贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终937号上诉人（一审原告）天柱县白市镇双河村土塘组。负责人吴礼炳，组长。上诉人（一审原告）天柱县白市镇双河村渡头组。负责人吴礼祥，组长。上诉人共同委托代理人范述喜，贵州九紫星律师事务所律师。被上诉人（一审被告）天柱县人民政府。法定代表人吴绍东，县长。委托代理人杨廷安。委托代理人杨繁荣。被上诉人（一审被告）黔东南苗族侗族自治州人民政府。法定代表人罗强，州长。委托代理人杨秀成。被上诉人（一审第三人）天柱县社学街道溪口村小江片道冲组。负责人袁俊来，组长。被上诉人（一审第三人）天柱县社学街道溪口村小江片二组。负责人王**椿，组长。上诉人天柱县白市镇双河村土塘组（以下简称土塘组）、天柱县白市镇双河村渡头组（以下简称渡头组）因与被上诉人天柱县人民政府、黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称黔东南州政府）、天柱县社学街道溪口村小江片道冲组（以下简称道冲组）、天柱县社学街道溪口村小江片二组（以下简称小江二组）林业行政处理及行政复议一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）黔26行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，土塘组、渡头组与道冲组××××组争议的“紫草坡”上抵岭、下抵溪、左抵庙背塘，右抵周家楠木坳范围内的林地，解放前属于今道冲组××××组境内王、袁、岑三姓所有，与今土塘组、渡头组境内吴姓山林毗邻，该事实有中华民国十年镇远府判决书为证。解放后土地改革和四固定时期，该争议地仍然属于道冲组××××组方经营管理，但由于与吴姓存在纠纷，国家未对“紫草坡”的林地权属加以确定。随着农村集体经济组织变化，1979年双方的争议由原来的族姓纠纷演变为集体之间的纠纷，经天柱县林业局局长罗天福带队组织处理未能达成协议。“林业三定”时期，双方均取得争议地的山林权证，违反了当时中发〔1982〕45号《中共中央、国务院关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》（以下简称45号紧急指示）关于“在山林纠纷未解决之前，任何一方都不准先发山林权证……”的规定，山林权证均属无效，纠纷于1987年经天柱县林业局局长李茂才带队再次处理仍然无果。2016年底，双方又因造林发生争议，土塘组、渡头组向天柱县人民政府申请调处，调处过程中土塘组、渡头组提交的所有权证书登记的林地所有人为双河大队即现双河村委会，双河村委会对争议地“紫草坡”不属于现双河村所有以及村委会不主张“紫草坡”林地所有权进行了证明。据此，天柱县人民政府根据《林木林地权属争议处理办法》第三条、第九条、45号紧急指示、《贵州省林地管理条例》第二十条第一款第三项的规定，于2018年11月16日作出天府调〔2018〕10号《天柱县人民政府关于白市镇双河村渡头组、土塘组与社学街道小江村道冲组、二组为“紫草坡”林木林地权属争议的处理决定》（以下简称10号处理决定），将双方争议的“紫草坡”上（西）抵岭、下（东）抵溪、左（北）抵庙背塘、右（南）抵周家楠木坳范围内的林地以各半的原则处理，界线以凉水井至红土地坳××间××半坡横路划分，横路以下归土塘组、渡头组共有，横路以上归道冲组××××组共有。土塘组、渡头组不服，申请行政复议，黔东南州政府于2019年3月13日作出黔东南府复议字〔2019〕58号《黔东南苗族侗族自治州人民政府行政复议决定书》（以下简称58号复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持10号处理决定。土塘组、渡头组不服，向人民法院提起行政诉讼，请求撤销天柱县人民政府、黔东南州政府作出的行政处理决定以及复议决定。一审法院认为，本案系集体经济组织之间发生的林木林地权属争议，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，天柱县人民政府对本案进行处理属其职权范围。依照《林木林地权属争议处理办法》第六条之规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的林木林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。