贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1210号上诉人（一审原告）石阡县本庄镇界牌村干沟村民组。负责人罗永付，组长。上诉人（一审原告）石文强，男，汉族。被上诉人（一审被告）石阡县人民政府，住所地贵州省石阡县佛顶山大道行政综合大楼3楼。法定代表人田运栋，县长。委托代理人刘定荣。委托代理人冯玻，贵州敬典律师事务所律师。被上诉人（一审被告）铜仁市人民政府，住所地贵州省铜仁市碧江区花果山20号。法定代表人陈少荣，市长。委托代理人吴承芬。一审第三人石阡县聚凤乡高原村四组。负责人周发廷，组长。一审第三人曾凡学，男，仡佬族。上诉人石阡县本庄镇界牌村干沟村民组（以下简称界牌村干沟组）、石文强因与被上诉人石阡县人民政府（以下简称石阡县政府）、铜仁市人民政府（以下简称铜仁市政府）及一审第三人石阡县聚凤乡高原村四组（以下简称高原村四组）、曾凡学林业行政裁决及行政复议一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2020）黔06行初53行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，界牌村干沟组、石文强与高原村四组、曾凡学争议的“吹大顶”位于石阡县，其四至东至本庄大弯，西至吕国明土，南至本庄老寨山林，北至吕姓分水。争议山为林地，中间有部分林地曾被开挖出来用作耕地，蔡明礼曾耕种过开挖出来的呈椭圆状的土地。界牌村干沟组、石文强与高原村四组、曾凡学之间的争议在于“蔡明礼干子”，双方均主张“蔡明礼干子”靠近对方一侧。石文强持有其父石光照1954年《土地房产所有证》，该证载明：“吹大顶”山林，四至为东至本主、南至分水岭、西至蔡明礼干子、北至吕姓分水；石光照第一轮林木承包清册记载：“吹大顶”，四至为上分水、下土边、左各二坟、右河沟；石文强第二轮土地承包证记载：“吹大顶”林地，四至为东至土后坡、南至小湾、西至土边、北至河沟上。曾凡学持有第一轮林木承包证及清册记载：地名“吹大顶”，四至为上至界牌边界岩贤、下至何忠华自留山边界、左至吕国明自留山边界、右至茶场边界；第二轮土地承包证记载：地名“吹大顶”，四至为上干沟边界、下何忠华土边、左吕国明林界、右茶场边界；曾凡学的《集体山林管理证》记载：地名“吹大顶”，四至为上至干沟界、下至宗华边界、左国有边界、右茶山边界。《石阡县马屯公社山林“三定”登记册》记载：高原大队4生产队，“吹大顶”责任山，四至为上接界牌边界，下何中华边界，左吕国民自留山边界，右茶山边界。因边界管理不清发生权属争议纠纷，干沟组提出确权申请。石阡县政府经调查取证、现场踏勘、组织调解未果后于2018年5月31日作出石府处〔2018〕4号《林木林地权属争议处理决定书》。界牌村干沟组、石文强不服该处理决定，向铜仁市政府申请复议。铜仁市政府认为石阡县政府依据《土地权属界限协议书》，违反《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第十一条第二款之规定，将争议地所有权明确给高原村四组的处理决定，证据不足；同时，在使用权主张人（申请人石文强）、所有权主张人（申请人界牌村干沟组）均提出确权申请的情况下，石阡县政府作出的处理决定仅明确了所有权而未明确使用权，存在明显不当。铜仁市政府于2018年9月3日作出铜府行复决字〔2018〕39号《行政复议决定书》，撤销石府处〔2018〕4号《林木林地权属争议处理决定书》，责令石阡县政府重新作出具体行政行为。石阡县政府重新调查取证后于2020年1月16日作出石府处〔2020〕1号《林木林地权属争议处理决定书》（以下简称1号处理决定），按照便于管理的原则将争议地均分为二，靠近茶山一侧属于聚凤高原村四组所有，由曾凡学管理使用；靠近本庄一侧属于本庄镇界牌村干沟组所有，由石文强管理使用。界牌村干沟组、石文强不服申请行政复议，铜仁市政府受理复议申请后，向界牌村干沟组、石文强送达行政复议申请补正通知书、行政复议受理通知书、向石阡县政府送达提出行政复议答复通知书、向高原村四组、曾凡学送达了第三人参加行政复议通知书。经书面审查，铜仁市政府认为，争议双方都无有效证据证明“蔡明礼干子”在其所有权、使用权证范围内，石阡县政府按照公平、合理、有利生产管理和林地资源的综合开发利用原则，将争议山所有权和使用权处理均分为二，靠近茶山一侧属于聚凤乡高原村四组所有，由曾凡学管理使用；靠近本庄一侧属于本庄镇界牌村干沟组所有，由石文强管理使用，符合法律规定。遂于2020年4月17日作出铜府行复决字〔2020〕31号《行政复议决定书》（以下简称31号复议决定），维持石阡县政府1号《处理决定》。一审另查明，界牌村干沟组在石阡县政府调查取证过程中，界牌村干沟组组长陈述，由于当时填证没有填清楚，双方的边界也说不清楚，将案涉争议林地一分为二，双方各半较为公平。一审法院认为，本案审查的重点为石阡县政府作出的案涉行政处理决定及铜仁市政府作出的复议决定的合法性。《贵州省林地管理条例》第二十条第三项规定：“处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并遵守下列规定：……（三）争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理。”《林木林地权属争议处理办法》第七条第一项、第二项规定：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证。”第十一条规定：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”本案争议地“吹大顶”，界牌村干沟组、石文强提交了石光照1954年石阡县政府颁发的《土地房产所有证》，高原村四组、曾凡学提交了“林业三定”时期《石阡县马屯公社山林“三定”登记册》及其他证据。但双方提交的证据均无法认定“蔡明礼干子”的具体位置。经庭审核实，蔡明礼曾耕种的土地在争议林地中间呈椭圆形状，双方均主张“蔡明礼干子”是靠近对方边界一侧。石阡县政府按照公平、合理、有利生产管理和林地资源的综合开发利用原则，将争议山所有权和使用权处理均分为二，靠近茶山一侧属于聚凤高原村四组所有，由曾凡学管理使用；靠近本庄一侧属于本庄镇界牌村干沟组所有，由石文强管理使用，是石阡县政府的法定职权。其作出的案涉处理决定，事实清楚，程序合法。