天津市东丽区人民法院行 政 判 决 书（2020）津0110行初238号原告天津市瑞鑫海贸易有限公司（统一社会信用代码91120110239281983T），住所地天津市东丽区军粮城街津塘公路八号桥南盛华储运公司院内办公楼101室。法定代表人付维海，总经理。委托代理人吕桂锟，天津承讼律师事务所律师。被告天津市东丽区商务局（统一社会信用代码11120110553401891G），住所地天津市东丽区跃进路38号。法定代表人官成路，局长。委托代理人董斌。委托代理人刘金臣，天津和瀛律师事务所律师。第三人天津市东丽区人民政府政务服务办公室（统一社会信用代码11120110MB15789047），住所地天津市东丽开发区一经路20号。法定代表人杨国一，主任。委托代理人邢舟。委托代理人崔雅琼，泰和泰（天津）律师事务所律师。原告天津市瑞鑫海贸易有限公司（以下简称“瑞鑫海公司”）因不服被告天津市东丽区商务局（以下简称“东丽商务局”）作出的商务罚决字（2020）第3号《行政处罚决定书》，于2020年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年10月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因天津市东丽区人民政府政务服务办公室（以下简称“东丽政务办公室”）与本案被诉行政行为有利害关系，经原告申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭进行了审理。原告委托代理人吕桂锟，被告东丽商务局负责人官成路及其委托代理人董斌、刘金臣，第三人东丽政务办公室委托代理人邢舟、崔雅琼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年5月29日，被告作出商务罚决字（2020）第3号《行政处罚决定书》（以下简称“行政处罚决定”），认定原告在不符合天津市经营性煤炭堆场的布局和总量控制计划的情况下，擅自设置经营性储煤堆场开展煤炭仓储业务，该行为违反了《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第九条关于“堆场和民用煤配送网点应当按照布局要求进行设置”的规定，已构成违法。根据《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第二十四条的规定，决定对原告擅自设置的经营性煤炭堆场予以取缔。原告瑞鑫海公司诉称，原告是民营企业，自2019年9月开始向第三人申请立项，东丽审批局于2019年12月5日作出津丽审投备[2019]208号文件，通过了原告新建煤炭仓储项目的备案证明，在此过程中，已履行注册、增项、环评、审批、公示等程序。在公示的三周内，东丽区相关行政部门均未对该行政审批提出质疑或异议。第三人许可后，原告先后进行了厂房库房改造，购买了装卸设备、防尘降尘设备，安装了吊坑、装载等设备，共投入资金约1500万元。原告运营两个月后，被告到原告处实地检查，认为原告不符合天津市经营性煤炭堆场的布局和总量控制计划标准。原告多次要求被告提供总量控制计划标准及要求，但被告始终未予明确答复和合理解释，现因被告违法关停，给原告造成巨大经济损失。原告系经过东丽区相关部门合法审批后开始经营煤炭仓储业务，被告未在审批过程中提出异议，现依据《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第二十四条的规定以自己的名义作出行政处罚决定，缺乏事实根据和法律依据，主体不适格，程序违法，与第三人的审批相矛盾，故提起行政诉讼，请求：1.撤销被告作出的商务罚决字（2020）第3号《行政处罚决定书》；2.诉讼费用由被告承担。原告瑞鑫海公司向本院提交证据如下：1.东丽区行政审批局关于天津市瑞鑫海贸易有限公司新建煤炭仓储项目备案的证明。证明原告已取得东丽审批局新建项目备案。2.关于天津市瑞鑫海贸易有限公司新建煤炭仓储项目环境影响报告表的批复。证明原告通过东丽审批局环评。3.营业执照。证明原告具有营业执照，经营范围包括仓储及煤炭销售。4.市商务局权责清单。5.东丽区商务局权责清单。