广东省潮州市湘桥区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤5102行初30号原告饶平县合家欢农家乐有限公司，住所地饶平县××××××××××××。法定代表人林喜博。委托代理人余炳荣，广东通惠达律师事务所律师。被告饶平县自然资源局，住所地潮州市饶平县×××××××××东侧。法定代表人陈坐金，局长。委托代理人余海松，广东腾翔律师事务所律师。原告饶平县合家欢农家乐有限公司（下称“合家欢公司”）因不服被告饶平县自然资源局（下称“自然资源局”）土地行政处罚一案，于2020年7月20日向本院提起行政诉讼。本院于同月21日立案受理后，于2020年7月25日向被告自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月16日公开开庭审理了本案。原告合家欢公司之委托代理人余炳荣、被告自然资源局的副局长张少璞及委托代理人余海松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告自然资源局于2020年7月6日作出饶自然资行决[2020]2号行政处罚决定，该行政处罚决定认定：合家欢公司于2011年未经依法批准，擅自将位于海山镇林场门口埠22.308亩土地进行非农建设，该宗地占地总面积22.308亩（套合地类属村庄0.1425亩、耕地7.2435亩、林地14.922亩），违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的有关规定，决定对合家欢公司作如下处罚：1.责令合家欢公司退还非法占用的土地，自接到行政处罚决定书起15日内，自行拆除在非法占用土地上的新建建筑物及其他设施，恢复土地原状；2.给予合家欢公司非法占用土地总面积22.308亩（折合14872平方米）处以罚款，其中村庄95平方米处以每平方米10元的罚款计950元，耕地4829平方米处以每平方米30元的罚款计144870元，林地9948平方米处以每平方米20米的罚款计198960元，三项合计罚款344780元。原告合家欢公司诉称，原告于2020年7月6日收到被告作出的饶自然资行决[2020]2号行政处罚决定，原告认为，被告作出的行政处罚决定事实依据不足，适用法律错误。一、原告不能成为被告认定的2011年违法行为的实施主体。原告于2015年9月9日才经工商登记成立，被告认定原告自2011年擅自将位于海山镇林场门口埠22.308亩土地进行非农建设，其时原告尚未登记成立，不能成为该违法行为的实施主体，被告作出的行政处罚依据不足。二、原告对本案租赁范围内的土地拥有合法的使用权，不属于非法占用土地的情形。原告法定代表人林喜博是饶平县×××××××民。2011年3月15日，林喜博与饶平县×××××××洋经济联合社（以下称“南洋经联社”）签订《合同书》，向南洋经联社承租绳索加工场北侧车棚前的空地1.5亩，范围包括了原绳索加工场的原建筑物。2014年3月20日，林喜博与南洋经联社签订《租地合同书》，场地由原1.5亩扩延至2.5亩，用于经营冷饮茶座。期间，林喜博向海山镇林场又租赁打索埔车头后地埠园1.2亩场地。至此，林喜博租赁场地共3.7亩。2015年9月9日，林喜博注册成立合家欢公司，将经营住所登记在上述用地范围。2017年1月1日，海山镇林场在向南洋经联社收回原托管地块的情况下，与林喜博签订《土地租赁经营合同书》，确认同意将原绳索加工场、南洋沙埠16.23亩土地租给林喜博作为农家庄经营用地，至此，林喜博实际租赁土地为16.23亩。根据以上事实，因原告是乡镇企业，符合《土地管理法》第四十三条规定的可使用集体土地的情形。原告所使用的16.23亩土地是法定代表人林喜博先后向南洋经联社和海山镇林场租赁的土地，存在合法租赁关系，不属于非法占用土地，超出16.23亩部分才涉及非法占用土地的问题。三、本案不存在自2011年擅自将位于海山镇林场门口埠22.308亩土地进行非农建设的事实。如上所述，至2017年林喜博租赁范围才扩大至16.23亩。被告行政处罚决定认定事实明显与客观事实不符，缺乏依据。四、本案其中16.23亩土地是合法租赁，其中部分建筑物属于租赁前原绳索加工厂就存在的固定建筑物，在实际使用超出的范围才属于没有合法使用来源的土地，但被告作出行政处罚时没有区分原建筑物及新建建筑物，也没有区分租赁范围及超过租赁的占用范围。因此，被告责令原告自行拆除在非法占用土地上的新建建筑物及其他设施的范围不明确，无法执行。五、被告对原告处以罚款344780元，依据不充分，原告所使用的土地其中16.23亩土地是合法租赁的土地，并非非法占用土地，被告以原告现使用的全部土地范围作为处罚的事实依据，依据不充分。综上，请法院查明事实，判决：1.