西安铁路运输法院 行政判决书 （2020）陕7102行初1431号 原告西安老董干鲜野菜开发有限公司，住所地西安市长安区。法定代表人董健，总经理。委托代理人刘长洪，陕西莱顿律师事务所律师。委托代理人康建，陕西莱顿律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。负责人冯涛，局长。委托代理人黄帆，该局工作人员。委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。法定代表人李明远，市长。委托代理人马颖，该政府工作人员。原告西安老董干鲜野菜开发有限公司（以下简称老董干鲜野菜公司）不服被告西安市自然资源和规划局于2019年11月22日作出的市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》及被告西安市人民政府于2020年5月28日作出的市政复决字[2020]8号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于2020年7月1日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭审理了本案。原告老董干鲜野菜公司法定代表人董健及其委托代理人刘长洪、康建，被告西安市自然资源和规划局委托代理人黄帆、张晗，被告西安市人民政府委托代理人马颖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。西安市自然资源和规划局于2019年11月22日作出市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》，认定2008年，西安老董干鲜野XX街道XX村0.502亩土地建厂，决定对其处罚如下：1.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（含：建有4间2层厂房（其中1层为砖混，2层为彩钢）占地334.89平方米）。2.对非法占用的0.502亩（合计334.89平方米）土地处以每平方米15元罚款，共计伍仟零贰拾叁元整（5023.00）。原告老董干鲜野菜公司不服，向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府于2020年5月28日作出市政复决字[2020]8号《行政复议决定书》，决定维持西安市自然资源和规划局于2019年11月22日作出的市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》。原告老董干鲜野菜公司诉称，原告的举办者董健、王维英都是长安区XX街道办事处XX村村民，在村里拥有宅基地，并在宅基地内办有农副产品加工企业（即原有企业）。2006年南豆角村因村庄整体规划调整将原告举办者在村里的老宅基地收回后，又给安置了新的宅基地。原告随后租赁了紧挨新宅基地旁边的属于南豆角村集体建设土地继续用于农副产品加工经营。围绕集体建设用地的租赁事宜，原告与南豆角村于2006年4月18日签订了《租赁合同》，签订合同后南豆角村又收回了部分集体建设用地，仅租赁给原告0.469亩，为此双方于2011年9月30日重新签订了《土地租赁合同书》，新租赁合同约定：南豆角村将0.469亩土地租赁给原告，租赁期限50年，自2011年9月30日起至2061年9月30日止，每亩租金为600元，50年租金为14070元；合同期内原告有权合理布局建筑、绿化事宜，守法经营，一切经营受法律保护。上述合同签订后，原告一次性付清了50年的土地租赁费。原告于2007年在租赁的集体建设土地上投资上百万元建成了农产品加工厂房，一直以来都在进行农产品加工生产销售，极大的促进了当地农业生产，为广大农民创收作出了贡献。自2007年起，原告每年都向西安市长安区国土资源局子午国土资源所缴纳建设用地使用管理费，向税务部分支付城镇土地使用税、印花税、房产税、水利建设基金等税费。南豆角村委会、子午街道办事处、长安区国土资源局、税务部门等对原告租赁集体建设用地用于农产品经营事宜，都明知且从未提出任何异议，这一历史已经持续十多年时间。