福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽05行终417号 上诉人（原审原告）名乐(中国)有限公司，住所地福建省福州市台江区祥坂路**阳光城时代广场**。 负责人洪秀容，清算组组长。 委托代理人王泽聪，男，清算组成员。 委托代理人陈炜煌，男，清算组成员。 被上诉人（原审被告）晋江市市场监督管理局，住所，住所地福建省晋江市世纪大道党校对面福盛路工商大楼div> 法定代表人叶荣聪，局长。 出庭应诉负责人叶子清，该局分管领导。 委托代理人林雅燕，女。 委托代理人黄小川，福建景天律师事务所律师。 上诉人名乐(中国)有限公司(以下简称名乐公司)诉被上诉人晋江市市场监督管理局(以下简称晋江市监局)工商行政管理一案，不服福建省泉州市洛江区人民法院(2020)闽0504行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，名乐公司系台港澳法人独资有限责任公司，企业信用信息公示报告显示其法定代表人为张鹏，股东为香港名乐（国际）有限公司。2019年8月19日，香港名乐（国际）有限公司在海德堡作出股东会决议，决定：变更名乐公司董事长、法定代表人为洪秀容；名乐公司停止经营，成立清算组，清算组成员为洪秀容、王泽聪、陈炜煌，由洪秀容担任清算组组长等。上述股东决议经翁余阮律师行公证，并经中国法律服务（香港）有限公司加盖转递专用章。2019年12月6日，名乐公司的清算组成员王泽聪向晋江市监局提交《公司登记（备案）申请》，请求就名乐公司成立的清算组进行备案登记。同日，晋江市监局向名乐公司发出《行政许可申请材料收件及补正告知书》，要求名乐公司补充提供如下材料：1.《外资公司登记（备案）申请书》，加盖名乐公司公章及表格骑缝章和清算组组长签字；2.提交公司依法作出的清算组备案的决定；3.清算组成员身份证复印件；4.公证材料，需提交原件；5.承诺书，承诺因未按规定自清算组成立10日内到登记机关办理清算组成员备案所产生的法律责任由该公司和股东承担，并加盖名乐公司公章及公司股东签字。晋江市监局退回名乐公司申请材料，至今名乐公司未补充提供申请材料。名乐公司提起本案诉讼，请求判令：1.确认晋江市监局不予办理名乐公司清算组备案登记的行政行为违法，要求晋江市监局依法办理名乐公司清算组备案登记；2.由晋江市监局承担本案全部诉讼费用。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、洪秀容是否有权代为提起本案行政诉讼；二、晋江市监局是否履行法定职责。关于争议焦点一，根据《中华人民共和国公司法》第十三条规定，公司法定代表人依照公司章程的规定，由董事长、执行董事或者经理担任，并依法登记。公司法定代表人变更，应当办理变更登记。但在公司登记机关的登记主要是对外产生公示效力，而在公司内部来说即使未完成变更登记的，只要其内部变更决议符合法定程序和公司的真实意思表示即产生法律效力。本案中，名乐公司作为外商独资企业，其股东香港名乐(国际)有限公司在翁余阮律师行公证下召开股东大会，作出股东会决议，决定变更董事长及法定代表人为洪秀容，符合法律规定，该决议对名乐公司产生了约束力，即名乐公司的法定代表人在股东决议作出之日起就已变更为洪秀容，洪秀容已取得法定代表人的职权，有权代表公司提起诉讼。另《中华人民共和国公司法》第一百八十条规定：“公司因下列原因解散：……(二)股东会或者股东大会决议解散；……”及《最高人民法院关于适用若干问题的规定(二)》第十条的规定，公司依法清算结束并办理注销登记前，有关公司的民事诉讼，应当以公司的名义进行。公司成立清算组的，由清算组负责人代表公司参加诉讼；尚未成立清算组的，由原法定代表人代表公司参加诉讼。在前述股东决议决定停止经营名乐公司并成立以洪秀容为清算组负责人、清算组成员为洪秀容、王泽聪、陈炜煌的清算组后，洪秀容有权代表公司参加诉讼，有权委托王泽聪、陈炜煌代为诉讼。