山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁17行初456号 原告张恒斌，男，1939年7月20日出生，汉族，住山东省东明县。 委托代理人黄立斌，北京天洛律师事务所律师。 委托代理人吴涛，北京天洛律师事务所律师。 被告东明县人民政府。 法定代表人孙迁国，县长。 出庭负责人程洪涛，党组成员。 委托代理人黄铁军。 委托代理人王恩建。 被告菏泽市人民政府。 法定代表人陈平，市长。 委托代理人王海存。 原告张恒斌诉被告东明县人民政府、菏泽市人民政府房屋征收补偿决定、行政复议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭进行了公开开庭审理。原告的委托代理人黄立斌、吴涛，被告东明县人民政府的出庭负责人程洪涛、委托代理人黄铁军、王恩建，被告菏泽市人民政府的委托代理人王海存到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告东明县人民政府于2020年6月28日作出《东明县人民政府关于对东明文庙片区棚户区改造项目内张恒斌房屋征收补偿的决定》，主要内容是：根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，因棚户区改造项目需要，东明县人民政府于2019年5月23日决定对向阳路以东，文化路以西，民主东街以南，五四路以北(以规划征收红线为准)范围内的房屋依法实施征收，作出了《东明县人民政府关于依法征收文庙片区棚户区改造项目房屋的决定》，并进行了公告，明确了该项目征收期限为2019年5月23日至2019年6月24日。被征收人张恒斌在东明文庙片区棚户区改造项目范围内拥有房产一处，其房地产估价报告中商业合法实有建筑面积409.94平方米，商业土地面积212.66平方米。经菏泽首信房地产评估有限公司评估，被征收人商业房地产价值2712469元，装饰装修补偿价值、停产停业损失费、附属物价值等。经做工作，原告张恒斌在规定期限内未达成房屋征收补偿安置协议。故决定：一、被征收人于本决定送达之日起15日内搬迁完毕，腾空房屋并交付于征收人组织予以拆除。二、被征收人可以选择产权调换或货币补偿方式。并决定有产权调换房屋位置、选择方式、结算方式，补偿价值的多少等。三、3、取消原告《文庙片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》载明的所有奖励。并交待了不服本决定的救济方式。该补偿决定经被告菏泽市人民政府复议予以维持。 原告诉称，东明县人民政府作出的征收补偿决定及菏泽市人民政府作出的菏政复决字[2020]140号行政复议决定是错误的，既未查明客观事实亦违反法律法规的规定，应当予以撤销。理由如下：第一、该房屋补偿决定依据的征收决定已被菏泽市中级人民法院(2019)鲁17行初488号生效判决确认违法。被告东明县人民政府根据违法的征收决定作出的《补偿决定》违法。第二、该房屋《补偿决定》的主要证据不足。该房屋《补偿决定》的货币补偿金额明显缺乏事实根据，该金额非经依法评估确定。1、评估公司既未由被告东明县人民政府与原告协商选定，也未通过其他合法方式确定。评估公司在征收决定作出之前就已由政府确定，且在征收决定作出之前已实施评估，非法评估的结果不应作为被诉《补偿决定》的依据。2、被告东明县人民政府和评估公司剥夺了原告对估价报告申请复核和申请鉴定的权利。3、评估公司未依法对估价报告进行复核。4、评估公司对装修及附属物一并评估缺乏法律依据，评估房屋价值时结合容积率、土地修正等因素没有任何法律依据。5、根据法律规定和评估规范，原告的房屋在同一评估时点仅能有一个价格，不应因选择补偿方式的不同而有不同的价格，故房地产评估机构和被诉房屋《补偿决定》根据原告的具体补偿方式确定同一房屋在同一评估时点具有不同价格，明显违法。第三、该房屋《补偿决定》未依法包含国有土地使用权补偿。第四、该房屋《补偿决定》的补偿价格明显低于周边新建商品房的市场价格。第五、该房屋《补偿决定》不明确。未包含用以产权调换房屋的位置、具体面积、评估价格，差价结算不明确，过渡期限不明确，选择产权调换补偿方式的临时安置费、搬迁费数额不具体、不明确。以征收范围内被征收房屋的补偿均价作为产权调换房屋均价，储藏室、停车位均非通过评估确定价格，也违反了法律规定。对于门前地、部分院外地等未依法进行评估和补偿。第六、该房屋《补偿决定》违反法定程序。被告作出该《补偿决定》，未依法听取原告的陈述和意见，未依法告知原告相应的程序权利，未依法组织听证，未经合法性审查，未依法经集体讨论决定，未依法送达给原告，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《山东省行政程序规定》、《山东省重大行政执法决定法制审核办法》、《山东省行政执法全过程记录办法》等法律、法规、规章、行政规范性文件有关行政基本程序和程序正当原则的规定。第七、该房屋《补偿决定》适用依据错误。