吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终339号 上诉人（原审原告）杨鹤一，男，汉族，住吉林省辽源市龙山区。 委托代理人杨文学，男，汉族，住吉林省辽源市龙山区。 被上诉人（原审被告）辽源市龙山区人民政府，住所地辽源市龙山区辽河大路6889号。 法定代表人高峰，该区区长。 委托代理人曹恩全，该区工作人员。 委托代理人唐冬梅，吉林恒太律师事务所律师。 上诉人杨鹤一诉辽源市龙山区人民政府（以下简称龙山区政府）作出的紧急避险决定一案，不服吉林省辽源市中级人民法院（2020）吉04行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：按照《关于开展全国城市老旧建筑安全排查整治工作的通知》《吉林省住房和城乡建设厅关于开展全省城市老旧建筑安全排查整治工作的通知》要求，龙山区政府带领向阳社区排查区域内老旧建筑中发现，制泵厂宿舍楼存在悬挑板混凝土酥裂、剥落、钢筋腐蚀，外墙饰面层脱落等危险情形。向阳社区委托吉林省建筑工程质量检测中心对制泵厂宿舍楼进行安全鉴定，该检测中心于2020年3月8日作出鉴定报告：“该建筑鉴定单元安全性等级评定为Dsu级，即安全性严重不符合《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB50292-2015）对Asu级的规定，严重影响整体承载，必须立即采取措施。”龙山区政府随即将该鉴定报告在向阳制泵厂宿舍楼范围内予以公示。同年3月25日龙山区政府为解决案涉宿舍楼的危险隐患，合理安置原楼内住户，制定了《关于向阳制泵厂宿舍楼危楼安置方案》并予以公示。同日向制泵厂宿舍楼居民进行了紧急避险公告，再次告知了鉴定结果及安置方案。同年4月13日龙山区政府工作人员向杨鹤一送达了紧急避险决定书，杨鹤一在安置方案规定期限内未与龙山区政府签订补偿协议。同年6月7日龙山区政府将危楼拆除，其中包含杨鹤一的两套房屋（有产权证房屋41.15平方米，无产权证房屋约23平方米），并将杨鹤一私人物品进行保全。杨鹤一认为龙山区政府作出的紧急避险决定书违法、安置补偿不合理，诉至法院。 原审认为，（一）关于鉴定报告合法性问题。《辽源市房屋安全管理办法》第十二条规定：“房屋出现下列不安全因素，产权人、使用人或其他利害关系人应当申请房屋安全鉴定：……（二）已出现危险情形的；”本案中，按照《关于开展全国城市老旧建筑安全排查整治工作的通知》《吉林省住房和城乡建设厅关于开展全省城市老旧建筑安全排查整治工作的通知》要求，向阳社区在龙山区政府的带领下，在排查区域内老旧建筑中发现制泵厂宿舍楼存在悬挑板混凝土酥裂、剥落、钢筋腐蚀，外墙饰面层脱落等危险情形，向阳社区是在本区域内的社会组织，是聚居在向阳区域范围内的人们所组成的社会生活共同体，在所辖区域内的制泵厂宿舍楼存在不安全因素的情况下，向阳社区作为利害关系人申请房屋安全鉴定符合上述规定，因此该鉴定报告合法有效。（二）关于紧急避险决定书送达问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接受或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”本案龙山区政府工作人员将紧急避险决定书送达杨鹤一妻子，虽然该次送达的决定书未盖有龙山区政府公章，但决定书上已经明确该决定由龙山区政府作出，且由龙山区政府工作人员进行送达，并告知了相关事项，具有高度信赖性。2020年4月14日龙山区政府工作人员将盖有公章的决定书张贴在杨鹤一家窗户上，因此根据上述规定，龙山区政府已向杨鹤一送达了紧急避险决定书，杨鹤一称未收到该决定书无事实依据。（三）关于杨鹤一要求赔偿财产损失及精神损害赔偿问题。本案杨鹤一对财产损失的主张，经法庭调查和法庭辩论查证，实质上是对安置补偿标准未能与龙山区政府达成一致，就此问题杨鹤一应与龙山区政府对房屋安置补偿协议问题进行协商。杨鹤一主张在拆除过程中龙山区政府对其房屋内财产造成破坏，但其未能举证证明其主张，应承担举证不能的不利后果。杨鹤一主张的精神损害赔偿没有事实和法律依据，不予支持。遂判决：一、责令辽源市龙山区人民政府于本判决生效后30日内与杨鹤一签订安置补偿协议；二、驳回杨鹤一的诉讼请求。案件受理费50元，由杨鹤一负担。 二审杨鹤一上诉称：1.被上诉人强拆房屋违法。原审认为上诉人屋内财产破坏及遭受精神损害无事实和法律依据明显不公，强拆加重了上诉人的原有病情，加重精神痛苦，导致上诉人私人物品下落不明。2.《鉴定报告》的委托主体不合法，向阳社区未申请鉴定。被上诉人以《鉴定报告》作出紧急避险决定不合法。强拆房屋之前，上诉人的房屋是安全的，没有任何危险事情发生。3.原审对《鉴定报告》合法性和真实性认定错误。原审仅采纳紧急避险决定书中笼统的危险理由，根本说不出房屋到底出现了什么危险情形。4.原审对紧急避险决定书送达的认定是避重就轻。