河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再135号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省巩义市人民政府，住所地河南省巩义市政通路18号。法定代表人：袁聚平，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：李旭洲，上海市浩信（郑州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：蔡旭辉，河南省巩义市紫荆路街道办事处工作人员。被申请人（一审原告、二审上诉人）：白桂芍，女，汉族，1956年11月3日出生，住河南省巩义市。委托诉讼代理人：尚国帅，男，1985年4月20日出生，汉族，住河南省巩义市。再审申请人河南省巩义市人民政府（以下简称巩义市政府）因被申请人白桂芍诉其履行补偿安置协议一案，不服本院（2019）豫行终3019号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2020）最高法行申479号行政裁定，指令本院再审。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。白桂芍一审诉讼请求：1．判令巩义市政府交付拆迁安置房两套（100平方米、140平方米的房屋各一套）；2．判令巩义市政府交付约定的门面房一套（30平方米×5人=150平方米）或者相应的经济补偿款；3．判令巩义市政府支付逾期回迁的双倍过渡安置费48300元（暂计算至起诉之日，230元/每人×5人×42个月=48300元）；4．判令巩义市政府退还暂留的房屋补偿款47040元；5．判令巩义市政府交付安置房屋达到基本入住条件；6．判令巩义市政府赔偿经济损失（含依法维权的律师代理费用）计20000元。郑州市中级人民法院一审审理查明：2013年2月，巩义市紫荆路街道高尚村制定《城中村拆迁补偿安置方案》（以下简称案涉方案），对高尚村城中村改造的相关拆迁补偿原则和标准作出规定。白桂芍作为乙方与作为甲方的高尚村民委员会（以下简称高尚村委）于2014年5月9日签订《协议》（以下简称案涉协议），对搬迁拆除期限、过渡期安置费、房屋及附属物补偿款及安置人口、安置面积界定等事项进行约定。白桂芍于2018年8月9日在高尚家园选房认定书上签字选定11号楼2单元3层东户、17号楼1单元7层中户的房屋各一套。之后，白桂芍认为巩义市政府没有依法履行自己的工作职责及监督职责，致使其遭受经济损失，提起本案行政诉讼。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于白桂芍起诉是否超过法定起诉期限的问题。对其所诉交付安置房、门面房、退还房屋补偿款事项，案涉协议并未约定具体期限，白桂芍可以在安置房具备交付条件后随时要求巩义市政府履行，故自其主张之日起计算未超过法定起诉期限；对其所诉支付逾期回迁的双倍过渡安置费48300元，白桂芍称系依据案涉方案主张，而案涉协议中对此并未约定，即便按照案涉方案中关于“……30个月内回迁，若未按期安置，超过过渡安置费加倍，直到安置为止”的条款，白桂芍自其主张的2016年1月起即应知道未发放双倍补偿款一事，其于2019年6月18日针对该事项提起诉讼明显超过起诉期限，应予驳回。二、关于本案是否属于行政诉讼受案范围及巩义市政府是否为适格被告的问题。根据巩义市政府发布的《巩义市城中村管理办法》的相关规定，巩义市政府统一领导、组织、协调城中村改造工作。案涉协议虽然系高尚村委以自己的名义与白桂芍签订，但签订协议及后续履行协议均为城中村改造的组成部分，在巩义市政府系城中村改造责任主体的前提下，应当视为高尚村委受巩义市政府的委托而签订。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”案涉协议虽然具有沟通与协商的外在表现形式，但并未从根本上改变行政机关为实现其公共行政管理目标行使行政权力的本质，仍未脱离行政机关行使行政职权的范畴，属于行政法意义上的行政协议，履行该协议引发的争议属于行政诉讼的受案范围。三、本案系因协议履行引发争议，白桂芍认为巩义市政府安置房未达到基本入住条件，但并未提交相应证据予以证明，且该诉讼请求并不明确。案涉协议仅约定安置人口、安置面积按确定的城中村改造安置补偿方案标准确定计算，对于其诉请所涉达到基本入住条件的情况亦未明确，对该诉请不予支持。白桂芍诉请巩义市政府交付约定的门面房一套或者承担相应的经济补偿款，案涉协议对该事项未约定，即便按照案涉方案中关于“商业安置，以村两委界定的户籍人口，原则以人均30㎡的建筑面积（最终以政府核算安置的面积为准），由投资方承建无偿提供，由村委组建公司统一经营管理，收益归全体村民所有”的内容，其诉请巩义市政府直接交付门面房或者同门面房价值相当的经济补偿款亦缺乏事实根据，不予支持。白桂芍还主张47040元的房屋补偿款应予返还，案涉协议虽约定房屋补偿款暂留甲方，但同时约定作为建设资金用于安置房建设，且并未明确此后是否退还，其依据协议主张巩义市政府应予返还同样缺乏事实根据，不予支持。至于白桂芍诉请巩义市政府交付拆迁安置房两套及赔偿经济损失的请求，巩义市政府提交的证据能够证明白桂芍已选定安置房两套，其在本案庭审中亦认可该事实，白桂芍提交的证据并不能证明巩义市政府存在违约的情形，该诉请不能成立。一审法院作出（2019）豫01行初278号行政判决：驳回白桂芍的诉讼请求。白桂芍不服，提起上诉。本院二审查明，案涉协议第三条载明：“乙方拆迁房屋及附属物补偿款共计224327.10元，乙方在领取房屋附属物补偿款时，应将房屋补偿款47040元暂留甲方，作为建设安置房预留款委托甲方用于安置房建设，安置房建设资金不足部分由甲方负责筹措。”其他事实与一审法院认定的事实一致。本院二审认为，一、白桂芍的起诉不超过法定起诉期限。