北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京04行初497号原告北京润民养殖有限公司，住所地北京市密云区穆家峪镇大石岭村。法定代表人李学来，总经理。委托代理人王贺，北京市兆亿律师事务所律师。委托代理人侯文生，北京仁道律师事务所律师。被告北京市怀柔区人民政府，住所地北京市怀柔区府前街15号。法定代表人于庆丰，区长。出庭行政机关负责人王建刚，副区长。委托代理人喻永刚，男，北京市怀柔区农业农村局局长。委托代理人徐波，北京徐波律师事务所律师。原告北京润民养殖有限公司（以下简称润民公司）不服被告北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）行政补偿决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月23日受理后，在法定期限内向被告怀柔区政府送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月14日公开开庭审理了本案。原告润民公司的法定代表人李学来、委托代理人王贺、侯文生，被告怀柔区政府的委托代理人喻永刚、徐波到庭参加诉讼，被告怀柔区政府的副区长王建刚作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。被告怀柔区政府于2020年5月22日作出（怀政函〔2020〕105号）《北京市怀柔区人民政府关于北京润民养殖有限公司畜禽养殖业清退补偿的决定》（以下简称被诉决定），内容如下：按照《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治实施方案的通知》（怀政办发〔2016〕56号，以下简称56号文）、《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区畜禽养殖业清退工作补偿办法的通知》（怀政办发〔2016〕57号，以下简称57号文）、《北京市怀柔区农业局关于2017年畜禽养殖业清退工作的补充意见》（怀农业发〔2017〕19号，以下简称19号文）等相关文件要求，经核实，现就有关事宜决定如下：一、认定润民公司符合本区养殖业清退补偿范围的动物数量为奶牛21头。二、请润民公司负责人携带有效证件，自本决定生效之日起10日内到怀柔区杨宋镇人民政府办理补偿事宜。原告润民公司诉称，其为响应发展养殖业的国家政策号召，在2011年1月租赁位于北京市怀柔区杨宋镇的北京万茂奶牛养殖有限公司场地进行养殖。2017年12月11日，北京市怀柔区环境保护局（以下简称怀柔区环保局）在没有任何告知的情况下向其法定代表人李学来作出怀环监字〔2017〕150号《责令改正违法行为决定书》（以下简称《责令改正决定书》），要求必须在2017年12月17日停止养牛行为。原告为防止怀柔区环保局对其进行罚款，无奈按照怀柔区环保局规定的时间进行了清退。后其将怀柔区环保局诉至法院，北京市怀柔区人民法院（以下简称怀柔法院）作出判决撤销了《责令改正决定书》。原告认为，依据56号文，被告应向原告给付养殖动物补偿款、土地租金补偿、青贮饲料补偿及停产停业损失补偿。原告于2019年1月向北京市怀柔区杨宋镇人民政府（以下简称杨宋镇政府）寄发了履职函，但是杨宋镇政府没有任何回应，于是原告将其诉至法院，但被裁定驳回起诉。2019年6月21日，原告向被告怀柔区政府寄发了履职函，被告没有回应，原告将被告诉至北京市第四中级人民法院，本院作出了（2019）京04行初1407号行政判决书，判决被告在判决生效后两个月内作出处理。2020年6月8日原告在杨宋镇政府处领取到被诉决定，该决定只给付原告21头奶牛的补偿，对于土地租金损失补偿、青贮饲料补偿、停产停业损失补偿均没有涉及，原告认为被告没有按照《畜禽规模养殖污染防治条例》给予原告补偿，没有按照京政农函（2016）37号文件规定的程序履行法定职责，被告的行为属于程序违法。依据56号文第五项规定的补偿标准，原告应该得到养殖动物补偿、固定资产补偿、土地租金补偿、停产停业补偿，被诉决定对于奶牛数量的认定不正确，对其他各项补偿没有作出决定，故诉至法院，请求1.依法撤销被告作出的被诉决定；2.判令被告给付原告奶牛补偿款275万元；3.判令被告给付原告土地租金补偿24万元；4.判令被告给付原告停产停业补偿款41025600元；5.判令被告给付原告青贮饲料补偿1827500元；6.本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告申请增加一项诉讼请求，即请求法院判令被告给付原告养殖场内固定资产及地上物的补偿。原告润民公司在举证期限内向本院提供了以下证据：1.