山西省永济市人民法院行政判决书（2020）晋0881行初34号原告王万有，男，1961年8月18日出生，汉族，住临猗县。委托代理人武俊霞，女，1964年5月26日出生，汉族，住址同上。系原告妻子。被告临猗县孙吉镇人民政府。法定代表人陈良，镇长。出庭负责人樊俊耀，副镇长。委托代理人孙守谦，孙吉镇人民政府城建负责人。委托代理人王泽峰，山西郇都律师事务所律师。被告临猗县人民政府。法定代表人靳国全，县长。出庭负责人柳晋生，临猗县公安局局长，副县长。委托代理人杜耀西，临猗县司法局工作人员。委托代理人侯跃朋，临猗县司法局工作人员。原告王万有不服临猗县孙吉镇人民政府、临猗县人民政府行政行为及行政复议一案，于2020年11月16日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月17日公开开庭审理了本案。原告王万有及其委托代理人武俊霞，被告临猗县孙吉镇人民政府出庭负责人樊俊耀、委托代理人孙守谦、王泽峰，被告临猗县人民政府出庭负责人柳晋生、委托代理人杜耀西、侯跃朋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年6月23日，被告临猗县孙吉镇人民政府向原告王万有送达了一份加盖有镇政府公章的通知，内容为：根据《中华人民共和国城乡规划法》和临政发[2020]5号《关于开展拆违治乱专项整治活动的通知》，你处房屋属于违章建筑物。现根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十条之规定，责令你处在2020年6月23日之前拆除违法建筑物。在期限内未拆除完成的，将组织相关部门和力量对你处进行拆除，造成经济损失自负。2020年10月26日，被告临猗县人民政府作出临复字（2020）12号行政复议决定书，认定申请人（原告）王万有于1978年取得涉案法房屋宅基地的使用权，1992年12月临猗县人民政府给其换发了新的宅基证。期间申请人在该宅基上建设了涉案房屋。2001年孙吉镇开始实施城建规划，申请人的涉案房屋位于孙吉镇城建规划范围内。2020年4月，全国爱国卫生运动季活动开展后，孙吉镇党委就孙吉镇严重影响街道规划、群众反映强烈的部分建筑长期未拆除的问题进行了部署。孙吉镇政府认为，王万有的宅基地虽然有《宅基地使用证》，但同时属于本次拆除的违法建设范围。4月8日，孙吉镇政府派专人向王万有等4户送达了内容为“你户依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，属于违法行为。现责令范围内未拆除完成的，镇政府将组织相关部门和力量对你处进行拆除，造成经济损失自负”的告知书，6月8日，孙吉镇人大主席范自生、副镇长樊俊耀、城建站长丁为民、孙吉村村委主任孙立新到王万有家协商未果。6月11日，丁为民、孙立新又和王万有再次协商，仍未达成书面协议。6月23日，孙吉镇政府向王万有下达《通知》，王万有拒签。6月24日，由临猗县自然资源局、住建局、公安局、镇政府组成联合执法队，按照临猗县人民政府《关于开展拆违治乱专项整治行动严厉打击违法占地私搭乱建行为的通知》（临政发[2020]5号），对王万有影响道路交通安全和影响城建规划的部分建筑进行了拆除。申请人对孙吉镇政府作出的拆除违法建筑《通知》和拆除行为不服，于2020年7月7日向本机关提出行政复议申请，要求确认孙吉镇政府作出的《通知》和拆除行为违法。在复议审理期间，被申请人与申请人对拆除后的相关事宜进行了协商，本机关也组织双方进行了调解，但因双方分歧争议较大，无法达成一致意见。本机关认为：申请人就被申请人作出的拆除《通知》和拆除行为均提起行政复议申请，要求确认《通知》和强拆行为违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，行政机关的行为必须是具体行政行为，而被申请人作出的《通知》，是进行拆除的过程性行为，不会对申请人权利造成实质性影响，同时申请人已对其权利造成的实质性影响的拆除行为提起了复议，再对该过程性行为复议，属于重复复议，对该申请依法应予以驳回。对于被申请人对申请涉案房屋的拆除行为是否违法问题；本机关认为：被申请人按照临猗县人民政府临政发[2020]5号《关于开展拆违治乱专项整治行动严厉打击违法占地私搭乱建行为的通告》对孙吉镇范围内包括申请人房屋在内的重点整治对象进行拆除，是依法履行职务的行为，事关公共利益，是为是实现公共管理目的，具有正当性和公益性。虽申请人承认被申请人多次找到其要求拆除涉案房屋，其也愿意配合政府规划，同意配合拆除，但最终未能达成一致意见，被申请人即对申请人涉案房屋进行拆除，且拆除行为不符合法定程序，理应撤销。