北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初371号原告郭德明，男，1956年8月10日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区。委托代理人张桂英，女，1979年8月31日出生，满族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。被告北京市顺义区李桥镇人民政府，住所地北京市顺义区李桥镇头二营村，统一社会信用代码11110110000093307D。法定代表人乔龙，镇长。委托代理人宋国龙，北京市顺义区李桥镇人民政府综合执法科科员。委托代理人尹莲双，北京扬轩律师事务所律师。原告郭德明不服被告北京市顺义区李桥镇人民政府于2020年9月28日作出的（2020年）第303号《强制拆除决定书》，在法定期限内向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月30日立案后，于同日向被告北京市顺义区李桥镇人民政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月15日公开开庭审理了本案。原告郭德明的委托代理人张桂英，被告北京市顺义区李桥镇人民政府的委托代理人宋国龙、尹莲双到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2020年9月28日对原告作出（2020年）第303号《强制拆除决定书》，内容是：“经查，您/单位在×镇×村七分干渠东建设的砖混结构建筑物，经测量，建筑面积约2165平方米。您/单位的上述建筑物未取得规划许可证，属于违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，本行政机关决定于2020年10月3日对上述违法建设进行强制拆除。请您（单位）在上述强制拆除时间之前自行清理违法建设内的财物。您（单位）享有处置建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其它建筑垃圾的义务。如您（单位）自行回收清理，应在强拆前向本机关声明，并在本行政机关强制执行后的3日内将建筑材料清理完毕。未声明或未在限定期限内及时处置完毕的，视为放弃建筑材料，本行政机关将予以清理。请您（单位）或成年家属于2020年10月3日到达现场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。如不服本决定书，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”原告诉称：一、原告于2000年1月1日以父亲郭仁的名义与顺义区×镇×村经济合作社（以下简称×村经济合作社）签订《养殖土地承包协议》。当时国家为了发展经济，调整农业生产结构，支持养殖业发展，最终达到富裕农民的目的，该协议正是因此而签订的，是符合我国法律规定，受法律保护的合法合同。故原告的承包地是合法的，原告在该承包地上的所有建筑物均在2006年1月以前建设完成，至今从未有过新建建筑物行为。二、原告所建涉案建筑物全部用于养猪，没有一天改变土地的农用地性质。为合法经营，原告于2005年取得了营业执照，取得营业执照必须经过被告的土地科盖章批准，工商部门才可以发放营业执照。三、原告自签订合同后开始建设养殖用的圈舍，直至2006年建设完毕，期间，被告从来没有给原告下达过任何法律文书，来告知原告建猪舍的行为是违法的，也没有任何部门告知原告应该如何办理相关审批手续，故原告的建设行为属于法律未禁止即为自由的法理规定。四、被告作出的涉案《强制拆除决定书》，违反法定程序，剥夺了原告的陈述和申辩权以及重大行政决定申请听证的权利。五、因为相信国家、相信政府，原告在签订合同后，为筹集资金建设猪场，便将原有的宅基地房屋变卖给同村村民，至今原告仍然居住在猪场内，没有其他住房。被告作出涉案《强制拆除决定书》前，没有对原告的实际情况进行现场勘察和事实调查，其行为直接导致已近70岁的原告夫妻二人无家可归。为维护原告的合法权益，特起诉，请求法院：1．撤销被告于2020年9月28日作出的（2020年）第303号《强制拆除决定书》；2．本案诉讼费用由被告承担。原告在举证期限内向本院提交的证据是：1．强制拆除决定书，证明被告向原告下达《强制拆除决定书》的时间；原告诉被告作为主体的依据；原告不服该决定书的依据。2．郭仁签订的《养殖土地承包协议》。3．原告签订的《养殖土地承包协议》。证据2-3证明：（1）原告的土地属于农用地性质以及土地来源；（2）原告用地是合法的。4．营业执照，证明原告养殖经营合法，必须经被告土地科审批盖章才能取得营业执照。5．照片，证明：（1）原告养殖场现状，照片中可见加工猪料的粉碎机、用于给猪饮水的储水罐以及养猪的圈舍、料槽。（2）原告没有改变土地使用性质，没有违法行为，现在依然在饲养100只奶山羊和200只鸡。