宁夏回族自治区彭阳县人民法院民事判决书（2020）宁0425民初1572号原告：隆德县国有资产经营有限公司，统一社会信用代码91640423MA75W5459B。法定代表人：陈某1。委托诉讼代理人：赵某,宁夏六盘山律师事务所律师,代理权限为特别授权。被告：宁夏隆德六盘山范家峡森林公园（有限公司），统一社会信用代码91640423073801159Y。法定代表人：陈某2，该公司经理。委托诉讼代理人：陈某3，北京市盈科（银川）律师事务所律师,代理权限为特别授权。被告：隆德县文化旅游广电局，统一社会信用代码11642224010167306R。负责人：辛某。委托诉讼代理人：李某，宁夏燕翼律师事务所律师,代理权限为特别授权。原告隆德县国有资产经营有限公司（以下简称隆德国资公司）与被告宁夏隆德六盘山范家峡森林公园（有限公司）（以下简称范家峡公司）、隆德县文化旅游广电局（以下简称隆德文广局）企业借贷纠纷一案，本院于2019年12月30日作出(2019)宁0425民初1691号民事判决后，范家峡公司不服，向宁夏回族自治区固原市中级人民法院提起上诉。2020年6月15日，宁夏回族自治区固原市中级人民法院作出（2020）宁04民终360号民事裁定，发回重审。本院依法另行组成合议庭，适用普通程序公开开庭进行了审理。原告隆德国资公司委托诉讼代理人赵某与被告范家峡公司委托诉讼代理人陈某3、被告隆德文广局委托诉讼代理人李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。隆德国资公司向本院提出诉讼请求：1.要求范家峡公司返还借款本金2000000元及利息182933.34元（借款为2019年3月31日前的利息），利息按年利率1.2%支付至本金还清之日；2.范家峡公司支付自2019年2月20日至2019年3月27日滞纳金36000元；3.本案的诉讼费及保全费由范家峡公司负担。本案在审理过程中，隆德国资公司变更诉讼请求：1.要求解除双方签订的《隆德县专项建设协议》；2.由被告偿还借款2000000元，按年利率1.2%支付2018年3月21日至2020年11月25日利息64733.33元，之后的利息按照约定利率计算至本金付清止；3、该案的诉讼费用、保全费由被告承担。事实和理由：2015年，隆德文广局为促进隆德县旅游产业发展决定建设隆德县崇安乡旅游开发项目。2015年8月22日，隆德文广局以隆文广发（2015）123号《关于崇安乡民俗旅游开发项目可行性研究报告的请示》就该项目向隆德县发展和改革局提出可行性请示。于2015年10月22日，隆德县发展和改革局以隆发改审（2015）268号《关于崇安乡民俗旅游开发项目可行性研究报告的批复》对隆德县文广局的请示予以准许。2015年8月10日，隆德县文广局以隆文广发（2015）119号《关于崇安乡民俗旅游开发项目建议书的请示》就该项目向隆德县发展和改革局提出项目建设请示。2015年10月10日，隆德县发展和改革局以隆发改审（2015）258号《关于崇安乡民俗旅游开发项目建议书的批复》对隆德县文广局的请示予以准许立项。项目名称为隆德县崇安民俗旅游开发项目，建设单位为隆德文广局，建设年限为2016年-2018年，项目估算总投资1.2亿元，资金来源除申请国家投资外其余自筹解决。还明确了建设规模及主要内容。为使项目能够顺利实施，隆德文广局委托范家峡公司负责该项目后续建设，确保转款专用。2016年2月26日，隆德县财政局、隆德国资公司、隆德县人民政府与中国农发重点建设基金有限公司（以下简称农发基金公司）签订《中国农发重点建设基金投资协议》，协议约定农发基金公司向隆德国资公司增资1600万元用于涉案项目建设。项目完成后，由隆德国资公司出资购买农发基金公司的投资。2016年3月1日，原告隆德国资公司、被告范家峡公司与隆德文广局签订《隆德县专项建设协议》，原告隆德国资公司将争取农发基金公司的投资以借款的形式，按照被告范家峡公司工程进度，通过隆德文广局支付给被告范家峡公司用于涉案项目建设，被告范家峡公司按照年利率1.2%分8年偿还原告隆德国资公司的借款1600万元。2016年7月20日，原告隆德国资公司与被告范家峡公司签订《抵押担保借款协议》，约定被告范家峡公司用自己在涉案项目的前期投资及家庭财产提供借款抵押担保。协议签订后，原告隆德国资公司于2016年8月18日向隆德文广局拨款1000万元，隆德文广局收到原告隆德国资公司拨款后，于2016年10月19日、10月20日、10月28日分别向被告范家峡公司支付1800000元、3135005元、5064995元，共支付1000万元。2018年11月7日，中国农业发展银行固原市分行（以下简称农发行固原分行）以固农发银客函（2018）70号《关于隆德县崇安民俗旅游开发项目风险事项提示的函》，对原告隆德国资公司就案涉项目进行风险提示，因涉案项目违法国家相关规定被叫停，被告范家峡公司自筹的1.04亿元资金没有到位，导致涉案项目无法正常运营，因此该项目存在重大风险，农发基金公司拟取消投资，收回所投资资金。因此，已拨付被告范家峡公司2000000元资金，农发行固原分行不再办理支付手续，一直处于闲置状态，加之双方协商的归还期限已到，被告范家峡公司应当归还200万元借款本息。2018年12月20日，隆德县人民政府下发会议纪要，要求收回项目资金。故原告隆德国资公司认为，隆德县人民政府授权的国有资产管理机构有权对国有资产进行管理，原告隆德国资公司与被告范家峡公司签订的借款协议、抵押保证协议系双方真实意思的表示，双方应当按照协议约定履行各自权利及义务，原告隆德国资公司已经按照约定履行拨付借款的义务，但在协议履行过程中，因客观原因及被告范家峡公司违约，导致涉案项目被国家叫停，无法正常履行。因此，双方签订的《隆德县专项建设协议》应予解除。协议解除后，没有履行的部分不再履行，已经履行的部分应当继续履行。