北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初287号原告河北明慧养猪集团有限公司，住所地河北省三河市杨庄镇大曹庄，统一社会信用代码911310826013517545。法定代表人宋志明，总经理。委托代理人王南顺，北京市东岩律师事务所律师。委托代理人刘孟夏，北京市东岩律师事务所律师。被告北京市顺义区北务镇人民政府，住所地北京市顺义区北务镇政府街**，统一社会信用代码11110110000093518W。法定代表人聂树生，镇长。出庭负责人黄**，副镇长。委托代理人曲歌，北京市顺义区北务镇人民政府司法所所长。委托代理人高雷，北京格竹律师事务所律师。原告河北明慧养猪集团有限公司不服被告北京市顺义区北务镇人民政府于2020年7月24日作出的（2020年）第14号《限期拆除决定书》，于2020年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，在法定期限内向被告北京市顺义区北务镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告河北明慧养猪集团有限公司的委托代理人王南顺、刘孟夏，被告北京市顺义区北务镇人民政府的副镇长黄**及委托代理人曲歌、高雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2020年7月24日对原告作出（2020年）第14号《限期拆除决定书》，主要内容为：经查，河北明慧养猪集团有限公司在北京市顺义区北务镇北务村村南建设一层砖混、彩钢结构房屋六处，经测量，第一处北侧建筑物东西长48．5米、南北长16．5米，建筑面积800．25平方米；第二处北侧建筑物东西长48．5米、南北长16．5米，建筑面积800．25平方米；第三处北侧建筑物东西长48．5米、南北长13．8米，建筑面积669．3平方米；第四处北侧建筑物东西长48．5米、南北长13．8米，建筑面积669．3平方米；第五处南侧建筑物东西长7．5米、南北长16米，建筑面积120平方米；第六处南侧建筑物东西长7．5米、南北长16米，建筑面积120平方米；以上六处建筑物总面积共计3179．1平方米。河北明慧养猪集团有限公司的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录，现场勘验笔录，询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第七十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，责令河北明慧养猪集团有限公司于2020年7月30日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。原告诉称：2020年7月24日，被告向原告作出（2020年）第14号《限期拆除决定书》，责令原告于2020年7月30日前自行拆除违法建筑，恢复原地貌。被告未在作出行政处罚行为之前履行告知义务，未听取原告的陈述、申辩，被告的行政行为系程序违法；且其适用法律错误，违反“法不溯及既往”及“一事不再理”的法律原则，涉案建筑不属于违法建筑，被告的行政处罚行为应当予以撤销。一、被告的行为系程序违法，该行政处罚决定不能成立。被告在未依法调查与查明事实基础上作出的违法建筑认定属于程序违法，且作出决定之前，既未告知原告行政处罚的事实、理由和依据，也未举行听证，其行为未保障原告的知情权、陈述权及申辩权等权利，系程序违法，该行政处罚行为违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条，根据该法第四十一条的规定，该行政处罚行为不成立。二、被告适用法律存在错误，根据法不溯及既往原则，该行政处罚行为应当予以撤销。涉案建筑系原告于2008年所建，当时《北京市城乡规划条例》及《北京市禁止违法建设若干规定》均未实施，原告的建设行为符合当时法律规定，涉案建筑不属于违法建筑。根据《立法法》第93条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。”故被告适用2019年4月28日施行的《北京市城乡规划条例》及2011年4月1日施行的《北京市禁止违法建设若干规定》对原告作出行政处罚行为系适用法律错误，应当予以撤销。三、涉案建设行为已经过处理且涉案建筑已验收合格，现被告就同一事实以不同法律进行多次处罚，违反“一事不再理”的法律原则，该行政处罚决定应当予以撤销。