新疆维吾尔自治区吉木乃县人民法院行 政 判 决 书（2020）新4326行初3号 原告：盛新成，男，1962年7月15日出生，汉族，原吉木乃县旺肥养殖专业合作社理事长，住吉木乃县。委托代理人：孙志军，新疆木山律师事务所律师。被告：吉木乃县乌拉斯特镇人民政府。住所地：吉木乃县乌拉斯特镇。法定代表人：叶尔兰·木尔扎哈力。委托代理人：戴博洋，男，吉木乃县乌拉特镇人民政府党委委员、副镇长。委托代理人：吴素丽，新疆盖振律师事务所律师。原告盛新成与被告吉木乃县乌拉斯特镇人民政府（以下简称乌拉斯特镇政府）行政补偿纠纷一案，于2020年7月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月6日立案后，于2020年7月9日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日、2020年11月26日、2020年12月19日公开开庭审理了本案。原告盛新成的委托代理人孙志军、被告乌拉斯特镇政府的委托代理人戴博洋、吴素丽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告盛新成诉称：请求判令被告继续履行合同，向原告支付剩余征收款439,758元、违约金88,000元，并承担本案诉讼费。事实与理由：2016年6月，原告申请在吉木乃县建设养猪场并成立吉木乃县旺肥养殖专业合作社，由原告作为发起人和投资人。2016年9月，被告认为养殖场离国际通道较近不适合养殖，与原告签订征购合同，约定由被告征购原告的养殖场作为被告养殖行业发展场所，双方约定由第三方评估价值。经评估后确定房屋圈舍总价值1,928,021元，水电排污附属设施280,615元，共计2,208,636.94元，被告已向原告支付征收款1,768,636.94元，剩余440,000元未支付，原告在合作社占股份99.945%，即439,758元。双方达成协议后约定还款日期以征购合同为主，不得违约，如有违约则按未付款的1%每日支付违约金；因被告违约，原告主张违约金按未付款的20%调整，即88,000元。原告向本院提供以下证据：1．农民专业合作社基本情况1份。证明吉木乃县旺肥养殖合作社于2016年6月17日成立，2018年6月7日注销，原告诉讼前吉木乃县旺肥养殖合作社主体资格已不存在，原告是吉木乃县旺肥养殖合作社的法定代表人，共有投资人12人，其他投资人均不愿意参与本案诉讼，也没有给原告出具任何书面声明，原告只能就自己占股99.945%的范围内主张征收款权益439,758元，原告主体适格。2．征购合同1份、原告向被告出具的证明1份。证明原告主张要求继续履行支付征收款、支付违约金是依据征购合同的规定。因约定的违约金按日计算未付款的1%过高，原告降低违约金至未付款的20%，即88,000元。3．阿勒泰市翔达房地产估价有限责任公司征收房屋估价表1份、吉木乃县养猪场房屋平面图。证明涉案房屋由政府征购，并由政府指定阿勒泰市翔达房地产估价有限责任公司评估房屋、附属物、水槽和水池的价值为1,928,021元，水电排污等附属设施价值280,615.94元，合计2,208,636.94元。估价公司对水电、地下排污不做评估，地下水电、排污由政府委托财政局人员评估。2016年9月29日，被告向原告出具的证明也证明水电附属设施是280,615.94元。4．被告和乌拉斯特村委会向原告出具的证明1份。证明建立合作社经过被告和村委会同意。5．吉木乃县林业局红头文件吉林字（2016）86号、吉木乃县畜牧局红头文件吉牧医字（2016）21号、吉牧医字（2016）23号、城乡规划许可证1份、被告2016年6月21日向被告出具的证明1份。证明原告建设养殖是经被告同意的，县林业局、县畜牧局、乡规划所出具的文件及被告出具的证明证实该用地均无植被、无草原使用证，用地手续合法。6．出资清单1份。证明合作社的成立、养殖场的建设和被告所追加的其他共同原告均经过被告同意，且得到被告原书记李长江确认，即便违法也是被告要求的。7．吉木乃县发改委备案登记表、村镇选址意见书、平面图、土地勘测定界技术报告书、工商银行业务回单2张、缴款书2张。