被告范家峡公司应按照协议约定归还200万元借款本息，但被告范家峡公司怠于履行义务，导致国有资产产生风险。为维护国有资产不受损失，原告隆德国资公司依法提起诉讼。隆德国资公司向法庭提供的证据：1.隆德文广局《关于崇安民俗旅游开发项目建议书的请示》（隆文广发（2015）119号）、《关于崇安民俗旅游开发项目可行性研究报告的请示》（隆文广发（2015）123号）、隆德县发改局《关于崇安民俗旅游开发项目建议书的批复》（隆发审（2015）258号）、《关于崇安民俗旅游开发项目可行性研究报告的批复》（隆发审（2015）268号）各1份。证明案涉项目于2015年10月10日经隆德县发展和改革局审批立项并同意建设。项目名称为隆德县崇安民俗旅游项目，建设单位为隆德文广局，项目选址为隆德山河乡，建设年限为2016-2018年，建设性质为新建，规模及主要建设内容为建设村落景观大门、老戏台、老村部、老商铺等原村落公用设施8处；改造新建老居民院落民房、院墙、菜园、水井等原风貌设施162处；新建现代休闲养生院落16座；配套建设供排水管网16.7公里，供电线路8.4公里，游步道8.6公里，特色农产品销售中心3500平方米，游客接待中心640平米。投资估算及资金来源为1.2亿元。资金来源除国家投资外其余均由被告自筹解决。2.授权委托书1份。证明2016年6月30日，隆德文广局根据隆政发（2016）15号文件规定的隆德文广局负责隆德县崇安民俗旅游开发项目建设运营的精神，授权范家峡公司负责该项目后续建设。3.中国农发重点建设基金投资协议1份。证明2016年2月26日，农发基金公司与隆德县财政局、隆德国资公司、隆德县人民政府签订《中国农发重点建设基金投资协议》，协议约定农发基金公司向隆德国资公司增资16000000元用于隆德县崇安民俗旅游开发项目建设。该协议就投资项目基本情况、本次增资、投后管理、投资回收、投资收益、履约保障、税费承担、违约及赔偿等内容进行约定。并约定隆德国资公司满足本协议约定先决条件及提交证明该条件已满足的相关资料、文件，经农发基金公司审核通过后向隆德国资公司支付增资款16000000元。还约定建设项目期届满后，农发基金公司有权选择协议约定的任一方式实现投资回收。4.农发行固原分行《汇划专用凭证》1份。证明2016年2月29日，农发基金公司将增资款16000000元汇划支付给隆德国资公司。5.隆德县专项建设基金协议1份。证明2016年3月1日，原告隆德国资公司、被告隆德县文广局、被告范家峡公司签订隆德县专项建设基金协议。协议约定，被告范家峡公司向原告隆德国资公司借款16000000元，借款利率为年利率1.2%，每年3月20日、6月20日、9月20日、12月20日支付利息；约定借款期限为2016年2月26日至2026年2月25日；借款用途为隆德县崇安民俗旅游开发项目。协议约定被告范家峡公司自2019年至2025年每年的2月20日归还本金2000000元，2025年2月25日，归还剩余本金2000000元。协议约定隆德国资公司有权要求范家峡公司按约定归还本息并提供担保，范家峡公司预期按每日借款的0.02%支付违约金。范家峡公司未按照合同约定还本付息的，隆德国资公司有权催缴或提前解除合同、收回借款，并有权追究违约责任。该协议对隆德县文广局的约定只有3项，即隆德国资公司、隆德县文广局、范家峡公司应遵守合同内容，违约方承担违约责任；本协议未尽事宜，由三方协商一致后另签订补充合同；本协议一式三份，三方签字盖章之日起生效。6.抵押担保借款协议及法人代表年代责任承诺函各1份。证明2016年7月20日，隆德国资公司与范家峡公司签订抵押担保借款协议。约定范家峡公司以其公司所在地商业用途房地产评估值33026680元（宁房估（市场）2016第S78号）和21907620元（宁房估（市场）2016第S79号）抵押担保借款。约定范家峡公司按隆德县专项建设基金管理办法和双方签订的隆德县专项建设基金协议要求使用基金，并按借款合同约定还本付息，如到期不能归还，则评估报告内容所含资产归隆德国资公司处置。范家峡公司法定代表人陈某2向隆德国资公司出具承诺书：“若公司不能按照协议约定履行偿债义务，本人愿以全部合法财产承担向贵公司清偿债务的责任。本人的配偶武淑玲明确知晓本承诺书的内容及含义，自愿与本人共同遵守和履行本承诺。承诺人签字：陈某2，配偶签字：武淑玲。2016年7月20日。”7.记账凭证、基金支付申请表各1份、结算票据2份、收账通知、基金审批表、记账凭证各1份。证明2016年8月1日，隆德县文广局以隆德县崇安民俗旅游开发项目建设单位名义向隆德国资公司申请资金10000000元；8月18日，隆德国资公司向隆德县文广局拨付崇安民俗旅游资金10000000元。8.记账凭证、电汇凭证各1份。证明隆德县文广局于2016年10月19日、10月20日、10月28日分别向范家峡公司电汇崇安民俗旅游开发项目资金1800000元、3135005元、2000000元和3064995元，共10000000元。9.隆德县崇安民俗旅游开发项目风险事项提示的函1份。证明2018年11月10日，农发行固原分行向隆德国资公司发出风险事项提示函：经核实，该项目建设进度停滞、无法正常运营，存在重大风险。风险事项：项目后续行政审批事项停建，项目配套资金未落实，社会资本方因项目停建拟清算撤资等风险。建议第三项：停止剩余投资基金支付，收回所投资金。10.《专题会议纪要》1份。证明2018年12月20日，隆德县人民政府召开专题会议，决定由隆德文广局牵头，财政局配合，收回并偿还隆德县崇安民俗旅游开发项目建设剩余投资6000000元；由隆德国资公司垫付项目前期费用313000元。11.《民事裁定书》1份。证明2019年3月14日，经隆德国资公司申请诉前保全并提供担保，隆德县人民法院作出（2019）宁0423财保8号民事裁定书，裁定对范家峡公司在农发行固原分行账户（尾号3451）存款1867000元予以冻结并划拨。