河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初824号原告马仁琴，女，回族，1933年11月21日出生，住郑州市中原区。委托代理人海举，男，回族，1979年4月7日生，现住许昌市。委托代理人张清周，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。法定代表人李晓雷，区长。行政机关出庭应诉负责人孙玉忠，该单位三级调研员。委托代理人孙建凯，郑州市中原区航海西路街道办事处工作人员。委托代理人郑冉，河南正润律师事务所律师。原告马仁琴诉被告郑州市中原区人民政府拆迁安置补偿一案，于2020年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年7月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日召开庭前会议并公开开庭审理了本案。原告马仁琴的委托代理人海举、张清周，被告郑州市中原区人民政府的出庭应诉负责人孙玉忠及委托代理人孙建凯、郑冉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告马仁琴诉称：原告马仁琴系郑州市中原区须水镇刁沟村居民，于1982年3月4日取得位于本村“三队东南沟底”宅基地一块，证号为郑郊宅字NO.0003840，证载面积伍分（333.5平方米）。原告并于同日取得基于该宅基地上林木的林权证，证号为郑郊林字第NO.0047428，证载面积为五分，林木51株。原告在该宅基地房屋长期居住生活。2014年9月，被告郑州市中原区人民政府对刁沟村进行拆迁改造。被告设立了中原区刁沟村拆迁安置工作指挥部（以下简称拆迁指挥部），于2014年9月9日公布了《中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》（以下简称《拆迁补偿安置方案》）。2014年11月，拆迁指挥部、刁沟村委通过断水断电等方式迫使原告从宅基地上房屋搬离。原告多次与拆迁指挥部协商拆迁补偿安置事宜，拆迁指挥部以各种理由拖延、拒绝对原告进行拆迁补偿安置。原告认为，其系郑郊宅字NO.0003840宅基地的合法使用人和宅基地上房屋及郑郊林字第NO.0047428林权证林木的所有人，该宅基地房屋及林木在《拆迁补偿安置方案》规定的拆迁范围内，被告应按照《拆迁补偿安置方案》对原告进行拆迁补偿安置。被告拖延、拒绝对原告进行拆迁补偿安置，于法无据，侵害了原告的合法权益，特提起诉讼，请求：1．依法判令被告郑州市中原区人民政府按照《拆迁补偿安置方案》就登记在马仁琴名下的宅基地及地上附属物向原告马仁琴进行拆迁补偿安置；2．本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：第一组证据：1．马仁琴身份证、户口本复印件；2．宅基地使用证及宅基地使用证存根；3．林权证。证明目的：1．原告马仁琴属于郑州市中原区须水镇刁沟村村民；2．代理人海举系原告马仁琴孙子，具备代理人资格；3．马仁琴一户名下有八口人，事实上具备分户条件；4．原告于1982年3月4日取得须水公社刁沟大队刁沟村三生产队宅基地一块，宅基地使用证证号为郑郊宅字NO.0003840，证载面积为五分（333.5平方米）；5．原告于1982年3月4日取得郑州市郊区人民政府颁发的林权证，证号为郑郊林字第NO.0047428，证载面积为五分，林木51株，位于马仁琴名下宅基地上。第二组证据：1．《中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》；2．《中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置补充方案（以下简称《补充方案》）。证明目的：被告应按照上述方案就登记在原告名下的宅基地及地上房屋、林木等附属物，向原告进行拆迁补偿安置。第三组证据：原告名下的宅基地及地上房屋、林木等附属物和邻居房屋在拆迁前和拆迁后现状照片14页。证明目的：1.2014年11月前原告在案涉宅基地上房屋常年居住生活，原告邻居房屋在拆迁前情况；2.原告邻居房屋在拆迁后的现状；3.2014年11月后附近房屋拆迁，致原告居住的房屋得不到供水供电且道路被毁、堵塞，原告被迫搬离案涉宅基地上房屋。