西安铁路运输中级法院行 政 判 决 书                               (2020)陕71行终1209号 上诉人(原审原告) 西安隆和建材有限责任公司，住所地：西安市长安区。法定代表人吴伟民，经理。委托代理人李平，陕西海普睿诚律师事务所律师。委托代理人王瑜晨，陕西海普睿诚律师事务所律师。被上诉人(原审被告) 西安市自然资源和规划局，住所地：陕西省西安市未央区楼。法定代表人冯涛，局长。委托代理人李东君，该局工作人员。委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。上诉人西安隆和建材有限责任公司（以下简称隆和建材公司）因与被上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源局）土地行政处罚一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初888号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2014年1月29日，西安市环境保护局长安分局作出《关于西安隆和建材有限责任公司1亿块/年污泥制空心砖项目环境影响报告表的批复》（市环长批复[2014]11号），批复同意该项目按照《报告表》中所列的地点、性质、规模及环境保护措施进行建设，并强调在项目设计、建设过程中和投入运行后，建设单位必须重点做好以下工作：“……（三）项目运营期，城市污水处理厂污泥原料必须全部进入防渗、防溢散和防臭功能的专用贮存车间，车间内建设通风换气装置，排气装置上必须安装臭气处理设施。并根据生产用量拉运污泥，减少恶臭气体挥发量……”2017年6月26日，西安市水务局、西安市环境保护局向市财政局作出《关于西安隆和建材有限责任公司进入我市城区污泥处置市场的函》（市水函[2017]193号），称西安隆和建材有限责任公司具备污泥处置有关资质，且具有污泥临时堆放点建设条件，建议由市污水监管中心与该企业签订污泥处置服务协议书，并作为污泥临时堆放点项目实施主体，委托西安隆和建材有限责任公司在制砖采土区域建设污泥临时堆放点。2017年10月14日印发的《西安市人民政府专项问题会议纪要》（182）载明：“……三、同意由市污水监管中心与西安隆和建材有限责任公司签订污泥处置服务协议……”2017年11月1日，西安市污水处理监督管理中心（甲方）、西安隆和建材有限责任公司（乙方）、西安兴蓉环境发展有限责任公司（丙方）签订《西安市城区污泥处理处置服务协议书》，约定：“……1、处置对象：西安兴蓉环境发展有限责任公司所属市第二污二期污水处理厂所产生的污泥。2、处置方式：建材利用。3、处置能力：240吨/日……（二）乙方的权利和义务。1、乙方有权拒收丙方提供的不符合泥质重金属指标标准要求的污泥（参见城镇污水处理厂污泥泥质标准GB24188-2009）。2、乙方有权收取污泥处置费。3、乙方按照环保要求无害化处置污泥，并承担相关责任。因处置不当造成的环境污染行政处罚由乙方承担。4、乙方应向甲方、丙方明确污泥处理厂的处置能力，乙方在处置储存能力范围内须全天24小时无条件接收已运输到场污泥，并及时做好无害化处理处置。5、乙方应建立污泥应急储存场所，并建立生产事故应急预案，并采取防渗等措施防止污泥二次污染环境。6、乙方因不可抗力、生产运行调整变化或其他原因等不能处置丙方污泥时，应提前一天通知丙方，并报甲方备案。7、乙方接受甲方的监督和核查，并须按季度提供污泥处置后产品的检测报告。8、在本合同期限内，乙方未向甲方报备，私自堆积、弃置未经处置的污泥，或污泥进厂后未严格按工艺要求及时进行处置，除应承担相应的法律责任外，同时视为严重违约。9、乙方污泥临时堆放点需严格按照市水务局、市环保局联合下发的《关于加强污泥处置厂规范化建设的通知》规定要求执行，严格做好污泥处置过程中的防渗、覆盖工作……本协议期限为一年，自2017年11月3日起至2018年11月2日止……”2018年11月，西安市污水处理监督管理中心（甲方）、西安隆和建材有限责任公司（乙方）与西安碧源水务有限公司、西安兴蓉环境发展有限责任公司（丙方）签订《西安市城区污泥处理处置服务补充协议》，协议内容与前述《西安市城区污泥处理处置服务协议书》内容基本一致，处置对象变更为“西安碧源公司下属经开草滩污水处理厂每日所产污泥；西安兴蓉公司下属一污二期、二污二期每日所产污泥”。2017年12月1日，西安市长安区水务局（甲方）、西安隆和建材有限责任公司（乙方）、西安长安桑德水务有限公司（丙方）签订《西安市长安区污泥处理处置服务协议书》，约定：“……1、处置对象：西安市第九污水处理厂所产生的污泥。2、处置方式：建材利用。