安徽省舒城县人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）皖1523行赔初1号 原告安徽九龙生态农业有限公司，住所地舒城县阙店乡向山村。统一社会信用代码：91341523083681525E。 法定代表人王飞，总经理。 委托代理人陶传江，安徽寻求律师事务所律师。 委托代理人李国圣，安徽寻求律师事务所律师。 被告舒城县阙店乡人民政府，住所地舒城县阙店乡街道。统一社会信用代码：11341425003238081W。 法定代表人许令军，该乡乡长。 委托代理人黄光云，安徽广运律师事务所律师。 被告舒城县自然资源和规划局，住所地舒城县桃溪路**。统一社会信用代码：118414250032387789。 法定代表人方贤荣，该局局长。 委托代理人李军，该局工作人员。 委托代理人秦继忠，安徽龙鼎律师事务所律师。 原告安徽九龙生态农业有限公司因与被告舒城县阙店乡人民政府、舒城县国土资源局行政赔偿一案，于2018年12月13日向本院提起行政诉讼。本院经审理作出（2019）皖1523行赔初1号行政判决书，判决驳回原告诉讼请求。原告不服，向六安市中级人民法院（下称六安中院）提起上诉，六安中院经审理作出（2020）皖15行赔终1号发回重审的裁定。本院于2020年3月24日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月15日公开开庭审理了本案。原告安徽九龙生态农业有限公司（下称九龙公司）委托代理人陶传江，被告舒城县阙店乡人民政府（下称阙店乡政府）出庭负责人夏文三、委托代理人黄光云，被告舒城县自然资源和规划局出庭负责人周迅、委托代理人李军、秦继忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告九龙公司诉称：2012年3月28日，原告与阙店乡向山村民委员会签订《阙店乡向山村农场承包土地经营权流转合同》，流转水田143亩、旱地35亩、水塘8亩，用于发展旅游、餐饮、住宿、养殖、农副产品加工，期限30年，至2042年3月31日止。原告新建九龙生态养殖场项目符合农业结构调整，所占用地符合土地总体规划和设施农用地要求，舒城县农业委员会、舒城县林业局、舒城县自然资源和规划局、舒城县人民政府均审核同意。2014年原告生态酒店建成。2016年8月4日，原告生态酒店被安徽省林业厅、安徽省旅游局命名为全省第三批“森林旅游人家”；2017年1月25日，被安徽省旅游局评定为“2016年度五星级农家乐”。2018年11月30日，被告舒城县自然资源和规划局向原告送达舒国土告字[2018]66号《行政处罚（听证）告知书》。2018年12月3日，被告舒城县自然资源和规划局作出舒国土资监字[2018]66号《行政处罚决定书》。2018年12月8日，被告舒城县自然资源和规划局、舒城县阙店乡人民政府组织人员、机械强行拆除了原告所有建筑物、构筑物及设施。现诉请要求两被告共同赔偿原告财产损失6280389元，舒城县阙店乡人民政府退还土地复垦保证金4万元，本案诉讼费由被告承担。 原告为证明其主张，向本院提供了如下证据： 1.营业执照，证明：九龙公司的成立日期为2013年11月27日；九龙公司不是舒城县自然资源和规划局66号行政处罚决定书中的当事人舒城县九龙生态园农业有限公司；九龙公司的经营范围为：葡萄种植，农业生态旅游（餐饮服务、住宿服务）。 2.强拆现场照片，证明被告动用公安警车进行暴力强拆。 3.阙店乡土地利用总体规划图（2006-2020），证明九龙公司占地位置符合阙店乡土地利用总体规划，不占用基本农田。 4.阙店乡设施农用地申报表，证明九龙公司审批用地面积115.23亩，其中林地55.5亩、水塘4.5亩、耕地55.23亩，生产设施用地4150/㎡，附属设施用地2380/㎡；审批使用年限为30年，自2012年4月1日-2042年3月31日；审批同意单为阙店乡政府、舒城县农委、舒城县林业局、舒城县自然资源和规划局、舒城县人民政府。 5.舒城县阙店乡政府证明，证明阙店乡同意九龙公司新建两层每层295/㎡砖混结构房屋，用于旅游客房和旅游大酒店。 6.阙政[2012]147号文件，证明九龙公司项目符合农业产业结构调整，所占用地符合土地总体规划和设施农用地条件，土地复垦费用4万元已缴付阙店乡财政所。 