河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终817号上诉人（原审原告）王顺庆，男，1963年3月23日出生，汉族，住河南省新郑市。委托代理人王媛洁，女，1989年3月17日出生，汉族，住址同上。委托代理人刘佳，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新郑市龙湖镇人民政府，住所地河南省新郑市龙湖镇双湖大道。法定代表人白育峰，镇长。出庭应诉行政机关负责人潘高峰，副镇长。委托代理人郭耀彬，河南霁安律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）新郑市龙湖镇崔垌社区居民委员会，住所地新郑市龙湖镇崔垌社区。负责人王铎，主任。委托代理人吴严冬，河南铭树律师事务所律师。上诉人王顺庆因与被上诉人新郑市龙湖镇人民政府（以下简称“龙湖镇政府”）、新郑市龙湖镇崔垌社区居民委员会（以下简称“崔垌社区居委会”）行政协议一案，不服河南省新郑市人民法院（2020）豫0184行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。王顺庆向一审法院起诉时请求：1.请求被告依法交付原告实用面积420平方米的安置房（7人×60平方米，王**溪另案起诉，不计算在内），并协助办理房屋登记手续；2.诉讼费用由被告负担。原审审理查明：2013年9月17日，原告（丙方）作为家庭户主代表与被告（甲方）、新郑市龙湖镇崔垌村民委员会（乙方）签订《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》，约定：“三、安置房的标准交房时间和分配，1、安置房的建设标准由甲方按照国家标准执行，按照规划设计要求（以施工图纸为准）建设安置房；安置房的面积以房产部门实测为准；安置房的建设由甲方负责并承担费用，乙方负责配合、监督。2、安置房的交房时间，从发布征迁公告之日起18个月内交付一套安置房，24个月内交付剩余面积安置房。如遇丙方阻拦或有碍施工以及自然灾害等不可抗拒因素影响交房时间，顺延期间的过渡费正常发放。因甲方原因造成安置房延期交工，责任由甲方承担，甲方向丙方发放的过渡费加倍。4、安置房的分配：村民安置房的标准为居民每人60平米、集体商业用房每人20平米。村民回迁安置房的分配由村民委员及村民代表组织实施，成立分配小组，制定分配方案，按征迁顺序，镇政府协调进行统一分配”。2014年7月30日，被告（甲方）、河南正商置业有限公司（乙方）、新郑市南龙湖宜居教育园区管理委员会（见证方）签订《新郑市龙湖镇崔垌村新型社区项目改造合作协议》，第二条第四款约定，按照龙湖镇征迁安置补偿办法在本协议约定的区域内建设安置房，建筑面积约为13.07万平方米，区域内符合安置条件的居民进行实物补偿，按照每人80平方米的安置房补偿标准（其中安置住房建筑面积60平方米，安置集体商业房建筑面积20平方米）。另该协议对过渡费发放标准进行了约定，将《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》中约定的过渡费标准调高为每人每月335元，自安置房正式开工之日起超出24个月未交房，过渡费双倍发放。新郑市龙湖镇崔垌社区居民委员会经村两委、全体党员、群众代表于2019年12月上旬讨论通过《崔垌社区回迁安置房分配方案》（草案），并在微信群中通知2019年12月14日捏取顺序号、15日捏取房号。原告承认已于2019年12月26日选取过相关安置房的房号，其选取了两套共240平方米的房屋，并于2020年1月3日前领取安置房的钥匙。现原告为主张剩余安置房提起本案诉讼，案件审理过程中，原告变更第一项诉讼请求为：要求被告三个月内向原告交付实用面积为180平方米的房屋，房屋系位于崔垌社区内两套建筑面积为120平方米的房，多退少补。原告曾两次提起诉讼，要求被告履行拆迁补偿协议，按照每人每月670元的标准支付过渡费，原审法院于2020年9月16日作出（2020）豫0184行初56号行政判决，支持了原告主张按《新郑市龙湖镇崔垌村新型社区项目改造合作协议》约定的每人每月335元的双倍的标准支付过渡费到首套安置房交付一个月后。原审法院认为：原、被告签订的《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》系双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，属合法有效的拆迁补偿协议，双方均应全面履行协议约定的义务。协议签订后，原告已经履行了协议约定的义务，被告向原告交付了两套共240平方米建筑面积的安置房屋。因安置协议书未明确交付的安置房是按照建筑面积计算还是实用面积计算，原告要求被告交付实用面积为180平方米的房，故本案的争议焦点为交付给原告的安置房应当按实用面积计算还是建筑面积计算。虽然原告并非《新郑市龙湖镇崔垌村新型社区项目改造合作协议》的签订人，但其对该协议中有关过渡费发放数额以及双倍发放的约定予以认可，并据此提起了（2020）豫0184行初56号行政诉讼，既在事实接受了过渡费增加等协议内容的改变，也应当遵守该协议中“按照每人80平方米的安置房补偿标准（其中安置住房建筑面积60平方米，安置集体商业房建筑面积20平方米）”的约定，即安置房应按建筑面积计算，故被告需依据安置协议约定的标准按建筑面积向原告交付安置房，对原告提出被告交付180平方米实用面积的安置房的诉讼请求，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告王顺庆的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王顺庆负担。