辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1563号上诉人（一审原告）：高玉家，男，1942年10月19日出生，汉族，住址辽宁省鞍山市铁东区。上诉人（一审原告）：王成香，女，1957年7月16日出生，汉族，住址辽宁省鞍山市铁东区。上诉人（一审原告）：曹国辉，男，1957年11月18日出生，汉族，住址辽宁省鞍山市铁东区。上诉人（一审原告）：王衍波，男，1934年5月26日出生，汉族，住址辽宁省鞍山市铁东区。上诉人（一审原告）：裴娱芹，女，1952年1月10日出生，汉族，住址辽宁省鞍山市立山区。被上诉人（一审被告）鞍山市人民政府，住所地辽宁省鞍山市胜利南路36号。法定代表人：余功斌，该市政府市长。委托诉讼代理人：王喆，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：张玉，辽宁安成律师事务所律师。高玉家、王成香、曹国辉、王衍波、裴娱芹因诉鞍山市人民政府确认强占回迁安置地块行为违法一案，辽宁省鞍山市中级人民法院于2019年3月27日作出（2019）辽03行初16号行政裁定，五上诉人不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月14日作出（2019）辽行终1330号行政裁定，指令一审法院继续审理。一审法院于2020年9月21日作出（2020）辽03行初78号行政裁定，五上诉人仍不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年12月2日组织各方当事人进行了询问。上诉人高玉家、王成香、曹国辉、王衍波、裴娱芹，被上诉人鞍山市人民政府的委托诉讼代理人王喆、张玉到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2016年3月1日，高玉家、王成香、龙桂敏、曹国辉、王衍波、裴娱芹以鞍山市铁东区人民政府为被告，向一审法院提起行政诉讼。请求：一、判令被告擅自强行出卖个人国有土地合法使用权，行政侵权行为违法；二、判令被告在七千平地块擅自改变原规划建设项目违法；三、判令追究直接责任人及其指使者违法违规侵权的法律责任，并建议法院根据行政诉讼法第六十六条将侵权人移交相关部门处理；四、判令政府违法行为向原告公开赔礼道歉，消除影响（通过新闻媒体）；五、判令被告赔偿原告相应的损失及利息（根据鞍山市人民政府办公厅鞍政办发[2000]43号文件第三条，拆迁房屋中拆迁人将以房屋进行实物安置的费用。第四条，体现与实物安置等价的原则，损失数额按规定不得低于当地的市场价格），给予受侵害者合理安置，依法补偿违法赔偿。一审法院以诉讼请求不明确具体及被告不适格为由，作出（2016）辽03行初20号行政裁定，对高玉家、王成香、龙桂敏、曹国辉、王衍波、裴娱芹的起诉，不予立案。2017年8月1日，高玉家、王成香、曹国辉、王衍波、裴娱芹分别以自己的名义，就本案诉争地块以铁东区人民政府侵犯国有土地使用权及房屋产权为由，请求一审法院确认铁东区人民政府侵占诉争地块行为违法并赔偿。一审法院以双方协议签订后原告不再享有房屋的所有权及土地使用权，土地使用权的出让行为与原告没有法律上的利害关系为由，分别以（2017）辽03行初91号等行政裁定驳回了高玉家等人的起诉。高玉家等人不服一审法院上述行政裁定，向本院提起上诉。本院分别作出（2018）辽行终419号等行政裁定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。高玉家等人随后向最高人民法院申请再审。最高人民法院分别作出（2019）最高法行申4224号等行政裁定，裁定驳回高玉家等人的再审申请。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。也就是说，只有认为行政行为侵犯其合法权益的，当事人才有权提起行政诉讼；认为非行政行为侵犯其合法权益的，不属于行政诉讼的受案范围。就本案而言，高玉家、王成香、曹国辉、王衍波、裴娱芹等人的诉讼请求为，请求法院判决鞍山市人民政府强占上诉人回迁安置地块的行政行为违法。就本案诉争地块，2016年3月1日、2017年8月1日，高玉家、王成香、曹国辉、王衍波、裴娱芹等人或以高玉家等五人或分别以自己的名义向一审法院提起诉讼，请求确认铁东区人民政府侵占诉争地块行为违法并赔偿。高玉家、王成香、曹国辉、王衍波、裴娱芹以铁东区人民政府为被告的案件已经两级法院审理作出终审生效裁定驳回其起诉。其向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出行政裁定驳回高玉家等人的再审申请。就高玉家等人提出强占上诉人回迁安置地块的行政行为违法的诉讼请求，最高人民法院在（2019）最高法行申4224号行政裁定中指出，“《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复[1996]12号）第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。高玉家等人与鞍山市恒泰房屋拆迁有限公司签订《房屋拆迁产权调换协议书》，其未提交《房屋拆迁产权调换协议书》已经过行政机关裁决的证据，因此其有关涉案房屋的补偿、安置问题提起的诉讼应当作为民事案件受理，不属于人民法院行政诉讼受案范围”。故高玉家、王成香、曹国辉、王衍波、裴娱芹以鞍山市人民政府为被告，以其与在2016年3月1日、2017年8月1日起诉铁东区人民政府侵占诉争地块行为违法并赔偿案件的事实和理由，提起的本次诉讼不符合行政诉讼的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（九）项之规定，裁定：驳回高玉家、王成香、曹国辉、王衍波、裴娱芹的起诉。