3、处置能力：150方/日……本协议期限为一年，自2017年11月22日2018年11月21日止……”乙方的权利和义务与2017年11月1日签订的《西安市城区污泥处理处置服务协议书》内容基本一致。2018年11月23日，三方再次签订《西安市长安区污泥处理处置服务协议书》，协议内容与前述协议基本一致。2018年5月18日，隆和建材公司（乙方）XX村XX组（李某乙）（甲方）、XX村XX组（李安绪）（甲方）、XX村XX组（李某乙、李某乙）（甲方）分别签订《企业租地合同》，约定XX村XX组李某乙1.42亩土地、彭村一组李安绪2.1亩土地、彭村十组李某乙2.43亩土地、李某乙2.2亩土地的所有使用权出租给乙方，租赁期限2018年5月18日至2027年6月1日。该《企业租地合同》甲方代表处签名为“李某甲”，乙方代表处加盖有隆和建材公司的公章及隆和建材公司法定代表人某乙的签字。2019年5月30日，市自然资源局决定对2017年7月隆和建材公司占用XX街XX村土地倾倒污泥的行为进行立案查处。2019年5月31日，市自然资源局长安分局执法监察队工作人员对隆和建材公司法定代表人吴伟民进行询问并制作《调查询问笔录》，在笔录中某乙称在市自然资源局下发处罚告知书时就开始复垦，复垦大概维持了20多天，完成后就在十月初种植了小麦，复垦的范围为铁丝网西南侧，该块地复垦前是隆和建材公司倾倒的污泥，目前已经复垦完毕达到了种植条件。同日，市自然资源局工作人员对隆和建材公司进行现场勘测并制作《现场勘测笔录》，《现场勘测笔录》中勘测情况为：“经现场勘测，隆和建材有限公司污泥倾倒场地位于该公司生产场地南侧。目测估算总面积约为60亩，场地北侧为路，东西南均为农地栽种小麦。场地靠东处有一排绿色铁丝网隔离带，铁丝网东侧荒草存生，地面不平，存在污泥风干后的痕迹、小麦收割时的麦茬，地面存在裂缝。因场地面积较大，现场无法测算面积，由西安隆和建材有限公司法定代表人吴伟民现场指界测量，最终面积以测量成果为准。”隆和建材公司法定代表人吴伟民在当事人/见证人处签字、捺印。西安长地勘察测绘有限公司受市自然资源局长安分局执法监察队委托于同日测量并制作了《西安隆和建材有限责任公司占地范围示意图》及《界址点成果表》，显示总占地面积为41922.61平方米，折合62.884亩，其中预留取土区范围内25533.64平方米，合38.300亩，预留取土区范围外16388.97平方米，合24.584亩。市自然资源局套合《长安区XX街道土地利用总体规划图（局部）》（2006-2020年调整完善），图中显示隆和建材公司面积为62.884亩，其中基本农田保护区面积24.584亩，有条件建设区面积38.300亩。2019 年7月4日，市自然资源局工作人员对长安区XX街XX村XX组长李某甲进行询问并制作询问笔录，在笔录中李某甲称2018年5月18日隆和建材公司与其村一组李XX、九组李XX、十组李XX、李某乙分别签订企业租地合同，租地面积共8.15亩（以实际丈量为准），租期九年，每年每亩地租金2000元，其是受上述村民委托与隆和建材公司签订租地合同，所收租金已全额发放给村民，其中李安绪、李养红因人长期不在经本人同意暂时放在其手中，对于隆和建材公司当时租地干什么不知情，后因群众反映才知道倾倒了污泥，现在地里还有污泥。2019年7月11日，市自然资源局工作人员对长安区XX街XX村村民李银会进行询问并制作询问笔录，在笔录中李某乙称隆和建材公司共租赁了包括其二亩一分土地在内的六家的地，是经其同意由队长李某甲与隆和建材公司签订的合同，其未和隆和建材公司签订合同，也没有拿到合同，隆和建材公司租赁其土地是为了倒污泥，一般是用挖机挖的深坑，直接倒进去，其土地以前种的是小麦，倾倒污泥后会影响以后种地，其他五家的地和其一样被倾倒的都是污泥，租金由李某甲向其支付。2019年7月15日，市自然资源局向隆和建材公司作出并送达《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》，告知隆和建材公司享有陈述、申辩和听证的权利。2019年7月18日，隆和建材公司向市自然资源局申请听证。2019年7月24日，市自然资源局作出《行政处罚听证通知书》并向隆和建材公司送达。2019年7月30日，因案件特别复杂，市自然资源局经审批决定延长查处期限，延长期限为“2019.7.30-2019.8.30”。2018年8月5日，市自然资源局长安分局组织召开听证会，隆和建材公司委托代理人参加听证会，并提交了《采矿许可证》、《挂牌出让成交确认书》等证据材料，认为根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，应当由处罚机关证明被处罚人有违法行为，而取土及倾倒污泥从举证的情况无法证实，公安机关的笔录不属于行政机关直接调查行政笔录，也没有证明超出的具体面积。且倾倒污泥这个行为从主体、运输、倾倒这三个方面来说，主体不是隆和建材公司，认定隆和建材公司倾倒无依据，且土地原状已经恢复，不能再要求恢复原状。