上诉人王顺庆不服，上诉请求：1.请求依法撤销河南省新郑市人民法院作出的(2020)豫0184行初95号行政判决,依法改判或者发回重审;2.一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定事实错误。1.人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性,调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。本案中,一审法院调取的《合作框架协议》不符合法律规定的依职权调取证据的情形,本质为被上诉人临时提交,不应作为认定事实的证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件,并提出答辩状。《合作框架协议》在上诉人起诉时已经存在,被上诉人提交此份证据需在法定期限内,超过期限提交的证据材料不能作为认定事实的证据,被上诉人应承担不利的法律后果。此外,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十九条明确规定:“有下列情形之一的,人民法院有权调取证据:(一)原告或者第三人及其诉讼代理人提供了证据线索,但无法自行收集而申请人民法院调取的;(二)当事人应当提供而无法提供原件或者原物的。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条也规定了人民法院调取证据的条件、种类,该条规定人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。《合作框架协议》不符合法院依职权调取证据的情形,不能作为认定事实的依据。2.协议双方就协议约定的内容产生歧义的,应当作有利于被拆迁人的解释。参照山东省高级人民法院行政判决书(2018)鲁行终1145号裁判要旨:“在行政协议订立和履行过程中,行政机关对约定内容事先没有作出明确界定,协议签订后又不能作出合法有据的解释,此种情形下应作出对行政相对人一方有利的解释,以防止行政机关借签订协议的方式侵害相对人的合法权益。”协议中约定的每人60平米安置房应当为实用面积,不包含公摊面积。上诉人在2013年交付自身房屋是以实际面积交付843.2平方米,从保障被拆迁人原有生活水平不降低的角度,也应当明确被上诉人交付安置房面积应当为实用面积60平方米。另外,从新郑市自然资源和规划局作出的《关于王媛洁反映有关问题的行政答复》中获知,案涉项目中崔垌新型社区1#号楼最初的规划与建设都是按照住宅楼进行,但是实际上建设的是写字楼,性质已变为商业用途。被上诉人及第三人私自变动建筑物的用途,导致包括上诉人在内的被征收人分摊建筑物的公摊面积增加,损害了上诉人的权益。再次,《合作框架协议》为被上诉人与河南正商置业有限公司内部合作框架协议,上诉人并非其中一方签订主体,不对其产生法律效力。该协议对外未进行公示,未经全体村民会议讨论通过,对外不产生法律效力。并且其并非正式的房地产开发协议,其中所述的“建筑面积”应当是统称,并非特指包含公推面积,出于实际情况也应当理解为实用面积。同时《改造合作协议》第三条拆迁安置(五)安置对象及标准中明确规定:“甲乙双方确认安置总人数为1620人(以享受村民待遇人数为准),总户数395户,按照80平米/人(60平米住房,20平米商业房)的标准进行安置”。在这一条中,安置房标准是按照建筑面积还是按照实用面积进行分配,仍然未予以明确,在字面解释出现分歧的情况下,应当作出有利于被拆迁人的解释,按照实用面积进行分配。二、一审法院适用法律错误。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定:“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目的,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”以及第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:“(二)土地、房屋等征收征用补偿协议”。实际上,行政协议是指行政机关为了履行行政职责,实现行政管理目标,与相对人经协商一致达成的协议。全面审查行政协议行为的合法性才能够对行政协议这种直接关系到行政管理职能、关系到公共利益实现的行政行为争议,作出客观公正的处理。结合本案,在崔垌村拆迁安置过程中,上诉人同被上诉人、原审第三人签订案涉协议,就村民征迁问题作出了约定,系行政协议。并且在行政协议中并未明确说明安置房屋的面积是否按照建筑面积计算,按照被征收人朴素的理解,安置房屋的面积应与原居住面积相符,保证原有生活水平不降低。一审法院在审理此案的过程中,对于产生争议的行政协议,应作出客观公正的处理。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求没有法律依据,属法律适用错误。