中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行再443号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：孔树昌，男，1945年4月11日出生，汉族，住云南省会泽县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李美珍，女，1950年1月27日出生，汉族，住云南省会泽县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：朱加付，男，1972年1月9日出生，汉族，住云南省会泽县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：朱玉兰，女，1974年4月2日出生，汉族，住云南省会泽县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：朱加龙，男，1985年8月20日出生，汉族，住云南省昆明市五华区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：朱玉花，女，1976年8月29日出生，汉族，住云南省会泽县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：朱加文，男，1982年9月1日出生，汉族，住云南省会泽县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：杨粉会，女，1975年9月17日出生，汉族，住云南省会泽县。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：会泽县人民政府，住所地云南省会泽县金钟镇通宝路399号。 法定代表人：孙荣祥，县长。 出庭负责人：李晴，副县长。 委托诉讼代理人：肖明尧，云南明尧律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：会泽县大井镇人民政府，住所地云南省会泽县大井镇井田社区。 法定代表人：蒋先友，镇长。 委托诉讼代理人：陆锦潼，云南在线律师事务所律师。 再审申请人孔树昌、李美珍、朱加付、朱玉兰、朱加龙、朱玉花、朱加文、杨粉会（以下简称孔树昌等8人）因与被申请人会泽县人民政府（以下简称会泽县政府）、会泽县大井镇人民政府（以下简称大井镇政府）土地行政征收及赔偿一案，不服云南省高级人民法院（2018）云行终210号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年7月16日作出（2019）最高法行申10870号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2020年11月10日依法公开开庭审理了本案。再审申请人孔树昌、李美珍，被申请人会泽县政府副县长李晴、委托诉讼代理人肖明尧，大井镇政府镇长蒋先友、委托诉讼代理人陆锦潼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 孔树昌等8人向云南省曲靖市中级人民法院起诉称，其家位于本小组田坝头（地名）的承包耕地登记面积为1.5亩，于2015年农历八月十六日被大井镇政府没有出示任何批文及未经任何征地程序强行征收，用于建设小集镇。至今已二年，给孔树昌等8人造成较大经济损失。请求判决确认土地征收违法；判决会泽县政府、大井镇政府归还被征收占用之地，并恢复原状；责令会泽县政府、大井镇政府赔偿经济损失人民币15万元。 一审法院查明，大井镇政府提供的《大井镇集镇建设告知书》证明，2015年3月26日，已告知孔树昌大井镇集镇建设已全面启动，孔树昌家在集镇建设范围内的土地已依照相关规定进行了实地丈量并造册，由孔树昌确认，要求孔树昌于2015年3月29日以前到大井社区居委会领取征地补偿款。孔树昌拒绝签收该通知书。孔树昌等8人于2017年9月11日提起本案诉讼。 一审法院认为，孔树昌等8人提交的农村土地承包经营权证载明，共有人有孔树昌、李美珍、孔万、朱加付、朱玉兰、杨会、朱加龙。诉状所列原告有孔树昌等8人。孔树昌等8人未提供证据证明杨粉会、朱玉花、朱加文是土地承包经营共有人，故杨粉会等三人不具原告资格。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。孔树昌等于2015年3月26日知道行政行为内容，于2017年9月11日起诉,已经超过起诉期限2年，且无正当理由。遂于二〇一七年十二月十九日作出（2017）云03行初16号行政裁定，驳回孔树昌等8人的起诉。 孔树昌等8人不服，向云南省高级人民法院上诉称，一审法院错误采信大井镇政府提供的《大井镇集镇建设告知书》，致使案件认定事实错误。