安徽省萧县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖1322行初163号 原告：刘争利，男，汉族，1981年3月15日出生，住安徽省宿州市萧县。 被告：萧县永堌镇人民政府，住所地：安徽省宿州市萧县永堌镇胜利村，统一社会信用代码：11341322003196555F。 法定代表人：任精芳，该政府镇长。 委托诉讼代理人：周一涛，安徽三联律师事务所律师。 原告刘争利诉被告萧县永堌镇人民政府（以下简称永堌镇政府）不履行法定职责一案,本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年12月10日公开开庭审理了本案。原告刘争利、被告永堌镇政府出庭负责人任精芳及其委托诉讼代理人周一涛均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 刘争利诉称，2020年7月8日，其向胜利村委递交宅基地申请书，未见回复。1995年，刘争利的爷爷曾分的一片五百多平方米的场地作为宅基地建房使用至2017年，因永马路拓宽时需要拆除部分西屋墙体，结果旧屋全部被拆掉，现剩余300多平方米的空地，地上尚有原来的房屋地基，其想在此建房，但在2020年6月份刚开始施工时就强制拆除，还说是林地不是农村集体建设用地规划范围内的土地，实际上这块地势低洼，不宜耕种，南边有两家住户。其父亲八十年底到外公所在村生活一段时间，九十年代初回来种植大田蔬菜，就住在田间地头，也没再分得过宅基地。其父母先后于2017年、2018已去世。其于2003年外出务工，于2007年返乡创业，2011年以后主要养殖生猪，还成立了天利畜禽养殖场，2014年还获得萧县农委颁发的科技示范户，2015年开始引进水果藕，于2020年初获得前进村致富带头人的称号。但是刘争利一家四口却挤在养殖场仓库内居住，其本人多次向胜利村村委、永垌镇国土所申请宅基地均无果。现，刘争利提起行政诉讼，请求人民法院依法判决确认永堌镇政府不履行审批宅基地法定职责的行为违法，同时要求判决责令其履行法定职责，并要求本案受理费用由被告承担。 刘争利向本院提交证据如下：证据1.身份证复印件；证据2.2020年7月8日申请书；证据3.2020年11月10日萧县永堌镇胜利村村委会出具的情况说明；证据4.王运民、刘祥安、张长喜、刘夫祥、朱学习证人证言；证据5.照片；证据6.刘争利和书记沈百城通话录音资料；证据7.刘祥顺和刘争利分贝为户主的两份居民户口本。以上证据均为复印件，音频资料载体为光盘，欲证明刘争利的原告主体资格成立。2010年5月14日，刘争利与其父母分户后在本村一直没有宅基地，其申请宅基地符合以户为单位申请宅基地的条件，再依法向村委会提交宅基地申请后，村委会已将其宅基地申请和情况说明申请书提交给永堌镇政府，但镇政府不履行法定职责，一直未予以批准。至于刘争利父亲在其他村取得的住宅及土地如何处理，均不影响其本人在本村申请宅基地，前进村曾给其指定了一片宅基地，地势低洼存有三米多深的污水。村委会已证实曾受永堌镇政府里指使向司法局工作人员提供过虚假证明。 永堌镇政府辩称，1.刘争利诉请缺少法律依据，在实体规则方面，申请宅基地属于依申请的行政行为，有依法进行审查，即自由裁量的权力，是否给予审批，永堌镇政府及胜利村村委会要根据法定条件和自身的条件进行审查。在程序规则方面，根据现有的农村宅基地审批程序的相关规定，刘争利的宅基地申请必须经过村委会处理，为前置条件。但胜利村村委会没有做出任何的审查，也就是说没有给予是否审批的决定，也没有进行相应的公示，也没有上报给永堌镇政府。永堌镇政府行使审批权的前置条件，村委会的处理程序欠缺，刘争利诉请永堌镇政府履行法定职责，条件不具备。刘争利诉请缺少事实依据，经过村委会调查，刘争利户下原来有一处宅基地，后家庭成员以一定条件将该处宅基地出卖，这不符合宅基地的审批条件，请法院驳回刘争利的诉讼请求。 永堌镇政府向本院提交证据如下：证据1.2020年7月8日《宅基地申请书》（以下简称申请书）；证据2.2020年11月17日胜利村委会出具的《关于刘争利宅基地情况说明》(以下简称情况说明)；证据3.皖农合（2020）38号《安徽省农业农村厅安徽省自然资源厅文件》（以下简称38号文件）。以上证据欲证明胜利村只是将刘争利的申请转交给永堌镇政府并无意见，胜利村向永堌镇政府书面汇报已努力寻找但村里没有可供分配的宅基地，不代表批准或不予批准的处理结果，属于内部文件。按照申请宅基地申请程序，由村民小组、村委会处置是前置条件，本案刘争利在申请过程中提交或者督促村委会将处理结果上报，至于申请人将原有住房出卖、出租、赠与或者改作生产经营用途的，不符合申请条件的，依法应不予审批宅基地。 经庭审质证，（一）永堌镇政府所举证据，刘争利质证认为：证据1、2真实性、关联性、合法性无异议，证据3达不到其证明目的。申请宅基地是以户为单位向村小组提出建房申请，刘争利的父亲处理自己住房及土地的行为与其无关，并不影响其申请宅基地。