北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京04行初408号原告许国云，女，1966年2月1日出生，汉族，住北京市大兴区。被告北京市大兴区人民政府，住所地北京市大兴区兴政街15号。法定代表人王有国，区长。委托代理人刘建东，北京市大兴区政务服务管理局工作人员。委托代理人邹雪梅，北京市名谦律师事务所律师。原告许国云不服被告北京市大兴区人民政府（以下简称大兴区政府）作出的京兴政公开（2020）第38号-答《北京市大兴区人民政府依申请答复告知书》（以下简称被诉告知书），向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月1日立案后，向被告大兴区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月31日公开开庭审理了本案。原告许国云，被告大兴区政府的委托代理人刘建东、邹雪梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告大兴区政府于2020年5月28日作出被诉告知书，主要内容为：“您申请的信息为我机关报给北京市国土资源局、北京市规划国土委的请示，但该请示属于本机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款和第三十六条第（三）项的规定，现告知我机关不予公开。如对本答复有异议，可在收到本答复60日内向北京市人民政府申请行政复议，或者在6个月内向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼。”原告许国云诉称，其住在北京市大兴区旧宫镇有余庄旧宫西路北三条X，因为拆迁人北京市土地整理储备中心大兴分中心没有依法严格履行法定职责，没有按照征地拆迁的法定程序进行“先安置后拆迁”，将其一户遗漏登记。在其与拆迁人未达成拆迁补偿安置协议的情况下，2017年10月30日早上6点左右一伙不明身份的人非法私闯民宅，限制其人身自由，将其房屋拆毁，将两万块现金和所有财产抢走，造成其人身伤害和重大财产损失，经过两年多向各个部门反映情况，至今问题没有得到妥善解决。于是，其于2020年5月14日向被告大兴区政府申请信息公开，被告大兴区政府作出被诉告知书，以申请的信息是过程性信息为由不予公开。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第十项、第二十一条的规定，其申请的信息属于主动公开的信息，被告大兴区政府不依法履行公开义务是严重的行政不作为。据此，请求撤销被告大兴区政府作出的被诉告知书，责令被告大兴区政府对其2020年5月14日提出的信息公开申请继续履行信息公开法定职责，诉讼费由被告大兴区政府承担。原告许国云在法定期限内向本院提交了如下证据：1．被诉告知书，以证明被告大兴区政府作出了被诉行政行为；2．京兴政公开（2020）第38号-回《登记回执》，以证明被告大兴区政府受理了其提出的政府信息公开申请；3．京政地字〔2015〕43号《北京市人民政府关于大兴区二〇一五年度批次建设用地的批复》、京政地字〔2018〕16号《北京市人民政府关于大兴区二〇一八年度批次建设用地的批复》、京政地字〔2018〕22号《北京市人民政府关于大兴区二〇一八年度批次建设用地的批复》、京政地字〔2018〕28号《北京市人民政府关于大兴区二〇一八年度批次建设用地的批复》，以证明其申请公开的信息属于依法应当公开的信息；4．户口簿复印件，以证明其是旧宫镇有余庄村集体经济合作社成员；5．京兴政公开（2020）第11号-回《登记回执》、京兴政公开（2020）第11号-答《北京市大兴区人民政府依申请答复告知书》，以证明其申请的与本案所涉信息一致的信息依法得到被告大兴区政府公开。被告大兴区政府辩称，其作出的被诉告知书证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求人民法院驳回原告许国云的诉讼请求。被告大兴区政府在法定期限内向本院提交了如下证据：1．《北京市大兴区政府信息公开申请表》2份及身份证复印件；2．挂号信封及邮件查询单，以证据1、2证明其收到原告许国云政府信息公开申请的时间；3．京兴政公开（2020）第38号—回《登记回执》；4．邮寄《登记回执》的EMS快递单及邮件查询单，以证据3、4证明其受理了原告许国云的政府信息公开申请并依法出具《登记回执》；5．《北京市大兴区人民政府政府信息查询单》；6．被诉告知书；7．邮寄被诉告知书的EMS快递单及邮件查询单，以证据5、6、7证明其依法积极履行查询义务，被诉告知书合法。经庭审质证，本院对当事人提交的证据作如下确认：原告许国云提供的证据1和被告大兴区政府提供的证据6系本案被诉行政行为的书面载体，其本身不能证明被诉行政行为的合法性，但可以证明被告大兴区政府作出被诉行政行为的事实以及被诉行政行为的具体内容，本院对该证据予以采信。原告许国云提供的证据2、3和被告大兴区政府提供的证据1、2、3、4、5、7均具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。原告许国云提供的证据4、5与本案不具有关联性，本院不予采纳。本院根据上述合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2020年5月11日，被告大兴区政府收到原告许国云提交的《北京市大兴区政府信息公开申请表》，原告许国云申请公开的政府信息为：1．“大兴区旧宫镇集贤地区旧村改造1号地B地块土地一级开发项目的京兴政函（2017）21号文件”；2．“大兴区旧宫镇集贤地区旧村改造1号地A地块土地一级开发项目的京兴政函（2014）109号文件”；3．“大兴区旧宫镇集贤地区旧村改造2号地C地块土地一级开发项目的京兴政函（2017）235号文件”；4．“大兴区旧宫镇集贤地区旧村改造2号地D地块土地一级开发项目的京兴政函（2017）236号文件”。2020年5月14日，被告大兴区政府出具《登记回执》，告知原告许国云其将于2020年5月29日前作出书面答复，如需延长答复期限，将另行告知。被告大兴区政府将该《登记回执》邮寄送达原告许国云。2020年5月20日，被告大兴区政府经查找档案，查找到原告许国云申请公开的京兴政函〔2014〕109号文件、京兴政函〔2017〕21号文件、京兴政函〔2017〕235号文件和京兴政函〔2017〕236号文件。2020年5月28日，被告大兴区政府作出被诉告知书并向原告许国云邮寄。原告许国云收到被诉告知书后，向本院提起行政诉讼。另查，原告许国云申请公开的京兴政函〔2014〕109号文件、京兴政函〔2017〕21号文件、京兴政函〔2017〕235号文件和京兴政函〔2017〕236号文件系被告大兴区政府向北京市人民政府土地行政主管部门报送的申请办理集体土地征收有关手续的函。