河北省正定县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0123行初54号 原告：王某1，女，2016年3月21日出生，汉族，住正定县。 法定代理人：王某2，男，1987年12月1日出生，汉族，住正定县。系王某1父亲。 委托代理人：陈福文、周荣增，北京在明律师事务所律师。 被告正定县人民政府诸福屯街道办事处，所在地址正定县诸福屯村南正无路北。 负责人：袁志国，职务主任。 委托代理人：杨国栋，男，1975年8月25日出生，汉族，住正定县。 委托代理人：田宇龙，河北大广律师事务所律师。 原告王某1因认为被告正定县诸福屯街道办事处不履行法定职责，于2020年8月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月5日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月11日公开开庭审理了本案。原告王某1的委托代理人、被告正定县诸福屯街道办事处的委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告王某1诉称：1、确认被告不履行法定职责的行为违法；2、判令被告依法履行法定职责；3、判令被告承担本案的诉讼费。原告系诸福屯街道罗家庄社区居民王某2和张璐之女，出生于2016年3月21日，是罗家庄社区户籍居民。2018年12月14日，罗家庄社区召开居民代表会议，对本集体经济组织内集体经济产权制度改革人员股东身份界定及股权分配事宜进行表决，并形成了以《诸福屯街道罗家庄社区集体经济产权制度改革人员股东身份界定及股权分配得票统计》为形式的决议。该决议第22条规定，对于“2010年3月5日之后入赘到有儿子户的，入赘男子本人及其子女”不予认定股东身份并不予分配股权。罗家庄社区居委会据此不承认原告的集体集体经济产权制度改革人员股东身份，不给予原告应该享有的股权。原告认为，原告作为拥有罗家庄社区户籍的居民，长期在罗家庄社区生产生活，与罗家庄社区集体经济组织结成了紧密的联系。石农改组发［2018］8号，以下简称《成员身份界定指导意见》）的规定，原告属于应当法定取得集体经济组织成员身份的人员。2018年12月14日通过的居民会议的决议，决定不认可原告集体经济组织成员的身份，这显然违反了上述《成员身份果定指导意见》的规定。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十五条规定：“居民公约的内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。”据此，以《诸福屯街道罗家庄社区集体经济产权制度改革人员股东身份界定及股权分配得票统计》为形式的决议中的第22条作为诸福屯镇罗家庄社区的居民公约严重违反了国家政策的规定，应当依法予以改正。故原告特向被告提出申请，请求被告依法履行法定职责责令罗家庄社区居委会撤销《诸福屯街道罗家庄社区集体经济产权制度改革人员股东身份界定及股权分配得票统计》第22条将原告认定为罗家庄社区集体经济产权制度改革人员股东并向申请人分配股权、向原告补发2018年12月14日至今未向原告发放的作为股东应该享受的各项福利待遇。原告提出申请至今已经超过两个月，但被告既未按照原告的申请履行监管职责，也未给予原告任何答复。原告认为被告的行为构成行政不作为，是违法的。故诉至贵院，望贵院查明事实后判如。 原告王某1向本院提交了以下证据： 第一组证据：原告王某1户口身份信息，证明原告是被告辖区的罗家庄社区居民，原告具有申请被告履行监管职责的主体资格，以及提起本案诉讼的主体资格。 第二组证据：诸福屯街道罗家庄社区集体经济产权制度改革人员股东身份界定和股权分配得票统计，证明被告辖区的罗家庄社区居委会侵害了原告的合法权益。 第三组证据：快递封皮快递信息详情页、责令改正违法决定申请书，证明原告向被告邮寄了申请，被告收到了该申请。 第四组证据：石家庄市农村集体经济组织成员身份界定指导意见，证明罗家庄社区居委会的决定违反了该指导意见，并且被告具有相关的法定职权，在该指导意见中明确了县乡两级部门具体负责业务指导和监督，要防止借成员身份界定之机侵害少数人特殊群体的合法权益。 被告正定县诸福屯街道办事处辩称，原告诉称的农村集体产权制度改革人员界定方案属于村民自治范围，答辩人依法不得干预。 首先，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条之规定，答辩人作为乡镇人民政府，并无对辖区内各村委会或居委会的村民决议进行责令改正或者强制改正的法定职责。