浙江省湖州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙05行终93号 上诉人（原审原告）陈庆武，男，1972年10月10日出生，汉族，住福建省连江县。 委托代理人孙建明、邬辰敏，浙江金鼎律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）湖州市自然资源和规划局湖州南太湖新区分局，住所地湖州市吴兴区红丰路1366号1号楼9楼。 法定代表人暨出庭应诉负责人谢谦，该局局长。 委托代理人施伟伟，浙江银湖律师所律师。 被上诉人（原审被告）湖州市自然资源和规划局，住所地湖州市仁皇山新区开元路88号。 法定代表人王晓军，该局局长。 出庭应诉负责人沈指南，该局分管领导。 委托代理人杨帆远航，该局工作人员。 陈庆武诉湖州市自然资源和规划局湖州南太湖新区分局、湖州市自然资源和规划局其他行政行为及行政复议一案，德清县人民法院于2020年9月7日作出（2020）浙0521行初7号行政裁定。陈庆武不服向本院提起上诉，本院于2020年10月12日立案受理后，依法组成合议庭，并于同月26日进行了调查。上诉人陈庆武及其委托代理人孙建明、邬辰敏，被上诉人湖州市自然资源和规划局湖州南太湖新区分局（以下简称市自规局南太湖分局）的出庭应诉负责人谢谦及委托代理人施伟伟，被上诉人湖州市自然资源和规划局（以下简称市自规局）的出庭应诉负责人沈指南及委托代理人杨帆远航到庭参加调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2014年7月8日，罗师庄合作社委托浙北拍卖行对罗师庄村凤凰西区腊山路西侧综合楼（以下简称罗师庄综合楼)8年租赁使用权进行拍卖，同月18日，原告陈庆武竞得拍卖标的。2019年7月18日，原告向市自规局南太湖分局提交举报信，列明被举报人为罗师庄合作社法定代表人朱金明，举报项目为违法出租，村霸骗取巨额租金。举报事实为：罗师庄综合楼擅自于2014年7月18日进行商业拍卖出租，并完成拍卖交易，隐瞒了本宗土地的用途为机关团体用地，使用权类型为划拨土地，未经审批进行拍卖出租，触犯了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定。另根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条规定，证明朱金明明知违法仍然进行商业拍卖出租，村霸骗取老百姓巨额财产。2019年9月19日，市自规局南太湖分局作出《举报事项答复书》，该答复书载明：“1.经调查，湖州市龙溪街道罗师庄村便民服务中心地块不存在拍卖出租土地的行为；2.罗师庄村村委会书记朱金明骗取老百姓巨额财产一事不属其管辖，建议向其他有关部门反映。”2019年11月7日，原告对前述答复不服，向市自规局提交行政复议申请书。2020年1月22日，市自规局作出湖集复决字12〔2019〕2号行政复议决定书，驳回了原告的复议申请。2020年2月5日，原告签收了前述行政复议决定书。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告认为罗师庄合作社存在未经批准违法出租划拨土地上房屋的违法行为，要求被告市自规局南太湖分局进行查处。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，划拨土地使用权和地上建筑物所有权出租，需经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，但该规定并非效力性规定，而是管理性规定，未经批准擅自出租划拨土地和地上建筑物并不必然导致租赁合同无效。原告虽系罗师庄综合楼的承租人，但被告市自规局南太湖分局是否对罗师庄合作社的出租行为进行查处，对原告自身权益并不产生实质影响，且原告与罗师庄合作社之间就罗师庄综合楼租赁纠纷，业经湖州市中级人民法院作出终审判决。故原告对市自规局南太湖分局是否履行查处职责没有利害关系，其不具备提起行政诉讼的原告主体资格。同时，被告市自规局的行政复议行为，对原告的合法权益亦不产生实际影响，对原告就复议行为提起的诉讼，应一并驳回。此外，原告要求查处朱金明骗取租金的举报，明显不属于被告市自规局南太湖分局的职责范围。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定驳回原告陈庆武的起诉。 上诉人陈庆武不服，上诉称，一审法院以被上诉人市自规局南太湖分局是否履行查处职责与上诉人没有利害关系，上诉人不具备提起行政诉讼的原告资格为由驳回上诉人的起诉错误，具体理由如下：1.一审法院将《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定认定为管理性规定，仅是一审法院的主观臆断，根据最高人民法院的司法观点，判断某项规定属于效力性规定还是管理性规定根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。土地制度作为我国根本制度，土地保护制度的实施关系到国家根本利益，违反相关规定，势必会损害国家、集体和社会公共利益。因此上述规定应属效力性强制性规定。本案中，罗师庄综合楼坐落于湖州市××路××号，地号3305020100096800256，土地使用类型为划拨，地类（用途）为（公共管理与公共服务用地）机关团体用地。市自规局政府信息依申请公开回复函亦可证明该宗土地未经有权机关审批改变用途。