湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0703行初337号原告罗向阳，男，1952年5月2日出生，汉族，住湖南省汉寿县。委托代理人黄浩，湖南人和律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。被告汉寿县人民政府辰阳街道办事处，住所地湖南省汉寿县辰阳街道辰阳北路。负责人梅阳，该街道办主任。委托代理人童成强，男，代理权限为特别授权代理。原告罗向阳与被告汉寿县人民政府辰阳街道办事处（以下简称辰阳街道办）房屋行政协议纠纷一案，于2020年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月12日立案后，于2020年10月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。原告罗向阳的委托代理人黄浩，被告辰阳街道办委托代理人童成强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月29日，辰阳街道办（甲方）与罗向阳（乙方）签订《汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”房屋拆除奖补协议》（以下简称《奖补协议》），约定：乙方需拆除的建（构）筑物坐落于汉寿县××街道××社区××组；主体房屋面积有砖混三类287.7㎡、杂屋（棚）15＋8㎡，其他附属物有水泥坪54㎡、井（手、电）1口、其他287元；甲方对乙方被拆除建（构）筑物的奖补项目和金额为主体房屋拆除奖补费（不含装饰装修）139147元、其他附属物拆除奖补费2477＋287元、搬迁费2000元、提前签约奖9740元、提前腾空倒房奖6957元，共计160608元。原告罗向阳诉称，2018年9月29日，被告强迫原告在《奖补协议》的打印件上签字，被告对原告房屋补偿160608元，与原告委托湖南公立价格评估咨询有限公司评估的房屋580646元相差甚远。原告认为《奖补协议》无效，被告存在以下违法情形：一、被告不具备签订协议的主体资格。房屋征收与补偿工作的主体是市、县人民政府，被告无权与原告签订房屋征收补偿协议，亦无权拆除原告房屋；二、被告的行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，只有因公共利益的需要才能征收房屋；三、原告的房屋是合法建筑物，按照“打非拆违”的拆除奖补方案来补偿原告是错误的。故提起行政诉讼，请求：1.确认被告与原告签订的《奖补协议》无效；2.判令被告赔偿原告经济损失420038元；3.判令被告支付原告鉴定费、代理费11000元。原告罗向阳向本院提交了以下证据：1．评估报告，拟证明原告房屋价值；2．原告身份信息，拟证明原告主体资格；3．《奖补协议》，拟证明该协议无效；4．赔偿申请书，拟证明原告于2020年6月8日向被告申请赔偿；5．邮政快递单，拟证明原告于2020年6月9日向被告邮寄赔偿申请书；6．邮政快递查询单，拟证明被告于2020年6月10号收到了原告的赔偿申请书；7．照片两张，拟证明被告在《奖补协议》签订过程中存在胁迫的情况，以及案涉地点并未退耕还湖，现在该地建有更高大的建筑物。被告辰阳街道办辩称，一、原告与被告自愿签订案涉《奖补协议》，被告已经履行协议约定的内容，没有违法变更、解除协议，协议合法有效，应依法得到支持；二、案涉房屋位于蓄滞洪区，该区域内的房屋已于2000年以前集中拆除补偿，并集中安置了宅基地。原房屋所有权人已经失去了房屋所有权，被告现在对该区域的房屋进行拆除是为了蓄滞洪区的正常运行，维护公共利益需求，保护公民生命、财产安全。原告属于平退后返迁；三、打非拆违不是土地征收，《奖补协议》也不是土地征收协议，土地使用权与土地性质均未发生改变，而是为进一步加强对蓄滞洪区管理，处理平垸行洪移民建镇的遗留问题与蓄滞洪区内的实际居住人达成的协议，因此无需根据《中华人民共和国土地管理法》规定的征收程序和标准对案涉房屋进行补偿；四、房屋价值如按照市场价值予以评估，违背上述客观事实，也与法律规定相悖。综上，被告不存在违法侵犯原告合法权益的情形，原告的诉讼请求应予驳回。被告辰阳街道办向本院提交了以下证据、依据：证据一：1.