福建省福州市长乐区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0112行初22号 原告陈海，男，1962年12月2日出生，汉族，住福州市长乐区。 委托诉讼代理人林秋萍，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人吴智杰，上海锦天城（福州）律师事务所实习律师。 被告罗源县起步镇人民政府，住所地福建省罗源县起步镇起步村亥窑1号。 法定代表人李宏，镇长。 出庭负责人林霞。 委托诉讼代理人王晓昉，国浩律师（福州）事务所。 原告陈海因要求确认被告罗源县起步镇人民政府（以下简称“起步镇政府”）强制拆除原告位于起步镇牛蛙养殖池的行为违法，于2020年8月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月10日立案受理后，于2020年8月13日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月14日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人林秋萍、被告起步镇政府出庭负责人林霞及委托诉讼代理人王晓昉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告起步镇政府于2019年6月26日对原告陈海位于罗源县起诉镇的牛蛙养殖场实施拆除行为。 原告陈海诉称，根据罗源县各乡镇各单位多年来有关养殖业招商引资政策，原告于2018年3月、4月间向罗源县起步镇兰田村、蒋店村的村民流转水田45亩多（原告流转的两个村的水田相邻，中间仅有一条小田埂做为两村水田的分界线）用于鱼类、蝌蚪养殖，并分别与农户签订了10年期限的《农村土地承包经营权流转合同书》。原告没有对水田土地的地面进行任何水泥硬化建设，在水田中放养泥鳅、胡子鱼、蝌蚪。由于是原生态、原状态的混养，没有破坏水田原貌，所以养殖并没有对周围环境造成任何污染。因罗源县政府对牛蛙养殖政策的突然变化，于2019年6月26日被被告全部强制拆除。2019年6月26日清晨6点许，由罗源县起步镇人民政府镇长书记及罗源县海洋与渔业局陈敏国局长在内工作人员合计150余人和罗源县保安公司100多位保安人员，突然进入并控制了原告的水产养殖场。原告从当地村民处得知讯息后，立即从罗源县城关赶到现场，与在现场指挥的蒋副县长、陈局长等领导交涉要求提供相关强制拆除的法律手续，但被告方无法向原告提供强制拆除的任何理由和法律手续。原告认为，在2018年之前，养殖项目一直是罗源各乡镇政策鼓励的招商引资项目，被告在实施行政强制拆除前及拆除时，从未以书面、口头方式告知原告养殖鱼类、蝌蚪违反了哪些国家政策规定不能养殖，也没有相关单位对原告进行任何行政调查，没有做出任何行政处罚与行政强制拆除的决定。在没有事先通知，没有任何征兆的情况下，在没有依法履行强制拆除的法定程序的情形下，被告采取突然袭击的方式，派出大量人员与大型工程机器设备，通过武力强行将原告的45亩水产养殖场强制捣毁全部拆除，在拆除的同时还将养殖场内的所有活体产品全部灭绝杀死，其行为已严重违反了《行政处罚法》、《行政强制法》的有关规定，属于重大明显违法。2019年8月原告以罗源县人民政府作为被告向法院起诉，在庭审过程中，罗源县人民政府确认违法强拆行为系被告起步镇人民政府主导实施，2020年6月28日法院作出生效裁定，认定罗源县人民政府不是适格被告而裁定驳回原告的起诉。基于法院生效裁定认定的强拆主体，现原告起诉要求确认被告于2019年6月26日强制拆除原告陈海位于罗源县起诉镇牛蛙养殖场的行为违法。 