山东省烟台市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁06行终287号 上诉人（原审原告）乔丽丽，女，1976年1月21日出生，汉族，现住山东省莱阳市。 委托代理人孙秀民，女，1958年8月3日出生,汉族，住山东省莱阳市，系上诉人婆婆。 被上诉人（原审被告）莱阳市河洛镇人民政府,住所地：山东省莱阳市河洛镇人民政府驻地。 法定代表人李蓓义,镇长。 委托代理人杨秀文，莱阳市河洛镇人民政府工作人员。 委托代理人姜红，山东元德律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莱阳市综合行政执法局，住所地：山东省莱阳市五龙南路198号。 法定代表人姜桂涛,局长。 出庭负责人尉青，副局长。 委托代理人徐少勇、盖林林，该局工作人员。 上诉人乔丽丽因与被上诉人莱阳市河洛镇人民政府（以下简称河洛镇政府）、莱阳市综合行政执法局（以下简称行政执法局）行政强制、行政赔偿一案，不服山东省莱阳市人民法院（2020)鲁0682行初8号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认为，关于原告第一项诉讼请求，在明确涉案养殖场处于饮用水水源一级禁养区的前提下，行政机关作出停养与限期整改通知及查封行为程序并无不当，上述行为对其合法权益明显不产生实际影响。对于原告第二项诉讼请求，国务院于2013年11月11日发布，自2014年1月1日起施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）……”；第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》中对于补偿义务机关的明确，不是所起诉的本案被告。对于上述情况一审法院已向原告释明，原告坚持本案诉讼。因此，原告的起诉应予驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，作出如下裁定：驳回原告乔丽丽的起诉。 上诉人乔丽丽不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实错误。两被上诉人联合行使职权，违反《行政强制法》规定的法定程序,强制拆除原告养殖基础设施，初次开庭，被上诉人河洛镇政府未提交证据、依据和答辩状。被上诉人行政执法局的答辩和证据表明，被上诉人河洛镇政府组织、被上诉人行政执法局配合实施拆除了上诉人未解除查封的232平方米养殖基础设施的事实，一审法院却认为不是同一行政行为和关联事实，要求原告选择其中一个被告，上诉人当庭反驳无效。二、认定事实不清，证据不足。第二次开庭，一审法院指导上诉人明确的被告河洛镇政府缺席，也未提交作出具体行政行为的依据和证据，庭后提交的依据未经辩论,证明上诉人经营养殖场在先，不是划定饮用水水源禁养保护区后从事的养殖业，并且上诉人支持被上诉人下达停养通知的行政行为,立刻关闭养殖场待迁异地。被上诉人未提供停养通知中上诉人应当承担相应法律责任的有效证据，也未提交合同甲方李辉限期整改的通告证据，作出的责令限期整改通告中列上诉人是当事人错误、无效（未解除查封），在上诉人向有关部门申请行政复议和诉讼没有结束的情况下，两被告没有正当理由违反法定程序，作出强制损害上诉人合法财产的行为，侵犯了上诉人的合法权益。三、适用法律错误。一审法院认为国务院发布的《畜禽规模养殖污染防治条例》明确由县级以上人民政府予以补偿，而不是本案被告是错误的。补偿义务机关和赔偿义务机关的法律概念及行政责任，一审法院不能混作一谈的作出释明。综上，请求二审法院1、依法撤销一审裁定，改判或发回重审；2、查清本案具体行政行为与上诉人受害事实的关联性；3、确认被上诉人滥用职权损害上诉人合法财产的具体行政行为违法；4、确认本案的行政赔偿义务机关不是补偿机关；5、判决被上诉人承担致上诉人财产损害各项经济损失的行政赔偿责任。 被上诉人河洛镇政府答辩称，一、其作出的具体行政行为合理合法程序正当，上诉人的上诉请求无事实证据和法律依据。二、上诉人在一审中明确其诉讼请求为：一、确认镇政府2017年8月9号下发的停养通知书与2017年11月15号下发的违法建设限期整改通告违法；确认行政执法局2017年8月12日的查封行为违法。二、养殖设施、棚舍的附属物、设施工具、拆迁补偿、未解除查封必然停产停业的经济损失，要求根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条予以补偿，补偿232平方养殖棚舍设施损失20万元。上诉人所诉请求确认镇政府于2017年8月9日下发的停养通知与2017年11月15号下发的违法建设限期整改通知违法；确认原莱阳市城市管理局2017年8月12日的查封行为违法，属于两个行政机关分别作出的不同行政行为，不属共同作出的同一行政行为，不应将两行政机关列为本案共同被告，上诉人应针对行政机关对其作出的具体行政行为分别诉讼。三、镇政府在明确涉案养殖场处于饮用水水源一级禁养区的前提下，作出停养与限期整改通知及行政执法局2017年8月12日查封行为符合法律规定，程序正当，上述行政行为合理、合法，未对上诉人权益产生影响。根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》中对补偿义务机关的明确规定，镇政府不是补偿义务主体，上诉人起诉镇政府主体不适格。四、上诉人主张的具体财产损害无事实证据证实，上诉人主张的财产损害与镇政府的行政行为不存在因果关系。上诉人要求镇政府承担其财产损害的各项损失行政赔偿责任无事实证据和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人行政执法局辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院驳回上诉人上诉，维持原审裁定。 各方当事人在原审中提供的证据已随原审电子卷宗移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。 本院审理查明，案外人李辉承包了莱阳市河洛镇苇夼村土地，上诉人称李辉于2015年8月13日将承包土地租赁给其家庭经营，其利用原设施和扩建的部分设施养殖鸡、鸭。2015年4月2日，国务院下发国发（2015）17号令要求开展治理水污染行动，因案外人李辉和上诉人承包、租赁的土地坐落在沐浴水库附近，位于水源地保护区内，为落实国务院部署，河洛镇政府于2017年8月1日和2017年11月15日分别作出停养通知和违法建设限期整改通知，两项通知作出当日送达给李辉和上诉人，上诉人自称接到通知后即停止养殖活动。2017年8月12日原莱阳市城市管理局对涉案养殖区进行了查封，在大门口张贴了查封公告并通知了李辉。2017年8月19日原莱阳市城市管理局作出莱行执法行处字（2017）第251号行政处罚决定，责令李辉于三日内拆除涉案违法建筑并处罚款人民币7560元。 本院认为，一审审理中，上诉人对起诉请求予以明确：即：一是确认河洛镇政府作出的停养通知和限期整改通告违法，二是确认原莱阳市城市管理局2017年8月12日的查封行为违法，三是按照国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》给予上诉人因养殖设施、附属物、工具等经济损失予以补偿20万元。根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定，饮用水水源保护区属禁止建设畜禽养殖场的区域。本案所涉养殖场处在饮用水源地一级禁养区内，河洛镇政府依据上述规定和莱阳市委、市政府的部署，下发停养通知和限期整改通知符合法律规定，程序并无不当。原莱阳市城市管理局于2017年8月12日查封养殖场，同年8月17日作出限期拆除并罚款的行政处罚，前期查封行为应认定为过程性行政行为，不属于人民法院行政案件受理范围，上诉人对于查封行为的诉讼主张及请求本案不予审理。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，拆除规模养殖场所的补偿主体应为县级以上地方人民政府，上诉人要求河洛镇政府、行政执法局给予补偿，属主体不适格，一审法院在向上诉人释明后，上诉人拒绝变更被告的情况下裁定驳回上诉人的起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）（三）项的规定，一审法院所作裁定依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一项、第八项规定，适用法律错误，本院予以纠正。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。原审裁定正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条和第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二〇年十二月七日 书记员  付 帅