云南省高级人民法院民 事 判 决 书（2020）云民终1442号上诉人（原审原告）：严国权，男，1961年6月25日出生，汉族，住重庆市合川市。委托诉讼代理人：潘行建，云南华纬律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（原审原告）：严礼旺，男，1984年9月11日出生，汉族，住云南省昆明市盘龙区。委托诉讼代理人：潘行建，云南华纬律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）：昆明市呈贡区人民政府七甸街道办事处。地址：云南省昆明市呈贡区七甸街道办事处。负责人：郭李萍。委托诉讼代理人：倪传洲，云南天外天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人：白韩秋，云南天外天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）：云南省昆明市呈贡区人民政府七甸街道办事处马郎社区居民委员会。地址：云南省昆明市呈贡区七甸街道办事处马郎社区马郎大村。负责人：郑文龙。委托诉讼代理人：倪传洲，云南天外天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人：白韩秋，云南天外天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人严国权、严礼旺因与被上诉人昆明市呈贡区人民政府七甸街道办事处（以下简称七甸街道办）、云南省昆明市呈贡区人民政府七甸街道办事处马郎社区居民委员会（以下简称马郎居委会）租赁合同纠纷一案，不服云南省昆明市中级人民法院（2019）云01民初1822号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月17日受理后，依法组成合议庭，并调查进行了审理。上诉人严国权、严礼旺及其共同委托诉讼代理人潘行建，被上诉人七甸街道办、马郎居委会的共同委托诉讼代理人倪传洲、白韩秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。严国权、严礼旺上诉请求：1.撤销一审判决第二项、第三项；2.支持其一审诉讼请求第二项、第三项、第四项、第五项，即由七甸街道办、马郎居委会共同退还、赔偿其各项损失共计10,160,193.20元及利息；3.一审、二审诉讼费由七甸街道办、马郎居委会承担。事实与理由：1.严国权、严礼旺与七甸街道办之间形成招商引资的民事合同法律关系，2016年8月10日《土地有偿使用租赁合同》系招商引资合同法律关系的组成部分，七甸街道办、马郎居委会应承担共同责任。2017年6月8日七甸街道办出具的《证明》证实：2016年七甸街道办以招商引资的方式让严国权、严礼旺到其下属马郎社区的马郎小村哨底下投资建设马郎樱桃生态农庄建设项目。2016年8月10日《土地有偿使用租赁合同》中约定，马郎居委会如违反本合同双方约定事项的规定，导致严礼旺不能正常生产经营，必须承担由此造成的一切直接经济损失。2016年11月7日七甸街道办的党政联席会《会议纪要》记载，马兰社区申请农庄建设事宜，经会议研究在符合各项政策前提下支持建设。2.七甸街道办、马郎居委会违反招商引资及生态农庄建设中的各项承诺，导致严国权、严礼旺投资建设的生态农庄被拆除而遭受损失10,160,193.20元，应全部由七甸街道办、马郎居委会承担。承诺有：（1）承租的土地用于生态农庄建设；（2）在建设中的相关事宜、手续由街道办副主任李炳华协调完善；（3）2017年8月14日七甸街道办党政联席会研究同意保留农庄建设项目；（4）2017年8月16日七甸街道办《会议纪要》明确，对企业所做的绿化工程，街道及时赔付，社区退还租金。