吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终335号 上诉人（原审被告）四平市铁东区人民政府，住所地吉林省四平市铁东区开发区大路469号。 法定代表人于荔欣，四平市铁东区人民政府区长。 委托诉讼代理人李**，吉林吉华律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）韩会林，女，1955年3月15日出生，汉族，住吉林省四平市铁东区。 委托诉讼代理人高启亮，男，1955年2月10日出生，汉族，住吉林省四平市铁东区，系韩会林丈夫。 委托诉讼代理人臧志军，吉林至均律师事务所律师。 原审第三人四平市铁东区学校后勤管理中心，住所地吉林省四平市铁东区四马路街15委3组。 法定代表人孙凯，该后勤管理中心主任。 委托诉讼代理人张晶，吉林林北律师事务所律师。 上诉人四平市铁东区人民政府（以下简称铁东区政府）与被上诉人韩会林、原审第三人四平市铁东区学校后勤管理中心（以下简称铁东区学校管理中心）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服吉林省四平市中级人民法院（2020）吉03行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理，铁东区政府的委托诉讼代理人李**，韩会林的委托诉讼代理人高启亮、臧志军及铁东区学校管理中心的委托诉讼代理人张晶到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原经审理查明：2007年8月25日铁东区学校管理中心（原四平市铁东区校办产业管理办公室，2012年8月27日更名为铁东区学校管理中心）与吉林省彤辉服装制造有限公司（以下简称彤辉公司）签订了《企业承包合同》，铁东区学校管理中心将拥有产权的三个企业（铁东区潮泉富氧水厂、嘉乐服装厂、天宝印刷厂）整体承包给彤辉公司，承包期限至2012年8月24日，该承包合同约定铁东区学校管理中心向彤辉公司提供三个企业的厂房、场地、动力电及设备，水桶饮水机等附固定资产明细表。2008年3月18日铁东区学校管理中心与彤辉公司签订《投资协议书》，约定彤辉公司在承包期间内，可以根据生产及扩大再生产的需要，建筑厂房及附属设施，所需费用由彤辉公司出资，铁东区学校管理中心以延长承包经营期限作为彤辉公司收回投资成本的条件；彤辉公司新建厂房的产权由彤辉公司拥有（地上建筑物）；彤辉公司投资的设备归彤辉公司终身拥有。2008年10月28日，韩会林注册成立四平市铁东区隆泰制衣厂（个体工商户）。2009年2月17日，韩会林注册成立四平市铁东区鸿德印刷厂（个体工商户）。2012年8月10日铁东区学校管理中心与彤辉公司续签《企业承包合同》，约定铁东区学校管理中心将拥有产权的三个企业（铁东区潮泉富氧水、隆泰制衣厂、鸿德印刷厂）整体承包给彤辉公司。韩会林与彤辉公司共同经营上述企业至彤辉公司退出合伙，由韩会林个人经营，期间韩会林建设了部分房屋。2014年1月1日铁东区学校管理中心与彤辉公司终止合同。 2014年1月1日，韩会林与铁东区学校管理中心签订《企业承包合同》，约定铁东区学校管理中心将拥有产权的三个企业（铁东区潮泉富氧水、隆泰制衣厂、鸿德印刷厂）整体承包给韩会林经营，承包期限20年，该合同第五条约定，铁东区学校管理中心向韩会林提供现有三个企业的厂房、场地、动力电及设备，水桶饮水机等附固定资产明细表，韩会林新建厂房的产权由韩会林拥有（地上建筑物），韩会林投资的设备归韩会林终身拥有。2014年3月6日，韩会林注册成立四平市铁东区潮泉富氧水（个体工商户）。 2014年5月27日，铁东区政府作出2号《房屋征收决定》，对四平市棚户区改造项目26#地块国有土地上房屋实施征收，同日发布公告，并附《26#地征收补偿方案》，载明征收部门为四平市铁东区住房和城乡建设局（以下简称铁东区住建局），征收实施单位为四平市铁东区房屋征收经办中心（以下简称铁东区房征办）。案涉房屋均位于本次征收范围内。 2014年8月29日，铁东区教育局出具《铁东区教育局关于对潮泉富氧水厂等企业资产核查报告》，该报告载明：“三个企业原有机器设备25台（套）；房屋总建筑面积为5956.63㎡，其中属校办产业管理办公室建筑面积为2048.5㎡，另外厕所面积为90㎡（最终面积以动迁办公室实际测量为准）。