福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽05行终486号 上诉人（原审原告）李文尧，男，1967年1月5日出生，汉族，住福建省晋江市。 被上诉人（原审被告）晋江市自然资源局，住所地福建省晋江市迎宾路**。 法定代表人蔡清渠，局长。 委托代理人李菲敏，女，该局工作人员。 委托代理人曾志群，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）晋江市人民政府，，住所地福建省晋江市世纪大道** 法定代表人张文贤，市长。 委托代理人黄文炎，男，该局工作人员。 上诉人李文尧因诉被上诉人晋江市自然资源局土地行政管理一案，不服福建省南安市人民法院(2020)闽0583行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，1998年3月24日，福建省人民政府作出闽政[1998]文102号《关于泉州刺桐大桥南岸接线公路建设用地的批复》，同意征用晋江市池店镇集体土地29.2648公顷、紫帽镇集体土地1.4382公顷作为泉州市刺桐大桥南岸接线公路建设用地。2013年，晋江市人民政府根据上述批复启动晋江市城北组团迎宾路、凤池西路拓建工程项目建设。经莆田市方圆测绘服务有限公司测绘，李文尧被征收土地为259.85平方米。原晋江市国土资源局根据《晋江市城北组团迎宾路、凤池西路拓建项目土地房屋征收补偿安置实施方案》的补偿安置标准，制作了《土地房屋认定补偿表》，认定李文尧被征收土地为：集体建设用地面积120平方米，未批用地139.85平方米，合计259.85平方米。其中集体建设用地补偿面积计算比例为85%，认定补偿面积为102平方米，补偿单价462元/m²，补偿金额47124元；未批用地补偿(含奖励)按114元/m³计算，补偿金额15943元。补偿金额合计为63067元。2018年11月9日，李文尧向晋江市人民政府提出行政复议申请，请求责令原晋江市国土资源局对其被征收的259.85平方米土地作出《土地房屋认定补偿表》。2019年1月19日，晋江市人民政府作出晋政行复驳〔2019〕1号《驳回行政复议决定书》，认为原晋江市国土资源局《晋江市城北组团迎宾路、凤池西路拓建项目土地房屋征收补偿安置实施方案》的补偿安置标准，对李文尧制作了《土地房屋认定补偿表》，已履行了相应的土地征收补偿法定职责，决定驳回李文尧的行政复议申请。2019年1月28日，李文尧向一审法院邮寄起诉材料，请求判决：一、撤销晋江市人民政府作出的晋政行复驳〔2019〕1号《驳回行政复议决定书》；二、确认晋江市自然资源局不履行土地房屋认定补偿表的法定职责的行政行为违法并对李文尧的259.85平方米作出土地房屋认定补偿表；三、本案的诉讼费由二被告承担。一审法院以李文尧提起诉讼没有事实根据为由，作出(2019)闽0583行初62号《行政裁定书》，裁定驳回李文尧的起诉。该案上诉后，泉州市中级人民法院以适用法律错误为由撤销一审法院裁定，并指令一审法院继续审理。在本案审理过程中，李文尧请求将上述诉讼请求的第二项变更为“确认晋江市自然资源局不履行征收补偿决定的法定职责的行政行为违法并对李文尧的259.85平方米作出征收补偿决定”，其余诉讼请求不变。审理中，一审法院向李文尧释明，若认为原晋江市国土资源局作出的《土地房屋认定补偿表》对其被征收的259.85平方米土地补偿不到位，可直接对该补偿决定问题提起行政诉讼，而不应再请求晋江市自然资源局作出征收补偿决定。李文尧认为其前后两项诉讼请求的表述意思相同，都是请求晋江市自然资源局对其被征收的259.85平方米土地履行补偿(赔偿)职责，因原晋江市国土资源局作出的《土地房屋认定补偿表》，补偿内容与事实不符，且其被征收的土地并不在征收范围内，晋江市自然资源局应重新作出补偿决定，故坚持本案的诉讼请求。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”及《福建省实施办法》第二十四条第一款“征地补偿安置费用应当在征地补偿安置方案公告之日起三个月内，由市、县人民政府土地行政主管部门从同级财政设立的征地资金专户中支付”的规定，原晋江市国土资源局具有对李文尧被征收土地予以补偿安置的法定职责。