北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京04行初641号原告北京乾坤绿源种养殖专业合作社，住所地北京市怀柔区桥梓镇后桥梓村**。法定代表人孟凡森，男，经理。委托代理人郭琴婷，北京京益律师事务所律师。被告北京市怀柔区人民政府，住，住所地北京市怀柔区府前街**/div>法定代表人于庆丰，区长。出庭行政机关负责人王建刚，副区长。委托代理人郅景平，男，北京市怀柔区农业农村局副局长。委托代理人徐波，北京徐波律师事务所律师。原告北京乾坤绿源种养殖专业合作社（以下简称原告）诉被告北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）行政补偿决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月10日受理后，在法定期限内向被告怀柔区政府送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月16日公开开庭审理了本案。被告怀柔区政府的副区长王建刚作为行政机关负责人出庭应诉。原告的委托代理人郭琴婷，被告怀柔区政府的委托代理人郅景平、徐波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告怀柔区政府于2020年8月7日作出《北京市怀柔区人民政府关于北京乾坤绿源种养殖专业合作社畜禽养殖业清退补偿的决定》（怀政函[2020]181号，以下简称被诉决定），内容如下：按照《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治实施方案的通知》(怀政办发[2016]56号)、《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区畜禽养殖业清退工作补偿办法的通知》(怀政办发[2016]57号)、《北京市怀柔区农业局关于2017年畜禽养殖业清退工作的补充意见》(怀农业发[2017]19号)等相关文件要求，经核实，现就有关事宜决定如下：一、认定你合作社符合本区养殖业清退补偿范围的动物数量为肉牛22头。二、请你单位负责人携带有效证件，自本决定生效之日起10日内到怀柔区桥梓镇人民政府（以下简称桥梓镇政府）办理补偿事宜。原告诉称，孟凡森系北京市怀柔区桥梓镇后桥梓村（以下简称后桥梓村）村民，2003年1月1日从后桥梓村村委会处租赁了该村村北的4.55亩土地进行肉牛等畜禽养殖。原告于2011年3月2日成立。为了扩大规模，2013年开始，原告与北京草缘生态农业科技有限公司（以下简称草缘生态公司）合作进行养殖。在此期间因内蒙古环境适宜养殖动物成长，为了保证养殖质量，原告会不定期将养殖的牛羊移送至内蒙古养殖区，成长到一定阶段后再运回原告处。2016年10月18日，怀柔区政府作出《北京市怀柔区人民政府关于畜禽养殖场（小区）整治的通告》（怀政发〔2016〕63号，以下简称《畜禽养殖场整治通告》），划定禁养区，原告的养殖场位于禁养区范围内。2017年1月20日桥梓镇政府公布了《桥梓镇禁养区内畜禽养殖场、户综合整治工作方案》（以下简称《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》），方案中对养殖动物的销售补偿进行了具体规定。截至2017年3月8日，涉案养殖场的畜禽动物包括肉牛1070头、羊2050只、母猪40头、马3匹、驴3头。为了配合地方政府禁养规定，原告陆续对养殖的动物进行处理，部分位于内蒙古养殖场养殖的牛羊也已运回处理。2017年涉案养殖场内的地上建筑物包括畜禽养殖舍以及附属物等被进行了评估并补偿，但相关政府部门迟迟未按照上述政策对涉案养殖场的畜禽动物进行补偿。在原告多次找相关部门协商无果后，原告向被告提交了书面的《履行禁养补偿义务申请书》，请求被告履行对原告涉案养殖场的禁养补偿义务。被告签收后，委托北京市怀柔区农业农村局（以下简称怀柔区农业农村局）办理，怀柔区农业农村局作出《答复意见》，声称鉴于目前无法确定原告养殖动物的准确存栏数量，不能给予原告补偿。原告认为，怀柔区农业农村局答复不予补偿的事实和理由均不能成立。原告将被告诉至北京市第四中级人民法院，该院作出了(2020)京04行初22号行政判决书（以下简称22号判决书），判决撤销《答复意见》并责令被告对原告的补偿申请作出处理。