山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁行赔终225号 上诉人（原审原告）尹花垒，女，1984年2月24日出生，汉族，农民，住冠县。 委托代理人陈华，北京市农权律师事务所律师。 委托代理人刘颖，北京市农权律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）冠县人民政府，住所地冠县红旗北路109号。 法定代表人崔新乐，县长。 委托代理人张进。 委托代理人杨国明，山东荣法律师事务所律师。 上诉人尹花垒因诉被上诉人冠县人民政府行政赔偿一案，不服聊城市中级人民法院于2020年6月24日作出的（2020）鲁15行赔初7号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告系冠县东古城镇张查后东村民，在本村有合法的承包土地。2017年10月，因聊城市彭楼灌区续建配套节水改造工程项目，被告冠县人民政府在未获得相应的征地批准文件的情况下，将原告的2.74亩土地强制占用。聊城市中级人民法院于2018年12月29日作出（2018）鲁15行初140号行政判决，确认被告征收占用原告土地的行为违法。该判决生效后，原告于2019年2月28日向被告邮寄了行政赔偿申请书，被告于2019年4月25日作出冠政赔决字（2019）6号不予赔偿决定书，原告遂提起本案行政赔偿诉讼。 被告占用原告承包土地2.74亩，无青苗和地上附着物。被告按照每年每亩1500元的标准支付给原告占地补偿，先后于2017年8月13日、10月20日、2020年3月24日分三次向原告支付了三年的占地补偿12330元。 另查明，因彭楼灌区续建项目需征收包括原告承包地在内的东古城镇和斜店乡下辖部分村的集体土地，冠县人民政府于2018年12月填报了《建设用地呈报申请书》，将征地材料组卷上报，原聊城市国土资源局于2019年2月22日以“调查清单中缺少部分被征地群众签字，请补充”予以退回，致使该项目征地报件停滞。庭审中，被告称尽管包括原告在内的部分被占地户拒绝在调查清单上签字，但其仍积极协调上级有关部门落实征地审批手续。根据报批材料中的“冠县政府征地补偿款预存及兑付承诺书”，案涉征地涉及土地补偿费用5683.5057万元，已预存入冠县财政局指定的统一账户。另外，2018年8月1日，冠县财政局向冠县社会保障资金财政专户拨付彭楼灌区改扩建工程被征地农民社会保障资金17050526元。 原审法院认为，本案的争议焦点问题是，原告的赔偿请求有无事实根据和法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人或者其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成损害的，按照直接损失予以赔偿。”本案中，被告冠县人民政府强制占用原告承包土地违法，对因此给原告造成的损害应依法承担赔偿责任。 被告占用原告的承包土地时，原告土地上无青苗和地上附着物，不存在对青苗和附着物的赔偿问题。为弥补原告因失地造成的青苗及地上物的收益损失，被告每年按每亩1500元的标准给予原告失地补偿，该项补偿可以作为原告的基本生活保障，弥补其因失地造成的实际收益损失。因此，原告要求被告赔偿青苗和地上附着物、收益损失的请求，不予支持。 当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。同时，根据《山东省土地征收管理办法》第十九条、第二十二条的规定，土地征收补偿安置费的标准，按照省人民政府公布的征地区片综合地价标准执行；农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设。本案中，原告要求被告冠县人民政府赔偿土地补偿安置费用，但综合上述法律规定可以看出，土地补偿费用归村集体经济组织所有，安置补助费专款专用，土地补偿安置费用应依法经由村集体依照规定的条件予以发放或者分配，原告要求被告冠县人民政府将该费用直接支付给其本人，没有法律依据。即使该补偿安置费用确实可直接支付给被征地户个人，因被告已启动涉案土地征收程序，尚未获得有权部门批复，涉案土地的补偿标准及补偿程序尚不明确，司法权不能代替行政权进行先期裁量，应当由行政主体先行处理，因此人民法院直接确定赔偿数额的裁判时机并不成熟。