2019年11月22日西安市国土资源局认为原告违法占用土地，并对原告作出市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》，决定“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施[含：建有4间2层厂房，（其中1层为砖混，2层为彩钢）占地334.89平方米]；对非法占用的0.502亩（合计334.89平方米）土地处以每平方米15元罚款，共计5023元”。原告对该处罚决定书不服依法申请行政复议，西安市人民政府于2020年6月2日向原告送达了[2020]8号《行政复议决定书》，该复议决定书维持了原处罚决定。原告作为乡镇企业，与村集体依法签订有建设用地租赁合同，按照约定支付土地租赁费，并依法向有关部门缴纳土地管理费和税费，原告使用租赁土地行为完全合法；租赁之建设用地的所有权人是村集体，原告无权、也无需办理国有土地使用权证；在集体建设用地入市改革之际，两被告无视原告租赁土地的历史原因和现实情况，在没有对原告进行任何警告或督促完善有关手续的情况下，径直罚没原告上百万元的房屋，给原告造成严重的经济损失。另，被告丈量的土地和房屋面积有误，属于村集体的XX道XX村集体使用，原告只是用围墙圈起来保护下水道，原告的行为并不影响村集体对下水道的使用，故该部分面积不应统计进去。综上，被告认定事实有误、适用法律错误，被告作出的处罚决定和复议决定错误，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条等规定，提起行政诉讼，请求：1.依法撤销被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》；2.依法撤销被告西安市人民政府作出的市政复决字[2020]8号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由二被告承担。原告老董干鲜野菜公司向本院提交了以下证据：第一组证据：1.西安市自然资源和规划局市国土监字（2019）9-181号土地行政处罚决定书；2.西安市人民政府市政复决字[2020]8号行政复议决定书； 以上证据证明行政处罚决定侵犯原告合法权益，依法有权起诉撤销。第二组证据：3.《租赁合同》；4.《土地租赁合同书》；5.租赁费《收条》；以上证据证明原告通过签订租赁合同，合法使用租赁之土地，无违法占地行为，被告处罚决定书不正确。第三组证据：6.2007年11月19日土地管理费发票1张；7.2015年1月16日、2015年4月20日、2018年7月16日缴纳土地使用税等发票3张；以上证据证明国土资源部门收取管理费行为说明被告认可原告使用租赁土地行为，被告在没有任何警告或督促办理相关手续的情况下，直接处罚没收原告房屋，其处罚不正确。第四组证据：8.豆角镇村村民委员会情况说明；9.西安老董干鲜野菜开发有限公司登记基本情况。以上证据证明原告作为乡镇企业租用农村集体建设用地，无须申请使用国有土地，被告作出的行政处罚决定书错误。庭后原告老董干鲜野菜公司向本院提交长安区子午街道村村民委员会三份《情况说明》，证明：1.村集体与原告签订土地租赁合同，是基于对原告股东老宅基地拆除的安置行为；XX村XX沟正常使用，允许原告圈围，被告自规局认定原告占用土地面积有误；3.《土地租赁合同书》经本集体经济组织全体村民代表签字认可，合法有效，故被告西安市自然资源和规划局行政处罚认定事实有误、处罚错误。被告西安市自然资源和规划局辩称：一、原告未经批准占用子午街办南豆角村土地建厂，属于违法行为。被告作出的《土地行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当。经查，2008年，西安老董干鲜野菜开发有限公司未经批准占用子午街办南豆角村土地建厂，截止调查之日，已建成四间两层厂房，经实际测量，总占地面积0.502亩（334.89平方米）。依据长安区子午街办土地利用总体规划图调整完善（2006-2020年），该块土地为村镇建设用地区。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，被告作出市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》，没收在非法占用的土地上新建的四间两层厂房并对334.89平方米处每平方米15元罚款，共计5023元。