被告东明县人民政府作出该房屋《补偿决定》，违反了《中华人民共和国物权法》第42条和《中华人民共和国土地管理法》第58条等规定，违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条、第3条、第19条、第20条、第26条、第27条等规定，违反了《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条、第3条、第17条、第19条、第39条、第43条、第44条等规定，违反了《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》第19条、第20条、第22条、第40条等规定，违反了我国住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第11条、第17条、第20条、第21条、第22条、第25条等规定，违反了《房地产估价规范》等其他法律、法规和规章的规定。第八、被告东明县人民政府将“取消被征收人《文庙片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》载明的所有奖励”作为《补偿决定》的三项内容之一，内容失当，没有任何法律依据。第九、被告东明县人民政府作出的《补偿决定》存在诸多问题，但被告菏泽市人民政府却依然复议维持，足以证明其并没有履行自己的审查义务，其作出的复议决定亦应予以撤销。综上，请求撤销东明县人民政府作出的《东明县人民政府关于对东明文庙片区棚户区改造项目内张恒斌房屋征收补偿的决定》及菏泽市人民政府作出的荷政复决字[2020]140号《行政复议决定书》。 原告未向法庭提供证据。 被告东明县人民政府答辩称，涉案补偿决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。县政府根据省政府文件规定作出征收决定，按照相关规定选定评估机构，原告的房屋经依法评估，估价结果合法、客观。原告的诉求不能成立，请求依法予以驳回。 被告东明县人民政府向法庭提供如下证据：被告东明县人民政府向法庭提供如下证据：1、关于东明县文庙片区棚户区改造项目房屋征收选取评估机构通告。2、选取评估机构通告在征收范围内公示照片。3、确定评估机构会议纪要。4、关于协商选定评估机构结果公告。5、选定评估机构结果公告照片。6、项目内被征收人补偿公示照片。7、被征收人房地产估价报告。8、房地产估价报告送达回证。9、菏泽市房地产价格评估专家委员会出具的房地产估价报告鉴定书。10、补偿决定申请书；11、补偿方案。12、补偿决定。13、补偿决定送达回证。14、协商记录。15、地籍调查表。16、补偿决定公示照片。1-5号证据拟证明被告依据法律程序选定了房屋征收评估机构，6号证据证明被告依据法定程序公示了项目内被征收人被征收房屋的初步评估结果。7、8号证据证明被告及评估机构在被征收房屋估价后依法将评估报告送达。9号证据证明涉案房屋估价报告经过了价格评估专家委员会鉴定。10-13号证据证明补偿决定作出的过程及送达情况。16号证据证明被告依据法定程序对征收补偿决定进行了公告。上述证据综合证明被告作出的补偿决定事实清楚，依据正确，程序合法，应予维持。 被告菏泽市人民政府答辩称，市政府于2020年8月10日受理原告的复议申请，并向东明县人民政府送达了《提出行政复议答复通知书》，东明县人民政府在法定期限内提交了书面答复及作出补偿决定的证据、依据和其他有关材料。市政府经认真审查，在履行法定程序后，依法作出复议决定，并送达各方当事人，复议程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告菏泽市人民政府提供如下证据：1、行政复议申请书。2、行政复议受理通知书及送达回证。3、提出行政复议答复通知书及送达回证。4、菏政复决字【2020】140号行政复议决定书及送达回证。 原告对被告东明县人民政府的证据质证意见如下：证据1真实性认可，合法性及证明目的均不认可。该证据对被征收人选择评估机构采取了列举的方式，且可选择的范围仅有3家，根本性地限制了被征收人自愿选择评估机构的权利，违反了《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产评估价格机构选定办法》第5条，限制了其他符合条件的房地产评估机构承揽评估业务。加之，该证据中选择评估机构的期限是10日，违反了《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产评估价格机构选定办法》第6条规定的15日的期限。再次，该证据中限制了被征收人选定评估机构的方式，将选择的方式限定为必须书面形式，该规定与法律赋予的被征收人可以以协商方式选定评估机构根本违背。证据2、5、6真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可。该证据没有拍摄时间、地点、人员，被告未向法院提交原始载体的真实原因是该照片系后期补拍，该水印明显后期编辑，字迹过大。再加上2号证据与证据5和证据6前后仅相差3天时间，但背景迥异，为此该证据真实的拍摄时间并非水印上体现的5月23日，即使按水印时间最多公示了3天，不符合规定。