晋江市人民政府具有受理对其工作部门具体行政行为不服的复议申请并作出决定的法定职责。李文尧在(2019)闽0583行初62号案件中第二项诉讼请求为“确认晋江市自然资源局不履行土地房屋认定补偿表的法定职责的行政行为违法并对李文尧的259.85平方米作出土地房屋认定补偿表”，本案继续审理后李文尧变更该诉讼请求为“确认晋江市自然资源局不履行征收补偿决定的法定职责的行政行为违法并对李文尧的259.85平方米作出征收补偿决定”，因其请求的基础并未变更，都是请求晋江市自然资源局对李文尧被征收的259.85平方米的土地进行补偿或者返还，故本案李文尧变更后的诉讼请求并非新诉，晋江市自然资源局、晋江市人民政府认为李文尧变更后的诉讼请求系新诉的主张，不予采纳。鉴于原晋江市国土资源局在组织实施涉案土地征收过程中，已根据《晋江市城北组团迎宾路、凤池西路拓建项目土地房屋征收补偿安置实施方案》的补偿安置标准，对李文尧被征收的259.85平方米的土地制作了《土地房屋认定补偿表》，一审法院按照泉州市中级人民法院作出的(2019)闽05行终279号行政裁定的要求，向李文尧释明如其认为原晋江市国土资源局作出的《土地房屋认定补偿表》对其被征收的259.85平方米土地补偿不到位，可直接对该补偿决定问题提起行政诉讼，而不应再请求晋江市自然资源局作出征收补偿决定，但李文尧仍坚持起诉晋江市自然资源局应履行作出补偿决定法定职责并撤销晋江市人民政府的行政复议决定。一审法院认为，原晋江市国土资源局根据《晋江市城北组团迎宾路、凤池西路拓建项目土地房屋征收补偿安置实施方案》，对李文尧被征收的土地制作了《土地房屋认定补偿表》，已履行了补偿安置法定职责。晋江市人民政府依照法定程序对李文尧的复议申请进行立案、审查，并送达相关法律文书，其作出的晋政行复驳〔2019〕1号《驳回行政复议决定书》事实清楚、证据充分、程序合法。李文尧的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，一审法院判决：驳回原告李文尧的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告李文尧负担。 宣判后，李文尧不服，向本院提起上诉称，一、晋江市自然资源局称晋江市人民政府属于征收补偿安置主体资格，晋江市人民政府的晋江市城北改造建设项目指挥部委托晋江市池店镇人民政府负责办理征收补偿安置工作，违反法律规定。二、晋江市自然资源局制作的《土地房屋认定补偿表》无制作时间、无单位名称、无公章、无经办人和李文尧签字确认、无附着物及估价报告作为参照标准，属于不完整、不合法的补偿表。三、晋江市自然资源局将案涉259.85平方米土地“标在”闽政[1998]文102号《福建省人民政府关于泉州刺桐大桥南岸接线公路建设用地的批复》征地范围内的红线图上，证明依法审批合法征收案涉259.85平方米土地。但该批复法定有效期只有二年，现已自动失效，如果2013年9月用该批复征收凤池路，属于批少征多。四、晋江市自然资源局制作的《土地房屋认定补偿表》征收补偿安置法定程序行政行为违法，且侵犯了李文尧在补偿方式上的选择权。五、厦门市中级人民法院，泉州市、晋江市二级政府的答辩书及行政复议均承认是晋江市人民政府是补偿主体资格，且补偿了105户被征迁中的104户，仅有李文尧是晋江市自然资源局补偿的，明显违反公平性，合法性。六、晋江市自然资源局一审答辩中称“亦与村两委将相关书证材料送达原告本人”与事实不符。请求：1.依法撤销福建省南安市人民法院作出的(2020)闽0583行初28号行政判决；2.依法撤销晋江市人民政府作出的晋政行复驳〔2019〕1号《驳回行政复议申请决定书》；3.确认晋江市自然资源局不履行征收补偿决定的法定职责的行政行为违法并针对李文尧的259.85平方米重新作出征收补偿决定；4.本案一、二审诉讼费由晋江市自然资源局、晋江市人民政府共同承担。 被上诉人晋江市自然资源局辩称，一、晋江市自然资源局已对李文尧被征收的土地制作了《土地房屋认定补偿表》，已履行了补偿安置法定职责，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。2013年时，晋江市人民政府审议通过《晋江市城北组团迎宾路、凤池西路拓建项目土地房征收补偿安置实施方案》，该方案制定了该建设项目的房屋征收范围内普遍适用的补偿安置标准。