四川省金堂县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川0121行初68号 原告：郑胜章，男，1938年1月26日出生，汉族，住成都市青白江区。 原告：刘天芳，女，1941年7月24日出生，汉族，住成都市青白江区。 上述二原告委托诉讼代理人：郑某2，男，1974年2月21日出生，汉族，住成都市青白江区，系郑胜章、刘天芳之子。 原告：郑某2，男，1974年2月21日出生，汉族，住成都市青白江区。 原告：赖志芳，女，1977年12月12日出生，汉族，住成都市青白江区。 委托诉讼代理人：郑某2，男，1974年2月21日出生，汉族，住成都市青白江区，系赖志芳之夫。 原告：郑汝诗，女，2000年3月19日出生，汉族，住成都市青白江区。 委托诉讼代理人：郑某2，男，1974年2月21日出生，汉族，住成都市青白江区，系郑汝诗之父。 原告：郑某1，男，2004年1月1日出生，汉族，住成都市青白江区。 法定代理人：郑某2，男，1974年2月21日出生，汉族，住成都市青白江区，系郑某1之父。 上述六原告共同委托诉讼代理人：臧云，北京京坤律师事务所律师。 被告：成都市青白江区清泉镇人民政府，住所地：成都市青白江区清泉镇。 法定代表人：李智伟，镇长。 委托诉讼代理人：兰波，四川达和律师事务所律师。 委托诉讼代理人：唐远雨，四川达和律师事务所律师。 第三人：青白江区清泉镇龙顺村第三十二村民小组，住所地：成都市青白江区清泉镇。 负责人：曾顺松，组长。 委托诉讼代理人：何顺明，四川志宽律师事务所律师。 原告郑胜章、刘天芳、郑某2、赖志芳、郑汝诗、郑某1诉被告成都市青白江区清泉镇人民政府（以下简称清泉镇政府）、第三人青白江区清泉镇龙顺村第三十二村民小组（以下简称龙顺村三十二组）行政协议一案，本院于2020年8月10日立案受理后，向被告清泉镇政府、及第三人龙顺村三十二组分别送达了起诉状副本、应诉通知书和参加诉讼通知书。本院于2020年9月23日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告郑某2及六原告的共同委托诉讼代理人臧云、被告清泉镇镇长李智伟以及该镇政府的委托诉讼代理人唐远雨、第三人龙顺村三十二小组组长曾顺松及该组的委托诉讼代理人何顺明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郑胜章、刘天芳、郑某2、赖志芳、郑汝诗、郑某1向本院提出诉讼请求：请求确认被告与第三人于2017年12月3日签订的《用地协议书》无效。事实和理由：原告系成都市青白江区村民，在本村拥有宅基地、房屋以及承包地，并居住于此。2020年7月，因涉及“征地拆迁”，原告通过向被告申请信息公开获知被告与第三人于2017年12月3日签订了《用地协议书》。原告认为，被告与第三人签订的《用地协议书》缺乏征地批文这一基本且重大的前提，且其所涉土地既包括宅基地等非耕地，也包括耕地，其中耕地中又有若干基本农田。被告以协议用地的方式直接在农用地尤其是基本农田上进行非农业建设，违反了国家的土地用途管制制度，也是破坏土地资源的行为。综上，原告作为案涉协议所涉部分土地的使用权人，与该协议具有利害关系，故提起本案诉讼，请求确认案涉协议无效。 原告郑胜章、刘天芳、郑某2、赖志芳、郑汝诗、郑某1为证明其主张，向本院提供了如下证据材料：1.原告身份证复印件、社保卡复印件、户口簿复印件，证明原告诉讼主体适格以及家庭成员情况；2.《政府信息公开申请办理告知书》及案涉《用地协议书》，证明案涉协议是原告2020年7月通过政府信息公开获得，协议目的是占用协议所涉土地，本质属于征收土地行为；3.《农村土地承包经营权证》复印件、两份《耕地保护合同》复印件，证明原告在案涉协议所涉及范围内有合法的宅基地、房屋和承包地，与案涉协议有直接关系，原告作为耕地承包权人负有保护耕地的义务，包括禁止将耕地作为他用及荒废和闲置耕地。其中一份保护合同是2019年11月6日形成的，也就是说在案涉协议签订之后，尤其是用地协议签订之后，区政府还在与原告签订耕地保护合同要求原告保护耕地，而被告把包括耕地在内的案涉土地都用于非农业建设，显然违反区政府的意志；4.案涉土地所在区域的“永久基本农田保护区（片）”标志照片两张，证明案涉耕地所在片区有基本农田；5.案涉土地现状照片五张，证明案涉土地部分被荒废，待用于工业、商业开发使用，部分土地已经被开发使用，在建设欧洲产业城及其他产业园项目。 