甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终47号上诉人（原审原告）甘肃百花园林开发有限公司，住所地：甘肃省兰州市兰州新区纬1路北段。法定代表人郭某，该公司董事长。委托代理人侯某，该公司工作人员。被上诉人（原审被告）兰州新区管理委员会，住所地：甘肃省兰州市永登县中川镇何家梁村。法定代表人李某，该管委会主任。委托代理人王某，该管委会农林水务局副局长。委托代理人邱某，甘肃诺典律师事务所律师。上诉人甘肃百花园林开发有限公司（以下简称百花公司）诉兰州新区管理委员会（以下简称新区管委会）行政协议一案，不服武威市中级人民法院（2019）甘06行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，兰州市园林绿化服务中心（以下简称绿化中心）系兰州市园林局下属单位，被告新区管委会与绿化中心于2013年4月28日签订了兰州新区百花公园项目《招商引资合同书》及《招商引资补充协议》。经兰州市园林局批准，绿化中心成立了兰州新区百花公园筹建处，2013年5月8日兰州新区百花公园筹建处与郭某签订了《合作协议书》，约定双方共同出资承建兰州新区百花公园建设项目，并注册成立甘肃百花园林开发有限公司（以下简称百花公司）。随后原告百花公司开始建设兰州新区百花公园一期项目。2014、2015年，绿化中心向兰州新区生态指挥部两次提交《关于我中心退出新区百花公园项目建设的报告》，并在2018年向兰州新区市政集团移交了百花公园。现原告认为被告不继续履行兰州新区百花公园项目《招商引资合同书》，侵害其合法权益，诉至法院，请求判令被告继续履行合同义务。一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第十二条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”本案中，原告是针对被告新区管委会与绿化中心签订的兰州新区百花公园项目《招商引资合同书》未继续履行而提起的行政诉讼。但原告并不是该《招商引资合同书》的一方当事人，根据合同相对性，该合同的权利义务履行与否，与原告并无直接的因果关系，并不对原告产生行政法上的利害关系，原告无权就该合同的履行与否提起行政诉讼。绿化中心作为涉诉合同的一方当事人，根据项目建设的实际情况，两次自愿提交报告请求退出兰州新区百花公园的项目建设，是其作为具有独立民事行为能力的法人本应具有的权利。原告是基于绿化中心成立的兰州新区百花公园筹建处与郭某签订的《合作协议书》的约定而成立。该协议书属于民事协议，若原告认为绿化中心退出项目建设的行为侵害了其合法权益，可通过民事诉讼途径，维护其合法权益。而不能直接起诉要求继续履行与其无行政法上利害关系的兰州新区百花公园项目《招商引资合同书》。综上，原告在本案诉讼中主体不适格，其起诉不符合提起行政诉讼的条件，对其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项之规定，裁定驳回原告百花公司的起诉。上诉人百花公司上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律不当。绿化中心与新区管委会签订了关于兰州新区百花公园项目《招商引资合同书》。百花公司法定代表人郭某于同年5月8日与绿化中心签订关于合作建设百花公园项目的《合作协议书》，并于同年7月15日按照《招商引资合同书》要求共同注册成立了由郭某担任法定代表人的百花公司。上诉人在独资完成百花公园项目一期建设工程后，依照《招商引资合同书》约定以及新生指办函（2015）3号文件的批示，申报办理该项目二期建设工程的相关手续。但以被上诉人为首的各级相关行政单位均以各种原因搪塞敷衍，不予及时配合办理手续，上诉人在三四年的时间一直奔走于各级政府请求申报办理手续。2019年，上诉人发现被上诉人不但没有履行招商引资合同内约定的义务，而且利用职权及行政权力等手段将百花公园项目二期项目建设权及经营管理权交给市政集团。综上，请求二审法院撤销一审裁定；判令被上诉人承担《招商引资合同书》约定的义务与责任；判定被上诉人向上诉人赔偿因其毁约与非法行政给上诉人造成的全部相关经济损失。被上诉人新区管委会答辩称，上诉人不是行政案件适格主体。本案所涉及招商引资合同另一方主体是绿化中心，并非上诉人。根据合同相对性原则，上诉人不是合同主体，无权要求答辩人依据招商引资合同履行义务。答辩人对上诉人不存在推诿搪塞、怠于履行的事实。上诉人称其与园林中心签订《合作协议书》，设立上诉人公司，但该公司的设立系郭某与园林中心设立，且经兰州市园林局批准，并非答辩人批准设立。上诉人称二期工程是《合作协议书》约定内容，该协议书如何约定与答辩人无关。上诉人要求答辩人向其履行所谓二期建设工程项目审批，无任何依据。因园林中心缺乏资金投入，导致建设项目严重滞后，工程质量差等问题，园林中心曾于2014年和2015年多次致函答辩人要求退出兰州新区百花公园项目。2018年6月，园林中心在兰州市生态建设管理局、兰州新区农林水务局、兰州新区审计局等各单位的参与下，向兰州新区市政投资管理集团有限公司移交了上诉人所称项目，并非上诉人所称系答辩人推诿搪塞、怠于履行、利用职权或行政权力干涉项目。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。本院认为，本案争议的焦点问题是：百花公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”，也就是起诉人的合法权益有可能受到行政行为的不利影响。行政诉讼乃公法上之诉讼，一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或者法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。判断是否存在公法上利害关系的重要标准是：以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或者法律上的权益。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，形成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》〔法释（2019）17号〕第五条第（三）项规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”本条第三项属于兜底条款，主要针对的是除政府特许经营协议，土地、房屋等征收征用补偿协议外等其他类型的行政协议。若行政协议为第三人设定了义务或者增加了负担，或行政协议的履行侵犯了第三人的合法权益，受损害方均有权对行政协议提起诉讼。本案中，百花公司的诉讼请求是：判令新区管委会依法继续履行于2013年4月28日签署的001号关于建设兰州新区百花公园项目《招商引资合同书》所约定的义务、责任。经查明事实来看，上诉人百花公司所诉《招商引资合同书》的签订主体是新区管委会（甲方）和绿化中心（乙方），上诉人百花公司不是该合同的签订主体。但在《招商引资合同书》第四条中明确规定：“4.乙方必须在兰州新区设立项目公司办理工商、税务登记及其它审批手续，安全生产，合法经营。”绿化中心与郭某签订合作协议书后成立百花公司，之后由百花公司实际承建案涉兰州新区百花公园项目。据此可知，百花公司是该《招商引资合同》书中所确定的项目公司。绿化中心于2014年和2015年期间多次致函被上诉人新区管委会请求退出兰州新区百花公园项目。新区管委会对于项目公司承建百花公园项目在订立合同时已经知晓，百花公司事实上是案涉《招商引资合同》的具体实施者，合同是否继续履行对其权益产生重大影响。故，新区管委会在与绿化中心解除合同时，该行为明显对百花公司权益产生不利影响，其在解除合同时应当考虑百花公司的权益。据此，上诉人百花公司与案涉《招商引资合同书》存在利害关系，其有权就该合同提起行政诉讼。一审法院认为上诉人与案涉《招商引资合同》无利害关系认定错误，据此裁定驳回起诉不当。综上，上诉人百花公司的部分上诉理由成立。一审法院认定事实清楚，但适用法律及裁判结果错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销武威市中级人民法院（2019）甘06行初62号行政裁定；二、本案指令武威市中级人民法院继续审理。审判长 陈金瑞审判员 吕 强审判员 赵静莉二〇二〇年十二月三十一日书记员 张 婷