广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2108号上诉人（原审原告）：广州从化莱茵水岸教育投资有限公司。住所地：广州市从化区×××逸泉山庄大B区粤明二径7号自编201房。法定代表人：戚武平，董事长。委托代理人：何湘晖，北京德和衡（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市从化区教育局。住所地：广州市从化区××××××××××。法定代表人：何敏然，局长。出庭负责人：陆敬强，副局长。委托代理人：钟声文，该局工作人员。委托代理人：吴永大，广东韬策律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市教育局。住所地：广州市越秀区××××××。法定代表人：陈爽，局长。委托代理人：周诗根，该局工作人员。委托代理人：郝岳华，广东海云天律师事务所律师。上诉人广州从化莱茵水岸教育投资有限公司（以下莱茵水岸教育公司）因与被上诉人广州市从化区教育局（以下简称从化区教育局）、广州市教育局（以下简称市教育局）办学行政许可及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初334号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2020年11月4日进行了二审庭询。上诉人莱茵水岸教育公司的委托代理人何湘晖，被上诉人从化区教育局的负责人陆敬强、委托代理人钟声文、吴永大，被上诉人市教育局的委托代理人周诗根、郝岳华均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年10月24日莱茵水岸教育公司向从化区教育局城东教育指导中心提交关于民办幼儿园筹设申请书，拟筹办广州市从化区×××××××，幼儿园性质为从事教育事业的民办企业法人单位。同时莱茵水岸教育公司提交了营业执照、法定代表人身份证明、无犯罪记录证明书、企业名称自主申报告知书、意见书、商铺租赁合同（由兴利房地产公司将位于广州市从化区××××××××××××××××××自编C铺、102铺、103铺、104铺、204铺、209铺、210铺、211铺建筑面积共计1452.38平方米出租给莱茵水岸教育公司经营商业性教育培训，租赁期为2018年6月1日至2030年5月31日）、房屋的不动产权证复印件等资料。2018年12月24日从化区教育局收到上述申请书，于同年12月29日组织评审小组对莱茵水岸教育公司拟筹设的上述幼儿园进行现场评审，评审小组评审意见为：一、产权清晰，楼层建筑有租赁合同，户外活动场地没有相关资料；二、需要举办者提供户外活动场地产权、租赁资料。莱茵水岸教育公司一直未提交户外活动场地的产权资料或证明，且坚持认为租赁的10套房屋不动产权证能证明建筑区划内的案涉土地属于兴利房地产公司单独所有，能作为筹设幼儿园的户外活动场地产权证明。2019年6月6日，从化区教育局作出从教函〔2019〕143号《关于从化区莱茵水岸幼儿园有限公司筹设申请的复函》，告知：由于莱茵水岸教育公司没有按规定提供户外活动场地的权属资料，没达到筹设的标准要求，不同意广州市从化区×××××有限公司的筹设。莱茵水岸教育公司收到上述复函后于2019年8月12日提出异议，请求从化区教育局撤销上述复函，同意该幼儿园的筹设，并补充提交了更新的10份不动产权属证明，不动产权属证明上记载：权利人均为兴利房地产公司，权利其他状况为土地用途商品住宅用地，共用地面积6307.10平方米。为查明情况，从化区教育局向从化区规划和自然资源局发出《关于对莱茵水岸住宅小区内的会所及周边的土地举办幼儿园征询意见的函》。2019年8月9日，从化区规划和自然资源局作出复函，内容为：一、基本情况：（一）从化区江埔街从城大道德福路26号（来函：“会所”地址）土地已办理国有土地使用权证，证号为从国用（2009）第00137号，权利人为兴利房地产公司，用途为商品住宅用地，面积为6307.1平方米，该土地上的建筑物已办理了不动产权证，该土地证已注销。（二）从化区江埔街从城大道德福路26号的地上建筑已办理10个房产证，权利人为兴利房地产公司，规划用途为商业服务。二、相关答复。（一）根据《中华人民共和国物权法》第七十三条的规定，建筑区划内的场所归属……建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。