若该行为被撤销将会给公众利益造成重大损失，故应认定该行为违法。综上所述，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第48条第一款第二项、《中华人民共和国行政复议法》第28条第三款之规定，决定如下：一、驳回申请人对被申请人作出《通知》的行政复议申请；二、被申请人对申请人涉案房屋的拆除行为违法。原告王万有诉称，2020年6月23日,原告收到了被告孙吉镇政府送达的《通知》（以下简称《通知》），该文件表示，根据《中华人民共和国城乡规划法》和临政发[2020]5号《关于开展拆违治乱专项整治行动的通知》，原告的房屋属于违法违章建筑，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十条的规定，要求原告在当天进行拆除，否则将组织相关部门和力量进行强拆。6月24日，孙吉镇政府就对原告的房屋进行了强拆。房屋被拆除后，原告于2020年7月7日向被告二临猗县政府申请行政复议，请求：一、确认孙吉镇政府作出的《通知》违法。二、确认孙吉镇政府的强拆行为违法。2020年10月26日，临猗县政府作出临复字（2020）12号《行政复议决定书》，决定：一、驳回申请人对孙吉镇政府作出《通知》的行政复议申请，二、确认孙吉镇政府对申请人案涉房屋的拆除行为违法。原告不服临猗县政府作出"驳回申请人对孙吉镇政府作出《通知》的行政复议申请"的决定，理由如下：一、被告孙吉镇政府作出的《通知》内容和程序违法。1、《通知》将原告房屋认定为违法建筑没有法律依据。原告于1978年取得案涉宅基地的合法使用权，于1990年2月建造了案涉房屋。1992年12月20日，经村委统一办理,临猗县人民政府向原告换发了新的《宅基地使用证》，原告基于合法的宅基地对房屋进行建造，没有违反任何法律法规。2、《通知》内容严重违法。《通知》未载明申请人依法应享有的陈述权、申辩权以及权利救济的方式和途径，也没有送达人和接收人签字,没有注明送达日期,严重违法了《行政强制法》的相关规定。3、原告收到《通知》后，多次以口头及书面形式要求孙吉镇政府出具作出《通知》的依据,孙吉镇政府均未给予答复，属于明显程序违法。4、《通知》的作出属于滥用职权。原告所在孙吉村全体村民在自家宅基地所建房屋都大没有取得任何规划许可或建造手续，并非只有原告一户，而孙吉镇政府仅仅针对包括原告在内的四户进行强制执法,足以证明孙吉镇政府是选择性执法。此可以明显看出，孙吉镇政府执法的目的并非是为了加强城乡规划管理,维护城乡规划秩序，而是为了规避法定的土地征收、补偿程序，促进拆迁。二、被告临猗县政府作出的复议决定第二项结果违法。临猗县政府作出的《行政复议决定书》认为,《通知》是对房屋进行拆除的过程性行为，不会对申请人权利造成实质性影响，申请人对强制拆除行为和《通知》同时提起复议属于重复复议,故而驳回了原告关于申请确认《通知》违法的复议申请。1、《通知》不仅仅是程序性告知，还给原告直接设定了限期自行拆除的义务、认定原告合法财产为违法建筑，对原告的合法权益已经产生了不利影响，属于给原告造成实质性影响的具体行政行为。2、《通知》和强制拆除行为属于不同的行政行为,同时提起复议不属于重复复议。3、申请确认《通知》违法不属于《行政复议法实施条例》规定的应当驳回的情形，临猗县政府驳回复议的申请违法。综上所述，为保护原告合法权益，维护正常安全的社会秩序，恳请贵院查明事实，公平公正处理本案，依法维护原告的合法权益。原告向本院提交以下证据：1、临猗县孙吉镇人民政府2020年的通知一份，证明被告通知书上没有具体日期和送达人签名；2、原告持有的宅基地使用证一份，证明原告的建筑不是违法建筑。被告临猗县孙吉镇人民政府辩称，一、原告房屋系违法建筑。原告虽然于1978年取得案涉宅基地的合法使用权，于1990年2月建造了案涉房屋。1992年12月20日办理了新的《宅基地使用证》，孙吉镇城建规划从2001年开始实施，由城建站和孙吉村联合执行，孙吉村委会负责院基规划，原告的院基在扩建规划之内，王万有在2016年房屋重建时，由城建工作人员孙守谦和技术员潘玉国负责扎尺放线，2016年王万有房屋重建时均在红线以内，原告本人己明知案涉的拆除的房屋不符合规划。对于拆除部分己由村委会给原告重新规划新的院基。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，本案所涉原告房屋系违法建筑。二、答辩人向原告作出《通知》行为合法。