广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终3413号上诉人（原审被告）：广州市荔湾区**扩建工程办公室，住所地广州市荔湾区******。法定代表人：刘某伟，主任。委托代理人：葛某，该办工作人员。委托代理人：黄某某，北京大成（广州）律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：广州市荔湾区****漖股份合作经济联合社，住所地广州市荔湾区*********。法定代表人：陈某贞，理事长。委托代理人：丁某明，广东华之杰律师事务所律师。委托代理人：钟某贵，广东华之杰律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）：杨某某，男，汉族，1953年10月2日出生，住广州市越秀区************，公民身份号码************。委托代理人：张某、陈某，均为广东金桥百信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区住房和建设局，住所地广州市荔湾区******。法定代表人：游某某，局长。委托代理人：黄某，该局工作人员。上诉人广州市荔湾区**扩建工程办公室（以下简称荔湾道扩办）、广州市荔湾区****漖股份合作经济联合社（以下简称南漖经联社）因与被上诉人广州市荔湾区住房和建设局（以下简称荔湾住建局）、杨某某拆迁安置行政协议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初820号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2010年2月9日，原广州市国土资源和房屋管理局荔湾区分局发布荔国土征预字[2010]6号《征地预公告》，拟征收荔湾区XX街XX村6.8602公顷（合102.903亩）土地作为二类工业用地。2010年8月12日，荔湾住建局（即原广州市荔湾区****林绿化局）（委托方）与南漖经联社（受托方）、荔湾道扩办（承担拆迁单位）签订《荔湾区南漖二类工业用地征地拆迁委托安置协议》，后又签订《补充协议》，协议中载明荔湾住建局受荔湾区政府委托，负责组织实施荔湾区南漖二类工业用地征收房屋拆迁工作，荔湾道扩办受荔湾住建局委托作为该项目的拆迁单位，荔湾住建局采用委托安置的形式将荔湾区南漖二类工业用地的集体土地上的房屋的复建安置任务委托给南漖经联社负责完成，并约定临迁费由南漖经联社负责代荔湾住建局向被拆迁人发放，荔湾住建局根据南漖经联社与被拆迁人签订的安置协议与南漖经联社按实结算临迁费用；复建房自报建批复之日起计36个月以内，未能建设完毕并交付给被拆迁人使用的，自第37个月起的临迁费由南漖经联社承担并负责支付给被拆迁人。2011年5月12日，广州市人民政府发布穗府征[2011]24号《征收土地公告》，公告载明“经省人民政府批准〈粤国土资（建）字[2011]199号文〉，同意将荔湾区东沙街南漖股份合作经济联合社属下的6.8602公顷（合102.903亩）集体土地征收为国有土地……”2010年9月15日，杨某某与南漖经联社、荔湾道扩办签订《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》，约定：受荔湾住建局委托，南漖经联社负责建设复建安置房安置杨某某。杨某某同意由荔湾道扩办拆除其位于东漖镇南漖村西社坊588号的房屋，合法证载面积扣减货币补偿后的安置面积300平方米，框架结构，房屋使用人杨某某，集体土地房产证或宅基地证号为穗芳府地字第NO:003416号。该协议中6.1约定：临迁过渡期限为自杨某某迁出被拆迁房屋并在《迁出房屋确认书》签字之日起至复建安置房交付之日（以南漖经联社发出收楼通知或公告为准）止；6.2约定：临迁过渡期内，南漖经联社以20元/平方米/月向杨某某发放临迁费，临迁安置面积为300平方米，计6000元/月，南漖经联社在杨某某向荔湾道扩办移交被拆迁房屋且签订《迁出房屋确认书》之日，向杨某某发放两年临迁费，计144000元，两年后，每季度发放一次临迁费，计18000元，直至复建安置房交付之日截止（以南漖经联社发出收楼通知或公告为准）；6.3约定：如杨某某签约且搬出之日起36个月内复建安置房未能交付使用的，自逾期之月起，南漖经联社向杨某某支付在上一个月的基础上增加5元/平方米的临迁费，但临迁费的标准不得超出每月40元/平方米。