浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙08行终117号 上诉人（原审原告）刘忱雍，女，1985年8月14日出生，汉族，住浙江省开化县。 上诉人（原审原告）潘琳，女，1981年1月14日出生，汉族，住浙江省开化县。 被上诉人（原审被告）开化县自然资源和规划局，住所地浙江省开化县芹北路1号。 法定代表人余卫东，局长 委托代理人王小亮，浙江新联新律师事务所律师。 委托代理人任丽丽，浙江新联新律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）开化县人民政府，住所地浙江省开化县解放街54号。 法定代表人毛献明，代县长。 委托代理人（特别授权代理）余志仁。 委托代理人（特别授权代理）朱建元。 被上诉人（原审第三人）开化贝林置业有限公司，住所地浙江省开化县芹阳办事处解放街76号2幢2楼202室。 法定代表人郑积勤，董事长。 委托代理人（特别授权代理）顾水荣，浙江刚诚律师事务所律师。 刘忱雍、潘琳与开化县自然资源和规划局（以下简称开化资规局）、开化县人民政府（以下简称开化县政府），第三人开化贝林置业有限公司（以下简称开化贝林公司）规划行政管理及行政复议一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年9月23日作出（2020）浙0802行初66号行政判决。刘忱雍、潘琳不服，向本院提出上诉。本院于2020年11月3日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，开化贝林公司于2017年5月5日取得开化县大棚坞2016-2号地块国有建设用地使用权,总面积80973平方米。经批准该地块建设内容为一类居住用地、二类居住用地（普通商品住房用地、科教用地）、商业用地（批发零售用地等），1.0≤容积率≤1.2，建筑密度≤35%，绿地率≥30%。同日，原开化县规划局向开化贝林公司颁发地字第2017-0025号《建设用地规划许可证》，项目名称贝林？星月湾。2017年8月29日，原开化县规划局向开化贝林公司颁发建字第2017-0079号《建设工程规划许可证》，建设项目为贝林？星月湾（Ｇ1,Ｇ2,Ｇ3,Ｇ4,Ｇ5,商业社区及物业和地下室一）。完成建设后，开化贝林公司于2019年6月13日向开化资规局申请对贝林？星月湾（Ｇ1,Ｇ2,Ｇ3,Ｇ4,Ｇ5,商业社区及物业和地下室一）建设工程竣工规划核实确认，并提交了申请表、《建设用地批准通知书》《建设用地规划许可证》及附件（贝林？星月湾规划建筑设计方案、经济技术指标表、地下一层平面图、地下二层平面图、Ｇ5南立面图）、《建设工程规划许可证》及附件（建设工程规划许可审批表及其附件）、《竣工测绘报告书》（建设工程竣工测量成果表、立面图、竣工图、绿地面积计算图、地下室一平面图、测绘资质证书）等材料。经现场勘查、核实，开化资规局作出《建筑工程竣工规划核实附表》，核实意见为“1.本期建筑各项指标符合规划许可内容，容积率、建筑密度、绿化率等指标待所有建设项目完成后一并核算；2.同意本期规划核实”。2019年6月21日，开化资规局核发了案涉《浙江省建设工程规划核实确认书》。刘忱雍、潘琳及案外人徐利民于2017年12月分别购买了开化县××幢××单元××室××幢××单元××室的商品房，项目竣工后，刘忱雍、潘琳认为房屋户型、公摊面积、《主要技术经济指标》等与原告购买时不一致、竣工后无非机动车位等与原规划设计不符及开化资规局核发案涉《浙江省建设工程规划核实确认书》程序违法为由，于2019年11月7日向开化县政府提起行政复议。复议机关于2019年11月11日决定予以受理，并分别于同年11月13日、11月14日向申请人刘忱雍、潘琳送达《行政复议受理通知书》，以直接送达方式向开化资规局送达《行政复议答复通知书》《行政复议申请书》等材料。开化资规局于2019年11月18日向复议机关提交了《行政复议答复书》及证据材料。同年12月30日，复议机关通知开化贝林公司参加复议。同日，因案情复杂，经复议机关负责人审批，决定延长复议审理期限30日至2020年2月5日，并将《行政复议决定延期通知书》送达给各方当事人。因开化资规局在复议答辩时错误提交了其他项目的《建设用地批准通知书》《建设用地规划许可证》等材料，复议机关依职权调取了案涉项目的《建设用地批准通知书》《建设用地规划许可证》及附件材料。2020年2月5日，开化县政府作出开府复字〔2019〕18号《行政复议决定书》，决定维持开化资规局于2019年6月21日作出的浙规核字第2019-040号《浙江省建设工程规划核实确认书》，并于2020年2月10日向潘琳、刘忱雍邮寄了《行政复议决定书》，通过直接方式向开化资规局、开化贝林公司进行送达。