广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行初101号原告：连南瑶族自治县涡水镇瑶龙村甲介第一村民小组（以下简称甲介第一村）。负责人：房四贵，组长。原告：连南瑶族自治县涡水镇瑶龙村甲介第二村民小组（以下简称甲介第二村）。负责人：房九斤四，组长。两原告的共同委托诉讼代理人：李学松，广东新拓律师事务所律师。被告：连南瑶族自治县人民政府（以下简称连南县政府）。住所地：广东省连南瑶族自治县府前路。法定代表人：唐金文，县长。委托诉讼代理人：梁奕艳，连南瑶族自治县自然资源局干部。被告：清远市人民政府（以下简称清远市政府）。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：马正勇，市长。委托诉讼代理人：张念，清远市司法局干部。委托诉讼代理人：张宇坤，清远市林业局干部。第三人：连南瑶族自治县大麦山镇后洞村六暗村民小组（以下简称六暗村）。负责人：房一贵，组长。原告甲介第一、二村因与第三人六暗村发生林权争议，不服被告连南县政府行政处理决定及被告清远市政府行政复议决定，于2020年7月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向两被告及第三人送达了起诉状副本及举证通知书、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月26日公开开庭审理了本案，原告甲介第一村的负责人房四贵，原告甲介第二村的负责人房九斤四及两原告的共同委托诉讼代理人李学松律师，被告连南县政府的委托诉讼代理人梁奕艳，被告清远市政府的委托诉讼代理人张宇坤，第三人六暗村的负责人房一贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告甲介第一、二村起诉请求：1.撤销被告清远市政府作出的清府复决〔2020〕42号《清远市政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）；2.撤销被告连南县政府作出的南府决〔2019〕8号《关于介板坑山林权属争议的处理决定书》（以下简称《处理决定》），并责令对本案重新作出处理决定；3.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：一、原告原属白芒公社后洞大队深冲生产队，1975年9月16日原连南县革命委员会为便于行政管理，把原告划归涡水公社瑶龙大队管辖，南革发〔1975〕074号文件规定，地域界线，以山脊为界，倒水入涡水河一边的由涡水公社管辖，另一边由白芒公社管辖。但考虑到白芒公社后洞大队六暗两个生产队历来有在深冲耕山、放牧、打柴草的习惯，故在靠近六暗一侧划出一定范围山场给这两个生产队经营管理。同时，也规定了林木处理办法，即从种植时起20年内砍伐完毕，以后由行政管理的一方进行跡地更新。由于涉案争议林地位于倒水入涡水河一边，应由涡水公社（现称涡水镇）行政管辖，故争议林地应归两原告所有。二、1981年12月4日双方签订的《协议书》至今明显超过20年期限，第三人应将其林地使用权归还原告使用，故争议林地所有权应当归原告所有。原告与第三人根据南革发〔1975〕074号文件精神于1981年12月4日签订《协议书》，该协议关于地域界线和林木处理约定的内容与南革发〔1975〕074号文件内容一致。三、原告持有1981年连南县政府核发的南林权字№002xx0至002xx5《山权林权所有证》，该权属凭证四至界线包括争议山场的全部范围，经营现状和自然地形均符合实际情况，争议林地尚有原告的水库。原告生产队持有1962年四固定的土地房产证附页，盖有原告生产队长房大贵的私章，权属来源清楚，应当认为合法有效，可以作为本案林权争议的处理依据。四、第三人称其持有的1981年南林权字№001xx4《山权林权所有证》权属来源是根据南革发〔1975〕074号文件和1981年12月4日签订的《协议书》，但从上述内容可知，第三人的理由不成立，又缺乏1962年四固定证，权属来源不清，不能作为本案林权争议的处理依据。五、清远市政府未查清本案事实，认定事实错误，作出的《复议决定》是错误的。原告甲介第一、二村为其主张向本院提供如下证据：1.身份证复印件，2.当选证复印件，3.法定代表人证明书，4.《处理决定》，5.《复议决定》，6.照片，7.送达回证。被告连南县政府答辩称：一、根据《关于将深冲生产队划归涡水公社管辖的通知》（南革发〔1975〕074号）文件精神，是对行政管辖上的划分，而非林木林地所有权和财产的划分，行政界线不等于权属界线，原告对该文件理解错误。原告不是1981年南林权字№002xx0-002xx5《山权林权所有证》的权属所有人，提交的证据材料和经营事实不能证明其拥有争议林地的所有权。