怀化铁路运输法院行 政 裁 定 书（2020）湘8603行初478号原告怀化市华团房地产开发集团有限公司，住所地湖南省怀化市鹤城区香洲路牡丹富贵花园8栋2楼。法定代表人苏本团，董事长。委托代理人苏文新，该公司员工。委托代理人甘昭健，湖南宏峰律师事务所律师。被告怀化市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地湖南省怀化市市民服务中心A栋7楼。法定代表人翟波，主任。委托代理人舒易国，湖南宇真律师事务所律师。原告怀化市华团房地产开发集团有限公司诉被告怀化市人民政府国有资产监督管理委员会撤销复函及行政赔偿一案。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告诉称，一、被告《关于怀化市湘桂黔经协总公司以土地使用权出资联合开发房地产问题的批复》（以下简称《批复》）和《关于怀化市华团房地产开发集团有限公司〈关于赔偿虚假招标报名费、招标代理服务费的函〉的复函》（以下简称《复函》）违法。2007年9月10日，被告向原怀化市湘桂黔经技协作总公司（现湖南中安资源集团有限公司）发送《批复》，内容为：“你公司《关于我司土地联合开发房地产的请示》收悉，经研究，现批复如下：一、同意你公司以土地使用权出资联合开发房地产。二、项目开发按国家政策规章进行操作，履行相关程序，向社会公开招商，公开竞标。三、联合开发进展情况及时向市国资委汇报，确保国有资产的保值增值。”据此，怀化市产权交易所（现怀化市公共资源交易中心）、湖南三湘招标代理咨询有限公司于2008年1月23日联合拟定《招标公告》，内容为：“经批准，受怀化市经技协作总公司委托，对其位于怀化市湖天开发区××号小区的地块开发，采用公开招标的方式选择本项目的法人，欢迎有意向的单位参与该项目法人投标。一、项目概况：本项目位于怀化市湖天开发区××号小区，总占地面积22.7亩，净地面积17亩，土地性质国有出让用地，商服用地…三、报名须知…4、投标人必须在湖南三湘招标代理咨询有限公司购买招标文件。5、请有意向的开发商于购买招标文件前以现金或银行转账形式向怀化市产权交易所提交人民币1000万元的履约保证金。”经协总公司向原告展示《公告》和《批复》原件，力促原告参加投标，并留下《批复》复印件。原告于2008年2月5日向产权交易所银行账户汇去500万元，于2008年2月19日又汇入500万元，该所开出两张《收款收据》，标注费用名称为报名费。2008年3月7日，产权交易所又要求原告向三湘公司交招标费10万元，原告以电汇方式向三湘公司银行账户汇去10万元，三湘公司开出两张《湖南省长沙市服务裁剪发票》，标注的费用名称为招标代理服务费。2008年3月7日，经协总公司、三湘公司、产权交易所联名向原告发送《中标通知书》，内容为：“怀化市湘桂黔经技协作总公司的怀化市五号地块法人项目于2008年3月3日进行了开评标工作，现确定你单位为本项目招标的中标人，请于接到本通知10日内与招标人联系协商签订合作协议”，产权交易所在中标通知书监督机构栏内盖章。2008年3月10日，交易所向原告发送《产权交易鉴证书》，内容为：“怀化市湘桂黔经技协作总公司的怀化市五号地块法人项目招标于2008年3月3日进行了开评标工作。我所对转、受让方所签订的产权交易合同及相关资料进行了审核，现就转让标的湖天开发区五号小区地块标的证明如下：1、该产权交易行为已经该公司按程序申报并报市国资委备案，并于2018年1月23日在怀化市产权交易所公开挂牌公告。2、转让方土地评估价为1285.7万元，根据受让方的投标文书，该宗土地开发建筑面积6万㎡给转让方1.4万㎡作为交易价款。”但原告中标后，《中标通知书》所说的合作协议不曾与原告签订。联合开发房地产的土地始终没有交付，原告的1000万元不予退还。2020年7月8日，原告得知当年被告批准公开招标的五号地块，早在两年一个月之前就已转让给了姚力菲。2005年8月11日，经协总公司与姚力菲签订了《土地转让协议书》，约定每亩转让价27.2万元，转让总价款462.4万元，经协总公司已收款3429543.9元，且已于2006年4月26日将五号地块的土地使用证及红线图交给了姚力菲。履行中发生争议，姚力菲向法院起诉。2006年9月30日，怀化市鹤城区人民法院作出民事判决确认转让合同有效，判决双方继续履行2005年8月11日签订的《土地转让协议》。经协总公司上诉于怀化市中级人民法院，二审调解结案，《民事调解书》载：“双方自愿达成调解协议：一、双方继续履行于2005年8月11日签订的《土地转让协议》…三、本调解书自当事人签收之日起，即由双方到土地等部门办理变更登记手续…上述协议，符合法律规定，本院予以确认。”