现刘忱雍、潘琳对案涉《浙江省建设工程规划核实确认书》及《行政复议决定书》不服，于2020年2月24日提起行政诉讼，请求：1.判决撤销开化资规局出具的浙规核字第2019-040号《浙江省建设工程规划核实确认书》；2.判决撤销开化县政府作出的开府复字〔2019〕18号行政复议决定书；3.案件诉讼费由开化资规局、开化县政府承担。 另查明，因机构改革，原开化县规划局的行政职能已归于开化资规局行使。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。《浙江省城乡规划条例》第四十四条第一款、第二款规定，建设工程竣工后，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请建设工程竣工规划核实。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当通过图件核验、现场勘查等方式进行核实。符合规划许可内容的，应当自受理申请之日起十五个工作日内，出具建设工程规划核实确认书；不符合规划许可内容不予出具建设工程规划核实确认书的，应当自受理申请之日起十五个工作日内书面告知理由。因此，开化资规局具有对涉案建设工程进行竣工规划核实并核发建设工程规划核实确认书的法定职责，且建设工程规划核实审查的是建设工程是否符合规划许可内容。 关于原告主体资格的问题。刘忱雍系贝林?星月湾58幢商品房购买者，而被诉浙规核字第2019-040号《浙江省建设工程规划核实确认书》系对贝林?星月湾（G1,G2,G3,G4,G5,商业社区及物业和地下室一）作出的竣工核实规划确认，刘忱雍所购买的商品房在G5区域，故与其有利害关系。开化资规局与开化贝林公司以该规划核实确认行为涉及业主公共利益为由，认为刘忱雍不具备行政诉讼主体资格的抗辩意见，不予支持。但是，潘琳与案外人徐利民系共同购房，两人的购房权利具有不可分性，应当共同提起该案诉讼，且在潘琳、徐利民诉开化贝林置业有限公司商品房预售合同一案中，两人作为共同原告主张权利，因此，潘琳个人作为该案原告并不适格。 关于案涉《浙江省建设工程规划核实确认书》合法性的问题。1.《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第六、七、八条分别规定了建设工程竣工规划核实中申请人应当提交的申请材料，主管部门应当核实的具体内容和核实程序。《浙江省城乡规划条例》第四十五条及《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第十五条均规定，建设工程规划核实确认书应当载明分类建筑用途及相应建筑面积；其中，用于销售的住宅、商业、办公类建设项目应当明确公共场所、公用设施和物业管理用房的位置、面积。该案中，第三人开化贝林置业有限公司依照上述规定要求在申请规划核实确认时提交了申请表、《建设用地批准通知书》《建设用地规划许可证》及附件（贝林?星月湾规划建筑设计方案、经济技术指标表、地下一层平面图、地下二层平面图、G5南立面图）、《建设工程规划许可证》及附件（建设工程规划许可审批表及其附件）、《竣工测绘报告书》（《建设工程竣工测量成果表》、立面图、竣工图、绿地面积计算图、地下室一平面图、测绘资质证书）等材料。开化资规局在收到第三人的申请后，依法对提交的相关材料进行审核，并对建设工程组织了现场踏勘，认为涉案建设工程已具备竣工规划确认条件，同意办理该工程的竣工规划核实，并在法定期限内向开化贝林公司核发被诉的《浙江省建设工程规划核实确认书》，符合相关法律法规规定。2.根据《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第十三条第一款规定“建筑面积误差是指建设工程竣工实测建筑面积超出建设工程规划许可证许可的建筑面积的数值。建筑面积的合理误差按以下规定累进计算: （一）1000平方米以内(含1000平方米)部分为3%;（二）1000-5000平方米以内(含5000平方米)之间部分为2%;（三）5000-10000平方米以内(含10000平方米)之间部分为1.5%;（四）10000平方米以上部分为0.5%;累进计算的建筑面积合理误差不得超过500平方米。”该案中，案涉贝林?星月湾（G1,G2,G3,G4,G5,商业社区及物业和地下室一）项目的建字第2017-0079号《建设工程规划许可证》中载明，项目总占地面积：3945.2平方米；总建筑面积47881.39平方米（其中商业用房3073.03平方米；物业用房1223.99平方米；社区用房380.18平方米；地下总建筑面积：16750.61平方米）。