北京市昌平区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0114行初160号原告北京苏苑雅居养老产业投资管理有限公司，住所地北京市东城区朝阳门内南小街**。法定代表人王海军，总经理。委托代理人刘汝忠，泰和泰（北京）律师事务所律师。委托代理人江帆，泰和泰（北京）律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会昌平分局，，住所地北京市昌平区创新路**法定代表人王亦兵，主任。委托代理人黄芃文，北京市规划和自然资源委员会昌平分局工作人员。委托代理人钱飞，北京市诚实律师事务所律师。原告北京苏苑雅居养老产业投资管理有限公司（以下简称苏苑雅居公司）要求确认原北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称原市规土委）作出的行政处罚决定无效，以北京市规划和自然资源委员会为被告向本院提起行政诉讼，本院于2020年8月10日受理后，依法组成合议庭。因案件审理过程中，行政机关职权变更，北京市规划和自然资源委员会区分局可作为独立法人行使区级行政职权，承担相关法律责任，故本院依法变更被告为北京市规划和自然资源委员会昌平分局（以下简称规自委昌平分局），并向其送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年9月21日公开开庭审理了本案，原告苏苑雅居公司的委托代理人刘汝忠、江帆，被告规自委昌平分局的委托代理人黄芃文、钱飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年5月24日，原市规土委对苏苑雅居公司作出京规划国土（昌）土罚字〔2016〕第265号《行政处罚决定书》（以下简称265号处罚决定），主要内容为：经查，你于2007年7月至2008年5月未办理用地审批手续，占用北京市昌平区东小口镇店上村集体土地建房。经现场勘测，该项目占地总面积5420.75平方米（合8.13亩），建筑占地面积2441.10平方米，建筑面积2464.90平方米，硬化面积3189.11平方米。共建设平房13栋，楼房1栋。该地块土地利用现状为村庄面积5358.55平方米（合8.04亩），沟渠面积62.20平方米（合0.09亩），《北京市昌平区土地利用总体规划（2006-2020年）》规划用途为城镇建设用地区面积5358.55平方米（合8.04亩），一般农地区面积62.20平方米（合0.09亩）。你单位行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，下同，以下简称《土地管理法》）第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，属非法占地行为。根据《土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1.对占用规划为一般农地区的：责令苏苑雅居公司退还北京市昌平区东小口镇店上村的62.20平方米（合0.09亩）集体土地，限期15日内拆除在该地上建设的建筑，拆除硬化面积62.20平方米，恢复土地原貌。2.对占用规划为城镇建设用地的：责令苏苑雅居公司退还北京市昌平区东小口镇店上村的5358.55平方米（合8.04亩）集体土地，对未办理用地手续，占用北京市昌平区东小口镇店上村的5358.55平方米（合8.04亩）集体土地建设的建筑及硬化地面给予没收，没收建筑面积2464.90平方米，场地硬化的3126.91平方米，并对非法占用的土地按每平方米10元罚款（10元×5358.55平方米），共计53585.5元人民币（伍万叁仟伍佰捌拾伍元伍角）。原告苏苑雅居公司诉称：原告于2012年10月31日与北京市昌平区东小口镇店上村经济合作社（以下简称店上村经合社）签订《集体土地承包经营合同》，承包东小口镇店上村甲六号院土地48.83亩。