上述人民法院生效判决书、调解书证实，被告实施了虚假招标的违法行政行为。2020年7月30日，原告向被告请求赔偿。2020年8月3日，被告发送《复函》，称其不承担赔偿责任，理由是：“你公司通过公开参加招投标与中安集团合作开发相关土地，并因此产生的相应损失，属于民事纠纷范畴；而我委仅是应中安集团的请示报告并按程序批复同意中安集团以该宗土地的土地使用权出资联合开发房地产，与你公司未发生直接的法律关系。”被告《复函》再次违法。五号地块使用权早已易主，该国有资产在两年一个月前已经消灭。向社会公开招商公开竞标是被告批文中的明确要求，属于对其管理下的国有独资企业的工作安排、布置。虚假招标是在被告设立的产权交易所实施。报名费、招标代理费是交付并控制在被告的产权交易所。该产权交易行为按程序申报并报市国资委备案，联合开发进展情况及时向市国资委汇报，确保国有资产的保值和增值，表明本案招标从批准、公告、定价、评标、中标到开发全程由被告掌控和准许。经协总公司未与原告签订联合开发合同，双方不存在民事合同关系。原告1000万元招标报名费、10万元招标代理服务费不是损失于民事合同，而是损失于招标程序。经协总公司的报告属于请示，请示行为表明请示者无决定权，请示事项未经批准请示者不能实施。经协公司只是被告行为的实施者，且对招标获取的1000万元报名费无控制权、处分权。原告虽不是《批复》的受文人，但被告《批复》中的公开招商、公开竞标是以社会上的投标人对象，其行为直接指向社会公众，直接产生侵害投标人财产权的后果，原告是被告违法行为的直接受害人。行政赔偿决定于行政行为的危害后果，不论该行政行为向谁作出，危害了谁的合法权益都需赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，被告《复函》称“我委与你公司未发生直接法律关系，不承担赔偿责任”，以不是《复函》受文人为由将其违法行政行为造成的财产损害后果排除于法定赔偿范围之外，违反国家法律规定。二、被告应赔偿原告损失。原告1010万元资金损失是被告违法行政行为所致，根据行政诉讼法第七十六条规定，被告应当赔偿。原告资金被非法侵占期间的利息损失应予赔偿。原告资金来源于民间借贷，计息利率应高于银行贷款利率。三、原告起诉期限合法。原告知道被告《批复》，但是并不知道《批复》违法。直到2020年7月8日，原告看到怀化市中级人民法院二审调解书和怀化市鹤城区人民法院一审判决书复印件，才知道被告《批复》作出时，土地已转让两年多。原告知道合法权益被被告侵犯的时间为2020年7月8日。2020年7月30日，原告书面请求被告赔偿。2020年9月4日，被告通知原告取《复函》。本案公开招标联合开发房地产的土地属于不动产，原告起诉没有超过二十年。因此，原告起诉符合行政诉讼法第四十六条第一、二款对起诉期限的规定。综上，诉请法院：1.撤销被告2020年8月3日《复函》；2.判决被告赔偿原告投标报名费1000万元、招标代理服务费10万元，合计1010万元；3.判决被告赔偿原告资金利息损失，从资金交付日起至付清日止（至原告起诉日利息额22958418.40元）。被告辩称，一、被告对原告作出的《复函》属于处理信访事项的回复行为，不属于人民法院的受案范围，原告请求撒销于法无据。2017年以来，原告多次向湖南省委巡视组、怀化市人民政府通过报送书面材料（信访件）的形式进行信访。被告根据怀化市人民政府对信访件转办的批示，依法对原告的信访事项做出书面答复，被告于同年9月9日向怀化市人民政府就该信访事项作出书面《情况说明》。根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第一点的规定，被告作出《复函》仅是根据怀化市人民政府的信访转办批示，对信访事项进行处理的行为，不对原告的实体权利义务产生实质影响，不属于行政诉讼的受案范围，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。二、被告系根据怀化市人民政府授权，依法履行出资人职责，对国有资产进行监督管理的专门机构，不行使社会公共管理职能，不具有作出具体行政行为的职能，被告2007年9月10日作出的《批复》不属于行政诉讼受案范围。怀化市湘桂黔经技协作总公司是怀化市一家全民所有制企业，后改制成为一家国有独资公司。被告代表怀化市人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。因此，被告系根据授权依法对经协总公司履行出资人职责，对其进行监督管理活动，二者之间系出资人（股东）与法人（国有企业）之间的投资监督管理关系。