广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终1315号上诉人（原审原告）：张波，男，1982年8月11日出生，侗族，住湖南省洪江市××××××。被上诉人（原审被告）：中山市市场监督管理局，住所地广东省中山市东区×××××××，统一社会信用代码11442000MB2C9091X4。法定代表人：高培鹏，局长。委托代理人：何**，该局东区工作人员。委托代理人：钱敏，广东金桥百信（中山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省市场监督管理局，住所地广东省广州市天河区×××××××××，统一社会信用代码11440000MB2D023437。法定代表人：麦教猛，局长。委托代理人：赵媛，该局工作人员。委托代理人：秦裕超，广东广信君达律师事务所律师。上诉人张波因不服被上诉人中山市市场监督管理局（以下简称市市场监管局）、广东省市场监督管理局（以下简称省市场监管局）处理投诉举报告知行政行为及行政复议决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初697号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年5月10日，张波通过电子邮件向市市场监管局进行投诉举报，称广州益华百货公司乐家超级商场（以下简称广州益华百货乐家商场）销售的“散养土鸡蛋”未标示其无公害农产品标志和发证机构，不符合《农产品包装和标识管理办法》的规定，且存在虚假标注生产日期的问题，要求依法查处并给予举报奖励，同时提交购物小票和被举报产品照片。同年5月16日，该局的工作人员前往广州益华百货乐家商场进行现场检查，并制作现场检查笔录。发现被举报产品市实际经营主体为中山市东区雅逸商行（以下简称雅逸商行），由广州益华百货乐家商场代收款项。检查中，在该商行销售货架发现有被举报产品“散养土鸡蛋”（生产日期2019年5月8日，保质期常温35天、冷藏40天，生产商湖南三尖农牧有限责任公司，无公害农产品证书WGH-08-05483，销售商中山市××××生态农业发展有限公司）在售，发现有被举报产品“松花皮蛋”标价签，未发现产品在售。该商行承认销售过被举报产品，张波提供的购物小票由该商行出具。5月17日，市市场监管局对雅逸商行涉嫌经营标签不符合规定的食品进行立案，并向该商行经理陈某进行询问并制作询问笔录，其在笔录中称，其负责该商行的日常经营工作，被举报产品于2019年5月9日从中山市××××生态农业发展有限公司（以下简称农耕生态农业发展公司）购进，该商行有建立购销存台账记录制度，履行了进货查验义务并保存产品的购进单据、供应商资质证明材料以及产品检验合格证明材料等。2019年5月20日，市市场监管局作出中市监食药举告[2019]124号《投诉举报受理情况告知书》，告知张波其反映在广州益华百货乐家商场购买的由农耕生态农业发展公司经销的“散养土鸡蛋”，涉嫌虚假标注生产日期等问题已受理。2019年5月22日，市市场监管局向湖南省常德市市场监督管理局发出《协助调查函》，要求该局协助调查湖南三尖农牧有限责任公司（以下简称三尖农牧公司）的登记信息，被举报产品是否无公害农产品等。2019年7月29日，市市场监管局作出中市监食药东区处字[2019]3-27号《行政处罚决定书》，决定对雅逸商行销售未按规定标注生产许可证编号的“松花皮蛋”的行为以及未标注无公害标志和发证机构的“散养土鸡蛋”的行为作出处罚：责令当事人5个工作日内改正经营标签不符合规定的食品“松花皮蛋”、“散养土鸡蛋”的行为。该处罚决定没有认定雅逸商行存在虚假标注生产日期的行为。2019年8月9日，市市场监管局作出中市监食药东区处告字[2019]第030009号《处理投诉举报告知书》，告知张波，该局依法责令雅逸商行改正销售标签不符合要求的商品的行为，同时未有证据证明该商行存在虚假标注生产日期的行为，及不予奖励的决定。该答复告知书于同年8月13日邮寄送达张波。张波不服市市场监管局该告知，向省市场监管局申请行政复议，省市场监管局于同年10月9日作出粤市监行政复字[2019]362号《行政复议决定书》，并于同年10月15日送达张波。该《行政复议决定书》认为市市场监管局受理张波投诉举报后进行调查，将调查结果告知张波，符合原国家食品药品监督管理局《食品药品投诉举报管理办法》的办理流程规定，程序合法，一并告知不予奖励也不影响张波的实体权利；同时认为，举报的作用是启动行政调查权，调查后如何处理与张波没有直接利害关系，市市场监管局将调查结果告知张波，已履行了法定职责，保障了其知情权。