12.《关于印发隆德县专项建设基金管理办法（试行）的通知》（隆党办发（2016）13号）1份。证明专项基金的申报、管理和使用、资金监督和责任追究的规定。13.科目明细账2份、收益通知单各1份。证明2018年9月20日至2018年12月20日，16000000元投资金额按照1.2%的收益率，应付息48533.33元；2018年三个季度和2019年第一季度应付利息182933.34元。14.电汇凭证1份。证明2018年12月27日隆德国资公司向农发行重点建设基金有限公司电汇4000000元。范家峡公司辩称：1.范家峡公司与隆德国资公司之间不存在借贷法律关系，涉案款项为投资款，而非借款。崇安旅游项目系政府立项投资，建设单位为隆德文广局，资金来源除申请国家投资外剩余自筹解决。隆德国资公司代表政府系该项目的投资方，而非出借人。隆德县财政局、隆德国资公司、隆德县人民政府及基金公司签订《中国农发重点建设基金投资协议》约定，隆德国有资产公司将基金公司投资的16000000元投入崇安旅游项目后期建设，项目完成后隆德国有资产公司购买基金公司的投资。借贷与投资的本质区别是投资只收回效益，本金不能收回，故隆德国资公司要求收回投资款没有法律依据；2.隆德文广局与范家峡公司之间系建设工程施工合同关系，其支付的款项是工程款。双方签订建设工程施工合同，隆德文广局系发包方，范家峡公司是承包方。双方就崇安旅游项目的范围、工期、工程价款等事宜进行了约定，范家峡公司按照约定履行施工义务。隆德国资公司将投资款支付给隆德文广局，且在其同意的情况下，隆德文广局将投资款用做工程款，按照施工进度分期支付给范家峡公司；3.隆德国有资产公司与范家峡公司签订的《隆德县专项建设基金协议》和《抵押担保借款协议》无效，亦未实际履行。隆德国资公司的经营范围为授权管理国有资产的经营、政府投资的城市基础建设等，并没有放贷业务，且该投资款归基金公司所有，其未经基金公司同意无权处分，故双方签订的《隆德县专项建设基金协议》和《抵押担保借款协议》无效。隆德国资公司在诉状中也称其以借款的形式支付投资款，且其也从未向范家峡公司支付过任何款项，上述合同仅是其支付投资款的形式，并未实际履行；4.崇安旅游项目被叫停系隆德县人民政府所为，范家峡公司无过错。崇安旅游项目前期经过可行性研究及论证，经隆德发改局审批立项后开始建设。2017年4月，隆德县人民政府组织隆德文广局等有关部门对崇安旅游项目进行停业整顿，范家峡公司无任何过错，系受害者。综上，请求驳回隆德国资公司的诉讼请求。范家峡公司向法庭提供的证据：1.请示1份。证明2013年7月3日，隆德县人民政府向自治区旅游局呈报《关于支持隆德县六盘山范家峡森林公园旅游景区基础设施建设的请示》（隆政发[2016]95号），景区由宁夏隆德县范家峡公司开发经营，目前部分分项工程正在建设当中，已投入资金10000000元。因企业融资困难，县财力有限，请示自治区旅游局帮助解决10000000元资金缺口。2.专题会议纪要1份。证明2014年1月16日，隆德县人民政府召开全县重点项目建设推进会议。会议决定“关于山河移民迁出区绿色经济示范区建设事宜”，由山河乡牵头，积极协调配合企业，督促加快狩猎场建设进度，争取3月份完成立项，4月份开工建设。3.报告1份。证明2014年12月8日，宁××区旅游局呈报《关于申请解决隆德六盘山范家峡山地滑雪项目资金的报告》（六旅建委发[2014]48号），范家峡公司拟建设山地滑雪项目，项目概算总投资17570000元，其中自筹资金11000000元，申请自治区旅游局解决6570000元。4.请示3份。证明2014年1月18日，隆德文广局向自治区旅游局呈报《关于申请隆德县六盘山范家峡森林公园建设规划经费的请示》（隆文广发[2014]17号），申请自治区旅游局解决800000元编制规划缺口资金。同日，隆德文广局向自治区旅游局呈报《关于支持隆德县六盘山范家峡森林公园景区环保设施建设的请示》（隆文广发[2014]20号），景区由宁夏隆德县范家峡公司于2013年开工建设，目前已投资11000000元。因企业融资困难，县财力有限，请示自治区旅游局帮助解决10000000元资金缺口。同日，隆德文广局向自治区旅游局呈报《关于支持隆德县六盘山范家峡森林公园景区自驾游露宿营地建设的请示》（隆文广发[2014]21号），申请自治区旅游局帮助解决3000000元自驾游露宿营地建设缺口资金。5.授权委托书1份。证明2016年6月30日，隆德文广局根据隆政发（2016）15号文件规定的隆德文广局负责隆德县崇安民俗旅游开发项目建设运营的精神，授权范家峡公司负责该项目后续建设。6.建设工程施工合同1份。证明2016年8月31日，发包人隆德文广局与承包人范家峡公司签订崇安民俗旅游开发项目协议，约定工程承包范围：特色农产品销售中心、老商铺小街、景观大门、老居民院落、供电线路、游步道、供排水管网。开工日期2016年8月31日，竣工日期2017年8月30日。工程质量标准为合格。合同价款16000000元。该协议专业天矿补充约定，该项目工程为国家专项建设基金项目，根据2016年8月30日隆德县人民政府关于范家峡森林公园建设项目推进的专题会议精神，由甲方将该项目工程全部承包给乙方实施，包括工程设计、施工图纸、预算、监理等全部由乙方委托第三方。7.隆德县专项建设基金审批表，证明申请拨款单位为范家峡公司，项目批复文号为隆发改备案[2015]35号，本次申请指标3500000元。范家峡公司、隆德文广局、隆德县财政局及分管县长、主管县长在该审批表盖章、签字。8.隆德县专项建设基金支付申请表1份。证明2016年9月22日，申请用款单位为隆德文广局，申请金额10000000元，项目名称为隆德县崇安民俗旅游开发项目，收款人全称为宁夏隆德六盘山范家峡森林公园（有限公司），银行账号为×××。