原告陈海提供如下证据：A1、2018年农村土地承包经营权流转合同书两份；A2、《约定》及企业注销登记申请书等；A3、（2019）闽03行初545号行政裁定书及(2020)闽行终353号行政裁定书；A4、《2017年度罗源县林业局决算说明》及《罗源县林业局2017年1-3季度工作总结》；A5、被告在新闻媒介上发布的2019年6月26日拆除原告养殖场的现场相片；A6、水产养殖场被强制拆除后现场的视频光盘（一片）；A7、水产养殖场被强制拆除后现场的相片；A8、水产养殖场管理房被强制拆除后现场的相片；A9、水产养殖场水源进口处生石灰遗留物的现场相片。 被告起步镇政府辩称，被告作为行政机关以及罗源县牛蛙养殖污染专项整治工作的责任主体，有权实施行政强制拆除行为。根据《罗源县人民政府办公室关于印发罗源县牛蛙养殖污染专项整治工作过渡消纳分阶段推进实施方案的通知》等文件精神，对逾期未签订《退养承诺书》的养殖场由属地乡（镇）政府负责制定强制拆除方案并组织强制拆除。被告作为案涉养殖场专项整治工作的责任主体，在当事人未在行政机关决定的期限内履行义务的情形下，有权依法实施强制拆除行为。二、案涉养殖场违反《土地管理法》、《环境影响评价法》、《水域滩涂养殖发证登记办法》等规定，应当予以拆除；被告实施讼争行政强制拆除行为认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。被告依法执行《罗源县人民政府办公室关于印发罗源县牛蛙养殖污染专项整治工作过渡消纳分阶段推进实施方案的通知》等规定的内容，积极推进罗源县牛蛙养殖污染专项整治工作。被告的工作人员曾多次上门宣传政策，福建罗源航源水产品养殖有限责任公司均拒绝签订退养承诺书，不按退养方案逐步缩小养殖规模，关闭拆除养殖场地，反而在明知应退养且其他养殖户已退养的情况下，在2019年5月继续新进牛蛙苗种，扩大养殖规模，将牛蛙苗从30个池，分散到其他100多个池。基于以上情况，被告于2019年6月10日作出《起步镇关于拆除牛蛙养殖场的通知》，并于当日进入福建罗源航源水产品养殖有限责任公司经营的案涉养殖场内进行张贴，告知其于2019年6月13日前自行拆除所属的牛蛙养殖场，逾期未拆除的，将予以强制拆除。被告在实施强制拆除行为之前，已向养殖户进行充分说明，给予其足够的时间改正违法行为，但福建罗源航源水产品养殖有限责任公司始终未自行拆除。因此，被告依法实施行政强制拆除行为合法。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告起步镇政府向本院提交了以下证据：B1、《罗源县人民政府办公室关于印发罗源县牛蛙养殖污染专项整治工作过渡消纳分阶段推进实施方案的通知》（罗政办[2019]2号）；B2、《关于请求核实福建罗源航源水产品养殖有限责任公司有关情况的函》；B3、《关于核实福建罗源航源水产品养殖有限责任公司有关情况的复函》；B4、2017年卫星影像图、2016年土地变更调查现状图（局部）、罗源县土地利用总体规划图（局部）、永久基本农田保护图（局部）；B5、《责令停止违法行为通知书》；B6、《询问笔录》；B7、建设项目环境影响登记表备案系统查询情况；B8、《罗源县人民政关于开展牛蛙养殖专项整治的通告》（罗政办[2018]23号）及张贴、通告照片；B9、2019年5月28日镇政府《关于福建罗源航源水产品养殖有限责任公司核实情况报告》及现场调查照片；B10、《起步镇关于拆除牛蛙养殖场的通知》（2019年6月10日）；B11、张贴公告照片；B12、《关于福建罗源航源水产品养殖有限责任公司核实情况报告》（2019年6月18日）；B13、《关于申请对福建罗源航源水产品养殖有限责任公司牛蛙养殖场拆除工作进行见证的函》；B14、《复函》（闽罗证[2019]14号）；B15、《养殖物现场估量情况汇总》及现场公证照片，B16、《询问笔录》3份。 经庭审质证，原告陈海对被告起步镇政府提交的证据B1的真实性、合法性无异议,但对证明对象有异议，认为该文件是罗源县政府作出的文件，而非被告。即便案涉养殖场存在需要整改的问题，被告起步镇政府在作出行政强制行为之前也应当依照行政强制法之规定，履行催告当事人履行义务、给予当事人陈述和申辩的权利、作出强制执行决定、公告等程序，故该证据与被告未经法定程序实施非法强拆行为并无关联。