七甸街道办要求严国权、严礼旺将昆石高速公路东侧的三块土地共计7.1亩承租后扩大绿化种植，严国权、严礼旺为此另行支付土地租金304,457元。2017年10月30日被告以《会议纪要》的方式，再次要求严国权、严礼旺对建盖的建筑物，设施，设备等进行拆除，按高规进行设计、规划后同意严国权、严礼旺再次建盖。七甸街道办未将案涉农庄的报批材料向阳宗管委会进行申报，因其过错导致案涉农庄未能办理审批手续而被认定为违法建筑，七甸街道办又作为拆除主体对严国权、严礼旺投资建设的生态农庄进行拆除，故损失应全部由七甸街道办、马郎居委会承担。严国权、严礼旺承租土地的目的是建设生态农庄，但从承租至被拆除一直处于前期的投入和建设中，并未因土地而享受任何的利益，故不应扣除年限按比例退还，而应当全额退还120万元租金，并按照年利率6%计算利息。严国权、严礼旺当庭补充上诉理由为，七甸街道办明知案涉土地利用的总体规划为农用土地，还要求严国权违法该总体规划进行农庄建设；要求严国权将合法的塑料大棚拆除后，建盖成四合院彩钢瓦房屋，被国土局认定为改变土地用途的违法建筑；隐瞒案涉项目不符合《呈贡区七甸街道办事处土地利用总体规划》的事实，且拖延土地审批手续为逐层上报，导致最终被认定为违法建筑，应承担严国权的全部损失。七甸街道办、马郎居委会辩称，七甸街道办主体不适格，不是租赁合同的相对方，也不构成招商引资的民事法律关系；严国权、严礼旺建盖的钢架大棚是行政部门依据国家政策予以拆除，且拆除的主体不是七甸街道办。严国权、严礼旺至始至终并未提交任何行政审批手续，故七甸街道办不应承担责任。马郎居委会并未违反合同约定，而是由于严国权、严礼旺的违约及违法行为导致大棚房被拆除，因此造成的损失由严国权、严礼旺自行承担。针对严国权、严礼旺当庭补充上诉理由，七甸街道办、马郎居委会辩称该理由无事实依据。严国权、严礼旺向一审法院起诉请求判令：一、解除2016年8月10日《土地有偿使用租赁合同》；二、七甸街道办、马郎居委会退还其土地租金120万元并支付从2016年8月8日至款项付清之日止按照年利率6%计算的利息。三、七甸街道办、马郎居委会赔偿严国权、严礼旺支付的罚款56,936.20元。四、七甸街道办、马郎居委会共同赔偿严国权、严礼旺评估损失8,043,770元。五、七甸街道办、马郎居委会共同赔偿严国权、严礼旺地租损失264,272元、40,185元及建盖塑料大棚的损失418,860元、孔庄97,650元、地梁38,520元。六、本案诉讼费等所有费用均由被告承担。合计10,160,193.20元。一审经审理确认本案事实如下：2016年8月10日，严礼旺与马郎居委会签订土地有偿使用租赁合同，约定严礼旺承租马郎居委会所有的马郎社区马郎小村哨底下集体果园地，其中约定：1.租赁期限为三十年，从2016年8月10日至2046年8月9日；2.土地租金总额为人民币120万元，于签订合同之日一次性付清；3.甲方出租给乙方的此块集体土地，使用性质为签订合同之时现行的中华人民共和国政策允许的农业用地，如依法在经营活动中改变此块土地的用途，甲方不承担任何责任和费用等内容。2017年8月1日，严国权以昆明王飞龙食品有限公司的名义向七甸街道办提出申请，申报《马郎樱桃生态农庄建设项目》，并提交了《马郎樱桃生态农庄建设项目可行性研究报告》。严国权在上述土地上建盖了一些钢架大棚等建筑。2016年11月7日，七甸街道党政办公室出具了一份《会议纪要》，研究了马郎社区申请农庄建设事宜。2017年8月14日，七甸街道党政办公室出具了一份《会议纪要》，研究了关于马郎樱桃庄园违建相关事宜。该庄园未经管委会研究通过，属于自行建设。2017年8月16日，七甸街道党政办公室出具了一份《七甸街道党政办公室关于马郎樱桃生态农庄建设项目整改的会议纪要》，明确了经街道党政联席会研究，同意保留马郎樱桃生态农庄建设项目，但必须在强化生态环境的基础上完善整改并提出了具体的整改措施，其中第六条的内容为项目在推进过程中，若与省市重大决策相冲突，对企业所做绿化工程，街道及时赔付，社区退还租金。