福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽05行终431号 上诉人（原审原告）：蔡文剪，男，1937年9月25日生，汉族，住福建省晋江市。 委托代理人：刘春兴，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：晋江市自然资源局，住所地福建省晋江市迎宾路27号。 负责人：蔡清渠，该局局长。 委托代理人：徐颖，女，该局工作人员。 委托代理人：许世芳，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 原审第三人：蔡清烟，男，1965年12月20日生，汉族，住福建省晋江市。 委托代理人：刘春兴，北京京平律师事务所律师。 原审第三人：蔡清泉，男，1968年1月19日生，汉族，住福建省晋江市。 委托代理人：刘春兴，北京京平律师事务所律师。 原审第三人：蔡清艺，男，1974年12月30日生，汉族，住福建省晋江市。 委托代理人：刘春兴，北京京平律师事务所律师。 原审第三人蔡清南，男，1977年9月13日生，汉族，住福建省晋江市。 委托代理人：刘春兴，北京京平律师事务所律师。 上诉人蔡文剪因诉被上诉人晋江市自然资源局、原审第三人蔡清烟、蔡清泉、蔡清艺、蔡清南责令交出土地决定一案，不服福建省泉州市洛江区人民法院（2020）闽0504行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。蔡文剪及其委托代理人刘春兴，晋江市自然资源局的委托代理人徐颖、许世芳，蔡清艺、蔡清南及蔡清烟、蔡清泉、蔡清艺、蔡清南的共同委托代理人刘春兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决查明：蔡文剪与蔡清烟、蔡清泉、蔡清南、蔡清艺系父子关系。2013年6月25日，蔡文剪以户主名义申请对其址在晋江市××街道××村××区的住宅进行翻建（申请时注明的家庭居住人口包括蔡清烟、蔡清泉、蔡清南、蔡清艺）。建成后的涉案房屋，占地面积162.19平方米，其他占地面积162.35平方米，建筑面积为982.84平方米，其中有合法用地手续的土地面积为153.48平方米，建筑结构为框架结构。2017年7月19日，福建省人民政府根据晋江市人民政府晋政地﹝2017﹞219号《晋江市人民政府关于晋江市2017年度第八批次农用地转用和土地征收的请示》，作出闽政地﹝2017﹞492号《福建省人民政府关于晋江市2017年度第八批次农用地转用和土地征收的批复》，同意晋江市人民政府征收晋江市××街道××区水田0.5193公顷、旱地0.147公顷、其他农用地0.4289公顷、城镇村及工矿用地7.6375公顷、交通运输用地0.1126公顷，合计征收集体所有土地8.8453公顷。涉案房屋坐落于××街道××号的土地在该批次的征收范围内，该征地项目名称为福建省（晋江）智能装备产业园梧林古村落保护发展项目。在项目用地报批前，福建省（晋江）智能装备产业园项目征迁指挥部办公室（以下简称征迁办）于2017年4月进行了社会稳定风险评估。2017年8月2日，晋江市人民政府、原晋江市国土资源局（因机构调整，相关职责由被告承担，以下简称国土局）分别作出晋政地告﹝2017﹞84号《晋江市人民政府关于征收新塘街道梧林社区部分土地的公告》和拟订晋国土资告﹝2017﹞84号《关于征收新塘街道梧林社区部分土地补偿安置方案的公告》（以下简称两“公告”），并在晋江市××街道××区张贴，该两“公告”的内容包括：征地批准机关、批准文号、批准时间、申请单位名称、土地位置、被征地单位及面积、补偿安置标准、农业人员安置办法、办理征地补偿登记的期限及地点等。同年8月14日，土地所有权人梧林居委会提供了《被征地村（组）征地补偿安置费用表》《土地补偿登记表》《地上附着物补偿登记表》。同年8月25日，晋江市人民政府作出晋政地﹝2017﹞295号《晋江市人民政府关于晋江市2017年度第八批次项目征地补偿安置方案的批复》。2017年12月1日，国土局向原告送达《测量平面图》《土地认定补偿表》《住宅认定补偿表》《等面积安置房房款计算表》《房屋附属物及地上附着物补偿表》《财务结算表》，告知原告被征收土地房屋被告拟给予补偿安置的方案。同年12月3日，国土局向原告送达《关于协商选定房地产价格评估机构的通知》，告知原告有自行选择房地产价格评估机构的权利。同年12月11日，国土局向原告送达《关于随机选定房地产价格评估机构的通知-1》，告知原告因逾期未协商选定将公开随机选定评估机构。同年12月18日，国土局采取公开摇号方式选定泉州名城资产评估房地产估价有限公司（以下简称名城公司）作为房地产价格评估机构，并于当月20日向原告送达《关于随机选定房地产价格评估机构的通知-2》。同月27日，名城公司以2017年8月2日为价值评估时点对涉案房屋作出泉名城评（房）〔2017〕261号《房地产估价报告》，评估总价为1447752元。2018年2月9日，国土局向原告送达《房地产评估报告》《房屋评估结果复核告知书》，告知其评估结果及异议的处理程序。截止2019年5月21日，征迁办在中国农业银行股份有限公司晋江市支行开设的账户存款余额为人民币88450247.46元，在梧林社区有临时过渡周转房、安置房源可供原告使用或选择。