对证据B2-B16真实性、合法性及关联性均有异议。对证据B2、B3真实性无异议，对合法性有异议。海洋渔业局权力清单中也无养殖牛蛙的审批手续。证据B4的基本农田规划图真实性无法确认，原告未改变土地的基本性质，被告依据《保护基本农田法》是错误的。证据B5、B6与本案没有关联性，且违反法定形式。证据B5中的张清与原告无关系。证据B6询问笔录中无询问人和记录人的签名。对证据B7与本案无关，原告没有环境备案登记材料是事实，罗源县政府2018年年底对原告的养殖进行调查的时候，未确认原告的养殖对环境造成污染。证据B8不符合法定送达程序要求，与本案无关。证据B9中的“现场调查照片”无拍摄时间和地点,无法证明该照片是蒋店村民委员会和兰田村民委员会在2019年5月28日前在案涉养殖场拍摄的,也无法证明案涉养殖场是否有引进新牛蛙。并且,无论该证据是否真实均与本案无关。证据B10不符合行政机关公文的格式,真实性和合法性存疑。证据B11不能证明被告在2019年6月10日在案涉养殖场有张贴文件材料。并且,该证据与本案无关,证据B12由被告单方提供,报告盖章的真实性无异议，但报告的内容是不真实的，且与本案中被告未经法定程序非法强拆原告养殖场的行为并无关联。证据B13、B14明显不符合行政机关公文格式的规定。证据B15系伪造,且其中的估算方式及估算结果都是错误的,被告也未提供公证人员的资质证明。证据B16不符合证人证言的形式，与本案无关。 被告起步镇政府对原告陈海提交的证据A1真实性无法确认，认为从形式上看，内容存在多处涂改、空白，真实性存疑。无法看出对应本案养殖场所。合同也存在未依据《农村土地承包法》的规定向村集体经济组织或者村民委员会备案等违反法律规定，合同无效。对证据A2真实性无异议，证明对象养殖场是否为原告个人投资不知情，是否属实无法确认。对证据A3无异议。证据A4与本案不具有关联性，文件中养殖牛蛙的项目不包含案涉养殖场。证据A5-A9真实性无法确认，没有提供原始载体，拍摄时间、地点等均不明确。 本院对上述证据认证如下：被告起步镇政府提交的证据B1-B16在取得程序和收集方法上均合法，且符合真实性、关联性特征，可以作为本案定案根据。原告提交的证据A1，由于原告未提供该合同出让人的身份证明且未到庭作证，致使无法确认出让人的身份及其签字的真实性，故该证据需结合其他证据予以认定，原告其他证据符合证据真实性、合法性、关联性特征，可以作为本案定案根据。 根据上述有效证据及法庭笔录，本院认定如下事实： 2018年4月18日，原告陈海与案外人郑惠官二人共同投资成立福建罗源航源水产品养殖有限责任公司（以下简称“罗源航源养殖公司”）。2019年6月18日，二人协议注销公司登记，并约定养殖场全部债权债务与公司无关，与郑惠官无关，公司本次注销及债权债务由原告陈海负责。 根据《国家环保局关于发布中国第一批外来入侵物种名单的通知》（环发[2003]11号）牛蛙属于外来入侵物种，牛蛙养殖密度高，养殖场普遍存在养殖污水直排、随意丢弃病死蛙体、养殖场及周边散发恶臭气味、蚊蝇滋生等问题，严重破坏土壤、水体与周边生态环境。罗源县人民政府为加强全县流域水环境的保护，保障人民群众饮水安全。于2018年8月9日，作出罗政[2018]23号《关于开展牛蛙养殖专项整治活动的通告》，该通告规定未取得养殖许可，未建污染治理设施和养殖污水排放未达标的牛蛙养殖场，并要求限于2018年10月30日前牛蛙养殖场一律关闭拆除。2019年1月3日，罗源县人民政府向各乡镇人民政府和县直有关单位发出《关于印发罗源县牛蛙养殖污染专项整治工作过渡消纳分阶段推进实施方案的通知》（罗政办[2019]2号），要求逾期未签订退养承诺书的养殖场由属地乡镇政府负责制定强制拆除方案并组织强制拆除，确保2019年6月30日前全面完成牛蛙养殖污染专项整治工作，并对牛蛙养殖场分类与退养承诺书完成时限作出明确规定。 2019年5月28日，起步镇蒋店村委会和兰田村委会向被告起步镇政府报告罗源航源养殖公司养殖情况称：“经入场核实，罗源航源养殖公司在牛蛙养殖全面清退后，又新引进牛蛙苗30池”。