中华人民共和国最高人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）最高法行赔申1688号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宋会春，女，1969年3月4日出生，汉族，住河南省郑州市中原区。 委托诉讼代理人：倪文华，男，河南鹰洋实业有限公司法律顾问，系宋会春单位推荐。 再审申请人（一审被告、二审上诉人）：郑州市中原区人民政府，住所地河南省郑州市桐柏路200号。 行政负责人：李晓雷，该区区长。 行政机关出庭应诉人员：王海滨，该区副区长。 委托诉讼代理人：李红林，河南省郑州市中原区西流湖街道办事处工作人员。 委托诉讼代理人：丁锐，河南豫和律师事务所律师。 再审申请人宋会春与再审申请人郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2020）豫行赔终41号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 再审申请人宋会春依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）九十一条第一款第三、四项规定申请再审，请求撤销一二审判决并依法再审。改判：（1）房屋损失26859200元；（2）赔偿在外租房居住（过渡费）的费用六年180000元。事实与理由：（一）原判决遗漏了“逾期则依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，同时支付双倍的同期银行贷款利息至付清赔偿款项之日”的重要内容。（二）我的房屋建筑面积：1342.96㎡，用于居住和出租。2013年12月23日，中原区政府设立的郑州市中原区柿园村拆迁安置工作指挥部与我签订了动1-061号《拆迁补偿安置协议》。其中约定：回迁安置面积为615平方米（合同第二条第一项）；交房标准与开发企业出售的商品房一致，并办理单独的房屋所有权证（合同第五条）。河南省高级人民法院作出(2019)豫行终143号行政判决：解除中原区政府与宋会春签订的涉案协议。协议解除后，我的损失为建筑面积615平方米的商品房，因5平方米的建筑面积未交款，故实际损失为建筑面积610平方米的商品房。（三）关于合同解除后，建筑面积610平方米的商品房损失如何计算的问题。签协议前，我在集体土地上的自建房建筑面积为1342.96㎡。签订协议后，此建筑面积为1342.96㎡的自建房转化成建筑面积为615㎡的商品房。待该商品房建成后，我需要按商品房开盘价补交建筑面积5㎡的价款。故协议解除后，我的房屋损失为建筑面积610㎡的商品房。合同解除后，我损失的是标准商品房，不再是集体土地上的自建房。因中原区政府违约，未能达到合同约定应当交付610平方米商品房之目的，合同解除后，我的损失是610平方米标准商品房。原一审赔偿标准酌定为8500元/平方米，但同类地区的标准商品房价格已经达到2万/㎡，不能弥补我的损失。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定，只有在当事人的损失因客观原因无法鉴定的情况下，人民法院才可以酌情确定赔偿数额。但同类地区的商品房是可以评估的，而原一审弃评估而硬性采取“酌情”赔偿数额，实不可取。原一审忽视了我的房屋在城市规划区内，因我的房屋所在地已纳入城市规划区，故本案的赔偿应当参照最高人民法院法释〔2011〕20号文件之规定判决。如果按城市规划区房屋标准计算，我的建筑面积为1342.96㎡，而不是610㎡。从拆迁到安置商品房交付期间在外居住的租赁费，其实质就是过渡费。过渡费是按被安置房屋的建筑面积计算的。我所损失的商品房为610平方米，每月过渡费为9600元。2018年后，根据郑州市人民政府郑政〔2018〕28号文件第三条第一款第（一）项规定，每月过渡费为30元/㎡×610㎡＝18300元。故原一审判决中原区政府赔偿我的房屋租赁费损失应当参考上述文件，且不得低于过渡费。原审判房屋租赁费为每月3000元，显然不合理，只能起到纵容违约的作用。