项目建设单位隆德文广局与隆德国资公司、农发行固原分行均盖章签字。9.整改报告1份。证明2018年3月14日，隆德文广局向隆德县人民政府呈报《关于对固原市重点项目督查情况通报指出问题进行整改的报告》。固原市发改委于20185年3月5日《固原市重点项目督查情况通报》（2018年第一期）指出“崇安民俗旅游开发1个项目前期推进缓慢，占7.1%”。隆德文广局该整改报告称，崇安民俗旅游开发项目2015年立项，2016年-2018年实施，建设地点在范家峡森林公园景区以内原崇安村移民迁出区，建设主要内容为原居民院落、老村部、老戏台改造等，部分项目前期已实施。因受六盘山国际狩猎场被环保部通报的影响，隆德县人民政府于2017年4月组织发改、环保、国土、林业、安监、文广等部门对范家峡森林公园在建项目（包括崇安民俗旅游开发项目）进行停业整改，并撤出了施工队。2018年3月7日，县文广局组织人员对范家峡森林公园建设运营情况实地进行检查，景区内包括崇安民俗旅游开发项目在内的所有项目从2017年4月至今未再建设、也没有正常营业，按照相关部门整改通知要求停业整顿。10.监理工作报告1份。证明2016年9月20日宁夏工程建设咨询有限公司向隆德县文广局呈报监理报告。根据隆德县发改局隆发改审[2015]258号《关于崇安民俗旅游开发项目建议书的批复》，受承包人范家峡公司的委托，对该项目建设内容、工程进度及质量予以监理。本项目共分7个部分，由隆德文广局组织创意设计，本工程委托范家峡公司组织施工单位承建。现工程进展顺利，有几项已进入收尾阶段。项目工程总价16000000元，现已实际完成金额13400000元，完成工程总价的85%。本工程监理工作基本达到了监理工作的总目标，即监理总目标为合格工程、安全工程、环保工程。11.绿色经济示范区项目建设合同1份，证明2013年2月4日隆德县人民政府与银川华特环保工程有限公司（签约代表陈某2）签订隆德县山河乡移民迁出区绿色经济示范区项目建设合同1份。约定该项目总规划面积3.46万亩，建设期限为5年（2013-2018年）。区域内耕地以流转方式供银川华特环保工程有限公司使用，2013年-2017年免租费，第六年起（2019年2027年）每亩每年交土地流转费50元，从2018年以后每年交流转费100元。流转期限为16年（2013-2028年）。流转期满后，甲乙双方按主合同要求在续签合同，办理土地流转手续。区域内林地由双方另行签订合同，如涉及产权、项目、资金补助等事项，隆德县人民政府按有关政策给予支持。并约定甲乙双方应认真履行合同，违约方应承担违约责任；项目区域内水电路建设，电信、环保等基础设施（包含七通一平）由隆德县人民政府协助规划设计，银川华特环保工程有限公司先行施工实施，由隆德县人民政府申报项目予以支持。12.绿色经济示范区项目补充合同1份，证明2015年1月8日银川华特环保工程有限公司（变更登记为范家峡公司）与隆德县人民政府签订补充合同，范家峡公司同意将与隆德县人民政府在2013年2月4日签订的合同中约定的3.46万亩耕地（林地）中1.2万亩租赁土地的使用权全部交回甲方，用于中阿合作建设国际狩猎场地用地，其余2.26万亩按主合同约定仍属于范家峡公司。范家峡公司修建的沙石道路，投入了财力和物力，隆德县人民政府将积极协调六盘山旅游有限公司给予一次性资金补偿。隆德县人民政府将2.26万亩土地（其中林地1.83万亩、耕地0.43万亩，已实际测量为准）以租赁方式提供给范家峡公司，用于六盘山国际养生园等文化旅游用地。耕地0.43万亩（已实际测量为准）租赁期限起始时间由2013年调整为2015年1月1日开始，第一个租赁期5年（即2015年1月1日-2019年12月31日）免租费；第二个租赁期8年（即2020年1月1日-2027年12月31日），范家峡公司每年每亩向甲方缴纳土地租赁费50元；第三个租赁期从2028年1月1日开始每年每亩缴纳土地租赁费100元。首轮租赁期满后，双方按主合同要求再续签合同并办理租赁使用手续。林地1.83万亩租赁期时间（2015年1月1日-2024年12月31日）免租费；从2025年1月1日开始收取租赁费，每年每亩20元，即每年收取租赁费31.2万元。约定如果隆德县人民政府违约，向范家峡公司全额赔偿合同约定租赁期限内的土地租赁费，并赔偿租赁费5%违约金；并约定其他违约责任。13.宁夏回族自治区企业投资项目备案表通知书3份（隆发改备案（2013）6号、隆发改备案（2015）21、22号复印件），证明隆德县发展和改革局于2013年2月20日、2015年9月7日审查范家峡公司森林公园项目、射击场项目、滑雪场项目属于备案范围内，资料齐全，同意备案。14.关于山河乡移民迁出区绿色经济示范区建设项目环境影响报告表的批复（隆建环发（2013）115号）复印件1份，证明2013年8月2日隆德县城乡建设和环境保护局同意在××县建设该项目，规划面积约为3.46万亩项目，总占地面积249346平方米。15.隆德县扶贫开发办公室证明1份，证明2015年12月10日，隆德县扶贫开发办公室向自治区发改委出具函件证明范家峡公司是隆德县旅游带头致富示范企业，已提供就业岗位600个。2015年已接待游客10万人次。16.隆德县人民政府关于支持隆德县六盘山范家峡森林公园旅游景区基础设施建设的请示（隆政发（2013）95号）1份，证明2013年7月3日隆德县人民政府向自治区旅游局申请解决1000万元投资资金缺口。17.关于对老龙潭等2家景区申报国家3A级旅游景区的批复，证明2015年12月1日，固原市旅游景区质量等级评级委员会批准范家峡森林公园为国家3A级旅游景区。18.关于陈某2反映其投资建设的范家峡森林公园被关闭问题信访事项处理意见书（隆文广函字（2019）23号）1份。