2012年3月15日，北京市国土资源局顺义分局（现北京市规划和自然资源委员会顺义分局）主办、被告协办对原告作出京国土（顺）分局停字（2012）第005号责令停止土地违法行为通知书及责令停工通知书，依据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定责令原告立即停止违法行为，听候处理。原告根据两行政主体的要求对涉案建筑进行整改，整改完成至今涉案建筑均通过卫星航拍年检。根据法律规定，针对同一事实，不同行政主体不得依据不同法律重复作出处罚。2012年原告整改合格后，并无再建行为，被告所作的行政处罚决定违反一事不再理原则，应当予以撤销。四、被告对涉案建筑不属于违法建筑系明知、应知的，其作出行政处罚行为缺乏事实与法律依据，应当予以撤销。2012年被告与北京市国土资源局顺义分局联合对原告建设行为进行处理，原告对涉案建筑进行整改及事后验收过程被告均全程参与，2012年至今涉案建筑卫星航拍图像皆保存在被告及北京市规划和自然资源委员会顺义分局处，被告对涉案建筑不属于违法建筑系明知、应知的，其对原告作出行政处罚的行为缺乏事实与法律依据，应当予以撤销。五、原告系涉案建筑所在土地的合法使用权人，原告所使用的土地面积近400亩，涉案建筑仅为3179．1平方米，远小于国家规定的设施农业附属用地面积限制，故涉案建筑不属于违法建筑。根据国土资发（2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条第二款规定，进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过15亩。原告所使用的土地位于北京市顺义区北务镇，该土地为沙荒地，面积共计398亩，该地块主要用于农作物养殖及发展畜牧业，涉案建筑亦是作为农业附属设施用地，占地面积仅为3179．1平方米，仅占项目用地规模的1%，远小于国家规定的附属用地设施面积，故涉案建筑不属于违法建筑。综上，请求：1．依法判令被告作出的（2020年）第14号《限期拆除决定书》违法并予以撤销；2．案件受理费由被告承担。原告在举证期限内向本院提交并当庭出示的证据是：1．（2020年）第14号《限期拆除决定书》，证明被告向原告作出的行政处罚行为适用法律错误。2．《联合开发集体所有沙荒地协议》，证明北京市顺义区北务镇北务村村民委员会（以下简称北务村村委会）与中国人民解放军空军第一生产基地联合开发北务村沙荒地，联合开发期限为1988年10月1日起至2038年9月30日止。联合开发期间，空军基地有权使用地上建筑并进行相应建设。3．《场房场地有偿使用合同》，证明自1999年起至今，原告与中国人民解放军空军第一生产基地联合开发、经营北务村沙荒地，联合开发期限为1999年10月31日起至2037年9月30日止，联合开发期间原告有权使用地上建筑。4．京国土（顺）分局停字（2012）第005号《责令停止土地违法行为通知书》及相关行政处罚档案材料，证明2012年3月15日，原北京市国土资源局顺义分局及被告已对涉案建设行为进行处理且涉案建筑已验收合格，被告行政行为违反一事不再理的原则。5．《情况说明》，证明中国人民解放军空军第一生产基地与原告联合开发北务村沙荒地并于2008年建设涉案建筑，原北京市国土资源局顺义分局已经对涉案建筑进行处理。被告辩称：一、被告对原告作出《限期拆除决定书》认定事实清楚，证据确实充分。被告检查中发现在北务镇北务村村南有一层砖混、彩钢结构房屋，涉嫌违法建设。2020年5月9日，被告经立案审批，现场检查、勘验、询问，结合北京市规划和自然资源委员会作出的《关于顺义区北务镇河北明慧养猪集团有限公司建筑规划审批情况的函》，确认上述房屋未依法取得乡村建设规划许可证。故被告认定上述房屋属于违法建设。2020年7月24日，被告对原告作出《限期拆除决定书》，并依法送达原告。二、被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《北京市城乡规划条例》第二十九条、第七十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条作出行政行为。三、被告的行政行为程序合法。被告发现涉诉建筑涉嫌违法建设，经领导审批后立案；询问了原告相关建筑物的具体建设情况，告知了原告享有申请回避的权利、陈述和申辩的权利，并制作了《询问笔录》；同时被告进行了现场检查、现场勘验，制作了《现场检查笔录》《现场勘验笔录》，现场拍照，绘制了现场图。后被告向原告送达了《限期拆除通知书》，告知了原告需要拆除的具体面积及拟处罚的结果。