福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)闽05行终491号 上诉人（原审原告）陈庆星，男，1959年11月15日出生，汉族，住福建省泉州市丰泽区。 委托代理人陈明焱，男，1985年11月21日出生，汉族，住福建省泉州市丰泽区，系陈庆星的儿子。 被上诉人(原审被告)泉州市丰泽区城市管理局，住所地福建省泉州市丰泽区附中路165号，统一社会信用代码11350503MB1574233W。 法定代表人林长青，局长。 上诉人陈庆星与被上诉人泉州市丰泽区城市管理局（以下简称丰泽城管局）房屋行政管理一案，不服福建省泉州市鲤城区人民法院(2020)闽0502行初222号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭以阅卷的方式审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，丰泽城管局于2020年7月15日作出ＮＯ.0000775号《责令改正通知书》，认定陈庆星未经城市规划行政主管部门批准，擅自在××街道××路××号一层内加层的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令陈庆星于2020年7月18日前自行拆除、恢复原状，并将改正结果书面报告于2020年7月18日前上报丰泽城管局。同日，丰泽城管局将该《责令改正通知书》张贴至陈庆星房屋大门附近墙壁。陈庆星不服，于2020年7月22日向一审法院提起诉讼，请求判决：一、依法撤销丰泽城管局于2020年7月15日作出的泉丰城管（2020）改字第0000775号《责令改正通知书》；二、本案诉讼费用由丰泽城管局承担。2020年8月7日，陈庆星位于××街道××路××号房屋被整体拆除。陈庆星向福建省厦门市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认泉州市丰泽区人民政府强制拆除其房屋的行为违法。福建省厦门市中级人民法院已于2020年8月24日受理案号为（2020）闽02行初92号行政案件。 一审法院认为，行政相对人或利害关系人通过提起行政诉讼来要求人民法院对行政行为进行司法审查，是维护公民、法人和其他组织合法权益，监督和支持行政机关依法行政的重要实现途径。但并非所有的行政行为均能纳入司法审查范畴。如不产生终局效果的过程性行为，对行政相对人、利害关系人合法权益明显不产生实际影响的行政行为等。《责令改正通知书》是行政机关在履行监管处罚职责时的一种过程性行为。《责令改正通知书》往往对行政相对人、利害关系人作出不利认定。基于“及时纠正行政机关可能出现的不当行政行为，避免造成更大的损失”之目的，行政机关尚未实施拆除行为时或作出行政处罚前，司法实践已把该情形下的《责令改正通知书》纳入司法审查中来。一旦拆除行为或处罚决定已经作出，《责令改正通知书》已无法对行政相对人、利害关系人的合法权益产生独立的终局结果，此时，《责令改正通知书》就无再纳入司法审查之必要。本案中，丰泽城管局于2020年7月15日作出的NO.0000775号《责令改正通知书》认定陈庆星的房屋一层内加层是违法建设，这实际上是对陈庆星的一种不利认定。但陈庆星的房屋已被整体拆除，对陈庆星的房屋权益产生实际影响的是2020年8月7日的拆除行为。至该拆除行为发生完毕之日起，丰泽城管局作出的NO.0000775号《责令改正通知书》已无法再对陈庆星的房屋权益产生终局性的实际影响，就无需通过一个独立的诉讼案件对该《责令改正通知书》进行司法审查。陈庆星可通过对房屋被强拆的案件诉讼来维护其房屋的合法权益。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(八)项之规定，一审法院裁定：驳回原告陈庆星的起诉。 宣判后，陈庆星不服，上诉请求：撤销一审裁定；依法改判撤销丰泽城管局于2020年7月15日作出的泉丰城管（2020）改字第0000775号《责令改正通知书》；一、二审诉讼费用由丰泽城管局承担。事实和理由：一、一审裁定适用法律错误，未被依法撤销的《责令改正通知书》已对陈庆星一家造成极大精神伤害和心理负担，该行政行为已对陈庆星合法权益产生实际影响。