被诉决定，证明被诉行政行为存在；2.（2018）京0116行初264号行政判决书，证明怀柔区环保局无故对原告进行处罚，后行政处罚被法院依法撤销，原告具有获得补偿的权利；3.（2019）京0116行初61号行政裁定书，证明原告起诉杨宋镇政府履行法定职责并给付各项补偿，因主体不适格被驳回，故起诉被告怀柔区政府；4.（2019）京04行初1407号行政判决书，证明原告起诉被告，法院判决被告履行法定职责；5.56号文，证明原告主张各项补偿的依据；6.京政农函〔2016〕37号《北京市农村工作委员会北京市农业局关于尽快开展禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）关闭或搬迁工作的函》；7.京政农函〔2016〕10号《北京市农村工作委员会北京市环境保护局北京市农业局关于划定畜禽养殖禁养区的函》；证据6、7证明原告享有相应补偿权利，被告没有提前告知，要求原告关闭养殖场程序违法，被告没有按照程序要求征求意见和进行公示，造成原告损失；8.怀柔区环保局现场检查笔录，证明原告在养殖场养牛的头数，原告实际进行经营；9.动物防疫条件合格证，证明原告在怀柔承租的养殖场属于合法经营；10.公证书及发票，证明原告一直交纳承租费，存在租金损失；11.《怀柔区杨宋镇禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治房屋及地上物补偿协议》，证明被告没有给付原告任何补偿；12.《北京怀柔科学城核心区非宅拆迁工作材料汇编》，证明原告主张养殖场停产停业损失依据；13.青贮进货入库单，证明原告存在饲料损失及损失依据。被告怀柔区政府辩称，依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十条、第十一条、第二十五条的规定，怀柔区政府具有对原告关闭养殖场作出补偿决定的职责，被告作出的被诉决定认定事实清楚、证据充分、依据正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告怀柔区政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1.（2019）京04行初1407号行政判决书，证明被告作出被诉决定的依据，怀柔区政府认定原告符合本区清退补偿范围内牛的存栏数量为21头客观、真实；2.被诉决定，证明被告经调查核实认定原告符合本区清退补偿范围内牛的存栏量为21头客观、真实，并告知原告到杨宋镇政府办理补偿事宜的事实；3.送达回证（2020年6月8日），证明被告作出被诉决定向原告送达的事实；4.原动物卫生监督管理局杨宋所（以下简称杨宋所）养殖存栏周报（2016年11月4日-12月9日）及《关于“怀柔区牛存栏周报表”的情况说明》，证明原告2016年11月4日登记备案的奶牛存栏数显示为21头，12月19日激增到727头，存在突击倒运行为；5.《关于杨宋镇梭草村润民养殖有限公司（李学来）奶牛腾退工作情况的说明》，证明杨宋镇政府工作人员曾于2016年11月-12月期间多次向原告解读腾退政策，告知原告养殖场由于位于该区禁养区内，已被列入腾退范围，但是清登工作受到原告阻挠，在发现原告突击倒运动物后，杨宋镇政府工作人员多次告知其倒运动物不能列入补偿范围的过程；6.《怀柔区牛存栏统计表》，证明原告在2016年10月现场清点时牛的存栏为21头；证人证言，证明2016年11月18日对原告的奶牛场进行清登时，原告奶牛存栏数量为21头；7.2016年7月18日怀柔区牲畜免疫情况登记表（一），证明原告在2016年7月18日现场清点时奶牛存栏为41头；8.56号文、57号文、19号文和《北京市怀柔区人民政府关于畜禽养殖场（小区）整治的通告》（怀政发〔2016〕63号，以下简称63号文），证明被告怀柔区政府对原告补偿的相关政策依据；9.2016年3月、4月、5月、9月、11月和2017年1月原告谷歌地图高清卫星照片，证明原告养殖场内奶牛数量变化的直观证据。经庭审举证质证，本院对于各方当事人提交的证据认证如下：原告润民公司提交的证据1及被告怀柔区政府提交的证据2，均为本案被诉行政行为，该证据能够证明被告作出被诉决定的事实，但对其合法性的问题本院在此不予评论。原告润民公司提交的证据3、4、5、9内容真实、合法，与本案被诉行为具有关联，可以作为认定相关事实的依据，本院予以采信。对证据2、6、7、8的真实性、合法性及关联性本院不持异议，对其证明目的不予采信；对证据10、11、12、13并非本案被诉决定作出的依据，故对其真实性本院不予评价。对被告怀柔区政府提交的证据1的真实性、合法性、关联性本院予以确认，但该证据并不能证明被告认定原告符合清退补偿范围内的牛的存栏数为21头客观真实。