2019年8月12日，市自然资源局作出市国土监字（2019）9-73号《土地行政处罚决定书》，认定：“2017年7月，西安隆和建材有限责任公司开始占用XX街XX村土地取土并倾倒污泥，截止调查之日，已取土并倾倒污泥41922.61平方米（62.884亩），其中25533.64平方米（38.3亩）依法属于砖瓦用粘土的开采区，依据长安区魏寨街办土地利用总体规划图（2006-2020年）调整完善显示：剩余16388.97平方米（24.584亩）土地属基本农田。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、《基本农田保护条例》第十七条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、《基本农田保护条例》第三十三条之规定，决定处罚如下：一、限15日内对破坏的基本农田16388.97平方米（24.584亩）进行整改，恢复土地原状；二、对破坏的基本农田16388.97平方米（24.584亩）处以每平方米45元罚款，共计柒拾叁万柒仟伍佰零叁元整（737503.00元）。”并于当日向隆和建材公司直接送达。该罚款尚未缴纳。隆和建材公司对涉案行政处罚决定不服，于2020年3月5日诉至原审法院，请求：撤销市自然资源局作出的市国土监字（2019）9-73号土地行政处罚决定书。另查明，2018年9月17日，西安市公安局长安分局鸣犊派出所（以下简称鸣犊派出所）对隆和建材公司员工汪某某进行询问，在笔录中汪某某称吴伟民2017年从彭村村民租了一部分耕地，然后吴伟民从2017年6月份开始从西安市污水处理中心拉污泥倒到租来的该部分地里，2018年初因租的地不够用，吴XX又从彭村村民那里租了一部分耕地继续进行倾倒污泥用，直到2018年7月检查发现隆和建材公司在农用地里堆放污泥的事情，并进行勘查，实测为24亩地左右用于堆放污泥。有没有办理土地审批手续不清楚。隆和建材公司在租来的耕地中挖了3米左右的深坑，然后再铺上黑色的塑料袋，把污泥倒进去后再用土层盖上。拉来的污泥是黑色的，散发着恶臭，泥浆状，污泥没有进行去水化等处理措施，听说含水量有80%。隆和建材公司对该土地进行了清理，但还是清理不干净。当日，XX村XX队长李某甲进行询问，在笔录中李某甲XX村XX组李安绪2.1亩、李养红1.42亩、十组李银会2.43亩、李某乙2.2亩种粮食的地，一共8亩多土地，村民委托其与吴伟民签订的租地合同。租地用途和现状、是否办理土地审批手续其不清楚。2018年9月17日，鸣犊派出所对彭村村民李银会进行询问，在笔录中李银会称是村上队长李某甲调解租地的，村上有六家地租出去，租地是由李某甲签订的租地合同，给其看了一下，没给合同。租地前地里种的小麦。隆和建材公司租地后用挖机在地里挖的深坑，给地里倒污泥，现在地里是污泥，对其以后种地有影响，种地困难。2018年10月26日，鸣犊派出所对隆和建材公司法定代表人吴伟民进行讯问并制作了《讯问笔录》，在笔录中吴伟民称隆和建材公司在西安市长安区XX街XX村建材基地3号厂，厂区XX村土地，总占地230亩，建设用地35亩，公摊用地20亩左右，剩余的是采矿用地。2017年10月吴伟民与西安市水务局、西安市长安区水务局分别签订了污水处理厂淤泥处理协议，约定西安市水务局每天240吨污泥、西安市水务局长安分局每天120吨污泥由隆和建材公司负责处理，隆和建材公司一天实际平均能处理200吨污泥左右。2017年7月开始处理污泥，每次都倒在隆和建材公司厂的塬上头，2018年发现隆和建材公司塬上的130亩地左右的污泥堆不下了，就联系李某甲看有没有村民愿意把地租给隆和建材公司存放污泥，后与李某甲签订了3份租地合同，租用村民7、8亩耕地，有的种的庄稼，有的没种东西。隆和建材公司存储污泥是先将土地挖开3米深的坑，然后有的在坑内铺上土工布或有的坑内铺上防水塑料，然后每次污水处理厂拉来的污泥都先倒到一个小坑内，将之前挖坑的土和污泥按照土和污泥3:1的比例搅拌均匀，然后倒入之前挖好的坑内，上面再盖上50公分的土，最后在上面盖上防尘网。租地后同样方式处理租赁村民的土地。租地倒污泥没有取得土地部门的许可。2018年7月土地部门下发处罚，隆和建材公司对破坏的24.94亩土地正在进行翻土复耕。2018年8月，经鉴定，涉案土地修复难度及工程量极大，属于对耕地种植条件的严重毁坏。又查明，2018年8月30日，市自然资源局作出市国土监字（2018）9-128号《土地行政处罚决定书》，该处罚决定书认定，2017年7月，隆和建材公司占用XX街XX村土地取土并倾倒污泥，决定处罚如下：一、限15日内对破坏的基本农田16626.67平方米（24.94亩）进行整改，恢复土地原状；二、对破坏的基本农田16626.67平方米（24.94亩）处以每平方米45元罚款，共计柒拾肆万捌仟贰佰（748200.00）元整。