经规划核实确认，竣工项目的地上建筑面积47878.36平方米，地下建筑面积16741.62平方米，其中58#楼所在的G5，规划建筑面积11356.58平方米，实测建筑面积11356.58平方米，符合法律关于面积误差范围的规定。3.关于非机动车位等经济技术指标的问题。《建筑工程竣工规划核实附表》中在“核实意见”一栏已载明，容积率、建筑密度、绿化率等指标待所有建设项目完成后一并核算。案涉贝林?星月湾项目整体用地面积为80973平方米，分期规划审批、规划建设、竣工验收并不违反法律规定，亦符合建设工程实际，该核实意见不违反法律规定。另，关于排屋区域、G10区域的设计修改，不在建字第2017-0079号《建设工程规划许可证》及案涉规划核实确认范围，与该案无关联；商品房户型变化、设备平台、公摊面积的调整，刘忱雍、潘琳未提供相关证据予以证明，且非竣工规划核实确认的法定内容。综上，刘忱雍、潘琳关于案涉《浙江省建设工程规划核实确认书》的相关异议，均缺乏法律和事实依据，该院不予采纳。 关于案涉《行政复议决定书》合法性的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三条第（二）项规定，复议机关具有向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料的职权。该案中，开化县政府受理刘忱雍、潘琳的复议申请后，依法向被申请人送达了《行政复议答复通知书》，被申请人亦依法向复议机关作出答辩并提供证据材料。因被申请人错误将部分其他项目材料作为案涉项目证据材料提供，为查明案件事实，复议机关依职权调取了案涉项目的《用地批准通知书》《建设用地规划许可证》及附件、《建设工程规划许可证》及附件、《建筑工程竣工规划核实附表》《建设工程竣工规划核实申请表》及审定方案、《竣工测绘报告书》，符合法律规定。被申请人在相关送达回证中无落款日期，送达程序存在瑕疵，但被申请人并未对收到相关文书提出异议，亦不对刘忱雍、潘琳的权利义务产生影响，该院予以指正。开化县政府依法作出延长审批手续后，依职权追加第三人参加复议，在法定期限内作出《行政复议决定书》并依法进行送达，程序合法。 综上，开化资规局于2019年6月21日向开化贝林公司核发浙规核字第2019-040号《浙江省建设工程规划核实确认书》并无不当，予以支持。刘忱雍要求撤销浙规核字第2019-040号《浙江省建设工程规划核实确认书》和开化县政府于2020年2月5日作出的开府复字〔2019〕18号《行政复议决定书》，缺乏事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第六十九条之规定，判决：一、驳回潘琳的起诉；二、驳回刘忱雍的诉讼请求。案件受理费50元，由刘忱雍负担（已预交）。 上诉人刘忱雍、潘琳上诉称，一、原判认定事实错误。1.开化资规局对涉案小区地块《主要经济技术指标》等规划许可时均有非机动车位，开化资规局依据该《主要经济技术指标》向开化贝林公司核发建设工程规划许可证，对开化贝林公司建设用地申请进行规划许可。但竣工时没有非机动车位，规划核实确认书与规划许可证不一致，应予撤销。2.非机动车位停车区域、其他容积率等指标待整个项目竣工完成后依据审定方案中的《主要经济技术指标》一并核实，违反一规划一核实原则。3.规划许可房屋户型平面图显示有设备平台，竣工房屋无设备平台，户型、层高等也存在差异。4.开化资规局未依据《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第十条的规定，指派不少于2人进行现场勘查，也未制作勘查记录。5.开化资规局和开化县政府举证的规划核实申请书，一个有时间，一个没有时间。说明该申请书是事后补充的，不具有效力。6.开化资规局收到规划核实申请书后未出具收到该材料的送达回证，也未告知相关权利义务。7.开化贝林公司向开化资规局提交的《关于贝林星月湾（桂雨苑、竹雾苑）组团总平面调整的请示》后，没有合法的是否准许的回复，事实上开化贝林公司已经按请示进行了调整。二、被诉行政复议违法。开化资规局在收到复议申请书副本之日起十日内提供了错误的证据和材料，之后再重新提供，应视为作出行政行为的证据不足，应予撤销。开化县政府确认《建设工程规划许可证》确定的各项指标并未包含非机动车位数、设备平台等与事实相悖。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十四条规定，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。但开化县政府却违法向开化资规局收集证据。开化县政府未在法定期限内向开化资规局送达复议申请副本，相关送达回证上无签收日期。三、原判认为潘琳没有主体资格错误。