广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终124号上诉人（原审原告）：广州绢麻工贸有限公司，住所地：广州市天河区员村西街2号大院自编19号。法定代表人：胡伟明，董事长。委托代理人：谢卓毅，广东佳思特律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地：广州市吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：罗祎，该局工作人员。委托代理人：唐代海，广东一粤律师事务所律师。原审第三人：广州市石东实业有限公司，住所地：广州市天河区员村三横路东巷1号。法定代表人：何伟雄。委托代理人：余炼强，广东德能律师事务所律师。上诉人广州绢麻工贸有限公司(以下简称绢麻工贸公司)因与被上诉人广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会)、原审第三人广州市石东实业有限公司(以下简称石东实业公司)土地权属登记行政纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初730号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人广州绢麻工贸有限公司的委托代理人广东佳思特律师事务所谢卓毅律师；被上诉人广州市规划和自然资源局的委托代理人该局工作人员罗祎、广东一粤律师事务所唐代海律师；原审第三人广州市石东实业有限公司的委托代理人广东德能律师事务所余炼强律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年5月10日，广州市人民政府发布穗府［2012］19号《关于开展集体土地登记的通告》，决定对广州市范围内的农村集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权进行总登记。2012年7月16日，第三人向被告提出了位于东至XX巴士公交总站、南至XX大街、西至XX快速干线、北至广州XX集团有限公司的XX号宗地的集体土地所有权登记申请，提交了土地登记申请书、广东省农村集体经济组织证明书、组织机构代码证、地籍调查表、指界委托书、土地登记委托书、镇（街）出具的具结证明、宗地图等申请资料。被告受理该申请后，对第三人提交的申请资料进行全面审查，申请登记内容与证明材料一致。经核查，广州市集体土地登记发证平台系统、广州市房地产档案系统以及被告系统内的用地数据均未显示该地块有其他权属的情形。被告于2012年7月23日发出《土地登记审核结果公告》，对包含案涉地块在内的员村石东经联社农民集体登记区集体土地登记审核结果予以公告。公告期间无人提出异议，不存在不予登记的情形。公告期满后，被告报经广州市人民政府批准同意，于2012年8月12日向第三人核发穗集有(2012)第XX号《集体土地所有证》(以下简称被诉《集体土地所有证》)，确认该地块土地所有权人为第三人，地号XX，土地总面积6036平方米。另查明，原告前身为广州苧麻纺织厂，筹建于1956年11月。1956年11月29日，原广州市房地产管理局向广州苧麻厂作出《同意你厂使用郊区石牌乡附近土地公函》［(56)房地炳字第0430号］，就该厂拟征用郊区石牌乡附近土地建筑铁路专线一案答复如下：“同意在蓝图所核实之红线范围(计共面积97330平方公尺)给你厂为建筑铁路专线之用。同年广州苧麻纺织厂征用郊区石牌乡土地，合计145.995亩，向石东一社支付土地征收费12344.84元。1961年7月，广州苧麻纺织厂建成验收，根据《同意你厂使用郊区石牌乡附近土地公函》记载，该厂位于广州东郊石牌，员村以东，程界村以西，占地面积总共402700平方公尺，其中厂区占216700平方公尺，宿舍89100平方公尺，铁路占87100平方公尺，公路占9800平方公尺。1965年6月，广州苧麻纺织厂改名为广州绢麻纺织厂，1997年4月，广州绢麻纺织厂改组定名为广州绢麻工贸有限公司。2003年5月22日，广州市交通委员会办公室作出会议《同意你厂使用郊区石牌乡附近土地公函》，就拆除员村绢麻厂专用铁路线拆除工作进行研究。2004年7月20日，广州市经济委员会向市轻工工贸集团公司、市纺织工贸集团公司发出穗经办函［2004］35号《关于上报企业专用铁路线拆除补偿方案的通知》，要求两集团继续对属下企业广州鹰金钱企业集团公司、广东澳联玻璃有限公司、广州绢麻工贸有限公司专用铁路线的情况进行摸查，并提出拆迁补偿方案，于7月30日前报市交委规划建设处。