《广州市房地产开发项目公共服务设施不动产登记》第四条，业主共有的设施不纳入分摊的业主共有设施，一般包括……建筑区划内的绿地、道路、场地等的规定，从国用（2009）第00137号证载面积6307.1平方米为共用面积，属于小区全体业主共有。（二）从化区江埔街从城大道德福路26号土地的用途为商品住宅用地，该地块上已办不动产证的建筑，规划用途为商业服务，业主需要按照土地的用途及房屋的规划用途使用；另根据广州市《城乡规划技术规定》，居住区配套公服包括教育设施、行政管理设施、服务设施、医疗卫生设施、文化体育公园、福利设施、市政公用设施和商业服务设施8大类，其中幼儿园属于教育设施，能否在该地块及地上建筑物上举办民办幼儿园不属于我局审批职能。2019年8月16日，从化区教育局作出《关于广州市从化区×××××××有限公司筹设异议申请书的答复》：一、根据从化区规划和自然资源局的复函，以及提供的相关产权证明文件中的“共用地面积6307.1平方米”，此土地属于小区全体业主共有，莱茵水岸教育公司不能把此土地私自用于民办幼儿园的户外活动场所。二、莱茵水岸教育公司提出的广州市从化区×××××××有限公司筹设的申请行政审批事项已经办结，从化区教育局已经下发了〔2019〕143号复函，审批结论是没达到筹设的标准要求，不同意广州市从化区×××××××有限公司的筹设。莱茵水岸教育公司收到上述异议书的答复仍不服，于2019年9月29日向市教育局申请行政复议，复议请求为：撤销从化区教育局关于广州市从化区×××××××有限公司筹设异议申请书的答复，并责令从化区教育局重新作出行政行为。市教育局于同日受理，并同时向从化区教育局发出提出答复通知书，从化区教育局于2019年10月14日作出行政复议答复书并向市教育局提交证据材料。2019年11月1日，市教育局组织莱茵水岸教育公司及从化区教育局就本案进行听证，听取各方意见。听证过程中，莱茵水岸教育公司明确其提起的复议请求是针对从教函〔2019〕143号复函及其异议申请书的答复一并提出，因二者的内容相同。2019年11月22日，市教育局作出穗教行复〔2019〕第7号行政复议决定书，维持从化区教育局作出的从教函〔2019〕143号复函及其异议申请书的答复。上述行政复议决定书于2019年11月26日送达从化区教育局，次日送达莱茵水岸教育公司。现莱茵水岸教育公司不服，遂诉至法院。原审法院认为，《中华人民共和国民办教育促进法》（2016修正）第八条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。”第十二条规定：“举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。”本案中，莱茵水岸教育公司于2018年10月提出筹设民办广州市从化区×××××××，按照当时《中华人民共和国民办教育促进法》（2016修正）规定，从化区教育局作为从化区的教育行政主管部门，依法有权对民办学前教育的学校筹设进行审批，系本案适格的被告。《中华人民共和国民办教育促进法》（2016修正）第十三条规定：“申请筹设民办学校，举办者应当向审批机关提交下列材料:（一）申办报告，内容应当主要包括:举办者、培养目标、办学规模、办学层次、办学形式、办学条件、内部管理体制、经费筹措与管理使用等；（二）举办者的姓名、住址或者名称、地址；（三）资产来源、资金数额及有效证明文件，并载明产权；（四）属捐赠性质的校产须提交捐赠协议，载明捐赠人的姓名、所捐资产的数额、用途和管理方法及相关有效证明文件。”《幼儿园工作规程》第三十五条规定：“幼儿园应当有与其规模相适应的户外活动场地，配备必要的游戏和体育活动设施，创造条件开辟沙地、水池、种植园地等，并根据幼儿活动的需要绿化、美化园地。”《广东省教育厅关于规范化城市幼儿园的办园标准（试行）》第八条规定：“生均用地面积（包括建筑用地、室外活动场地、绿化用地等）：规模6个班及以下的不小于10㎡，7个班及以上不小于9㎡（1990年前建成的幼儿园不小于7㎡）。其中，生均室外活动场地不小于3㎡，绿化面积生均不小于1.5㎡。”本案中，莱茵水岸教育公司为筹设民办幼儿园，向从化区教育局提交了相应材料。其中，关于户外活动场地的产权证明，其提交了与兴利房地产公司的租赁合同及租赁用于筹设上述幼儿园的江埔街从城大道德福路26号101等若干商铺的不动产权证明，该不动产权证明上记载共用土地面积6307.10平方米。但经从化区规划和自然资源局出具的复函查明，该证载面积6307.10平方米为共用面积，属于小区全体业主共有。