海南藏族自治州中级人民法院行政裁定书（2020）青25行初27号原告兴海县唐乃亥乡下村村民委员会。法定代表人马某1。委托诉讼代理人马某2，青海鑫辰律师事务所律师。被告（某1。住所地址兴海县。法定代表人哇某，县长。委托诉讼代理人申某。委托诉讼代理人周某，青海简阔律师事务所律师。被告（某2（原兴海县林业与环境保护局）。住所地址兴海县。法定代表人卓某，局长。委托诉讼代理人沈某。被告（复议机关）海南藏族自治州人民政府。法定代表人索某，州长。委托诉讼代理人李某。委托诉讼代理人宋某，州人民政府法律顾问。第三人马某3，住兴海县。委托诉讼代理人王某，住兴海县。马某3外甥。2020年4月29日由青海省高级人民法院裁定指令本院继续审理的原告兴海县唐乃亥乡下村村民委员会（以下简称村委会）诉被告兴海县人民政府（以下简称县政府）、兴海县自然资源局（以下简称资源局）、海南藏族自治州人民政府（以下简称州政府）及第三人马某3林业行政复议一案。本院依法组成合议庭，2020年9月25日公开开庭审理了本案。原告村委会的委托诉讼代理人马某2，被告县政府的委托诉讼代理人申某、周某，资源局的委托诉讼代理人沈某，州政府的委托诉讼代理人李某、宋某，第三人马某3及其委托诉讼代理人王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。村委会诉称，一、请求人民法院依法确认资源局对马某3林权证登记行为违法，并依法撤销县政府向马某3颁发的兴林证字（2003）第0138号林权证；二、请求人民法院依法撤销州政府做出的南复决字（2019）01号行政复议决定书。事实与理由，2013年12月13日兴海县林业与环境保护局，接收马某3申请，在材料不齐全、事实不清楚情况下，违反法定程序,为马某3办理林权确权登记，县政府向马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证。2018年林权证项下林地被政府征收，马某3向县政府提起征地补偿，村委会才知道县政府向马某3颁发林权证的事实。2018年11月村委会向兴海县人民法院起诉，因主体不适格被驳回，2019年6月村委会向州政府申请复议，同年8月13日州政府作出南复决字（2019）01号行政复议决定书，维持县政府向马某3颁发的兴林证字（2003）第0138号林权证。村委会认为，资源局、县政府违法登记、颁证以及州政府作出错误行政复议决定书，侵害村委会合法权益，故诉至法院，以维护村委会合法权益。为证实其主张，村委会向人民法院提交以下证据：1.林权登记申请表。以证明申请人马某3提交的林权登记表中林权共有权利人权利说明、集体林地所有权权利人意见、林业主管部门意见、发证机关意见等处均空白2.森林、林木、林地状况登记表。证明森林、林木、林地状况登记表株数一栏为空白；四至为东至黄河、南至黄河、西至荒滩、北至荒滩证实范围比较模糊。3.使用林地现场查验表。以证实该查验表上面只有一个查验人的签名，没有查验单位盖章。既无法证明该示意图就是案涉实际林地的地理位置，亦无法证明进行林地现场查验。4.申请报告。以证实马某3向村委会申请审批土地33亩，但村委会并没有在该申请报告上面表示同意该申请报告的行为，这个报告只是单纯的一个申请，并没有得到村委会的同意批复。5.申请。以证明申请是马某3向村委会提出办理林权证之用，并没有得到村委会的同意批复。资源局辩称，一、资源局向马某3登记办理林权证的行为合法。1992年4月3日马某3向村委会提交申请报告，提出因栽树在狼舌头（地名）处需要土地32亩，另外需要1亩自然林加种树木，共申请审批33亩土地。村委会在马某3提交的申请报告上加盖公章；2003年8月18日马某3向兴海县林业与环境保护局提交申请，申请办理狼舌头的32.4亩林地、水文站前1亩林地的林权证。村委会在申请上加盖公章和村主任私章，注明情况属实；同年县政府成立林权证确认发放工作组，到唐乃亥乡下村进行林地确权工作，马某3提出林权确权登记申请，经村委会成员及兴海县林业与环境保护局工作人员实地查看，填写使用林地现场查验表，查验表上有工作组长签字，四至清晰；2003年12月13日县政府向马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证。二、资源局作出本案被告主体不适格。根据《中华人民共和国森林法》第三条和《林木和林地权证登记管理办法》第二条的规定，县级以上地方人民政府具有发放林权证书，确认所有权或者使用权的法定职责。县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。基于以上事实及理由，资源局并不是作出行政行为的行政机关，不是本案共同被告。县政府辩称，一、县政府给马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证登记行为程序合法。1992年4月3日马某3向村委会提交书面申请报告，提出因栽树在狼舌头上需要土地32亩，另外需要1亩在自然林上加种树木，申请审批33亩土地。村委会在马某3提交的申请报告上加盖公章；2003年8月18日马某3向兴海县林业与和环境保护局提交书面申请，申请办理33.4亩土地上的林权证。