虽然潘琳与其丈夫共同预购了开化贝林公司开发的房屋，但潘琳系代表其夫妻俩共同维权，一人代表参加诉讼并不违法。即便潘琳主体不适格，那么在行政复议中都未认为主体不适格，复议行为错误，应当撤销复议决定。四、原审法院适用判决书裁定驳回起诉，将裁定和判决混为一体，违反最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第三十二条规定。五、一审判决驳回潘琳起诉的事由是其丈夫未共同诉讼主张，而适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项是指被诉行政行为利害关系，两者并非同一法律关系。综上，原审判决认定事实错误，程序违法，适用法律错误。请二审法院予以纠正并将案件中涉嫌违法违纪相关问题线索移送纪委等相关职能部门依法调查。纠正一审法院故意违背事实与法律的枉法裁判，严防冤假错案上演。刘忱雍、潘琳请求二审撤销原判，改判支持其原审诉讼请求或者发回重审。 被上诉人开化资规局答辩称，原审法院事实认定清楚，适用法律法规正确，程序合法，上诉请求没有事实和法律依据。《浙江省建设工程规划核实确认书》内容合法有效。关于申请书一份有时间，一份无时间的问题，一份是从开化资规局的相关业务科室复印而来，一份开化贝林公司在行政服务中心档案中复印而来，所以存在差别。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人开化县政府答辩称，一、行政复议办案程序合法。在复议审查过程中，发现开化资规局存在错误、遗漏提交证据等问题，故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条之规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据。向开化资规局依法调取了相关证据材料。二、原审判决认定事实清楚。开化资规局向开化贝林公司核发的《浙江省建设工程规划核实确认书》符合相关法律法规规定。58＃楼所在的G5规划建筑面积11356.58平米，实测建筑面积11356.58平米，符合法律关于面积误差范围的规定。贝林?星月湾分期规划审批、规划建设、竣工验收未违反法律规定，亦符合建设工程实际。关于排屋区域、G10区域的设计修改，不在建字第2017-0079号《建设工程规划许可证》及案涉规划核实确认范围，与本案无关联。商品房户型、设备平台、公摊面积的调整，刘忱雍、潘琳未提供证据予以证明，且非竣工规划核实确认的法定内容。请求二审依法驳回上诉，维持原判。 开化贝林公司答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉人理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 刘忱雍、潘琳上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一审审理情况以及各方的上诉理由、答辩意见，二审中，主要围绕被诉建设工程规划核实确认书以及复议决定是否合法等问题进行审理。 二审中，刘忱雍、潘琳向本院提交以下证据：图纸会审纪要、2017-0079号建设工程规划许可证、建设工程规划许可审批表、主要技术经济指标表，证明涉案规划核实确认书违法。逾期举证的理由是上述证据本应由开化资规局一审提交，会审图纸纪要是本案一审判决后到开化住建局调取的。开化资规局质证认为，上述部分证据与本案无关，规划核实是依照规划许可进行的。开化县政府质证认为，图纸会审纪要是开化贝林公司的行为，与政府无关。规划许可证与主要技术经济指标有区别，规划核实是依照规划许可的内容进行的。开化贝林公司质证认为，上述证据不属于二审新证据，不予质证。本院认为，开化资规局一审已经提交建设工程规划许可证、建设工程规划许可审批表等证据，刘忱雍、潘琳二审重复提交，不属于二审新的证据。刘忱雍、潘琳虽主张图纸会审纪要系一审判决后调取，但未提供证据予以证明，且该证据与本案并无关联，本院不予接纳。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。本案中，原开化县规划局就贝林?星月湾（G1,G2,G3,G4,G5,商业社区及物业和地下室一）工程向开化贝林公司颁发建字第2017-0079号《建设工程规划许可证》，后开化贝林公司申请该工程竣工规划核实，开化资规局应当对该工程是否符合建字第2017-0079号《建设工程规划许可证》规定的相关规划条件予以核实。刘忱雍、潘琳主张《主要经济技术指标》规划了非机动车位，但竣工时没有非机动车位，开化资规局未予核实。