第八条的内容为昆明王飞龙食品有限公司整改完毕后，需按相关程序报批并完善都市农庄、乡村旅游相关手续，街道协助做好争取上级项目、资金工作。昆明王飞龙食品有限公司必须按规定注册、完善营业相关手续，依法依规经营。2017年10月30日，七甸街道党政办公室出具了一份《会议纪要》，会议研究了关于哨底下马郎樱桃农庄拆除相关事宜。会议决定樱桃农庄先行按照管委会要求进行拆除，之后农庄负责人重新高规格设计、规划后，原则上同意建盖。2018年5月2日，昆明市国土资源局阳宗海风景名胜区分局向严国权出具了阳国土执听告（2018）10号《行政处罚听证告知书》，对严国权擅自占用七甸街道马郎社区集体土地6.39亩建盖“彩钢瓦房屋”的行为进行行政处罚。2018年5月15日，该局又出具了阳国土执罚（2018）10号《行政处罚决定书》。2019年12月18日，昆明市呈贡区人民法院出具（2019）云0114行审5号《行政裁定书》，准许执行上述《行政处罚决定书》。另查明，严国权是昆明马郎樱桃生态园农庄有限公司的唯一股东，昆明王飞龙食品有限公司的唯一股东是王琼，王琼系严国权的妻子，上述两公司均为本案的涉案公司，其与本案有关的权利和义务都由严国权享有和承担。严礼旺是严国权的儿子。严国权是昆明马郎樱桃生态园农庄的实际操作者。严国权是本案的直接利害关系人，且被告对严国权为本案原告也无异议，严国权为本案适格原告。严国权、严礼旺向马郎居委会租赁涉案土地的时间为2016年8月10日至2019年4月19日（严国权建盖的一些建筑被依法强拆之日）止。马郎居委会已经按照合同约定收取了严礼旺自2016年8月10日至2046年8月9日止的土地租金120万元，每年租金为4万元（120万元÷30年=4万元/年）。本案争议焦点是：严国权、严礼旺和七甸街道办、马郎居委会谁违反了《土地有偿使用租赁合同》？因违反该合同所造成的损失该如何赔偿、租金如何支付？一审法院认为，依法成立的合同应受法律保护，当事人应按照约定全面履行自己的义务。马郎居委会（甲方）与严礼旺（乙方）签订的《土地有偿使用租赁合同》没有违反法律法规，依法成立。该合同约定，甲方出租给乙方的集体土地，使用性质为农业用地，如乙方在经营活动中改变此土地用途，甲方不承担任何责任和费用。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条之规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。严国权、严礼旺在承包了马郎居委会的农用土地后，在建设昆明过程中，没有办理农用地转用建设用地审批手续的情况下，擅自建盖了钢架大棚，违反了法律规定，七甸街道办数次出具相关《会议纪要》促其依法整改，后还受到昆明市国土资源局阳宗海风景名胜区分局的行政处罚。直至严国权、严礼旺起诉时止，严国权、严礼旺亦没有办理农用地转用建设用地的审批手续。期间，严国权、严礼旺虽然向马郎居委会申报了《马郎樱桃生态农庄建设项目》，并附《马郎樱桃生态农庄建设项目可行性研究报告》，但该行为却不能视为向相关正确的职能部门履行报批农用地转为建设用地的审批手续，其建设钢架大棚的行为仍属于违法行为最终导致强制拆除。综上，由于严国权、严礼旺违反相关法律规定，未正当履行其农用地转为建设用地报批义务，违反了涉案的《土地有偿使用租赁合同》的约定，因此产生了财产损失，而该损失应由严国权、严礼旺自己承担。根据《中华人民共和国合同法》第93条之规定，当事人协商一致，可以解除合同。由于原、被告都同意解除上述合同，符合法律规定，一审法院予以确认。由于严国权、严礼旺实际租用土地的时间为2年8个月零9日，共计969日（每个月按30日计算）。