浙江省衢州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙08行初38号 原告王东妹，女，1931年11月14日出生，汉族，住浙江省江山市。 原告刘章明，男，1975年9月23日出生，汉族，住浙江省江山市。 原告刘仙香，女，1966年10月4日出生，汉族，住浙江省江山市。 原告刘仙芝，女，1964年5月29日出生，汉族，住浙江省江山市。 四原告共同委托代理人（特别授权代理）吴国强，上海维熙律师事务所律师。 被告江山市人民政府，住所地浙江省江山市中山路**。 法定代表人王光华，市长。 委托代理人（特别授权代理）陆惠琳。 委托代理人郑建国，浙江郑建国律师事务所律师。 第三人刘章法，男，1969年7月1日出生，汉族，住浙江省江山市。 第三人郑小娟，女，1970年1月1日出生，汉族，住浙江省江山市。 原告王东妹、刘章明、刘仙香、刘仙芝诉被告江山市人民政府（以下简称江山市政府）其他（城建）行政行为一案，于2020年9月21日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向江山市政府送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 2017年6月22日上午，江山市城北区块拆迁现场办（以下简称城北拆迁现场办）召开会议，讨论解决刘章法户的产权认定及安置问题，并作出《关于刘章法户房屋产权认定情况的会议纪要》，认定将刘双喜、王东妹视作刘章法户在本次拆迁安置中同一户人口共计6人计算，可按农村私人建房审批大中小户标准大户限额125平方米报批；该户按实测占地面积120.15平方米，建筑面积81.84平方米*3.5+21.67平方米*2+16.64平方米=346.42平方米确权认定。 原告王东妹、刘章明、刘仙香、刘仙芝起诉称，王东妹及其丈夫刘双喜为刘章明、刘仙芝、刘仙香、刘章法父母，刘章法及郑小娟系夫妻。1985年前后，王东妹夫妇在江山市××街道××村建有占地面积约93平方米老屋一套及附属房屋若干，1996年，王东妹夫妇与刘章法及刘章明达成分家协议，将老屋分给两兄弟各17.5平方米。2005年，刘章法将父母老屋及自己的17.5平方米房屋拆除，在原址地基上翻建成楼房一幢，并与父母同住。2017年，因江山市迎宾大道东段南侧（五家山）项目拟拆除位于项目内刘章法翻建房屋，故需对其占地面积及建筑面积进行确权。江山市政府设立的机构城北拆迁现场办未作切合实情的调查研究，仅根据刘章法户籍名单，即以会议纪要形式作出“房屋基本情况：刘章法户籍登记3人，户主刘章法，妻子郑小娟，女儿刘媛媛，房屋实测占地面积297.9平方米，其中正屋占地面积120.15平方米”之土地确权行政行为，遗漏了房屋上王东妹夫妇的户籍信息及其对房屋下宅基地的共有合法权益。此后该房屋被拆除，刘章法根据拆迁协议的约定在江山市××街道××村××层××楼房××幢，却拒绝父母入住。2018年8月，刘双喜因病去世，生前留有遗嘱将其房屋拆迁份额归刘章明、刘仙芝、刘仙香所有。王东妹等四人认为，城北拆迁现场办以会议纪要进行确权时，未能查明涉案房屋相关权属事实，权属认定有误。根据《中华人民共和国土地管理法》《确定土地所有权和使用权的若干规定》《土地权属争议调查处理办法》等相关法律规定，确认土地权属的权力在于江山市政府，城北拆迁现场办属于江山市政府设立的临时机构，无权作出土地确权行为，且确权过程中未告知王东妹夫妇以保障其知情权、参与权、申辩权等，该确权行为在职权、程序及实体上均有违法，相应后果应由设立单位即江山市政府承担。综上，请求：1.撤销江山市政府设立机构城北拆迁现场办于2017年6月22日对江山市××街道××村刘章法户产权所作确权行政行为，并判令江山市政府就前述刘章法户房屋宅基地使用权权属重新作出确权。2.本案诉讼费用由江山市政府承担。经法庭询问，王东妹、刘章明、刘仙香、刘仙芝明确第一项诉讼请求为：撤销城北拆迁现场办于2017年6月22日作出的关于刘章法户房屋产权认定情况的会议纪要，并判令江山市政府重新作出确权。 王东妹、刘章明、刘仙香、刘仙芝提交如下证据：1.关于刘章法户房屋产权认定情况的会议纪要；2.分家协议书；3.浙江省城建监察谈话笔录；4.刘双喜遗嘱及遗嘱见证书；5.江山市人民法院2019年10月11日民事审判笔录一份；6.刘章法户房屋权属认定确认单；7.房屋拆迁迁建安置协议书。 被告江山市政府答辩称，一、被告诉讼主体不适格。