山东省烟台市芝罘区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）鲁0602行初62号原告：烟台南光体育健身有限公司，地址：烟台经济技术开发区夹河河滨公园南部大坝东侧河滩。法定代表人：金太兰，董事长。委托代理人：苗永健，北京市京师（威海）律师事务所。被告：烟台市水利局，地址：烟台市莱山区港城东大街1779号。法定代表人：王光耀，局长。出庭负责人：李秀强，烟台市水利局党组成员，烟台市河长制服务中心主任。委托代理人：李浩，山东万阳律师事务所律师。委托代理人：李超杰，烟台市水利局所属的烟台市城市水源工程运行维护中心科长。原告烟台南光体育健身有限公司（以下简称烟台南光公司）以被告烟台市水利局所属的原烟台市城市水源工程管理局的行政强制拆除行为给其造成损失为由，以原烟台市城市水源工程管理局为被告向本院提起行政赔偿诉讼。本院受理后，因原烟台市城市水源工程管理局在机构改革中变更为事业单位，原行政职能划归为烟台市水利局，因此将本案被告变更为烟台市水利局。现本院已依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的法定代表人金太兰、委托代理人苗永健，被告的出庭负责人李秀强、委托代理人李浩、李超杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系中外合资企业，早在2000年经烟台经济技术开发区管委、建设环保土地局批复，取得了经营高尔夫项目的资质。2004年7月1日，为加快夹河河滩地的开发，改善生态环境，保证防洪工程的规范管理，原告与被告签订了《夹河宫家岛橡胶坝西岸滩地合作开发合同》。在合同履行到2019年5月10日时，被告给原告下达了将全部永久性管理房的建筑物、构筑物及附属设施予以拆除的通知，并于2019年5月15日实际拆除。这些全部永久性管理房包括休息亭、更衣室以及专门管理房，专门管理房又包括餐厅、宿舍、发球台、洗球室。原告认为这些全部永久性管理房都有合法审批手续，被告对其进行拆除既无合同依据和法律依据，也没有履行法律所要求的书面决定、公告、告知陈述申辩等行政程序。基于被告拆除这些全部永久性管理房的违法性，因此原告要求被告赔偿全部损失960万元。原告向本院提交了以下十八个证据：证据一、2000年11月23日，原告法定代表人金容淳与烟台经济技术开发区建设环保土地局签订了《临时用地租赁合同》，证明原告承租烟台市开发区夹河河滨公园南部大坝东侧河滩30000平方米，用途为体育及健身用场所。证据二、2000年11月30日，烟台经济技术开发区建设环保土地局颁发的《山东省临时建设用地规划许可证》，证明原告签订租赁合同后就办理了用地手续。证据三、2000年12月28日，烟台经济技术开发区管委会下发的《关于独资兴办烟台南光高尔夫俱乐部有限公司项目建议书的批复》，证明同意韩国高分子有限公司兴办烟台南光高尔夫俱乐部项目经过了政府立项批准。证据四、2001年1月5日，烟台开发区管委下发《关于独资兴办烟台南光体育健身有限公司可行性研究报告和章程的批复》，进一步证明兴办烟台南光体育健身有限公司符合规定。证据五、2004年7月1日，原被告签订了《夹河宫家岛橡胶坝西岸滩地合作开发合同》，证明被告为公共利益将192亩河滩地交由原告投资高尔夫项目的合同约定，并在后附的建筑图上有被告盖章确认的管理房的建造位置与面积。证据六、原告与烟台经济技术开发区城市管理环保局于2004年12月10日签订的《夹河西岸滩地绿化赔偿协议》，证明该局将河滩地80亩交与原告经营高尔夫项目，与证据五涉及的192亩土地相连，合同目的也是该局为加强河滩地自然资源的有效利用，保证国有资产不流失，由原告缴纳绿化赔偿费50年。证据七、2005年6月8日，烟台开发区环保部门下发的《证明》【烟开环管字（2005）8号】，证明原告高尔夫项目通过环保部门立项。证据八、2005年8月4日，烟台开发区管委下发的《关于烟台南光体育健身有限公司增资等事项的批复》，证明开发区管委同意原告增资，经营范围变更为体育健身、餐饮、住宿。证据九、2005年9月28日，烟台开发区环保部门下发的《审批意见》烟开环表批字【2005】19号，证明原告扩建餐厅、客房等管理房通过环评许可。