福建省南平市建阳区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0703行初65号 原告甘德泉，男，1975年5月15日出生，汉族，住武夷山市。 委托诉讼代理人刘建华，北京京云律师事务所律师。 委托诉讼代理人王天骄，上海申云律师事务所律师。 被告武夷山市城市管理局，住所地福建省武夷山市环岛西路56号。统一社会信用代码113507821658976C。 负责人陈杰，局长。 委托诉讼代理人施德高，男。 委托诉讼代理人邱芝杰，福建弘袍律师事务所律师。 第三人聂顺良，男，1975年8月15日出生，汉族，户籍地武夷山市。 第三人江秋梅，女，1966年3月20日出生，汉族，住武夷山市××路××号。 原告甘德泉不服被告武夷山市城市管理局于2020年10月12日作出的武行（城）强决字（2020）20041号《行政强制决定书》，于2020年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月21日立案受理，于2020年10月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行审理，根据原告的申请，本院于2020年10月27日作出（2020）闽0703行初63号《行政裁定书》，裁定：在本案诉讼期间，停止执行武行（城）强决字（2020）20042号《行政强制决定书》。因聂顺良、江秋梅与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其作为本案第三人参加诉讼，于2020年12月7日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人刘建华、王天骄，被告的出庭负责人周兴旺（副局长）及委托诉讼代理人施德高、邱芝杰到庭参加诉讼，第三人聂顺良、江秋梅经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。 2020年10月12日，被告作出武行（城）强决字（2020）20041号《行政强制决定书》，以原告未履行武行（城）催字（2020）20055号催告书规定的义务，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条之规定，决定对原告在百花路1017号（凤铝铝材）违法建设的厂房依法予以强制拆除。 原告甘德泉诉称，请求撤销被告于2020年10月12日作出的武行（城）强决字（2020）20041号《行政强制决定书》。主要理由：原告甘德泉是武行（城）强决字（2020）20041号《行政强制决定书》的行政相对人。2020年10月12日，被告作出上述《决定书》，决定对百花路1017号厂房强制拆除，该房屋系案外人聂顺良所有，2018年12月6日聂顺良与江秋梅签订租赁合同，约定将位于武夷山市××路××号的厂房租赁给江秋梅，期限七年。被告的《决定书》存在以下违法之处：1.行政相对人认定错误。原告并非涉案房屋的建造主体和所有权人，也不是使用权人，被告所列行政相对人错误。该《决定书》未对房屋所有权人告知其享有的陈述、申辩或者听证的权利，未对房屋所有权人作出限期拆除决定并送达，剥夺了涉案房屋所有权人的合法权益。2.缺失必要的法定前置程序。被告未对涉案建筑物进行检查、调查、现场勘验，认定事实不清，也未向原告和房屋所有权人作出并送达告知书、催告书等，未保障原告和房屋所有权人陈述、申辩之权利，属于程序违法。3.被告存在滥用职权的行为。聂顺良是福建省武夷山市新丰街道五里村五里庵村民小组村民。从1993年至今，由于五里庵村民小组所在地块相继因商贸区规划、旅游经济开发、武夷高教园区征地、武夷学院四期征地等征收拆迁项目而暂停办理相关手续，且征收生产生活保障用地迟迟未能落实，导致村民长期不能新建、扩建、改建房屋，为维持基本生产生活条件，五里庵小组村民在本村的空地上自建房屋。《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发［2004］46号）关于“政府有关部门要求实现拆管分离，严格依法行政，不能直接干预由拆迁人承担的拆迁活动”的规定，现被告违反法律规定，在征收安置政策迟迟未能落实的情况下责令限期拆除用于生产生活的房屋，被告有滥用职权，非法干预拆迁活动的嫌疑。综上，被告的行政行为存在认定事实不清，程序严重违法，严重侵犯原告的合法权益。请求依法公正作出判决。 原告向本院提交如下证据： 1.《行政强制拆除决定书》，证明：被告认定事实不清，没有法定强制程序，程序违法。 2.《租赁合同》，证明：房屋是第三人聂顺良所有，聂顺良与江秋梅签订租赁合同。 3.建造房屋前遗留荒坑地及照片，证明：该房屋所在地块是2010年五里村五里庵村民小组原五里砖瓦厂取土后遗留荒坑地。 4.《关于五里庵小组请求房屋规划建设的报告》，5.《致武夷山市政府一封信》，6.《武夷山市人民政府会议纪要（2017）102号》《武夷山市人民政府会议纪要（2015）32号》,7.《关于百花路及周边建设项目征用及有偿收回土地方案告知书》（武国土资告[2011]70号），8.