山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1834号 上诉人（原审原告）张德生等18人,具体名单附后。 诉讼代表人张德生，男，汉族，1955年7月28日出生，住费县。 诉讼代表人张德朋，男，汉族，1972年7月29日生，住费县。 被上诉人（原审被告）费县人民政府，住所地费县和平路与政通路交汇处。 法定代表人徐立峰，代县长。 被上诉人（原审被告）临沂市人民政府，住所地临沂市兰山区北京路17号。 法定代表人孟庆斌，市长。 上诉人张德生等18人因诉被上诉人费县人民政府、被上诉人临沂市人民政府土地行政征收及行政复议一案，不服临沂市中级人民法院于2020年6月2日作出的（2020）鲁13行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了案件受理通知书、合议庭成员告知书及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。 本案行政争议事实形成如下：费县人民政府于2019年6月27日作出《拟征收土地公告》（费征公告〔2019〕10号），决定拟征收探沂镇张家村农民集体所有的位于探沂镇长安路南、张家村西南的土地等。张德生等23人不服，向被告临沂市人民政府申请行政复议，被告临沂市人民政府于2019年11月19日作出《行政复议决定书》（临政复字〔2019〕303号），决定维持该公告，张德生等人不服，向原审法院提起诉讼。 上诉人张德生等人向原审法院起诉称，被告费县人民政府拟征收土地的目的不符合“为了公共利益的需要”，而是用于工商实业的开发、生产和经营，该土地的所有权属于全体村民，未经村民同意而进行征收侵犯了财产所有权，征收程序严重违法，该行政行为依法应当撤销。请求：1.撤销被告临沂市人民政府作出的《行政复议决定书》（临政复字〔2019〕303号），并责令或者判令撤销被告费县人民政府作出的《拟征收土地公告》（费征公告〔2019〕10号）中关于探沂镇张家村部分的土地征收行为；2.诉讼费用由被告负担。 原审法院认为，本案涉及的焦点问题是原告提起的诉讼是否属于人民法院行政诉讼受案范围。土地征收，是指根据经济社会发展等公共利益需要，依照法律、法规规定的权限和程序，报经国务院或者省级人民政府批准，将农民集体所有的土地征为国家所有，并依法予以合理补偿和安置的行为，具体包括准备、批准、实施三个阶段的系列行为，并涉及到不同级别的人民政府以及土地、财政等多个行政部门。其中，准备阶段的土地征收行为，系行政机关在土地征收批准前从事的准备性工作，如发布拟征收公告、勘测调查、动迁宣传、编制土地征收方案等，往往属于不成熟的过程性行为。就本案诉争的拟征收公告而言，即归于准备阶段的土地征收行为范畴，仅是有关人民政府就拟对特定范围内土地实施征收的意向所进行的广而告之，在土地征收批准、实施前，对当事人的权利义务不产生实际影响。因此，通常情况下，拟征收公告并非终局的、成熟的行政行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上，原告对被告费县人民政府作出的《拟征收土地公告》（费征公告〔2019〕10号）不服提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，鉴于被告临沂市人民政府作出的《行政复议决定书》（临政复字〔2019〕303号）系维持决定，依法应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回原告张德生等23人的起诉。 张德生等18人不服，向本院提起诉讼，请求撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理。事实与理由：一、原审法院认定事实错误，其行为严重侵犯了上诉人权益。1.拟征收行为和破坏土地行为几乎是同时进行的，拟征收土地公告不久，上诉人的土地即被破坏，在原审诉讼中，上诉人为了阻止县政府破坏土地，2020年2月下旬向原审法院递交了《保全土地申请书》，开庭时上诉人的代理人出示了土地被破坏的照片资料，原审法院合议庭对该事实始终置之不理，未采取任何保全措施，纯属玩忽职守。2.拟征收的前提应当是“为了公共利益的需要”，被上诉人征收的目的是进行商业性的实业开发，其无权征收。《中华人民共和国宪法》第十条第三款、《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、《中华人民共和国物权法》第四十二条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条，都规定了只有“为了公共利益的需要”，才可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。