（二）刘争利所举证据，永堌镇政府质证认为：证据1、2、5真实性、关联性、合法性无异议；证据3萧县永堌镇胜利村村委会于2020年11月10日与2020年11月17日情况说明内容不一致，达不到已走前置程序即村委会已对申请作出处理的证明目的；证据4证人应当出庭接受质询，认可村委会给刘争利协调宅基地和原户下宅基地已由其父亲出售的部分证明内容；证据6通话录音资料真实性有异议，无法核实；证据7两份户口本的真实性无异议，达不到其证明目的，农村宅基地的“户”与户籍的“户”不同。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：刘争利所举证据1、2、3、5、7具有真实性、关联性，本院予以认证，证据4、6不符合证据规则规定的形式，且证人未出庭接受质询，对其内容的真实性不予认定。永堌镇政府所举证据具有真实性，永堌镇政府以刘争利的宅基地申请材料不完整，不符合法律规定，且村级组织未依法讨论、公示、审查，未按法定程序申报，镇政府非适格被告主体的理由成立，本院予以采纳。 经审理查明：刘争利系萧县永堌镇胜利村北泉自然村村民。2010年5月14日，刘争利与其父刘祥顺分户后未在胜利村北泉自然村申请划拨宅基地。2020年7月8日，刘争利向所在村民委员会递交书面申请要求划拨宅基地，村民委员会未经讨论、公示、调查及申报，直接将其申请及情况说明递交永堌镇政府，该镇政府已作出口头通知予以拒绝审核。为此，刘争利诉至本院，请求本院依法判决确认永堌镇政府不履行审批宅基地法定职责的行为违法并请求判决责令其履行法定职责。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条规定原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。该法第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。农经发〔2019〕6号《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》和皖农合（2020）38号《安徽省农业农村厅、安徽省自然资源厅关于进一步加强农村宅基地审批管理的实施意见》对农村宅基地申请程序均有明确规定。其中，38号文件第（五）农村宅基地申请程序规定：1.申请。农村村民需要宅基地用地建房的，应当填写《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》，签署《农村宅基地使用权承诺书》，提交相关申请要件，以户为单元向所在村民小组提出宅基地和建房（规划许可）书面申请。2.公示。村民小组收到申请后，应当在10个工作日内提交村民小组会议讨论。3.审查。4.报送。审查通过的，由村级组织在《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》签署意见，连同申请人提交的其他相关材料一并报送乡镇人民政府。本案中，刘争利所在村级组织依据上述法律、法规、规章的授权，对符合宅基地申请条件的农户，对其提出的宅基地和建房（规划许可）书面申请负有接受申请、予以讨论公示、依法审查和在法定期限内依法报送的行政管理职责。同时，该村级组织还负有重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否征求了用地建房相邻权利人意见等职责。如审查通过的，应由村级组织签署意见，报送乡镇政府审批。永堌镇政府以刘争利的宅基地申请材料不完整，不符合法律规定，且村级组织未依法讨论、公示、审查，未按法定程序申报，镇政府非适格被告主体的质辩理由成立，本院予以采纳。且永堌镇政府在村级组织未履行法定职责之前拒绝作出审批与否的行政行为，对刘争利的合法权益明显不产生实际影响。综上，案涉村级组织对刘争利的宅基地申请负有行政管理职责，刘争利对负有该行政职责的不履职行为不服提起的行政诉讼，其所在的村民委员会为适格被告。本院向其释明后，刘争利不同意主动撤回对永堌镇政府的起诉，故应裁定驳回其起诉。故，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（三）、（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告刘争利的起诉。 根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，本案不交纳案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  吴秀丽 人民陪审员  刘 娜 人民陪审员  黄晓敏 二〇二〇年十二月二十九日 书 记 员  王晓琴 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。