案件受理费50元，退还高玉家、王成香、曹国辉、王衍波、裴娱芹。高玉家、王成香、曹国辉、王衍波、裴娱芹上诉称：请求撤销一审裁定，责令一审法院继续审理。事实与理由：上诉人按照城区危旧房改造规划及拆迁方案，于2007年1月在七千平小区动迁。依《房屋拆迁产权调换协议书》在原房屋拆迁地块取得：1、“就地安置”回迁地块；2、过渡期24个月；3、产权调换房屋等拆迁安置补偿权益。在回迁房建设期间，2007年10月被上诉人作出市规划委（2007）62号《会议纪要》，其中第五项：审议通过了电业局中心一次变、二次变的规划方案，并作出：制定效果图、办理相关手续、尽快开工等实施建电站规划的具体安排。为提供建设电站用地，被上诉人于2008年6月发布《鞍山市国土挂告字（2008）06号土地出让公告》，将上诉人“就地安置”地块出让给鞍山供电所，并建成中心一次变电站。上诉人依据城区改造规划和拆迁协议获取的安置补偿权益不能实现。被上诉人作出鞍山市规划委（2007）62号《会议纪要》和鞍山市国土局（2008）06号土地出让公告可证实：制定建变电站规划、作出建设电站的具体安排、出让回迁地块用于建变电站的行政行为，是被上诉人具体实施的。其行政行为明显违反国务院办公厅[2004]46号文件：“地方政府不得违反法定程序和法律规定，以会议纪要或文件代替法规确定的拆迁许可要件及规划的变更”的规定。上诉人获取七千平回迁地块，符合《辽宁省城市房屋拆迁管理办法》第六条、第十条规定，符合《物权法》第十五条、第一百一七条、第一百一十八条、第二百四十一条规定，上诉人对七千平回迁地块依法占有。被上诉人未经重新补偿，直接出让上诉人依法占有的回迁安置地块行为，明显违反国务院办公厅[2004]46号文件：“严禁未经拆迁补偿收回原土地使用权而直接供应土地并发放建设用地批准文件”的规定。被上诉人出让“就地安置”地块建电站的行政行为，直接强占、灭失了上诉人“就地安置”的补偿权益，已经形成直接的利害关系，符合行政诉讼的起诉条件。一审法院以本次诉讼不符合行政诉讼的起诉条件为由，裁定驳回起诉的裁判，存在混淆诉讼主体、混淆诉讼请求、虚拟协议纠纷、适用法律不当等错误。一审法院利用上诉人2016年3月和2017年起诉铁东区人民政府、恒泰公司的诉讼请求和事实与理由替代本案上诉人诉鞍山市人民政府的诉讼请求和事实与理由，直接借用前两次裁定理由、法律依据和结论，作为对本案裁定的依据，从而故意混淆诉讼主体，故意回避上诉人提出的诉求和事实与理由，进而掩盖被上诉人实施建设电站规划、出让回迁地块、强占上诉人安置补偿权益的事实；掩盖被上诉人的行政行为侵犯上诉人合法权益利害关系的事实。一审法院以《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复[1996]12号）第二条规定，认定本案不属于行政诉讼范围，明显存在适用法律错误。上诉人与拆迁人未发生产权调换协议条款争议，没有证据证明协议纠纷存在。被上诉人虚拟协议纠纷，认定本案不符合行政诉讼起诉条件的裁定，无事实依据。综上所述，建设电站的规划是被上诉人制定的，落实规划的各项工作是被上诉人具体安排的，将回迁地块用于建设电站出让也是被上诉人具体实施的。当回迁地块被用于建设电站时，被上诉人（2007）62号《会议纪要》建设电站规划与上诉人安置补偿权益也同时形成法律关系，构成强占上诉人拆迁安置补偿权益，灭失上诉人与拆迁人履行协议的要件，导致上诉人与拆迁人履行协议不能，协议目的不能实现。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和第二十六条规定，本案上诉人安置补偿权益与被上诉人强占就地安置地块的利害关系事实存在，行政争议成立，符合行政诉讼立案条件，应当依法立案审理。鞍山市人民政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律得当，请求依法驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定一致，本院予以确认。本院认为，上诉人提起本诉在起诉状中载明的诉讼请求是：请求法院判决确认被上诉人强占上诉人回迁安置地块的行政行为违法。本案的争议焦点是上诉人提起本诉是否符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案拆迁行为发生时适用的《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”第四条规定：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”第十三条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”第十五条规定：“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”第十六条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”法复[1996]12号《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”具体到本案，上诉人与拆迁人鞍山市恒泰房屋拆迁有限公司签订《房屋拆迁产权调换协议书》，并且交出其房屋，根据本案查明事实，上诉人未提交案涉《房屋拆迁产权调换协议书》已经过行政机关裁决的相关证据。上诉人提起本诉认为被上诉人强占就地安置地块影响其安置，根据上述法律法规规定，其有关房屋的补偿、安置等问题提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，其上诉请求没有事实依据和法律根据，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年十二月九日法官助理刘春晓书记员赵晓迪