综上，无论从法定代表人还是清算组负责人方面，洪秀容均有权代表公司提起本案行政诉讼，名乐公司的诉讼主体资格适格。关于争议焦点二，《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十一条规定：公司解散，依法应当清算的，清算组应当自成立之日起10日内将清算组成员、清算组负责人名单向公司登记机关备案。晋江市监局作为晋江市工商行政管理部门，对其行政区域内公司清算组备案登记具有法定职责。就名乐公司的申请是否应予以准许，应从以下几方面分析：首先，申请备案登记的主体是谁。清算组不符合《中华人民共和国民法总则》中法人或非法人组织的成立要件，其不是独立的民事主体，不能以自己的名义从事民事活动，其仅能依据《中华人民共和国公司法》第一百八十四条行使相应职权，不包含以自己名义办理公司登记等事项，故清算组备案登记，应以公司名义、由清算组申请备案登记，即申请备案登记的主体是名乐公司。其次，本案备案登记申请格式采用何种规定。名乐公司主张应采用工商企注字[2015]121号《工商总局等六部门关于贯彻落实的通知》中关于《外商投资企业登记提交材料规范》的规定，并未设置清算组备案需要加盖公章。晋江市监局主张应适用国市监注(2019)2号《市场监管总局关于印发、的通知》(以下简称国市监注(2019)2号通知)的规定，加盖公章。因两份文件均属于部门规章，现行有效，且制定者均含国家市场监督管理总局，就外商投资企业清算组备案规范，双方从文字上存在模糊不统一情形，但前者颁布于2015年，而后者于2019年3月1日起实施，并指出“市场监管总局相关文件规定与本通知不符的，以本通知为准”，根据“新法优于旧法”的原则，本案应适用后者文件规定，即《企业登记提交材料规范》说明“提交材料涉及签署，未注明签署人的，自然人由本人签字，法人和其他组织由法定代表人或负责人签字，并加盖公章”及《公司登记(备案)申请表》中对应“公司印章”的格式要求，故名乐公司应提供加盖有名乐公司公章的《公司登记(备案)申请表》。最后，晋江市监局未受理名乐公司的申请是否合法。根据《企业登记程序规定》第三条中关于“企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查”的规定，晋江市监局对名乐公司提交的材料应对照国市监注(2019)2号通知第35项外商投资企业备案提交材料规范:“1.《公司登记(备案)申请表》；2.备案事项证明文件：提交依法作出的决议或决定；3.法律、行政法规和国务院决定规定备案事项必须报经批准的，提交有关的批准文件或者许可证件复印件；4.营业执照复印件”的规定进行审慎合理的形式审查。从双方提供的证据可以证明名乐公司在申请时提交的材料有未加盖名乐公司公章的申请表、公证书原件、股东会决议等，而名乐公司提交的申请表不符合法定形式，故晋江市监局要求名乐公司补充提供加盖有名乐公司公章的申请表并未受理名乐公司的申请，事实清楚，证据充分，于法有据，应予以支持。但晋江市监局要求名乐公司补充提交2、4、5项材料并非规范中要求的材料，无相关法律依据，属于告知错误。另根据《企业登记程序规定》第十条第四项“经对申请人提交的登记申请审查，企业登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：……(四)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。告知时，将申请材料退回申请人并决定不予受理。属于五日内告知的，应当收取材料并出具收到材料凭据。”及第五十二条：“除依照本条例第五十三条第一款第(一)项作出准予登记决定的外，公司登记机关决定予以受理的，应当出具《受理通知书》；决定不予受理的，应当出具《不予受理通知书》，说明不予受理的理由”的规定，晋江市监局在出具补正告知书的同时应向名乐公司出具《不予受理通知书》，并注明不予受理的理由。现晋江市监局未向名乐公司出具《不予受理通知书》，程序不当。