北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京04行初267号原告北京金春时代商场有限公司，住所地北京市门头沟区增峪路19号1幢4层B区。法定代表人臧冰，董事长。委托代理人杨华，北京市在线律师事务所律师。委托代理人许云松，北京市在线律师事务所实习律师。被告北京市门头沟区人民政府，住所地北京市门头沟区新桥大街36号。法定代表人付兆庚，区长。委托代理人王雷，北京市门头沟区人民政府工作人员。委托代理人袁琰，北京乾同律师事务所律师。第三人国网北京市电力公司，住所地北京市西城区前门西大街41号。法定代表人潘敬东，董事长。委托代理人王滨，国网北京市电力公司职工。委托代理人杨爽，北京市亿中律师事务所律师。原告北京金春时代商场有限公司（以下简称金春时代公司）不服被告北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）作出的《关于协助停止为违法建设提供供电服务的函》（以下简称《协助停止供电函》），向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月9日立案后向门头沟区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因国网北京市电力公司与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月14日公开开庭审理了本案。金春时代公司的委托代理人杨华、许云松，门头沟区政府的委托代理人王雷、袁琰，国网北京市电力公司的委托代理人王滨、杨爽到庭参加诉讼。因本案的审判须以其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结，本院依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第八十七条第一款第六项之规定，于2020年8月20日裁定本案中止诉讼。2020年12月7日，本案恢复审理。2020年12月15日，本院第二次公开开庭审理了本案，金春时代公司的委托代理人杨华，门头沟区政府的委托代理人王雷、袁琰，国网北京市电力公司的委托代理人王滨、杨爽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。门头沟区政府于2020年4月20日向国网北京市电力公司门头沟供电公司（以下简称门头沟供电公司）作出《协助停止供电函》，内容为：“根据北京市规划和自然资源委员会门头沟分局2020年3月26日出具的《关于北京市门头沟区增峪路19号建筑物贰处建筑物规划审批情况的函（京规门执函【2020】第0001号）》，我区大峪街道办事处辖区内地址为增峪路19号的贰处建筑物未依法取得建设工程规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，属于违法建设。4月13日，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，我区大峪街道办事处向增峪路19号贰处建筑物的投资建设主体北京金春土产经理部开具了《限期拆除决定书（【2020】001号）》，要求其在规定时间内履行决定书中内容。同时，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条中‘市政公用服务单位办理供水、供电、供气、供热等服务手续时，应当查验建设工程的规划许可证件或者房屋产权证明，对没有规划许可证件或者房屋产权证明的，不得提供相应服务’的规定，现请你公司配合大峪街道办事处对此处违法建设办理停止供电相关事宜。”金春时代公司诉称：2020年4月20日，门头沟区政府致函门头沟供电公司，主要内容为：位于北京市门头沟区增峪路19号的贰处建筑物（以下简称涉案建筑）属于违法建设，要求门头沟供电公司配合北京市门头沟区人民政府大峪街道办事处（以下简称大峪街道办）对金春时代公司停止供电。2020年4月22日，门头沟供电公司向金春时代公司送达《停电通知书》，自2020年4月22日起对金春时代公司停止供电。涉案建筑已取得国有土地所有权使用证，系2006年门头沟区政府为改善采空棚户区群众生活、购物环境招商引资项目，该项目的设计、审批、规划、建设等工作一直是在门头沟区委区政府的引领和指导下完成的，已经办理了规划前期手续，符合各项控规，具有补办手续的极大可能性。该项目未取得规划许可证是由于门头沟区政府主要领导调动，新领导班子的行政不作为所导致，并不能简单认定为违法建筑。该项目投入巨大，商场内设施齐全、配套完善，不仅为周边上万群众提供基本的生活保障和生产需要，而且商场可提供几百个就业岗位。中断供电对金春时代公司、承租商户及周边群众产生极大影响。