证据3形式真实性认可，但内容真实性、关联性、合法性和证明目的均不认可。(1)根据《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》第44条第3款及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第39条，选定评估机构时，应当邀请被征收人进行现场监督，但从该会议纪要记载的与会的11人中无一人系被征收人，此点说明该证据不具有合法性；(2)23日才开始进行评估机构的选择通告，在仅仅2天也即26日就选定了评估机构，严重侵犯了被征收人选定评估机构的法定期限；(3)876张选票包括了全部征收户数，2天的时间发放完毕然后回收，现在证据中没有发放、收回选票的过程以及现场会议过程的任何照片等材料，也没有公证，仅凭拆迁部门的一纸会议纪要就内定评估机构、2天的时间，拆迁人员总共个位数字，能够完成以上的发放、沟通和统计工作，很显然有违常理。(4)5月26日为周末，该证据仅系被告下属部门出具的纪要，为此该证据明显不具有真实性，不具有合法性。证据4质证意见同证据3，从证据6知仅公示1天，不符合公示时间的规定。证据7关联性、合法性和证明目的不认可。所附的房屋实地勘察记录中落款时间为2017年7月8日，该记录中也没有涉案估价师的签字盖章，能够证明该份估价报告作出的程序违法、依据不足，注册估价师并未实地勘察，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条、第十四条规定。本案不能证明估价师在作出估价报告时充分考虑了被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素，评估报告缺乏客观性。其次，评估报告未明确告知被征收人如有异议可以复核及鉴定，剥夺了原告申请鉴定的权利。证据8、10三性均不认可，原告从未拒签过材料，该证据中的见证人身份不明，不符合行政强制法中关于直接送达的规定。证据9的质证意见同7号证据。证据10、11真实性认可，合法性和证明目的不认可。(1)申请书及补偿方案依据的是已被生效判决确认的违法的征收决定，被告违法情形并未消除和改正；(2)申请书及补偿方案，违反了《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》第14条对应的征收补偿方案应包括用于产权调换房屋的地点、单套建筑面积、套数、产权调换房屋的价值认定，应包括搬迁费、补助和奖励；违反了《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条规定的“产权调换房屋和被征收房屋的价值均依照本条例的规定进行评估确定”。被告并未给出符合法律强制性规定的调换房屋。(3)货币补偿没有搬迁费，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第22条和《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第27条的规定。(4)作出补偿决定未征求原告意见，合法性不认可。证据12《补偿决定》系本案被诉的具体行政行为，不能作为被告行政行为合法的证据使用。证据13，质证意见同证据8。证据14，三性均不认可，原告对此毫不知情。对证据15的真实性认可。证据16质证意见同证据2。 原告对菏泽市人民政府证据质证认为，证据1-4真实性认可，证明目的不认可，原告对复议机关的行政复议程序没有意见，但复议没有对补偿决定内容、合法性以及县政府工作内容进行审查，复议决定违法，应当撤销。 被告东明县人民政府当庭出示选定评估机构选票原件。原告认为选票原件只有462张，没有481张那么多。 本院对证据作如下认定：被告东明县人民政府提供的1-5号证据与被告庭审中提供的评估机构选定票的原件相对应，能够证明涉案评估机构是经过半数以上的被征收人投票选定的，能够证明征收项目评估机构的选定过程，认定其效力。6号证据，原告虽在时间上提出异议，但结合整个征收过程，绝大多数被征收人已经自愿签订补偿协议并已搬迁，而未提出异议的事实，认定其为有效证据。8号证据载明是留置送达，并有见证人见证，认定为有效证据。9号证据真实合法，能够证明涉案房屋估价报告经过了价格评估专家委员会的鉴定，认定其效力。10-13、16号送达回证载明了送达方式、留置地点，以及见证人多人见证，加之与原告及时行使了申请行政复议、提起行政诉讼权利的事实相印证，能够证明在补偿决定作出过程中向原告送达了评估报告及涉案补偿决定，并补偿决定作出后依法进行了公示，认定为有效证据。14号证据，原告对其三性提出异议，但庭审中并不否认在征收过程中，相关工作人员曾找过原告，能够证明在涉案补偿决定作出前征收机关曾征求过原告意见，认定为双方经过协商未达成协议的证据。15号证据真实，但被告未就此证据提出证明目的，且庭审中原告方也承认该调查表项下涉及的土地已经由其兄弟二人分别使用，该证据与本案不具有关联性，不认定其效力。 原告对被告菏泽市人民政府证据的真实性没有异议，对其行政复议程序没有异议，认定其证据为有效证据。 