鉴于晋江市监局前述两项程序违法行为，对名乐公司的权利义务并未产生实际影响，故一审法院确认晋江市监局前述两项行为违法。名乐公司主张可加盖香港名乐(国际)有限公司公章，但香港名乐(国际)有限公司作为名乐公司的股东，既无权代为申请清算组备案登记，也并非其自身需要清算组备案登记，名乐公司上述主张于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条的规定，一审法院判决：确认被告晋江市市场监督管理局对原告名乐(中国)有限公司的清算组备案登记申请未作出《不予受理通知书》及于2019年12月6日作出的《行政许可申请材料收件及补正告知书》中要求原告名乐(中国)有限公司补充提交第2、4、5项材料的行为违法。一审案件受理费50元，由被告晋江市市场监督管理局负担。 宣判后，名乐公司不服，上诉请求：改判晋江市监局对名乐公司的清算组备案登记申请未作出《不予受理通知书》及于2019年12月6日作出的《行政许可申请材料收件及补正告知书》中要求名乐公司补充提交的第1、2、3、4、5项材料的行为违法，要求晋江市监局依法完成办理名乐公司清算组备案的登记，即支持名乐公司一审的全部诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由晋江市监局负担。事实和理由：一、一审法院认定名乐公司须补充提供在“申请人承诺”处加盖有名乐公司公章的申请表没有事实和法律依据。(一)清算组有权申请清算组备案登记。在《中华人民共和国公司法》第一百八十四条中，虽未规定清算组办理公司登记等事项，但企业进入清算程序后，其对外代表机关和内部执行机关已不能再继续履行企业正常管理职责，其代表机关和执行机关的职责由清算组接管后代为履行。且在《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十一条明确规定：“清算组应当自成立之日起10日内将清算组成员、清算组负责人名单向公司登记机关备案。”即清算组应当为申请清算组备案的申请人；在《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第五十条也明确规定了清算组的主要职责是：(九)办理企业注销登记等破产终结事宜”，即清算组有权办理企业登记备案事宜。一审法院在无法律法规明确禁止清算组办理公司登记等事项情况下，认定清算组无权申请清算组备案，违反法律法规规定，属于适用法律错误。(二)申请清算组备案的申请书中“申请人承诺”必须加盖名乐公司印章没有法律规定。设置“申请人承诺”的目的在于要求申请人如实申请，否则承担虚假申请的法律责任。基于该设置“申请人承诺”的法律目的，国家市场监督管理总局在制作申请表格式时，在“申请人承诺”部分针对清算组备案，特别设置注明“清算组负责人签字(限清算组备案)”；同时在作为市场监督管理局上级机关国务院办公厅作出的《工商总局等六部门关于贯彻落实＜国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见＞的通知》中所载规范要求“申请清算组备案的，申请人申明由公司清算负责人签署。”也印证了这一设置的法律目的。清算组备案是企业备案的一类特殊事项，在无任何法律法规明确规定必须是加盖被清算企业名乐公司的印章且清算组已设立的情况下，清算组负责人签字已具备法律效力，可替代加盖名乐公司的印章。假设晋江市监局认为是否必须加盖名乐公司的印章文字上存在模糊，那么晋江市监局作为行政机关，也应当遵循行政合理性原则，名乐公司作为外商独资企业，公司所有责任均由唯一股东承担，且现已进入了清算阶段，清算组已依法依章程设立，应当准予清算组进行备案。