被告于2020年8月7日作出被诉决定，该决定认定的事实与客观情况严重不符，为保护原告合法权益，故诉请人民法院：1.撤销被告作出的被诉决定；2.判令被告依据《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》对原告重新作出补偿决定。原告在法定期限内向本院提供了以下证据：1.《入区养殖土地租赁合同》；2.《土地租赁合同》；3.2013年9月22日《证明》；4.营业执照；证据1—4证明原告自2003年起租赁后桥梓村村北土地进行养殖并办理了营业执照。5.《畜禽养殖场整治通告》；6.《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》；证据5、6证明被告于2016年划定禁养区要求原告关闭养殖场后，桥梓镇政府于2017年1月20日公布了具体的补偿方案。7.2016年4月28日《证明》；8.《北京市动物卫生监督笔录》；9.《责令改正违法行为决定书》；10.《北京市怀柔区环境保护局现场检查笔录》（2017年3月8日）；11.《北京市怀柔区环境保护局现场检查笔录》（2017年6月19日）；12.《调查询问笔录》（2017年3月21日）；证据7—12证明原告养殖场内养殖畜禽动物及各个时期的畜禽数量。13.《声明》，证明草缘生态公司同意由孟凡森一并主张权益；14.2016年度的动物检疫合格证明；15.2017年度的动物检疫合格证明，证据14、15证明原告养殖场的牛因养殖需要每年运送到内蒙古等地放养，且运送过程中接受北京市怀柔区动物卫生监督管理局桥梓所（以下简称怀柔动物卫生监督局桥梓所）检疫情况登记。16.牛场运牛登记表，证明2017年原告养殖场运牛的数量为1072头、猪45头、马3匹、羊1327只等事实及运送负责人员、车辆信息等情况。17.《北京市怀柔区动物卫生监督所行政处罚事先告知书》；18.京怀动监罚[2016]02号《北京市怀柔区动物卫生监督所行政处罚决定书》；19.京怀动监罚[2016]03号《北京市怀柔区动物卫生监督所行政处罚决定书》；证据17-19证明2016年10月23日之后原告养殖场至少存在130头肉牛，而被告提供的存栏周报表显示2016年11月4日原告存栏肉牛仅22头，明显与事实不符，2016年原告养殖场羊的存栏数量为2050头，与被告提供的2016年12月9日的羊存栏周报表显示的数量一致。20.《北京市怀柔区农业农村局关于孟凡森信访事项答复意见书》，证明桥梓镇工作人员仅在2016年11月25日、26日到过养殖场，此时才告知养殖场需要关闭的相关政策，而原告调运牛羊的行为早于9月底就开始，不存在突击调运畜禽骗取补贴行为。21.答复意见；22.22号判决书；23.被诉决定；证据21-23证明法院判决撤销了怀柔区农业农村局作出的《答复意见》，被告又于2020年8月7日作出了被诉决定。24.养殖场视频，证明原告养殖场被关闭前牛存栏的数量一直都在900头左右。25.录音（孟凡森与防疫员的通话录音），证明2016年存栏生产统计表的数据是根据2016年9月、11月的数据补做的，没有向防疫员核实。被告怀柔区政府辩称，依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十条、第十一条、第二十五条的规定，怀柔区政府具有对原告关闭养殖场作出补偿决定的职责，被告作出的被诉决定认定事实清楚、证据充分、依据正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告怀柔区政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1.22号判决书，证明被告作出被诉决定的依据，怀柔区政府认定原告符合本区清退补偿范围牛的存栏数量为22头客观、真实。2.被诉决定送达回执、照片，证明被告经调查核实认定原告符合本区清退补偿范围牛的存栏量为22头客观、真实，并告知原告到桥梓镇政府办理补偿事宜的事实。3.怀柔动物卫生监督局桥梓所畜禽存栏生产统计表；4.怀柔动物卫生监督局桥梓所养殖存栏周报；证据3、4证明《畜禽养殖场整治通告》发布之后原告存在突击倒运牛、羊的事实，证明区政府认定原告符合本区清退补偿范围牛的存栏数量为22头客观、真实。5.《北京市怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治工作领导小组关于畜禽养殖综合整治相关工作要求》（以下简称《工作要求》），证明2016年10月18日以后突击倒运的动物不予补偿的政策依据。