河北省涿鹿县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0731行初20号 原告董庆军，男，1978年8月2日出生，汉族，住涿鹿县。 委托代理人：张玲凤，河北耀鼎律师事务所律师。 委托代理人：秦丽，河北耀鼎律师事务所律师。 被告涿鹿县自然资源和规划局，住所地河北省张家口市涿鹿县人民北街79号。 法定代表人闫捍东，该局局长。 委托代理人林志刚，涿鹿县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人董伟，涿鹿县自然资源和规划局工作人员。 原告董庆军不服被告涿鹿县自然资源和规划局于2020年1月22日作出的涿自然规罚字（2019）12-1号行政处罚决定，于2020年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月22日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告董庆军委托代理人张玲凤、秦丽、被告涿鹿县自然资源和规划局委托代理人林志刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告涿鹿县自然资源和规划局于2020年1月22日作出涿自然规罚字（2019）12-1号行政处罚决定书，决定如下：1、责令退还非法占用的土地；2、耕地、园地、其他农用地按每平方米20元缴纳土地复垦费，共计人民币187733元；3、并处以耕地5.06亩每平方米30元、耕地以外其他土地每平方米10元的罚款，共计人民币168533元。 原告董庆军诉称：请求撤销被告作出的涿自然规罚字（2019）12-1号行政处罚决定。事实和理由：被告对原告的处罚决定，主要证据不足、认定事实错误，处罚明显不当。 一、违反法定程序。 （一）现场勘测未通知当事人到场确认场地、指认界址点、未制作现场勘测笔录。涿鹿县人民政府涿政（复）字（2019）12号行政复议决定书认定，被告违反法定程序，责令被告重新作出行政处罚。被告重新作出的涿自然规罚字（2019）-1号行政处罚决定未对其程序违法进行更正。（二）被告在责令缴纳复垦费前未明确告知当事人应当履行土地复垦义务。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，拒不履行土地复垦义务的，应责令其限期政正，逾期不改正的，责令缴纳复垦费，而被告下达的责令改正违法行为通知书对复垦义务只字未提。 二、主要证据不足，认定事实错误。 （一）对土地位置、面积和土地类型认定错误。被告在立案前即委托第三方勘测现场，违反国土资源违法行为查处工作规程，且无当事人或指界人在场确认界标，还拒绝采纳原告提交的土地使用情况说明，其主观臆断、自行确定的位置、面积均与实际不符，其提供的测量技术报告书因程序违法而不能作为认定土地位置、面积、类型的依据。（二）认定原告造成土地破坏且必须进行复垦的证据不足。土地复垦的原则是“谁损毁，谁复垦”。原告租赁的土地在租赁前就长期用于非农建设，村委会也出具证明证实涉案土地上的建筑物并非原告所建，且原告也种植了农作物，成活率极低。被告未认定土地被破坏程度，未查明实际复垦义务人，而要求原告个人承担复垦义务无依据。 三、处罚内容明显不当。 （一）行政权不能干涉民事法律关系。租赁是土地经营权流转的合法形式之一，原告租赁集体土地只是用于临时存放生产设备，且现已完全用于农作物种植，行政处罚行为不能解除土地租赁的民事合同关系，被告责令退还土地不适当。（二）确定复垦费数额无依据。根据土地复垦条例的规定，复垦费数额的确定，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素，河北省土地管理条例第三十二条规定的复垦费标准是每平米5-20元，而被告未对土地类型、破坏程度、复垦的必要性、工程量进行认定，且未查明复垦义务人，即均以每平米20元的高标准予以处罚，明显不当。（三）未根据法定从轻、减轻情节作出处罚。被告在涿自然规罚字（2019）12号行政处罚决定书中认可原告在2019年4月听证期间已主动整改，属于作出处罚前主动消除和减轻违法行为危害后果的行为，应依据行政处罚法第二十七条的规定，从轻、减轻行政处罚。而且，土地管理法相关法条规定的是“可以处以罚款”，并不是应当、必须处以罚款，而被告所作罚款决定不考虑从轻、减轻情节，也无必须处以罚款的事实和法律依据，明显不当。 