待涉案土地被依法批复征收之后，被告应当按照法律规定的程序和标准及时履行相关的土地补偿安置义务，对涉案土地尚未补偿的部分予以补偿到位，若原告对被告作出的补偿安置行为不服，可另行主张权利。 关于原告要求被告赔偿其因维权产生的律师代理费用、差旅费、误工费、法院案件受理费等损失，没有法律依据，不予支持。 综上，原告的赔偿请求没有事实根据和法律依据，其诉讼请求应予驳回。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告尹花垒的诉讼请求。 上诉人尹花垒不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，依法改判支持上诉人原审诉讼请求。主要理由如下：1.生效判决已确认被上诉人征占上诉人承包地的行为违法，该违法行为致使上诉人合法权益受到侵害，符合进行国家赔偿的条件。2.依照《山东省土地征收管理办法》第十九条、第二十二条等规定，上诉人有权获得土地补偿款、安置补助费、地上附着物及青苗补偿款。另外，征占行为还造成上诉人对涉案土地无法继续耕种的可得利益损失以及为维权产生的律师代理费、诉讼费、交通费等各项开支。对于上述损失，被上诉人均应予以赔偿。原审法院认定被上诉人已经按照每亩每年1500元的标准给予上诉人占地补偿，认定事实错误。被上诉人提供的银行流水并不显示所转金额的用途，不能证明系占地补偿款。同时，每亩每年1500元也低于现行的《山东省征地区片综合地价标准》。3.本案上诉人的诉求是行政赔偿，并非要求被上诉人履行安置补偿职责。原审法院认为涉案土地补偿标准及补偿程序尚不明确、直接判决确定赔偿数额的裁判时机并不成熟，混淆了上诉人提出赔偿诉求的事实基础和法律关系，混淆了行政赔偿和补偿。4.原审中被上诉人提交的多项证据超过举证期限，原审法院予以采信，程序违法。 被上诉人冠县人民政府向本院提交书面答辩意见称：1.聊城市彭楼灌区续建配套节水改造工程项目系国家重点扶贫工程、全国172项重大水利工程项目、全省十三五扶贫规划重点工程，是聊城市十大重点扶贫工程之一，也是聊城市人民政府近年来重点督办落实的民生工程，关系到聊城市多个县人民群众生产生活。项目涉及冠县东古城镇和斜店乡两个乡镇17个村庄，400余户村民，全长13.79公里，征收土地面积约1136.7015亩。目前，该工程项目已经建成，因工程开工未取得相应批准文件，土地征收行为被认定为违法，相关征地程序正在积极补办中。2.上诉人要求被上诉人赔偿其土地安置补偿费、青苗与地上附着物、收益损失等费用没有事实和法律依据。被上诉人占用上诉人承包地时依法对涉案土地进行了勘测调查，当时地上没有青苗和地上附着物。同时，为保障上诉人利益不受损失，被上诉人还按1500元/亩的标准每年向上诉人支付占地补偿费，自2017年起至今被上诉人已经连续支付了4年，上诉人亦实际收取，足以弥补其实际收益损失，保障基本生活水平不降低。至于上诉人所要求赔偿的律师代理费、差旅费、误工费、法院案件受理费等，无事实基础或法律依据，均不应支持。3.涉案项目实施以后，被上诉人采取了相应补救措施，一直在积极补办征地手续。其中，征地补偿安置费5683.5057万元和被征地农民社会保障资金1705.0526万元已严格专户专存，专款专用。目前，征地手续的审批工作正在依法有序加快进行，待征地手续批复后，被上诉人将严格按照法律规定的程序和标准及时履行相关土地补偿安置义务，依法补偿到位。因征地手续尚未经有权部门最终批复，涉案土地的补偿标准和补偿程序尚不明确，直接判决确定赔偿数额的条件还不成熟，原审法院判决驳回上诉人诉讼请求，合法得当。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实基本一致。 本院认为：本案系被上诉人强制占用上诉人承包土地的行为被另案生效判决确认违法之后引发的行政赔偿争议。上诉人的原审诉讼请求系判决撤销被上诉人作出的涉案不予赔偿决定，并要求被上诉人赔偿其青苗与地上附着物损失、土地补偿费、安置补助费、三年农作物无法种植收益损失、律师代理费、差旅费、误工费、案件受理费等。