湖北省宜昌市西陵区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂0502行初29号 原告谭华强，男，汉族,1965年7月29日出生，住宜昌市西陵区。 被告宜昌市住房和城乡建设局，住所地湖北省宜昌市西陵区夷陵大道93号，统一社会信用代码11420500011100285N。 法定代表人张毅，宜昌市住房和城乡建设局局长。 委托诉讼代理人张红霞，宜昌市住房和城乡建设局法规科副科长。一般授权代理。 委托诉讼代理人夏勇，湖北诚业律师事务所律师。一般授权代理。 原告谭华强认为被告宜昌市住房和城乡建设局（以下简称“宜昌市住建局”）未履行对其投诉予以查处的法定职责，于2020年6月19日向本院提起诉讼，本院于2020年6月23日受理后，于同年6月30日向被告宜昌市住建局送达了《起诉状》副本、《应诉通知书》等法律文书。并于2020年11月5日依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。原告谭华强到庭参加诉讼，被告宜昌市住建局负责人因临时工作冲突未到庭，已向本院提交书面说明，并委托诉讼代理人张红霞、夏勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告谭华强诉称：2012年12月13日宜昌市房地产估价与经纪协会专家委员会（以下简称“宜房估经协专家委员会”）受原宜昌市房产管理局（以下简称“原宜昌市房管局”）委托，对评估公司对原告房屋作出的评估报告进行了鉴定并出具了宜房估鉴（2012）07号《鉴定意见书》。2019年原告查询到宜房估经协专家委员会的社会团体分支机构登记证书在作出鉴定期间是过期的。原告于2019年12月15日将相关资料举报给被告宜昌市住建局，要求被告对该问题进行核查，查明事实后，给原告一个处理结果。由于疫情影响，被告于2020年5月29日给予原告答复称认为宜房估经协专家委员会在2012年12月13日的鉴定行为在新的登记证书有效期内，鉴定行为合法有效。被告的答复完全与事实相反。宜昌市住建局作为房地产市场监督管理机关，对原告举报的问题有直接处理的权利。可被告收到原告的举报信后，对原告举报问题的回复是乱作为的行为。综上所述，依据相关法律规定，现向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院：“1.判令被告对宜房估经协专家委员会在登记证书过期失效期间，对原告厂房评估报告接受委托并鉴定的违法行为给予处理，对宜房估鉴（2012）07号《鉴定意见书》是否有效作出结论。2.本案诉讼费由被告承担”。 原告向本院提交并出示了如下证据： 1.《举报信》（2019年12月15日）。拟证明：原告于2019年12月5日向宜昌市住建局反映了相关问题，要求宜昌市住建局履行职责。 2.原宜昌市房管局向宜房估经协专家委员会出具的委托书（2012年10月8日）及宜房估鉴（2012）07号《鉴定意见书》（2012年12月13日）。拟证明：原宜昌市房管局系委托宜房估经协专家委员会进行鉴定，而出具鉴定意见书的是宜昌市房地产估价与经济协会（以下简称“宜房估经协”），主体不一致，鉴定意见书不合法。 3.宜房估经协专家委员会社会团体分支机构《登记证书》、宜房估经协社会团体法人《登记证书》、《关于分支机构登记证书换证申请》（2013年7月1日）、民政局网站截图。拟证明：鉴定意见书是在宜房估经协专家委员会登记证书过期期间作出的。 被告宜昌市住建局辩称：一、谭华强以举报信的形式向我局投诉相关问题，属于信访事项，不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《信访条例》第二条、第二十三条的规定，本案原告谭华强采用举报信的形式，向我局举报宜房估经协专家委员会在2012年12月13日对其位于宜昌市港窑路28-2号厂房的评估报告的出具宜房估鉴(2012)07号《鉴定意见书》时，资格证书过期失效，鉴定书的结果无效，请我局查明事实，对宜房估经协专家委员会给予处理，并对其宜房估鉴(2012)07号《鉴定意见书》是否有效给予结论的请求属于信访事项。《信访条例》第三十四条、第三十五条规定:“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。可见，《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。