证据十、2006年3月29日，被告作出的《关于对烟台南光体育健身有限公司建球场休息亭和临时更衣室申请的批复》，证明被告同意原告建设扩建项目休息亭、更衣室，并且现今政府对涉案河滩地带并无统一规划建设，因此不应拆除。证据十一2011年3月15日，烟台开发区环保部门又出具的审批意见，证明原告又通过了环评许可。证据十二、被告发到原告微信上的落款时间为2019年5月10日的《通知书》的打印件，证明被告于5月13日通知原告立即拆除建筑物、构筑物及附属设施。证据十三、被告的《关于对2019年03号信访的答复意见》，证明被告作为河道主管机关，知法犯法，将建筑垃圾就地掩埋，违反环保法规，且在该答复中自认有相关行政职能的情况。证据十四、被告的信访事项复查意见书，证明原告坚持诉求。证据十五、原告被拆除的建筑物现场照片，证明原告被拆除建筑物的现场情况。证据十六、原告的工商档案变更资料，证明原告在2000年12月8日最初申报名称为烟台南光高尔夫俱乐部有限公司，至2001年1月10日明确为烟台市南光体育健身有限公司，之后由外国法人独资企业变更为自然人独资，进而变更为中外合资公司的情况。证据十七、原告提供的与本案相关的（2019）鲁0602行初83号案的证据，证明本案被告拆除原告建筑的违法性。证据十八、原告与烟台伟元建筑装饰有限公司的施工合同及施工图一份，证明原告为该全部永久性管理房的花费是973万元，现原告只要求赔偿960万元。被告辩称：按照法律规定，行政赔偿的对象应当是行政机关对公民、法人、其他组织的合法权益造成损害才予以赔偿，而在本案中，原告是因违法建设已严重影响到了饮用水水源二级保护区和烟台市大沽夹河河道管理的正常秩序，也严重违反了法律法规的强制性规定，所以才被被告对其全部永久性管理房进行了强制拆除。因此，原告违法行为所形成的不法利益不应予以保护，原告的赔偿请求没有法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下九组证据：第一组证据、烟台大沽夹河管理处变更为烟台市城市水源工程管理局的证据，证明单位性质为烟台市水利局领导的正处级全额预算管理事业单位。1、1988年6月28日烟编（1988）100号《关于烟台市大沽夹河管理处人员编制和内部机构的批复》，证明批复设立烟台市大沽夹河管理处，事业编制25人。2、烟编(1990)122号《关于市大沽夹河管理处增设内部机构及增加人员编制的批复》，证明烟台大沽夹河管理处实行自收自支。3、2008年12月25日烟政编（2008）7号《烟台市人民政府关于设立烟台市永福园地下水库管理局的批复》，证明烟台市大沽夹河管理处一个机构两块牌子。4、2012年3月18日《关于市水利局所属部分事业单位清理规范有关问题的通知》，证明烟台市永福园地下水库管理局组建烟台市城市水源工程管理局。第二组证据、烟台市城市水源工程运行维护中心职能变化的证据，证明烟台市水源工程管理局由有行政职能的事业单位，变更为无行政职能的事业单位烟台市城市水源工程运行维护中心。1、烟台市城市水源工程管理局、烟台市城市水源工程运行维护中心的《事业单位法人证书》，证明单位性质。2、2018年12月26日中共烟台市委烟台市人民政府《关于烟台市市级机构改革涉及的事业单位机构改革的实施意见》，证明烟台市城市水源工程管理局的行政职能划归市水利局机关。第三组证据：《夹河宫家岛橡胶坝西岸滩地合作开发合同》系民事合同的证据，证明该合同不是为了实现行政管理目标的行政协议，并且违反了2004年1月10日国发办[2004]1号《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》。1、原告与烟台市大沽夹河管理处签订的《夹河宫家岛橡胶坝西岸滩地合作开发合同》，证明合同性质。2、2004年1月10日的国发办[2004]1号《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》，证明违反法律规定。第四组证据：原告的高尔夫建设项目违法占地涉案的证据，证明原告的违法项目应当拆除。1、烟台市大沽夹河管理处土地证，证明烟台市大沽夹河管理处系案涉河流水面的使用权人。2、原告高尔夫建设项目占地的卫星图，证明原告违法项目的方位图。