长沙铁路运输法院行 政 裁 定 书（2020）湘8601行初1367号原告陈科，男，1983年1月7日出生，汉族，住湖南省长沙市天心区。被告长沙市自然资源和规划局天心区分局，住所地湖南省长沙市天心区新姚南路188号。法定代表人康哲新，该局局长。委托代理人龙会才，男，该局工作人员。委托代理人晏鑫，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。原告陈科诉被告长沙市自然资源和规划局天心区分局（以下简称天心区资规局）土地行政管理一案，于2020年11月11日向本院起诉。本院依法受理后组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告陈科诉称：一、被告认定事实不清，主要证据不足。原告因土地权属纠纷提请天心区资规局调查处理申请，被告受理申请后未依职权实地走访勘测调查处理，其调查结果基本事实情况认定错误。二、被告处理不当，处理程序违法。被告没有按照《中华人民共和国土地管理法》《不动产登记暂行条例》有关法律、法规及规范性文件所规定的程序没有对原告的土地来源、土地类别、土地形成情况、用地情况宅基地分配情况、宅基地权属、宗地界址、空间界址、地籍范围实地开展调查工作，其回复调查结果，存在程序违法的、错误适用法律、法规的问题。土地权属是指土地的所有权或使用权归谁享有与行使；土地权属争议，是指土地的所有权或使用权归属争议，实践中，土地权属争议主要表现为无权属证书的土地权属争议。此时，应由土地主管行政机关以登记的方式对当事人的权属状况予以明确。因此，原告在土地权属情况不明的情况下向被告提请土地权属调查处理，被告应当对原告争议土地权属进行明确，并颁发权属证明，从而解决权属争议。因此，被告未依职权履行对原告土地权属纠纷调查处理，且未颁发权属证，没有解决权属争议，随意剥夺原告提请土地权属调查处理权利的行为违法。三、被告在履行行政程序过程中，存在渎职失职的情形。被告受理原告土地权属调查申请后，未依前述土地调查程序实地开展工作，不依法行政，滥用公权，存在渎职失职的情形，企图隐瞒因征地少安置原告宅基地实际面积：47.25平方米的真实情况，未履行对原告土地权属调查职责的行为违法。综上所述，被告未依职权履行土地权属纠纷调查处理未进行明确，且未颁发权属证明，没有解决权属争议，致使原告因征收后难以恢复生产经营，损害了原告合法利益。故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国土地管理法》及相关法律、法规，依法提起行政诉讼，请求：1.法院依法确认被告不履行对原告土地权属调查职责的行为违法；2.法院判令被告继续履行土地权属调查职责，重新作出调查结果答复；3.依法判令本案诉讼全部费用均由被告承担。被告天心区资规局辩称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围，应依法予以驳回。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(九)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”。信访制度是与行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度，原告通过信访途径提交《宅基地权属纠纷提请调查处理申请书》，被告对原告作出《关于陈科信访事项调查情况告知书》不属于具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，应当依法予以驳回起诉。二、即使本案属于行政诉讼的受案范围，原告的起诉也不符合起诉条件，应依法予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：(三)有具体的诉讼请求和事实根据。”若认为本案属于行政诉讼的受案范围，即认为被告对原告作出《告知书》属于具体行政行为，则本案中原告的诉讼请求包含两个方面，一是请求确认被告不履行对其土地权属调查职责的行为违法；二是要求被告继续履行土地权属调查职责，重新作出调查结果答复，即不服被告作出的《告知书》。其诉讼请求既有诉被告不履行法定职责不作为的行为，也有诉被告作为的行政行为违法，涉及两种不同的行政行为，诉讼请求不明确、不具体，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应依法予以驳回。三、被告已依法履行了法定职责。2019年6月17日，原告通过市长信箱提交《申请书》，于2019年6月18日转至被告处，经调查核实情况，被告于2019年6月24日作出回复。2019年7月3日，原告再次提交信访事项，经湖南省信访信息系统网转至被告处，被告于2019年8月6日作出《关于陈科信访事项处理回复意见书》，后原告不服该《回复意见书》，向长沙市自然资源和规划局申请复查，长沙市自然资源和规划局于2019年10月11日作出复查意见书(长资规信复查(2019)1号)，复查意见明确了天心区暮云镇南塘村委会作为集体土地所有权人，有依法管理、分配集体建设土地用于村民建房的权利，并可依据相关法律规定向自然资源部门申请办理土地所有权、土地使用权及房屋产权的审批和登记。在村委会未向自然资源部门提出审批和登记前，长沙市自然资源和规划局无法确认如何分配集体建设土地用于村民建房一事，建议原告可与村委会就建房一事达成一致意见后向自然资源部门申请有关审批和登记，同时以被告未告知原告登记路径为由，撤销《回复意见书》并要求重新答复。2019年10月21日，原告于被告答复期间再次以来信形式提出信访诉求，被告于2019年11月11日作出《告知书》，告知其调查情况及登记、核实路径，并于2019年11月15日送达给原告，已依法履行了法定职责。