本案中，针对原告谭华强信访反映的问题，我局已通过调查作出了书面答复意见，但谭华强未行使在法定期限内向法定机关申请复查的权利，该信访事项不仅已告终结，其亦不能再行通过行政复议、诉讼等途径寻求救济。谭华强的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应予以驳回。二、谭华强的诉讼请求及事实理由均不能成立。(一)对于谭华强的举报事项，我局已进行了处理。对于原告谭华强举报的宜房估经协专家委员会在2012年12月13号对其位于宜昌市港窑路28-2号厂房的评估报告的出具宜房估鉴(2012)07号《鉴定意见书》时，资格证书过期失效，鉴定书的结果无效，请我局查明事实，对宜房估经协专家委员会给予处理，并对其宜房估鉴(2012)07号《鉴定意见书》是否有效给予结论的请求，我局在收到后对相关事项及时进行了调查，并对谭华强进行了回复，且谭华强也在签收记录上签名，不存在谭华强诉状中所说的我局不作为、乱作为的问题。(二)宜房估经协专家委员会不存在鉴定资格证书过期失效的问题。根据《城市房屋拆迁管理条例》《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等法律文件规定，房地产价格评估专家委员会的鉴定资格为上述规定直接授予，一经授权即享有鉴定资格，而相关规定并未要求房地产价格评估专家委员会需另外办理鉴定资格证书，更不存在鉴定资格证书过期失效的问题。(三)我局无权对原告谭华强的请求进行处理。1.城市房屋拆迁的相关法律文件并未赋予我局对房地产价格评估专家委员会出具的鉴定意见进行管理和评判的行政职权。而谭华强的诉求也不属于《城市房屋拆迁估价指导意见》第二十六条估价专家委员会成员应当回避而未回避的情形，因此我局无权对原告谭华强的请求进行处理。2.宜昌市三峡坝区人民法院(2013)鄂三峡行初字第0002号《行政判决书》、宜昌市中级人民法院(2013)鄂宜昌中行终字第00078号及(2019)鄂05行再1号《行政判决书》都已依法对谭华强在本案中的请求事项进行了司法处理和认定，我局也无权再另行处理。(四)宜房估经协专家委员会的社会团体登记证书属于民政部门管理的事项。根据《社会团体登记管理条例》(2016年修订前)的相关规定，社会团体及分支机构的登记由民政部门管理，我局无权进行评价。而根据我局调查的情况来看，宜房估经协专家委员会作为宜房估经协的分支机构在2012年12月13号出具宜房估鉴(2012)07号《鉴定意见书》时，已进行了登记。综上所述，谭华强以举报信的形式向我局投诉相关问题，属于信访事项，不属于人民法院行政诉讼受案范围，谭华强的诉讼请求及事实理由不能成立，请求人民法院依法驳回其全部诉请。 被告宜昌市住建局收到《起诉状》副本后，在法律规定的期限内向本院提交并当庭出示了如下证据： 1.《举报信》（2019年12月15日）、《关于谭华强反映房地产估价与经纪协会专家委员会鉴定行为问题调查处理意见的回复》（2020年1月15日）、宜房估经协专家委员会社会团体分支(代表)机构《登记证书》。拟证明:谭华强以举报信的形式向被告投诉相关问题，被告调查得知宜房估经协专家委员会2012年已在民政部门进行了登记，并对谭华强答复，我局不存在不作为、乱作为的问题。且谭华强的上述行为属于信访事项，不属于人民法院行政诉讼受案范围。 2.三峡坝区人民法院(2013)鄂三峡行初字第00002号《行政判决书》（2013年8月12日）、宜昌市中级人民法院(2013)鄂宜昌中行终字第00078号《行政判决书》（2013年10月8日）、宜昌市中级人民法院(2019)鄂05行再1号《行政判决书》（2019年10月30日）。拟证明:相关司法文书已依法对谭华强在本案中的请求事项进行了处理和认定，被告无权再另行处理。 同时，被告宜昌市住建局还向本院提交了如下法律法规、规范性文件依据： 1.《城市房屋拆迁管理条例》； 2.《城市房屋拆迁估价指导意见》； 3.《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。 经庭审质证，原告、被告对证据分别发表了质证意见，本院对全部证据认定如下： 1.被告对原告证据1举报信真实性予以认可，且认为该举报信从形式和内容上属于信访事项，原告对回复不服不属于行政诉讼受案范围。本院认为该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据，证明原告于2019年12月15日向被告递交《举报信》，要求被告“查明事实，对宜房估经协及专家委员会给予处理，对处理结果及《鉴定意见书》（宜房估鉴[2012]07号）是否有效给我一个结论”。