因本案涉案拆除房屋不符合城建规划，系违法建筑，2020年4月全国爱国卫生运动季活动开展后，孙吉镇党委政府高度重视，多次召开党政联席会议，就孙吉镇严重影响街道规划、群众反应的部分建筑长期未拆除的问题进行了部署安排。4月8日，答辩人安排专人向原告送达了告知书。4月27日临猗县人民政府下发临政发［2020］5号《关于开展拆违治乱专项整治行动严厉打击违法占地私搭乱建行为的通知》。为贯彻落实（临政发[2020]5号）文件要求，6月8日，孙吉镇人大主席范自生、副镇长樊俊耀、城建站丁为民、孙吉村村委主任孙立新专程到原告家协商，未果。6月11日，丁为民、孙立新又和原告协商，其涉及拆除的部分是0.2亩，拆除后剩余门面房继续保留，给原告重新规划一座院基（0.4亩），双方达成口头协议。但过后但原告拒不拆除违法建筑。6月23日，答辩人再次向原告下达通知，但原告拒签。2020年6月24日，临猗县自然资源局、住建局、公安局、答辩人组成联合执法队，按照临政发［2020］5号关于开展拆违治乱专项整治行动严厉打击违法占地私搭乱建行为的通知》，对原告有影响道路交通安全和影响城镇规划的一部分建筑进行了拆除。所以说答辩人根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定向原告作出《通知》行为合法。综上，请求人民法院依法驳冋原告的诉讼请求。被告临猗县孙吉镇人民政府向本院提交以下证据：1、2005年9月临猗县孙吉镇总体规划一份、王万有房屋拆除照片两张，证明王万有的房屋不符合规划，系违法建筑；2、临猗县人民政府文件（临政发[2020]5号）及张贴照片各一份；证明为了贯彻落实文件，被告向原告送达了通知；因原告房屋系违建，临猗县自然资源局、住建局、公安局、孙吉镇人民政府组成联合执法队，对原告违建予以拆除。被告临猗县人民政府辩称，首先，答辩人认定本案事实清楚。2020年6月23日，被告孙吉镇政府向王万有下达《通知》，原告王万有拒签。6月24日，由临猗县自然资源局、住建局、公安局、镇政府组成联合执法队，按照临猗县人民政府《关于开展拆违治乱专项整治行动严厉打击违法占地私搭乱建行为的通告》（临政发［2020）5号），对原告王万有影响道路交通安全和影响城镇规划的部分建筑进行了拆除。原告遂对被告孙吉镇政府作出的《通知》和拆除行为，于2020年7月7日向答辩人提出行政复议申请，要求确认被告孙吉镇政府作出的《通知》和强拆行为违法。另外查明，拆除前原告对被告孙吉镇政府在多次要求其拆除涉案房屋时表示愿意配合政府规划，同意配合拆除，同时原告答应被告孙吉镇政府按孙吉村统一规定，拆除的部分是0.2亩，拆除后剩余门面房继续保留，后再给其重新规划一座院基（0.4亩），但未达成书面协议。其次，答辩人适用法律正确。通过查明事实不难看出:被告孙吉镇政府在6月23日给原告下达《通知》前，己和原告多次沟通且己达成口头协议，随后于次日便组织相关部门，对原告的房屋进行了拆除，从下发通知到拆除时间短暂且连续，应认为《通知》是拆除行为前的告知，是进行拆除的过程性行为，未对原告权利造成实质性影响，原告既然对被告孙吉镇政府对其权利产生实质性影响的拆除行为提出复议，又对《通知》申请复议，没有实际意义，为此依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第48条第一款第二项之规定，驳回原告申请确认被告孙吉镇人民政府作出《通知》违法复议申请。综上，答辩人依法作出的（2020）12号《行政复议决定书》第一项决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求贵院查明事实，依法公正判决。被告临猗县人民政府向本院提交以下证据、依据：第一组：1、原告要求确认被申请人（临猗县孙吉镇人民政府）强拆行为违法的行政复议申请一份、原告要求确认被申请人（临猗县孙吉镇人民政府）作出的通知违法的行政复议申请一份、原告的材料补正情况说明一份；2、原告的身份证复印件及原告村镇建房用地证复印件各一份；3、2020年孙吉镇人民政府通知一份；4、原告房屋现场拆迁照片四张；5、原告提供的邻居证明附件：1、孙引元证明一份；2、蔡新选证明一份；3、孙红玲等二十八位村民出具证明一份。第二组：1、2020年8月5日孙吉镇人民政府答复书一份，2020年8月8日孙吉镇人民政府补充说明一份；2、2020年4月27日临猗县人民政府文件（临政发[2020]5号）通告一份；3、2020年4月8日孙吉镇人民政府告知书一份、2020年6月23日孙吉镇人民政府通知一份。