从化区教育局根据其现场评审的情况及上述复函等材料，认为莱茵水岸教育公司不能把其租赁的属于全体小区业主共用土地私自用于民办幼儿园的户外活动场所，除此之外，莱茵水岸教育公司并未再提交筹设幼儿园的其他户外活动场地证明，属于没有按规定提供户外活动场地的权属资料，没达到筹设的标准要求，没有达到举办民办幼儿园的办学条件，不同意广州市从化区×××××有限公司的筹设。从化区教育局作出从教函〔2019〕143号复函及其异议申请书的答复，并无不妥，法院均予以支持。莱茵水岸教育公司主张从化区规划和自然资源局回复的回复函错误，其用于筹设幼儿园的10套不动产权证明案涉房屋占用的土地依法不属于小区全体业主共有，而是由业主兴利房地产公司单独所有。但现并无任何证据证实上述回复的内容有误，且莱茵水岸教育公司亦未提交证据予以证实其主张，故法院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，莱茵水岸教育公司不服从化区教育局作出的从教函〔2019〕143号复函及其异议申请书的答复，向市教育局申请行政复议，市教育局依法有权进行行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……。”从化区教育局作出两次回复合法，市教育局经调查及听证程序后作出穗教行复〔2019〕第7号行政复议决定书，决定维持从化区教育局作出的从教函〔2019〕143号复函及其异议申请书的答复，符合法律规定。因为从化区教育局作出的涉案两次回复，系对莱茵水岸教育公司要求筹设幼儿园的申请及提出的异议作出的，该申请及异议实质均为要求筹设幼儿园，从化区教育局作出的两次回复针对的是同一申请事项，且回复内容及结果一致并具有连续性，因此，市教育局认为对其两次回复做统一审查，并未减损莱茵水岸教育公司的合法权益，并无不妥。经审查，市教育局作出复议决定程序合法。综上，莱茵水岸教育公司请求撤销从化区教育局作出的从教函〔2019〕143号复函及其异议申请书的答复以及市教育局作出的穗教行复〔2019〕第7号行政复议决定，理由不成立，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回莱茵水岸教育公司的诉讼请求。上诉人莱茵水岸教育公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人从化区教育局作出被诉复函认定上诉人“没有按规定提供户外活动场地的权属资料”，系认定事实错误。上诉人提交筹设幼儿园的申请后，被上诉人从化区教育局以上述理由不同意上诉人筹设幼儿园。上诉人认为，被上诉人从化区教育局作出被诉复函认定事实错误，上诉人提供的10本不动产权证书载明6307.1平方米的土地使用权由会所业主兴利房地产公司依法享有，该不动产权证书是法定的权属资料，故上诉人已提供户外活动场地的权属资料。二、被上诉人从化区教育局依据从化区规划和自然资源局的复函，对上诉人作出异议申请书的答复认定事实错误，适用法律、法规错误。上诉人认为，从化区规资局复函认定6307.1平方米土地属于小区全体业主共有，明显不当。首先，6307.1平方米土地属于小区全体业主共有的法律含义是小区全体业主共同享有或者按份享有6307.1平方米土地的所有权，明显与该土地所有权属于国家的法律规定矛盾。其次，绿地的性质与森林一致，可以认定为地上定着物，故土地跟绿地是不同的法律概念。根据物权法第七十三条的规定地上定着物（绿地）的所有权的归属，从化区规资局复函确定是土地的权利归属时，适用上述条款明显不当。再者，不动产权证办理后，6307.1平方米的土地使用权由会所业主享有。兴利房地产公司是会所唯一业主，会所及周边土地的使用权属于兴利房地产公司，故涉案土地的使用权由兴利房地产公司享有。三、被上诉人市教育局作出复议维持从化区教育作出的被诉复函，明显错误，上诉人已提交的证据可以证明上诉人对涉案房屋、户外场地享有合法的使用权，符合《民办教育促进法》第13条的规定。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人的诉讼请求，即判决撤销被上诉人从化区教育局作出的被诉复函及其异议申请书的答复，以及市教育局作出被诉行政复议决定，并责令被上诉人从化区教育局限期重新作出处理。本案一、二审诉讼费用均由二被上诉人负担。被上诉人从化区教育局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。首先，上诉人租用的筹设幼儿园的十套房屋登记权利人为兴利房地产开发有限公司，涉案土地的土地证已经注销。涉案土地及所建设的会所位于整个莱茵水岸小区内，涉案小区会所周边的绿地即作为筹设幼儿园的户外活动场地，实际上是整个莱茵水岸住宅小区内绿地。