吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终251号 上诉人（原审原告）刘富强。 委托代理人刘殿文，系刘富强父亲。 被上诉人（原审被告）柳河县人民政府，住所地吉林省柳河县柳河镇柳河大街1777号。 法定代表人庄亚男，县长。 委托代理人孙琦，柳河县住房和城乡建设局副局长。 委托代理人司增辉，柳河县房屋征收经办中心科员。 被上诉人（原审被告）通化市人民政府，住所地吉林省通化市新华大街499号。 法定代表人李平，市长。 委托代理人李国臣，通化市司法局行政复议应诉科科长。 委托代理人唐平，通化市司法局行政复议应诉科科员。 上诉人刘富强因诉被上诉人柳河县人民政府房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服吉林省通化市中级人民法院（2020）吉05行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2016年6月27日，吉林省发展和改革委员会与吉林省住房和城乡建设厅共同发布《吉林省发展改革委、吉林省住房城乡建设厅关于做好棚户区改造货币化安置项目审批有关工作的通知》，通知明确对已列入当地“2013-2017年棚户区改造项目可研批复”的货币化安置项目，由当地住房城乡建设部门报当地发展改革部门按有关要求履行项目补充批复程序，发改部门出具项目可研补充批复文件，货币化安置不涉及新建住房，原则上无需土地、规划、环评、能评等前置要件内容。2017年1月22日，吉林省住房和城乡建设厅下发吉建保〔2017〕1号《吉林省住房和城乡建设厅关于对2016年城市棚户区改造项目进行备案的通知》及附件，对全省各地城市棚户区改造项目进行备案，本次征收范围在备案范围内。2017年3月27日，柳河县人民代表大会常务委员会做出批准决定，批准将柳河县2016-2017年棚户区改造建设项目资金列入年度财政预算。征收地块棚户区改造项目已列入柳河县城市总体规划（2008-2020），符合柳河县土地利用总体规划（2006-2020）调整方案。2017年8月18日，柳河县人民政府根据《吉林省人民政府关于柳河县土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》制定并公布了《柳河镇导航社区（小地河以北）等七个区域遗留264户棚户区改造房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）。2017年9月20日，房屋征收实施部门柳河县房屋征收经办中心向柳河县人民政府报备《柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留264户房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告》《柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留264户棚户区改造项目房屋征收补偿突发事件应急预案》《资金储备汇兑凭证》。为改善柳河棚户区居民的居住环境及生活条件，柳河县人民政府于2017年11月20日作出柳政房征字〔2017〕2号《柳河县人民政府国有土地上房屋征收决定》，对柳河镇导航社区地段（小地河以北）等七个棚户区内遗留264户的房屋进行征收，同日发布第12号《柳河县人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》《柳河镇导航社区（小地河以北）等七个区域遗留264户棚户区改造房屋征收补偿安置方案》《柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留的264户房屋征收公开选择房地产价格评估机构的通知》并张贴公示。2017年11月23日，柳河县房屋征收经办中心出具了《关于柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留264户房屋征收房地产评估机构协商选定结果的汇总》结果：柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留264户中，其中251户选择柳河晨铭房地产评估有限公司，13户弃权，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定，参加选定的被征收人遵循少数服从多数的原则，通过投票的方式选定评估公司为柳河晨铭房地产评估有限公司。柳河县住房和城乡建设局与柳河晨铭房地产评估有限公司签订《房地产估价合同》。刘富强的房屋在征收区域范围内，被征收房屋位于柳河县城区前进街四区，房屋产权证号为00101289，建筑面积32㎡，设计用途为住宅，产权人登记为刘富强。在征收补偿签约期限内，征收部门与刘富强未达成房屋征收补偿协议，柳河县人民政府作出柳征补字〔2018〕第2-63号《房屋征收补偿决定书》后送达给刘富强，刘富强不服申请行政复议，复议机关通化市人民政府作出通市府行复〔2019〕2号《行政复议决定书》，决定撤销柳征补字〔2018〕第2-63号《房屋征收补偿决定书》。