西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行初613号 原告程雪娥，女，汉族，1948年3月23日出生，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍住址西安市未央区，现住西安市未央区。 委托代理人杜永春，男，汉族，1973年4月4日出生，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍住址西安市未央区，系原告程雪娥之子。 被告西安市未央区人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人刘国荣，区长。 委托代理人王云峰，该单位工作人员。 委托代理人赵涛，陕西端木律师事务所律师。 原告程雪娥因要求撤销杜某某与被告西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）签订的货币化补偿安置协议，于2018年11月12日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月28日作出（2018）陕71行初982号行政裁定，驳回原告程雪娥的起诉。后陕西省高级人民法院2019年12月30日作出（2019）陕行终724号行政裁定，撤销了（2018）陕71行初982号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院于2020年8月3日立案后，于2020年8月6日向被告未央区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭审理了本案。原告程雪娥的委托代理人杜永春，被告未央区政府的委托代理人王云峰、赵涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告程雪娥诉称，2018年7月，原告听说其于2016年底参与被告的一次摸底调查，已经成为正式的《未央区XX村实物安置转部分货币化补偿安置协议书》（以下简称《货币化补偿安置协议书》），等于把全家200平方米的安置房空卖给了被告，原告即要求追回这份调查材料，杜某某2016年12月19日签字的那份《货币化补偿安置协议书》复印并加盖“西安汉长安城国家大遗址保护特区申遗区征地拆迁指挥部”（以下简称拆迁指挥部）红章。原告仔细阅读后感到受骗：一、当年找杜某某签字的被告工作人员说仅仅是一次摸底调查，需要汇总研究后才决定是否签订正式合同。杜某某签字时甲方并没有签字盖章。而且一年八个月以来，被告从未将这份协议书交杜某某家庭持有，杜某某家庭至今未拿到这份协议书正本，原告认为这份协议书至今未生效。二、这是一份不定期协议。协议约定的付款时间是“货币化安置同实物安置回迁时一并兑付”，若按2012年12月16日《西安汉长安城国家大遗址保护特区申遗区拆迁补偿安置协议书》（以下简称《拆迁补偿安置协议书》）规定的30个月，应当是2015年6月16日回迁，可是2016年12月19日被告让杜某某签字时早已过了回迁日。被告单方制定的这份协议就是一份任由其择日的不定期、对被告无约束力的协议。而按照《拆迁补偿安置协议书》第八条规定的“乙方补偿安置费用：……双方在协议签订后5个工作日内一次结清”，这也是货币安置的惯例，被告显然空手囤房。三、回购价是预先打印好的每平方米4120元，根本没有协商的余地。按照未央区政府《2016年度XX村实物安置转部分货币化补偿安置实施方案》（以下简称《2016年度10村货币化补偿安置实施方案》）第二条第二款第2项要求“区财政局：负责选聘房屋评估公司，确定安置房的评估价”，被告也未向原告出示房价评估报告，是典型的霸王协议。四、按照法律禁止性规定，未拿到房产证是不能交易的，被告回购原告家的安置面积就是违法购房，而且是不出钱的空买，政府不该投机倒把。五、现实是，西安市北郊安置房房价今年已涨到每平方米8088元，政府不出一分一文不到两年每平方米净赚原告3968元，200平方米赚原告79.36万元，杜某某与被告签订的协议明显不公平。另外，原告了解到，被告订立《货币化补偿安置协议书》依据的是未央区政府《2016年度10村货币化补偿安置实施方案》即未政办发〔2016〕65号《通知》，而该文件产生的依据是2016年6月24日西安市《棚户区改造货币化安置房票管理办法》，但该办法第16条明确规定：“本办法施行前已作出房屋征收决定并发布公告的小区，以及未批准房票安置的项目，不适用本办法”，看来，未央区XX号文件是搭错车了。