6．父子关系证明，证明证据2《养殖土地承包协议》中的郭仁与原告是父子关系，原告是被强制拆除圈舍的实际所有人。被告辩称：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条的规定，被告具有查处乡村违法建设的法定职权。本案中，涉案违法建设位于×镇×村，在被告辖区乡村规划区内，且未依法取得乡村建设规划许可证。因此，被告作为属地政府，对涉案违法建设具有查处职权。二、涉案建筑位于×镇×村，权属主体系原告，因此，被告在履行现场检查、现场勘验等程序，并取得北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）的认定后，依法作出涉案《强制拆除决定书》，认定违法事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法正当，故请求法院驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交的证据是：1．现场检查笔录，证明被告依法履责，对涉案建设现场进行检查，原告未能提供规划证明文件。2．现场勘验笔录及勘验图，证明被告依法履责，对涉案建设现场进行勘验，并确定建筑结构、面积，制作绘图。3．询问笔录，证明被告依法就违法建设问题向原告进行询问，并告知其享有陈述、申辩权，其未能提供规划审批文件。4．现场照片，证明被告对现场检查、勘验、询问、拍照留证。5．《关于核实郭德明建筑规划审批情况的函》及附图，证明被告就涉案地块是否取得规划审批手续征询规划部门意见。6．《关于顺义区×镇郭德明建筑规划审批情况的函》，证明：（1）涉案建筑位于乡、村庄规划区内，被告具有查处的法定职权；（2）涉案建设系原告所建，未取得规划许可证。7．《强制拆除决定书》，证明被告依法限期原告改正错误，纠正违法现状，自行拆除违法建筑。8．送达回证及照片，证明被告依法送达涉案《强制拆除决定书》。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，原、被告提交的《强制拆除决定书》系本案被诉行政行为，本院在此不予评价。第二，原、被告提交的其他证据均客观真实、来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉案土地的来源、用途；被告依法对涉案建筑物进行检查、勘验，对原告进行询问，向规划部门核实涉案建筑物的规划审批情况以及作出涉案《强制拆除决定书》并依法送达的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院均予以采纳。但原告提交的证据5不能证明原告饲养羊和鸡的实际数量，证据6不能证明涉案圈舍的实际所有人，对上述证明目的本院不予采纳。经审理查明：原告之父郭仁与×村经济合作社签订《养殖土地承包协议》，约定：×村经济合作社将杨树行西边4．3亩土地承包给郭仁，用以从事养殖业；承包期限为20年，自2000年1月1日起至2020年1月1日止。×村经济合作社监督郭仁必须在所承包土地上从事养殖业，不许自行从事其它行业的经营。该协议落款处未注明签署时间，原告称该协议于1999年12月签订。在本案庭审中，原告陈述如下事实：上述协议签订后，原告出资于2000年3月开始在上述土地内建设了简易的石棉瓦猪舍，建筑面积约1200平方米。2003年，原告把其中的一部分猪舍翻建成砖混结构的房屋，建筑面积约1600平方米，另有约500平方米的简易猪舍没有翻建。同时，原告还新建了两间约60平方米的人居住的砖混结构看护房。此后，原告对上述建筑物未再进行翻建、改建、扩建。上述建筑物均为一层，均归原告所有，原告父亲郭仁对此亦认可。建设上述建筑物，原告只有承包合同，没有取得其他政府部门的审批或备案手续。2005年3月31日，原告在上述地块处注册了“北京德宝养殖场”，并依法取得了个体工商户营业执照。在2018年以前，上述建筑物主要用于养猪，大约饲养300-400头猪。2018年，因为发生非洲猪瘟疫情，原告饲养的猪被政府收购，原告自此不再养猪。自2019年开始，原告在上述地块内饲养羊和鸡，直至现在，原告仍然饲养80-90只羊以及约230只鸡。2003年3月18日，原告本人与×村经济合作社签订了《养殖土地承包协议》，×村经济合作社将杨树行南侧干渠西侧水坑0．8亩土地承包给原告，用以从事养殖业。承包期限为30年，自2003年3月18日至2033年3月18日止。×村经济合作社监督原告必须在所承包土地上从事养殖业，不许改做他用，不许以养殖名义建住宅。在本案庭审中，原告陈述如下事实：签订该协议后，原告于2003年5-6月份在该地块上建设了用于存放养殖机械、器具和兽药的砖混结构一层房屋，建筑面积约200多平方米。此后，原告对上述房屋未再进行翻建、改建、扩建。2017年-2018年左右，根据政府的要求，原告在该地块上建设了一个建筑面积约100多平方米的化粪池，深度为2．5-3米，高出地面1．2米。