河南省高级人民法院认为“宋会春申请对610平方米‘开发企业出售商品房’评估作价，因与本案不具有直接关联关系，本院不予支持”是错误的。 中原区政府的答辩意见与申请再审意见相同。 中原区人民政府依据《行政诉讼法》第九十一条第二、三、四项之规定，申请再审，请求撤销一二审判决，发回重审或依法改判。事实与理由：（一）本案一审启动行政赔偿程序的基础不存在，河南省高级人民法院在二审程序中没有对一审程序的启动是否符合法律规定进行合法性审查，而是对赔偿标准采用询问的方式调查了解，径行作出维持一审判决的裁判，导致错误判决。首先，拆迁协议是政府为实施城市整体提升改造，与被征收对象签订的行政协议，具有客观性、合法性。拆迁协议内容除包含安置房回迁内容外，还包含多项拆迁安置补偿权益。河南省高级人民法院仅以中原区人民政府迟延交房导致合同目的不能实现为由解除了拆迁协议。在此，姑且先不论拆迁协议在持续履行期间，是否符合根本违约致使合同目的不能实现的法定解除条件，单就拆迁协议被判令解除后当事人权利的救济途径问题，河南省高级人民法院在（2020）豫行赔终41号行政赔偿判决书中，并没有对协议解除后适用行政赔偿程序是否妥当进行合法性审查。其次，拆迁协议被河南省高级人民法院判令解除后，一审法院通过行政赔偿程序，适用《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）相关规定判令郑州市中原区人民政府支付宋会春赔偿金是严重错误的。二审法院在收到宋会春的上诉状后，并没有组织开庭、合议，仅以在省高院西区门口传达室，通过一人询问的方式，对赔偿标准粗略了解，从开始到笔录签字结束，总共不超过二十分钟，对一审判决审查力度不到位是导致二审判决错误的主要原因，这点从二审询问笔录的简短及二审判决的行文中很容易看出。根据我国《国家赔偿法》规定，行政赔偿以行政行为违法性为前提。本案中，郑州市中原区人民政府在履行协议过程中，既无违法行为，更无违约行为，不应承担行政赔偿责任。至于协议被解除后，宋会春的权利保护问题，应当适用补偿程序进行救济。救济途径不仅包括向政府递交书面补偿申请书，也包括通过起诉要求法院判令政府作出补偿决定等多种方式。本案中，宋会春向一审法院提起诉讼要求中原区政府承担行政赔偿责任，一审法院应当严格按照《国家赔偿法》的规定，首先审查宋会春的损失是否是由行政行为违法而导致的，如果本案中不存在违法的行政行为，应当直接驳回宋会春的起诉。但一审法院以迟延履行导致合同被解除给宋会春造成损失为由，判决中原区政府赔偿宋会春相关款项是极其错误的。二审法院在审理期间，没有对实体及程序合法性进行审查，导致维持了错误判决。（二）原判认定事实不清，适用法律不当。（2020）豫行赔终41号行政判决书中认定的过渡费发放期限与客观事实不符，实际上，中原区政府最后一次向宋会春发放半年期过渡费的日期为2018年11月，但是该期过渡费系支付2019年1月至6月的过渡费，上述判决维持了一审判决中自2018年12月起支付宋会春租房费用的内容，显然属于认定事实错误。且“本院认为”部分关于中原区政府未按约定履行协议导致协议被解除的说法明显不符合客观事实，中原区政府严格按照协议内容履行协议，没有出现未按约定履行的情况，依法应当予以纠正。法律适用方面，我国《国家赔偿法》第二条、第四条的适用均以行政行为违法性为前提，《行政诉讼法》第七十八条的适用也应当以政府不依法履行行政协议或未按约定履行为前提，本案中，无违法行为也无违约行为，不符合适用上述法律规定的条件，属适用法律错误。（三）判决赔偿的标准远远超越了柿园村拆迁安置补偿方案的标准，有引发连锁效应的极大隐患，影响社会的安定与团结。法院判令按每平方米8500元的标准进行赔偿，这个标准超越了柿园村整体拆迁方案。宋会春要求赔偿的请求涉及房屋安置面积计赔标准等房屋安置补偿的问题，属于行政机关职权处分范围，宜由行政机关先行处理。但本案一审法院直接判令赔偿内容，二审法院又将赔付标准维持，等于通过法院判决变相提高了拆迁方案中房屋的货币补偿标准，从每平方米3000元提高到了8500元。这种超越拆迁方案补偿标准将近三倍的高额补偿标准是政府及参与建设安置房的开发企业均难以承受的。 