7.舒发改备案[2012]59号文件，证明该项目符合产业政策要求，准予备案。同意建猪场、鸡舍、加工车间、办公用房、工人宿舍。 8.舒环管[2013]110号文件，证明新建3800平方米花卉温室大棚、50亩葡萄园和120亩生态旅游景点等主体工程及配套的生态旅游餐厅、办公用房、给排水等辅助工程。项目建设符合国家产业政策、区域环境政策和阙店乡总体发展规划要求，实施后可有效挖掘县区域生态比较优势，促进现代种植业和旅游业发展，同意项目建设。 9.舒城县文明办新闻报道、命名、荣誉和奖牌，证明2013年9月15日，时任副县长杜世忠到原告公司调研，指出在规划建设上要充分考虑吃住行、娱游每个环节，为儿童和成人游客科学规划游乐功能分区，积极对接市场需求，培育出亮点和特色，聚集人气，形成效益。林园[2016]52号文件，原告公司被安徽省林业厅、安徽省旅游局命名为“森林旅游人家”；皖旅办[2017]14号文件，原告公司被安徽省旅游局命名为“五星级农家乐”；被阙店乡旅游办命名为“农家乐示范户”。荣誉：阙发[2018]37号文件，原告公司被中共阙店乡党委评定为“支持地方经济发展先进单位”。以证据证明了九龙公司的发展得到各级政府和部门的肯定，自身不存在过错。 10.舒城县人民法院（2019）皖1523行初7号判决书，证明被告舒城县自然资源和规划局做出的（2018）66号行政处罚决定书已被舒城县人民法院判决撤销，认定原告的建筑设施为违法建筑并进行强拆没有依据，判决撤销的主要理由是行政处罚决定书主要证据不足。 11.舒城县人民法院（2019）行初8号行政判决书，六安市中级人民法院（2019）行终49号行政判决书，证明被告阙店乡政府对原告的建筑物、构筑物、设施等强拆行为违反法定程序，已被法院确认违法。 12.资产评估报告书、补充评估报告、统计表，证明九龙公司资产评估总额为10152724.67元，因被违法拆除造成的财产损失是6280389元，该损失两被告应予赔偿。 13.相关法律节选，证明被告行为违法。 被告阙店乡政府辩称，一、被告舒城县阙店乡人民政府不是本案的适格被告。根据国家农业农村部、自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案》及省市“大棚房”问题清理整治工作专题会议精神和省、市、县三级人民政府关于“大棚房”问题再排查再整治的紧急通知，要求“应拆除恢复土地原状用途的，要拆除恢复到位；应完善用地手续的，应组卷报批到位；应追究责任的，要追究到位”。九龙公司作为舒城县五个重点整治单位之一，未经批准，擅自占用农用地5971.4平米建设钢结构大棚、附属房作为生态酒店经营使用，原告在接到案涉土地整改整治通知后既未完善用地手续，组卷报批到位，也未拆除违建，恢复土地原状用途。阙店乡政府遵照上级指示，抽调力量，在原告怠于作为时，协助有关部门拆除本乡案涉“大棚房”，是正常履职尽责行为，也是按照属地管理，落实省市县“大棚房”整改整治工作，是按照舒城县农业委员会、舒城县自然资源和规划局舒农（2018）140号文件的责任分工，负责落实的履职尽责行为。二、被告拆除行为是在整改时限内的不得已的代履行行为，具有合理性。属地管理的“大棚房”整改整治专项行动势在必行，阙店乡政府履行了告知义务，召开“大棚房”整治专题会议，决定“大棚房”的拆除时间必须在2018年12月10日前，原告参会知情并签字确认。被告舒城县自然资源和规划局对案涉土地的违法占用一直在追究，舒城县自然资源和规划局自2012年至今多次出现场，电话责令原告停止土地违法行为，原告一直虚于委蛇。2018年12月3日舒城县自然资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款、和《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，原告构成非法占用土地，作出舒国土资监字（2018）66号行政处罚决定书。原告一时无力自行拆除，原告将拆除范围内可移动物品搬迁，不可移动物品登记造册，拆除过程原告在场，气氛融洽，原告没有任何阻止行为，拆除系自愿行为，不存在强制，符合相关法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按乡村规划许可证的规定建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正，逾期不改的，可以拆除。