湖南省株洲市芦淞区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0203行初311号原告湖南中天恒基房地产开发有限公司，住所地湖南省株洲市荷塘区新华东路1197号。法定代表人唐起雄，总经理。委托代理人汪玲，湖南东盛律师事务所律师，代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，参加庭审，签收法律文书。委托代理人刘鑫，湖南火炬律师事务所律师，代理权限为一般代理。被告株洲市石峰区应急管理局，住所地湖南省株洲市石峰区响田东路268号。法定代表人宋彪，局长。委托代理人李恒超，男，代理权限为一般代理。委托代理人吴颖，湖南一星律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告湖南中天恒基房地产开发有限公司不服被告株洲市石峰区应急管理局作出的（株石）应急罚〔2020〕8-31号《行政处罚决定书（单位）》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月6日立案受理后，于同年11月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月3日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人汪玲、刘鑫，被告的委托代理人李恒超、吴颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告湖南中天恒基房地产开发有限公司向本院提出诉讼请求：1.撤销被告作出的（株石）应急罚〔2020〕8-31号《行政处罚决定书（单位）》；2.由被告承担本案诉讼费用。事实与理由：2020年9月27日，被告作出（株石）应急罚〔2020〕8-31号《行政处罚决定书（单位）》，认为原告对承包单位安全生产工作缺乏统一协调、管理，监督检查不严不细，流于形式，对施工单位违章作业制止不力，对事故负有责任，依据《中华人民共和国安全生产法》相关条款，决定给予原告罚款220000的行政处罚。原告认为，该处罚决定存在程序违法，事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。一、程序违法。在听证程序中，被告没有开庭举证质证，没有出示证据，违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十九条关于听证程序的规定。行政处罚决定书认定的内容与行政处罚告知书认定的内容不一致。被告在行政处罚告知书中认定原告违反《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第二款，但在行政处罚决定书中变成了第二十五条第一款。被告口头称是告知书笔误，但没有撤销告知书重做，也没有出具书面更正的文件。该行政处罚程序不严不细，流于形式。二、事实认定不清。原告将位于株洲市石峰区××镇××栋外墙空鼓交给株洲尚新建筑工程有限责任公司（以下简称尚新公司）维修，并非《中华人民共和国安全生产法》调整的生产经营活动。原告并非生产经营单位，仅仅是尚新公司的一个客户。根据《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》第二条，生产经营活动是指在工作时间和工作场所，为实现某种生产、建设或者经营目的而进行的活动，包括与工作有关的预备性或者收尾性活动。而××镇××栋早已全部售出，并已交付给业主，且已过保修期。原告没有义务对外墙空鼓进行维修。这本该是小区业主自行维修，但因当时大部分业主不同意动用维修基金，原告基于办好事，才应小区业主的要求接下外墙维修工作，委托尚新公司对外墙空鼓进行修补，并非出于谋取利润的经营目的。因此，该活动对原告而言不属于履行保修责任，不属于《中华人民共和国安全生产法》上的生产经营活动，而是民法上的好意施惠行为。因不属于生产经营活动，原告不能成为事故责任主体。尚新公司收取维修费，才是生产经营单位，才是事故责任主体。三、适用法律错误。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条是对发生安全生产事故负有责任的直接生产经营单位应承担何种责任进行的规定。本案中，原告不是生产经营单位，不是责任主体，不应适用该条款的规定。四、即使认定原告是生产经营单位，进行生产经营活动，原告也没有违反《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第二十七条第一款、第三十八条第一款、第四十六条第二款的规定。首先，原告并未违反第二十五条第一款的规定。作业人员张涛并非原告的员工，并非由原告聘用和管理，对其进行安全生产教育和培训的义务、责任不在于原告，而在于尚新公司。其次，原告并未违反第二十七条第一款的规定。作业人员张涛未取得高空作业证，责任在于张涛自身，审核不严的责任在于尚新公司。张涛是尚新公司的从业人员，并非原告的从业人员。该条款并未规定发包单位具有审核承包单位从业人员的义务。原告具有审核尚新公司是否具有相关资质的义务，但对于审核尚新公司雇佣的工人，该条款并未规定。尚新公司审核不严的责任不应扩大到原告。再次，原告并未违反第三十八条第一款。原告已经建立安全事故隐患排查制度。