原告在行政诉状中述称：“其依法租赁南豆角村集体建设用地按照约定支付土地租赁费，并依法向有关部门缴纳土地管理费和税费，租赁土地的行为完全合法；租赁之建设用地的所有权人是村集体，原告无权、也无需办理国有土地使用权证”，从原告提交的《土地租赁合同书》，其确实通过租赁XX街XX村XX村XX小组集体土地，被告并不否认，但原告未在土地行政主管部门办理相关的用地审批手续的情况下擅自占用土地建设，其行为属于未经批准违法建设的行为。二、被告作出的市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》程序合法。2019年8月16日，被告发现了原告的土地违法线索，经初步审查，认为原告的违法行为符合立案条件，并决定立案调查。之后，被告向原告了解违法情况并作了询问笔录，到现场进行了实地勘查并测绘了原告占地的位置、面积等信息。结合被告调查的相关证据及现行土地利用总体规划图，确定其非法占地建厂的基本违法事实。在作出《土地行政处罚决定书》之前，被告向原告送达了《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利。原告在规定的期限内申请听证，被告西安市自然资源和规划局按照相关规定组织听证，保障了原告陈述、申辩的权利。被告西安市自然资源和规划局在作出处罚决定后依法向原告老董干鲜野菜公司进行了送达。故被告作出的《土地行政处罚决定书》程序合法。综上，被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法，依法应当驳回原告的诉讼请求。被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:第一组证据：1.土地违法案件立案呈批表，证明被告发现原告的违法线索后，经核查，原告的违法行为符合立案条件，决定立案审查。第二组证据：2.原告营业执照、食品生产许可证及法定代表人身份证复印件；3.执法人员监察证复印件；4.董健调查询问笔录件；5.董世民调查询问笔录及身份证复印件；6.现场照片；7.现场勘测笔录；8.土地案件现场勘查平面图；9.测量委托书、营业执照及测量人员证件复印件；10.原告建筑物占地面积示意图及界址点成果表；11.XX街道（2006-2020年）土地利用总体规划图（局部）调整完善；12.税收完税证明；13.收款票据；14.《土地承包合同书》、《合同书》；15.承租土地平面图；16.收条；17.土地违法案件调查报告；18.会议记录；19.《土地违法案件延期查处申请表》；以上证据证明在立案后，被告依法询问了相关人员，进行了现场勘查，在查阅了土地利用总体规划图后，结合当事人提交的相关证据，XX街XX村0.502亩土地建厂。截止调查之日，已建四间二层厂房，经实际测量，总占地面积0.502亩（334.89平方米）的客观违法事实。第三组证据：20.土地行政处罚告知书；21.土地行政处罚听证告知书；22.送达回证；23.申请书；24.《行政处罚听证通知书》及送达回证；25.授权委托书及代理人执业证复印件；26.听证笔录；27.会议记录；以上证据结合第一组、第二组证据证明被告拟作出处罚决定前，依法告知原告享有陈述、申辩和听证的权利，原告在法律规定的期限内向被告申请听证，被告按照规定组织听证，保障原告陈述、申辩的权利。第四组证据：28.土地行政处罚决定书；29.送达回证。以上证据证明被告西安市自然资源和规划局对案件进行审理后，依法作出土地行政处罚决定并向原告老董干鲜野菜公司进行了送达，结合第一组、第二组、第三组证据，证明原告存在违法占地进行建设的客观违法事实，被告作出的土地行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法。被告西安市人民政府辩称，被告西安市人民政府作出的《行政复议决定书》程序合法。2020年1月9日，原告老董干鲜野菜公司向被告西安市人民政府递交了《行政复议申请书》，要求复议机关撤销被告西安市国土资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》。2020年1月13日，被告西安市人民政府作出市政复决字[2020]8号《行政复议答复通知书》，并向被告西安市国土资源和规划局送达。