撤销自然资源局作出的饶自然资行决[2020]2号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告合家欢公司在举证期限内提交的证据有：1.营业执照，证明原告诉讼主体；2.饶自然资行决[2020]2号《行政处罚决定书》，证明被告对原告作出行政处罚决定；3.合同书；4.租地合同书；5.土地租赁经营合同书；6.收款收据，证据3、4、5、6共同证明本案土地租赁情况；7.证明，证明本案土地包括原海山企业办绳索加工厂用地及原有建筑物；8.税收完税证明，证明原告缴纳土地使用税情况。9.潮州市人民检察院批准逮捕决定书，证明司法机关是以原告的法定代表人林喜博作为本宗案件的责任主体，该案已经向饶平县人民法院提起公诉，且案件正在审理中。被告自然资源局辩称，一、被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分。被告根据群众举报，合家欢公司涉嫌在海山镇林场门口埠非法占地（未批先建），被告于2020年6月4日对原告涉嫌非法建设一案进行立案调查，对相关责任人进行询问调查。经查，原告违法用地建设位于海山镇林场门口埠，上世纪八十年代，原林场绳索加工场经营不善倒闭，该地块一直丢荒。2004年达南村南洋自然村（下称“南洋村”）绳索外加工场被原三百门野水度假村征用，经海山镇协调，南洋村向林场租赁该地块作为绳索外加工场，面积为15.8亩，租期15年（至2019年7月22日止）。2011年3月林喜博向南洋村租赁该地块中的1.5亩用于经营音乐茶座，签订合同3年。2012年6月，林喜博开始在该地块建设音乐茶座（KTV）。2014年3月20日，林喜博与南洋村续签合同，面积由原1.5亩扩大至2.5亩，租期至2019年3月份止。2014年至2016年底，林喜博陆续在其租赁地块范围外属林场土地扩建农家宴、消防池等建（构）筑物，2015年9月9日，林喜博成立合家欢公司。2016年林喜博在其向南洋村租赁的2.5亩土地范围内建设公寓酒店时，南洋村以违反合同规定进行劝阻，并于2016年12月30日提前终止与林喜博签订的租地合同。后来海山镇林场同样以违背合同条款原因要求终止与南洋村于2004年签订的租赁合同，正式终止合约于2017年3月28日签订。期间，2017年1月1日，海山镇林场与合家欢公司签订土地租赁合同，面积16.23亩（租地范围包含林喜博与南阳村原租赁的2.5亩土地），租期至2036年1月1日。2019年9月开始，合家欢公司又在与海山镇林场租赁的土地东边建设道路、儿童乐园、停车棚和观赏池。在建设过程中没有办理任何合法用地手续，经第三方广州国测规划信息技术有限公司饶平分公司实地测量，合家欢公司总面积22.308亩，套合2011年土地利用现状图，地类属村庄0.1425亩、耕地7.2435亩、林地14.922亩，套合2010-2020年饶平县土地利用总体规划图，其中不符合规划16.5765亩（包括音乐茶座KTV房、部分农家宴房、部分公寓酒店、道路、儿童乐园和部分停车棚），符合规划5.7315亩（包括部分农家宴房、部分公寓酒店和停车棚）。被告根据调查的上述事实，证明了虽然上述土地原是林喜博个人向南洋经联社租赁，但2015年9月9日林喜博以个人投资成立合家欢公司，成立前林喜博对上述租赁土地进行违法建设，公司成立后对该违法用地进行经营和管理。林喜博向南洋经联社和海山镇林场租赁面积16.23亩，但在经营和非法建设过程中，向租赁土地以外进行扩建延伸建设，经被告委托第三方进行测量勘测证明原告违法建设用地22.308亩，并非16.23亩。因此，被告认定原告为本案的处罚主体和以原告违法建设用地22.308亩进行处罚，认定事实清楚，证据充分。二、被告对原告作出的处罚程序合法、适用法律正确。被告经调查取证后，确认原告在未经批准进行建设的行为明显违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，属于违法占地建设行为，于2020年6月4日被告向原告送达《责令停止违法行为通知书》、2020年6月16日根据行政处罚程序制作《违法案件处理决定呈批表》，将调查的违法事实定性，以及处理意见报送领导审批。经领导审批同意，于2020年6月19日作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并送达原告，告知原告有申请听证的权利。原告于2020年6月20日作出书面《陈述意见书》，2020年7月3日被告对原告发出《复核意见书》，2020年7月6日被告依据调查事实，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》、《中华人民共和国行政处罚法》等规定，作出饶自然资行决[2020]2号行政处罚决定，对原告未经批准擅自进行非农建设用地进行处罚。