证明原告建设该项目已向发改委备案，经过发改委同意建设，建设资金由合作社自筹，同时经过所在乡镇政府规划管理所办理相关审批，并向阿勒泰地区国土资源勘察设计院做地勘报告并缴纳相关费用，以此证明原告已就该建筑办理相关审批手续。8．托普乡镇字2016年39号政府的文件1份。证实相关国土手续由被告向国土局申请办理，国土局不予办理，经征求城建局的意见之后认为依据新疆维吾尔自治区××区规划法办法，乡村建设用地由其自行规划范围内进行项目选址，并向相关部门备案。被告乌拉斯特镇政府辩称，原告明确补偿的应是吉木乃县旺肥养殖专业合作社，2016年补偿时，合作社未注销，征购协议的乙方为盛新成，诉讼主体不适格。2018年6月7日合作社注销，注销公告的是吉木乃县旺肥养殖合作社，报纸公告日期为2018年4月17日，全体合伙人是合作社清算成员，清算过程中合作社对外没有债务，所以征收合同无效。被告乌拉斯特镇政府向本院提供以下证据：1．盛新成的身份信息、旺肥养殖专业合作社章程。证明原告为吉木乃县托普铁热克镇居民，不是乌拉斯特镇乌拉斯特村村民，违反草原法第一款、第二款。合作社2016年6月7日召开设立大会，由全体设立人一致通过章程，明确了归还社员出资、公积金，还有所欠员工工资、社会保险费用以及原告已取得的费用，其他11人未得到原告已经取得的费用分配，应按章程约定进行分配。2．吉木乃县自然资源局（林业和草原局）于2020年12月19日出具的情况说明。证明乌拉斯特镇巴依古西克村片区养殖场的土地性质为天然牧草地，设施农用地和灌木林地。天然牧草地、设施农用地、灌木林地应按使用用途使用，原告成立吉木乃县旺肥养殖专业合作社与土地性质不符，《中华人民共和国土地管理法》第40条明确禁止毁坏森林、草原，因此，原告与被告签订的征购合同及被告出具的文件均为无效文件，原告有过错应返还从被告处收取的拆迁款，没有支付的不予支付。3.2017年1月25日中共吉木乃县委财经委员会第二次会议纪要。证明会议纪要说明原告个人承担出资440,000元，被告和吉木乃县财政已将出资支付给原告，原告自己应承担440,000元，本案为行政赔偿案件，会议纪要属行政文件，请求依法驳回原告的诉讼请求。本院依法调取了以下证据：1．询问笔录11份。证明合作社除原告外还有11人，11人在本案中均放弃主张权利，本案诉讼主体适格。2．规划手续、住建局回函。证明涉案合作社的土地性质为天然牧草地、设施农用地、灌木林地。3．吉木乃县自然资源局（林业和草原局）于2020年12月29日出具的情况说明1份。证明本案合作社的土地性质为天然牧草地、设施农用地、灌木林地。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，结合庭审中法庭向其他11人所做的询问笔录，本院对证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的予以确认。证据2来源不合法，且原告建设合作社的建设用地手续不合法，本院对证据2的真实性、关联性予以确认，对合法性不予确认。证据3与本案具有利害关系，来源合法，本院对证据3的真实性、合法性、关联性予以确认。证据4由被告单位出具，盖有被告单位公章，来源合法，本院对证据4的真实性、合法性、关联性予以确认。证据5中吉木乃县畜牧兽医局出具的吉牧医字［2016］23号文件，落款日期却为2015年6月30日，本院对该份文件的真实性、合法性、关联性不予确认，证据5中的其他证据内容真实、来源合法、与本案具有利害关系，本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。证据6经被告质证，对其真实性、合法性、关联性未提出异议，本院予以确认。证据7能够与原告提供的其他证据相互印证，内容真实、来源合法、与原告的主张具有利害关系，本院对证据7的真实性、合法性、关联性予以确认。证据8与本案具有关联性，本院对证据8的真实性、合法性、关联性予以确认。被告提供的证据1经原告质证，对其真实性、合法性、关联性未提出异议，但其证明目的与原告主张的诉讼请求之间不具有关联性，本院对证据1的真实性、合法性、关联性予以确认，对证明目的不予确认。证据2内容真实、与本案诉争的案件事实具有利害关系，但无经办人、负责人签字，本院对证据2的真实性、关联性予以确认，对合法性不予确认。