原告在安全管理制度、安全生产责任制度中均有相关规定，只是相对分散，在形式上没有一个专门的统一文本，这并不等于没有制度。最后，原告并未违反第四十六条第二款的规定。原告已在合同中明确与尚新公司约定各自的安全生产管理职责，已对承包单位安全生产工作进行统一协调管理，定期检查承包单位的安全管理情况。原告已建立安全生产管理规章制度。综上，原告将××镇××栋外墙空鼓交给尚新公司维修，并非生产经营活动，原告不是事故的生产经营单位，不是责任主体。被告对原告的身份和行为定性错误，从而导致事实认定错误，适用法律错误，请求法院依法支持原告的诉讼请求。原告湖南中天恒基房地产开发有限公司向本院提交了以下证据：证据1、原告营业执照、被告机构信息，拟证明原、被告的主体资格；证据2、商品房预售许可证、工程竣工验收报告、不动产权证、株洲市商品房（预）销售合同、入伙资料（物品）交接单，拟证明××镇××栋于2012年开始预售，于2014年9月15日竣工验收，于2016年交付业主使用，外墙保修期为2年，原告已不是房屋所有权人，对房屋没有保修义务，原告应小区业主要求接下外墙修补工作是为业主办好事，是民法上的好意施惠行为，不是生产经营活动；证据3、尚新公司营业执照、资质证明、《防水工程施工合同》，拟证明尚新公司具有独立的法人资格，独立承担责任，具有承接相关业务的资质，原告只是尚新公司的客户，非外墙修补活动中的生产经营单位；证据4、原告公司安全生产责任制度、安全管理制度、安全员岗位描述书、安全事故应急救援预案、2020年度安全教育培训计划、员工安全教育培训记录、应急预案演练，拟证明原告已按《中华人民共和国安全生产法》第十八条的要求，建立健全和组织制定了公示的安全生产责任制、安全生产管理制度、安全生产教育和培训计划、生产安全事故应急救援预案；证据5、施工日志、现场巡视记录表、安全管理检查记录评分表、生产例会记录表，拟证明原告已按《中华人民共和国安全生产法》第十八条要求，组织实施了安全生产教育和培训计划，督促检查了安全生产工作；证据6、（株石）应急罚〔2020〕8-31号《行政处罚决定书（单位）》，拟证明被告对原告作出220000元的行政处罚，存在事实不清，适用法律错误。被告株洲市石峰区应急管理局辩称，一、（株石）应急罚〔2020〕8-31号《行政处罚决定书（单位）》证据确凿，适用法律、法规正确。2020年6月9日，尚新公司对××镇××栋房屋外墙进行空鼓修缮时，发生一起人员坠落伤亡事故，造成1人死亡，直接经济损失1100000元。在该起事故中，原告对承包单位生产工作缺乏统一协调、管理，监督检查不严不细，流于形式，对施工单违章作业制止不力，对事故负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第二十七条第一款、第三十八条第一款、第四十六条第二款的规定。被告根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项和《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准（2018版）》的规定，作出处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确。二、（株石）应急罚〔2020〕8-31号《行政处罚决定书（单位）》符合法定程序。事故发生后，依据法律规定，经株洲市石峰区人民政府批准，成立了事故调查组，依法组织开展全面调查，通过现场勘验、调查取证、综合分析等查明了事实，并作出了《株洲尚新建筑工程有限责任公司“6.9高出坠落事故”调查报告》。被告作出涉案处罚决定，严格履行了立案调查等法定程序，充分保障了原告陈述、申辩和听证的权利。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告株洲市石峰区应急管理局向本院提交了以下证据、依据：证据1、《关于株洲尚新建筑工程有限责任公司“6.9高处坠落事故”调查处理结案的批复》、《关于株洲尚新建筑工程有限责任公司“6.9高处坠落事故”调查处理的结案请示》、立案决定书、询问通知书、送达回执、询问笔录、人民调解协议书、证人诉讼权利义务告知书、现场勘验笔录、现场勘查照片、尸检照片、会议签到表、行政处罚集体讨论记录、案件移送审批表、案件移送书、移送送达回执、营业执照、身份证复印件，拟证明案涉事故发生后，依据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告与调查处理条例》等规定，经株洲市石峰区人民政府批准，成立了事故调查组，依法组织开展全面调查，通过现场勘验、调查取证、综合分析等查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡和经济损失情况，涉案处罚决定认定事实清楚；证据2、立案审批表、案件核审意见表、案件调查报告，拟证明被告行政处罚程序合法；证据3、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回执、听证申请书、听证会通知书、送达回执、陈述申辩书、听证笔录、听证会报告书、原告授权委托手续、代理意见等，拟证明被告充分保证了原告陈述、申辩和听证的权利；证据4、（株石）应急罚〔2020〕8-31号《行政处罚决定书（单位）》、（株石）应急罚〔2020〕8-31号《行政处罚决定书（个人）》、送达回执、邮寄凭证，拟证明被告依法作出行政处罚决定，并予以送达，程序合法；证据5、湖南省非税收入一般缴纳款书、行政处罚延期缴纳罚款申请书、延期（分期）缴纳罚款审批表、延期（分期）缴纳罚款批准书、送达回执，拟证明被告充分考虑原告实际情况，准予延期缴纳罚款；证据6、尚新公司行政处罚资料，拟证明被告对涉案事故另一公司的违法行为，依法作出调查处理。