江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初555号 原告桑之泉，男，1953年11月16日生，××族，住如东县。 委托代理人宋晖，江苏泰临律师事务所律师。 委托代理人何银香，江苏泰临律师事务所律师。 被告如东县丰利镇人民政府，住所地如东县丰利镇新建西路8号。 法定代表人於锋，职务镇长。 应诉负责人曹烨，职务副镇长。 委托代理人史建功，江苏琴海律师事务所律师。 原告桑之泉诉被告如东县丰利镇人民政府（以下简称丰利镇政府）镇政府行政协议一案，原告于2020年6月17日向本院提起诉讼，本院于6月24日立案后，于6月29日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，分别于8月28日、11月26日公开开庭审理了本案。原告桑之泉到庭参加第二次庭审，原告的委托代理人宋晖、何银香，被告丰利镇政府的副镇长曹烨及委托代理人史建功到庭参加两次诉讼，本案现已审理终结。 原告桑之泉诉称，原告于1990年4月8日与原如东县石屏乡人民政府（以下简称石屏乡政府）签订《产权转让合同》和《土地使用租赁及税费包干上缴合同》各一份，双方约定了原告以78.94万元的价款初始取得了原“如东县环港淡水养殖场”的全部资产及相应950亩占地（含水面530亩）的永久土地使用权（国家和地方政府需要收回建设改造除外）。此后，原告自主经营从事淡水养殖项目。2003年因被告行政区划调整，丰利镇与环港镇合并设立丰利镇。截至2016年8月底，原告以“其他收入”和“结算及代办资金”等形式与被告结清了2015年6月份之前的含租赁费在内的所有科目费用（即至2015年6月底时，原告向被告上缴包干费用的分摊标准仅为3.25万元/年）。后原告与被告未签订任何书面租赁上缴包干合同。2018年12月7日，被告以原告转租渔利的非法理由并适用《合同法》第九十四条、第九十六条之规定向原告单方发出合同解除通知，并连续使用不当亦或非法方式逼迫原告退场。原告万般无奈下于2019年12月18日被被告强行收取了80万元，解缴至如东县财政局开设的被告财政所专户，被告至今未就该款项开具合法财政凭据。2020年3月23日，被告委托江苏琴海律师事务所向原告寄发的[2020]苏琴律函字第（007）号《律师函》载明：该80万元费用为2015年7月1日至2019年12月31日的土地租赁费。原告对此存有严重异议，遂委托江苏泰临律师事务所向被告法定代表人发出[2020]泰律函复字第001号《回复函》，言明原告享有原如东县环港淡水养殖场全部资产的所有权及前述资产现有占地的恒定使用权，被告利用政府行政机关的强势地位严重侵犯了原告的自主经营权及通过改制取得的永久土地使用权，且被告收取原告四年半期间的80万元人民币租金既无合同约定依据，亦无法定收费标准（如东县人民政府东政发[2014]58号文件并无农业水面养殖最低价格标准规定），被告应当无条件退还原告。故请求：1.请求确认被告于2019年12月18日收取原告80万元人民币的行为违法；2.责令被告向原告限期退还上述款项；3.本案诉讼费用由被告负担。 原告向本院提交了以下证据： 1.《产权转让合同》《土地使用租赁及税费包干上缴合同》，证明原告与石屏乡政府关于如东县环港淡水养殖场产权转让及土地使用租赁费的约定。 2.2015年2月3日金额为25000元的江苏省如东县非税收入一般缴款书、2016年8月29日金额为967元的江苏省行政事业单位资金往来结算票据、2016年8月29日金额为34033元的江苏省如东县非税收入一般缴款书、2016年8月31日金额为5000元的江苏省如东县非税收入一般缴款书，证明截至2016年8月底，原告以“其他收入”和“结算及代办资金”等形式与被告结清了2015年6月份之前的含租赁费在内的所有科目费用，分摊标准仅为3.25万元/年。 3.2018年12月7日的《通知书》，证明被告单方向原告发出合同解除通知，逼迫原告退场。 4.2019年12月18日金额为80万元的《现金缴款单》，证明原告被迫将80万元现金缴款至如东县财政局开设的被告财政所专户，但被告至今未开具合法财政凭据。 