2012年11月27日，广州市天河区建设和水务局向原告发出《关于协助绢麻厂旧铁路专线两侧整治工程建设的函》，中明确表示希望在专用铁路线两侧整治工程中借用部分旧专用铁路线用于施工。此后，广州市天河区建设和水务局根据原广州市国土局测绘所出具的《地类勘测定界报告书》，确定该专用铁路线的划分权属单位是第三人，遂与第三人签订补偿协议，并于2013年7月19日将此情况函告原告所属的广州纺织工贸企业集团有限公司。2013年8月7日，广州纺织工贸企业集团有限公司向被告发出《关于广州纺织工贸集团属下绢麻公司专用铁路线为国有产权的函》，申明绢麻公司专用铁路线权属为原告的前身广州苧麻厂所有，征地面积为9.733万平方米，铁路总长3.006公里。2004年因黄埔大道路段市政改造工程建设道路和华南快速干线收费站，绢麻公司专用铁路线约三分之二需被拆除，建设单位就此与该集团公司协商相关拆迁补偿。请求被告根据历史资料及事实，尽快纠正勘测定界错误，恢复绢麻公司专用铁路线国有产权的属性，维护国有资产的安全。2014年3月11日，原广州市国土资源和房屋管理局向广州市纺织工贸企业集团有限公司作出《市国土房管局关于广州绢麻工贸公司专用铁路线土地权属问题的复函》，要求该公司对所反映的土地权属问题，提供该地块范围内规划、国土等批文，提请该局天河区分局召集铁路沿线权属人（单位）进行现场指界确认，委托市测绘院进行地籍调查，以确定重叠位置和面积。原告在诉讼过程中为证明涉案专用铁路线权属范围曾向广州市天河区人民法院申请套图鉴定，并先后提供1959年建厂用地蓝图、1959年5月广州市石牌测区测图，在移送管辖后向原审法院提交广州市城市规划局勘察大队出具的1978年绢麻工贸公司专用铁路线所在位置航摄地形位置坐标图、广州市规划勘测设计研究院2010年现状地形图等证据资料。广州市天河区人民法院在审理过程中，曾委托广东省地质测绘院对1959年5月广州市石牌测区测图与涉案集体土地所有权证上附图对1956年筹建所批铁路征地范围是否有重叠的情形进行鉴定。广东省地质测绘院经过对资料、技术要求进行分析和讨论，认为如果要进行鉴定，需将筹建所批铁路征地范围线与涉案集体土地所有权证宗地红线进行套合叠加分析。但申请鉴定人无法提供1956年筹建所批铁路征地范围线，该院无法对“是否有重叠的情形”进行技术鉴定。根据已有资料及补充提供“广州市石牌测区测图”图件的坐标系统详细说明书、涉案集体土地所有权证书上宗地红线的电子数据，并说明坐标系统；如上述两图件的坐标系不一致，则需提供与“广州市石牌测区测图”图件的坐标系统一致的宗地电子红线及界址点坐标成果表。该两项数据资料为相关图纸套合分析的必备条件，如不提供则无法开展相关图件套合和技术分析工作。之后，由于申请鉴定人未能按要求补充提交必须的鉴定材料，广东省地质测绘院以不具备套图鉴定所需的工作条件，向法院书面回函无法开展本次司法委托鉴定测绘工作，请求法院撤销此次司法委托鉴定工作。2018年5月11日市国规委根据原审法院要求，专门向其下属广州市城市规划勘测设计研究院发出《关于协助提供蓝图信息及套图技术意见的函》，请求该院就原告提供1959年建厂用地蓝图、2010年地形图（广州坐标）、“集体土地所有权红线范围（西安坐标）三者套合、分析、比较的可行性提供相关意见。同年6月11日，广州市城市规划勘测设计研究院经查阅历史档案及资料分析，答复如下“1959年建厂用地蓝图”是1959年广州市城市建设委员会测制的1：2000比例尺地形图，该地形图采用的是独立坐标系，与现行的广州坐标系完全不一致。1959年建厂用地蓝图、2010年地形图（广州坐标）、“集体土地所有权红线范围（西安坐标）三套图纸采用的平面坐标系统各不相同，施测的年代的技术方法不同。因此对这三套图纸无法进行精准套合，若要强制对这三套图纸进行套合，会产生较大的坐标误差。”再查明，1999年广州市天河区员村街石东股份合作社经济联社进行撤村改制，撤销石东村委会成立广州石东实业有限公司。原告认为被告在2012年8月向石东实业公司核发的穗集有(2012)第XX号《集体土地所有证》的附图范围与涉案专用铁路线国有土地范围存在重叠，被告在审核中未注意到核发的集体土地所有证中包含了部分涉案专用铁路线所占用的国有土地，严重损害绢麻工贸公司合法权益，侵犯国有资产，请求原审法院依法撤销被诉《集体土地所有证》。