河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫06行终100号上诉人（原审被告）浚县动物卫生监督所，住所地浚县怀禹路东段畜牧局院内。法定代表人陈海彬，所长。委托代理人靳海洋，浚县浚州街道中心法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）李自学，男，1963年9月25日出生，汉族，住浚县。委托代理人王姣竹，女，1965年2月16日出生，汉族，住浚县。委托代理人刘新红，河南攀威律师事务所律师。上诉人浚县动物卫生监督所因与被上诉人李自学行政处罚一案，不服河南省浚县人民法院（2020）豫0621行初21号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人浚县动物卫生监督所的法定代表人陈海彬及委托代理人靳海洋，被上诉人李自学及其委托代理人王姣竹、刘新红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。河南省浚县人民法院一审认定，2019年6月4日，案外人刘某将298头仔猪卖给李自学，李自学找人将仔猪送到自己的养猪场进行饲养。次日仔猪开始死亡，死亡数量渐增，李自学报警，浚县动物卫生监督所以李自学购买仔猪没有检疫为由，于2019年6月12日开始调查。2019年9月23日，浚县动物卫生监督所向李自学送达了浚动监罚告〔2019〕第35号行政处罚事先告知书，告知陈述、申辩权，李自学签收后因病住院治疗。2019年9月26日，浚县动物卫生监督所经集体研究，27日作出了35号行政处罚决定书。决定书载明：“依据《中华人民共和国动物防疫法》第七十八条和《河南省畜牧系统〈中华人民共和国动物防疫法〉行政处罚载量标准》作出对李自学处以罚款105750元（货值235000元×45%=105750元）的行政处罚。”李自学不服，提起行政诉讼，要求撤销浚县动物卫生监督所作出的35号行政处罚决定书。河南省浚县人民法院一审认为，浚县动物卫生监督所在对李自学行政处罚中，向李自学送达了事先处罚告知书，未向李自学专门送达听证的告知，仅告知了陈述、申辩权。李自学因病住院治疗，且已通过杨国红向其反映，但浚县动物卫生监督所未对李自学能否行使陈述、申辩权，如何行使陈述、申辩权，进行适当处理，致使李自学的陈述、申辩权、申请听证权无法正常行使。依法保护行政处罚相对人的陈述、申辩、申请听证权，是对被处罚人最基本的权利保障，也是程序公正的基本要求。故浚县动物卫生监督所作出的行政行为程序违法。浚县动物卫生监督所辩称其行政程序合法，不予采信。河南省浚县人民法院一审判决：撤销浚县动物卫生监督所作出的浚动监罚〔2019〕第35号行政处罚决定书。浚县动物卫生监督所上诉称：原判决认定缺乏事实依据，明显错误。1.李自学的起诉状没有就程序问题提出质疑，上诉人没有就程序问题进行答辩，一审法院开庭审理期间也没有对关键证人浚县畜牧局陈振帮副局长就这一问题做进一步调查核实，仅听了被上诉人儿媳杨国红的一面之词；2.上诉人与浚县畜牧局不能混为一谈，杨国红称其找陈振帮反映了，但上诉人始终没有见到过李自学和其口头委托人杨国红，其放弃陈述、申辩、申请听证权并不是因为上诉人工作不当造成的；3.上诉人送达给被上诉人的行政处罚事先告知书已经载明其有陈述申辩、（申请听证）的权利，已经将两项权利一并告知了被上诉人，不需要向被上诉人再专门送达听证的告知，原审判决简单地以行政处罚程序违法撤销上诉人作出的行政处罚决定，适用法律错误；4.行政处罚及行政诉讼的整个过程中，未见李自学或其委托人向上诉人或一审法院提供其住院的有关证明；5.善堂镇畜牧兽医站动检员在死猪理赔鉴定时，已对李自学的猪死亡原因作出判定，并非李自学所述没有一个人询问关于猪仔伤情原因，而且对其应履行企业主体责任告知的非常清楚。综上，上诉人作出的浚动监罚〔2019〕第35号行政处罚决定书事实清楚、证据充分、程序合法，不应被撤销。请求：1.撤销河南省浚县人民法院（2020）豫0621行初21号行政判决；2.改判驳回被上诉人的诉讼请求，维持上诉人作出的浚动监罚〔2019〕第35号行政处罚决定书。上诉人在提交上诉状时，一并提交了浚县畜牧局陈振帮职务证明、陈振帮证明及身份证复印件、投保生猪死因鉴定无害化处理证明及死猪照片、鹤壁市动物卫生监督所证明、浚县畜牧局出具适用法律文书正确的证明等5份附件，作为其下达浚动监罚告〔2019〕第35号行政处罚事先告知书的证据。其在二审期间提交5份材料违反《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的规定，本院不予采纳和评判。李自学辩称，上诉人对其进行处罚，程序存在严重违法之处。1.《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条明确规定了行政相对方对行政行为依法享有陈述、申辩的权利。