广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂01行终140号 上诉人（一审原告）广西方大养殖有限公司。住所地：马山县周鹿镇琴马村弄卜屯新村竹山园。统一社会信用代码：91450124MA5L8JJM1M。 法定代表人何韵岳，该公司经理。 委托代理人何天溢，该公司执行董事。 委托代理人唐茂才，广西金桂北斗律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）马山县自然资源局。住所地：马山县白山镇新兴大道4号。统一社会信用代码：11450124MB19922677。 法定代表人罗建团，该局局长。 委托代理人陈礼俊，该局工作人员。 委托代理人罗英军，广西飞马律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）马山县人民政府。住所地：马山县白山镇西华街东一里1号。统一社会信用代码：11450124768931566H。 法定代表人张自英，该县县长。 委托代理人李文敬，广西文敬律师事务所律师。 委托代理人何雪珍，马山县司法局工作人员。 上诉人广西方大养殖有限公司（以下简称方大公司）请求撤销被上诉人马山县自然资源局作出的行政处罚决定及马山县人民政府（以下简称马山县政府）作出的行政复议一案，不服宾阳县人民法院于2020年4月10日作出的（2019）桂0126行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理本案后依法组成合议庭，于2020年7月23日组织各方当事人到庭就本案争议事项进行了询问。上诉人方大公司的委托代理人何天溢、唐茂才，被上诉人马山县自然资源局的委托代理人陈礼俊、罗英军，被上诉人马山县政府的委托代理人李文敬、何雪珍到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审判决查明，2018年7月1日，马山县土地矿产卫片执法检查工作领导小组办公室向原马山县国土资源局转来马山县周鹿镇琴马村弄卜屯建设生猪养殖场项目存在涉嫌违法占地行为的线索，原马山县国土资源局经立案调查、询问当事人并组织当事人勘验现场、向当事人发出相关通知书等，告知当事人具有申辩陈述的权利，召开听证会等一系列过程。2019年3月7日，原马山县国土资源局对原告方大公司作出马国土资行决〔2019〕6号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定原告方大公司未经批准，擅自于2017年7月起违反土地利用总体规划在马山县周鹿镇琴马村弄卜屯占地建设生猪养殖场项目，涉及违法占用基本农田面积为29652平方米的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、《基本农田保护条例》第十七条的规定，对原告方大公司作出以下处罚：1、限期改正或者治理，恢复原种植条件；2、并处罚款，处占用29652平方米耕地质量等别为11级基本农田的耕地开垦费2倍的罚款1482600元。2019年3月下旬，马山县进行机构改革，组建马山县自然资源局，不再保留马山县国土资源局。2019年4月25日，原告向马山县政府申请复议。马山县政府于2019年7月27日作出马复议决〔2019〕6号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持马山县自然资源局作出的上述被诉处罚决定，并于2019年10月11日将上述被诉复议决定送达给原告。2019年10月17日，原告向法院提起行政诉讼，要求判决撤销被告马山县自然资源局作出的被诉处罚决定。 一审判决认为，根据国家有关法律、法规的规定，被告马山县自然资源局具有作出本案被诉处罚决定的职权。被告马山县自然资源局从对原告进行立案调查至最终作出行政处罚的过程中,均能按照行政处罚的相关程序进行,应认定被告马山县自然资源局作出被诉处罚决定程序合法。 原告方大公司与被告马山县自然资源局的主要争议焦点是原告是否存在非法占用基本农田的行为。原告提出其在涉案土地建设养殖场符合规定，且办理相关行政审批，获得马山县周鹿镇人民政府（以下简称周鹿镇政府）、马山县农业和林业局、马山县周鹿镇国土规建环保安监所、马山县发展和改革委员会及琴马村村委会等部门的批准，不存在非法占用基本农田的行为。因原告未能提交马山县国土管理部门同意其使用涉案土地建设养殖场的批文，故对原告的上述主张，不予支持；被告马山县自然资源局结合卫片检查及调查勘验结果等作出被诉处罚决定，认定事实清楚，证据充分。被告马山县自然资源局依据查明的事实适用相关法律、法规规定，对原告作出的第一项处罚即“限期改正或者治理，恢复原种植条件”，并无不妥，应予以支持。但是，违法行为人所受到的行政处罚应与其过错大小相一致。