四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川04行初20号 原告：张小川，男，汉族，1965年1月29日出生，住四川省攀枝花市西区。 委托诉讼代理人：谢周成，攀枝花市东区攀西法律服务所法律工作者，执业证号：××。 委托诉讼代理人：张绍琨，攀枝花市仁和区金江法律服务所法律工作者，执业证号：××。 被告：攀枝花市西区人民政府，住所地：四川省攀枝花市西区苏铁中路262号。 法定代表人：胡昱冰，攀枝花市西区区长。 委托诉讼代理人：朱琨，四川智达律师事务所律师，执业证号：××。 被告：攀枝花市西区住房和城乡建设局，住所地：四川省攀枝花市西区格萨拉大道，统一社会信用代码：11510302008331592H。 法定代表人：黄敏，该局局长 委托诉讼代理人：朱琨，四川智达律师事务所律师，执业证号：××。 被告：攀枝花市西区大宝鼎街道办事处，住所地：四川省攀枝花市西区宝鼎北路97-2号，统一社会信用代码：11510302008331576U。 负责人：兰孝辉，该办事处主任。 委托诉讼代理人：朱琨，四川智达律师事务所律师，执业证号：××。 原告张小川诉被告攀枝花市西区人民政府（以下简称西区政府）、攀枝花市西区住房和城乡建设局（以下简称西区住建局）、攀枝花市西区大宝鼎街道办事处（以下简称大宝鼎街办）未作出房屋征收补偿决定行政不作为一案，本案受理后，依法组成合议庭，于2020年12月11日公开开庭审理了本案。张小川及其委托诉讼代理人谢周成、张绍琨，西区政府的副区长汪俊杰及其委托诉讼代理人朱琨，西区住建局的副局长李洪军及其委托诉讼代理人朱琨，大宝鼎街办的副主任熊维刚及其委托诉讼代理人朱琨到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 张小川起诉请求：一、请求依法确认被告西区政府、西区住建局、大宝鼎街办未对原告作出房屋征收补偿决定系行政不作为；二、请求判令上述三被告依法对原告作出房屋征收补偿决定并进行房屋征收补偿安置。事实和理由：根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十六条等相关法律规定，上述三被告应对原告在征收范围内的房屋进行补偿安置，但三被告在与原告对补偿安置方案未达成协议后，即放弃对原告的房屋征收，也未对原告作出房屋征收补偿决定，且在征收过程中怠于行使行政职责，使原告的权利受到侵害。 张小川为证明其起诉主张提交了如下证据：1.《西区2017年棚户区改造报账工作督查方案》，拟证明三被告因行政不作为，被上级单位约谈、督办；2.被征收人为马希琴、李春霞的《国有土地上房屋征收补偿货币化安置协议书》，拟证明因被告的不作为，原告没有该协议书；3.中国人口普查时作出的普通住宅的定义(下载图片)，拟证明征收的房屋应具有居住功能；4.原告的房屋图片，拟证明被告对原告住地区域内不符合征收条件的房屋进行了征收，乱行政；5.《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置改造方案》，拟证明被告未按照该方案执行；6.《议事纪要》，拟证明被告未按照自己制定的文件执行；7.西区住建局出具的《关于“大宝鼎街道在棚户区改造中违反规定的行为”问题的答复》以及棚改公示相关图片，拟证明被告未进行信息公开，没有将认定书送达原告；8.原告房屋的评估表、《房地产评估报告书》，拟证明评估没有公示、无分户评估报告；9.《会议纪要》，拟证明被告怠于行政；10.《棚改工作周报》，拟证明街道办事处因失职被约谈；11.宣传资料，拟证明街道不按照规定执行；12.建筑物补偿标准，拟证明补偿的法律依据；13.西区2017年危旧棚户区改造项目房屋征收补偿货币化安置各项工作完成时间点，拟证明被告未按照其制定的规定执行。 西区政府、西区住建局、大宝鼎街办质证认为：1.《西区2017年棚户区改造报账工作督查方案》真实合法，但该份证据与原告未产生直接权益的影响，与本案无关；2.马希琴、李春霞不是本案当事人，其《国有土地上房屋征收补偿货币化安置协议书》与本案无关，该证据真实性不予认可，另外，原告没有安置协议书的原因是其不同意按无产权补偿规则予以补偿；3.普通住宅的定义是房屋的物理属性，不是法律意义上的产权区分，该证据与本案无关；4.房屋图片不清，真实性、关联性、合法性不予确认；5.《攀枝花市棚户区改造范围内无产权房认定和处置改造方案》、原告房屋的评估表、宣传资料、建筑物补偿标准与本案有关，原告提交的其他证据与本案无关。 本院认证意见：张小川提交的证据中1.