隆和建材公司对该土地行政处罚决定不服，向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府于2018年11月6日作出市政复决字[2018]518号行政复议决定维持了该土地行政处罚决定，后隆和建材公司不服市自然资源局于2018年8月30日作出的市国土监字（2018）9-128号土地行政处罚决定及西安市人民政府于2018年11月6日作出的市政复决字[2018]518号行政复议决定，于2018年11月21日向原审法院提起行政诉讼。2019年3月25日，原审法院作出（2019）陕7102行初22号行政判决书，以事实不清，证据不足为由撤销了市国土监字（2018）9-128号土地行政处罚决定及市政复决字[2018]518号行政复议决定。2019年5月31日，原西安市国土资源局作出市国土监字（2019）9-47号《土地行政处罚决定书》，认定西安隆和建材有限责任公司未按照采矿许可证划定矿区范围，进行越界开采粘土行为，严重破坏了矿产资源管理秩序及周边生态环境，决定对西安隆和建材有限责任公司越界开采矿产资源违法行为处以责令退回本矿区范围内开采，没收违法所得19188元并处罚款10000元的处罚。原审法院认为，本案的争议焦点是：一、隆和建材公司的起诉是否超过起诉期限；二、市自然资源局作出的市国土监字（2019）9-73号土地行政处罚决定是否合法。针对第一个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”本案中，市自然资源局于2019年8月12日向隆和建材公司送达了涉案《土地行政处罚决定书》，故隆和建材公司的起诉期限应当自2019年8月12日起计算六个月。隆和建材公司主张因新冠肺炎疫情政府采取封城的措施属不可抗力，根据陕西省突发公共卫生事件应急响应的发布时间和调整时间，2020年1月25日至2020年2月28日之间的时间不应计算在起诉期限内，其于2020年3月5日通过网络立案向原审法院提起本案诉讼并未超过法定起诉期限的意见。原审法院认为，因新冠肺炎疫情突发，社会秩序受到极大冲击，客观存在无法正常立案的可能性，为维护当事人的合法权益，对隆和建材公司是否超过法定起诉期限不宜过度苛求，故对隆和建材公司该主张，原审法院予以采纳。针对第二个争议焦点，首先，因市自然资源局作出涉案行政处罚决定行为发生在2019年，故本案应当适用当时有效的2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称2004年《土地管理法》）。2004年《土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，市自然资源局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查、作出相应处罚的法定职责。其次，2004年《土地管理法》第三十六条规定：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定：“依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。”《基本农田保护条例》第十七条第一款规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.4规定：“判定违法用地是否占用基本农田，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。违法用地位于土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围的，应当判定为占用基本农田……”本案中，隆和建材公司认可其在2018年10月对其所租赁的XX街XX村土地进行复垦，复垦前该块土地是由隆和建材公司用来取土并倾倒污泥的事实，该事实与市自然资源局提交的吴XX询问笔录、李某甲询问笔录、李银会询问笔录、《现场勘测笔录》《西安隆和建材有限责任公司占地范围示意图》及《界址点成果表》等相关证据相印证，原审法院对隆和建材公司在租赁的XX街XX村土地上取土并倾倒污泥的事实予以确认。