5.如东县人民政府东政发[2014]58号文件《县政府关于公布应用我县土地年租金最低价格标准的通知》，证明如东县人民政府仅有商业用地和工业用地土地年租金最低价格标准的规定，并无农业水面养殖土地年租金最低价格标准的规定。 6.江苏琴海律师事务所（2020）苏琴律函字第（007）号《律师函》，证明被告委托江苏琴海律师事务所向原告寄发《律师函》，载明原告于2019年12月18日补缴了2015年7月1日至2019年12月31日的土地租赁费80万元，并要求原告与其续签合同或返还土地。 7.江苏泰临律师事务所（2020）泰律函复字第001号《回复函》及EMS快递底单、妥投证明，证明原告对被告的发函行为存有异议，故回函要求被告退还80万元。 8.《解除委托通知函》及邮寄送达信息，证明原告于2020年7月20日解除与案外人陈某,4之间的授权委托关系。 9.证人赵某,4、吴某,4出具的《关于渔场桑之泉委托陈某,4与丰利镇政府沟通协调租赁用地的情况证明》及两位证人的身份证复印件，证明原告授权陈某,4在10万元/年的土地租赁费标准范围内与被告签订相关文件，故陈某,4与被告于2019年12月10日签订的《租金结算协议》无效。 10.证人阚某,4出具的《关于丰利镇政府送达情况的证明》及其身份证复印件，证明被告于2018年12月7日向原告送达的《通知书》送达方式违法。 11.《协议书》及现金缴款书，证明案涉渔场同地块的土地租赁费支付标准为1万元/年，即每亩51.28元/年。 12.《证明》、病情证明书、离婚调解书，证明原告家庭经济困难，原告无能力向被告支付80万元的土地使用费，不可能授权陈某,4与丰利镇政府签订《租金结算协议》。 13.石屏乡渔场现状示意图，证明在整个渔场最北边，原告租赁了如东县水利局堤防管理所环港段海坝河，东起环港防汛站，西至坝头，共计13650平方米，该鱼池与案涉渔场接壤且混同，该鱼池的租金标准每亩51.28元/年，对案涉渔场的土地租金标准更具有参考意义。 14.《土方补偿协议》，证明：（1）原告对案涉鱼塘具有所有权和经营权；（2）被告称原告出卖土方获利没有事实和法律依据。 15.《关于推进企业产权制度改革的若干政策（试行）》[东发（1998）11号]、《关于进一步深化全县企业产权制度改革工作的指导意见》[东发（1998）12号]，证明原、被告双方签订的《产权转让合同》及《土地使用租赁及税费包干上缴合同》具备行政协议的主体要素、目的要素、内容要素和意思要素，故被告收取原告80万元行为的性质具有行政性。 被告丰利镇政府辩称，1.被告于2019年12月18日收取原告人民币80万元合法有据。第一，原告与原石屏乡政府签订的《产权转让合同》第三条约定原告享受土地使用权，且应每年签订土地使用期限、土地使用费、土地租赁费、农业特产税及其他应缴款的上交合同。《土地使用租赁及税费包干上缴合同》约定包干上缴合同一年一定。因此原告不享有养殖场的永久土地使用权，原告于1999年支付的转让款系养殖场的地面资产费用，非土地永久使用权费。第二，原告就养殖场的土地租赁期限于2015年6月30日到期，期满后一直未与被告签订续租合同，但原告一直使用该宗土地。2019年11月10日，原告委托陈某,4作为其代理人，全权代表其与被告协商并有权签署办理养殖场土地使用权过程中的必要文件，由原告承担法律责任。经协商一致，原、被告签署《租金结算协议》，约定2015年7月至2019年12月31日期间的土地租赁费由原告一次性缴纳80万元结清陈欠款，后原告也实际按约缴纳了土地租赁费。协议并不违反禁止性规定，应属合法有效。被告辖区内光荣村的水面资源经投票表决，以543.89元/亩对外发包，参照该租金标准，原被告协议约定的租金标准亦合理。第三，被告曾委托江苏琴海律师事务所于2020年3月23日向原告发函，明确鉴于原告一直拖延不签订土地租赁合同又不交还土地，要求原告限期与被告签订租赁合同，逾期视为原告不愿继续承租土地，并将土地交还被告。