对证据3、7、8的真实性、合法性、关联性及证明目的本院不持异议。证据4中《怀柔区牛存栏周报表》为杨宋所自行上报给北京市怀柔区农业农村局兽医管理科的存栏情况，该表格并未经过原告的确认，因此该证据并不足以证明原告2016年11月4日登记备案的奶牛存栏数为21头，以及原告存在突击倒运的行为；对证据4中的《关于“怀柔区牛存栏周报表”的情况说明》的真实性、合法性、关联性本院不持异议，对其证明目的本院不予采信。证据5系杨宋镇政府对原告养殖动物清登过程的单方描述，原告对此并不认可，因此在无其他证据佐证的情况下，其证明效力相对较低。证据6中的证人证言所陈述的内容在无其他证据佐证的情况下，其证明力不足。对证据6中《怀柔区牛存栏统计表》，庭审过程中两位证人说明该统计表为杨宋所的工作人员根据两位证人现场清登的情况所进行的统计记录，该证据并非直接证据，因此该证据的证明力相对较低。证据9亦不足以反映原告养殖场内奶牛数量的变化情况。经审理查明，2011年1月19日，原告润民公司与北京万茂奶牛养殖有限公司（以下简称万茂公司）签订租赁协议，约定万茂公司将部分养牛经营场地和有关设施、设备、房屋等租赁给原告使用。协议签订后，原告开始在北京市怀柔区杨宋镇梭草村原万茂公司养牛经营场地从事养殖经营。2016年10月18日，被告怀柔区政府发布63号文，主要内容为：一、根据《畜禽规模养殖污染防治条例》《北京市水污染防治条例》有关规定，该区禁养区内的规模化畜禽养殖场（小区）要于2016年11月30日前关闭；逾期不关闭的，由镇乡政府牵头，相关部门配合，对其依法查处。二、根据2016年5月17日《北京市农业局关于禁止新建、扩建规模化畜禽养殖场的通知》（京农发〔2016〕121号）精神，全区范围内禁止新建、扩建规模化畜禽养殖场（小区）。三、禁养区外的规模化畜禽养殖场（小区）应对畜禽粪便、废物进行无害化处理，实现污水达标排放；未达标的，由区环保局进行依法查处。2016年11月17日，被告怀柔区政府印发了56号文及57号文。其中56号文中的《怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治实施方案》包括整治范围、目标，整治原则，工作步骤及时间安排，组织机构和职责分工，补偿标准，奖惩政策，工作要求等方面的内容。其中，该方案要求各镇乡政府及时组织人员将《北京市怀柔区人民政府关于畜禽养殖场（小区）整治的通告》发放到各村、畜禽养殖场（小区）、户，在发放通告的同时，第一时间将养殖场户的基本信息、养殖量登记造册，并由养殖场户负责人签字确认，镇乡政府签字盖章后留存并报区农业局备案。该方案规定，补偿项目包括：养殖动物销售补偿、固定资产补偿、土地租金补偿、停产停业补偿。养殖动物销售补偿的标准为母猪800元/头、商品猪300元/头、奶牛5000元/头、肉牛3000元/头、羊300元/只…补偿数量按照镇乡政府下发“通告”时，统计并经场主签字确认的数量为准。拆除地上建筑物、设施设备等固定资产补偿，按照评估机构的评估结果，经审计公司审计后确定的资金进行补偿。其中畜禽舍、附属设施等建筑物的评估上限为1000元/平方米。土地租金补偿，针对畜禽养殖场户解除土地租赁合同时造成的租金损失，按照租赁剩余合同期的实际租金给予养殖场户租金补偿。停产停业补偿，对有营业执照的畜禽养殖场（小区），给予停产停业补偿，补偿标准依照怀柔区非住宅房屋拆迁停产停业综合补助费的补偿标准，报区政府批准后执行。2017年6月5日，原北京市怀柔区农业局印发了19号文，其中载明：各镇乡政府要履行属地管理职责，按照“四见”的要求进行存栏数量统计，并对照日常监管中的登记数量（如免疫档案、周报等），对养殖动物存栏数量进行核实，原则上不高于2016年11月18日的存栏数量。2019年6月21日，原告润民公司通过邮寄的方式向被告怀柔区政府提交《要求北京市怀柔区人民政府履行法定职责函》，要求被告履行法定职责，给付原告奶牛补偿款275万元，土地租金补偿24万元，青贮饲料补偿1827500元，停产停业补偿款41025600元。被告收到原告的补偿申请后未作出书面回复，亦未就原告的补偿申请予以处理。原告润民公司对此不服，于2019年9月3日向本院提起诉讼，本院于2020年3月20日作出（2019）京04行初1407号行政判决，判决被告怀柔区政府在判决生效之日起两个月内对原告润民公司的行政补偿申请作出处理，该判决现已生效。怀柔区政府于同年3月23日收到该判决，于5月22日作出被诉决定。原告不服，向本院提起本案诉讼。本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依据予以补偿。