北京市延庆区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0119行初96号原告北京八达岭山庄物业管理有限责任公司，住所地北京市延庆区八达岭镇营城子村西。法定代表人秦旭，经理。委托代理人罗义明，男，1965年10月18日出生，北京八达岭山庄物业管理有限责任公司工作人员。委托代理人马鑫，女，1997年4月23日出，北京八达岭山庄物业管理有限责任公司法务专员。被告北京市延庆区八达岭特区办事处，住所地八达岭旅游公司院内。法定代表人王铁林，主任。委托代理人时立云，北京市延庆区八达岭特区办事处规划基建科副科长。委托代理人李倩倩，北京金栋（天津）律师事务所律师。第三人北京市广厦房地产开发公司，住所地北京市延庆区延庆镇康安小区11号楼。法定代表人张攀，总经理。委托代理人常卫东，北京市常鸿律师事务所律师。原告北京八达岭山庄物业管理有限责任公司（以下简称八达岭山庄物业公司）因不服被告北京市延庆区八达岭特区办事处（以下简称八达岭特区办）作出的责令限期拆除决定书，于2019年12月20日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，法定期限内向八达岭特区办送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京市广厦房地产开发公司（以下简称广厦房地产公司）与本案具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2020年8月4日、2020年9月24日公开开庭审理了本案，原告八达岭山庄物业公司的委托代理人罗义明、马鑫，被告八达岭特区办的委托代理人时立云、李倩倩，第三人广厦房地产公司的委托代理人常卫东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年12月5日，八达岭特区办作出特区办限拆【2019】第1号《责令限期拆除决定书》（以下简称责令限期拆除决定书），当事人为：八达岭山庄物业公司。主要内容为：2019年11月23日，我单位工作人员在巡查中发现，你单位在八达岭-十三陵国家级风景名胜区核心景区范围内有违法建设行为，遂予以立案调查。经查，你单位在北京市延庆区八达岭镇营城子村西八达岭山庄建设砖混结构建筑和系列附属设施，根据你单位提供的《商品房买卖合同》，天赋苑豪宅1号（建筑面积846.6平方米）、豪宅2号（建筑面积978.4平方米）、豪宅5号（建筑面积450.25平方米）、豪宅7号（建筑面积384.6平方米）、豪宅8号（建筑面积435平方米）、豪宅11号（建筑面积332.14平方米）、豪宅12号（建筑面积398.31平方米）、豪宅13号（建筑面积354.9平方米）、豪宅15号（建筑面积305.4平方米）、豪宅16号（建筑面积281.12平方米）、豪宅17号（建筑面积285.75平方米）、豪宅18号（建筑面积350.02平方米）及天运苑16号（建筑面积384.4平方米），上述建筑及附属设施位于八达岭-十三陵风景名胜区核心景区内且属于与风景名胜资源保护无关的其他建筑物，此建设行为违反了《风景名胜区条例》第四十条的规定。以上事实有询问笔录、现场检查（勘验）笔录、现场照片、测绘报告及北京市规划和自然资源委员会延庆分局出具的规划认定等证据材料为证。依据《风景名胜区条例》第四十条及第五十一条，本单位责令你单位于15日内拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除上述建设，本单位将依据《风景名胜区条例》第五十一条之规定申请人民法院强制执行，有关费用由你单位承担。如你单位不服本决定，可依据《风景名胜区条例》第五十一条之规定，自接到本决定书之日起15日内向北京市延庆区人民法院提起行政诉讼。原告八达岭山庄物业公司诉称，第一，涉案建筑取得相应批准手续，不属于违法建设，限期拆除决定书认定事实不清。就八达岭新农村（山庄）项目，1999年6月20日北京市延庆县规划管理局作出（延）规条字9911号《规划设计条件通知书》；1999年7月23日延庆县计划委员会作出延计基字（99）第72号《关于建设八达岭新农村（山庄）的批复》；2000年9月7日延庆县计划委员会作出延计基字（2000）第119号《关于建设八达岭新农村（山庄）二期工程的批复》；2002年4月4日延庆县城乡规划委员会作出（2002）延规字第25号《关于北京市广厦房地产开发公司建八达岭新农村（山庄）二期工程及马术俱乐部配套设施增补面积的批复》；2002年4月15日延庆县城乡规划委员会作出（2002）延规字第32号《关于北京市广厦房地产开发公司建八达岭山庄（新农村）二期工程及马术俱乐部配套设施增补面积的批复》等。