广东省广州市白云区人民法院民 事 判 决 书（2020）粤0111民初15168号原告：广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室，住所地广州市白云区江高镇金沙路9号，统一社会信用代码12440111732961325Q。法定代表人：梁泽泳，主任。委托诉讼代理人：霍小媚，广东启源律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱江，广东启源律师事务所律师。被告：广东粤大建设集团有限公司，住所地广州市天河区员村四横路1号大院内自编31号，统一社会信用代码91440000726790603T。法定代表人：林崇孟，总经理。委托诉讼代理人：常琪，广东卓信律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘笛，广东卓信律师事务所律师。原告广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室与被告广东粤大建设集团有限公司合同纠纷一案，本院于2020年6月1日立案后，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，依法适用普通程序，公开开庭进行了独任审理。原告广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室的委托诉讼代理人霍小媚、朱江和被告广东粤大建设集团有限公司的委托诉讼代理人常琪、刘笛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室向本院提出诉讼请求：1.确认被告依据广州市白云区江高镇人民政府与其于2002年4月18日签订的《广州市建筑工程施工合同》第六条第（二）款约定因抵付工程价款而取得SQQ-0502地块土地的行为无效；2.判令被告立即将其占有的坐落于广州市个体私营经济试验区内的12.7亩SQQ-0502地块恢复原状（拆除所有建筑物及清场）并将土地返还给原告；3.判令被告承担本案全部诉讼费用。事实和理由：2001年，根据广州市白云区人民政府关于将试验区交给江高镇开发和管理的决定，白云区江高镇委员会、江高镇政府决定成立广州市个体私营经济试验区管理委员会（以下简称试验区管委会），管委会下设原告，并在白云区事业单位登记管理局办理事业单位法人登记手续。试验区管委会未办理法人登记，不具备法人主体资格，且根据相关批复，试验区管委会具体决策的落实与执行由原告负责，故试验区管委会的有关民事行为和法律责任也应由具备法人资格的原告承担。因此，原告有权以自身名义提起本案诉讼。2007年1月16日，被告向原告发出《关于公司名称变更的告知函》，确认其公司名称变更为现名称，故被告为本案适格被告。2002年4月18日，广州市白云区江高镇人民政府与被告签订《广州市建筑工程施工合同》，其中第六条第（二）款约定：“工程价款30%由甲方以现金支付给乙方，70%由甲方以其所属的江高镇私企区内土地折算给乙方，所折算之土地以每亩10万元人民币计算。”合同签订后，被告开展了工程建设，原告依约向被告交付了涉案地块。此后，通过原告与第三方签订《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》转让涉案地块部分土地，收取土地使用出让金以抵偿被告工程价款的方式，将涉案地块中的部分土地分别出让给胡亦水、广州市迪士普音响科技有限公司、王维国、广州市合群包装有限公司等主体，剩余案涉SQQ-0502地块面积12.7亩土地仍由被告占有，且根据《广州市建筑工程施工合同》第六条第（二）款约定，价款暂计为人民币127万元。但是，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第七、十一、十四条规定，土地使用权出让是指国家将国有土地使用权出让给土地使用者的行为，由市、县人民政府土地管理部门实施。原被告间以工程款抵地的行为，在未经市、县人民政府土地管理部门追认的情形下，应属无效。因此，上述《广州市建筑工程施工合同》第六条第（二）款以及依此条款实施的土地转让行为已违反我国法律法规的强制性规定，应属无效，被告依法应将涉案地块返还给原告。故诉至法院，请求支持原告诉讼请求。被告广东粤大建设集团有限公司辩称，原告既非《广州市建筑工程施工合同》当事人，亦非涉诉土地的利害关系人，抵偿涉诉土地给被告的主体并非原告，且原告对涉诉土地没有行政管理权，故原告主体资格不适格，无权提起本案诉讼，请求依法驳回原告的诉讼请求。一、原告既非《广州市建筑工程施工合同》当事人，亦未与被告签署以土地抵偿工程款的相关合同，涉诉土地系广州市白云区江高镇人民政府按照合同约定抵偿给被告的，并非由原告抵偿交付，原告与涉诉土地无直接利害关系。1.2002年4月18日，广州市白云区江高镇人民政府与被告签订《广州市建筑工程施工合同》，其中第六条第（二）款约定工程价款70%由甲方以其所属的江高镇私企区内土地折算给乙方。2003年8月26日，试验区管委会与被告签订《广州市建筑工程施工补充协议》，该协议并未对《广州市建筑工程施工合同》的内容进行实质性变更。《广州市建筑工程施工合同》真实有效，根据合同约定，以土地抵偿工程款给被告的是江高镇人民政府，而非原告。根据合同相对性原则，原告非合同当事人，江高镇人民政府也未授权试验区管委会履行合同义务，原告也未实际履行《广州市建筑工程施工合同》，被告更未与原告签署过其他以土地抵偿工程款的合同。2.原告既未提交其系本案涉诉土地的使用权人等权属证明材料，亦未提交系其交付土地给被告的证据材料，原告并不享有对涉诉土地的所有权或使用权，涉诉土地也非原告给付给被告。