本案中原告位于怀柔区水源八厂二级保护区范围内，为饮用水水源保护区，属于56号文中所涵盖的需关闭和清退的禁养区范围。根据上述规定，原告位于被告怀柔区政府划定的禁养区范围内，因养殖场关闭致使原告遭受损失的，被告怀柔区政府具有依法补偿的法定职责。被告怀柔区政府根据56号文、57号文、63号文、19号文等文件的工作要求，对怀柔区禁养区内的养殖户依法予以关闭和清退，并对养殖户依法予以经济补偿。本案被告根据原告润民公司提交的《要求北京市怀柔区人民政府履行法定职责函》，作出本案被诉决定。通过对该决定的审查，本院认为被诉决定认定事实不清、证据不足，应当依法予以撤销，具体理由如下：第一，被诉决定遗漏了原告的部分履责事项，属认定事实不清。根据56号文要求，养殖户清退补偿的范围应当包括四部分内容，即养殖动物销售补偿、固定资产补偿、土地租金补偿、停产停业补偿。拆除地上建筑物、设施设备等固定资产补偿，按照评估机构的评估结果，经审计公司审计后确定的资金进行补偿。土地租金补偿，针对畜禽养殖场户解除土地租赁合同时造成的租金损失，按照租赁剩余合同期的实际租金给予养殖场户租金补偿。停产停业补偿，对有营业执照的畜禽养殖场（小区），给予停产停业补偿，补偿标准依照怀柔区非住宅房屋拆迁停产停业综合补助费的补偿标准，报区政府批准后执行。本案中，原告向被告提交的《要求北京市怀柔区人民政府履行法定职责函》中明确要求被告履行法定职责，给付原告奶牛补偿款275万元，土地租金补偿24万元，青贮饲料补偿1827500元，停产停业补偿款41025600元，而本案被诉决定仅针对原告养殖动物的补偿数量作出了认定，并未对原告是否应当获得固定资产补偿、土地租金补偿、停产停业补偿的问题予以认定及处理，遗漏了原告的部分履责申请事项，被诉决定存在认定事实不清的情形。第二，被诉决定中认定原告润民公司养殖动物的数量为奶牛21头，证据不足。根据56号文的规定，被告对养殖动物补偿数量的认定应当以经场主签字确认的数量为准。根据57号文的规定，应当按照“四见”的要求进行存栏数量统计，并对照日常监管中的登记数量（如免疫档案、周报等），对养殖动物存栏数量进行核实，原则上不高于2016年11月18日的存栏数量。本案中，被告怀柔区政府主张其依据《怀柔区牛存栏周报表》《怀柔区牛栏统计表》以及两位证人现场清登的情况认定原告养殖动物的数量为21头，但该认定方式显然与上述文件中规定的养殖动物数量统计的方式并不相同，且养殖动物的存栏数量并未得到原告润民公司的确认。被告主张原告阻拦相关工作人员清点登记养殖动物存栏数量，但对此并未提交充分的证据加以证实。因此被告确定原告养殖动物数量为奶牛21头尚存在事实不清、证据不足的情形。第三，被诉决定系针对原告润民公司的补偿申请作出的具有补偿性质的决定，补偿决定的内容应当包含被补偿对象、补偿依据、补偿范围、补偿金额等基本要素，从而使被补偿的对象通过补偿决定明晰其所应获得的补偿利益。本案被诉决定仅对原告润民公司养殖动物的种类和存栏数量进行了认定，而未明确其应当获得的具体的补偿款金额，亦属认定事实不清，对此本院亦应一并纠正。另，在本案庭审中，原告向本院申请增加诉讼请求，因该请求并非原告履责申请的内容，其请求事项不属于本案的审查范围，对其申请本院不予准许。对于原告要求被告给付养殖场内固定资产及地上物的补偿问题，可另行向被告提出。综上，被告怀柔区政府作出的被诉决定认定事实不清，证据不足，应当予以撤销。因原告提出的行政补偿请求尚需被告进行调查、衡量，故本院依法判决被告怀柔区政府针对原告的补偿申请重新作出处理。由于原告提出的补偿请求涉及对应予补偿的畜禽种类、数量等事实的查明，尚需被告进行调查，故对原告要求本院径行判决被告补偿其奶牛补偿款、土地租金、停产停业损失等诉讼请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、撤销被告北京市怀柔区人民政府于二○二○年五月二十二日作出的（怀政函〔2020〕105号）《北京市怀柔区人民政府关于北京润民养殖有限公司畜禽养殖业清退补偿的决定》；二、责令被告北京市怀柔区人民政府在本判决生效之日起法定期限内对原告北京润民养殖有限公司提交的《要求北京市怀柔区人民政府履行法定职责函》重新作出调查处理；三、驳回原告北京润民养殖有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告北京市怀柔区人民政府负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满七日内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  陈良刚审 判 员  吴 薇人民陪审员  杨秀萍二〇二〇年十二月二十九日法官 助理  王同鑫书 记 员  王 硕