罗师庄合作社与浙北拍卖行在未经审批情况下，擅自将划拨土地上建成的用于公共管理与公共服务用途的房屋改变用途出租，并将房屋租赁权于2014年7月18日进行拍卖，上述行为违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条之规定，即拍卖行为因违反了效力性强制性规定而无效。同时根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，罗师庄合作社未经批准擅自出租划拨土地上建筑物，不仅损害了社会公共利益、国家利益，也违反了法律强制性规定，必然导致后期的租赁合同无效。2.罗师庄合作社未经批准擅自出租划拨土地上建筑物必然会导致租赁合同无效，侵害了上诉人的合法权益，因此两被上诉人对此行为是否履行查处职责，关系到上诉人如何维护自身的合法权益；另，上诉人拍卖罗师庄综合楼租赁权系为经营，罗师庄合作社未经批准擅自出租划拨土地上建筑物，其申请改变房屋原有用途是否可以获批、是否补缴土地出让金等均关系着上诉人的租赁目的能否实现，在被上诉人未履行查处职责前这些问题均无法解决，故被上诉人履职与否与上诉人存在利害关系。综上，请求二审法院：1.撤销德清县人民法院（2020）浙0521行初7号行政裁定，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。经释明，上诉人陈庆武将上诉请求变更为“撤销原审裁定，指令原审法院继续审理”。 被上诉人市自规局南太湖分局答辩称，1.市自规局南太湖分局作出的涉案《举报事项答复书》事实清楚，程序合法。上诉人于2019年7月18日向被上诉人提交《举报信》，举报事项为罗师庄合作社法定代表人朱金明隐瞒罗师庄综合楼的土地使用用途违法出租，村霸骗取巨额租金，被上诉人审查后认为，上诉人所举报的朱金明村霸骗取巨额租金行为不属于该局管辖范围，且罗师庄综合楼的土地用途未改变，即罗师庄不存在拍卖出租土地的行为，被上诉人据此于2019年9月19日向上诉人书面进行答复符合法律规定。2.本案不属于行政诉讼受案范围，且上诉人主体不适格。上诉人与罗师庄合作社就2014年7月租赁该综合楼产生的纠纷，已有生效法律文书即（2017）浙05民终479号民事判决书予以认定，该判决书认定了上述综合楼租赁合同的效力和上诉人从未实际使用租赁房屋，罗师庄合作社因暂时无法确认租赁房屋的用途而先出租拍卖再按用途审批合理等事实。据此，被上诉人作出的涉案《举报事项答复书》未侵犯上诉人合法权益也未对上诉人的实体权利产生影响，且无任何法律上利害关系。故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项之规定，本案不属于行政诉讼受案的范围。3.申请人举报信所述2014年7月罗师庄综合楼改变使用用途对外出租行为即使存在也已过法定查处期限。综上，原审裁定认定事实清楚，程序合法，请求法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人市自规局答辩称，1.市自规局依法受理和审查行政复议案件，程序合法。2019年11月7日，上诉人以市自规局南太湖分局于同年9月19日作出的《举报事项答复书》未能查明其反应的相关事实、未履行法定职责为由，向被上诉人申请行政复议，被上诉人依法受理并予以审理；同年11月13日，被上诉人向市自规局南太湖分局送达了行政复议答复通知书，该局于同月21日提交了行政复议答复书及相关证据材料；因案情复杂，2020年1月6日，被上诉人依法决定延长审理期限三十日，并书面告知了上诉人和市自规局南太湖分局；2020年2月4日，被上诉人将行政复议决定向上诉人进行了送达。2.被上诉人依法审理复议案件，认定事实清楚，适用法律正确。经审查，上诉人的投诉举报事项为2014年7月18日罗师庄综合楼所在土地被擅自拍卖出租的行为，但依上诉人提交的相关材料及（2017）浙05民终479号民事判决认定的事实可以证实2014年7月罗师庄综合楼未改变土地用途使用的客观事实，进而不存在拍卖出租土地的行为，市自规局南太湖分局对上诉人所举报事项的答复并无不当，且该答复对不属于其管辖权限范围的事项也进行了释明，故市自规局南太湖分局已经履行了法定职责，被上诉人驳回上诉人的复议申请符合法律规定。综上，请求法院驳回上诉，维持原裁定。 二审期间，各方当事人原审期间提交的证据材料已由原审法院移送至本院。 二审中，各方当事人围绕上诉人陈庆武是否具有提起本案诉讼的原告主体资格等审理重点进行了辩论。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条之规定，债权人一般不具有对行政行为提起诉讼的原告主体资格，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。在案证据材料结合原审庭审、二审调查中各方当事人的陈述可以证明上诉人陈庆武与罗师庄合作社就罗师庄综合楼达成租赁协议，双方为债权债务法律关系，其就划拨土地上的罗师庄综合楼拍卖事宜向被上诉人市自规局南太湖分局进行投诉举报，该局对涉案投诉举报处理系为了实现土地用途管理，合理利用土地资源之目的，故该局是否处理对上诉人的权益不产生实际影响，其不具有提起本案履职之诉的原告主体资格，其与罗师庄合作社间关于租赁合同的争议应通过民事途径予以解决，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，上诉人关于撤销原裁定，指令原审法院继续审理的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  许婷婷 审判员  许金荣 审判员  彭伟伟 二〇二〇年十二月十四日 书记员  陈 诚 8- 7-