省市场监管局以张波的申请不符合行政复议受理条件为由，依照《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回张波的行政复议申请。张波不服诉至原审法院，请求：1.撤销市市场监管局作出的中市监食药东区处告字[2019]第030009号《处理投诉举报告知书》并判令其重做；2.判令市市场监管局承担本案的诉讼费。原审法院另查明，中山市东区雅逸商行，地址为中山市东区×××××××××××××××××、F2-02铺位（广州益华百货乐家商场内），注册日期为2018年11月19日，经营范围为食品经营。《食品药品经营许可证》编号为YJ144××××××××014，许可范围为预包装食品（含冷藏冷冻食品）销售、散装食品（不含冷藏冷冻食品）销售，保健食品销售，婴幼儿配方乳粉销售。有效期至2024年1月3日。原审法院又查明，湖南省常德市市场监督管理局于2019年6月14日向市市场监管局发出《回复函》，该局称：1.查实三尖农牧公司是合法生产企业，通过加入桃源县三江家禽养殖专业合作社的形式进行鸡、鸭蛋品销售服务。2.涉案产品由该企业生产，由于鸡蛋属于农副产品或者是初级农副产品，故不需要办理食品生产许可证。3.涉案产品是无公害产品，该企业提供了无公害农产品证书（证书编号：WGH-08-05483）。4.该企业将鲜鸡蛋销售给农耕生态农业发展公司，对方再进行分装标识销售。原审法院认为，本案为不服处理投诉举报告知行政行为及行政复议决定纠纷。本案中，张波对市市场监管局、省市场监管局作出涉案告知及行政复议决定的职权没有异议，争议在于：1.张波是否具有原告主体资格；2.省市场监管局是否共同被告；3.市市场监管局作出的涉案答复是否合法；4.不予奖励是否合法。1.关于张波是否具有原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职权的行政机关作出或者未作出处理的。”的规定，张波在广州益华百货乐家商场内购买商品，认为出售商品的商场存在违法问题，向市市场监管局投诉举报，要求查处涉案违法问题。张波与市市场监管局处理其投诉举报的行为有利害关系，对市市场监管局处理涉案处理投诉举报行政行为不服，有申请行政复议或者提起诉讼的权利。张波提起本案诉讼，符合上述法律规定，具有本案原告的主体资格。省市场监管局提出张波与原行政行为没有利害关系的诉讼意见，原审法院不予采信。2.关于省市场监管局是否共同被告的问题。省市场监管局受理张波行政复议申请后，对市市场监管局处理涉案处理投诉举报行政行为进行了审查，认定市市场监管局处理涉案处理投诉举报的行政行为程序合法，告知不予奖励也并无不当。行政复议决定前述认定的内容，具有维持原行政行为的性质。同时行政复议决定又认为张波与市市场监管局处理涉案投诉举报行政行为没有利害关系，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，以不符合行政复议受理条件为由，驳回张波的行政复议申请。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第二款“行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。”的规定，省市场监管局作出的行政复议决定，既有维持原行政行为内容，又有不予受理内容，省市场监管局是本案的共同被告。因此，省市场监管局提出其不是共同被告的诉讼意见，原审法院不予采纳。3.关于市市场监管局作出的涉案答复是否合法的问题。市市场监督管理局收到张波的投诉举报后，在法定期限内受理，对广州益华百货乐家商场的雅逸商行进行现场检查。现场发现被投诉产品时，调取了雅逸商行被举报商品的购进单据、供货商资质等情况。市市场监管局根据调查所得的情况，认定被举报商品“散养土鸡蛋”为无公害农产品，该商品有《无公害农产品证书》，而被举报商品的生产厂家是常德市内合法的生产企业。至于该产品未标注无公害标志和发证机构的问题，市市场监管局经调查确认上述事实，并依法作出行政处罚决定，责令雅逸商行限期改正，市市场监管局处理张波的投诉举报符合法律规定。至于张波提出该产品标注在2019年5月8日在湖南生产加工，5月9日在中山销售，中间的运输时间不足以将被举报产品从生产商运输至销售现场，据此推定被举报产品有虚假标注生产日期行为的诉讼意见，原审法院认为，张波仅对运输时间有怀疑，并未提交具体证据证实，且经市市场监管局调查，并无证据证明经营厂家存在虚假标注生产日期的情况，因此，对张波的该诉讼意见，原审法院不予采信。