企业承包后，由企业承包人出资建造房屋，总建筑面积为3528.04㎡，另外地下室开发面积380㎡（最终面积以动迁办公室实际测量为准）。”庭审中，铁东区政府称，该报告已被纪检监察部门撤销，但未提供相应证据。 2014年9月16日，四平市住房和城乡建设局（以下简称四平市住建局）作出了：⑴四城认字[2014]第A1273号《1984年前房屋建设情况认定书》（城建档案馆1984年1‰图上有标记面积120.18㎡，现用途车间）。⑵A.四城认字[2014]第A1274号《1984年前房屋建设情况认定书》（城建档案馆1984年1‰图上有标记面积36.97㎡）；B.四城认字[2014]第B1309号《2001年前房屋建设情况认定书》（吉林省地理信息工程院图上有标记面积88㎡）;C.四城认字[2014]第Dl176号《2007年后房屋建设情况认定书》（吉林省地理信息工程院图上无标记面积6.64㎡）。以上A.B.C,面积合计131.61㎡，认定书记载测量面积131.67㎡，现用途门卫室。⑶四城认字[2014]第B1308号《2001年前房屋建设情况认定书》（吉林省地理信息工程院图上有标记面积83㎡，现用途办公室）。⑷A.四城认字[2014]第C002号《2007年前房屋建设情况认定书》（吉林省地理信息工程院图上有标记面积54.15㎡）；B.四城认字[2014]第Dl178号《2007年后房屋建设情况认定书》（吉林省地理信息工程院图上无标记面积11.69㎡）。以上A.B，测量面积65.84㎡，现用途库房。⑸四城认字[2014]第Dl167号《2007年后房屋建设情况认定书》（吉林省地理信息工程院图上无标记面积590.95㎡，现用途车间）。⑹四城认字[2014]第D1168号《2007年后房屋建设情况认定书》（吉林省地理信息工程院图上无标记面积313.83㎡，现用途车间）。⑺四城认字[2014]第D1169号《2007年后房屋建设情况认定书》（吉林省地理信息工程院图上无标记面积715.62㎡，现用途车间）。⑻四城认字[2014]第Dl170号《2007年后房屋建设情况认定书》（吉林省地理信息工程院图上无标记面积118.56㎡，现用途车间）。⑼四城认字[2014]第Dl171号《2007年后房屋建设情况认定书》（吉林省地理信息工程院图上无标记面积340.45㎡，现用途仓库）。⑽四城认字[2014]第Dl172号《2007年后房屋建设情况认定书》（吉林省地理信息工程院图上无标记面积13㎡，现用途锅炉房）。⑾四城认字[2014]第Dl173号《2007年后房屋建设情况认定书》（吉林省地理信息工程院图上无标记面积79㎡，现用途宿舍）。⑿四城认字[2014]第Dl174号《2007年后房屋建设情况认定书》（吉林省地理信息工程院图上无标记面积97.50㎡，现用途仓库）。⒀四城认字[2014]第Dl175号《2007年后房屋建设情况认定书》（吉林省地理信息工程院图上无标记面积431.60㎡，现用途车间）。⒁四城认字[2014]第Dl177号《2007年后房屋建设情况认定书》（吉林省地理信息工程院图上无标记面积78.59㎡，现用途库房）。以上17份认定书均载明“房屋所有权人韩会林”，面积合计3179.73㎡，测量面积合计3179.79㎡。 征收中，铁东区房征办委托国理评估公司对位于原收割机技校内潮泉富氧水、鸿德印刷厂、隆泰制衣厂的房屋征收补偿价值、设备搬迁及房屋附属物补偿征收价值进行评估。国理评估公司于2015年1月17日出具吉国理评字[2015SPZ]第0060号《房屋征收评估报告》（估价时点2014年5月27日），潮泉富氧水、鸿德印刷厂、隆泰制衣厂上述房屋在估价时点的房地产市场价值合计5339021元。国理评估公司于2015年1月20日吉国理评字[2015SPZ]第0061号、0063号、0064号、0064—1号《房屋征收评估报告》（估价时点均为2014年5月27日），鸿德印刷厂的设备安调及搬迁费在估价时点的市场参考价值为10087元；隆泰制衣厂的设备搬迁费在估价时点的市场参考价值为19561元；潮泉富氧水厂设备搬迁费、房屋附属物及地上附着物补偿在估价时点的市场参考价值为507817元；潮泉富氧水厂房屋附属物在估价时点的市场参考价值为41000元。以上评估报告评估价值合计5917486元。同年，铁东区住建局将案涉房屋拆除。 2016年5月16日，铁东区房征办与铁东区学校管理中心签订1000号《货币补偿协议》，将评估总价值11017975元的房屋及附属物全部补偿给铁东区学校管理中心。