广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终1277号上诉人（原审原告）：甘文锋，男，1974年7月26日出生，汉族，住广东省中山市***********。上诉人（原审被告）：中山市南朗镇人民政府，住所地广东省中山市*******，统一社会信用代码114************045。法定代表人：许行，镇长。委托代理人：梁剑夫，该政府工作人员。委托代理人：林慧敏，广东君品律师事务所律师。原审第三人：中山市南朗镇白企村民委员会，住所地广东省中山市***********。主要负责人：甘社建，主任。委托代理人：何若川，广东君品律师事务所律师。上诉人甘文锋、上诉人中山市南朗镇人民政府（下称南朗镇政府）及原审第三人中山市南朗镇白企村民委员会（下称白企村委会）因甘文锋不服南朗镇政府行政强制及要求行政赔偿一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初2105号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，1989年7月8日，甘文锋之父甘某与中山市南朗镇合里村民委员会签订承包合同书，约定由甘某承包位于合里村的土地3亩用于种植，承包期间由1989年7月8日起至2029年7月8日止。甘某于2010年2月去世后，由甘文锋经营管理该养殖场。2015年3月18日，甘文锋填写了《南朗镇农田搭建生产性用棚审核表》，载明因果场发展的需要，种植树木需要存放大量的生产工具，需要搭建工棚摆放，申请搭建面积为600平方米。白企村委会在该审核表“村委会审核意见”栏出具“情况属实，同意申请”的意见并加盖公章，原中山市南朗镇农业和农村工作局在“农业部门审核意见”栏出具“拟同意申请，只限于农业用途”的意见并加盖公章。除此之外，没有其他行政机关在该审核表上签署意见或加盖印章。2015年4月30日，甘文锋以甘某之名义就上述承包土地事宜与中山市南朗镇合里经济联合社重新签订一份租赁合同，约定承包地点、范围、期限不变，并明确涉案承包土地用于种植荔枝、养殖为主，其中养殖猪的数量不能超过100头、养殖鸡的数量不能超过2000只。同时，双方还约定，承包方不得改变该土地的农业用途，不得用于非农建设，未经发包方同意不得擅自转包。2017年12月22日，南朗镇政府向甘文锋出具清拆通知书，载明甘文锋的1个棚结构建（构）筑物（面积为250平方米，用途为养猪）属违法建（构）筑物，要求甘文锋于2018年2月15日前完成自行拆除建（构）筑物并清理搬迁，否则由南朗镇政府组织强制拆除。2018年2月9日，南朗镇政府对甘文锋的涉案养殖场内的建（构）筑物进行强制拆除，甘文锋不服，诉至原审法院，请求判令：1.确认南朗镇政府强制拆除甘文锋房屋、养殖场猪舍、附属物、养殖设备的行为违法；2.责令南朗镇政府赔偿甘文锋房屋损失125万元；3.责令南朗镇政府赔偿甘文锋养殖场猪舍损失345万元；4.责令南朗镇政府赔偿甘文锋附属物损失624450元；5.责令南朗镇政府赔偿甘文锋养殖设备损失19000元。原审法院另查明，甘文锋请求赔偿的项目具体明细如下：1.房屋损失：因强拆青砖、红砖房屋250平方米，按农村自建房价格应赔偿125万元。2.猪舍损失：锌铁棚及地面铺硬水泥平地、猪槽栏、围墙，面积为2300平方米，应赔偿345万元。3.附属物损失：沼气化粪池18万元、储水池8万元、钢筋水泥排水管16000元、地下双壁波纹排粪管15000元、160cm镀锌铁管840元、排放闸阀1600元、联塑水管13700元、猪粪下水沉沙和下水渠31000元、电线12000元、电杆10000元、漏电开关500元、光管3700元、绝缘套管4300元、电开关3800元、闸刀开关650元、保温灯280元、猪饮水器480元、手推地秤800元、猪饲料1500元、胶桶8500元、不锈钢桶800元、猪用药品及放物台20**元、猪栏门5000元、运载三轮车12000元、煮潲水铁锅20000元、煮潲水炉和放潲水台15万元、上猪台5万元，合计624450元。4.养殖设备损失：电机水泵3000元、猪产床6000元、幼猪育苗床5200元、定位栏4800元，合计19000元。