广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终1324号上诉人（原审原告）：区能旺，男，1948年8月15日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：区春华，女，1975年6月28日出生，汉族，住广东省中山市，系上诉人区能旺的女儿。被上诉人（原审被告）：中山市古镇镇人民政府，住所地广东省中山市×××××××××，统一社会信用代码114×××××××××××506F。法定代表人：阮志力，镇长。委托代理人：袁嘉辉，该镇政府工作人员。委托代理人：梁小凤，广东千里行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市**××××××××××，统一社会信用代码114×××××××××××762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：邓景文，广东孚道律师事务所律师。原审第三人：中山市古镇镇冈东村民委员会，住所地广东省中山市××××××松桑围大街冈东市×××，统一社会信用代码544×××××××××××984Y。法定代表人：区沃钜。上诉人区能旺因与被上诉人中山市古镇镇人民政府（以下简称古镇镇政府）、中山市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人中山市古镇镇冈东村民委员会（以下简称冈东村委会）政府行政决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初847号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2020年1月1日，区能旺向市政府递交责令整改申请书，称岐江公路冈东路段南边古镇中心河边25亩土地，冈东村委会未召开村民会议，仅以村民代表57人签名通过，则与中山市诺启投资有限公司（以下简称诺启投资公司）签订20年的加油站合作经营合同，侵犯村民合法权益，请求责令冈东村委会召开村民大会讨论决定建造加油站有关事项。2020年1月14日，前述责令整改申请书由中山市农业农村局转至古镇镇政府处置。同日，区能旺同意由古镇镇政府对前述责令整改申请进行处理。同年2月26日，古镇镇政府对冈东村委会的工作人员区某进行调查并制作调查笔录。冈东村委会于同年3月5日提交了书面的回复函。古镇镇政府查明，2014年1月16日，冈东村委会召开村民代表会议，该村有村民代表71人，到会村民代表57人，到会率为80.28%，到会的村民代表对是否由村开发加油站项目进行表决，到会的57名村民代表均同意，同意率为100%。古镇镇政府认为，前述事项属于具体事项，可由冈东村委会的村民代表会议进行表决，到会村民代表会议人数以及同意率符合法律规定，且冈东村已在执行此次村民代表会议所决议的内容，又涉及第三方的权利义务，区能旺要求责令冈东村召开村民会议重新讨论决定的申请理据不足，遂于同年3月17日作出中古行复字[2020]17号关于责令责改申请的答复（以下简称17号答复），决定予以驳回。古镇镇政府于同年3月20日将答复送达区能旺。区能旺不服，于同年3月24日向市政府申请行政复议。市政府当日受理，向古镇镇政府送达提出行政复议答复通知书，同时通知冈东村委会作为第三人参加行政复议。市政府经审查后于同年5月22日作出中府行复[2020]451号行政复议决定书，决定维持古镇镇政府作出的答复，并分别于同年5月25日、27日将文书送达古镇镇政府和区能旺、冈东村委会。区能旺仍不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销古镇镇政府作出的17号答复和市政府作出的中府行复[2020]451号行政复议决定书，并判令古镇镇政府对其申请重新作出行政行为，责令第三人冈东村委会召开村民会议表决加油站相关事项；2.判令古镇镇政府、市政府承担本案诉讼费。原审法院认为：本案中，区能旺称冈东村委会于2014年1月16日召开村民代表会议对是否由村开发加油站项目进行表决的行为违法，请求古镇镇政府对此进行责令整改。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款“……村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。……村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，区能旺提出的涉案申请事项属古镇镇政府的职责范围。《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第二款规定“农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。1/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决”、第十条规定“……农村集体经济组织召开成员代表会议，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过”。本案中，涉案表决事项为是否由村开发加油站项目事宜，属于农村集体经济组织对具体事项的表决，冈东村委会通过组织召开村民代表会议进行表决，并未不当。涉案村民代表大会召开之时，冈东村的村民代表为71人，57人到会，到会村民代表超过村民代表总人数的2/3，即到会的村民代表人数符合前引法律规定；到会村民代表对涉案事项表决的同意率为100%，即会议决议的通过率亦符合前引法律规定。古镇镇政府认定冈东村委会召开的涉案村民代表会议符合法律规定，作出答复驳回区能旺要求责令整改的请求，并无不当，原审法院予以支持。