六、生效裁判文书已经确认拆迁指挥部在签订《货币化补偿安置协议书》时已撤销，其不具备签订协议的资格，未央区政府也没有授权拆迁指挥部签订协议。综上，被告单方拟定的这份显失公平、无期限约束的霸王行政协议属于《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项规定的依法应予撤销的合同。故向法院提起诉讼，请求：撤销杜某某与被告所签的《货币化补偿安置协议书》。 原告程雪娥向本院提交了以下证据： 1.西安市规划局告字（2017）第078号《政府信息不存在公开告知书》，证明原告家庭被安置房汉都新苑五证不全； 2.西安铁路运输法院（2017）陕7102行初585号行政判决书，证明被诉协议的甲方拆迁指挥部在2014年就已经撤销了，而且被法院生效判决书所确认。2016年拆迁指挥部签订协议书主体不合格。 3.西安市人民政府办公厅《关于印发〈西安市棚户区XX房票安置管理办法（试行）〉的通知》（以下简称《房票安置办法》）、《西安市棚户区改造货币化安置实施方案》、2016年11月4日西安市未央区人民政府未政办发〔2016〕65号《关于印发〈2016年度XX村部分安置房货币化安置实施方案〉的通知》，证明根据《房票安置办法》第16条的规定，已完成安置补偿的项目不适用该办法，未央区政府制定的该方案不合法。 4.《货币化补偿安置协议书》（空白格式文本复印件），证明原告家庭至今都未拿到协议书正本，被诉协议到现在还没有生效，且其内容显失公平。 5.汉都新苑房价网上截图，证明原告被安置楼盘汉都新苑的房价现在是每平方米8088元，被告应按照现在的房价支付货币安置款。 6.个人储蓄存单，证明被告以捆绑式选房流程迫使原告领取货币化安置款，不代表原告同意《货币化补偿安置协议书》。 7.原告户口本复印件，证明原告户籍情况及诉讼主体。 8.授权委托书及杜某某残疾人证，证明杜某某系残疾人，无能力签署相关协议，且授权委托书上的签字捺印都是虚假的。 被告未央区政府辩称，一、从涉案协议的合法性方面看,涉案行政协议的签订主体、程序、内容均合法,不存在违法情形,不应当被撤销。涉案协议的甲方西安汉长安城国家大遗址保护特区申遗区征地拆迁工作指挥部,系被告根据上级文件设立的临时机构,其设立合法;工作指挥部根据上级相关文件的授权与被拆迁人签订补偿安置协议,在协议履行过程中根据上级政策文件,就原补偿安置协议中的部分安置房屋转化为货币安置等相关事宜,与杜某某签订补充协议,有充分的事实和法律依据。杜某某是在完全自愿的情况下签订补充协议,目前该协议已经履行完毕。因此涉案协议的签订主体、程序和内容均合法,原告起诉撤销没有事实和法律依据,依法应当驳回。二、从原告及杜某某的意思表示方面看,涉案协议签订时不存在胁迫、欺诈和重大误解的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条明确规定:“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈,重大误解,显失公平等情形而请求撤销,人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的,可以依法判决撤销该协议”,涉案协议是工作指挥部与原告在平等、自愿的基础上签订的,不存在欺诈、胁迫和重大误解,原告也没有提交证据证明存在以上情形，原告诉请撤销没有任何事实和法律依据,依法应当驳回。三、从涉案协议的公平性方面看,涉案协议不存在显失公平的情形。判断协议是否显失公平,应当以协议签订时的客观现实情况予以判断,不应当以当事人一方的主观感受判断,也不应当以协议履行时或者诉讼时(或审判时)的具体情况判断。根据涉案协议2016年签订时的情况,协议内容合乎常理,符合当时的市场及经济状况,没有显失公平。而且现在涉案协议已经履行完毕,因此,原告以显失公平为理由诉请撤销涉案协议,没有事实和法律依据,依法应当驳回。四、从民法上撤销权的行使期限看,原告的起诉已过诉讼时效。《合同法》第五十五条明确规定:“有下列情形之一的,撤销权消灭:(一)具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权;(二)具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。”