甘文锋庭审中确认前述财产损失的价格均为估算，并称上述第一项损失的砖瓦房屋于1989年建设，其父甘某在世时曾经居住过，去世后就用来养猪和摆放农用工具及堆放猪饲料；上述第二项损失的2300平方米猪舍均由其与租户共同出资兴建，由四间棚舍组成，于2015年分别出租给陈某、杨某各1间，出租给李某2间。在诉讼过程中，经原审法院现场勘查，并经各方当事人确认，甘文锋主张的砖瓦房屋以及猪舍均已被强制拆除。原审法院又查明，为配合南朗镇政府的涉案强制拆除行为，白企村委会制作了《2018年2月9日南朗镇畜禽养殖整治工作自愿清拆养殖户补助明细表》，载明甘文锋养殖场猪的存栏数量为57头，补助金额2850元，奖励10%即285元；棚舍面积327平方米，补助金额13080元，奖励10%即1308元，合计补助金额17523元。2018年7月4日，南朗镇政府内设的城管部门将上述补偿款17523元转账至甘文锋的银行账号。原审庭审中，甘文锋确认收到上述款项。另外，南朗镇政府分别向陈某、杨某支付上述相同性质的补偿款，其中陈某的补偿款为40414元（猪的存栏量250头，棚舍面积606平方米），杨某的补偿款为54362元（猪的存栏量502头，棚舍面积608平方米），而李某与甘文锋因存在租赁合同纠纷，南朗镇政府未确定且未发放李某的相关补偿款。原审法院再查明，中山市中级人民法院于2019年11月5日作出（2019）粤20行终327号行政裁定，载明“本院认为……对于甘文锋主张的砖瓦房损失，南朗镇政府没有举证证明属于违章建筑，其作为强拆实施部门亦未证明该房屋未被其拆除，而经原审法院现场勘查，该砖瓦房现已被拆除灭失。因此，应当由南朗镇政府承担该砖瓦房被拆除的损失赔偿责任。原审法院对此事实查明不清，导致对甘文锋的此项诉讼主张处理不当，本案应当发回原审法院重新审理。”原审法院还查明，原审庭审中，各方当事人明确对被诉行政强制行为由南朗镇政府于2018年2月9日组织实施且属于违法行为、甘文锋具有本案原告诉讼主体资格以及其起诉未超过起诉期限等事实均予以确认。原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，公民、法人和其他组织取得国家赔偿权利的前提是行政机关及其工作人员实施了违法行政行为，该违法行为侵犯了行政相对人的合法权益，而且该违法行为与行政相对人受到的损失之间存在直接的因果关系。本案中，根据原、被告的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，双方当事人对南朗镇政府于2018年2月9日违法实施了强制拆除甘文锋养殖场的行为没有异议，原审法院予以确认。因此，本案争议的焦点为：南朗镇政府是否应对甘文锋主张的财产损失负有赔偿义务。关于甘文锋主张赔偿砖瓦房屋损失125万元的问题。甘文锋称其父于1989年建设了涉案砖瓦房屋，并提交了现场建筑物照片，虽建设该房屋时既未取得用地审批许可，也未取得建设工程规划许可，更未领取任何权属证书，但考虑到农村承包户的生活习惯以及养殖过程中的实际需要，且当时有关农村土地承包以及土地管理方面的法律法规对承包地上附属设施的规定尚未完善，南朗镇政府亦未举证证明该房屋属于违章建筑，而该砖瓦房屋确实因南朗镇政府的违法强制拆除行为而灭失，故对于甘文锋主张的砖瓦房屋损失，应由南朗镇政府承担赔偿的责任。结合建造该房屋的成本造价、用途、使用范围、市场现值等因素，原审法院酌情判定南朗镇政府承担赔偿甘文锋主张的砖瓦房屋损失5万元。关于甘文锋主张赔偿猪舍损失345万元。本案中，虽南朗镇政府确认涉案猪舍已被强制拆除，但因该猪舍未按照国土资发[2010]155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》取得县级以上政府审核同意，故猪舍所产生的利益属法律否定的利益，非法利益不受法律保护，也即，无论涉案猪舍建筑面积多少、由谁出资兴建、转租行为是否违反合同约定、有无构成重复获利等，也不影响该损失不应纳入国家赔偿范围的认定。但是，由于涉案猪舍其中600平方米棚舍已由南朗镇政府内设的原中山市南朗镇农业和农村工作局加署了“拟同意申请，只限于农业用途”的内容，且加盖了印章，即使甘文锋申请搭建该棚舍时载明的用途并非养猪，而南朗镇政府亦未能提供证据否定该棚舍的存在，考虑到公平、公正及符合常理原则，在客观上已被南朗镇政府拆除的情况下，对该600平方米生产性用棚，原审法院酌情支持6万元。