合同签订后，原告依约履行土地承包费和劳动力补偿费的支付义务，并于2007年在该承包土地上兴建养老项目设施，包含办公室、配电房、库房、老年活动中心以及水塔房，建筑面积达2464.90平方米，临时道路硬化面积达3189.11平方米。2016年12月22日，原市规土委对原告承包的前述土地涉嫌“违法占地”一案立案调查。2017年5月9日，原市规土委作出《行政处罚告知书》称“如你单位对我单位上述认定的违法事实、处罚依据及处罚内容等持有异议可以向我单位（被告）提出书面陈述或申辩意见。”之后于5月24日，原市规土委作出265号处罚决定。原告认为：一、实体上，265号处罚决定的内容不符合房地不可分的一体化原则，不具有可执行性。265号处罚决定的第二项对原告同处归还土地与没收建筑物，但事实上二者根本无法同时执行。在实物形态上，没收的建筑物和其他设施不能脱离非法占用的土地而独立存在，即房地不可分离。我国法律虽然承认建筑物所有权与土地所有权相分离的原则，但在管理制度上，实行的是房地不可分的一体化原则，就农村集体土地及其地上物来说，其适用“房地一体，房随地走”的原则，因此行政机关处分集体土地上建筑物时，必须同时处分其土地使用权，不能将地上建筑物收归国有，又同时将土地退还集体经济组织。另外，虽然265号处罚决定“没收”建筑而非“拆除”建筑，但在后续强制执行阶段，行政机关采取的仍然是强制拆除原告全部地上建筑物的方法，而不是通过采取相应的强制执行手段以改变违法建筑物的占有状态将其收归国有的途径。因此，没收建筑根本不具备可执行性。二、程序上，原市规土委作出265号处罚决定之前未告知原告有要求举行听证的权利。第一，原市规土委作出的行政处罚中包含“较大数额罚款”，作出之前未告知原告有要求举行听证的权利。根据《北京市行政处罚听证程序实施办法》（2018年2月已被修订）第2条“本市各级行政机关（含经依法授权或者受委托的行政执法组织，下同）对当事人依法作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、对公民处以超过1000元的罚款，对法人或者其它组织处以超过30000元的罚款，以及市人民政府规定的其它行政处罚决定前，当事人要求举行听证的，依照行政处罚法和本办法执行”之规定，原市规土委对原告作出的处以53585.5元的罚款，属于“较大数额罚款”，那么理应在作出行政处罚决定之前，告知原告有要求举行听证的权利，原告要求举行听证的，被告应当组织听证。第二，原市规土委在作出265号处罚决定之前只按照行政处罚一般程序告知原告有陈述、申辩的权利，而没有告知原告有要求举行听证的权利，一般程序的告知义务不能替代听证程序的告知义务。本案罚款数额较大，加之又拆除原告全部地上建筑物，该行政行为会对原告的利益产生重大影响，因此为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，除了按照一般程序告知原告有陈述、申辩的权利，更应当根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定适用听证程序。第三，原市规土委未告知原告有举行听证的权利，属重大程序违法，行政处罚决定应当被确认无效。从听证程序的制度原旨来看，其属于当事人行使陈述和申辩权的重要方式之一，是现代行政程序制度追求公正性和民主性的集中体现。因此，应予听证而未听证，视为基本行政程序之违反，属重大程序违法，而非所谓的程序瑕疵。那么，对于存在重大且明显违法的情形，应当确认该行政行为无效。三、原告认为原市规土委所作出的265号处罚决定属于重大且明显违法的无效行为。1.265号处罚决定的处罚对象完全错误，原市规土委以所谓建设行为非法占用了土地为由作出处罚决定，但是原市规土委并没有查清楚该建设行为到底是谁所为，实际上该建设行为在2007年12月30日之前已经全部完成。而且是由北京北国江南国际健身俱乐部有限公司（以下简称北国江南公司）所完成的；2.按照《国土资源违法行为查处工作规程》规定，被告应该查清楚所谓违法占地的地类以及权属的相关证明材料，甚至也应当查清楚该土地上的立项、规划、环评等等。