金春时代公司收到通知后积极与门头沟区政府协商，就涉案建筑的性质问题已向门头沟区政府提交行政作为申请，要求协助办理相关手续，并将根据门头沟区政府答复保留提起行政诉讼的权利。因此，在涉案建筑性质未依法作出认定之前，不宜终止供电。在涉案建筑属性未依法作出认定的情况下中断供电，不仅行为违法，而且对金春时代公司的经营产生极大影响，并造成巨额经济损失。综上，请求人民法院确认门头沟区政府作出《协助停止供电函》的行政行为违法并予以撤销，本案诉讼费由门头沟区政府承担。金春时代公司向本院提交了如下证据：1.《协助停止供电函》；2.《国电北京市电力公司门头沟供电公司协助政府部门开展违法建设治理停电工作单》（以下简称《停电工作单》）；3.《停电通知书》；以证据1-3证明门头沟区政府向供电公司致函要求供电公司停止为金春时代公司供电，供电公司于2020年4月22日开始对金春时代公司停止供电，门头沟区政府的上述行为对金春时代公司的权利义务产生了实际影响，属于行政诉讼受案范围；4.“北京金春时代商场项目相关材料”，包括《2001年8月17日区长办公室会议题表》、《区长办公会议纪要》、《金春百货商场开工奠基仪式安排》及相关网页截图和京西时报报道、《关于北京金春土产经理部申请注册北京金春时代商场管理公司的请示》、《北京市门头沟区人民政府公文批办单》、营业执照复印件、《北京金春时代商场落成仪式安排》及相关照片和网页截图、《北京市门头沟区人民政府关于北京金春土产经理部办理现状协议出让手续有关事宜的函》、土地使用权证复印件、《金春百货项目协调会议纪要》、《金春时代广场项目专题会安排》及相关照片、《中共北京市门头沟区委办公室来电来访来邮报告单》、《关于报审门头沟新城07街区MC00-0007-6001地块控制性详细规划的函》、《关于征求门头沟新城07街区MC00-0007-6006地块控制性详细规划意见的函》、图纸、《关于征求门头沟新城07街区MC00-0007-6006地块控制性详细规划意见的复函》、《关于研究金春时代项目手续问题专题会的通知》，以证明涉案建筑系门头沟区政府招商引资项目，已取得土地所有权使用证，该项目的设计、审批、规划、建设一直是在门头沟区政府的引导和指导下完成的；5.《关于金春时代商场项目未能完善相关手续的特殊情况说明》，以证明金春时代公司曾多次向门头沟区政府致信反映诉求，请求门头沟区政府协助金春时代公司完善项目手续，该项目是在门头沟区政府指引下完成的。门头沟区政府辩称：第一，涉案建筑系违法建设，依法应予查处。第二，门头沟区政府发出的《协助停止供电函》系其告知市政公用服务单位对违法建设采取辅助措施的建议，并非行政行为，不属于行政诉讼受案范围。第三，金春时代公司与门头沟区政府发出《协助停止供电函》的行为不具有利害关系，不是适格原告。综上，请求人民法院驳回金春时代公司的起诉。门头沟区政府在收到起诉状副本之日起十五日内向本院提交了如下证据：1.《立案审批表》；2.工商信息查询材料及（2019）京0109行初107号行政判决书；3.现场检查笔录、现场勘验笔录及附图、照片；4.《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的函》和《关于北京市门头沟区增峪路19号建筑物贰处建筑物规划审批情况的函》（京规门执函【2020】第0001号，以下简称《规划审批情况的函》）；5.《权利义务告知书》、2020年3月30日的短信截图、照片及送达回证；6.陈述申辩笔录、法定代表人身份证明书及授权委托手续；7.2020年4月5日的短信截图；8.【2020】001号《限期拆除决定书》（以下简称涉案限拆决定）及送达回证、授权委托手续；以证据1-8证明大峪街道办依据法定职权及法定程序认定涉案建筑为违法建设，涉案建筑的投资主体和建设主体为北京金春土产经理部；9.《协助停止供电函》，以证明该函件的内容仅为通知相关市政公用服务单位在其法定职责内对违法建设采取相应措施，并非行政行为，且金春时代公司并非利害关系人。在本案第一次开庭审理后，门头沟区政府又向本院提交了（2020）京0109行初88号行政判决书和（2020）京01行终630号行政判决书，以证明大峪街道办所作涉案限拆决定的合法性已经得到生效判决确认。国网北京市电力公司述称：对金春时代公司用电地址实施终止供电，属于其对门头沟区政府通知停电的配合，其对门头沟区政府提出的对违法建设断电的要求没有拒绝协助的权利，也没有对该要求的合法性进行审查的义务。国网北京市电力公司向本院提交了《高压供用电合同》，以证明涉案建筑的用电人系金春时代公司，其与金春时代公司之间存在供用电合同关系。经庭审质证，本院对当事人提交的证据作如下确认：金春时代公司提供的证据1和门头沟区政府提供的证据9系本案被诉行政行为的书面载体，其本身不能证明被诉行政行为的合法性，但可以证明门头沟区政府作出被诉行政行为的事实以及被诉行政行为的具体内容，本院对该证据予以采信。