中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2020）最高法行再112号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）五指山天赐旅业投资开发有限公司，住所地海南省五指山市越丰路翡翠明珠**1018。 法定代表人王松庆，总经理。 委托诉讼代理人陈伟岳，广东晟典律师事务所律师。 委托诉讼代理人刘欢，广东晟典律师事务所实习律师。 被申请人（一审被告、二审上诉人）海南省五指山市人民政府，住所地海南省五指山市通什镇国兴路**市政府。 法定代表人陈振聪，市长。 委托诉讼代理人谢云，市自然资源和规划局工作人员。 委托诉讼代理人罗以平，海南金裕律师事务所律师。 被申请人（一审被告）海南省人民政府，住所地海南省海口市国兴大道**省政府办公大楼。 法定代表人冯飞，代省长。 委托诉讼代理人李丛林，海南省司法厅工作人员。 委托诉讼代理人王世贤，海南省人民政府法律顾问。 再审申请人五指山天赐旅业投资开发有限公司（以下简称天赐公司）因诉被申请人海南省五指山市人民政府（以下简称五指山市政府）及海南省人民政府（以下简称海南省政府）土地行政管理及行政复议一案，不服海南省高级人民法院作出的（2018）琼行终772号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2019）最高法行申5984号行政裁定，认为原审对涉案土地出让及闲置原因的认定可能存在事实不清、证据不足的情形，决定提审本案。本案提审后，本院依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。 海南省第一中级人民法院作出（2017）琼96行初117号行政判决认为，涉案土地在2014年10月22日被规划为饮用水源保护区之前，控制规划指标并没有最终明确，故造成涉案土地未能按期开发的主要原因是涉案土地没有明确的规划指标。水源地规划属于城乡规划中的强制性内容，涉案土地2014年被政府规划为饮用水源保护区，也证明了涉案土地原来的规划已经被更改，这是造成涉案土地不能按期开发的重要原因。因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，可以认定为因政府或者政府有关部门的原因造成土地闲置。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条、《闲置土地处置办法》第八条第一款第二项的规定，判决撤销五府函〔2015〕346号《五指山市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称346号决定）和琼府复决〔2016〕140号《行政复议决定书》（以下简称140号复议决定）。五指山市政府不服，提起上诉。 海南省高级人民法院作出（2018）琼行终772号行政判决认为，涉案土地依照约定应当在2012年12月31日之前开工，2014年6月30日前竣工。涉案土地使用权证于2013年11月5日颁发。截至2015年11月27日五指山市政府作出346号决定，涉案土地尚未动工开发，构成土地闲置。本案中，即使天赐公司认为涉案项目规划不明确，涉案土地可能位于水源保护区内，也不妨碍其依据合同材料申请办理报建等手续。如规划等部门以规划指标不确定等为由予以拒绝，另当别论。水源地应当作为城市总体规划的强制性内容，该规定是指水源地应当纳入规划，并不等于确定某一地方为水源地之后，已有的控制规划指标必然无效。涉案项目位于饮用水水源准保护区内，而非保护区内，并不完全禁止项目建设，并不导致不能按照合同约定开发。而《五指山风景名胜区（南圣、水满、雅宾）控制性详细规划》至今尚未批准实施，亦未导致五指山风景名胜区其他所有项目的无法正常建设。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决撤销一审判决，驳回天赐公司的诉讼请求。天赐公司不服，向本院申请再审。 天赐公司申请再审称：1.涉案土地闲置的时间认定错误。应认定天赐公司在2013年11月取得土地证时才真正取得涉案土地，根据合同约定给予半年的准备期，该土地在2014年4月底前才开工建设，即使不考虑政府原因，也是在2016年4月底才闲置满两年。2.涉案土地闲置原因认定错误，水源保护区规划选址问题对项目实施产生直接影响。天赐公司与五指山市政府及相关部门沟通时间应归于政府原因，涉案土地一直没有经法定程序批准的规划条件，致使天赐公司无法合理开发，亦属于政府原因导致闲置。3.天赐公司一直积极采取措施，寻求可以正常开发建设的路径，并不存在无开发意愿、怠于对土地进行投资建设而造成土地闲置的情形。综上，请求撤销二审判决及346号决定、140号复议决定。 五指山市政府答辩称：1.五指山市政府认定土地闲置的事实清楚，作出无偿收地决定证据充分。天赐公司造成土地闲置时间超过原约定开工时间2年10个月。五指山市国土资源局（现五指山市自然资源和规划局，曾称五指山市国土环境资源局，以下均简称五指山市国土局）在2014年11月27日书面向天赐公司表示其可以进行开发建设。2.涉案土地在挂牌公开拍卖前就已经政府部门批准确定了控制性规划建设指标，不存在没有规划问题，且该规划指标非常明确，没有歧义。因此，土地闲置并非是由政府原因造成的。综上，天赐公司申请再审的理由不能成立，请求驳回其再审申请。 海南省政府答辩称：签订出让合同时已经注明规划条件，天赐公司应当按照合同约定时间动工建设，而其一直未报建，水源保护区的划定并不影响该项目开发，故天赐公司申请再审的理由不能成立，请求驳回其再审申请。 