中发[1998]15号《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》；2.中华人民共和国国务院令第286号《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》。拟证明案涉房屋区域为国家蓄滞洪区，1998年10月26日至2000年5月27日围堤湖蓄滞洪区搬迁安置的政策法规依据。证据二，湘平建办字[2000]第1号《关于下达常德市1999年度平垸行洪移民建镇实施计划的通知》、常德市1999年度平垸行洪、移民建镇实施计划表，拟证明围堤湖垸为单退垸（退居不退耕）及垸内居民迁出的事实。证据三：1.汉寿县人民政府汉政[2000]54号《关于要求调整1999年度移民搬迁计划的请示》；2.围堤湖乡移民建镇农户建房分布平面图；3.围堤湖乡移民搬迁安置花名册；4.社区证明。拟证明案涉房屋已按上级文件要求进行搬迁，房屋已获得补偿，并已划拨宅基地的事实。证据四，汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”实施方案，拟证明汉寿县人民政府逐步拆除蓄洪垸内的残留房屋，全面落实蓄洪垸内退居的要求，并非对案涉房屋进行全面拆除的事实。证据五，湖南省人民政府湘政发[2002]3号《关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》，拟证明平退垸内已安置补偿的房屋应全部拆除，实施平退的堤垸内永久性冻结建房用地审批、永久性退居的依据。证据六，《奖补协议》及奖补金额统计表，拟证明为完成垸内全部退居拆除房屋采取激励措施、予以奖补的依据。本院依职权调取了以下证据材料：1.对朱金平的调查笔录及身份资料；2.对徐建华的调查笔录及身份资料；3.对余爱保的调查笔录及身份资料；4.对罗新成的调查笔录及身份资料；5.对杨金华的调查笔录及身份资料；6.汉寿县移民建镇钱物发放登记卡7份；以上证据1-6拟证明汉寿县围堤湖蓄滞洪区平垸行洪移民搬迁时，已经对移民搬迁户进行了宅基地安置，并按照每户6000元加上每人1000元的标准支付了建房材料费，集中安置点的基础设施由政府出资建设。经庭审及庭后补充质证，原告对被告提交的证据和依据，质证意见为：证据一无异议。证据二文件真实性无异议，证明目的有异议，该文件是实施计划，是否落实不确定，无法达到证明目的；计划表真实性、合法性、关联性均有异议，没有制表人姓名、日期和公章。证据三中，1.汉政[2000]54号文件真实性无异议，证明目的有异议，该文件为请示，请示的内容是否落实无法体现；2.平面图无异议；3.花名册真实性、合法性、关联性有异议，没有公章；4.社区证明本身无异议，证明内容有异议，不能客观反映其真实情况，宅基地安置了，但是拆除房屋没有足额补偿，协议中的钱款只是房子的搬迁费用，而不是房屋本身的补偿金。证据四的真实性、合法性、关联性有异议，从文件本身来看，该实施方案没有任何政府部门的公章，也没有进行公示或者告知原告，原告不知道其真实性，该方案恰恰证明了被告是以奖补协议的方式来掩盖汉寿县人民政府进行拆迁安置的非法目的，以及被告进行违法拆除的事实。证据五的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，从文件名可以看出退田还湖工作并没有全部实施，后面还有没完成的，且工作完成并不代表工作实施的过程不违法。证据六的真实性无异议，证明目的有异议，该奖补协议恰恰证明了被告以奖补协议的方式掩盖拆迁安置的目的，同时该奖补协议签订的主体和内容均违反了法律规定，应属于无效协议。被告对原告提交的证据，质证意见为：对证据1真实性、合法性、关联性均有异议，评估报告是按照成本计算法和市场价格法参照房地产交易市场资料而得出的价格，评估时间与房屋拆除时间相隔久远，价格不符合真实情况，对比的参照物也与本案不具有可比性，不符合客观事实，且原告已经安置补偿，原告没有房屋所有权了，本就是应当注销的，而评估的还是有所有权的价格。对证据2无异议，对证据3真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到其证明目的，被告有主体资格。证据4、5、6真实性、合法性、关联性无异议，证据内容有异议。证据7真实性、合法性、关联性均有异议，照片没有拍摄时间、位置等信息，无法达到证明目的。