综上所述，一审判决忽略名乐公司作为外商独资企业，且公章失控、现已进入了清算阶段的该等事实，回避清算组的法律地位和职能，仅以公司法未明确载明清算组职能包含备案登记从而否定清算组有权进行备案登记；既不关注申请表中设置“申请人承诺”的法律目的，也完全不考虑晋江市监局作为行政机关作出行政行为应符合法律的立法目的、应有正当的动机、应符合公正法则，就简单地认为“申请人承诺”必须加盖名乐公司印章，导致无法办理清算组备案，使得清算组职权无法实现，有悖于法律目的。该认定适用法律错误，显然有失公正，应予以纠正。二、一审法院认定名乐公司未提供清算组成员身份证复印件与事实不符。名乐公司在向晋江市监局提交清算组备案材料时，已按要求提供了清算组成员身份证复印件。综上，一审判决存在认定事实不清，适用法律错误的情况，请求二审法院直接改判支持名乐公司的全部上诉请求。 被上诉人晋江市监局提交书面答辩状称，一、晋江市监局未受理名乐公司清算组备案，属依法履行职责，符合审慎合理审查的要求。名乐公司作为境外投资者，其提交的加盖了名乐(国际)有限公司的图章的“公司登记(备案)申请书”，并在清算组负责人签字中签署“洪秀容”，即认为其已经根据相关法律规定提交了完整的备案手续，公司登记机关即应予以备案登记，是不符合法律规定的。1.公司登记机关在受理备案申请时，首先应审查申请人是否为本辖区内登记成立的公司，对境外公司国内登记机关没有管辖权。而本案名乐公司清算组在提交申请时是提交加盖“名乐(国际)有限公司”图章的“公司登记(备案)申请书”，明显该申请表填写存在错误，境外公司无法向境内的公司登记机关提交申请清算组备案。2.公司登记机关在受理备案申请时，应判断由谁来提出申请备案登记，直观标志看是否使用了公章，因《中华人民共和国行政许可法》规定的公司登记机关仅对提交的申请材料进行形式审查，故此，晋江市监局的窗口工作人员在接受申请材料时，不会且也不应该去理会清算组备案的意图，名乐公司股东间存在纠纷，还是存在着投资者对公司管理失控等具体的内部原因均不影响备案申请，但无法提供公司公章直观上引起窗口工作人员的注意，要求其提供加盖了公司公章的备案申请书，并无不当。3.公司登记机关在受理备案申请时，应当遵守市场监管总局规范要求，国市监注(2019)2号通知中的《企业登记提交材料规范》“说明”章节中已经明确规定必须加盖公司公章的格式要求。故晋江市监局要求名乐公司补充提供加盖名乐公司公章的申请表且未受理名乐公司的申请，事实清楚，于法有据。二、晋江市监局出具的《行政许可申请材料收件及补正告知书》要求补充提交第2、4、5项材料是贯彻落实“放管服”的具体体现，是对简政放权、简化企业登记服务的一项便民措施，充分体现“容缺后补”的要求。1.本案所涉备案申请过程中，晋江市监局窗口工作人员在受理时并不清楚申请人客观上存在无法提供公司公章这一事实，在受理时，按市场监管总局规范规定要求告知名乐公司应提交符合形式的备案申请材料，开具《行政许可申请材料收件及补正告知书》，《告知书》中的“备注”，可以清楚反映。2.但在本案一审审理过程中，名乐公司清算组明确表示是无法提供公司公章的，没有公章就无法证明是公司提出的。因此对申请材料进行核实，属于晋江市监局依法履行法定职责的行为，符合审慎合理审查的要求。名乐公司的上诉无理，请求二审法院驳回名乐公司的上诉请求，维持原判。 二审中，名乐公司提交一份《福建省工商局关于执照和公章均遗失的吊销企业如何办理注销登记有关问题的答复》，以此证明名乐公司进入清算状态，涉及相关登记表格和登记文书可以由法定代表人及全体股东（出资人）签字盖章。 晋江市监局质证认为，这是名乐公司对答复意见的扩大解释，没有任何依据。首先，该文件的规范要求是对于办理被吊销企业注销登记的两种特定情况即遗失公章及遗失或被吊销执照，名乐公司的公章还在，只是在原法定代表人手中，是名乐公司的股东对原法定代表人失控导致无法使用公章。并补充一个事实：名乐公司的法定代表人是张鹏，高管是四个人：张鹏、丁小华、宋际龙、丁思亮，名乐公司目前的状态还在正常经营盈利，2020年10月19日由名乐公司的高管丁思亮提交一份有加盖名乐公司公章的信访件给晋江市监局反映清算组成立的相关事宜，并且要求晋江市监局不准予清算组清算及备案。 