本案原告未依法取得乡村建设规划许可证，被告当然可以依法拆除。三、原告无诉讼主体资格。被告拆除的大棚房是原告未经批准违法占用土地建房，案涉建筑是建在农用地上，是原告未经审批私自构建的，无房产证和土地证，案涉建筑改变了案涉土地的农用属性，用于生态酒店经营，这与原告租用土地用途相背，案涉建筑属违建，属非法利益，拆除行为致其合法权益未受到任何侵害，原告诉请赔偿不符合《国家赔偿法》的规定。对原告违法建筑予以拆除，是对违法行为的弥补与修正，是为了整个社会的公共利益，是执行国家的政策，被告没有侵犯原告任何合法权益，也不存在承担任何赔偿义务。四、拆除行为后果应由原告自行承担。原告有设施农用地申报表中承诺：不建永久性建筑,用地属性为农用地，如建永久性建筑，其造成的损失及后果由原告自行承担。涉案拆除的建筑均为永久性建筑。五、拆除行为被行政判决确认违法的原因仅系未依法公告，程序上存在瑕疵，仅属程序违法，且该程序违法不影响对原告占用耕地建设永久性建筑的违法认定，被告违法行为的认定与本案原告诉求的财产损失赔偿无直接因果关系。六、原告的财产损失赔偿无事实和法律依据。拆除行为违法与行政赔偿没有必然的因果关系，行政赔偿是由国家承担的一种赔偿责任，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政赔偿是行政主体实施行政行为，侵犯相对人合法权益，造成相对人损害，行政赔偿必须具备四个要件，一是行政主体实施，二是损害事实，三是因果关系，四是合法权益受到损害。本案原告的“大棚房”被拆，是相关部门依据政策要求进行的，非被告所致，二者之间没有必然的因果关系，原告主张的损害事实是依原告全部财产转让所作的评估（包括已拆的，也包括未拆的，还包括与本次拆除无关的），评估结论不能说明本次拆除的损失，更不能说明本次拆除的直接财产损失，损害事实不清，证据不足。原告被拆的“大棚房”是原告未经批准违法占用土地建房，属违章建筑，系非法利益，拆除行为未致其合法权益受到损害。 被告舒城县阙店乡人民政府为证明其主张，向本院提供如下证据: 1.国家、省、市、县、乡各级关于“大棚房”整治的文件，证明被告是按国家大政方针，以及相关政策及精神要求进行的承担“大棚房”整治任务，该行政行为合法。 2.会议记录，证明2018年11月29日召开关于“大棚房”清理会议，九龙公司属“大棚房”清理范围，应于2018年12月10日前拆除，原告方负责人在场，并签字确认。 3.《行政处罚决定书》，证明被告按照该行政处罚决定书进行的房屋拆迁工作，系合法的行为。 4.原告设施农用地申报表，证明原告申请用地为农业用地，并承诺不建永久性建筑，如违反承诺，建设永久性建筑，一切损失后果自负。 5.王洪林、王飞户籍信息，证明王洪林、王飞系父子关系。 6.责令停止土地违法行为通知书，证明原告土地使用违法，被告多次督促原告限期整改，拆除前原告一直不予改正。 7.光盘（照片、视频），证明被告对案涉土地的违法占用一直在延续。 8.现场勘测记录表，证明拆除现场情况及被拆除的建筑物、物品明细，拆除经原告现场确认，被告系代原告拆除违章建筑。 9.《中华人民共和国城乡规划法》节选，证明被告可以拆除的法律依据。 10.情况说明，证明被告的拆除行为符合法律规定，做到合法合理行政。 11.阙店乡土地利用规划图，证明原告被拆除建设均在耕地和基本农田上。 被告舒城县自然资源和规划局辩称，一、2018年11月，因原告涉嫌违法占地问题，舒城县自然资源和规划局于同11月21日立案调查，经调查取证，确认原告的违法行为属实，遂依法向原告发出告知书，后依法作出《行政处罚决定书》，并达达。舒城县自然资源和规划局作出的行政处罚决定符合法律规定，且程序合法，虽然该处罚决定书名称错误，被人民法院以“处罚对象错误”予以撤销，但原审法院依然依法认定了原告违法占地的事实。二、涉案强制拆除行为非舒城县自然资源和规划局所为。2018年舒城县自然资源和规划局对原告违法建设行为，作出并达达《行政处罚决定书》，该决定书生效后原告并未向舒城县人民法院申请强制执行，也未委托第三方对原告的违法建筑组织拆除。舒城县人民法院在（2019）皖1523行初8号判决书中认定，舒城县自然资源和规划局未参与强拆，原告也未上诉，该判决已生效。