根据证据效力认定，结合庭审，确认如下事实：2019年5月23日，被告东明县人民政府作出东政发(2019)9号《东明县人民政府关于依法征收文庙片区棚户区改造项目房屋的决定》，并在征收范围内张贴公告，同日，征收部门发布《选取评估机构通告》，公布了三个评估机构侯选名单并向被征收人发放选票876张，收回789张，经项目指挥部统计，选择菏泽首信房地产评估有限公司作为本项目评估机构的共计481张，占比54.9%，经项目指挥部讨论，确定菏泽首信房地产评估有限公司作为本项目的评估机构，并于2019年5月26日将结果予以公布。菏泽首信房地产评估有限公司对被征收人的被征收房屋进行评估后，由征收部门将初步评估结果在征收范围内进行了张贴公示，并将评估报告送达原告。原告有房屋一处，属商业用途，合法建筑面积409.94平方米，土地面积212.66平方米在此征收范围内。在征收决定确定的期限内，原告没有签订补偿协议和搬迁，征收部门东明县住房和城乡建设局拟定补偿方案后，报请被告东明县人民政府作出涉案征收补偿决定并予以公示。原告对该补偿决定不服，向被告菏泽市人民政府申请行政复议，菏泽市人民政府复议予以维持。原告仍不服，提起本案行政诉讼。另查明，原告的房屋现场勘查丈量时经原告签名认可，原告对补偿决定认定的其房屋性质、房屋面积、房屋占用的土地面积以及附属物的数量均未提出异议，主要是认为补偿标准太低。还查明，因部分被征收人对涉案征收决定不服，申请行政复议、提起行政诉讼，经人民法院生效判决确认该征收决定存在未做到征收补偿费用足额到位、专款专用、专户存储的情形，故判决确认该征收决定违法但不撤销。还查明，涉案征收项目共涉及被征收居民800余户，目前尚有20余户未签订补偿协议和搬迁。 本院认为，涉案征收决定、补偿安置方案确定的签约期限为2019年5月23日至2019年6月24日，在此期限内，原告未能与征收部门达成补偿协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，原告作为被征收人在征收决定规定的期限内没有与征收部门达成补偿协议，东明县人民政府作为作出涉案征收决定的县级人民政府具有作出补偿决定的法定职责。涉案房屋征收决定虽被人民法院生效判决确认违法，但并未撤销，其法律效力仍存在，可以作为涉案补偿决定的依据。原告的房屋面积、土地面积及附属物数量等经原告签字认可，原告对房地产的面积、用途以及附属物的数量均未提出异议，被告东明县人民政府对此认定事实清楚。涉案评估机构是经半数以上被征收人选票选定，符合《国有土地上房屋征收条例》第二十条第一款，《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九条第一款的规定，评估机构选定合法。原告房屋价值由具有资质的房地产价格评估机构评估确定，估价时点正确，原告虽对其合法性提出异议，认为估价太低，但并未提出估价结果低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产市场价格的证据，东明县人民政府据此作出补偿决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款的规定。被诉补偿决定内容能够确定安置房屋的位置、具体面积、评估价格、差价结算、过渡期限等，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款的规定。关于取消奖励问题，被告东明县人民政府设定奖励政策是为了鼓励被征收人及时签订补偿协议并交钥匙搬迁，以推进项目建设的进展。根据涉案补偿安置方案内容，奖励是针对按时签订补偿协议、按时交钥匙搬迁的被征收人，原告没有按时完成以上内容，被告不予奖励符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条“按照征收补偿方案作出补偿决定”的规定，符合公平原则。东明县人民政府作出补偿决定履行了协商、报请、送达、公告等，程序合法。被告菏泽市人民政府在行政复议过程中，履行了受理、通知被申请人提出答复意见、经审理作出复议决定、送达等相关程序，程序合法。经查，补偿决定中因选择补偿方式不同而给予的临时安置时间与临时安置费不同，从而造成补偿总数额不同，不存在房地产价值两个评估结果的问题，原告诉称一处房屋两个价格没有事实根据。被告东明县人民政府作出的房屋征收补偿决定事实清楚，法律依据正确，程序合法。被告菏泽市人民政府行政复议程序合法，依法均应予以维持。原告的诉讼理由没有事实根据与法律依据，其诉讼请求应不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张恒斌的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张恒斌负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  张天正 审 判 员  庞 宠 人民陪审员  王方军 二〇二〇年十二月三十日 法官 助理  刘书辰 书 记 员  杨继霞