浙江省衢州市柯城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0802行初226号 原告江丽仙，女，1972年8月26日出生，汉族，身份证住址浙江省衢州市衢江区，现住浙江省衢州市衢江区。 原告林丽彬，男，1968年8月25日出生，汉族，住址同上，与原告江丽仙系夫妻关系。 被告衢州市自然资源和规划局，统一社会信用代码11330800MB1575041F，住所地浙江省衢州市柯城区三江东路**。 法定代表人黄孔森，局长。 出庭应诉的行政机关负责人翁国华，副局长。 委托代理人（特别授权代理）方振彪。 委托代理人（特别授权代理）周慧婷，浙江三善律师事务所律师。 第三人衢州市衢江区云溪乡人民政府，统一社会信用代码11330821002615404X，，住所地浙江省衢州市衢江区云溪乡 法定代表人童媛媛，乡长。 委托代理人（特别授权代理）章丽鸿，浙江浙西律师事务所律师。 第三人衢州市衢江区云溪乡西垄村村民委员会，，住所地浙江省衢州市衢江区云溪乡西垄村 法定代表人林乾兵，主任。 原告江丽仙、林丽彬诉被告衢州市自然资源和规划局、第三人衢州市衢江区云溪乡人民政府（以下简称云溪乡政府）、衢州市衢江区云溪乡西垄村村民委员会（以下简称西垄村委会）确认行政协议无效一案，于2020年9月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于同年12月9日公开开庭审理了本案。原告江丽仙、林丽彬，被告衢州市自然资源和规划局的负责人（副局长）翁国华、委托代理人方振彪、周慧婷，第三人云溪乡政府的委托代理人章丽鸿，第三人西垄村委会的法定代表人林乾兵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月24日，衢州市衢江征地办公室与第三人西垄村委会签订《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕5号），约定：因新建杭州至衢州铁路建德至衢州段（衢江段）先行用地建设，征收西垄村委会集体土地2.6093公顷，征地补偿费用223.09515万元，拟安排26名被征地农民参加基本生活保障制度等。第三人云溪乡政府作为鉴证单位盖章确认。 原告江丽仙、林丽彬起诉称，2019年11月28日，原告通过信息公开得到被告与第三人签订的《征收土地补偿协议》，原告合法土地在该协议范围内。原告发现该协议没有依据，并且存在重大违法行为，理由为：一、没有依据。协议中涉案土地为集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，任何人和单位不得买卖集体土地，被告无权对集体土地签订征收协议。二、重大违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，土地补偿费由西垄村委会代为领取分配，青苗费补偿依法归土地使用人被征地农民，也就是说青苗补偿多少必须经过被征地农民同意认可，西垄村委会没有权利剥夺被征地农民的青苗补偿权。综上，被告签订的协议没有任何依据，并存在重大违法行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定，应将违法违纪相关责任人移交相关部门处理。依法庭审直播。请求：1.确认被告于2019年5月份签订的《征收土地补偿协议》无效。2.被告承担诉讼费用。 被告衢州市自然资源和规划局答辩称，一、本案征地程序合法，土地征收补偿行为合法有效。1.本案征收属于新建杭州至衢州铁路建德至衢州段（衢江段）项目用地，该项目用地符合《新建杭州至衢州铁路建德至衢州段（衢江段）土地利用总体规划》（2011-2020年）。2.涉案项目的建设取得了先行用地审批。因该项目建设工期紧，难度大，故本案涉及的铁路建设项目属于先行用地，可以先对农民进行足额安置补偿再申请用地审批。2018年6月14日，自然资源部向浙江省国土资源厅、杭衢铁路（建衢段）筹建办公室下达了《自然资源部关于新建杭衢铁路建衢段项目建设用地预审意见的复函》(自然资预审字〔2018〕27号)、2019年7月27日自然资源部向浙江省自然资源厅下达了《自然资源部关于新建杭州至衢州铁路建德至衢州段控制性工程先行用地的复函》(自然资办函〔2019〕1282号)，同意先行用地，进行征收补偿，再办理正式用地报批。2019年10月5日，衢州市自然资源和规划局衢江分局向西垄村发出《征收集体土地告知书》，就拟征收土地规划用途、征地位置、征地权属单位、征地面积及主要种类、征地补偿、青苗及附着物等补偿标准、安置政策等进行告知和征询意见。2019年10月7日，西垄村委会作出村民会议纪要，同意上述征收补偿标准和安置方式并放弃听证。2019年10月14日，征地部门与被征收土地所在村达成了征收补偿协议，且补偿款已及时足额支付到位。2020年5月11日，浙江省人民政府受国务院委托，批复“新建杭州至衢州铁路建德至衢州段（衢州段）工程建设用地”，同意“农民集体农用地262.5279公顷转为建设用地，另征收农民集体农用地258.4668公顷”，原告承包的地块在征收范围内。