吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终329号 上诉人（原审原告）刘玉梅，女，汉族，住吉林省汪清县。 委托代理人孙茂炎，系刘玉梅长子。 上诉人（原审原告）孙茂炎，男，汉族，住吉林省汪清县。 上诉人（原审原告）孙睿，男，汉族，住吉林省汪清县汪。 法定代理人刘玉梅，系孙睿之母。 委托代理人孙茂炎，系孙睿之兄。 被上诉人（原审被告）汪清县人民政府。住所：吉林省汪清县汪清镇汪清街东392号。 法定代表人廉京燮，该县县长。 行政机关负责人李长龙，该县副县长。 委托代理人董兴民，汪清县房屋征收和土地收购储备中心副局长。 委托代理人邹吉春，该县政府法律顾问。 被上诉人（原审被告）延边朝鲜族自治州人民政府。住所：吉林省延吉市公园路2799号。 法定代表人金寿浩，该州州长。 上诉人刘玉梅、孙茂炎、孙睿因诉被上诉人汪清县人民政府（以下简称汪清县政府）、延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称延边州政府）房屋征收补偿行政裁决及行政复议一案，不服延边朝鲜族自治州中级人民法院（2020）吉24行初34号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙茂炎，被上诉人汪清县政府的行政机关负责人李长龙及委托代理人董兴民、邹吉春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，本案被诉行政行为是：汪清县政府作出的汪政房征补[2019]1号《汪清县人民政府关于对孙文德房屋补偿决定》（以下简称《补偿决定》）和延边州政府作出的延州行复决字[2019]38号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）。 汪清县南山棚户区改造地块是2016年汪清县政府拟定的棚户区改造项目，该项目涉及征收房屋户数约730户，征收房屋面积约2.8万平方米，现已有95%以上被征收户与征收部门签完征收补偿协议。 汪清县政府于2016年3月31日根据《征补条例》《吉林省人民政府关于印发加快全省城乡危房和各类棚户区改造工作实施方案的通知》《州人民政府办公室关于修订全州城市棚户区改造政策的通知》，作出汪政发[2016]4号文件。在回迁安置相关政策保障奖励政策中规定，住宅房屋的被征收人在规定时限内签订房屋征收协议并搬出的，予以原房屋征收面积20%的奖励；选择货币补偿的，予以原房屋货币补偿额20%的奖励；对在规定征收时限内无法定理由拒不搬迁的不予奖励，并依法强制征收。回迁安置住房建设标准规定，回迁安置住房以毛坯房形式交付回迁户使用。但应按照原房屋征收面积（含20%奖励面积）给予每平方米50元的回迁安置住房装修补助，补助资金由实施单位支付，选择货币补偿的被征收户不享受此项补助。 汪清县政府于2016年7月4日作出汪政发[2016]8号《棚户区改造货币化安置实施方案》，对总体要求、基本原则、存量商品房选择、资金来源、责任分工、工作要求作出了规定。 汪清县房屋征收和土地收购储备中心（以下简称汪清县收储中心）于2016年6月18日作出《汪清县南山棚户区改造地块国有土地上房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）并予以公告，于2016年8月8日作出《汪清县南山棚户区改造地块房屋征收项目社会稳定风险评估报告》。汪清县征储中心于2016年8月10日作出公告，将参与案涉征收区域房地产价格评估单位进行公布，并召开会议，由汪清县征储中心代表、公证处代表、社区代表和群众代表80名参加该会议。最后选出经纬估价公司为案涉征收区域的评估鉴定机构。汪清县征储中心于2016年9月18日作出《汪清县南山棚改区入户调查情况》，对南山棚户区改造区域分组入户摸底调查，广泛征求居民意见，召开了拟征收户意见反馈会。 汪清县政府于2016年9月26日作出汪政房征[2016]2号《汪清县人民政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称《征收决定》）、《汪清县南山棚户区改造地块国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）。孙茂炎等被征收户不服向延边州政府申请复议，要求撤销《征收决定》。