四、原告行政诉讼的理由不能成立。本案中，涉诉房屋修建在集体土地上，依据《顺义区土地利用总体规划（2006-2020年）》确定涉诉房屋所占用土地的规划土地用途分区为一般农用地区及基本农田保护区，并不是原告所称的设施农用地。《中华人民共和国城乡规划法》实施期间，原告没有按该法规定取得乡村建设规划许可证；《北京市城乡规划条例》实施后，涉诉房屋持续存在，原告亦未按规定补办乡村建设规划许可证。因原告未取得规划部门的许可即进行建设，且所建房屋的违法状态一直持续至今。被告依据《北京市城乡规划条例》等相关法律、法规及其他规定作出《限期拆除通知书》，适用法律并无不当。原告认为其建筑物是2008年建设的，《北京市城乡规划条例》是2009年10月1日施行的，对之前形成的既定事实没有溯及力，不受该条例的调整且适用法律、法规错误的意见，被告难以认同。需要说明的是，责令限期拆除不具有行政处罚的性质。行政处罚是对违法当事人采取惩罚性制裁措施的一种具体行政行为，具有惩罚性，是通过给违法相对人的合法权利或权益造成损害来达到惩罚的目的。而责令限期拆除系行政机关作出的强制性决定，命令当事人在规定的期限内无条件拆除违法建筑，是一种行政强制措施。《行政强制法》第四十四条对违法建筑的拆除也进行了相应的规定。采取行政强制措施不是以制裁违法行为为直接目的，而是为了纠正其违法行为，消除违法状态，恢复合法状态，具有行政管理的属性。故原告认为被告作出的限期拆除决定书是行政处罚决定且违反一事不再理的意见，不能成立。综上所述，被告作出的《限期拆除决定书》认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，请人民法院驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的《限期拆除决定书》。被告在举证期限内向本院提交并当庭出示的证据是：1．立案审批表，证明涉诉违法建设经相关领导批准进行立案调查。2．《现场检查笔录》，证明被告对涉诉建设进行现场检查。3．《现场勘验笔录》，证明被告对涉诉违法建设进行勘验，建筑物共6处，建筑面积3179．1平方米。4．现场勘验平面示意图，证明涉诉违法建筑物6处的具体位置、面积。5．现场照片及卫片，证明违法建筑物一处的现状及具体位置。6．《询问笔录》，证明被告告知原告有申请回避、陈述和申辩的权利；原告进行了申辩。7．《关于顺义区北务镇河北明慧养猪集团有限公司建筑规划审批情况的函》《关于核实河北明慧养猪集团有限公司建筑规划审批情况的函》及附图，证明原告建设的房屋未依法取得乡村建设规划许可证。8．（2020年）第14号《限期拆除决定书》，证明被告对原告的违法建筑物作出《限期拆除决定书》。9．送达回证及EMS签收记录，证明被告将《限期拆除决定书》送达原告。10．《政府信息公开申请答复告知书》、顺义区土地利用总体规划图（局部）（2006-2020年），证明涉诉房屋所占土地的性质为基本农田、一般农用地，不是设施用地。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，（2020年）第14号《限期拆除决定书》系本案被诉行政行为，本院在此不予评价。第二，原、被告提交的其他证据客观真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。上述证据的证明目的能否成立本院结合全案情况予以综合认定。经审理查明：1989年1月1日，原北京市顺义县北务乡北务村村民委员会（甲方）与中国人民解放军空军第一生产基地（乙方）签订《联合开发集体所有沙荒地协议》，约定：“一、联合条件。联合期内，甲方只提供沙荒地398亩，不负责投资，不参与经营。乙方负责全部投资和经营。二、土地权属与四至。开发期内，沙荒地的所有权仍属甲方，但使用权归乙方。沙荒地四至为东至甲方与河北省三河县孤山乡双营村土地交界处排水沟西沿，西至顺三公路东侧十米处和顺义县光明电镀厂东院墙外一米处（与电镀厂南院墙外的地界和东院墙外相同），南至乙方北院墙外四米处，北至顺三排水干渠南侧十米处。详细地界图由甲乙双方会同土地管理部门现场勘测绘制。三、联合期限。联合期限为五十年整，即从一九八八年十月一日起至二〇三八年九月三十日止……五、开发经营范围。《协议》签订后，乙方可以在荒地内搞种植业、养殖业、加工业和其它对当地环境没有污染的企业，也可以和其它单位搞类似的联合企业，对此甲方应给予支持，但土地的使用权不得租赁或转让，也不准在沙荒地内卖沙、烧窑。六、沙荒地内树木权属及坟墓的处理。