六暗村持有的南林权字№001xx4《山权林权所有证》覆盖争议林地，是争议林地的权属依据。二、南革发〔1975〕074号文的第二点针对越界种植的情况作出了规定，第一点明确了争议林地范围由六暗村经营管理，这个范围不是越界种植的范围。原告以越界种植20年后应归还林地经营使用权及所有权主张争议地，是对该文件的错误理解。三、原告提交了没有持证单位的1962年四固定时期的土地房产证附页和持证单位为原属六暗村的深冲生产队的1981年南林权字№002xx0-002xx5《山权林权所有证》。这些全是依据都是在争议林地范围外零星分布的小地块，不是整个争议林地的权属依据，原告不是南林权字№002xx0-002xx5《山权林权所有证》的权属所有人。四、第三人持有的南林权字№001xx4《山权林权所有证》是根据南革发〔1975〕074号文中第一点明确的经营管理范围，由县政府颁发，权属来源清晰，是本案争议的主要处理依据。连南县政府作出的《处理决定》是经过调查取证，踏山指认争议山场的座落、名称和四至范围，并认真分析研究争议双方提交的证据材料基础上作出的，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法，处理结果适当，请法院予以维持。被告连南县政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.《处理决定》，2.《维持争议林木林地现状通知书》《提交书面答复通知书》《林权争议受理公告》《林权争议受理通知书》、送达回执，3.不参与协商调解申请书，4.连南县政府关于撤销南府林证字（1826）第02012xx号、第02011xx号、第020214xx号和第0201xx2号《林权证》的决定、签收回执，5.《关于将深冲生产队划归涡水公社管辖的通知》（南革发〔1975〕074号），6.1981年12月4日，涡水公社与白芒公社双方根据《关于将深冲生产队划归涡水公社管辖的通知》文件精神签订的《协议书》，7.原告提交的《土地房产证附页》第1-5页，8.原告提交的南林权字№002xx0-002xx5《山权林权所有证》，9.第三人提交的南林权字№001xx4《山权林权所有证》，10.第三人提交的《1962年白芒公社大坳、塘梨坑、后洞大队土地证及社员土地房产证登记册》第1-5页，11.大麦山镇后洞村六暗村踏山指认南林权字№001xx4《山权林权所有证》四至范围现场确认图、踏山相片，12.涡水镇瑶龙村民委员会《证明》，13.《调查笔录》，14.《林权争议受理公告》的公示相片，15.《复议决定》。被告清远市政府答辩称：清远市政府作出复议决定合法，适用法律法规正确，原告的诉求缺乏事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。（具体理由如复议决定所述）被告清远市政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.行政复议申请书，2.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书及送达回证，3.第三人答复书、连南县政府行政答复书及证据材料目录，4.延长行政复议审查期限通知书，5.复议决定及送达回证，6.相关法律法规。第三人六暗村称：六暗村在深冲介板坑至涡水镇瑶龙村林地交界的1500亩林地，早在1975年就经双方公社干部、生产大队干部共同研究划出该片林地的四至范围，南革发〔1975〕074号文明确指出该山场权属归六暗村所有，1981年12月4日双方签订《协议书》明确了该地块的权属。之后，连南县政府根据上述两份文件给六暗村颁发了南林权字№001xx4《山权林权所有证》。因年久问题，原告在明知没有《林权证》等权属依据的情况下，到六暗村的权属范围内争林地，原告提供的1981年《山权林权所有证》不属于原告所有，并且该证记载面积极小且不在争议地范围内。而六暗村的南林权字№001xx4《山权林权所有证》完全覆盖了争议地，是争议范围的权属依据。第三人未向本院提交相关证据材料。对原、被告提供的证据，本院组织了其他当事人进行证据交换和质证。对当事人没有争议的证据，本院予以认定；对于当事人提交的用于确权方面的证据的证明效力，在以下部分综合分析判断。本院经审理查明：一、争议地的基本情况争议林地名为介板坑，面积约820亩，座落于介板坑靠近六暗一侧，四至范围为：东至大后坳防火线至担镜山顶，南至担镜山顶，西至六暗横路、大贵屋，北至大崩坑、大凹。现介板坑争议范围内的林木是六暗村的群众种植的，争议范围内的林木已划入生态公益林。二、争议地的纠纷处理过程2019年3月25日，甲介第一、二村与六暗村因生态公益林补偿金发放产生纠纷，向连南县政府提出林木林地争议调处申请。连南县政府受理后，通知六暗村提交答复和相关证据，于2019年4月12日发出《维持争议林木林地现状通知书》并将争议林权四至范围进行为期一个月的公示。