四川省宜宾市翠屏区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1502行初122号 原告肖正全，男，汉族，1973年10月7日出生，住四川省宜宾市翠屏区。 被告宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心。住所地：宜宾市翠屏区上江北酒源路35号，统一社会信用代码：1251120173831927XP。 法定代表人罗涛，主任。 委托代理人何波。 委托代理人程德谦，四川舟度律师事务所律师，执业证号：××。 被告宜宾市翠屏区李庄镇人民政府。住所地：宜宾市翠屏区李庄镇文星街1号，统一社会信用代码：115112010087063232。 法定代表人汤冰霄，镇长。 委托代理人何寅宾。 委托代理人邓乐，四川富绅律师事务所律师，执业证号：××。 第三人肖正强，男，汉族，1977年12月6日出生，住宜宾市翠屏区。 原告肖正全因要求确认被告宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心（以下简称翠屏区征地拆迁中心）、宜宾市翠屏区李庄镇人民政府（以下简称李庄镇政府）与第三人肖正强于2020年4月22日签订的补偿安置协议无效一案，于2020年11月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于11月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月8日公开开庭审理了本案。原告肖正全，被告翠屏区征地拆迁中心的出庭负责人副主任严建宏及委托代理人何波、程德谦，被告李庄镇政府的委托代理人何寅宾、邓乐，第三人肖正强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告肖正全诉称，原告2005年前系翠屏区××镇××村××组39号（现永胜村6组）农村居民，历史以来原告在该农村经济组织拥有以母亲谢某英为户主的宅基地使用权和土地承包经营权，母亲去世后土地承包证户主变更为第三人肖正强。2012年11月和2013年3月，原告父亲、母亲因病相继去世，遗留了以“谢某英”名义位于××镇××村××组小地名“扇子田”的自建住房两百多平方米。依照《继承法》、《土地管理法》及自然资源部《对十三届全国人大三次会议3226号建议的答复》规定，原告享有对父母农村房屋的第一顺序继承权。而二被告在2020年4月23日却罔顾党纪国法，粗暴地剥夺了原告的遗产继承权，违反了国务院590号令关于征地拆迁的行政强制性规定，置法定征地拆迁必经程序于不顾，将原告享有继承权的房屋拆迁、毁损。请求法院判决确认二被告与第三人于2020年4月22日所签订的《征地安置协议》无效；案件受理费由被告负担。 原告肖正全向本院提供的证据：1.原告身份证复印件（第一代和第二代身份证），证明原告户籍虽然发生变化，但不能剥夺原告继承权和用益物权，原告是本案适格主体。2.原告母亲身份证、原告母亲房屋规划许可证，证明本案行政协议涉及的房屋原登记的权利人为谢某英。3.二被告与第三人签订《房屋拆迁统建换房补偿安置协议》，证明该协议并没有对原告享有继承所有权的房屋进行补偿，被告对原告所享有继承权的房屋拆除损毁，二被告均应赔偿或者补偿。4.亲属关系证明表、第三人向被告工作人员提交房屋手续（规划许可证、原告和第三人母亲于1988年购买原上坝村二组集体公房等相关手续）照片，证明原告与规划许可证上载明的谢某英是母子关系，第三人与谢某英也是母子关系；原告之母的房屋相关手续都由第三人提交给了被告征地中心。 被告翠屏区征地拆迁中心辩称，1.答辩人的征收行为和征收主体合法，不具有行政诉讼法第七十五条规定的无效情形，答辩人与第三人肖正强签订的《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》合法有效。本案案涉房屋位于宜宾市翠屏区××镇××社区××组（原××镇××村××组39号），属宜宾市翠屏区月亮田片区建设项目范围，宜宾翠屏区政府启动案涉片区建设项目征收工作取得了合法手续，系合法征收。答辩人根据翠屏区人民政府的安排承担房屋拆迁补偿安置的具体工作，主体合格。征收工作启动后，第三人提交的书面申请和承诺书中清楚载明“本人肖正强系李庄镇永胜村六组村民，是月亮田片区建设项目被拆迁户，家庭人口肆人......我户申请肖正强（户主）、康某珍（妻）、肖某（儿子）、肖某发（哥哥）”，证明案涉拆迁家庭户未包括被答辩人肖正全。第三人的户籍登记信息也证明案涉房屋由第三人一家居住，符合征收补偿规定条件。2.被答辩人不是适格的征收补偿对象。从启动征收工作到签订案涉征收补偿协议，答辩人根据相关证据资料和实地调查取证，证明第三人系案涉房屋适格的征收补偿对象，根据《土地管理法》等相关规定，被答辩人不是适格的征收补偿对象。