综上所述，本案不属于行政诉讼的受案范围，且被告已依法履行法定职责，请求法院本着实事求是的原则，在查明事实的基础上，驳回原告的起诉或驳回其诉讼请求。本院经审查查明：2019年5月15日，原告陈科以“宅基地流转伪造虚假登记材料重复登记错误，侵害投诉人不动产权益”为由进行投诉，并附《宅基地权属纠纷提请调查处理申请书》。2019年8月6日，被告天心区资规局作出《关于陈科信访事项处理回复意见书》，该回复意见主要内容如下：一、关于陈建山吴佩兰宅基地登记问题。经我局调查了解，陈建山、吴佩兰夫妇与信访人原为一家人（翁婿关系）。2005年，因家庭居住房屋被征收，安置住宅按统一集中建设模式以户主陈建山名义建在现在的南托街道南塘小区；该宅基地属于安置小区12栋的其中一个栋位。由于历史原因，至今该安置小区仅办理了农用地转用手续（审批单号为［2007］政国土字第236号），未办理到村的集体建设用地使用证；同时，也没有办理到户的土地使用证和不动产登记证（即所谓“宅基地登记”）。因此没有信访人所说的“重复登记”问题。二、关于信访人“不动产权利受损”问题。我局了解到，陈建山吴佩兰夫妇已先后过世，信访人与陈慧芳（陈建山女儿）现为离婚状态，所谓“不动产权利受损”问题实质是共有安置房屋的分割及使用问题。因为是共有房屋，需要信访人及相关权利人进行房屋分割析产及使用问题处置之后，才能分别进行不动产登记。房屋如何分割析产及使用处置，属于民事问题，不属于行政登记范畴。陈科不服向长沙市自然资源和规划局申请复查，2019年10月16日，长沙市自然资源和规划局作出长资规信复查（2019）1号信访事项复查意见书：被告天心区资规局未履行告知信访人依法申请登记的路径，撤销该局于2019年8月6日作出的《关于陈科信访事项处理回复意见书》，重新回复。被告天心区资规局于2019年11月11日作出《关于陈科信访事项调查情况告知书》。该告知书主要内容如下：一、信访诉求。原告认为天心区资规局对陈建山、吴佩兰宅基地权属登记问题认定事实错误、处理程序违法，导致其不动产权利受损，侵犯了其合法权益，存在渎职行为。二、调查核实情况。（一）用地登记情况。经查，南托街道南塘小区用地位于现天心区××街道××村（原长沙县暮云镇南塘村），总面积11.3621公顷，于2007年7月28日经长沙市人民政府［2007］政国土字第236号《建设用地批准单》批准转用为集体建设用地，但南塘村民委员会一直没有申请办理该宗地集体建设用地使用权的初始登记，宗地也没有办理到户的土地使用证和不动产登记证。（二）不动产权利情况。信访件中所提宅基地是2005年因征收，按长沙市征地拆迁60号令，统一集中安置在××街道××小区的生活安置用地。当时该户的安置人口包括陈建山、吴佩兰、陈慧芳、陈科4人。三、处理意见。综上所述，该局认为：1.天心区暮云镇南塘村民委员会作为集体土地所有权人，有依法管理，分配集体建设土地用于60号令需安置人口建房的权利，并可依据相关法律规定向自然资源部门申请办理土地所有权、土地使用权及房屋产权的审批和登记,该局无集体建设用地分配权，所诉渎职行为不属实。建议原告向天心区暮云镇南塘村民委员会提出核实申请。2.原告在需要安置人口范围内，如存在安置指标被侵占现象，建议通过行政诉讼等方式维护自身合法权益。陈科不服，向本院起诉。本院经审查认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定条件，不符合条件的裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定，原告提起诉讼应当符合属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖的条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，对不符合行政诉讼法第四十九条规定的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告陈科因认为宅基地流转伪造虚假登记材料重复登记错误，侵害其不动产权益进行投诉，并附《宅基地权属纠纷提请调查处理申请书》。被告天心区资规局作出《关于陈科信访事项处理回复意见书》，陈科不服，向长沙市自然资源和规划局申请复查。2019年10月16日，长沙市自然资源和规划局作出长资规信复查（2019）1号信访事项复查意见书，撤销被告天心区资规局作出《关于陈科信访事项处理回复意见书》，重新回复。被告天心区资规局于2019年11月11日作出《关于陈科信访事项调查情况告知书》，陈科不服，向本院起诉。因其起诉的对象是行政机关针对信访事项作出的答复行为，其起诉不符合属于人民法院受案范围的条件，对其起诉应予驳回。原告如对信访答复意见有异议，可以通过信访事项申请复查、复核等程序救济权利。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本院经过阅卷后认为本案无需开庭审理，可以迳行裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告陈科的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审判长  杨才清审判员  陈 刚审判员  张晋军二〇二〇年十二月二十二日法官助理孙洁书记员龚蕾附：本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(九)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）对不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。