衡阳铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8602行初318号原告：衡阳市南岳华威达酒店管理有限公司。住所地：衡阳市南岳区祝融路234号2-302室。法定代表人：宋建华，该公司经理。委托诉讼代理人：彭琦，湖南居安律师事务所律师。委托诉讼代理人：蔡汶，湖南居安律师事务所律师。被告：南岳区自然资源局。住所地：衡阳市南岳区芙蓉路68号。法定代表人：谭祥峰，该局局长。委托诉讼代理人：阳俊，该局工作人员。委托诉讼代理人：杨少勇，湖南衡州律师事务所律师。原告衡阳市南岳华威达酒店管理有限公司（以下简称华威达公司）诉被告南岳区自然资源局（以下简称区自资局）行政征收决定一案，于2020年11月18日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于同日向被告区自资局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院先依法决定由审判员龙欧琴、兰文勇，人民陪审员甘谧暄组成合议庭审理本案，后因人民陪审员甘谧暄因事不能参与本案的审理，变更合议庭成员为审判员龙欧琴、兰文勇，人民陪审员罗宁。本院于2020年12月9日公开开庭审理了本案。原告华威达公司的委托诉讼代理人彭琦、蔡汶，被告区自资局的委托诉讼代理人阳俊、杨少勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年5月14日，被告区自资局作出岳自然资决［2020］2号《征收超容积率补交土地出让金决定书》（以下简称2号征收决定），查明：2007年9月6日，南岳区国土资源局与衡阳新贵源房地产开发有限责任公司（以下简称新贵源公司）签订XC（1）011580号国有建设用地使用权出让合同（以下简称011580号出让合同），将坐落于南岳镇万福路23号一面积为7853.18平方米的宗地出让给新贵源公司，双方约定该宗地容积率不高于3.0，受让人不得擅自改变容积率。2009年6月25日，该宗土地使用权分割，其中宋建兴取得2192.38平方米并办理产权登记，随后用于华威达酒店项目建设。该宗地计容土地面积为2192.38平方米，规划条件容积率：3.0，依规划条件可建计容建筑面积:2192.38平方米×3.0=6577.14平方米。2011年8月3日，衡阳市南岳区规划管理局为该项目核发《建设工程规划许可证》，核发面积为14180.7平方米（含不计容地下面积1665.5平方米）；实际核发计容建筑面积为12515.2平方米。该项目实际计容建筑面积为12515.2平方米，实际容积率为12515.2÷2192.38=5.71。超出约定容积率5.71-3=2.71。超出规划条件规定的建筑面积：2192.38×2.71=5941.35平方米。该局于2018年委托衡阳地源土地房地产评估咨询有限公司对华威达公司开发的华威达酒店项目用地因调整土地容积率补缴地价款一案进行评估。根据估价报告，该宗地取得土地使用权时楼面地价为154元/平方米。本项目增加的计容建筑面积应补交的土地出让金为：楼面地价154元/平方米×增加的计容建筑面积5941.35平方米=91.50万元。根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条、国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发[2010]204号）第四条、《湖南省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第七章第四十二条之规定，责令华威达公司补交土地出让价款91.5万元。原告华威达公司诉称：1.被告与新贵源公司签订的原出让合同关于建筑容积率≤3.0的约定针对的是全部出让地块（7853.18平方米），在该宗地分宗确权后已分割成四宗地块的情况下，涉案宗地使用权人为宋建兴而非原告，被告对相对人认定错误。2.涉案项目迄今为止尚未进行竣工验收，实际建筑面积尚未经住建部门实地勘察测量，亦未经规划部门规划验收；即使涉案项目有超容积率建设的行为，也应按照南岳区国土资源局向南岳区人民政府作出的《关于万福广场等项目改变容积率的处理意见》中记载的涉案项目超容积率建筑面积为497.2平方米，而非2号征收决定中认定的超出规划条件规定的建筑面积5941.35平方米，被告对涉案地块超“规划条件容积率”建设的认定结论错误。3.2011年11月16日规划报建时的《华威达大酒店万福广场综合项目规划总平面图》记载涉案项目经最终规划审批同意后的容积率标准是2.98，而非2号征收决定中认定的5.71，被告对涉案地块的“规划审批容积率”认定错误。4.被告作出2号征收决定没有履行证据开示、异议申辩、听证等法定程序，程序违法。为维护自身合法权益，遂提起本案诉讼，请求撤销2号征收决定。原告华威达公司向本院提交了如下证据：1.《征收超容积率补交土地出让金决定书》（岳自然资决[2020]2号），拟证明：2020年5月14日，被告以原告开发的“华威达酒店”项目超容积率建设为由，向原告作出2号征收决定，决定对原告征收土地出让金91.5万元，该行政行为事实不清、依据不足。