三、原告的建筑系违章建筑，依法不予补偿或赔偿，根据,《中华人民共和国城乡规划法》及其他相关法律规定，对于违章建筑，行政机关不仅有权限期拆除，并处罚款，还可进行拆除，同时不予补偿或赔偿。 被告舒城县自然资源和规划局为证明其主张，向本院提供如下证据： 1.信用代码证、负责人身份证复印件、负责人身份证明，证明舒城县自然资源和规划局身份情况。 2.舒城县人民法院（2019）皖1523行初8号行政判决书、六安市中级人民法院（2019）皖15行终49号行政判决书，证明经生效判决确认，被告舒城县自然资源和规划局未参与强拆，依法无需承担赔偿责任。 经庭审质证，原告对被告阙店乡政府所举证据的质证意见为：证据1与本案无关，不能证明阙店乡政府行政行为合法。对证据2，签字人王洪林不是原告方的负责人也不是法定代表人；限期拆除要求只是会议记录中的内容，不能代替行政决定。对证据3，由于原告已提起撤销之诉，正在审理当中，所以必须以另案的审理结果为依据；行政处罚决定书中的当事人并不是本案原告。对证据4真实性无异议，对关联性有异议，此证据能够证明原告的用地已经过相关部门的审批，用地前的土地并不是农业用地单一类型，即使为农业用地，也因审批转为了合法。关于承诺，虽有约定不允许建永久性建筑，但同时也约定了如建永久性建筑，可采取复耕的方式进行恢复，本案所拆迁的建筑物并不是承诺当中的永久性建筑物。对证据5真实性无异议，对关联性有异议，两人是父子关系，但与本案无关。对证据6的合法性有异议，该证据仅能证明舒城县自然资源和规划局对土地违法行为下达了通知书，原告并未看到任何通知书，也不是在拆迁前一直要求原告进行拆除；三份土地违法行为通知书并没有明确要求整改；既然在2012年、2013年认为土地是违法的，那土管部门是有充足的时间进行整改，但相关部门后续并未要求整改。本案是对拆除建筑物属性的认定，并不是对土地属性的认定，虽有通知书但未有效送达，送达给王洪林，但王洪林不是本案的法定代表人。对证据7待质证。对证据8合法性有异议，仅仅是一个草稿，并不是勘测定量表，既无被拆除户的签名，也没有政府部门相关人员的签名。对证据9法律节选的真实性无异议，但被告应依法拆除，证据10只能作为当事人的陈述，不能作为书证。对证据11，规划图不能反映原告所占的土地是否符合被告的土地规划。 原告对被告舒城县自然资源和规划局所举证据质证意见为： 证据1无异议。对证据2三性无异议，对证明目的有异议，两被告作为行政机关对原告的建筑物进行拆除的直接依据是舒城县自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》。该决定书与拆除行为具有因果关系，该《行政处罚决定书》现被法院以主要证据不足撤销，原告的损失与被告的行为之间具有直接因果关系，被告依法应承担相应赔偿责任。 被告阙店乡政府对原告所举证据质证意见为： 证据1无异议，原告经营范围中括号备注的餐饮等服务是原告自行添加，原告公司原法定代表人是王洪林，后变更为王飞，现实际经营人和控制人是王洪林。对证据2真实性和关联性均有异议，该证据不能反映是本案案涉现场。对证据3原告公司虽然不占用基本农田，但占用了农用地。对证据4，虽然原告提交了相关审批程序，但原告未获得用地许可证，不能证明原告的土地利用行为合法。对证据5，阙店乡政府没有建设审批权限，不能证明原告行为合法。对证据6、7、8文件的真实性无异议，但不具有关联性，达不到原告所述的用地合法的证明目的。对证据9、10、11真实性无异议，但与本案无关。对证据12，阙店乡政府只是协助有关部门对农用地上的违法建筑进行拆除，且经过会议讨论，王洪林也参加了会议，并同意拆除，不属强拆。案涉的建筑没有取得规划许可证。对评估报告真实性合法性均不予认可，原告以此作为行政赔偿的依据也不认可，与本案无关。补充的评估报告与本案无关联性，资产评估不能作为本案索赔依据。统计表是对原告公司的两合伙人刘祥和王飞、王洪林内部合伙资产分割的确认，司法所的确认不能在本案中作为阙店乡政府的意思表示，不能作为损失确定的依据，该证据与本案无关联性。 被告阙店乡政府对被告舒城县自然资源和规划局所举证据无异议。 被告舒城县自然资源和规划局对原告所举证据质证意见为： 同意被告阙店乡政府的意见。对证据3，原告提供的规划图现已被新的规划图取代。