3、《烟台市大沽夹河管理办法》、《山东省环境保护厅关于烟台市饮用水水源保护区划分方案的复函》、鲁环函[2015]1053号《关于调整烟台市大沽夹河饮用水水源地保护区的函》、《烟台市饮用水水源保护条例》，证明原告的高尔夫项目系在饮用水水源二级保护区内的违法项目。第五组证据：原告建设的休息亭、更衣室等管理房违法的证据，证明这些系违法建筑，应予拆除。1、原告管理房位置图，证明原告建设的休息亭、更衣室等管理房不在合同约定位置。2、《山东省城镇临时建设、临时用地规划管理办法》，证明临时建筑是有期限的。第六组证据：省市主管部门下发的关于“清违清障、清四乱”相关文件的证据，证明在全国专项整治活动中，原告的违法建筑应当拆除。1、烟台市水利局下发的《关于尽快组织对大沽夹河宫家岛河段河道内阻水障碍物进行清除》的通知，证明大沽夹河宫家岛河段两侧滩地内存在违法建筑等阻水障碍物，需及时拆除。2、烟汛旱字[2017]3号《烟台市人民政府防汛抗旱指挥部关于印发烟台市大沽夹河防洪抢险应急预案和烟台市大沽夹河洪水调度规程》的通知，证明烟台市城市水源工程管理局对原告下发拆除通知和进行拆除是合法的。3、水利部办公厅办河湖（２０１８）２４５号《水利部办公厅关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准》的通知，证明“乱建”问题认定标准。4、鲁河长办字[2019]9号《山东省河长制办公室关于做好河湖清违清障进展更新及加强销号管理等有关工作的通知》等省市水利部门的多个文件依据，证明被告拆除有文件依据。第七组证据：烟台市城市水源工程管理局在组织对原告违法建设拆除前进行充分协商的证据，证明被告拆除的程序合法。1、原告与烟台市城市水源工程管理局签订的限期拆除的两份《责任状》，证明原告认可对其违法建筑进行拆除。2、2019年3月13日、21日，烟台市城市水源工程管理局向原告方宣读河长办有关“河湖清四乱”有关文件、下达“限期拆除通知”并听取申辩陈述的视频、照片，证明烟台市城市水源工程管理局程序合法。3、2019年5月10日、13日，烟台市城市水源工程管理局向原告送达拆除通知并听取陈述申辩的视频、照片，证明烟台市城市水源工程管理局的程序合法。4、烟台市投资促进中心组织烟台市河长制办公室、烟台市城市水源工程管理局、烟台韩人商会、原告有关人员举行听证会照片一张，证明烟台市投资促进中心于2019年5月15日上午组织五方召开听证会，被告进一步听取了原告的陈述与申辩。5、原告自行拆除并保管热水器、空调、厨房家具的视频、照片，证明原告自愿配合被告的拆除工作。6、被告提供的《关于宫家岛河段“清四乱”专项行动中清理违建的情况说明》，证明被告对违法建筑进行整治的情况。第八组证据：原告全部永久性管理房前后现状以及处于饮用水二级保护区范围内的证据，证明被告拆除的合法性。1、被告拆除原告全部永久性管理房之前拍摄的照片和视频，证明原告违法建筑是永久性管理房，而且违法建筑都有排污口，并且违反了被告批准的临时性建筑的要求。2、水利部办公厅文件（2018）245号文件，《关于烟台市饮用水水源地保护区划定方案的函》（2010）124号文件、《烟台大沽夹河的管理办法》，以及附带的一个说明，进一步证明原告已被拆除的全部永久性管理房是在饮用水二级保护区范围内。第九组证据：被告提供的与本案相关的（2019）鲁0602行初83号案的证据，证明被告拆除原告违法建筑的合法性。经庭审质证，原告提交的十八个证据与被告提交的九组证据来源合法，客观真实，与本案亦有关联性，因此被确认为有效证据。经审理查明，原告是2001年2月28日经烟台经济开发区行政审批服务局批准由韩国高分子有限公司投资的外国法人独资企业，开办办理全套报批手续时名称为烟台南光高尔夫俱乐部有限公司，后经变更为现名称，继而经变更成为中外合资企业。被告烟台市水利局则是对案涉河滩地的大沽夹河河道管理范围行使行政职能的行政机关，由于历史和现实因素，在具体行使行政职能时，则前后分别由下属事业单位的烟台市大沽夹河管理处、烟台市城市水源工程管理局行使，直至根据2018年烟台市政府机构改革的要求，原烟台市城市水源工程管理局已变更为烟台市城市水源工程运行维护中心，并将其行政职能收归被告烟台市水利局所有。