原告对本院依职权调取的证据，质证意见为：合法性、关联性无异议，真实性有异议，发放登记卡没有显示发放款项的性质，原告领取了该笔款项属实，但不是房屋补偿款，而是救灾款。涉及的款项是以户为基础加人数进行发放，而每家房屋面积、大小、结构不可能完全一样，因此，该款项只可能是安置补偿，而非对房屋价值的补偿。且除朱金平外，其他被调查人均陈述房屋没有补偿。被告对本院依职权调取的证据无异议。本院对上述证据认定如下：原告提交的证据2、3、4、5、6，被告无异议，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。证据1能够证明罗向阳自行委托评估公司对案涉房屋予以评估的事实，本院对该部分事实予以确认。证据7不符合无拍摄详细情况，不能证明原告拟证事实，本院不予采信。被告提交的证据一，原告无异议，本院予以采信。证据二能证明常德市1999年实施平垸行洪的情况，实施计划表属于文件附件，本院予以采信。证据三中，原告对1、2、4号证据真实性无异议，本院予以采信；3号证据证明的是平垸行洪时对罗向阳户进行了搬迁安置，与庭审中当事人陈述之无争议的事实一致，本院予以确认。证据四能证明汉寿县实施蔬菜产业园“打非拆违”的情况，与本案具有关联性，本院予以采信。原告对证据五无异议，本院予以釆信。证据六系本案被诉行政协议，原告对其真实性无异议，本院予以确认。本院依职权调取的证据内容客观真实，能够反映汉寿县人民政府及相关职能部门对围堤湖镇的移民搬迁户补偿移民安置费及集中安置的情况，本院予以采信。根据上述被采信的证据及各方当事人无争议之陈述，本院认定本案事实如下：1999年左右，湖南省实施第二期平垸行洪、移民建镇。根据湖南省整体规划，汉寿县人民政府于2000年4月向上级部门申请调整1999年度移民搬迁计划，湖南省平垸行洪移民建镇工作领导小组办公室下发湘平建办字[2000]第1号《关于下达常德市1999年度平垸行洪移民建镇实施计划的通知》，同意常德市提出的1999年度实施计划。其中，汉寿县域范围内需移民搬迁的有南湖垸和围堤湖垸，需搬迁的垸内户数为3057户。另查明，1999年以前，原汉寿县围堤湖乡大杨村（现汉寿县辰阳街道席家嘴社区）村民罗向阳在该村八组修建房屋一栋。1999年左右，因围堤湖属于国家蓄滞洪区，需要将该区域内的村民进行移民搬迁，并拆除该区域内的房屋，罗向阳的上述房屋在该区域范围内。移民搬迁时，汉寿县人民政府及相关职能部门在××街道××路××号××地对罗向阳一家进行集中安置，并依据政策进行了补偿，后汉寿县人民政府未及时拆除该案涉房屋。2018年9月12日，汉寿县蔬菜产业园建设领导小组制订《汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”实施方案》，决定对蔬菜产业园区非法违规建筑依法予以拆除，拆除范围以围堤湖垸汉仓路为中轴向两边各延伸500米，南从太阳堤起，北至抗旱渠道止。对按时拆除者，县政府予以奖补；逾期不拆的，将依法强制拆除，由被告辰阳街道办事全面负责组织实施及善后工作。2018年9月29日，辰阳街道办与原告罗向阳签订《奖补协议》，协议约定：辰阳街道办组织拆除罗向阳位于汉寿县××街道××社区××组（蓄洪垸内）的房屋及附属物，辰阳街道办给予罗向阳奖补金额共计160608元。罗向阳领取了《奖补协议》中约定的款项，案涉房屋现已被拆除。2020年4月2日，罗向阳委托湖南公立价格评估咨询有限公司对案涉房屋进行评估，公立评估公司以公开市场价值为标准，评估案涉房屋的市场价值为580646元。罗向阳认为辰阳街道办与其签订案涉《奖补协议》侵犯了其合法权益，于2020年6月向辰阳街道办邮寄赔偿申请书，申请确认《奖补协议》无效并请求赔偿，辰阳街道办未予赔偿，罗向阳不服诉至法院，提出前述诉请。再查明，中发[1998]15号《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》第三条第1项规定，“移民建镇实行统一规划、统一设计……各地要发扬自力更生精神，重建家园，中央财政适当补助建房材料费。”湘政发[2000]21号《湖南省平垸行洪、移民建镇工程建设管理暂行办法》第三章第十三条规定：“……省按照分配至各县（市、区、场）的计划搬迁户数每户1.5万元安排专项资金，县（市、区、场）按平均每户1.5万元发放到移民搬迁户，不得挪作他用。”