督查方案的内容未明确指向张小川的案涉房屋，与本案无直接关联，本院不予采信；2.货币化安置协议书的安置人系案外人马希琴及李春霞，该组证据与本案无关，本院不予采信；3.人口普查的解释与本案无直接关联，本院不予采信；4.照片系打印件，且模糊不清，被告亦不予认可，其真实性不予采信；5.张小川提交的其他证据无原件佐证，本院对其真实性不予采信。 西区政府、西区住建局、大宝鼎街办共同答辩称：请求驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求，理由为：1.原告诉讼请求涉及一个行政主体的多个不同阶段的行政行为，也涉及不同行政主体的行政行为，而根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出房屋征收补偿决定的主体是市、县级人民政府，故本案有权作出补偿决定的主体只有西区政府，原告要求三被告对其作出补偿决定诉讼主体不当，诉讼请求也不明确；2.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款的规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”。据此，如果是以征收部门的行政行为为诉的对象，其管辖权应当在基层人民法院；3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定：“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款的规定：“征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中的《攀枝花市西区人民政府危旧房棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案》（以下简称《征收补偿实施方案》）载明征收主体是西区政府，征收部门是西区住建局；征收实施单位是格里坪镇人民政府、各街道办事处。故《房屋补偿决定》、《征收决定》是由西区政府作出，进行房屋征收补偿安置是西区住建局的职责。大宝鼎街办在本案中仅是征收实施单位，其不是本案适格被告；4.原告请求人民法院依法确认被告未对其做出房屋补偿决定系行政不作为的理由不成立。征收补偿决定不是当事人申请就必须作出。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十二条、第四十三条仅规定了作出征收补偿的条件、程序，并未要求征收主体一定要做出征收补偿决定。征收房屋应满足“确有需要”的要求，即是否做出征收补偿是以征收主体、征收部门对征收实际需要的判断为基础，如被征收人不愿意征收或不同意现有的征收标准，征收人也认为对被征收人实施征收没有必要，也可以不实施征收；5.原告径直请求被告做出征收补偿决定不符合法定程序要求。征收补偿决定需要履行前置程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十二条规定，征收补偿决定是否做出应先由征收部门报请。因此，即便一定要作征收补偿决定，也应当先请求征收部门履行报请职责；6.被告在案涉房屋征收过程中积极作为，不存在行政不作为的情形，原告目前未获得补偿是因与西区政府未就补偿事宜达成协议。其要求按照有产权房进行安置补偿，西区政府认为原告的被征收房屋无产权，且其购买了经济适用房，不能按照有产权房进行安置。被告为了被征收房屋所在片区的棚改，依法做了大量的工作，不存在原告所述补偿安置工作不作为的情形。 西区政府、西区住建局对其答辩主张提交了如下证据：第一组证据（证据目录1-3）:《攀枝花市西区人民政府2017年危旧房棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《决定》）、《攀枝花市西区人民政府2017年危旧房棚户区改造项目房屋征收的公告》、关于印发《征收补偿实施方案》的通知，拟证明被告严格按照《征收补偿实施方案》和《决定》组织、实施征收。《征收补偿实施方案》载明房屋征收主体是西区政府，征收部门是西区住建局，征收实施单位是格里坪镇政府、各街道办事处。张小川的房屋征收签约期限为2017年6月1日至2017年12月31日，按照《征收补偿实施方案》的规则，对张小川的房屋应按无产权房进行结构性安置，张小川不同意该安置标准，拒绝签订协议，现签约期限已过，政策也产生变化，无法再对张小川的房屋按《征收补偿实施方案》进行征收。