国土局在实施征收土地期间，曾于2017年的7月20日、9月28日、12月23日就征地补偿安置事宜与原告进行协商，但协商未果。2019年12月10日，被告作出涉案决定，并于同年12月13日向原告进行送达。另查明，2020年6月3日，晋江市人民政府就原告与第三人提起的涉案征地补偿标准争议协调申请召开协调会议。 原审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十五条“违反土地管理法律法规，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地”的规定，被告晋江市自然资源局具有对本辖区内违反土地管理法律法规，阻扰国家建设征用土地的行为作出责令交出土地决定的法定职权。本案的争议焦点在于被告作出的涉案决定是否具有合法性问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”以此作为审查标准。被告在作出涉案决定时，前述司法解释规定的各项条件已经具备。理由如下：首先，案涉土地已经福建省人民政府作出闽政地﹝2017﹞492号《福建省人民政府关于晋江市2017年度第八批次农用地转用和土地征收的批复》同意征收。其次，晋江市人民政府、国土局依法发布“两公告”，并在晋江市××街道××区张贴公示、征求意见。2017年8月14日，土地所有权人梧林居委会办理了被征收土地的补偿登记手续。由于原告没有在规定的期限内办理补偿登记，依据《征收土地公告办法》第六条第二款的规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。国土局在不同的征收节点向原告送达《住宅认定补偿表》《关于协商选定房地产价格评估机构的通知》《房地产评估报告》《房屋评估结果复核告知书》等相关材料，充分保障了原告的知情权、救济权等权利。第三，虽然原告与第三人对涉案征地补偿标准有争议且在诉讼中向晋江市人民政府申请了协调，但根据《实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。第四，在被告预存征地补偿资金，并提供现房安置房源供选择的前提下，原告仍拒不签订征地补偿协议，亦未交出被征收土地，已经影响到征收工作的正常进行和涉案项目的顺利实施，其行为性质属于阻挠国家建设征用土地的行为。被告根据《实施条例》第四十五条规定作出涉案决定，符合法律规定。此外，涉案房屋的宅基地使用权登记在原告名下，被告以户为单位进行安置，向原告发出涉案决定，并未侵害第三人的合法权益。综上，晋江市自然资源局作出的涉案决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告蔡文剪的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告蔡文剪负担。 蔡文剪不服原审判决，向本院提起上诉。上诉请求：撤销一审判决，改判支持蔡文剪一审诉讼请求；一、二审诉讼费均由晋江市自然资源局承担。事实与理由：一审法院认定事实错误，适用法律错误。一审法院关于晋江市自然资源局在作出涉案决定是符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定的各项条件的认定错误，涉案决定并未依照土地管理法和《实施条例》规定的程序实施征地行为，因此该决定应当予以撤销。1.在征地批文报批之前，存在未依法进行征地调查情况。2.依据当时有效的《征收土地公告办法(2010修正)》第七条规定“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告”。而《晋江市人民政府关于征收新塘街道梧林社区部分土地的公告》和《晋江市国土资源局征地补偿安置方案公告》均是2017年8月2日作出，同一天作出的两份公告，明显违反45天内拟订征地补偿、安置方案并予以公告的规定。3.《晋江市国土资源局征地补偿安置方案公告》中的地上附着物补偿费标准是“按晋委﹝2013﹞54号规定办理”。但是依据当时有效的《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》国土资发﹝2010﹞96号规定“做到先安置后拆迁，各地每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平，未进行及时调整的，用地审查不予通过”。因此，适用2013年的补偿标准在2017年进行征收，显然违反上述规定。二、涉案《责令限期交出土地的决定》并不符合被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿的前提条件。(一)作出涉案《责令限期交出土地的决定》前调查事实不清，作出交地决定后存在未明确补偿金额、未保障被征收人合法权益的情况。1.涉案《责令限期交出土地的决定》未查明需要安置人口。该处房屋共住5户，总共16人，蔡清艺户口本里包括(蔡清艺、王婷婷、蔡鸿铭3人)；蔡文剪户口本里包括(蔡文剪、陈进治、蔡清南、许艺英、蔡俊昊、蔡佳颖6人)；蔡清泉户口本里包括(蔡清泉、王明珍、蔡鸿腾3人)；蔡清烟户口本里包括(蔡清烟、黄艺、蔡冬冬、蔡佳佳4人)，晋江市自然资源局并未查清需要安置的人口，未解决人员安置问题。2.