广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终1344号上诉人（原审原告）：中山市东区新村股份合作经济联合社，住所地广东省中山市**××××××，统一社会信用代码N244××××××××××557R。法定代表人：何佩群，社长。委托代理人：曾令武、温敏樱，广东德疆律师事务所律师、实习律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府东区街道办事处，住所地广东省中山市××××，统一社会信用代码114××××××××××××506。法定代表人：郭卫华，主任。委托代理人：龙伟明，该办事处工作人员。委托代理人：刘结银，广东金桥百信（中山）律师事务所律师。原审第三人：阮琴，女，2000年9月25日出生，汉族，住广东省中山市××××××××××。上诉人中山市东区新村股份合作经济联合社（下称新村经联社）因不服被上诉人中山市人民政府东区办事处（现更名为中山市人民政府东区街道办事处，下称东区办事处）及原审第三人阮琴政府行政处理决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初1313号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，阮琴的母亲陈某系新村经联社的成员，持有新村经联社的股权证，股权证号为777。阮琴系陈某符合计划生育政策所生的子女，阮琴于2000年9月25日出生，2001年8月17日补报入户，随母入户中山市东区××××××××××，属农业户口，户口一直未迁移。新村经联社的前身是中山市××管理区，2001年9月，根据市政府“村改居”的有关规定，撤销了新村管理区，设立新村经联社，并制定《中山市东区××集体经济管理（股份）章程》，根据该《章程》进行第一次股份配置，该《章程》第四条规定：“户口在本村（包括当兵、读书户口暂时迁出的）原有享受本村分配的原籍村民并按规定承认本章程者，成为本章程的股份享受本章程的分配。”2002年12月31日，新村经联社制定《中山市东区××经济联合社章程》（以下简称《章程》），根据该《章程》进行第二次股份配置，该《章程》第八条规定：“本村统一配置截止时间为2002年11月30日24:00时。”第九条规定：“个人合作股的股权实行一刀切的方式凝固股份。股权固化后，从2002年12月1日0:00时起，实行‘生不增，死不减’的原则”。第十条规定：“股权固化不分档次，每人配股1份（按原属享受分配的村民户口计，本章程另有规定的除外），不得以个人退股或转让股份。”第十八条规定：“本着尊重历史、实事求是的原则，对在册人口中属下列情况的并按规定承认本章程者，则配置个人合作股。1、原已享受集体分配的本自然村村民。……10、在新的户口管理规定之后所生的子女。”2009年6月26日，阮琴的母亲陈某签订《声明书》并签名捺印，承诺自愿放弃确认其子女享有新村经联社农村集体经济组织股份的权利。2016年11月11日，阮琴向东区办事处提出申请，请求：1.确认阮琴为新村经联社社员；2.确认阮琴享有新村经联社农村集体经济组织成员全额股权份额，享有与其他持全额股权份额村民同等的福利待遇；3.责令新村经联社向阮琴换发载有全额股权份额的《股权证》；4.责令新村经联社从申请之日起向阮琴按全额股权份额发放股份分红金。自阮琴于2016年11月11日向东区办事处提交行政处理申请书至今，新村经联社向每位股民分配2016年年终分红￥2000元；分配2017年中秋慰问金￥1000元、2017年年终分红￥2000元；分配2018年中秋慰问金￥1000元、2018年年终分红￥2000元；分配2019年中秋慰问金￥2000元，合计￥10000元。东区办事处受理后，分别对阮琴的委托代理人郑某、何佩群进行调查并制作了调查笔录；向新村经联社发出了询问函。新村经联社向东区办事处提交了组织机构代码证、广东省农村集体经济组织证明书、负责人身份证复印件、申辩意见、《中山市东区××集体经济管理（股份）章程》、《章程》、《中山市东区××集体经济管理（分配）章程》、会议记录、新村经联社2016年至今每个股民分配情况、《声明书》等材料。东区办事处到中山市公安局东区分局调取了阮琴的户籍资料。2020年1月16日，东区办事处向新村经联社作出责令限期改正通知书，要求新村经联社自收到通知书之日起十五日内确认阮琴自2016年11月11日起享有全额股份，享有与其他股民同等的福利待遇，向阮琴颁发股权证，向阮琴支付2016年年终分红￥2000元，2017年中秋慰问金￥1000元、年终分红￥2000元，2018年中秋慰问金￥1000元、年终分红￥2000元，2019年中秋慰问金￥2000元，合计￥10000元。同年2月3日，东区办事处向新村经联社作出行政处理告知书，告知新村经联社的违法行为、拟作出的行政处理决定及依法享有的陈述和申辩的权利。同年2月10日，东区办事处作出中东行处字[2016]第47号行政处理决定，认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款及《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条的规定，本案中，阮琴于2000年9月25日出生，2001年8月17日补报入户，在新村经联社于2001年9月1日进行第一股份配置时、于2002年12月31日进行第二次股份配置时，阮琴都属于新村经联社的在册人口。