经庭审质证，根据原、被告的质证意见，本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、2的真实性、合法性、关联性予以采信；对原告提交的证据3中尚新公司营业执照、资质证明的真实性、合法性、关联性予以采信，对防水工程施工合同的关联性不予采信；对原告提交的证据4、5，结合其他证据，予以综合认定；对原告提交的证据6的真实性、关联性予以采信；对被告提交的证据1-6，结合其他证据，予以综合认定。经审理查明，株洲市石峰区莱茵小镇由原告开发建设，其中第29栋房屋于2015年2月工程竣工验收合格。2018年4月，原告与尚新公司签订《防水工程施工合同》，原告将其开发项目（含莱茵小镇）的防水维修工程承包给尚新公司施工，施工内容为屋面、墙面、卫生间防水，合同暂定总价为600000元。2018-2019年间，尚新公司施工负责人唐伟红组织队伍对莱茵小镇的防水工程进行了施工。之后因莱茵小镇业主反映房屋外墙瓷片部分空鼓需要维修，2020年4月原告公司工作人员电话通知唐伟红对莱茵小镇房屋外墙瓷片空鼓问题进行排查修缮，工程施工的内容为敲掉空鼓的外墙瓷片并贴上新的外墙瓷片，双方就本次外墙瓷片修缮事宜未签订书面的协议。之后，唐伟红组织队伍开展相关排查修缮工作，并自6月7日起开展对××镇××栋的施工。6月9日上午，在××镇××栋外墙施工的工作人员张涛（未取得高空作业资质）因未按照要求正确佩戴安全防护用具，在工友提醒下未及时改正，主绳发生断裂后，安全绳未起到二次保护作用，从29栋20多层外墙坠落地面，当场死亡。同日，经株洲市石峰区人民政府批准，成立了涉案事故调查组，组织开展事故全面调查。事故调查组成员包括被告、株洲市石峰区住房和城乡建设局、株洲市公安局石峰分局治安大队等部门。之后，事故调查组开展了现场勘查、调查取证等工作。8月10日，事故调查组作出《株洲尚新建筑工程有限责任公司“6.9高处坠落事故”调查报告》，认定本次事故为一起一般生产安全责任事故，并对事故责任提出处理建议。8月21日，株洲市石峰区人民政府作出《关于株洲尚新建筑工程有限责任公司“6.9高处坠落事故”调查处理结案的批复》，同意事故调查组对事故性质认定及处理意见。9月1日，经被告单位集体讨论决定，组织对涉案事故相关责任单位及人员进行行政处罚立案调查。9月3日，被告对原告作出两份《行政处罚告知书》，告知原告拟作出220000元的行政处罚的事实、依据，并告知原告享有陈述、申辩的权利。同日，被告对原告还作出《行政处罚听证告知书》，告知原告享有申请听证的权利。原告于9月4日收到上述告知书后，于9月7日向被告提交了陈述申辩书和听证申请书。9月10日，被告对原告作出《行政处罚听证会通知书》，告知原告听证的时间、地点以及听证主持人等内容。9月18日，被告组织原告及原告公司法定代表人唐起雄进行听证。因原告对听证主持人提出回避申请，被告当场更换了听证主持人。听证会上，案件调查人员陈述了事故调查经过但未提供拟作出行政处罚决定的依据，原告提交了证据材料，但被告未组织进行质证。2020年9月27日，被告对原告作出（株石）应急罚〔2020〕8-31号《行政处罚决定书（单位）》，主要内容为：“……湖南中天恒基房地产开发有限公司对承包单位安全生产工作缺乏统一协调、管理，监督检查不严不细、流于形式，对施工单位违章作业制止不力，对事故负有责任……违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第二十七条第一款、第三十八条第一款、第四十六条第二款的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项和《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准（2018版）》中《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的违法情形和处罚基准（一）的规定，决定给予人民币贰拾贰万元（220000元）的行政处罚……”。9月29日，被告将该处罚决定书邮寄送达原告。10月12日，原告向被告提交《行政处罚延期缴纳罚款申请书》。10月16日，被告作出《延期（分期）缴纳罚款批准书》，同意原告延长至2021年12月31日缴纳罚款，分四期履行。另查明，原告公司成立于1998年，经营范围为房地产开发。尚新公司成立于2016年，经营范围包括室内装饰、设计；建筑装饰工程设计；园林绿化工程服务；风景园林工程设计服务；土石方工程服务；建筑物外墙清洗、翻新服务；建筑装饰工程、建筑防水、防腐保温工程、金属门窗工程、安防系统工程的施工；建筑材料、装饰材料、服装、鞋帽、玻璃制品、灯具的销售。原告主张，关于莱茵小镇房屋外墙瓷片空鼓排查修缮，其与尚新公司系沿用2018年双方签订的《防水工程施工合同》。关于莱茵小镇房屋外墙瓷片空鼓排查修缮，原告与尚新公司未签订专门的安全生产管理协议。