吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终265号 上诉人（一审原告）：刘桐麟，汉族，现住吉林省洮南市。 被上诉人（一审被告）：洮南市人民政府，住所地吉林省洮南市新发路北。 法定代表人：纪刚，市长。 委托代理人：邱传玉，洮南市房屋征收经办中心主任。 委托代理人：王路，洮南市房屋征收经办中心法制科科长。 被上诉人（一审被告）：白城市人民政府，住所地吉林省白城市文化东路1号。 法定代表人：李明伟，市长。 委托代理人：王嗣玉，白城市司法局副局长。 委托代理人：纪强，白城市司法局科长。 上诉人刘桐麟与被上诉人洮南市人民政府、白城市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服吉林省白城市中级人民法院作出的（2020）吉08行初14号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 刘桐麟诉称，2019年7月15日，洮南市人民政府作出洮政房征补［2019］213号房屋征收补偿决定，决定征收刘桐麟合法房产，刘桐麟认为该房屋征收补偿决定程序、实体均有违法之处，向白城市人民政府提出行政复议申请，白城市人民政府作出白政复决字［2019］50号行政复议决定书，维持了［2019］213号房屋征收补偿决定。刘桐麟向法院提起行政诉讼，请求依法撤销该房屋征收补偿决定及行政复议决定。（一）洮南市人民政府洮南市人民政府作出的征收决定违法。1.刘桐麟回迁安置房屋所在地块区域建设项目不仅仅为棚户区改造，而是具有盈利性，不完全符合公共利益需要确实征收的条件。2.洮南市人民政府没有提交征收部门书面确认的拟征收范围的用途符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的证明，没有提供城乡规划部门书面确认的拟征收范围用地符合城市总体规划要求的证明，没有提供市国土资源部门书面确认的拟征收范围内土地用途符合土地利用总体规划要求的证明。（二）洮南市人民政府作出的征收补偿决定违法。1.洮南市人民政府作出的房屋征收补偿决定实体违法。（1）评估机构的产生不符合法律规定。就洮南市人民政府提交的证据看，洮南市人民政府没有严格按照法律规定进行评估机构的选定，其自行委托的评估机构不具备合法性，在此基础上完成的评估报告不具备合法的前提基础。（2）评估报告中评估对象不全面、不客观，违背了全面、客观、公正的评估原则。存在遗漏被征收对象、评估对象不清，评估测量面积与实际面积存在差异。（3）评估机构应采用市场法和收益法对被征收人的房屋进行评估。（4）洮南市人民政府没有按照法律规定，对刘桐麟房屋的分户的初步评估结果依法公示并进行现场解释和修正工作。（5）评估价格严重低于市场价格，不具备合理性。（6）洮南市人民政府依据已经失效的房屋征收估价报告，作出的房屋征收补偿决定违法。2.洮南市人民政府作出的房屋征收补偿决定程序违法。洮南市人民政府工作人员对刘桐麟的房屋进行测量时，与刘桐麟房屋实际面积不符，刘桐麟告知洮南市人民政府处工作人员，洮南市人民政府工作人员一直说重新给刘桐麟测量，但是一直不来测量，最后等到评估公司也黄了，洮南市人民政府对刘桐麟的征收行为存在多处违法。综上，洮南市人民政府作出的房屋征收补偿决定认定事实不清、程序违法、违反公平、公正的原则，请法院依法撤销该决定。故起诉请求：1.撤销洮政房征补［2019］213号房屋征收补偿决定；2.撤销白政复决字［2019］50号行政复议决定；3.由二被告承担本案诉讼费。 洮南市人民政府辩称，（一）被答辩人提出案涉征收决定违法与事实不服。答辩人在作出征收决定前，已组织相关职能部门参加的会议，经审查该征收项目符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并进行社会稳定风险评估论证和科学认证，且资金足额到位、专户专储、专款专用。