本案中，对于争议“紫草坡”林地，土塘组、渡头组与道冲组××××组除均持有“林业三定”时期的山林权证之外，解放前的权属证书依法不能作为本案处理林地权属的依据，证人证言由于提交形式不符合法律规定的要求且证明内容不真实不能采信外，并没有其他有效山林权属证书对争议林地所有权的归属加以佐证，因此，对于双方所持山林权证如何采信，是处理本案的争点。经查，土塘组、渡头组与道冲组××××组持有的山林权证，系“林业三定”时期违反45号紧急指示规定颁发，均不能作为处理争议林地权属的合法依据，也不能作为本案的定案依据。故而，基于双方均不能提出争议林地权属合法依据的情形，天柱县人民政府经调查核实后，依照职权作出将争议的“紫草坡”林地各半处理的处理决定，结果既符合法律规定，又兼顾了历史，更有利于彻底解决纠纷和发展生产。黔东南州政府作出的复议决定程序合法，复议结果并无不当。至于土塘组、渡头组及其委托代理人所提处理决定和复议决定遗漏当事人，程序违法的理由，因为本案争议林地并未涉及双方分别所在村集体的林地所有权，因此无需追加作为本案当事人参加诉讼，对于该理由，不予采纳。土塘组、渡头组的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回土塘组、渡头组的诉讼请求。案件受理费50元，由土塘组、渡头组负担。土塘组、渡头组不服一审判决，向本院提起上诉。上诉人土塘组、渡头组上诉请求：撤销一审判决，撤销10号处理决定及58号复议决定，判令天柱县人民政府重新作出处理决定。其事实与理由为：一、上诉人村民在清初就迁到争议地“紫草坡”居住，整个山场至少三分之一地块为上诉人村民居住，上半部分自解放、土改以来都为村民的生活生产区域，虽无土改、合作化、四固定登记清册，但确为上诉人生产生活管理。历次调处，都断归上诉人，特别是1987年处理时各级领导均证明土改时倒水为界，倒向上诉人的归上诉人，倒向道冲组××××组的归道冲组××××组。二、政府处理与山场实际不符。水倒茅流是大原则，虽紫草坡山顶有平缓处并有道冲组××××组的部分田，田坎边上下有部分土及林地与上诉人的田地交错，上诉人对此并无争议。但天柱县人民政府以路为界进行划分显然不当，且除去上诉人寨子居住的面积，道冲组××××组实际得的山场达四分之三。三、10号处理决定漏洞百出。如决定书主文“紫草坡上（西）抵岭以、”等。被上诉人天柱县人民政府、黔东南州政府二审调查时答辩称：一、关于权属问题。从清朝起争议地就属于道冲组××××组，民国亦是，虽旧社会文书不能作为权属依据，但可了解原始来源；解放后土改时未进行明确，在79年发生争议时县政府亦未有处理结果。罗安吉出具说明，因其当时属于白市领导，具有个人感情色彩，真实性不能确认。86年再次发生争议，也没有处理结果。二、本次处理并对争议现场勘查时，双方及政府工作人员均在场，根据双方指认予以证实并作为处理决定附图。三、天柱县人民政府行政处理时，并无其他人主张权利。被上诉人道冲组××××组二审调查时答辩称：一、争议地在1921年，已由镇远府地方审判庭代表国家公权机构判决归道冲组××××组耕管及所有，直至解放前未有争议，解放初期及四固定未变动，根据当地“人归队走，山归人走”原则，道冲组××××组进行管理至1979年。二、1979年第一次发生争议，由时任天柱县林业局长罗天福主持，在争议地现场调解，各半划分被道冲组××××组拒绝，调解未果。1985年双方发生第二次争议，由时任天柱县调处办主任李茂才在溪口公社调解三天未果。2017年1月，双方发生第三次争议，由天柱县人民政府调处办立案调处，后作出10号处理决定。就10号处理决定，道冲组××××组以大局为重，尊重和理解政府工作，为申请复议；一审作出判决后，我方仍以接受。三、土塘组、渡头组所称争议地大部分为其生产生活区不属实。79年以前，只是土塘组吴传林的前辈和吴礼忠的前辈在争议地内居住，有小部分耕田和菜地。土塘组、渡头组是近几年乘白市电站淹没搬迁之机，在争议地大肆蚕食。四、土塘组、渡头组持有的山林所有权证来源不明，无历史依据。二审审理期间，土塘组、渡头组申请证人舒某、何某出庭，还补充提交有天柱县志、舒某等人任职文件，渡头组、土塘组部分村民土地承包经营权证复印件、集体土地建设用地使用证等材料。出于对当事人诉讼权利的尊重和保障考虑，本院接收前述证据材料并决定进行庭询，充分听取举证人二审举证的理由及对方质证意见。经调查审查，土塘组、渡头组前述证据材料及证人证言，一部分证据为二审重复一审举证，另外的大部分证据材料系渡头组、土塘组一审已经掌握且能够提供，因自身认为证据充足或怠于举证等主观原因未提交。