建设上述建筑物和构筑物，原告只有承包合同，没有取得其他政府部门的审批或备案手续。另，此地块与郭仁和×村经济合作社签订的《养殖土地承包协议》中对应的地块相邻，均为原告本人养殖使用。2020年9月4日，被告对上述两个地块内的涉案建筑物进行了现场检查、勘验，并制作了现场检查笔录及现场勘验笔录。经被告检查勘验，涉案建筑物为砖混结构，建筑面积约2165．06平方米。现场检查笔录和现场勘验笔录中均记载被检查人、被勘验人“拒签”，且有顺义区×镇×村村民委员会（以下简称×村委会）工作人员王志胜在“见证人”处签字确认。同日，被告针对涉案建筑物的情况对原告进行了询问，并告知原告享有陈述和申辩的权利。原告在询问中认可涉案建筑物为原告本人所建，没有其他建设主体，其于1998年开始建设，建筑面积大概有2500平方米，且未取得规划许可证等其他文件，但提出涉案建筑物一直用于养殖，村委会同意建设，其不认可是违建。2020年9月19日，被告向北京市规划和自然资源委员会顺义分局（以下简称市规自委顺义分局）发送《北京市顺义区×镇人民政府关于核实郭德明建筑规划审批情况的函》，主要内容是：“我镇在巡查时发现，郭德明于2003年在×村西侧集体土地上（不在宅基地范围内），土地使用性质为一般农用地，建有（砖混）结构房屋，建筑面积约2165．06平方米，经镇政府核实，未取得设施农业备案手续。经我镇与当事人了解，郭德明不能提供城乡规划行政主管部门的审批手续。请贵局对郭德明上述建筑的规划审批手续予以核实。违法建筑建设主体认定及违法事实核实由我政府负责。”同时，被告随函发送了涉案建筑物的实景照片和卫星影像图。2020年9月23日，市规自委顺义分局向被告出具京规自（顺）审批函字（2020）560号《关于顺义区×镇郭德明建筑规划审批情况的函》，内容是：“经查，位于×镇×村村西集体土地上的由郭德明建设的砖混结构房屋，建筑面积约2165．06平方米，未依法取得建设工程规划许可证。”2020年9月28日，被告向原告作出本案被诉的（2020年）第303号《强制拆除决定书》，认定涉案建筑物属于违法建设，并决定于2020年10月3日进行强制拆除。同日，被告向原告送达该决定书，原告拒绝签字，被告在送达回证上注明“拒签”，并邀请×村委会工作人员王志胜作为见证人签字确认。因不服被告作出的上述《强制拆除决定书》，原告遂在法定期限内直接向本院提起涉案之诉。另，根据《李桥镇土地利用总体规划图》（2006-2020年）显示，涉案土地的规划用途为一般农地区。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述规定，被告对其规划区内违反乡村规划进行建设且逾期不改正的行为，具有作出强制拆除决定的法定职权。在认定事实上，涉案土地的规划用途为一般农地区，无论是郭仁与×村经济合作社签订的《养殖土地承包协议》，还是原告本人与×村经济合作社签订的《养殖土地承包协议》，均约定土地用于养殖，且原告亦实际在涉案土地上进行养殖。在案证据不能证明原告将涉案土地从事或服务于农业生产的农业用途改变，被告应当根据涉案建筑物存续期间有效的法律、法规及相关政策文件规定，对于涉案土地用途、相关设施性质进行充分的调查、考量。现被告在未充分调查的情况下，将涉案所有建筑物全部认定为违法建设，属于认定事实不清。关于涉案建筑物的建筑面积问题，虽然被告进行了现场勘验，并制作了平面图，但被告未要求原告在平面图上签字确认，亦未邀请见证人签字确认，且原告对平面图不予认可，认为与实际情况并不相符，故被告在涉案《强制拆除决定书》中认定的建筑面积2165．06平方米，亦属于认定事实不清，主要证据不足。在执法程序上，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条和第四十四条的规定，行政机关作出强制执行决定前应当作出要求当事人履行义务的行政决定，并经催告程序督促当事人限期履行，在当事人对行政决定的行政复议和行政诉讼期限未届满的情况下，行政机关不能作出强制执行决定。本案中，被告在作出被诉的《强制拆除决定书》之前，虽然告知了原告享有陈述和申辩的权利，但未向原告作出要求其自行履行拆除义务的《限期拆除决定书》，亦未作出督促原告限期履行的《催告通知书》，其行为明显违反上述法律规定的程序。综上，被告作出的被诉《强制拆除决定书》认定事实不清、主要证据不足，且程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项之规定，判决如下：撤销被告北京市顺义区李桥镇人民政府于二〇二〇年九月二十八日对原告郭德明作出的（2020年）第303号《强制拆除决定书》。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区李桥镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长 宋 颖人民陪审员 赵 辉人民陪审员 田 锐二〇二〇年十二月二十五日法官 助理 黄 荣书 记 员 高建淘