村委会在申请书上加盖公章及村委会主任私章并注明情况属实。以上两点足以证明村委会对马某3申请办理林权证的事宜是知情和清楚的。2003年县政府组织相关单位联合成立林权证确认发放工作组，马某3提出林权确认登记申请，村委会成员和兴海县林业与环境保护局工作人员一同进行实地查看，相关人员在林地现场查验表上签字，确认马某3的林权四至；2003年12月13日县政府向马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证。村委会诉称向马某3颁发林权证材料不齐全、事实不清，申请撤销县政府向马某3颁发的林权证，不应得到人民法院支持。二、县政府给马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证行为合法。1992年4月马某3提交的村委会加盖公章的申请报告、2003年8月20日村委会成员和兴海县林权证确认发放工作组实地查验填写的使用林地现场查验表，四至界限、林地面积数据登记造册，符合登记条件，村委会在参与上述工作时，未提出异议，均可证实诉争林地使用权归属马某3所有。2003年12月份村委会村民取得林权证的农户有17户之多，从受理到发放时间间隔长达四个月，视为以事实的方式进行公告，完全具有与书面公告的效力。县政府向马某3颁证行为，不存在程序违法。三、州政府作出行政复议决定程序合法事实清楚、适用法律法规正确，行政复议决定依法应当予以维持。州政府收到村委会行政复议申请后，经审查认为，属于中华人民共和国行政复议法规定的受理范围，向村委会送达了受理通知书，向县政府送达了行政答复通知书。县政府在法定期限提交作出行政行为的证据材料和行政复议答复书。州政府对县政府提交的证据材料、法律法规依据及行政复议答复书进行审查后认为，县政府对马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，依法作出维持县政府向马某3颁发的兴林证字（2003）第0138号林权证的南复决字［2009］01号行政复议决定书并向村委会、县政府送达。基于以上事实和理由，请求人民法院驳回村委会的各项诉讼请求。为证实其主张，县政府和资源局向人民法院提交以下证据（其中资源局提交的证据包含在县政府提交的证据中）：1.林权证。以证明2003年12月13日县政府向马金录颁发林权证的事实。2.1992年9月3日申请报告一份。以证明马某3向村委会申请用地并种树的事实。3.2003年8月18日申请一份。以证明马某3写给村委会办理林权证，申请村委会和村委会主任加盖公章和私章确认情况属实的事实。4.林权登记申请表一份、受理林权登记申请登记表一份。以证明2003年8月19日马某3的林权登记申请资源局已受理的事实。5.使用林地现场查验表。以证明填证机关工作人员已对马某3申请的林地现场查验的事实。6.林权证发放人员信息表。以证明林权证发放的人员信息已经核实的事实。7.马某3身份信息证明。以证明2003年8月18、19日马某3和马金录是同一个人的事实。8.兴证办（2003）44号文件、成立兴海县林权证颁证工作领导小组的通知、兴证（2003）52号文件，批转兴海县林业与环保局关于开展退耕还林地林权发证工作的实施意见的通知。以证明县政府严格按照办证程序向马某3颁发林权证的文件依据。9.兴海县人民法院（2018）青2524行初6号行政裁定书。以证明兴海县人民法院已查明县政府向马某3申请办理林权证的事实。州政府辩称，一、县政府向马某3颁发林权证的行政行为合法，且村委会对上述事实知情。1992年马某3向村委会提交书面申请报告，提出因栽树在狼舌头需要土地33亩，村委会同意在申请报告上加盖公章。2003年8月18日马某3再次向村委会提交书面申请办理该地林权证，村委会在申请上加盖公章及村委会主任私章并注明情况属实。2003年县政府成立林权证确认发放工作组到村委会进行林权确认工作，马某3提出林权证登记申请。村委会成员及兴海县林业与环境保护局工作人员实地查验之后，填写使用林地现场查验表，四至、面积数据准确，符合登记条件。2003年县政府为马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证。马某3提交的加盖村委会公章的批准土地申请报告、颁发林权证的申请，村委会成员和县林权证确认发放工作组填写使用林地现场查验表。均可以证明林地使用权归马某3使用的事实；2003年8月县政府成立林权证确认发放工作组进村开展林权证确认发放工作，村委会受理马某3颁发林权证的申请，足以证明县政府向马某3颁发林权证的行为合法有效，村委会对上述事实是知情的。二、州政府作出南复决字（2019）01号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，符合法律该规定。2019年6月村委会就县政府向马某3颁发林权证的行为向州政府提起行政复议申请，州政府充分了解案件事实，正确适用法律，作出行政复议决定书。