关于该举报信的性质系本案争议焦点，在本院认为部分综合阐述。 2.被告对原告证据2、3真实性不持异议，不同意原告所称该《鉴定意见书》不合法的证明观点。本院对该证据真实性予以确认，该组证据可证明2012年12月13日宜房估经协对评估公司对原告房屋作出的评估报告进行了鉴定并出具了宜房估鉴（2012）07号《鉴定意见书》。因本案系被告不履行法定职责之诉，故关于《鉴定意见书》的合法性与本案分属不同的法律关系，且《鉴定意见书》不属可诉行政行为，故本院不予评判。 3.被告认可原告证据4的真实性，不认可原告称被告不作为的证明观点。本院认为，该证据可证明被告就原告反映的事项，于2020年1月15日作出了回复。对被告该回复是否属不履行法定职责在本院认为部分综述。 4.原告对被告证据1真实性无异议，本院认为该证据原告已作为证据出示，双方对该证据的质证意见不再重复认定。 5.原告对被告证据2关联性有异议。本院认为，涉案宜房估鉴（2012）07号《鉴定意见书》系宜市房裁字（2012）5号《行政裁决书》的依据材料之一，故该证据和本案存在关联性，且可以证明在原告与被告（2019）鄂05行再1号行政裁决一案中，原被告围绕本案涉及的《登记证书》有效期是否影响其鉴定意见效力问题进行了举证质证。 根据各方当事人的陈述和上述有效证据及本案开庭笔录，本院综合认定如下事实： 2007年1月30日，湖北永鼎红旗电气有限公司与原告签订《房屋买卖合同》，将其位于宜昌市××××号的房屋（宜市房权证伍家字第××号）出售给原告，但双方未办理房屋产权过户手续。2010年该房屋被纳入拆迁范围内。宜昌城投公司委托宜昌广汇房地产评估有限责任公司对该房屋进行评估，该公司出具《房地产估价报告》（宜广汇估字（2012）018号），评估总价约为266.10万元。 2012年10月8日，因原告对宜昌市广汇房地产评估有限公司宜广汇估字（2012）018号《房地产估价报告》有异议，原宜昌市房管局向宜房估经协专家委员会出具《委托书》，委托其对评估报告进行鉴定。2012年12月13日，宜房估经协作出宜房估鉴（2012）07号《鉴定意见书》。该鉴定意见书由鉴定人“周勇、郑辉宇、王以斌”共同签名，加盖“宜房估经协”印章。 宜昌城投公司因与原告达不成拆迁补偿安置协议，于2012年9月3日向原宜昌市房管局申请行政裁决。2012年12月14日，原宜昌市房管局作出宜市房裁字[2012]5号《行政裁决书》，裁决：宜昌城投公司对原告的拆迁补偿方式为货币补偿，补偿金额为3314983元。原告不服，向宜昌市人民政府申请行政复议，宜昌市人民政府于2013年4月22日作出宜复决字[2013]6号《行政复议决定书》，维持了原宜昌市房管局作出的《行政裁决书》。原告仍不服，向宜昌市三峡坝区人民法院提起行政诉讼，请求撤销原宜昌市房管局作出的《行政裁决书》。宜昌市三峡坝区人民法院于2013年8月23日作出（2013）鄂三峡行初字第00002号《行政判决书》，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，向宜昌市中级人民法院提起上诉，宜昌市中级人民法院于2013年10月8日作出（2013）鄂宜昌中行终字第00078号《行政判决书》，驳回上诉，维持原判。原告仍不服，向湖北省高级人民法院申请再审，2018年10月22日，湖北省高级人民法院作出（2018）鄂行申497号《行政裁定书》，指令宜昌市中级人民法院再审。再审中，原告向法院提交了宜房估经协专家委员会社会团体分支机构《登记证书》及宜房估经协社会团体法人《登记证书》、《关于分支机构登记证书换证申请》，拟证明鉴定意见书是在宜房估经协专家委员会登记证书过期期间作出的。宜昌市中级人民法院于2019年10月30日作出（2019）鄂05行再1号《行政判决书》，认定在谭华强未提出另行选定评估机构的情况下，原宜昌市房管局委托宜房估经协组织专家组对广汇评估公司出具的《房地产估价报告》进行鉴定，在该《房地产估价报告》得到专家组肯定后，作出《行政裁决书》合法，维持了（2013）鄂宜昌中行终字第00078号行政判决。 2019年12月15日原告向被告递交举报信称，宜房估经协专家委员会在出具宜房估鉴（2012）07号《鉴定意见书》期间资格证书过期失效，原告认为“其鉴定行为严重违法，鉴定书的结果无效，请宜昌市住建局查明事实，对宜房估经协及宜房估经协专家委员会给予处理，对处理结果及宜房估鉴[2012]07号《鉴定意见书》是否有效给予结论”。