原告杨某某向原审法院提供2017年5月19日至2018年3月25日期间其银行账户交易明细查询清单，该清单显示原告于2017年5月19日收到最后一期临迁费，之后未再收到。杨某某认为从2017年5月20日起荔湾住建局、荔湾道扩办、南漖经联社未按照拆迁安置协议的约定支付临迁费，应承担连带责任，故诉至法院。诉讼中，荔湾道扩办陈述荔湾住建局是项目的组织实施者，其委托南漖经联社建设复建房负责安置被拆迁户，荔湾道扩办作为拆迁单位，是荔湾住建局的下属单位。荔湾道扩办主张其已按照协议向南漖经联社支付临迁费到2017年6月30日，因此原告的临迁费已支付至2017年6月30日，并认为按照《南漖二类工业用地项目拆迁委托安置协议》的约定，超出36个月后的临迁费应由南漖经联社自行给付，无需再给付临迁费给原告。另查明，广州市荔湾区人民政府2010年1月4日向原广州市荔湾区****林绿化局（荔湾住建局）出具《关于XX街XX村二类工业用地征地拆迁工作的委托函》载明：“为进一步加快推进荔湾区XX街XX村二类工业用地的土地征地拆迁安置工作，现委托你局进行该项目范围内约103亩用地征地拆迁工作，委托工作内容包括：确定征地模式、制定补偿标准、签订征地协议书、实施征地拆迁安置工作及负责征地拆迁工作的协调、办理征地结案工作、代支付征地拆迁安置补偿款及实施征地拆迁的其他相关工作。”2011年11月16日，广州市规划局就涉案复建项目向南漖经联社发出穗规建证[2011]2552号《建设工程规划许可证》。2013年9月6日，涉案复建项目取得穗国土建用字[2013]230号《建设用地批准书》。现该复建房未完成建设也未交付使用。原审法院认为，本案为拆迁安置协议纠纷，原、被告双方及第三人对拆迁协议的签订、协议约定应支付临迁费、临迁费的支付标准均无异议，原审法院予以确认。根据各方当事人的意见，本案争议焦点主要为：一是被告是否适格，二是原告向三被告主张支付临迁费是否恰当。一、关于两被告是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”本案中，被告荔湾住建局（即原广州市荔湾区****林绿化局）是荔湾区人民政府确定的房屋征收部门，代表荔湾区政府负责荔湾区XX街XX村二类工业用地的土地征地拆迁安置工作，故被告荔湾住建局主体适格。另根据当事人提供的《广州市荔湾区南漖二类工业用地征地补偿协议》《南漖二类工业用地项目拆迁委托安置协议》的约定内容看，南漖经联社作为荔湾住建局的受托方向原告发放临迁过渡期间的临迁费，荔湾道扩办作为涉案征地项目的征地拆迁委托单位，负责对涉案征地拆迁项目实施管理，并负责督促、协助、配合南漖经联社涉案征地项目的安置工作，故荔湾道扩办是本案适格被告，南漖经联社应作为第三人参加诉讼。荔湾道扩办辩称其与荔湾住建局不是适格被告意见，原审法院不予采纳。二、原告向两被告及第三人主张继续支付临迁费是否恰当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”。本案中，2010年9月15日，杨某某与南漖经联社、荔湾道扩办签订的《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》并不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。根据该协议6.1、6.2和6.3的约定，临迁过渡期限为自杨某某迁出被拆迁房屋并在《迁出房屋确认书》签字之日起至复建安置房交付之日止；临迁过渡期内，南漖经联社应向杨某某发放临迁费；自签约且搬出之日起36个月内复建安置房未能交付使用的，以不超出每月40元/平方米的标准支付临迁费。杨某某已履行合同义务，但复建安置房仍未完成建设也未交付使用，故原告依据其与南漖经联社、荔湾道扩办签订的《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》，要求两被告及第三人继续支付临迁费补偿合理合法。荔湾道扩办在庭审中辩称按照《南漖二类工业用地项目拆迁委托安置协议》的约定，超出36个月后的临迁费应由南漖经联社自行给付，该办已按照协议履行向南漖经联社支付临迁费到2017年6月30日，无需再给付临迁费给原告的意见。经查，《南漖二类工业用地项目拆迁委托安置协议》是两被告与第三人之间达成的委托安置协议，该协议中关于支付逾期临迁费期限、给付主体的限制并不能对抗原告。故两被告及第三人应继续支付临迁费至复建安置房交付使用之日止。