还查明，中共株洲市石峰区委办公室、株洲市石峰区人民政府办公室下发的株石办发〔2019〕30号关于印发《株洲市石峰区应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知规定，被告承担区安全生产委员会日常工作，依法行使安全生产综合监督管理职权，指导协调、监督检查区政府有关部门和各街道安全生产工作，组织开展安全生产巡查、问题整改和考核工作；依法组织指导生产安全事故调查处理，监督事故查处和责任追究落实情况等职能。本院认为，本案系安全生产行政处罚案。本案的争议焦点为：被告作出的（株石）应急罚〔2020〕8-31号《行政处罚决定书（单位）》是否合法，是否应当撤销。现分析如下：《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。因此，被告具有对辖区内安全生产工作实施综合监督管理的法定职权，是本案适格的被告。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。”第三十八条第一款规定：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报”。第四十六条第二款规定：“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改”。原告系依法成立的有限责任公司，具有明确的经营范围，属于《中华人民共和国安全生产法》规定的生产经营单位。原告将其开发建设的莱茵小镇房屋外墙瓷片空鼓排查修缮工作交由尚新公司施工。原告虽主张房屋已过保修期，系好意施惠行为，但原告的行为仍属于《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款规定的发包、承包范畴，应受到《中华人民共和国安全生产法》的约束。原告主张，涉案施工其与尚新公司系沿用2018年签订的《防水工程施工合同》。本院认为，从《防水工程施工合同》的合同内容来看，该合同系双方于2018年针对防水工程签订的专门合同，与涉案事故施工已相隔2年之久，且工程项目的内容、单价、计费方式等完全不同，故对原告的该项主张，本院不予采纳。就涉案施工，原告既未与尚新公司签订专门的安全生产管理协议，也未签订合同且在合同中约定各自的安全生产管理职责，亦未对承包单位安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，故原告违反上述法律规定，对涉案生产安全事故负有责任。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”。《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准（2018版）》中关于《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定：“违法行为情形和处罚基准：（一）违法行为的表现情形：对一般事故发生负有责任，造成死亡一人，或者三人以上少于五人重伤（包括急性工业中毒），或者直接经济损失三百万元以上少于六百万元的。处罚基准：对负有责任的生产经营单位处二十万元以上少于三十万元的罚款”。本案中，被告经过立案、调查、行政处罚前告知、组织听证等行政程序后，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项及《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准（2018版）》中《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的违法情形和处罚基准（一）之规定，对原告作出罚款220000元的行政处罚，事实清楚，证据确凿。但应当指出的是，被告在办理涉案案件时，也存在以下问题：一是被告认为原告违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第二十七条第一款之规定，上述法律规定系针对施工作业单位对从业人员进行安全生产教育和培训的规定，不能对原告进行适用；二是在听证程序中，被告未依照《湖南省行政处罚听证程序规定》的要求，未对证据组织进行质证。本院认为，被告作出本案行政处罚决定程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（三）项之规定，判决如下：一、确认被告株洲市石峰区应急管理局作出的（株石）应急罚〔2020〕8-31号《行政处罚决定书（单位）》违法，但不撤销该《行政处罚决定书（单位）》；二、驳回原告湖南中天恒基房地产开发有限公司的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告株洲市石峰区应急管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按照不服判决部分的上诉请求向株洲市中级人民法院交纳案件受理费。汇款或转账缴费的，开户行：华融湘江银行长沙分行经营部，收款单位：湖南省财政厅国库处非税收入汇缴结算户，账号：8101××××0181。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。审 判 长  谭 优人民陪审员  胡菊香人民陪审员  胡雅莉二〇二〇年十二月三日书 记 员  张 晶附：本判决书引用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。