根据市自然资源局提交的《长安区XX街道土地利用总体规划图（局部）》（2006-2020年调整完善），涉案土地规划土地用途为基本农田保护区及有条件建设区，其中基本农田保护区面积为16388.97平方米，折合24.584亩，根据上述法律法规的规定，隆和建材公司在涉案土地上取土并倾倒污泥属于占用基本农田取土、破坏耕地，毁坏种植条件的情形，市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条，结合《陕西省国土资源行政处罚自由裁量权适用标准（试行）》“非法占用基本农田，破坏种植条件的，处以基本农田的耕地开垦费1倍-2倍的罚款”的规定，《陕西省自然资源厅关于耕地开垦费征收管理有关问题的通知》 “……一、耕地开垦费收取标准……关中地区：水田40元/平方米、水浇地32元/平方米，旱地30元/平方米；非农建设用地项目占用基本农田的，耕地开垦费按缴纳标准的150%收缴……”的规定，市自然资源局作出涉案土地行政处罚内容符合法律规定，罚款金额亦在法律规定的自由裁量标准幅度内，并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚:（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的……”关于隆和建材公司主张其2018年10月左右进行复耕，现已恢复土地原状的意见，隆和建材公司未向法庭提交其对涉案土地进行复垦的相关证据，且未提交已恢复土地原状的证据，对其该项辩解意见，原审法院不予采纳。关于隆和建材公司主张市自然资源局于2018年8月30日向其作出行政处罚决定被法院依法判决撤销后，市自然资源局又基于同一事实和理由，相同的法律依据，作出的基本相同的涉案土地行政处罚决定应予以撤销的意见，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决市自然资源局重新作出行政行为的，市自然资源局不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”所谓“同一事实和理由”是指行政机关重新作出的行政行为依据的主要证据、事实和理由，与被撤销的行政行为所依据的主要证据、事实和理由基本相同，从而造成重新作出的行政行为直接与人民法院的生效判决认定事实和理由相抵触的情形。如果生效判决仅仅是事实不清、主要证据不足为由撤销原行政行为，行政机关重新作出行政行为时，依据新的证据，补充认定相关事实，完善决定理由，重新作出与原行政行为处理结果相同的行政行为，不属于以“同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同行政行为的情形。市自然资源局于2018年8月30日作出的行政处罚决定被判决撤销的理由是没有查明事实，证据不足，在本案中，市自然资源局作出涉案行政处罚决定的过程中，依法重新进行调查和现场勘测并制作现场勘测笔录，隆和建材公司法定代表人在该笔录上写明“以上情况属实”并签字、按捺，在重新立案调查、现场勘测、调查询问、处罚及听证告知、作出处罚决定并依法送达等法定程序的基础上，保证了处罚相对人的陈述、申辩、听证等重要程序性权利，查清了隆和建材公司的违法事实，并根据调查、现场勘测等取得的新证据，在法定期限内作出涉案行政处罚决定，不属于“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”，不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，故对隆和建材公司的上述辩称意见，原审法院不予采信。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内做出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案中，市自然资源局于2019年5月30日立案，因案件情况复杂，市自然资源局于2019年7月30日决定对该案延长查处期限，延长期限为“2019.7.30-2019.8.30”，市自然资源局于2019年8月12日作出涉案行政处罚决定，并于同日向隆和建材公司送达，故其作出涉案行政处罚决定符合上述法律规定的期限，程序合法。综上，市自然资源局作出的市国土监字（2019）9-73号土地行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回西安隆和建材有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由西安隆和建材有限责任公司负担。隆和建材公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决违反最高院关于强制检索和类案同判的规定。被上诉人于2018年8月30日作出市国土监字（2018）9-128号《土地行政处罚决定书》，上诉人不服该处罚决定向原审法院提起行政诉讼，经原审法院审理，作出（2019）陕7102行初22号行政判决，认定被上诉人作出的市国土监字（2018）9-128号《土地行政处罚决定书》证据不足，判决撤销被上诉人作出的市国土监字（2018）9-128号《土地行政处罚决定书》。