3.行政机关应依法行政，确认被答辩人的继承人身份和继承权不在征收单位的职责范围内，行政机关只能对被征收人身份和权利作形式审查，符合条件就补偿，不符合条件就无权补偿。答辩人已经根据宜府发〔2014〕20号和宜府发〔2019〕15号文件规定，对被拆迁人足额补偿到位，即使被答辩人或者其他主体可能享有继承权，也只能在已补偿范围内进行分配，其应当通过民事诉讼确认其继承权和继承份额后，向第三人主张继承权。4.答辩人与第三人于2020年4月22日签订《房屋拆迁补偿安置协议》在前，自然资源部于2020年9月9日作出的《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》在后，根据“法不溯及既往”原则，自然资源部于2020年9月9日作出的《答复》不能约束以前已经存在的实体法律行为。综上，被答辩人的诉讼请求既无事实依据，也无法律依据，请求人民法院依法驳回被答辩人的全部诉讼请求。 被告翠屏区征地拆迁中心向本院提供了作出行政行为的证据、依据：1.被告主体资格资料及法定代表人身份证明、行政机关负责人出庭身份证明书，证明被告诉讼主体资格。2.《四川省人民政府关于宜宾市2005年第二批乡镇建设用地的批复》（川府土【2006】87号）、《宜宾市翠屏区人民政府征收土地公告》（2015年第4号）、《宜宾市翠屏区人民政府征地补偿安置方案公告》（2015年第6号），证明宜宾市翠屏区人民政府启动案涉房屋所在片区建设项目征收工作取得了合法手续，属合法征收；被告根据翠屏区人民政府的工作安排承担房屋拆迁补偿安置的具体工作，主体合格。3.《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》、征地拆迁房屋丈量登记表、征地拆迁建（构）筑物补偿计算明细表、《承诺书》《关于装修（装饰）补偿选择补偿方式的申请》《申请》《房屋拆迁安置方式申请》，证明第三人作为案涉房屋户主自始至终向被告承诺证明案涉房屋的合法所有权人和房屋安置人数为3人，未包括原告肖正全。被告及李庄镇政府严格按照现行政策才于2020年4月22日与第三人签订了《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》，被告已对第三人足额补偿，案涉协议签订于2020年4月22日，原告于2020年11月2日起诉已超过法定起诉期限。4.户籍复印件、身份证复印件、结婚证复印件，证明被拆迁户的安置人口为肖正强（户主）、康某珍（妻）、肖某（儿子），第三人系案涉房屋登记在册的户主，符合安置条件，属于被拆迁户适格安置人员。5.征地住房情况调查函、康某珍身份证复印件，证明康某珍符合安置条件，属于被拆迁户安置人员。6.独生子女光荣证，证明肖某系肖正强与妻康某珍之子，符合安置条件，属于被拆迁户安置人员。7.农村村民修建住宅申请及批复，肖正强户信息详情，证明案涉房屋修建时的申请和批复显示家庭农业人口为三人，并不包括原告；第三人肖正强与肖某的户籍登记信息证明第三人肖正强、肖某系案涉房屋所有权人和农村居民，第三人系适格的征收补偿对象。8.原告肖正全户信息详情，证明原告肖正全已于2006年2月24日就将户籍迁到“四川省宜宾市翠屏区（城乡分类：镇中心区）”，已经农转非，变成城镇户籍人员，不再是案涉房屋所在村集体经济组织成员，不属于被拆迁户的安置对象。9.《关于发放李庄镇永胜村六组蒲某超等2户房屋补偿款的公示》、月亮田片区建设项目（李庄镇永胜村社区六组）《统建还房补偿资金发放表》两张、房屋拆迁安置人员名单及房屋面积、公示上墙照片一张、《关于发放李庄镇永胜村六组蒲永超等2户房屋补偿款的二次公示》及二次公示上墙照片一张，证明被告将案涉房屋补偿款金额、被拆迁户安置人员名单及房屋面积、资金发放情况均分别于2020年4月28日、2020年5月1日进行了公示张贴，但在两次公示反馈意见截止日期被告均未收到任何反馈意见的事实。10.征收补偿款支付凭证（2020年5月22日），证明被告已对第三人足额补偿且补偿款已经实际发放到位。11.《中华人民共和国土地管理法》《四川省实施办法》《宜宾市人民政府关于印发宜宾市翠屏区征地拆迁房屋安置及青苗附着物补偿办法的通知》（宜府发【2014】20号）和《宜宾市人民政府关于公布行政规范性文件清理结果的决定》（宜府发【2019】15号）文件，证明被告的征收补偿行为合法。 被告李庄镇政府辩称，1.案涉土地已被依法征收，征收程序合法。宜宾市翠屏区人民政府根据四川省人民政府的用地批复发布征收土地公告和征地补偿安置方案公告，对案涉房屋所在区域依法进行征收。答辩人和翠屏区征地拆迁中心按照翠屏区人民政府的工作安排，承担案涉土地征地范围内的具体补偿安置工作。因规划调整等原因征地部门一直未对案涉土地实施具体的补偿安置工作，现因公益性项目建设再次启动了包括案涉土地在内的补偿安置工作。