2018年5月30日，洮南市人民政府作出征收决定，对TN-D-09-01、TN-D-09-02、TN-D-09-03号地块（以下简称团结2号地块）范围内房屋实施依法征收，被答辩人的房屋在该征收范围内。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《洮南市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》及相关法律、法规之规定，2018年4月20日，答辩人作出团结2号地块国有土地上房屋征收补偿方案，并在该征收区域内张贴公告，同时在市政府网站予以公示，向该征收区域居民及社会公众征求意见，且在公示期间内以问卷调查的形式，向该征收区域居民调查了是否同意该补偿方案及征收意见，调查结果为：征收总户数108户，同意户数为90户，未提交户数为18户。刘桐麟在洮南市国有土地上房屋征收补偿方案意见反馈单填写同意补偿方式规定事项。证明答辩人严格遵循决策民主的原则。（二）被答辩人提出案涉征收补偿决定实体与程序均存在违法与事实不符。答辩人在征收项目现场办公室公示栏张贴《国有土地上房屋征收与补偿条例》《洮南市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、团结2号地块国有土地上房屋征收决定、选定房屋征收评估机构的公告、被征收人选择房屋征收评估机构的公告及该征收区域被征收房屋的测绘报告、鉴定书、评估报告单。证明答辩人在实施征收过程中，严格遵循程序正当、结果公开原则。说明被答辩人在知道征收政策及补偿标准的前提下，并未按相关规定主张自己的权利及提出不同的意见。2018年5月21日，征收部门在该征收地块几处醒目地点张贴了关于选定房屋征收评估机构的公告，主要内容：一是告知被征收人选定评估机构方法是以少数服从多数的原则；二是提供五家评估机构，让被征收人自行选择。同时以问卷调查的方式向全体被征收人发放了自愿选择房屋征收评估机构确认单，依据调查结果95%的被征收人选择洮南市团结房地产估价有限责任公司。2018年6月8日，征收部门在该征收地块几处醒目地点张贴了关于被征收人选择房屋征收评估机构的公告，告知被征收人选择评估机构的结果。刘桐麟自愿选择的是洮南市团结房地产估价有限责任公司。根据《洮南市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十条之规定：被征收人对评估报告有异议的，可在收到评估报告之日起10日内，向作出评估报告的原房地产价格评估机构申请复核。房地产评估机构应在10日内出具复核结果并送达。刘桐麟在规定的时间内并未提出不同意见。综上所述，在确定的签约期限内，房屋征收部门与刘桐麟未能达成征收补偿安置协议。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。答辩人作出的洮政房征补［2019］213号房屋征收补偿决定有事实和法律依据，请法院驳回刘桐麟的诉讼请求。 白城市人民政府辩称，刘桐麟认为洮政房征补［2019］213号房屋征收补偿决定存在违法之处。经答辩人在行政复议阶段查实：（一）刘桐麟有产权证的房屋两处：结构为土平，用途为住宅，非临街，建筑面积分别为48.84平方米（实测47.67平方米）、24.42平方米（实测22.46平方米）。院内有主房东接土平结构无产权证房屋，建筑面积为17.89平方米。附房七处：建筑面积分别为98.30、22.18、33.28、4.60、6.67、2.80、1.70平方米。2018年4月20日，被申请人作出TN-D-09-01、TN-D-09-02、TN-D-09-03号地块国有土地上房屋征收补偿方案，并在该征收区域内张贴公告，在市政府网站予以公示、以问卷调查形式向该征收区域居民调查是否同意该补偿方案及征求意见。征收总户数108户，同意户数为90户，未提交户数18户。刘桐麟在洮南市国有土地上房屋征收补偿方案意见反馈单（编号：NO.79）上填写同意补偿方案，选择产权调换补偿方式；（二）洮南市人民政府组织相关部门入户实地踏查，出具认定及处理意见，依法委托房地产测绘机构和评估机构进行测量和评估，严格遵循结果公开原则，在现场办公室对被征收房屋的测绘报告、鉴定书、评估报告单予以公示。