安徽省阜阳市颍东区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1203行初43号 原告安徽华成建设有限公司，住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路**（市物价局院内****），统一社会信用代码91341200772844019N（1-1）。 法定代表人王正言，该公司董事长。 委托代理人贾恒，安徽瀛拓律师事务所律师。 委托代理人房后昌，安徽徽润律师事务所律师。 被告阜阳市自然资源和规划局，住，住所地安徽省阜阳市颍州区文峰街道清河东路３２２号一社会信用代码11341200MB19391321。 法定代表人杨增泓，该局局长。 委托代理人马洪辉，该局工作人员。 委托代理人马后清，该局法律顾问。 第三人安徽阜阳恒华汽车配件有限公司，住，住所地安徽省阜阳市颍**经济开发区东旭路西侧强路北侧，统一社会信用代码913412000557676552（1-1）。 法定代表人龚艳芬，该公司总经理。 委托代理人李帅帅，安徽皖北律师事务所律师。 原告安徽华成建设有限公司不服被告阜阳市自然资源和规划局、第三人安徽阜阳恒华汽车配件有限公司土地管理行政处罚一案，于2020年7月15日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，于2020年7月17日向被告阜阳市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月20日公开开庭审理了本案。原告安徽华成建设有限公司法定代表人王正言以及委托代理人贾恒、房后昌，被告阜阳市自然资源和规划局副局长王华奇以及委托代理人马洪辉、马后清，第三人安徽阜阳恒华汽车配件有限公司的委托代理人李帅帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原阜阳市国土资源局（现为阜阳市自然资源和规划局）于2015年6月17日作出阜国土资（监）字〔2015〕第234号行政处罚决定书，内容为，安徽阜阳恒华汽车配件有限公司，我局于2015年5月22日对你单位未经依法批准，非法占地建设厂房一案立案调查。经查，你单位于2013年11月非法占用颍东经济开发区土地25693.79平方米建设厂房，新建建筑面积17135.63平方米，硬化道路3464.59平方米，所占土地符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。上述违法事实有下列证据证实：当事人询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图、现场照片、土地利用现状图和《新华街道办事处土地利用总体规划图（2010-2020年）》等证据佐证。我局已于2015年6月10日依法向你进行了告知（听证告知），你单位在法定的期限内未向我局提出陈述或申辩，也未要求举行听证。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地25693.79平方米；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物17135.63平方米和硬化道路3464.59平方米；3、并处以每平方米6元罚款，计154162元。本决定送达当事人，即发生法律效力。 原告安徽华成建设有限公司诉称，2019年原告依据（2017）皖1203民初283号生效民事判决确定的给付义务向颍东区人民法院申请强制执行第三人名下财产。颍东区人民法院依法对第三人的财产进行评估，在执行拍卖过程中，阜阳颍东经济开发区管委会提交被告于2015年6月17日作出的阜国土资（监）字〔2015〕第234号行政处罚决定书。颍东区人民法院于2020年4月24日告知原告暂时不能对第三人财产进行拍卖。原告认为，首先原告对被告处罚第三人的财产享有优先受偿权；其次，被告以第三人未经依法批准，非法占地为由作出处罚决定与事实不符、证据不足，程序违法。2012年9月7日，第三人与颍东区人民政府签订了年产140万元套减震器生产线项目《投资合同书》，合同约定颍东区人民政府提供土地40亩，该宗土地位于旭东路西侧、富强路北侧，同日双方达成《补充协议》颍东区人民政府协助第三人办理建设过程中的相关手续。2013年1月18日，第三人将212万元征地补偿准备金支付给颍东区人民政府。第三人依法取得建设工程施工许可证，2011年10月15日安徽颍东经济开发区管委会亦证明涉案土地属第三人新征，被告认为非法侵占无事实和法律依据。2014年8月12日，第三人通知停工，这是事实，被告是明知的。然被告作出的行政处罚是明显违法的。根据相关法律规定，建设主管部门在审批建设工程施工许可证的前提是第三人应当取得《土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，现原告依法取得了建设工程施工许可证，则证明原告施工的第三人的厂房等建筑物属于合法，该建筑物尚未移交给第三人，然被告作出没收非法占用的土地上新建的建筑17135.63平方米和硬化道路3464.59平方米无法律依据。2020年4月24日颍东区人民法院告知原告已作出处罚决定前及目前，第三人一直占有使用涉案土地从事生产经营，并没有交出罚没物。而且，颍东区政府还协助第三人招商引资，收取212万元土地出让金未退还，足以说明被告作出的处罚决定错误。国土资源主管部门无强制执行权，被告在作出处罚决定后未依法催告，在时效内未申请法院强制执行，执行程序违法。被告在作出处罚前未向原告调查核实和释明，未将处罚决定送达给原告，侵害了原告应有合法利益，程序严重违法。综上，故原告起诉要求，1、依法撤销被告阜阳市自然资源和规划局作出阜国土资（监）字〔2015〕第234号行政处罚决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。 被告阜阳市自然资源和规划局辩称，1、该局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，处罚程序合法，适用法律正确，且已履行完毕，请依法驳回原告的诉讼请求。