2019年10月22日，连南县政府对涡水林业站副站长进行调查，并作出调查笔录。2019年12月11日，六暗村向连南县自然资源局提交申请，表示对本案争议不参与协商调解。次日，连南县政府组织六暗村踏山指认1981年南林权字№001xx4《山权林权所有证》的四至范围，六暗村代表在现场确认图上签名按手印确认。2019年12月26日，连南县政府作出南府决〔2019〕8号《处理决定》，将争议地确权给六暗村。甲介第一、二村不服，向清远市政府申请行政复议，清远市政府受理后，通知连南县政府提交答复和举证，同时通知六暗村参加行政复议和举证。2020年5月6日，清远市政府以需进一步核查有关证据材料为由，决定将审查期限延长30天。2020年5月29日，清远市政府作出清府复决〔2020〕42号《复议决定》，维持连南县政府的《处理决定》，并送达给当事人。三、《处理决定》的主要内容（一）甲介第一、二村提交没有持证单位的1962年四固定时期的土地房产证附页和持证单位为深冲生产队的1981年南林权字№002xx0-002xx5《山权林权所有证》。经核查，这些权属依据都是在介板坑现争议林地范围外零星分布的小地块，不是介板坑现争议林地范围的权属依据。（二）六暗村提交持证单位为白芒公社后洞大队六暗第二生产队的1981年南林权字№001xx4《山权林权所有证》，该证第一栏山名：鎅板坑，面积：壹仟伍佰亩，四至：上至六暗一、二队杉林，下至亚大鬼屋门前路，左至六暗一队松林，右至涡水公社杉林。经核查，该证是介板坑现争议林地范围的权属依据。（三）连南县政府因双方生态公益林补偿金发放纠纷于2018年9月13日作出《连南瑶族自治县人民政府关于撤销南府林证字（1826）第02012xx号、第02011xx号、第020214xx号和第0201xx2号的决定》（南府决〔2018〕3号），撤销甲介第一、二村的相关纠纷《林权证》，待确定权属后重新核发林木林地权属证书。1975年9月16日，原连南县革命委员会为便于行政管理，把原属白芒公社后洞大队的深冲生产队划归涡水公社瑶龙大队行政管辖，并印发《关于将深冲生产队划归涡水公社管辖的通知》（南革发〔1975〕074号），随后争议双方于1981年12月4日根据该文件精神签订《协议书》，该《协议书》的内容与南革发〔1975〕074号文的内容相同。南革发〔1975〕074号文把原属白芒公社后洞大队六暗村的深冲生产队划入涡水公社时，深冲生产队只有5户人。（四）连南县政府认为：甲介第一、二村以原属白芒公社后洞大队六暗村深冲生产队的1981年南林权字№002xx0-002xx5《山权林权所有证》主张介板坑现争议范围内林木林地的所有权，不予支持。六暗村提交的南林权字№001xx4《山权林权所有证》是介板坑现争议林地范围的权属依据，应予支持。南革发〔1975〕074号文是行政管辖划分，不是林木林地所有权和财产划分。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条的规定，决定将争议地确权归六暗村集体所有。四、《复议决定》的主要内容《复议决定》查明基本事实与《处理决定》一致。清远市政府认为，连南县政府根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条的规定作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，维持连南县政府作出的处理决定。五、本院另查明的事实庭审中：1.原告甲介第一、二村表示对被告清远市政府的复议程序没有异议，对被告连南县政府的调处程序有异议，因被告连南县政府没有通知原告甲介第一、二村到现场踏查，也没有组织双方调解。被告连南县政府表示对深冲生产队的权证进行核查时，因原告甲介第一、二村不是持证单位，故没有组织其到现场核查。2.原告甲介第一、二村主张权利依据包括1962年四固定证和1981年林业三定证，其中1981年林业三定证是指南林权证字第№002xx0《山权林权所有证》第4栏、第8栏山场。被告连南县政府表示通过走访林业站、村民等认定该两栏不在争议地范围。3.原告甲介第一、二村不认可第三人六暗村1981年林业三定证包括了争议山场。另查明，2020年5月18日，连南瑶族自治县涡水镇瑶龙村村民委员会出具证明：“原属白芒公社后洞村的深冲小组于1975年划入涡水公社瑶龙大队管辖。”以上事实，有当事人的诉讼状、提供的证据材料副本和本院庭审笔录等证实。本院认为，本案系林权争议行政裁决及行政复议纠纷。