因此，八达岭新农村（山庄）项目已取得相关政府部门的批准，涉案建筑不属于违法建设。第二，限期拆除决定书适用法律错误。由于涉案建筑已经取得了相应批准手续，并非违法建设。且涉案建筑所在项目二期工程于2003年4月1日开工，于2004年11月就已经进入装修阶段，但《北京城市总体规划（2016年-2035年）》、《八达岭-十三陵风景名胜区总体规划修编2007年-2020年》出台的时间为2007年以后，不能作为【2019】第1号《责令限期拆除决定书》的依据。因此，被告适用《风景名胜区条例》第四十条、第五十一条的规定作出限拆决定，属于适用法律错误。第三，被告作出限期拆除决定书程序违法。根据《行政处罚法》和《行政强制法》相关规定，行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩、听证等权利，并听取其陈述与申辩。但被告在作出限拆决定前，并没有告知原告陈述、申辩、听证的权利，不符合程序正当的要求。因此，被告作出的被诉《责令限期拆除决定书》属于程序违法。第四，本案涉及十余住户，影响巨大。被诉《责令限期拆除决定书》中涉案建筑天赋苑豪宅1号、豪宅2号、豪宅5号、豪宅7号、豪宅8号、豪宅11号、豪宅12号、豪宅13号、豪宅15号、豪宅16号、豪宅17号、豪宅18号、天运苑16号，上述房屋业主入住超过十五年以上。综上，被告作出的被诉《责令限期拆除决定书》，事实认定不清，适用法律错误，且程序违法，请求依法撤销。故原告提起诉讼，要求撤销北京市八达岭特区办事处于2019年12月5日作出的特区办限拆【2019】第1号《责令限期拆除决定书》。原告八达岭山庄物业公司提交以下证据：1、合作开发八达岭镇新农村建设项目合同书，证明八达岭山庄是八达岭镇政府、八达岭实业总公司招商引资项目，涉案建设用地由八达岭镇政府、八达岭实业总公司提供，与原告共同合作开发，作为历史遗留问题但不属于违法建设，被诉限拆决定事实认定不清；2、证明书；3、委托协议书，证据2-3证明涉案项目建设主体为广厦房地产公司，原告不是限拆决定适格的被处罚的主体；4、京建法延施字[2004]第06号北京市建委系统行政处罚决定书；5、京建法延施字[2004]第11号北京市建委系统行政处罚决定书；6、京建法延施字[2004]第06号行政处罚缴款书；7、京建法延施字[2004]11号行政处罚缴款书；8、国土房管罚字01号行政处罚缴款书；9、国土房管罚字第02号行政处罚缴款书，证据4-9证明八达岭山庄“二期工程”未依法办理用地、施工许可证手续，已经受到原北京市延庆县住建委、延庆县国土房管局的行政处罚，原告已按处罚决定如数上缴罚款，被诉限拆决定违反《中华人民共和国行政处罚法》一事不二罚的基本原则；10、延庆县城乡规划委员会（2002）延规字第3号；11、延庆县城乡规划委员会（2002）延规字第32号，证据10-11证明八达岭山庄“二期工程”，经原延庆县城乡规划委员会会议通过，并作出（2002）延规字第32号批复，“同意广厦房地产公司建八达岭（新农村）二期占地500亩，建筑面积10万平方米，阳光马术俱乐部建配套体育设施的选址，建筑面积1万平方米”；涉案八达岭山庄二期工程项目符合规划要求，被告作出的限拆决定事实认定不清，适用法律错误；12、证明二份；13、证明书；14、中华人民共和国建设工程规划许可证；15、延庆县规划管理局规划设计条件通知书，证据12-15证明涉案项目土地系八达岭实业总公司提供。被告八达岭特区办辩称，第一，我办事处具有对八达岭-十三陵风景名胜区（延庆部分）核心景区内与风景名胜资源保护无关的建筑物进行依法查处的职权。1981年6月1日，北京市人民政府批准设立我办事处，我办事处是北京市延庆区人民政府的派出机构。我办事处在市人民政府批准的保护区和重点保护区内，行使管理权。在特区内进行各项建设，建设单位要将计划建设的项目送特区办事处签署意见后，报市规划管理局会同市文物事业管理局审批，重大项目要报经市人民政府批准。