因新型冠状病毒感染肺炎疫情防控应急响应工作要求，需要中止案件审理，2020年3月1日，被告作出市政复中字[2020]8号《中止行政复议通知书》，于2020年3月6日向原告寄出。2020年5月20日，行政复议中止原因消除，被告恢复行政复议案件的审理，并作出市政复恢字[2020]8号《恢复审理通知书》。2020年5月28日，被告西安市人民政府作出市政复决字[2020]8号《行政复议决定书》，维持了被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》，并2020年于6月1日向原告老董干鲜野菜公司和被告西安市自然资源和规划局送达。综上，被告西安市人民政府作出的复议决定书程序合法，应当依法驳回原告的诉讼请求。被告西安市人民政府向本院提交了以下证据:1.行政复议申请书；2.《行政复议答复通知书》（市政答复字[2020]8号）；3.《行政复议答复书》；4.《中止行政复议通知书》（市政复中字[2020]8号）；5.《恢复审理通知书》（市政复恢字[2020]8号）；6.《行政复议决定书》（市政复决字[2020]8号）；7.送达回证。以上证据证明被告西安市人民政府作出的《行政复议决定书》（市政复决字[2020]8号）程序合法。经庭审质证，原告老董干鲜野菜公司对被告西安市自然资源和规划局提交的全部证据真实性认可、证明目的不认可，认为原告占用土地面积为0.469亩而不是0.502亩，被告在事实方面认定错误，被告应该先限期原告改正、补办手续，其作出的行政处罚决定书程序违法。原告老董干鲜野菜公司对被告西安市人民政府提交的全部证据，认为程序合法，但对其作出的行政复议决定的内容不认可。被告西安市自然资源和规划局对原告老董干鲜野菜公司提交的第一组证据真实性、合法性、关联性认可，证明目的不予认可，认为该组证据只能证明行政处罚以及行政复议曾经作出过并实际由原告收取，两份法律文书是否侵犯其合法权益无法进行根本性证明；对第二组证据真实性认可，关联性、合法性均不认可，认为根据农村土地使用的规定，承租村集体土地应当经过全体村民或者是村民代表同意，但原告的证据只有租赁合同及收条，没有全体村民或者村民代表召开集体会议的说明性文件，因此其合法性应当受到质疑；对第三组证据真实性认可，关联性、合法性、证明目的均不认可，认为土地管理费以及税费的发票并不能证明占地与缴费行为属于同一法律关系，且该票据没有明确载明具体的土地罚款以及涉案企业用地究竟是何种用地经谁批准的细节问题；对第四组证据真实性认可，关联性、合法性、证明目的均不予认可，认为XX镇XX村XX小组为单位统筹经营的企业，其法人或者是主要人员应当为集体经济组织以及其村民，但原告提交的企业类型属于自然人投资或者是控股公司，并不符合乡镇企业股东投资的一般特点。对原告庭后提交证据真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不予认可，认为第一份情况说明，只能证明2006年之前的行为，对之后的并不具有法律上的拘束力，也与本案客观事实不符，第二份情况说明，XX村XX沟仍由集体使用，但其具体位置仍处于原告老董干鲜野菜公司的围墙以内，该情况说明恰巧证明原告有实际占用的事实，且村集体使用的地面以下的排水系统，地上地下不同功效并不影响占地面积的测算，第三份情况说明，村民代表的身份应当由村民和村委会共同证明，租地行为务必通过书面形式加以确定并告知集体经济组织成员，而该份证明明显缺乏上述材料。被告西安市人民政府对原告老董干鲜野菜公司提交全部证据的质证意见同被告西安市自然资源和规划局。被告西安市自然资源和规划局、被告西安市人民政府对对方提供的证据均无异议。本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告老董干鲜野菜公司提交证据的真实性予以确认；对被告西安市自然资源和规划局、被告西安市人民政府提交的证据，因其来源合法、内容真实，与本案诉争事项具有关联性，且原告对真实性不持异议，本院对其内容予以确认。经审理查明，2006年4月18日，西安市长安区XX街道办事处XX村XX村XX小组（甲方）与原告老董干鲜野菜公司（乙方）签订《租赁合同》，由甲方将本组上碘子非耕地出租给乙方，约定：“一、租赁土地的位置，现状及用途：（1）该地位于上碘子西南角，东至董乃利庄基地西墙皮，南至规划路北边沿，西至生产路东沿，北至八米路南沿，总面积为1.88亩（其中村排洪渠面积和渠北边沿70公分面积不在承租面积内计算）。