2016年6月1日，铁东区教育局出具《关于对棚改26#地原收割机技校院内房屋、资产、土地等征收补偿事宜的函》，载明铁东区教育局同意原收割机技校范围内所有的房产、资产、土地补偿款金额合计为11017975元，同意将原收割机技校范围内所有房产、资产及地上附属物与铁东区学校管理中心签订征收补偿协议，同意将11017975元补偿资金先打入铁东区学校管理中心指定账户，由铁东区财政局统一管理。 至原审判决作出之日，铁东区住建局、铁东区房征办未与韩会林签订房屋征收补偿协议，韩会林、铁东区学校管理中心对案涉房屋权属、设备安调及搬迁费归属、房屋附属物及地上附着物补偿归属存在争议，铁东区政府亦未就案涉房屋及附属设施、设备安调及搬迁费作出补偿决定。 另查明，铁东区房征办将11017975元补偿资金打入铁东区学校管理中心指定账户后，韩会林即请求铁东区学校管理中心、铁东区住建局给付补偿款5932930元，未果。2016年7月12日，韩会林以铁东区教育局为被告、铁东区房征办为第三人，向四平市铁东区人民法院（以下简称铁东区法院）提起民事诉讼。铁东区法院在审理过程中，追加铁东区学校管理中心为被告，于2016年11月14日作出（2016）吉0303民初884号民事判决书，判决铁东区教育局、铁东区学校管理中心返还韩会林房屋拆迁等补偿款5932930元。铁东区教育局、铁东区学校管理中心不服，提起上诉。四平市中级人民法院经审理，于2017年8月16日作出（2017）吉03民终422号民事裁定书，裁定撤销原判、发回重审。铁东区法院经重新审理，列彤辉公司为第三人，于2018年5月4日作出（2017）吉0303民初2319号民事判决书，判决：一、铁东区教育局、铁东区学校管理中心返还韩会林房屋拆迁等补偿款5932930元；二、第三人铁东区房征办、彤辉公司不承担民事责任。铁东区教育局、铁东区学校管理中心不服，提起上诉。四平市中级人民法院经审理，于2018年9月28日作出（2018）吉03民终821号民事裁定书，以韩会林要求给付拆迁补偿款的诉讼请求，不属于民事诉讼的受案范围为由，裁定撤销原判、驳回起诉。 再查明，2018年10月16日，韩会林以铁东区房征办为被告，向铁东区法院提起行政诉讼。审理过程中，韩会林于2019年1月11日向铁东区住建局提出履行法定职责申请，铁东区住建局在法定期限内未予答复。经韩会林申请，铁东区法院追加铁东区住建局为被告，后于2019年4月26日作出（2018）吉0303行初31号行政判决书，判决：一、铁东区住建局在六十日内履行与被征收人韩会林签订征收补偿协议的法定职责；二、驳回韩会林对铁东区房征办的起诉。2019年5月5日，铁东区法院作出（2018）吉0303行初31号行政裁定书，裁定：“将本院作出的（2018）吉0303行初31号行政判决书中第8页上数第9行‘在2004年’更正为‘在2014年’；将第15页上第5行‘法定职责’后的‘。’更正为‘，’，并增加‘并依法按评估价值对原告韩会林被征收房屋、设备搬迁及附属物等进行货币补偿人民币5917486元’。”铁东区住建局不服，提起上诉。四平市中级人民法院于2019年6月26日作出（2019）吉03行终52号行政裁定书，裁定撤销原判、发回重审。铁东区法院重新审理期间，韩会林提出撤诉申请，铁东区法院于2019年8月14日作出（2019）吉0303行初60号行政裁定书，裁定准许韩会林撤诉。2020年7月2日，韩会林以铁东区政府为被告，向四平市中级人民法院提起本次诉讼。 原审法院认为，本案中，原告韩会林虽诉请确认被告铁东区政府拆除案涉房屋行政行为违法并要求赔偿，但从其之前提起的民事、行政诉讼的诉请，结合征收过程中其对被告作出的2号《房屋征收决定》、《26#地征收补偿方案》未提出异议，其认可四平市住建局作出的17份房屋建设情况认定书及国理评估公司出具的5份《房屋征收评估报告》，且其自愿搬迁来看，本案不存在强制拆除行为，故也不涉及违法赔偿问题，韩会林的实质诉求是要求铁东区政府履行征收补偿法定义务，请求人民法院判令铁东区政府给付其应得的补偿金额。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第一款规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的决定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，被告铁东区政府于2014年5月27日作出2号《房屋征收决定》并公告，其法律效力及于征收范围内的所有被征收人。