2007年3月19日，中共延庆县委办公室下发《中共延庆县委延庆县人民政府关于进一步理顺八达岭特区管理体制及调整机构设置的意见》（延发[2007]11号），规定我办事处是延庆县人民政府的派出机构，在县政府的领导下，在管辖区内行使行政管理权，主要职责有：保护辖区内的文物古迹和风景；组织制定和落实景区总体规划；管理辖区内的旅游事项；统一管理长城门票及其收入；对景区的建设、经营、广告等事项进行管理；负责领导、组织和协调公安、工商、城管等职能管理部门，对景区的社会治安、环境、旅游秩序进行综合治理；领导解决在八达岭大景区规划实施中与周边镇、村的各类问题；统一组织景区宣传、外事接待及各类大型活动等。我办事处是依法设立的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。故依据《风景名胜区条例》规定，我办事处具有对八达岭-十三陵风景名胜区（延庆部分）核心景区内与风景名胜资源保护无关的建筑物进行依法查处的主体资格和法定职责。此外，（一）特区办是八达岭-十三陵风景名胜区（延庆部分）的管理机构。首先，从特区办的两个设立文件来看，均明确了特区办在辖区内的管理职权。其中，北京市人民政府设立文件中明确：“北京市人民政府设立特区办，特区办是北京市延庆区人民政府的派出机构”。特区办在市人民政府批准的保护区和重点保护区内，行使管理权。特区办的主要任务是：保护辖区内的文物古迹和风景；管理辖区内的游览事项，更好的为游人服务，促进旅游事业的发展。在特区内进行各项建设，建设单位要将计划建设的项目送至特区办事处签署意见后，报市规划管理局会同市文物管理局审批，重大项目要报经市人民政府批准。延庆区人民政府设立文件明确：“特区办是延庆县人民政府的派出机构，在县政府的领导下，在管辖区内行使行政管理权，主要职责有：保护辖区内的旅游事项；统一管理长城门票及其收入；对景区的建设、经营、广告等事项进行管理；负责领导、组织和协调公安、工商、城管等职能管理部门，对景区内的社会治安、环境、旅游秩序进行综合治理；领导解决在八达岭大景区规划中与周边镇、村的各类问题；统一组织景区宣传、外事接待及各类大型活动等。”其次，北京市延庆区人民政府关于印发《延庆区2016、2017年度风景名胜区执法检查整改工作实施方案》的通知，延政发〔2018〕11号，进一步明确了特区办的主体地位：“整改任务（一）解决风景名胜区统一管理机构问题：一是进一步明确八达岭特区办事处作为八达岭长城国家级风景名胜区的管理机构，负责该风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。……”如上所述，特区办属于“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构”，是八达岭-十三陵风景名胜区（延庆部分）的管理机构。（二）特区办作为风景名胜区管理机构，属于法律、法规授权的，具有管理公共事务职能的组织。根据国务院法制办农业资源环保法制司、建设部政策法规司、城市建设司《风景名胜区条例释义》，其中关于《风景名胜区条例》第四条相关释义内容如下：“（一）《条例》明确了设立风景名胜区管理机构的主体是风景名胜区所在地县级以上地方人民政府。……”（二）风景名胜区管理机构履行对风景名胜区的管理职责，包括保护、利用和统一管理三个方面的内容，具体包括建立健全管理制度，制定风景名胜区保护措施，审核在风景名胜区内进行相关的建设活动，在风景名胜区内组织开展游览观光和文化娱乐等活动，以及依照有关法律、法规和风景名胜区规划，通过招标等公平竞争的方式确定风景名胜区内的交通、服务等项目的经营者等。《条例》的第四章“保护”，第五章“利用和管理”详细地规定了风景名胜区管理机构的具体职能和管理范围。对于风景名胜区管理机构，保护、利用和管理风景名胜资源，既是权力，也是责任，必须切实按照风景名胜区规划，依据可持续发展的原则，加强对风景名胜区资源的保护，并在保护的基础上促进对风景名胜资源的开发利用，对破坏风景名胜资源的活动和行为进行制止和处罚。同时，如果风景名胜区管理机构及其工作人员不履行职责，违反《条例》的规定，也要承担相应的法律责任。（三）风景名胜区管理机构是依据《条例》的规定而设立的专门行使对风景名胜区保护、利用和统一管理的机构，属于法律、法规授权的，具有管理公共事务职能的组织。首先，风景名胜区管理机构对风景名胜区进行管理，享有对在风景名胜区内进行有关活动许可或处罚的权力，不同于受行政机关委托而行使部分行政职能的组织机构。