被告于2020年1月15日作出《关于谭华强反映房地产估价与经纪协会专家委员会鉴定行为问题调查处理意见的回复》称：经调查宜房估经协专家委员会的登记有效期限自2007年7月27日至2011年7月27日，到期后宜昌市民政局依申请换发了新的登记证书，新证的有效期限从2011年7月27日到2015年7月27日。我局认为宜房估经协专家委员会在2012年12月13日的鉴定行为在新的登记证书有效期限内，鉴定行为合法有效。因疫情影响，上述回复于同年5月29日送达，原告认为被告未履行对原告反映问题进行查处的法定职责，遂向本院提起本案行政诉讼。 另查明，因机构改革，原宜昌市房产管理局的相应行政职能已先后划入宜昌市住房和城乡建设委员会、宜昌市住建局。 本院认为，原告向被告递交《举报信》要求被告宜昌市住建局对宜房估经协专家委员会的鉴定行为进行查处，并对宜房估鉴（2012）07号《鉴定意见书》效力作出认定。该请求既有信访事项的表现形式，亦有要求行政机关重开行政程序履行“纠错”职责的实质请求。行政机关亦兼具对行政当事人信访事项及履职申请作出回复的双重职责。但信访制度是与行政复议和行政诉讼制度是相互独立、相互分离的权利救济制度。《信访条例》第十四条第二款规定:“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第一项还规定:“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”据此，对于要求履行法定职责的投诉请求，在行政机关具有此法定职责时不应以信访答复处理。即使行政机关以信访答复的形式处理，当事人不服亦可通过行政复议及行政诉讼提起履职之诉予以救济。 但履职申请并不意味着对公民、法人或者其他组织所提任何请求，该行政机关就有履行该项请求的义务，也不意味着只要行政机关给予否定性的答复就可以提起“不作为之诉”。 一、履职之诉的前提是行政机关对其所申请的事项具有实体法上的请求权基础。本案中，原告系认为宜房估鉴（2012）07号《鉴定意见书》违法，要求被告查处并对其效力作出结论。参照原建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第二十二条、第二十三条第一款，第二十五条第一款、第二款，第二十六条第一款的规定之规定：拆迁当事人对原估价机构的复核结果有异议或者另行委托估价的结果与原估价结果有差异且协商达不成一致意见的，自收到复核结果或者另行委托估价机构出具的估价报告之日起5日内，可以向被拆迁房屋所在地的房地产价格评估专家委员会（以下简称“估价专家委员会”）申请技术鉴定。估价专家委员会应当自收到申请之日起10日内对申请鉴定的估价报告的估价依据、估价技术路线、估价方法选用、参数选取、估价结果确定方式等估价技术问题出具书面鉴定意见。受理拆迁估价技术鉴定后，估价专家委员会应当指派3人以上（含3人）单数成员组成鉴定组，处理拆迁估价技术鉴定事宜。鉴定组成员与原估价机构、拆迁当事人有利害关系或者是拆迁当事人的，应当回避；估价专家委员会成员、估价机构、估价人员应当回避而未回避的，其鉴定意见或者估价结果无效。根据上述条款，宜房估鉴（2012）07号《鉴定意见书》是宜房估经协专家委员会受原宜昌市房管局委托对估价机构出具的房屋估价报告的估价技术问题作出的专业鉴定。原告要求被告履行查处职责，实际上是对该鉴定意见持有异议。上述条款并未赋予行政机关直接对鉴定意见效力作出评判的职权。该鉴定意见是对估价报告的客观评价,是一种专业的技术鉴定和识别行为,本身并不直接确定当事人的权利义务，而是作为其后的行政裁决的相关材料，最终影响当事人权利义务的行政行为系行政裁决而非鉴定意见。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条第(七)项明确规定,鉴定意见是证据的一种。当事人对鉴定意见存有疑问，可以对鉴定意见牵连的行政裁决行为提起行政诉讼，在诉讼中依照《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定通过对该证据进行质证、申请鉴定人出庭接受质询等方式实现救济。在原告与被告（2019）鄂05行再1号行政裁决一案中，原被告已围绕本案涉及的登记证书有效期是否影响其鉴定意见效力问题进行了举证质证，法院并未采纳原告证明观点否定鉴定意见及行政裁决的合法性，法律法规赋予原告的对该鉴定意见的救济途径已穷尽。 