四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1876号 上诉人（原审原告）林近文，男，1954年12月30日出生，汉族，住四川省南江县。 被上诉人（原审被告）南江县人民政府。住所地：四川省南江县南江镇光雾山大道朝阳段6号。 法定代表人李善君，县长。 委托代理人贾尝文，南江县司法局工作人员。 委托代理人何长升，四川润方律师事务所律师。 原审被告南江县自然资源和规划局。住所地：四川省南江县光雾山大道朝阳段350号。 法定代表人张林，局长。 委托代理人刘代智，四川代智律师事务所律师。 上诉人林近文因诉南江县自然资源和规划局（原南江县国土资源局）、南江县人民政府（以下简称南江县政府）请求变更房屋征收补偿安置协议一案，不服四川省巴中市中级人民法院（2018）川19行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，南江县委、县政府为推进南江城市建设，改善县城群众的生产生活环境，决定对南江镇林家坝至中嘴桥段进行综合改造。2011年6月11日，南江县发展和改革局对南江县黄金片区建设项目立项进行了批复。2011年7月4日，南江县政府发布征收决定，对林家坝至中嘴桥段县城规划区内房屋实施征收。2011年8月24日，南江县政府办公室发出南府办〔2011〕77号《关于印发的通知》（以下简称77号文件），并印发《黄金片区建设工程征地搬迁补偿及安置方案》（以下简称《补偿安置方案》），该方案载明：1.黄金片区建设项目涉及南江镇朝阳村一社，黄金村一、二社和东榆镇华光村一社集体土地及部分国有建设用地；2.《补偿安置方案》明确了集体土地征收补偿、青苗和地上附着物的补偿安置，也规定了国有土地上房屋及其附属物的补偿安置，对农村居民的房屋和城镇居民房屋及附属物补偿采取货币补偿与产权调换两种方式；3.《补偿安置方案》确定光雾山大道林中路段的临路住宅的补偿安置实施细则由南江镇人民政府另行制定；4.《补偿安置方案》还明确了相关单位的工作职责，其中第十条第（一）项规定“原南江县国土资源局负责集体土地的征收补偿和安置工作；南江县住房和城乡建设局负责国有土地上的房屋征收补偿和安置工作”。2011年9月21日，中共南江县委办公室、南江县政府办公室联合印发了《关于成立黄金新城建设领导小组的通知》，该领导小组下设南江县黄金新城管理办公室（以下简称黄金办），由时任南江县住房和城乡建设局正科级干部魏德礼为办公室主任，南江县住房和城乡建设局原拆管办主任何浩为副主任，并从相关部门、乡镇抽调人员集中办公，具体负责黄金新城建设协调服务工作。2011年9月23日，南江镇人民政府作出南镇府发〔2011〕62号《关于印发的通知》（以下简称62号文件），其印发的实施细则明确了搬迁房屋的安置位置，即沿林中路（含殡仪馆大道）临路门面房安置划分三点，中嘴桥至雷坡石加油站，雷坡石加油站至回双桥，回双桥至原林家坝收费站，实施补偿时分点就近安置。2011年11月11日，南江县政府授权南江县土地储备中心（以下简称土储中心）负责办理县城、集镇、园区规划范围内土地收购、储备、融资等前期开发整理、基础建设工程项目等相关事宜。2012年6月1日，土储中心为甲方，林近文为乙方，双方签订了《黄金新城三期房屋征收补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》），主要内容为：因黄金新城建设需要，甲方征收乙方的房屋及附属物，并根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《补偿安置方案》的规定，经甲乙双方协商，达成协议。该协议对征收房屋结构及面积、安置方式、补偿费用及支付方式、安置地点及顺序、产权调换面积找补、安置房及门市标准、违约责任等均作了明确约定。其中第二条“安置方式约定：1.产权调换，乙方住房安置面积370.54平方米，自愿安置在B区，合计安置面积370.54平方米”。该协议除甲、乙双方签字盖印外，黄金办加盖了印章，黄金办主任魏德礼、拆迁组长谭彪、拆迁工作人员石雯等在协议上签名。 一审同时查明，林近文原房屋占地系黄金村一社集体土地，2011年12月31日，四川省人民政府对南江县2011年第3批城市建设用地进行了批复，南江县南江镇黄金村一社集体土地转为建设用地。 一审另查明，甲、乙双方签订的《补偿安置协议》第三条约定的补偿费用已支付，林近文房屋已被拆除。林近文认为根据77号文件及62号文件，自己应该就近安置在中嘴桥至雷坡石加油站片区，而不是安置在协议中的B区，于是起诉到法院要求变更协议内容。一审庭审中，林近文当庭陈述，仅对协议的安置地点有异议，对协议的其他内容无异议。 一审法院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人和其他组织协商订立的房屋征收补偿协议，属于行政协议的范畴，双方在协议订立、履行、变更和解除过程中发生争议提起诉讼，人民法院应当作为行政案件受理。本案中林近文因其房屋被征收，与土储中心签订《补偿安置协议》后，双方已按协议内容部分履行。现林近文对协议中房屋的安置区域提出异议，要求变更。本案争议焦点为：双方签订的《补偿安置协议》确定的安置地点“B区黄金桥”是否符合当时的文件规定，该协议是否系当事人的真实意思表示，林近文要求变更安置在C区的理由是否成立；本案被告是否适格。 一、关于双方签订的《补偿安置协议》确定的安置地点“B区黄金桥”是否符合当时的文件规定，该协议是否系当事人的真实意思表示，林近文要求变更安置在C区的理由是否成立的问题。