涉案协议签订于2016年12月，即便原告认为存在可撤销的情形,至少应当在2017年12月前行使撤销权(提起诉讼)，但其在2018年11月才提起本案诉讼,显然已过撤销权的行使期间,其撤销权消灭。五、从行政法上撤销违法行政行为的起诉期限看,原告的起诉已过起诉期限。《行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”原告在2016年12月签订涉案协议,若其认为协议违法应当撤销而提起行政诉讼,至少应当在2017年6月以前提起,但原告在2018年11月才提起本案诉讼,显然已经超过6个月的起诉期限。综上,涉案协议不存在可撤销的情形,原告诉请撤销没有任何事实和法律依据,且原告的起诉超过起诉期限(除斥期间),依法应当驳回其诉请。 被告未央区政府向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.西安市人民政府市XX号《关于汉长安城未央宫遗址申报丝绸之路世界文化遗产项目征地拆迁工作的通告》；2.西安市机构编制委员会市XX号《关于成立西安汉长安城国家大遗址保护特区管理委员会的通知》；3.2012年10月19日《西安汉长安城国家大遗址保护特区建设领导小组办公室会议纪要》（第4次）；4.西安汉长安城国家大遗址保护特区申遗区征地拆迁工作指挥部申遗征迁发〔2012〕1号《关于印发的通知》。 证明目的：1.西安汉长安城国家大遗址保护特区管理委员会经批准设立，有明确的人事编制和工作职责，具有合法的行政主体资格；2.拆迁指挥部系行政主体组建的专门完成特定工作任务的工作机构，具有实施拆迁安置的职责和权限。 第二组证据：1.陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅陕建发〔2015〕187号《关于西安市国开行贷款二期项目第二批纳入2015年国家棚改计划的批复》；2.陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅陕建发〔2016〕144号《关于下达2016年城市棚户区改造（第三批）项目计划的通知》；3.陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅陕建发[2017]93号《关于下达2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划的通知》；4.西安市未央区人民政府未政办发[2016]65号《关于印发的通知》；5.西安市未央区人民政府未政办发[2016]74号《关于印发的通知》；6.2016年11月24日《西安亚鼎房地产评估有限公司报告书》。 证明目的：1.被告出台XX村部分安置房转货币化安置政策，有法律依据和事实依据，且内容合理、合法；2.拆迁指挥部根据村民自愿原则，依据上述文件与杜某某签订的《货币化补偿安置协议书》内容合理、合法，不存在可撤销的情形，依法应当驳回原告的诉请。 第三组证据：1.2012年12月7日《西安汉长安城国家大遗址保护特区建设领导小组办公室会议纪要》（第6次）；2.2013年1月1日西安市未央区未央宫街道天录村村民委员会与拆迁指挥部签订的《西安汉长安城国家大遗址保护特区“申遗”区土地流转协议》。 证明目的：西安汉长安城国家大遗址保护特区建设领导小组决定将“申遗”区域集体土地由“征用”方式改为“土地流转”方式，西安汉长安城国家大遗址保护特区管理委员会通过流转方式取得原告所在村组的集体土地使用权，《货币化补偿安置协议书》不存在超越职权、滥用职权的情形，不应当被撤销，依法应当驳回原告诉请。 第四组证据：1.2016年12月16日拆迁指挥部向“申遗”区XX村作出的《公告》；2.2016年11月9日未央宫街道办事处公布的《未央宫街道货币化安置工作领导小组办公室成员名单》；3.中共未央宫街道工作委员会、XX街道办事处XX街发[2016]39号《关于成立汉长安城遗址区XX房XX小组的通知》；4.2018年12月10日拆迁指挥部的《情况说明》；5.2018年12月10日未央宫街道城改事务科制作的《货币化安置资金利息与应扣过渡费对比情况》。 证明目的：汉长安城遗址区部分安置房货币化安置工作通过制定文件，明确了工作内容，并向群众发布公告知签订货币化安置协议的具体时间、地点、方式及签订对象等相关要求，《货币化补偿安置协议书》的签订程序合法，不存在可被撤销的情形，依法应当驳回原告诉请。 