河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终919号 上诉人（原审原告）张群建，男，1957年6月20日生，汉族，住秦皇岛市海港区。身份证号：1303021957××××××××。 上诉人（原审原告）郭玉香，女，1955年3月9日生，汉族，住秦皇岛市海港区。身份证号：×××352Ｘ。 被上诉人（原审被告）秦皇岛市海港区人民政府。住所地：秦皇岛市海港区秦皇东大街49号。 法定代表人樊海涛，该区区长。 原审第三人秦皇岛市自然资源和规划局。住所地：秦皇岛市海港区河北大街中段。 法定代表人骆欣，该局局长。 原审第三人秦皇岛市海港区西港镇西白塔岭村村民委员会。住所地：秦皇岛市海港区河北大街西段。 法定代表人郭俊利，该村委会主任。 上诉人张群建、郭玉香因诉秦皇岛市海港区人民政府（以下简称海港区政府）拆除地上附着物行为违法一案，不服秦皇岛市中级人民法院（2019）冀03行初99号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 上诉人张群建、郭玉香在原审中诉称，海港区政府于2008年5月19日至2011年11月4日拆除其地上附着物果树7158棵，饲养场用房661.5平方米，办公用房8间及住宅房屋315平方米，以上用地均经相关部门履行了合法承包和使用土地的批准手续及建筑手续。请求确认海港区政府拆除其所有的地上建筑物、附着物的程序违法。 原审认为，张群建、郭玉香曾于2010年对海港区政府的该行为提起过两次诉讼，原审法院于2010年7月21日作出（2010）秦行初字第2号行政裁定，以张群建、郭玉香所诉事实内容及诉讼请求是多个具体行政行为，没有具体的诉讼请求和事实根据；所诉的两个被告不是共同作出具体行政行为的行政机关，不属于共同被告，该院告知张群建、郭玉香变更，张群建、郭玉香不同意变更为由，裁定驳回张群建、郭玉香的起诉。该院又于2010年11月7日作出（2010）秦行立初字第01号行政裁定，以张群建、郭玉香所诉事实内容及诉讼请求是多个具体行政行为，所诉的多个被告不是共同作出具体行政行为的行政机关，不属于共同被告，该院多次告知张群建、郭玉香变更，张群建、郭玉香不同意变更为由，裁定对起诉人张群建、郭玉香的起诉，该院不予受理。又于2013年2月21日作出（2013）秦行初字第8号行政裁定，以张群建、郭玉香所诉事项将承包使用的120余亩土地经过三次被相关行政机关征用，张群建、郭玉香在同一诉状中提起诉讼，该院多次告知张群建、郭玉香变更，张群建、郭玉香不同意变更为由，裁定驳回张群建、郭玉香的起诉。张群建、郭玉香上诉后，河北省高级人民法院于2013年9月23日作出（2013）冀行终字第22号行政裁定，维持该院裁定。2015年5月19日张群建、郭玉香以海港区政府于2008年5月19日至2011年11月4日违法征占张群建、郭玉香承包的40余亩土地并拆除地上附着物、建筑物，请求确认该行政行为违法，并补偿损失为由提起行政诉讼。该院于2015年6月10日作出（2015）秦行初字第16号行政裁定，认为张群建、郭玉香的起诉应从2011年11月5日起，三个月内提出，张群建、郭玉香现在起诉，已超过法律规定的起诉期限，驳回张群建、郭玉香的起诉。张群建、郭玉香上诉后，河北省高级人民法院于2015年11月12日作出（2015）冀行终字第138号行政裁定指令该院继续审理，该院于2016年10月31日作出（2016）冀03行初27号行政裁定，认为张群建、郭玉香的起诉应从2013年4月22日起，2年内提出，张群建、郭玉香于2015年5月15日起诉，已超过法律规定的起诉期限，驳回张群建、郭玉香的起诉。张群建、郭玉香上诉后，河北省高级人民法院于2017年12月20日作出（2017）冀行终376号行政裁定再次指令该院继续审理，该院于2018年5月30日作出（2018）冀03行初81号行政裁定，认为张群建、郭玉香所诉事实内容及诉讼请求是多个行政行为和法律关系，该院向张群建、郭玉香释明并多次告知变更，张群建、郭玉香拒绝变更，其起诉不符合人民法院受理行政案件“一事一诉”的基本原则，驳回张群建、郭玉香的起诉。