安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行初104号 原告江文，男，汉族，1975年11月1日出生，住安徽省安庆市怀宁县。 原告蒋永翠，女，汉族，1955年6月20日出生，住安徽省安庆市怀宁县。 委托代理人高飞，安徽国恒律师事务所。 委托代理人赵光辉，安徽国恒律师事务所。 被告怀宁县人民政府,住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇政和路128号。组织机构代码113408220031231534。 法定代表人余学峰,县长。 出庭负责人汪世祥，县政府党组成员。 委托代理人宣勇，怀宁县司法局公职律师。 委托代理人王宏武，安徽文法律师事务所律师。 第三人怀宁县高河镇人民政府,住所地怀宁县高河镇，组织机构代码113408220031236391。 法定代表人余深华，镇长。 出庭负责人陈中顺，副镇长。 委托代理人张松潮，镇政府拆迁办主任。 委托代理人刘和文，安徽文法律师事务所律师。 原告蒋永翠、江文因不服被告怀宁县人民政府房屋行政强制拆除一案，向本院提起诉讼。本院受理后，于2020年6月22日立案，6月25日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。根据案件审理的需要，通知怀宁县高河镇人民政府作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月23日公开开庭审理了本案。原告江文及其与蒋永翠共同委托的代理人高飞、赵光辉，被告怀宁县人民政府出庭负责人汪世祥、委托代理人宣勇、王宏武，第三人怀宁县高河镇人民政府出庭负责人陈中顺、委托代理人张松潮、刘和文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告蒋永翠与原告江文系母子关系，二人在高河大河圩堤左岸自建一处房屋。2020年5月12日，怀宁县防汛抗旱指挥部向高河镇防汛抗旱指挥部发出通知，要求对该建筑物予以拆除。2020年5月13日，高河镇防汛抗旱指挥部组织力量对该建筑物予以拆除。 两原告诉称：其建于高河大河左岸的约200平方米房屋符合相关规划要求。2020年5月12日,怀宁县防汛抗旱指挥部向高河镇防汛抗旱指挥部发出《关于拆除高河大河河道内阻水房屋的通知》(怀防指【2020】11号),认定原告房屋严重威胁防洪安全,要求高河镇防汛抗旱指挥部立即组织力量对房屋进行强制拆除。次日,高河镇防汛抗旱指挥部组织多部门工作人员利用大型工程机械将原告房屋全部毁损,给原告造成了巨大的经济损失。 原告房屋自建造以来,从未有任何行政机关告知原告该房屋危害河岸堤防安全和阻碍河道行洪,被告亦未提供证据证明该房屋违反有关河道整治规划,原告也从未见过被告针对该房屋提出的清障计划和实施方案。因此被告认定原告房屋阻碍高河大道行洪,严重威胁防洪安全,无任何事实及法律依据。 被告实施案涉强制拆除行为未对原告履行催告程序,未告知原告有陈述、申辩的权利,亦未向原告送达行政强制执行决定书等相关文件,强制拆除程序严重违法。 依照《中华人民共和国防洪法》第三十九条、第四十二条的规定，有权认定河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物并组织强行拆除行政行为的为县级以上人民政府防汛指挥机构，怀宁县高河镇人民政府防汛指挥部不具备该项职权。案涉强制拆除行为系高河镇防汛抗旱指挥部受怀宁县防汛抗旱指挥部委托实施,而怀宁县防汛抗旱指挥部不具有独立承担法律责任能力,故怀宁县人民政府系本案适格被告。应当承担案涉强制拆除行为的法律后果。 综上,被告作出的上述行政强制行为没有事实与法律依据,且违反法定程序,严重侵害了原告的合法权益。 诉讼请求：1、依法确认被告2020年5月13上午强制拆除原告房屋及附属物的行政强制行为违法:2、本案诉讼费用由被告承担。 原告代理人向本院提交以下证据： 证据一、原告身份证、户口本复印件，证明原告基本身份事项。 证据二、《关于拆除高河大河河道内阻水房屋的通知》(怀防指【2020】11号)，证明被告委托怀宁县高河镇防汛抗旱指挥部实施强制拆除行为。 证据三、视频光盘、录音、录像文字摘要，证明高河镇防汛抗旱指挥部受怀宁县防汛抗旱指挥部委托实施了被诉强制拆除行为。 被告怀宁县人民政府辩称：一、答辩人不是本案适格被告。1．