文书内容长沙铁路运输法院行 政 裁 定 书（2020）湘8601行初1197号原告中国长城资产管理股份有限公司四川省分公司，住所地四川省成都市高升桥东路1号。法定代表人苏俊杰，该公司副总经理（主持工作）。委托代理人李静，四川明炬律师事务所律师。委托代理人刘利虹，四川明炬律师事务所律师。被告浏阳市城市管理和综合执法局，住所地湖南省浏阳市行政中心。法定代表人古长根，该局局长。委托代理人唐勇，该局工作人员。委托代理人王民兵，湖南鼎忠律师事务所律师。第三人佛燃能源集团股份有限公司，住所地广东省佛山市禅城区季华五路25号。法定代表人尹祥，该公司董事长。第三人浏阳中蓝燃气有限公司，住所地湖南省浏阳市两型产业园。法定代表人卢志刚，该公司董事长。以上两第三人共同委托代理人邓传远，广东广信君达律师事务所律师。以上两第三人共同委托代理人赵剑发，广东广信君达律师事务所律师。第三人自贡市华燃天然气有限责任公司，住所地四川省自贡市沿滩区高新工业园区龙乡大道19号附18号（综合楼）。法定代表人邓超。第三人浏阳三合天然气有限公司，住所地湖南省浏阳市大瑶镇汇丰社区新建片桥头小区639号。法定代表人邓光富，该公司总经理。原告中国长城资产管理股份有限公司四川省分公司诉被告浏阳市城市管理和综合执法局及第三人佛燃能源集团股份有限公司（以下简称佛燃公司）、浏阳中蓝燃气有限公司（以下简称中蓝公司）、自贡市华燃天然气有限责任公司（以下简称华燃公司）、浏阳三合天然气有限公司（以下简称三合公司）其他行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭于2020年11月25日公开开庭审理了本案。原告中国长城资产管理股份有限公司四川省分公司的委托代理人李静、刘利虹，被告浏阳市城市管理和综合执法局的委托代理人唐勇、王民兵，第三人佛燃公司及中蓝公司的委托代理人邓传远、赵剑发，第三人三合公司的法定代表人邓光富到庭参加诉讼。被告浏阳市城市管理和综合执法局的副局长张先锋作为行政机关负责人出庭应诉。第三人华燃公司经传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告中国长城资产管理股份有限公司四川省分公司诉称，原告通过购买金融资产债权包的方式，取得了对华燃公司等公司的七笔债权，三合公司为其中六笔债权的保证人。目前，该六笔债权已经四川省高级人民法院、成都市中级人民法院、成都市成华区人民法院民事判决，判项中要求三合公司对各案债务承担连带清偿责任。2019年6月13日被告作出（浏城管批复[2019]1号）《关于我市东南片区管道天然气特许经营权变更等有关事宜的批复》（以下简称《批复》），同意中蓝公司全面接管浏阳市东南片区管道天然气特许经营权，华燃公司和佛燃公司自收到批复之日起15日内，与被告签订《浏阳市东南片区管道天然气特许经营权补充协议》；自补充协议签订之日起1个月内，中蓝公司应完成《燃气经营许可证》申请。该《批复》改变了原特许经营权的归属，客观上导致三合公司资产减少，损害了原告的合法权益。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年第25号令）及《湖南省市政公用事业特许经营条例》，浏阳市住房和城乡建设局才具有作出涉案批复的法定职权。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十八条、第三十八条、第四十条的规定，被告要求行政相对人与其签订补充协议，程序违法。故被告作出涉案《批复》既无职权，又程序违法。为维护原告的合法权益，请求法院：1.撤销被告作出的《批复》。2.判令被告承担本案诉讼费。被告浏阳市城市管理和综合执法局辩称：1.原告系三合公司债权人，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，原告完全可以通过申请法院执行实现债权，《批复》并未影响原告债权的实现。故原告既非行政行为相对人也非相关人，其不具提起本案诉讼的原告主体资格。2.2019年3月31日，中共浏阳市委办公室、浏阳市人民政府办公室印发的《浏阳市城市管理和综合执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，确定被告具有作出涉案批复的职权，被告作出涉案批复合法合规。3.被告的批复未改变特许经营权的归属，也没有导致三合公司资产减少或偿债能力减弱，未损害原告权益。第三人佛燃公司、中蓝公司述称：1.华燃公司与三合公司系因无能力履行《浏阳市东南片区管道天然气特许经营协议》向被告申请放弃该权利（且未要求经济补偿），并非被告将特许经营权授予佛燃公司所致，该行为与原告所持债权无利害关系。三合公司系对华燃债务的清偿提供担保形成负债，该负债非因本案特许经营权协议的履行而产生，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十七条、三十八条之规定，被告在作出涉案行政行为时无保护原告债权的义务。且被告对三合公司收到佛燃的资产收购款后，必须优先用于债务偿还、清算作出了要求。原告既非《批复》相对人，也非《批复》利害关系人，无权提起本案诉讼。