6.2016年7月18日桥梓镇后桥梓村动物存栏普查表，证明2016年7月18日原告肉牛的存栏为22头、猪30头的事实。7.2016年7月18日免疫记录档案，证明2016年7月18日原告肉牛的存栏为22头的事实。8.《怀柔区畜禽养殖场整治方案》《怀柔区畜禽养殖业清退工作补偿办法》（以下简称《补偿办法》），证明怀柔区政府对被告补偿的相关政策依据。9.《北京市农业局关于加强牲畜炭疽防控工作的紧急通知》（京农发[2016]147号），证明2016年7月因牛出现疫情，要求加强对各养殖户现存栏牲畜的防控管理，并对牲畜进行逐头统计及对牛、羊、猪进行紧急免疫，被告制作的周报表统计数量客观真实。10.《畜禽养殖场整治通告》，证明2016年10月18日被告通告禁养区内养殖场开始整治的事实。11.照片2张，证明桥梓镇政府工作人员入户进行清登并宣传清退政策和补偿标准的事实，孟凡森爱人拒绝工作人员清登牲畜存栏数量。12.关于“怀柔区牛存栏周报表”的情况说明，证明周报表牛、羊存栏数量为原始数据，无删改。13.证人证言（魏建峰），证明怀柔动物卫生监督局桥梓所出具的报表客观证实。14.证人证言（李洋），证明桥梓镇政府在辖区内养殖业综合整治工作中调查、上报等工作的开展情况。经庭审举证质证，本院对于各方当事人提交的证据认证如下：原告提供的证据1、2涉及后桥梓村经济合作社与原告之间的法律关系，证据3涉及后桥梓村村民委员会与原告之间的法律关系，证据13涉及草缘生态公司与原告之间的法律关系，由于后桥梓村经济合作社、后桥梓村村民委员会、草缘生态公司分别与原告之间的法律关系并非本案审查范围，后桥梓村经济合作社、后桥梓村村民委员会、草缘生态公司亦非本案当事人，本院对该4份证据的真实性、合法性不予评价。原告提供的证据4、5、6、21、22、23具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，能够分别证明原告取得营业执照、被告作出《畜禽养殖场整治通告》、桥梓镇政府作出《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》，法院判决撤销怀柔区农业农村局作出《答复意见》以及被告作出被诉决定的事实，本院予以采信。原告提供证据7—12、14—19、24以证明其养殖场内畜禽的种类、数量等情况，在这些证据尚不足以表明原告是否存在突击调运畜禽骗取补偿行为的前提下，原告养殖场内畜禽种类、数量等情况并非本案中应由本院径行认定的事实，本院对这些证据不作认证。原告提供的证据20具备证据的真实性、合法性，能够证明怀柔区农业农村局对信访人孟凡森作出信访事项答复意见的事实，但该证据本身尚不足以表明原告是否存在突击调运畜禽骗取补偿的行为，与本案不具有直接的关联性，本院不予采纳。证据25系录音证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条中关于录音视听资料的要求，本院不予采纳。被告提供的证据1、2、8、10具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，能够分别证明被告根据22号判决书作出被诉决定，被告作出《畜禽养殖场整治通告》《怀柔区畜禽养殖场整治方案》和《补偿办法》，以及原北京市怀柔区农业局作出《畜禽养殖业清退补充意见》的事实，本院予以采信。被告提供的证据5系《工作要求》，原告对该证据的真实性不予认可。因该《工作要求》上未加盖相关单位公章，被告亦未提供其他证据证明该《工作要求》具有真实性，故本院在本案中对该证据不予采信。被告提供的证据9与本案无关联，本院不予采纳。被告提供的证据3、4、6、7、11、12-14，用以证明原告存在突击倒运牛羊、拒绝政府工作人员清登的事实。其中11、14不能证明原告存在阻拦工作人员对养殖动物清登的事实，本院对该证据不予采信。《免疫记录档案》没有档案制作时间、养殖场户签字，且怀柔动物卫生监督局桥梓所及证人未能提供其他证据证明动物检疫的登记情况。原告对《桥梓动监所畜禽存栏生产统计表》中“孟凡森”的签名提出异议，其中7月、8月的《桥梓动监所畜禽存栏生产统计表》对存栏肉牛由“600”涂改为“22”，被告对此未作出合理解释。