云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终675号上诉人（一审原告）关红阳，男，汉族，1970年5月6日生，住云南省丽江市永胜县。被上诉人（一审被告）永胜县人民政府。住所地：云南省丽江市永胜县永北镇文明南路40号。法定代表人冯忠，县长。被上诉人（一审被告）永胜县公安局。住所地：云南省丽江市永胜县永北镇环城东路87号法定代表人木崇仁，局长。被上诉人（一审被告）永胜县自然资源局。住所地：云南省丽江市永胜县永北镇凰山路47号。法定代表人汪文良，局长。被上诉人（一审被告）永胜县永北镇人民政府。住所地：云南省丽江市永胜县永北镇西街65号。法定代表人龙雨，镇长。关红阳因诉永胜县人民政府、永胜县公安局、永胜县自然资源局、永胜县永北镇人民政府房屋行政强制一案，不服云南省丽江市中级人民法院于2020年7月24日作出的（2020）云07行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年10月29日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。关红阳起诉称，其房屋位于永北镇凉水社区凉水井废弃的瓦窑厂租用的土地上,系其建造的合法房屋，并在此合法经营永胜县红阳交通运输发展有限公司，办理了营业执照。2019年2月28日，永胜县永北镇人民政府作出永北拆告字[2019]01号《强制拆除违法建筑公告》，称其建筑物违反了《云南省违法建筑处置规定》第二条第二款之规定，要求其2019年3月3日前清空违法建筑内的所有财物，并搬离现场，否则将于2019年3月4日组织将其房屋强制拆除。在其财物还未搬出的情况下，其房屋于3月3日被拆除。永胜县人民政府、永胜县公安局、永胜县自然资源局、永胜县永北镇人民政府共同参与了强拆，均是本案适格被告，涉案房屋行政强制行为严重违法，致使其财产遭受重大损失。请求：1.确认永胜县人民政府、永胜县公安局、永胜县自然资源局、永胜县永北镇人民政府于2019年3月3日强制拆除其位于永北镇凉水社区凉水井废弃的瓦窑厂租用土地上的彩钢房的行政行为违法；2.本案诉讼费用由永胜县人民政府、永胜县公安局、永胜县自然资源局、永胜县永北镇人民政府承担。一审法院查明，关红阳于2014年11月至2017年7月未经批准，擅自在其租用的永胜县永北镇凉水社区居委会凉水井村小组的土地上修建彩钢瓦钢架房。永胜县永北镇人民政府分别于2018年5月11日、5月18日、5月29日向关红阳作出永北行罚告字［2018］第19号《行政处罚告知书》、永北罚定字〔2018〕第19号《行政处罚决定书》及永北罚催字〔2018〕第19号《行政处罚催告书》。因关红阳未在限定期限内自行履行拆除违法建筑义务，永胜县永北镇人民政府于2019年2月28日对关红阳户作出永北拆告字〔2019〕01号《强制拆除违法建筑公告》。公告内容为：本机关将于2019年3月4日组织强制拆除，请你户于2019年3月3日前清空违法建筑内的所有财物，并搬离现场。否则，由此产生的一切不良后果自行承担。2019年3月5日，永胜县永北镇人民政府组织人员对关红阳户的违法建筑实施强制拆除。为使强制拆除工作顺利进行，永胜县人民政府、永胜县公安局、永胜县自然资源局的相关人员到现场配合永胜县的强制拆除工作。一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《云南省违法建筑处置规定》第四条、第五条规定，县级以上政府统一领导违法建筑的处置工作，乡镇政府负责处置乡村违法建筑。同时根据《云南省违法建筑处置规定》第十九条的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，县级以上人民政府可以责成违法建筑处置部门或者乡镇政府组织强制拆除。永胜县永北镇人民政府是本案实施强制拆除的执法主体。乡村违法建筑是指在乡、村庄（含镇辖区）规划区内未取得乡村建设规划许可或者未按照许可内容进行建设的建筑。本案中，关红阳未取得乡村建设规划许可，在属于永北镇依法划定的城镇和村镇规划区内建设彩钢瓦钢架房，违反了《云南省违法建筑处置规定》第二条第二款的规定。永胜县永北镇人民政府依法先后向其作出《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》《行政处罚催告书》及《强制拆除违法建筑公告》。但关红阳未在限定期限内自行履行拆除违法建筑义务。永胜县永北镇人民政府遂于2019年3月5日组织人员对关红阳户的违法建筑实施强制拆除。