证明2013年2月4日，隆德县人民政府通过招商引资，引进银川华特环保工程有限公司注册登记为范家峡公司，在隆德县山河乡规划建设山河乡移民迁出区绿色经济示范区。该示范区项目于2013年2月20日经隆德县发改局备案（隆发改备案[2013]6号）。2013年8月2日通过环评批复（隆建环发[2013]115号）。后项目名称变更为范家峡森林公园。2017年4月，环保部督查“六盘山旅游休闲度假区及国际狩猎场项目”时，因项目部分用地在范家峡森林公园范围内，隆德县人民政府组织发改、国土、林业、文广等部门暂时关停范家峡森林公园，待各事项明确后再准予运营。2018年11月29日，隆德县文广局下发通知，同意范家峡公司开业运营。2019年4月3日，隆德县文广局根据隆德县人民政府《关于范家峡森林公园恢复运营事宜专题会议纪要》，再次向范家峡公司下发通知，同意范家峡公司运营。2019年4月26日，接自治区党委第五巡视组交办信访事项通知后，隆德县文广局、自然资源局、水务局、生态环境局再次明确答复，同意范家峡公司在符合相关规定的情况下恢复运营。20.图纸、设计文件各1份，证明设计单位、图纸中表述案涉建设工程的项目建设单位为隆德文广局。隆德文广局辩称：隆德国有资产公司陈述的事实属实。隆德文广局按照《隆德县专项建设基金协议》约定作为实际付款方支付基金，监督范家峡公司完成项目建设的相关资料，确保基金规范使用，督促其按时归还借款本息。为确保基金规范使用原则，隆德文广局在项目建设初期为范家峡公司申报项目测绘、设计、环评等手续，并垫付资金269326元。《隆德县专项建设基金协议》明确约定，基金归还主体系范家峡公司，故范家峡公司应承担付本还息责任。本院以职权调取范家峡公司企业登记信息，证明范家峡公司登记变更情况。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2013年，隆德县人民政府通过招商引资，引进银川华特环保工程有限公司（代表人陈某2）进驻隆德县进行投资。2013年2月4日，隆德县人民政府与银川华特环保工程有限公司（签约代表陈某2）签订隆德县山河乡移民迁出区绿色经济示范区项目建设合同。约定该项目总规划面积3.46万亩，建设期限为5年（2013-2018年）。区域内耕地以流转方式供银川华特环保工程有限公司使用，2013年-2017年免租费，第六年起（2019年2027年）每亩每年交土地流转费50元，从2018年以后每年交流转费100元。流转期限为16年（2013-2028年）。流转期满后，甲乙双方按主合同要求在续签合同，办理土地流转手续。该示范区项目于2013年2月20日经隆德县发改局备案（隆发改备案[2013]6号）。2013年8月2日通过环评批复（隆建环发[2013]115号）。2013年7月5日，宁夏隆德六盘山范家峡森林公园（有限公司）注册登记成立，住所为隆德县山河乡崇安村（原崇安乡政府），陈某2为公司实际控制人，出资比例占70%。2015年9月18日，该公司经营范围发生变更登记。同时查明，2015年1月8日，银川华特环保工程有限公司（变更登记为范家峡公司）与隆德县人民政府签订补充合同。范家峡公司同意将与隆德县人民政府在2013年2月4日签订的合同中约定的3.46万亩耕地（林地）中1.2万亩租赁土地的使用权全部交回隆德县人民政府，用于狩猎场地用地，其余2.26万亩按主合同约定仍属于范家峡公司。范家峡公司修建的沙石道路，投入了财力和物力，隆德县人民政府将积极协调六盘山旅游有限公司给予一次性资金补偿。隆德县人民政府将2.26万亩土地（其中林地1.83万亩、耕地0.43万亩，以实际测量为准）以租赁方式提供给范家峡公司，用于六盘山国际养生园等文化旅游用地。耕地0.43万亩（以实际测量为准）租赁期限起始时间由2013年调整为2015年1月1日开始，第一个租赁期5年（即2015年1月1日-2019年12月31日）免租费；第二个租赁期8年（即2020年1月1日-2027年12月31日），范家峡公司每年每亩向甲方缴纳土地租赁费50元；第三个租赁期从2028年1月1日开始每年每亩缴纳土地租赁费100元。首轮租赁期满后，双方按主合同要求再续签合同并办理租赁使用手续。林地1.83万亩租赁期时间（2015年1月1日-2024年12月31日）免租费；从2025年1月1日开始收取租赁费，每年每亩20元，即每年收取租赁费31.2万元。还补充约定，如果隆德县人民政府违约，向范家峡公司全额赔偿合同约定租赁期限内乙方应缴的土地租赁费，并赔偿租赁费5%违约金；并约定了违约责任。另查明，2015年，范家峡公司提供就业岗位600个，接待游客10万人次，为隆德县旅游带头致富示范企业。2015年10月10日，隆德发改局对崇安民俗旅游开发项目准予立项，建设单位为隆德文广局，项目估算总投资1.2亿元，资金来源除申请国家投资外其余自筹解决。2016年2月26日，隆德县财政局、隆德国资公司、隆德县人民政府、农发基金公司四方签订了《中国农发重点建设基金投资协议》。协议约定，农发基金公司向隆德国资公司增资16000000元用于崇安旅游项目建设，建设项目期届满后，农发基金公司有权选择协议约定的收购选择权、减资退出、市场化退出中任何一种方式实现投资回收。2016年3月1日，隆德国资公司、范家峡公司及隆德文广局签订《隆德县专项建设基金协议》。协议约定，范家峡公司向隆德国资公司借款16000000元用于崇安旅游项目，借款年利率1.2%，于每年每季度最后一月的20日支付利息，借款本金分期返还，2019年至2025年每年2月20日返还2000000元，剩余2000000元于2026年2月25日前返还，逾期每日按借款金额的0.02%支付违约金。2016年7月20日，隆德国资公司与范家峡公司签订《抵押担保借款协议》，范家峡公司以其公司房产评估值33026684元和21907620元为上述债务提供抵押担保。