2019年5月7日，柳河晨铭房地产评估有限公司重新作出柳晨铭房评字〔2019〕004号《房地产价值鉴定估价报告》，5月14日送达给刘富强；刘富强在规定期限内提出复核评估申请，该评估公司于6月7日作出柳晨铭房评字〔2019〕复001号《房地产价值鉴定估价报告》，6月13日送达给刘富强，6月20日刘富强向柳河县房屋征收评估专家委员会递交《房屋征收复核评估申请书》提出鉴定申请，6月28日该委员会作出柳房征鉴字〔2019〕02号《柳河县房屋征收评估专家委员会鉴定书》，维持柳晨铭房评字〔2019〕复001号《房地产价值鉴定估价报告》，7月3日送达给刘富强；7月29日该评估公司出具《关于住兼营和住宅评估价格差异的说明》，8月1日送达给刘富强。2019年8月29日，柳河县人民政府依据柳晨铭房评字〔2019〕复001号《房地产价值鉴定估价报告》重新作出柳征补字〔2019〕第4-8号《房屋征收补偿决定书》（以下简称4-8号补偿决定）并予以张贴公告，重新做出的房屋补偿决定内容包括对被征收房屋的补偿方式实行货币补偿或产权调换，对选择房屋产权调换提供房源、确定建筑面积、价款和被征收房屋安置价格、优惠面积补助、附属设施价值、搬迁费、临时安置补助费、营业损失数额、从业人员补偿、调换房屋差价及自主选择规定区域内二手住宅楼作为安置房源，对选择货币补偿确定被征收房屋及附属设施评估价值、搬迁费、临时安置补助费、营业损失、从业人员补偿，对搬迁期限作出规定，告知行政复议、行政诉讼期限等程序。刘富强于2019年9月2日收到4-8号补偿决定，因对该补偿决定不服，10月25日向通化市人民政府提起行政复议，通化市人民政府经审理于12月24日作出通市府复决字〔2019〕49号《行政复议决定书》（以下简称49号复议决定），维持了4-8号补偿决定。刘富强对上述行政行为不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，一、柳河县人民政府具有做出房屋征收补偿决定的法定职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款，第二十六条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，在房屋征收补偿安置方案确定的签约期内及至被诉房屋征收补偿决定重新做出前，经房屋征收实施部门敦请催促，双方最终未能达成房屋征收补偿协议，为此柳河县人民政府重新做出被诉房屋征收补偿决定，对刘富强被征收的房屋进行补偿，符合法律规定。二、柳河县人民政府做出的房屋征收决定符合法律规定。柳河县人民政府征收刘富强房屋在内的国有土地上房屋系基于棚户区改造的安居性保障工程，该项目已纳入柳河县国民经济和社会发展年度计划，符合公共利益需要，柳河县人民政府在征收决定作出前，从城乡规划、国民经济和社会发展、土地总体规划等方面对相关建设活动进行了论证，对行政行为的社会稳定风险进行了评估，经政府常务会讨论决定后做出征收决定，故柳河县人民政府做出征收决定程序正当，行政内容符合法律规定。本案中，《柳河镇导航（小地河以北）等七个区域遗留264户棚户区改造房屋征收补偿安置方案》经过论证、公示、公开征求意见等程序最终确定，故该安置补偿方案的制定程序合法，补偿范围、方式及房地产评估机构的选定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，该安置补偿方案并无不当之处，故应当按照该安置补偿方案对刘富强进行征收补偿。三、柳河晨铭房地产评估有限公司做出被诉房屋征收补偿决定依据的评估报告合法、有效。刘富强主张撤销柳河晨铭房地产评估有限公司作出柳晨铭房评字〔2019〕复001号《房地产价值鉴定估价报告》和柳河县房屋征收评估专家委员会作出柳房征鉴字〔2019〕02号《柳河县房屋征收评估专家委员会鉴定书》一并纳入在其具体的诉讼请求之中。1.评估机构的选定符合法定程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案中，柳河县人民政府于2017年11月20日张贴公示《柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留的264户房屋征收公开选择房地产价格评估机构的通知》，根据《关于柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留264户房屋征收房地产评估机构协商选定结果的汇总》结果选择柳河晨铭房地产评估有限公司为评估机构，程序正当，刘富强主张评估机构的选定程序违法不成立，不予支持。2.评估报告采用的评估方法符合法律规定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条规定：“注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估；被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估。可以同时选用两种以上评估方法评估的，应当选用两种以上评估方法评估，并对各种评估方法的测算结果进行校核和比较分析后，合理确定评估结果。”本案中，评估报告对有产权证住宅采用市场比较法、营业用房采用收益还原法、假设开发法，对附属设施及临时建筑采用成本法，并对各种估价方法做出了分析和说明，符合上述法律规定，刘富强主张评估方法错误不成立，不予支持。3.评估机构评估事项遵循独立、客观、公正原则，评估程序合法。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。”