本院经审查后认为，名乐公司提交的上述文件系针对吊销企业的执照和公章均遗失的特定两种情况而办理企业注销登记的规范要求，本案并无证据证明名乐公司属吊销企业并存在执照和公章均遗失的情况，故上述文件不适用本案的备案登记行为，不予采信。 经审理查明，一审法院认定的事实和证据并无不当，本院予以确认。另查明，从晋江市监局一审提供的企业信用信息公示报告显示名乐公司于2004年12月2日成立，股东为香港名乐(国际)有限公司，法定代表人为张鹏，职位为董事长；丁小华为董事；宋际龙为监事；丁思亮为董事兼总经理。 本院认为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十一条及晋委办[2015]153号文件《中共晋江市委办公室、晋江市人民政府办公室关于印发＜晋江市市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定＞的通知》规定，晋江市监局具有对其辖区的公司登记进行管理的法定职权。本案中，名乐公司清算组组长洪秀容以名乐公司的名义申请名乐公司清算组的备案登记，有其提供的名乐公司的股东会决议，可以证明名乐公司成立清算组及清算组组长、清算组成员的情况。洪秀容以名乐公司清算组组长的身份委托清算组成员王泽聪向晋江市监局申请名乐公司清算组的备案登记，其作为晋江市监局行政行为的相对人，有权以名乐公司的名义提起本案诉讼。晋江市监局在审查名乐公司清算组的备案登记时，经审查后发现名乐公司的申请材料不齐全或不符合法定形式，遂于2019年12月6日作出《行政许可申请材料收件及补正告知书》告知名乐公司需补充提供五项材料,并送达给名乐公司的清算组成员王泽聪。晋江市监局在《行政许可申请材料收件及补正告知书》上载明的内容：其中1.《外资公司登记(备案)申请书》，说明：“未提交，请加盖名乐公司公章及表格骑缝章和清算组组长签字”；3.清算组成员身份证复印件,说明：“正方面复印在同一张A4纸上”的提交材料要求符合国市监注(2019)2号通知中《企业登记提交材料规范》规定的要求。故一审判决确认晋江市监局要求名乐公司补充提交1、3项材料符合《企业登记提交材料规范》中的要求并无不当。其中另三项材料即：2.提交公司依法作出的清算组备案的决定；4.公证材料，说明：“需提交原件”；5.承诺书，说明：“承诺因未按规定自清算组成立10日内到登记机关办理清算组成员备案所产生的法律责任由该公司和股东承担，请加盖名乐公司公章及公司股东签字”。晋江市监局要求提供的上述2、4、5项材料不符合《企业登记提交材料规范》的要求。故一审判决确认晋江市监局要求名乐公司补充提交2、4、5项材料的行为违法并无不当。另根据《企业登记程序规定》第十条第四项、第五十二条规定，晋江市监局应在出具补正告知书的同时向名乐公司出具《不予受理通知书》并注明不予受理的理由，晋江市监局未履行上述程序亦存在不当。名乐公司因未能提供晋江市监局要求的加盖名乐公司公章的相关第1、3项材料致晋江市监局未能依法完成办理名乐公司清算组备案的登记的原因在于名乐公司，故名乐公司请求晋江市监局对名乐公司的清算组进行备案登记的诉讼请求不能成立，一审法院未对其该请求予以支持并无不当。 综上所述，上诉人名乐公司的上诉请求和理由不能成立，予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，所作判决并无不当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人名乐(中国)有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄海瑞 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二〇年十二月二十九日 书记员  陈嘉怿 附：本判决所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。