综上，被告作出的具体行政行为，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应驳回原告的诉讼请求。被告自然资源局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.统一社会信用代码证书及法定代表人身份证明，证明自然资源局的主体资格；2.违法线索登记表，证明被告2020年6月3日接到群众匿名举报后进行登记，并报领导审查；3.初步核查报告和责令停止违法行为通知书，证明被告接到群众举报后，组织人员进行调查核实，初查认定本案合家欢公司林喜博未经批准擅自在租赁土地上进行非农建设行为，于2020年6月4日向原告发出《责令停止违法行为通知书》；4.违法案件立案呈批表，证明被告于2020年6月4日对原告的违法建设用地一事进行立案。5.林喜博、林祥如身份证复印件、合家欢公司营业执照、委托书，证明2015年9月9日成立合家欢公司，法定代表人林喜博，林喜博因被拘留委托妻子林祥如配合调查和办理相关手续；6.违法案件询问笔录、《租地合同书》、《合同书》、《门口埠原绳索加工场地承包经营合同书》、《土地租赁经营合同书》、《终止合同书》、《终止合同立约书》，证明被告于2020年6月4日、6月9日分别向海山林场党支部书记欧某1、合家欢公司法定代表人林喜博、海山镇南洋村组长林某2进行询问，证明林喜博于2011年3月15日向南洋村承租绳索加工场1.5亩；2014年3月20日续签《租地合同书》扩大到2.5亩；2004年7月23日海山镇林场将原绳索加工场承包给南洋村，期限15年；2017年1月1日原告与海山镇林场签订《土地租赁经营合同书》租赁面积16.23亩；2012年6月林喜博在向南洋村租赁土地上建设音乐茶座；2014年至2016年在其租赁土地上建设农家宴、消防池(构）筑物、建设公寓酒店，南洋村派员劝阻；2016年12月30日南洋村提前与林喜博签订《终止合同书》；2017年3月28日海山镇林场与南洋村签订《终止合同立约书》；2015年9月9日林喜博个人成立合家欢公司，对设立的酒店和休闲茶座进行经营管理。上述建设行为均未依法办理合法准建手续和用地手续，属于在农用地上违法建设行为等事实。7.测绘委托书、测量报告、第三方营业执照及资质证明、饶平县土地利用总体规划图、合家欢公司用地范围、饶平县土地利用总体规划图（2010-2020）（局部）、林喜博现场指认非法建设图以及现场照片，证明被告于2020年6月5日委托第三方对原告违法用地范围进行测量。经测量确认原告违法用地面积为22.308亩，林喜博现场指认并确认其未经批准擅自在农用地建设的事实。8.关于海山镇合家欢公司有关土地问题的初步调查情况、《违法案件审理记录》，证明被告2020年6月16日根据调查取证的事实和法律的规定作出对原告违法建设行为的事实认定和拟处理意见，报局执法领导审核讨论决定。9.违法案件处理决定呈批表，证明被告根据规定于2020年6月16日将查处事实和拟对原告作出处理决定的法律依据报局领导审批同意。10.《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、送达回证证明被告于2020年6月19日分别作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，并送达原告，告知原告有申请听证的权利。11.陈述意见书，证明原告于2020年6月20日向被告陈述意见，该书面意见中承认了未经依法批准在租赁地上违法建设的事实。12.复核意见书及送达回证，证明被告根据原告的《陈述意见书》所说的意见作出了复核意见，并送达原告的事实。13.行政执法证，证明钟某1、林某1、陈某1是被告的执法工作人员。14.《行政处罚决定书》；15.《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》，证据14、15共同证明被告根据案件调查的事实和法律的规定作出《行政处罚决定书》，并送达原告的事实。经质证，原告合家欢公司对被告自然资源局提交的证据有如下质证意见：对证据1至5没有异议。对证据6的真实性、合法性和关联性均没有异议，对证明内容有异议：《欧某1询问笔录》，所陈述部分内容与事实不符：所陈述的“后期绳索厂倒闭后恢复种植条件给村民种植”及“合家欢公司用地范围没有在野水度假村征地范围内”的内容与客观事实不符，因为海山镇林场、海山镇达南村委会于2014年11月3日《证明》合家欢公司音乐茶座建设前“自1996年起已存在固定建筑物”。