本案中，因柳河县人民政府作出的柳征补字〔2018〕第2-63号《房屋征收补偿决定书》依据柳河晨铭房地产评估有限公司作出的《房地产价值鉴定估价报告》未告知当事人复核评估、申请鉴定权利，经行政复议该房屋征收补偿决定书被复议机关通化市人民政府撤销，该评估公司重新作出柳晨铭房评字〔2019〕004号《房地产价值鉴定估价报告》，经刘富强复核评估申请该评估公司作出柳晨铭房评字〔2019〕复001号《房地产价值鉴定估价报告》，又经刘富强申请柳河县房屋征收评估专家委员会作出柳房征鉴字〔2019〕02号《柳河县房屋征收评估专家委员会鉴定书》，维持柳晨铭房评字〔2019〕复001号《房地产价值鉴定估价报告》，同时评估公司出具《关于住兼营和住宅评估价格差异的说明》。4.评估报告估价时点客观、公正。柳晨铭房评字〔2019〕复001号《房地产价值鉴定估价报告》估价作业日期为2019年6月3日至2019年6月7日，估价的假设和限制条件之一“根据柳河县房地产市场及交易情况，从评估时点到出具报告时点，价格无明显变化。”该报告遵循同等价值补偿原则，依据该报告做出的房屋征收补偿决定在实体上并未侵犯刘富强的合法权益。5.评估标准符合法律规定。刘富强主张被征收房屋为商业用房，按照住宅用房予以补偿错误，评估价格过低，评估价格不能购买同地段的商业用房，低于被征收类似房地产的市场价格，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定。原审法院认为，评估价格系评估机构按照相关法律规定及被征收房屋的实际情况做出，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第三十条规定：“被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格，应当剔除偶然的和不正常的因素。”刘富强被征收的房屋位于柳河县城区前进街四区，但权利性质、档次、新旧程度、建筑结构等与其主张的同地段的商业用房不同，其主张的同地段的商业用房不属于《国有土地上房屋征收评估办法》第十九条规定的类似房地产，被征收房屋的性质为住宅，柳河县人民政府结合被征收房屋实际用于经营的情况，按照住宅兼营业的标准予以补偿，而非仅按照住宅标准予以补偿。本案没有证据证实评估机构存在应考虑而未考虑的因素，评估报告注明房价中包含土地价值，刘富强主张的案涉房屋上塑钢窗价值包含在主房评估安置价格内，刘富强主张自费接自来水、安装电话并不在被征收房屋评估范围内，柳晨铭房评字〔2019〕复001号《房地产价值鉴定估价报告》按照合理的评估时间节点对评估对象评估值进行了充分考量，并对之前的错误及时进行了补正，评估程序合法，评估内容全面、客观、公正，结论有效。四、柳河县人民政府作出的4-8号补偿决定程序合法，补偿项目合法、正当。1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定：“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。”本案中，柳河县人民政府对作出的4-8号补偿决定进行了张贴公告和向刘富强送达，程序合法。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”第二十二条规定：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”本案中，柳河县人民政府重新作出的4-8号补偿决定包含对被征收房屋实行房屋产权调换或货币补偿双项选择补偿方式，对选择房屋产权调换提供房源、确定建筑面积、价款和被征收房屋安置价格、优惠面积补助、附属设施价值、搬迁费、临时安置补助费、营业损失数额、从业人员补偿、调换房屋差价及自主选择规定区域内二手住宅楼作为安置房源，对选择货币补偿确定被征收房屋及附属设施评估价值、搬迁费、临时安置补助费、营业损失、从业人员补偿，对搬迁期限作出规定，告知行政复议、行政诉讼期限等内容。该房屋征收补偿决定书符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《房屋征收补偿安置方案》对补偿项目的规定，内容全面、具体，具有可实现性。柳河县人民政府充分考虑了被征收房屋产权登记性质为住宅，产权登记用途从未变更，因存在实际经营用途属于非单纯住宅，按照住兼营价格标准给予正当合理补偿，并对营业性附属设施评估价值、搬迁费、临时安置补助费、营业损失、从业人员补偿按照评估鉴定价格给予补偿，同时提供了可供选择住宅性质房屋产权调换和货币补偿供刘富强进行利益权衡，充分保障了被征收人的合法权益，符合征收个人住宅应当优先给予住房保障规定。刘富强主张提供被征收房屋原址回迁营业用房，或类似营业用房房地产置换，或安排国企事业编正式工作等，超出补偿安置方案正常补偿方式，不予支持。五、刘富强主张撤销柳晨铭房评字〔2019〕复001号《房地产价值鉴定评估报告书》和柳房征鉴字〔2019〕02号《柳河县房屋征收评估专家委员会鉴定书》已纳入对具体行政行为房屋征收补偿决定评判之中，对此不可以作为具体诉讼请求进行评判。刘富强主张柳河县人民政府在征收区内公开场所公布4500户被征收人相关典型补偿案例和原始补偿结果分户清单及断水问题与主张房屋征收补偿决定不属于同一性质的行政行为，对刘富强的主张不予支持。六、行政复议决定的程序及结论符合法律规定。通化市人民政府受理刘富强的行政复议后，按照法定程序，在法定期限内依法作出49号复议决定，其内容不违反法律规定，刘富强以维持征收补偿决定错误为由，认为该行政复议决定书违法，此主张不能成立，不予支持。