刘桐麟在知道补偿标准的前提下，未主张自己的权利及提出不同意见；（三）刘桐麟被征收房屋中面积为33.28平方米和98.30平方米的两处房屋虽被用作居住房屋和车库，但均无房屋产权证；（四）洮南市发展和改革局文件《关于对市住建局棚户区改造项目地块协助调查的复函》、洮南市自然资源局文件《关于对市住建局11个地块协助调查的复函》、洮南市城市规划管理处《关于洮南市TN-D-09-01、TN-D-09-02、TN-D-09-03地块棚户区改造符合的回函》证明洮南市人民政府作出的房屋征收补偿决定符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；（五）洮南市人民政府提供的补偿方案论证会签到表、洮南市棚户区项目TN-D-09-01、TN-D-09-02、TN-D-09-03号地块（原103号地）房屋征收补偿方案论证会结论意见、洮南市TN-D-09-01、TN-D-09-02、TN-D-09-03号地块（原103号地）房屋征收与补偿方案论证会纪要、洮南市TN-D-09-01、TN-D-09-02、TN-D-09-03号地房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告证明洮南市人民政府在作出房屋征收决定前，已经过社会稳定风险评估论证和科学论证；（六）中国农业发展银行洮南市支行的资金情况说明证明征收补偿费用已足额到位、专户专储、专款专用。综上，洮政房征补【2019】213号房屋征收补偿决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，答辩人维持该决定并无不当。 经一审法院审理查明：洮南市人民政府于2018年5月30日作出洮政房征［2018］2号洮南市人民政府国有土地上房屋征收决定，决定对TN-D-09-01、TN-D-09-02、TN-D-09-03号地块国有土地上房屋实施征收。刘桐麟的房屋在此征收范围内，在征收补偿方案确定的签约期限内，房屋征收部门未能与刘桐麟达成征收补偿安置协议。洮南市人民政府于2019年7月15日作出洮政房征补［2019］213号关于对刘桐麟房屋征收补偿决定。刘桐麟对房屋征收补偿决定不服，向白城市人民政府提起行政复议，白城市人民政府于2019年11月27日作出白政复决字［2019］50号行政复议决定书，维持了洮南市人民政府的房屋征收补偿决定。刘桐麟不服，向本院提起行政诉讼。 洮南市人民政府于2019年7月15日作出洮政房征补［2019］213号房屋征收补偿决定：（一）对被征收人补偿方式：实行房屋产权调换。（二）1.货币补偿：征收部门一次性支付给被征收人附房、附属设施及装潢找差征收补偿费金额人民币为97,329元，对被征收人院内果树价值征收补偿费金额人民币为100元，合计征收补偿费金额人民币97,429元（大写：玖万柒仟肆佰贰拾玖元整）。2.产权调换：产权调换房屋的地点被征收人可自行选择原址待建小区、建设花园小区、民强花园小区、富文花园小区、湖畔花园小区、育英花园小区，对其住宅房屋回迁安置住宅楼房分别为48.84平方米、45.00平方米，对其主房东接房屋按拆一平还一平回迁住宅楼房为17.89平方米，合计回迁安置住宅楼房为111.73平方米。被征收人可自行选择户型安置。预计回迁安置时间为签订协议之日起18个月后，如提前或延期回迁，以回迁公告时间为准。（三）搬迁补助费：签订协议后，房屋征收部门向被征收人一次性支付搬迁费人民币2,000元（大写：贰仟元整）。（四）临时安置费或者周转用房：选择产权调换的回迁安置房屋交付前，房屋征收部门按房屋征收每户（一个房屋产权证为一户）向被征收人支付临时安置费每月每户200元。被征收人不能自己解决过渡用房的，周转用房由房屋征收部门提供，但不支付临时安置费用，详见周转用房通知书。（五）搬迁期限：被征收人应自补偿决定送达之日起15日内搬迁。