后被上诉人又基于原事实和证据作出与原被撤销的市国土监字（2018）9-128号《土地行政处罚决定书》内容基本相同的市国土监字（2019）9-73号《土地行政处罚决定书》。而原审法院却认定市国土监字（2019）9-73号《土地行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律正确、程序合法。因此，原审法院没有按照最高院关于强制检索和同案同判的规定，导致同案不同判。二、原审法院为证明被诉行政处罚决定的合法性，违法调取被上诉人作出处罚决定时未收集的证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，因此原审判决适用法律错误，应依法撤销。三、原审判决认定事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第七十四条、第七十六条的规定，对非法占用土地作出行政处罚，应当以破坏土地的耕种条件或者造成土地荒漠化、盐渍化为前提。本案中，被上诉人作出涉案被诉行政处罚决定时，并未查清上诉人的行为是否已经破坏土地种植条件以及破坏耕地的面积、是否造成土地荒漠化、盐渍化的事实，且在其提交的证据中未提交破坏种植条件或者土地荒漠化、盐渍化的检验鉴定报告。被上诉人作出涉案被诉行政处罚决定认定事实不清、证据不足，缺乏法律依据，依法应予撤销。根据《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.4的规定，本案中，被上诉人并未提交将违法用地的界址范围与乡（镇）土地利用总体规划图纸进行套合比对的证据，也没有界址坐标与数据库矢量图进行套合比对的资料，仅是在《长安区XX街道土地利用总体规划图》上标注了上诉人占用土地的面积。因此，涉案被诉行政处罚决定认定事实不清、证据不足，违反《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.4条关于占用基本农田认定的规定，依法应予撤销。被上诉人提供的证据无法证明上诉人占用基本农田的面积为24.584亩。涉案污泥土地已于第一次行政处罚后的2018年10月左右完成复耕，且已收获一季小麦，后交付给村民。被上诉人作出第二次行政处罚时，涉案现场已经不存在，被上诉人作出的面积测量没有准确的事实，且处罚依据明显不足。综上，原审判决认定事实错误、适用法律错误、应予撤销。故提起上诉，请求：撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初888号行政判决书，发回原审法院重审。被上诉人市自然资源局辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：市自然资源局作出的涉案被诉行政处罚决定是否合法。本案市自然资源局于2019年8月12日作出涉案行政处罚决定，故本案应当适用当时有效的2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称2004年《土地管理法》）的规定。根据2004年《土地管理法》第六十六条第一款的规定，市自然资源局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职责。2004年《土地管理法》第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定：“依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。”《基本农田保护条例》第十七条第一款规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.4规定：“判定违法用地是否占用基本农田，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。违法用地位于土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围的，应当判定为占用基本农田……”。本案中，隆和建材公司从2017年7月开始占用西安市长安区XX街XX村的24.584亩基本农田取土并倾倒污泥，该事实被上诉人市自然资源局提交了询问笔录、现场勘测笔录、《西安隆和建材有限责任公司占地范围示意图》《界址点成果表》《长安区XX街道土地利用总体规划图（局部）》（2006-2020年调整完善）、《西安市国土资源局关于长安区XX街XX村一宗耕地破坏程度的鉴定意见》（市国土发[2018]267号）、《耕地破坏程度初步鉴定意见》等证据予以证实，且证据之间能够相互印证形成证据锁链，足以认定。隆和建材公司占用基本农田取土并倾倒污泥的行为违反上述土地管理法及基本农田保护条例的规定，依法应予处罚。