延边州政府于2017年3月25日作出延州行复决字[2016]57号《行政复议决定书》，认为汪清县政府对被征收房屋没有给予分户评估，也没有对附属物和土地使用权进行评估和补偿，因此被征收人提供的货币补偿方式形同虚设，产权调换方式也明显不合理，该具体行政行为属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目规定的“具体行政行为明显不当的”情形，侵犯了被征收人合法权益。作出决定：汪清县政府作出的《征收决定》的附件《补偿方案》违法，并自本决定书生效之日起60日内依法修改《补偿方案》。 汪清县政府于2017年5月23日作出《重新修订的汪清县南山棚户区改造地块国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称《新补偿方案》），主要内容有：…二、征收范围A段：东至幸福屯中心街；南至养殖场；西至铅笔厂东侧；北至耕地。B段：东至社会福利厂以西；南至养殖厂；西至山角；北至宏宇家园住宅楼。三、征收主体汪清县政府。四、征收部门和实施单位：汪清县征储中心。五、征收实施时间：自征收决定发布之日起实施。六、征收补偿签约期限征收补偿签约及选房搬迁验收期限以发布公告期限为准。…八、补偿方式被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换（货币化异地安置）。九、补偿标准及相关政策（一）被征收人选择货币补偿的，按评估机构确定的评估结果给予补偿。被征收人对被征收房屋及附属设施、国有土地使用权评估结果有异议的，可自接到评估结果之日起10日内申请复核，逾期视为放弃复核权利。（二）选择产权调换：①房屋登记用途是住宅的“征一还一”安置住宅，双方结算被征收房屋基本楼价与用于产权调换房屋价格的差价；②房屋登记用途是住宅，但实际用于营业，要求产权调换的只能调换住宅，结算方式同①。被征收人选择产权调换的，安置房屋户型面积为50平方米、60平方米、70平方米、80平方米、90平方米、100平方米以上，具体面积以房源超市为准。（三）货币化异地安置相关政策（1）低保对象的安置标准：征收原住房面积奖励20%后仍不足45平方米的安置到45平方米；选房面积超出45平方米享受原面积20%的建安成本价，仍不足55平方米部分也同样安置建安成本价结算，再扩大部分按市场价结算，房屋产权归个人所有。（2）对于一般征收户的安置采用“征一还一”政策，原房屋面积加上奖励20%面积后仍不足45平方米的差额部分按建安成本价计算，超出面积在原住房征收面积20%以内部分享受建安成本价，再扩大部分按市场价结算。被征收房屋面积大于安置房屋面积的部分按被征收房屋评估价格退还。十、安置地点、时间及回迁选房方式安置地点县城区域内住宅小区，以房源超市为准。根据《汪清县棚户区改造货币化安置实施方案》文件要求，对有资质的开发企业提供房源进行审查后进入超市，并根据评估结果确定房源价格。被征收人如果对自己所选房源评估价格有异议的，可自选择该房源之日起10日内提出复核评估申请，逾期视为默认所选房源评估价格和放弃复核评估权利。如果房源超市中现有房源不能满足安置需要，政府在河北新区新四中对面北岸公馆9号小区内新建相应面积房源进行安置。选房时间2017年8月起。选房方式在规定时间内签约的被征收户由电脑随机排序，社区、公证处等部门现场监督，由被征收人按序号依次自行选择安置小区和楼号。十一、关于产权调换的具体规定产权调换的方式：根据房屋征收的实际情况，确定对该地块被征收人的房屋产权调换以县城镇区内交易地购买商品房作为安置房的方式实现安置。县政府安置评估机构对棚改项目周边房屋价格的评估报告，经县政府常务会议讨论通过，确定该区域产权调换的基本楼价为每平方米2900元。被征收人对产权调换基本楼价的评估结果不服，可自本方案公布之日起10日内提出复核评估申请，逾期视为默认或放弃复核权利。被征收人选定的异地商品房价格高于区域基本楼价的，由被征收人承担差价款。被征收人选定的异地商品房价格低于区域基本楼价的，在结算时给予退还差价款计入房源。被征收人选房后给予两个月过渡期，期满后搬迁验收，过渡期内不给予临时安置补助费；在被征收的原房源验收后，因选择的楼房不能交付入住，由被征收人自行解决过度房屋的，过渡期内按房屋征收面积支付临时安置费每月每平方米6元，临时安置费低于每月300元的，按每月300元支付，支付越冬采暖补助费1200元。…十三、奖励补助政策被征收人在征收决定规定的签约期限内签订协议并完成搬迁验收的住宅房屋，选择产权调换的，予以原房屋面积20%的奖励。