刘桐麟不服房屋征收补偿决定，向白城市人民政府申请行政复议，白城市人民政府于2019年11月27日作出白政复决字［2019］50号行政复议决定维持了洮政房征补［2019］213号房屋征收补偿决定。 一审法院认为，洮南市人民政府依法将涉案地块确定为棚户区改造地块，依法作出并公告了征收决定和征收补偿方案。在征收部门与刘桐麟不能协商达成补偿协议的情况下，洮南市人民政府就房屋征收补偿事宜作出征收补偿决定，具备法定条件。本案的争议焦点是洮南市人民政府洮南市人民政府作出的案涉征收补偿决定及白城市人民政府作出的复议决定是否合法。（一）关于评估机构选择合法性的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中房屋征收评估机构由洮南市人民政府组织被征收人按照少数服从多数原则投票，并根据绝大多数被征收人的意见，选定洮南市团结房地产估价有限责任公司作为本案房地产价格评估机构，洮南市人民政府选定评估机构的程序合法。刘桐麟提出评估机构选定程序违法的主张，本院不予支持。（二）关于刘桐麟主张98.30平方米和33.28平方米的房屋不应该按照附房进行评估补偿问题。根据《洮南市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十六条规定：“无房屋所有权证的房屋，但有规划、土地审批手续，并按照审批事项建设，符合审批位置、面积的被征收房屋，按照合法建筑补偿安置；征收前建成，未经登记、无所有权证的建筑物和构筑物，由征收部门会同相关部门依法进行鉴定，对于违反规定属尚可采取改正措施的建筑物、构造物，可适当给予货币补偿，确定为违法违章建筑的不予补偿，由相关职能部门依法拆除。”刘桐麟98.30、33.28平方米两处房屋无房屋所有权证，洮南市人民政府按照附房给予评估补偿并无不当。（三）关于评估方法选择的问题。刘桐麟认为评估机构应该采用市场法和收益法对房屋进行评估。《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条第一款规定：“注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。”案涉《估价报告》中载明，收益法适用于有收益或有潜在收益的房地产估价。上诉人被征收的房屋属于住宅性用房，故评估公司选取市场法、成本法进行评估并无不当。（四）关于评估报告评估价格是否合理的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。”第二十二条规定：“被征收人或者房屋征收部门对原房地产评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。”案涉房屋征收补偿评估报告中明确告知刘桐麟有提出书面申请复核评估的权利及期限。但刘桐麟未按照法定程序对上述评估报告书面申请复核、鉴定，且未提供相应的证据证实评估价格严重低于市场价格，洮南市人民政府将该评估报告作为被诉补偿决定的依据并未违反相关的法律规定。（五）关于案涉行政复议行为的合法性问题。刘桐麟对洮南市人民政府作出的征收补偿决定不服，向白城市人民政府申请行政复议，白城市人民政府受理其提出的行政复议申请后，经审查作出行政复议决定，并向各方当事人依法进行了送达。白城市人民政府作出的复议决定事实清楚，程序合法。综上，刘桐麟请求撤销案涉征收补偿决定及复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘桐麟的诉讼请求。案件受理费50元，由刘桐麟负担。 刘桐麟上诉称，被申请人合计回迁安置住宅楼111.73平方米完全没有考虑申请人原有房屋的现住，对其评估价值过低，进而导致其房屋补偿标准过低。被申请人早在2015年对申请人房屋实施过征收补偿，被申请人当时对申请人回迁安置面积是213.95平方米，时隔四年后却比四年前的回迁安置面积小，没有任何依据。2.上诉人98.30平方米和33.28平方米的房屋不应按照附房进行估补偿。