被告清泉镇政府辩称，根据青白江区清泉镇原永顺村第四村民小组申请，2017年12月3日，被告与该组签订了《用地协议书》，使用该组土地572.88亩，协议就用地补偿等相关事宜达成一致。案涉572.88亩土地，归第三人集体所有，第三人自愿将土地提供给被告使用，满足了该组村民的共同诉求，实现了村民的共同利益，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》有关村民自治的规定。上述协议系双方协商一致，自愿签订，不违反相关法律法规的禁止性规定，合法有效，该协议不存在行政诉讼法所规定的无效情形，原告的诉求不能成立。在签订案涉《用地协议书》之前，原告也自愿申请拆迁，并与被告协商一致签订了《模拟拆迁补偿协议书》，案涉《用地协议书》符合原告的诉求，原告的利益并未受到侵害。同时，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，对于涉及农村集体土地的行政行为不服的，应由村民委员会或者农村集体经济组织行使权利，村民委员会或者农村集体经济组织不行使权利的，过半数的村民方可以集体经济组织的名义行使权利，故原告不具有提起本案行政诉讼的主体资格。综上，请求法院驳回原告的起诉或全部诉讼请求。 被告清泉镇政府为证明其前述意见，向本院提供了如下证据材料：1.《自愿申请拆迁调查表》两份、《模拟拆迁补偿协议书》，证明本案原告同意并自愿申请拆迁；2.《自愿拆迁申请》，证明第三人向被告申请自愿拆迁；3.《用地协议书》，证明经第三人申请，被告与第三人签订了该用地协议，协议的合同相对方是第三人集体，原告起诉主张协议无效，主体不适格。同时该协议并未损害第三人的集体利益以及该组村民的个人利益，不存在行政诉讼法规定的应当认定协议无效的情形；4.《成都市人民政府关于成都市2018年第八十批（青白江区）城镇建设用地实施方案的批复》（成府土〔2019〕135号）、《成都市人民政府关于成都市2018年第九十四批（青白江区）城镇建设用地实施方案的批复》（成府土〔2019〕137号）、《成都市人民政府关于成都市2018年第九十五批（青白江区）城镇建设用地实施方案的批复》（成府土〔2019〕138号）、《四川省人民政府关于成都市青白江区2019年第6批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2020〕201号），这四份批复证明原告所在的村组正在陆续取得征地批文，被告正在积极推进相关工作，原告要求确认案涉协议无效，将损害公共利益；5.《清泉镇永顺村拆迁到龄人员生活补贴发放表》及银行交易明细，证明在签订《用地协议书》后，被告向原告郑胜章、刘天芳在内的到龄村民支付了生活补助费，案涉协议有利于保障村民的相关利益，确认协议无效将损害包括原告在内的所有村民的合法利益；6.《成都市青白江区人民政府办公室转发区国土局等部门的通知》（青府办发〔2013〕23号），证明案涉协议是参照该文件的相关标准予以确定，保障了原告等村民的合法权益。 第三人龙顺村三十二组述称，清泉镇原永顺村已被撤销，原永顺村、金龙村、龙洞村合并组建了龙顺村，原永顺村第四村民小组已变更为第三人龙顺村三十二组。2017年10月18日，原告郑胜章、郑某2在镇、村、组工作人员进行的调查时，代表家庭自愿要求拆迁，并在《自愿申请拆迁调查表》上签字确认。11月7日，郑某2代表家庭所有成员与清泉镇政府签订了《模拟拆迁补偿协议书》，自愿拆除房屋、交出土地，这说明原告同意搬迁并将土地交回集体。2017年根据原永顺村4组成员同意搬迁、同意将土地交由政府使用的意见，该组由组长、组议事会代表、部分户主代表在《用地协议书》上签字，同意将土地交由清泉镇政府使用，该协议合法有效。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人龙顺村三十二组为证明其前述意见，向本院提交了如下证据材料：1.《自愿申请拆迁调查表》，证明原告自愿申请拆迁、自愿将土地交回集体；2.《模拟拆迁补偿协议书》，证明原告一家同意拆迁，同意将土地交回集体再交由政府使用，政府已经将拆迁补偿款支付给了原告，而原告的到龄家庭成员也从2017年12月开始一直在领取生活补助。 