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条、《土地登记办法》第三条规定，被告具有核发管辖行政区域内土地权利证书的法定职责。本案争议焦点是原告主张的涉案专用铁路线国有土地是否与被告向第三人核发的涉案《集体土地所有权证》附图红线图相重叠。《中华人民共和国土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：(一)土地登记申请书；(二)申请人身份证明材料；(三)土地权属来源证明；(四)地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；(五)地上附着物权属证明；(六)法律法规规定的完税或者减免税凭证；(七)本办法规定的其他证明材料。”《广东省农村土地登记规则》第六条规定：“农村土地登记发证按下列程序进行：1、土地登记申请；2、地籍调查；3、权属审核；4、注册登记；5、颁发或者更换土地证书。”第十七条规定：“根据地籍调查结果，对土地的权属性质、界线、签界手续和地类、面积进行全面审核后予公告。……在公告期限内无异议的，按土地登记的规定办理土地注册登记手续，建立农村土地登记簿和土地归户册”。本案中，被告接受第三人的土地登记申请后依照程序审查，第三人提交的申请材料真实、合法、齐全，符合法定形式，并通过对土地历史档案及现有系统内部用地数据进行核查，确认申请登记地块未存在其他权属情形后，进行了公告，在公告期间无任何单位或个人提出异议，被告依据上述规定核发了被诉《集体土地所有权证》给第三人，事实清楚，程序合法，并无不当。关于原告主张被告向第三人核发被诉《集体土地所有权证》附图土地范围与涉案专用铁路线国有土地存在重叠的问题。原告在1956年建厂时期配套建有约3公里长的延伸专用铁路线，占地约8.71万平方米，该部分土地未曾办理国有土地使用权属登记。根据原告主管单位广州市纺织工贸企业集团有限公司集团公司与政府相关部门来往函件可证明，为配合城市道路建设，涉案专用铁路线在2004年前后已陆续全部被拆除，建设单位曾就部分的专用铁路线拆除已与原告所属集团公司进行协商相关拆迁补偿。原告主张被告核发被诉《集体土地所有权证》附图土地范围与涉案专用铁路线国有土地存在重叠，但无法按要求进行现场指界。原告提供了1959年建厂用地蓝图、广州市石牌测区测图、1978年相关专用铁路线区域航摄地形位置坐标和2010年现状地形图等资料，申请进行套图鉴定，但法院委托的鉴定机构及广州市城市规划勘测设计研究院等专业机构均认为上述资料属于不同年代图纸，所采用的平面坐标系统各不相同，施测年代的技术方法各异，就现有图纸无法进行精准套合鉴定，若要强制行套合，亦会产生较大的坐标误差。因此，本案现有证据无法证明被告核发的被诉《集体土地所有权证》附图记载土地范围与涉案专用铁路线国有土地范围存在重叠，原告的主张据理不足，不予采纳。综上所述，被告向第三人核发穗集有（2012）第XX号《集体土地所有权证》的事实清楚，程序合法，符合法律规定。原告的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告广州绢麻工贸有限公司的诉讼请求。广州绢麻工贸有限公司不服一审判决向本院提起上诉称：一、涉案上诉人沿线铁路土地己因当年的征用转化为国有性质，该性质不以上诉人是否办理相关土地使用证或被上诉人核发《集体土地所有证》的程序是否合法而改变。原审在没有核查被上诉人核发的《集体土地所有证》与国有土地是否重叠的情形下，首先认定被上诉人发证程序合法，该认定违反法律规定。二、原审法院在有证据证实涉案上诉方所属铁路与被上诉方核发的《集体土地所有证》存在重叠且在各方面条件具备完全可以通过技术手段进一步确认的情况下，没有责令被上诉人进行套图核查，回避被上诉方本应依职能所负的举证责任，依法应予纠正。1、涉案上诉人所属铁路专用线与被上诉方所核发的《集体土地所有证》存在重叠的情形是有事实依据的，也是被上诉方予以承认的。(1)2013年7月19日，负责对上诉人涉案铁路专用沿线补偿工作的广州市天河区建设和水务局，以《关于绢麻公司专用铁路线产权的复函》（穗天建水函[2013]356号），回复广州纺织工贸企业集团公司，表示该铁路线的划分权属单位为第三人，证实国有铁路土地与《集体土地所有证》存在着重叠。(2)根据被上诉方2014年4月30日《市国土房管局关于广州绢麻工贸公司铁路专用线土地权属问题的复函》（穗国房业务[2014]203号），明确答复：“1956年，广州苧麻厂（广州绢麻工贸有限公司前身）根据广州市建设委员会《函复关于道路专项问题由》，对原郊区石牌乡地段及（旧绢麻铁路专线地块）实施征用补偿，并领取了《同意使用土地通知书》用地面积为97330平方米，土地权属来源清晰。