江西省于都县人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0731行初206号原告黄万胜，男，1980年11月14日生，汉族。原告黄万进，男，1972年4月16日生，汉族。委托代理人程东胜，北京京平律师事务所律师，特别授权。被告赣州市自然资源局。住所地赣州市章贡区长征大道22号。法定代表人邓海鹰，局长。委托代理人梁秀山，江西一泓律师事务所律师，一般代理。委托代理人谢温均，该局政治法规科工作人员，一般代理。第三人赣州蓉江新区蓉盛工程管理有限公司。住所地江西省赣州市蓉江新区创业路6号。法定代表人刘晓健，执行董事。委托代理人吴群，江西南芳律师事务所律师，特别授权。委托代理人徐晨，江西南芳律师事务所律师，一般代理。原告黄万胜、黄万进诉被告赣州市自然资源局，第三人赣州蓉江新区蓉盛工程管理有限公司行政处罚一案，原告于2020年11月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月4日公开开庭审理了本案。原告黄万进、黄万胜及其委托代理人程东胜，被告赣州市自然资源局的行政机关负责人魏清胜及其委托代理人梁秀山、谢温均，第三人赣州蓉江新区蓉盛工程管理有限公司的委托代理人吴群、徐晨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告赣州市自然资源局于2020年7月23日作出赣市自然资行罚字【2020】17号《行政处罚决定书》载明：经查，赣州蓉江新区蓉盛工程管理有限公司未经批准，于2018年底擅自占用赣州蓉江新区潭口镇岭上村集体土地建设赣州蓉江新区滨江路（赣南大道至蓉江一路段），现已平整土地51.52亩，其中耕地23.12亩，此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转化为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，属违法占地行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订版）第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”和《江西省实施办法》（2010年修订版）第四十四条“未经批准、采取欺骗手段骗取批准或者超过批准用地的数量，非法占用土地的，依照《土地管理法》第七十六条和《实施条例》第四十二条的规定予以罚款处罚的，按下列标准执行：（一）占用基本农田的，每平方米二十元以上三十元以下；（二）占用其他耕地的，每平方米十元以下二十元以下；（三）占用其他土地的，每平方米十元以下”的规定，决定处罚如下：1、责令赣州蓉江新区蓉盛工程管理有限公司改正违法行为；2、对赣州蓉江新区蓉盛工程管理有限公司违法占地行为，按照耕地20元/平方米、其他土地5元/平方米的标准处以罚款，共计罚款402910.25元（即：耕地15410.76平方米×20元/平方米+其他土地18939.01平方米×5元/平方米=402910.25元）。原告向本院提出的诉讼请求为：1、依法撤销被告赣州市自然资源局作出的赣市自然资行罚字【2020】17号《行政处罚决定书》；责令被告重新作出具体行政行为；2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：二原告在赣州市蓉江新区有承包及承租的土地，该地块目前并未征收。2019年，赣州蓉江新区蓉盛工程管理有限公司的赣州蓉江新区滨江路建设工程（赣南大道至蓉江一路段）项目开始在赣州市蓉江新区施工，原告合法使用的土地也被占用。为维护自身的合法权益，2020年1月13日，原告向被告赣州市自然资源局提出了书面的《查处申请书》，要求其对违法施工行为进行查处。2020年7月23日，被告就该查处事项作出赣市自然资行罚字【2020】17号《赣州市自然资源局行政处罚决定书》，责令项目单位改正违法行为，并处罚款。涉案处罚已过几个月，该项目单位仍未停止违法占地施工行为。原告认为，被告是基于原告申请查处而做出的涉案处罚决定，且原告承包及承租的土地在违法占地施工范围内，该决定与原告有利害关系。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，被告应当作出责令当事单位退还非法占用土地的处罚决定。被告作出的案涉处罚决定仅要求项目单位改正违法行为，内容不具体，也不明确，也正基于这样的处罚结果导致目前该项目并未停止施工，导致对原告的实质损害仍在继续扩大。可见，被告作出的涉案处罚决定显属处罚不当，依法应当撤销。据此，原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向法院提起诉讼，请求法院依法支持原告的全部诉讼请求。