阮琴的母亲陈某系新村经社的成员，阮琴系陈某符合计划生育规定所生的女儿且户口一直保留在新村经联社所在地，在无证据证明其未履行法律法规、组织章程规定义务的情况下，其应属于农村集体经济组织的成员，符合股民身份资格要求。新村经联社提出，阮琴的母亲陈某曾签订《声明书》承诺放弃确认其子女享有股份的权利。根据《中华人民共和国民法通则》第十八条第一款的规定，陈某作为监护人不得违法处理被监护人的财产，新村经联社以阮琴的母亲陈某签订了《声明书》为由不予确认阮琴的股东资格、不给予阮琴集体经济组织成员相应福利待遇的行为，属于对阮琴合法权利的限制，应不予支持。阮琴作为集体经济组织成员应当享有的平等权益应予保护。为此，决定确认阮琴自申请之日（即2016年11月11日）起享有新村经联社的全额股份，享有与其他股民同等的福利待遇，新村经联社应于收到行政处理决定书之日起十五日内向阮琴颁发股权证，新村经联社应于收到行政处理决定书之日起十五日内向阮琴支付2016年年终分红￥2000元，2017年中秋慰问金￥1000元、年终分红￥2000元，2018年中秋慰问金￥1000元、年终分红￥2000元，2019年中秋慰问金￥2000元，合计￥10000元。东区办事处于同年3月4日将上述行政处理决定书分别送达给阮琴及新村经联社。新村经联社不服，向原审法院提起本案诉讼，请求判令：1.依法撤销东区办事处作出的中东行处字[2016]第47号行政处理决定书；2.依法判令东区办事处承担本案诉讼费。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，同时参照[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》的规定，东区办事处具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”据此，因阮琴的母亲陈某是新村经社的社员，户口也一直保留在农村集体经济组织所在地，属于农村集体经济组织的成员。阮琴于2000年9月25日出生，2001年8月17日补报入户，随母入户中山市东区××××××××××，属农业户口，在新村经联社于2001年9月1日进行第一股份配置时、于2002年12月31日进行第二次股份配置时，阮琴都属于新村经联社的在册人口，且户口一直未迁移。在无证据证明其未履行法律法规和组织章程规定义务的情况下，其应属于农村集体经济组织的成员。而根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条第（二）项的规定，阮琴作为成员应享有集体资产产权、获得集体资产的经营收益，并和其他农村集体经济组织成员享受同等待遇。对新村经联社提出，阮琴的母亲陈某曾签订《声明书》承诺放弃确认其子女享有股份的权利。本院认为，根据《中华人民共和国民法通则》第十八条第一款“监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产”的规定，陈某作为监护人不得违法处理被监护人的财产，新村经联社以阮琴的母亲陈某签订了《声明书》为由不予确认阮琴的股东资格、不给予阮琴集体经济组织成员相应福利待遇的行为，属于对阮琴合法权利的限制，应不予支持。为此，东区办事处决定确认阮琴自申请之日（即2016年11月11日）起享有新村经联社的全额股份，享有与其他股民同等的福利待遇，新村经联社应于收到行政处理决定书之日起十五日内向阮琴颁发股权证，新村经联社应于收到行政处理决定书之日起十五日内向阮琴支付2016年年终分红￥2000元，2017年中秋慰问金￥1000元、年终分红￥2000元，2018年中秋慰问金￥1000元、年终分红￥2000元，2019年中秋慰问金￥2000元，合计￥10000元，并无不当。综上所述，东区办事处作出的中东行处字[2016]第47号行政处理决定，符合法律规定，并无不当。新村经联社要求依法撤销东区办事处作出的中东行处字[2016]第47号行政处理决定书的诉讼请求，理据不充分，原审法院以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回新村经联社的诉讼请求。案件受理费50元，由新村经联社负担。上诉人新村经联社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认为东区办事处具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理的职权错误。现有法律法规并无明确规定东区办事处具有作出涉案行政处理决定的法定职权，而根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》等法律法规的规定以及最高人民法院相关行政裁定，有关农村集体经济组织成员身份的确认，应由农村集体经济组织讨论决定。因此，涉案行政处理决定属于东区办事处超越职权作出的决定。