本院经审理查明，2012年7月10日，五指山市政府将宗地编号为WZSJS-2011-55号、土地面积为38797.8平方米的国有土地使用权通过挂牌方式出让给五指山森源旅游投资开发有限公司（以下简称森源公司），土地出让金为人民币1555万元。合同第六条载明，出让人同意在2012年7月31日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时，该宗地应达到现状土地条件，出让宗地的地上青苗与地上附着物补偿完毕。第十六条载明，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年12月31日前开工，在2014年6月30日前竣工。合同的附件三系五指山市住房和城乡建设局（以下简称五指山市住建局）于2011年9月20日给五指山市国土局出具的《对的复函》，说明了该地块的具体规划控制指标，并称以上规划控制指标仅供参考，具体的规划控制指标以最终批准实施的《五指山风景名胜区（南圣、水满、雅宾）控制性详细规划》为准。2012年8月10日，森源公司经五指山市国土局同意，将上述土地使用权人变更为天赐公司。2012年11月7日、12月20日，村民就WZSJS-2011-55地块土地补偿款，以及地上的青苗、鱼塘、183个坟墓等领取地上附着物补偿款。2013年3月27日，南圣镇人民政府发布《南圣镇人民政府关于WZSJS-2011-55地块坟墓迁移工作的公告》，认为该地块已经完成土地开发建设征用前期的各项准备工作，为使该项目按时开工建设，要求有关农户自公告之日起20天内做好坟墓迁移工作。2013年11月5日，五指山市政府分别给天赐公司颁发了五国用（2013）第144号土地证（以下简称第144号土地证）、五国用（2013）第145号土地证，土地用途分别为住宿餐饮用地及文体娱乐用地，其中第144号土地证面积为33535.8平方米。在此期间，森源公司获悉涉案土地有可能被规划为饮用水源保护地，遂于2013年5月向五指山市政府发出《关于天赐·绿峡谷项目建设有关问题的请示》，称因五指山市的水源地选址尚未明确，为了避免项目建设造成被动，请求等待水源地规划审批通过后再作项目调整和开发用地置换。2013年9月3日，五指山市国土局经讨论同意涉案土地上的酒店项目暂缓建设，待水源地规划审批通过后再作项目调整和开发用地置换，并向五指山市政府请示。2013年9月7日，五指山市政府专题会议上通过《研究天赐·绿峡谷建设有关问题专题会议纪要》，认为如水源地规划审批通过，涉案土地的开发建设将涉及取水口保护区，出于对水源地保护和项目建设的考虑，要求天赐公司完善酒店项目方案并进行环评后，报经五指山市国土局审核，由五指山市国土局上报五指山市政府审议。2013年，森源公司按照五指山市政府专题会议的要求，委托评估公司作出《五指山天赐·绿峡谷养生度假酒店项目选址可行性论证》。评估公司认为，五指山饮用水源地保护区方案没有确定，但项目选址、建设均存在环境和投资风险。2014年4月及10月，森源公司均分别向五指山市国土局、五指山市政府申请对项目土地进行置换。2014年10月22日，海南省政府办公厅作出琼府办函〔2014〕219号《关于同意划定五指山市五指山河、七指岭河2个饮用水水源保护区的复函》（以下简称219号复函），明确涉案土地属于五指山饮用水水源保护区内。2014年11月27日，五指山市国土局作出五土环资函〔2014〕492号《关于天赐·绿峡谷项目WZSJS-2011-55地块开发对五指山河饮用水水源保护的意见》（以下简称492号意见）载明，经核实，该地块位于该市新划定的五指山河饮用水水源准保护区内，根据有关规定，该地块可适当开发建设，但项目必须严格遵守《中华人民共和国水污染防治法》《海南省饮用水水源保护条例》等法律法规。2015年，五指山市国土局对闲置土地进行普查，并于同年7月3日向天赐公司发出闲置土地调查通知书，要求天赐公司提供涉案土地权利证明文件，同时说明涉案土地闲置的原因。2015年10月14日，五指山市政府作出《闲置土地认定书》及闲置土地处置听证权利告知书，认定涉案土地属于闲置土地，闲置原因为企业原因，并于同月27日向天赐公司送达。2015年11月13日，五指山市国土局组织天赐公司就两宗土地闲置认定和处置方案进行听证，天赐公司陈述了涉案土地闲置的原因是因为五指山市政府拟在涉案土地上设立饮用水源保护区，导致涉案土地无法开发建设，但该意见未被采纳。2015年11月27日，五指山市政府经专题会议讨论，同意无偿收回天赐公司名下的两宗土地，并作出346号决定，认为天赐公司的第144号土地证项下的33535.8平方米土地长期闲置，依照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《海南经济特区土地管理条例》第四十三条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条、第三十条的规定，决定无偿收回上述土地。同时告知天赐公司如不服该决定，可以在60日内向海南省政府申请行政复议或者在3个月内提起行政诉讼。2015年12月9日，五指山市住建局作出五建函〔2015〕503号《关于提供合规规划设计条件的复函》答复天赐公司，请该公司依法按照土地出让合同中约定的规划控制指标进行开发建设。2015年12月22日，五指山市国土局向天赐公司送达了346号决定。天赐公司收到上述决定书后不服，向海南省政府申请行政复议。海南省政府于2017年1月9日作出140号复议决定，维持了五指山市政府作出的346号决定。