山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1770号 上诉人（原审原告）张绪余，男，1968年3月30日出生，汉族，住枣庄市薛城区。 委托代理人宁文博，北京市京哲律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）枣庄市薛城区人民政府，住所地枣庄市薛城区永福中路2号。 法定代表人尹作义，区长。 张绪余因诉枣庄市薛城区人民政府（以下简称薛城区政府）不履行补偿安置职责一案，不服枣庄市中级人民法院（2020）鲁04行初62号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明:原告系薛城区常庄镇孟岭村村民，其承包地因建设热电厂被征收，从2011年起，按照一年一亩地1200元的标准，发放土地补偿安置费。2011年10月15日，青苗补偿费67188.6元发放给孟岭村一队。同日，原告领取了青苗补偿费780元。2013年10月24日，枣庄市国土资源局薛城分局、常庄镇孟岭村村委会（以下简称孟岭村村委会）、薛城区财政局、薛城区人力资源和社会保障局（以下简称薛城区人社局）四方签订土地征收补偿安置协议，协议约定了征收土地位置、面积及土地征收费用、拨付方式等内容。2013年12月15日，薛城区财政局将失地保险金2250000元支付到薛城区人社局基金收缴账户。2014年12月31日，山东省人民政府作出鲁政土字[2014]1196号《关于枣庄市2014年第7批次建设用地实施方案的批复》，同意将案涉孟岭村的集体土地征收为国有。2016年4月13日、8月30日，薛城区财政局拨付土地补偿安置费780000元、4912125元（合计5692125元）到常庄镇经济发展服务中心账户，再由该账户拨付到孟岭村村委会账户。2020年6月8日,薛城区人社局将失地保险金812085元打入到孟岭村部分村民的个人社保账户。 原审法院认为:1.被告薛城区政府是否应履行征地补偿安置的职责，即作为本案被告是否适格。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《山东省土地征收管理办法》的规定，市、县人民政府为土地征收的实施主体，市辖区的人民政府，经设区市人民政府委托，可以承担土地征收具体实施工作。《枣庄市人民政府关于加强土地征收管理工作的通知》亦规定，市政府委托薛城区、山亭区、市中区、峄城区、台儿庄区人民政府和枣庄高新区管委会为土地征收具体实施主体，对所辖范围内的土地征收、补偿安置、被征地农民社会保障负责。本案中，薛城区政府提供的相关财务账簿亦能证明其具体实施了土地征收补偿安置的相关工作，因此，其作为本案被告适格。 2.薛城区政府是否履行了补偿安置职责，包括发放土地补偿安置费及青苗补偿费、办理失地农民的社会保险等三项内容。 第一，关于土地补偿安置费的发放问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；青苗补偿费归青苗的所有者所有。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……。《中华人民共和国物权法》第五十九条第二款规定，下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：……（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；……。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。《山东省土地征收管理办法》第二十二条规定，农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设。征收未承包的农民集体所有的土地或者在征收土地后有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的分配、使用方案，由村民会议或者被征收土地农村集体经济组织全体成员讨论决定。地上附着物和青苗补偿费归其所有权人所有。从上述法律、法规的规定可以看出，在薛城区财政部门将土地补偿安置费拨付给孟岭村委会后，薛城区政府即履行完成了相应的职责。原告要求将该费用发放给个人，实质是分配问题，属于另一法律关系，不属于本案审理的范围。 第二，关于青苗补偿费的发放问题。根据审理查明的事实，原告已于2011年10月15日签字领取了该费用，薛城区政府已履行了该项职责。 第三，关于办理失地农民的社会保险问题。2019年第三次修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第五款规定，县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系，被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴；被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。《山东省被征地农民参加居民基本养老保险办法》（鲁人社发[2013]35号）第三条规定，被征地农民在土地被征收过程中除获取相应的各类土地征收补偿费用外，由政府拨付一定数额的社会养老保障资金，用于补贴参加相应的基本养老保险。