本案中，原告在涉案土地建设养殖场，先后取得周鹿镇政府、马山县农业和林业局等相关部门的批准，且涉案土地没有设立属于基本农田的明确标识。被告马山县自然资源局在作出被诉行政行为时没有考虑上述因素，即对原告作出的第二项处罚即“并处罚款，处占用29652平方米耕地质量等别为11级基本农田的耕地开垦费2倍的罚款1482600元”，该项处罚明显不当，应予撤销。虽然被告马山县政府作出的被诉复议决定程序合法，但因其作出的被诉复议决定维持马山县自然资源局作出的被诉处罚决定，故该被诉复议决定也应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第六项的规定，判决：一、撤销被告马山县自然资源局作出的被诉处罚决定第二项，即“并处罚款，处占用29652平方米耕地质量等别为11级基本农田的耕地开垦费2倍的罚款1482600元”；二、撤销被告马山县政府作出的被诉复议决定；三、驳回原告方大公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告马山县自然资源局负担。 上诉人方大公司上诉称，一、一审判决认定事实不清、逻辑错误，对于上诉人养殖场所占用土地是否为基本农田这一核心问题没有作出正面的判决。（一）一审判决没有明确查清上诉人养殖场是否违法占用基本农田，而是以“因原告未能提交马山县国土管理部门同意其使用涉案土地建设养殖的批文...”等来肯定被上诉人马山县自然资源局作出的被诉处罚决定具有事实依据，属逻辑错误。（二）一审判决对上诉人涉案养殖场所占用土地是否为基本农田这个问题的相关证据没有做到严格严谨的评价，导致结果模棱两可。1.原马山县国土资源局主张涉案养殖场占用基本农田，其在一审中提交的支持该主张的证据仅是一张来源不明、制作主体未知、测绘时间未定的图片。上诉人对该证据的三性均有异议：第一、该图片中标注：永久划定基本农田保护区，其中旱地占用26109.04平方米，田坎3543.48平方米，但实际上上诉人涉案养殖场用地全部为山地，没有任何田坎，因此该图片所示范围与养殖场范围不一致；第二、该图片来源不明、制作主体未定、测绘时间未知，不具有法律效力；第三、该图片显示的内容也与被上诉人《关于广西方大养殖场项目用地合规性审查的意见》的结论相悖，该审查意见认定上诉人涉案养殖场用地为基本农田，而上述图片标注的为基本农田保护区。根据《中华人民共和国基本农田保护条例》（以下简称基本农田保护条例）规定，基本农田与基本农田保护区有很大区别，编制的主体及其功能均不一致。一审判决也没有认定该图片划定范围就是上诉人涉案养殖场的范围。因此，这份证据无法证实上诉人涉案养殖场占用土地为基本农田的事实。2.上诉人提供的证据及被上诉人马山县自然资源局提供的部分证据均证实涉案养殖场所占土地不是基本农田，也不是基本农田保护区，即不属于禁养区。第一、上诉人于2017年5月21日与周鹿镇政府、琴马村签订《三方用地协议书》、上诉人与周鹿镇政府签订《设施农用地复垦协议书》以及2017年6月12日周鹿镇政府作出的《关于同意周鹿镇琴马村弄卜屯广西方大养殖有限公司生猪养殖场使用设施农用地的批复》等，上述合同及批复均证实涉案养殖场用地为一般农用地。根据《基本农田保护条例》第六条：乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作；第八条：县级和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。如果涉案养殖场用地为基本农田或基本农田保护区，周鹿镇政府不可能不知道；而如果周鹿镇政府明知该地为基本农田或基本农田保护区，却仍然批准上诉人在该土地上建设养殖场，那周鹿镇政府就涉嫌滥用职权；第二、马山县农业和林业局出具的《关于对于的答复》，显示涉案养猪场占用地位于山地，不属于法律法规规定的禁养区，符合畜禽养殖建设条件，证实养殖场用地不属于基本农田或基本农田保护区；第三、周鹿镇政府、周鹿镇国土规建环保安监所、琴马村民委员会及琴马村弄卜经联社等四单位共同出具的《证明》明确记载：养殖场用地为旱地，养殖场没有占用耕地，不属于违法违规占用土地；第四、被上诉人马山县自然资源局向该地权属人何某询问后作出《询问笔录》，该笔录中，何某明确表示养殖场用地为荒地、荒坡。二、一审判决适用法律错误。（一）一审判决并未认定上诉人养殖场违法占用基本农田或基本农田保护区以及禁养区。在此种情形下，单纯的建设养殖大棚等简易临时用房，根据《中华人民共和国畜牧法》的规定并不需要向土地主管部门申请审批。（二）根据《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定，只有在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，才依照《中华人民共和国土地管理法》的规定向国土行政主管部门审批，而其他情形并不需要土地主管部门审批；只是在土地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。