结合原审法院判决及上诉人的主张，现将本案争议问题分述如下： 一、关于被上诉人违法占地所应赔偿的范围问题 依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第八项之规定精神，被上诉人违法占用上诉人承包地给上诉人合法权益造成的直接损失，被上诉人应依法承担赔偿责任。赔偿范围通常包括上诉人通过依法征收所能获得的补偿费用及相关直接损失。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款之规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。故因违法占用上诉人承包地，被上诉人应当向上诉人赔偿通过依法征收所能获得补偿费用及相关直接损失。以上赔偿义务自被上诉人违法占地时即发生。本案中，原审法院在对被上诉人的赔偿范围进行合法认定的基础上，认为被上诉人已启动涉案土地征收程序，尚未获得有权部门批复，涉案土地的补偿标准及补偿程序尚不明确，待涉案土地被依法批复征收之后，被上诉人应当按照法律规定的程序和标准及时履行相关的土地补偿安置义务；同时指出若上诉人对被上诉人作出的补偿安置行为不服，可另行主张权利。上述分析具有一定合理性，在肯定了后续行政程序的必要性、对行政机关提出义务性要求的同时，亦强调了被侵权人的救济途径，能够产生《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条有关“采取补救措施”的相似效果，无明显不当，本院对此予以认可。 关于上诉人所主张的维权产生的律师代理费用、差旅费、误工费、法院案件受理费等损失，不属于违法占地行为所产生直接损失的赔偿范围。上诉人要求赔偿上述损失缺乏法律依据，本院不予支持。 二、关于损失的赔偿方式和金额的确定问题 关于土地补偿费及安置补助费的赔偿问题。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、第二款之规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。本案中，上诉人要求被上诉人将土地补偿费和安置补助费直接支付给其本人，缺乏法律依据。《山东省土地征收管理办法》第二十二条虽规定，在农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置。但上诉人并未提供证据证明其属于该条款规定的情形，且该政府规章并未明确市、县人民政府具有将有关款项直接支付给符合该条款规定条件的土地承包户的法定职责。因此，上诉人关于被上诉人应按照山东省人民政府公布的现行征地区片综合地价标准赔偿土地征收补偿安置费的主张不能成立，本院不予支持。被上诉人已启动涉案土地征收程序，在后续涉案土地获得征地批复后，上诉人部分损失可在土地征收程序得到弥补，若其不服被上诉人的补偿安置，可另行主张权利。原审法院的上述分析也主要针对于此，无明显不当。 关于地上附着物和青苗的赔偿问题。结合原审查明的事实，被上诉人占用上诉人承包土地时，地上并无青苗和地上附着物，不存在青苗和地上附着物的赔偿问题。此外，为弥补涉案土地获得征地批复前上诉人因无法耕种产生的损失，被上诉人还按每年每亩1500元的标准给予上诉人失地补偿，可以弥补上诉人因失地造成的实际收益损失。故，上诉人要求被上诉人赔偿青苗、地上附着物及收益损失的请求，原审法院未予支持，并无不当。 至于上诉人提出的被上诉人原审中提供的部分证据已经超过举证期限的问题，本院认为，行政诉讼过程中被告不得自行收集证据规则源于行政程序法上“先取证、后裁决”的原则，行政诉讼法规定的“十五日”的举证期限亦是被告证明被诉行政行为合法性的举证期限，而本案系行政赔偿案件即审理当事人之间的赔偿争议，并不当然适用上述规则。故，上诉人的上述主张，于法无据，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人尹花垒的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 晖 审 判 员  韩 勇 审 判 员  蒋炎焱 二〇二〇年十二月十八日 法官助理  曲俊鹏 书 记 员  孟 真