湖北省宜昌市西陵区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂0502行初56号之一 原告高秉成，男，汉族，1949年12月18日出生，住宜昌市西陵区。 原告宋红珍,女，汉族，1957年3月4日出生，住宜昌市西陵区。 委托诉讼代理人高云飞，男，汉族，1983年7月18日，公民身份号码420502198307184831住宜昌市西陵区杨柳二巷45号，现住山东省日照市东港区。 委托诉讼代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。一般授权代理。 被告宜昌市西陵区人民政府学院街街道办事处，住所地宜昌市新民街34号。统一社会信用代码11420502011104681T。 法定代表人李昌松，宜昌市西陵区人民政府学院街街道办事处主任。 委托诉讼代理人杨利红，湖北百思特律师事务所律师。一般授权代理。 被告宜昌市西陵区应急管理局，住所地宜昌市西陵区育才路21号。统一社会信用代码11420502665452124Q。 法定代表人宋军，宜昌市西陵区应急管理局局长 委托诉讼代理人刘冬梅，湖北百思特律师事务所律师。一般授权代理。 委托诉讼代理人曾小林，宜昌市西陵区应急管理局法规股股长。一般授权代理。 原告高秉成和宋红珍诉被告宜昌市西陵区人民政府学院街街道办事处（以下简称“学院街办”）、被告宜昌市西陵区应急管理局行政管理一案，本院于2020年9月9日受理后，于同年9月14日向二被告送达了《起诉状》副本、《应诉通知书》等法律文书。2020年11月3日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告高秉成和宋红珍、委托诉讼代理人魏巍，被告学院街办负责人李昌松、委托诉讼代理人杨利红，被告宜昌市西陵区应急管理局负责人陈国义、委托诉讼代理人刘冬梅、曾小林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告高秉成和宋红珍诉称：原告在宜昌市西陵区××号拥有合法房屋一套。2017年6月29日，被告宜昌市西陵区人民政府作出西房征决字[2017]12号《房屋征收决定书》，决定对包括涉案房屋在内的房屋实施征收。因原告于征收方就征收补偿问题没有达成一致，至今没有签订征收补偿协议，被告也没有下达过征收补偿决定书。2020年5月25日，宜昌市环城南路棚户区改造项目指挥部与宜昌市西陵区应急管理局联合向原告作出《关于开展环城南路棚改区域清场封场行动整治安全隐患的公告》，要求原告于2020年5月28日办理涉案房屋，逾期不搬离，将对屋内财产采取保全措施，实行全面清场。2020年5月29日，征收工作人员组织对涉案房屋周边修建围墙。阻断交通，强制驱逐了原告，原告无法返还房屋。另查明，宜昌市环城南路棚户区改造项目指挥部系被告宜昌市西陵区人民政府设立的临时机构，专门负责对涉案房屋片区的房屋进行征收。经区政府提交的证据，经中院认定这个机构是由被告学院街办设立故将本案移送至西陵区人民法院审理。原告认为，两被告以作出《关于开展环城南路棚改区域清场封场行动整治安全隐患的公告》形式，强制清场、占有案涉房屋的行为没有事实和法律依据，严重侵犯原告的合法权利。为维护自身合法权益，现依据《行政诉讼法》及相关法律规定，特向贵院提起行政诉讼。请求人民法院：“1、判决撤销两被告共同作出的《关于开展环城南路棚改区域清场封场行动整治安全隐患的公告》；2、判决责令二被告采取补救措施，拆除原告房屋周边的围挡物，并将房屋交还原告”。 原告向本院提交并当庭出示了如下证据： 1.房屋产权证。拟证明原告对案涉房屋拥有所有权。 2.征收宣传手册；2018年4月28日的三峡晚报节选；2017年2月16日西陵区人民政府网站的一个报道的截图；发布于2018年8月26日通告。拟证明在2018年12月28日之前，环城南路棚户区改造项目指挥部就以自己的名义对外发布公告，展开工作这个事实。 