原告已经签收该函，故被告的通知义务已经履行，但原告至今未与被告签订续租合同，应当将土地交还被告并支付占用期间的土地租金。2.原告认为被告越权作为、滥用权力等与事实不符。原告在承租期满后既不签订续租合同又不交换土地，严重侵害了国有资产，造成国有资产的流失，被告依据《合同法》《土地管理法》等规定收回承租土地是依法履行职责，并无不当。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告丰利镇政府在举证期限内向本院提交以下证据： 1.原石屏乡政府于1999年4月8日与原告签订的《产权转让合同》，证明1999年4月8日，原告以78.99万元的价款取得了如东县环港淡水养殖场的资产所有权，该协议形成于2015年5月1日之前，应属民商事合同，而非行政协议。 2.原、被告于2005年8月10日签订的《环港淡水养殖场租赁包干上缴合同》，原、被告于2014年5月1日签订的《租赁上缴合同》，证明2005年8月10日，被告将总面积为950亩的环港淡水养殖场的使用权租赁给原告，租金为3.8万元/年，租赁期限自2005年7月1日至2008年6月30日，交款期限为每年12月前；2014年合同约定的租赁面积与前一份合同一致，租赁期限至2015年6月30日，每年上缴被告租赁费65000元。此后原、被告间未再续签租赁合同。 3.被告于2018年12月7日给原告的《通知书》及《送达回证》，证明原告在未续订土地租赁协议的情况下，将其所承租的土地转租他人渔利，且没有向被告上缴土地租赁费，故被告书面通知原告解除合同、交还土地。 4.原、被告于2019年12月10日签订的《租金结算协议》及原告的《个人授权委托书》，证明原、被告就双方未签订合同期间的土地租赁费达成一致协议，协议内容系双方的真实意思表示，原告亦实际履行缴款义务。 5.2019年6月13日的《丰利镇光荣村水面资源发包民主评议会底价投票结果的报告》、村民代表会议《签到表》及会议记录，证明被告辖区范围内的光荣村村委会就其辖区内的水面资源底价投票表决，底价平均数为543.89元/亩，原、被告所确定的500元/亩/年及80万元的陈欠租金是公平合理的，协议不存在显失公平的情形。 6.[2020]苏琴律函字第（007）号《律师函》及[2020]泰律函复字第001号《回复函》，证明被告致函要求原告限期与被告签订租赁合同，但仍不愿意签订合同，也不办理交还土地的相关手续。 经本院要求，被告补充提交以下证据： 1.如东县环港淡水养殖场产权制度改革资料，证明1999年产权转让过程中，对包括所有的固定资产都进行了评估，且均包含在转让款项以内。 2.原告于1999年在如东县环港淡水养殖场产权转让招标过程中申请接标的相关材料，证明原告主动申请转让养殖场资产产权。 3.如东县环港淡水养殖场的工商登记材料，4.原告领取个体工商户营业执照的工商登记信息，证明原如东县环港淡水养殖场在1999年注销，原告沿用该养殖场的名称于2003年9月29日成立个体工商户，于2004年1月1日注销的演变过程。 经本院通知，证人陈某,4出庭陈述称：其受原告委托与被告协商原告用地的租金问题，根据要求，其提供了打印好的授权委托书文本，并由原告签字捺印，其已将委托书内容向原告作了说明。经协商，形成的方案征得原告同意，至被告应诉负责人办公室，由被告的应诉负责人制作《租金结算协议》文本，经被告法定代表人审核同意并加盖被告印章后，其在协议上签字，但签订协议前其并未告知原告，签订后也未将协议交原告，仅在数日后将协议内容再次告知了原告。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1、2的真实性、合法性均无异议，但对证明目的有异议，认为根据合同第三条，原告享受养殖场的全部资产所有权及土地恒定使用权，约定每年签订包干上缴合同并不影响原告享有的上述权利，且2015年6月之前，原告上缴的包干费为3.25元/年。另认为上述证据具备行政协议的效力，应属于国有自然资源使用权出让协议。对证据3形式上的真实性无异议，但对通知书内容持有异议，原告享受养殖场全部资产的所有权及土地恒定使用权，被告无权单方解除合同。