关于两被告及第三人应支付临迁费的起算时间，即自2017年7月起还是2017年5月20日起计算的问题，因双方约定自杨某某移交被拆迁房屋且签订《迁出房屋确认书》之日始发放临迁费，两年后，每季度发放一次临迁费。现双方均未提供原告何时移交被拆迁房屋并签订《迁出房屋确认书》的时间，也未能证明临迁费发放到何月。根据原告提供的接收临迁费的银行账号显示至2017年5月19日，原告收取了最后一笔临迁费，故原审法院推定原告已领取至2017年5月止的临迁费，被告应自2017年6月起向原告继续支付临迁费至复建安置房交付使用之日止。按照当事人约定的逾期临迁费计算方式，因原告诉请被告支付临迁费暂计至2019年1月18日，被告应支付240000元（300㎡×40元×20月）。综上所述，原告的诉讼请求于法有据，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：于本判决生效之日起十日内，被告广州市荔湾区住房和建设局、被告广州市荔湾区**扩建工程办公室、第三人广州市荔湾区****漖股份合作经济联合社共同向原告杨某某支付自2017年6月起至安置房交付之日止的临迁费（暂计至2019年1月为240000元）。上诉人荔湾道扩办不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院无视合同约定，判令上诉人支付临迁费没有任何依据，导致司法不公。《拆迁安置协议》的甲方为南漖经联社，乙方为被上诉人，整份合同约定的均为甲乙双方的权利义务，上诉人仅仅作为拆迁单位盖章确认，整份合同没有未上诉人设定任何权利义务。上诉人提供《南漖村二类用地项目拆迁委托安置协议》是为了说明根据原审两被告及第三人之间的约定，超出期限的临迁费由南漖经联社自己负担，荔湾住建局不会再向南漖经联社拨付。二、原审法院未分清两种法律关系，本案未履行完毕的是复建安置事宜，而非房屋补偿事宜，房屋补偿事宜已经履行完毕，而关于安置房的复建与临迁费的支付均为南漖经联社的义务，原审法院适用法律错误。原审法院错误将《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的“补偿协议”认定为本案的“《拆迁安置协议》”，原审法院完全忽视了本案中真正的“补偿协议”其实是荔湾区住建局与被上诉人签订的《房屋补偿协议》，该《房屋补偿协议》约定的是货币补偿，均已履行完毕，不存在未履行完毕的情况(第一层法律关系)。本案中未履行完毕的是第二层的法律关系，即复建安置房的法律关系。而在这层法律关系中，南漖经联社才是负责建设安置房和支付临迁费的责任主体，没有任何一份合同是约定了由荔湾住建局或上诉人需要向被上诉人支付临迁费。综上，上诉请求：1.撤销原判；2.改判上诉人无需向被上诉人支付临迁费；3.判令被上诉人承担一、二审的诉讼费用。上诉人南漖经联社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决部分事实没有查清，临迁费支付主体为荔湾住建局，南漖经联社只是代为发放，并无支付临迁费的义务。关于临迁费的支付主体前后约定矛盾，为消除歧义，荔湾住建局、荔湾道扩办与南漖经联社又签订了《〈荔湾区南漖二类工业用地征地拆迁委托安置协议〉补充协议》，其中第五条关于临迁费的发放规定，对于被拆迁户按应安置面积（含折算购买面积）计算临迁面积，并由南漖经联社代荔湾住建局发放临迁费用，这表明《〈荔湾区南漖二类工业用地征地拆迁委托安置协议〉补充协议》与《荔湾区南漖二类工业用地征地拆迁委托安置协议》不一致，应以《〈荔湾区南漖二类工业用地征地拆迁委托安置协议〉补充协议》为准。即便按照一审判决认定的“复建房自报建批复之日起第37个月起的临迁费由南漖经联社承担并负责支付给被拆迁人”，但涉案复建房工程基于“特事特办、绿色通道”的原则，相关报批手续至今未完成，即使要求南漖经联社承担临迁费支付义务，也需要等到协议中约定的“报建批复完成”为前提。二、南漖经联社已经按照协议约定按时发放临迁费，所有临迁费已经发放至2017年6月30日。三、原审判决定性不准确，南漖经联社拆迁安置项目属政府项目，拆迁补偿应由房屋征收部门及拆迁单位承担。根据“谁受益谁负责”的原则，拆迁补偿应当由房屋征收部门及拆迁单位承担，南漖经联社只是协助、配合并代为发放临迁费，并未从中获取任何利益，要求南漖经联社共同承担向被上诉人支付临迁费的责任对南漖经联社明显不公平。南漖经联社之所以没有及时完成复建房建设导致临迁费增加，主要原因是相关部门在未完成审批手续的情况下强令开工，导致后期重新办理手续拖延工期，成本失控，相关责任与损失不应由南漖经联社承担，其复建房建设的问题属于另外的法律关系，与本案临迁费的发放无关，也不应在本案中予以追究。