被上诉人根据隆和建材公司的违法行为的性质、占地类型及造成的后果等，结合《陕西省国土资源行政处罚自由裁量权适用标准（试行）》《陕西省自然资源厅关于耕地开垦费征收管理有关问题的通知》的规定，作出涉案行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，处罚裁量恰当。在此过程中，市自然资源局履行了调查、现场勘测、告知拟处罚决定、告知听证、组织听证、经批准延期等程序后，对隆和建材公司作出涉案行政处罚决定，并依法向隆和建材公司送达，符合法定程序。一审判决认定被上诉人市自然资源局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，并无不当，本院予以维持。上诉人隆和建材公司主张市自然资源局认定其非法占用土地面积的事实不清，经审查，本院认为，虽然隆和建材公司在2018年10月对其所租赁的XX街XX村土地进行复垦，但并不能妨碍被上诉人对上诉人之前的违法行为进行调查并作出处罚。对于隆和建材公司占用土地的面积，被上诉人根据隆和建材公司法定代表人吴伟民现场指界，委托西安长地勘察测绘有限公司对占用土地的面积进行测量，确定上诉人取土倾倒污泥的总占地面积为62.27亩，预留取土区范围内合38.300亩，预留取土区范围内合24.584亩，同时被上诉人依据《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.4规定，结合《长安区XX街道土地利用总体规划图（局部）》（2006-2020年调整完善），认定上诉人占用基本农田面积为16388.97平方米（折合24.584亩），事实清楚、证据确凿。上诉人的上述主张没有事实依据，本院不予支持。上诉人主张一审法院以证据不足撤销被上诉人于2018年8月30日作出的行政处罚决定，对于被上诉人2019年8月12日作出的涉案行政处罚决定却认为事实清楚、证据确凿，明显违反了同案不同判的规定。经审查，本院认为，被上诉人于2018年8月30日作出的行政处罚决定被判决撤销的理由是没有查明事实，证据不足，而被上诉人2019年8月12日作出涉案行政处罚决定时，经隆和建材公司法定代表人吴伟民现场指界，依法重新进行了现场勘测，并委托西安长地勘察测绘有限公司对占用土地的面积进行测量，根据西安长地勘察测绘有限公司制作的《西安隆和建材有限责任公司占地范围示意图》《界址点成果表》《长安区XX街道土地利用总体规划图（局部）》（2006-2020年调整完善），被上诉人认定隆和建材公司非法占用XX街XX村24.584亩基本农田取土并倾倒污泥，事实清楚、证据确凿。一审法院认定被上诉人2019年8月12日作出涉案行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，并无不当，并未违反同案不同判的规定。故对隆和建材公司的该项主张，本院亦不予支持。关于上诉人隆和建材公司主张一审法院在一审庭审后要求被上诉人补充提交耕地破坏程度鉴定意见，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，本院经审查认为，《西安市国土资源局关于长安区XX街XX村一宗耕地破坏程度的鉴定意见》（市国土发[2018]267号）、《耕地破坏程度初步鉴定意见》系被上诉人作出涉案被诉行政处罚决定前已经存在的证据，被上诉人补充提交耕地破坏程度鉴定意见的证据有利于查明案情且并不违反法律的相关规定。关于上诉人主张其已经对涉案土地进行了复垦，被上诉人作出涉案被诉行政处罚决定责令上诉人恢复土地原状属于事实不清。本院经审查认为，被上诉人向原审法院提交了《西安市国土资源局关于长安区XX街XX村一宗耕地破坏程度的鉴定意见》（市国土发[2018]267号）、《耕地破坏程度初步鉴定意见》，鉴定意见认定涉案土地修复难度及工程量极大，属于对耕地种植条件的严重毁坏。同时结合鸣犊派出所对隆和建材公司员工的询问笔录，可以认定隆和建材公司在XX街XX村24.584亩基本农田中挖了3米左右的深坑倾倒污泥，虽然上诉人对涉案土地进行了覆土并种植小麦，但上诉人并未提交对倾倒的污泥已经清理的相关证据，因此被上诉人作出涉案行政处罚决定责令上诉人恢复土地原状并无不当，对上诉人的该项上诉主张本院亦不予支持。综上，被上诉人市自然资源局作出的市国土监字（2019）9-73号土地行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人隆和建材公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人西安隆和建材有限责任公司负担。本判决为终审判决。 审 判 长      侯文锋审 判 员      周玲玲审 判 员      王  方   二〇二一年一月十日 法官助理      李阳雨书 记 员      刘娟娟   1