关于甘文锋主张赔偿附属物损失624450元、养殖设备损失19000元。甘文锋对养殖场内的可再次利用的动产、建（构）筑物材料享有所有权，南朗镇政府没有在强制拆除行为实施前对甘文锋的合法财产进行清点、造册、妥善保管并及时移交，导致财产毁损及灭失，甘文锋可以依法取得相应的国家赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，因甘文锋未提交购买修建上述附属物、设备设施的有效单据以证明其价值，应承担举证不能的法律后果。但是，基于甘文锋主张的财物损失确因南朗镇政府的拆除行为所致，且南朗镇政府未能举证证明在拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，结合养殖场的养殖规划以及参考其他租户的养殖情况，对于甘文锋主张的前述损失，原审法院酌情支持1万元。综上所述，甘文锋要求确认南朗镇政府拆除甘文锋养殖场的行政行为违法，理据充分，原审法院予以支持。甘文锋要求南朗镇政府赔偿房屋损失的诉讼请求，于法未悖，原审法院酌情支持5万元；要求赔偿猪舍损失的诉讼请求，原审法院酌情支持6万元；要求赔偿附属物损失、养殖设备损失的诉讼请求，原审法院酌情支持1万元。换言之，南朗镇政府应赔偿甘文锋财产损失合计12万元，扣除南朗镇政府已支付甘文锋的补偿款17523元，南朗镇政府尚应赔偿102477元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认南朗镇政府于2018年2月9日对甘文锋位于中山市南朗镇的养殖场予以强制拆除的行为违法；二、责令南朗镇政府于判决生效之日起30日内赔偿甘文锋财产损失102477元；三、驳回甘文锋的其他诉讼请求。案件受理费50元，由南朗镇政府负担。上诉甘文锋不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院对甘文锋砖瓦房的实际状况查明不清，未清楚认定砖瓦房的损失。原审法院认定砖瓦房损失时未查明该砖瓦房的实际状况，未对砖瓦房的面积、结构、材料、做工等情况予以查明，粗略使用自由裁量权酌情认定该砖瓦房的损失为5万元，没有事实依据，也不符合市场价格水平，该认定不合理。二、原审法院适用法律错误。主观臆断猪舍所产生的利益属于法律否定的利益，不符合法律规定。原审法院适用的[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》已经于2020年3月24日废止而失效，没有法律效力，原审法院法律依据将猪舍所产生的利益认定为法律否定的利益。何况甘文锋已经举证涉案猪舍600平方米棚舍已由南朗镇农业和农村工作局加盖公章“拟同意申请，只限于农业用途”，同时亦举证了与南朗镇合里经联社重新签订的《租赁合同》。均可证实相关部门及出租方对于甘文锋养殖猪只搭建猪舍是没有异议的额，不能仅凭南朗镇政府违法强拆的行为认定涉案猪舍为非法利益。涉案猪舍自建造成就时就对甘文锋发生物权效力，依法应受保护，符合《国家赔偿法》第二条第一款的规定，南朗镇政府应就此承担赔偿责任。南朗镇政府不具有认定涉案猪舍属于违章建筑的职权，原审法院亦不能代替相关主管行政部门直接认定涉案猪舍属于违章建筑，没有经过有权行政机关的法定程序认定，原审法院不能主观认定猪舍利益是否属于法律否定的利益。查明涉案猪舍的面积以及存栏猪只数量，可以反映涉案猪舍的规模，原审法院就2300平方米的涉案猪舍就酌情判赔6万元，难以负荷市场价值。甘文锋在原审中对赔偿项目的具体明细予以明确，各项赔偿项目符合生猪养殖的实际需要，同时向法院递交了《评估鉴定申请》，申请对猪舍及附属物进行市场价值评估鉴定，但是原审法院未予采纳，程序违法。南朗镇政府在违法实施强制拆除前没有对甘文锋的合法财产进行清点、造册、妥善保管并及时移交等注意义务，应当对导致财产毁损及灭失承担赔偿责任。同时，该行为导致甘文锋无法对财产损失进行举证，原审法院却认定甘文锋举证不能，明显不合常理。甘文锋提出的笔迹鉴定申请原审法院亦未予采纳，南朗镇政府存在伪造证据的行为，依法应追究其责任。