海山镇达南村委会于2020年7月3日《证明》合家欢农家乐成立前，该地块存有部分破旧车间，部分是荒地，九十年代后由镇协调后，这块用地租给南洋村作为绳索外加工场。《林喜博询问笔录》中调查询问的告知事由“现就谢玉水有关用地情况向你询问调查”，但询问内容是合家欢公司用地情况，两者不符。合家欢公司在2015年9月9日成立之前，林喜博已经就涉案土地与南洋村签订租赁合同，实际使用该土地。《林某2询问笔录》中原告并没有收到村要求停建的任何通知，签订《终止合同书》的原因是因为林场与南洋村终止托管合同，要由林喜博与林场直接签订租赁合同。2016年12月30日的《终止合同书》是林喜博与南洋村签订、2017年1月1日《土地租赁经营合同书》是由合家欢公司与海山林场签订，证明合家欢公司2017年1月1日起才开始以公司名义使用涉案土地，在此之前，一直是以林喜博的名义使用涉案土地。《终止合同书》是2017年补签，原因是林场与南洋村终止托管合同，要由林喜博与林场直接签订租赁合同。对证据7没有异议。对证据8至10的真实性、关联性没异议，对合法性有异议，认为认定事实和处罚主体均错误。对证据11没有异议。对证据12的真实性、关联性没异议，对合法性有异议，认为复核意见不准确。对证据13无异议。对证据14的真实性、关联性没异议，对合法性有异议，认为认定事实和处罚主体均错误。对证据15没有异议。被告自然资源局对原告合家欢公司提交的证据有如下质证意见：对证据1无异议；对证据2三性无异议，但认为该份处罚决定认定事实清楚、使用法律正确、程序合法；对证据3至6真实性无异议，但这些证据只能证明原告的法定代表人与海山镇林场签订了租赁合同，但合同无法证明使用租赁土地的合法性，恰好证明了被告对原告违法用地建设的事实清楚、证据充分，收款收据只能证明原告有缴交海山镇林场的租地款，无法证明其合法性，因此该份证据不能证明原告合法性的证据使用；对证据7三性均有异议，该证明不能作为原告建筑的合法性，也不能证明有多少建筑物是都有办理合法建筑的手续，原告所建设的合家欢音乐建筑所建的建筑物没有办理合法的用地手续和批建手续，属于违法建筑和违法用地，不能作为其合法用地的依据；对证据8真实性无异议，对证明内容有异议，该纳税证明，只能证明原告在2018年向税务部门缴纳房产税和土地税，但不能作为原告合法用地和建设的证据使用，从原告举证的这两份发票，更证明了被告对原告作出行政处罚决定的主体适格；对证据9真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，检察院对原告的法定代表人进行逮捕，这是刑事案件，原告是个人投资的公司，对原告的法定代表人作出刑事处理，与本案不是同一范畴。本院对证据认证如下：原告提交的证据1系其主体资格，予以确认；证据2系被诉行政行为，予以确认；证据3、4、5与自然资源局提交的证据6中的合同一致，能够证明案涉土地的租赁情况，对其真实性及关联性予以确认，但对其合法性不予确认；证据6系林喜博缴纳租金的情况，予以确认；证据7系村委会的证明材料，予以确认；证据8系相关纳税情况，予以确认；证据9系对林喜博的逮捕决定书，予以确认。被告提交的证据1系其主体资格，予以确认；证据2、3、4系自然资源局收到违法线索，初步调查后依法立案的程序性文书，予以确认；证据5系林喜博委托林祥如的材料，予以确认；证据6系自然资源局依法进行调查制作的询问笔录及林某2提交的合同，询问笔录上有办案人员签名及被询问人核对材料内容以后的签名确认，时间、地点明确，内容客观真实，来源合法，与本案有关联性，予以确认，而相关合同的合法性不予确认；证据7系委托测绘的情况、相应的测量报告及土地利用现状图、土地利用总体规划图，内容客观真实，来源合法，与本案有关联性，予以确认；证据8、9系自然资源局依照法定程序形成初步调查报告、集体讨论决定及内部审批的情况，予以确认；证据10、11、12系自然资源局履行处罚前告知程序，合家欢公司提出陈述意见，自然资源局依法进行复核的情况，予以确认；证据13系执法人员的执法资格，予以确认；证据14系被诉行政行为，予以确认；证据15系相关的法律法规，予以确认。经审理查明，2004年7月23日海山镇林场与南洋村签订《门口埠原绳索加工场地承包经营合同书》，海山镇林场将原绳索加工场地面积为15.8亩承包给南洋村作为绳索加工场及种植业经营。