对证据4不予认可，协议系由陈某,4与被告所签，原告不知情，超越原告的授权，非原告真实意思表示。原告于2018年12月18日将80万元从银行解缴至财政专户，被告财政所至今未入账。协议内容不符合常理，违背了初始《产权转让合同》的约定，且该协议应系被告与陈某,4后补的虚假证据。对证据2的真实性无法确认，对关联性不予认可。对证据6的真实性认可，但对内容不予认可，原告后续已经回函表达意见。对被告补充证据的真实性均无异议，认为上述证据可以证实原告对环港淡水养殖场具有合法经营权，且对养殖场所有资产享有所有权。 被告对原告提供的证据1的真实性无异议，认为该证据证实原、被告就案涉土地的使用权期限及租赁费的具体金额需要另行协商约定。对证据2无异议，但认为达不到原告的证明目的，2015年6月之前的租赁费标准不能作为后续租赁费的参考。对证据3的真实性无异议，但认为达不到原告的证明目的，被告不存在逼迫原告退场的行为，被告基于原告的违约行为解除原租赁合同合法有据。对证据4的真实性无异议，未开票是需要与下一年度的租金一并入账。对证据5的真实性无异议，但对关联性不予认可，虽然如东县人民政府没有对养殖水面土地租金标准作规定，但不影响原、被告参考相邻地块的租金标准确定案涉土地的租金。对证据6无异议。对证据7的真实性无异议，但对反映的内容不予认可。对证据8的真实性无异议，但认为仅能证明陈某,4于2020年7月20日后不再具有按照个人授权委托书所载明的委托权限对外代表原告处理相关事宜的权利，但不能证明此前陈某,4系无权或者超越权限与被告协商并签订协议。对证据9、10认为个人证言无法推翻书面证据的效力。对证据11的真实性无异议，但对关联性不予认可，原告承租水利局的水面系外河，案涉水面系内塘，不具有可比性。对证据12不予认可，原告存在转租获利的行为。对证据13的真实性无异议，但认为示意图清楚显示北边系外河，外河南侧是内塘，存在本质区别。对证据14的关联性不予认可，认为该协议系2011年形成，所涉款项为垫青费补偿，被告曾于2019年接到群众举报称原告非法取土而报警处理。对证据15的真实性无异议，但认为《产权转让合同》及《土地使用租赁及税费包干上缴合同》并不具有行政机关基于行政管理或者公共服务的目标而实施的具有行政性的行为性质。 原告对陈某,4的出庭证言质证认为：1.原告与证人并未明确约定委托权限，应当视为陈某,4不具有特别授权的权限；2.陈某,4陈述协议系由政府先行盖章不符合政府用章管理规定；3.陈某,4前往被告处签订协议前未告知原告，事后也未将协议交付原告，系越权实施委托事项，该行为对委托人应属无效。 被告对陈某,4的出庭证言质证认为：1.证人证言更符合客观事实，委托时间、签署协议时间与其出庭证言均能相互印证；2.虽原告不识字，但证人已经将授权委托书内容告知原告，原告作为完全民事行为能力人，应当知晓在授权委托书上签字的法律后果；3.证人表述的协议签订过程符合常规；4.证人与被告签订协议之前，已经将方案告知原告并获得同意，虽事后未将协议交付原告，但原告在协议签订后已经实际支付80万元款项，足以证实协议内容代表了原告的真实意思表示。 本院对当事人不持异议的证据依法确认其效力。对被告提供的证据1、2的真实性予以确认，能够证实原告受让案涉养殖场地上财产权利的事实以及后续与土地管理人签订协议的事实；被告提供的证据3-6结合证人陈某,4的出庭证言，可以证实被告与陈某,4签订协议的过程以及原、被告就案涉养殖场土地租赁事宜的协商过程；对被告经本院要求提交的证据的真实性均予以认定，可以证实案涉养殖产的改制过程。对原告提供的证据1-7的真实性均予以认定，证据8、9、10的证人证言不足以推翻书面授权委托书的效力；对原告提供的证据11、12的真实性予以认定，但与本案缺乏关联性；对原告提供的证据13-15的真实性予以认定，证据13可以反映原告经营的养殖场现状，证据14与本案无关联性，证据15不足以达到原告的证明目的。至于案涉《租金结算协议》的效力以及被告依据协议约定收取原告80万元是否合法，涉及本案争议焦点，待后文予以阐述。 