按照合同约定的日租金为111元（40000元÷360天＝111元／天），严国权、严礼旺应向马郎居委会支付租金107559元（111元×969天＝107559元），本着公平合理的原则，马郎居委会应退还严国权、严礼旺租金1092441元。严国权、严礼旺请求七甸街道办、马郎居委会支付利息于法无据，一审法院不予支持。基于合同相对性原则，七甸街道办不是涉案《土地有偿使用租赁合同》的当事人，不是本案适格被告，其不享有上述权利，也不承担上述义务。2017年8月16日，七甸街道党政办公室出具了一份《七甸街道党政办公室关于马郎樱桃生态农庄建设项目整改的会议纪要》，明确了经街道党政联席会研究，同意保留马郎樱桃生态农庄建设项目，但必须在强化生态环境的基础上完善整改并提出了具体的整改措施，其中第六条的内容为项目在推进过程中，若与省市重大决策相冲突，对企业所做绿化工程，街道及时赔付，社区退还租金。由于严国权、严礼旺已经按要求做了部分绿化工程，但该绿化工程与省市重大决策相冲突，街道如何赔付，不属于涉案合同的约定范围，严国权、严礼旺可对七甸街道办另行起诉。综上所述，严国权、严礼旺的主张部分成立，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五条、第六十条、第九十三条、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，判决：“一、解除原告严礼旺与被告七甸街道办事处马郎社区居民委员会于2016年8月10日签订的《土地有偿使用租赁合同》；二、被告七甸街道办事处马郎社区居民委员会于本判决生效之日30日内退还原告严国权、严礼旺租金1,092,441元；三、驳回原告严国权、严礼旺的其他诉讼请求。案件受理费82,761元，由原告严国权、严礼旺承担80,000元，由被告七甸街道办事处马郎社区居民委员会承担2761元。”二审中严国权、严礼旺为证明其上诉主张，新提交2组证据。七甸街道办、马郎居委会质证认为，被告第1组证据是《场地开挖平整施工合同》《马郎樱桃生态农庄结算表》、企业登记信息，对其真实性、合法性认可，但对关联性及证明内容不认可；因无法证明《马郎樱桃生态农庄建设可行性研究报告》及图纸由马兰社区主任郑文龙完成设计以及七甸街道办书记夏红武要求将案涉生态农庄更名为马郎樱桃生态农庄。第2组证据是2018年8月16日会议纪要的录音，对其三性均不予认可；因录音的取证方式不合法，不属于在一审阶段因客观原因不能取得的证据，不属于二审新证据，不应采信，应该以会议纪要为准，该录音中完全没有体现七甸街道办承诺如与国家政策相冲突负责赔偿的内容。本院认为，被告第1组证据中《场地开挖平整施工合同》《马郎樱桃生态农庄结算表》中均未出现郑文龙、夏红武；而企业登记信息中出现郑文龙，并不能由此证明《马郎樱桃生态农庄建设可行性研究报告》及图纸由其完成设计。被告第2组证据是2017年8月16日会议的录音，该会议纪要双方均作为己方证据在一审时向法院提交，应以会议结束后形成的会议纪要而非会议录音为据确定会议内容，且该录音不属于在一审阶段因客观原因不能取得的证据，不属于本案二审新证据；该会议纪要第六条明确载明，项目在推进过程中，若与省市重大决策相冲突，对企业所做绿化工程，而非严国权、严礼旺案涉农庄工程，由街道及时赔付。综上，本院对被告二审中新提交的两组证据均不予采纳。严国权、严礼旺对一审判决认定的事实提出异议，认为存在5项遗漏及一审判决第16页第8行的钢架大棚应改为塑料温室种植大棚。被告认为严国权、严礼旺提出的这些遗漏事实或异议，均不能成立。本院认为严国权、严礼旺对一审判决认定的事实提出的6项异议，与本案查证的事实均不相符，故均不能成立，具体的理由将结合本案二审争议焦点进行评判。本院对双方当事人均未提出异议的一审认定事实，依法予以确认。