《关于拆除高河大河河道内阻水房屋的通知》(怀防指【2020】11号）是内部行政行为，通知对象是高河镇防汛抗旱指挥部，原告不受该文件约束。怀宁县防汛抗旱指挥部没有直接对原告作出具体行政行为。2．案涉被诉行政行为是2020年5月13日由怀宁县高河镇防汛抗旱指挥部实施的清除行为，该行为实施机关是高河镇防汛抗旱指挥部，不是答辩人。 二、被拆除的构筑物是简易彩钢棚，不是原告的生活住房；且该构筑物建于高河大河原左岸堤防，违反了《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条第二款“禁止在河道堤防和护堤地建房”的强制性规定，应认定为违法建筑。 三、案涉被拆除的构筑物位于高河大河原左岸堤防上，后由于左岸堤防后退，该构筑物实际已经坐落于高河大河河道内，成为阻碍行洪的障碍物。安徽省实施《中华人民共和国防洪法》办法第二十九条规定“本省汛期为5月1日至9月30日。”怀宁县高河镇境内的高河大河自2020年5月1日起进入主汛期，为保障广大群众生命财产安全，避免险情发生，拆除案涉构筑物势在必行，刻不容缓。原告拒绝自行清除，高河镇防汛抗旱指挥部根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条组织强行清除，但对原告的实体合法权益并未造成不利影响。 综上所述，答辩人认为，答辩人不是本案适格被告；案涉被拆除的构筑物是违法建筑物，依法应当清除。请求法院驳回原告起诉。 被告怀宁县人民政府在举证期限内向本院提交以下证据和法律依据： （一）证据 证据一、组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明被告身份信息。 证据二、《关于拆除高河大河河道内阻水房屋的通知》，证明通知的对象是高河镇防汛抗旱指挥部，不是原告。 证据三、《江文户违章建筑拆除情况说明》，证明案涉构筑物由高河镇防汛抗旱指挥部组织清除。 证据四、《关于调整高河镇防汛抗旱指挥部组成人员的通知》，证明高河镇防汛抗旱指挥部具有独立承担法律责任的能力。 证据五、案涉构筑物全景照片两张、室内照片两张，证明案涉构筑物坐落于整治后的高河大河河道内，该构筑物内地坪倾斜、凹凸不平，没有水电等基本生活设施，不是原告生活居住的房屋。 （二）法律依据 1.《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条、第四十四条； 2.《中华人民共和国防洪法》第四十二条； 3.《安徽省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第二十九条。 第三人高河镇人民政府的答辩意见与怀宁县人民政府第二点、第三点答辩意见一致。 第三人在举证期限内向本院提交以下证据： 证据一、组织机构代码证及法定代表人身份证明，证明第三人身份信息。 证据二、《关于拆除高河大河河道内阻水房屋的通知》，证明案涉房屋系违规建筑，对河道排水有阻碍作用。 证据三、证据四、证据五与被告所举证据及各证据的证明目的一致。 证据六（当庭提交）、高河社居委2020年9月1日出具的证明。内容：“兹有我社区下湾组居民蒋永翠、江文户，于2016年未向社区申请，未经社区同意，自行在高河大河左岸圩堤上搭建简易彩钢棚……”。 证据七（当庭提交）、2020年5月由安徽中诚建工程质量检测公司出具的被拆彩钢瓦房屋平面图。证明涉案彩钢瓦棚面积是115.6平方米。 经庭审质证，对于原告提交的证据，被告代理人认为： 证据一无异议。 证据二真实性无异议，但该证据达不到原告证明目的，该通知不能证明是被告委托高河镇防汛抗旱指挥部实施强制拆除行为，只能证明是内部行政行为，通知的对象是高河镇防汛抗旱指挥部，怀宁县防汛抗旱指挥部没有对原告作出具体行政行为。 证据三达不到原告证明目的，同对第二组证据的质证意见；原告应当向法庭提交该录音录像的电子原始载体，以便法庭查明；原告所提交的录音、录像是否存在剪辑的可能。 第三人对原告证据的质证意见与被告意见一致。 对于被告提交的证据，原告代理人质证认为： 证据一无异议。 证据二、三合法性有异议，无法达到被告证明目的。首先怀宁县防汛抗旱指挥部是由怀宁县人民政府设立的，根据防洪法第39条、最高人民法院行政诉讼法司法解释第20条的规定，怀宁县人民政府应当是被告。其次从防汛指挥部所发的文件看，通知对象是高河镇防汛抗旱指挥部，通过命令的方式委托镇指挥部拆除原告的房屋，并且高河镇人民政府提供的证据三中亦表明，高河镇防汛抗旱指挥部是根据【2020】11号文件精神组织拆除，也就是高河镇防汛抗旱指挥部接受11号通知的要求实施了拆除行为，因此该行为是一种行政委托。