2017年1月12日，海南省政府通过邮寄方式向天赐公司送达140号复议决定，因“小区无法上门，无法联系”，邮件被退回，故140号复议决定并未送达给天赐公司。2017年6月21日，海南省政府再次向天赐公司送达140号复议决定，天赐公司签收人为何湘滨，天赐公司于2017年7月3日提起本案诉讼。 本院认为，《闲置土地处置办法》第八条第一款第一项规定，因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第一项亦规定，因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，可以认定为政府或者政府有关部门原因造成土地闲置。本案中，五指山市政府与森源公司2012年7月10日签订的国有土地出让协议上载明涉案的WZSJS-2011-55号宗地的交付条件为补偿完毕，交付时间为2012年7月31日，该地块应在2012年12月31日之前开工。但是至2012年12月，政府才发布通知要求村民领取补偿款，2013年3月27日，南圣镇人民政府发布迁坟公告，告知农户坟墓应迁移的时间。在村民未领取补偿款项、未迁移地上坟墓的前提下，不能认为项目已经补偿完毕，进而筹备动工开发。五指山市政府未能按照约定期限、条件交付该宗地，使项目不具备如期动工开发条件，动工开发延迟系未能完成土地交付条件造成的土地闲置，应当认定为政府原因造成。《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的、按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的情形除外。本案收回土地决定作出时间在《海南省闲置土地认定和处置规定》出台之后，如果适用该规定第六条对保护行政相对人的合法权益更为有利的，可以参照上述座谈会纪要进行适用。虽然双方约定的动工准备时间为6个月，但因为五指山市政府对其何时依约履行交付义务未能提供相应证据予以证明，实际交付土地日期不明确，上述规定于2013年11月1日开始实施，而涉案土地发证时间已为2013年11月5日，适用上述规定第六条，对行政相对人的合法权益更为有利。因此应当适用上述规定，从2013年11月核发土地使用权证之日起算1年动工准备时间，则动工准备时间可以延长为2014年11月。二审认为涉案土地依照约定应当在2012年12月31日之前开工，认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以纠正。天赐公司认为应认定其在2013年11月取得土地证时才真正取得涉案土地的再审理由成立，本院予以支持。 《闲置土地处置办法》第八条第一款第三项规定，因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改，致使项目不具备动工开发条件的,属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。《中华人民共和国城乡规划法》第十七条第二款规定，规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第二项亦规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发的，可以认定为政府或者政府有关部门原因造成土地闲置的情形。当时施行的《海南省城乡规划条例》第三十三条第一款规定，城乡规划主管部门核定或者提供的规划条件应当符合控制性详细规划和有关法律、法规、技术规定的要求，未依法编制和批准控制性详细规划地段的建设用地，城乡规划主管部门不得核定或者提供规划条件。本案中，涉案土地出让时附带了规划指标，地块性质为商业用地。但2013年政府拟将该地块划为饮用水水源保护地，五指山市国土局及市政府向森源公司确认了情况，五指山市国土局作出的说明中提出拟同意该公司暂缓建设涉案地块上的酒店项目。五指山市政府通过会议纪要认为，若水源地规划审批通过，涉案土地的开发建设将涉及取水口保护区，要求天赐公司完善酒店项目方案、进行环评，并报五指山市国土局审核后上报五指山市政府审议。森源公司据此委托评估公司对五指山天赐·绿峡谷养生度假酒店项目选址进行论证，并多次提出请求置换或给予指导性意见。2014年10月海南省政府办公厅作出219号复函、2014年11月五指山市国土局作出492号意见，告知天赐公司涉案地块位于五指山市新划定的五指山河饮用水水源准保护区内，最终明确该地块可适当开发建设。上述事实说明，根据五指山市政府的会议纪要，涉案土地的性质可能由商业用地变为水源地，属于总体规划的强制性内容变动，行政相对人可以预见该变动将会造成控制性详细规划的相应修改，涉案土地存在规划性质发生根本性改变的情形。在提交水源保护区划定方案时，该地块上已经有利害关系人，五指山市政府没有提供证据证明征求了地段内利害关系人的意见，作为行政相对人的森源公司在知悉该消息后积极求证，并依据行政机关作出的回应，进行了相应评估、请示，其行为并非对涉案土地建设的有意拖延，而是对于土地性质可能改变的情况进行积极沟通。因此，自2013年9月五指山市政府专题会议纪要给予森源公司评估时间起,至2014年11月五指山市国土局作出492号意见明确该地划入水源准保护区、可以进行适当开发止，其间所耽误的时间，系因规划可能变动而延误，最终规划确实产生变动，行政机关亦对此作出过相应允诺，该期间应认定为属于政府原因造成。天赐公司该项再审理由成立，本院亦予以支持。