告知书复印件一份，证明乐平市国土资源局征收土地告知程序不合法；5.听证纪要复印件一份，证明乐平市国土资源局组织的洪岩镇征收土地听证会程序不合法。协议书条款未经被征地农户（包括原告在内）质证、申辩、协商、确认，是被告预先拟定提供的格式条款；6.江西省自然资源厅关于乐平市历居山至共库公路工程建设用地的批复（赣自然资征[2019]111号）复印件一份，证明被告未批先征先动工，少批多征多占用。江西省自然资源厅超越权限，非法批准基本农田转为建设用地；7.洪岩镇官洪及历库公路征地红线图复印件一份，证明洪岩镇非法征收占用基本农田217.8914亩，合：14.526公顷（含原告被征2.04亩）；8.土地补偿协议复印件一份，证明第三人为洪岩镇政府非法征收占用基本农田提供帮助；9.洪岩镇2017年至2018年政府工作报告复印件一份，证明在江西省自然资源厅批复征收土地之前，被告已经实施征收土地行为，并且已经动工完成历居山至共库公路建设，属于未经报批先征收占用的，违法使用土地行为。 被告洪岩镇政府辩称，1.本案已经过诉讼时效，协议书合法有效，签约主体是镇政府，是适格主体；2.原被告所签定的协议书是双方真实意思表示，确已履行完毕；3.原告已经按照规定得到了合法补偿。 被告洪岩镇政府为证明行政行为合法，向本院当庭提交了以下证据：1.《乐平市人民政府办公室关于印发洪岩镇官洪及历库公路改造土地储备工作实施方案的通知》（乐府办字﹝2017﹞13号）一份，证明乐平市政府已授权被告进行征地，被告征收原告的土地是合法合规的，完全符合法律的规定；2.乐平市人民政府关于洪岩镇官洪及历库公路改造土地储备征收土地告知书一份，证明乐平市人民政府对被征收土地进行了公告，在公告中也明确征收补偿标准，并附有征收土地红线图；3.《江西省自然资源厅关于乐平市历居山至共库公路工程建设用地的批复》（赣自然资征﹝2019﹞111号）一份，证明被征收土地已经按程序向上级有关部门进行请示，并得到批准。虽然时间为2019年，但征收土地还是得到了有关部门的批准；4.听证纪要一份，证明按照要求，乐平市国土资源局组织了听证会；5.协议书及洪岩镇征地测量登记表各一份，证明原告自愿和被告签订了协议，证明了其也认可了征地的大小和补偿标准。 第三人湖村村委会述称其陈述意见同被告答辩意见一致,请求驳回原告的诉讼请求。 第三人湖村村委会在诉讼中未提交证据。 经庭审质证，本院对上述证据认定如下：对于被告当庭提交的证据系无正当理由逾期提交，但原告当庭表示同意质证。对于原告和被告所提交的证据,具备形式真实性，来源合法，与本案有关，可作为本案认定事实的依据。 经审理查明，为了城市建设的需要,依据《江西省实施》和《江西省征收土地管理办法》等规定,乐平市人民政府决定征收位于洪岩镇官洪及历库公路改造范围内的部分集体土地。 2017年3月2日,被告洪岩镇政府(协议中称协议方)与原告祝延兴(协议中称被征地农户)签订《协议书》一份。该协议书约定,为了打造洪岩镇国家级生态旅游特色小镇，根据规划要求对洪岩镇湖村大坑口李家坪部分田块进行征用建设旅游公路，洪岩镇人民政府与被征土地农户达成如下协议：祝延兴户所承包经营的2块，计0.46亩土地（水田）征用建设公路（见洪岩镇征地测量登记表）。土地补偿按37258元/亩进行补偿，你户补偿为17139元。土地补偿款到后，土地即由洪岩镇用于旅游建设做公路，农户不能以任何理由阻碍旅游公路建设。此协议为补偿款到后立即生效，共一式三份。洪岩镇人民政府一份，被征用地农户一份，湖村村委会（分场）一份。 原告祝延兴在庭审中自认被告洪岩镇政府已向其如约全部支付征地补偿款。原告认为,被告在违反法定程序的情况下,滥用职权签订案涉协议,其行政行为不具有合法性,应依法确认无效。现提起确认行政行为无效的诉讼,请求法院判如所请。 另查明，2019年2月2日,江西省自然资源厅作出《关于乐平市历居山至共库公路工程建设用地的批复》(赣自然资征[2019]111号),该批复经省政府批准,同意乐平市将洪岩镇湖村、洪岩茶场、国营小坑分场，涌山镇横山村、车溪村、官口村的农村集体农用地7.7909公顷（其中耕地1.8014公顷）和未利用地0.0623公顷转为建设用地并办理征地手续。另征收农村集体建设用地0.4277公顷。以上共批准建设用地8.2809公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为乐平市历居山至共库公路工程建设用地。 本院认为,行政协议是行政机关为达到维护与增进公共利益,实现行政管理目标的目的,与行政相对人之间经过协商一致达成的协议,它兼具行政性和合同性,因此对行政协议的审查既要适用相应的行政法律规范,也应适用相应的民事法律规范。 关于本案的争议焦点一，原告的起诉是否超过法定的起诉期限问题。