河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终964号 上诉人（原审原告）李敬，男，1963年12月15日出生，汉族，住河北省定州市。 上诉人（原审原告）李红宾，男，1967年9月15日出生，汉族，住河北省定州市。 上诉人（原审原告）李正波，男，1974年11月25日出生，汉族，住河北省定州市。 上诉人（原审原告）李四群，男，1965年11月18日出生，汉族，住河北省定州市。 上诉人（原审原告）李顺强，男，1972年6月24日出生，汉族，住河北省定州市。 五名上诉人共同委托代理人姚伟，北京市农权律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）定州市人民政府。住所地：定州市中山中路1号。 法定代表人张涛，该市市长。 原审第三人定州旭阳房地产开发有限公司。住所地：河北省定州市胜利路（焦化厂院内）。 法定代表人张弛，该公司总经理。 上诉人李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强五人因诉定州市人民政府不履行法定职责一案，不服保定市中级人民法院（2020）冀06行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审查明，2019年12月13日，李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强向定州市人民政府提交《土地确权申请书》，以第三人定州旭阳房地产开发有限公司（以下简称“旭阳公司”）在案涉土地开发建设项目为由，请求将原020单位-河北定州仓库（现旭阳·幸福城一期）所占土地确权给定州市庞白土村村民集体所有。2020年6月2日，李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强以定州市人民政府未在法定期限内履行职责为由向原审法院提起行政诉讼。该案诉讼期间，定州市人民政府于2020年7月26日作出《关于李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强五人要求对原020单位（河北定州仓库）土地确权申请的答复》，载明“你们五人虽然是庞白土村民，但是从主体上不能代表庞白土村集体请求政府要求对土地权属没有争议的020单位（河北定州仓库）所占土地进行再次确权。” 原审认为，该案所涉李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强申请政府处理土地权属争议行为发生在2019年12月13日，适用当时生效的《中华人民共和国土地管理法》。原《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定了乡级或县级人民政府有处理土地所有权和使用权争议的法定职责。定州市人民政府具有处理土地权属争议的法定职责。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”该案中，案涉土地属庞白土村农民集体所有，申请调查处理土地所有权争议的主体应为村民委员会、农村集体经济组织或参照最高院上述规定所要求的过半数村民。李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强未提交村民委员会、农村集体经济组织授权委托材料或庞白土村过半数村民申请确权的申请书，径行以其五人名义向定州市人民政府申请土地确权不符合申请条件。且案涉土地确权给村集体还是第三人，应根据定州市人民政府调查结果确定，鉴于行政权、司法权的界分，司法机关不能代行行政机关调查处理职权，故对李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强要求确定土地所有权给庞白土村集体的诉求不予支持。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。…认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”该案中，定州市人民政府于2019年12月13日收到李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强的申请后，直至2020年7月26日在该案审理中才作出答复的行为违反上述对申请及时审查的法律要求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（三）项之规定，判决确认定州市人民政府未对李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强的申请及时审查的行为违法；驳回李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强责令定州市人民政府将原020单位-河北定州仓库（现旭阳·幸福城一期）所占土地确权给定州市庞白土村村民集体所有的诉讼请求。 上诉人李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、一审法院认为上诉人起诉的主体不适格没有任何法律依据和事实根据，上诉人起诉主体适格。本案中，上诉人是以过半数村民推举代表的名义起诉的，能够代表绝大多数村民的利益，上诉人提交的授权委托材料足以证明。根据相关法律规定，上诉人的起诉符合规定，主体适格。故一审法院认为上诉人主体不适格没有任何事实根据和法律依据。二、一审法院认为确权的主体属于行政权的范围，法院不应进行审查，不应确权给上诉人没有任何事实根据和法律依据。本案中，上诉人之前已经就土地确权给庞白土村向被上诉人提交了申请，但是被上诉人在法律规定的两个月既未进行任何答复，也未进行土地确权。为此上诉人可以就该不作为的行为及土地确权行为一并向一审法院起诉，一审法院应就土地确权归属问题进行界定和判决，这属于法院的审查范围，是司法权应当进行审查的。否则上诉人的实体性问题，即要求土地确权问题无法得到解决。在被上诉人不进行确权的情况下，司法权应当行使行政权的权能，解决土地确权问题。三、上诉人提交的证据材料足以能够证明涉案土地尚未被依法征收为国有土地，仍归集体所有，有权要求进行土地确权。本案中，上诉人在一审中提交了政府信息公开答复书，能够证明涉案土地尚未被依法征收为国有土地，仍为集体土地的性质。在此情况下，第三人占用上诉人的集体土地进行房地产开发建设行为是不合法的，构成侵权。即便其提交了国有土地使用权证等相关用地手续，也不能证明案涉土地被合法征收为国有土地。同时，在被上诉人也没有提交证据证明案涉土地被征收的情况下，案涉土地仍为集体土地的性质。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人定州市人民政府未提交答辩意见。 原审第三人旭阳公司未提交参诉意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强的诉请确认定州市人民政府未向其作出土地确权的行政行为违法，并责令定州市人民政府将原020单位-河北定州仓库（现旭阳·幸福城一期）所占土地确权给定州市庞白土村村民集体所有。首先，关于定州市人民政府是否履行法定职责问题。根据原《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，定州市人民政府具有处理土地权属争议的法定职责。定州市人民政府收到李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强的《土地确权申请书》后，应依法及时审查处理，而定州市人民政府直至一审法院审理时才作出《关于李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强五人要求对原020单位（河北定州仓库）土地确权申请的答复》，违反《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。因此，一审判决确认定州市人民政府未对李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强的申请及时审查的行为违法，并无不当，本院予以支持。其次，关于李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强请求人民法院责令定州市人民政府将原020单位-河北定州仓库（现旭阳·幸福城一期）所占土地确权给定州市庞白土村村民集体所有问题。根据原《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，对于案涉的土地权属争议，应由定州市人民政府依法先行处理，李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强对定州市人民政府的处理决定不服，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。因此，人民法院不能直接判令定州市人民政府将案涉土地确权给定州市庞白土村村民集体所有。故一审法院对李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强的该项请求不予支持，并无不当。本案系履行法定职责之诉，对于李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强提出的土地确权申请是否符合土地权属争议的条件，依法不属于本案审查范围，一审判决对此作出认定不当，本院予以指正。综上，一审判决结果并无不当，依法应予维持。上诉人李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李敬、李红宾、李正波、李四群、李顺强负担。 本判决为终审判决。 审判长  邱振刚 审判员  李冠华 审判员  江 悦 二〇二〇年十二月二十四日 书记员  马清舰