晋江市自然资源局在组织实施涉案土地的征收过程中，就李文尧被征收土地的征收补偿，已经根据《晋江市城北组团迎宾路、凤池西路拓建项目土地房屋征收补偿安置实施方案》的补偿安置标准制定了《土地房屋认定补偿表》，履行了补偿安置的法定职责。二、就李文尧被征收的土地，晋江市自然资源局的补偿完全合法。李文尧被征收土地为空地，共计259.85平方米。其中，1999年10月，李文尧申请新建居民建房用地，该用地性质为集体，类别为耕地(旱地)，申请面积为120平方米。李文尧的该建房用地申请经村、镇同意，但未经晋江市自然资源局审查和晋江市人民政府批准。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，李文尧的120平方米居民建房用地申请表并未履行完整审批手续，该用地在法律状态仍为农用地(土地承包经营权)，并非合法建设用地。晋江市自然资源局与上李文尧多次就补偿安置问题进行沟通协商，但其所提的要求严重超出《晋江市城北组团迎宾路、凤池西路拓建项目土地房屋征收补偿安置实施方案》所制定的补偿标准，违反了公平原则。三、晋江市人民政府依法履行职责作出的晋政行复驳〔2019〕1号《驳回行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，晋江市自然资源局已履行补偿安置的法定职责，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人晋江市人民政府辩称，一、晋江市人民政府具有作出本案复议决定的职权来源和法律依据。二、晋江市人民政府作出的行政复议决定程序合法。三、晋江市自然资源局已根据《晋江市城北组团迎宾路、凤池西路拓建项目土地房屋征收补偿安置实施方案》的补偿安置标准，对李文尧制作了《土地房屋认定补偿表》，虽李文尧不认可该补偿表，但晋江市自然资源局已履行了相应的法定职责。四、应驳回李文尧的起诉。综上，晋江市人民政府在复议阶段作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法，李文尧的诉讼请求无事实和法律依据，请求驳回其诉讼请求，维持原判。 二审期间，上诉人李文尧围绕上诉请求向本院提交五组证据：证据1.池店镇人民政府于2018年12月26日作出的《信息公开告知书》及附件（晋江市城北组团迎客路凤池西路拓建项目池店村征地补偿情况表），拟证明案涉征收项目是由晋江市人民政府委托池店镇人民政府实施，该委托行为有违公平性，即同一征收项目共105户，仅有李文尧一户是由晋江市自然资源局负责补偿安置，其他104户由晋江市人民政府负责补偿安置。证据2.《福建省事业性收费票据》（NO.06970339），拟证明李文尧居民建房用地的“城镇基础设施配套费15600元”高于农村宅基地收费10倍多，晋江市自然资源局应按周边房价均价进行赔偿，且证明了李文尧的259.85平方米土地不涉及闽政[1998]文102号《关于泉州刺桐大桥南岸接线公路建设用地的批复》的项目。证据3.《土地补偿价值表》，拟证明晋江市自然资源局按照《晋江市人民政府关于发布晋江市2007年基准地价调整方案的通告》（晋政文【2010】207号）的土地补偿标准补偿，明显偏低。证据4.厦门市中级人民法院作出的（2016）闽02行初105号、（2017）闽02行初75号的法庭审理笔录，拟证明实施补偿安置方案主体资格均是晋江市人民政府，晋江市人民政府多次认定是该项目补偿安置主体。证据5.泉州市中级人民法院作出的（2019）闽05行终279号调查笔录，拟证明晋江市自然资源局先征迁后补偿的行政行为违法。针对李文尧提供的证据，晋江市自然资源局质证认为，证据1《信息公开告知书》及附件，三性无异议，但是对其证明对象有异议，可以反证李文尧是属于涉案项目的被征迁人，晋江市自然资源局向其作出土地补偿表的标准与该104户补偿标准均是按照项目实施补偿方案进行补偿的。对《国有土地上房屋征收与补偿条例》的依据，李文尧的土地均为集体土地，该条例与本案不具有关联性，不能作为李文尧征地补偿依据。证据2，该证据真实性、合法性没有异议，关联性有异议，无法证明是否是李文尧缴纳案涉土地款项，该证据仅能证明李文尧缴纳用地配套设施款项，但是未经县级以上政府批准，仍属于农用地，不能达到李文尧所要证明的目的，无法按照补偿方案标准中有完整手续进行补偿。