本院认为,因无效行政行为(包括行政协议),从作出开始就无效,而且不因时间的经过而生效,故公民、法人或者其他组织对2015年5月1日以后作出的行政行为(包括签订行政协议),提起确认无效之诉,不受法定起诉期限的限制。本案中,原告提起行政诉讼,请求确认2017年3月2日签订的行政协议内容无效,不受起诉期限的限制,被告主张原告起诉已超过法定起诉期限的意见于法无据,不予采纳。 关于本案的争议焦点二，《协议书》效力问题。本院认为,被告与原告签订的《协议书》合法有效,理由为: 1.被告签订案涉征地协议系为实现国家利益和公共利益需要,且被告已如约全部支付征地补偿款,原告亦已领取补偿款。原告已将土地交付被告使用，该行政协议已经履行完毕。 2.《江西省征用土地管理办法》第十条规定:“土地行政主管部门按下列规定实施征用土地工作:……(四)与拟被征地单位协商征用土地补偿安置方案,签订征用土地协议;(五)依法逐级报请有权批准的人民政府审批……”。被告虽然存在先签订征地协议,后经省政府审批建设用地问题,但并不违反《江西省征用土地管理办法》第十条规定。2019年2月2日,经省政府批准建设用地8.2809公顷作为乐平市历居山至共库公路工程建设用地。案涉征地协议约定征地面积已得到省政府批准,故案涉征地协议约定征地面积的内容合法有效;根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第九条规定:“依照合同法第四十四条第二款的规定,法律、行政法规规定合同应当办理批准手续,或者办理批准、登记等手续才生效,在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的,或者仍未办理批准、登记等手续的,人民法院应当认定该合同未生效…”。本案征收的土地已在双方签订征地补偿协议后依法办理审批手续。 3.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定:“征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,…征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。该条明确规定组织实施单位有权委托被征地的辖区乡镇具体负责落实征地拆迁安置工作。本案征地补偿协议签订时,被告受乐平市人民政府委托对被告辖区的土地实施征收的具体工作,该委托并不违反法律的强制性规定,故被告具有代为签订征地补偿协议的受托主体资格。 4.原告主张案涉协议书约定的征地补偿标准不合理。本院认为,土地管理法明确规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用,并给予补偿。根据法律规定政府必须因为公共利益的需要才能依据法律赋予的行政权来征用土地,而不是以平等的市场主体身份来购买农村集体的土地,因此其所负有的支付土地补偿费的义务是基于法定的而不是约定,并且土地补偿费的数额体现的并不是土地本身的价值,土地补偿费的数额是以失去土地的农民未来生活基本需要为基础计算出来的。本案中，被告依据《江西省实施办法》和《江西省征用土地管理办法》规定，结合乐平市实际，确定补偿数额符合法律规定。 综上所述,案涉征地协议是双方真实意思表示,既不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形,亦无《中华人民共和国合同法》第五十二条规定一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;以合法形式掩盖非法目的;损害社会公共利益;违反法律、行政法规的强制性规定的无效情形。本案中,原告祝延兴提交的《协议书》和《洪岩镇征地测量登记表》上有祝延兴本人签字,足以证明涉案协议系其真实意思表示,自愿所签,不存在受胁迫签订协议的情况。因此,洪岩镇政府与祝延兴签订征地补偿协议不存在合同无效的法定情形。据此,原告祝延兴要求确认协议无效、判令被告退还非法占用的土地及赔偿因被告非法占用土地造成原告的经济损失的请求,无事实和法律依据，故本院不予支持。关于原告要求主张追究相关责任人的法律责任的诉请，不属于本案审理的范围，故本院不予支持。 依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下: 驳回原告祝延兴的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告祝延兴承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省景德镇市中级人民法院。 审 判 长  刘经晶 人民陪审员  吴建民 人民陪审员  杨柏林 二〇二〇年十二月十日 书 记 员  方 凤