对证据4，原告提供的审批表中经营的项目是生态养殖场，而非旅游经营，原告未取得审批手续进行旅游经营是违法的。原告提供的判决恰恰证明了原告财产被拆除的行为并非舒城县自然资源和规划局所为。 被告自然资源和规划局对被告阙店乡政府所举证据无异议。 根据原、被告举证、质证意见，本院对原、被告所举证据的真实性、合法性予以认定。 经审理查明，原告九龙公司于2013年11月27日成立。经营范围是葡萄种植、农业生态旅游。2012年3月28日，原告与阙店乡向山村民委员会签订《阙店乡向山村农场承包土地经营权流转合同》，流转水田143亩、旱地35亩、水塘8亩，用于发展旅游、餐饮、住宿、养殖、农副产品加工，期限30年，自2012年3月28日至2042年3月31日止。2013年5月，原告在流转的土地内建设钢结构大棚和附属房，作为生态酒店经营。2014年生态酒店初步建成。 2012年8月14日、2012年11月15日、2013年11月27日,舒城县自然资源和规划局（原名称舒城县国土资源局）分别作出舒国土责自（2012）第08号、舒国土责自（2012）第25号、舒国土责自（2013）第25号责令停止土地违法行为通知书,认定九龙公司及王洪林未经批准，擅自占用基本农田、水田和部分山场建设永久建筑物等。2018年12月8日至28日，被告阙店乡政府组织人员、专业拆迁公司对原告建设的建筑物、构筑物、设施进行拆除。2018年12月29日至2019年1月10日，被告阙店乡政府组织人员将拆迁后的土地进行整治、平整，达到了耕种标准，并经省、市、县“大棚房”验收组验收合格。 2018年12月8日，原告向本院提起行政诉讼，要求确认被告阙店乡政府、舒城县自然资源和规划局对原告实施的强拆行为违法。本院经审理作出（2019）皖1523行初7号行政判决，认为阙店乡政府未严格按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，拆除程序违法，判决确认舒城县阙店乡政府的拆除行为违法，被告舒城县自然资源和规划局未参与原告所诉的拆除行为，原告该项诉请被依法驳回。被告阙店乡政府不服，向六安市中级人民法院提起上诉，二审法院经审理作出（2019）皖15行终49号驳回上诉，维持原判的行政判决。 本院认为，公民、法人和其他组织提起行政赔偿的依据是行政机关的违法行为侵犯其合法权益，并致其合法权益受损。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，原告未经批准，擅自占用基本农田、水田和部分山场，在流转的土地内改变土地用途，建设钢结构大棚及附属房等永久性建筑，建设建筑物，作为生态酒店经营。所占用土地不符合阙店乡土地利用总体规划（2006-2020年），原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款，《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，构成非法占用土地行为，所建造的建筑物属于违法建筑物。被告阙店乡政府对原告违法建设进行拆除，并未侵犯其合法权益，查明的事实能够确认被拆除建筑物内可移动物品已由原告自行处置，建筑物的拆除残值已交由原告处理。虽然原告的强拆行为违法，但该行为并未至原告合法权益受到损害。故原告要求被告舒城县阙店乡人民政府行政赔偿的诉讼请求不能成立，本院不予支持。被告舒城县自然资源和规划局未参与对原告公司的拆除行为，原告要求舒城县自然资源和规划局赔偿缺乏事实依据，依法应予驳回。被告阙店乡政府组织人员将原告违法建设的建筑物（生态酒店）拆除后，所占用的土地已经复垦，达到了耕种标准，并验收合格，阙店乡政府应当退还原告缴纳的土地复垦保证金。原告诉请要求阙店乡政府退还4万元土地复垦保证金，符合法律规定，本院予以支持。 综上，案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、驳回原告安徽九龙生态农业有限公司的赔偿请求； 二、被告舒城县阙店乡人民政府于本判决生效后十日内退还原告安徽九龙生态农业有限公司土地复垦保证金40000元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  翟迎武 人民陪审员  王本花 人民陪审员  张 淑 二〇二〇年十二月三十日 书 记 员  陈先华