证据3内容真实、来源合法，但其内容与本案不具有关联性，无法证实被告的证明主张，本院对证据3的真实性、合法性予以确认，对关联性及证明目的不予确认。本院依法调取的证据1，原、被告对其真实性、合法性、关联性未提出异议，本院予以确认。证据2中村镇规划选址意见书与乡村建设规划许可证的落款日期相互矛盾，且乡村建设规划许可证与建设红线图内容相互矛盾，虽与原告提供的乡村建设规划许可证的证号、建设单位、建设项目名称、建设位置一致，但建设规模不一致，被告亦无法做出合理解释，本院对依法调取的村镇规划选址意见书与乡村建设规划许可证的真实性、合法性、关联性不予确认，对其余证据的真实性、合法性、关联性予以确认。证据3内容真实、来源合法，与本案具有关联性，本院对证据3的真实性、合法性、关联性予以确认。经审理查明：2016年1月15日，原告向被告提交规模化养殖项目可行性申请报告，申请建立养殖合作社。2016年4月14日，原告向被告提交申请书：“因土地问题，一直无法落实到位，申请被告解决养殖场场地问题”，由被告及其单位负责人签字并盖章，同时注明：“经县政府张副县长及县城建局王局长实地查看并且同意”。2016年5月10日，被告城建规划所出具村镇规划选址意见书、乡村建设规划许可证，建设单位为吉木乃县托普铁热克乡旺肥养殖专业合作社，建设项目名称为吉木乃县托普铁热克乡旺肥养殖专业合作社，建设位置为吉木乃县边岸街以北。2016年5月20日，阿勒泰地区国土资源勘测规划院出具土地勘测定界技术报告书，记载：“于2016年5月12日至2016年5月20日，对建设用地位于××县旺肥养殖专业合作社进行勘测定界，由吉木乃县国土资源局和托普铁热克乡旺肥养殖专业合作社的工作人员共同到现场进行确权。经勘测，吉木乃县托普铁热克乡旺肥养殖专业合作社建设用地勘测定界总面积为14797.39平方米（包括12226.02平方米天然牧草地、2571.37平方米灌木林地）”。2016年6月5日，被告及吉木乃县乌拉斯特镇乌拉斯特村委会出具证明1份，证明经被告领导同意在乌拉斯特村召开全体社员大会，大会一致通过同意在乌拉斯特村建立吉木乃县旺肥养殖合作社。2016年6月17日，原告成立吉木乃县旺肥养殖专业合作社，除原告为法定代表人外，还有吴兴杰、秦红英、秦素萍、波拉提别克·艾布什、庞秋庭、胡尔曼哈吉·阿合买提、喀开什·毕达合买提、李绍中、纳斯莆·拜木拉、胥仕纯、江阿兰·木恩阿力11人对该合作社投资，原告所占投资比例为99.945%，其余11人每人所占投资比例为0.005%。审理中，本院依职权向上述11人作了询问笔录，上述11人均表示不参加此次诉讼，放弃主张该部分权利。2016年6月21日，被告出具证明1份，证明中记载：“托普铁热克乡旺肥养殖专业合作社建设用地是以前土料厂用地，无植被，该地无草原使用证。”2016年6月21日，被告向吉木乃县国土局出具托普乡政字[2016]39号文件“关于吉木乃县旺肥养殖专业合作社建设项目用地的请示”，请示中记载：“为了鼓励村民自主创业，吉木乃县旺肥养殖专业合作社拟在被告处建设标准化养殖场......请给予批准为盼”。2016年6月23日，吉木乃县林业局出具吉林字[2016]86号文件，提出：“经核查，在原告提供坐标的项目区范围内无林地分布”。2016年6月29日，吉木乃县畜牧兽医局出具吉牧医字[2016]21号文件，提出：“经核查，在原告提供坐标的项目区范围内无植被、无草原使用证”。2016年9月26日，原、被告签订征购合同，约定：经吉木乃县人民政府决定，对原告建设的旺肥养猪场进行征购，该资产征购后权属归被告所有，作为其他养殖行业发展场所；经原、被告确定，由被告指定有资质的评估中介机构进行评估，所评定的房屋估价，经原、被告共同认可后，照此估价执行，由被告向原告支付资金；被告于2016年12月31日前支付给原告评估总价50%资金，余款于2017年3月31日前全部支付；为确保合同按期执行，被告未按期支付资金，由被告每日向原告承担并支付未付款1%的滞纳金。被告在征购合同上盖章并由时任被告单位的党委书记李长江签字确认。9月29日，时任被告单位的党委书记李长江向原告出具证明1份，证明：“因原告2016年年初在乌拉斯特镇申请一块空地建设养猪场，后因该地块地处口岸路附近，同时考虑到不影响民族团结及稳定工作，由县国土等部门下达了停工通知书，被告也要求原告重新选址。