山西省永济市人民法院行政判决书（2020）晋0881行初26号原告郑云峰，男，1966年8月22日出生，汉族，住夏县。委托代理人田永晶，山西众志诚律师事务所律师。被告夏县自然资源局。住所地夏县。法定代表人解利军，局长。出庭负责人范书俊，该局党组成员。委托代理人马跟庆，山西旭辰律师事务所律师。委托代理人马笑，山西旭辰律师事务所律师。第三人夏县骨伤科医院。住所地夏县。法定代表人乔水平，院长。委托代理人宋刚，山西瑶峰律师事务所律师。原告郑云峰不服被告夏县自然资源局、第三人夏县骨伤科医院土地行政登记一案，于2020年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告郑云峰及其委托代理人田永晶，被告夏县自然资源局出庭负责人范书俊、委托代理人马跟庆、马笑，第三人夏县骨伤科医院委托代理人宋刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑云峰诉称，2004年8月2日运城市中级人民法院（2003）运中执字第193号执行裁定书裁定“夏县骨科医院拍卖的临街二层楼及后面延伸的土地自拍卖成交之日起所有权转移为买受人夏县禹王信用社所有，具体面积见运市价证字（2003）第244号评估报告书，走路属双方共同使用”。运市价证字（2003）第244号评估报告书载明该土地面积为4799.9367平方米。2013年2月6日，原告与夏县农村信用合作联社（简称夏县信用社）签订《买卖合同》，夏县信用社将该房地产（位于夏县骨科医院太三路边二层楼房及其该房屋占用及延伸的土地使用权，建筑面积为739.563平方米，土地面积为4799.9367平方米）卖给原告，双方在夏县公证处办理了公证。2020年8月，原告得知被告已于2011年在该争议土地上为夏县骨伤科医院办理了夏政国用(2011)第10011号国有土地使用权证，该证土地面积17926.31平方米，其中包括原告购买的运城市中级人民法院拍卖的4799.9367平方米土地。被告给夏县骨伤科医院颁证的行为侵犯了原告的合法权益，故向贵院提起诉讼，请求依法撤销被告给夏县骨伤科医院颁发的夏政国用（2011）第10011号国有土地使用权证。原告向本院提交以下证据：1、公证材料：甲方为郑云峰、乙方为夏县农村信用合作社的买卖合同一份、公证书（2013）夏证字38号一份；夏县骨伤科医院房地产的价格评估结论书一份；财产拍卖暨所有权转移证明书一份；山西运城兴源拍卖有限公司拍卖成交确认书一份；运城市中级人民法院民事裁定书（采取强制执行措施用）（2003）运中执字第193号一份；2、山西省夏县人民法院民事判决书（2020晋）0828民初571号一份；该判决2020年7月10生效。以上证据证明：原告取得了运城中院拍卖的夏县骨伤科医院土地4799.9367平方米土地，与被告的颁证行为存在利害关系，原告主体适格。被告为第三人颁证的行为侵犯了原告的合法权益。被告夏县自然资源局辩称，一、原告不具备诉讼主体资格，无权提起行政诉讼。《行政诉讼法》第二十五条明确规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”1、本案中，虽然运城市中级人民法院于2004年8月2日作出(2003)运中执字第193号民事裁定书，将夏县骨伤科医院拍卖的临街二层楼及后面延伸的土地自拍卖成交之日起所有权转移为买受人夏县禹王信用社所有。但由于夏县骨伤科医院使用的是划拨土地，根据《城市房地产管理法》第四十条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条之规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。而运城市中级人民法院在处置该宗土地时，并没有经夏县人民政府批准，更没有按照规定签订土地使用权出让合同、缴纳土地使用权出让金，故运城市中级人民法院裁定将夏县骨伤科医院拍卖的临街二层楼及后面延伸的土地自拍卖成交之日起所有权转移为买受人夏县禹王信用社所有，明显违反了法律规定。正是因为这一原因，夏县禹王信用社一直未能取得土地权属证书。根据《物权法》第九条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。”夏县禹王信用社对该宗土地不具有合法的使用权。2、根据《城市房地产管理法》第三十八条，未依法登记领取权属证书的房地产不得转让。但原告在明知夏县农村信用合作联社（以下简称夏县信用社）没有取得土地权属证书的情况下，仍然无视法律规定，于2013年2月6日与该社签订《买卖合同》，“购买”了上述土地的“使用权”及相应的房屋。