第五组证据：1.2012年拆迁指挥部与原告签订的《拆迁补偿安置协议书》；2.2012年原告向拆迁指挥部提交的授权委托书；3.2012年原告向拆迁指挥部提交的《承诺书》；4.2016年拆迁指挥部与原告签订的《货币化补偿安置协议书》；5.2016年原告向拆迁指挥部提交的《授权委托书》；6.原告签署的《未央区汉长安城“申遗区”货币化安置确认表》。 证明目的：1.杜某某经全体家庭成员授权，自愿签订《拆迁补偿安置协议书》和《货币化补偿安置协议书》，属有权签订且完全自愿；2.《货币化补偿安置协议书》系杜某某自愿签订，不属于合同法上的可撤销合同，依法应当驳回原告诉请。 第六组证据：1.未央区区委、未央区政府下发的《关于印发的通知》（未办发［2012］52号）；2.拆迁指挥部向区政府作出的《关于申请拨付“申遗”区XX村人口过渡费等项目资金的请示》；3.西安市未央区未央宫街道办事处出具的“关于天禄阁村”的相关说明。 证明目的：案涉《货币化补偿安置协议书》不具有可撤销的情形。 经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，认为涉案土地没有征收，该文件没有执行；对第一组证据2、3的真实性无异议，对证明目的有异议；对第一组证据4的真实性无异议，对证明目的有异议，认为拆迁指挥部是临时机构，以文件形式决定补偿安置实施方案不合法。对第二组证据1、3、5的真实性无异议，对证明目的有异议。对第二组证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该文件与货币化安置无关；对第二组证据4的真实性无异议，对证明目的有异议，认为《房票安置办法》第16条不适用已完成安置补偿的项目，该文件不合法；对第二组证据6的真实性无异议，对证明目的有异议，认为报告书中的估价在2018年已经失效，且报告书中的估价是按基准价进行，不符合货币化安置的文件要求。对第三组证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，认为以土地流转方式使用土地没有法律依据；对第三组证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，认为土地流转协议不符合法律规定。对第四组证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该公告规定货币化回购面积的上线是200平方米，但部分原告回购面积超过200平方米；对第四组证据2的关联性有异议，认为与原告无关；对第四组证据3的真实性无异议，对证明目的有异议，认为街办没有参与协议签订；对第四组证据4的真实性无异议，对证明目的有异议，认为拆迁指挥部承诺按照2012年拆迁面积安置；对第四组证据5的真实性、证明目的有异议。对第五组证据1、2、3、4、5、6的真实性认可，证明目的有异议，认为授权委托书不是原告家庭成员的签名。对第六组证据未发表质证意见。 被告对原告提交的证据1认为与本案无关，对证明目的不认可；对证据2有异议，认为该证据不符合证据的形式要件；对证据3、4真实性、合法性、关联性均认可，对证明目的不认可；对证据5认为该证据不符合证据的形式要件；对于证据6、7的真实性无异议，对证明目的均有异议。对于证据8的三性认可，对证明目的不予认可。 本院对原、被告提交的上述证据认证如下：对原告提交的证据1、5，与本案不具有关联性，不予确认；对原告提交的证据2-4、6-8的真实性予以确认。对于被告提交的第一组、第二组、第三组、第四组证据1-3、第五组证据的真实性、合法性、关联性予以确认；对第四组证据中的证据4、5，与本案无关联性，不予确认。第六组证据的真实性予以确认。 经审理查明：2012年10月18日，西安市人民政府发布市XX号《西安市人民政府关于汉长安城未央宫遗址申报丝绸之路世界文化遗产项目征地拆迁工作的通告》，确定“申遗项目”征地拆迁工作由西安汉长安城国家大遗址保护特区管理委员会和莲湖区人民政府、沣东新城管委会负责实施。2012年10月19日《西安汉长安城国家大遗址保护特区建设领导小组办公室会议纪要》（第4次）确定未央区政府、莲湖区政府、沣东新城管委会立即启动各自范围内的征地拆迁工作。