原告起诉认为被告于2007年9月10日作出《批复》系违法行政行为，由此要求被告赔偿其损失，是对《批复》法律性质的错误理解。《批复》是出资人对法人内部请示的答复行为，不对外发生法律效力。被告对经协总公司的《批复》是根据该司请示事项而作出答复“同意你公司以土地使用权出资联合开发房地产”，是被告作为出资人参与所在公司重大决策的行为，不对外发生产生、变更、消灭法律关系的效力。《批复》是被告作为出资人参与经协总公司内部重大决策的行为，不行使政府公共管理职能。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条第一款的规定以及国务院法制办国法秘复函[2009]474号《答复》意见，被告履行出资人职责，参与经协总公司重大决策的行为，由于被告无权行使政府的社会公共管理职能，因此被告作出的《批复》不具有具体行政行为性质。三、上述《批复》形式和内容均不属于具体行政行为，且对原告合法权益不产生实质性影响，不具有可诉性。《批复》是根据经协总公司的请示而同意该司以土地使用权出资联合开发房地产而作出，针对主体是经协总公司，该《批复》是内部公文往来，不对外公开。《批复》在内容上批复的特定事项是经协总公司所请示的土地联合开发房地产事宜，系监督者与被监督者之间内部行为，并未涉及到原告权利义务的行政处理，跟原告没有直接关联性。被告《批复》的法律效果未“外化”，也未直接对原告发生，未导致法律关系的发生、变更或消灭，即并未形成法律关系。原告诉称“《批复》中的公开招商、公开竞标是以社会上的投标人为对象，其行为直接指向社会公众，直接产生侵害投标人财产权的后果”，是对《批复》性质和内容的错误理解。被告《批复》公开招商、公开竞标针对的对象是不特定的公民、法人或者其他组织，任何人都有可能成为竞标者，《批复》没有对投标者资格作任何限定。因此，被告批复的公开招商、公开竞标并非以特定的投标人为对象，不属于作出影响特定投标人权利义务的行政行为。《批复》并不涉及和影响原告的权利义务，且被告除了依法作出《批复》外，没有作出其他任何行为。《批复》内容也只是要求依法招标，没有对招标作出具体要求，更没有要求招标要缴纳1000万元保证金，若原告认为其损失了1000万元的履约保证金，其损失跟被告的《批复》行为并不存在因果关系。四、由招投标行为引起的纠纷属于民事法律关系范畴，不属于行政赔偿范畴。2007年，经协总公司向被告请示获同意后，经协总公司以自己的名义向社会招标，在招标过程中收取履约保证金。原告自认1000万元招标报名费、10万元招标代理服务费是损失于招标程序，其应依据《招标投标法》《合同法》等民事法律途径解决问题。经协总公司是独立承担民事责任的法人，其系享有经营自主权独立主体，不属于行政机关，更不属于被告的分支机构或者派出机构。原告参与的招投标程序是根据我国《招标投标法》，招标人以招标公告或投标邀请书的方式，公开选择交易对象的一种交易方式。招投标行为是一种民事行为，而非行政行为。本案中的招标人为经协总公司，投标人为原告，招投标程序引起法律关系的产生、变更、消灭的责任、商业风险的承担主体应当为交易双方。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第二点规定，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，原告于2020年7月30日向怀化市人民政府递交信访件《关于责成市国资委赔偿虚假招标受害人1000万元保证金、招标费10万元及利息和违约赔偿的请求》，怀化市人民政府收到后转交给被告处理，被告于2020年8月3日对原告作出《复函》。该复函系被告针对原告递交的信访件所作的答复，未对原告的权利义务产生实质影响，原告要求撤销该复函并主张赔偿，不是行政诉讼的受案范围，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。招投标系民事法律关系，原告认为其遭受1000万元保证金、招标费10万元及利息和违约损失，可以向人民法院提起民事诉讼来维护自身的合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告怀化市华团房地产开发集团有限公司的起诉。本案已收取的案件受理费50元，依法退还给原告怀化市华团房地产开发集团有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审 判 长  蒋 斌审 判 员  钟奇峰人民陪审员  朱大庆二〇二〇年十二月十一日法官助理李岸枫书记员陈钰附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。