罗源航源养殖公司养殖场没有向罗源县海洋与渔业局申请办理水域滩涂养殖证，也未在建设项目环境影响等级备案系统进行项目登记。2019年6月10日，被告起步镇政府向全镇牛蛙养殖场发出《关于拆除牛蛙养殖场的通知》该通知要求“于2019年6月13日前自行拆除所属牛蛙养殖场，逾期未拆除的，我镇予以强制拆除”。2019年6月18日，起步镇蒋店村委会和兰田村委会向起步镇政府报告称“罗源航源养殖公司在镇村干部多次入场宣传动员清退后，仍无动于衷，发现该养殖场规模已扩大至100池，且工人每天投放饵料，并无转移或清退意向”。2019年6月24日，被告起步镇政府向罗源县公证处发出《关于申请对福建罗源航源水产品养殖有限责任公司牛蛙养殖场拆除工作进行见证的函》，恳请公证处派员协助镇政府对罗源航源养殖公司牛蛙养殖场强制清退关闭进行财物清点登记现场公证。同日，罗源县公证处《复函》称将于2019年6月26日拟派遣公证人员前往起步镇兰田村、蒋店村见证牛蛙养殖场强制清退关闭工作。2019年6月26日，在公证人的见证下，被告起步镇政府组织相关人员，使用钩机等机器设备将原告养殖场推平，拆除，强制清退关闭。 2019年8月，原告以罗源县人民政府作为强拆主体列为被告向莆田市中级人民法院提起行政诉讼，该法院于以被告主体不适格为由，裁定驳回原告的起诉。原告不服，上诉于福建省高级人民法院。福建省高级人民法院认为在案证据足以证实案涉行政强制拆除行为系被告起步镇政府具体组织实施，故于2020年6月19日作出（2020）闽行终353号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。现原告诉至本院，要求确认被告强拆其位于罗源县××镇××村××村××处的牛蛙养殖场行为违法。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”。原告陈海与案外人郑惠官二人于2018年4月18日共同投资成立福建罗源航源水产品养殖有限责任公司。2019年6月18日，二人协议注销公司登记，并约定养殖场全部债权债务与公司无关，与郑惠官无关，公司本次注销及债权债务由陈海负责。故原告陈海与本案行政强制拆除行为有利害关系，有权提起本案诉讼，是本案适格的原告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。根据生效的福建省莆田市中级人民法院（2019）闽03行初545号行政裁定书及福建省高级人民法院（2020）闽行终353号行政裁定书认定，案涉行政强制拆除行为系被告起步镇政府组织实施，原告现不持异议，被告亦予以承认，故被告起步镇政府系本案适格的被告。 《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。本案被诉行政强制拆除行为属于强制执行行为，被告应当按照《行政强制法》第四章规定的强制执行程序执行，但被告未提供证据证明其强制拆除前履行了催告当事人履行义务、给予当事人陈述和申辩的权利、作出强制执行决定、公告等程序，故本院依法认定被告起步镇政府实施的强制拆除行为违反法律程序。鉴于讼涉牛蛙养殖场现已被拆除完毕，本案被告起步镇政府拆除行为已不具有可撤销之内容，应当依法确认违法。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告罗源县起步镇人民政府于2019年6月26日对原告陈海位于罗源县××镇××村××村××处的牛蛙养殖场进行强制拆除的行为违法。 案件受理费50元，由被告罗源县起步镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。 审 判 长  孙国富 审 判 员  陈天鹏 人民陪审员  李 敏 二〇二〇年十二月十五日 法官 助理  陈吓梅 书 记 员  冯雪玲 附：本案适用的主要法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。