案涉协议并未约定交付安置房、门面房、退还房屋补偿款的具体期限，白桂芍可以在安置房具备交付条件后随时要求巩义市政府履行，故自其主张之日起计算未超过法定起诉期限；对于支付逾期回迁的双倍过渡安置费48300元的请求，案涉协议并未约定，即便按照案涉方案相关条款，白桂芍自其主张的2016年1月起即应知道其所诉称巩义市政府未发放双倍补偿款的情况，其于2019年6月18日针对该事项提起诉讼明显超过法定的起诉期限。二、巩义市政府是本案的责任主体和适格被告。巩义市政府统一领导、组织、协调城中村改造工作，系城中村改造责任主体，案涉协议应当视为高尚村委受巩义市政府的委托而签订。三、关于退还暂留的房屋补偿款47040元的诉讼请求，该款只是暂留甲方，安置房建设完成后应予返还，予以支持。四、白桂芍认为安置房未达到基本入住条件，但并未提交相应证据予以证明，且该诉讼请求并不明确，不予支持。关于白桂芍诉请巩义市政府交付约定的门面房一套或者承担相应的经济补偿款的诉讼请求，案涉协议对该事项未约定，且按照案涉方案请求履行亦缺乏事实根据，不予支持。关于白桂芍要求巩义市政府交付拆迁安置房两套的诉讼请求，因其认为安置房未达到基本入住条件拒绝领取，巩义市政府不存在违约的情形，不予支持。关于白桂芍要求赔偿律师代理费等经济损失的诉讼请求，因没有法律依据和事实依据，不予支持。本院作出（2019）豫行终3019号行政判决：一、撤销河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初278号行政判决；二、判令巩义市政府自收到本判决之日起十五日内退还白桂芍房屋补偿款47040元。三、驳回白桂芍的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由巩义市政府负担。巩义市政府再审称：二审判决对案涉协议约定的相关条款存在重大误解，由此导致判决结论错误。房屋建设资金由两部分组成：一部分是被拆迁人暂留的资金，另一部分是政府筹措的资金。这两部分资金都实际用于安置房屋的建设，不存在退还部分资金给被拆迁人的问题。对案涉协议中争议条款的解释，应以其文义解释为基础，结合其他条款，通过整体解释明确当事人的真实意思表示，不能违背订立协议的目的，违反交易习惯、诚实信用和公平原则。请求撤销二审判决，维持一审判决。白桂芍辩称：1．房屋补偿款47040元，高尚村委解释是暂留，房屋建成后还予返还。2．双倍过渡安置费48300元，30个月内未回迁，应该支付。3．安置方案和宣传手册明确了房屋具体标准，房屋不符合入住条件是明确的。4．诉请巩义市政府交付拆迁门面房一套及赔偿经济损失的事项，安置方案和宣传手册有约定。请求支持其一审诉讼请求。本院再审查明事实除与原审一致外，另查明：案涉方案记载，高尚村共6个村民小组、567户、2289人，全部参与此次城中村改造。目前，该村有尚兴平、尚树林、尚伟伟、白桂芍等4户提起诉讼。本院再审认为，白桂芍以巩义市政府未履行案涉协议为由提起本案诉讼，请求判令巩义市政府履行案涉协议约定的各项义务。现巩义市政府不服二审法院作出的判令其退还白桂芍房屋补偿款47040元的判决而申请再审。由此看来，本案再审争议的焦点在于白桂芍暂留在高尚村委的房屋补偿款47040元是否应当退还。案涉协议第三条载明：乙方（白桂芍）在领取房屋附属物补偿款时，应将房屋补偿款47040元暂留甲方（高尚村委），作为建设安置房预留款委托甲方用于安置房建设，安置房建设资金不足部分由甲方负责筹措。对于47040元房屋补偿款，案涉协议显示“暂留”字样，但同时约定用于安置房建设，协议没有明确安置房建成后该款项是否应予退还，故而引发本案争议。根据《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款的规定，当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。具体到本案，案涉协议中约定的“暂留”似有暂时留下之义，但综合案涉方案以及当地征迁工作实际情况，白桂芍关于退还47040元房屋补偿款的主张不能成立。案涉方案“四（三）1、安置原则”处载明：（1）以产权调换或货币补偿的方式进行安置。被拆迁户选择货币补偿的不再进行产权调换，选择产权调换的不再进行货币补偿。（2）以产权调换的，必须持有巩义市政府颁发的宅基证，统一以建筑面积96平方米的2.5倍标准置换。据此，被征迁户选择产权调换的，可予置换安置房240平方米（96平方米的2.5倍），其用于产权调换的96平方米被征迁房屋不再进行货币补偿。被征迁户选择货币补偿的亦不再进行产权调换。本案中，白桂芍已经选定两套安置房，因此，其再主张返还47040元房屋补偿款没有依据。此外，案涉方案“四．．．．．．（三）．．．．．．5、”中规定，（宅基地）已批未建的，被安置户应依照巩义市征拆补偿标准缴纳47040元（490/平方米×96平方米）安置房款。该规定亦可印证47040元系用于产权调换的96平方米房屋补偿款的事实。综上，二审判决认定事实存在部分错误，判决巩义市政府退还白桂芍47040元房屋补偿款的依据不足。综上，巩义市政府的再审请求成立，本院予以支持。一审法院驳回白桂芍诉讼请求并无不当；二审判决进行改判的事实不清，依法应予纠正。白桂芍辩称的双倍过渡安置费、房屋入住条件、商业安置等问题，原审处理并无不当。依照《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项之规定，判决如下：一、撤销本院（2019）豫行终3019号行政判决；二、维持河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初278号行政判决。二审案件受理费50元，由白桂芍负担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  吕 平审判员  段励刚二〇二〇年十二月二十二日书记员  范浩杰