《武夷山市经济开发区管理委员会关于五里庵拆迁安置专业会议纪要（1993）27号》，证明：从1993年至今，由于五里庵村民小组所在地块相继因商贸区规划、旅游经济开发、武夷高教园区征地、武夷学院四期征地等征地拆迁项目而暂停办理相关手续，且征收生产生活保障用地迟迟未能落实，导致村民长期不能新建、扩建、改建房屋，为维持基本生产生活条件，五里庵小组村民在本村的空地上自建房屋。现被告违反法律规定，在征收拆迁安置政策迟迟未能落实的情况下实施拆除，被告有滥用职权，非法干预拆迁活动的嫌疑。 9.催告书异议申请及邮寄单、妥投单，证明：《催告书》是在9月30日下午送达，次日是国家法定节假日，认为制造原告提出异议的阻碍，没有保障原告的陈述、申辩权，原告于10月9日向被告提出了书面异议，被告至今未回复。 10.《行政判决书》，证明：前置《责令限期拆除决定书》已被法院撤销。 11.武夷山市新丰街道五里村村民委员会及五里庵村名小组出具的证明，证明：原告并非涉案房屋的建造主体和所有权人，无法对该房屋进行拆除，被告所列行政相对人错误。 被告武夷山市城市管理局辩称，请求驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的武行（城）强决字（2020）20041号《行政强制决定书》。主要理由：一、原告违法事实存在。1.2020年2月13日，被告就武夷山市新丰街道办事处移送的在开展百花路沿线环境综合整治行动过程中，所查处的违建房屋的问题，向武夷山市自然资源局致《关于确认百花路1017号甘德泉相关房屋建筑规划性质的函》。2.根据被告调查和武夷山自然资源局2020年2月17日的《关于确认百花路1017号甘德泉相关房屋建筑规划性质的复函》（武自然资综[2020]68号），已经证实涉案拆除的建筑物构筑物等确系违建。3.2020年9月25日，被告向武夷山市人民政府提交《关于强制拆除五里新丰小学对面吴岩斌、甘德泉、吴岩春等3户违法建设的请示》。4.2020年9月26日，武夷山市人民政府就向被告的请示作出批复，同意被告采取强制措施。二、被告的具体行政行为是严格按照法定程序作出的合法行政行为。被告根据原告违法事实，依法立案，对原告立案查处的档案资料有《案件受理登记表》《立案审批表》《立案决定书》，制作检查笔录、案件调查终结报告，向原告送达了《行政权利义务告知书》《责令限期拆除决定书》《催告书》《公告》《行政强制执行决定书》等。三、被告的具体行政行为有法可依。1.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，《中华人民共和国行政强制法》第三十七条。2.《武夷山市人民政府关于组织实施相对集中行政处罚权工作实施方案的通知》（武政综[2010]91号文），授权被告对原告的违法建筑行为予以立案处理。3.《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释[2013]5号，2013年3月25日最高人民法院审判委员会第1572次会议通过），北京市高级人民法院：根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授权行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。四、关于行政相对人问题。1.行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或者组织。行政相对人具有以下特点：一是行政相对人是行政法律关系中不具有行政职权、职责和职务身份的一方当事人；二是行政相对人是与行政主体之间具有特定行政法律关系的人，即行政相对人是行政主体行使职权行为所针对的人；三是行政相对人是行政管理中被管理一方的当事人，包括公民、法人和其他组织。2.本案原告所提供的租赁合同，真实性无法确认，且该商铺实际名称为凤铝铝材，而非租赁合同中承租方江秋梅的商铺名称（营业执照名称：武夷山市芸鑫铝材商行）。即使原告是租赁来的，也是租赁聂顺良坐落在五里村内的空地，并非在空地上违法建设房屋，且由原告长期经营使用，原告就答辩人具体行政行为而言，即为行政相对人。五、本案不存在滥用职权的行为。1.原告适用的场所和空地，系租赁所得，原告在租用空地上在违法搭建房屋厂房等，属违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法行为，与原告所称农村生活保障用地，与所谓的生产生活用途根本没有任何关系。2.被告行政相对的仅为原告违法建设行为，与租赁的土地征地补偿行为无关。3.原告租赁空地进行违建，目的是堆放建筑材料或其他经营使用，并非所谓的生产生活居住用房。综上所述，被告认为作出上述的具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律准确，故请求贵院依法驳回原告诉讼请求，维持被告的具体行政行为。 被告武夷山市城市管理局向本院提交以下证据： 1.《案件受理登记表》《立案审批表》《立案决定书》，内容：2020年2月10日受理案件，次日审批，2月12日决定立案。 2.