2.《土地估价结果一览表》，拟证明：被告仅依据衡阳地源土地房地产评估咨询有限公司的评估结果，以及《建设工程规划许可证》等就认定原告开发的“华威达酒店”项目超容积率标准，并作出了追缴土地出让金的行政决定，属行政行为依据不足、程序违法。3.《国有建设用地使用权出让合同》（新贵源公司）；4.《国有土地使用证》［岳国用（2009）第090000322］；证据3-4拟共同证明：2号征收决定的行政相对人认定错误，被告对涉案地块的“规划条件容积率”认定错误。被告据以认定容积率标准的依据，也就是该份出让合同的相对人是“新贵源公司”。原告不是该合同的当事人，也不是该合同权利义务承继主体。“华威达酒店”项目用地的使用权证登记在案外人宋建兴名下。被告认定原告是原土地出让合同的权利义务承受人，属于行政相对人的认定错误。5.《衡阳市南岳区建设工程规划许可证》（岳规建[2011]第08048号）；6.《华威达大酒店万福广场综合项目规划总平面图》（2011-11-16）；7.《衡阳市建设工程规划类许可证核发目录》及相关法律规定；证据5-7拟共同证明：涉案项目规划报建时确定的容积率以及经规划主管部门审核通过的容积率均是2.98，与本案被告认定的不同。依据《中华人民共和国城乡规划法》以及衡阳市自然资源和规划局公布的行政许可办理程序，该总平面图是规划报建时的法定必备材料，有固定事实的法定效力和证明效力。涉案项目2011年取得了规划许可。如果项目存在容积率超过3.0的情况，则从该时日起，被告就应该行使追缴土地出让金的合同权利，但作出2号征收决定时超过了追究时效。8.《行政处罚决定书》（岳规罚字[2014]12号）；9.《关于万福广场等项目改变容积率的处理意见》；证据8-9拟共同证明：2014年12月29日，南岳区国土资源局在向南岳区人民政府提交的《关于万福广场等项目改变容积率的处理意见》函件中，明确记录了涉案项目超容建筑面积是497.2平方米，并据此处以罚款91945元。事后，南岳区规划管理局也对原告作出了处罚，原告亦缴纳了罚款；即使涉案项目有超容建设行为，超容面积也已经由被告的在先行政行为确定为497.2平方米，而不是涉案决定中认定的5941.35平方米，本案认定容积率的行为明显错误。10.《行政复议决定书》（衡资源规划复[2019]2号）；11.《补缴决定书》（岳国土资（决）[2019]3号）；证据10-11拟共同证明：2019年3月11日，被告已经以原告开发的“华威达酒店”项目超容积率建设为由，向原告作出岳国土资（决）[2019]3号《补缴决定书》（以下简称3号补缴决定），要求原告补缴土地出让金91.5万元；原告针对被告的3号补缴决定申请了行政复议，衡阳市自然资源和规划局作出了复议决定，撤销了3号补缴决定，责令被告重新作出行政行为，但被告重新作出的涉案2号征收决定，再次要求原告补交土地出让金91.5万元，被告作出2号征收决定的依据与3号补缴决定的依据基本相同。被告区自资局辩称：1.本案事实认定清楚。该宗地计容土地面积为2192.38平方米，规划条件容积率为3.0，依规划条件可建计容建筑面积为2192.38平方米×3.0=6577.14平方米，实际核发计容建筑面积为12515.2平方米，实际容积率为12515.2÷2192.38=5.71，超出土地出让合同约定容积率为5.71-3=2.71，超出规划条件规定的建筑面积为2192.38平方米×2.71=5941.35平方米，按照经评估的原楼面地价应补交土地出让金为楼面地价154元/平方米×增加的计容建筑面积5941.35平方米=91.50万元。2.本案适用法律正确。3.本案行政决定程序正确。请求驳回原告的诉讼请求。被告区自资局向本院提交了以下证据：1.土地规划许可证申请表、规划许可证、出让合同及竞拍成交确认书等，拟证明：新贵源公司在取得祝融南路地块后，因公司经营问题，该地块委托开云拍卖公司拍卖，宋建兴竞拍了该土地中2192.38平方米并办理了国土证，竞拍时土地规划要点中也明确土地容积率为3.0以下，随后宋建兴又将该土地以入股方式转让给了原告，南岳区规划局给原告颁发了规划许可证，规划的容积率也是3.0。2.检察建议书及评估结果一览表，拟证明：南岳区人民检察院在履行职责过程中经过依法调查发现华威达酒店项目容积率超出原出让合同规定的规划容积率，未补缴土地出让金，经评估得出原告应当补交91.5万元。3.征收补交出让金相关文书；4.听证笔录（庭审中补充）；证据3、4拟证明：被告收到检察院的建议书后，依法履行了行政程序，举行了听证会，出示了证据，听取了原告的申辩，并依法作出了征收补交土地出让金的决定，行政程序合法。依据：国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条、《湖南省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第七章第四十二条。