涉案《责令限期交出土地的决定》从内容上来说，非常草率，严重不合法，该交地决定只有作出交地决定的征地批文及征地公告，没有记载蔡文剪房屋总面积，也没有落实对蔡文剪如何进行安置，蔡文剪的征地补偿费和安置补助费的具体数额是多少，给予蔡文剪是房屋置换还是货币安置，安置地点及具体位置、面积是多少等等，故晋江市自然资源局作出责令交地行为不具有具体行政行为的一般特征，没有可操作性和执行性，对蔡文剪来说，一旦交出房屋后，安置具有不确定性。3.涉案《责令限期交出土地的决定》也未查清房屋所有人。该处房屋2013年10月15日签订了《合约书》，房屋已归蔡清烟、蔡清泉、蔡清南、蔡清艺四人共有。晋江市自然资源局仅针对蔡文剪一人作出《责令限期交出土地的决定》系行政相对人错误。(二)晋江市自然资源局作出《责令限期交出土地的决定》前，征地拆迁款并没有打到被征收人账户上，晋江市自然资源局提供的证据只是提供一种可能性，是否实现仍然是不确定的。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释﹝2011﹞20号)第十四条规定，县级以上人民政府土地管理部门根据《实施条例》第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：“(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”。根据该条规定，作出征收决定一个重要前提是被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿，显然本案系没有得到依法安置补偿的情况下作出的《责令限期交出土地的决定》，该决定应当予以撤销。三、涉案《责令限期交出土地的决定》未保障被征收人陈述、申辩的权利，程序违法。《福建省行政执法条例》第二十九条规定：“行政执法机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当依法告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其依法享有的陈述权、申辩权。”因此，晋江市自然资源局未告知陈述、申辩权，直接作出了《责令限期交出土地的决定》，程序违法。四、对纳入城市规划区的房屋，应当参照国有土地的补偿标准进行补偿，从晋江市自然资源局提供的证据表明，给予蔡文剪的补偿存在明显不当情形。晋江市自然资源局提供的《房地产评估报告》中，蔡文剪982.84m³的房屋，每平方米评估价仅为1205元，连在集体土地上重置成本都不够，与周边每平方米1万多元的房地产市场价相比悬殊过大。蔡文剪的房屋被划为城市范围规划区，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”之规定，蔡文剪房屋应按照国有土地上房屋征收标准补偿。晋江市自然资源局不仅未依法参照国有土地的补偿标准进行补偿，在2017年8月2日作出《关于征收新塘街道梧林社区部分土地补偿安置方案的公告》(晋国土资告﹝2017﹞84号)中的地上附着物补偿费标准是“按晋委﹝2013﹞54号规定办理”，本案用2013年制定的补偿标准，在2017年征收房屋进行补偿，显然不当。综上，案涉《责令限期交出土地的决定》主要证据不足且内容不明确，违反法定程序，依法应予撤销。 晋江市自然资源局答辩称，晋江市自然资源局作出《责令限期交出土地的决定》的具体行政行为适用依据正确，程序合法。原审判决对此认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人上诉请求撤销《责令限期交出土地的决定》缺乏事实和法律依据。案涉项目在获得征地批文前已通过公开征求意见的方式与被征收人确认了征地调查结果，原告所述征地批文报批前未进行征地调查与事实不符。晋江市自然资源局在征收土地公告当日同步拟订征地补偿、安置方案并予以公告，不违反《征收土地公告办法（2010修正）》第七条之规定。案涉项目是福建省（晋江）智能装备产业园项目的子项目，实际执行的补偿标准是执行福建省（晋江）智能装备产业园项目补偿标准，并执行最新基准地价。以该实际执行的补偿标准对被征收人进行补偿没有违反规范性文件的规定。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。对上诉人土地房屋进行的征收公告与补偿安置是同步进行的，上诉人主张因其房屋所在地已纳入城市规划区应参照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿，缺乏法律依据。在上诉人拒不接受安置补偿的情况下，晋江市自然资源局依法作出《责令限期交出土地决定》符合法律法规规定，上诉人所提出作出责令交出土地决定应以被征收人得到安置为前提的主张，系对司法解释的曲解。现行法律法规并未规定责令交出土地决定书中应当载明何种内容。上诉人主张晋江市自然资源局作出的责令交出土地决定内容不符合法律法规规定，缺乏法律依据。《物权法》第九条第一款规定，不动产物权的变动以登记生效为原则。晋江市自然资源局从相关行政部门调取到的被征收房屋的权属证书均载明蔡文剪为唯一物权人，故晋江市自然资源局以蔡文剪作为责令交出土地决定的行政相对人，不存在错误。晋江市自然资源局作出的责令交出土地决定仅属于根据《实施条例》第四十五条所规定的土地行政主管部门责令交出土地程序中的一环，后续向人民法院申请强制执行时，晋江市自然资源局已充分保障上诉人的陈述和申辩权利。