请求：1.撤销原审判决；2.改判上诉人无支付临迁费的义务；3.诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人荔湾住建局二审答辩称：一、南漖经联社是支付临迁费的责任主体，依据该社与荔湾住建局签订的《荔湾区南漖二类工业用地征地拆迁委托安置协议》及该社与被上诉人杨某某签订的《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》的约定内容，由南漖经联社负责建设复建安置房安置，并向被上诉人杨某某支付临迁费，原审判决忽视了第二份协议中临迁费的义务主体约定，临迁费支付义务主体不涉及荔湾住建局及荔湾道扩办。二、南漖经联社因自身原因导致涉案项目无法按期完工验收，无法按期安置被上诉人杨某某，相关责任及损失应由南漖经联社自行承担。综上，请求法院查清事实，撤销原审判决。被上诉人杨某某二审未提交书面答辩意见。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：本案是征地拆迁补偿安置行政协议纠纷。关于临迁费应否继续支付以及金额计算问题，原审法院认定清楚，依据充分，本院予以认可，不再赘述。关于南漖经联社在本案中是否应当承担向杨某某支付临迁费的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”本案中，荔湾住建局是广州市荔湾区人民政府确定的房屋征收部门，负责组织实施荔湾区南漖二类工业用地的土地征收补偿安置工作。南漖经联社系被征收集体土地所有权人，接受荔湾住建局的委托，属于被依法委托具体实施征收安置补偿的“其他组织”，南漖经联社接受委托后，以自己的名义与被拆迁人签订《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》属于行政协议，相应的法律后果应当由荔湾住建局承担。原审法院将南漖经联社列为第三人参加本案诉讼，有利于查清案件事实，并无不当，但原审法院判令该社与荔湾住建局、荔湾道扩办共同向杨某某支付临迁费的认定处理不当，本院予以纠正。另外，南漖经联社在涉案土地征收及建设项目中，受托承担了项目复建房建设及临迁安置补助工作，涉案委托安置协议亦约定其有相应责任。但受托人南漖经联社在涉案项目的复建安置及临迁补偿期间是否适当履行职责、涉案房屋迟延交付的责任区分及临迁费增加部分如何负担等问题，本案不作审查认定，双方可另循途径解决。关于荔湾道扩办的被告主体问题。荔湾住建局是广州市荔湾区人民政府确定的房屋征收部门，同时也是荔湾道扩办的行政主管部门，荔湾道扩办作为《荔湾区南漖二类工业用地征地拆迁委托安置协议》及《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》中的征地拆迁具体实施单位，负有项目管理、督促、协助、配合职责，属于本案适格被告，应按协议约定承担相应责任。故荔湾道扩办的上诉意见不能成立，本院不予支持。对于临迁费起算时点的问题，由于本案中各方均未提供杨某某何时移交被拆迁房屋并签订《迁出房屋确认书》的时间，也未有充分证据证明向杨某某发放临迁费的具体情况。原审法院根据杨某某提供的接收临迁费的广州农村商业银行账号显示的账户交易明细查询清单推定杨某某已领取至2017年5月止的临迁费，并无不当。南漖经联社认为涉案临迁费已经发放至2017年6月30日，并无证据证明，本院不予支持。综上所述，上诉人南漖经联社的上诉理由成立，本院予以采纳。上诉人荔湾道扩办的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初820号行政判决；二、被上诉人广州市荔湾区住房和建设局、上诉人广州市荔湾区**扩建工程办公室于本判决生效之日起十五日内，共同向被上诉人杨某某支付自2017年6月1日起至安置房交付之日止的临迁费；三、驳回被上诉人杨某某的其他的诉讼请求。一审案件受理费50元，由被上诉人广州市荔湾区住房和建设局、上诉人广州市荔湾区**扩建工程办公室共同负担；二审案件受理费50元，由上诉人广州市荔湾区**扩建工程办公室负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年十二月二十四日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