2020年3月27日，翠屏区人民政府发布了《关于李庄镇月亮田片区建设项目有关事项的通告》，将征地征收范围、拆迁房屋安置及青苗附着物补偿等标准进行了通告。根据上述文件标准，答辩人和征收中心于2020年4月10日与李庄镇永胜社区第六组（原上坝二组）签订了《征收土地补偿安置协议》，征地主管部门根据协议约定向上坝二组支付了全部补偿款，至此案涉土地已被依法征收完毕。2。答辩人对第三人肖正强房屋征收行为合法，与其签订的《征地补偿安置协议》有效。根据第三人提供的户口登记信息以及答辩人调取核实的相关信息可以确认，案涉房屋原户主为谢某英，与第三人为同一户，房屋为2009年申请修建，谢某英去世后，第三人成为该户户主。2020年2月27日答辩人、征地中心与第三人就被拆迁房屋进行了丈量，三方对丈量结果进行了签字确认。答辩人与征地中心根据丈量结果和补偿标准制作了《征地拆迁建（构）筑物补偿计算明细表》，也经三方共同签字确认。同日，答辩人、征地中心和第三人签订了《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》，并进行了两次补偿款公示，没有收到任何反馈意见，随后征地部门将补偿款支付给了第三人，答辩人对第三人房屋的征收行为合法有效。答辩人与第三人签订的《补偿安置协议》不存在违反《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定应当被确认无效的情形。3.被答辩人并非安置对象，其与第三人之间的继承纠纷，应通过民事诉讼予以解决。被答辩人于2006年2月将户口迁往李庄镇下河街28号附3号，与第三人并非同一户，其不是上坝二组的村民，也不是第三人户的家庭成员，不可能成为被安置对象。被答辩人在诉状中称其依法享有对案涉房屋的继承权，答辩人剥夺了其遗产继承权。继承权属于民事范围，答辩人作为行政机构，对答辩人与第三人之间的民事法律关系无权进行裁判。在征收第三人房屋过程中已对第三人户适合安置人口进行了调查核实，且在对第三人进行补偿安置期间也对补偿安置进行了两次公示，并未收到任何反馈意见，已尽到了法定义务。因答辩人对第三人的补偿已经支付到位，如对案涉房屋的继承有异议，各继承人可以通过民事诉讼途径主张分割遗产。综上，答辩人与第三人之间签订的《征地安置协议》不论在实体和程序上均符合法律规定，不存在法律规定的应被确认无效的情形，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告李庄镇政府向本院提供了作出行政行为的证据、依据：1.被告统一社会信用代码证书、负责人证明文件，证明被告诉讼主体身份。2.四川省人民政府2006年3月20日作出的《关于宜宾市2005年第二批乡镇建设用地的批复》（川府土【2006】87号）和2012年9月29日作出的《关于宜宾市2012年第6批城市建设用地的批复》（川府土【2012】946号）、2015年第4号《征收土地公告》、2015年第6号《征地补偿安置方案公告》《关于李庄镇月亮田片区建设项目有关事项的通告》《征收土地补偿安置协议》、财政所说明，证明被告是参与征收工作的部门，第三人房屋在被征收的范围内，案涉土地征收程序合法。3.肖正全、肖正强户信息详情、建房用地申请书及审批表、肖正强身份证复印件、户口本及结婚证、丈量登记表、申请书及承诺书4份、补偿计算明细表、《房屋拆迁统建换房补偿安置协议》、补偿金公示文件、补偿资金发放表，证明第三人系上坝二组的成员，是合法的安置户，原告不具有安置身份，被告与第三人签订安置协议符合政策和法律规定，被告也依法对第三人进行了补偿。被告与第三人签订的《房屋拆迁统建换房补偿安置协议》不存在合同法第五十二条和行政诉讼法第七十五条规定的应被确认行为无效的情形，是合法有效的协议。4.《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、六十二条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条；《中华人民共和国合同法》第五十二条；《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定；《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条，证明被告与第三人之间签订的合同符合法律规定，是合法有效协议。 第三人肖正强述称，我与原告是亲兄弟，房屋是母亲谢某英2007年申请修建的，总共240平方米左右。我和被告签订的协议是事实，原告提出的继承权我也认可。 第三人肖正强未向本院提供证据。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认： 被告翠屏区征地拆迁中心提供的证据，被告李庄镇政府及第三人肖正强均无异议。第1组证据，原告肖正全无异议。