二审中查明，落款时间2017年6月8日，落款建设单位昆明王飞龙食品有限公司的《证明》载明：“马郎樱桃生态农庄建设项目是招商引资项目，该项目选址于昆明阳宗海风景名胜区管理委员会七甸街道办事处马郎社区马郎小村哨底下，项目整体规划建设集餐饮、住宿、休闲、垂约、游玩于一体，投产后将引领地区农产业升级，促进周边农产户曾（增）产创收，带动区域旅游产业结构升级，促进地区第三产业快速发展。”七甸街道办在该《证明》上手写情况属实，并加盖公章。对该《证明》，七甸街道办认为其中提到招商引资，是为了严国权办理手续给的证明，严国权违建在先，开具证明之后，双方之间不是招商引资法律关系。2017年2月7日，七甸街道办向严国权下发《责令停止施工行为通知书》载明，你户于2017年2月7日在马郎居委会小村村小组哨底地点未经批准擅自建设钢架大棚，现责令立即停止违法建设施工行为，否则后果自负。2017年6月9日，昆明阳宗海风景名胜区城乡管理综合执法大队向严国权作出《停止违法行为通知书》载明，你于2017年6月9日前，未经相关行政主管部门批准，在七甸街道马郎社区马郎村（昆石高速路边）集体土地上建设钢架大棚的行为，已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的有关规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条第三款之规定，现责令你立即停止该违法行为，听候处理。拒不履行，你将承担一切法律后果。2017年6月23日，昆明阳宗海风景名胜区城乡管理综合执法大队向严国权作出《责令整改通知书》，其载明内容与上述《停止违法行为通知书》相类同，且附有当日就马郎村小组集体土地上新建钢架大棚一事进行询问调查的笔录，其中严国权陈述昆石高速路左边是从2016年8月份开始动工，到2017年5月建成，并开始试营业，右边2017年3月开始建设，目前已建成。2018年3月12日，昆明市国土资源管理行政执法支队就严国权未经批准擅自在马××社区××小村建盖彩钢瓦房有关事宜进行询问并制作笔录，其中严国权陈述其于2016年9月动工建盖彩钢瓦房，现已建成。归纳双方各自的诉辩主张，本案二审争议焦点是：1.七甸街道办是否是案涉《土地有偿使用租赁合同》的当事人。2.严国权、严礼旺主张的10,160,193.20元损失是否予以全部支持。第一，七甸街道办是否是案涉《土地有偿使用租赁合同》的当事人问题。本院认为，严国权、严礼旺主张七甸街道办是否是案涉《土地有偿使用租赁合同》的当事人是基于其认为与七甸街道办、马郎居委会之间形成招商引资的民事合同法律关系，但提交的证据中仅有一份2017年6月8日《证明》中提及招商引资。从该《证明》的名称，落款的时间、主体以及载明的内容来看，该《证明》不是平等主体之间通过要约、承诺协商签订的合同，而是七甸街道办在落款建设单位昆明王飞龙食品有限公司及落款时间2017年6月8日的《证明》上签署情况属实字样并加盖其公章的证明行为。该《证明》中既没有出现严国权、严礼旺名字，更没有提及七甸街道办承担什么样的招商引资的合同权利、义务。但是，该《证明》所提及的马郎樱桃生态农庄，却是依据严礼旺与居委会签订的《土地有偿使用租赁合同》建盖的，在《土地有偿使用租赁合同》中却没有出现招商引资的约定内容，而主要合同内容为第二条租赁期限为30年，第三条土地租金总额120万元；且第四条第1项特别约定甲方（居委会）出租给乙方（严礼旺）的此块集体土地，使用性质为农业用地，如乙方在经营活动中改变此块土地的用途，甲方不承担任何责任和费用。除该《证明》外，本案中并无严国权、严礼旺与七甸街道办之间形成招商引资的其他证据，包括严国权、严礼旺一再强调的七甸街道办分别于2016年11月7日、2017年8月14日、2017年8月16日、2017年10月30日作出的四份《会议纪要》中均没有提及招商引资，故仅凭该《证明》中仅有一次的“招商引资”表述尚不足以证明严国权、严礼旺与七甸街道办之间存在招商引资合同关系。