选择货币补偿的，按原房屋评估总价上浮20%给予奖励；安置住房毛坯房交房装修补助标准按照原征收房屋面积（含20%奖励面积），每平方米补助50元；超过规定期限搬迁的，不予奖励。征收非住宅房屋不予奖励。…十五、保障政策及救济途径…2.被征收人对补偿方案有异议，可在公布之日起60日内依法向上一级人民政府申请行政复议或在6个月内向延边州中级人民法院提起行政诉讼。十六、达不成协议的处理房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请县人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。…案涉区域首批贷款9千万元已到位。 刘玉梅、孙茂炎、孙睿不服该《新补偿方案》，向延边州政府申请复议，请求撤销该方案，并合理补偿安置。延边州政府于2017年9月20日作出延州行复决字[2017]第16号《行政复议决定书》，认为《新补偿方案》事实清楚，证据确凿，适用依据准确，程序合法，内容适当，并维持汪清县政府作出的《新补偿方案》。 另查明，汪清县自然资源局于2019年7月14日作出《情况说明》，内容为：“2006年4月27日，因房屋产权转移，汪清县国土资源局依据汪清县房权证字第112号房屋所有权证，将地址位于南山街，土地使用者为石向群，证号为01010，地号为17-1/2-5的国有土地使用权变更为孙文德，土地权利证书号为2006-25-0390，地号为7-8-63-10/251，使用权面积为151.80平方米，建筑面积为33.00平方米，土地使用权类型为租赁，未签订租赁合同，该宗地每年应到自然资源局缴纳土地年租金并加盖年检章。”刘玉梅、孙茂炎、孙睿未缴纳过土地年租金。 汪清县房权证字第112号房权证显示，房屋所有权人孙文德，房屋坐落南山街，丘（地）号2-3，产别私产，幢号101，房号11，结构砖木，建筑面积33平方米，设计用途住宅，2010年8月31日记载扩建后面积为60.48平方米。 经纬估价公司于2017年7月24日作出《房屋征收估价分户报告》，房屋所有权人孙文德，房屋所有权证号112，建筑面积60.48平方米，房屋用途住宅，评估单价每平方米1330元，房屋估价金额80438元。同日作出《房屋征收装修及附属物补偿估价分户报告》，被征收房屋附属物的价值为5387元。刘玉梅、孙茂炎、孙睿不服申请复核，经纬估价公司于2017年8月11日作出复核。经纬估价公司于2019年10月10日作出《房屋征收装修及附属物补偿估价分户报告》，对板杖子、板仓库、板厕所进行评估，其评估价格为2920元。汪清县征储中心将上述估价分户报告送达给刘玉梅、孙茂炎、孙睿。 再查明，汪清县政府于2019年7月19日作出本案被诉《补偿决定》，其主要内容有：被征收人刘玉梅、孙茂炎房屋所有权人孙文德所有的位于汪清镇南山街幢号101房号11，面积60.48平方米住宅房屋（房权证112）及附属物在此次征收范围内。上述房屋经经纬估价公司评估为每平方米1330元，计80438元，附属物评估为5387元，合计85825元。因本次征收公告公布前，房屋所有权人孙文德已故，其妻子刘玉梅、长子孙茂炎系房屋继承人，对孙文德名下的房屋享有合法所有权，为此将其作为被征收人。针对被征收人刘玉梅、孙茂炎信访诉求之一是对房屋评估价值有异议，并申请复核评估，经纬估价公司已作出复核结果，但其未在法定期限内向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，应自行承担不利的法律后果。二是对补偿方案有异议，要周转用房，对此，延边州行复决字[2017]第16号《行政复议决定书》认为汪清县政府作出的《新补偿方案》内容适当，适用法律正确。另外，征收人与被征收人就其房屋补偿未达成协议之前不涉及周转用房事宜，据此，其上述主张与法律、法规和征收补偿方案相悖，不予支持。现征收决定的签约期限已过，刘玉梅、孙茂炎未在征收公告规定期限内与征收部门签约，只能对被征收房屋及附属物加之搬迁费予以补偿，不再享受征收原住房面积20%的奖励。并作出决定：一、征收房屋产权人孙文德的上述房屋和附属物。二、被征收人刘玉梅、孙茂炎可以选择下列货币补偿或者房屋产权调换其中一种征收补偿方式：（一）货币补偿上述住宅房屋评估金额80438元，附属物评估金额5387元，搬迁费500元，以上合计86325元。