辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终934号上诉人（一审原告）：管洪信，男，1947年3月10日出生，汉族，住辽宁省大连市沙河口区。委托诉讼代理人：王卫洲，北京万典律师事务所律师。委托诉讼代理人：肖以荣，北京万典律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市人民政府，住所地辽宁省大连市西岗区人民广场1号。法定代表人：陈绍旺，该市政府市长。委托诉讼代理人：叶小凤，北京市京都（大连）律师事务所律师。委托诉讼代理人：华洋，北京市京都（大连）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区人民政府，住所地辽宁省大连市甘井子区明珠广场1号。法定代表人：郭云峰，该区政府区长。委托诉讼代理人：冯兴辉，大连市甘井子区司法局工作人员。委托诉讼代理人：李岗，辽宁知本律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区营城子街道办事处，住所地辽宁省大连市甘井子区营城子街道营西路1号。法定代表人：高阳，该街道办事处主任。委托诉讼代理人：姜美霞，辽宁仕鹏律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市公安局甘井子分局，住所地辽宁省大连市甘井子区明珠广场5号。法定代表人：杨科，该分局局长。委托诉讼代理人：刘步频，该分局公职律师。委托诉讼代理人：李健，该分局法制大队副大队长。被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区农业农村局，住所地辽宁省大连市甘井子区虹港路2号。法定代表人：李伟，该局局长。委托诉讼代理人：华富敏，该局农业科科长。委托诉讼代理人：唐漪，辽宁唐大律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市自然资源局甘井子分局（原大连市国土资源和房屋局甘井子分局），住所地辽宁省大连市甘井子区东纬路85号。法定代表人：隋长庆，该分局局长。委托诉讼代理人：王海杰，该分局工作人员。委托诉讼代理人：李岗，辽宁知本律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区城市管理综合行政执法局，住所地辽宁省大连市甘井子区东纬路10号。法定代表人：谭军，该局局长。委托诉讼代理人：田金华，该局法制科工作人员。委托诉讼代理人：康琳，北京市京都（大连）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区市场监督管理局，住所地辽宁省大连市甘井子区山东路199号。法定代表人：唐宗宝，该局局长。委托诉讼代理人：林晓燕，该局工作人员。委托诉讼代理人：李巍巍，辽宁刘魏李律师事务所律师。上诉人管洪信因与被上诉人大连市人民政府、大连市甘井子区人民政府、大连市甘井子区营城子街道办事处、大连市公安局甘井子分局、大连市甘井子区农业农村局、大连市国土资源和房屋局甘井子分局、大连市甘井子区城市管理综合行政执法局、大连市甘井子区市场监督管理局强制拆除行为并赔偿一案，不服辽宁省大连市中级人民法院（2019）辽02行初272号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审经审理查明，2002年11月30日，管洪信作为乙方与作为甲方的大连市甘井子区营城子街道后牧城驿村民委员会签订《合同书》，约定将甲方开发建设的农业精品园第85号精品园交给乙方经营使用。第一条“标的”约定，“精品园内第85号，建筑面积171平方米，温室大棚580平方米，总占地面积1600平方米。”第三条“有关费用及付款方式”约定，“乙方于2002年9月1日前一次性将地上建筑物使用权买断款人民币贰拾叁万给甲方。”第五条“精品园的交付、验收”约定，“甲方于2002年9月1日前将精品园交给乙方。精品园的房屋建筑为二层混砖浇铸结构，坡屋顶，屋面采用琉璃瓦，塑钢门窗，室内有自来水，24小时供水供电、有线电视、电话终端设施由甲方负责，初装费及使用所发生的费用由乙方负责。精品园的质量、性能不低于其他精品园。交付时双方共同验收，乙方若有质量异议，应在交付后10日内提出。”第六条“双方的其他权利、义务”约定，“1.甲方享有对整个精品园的管理权，乙方应遵守园内规章制度。2.乙方对其经营的精品园享有经营权，自产自销，自负盈亏。…5.乙方应在每年11月末前向甲方缴纳承包金1150元（含国家税金），灌溉用水电费350元。…7.自甲方将精品园交给乙方后，乙方不得擅自改变精品园外部整体规划布局和内部结构，不得擅自改变土地用途。…”第七条“违约责任”约定，“…2.若乙方未按期交付承包费，甲方可以单方解除合同，乙方应按未能交付款项部分的30%向甲方偿付违约金。”2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》。2018年10月9日，中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅印发《大连市“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》。