林近文认为根据77号文件及62号文件，其应该安置在中嘴桥至雷坡石加油站片区即C区，而不是安置在协议中的B区。62号文件的印发时间是2011年9月23日，是在林近文与土储中心签订协议之前，该文件印发的对象为“黄金村、林家坝社区、朝阳社区、镇属相关单位”，林近文原房屋所在地属上述范围内，签订协议时在场的工作人员出庭作证证实，参与拆迁的工作人员对涉及拆迁的文件进行了统一的学习培训，并向被拆迁户进行了宣讲。同时，也在公示栏进行了公示。从62号文件规定看，该文件虽主要针对黄金新城临路门面房的补偿安置，但该文件第五条规定，分点对临路的门面房与住房同步，也即住房的安置与门面房的安置分点一致，62号文件将安置位置划分为三点实际为三段，安置原则实行分点就近安置。从双方签订的《补偿安置协议》来看，协议中的安置地点分为A、B、C三个待选区域，也即签订协议时A、B、C三个区域已作划分，可以选择。经现场查看，林近文原房屋坐落于中嘴桥至雷坡石加油站之间，但距离安置地点B区较近，林近文选择安置在B区，并与土储中心签订协议，并不违反法律、法规和当时政策文件之规定。关于林近文提出参与拆迁的工作人员没有宣讲62号文件，导致其存在重大误解、选择安置在B区违反其真实意思表示的问题。林近文诉称未对其宣讲62号文件与参与拆迁的工作人员出庭证实的内容不一致，同时，也与南江县政府出示的公示栏照片不相吻合，对其说法不予采信。对于其称存在重大误解，选择安置在B区违反其真实意思表示请求予以变更的问题。首先，62号文件是在林近文与土储中心签订协议之前印发；其次，该文件的相关内容参与拆迁的工作人员向林近文进行了宣讲，同时，公示栏也进行了公示。故林近文现提出存在重大误解、违反其真实意思表示的理由不能成立，不予支持。 二、关于本案被告是否适格的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”。本案中，对黄金新城片区土地的征收补偿和安置工作，南江县政府虽以77号文件确定，原南江县国土资源局负责集体土地的征收补偿和安置工作，南江县住房和城乡建设局负责国有土地上的房屋征收补偿和安置工作，但在实际征收补偿安置过程中，相关征收部门并未具体实施，而是由南江县委办公室和南江县政府办公室共同成立的黄金新城建设领导小组下设的黄金办负责房屋征收与补偿的具体工作，并由黄金办在《补偿安置协议》上签字盖章。黄金办实施的该行政行为是根据南江县政府的安排，而非征收部门的授权或者委托，黄金办属临时机构，不具有独立承担责任的能力，其以自己的名义作出的行政行为，当事人不服提起诉讼的，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，应当以组建该机构的行政机关为被告，即南江县政府为本案适格被告。土储中心在2011年与林近文签订协议时，并非独立的行政主体，其三定方案尚未公布，不能独立对外承担责任，其根据南江县政府的授权作为甲方与林近文签订《补偿安置协议》的行为后果应由委托的机关南江县政府承担，故南江县政府应为本案适格被告。 综上，林近文要求变更协议安置地点的理由不成立，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回林近文的诉讼请求。 林近文不服，上诉称：一审判决认定事实不清，未予认定关键证据。请求二审法院撤销一审判决，依法改判；判令南江县政府承担本案一、二审诉讼费。 南江县政府答辩称：南江县政府的征收行为合法、合规；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 南江县自然资源和规划局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审判决记载了各方当事人提交的证据及对证据的质证意见。经审查，各方当事人提交的证据符合行政诉讼证据有关真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为南江县政府是否存在故意隐瞒安置还房政策导致林近文违背真实意思签订《补偿安置协议》。首先,参与拆迁的工作人员在一审中出庭证实在签订《补偿安置协议》前对62号文件等安置政策进行了入户宣传,且与南江县政府提供的在公示栏公示62号文件的照片相互印证。林近文主张南江县政府提供的公示照片不能达到证明目的,本院认为,该照片虽未显示拍摄时间,但该照片能够与参与拆迁的工作人员在一审中出庭所作陈述相互印证,故本院对林近文的主张不予支持。其次,62号文件核心内容为沿林中路(含殡仪大道)临路门面房安置划分三点,中嘴桥至雷坡石加油站,雷坡石加油站至回双桥,回双桥至原林家坝收费站,实施补偿时分点就近安置。《补偿安置协议》约定林近文安置地点在B区,并未违背62号文件,符合就近安置原则。现有证据能够证明南江县政府在签订《补偿安置协议》前对62号文件等安置政策进行了宣传告知,且林近文知道或应当知道该安置政策内容。故本院对林近文关于南江县政府存在故意隐瞒安置还房政策导致其违背真实意思表示签订《补偿安置协议》的意见不予采纳。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回林近文的诉讼请求并无不当。林近文要求撤销一审判决的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人林近文负担。 本判决为终审判决。 审判长  毛学龙 审判员  王凤红 审判员  蒋 茜 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  廖珍珑