四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行终2615号 上诉人（原审原告）四川省繁星房地产营销策划有限公司，曾用名什邡市繁鑫地产营销策划有限公司。住所地：四川省什邡市方亭金河南路2号。 法定代表人曹悦，总经理。 委托代理人兰玉明，四川华敏（德阳）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）营山县人民政府。住所地：四川省营山县正西街48号。 法定代表人罗明远，县长。 委托代理人李冠军，营山县司法局工作人员。 委托代理人李崇辉，四川斌鼎律师事务所律师。 原审第三人四川同晟地产开发有限责任公司。住所地：四川省营山县朗池镇大东街2号4幢1层1号。 法定代表人易文辉，总经理。 上诉人四川省繁星房地产营销策划有限公司（以下简称繁星公司）因诉被上诉人营山县人民政府（以下简称营山县政府）其他行政行为一案，不服四川省南充市中级人民法院（2020）川13行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院认定的事实：2016年1月20日，为保护集资群众利益，防止四川宏基资产管理有限公司（以下简称宏基公司）资产流失，营山县打击和处置非法集资工作领导小组印发《营山县打击和处置非法集资工作领导小组关于派驻四川宏基资产管理有限公司生产经营和资产处置监管工作组的通知》（营处非领〔2016〕1号），成立了驻宏基公司生产经营和资产处置监管工作组（以下简称工作组），工作职责包含了协助易文辉处置四川同晟地产开发有限责任公司（以下简称同晟公司）绵竹市土门镇项目、帮助集资群众加强对宏基公司及所属企业财务资金使用和流向的监管，建立资金监管专用账户等。 2018年6月9日，同晟公司与繁星公司签订《同晟汇嘉广场营销代理服务合同一期营销代理合同》，约定同晟公司全权委托繁星公司做绵竹市土门镇“同晟汇嘉广场”项目的营销代理工作。2018年6月22日，同晟公司（甲方）与繁星公司（乙方）签订《补充协议书》，约定：在销售过程中，由工作组专门设立该地产房屋销售共管账户，工作组、甲方、乙方、蒋扬勇对该账户各留银行短信，实时掌握进账情况；乙方向甲方缴纳保证金100万元，乙方在该合同签订后三个工作日将保证金打入甲方指定账户则合同生效，否则合同自动取消。繁星公司于2018年6月28日、29日将100万元保证金汇入指定账户。2018年6月29日，工作组向繁星公司出具收条一张，载明“今收到什邡市繁鑫房地产营销策划有限公司按《同晟汇嘉广场》营销代理服务合同第一条之规定的房产销售保证金壹佰万元人民币（1000000元）”。2018年12月6日，同晟公司与繁星公司签订《补充合同》，对合同有效期、溢价款支付、退还方式、违约责任等进行了约定。2019年1月4日，同晟公司（甲方）与繁星公司（乙方）再次签订《补充协议》，约定：“三、甲方择选的其它营销代理公司，代理时间两个月期间，若能推动该项目，乙方则彻底退出该项目的销售代理。工作组在30日内退还乙方保证金（100万元整）”。工作组工作人员在协议上签字。2019年4月5日，同晟公司（甲方）与繁星公司（乙方）签订《销售代理变更补充协议》，约定：“七、乙方于2018年给甲方交付的100万元（大写：壹佰万元）保证金，当本项目达成70%销售目标或由于甲方原因（如：约定交房时间、办理本项目各项权属证明、银行按揭、本项目配套设施、本项目的安全及纠纷等）影响乙方销售的，甲方无条件全额无息退还”。2019年9月24日，繁星公司以同晟公司为被告、营山县政府为第三人，向四川省绵竹市人民法院提起诉讼，要求解除双方签订的《同晟汇嘉广场营销代理服务合同一期营销代理合同》以及全部补充协议，同时要求同晟公司支付其房屋代理费以及返还100万元保证金，并要求营山县政府承担返还100万元保证金的连带责任。2020年5月8日，繁星公司（甲方）与同晟公司（乙方）经人民法院调解签订《和解协议》，约定：“甲方在后期为乙方销售的房屋价款中优先收取购房款用于冲抵佣金，在每套房屋的销售款中为乙方保留30%作为乙方公司的运作开支，佣金冲抵完毕后再冲抵100万元的保证金”。同日，繁星公司向法院申请撤回起诉。 同时查明，营山县打击和处置非法集资工作领导小组是营山县政府组建的临时机构。