但风景名胜区管理机构行使权力的前提是《条例》中有明确的规定和授权，不能超越《条例》的具体规定行使其管理职责或进行其他活动。……”（三）特区办有权依据《风景名胜区条例》作出涉案行政行为。特区办实施本次责令限期拆除的法律依据是《风景名胜区条例》。在主体上，依据《风景名胜区条例》第四条“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”在行政行为的实施上，依据《风景名胜区条例》第四十条“违反本条例规定，有下列行为之一的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处50万元以上100万元以下的罚款…..（三）在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的”。综上，特区办是北京市政府及延庆区政府设置的八达岭-十三陵风景名胜区管理机构，属于《风景名胜区条例》第四条规定的实施主体，有权依据《风景名胜区条例》第四十条作出本案被诉行政行为。第二，涉案建筑本质上属于违法建设，同时此违法建设现处于八达岭-十三陵风景名胜区（延庆部分）核心景区范围内，且与风景名胜资源保护无关，故我办事处有权适用《风景名胜区条例》第四十条及第五十一条之规定对原告作出《责令限期拆除决定书》。1、原告未能出示涉案建筑的规划许可证，且我办事处经向规划主管部门北京市规划和自然资源委员会延庆分局协查，确定涉案建筑未取得规划审批手续，故属于违法建设。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定“违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。”北京市实行规划许可制度，各项建设工程应当依法取得规划许可。本案中，我办事处查处的涉案建筑未经规划行政主管部门审批，未依法取得建设规划许可，据此认定涉案建筑本质上属于违法建设，认定事实清楚。2、经国务院审批同意，中华人民共和国住房和城乡建设部于2013年11月4日下发《八达岭-十三陵风景名胜区总体规划的函》【建城函（2013）250号】，原则同意修订后的《八达岭-十三陵风景名胜区总体规划（2012年-2025年）》，《总体规划》确定了核心景区坐标图。经河北省第二测绘院测绘，确定涉案建筑全部位于核心景区范围内。且涉案建筑为住宅建筑，属于“在核心景区内建设的……与风景名胜资源保护无关的其他建筑物”，故我办事处有权依据行政法规《风景名胜区条例》对涉案违法建设进行查处。3、涉案违法建设之违法行为处于持续状态，《总体规划》的审批通过时间对涉案建筑为违法建设的认定没有实质性影响。无论根据建设房屋当时的法律、行政法规，还是依据现行有效的法律、行政法规，其对建设房屋的行为均实行规划许可制度，未取得规划许可进行建设的，属于违法建设行为。且对于违法建设，新、旧规划法律、行政法规均规定了“限期拆除”的行政处理方式，故我办事处结合本案的相关事实，依据现行有效的《总体规划》和《风景名胜区条例》，作出责令原告限期拆除违法建设的决定，不存在违法之处。故我办事处作出《责令限期拆除决定书》认定事实清楚、适用法律正确。第三，我办事处作出《责令限期拆除决定书》程序正当、合法。1、我办事处作出《责令限期拆除决定书》程序合法。（1）2019年11月23日，我办事处工作人员在巡查中发现原告在八达岭-十三陵风景名胜区（延庆部分）核心景区范围内有违法建设，遂依据《风景名胜区条例》第四十条规定，予以立案调查。（2）2019年11月24日，我办事处调查小组对原告法定代表人秦旭就涉案违法建设事宜进行第一次询问，并制作《询问笔录》。（3）2019年11月26日，我办事处调查小组对原告法定代表人秦旭进行第二次询问，并制作《询问笔录》及《证据清单》。（4）2019年11月26日，我办事处调查小组随同原告对涉案违法建设进行现场检查（勘验）、拍摄照片，制作《现场检查（勘验）笔录》。现场检查（勘验）过程中原告未能出示规划许可证，原告同意我办事处委托河北省第二测绘院对违法建设进行测绘。（5）2019年11月29日，河北省第二测绘院对涉案违法建设的坐标和建筑面积进行测量，通过测绘，我办事处获取了违法建筑房屋情况、面积、土地情况等信息，确定涉案违法建设全部位于八达岭-十三陵风景名胜区核心景区范围内。