2020年4月13日，丰泽城管局在未电话联系，未通知当事人到场，未听取当事人的陈述和申辩的情况下，就在陈庆星房屋左侧房梁边角张贴了一张《责令改正通知书》，单方面认定陈庆星顶楼铁皮屋为非法建筑，限定在2020年4月17日前自行拆除。当时陈庆星就曾以为《责令改正通知书》系丰泽城管局在行政执法阶段向陈庆星实施的过程性、阶段性行为，后续必然还会有《强制拆除决定书》或其它通知文件，所以并未提前诉讼。但在2020年4月28日上午，丰泽城管局就是仅凭这样一纸《责令改正通知书》，组织四、五十名行政执法人员对陈庆星楼顶铁皮屋进行暴力强拆，并在实施强拆铁皮屋的过程中，强行进入陈庆星房屋内部，非法限制陈庆星及家人人身自由，给陈庆星一家带来了不可磨灭的精神损害。陈庆星夫妻二人已年过六旬，却在毫无预警下，惨遭丰泽城管局四、五十名行政执法人员暴力进入房屋内部，限制人身自由2个小时，期间陈庆星一家三人先后被限制在房屋四楼和三楼，完全不知道这些行政执法人员在自己房屋内部干什么，惊恐万分，精神受到极大损害，每天都因担心这些城管不知哪天再度毫无缘由的侵入而夜不能寐，精神恍惚。丰泽城管局仅凭一纸《责令改正通知书》就强拆陈庆星屋顶铁皮屋的行为，已被泉州市鲤城区人民法院作出的（2020）闽0502行初153号《行政判决书》确认违法。2020年7月15日，丰泽城管局故技重施，继续在缺乏相应职权和事实依据，未通知当事人到场，未听取当事人的陈述和申辩的情况下，在房屋左侧房梁边角又张贴了一张《责令改正通知书》，单方面认定陈庆星一楼复式夹层违建，要求限期拆除。一层复式夹层为合法建筑，是陈庆星房屋整体结构不可分割的一部分，直接影响到房屋的整体价值和房屋安全，丰泽城管局作出的《责令改正通知书》中要求的拆除行为可能导致房屋整体坍塌，必将给陈庆星的财产权益造成严重损害，甚至危及陈庆星一家生命安全。自此，陈庆星一家更是惶惶不可终日，担心丰泽城管局哪天再度组织大批人员破门而入，直接组织强拆，危及生命安全，可想而知，该《责令改正通知书》已对陈庆星一家造成何等严重的精神损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，因此，陈庆星有权就此行政行为对陈庆星一家造成的严重精神损害提起诉讼，请求依法撤销该《责令改正通知书》。二、《责令改正通知书》是丰泽城管局在超越法定职权，缺乏事实依据，未履行法定程序的情况下做出的，且涉嫌造假《责令改正通知书》，理应被依法撤销。首先，《中华人民共和国城乡规划法》规定对于违法建设的认定权仍由城乡规划主管部门保留，丰泽城管局仅具有“相对集中行政处罚权”。丰泽城管局在答辩状和庭审中均未提供被授予相应职权的证明文件，应当视为丰泽城管局作出的《责令改正通知书》中单方面对涉及城乡规划违法建设行为作出认定时，没有职权依据。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，丰泽城管局对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。丰泽城管局不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。丰泽城管局在答辩状和庭审中均未提供其在作出《责令改正通知书》中认定陈庆星的房屋夹层违建时据以作出该认定的证据，应当视为丰泽城管局的认定没有相应证据，缺乏事实依据。再次，丰泽城管局在作出《责令改正通知书》时，未履行“通知当事人到场，未听取当事人的陈述和申辩”的法定程序，在未电话联系的情况下，故意采用留置送达方式，在陈庆星房屋左侧房梁边角张贴《责令改正通知书》的行为，程序违法。最后，陈庆星在庭审中还当庭提出了该《责令改正通知书》涉嫌造假并提供了相应照片证据。丰泽城管局在2020年7月15日早上11点多现场签署张贴的《责令改正通知书》内有两名执法人员签名确认，其中第二个郑淑艳为女性。但通过陈庆星房屋楼底监控可见，当时在场的九名人员均为男性，郑淑艳未曾出现在陈庆星房屋门口，如何凭空认定房屋夹层违建？并在《责令改正通知书》上签字确认？丰泽城管局在庭审中未能对上述疑问予以合理解释。