宋会春提交意见称，（一）中原区政府认为“法院判令按每平方米8500元的标准进行赔偿，这个标准超越了柿园村整体拆迁方案”。中原区政府的理由显然不能成立：1.合同解除后的赔偿与柿园村整体拆迁方案中的补偿标准无关。2.每平方米8500元的标准进行赔偿不是高了，而是明显偏低。我用建筑面积1342.96㎡的自建房调换中原区政府建筑面积为610㎡的商品房。协议签订后，我将自建房交中原区政府拆除，履行了全部义务，但中原区政府未在合理期间交付上述商品房。法院判决合同解除后，我的损失显然是建筑面积为610㎡的商品房。原一审的错误在于房屋性质与建筑面积不吻合。如以自建房作为赔偿依据，则建筑面积应当按1342.96㎡计算。而原一审以610平方米计算自建房的价格，显然是不匹配的。如赔偿建筑面积610㎡的房屋，则应按商品房价格计算。中原区政府主张以3000元/㎡的价格赔偿，实属荒唐。鉴于中原区政府所建房屋至今无法开盘，以通常情况来看，该房屋应当在2016年交付，故对于该房屋的价格应当参考2016年同类地区的房价予以赔偿。（二）中原区政府制定过渡费太低且未赔偿。中原区政府以每月每平方米为16元过渡费计算，600平方米的商品房过渡费每月为9600元（其已经少算10平方米的过渡费。因为合同约定为610平方米）。按照郑州市人民政府郑政〔2018〕28号文件第三条第一款第（一）项规定计算，中原区政府应以每月每平方米为60元计算过渡费。中原区政府没有赔偿过渡费，致使其违法成本远远低于合法成本，有悖于立法宗旨，不利于惩治违法行为。（三）中原区政府存在以下违法违约的行为：中原区政府制定的格式合同，故意没有约定交房期限，违反了《合同法》第十二条第（六）项规定。明知其未取得建设用地规划许可证，迫不及待与村民签订拆迁补偿安置协议并违法施工，违反了《城乡规划法》和《土地管理法》之规定，应当按《建筑法》和《质量管理法》规定予以处罚。未召开采取听证会，未听取拆迁户意见，更未经专家论证，违反了《行政许可法》第三十六条规定。制定的格式合同，且不能说明何时交付商品房，违反了《合同法》第三十九条规定。中原区政府未在合理期间交付商品房，且不具备交付商品房的条件，导致合同目的不能实现，属于根本违约。（四）中原区政府认为“判决赔偿的标准超越了柿园村拆迁安置补偿方案的标准，有引发连锁效应的极大隐患，影响社会的安定与团结”。可谓危言耸听。按正常的情况，三年内可建成该商品房，即应当在2016年前建成，但因中原区政府未取得合法的建房手续，导致商品房的建成遥遥无期，宋会春不能达到合同目的，河南省高院终审判决解除该协议。宋会春提起了行政赔偿的行政诉讼。原一审判决以8500元/㎡的价格予以赔偿，既不能弥补原自建房（1342.96㎡）的损失，也不能弥补合同解除后的损失。郑州市四环外房屋建筑面积每平方米已经达到一万四千元左右，而宋会春原房屋位于三环黄金地段，且是三面临街的门面房，租与商户经营旅馆和服装生意。宋会春月收入达二万多元。故宋会春合同所约定的商品房之房价不会低于14000元。否则，宋会春不会以1342.96㎡的自建房换中原区政府的600平方米的商品房。 本院经审查认为，本案的争议焦点为宋会春提起行政赔偿请求是否符合法律规定；原审对宋会春房屋赔偿范围和赔偿标准的认定是符合法律规定。鉴于本案的赔偿依据，即河南省高级人民法院（2019）豫行终143号宋会春与中原区人民政府行政协议一案，本院已经作出（2020）最高法行申15143号行政裁定书，指令河南省高级人民法院再审。同时依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿的。征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”的规定，对宋会春房屋赔偿标准应进一步查明。 综上，中原区人民政府的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项的规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款之规定，裁定如下： 指令河南省高级人民法院再审本案。 审判长  包剑平 审判员  杜 军 审判员  袁晓磊 二〇二〇年十二月三十日 书记员  杨 鹏