第三人非法占地建设一案，该局于2015年5月22日立案查处，同年5月28日对第三人违法行为进行审理，作出拟处罚决定，并形成了《违法案件审理记录》，同年6月10日向第三人进行送达，在告知书载明的期限内，第三人未提出异议，也未申请听证，该局作出了阜国土资（监）字〔2015〕第234号行政处罚决定书，第三人收到处罚决定书后在法定期限内未提出行政复议、行政诉讼，并于2015年6月25日主动缴纳154162元罚款。对于行政处罚载明的第1项、第2项，已依据《国土资源行政处罚办法》第三十五条规定，于2015年6月19日移交颍东区非税收入管理局。行政处罚决定的内容已经履行完毕，该局于2015年8月24日作出结案处理。2、原告的起诉无事实根据和法律依据，依法不能成立。本案中被告作出的行政处罚决定，涉及的土地系国家所有，地，地上建筑物系第三人所建涉土地及地上建筑物，原告均无所有权及使用权，原告不具有诉讼主体资格，且超法定起诉期限。原告对涉案被罚没的建筑物折价或者拍卖的价款主张享有“优先受偿权”，不能成立。法院判决原告对罚没的涉案建筑物折价或拍卖的价款享有优先受偿权是在被告行政处罚作出且处罚日内已履行完毕之后。从性质上区分，原告起诉第三人因债权纠纷，被告对第三人处罚是履行行政职责，二者无关联。原告所陈述未向其调查核实和释明，未向其送达处罚决定书，这种主张和要求无法律依据。3、原告向阜阳市颍东区人民法院申请强制执行依据的裁判文书（2017）皖1203民初283号民事判决书，该局认为，该判决书审理程序违法，判决结果错误，应当依法予以撤销。原告在民事案件中，明确对建设工程折价或者拍卖的价款主张优先受偿。优先受偿权行使的对象必须是合法、产权明晰的建筑物。本案中，原告与第三人的民事判决书通篇没有任何关于土地性质、土地现状、土地权属与建设工程是否合法的论述和认定。涉案的土地没有合法用地手续，作为不动产也没有进行依法登记，不存在履行退还的具体内容，权属根本应没有发生过变更。本案行政处罚决定作出后，第三人非法占用的土地归还国家和政府，建设用地使用权不是优先受偿权的对象。对于民事判决书，请贵院主动提起审判监督程序，将该错误判决依法予撤销。4、第三人在民事诉讼中虚假陈述，故意隐瞒客观事实与真相，意图侵占国有资产，请法院将第三人涉嫌犯罪的线索移交司法机关，追究第三人的刑事责任。综上，本案原告诉讼主体资格不适格，其诉求无事实根据与法律依据，且其所诉事项被告已在其职权范围内依法履行完毕，请依法驳回原告的起诉。 第三人安徽阜阳恒华汽车配件有限公司述称，2012年9月7日，其与阜阳市颍东区人民政府签订《投资合同书》、《补偿协议书》约定颍东区人民政府向其提供40亩土地用于投资建设，该宗土地位于东旭路西侧、富强路北侧，每亩土地价格为5.3万元，共计212万元，并经阜阳市国土资源局颍东分局进行预审、阜阳市城乡规划局规划，由阜阳市颍东区住房和城乡建设局下发了建筑工程施工许可证，允许其在案涉土地上施工建设。因此，其已经依法取得了案涉土地的使用权及厂房和办公室的合法建造权，其使用土地并建造建筑物是合法的。是颍东区人民政府的原因导致其未能办理产权证书，第三人并不存在非法侵占土地的事实。被告对其作出行政处罚决定的程序严重违法，依法应当予以撤销。 经审理查明，原阜阳市国土资源局（现阜阳市自然资源和规划局）2015年5月22日对安徽阜阳恒华汽车配件有限公司非法占地建设厂房一案立案调查。经查，该公司于2013年11月未经依法批准，非法占用颍东经济开发区土地25693.79平方米建设厂房，新建建筑面积17135.63平方米，硬化道路3464.59平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，该局于2015年6月17日作出阜国土资（监）字〔2015〕第234号行政处罚决定，1、责令退还非法占用的土地25693.79平方米；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物17135.63平方米和硬化道路3464.59平方米；3、并处以每平方米6元罚款，计154162元。安徽阜阳恒华汽车配件有限公司现已履行完毕。原告于2017年1月19日因建设工程施工合同纠纷起诉第三人至本院，本院于2018年9月3日作出（2017）皖1203民初283号民事判决，一、解除原告安徽华成建设有限公司与被告安徽阜阳恒华汽车配件有限公司于2013年9月13日签订的《建设工程施工合同》及《补充协议》；二、被告安徽阜阳恒华汽车配件有限公司于本判决生效后三十日内给付原告安徽华成建设有限公司工程款4320000元，原告安徽华成建设有限公司就该工程价款或者拍卖的价款具有优先受偿权；三、被告安徽阜阳恒华汽车配件有限公司于本判决生效后三十日内给付原告安徽华成建设有限公司停工损失250000元，利息700000元（2018年5月29日前的利息），此后的利息，以4320000元为基数，自2018年5月30日起按月息2%计算至实际清偿之日止；四、驳回原告安徽华成建设有限公司的其他诉讼请求。该判决生效后，原告申请执行第三人，在执行过程中，阜阳颍东经济开发区管委会向本院提交了被告作出的上述行政处罚决定，本院于2020年4月24日将该处罚决定告知原告并向原告释明暂时不能对第三人财产进行拍卖。原告认为，该行政处罚决定侵犯其享有的优先受偿权，且该行政处罚决定认定事实不清，证据不足，程序严重违法。遂提起行政诉讼，要求撤销该行政处罚决定。 本院认为，原告与第三人安徽阜阳恒华汽车配件有限公司之间存在的民事争议，应当通过提起民事诉讼解决，其与本案被诉行政行为之间不具有行政诉讼法上的利害关系，其不具有本案行政诉讼原告主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告安徽华成建设有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  孙登俭 人民陪审员  孙其斌 人民陪审员  蔡长春 二〇二〇年十二月二日 法官助理朱伟红 书记员杨桦 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……