检查笔录和照片，内容：2020年2月14日，对涉诉房屋进行现场检查。 3.《关于确认百花路1017号甘德全相关房屋建筑规划性质的函》，内容：2020年2月13日，被告就所查处的违建房屋问题致函武夷山城市自然资源局。 4.《关于确认百花路1017号甘德全相关房屋建筑规划性质的复函》，内容：2020年2月17日，武夷山自然资源局函证涉案强制执行的建筑物构筑物等确系违建。 5.接受调查通知书，内容：2020年2月21日告知原告有陈述和申辩权。 6.案件调查终结报告、集体讨论笔录，内容：2020年2月28日，被告对原告的案件集体讨论后，依法作出决定。 7.行政决定权利告知书、送达回证，内容：2020年3月2日被告告知原告行政权利并送达。 8.行政决定审批表，内容：2020年3月6日被告就原告的违法行为予以处罚。 9.责令限期拆除决定书、送达回证及送达照片，内容：2020年3月8日，被告就原告违法事实书面责令其限期自行拆除，并送达原告。 10.《武夷山市城市管理局关于强制拆除五里新丰小学对面吴岩斌、甘德泉、吴岩春等3户违法建设的请示》（武城管[2020]129号）《武夷山市人民政府关于同意城市管理局强制拆除五里新丰小学对面吴岩斌、甘德泉、吴岩春等3户违法建设的批复》（武政综[2020]106号）《催告书》及送达回证、照片，证明：经请示后，武夷山人民政府同意对涉案房屋进行强制拆除，并于2020年9月30日催告原告履行义务。 11.公告，证明：2020年9月30日公告，被告程序合法。 12.《行政强制拆除决定书》，证明：被告依法作出决定。 13.新丰街道办出具的证明，证明：甘德全和甘德泉同属一人。 依据：1.《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条。2.《武夷山市人民政府关于组织实施相对集中行政处罚权工作实施方案的通知》（武政综[2010]91号）、《中共武夷山市委、武夷山市人民政府关于武夷山市人民政府机构改革的实施意见》（武委[2011]86号）、《中共武夷山市委办公室、武夷山市人民政府办公室关于印发通知》（武委办发[2018]25号）。 第三人聂顺良述称，涉案房屋是聂顺良于2016年建造的，2018年12月6日聂顺良与江秋梅签订租赁合同，约定将位于武夷山市××路××号的厂房租赁给江秋梅，期限七年。 第三人江秋梅述称，江秋梅是原告的妻姐。2018年12月6日聂顺良与江秋梅签订租赁合同，约定将位于武夷山市××路××号的厂房租赁给江秋梅，期限七年。 经庭审质证，被告对原告提供证据1无异议；证据2有异议，原告利用租赁土地违法搭建厂房等，属违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法行为，而且在租赁集体土地上违法搭建厂房，也属违法使用土地；证据3有异议，存疑；证据4的真实性无异议，但对其合法性关联性有异议；证据5的真实性无异议，但对合法性及关联性有异议；证据6的真实性、合法性无异议，但无法证实原告违法自建系合法使用的土地的主张；证据7、8的真实性、合法性无异议，对关联性和证明对象有异议；证据9、10的真实性无异议，对证明对象有异议；证据11的真实性、合法性及关联性均有异议。第三人对原告的证据无异议。 原告对被告提供的证据1、8的真实性无异议，对合法性及证明内容不予认可，认为建房是有历史因素，并非通常意义的违建；对证据2的真实性、合法性及关联性均不予认可，检查笔录没有原告的签字，原告也从未见过该笔录；对证据3、4的真实性无异议，对合法性和证明内容不予认可，认为行政机关之间函不具有法律效力，且自然资源局的函未直接明确或确认涉案房屋是违法建筑，且剥夺了原告提出异议和要求听证的权利；对证据5的合法性有异议，原告没有见过通知书和笔录，笔录内容没有原告签字，建房是有其历史因素的；对证据6的合法性有异议，由于前述前置程序违法，因此最终的终结报告也不认可；对证据7的真实性、合法性及关联性均有异议，告知书没有送达原告，没有保障原告的陈述和申辩权，留置送达不符合规定；对证据9的真实性没有异议，对合法性不予认可，已被法院撤销；对证据10的合法性有异议，催告书是9月30日下达的，次日就是法定节假日，认为制造原告没有提出异议的阻碍，没有保障原告的陈述申辩权，原告在10月9日提出异议，被告至今未回复；证据11、12的合法性有异议，前置的《责令限期拆除决定》已被撤销；证据13未发表意见；对被告提供的依据没有异议。第三人同意原告对被告的质证意见。 本院对原被告的证据认证如下：原告提供的证据1，真实、合法，与本案关联，被告无异议，本院予以确认；证据2，第三人对合同无异议，结合聂某的笔录，本院采信第三人及原告的陈述，本院该证据予以确认；证据3-8，与本案违法建设行为及强制拆除行为无关，本院不予确认；证据9、10，被告对真实性无异议，本院予以确认；证据11有村委会及村民小组的公章，本院予以确认。被告提供的所有证据系被告受理案件至作出强制拆除行为前制作的材料，及其他机关出具的佐证性材料，来源合法，具有真实性，相互之间形成证据锁链，能够证实本案的事实，本院予以确认。 