甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终403号上诉人（原审原告）滕鹏，男，1971年3月10日出生，汉族，住甘肃省武威市，公民身份号码：×××。上诉人（原审原告）滕斌生，男，1966年5月30日出生，汉族，住甘肃省武威市，公民身份号码：。上诉人（原审原告）滕光章，男，1969年10月25日出生，汉族，住甘肃省武威市，公民身份号码：×××。上诉人（原审原告）滕鹏生，男，1973年8月20日出生，汉族，住甘肃省武威市，公民身份号码：×××。上诉人（原审原告）滕军，男，1974年5月6日出生，汉族，住甘肃省武威市，公民身份号码：。上诉人（原审原告）滕光朋，男，1964年8月26日出生，汉族，住甘肃省武威市，公民身份号码：×××。上诉人（原审原告）滕陆生，男，1968年10月22日出生，汉族，住甘肃省武威市，公民身份号码：×××。上诉人（原审原告）滕成生，男，1961年12月8日出生，汉族，住甘肃省武威市，公民身份号码：×××。上诉人（原审原告）滕飞，男，1982年4月20日出生，汉族，住甘肃省武威市，公民身份号码：×××。上诉人（原审原告）滕双生，男，1969年10月24日出生，汉族，住甘肃省武威市，公民身份号码：×××。上诉人（原审原告）程金虎，男，1975年10月25日出生，汉族，住甘肃省武威市，公民身份号码：×××。上诉人（原审原告）滕万茂，男，1952年2月7日出生，汉族，住甘肃省武威市，公民身份号码：×××。上诉人（原审原告）滕忠生，男，1967年10月17日出生，汉族，住甘肃省武威市，公民身份号码：×××。以上十三上诉人共同委托代理人韩建业，北京市摩文律师事务所律师。被上诉人（原审被告）甘肃省自然资源厅，住所地：甘肃省兰州市城关区定西南路18号。法定代表人雷思维，该厅厅长。上诉人腾鹏等十三人因诉被上诉人甘肃省自然资源厅行政复议一案，不服甘肃省兰州市中级人民法院（2020）甘01行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2012年12月31日，甘肃省人民政府下发《关于武威市2012年第13批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发〔2012〕1218号），同意将武威市凉州区金羊镇皇台村集体土地征为国有，作为城市建设用地。2013年1月20日，武威市人民政府发布征收土地的公告，将位于金羊镇皇台村一、四、五、六组，面积约458亩的集体土地进行征收。2013年2月16日，原武威市国土资源局发布《武威市国土资源局征地补偿安置方案公告》。滕鹏等十三人系武威市凉州区金羊镇皇台村村民，其在该村四组拥有的宅基地及宅基地上的房屋在此次征收范围内，后滕鹏等十三人前往武威市土地储备中心办理了征地补偿登记。2013年5月至6月，武威市土地储备中心与滕鹏等十三人在内的14户村民经协商就地上附着物的拆迁补偿事宜签订《拆迁补偿协议》，约定：双方在协议签订后5日内，由武威市土地储备中心向腾鹏等人支付补偿总额的50%，腾鹏等人在收到补偿款后必须在约定日期前，将补偿范围内的附着物全部拆除，武威市土地储备中心验收后将剩余50%补偿款支付腾鹏等人。滕鹏等人认为，涉案《拆迁补偿协议》签订后，其于2018年才陆续收到武威市土地储备中心的补偿款，武威市土地储备中心没有依照协议约定及时向十三人履行给付拆迁补偿款的合同义务，长期拖延支付补偿款属违约行为。2019年5月16日包括滕鹏等十三人在内的14户村民向甘肃省自然资源厅邮寄申请行政复议，请求依法撤销武威市土地储备中心与14户村民于2013年5月至6月之间签订的《拆迁补偿协议》。2019年5月17日，甘肃省自然资源厅收到滕鹏等十三人的行政复议申请。2019年8月23日甘肃省自然资源厅作出《延期审理通知书》（甘资复〔2019〕13号），并向申请人邮寄送达。2019年12月3日，甘肃省自然资源厅作出《行政复议决定书》（甘资复〔2019〕13号），该复议决定审理查明：经《甘肃省人民政府关于武威市2012年城市批次建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发〔2012〕1218号）文件批准，2013年1月20日，武威市人民政府发布征收土地的公告，将位于金羊镇皇台村一、四、五、六组，面积约458亩的集体土地征收为国有，作为城市建设用地。