二、一审法院认定阮琴属于农村集体经济组织成员错误。阮琴并未获得上诉人集体经济组织的责任田分配，未履行上诉人组织章程规定的义务，即使是集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，仍不能认定其属于农村集体经济组织的成员。三、一审法院未就东区办事处作出涉案行政处理决定的程序进行审查，认定事实不清。有关集体经济组织成员身份的确认，应当由农村集体经济组织讨论决定，东区办事处未经农村集体经济组织讨论决定，没有充分听取上诉人组织成员的意见，确认阮琴的集体经济组织成员身份，违反程序。上诉人于2020年7月30日就是否同意阮琴享有集体经济组织成员资格及待遇问题进行成员会议投票表决，过半数以上投票表示不同意。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，将本案发回原审法院重审或者改判撤销东区办事处作出的中东行处字[2016]第47号行政处理决定书；依法判令东区办事处承担本案诉讼费。被上诉人东区办事处答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律准确。二、上诉人的上诉请求于法无据。关于东区办事处作出涉案行政处理决定的职权问题，最高人民法院的相关判例同样没有否定县级人民政府对集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。关于涉案行政处理决定违反法定程序的问题，东区办事处在作出涉案行政处理决定时已经充分听取了上诉人的陈述和申辩，在阮琴提出涉案行政处理申请后，上诉人仍然于2020年7月30日通过表决不予确认阮琴的成员身份，损害了阮琴的合法权益。东区办事处根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款的规定不予认可上诉人的表决结果，并无不当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为不服农村集体经济组织成员权益行政处理决定案件。东区办事处作出的涉案行政处理决定，是因新村经联社在股份制改造过程中不予配置阮琴股权，阮琴提起行政处理申请，请求东区办事处履行地方政府的监督指导职能，保障其合法权益而作出的。新村经联社通过股份制改造及制定《章程》确定集体经济组织成员的范围和权益，的确是行使法律赋予的农村集体经济组织自治权的基础，但是，该自治权损害了少数村民的合法权益的，东区办事处作为行使镇区级人民政府职权的地方级人民政府，有权依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项赋予其保护公民合法财产权益的职责，以履行对农村集体经济组织履行监督指导职能，通过行政处理决定的形式纠正农村集体经济组织在自治过程中造成村民合法权益损害的违法行为。由此，原审法院确认东区办事处具有对阮琴申请作出涉案行政处理决定的职权正确，本院予以支持。对于上诉人新村经联社关于东区办事处没有职权对涉案纠纷作出行政处理的上诉意见，本院予以驳回。审查东区办事处作出的涉案行政处理决定的合法性，在于东区办事处确认阮琴自提出申请之日起即享有新村经联社全额股份及相关收益的依据是否充分问题。从新村经联社关于股权配置的《章程》内容看，阮琴的户籍及出生日期均符合《章程》关于股权配置的基本条件，其母亲亦是新村经联社的集体经济组织成员，原审判决认定东区办事处作出的涉案行政处理决定确认阮琴应如同等条件的户籍人口一样享有新村经联社全额股权事实依据充分，本院亦予以支持。至于东区办事处以阮琴没有承包责任田，没有履行集体经济组织义务为由提出的上诉意见，本院认为，从2001年9月新村管理即完成村改居成立集体经济组织的事实看，新村经联社所称的责任田承包应是村改居之前的农村集体耕种土地的责任田承包，我国农村土地实行家庭联产承包责任制，所谓责任田承包义务实际为家庭承包义务，2001年时阮琴尚属未成年儿童，其责任田承包义务不可能由其个人承担，新村经联社不能证明其家庭没有履行家庭联产承包责任制的责任田义务的，亦没有在《章程》中对村改居之前所有因未成年而个人不能履行责任田承包义务的人员之股份配置进行限制，根据同等情况应同等对待的股份配置原则，新村经联社的该上诉理由不能成立，本院对此不予支持。至于新村经联社以其于2020年7月30日通过成员会议的形式形成不予配置阮琴股份的决定，东区办事处作出的涉案行政处理决定不顾该集体决议而违反法定程序的上诉意见，本院认为，涉案行政处理决定本就是对新村经联社以行使自治权的方式损害阮琴的合法财产权益进行纠正的监督行为，在涉案行政处理决定作出之前新村经联社在此以自治的形式作出损害阮琴权益的决定，当属无效决定。涉案行政处理决定的效力及于对该次会议决议的否定。由此，对于新村经联社的该上诉意见，本院予以驳回。综上所述，上诉人新村经联社的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，由上诉人中山市东区新村股份合作经济联合社负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二〇年十二月十七日书记员 林泊旭