广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终2722号上诉人（原审原告)：幸文福，男，1970年12月26日出生，汉族，住广州市南沙区×××××××××,公民身份号码440×××××××********。委托代理人：叶冠迪，广东济方律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区东涌镇土地征收与补偿工作办公室。住所地：广州市南沙区×××××××××××（206、207、307室）。法定代表人：严有添，主任。委托代理人：连晓鹏，北京大成（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心。住所地：广州市南沙区××××××××××。法定代表人：杜永洪，主任。原审第三人：梁俊杰，男，1996年12月18日出生，汉族，住广州市南沙区××××××××，公民身份号码440×××××××********。委托代理人：周志英，广东青晖律师事务所律师。上诉人幸文福与被上诉人广州市南沙区东涌镇土地征收与补偿工作办公室（以下简称东涌镇征收办）、广州南沙开发区土地开发中心（以下简称南沙土发中心）及原审第三人梁俊杰征收补偿安置合同一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1791号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明,广州市南沙区×××××××××××××屋（以下简称涉案房屋）原为原告幸文福拆迁安置房屋，该址土地性质为集体所有。2019年3月13日，广州市规划和自然资源局发布穗规划资源预征字〔2019〕30号《征收土地预公告》，对拟征收土地情况、补偿标准、安置途径等进行预公告，涉案房屋位于该预公告征收土地范围内。该预公告在广州市南沙区××××××公告栏张贴公布，该村村民未提出异议。征收过程中，广州市南沙区××××××民委员会（以下简称三沙村委会）出具《关于庆盛枢纽区块香港科技大学项目房屋征收事项证明文件》，其中证明被征收房屋位于东涌镇三沙村永兴街六巷1号，经测绘后无证房屋680.04平方米。被征收房屋户主为梁俊杰，梁俊杰及其家庭成员均为三沙村集体经济组织成员。被告东涌镇征收办于2019年5月2日发布《关于庆盛枢纽区块香港科技大学项目（三沙村）被拆迁房屋建成时间公示》，其中称，因国家建设的需要，需对梁俊杰（被拆迁户）的房屋进行拆迁，将房屋的情况公示如下：一、被拆迁房屋的基本情况：被拆迁房屋位于东涌镇三沙村永兴街六巷1号，经测绘后无证房屋面积为343.65平方米。二、该房屋经委托房屋建成年限鉴定，仍无法准确确定房屋建成时间。后由我办和三沙村共同调查，得出补充结论：确定无证房屋的建成时间为2006年建设。三、公示时间2019年5月2日10时至2019年5月8日17时。四、以上无证房屋建成时间有误，任何人员可在2019年5月8日17时前以书面形式向我办提出，我办将进一步核实。五、该房屋户籍人数1人，户主梁俊杰。前述公示期满无人提出异议，南沙土发中心（甲方、征收补偿安置单位）、梁俊杰（乙方、被征收人）与东涌镇征收办（丙方、协助征收安置单位）签订《集体土地上房屋征收补偿安置合同（庆盛枢纽区块香港科技大学项目）》，约定因国家建设需要，甲方征收乙方集体土地上的房屋和房屋周边的青苗及地上附着物，被征收房屋位于东涌镇三沙村永兴街六巷1号，应补偿房屋面积合计为326.46平方米，乙方选择产权置换的补偿安置方式等。合同同时约定了临迁安置补助费、未计入补偿房屋面积的房屋补偿、青苗及地上附着物补偿、搬迁补助费以及奖励金等内容。2019年9月20日，广州市南沙区人民法院作出（2019）粤0115民初5199号民事判决，其中查明，幸文福与梁俊杰均为东涌镇三沙村集体经济组织成员，麦达成非该集体经济组织成员。2013年10月11日，幸文福（甲方）与麦达成（乙方）在梁锡洪的见证下就前述涉案房屋签订《协议》，约定甲方将涉案房屋转让给乙方使用，转让费为人民币68万元，如国家征用该房屋时，乙方应服从，房屋补偿款属乙方所有。合同签订当天，幸文福交付房屋，麦达成支付转让款68万元。2019年3月5日，麦达成与梁俊杰就涉案房屋签订《房屋买卖协议》。判决认为涉案房屋性质应为农村宅基地房屋，麦达成作为非三沙村集体经济组织成员而与幸文福签订购买宅基地的合同，损害法律、行政法规以及国家政策所维护的社会公共利益，应认定无效。遂判决确认幸文福与麦达成2013年10月12日签订的《协议》无效。麦达成不服该判决，提起上诉，广州市中级人民法院于2019年12月9日作出（2019）粤01民终22341号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。原告不服该合同，诉至法院。另据麦达成（甲方）与梁俊杰（乙方）于2019年3月5日签订的《房屋买卖协议》显示，双方约定甲方将位于东涌镇三沙村永兴街六巷1号房屋转让给乙方使用和收益，转让费为人民币二百万，乙方受让房屋后则享有该房屋的所有权利，如政府需征用或征收该房屋时，房屋的全部补偿款、补偿权益全部归乙方所有等。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本案争议的征收补偿安置合同并不属于行政机关变更、解除行政协议的行政行为，且无证据证实相应主体告知原告关于涉案协议诉讼权利与起诉期限，故两被告关于幸文福起诉超过六个月起诉期限的意见法院不予采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”本案中，东涌镇征收办作为广州市南沙区东涌镇土地征收与补偿工作部门，南沙土发中心作为广州市南沙区土地及房屋征收部门，均具备实施涉案房屋征收补偿安置工作的法定职权，有权与梁俊杰签订本案征收补偿安置合同。