城北拆迁现场办并非江山市政府设立，江山市政府既未下文，也无该机构印章。二、王东妹等四人就同一事实和同一法律关系，在向衢州市柯城区人民法院起诉后，又向衢州市中级人民法院起诉，属于重复诉讼。三、王东妹等四人在本案的诉讼请求与其在衢州市柯城区人民法院提起的诉讼重合，均请求撤销2017年6月22日对刘章法户的确权行为并责令重做。四、刘章法户房屋权属确认单认定的事实清楚，依据充分。请求法院依法驳回起诉。 衢州市政府提供如下证据、依据： 第一组：1.王东妹等四人（2020）浙0802行初216号行政起诉状；2.（2020）浙0802行初216号应诉通知书。证明王东妹等四人系重复起诉，且两案诉讼请求相互覆盖重复。 第二组：3.浙江省城建监察谈话笔录及告知笔录；4.城监（2002）罚字第223号行政处罚决定书；5.浙江省代收罚没款收据及浙江省行政事业收费统一票据。证明2000年刘章法未经审批在江山市××街道××村××层××幢，2002年12月11日因违法建房被处罚。 第三组：6.关于刘章法户房屋产权认定情况的会议纪要；7.迎宾大道东段南侧（五家山）项目刘章法户房屋权属认定确认书。证明刘章法户房屋权属认定的事实依据。 第四组：8.房屋拆迁迁建安置协议书、房屋丈量测算表、刘章法户拆迁房屋照片；9.房屋征收评估分户报告、刘章法附属物补偿明细表；10江山市土地储备中心工程建设项目迁建安置及建房放样定位工作联系单。证明刘章法、郑小娟及刘双喜、王东妹作为共有权人，签订房屋拆迁迁建安置协议书。 法律依据：1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条、第六十九条第（六）项；2.《浙江省人口与计划生育条例》第三十六条；3.《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条第二款、第三款；4.江山市人民政府办公室江政办〔2009〕90号《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》第二条第（一）项、第三条第（四）项。 第三人刘章法、郑小娟未发表意见。 经审理查明，刘双喜与王东妹系夫妻，双方共同生育四个子女，分别是刘章法、刘章明、刘仙芝、刘仙香。2000年，刘章法夫妇未经审批在江山市××街道××村××层××幢，2002年12月11日因违法建房而被罚款。2017年，因迎宾大道东段南侧（五家山）项目需要拆除位于项目区范围内的房屋，江山市万佳房屋拆迁服务有限公司、江山市××街道××村村民委员会、江山市双塔街道办事处、江山市土地储备中心、原江山市国土资源局共同出具刘章法户房屋权属认定确认单一份，载明：确权拆迁房屋基本情况为“刘章法户籍登记人，户主刘章法，妻子郑小娟，女儿刘媛（领有独生子女证）3人。该户全部房屋实测占地面积297.9平方米，建筑面积586.76平方米。其中正屋占地面积120.15平方米，建筑面积387.34平方米〔其中四层楼部分占地面积81.84平方米，建筑面积298.55平方米（同一建造）＋28.81平方米＝327.36平方米〕。2002年12月，经江山市规划局处罚建筑面积358.53平方米，建议按占地面积110平方米，建造面积81.84平方米＊3.5＋（110平方米-81.84平方米）＝314.6平方米确权认定。其余罚款面积358.53平方米-314.6平方米＝43.93平方米则作重置价补偿。另有586.76平方米-358.53平方米＝228.23平方米作临时结构补偿”。 2017年6月22日上午，城北征迁现场办召开会议，讨论解决刘章法户的产权认定及安置问题，并作出《关于刘章法户房屋产权认定情况的会议纪要》，参会人员在该纪要上签名，并盖有江山市万佳房屋拆迁服务公司印章。经与会人员讨论一致同意刘章法户产权认定，同意按以下意见执行：一、房屋基本情况（略）。二、产权认定意见：经查其父刘双喜、母亲王东妹在2004年另一儿子刘章明房屋拆迁补偿安置协议书中并未署名签字，且在刘章明在安置新房办证材料农村私人建房用地呈报表江土资私（2009）第1526号中并未列入在册人口，所以应将刘双喜、王东妹视作刘章法户在本次拆迁安置中同一户人口共计6人计算，可按农村私人建房审批大中小户标准大户限额125平方米报批。该户按实测占地面积120.15平方米，建筑面积81.84平方米*3.5+21.67平方米*2+16.64平方米=346.42平方米确权认定。 