湘政发[2002]3号《湖南省人民政府关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》第一条第（一）项规定：“……各地要采取有力措施，确保平退堤垸内移民的旧房全部拆除……。”第一条第（四）项规定：“……加强堤垸平退后的管理，杜绝移民返迁，防止外地盲流和不法分子潜居……。”第二条第（四）项规定：“移民户每户依法只能取得一处宅基地，其面积不得超过省规定的标准……。”第二条第（五）项规定：“……省按照平均每户1.5万元的标准将国家安排的移民建房材料补助专项资金下达到各县市，县市根据当地的实际情况，在严格评估测算，听取群众意见的基础上，制定合理的发放办法，将建房材料补助资金全部发放给移民户……”。在案涉汉寿县围堤湖乡移民搬迁安置时，汉寿县人民政府结合当地实际情况，按照每户6000元加上每人1000元的标准支付移民搬迁建房材料补助资金，没有发放完毕的款项用于集中安置点的三通一平的基础设施建设，并另行划拨宅基地集中安置村民。本院认为，本案的争议焦点为辰阳街道办与罗向阳签订的《奖补协议》是否合法、有效。一、辰阳街道办与罗向阳签订的《奖补协议》合法、有效。根据《湖南省人民政府关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》第一条第四项的规定，各级人民政府应加强堤垸平退后的管理，杜绝移民返迁，防止外地盲流和不法分子潜居。辰阳街道办为了实现对其辖区内堤垸平退后的管理，清除行洪障碍，保证洪道畅通，有权与该区域内的居住人签订搬迁奖励补偿协议，该协议具有行政法上的权利义务内容，属于行政协议。因案涉房屋位于国家蓄滞洪区内，1999年左右，汉寿县人民政府根据平垸行洪、移民建镇的上级文件精神，对当时享有案涉房屋所有权的罗向阳以户为单位依法进行了宅基地安置，并给予了移民建房材料补助金，移民安置补偿后罗向阳随即丧失了案涉房屋的所有权，无权再对案涉房屋进行买卖和居住，汉寿县人民政府及其职能部门即有权拆除案涉房屋。虽然汉寿县人民政府及其职能部门未能及时拆除案涉房屋有不当之处，但罗向阳作为蓄滞洪区内居民，获得移民搬迁安置及建房补助后，应当知道案涉房屋不能再居住，其继续滞留在蓄滞洪区，居住在蓄滞洪区的房屋内，不属于合法占有、使用，现罗向阳要求以合法房屋进行补偿没有依据。但辰阳街道办考虑罗向阳居住案涉房屋多年的实际情况，经双方协商参照农村集体土地征收的标准达成《奖补协议》并拆除案涉房屋，并未违反法律、行政法规的禁止性规定。罗向阳称其签订《奖补协议》时受到胁迫，但其无证据证明。因此，从《奖补协议》签订的主体、内容、目的来看，该《奖补协议》无明显不当。二、根据签订《奖补协议》时生效的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条规定，国家征收土地是指建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，经审批后依法启动土地征收程序。本案中，案涉房屋占用范围内的土地未办理农用地转用审批手续，汉寿县人民政府及相关职能部门亦未实施土地征收行为。因此，辰阳街道办与罗向阳签订的《奖补协议》不是土地征收补偿协议，而是辰阳街道办为进一步加强对蓄洪区管理，处理平垸行洪、移民建镇引发的遗留问题与蓄洪区内的实际居住人达成的《奖补协议》。辰阳街道办无需根据《中华人民共和国土地管理法》规定的征收程序、征收标准对案涉房屋实施征收。综上所述，被告汉寿县人民政府辰阳街道办事处与原告罗向阳签订的《奖补协议》合法、有效，原告罗向阳的诉讼请求和理由无事实、法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告罗向阳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告罗向阳负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长 田  晓  晖审 判 员 廖  四  华人民陪审员 魏  永  红二〇二〇年十二月十八日法官助理王洪涛代理书记员 王洪涛（兼）附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。