但2014年11月行政机关已经以492号意见告知天赐公司涉案土地作为水源准保护区，并通过文件内容说明该地块可以进行适当开发，而未对之前合同约定的规划条件进行修改，天赐公司还主张涉案土地因没有经法定程序批准的规划条件，致使天赐公司无法开发，该理由不能成立。行政机关的行政行为一经作出即发生法律效力，在行政机关已经做出相应告知时，天赐公司应当采取依法报建、开发的行为，然其仍未能按照行政机关提供的规划条件进行报建，此不能归结于政府原因。其该项再审理由，不能成立。 综上，天赐公司应于2014年11月动工开发，同时，五指山市国土局亦于2014年11月作出492号意见告知天赐公司可动工开发，因此，无论是否扣除因政府原因造成的土地闲置时间，天赐公司土地闲置时间都应从2014年11月起算，至五指山市国土局《闲置土地调查通知书》于2015年7月发出时止，土地闲置时间未满两年。五指山市政府作出346号决定，认为第144号土地证项下土地符合无偿收回条件，认定事实不清，应当依法撤销。二审判决驳回天赐公司的诉讼请求，亦属认定事实不清,适用法律、法规错误，依法应予纠正。一审判决撤销五指山市政府作出的346号决定及海南省政府作出的140号复议决定,处理结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第一项的规定和《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下： 一、撤销海南省高级人民法院作出的（2018）琼行终772号行政判决； 二、维持海南省第一中级人民法院作出的（2017）琼96行初117号行政判决。 一、二审案件受理费100元由海南省五指山市人民政府政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  宋楚潇 审判员  杨志华 审判员  寇秉辉 二〇二〇年十二月三日 法官助理黄宁晖 书记员赖远均 附：相关法律司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。 3.中华人民共和国城乡规划法 第十七条城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。 规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。 城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。 4.最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知 三、关于新旧法律规范的适用规则 根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。 5.闲置土地处置办法 第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置： （一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的； （二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的； （三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的； （四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的； （五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的； （六）政府、政府有关部门的其他行为。 因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。 6.海南省城乡规划条例（2009年施行） 第三十三条城乡规划主管部门核定或者提供的规划条件应当符合控制性详细规划和有关法律、法规、技术规定的要求，未依法编制和批准控制性详细规划地段的建设用地，城乡规划主管部门不得核定或者提供规划条件。 规划条件应当包括建设用地的位置、范围、面积、使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、允许建设高度、基础设施和公共服务设施配套规定等内容，以及标明建设用地位置、范围界线、现状、周边环境和各类规划控制线、建筑界线等的附图。 规划条件及其附图应当作为建设用地规划许可证的附件。 7.海南省闲置土地认定和处置规定 第六条本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。 第十三条有下列情形之一的，可以认定为政府或者政府有关部门原因（以下统称政府原因）造成土地闲置： （一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的； （二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发的； （三）因国家和地方出台相关政策，需要对约定或者规定的规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致无法动工开发的； （四）因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，导致无法动工开发的； （五）因行政行为引起处置土地上相关群众信访事项等，导致无法动工开发的； （六）因军事管制、文物保护、市政建设等原因导致无法动工开发的； （七）国家和省人民政府规定的其他情形。