本院认为，土塘组、渡头组委托有诉讼代理人亦一并参加了诉讼，其（含代理人）应依法及时行使举证权等诉讼权利，在法定期限内按期提交证据材料，逾期举证又无法定理由的应承担相应法律后果，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第三款之规定，当事人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。故，对土塘组、渡头组二审程序中补充提供的证人证言、任职文件等证据材料，本院不予接纳。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。二审另查明：2017年3月29日，天柱县人民政府组织土塘组、渡头组与道冲组××××组，就争议林地“紫草坡”位置、四至制作《争议山场示意图》，争议双方群众代表及行政工作人员在示意图上签字，该图作为10号处理决定的附图。同年12月26日，天柱县人民政府组织土塘组、渡头组与道冲组××××组，并邀请相关工作人员参与，开展争议林地权属调解工作。2018年4月18日，天柱县人民政府组织土塘组、渡头组与道冲组××××组，在彩色航拍图上标注争议林地四至界限以及双方权属分界线，争议双方群众代表及相关行政工作人员在航拍图上签字、捺印。本院认为，根据当事人诉辩意见，本案争议焦点主要是天柱县人民政府10号处理决定是否合法。土塘组、渡头组与道冲组××××组据以主张案涉争议林地权属，主要证据是“林业三定”时期天柱县人民政府颁发的林权证。虽《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。但是，一方面双方所提交的林权证所涉林地权属，业经行政机关1979年、1987年行政处理未果，双方仍处在争议期间颁发，颁证与45号紧急指示有关规定精神不符，且一审时法庭当庭认证双方所提交的林权证存在重合。故天柱县人民政府在作出10处理决定时，均不将争执双方所提交的林权证作为权属处理依据，并无不当。另据《林木林地权属争议处理办法》第九条规定，土地改革前有关林木、林地权属凭证，不作为处理林权争议的依据或者参考，故天柱县人民政府未采信道冲组××××组提交的中华民国时期的裁判，亦无不妥。故此，土塘组、渡头组与道冲组××××组虽主张案涉林地权属归己方所有，但均未能依法提交有效证据证明其主张。《贵州省林地管理条例》第二十条第三款规定，争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内按照公平、合理，有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理。本案中，土塘组、渡头组与道冲组××××组都无有效证据。天柱县人民政府启动行政处理程序后，于2017年3月29日组织争执双方确认争议林地“紫草坡”的坐落、四至范围，并制作《争议山场示意图》，争议双方群众代表及行政工作人员均在示意图上签字认可；2018年4月18日，天柱县人民政府又组织双方在彩色的航拍图片上标注争议林地四至界限，以及确定双方本次权属界限即所谓的凉水井至红土地坳之间的划线，土塘组、渡头组与道冲组××××组双方群众代表及行政工作人员均在航拍图片上签字确认。故应予确认双方签字认可的争议林地“紫草坡”四至及权属分界线，土塘组、渡头组二审称其未看清楚就签字的意见无证据证明，不予采信。另，二审调查时，天柱县人民政府明确本次处理只涉及林地部分，对争议林地内的耕地等非林地部分保持原状不变，本院予以尊重并予确认。天柱县人民政府根据争执双方主张及举证，并结合其调查、勘界等情况，在认定相关事实的基础上在争议林地范围内遵循“各半原则”划定权属界限，行政处理决定合法，处理结果公平、合理。黔东南州政府58号复议决定，维持天柱县人民政府10号处理决定并无不当，复议程序亦无不妥，一审判决驳回土塘组、渡头组诉讼请求正确。综上，土塘组、渡头组上诉请求撤销一审判决、10号处理决定、58号复议决定，理由不充分、证据不充足，其请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，判决结果并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人天柱县白市镇双河村土塘组、天柱县白市镇双河村渡头组负担。本判决为终审判决。审判长  柏龙金审判员  孟 婷审判员  陈显杰二〇二〇年十二月二十三日法官助理张利利书记员张丽