上诉人的诉讼请求有事实的依据,也符合法律规定,请求二审法院依法改判。被上诉人新郑市龙湖镇人民政府答辩称：一、在现有证据不能查明案件事实的情况下，法院依职权调取证据并听取了上诉人及原审第三人的意见，符合法律规定。根据第三人陈述，改造合作协议明确约定涉案安置房按照建筑面积每人60平方米进行分配。由于此协议对查明案件事实有重要影响，法院依职权调取证据，系为查明案件事实，不能以查明案件事实的结果来倒推证据的合法性。另外上诉人曾两次就拆迁安置纠纷对答辩人提起诉讼，要求答辩人按照每人每月670元的标准支付过渡费。一审法院作出行政判决，支持了上诉人主张按照改造合作协议约定的每人每月335元的双倍标准支付过渡费到首套安置房交付一个月止。虽然上诉人非改造合作协议的签订人，但其对该协议中关于过渡费发放数额以及双倍发放的约定予以认可，接受了过渡费增加等协议内容的改变，也应当遵守该协议中按照每人80平方米的安置房（住房建筑面积60平方米、安置集体商业房建筑面积20平方米）及安置房应按照建筑面积计算的约定。同时，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十八条第二款的规定，人民法院依职权调取的证据由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据，对当事人无争议但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。故一审法院依法对其调取的证据进行出示并听取当事人的意见，该证据形式符合法律规定。二、虽然拆迁安置补偿协议未明确说明安置面积是按照建筑面积还是实用面积，但改造合作协议明确是按照建筑面积。根据新郑市及郑州市拆迁改造安置房安置面积的惯常做法，均是按照建筑面积计算，不存在歧义。根据一审法院认定的事实，新郑市龙湖镇崔垌村拆迁安置补偿安置协议书系双方当事人的真实意思表示，在签订拆迁补偿协议时，关于安置面积的意思表示，根据改造合作协议的明确约定，崔垌社区居委会在一审中的陈述结合周边拆迁安置项目关于安置面积的计算，且在签订新郑市龙湖镇崔垌村拆迁安置补偿协议书时，并未明确约定按照实用面积计算安置面积，按照建筑面积计算安置面积符合当时的意思表示，也符合行政拆迁协议计算安置面积的一贯做法。三、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。确定新郑市龙湖镇崔垌村拆迁补偿安置协议书中约定交付的安置房是建筑面积还是实用面积应当充分尊重该条款的真实意思。《中华人民共和国合同法》第一百二十五条规定，当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的相关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则确定该条款的真实意思。因此不能孤立地看待拆迁补偿协议中关于面积的约定，应当结合相关事实以及签订拆迁安置行政协议关于安置面积的计算习惯，结合现实中安置房分配按照建筑面积的常态，认定为按建筑面积计算安置面积。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人崔垌社区居民委员会答辩称，答辩人并未变更建筑物的用途，且答辩人并非行政主体，不应当承担本案的相关责任。至于上诉人的其他上诉请求，请求二审法院依法判决。二审期间，上诉人向本院提交2020年11月26日新郑市自然资源和规划局作出的《关于王媛洁反映有关问题的行政答复》，拟证明崔垌社区居委会改变规划，导致包括上诉人在内的被拆迁人分摊建筑物的公摊面积增加，本应当按照实用面积进行分配，却按照建筑面积分配安置房，损害了上诉人的合法权益。被上诉人龙湖镇政府发表质证意见称，该答复与本案不具有关联性。被上诉人崔垌社区居委会发表质证意见称，我方不存在改变规划的情形，该答复与本案不具有关联性。本院经审查认为，上诉人提供的证据与本案待证事实无关，不予采纳。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，本案二审的争议焦点是上诉人主张交付的安置房应当按实用面积计算还是建筑面积计算。虽然上诉人并非《新郑市龙湖镇崔垌村新型社区项目改造合作协议》的签订人，但其对该协议中有关过渡费发放数额以及双倍发放的约定予以认可，并据此提起了（2020）豫0184行初56号行政诉讼，既在事实接受了过渡费增加等协议内容的改变，原则上也应当遵守该协议中“按照每人80平方米的安置房补偿标准（其中安置住房建筑面积60平方米，安置集体商业房建筑面积20平方米）”的约定，故一审法院对王顺庆请求支付实用面积房屋180平方米不予支持并无不当。此外，对上诉人主张一审法院调取证据违法的问题。因（2020）豫0184行初56号行政判决已经生效。本案与该案系相关联的案件，一审法院在审理本案时，不能因龙湖镇政府未提交相应的证据，就对生效判决已经认定的事实视而不见。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王顺庆负担。本判决为终审判决。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年十二月二十九日书记员  孙恺宇