但2012年8月广州市天河区石东村经济联合社（现广州市石东实业有限公司）取得了上述地块部分面积的《集体土地所有证》，并已实际占用并建有上盖物，根据《土地登记办法》第十八条规定，不符合土地登记条件。”作为对土地的行政主管部门，其复函是严肃的，代表了政府行为，是有法律效力的，该函不仅反映了上诉人沿线铁路土地权属的来源清晰、合法且已为国有性质的事实，同时更为关键的是被上诉方承认了核发第三人的《集体土地所有证》存在重叠及错误的情形。2、原审法院在上诉方申请且具备各方面技术条件，可以通过技术手段进行套图，使土地重叠事实更进一步得以查实的情况下，采纳被上诉方下属单位广州市城市规划勘测设计研究院认为坐标系统不相同，套图会存在误差的答复，不进行套图，事实不清。为进一步证实重叠的事实，上诉方原审提出了就铁路沿线地形图与第三人集体证的附图进行套图的申请，根据前述的“三定方案”，被上诉方负有对土地进行管理的法定职责，应对上诉方铁路沿线所处的位置、方位、地形包括相关图纸清晰掌握并负有相应的举证义务，然被上诉方却一直不予配合拒绝提供，为此上诉方抱着积极配合法庭查明事实的态度，先后提交了三份图纸以作套图使用，包括在原广州市规划局档案馆调取的1959年广州市城市建设委员会测制的“1959年广州市石牌测区测图（铁路沿线）蓝图”（即当年的规划和竣工蓝图）、2010年由广州市规划勘测设计研究院根据70年代的铁路线航拍图套在目前位置所处的现状地形图、以及同样由广州市规划勘测设计研究院出具的源于1978年航拍、1980年调绘、1984年出版的地形图制作而成的80年代绢麻公司铁路沿线所处的位置及其坐标图，三份图纸均具有坐标系统，且除原始规划和竣工蓝图外，其余二份均为被上诉方的下属单位广州市规划勘测设计研究院制作而成，并附有广州和西安二个系统坐标，完全具备与被上诉人所核发《集体土地所有证》的附图进行套合、查看是否重叠的条件。不仅如此，上诉人代理律师还曾于2018年3月就不同图纸套合分析方面的技术问题专门向广东省地质测绘院（原广州市天河区法院委托的套图鉴定机构）去函征询，该院明确答复：“1959年广州市石牌测区测图（铁路沿线）及2010年广州市城市规划勘测设计研究院现状地形图都是有坐标的”，“上述两份图纸的坐标系统转换至穗集有(2012)XX号、XX号及XX号《集体土地所有证》所附宗地图同一坐标系统后，可以套合进行判断原铁轨位置和红线所在位置”，同时还指出“坐标系统由测绘管理部门定义和发布并管理的”，从该答复可见并不存在不能套图或不同坐标套图会产生较大误差之说，原审法院以法院委托的鉴定机构（即广东省地质测绘院）均认为坐标系统不相同，套合产生误差并最终放弃套图的认定没有依据，同时上诉人还要再次强调，根据上述法院委托的专业部门关于“坐标系统由测绘管理部门定义和发布并管理的”专业意见，被上诉方对坐标系统的提供，负有不可推卸的举证责任，否则应承担无法套图和无法核查客观事实的不利后果。鉴于前述被上诉人为土地的行政主管部门，依法负有对土地权属进行核查的法定职能责任，也只有被上诉人才具备核查的能力和条件，故2018年7月18日，原审法院向被上诉方发出《关于提交对涉案专用铁路线国有土地核查情况的通知》，该通知明确根据“三定方案”，被上诉方具有组织实施土地资源调查、地籍调查、调处土地权属纠纷的职能，要求被上诉方对其核发的《集体土地所有证》的土地面积范围是否与涉案铁路专用线国有土地存在重叠进行核查，并限期三十日内予以答复，否则依法作出处理。显然从该份《通知》可以看出原审法院对被上诉方负有不可推卸的举证责任包括核查责任已经予以了明确及认定，然而判决结果却与其当初的认定相反。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，损害了国有资产的利益，造成国有资产流失，请求二审法院撤销原判，撤销被上诉人向原审三人核发的穗集有（2012）第XX号《集体土地所有权证》被上诉人广州市规划和自然资源局二审辩称：一、经原审查明事实认定，我委核发原审第三人广州市石东实业有限公司二审辩称：我司二审答辩意见与一审相同，认可被上诉人的答辩意见，同意一审判决。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。