第三人铁东区学校管理中心发包、原告韩会林承包经营的四平市铁东区隆泰制衣厂、四平市铁东区鸿德印刷厂、四平市铁东区潮泉富氧水均位于2号《房屋征收决定》范围内。铁东区政府与韩会林、铁东区学校管理中心形成了房屋征收补偿行政法律关系。房屋征收部门就案涉征收事项已经进行了认定和评估，却仅同铁东区学校后勤管理中心签订1000号《货币补偿协议》，并将补偿款拨付到铁东区学校管理中心指定账户，明显不当。现案涉房屋已全部拆迁完成，案涉补偿款虽足额“到位”，但韩会林至今并未得到补偿款。铁东区政府作为征收主体，依法负有按照2号《房屋征收决定》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法规规定，继续履行征收补偿义务。若征收部门与韩会林在法定期限内无法达成安置补偿协议，铁东区政府应根据房屋及附属物的实际归属、征收的实际情况，及时按照《26#地征收补偿方案》作出补偿决定并在房屋征收范围内予以公告。同时，若涉及重复补偿问题，铁东区政府应及时予以纠正，避免国有资产流失。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”据此，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，除了应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，还应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。本案中，韩会林在未得到补偿款房屋即被拆迁的情况下，从2016年至今积极通过民事、行政诉讼程序主张权利，要求铁东区政府及相关部门履行法定职责，并非怠于行使权利，也并非因自身原因耽误起诉期限。且韩会林与铁东区政府之间存在征收关系，只是因为补偿未到位导致征收过程尚未完成，故本案不存在超过起诉期限的问题。铁东区政府及东区学校管理中心主张本案原告的起诉超过法定的起诉期限，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决：一、责令被告铁东区政府于判决生效之日起三十日内履行补偿职责，对原告韩会林诉请事项作出处理。二、驳回原告韩会林的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告铁东区政府负担。 铁东区政府上诉称，请求撤销原审判决，改判驳回韩会林的诉讼请求，诉讼费用由韩会林承担。主要理由是，1.原审判决超出韩会林的诉讼请求。韩会林在原审《行政赔偿起诉状》中明确诉讼请求为“1.请求人民法院依法确认被告拆迁原告房屋的行政行为违法；2.请求判令被告赔偿原告各项经济损失5917496元；3.判令被告承担本案诉讼费用”，而原审判决是“一、责令铁东区政府于本判决生效之日起三十日内履行补偿职责，对韩会林诉请事项作出处理。二、驳回韩会林的其他诉讼请求”。原审判决责令铁东区政府履行补偿职责，超出了韩会林的诉讼请求，程序违法。2.铁东区政府对韩会林主张的被征收房屋及附属设施履行了补偿职责。本案中，征收部门已就韩会林主张的房屋及附属设施与第三人达成补偿协议，且已履行，原审判决铁东区政府履行补偿职责没有法律依据。3.在本次诉讼之前，韩会林多次提起民事和行政诉讼，均未得到法院的支持。韩会林主张的焦点问题是征收中心与原审第三人签订的《货币补偿协议书》中5917486元补偿款的归属问题。韩会林如认为该补偿款归属于自己，补偿协议侵害了自己的合法权益，应以利害关系人的身份请求撤销该协议，而不能滥用诉权，起诉铁东区政府。 韩会林答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。1.原审判决并未超出韩会林的诉讼请求，不存在程序违法的情形。原审判决对韩会林的诉讼请求内容均进行了论述和分析，认定韩会林的实质诉求是要求铁东区政府履行征收补偿法定义务，判决内容并未超出韩会林的诉讼请求。2.铁东区政府虽主张对被征收的房屋及附属设施履行了补偿职责，但韩会林至今并未得到补偿款。3.韩会林已经通过民事、行政诉讼等合法的救济方式主张自己的权利，且均是按照生效判决释明的途径主张权利。 