福建省三明市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）闽04民初175号 原告：宁化县人民政府，住所地福建省宁化县翠江镇中山路1号。统一社会信用代码：11350424003759493P。 法定代表人：姚文辉，该县县长。 委托诉讼代理人：华燕，福建联合信实（福州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：于静涛，福建联合信实（福州）律师事务所律师。 被告：苏州万亚置业发展有限公司，住所地江苏省苏州市吴江区松陵镇永康路137号。统一社会信用代码：91320509782078952N。 法定代表人：滕万飞，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：张洁，北京观韬中茂(厦门)律师事务所律师。 被告：福建万亚实业有限公司，住所地福建省宁化县翠江镇南大街356号闽赣小商品城B3幢138、139商铺。统一社会信用代码：9135042405434508XR。 法定代表人：黄宏华，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：方升宽，男。 上述两被告的共同委托诉讼代理人：张健超，福建枫桦律师事务所律师。 原告宁化县人民政府(以下简称宁化县政府)与被告苏州万亚置业发展有限公司(以下简称苏州万亚公司)、福建万亚实业有限公司(以下简称福建万亚公司)保证合同纠纷一案，本院于2020年8月3日立案后，依法进行审理。 宁化县政府向本院提出诉讼请求：1.判令福建万亚公司履行以位于福建省宁化县××镇××街××市场××办理抵押登记；如果上述抵押物无法办理抵押登记，判令苏州万亚公司、福建万亚公司提供宁化县政府认可的其他等值担保；2.判令本案诉讼费由苏州万亚公司、福建万亚公司承担。事实和理由：2012年5月18日，宁化县政府与万亚集团有限公司（现更名为苏州万亚公司）签订《项目投资合作协议书》（以下称简称《合作协议》），约定由苏州万亚公司在宁化县城区开发“闽赣义乌小商品城”。2012年10月10日，双方签订《小商品批发市场项目投资合作补充协议书》（以下简称《补充协议》），对《合作协议》的部分条款进行了修改，其中《补充协议》第3条约定：“取消原合作协议第5条第3款的规定，即评估超过50万部分按50%（开工）、30%（开业）、20%（入驻80%）的奖励规定，改为现金保证2251万，另乙方开户行为甲方出具的2251万元保函，待开业后第三年起的任一年度实现税收收入达到或超过500万元（指增值税，不含建安营业税、房屋出租业务相关税收）这一运营条件满足后奖励乙方”。2012年11月11日，宁化县政府与苏州万亚公司签订《小商品批发市场项目投资合作补充协议书的补充条款》（以下简称《补充条款》），同意苏州万亚公司以“竞得地块住宅部分相对应的土地使用权抵押”的形式代替《补充协议》约定的“出具银行保函”。2012年10月，万亚集团有限公司在宁化组建项目公司，即本案福建万亚公司，由福建万亚公司负责小商品市场的策划、建设、招商及营运，实际承受万亚集团有限公司本项目下所有权利义务，承担相关法律责任。根据2012年各方签订的《国有建设用地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同变更协议》，福建万亚公司成为项目用地实际受让人；2013年福建万亚公司就项目用地取得土地使用权证，成为项目用地使用权人。因此，福建万亚公司理应与苏州万亚公司共同承担抵押登记义务。但其始终未按《补充条款》的约定，履行办理相关抵押登记的义务。2020年5月22日，宁化县政府向苏州万亚公司、福建万亚公司发出《关于尽快履行提供担保义务的催告函》要求苏州万亚公司、福建万亚公司在“收到本函件之日起7日内办妥上述不动产抵押登记手续。若约定抵押物无法办理抵押，需在7日内提供其他抵押物并办妥抵押手续，或是经宁化县政府同意后提供其他形式担保”。但至7日期限届满，宁化县政府都未能履行上述义务。综上所述，苏州万亚公司、福建万亚公司拒不履行提供担保义务的行为已经构成违约。请求依法判如所请。 本案的焦点问题为：案涉《合作协议书》《补充协议》《补充条款》是民事协议还是行政协议；本案是否属于人民法院受理民事诉讼的范围。 本院经审查认为： 一、关于案涉《合作协议书》《补充协议》《补充条款》是民事协议还是行政协议的问题。民事协议是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议,行政协议是行政机关为行使行政管理职能、完成行政管理目标,在法律规定的职权范围内,通过协商一致的方式约定其与行政相对人之间的权利义务关系的协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理……（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议。”本案中，宁化县政府对外招商引进万亚集团有限公司（即苏州万亚公司的前身）在宁化县××市场，虽然案涉土地系通过挂牌的方式出让，但从《合作协议书》《补充协议》约定的内容来看，在挂牌出让前已经确定万亚集团有限公司为该项目土地使用权的实际竞买人。