经庭审举证、质证，原告郑胜章、刘天芳、郑某2、赖志芳、郑汝诗、郑某1发表质证意见如下：对被告清泉镇政府提交的《自愿申请拆迁调查表》，不认可是原告本人签字；对《模拟拆迁补偿协议书》，不认可其合法性，对该协议已经另案提起诉讼；对《自愿拆迁申请》、《用地协议书》合法性不认可；对四份批复文件，认为能说明被告存在“少批多征”的情形；对《清泉镇永顺村拆迁到龄人员生活补贴发放表》及银行交易明细无异议；对《成都市青白江区人民政府办公室转发区国土局等部门的通知》，认为本案不应适用该文件。原告对第三人龙顺村三十二组提交的证据，质证意见与原告对被告提交的证据质证意见一致。被告清泉镇政府发表质证意见如下：对原告提交证据材料真实性均无异议，对第三人提交的证据材料真实性、合法性、关联性均无异议。第三人龙顺村三十二组发表质证意见如下：对原告提交的照片关联性不认可，对原告提交的其他证据材料真实性均认可；第三人对被告提交的证据材料真实性、合法性、关联性均认可。 对各方当事人提供的上述证据材料，本院作如下认定：对原告提交的原告身份证、社保卡、户口簿、《政府信息公开申请办理告知书》、案涉《用地协议书》、《农村土地承包经营权证》，真实、合法，且与本案具有关联性，本院予以采信；对原告提交的其他证据，与本案不具有关联性，本院不予采信。对被告提交的《自愿拆迁申请》、《用地协议书》以及四份批复文件，真实、合法，且与本案具有关联性，本院予以采信；对被告提交的其他证据材料，与本案不具有关联性，本院不予采信。对第三人提交的证据材料，与本案不具有关联性，本院不予采信。 根据各方当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：原告郑胜章、刘天芳、郑某2、赖志芳、郑汝诗、郑某1原系成都市青白江区村民，家庭承包了该组部分土地。2017年12月3日，清泉镇政府与青白江区永顺村第四村民小组签订了《用地协议书》，约定根据永顺村第四村民小组的申请，将该组572.88亩土地交由清泉镇政府使用，协议同时还约定了土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等内容。12月19日，永顺村第四村民小组向清泉镇政府提交了《自愿拆迁申请》，称经该组召开的村民户代表会议达成的一致意见，在清泉镇政府与该组签订用地协议后，该组自愿将572.88亩土地交由清泉镇政府使用。目前，成都市青白江区人民政府已经陆续取得涉及原永顺村4组的部分土地的建设用地征地批复文件。 另查明，根据成都市青白江区人民政府关于清泉镇村（社区）建制调整改革方案的要求，原清泉镇永顺村、金龙村、龙洞村合并设立龙顺村，原永顺村4组现已变更为龙顺村32组。 本院认为，当事人提起行政诉讼应当符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼¨¨¨”，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。因此，作为农村集体经济组织成员的个别村民认为农村集体土地相关权利受到行政行为侵害，需要向行政机关主张权利的，应通过法定的途径和形式，将个别村民的意愿转化为村民集体的意愿，以集体的名义提起诉讼。村民作为个体对涉及集体土地的行政行为不能单独提起行政诉讼，也不能以集体经济组织的名义提起行政诉讼，只有在村委会或集体经济组织不起诉的情形下，过半数的村民方能以集体经济组织的名义提起行政诉讼。本案中，案涉《用地协议书》是原永顺村4组与清泉镇政府签订，是作为土地所有权人的集体经济组织与清泉镇政府关于集体土地使用问题达成的一致意见，六原告作为村民个体，对清泉镇政府与原永顺村4组签订的案涉协议不具有提起本案行政诉讼的主体资格。故，对原告的起诉，应予以驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回原告郑胜章、刘天芳、郑某2、赖志芳、郑汝诗、郑某1的起诉。 原告已经预交的案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  赵 爽 人民陪审员  袁定光 人民陪审员  庾国华 二〇二〇年十二月二十二日 法官 助理  李勃毅 书 记 员  罗 实 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》 第三条村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。 农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。