中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行再458号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：孟昭华。 委托诉讼代理人：燕薪，北京来硕律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郭丹丹，北京来硕律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：国家林业和草原局。住所地：北京市东城区和平里东街**。 法定代表人：关志鸥，该局局长。 委托诉讼代理人：吕振，男，该局工作人员。 委托诉讼代理人：韩翠晶，北京天达共和律师事务所律师。 一审第三人：鞍钢集团矿业有限公司。。住所地：辽宁省鞍山市铁**二一九路** 法定代表人：邵安林，该公司董事长。 委托诉讼代理人：潘冠池，男，该公司工作人员。 再审申请人孟昭华因诉国家林业和草原局（原国家林业局，以下统称国家林草局）行政许可及行政复议决定一案，不服北京市高级人民法院(2018)京行终3856号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年6月24日作出（2019）最高法行申7235号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 孟昭华申请再审称，1.撤销一审判决和二审裁定；2.指令原审人民法院重新审理，并依法改判。事实和理由：1.国家林草局作出《使用林地审核同意书》（林资许准〔2014〕414号，以下简称414号同意书），同意征收包括孟昭华林地在内的数百顷土地，明显对其合法权益产生了实际影响。按照《占用征收征用林地审核审批管理办法》（以下简称《占用征收征用管理办法》）及《占用征用林地审核审批管理规范》（以下简称《占用征用管理规范》）的规定，申请占用、征收、征用林地应提供与被占用或者被征收、征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议，由县级以上地方人民政府统一制定补偿、补助方案的，要有该人民政府制定的方案。但本案中，当地政府仅是作出了征地补偿事宜承诺函，并未制定任何补偿方案，申报材料中亦未有与被征收人签订的补偿协议。414号同意书在此情况下却作出审核同意的意见，明显违法。2.鞍钢集团矿业有限公司（以下简称鞍钢公司）老区铁矿山改扩建规划项目将孟昭华的林地纳入了征收范围，但林地申请表、林木权属证明及林木权属明细表等文件均未将孟昭华及其家人纳入林木权属人范围。3.414号同意书确认的征收林地面积与事实有巨大出入。4.414号同意书将孟昭华的林地纳入征收范围，孟昭华显然与该414号同意书有重大利害关系。但在作出414号同意书之前，审核机关未告知孟昭华陈述、申辩、听证的权利，与《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的相关规定相悖。5.孟昭华起诉符合法定起诉条件，二审驳回起诉适用法律错误。综上，孟昭华依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第九十一条第一项、第四项的规定申请再审。 国家林草局辩称，1.林业主管部门对占用征用林地的申请进行的审核，并不直接和必然引起有关具体土地及地上物被征收的法律后果。有关具体土地及地上物的征收，仍需依照有关土地管理的法律、法规办理建设用地审批手续。因此，414号同意书对孟昭华的合法权益不直接产生实际影响。2.补偿协议并非获得林地征占用许可的必要条件。3.补偿协议是县级以上人民政府征收土地的必要条件。4.行政许可申请人鞍钢公司已经提供了与补偿协议同等效力的补偿承诺函。5.《占用征收征用管理办法》已经被《建设项目使用林地审核审批管理办法》废止，该《建设项目使用林地审核审批管理办法》将补偿协议这一非必要申请材料予以取消。综上，请求依法驳回。 孟昭华提起一审诉讼称，2017年4月，其通过信息公开的方式获悉国家林草局作出414号同意书，孟昭华位于辽阳县马家庄村孔姓台2组后塔的林地被纳入征收范围。因对414号同意书不服，遂向国家林草局提出行政复议，要求确认414号同意书违法并予撤销。2017年7月28日，孟昭华收到国家林草局的《行政复议决定书》（林复字[2017]49号，以下简称49号复议决定），决定对414号同意书予以维持。孟昭华认为，414号同意书存在缺少项目批准文件及林地、林木补偿费和安置补助费协议等必要前置条件，确认的征收林地面积与事实不符，剥夺了孟昭华的陈述、申辩及听证权等诸多违法情形。国家林草局决定对414号同意书予以维持存在重大错误，严重侵犯了孟昭华合法权益，孟昭华对49号复议决定不服。故诉至法院，请求撤销414号同意书和49号复议决定，诉讼费由国家林草局承担。 