被告郑州市中原区人民政府辩称：一、答辩人已经对原告家庭宅基地及地上附属物进行了安置补偿，原告起诉答辩人无事实和法律依据。刁沟村城中村改造时，原告马仁琴名下无合法有效的宅基地使用权证。海建军系原告马仁琴独子，原告在刁沟三组沟底曾有一处证号为郑郊宅字NO.0003840宅基地使用权证，因洪水、地理地质等原因沟底宅基不适宜村民使用，2000年左右刁沟村三组在沟底的宅基统一搬迁至沟上并统一按照168.7平方米换发新证，原告马仁琴名下的宅基就登记了在原告儿子海建军名下，证号为郑中原集用（2000）第670号，因此，原告名下早已没有宅基。2014年刁沟村城中村改造时，海建军代表原告家庭针对中原集用（2000）第670号宅基地及地上水池、树木等附属物配合拆迁指挥部进行了附属物普查，签订了动3-088号拆迁补偿安置协议，并且原告家庭选择按照人口计算回迁安置面积，其中就包括原告马仁琴所享有的人口份额。从拆迁至今，原告从未向拆迁指挥部反映过其诉状中所述宅基及地上附属物的问题。因此答辩人已经对原告家庭的宅基地及地上附属物进行了安置补偿，根本不存在原告诉称的原告还拥有沟底宅基及地上附属物并迫使原告搬离的情况，原告起诉答辩人无事实和法律依据。二、原告起诉答辩人履行职责不符合法定程序和起诉条件。至今答辩人从未收到过原告提出过相关书面履责申请，原告提起本案诉讼不符合法定程序和起诉条件，其起诉应予驳回。三、原告起诉答辩人超出起诉期限。刁沟村2014年启动城中村改造，原告诉称2014年11月原告被迫搬离沟底宅基，原告提起本案诉讼早超出起诉期限。综上，请求驳回原告起诉或诉求。被告郑州市中原区人民政府向本院提交了以下证据、依据：1．郑中原集用（2000）字第0670集体土地使用证、土地登记卡、地籍调查审批表一套八页；2．马仁琴家庭情况调查表、户口本复印件、身份证复印件、独生子女家庭村庄改造优惠政策落实承诺书、独生子女证、刁沟村享受村民待遇资格认定单；3．附属物普查表、房屋面积确认单、××人证明三份；4．拆迁补助核算表；5．《拆迁补偿安置协议》（协议编号：动3-088）、规划设计方案户型选择图、停车位购买协议、承诺书；6．附属物放弃保证书、空房验收单、收证凭证、领据；7．《拆迁补偿安置方案》及《补充方案》。证明目的：刁沟村城中村改造时，原告名下无合法有效宅基，针对原告家庭登记于海建军名下的第0670号宅基地及地上附属物，拆迁指挥部已经与海建军签订了拆迁补偿安置协议并依约履行了协议，原告已经得到了安置补偿。经庭前会议及庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告第一组证据中，证据2宅基地使用证残缺不全，内容不完整，无法与其提供的宅基地使用证存根联比对一致，本院对原告提供的宅基地使用证真实性不予认可；第一组证据的其他证据及第二组证据，来源合法，内容真实，本院对其真实性予以认可。第三组证据中7页照片证据，因未提供原始载体，无法确定拍摄时间及拍摄地点，对其真实性本院不予认定；其他拍于2020年9月6日的7张照片证据，原告出示了原始载体，被告对其真实性无异议，能够证明涉案宅基的现状，本院对其真实性及关联性予以认定。被告提供的证据来源合法，与本案有关联，本院予以采信。双方前述有效证据的证明目的系本案争议焦点问题，将在本院认为部分予以综合评述。经审理查明，原告马仁琴系郑州市中原区须水镇刁沟村居民，原告在三队东南沟底有一处宅基地，于1982年3月4日取得郑州市郊区人民政府颁发的郑郊宅字N0.003840宅基地使用证，证载面积五分，东至空院，西至马香玉、南至沟边，北至坡跟。同日，原告取得郑郊林字第N0.47428林权证，证载面积为五分，林木51株。原告家庭在该处宅基上建有房屋。2000年1月6日，经过地籍调查、审批，马仁琴的儿子海建军取得坐落于刁沟三组村中另一块宅基地，并取得郑中原集用（2000）字第0670号集体土地使用证，证载使用权面积168.7平方米，土地登记卡显示土地权属来源于郑郊宅字NO.0003840宅基地使用证。2014年9月，原告所在村庄进行城中村改造，马仁琴及其儿子海建军名下的两处宅基均在改造范围内。2014年9月9日，被告设立的拆迁指挥部制定了《拆迁补偿安置方案》，该方案第四条拆迁补偿安置标准规定，本次棚户区（城中村）改造，以土地部门最终确认发放的宅基地使用证为准，村民安置以村民所持有合法有效宅基地使用证为依据或以人口（享受村民待遇人员）为依据两种办法，村民可选择按宅基，也可以选择按人口；选择以宅基地为依据的，以合法有效宅基地使用证证载面积的3倍计算回迁安置面积等内容。