3.宜昌市西陵区房屋征收与补偿办公室委托广汇房地产评估有限责任公司对环南C2地块红线内房屋《被征收房屋价值评估报告》节选。拟证明案涉房屋所在区域的房屋基本都完好，设备管道能够正常使用，并非存在两被告所述存在安全隐患的情形。 4.清场公告。拟证明该公告是由二被告共同作出。 被告学院街办辩称：一、案涉公告不是由本机关作出，本机关不应做为本案被告。宜昌市环城南路棚户区改造项目指挥部系2018年12月28日由中共宜昌市西陵区学院街道工作委员会成立的临时机构，该指挥部不是行政机关，其没有对外单独做出行政行为，该指挥部在涉案公告中署名系配合宜昌市西陵区应急管理局对环城南路片区安全隐患进行整改，综合协调辖区内居民的生活生产安全，保证环城南路片区安全隐患整改工作有序推进。二、2020年5月25日，宜昌市西陵区应急管理局和宜昌市环城南路棚户区改造项目指挥部共同发布《关于开展环城南路棚改区域清场封场行动整治安全隐患的公告》，其中宜昌市西陵区应急管理局系合法的行政主体，有负责辖区安全生产监督管理工作的职能并独立承担法律责任。2019年12月18日，宜昌市西陵区人民检察院向宜昌市西陵区应急管理局发出西检行公[2019]42050200013号《检察建议书》，宜昌市西陵区应急管理局在履行其法定职责的过程中发出《关于开展环城南路棚改区域清场封场行动整治安全隐患的公告》，该行为的法律后果可以由其独立承担。而且是合法的。三、涉案公告系过程性、阶段性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（六）项规定“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。西检行公[2019]42050200013号《检察建议书》明确指出“环城南路棚户区改造项目存在重大安全隐患，国家利益和社会公共利益仍处于被侵害危险之中，具体表现在：1.消防安全隐患突出；2.通行安全隐患严重。”而且2020年进入汛期以来，暴雨灾害天气频发，从2020年3月就开始多次发布暴雨预警。为了消除安全隐患、维护国家利益和社会公共利益，整治安全隐患工作迫在眉睫。清场封场和群众疏散、安置系整治安全隐患工作中的一个环节，属于阶段性、过程性行为。而且就后续爆发的灾害性天气对广大市民的影响来看，该过程行为是符合行政诉讼法比例原则的。综上所述，涉案公告并非我机关作出，而且该公告系阶段性、过程性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，请求人民法院驳回原告的起诉。 被告学院街办收到起诉状副本后，在法律规定的期限内向本院提交并当庭出示了如下证据： 1.宜昌市西陵区应急管理局工商信息打印件；宜西学委文[2018]70号《关于成立宜昌市环城南路棚户区改造项目指挥部的通知》;宜西府办发[2002]21号《西陵区人民政府办公室关于印发的通知》。拟证明公告发布的主体情况，宜昌市环城南路棚户区改造项目指挥部的成立主体不是我机关，该指挥部不是行政机关，没有独立做出行政行为。 2.西检行公[2019]42050200013号《检察建议书》;2019年12月19日《关于迅速整改环城南路片区安全隐患的函》;2020年5月9日《关于迅速整改环城南路片区安全隐患的函》;2020年5月25日《关于开展环城南路棚改区域清场封场行动整治安全隐患的公告》;政府网页截屏。拟证明被诉公告的发出系宜昌市西陵区应急管理局履行其职能的阶段性、过程性行为，目的是履行《检察建议书》内容，整改环城南路安全隐患，保障居民安然度过汛期。 被告学院街办还向本院提交了如下法律依据： 一、《行政诉讼法》第二十六条。 二、《西陵区学院街街道办事处机构改革方案》第一条第（十）项。 三、《突发事件应对法》第一条、第三条第一款、第四条、第五条； 四、《安全生产法》第九条； 五、《消防法》第四条； 六、《建设工程安全生产管理条例》第三十九条第二款； 七、《湖北省安全生产条例》第六条的相关规定； 八、《生产安全事故应急条例》第三条、第五条。 