第三人铁东区学校管理中心述称，同意铁东区政府上诉意见。 铁东区政府提交询问笔录17份，拟证实四平市住建局作出的17份房屋建设情况认定书中记载的“当事人自述房屋建设情况”项下的“建设时间”为当事人自述。韩会林质证称，当时韩会林的名章在收发室，是工作人员自己盖的，没有韩会林签字按手印。综合四平市住建局作出认定书的时间、内容以及询问笔录的作出时间、内容，本院对上述询问笔录的真实性予以确认。 本院另查明，2014年1月3日，彤辉公司法定代表人杨志占作为甲方与乙方韩会林签订《交接协议书》，其中约定“甲乙双方善后事宜，设备投资由甲方收回。因扩大再生产，企业地面一切建筑投资为乙方韩会林所有（包括购买的院内个体企业建筑面积）”。本院查明的其他事实与原审查明事实相同。 本院认为，关于原审判决是否超出韩会林诉讼请求的问题。虽然韩会林原审诉请为要求确认铁东区政府拆除案涉房屋行政行为违法并要求赔偿，但从其之前提起的民事、行政诉讼的诉请，结合征收过程中其对铁东区政府作出的2号《房屋征收决定》、《26#地征收补偿方案》未提出异议，其亦认可四平市住建局作出的17份房屋建设情况认定书及国理评估公司出具的5份《房屋征收评估报告》，故韩会林的实质诉求是要求铁东区政府履行征收补偿法定义务。本院二审中，韩会林亦对其诉讼请求内容予以明确，称其诉讼请求实际包括要求政府履行征收补偿职责的内容，原审判决铁东区政府履行补偿职责，对韩会林诉请事项作出处理，符合当事人真实意思且有利于当事人所提诉请的实质性解决，故铁东区政府认为原审判决超出诉讼请求的上诉理由不应予以支持。 关于铁东区政府是否应履行征收补偿职责的问题。韩会林承包经营的四平市铁东区隆泰制衣厂、四平市铁东区鸿德印刷厂、四平市铁东区潮泉富氧水厂均位于征收范围内。2014年1月1日，韩会林与铁东区学校管理中心签订了《企业承包合同》，约定韩会林新建厂房产权及投资设备由其所有。2008年3月18日铁东区学校管理中心与彤辉公司签订的《投资协议书》亦约定新建厂房及投资设备归彤辉公司所有，且2014年1月3日彤辉公司法定代表人杨志占与韩会林签订的交接协议书约定地面一切建筑投资为韩会林所有。四平市住建局作出的17份房屋建设情况认定书亦载明“房屋所有权人韩会林”，故现有初步证据可以证实韩会林对于案涉被征收资产具有征收利益，铁东区政府与韩会林具有房屋征收补偿行政法律关系。房屋征收部门就案涉征收事项已经进行了认定和评估，却仅同铁东区学校后勤管理中心签订《货币补偿协议》，并将补偿款拨付到铁东区学校管理中心指定账户，明显不当。现案涉房屋已全部拆迁完成，案涉补偿款虽足额“到位”，但韩会林至今并未得到补偿款。故铁东区政府作为征收主体，依法仍需继续履行征收补偿义务。鉴于案涉建筑物及附属物建设时间不明，所有权归属情况存在较大争议，依法是否应予补偿、补偿主体及补偿数额均需进一步调查处理，若征收部门与韩会林在法定期限内无法达成安置补偿协议，铁东区政府应在对上述情况进行调查处理的基础上，及时按照征收补偿法律、法规、相关政策及《26#地征收补偿方案》作出补偿决定并在房屋征收范围内予以公告。故原审依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款及第二十六条第一款规定判决铁东区政府履行补偿职责并无不当。 关于铁东区房征办与铁东区学校管理中心签订的《货币补偿协议》是否影响韩会林诉权的问题。行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，上述协议属于行政协议。行政机关在行政协议的订立、履行、变更、终止及解除过程中，具有行政优益权，若铁东区政府在对韩会林履行征收补偿职责后，发现涉及重复补偿问题，应及时予以纠正，依职权变更、终止或解除上述协议，避免国有资产流失。故铁东区政府认为韩会林应起诉请求撤销该协议而不能滥用诉权提起本案诉讼的上诉理由不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉请求缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人四平市铁东区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  卢增鹏 审判员  王翼博 审判员  孔德岩 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  焉秀晨