2012年10月15日，中共西安市未央区委办公室、西安市未央区人民政府办公室下发未办发〔2012〕52号《关于印发〈西安汉长安城国家大遗址保护特区“申遗”区征地拆迁工作方案〉的通知》，该文件附件《西安汉长安城国家大遗址保护特区“申遗”区征地拆迁工作方案》确定成立拆迁指挥部，组织实施征地拆迁工作。2012年11月15日，拆迁指挥部下发了申遗征迁发〔2012〕1号《西安汉长安城国家大遗址保护特区“申遗区”拆迁补偿安置实施方案》，明确汉长安城未央宫申遗项目拆迁人和安置实施人是西安汉长安城国家大遗址保护特区管理委员会，拆迁工作具体由拆迁指挥部组织实施，被拆迁人是拆迁范围内的合法建（构）筑物和附属物的所有权人（不含宅基地买卖户）。2012年12月7日《西安汉长安城国家大遗址保护特区建设领导小组办公室会议纪要》（第6次）确定，将原定申遗区域集体土地由“征用”方式改为“土地流转”方式，由未央区具体负责落实。2013年1月1日，拆迁指挥部与西安市未央区未央宫街道天录村村民委员会签订了《西安汉长安城国家大遗址保护特区“申遗”区土地流转协议》，拆迁指挥部流转未央区未央宫街道天录村村民委员会集体土地638.85亩，流转期限为10年，自2013年元月1日起至2022年12月31日止。2014年6月，汉长安城未央宫遗址入选《世界遗产名录》。 原告程雪娥系西安市未央区XX街道XX村村民,其位于未央区XX街道XX村的房屋属于拆迁范围。2012年12月18日，拆迁指挥部作为拆迁人（甲方）与被拆迁人（乙方）杜某某签订了《拆迁补偿安置协议书》，协议约定给杜某某家庭安置住宅496.2㎡，经济发展用房60㎡，并支付经济补偿费用266765元。 2015年8月18日，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅向西安市城中村（棚户区）改造办公室下发陕建发〔2015〕187号《关于西安市国开行贷款二期项目第二批纳入2015年国家棚改计划的批复》，同意西安市莲湖区XX庙XX城中村等37个项目纳入2015年国家棚户区改造计划，其中包括未央区XX村XX户区改造项目（一期），该拆迁项目核准情况（批准文号）即为市XX号。2016年6月13日、2017年3月23日陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅下发陕建发〔2016〕144号、陕建发〔2017〕93号文件又将未央区XX村XX户区改造项目二期、三期分别列入2016年、2017年城市棚户区改造项目计划，且在陕建发〔2017〕93号文件附件《2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划表》中未央区XX村XX户区改造项目（三期）签订拆迁征收补偿协议套数2425套，其中实物安置0套，货币安置2425套。2016年11月4日，未央区政府办公室下发未政办发〔2016〕65号《关于印发 2016年12月19日形成的盖有西安市未央区未央宫街道天录村第九届村民委员会印章的《未央区汉长安城“申遗区”货币化安置确认表》，该确认表上有“户主姓名：杜某某，协议安置面积：556.2平方米，安置卡顺序号：041，是否同意货币化安置：同意，安置协议人口数：3人，户别结构：农户”。该确认表中“填表说明”写明：1、货币化安置采取自愿原则，此表作为被拆迁人员是否同意的依据。选择同意即按实物安置转部分货币化补偿安置实施方案进行签订协议，签订协议后待回迁安置时扣除其货币化后的协议面积进行安置。选择不同意，不再签订协议，仍按原拆迁安置协议执行；2、签字确认由原安置协议签署人进行签字确认，任何人不得代替；3、此表一户一表，不进行合并确认（以上说明已经本人已阅读清楚，确认无误）。杜某某在“户主签字按印”处签名捺印，工作组经办人及村组经办人也分别签名。2016年12月19日形成的《授权委托书》，其中户内成员共计3人，经共同协商，共同委托杜某某为该户其他成员的受托人，全权处理《货币化补偿安置协议书》签订事宜，杜某某、程雪娥、杜永梅在该《授权委托书》上签名捺印。2016年12月19日拆迁指挥部作为甲方（拆迁人）与乙方（被拆迁人）杜某某签订了被诉协议，协议约定，根据《西安市城中村（棚户区）改造管理办法》和《2016年度10村货币化补偿安置实施方案》有关规定，甲、乙双方在平等、自愿的基础上，经协商达成如下协议：安置面积：556.2㎡，货币化面积：200㎡，价格：4120元／㎡，总金额：824000元。一、甲、乙双方一致同意，甲方以货币形式对《拆迁补偿安置协议书》乙方上述贰佰整平方米的房屋进行安置。