故原告与涉诉土地无直接利害关系，其无权提起本案诉讼。二、试验区管委会职责范围所依据的政策文件已失效，试验区管委会及原告不具有管理试验区内土地的职责。《关于设立广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室的批复》所依据的政策文件《广州市人民政府关于加快广州市个体私营经济试验区建设的若干意见》已于2002年4月17日停止执行。收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，故试验区管委会以及原告既非土地管理部门，也没有法律法规授权，也非接受有权部门委托以委托部门的名义受托行政，试验区管委会及原告对涉诉土地均不具有行政管理权。三、本案实为历史遗留的土地权属争议纠纷，应由涉诉土地所在地政府组织自然资源等有关部门依法作出行政处理。自江高镇人民政府将该涉诉土地抵偿给被告后，被告在该涉诉土地上修建了厂房宿舍并一直使用至今，并未改变该土地的工业性质，且江高镇人民政府一直未对被告占有使用涉诉土地提出异议。涉诉土地抵偿行为发生在国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》之前，该行为并不当然无效。被告因为历史问题未办理涉诉土地的权属证书，属于不动产登记的历史遗留问题，应由涉诉土地所在地政府组织自然资源等有关部门依法作出行政处理。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2001年，根据广州市人民政府和广州市白云区人民政府相关文件精神，广州市白云区江高镇人民政府决定成立试验区管委会，试验区管委会下设办公室（即本案原告），并在白云区事业单位登记管理局办理事业单位法人登记手续。试验区管委会未办理法人登记，不具备法人主体资格，试验区管委会具体决策的落实和执行由原告负责。2002年4月18日，广州市白云区江高镇人民政府（甲方、发包方）与广州市钟鑫建筑工程有限公司（乙方、承包方）签订《广州市建筑工程施工合同》，约定工程名称为广州市白云区江高镇私企区道路、排水、排污及其它附属设施工程。其中第六条第（二）款约定：“工程价款支付方式：……70%由甲方以其所属的江高镇私企区内土地折算给乙方。所折算之土地以每亩10万元人民币计算，办妥土地使用证为止的费用由甲方负责，之后相关的一切费用由乙方负责……地块位置由乙方选择并经甲方认可后确定……。”合同签订后，试验区管委会将位于广州市个体私营经济试验区内包括涉案12.7亩土地在内的SQQ-0502地块交付给广州市钟鑫建筑工程有限公司使用。2002年9月22日，广州市钟鑫建筑工程有限公司（甲方）与试验区管委会（乙方）签订《委托书》，约定甲方将SQQ-502地块（该地块前期乙方已作为工程款抵偿给甲方）约25亩的招商工作委托乙方；地块转让价格及付款方式由甲方同第三方协商；甲方认可乙方同第三方所签定的合同内容；按乙方与第三方合同内容按期移交土地及做好该地块的填土工作；乙方收到第三方购地款后，第一时间将该款项作为工程款转给甲方。2003年8月26日，试验区管委会（甲方）与广州市钟鑫建筑工程有限公司（乙方）签订《广州市建筑工程施工补充协议》，约定前述2002年4月18日广州市白云区江高镇人民政府和乙方签订了《广州市建筑工程施工合同》（原合同），现经甲乙双方友好协商，就所施工的道路名称变更、工程结算、工程进度款拨付等事宜签订补充协议；甲乙双方一致确认原合同的合法性和有效性，并在此基础上签订本补充协议；原合同条款与本补充协议条款相悖的，以本补充协议为准，本补充协议未提及的事宜，按原合同条款执行；等等。2006年，广州市钟鑫建筑工程有限公司经工商部门核准更名为广东粤大建设工程集团有限公司（即本案被告）。被告于2007年1月16日向原告发出《关于公司名称变更的告知函》，告知原告该名称变更事项，并称将继续经营，一如既往与原告合作。2006年8月，国务院颁发《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号），规定工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让。2007年4月，国土资源部、监察部出台《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》，规定国务院31号文件下发前已经签订工业项目投资协议，所涉土地已办理完农用地转用和土地征收审批手续的，可以继续采取协议方式出让，否则要通过招标拍卖挂牌的方式出让。2016年9月21日，广州市房地产测绘院对包括涉案土地在内的4912.81平方米土地进行土地勘测定界，确认该地块为属于广州市白云区江高镇大田村民委员会、广州市白云区江高镇大田村鹤一经济合作社的集体土地，土地利用现状为农用地。2020年3月16日，广州市高新技术产业开发区民营科技园管理委员会向被告发出《关于收回SQQ-0502地块土地的函》，称SQQ-0502地块部分土地未完成出让抵偿，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”，《广州市建筑工程施工合同》无法继续履行，根据《同意用地结案书》，SQQ-0502地块土地所有权性质已转为国有，要求被告尽快清理该地块上建（构）筑物等，并尽快到该委办理结算工程款事宜。2020年8月26日，广州市规划和自然资源局复函本院，载明案涉地块在2002年至2016年土地利用总体规划均规划为建设用地；该地块在2004年至2016年土地利用现状均为建设用地，2002年至2003年无相关数据；该地块涉及农转用批复，用地单位为广州市白云区土地开发中心。