（6）2019年12月3日，我办事处向北京市规划和自然资源委员会延庆分局发函《案件协查通知单》，确定涉案违法建设是否取得规划许可及所占用土地的土地性质。2019年12月5日，北京市规划和自然资源委员会延庆分局回函涉案违法建设未取得规划审批手续。（7）2019年12月5日，经我办事处集体讨论后，对原告作出《责令限期拆除决定书》并合法送达原告。我办事处履行了立案、询问、现场检查、勘验、发函协查、告知陈述权申辩权、送达等程序性义务，作出限期拆除决定的程序不违反法律规定。2、本案被诉限期拆除决定的主要目的在于要求原告自己纠正并消除违法建设行为所造成的后果，是一种一般性的行政处理决定，而行政处罚主要是对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为的一种法律制裁，是一种科以惩戒性义务的行政处理决定，二者在性质上不完全相同。因此，本案被诉限期拆除决定不属于行政处罚，无须按照《行政处罚法》举行听证。且我办事处在2019年11月24日和2019年11月26日两次询问原告时，均告知陈述权和申辩权，原告陈述了相关事实和申辩意见，我办事处未侵犯、剥夺原告陈述、申辩等权利，我办事处执法程序合法，符合程序正当的要求。第四，涉案建筑为违法建设的事实不因住户居住时间而改变，原告应积极的通过民事诉讼途径解决与住户之间的房屋买卖合同。根据原告在调查过程中提交的《商品房买卖合同》可知，19处违法建设业主购买时间为：2004年、2005年、2006年各1户，2007年10户，2008年2户，2010年1户，2018年3户，大部分入住不超过15年。另，我办事处现场检查得知，天赋苑豪宅3号、豪宅4号、豪宅6号、豪宅9号、豪宅10号、豪宅14号至今未装修入住。原告出售违法建设以及现住户的居住行为不能改变涉案建筑为违法建设的事实状态。原告在核心景区内的违法建设，严重破坏了自然资源环境，且原告通过出售违法建设获取非法利益，其行为及利益均不应得到法律保护，原告应立即予以自行拆除，尽快消除违法行为的不利影响。综上，被诉《责令限期拆除决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，应当予以维持。请求法院判决驳回原告的全部诉讼请求。被告八达岭特区办在法定期限内向本院提交了如下证据：1、京政发[1981]49号《北京市人民政府关于设立八达岭、十三陵两个特区的决定》；2、延发[2007]11号《中共延庆县委延庆县人民政府关于进一步理顺八达岭特区管理体制及调整机构设置的意见》，证据1-2证明被告是北京市延庆区人民政府派出机构，在八达岭-十三陵风景名胜区（延庆部分）范围内行使行政管理职权；特区办主要职责有：保护辖区内的文物古迹和风景；组织制定和落实景区总体规划；管理辖区内的旅游事项；统一管理长城门票及其收入；对景区的建设、经营、广告等事项进行管理……；根据特区办的职责范围，特区办有权对辖区内的违法建设进行管理和查处；3、八达岭-十三陵风景名胜区总体规划（修编）（2012年-2025年）文本与图件（节选）；4、《测绘合同书》、河北省第二测绘院《八达岭庄园19栋别墅测绘技术报告书（2019年12月4日）；5、《风景名胜区条例（2016修订），证据3-5证明《八达岭-十三陵风景名胜区总体规划（2012年-2025年）》经国务院审批同意，是指导风景名胜区保护、利用和管理的重要依据；总体规划明确了风景名胜区的范围及核心景区范围，同时明确风景名胜区内存在一定的违法建设项目，并对风景名胜区的整体风貌造成了破坏，应由风景名胜区管理部门及规划建设管理部门对其依法进行拆除；特区办委托河北省第二测绘院对涉案违法建设进行测绘，通过测绘，确定19栋别墅全部位于风景名胜区核心景区范围内，且测绘了涉案违法建筑的面积、构筑物等情况；测绘确定涉案违法建设位于风景名胜区景区范围内，且违法建设为住宅建筑，属于在核心景区内建设与风景名胜资源保护无关的其他建筑物，故特区办有权依据行政法规《风景名胜区条例》对涉案违法建设进行查处；6、立案审批表（2019年11月23日），证明2019年11月23日，特区办工作人员在巡查中发现八达岭-十三陵风景名胜区范围内存在19栋别墅与总体规划不符，初步核查，建设者是原告和广厦房地产公司，经向特区办负责人王铁林报告并经批准同意后立案调查；7、询问笔录（2019年11月24日、2019年11月26日），证明违法建设立案调查后，特区办依法对原告的