二、甲、乙双方一致同意，甲方按照4120元／平方米计算上述房屋价格，总金额为824000元。三、付款时间：货币化安置同实物安置回迁时一并兑付，货币化安置兑付前过渡费按原协议执行。四、解决争议的方式：如在履行本协议中发生争议和纠纷，双方同意由甲方住所地有管辖权的人民法院管辖。并约定本协议一式四份，甲方执壹份，乙方执壹份，贰份存档，经甲方签字、盖章，乙方签字捺印后方可生效，各份具有同等法律效力。该协议签订之日，杜某某在协议书乙方处签名捺印。嗣后，拆迁指挥部在甲方处加盖了拆迁指挥部印章，经办人处工作人员签名。本案诉讼过程中，杜某某家庭在被告处领取了货币化安置补偿费用824000元的存单，被告也向其交付了拆迁安置房屋。 在2018年12月17日本案原一审庭审中，原告程雪娥表示可以接受2016年12月签订《货币化补偿安置协议书》当时每平方米4120元的补偿标准，但当时没有收到补偿费用和协议书原件。被告未央区政府陈述，2012年签订《拆迁补偿安置协议书》的涉及XX村XX户，其中于2016年12月签订《货币化补偿安置协议书》的有1400多户。 另，西安市未央区未央宫街道办事处出具情况说明，简要内容为，天禄阁村系我街办辖区的行政村，该村下辖两个组（也称自然村），即XX村XX组（也称小刘寨村）XX村XX组（也称柯家寨村）。XX村XX村、天录村。因本届村委会系第九届，故该村刻制“西安市未央区未央宫街道天录村第九届村民委员会”印章对外使用。 再，杜某某患有症状性癫痫，2012年8月29日年中国残疾人联合会向杜某某签发残疾人证，载明杜某某为精神残疾人，残疾等级贰级，监护人程雪娥，残疾人证号：610XXXXXXXXXXXXXXXXXX。 本院认为，根据原、被告双方当事人的诉请及答辩意见，本院确定本案的审理重点和争议焦点是：一、本案原告起诉是否符合法定起诉条件；二、对于本案司法审查应当适用或参照的法律规定。 关于审理重点和争议焦点一，本院认为，本案原告程雪娥起诉符合法定起诉条件，具体评判理由如下： 1.本案是否属于行政诉讼受案范围，本案被诉《货币化补偿安置协议书》是未央区政府成立的临时机构拆迁指挥部基于汉长安城未央宫申遗项目拆迁而与原告签订的货币化补偿安置协议，被诉协议约定了原《拆迁补偿安置协议书》中安置面积部分转货币化安置的面积、价格、总金额、付款时间等内容，系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与公民协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，原告程雪娥对该协议提起的本案诉讼属于行政诉讼受案范围。 2.本案原、被告主体是否适格，本案被诉协议系拆迁指挥部与杜某某签订的，根据合同相对性原理，虽杜某某和拆迁指挥部是被诉协议的相对方，但程雪娥作为是被拆迁家庭户内成员，其作为原告提起本案诉讼具备原告主体资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。本案中，拆迁指挥部系未央区政府设立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其法律责任应当由设立机关未央区政府承担，故未央区政府是本案适格被告。即本案中原、被告均为适格主体。 3.本案原告起诉是否超过起诉期限，被告未央区政府认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告起诉已经超过六个月的起诉期限，应当驳回起诉。本院认为，本案被诉协议形成于2018年2月8日《最高人民法院关于适用的解释》实施之前，且该协议属于行政机关未告知原告起诉期限的，因此适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，本案原告程雪娥起诉并未超过起诉期限。 关于审理重点和争议焦点二，包含以下两个方面内容：1.对程雪娥诉请撤销被诉协议的司法审查，是否应当适用或参照民事法律规范的相关规定；2.