其次，被答辩人的诉称农村产权制度改革，依据《中共中央国务院关于稳步推进农村产权制度改革的意见》中发（2016）37号文件，其实质是对农村集体资产进行梳理，除第二轮土地承包地之外的集体资产进行安排和分配。通俗地讲，就是农村集体资产属于谁，有谁来经营、管理、监督，产生的收益该如何分配等一系列制度，主要包括清产核资、人员界定和股权分配等程序。原告所诉的《诸福屯街道罗家庄社区集体产权制度改革人员股东身份界定及股权分配得票统计》，即为上述集体产权制度改革的人员界定程序。其主要解决产生的收益如何分配的问题。而依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定及中发（2016）37号文件，人员界定方案的制定属于村民自治范围，要在民主协商的基础上确认农村集体经济组织成员的身份。而对于上述属于村民自治范围的事宜，依据《村民委员会组织法》第五条之规定，答辩人作为乡镇人民政府只能对村民委员会的工作给与指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。故答辩人依法无权对辖区内各村委会或居委会的村民决议进行责令改正或者强制改正的法定职责。综上，被答辩人诉称的农村集体产权制度改革人员界定方案属于村民自治范围，答辩人依法不得干预，无法定职责责令其改正。 被告正定县诸福屯街道办事处向本院提交了以下证据： 第一组证据：组织法第61条，证明原告所诉并非被告的法定职责。 第二组证据：村民委员会组织法第5条、24条，证明原告所诉的人员界定方案问题属于村民自治范围应依法召开村民会议，被告作为乡政府对于村民自治范围的事项不得予以干预。 第三组证据：中共中央关于稳步推进农村集体产权改革的意见中发（2016）37号、中共河北省委河北省人民政府关于稳步推进农村集体产权改革的意见冀发（2017）21号，证明农村产权制度改革的实质、性质和内容，被告所述的人员界定方案按上述实施意见属于村民自治的范围，应由村民会议协商确定。 第四组证据：2018年12月14日诸福屯街道罗家庄社区集体经济产权制度改革人员股东身份界定和股权分配得票统计、2019年6月27日诸福屯街道罗家庄社区集体经济产权制度改革复议事项是否给予股东身份表决票统计结果，证明第一次开会表决的结果由于部分人员对结果提出了异议，要求进行复议，根据复议人员的申请总结了复议事项统计票的两种户口类型，于2019年6月27日重新召开村民代表会进行投票，投票结果显示第二项户口类型的人员仍未表决通过。被告在收到原告的申请书后对该社区的上述文件进行考量，已经尽到了作为乡级政府的职责。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表质证意见为： 第一组证据：对于被告提供的组织法真实性认可，不认可证明目的，该法第61条第3款、6款规定，该规定要求乡人民政府要保障公民个人合法权利，在本案中股东身份界定和股权分配的票统计实际上是剥夺了公民个人的合法权益，其应当属于被告的职权范围。 第二组证据：真实性认可，证明目的不认可。原告申请被告履职处理的事项不属于村民自治事项，属于侵害组织集体成员权益的事项，在原告提供的第五份证据组织成员身份界定指导意见第二确认条件（2）中明确法定取得成员身份的条件是依父母双方或一方是集体经济组织成员且本人户籍保留在该集体经济所在地的人员，另外因合法的婚姻收养关系，并将户籍迁入本集体经济所在地的人员，在本案中原告的父母和原告本人均符合确认条件。 第三组证据：真实性认可，不认可证明目的，该证据中第4条明确规定，确认成员的指导意见而在石家庄市具体实施该意见的时候明确了人员确定的方式，其是属于依据法律政策确定的，而不是村民自治确定的。 第四组证据：合法性不认可，证明目的不认可，该得票统计中没有代表大会到会人员的身份信息，也没有到会人员的签字，不能证明参会的代表具有合法的代表权利，其中对于成员身份认定的相关决定违反了村民委员会组织法第27条的规定，违反物权法第63条的规定，违反了妇女权益保障法第32条、33条的规定，违反了未成年人保护法的规定。 经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见为： 第一组证据：户籍信息的真实性没有异议，对其关联性有异议，原告户籍确在罗家庄社区但并不等于其能作为罗家庄集体经济组织成员的资格。