2020年5月27日，衢州市人民政府发布《征收土地方案公告》，被告发布《征地补偿安置方案公告》（批前）（[2020]20-1号），就拟征收土地规划用途、征地位置、征地权属单位、征地面积及主要种类、征地补偿、青苗及附着物等补偿标准、安置政策等进行告知和征询意见。之后被告于2020年6月12日进行征收土地补偿安置方案公告。本案征地程序合法。3.征地部门与被征收土地所在村达成了征收补偿协议，征地补偿安置已征得被征收土地所在村的同意，且补偿款已及时足额支付到位。据此，本案土地征收行为符合法律、法规规定，征收行为合法有效。二、本案征收补偿协议内容合法、适当。根据《中华人民共和国土地管理法》《衢州市人民政府关于重新公布衢州市区征地补偿安置政策的通知》（衢政发〔2017〕49号）规定，涉案《征收土地补偿协议》中补偿标准完全符合上述标准，没有给原告造成任何利益损失。因此，本案征收补偿协议内容合法、适当。三、本案征收补偿协议已经实际执行，不应认定无效。根据上述论述，本案补偿协议内容合法、适当，征收行为合法有效，不存在对原告权利产生实际影响的侵害。同时，基于合同双方诚实信用原则，实务中对合同的效力也不宜轻易否定。按照《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”而涉案协议系地方政府基于公共利益需要、积极推进重大项目所形成，且该协议于签订时系先行用地，之后已经获得征地批准文件。因此，涉案协议不存在上述无效情形。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，已签订并实际执行的安置补偿协议不应认定为无效。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人云溪乡政府答辩称，其不是适格行政诉讼主体，不应当列为本案第三人。原告要求确认2019年5月24日签订的《征收土地补偿协议》无效，该协议的权利义务双方系衢州市衢江征地办公室和西垄村委会，云溪乡政府在合同中不属于合同的权利义务当事人，只是鉴证单位，不享有合同的权利也不承担合同的义务。请求驳回原告对云溪乡政府的起诉。 第三人西垄村委会答辩称，一、西垄村委会既非行政单位，也非土地征收的决策人，仅仅是根据政府要求配合做好土地征收、补偿款发放等工作，不是适格第三人。二、西垄村委会已经按照合法程序履行土地征收相关程序，原告被征收土地补偿款已实际领取。西垄村委会根据政府要求积极组织拟征收土地调查、测量、核实、面积确认等工作，并对拟征收人员、范围、面积进行公示，补偿方案和标准确定后及时向被征收人员发放了土地征收补偿款。请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2018年6月14日，中华人民共和国自然资源部对原浙江省国土资源厅、杭衢铁路（建衢段）筹建办公室作出《自然资源部关于新建杭衢铁路建衢段项目建设用地预审意见的复函》(自然资预审字〔2018〕27号)，函复：新建杭衢铁路建衢段项目已列入《中长期铁路网规划》，项目建设对完善区域综合运输网络，促进地方经济社会发展具有重要意义，该项目用地符合供地政策，原则同意通过用地预审等。 2019年5月24日，因新建杭州至衢州铁路建德至衢州段（衢江段）先行用地项目建设需要，衢州市衢江征地办公室与第三人西垄村村委会签订《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕5号），约定征收西垄村委会集体土地2.6093公顷，征地补偿费用223.09515万元，拟安排26名被征地农民参加基本生活保障制度等。第三人云溪乡政府作为鉴证人盖章确认。 2019年7月27日，中华人民共和国自然资源部办公厅对原浙江省自然资源厅作出《自然资源部办公厅关于新建杭州至衢州铁路建德至衢州段控制性工程先行用地的复函》(自然资办函〔2019〕1282号)，函复：杭州至衢州铁路建德至衢州段通过自然资源部用地预审，浙江省发展改革委批准可行性研究报告和初步设计。为支持浙江省经济社会发展，使建设工程尽快开工，考虑该项目部分单体工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地42.4689公顷等。2019年10月5日，衢州市自然资源和规划局衢江分局向西垄村委会发出《征收集体土地告知书》，告知：因新建杭州至衢州铁路建德至衢州段（衢江段）需要，需征收西垄村集体土地2.8476公顷，征收土地补偿标准按衢政发〔2017〕49号文件规定执行等。2019年10月7日，西垄村委会作出《村民（代表）会议纪要》，同意衢州市自然资源和规划局衢江分局拟定的征收补偿标准和安置方式。同日，西垄村委会作出《放弃听证的说明》，称经召开村两委全体干部和村民代表参加的会议，讨论决定放弃听证。2019年10月14日，衢州市衢江征地事务中心与第三人西垄村委会签订《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕178号），约定征收西垄村委会集体土地2.8476公顷，征地补偿费用243.4698万元，拟安排29名被征地农民参加基本生活保障制度等。第三人云溪乡政府作为鉴证人盖章确认。该协议增加的补偿款及上述《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕5号）约定的补偿款均已支付到位，西垄村委会亦将补偿款发放给村民，其中，原告补偿款亦支付到位。 