第三人同晟公司与宏基公司的法定代表人均系易文辉。 工作组监管账户除收取繁星公司保证金外，还陆续支出该项目的工程款、手续费、工作经费等相关费用。 繁星公司认为营山县政府成立工作组违反相关法律规定，工作组收取保证金的行为侵害了繁星公司与同晟公司之间的正常经营活动，遂提起诉讼，请求：1.确认营山县政府以“营处非领〔2016〕1号文件”形式组建工作组的行政行为违法；2.确认工作组收取繁星公司100万元保证金的行为违法，并确认营山县政府直接介入繁星公司与同晟公司之间的商事行为违法；3.撤销“营处非领〔2016〕1号文件”中关于“协助易文辉处置同晟地产（同晟公司）绵竹土门项目”的内容；4.要求营山县政府退还由工作组收取的100万元的保证金，并从收取之日起支付完毕之日止按照人民银行同期同类贷款利率支付资金利息；5.本案诉讼费用由营山县政府承担。 原审法院认为，第一，繁星公司关于确认营山县政府以“营处非领〔2016〕1号文件”形式组建工作组的行政行为违法的诉讼请求，营山县政府为了保护集资群众利益和防止宏基公司资产流失，组建营山县打击和处置非法集资工作领导小组，并以营处非领〔2016〕1号文件的形式，成立工作组，并明确了工作组人员的组成、工作组的职责、工作组的纪律等。该行为系行政机关的内部管理行为，对外并不产生法律效力。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”的规定，繁星公司的该诉讼请求，不属于人民法院行政案件的受案范围，故不予支持。第二，繁星公司关于确认工作组收取其100万元保证金的行为违法的诉讼请求，应先审查工作组是否实施了收取繁星公司保证金的行为。根据营处非领〔2016〕1号文件的规定，工作组具有对宏基公司及所属企业建立资金监管专用账户，监管财务资金使用和流向，并协助易文辉处置同晟公司绵竹土门项目的工作职责。由于同晟公司与宏基公司的法定代表人均是易文辉，故营山县政府将同晟公司作为宏基公司的关联企业，对同晟公司的财务进行监管，符合工作职责的要求。2018年6月22日，繁星公司与同晟公司签订的《补充协议》明确约定，在销售过程中，由工作组专门设立该地产房屋销售共管账户，繁星公司向同晟公司缴纳保证金100万元，同时结合繁星公司的银行转账记录，证实了本案的两个基本事实：一是根据合同约定，繁星公司应向同晟公司缴纳100万元保证金；二是该100万元保证金打入了繁星公司与同晟公司自愿约定的由工作组对该地产项目专门设立的监管账户。故繁星公司向同晟公司缴纳100万元保证金并打入监管账户的行为，是履行其与同晟公司的民事合同的行为。2019年4月5日，同晟公司与繁星公司签订的《销售代理变更补充协议》约定，繁星公司于2018年向同晟公司交付的100万元保证金，当项目达到70%销售目标或由于同晟公司原因影响销售的，同晟公司无条件全额退还。该内容证实繁星公司对同晟公司收取其保证金的事实并无异议。繁星公司于2019年9月24日向绵竹市人民法院提起民事诉讼，请求判令同晟公司返还100万元保证金，并要求营山县政府承担连带责任，证实繁星公司认可同晟公司收取其保证金的事实。且根据繁星公司与同晟公司于2020年5月8日经人民法院调解达成的《和解协议》的约定，100万元保证金在繁星公司为同晟公司销售房屋的价款中冲抵，即由同晟公司退还其保证金。综合以上事实认定，工作组依职责和繁星公司与同晟公司的约定设立该地产房屋销售监管账户，对项目资金的流入和费用的支出进行监管。繁星公司根据合同约定应向同晟公司缴纳100万元保证金，并将该保证金打入约定的由工作组设立的监管账户，该保证金系由同晟公司收取。且同晟公司对收取繁星公司保证金的事实予以认可。至于繁星公司主张系工作组工作人员出具了收取保证金的收条和2019年1月4日《补充协议》约定由工作组退还保证金的事实，仅能证明该监管账户收到繁星公司缴纳的保证金，以及应从监管账户中退还保证金的事实，而不能据此认定该保证金系由工作组直接收取。故繁星公司请求确认工作组收取其100万元保证金的行为违法，缺乏基本的事实依据，故不予支持。第三，繁星公司关于确认工作组直接介入其与同晟公司的商事行为违法的诉讼请求，由于营山县政府的行为系履行行政管理职能，其依法对繁星公司与同晟公司共同约定设立的账户进行监管，并未对企业的经营自主权产生影响，繁星公司的该项诉讼请求缺乏基本的事实依据，故不予支持。