而且为了规避法律，竟然在夏县公证处对该合同进行了公证。3、运城市中级人民法院的裁定的内容，是将夏县骨伤科医院的房屋及土地转移为买受人夏县禹王信用社，并不是转移给原告，该裁定对原告没有任何法律效力。原告以该裁定作为其主张权利的依据没有任何道理。由于上述转让行为违反了法律、行政法规的强制性规定，应属无效，故原告与本案所涉土地并不具备法律上的利害关系，根本不是本案的诉讼主体，无权作为原告提起行政诉讼。二、原告要求撤销夏县人民政府为第三人夏县骨伤科医院颁发的夏政国用（2011）第10011号国有土地使用权证缺乏依据。本案所涉土地，是夏县人民政府根据山西省人民政府、原运城行署的批复，于1986年12月7日划拨给第三人夏县骨伤科医院使用的。2010年，经第三人提出申请，夏县人民政府在对土地权属来源进行审查并进行地籍调查后为第三人颁发了夏政国用（2011）第10011号国有土地使用权使用证。夏县人民政府的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告要求撤销该行政行为没有事实依据和法律依据。基于上述理由，答辩人请求人民法院依法驳回原告的起诉或者驳回其诉讼请求。被告向本院提交以下证据、依据：第一组：夏县骨伤科医院土地登记申请书及机构代码证、乔水平的居民身份证各一份，证明：1、夏县骨伤科医院申请对其使用的位于夏县太三路的国有划拨土地建设用地权进行登记；2、夏县骨伤科医院性质为系事业法人，时任法定代表人为乔水平。第二组：土地登记审批表、夏县人民政府征用土地通知书、地籍调查表各一份，证明：夏县人民政府于2011年10月31日为第三人夏县骨伤科医院办理土地登记，土地权属来源为夏政土字（1986）第55号，土地性质为国有建设用地使用权，使用权类型为划拨。夏县人民政府对土地权属来源进行审查并进行了地籍调查之后，依照法定程序为第三人颁发了本案案涉的土地使用证。所以该行政行为是合法的。第三组、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国物权法》相关法律条文。第三人夏县骨伤科医院述称，第三人系政府所办非营利性医院，土地使用权的性质是划拨的，第三人无权将土地使用权转让给他人；至于运城市中级人民法院拍卖土地的行为，第三人无权决定土地的让与；原告未向被告办理土地相关手续，主体不适格，驳回原告的起诉。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出异议，第一组证据中对土地登记申请书认为，土地登记申请书上没有申请时间，根据颁证时间可以判断它的申请时间为2011年，在2004年运城中院在拍卖土地的时候，第三人并未取得土地证，也就不存在需要政府同意的问题。申请书上面积17926.31平方米（26.89亩），与所谓的征地面积35.47亩不符。乔水平身份证、机构代码证（机构类型事业法人、有效期为2010年8月-2012年8月），不能证明在2004年运城中院对其拍卖时第三人系事业法人。第二组证据中对地籍调查表的真实性、合法性均有异议，界址标示栏无界址调查员姓名、宗地草图空白、无权属调查员签名、无地籍勘丈员签名、无地籍调查结果审核意见、无审核人签章，被告工作人员未做地籍调查。对征用土地通知书，认为关于骨伤科医院征用土地的批复对象是骨伤科医院、城关镇。批复内容说明（1）征用土地的主体是骨伤科医院，非县政府征用；（2）土地补偿费是骨科医院和城关镇签的，非政府部门；（3）征用面积35.47亩，夏县骨伤科医院的2011年土地登记26.89亩，比当时征用少了8.58亩，土地面积明显不符。对土地登记审批表的合法性有异议，认为该表上使用权面积17926.31平方米（26.89亩）权属来源为夏政土字（1986）第55号征用面积35.47亩，夏县骨伤科医院的2011年土地登记26.89亩，比当时征用少了8.58亩，这差的8.58亩就是国有土地流失，被告未履行应尽监管职责。（这也是地籍调查表无界址调查员姓名、宗地草图空白、无权属调查员签名、无地籍勘丈员签名、无地籍调查结果审核意见、无审核人签章的原因）。国土资源行政主管部门初审意见栏：意见中“根据地籍调查并经初步审查，该宗地实际界地清楚、宗地权属清楚”与事实不符，该宗地中的4799.9367平方米已于2004年被运城中院拍卖，且未做地籍调查，审查人的土地登记无上岗资格证号。土地登记上岗资格指国家工作人员取得《土地登记上岗资格证》后才可以从事土地登记(审查、审核性)工作，这是一个土地登记人员上岗资格的凭证，该栏的审查人是没有审查签字资格的。