山西省临汾市尧都区人民法院行政判决书（2020）晋1002行初85号原告于天兴，男，1965年6月3日出生，汉族，现住址及法律文书送达地址：临汾市。委托代理人黄海峰，山西诚敏律师事务所律师。被告临汾市尧都区自然资源局，住所地及法律文书送达地址：临汾市尧都区益民路14号。法定代表人郭方学，该局局长。出庭负责人王**，该局副局长。委托代理人翟建军，该局工作人员。委托代理人宋月琴，临汾市尧都区自然资源局法律顾问。原告于天兴不服被告临汾市尧都区自然资源局作出的尧自然资监字【2020】13号土地违法案件行政处罚决定书第三项“没收于天兴违法所得600000元，并处罚款270000元，罚没款共计870000元”的行政处罚，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月29日立案后，于2020年11月5日向被告临汾市尧都区自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。原告于天兴及其委托代理人黄海峰，被告临汾市尧都区自然资源局出庭负责人王**及其委托代理人翟建军、宋月琴均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告临汾市尧都区自然资源局于2020年6月24日作出尧自然资监字【2020】13号土地违法案件行政处罚决定书，决定处罚中第三项如下：三、没收于天兴违法所得600000元，并处罚款270000元，罚没款共计870000元；责令于天兴退还非法占用662㎡的土地。（涉及地上新建建筑物和其他设施，由于天兴与乔李镇人民政府协商处置。）原告于天兴诉称，2005年12月，尧都区乔李镇人民政府未经批准，擅自将以划拨方式取得土地使用权（临（尧）国用（2005）第G14260106012号）的国有土地及地面建筑物出租给张武平。本着为本村的公益事业做贡献，我于2012年初萌生了为本村建设养老院的想法。2012年7月，我经与张武平协商，签订了《房屋转租协议》，租赁到案涉土地使用权所涉及的房屋及院落，并在亲朋的资助下支付了协议约定的租金300000元。其后，在筹建养老院过程中，由于政策及本村现状等因素，实施该项目时遭到多方阻拦，经再次多方筹措资金，在上述场地上建造了9间房屋用于接受孤寡老人。房屋建成之后，资金链出现严重问题。为清偿租金及建造房屋的欠款，我与邢晋明于2013年2月签订了《房屋转租协议》，将案涉土地使用权所涉及的房屋及院落转租给邢晋明（我所建9间房除外），双方约定租金为600000元。2018年4月，邢晋明在案涉土地上建成2层公寓式房子，共计3排12户。2020年6月24日，被告向我出具了《土地违法案件行政处罚决定书》（尧自然监字【2020】13号），该决定书以我违反《土地管理法》（2020版）第二条第三款、第五十三条之规定为由，根据《土地管理法》（2020版）第七十四条、第七十七条、《土地管理法实施条例》第三十八条、第四十二条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条及《国土资源违法行为查处工作规程》违法占地的相关规定，对我作出没收违法所得600000元、罚款270000元的行政处罚。我认为被告作出处罚的依据错误，一、我的行为发生在2012年及2013年，被告以违反《土地管理法》（2020版）第二条第三款、第五十三条之规定为由，并依据《土地管理法》（2020版）第七十四条、第七十七条等法律法规作出处罚，明显违反法律不溯及既往原则。二、我不应作为行政处罚的相对人，案涉土地使用权，由乔李镇人民政府以划拨方式取得，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条之规定，案涉土地使用权及其地上建筑物并不符合出租条件，乔李镇人民政府无权出租，同时其出租案涉土地使用权及其地上建筑物也未经批准，因此，根据该暂行条例第四十六条之规定，应得到行政处罚的仅是乔李镇人民政府。三、该行政处罚依据的数额有误且处罚比例过大，根据《土地违法案件行政处罚决定书》的认定，违法所得为600000元，但其未考虑我还向张武平支付租金300000元，故实际所得为300000元。同时，之所以转租案涉房屋及院落，并无倒卖土地牟取暴利的故意，均是因从事公益事业导致资金链出现问题的无奈之举。故该处罚认定非法所得为600000元并以此罚款270000元，依据的数额有误且处罚比例过大。综上，为维护我的合法权益，特诉至法院，要求撤销《土地违法案件行政处罚决定书》（尧自然监字【2020】13号）处罚第三项“没收于天兴违法所得600000元，并处罚款270000元，罚没款共计870000元”的行政处罚。并承担本案诉讼费用。原告向本院提供了以下证据：1、原告身份证、户口本各1份。2、国有土地使用证（临尧国用2005第G14260106012号）。3、房屋转租协议及收据。4、房屋转租协议。5、临汾市尧都区自然资源局《行政处罚告知及听证告知书》（尧自然资告字【2020】13号）。6、申辩书。7、《土地违法案件行政处罚决定书》（尧自然监字【2020】13号）。8、临汾市尧都区自然资源局《履行行政处罚决定催告书》（尧自然资强催字【2020】13号）。以上证据均系复印件，与原件核对无异。被告临汾市尧都区自然资源局辩称，一、我局对原告的处罚依据正确。《土地管理法》第二条规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。原告所占土地系乔李镇人民政府的国有划拨用地，划拨用地未经法定程序批准不得擅自转让。乔李镇人民政府擅自将划拨土地及地面建筑物以租期50年方式转让，构成非法转让土地；张武平将转租取得的土地使用权再次转租，依法构成非法转让土地，原告将转租土地中的其中一部分再转租给邢晋明，构成非法转让土地，对实际占用的部分构成非法占用土地。邢晋明接受非法转让的国有土地实际占用，构成非法占用土地。原告既构成非法转让土地，也构成非法占用土地，即同时存在两种违法行为。