原告程雪娥诉请撤销被诉协议的撤销权是否已经消灭，对此，本院发表具体评判意见如下： 关于第一个方面，对程雪娥诉请撤销被诉协议的司法审查，是否应当适用或参照民事法律规范相关规定的问题，本院认为，行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，与行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议作为一种行政手段，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，在审理行政协议案件中应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的适用法律规则。根据《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，行政相对人对行政机关行使行政优益权，单方变更、解除行政协议等行为提起诉讼，法院应当适用行政法律规范的相关规定予以审查；而相对人就行政协议的履行、请求变更、撤销或解除协议等平等主体间权利义务关系提起诉讼的，法院则应适用或参照民事法律规范的相关规定予以审查。本案中，原告程雪娥请求撤销其所称拆迁指挥部以欺诈手段与其签订的“显失公平”的《货币化补偿安置协议书》，属于平等主体间一方当事人向人民法院提起的合同撤销之诉，对此诉讼进行司法审查，依法应当适用或参照《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）及其司法解释的相关规定。 关于第二个方面，原告程雪娥诉请撤销被诉协议的撤销权是否已经消灭的问题，《合同法》第五十四条第一款、第二款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销”。本案中，原告程雪娥即是依据上述法律规定，认为被告所设拆迁指挥部以摸底调查的欺诈手段，与杜某某签订了显失公平的《货币化补偿安置协议书》，因此，原告程雪娥是具有撤销权的合同一方当事人。但是，为保障协议双方当事人之间法律关系的稳定性，具有撤销权的当事人应当在法定期间内行使撤销权。《合同法》第五十五条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；……”、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第八条规定：“合同法第五十五条规定的‘一年’、第七十五条和第一百零四条第二款规定的‘五年’为不变期间，不适用诉讼时效中止、中断或者延长的规定。”本案中，拆迁指挥部履行未央区政府授权的工作职责，与杜某某签订了2012年《拆迁补偿安置协议书》，并在2016年对《拆迁补偿安置协议书》进行变更，与杜某某于2016年12月19日签订了被诉的《货币化补偿安置协议书》，杜某某在签订被诉协议前在《未央区汉长安城“申遗区”货币化安置确认表》、《授权委托书》上均签字捺印确认，并在被诉协议上乙方落款处也签字捺印，拆迁指挥部也在甲方落款处盖章并由工作人员签字，证明了被诉协议是在各方合意的基础上签订的。同时，根据原告程雪娥在起诉书中陈述的“回购价是预先打印好的每平米4120元”相关内容，结合原告程雪娥在2018年12月17日本案原一审庭审中陈述的“可以接受2016年12月签订《货币化补偿安置协议书》当时每平方米4120元的补偿标准”相关内容以及并非全部签订《拆迁补偿安置协议书》的被拆迁人均与被告所设的拆迁指挥部签订部分安置房转货币化安置补偿协议的相关事实，本院认为，杜某某系自愿选择与被告所设的拆迁指挥部签订《货币化补偿安置协议书》。虽原告程雪娥认为，杜某某患有精神疾病，故其所签署的任何协议应当属于无效。本院认为，杜某某获取残疾人证的时间为2012年8月29日，而程雪娥、杜永梅向拆迁指挥部出具承诺书的日期为2012年12月18日，该授权委托书第一项、第三项分别为：“委托及代理须知：一、代理人资格：必须是完全行为能力及文字能力的成年家庭成员。……三、对代理权的审核及后果：本《授权委托书》只要形式要件具备，西安汉长安城国家大遗址保护特区申遗区征地拆迁工作指挥部视为代理人有权代理，由此产生的经济责任及法律后果由代理人承担。西安汉长安城国家大遗址保护特区申遗区征地拆迁工作指挥部不承担任何后果责任。”根据《合同法》第三十七条：“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立”。第四十四条第一款：“依法成立的合同，自成立时生效”。第四十七条第一款：“限制民事行为能力人订立的合同，经法定代理人追认后，该合同有效，但纯获利益的合同或者与其年龄、智力、精神健康状况相适应而订立的合同，不必经法定代理人追认。”的规定。