广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤20行终1310号上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区×××××，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：黄建英，该局工作人员。委托代理人：殷坤仪，广东保信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：中山市坦洲镇同胜村冲头村民小组，住所地广东省中山市××××××。主要负责人：黄沛云，组长。委托代理人：陈华，北京市农权律师事务所律师。原审第三人：中山市坦洲镇同胜股份合作经济联合社，住所地广东省中山市××××××××××，统一社会信用代码N2442000C038926111。法定代表人：黄森，主任。委托代理人：张嘉铭，广东法宗律师事务所律师。上诉人中山市自然资源局（下称市自然资源局）因被上诉人中山市坦洲镇同胜村冲头村民小组（下称同胜村冲头小组）及原审第三人中山市坦洲镇同胜股份合作经济联合社（下称同胜经联社）不服其自然资源行政登记一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初272号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2013年7月16日，原中山市国土资源局坦洲分局对土地所有者名称为同胜经联社的土地（宗地代码为XX004）作出土地权属调查表，同胜经联社及时任该社负责人的黄森分别在该调查表“本宗地指界人签字加手印并加盖集体经济组织盖章”栏盖章及签名。除此之外，没有其他组织和个人在该栏上盖章和签名。2013年8月6日，原中山市国土资源局（下称原市国土资源局）对位于中山市×××上述同一宗地代码、面积共450.4957亩的土地张贴了中集有公（2013）第4438号公告，对拟将进行所有权登记的上述宗地相关信息进行公告，公告期为30天。2013年9月6日，同胜经联社出具公告期内无人提出异议的证明。2014年7月2日，同胜经联社向原市国土资源局申请办理上述集体土地所有权变更登记，提交了土地登记申请书、证明、组织机构代码证、负责人身份证明、中山市土地权属调查表、农村集体土地所有权面积分解表、公告、宗地图等材料。其中，土地登记申请表“申请登记的内容”栏载明“中山市坦洲镇同胜股份合作经济联合社辖下的犁头咀居民小组证号：中府集有（XX）第XX66号；大生居民小组证号：中府集有（XX）第XX40号；冲头居民小组证号：中府集有（XX）第XX86号；冲头居民小组证号：中府集有（XX）第XX24号；大生居民小组证号：中府集有（XX）第XX51号。上述五个居民小组农民集体并无主体资格，经居民代表核界，通过核定界线权属属于经联社，现以中山市坦洲镇同胜股份合作经济联合社办理新证，图号：XX004，面积450.4957亩，并将上述五个居民小组的集体土地所有证办理注销。”另外，上述材料中的证明由同胜经联社于2013年9月6日出具，记载“兹有中山市×××××××××××民小组，因没有机构代码证和农村社区合作经济组织登记证，现申请以同胜股份合作经济联合社代盖公章。上述居民小组农民集体并无主体资格，经居民代表核界，通过核定界线权属属于经联社，现将上述居民小组的集体土地所有证办理注销登记。”中山市坦洲镇同胜社区×民委员会（下称同胜居委会）、同胜经联社在上述证明加盖印章。2014年7月2日，同胜村冲头小组向原市国土资源局提交了两份土地登记申请书，对位于中山市××××××的面积分别为115.5345亩、51.031亩的两块土地[对应集体土地所有权证号分别为：中府集有（XX）第XX24号、中府集有（XX）第XX86号]申请办理注销登记，该两表申请人签章栏有时任同胜村冲头小组组长的梁某签名，并有同胜居委会、同胜经联社加盖印章。2014年7月17日，原市国土资源局作出土地登记审批表，报请中山市人民政府登记造册，向同胜经联社核发中府集有（XX）第XX67号集体土地所有权证。同胜村冲头小组不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销原市国土资源局于2014年7月17日作出的中府集有（XX）第XX67号集体土地所有权证；2.本案诉讼费用由市自然资源局承担。原审法院另查明，中府集有（XX）第XX67号集体土地所有权证载明：土地所有权人为“中山市坦洲镇同胜股份合作经济联合社农民集体”,坐落于“中山市××××××”,土地权属性质为“集体土地所有权”,宗地面积为“450.4957”亩。一审庭审中，同胜经联社确认涉案土地所有权原属于同胜村冲头小组、犁头咀小组、大生小组三个集体，统一变更至同胜经联社农民集体名下后，仍一直由原小组集体使用和管理；由于当时同胜村冲头小组没有组织机构和主体资格，所以在2014年将集体土地所有权证登记于同胜经联社农民集体名下。原审法院又查明，为配合中山市农村集体土地确权登记发证工作，原中山市农业局开展集体经济组织独立行使土地所有权的主体资格审核确认工作，并于2013年2月26日向原市国土资源局出具中农函（2013）42号《关于提交中山市坦洲镇同胜社区农村集体经济组织名单及资料的函》，该函所附的《中山市坦洲镇同胜社区集体经济组织主体资格审核确认表》载明同胜社区的村级集体经济组织有1个，即同胜经联社；组级集体经济组织为0个。