（2）乙方将租赁的非耕地用于建设西安老董干鲜野菜开发有限公司加工厂……四、在租赁期内，乙方所承租的非耕地上的各种附着物（包括各种种植物，建筑物以及各种设备），均属承租人享有，受国家法律保护，承租人享有完全的收益权，处置权……”该《租赁合同》甲方代表处加盖有西安市长安区XX街道办事处南豆角村村民委员会公章，且签名为“杨振峰”，西安市长安区XX街道办事处XX村XX村XX小组处签名为“董世民”，XX村XX小组村民代表处有四人签名，乙方代表处加盖有原告老董干鲜野菜公司的公章及原告法定代表人董健的签字。2011年9月30日，西安市长安区XX街道办事处XX村XX村XX小组（甲方）与原告老董干鲜野菜公司（乙方）签订《土地租赁合同书》，约定：“经双方协商，甲方同意将本组‘上碘子’西南角非耕地0.469亩出租给乙方，现就合同条文约定如下：一、租赁地的位置及四至：该地位于本组土地‘上碘子’西南角，东至董健庄基地西墙皮；南至村道北边沿，西至生产路东边沿；北至村排水渠北边沿以北三十公分处……四、在合同期内，此宗租用地乙方享有使用权并由乙方合理布局建筑、绿化事项，守法经营。一切经营活动受国家法律保护……八、XX组XX基地兑换问题及新庄基西边的租地问题后，本着互谅互让的精神，乙方将新庄基排水渠北边的0.9亩土地，XX村XX组一次折价赔付给乙方后，乙方交付甲方使用……”该《土地租赁合同书》约定一式三份，村委会，甲、乙双方各执一份，合同上加盖有南豆角村村委会及原告老董干鲜野菜公司公章，南豆角村村主任处签名为“杨振锋”，XX村XX村XX组长处签名为“吴博”，XX村XX村XX小组村民代表处签名为“李孝羊、吴卫、董春虎、柴山荣”，西安老董干鲜野菜开发有限公司法人代表处签名为“董健”。同日，西安市长安区XX街道办事处XX村XX村XX小组（甲方）与原告法定代表人董健（乙方）签订《合同书》，内容为：“因村组道路及庄基地规划，董健老庄基地严重影响新规划的庄基和村里道路的畅通，故经双方友好协商将董健原庄基地兑换到现新规划的庄基地上，具体如下：一、新庄基地四至：东至董乃利庄基西墙墙皮，西至董健承租地东墙皮，北至村排水渠北沿以北三十公分处，南至村道北边沿，共四间。二、老庄基地地面附着物的处理 1、老庄基地面建筑物由董健自行拆除处理。2、老庄基地内新打的机井和树木由第四村民小组组长吴博负责一次性赔偿董健人民币5000元……”该《合同书》加盖有南豆角村村委会公章，南豆角村村主任、XX村XX村XX组长、XX村XX村XX小组村民代表、乙方处签名均与2011年9月30日签订的《土地租赁合同书》一致。 2011年9月28日，XX村XX村XX村XX组长吴博出具收条，内容为“今收到董健交来庄基西边0.469亩租地租金（¥14070元）壹万肆仟零柒拾元整。”2019年6月7日，被告西安市自然资源和规划局工作人员对原告法定代表人董健进行询问并制作《调查询问笔录》，在笔录中董健称其于2008年开始在其承租的XX村XX组0.469亩土地上投资建设干菜厂用于干鲜野菜加工，签订有合同，已建成四间两层厂房，面积334.89平方米，合50.502亩，动工建设前该土地为空地，不清楚该块地的用地类型，未在土地行政主管部门办理过用地手续。原告法定代表人董健在该笔录中签名、捺印。原告老董干鲜野菜公司向被告西安市自然资源和规划局提交一份编号为0379752的收款票据，该票据载：缴款人“南豆角村委会”，日期“2007年11月19日”，收费项目“管理费”，金额“3500元”，票据上盖有“西安市长安区国土资源局子午国土资源所财务专用章”。该票据背面载有手写的“办理宅基地费用：1500元，企业用地：2000元”字样。原告同时提交了税收完税证明，显示原告老董干鲜野菜公司曾向西安市长安区XX镇土地使用税，该税品目名称记载为“西安市环山公路沿线一等地区（暂）”。2019年8月16日，被告西安市自然资源和规划局决定对2008年原告老XX街XX村0.502亩土地建厂的行为进行立案查处。