法定代表人秦旭及广厦公司法定代表人景鹏宇就违法建设的位置情况、建设情况、规划许可情况、出售情况等事宜进行询问，制作完成询问笔录；通过询问，确定原告为19栋别墅的建设人、原告明确本次查处的19栋别墅的具体位置、原告明确19栋别墅没有取得规划许可；特区办在两次询问中均告知原告有陈述权和申辩权；8、原告提交的18份商品房买卖合同；9、广厦公司提交的1份商品房买卖合同，证据8-9证明在特区办询问过程中，原告及广厦公司提交了涉案19栋违法建设的商品房买卖合同，合同约定了出卖人、委托代理机构、买受人、所购商品房基本情况等；特区办根据合同确定部分违法建设的建筑面积、出售时间等信息；10、现场检查（勘验）笔录（2019年11月26日），证明特区办对违法建设进行了现场检查（勘验），原告参与现场检查，未能出示规划许可证，物业公司同意特区办委托河北省第二测绘院对违法建设进行测绘；11、案件协查通知单-协字[2019]年第1号；12、北京市规自委延庆分局关于八达岭山庄天赋苑1-18号、天运苑16号所建19栋别墅规划审批情况的函，证据11-12证明为查清八达岭-十三陵风景名胜区核心景区范围内19栋别墅是否为违法建设，特区办向北京市规自委延庆分局发函，请求对上述建筑物是否取得建设工程许可证、乡村建设规划许可证及临时规划许可证予以认证；北京市规自委延庆分局回函上述建筑未取得规划审批手续；涉案建筑未取得规划审批手续，属于违法建设，责令限期拆除决定书认定事实清楚、准确；13、查处风景名胜区违建别墅工作专题会会议纪要；14、北京市延庆区八达岭特区办事处责令限期拆除决定书；15、送达回证、送达照片、送达视频（2019年12月5日），证据13-15证明特区办查明原告违法建设事实后，对其作出限期15日内拆除违法建设及附属设施的责令限期拆除决定书；责令限期拆除决定书载明了当事人的名称地址、限拆的理由和依据、限拆的方式和时间、申请行政诉讼的途径和期限、特区办的名称印章和日期；特区办将责令限期拆除决定书以电子送达和留置送达的方式合法送达原告；特区办作出责令限期拆除决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，应当予以维持；当庭提交16、《北京市延庆区人民政府关于印发〈延庆区2016、2017年度风景名胜区执法检查整改工作实施方案〉的通知》第三条第一项，证明该文件明确特区办是作为八达岭长城的管理机关，负责该风景区的管理和保护利用，延庆区政府通过会议纪要的形式对特区办的主体做了确认。第三人广厦房地产公司述称，我们收到了特区办限拆【2019】第3号、第4号《责令限期拆除决定书》。我公司属于延庆区国资中心全资二级子公司，我们与原告之间具有渊源历史。被告是延庆区事业单位，事业单位是否具有执法权，有无职权依据，作出的是不是行政处罚，如果没有职权依据，被告作出的被诉决定书是违法的。根据行政诉讼法26条及司法解释，特区办事处作为被告不合适。第三人广厦房地产公司未向本院提交证据。经庭审质证，各方发表如下质证意见：对于原告八达岭山庄物业公司提交的证据，被告八达岭特区办发表如下意见：证据1-7真实性不认可。证据1关联性、证明目的不认可，本协议书签订合同主体与本案无关，无法证明涉案建筑不属于违法建设，该合同无法证明涉案建设取得规划许可证；证据2、3关联性、证明目的不认可，恰恰证明原告借用广厦公司的资质对违法建设进行投资、建设、销售等开发及营销事宜，证明原告是违章别墅的实际建设、出资、销售单位，因此被告认定原告是行政相对人认定主体正确，原告是涉案责令限拆决定书的适格相对人；证据4-9关联性、证明目的不认可；未按规定办理证件所受到的处罚，与责令限拆不是同一违法行为，不适用一事不再罚原则；证据10、11真实性认可，关联性、证明目的不认可，从涉案建筑和两个批复之间，无法确定是对涉案建筑的批复，即使批复包含对涉案建筑的批复，但是批复不等于规划建设许可证，因此取得批复不能就此认定涉案建设不属于违法建设，被告认定涉案建设为违法建设的事实清楚，证据确凿；证据12-15没有原件真实性不认可，关联性、证明目的不认可，证据12所指的八达岭山庄项目一期，本案中限拆决定书的别墅不属于一期范围内；证据13明确说明广厦房地产全权受托原告对该项目投资、建设、销售等事宜；证据14、15无法看出与本案的涉案别墅的关联性。