非法占地行为属于持续性违法行为，当然应当适用修改后的土地管理法，对非法转让土地行为，2004版、2020版土地管理法处罚内容完全一致，故我局引用2020版土地管理法条款作出处罚决定，适用法律完全正确。二、原告与乔李镇人民政府均为处罚相对人，被告一并处罚正确。案涉土地使用权，由乔李镇人民政府以划拨方式取得。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定了划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让、出租、抵押的条件和程序，未经法定批准和法定转让程序属于非法转让。乔李镇人民政府将土地违法出租给张武平，张武平将违法受让的土地再次违法出租给原告，原告将其中的2133平方米土地再违法出租给邢晋明。乔李镇人民政府、张武平、原告均构成违法转让土地，原告占用662平方米建房，构成非法占用土地，将其中的2133平方米土地违法出租并且获利构成非法转让土地。上述各环节当事人均为违法土地管理法的相对人，我局一并处罚完全正确。三、我局处罚依据的数额正确，罚款比例适当。原告违法受让土地，并将2133平方米再次违法转让，其违法所得为600000元，我局对其按照违法所得的45%处以罚款，符合《土地管理法实施条例》第三十八条规定的“非法所得的50%以下”的规定。综上，我局处罚认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当，程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告临汾市尧都区自然资源局向本院提供了查处乔李镇人民政府、张武平、于天兴、邢晋明非法转让、违法占地案卷宗材料。经审理查明，涉案地块原为乔李镇政府炼乳厂。2005年8月22日，乔李镇人民政府作为土地使用权人以划拨方式办理了国有土地使用权证（编号为临尧国用（2005）第G14260106012号），用途为工业用地，面积为2981.32㎡。2005年12月16日，乔李镇人民政府未经批准，擅自将以划拨方式取得的土地使用权的国有土地及地面建筑物出租给张武平，张武平以其女儿马昕名义同乔李镇人民政府签订了房屋租赁合同，乔李镇人民政府违法获得5万元；2012年7月份，张武平再转租给本案原告于天兴，张武平违法获得30万元；2013年3月，于天兴再转租给邢晋明，于天兴违法获得60万元。其中，于天兴、邢晋明占用承租地进行建房。经现场勘测及查阅相关资料，于天兴建房占地面积为662㎡，邢晋明建房占地面积为2133㎡，地类为城镇用地，符合土地利用规划。以上事实，有尧都区自然资源局询问笔录、调查笔录、现场勘验定界图及乔李镇政府原党委书记出具的书面情况说明、租赁合同等相关资料为据，事实清楚，证据确凿。2020年6月2日、11日，被告对乔李镇人民政府、于天兴、邢晋明、张武平依法送达了行政处罚告知及听证告知书，并召开了听证会。2020年6月24日，被告作出尧自然资监字【2020】13号土地违法案件行政处罚决定书：一、没收乔李镇人民政府违法所得50000元，并处罚款12500元，罚没款共计62500元。二、没收张武平违法所得300000元，并处罚款105000元，罚没款共计405000元。三、没收于天兴违法所得600000元，并处罚款270000元，罚没款共计870000元；责令于天兴退化非法占用662㎡的土地。（涉及地上新建建筑物和其他设施，由于天兴与乔李镇人民政府协商处置。）四、责令邢晋明退还非法占用2133㎡的土地；并处罚款21330元。（涉及地上新建建筑物和其他设施，由邢晋明与乔李镇人民政府协商处置）。该处罚决定书送达后，原告于天兴不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销尧自然资监字【2020】13号土地违法案件行政处罚决定书中第三项内容。本院认为，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条之规定，划拨土地使用权，未经批准不得转让、出租、抵押。本案中乔李镇人民政府擅自将划拨土地及地面建筑物以租期50年转让、租赁给张武平，构成非法转让土地；张武平将转租取得的土地使用权再次转租给原告于天兴，构成非法转让土地；原告于天兴在转租土地上擅自建房使用，并将其中一部分土地再转租给邢晋明，构成非法转让土地，对实际占用的部分构成非法占用土地，即同时存在两种违法行为。被告对原告作出的行政处罚事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。对原告提出的被告不应适用2020版土地管理法进行处罚一节，因2004版土地管理法与2020版土地管理法对原告处罚适用的法律条款内容一致，虽有瑕疵，但不影响处罚结果。对原告提出的违法所得应减去向张武平支付的租金300000元，且不应按600000元基数进行罚款一节，根据相关法律规定，非法转让土地，是非法所得的前提条件，构成非法转让土地行为，其所得款额都属于非法所得，不应扣除转让者取得土地的代价及对土地的投入。全国人大法工委、原国家土地管理局政策法规司对“非法所得”的计算问题也有明确答复，非法所得款额不应扣除转让者取得土地的代价及对土地的投入，故原告于天兴的非法所得应按其实际所得款额600000元计算。被告依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条规定处罚款270000元并无不当。综上，被告临汾市尧都区自然资源局对原告作出的行政处罚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对原告的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告于天兴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告于天兴负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于临汾市中级人民法院。审 判 长 张 娟人民陪审员 郑宏斌人民陪审员 李**鹏 二〇二〇年十二月十一日书 记 员 徐 瑞