被告宜昌市西陵区应急管理局辩称：一、我机关作出涉案公告是严格按照法定职责履职，合法合规。根据《突发事件应对法》第一条、第三条第一款、第四条、第五条，《安全生产法》第九条，《消防法》第四条，《建设工程安全生产管理条例》第三十九条第二款、《湖北省安全生产条例》第六条的相关规定，法律赋予我机关的职责是为了预防和减少属地内突然发生会造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。根据中共宜昌市西陵区委办公室下达的宜西办文[2019]19号文件规定“我机关的职能转变为1、坚持以防为主、防抗救结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一；2、坚持以人为本，把确保人民群众生命安全放在首位，切实减少人员伤亡和财产损失；3、树立安全发展理念，坚持生命至上、安全第一，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故。”“区应急管理局履行安全生产综合监管职责，具体指导协调和监督检查本级政府有关部门及各街道的安全生产工作。”2019年12月18日，我机关收到宜昌市西陵区人民检察院作出的西检行公[2019]42050200013号《检察建议书》，该建议书指出环城南路棚户区改造项目内存在对该区域人民群众生命财产安全与社会公共利益的重大安全隐患，具体涉及消防与疏散通道不畅通、消防设施与消防水源配置不到位、安全出口数量不足、流浪人员进入废弃房屋生火取暖、公共设施不齐备、路灯缺失、地下管道年久失修漏水、电线密布且大量断线裸露等情况，要求我机关对环城南路棚户区改造项目依法履职安全生产监督管理职责。收到该检察建议书当日，我机关赴环城南路征收区域实地查看了现场情况。2019年12月19日，宜昌市西陵区安全生产委员会办公室（区安委员会下设办公室，与我机关合署办公，我机关宋军局长兼任该办公室主任）向环城南路征收区域所属的宜昌市西陵区人民政府学院街街道办事处下达《关于迅速整改环城南路片区安全隐患的函》，要求学院街道办事处迅速与区城管局、西陵消防救援大队、区住房保障中心对上述安全隐患进行专项排查整改，切实按照安全生产管理“三个必须”的要求，认真履行属地管理职责，消除上述安全隐患。2020年1月24日根据宜昌市新型冠状病毒感染的××疫情防控工作指挥部令（第1号）的要求，我机关投入到抗疫战斗一线。2020年5月9日，宜昌市西陵区安全生产委员会办公室再次向学院街道办事处下达《关于迅速整改环城南路片区安全隐患的函》，指出我机关在日常巡查中发现环城南路征收区域上述安全隐患仍然存在，且由于我市全面复工复产，该片区流动人口增多，火灾与安全事故发生风险增大，要求学院街道办事处迅速对上述安全隐患进行专项排查整改，切实按照安全生产管理“三个必须”的要求，认真履行属地管理职责，彻底消除上述安全隐患。2020年5月10日，学院街道办事处电话回复自接到我机关函件街道党工委高度重视，已对环城南路征收区域居民下达《关于开展环城南路征收区域安全隐患整治的公告》，决定自2020年5月15日起对该区域实现全面封闭管理，无关人员不得进出，请该区域居住人员在5日内与学院街道办事处联系过渡安置事宜并清空房屋内所有财物。2020年5月25日，在前述公告未能达到安全隐患整治预期的情况下，我机关与环城南路棚户区改造项目指挥部在三峡晚报及环城南路征收区域发布公告，自2020年5月26日8时起对环城南路征收区域实行全面封闭管理，开展集中整治。环城南路项目专班将对该区域进行全面清场，请所有滞留户于2020年5月28日24时前自行将财产搬离，宜昌市西陵区住房服务保障中心为滞留的无房户提供过渡性安置房，并提供了清场行动联系电话。