对于原告已建好的工程量，在征得原告本人同意后，报经县人民政府批准，由县城建局指定有资质的评估公司进行评估，最终评估价格为2208636.94元（其中：房屋、圈舍等1928021元，水、电、排污等附属设施280615.94元），该款项经县人民政府同意，由被告为贫困村争取牲畜养殖项目（以养牛、羊为主），发展壮大村集体经济，同时解决原告的信访问题，具体还款日期及方式，详见与原告签订的合同书。该证明由被告单位盖章并有李长江签字确认。庭审中，原告自认被告已支付征收款1768636.94元。另查明，该合作社由被告征购后，一直处于闲置状态。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。《新疆维吾尔自治区实施办法》第三条第四款规定：“乡规划、杜庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色”。第十二条第三款规定：“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批”。本案中，原告作为托普铁热克乡旺肥养殖专业合作社的法定代表人与被告签订征购合同，并由被告单位原书记李长江签字，是双方当事人的真实意思表示，但该合作社的土地性质为天然牧草地和灌木林地，且在原告占用该地块开发建设之前，被告自述该地块“是以前土料厂用地”，被告将不符合建设用地的标准的地块颁发了村镇规划选址意见书、乡村建设规划许可证，并允许原告开工建设，又与原告签订征购合同，约定征购后权属归被告所有，作为其他养殖行业发展场所，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。因此，因被告未提供相应证据证明该合作社的土地性质发生过变更，也未提供证据证明签订征购协议的行为所依据的证据和规范性文件，则视为被告没有相应证据，因此，原告与被告签订的征购协议因此无效。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款规定：“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿”。第十九条规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”本案中，原告已将建设的合作社交付给被告，同时注销了工商登记，被告应按照评估价格补偿原告的损失，原告自认被告已向原告履行了1768636.94元征收款，剩余部分被告应承担继续履行的责任。对原告主张违约金的诉讼请求，因征购合同无效，对原告主张被告支付违约金的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。关于诉讼主体问题。根据法庭查明的事实，该合作社共有投资人12人，原告提起诉讼主张的是自己所占份额部分的征收补偿款，即99.945%的补偿款，本案诉讼中，本院已向其余11人依法作出询问笔录，11人均表示不参与到本案的诉讼中，放弃主张该部分的权利，因此，原告主体适格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第三款、第十二条第一款、第十五条第二款、第十九条第一款、第二款，《新疆维吾尔自治区实施办法》第三条第四款、第十二条第三款，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十六条、第七十八条规定，判决如下：一、被告吉木乃县乌拉斯特镇人民政府支付原告盛新成损失439758元，于判决生效之日起十五日内一次给付；二、驳回原告盛新成的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费50元，由被告吉木乃县乌拉斯特镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区阿勒泰地区中级人民法院。审  判  长   黄 育 梅审  判  员   王   晶人民 陪 审员   刘 冬 生二 〇 二 〇 年 十 二 月 二 十 五 日书  记  员   米丽·托汗