2004年7月1日，原告与被告当时行使行政职能的所属烟台市大沽夹河管理处，签订了《夹河宫家岛橡胶坝西岸滩地合作开发合同》，该合同主要规定为：由被告出所管理的河滩地192亩，由原告投资1000万元建设高尔夫球场及练习场，合作期限20年。在不改变河道工程设施功能和不影响防洪的前提下，允许原告按照向被告提供的方案，对河滩地进行改造设置沙坑、水塘、更换草坪和种植树木。原告按期向被告缴纳工程建设补偿费，前五年补偿费标准按200元／亩／年，之后每五年增加30元／亩／年，20年共计941000元。遇到政府统一规划、工程改造和建设，原告则应服从，如遇防汛抢险等紧急情况，原告应无条件服从防汛需要。合作期间或期满，如因国家政策性原因需要提前中止合同或双方不再续签定合同，双方互不补偿，原告应在一个月内将动产撤走，逾期被告有权处置。与此同时，该合同附件的工程规划图，还载明“同意在现在的停车场，顺着大坝建一管理房，建筑面积80米*20米”。2006年3月29日，被告又进一步批复同意原告进行临时建筑球场休息亭和临时更衣室的请求。以上是原被告所签订的行政协议与补充批复，但在履行合同过程中，第一，被告发现原告并没有按照合同附件的工程规划图顺着大坝建专门管理房，却建在停车场以东的河道滩地内，建筑面积也超过了约定的面积；以及原告对经被告批准临时建设的临时球场休息室与临时更衣室，按照《山东省临时建设、临时用地规划管理办法》的规定，在两年之后也没有向被告重新审批，认为这均明显违反了合同约定，也影响了防汛安全。第二，根据汛期防洪的需要，原告与被告还分别于2013年5月17日与2018年5月30日，两次签订了《责任状》，明确原告的全部永久性管理房属于违法建设，要求限期拆除与汛期保证人员财产安全，原告在两《责任状》的保证书上均没有提出任何异议，也承诺配合被告工作并盖章签字认可，但却没有实际拆除。第三，2005年9月28日与2011年3月15日，原告虽然两次由烟台经济技术开发区城市管理环保局出具了同意原告建设全部永久性管理房的环评报告，但均没有证据证明经过验收即进行营业，造成了危害原告所处的烟台市外夹河饮用水水源二级保护区的后果。上述合同履行到2018年7月20日，全国水利部门开展了“河湖清四乱”专项整治活动，据此被告认定原告属于在大沽夹河的西侧河滩地的乱建问题，依法应当予以清理。对此，被告履行了如下执法程序：2019年3月13日向原告宣读有关“河湖清四乱”有关文件并听取原告的申辩与陈述；3月21日向被告第一次下发《通知书》，通知原告5日内自行拆除违法建筑物，逾期强制拆除；5月10日第二次向原告下发《通知书》要求立即拆除；5月13日又听取当事人的陈述与申辩；在5月15日上午由市投资促进中心组织有关各方的座谈会上，又进一步听取了原告的陈述与申辩。随之，在这5月15日的下午，被告组织有关方面对原告的全部永久性管理房实际进行了强制拆除，在强制拆除过程中，原告自行拆卸了重要物品并保管，给予了必要配合。在被告如上所述进行了强制拆除之后，原告仍然继续经营高尔夫项目，但这时管理房由全部永久性管理房变换为可拆御的活动性管理房，同时也取消了原餐饮与住宿的排污项目。但是被告不允许原告继续经营，于2019年6月20日又给原告下发了责令停止高尔夫娱乐经营活动等的通知。原告不服，遂于2019年10月10日、2019年10月29日以及2020年10月12日，对被告责令停止经营的行政管理行为、进行拆除的行政强制行为以及拆除全部永久性管理房的损失分别提起了行政诉讼，本案是其中的行政赔偿一案。关于行政赔偿的具体数额，原告举证提出当年由烟台伟元建筑装饰有限公司建设全部管理房资金投入为973万元，现只要求原告赔偿960万元。另查，原告经营地块位于烟台经济技术开发区夹河河滨公园南部大坝东侧河滩，早于2000年11月23日，就该地理方位的面积只为30000平方米（约45亩）地块的使用权，由当时的法定代表人金容谆，与使用权人烟台经济技术开发区城市管理环保局（当时名称烟台经济技术开发区建设环保土地局），签订了《临时用地租赁合同》，租用期限暂定为五年，并办理了临时建设用地规划许可；据此原告取得了烟台经济技术开发区管委会同意该高尔夫项目的立项，以及工商机关颁发的经营执照。