经审理查明，原如东县环港淡水养殖场系原石屏乡政府的下属集体企业，于1995年11月28日经石屏乡政府批复同意后，领取营业执照，工商登记信息载明性质为集体所有制，生产经营面积667000平方米。1999年3月10日，如东县环港淡水养殖场向石屏乡政府提交《关于申请乡渔场产权制度改革的报告》，申请对养殖产进行产权制度改革。3月30日，石屏乡政府向如东县环港淡水养殖场发出《关于如东县环港淡水养殖场实施产权制度改革的批复》[石政发（99）36号]，载明同意根据县委、县政府东发（1998）11、12号文件精神，实施产权转让。后如东县环港淡水养殖场的资产对外进行公开招标。原告于1999年3月27日向石屏乡政府、改制办提交申请报告，表示愿意参与投标，每年承认上缴特产税和土地租金55000元至60000元。原告（乙方）中标后于1999年4月8日与石屏乡政府（甲方）签订《产权转让合同》，合同第一条约定甲方于将所属企业“如东县环港淡水养殖场”现有全部资产78.99万元转让给乙方从事生产经营活动（详见资产移交清单）；第二条约定转让价额，以零资产出售，养殖场现有全部资产，抵算全部负债78.94万元（详见负债清单），合同签订之日乙方一次性趸交现金18万元（用于上交乡98年度前款和兑付职工福利及工资），其余负债由乙方与养殖场原债权人办理换据抵押手续；第三条约定如东县环港淡水养殖场的现有占地所有权归甲方，乙方享有使用权……甲方每年与乙方签订土地使用期限、土地使用费、土地租赁费、农业特产税及其他应缴款的上交合同。同日，石屏乡政府（甲方）与原告（乙方）另签订《土地使用租赁及税费包干上缴合同》，约定包干上缴合同一年一定，1999年度占地总面积950亩，租赁费包干上缴三万元，现有养殖水面530亩，包干上缴农业特产税三万元，合计六万元整，基金费另按乡政府统一文件执行。土地使用权乙方不得自行转让和抵押，如需转让和抵押或作价入股的，必须经甲方同意。在产权制度改革过程中形成的资产移交清单包括房屋建筑、可移动财产以及原养殖场内机器设备等固定资产，涵盖了原养殖场的所有地上财产以及养殖场内的鱼种。1999年6月6日，原如东县环港淡水养殖场向工商部门以企业改制转为私营企业为由申请注销，并明确企业债权债务由改制后的私营企业负责处理。工商行政部门核准同意。原告受让上述养殖场后，仍以“如东县环港淡水养殖场”的名义经营。2003年9月29日，原告就该养殖场注册成立个体工商户，无字号，2004年1月1日自行申请注销。2011年4月11日，原告再次申请设立个体工商户，于2015年9月24日申请注销。后未再就案涉养殖场进行工商登记。原告于1999年后，实际每年均与所在乡镇人民政府（石屏乡政府、丰利镇政府）签订土地租赁及农业特产税包干上缴合同，在无需农业特产税之后，原告亦每年签订租赁费包干上缴合同，原告实际缴纳租赁费至2015年6月底。此后，原、被告未再按以往惯例每年签订协议。 2018年12月7日，被告丰利镇政府向原告送达书面《通知书》，告知原告经催告始终未能履行缴纳土地使用费的义务，且擅自将承租土地转租他人渔利，存在严重违约行为，故依据《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条之规定，通知解除双方之间的租赁合同，并要求原告于2019年1月8日前妥善处置好承租土地上的设施，将承租的土地交还被告。 在原、被告就土地租赁费协商期间，2019年11月10日，原告签署《个人授权委托书》，委托其养殖场的承租人陈某,4作为其代理人，委托书载明：“（陈某,4）全权代表签署办理石屏淡水养殖场土地使用权过程中的必要文件。代理人在其权限范围内签署的一切有关文件，均予承认，并承担相应的法律责任”。2019年12月10日，被告与陈某,4签订《租金结算协议》，协议甲方为丰利镇政府，乙方为桑之泉（石屏渔场），协议第一条约定对未签订合同期间的土地租赁费（2015.7至2019.12.31），乙方在2019年12月31日前，向甲方一次性缴纳80万（捌拾万元）结清陈欠款；第二条约定经重新测绘，石屏渔场使用面积为968亩，后续签订价格为500元/亩/年，总价为48.4万元/年，每年1月1日前付清本年度土地租金。