《怀柔区牛存栏周报表》系由怀柔区农业农村局根据怀柔动物卫生监督局桥梓所上报数据生成，11月11日《怀柔区牛存栏周报表》记载“上周存栏22头”“本周存栏430头”，12月2日《怀柔区牛存栏周报表》记载“上周存栏430头”“本周存栏960头”，对于原告养殖场存栏数量的变化，原告主张其经营模式为异地养殖，被告在不能提供证据证明原告并不存在异地养殖行为、纯属突击调运畜禽骗取补偿行为的前提下，这些证据不能证明被告对原告符合清退补偿范围的动物数量为肉牛22头的认定，本院对这些证据的证明目的不予采信。本院根据上述合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2016年10月18日，被告发布《畜禽养殖场整治通告》，主要内容为：“一、根据《畜禽规模养殖污染防治条例》《北京市水污染防治条例》有关规定，我区禁养区内的规模化畜禽养殖场（小区）要于2016年11月30日前关闭；逾期不关闭的，由镇乡政府牵头，相关部门配合，对其依法查处。二、根据2016年5月17日《北京市农业局关于禁止新建、扩建规模化畜禽养殖场的通知》（京农发〔2016〕121号）精神，全区范围内禁止新建、扩建规模化畜禽养殖场（小区）。三、禁养区外的规模化畜禽养殖场（小区）应对畜禽粪便、废物进行无害化处理，实现污水达标排放；未达标的，由区环保局进行依法查处。”2016年11月17日，北京市怀柔区人民政府办公室印发经被告2016年第19次常务会议审议通过的《怀柔区畜禽养殖场整治方案》和《补偿办法》。《怀柔区畜禽养殖场整治方案》包括“整治范围、目标”“整治原则”“工作步骤及时间安排”“组织机构和职责分工”“补偿标准”“奖惩政策”“工作要求”等方面的内容。其中，该方案要求各镇乡政府及时组织人员将《畜禽养殖场整治通告》发放到各村、畜禽养殖场（小区）、户，在“发放通告的同时，第一时间将养殖场户的基本信息、养殖量登记造册，并由养殖场户负责人签字确认，镇乡政府签字盖章后留存并报区农业局备案”。该方案规定，补偿项目包括“养殖动物销售补偿”“固定资产补偿”“土地租金补偿”“停产停业补偿”，“养殖动物销售补偿”的标准为“母猪800元/头、商品猪300元/头、奶牛5000元/头、肉牛3000元/头、羊300元/只……”。2017年6月5日，原北京市怀柔区农业局制定《畜禽养殖业清退补充意见》，其中载明“以马、驴、骡养殖为主的养殖场户，补偿标准为：马1200元/匹（赛马补偿价格为2400元/匹），骡1200元/头，驴1200元/头”“各镇乡政府要履行属地管理职责，按照‘四见’的要求进行存栏数量统计，并对照日常监管中的登记数量（如免疫档案、周报等），对养殖动物存栏数量进行核实，原则上不高于2016年11月18日的存栏数量”等方面的内容。2019年9月23日，原告向被告提交《履行禁养补偿义务申请书》，要求被告依法限期对其位于怀柔区桥梓镇后桥梓村北养殖场内养殖的畜禽动物按照《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》的标准进行补偿。原告在该申请书中提出，截至2017年3月8日，涉案养殖场的畜禽动物包括肉牛1070头、羊2050只、母猪40头、马3匹、驴3头。被告于2019年9月23日收到原告提交的《履行禁养补偿义务申请书》后，责成怀柔区农业农村局办理。2019年11月10日，怀柔区农业农村局向原告作出《答复意见》，主要内容包括：1.原告的养殖场位于怀柔水库一级保护区，在怀柔区划定的禁养区域内，属于养殖业腾退关闭范围；2.在《畜禽养殖场整治通告》发布后，原告从外地将大批牛、羊调运至养殖场，导致存栏数量迅速增加，已经远远超出养殖场规模，也超出养殖场往年平均存栏数量。原告调运期间，桥梓镇政府工作人员多次劝阻并责令停止调运行为，但原告始终未停止。……因此，在发布公告后，原告违规调运至养殖场的畜禽不予统计、不予补偿；3.据桥梓镇政府反映，政府工作人员曾多次到原告处登记养殖动物存栏数量情况，均被原告人员（包括法定代表人孟凡森及其妻子）无故拒绝，导致政府登记工作无法开展；鉴于目前无法确定原告养殖动物的准确存栏数量，根据《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》相关规定，不能给予原告养殖动物的补偿。