综上，请求二审法院维持原审判决的第一项，撤销原审判决第二、三项，改判支持甘文锋的本案诉讼请求，并判令本案一二审诉讼费用由南朗镇政府承担。上诉人南朗镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院查明事实不清。甘文锋主张的建筑物有250平方米与事实不符，经原审法院组织双方现场勘察，双方确认该房屋的具体位置，根据南朗镇政府提供的统计图，该房屋测量面积为153.27平方米，即属于南朗镇政府已经给予甘文锋补偿的327平方米范围内的房屋（剩余面积部分其中127.84平方米棚舍未拆除，仅棚顶出现部分损坏，尚余45.81平方米属于甘文锋2015年加建的）。而关于拆除甘文锋棚舍的部分，属于给予甘文锋补偿后合法拆除的部分，不应予以赔偿，未拆除部分南朗镇政府不应承担任何法律后果。二、原审法院分配举证责任错误，程序错误，导致判决结果错误。对于消极事实，主张之人不负举证责任，但是原审法院却将南朗镇政府主张未拆除的棚舍的举证责任分配给南朗镇政府，举证责任分配明显错误。原审法院已经查明涉案房屋在建设时既未取得用地审批许可，亦未取得建设工程规划许可，更无权属证书，应依法认定涉案房屋为违法建筑，但是原审法院却以南朗镇政府未能举证证明涉案房屋属违章建筑为由，判决南朗镇政府对违法建筑物承担赔偿责任，举证责任分配错误。原审法院认定涉案250平方米砖瓦房属于附属设施，而附属设施是附属于主物上的从物，如电梯、空调、安防设备等，该砖瓦房明显不属于附属设施。原审法院程序错误在于应依法追加甘文锋的租户为本案第三人，却未予追加，审判程序违法。原审法院上述错误导致本案判决结果有误，请求二审法院查明事实，依法撤销原审判决，改判驳回甘文锋的全部诉讼请求，并判令本案诉讼费用由甘文锋承担。两上诉人对于对方的上诉意见均不予认可，答辩意见与各自的上诉意见同。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案属不服政府行政强制行为及要求赔偿案件。南朗镇政府在向甘文锋出具清拆通知后，即对甘文锋的养殖场实施了强制拆除行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第十条及第十三条的规定，行政强制措施及行政强制执行均由法律设定，南朗镇政府采取强制措施对甘文锋的养殖场实施强制拆除，没有法律依据，原审法院确认其强制拆除行为违法，认定准确，本院予以确认。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，南朗镇政府违法强制拆除甘文锋的养殖场，应对给甘文锋造成的财产损失承担赔偿责任。本案争议的焦点在于南朗镇政府应赔偿甘文锋的财产损失范围及原审法院以自由裁量权酌定的赔偿标准是否适当的问题。首先，对于南朗镇政府应赔偿的甘文锋财产损失范围的问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条关于赔偿原则的规定，行政相对人有权就行政机关的违法行为造成其合法权益的损失向行政机关主张赔偿责任，即财产损失的范围应当以合法财产权益为限。原审法院在审查本案甘文锋应获得赔偿的财产范围时，应当首先确定甘文锋合法的财产损失范围，而人民法院在案件审理中的司法审查权，必然包括对行政行为及行政相对人、利害关系人权益的合法性审查权，甘文锋主张的具体财产权益是否属于应受法律保护的合法权益，必然属于原审法院审查认定的范畴。由此，对于甘文锋上诉主张无权替代有关行政机关认定其猪舍设施合法性的上诉意见，纯属对上述法律的误读及对人民法院司法权的消极性僭越，本院予以驳回。猪舍属于生猪养殖的必备设施，根据国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条关于“规范设施农用地使用”的规定，从事设施农业建设的，应由经营者与土地所有权人签订用地协议，拟定设施建设方案，由乡镇政府按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。同时，根据该通知第四条第（三）项的规定，禁止擅自将设施用于其他经营。