河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终1029号 上诉人（原审被告）易县自然资源和规划局。住所地：保定市易县易州镇荆轲山村。 负责人许明，该局党组书记。 委托代理人尹永明，该局工作人员。 委托代理人桑华宾，河北李俊生律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）牛金亭，女，汉族，1949年10月4日出生，住保定市易县。 原审被告易县人民政府。住所地：保定市易县朝阳西路**。 法定代表人张锐，该县县长。 原审被告易县高村镇人民政府。。住所地：保定市易县卓家庄村 法定代表人王华，该镇镇长。 上诉人易县自然资源和规划局因与牛金亭土地行政强制一案，不服保定市中级人民法院（2020）冀06行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，牛金亭系易县高村镇东高村村民，在本村有承包地。2016年11月7日，易县国土资源局（现易县自然资源和规划局）向易县高村镇东高村及有关农户作出《征地告知书》，载明拟征收东高村位于村南的土地，面积约19.9209公顷。并载明根据《河北省人民政府关于修订征地区片价的通知》（冀政发[2015]28）号规定，拟征收土地位于保定市易县第Ⅲ区片，区片价标准为101.2500万元/公顷，安置途径为货币安置。2016年12月28日，河北省人民政府作出冀政转征函[2016]1119号《关于易县2016年度第九批次建设用地的批复》，批复同意易县人民政府转用、征用集体农用地19.9209公顷。2017年3月2日，易县人民政府作出《征收土地和补偿安置方案公告》，载明了建设用地项目批准的基本情况、被征收土地情况、征地补偿情况、、地上附着物和青苗补偿情况安置办法、其他事项等内容。牛金亭的承包地包含在征收范围内。2018年8月23日，易县自然资源和规划局向牛金亭作出易地征责字（2018）26号《责令交出土地决定书》，责令牛金亭将被征收土地交出，并载明对被征收地的土地补偿款及地上物补偿款共计173625元。2019年8月2日，牛金亭承包地被清表。 原审认为，首先，关于牛金亭所诉行政强制行为的主体问题。根据牛金亭提交的证据，无法证实易县人民政府参与实施了清表行为，且易县人民政府否认参与实施清表行为，因此该院认定易县人民政府不是本案所诉行政强制行为的实施主体。易县自然资源和规划局认可清表行为由其实施，易县高村镇人民政府表明在该清表行为中，其只是协助参与部分工作，并非以自己意思独立行使职权。因此，牛金亭所诉强制行为的法律后果由易县自然资源和规划局承担，易县高村镇人民政府亦不属于本案适格被告。牛金亭对易县人民政府和易县高村镇人民政府的起诉缺乏事实依据。其次，关于被诉强制清表行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令土地权利人交出土地，对于拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”该案中，易县自然资源和规划局向牛金亭作出《责令交出土地决定书》后，牛金亭拒不交出土地，应当申请人民法院强制执行。易县自然资源和规划局未申请法院执行，自行实施清表行为，属于超越法定职权，违反法定程序。因此，易县自然资源和规划局的行政强制行为违法。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、驳回牛金亭对易县人民政府的起诉；二、驳回牛金亭对易县高村镇人民政府的起诉；三、确认易县自然资源和规划局实施的行政强制行为违法。 上诉人易县自然资源和规划局不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、一审判决适用法律错误，上诉人的行为符合《中华人民共和国物权法》相关规定。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：因人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。对于涉案土地,已由河北省人民政府作出建设用地批复。易县人民政府征收土地方案、征地补偿安置方案及上诉人《责令交出土地决定书》均已发生效力，相关土地补偿款已拨付到位，易县人民政府已经取得被征土地的物权。因此，上诉人作为县级人民政府国土资源管理部门既有权根据《中华人民共和国物权法》规定代表县政府行使土地所有权，直接对地上附着物进行清表，也可以依职权根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定申请人民法院强制执行。原审人民法院依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定,以上诉人未申请法院执行，自行实施清表行为属于超越法定职权,违反法定程序为由，认定上诉人的行政强制行为违法属于适用法律错误。二、本案实质为征地补偿安置争议，被上诉人应依法向河北省人民政府申请裁决。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地主管部门组织实施。对补偿有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。经了解，易县人民政府在实施征地过程中，委托易县高村镇人民政府多次与被上诉人进行沟通协商，现相关土地补偿款已全部汇入高村镇农村账务委托代理中心，并已多次通知被上诉人领取，除被上诉人等个别农户外，其余绝大多数农户均已领取土地补偿款。因被上诉人自身原因，无正当理由拒绝领取土地补偿款，拒不交出被征用土地，虽经多次释法明理,但均未收到效果。被上诉人如对补偿安置标准存在争议应依法申请河北省人民政府裁决，且目前相关土地已交付使用，被上诉人就土地清表行为提起诉讼不能解决根本问题。综上，请求撤销一审判决，诉讼费用由被上诉人负担。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令土地权利人交出土地，对于拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。根据上述规定，需对被征收土地采取强制措施的，应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准予强制执行裁定前，行政机关没有直接强制清除地上附着物的权力。即使在被征收人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实施强制措施，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，上诉人易县自然资源和规划局未向人民法院申请强制执行，自行实施强制清表行为，违反法定程序。一审判决确认上诉人强制清表行为违法，并无不当。 《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案中，被上诉人牛金亭提交的证据无法证实易县人民政府、易县高村镇人民政府系强制清表行为的实施主体，一审法院应当先行向牛金亭释明，告知其变更被告，一审法院未经释明直接驳回牛金亭对上述行政机关的起诉，不符合法律规定，本院予以指正。 综上，上诉人易县自然资源和规划局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人易县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  魏立超 审判员  李冠华 审判员  江 悦 二〇二〇年十二月三十一日 书记员  梅玉涛