综上，柳河县人民政府具有做出房屋征收补偿决定的法定职责，作出的4-8号补偿决定的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，刘富强此项诉讼请求不成立，不予支持。通化市人民政府作出的49号复议决定认定事实清楚、程序正当，刘富强此项诉讼请求亦不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘富强的诉讼请求。案件受理费50元，由刘富强负担。 刘富强上诉称，刘富强的房屋是柳河大街历史上形成至今的商业用房。4-8号补偿决定在房屋征收程序上明显违法。柳河市人民政府未张贴拆迁公告，未通知选择评估机构。评估机构的选择违法，只采用264户，没有按照多数人选定的方法。251户投票存在虚假。评估机构没有去过现场，评估报告中缺少现场勘查笔录及房屋现场影像资料。专家鉴定委员会中没有房地产评估师，违反法律规定，专家鉴定不具有法律效力。刘富强的有照房屋为经营用房，房屋评估价格明显低于同等地段市场价格。附属设施估价虚假。评估报告的房屋价值已包含土地价值实际差距巨大，该补偿数额不够重置无照房屋，无法保证原有的生活水平不降低。请求政府将4500余户已经签订补偿合同的原件及评估技术资料公开，周围邻居的补偿价格明显高于对刘富强的补偿价格。综上，请求撤销原审判决，支持刘富强原审全部诉讼请求。 本院二审查明，本案柳河县人民政府4-8号补偿决定所确定的产权调换房屋为领秀一方小区C12号楼1单元602室房屋，该房屋已经另行出售。 本院查明的其它事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，（一）关于评估程序及评估结论是否正确的问题 柳河晨铭房地产评估有限公司作为本案被征收项目的评估机构，在评估过程中进行了实地勘查，柳河县人民政府在二审时提供了评估明细表及被征收房屋内外部状况的照片，有刘富强签字确认，故刘富强提出评估公司没有进行实地查勘的主张，本院不予支持。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款的规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十三条规定：“各省、自治区住房城乡建设主管部门和设区城市的房地产管理部门应当组织成立评估专家委员会，对房地产价格评估机构做出的复核结果进行鉴定。评估专家委员会由房地产估价师以及价格、房地产、土地、城市规划、法律等方面的专家组成。”第二十四条规定：“评估专家委员会应当选派成员组成专家组，对复核结果进行鉴定。专家组成员为3人以上单数，其中房地产估价师不得少于二分之一。”本案中，刘富强申请专家委员会鉴定后，柳河县房屋征收评估专家委员会作出柳房征鉴字[2019]02号《柳河县房屋征收评估专家委员会鉴定书》，但专家委员会的设立程序及出具鉴定的专家组成员不符合法律规定，致使被征收人对评估专家委员会鉴定结论产生合理怀疑，剥夺了被征收人申请专家鉴定的权利。鉴于刘富强对房屋的评估价格争议较大，故评估专家委员会应当重新选派具有合法资质的成员，组成专家组进行鉴定。 （二）关于案涉房屋征收补偿决定是否合法的问题 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款规定：“被征收选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”本案柳河县人民政府征收补偿决定所确定的产权调换房屋已经另行出售，4-8号补偿决定所确定的安置房源已无法满足安置需要，导致补偿决定无法执行，剥夺了被征收人选择产权调换的权利。此外，案涉征收补偿决定以政府组织购买存量商品房控制均价即每平方米2900元作为房屋安置价格，没有区分被征收房屋的区位、用途、建筑结构和新旧程度等因素，统一确定为被征收房屋价格，而本案被征收房屋的评估单价为每平方米6091元，故以控制价2900元/平方米计算被征收房屋价格明显不合理，减损了被征收人的权益。综上，案涉征收补偿决定没有为被征收人提供用于产权调换的房屋，没有计算被征收房屋价值与产权调换房屋价值的差价，违反条例的规定。 （三）关于案涉复议决定应否撤销的问题 如前所述，案涉征收补偿决定不具有合法性，应予撤销。通化市人民政府所作维持补偿决定的49号复议决定，认定事实不清，适用法律错误，亦应予以撤销。 综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销吉林省通化市中级人民法院（2020）吉05行初5号行政判决； 二、撤销柳河县人民政府柳征补字[2019]第4-8号房屋征收补偿决定书； 三、撤销通化市人民政府通市府复决字[2019]49号行政复议决定书； 四、责令柳河县人民政府在本判决生效之日起六十日内对刘富强被征收房屋、附属物及地上物重新作出房屋征收补偿决定。 五、驳回刘富强的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人柳河县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙慧源 审 判 员 高 光 审 判 员 卢增鹏 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 张红梅 书 记 员 王豆豆