根据防洪法第39条的规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府才有权力设立防汛指挥机构。根据防洪法第42条规定，责令限期清除，包括实施拆除的行政职权属于防汛指挥机构。怀宁县防汛指挥机构责令限期清除，将其法定职权交给了不具备该职权的高河镇防汛抗旱指挥部，属于行政诉讼法解释第20条规定的委托行为。情况说明的内容，事实不清，证据不足。首先通知和说明都是被告和第三人单方作出的，而且被告没有提供任何证据证明原告的房屋位于河道中的具体位置，与提防到底距离多少？防洪宽度是多少？行洪的宽度和预计流量等等这些数据都没有提供的，并且根据《安徽省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第29条和第30条的规定，只有在紧急防汛期，被告才有权利对河道内的房屋实施清除行为，被告也没有提供任何证据证明当时进入了紧急防汛期。 证据四合法性有异议，达不到被告的证明目的。镇政府无权组建防汛指挥部，且无证据证明机构所谓的编制。县防汛抗旱指挥部作为由怀宁县人民政府设立的不具备独立承担法律责任能力的临时机构，将职权交由高河镇防汛抗旱指挥部来行使，县政府是本案的适格被告。 证据五真实性、合法性有异议。证据形式不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题规定》第12条规定的，包括原始载体，尤其是没有注明制作的时间、制作人、制作方法和证明对象。整个拆除过程，被告没有录像，拆除时屋内是否有物品，举证责任应当是在行政机关，行政机关没有尽到证明责任，那么应当承担举证不能的后果。 第三人对怀宁县人民政府提交的证据无异议。 原告代理人对第三人提交的证据质证认为： 证据一无异议。 证据二至证据五同对被告证据的质证意见。 证据六、真实性、合法性有异议，不能达到证明目的，本案审查的是强拆行为是否合法。该证据出具时间是2020年9月1日，而实施行政行为的时间是2020年5月13日，行政行为作出后的证据不具备法律效力；且高河社区居委会本身是居民自治组织，不属于行政机关，无权作出该说明。 证据七的平面图，不清楚测量单位是否具有测量资质，这份房屋平面图不是测绘报告，仅仅是图上盖了个章，不具备合法性，不符合测量结论的规则，而且被告没有给予原告方进行复核机会或者重新查明权力，无法证明这份平面图的真实性，不能作为证据使用。 被告对第三人提交的证据无异议。 本院对双方当事人提交的证据认定如下： 对原告提交的三组证据的真实性均予以认定，证据一证明原告主体身份；证据二证明怀宁县防汛抗旱指挥部于2020年5月12日向高河镇防汛抗旱指挥部发出指令，要求将案涉建筑物予以拆除的事实；证据三证明案涉建筑物被拆除的事实。 对被告提交五组证据的真实性予以认定，证据一证明被告身份信息；证据二证明被告向高河镇防汛抗旱指挥部发出拆除通知的事实；证据三系第三人的自我书面陈述，该陈述中，高河防汛抗旱指挥部自认案涉建筑物由其拆除；证据四证明高河防汛抗旱指挥部由高河镇党委和政府联合成立，但不能证明该机构具备独立承担法律责任能力。证据五与原告证据三中的视频录像相印证，可以证明案涉建筑物建于高河大河圩堤内的事实；至于该组证据的其他证明目的因与本案是否违法强拆没有关联性，故本案中不作分析。 第三人提交的证据一、二、三、四、五的真实性予以认定，证据一证明第三人的身份，证据二、三、四、五的认证意见与怀宁县政府提交相同证据的认证意见一致，证据六、七的证明目的因与本案是否违法强拆没有关联性，故对该两组证据的真实性及证明目的本案中不作分析。 经审理查明：原告蒋永翠与原告江文均系怀宁县高河镇高河居委会下湾村民组居民，二人系母子关系。2016年下半年，怀宁县人民政府启动高河大河整治项目。因两原告在高河大河圩堤左岸自建一处房屋，2020年5月12日，怀宁县防汛抗旱指挥部向高河镇防汛抗旱指挥部发出《关于拆除高河大河河道内阻水房屋的通知》(怀防指【2020】11号)，通知称“你镇高河社区下湾组村民蒋永翠自建住房，原建于高河大堤左岸提防。因高河大河综合治理，左岸堤防后退，该房屋未按工程拆迁计划及时拆除，致使阻碍高河大河行洪，严重威胁防洪安全。现根据《中华人民共和国防洪法》第42条规定，你镇防汛抗旱指挥部应立即组织力量对该建筑物依法拆除。”2020年5月13日，高河镇防汛抗旱指挥部根据怀宁县防汛抗旱指挥部的上述通知，组织人力和机构对该建筑物予以拆除。 