2013年2月16日，原武威市国土资源局发布《武威市国土资源局征地补偿安置方案公告》，滕鹏等14户村民的房屋均在征收范围内。2013年5月，14户村民分别在武威市土地储备中心办理了征地补偿登记，并与武威市土地储备中心签订了《拆迁补偿协议》。武威市土地储备中心根据拆迁进度于2015年4月将地上附着物补偿总额的50%对14户村民进行发放，2015年7月将剩余50%的补偿款分别打到了14户村民的账户，而14户村民予以拒收，并拒绝按照协议约定拆除地上附着物。2018年3月至5月，武威市土地储备中心再次向14户村民发放剩余协议补偿款，14户村民均予以受领。期间，因14户村民未履行《拆迁补偿协议》，武威市土地储备中心向凉州区人民法院提起房屋拆迁安置补偿合同纠纷的民事诉讼并申请先予执行，后因14户村民主动履行义务，武威市土地储备中心撤回起诉。且另查明，依据《威武市人民政府关于凉州区金羊镇皇台村征地补偿安置方案的批复》（武国土资建〔2011〕36号），对被征收的金羊镇皇台村村民均采取统一修建安置小区进行留地安置，14户村民于2018年均已入住皇台村安置小区，且威武市土地储备中心按标准自2013年向14户村民支付过渡费至2018年9月份。复议机关认为：武威市土地储备中心根据《武威市国土资源局征地补偿安置方案公告》与14户村民签订《拆迁补偿协议》是为实施土地征收，经双方协议一致达成的约束双方落实土地征收补偿的共同协议，并不属武威市自然资源局下属凉州分局土地储备中心的单方面行政行为。协议签订后，根据拆迁进度分别向14户村民发放了附着物补偿款，在村民并未按协议约定拆除附着物的情况下，武威市土地储备中心于2015年7月将剩余50%的补偿款分别打到14户村民的账户，直至2018年、2019年因法院强制拆除才认领补偿费用。在武威市土地补偿安置方案中，对包括14户村民在内的430户进行留地安置，由皇娘娘村统一开发安置小区，已于2018年全部入住，在过渡期，由威武市土地储备中心按标准自2013年向14户村民支付过渡费至2018年9月份。综上，《拆迁补偿协议》是为实施土地征收经双方协商达成的共同协议，并非武威市自然资源局及下属威武市土地储备中心单方面作出的具体行政行为，且所涉及的拆迁安置户包括涉案14户村民，除程金虎、滕长生、滕陆生、滕忠生、滕鹏原住房仍未拆除外，已履行拆迁补偿协议。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十八条第（二）项之规定，滕鹏等十三人申请撤销双方协议的复议申请不属行政复议的范围，决定：驳回申请人的行政复议申请。滕鹏等十三人不服，于2020年2月11日向该院提起行政诉讼。一审法院认为，2014年修正的并于2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”自此，行政协议被正式纳入行政诉讼的受案范围。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案中，滕鹏等十三人向甘肃省自然资源厅申请行政复议要求撤销的涉案《拆迁补偿协议》签订时间为2013年5月至6月，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定不属于行政诉讼的受案范围，应适用当时的法律、行政法规及司法解释予以处理。在2015年5月1日起实施的新行政诉讼法修改以前，原行政诉讼法和2009年8月27日起实施的行政复议法关于行政诉讼受案范围与行政复议范围的规定均不含行政协议争议，修改后的行政诉讼法虽然将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，但行政复议法至今并未修改，对行政复议范围的规定也未作调整，因此行政协议争议不属于行政复议范围。综上，甘肃省自然资源厅以涉案《拆迁补偿协议》不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围为由驳回滕鹏等十三人的复议申请，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，滕鹏等十三人于2019年5月16日向甘肃省自然资源厅提出复议申请，甘肃省自然资源厅受理后于2019年8月23日作出《延期审理通知书》（甘资复〔2019〕13号），至2019年12月3日甘肃省自然资源厅才作出《行政复议决定书》（甘资复〔2019〕13号），明显超过了上述法律规定的期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的；”之规定，甘肃省自然资源厅未在法定期限内作出行政复议决定，属于程序轻微违法，但滕鹏等十三人的权利不产生实际影响，应当确认违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：确认被告甘肃省自然资源厅2019年12月3日作出的《行政复议决定书》（甘资复〔2019〕13号）违法。