在涉案房屋的征收补偿过程中，梁俊杰系该房屋的实际使用权利人，三沙村委会出具证明文件证明被征收房屋户主为梁俊杰，对于涉案房屋的公示情况亦无人提出异议，故两被告与作为房屋实际占有使用人的梁俊杰签订本案征收补偿安置合同并无不当。该合同不存在前述规定的行政行为无效或合同无效的情形，幸文福要求确认涉案合同无效的主张缺乏事实与法律依据，对其主张法院不予支持。至于幸文福关于其与麦达成之间的民事协议被法院判决确认无效的意见，其相应民事权益应另循民事法律途径寻求救济。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告幸文福的诉讼请求。上诉人幸文福不服原审判决，向本院提起上诉称：一、从物权的角度，原审第三人自始至终未获得过六巷1号宅基地的产权，不具有签订六巷1号宅基地征收补偿安置合同的主体资格。上诉人是广州市南沙区×××××××民（集体户口），名下有一处位于广州市南沙区×××××××队的宅基地祖屋（证号：粤房地产证字第**），2006年由于政府建设广南变电工程项目的需要征收上诉人的该处宅基地（第一次折迁），上诉人作为拆迁户被安置到广州市南沙区××××××××××××。作为2006年广南变电工程项目的拆迁户，在被安置到新的地址后东涌镇三沙村村委以及相关部门并未依法为上诉人办理新的宅基地证。关于涉案六巷1号宅基地后续的债权问题，上诉人与案外人麦达成所签订的该宅基地使用权的买卖《协议》，已依法认定为无效合同，故上诉人与案外人麦达成所签订的《协议》自始至终不具有法律效力，案外人麦达成从未获得六巷1号宅基地的产权，故其与原审第三人签订的《房屋买卖协议》必属无效合同，原审第三人并未取得宅基地产权。二、原审法院认为原审第三人系六巷1号实际占有使用人与客观事实不符，原审第三人从未实际占有、使用过该宅基地。案外人麦达成在得知六巷1号宅基地需要被拆迁后，为了侵吞上诉人宅基地拆迁补偿安置利益而伪造协议，原审第三人所谓的购买六巷1号宅基地均是在获得相关拆迁补偿安置款项后才向案外人麦达成支付，且原审第三人亦未按照协议的约定款项200万元向麦达成支付，明显并非进行真实交易。三、被上诉人东涌镇征收办未依法对六巷1号宅基地的拆迁安置补偿事宜进行公示，原审判决间接认定被上诉人东涌镇征收办对六巷1号宅基地拆迁安置补偿事宜进行了公示缺乏事实依据、法律依据。上诉人认为，被上诉人所提交的《关于庆盛枢纽区块香港科技大学项目（三沙村）被拆迁房屋建成时间公示》拍照打印件甚至极有可能是被上诉人为了本诉而有针对性地制作的，上诉人所提交的证据中明确证明上诉人于2019年5月10日就六巷1号宅基地拆迁补偿安置事宜主动找到被上诉人东涌镇征收办的负责人进行沟通，被上诉人在收到上诉人所提交的该份证据后提交公示时间为2019年5月2日至2019年5月8日的《关于庆盛枢纽区块香港科技大学项目（三沙村）被拆迁房屋建成时间公示》的模糊打印照片，上诉人认为绝非巧合，而是被上诉人为了本诉而有针对性制作的证据。四、上诉人多次亲自前往被上诉人东涌镇征收办办公地点咨询、联系、沟通六巷1号宅基地的征收补偿安置事宜，被上诉人东涌镇征收办负责人明确告知上诉人六巷1号宅基地未签相关合同。上诉人所提交的视频等证据已经充分证明被上诉人东涌镇征收办在处理六巷1号宅基地拆迁补偿安置问题，已经知悉该宅基地的拆迁安置权益应归属于上诉人，退一步即使不能确定宅基地的拆迁安置权利人，也已知六巷1号宅基地的权属存在重大争议，在这种情况下被上诉人东涌镇征收办但未依法进行公示，还坚持与原审第三人签订征收补偿安置合同，明显不当。五、被上诉人东涌镇征收办负责人与本案的多个重要争议焦点有直接关系，根据《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》负责人依法应当出庭应诉。被上诉人登记原审第三人为六巷1号的拆迁户并与其签订《集体土地上房屋征收补偿安置合同》，缺乏事实依据、法律依据，严重地损害了上诉人的合法权益，属于违法、错误的行政行为，依法应当无效。综上所述，请求法院撤销原判，依法确认两被上诉人与原审第三人签订的《集体土地上房屋征收补偿安置合同》无效。本案全部诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人东涌镇征收办、南沙土发中心均对原审判决无异议。原审第三人梁俊杰在二审期间未陈述意见。经审查，原审判决查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，被上诉人东涌镇征收办、南沙土发中心作为广州市南沙区土地及房屋征收部门，有权与原审第三人梁俊杰签订本案征收补偿安置合同。在涉案房屋的征收补偿过程中，原审第三人系该房屋的实际使用权利人，三沙村委会出具证明文件证明被征收房屋户主为原审第三人，两被上诉人对于涉案房屋情况进行公示无异议后，与原审第三人签订本案征收补偿安置合同并无不当。该合同不存在法律规定的行政行为无效或合同无效的情形。至于上诉人关于其与麦达成之间的民事协议被法院判决确认无效的意见，可另循民事法律途径寻求救济。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人幸文福负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年十二月十日法官助理 马 淼书 记 员 颜悦怡