2.2019年6月12日，第三人四方签署《资产收购协议》，约定三合公司以评估价将其经营性资产转让给佛燃公司。三合公司的资产并未因其转让行为受到损害，原告的利益更不可能因涉案行政行为受到损害。3.因华燃公司及三合公司无力履行特许经营协议，其自愿放弃本案特许经营权后，被告不论以什么方式授予佛燃公司及中蓝公司特许经营权，均与原告无关。4.佛燃公司在取得本案特许经营权后，投入资金达11982万元，为片区企业及居民提供燃气服务，若原告的诉讼请求得到支持，将对中蓝公司、佛燃公司及社会公众的利益造成严重损害。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2013年9月29日，华燃公司取得浏阳市东南片区管道天然气特许经营权，并由华燃公司控股的三合公司进行项目营运。2018年9月7日，原告向上海浦东发展银行股份有限公司购买了多笔债权。其中，华燃公司以其所有的2304千米的天然气管道工程及附属设施及其所持有的部分股权作为上述债权的担保，三合公司以保证的形式为上述债权作担保。2019年6月4日，华燃公司向被告作出《关于浏阳市东南片区管道燃气特许经营权有关问题的请示》，称其与三合公司因自身原因，难以履行《特许经营协议》，自愿退出《特许经营协议》的履行，并由佛燃公司的全资投资平台华兆能投资有限公司等人合资设立的中蓝公司履行《特许经营协议》。2019年6月12日，中蓝公司、三合公司、华燃公司及华燃公司的法人邓超签订《资产收购协议》，约定三合公司将其经营性资产根据国众联评报字（2019）第2-0556号评估报告作价转让给中蓝公司，华燃公司及邓超承担协议履行的连带担保责任。2019年6月13日，被告作出《批复》，同意中蓝公司全面接管浏阳市东南片区管道天然气特许经营权；要求三合公司在获得佛燃公司的资产收购款后，优先用于债务偿还、清算，佛燃公司应对债务清偿情况予以监督；华燃公司、佛燃公司与被告签订《浏阳市东南片区管道天然气特许经营补充协议》；自补充协议签订1个月起，中蓝公司完成《燃气经营许可证申领》。2019年6月20日，华燃公司、佛燃公司签订《浏阳市东南片区管道天然气特许经营补充协议》，约定由佛燃公司全资子公司控股的中蓝公司，全面接管浏阳市东南片区管道天然气特许经营权，并对中蓝公司的履约能力及设施建设作出要求。该补充协议再次约定，三合公司在获得中蓝公司的资产转让款后，必须优先用于债务清偿。原告认为涉案批复导致华燃公司、三合公司偿债能力减弱，侵害其权益，遂提起本案诉讼。另查明，2020年11月24日，三合公司收到中蓝公司根据《资产收购协议》支付的4141.93万元收购款。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”根据本案案情，原告明显非被诉行政行为的相对人。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定，“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的,人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼,但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”，故原告以华燃公司、三合公司的债权人提起本案诉讼，其是否拥有诉权取决于其债权是否属于被告作出《批复》时应予保护及考虑的情形。事实上,原告从上海浦东发展银行股份有限公司购买的多笔债权里,华燃公司、三合公司对债务的担保采取质押和保证两种方式;其中,质押担保华燃公司以质押其所有的2304千米的天然气管道工程及附属设施及其所持有的部分股权这一方式来实现,并非质押浏阳市东南片区管道天然气特许经营权。故被告作出的同意华燃公司放弃浏阳市东南片区管道天然气特许经营权，并批准中蓝公司接管的《批复》并不损害原告的债权实现,被告作出涉案《批复》无义务考虑原告的债权利益，原告不具备对涉案《批复》起诉的资格。至于中蓝公司与三合公司、华燃公司签订《资产收购协议》的行为，属民事合同行为，其发生在涉案《批复》作出之前，且该行为并非被告作出涉案《批复》必然导致，该行为若对原告的债权实现产生影响，与涉案行政行为亦无行政诉讼法上的利害关系。综上,原告既非涉案《批复》行政行为的相对人,也不是行政诉讼法所规定的具有利害关系的法人。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第七十九条第（二）款之规定，裁定如下：驳回原告中国长城资产管理股份有限公司四川省分公司的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  刘洪波人民陪审员  刘华丽人民陪审员  张 萍二〇二〇年十二月三日法官助理尹馨书记员伍悦附：本裁定适用的相关法律依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第七十九条原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。