证据4-5证明行政处罚权责清单中法定依据不包括《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第二十四条。6.《天津市商务委关于印发的通知》。证明布局规划中的政策依据已废止，不能作为被告行政行为合法性的依据，并非行政处罚主体。7.《国家发展和改革委员会关于废止的公告》。证明《煤炭经营监管办法》已经于2019年3月28日废止，市商务委相关文件的政策依据已经失效。8.《市商务局关于停止天津市煤炭经营者备案工作的通知》。证明市商务局自2019年5月2日起停止天津市煤炭经营者备案工作，原告新建煤炭仓储项目无需进行备案。被告东丽商务局辩称，一、根据《天津市煤炭经营使用监督管理规定》等文件的规定，被告负有对本行政区域煤炭经营活动进行监督管理的权限和职责。在原告不符合本市堆场和民用煤配送网点的布局和总量控制计划、擅自设置经营性储煤堆场开展煤炭仓储业务的情况下，被告作出行政处罚决定并送达，履职正当，依法合规。《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第二十四条的规定涉及两种行为：不符合本市堆场和民用煤配送网点的布局和总量控制计划、未取得营业执照擅自设置堆场和民用煤配送网点，由商务行政主管部门会同工商行政管理部门予以取缔。因商务行政主管部门负责堆场的布局和总量控制计划，工商行政管理部门负责营业执照的管理工作，所以才会出现会同执法的规定。若未同时出现上述两种行为，将不能会同执法，但因上述两种行为分属商务行政主管部门和工商行政管理部门职能范围，二部门仍可在各自权限范围内予以处理，如果只有同时符合上述两种情况下才能会同取缔，势必造成不符合本市堆场和民用煤配送网点的布局和总量控制计划，但已经取得营业执照的违法行为得以存续，使违法行为处于不被监管的状态。如果被告认定原告经营堆场不符合本市布局和总量控制计划，但工商行政管理部门认为属于有照经营，在此情况下仍会同取缔，将与法律相悖。故被告以自身名义作出行政处罚决定，并无不当。二、被告调查发现原告存储煤炭、收取仓储费后，经负责人批准对其进行立案并依法开展了调查工作。调查期间，被告对原告处的负责人万升国、法定代表人付维海询问，并对原告仓库进行现场检查，经审批向原告下达《责令改正通知书》，在整改期间届满后，原告仍未改正违法行为，被告下达《行政处罚事先告知书》并依法组织听证，充分听取当事人意见。综合相关证据材料，依照《中华人民共和国行政处罚法》及《天津市煤炭经营使用监督管理规定》等相关规定，被告作出行政处罚决定并送达，并无不妥。三、被告负责本行政区域内煤炭经营的监督管理工作，而建设煤炭仓储仓库并不等同于设置经营性堆场，只有在不符合本市布局和总量控制计划擅自设置经营性堆场情况下，被告才会行使监督处罚职权。原告在环境影响评价文件报批过程中从未提及要设置经营性堆场，被告在此期间未提出异议，并无不妥。通过环评审批只是设置经营性储煤场地的条件之一，并不等同于可以设置经营性煤炭堆场，被告作出的行政处罚决定与第三人的审批并不矛盾。原告在拟从事煤炭业务时曾向被告作过备案申请，并保证在实际运营煤炭时不会在天津市及东丽区范围内道路运输和场地储存，其明知设置经营性堆场应先经被告批准，在改变原保证内容并拟设置经营性堆场时，有义务向被告申报。原告未经批准、违反规定和承诺擅自设立经营性堆场，具有主观故意。因此，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告东丽商务局向本院提交证据如下：1.《市商务局关于公布我市规划内经营性储煤场地的通知》。证明原告未列入经营性储煤堆场总体规划。2.现场检查笔录、视频。3.会议内容记录。4.商务局党组会议记要。5.立案审批表。6.商务立通字（2020）第3号《立案通知书》。7.送达回证。8.询问笔录。证据2-8证明被告对原告存煤行为依法立案调查。9.现场检查笔录。10.现场照片证据。11.询问笔录。12.案件调查报告。13.商务改通字（2020）第3号《责令改正通知书》。14.送达回证。证据9-14证明被告经立案调查后发现原告存在违规经营煤炭堆场行为，依法向原告下达《责令改正通知书》。15.现场照片证据。16.视频光盘（责令整改之后）。