本案中涉案土地是获得了《建设工程规划许可证》，该证的获取是以土地使用权合法存在为基础，办理《建设工程规划许可证》时，应当提供相关的土地来源权属等资料，被告理应掌握了这些资料，但未向法院提交。故对于已经取得《建设工程规划许可证》的占地行为认定为违法行为是严重错误的。综上，原市规土委于2017年5月24日作出的265号处罚决定无效，根据相关法律、法规规定，原告提起诉讼，请求法院判决确认原市规土委于2017年5月24日对原告苏苑雅居公司作出的京规划国土（昌）土罚字〔2016〕第265号《行政处罚决定书》无效。原告在举证期限内向本院提交了以下证据：证据一：《集体土地承包经营合同》，证明原告合法承包昌平区东小口镇店上村甲六号院土地48.83亩。证据二：265号处罚决定，证明原市规土委作出行政处罚决定，实体与程序上均存在明显且重大违法情形。证据三：1.昌绿产字（2003）第1号《可行性研究报告联合审批表》；2.昌政会﹝2003﹞30号《办公会议纪要》；3.昌绿指办字【2003】7号《关于“北国江南森林健身俱乐部”绿化规划方案审批的请示》；4.昌绿指办字【2003】8号《同意“北国江南森林健身俱乐部”项目绿化规划方案的函》；5.京总指发[2003]23号《2000年已实施绿地执行绿化隔离地区绿色产业政策的批复》；6.昌绿指办字【2004】1号《关于同意“北国江南森林健身俱乐部”项目执行北京市第一道绿化隔离地区绿色产业政策的函》；7.昌计经发﹝2004﹞16号《关于建设北国江南森林健身俱乐部的立项批复》。该组证据证明，北国江南公司建设的“北国江南国际健身俱乐部”项目，取得了北京市绿化隔离地区建设指挥部、北京市发改委批准，项目占地总面积480亩。证据四：1.《规划意见书》；2.2005规（昌）建字0211号《建设工程规划许可证》；3.12-2007-0009《建筑工程施工许可证》。该组证据证明，北国江南公司建设的“北国江南国际健身俱乐部”项目已经取得建设工程规划许可证以及施工许可证。证据五：《土地承包经营权转包协议》，证明原告从北国江南公司已获批复的481亩的项目用地上合法承包其中的48亩，即案涉土地。证据六：北京市昌平区土地利用总体规划，证明原告承包的案涉土地符合昌平区土地利用总体规划且土地类型为城镇建设用地。被告规自委昌平分局辩称：一、原市规土委有权作出涉案行政行为。根据《土地管理法》第五条规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”原市规土委有权作出涉案具体行政行为。二、原市规土委依照法定程序作出265号处罚决定。原市规土委于2016年12月22日对苏苑雅居公司未经批准非法占地一案立案调查，并依照法定程序向相关单位或人员进行调查、收集证据。原市规土委于2017年4月27日对苏苑雅居公司未经批准非法占地一案进行初审，于2017年5月9日向苏苑雅居公司送达京规划国土（昌）土听告字﹝2016﹞第265号《行政处罚听证告知书》、京规划国土（昌）土告字﹝2016﹞第265号《行政处罚告知书》，当事人未提出陈述、申辩意见，也未提出听证要求。原市规土委于2017年5月15日对苏苑雅居公司未经批准非法占地一案终审审理，于2017年5月24日作出265号处罚决定并于当日向苏苑雅居公司送达。三、原市规土委作出265号处罚决定于法有据。苏苑雅居公司的行为违反了《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，属非法占地行为。根据《土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，原市规土委作出265号处罚决定。综上，原市规土委作出265号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，证据充足，程序合法，恳请法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了以下证据：1.违法线索登记表；2.