此款已提存至汪清县公证处，在本决定生效后领取。（二）房屋产权调换，实行征一还一，进行货币化安置，调换一处60.48平方米住宅房屋，该房屋具体位置、楼层由被征收人在汪清县房源超市自行随机选定，并与征收中心计算结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。结算方式：对60.48平方米房屋享受20%合理扩大面积为12.096平方米，等于72.576平方米，按照多层楼房建安成本价每平方米1280元计算，需支付15482.83元。对72.576平方米房屋按照政府指导价每平方米2900元与产权调换房屋价值结算差价多退少补。三、被征收人刘玉梅、孙茂炎自接到本决定之日起15日内到征收中心选择补偿方式并完成搬迁，交付被征收人房屋。逾期不选，视为选择货币补偿方式。四、为被征收人刘玉梅、孙茂炎安排一处周转用房，位置在汪清县汪清镇锦绣城小区6号楼4单元601室，面积为83.73平方米，使用期限为一年，自收到本决定之日起算一年。汪清县政府于2019年10月10日作出《汪清县人民政府[2019]汪政房证补第1号关于对孙文德房屋补偿决定“补正”通知书》（以下简称《补正通知》），内容为：2019年7月15日下发了《补偿决定》，嗣后发现附属物明细中漏掉三项实物（木棚子、杖子、厕所）未予以评估，现予以补正。经经纬估价公司对板仓库（木棚子）评估价格为1020元；板杖子（杖子）评估价格为1800元；板厕所（厕所）评估价格为100元，小计2920元，加上决定确定的附属物评估金额5387元。据此，决定支付附属物金额5387补正为8307元。汪清县政府将《补偿决定》及《补正通知》送达给刘玉梅、孙茂炎、孙睿。 刘玉梅、孙茂炎、孙睿不服向延边州政府申请复议，延边州政府于2020年5月8日作出本案被诉《复议决定》，维持汪清县政府作出的《补偿决定》。 又查明，案涉房屋所有权人孙文德已故，其继承人有妻子刘玉梅、长子孙文德、次子孙睿。孙瑞为智力残疾人，其母刘玉梅为孙瑞的法定监护人。 庭审中，刘玉梅、孙茂炎、孙睿对延边州政府委托代理人的身份有异议，主张该委托代理人不了解延边州政府作出的延州行复决字[2016]57号《行政复议决定书》的经过。原审法院认为，异议没有法律依据，对此不予支持。 又查明，延边朝鲜族自治州住房和城乡建设局尚未成立房地产评估专家委员会。在签约期间内，因刘玉梅、孙茂炎、孙睿上访，导致汪清县政府无法与其达成协商协议。 原审法院认为，第一，汪清县政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，是本案的适格被告。根据已生效的延边州政府延州行复决字[2016]57号《行政复议决定书》和延州行复决字[2017]第16号《行政复议决定书》及查明的事实，认定本案的《征收决定》《新补偿方案》合法。 第二，汪清县征储中心已对南山棚户区改造区域分组入户摸底调查，广泛征求居民意见，并召开拟征收户意见反馈会。故刘玉梅、孙茂炎、孙睿提出的未对被征收房屋进行调查的主张不成立，不予支持。 第三，《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，汪清县征储中心于2016年8月10日作出公告，将参与案涉征收区域房地产价格评估单位进行公布，并召开由汪清县征储中心代表、公证处代表、社区代表和群众代表参加的会议，最后选出经纬估价公司为案涉征收区域的评估鉴定机构。因此，本案中，选定评估机构程序合法。 经纬估价公司做出分户报告后，又根据刘玉梅、孙茂炎、孙睿的复核申请作出复核，现刘玉梅、孙茂炎、孙睿没有证据证明分户报告中评估价格过低的主张，且经纬公司对棚子、杖子、厕所也进行了评估，《补正通知》亦包含对上述附属物的评估结果。因此，刘玉梅、孙茂炎、孙睿提出补偿价格过低，未对棚子、杖子进行评估的主张不成立，本院不予支持。本案中，经纬公司做出的分户报告没有漏项。 根据查明的事实，延边州尚未成立房屋评估专家委员会，故刘玉梅、孙茂炎、孙睿对此提出的主张不予支持。 第四，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”本案中，刘玉梅、孙茂炎、孙睿土地使用权类型为租赁，但刘玉梅、孙茂炎、孙睿未签订过土地租赁合同，现刘玉梅、孙茂炎、孙睿无证据证明交纳过土地租赁费的事实。且在《新补偿方案》中也未规定此类无偿使用的国有土地使用权应予以补偿。因此，刘玉梅、孙茂炎、孙睿提出对土地应给予补偿的主张不成立，不予支持。 