经审理查明：2018年12月6日，第三人聂顺良（甲方）与江秋梅（乙方）签订《厂房租赁合同》，约定：甲方将位于武夷山市××路××号××房，水泥地确保有10公分厚，租给乙方经营门窗加工使用……租赁期限为七年（从2019年1月1日起至2026年1月1日）等。租赁合同签订后，江秋梅与甘德泉使用涉案房屋共同经营。2020年2月10日，被告受理了武夷山市人民政府新丰街道办事处移送的“甘德全”违法建设的案件，2月11日审批，次日作出武行城罚立决字（2020）40030号立案决定书，对甘德全2018年在百花路1017未经审批擅自违法建设的行为进行立案调查。2月13日被告致函武夷山市自然资源局，就百花路1017号甘德全相关房屋申请认定：1.该房屋的建房行为，是否有经过批准；2.是否属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响之性质；3.是否在城市规划区范围内。2月14日，被告对涉案房屋进行检查，检查情况：现房为彩钢结构，面积大约500㎡，一层，当事人处空白。2月17日，武夷山自然资源局复函：该户建筑属于城市规划范围内，用地及建设未经批准，其建设行为属于无法采取改正措施消除对规划影响，请你局依据《福建省实施办法》第六十七条处理。2月21日，被告书面通知甘德全于2月21日17时前到被告处接受调查，受送达人拒签。2月27日调查终结。2月28日，被告经集体讨论后，决定按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令甘德全限期自行拆除百花路1017的房屋。3月2日，向原告送达了《行政决定权利告知书》，告知了拟作出责令“甘德全于2020年3月14日前自行拆除违章建筑”的决定，以及违法事实、理由及依据，并告知其享有3日的陈述权和申辩权，原告拒签。3月8日，被告作出武行（城）拆决字（2020）20034号《责令限期拆除决定书》，责令甘德全于2020年3月14日前自行拆除涉案房屋，逾期未拆除的，则依据《福建省违法建设处置若干规定》第十三条强制拆除，告知原告行政复议及行政诉讼的权利、期限，并向原告送达，原告拒签，被告就其送达原告的过程拍照。9月25日，被告就强制拆除原告涉诉房屋向武夷山市人民政府请示，次日，武夷山市人民政府同意。9月30日，被告作出并向原告送达《催告书》，催告原告于收到之日起10日内履行拆除违法建筑及恢复原貌的义务。同日，发布公告。原告于10月9日向被告提出异议。10月12日，被告作出武行（城）强决字（2020）20041号《行政强制执行决定书》，并告知原告行政复议及行政诉讼的权利、期限。原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，原告不服《责令限期拆除决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于2020年10月30日作出（2020）闽0703行初52号行政判决书，原告不服提起上诉。 又查明，2010年10月13日，武夷山市人民政府制定的《关于组织实施相对集中行政处罚权工作实施方案的通知》（武政综[2010]91号）设立武夷山市行政执法局，授权其行使《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条至六十六条规定的行政处罚权。2011年10月9日，中共武夷山市委、武夷山人民政府《关于武夷山市人民政府机构改革的实施意见》（武委[2011]86号），明确组建市城市管理行政执法局，将市行政执法局的职责划入市城市行政管理局。2018年12月21日，中共武夷山市委办公室、武夷山人民政府办公室《关于印发通知》（武委办发[2018]25号），将市城市管理行政执法局的职责，市住房保障与城乡规划局有关市政公用、市容环卫、园林绿化等管理职责，以及其他部门承担的与城市管理密切相关的职责整合，组建市城市管理局。 本院认为，被告对作出的行政行为负有举证责任。被告以原告违法建设涉案房屋为由认定其为限期拆除行政行为的相对人，无论从第三人陈述，亦或者证人聂某陈述，无法直接证明涉案房屋均系原告建设，被告在未进一步查明违法建设行为及相对人的情况下，于2020年10月12日作出的武行（城）强决字（2020）20041号《行政强制执行决定书》，主要证据不足，应当予以撤销。关于被告提出原告为合法行政相对人的抗辩理由，无法律依据，本院不与采纳。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决如下： 撤销被告武夷山市城市管理局于2020年10月12日作出的武行（城）强决字（2020）20041号《行政强制执行决定书》。 案件受理费50元，由被告武夷山市城市管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南平市中级人民法院。 审 判 长  廖淑芳 人民陪审员  赵 娟 人民陪审员  吴志亮 二〇二〇年十二月二十五日 法官 助理  刘家慈 书 记 员  梁 娟 本案依据的主要法律条文 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。