宁化县政府（甲方）、万亚集团有限公司（乙方）于2012年5月18日签订的《合作协议》，赋予项目相关优惠政策。《合作协议》的主要内容有：“……四、项目规划建设和运营要求……4.市场正式运营24个月内，项目招商入驻率（按商业面积计算，下同）不得低于80%。5.乙方应在宁化组建独立法人的公司负责小商品市场的策划、招商及营运，开业后2年平均营业额达到2亿元以上，营运第三年起，年营业额达到3亿以上，营运五年后，年营业额达8亿元。6.应甲方要求，乙方应加大招商力度，入驻的商户中县外客商比例争取不低于60%。五、优惠政策。为体现甲方对引进投资方参与宁化县边贸产业建设与营业的支持，甲方给予乙方一定的政策优惠，具体为：本项目涉及的甲方地方性税收中县级财政实得部份（不含建安营业税及其附加）的50%奖励乙方，在项目取得预售证之日起5年内进行奖励支持，按季奖励。土地使用权摘牌价超过评估价（预计每亩120万元左右，下同）部份全部奖励给乙方，摘牌并签订土地使用权出让合同交清50%土地出让金后七个工作内一次性奖励给乙方。评估价超过50万元部份全部奖励给乙方，其中在乙方项目开工之日后七个工作日内奖励50%，市场开业之日后七个工作日内奖励30%，项目招商入住率达到80%后七个工作日内奖励20%……六、乙方项目前期工作……1.在本项目正式签订协议后七个工作日内，将陆佰万元作为保证金汇入甲方指定的账户。乙方的项目保证金（不计息）在乙方摘牌后转为土地出让金……七、违约责任。1.如本投资协议书的条件成就，乙方不参加摘牌的，则保证金不予退还；如甲方无法按照约定的时间、面积和条件公告土地挂牌出让，则应双倍退还保证金。2.若乙方违反或达不到第四条第四点规划建设和营运要求时，甲方有权取消各种优惠，包括开发商返还奖励的土地出让金，税收优惠”等等。从前述内容来看，该协议不仅约定了项目开发建设的具体要求，亦制定了具体的优惠政策和奖励措施，涉及宁化县政府的行政职责，并非合同双方当事人平等协商而签订的，该协议中给予的优惠政策和奖励措施也不是普通的民事主体可以履行的民事义务。此外，宁化县政府进行招商引资系为公共利益需要，招商引资以外的第三人并不能取得案涉《合作协议书》项下的权利。以招商引资的方式给予企业相应的优惠、奖励政策，不具有民事法律关系的权利义务关系。综上，《合作协议》系行政协议。之后，宁化县政府与万亚集团有限公司于2012年10月10日签订的《补充协议》、于2012年11月11日签订的《补充条款》虽然对《合作协议》的相关内容进行了变更或补充，但一方面，《补充协议》及《补充条款》是《合作协议》的延续；另一方面，《补充协议》及《补充条款》亦是《合作协议》的有机组成部分。因此，《合作协议》《补充协议》《补充条款》均具有行政协议的属性。 二、关于本案是否属于人民法院受理民事诉讼范围的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。2015年5月1日前，并无相应的法律、行政法规及司法解释规定行政协议应通过民事诉讼程序解决纠纷。人民法院审理行政协议案件，一般遵循实体从旧，程序从新原则。因此，本案不宜通过民事诉讼程序解决纠纷。本案宁化县政府的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围。 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下： 驳回宁化县人民政府的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  周春平 审判员  彭贵良 审判员  廖 春 二〇二〇年十二月二十九日 书记员  朱 艳 附：主要法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百一十九条起诉必须符合下列条件： （一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实、理由； （四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。 第一百五十四条裁定适用于下列范围： （一）不予受理； （二）对管辖权有异议的； （三）驳回起诉； （四）保全和先予执行； （五）准许或者不准许撤诉； （六）中止或者终结诉讼； （七）补正判决书中的笔误； （八）中止或者终结执行； （九）撤销或者不予执行仲裁裁决； （十）不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书； （十一）其他需要裁定解决的事项。 对前款第一项至第三项裁定，可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》 第二百零八条人民法院接到当事人提交的民事起诉状时，对符合民事诉讼法第一百一十九条的规定，且不属于第一百二十四条规定情形的，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，并出具注明收到日期的书面凭证。 需要补充必要相关材料的，人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后，应当在七日内决定是否立案。 立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。