17.现场检查笔录。18.会议内容记录。19.商务局党组会议纪要。20.案件处理审批表。21.商务罚告字（2020）第3号《行政处罚事先告知书》。22.送达回证。证据15-22证明在被告送达责令改正通知书后，原告未改正违法行为，被告依法向原告下达行政处罚事先告知书。23.商务听通字（2020）第3号《案件听证通知书》。24.送达回证。25.关于天津市瑞鑫海贸易有限公司涉嫌非法储存煤炭案听证会延期举行的情况说明。26.商务听通字（2020）第6号《案件听证通知书》。27.送达回证。28.委托书。29.案件听证笔录。30.听证报告。31.案件集体讨论笔录。32.商务局党组会议纪要。证据23-32证明被告依法组织听证。33.案件处理审批表。34.商务罚决字（2020）第3号行政处罚决定书。35.送达回证。证据33-35证明被告依法作出行政处罚决定并送达。36.商贸类企业不在我区存储煤类的保证书。证明原告擅自设置经营性储煤堆场具有主观故意。第三人东丽政务办公室述称，第三人作为东丽区行政审批部门，具有对行政事项办理审批许可、备案的职能。原告向第三人申请办理的行政审批事项，包括内资企业固定资产投资项目的备案和建设项目环境影响报告表的许可。根据《天津市企业投资项目核准和备案管理实施办法》、《政府核准的投资项目目录》的规定，原告新建煤炭仓储项目属于应当实行备案管理的企业固定资产投资项目，项目单位应当在开工建设前通过在线平台填报天津市企业固定资产投资项目备案登记表和企业固定资产投资项目备案承诺书，第三人在收到项目单位填报的相关信息后，即为备案。第三人出具的备案证明中明确了原告所报项目建设地址、建设内容、项目总投资及资本金比例等投资意向性内容，需经各相关主管部门审定后确定。实行备案管理的项目，项目单位在开工建设前还应当根据相关法律法规规定办理其他相关手续。故原告办理固定资产投资项目备案与其它应当办理的相关手续属于独立办理的事项。根据三定方案以及职权清单的规定，第三人具有审批环境影响报告表或者环境影响报告书行政许可的职能。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，原告新建煤炭仓储项目属于申请环境影响报告表的范围。经过审查，根据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，第三人向原告作出了环境影响报告表的批复，批复中明确，如项目建设和运行依法需要其他行政许可的，原告应当按规定办理其他审批手续方能开工建设或运行。因此，第三人在职权范围内对原告办理固定资产投资项目备案以及环境影响报告表批复的行政许可事项并不违反法律规定，与本案审查的原告擅自设置经营性煤炭堆场属于各自独立的事项，上述备案及许可并不代表原告不需要办理其他行政手续。第三人东丽政务办公室向本院提交证据如下：1.东丽区行政审批局关于天津市瑞鑫海贸易有限公司新建煤炭仓储项目备案的证明。证明原告新建项目属于备案范围，但明确了项目实施需经各相关主管部门审定。2.关于天津市瑞鑫海贸易有限公司新建煤炭仓储项目环境影响报告表的批复。证明原告虽然取得环境影响报告表的批复，但不代表其他行政相关手续也完备。经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见：对证据1关联性有异议，原告是否取得东丽区审批与本案无关，不能证明其不违反经营性堆场的布局和总量控制计划；对证据2关联性有异议，通过环评批复也不能证明符合经营性堆场的布局和总量控制计划；证据3系工商行政管理方面的规定，对营业执照的理解不属于被告职权范围，请法院依法调查；对证据4-5真实性、合法性和关联性有异议；对证据6证明目的有异议；对证据7证明目的有异议，被告依据的《天津市煤炭经营使用监督管理规定》是现行有效的规定；对证据8关联性和证明目的有异议，该通知提到的天津市煤炭经营者主要是煤炭买卖经营性企业，并非原告提供场地收取储煤仓储费的行为。