第三人广厦房地产公司表示对原告提交的证据8、9真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可；证据10、11真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；其余证据均不认可。对于被告八达岭特区办提交的证据，原告八达岭山庄物业公司表示：证据1、2不认可，不能证明被告作出涉案限拆决定的法定职权；证据3合法性认可，关联性、证明目的不认可，根据法不溯及既往原则，该总体规划不能适用于涉案限拆决定，行政处罚基本原则是“从旧兼从轻”，不能用后发布的文件来处罚以前的行为；证据4关联性、证明目的不认可，该报告不能作为最终依据进行处罚，测绘报告明确19栋别墅全部位于城镇建设用地范围内，证明涉案建设符合规划，依据《城乡规划法》第十四条的规定，可以通过补办手续的方式进行完善，该测绘报告依据的是2012年-2015年总体规划修编，规划适用错误；证据5合法性认可，关联性和证明目的不认可，根据法不溯及既往及从旧兼从轻原则，被告依据《风景名胜区条例》作出涉案限拆决定，适用法律错误，该条例未明确授权被告作出限拆决定的法定职权，更未明确被告可以对条例实施前的建设行为进行处罚；涉案建设行为发生于2004年，应适用1985年国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》，且没有证据证明涉案建设在2004年属于风景名胜区规划范围；证据6、7不认可，该证据证明涉案建设的建设单位为广厦公司，不应为原告；询问笔录的询问人为八达岭镇政府工作人员并非被告工作人员，被告执法人员没有执法证，不能证明被告有执法主体资格，且根据询问笔录，涉案建设项目属于被告下属八达岭实业总公司招商引资项目；证据8、9合法性认可，关联性和证明目的不认可，涉案建设大部分已于2007年出售，被告应听取买房人意见，本案应追加买房人为本案第三人，被告对事实调查不清、适用法律错误；证据10不认可，被告工作人员不具有执法资格；证据11不认可，不能证明被告已送达该通知单；证据12不认可，涉案建设虽未取得相应规划许可，但被告对于事实没有查清，适用法律错误，也没有相应的执法程序和依据；证据13、14不认可，被告程序违法，本案涉案房屋面积较大，利害关系人较多，属于重大的行政处罚，被告没有履行听证程序；证据15不认可，没有按照法律规定进行送达，送达程序不合法；证据16合法性、关联性、证明目的不认可，作出行政处罚应由规章明确规定，根据法不溯及既往原则，文件是2018年的，不能用后来发布的规章来约束以前的事。第三人广厦房地产公司表示证据1-16真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可。上述证据经过庭审质证，本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后认证如下：原告八达岭山庄物业公司提交的证据无法达到其证明目的，本院不予采信。被告八达岭特区办提交的证据5系法律依据，证据14系被诉行政行为，不能作为证据提交。其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的证据要求，与本案具有关联性，本院予以采信。本院根据以上有效证据及当事人的陈述认定如下事实：1981年，北京市人民政府作出《关于设立八达岭、十三陵两个特区的决定》（京政发﹝1981﹞49号）。2007年3月19日，中共延庆县委、延庆县人民政府作出《关于进一步理顺八达岭特区管理体制及调整机构设置的意见》。2002年4月15日，延庆县城乡规划委员会作出《关于北京市广厦房地产开发公司建八达岭山庄（新农村）二期工程及马术俱乐部配套设施增补面积的批复》，主要内容为“同意你们建独立式住宅，占地500亩，建筑面积100000平方米。马术俱乐部配套设施增补建筑面积10000平方米。接到批复后，请抓紧办理建筑用地和建筑工程规划许可证，并办理城建档案编制手续，领取两证后凭验线通知单到监督科办理有关手续”。2004年8月8日，八达岭山庄物业公司（甲方）与广厦房地产公司（乙方）签订委托协议书，约定甲方委托乙方开发建设八达岭山庄二期工程，甲方作为项目的投资方、建设方及销售方，甲方在乙方的指导帮助下开展工作，独立承担与该项目开发所发生的一切经济责任及法律责任。