二审过程中，本院组织争议各方当事人，就能否根据上诉人提供的1959年建厂用地蓝图、1959年5月广州市石牌测区测图、1978年绢麻工贸公司专用铁路线所在位置航摄地形位置坐标图、2010年现状地形图等证据材料，确定上诉人主张的已经征收为国有且其一直在使用的，争议土地的范围和界限等问题，赴广州市城市规划勘测设计研究院再次征求了该院的意见。广州市城市规划勘测设计研究院对其出具的《关于协助提供蓝图信息及套图技术意见的函》的内容和理由进行了解释说明，各方当事人亦发表了意见。本院认为：本案为土地权属登记行政纠纷，二审争议焦点为被上诉人广州市规划和自然资源局向原审第三人广州市石东实业有限公司核发的穗集有（2012）第XX号《集体土地所有权证》是否合法。《土地登记办法》第七条规定：“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的,可以单方申请：……（二）……集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；……”第九条第一款规定：申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案中，根据广州市人民政府发布的《关于开展广州市农村集体土地登记的通告》，原审第三人向被上诉人提出涉案集体土地所有权登记申请，提交了土地登记申请书、广东省农村集体经济组织证明书、组织机构代码证、地籍调查表、指界委托书、土地登记委托书、镇（街）出具的具结证明、宗地图等申请资料。《土地登记办法》第十二条规定：“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：……（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。”第十三条规定：“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”第十四条第一款规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。”第二款规定：“国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”被上诉人受理原审第三人的土地登记申请后，对原审第三人提交的申请资料进行审查，申请登记内容与证明材料一致。且经核查，广州市集体土地登记发证平台系统、广州市房地产档案系统以及被上诉人系统内的用地数据均未显示该地块有其他权属的情形。据此，被上诉人发出《土地登记审核结果公告》，对包含案涉地块在内的员村石东经联社农民集体登记区集体土地登记审核结果予以公告。公告期满无人提出异议，报经广州市人民政府批准同意，向原审第三人核发穗集有(2012)第XX号《集体土地所有证》，该发证行为具有事实和法律依据，程序并无不当。上诉人主张涉案土地早期已经征用转化为国有性质。对此，本院认为，首先，上诉人并未持有涉案土地的相关权属证书；其次，上诉人虽提供了1956年原广州市房地产管理局向广州苧麻厂作出的《同意你厂使用郊区石牌乡附近土地公函》［(56)房地炳字第0430号］，但是，由于上诉人没有提供依据该公函征收为国有且确定给上诉人使用的、合法有效的征地范围红线图，因此，仅凭该公函无法确认涉案土地已经包括在该公函所涉用地范围内。上诉人还提供了1959年建厂用地蓝图、1959年5月广州市石牌测区测图、1978年相关专用铁路线区域航摄地形位置坐标图和2010年现状地形图等证据资料，但是，经广州市天河区人民法院委托的广东省地质测绘院出具意见认为，对1959年5月广州市石牌测区测图与涉案集体土地所有权证上附图对1956年筹建所批铁路征地范围是否有重叠的问题，因鉴定材料问题，无法进行鉴定；经原审法院委托的广州市城市规划勘测设计研究院同样出具意见认为，1959年建厂用地蓝图、2010年地形图（广州坐标）、集体土地所有权红线范围（西安坐标）三套图纸采用的平面坐标系统各不相同，施测的年代的技术方法不同，对这三套图纸无法进行精准套合。据此，上诉人提供相关资料无法证明被诉《集体土地所有权证》附图记载土地范围与其主张的涉案专用铁路线国有土地范围存在重叠。基于上述事实和理由，原审判决驳回上诉人有关撤销穗集有（2012）第XX号《集体土地所有权证》的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人广州绢麻工贸有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十二月二十二日书记员  陈玲茹