证据3，三性无异议，但是证明目的有异议，安置补偿方案按照2010年的基准地价进行补偿符合法律规定，如果光是征地的补偿标准依法是不进行评估。证据4，真实性合法性无异议，但是关联性和证明目的有异议，该份证据与本案争议以及审理情况没有关联，且李文尧想要证明实施、补偿主体是晋江市人民政府却又起诉确认晋江市自然资源局不履行行政补偿安置行为违法是矛盾的。证据5，真实性合法性没有异议，关联性和证明目的有异议，可以反证李文尧是不满安置补偿实施方案的补偿标准而反复提起诉讼，而不是晋江市自然资源局没有作出补偿安置。晋江市人民政府质证认为，李文尧二审提供的五组证据，真实性合法性无异议，但是关联性和证明目的有异议，均与本案无关。 经庭审质证，本院认为，晋江市自然资源局、晋江市人民政府对李文尧二审提供的五组证据真实性、合法性均不持异议，本院予以确认。但上述证据与李文尧在本案中所诉请的晋江市自然资源局履行征收补偿决定法定职责不具有关联性，本院不予采纳。 经审查，李文尧提出上诉后，一审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定及福建省高级人民法院作出的已生效的（2018）闽行终228号行政裁定所认定的事实，晋江市自然资源局作为县级人民政府土地行政主管部门,具有依照批准的征地补偿、安置方案依法对符合规定的补偿安置主体进行补偿安置的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定，县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。以及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，李文尧主张晋江市自然资源局未履行对其被征收的259.85平方米土地予以补偿安置的法定职责，而晋江市自然资源局则主张其已根据《晋江市城北组团迎宾路、凤池西路拓建项目土地房屋征收补偿安置实施方案》的补偿安置标准，对李文尧被征收土地制作了《土地房屋认定补偿表》，并对被征收土地测算出补偿数额，已履行补偿安置的法定职责。但该《土地房屋认定补偿表》缺失征收单位、被征收人姓名、被征收土地测算标准、制作单位公章等内容，不符合实施补偿安置文书的形式要件，且晋江市自然资源局未提供征收补偿安置协议佐证其已针对李文尧的259.85平方米土地作出补偿安置处理，以及其向李文尧送达《土地房屋认定补偿表》或征收补偿安置协议的证据材料，故晋江市自然资源局主张其已履行征收补偿安置法定职责缺乏事实依据，本院不予支持。晋江市人民政府对李文尧行政复议申请所作出的行政复议决定程序上虽无不妥，但其认定晋江市自然资源局制作了《土地房屋认定补偿表》，已履行了相应的法定职责，证据不足，该行政复议决定不能成立。 综上，李文尧就被征收的259.85平方米土地依法享有得到相应补偿安置的权利，晋江市自然资源局未及时履行补偿安置处理，存在未履责的情形；晋江市人民政府作出的晋政行复驳〔2019〕1号《驳回行政复议申请决定书》认定晋江市自然资源局已经履行了法定职责，证据不足，应予撤销。一审判决认定事实错误，应予撤销。上诉人李文尧的上诉请求和理由，部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销福建省南安市人民法院(2020)闽0583行初28号行政判决； 二、撤销晋江市人民政府于2019年1月19日作出的晋政行复驳〔2019〕1号《驳回行政复议决定书》； 三、责令晋江市自然资源局于本判决生效之日起六十日内对李文尧位于晋江市××镇××村被征收的259.85平方米土地作出征收补偿安置处理决定。 本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人晋江市自然资源局、晋江市人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄海瑞 审 判 员 庄丽娜 审 判 员 谢火生 二〇二〇年十二月十七日 法官助理 翁伯明 书 记 员 陈嘉怿 附：本案所适用的法律、司法解释： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。