2018年10月10日，中共甘井子区委办公室、甘井子区人民政府办公室印发《甘井子区“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》。其后，大连市甘井子区人民政府决定对全区违法违规建设“大棚房”问题进行专项清理整治，并由大连市甘井子区农林水利和海洋渔业局、大连市国土资源和房屋局甘井子分局、大连市甘井子区城市管理行政执法局、大连市甘井子区市场监督管理局、大连市公安局甘井子分局和大连市甘井子区营城子街道办事处共同对外发布《甘井子区关于加强清理整治“大棚房”工作的通告》。管洪信于2019年8月28日提起本案诉讼，自述案涉85号精品园的“高档农业设施”于2019年1月14日至2019年1月18日期间被本案八被告强制拆除。另查明，2019年1月31日，大连市甘井子区进行政府机构改革，组建大连市甘井子区农业农村局，不再保留大连市甘井子区农林水利和海洋渔业局；组建大连市甘井子区城市管理综合行政执法局，不再保留大连市甘井子区城市管理行政执法局。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，因此，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。而行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或者法律上的利益，是判断是否存在公法上利害关系的重要标准。本案系原告提起的要求确认被告强制拆除案涉精品园“高档农业设施”违法并赔偿的诉讼案件，在认定和拆除违法建设的行政法律关系中，行政机关履行职责维护的是城乡规划、土地管理等领域的公共秩序，其拆除行为影响的是违法建设的建设者或者所有权人等物权主体的合法权益，至于违法建设的建设者或者所有权人等物权主体与其他债权人之间的民事法律关系，并不属于行政机关拆除违法建设所依法应予保护或者考量的利益范围。本案中，从现有证据看，原告仅能证明其与案外人后牧城驿村民委员会之间存在承包案涉精品园的民事债权债务关系，无据证明其系案涉建设的建设者或者所有权人，故其起诉请求确认被告强制拆除案涉建筑的行为违法并赔偿，不具有原告主体资格，其起诉不符合法定的起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告管洪信的起诉。原告管洪信已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。管洪信上诉请求：1.请求撤销辽宁省大连市中级人民法院作出的（2019）辽02行初272号行政裁定；2.裁定指令辽宁大连市中级人民法院以外的中级法院继续审理本案。事实和理由：一、上诉人通过承包的方式取得对涉案地块的承包经营权，上诉依法取得土地承包经营要受法律保护，被诉人强制拆除行为侵犯了上诉人土地承包经营权利和地上附属物所有权，上诉人有权提起行政诉讼。二、上诉人取得涉案地块土地承包经营权，对其转让所得的相关农业设施享有合法的所有权，上诉人作为承包人根据国家规定发展精品设施农业，不属于违法建筑。三、被上诉人实施的强制拆除行为严重破坏了上诉人地上附属物、室内私人财物等合法私有财产，上诉人与被诉行政强制拆除行为具有法律上的利害关系，上诉人一审原告主体适格。四、上诉人提起一审诉讼完全符合法律规定，一审法院应开庭审理并做判决，一审裁定驳回起诉严重错误应予撤销。五、上诉人针对被上诉人实施的行政强制拆除行为提起的行政诉讼案件，并不涉及民事债权债务关系，一审法院对本案法律关系认识错误。六、本案一审具有地方保护主义，本案案情重大，涉及人数众多，一审法院未经开庭审理直接作出驳回起诉裁定，适用法律错误，枉法裁判。大连市人民政府答辩称：被上诉人未组织、也未参与实施行政强制拆除行为，也没有作出或实施相关的具体行政行为，本案与市政府无关。上诉人称一审法院未经开庭审理裁定驳回起诉错误，没有法律依据。上诉人请求指令一审法院以外的法院继续审理本案，无事实和法律依据。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，应予驳回。大连市甘井子区人民政府答辩称：一、上诉人不是案涉大棚房的合法建设者或所有权人，仅仅是土地承租户，与所诉拆除行为无实际上的利害关系，上诉人作为一审原告不适格，一审法院驳回起诉，符合法律规定。二、一审审理程序并无不当，根据相关司法解释的规定，人民法院经过阅卷、调查或询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。当事人提出的地方保护主义，没有任何证据佐证。三、案涉精品园是建设在耕地上的违法建筑，改变了农业用途，用于非农经营或住宅、休闲度假，未有任何审批手续，有关部门贯彻党中央、国务院及各级政府政策对“大棚房”违法建筑进行整治，不违反任何法律规定。上诉人所主张的精品园合法，不能成立。没有证据证明案涉精品园符合大连市计委相关文件的的要求或属于该文件的适用范围。四、上诉人举证不能且不享有合法权益，诉请赔偿及恢复原状无依据。房屋被拆除前已经清空，物品损失无从谈起，上诉人对案涉大棚房不享有合法物权，其赔偿请求不能予以支持，恢复原状不是行政赔偿的法定形式，其赔偿请求没有任何依据。上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回其上诉。