第2组证据，原告对真实性无异议，但认为以多年前的批复和公告用到2020年是违法行为。第3组证据，原告认为被告与第三人签订的协议只能在第三人的所有权范围内，该协议侵害了原告的合法对遗产房屋的继承权，无论是行政协议还是民事协议，均认定无效，且请求确认协议无效并没有超过起诉期限，无效协议应当确认至始无效。从协议明显看出征地部门是先拆房后给补偿款，该行为同样违反了国务院590号令的强制性规定。第4组证据，原告对真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为继承权应当受到法律保护，户籍不能限制继承权。第5组证据，原告对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为原告本人原籍就是被拆房屋所在的门牌地址，同样没有享受任何福利房和公租房，被告方没有依法对原告应取得的房屋产权进行补偿或者安置。第6组证据，原告对关联性有异议。第7组证据，原告对真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为原告户籍没有与第三人在同一户，不代表原告对母亲房产丧失继承权。第8组证据，原告对真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为原告在上坝村二组（现永胜村6组）享有土地承包经营权，原告的户籍信息无法证明原告是否是农村经济组织成员。第9组证据，原告对公示不知情，认为更加说明了被告的拆迁程序违法。第10组证据，原告对关联性有异议，认为恰好应证了被告先拆房后补偿。第11组法律证据，原告认为被告没有完全按照法律法规相关条款进行，且地方人民政府的文件不能作为实施行政行为的法律依据。 被告李庄镇政府提供的证据，被告翠屏区征地拆迁中心及第三人肖正强均无异议。第1组证据，原告肖正全无异议。第2组证据，原告对真实性无异议，对证明目的有异议，认为乡镇一级的人民政府无权参与实施征地。第3组证据，原告认为案涉协议侵害了原告的物权和继承权，属于行政诉讼法第七十五条应当确认无效的情形。第4组法律依据，原告认为李庄镇政府不具备征收土地房屋的主体资格，涉案行政协议明显有重大的违法情形，人民法院应当确认该行政协议无效。 原告肖正全提供的第1组证据，第三人肖正强均无异议。被告翠屏区征地拆迁中心、李庄镇政府对真实性、合法性无异议，对证明目的和关联性有异议，认为原告原是案涉上坝村二组村民，但已于2005年迁出，不是适格补偿对象，不符合【2014】20号文件第十一条规定。第2组证据，二被告对真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的不认可，认为案涉房屋虽然是谢某英申请修建，但办理宅基地房屋修建的人员包括肖正强和肖某三人，不包含原告。第3组证据，被告翠屏区征地拆迁中心对三性予以认可，对证明目的不予认可，认为原告不是案涉房屋的适格拆迁补偿对象，如果原告认为其有继承权，可以向法院起诉在肖正强的补偿款中进行分配；被告李庄镇政府对三性予以认可，对证明目的不予认可，提出李庄镇政府是根据翠屏区人民政府的工作安排，在征收土地过程中进行协调协助工作。第4组证据，二被告对三性予以认可，对证明目的不认可，认为该组证据只是证明了原告系谢某英儿子，不能证明其是适格征收补偿对象。 本院对上述证据认证如下：被告翠屏区征地拆迁中心、李庄镇政府，原告肖正全提供的证据真实、来源合法，与案件具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，谢某英有三子，分别为原告肖正全和肖某发、肖正强，以前三人均居住于宜宾市翠屏区××镇××村××组××号。2005年，原告肖正全因其他原因将户口从原上坝村2组xx号迁出，成为城镇居民人口。谢某英于2008年重建住房，2009年2月16日，谢某英补充递交建房申请，申请时该户有农业户籍人口3人（谢某英、肖正强、肖正强之子肖某）。2009年3月19日，宜宾市翠屏区人民政府出具区国土宅建〔2009〕15号《关于李庄镇陈某明等19户农村村民修建住宅用地的批复》，同意包括谢某英在内的19户村民使用集体土地修建住宅。2013年3月11日，谢某英因病去世。第三人肖正强成为李庄镇上坝村2组39号户主。 2006年3月20日，四川省人民政府作出川府土〔2006〕87号《关于宜宾市2005年第二批乡镇建设用地的批复》，同意将......翠屏区李庄镇上坝村二、五、六组......作为宜宾市2005年第二批乡镇建设用地。2012年9月29日，四川省人民政府作出川府土〔2012〕946号《关于宜宾市2012年第6批城市建设用地的批复》，同意将......翠屏区李庄镇上坝村1、2、5、6社......作为宜宾市2012年第6批城市建设用地。2015年3月17日，宜宾市翠屏区人民政府发布征收土地公告〔2015年第4号〕，被征地村、社范围及面积为宜宾市翠屏区李庄镇上坝村1、2、5社8.9145亩。