金春时代公司提供的证据2、3，门头沟区政府提供的除证据9之外的其他全部证据以及国网北京市电力公司提供的证据均具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。金春时代公司提供的证据4、5与本案不具有关联性，本院不予采纳。本院根据上述合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2013年3月19日，金春时代公司与北京市电力公司签订《高压供用电合同》，用电地址位于北京市门头沟区增峪路19号。2020年3月20日，大峪街道办对涉案建筑涉嫌违法建设进行立案调查。2020年3月26日，大峪街道办向北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）发出《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的函》。同日，市规自委作出《规划审批情况的函》，载明涉案建筑总建筑面积13234.97平方米，未依法取得建设工程规划许可证。2020年4月13日，大峪街道办向北京金春土产经理部作出涉案限拆决定，主要内容为：“你单位在北京市门头沟区增峪路19号建设的贰处建筑物，点位①为地上4层地下1层的钢筋混凝土结构建筑，地上4层单层建筑面积3208.31平方米，总面积12833.24平方米；地下1层建筑面积208.29平方米；点位②为砖混结构平房，南北长20.8平方米，东西宽9.3米，面积为193.44平方米。贰处建筑物总面积为13234.97平方米，经规划自然资源部门协查复函证明，该建筑物未依法取得建设工程规划许可证，属违法建设……你单位搭建违法建设的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，影响了本市城市规划管理秩序，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，本行政机关决定：限你单位收到本决定15日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期未拆除的，本行政机关将报请门头沟区人民政府责成有关部门依法强制拆除……”2020年4月20日，门头沟区政府向门头沟供电公司作出《协助停止供电函》。2020年4月22日，门头沟区政府在门头沟供电公司填制的《停电工作单》中“政府执法部门签字（盖章）”一栏加盖公章，并书写“请配合大峪办事处开展停电相关工作”。该《停电工作单》载明的“注意事项”为：“对违法建设采取停电措施，应当满足以下条件：1、区县级及以上政府部门提供《行政处罚决定书》；2、执法部门出具《协助执行通知书》；3、政府部门在《配合政府部门开展违法建设治理停电工作单》上签字盖章；4、政府执法部门主导；5、履行了停电告知手续；6、采取了防范设备重大损失、人身伤害的措施；7、不影响社会公共利益或者危害社会公共安全；8、不影响其他用户正常用电；9、严格执行现场安全工作规程。”2020年4月22日，门头沟供电公司向金春时代公司送达《停电通知书》，一并送达了门头沟区政府作出的《协助停止供电函》的复印件，还向金春时代公司出示了上述《停电工作单》。其中，门头沟供电公司向金春时代公司送达的《停电通知书》的内容为：“根据门头沟区人民政府《关于协助停止为违法建设提供供电服务的函》，我公司将于近期对你公司停止供电，具体停电时间依据政府安排另行通知，请做好相关准备。如停电可能导致你公司发生安全等重大风险隐患的，请及时向门头沟区人民政府书面报告，并在本通知确定的停电时间前向我公司提供门头沟区人民政府作出的同意不停电的书面意见，否则我公司将按时停电”。在本案庭审过程中，金春时代公司与国网北京市电力公司一致认可2020年4月22日当日对涉案建筑停止了供电。在本案庭审过程中，门头沟区政府述称，尽管查处涉案违法建设的行政机关是大峪街道办，但经与国网北京市电力公司沟通，国网北京市电力公司要求由区政府发出协助停止供电的函，故其以自己的名义作出了《协助停止供电函》；国网北京市电力公司述称，如果要求其配合停止供电，需要区级以上政府向其发出通知。另，北京金春土产经理部不服大峪街道办作出的涉案限拆决定，向门头沟区政府申请行政复议。门头沟区政府于2020年6月22日作出行政复议决定，维持了大峪街道办作出的涉案限拆决定。北京金春土产经理部仍不服，以大峪街道办和门头沟区政府作为共同被告向北京市门头沟区人民法院提起行政诉讼，请求撤销大峪街道办作出的涉案限拆决定和门头沟区政府作出的行政复议决定。北京市门头沟区人民法院经审理，于2020年9月10日作出（2020）京0109行初88号行政判决，驳回了北京金春土产经理部的诉讼请求。