二、鉴定意见书系行政裁决的依据材料之一,并非最终处理结果,鉴定意见本身并不对当事人权利义务产生独立的、确定性的影响，故亦不属于行政诉讼审判权之管辖范围。对于一类不属于行政诉讼受案范围的行为，当事人也不得提起一个要求行政机关评价该行为效力的履职之诉。如果一方面认为鉴定意见属于专业技术鉴定，将其界定为一种证据排除在行政诉讼受案范围外，另一方面又责令行政机关去对一个证据进行评判，从而在履职之诉中必然需要审查鉴定意见合法性，变相将鉴定意见纳入受案范围，则行政审判权限范围限制被宽泛的“履职请求”所突破。本案中虽然表面看来，原告的诉讼请求是要求行政机关履行查处职责，而非直接要求人民法院否定其鉴定意见书的效力或撤销行政裁决书，但其通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求法院撤销行政裁决书并无实质不同。该行政裁决书已经一审、二审、再审确认其合法性，再审中原告亦就鉴定意见书合法性进行了举证。当事人在法律法规赋予其救济途径已穷尽、且鉴定行为本身不属行政诉讼受案范围的情况下，转而提出一个具有“纠错性质”的履职申请，期望通过提起履职之诉将已被生效裁判认定、且不属行政诉讼受案范围的鉴定意见纳入行政案件审理，实现实体上的主张，存在利用一个新的请求种类规避重复起诉、行政诉讼受案范围、起诉期限障碍的可能。在此情况下，原告申请事宜不宜认定为要求履行法定职责的申请，而宜认定为法定救济途径外的信访申请，否则起诉期限和受案范围的约束制度则被架空。故被告按照信访申请处理，并于作出《关于谭华强反映房地产估价与经纪协会专家委员会鉴定行为问题调查处理意见的回复》并无不当。原告陈述的理由系对该信访答复不服，该信访答复对原告权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。故原告的起诉不属于受案范围，应予驳回。 三、行政诉讼是为了化解行政争议,保护民众合法权益,监督行政机关依法行使职权。公民提起行政诉讼要求人民法院予以保护的权益，应当是具有保护价值的权益。对于生效裁判已确认的事实、司法程序处理终结的争议,当事人应当尊重生效裁判,不应当在无新事实和理由的情况下，转而恣意就同一争议或就与该争议存在或不存在事实关联性的其他证据性的、程序的、与自身权利保护无关的事项反复发起行政程序，进而提起行政诉讼。尽管其起诉形式上可能符合法定立案条件，但其诉讼已背离了行政诉讼制度设立之初衷。人民法院充分保障当事人正当诉权的行使,但亦有义务识别、判断当事人的诉求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性,从而避免挤占司法资源，滋扰行政机关。本案中,原告不服原宜昌市房管局作出的宜市房裁字[2012]5号《行政裁决书》，向宜昌市人民政府申请复议，宜昌市人民政府作出宜复决字[2013]6号《行政复议决定书》予以维持。原告不服，提起行政诉讼，宜昌市三峡坝区人民法院（2013）鄂三峡行初字第00002号《行政判决书》、宜昌市中级人民法院（2013）鄂宜昌中行终字第00078号《行政判决书》一审、二审均予以维持。原告仍不服，向湖北省高级人民法院申请再审，经再审宜昌市中级人民法院于2019年10月30日作出（2019）鄂05行再1号《行政判决书》仍然维持原判决，确认《行政裁决书》合法性。原告依然不服，多次、反复以宜昌市人民政府、宜昌市民政局、宜昌市住房和城乡建设委员会、宜昌市城市管理执法委员会等行政机关为被告提起与其所主张的房屋权利救济无直接关联的涉及违章建筑拆除、社会团体登记等的行政诉讼，且均被裁定驳回起诉。在此情况下,原告仍因同一权利产生之争议盲目主张权利救济,已经偏离行政诉讼法旨在保护公民、法人和其他组织合法权益尤其是正当程序权利之立法目的,消耗的不光是行政资源、司法资源，亦是当事人自己的时间、精力和幸福感。尊重生效裁判，是尊重司法权威、尊重法治社会的基石。原告本案起诉，依法应予驳回。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告谭华强的起诉。 本案按规定不收取诉讼费。 如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。 审 判 长  冯丽娥 人民陪审员  陈 静 人民陪审员  张宏梅 二〇二〇年十二月十四日 书 记 员  王翕慷