2020年5月11日，浙江省人民政府受国务院委托对衢州市人民政府作出《关于新建杭州至衢州铁路建德至衢州段（衢州段）工程建设用地的批复》（国委浙土审〔2020〕11号），批复同意衢州市柯城区、衢江区、江山市、龙游县共计建设用地306.2216公顷，由当地人民政府按照供地方案中的供地方式依法依规提供，作为新建杭州至衢州铁路建德至衢州段（衢州段）工程建设和拆迁安置用地等。2020年5月27日，衢州市人民政府发布《征收土地方案公告》（〔2020〕第20号），2020年6月12日，被告发布《征地补偿安置方案公告（批后）》（〔2020〕第20-2号），其中载明征收土地按衢政发〔2017〕49号文件规定执行等。 另，衢州市衢江征地办公室经整合重组，现为衢州市衢江国土整治和征收中心，系衢州市自然资源和规划局衢江分局所属事业单位。原告部分承包地位于上述征收范围内。原告不服《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕5号），提起本案诉讼，诉请如前。 上述事实有经庭审举证、质证，本院予以认定的《自然资源部关于新建杭衢铁路建衢段项目建设用地预审意见的复函》(自然资预审字〔2018〕27号)、《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕5号）、《自然资源部办公厅关于新建杭州至衢州铁路建德至衢州段控制性工程先行用地的复函》(自然资办函〔2019〕1282号)、《关于新建杭州至衢州铁路建德至衢州段（衢州段）工程建设用地的批复》（国委浙土审〔2020〕11号）、《征收土地方案公告》（〔2020〕第20号）、《征地补偿安置方案公告（批前）》（〔2020〕第20-1号）《征地补偿安置方案公告（批后）》（〔2020〕第20-2号）、《征收集体土地告知书》、《村民（代表）会议纪要》、《放弃听证的说明》、《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕178号）、《关于对市国土资源局及分局所属事业单位职能、人员编制、经费列支渠道调整的批复》（衢市编〔2006〕26号）、《关于深化完善事业单位分类工作和公布市属事业单位类别的通知》（衢市编办〔2011〕10号）《中共衢州市委机构编制委员会关于印发衢州市自然资源和规划局所属衢州市自然资源调查登记中心等16家事业单位机构编制规定的通知》（衢市编〔2020〕20号）等证据，以及当事人庭审陈述证实，足以认定。 本院认为，被诉《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕5号）由衢州市衢江征地办公室与第三人西垄村委会签订，云溪乡政府鉴证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，衢州市自然资源和规划局作为继续行使衢州市衢江征地办公室职权的行政机关，被告主体适格。原告将云溪乡政府、西垄村委会列为第三人，并无不当。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，涉案集体土地征收涉及“新建杭州至衢州铁路建德至衢州段”建设，该项目对完善区域综合运输网络，促进地方经济社会发展具有重要意义，经中华人民共和国自然资源部审议，原则同意通过用地预审。在此情况下，衢州市衢江征地办公室与第三人西垄村委会签订《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕5号），后因征收范围调整，衢州市衢江征地事务中心与第三人西垄村委会于2019年10月14日签订《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕178号），上述协议已履行完毕，原告亦已经获得相应补偿款。且涉案项目用地已经浙江省人民政府受国务院委托批准，衢州市人民政府发布了《征收土地方案公告》，被告发布了《征地补偿安置方案公告》，补偿标准与上述协议约定一致。综上，原告请求确认《征收土地补偿协议》（衢江区征字〔2019〕5号）无效，不符合上述“重大且明显违法”的行政行为无效情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”被诉协议亦不符合上述规定的合同无效情形。综上，原告请求确认协议无效不能成立，本院不予支持。原告关于“将违法违纪相关责任人移交相关部门处理”的主张，缺乏依据，本院不予支持。经释明，原告仍坚持请求确认协议无效。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下： 驳回原告江丽仙、林丽彬的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告江丽仙、林丽彬负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。 审 判 长  秦新举 人民陪审员  陈小伟 人民陪审员  胡天姿 二〇二〇年十二月二十八日 书 记 员  雷钱雷