社区与集体经济组织是基于本次农村产权制度改革形成的两个不同的机构，也就是国家政策要求通过本次制度改革形成社区的管理职责和集体资产的管理职责进行分离的改革目的。另外，本案的审理焦点是被告的法定职责，该证据与该焦点无关联性。 第二组证据：真实性合法性无异议，该统计票是由罗家庄社区通过村民代表大会表决通过，从该票上的显示应到人数、实到人数以及投票的票数还有相关唱票、计票、监票人签字确认，符合村民组织法的相关规定。 第三组证据：快递单真实性无异议、合法性和关联性有异议，1、原告邮寄错误，被告并无相应的法定职责，也无相应的法律规定或授权被告行使原告所申请的职责，并不存在原告诉称的不履职的情况。 第四组证据：真实性无异议，对其关联性有异议，发布主体上来看，石家庄市农村产权制度改革领导小组并非正规的国家机关、行政主体颁布的相关政策；从内容上来看，该文件只是指导性文件，并未明确规定何种人或何人应具备产权制度改革的股东身份。 本院对上述证据认定如下：对于原告提供的四组证据，被告虽提出异议，但原告提供的四组证据符合行政诉讼证据规定的关联性、合法性、真实性原则，可以作为本案定案依据。 对于被告提供的四组证据，原告虽提出异议，但被告提供的四组证据符合行政诉讼证据规定的关联性、合法性、真实性原则，可以作为本案定案依据。 经审理查明，原告系诸福屯街道罗家庄社区居民王某2和张璐之女，出生于2016年3月21日，是罗家庄社区户籍居民。2018年12月14日，罗家庄社区召开居民代表会议，对本集体经济组织内集体经济产权制度改革人员股东身份果定及股权分配事宜进行表决，并形成了以《诸福屯街道罗家庄社区集体经济产权制度改革人员股东身份界定及股权分配得票统计》为形式的决议。该决议第22条规定，对于“2010年3月5日之后入赘到有儿子户的，入赘男子本人及其子女”不予认定股东身份并不予分配股权。原告认为，原告作为拥有罗家庄社区户籍的居民，长期在罗家庄社区生产生活，与罗家庄社区集体经济组织结成了紧密的联系。按照《石家庄市农村集体组织成员身份界定指导意见》（石农改组发［2018］8号，以下简称《成员身份界定指导意见》）的规定，原告属于应当法定取得集体经济组织成员身份的人员。2018年12月14日通过的居民会议的决议，决定不认可原告集体经济组织成员的身份，违反了上述《成员身份果定指导意见》的规定。据此，认为该决议严重违反了国家政策的规定，应当依法予以撤销，遂于2019年11月1日向被告提出责令改正违法决定申请书，请求被告依法履行监管职责。被告在收到原告的申请书后调取了2018年12月14日《诸福屯街道罗家庄社区集体经济产权制度改革人员股东身份界定和股权分配得票统计》、2019年6月27日《诸福屯街道罗家庄社区集体经济产权制度改革复议事项是否给予股东身份表决票统计》结果，对该社区的上述文件进行考量，认为已经尽到了作为乡级政府的职责，但未就此事项答复原告。 本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第一款第三项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”因此，依据上述法律规定，乡级政府在收到村民的举报申请后，应履行监督职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，被告在收到原告的申请书后，应在两个月内进行处理，现逾期未处理，不符合相关法律规定，故原告诉请被告依法履行监督职权，应予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”本案中，因被告不履行法定职责，本院对原告诉求被告依法履行法定职责予以支持，原告诉求实质目的是要求被告履行监督职责，实现保护自身财产权利之目的，原告要求确认被告不履行法定职责的行为违法无实际意义，故不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、第七十二条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、责令被告于判决生效之日起两个月内对原告申请事项重新作出处理。 二、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元由被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。 审 判 长 石英颖人民陪审员贾亭亭 人民陪审员 李         萍 二〇二〇年十二月十八日 书 记 员 栗    飒    爽