《协议》签订后，沙荒地内的所有树木全部无偿归乙方所有，甲方不得动用，否则甲方要按实际损失赔偿乙方……。”后，原北京市顺义县北务乡北务村与中国人民解放军空军第一生产基地的上级主管部门分别在该协议上盖章，且原顺义县房地产管理局地政科作为签证机关在协议上盖章。1999年10月30日，中国人民解放军空军通县生产基地（甲方）（以下简称空军基地）与原告（乙方）签订《场房场地有偿使用合同》，约定：“一、甲方将坐落在河北省三河市西北部与北京市顺义区交界处所建的农副业生产基地交乙方有偿使用。以基地周围大院墙为界（包括院墙外三米），占地1400亩，建筑面积34548平方米，基地西南角生活区为甲方保留。二、有偿使用期限为38年。自1999年10月31日起至2037年9月30日止……四、甲方将有偿使用土地范围内的房屋、生产设施、场地交乙方使用，乙方在使用期间应负责保管和维修。合同期满，如有丢失、损坏，乙方应负责维修或赔偿（正常折旧除外）。五、有偿使用期间，乙方因生产、生活的需要对现有的房舍可以进行改造并书面通知甲方，但如需要改变房舍的主体结构须经甲方同意，否则其损失由乙方负责赔偿……。”2012年3月13日，空军飞行试验训练基地农副业基地向国土部门出具《情况说明》，内容为：“我部（原称空军第一生产基地，1999年部队整编改成空军通县生产基地，现更名为空军飞行试验训练基地农副业基地）于1988年10月和顺义区北务村签订《联合开发集体所有沙荒地协议》一份。二十多年来，在地方各级政府的支持下，为部队的农副业生产做出了应有的贡献。由于部队政策的调整，我部于1999年和河北明慧养猪集团签订《场房场地有偿使用合同》一份，明慧集团依法依约进行种养加工生产，先后投巨资对围墙、水电等基础设施进行改造，并依约对该沙荒地进行平整和使用。2008年因经营需要，根据原协议第五条规定，明慧集团在北务村约398亩土地上拟建一个养殖场，包括部分员工办公、宿舍房和仓库，经和我部协商后，明慧集团在该地块投资建设了现在的四栋彩钢顶用房，建筑面积共计2000平方米左右……。”2012年3月15日被告向原告作出《责令停工通知书》，认为原告在租赁地内所建设的砖结构，建筑面积为2000平方米的建筑物、构筑物，未能出示北京市规划行政主管部门核发的行政许可手续，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令原告立即停止施工，恢复原地貌。同日，原北京市国土资源局顺义分局向原告作出《责令停止土地违法行为通知书》，认为原告未经政府土地行政主管部门批准，擅自在顺义区北务镇北务村集体土地上搞非农建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条的规定，责令立即停止违法行为，听候处理。本案庭审中，原告陈述如下：“1．涉案土地位于北务村，1999年，因空军基地没有经济条件对此地进行改良，所以空军基地和原告对土地进行联合开发，由原告在地块上进行种植、养殖，当时原告没有进行建设。因经营需要，在原告和空军基地协商后，由原告于2008年在涉案土地上将原来空军基地的建筑物推倒，投资重新建设了办公宿舍和仓库，即被告要求拆除的6处建筑物，面积以被告测量为准。空军基地没有出资，因为地块是空军基地租的，所以两家属于联合开发。2012年，原顺义国土分局要求原告对2008年建设的建筑进行整改，要求整改的范围是把硬化地面恢复原状，把车棚顶棚换成防火材料，原告于当年进行了整改，整改后建筑物没有变化。2．涉案建筑物系一层砖混结构、彩钢顶子，涉案土地内养过鱼、鸽子、鸡、猪、驴，现在只养二三十头驴和一两百只鸡，涉案建筑物用作办公、宿舍、仓库、食堂，系为满足养殖需要建设，没有对外出租的情况。3．除了原告提交的证据中的材料，原告在建设涉案建筑物前没有取得其他手续，对涉案建筑物没有进行过备案。”2020年5月27日，被告委托代理人高雷律师向北京市规划和自然资源委员会提出政府信息公开申请，申请获取“所圈地块（地块位于北务镇北务村）的《2006-2020顺义区土地利用总体规划图》”。2020年5月27日，北京市规划和自然资源委员会作出《政府信息公开申请答复告知书》，向申请人提供了（2006-2020）顺义区土地利用总体规划图（局部）。通过比对，该规划图中所圈地块与被告提交的证据5中的卫星图片中所圈地块一致。涉案建筑物位于卫星图片及规划图中所圈地块内的右上角，该部位的土地利用总体规划包含一般农用地（比例较大）、基本农田，但因二者间无明确界限，仅凭肉眼无法准确判断涉案建筑物哪部分占用的是基本农田，哪部分占用的是一般农用地。