第二组证据:《无产权住房认定通知书》、《通知》、《申请及承诺书》、《公有平房出售协议书》、《攀枝花市天广测绘有限公司草图》、《攀煤（集团）公司关于提供已享受保障性住房政策人员查询名单的复函及攀煤（集团）公司保障性住房公房明细汇总表》、《攀枝花市西区棚户区改造范围内无产权住房认定表》、《沿江社区与棚改户联系花名册》、《棚改签约通知单及存根》、《短信聊天记录》、《攀枝花市西区大宝鼎街道办事处关于张小川信访事项答复意见书》。拟证明：张小川另有位于西区××道××号××幢××单元××层××号××住房，故其案涉房屋应按无产权房予以补偿。征收实施单位及征收部门积极通知、调查、认定并催告张小川签约，但张小川不同意按无产权房补偿规则进行补偿，拒绝签约，征收实施单位及征收部门对张小川不存在行政不作为的情形。第三组证据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》、《攀枝花市人民政府关于统筹推进市区棚户区改造工作的意见》、《攀枝花市人民政府办公室关于印发的通知》、《攀枝花市住房改革和保障工作领导小组研究攀枝花市棚户区改造范围内无产权房屋认定和处置相关事宜》、《攀枝花市西区棚户区改造领导小组研究攀枝花市西区棚户区改造范围内无产权住房认定和处置相关事宜》、《攀枝花市西区棚户区改造领导小组办公室关于无产权住房认定相关工作会议的纪要》、《攀枝花市西区棚户区改造领导小组办公室关于对不可按有产权房认定的无产权房进行补偿的补充意见》，拟证明：西区政府及征收部门、征收实施单位是依据上述规定不再征收张小川的房屋。上述依据同时证明：是否需要做出征收补偿决定，是政府根据征收实际来安排而非必须作出；征收具有政府单方强制性，但单方强制性不是要求政府必须实施强制征收，是否征收由政府根据情况做出选择，在张小川不同意政府的征收条件导致签约期已过的情况下，西区政府既可以强制征收，也可以放弃征收。 张小川质证认为，第一组证据中《决定》和《征收补偿实施方案》的真实性、关联性认可，但该两份证据是在2020年12月7日棚改已经完毕以后作出的，不具有合法性。第二组证据中《申请及承诺书》的真实性、关联性认可，《无产权住房认定通知》、《棚改签约通知单》、《无产权住房认定表》、《沿江社区与棚改户联系花名册》的真实性不认可，该组其他证据的合法性不认可。第三组证据的真实性、合法性认可，但关联性不予认可。 本院认为，西区政府、西区住建局提交的第一组证据系原件，且张小川对其真实性、关联性无异议，本院予以采信。该组证据是否合法应通过法定程序进行认定，在未撤销之前本院认定其具有合法性。西区政府、西区住建局对其提交的第二组证据提交了原件质证，本院对其真实性予以采信。西区政府、西区住建局提交的第三组证据，张小川对其真实性无异议，本院予以采信，该组证据中与本案关联的法律依据作为本案的定案依据。 大宝鼎街办未提交证据。 经审理查明，2000年9月23日，攀煤（集团）公司与张小川签订《公有平房出售协议书》，将建造年代为1973年的34.61平方米的房改房以519元的价格出售给张小川，但不办理房屋个人产权证。 2017年6月26日，攀枝花市西区棚户区改造领导小组作出“研究攀枝花市西区棚户区改造范围内无产权住房认定和处置相关事宜”的《议事纪要》，其中对“已经享受过保障性住房安置政策情况的处理”事项载明：被征收人在征收范围以外有房屋享受了政府或企业实施的采空区、棚户区安置、补偿的，其在征收范围内的被征收无产权房屋未享受过任何安置、补偿的，征收人只按被征收房屋面积和结构对被征收人予以补偿。 2017年7月2日，张小川及其妻子代素梅签署《申请及承诺书》，申请将其房屋纳入攀枝花市西区危旧房棚户区改造。 2017年8月9日，攀枝花市西区棚户区改造领导小组办公室作出《关于无产权住房认定相关工作会议的纪要》，大宝鼎街办派人参加了该会议。 2017年12月7日，西区政府作出《2017年危旧房棚户区改造项目房屋征收决定》（攀西府〔2017〕84号），征收范围包括张小川所有的“祥和巷1号附15号”房屋所在区域，补偿按照《征收补偿实施方案》执行，征收方式为货币化安置，征收主体为西区政府，征收部门为西区住建局，征收实施单位为格里坪镇人民政府、各街道办事处，签约期限为2017年6月1日至2017年12月31日。征收要求为：房屋征收范围确定并公布后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋及其附属物和改变房屋、土地用途等行为；签订征收补偿协议后，被征收人应在搬迁公告期限内搬迁。本征收范围内的行政相对人如对本征收决定不服的，可自知道本征收决定之日起60日内向攀枝花市人民政府申请行政复议，也可自知道或者应当知道本征收决定之日起6个月内向攀枝花市中级人民法院提起行政诉讼。