北京金春土产经理部不服该行政判决，上诉至北京市第一中级人民法院。北京市第一中级人民法院于2020年11月27日作出（2020）京01行终630号行政判决，判决驳回上诉，维持一审判决。本院认为：本案系因门头沟区政府向门头沟供电公司作出《协助停止供电函》引发的行政诉讼案件。本院根据查明的事实，依据相关法律法规的规定，重点围绕各方当事人的争议焦点，就相关问题分别阐述如下：第一，门头沟区政府作出《协助停止供电函》的行为依法属于行政诉讼受案范围，金春时代公司具有针对该行政行为提起行政诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，门头沟区政府于2020年4月20日向门头沟供电公司作出《协助停止供电函》，要求门头沟供电公司配合大峪街道办对涉案建筑办理停止供电相关事宜。门头沟供电公司于2020年4月22日向金春时代公司送达《停电通知书》，并在《停电通知书》中载明以门头沟区政府作出的《协助停止供电函》为依据，还向金春时代公司一并送达了该《协助停止供电函》的复印件。此外，门头沟供电公司向金春时代公司出示了《停电工作单》，该《停电工作单》上亦加盖了门头沟区政府的公章。尽管《协助停止供电函》是门头沟区政府向门头沟供电公司作出的，门头沟区政府并未直接向金春时代公司送达《协助停止供电函》，但《协助停止供电函》的内容涉及对涉案建筑停止供电问题，金春时代公司又是与门头沟供电公司就涉案建筑签订了《高压供用电合同》的用电人，且门头沟供电公司在送达《停电通知书》、《协助停止供电函》的复印件并出示《停电工作单》的基础上对涉案建筑停止了供电，因此门头沟区政府作出《协助停止供电函》的行为对金春时代公司的权利义务产生了实际影响，该行为依法属于行政诉讼的受案范围。同时，金春时代公司的权利义务受到该行为的实际影响，其与该行为具有利害关系，依法具有针对该行为提起行政诉讼的主体资格。门头沟区政府认为《协助停止供电函》只是其向门头沟供电公司提出的建议，并非行政诉讼受案范围，且金春时代公司不具有提起行政诉讼的主体资格的主张，于法无据，本院不予支持。第二，门头沟区政府向门头沟供电公司作出《协助停止供电函》的行为具有相应的事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议于2009年5月22日通过了《北京市城乡规划条例》，自2009年10月1日起施行。2019年3月29日，北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十二次会议对该条例进行了修订，修订后的《北京市城乡规划条例》自2019年4月28日起施行。为了加强城乡规划管理，制止和查处违法建设，北京市人民政府根据《北京市城乡规划条例》的规定，于2011年1月10日颁布了《北京市禁止违法建设若干规定》，自2011年4月1日起施行。2020年10月13日，北京市人民政府颁布了新的《北京市禁止违法建设若干规定》，自2020年11月15日起施行。本案中，门头沟区政府于2020年4月20日作出《协助停止供电函》，对该行政行为合法性的审查应当依照经北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十二次会议修订的《北京市城乡规划条例》（以下简称《城乡规划条例》），并应参照北京市人民政府于2011年1月10日颁布的《北京市禁止违法建设若干规定》（以下简称《禁止违法建设规定》）。《城乡规划条例》第八条第一款规定：“城乡规划工作是各级人民政府的重要职责。市人民政府领导本市的城乡规划工作。区人民政府按照规定权限负责本行政区域内的城乡规划工作。乡镇人民政府按照规定权限负责本行政区域内的相关城乡规划工作。街道办事处在区人民政府的领导下配合规划自然资源主管部门做好城乡规划管理的有关工作，参与辖区设施规划编制、建设和验收。”《城乡规划条例》第六十二条第一款规定：“乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。”《城乡规划条例》第六十五条规定：“市政公用服务单位办理供水、供电、供气、供热、通讯等服务手续时，应当查验建设工程的规划许可证件或者不动产登记证明，对没有规划许可证件或者不动产登记证明的，不得提供相应服务；未取得规划许可的建设项目进行施工的，市政公用服务单位及其他单位不得提供施工用水、用电。对没有规划许可证件或者不动产登记证明，已办理相关服务手续或者提供服务的，市政公用服务单位应当采取合理措施予以纠正。”《禁止违法建设规定》第四条第一款规定：“区县人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，组织、协调有关行政机关制止和查处违法建设。乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设。街道办事处负责本行政区域内禁止违法建设相关工作。”《禁止违法建设规定》第二十一条第三款规定：“市政公用服务单位办理供水、供电、供气、供热等服务手续时，应当查验建设工程的规划许可证件或者房屋产权证明，对没有规划许可证件或者房屋产权证明的，不得提供相应服务。”依据上述规定，门头沟区政府依法负责本行政区域内禁止违法建设工作，组织、协调有关行政机关制止和查处违法建设。同时，市政公用服务单位在办理供电等服务手续时，依法负有查验建设工程的规划许可证件或者不动产登记证明的法定义务；对于没有规划许可证件或者不动产登记证明，但已办理相关服务手续或者提供服务的情形，依法负有采取合理措施予以纠正的法定义务。从本案查明的事实看，大峪街道办是对涉案建筑涉嫌违法建设予以立案调查并作出涉案限拆决定的行政机关。但国网北京市电力公司在本案庭审中明确述称，“如果要求其配合停止供电，需要区级以上政府向其发出通知”。门头沟供电公司填制的《停电工作单》亦载明，“区县级及以上政府部门提供《行政处罚决定书》”是对违法建设采取停电措施应当满足的条件之一。基于以上法规和规章的规定以及实际情况，在市规自委已作出《规划审批情况的函》，认定涉案建筑未依法取得建设工程规划许可证，且大峪街道办已认定涉案建筑属于违法建设并作出涉案限拆决定的情况下，门头沟区政府向门头沟供电公司发出《协助停止供电函》，告知门头沟供电公司涉案建筑未取得建设工程规划许可证且大峪街道办作出涉案限拆决定等相关事实，并明确援引《禁止违法建设规定》第二十一条第三款的规定，要求门头沟供电公司配合大峪街道办对涉案建筑办理停止供电相关事宜。门头沟区政府作出该行政行为具有相应的事实根据和法律依据，与其依法承担的“负责本行政区域内禁止违法建设工作，组织、协调有关行政机关制止和查处违法建设”的行政管理职能并不相悖，亦不违反《城乡规划条例》和《禁止违法建设规定》的相关规定。第三，金春时代公司以门头沟区政府作出《协助停止供电函》时“涉案建筑属性未作出依法认定”等为由认为被诉行政行为违法的意见不能成立。原告金春时代公司在本案诉讼中提出，门头沟区政府在涉案建筑的属性尚未得到依法认定的情况下中断供电是违法的。对此，一方面，本案被诉行政行为系门头沟区政府作出《协助停止供电函》的行为，该行为的主要内容是门头沟区政府向门头沟供电公司告知涉案建筑未取得建设工程规划许可证且大峪街道办作出涉案限拆决定等相关事实，并明确援引《禁止违法建设规定》第二十一条第三款的规定，要求门头沟供电公司配合大峪街道办对涉案建筑办理停止供电相关事宜。从《禁止违法建设规定》第二十一条第三款的规定看，市政公用服务单位负有“对没有规划许可证件或者房屋产权证明的，不得提供相应服务”的义务。《城乡规划条例》第六十五条亦规定，“已办理相关服务手续或者提供服务的，市政公用服务单位应当采取合理措施予以纠正”。不难看出，门头沟区政府向门头沟供电公司作出《协助停止供电函》是以市政公用服务单位本就具有的相关法定义务为基础的。门头沟区政府作出《协助停止供电函》的行为与其直接对涉案建筑“中断供电”的行为并不完全等同。另一方面，在门头沟区政府作出《协助停止供电函》之前，市规自委已作出《规划审批情况的函》，认定涉案建筑未依法取得建设工程规划许可证，且大峪街道办已认定涉案建筑属于违法建设并作出涉案限拆决定。大峪街道办作出的涉案限拆决定并未被有权机关予以撤销，亦未被有权机关认定为违法或无效。因此，金春时代公司认为门头沟区政府作出《协助停止供电函》时“涉案建筑的属性尚未得到依法认定”的主张与事实不符，本院依法不予支持。金春时代公司又提出，涉案建筑具有补办手续的极大可能，不能简单地被认定为违法建设。就此问题，经北京金春土产经理部针对涉案限拆决定提起行政诉讼，人民法院已作出生效判决，驳回了北京金春土产经理部要求撤销涉案限拆决定的诉讼请求。显然，金春时代公司的上述主张亦缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，原告金春时代公司要求确认被告门头沟区政府作出《协助停止供电函》的行政行为违法并予以撤销的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告北京金春时代商场有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告北京金春时代商场有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  程 琥审 判 员  陈良刚人民陪审员  杨 然二〇二〇年十二月二十八日法官 助理  李振凡法官 助理  孙昂然书 记 员  索 彤