另查明，怀宁县防汛抗旱指挥部是怀宁县委、县政府成立的常设机构，但不具备独立的法人资格。高河镇防汛抗旱指挥部系由高河镇党委和政府成立机构，亦不具备法人资格。 本院认为，本案争议焦点为：被告与第三人于2020年5月13日强制拆除原告建于高河大坝左岸的房屋的行为是否合法。 首先是怀宁县人民政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定:“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构,在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作,其办事机构设在同级水行政主管部门……”。由此可见，县级以上人民政府设立的防汛指挥机构是指挥本地区的防汛抗洪工作的法定机构，而各地根据工作需要设立的乡镇级防汛抗旱指挥部并非依法设立的机构。该法第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物,按照谁设障、谁清除的原则,由防汛指挥机构责令限期清除;逾期不清除的,由防汛指挥机构组织强行清除,所需费用由设障者承担。”根据该条规定，有权对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物组织强行拆除的是县级以上人民政府防汛指挥机构，乡镇级人民政府防汛指挥机构不具备该项职权。《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告”；第三款规定:“没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”本案中,怀宁县防汛抗旱指挥部向高河镇防汛抗旱指挥部发出《关于拆除高河大河河道内阻水房屋的通知》(怀防指【2020】11号),要求不具备强制拆除职权的高河镇防汛抗旱指挥部组织力量对原告房屋进行拆除,其行为应认定为行政委托。又由于怀宁县防汛抗旱指挥部不具有独立承担法律责任能力,故组建该机构的怀宁县人民政府系本案适格被告,应当承担案涉强制拆除行为的法律后果。被告怀宁县辩称自己不是适格被告的理由与法不符，不能成立。 其次是本案强拆行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，并告知当事人依法享有的陈述权和申辩权。根据该法第三十七条的规定，当事人经催告后无正当理由逾期不履行行政决定的，行政机关可以作出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出，并且在强制执行决定书中应当告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。本案中，怀宁县防汛抗旱指挥部认定原告的房屋阻碍河道行洪，威胁防洪安全，其有权依照《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，责令被告限期清除，被告逾期不清除的,其有权组织强行清除。现原告的房屋已被强制拆除，但被告在举证期限内未提交证据证明其已事先书面催告原告并告知原告陈述权和申辩权，亦无证据证明被告已向原告送达了强制执行决定书，显然被告的强制执行程序违反了《中华人民共和国行政强制法》的上述规定。至于被告辩称被强拆的房屋属于违法建筑，且当时处于汛期，该建筑物成为阻碍行洪的障碍物的问题，其一，即使案涉建筑物属于违法建筑，但法律法规并未授权行政机关强制拆除违法建筑可以不经法定程序；其二，虽然防洪法第四十二条、第四十五条规定了防汛指挥机构在紧急防汛期间有采取紧急措施的权力，但汛期与紧急防汛期并非同一概念，被告未提供任何证据证明其强制拆除原告房屋时正处于紧急防汛期间，因此被告的该辩解理由亦不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告怀宁县人民政府强制拆除原告建于高河大河圩堤左岸房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告怀宁县人民政府负担。 如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  徐庆华 审判员  徐珂可 审判员  刘 鑫 二〇二〇年十二月四日 法官助理（代）储芳龄 书记员王岚