原审法院再查明，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，结合中山市机构编制委员会作出的中山编委（2015）10号《关于整合不动产登记职责的通知》、中山编委（2015）11号《关于市人民政府土地房产发证办公室更名及职责调整的批复》的具体规定，明确从2015年4月起，中山市范围内的不动产登记的法定职责确定由原国土资源局承担。另，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土资源局职权，且不再保留中山市国土资源局。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，作出涉案集体土地所有权证的原行政机关为中山市人民政府，但中山市人民政府核发集体土地所有权属证明的职责已发生变更，原市国土资源局作为继续行使不动产登记职权的部门，应当承担原行使行政机关的法律责任。市自然资源局因机构改革承继了原市国土资源局的职权后，作为中山市行政区域范围内行使集体土地所有权登记职能的登记机构，也是辖区内继续行使核发集体土地所有权属证书或登记证明的法定发证机构，其在本案中主体适格，原审法院予以确认。本案中，结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：涉案集体土地所有权证的颁发行为是否合法。对于涉案土地作出颁发中府集有（XX）第XX67号集体土地所有权证的行为,原市国土资源局将该土地所有权人登记为同胜经联社，并注明所有权人为同胜经联社农民集体所有,一方面，与本案所查明及各方当事人均确认的该土地所有权人为同胜村冲头小组等村民集体不符;另一方面,根据《土地登记办法》（2008年2月1日起施行,2017年12月27日被废止）第九条:“申请人申请土地登记,应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”的规定，同胜经联社向原市国土资源局申请集体土地所有权变更登记，提供了土地登记申请书、申请人的农村集体经济组织证明材料以及土地权属调查表、宗地图等材料，没有提供土地权属来源证明。在未提供土地权属来源证明的情况下，原市国土资源局应当严格按照《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号）的规定，加快开展农村地籍调查工作，查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途（地类）等，按照统一的宗地编码模式，形成完善的地籍调查成果，为农村集体土地确权登记发证提供依据。但是，涉案土地包括了原属于同胜村冲头小组、犁头咀小组、大生小组等村民小组的集体土地，而市自然资源局对地籍调查材料进行审查时没有注意到本宗地指界人签名栏中没有同胜村相应的村民小组的代表签名和盖章，即仅有同胜经联社的现场指界，没有上述利害关系人参与踏界指界，影响了地籍调查结果，属于事实不清。因此，原市国土资源局在错误确定所有权人的前提下，对同胜经联社在该土地上变更所有权的申请予以审核，并在未征得土地原所有权人同胜村冲头小组等村民集体同意及取得其权属来源证明的情况下，核发中府集有（XX）第XX67号集体土地所有权证，将土地所有权变更为同胜经联社，显属错误。因该错误登记行为直接损害同胜村冲头小组的合法权益，其起诉要求予以确认违法并予撤销，原审法院予以支持。市自然资源局辩称2014年时同胜村冲头小组没有主体资格及组织机构而不得不将涉案土地所有权登记于同胜经联社名下，显然缺乏事实及法律依据，原审法院对此不予采信。另外，虽然时任同胜村冲头小组组长的梁某于2014年7月2日在有关注销该小组的中府集有（XX）第XX24号、中府集有（XX）第XX86号集体土地所有权证的土地登记申请书上申请人栏签名，但并不能体现系该小组村民集体共同意志，且市自然资源局也未提供其他证据证实同胜村冲头小组其他村民当时知道或者应当知道涉案土地的集体土地所有权证被注销及拟登记在同胜经联社农民集体名下，因此，对于市自然资源局认为同胜村冲头小组起诉已经超过法定期限的辩解，原审法院亦不予采信。综上所述，原市国土资源局作出的涉案土地登记行政行为事实不清、证据不足，依法应予撤销。原告的诉讼请求有理，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定,判决如下:撤销原市国土资源局于2014年7月17日核发的中府集有（XX）第XX67号集体土地所有权证。案件受理费50元,由市自然资源局负担。上诉市自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案集体土地所有权证事实清楚，依据充分，程序合法，应予维持。涉案土地的原所有权登记在同胜经联社辖下包括冲头居民小组在内的三个居民小组名下，因根据中山市农业局《关于提交中山市坦洲镇同胜社区××集体经济组织名单及资料的函》的要求，上述居民小组无独立行使集体土地所有权的主体资格，需以同胜经联社的名义办理集体土地所有权变更登记，并注销原五宗集体土地所有权登记。依据同胜经联社的申请及经权属、界址调查程序，原市国土资源局作出涉案集体土地所有权登记行为，事实依据充分，程序合法。二、一审法院认定上诉人作出的涉案土地登记行为事实不清、证据不足错误。同胜经联社在申请办理涉案土地所有权变更登记时已经注明了土地权属的来源，并注明是由于原居民小组无独立行使集体土地所有权的主体资格，需以同胜经联社的名义办理集体土地所有权变更登记。