该初审意见无效。国土资源行政主管部门审核意见栏：负责人的土地登记无上岗资格证号，即该栏的负责人孙运生没有签字资格，该审核意见无效。被告未尽审查职责就报请政府批准，基于无效意见作出的政府批准也是错误的。被告对原告提交的证据综合质证意见为：我们认为1、第三人所使用的是国有划拨土地，而划拨土地未经人民政府批准，是不得转让的，运城中院当时拍卖该土地没有按照法律规定取得夏县人民政府批准，所以拍卖行为本身就是违法的。不能产生物权变动的效力。2、原告在明知夏县信用社不能办理房地产证书的情况下，竟然与该社签订买卖合同，该合同也是违法的。根据土地法及物权法的相关规定，不动产物权的设立变更转让和消灭，是经依法登记才发生法律效力。原告为了回避上述规定，明知其买卖违法的情况下，竟然由公证处对其合同进行公证，对这个公证书也是不符合法律规定的。至于夏县法院的判决书认定双方之间的买卖合同有效，该判决认定事实的错误的，因为中级法院是将该土地处置给了夏县信用社，并不是处置给原告，裁定书是对于原告没有任何效力的，原告以中院的裁定书作为依据来主张权利是不符合法律规定的，由于夏县法院对国有划拨土地的性质不了解，所以导致对该案作出错误的判决。3、我们认为原告提供的证据并不能证明其与本案所涉土地存在法律上的利害关系。其不具备诉讼主体资格。第三人对原告提交的证据质证意见，同意被告的质证意见原告提供的证据材料证实不了适格原告，证据不能看出原告取得涉案土地的使用权，第三人所使用的土地是划拨土地，根据土地法第45条规定，划拨土地转出让必须经政府同意。原告提供的买卖合同、公证书和司法程序所进行的价格评估拍卖，该涉案土地均没有获得政府的批准，违反土地法的相关规定，因而均属无效。故原告无权就被告给第三人所发土地使用证质疑。第三人对被告提交的证据无异议。经审理查明，2004年8月2日运城市中级人民法院（2003）运中执字第193号执行裁定书裁定“夏县骨科医院拍卖的临街二层楼及后面延伸的土地自拍卖成交之日起所有权转移为买受人夏县禹王信用社所有，具体面积见运市价证字（2003）第244号评估报告书，走路属双方共同使用”。运市价证字（2003）第244号评估报告书载明该土地面积为4799.9367平方米。2013年2月6日，原告郑云峰与夏县农村信用合作联社（简称夏县信用社）签订《买卖合同》，根据合同约定夏县信用社将该房地产（位于夏县骨科医院太三路边二层楼房及其该房屋占用及延伸的土地使用权，建筑面积为739.563平方米，土地面积为4799.9367平方米）卖给原告，双方在夏县公证处办理了公证。2011年10月31日夏县人民政府为第三人夏县骨伤科医院在涉案土地上颁发了夏政国用（2011）第10011号国有土地使用权证。2020年8月，原告得知后遂向本院提起行政诉讼要求撤销上述国有土地使用权证。另，2020年5月12日，原告与案外人任永生返还原物纠纷一案，在夏县人民法院进行审理，后经夏县人民法院作出（2020）晋0828民初571号判决书，此判决书现已生效。在判决书中，对原告提交的其与夏县农村信用联社签订的买卖合同予以认定，认为合同合法有效。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，夏县人民法院作出的（2020）晋0828民初571号判决书中的认定，郑云峰与夏县农村信用联社签订的买卖合同合法有效，买卖合同的标的即为案涉争议土地的一部分，故郑云峰具有原告主体资格。根据《土地登记办法》第九条第一款“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（四）地籍调查表、宗地图、及地界址坐标；……（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；……”而被告提交的地籍调查表中宗地草图页、权属调查记事及调查员意见栏、地籍勘丈记事栏、地籍调查表结果审核意见栏均为空白，且未提交申请人即第三人向其提交的法律法规规定的完税或者减免税凭证。故被告为第三人办理的夏政国用（2011）第10011号国有土地使用权证程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告夏县自然资源局为第三人夏县骨伤科医院颁发的夏政国用（2011）第10011号国有土地使用权证。案件受理费50元，由夏县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省运城市中级人民法院。审 判 长 刘艳峰人民陪审员 杨明远人民陪审员 朱丽鹏 二〇二〇年十二月十八日书 记 员 牛 莹