同日，范家峡公司法定代表人陈某2向隆德国资公司出具连带责任承诺函，以其个人名义为上述借款提供保证担保。另查明，2016年8月至9月，隆德文广局作为项目建设单位，办理经隆德发展和改革局、隆德国资公司、隆德县财政局、农发行固原支行专项建设基金审批、基金支付申请等审批程序。2016年8月18日，隆德国资公司向隆德文广局支付崇安民俗旅游款10000000元。2016年6月30日，隆德文广局按照隆德县人民政府文件通知，出具书面授权委托书，授权范家峡公司负责隆德县崇安民俗旅游开发项目后续建设。2016年8月31日，隆德文广局与范家峡公司签订建设工程施工合同，将崇安民俗旅游开发项目发包给范家峡公司承建。合同价款款16000000元。该合同专用条款补充约定，该项目工程为国家专项建设基金项目，根据2016年8月30日隆德县人民政府关于范家峡森林公园建设项目推进的专题会议精神，由隆德文广局将该项目工程全部承包给范家峡公司实施，包括工程设计、施工图纸、预算、监理等全部由范家峡公司委托第三方。2016年9月20日，案涉项目工程监理单位宁夏工程建设咨询有限公司出具监理工作报告，该报告称崇安民俗旅游开发项目建设工程7个单项工程，总价16000000元。现已完成金额13400000元，占工程总造价的85%。本工程监理工作基本达到监理工作合格工程、安全工程、环保工程的总目标。范家峡公司依据建设工程施工合同垫资建设后，提供有关支付票据、凭证并经农发行固原市支行审核同意后，按照建设工程进度由隆德文广局通过其在农发行固原市支行开设的账户上向范家峡公司支付崇安民俗旅游开发项目款。2016年10月19日、10月20日、10月28日，隆德文广局向范家峡公司支付隆德县崇安民俗旅游开发项目款1800000元、3135005元、2000000元和3064995元，共计10000000元。另查明，2017年4份，环保部督查“六盘山旅游休闲度假区及国际狩猎场项目”期间，隆德县人民政府组织发改、国土、林业、文广等部门关停范家峡森林公园，予以停业整顿。案涉项目未再建设，范家峡公司至今亦未正常营业。2018年3月5日，固原市发改委《固原市重点项目督查情况通报》（2018年第一期）指出“崇安民俗旅游开发1个项目前期推进缓慢，占7.1%”。隆德县政府负责人在隆德文广局呈报的整改报告签名并批示要求“请建设局去协调相关部门，要认真研究，要本着对隆德发展负责的态度解决此事。”2018年11月29日，隆德县文广局下发通知，同意范家峡公司开业运营。2019年4月3日，隆德县文广局根据隆德县人民政府《关于范家峡森林公园恢复运营事宜专题会议纪要》，再次向范家峡公司下发通知，同意范家峡公司运营。2019年4月26日，自治区党委第五巡视组交办信访事项通知后，隆德县文广局、自然资源局、水务局、生态环境局再次明确答复，同意范家峡公司在符合相关规定的情况下恢复运营。另查明，2018年11月7日，农发行固原分行按照基金退出管理规定向隆德国资公司建议，停止剩余投资基金56887000元资金支付，收回所投资金。后隆德国资公司停止向范家峡公司提供借款。范家峡公司未按照隆德县专项建设基金协议约定于2019年2月20日向隆德国资公司偿还借款本金2000000元及该款自2018年3月21日至2020年11月25日尚欠利息64733.33元。隆德国资公司向隆德县人民法院申请诉前保全，2019年3月14日，隆德县人民法院作出（2019）宁0423财保8号民事裁定，对范家峡公司在农发行固原分行存款1867000元予以冻结并划拨至隆德县人民法院。隆德国资公司缴纳案件申请费5000元。2020年3月20日，彭阳县人民法院作出（2019）宁0425民初1691-1号民事裁定书，对范家峡公司在农发行固原分行存款1867000元予以冻结。本院认为，本案的争议焦点为：1.关于投资协议对增资、本次增资、投资完成、投资收益、减资退出的定义、释义以及案涉投资主体的认定问题；2.关于隆德县专项建设基金协议的性质、主体的认定问题；3.隆德国资公司是否向范家峡公司支付借款的问题以及违约金、财产保全申请费的承担问题；4.关于范家峡公司其他抗辩意见；5.关范家峡公司案涉项目由来、损失救济以及优化营商环境的问题。一、关于投资协议对增资、本次增资、投资完成、投资收益、减资退出的定义、释义以及案涉投资主体的认定问题。该投资第一条约定，增资，指丙方即隆德国资公司按照有关法律、法规和本合同的规定增加注册资本、吸收新股东；本次增资，指甲方即农发基金公司按照本协议的条款及条件以人民币【壹仟陆佰】万元对隆德国资公司进行增资；投资完成，指甲方即农发基金公司向隆德国资公司缴付增资款、隆德国资公司增加注册资本；投资收益，指甲方即农发基金公司从丙方即隆德国资公司获得的分红、股息、收购溢价款及其他类似收益（不包括甲方农发基金公司对丙方即隆德国资公司的投资总额）；减资退出，指隆德国资公司通过减少注册资本的方式偿还农发基金公司投资款项。本案只涉及一份投资协议，即农发基金公司与隆德县财政局、隆德国资公司、隆德县人民政府分别以甲、乙、丙、丁方于2016年2月26日签订的投资协议。协议约定农发基金公司委托农发行向隆德国资公司增资16000000元用于隆德县崇安民俗旅游开发项目建设。该协议就投资项目基本情况、本次增资、投后管理、投资回收、投资收益、履约保障、税费承担、违约及赔偿等内容进行明确约定。并约定隆德国资公司满足本协议约定先决条件及提交证明该条件已满足的相关资料、文件，经农发基金公司审核通过后向隆德国资公司支付增资款16000000元。还约定建设项目期届满后，农发基金公司有权选择协议约定的任一方式（收购选择权、减资退出、市场化退出）实现投资回收。因此，应认定案涉投资协议的主体为农发基金公司、隆德县财政局、隆德国资公司、隆德县人民政府。而范家峡公司并非投资协议的主体。二、关于隆德县专项建设基金协议的性质、主体的认定问题。