原告为证明其主张，向本院提交了以下证据（均为复印件）：1.土地承包证、土地租赁合同、于都县法院（2020）赣0731行初143号《行政判决书》；2.违法占地施工照片四张、《查处申请书》及邮寄单据；询问笔录；3.赣州市自然资源局《行政处罚决定书》。被告辩称，一、被告以职权作出的案涉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，合法有效。原告黄万胜、黄万进等人于2020年1月17日，向被告邮寄了《查处申请书》。此后，上级部门通过“卫片”巡查，也发现并下发了相关案涉线索。被告即指派下属机构赣州市国土资源执法监察大队依据职责开展了调查核实。依据初步调查的事实，根据《自然资源行政处罚办法》第十二条的规定，赣州市国土资源执法监察支队于2020年3月26日，对赣州蓉江新区基础设施建设投资管理有限公司的下属公司蓉盛公司，涉嫌非法占有土地的行为正式进行立案查处。经调查，2018年底蓉盛公司未经批准，擅自占用赣州蓉江新区岭上村集体土地。建设蓉江新区滨江路（赣南大道至榕江一路段）。属于违法占地行为。依据《土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用土地”等相关规定，被告于2020年7月23日作出《行政处罚决定书》（赣市自然资行罚字【2020】17号）。该行政处罚认定事实清楚、适用法律正确，并无不当，合法有效。二、原告不是案涉行政处罚决定的行政相对人，也没有证据证明案涉行政处罚决定对其有利害关系，其不具有本案的诉讼主体资格。案涉行政处罚决定的行政相对人、即行政处罚对象系为蓉盛公司，原告黄万胜、黄万进不时案涉行政处罚的相对人。同时，原告也没有证据证明，其对该行政处罚行为具有利害关系。依据《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人依据其他行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”等的相关规定，原告不具有提起本案诉讼的主体资格。综上所述，原告黄万胜、黄万进的诉讼请求，无事实及法律依据，请求法院依法驳回其起诉。被告向本院提交证据如下（均为复印件）：1.查处申请书、立案呈批表、关于江西省五河治理防洪工程赣州市城市防洪潭东堤坞埠堤建设情况说明、调查询问笔录、相关调查取证材料；2.行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证；3.责令改正违法行为通知书。第三人述称，一、原告并非本案适格的原告，应依法驳回其起诉。根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第十二条规定，有下列情形之一的属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。本案所涉的行政处罚决定所针对的实际是第三人，与原告并无任何关联。此外，行政处罚决定所涉土地已实际完成征收，在征收补偿决定或补偿协议完成后，被征收的房屋或土地所有权已转移给国家所有，在此前提下，原告对行政处罚决定所涉土地已不享有任何权益，不属于前述规定的与行政行为有利害关系。因此，原告不具有本案原告诉讼主体资格。二、被告赣州市自然资源局已依照《土地管理法》等相关规定对第三人予以处罚，第三人也已按照决定书内容履行义务，案涉《行政处罚决定书》不存在法定的可撤销情形。依据《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有存在下列情形之一，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本案被告已依照《土地管理法实施条例》及《江西省实施办法》确定的标准，即每平方米30元以下，对第三人作出处罚，第三人也已按照处罚决定书内容履行了相关义务，不存在前述规定的可撤销情形。综上所述，第三人认为，被答辩人不具有本案诉讼主体资格，其主张的诉讼请求缺乏事实及法律依据，请求法院查明事实，依法驳回其起诉。第三人向法庭提交的证据如下：1.营业执照、法定代表人证明；2.项目可行性研究报告的批复、建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见、建设工程初步设计批复；3.付款凭证、电子发票。经庭审质证，原告对被告赣州市自然资源局提供的证据发表质证意见如下：对被告提交的证据1中的查处申请书没有异议，立案呈批表没有异议，从该证据可以看出第三人违法用地，情况说明本身没有异议，该份证据反证了第三人违法用地行为，同时从该份证据也能看出第三人答辩所称的涉案的地块已经完成征收，土地所有权已转给国家所有，没有依据，因为该情况说明内容竞诉涉案地块的情况，并没有收集国有的相关证据；询问笔录本身真实性没有异议，但是该笔录当中所称的完成征拆的事实与实际不符，涉案地块并没有完成征收与补偿，甚至连用地规划及批准都没有，如果有，就不存在本案的行政处罚决定了，对佐证材料真实性认可，关联性及证明目的不予认可，理由在于1.