立案呈批表；3.《询问笔录》及相关材料；4.《现场勘测笔录》；5.现场照片；6.《占地测量成果资料》；7.土地利用总体规划图；8.土地利用现状图；9.延期手续；10.违法案件调查报告；11.违法案件审理记录（初审）；12.《行政处罚听证告知书》及送达回证；13.《行政处罚告知书》及送达回证；14.违法案件审理记录（终审）；15.违法案件处理决定呈批表；16.265号处罚决定及送达回证。以上证据证明被告作出265号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，证据充足，程序合法。为查明本案事实，本院依法要求被告补充提交以下证据：《北京市非税收入一般缴款书》第一联、第五联以及第六联，证明265号处罚决定中罚款的执行情况。庭审质证中，原告对被告提交的证据1、6的形式真实性认可，对内容真实性、合法性、关联性不认可，且认为证据6未向原告送达，未保障原告陈述、申辩及申请复核等权利。对证据2、4、5、14、15的形式真实性认可，合法性、关联性和证明目的不予认可。对证据3中苏明梅死亡证明的真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可；对张军明《询问笔录》的真实性认可，合法性和证明目的不认可；对苏钢《询问笔录》不认可，认为苏钢无任何授权，无权代表公司接受调查；对其他材料均不认可。对证据7、8无异议，且认为证明原告占用土地用途为建设用地，涉案建设行为符合土地利用总体规划。对证据9认为延期理由不充分。对证据10、11的形式真实性认可，合法性不认可。对证据12、13的形式真实性认可，但不认可向原告进行了有效送达。对证据16的真实性认可，合法性不认可，认为苏钢不能代表原告。对被告补充提交证据的真实性认可，但认为系苏钢个人缴纳的罚款。被告对原告提交的证据一的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为合同签订时间系在原告的非法占地行为发生之后；对证据二的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不予认可；对证据三、四认为与本案无关，项目申请主体不是原告，涉案土地不在证据四中的《建设工程规划许可证》范围内；对证据五的真实性认可，证明目的不认可；对证据六的真实性认可。经庭审质证，本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》并综合当事人的质证意见及当庭陈述，进行如下确认：原告提交的证据二与被告提交的证据16系本案被诉行政行为，不作为证据使用；原告提交的证据三、四系北国江南国际健身俱乐部项目的立项、规划手续等材料，结合该两份证据的内容及庭审查明的情况，不能证明265号处罚决定认定的原告占用的土地位于北国江南国际健身俱乐部项目所涉土地范围内，故该两份证据与本案审查的内容无关，本院不予采纳；结合前述认证，原告提交的证据五、六亦不能证明其待证事项，对该两份证据的证明目的本院不予采信；原告及被告提交的其他证据符合提供证据的形式要求，与本案审查的内容具有关联性，本院予以采纳。根据以上认证意见及庭审查明的情况，本院认定如下事实：北京苏苑雅居休闲会所有限公司于2007年5月28日成立，企业类型为自然人独资有限责任公司，成立时的法定代表人及股东均为苏明梅。2014年9月18日，北京苏苑雅居休闲会所有限公司名称变更为现在的苏苑雅居公司。2016年12月22日，原市规土委接到信访举报线索，内容为苏苑雅居公司于2007年未经批准占用东小口镇半截塔村（店上村）土地建房。同日，原市规土委对苏苑雅居公司涉嫌未经批准非法占地一案予以立案。2016年12月26日，原市规土委昌平分局工作人员对涉案建设进行现场勘测，对苏苑雅居公司的委托代理人苏钢询问调查，并分别制作《现场勘测笔录》及附图、《询问笔录》，苏钢对上述材料均予以签名确认。其中，根据《询问笔录》记载，苏钢认可苏苑雅居公司于2007年7月至2008年5月在店上村东集体土地上投资建设面积约1000平方米的平房，且未办理建房手续。