2016年3月1日，隆德国资公司、范家峡公司、隆德文广局签订《隆德县专项建设基金协议》，协议约定范家峡公司向隆德国资公司借款1600000元，并约定借款期限、利息、利息支付的具体时间、归还借款本金的时间、预期支付本金承担违约金的比例、借款用途及该协议主体的权利义务等。该协议约定，范家峡公司未按照合同约定还本付息的，隆德国资公司有权催缴或提前解除合同、收回借款，并有权追究其违约责任。从该协议的内容来看，该协议符合企业借贷的法律特征，即隆德国资公司向范家峡公司提供借款，范家峡公司依约付本还息。因此，隆德国资公司、范家峡公司之间的法律关系，应认定为企业借贷关系。另外，该协议约定隆德国资公司、范家峡公司、隆德文广局三方应遵守合同内容，违约方承担违约责任。隆德国资公司、范家峡公司、隆德文广局负责人在该协议落款处签字，并加盖单位印章。从该协议约定的权利义务可以看出，该协议的主体实际上只有隆德国资公司和范家峡公司。隆德文广局在该协议中约定的义务有3项，即督促范家峡公司完成基金项目建设的相关资料，按照工程建设方案确保基金规范使用，督促范家峡公司按时归还借款本息，除此之外，并无隆德文广局享受借款合同权利、履行借款合同义务的实质性约定。因此，隆德文广局虽然在该协议上签字、盖章，但隆德文广局并未享受任何约定的权利，该协议既未约定隆德文广局向范家峡公司提供借款及借款担保义务，也未约定隆德文广局向隆德国资公司承担还款责任。因此，根据权利义务相一致原则，应认定隆德文广局并非该协议的主体，案涉企业借贷法律关系的主体应为隆德国资公司和范家峡公司。三、隆德国资公司是否向范家峡公司支付借款的问题以及滞纳金、财产保全申请费的承担问题。根据隆德国资公司与范家峡公司签订的基金协议，即企业借贷协议，该协议约定案涉借款分期偿还，2019年2月20日前返还2000000元，借款利息按年利率1.2%计算，每年3月20日、6月20日、9月20日及12月20日支付。虽然隆德国资公司与范家峡公司签订了企业借贷协议和借款抵押协议，但隆德国资公司未直接支付范家峡公司借款，结合农发行基金公司与隆德县财政局、隆德国资公司、隆德县人民政府签订的投资协议、隆德国资公司与范家峡公司签订的企业借贷协议，以及隆德国资公司支付隆德文广局的电汇凭证、范家峡公司收到隆德文广局款项性质即款项用途来看，均为崇安民俗旅游开发项目款，隆德国资公司经隆德文广局账户支付给范家峡公司的款项性质没有发生改变。因此，应认定崇安民俗旅游开发项目款，属于隆德国资公司支付给范家峡公司的借款。范家峡公司未按照约定的期限返还借款本金及利息，应承担相应的违约责任。因此，范家峡公司应返还隆德国资公司于2019年2月20日到期的借款本金2000000元及2018年3月21日至2020年11月25日产生的利息64733.33元。财产保全申请费5000元，依法应由范家峡公司负担，由范家峡公司返还给隆德国有资产公司。四、关于范家峡公司其他抗辩意见。范家峡公司辩称基于建设工程施工合同，隆德文广局支付给范家峡公司的的款项系投资款、工程款，并非借款的意见，与本院查证的事实不符，故对该意见，本院不予采纳；范家峡公司辩称其与隆德国资公司签订的隆德县建设基金协议，因隆德国资公司无权处分而无效的意见，因与《隆德县专项建设基金管理办法（试行）》第十六条规定“由企业负责实施的专项建设基金项目，根据政府确定的基金数量，由管理单位提出资金使用计划，并根据计划签订还款协议拨付专项建设基金”的规定不符，故对该意见，本院亦不予采纳。关于范家峡公司辨称其与隆德文广局基于签订建设工程施工合同，设计文件和图纸均由隆德文广局提供，隆德文广局系该建设工程项目的发包方，范家峡公司是承包方，隆德文广局与范家峡公司之间系建设工程施工合同关系，隆德文广局支付的款项是工程款的意见，因范家峡公司与隆德文广局已经实际签订建设工程施工合同，作为发包方的隆德文广局和承包方范家峡公司应全面履行建设工程施工合同约定的义务。从本案现有证据来看，隆德文广局基于企业借贷协议经其账户向范家峡公司支付崇安民俗旅游开发项目款10000000元（借款），但隆德文广局基于建设工程施工合同并未向范家峡公司支付过案涉项目建设工程款。隆德文广局作为案涉立项项目建设工程的发包方，且与范家峡公司签订建设工程施工合同，向范家峡公司提供了设计文件、案涉建设工程施工图纸，范家峡公司按照建设工程施工合同约定已经完成了工程价款为10000000元的工程量且经农发行固原支行审核，而隆德文广局未按照建设工程施工合同约定支付工程款。隆德文广局该行为是否存在违约行为，是否应向范家峡公司依约支付工程款，属另一法律关系，不属于本案处理的范畴。因此，范家峡公司可通过其他渠道或诉讼途径，向隆德文广局主张权利。本案中，范家峡公司以隆德文广局向其支付的款项系工程款为由抗辩不付隆德国资公司借款，明显缺乏证据支持。故对范家峡公司该辩解意见，本院不予采纳。另外，隆德国资局与范家峡公司均同意解除签订的隆德县专项建设协议，属当事人真实意思表示，且该协议继续履行已无实际意义，故对解除隆德县专项建设协议，本院予以准许。五、关于范家峡公司案涉项目由来、损失救济以及优化营商环境的问题。虽然本案定性为企业借贷纠纷，但范家峡公司从2013年经隆德县人民政府招商引资到隆德县至2015年，已被固原市旅游景区质量等级评级委员会批准范家峡森林公园为国家3A级旅游景区，范家峡公司提供就业岗位600个，接待游客10万人次，成为隆德县旅游带头致富示范企业，因此在此简述范家峡公司案涉项目由来、损失救济以及优化营商环境问题，以便彻底化解矛盾。从隆德文广局提供整改报告、范家峡公司提供的补充协议等证据来看，案涉建设工程停业整顿后，引发诉争至今，给范家峡公司造成一定损失。