第五，《新补偿方案》关于产权调换具体规定为，根据房屋征收的实际情况，确定对该地块被征收人的房屋产权调换以县城镇区内交易地购买商品房作为安置房的方式实现安置；房屋登记用途是住宅的“征一还一”安置住宅，双方结算被征收房屋基本楼价与用于产权调换房屋价格的差价；对于一般征收户的安置采用“征一还一”政策，原房屋面积加上奖励20%面积后仍不足45平方米的差额部分按建安成本价计算，超出面积在原住房征收面积20%以内部分享受建安成本价，再扩大部分按市场价结算。被征收房屋面积大于安置房屋面积的部分按被征收房屋评估价格退还。本案中，《补偿决定》中产权调换的方式符合上述《新补偿方案》的规定，故刘玉梅、孙茂炎、孙睿提出产权调换违法的主张不成立，不予支持。 第六，《新补偿方案》规定，被征收人在《征收决定》规定的签约期限内签订协议并搬出的，予以原房屋面积20%的奖励或者按原房屋评估总价上浮20%给予奖励，超过规定期限搬迁的，不予奖励。本案中，刘玉梅、孙茂炎、孙睿未在《征收决定》规定的签约期限内与征收部门签订协议，故不能得到奖励。 第七，刘玉梅、孙茂炎、孙睿提出被告强拆被征收房屋、偷电的行为违法，以及审查汪政发[2016]4号和8号文件的请求不属于本案审理范围，对此不予审理。 综上，被告汪清县政府作出的《补偿决定》（含《补正通知》）事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。被告延边州政府作出的《复议决定》亦认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。刘玉梅、孙茂炎、孙睿的诉讼请求和理由不成立，不予支持。一审判决：驳回原告刘玉梅、孙茂炎、孙睿的诉讼请求。 刘玉梅、孙茂炎、孙睿上诉称，一审未尽审慎调查义务，导致事实认定错误。一审法院对评估机构待定是否合法没有调查清楚。汪清县政府先选定评估公司再发选择公告后作出征收决定，程序违法。评估报告形式要件看不符合法律要求。一审法院认定“汪清县政府已对南山棚户区入户摸底调查，广泛征求居民意见”证据不足。对土地使用权补偿认定错误。产权调换，政府购买商品房作为调换房违法。我方提出审查汪政发[2016]4号和8号文件未予审理错误。我方申请调取2016年汪清县棚改采购项目中标单价合同文书。原审法院对延边州政府延州行复决字[2016]57号《行政复议决定书》不予纠正错误。《补偿决定》违法，应予纠正。上诉请求：撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉请；撤销汪政发[2016]4号和汪政发[2016]8号文件；诉讼费由被上诉人承担。 本院二审审理查明的事实与一审审理查明的事实基本一致。 本院认为，（一）对于汪清县政府是本案适格被告、《征收决定》合法有效、《新补偿方案》评估机构的选定及评估程序合法，原审判决认定清楚，不再赘述。 （二）《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”本案中，案涉土地使用权类型为租赁，上诉人没有证据证明支付过租赁费用，其提出对土地应给予补偿的主张缺乏事实及法律依据。 （三）关于《补偿决定》和《复议决定》是否存有不当情形的问题。经审理查明，汪清县政府作出的《补偿决定》程序合法，补偿项目合法、正当，并无漏项。延边州政府作出《复议决定》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。 （四）关于汪政发[2016]4号和8号文件应否审理的问题。本案被诉行政行为是汪清县政府作出的《补偿决定》和延边州政府作出的《复议决定》，汪政发[2016]4号为《汪清县人民政府关于进一步加强城市棚户区改造改造的通知》，汪政发[2016]8号是《汪清县人民政府关于印发汪清县棚户区改造货币化安置实施方案的通知》，对这两个文件进行审查非本案审理范围，对此不予审理。 综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘玉梅、孙茂炎、孙睿负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 阎道清 审 判 员 于淞合 审 判 员 孙慧源 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 关亦桥 书 记 员 于婷婷