铜仁市政府受理复议申请后，按照规定向当事人送达相关文书，充分保障了各方当事人的复议陈述、举证权利，并依法审查了石阡县政府提交的证据材料，其作出的31号复议决定程序合法。因此，界牌村干沟组、石文强诉请撤销石阡县复议决定的理由不能成立，不予支持。综上，界牌村干沟组、石文强的诉讼请求不能成立。依照《贵州省林地管理条例》第二十条第三项、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条之规定，判决驳回界牌村干沟组、石文强的诉讼请求。上诉人界牌村干沟组、石文强不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判争议地所有权属界牌村干沟组、使用权属石文强，一、二审诉讼费、鉴定费由被上诉人承担。其主要理由为：1.一审判决认定事实错误，对上诉人不公。一审判决采信被上诉人的说辞，对上诉人的土地权源性证据《土地房产所有证》未置可否，对处理决定是否合法合理未加分析，有本末倒置的错误。2.一审程序有重大缺失。上诉人起诉便提交了《鉴定证据申请书》，申请鉴定《土地权属界线协议书》，一审未鉴定不负责任。3.一审判决适用法律法规错误。在石阡县政府明确的争议地范围，第三人没有一份证据能涵盖，对于争议地，上诉人有有效证据，而第三人无有效证据。被上诉人石阡县政府、铜仁市政府在二审法定期限内未提出书面答辩意见。一审第三人高原村四组、曾凡学在二审法定期限内未提出书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审认定石文强第二轮土地承包证记载的“吹大顶”林地东至土后坡的事实不当，应认定为东至土后坎。本院认为，本案的争议焦点是1号处理决定和31号复议决定的合法性。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。根据上述规定，石阡县政府具有作出被诉处理决定的职权，铜仁市政府具有作出被诉复议决定的职权。《贵州省林地管理条例》第十九条规定，尚未取得林权证或者对林权证有争议的，下列材料可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料：（一）县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证、各级人民政府依法批准使用土地的文件；（二）各级人民政府以及有关行政主管部门批准建立林场、苗圃场、自然保护区的文件或者设计任务书；（三）林地承包经营合同；（四）当事人之间依法达成的协议书；（五）争议各方所在地人民政府或者共同的上级人民政府处理争议的协议、决定和附图；（六）其他证明林地权属的材料。《林木林地权属争议处理办法》第六条、第七条、第八条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；（六）人民法院作出的裁定、判决。土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；（二）土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。根据上述规定，处理林权争议，通常应以县级以上人民政府依法核发的林木、林地所有权或者使用权证书为准。县级以上人民政府依法颁发的土地使用权证、林地承包经营合同等材料，可作为处理林权争议的依据。土地改革时期人民政府依法颁发的土地证一般情况下不能作为现在确定集体所有林地的依据，但并非不可作为确定个人享有林地、林木使用权的依据。此外，能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证，亦可作为处理林权争议的参考依据。本案中，上诉人一方为主张争议林地权属，提供了土地改革时期人民政府颁发的《土地房产所有证》、1984年《石阡县乐桥乡界牌农业社林木承包登记清册》以及1999年石阡县政府颁发的《土地承包经营权证》等材料。第三人一方为主张争议地权属，提供了1982年《石阡县马屯公社山林“三定”登记册》、1983年《石阡县集体山林管理证》、1984年《石阡县马屯乡高原农业社林木承包登记清册》及《土地、林木、荒山、水面承包合同书》、1999年石阡县政府颁发《土地承包经营权证》等材料，1号处理决定既未核实上述材料的真实性、合法性及关联性，又未核实上述材料的制作主体，并逐一分析上述材料能否作为处理林权争议的依据或参考依据，即以上述材料属管理使用权争议依据不能作为所有权争议的有效证据为由，依照《贵州省林地管理条例》第二十条第三项之规定作出1号处理决定，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误。林木林地权属争议处理决定本身即是为了定纷止争，但1号处理决定仅明确争议地所有权及使用权由争议双方各享有一半，未明确界限及四至，且未附林木林地权属界至图，不利于化解争议，明显不当。此外，根据在案证据，争议地内或有他人曾耕种过的土地，1号处理决定未查明他人对该地是否还享有使用权，即迳行将该地一并纳入争议地进行处理，有损害他人合法权益的可能，程序不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项、第六项之规定，1号处理决定依法应予撤销，31号复议决定维持1号处理决定，依法亦应一并撤销。综上，上诉人界牌村干沟组、石文强的部分上诉请求成立，依法应予支持。一审判决认定主要事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项、第六项及第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2020）黔06行初53号行政判决；二、撤销石阡县人民政府石府处〔2020〕1号《林木林地权属争议处理决定》；三、撤销铜仁市人民政府铜府行复决字〔2020〕31号《行政复议决定书》；四、由石阡县人民政府于本判决生效之日起六个月内重新作出处理决定。一、二审案件受理费共计100元，由石阡县人民政府、铜仁市人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  陈显杰审判员  孟 婷审判员  柏龙金二〇二〇年十二月二十五日法官助理刘畅书记员冀凌馨