上诉人腾鹏等十三人上诉称：1.涉案行政协议争议属于行政复议受案范围。《行政复议法》第六条第（十一）项规定，对行政复议的受案范围作了兜底规定，一审法院认为不属于行政复议范围系适用法律错误。一审判决依据的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》自2020年1月1日起施行，上诉人申请复议的时间是2019年5月16日，一审判决适用该司法解释系适用法律错误。2.复议决定认定事实错误且程序违法。2018年3月，武威市土地储备中心将征收补偿款单方转入为上诉人开设的银行账户中；武威市土地储备中心向凉州区人民法院申请先于执行，对涉案房屋实施了强制拆除；被上诉人作出复议结果的时间超出行政复议法的相关规定。请求二审撤销一审判决，撤销行政复议决定，责令被上诉人重新作出行政复议决定。被上诉人甘肃省自然资源厅辩称：1.《拆迁补偿协议》的性质依据当时法律法规不属于行政协议，被上诉人以不属于行政复议范围作出的复议决定内容正确。2.本案不存在行政行为可被撤销的情形，一审法院判决正确，应予维持。请求二审驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系上诉人腾鹏等十三人请求撤销《拆迁补偿协议》而引发的纠纷。本案的争议焦点是《拆迁补偿协议》是否属于行政复议范围；被诉的行政复议决定是否合法。关于涉案协议是否属于行政复议范围的问题。行政复议与行政诉讼的立法目的均是纠正违法行政行为，保护合法权益，监督依法行政。对于修改后的行政诉讼法施行之前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此案纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未明确规定行政协议争议是否属于行政复议受理范围。原国务院法制办公室于2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》(国法秘复函〔2017〕866号)规定精神,政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定行政复议受理范围。本案中，上诉人腾鹏等十三人与武威市土地储备中心签订《拆迁补偿协议》，上诉人腾鹏等十三人向被上诉人甘肃省自然资源厅申请行政复议，请求撤销《拆迁补偿协议》。被上诉人甘肃省自然资源厅以上诉人的复议申请不属于行政复议范围为由，决定驳回行政复议申请并不违反法律规定。关于被诉的行政复议决定是否合法的问题。被上诉人甘肃省自然资源厅在被诉行政复议决定中认定“因14户村民主动履行义务，武威市土地储备中心撤回起诉”。被上诉人甘肃省自然资源厅向一审法院提交了甘肃省武威市凉州区人民法院（2019）甘0602民初9515号民事裁定，该裁定载明，将腾鹏位于武威市××区所签的涉案协议补偿范围内的地面附着物立即拆除，并将被征收的土地交付武威市土地储备中心。该证据不能进一步证明被上诉人所认定的上述事实，且上诉人对此予以否认。因此，被上诉人甘肃省自然资源厅认定的上述事实依据不足，但鉴于该事实并不影响行政复议结果，故本院对此问题予以纠正。另外，关于被诉行政复议决定是否符合法定程序的问题，一审法院对此已进行了论述，本院同意一审法院的认定意见，在此不再赘述。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人滕鹏等十三人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人滕鹏等十三人负担。本判决为终审判决。审判长 徐文娟审判员 赵静莉审判员 薛 扬二〇二〇年十二月七日书记员 马恩亭附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。