2015年3月20日，宜宾市翠屏区人民政府发布征地补偿安置方案公告〔2015年第6号〕。肖正强所在的李庄镇上坝村2组xx号房屋位于此次征收范围内。2020年2月27日，征地部门对房屋进行丈量登记。4月22日，肖正强向翠屏区征地拆迁中心、李庄镇政府递交《申请》，肖正强（户主）、妻子康某珍、儿子肖某选择还房安置方式。肖正强同时出具《承诺书》，载明“我户提供的纳入安置人员中户籍、婚姻、生育、住房情况等证明材料等完全属实。”同日，肖正强（乙方）与翠屏区征地拆迁中心（甲方）、李庄镇政府（丙方）签订《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》，一、补偿安置情况。（一）乙方自愿选择宜府发〔2014〕20号文件中规定的统建还房补偿安置方式，今后不再申请宅基地，不享受货币安置，应享受统建还房安置的人数为叁人（户主肖正强、妻子康某珍、儿子肖某）......（三）乙方被拆除房屋总面积为292.02㎡，其中：砖混结构99.02㎡，砖木结构174.8㎡，简易结构18.2㎡。扣除还房面积90㎡以后，甲方应补偿给乙方的金额为116763.2元（包括所有建构筑物及装修装饰）。翠屏区征地拆迁中心、李庄镇政府于4月28日、5月1日分别对肖正强户的房屋补偿款、按时搬迁奖励、提前搬迁奖励、暂住费等进行两次公示未收到异议，向肖正强支付了全部补偿款项。肖正全认为《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》侵犯了其对谢某英房屋的继承权，诉至本院。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；”本案被告翠屏区征地拆迁中心、李庄镇政府与第三人肖正强签订的《房屋拆迁统建还房补偿安置协议》属行政协议。本案争议焦点在于案涉协议是否存在应当确认无效的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”因此，人民法院审查行政协议案件时，在适用行政法律规范的同时，也可以适用相应民事法律规范。《中华人民共和国民法总则》第一百四十四条规定“无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。”第一百四十六条规定“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。”第一百五十三条规定“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”第一百五十四条规定“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。”根据本案的证据及当事人的陈述，案涉协议不存在上述法律规定的应确认无效的情形。原告肖正全主张协议无效，主要理由是认为其因继承而获得案涉房屋所有权，被告却未与之协商签订协议。对于原告的主张，本院认为不能成立。理由如下：1.继承权并不直接等同于补偿安置权。虽然原告主张其系母亲去世后的继承人之一，案涉房屋作为遗产，其在未被剥夺继承权的情况下享有继承的权利，但是补偿安置系基于行政法律法规的规定，由行政机关与被搬迁对象协商对被搬迁财物进行补偿安置，既有对房屋的补偿，通常还考虑集体经济组织成员人口因素。原告在房屋修建之前就已主动将户口迁出成为城镇居民，并非案涉房屋所在集体经济组织成员，不属于被安置对象。因此，仅仅对案涉房屋享有继承权利并不等同于享有安置补偿权，各继承人可以通过民事诉讼途径另行主张对房屋补偿款项进行分割。2.农村宅基地系一户一宅，与户代表协商签订协议并不违反法律禁止性规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”针对集体土地征收中的村民自建房，通常都是以户为单位进行补偿安置，与户代表进行协商并签订协议。第三人作为户主，征地部门与其协商并签订协议，并不违反法律规定。3.案涉补偿安置协议中的补偿款项包含了案涉房屋及装修装饰补偿价、搬迁补助等，安置面积公平合理，第三人对补偿协议不持异议，补偿符合政策规定，未侵犯该户的安置补偿利益，案涉协议保障了各方的应得利益。综上，原告肖正全要求确认协议无效的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告肖正全的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告肖正全负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长  陈 健 审 判 员  邹 洪 审 判 员  陶 刚 二〇二〇年十二月十七日 法官助理  曾舒萍 书 记 员  卢 彧