合同期限5年一个周期。若到期续签，每个周期租金递增10%。2019年12月18日，原告向如东县财政局专户缴纳80万元，并备注“渔场”。 因原、被告双方就上述款项产生争议，且未能就2020年土地租赁费达成协议。2020年3月23日，被告委托江苏琴海律师事务所向原告发函，认为原告在收到被告的通知书后仍继续使用承租土地，且未缴纳土地租赁费，亦未按被告要求重新签订协议，要求原告在收到函后五日内到被告处续签合同，否则视为不愿续租，应交还土地并缴纳使用费，同时表示愿意就原告的地面资产给予适当补偿。原告收到上述律师函后，于4月8日向被告回函，认为其拥有养殖场所占土地的使用权，且就已经上缴的80万元，双方未达成一致合意，应当予以返还，并对擅自收取该费用的行为予以查处。 另查明，案涉养殖场所占土地系国有农用地。原告经营案涉养殖场后未办理土地使用权证，也未就地面上建构筑物领取权利证书。 本院认为，本案的争议焦点为：1.2019年12月10日形成的《租金结算协议》是否属于行政协议；2.《租金结算协议》是否有效、被告基于上述协议收取原告80万元的行为是否合法。 针对争议焦点1，1999年，原如东县环港淡水养殖场改制过程中，原告受让养殖场所有地上财产及养殖场的债权债务，与原石屏乡政府签订的《产权转让协议》中明确约定原告对养殖场所占土地以租赁方式享有使用权，并约定每年签订协议明确土地使用期限、使用费、租赁费等。显然，原告就案涉养殖场所占土地的使用年限在养殖场改制过程中并未确定，仍需以原告与属地政府另行签订合同的方式予以明确。事实上，原告对其于2015年6月前签订协议并缴纳土地租金的事实并无异议，故原告主张其享有对养殖场所占土地的永久使用权无事实与法律依据。关于原、被告就案涉养殖场所占国有土地签订的国有土地使用权租赁协议，系国有土地有偿使用的一种形式，是根据实践需要对出让方式的补充。在企业改制后，被告丰利镇政府作为土地管理人以租赁方式确定原告对国有土地享有使用权，虽是双方在平等协商基础上订立的协议，但同时也是被告为实现加强土地资产管理、促进土地资源合理流动和优化配置目的而采取的行政管理措施，该协议兼具行政性与合同性的双重属性，应当属于行政协议的范畴。 针对争议焦点2，从行政法角度看，行政行为的合法性要求行政主体具备职能权限，所实施的行为证据确凿、适用法律正确、符合法定程序。行政协议合法即要求协议主体适格、意思表示真实、内容合法有效、协议订立程序合法等。本案中，被告丰利镇政府作为属地政府，履行对辖区内国有资产的管理责任，其就原如东县环港淡水养殖场改制后土地使用权的租赁与原告签订协议，具有职能权限。案涉《租金结算协议》订立之前，原告实际缴纳土地租赁费至2015年6月，此后原、被告未再按约每年签订租金上缴协议，原告也未再缴纳土地租赁费用但继续占有使用案涉土地。原告的行为已经实际上对国有资产造成损害，被告作为土地管理人向原告发函要求解除土地租赁合同、与原告进行协商租赁事宜，属于履行其管理职能。在协商过程中，原告委托陈某,4作为其代理人与被告协商土地租金事宜，并向陈某,4出具的授权委托书，载明由陈某,4全权代表原告签署办理养殖场土地使用权的必要文件，被告根据该授权委托书，与陈某,4签订《租金结算协议》并无不当。陈某,4亦出庭陈述其系与被告充分协商后自愿签订案涉协议，并在协议内容确定后，被告负责人对协议进行了审核，后由双方盖章、签字，被告将其中一份协议交由陈某,4。故可以认定协议签订程序合法，原告主张协议系后续伪造缺乏证据支持。关于协议内容，原告主张协议约定的租赁费标准相较于2015年6月前的租金标准过高，缺乏合理性。我国对建设用地的出让、出租费用标准有明确的指导意见，如东县人民政府针对该地区内工业、商业用地的出租费标准亦制定有相应的最低价格标准文件，虽针对国有农用地出租标准无明确的规定，但协议双方仍应当按照当地经济发展水平、参照其他用地的费用标准确定合理租金，若仅仅因为无明确的规定，就无视经济发展规律，土地租金标准数十年不变，亦属于变相地损害国家、社会公共利益。