从该组证据复杂内容来看，欠缺主要用地审批手续，包括用地规划及用地批准；2.正是没有用地的批准手续，导致被告提交的选址文书等法律文件，确定的用地不明确，该组证据与是否一致并不清楚，该等文书与行政处罚决定不确定；对证据2真实性没异议，从这份证据来看反证了欠缺其他重要程序，欠缺责令违法行为通知程序、规范的调查取证程序、调查报告及调查报告的审理程序、行政处罚告知书告知程序，反证了行政处罚决定程序违法；对证据真实性没有异议，合法性不予认可，由法庭审查；对被告当庭补充提交的证据3质证意见是：该证据不在法定期限内提交，该证据显然是后来补充提交的，不能作为定案依据，而不是在行政行为中即存在的，理由在于被告方没有在法定期限内提交，同时本案被告诉其不履行法定职责中也没有提交该份证据，显然是后补的证据、虚假的证据。第三人对被告提交的证据没有异议。被告方对原告提交的证据发表质证意见如下：对原告提交的证据1土地承包证，该土地承包证只能证明黄和雯在岭上组有承包地，并不能证明第三人修建蓉江路的行为侵害了其合法权益，只能证明黄万进与黄和雯有关系，并不能证明黄万胜与黄和雯有关系；对原告出示土地租赁合同该份合同只能证明黄万胜在岭上村有过租赁集体土地的行为事实，并不能证明第三人修建蓉江路的行为侵占了这些土地，而且从合同本身来看，可以看出该土地的合法承包人不是黄万胜，黄万胜租赁该上述土地进行搭建厂棚，该行为明显违反了土地管理法关于租赁土地不得改变土地用途的相关规定，其用集体土地擅自搭建厂棚进行建设应当属于违法用地行为，该行为不受法律保护，假使第三人的修路行为侵犯了黄万胜所租赁的集体土地，黄万胜的租赁行为因为是违法行为，其也没有权利的形式出现在今天的法庭上，跟黄万胜、黄万进不具有任何的关系；对行政判决书，对该证据的真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，两案并不一样，跟本案没有必然的关联性，也没有办法证明原告就本案就有诉讼主体资格，你申请查处只是要求进行依法履职，但是跟本案是另外一层法律关系，原告不具有本案的主体资格，同时原告没有出示土地承包证及合同原件，对其真实性也不予认可；对原告出示的第二组质证意见如下：对其提供的施工照片真实性、合法性、关联性均有异议，该照片并不能反映行政处罚的相对人就有违法占地的行为，该照片也不能反映该照片的事实是否与原告本身有任何的关联性，对于证据2查处申请书及邮寄单据，对查处申请书真实性没有异议，对其关联性有异议，申请查处与我们作出的行政处罚是两种法律关系的范畴；对原告提交的第三组质证意见如下：该份证据的真实性、合法性没有异议，但对该证据与原告的关联性及证明目的有异议，行政处罚决定书跟原告没有任何的关联性，我们做出的行政处罚决定是依据相关的法律法规及相关事实作出的，应当依法有效。第三人对原告提交的证据发表质证意见如下：在被告的质证意见上补充几点，关于第一组证据关联性均持有异议，根据所载明的地址与本案处罚决定所涉及的土地具有关联，且经第三人核实了解，原告承包土地已经依法征收，判决书所载明的履行职责问题与本案也不具有关联，本案所涉及的是行政处罚；对第二组证据三性均有异议，该照片无法证明是否为案涉土地的现状，且根据照片并非第三人蓉盛管理有限公司，与本案不具有关联性，更无法证明第三人存在违法用地的行为；对查处申请书及邮寄单据，查处申请的内容系原告单方陈述的内容，也并不能认定第三人就存在第三人违法用地，由相关的行政机关依法做出认定；对第三组证据与原告没有关联，更不能证明该处罚决定就是错误的，处罚决定不能证明处罚决定就是错误的。原告对第三人提交的证据发表质证意见如下：对证据1没有异议，对证据2同被告质证意见，补充一点意见：第三人的证明目的不能成立，第二份证据并不是用地手续，第三人无权用地，这一事实也已经被被告方予以确认；对证据3关联性有异议，这是履行行政处罚决定证据，不是证明处罚决定合法的证据。被告对第三人提交的证据的三性均没有异议。本院对上述证据认证如下：对于双方没有争议的证据，本院予以认定。对于双方有争议的证据，与本案查明的事实有关联的予以认定，没有关联的不予认定。根据原、被告的举证、质证和对证据的审查确认，结合当事人的陈述，本院审理查明事实如下：原告黄万胜、黄万进承包经营的土地被案涉滨江路建设工程占用。2020年1月13日，原告向被告赣州市自然资源局提交《查处申请书》，要求被告对赣州蓉江新区滨江路建设工程（赣南大道至蓉江一路段）项目在赣州市蓉江新区进行占地施工的违法行为进行查处。