一审法院经审理查明：2014年11月5日，国家林草局根据辽宁省林业厅上报的《关于鞍山钢铁集团公司老区铁矿山改扩建规划项目辽阳区域（弓长岭露天铁矿扩建、齐大山铁矿二期扩建、鞍千矿业二期扩建）项目占用林地的审查意见》（辽林综字〔2014〕62号，以下简称《审查意见》）及鞍钢公司提交的申请材料，经审查作出414号同意书，批复同意鞍钢公司老区铁矿山改扩建规划项目辽阳区域（弓长岭露天矿扩建、齐大山铁矿二期扩建、鞍千矿业二期扩建）征收林地776.8862公顷等事项。孟昭华认为414号同意书侵犯了其合法权益，向国家林草局提出行政复议申请，要求确认414号同意书违法并予以撤销。国家林草局于2017年5月31日对孟昭华的行政复议申请予以受理。该局行政复议办公室于2017年6月2日向资源司作出《提出答复通知书》（林复字[2017]40号），要求资源司于收到通知10日内，按照规定提出书面答复，并提交当初作出414号同意书的证据、依据和其他有关资料。资源司于2017年6月9日向行政复议办公室作出《行政复议答复书》及附件。2017年7月17日，国家林草局经审查，认为在涉案项目审批过程中，依法审查了涉案项目的申请材料，并按照规定程序依法作414号同意书，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，于2017年7月17日作出49号复议决定，维持414号同意书，并邮寄送达孟昭华。 一审法院认为：根据《行政许可法》《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）、《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称《森林法实施条例》）、《占用征收征用管理办法》《占用征用管理规范》中关于林业主管部门及占用或者征用林地的审核审批主管部门及其职责的规定，国家林草局具有对涉案项目占用征收林地进行审核审批，并作出是否准予行政许可决定的法定职责。根据《行政复议法》关于行政复议机关及其职责的规定，国家林草局作为行政复议机关，具有受理孟昭华所提行政复议申请并作出处理的法定职责。根据《占用征收征用管理办法》第三条、第四条、第八条、第十条、第十一条的规定，用地单位需要占用、征用林地或者需要临时占用林地的，应当向县级人民政府林业主管部门提出占用或者征用林地申请；需要占用或者临时占用国务院确定的国家所有的重点林区的林地，应当向国务院林业主管部门或者其委托的单位提出占用林地申请。用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：（一）项目批准文件；（二）被占用或者被征用林地的权属证明材料；（三）有资质的设计单位作出的项目使用林地可行性报告；（四）与被占用或者被征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议（临时占用林地安置补助费除外）。国务院林业主管部门委托的单位和县级人民政府林业主管部门在受理用地单位提交的用地申请后，应派出有资质的人员（不少于2人），进行用地现场查验，并填写《使用林地现场查验表》。按照规定需要报上一级人民政府林业主管部门审核或者审批的征用或者占用林地申请，县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门委托的单位应当逐级在《使用林地申请表》上签署审查意见后，将全部材料报上一级人民政府林业主管部门审核或者审批。县级以上人民政府林业主管部门按照规定审核同意或者批准占用、征用林地申请后，按照规定预收森林植被恢复费，并向用地单位发放《使用林地审核同意书》，同时将签署意见的《使用林地申请表》等材料退被占用、被征用林地所在地的林业主管部门或者国务院林业主管部门委托的单位存档。本案中，经确认有效的证据可以证明，因涉案项目建设需要占用、征用林地，在辽宁省林业厅、鞍钢公司上报了《审查意见》、使用林地申请及项目批准文件、权属证明材料、项目使用林地可行性报告、补偿协议、现场查验报告等相关申请材料后，国家林草局根据规定对报送的申请及材料进行了审查，查明涉案项目占用征收林地的材料齐备，符合使用林地的条件，在《行政许可法》第四十二条规定的时限内作出414号同意书，并无不当。根据《行政复议法》第十七条第二款、第三十一条第一款的规定，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。本案中，国家林草局收到孟昭华所提行政复议申请后，于法定期限内履行了相应的复议程序，作出了49号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，亦无不当。据此，一审法院判决驳回孟昭华的诉讼请求。 孟昭华不服提起上诉称，1.414号同意书的报批材料缺少补偿协议及县级以上地方人民政府统一制定的补偿、补助方案等必备前置要件；2.在涉案林地已被实际纳入征收范围的情况下，孟昭华及家人均未被纳入林木权属人范围，414号同意书所确认的征收林地面积与事实也有巨大出入；3.剥夺了孟昭华的陈述、申辩及听证权利。据此，请求撤销一审判决并依法改判；本案一、二审诉讼费用由国家林草局承担。 