本案中，被告为证实《租金结算协议》约定的土地租金标准具有合理性，提供了丰利镇辖区内光荣村经村民投票确定的水面资源发包租金标准，结合地区经济发展程度，该协议约定的2015年7月至2019年12月期间的租金合计80万元、以及后续年租金标准并不严重脱离实际，应当认定协议内容合法。故案涉《租金结算协议》并不存在明显且重大违法应当确认无效的情形。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”原告主张被告与陈某,4恶意串通、损害原告的利益，且陈某,4属于不具有特别授权、超越权限，故协议对原告无效。《中华人民共和国民法总则》第一百五十四条规定：“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。”但是否存在恶意串通情形，应当由原告承担举证责任。庭审中，原告认可其向陈某,4出具的授权委托书系由其出具，也认可让陈某,4帮忙与政府协商，原告并无证据证实陈某,4与被告存在恶意串通的情形，本院对其该项主张不予支持。关于陈某,4是否属于无权代理的问题，《租金结算协议》签订之前，原告向陈某,4出具的授权委托书载明陈某,4可全权代表原告签署办理石屏淡水养殖场土地使用权过程中的必要文件，原告对陈某,4权限范围内签署的一切有关文件，均予以承认并承担相应的法律责任。该授权委托书并非笼统地将代理权限表述为“全权代理”，已经具体指向可以代表委托人签署文件，代理事项是具体明确的，即签署办理案涉土地使用权过程中的必要文件，并承诺对陈某,4签署的文件承担法律责任，故该委托书应当视为一份特别授权委托书。原告主张其仅授权陈某,4在年租金10万元范围内与被告协商，但该项主张并不能否认授权委托书的效力。退一步讲，即便原告与陈某,4在口头上约定了陈某,4的代理权限范围，《中华人民共和国民法总则》第一百七十一条第一款规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。”即对于没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的代理行为，经过被代理人追认，该代理行为的法律后果由被代理人承担。无权代理设立的民事行为，如果经过被代理人的追认，使无权代理性质发生改变，其所欠缺的代理权得到补足，转化为有权代理，发生与有权代理同样的法律效果，且效力溯及既往，无权代理行为自始有效。本案中，被告与陈某,4于2019年12月10日签订《租金结算协议》，原告实际已经于2019年12月18日缴纳了协议约定的陈欠款80万元，原告实际履行合同的行为应当视为对协议效力的认可。2020年3月23日，在双方未就2020年的土地租赁达成协议的情况下，被告向原告发出律师函，原告在回函中否认80万元系其真实意思表示，并不能达到否认《租金结算协议》效力的效果。故参照民事法律规范，亦不能认定《租金结算协议》无效。 综上，原告桑之泉委托他人与被告丰利镇政府经协商签订《租金结算协议》，原告亦已按协议约定履行了结清2015年7月至2019年12月租金的义务，该协议合法有效，被告收取原告土地租金80万元不存在违法情形。至于被告是否向原告开具发票，并非本案需要审查的范围，由原、被告另行根据财务管理制度处理。故原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告桑之泉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告桑之泉负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，并按《上诉费缴纳通知单》向该院预交上诉案件受理费人民币50元。 （此页无正文） 审 判 长 张 燕 人民陪审员 于 佳 人民陪审员 陆惠球 二〇二〇年十二月四日 书 记 员 陆星奕 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。