本案中，上诉人在养殖场中猪棚及管理用房均为临时建筑，根据上述规定并不需要土地行政主管部门的审批。事实上，上诉人在投资前已与周鹿镇政府签订了《设施农用地复垦协议书》，该协议约定了上诉人在合同期满的12个月内完成养殖场内复垦。（三）一审判决在未认定上诉人养殖场是否违法占用基本农田，并在认定养殖场“先后取得马山县周鹿镇人民政府、马山县农业和林业局等相关部门的批准，且涉案土地上没有设立属于基本农田的明确标志。”等事实的情形下，却判决被上诉人马山县自然资源局作出的被诉处罚决定事实清楚、证据充分。判决结果与认定事实相矛盾。三、关于政府及相关部门批复或答复等公信力问题。一审判决认定上诉人建设涉案养殖场获得政府及相关部门批准。上诉人建设涉案养殖场遵循了法定程序，主观上不存在违反法律法规规定。另外，当时周鹿镇政府也极力说服上诉人尽快投资，上诉人正是基于政府及相关部门的公信力，才在短时间内投入数百万元建设养殖场。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。即使上诉人涉案养殖场所占土地确实为基本农田，那么这种错误的行为也是基于政府及相关行政主管部门的公信力所导致，其后果也应由政府及相关主管部门来承担，而不是由上诉人承担，因为上诉人客观上没有违法认知的来源。综上，被上诉人马山县自然资源局作出的被诉处罚决定没有事实和法律依据。为此请求：一、撤销一审判决第三项；二、改判撤销被诉处罚决定的第一项;三、本案诉讼费用由被上诉人马山县自然资源局承担。 被上诉人马山县自然资源局未向本院提交书面的答辩意见，其当庭答辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，上诉人方大公司上诉理由不成立，请求驳回上诉人方大公司的上诉请求。 被上诉人马山县政府答辩称，一、上诉人虽然已与马山县签订了《三方用地协议书》《设施农用地土地复垦协议书》《土地租赁合同》，得到周鹿镇政府《关于同意周鹿镇琴马村弄卜屯广西方大养殖有限公司生猪养殖场使用设施农用地的批复》（周政复〔2017〕02号），但该批复明确指出了严禁占用基本农田，严格执行农用地的用途管制，要求上诉人应到县国土资源行政主管部门办理相关用地审批手续等，但上诉人未经马山县自然资源局批准就擅自占用土地建设养猪场，已属于非法占用农用地进行建设行为。二、马山县自然资源局结合卫片检查及调查勘验结果认定上诉人在本案中未经办理用地手续占用的农用地为基本农田，面积为29652平方米，事实清楚、证据充分。三、基于前述原因，马山县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定对上诉人进行行政处罚、适用法律正确，程序合法。综上，一审判决维持马山县自然资源局作出的被诉处罚决定第一项，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。 二审审理过程中，各方当事人均未向本院提交新证据。本院依职权要求被上诉人马山县自然资源局提交涉案养殖场所占用土地是否属于基本农田的相关材料。被上诉人马山县自然资源局向本院提交2017年9月由周鹿镇政府编制，马山县国土资源局、广西师范学院制图的《周鹿镇永久基本农田保护图》。 上诉人方大公司对上述保护图的质证意见如下：1.被上诉人提交该份证据已超过举证期限；2.该图制作时间为2017年9月，而涉案养殖场建设时间为2017年6月至2018年1月，说明涉案养殖场用地是在2017年9月份才划入基本农田范围，上诉人在租赁该地建设时该地并不是基本农田；3.上诉人主观上没有违法的故意，该地于2017年9月被划入基本农田后，被上诉人马山县自然资源局对于上诉人的建设行为并没有制止，直至2018年7月才给上诉人送达《责令停止违法行为通知书》，而上诉人收到该通知后已对尚未出栏的猪进行处理并停止了养殖行为。 被上诉人马山县政府对于上述证据的真实性、合法性及关联性均予以认可。同时认为上诉人建设的涉案养殖场已占用基本农田，其所建设的建（构）筑物属于永久性的建筑，不是临时搭建的构筑物。 本院认为，被上诉人马山县自然资源局提交的上述证据是根据本院的要求对涉案养殖用地是否属于基本农田作进一步的证明，属于补强证据，不存在超过举证期限的问题，对于该份证据的真实性、合法性及关联性，本院予以认定。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的案件事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，上述《周鹿镇永久基本农田保护图》载明：方大公司涉案养殖场项目用地整块位于基本农田保护区范围内，占用基本农田2.9653公顷。 