2020年5月9日，被告进行立案调查，并于同日对涉案建筑物进行现场检查、勘验，并制作《现场检查笔录》《现场勘验笔录》和《现场勘验平面示意图》。经查，位于北京市顺义区北务镇北务村由原告建设的6处建筑物，第一处为砖混结构，建筑物东西长48．5米、南北宽16．5米，建筑面积800．25平方米；第二处为砖混结构，建筑物东西长48．5米、南北宽16．5米，建筑面积800．25平方米；第三处为砖混结构，建筑物东西长48．5米、南北宽13．8米，建筑面积669．3平方米；第四处为砖混结构，建筑物东西长48．5米、南北宽13．8米，建筑面积669．3平方米；第五处为彩钢棚结构，建筑物东西长7．5米、南北宽16米，建筑面积120平方米：第六处为彩钢棚结构，建筑物东西长7．5米、南北长16米，建筑面积120平方米。总建筑面积3179．1平方米。原告未能出示乡村建设规划许可证（临时乡村建设规划许可证）。被告邀请北务村村委会副主任柳玉河和北务村村委会团支部书记李波作为见证人在上述笔录上签字确认。2020年5月11日，被告针对涉案建筑物对原告法定代表人宋志明进行了询问，告知了其享有申请回避、陈述和申辩的权利，对涉案建筑物的建设情况、取得手续情况等进行询问，并制作《询问笔录》。2020年7月13日，被告向北京市规划和自然资源委员会顺义分局函询涉案建筑物的规划审批情况，该函中记载：“我镇在摸排辖区内占用建设用地项目中发现，河北明慧养猪集团有限公司于2008年在北务村南侧集体土地上（不在宅基地范围内），土地使用性质为设施农用地、村庄，建有一层砖混、彩钢结构房屋六栋，建筑面积3179．1平方米，经镇政府核实，未取得设施农业备案手续。经我镇与当事人了解，河北明慧养猪集团有限公司不能提供城乡规划行政主管部门的审批手续。请贵局对上述建筑物的规划审批手续予以核实。违法建筑建设主体认定及违法事实核实由我镇政府负责。”2020年7月16日，北京市规划和自然资源委员会作出京规自（顺）审批函[2020]第0196号《关于顺义区北务镇河北明慧养猪集团有限公司建筑规划审批情况的函》，主要内容为：“经查，位于北务镇北务村南侧集体土地上的由河北明慧养猪集团有限公司建设的**砖混、彩钢结构房屋**，建筑面积3179．1平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”2020年7月24日，被告对原告作出（2020年）第14号《限期拆除决定书》。同日，被告向原告邮寄送达该《限期拆除决定书》，原告于次日签收。原告不服，在法定期限内直接向本院提起行政诉讼。另，涉案建筑物目前尚未被拆除。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款规定：乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。根据上述法律、法规规定，被告对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有责令相对人限期改正的法定职权。本案中，被告在作出被诉《限期拆除决定书》之前，对原告法定代表人进行了询问，告知其享有申请回避、提出陈述和申辩的权利，并听取了对方的陈述和申辩，对涉案建筑物进行了检查、勘验，针对涉案建筑物是否取得规划许可手续调取了相关证据，对被告履行的上述程序本院不持异议。但通过现有证据可以看出涉案地块的规划用途中包含一般农用地，被告在给规划部门的函件中也记载土地使用性质为设施农用地、村庄，涉案地块上亦存在养殖的情况，因此，被告应结合涉案建筑物存续期间有效的法律、法规、规章及关于设施农用地利用的相关政策文件规定，对于涉案建筑物所在土地是否允许建设（不属于基本农田）、原告所建涉案建筑物是否属于农业设施、是否用于非农用途、能否补办手续等进行充分的调查、考量，在此基础上对建筑物合法与否作出认定。现被告未经上述调查直接认定原告所建建筑物为违法建设，属于主要证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告北京市顺义区北务镇人民政府于二〇二〇年七月二十四日对原告河北明慧养猪集团有限公司作出的（2020年）第14号《限期拆除决定书》。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区北务镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  刘琳琳人民陪审员  马 静人民陪审员  高 巍二〇二〇年十二月二十二日法官 助理  郑方圆书 记 员  张 汀书 记 员  强莉涵