二审法院认为，根据《森林法》第十八条第一款的规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。《森林法实施条例》第十六条第一项规定，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。该条例第四十三条规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。根据前述规定可知，林业主管部门对占用征用林地的申请进行的审核，系基于保护和合理利用林地，促进生态林业和民生林业发展的目的而进行的审核，该项审核并不直接和必然引起有关具体土地及地上物被征收的法律后果。对有关具体土地及地上物的征收，仍需依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，才得进行。因此，本案中国家林草局根据辽宁省林业厅上报的《审查意见》及鞍钢公司提交的申请材料，经审查后作出414号同意书，对孟昭华的相关合法权益不直接产生实际影响。孟昭华主张的相关权益可以通过其他合法途径寻求更为直接的保护，在此情况下，其以414号同意书为对象直接提起行政复议及行政诉讼，缺乏司法保护的必要性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定，行政行为对当事人的合法权益明显不产生实际影响的，当事人提起行政诉讼已经立案的，应当裁定驳回起诉。故孟昭华针对414号同意书的起诉，应当予以驳回。综上，孟昭华针对414号同意书的起诉，不符合法定起诉条件，应当裁定驳回其起诉，孟昭华对49号复议决定的起诉，亦应一并驳回。二审裁定撤销一审判决，驳回孟昭华的起诉。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元退还孟昭华。 本院对原审查明的事实予以确认。 本院再审认为，《行政诉讼法》第十二条第一款第三项规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的有关行政许可的决定不服提起的行政诉讼，属于人民法院的受案范围。本案中，国家林草局以准予行政许可决定书的方式向鞍钢公司作出414号同意书，根据上述规定，该行为属于人民法院的受案范围。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《占用征收征用管理办法》第四条第一款规定：“用地单位申请占用、征收、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：……（四）与被占用或者被征收、征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议（临时占用林地安置补助费除外）”；《占用征用管理规范》第二条规定：“占用征用林地的申报材料……(五)补偿协议。建设单位与被占用征用林地单位或个人签订的林地、林木补偿和安置补助协议。由县级以上地方人民政府统一制定补偿、补助方案的，要有该人民政府制定的方案法信超链：地方法规5篇裁判35篇 × ”。即申请人在申请占用、征收、征用林地或者临时占用林地时，应提交与被占用或者被征收、征用林地的单位或个人签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议，或当地县级以上人民政府统一制定的补偿、补助方案。本案中，孟昭华以414号同意书所涉林地范围包括其承包的林地，但同时又缺少相关林地、林木补偿费和安置补助费协议或当地人民政府统一制定的补偿、补助方案这一必要的前置申请条件为由，主张414号同意书损害了其合法利益，表明其与该同意书具有法律上的利害关系，有权对此提起行政诉讼。国家林草局主张应适用的《建设项目使用林地审核审批管理办法》是于2015年5月1日起施行，而414号同意书是在2014年11月5日作出，故本案仍应适用当时尚未被废止的《占用征收征用管理办法》。结合前述关于414号同意书系国家林草局作出的行政许可决定，属于行政诉讼受案范围的认定，对于孟昭华的起诉，人民法院应当进入实体审理并在查明相关事实的基础上依法判决，二审法院以行政行为对当事人的合法权益明显不产生实际影响为由裁定驳回孟昭华的起诉，存有不当，本院予以纠正。 综上，孟昭华的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形，予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，裁定如下： 一、撤销北京市高级人民法院(2018)京行终3856号行政裁定； 二、本案发回北京市高级人民法院重审。 审判长  武建华 审判员  肖宝英 审判员  李 涛 二〇二〇年十二月三十日                                                 法官助理陈中原                                                     书记员刘琪殊