原告董庆军向本院提交了以下证据：1、涿鹿县东升砂场河道采砂申请书（附采砂许可证）；2、涿自然规罚字（2019）12号《行政处罚决定书》、涿自然规罚字（2019）12-1号《行政处罚决定书》；涿政（复）字（2019）12号《行政复议决定书》；3、涿鹿县东小庄镇双树村村民委员会证明1份（附现场照片2张）。 被告涿鹿县自然资源和规划局辩称，原告未经批准擅自占用集体土地建房、堆砂。被告作出的涿自然规罚字（2019）12-1号行政行处罚决定证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。事实与理由：1、被告在进行现场勘测时已通知当事人到场，但当事人拒绝在现场勘测笔录上签字，执法人员已在现场勘测笔录上注明，符合国土资源违法行为查处规程的规定。2、被告于2018年8月27日作出并送达的责令改正行为通知书，明确要求原告在收到该通知书30日内改正违法行为，恢复土地原状，恢复土地原状即复垦。3、原告立案时间为2019年3月22日，委托鉴定机关进行测量时间为2019年3月27日。4、土地性质以土地利用现状图和土地利用总体规划图为准，造成土地被压占并最终破坏耕作条件即是破坏。5、责令退还土地是要求原告恢复土地被压占前的状态，与民事法律关系无关。6、原告非法堆砂事实存在，破坏国家土地行政管理秩序的危害后果已经造成，改正违法行为是其应尽义务。而原告未在责令改正违法行为通知书指定的期限内改正违法行为。7、被告有在法定范围内对处罚内容自由裁量的职权。 被告涿鹿县自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1、原告身份复印件；2、《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》及相关送达回证；3、《询问笔录》；4、《现场勘测笔录》；5、土地利用规划图、土地利用现状图、影像图片；6、《董庆军采砂场7号地块测量技术报告书》（附测量仪器校准证书）；7、《董庆军违法占地勘测定界技术报告书》8、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《听证笔录》、涿自然规罚字（2019）12-1号《行政处罚决定书》及相关送达回证；9、《违法线索登记表》、《立案审批表》、《接受调查通知书》 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1系对采砂许可行为的认定，砂场占地行为虽与采砂行为有关联性，但不属于同一法律关系，在本案中不具有证据效力；证据2系涉案及相关行政机关的具体行政行为，被告无异议，本院予以确认；证据3原告在听证期间已向被告提交，也认可被告调查核实后将其面积在第二个行政处罚决定书中予以扣减，故本案不再认定。 被告提供的证据1原告无异议，本院予以认定。证据2责令改正违法行为的内容不全面。证据3来源合法，为有效证据。对证据4、5、6、7的真实性予以认可，但证据4、6、7违反法定程序，为无效证据。证据8为涉案及相关行政机关的行政文书，原告无异议，本院予以认定。证据9为行政机关内部工作流程，本院不作认证。 经审理查明，2007年4月5日董庆军与涿鹿县东小庄镇双树村村民委员会签定协议，双方约定，将洋河防洪堤坝以北9亩地承包给董庆军，承包期暂定为10年，以交款年限为准。2018年8月27日，被告（原国土资源局）向东升采砂场送达《责令改正违法行为通知书》，认定其违法占用东小庄镇双树村集体土地堆沙，责令其在收到通知之日起30日内改正违法行为，恢复土地原状，逾期将追究法律责任。送达回证注明签收人为董庆军。2019年3月20日，向原告送达《责令停止违法行为通知书》，责令其主动纠正违法行为，听候处理，并告知其如果主动纠正违法行为，消除违法状态，可以从轻、减轻或者免于行政处罚。送达回证注明签收人叶连英系董庆军砂厂负责人。2019年3月22日被告对原告未经批准擅自占用东小庄镇双树村、保庄村集体土地建房、堆沙行为进行立案调查。并委托第三方北京三友宇天测绘有限公司张家口分公司、河北欣欣测绘服务有限责任公司对相关占地面积、界址、方量测绘。2019年6月13日作出涿自然规罚字（2019）12号《行政处罚决定书》。原告不服，向涿鹿县人民政府申请复议。涿鹿县人民政府于2019年10月12日作出涿政（复）字（2019）12号行政复议决定，以被告违反有关现场勘测法定程序为由，撤销了12号处罚决定，并责令被告在60日内重新作出具体行政行为。