河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫06行终109号上诉人（原审原告）邵秀琴，女，1956年11月19日出生，汉族，住河南省淇县。上诉人（原审原告）何巨平，女，1961年5月18日出生，汉族，住河南省淇县。上诉人（原审原告）王树权，男，1958年6月13日出生，汉族，住河南省淇县。上诉人（原审原告）杜树清，女，1962年12月23日出生，汉族，住河南省淇县。上诉人（原审原告）关东娟，女，1979年10月1日出生，汉族，住河南省淇县。五上诉人共同委托代理人刘会波，河北冀港律师事务所律师。五上诉人共同委托代理人高云龙，河北冀港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）鹤壁市自然资源和规划局，住所地河南省鹤壁市淇滨区兴鹤大街**。法定代表人唐友才，局长。副职负责人陈磊，分管执法督察工作负责人。委托代理人耿宁洁，河南明星律师事务所律师。上诉人邵秀琴、何巨平、王树权、杜树清、关东娟因与被上诉人鹤壁市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服鹤壁市淇滨区人民法院（2019）豫0611行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月24日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。鹤壁市淇滨区人民法院一审认定，接到五上诉人举报书后，鹤壁市自然资源和规划局于2019年10月14日作出涉案答复书，认为不存在五上诉人举报的违法占地行为。五上诉人不服上述答复书，向河南省自然资源厅申请复议，河南省自然资源厅于2019年12月3日作出〔2019〕13号《行政复议不予受理决定书》，决定不予受理。五上诉人对涉案答复书不服，提起诉讼。另查明，何巨平诉淇县人民政府、淇县国土资源局行政赔偿一案，已经本院（2018）豫06行赔初4号行政赔偿判决书、河南省高级人民法院（2018）豫行终3167号行政判决书裁判；关东娟诉淇县人民政府、淇县国土资源局行政赔偿一案，已经本院（2018）豫06行赔初3号行政赔偿判决书、河南省高级人民法院（2018）豫行终3168号行政判决书裁判；杜树清诉淇县人民政府、淇县国土资源局行政赔偿一案，已经本院（2016）豫06行赔初33号行政判决书、河南省高级人民法院（2017）豫行赔终88号行政赔偿判决书裁判；王树权诉淇县人民政府、淇县国土资源局行政赔偿一案，已经本院（2018）豫06行赔初2号行政赔偿判决书、河南省高级人民法院（2018）豫行终3165号行政判决书裁判；邵秀琴诉淇县人民政府、淇县国土资源局行政赔偿一案，已经河南省高级人民法院（2018）豫行终3166号行政判决书裁判。鹤壁市淇滨区人民法院一审认为：一、关于被上诉人对上诉人举报行为的查处是否具有法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，《土地违法案件查处办法》第十三条规定：“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理”，该办法第十六条规定：“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人”。鹤壁市自然资源和规划局在收到五上诉人的查处申请书后，经审查认为不存在土地违法行为，其将审查结果向举报人予以告知具备职权依据。本案中，五上诉人书面向鹤壁市自然资源和规划局举报，要求查处淇县人民政府、淇县国土资源局违法征收土地行为并追究相关人员责任。根据双方提交的证据，在涉案答复书作出时，涉案土地性质属于建设用地，用于群众居住，不存在违法占地行为。鹤壁市自然资源和规划局在对五上诉人的举报申请进行审查后认为不存在土地违法行为，并作出答复书向五上诉人进行告知答复。且在五原告提交的已生效的法律文书中，对土地是否违法占用已作出判决。鹤壁市自然资源和规划局的答复书符合法律规定，已经履行了法定职责。综上，五上诉人要求鹤壁市自然资源和规划局履行法定职责理由不成立，不予支持。鹤壁市淇滨区人民法院一审判决：驳回邵秀琴、何巨平、王树权、杜树清、关东娟的诉讼请求。邵秀琴、何巨平、王树权、杜树清、关东娟上诉称：一、五上诉人的土地被淇县人民政府和淇县自然资源局非法侵占，土地违法行为客观存在。1.上诉人被侵占的土地性质属于农用地，在被征占过程中，未见过任何征地公告、征地批文等合法征地手续，也未对被征土地情况进行签字、确认。另外，上诉人被侵占土地属于基本农田，即使土地被征收也应当由国务院审核批准。2.被上诉人所述朝阳社区二期建设项目是“于2011年经鹤壁市政府批准，同年备案省国土资源厅”的建设项目，更加突出了该项目用地违法性，因为鹤壁市人民政府无批准征收土地权限。3.另据政府信息公开答复书可知，朝阳社区一期建设项目是根据河南省自然资源厅豫国土资函〔2010〕674号文件批准，而河南省自然资源厅作为政府组成部门更没有审批征收土地的权限。二、被上诉人具有查处土地违法行为的法定职责却未依法履行。1.上诉人所举报的土地违法行为，包括朝阳社区一期、鑫宇城市花园和朝阳社区二期三个违法占地项目，而被上诉人只就朝阳社区二期一个项目进行了答复。2.根据相关法律规定，被上诉人具有查处土地违法行为的法定职责，这种职责并非基于被上诉人与淇县自然资源局的上下级监督关系。3.