原告收到该《答复意见》后，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月12日作出22行政判决：“一、撤销北京市怀柔区农业农村局受被告北京市怀柔区人民政府委托于二〇一九年十一月十日对原告北京乾坤绿源种养殖专业合作社作出的《答复意见》；二、责令被告北京市怀柔区人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告北京乾坤绿源种养殖专业合作社提出的行政补偿申请作出处理；三、驳回原告北京乾坤绿源种养殖专业合作社的其他诉讼请求。”2020年8月7日，被告作出被诉决定。原告不服，向本院提起本案诉讼。另查，原告和被告均认可原告已经获得了关闭养殖场的固定资产补偿。本院认为：根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整及划定禁止养殖区域，或者因为对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，被告于2016年10月18日作出《畜禽养殖场整治通告》，决定对划入禁养区内的规模化畜禽养殖场（小区）予以关闭。原告和被告均认可原告的涉案养殖场在被告划定的禁养区内，属于养殖业腾退关闭范围，亦认可原告已获得固定资产补偿。原告于2019年9月23日向被告提交书面申请，请求被告对其养殖场内养殖的畜禽进行补偿。依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的上述规定，被告具有依法审查原告所提补偿申请并作出决定的法定职责。被告怀柔区政府具有依法补偿的法定职责。本案中，原告向被告提出书面申请，请求被告对其养殖场内养殖的畜禽进行补偿，在诉讼过程中被告主张《畜禽养殖场整治通告》发布后原告从外地将大批牛、羊调运至养殖场，导致存栏数量迅速增加，已经远远超出养殖场规模和养殖场往年平均存栏数量，经桥梓镇政府工作人员多次劝阻并责令停止调运行为，原告始终未停止调运行为，故对原告违规调运至养殖场的畜禽不应认定在补偿范围内。然而，被告提交证据不能证明其或相关部门就原告调运畜禽行为的具体原因等情况进行了调查核实，亦未提供证据证明其或相关部门听取了原告的相关陈述申辩意见。同时被告提交的证据不能证明原告的法定代表人孟凡森及其妻子等人员无故拒绝政府工作人员对养殖动物存栏数量进行登记，导致养殖动物的准确存栏数量无法确定。在此情况下，被告主张原告以骗取补偿金为目的违法倒运动物，将符合清退补偿范围的动物数量认定为肉牛22头，尚存在事实不清、证据不足的情形。根据《怀柔区畜禽养殖场整治方案》要求，养殖户清退补偿的范围应当包括四部分内容，即养殖动物销售补偿、固定资产补偿、土地租金补偿、停产停业补偿。本案中，被告作出的被诉决定仅针对原告养殖动物的补偿数量作出了认定，并未对原告是否应当获得除固定资产补偿外的其他项目补偿的问题予以认定及处理，存在认定事实不清的情形。综上，被告怀柔区政府作出的被诉决定认定事实不清，证据不足，应当予以撤销。因原告提出的行政补偿请求尚需被告进行调查、衡量，故本院依法判决被告怀柔区政府针对原告的补偿申请重新作出处理。由于原告提出的补偿请求涉及对应予补偿的畜禽种类、数量等事实的查明，尚需被告进行调查，故对原告要求本院按照《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》径行判决被告进行补偿的诉讼请求，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项、第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、撤销被告北京市怀柔区人民政府于二〇二〇年八月七日作出的《北京市怀柔区人民政府关于北京乾坤绿源种养殖专业合作社畜禽养殖业清退补偿的决定》（怀政函[2020]181号）；二、责令被告北京市怀柔区人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告北京乾坤绿源种养殖专业合作社提出的行政补偿申请作出处理；三、驳回原告北京乾坤绿源种养殖专业合作社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告北京市怀柔区人民政府负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满七日内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张 岩人民陪审员  张桂荣人民陪审员  朱国庆二〇二〇年十二月二十九日法官 助理  张 伟书 记 员  高晶晶