同日，江山市双塔街道办事处作为甲方，刘章法作为乙方，郑小娟及刘双喜、王东妹作为共有权人，各方签订房屋拆迁迁建安置协议书一份，约定乙方将坐落在五家山村五家山的房屋交给甲方拆迁，经核实、丈量被拆迁房屋确权建筑占地面积120.15平方米，总建筑面积586.76平方米，甲方补偿乙方各项费用共计520143.47元；甲方暂定将坐落在天余迁建安置小区内的宅基地，建筑占地面积120平方米，国有划拨给乙方作建房用地等。该款项由刘章法夫妇领取。后刘章法夫妇在上述划拨宅基地上新建房屋一幢，地，地址为江山市社稷坛**018年8月，刘双喜因病去世，生前留有遗嘱将其房屋拆迁份额归刘章明、刘仙芝、刘仙香所有。2019年5月15日，刘章明、刘仙香、刘仙芝与刘章法、郑小娟，第三人王东妹遗嘱继承纠纷一案，向江山市人民法院提起民事诉讼。江山市人民法院于2020年2月14日作出（2009）浙0881民初2255号民事判决书，判决：一、刘章法、郑小娟于本判决生效后十日内共同支付刘章明、刘仙香、刘仙芝各64902.77元；二、驳回刘章明、刘仙香、刘仙芝的其他诉讼请求。刘章明、刘仙香、刘仙芝不服该判决，向衢州市中级人民法院提起上诉，衢州市中级人民法院于2020年6月29日判决驳回上诉，维持原判。2020年9月21日，王东妹、刘章明、刘仙香、刘仙芝向本院提起行政诉讼，诉请如前。 另查明，王东妹、刘章明、刘仙香、刘仙芝于2020年9月1日向衢州市柯城区人民法院提起行政诉讼，请求撤销江山市自然资源和规划局于2017年6月确认刘章法为江山市××街道××村刘章法户房屋110平方米宅基地使用权权利人之行政行为，并判令重新作出处理。2020年10月10日，王东妹、刘章明、刘仙香、刘仙芝向衢州市柯城区人民法院提起行政诉讼，请求撤销王东妹与江山市双塔街道办事处以及刘章法、郑小娟于2017年6月22日签署的房屋拆迁迁建安置协议书。 本院认为，本案的主要争议焦点在于被诉会议纪要是否属于过程性行为，是否属于可诉行政行为。一般而言，会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和一定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利义务产生影响。本案中，被诉会议纪要虽对涉案房屋面积以及安置人口作出了确权认定，但同日，江山市双塔街道办事处即与刘章法以及共有权人郑小娟、刘双喜、王东妹共同签订了房屋拆迁迁建安置协议书，该协议书已经将会议纪要作出的房屋面积及安置人口的认定内容全都囊括并外化，故城北拆迁现场办召开会议讨论解决刘章法户的产权认定及安置问题并作出被诉会议纪要，系在集体土地房屋征收过程中，为实现签订征收补偿协议或作出征收补偿决定之目的，由相关征收部门对被征收人房屋、人口等调查情况的确认，并非因房屋权属争议按照确权程序作出的独立确权决定，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（六）项规定的“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。对于行政主体实施程序性行为、过程性行为，即便可能会对当事人的权利义务产生影响，其法律效果也是依附于行政机关作出的最终行政决定并被其所吸收，故行政相对人对行政机关在行政程序中所作的程序性行为以及过程性行为的合法性问题存有异议，可以在对最终的行政决定的合法性审查中予以解决。本案中，房屋拆迁迁建安置协议书系直接对王东妹等人权利义务产生影响的行政行为，王东妹等人对确权认定结果不予认可，本质上系对房屋拆迁迁建安置协议书的相关异议，鉴于王东妹、刘章明、刘仙香、刘仙芝已经向衢州市柯城区人民法院提起行政诉讼，请求撤销于2017年6月22日签署的房屋拆迁迁建安置协议书，故在行政相对人已对最终的行政行为提起诉讼的情况下，当事人对过程性行为单独提起诉讼，不仅不符合起诉条件，也不具备诉讼的必要性和实效性。王东妹、刘章明、刘仙香、刘仙芝就会议纪要单独提起行政诉讼，缺乏《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告王东妹、刘章明、刘仙香、刘仙芝的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  沈 婷 审 判 员  朱桂英 审 判 员  祝伟荣 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理  周 姝 书 记 员  杨云飞 6