基于该委托书中所列内容，结合杜某某的监护人程雪娥在委托书上签名捺印，2016年12月19日杜某某、程雪娥、杜永梅等人再次出具的授权委托书以及杜某某依照《货币化补偿安置协议书》内容，已实际领取了824000元等相关事实，应当认定《货币化补偿安置协议书》已生效，且原告程雪娥已对《货币化补偿安置协议书》在签订之时已经明确知道其所签订协议的内容。但原告程雪娥于2018年11月13日才请求法院撤销该《货币化补偿安置协议书》，超过了撤销权行使的除斥期间，撤销权已归于消灭。故原告程雪娥要求撤销被诉《货币化补偿安置协议书》的诉请，缺乏事实和法律根据，本院不予支持。 对此争议焦点，原告程雪娥认为其起诉没有超过诉讼时效，其主要理由为：该协议属于不定期合同、该协议未生效、以及不动产物权返还请求权不受诉讼时效的限制三个方面。 关于该协议属于不定期合同的意见，原告程雪娥认为 由于协议约定付款时间是“货币化安置同实物安置回迁时一并兑付”，故被诉协议是由被告择日的不定期协议。本院认为，经审查被诉《货币化补偿安置协议书》的相关内容，其关于付款时间是“货币化安置同实物安置回迁时一并兑付”的约定内容属于对支付补偿款的履行期限的约定，并不是《合同法》第四十六条规定的对合同效力约定的附期限，因此，被诉《货币化补偿安置协议书》不是附生效或终止期限的合同，且《合同法》等相关法律规定中并无“不定期合同”的相关规定，因此，本院对原告该项理由不予支持。 关于该协议未生效的意见，原告程雪娥称当年找原告家庭成员签字的被告工作人员说仅仅是一次摸底调查，需要汇总研究后才决定是否签订正式合同，杜某某签字时甲方并没有签字盖章，被告从未将这份协议书交原告家庭持有，该协议书至今未生效。本院认为，《合同法》第二十六条第一款规定，承诺通知到达要约人时生效。承诺不需要通知的，根据交易习惯或者要约的要求作出承诺的行为时生效。从本案查明的事实看，拆迁指挥部2016年12月向杜某某提供的《货币化补偿安置协议书》为格式文本，其中价格4120元/㎡、甲方名称、付款时间、解决争议方式、生效条件均是预先印制内容，在乙方名字、身份证号、拆迁补偿安置协议档案号、安置面积、货币化面积、总金额、乙方签字、电话号码等涉及乙方（被拆迁人）权益的具体内容处为空白，因此，该《货币化补偿安置协议书》格式文本，可以认定为拆迁指挥部向杜某某发出的要约，而杜某某对实物转部分货币化安置补偿予以认可，并在权利义务明确的被诉协议上乙方落款处签字捺印，该行为视为承诺，即随后拆迁指挥部在甲方落款处盖章并由工作人员签字，被诉协议已经生效；且撤销协议之诉的前提是该协议是生效的协议，当事人不能同时既主张协议未生效又主张撤销该协议，故本院对原告程雪娥的该项理由不予支持。 关于原告程雪娥主张不动产物权返还请求权不受诉讼时效的限制，其起诉没有超过诉讼时效的意见，本院认为，《中华人民共和国民法总则》第一百九十六条第（二）项规定：不动产物权和登记的动产物权的权利人请求返还财产的请求权不适用诉讼时效的规定。本案中，原告程雪娥请求撤销被诉协议，并非行使不动产物权返还请求权，因此本案依法不能适用上述法律规定。同时合同撤销权本质上是形成权，并不是请求权，如前文评判意见，本案应当适用《合同法》第五十五条关于撤销权行使除斥期间的规定，且除斥期间也与诉讼时效期间不同。故本院对原告的上述主张亦不予支持。 关于原告程雪娥认为其2012年12月28日、2016年12月19日出具的授权委托书，以及2012年12月28日拆迁指挥都与杜某某签订的《拆迁补偿安置协议书》上的签名均属伪造的意见，因原告程雪娥未提交相应证据予以证明，故本院不予支持。 综上所述，本院认为，原告程雪娥要求撤销其与被告未央区政府签订的《货币化补偿安置协议书》的诉讼请求和理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十五条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告程雪娥的诉讼请求。 案件受理费50元（原告程雪娥已预交），由原告程雪娥负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至陕西省高级人民法院。 审 判 长  张 博 审 判 员  侯 斌 审 判 员  王 方 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理  段茗琪 书 记 员  赵成园 1