北京市人民政府已针对上述4份函件分别作出京政地字〔2015〕43号《北京市人民政府关于大兴区二〇一五年度批次建设用地的批复》、京政地字〔2018〕16号《北京市人民政府关于大兴区二〇一八年度批次建设用地的批复》、京政地字〔2018〕22号《北京市人民政府关于大兴区二〇一八年度批次建设用地的批复》、京政地字〔2018〕28号《北京市人民政府关于大兴区二〇一八年度批次建设用地的批复》。原告许国云认可其已通过政府信息公开途径获取了北京市人民政府作出的上述4份批复。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条的规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。同时，根据该条例第四条的规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作；政府信息公开工作机构的具体职能包括办理本行政机关的政府信息公开事宜等。本案中，被告大兴区政府作为地方人民政府，依法具有应申请人的政府信息公开申请作出政府信息公开告知书的法定职权。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条的规定，行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。该条例第三章规定了行政机关应当主动公开相关政府信息的情形，根据其中第二十一条的规定，除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息。对于涉及土地征收的政府信息公开问题，中华人民共和国自然资源部办公厅于2019年6月27日作出《关于印发农村集体土地征收基层政务公开标准指引》（自然资办函[2019]1105号，以下简称1105号文），该文附件《农村集体土地征收基层政务公开标准目录》载明“县（市、区）人民政府按照建设用地审查报批有关规定，组织用地报批过程中的相关报批材料予以公开”。1105号文规定：“本标准指引自2019年8月1日起施行。施行之日起，县（市、区）新受理的土地征收申请及其审查报批、组织实施等有关征地信息按本标准指引予以公开。此前受理的土地征收申请形成的信息和历史形成的征地信息，可通过系统升级，转移到新的平台。有条件的地区，可按新的要求逐步补充完善历史征地信息。历史征地信息尚未公开的，按有关规定通过依申请公开等方式提供。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、第十五条规定了行政机关不得公开相关政府信息的具体情形。该条例第十六条规定了行政机关可以不予公开相关政府信息的具体情形。本案中，被告大兴区政府依据该条例第十六条第二款的规定决定对原告许国云申请公开的政府信息不予公开。该条例第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开；法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。需要注意的是，根据该规定，对于“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息”，行政机关“可以不予公开”。《中华人民共和国政府信息公开条例》并未规定行政机关对该类政府信息“不得公开”或者“应当不予公开”。原告许国云申请公开的京兴政函〔2014〕109号文件、京兴政函〔2017〕21号文件、京兴政函〔2017〕235号文件和京兴政函〔2017〕236号文件系被告大兴区政府向北京市人民政府土地行政主管部门报送的申请办理集体土地征收有关手续的函，北京市人民政府已针对上述4份函件分别作出批复。相对于北京市人民政府作出的批复而言，上述4份函件可被认定为下级行政机关向上级行政机关报送的请示。然而，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款所规定的过程性信息属于“可以不予公开”的政府信息，并非“不得公开”的政府信息。同时，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条已规定设区的市级、县级人民政府及其部门应当根据本地方的具体情况主动公开涉及土地征收等方面的政府信息，且中华人民共和国自然资源部办公厅印发的1105号文中已将“县（市、区）人民政府按照建设用地审查报批有关规定，组织用地报批过程中的相关报批材料”列入《农村集体土地征收基层政务公开标准目录》。此外，北京市人民政府已针对上述4份函件分别作出批复，且北京市人民政府所作批复并未载明上述4份函件的全部内容。在此情况下，被告大兴区政府理应全面准确适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，在充分考虑相关因素的基础上对原告许国云提出的政府信息公开申请作出决定，并应说明具体理由。被告大兴区政府仅以上述4份函件系其报给北京市国土资源局、北京市规划国土委的请示，属于其在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息为由即决定不予公开，理由和依据并不充分，存在认定事实不清、适用法律法规不当的情形。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日；行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内。本案中，被告大兴区政府于2020年5月11日收到原告许国云提出的政府信息公开申请后，出具了《登记回执》，对原告许国云申请公开的政府信息进行了查找，于2020年5月28日作出被诉告知书并向原告许国云邮寄送达，其作出政府信息公开答复的程序并不违反法律规定。综上，被告大兴区政府依法具有对原告许国云提出的政府信息公开申请作出处理的法定职责，其虽履行了相应的法定程序要求，但作出不予公开决定的理由和依据不足，被诉告知书存在认定事实不清、适用法律法规不当的情形，依法应予撤销。被告大兴区政府应当针对原告许国云提出的政府信息公开申请在法定期限内依法重新作出答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一项之规定，判决如下：一、撤销被告北京市大兴区人民政府于二〇二〇年五月二十八日作出的京兴政公开（2020）第38号-答《北京市大兴区人民政府依申请答复告知书》；二、被告北京市大兴区人民政府于本判决生效后在法定期限内针对原告许国云的政府信息公开申请依法重新作出答复。案件受理费50元，由被告北京市大兴区人民政府负担，于本判决生效之日起7日内交纳。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  陈良刚人民陪审员  李燕军人民陪审员  马俊玲二〇二〇年十二月二十五日法官 助理  孙昂然书 记 员  索 彤