市市场监督管理局履行了对张波投诉举报受理、调查、答复的法定职责，作出的涉案复函程序合法，并无不当。4.关于不予奖励是否合法的问题。根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第八条“有下列情形之一的，不属于本办法奖励范围：……（三）对标签、说明书存在不影响产品质量安全且不会对公众造成误导的瑕疵的举报；……”的规定，市市场监管局根据对雅逸商行的调查结果，认为张波举报涉案产品“散养土鸡蛋”未标注无公害标识和发证机构的情况属实，并对被举报人给予责令改正违法行为的行政处罚决定，但上述举报的违法行为依法不属于奖励范围，遂作出不予奖励的决定，符合上述奖励办法的规定。市市场监管局告知张波不予奖励结果，保障了其的知情权，也符合原国家食品药品监督管理局发布的《投诉举报管理办法》第二十条的规定，并无不当。如前所述，张波与市市场监管局作出的涉案行政行为有利害关系，张波对该行政行为不服，有申请行政复议和提起诉讼的权利和资格。省市场监管局以张波与原行政行为没有利害关系、不符合受理条件为由，作出涉案行政复议决定，驳回张波行政复议申请，理由不当，原审法院予纠正。鉴于省市场监管局行政复议决定没有撤销或者改变原行政行为，可予维持。综上所述，张波要求撤销市市场监管局作出的中市监食药东区处告字[2019]第030009号《处理投诉举报告知书》并判令其重做的诉讼请求，理由不能成立，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回张波的诉讼请求。案件受理费50元，由张波负担。上诉人张波不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院存在应查明但未查明事实，或查证事实错误的问题。1.上诉人于2019年5月9日购买了涉案被举报产品，该产品标注生产日期为2019年5月8日。2.结算小票显示结算单位为益华石岐店并注明结算单位的客服电话号码，但上诉人在“企业信用信息查询公示平台查阅广东益华百货有限公司乐家超级商场2018年企业年报表”显示该号码持有者非市市场监督管理局所称的雅逸商行。3.原审法院应查明但未查明涉案产品是否存在虚假标注生产日期。4.原审法院未查明涉案产品是否就是生产商所生产产品。5.常德市桃源县市场监督管理局协查回复遂主张被举报产品生产商持有无公害证书，但该单位并非无公害证书的发证单位，属应当核实后再行决定是否采信的证据，但市市场监督管理局未依法审查线索便作出不予处置的决定明显不当，二审法院应撤销原审法院认定的事实。二、适用法律错误问题。市市场监督管理局优先适用旧法（旧部门规章）及优先适用法阶更低的部门规章，其处理行为明显与《立法法》相悖。三、举报奖励处理问题。被举报产品未依法标准其取得无公害产品的真实情况导致消费者无从判断该无公害标号的真伪等，客观上存在侵害消费者知情权并可能侵害我方合法权益的可能。故不属于省市场监督管理局所援引的《广东省举报侵犯知识产品和制售假冒伪劣商品违法行为奖励办法》第十四条第四项规定的范围。请求判令：1.撤销原审判决；2.撤销市市场监管理局于2019年8月23日对张波的投诉举报作出中市监食药大涌投复字[2019]001号《投诉举报答复函》并判令其重新作出行政行为；3.撤销广东省市场监督管理局作出的粤市监食行复字[2019]312号行政复议决定书；4.市市场监管局及广东省市场监督管理局承担本案诉讼费。被上诉人市市场监管局答辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。二、上诉人的上诉请求于法无据。1.经现场检查，被举报投诉产品的实际经营主体为“雅逸商行”，被举报投诉单位知识单位收银。涉案产品不存在虚假标注生产日期以及常德市市场监管部门协查回复被举报产品生产商取得无公害证书等事宜事实清楚。《农产品包装和标识管理办法》为现行有效的规范农产品包装标识的规章，根据该办法按照《农产品质量安全法》第四十八条的规定责令经营者限期改正，适用法律正确。2.我方对上诉人张波作出不予奖励决定符合法律规定。综上，我方对上诉人张波的举报投诉处理认定事实清楚，程序合法，结果正确，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求于法无据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人省市场监管局答辩称：一、原审法院认定市市场监督管理局作出的涉案答复及不予奖励合法，事实认定清楚，证据确凿，适用法律正确。二、原审法院不应认定我局是本案的共同被告。