根据物权法第七十三条的规定，建筑区划内的绿地属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明确的表示属于个人的除外。上诉人如对会所周边的公共绿地据为己有，明显会损害小区内其他业主对该绿地的共有权。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市教育局答辩称：一、上诉人提供的筹设申请资料不能证明其对用以申办幼儿园的户外场地享有合法使用权。上诉人拟筹设幼儿园，并向从化区教育局提供了商铺租赁合同（由兴利房地产公司将位于广州市从化区×××××××××××××的101铺自编C铺等共8间铺面建筑面积共计1452.38平方米出租给上诉人经营商业性教育培训）及所租赁商铺的《不动产权证书》（2017年核发）。该《不动产权证书》显示：广州市从化区×××××××××××××共用地面积为1756.35平方米，建基面积为1756.35平方米。2018年12月29日，从化区教育局在进行现场评审后要求上诉人提供幼儿园户外场所的产权证明文件，但上诉人一直未提供。直至2019年6月6日，从化区教育局才认定上诉人未按规定提交幼儿园户外活动场地的权属资料并作出被诉复函，不同意从化区莱茵幼儿园有限公司筹设。2019年8月，上诉人再次向从化区教育局提交了广州市规资局于2019年8月7日重新核发的新《不动产权证书》，并向从化区教育局提交了申请书。根据上诉人第二次提交的《不动产权证书》，为查明情况，从化区教育局遂就幼儿园户外场所权利人事宜向广州市规资局从化分局发函征询意见，该局作为不动产权的登记机关，于2019年8月9日函复从化区教育局：根据物权法第七十三条建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇共有道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。根据《广州市房地产开发项目公共服务设施不动产登记》第四条的规定，幼儿园户外场所并非从化兴利房地产开发有限公司单独所有，上诉人不能将该地块私自用于民办幼儿园的户外活动场所。上诉人一直主张广州市规资局从化区分局回复给从化区教育局的复函错误，其用于筹设的不动产权证书证明涉案房屋占用的土地依法不属于全体小区业主所有，而是由从化兴利房地产开发有限公司单独所有，但并无证据予以证实。二、上诉人围蔽的幼儿园户外场所产权存在争议。复议过程中，从化区教育局反映，因上诉人围蔽占用公共绿地，莱茵水岸小区内的业主多次投诉维权，从化区各政府职能部门已联合执法，强制拆除了上诉人的围蔽物。之后，因上诉人未拆除相关设施及发布招生广告等事宜，再次引起莱茵水岸小区业主的新一轮投诉。上述情况表明小区业主并不同意将公共用地围蔽作为幼儿园户外场所。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明事实清楚，并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，本案为办学行政许可纠纷，争议焦点为上诉人提交的筹设幼儿园户外活动场地证明是否合法有效。上诉人提交的户外活动场地产权证明包括：其与兴利房地产公司的租赁合同、所租赁的江埔街从城大道德福路26号101等若干商铺的不动产权证明，其中该不动产权证明上记载共用土地面积6307.10平方米，兴利房地产公司在租赁合同补充协议中同意将德福路26号室外空地无偿提供给上诉人使用。经查，上诉人并未提供证据证明江埔街从城大道德福路26号全部产权面积均属于出租人兴利房地产公司专有，从化区规划和自然资源局亦出具复函认为证载共用土地面积6307.10平方米属于小区全体业主共有。因此，本案尚无证据证实兴利房地产公司对德福路26号室外空地享有专有使用权，其无权将上述室外空地提供给上诉人使用。被上诉人从化区教育局根据其现场评审情况及上述复函等材料，作出被诉不予许可办学决定的复函，符合《中华人民共和国民办教育促进法》（2016修正）第十三条、《幼儿园工作规程》第三十五条、《广东省教育厅关于规范化城市幼儿园的办园标准（试行）》第八条等法律、法规规定。被上诉人市教育局复议维持上述行政决定亦无不当。上诉人起诉请求撤销涉案不予许可办学决定复函和行政复议决定的理由不成立，本院不予支持。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州从化莱茵水岸教育投资有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年十二月十六日法官助理 马 淼书 记 员 颜悦怡