直到2015年10月其才知道土地被征收，一审裁定认为其提起本案诉讼已经超过2年的法定起诉期限错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 二审法院认为，根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，孔树昌等8人要求人民法院确认会泽县政府、大井镇政府实施的征收行为违法，判令会泽县政府、大井镇政府向其返还土地并赔偿损失。根据在案证据材料能够证实，井田社区居民委员会于2015年3月26日向孔树昌户发出了《大井镇集镇建设告知书》，要求孔树昌户领取征地补偿款。那么，孔树昌等8人最迟于2015年3月26日就应当知道其土地被征收的事实，其于2017年9月6日提起本案行政诉讼，已经超过法律规定的起诉期限，依法应予驳回。遂于二〇一八年九月二十六日作出（2018）云行终210号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 孔树昌等8人申请再审称，一、二审法院错误采信大井镇政府提供的《大井镇集镇建设告知书》，致使案件认定事实错误。直到2015年10月其才知道土地被征收，一、二审裁定认为其提起本案诉讼已经超过2年的法定起诉期限错误。请求撤销一、二审裁定，指令本案继续审理。 会泽县政府答辩称，（一）孔树昌等8人所提诉讼请求超过起诉期限。（二）案涉被占用土地是大井镇政府采取流转方式取得使用，不是会泽县政府征收或占用。孔树昌等8人要求确认会泽县政府实施征收行为违法并给予补偿缺乏事实依据。（三）会泽县政府针对孔树昌等8人信访一事进行了督查并制发《行政执法督查书》，对大井镇政府可能出现的违法行为履行了监督职责。请求裁定驳回孔树昌等8人针对会泽县政府的各项诉请，并对孔树昌等8人提出的起诉期限问题依法作出裁判。 大井镇政府答辩称，（一）被诉行为并非行政征收，而是大井镇井田社区的土地收回行为。（二）大井镇井田社区的告知书系告知申请人就土地款项处理相关事宜，不涉及征收。补偿依据当时的补偿标准进行。（三）案涉项目是为公益事业，不存在高价卖房情况。大井镇政府当庭自述，根据会泽县公安局大井派出所的询问笔录，强制占用案涉土地的行为发生在2015年9月30日（农历八月十八日），系施工队所为而非大井镇政府实施。请求裁定驳回孔树昌等8人的再审申请。 对一审裁定认定的事实，经审查属实，本院予以确认。 本院另查明，会泽县政府于2018年5月31日作出《行政执法督查书》，主要内容是，会泽县政府接曲靖市人民政府法制办公室行政执法监督转办函，对孔树昌认为大井镇政府在2015年征收土地中存在违法行为，强占孔树昌承包经营土地用于街道建设，派出调查组进行调查督办。经查，大井镇政府对居住在大井镇井田社区居民委员会下街组孔树昌等8人承包经营的土地1.5亩，在与承包人未签定任何流转协议的情况下，将土地以流转方式占用，并改变土地使用用途，已属违法行为。会泽县政府责成大井镇政府限2018年6月10日前依法纠正违法行为，处理好有关事宜，并于2018年6月11日前将纠正和处理情况报会泽县政府。 本院认为，本案的争议焦点在于孔树昌等8人提起本案诉讼，请求确认案涉土地的“征收行为”违法，判令归还土地、恢复原状并赔偿经济损失，是否超过起诉期限。 一般法律意义上的征地由一系列行为构成，包括征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等行为。当事人起诉要求确认征地行为违法的，因为被诉征地行为是可以拆分的，且按照法律规定，对于诸如征地补偿协议等征地中的行政行为提出的诉讼，人民法院均应受理并作出裁判，故一般不宜简单认定为诉讼请求不明确，而应当予以释明，对于符合起诉条件的诉讼予以受理审查。 本案中，根据会泽县政府作出的《行政执法督查书》，被诉土地“征收行为”属于未签定任何流转协议的情况下将土地以流转方式占用并改变使用用途的违法行为。被诉行政行为同样具有可拆分性，是否属于合法有效行政行为以及对其起诉是否超过法定期限有待司法审查。原审法院对于孔树昌等8人笼统起诉请求确认案涉土地的“征收行为”违法未予释明，迳直以《大井镇集镇建设告知书》作为孔树昌等8人知道或者应当知道作出行政行为之日的起算点计算起诉期限，裁定驳回起诉，剥夺了孔树昌等8人的诉讼权利，并使其对于被诉行政行为再无权利救济的机会和渠道。 对于孔树昌等8人起诉要求确认侵犯其土地权利的行政行为违法，人民法院应当进行释明，对于符合法定条件的起诉可以受理；对于被告适格，但根据级别管辖有关规定应当移交基层人民法院管辖的，依法移送管辖；对于起诉期限依法查明并作出裁判；对于不符合法定条件的起诉，依法裁定不予立案或裁定驳回起诉。 综上，一、二审裁定认定事实不清，适用法律错误。一审法院驳回起诉错误；二审法院维持一审法院驳回起诉裁定错误。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下： 一、撤销云南省高级人民法院（2018）云行终210号和曲靖市中级人民法院（2017）云03行初16号行政裁定； 二、指令云南省曲靖市中级人民法院继续审理。 审判长 杨 军 审判员 张昊权 审判员 乐 敏 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理谢承浩 书记员方晓玲