上诉人有无通过其他法律途径进行土地权益的维权，都不影响也不能替代被上诉人查处土地违法行为的法定职责。三、一审判决认定事实与适用法律错误。1.一审法院认为“涉案土地性质属于建设用地”没有事实依据，涉案土地均是上诉人的家庭承包地。2.一审法院错误认定涉案土地性质，进而认定“用于群众居住，不存在违法占地行为”没有任何事实与法律依据。3.一审未全面审查案件事实，遗漏举报事项，没有对被上诉人是否全面履行职责进行认定，也未说明认定“不存在土地违法行为”所指土地范围是朝阳社区二期还是上诉人所举报的三个违法用地项目。综上，请求：1.撤销鹤壁市淇滨区人民法院作出的（2019）豫0611行初38号行政判决，发回重审或依法改判；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。鹤壁市自然资源和规划局辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、上诉人的上诉理由没有法律依据。被上诉人已对五上诉人的举报进行了答复，五上诉人对答复不满，认为被上诉人未履行或者履职不到位，因此提起了本案行政诉讼。因此本案的关键是五上诉人的诉讼请求是否属于行政诉讼的受案范围。五上诉人的诉讼请求不在《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围，其请求的事项系上级行政机关对下级行政机关的层级监督，属于内部管理行为，未对当事人创设新的权利义务，不属于人民法院行政案件受案范围。一审裁判并无不当。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。另查明，五上诉人于2019年3月22日向鹤壁市自然资源和规划局提交《举报书》，举报淇县人民政府、淇县自然资源局非法征占其家庭承包地搞非农建设的违法行为，并要求追究相关责任人的法律责任。鹤壁市自然资源和规划局在法定期限内未予答复。五上诉人不服，于2019年6月18日以鹤壁市自然资源和规划局为被申请人向河南省自然资源厅申请行政复议，请求“确认被申请人未依法履行土地违法行为查处职责的行政不作为行为违法，责令被申请人依法对申请人举报的土地违法行为进行查处”。河南省自然资源厅于2019年8月12日作出《行政复议决定书》（豫自然资复〔2019〕46号），决定“被申请人自收到本行政复议决定之日起，在法定期限内履行土地违法行为查处职责，并及时答复申请人”。五上诉人未对该复议决定提出诉讼。鹤壁市自然资源局经调查，于2019年10月14日作出涉案《答复书》。又查明，原国家土地管理局1995年12月18日发布的《土地违法案件查处办法》已被2014年7月1日施行的《国土资源行政处罚办法》所废止。本院认为，五上诉人一审的诉讼请求是：“1.确认被告未依法履行土地违法行为查处职责的行为违法并责令被告限期对原告提起的土地违法行为举报进行依法处理；2.诉讼费用由被告承担。”与2019年6月18日其向河南省自然资源厅申请行政复议的请求相同。在河南省自然资源厅作出豫自然资复〔2019〕46号复议决定后，五上诉人在法定期限内没有对该复议决定提出诉讼。综合全案看，鹤壁市自然资源和规划局作出《答复书》，实质是履行豫自然资复〔2019〕46号复议决定所确定的义务，对举报线索展开调查并将调查结果告知举报人，五上诉人提起本诉的核心诉求是对该调查结果仍然不服。投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。《中华人民共和国土地管理法》第七条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”第六章“监督检查”对县级以上人民政府自然资源主管部门履行监督检查职责作了具体规定。本案中，鹤壁市自然资源和规划局针对上诉人的举报内容进行了调查核实，并就调查结果向上诉人作出《答复书》，属于履行了相应法定职责。至于五上诉人对调查结果仍然不服的问题，一般情况下，举报人提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求行政机关作出处理或加重处罚。但其能否提起行政诉讼，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。对于土地违法行为的查处程序，主要规定于国土资源部制定的《国土资源行政处罚办法》。该办法并未规定国土资源管理部门在对违法行为人查处的同时，还应对举报人的权益进行维护，也没有赋予举报人对处理结果的行政救济权，因此五上诉人对《答复书》不享有诉权。但这并不意味着其没有权利救济的途径和方式。事实上，本案五上诉人已就淇县人民政府、淇县自然资源局的违法用地行为提起诉讼，人民法院已作出生效判决。其再行提起本诉，不仅不具有权利保护的必要性和实效性，也徒增诉累。综上所述，原审判决援引已经废止的《土地违法案件查处办法》，适用法律错误，本院予以纠正，但判决驳回原告诉讼请求并无不当，应予维持。邵秀琴等人的上诉请求不能成立，本院不予支持。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邵秀琴、何巨平、王树权、杜树清、关东娟负担。本判决为终审判决。审判长  孙长付审判员  谷朝宪审判员  魏方方二〇二〇年十二月十四日书记员  骆晓璐附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；