综上所述，丰泽城管局在超越法定职权，缺乏事实依据，未履行法定程序下做出的且涉嫌造假的《责令改正通知书》，理应被依法撤销。三、一审法院既已开庭对行政行为合法性进行司法审查，即应以事实为依据做出公正判决，监督行政机关依法行使职权。陈庆星位于××街道××路××号的房屋于2020年8月7日被丰泽区人民政府整体强制拆除。应一审法官了解案情要求，陈庆星于2020年8月28日到一审法院递交福建省厦门市中级人民法院（2020）闽02行初92号行政案件《立案通知书》和《行政起诉状》。2020年9月10日，陈庆星收到一审法院开庭传票，一审法院既已知悉陈庆星房屋被整体拆除，仍安排于2020年9月16日在一审法院公开开庭对该案进行司法审查。陈庆星向一审法院当庭提交《陈庆星诉丰泽区城管局行政管理纠纷案件原告庭审陈述意见》，对丰泽城管局答辩状中提出答辩意见进行逐条反驳。双方在庭审当中对对方所提供的证据进行质证，对所提供的证据材料真实性均予以确认，并对双方分歧点开展辩论。经庭审质证和辩论等司法审查，一审法院应可认定以下事实：丰泽城管局是在超越法定职权，缺乏事实依据，未履行法定程序下做出的《责令改正通知书》，且该份现场签署的《责令改正通知书》涉嫌造假。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条即表明其立法目的是为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。从丰泽城管局多次行政执法实际操作来看，丰泽城管局经常仅凭一纸《责令改正通知书》就组织对其单方认定的违法建筑进行强制拆迁，剥夺了当事人合法享有的陈述申辩权利，给当事人造成了不可挽回的损失，已造成了不良社会影响，激化了社会矛盾，引发了诸多司法案件。一审法院以“《责令改正通知书》已无纳入司法审查之必要”，裁定“驳回原告陈庆星的起诉”，但实际上又已开庭对该行政行为进行司法审查，即应以事实为依据做出公正判决，彰显司法公义。但一审法院在完成司法审查后却未对丰泽城管局作出的明显违法的《责令改正通知书》予以撤销，反而驳回陈庆星的起诉。该裁定势必会助长丰泽城管局的嚣张气焰，放纵丰泽城管局在以后的行政执法中继续违法操作，肆意妄为，利用职权打击报复当事人，不利于解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，有损司法权威。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条规定：当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。第八十七条规定：人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。综上所述，一审裁定适用法律、法规错误，陈庆星依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条和第八十九条第二项规定，请求二审法院对一审裁定和被诉行政行为进行全面审查，依法作出公正判决，支持陈庆星的诉讼请求。 被上诉人丰泽城管局未作答辩。 经审理查明，一审查明事实正确，本院予以确认。 本院认为，陈庆星已就其位于××街道××路××号房屋被强制拆除为由向福建省厦门市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认泉州市丰泽区人民政府强制拆除其房屋的行为违法。丰泽城管局于2020年7月15日作出ＮＯ.0000775号《责令改正通知书》系属上述强制拆除行为中的一个过程性行为，对陈庆星的合法权益未产生实际影响，对陈庆星的合法权益产生实际影响的是其房屋被强制拆除的行为，陈庆星亦已就此行政行为另案提起诉讼，故一审据此裁定驳回陈庆星的起诉并无不当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  黄海瑞 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二〇年十二月二十三日 书记员  陈嘉怿 附：本裁定所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。