对《向阳制泵厂宿舍楼危楼安置方案》《房屋价值评估》及《鉴定报告》的送达方式和依法公示只字不提，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，被上诉人应对上诉人居住的楼房拟定征收补偿方案报市政府，市政府应组织有关部门对征收补偿方案进行论证并公布，征求公众意见。本案原审判决错误，故提起上诉。请求：1.撤销原审判决并依法改判；2.判处被上诉人强拆行为违法；3.判处被上诉人补偿上诉人房屋财产损失46.2万元；4.判处被上诉人支付上诉人身体和精神损害赔偿金15万元；5.诉讼费用由被上诉人承担。 二审龙山区政府答辩称：根据原审庭审及质证，案涉紧急避险决定合法，不应撤销。上诉人的财产损失无证据证明，其要求精神损害赔偿无法律和事实依据，请求驳回上诉，维持原审判决。 经审查本案事实与原审查明的案件事实一致，本院予以确认。 本院认为，（一）关于上诉人二审上诉请求判处被上诉人强拆行为违法，以及请求判处被上诉人支付上诉人身体和精神损害赔偿金15万元的上诉请求事项。经本院听证询问，上诉人表示请求判处被上诉人强拆行为违法及判处被上诉人支付上诉人身体损害赔偿金14万元，系二审新增诉讼请求。另经本院听证询问，被上诉人对二审新增诉讼请求不同意协商。因上诉人在原审时未提出此两项诉讼请求，故本院二审对此两项上诉请求不予审理。 （二）关于案涉房屋鉴定问题。案涉楼房建于1975年，照片资料显示相关破损严重。本案被上诉人带领案涉社区对区域内危房进行排查，并由案涉社区申请房屋安全鉴定，符合《辽源市房屋安全管理办法》第十二条关于房屋出现危险情形，产权人、使用人或者其他利害关系人应申请安全鉴定，以及该办法第十一条关于确属危房，产权人拒不委托鉴定的，房屋安全管理行政主管部门可责成鉴定机构进行鉴定的规定。因此，案涉紧急避险决定及原审判决对案涉房屋安全鉴定报告予以采纳，并无不当。 （三）关于案涉紧急避险决定是否违法问题。《城市危险房屋管理规定》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。”同时，《城市危险房屋管理规定》第十五条规定：“房屋所有人应定期对其房屋进行安全检查。在暴风、雨雪季节，房屋所有人应做好排险解危的各项准备；市、县人民政府房地产行政主管部门要加强监督检查，并在当地政府统一领导下，做好抢险救灾工作。”但是，对需要拆除危房进而作出紧急避险拆除决定的主体问题，《城市危险房屋管理规定》并无明确规定。依照《中华人民共和国突发事件应对法》第三条的规定，突然事件包括发生可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的事故灾难事件。同时，该法第五十六条第二款规定：“突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府发布的决定、命令，配合人民政府采取的应急处置措施……”另依照该法第五十三条：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”的规定，本案被上诉人对案涉鉴定报告予以公示，并作出《关于向阳制泵厂宿舍楼危楼安置方案》及公示，以及再次发布紧急避险公告并告知鉴定结果及安置方案的情况下，因与上诉人未达成补偿协议，进而作出案涉紧急避险决定，并不违法。 （四）本案补偿问题。《城市危险房屋管理规定》第二十条规定：“经鉴定机构鉴定为危险房屋，并需要拆除重建时，有关部门应酌情给予政策优惠。”《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”因此，被上诉人对案涉房屋损失应予补偿。现双方经协商无法达成协议，在本院二审听证程序中上诉人亦明确表示不同意调解。被上诉人表示下一步将参照征收的标准作出补偿决定，本院对此处理方式予以认可。上诉人提出判由被上诉人补偿其房屋财产损失46.2万元及支付精神损害赔偿金1万元的诉讼请求，理据不足，不予支持。 （五）原审判决适用法律错误。因签订补偿协议系双方当事人意思自治原则的体现，双方经协商如不能达成协议，被上诉人应及时作出补偿决定，人民法院不应判决双方签订协议。且此判决如双方未签订协议，将无法执行。原审判决责令双方签订安置补偿协议，适用法律错误，应予纠正。 综上，本案原审判决适用法律错误；被上诉人应对案涉房屋补偿问题依法处理；上诉人的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销原审辽源市中级人民法院（2020）吉04行初19号行政判决； 二、辽源市龙山区人民政府在本判决生效之日起三个月内依法对案涉房屋补偿问题作出处理； 三、驳回杨鹤一的其他诉讼请求。 二审案件受理费50元，由上诉人杨鹤一负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴先明 审判员  高 光 审判员  杜 鹃 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  杨双璐