第三人对原告提交证据的质证意见：对证据1真实性无异议，证明目的有异议，原告新建项目属于办理备案的范围，办理备案只需要对其建设情况进行陈述并有真实、合法及完整的承诺即可，第三人收到承诺性文件后，即视为已经进行备案，至于内部投资项目的建设并不进行核准和审查；对证据2真实性无异议，证明目的有异议，原告对环境影响评价理解有误，环评是对所有新建企业关于对周边环境造成影响的评价，并不代表原告据此取得了所有行政许可手续；对证据3真实性无异议，证明目的有异议，营业执照系市场监管部门下发，不同行政部门作出行政许可所依据的法律规定是不同，该证据不能代表原告在商务部门不需要办理相关行政手续；对证据4-8质证意见同被告。原告对被告提交证据的质证意见：对证据1关联性和证明目的有异议；对证据2-8有异议，原告不存在违法行为，不应当被立案调查；对证据9-14证明目的有异议，原告不存在违规经营煤炭堆场的行为，其中证据11询问笔录能说明被告认为煤炭经营堆场需要相关批文，但无法律依据；对证据15-22证明目的有异议，材料中显示了原告已取得营业执照；对证据23-32证明目的有异议，听证并未采纳原告意见，不认可听证结论及处罚结果；对证据33-35证明目的有异议，原告不应当被取缔，其中证据34合法性有异议，被告未与市场监管部门会同执法，其无单方作出行政处罚的职权；对证据36真实性、合法性、关联性和证明目的有异议。第三人对被告提交证据的质证意见：对证据1-36真实性、合法性和关联性均无异议。原告对第三人提交证据的质证意见：对证据1证明目的有异议，原告经过申报并非擅自设置；对证据2证明目的有异议，原告并未理解错误，文件中写明项目符合国家产业政策和地区规划等要求，主要是污染物排放，批复证明原告符合要求，因被告及第三人不能明确原告需要办理的许可及法律依据，故原告并不需要其他许可。被告对第三人提交证据的质证意见：对证据1-2无异议。本院对上述证据的认证意见：原告提交的证据1-3，真实性予以采纳，能够证实原告新建煤炭储存项目经过了固定资产投资项目的备案、取得了环境影响评价的批复及营业执照，至于是否能够证明原告设置经营性煤炭堆场行为的合法性，下文详论；原告提交的证据4-5，欲证明被告无作出行政处罚决定的职权，因系本案争议焦点，下文详论；原告提交的证据6-7，不能证实原告欲证明的目的，不予采纳；原告提交的证据8，规定的内容与设置经营性储煤堆场的行为无关，不予采纳。被告提交的证据1，能够证明市商务局在2019年12月对全市规划内经营性储煤场地作出调整通知；被告提交的证据2-35，能够证明被告作出行政处罚决定履行了立案、现场检查、审批、询问、召开党组会议、责令改正、告知、听证等程序，至于行政处罚决定合法性问题，下文详论；被告提交的证据36，能够证明原告曾在2018年4月作出“销售环节不存在煤制品在天津市及东丽区范围内道路运输和场地储存”的书面承诺。第三人提交的证据1-2，认证意见同原告提交的证据1-2。经审理查明，2020年3月26日，被告发现原告存在储存煤炭、收取仓储费的行为。2020年3月27日，被告召开第15次党组会议，一致同意对原告违法储煤行为立案调查。2020年3月30日，被告会同天津市东丽区市场监督管理局（以下简称“东丽市场监管局”）作出《立案通知书》并于当日送达。2020年4月3日，被告会同东丽市场监管局通过现场检查、拍照、询问等方式确认了原告仓库内确有储煤行为。2020年4月10日，被告作出《责令改正通知书》，告知原告存在未按天津市布局和总量控制计划设置经营性煤炭堆场，储存煤炭的违法行为，责令其于2020年4月17日前改正上述违法行为，逾期不整改的，将依法给予行政处罚，该通知书于当日送达。2020年4月21日，被告对原告储存煤炭的仓库现场取证，发现储存的煤炭未全部清理完毕。2020年4月24日，被告召开第20次党组会议，决定对原告下达《行政处罚事先告知书》并予以取缔。2020年4月26日，被告作出《行政处罚事先告知书》，拟对原告擅自设置的经营性煤炭堆场予以取缔，告知其陈述、申辩、听证权利，并于当日送达。因原告提出听证要求，被告于2020年4月30日作出《案件听证通知书》并于同日送达。被告因故决定延期，于2020年5月12日重新作出《案件听证通知书》并于同日送达。2020年5月20日，被告召开听证会，原告委托万升国和李玉杰到场参加。2020年5月22日，被告召开第26次党组会议，一致同意对原告下达取缔通知。2020年5月29日，被告作出行政处罚决定，对原告擅自设置的经营性煤炭堆场予以取缔，并于同日送达。