诉讼中，原被告均确认，被告在案涉地块上盖建设有厂房和员工宿舍，并使用至今。2020年12月18日，广州市规划和自然资源局复函本院，载明案涉地块查无相关《建设工程规划许可证》信息。以上事实，有《广州市建筑工程施工合同》《委托书》《广州市建筑工程施工补充协议》《关于公司名称变更的告知函》、土地利用现状确认书、《土地勘测定界技术报告书》《关于收回SQQ-0502地块土地的函》、复函、照片和当事人陈述等证据证实。本院认为，本案为合同纠纷。关于原告主体资格的问题。广州市白云区江高镇人民政府与被告签订《广州市建筑工程施工合同》后，该合同中广州市白云区江高镇人民政府的权利义务实际由试验区管委会享承，且从试验区管委会与被告先后签订《委托书》和《广州市建筑工程施工补充协议》的行为与协议约定内容来看，被告对此知情并认可，因此本院对原告主张前述《广州市建筑工程施工合同》中广州市白云区江高镇人民政府的权利义务已依法转让给试验区管委会的事实予以认定，试验区管委会是前述《广州市建筑工程施工合同》的一方当事人。因试验区管委会未办理法人登记，并不具备法人资格，亦不具诉讼主体资格，其具体决策的落实和执行由被告负责，故试验区管委会有关民事行为的法律责任应由具备诉讼主体资格的原告承担。原告是本案适格主体，有权提起本案诉讼。关于被告根据前述《广州市建筑工程施工合同》第六条第（二）款约定取得案涉SQQ-0502地块12.7亩土地的民事行为效力问题。前述《广州市建筑工程施工合同》第六条第（二）款约定，广州市白云区江高镇人民政府将涉案土地以每亩10万元人民币的价格抵偿该合同项下的工程款，该条款约定以当时仍为集体土地的涉案地块土地使用权抵偿工程款，其实质是对集体土地使用权以出让或转让的方式进行处分，依法应认定为无效条款。首先，根据该条款订立前1995年1月1日施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十一条、第十四条的规定，土地使用权出让是国家将国有土地使用权出让给土地使用者的行为，该行为由市、县人民政府土地管理部门实施并订立书面出让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条亦规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。由此可见，土地使用权出让合同的出让人主体是特定的，具有法定性，即必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份具体实施出让行为，不具备出让行为法定主体资格的民事主体所从事的民事法律行为应当认定为无效。其次，依据《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第四十三条、四十四条的规定，因建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。据此，城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有建设用地的，不得出让。综上，因广州市白云区江高镇人民政府和试验区管委会不具备签订涉案合同的主体资格，且在未办理申请使用国有土地审批手续的情况下与被告订立的上述合同条款，因违反法律、行政法规的强制性规定，依法应认定为无效。被告根据该无效条款的约定取得案涉SQQ-0502地块12.7亩土地的民事行为，依法也应认定为无效的民事行为。关于原告诉请被告将其占有的涉案地块恢复原状（拆除所有建筑物及清场）并返还土地的诉讼请求。经查，被告在案涉地块上盖建设有厂房和员工宿舍并使用至今，且无办理《建设工程规划许可证》。因此，虽涉案地块已于2018年收储为国有土地且其规划用途为建设用地，但因被告在该地块上盖进行建设，未按规划审批程序批准，未依法领取《建设工程规划许可证》，故根据“房地一体”原则，原告要求返还案涉地块的诉讼请求涉及上盖建筑物为非法建筑，需先由行政主管部门处理，故本案对原告该项诉讼请求不予审理，原告可另行向行政主管部门申请处理。综上所述，依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条第一款，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第四十三条、第四十四条，《中华人民共和国城市房地产管理法(1995年施行》第七条、第十一条、第十四条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：确认被告广东粤大建设集团有限公司依据2002年4月18日签订的《广州市建筑工程施工合同》第六条第（二）款约定取得SQQ-0502地块12.7亩土地的行为无效。本案受理费100元，由原告广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室负担50元（已交纳），由被告广东粤大建设集团有限公司负担50元。被告广东粤大建设集团有限公司负担部分受理费于本判决生效之日起三日内直接给付原告广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。判决生效后（当事人提起上诉的，以上诉法院生效判决为准），负有履行义务的当事人必须依法按期履行判决。逾期未履行的，其不得有高消费及非生活和工作必须的消费行为。本项内容在判决生效后即视为执行通知，违反本项通知的，人民法院在权利人申请执行立案或移送执行后，可立即采取强制执行措施，包括但不限于依法对相关义务当事人采取限制高消费、列入失信被执行人名单、罚款、拘留等，构成犯罪的，依法追究刑事责任。审判员  张文茵二〇二〇年十二月三十日书记员  陈珊珊