原审法院以《洮南市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二六条的规定为无房屋所有权证，洮南市人民政府按照附房给予评估偿并无不当的理由不成立，上诉人的房屋系历史遗留下的房屋，并违章建筑。认定附房与房屋的使用性质不符。三、被上诉人作出房屋征收补偿决定书实体违法，原审法院就该实体违法错误并没有作出详细的调查。评估机构的产生不符合法律规定。就被上诉人提交的证据看，被上诉人没有严格按照法律规定进行评估机构的选定程序，其自行委托的评估机构不具备合法性，在此基础上完成的评估报告不具备合法的前提基础。评估报告中评估对象不全面、不客观，违背了全面、客观、公正的评估原则。存在遗漏被征收对象、评估对象不清，评估测量面积与实际面积存在差异。评估机构应采用市场法和收益法对被征收人的房屋进行评估。被上诉人没有按照法律规定，对上诉人房屋的分户的初步评估结果给与依法公示并进行现场解释和修正工作。评估价格严重低于市场价格，不具备合理性。被上诉人依据已经失效的房屋征收估价报告，作出的房屋征收补偿决定违法。请求撤销一审判决，支持刘桐麟的诉讼请求。 二审审理中，洮南市人民政府作出洮政房征补[2020]402号《洮南市人民政府关于对刘桐麟房屋征收补偿的补充决定》，内容为：一被征收人刘桐麟选择实行产权调换，其住宅房屋应调换住宅楼房合计为111.73平方米，征收人为被征收人提供产权调换的现有楼房，位于建设花园小区B6号楼2单元5层东侧，建筑面积为87.10平方米，由征收人给付被征收人调换差价为人民币89748元，该楼房为其预留，直至被征收人签订征收补偿协议为止。二、如征收人与被征收人刘桐麟达成征收补偿安置协议，被征收人也可以根据《洮南市人民政府关于对刘桐麟房屋征收补偿决定》的规定，自愿选择产权调换房屋的地点：原址待建安置小区、建设花园小区、民强花园小区、富文花园小区、湖畔花园小区、育英花园小区的其它安置楼源户型。本院二审查明的其他事实与原审查明一致，本院予以确认。 本院认为： 一、关于征收决定是否合法的问题。本案征收项目为棚户区改造项目，属于保障性安居工程建设项目，为公共利益需要，已经纳入该市国民经济和社会发展规划和年度计划，本案征收地块符合洮南市土地利用总体规划和城市总体规划。乾安县农业发展银行乾安县支行出具资金证明，该项目征收资金14400万元已获批，并已专户储存。征收决定不存在重大明显违法，为合法有效。 二、关于征收补偿决定是否合法的问题。 1.关于评估方法和评估程序的问题。洮南市人民政府依法发布圈定评估机构公告，确定五家评估机构为备选机构，后通过多数人选定的方式确定本案的评估机构为洮南市团结房地产估价有限责任公司。评估机构现场踏查后，运用市场法和成本法对不同的房屋进行评估。对案涉房屋的评估方法、评估程序合法有效。 2.关于房屋性质的认定是否正确的问题。刘桐麟上诉称98.30平方米和33.28平方米的房屋不应按照附房进行估补偿，应当按照主房进行补偿。《洮南市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十六条第二款规定：“征收前建成未经登记无所有权证的建筑物和构筑物由征收部门会同相关部门依法进行鉴定。对于违反规划属尚可采取改正措施的建筑物构筑物，可适当给予货币补偿，确定为违法违章建筑的不予补偿。”本案中，刘桐麟该两处房屋未经合法登记，且其用途分别为仓房和车库，不符合《洮南市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》《TN-D-09-01、TN-D-09-02、TN-D-09-03号地块国有土地上房屋征收补偿方案》确定按主房补偿的标准，故洮南市人民政府的该项认定并无不当。 三、白城市人民政府作出的案涉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。 综上，刘桐麟的上诉请求无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘桐麟负担。 本判决为终审判决。 审判长  许家娟 审判员  杜 鹃 审判员  吴先明 二〇二〇年十二月十八日 书记员  朱洪军