结合本案，在行政处罚事先告知书于2019年9月23日作出并送达李自学后，李自学因病就医，无法行使法定的陈述、申辩权利，便委托儿媳杨国红向陈振帮副局长反映此事，而陈振帮本身就是负责处理本案的行政机关的负责人，上诉人仍然以李自学放弃陈述、申辩权为由，继续作出对其行政处罚的决定，实际上是剥夺了行政相对方的法定陈述、申辩的权利，亦与行政处罚法第十二条的规定相违背。2.根据行政处罚法的条文设定及规定，事先告知程序和听证程序是相互独立的两项程序，应当分别进行。就本案而言，上诉人对李自学处罚105750元，数额较大，属于应当依法告知有关听证的权利的情形。上诉人在作出行政处罚决定前，虽告知了李自学可以在三日内向上诉人进行陈述申辩、（申请听证）等权利，但并没有作出听证告知书向被上诉人送达，其作出的处罚告知并不能替代听证告知程序，上诉人的做法实质上剥夺了被上诉人的听证权利，显属程序违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。另查明，浚动监罚告〔2019〕第35号行政处罚事先告知书载明“经调查，你经营、运输依法应当检疫而未经检疫仔猪的行为，违反了《中华人民共和国动物防疫法》第25条第3项之规定。……根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，你可在收到本告知书之日起三日内向本机构进行陈述申辩、（申请听证），逾期不陈述申辩、（申请听证），视为你放弃上述权利。”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本案被诉行政行为是浚县动物卫生监督所作出浚动监罚〔2019〕第35号行政处罚决定书，二审将对该行为进行全面审查。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。李自学作为长期从事生猪养殖的农户，对仔猪需取得检疫合格证明、耳标应当明知，其在交易中存在一定的过错，且在二审庭审中自认购买仔猪是打算养大后出售，实际是用于经营。李自学对其用三辆农用三马机动车将仔猪运回其猪场的事实亦无异议。浚县动物卫生监督所以“经营、运输未经检疫的仔猪”为由，依据《中华人民共和国动物防疫法》第七十八条的规定对李自学进行处罚，于法有据，但其参照《河南省畜牧系统行政处罚裁量标准》，认定李自学的违法行为为“严重”，对李自学罚款105750元过重。首先，从浚县动物卫生监督所的询问笔录中可知，李自学在购买时主动向卖方索要了检疫合格证明等，尽到了自己的注意义务，李自学买入仔猪的第二天，仔猪便开始接连死亡，其没有将未经检疫的仔猪投入市场，经营行为未实际发生，社会危害程度较轻，仔猪死亡还导致了李自学本身饲养的大猪死亡，李自学损失惨重。其次，李自学将仔猪运回猪场，属于购买行为的附随与延续，符合生活常理，与生产流通领域具有盈利性的货物运输有所不同，情节轻微。另外，《河南省畜牧系统行政处罚裁量标准》系河南省畜牧系统的内部规定，不具有法律法规性质，不是人民法院审理行政案件必须适用的法律规范，对其证明力，本院不予采纳；依据《中华人民共和国动物防疫法》的规定，卖方作出首次经营销售必须应尽到注意义务，浚县动物卫生监督所应对违法行为进行源头治理，仅对买方李自学进行处罚，显属不当。故被诉行政行为应当予以撤销并重新作出，浚县动物卫生监督所在重新作出行政处罚时应对上述情节予以全面考虑。经审查，浚县动物卫生监督所在行政处罚事先告知书中告知了李自学可以“进行陈述申辩、（申请听证）”，从字面上理解已经告知其申请听证权，虽然对李自学的罚款数额较大，未向李自学专门送达听证的告知，程序上存在瑕疵，但是不足以导致被诉行政行为被撤销的后果。一审以被诉行政行为程序违法判决撤销，理由不当，本院予以指正。综上，浚县动物卫生监督所的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审认定事实不清，裁判理由不当，部分予以改判。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持河南省浚县人民法院（2020）豫0621行初21号行政判决，即“撤销浚县动物卫生监督所作出的浚动监罚〔2019〕第35号行政处罚决定书”；二、责令浚县动物卫生监督所自判决生效之日起在法定期限内重新作出行政行为。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由上诉人浚县动物卫生监督所负担。本判决为终审判决。审判长  孙长付审判员  孙志强审判员  魏方方二〇二〇年十二月二日法官助理王凤欢书记员骆晓璐本案引用的法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；二、《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。