同时，苏钢提交了苏苑雅居公司营业执照复印件、原法人苏明梅身份证复印件、证明苏明梅于2016年3月26日死亡的《居民死亡医学证明书》，以及苏苑雅居公司出具的因法人苏明梅去世，法人未变更，故无法提供授权委托手续的书面证明。苏钢提供的以上材料均加盖有苏苑雅居公司的公章。此外，苏钢还提供了《关于昌平区东小口镇店上村九台山庄西南侧地块土地利用现状的说明》《关于建立养老服务机构的情况汇报申请》，北国江南公司作为甲方与乙方北京苏苑雅居休闲会所有限公司于2007年6月30日签订的《土地承包经营权转包协议》及双方于2010年5月6日签订的《补充协议书（一）》等材料。2016年12月28日，原市规土委昌平分局工作人员对北京市昌平区东小口镇店上村村民委员会主任张军民询问调查并制作《询问笔录》。同时，张军民提供了店上村经合社（甲方）与北京司铎园林工程有限公司于2003年1月27日签订的《土地租赁合同书》，双方于2003年8月26日签订的《补充协议》，以及2003年8月29日双方与北国江南公司签订的《租赁三方协议书》等材料。2016年12月26日，执法人员对涉案建设进行现场勘测并制作《现场勘测笔录》及附图，拍摄了现场照片。苏钢参与现场勘测程序并在笔录上签字确认情况属实。2016年12月29日，原市规土委委托北京京昌工程策划技术有限公司对涉案土地实施测量。2017年1月2日，该公司出具测号：JCD-16012号《占地测量成果资料》，测量的建筑物占地面积成果为：苏苑雅居公司占地总面积为5420.75平方米(合8.13亩)，其中建筑占地面积2441.10平方米，建筑面积2464.90平方米，硬化面积3189.11平方米；占城镇建设用地区面积为5358.55平方米(合8.04亩)，其中建筑占地面积为2441.10平方米，建筑面积2464.90平方米，硬化面积3126.91平方米；占一般农地区面积为62.20平方米(合0.09亩)，其中硬化面积62.20平方米。2017年3月21日，苏钢对《占地测量成果资料》签字确认。因认为案情复杂，原市规土委先后于2017年2月17日、2017年3月16日分别延长办案期限30日。2017年4月27日，原市规土委对苏苑雅居公司未经批准非法占地一案进行初审集体讨论。2017年5月9日，原市规土委对苏苑雅居公司作出《行政处罚听证告知书》《行政处罚告知书》，告知拟作出的行政处罚的种类、幅度及法律依据，并告知该公司享有听证、陈述和申辩的权利。两份告知书于同日向苏钢直接送达。2017年5月15日，原市规土委对该案进行终审集体讨论。2017年5月24日，原市规土委作出265号处罚决定并于同日向苏钢直接送达。2017年5月25日，原告法人由苏明梅变更为崔金成。2017年5月26日，苏苑雅居公司履行了265号处罚决定中规定的缴纳罚款53585.5元人民币的义务。2017年7月10日，原告法人由崔金成变更为王海军。原告不服265号处罚决定，向本院提起本案诉讼。诉讼中，原告称涉案建设已被北京市昌平区东小口镇人民政府拆除。针对该拆除行为，原告已另行向本院提起行政诉讼，目前案件正在审理过程中。另查明，2003年1月27日，店上村经合社（甲方）与北京司铎园林工程有限公司签订《土地租赁合同书》，其中约定，店上村经合社提供给北京司铎园林工程有限公司使用的土地，位于店上村地界：兰太路以北，北至兰各庄地界，东至单村地界，南至兰太路，西至城铁路边，南边由西向东长度为156米，西边由南向北长度为499米，东边由南向北长度为583米，北边由西向东长度为197米，土地面积为132.13亩。位于店上村部队地界：北至霍营地界，东至九台西墙边，南至单村地界，西至兰各庄排水沟，南边由西向东长度为127米，西边由北向南长度为210米，东边由南向北长度为210米，北边由西向东长度为183米，土地面积为48.83亩。2003年8月26日，双方签订《补充协议》；2003年8月29日，双方又与北国江南公司签订《租赁三方协议书》。