故严国权、严礼旺关于其与七甸街道办、居委会之间形成招商引资合同关系的主张无充分、有效的证据证明，不能成立。又因七甸街道办不是案涉《土地有偿使用租赁合同》的签约方，不享有合同权利，也不承担合同义务，故其不是本案租赁合同法律关系的当事人，亦不是本案适格被告。第二，严国权、严礼旺主张的10,160,193.20元损失是否予以支持问题。本院认为，首先，如前所述，本案系严国权、严礼旺与马郎居委会之间的租赁合同关系，而非严国权、严礼旺主张的其与七甸街道办、马郎居委会之间的招商引资合同关系。马郎居委会是否承担赔偿严国权、严礼旺主张的损失取决于马郎居委会是否违反与严国权、严礼旺的约定。从严礼旺与马郎居委会签订的租赁合同来看，其中并没有提及案涉农庄项目，更没有提及由马郎居委会负责相关项目报批手续的约定；相反，双方在租赁合同第四条第1项特别约定出租土地的性质为农业用地，如严礼旺在经营活动中改变此块土地用途，居委会不承担任何责任和费用。同时，因本案是严国权、严礼旺起诉解除与居委会之间的租赁合同并对相关损失进行赔偿的纠纷案件，而案涉绿化工程不属于本案租赁合同的范围内，故一审认为依据2017年8月16日《会议纪要》第六条，当事人就案涉绿化工程可另行起诉七甸街道办并无不当。其次，本院注意到，在2017年6月23日昆明阳宗海风景名胜区城乡管理综合执法大队，以及2018年3月12日昆明市国土资源管理行政执法支队对严国权进行讯问并制作的笔录中，严国权陈述其于2016年8月、9月动工建盖钢架大棚、彩钢瓦房。而七甸街道办于2017年2月7日曾向严国权下发《责令停止施工行为通知书》载明，其未经批准擅自建设钢架大棚，现责令立即停止违法建设施工行为。但是，严国权的该违法建设施工行为并未得到有效制止，继续导致相关行政管理部门对其违法建设施工行为予以相应的整改、处罚等行政措施；即2017年6月9日昆明阳宗海风景名胜区城乡管理综合执法大队作出《停止违法行为通知书》，2017年6月23日昆明阳宗海风景名胜区城乡管理综合执法大队作出《责令整改通知书》，2018年5月2日、15日昆明市国土资源局阳宗海风景名胜区分局分别作出《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》，直至2019年12月18日昆明市呈贡区人民法院作出《行政裁定书》，准许执行上述《行政处罚决定书》。在这一系列的整改、处罚过程中均未提及与居委会有关。并且，按照合同约定，如严礼旺在经营活动中改变此块土地用途，居委会不承担任何责任和费用。严国权、严礼旺在经营活动中未经行政许可即在涉案土地上违法建设施工，最终导致被强制拆除的损失不能归责于居委会。故严国权、严礼旺因此产生的罚款56,936.20元、案涉农庄资产评估损失8,043,770元、建盖塑料大棚损失418,860元、孔庄97,650元、地梁38,520元等均与居委会无关。严国权、严礼旺要求居委会承担上述损失，没有事实、法律依据。综上，本案严国权、严礼旺与居委会之间的租赁合同纠纷仅涉及土地租金120万元退还问题。二审调查中，严国权明确认可案涉农庄项目进行过经营，且其一审提交第五组订餐50桌照片中有停业整改的表述，故其上诉称从承租至被拆除一直处于前期的投入和建设中，不享受利益，故应全额退还120万元租金的理由不能成立。相应，一审按照严国权、严礼旺实际租用土地的时间2年8个月零9天计算严国权、严礼旺应支付马郎居委会的租金107,559元，返还严国权、严礼旺租金1,092,441元并无不当，本院予以维持。综上所述，严国权、严礼旺的上诉请求不能成立，本院予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费82,760元，由严国权、严礼旺负担。本判决为终审判决。审判长 龚 睿审判员 马艳玲审判员 赵思远二〇二〇年十二月二十四日书记员 袁 卉