从本案甘文锋于2015年3月18日填报的《南朗镇农田搭建生产性用棚审核表》看，甘文锋是以果场发展需要存放种植树木生产工具为由备案搭建工棚申报猪舍建设的，其将工棚用于猪舍养殖生猪使用，明显不符合其申报备案的经营用途。因此，原审法院虽然适用已经废止的国土资发[2010]155号通知为据认定涉案猪舍不属于甘文锋的合法财产利益，适用法律不准确，但是甘文锋将申报备案存放生产工具的工棚做猪舍使用，亦违反了上述国土资发[2014]127号通知的规定，本院对于原审法院认定其猪舍不属于国家赔偿法保护的合法财产损失范围予以认可。而对于甘文锋主张赔偿的砖瓦房屋损失，该砖瓦房建设于1989年，属于历史性农业生产经营建房，建设当时尚未有城乡规划法律法规和建筑法律法规要求房屋建设者需首先取得建设工程规划许可及施工许可，亦无法律法规对农村生产建设用房予以权属证书确认其权属。因此，对于甘文锋对于其基于继受实际享有所有权及使用性利益的该砖瓦房利益，应享有被南朗镇政府强制拆除后获得赔偿的权利。对于甘文锋主张的其他附属物、养殖设备等动产财产损失，原审法院以该动产属于甘文锋所有的个人财产，南朗镇政府在进行强制拆除时未尽清点、造册、妥善保管并及时移交的义务为由，支持该部分财产作为应赔偿的损失财产范围，事实认定准确，本院予以支持。其次，对于原审法院以自由裁量权酌定甘文锋财产损失的赔偿标准是否适当问题。原审法院在审理本案的过程中南朗镇政府已经将甘文锋的涉案生猪养殖场强制清拆完毕，由于南朗镇政府未对实施强制拆除之前该养殖场的现场状况进行拍照留证，亦未对甘文锋个人所有的生产设备动产等进行清点、造册，甘文锋亦未就其主张赔偿的动产财产的来源及价值提供证据证明。在这些客观事实均不能还原的情况下，基于不能拒绝裁判的基本司法职权原则，原审法院在对拆除现场进行实地勘验之后，结合公平保护及生猪养殖规模常理的相关原则，以自由裁量权酌情确定相关不能复原的财产损失价值，本属司法裁判权的题中之意。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条关于“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”的规定，对于甘文锋主张的生产设备等养殖场内动产损失，甘文锋具有证明该动产数量及价值的证明责任，有关该部分财产来源的证据，如购买或租借该部分动产的有关单据是证明该部分财产的直接依据，该部分证据不应因南朗镇政府的强制拆除行为而灭失，甘文锋未能提供该证据证明这部分动产的实际损失的，原审法院根据生猪养殖场的生产规模常理酌定赔偿数额，并无不妥，本院予以确认。对于甘文锋关于这部分财产损失原审法院未以南朗镇政府未尽清点、造册义务而将举证责任归咎于南朗镇政府之举证责任分配错误的上诉意见，本院不予采纳。对于甘文锋主张的历史砖瓦建房损失赔偿额，南朗镇政府上诉认为已经包括在甘文锋签名确认且已经向其支付了的17523元补偿款里面，属于其中的棚舍面积补偿金，原审法院再行酌定赔偿属于重复补偿。本院认为，本案南朗镇政府的强制拆除行为属于缺乏职权依据和法律依据的违法拆除行为，故属于其违法采取行政强制措施范围内的补偿补助行为亦缺乏合法性依据，即使甘文锋在补偿明细表上签名确认，亦不能成为已经接受合理补偿的依据，原审法院未采纳该补偿标准作为赔偿依据，而另行根据房屋的建造情况、使用情况酌定损失数额，处理正确，本院予以支持。故对于南朗镇政府的该上诉意见，本院不予采纳。同理，原审法院实际并未以有甘文锋签名的补偿明细为据确定该房屋的赔偿价值，对明细表上是否为甘文锋的亲笔签名进行笔迹鉴定已无必要，故对于甘文锋有关原审法院未接受其笔迹鉴定申请程序违法的上诉意见，本院亦不予支持。最后，对于南朗镇政府关于原审法院未将与甘文锋存在转租关系的他人列为第三人程序违法的上诉意见，因本案的财产损失补偿范围并未涉及他人的转租经营财产，并无追加他人的必要，本院对于南朗镇政府的该上诉意见不予支持。综上所述，上诉人甘文锋和南朗镇政府的上诉理据均不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，分别由上诉人甘文锋和中山市南朗镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二〇年十二月三日书记员 林泊旭