根据该两份协议，店上村经合社、北京司铎园林工程有限公司同意将前述《土地租赁合同书》及《补充协议》约定的一切权益、义务转给北国江南公司享有、履行。2007年6月30日，北国江南公司作为甲方与乙方北京苏苑雅居休闲会所有限公司签订《土地承包经营权转包协议》，其中第二条约定，甲方将所承包土地（481亩）中的部分土地承包经营权转包给乙方使用（该地块面积约48亩，详细位置、面积由双方以附件一确定）。该承包地块不属绿化隔离带项目，不含配套建设指标。乙方有权自行向政府申请建设指标。2010年5月6日，北国江南公司作为甲方与乙方北京苏苑雅居休闲会所有限公司又签订《补充协议书（一）》，其中，第一条约定，甲方把从北京市昌平区东小口镇承包经营的481亩土地中的位于东小口镇店上村的48亩土地转承包给乙方经营。第四条约定，乙方在48亩土地承包经营过程中，如需建设建筑物，应经相关政府部门批准。乙方在转包的土地申请建设指标和建设行为，与甲方北国江南国际健身俱乐部项目建设指标无关，不能影响甲方的项目建设，乙方建设的物业面积指标不能占用甲方的建设指标。2012年10月31日，店上村经合社作为甲方与乙方苏苑雅居公司签订《集体土地承包经营合同》，主要内容为：鉴于1.北国江南公司已经通过与乙方于2007年6月30日签订的《土地承包经营权转包协议》和2010年5月6日签订的《补充协议书》，将其承租甲方土地中的48.83亩土地完整转包给乙方，并由乙方直接向甲方履行相应的缴纳该承包土地全部承包金和人员补偿费等合同义务。2.在不损害店上村集体利益的条件下，甲方同意乙方与北国江南公司签订的《土地承包经营权转包协议》和《补充协议书》。同时，该合同第一条约定，苏苑雅居公司承包土地的面积为48.83亩，位于北京市昌平区东小口镇店上村**院，北至霍营地界，东至九台两墙边，南至单村地界，西至兰各庄排水沟。南边由西向东长度为127米，西边由北向南长度为210米，东边由南向北长度为210米，北边由西向东长度为183米。再查明，2005年12月16日，原北京市规划委员会核发2005规（昌）建字0211号《建设工程规划许可证》，许可的建设单位为北京市昌平区东小口镇人民政府、北国江南公司，建设项目名称为绿色产业项目（娱乐设施），建设位置为昌平区东小口镇，建设规模为24820平方米。根据其《建设工程规划许可证附件》记载：拟建用地位于昌平区东小口镇，其用地东临空军后勤生产基地，南临兰太路，西临东小口镇店上村，北临部队农场。2003年1月27日，北京市司铎园林工程有限公司与东小口镇单村签订土地租赁合同，同年8月29日，北京司铎园林工程有限公司、北国江南公司和东小口镇单村村民委员会签订了三方协议。经核，本次拟建项目总用地面积320700平方米，绿色产业用地面积12800平方米（绿色产业项目用地占总用地的4%），建筑面积12800平方米，建筑高度9米，建筑层数二层。其地上为绿色产业项目娱乐设施，包括健身俱乐部及附属设施用房，其地下均为停车库。其本次项目不征地，为绿色产业项目，其用地权属仍为集体所有，且不允许进行房地产开发或变相开发，符合规划要求。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，苏苑雅居公司起诉要求确认265号处罚决定无效，其主张无效的理由主要为：一是认定事实错误，苏苑雅居公司不是非法占地建设主体，且案涉土地取得了《建设工程规划许可证》；二是程序严重违法，未告知苏苑雅居公司享有听证、陈述和申辩的权利，未送达法律文书，苏钢不能代表苏苑雅居公司；三是265号处罚决定同时存在既没收又限期拆除的处罚，不具备可执行性。关于265号处罚决定认定事实是否清楚的问题。本院认为，根据本案查明的情况，原市规土委系根据举报对苏苑雅居公司非法占地建设一案进行立案调查，苏苑雅居公司的委托代理人苏钢在原市规土委的行政调查程序中，明确认可该公司系占地建设主体，并提交了《关于昌平区东小口镇店上村九台山庄西南侧地块土地利用现状的说明》《关于建立养老服务机构的情况汇报申请》，北国江南公司作为甲方与乙方苏苑雅居公司于2007年6月30日签订的《土地承包经营权转包协议》及双方于2010年5月6日签订的《补充协议书（一）》等证明土地权属来源及建设情况的材料。