第四，繁星公司关于撤销营处非领〔2016〕1号文件中“协助易文辉处置同晟地产绵竹土门项目”的诉讼请求，系对规范性文件的附带审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，人民法院应对被诉行政行为所依据的规范性文件的合法性进行审查。但由于繁星公司在本案中所起诉的行政行为不符合法定的受理条件，其起诉对规范性文件附带审查亦也不符合受理条件，故不予支持。第五，繁星公司关于判令营山县政府退还100万元保证金及利息的诉讼请求，由于繁星公司与同晟公司经人民法院调解达成的《和解协议》中已明确约定，保证金在繁星公司为同晟公司销售房屋的价款中冲抵，即已经约定由同晟公司退还其保证金，故繁星公司现主张由营山县政府退还其保证金，与《和解协议》约定的内容不符，缺乏基本的事实依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定：驳回繁星公司的起诉。 繁星公司上诉称：虽然其与同晟公司签订了《和解协议》，但该协议是与同晟公司之间的商事行为，与起诉营山县政府行政行为违法无关；原审法院认为本案不属于人民法院受案范围及繁星公司在本案中无诉讼主体资格，属于认定事实不清、适用法律错误。请求撤销原审裁定，指定原审法院以外的法院继续审理；上诉费用由营山县政府承担。 营山县政府答辩称：其组建工作组的行政行为合法；工作组未作出具体的行政行为；原审法院认定本案不属于人民法院受案范围及繁鑫公司在本案中无诉讼主体资格，认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，繁鑫公司的上诉理由依法不能成立。请求驳回上诉，维持原审裁定。 本院二审期间，各方当事人向原审法院提交并经庭审质证的证据材料已随卷移送本院。经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。 另查明，2020年9月7日，什邡市行政审批局决定准予什邡市繁鑫地产营销策划有限公司变更名称为繁星公司。 本院认为，繁星公司请求确认营山县政府以营处非领〔2016〕1号文件形式组建工作组的行政行为违法，因设立工作组系行政机关的内部管理行为，对外不产生法律效力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”的规定，该诉讼请求不属于人民法院行政案件的受案范围，其起诉不符合起诉条件。 繁星公司请求确认工作组收取100万元保证金的行为违法、介入繁星公司与同晟公司的商事行为违法，并要求工作组退还保证金及利息。本案中，工作组设立了“同晟汇嘉广场”项目房屋销售共管账户，并对账户进行监管，繁星公司对该账户留有银行短信，能实时掌握账户情况。繁星公司在知悉监管行为的情况下，自愿将保证金打入该账户，履行其与同晟公司的合同约定，与工作组对账户的监管行为无关。故繁星公司主张工作组具有介入繁星公司与同晟公司商事活动的违法行为，缺乏事实根据，不符合起诉条件。原审裁定已充分阐释收取100万元保证金的主体是同晟公司，且繁星公司已与同晟公司达成《和解协议》，约定退还保证金的方式，故繁星公司主张确认营山县政府收取100万元保证金违法且应退还本息的诉讼请求缺乏事实根据，不符合起诉条件。原审裁定认定事实清楚，说理充分，本院不再赘述。 繁星公司请求撤销营处非领〔2016〕1号文件中“协助易文辉处置同晟地产绵竹土门项目”的内容，系请求对规范性文件的附带审查。由于繁星公司在本案中所起诉的行政行为不符合法定的起诉条件，故繁星公司起诉对规范性文件附带审查亦也不符合起诉条件。 综上，因繁星公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项规定的起诉条件，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项的规定，裁定驳回繁星公司的起诉，符合法律规定。繁星公司的上诉理由不成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 吕元华 审 判 员 朱 珠 审 判 员 毛学龙 二〇二〇年十二月三十日 法官助理 刘晴雯 书 记 员 廖珍珑