2020年5月30日学院街道办事处向宜昌市西陵区安全生产委员会办公室回复《关于迅速整改环城南路片区安全隐患的复函》，汇报了由环城南路棚户区改造项目专班牵头，迅速制定清场方案，同时抽调区各相关部门工作人员，对该区域40户滞留户进行了清离及妥善安置，该区域现已进行全面封闭管理，切实消除安全隐患。综上，我机关作出涉案公告的行为是严格按照上述法律、法规、规章及规范性文件履行对于属地内可能危害人民群众生命财产安全与社会公共利益的重大安全隐患的监督管理职责，合法合规。二、我机关并非清场具体实施单位，且该区域目前不满足拆除围挡结束封闭管理的条件，整治安全隐患行动尚在继续，继续封闭管理才是对人民群众生命财产安全的有力保障。2020年5月底的清场具体由环城南路棚户区改造项目专班牵头抽调多部门工作人员实施，且对清离的40户滞留户进行了妥善安置，该区域目前处于全封闭管理。如上所述，该区域目前因拆迁现状难以立即完全整改到位，仍存在重大安全隐患，对人民群众的生命财产安全造成重大威胁，整治安全隐患行动尚在继续，继续对该重大风险区域进行全封闭管理，才能切实消除安全隐患，保障人民群众的生命财产安全。三、涉案公告系程序性、过程性、阶段性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项规定，提起行政诉讼，应当要有具体的诉讼请求、被诉行政行为要属于行政诉讼的受案范围。所谓具体的诉讼请求，就是要有明确的被诉行政行为。“属于行政诉讼受案范围”是指被诉行政行为对当事人权利义务产生实际影响，根本不可能对当事人权利义务产生实际影响的程序性告知行为等，不属于行政诉讼的受案范围。而《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（六）项规定“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，西检行公[2019]42050200013号《检察建议书》明确指出“环城南路棚户区改造项目存在重大安全隐患，国家利益和社会公共利益仍处于被侵害危险之中，具体表现在：1.消防安全隐患突出；2.通行安全隐患严重。”本市从2020年3月至今，大部分时间处于雨季，暴雨预警频发，而环城南路棚改区域内的安全隐患因拆迁现状难以立即整改到位，该区域内的危房及裸露的电线等安全隐患在连续的降雨中极易造成次生灾害，对人民群众的生命财产安全造成重大威胁，为了消除安全隐患、维护国家利益和社会公共利益，整治安全隐患工作迫在眉睫。发布涉案公告，仅仅是整治安全隐患行动中的一个程序性告知行为。清场封场和群众疏散安置系整治安全隐患工作中的一个环节，属于阶段性、过程性行为。而就后续湖北爆发的洪涝灾害对广大市民的影响来看，该行为是符合行政诉讼法比例原则的。综上所述，我机关作出涉案公告是严格按照法定职责履职，合法合规。目前该涉案区域仍存在重大安全隐患，整治安全隐患行动尚在继续，继续封闭管理才是对人民群众生命财产安全的有力保障。而涉事公告系程序性、阶段性、过程性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，请求人民法院驳回原告的起诉。 被告宜昌市西陵区应急管理局收到起诉状副本后，在法律规定的期限内向本院提交并当庭出示了如下证据： 1.宜西办文[2019]19号文件。拟证明我机关履行安全生产综合监管职责，具体指导协调和监督检查本级政府有关部门及各街道的安全生产工作。 2.西检行公[2019]42050200013号《检察建议书》。拟证明环南片区存在对人民群众生命财产安全与社会公共利益的重大安全隐患，西陵区检察院要求我机关对环城南路棚户区改造项目依法履职安全生产监督管理职责。 3.《关于迅速整改环城南路片区安全隐患的函》（2019年12月19日、2020年5月9日）。拟证明我机关依法依规履职。 4.《关于迅速整改环城南路片区安全隐患的复函》（2020年5月30日）。