第三组证据：1、2020年7月20日临猗县人民政府临复字（2020）12号行政复议案件受理通知书一份及送达回证，2020年7月13日临猗县人民政府临复字（2020）12号补正行政复议申请通知书一份及送达回证；2、2020年7月27日临猗县人民政府临复字（2020）12号行政复议答复通知书一份。3、2020年9月20日临猗县司法局印章使用审批表一份，2020年9月20日临猗县人民政府临复字[2020]12号延期审理通知书及送达回证一份，2020年10月27日临猗县司法局印章使用审批表一份；4、2020年10月20日丁为民、王万有询问笔录各一份，原告提供的屋内物品及装修赔偿明细表三张。5、行政复议决定书、审批表及送达回证各一份。经庭审质证，原告对被告临猗县孙吉镇人民政府提交的证据1、2的真实性无异议，但认为被拆房屋并非违法建筑。原告对被告临猗县人民政府提交的证据对第一组证据无异议。对第二组证据中1、2无异议，对第二组证据中3告知书、通知书有异议，告知书是被告对原告房屋前面的棚子作出的告知。对第三组证据中1、2、3、4无异议，对第三组证据中5复议决定书有异议，对审批表和送达回证无异议。被告临猗县孙吉镇人民政府对原告提交的证据1真实性无异议，但是我方行政复议时交的证据原件上有三名工作人员向原告送达，均有工作人员的签名，但原告拒签，当时的时间是6月23日。对证据2真实性无异议，但是宅基证的发放时间是1992年，但是规划时间是2001年开始，原告现所持有的宅基地使用证已经不符合规划要求。被告临猗县孙吉镇人民政府对被告临猗县人民政府提交的证据无异议。被告临猗县人民政府对被告临猗县孙吉镇人民政府提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：对原告王万有、被告临猗县孙吉镇人民政府、被告临猗县人民政府提交的证据真实性本院予以认可，对其关联性和合法性在本院认为中综合认定。经审理查明，2020年6月23日，被告临猗县孙吉镇人民政府向原告王万有送达了一份加盖有镇政府公章的通知，责令原告在2020年6月23日之前拆除违法建筑物，如原告在期限内未完成拆除，将组织相关部门进行拆除。2020年6月24日，临猗县孙吉镇人民政府对原告的房屋进行了拆除。2020年7月7日，原告对临猗县孙吉镇人民政府发出的通知及拆除行为不服，向被告临猗县人民政府提出复议，临猗县人民政府于2020年10月26日作出临复字（2020)12号行政复议决定书，认为被告临猗县孙吉镇人民政府作出的通知是进行拆除的过程性行为，不会对原告的权利造成实质性影响，同时原告已对其权利造成实质性影响的拆除行为提起了复议，再对该过程行为复议，属于重复复议，对原告要求其确认临猗县孙吉镇人民政府作出的通知违法的请求予以驳回。对临猗县孙吉镇人民政府拆除行为，认为其程序不合法，确认违法。同时查明，原告于1978年取得案涉房屋宅基地使用权，1990年建造了案涉房屋。1992年原告办理了新的宅基地使用证。临猗县孙吉镇总体规划从2001年开始实施。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，临猗县孙吉镇人民政府有对本辖区内的不符合法律规定的行为，责令限期改正、拆除等职权。本案中，被告临猗县孙吉镇人民政府对原告下发的通知其实质内容是要求原告限期拆除违章建筑物（房屋），但被告临猗县孙吉镇人民政府在作出通知前未对原告房屋违章建筑的事实做任何调查，未向本院提交原告房屋属违章建筑的事实证据，属主要证据不足。被告临猗县孙吉镇人民政府对原告下发的通知，未告知原告依法享有陈述权和申辩权，也未告知其权利救济方式和途径，属程序违法。因该限期拆除通知已经由临猗县孙吉镇人民政府强制执行，故撤销该通知已无实际意义，应确认其违法。被告临猗县孙吉镇人民政府所作的限期拆除通知，不仅仅是程序性告知，其直接设定了原告的义务，对原告的权益产生了实质影响。被告临猗县人民政府以临猗县孙吉镇人民政府所作的通知是过程性行为，驳回原告要求其确认临猗县孙吉镇人民政府作出的通知违法的请求，适用法律错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条之规定，判决如下：一、确认被告临猗县孙吉镇人民政府作出的通知违法；二、确认被告临猗县人民政府作出的临复字（2020)12号行政复议决定书第（一）项违法。案件受理费50元，由临猗县孙吉镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省运城市中级人民法院。审 判 长 刘艳峰人民陪审员 冯 铮人民陪审员 王腊梅 二0二0年十二月二十二日书 记 员 牛 莹