作出责令限期交出土地决定书时并不适用《福建省行政执法条例》。上诉人无正当理由拒绝交出土地，其行为已经构成阻挠国家建设征用土地。综上，晋江市自然资源局作出《责令限期交出土地的决定》的具体行政行为认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，原审判决对此认定事实清楚，适用法律准确。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。请求依法驳回上诉人的上诉诉讼。 原审第三人蔡清烟、蔡清泉、蔡清艺、蔡清南述称，其同意上诉人蔡文剪的上诉意见。 原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审庭审质证。二审期间，蔡文剪向本院提交《行政复议决定书》（泉政行复﹝2020﹞52号）一份，以此证明泉州市人民政府于2020年10月23日确认《关于征收新塘街道梧林社区部分土地补偿安置方案的公告》（晋国土资告﹝2017﹞84号）规定的地上附着物补偿费标准违法。晋江市自然资源局向本院提交了如下证据：1.《回执函》《征地告知书》及存根（编号：晋国土征告﹝2017﹞89号），以此证明原晋江市国土资源局在进行征地前，已通过公开征求意见的方式与被征收人确认了征地调查结果。2.驳回行政复议申请决定书（闽行政复驳﹝2020﹞25号），以此证明蔡文剪针对《福建省人民政府关于晋江市2017年度第八批次农用地转用和土地征收的批复》（闽征地﹝2017﹞492号）向福建省人民政府提出行政复议申请，该申请被驳回。3.《晋江市自然资源局关于催告履行项下义务的函》（晋自然资函﹝2020﹞420号）及送达回证，以此证明晋江市自然资源局在申请人民法院强制执行责令交出土地决定前，已依法给予蔡文剪陈述、申辩权。本院经审查认为，蔡文剪、晋江市自然资源局提供的上述证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以确认并在卷佐证。泉政行复﹝2020﹞52号《行政复议决定书》虽确认《关于征收新塘街道梧林社区部分土地补偿安置方案的公告》（晋国土资告﹝2017﹞84号）规定的地上附着物补偿费标准违法，但并未撤销该土地补偿安置方案。 本院认为，根据《实施条例》第四十五条“违反土地管理法律法规，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地”的规定，晋江市自然资源局具有对本辖区内违反土地管理法律法规，阻挠国家建设征用土地的行为作出责令交出土地决定的法定职权。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”的规定，晋江市自然资源局在作出涉案决定时，前述司法解释规定的各项条件已经具备。案涉土地已经福建省人民政府作出闽政地﹝2017﹞492号《福建省人民政府关于晋江市2017年度第八批次农用地转用和土地征收的批复》同意征收，即征收土地方案已经有权机关依法批准。晋江市人民政府、晋江市自然资源局依法发布“两公告”，并在晋江市××街道××区张贴公示、征求意见。2017年8月14日，土地所有权人梧林居委会办理了被征收土地的补偿登记手续。故晋江市人民政府和土地管理部门已经依照《土地管理法》和《实施条例》规定的程序实施征地行为。由于蔡文剪没有在规定的期限内办理补偿登记，其补偿内容以晋江市人民政府、晋江市自然资源局的调查结果为准。晋江市自然资源局分别向蔡文剪送达《住宅认定补偿表》《关于协商选定房地产价格评估机构的通知》《房地产评估报告》《房屋评估结果复核告知书》等相关材料，充分保障了蔡文剪的知情权、救济权等权利。蔡文剪与第三人对涉案征地补偿标准有争议且在诉讼中向晋江市人民政府申请了协调。但根据《实施条例》第二十五条第三款规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。在晋江市自然资源局为蔡文剪预存征地补偿资金，并提供现房安置房源供选择的前提下，蔡文剪仍拒不签订征地补偿协议，亦未交出被征收土地，其行为已经影响到征收工作的正常进行和涉案项目的顺利实施。晋江市自然资源局根据《实施条例》第四十五条规定对蔡文剪作出《责令限期交出土地的决定》，符合法律规定，程序合法。涉案房屋的宅基地使用权登记在蔡文剪名下，晋江市自然资源局以户为单位进行安置，向蔡文剪发出涉案决定，并未侵害原审第三人的合法权益。 综上所述，晋江市自然资源局作出的《责令限期交出土地的决定》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。蔡文剪提出的上诉主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项规定，判决如下： 驳回上诉,维持原判。 本案二审案件受理费50元,由上诉人蔡文剪负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 傅家顶 审 判 员 董耿瑜 审 判 员 孙志坚 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理 黄金菊 书 记 员 苏阿云 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。