经庭审质证，对被告区自资局提交的证据，原告华威达公司发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性无异议，证明目的和关联性有异议，规划许可证申请和规划表在规划报建时是按照容积率低于3.0进行的报建，主管部门确认涉案建设项目的容积率为2.98；土地使用权登记在宋建兴名下，原告是项目建设方，涉案地块的土地使用权人并非出让合同的土地使用权人，建设主体和出让合同的主体并不一致，行政机关作出决定时认定行政相对人错误。对证据2的真实性无法确认，合法性无异议，关联性和证明目的有异议，确定建设项目的容积率、出让金补缴追缴行政职权的是自然资源部门而非检察机关，被告没有正确适用法律做出行政行为。对证据3的真实性、合法性无异议，证明目的和关联性有异议，该证据只能证明被告在作出行政行为时履行了决定书送达、听证程序告知两项程序义务，还有其它程序没有履行到位，不能证明本案程序全部合法。对证据4的真实性、合法性、关联性有异议，属于超过举证期限的证据，视同为没有该证据，反而证明了程序违法、事实不清。对原告华威达公司提交的证据，被告区自资局发表如下质证意见：证据1-6、8-11的真实性、合法性无异议，证明目的有异议；对证据7，不是证据不予质证。本院的认证意见为：关于被告区自资局提供的证据1-3，与本案有关联，且符合证据的法定要求，予以采纳；证据4，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，不符合证据的法定要求，不予采纳。关于原告华威达公司提供的证据1-6、8-11，与本案有关联，且符合证据的法定要求，予以采纳；证据7，不是证据，不予认证。经审理查明：2007年7月13日，衡阳市南岳区规划管理局出具《南岳交通旅游客运公司地块规划设计要点》，载明：南岳交通旅游客运公司因企业改制对位于祝融南路和老万福路的两块地的土地使用权进行挂牌出让（具体范围见出让土地红线）。该两块地的具体设计指标如下：一、祝融南路地块：土地出让范围面积为7853.18平方米，容积率≤3.0……2007年9月6日，新贵源公司与南岳区国土资源局签订011580号出让合同，约定：南岳区国土资源局将坐落于南岳镇万福路23号、宗地总面积为7853.18平方米的国有建设用地使用权出让给新贵源公司，用途为商业、住宅；受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3），其中：建筑容积率≤3.0；受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变；本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行；国有建设用地使用权全部或部分转让后，本合同和土地登记文件中载明的权利、义务随之转移，国有建设用地使用权的使用年限为本合同约定的使用年限减去已经使用年限后的剩余年限；国有建设用地使用权转让、抵押的，转让、抵押双方应持本合同和相应的转让、抵押合同及国有土地使用证，到国土资源管理部门申请办理土地变更登记。附件3（＿＿市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件）为空白。2009年7月16日，宋建兴、旷炳南、刘绍枫、赵能忠就新贵源公司受让的祝融南路地块签订《土地使用权分割协议》，其中，宋建兴分得面积为2192.38平方米的宗地。2009年8月7日，衡阳市南岳区人民政府为宋建兴颁发岳国用（2009）第090000322号《国有土地使用权证》，载明：土地使用权人为宋建兴，地类（用途）为商业、住宅，使用权类型为出让，终止日期为2057年9月6日，使用权面积为2192.38平方米。2011年8月3日，衡阳市南岳区规划管理局对原告核发岳规建（2011）字第08048号《衡阳市南岳区建设工程规划许可证》，载明：建设单位为原告，建设项目名称为华威达酒店，建设位置为祝融南路，建设面积为14180.7平方米（地上建筑面积为12515.2平方米，地下建筑面积为1665.5平方米），底层面积为1150平方米。2011年11月16日，衡阳市南岳区规划管理局批复同意的华威达大酒店万福广场综合项目总平面图载明：总用地面积为12882.82平方米，总建筑面积为38390.8平方米，容积率为2.98。2014年12月29日，衡阳市南岳区规划管理局对原告作出岳规罚字［2014］12号《行政处罚决定书》，载明：原告未经规划主管部门批准，在华威达酒店建设过程中未按规划实施，增加建筑面积497.2平方米，决定对原告处91982元罚款。2018年9月19日，衡阳市南岳区人民检察院对南岳区国土资源局发出湘南岳检行公建［2018］9号《检察建议书》，载明：宋建兴将分得的宗地交予原告用于华威达酒店项目开发。经南岳区城乡规划局调查核实，华威达酒店项目规划条件容积率为3，而实际容积率为5.71，超容积率2.71。经衡阳市地源土地房地产评估咨询有限公司评估，华威达酒店项目超容建筑面积为5941.35平方米，应补缴超容积率土地价款91.5万元。建议：南岳区国土资源局全面履行法定职责，对华威达酒店项目所涉宗地的实际用地情况进行核定，并及时依法追缴应当补缴的土地价款。