被告赣州市自然资源局于同年1月17日收到原告的申请，随后对案涉建设工程进行调查核实，并于同年3月26日对赣州蓉江新区基础设施建设投资管理有限公司涉嫌非法占用土地的行为立案查处，向实际施工的该公司子公司赣州蓉江新区蓉盛工程管理有限公司即本案第三人送达了行政处罚听证告知书等，于同年7月23日作出《行政处罚决定书》（赣市自然资行罚字【2020】17号），并将该处罚决定书送达给第三人。2020年8月31日，第三人依据案涉处罚决定书缴纳罚款共计402910.25元。另查明，2017年8月11日，赣州蓉江新区经济发展局作出《关于赣州蓉江新区滨江路（赣南大道至）项目可行性研究报告的批复》原则上同意建设赣州蓉江新区滨江路（赣南大道至）项目。2017年10月25日，赣州市城乡规划局向赣州蓉江新区基础设施建设投资管理有限公司颁发建字第Ｒ-ＳＺ360701201710010号《建设项目选址意见书》载明：建设项目名称赣州蓉江新区滨江路（赣南大道至蓉江一路段），建设项目依据《赣州市蓉江新城控制性详细规划》，建设项目拟选位置赣州蓉江新区，拟建设面积全长约16.4公里，道路红线宽34米。2017年11月28日，赣州市国土资源局蓉江新区分局作出赣市国土资（蓉）字【2017】44号《关于赣州蓉江新区滨江路（赣南大道至蓉江一路段）及江西省五河治理防洪工程赣州市城市芦箕坑段）、坞埠堤的用地预审意见》同意通过预审，提出预审意见如下：一、该项目选址符合土地利用总体规划；二、拟建项目全长约16.4公里，红线宽度34米，用地面积约837亩，符合集约节约用地要求；三、拟建项目审批后，项目建设单位应及时依法依规办理用地审批手续。2019年3月18日，赣州蓉江新区经济发展局作出赣蓉经发投字【2019】23号《关于赣州蓉江新区滨江路（赣南大道至蓉江一路段）建设工程初步设计的批复》原则同意初步设计内容。又查明，《滨江路项目征地补偿资金发放明细表》有原告领取补偿款的记录。本院认为，本案的争议焦点有两个，一、黄万胜、黄万进是否具有本案原告诉讼主体资格；二、案涉《行政处罚决定书》是否合法。一、关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定；“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：......（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；......”。《中华人民共和国土地管理法》第七条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。本案中，黄万胜、黄万进承包经营的土地被案涉滨江路建设工程占用，其对第三人在该项目建设中的违法用地行为进行投诉举报并要求查处，被告对第三人的违法行为作出的处理与其具有利害关系。故黄万胜、黄万进具有本案原告诉讼主体资格。二、关于案涉《行政处罚决定书》的合法性问题。本案涉及的行政行为是行政处罚，该行政行为当然要接受行政处罚法的调整。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据该规定可知，行政机关依法对行政相对人实施行政处罚时，应遵循过罚相当原则行使自由裁量权，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；所可处罚种类和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条是调整非法占用土地行为的总论述，但具体到每个违法行为中，还必须遵循行政处罚法过罚相当的原则来决定处罚方式及结果。本案赣州蓉江新区滨江路（赣南大道至）项目建设的目的是完善城市网功能和布局，积极引导城市开发与发展，扩展城市基础建设，缓解交通压力，该项目选址符合土地利用总体规划，符合集约节约用地要求。案涉项目建设虽暂未取得用地审批手续，但该建设项目前期的相关申报工作已经开展，后期用地审批等相关的手续也在依法推进。且客观上，该路段已经平整并硬化。被告接到原告的查处申请后，积极开展调查，并根据查清的事实、性质、情节以及社会危害程度和过错，依照行政处罚法和土地管理法的规定，依法作出案涉处罚决定具有事实依据，符合法律规定。且案涉处罚结果既对第三人的违法行为作出了惩罚，督促第三人完善用地审批等相关手续，又最大限度维护了公共利益的实现，案涉处罚决定符合土地管理法及行政处罚法的立法精神，应当予以维持。综上，原告要求撤销案涉《行政处罚决定书》并要求被告重新作出行政行为理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告黄万胜、黄万进的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄万胜、黄万进负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  郭蓓蕾人民陪审员  林云霞人民陪审员  刘丽萍二〇二〇年十二月二十四日书 记 员  肖春燕