本院认为，本案中，被上诉人马山县自然资源局已经依法履行了被诉处罚决定的相关程序，各方当事人对此亦无争议，故本院对于被诉处罚决定程序合法予以认定。 根据各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、被诉处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分，即上诉人方大公司是否存在非法占用基本农田的事实；二、被诉处罚决定所作裁量是否恰当。 关于上诉人方大公司是否存在非法占用基本农田建设涉案养殖场的问题。《基本农田保护条例》第二条规定：“国家实行基本农田保护制度。基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。”、第十五条规定：“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。......”上述条例规定表明，是否属于基本农田应当依照土地利用总体规划进行认定。规划确定为基本农田的，即不得进行非法占用。本案中，上诉人方大公司未经马山县国土资源行政主管部门批准，擅自占用土地建设生猪养殖场，并在该养殖场内建设永久性建筑物，属于非法占用农用地进行建设的行为，已构成非法占用土地的事实。根据马山县自然资源局一审提交的2018年11月21日对上诉人养殖场进行现场勘测制作的《土地案件现场勘测笔录》、马山县金威信息测绘中心制作的《马山县周鹿镇琴马村广西方大养殖场勘测定界图》、《马山县周鹿镇土地利用总体规划（2010年-2020年）》局部图以及二审提交的2017年9月制作的《周鹿镇永久基本农田保护图》等证据显示，上诉人方大公司涉案养殖场项目用地整块位于基本农田保护区范围内。因此，上诉人方大公司占用基本农田建设涉案养殖场的事实清楚、证据充分。 关于被诉处罚决定所作裁量是否恰当的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，被上诉人马山县自然资源局认定上诉人方大公司非法占用基本农田建设涉案养殖场，有相应的事实和法律依据。针对上诉人方大公司的违法行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、《基本农田保护条例》第三十三条等的规定，对上诉人方大公司作出“限期改正或者治理，恢复原种植条件”的处罚并无不当，一审判决予以维持正确，本院予以支持。 上诉人方大公司建设涉案养殖场虽已构成违法占地行为，但考虑到上诉人方大公司在与马山县签订《三方用地协议书》、《设施农用地复垦协议书》以及周鹿镇政府作出同意上诉人使用设施农用地建设涉案养殖场的批复时，均没有告知上诉人涉案土地为基本农田，上诉人对于涉案养殖场用地的性质并不知情，其主观上并无故意，且案发后在被上诉人马山县自然资源局查处时上诉人能够积极配合调查且能自动中止违法行为，主动消除或者减轻危害后果并有效避免危害后果发生。因此，一审判决认为被诉处罚决定第二项对上诉人方大公司处以“并处罚款，处占用29652平方米耕地质量等别为11级基本农田的耕地开垦费2倍的罚款1482600元”与上诉人方大公司的过错大小不相符，该项处罚明显不当并予以撤销有法律依据。对此项的处理，被上诉人马山县自然资源局亦无异议，本院予以支持。 关于上诉人方大公司上诉提出其建设涉案养殖场用地属于一般农用地，其建设行为没有改变农用地性质，不应受到行政处罚的主张，本院认为，上诉人方大公司占用基本农田进行养殖场建设的事实有充分的证据证明，不论其行为是否改变涉案土地农用地性质，均不影响其未经批准占用基本农田建设涉案养殖场的事实。上诉人方大公司提交的马山县农业和林业局《关于对于的答复》、周鹿镇政府、周鹿镇国土规建环保安监所、琴马村民委员会及琴马村弄卜经联社等四单位于2017年6月22日共同出具的涉案养殖场不占用耕地的《证明》以及证人何某在被上诉人对其询问中表示养殖场用地为荒地、荒坡等证据，仅表明上述部门及个人对涉案用地性质的个人意见，并不能据此否定马山县金威信息测绘中心制作的《马山县周鹿镇琴马村广西方大养殖场勘测定界图》、《马山县周鹿镇土地利用总体规划（2010年-2020年）》局部图以及《周鹿镇永久基本农田保护图》中确认涉案土地属于基本农田保护区的事实，据此，本院对上诉人方大公司以此为由请求撤销一审判决第三项及被诉处罚决定第一项的上诉请求，不予支持。 综上，一审判决正确，上诉人方大公司上诉理由不成立。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人广西方大养殖有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  彭晓霞 审判员  傅朝霞 审判员  戴声长 二〇二〇年十二月八日 书记员  黄昇翔 附相关法律条文： 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；