2019年12月11日，被告就同一案件向原告送达涿自然规资罚告字（2019）12-1号《行政处罚告知书》、涿自然资罚听告字（2019）12-1号《行政处罚听证告知书》。原告在法定期限内申请听证，被告于2019年12月25日组织听证，于2020年1月22日向原告邮寄送达涿自然规罚字（2019）12-1号《行政处罚决定书》。处罚内容为：1、责令退还非法占用的土地；2、耕地、园地、其他农用地按每平方米20元缴纳土地复垦费，共计人民币187733元；3.并处以耕地5.06亩每平方米30元、耕地以外其他土地每平方米10元的罚款，共计人民币168533元。 2019年初，涿鹿县政府进行机构改革，组建涿鹿县自然资源和规划局，承接原涿鹿县国土资源局的全部职能，原涿鹿县国土资源局不再保留。 本院认为，行政机关作出行政行为，必须依据法定职权，认定事实清楚，证据充分，符合法定程序，适用法律、法规正确，所作决定明确、具体、适当。 本案被告送达的《责令改正违法行为通知书》当事人虽为东升采砂场，但签收人为董庆军，故该文书对原告有约束力。被告下达的《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》所指定的土地仅为东小庄镇双树村，而处罚决定书所述的为双树村、保庄村，故关于对当事人停止、改正违法行为的要求，被告并未通知到位。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，行政机关作出行政处罚决定前，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据，其取证亦应符合公平、正当程序原则。被告主张已通知原告参与现场勘测，但未能举证证实，且原告实际亦未到现场参与勘测。涿鹿县人民政府所作涿政（复）字（2019）12号行政复议决定，认定被告在进行现场勘测时未通知原告到场，未制作现场勘测笔录，违反法定程序，为此撤销了涿自然规罚字（2019）12号行政处罚决定，并责令被告重新作出具体行政行为。被告对此未提起诉讼，但其在重新处罚过程中未纠正违法程序，未重新勘测现场并委托第三方重新出具勘测报告，程序违法。被告依据上述勘测报告认定的相关事实，不具有客观性，据此作出的处罚不具有合法性。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《中华人民共和国土地管理法》的规定，拒不履行土地复垦义务的，应责令其限期改正，逾期不改正的，责令缴纳复垦费，而本案被告下达的责令改正违法行为通知书对复垦义务、复垦标准未予明确，且未指明全部地块，致当事人不能整改到位，被告亦有一定过错。根据《土地复垦条例》的规定，复垦费数额的确定，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素，而被告未分辨相关情形，未对土地被破坏程度和复垦标准、工程量进行鉴定、评估，直接按河北省土地管理条例第三十二条规定的最高复垦费标准20元责令缴纳复垦费，明显不当。 被告认定原告的堆砂占地行为发生在2018年5月，根据法不溯及既往的原则，被告适用2004年第二次修正的土地管理法符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四是关于违法占地搞建设的规定，被告在处罚决定中并未认定原告有违法占地搞建设的事实，故其认定原告违反相关法条无依据。 综上所述，被告所作涿自然规罚字（2019）12-1号处罚决定，程序违法，事实不清，引用部分法律条文不正确，处罚内容不适当，依法应予撤销。被告可在依照法定程序，查明事实的基础上，决定是否重新作出行政处罚决定。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条第一项、第二项、第三项、第六项的规定，判决如下： 撤销被告涿鹿县自然资源和规划局于2020年1月22日作出的涿自然规罚字（2019）12-1号行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告涿鹿县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省张家口市中级人民法院。 审 判 长  杨秀娥 审 判 员  李瑞霞 人民陪审员  王保国 二〇二〇年十二月十七日 书 记 员  刘志丹 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。