在强制拆除当天，虽然有永胜县人民政府、永胜县公安局、永胜县自然资源局的人员出现在现场，但实施强制拆除的责任主体和执法主体是永胜县永北镇人民政府，永胜县人民政府、永胜县公安局、永胜县自然资源局的工作人员到现场是辅助永胜县做好强制拆除工作，并不具备强制拆除的执法主体资格。故永胜县人民政府、永胜县公安局、永胜县自然资源局不是本案适格被告。经依法向关红阳进行释明，关红阳拒绝变更不适格的被告。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回关红阳对永胜县人民政府、永胜县公安局、永胜县自然资源局的起诉。关红阳上诉称，1.其提交的证据证明，涉案地块处于城市规划区范围内，永胜县人民政府、永胜县自然资源局是法定的违法建筑调查认定、拆除的主体，永胜县公安局、永胜县永北镇人民政府没有违法建筑调查认定、拆除的职权。涉案房屋行政强制是根据永胜县永北镇人民政府作出的《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》《行政处罚催告书》及《强制拆除违法建筑公告》等无效行政行为而作出的，因此拆除行为没有任何事实和法律依据。2.其房屋被认定为违法建筑没有任何事实和法律依据，其听证权利未被保障，永胜县永北镇人民政府认定的事实不足以认定其房屋系违法建筑。3.其建设房屋时涉案房屋使用的土地性质为建设用地，且得到了行政机关权威部门和村委会的盖章认可，其基于行政机关的信赖利益应当受到保护，行政机关未全面审查和考量即认定其房屋为违法建筑不当。4.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，即使未取得规划许可证，也不必然导致拆除房屋，可采取罚款或补办手续等方式补救，只有严重影响规划且不可补救才导致拆除，涉案房屋行政强制未考虑行政行为的比例原则，严重不合理且违法。5.本案不存在委托的情形，永胜县永北镇人民政府没有递交委托其他三个行政机关参与强制拆除的相关证据，辅助强制拆除也是参与了强制拆除行为，永胜县人民政府、永胜县自然资源局是强制拆除的主导者和实施者，是本案的适格被告。永胜县公安局不具有拆除违法建筑的法定职责，其参与强制拆除属于超越职权，滥用职权的行为，所以永胜县公安局也是本案适格被告。永胜县永北镇人民政府自认其参与了行政强制，因此永胜县永北镇人民政府是本案适格被告。6.一审法院认定本案适格被告为永胜县永北镇人民政府，那么一审法院应当将案件移送有管辖权的法院进行审理，一审法院认定永胜县永北镇人民政府强制拆除了其房屋，对案件进行了实体评价，违反了级别管辖的规定，一审裁定应予撤销。请求：1.撤销一审裁定；2.本案指令丽江市中级人民法院继续审理。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，永胜县永北镇人民政府先后对关红阳作出永北行罚告字〔2018〕第19号《行政处罚告知书》、永北罚定字〔2018〕第19号《行政处罚决定书》、永北罚催字〔2018〕第19号《行政处罚催告书》及永北拆告字〔2019〕01号《强制拆除违法建筑公告》，因关红阳未履行自行拆除义务，永胜县永北镇人民政府于2019年3月5日组织人员对关红阳户的违法建筑实施强制拆除。涉案房屋行政强制行为系基于永胜县永北镇人民政府作出的上述文书而执行，责任主体及实施主体均系永胜县永北镇人民政府。永胜县人民政府、永胜县公安局、永胜县自然资源局的工作人员虽然出现在强制拆除现场，但并非涉案房屋行政强制行为的责任主体和实施主体，一审法院认定永胜县永北镇人民政府系本案适格被告正确。经一审法院释明，关红阳拒绝变更不适格的被告，一审法院裁定驳回关红阳对永胜县人民政府、永胜县公安局、永胜县自然资源局的起诉并无不当。一审法院查明永胜县永北镇人民政府系本案适格被告后，并未对被诉房屋行政强制行为的合法性进行审查，仅查明本案适格被告，关红阳认为一审法院违反级别管辖规定，违法对案件进行实体审查的上诉理由不能成立。综上，关红阳的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《诉讼费用交纳办法》第八条（三）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。关红阳预交的二审案件受理费人民币50元，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  杜瑞芳审判员  易 文审判员  张 导二〇二〇年十二月三十一日法官助理胡卿书记员林珊珊