三、市市场监督管理局的具体行政行为并未影响上诉人张波的合法权益，原审不予采纳“上诉人与该行政行为没有利害关系”的意见，存在错误。四、原审法院对我局驳回上诉人张波复议申请的复议决定，不具有管辖权。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，根据张波的上诉意见，审查涉案投诉处理投诉举报告知书的合法性，在于市市场监管局作出的涉案处理投诉举报告知书事实依据是否充分、适用法律是否正确问题。首先，对于市市场监管局作出的涉案投诉处理投诉举报告知书的事实依据是否充分问题。市市场监管局经现场调查根据现场笔录、现场证据复制（提取）单等，认定涉案被投诉产品的实际经营主体为中山市东区雅逸商行，由被举报投诉单位代收银，事实依据充分。经对雅逸商行管理人员进行调查询问，市市场监督管理局于2019年5月22日发函至湖南省常德市市场监督管理局进行协查，湖南省常德市市场监督管理局于2019年6月14日作出回复函称：“…2、你局中附件所示产品是该企业生产的，由于鸡蛋属于农副产品或者是初级农副产品，故不需要办理食品生产许可证。3、你局函中附件所示产品是无公害农产品，该公司提供了无公害农产品证书（证书编号：WGH-08-05483）。…”，市市场监督管理局据此认定雅逸商行购进标示无公害的“散养土鸡蛋”但未标注无公害标志和发证机构的违法行为属实，作出行政处罚决定书责令雅逸商行进行改正，于2019年8月9日作出涉案处理投诉举报告知书，告知张波已依法责令雅逸商行改正销售标签不符合要求的商品的行为，同时未有证据证明存在虚假标注生产日期的行为，并认定张波的举报不符合奖励情形不予奖励，事实依据充分。张波上诉认为原审法院未查明涉案产品明显存在虚假标注生产日期的情况，且市市场监督管理局不应采信湖南省常德市市场监督管理局回复函中所称涉案产品由湖南三尖农牧有限责任公司生产且生产商持有无公害证书的主张，本院认为，行政案件中，人民法院审查的对象是被诉行政行为的合法性，而并无直接替代行政机关职权查证行政行为指向违法事实的审查义务。张波对于涉案产品生产日期虚假的怀疑仅是其主观推测，并无实据否定涉案产品生产和销售日期先后的合理性。湖南省常德市市场监督管理局回复函的内容亦无虚假或不合理而不应采信的情形，故对其上述主张本院不予支持。其次，对于市市场监管局作出的涉案处理投诉举报告知书的适用法律是否正确问题。市市场监督管理局根据其查明事实，依据《农产品包装和标识管理办法》第十二条、第十六条及《农产品质量安全法》第四十八条的规定，作出《行政处罚决定书》责令雅逸商行限期改正，并依据《食品药品违法行为举报奖励办法》第八条第（三）项及参照《广东省举报侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品违法行为奖励办法》第十四条第（四）项之规定，作出涉案处理投诉举报告知书，告知张波调查处理结果及对其不予奖励的处理，适用法律正确。至于张波认为被举报产品存在《食品安全法》第七十一条的规定的情形，市市场监督管理局应当适用《食品安全法》第一百二十五条进行处罚，且被举报产品存在侵害消费者知情权并可能侵害张波合法权益，其举报不属于不应奖励范围的上诉意见，本院认为，涉案产品不存在《食品安全法》第七十一条规定的食品或食品添加剂的标签、说明书含有虚假内容等情形，市市场监督管理局依据《农产品包装和标识管理办法》第十二条、第十六条及《农产品质量安全法》第四十八条的规定进行处理并无不当。关于对张波不予奖励的处理，本院认为，根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第八条：“有下列情形之一的，不属于本办法奖励范围：…（三）对标签、说明书存在不影响产品质量安全且不会对公众造成误导的瑕疵的举报；…”之规定，结合湖南三尖农牧有限责任公司鲜鸡蛋的检测报告，市市场监督管理局认定涉案产品属于上述条款的情形，由此对张波不予奖励，依据充分。对张波的上述主张，因无事实和法律依据，本院不予支持。至于省市场监督管理局认为张波不具有本案的原告主体资格，省市场监督管理局不是本案共同被告的答辩意见，原审法院对此已进行充分阐述，本院予以支持，在此不再赘述。综上所述，上诉人张波上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，法律适用准确，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张波负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二〇年十二月三日书记员 林泊旭