主要原因归结于隆德县人民政府将范家峡公司依约经营的1.2万亩土地以补充协议的形式，收回隆德县人民政府后用于狩猎场地用地，后被国家环保部督查“六盘山旅游休闲度假区及国际狩猎场项目”时，隆德县人民政府在未作出具体行政行为，并未告知范家峡公司有关救济权利的情况下，组织发改、国土、林业、文广等部门关停范家峡森林公园，并停业整顿至今。隆德县政府具体行政行为给范家峡公司造成的损失，隆德县人民政府应承担一定行政赔偿责任，因该损失不属于本院管辖范围，范家峡公司可向有管辖权的人民法院主张权利。关于优化营商环境问题。2018年3月5日，固原市发改委《固原市重点项目督查情况通报》（2018年第一期）指出“崇安民俗旅游开发1个项目前期推进缓慢，占7.1%”。隆德县人民政府负责人在隆德文广局呈报的整改报告签名并批示要求“请建设局去协调相关部门，要认真研究，要本着对隆德发展负责的态度解决此事。”2018年11月29日，隆德县文广局下发通知，同意范家峡公司开业运营。2019年4月3日，隆德县文广局根据隆德县人民政府《关于范家峡森林公园恢复运营事宜专题会议纪要》，再次向范家峡公司下发通知，同意范家峡公司运营。2019年4月26日，自治区党委第五巡视组交办信访事项通知后，隆德县文广局、自然资源局、水务局、生态环境局再次口头答复，同意范家峡公司在符合相关规定的情况下恢复运营，但未形成联合文件送达给范家峡公司。综上，政府行为是导致案涉建设工程合同不能依约履行，进而导致引发诉争的主要原因。诉争发生后，隆德国资公司申请财产保全并依法冻结范家峡公司账户，进而导致范家峡公司不能正常运营。2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》第三条规定，“国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管，着力提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。各级人民政府及其部门应当坚持政务公开透明，以公开为常态、不公开为例外，全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开。”第四条规定，“优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。”第十一条规定，“市场主体依法享有经营自主权。对依法应当由市场主体自主决策的各类事项，任何单位和个人不得干预。”第十四条规定，“国家依法保护市场主体的财产权和其他合法权益，保护企业经营者人身和财产安全。严禁违反法定权限、条件、程序对市场主体的财产和企业经营者个人财产实施查封、冻结和扣押等行政强制措施；依法确需实施前述行政强制措施的，应当限定在所必需的范围内。禁止在法律、法规规定之外要求市场主体提供财力、物力或者人力的摊派行为。市场主体有权拒绝任何形式的摊派。”第六十九条第一款第三项规定，“政府和有关部门及其工作人员有下列情形之一的，依法依规追究责任：违反法定权限、条件、程序对市场主体的财产和企业经营者个人财产实施查封、冻结和扣押等行政强制措施。”因此，案涉当事人应本着优化营商环境的初衷，按照国务院《优化营商环境条例》有关规定，加强沟通交流与合作，彻底解决涉案立项项目建设工程等遗留问题。综上，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第一百零七条、第一百九十六条、第二百零五条、第二百零六条、第二百零七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：一、解除隆德县国有资产经营有限公司、隆德县文广局、宁夏隆德六盘山范家峡森林公园（有限公司）签订的隆德县专项建设基金协议；二、被告宁夏隆德六盘山范家峡森林公园（有限公司）于本判决生效后十五日内返还原告隆德县国有资产经营有限公司借款本金2000000元及2018年3月21日至2020年11月25日止利息64733.33元；三、被告宁夏隆德六盘山范家峡森林公园（有限公司）于本判决生效后十五日内返还原告隆德县国有资产经营有限公司案件申请费5000元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费23357.87元，由被告宁夏隆德六盘山范家峡森林公园（有限公司）负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区固原市中级人民法院。审判长 高俊龙人民陪审员 虎军勤人民陪审员 赵登宏二〇二〇年十二月三十一日法官助理 何志芳书记员 刘丽霞附:本判决引用的相关法律条文《中华人民共和国合同法》第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。第六十条第一款当事人应当按照约定全面履行自己的义务。第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。第一百九十六条借款合同是借款人向贷款人借款，到期返还借款并支付利息的合同。第二百零五条借款人应当按照约定的期限支付利息。对支付利息的期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定，借款期间不满一年的，应当在返还借款时一并支付；借款期间一年以上的，应当在每届满一年时支付，剩余期间不满一年的，应当在返还借款时一并支付。第二百零六条借款人应当按照约定的期限返还借款。对借款期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，借款人可以随时返还；贷款人可以催告借款人在合理期限内返还。第二百零七条借款人未按照约定的期限返还借款的，应当按照约定或者国家有关规定支付逾期利息。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。3/32