大连市公安局甘井子分局答辩称：上诉人并非行政行为对象，其主体不适格，被上诉人依照国家方针政策实施行政行为，不存在违法行为。上诉人的主张无事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。大连市甘井子区农业农村局答辩称：答辩人的行为符合法律和政策规定，上诉人不具有适格的诉讼主体资格，无权对答辩人提起行政诉讼。一审法院的裁定依法有据，应予维持。大连市甘井子区城市管理综合行政执法局答辩称：一审法院认定上诉人不具有提起本案诉讼的原告主体资格，事实清楚，适用法律正确。一审法院以上诉人的起诉不符合法定起诉条件作出驳回起诉的裁定，符合法律规定。上诉人主张其对案涉建设物享有物权没有事实和法律依据。上诉人关于其承包经营权受到上诉人侵害的主张，超出了一审诉讼请求范围，且没有事实和法律依据。答辩人按国家文件规定及政府的工作安排，与相关部门共同参与“大棚房”专项清理活动的外围警戒工作，并非实施强制行为，也未实施任何违法行为。上诉人的主张没有事实依据，求二审法院驳回上诉，维持原裁定。大连市甘井区子营城子街道办事处答辩称：案涉农业精品园所涉土地属于农村集体所有农用地性质。地上建筑物改变了土地性质和用途，系在农用地上以建农业设施为名用于非农业建设，变成了城市居民在农村的私家庄园别墅式的居住用房，根据相关政策，属于清理拆除整改范围。案涉集体土地所有者及房屋建设单位均为后牧城绎村民委员会，违法建筑被查处的相对人为建设单位而非上诉人。上诉人无权对被拆除的违法建筑所涉权益及查处行为合法性问题主张权利，一审认定上诉人不具有主体资格及不符合法定起诉条件，事实清楚、证据充分，适用法律正确。本案中没有证据证明案涉被拆除的建筑物系合法建造，且上诉人非建筑物的所有人，上诉人所述没有事实证据及法律依据。专项清理整治活动仅拆除了违建房屋，未涉及上诉人依据案涉合同所取得的大棚设施等，对土地也只是要求恢复耕地生产使用功能，大棚设施及土地使用权仍由上诉人占有管控使用中。上诉人称侵犯其土地经营权没有事实证据支持。违法建筑系在腾空后拆除，不存在上诉人所谓物品被砸等事实。一审法院审理方式依法有据，认定上诉人与村委会存在民事法律关系事实清楚，证据充分。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。大连市甘井子区市场监督管理局答辩称：一审裁定认定上诉人不具备提起本案行政诉讼的资格，事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。请求驳回上诉人的上诉。大连市自然资源局甘井子分局答辩称：一、上诉人不是案涉大棚房的合法建设者或所有权人，仅仅是土地承租户，与所诉拆除行为无实际上的利害关系，上诉人作为一审原告不适格，一审法院驳回起诉，符合法律规定。二、一审审理程序并无不当，根据相关司法解释的规定，人民法院经过阅卷、调查或询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。当事人提出的地方保护主义，没有任何证据佐证。三、案涉精品园是建设在耕地上的违法建筑，改变了农业用途，用于非农经营或住宅、休闲度假，未有任何审批手续，有关部门贯彻党中央、国务院及各级政府政策对“大棚房”违法建筑进行整治，不违反任何法律规定。上诉人所主张的精品园合法，不能成立。没有证据证明案涉精品园符合大连市计委相关文件的要求或属于该文件的适用范围。四、上诉人举证不能且不享有合法权益，诉请赔偿及恢复原状无依据。房屋被拆除前已经清空，物品损失无从谈起，上诉人对案涉大棚房不享有合法物权，其赔偿请求不能予以支持，恢复原状不是行政赔偿的法定形式，其赔偿请求没有任何依据。上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回其上诉。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据管洪信与大连市甘井子区营城子街道后牧城驿村民委员会签订的《合同书》中约定的内容，其与大连市甘井子区营城子街道后牧城驿村民委员会系承包经营关系，并非案涉建筑物的建设者或所有权人。大连市甘井子人民政府为贯彻落实农业农村部、自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》及中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅《大连市“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》的相关政策，与中共甘井子区委共同印发《甘井子区“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》。根据该方案，大连市甘井子区人民政府组织相关部门对全区违法违规建设“大棚房”问题进行专项清理整治，对案涉建筑物实施强制拆除，大连市甘井区人民政府所实施的强制拆除行为针对的是案涉建筑物的建设者或所有权人，管洪信并非涉案建筑物的建设者或所有权人，原审认定管洪信不具有原告主体资格，裁定驳回起诉并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。管洪信提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  曹丽华审判员  李 侃二〇二〇年十二月二十一日法官助理张廓书记员赵晓迪