费县人民政府的公告标明的用途是“工业用地”，什么样的工业并没有说明，更没有组织村民们进行听证，兴办工商实业是盈利挣钱的，不涉及公共利益，不属于“为了公共利益的需要”，费县人民政府借助征收程序强行征收严重背离了宪法和法律规定的”公共利益“的宗旨。3.拟征收的土地是张家村全体村民的资产，征收土地必须经过全体村民讨论通过。《中华人民共和国物权法》第五十九条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”第六十三条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。被征收的两块土地归村全体村民集体所有，涉及每家每户每位村民(包括刚出生的婴儿)的利益，涉及子孙后代的长远利益，任何人都无权对拟征收土地私自进行处分，必须经过全体村民讨论一致通过。到目前为止，村民委员会、费县自然资源和规划局、探沂镇人民政府均没有征求过任何村民的意见，在没有征求全体村民意见的情况下，拟征收行为是错误的。二、原审法院适用法律错误。上诉人是土地使用权人，费县人民政府无权对该土地进行征收，其拟征收行为严重侵犯了上诉人的土地承包经营权。综上所述，原审法院认定事实错误，适用法律错误，剥夺了上诉人的诉讼权利。 被上诉人费县人民政府、被上诉人临沂市人民政府均未向本院提交答辩意见。 本院查明事实与原审一致。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。发布拟征收土地公告的行为只是市、县人民政府拟对特定范围内土地实施征收的意向，只有经过省级人民政府或国务院批准后，市、县人民政府才能实际进行土地征收，因此征收公告并非终局的、成熟的行政行为，通常情况下拟征收土地行为对被征收人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。本案中被上诉人费县人民政府发布的《拟征收土地公告》（费征公告〔2019〕10号），其内容仅是告知被征收人拟征收土地的相关事项，未对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，故原审法院裁定驳回上诉人对原行政行为和复议决定的起诉并无不当。上诉人如认为其土地或地上附着物在预征收阶段遭受破坏，可依法另行主张权利，该问题不属于本案审查范围。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 曹林灿 审 判 员 许 琳 审 判 员 李 拙 二〇二〇年十二月十七日 法官助理 王永鹏 书 记 员 孟 真 附：上诉人名单 上诉人（原审原告）张德生，男，汉族，1955年7月28日生,住费县。 上诉人（原审原告）张德朋，男，汉族，1972年7月29日生，住费县探沂镇张家村117号。 上诉人（原审原告）李玉国，男，汉族，1964年12月8日生，住费县探沂镇张家村270号。 上诉人（原审原告）张爱友，男，汉族，1965年4月2日生，住费县探沂镇张家村220号。 上诉人（原审原告）张德玉，男，汉族，1961年11月17日生，住费县探沂镇张家村114号。 上诉人（原审原告）张德学，男，汉族，1958年2月8日生，住费县探沂镇张家村209号。 上诉人（原审原告）张德胜，男，汉族，1958年5月23日生，住费县探沂镇张家村275号。 上诉人（原审原告）闫举起，男，汉族，1966年3月5日生，住费县探沂镇张家村337号。 上诉人（原审原告）张文家，男，汉族，1959年4月18日生，住费县探沂镇张家村132号。 上诉人（原审原告）张志英，女，汉族，1963年12月2日生，住费县探沂镇张家村321号。 上诉人（原审原告）张瑞春，男，汉族，1960年4月24日生，住费县探沂镇张家村293号。 上诉人（原审原告）闫德胜，男，汉族，1970年3月10日生，住费县探沂镇张家村438号。 上诉人（原审原告）李玉成，男，汉族，1955年9月1日生，住费县探沂镇张家村397号。 上诉人（原审原告）张京燕，男，汉族，1971年12月8日生，住费县探沂镇张家村323号。 上诉人（原审原告）张经民，男，汉族，1970年4月28日生，住费县探沂镇张家村78号。 上诉人（原审原告）张德富，男，汉族，1960年3月24日生，住费县探沂镇张家村278号。 上诉人（原审原告）张德义，男，汉族，1963年9月12日生，住费县探沂镇张家村34号。 上诉人（原审原告）单克勇，男，汉族，1971年1月30日生，住费县探沂镇张家村