拟证明环南片区的清场具体由环城南路棚户区改造项目专班牵头抽调多部门工作人员实施，且对清离的40户滞留户进行了妥善安置，该区域目前处于全封闭管理。 5.宜西府办发[2017]14号文件。拟证明宜昌市西陵区安全生产委员会办公室与我机关的行政关系。 被告宜昌市西陵区应急管理局还向本院提交了如下法律依据及规范性文件。 一、《中华人民共和国突发事件应对法》第一条、第三条、第四条、第五条； 二、《中华人民共和国安全生产法》第九条； 三、《中华人民共和国消防法》第四条； 四、《建设工程安全生产管理条例》第三十九条第二款、第六条。 经审理查明：2019年12月18日，宜昌市西陵区人民检察院向宜昌市西陵区应急管理局发出西检行公[2019]42050200013号《检察建议书》，认为环城南路棚户区改造项目内存在对该区域人民群众生命财产安全与社会公共利益的重大安全隐患，遂向宜昌市西陵区应急管理局提出检察建议，要求宜昌市西陵区应急管理局对环城南路棚户区改造项目依法履行安全生产监督管理职责。2019年12月19日，宜昌市西陵区安全生产委员会办公室向环城南路征收区域所属的宜昌市西陵区人民政府学院街街道办事处下达《关于迅速整改环城南路片区安全隐患的函》，要求学院街道办事处会同相关职能部门对上述安全隐患进行专项排查整改。新冠疫情后，2020年5月9日，宜昌市西陵区安全生产委员会办公室再次向学院街道办事处下达《关于迅速整改环城南路片区安全隐患的函》，要求学院街道办事处对上述安全隐患进行专项排查整改。2020年5月25日，宜昌市西陵区应急管理局和宜昌市环城南路棚户区改造项目指挥部在三峡晚报共同发布《关于开展环城南路棚改区域清场封场行动整治安全隐患的公告》，公告对象为“环城南路片区滞留户”，主要内容为环城南路征收区域将实行全面封闭管理。届时应急管理、公安、城管等部门将开展集中整治，无关人员严禁进入；环城南路项目专班将对整治区域进行全面清场，要求滞留户将财产迅速搬离，逾期不搬者有关单位将依法采取财产保全，进行全面清场。西陵区住房保障服务中心为滞留户提供过渡安置房。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。因此，可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。一般而言，通知行为属于不发生法律效果的事实行为，该类行为并没有影响到行政相对人的权利义务关系，所以并非可诉的法律行为。就本案宜昌市西陵区应急管理局和宜昌市环城南路棚户区改造项目指挥部2020年5月25日在三峡晚报发布的《关于开展环城南路棚改区域清场封场行动整治安全隐患的公告》（以下简称“《公告》”）而言，该《公告》是针对环城南路片区所有滞留户的告知，即告知滞留户该区域将实行全面封闭管理，无关人员严禁进入，并要求滞留户将财产搬离，“逾期不搬者有关单位将依法采取财产保全，进行全面清场”。无论从上述告知内容看，还是从有关单位后续将采取的财产保全、清场行为比较来看，《公告》都只是对该区域将进行清场有关事项的概括性告知，仅是一个程序性公告，并不对行政相对人的权利义务产生实际影响。故《公告》不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉。（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。故对原告的起诉，应予驳回。 综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款、第六十九条第一款第八项之规定，裁定如下： 驳回原告高秉成和宋红珍的起诉。 本案按规定不收取诉讼费。已收取50元诉讼费，退还给原告高秉成和宋红珍。 如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。 审 判 长  冯丽娥 人民陪审员  张宏梅 人民陪审员  陈 静 二〇二〇年十二月七日 书 记 员  王翕慷