2011年3月15日林喜博与南洋村签订《合同书》，南洋村将村前原林场地打索埔北侧车棚墙向南延伸55米，埔中沟西侧向西延伸18米，面积1.5亩，租给林喜博作为临时用地，期限为三年，从2011年3月15日至2014年3月15日止；2014年3月20日林喜博与南洋村签订《租地合同书》，南洋村将位于村前路东，北向原打索棚后墙向南延伸65米，东向村前水泥路东距离5米，向东延伸25.5米，面积2.5亩，租给林喜博经营冷饮茶座，期限为五年，从2014年3月20日至2019年3月20日；2016年12月30日南洋村与林喜博签订《终止合同书》，南洋村终止双方于2014年3月20日签订的《租地合同书》并收回该租赁土地；2017年1月1日海山镇林场与林喜博签订《土地租赁经营合同书》，海山镇林场将原绳索加工场、南洋沙埠土地租给林喜博建农庄经营，租地经营面积16.23亩，期限为19年，自2017年1月1日起至2036年1月1日止；2017年3月28日海山镇林场与南洋村签订了《终止合同立约书》，约定原双方签订的门口埠原绳索加工场地承包经营合同书，自2017年3月28日签订终止合同立约书之日起无效作废。林喜博在询问笔录中称2012年6月起在该地块建设KTV，2014年5月份起林喜博在原来基础上建设农家宴餐厅、消防池，2015年9月在该地块建设公寓酒店，2019年9月份林喜博在该地的东边建设儿童乐园、观赏池。林喜博上述建设均没有办理用地手续及报建手续。2020年6月3日自然资源局接群众举报，举报在饶平县海山镇林场门口埠有非农建设的情况。自然资源局经初步核查，认为合家欢公司未经依法批准，擅自占用土地进行非农建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，涉嫌非法占地，建议予以立案。2020年6月4日自然资源局对上述行为予以立案，并向合家欢公司发出《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止上述违法行为。自然资源局分别于2020年6月4日向海山镇林场党支部书记欧某1、2020年6月9日向林喜博、原海山镇南洋村村民组长林某2进行调查，制作询问笔录，林某2同时向自然资源局提交了2004年7月23日海山镇林场与南洋村签订的《门口埠原绳索加工场地承包经营合同书》、2011年3月15日南洋村与林喜博签订的《合同书》、2014年3月20日南洋村与林喜博签订的《租地合同书》、2016年12月30日南洋村与林喜博签订的《终止合同书》、2017年3月28日海山镇林场与南洋村签订的《终止合同立约书》。2020年6月5日自然资源局委托广东国测规划信息技术有限公司饶平分公司对位于海山镇达南村“合家欢”的地块范围进行测绘。广东国测规划信息技术有限公司饶平分公司于2020年6月8日出具测量报告，经调查人员、测量人员现场核查与测绘，实测面积为14872.21平方米，折合22.308亩。2020年6月16日自然资源局形成关于海山镇饶平县合家欢农家乐有限公司有关土地问题的初步调查情况，在该调查情况中载明：合家欢公司占地总面积22.308亩，套合2011年土地利用现状图，地类属村庄0.1425亩、耕地7.2435亩、林地14.922亩，套合2010-2020年饶平县土地利用总体规划图，其中不符合规划16.5765亩，符合规划5.7315亩，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，应对不符合土地利用总体部分限期拆除，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划部分予以没收，鉴于合家欢公司建设的农家宴房、公寓酒店和停车棚，其部分建筑物应进行拆除，考虑整体建（构）筑物部分拆除后的完整性、安全性和合理性，因此决定对农家宴房、公寓酒店和停车棚应没收的部分建筑物一同予以拆除，并于同日形成违法案件审理记录。2020年6月19日自然资源局作出饶自然资罚告字[2020]2号《行政处罚告知书》及饶自然资听告字[2020]2号《行政处罚听证告知书》，并于同日送达给林喜博委托的代理人林祥如，告知合家欢公司拟对其作出处罚的事实、理由、依据、处罚内容及其依法享有的陈述、申辩和申请听证的权利。2020年6月20日合家欢公司向自然资源局提交《陈述意见书》，认为该公司的经营场地原是海山绳索加工厂的场地，后来因潮州市××××××××征用而改变为旅游用地，请求根据实际情况，结合该司给当地旅游业和扶贫工作做出的贡献，减轻对其处罚，给其整改的时间，并依法依规完善用地手续。2020年7月3日自然资源局对合家欢公司的陈述意见作出《复核意见书》，认为合家欢公司建设占地范围不在原野水度假村征地范围内，合家欢公司在未取得合法用地手续和报建手续情况下，擅自在租赁地块上进行非农建设，属违法占地行为和违法建设行为，违反了有关法律规定。2020年7月6日自然资源局作出饶自然资行罚字[2020]2号《行政处罚决定书》，认定合家欢公司于2011年未经依法批准，擅自将位于海山镇林场门口埠22.308亩土地进行非农建设，该宗地占地总面积22.308亩（套合地类属村庄0.1425亩、耕地7.2435亩、林地14.922亩），违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的有关规定，决定对合家欢公司作如下处罚：1.