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：被告连南县政府作出的南府决〔2019〕8号《处理决定》和被告清远市政府作出的清府复决〔2020〕42号《复议决定》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条第一款规定：没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（五）各级人民政府作出的生效的处理决定书、行政复议决定书，人民法院作出的生效的裁定书、判决书和调解书；……（九）当事人之间的协议书或者赠与凭证；（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”第三十六条第二款、第三款规定：“调处机构进行现场调查勘验，应当通知当事人或者当事人按规定推举的代表、所委托的代理人、村（居）法律顾问到场，同时通知当地有关乡镇人民政府、街道办事处或者村（居）负责人参与见证。调处机构应当制作现场勘验笔录，并绘制权属争议界线图，由勘验人、当事人、见证人及有关到场人员签名或者盖章。必要时，可邀请有关单位协助。调处机构进行现场调查勘验，申请人无正当理由拒不到现场、未经调处机构许可中途退出现场或者无正当理由拒绝签字的，可以按照自动放弃申请处理。被申请人或者第三人有此类行为的，不影响实地调查勘验正常进行，但是应当在现场勘验笔录中加以说明。”第三十条规定：“当事人以外与林权争议有利害关系的公民、法人或者其他组织可以作为第三人申请参加调处。调处机构发现当事人以外的公民、法人或者其他组织与林权争议有利害关系的，应当通知其作为第三人参加调处。第三人接到调处机构通知后，明示或者默示不参加调处的，不影响调处机构正常调处。”本案中，原告甲介第一、二村权和第三人六暗村均为其权属主张提供了1981年的林业三定证。《处理决定》和《复议决定》均认定，原告甲介一、二村提供的1981年南林权证字第№002xx0《山权林权所有证》第4栏、第8栏记载的四至范围不包括争议山场，但均未能提供现场勘验笔录（图）等证据予以证实，属主要证据不足。同时，该证记载的权利主体为深冲生产队，即原涡水公社瑶龙大队深冲生产队。连南瑶族自治县涡水镇瑶龙村村民委员会出具的证明内容只是说明原涡水公社瑶龙大队深冲生产队沿革于原白芒公社后洞村深冲小组，并未涉及原涡水公社瑶龙大队深冲生产队与原告甲介一、二村的关系，连南县政府一方面认为原告甲介一、二村与原涡水公社瑶龙大队深冲生产队不是同一主体，另一方面又未查明真实的权利主体及征询其是否参与调处，显然认定事实不清，也有遗漏主体、违反法定程序之虞。另外，原告甲介一、二村和第三人六暗村提交了南革发〔1975〕074号《关于将深冲生产队划归涡水公社管辖的通知》及原涡水公社瑶龙大队深冲生产队与原白芒公社后洞大队六暗生产队1981年12月4日签订的《协议书》，上述证据能否作为一方的权属依据或权属来源证据，亦应予查明认定。在执法程序方面，被告连南县政府对第三人六暗村提供的1981年南林权证字第№001xx4《山权林权所有证》第一栏记载的山场进行现场勘察时，并未通知原告甲介一、二村民代表参加或由原告甲介一、二村民代表签名在勘查图上签名确认，剥夺了当事人的陈述申辩权利，违反了上述条例规定的程序。综上所述，被告连南县政府作出的《处理决定》主要证据不足、违反法定程序，依法应予以撤销；被告清远市政府虽然履行了受理、通知答复和举证、审查等基本程序，但所作出的《复议决定》也未能查明主要事实，依法亦应撤销。原告甲介一、二村请求撤销《处理决定》和《复议决定》，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四十八条第一款的规定，判决如下：一、撤销被告连南瑶族自治县人民政府于2019年12月26日作出的南府决〔2019〕8号《连南瑶族自治县人民政府关于介板坑山林权属争议的处理决定书》及被告清远市人民政府于2020年5月29日作出的清府复决〔2020〕42号《清远市人民政府行政复议决定书》；二、责令被告连南瑶族自治县人民政府自本判决发生法律效力之日起六个月内对本案林权争议重新作出处理决定。本案受理费50元，由被告连南瑶族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 范晓萍审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年十二月三十日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附：相关裁判依据1.中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。3.广东省林木林地权属争议调解处理条例第四十八条经行政复议或者行政诉讼撤销的林权争议处理决定，作出该处理决定的人民政府应当在六个月内重新作出处理决定。重作处理决定的人民政府不得以同一事实和理由作出与原行政处理决定基本相同的处理决定，仅因违反法定程序需要重新作出的处理决定除外。