张群建、郭玉香上诉后，河北省高级人民法院于2019年1月30日作出（2018）冀行终935号行政裁定，维持该院裁定。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”张群建、郭玉香曾于2010年5月、2010年11月、2012年9月多次提起行政诉讼，应当认定其知道或应当知道三个月的起诉期限，故张群建、郭玉香的起诉，已超过法律规定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回张群建、郭玉香的起诉。 上诉人张群建、郭玉香不服一审裁定，向本院提起上诉主要称，一、一审法院未查清客观事实，认定事实错误。1.上诉人本案起诉自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起未超过法定期限二年或者三个月。2.上诉人本案的行政诉讼符合法院过度审查的苛刻要求，完全达到了一事一诉的要求，诉讼主张也是明确而具体的。二、一审法院本案采信证据错误，未依法向被上诉人、原审第三人分配举证责任，也未认定被上诉人存在举证不能，并应当承担不利后果责任。1.上诉人提供法院证据足以证明2015年5月前提起本案诉讼未超过三个月或者六个月，更未超过两年的起诉期限。2.被上诉人未能向人民法院提供相关证据证明上诉人本案起诉超过了三个月、六个月或者二年的事实存在。3.一审法院未向被上诉人、原审第三人海港区国土分局分配举证依据《征地公告办法》规定应公示的内容及应履行的征地拆迁程序，未向原审第三人西白塔岭村村委会分配举证关于会议记录规定的对征地附着物进行补偿和不予补偿的合法性证据。三、一审法院审理程序不合法，适用法律不当。1.一审法院立案和审查程序不合法。本案多次未经开庭审理程序，便书面审理作出裁定不符合规定。一审审判人员没有依法回避。一审法院被省高院撤销其行政裁定后仍以基本相同的理由，依据原证据作出相同的行政裁定结果的程序违法。一审法院拒不作出实体判决的程序严重违法。2.一审法院裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误。请求撤销一审裁定，由二审法院提级立案审理和判决本案。 被上诉人海港区政府未提交答辩意见。 原审第三人秦皇岛市自然资源和规划局、秦皇岛市海港区西港镇西白塔岭村村民委员会均未提交参诉意见。 本院认为，上诉人张群建、张玉香提起本案诉讼的诉讼请求是确认海港区政府2008年5月至2011年11月之间拆除其承包地上所有建筑物、附着物行为程序违法。张群建、郭玉香最早曾于2010年起即对海港区政府的该行为提起过多次诉讼，一审法院虽多次以诉讼请求不明确、被告不适格等理由驳回张群建、郭玉香的起诉，但并不影响张群建、郭玉香起诉期限的计算，因此，张群建、郭玉香提起本案诉讼未超过自知道行政行为内容起2年的法定起诉期限。一审法院以张群建、郭玉香提起本案诉讼已超过法律规定的起诉期限为由，再次驳回张群建、郭玉香的起诉，适用法律错误，依法应予撤销。现经多轮诉讼及法院释明，张群建、郭玉香进一步明确了诉讼请求，一审法院应当对其明确后的本案诉讼请求，进行实体审理作出相应裁判。应当指出的是，在二审法院经全面审查认为当事人的起诉完全符合起诉条件的情况下，指令一审法院继续审理，一审法院继续审理，必须对案件进行实体审理，而不能以当事人的起诉不符合起诉条件为由，再次作出驳回起诉裁定。就本案看来，本院曾两次指令原审法院继续审理，原审法院均没有进入实体审理，而是以不同的理由裁定驳回起诉，导致诉讼程序空转，不利于行政争议的实质化解，对上述问题本院予以指正。综上，上诉人张群建、郭玉香的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销秦皇岛市中级人民法院（2019）冀03行初99号行政裁定； 二、本案指令秦皇岛市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  韩锦霞 审判员  柴学哲 审判员  张晓鹏 二〇二〇年十二月二十一日 书记员朱媛媛