同时提供了同胜居民委员会的盖章确认证明及时任冲头居民小组组长的梁某签字确认的申请书，用以证明土地界线权属属于经联社，权属来源清晰，界线无争议。原审法院认为被上诉人的起诉未超过法定期限的观点错误。涉案土地的登记申请，时任被上诉人小组长的梁某于2014年7月2日在申请中签名确认，应视为该小组已知悉涉案登记行为，至其提起本案诉讼早已超过起诉期间。三、被上诉人缺乏主体资格，上诉人根据同胜经联社的申请将涉案土地所有权变更登记至其名下合法有据。集体土地所有权应当确权至农村集体经济组织名下，同胜社区只有同胜经联社一个村级集体经济组织，并无组级集体经济组织，被上诉人因尚未成立集体经济组织，不具备作为集体土地所有人的登记主体资格。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求，并判令本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人同胜村冲头小组答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决。同胜村冲头小组至今没有解体，具备独立拥有土地所有权的集体资格。涉案土地权属界线清晰，不需要任何干涉。同胜村冲头小组组民没有看到涉案土地登记的公告，也没有开过成员大会表决通过将涉案土地登记在同胜经联社名下。涉案土地一直由同胜村冲头小组使用收益和管理，与同胜经联社没有关系。上诉人就是为了侵占同胜村冲头小组的土地权利而进行涉案登记的，同胜村冲头小组是2019年在另案诉讼中才知道涉案土地登记行为的，距离提起本案诉讼，并未超过法定起诉期间。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明，根据本院二审期间要求同胜经联社提交的证据，2001年11月11日，同胜村民委员会改制为居民委员会，并与金斗居民委员会部分地域合并组成同胜社区居民委员会，2012年5月11日，同胜社区完成村级统一核算改革工作，“中山市坦洲镇同胜经联社”变更为“中山市坦洲镇同胜股份合作经济联合社”。二审期间，同胜村冲头小组确认其小组尚未成立组级集体经济组织。本院经审查认为，本案属不服土地权属行政登记案。坦洲镇同胜村民委员会在2001年11月11日即完成改制为居民委员会的工作，成立居民委员会，同胜经联社是同胜社区的村级经济组织。从涉案土地权属变更登记到同胜经联社名下之前的状况看，涉案土地原是登记在冲头居民小组等同胜社区五个组级居民小组名下的，由此证明，在同胜村完成“村改居”工作之后，同胜村冲头小组组织机构已经改制成为冲头居民小组，不再存在“中山市×××××××××民小组”，同胜村冲头小组再以村民小组的名义提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项关于“原告是是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，其起诉应予驳回。原审法院受理同胜村冲头小组以村民小组的名义提起的本案诉讼不当，本院予以纠正。至于涉案土地登记行为是否侵犯了同胜村冲头小组的权益的问题，本院认为，涉案土地是基于中山市农村集体土地确权登记发证工作进行的，同胜社区已经完成“村改居”工作，相应成立同胜社区居民委员会及冲头居民小组等组级居民社区自治机构，村民的户籍身份变成城镇居民，原村集体所有的资产，应由相应成立的集体经济组织继续所有。由于冲头居民小组等组级居民社区组织机构尚未成立组级集体经济组织，涉案土地从五个居民小组名下合并变更登记在同胜社区的村级集体经济组织同胜经联社名下，符合农村集体土地确权登记发证工作的原则，待冲头居民小组等小组成立组级集体经济组织后，应根据土地的实际占有、使用情况继续推进集体土地确权登记发证工作到组级集体经济组织名下。由作为城镇居民小组的冲头居民小组持有农村集体土地所有权，不符合《中户人民共和国土地管理法》第九条关于“……农村和城市郊区的土地，……属于农民集体所有”的规定。涉案土地在变更登记到同胜经联社名下的时候，冲头居民小组的时任组长在《土地登记申请书》中已签名确认，该组长的行为代表冲头居民小组的意思表示，现被上诉人“同胜村冲头小组”以该组长的签名确认未经冲头小组全体成员大会表决同意为由否定该行为的效力，该组长的职务身份对外足以代表冲头居民小组的意思表示，其职务行为并不以每次必经全体成员大会表决为效力前提。上诉人市自然资源局以该小组组长的签名为知悉涉案土地登记行为的时间点的上诉意见合理有据，冲头居民小组知道涉案土地登记时间的时间点应确认为冲头居民小组组长梁某于2014年7月2日在土地登记申请中签名之时。综上所述，上诉人市自然资源局的上诉理据充分，本院予以支持。原审法院认定不准确，适用法律不当，导致受理本案不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初272号行政判决；二、驳回中山市坦洲镇同胜村冲头村民小组的本案起诉。一审案件受理费50元，由一审法院退回中山市坦洲镇同胜村冲头村民小组；二审案件受理费50元，由中山市坦洲镇同胜村冲头村民小组负担。该款已由市自然资源局垫支，本院予以退回，由中山市坦洲镇同胜村冲头村民小组径付本院。本裁定为终审裁定。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二〇年十二月九日书记员 林泊旭