原告至2004年7月1日，扩大了经营规模，重新就该地理方位的多达192亩河滩地的使用权，与使用权人为被告所属的烟台市大沽夹河管理处，签定了本案诉争指向的上述《夹河宫家岛橡胶坝西岸滩地合作开发合同》；并于2004年12月10日就相连的80亩河滩地，仍然与使用权人烟台经济技术开发区城市管理环保局签订了《夹河西岸滩地绿化赔偿协议》，较之最初的45亩增加为80亩，至此这两大地块作为一个整体供原告经营高尔夫项目使用至今。本院认为，本案的焦点有二，第一，被告对原告的全部永久性管理房实施强制拆除的行政行为是否合法。第二，被告是否应当就行政强制拆除行为赔偿原告损失960万元。关于第一个焦点的被告对原告的全部永久性管理房实施强制拆除的行政行为是否合法。1、根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条的规定，“禁止在饮用水水源二级保护区内，新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”。据此，原告在履行合同过程中，增加了排放污染物的餐饮、住宿项目，虽然两次得到环评许可，但均没经过验收即营业，属于强制性纠正的范畴。2、根据《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条第（五）项之规定，未经批准在河道滩地修建设施的，县级以上地方人民政府河道主管机关要权责令其纠正违法行为，现原告未按照合同附件的工程规划图标明的“顺着大坝建管理房”的要求，却将全部永久性管理房建在停车场以东的河道滩地内，也明显违反合同与防汛规定；至于原告提出管理房位置在工程规划图上另有标明，但由于被告否认并能提出这是木长廊类设施的合理解释，因此本院对原告这一主张不予认定。3、根据原告经批准建设的临时球场休息亭、临时更衣室在到期后也未向被告重新审批，也没有履行在两次所签《责任状》的保证书项下的所有承诺要求，因此原告的全部永久性管理房的合法性本院也不能认定。综上，被告在全国水利专项整治活动中，对原告的强制拆除行为有事实和法律依据。但是被告怎样拆除原告的违法建筑，应当按照《中华人民共和国行政强制法》的规范进行。1、被告虽然于2019年3月21日与5月10日给原告分别下达了两次拆除的书面通知，但并不符合该法第三十四条、三十七条对具有行政强制权的行政机关应当作出行政决定与行政强制执行决定的两种文书的形式要求，也没有载明原告违反法律、法规、规章的具体条款以及权利救济途径。2、被告虽然多次与原告沟通，但也并不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十六条规定的下达书面催告书并听取陈述申辩的规范要求。3、被告虽然就拆除原告的违法建设与烟台市投资促进中心、烟台韩人商会有过沟通，但也并不符合该法第四十四条规定的对违法建筑物强制拆除之前需要张贴公告限期拆除的规范要求。因此被告的行政强制拆除行为，虽然有事实和实体的法律依据，但在程序上违法，并由于这属于事实行政行为，不具有可撤销性，因此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应当确认被告对原告的全部固定管理房实施拆除的行政强制行为违法。关于第二个焦点的被告是否应当就行政强制拆除行为赔偿原告损失960万元。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。以上可见，引起行政赔偿的条件必须是行政机关对原告的合法权益造成损害。现根据对本案第一个焦点问题的分析，被告虽实施拆除的行政强制行为违法，但只是程序违法，在实体上对原告全部永久性管理房强制拆除既有法律依据，也未对原告合法权益造成损害。原告违反法律与合同依据所造成的损失，不属于合法权益，所提出960万元的全部赔偿请求，依法不能得到本院支持。综上所述，经本院审判委员会研究决定，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告烟台南光体育健身有限公司960万元的全部赔偿请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。审 判 长  刘文胜人民陪审员  李明武人民陪审员  赵洪修二〇二〇年十二月七日书 记 员  宋海琳