2004年11月11日，延庆县建设委员会对广厦房地产公司作出行政处罚，违法事实为广厦房地产公司建设的八达岭山庄二期工程，未办理施工许可证已于2003年4月1日开工，现已进入装修，决定给予罚款101.32万元的行政处罚。2019年11月23日，八达岭特区办对涉案建筑进行立案调查。八达岭特区办工作人员与八达岭镇政府工作人员对八达岭山庄物业公司法定代表人秦旭、广厦房地产公司原总经理景鹏宇进行询问。2019年11月26日，进行现场检查（勘验）并拍摄现场照片。2019年11月30日，八达岭特区办委托河北省第二测绘院对涉案建筑进行测绘。2019年12月4日，河北省第二测绘院出具测绘报告。测绘报告显示：“根据八达岭特区办事处人员提供八达岭十三陵风景名胜区总体规划（修编）（2012年-2025年）和实地测绘数据得知19栋别墅全部座落于八达岭十三陵风景名胜区核心景区范围内，且均无规划审批手续。19栋别墅中13栋未测量（外部测量7栋、未测量完整6栋）6栋已测绘，因此13栋未测量数据为估算数据。”2019年12月5日，北京市规划和自然资源委员会延庆分局作出《关于八达岭山庄天赋苑1-18号、天运苑16号所建19栋别墅规划审批情况的函》，载明：“你单位‘案件协查通知单（协字〔2019〕年1号）’已收悉。你单位提出的八达岭-十三陵风景名胜区核心景区范围内所建19栋别墅即天赋苑（豪宅）1-18号、天运苑16号。经现场调查核实，该建筑未取得规划审批手续。”同日，八达岭特区办作出被诉《责令限期拆除决定书》，并向广厦房地产公司作出特区办限拆【2019】第3号《责令限期拆除决定书》。另查，2013年11月4日，住房和城乡建设部作出《关于八达岭-十三陵风景名胜区总体规划的函》，其中记载：“八达岭-十三陵风景名胜区面积为326.37平方公里，核心景区面积为178.24平方公里。”再查，涉案别墅于2004年建成，均已出售给个人，商品房买卖合同出卖人为广厦房地产公司。庭审中，八达岭山庄物业公司以及广厦房地产公司均认可涉案别墅是由八达岭山庄物业公司利用广厦房地产公司的资质进行投资、建设，广厦房地产公司仅是出资质方。2019年12月20日，八达岭山庄物业公司诉至法院，要求撤销八达岭特区办于2019年12月5日作出的特区办限拆【2019】第1号《责令限期拆除决定书》。本院认为，本案的争议焦点为：一是被告八达岭特区办是否具有作出被诉限期拆除决定书的法定职权；二是八达岭特区办适用法律是否正确。关于争议焦点一，被告八达岭特区办是否具有作出被诉责令限期拆除决定书的法定职权问题。北京市人民政府《关于设立八达岭、十三陵两个特区的决定》（京政发﹝1981﹞49号）中决定，八达岭特区办是延庆区政府的派出机关，在市人民政府批准的文物保护区和重点保护区内，行使行政管理权。中共延庆县委、延庆县人民政府《关于进一步理顺八达岭特区管理体制及调整机构设置的意见》中明确：“特区办是延庆县人民政府的派出机构，在县政府的领导下，在管辖区内行使行政管理权。”《风景名胜区条例》第四条规定“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作”，因此，八达岭特区办属于风景名胜区管理机构，具有作出被诉责令限期拆除决定书的法定职权。关于争议焦点二，八达岭特区办适用法律是否正确的问题。《风景名胜区条例》第四十条规定：违反本条例规定，有下列行为之一的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处50万元以上100万元以下的罚款…..（三）在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的。《风景名胜区条例》于2006年颁布施行，而本案涉案别墅的建成时间是2004年，因此，八达岭特区办适用《风景名胜区条例》第四十条对涉案别墅进行查处属于适用法律错误，应当予以撤销。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决如下：撤销被告北京市延庆区八达岭特区办事处于2019年12月5日作出的特区办限拆【2019】第1号《责令限期拆除决定书》。案件受理费五十元，由被告北京市延庆区八达岭特区办事处负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。审 判 长  张 晶审 判 员  孙沙沙人民陪审员  王振峰二〇二〇年十二月九日法官 助理  王 芹书 记 员  杨 光