之后，西区政府作出《2017年危旧房棚户区改造项目房屋征收的公告》，对《2017年危旧房棚户区改造项目房屋征收决定》予以公告。 2017年12月8日，西区政府作出《征收补偿实施方案》，征收主体为西区政府，征收部门为西区住建局，征收实施单位为格里坪镇人民政府、各街道办事处。 张小川在其起诉之前与其妻代素梅购买了攀煤（集团）公司建设的保障性住房，该房位于西区××道××号××幢××单元××层××号××“宝鼎金沙小区”。 2018年8月，沿江社区在张小川“祥和巷1号附15号”的房屋大门上张贴《棚改签约通知单》，通知张小川在该通知送达日起10日内到沿江社区履行签约相关手续，若过期不办理，视为放弃本次棚户区改造。 2019年4月3日，沿江社区工作人员向张小川发送短信，短信内容为：张小川，你棚改房子同意按无产权算的话就今天之内来签字，我们好预留资金，如果不同意就当你放弃，以后你再想签的话，可能会存在没有资金的情况，现在告知与你，请考虑。 2020年3月18日，大宝鼎街办对张小川出具信访事项答复意见书，对张小川反映的“不给被征收人协议、同样合法未取得产权证的房屋存在不同补偿标准、征收结果拒不公开公示、拒不接受群众监督违反国家相关法律法规规定”事项一一进行了回复。 本院认为，张小川第二个诉讼请求是“要求三被告对其作出房屋征收补偿决定并进行房屋征收补偿安置”，由于房屋征收补偿安置的内容包括房屋征收决定、房屋征收补偿方案、房屋征收补偿协议、房屋征收补偿决定等一系列程序，张小川该诉求中概念重复，故本院仅针对其诉求的“房屋征收补偿决定”事项进行审理。综合本案双方当事人的陈述及本案证据，本案争议焦点为：一、房屋征收补偿决定的主体；二、张小川要求对其作出征收补偿决定的主张是否应予支持，如应支持，应报请作出该决定的行政机关以及应作出该决定的行政机关是否存在行政不作为。 关于房屋征收补偿决定的主体的认定问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”因此，房屋征收补偿决定的主体是已作出房屋征收决定的市、县级人民政府，本案中该主体系西区政府。 关于张小川要求对其作出征收补偿决定的主张是否应予支持，如应支持，应报请作出该决定的行政机关以及应作出该决定的行政机关是否存在行政不作为的问题。本案中，三被告认为“征收房屋应满足‘确有需要’的要求，是否应作出征收补偿决定以征收主体、征收部门对征收实际需要的判断为基础”，张小川的房屋可不予征收。由于张小川在本案中属于被征收房屋安置补偿对象，而本案纠纷的起因是西区住建局与张小川未达成征收补偿协议，故根据上述《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，西区政府应对张小川作出征收补偿决定，该决定的作出系西区政府的法定职责，其不能拒绝履行。另外，西区住建局在本案中系房屋征收部门，其工作人员在2019年4月3日向张小川发送短信，张小川未按该短信表述的时间与西区住建局签订协议时，双方达不成补偿协议的事实即已明确，此时西区住建局即应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定向西区政府报请作出补偿决定，但西区住建局在本案提交的证据中无此报请内容，故本院认定其未履行报请程序，其与西区政府未作出补偿决定的事实均构成行政不作为。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、第七十二条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，判决如下： 一、确认攀枝花市西区住房和城乡建设局未履行报请程序行政不作为； 二、确认攀枝花市西区人民政府未对张小川作出《征收补偿决定》行政不作为； 三、责令攀枝花市西区住房和城乡建设局于本判决生效之日起十日内履行《征收补偿决定》的报请程序，责令攀枝花市西区人民政府于本判决生效之日起三十日内对张小川作出《征收补偿决定》； 四、驳回张小川的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由攀枝花市西区人民政府、攀枝花市西区住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  鲜 林 审 判 员  冯明钢 审 判 员  刘 立 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理  许 那 书 记 员  倪林蓉