责令合家欢公司退还非法占用的土地，自接到行政处罚决定书起15日内，自行拆除在非法占用土地上的新建建筑物及其他设施，恢复土地原状；2.给予合家欢公司非法占用土地总面积22.308亩（折合14872平方米）处以罚款，其中村庄95平方米处以每平方米10元的罚款计950元，耕地4829平方米处以每平方米30元的罚款计144870元，林地9948平方米处以每平方米20米的罚款计198960元，三项合计罚款344780元。于2020年7月20日向本院起诉，提出上述诉讼请求。另查明，合家欢公司于2015年9月9日成立，法定代表人为林喜博。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第六十七条第一款“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，自然资源局作为县级以上人民政府自然资源主管部门，有权对辖区内违反土地管理法的行为进行监督检查，故自然资源局具有对本辖区内违反土地管理法的行为进行处罚的法定职权，其作为本案被告，主体适格。被告自然资源局收到本案违法线索的函后，进行登记、核查、立案调查，及时向当事人及相关证人进行调查询问，组织对违法用地进行勘测定界，集体讨论决定，处罚前告知提出陈述、申辩权利及要求举行听证的权利，依法对陈述意见进行复核，作出行政处罚决定并送达当事人，自然资源局办理本案程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、第七十七条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，本案所涉土地上存在未经依法批准进行的非农建设，属于违法占用土地的行为，依法应予查处。根据《国土资源违法行为查处工作规程》9.2关于行政处罚的事实认定中应对违法用地占用地类及是否符合土地利用总体规划进行认定及14.5关于执行要求中责令退还、交还土地的，将土地退还、交还至土地权利人或管理人的规定，对非法占用土地的行为，应当依法查明占用土地的主体、被占用土地的权属、占用土地的地类、面积、是否符合土地利用总体规划、基建的建筑物或其他设施的内容等，并依法作出相应的处罚内容，所作出的处罚决定应对被处罚人的违法事实及处罚应适用的法律作出明确完整的认定，以保证处罚决定的正确合法及充分保障被处罚人的合法权益。本案中，自然资源局认定合家欢公司擅自将位于海山镇林场门口埠22.308亩土地进行非农建设，没有依法查明该22.308亩土地的权利人或管理人，且对合家欢公司建设的建（构）筑物的内容、进行建设的土地是否符合土地利用总体规划未予以认定，也未对符合土地利用总体规划部分作出自行拆除的理由予以说明，其据此作出责令合家欢公司退还非法占用土地及自行拆除在非法占用土地上的新建建筑物及其他设施，恢复土地原状，认定事实不清，处罚内容不明确，主要证据不足。此外，2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》已于2020年1月1日开始施行，自然资源局对合家欢公司作出处罚是在2020年7月6日，依法应当适用2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，故本案自然资源局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定作出处罚，适用法律错误。综上，被告自然资源局作出的饶自然资行决[2020]2号行政处罚决定认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”的规定，依法应予以撤销。原告请求撤销饶自然资行决[2020]2号行政处罚决定，理由成立，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）的规定，判决如下：撤销被告饶平县自然资源局2020年7月6日作出的饶自然资行决[2020]2号行政处罚决定，被告饶平县自然资源局应在六十日内重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告饶平县自然资源局负担。被告饶平县自然资源局应于本判决发生法律效力之日起五日内向本院缴纳负担的受理费50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省潮州市中级人民法院。审 判 长  余佳丽人民陪审员  林佳龙人民陪审员  陆海扬二〇二〇年十二月三十一日书 记 员  曾 玲