经查，《主要经济技术指标》系所涉地块的建设用地规划许可证的内容之一，而非建字第2017-0079号《建设工程规划许可证》的内容，故其主张开化资规局应对《主要经济技术指标》中的内容进行核实无事实及法律依据。而且，《主要经济技术指标》中的非机动车位等指标包含了贝林?星月湾项目三期建设工程规划许可的内容，在工程项目第一期的规划核实中也无法进行核实。《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第四条规定：需要分期实施的建设项目，经城市、县人民政府城乡规划主管部门同意，可以分期办理建设工程规划许可证，分期原则上不超过三期……开化贝林公司取得贝林?星月湾项目的建设用地规划许可证后，分三期申请建设工程规划许可，符合上述规定，刘忱雍、潘琳主张违反一规划一核实原则不能成立。刘忱雍、潘琳还主张竣工房屋无设备平台，户型、层高等与设计图也存在差异，根据《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第六条之规定，建设工程竣工规划核实的内容主要是建设工程的功能、规模、建设面积等按建设工程规划许可证实施建设的情况，房屋设备平台、户型不属于建设工程规划核实的范围，至于层高，刘忱雍、潘琳未提供证据证明被诉规划核实内容存在错误。被诉建设工程规划核实确认书后附有《建筑工程竣工规划核实附表》，该表中记载了工程规划核实的基本情况及结论意见，两名踏勘人员及三名核实人员在表中签字确认。刘忱雍、潘琳主张开化资规局未指派不少于2人进行现场勘查，也未制作勘查记录，与《建筑工程竣工规划核实附表》的记载相悖。对于开化资规局和开化县政府所举的规划核实申请书存在有无日期的差异问题，开化资规局在二审询问时作出了解释，本院对开化资规局的举证不规范问题予以指正。但该问题并不足以证明申请书系事后补充，刘忱雍、潘琳主张该申请书不具有效力，本院不予采信。刘忱雍、潘琳主张《关于贝林星月湾（桂雨苑、竹雾苑）组团总平面调整的请示》的异议，因请示中的工程并非案涉《建设工程规划许可证》的范围，与本案无关联，本院不予审查。关于复议程序是否合法的问题，原审判决理由中已经作出详细回应，本院不再赘述。刘忱雍、潘琳认为开化县政府调取证据违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十四条规定，而该条系规定“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据”，开化县政府系行政复议机关而非被申请人，刘忱雍、潘琳对该法条及开化县政府的身份理解有误。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第三款规定，复议机关作为共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据，开化县政府在复议程序中调取证据，符合上述规定。 关于潘琳是否具有原告主体资格的问题，潘琳主张其代表丈夫共同维权，但未提供证据证明其丈夫授权其参加诉讼，原审判决认为夫妻两人的购房权利具有不可分性，应当共同提起本案诉讼并无不当。必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，应当通知其参加诉讼。但复议程序中，复议机关未通知潘琳丈夫参加复议，故潘琳丈夫并非复议申请人，无法对复议决定提起诉讼，而本案系对原行政行为和复议行为不服提起的诉讼，原审法院未通知潘琳丈夫参加诉讼而依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定迳行驳回潘琳的起诉，是基于本案特殊情况作出的特殊处理，也是对复议决定的指正。鉴于复议决定认为案涉建设工程规划核实确认书合法的结论正确，潘琳亦实际行使了复议权利，如撤销复议决定重作，无疑增加了各方当事人的讼累，不利于纠纷的实质解决。因此，原审法院未撤销复议决定并无不当。关于在判决书中裁定驳回起诉是否合法的问题，在判决中一并作出裁定驳回起诉，这是法院审理行政诉讼案件的惯常做法。本案一审既有判决的实体事项，又有裁定驳回起诉的程序事项，刘忱雍、潘琳共同申请复议又共同起诉，诉讼标的不具有可分性，如果分别裁判，那么相当于分成了两案处理，既违背了刘忱雍、潘琳的意愿，也浪费司法资源。故原审法院在判决中一并作出裁定，而且还赋予驳回起诉判项更长的上诉期间，既有利于保护当事人诉权，亦不违反相关法律规定，刘忱雍、潘琳主张此举违法不能成立。 综上，刘忱雍、潘琳相关上诉理由均不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘忱雍负担。 本判决为终审判决。 审判长 沈 婷 审判员 朱桂英 审判员 祝伟荣 二〇二〇年十二月三十日 书记员 杨云飞 10