市政府经审查后依法维持古镇镇政府作出的答复，处理适当。综上所述，区能旺要求撤销古镇镇政府作出的涉案答复和市政府作出的涉案行政复议决定的诉讼请求，理据不足，原审法院予以驳回。区能旺要求古镇镇政府对其申请重新作出行政行为的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回区能旺的诉讼请求。案件受理费50元，由区能旺负担。上诉人区能旺不服原审判决，向本院提起上诉称：兴建加油站，占地25亩，租期20年，租价及有关事项必须经村民会议表决，但冈东村委会以57名代表表决的方式，擅自签订了20年的合同，明显不妥。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条以及《广东省农村集体资产管理条例》第十三条、第十四条的规定，本案的事项应当由村民大会进行表决，再根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条的规定，未经村民大会授权，村民代表不具有表决权，综上，请求二审法院判令：1.撤销广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初847号行政判决，改判支持上诉人在一审的诉讼；2.本案案件受理费由被上诉人负担。被上诉人古镇镇政府辩称：一、原审法院经审理查明我镇政府作出的17号答复符合法律规定，程序合法；二、查明该村委会于2014年1月16日召开村民代表会议，表决是否同意加油站项目由村开发的事项。冈东村共有村民代表71人，到会57人，村民代表出席率为80.28%，同意加油站项目由村开发的57人，同意率100%，上述事项已经通过村民代表会议表决。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条的规定，兴建加油站项目属于港东村具体的经营事项，依法可由村民代表会议表决。上诉人提出涉案事项必须经村民会议表决依据不足。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人市政府辩称：一、上诉人要求古镇镇政府责令冈东村委会重新召开村民大会讨论表决开发加油站项目事项的主张缺乏事实和法律依据。2020年1月14日，古镇镇政府收到由中山市农业农村局转送的区能旺提交的责令整改申请书，称第三人冈东村委会没有召开村民会议，仅以村民代表57人签名通过，与诺启投资公司签订下20年加油站合同，侵犯村民合法权益，剥夺村民知情权、决策权、监督权，请求责令该村委会召开村民大会讨论决定建造加油站有关事项。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第二款和第十条的规定，我府认为古镇镇政府作出涉案答复驳回区能旺的请求，事实清楚、证据充分、依据正确、程序合法，故作出涉案行政复议决定予以维持。二、其作出涉案行政复议决定程序合法。区能旺于2020年3月24日申请行政复议，其当日受理后依法向古镇镇政府送达了提出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本等资料，通知第三人冈东村委会参加行政复议。经审查后于同年5月22日作出涉案行政复议决定，并分别于同年5月25日、27日将文书送达各方当事人。综上所述，其作出的涉案行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回区能旺的诉讼请求原审第三人冈东村委会未到庭参加诉讼，也未提供书面意见。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案属要求镇政府对农村集体自治履行监督指导职责案。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定，乡镇人民政府对村民委员会的监督指导，主要是对村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的情形进行责令整改。即监督指导的前提是村民委员会存在不依法履行职责的情形。本案中，古镇镇政府就区能旺提出的“责令整改申请书”，经调查核实，冈东村委会就涉案事项的表决无论是表决形式、到会率、表决同意率以及后续的公告工作均符合法律规定，不存在违反法律法规的情形，由此作出17号答复，事实调查清楚，答复处理准确，本院予以支持。市政府作出涉案行政复议决定，维持古镇镇政府的答复，程序合法，结果正确，本院亦予以支持。对于区能旺提出涉案事项应当通过村民大会进行表决，对此，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条第一款“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项……”的规定，具体到本案，冈东村人数众多，已通过选举产生村民代表71人，而涉案事项为“是否同意加油站项目由村兴建”，该事项明确且具体，也不属于法律法规规定的必须由村民会议议决的范围，故冈东村通过召开村民代表会议的形式表决具体事项并不违反法律规定。另外，根据《广东省实施办法》第二十四条：“村民会议行使下列职权：……（九）撤销或者变更村民代表会议、村民委员会、村民小组会议不适当的决议、决定；”之规定，若区能旺认为涉案村民代表会议决议、决定不适当的，可通过召开村民会议予以撤销或变更以维护自身权益。综上所述，区能旺上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人区能旺负担。本判决为终审判决。审判长 王 鹏审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二〇年十二月十七日书记员 肖炫霓