被征地农民社会养老保障资金的管理和使用纳入居民基本养老保险基金管理体系，在未达到领取待遇条件之前，不得一次性补偿发放给个人或集体。第四条规定，被征地农民社会养老保障资金应在征收土地报批之前足额拨付到当地人力资源社会保障部门经财政部门批准设立的社保专户。第五条规定，市、县（市、区）人力资源社会保障部门及社会保险经办机构负责所属行政区域内的被征地农民居民基本养老保险的具体实施工作。根据上述规定，在本案中，薛城区政府已将失地保险金2250000元支付到薛城区人力资源和社会保障局基金收缴账户，其已经履行了相应的法定职责。因原告未达到领取待遇条件，被征地农民社会养老保障资金未分配到原告个人账户。 应当指出的是，被征地农民的安置补偿工作是一项复杂的系统工作，需要由政府主导，自然资源部门、人力资源和社会保障部门、各乡镇、街道各司其职、密切配合、协调联动。对于被征地农民而言，也应当主动配合地方政府，依法依规，在合理范围内维护自己的权益。 综上，薛城区政府已履行了征地补偿安置的相应法定职责，原告的诉讼理由不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。 张绪余不服原审法院判决提起上诉，请求:1.撤销原审法院判决；2.改判确认被上诉人未依法履行补偿安置义务的行为违法;3.责令被上诉人依法履行补偿安置义务。主要事实和理由如下：1.一审法院审理认定事实不清，证据不足，被上诉人未依法履行补偿安置义务。没有证据证明被上诉人在法定期限内足额支付了土地补偿安置费和依法为上诉人办理了社会保险，没有证据证明上诉人领取了青苗补偿费780元。2.一审法院适用法律错误，合法履行法定义务包括程序合法。依法履行补偿安置义务要求被上诉人在法定期限内履行各项义务，根据一审审理情况，被上诉人没有一项义务是在法定期限内履行的，应当确认违法。 被上诉人薛城区政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为：本案的争议焦点是被上诉人薛城区政府是否依法履行土地征收补偿安置义务。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《山东省土地征收管理办法》的规定，行政机关的土地征收补偿安置义务一般包括土地补偿安置费、青苗补偿费及被征收土地农民社会保障费等三个方面。 一、关于土地补偿安置费。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；青苗补偿费归青苗的所有者所有。本案中，根据原审法院查明的事实，2016年4月13日、8月30日，薛城区财政局拨付土地补偿安置费780000元、4912125元（合计5692125元）到常庄镇经济发展服务中心账户，再由该账户拨付到孟岭村村委会账户。因此，被上诉人薛城区政府已履行支付土地补偿安置费义务。至于上诉人要求将该费用发放给个人，则属于农村集体经济组织内部分配问题，应按照相关规定办理，不属于本案审理的范围。 二、关于青苗补偿费。根据原审法院查明的事实，2011年10月15日青苗补偿费67188.6元已发放给孟岭村一队，且上诉人签字并领取了青苗补偿费780元。因此，被上诉人薛城区政府已履行支付青苗补偿费义务。 三、关于被征收土地农民社会保障费。根据《山东省被征地农民参加居民基本养老保险办法》（鲁人社发[2013]35号）第三条规定，被征地农民在土地被征收过程中除获取相应的各类土地征收补偿费用外，由政府拨付一定数额的社会养老保障资金，用于补贴参加相应的基本养老保险。被征地农民社会养老保障资金的管理和使用纳入居民基本养老保险基金管理体系，在未达到领取待遇条件之前，不得一次性补偿发放给个人或集体。第四条规定，被征地农民社会养老保障资金应在征收土地报批之前足额拨付到当地人力资源社会保障部门经财政部门批准设立的社保专户。第五条规定，市、县（市、区）人力资源社会保障部门及社会保险经办机构负责所属行政区域内的被征地农民居民基本养老保险的具体实施工作。本案中，2013年12月15日，被上诉人薛城区政府已将失地保险金2250000元拨付到薛城区人力资源和社会保障局基金收缴账户，已经履行了其相应的法定职责。因上诉人未达到领取待遇条件，被征地农民社会养老保障资金未分配到其个人账户。 需要指出的是，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《山东省土地征收管理办法》有关规定，征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案中，2014年12月案涉土地征收方案获批，被上诉人薛城区政府2016年拨付土地补偿安置费，不符合相关规定，本院予以指出。鉴于相关土地补偿安置费已拨付到位，土地补偿费归农村集体经济组织所有，且在土地征收过程中，作为土地所有权人的农村集体经济组织和作为土地实际使用权人的村民，各自可就自己对土地所享有的合法权益主张权利。 综上，原审法院判决驳回张绪余的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人张绪余负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李莉军 审 判 员 王修晖 审 判 员 郝万莹 二〇二〇年十二月十四日 法官助理 高 健 书 记 员 杨柳青