2014年9月25日，拆迁指挥部制定《补充方案》，对《拆迁补偿安置方案》中未明确事项进行了补充和解释。2014年8月2日及2014年8月31日，拆迁指挥部分别对马仁琴老宅，海建军新宅附属物进行了调查登记，海建军在两处宅基附属物普查表中签字确认。经过协商，2014年9月30日，海建军代表其家庭与拆迁指挥部签订《拆迁补偿安置协议》（协议编号：动3-088），协议约定海建军家庭自愿选择以人口为依据计算回迁安置面积，享受安置房人口9人，其中马仁琴系作为户主享受村民待遇资格，核算回迁安置面积为630平方米。该协议已实际履行。因原告未能与拆迁指挥部就旧宅安置补偿问题协商一致，原告未将涉案宅基上房屋及附属物交付拆迁指挥部，涉案宅基已无人居住使用，房屋及其附属物至今尚未拆除。现原告提起本案诉讼，要求判令被告对其名下老宅按照有效宅基进行3倍安置补偿。本院认为：一、原告起诉被告履行安置补偿职责是否以向行政机关提出申请为前提条件。根据行政行为的启动机制的不同，可区分为依职权和依申请行政行为，前者行政机关根据其法定职权应主动作出，后者则是应行政相对人的申请而作出。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。该条文涉及的行政行为应当是指依申请的行政行为。具体到集体土地征收与补偿，相关法律规定并未将被征收人获得补偿安置的程序设定为一种依行政相对人申请才能启动的程序，市、县级人民政府的安置补偿职责应属于主动履行的法定职责，无需以申请为前提条件。本案中，涉案宅基地在刁沟村棚户区（城中村）改造范围内，被告成立的拆迁指挥部负责该区域内的拆迁改造工作。原告虽然未提供证据证明其向被告要求安置补偿的证据，但涉案宅基已经调查登记，原告称其对此向被告多次反映符合常理，且被告在庭审中也称原告系因为要求补偿标准高而未能签订协议，因此即便被告未收到过原告的书面履职申请，也不能以此否认原告本案要求安置补偿之诉的起诉条件，被告该抗辩理由没有法律依据，本院不予采纳。原告的起诉是否超过起诉期限。刁沟村在2014年启动城中村改造，被告认可涉案宅基在本次刁沟村城中村改造范围内，涉案宅基系因双方未能就安置问题协商一致而被搁置，被告并没有明确否认涉案宅基不再进行拆迁改造，如果双方以后达成一致意见，涉案宅基交付被告或被强制拆除，则被告仍具有安置补偿职责，故被告称原告起诉超期的理由本院不予采纳。三、原告的诉讼请求能否成立。原告要求被告按照《补偿安置方案》第四条中以宅基地为依据计算安置面积，该条款规定是以土地部门最终确认发放的宅基地使用证为准，以合法有效宅基地使用证证载面积为前提。虽然原告曾于1982年取得涉案宅基地使用权，但涉案村庄在2000年统一进行了土地证的换发工作，涉案老宅未换发新证，而原告独子海建军正是以该1982年宅基地使用证为权利来源在此次换发新证工作中申请获批了新的宅基。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。即便涉案老宅未被实际收回，但因批新老宅使用权已不具有有效性，涉案老宅不符合前述方案规定的有效宅基安置条件。实际上，原告家庭已经选择以人口计算回迁安置面积，且原告已经作为郑中原集用（2000）字第0670号海建军名下宅基地的户主享受了安置补偿利益，其再以老宅未获3倍安置补偿为由请求单独安置，亦不符合前述《中华人民共和国土地管理法》规定的“一户一宅”原则。更为重要的是，涉案的城中村改造项目并未进行法定的土地征收程序，涉案村庄改造实际系按照协议拆迁模式进行。由于双方对安置补偿未达成合意，原告未交付老宅房屋及附属物，被告至今未拆除涉案宅基上附属物，故本案尚不具备直接判决被告对其老宅附属物予以补偿的基础。综上，原告诉讼请求不成立，本院不予支持。就涉案宅基上的附属物补偿问题，原告可以与被告另行协商解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告马仁琴的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告马仁琴承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 侯 贇审判员 刘紫娟审判员 付保东二〇二〇年十二月二十二日书记员 马 芮