综上，从马某3申请批准土地和办理林权证的全过程看，村委会出具相关的证明文件，协助兴海县林权证确认发放工作组对颁证事实进行确认。足以证明县政府向马某3颁发林权证的行为合法，村委会对颁证事实知情。州政府作为复议机关，依据事实和法律作出复议决定，维持县政府作出的行政行为，并无不当。请求人民法院驳回村委会诉讼请求。为证实其主张，州政府除向人民法院提交县政府提交的9份证据外，还向人民法院提交以下证据：1、（2018）2524民初188号兴海县人民法院民事裁定书和执行担保申请书。以证明县政府向马某3颁发林权证的事实清楚，证据确凿、程序合法。2、行政复议申请书、行政复议受理审批表、行政复议受理通知书、行政复议决定意见审批表、行政复议决定书、及送达回执。以证明2019年6月3日村委会向州政府提起行政复议，同年6月14日州政府经审查予以受理，同年8月13日州政府作出南复决字[2019]01号行政复议决定书。3、行政复议答复通知书及送达回执、县政府作出的行政复议答辩书。以证明2019年6月14、21日州政府分别向县政府、村委会、马某3下发行政复议答复通知书、行政复议受理通知书、参加行政复议通知书。4、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《林木和林地权属登记管理办法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定。以证明作出行政复议决定适用的法律法规。马某3在庭审中叙称，1992年其向村委会提交申请，村委会批了后给了林地，2003年响应退耕还林号召，办理林权证的工作人员直接进村在村委会协助、统一查验下为几十户办理了林权证，林权证办好后是村会计给他的。为证实其主张，马某3向人民法院提交县政府向其颁发的林权证原件。经审理查明，1992年4月3日马某3向村委会提交申请报告，提出因栽树在狼头舌需要土地32亩,另还需在1亩自然林上加种树木，故申请审批33亩土地。村委会在申请报告上加盖村委会公章；2003年8月18日马某3向村委会提交申请办理位于狼头舌32.4亩林地、水文站前1亩林地的林权证，村委会在申请上加盖村委会公章及村主任私章并注明情况属实。同日马某3填写林权证登记申请表，同年12月13日县政府为马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证；2019年6月3日村委会向州政府提交行政复议申请，同年8月30日州政府作出南复决字［2019］01号行政复议决定书，决定：维持县政府向马某3颁发兴林证字（2003）第0138号林权证。本院认为，本案争议焦点在于资源局的登记行为、县政府的颁证行为和州政府的复议行为能否在本案中一并审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条，均规定了合并审理制度。如果当事人同时对同一行政机关作出的具有关联性的数个行政行为提起诉讼，要求一并审理，人民法院作为一个案件予以受理，可以减少当事人的诉累，节约成本，以达到实质性解决纠纷的目的，并不违反法律规定。但是，如果人民法院认为当事人所诉的数个行为是由不同主体作出，或者一个主体作出数个行为之间不具有关联性，或者存在其他不宜一并审理的情况，则可以不予一并审理。在诉讼中，人民法院应当向当事人释明并要求其明确其中一项诉讼请求后，对该项诉讼请求继续审理；如果当事人坚持不明确诉讼请求，应裁定驳回起诉。就是说，合并审理,是法定的起诉条件之一，对于不符合合并审理条件。起诉人坚持合并起诉的，裁定驳回起诉。合并审理应当符合以下条件：一、当事人的不同诉讼请求，必须是在行政法律关系上有联系的，不能把不相关的案件合并在一起审理；二、对这些诉讼请求，受诉人民法院必须拥有管辖权，不符合这一条件，就会违背行政诉讼法有关管辖规定；三、必须向同一人民法院提出，并适用同一诉讼程序，不属于同一人民法院管辖或者不适用同一诉讼程序，就不能对案件合并审理；四、必须能够达到合并审理的目的，使案件复杂化、给审理或裁判造成困难、降低审判效益的，不应合并审理。本案中，村委会的诉讼请求是确认资源局的登记行为违法、撤销县政府的颁证行为和州政府的复议行为。以上诉讼请求中包含被诉行政行为的事实基础不同、依照的行政法律规范不同、涉及的行政法律关系不同，且受诉法院亦不同，资源局的登记行为应有兴海县人民法院管辖，县政府的颁证行为和州政府的复议行为应有海南州中级人民法院作为共同被告管辖。因此，本案不符合合并审理的条件，经庭审释明，村委会不变更诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告兴海县唐乃亥乡下村村民委员会的起诉。案件受理费50元，退还兴海县唐乃亥乡下村村民委员会。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 李友艳审判员 董万祥审判员 贾 洋二〇二〇年十二月十四日法官助理 刘晓清书记员 星梅川书记员 祁有春书记员祁有春附：本裁定适用的相关法律依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形；