《土地估价结果一览表》载明：估价机构为衡阳地源土地房地产评估咨询有限公司，估价期日为2007年9月6日，估价报告编号为（衡阳市）地源（2018）（估）字第0814号，估价目的为补缴地价款，估价期日的土地使用权性质为出让，估价期日的土地使用者为原告，规划容积率为3.0，实际容积率为5.71，住宅楼面地价为154元／平方米。2019年3月11日，南岳区国土资源局对原告作出3号补缴决定，载明：根据市审计局调查情况及规划部门验收情况，发现原告开发建设的华威达酒店项目超容积率却仍未缴纳超容积率建设土地价款。原告超容积率事实有规划部门抄告的《关于供后管理中应缴未缴或应补缴出让金项目容积率汇总表》证实。根据国土资源部《关于严格落实房地产调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》的相关规定，经局党组研究，决定原告需补缴土地出让金91.5万元。原告不服3号补缴决定，向衡阳市自然资源和规划局申请行政复议，该局于2019年8月15日作出衡资源规划复［2019］2号《行政复议决定书》，以主要事实不清、证据不足为由，决定撤销3号补缴决定，责令被告重新作出行政决定。2019年12月10日，被告向原告送达岳自然资告（2019）002号《征收超容积率补交土地出让金告知书》，将拟作出行政决定的事实、依据对原告进行告知，并告知原告享有陈述、申辩和听证的权利。2019年12月16日，原告向被告申请听证。2020年3月18日，被告向原告送达岳自然资听通字（2020）第002号《听证会通知书》。2020年5月14日，被告作出被诉2号征收决定。2020年5月18日，原告收到听证会议纪要和2号征收决定。原告不服2号征收决定，遂提起本案诉讼。另查明，2019年4月，南岳区国土资源局与南岳区城乡规划局的职责整合，组建成立区自资局。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”经国务院同意的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的规定》（国办发［2006］100号）第一条第三款规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收……”财政部、国土资源部、中国人民银行（财综[2006]68号）《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”本案中，宋建兴系以出让方式有偿取得国岳国用（2009）第090000322号《国有土地使用权证》的土地使用权人，将其名下的上述国有土地使用权交予原告建设华威达酒店项目。原告虽未取得上述国有土地的使用权，但其是上述国有土地的实际使用者，并依法取得涉案土地的建设规划许可证，被告区自资局作为隶属南岳区人民政府的国土资源管理部门，对作为建设单位的原告有征收出让金等土地有偿使用费和其他费用的法定职权。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第一款规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号）第二条第二款规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”本案中，新贵源公司与南岳区国土资源局于2007年9月签订的011580号出让合同，约定该合同项下宗地范围内建筑容积率≤3.0，系对总面积为7853.18平方米的国有建设用地设定容积率范围。新贵源公司于2009年8月将该宗地中面积为2192.38平方米的国有建设用地使用权转让给宋建兴时，并没有为其单独重新设定规划条件。同时，2011年11月16日，华威达大酒店万福广场综合项目报建时的总平面图显示容积率为2.98；2011年8月3日，衡阳市南岳区规划管理局为原告颁发建设工程规划许可证时，允许其容积率为5.71［计容总建筑面积12515.2平方米（总建筑面积14180.7平方米－不计容地下面积1665.5平方米）÷用地面积2192.38平方米］。故涉案2号征收决定在未充分考虑土地权属演变及综合容积率的情况下，就认定华威达酒店项目规划条件容积率为3.0，并责令原告补交土地出让金91.5万元，主要证据不足，依法应予撤销。原告的诉讼请求成立，依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：撤销被告南岳区自然资源局于2020年5月14日作出的岳自然资决［2020］2号《征收超容积率补交土地出让金决定书》。案件受理费50元，由被告南岳区自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。审 判 长  龙欧琴审 判 员  兰文勇人民陪审员  罗 宁二〇二〇年十二月二十二日法官助理廖文宇书记员孙明珠附：本判决适用相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……