另查，2018年4月26日，原告作出其实际运营的整个销售环节不存在煤制品在天津市及东丽区范围内道路运输和场地储存的书面保证。2018年11月12日，东丽市场监管局为原告核发营业执照，经营范围有仓储、煤炭销售等事项，并载明：依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。2019年9月16日，原告就新建煤炭仓储项目在东丽区行政审批局（即本案第三人）进行备案，备案证明中载明：备案文件所含项目相关信息包括建设地址、主要建设内容及规模、项目总投资以及资本金比例等投资意向性内容，需经各相关主管部门审定后确定。2019年12月5日，原告就新建煤炭仓储项目取得环境影响报告表的批复。再查，2019年12月，市商务局发布关于公布全市规划内经营性储煤场地的通知，将全市调整确认的5家企业规划内经营性储煤场地予以公布并通知，其中不包括原告。本院认为，根据《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第八条、第九条的规定，市商务行政主管部门应当根据本市城乡规划，结合本市环境保护的要求，制定本市经营性煤炭堆场的布局和总量控制计划，作出量化规定，经营性煤炭堆场应当按照布局要求进行设置，并符合环境保护的要求。本案中，市商务局已调整确认全市规划内经营性储煤场地为5家企业，并不包括原告，原告提供的备案证明、环评批复及营业执照等材料系其他行政管理事项的相关许可，不能证明其设置的经营性煤炭堆场符合布局要求和总量控制计划。故被告认定原告具有擅自设置经营性煤炭堆场的违法行为，并无不当。根据《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第五条的规定，被告是辖区内煤炭经营的行业管理部门，负责煤炭经营的监督管理工作，对违反上述管理规定的违法行为具有行政管理职权。根据上述规定第二十四条规定：“不符合本市堆场和民用煤配送网点的布局和总量控制计划，未取得营业执照擅自设置堆场和民用煤配送网点的，由商务行政主管部门会同工商行政管理部门予以取缔。”该条是关于擅自设置经营性煤炭堆场和民用煤配送网点的处罚规定，旨在严格控制不按有关布局和总量控制计划随意设置的行为。只有存在着部门间职责交叉事项时，才能由商务行政主管部门与工商行政管理部门会同执法，若不存在工商行政管理部门负责主管的事务时，由商务行政主管部门单独依据上述规定作出行政处罚，符合上述条款规定的法律意义。本案中，被告会同东丽市场监管局就原告擅自设置经营性煤炭堆场的行为于2020年3月30日立案，并共同调查取证，因原告已取得营业执照，故由被告单独对原告行为继续调查，并依据《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第二十四条作出行政处罚决定，并无不当。原告提出“权责清单中未赋予被告依据《天津市煤炭经营使用监督管理规定》第二十四条单独作出行政处罚决定的权力，被告无相关职权”的主张。权责清单是相关部门在现行法律框架下，对行政机关具体权力和职责的梳理结果，该项梳理工作具有动态管理性，故权责清单不是权力的来源，清单之外亦可能存在其他权力。原告提供的证据不能证明被告不具有相关处罚职权，本院不予支持。被告作出行政处罚决定前，履行了立案、现场调查、召开党组会议、审批、通知、询问、责令改正、处罚前告知、告知陈述和申辩权利、听证、送达等程序，程序合法。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告天津市瑞鑫海贸易有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告天津市瑞鑫海贸易有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第三中级人民法院。审 判 长  许作龙人民陪审员  杨海凤人民陪审员  邢维田二〇二〇年十二月二十二日书 记 员  张君怡本判决所依据的相关法律、法规《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。