同时，为核实情况，原市规土委昌平分局工作人员亦就该案向店上村经合社进行询问调查，对占地建设情况进行现场勘测并制作笔录，拍摄现场照片，委托测绘公司制作《占地测量成果资料》，苏钢亦对现场勘测情况及占地测量成果等予以认可。现苏苑雅居公司在行政诉讼程序中否认其占地建设的事实，却并未提交充分证据支持其主张，故苏苑雅居公司关于其不是非法占地建设主体的主张，无事实根据，本院不予采信。苏苑雅居公司关于案涉土地已取得《建设工程规划许可证》的主张，与本案查明的事实不符，本院亦不予采信。关于265号处罚决定作出程序是否合法的问题。本院认为，根据查明的事实，原市规土委于2017年5月9日对苏苑雅居公司作出《行政处罚听证告知书》《行政处罚告知书》，告知拟作出的行政处罚的种类、幅度及法律依据，并告知该公司享有听证、陈述和申辩的权利，且该两份告知书于同日向苏苑雅居公司的代理人苏钢直接送达。原市规土委作出265号处罚决定后，亦于当日向苏钢直接送达，苏苑雅居公司于次日缴纳相应罚款。故苏苑雅居公司关于原市规土委未告知其听证、陈述和申辩的权利，未送达法律文书的主张，没有事实根据，本院不予采信。关于苏钢的代理人资格问题，本院认为，苏钢作为苏苑雅居公司的委托代理人，在原市规土委的行政调查程序中提交了加盖有苏苑雅居公司公章的营业执照复印件、原法人苏明梅身份证复印件及其《居民死亡医学证明书》，苏苑雅居公司出具的因法人苏明梅去世，法人未变更，故无法提供授权委托手续的书面证明，以及苏苑雅居公司关于土地权属来源及建设情况的材料。应当认为，上述材料已经形成较完整的证据链，能够证明苏钢有权代表苏苑雅居公司在原市规土委的执法程序中接受调查。原市规土委针对苏苑雅居公司涉嫌非法占地建设一案对苏钢进行询问调查、送达相关法律文书的行为并无不当。苏苑雅居公司关于苏钢不能代表苏苑雅居公司的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原市规土委在行政调查程序中履行了立案、询问调查、现场勘验，告知当事人享有的陈述、申辩和申请听证的权利，依法延长办案期限，依法送达了法律文书，程序合法，不存在有其他重大明显的程序违法的情形。关于苏苑雅居公司主张265号处罚决定同时存在既没收又限期拆除的处罚，不具备可执行性的问题。本院认为，《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014修订）第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”。本案中，原市规土委查明苏苑雅居公司既存在非法占用规划为一般农地区土地进行建设的行为，又存在占用规划为城镇建设用地土地进行建设的行为，故依据上述规定分别作出相应行政处罚，符合法律规定。并且，原告亦未提交证据证明265号处罚决定存在对同一栋物理不可割的建设既没收又限期拆除，处罚决定的内容客观上不可能实现的情形。故原告的该项主张无事实和法律根据，本院不予支持。此外，265号处罚决定从作出主体、法律规范依据、决定书内容等方面看，亦不存在行政诉讼法规定的存在重大且明显违法的无效情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本案中，本院经向原告苏苑雅居公司释明，原告苏苑雅居公司拒绝变更诉讼请求，故本案依法应当判决驳回原告苏苑雅居公司的诉讼请求。综上，本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：驳回原告北京苏苑雅居养老产业投资管理有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告北京苏苑雅居养老产业投资管理有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  吕偲偲审 判 员  张传京人民陪审员  兰海燕二〇二〇年十二月三十一日书 记 员  彭 程