2019年8月19日，被告西安市XX街XX村XX组村民董世民进行询问并制作《调查询问笔录》，在笔录中董世民称其分别于2005年至2007年底、2015年6月至2018 年11月在杜角镇八组担任组长，董健的干菜厂于2007年开始动工建设，动工前该块地为空地，占用的XX村XX组的集体土地，当时其任四组组长，2006年签订有合同，合同内容是由董健租赁四组集体土地0.469亩建老董干菜厂，租地期限为50年，每亩每年费用600元，对于该块地用地类型及是否经土地行政主管部门办理过用地手续均不清楚，董世民在该笔录上写明“以上内容和我说的一样”并在被调查人处签名、捺印。2020年8月19日，被告西安市自然资源和规划局工作人员对原告老董干鲜野菜公司进行现场勘测并制作《现场勘测笔录》及《土地案件现场勘查平面图》，《现场勘测笔录》中勘测情况为：“经现场勘测，该厂房占地面积为0.45亩，厂房四间二层，其中一层为砖混，二层为彩钢（注一层一部分为砖混，部分为彩钢），长24米，宽12.5米，合计300平方米，你户对现场指界无异议，厂内建筑均已建成，具体见测量成果。”《土地案件现场勘查平面图》中载明：现场四址为“东至董健宅基地，西至野菜加工厂，南至街道，北至红军宅基地”，建筑面积为334.89㎡，总面积0.502亩。该图中备注处载“附测量成果图”，该测量成果图被告西安市自然资源和规划局并未向本院提交。原告法定代表人董健在《现场勘测笔录》、《土地案件现场勘查平面图》的当事人处签字、捺印。2019年9月16日，西安长地勘察测绘有限公司受西安市自然资源和规划局长安分局执法监察队委托测量并制作了《XX街XX村西安老董干鲜野菜开发有限公司占地面积及地上建筑物面积示意图》及《界址点成果表（厂房）》，显示总面积（厂房）为334.89平方米，合0.502亩。被告西安市自然资源和规划局套合《XX街道土地利用总体规划图（局部）调整完善（2006-2020年）》，图中显示原告老董干鲜野菜公司占用土地面积为0.502亩，村镇建设用地区（允许建设区）。2019年9月29日，被告西安市自然资源和规划局召开会议进行审理，认为2008年，西安老董干鲜野菜开发有限公司未经批准占用子午街办南豆角村0.502亩土地建厂，决定对其处罚：1.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施[含：建有4间2层厂房（其中1层为砖混，2层为彩钢），占地334.89平方米]。2.对非法占用的0.502亩（合计334.89平方米）土地处以每平方米15元罚款，共计伍仟零贰拾叁元整（5023.00）；3.给予相关责任人党政纪处分。2019年10月11日，被告西安市自然资源和规划局作出《土地违法案件延期查处申请表》，因案件当事人长期在外出差、案件特别复杂，决定延长查处期限，延长期限为“2019.10.15-2019.11.30”。2019年10月16日，被告西安市自然资源和规划局向原告老董干鲜野菜公司作出并送达《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其作出没收违法建筑及附属设施、处以罚款，并告知原告享有陈述、申辩及申请听证的权利。2019年10月17日，原告老董干鲜野菜公司向被告申请听证。2019年10月24日，被告西安市自然资源和规划局作出《行政处罚听证通知书》并于次日向原告送达。2019年11月7日，被告西安市自然资源和规划局长安分局组织召开听证会，原告法定代表人董健参加听证会，认为其建设老董干鲜野菜公司经过了村民的同意，与村组签订了合同，向税务局缴纳了房产税、城镇土地使用税，并未违反法律规定且经过了批准。2019年11月18日，被告西安市自然资源和规划局召开会议进行审理，决定对原告的陈述、申辩理由不予采纳，决定对其处罚：1.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施[含：建有4间2层厂房（其中1层为砖混，2层为彩钢），占地334.89平方米]。2.对非法占用的0.502亩（合计334.89平方米）土地处以每平方米15元罚款，共计伍仟零贰拾叁元整（5023.00）；3.给予相关责任人，党政纪处分。2019年11月22日，被告西安市自然资源和规划局作出市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》，认定：“2008年，西安老董干鲜野XX街道XX村0.502亩土地建厂。截止调查之日，建有4间2层厂房（其中1层为砖混，2层为彩钢），占地334.89平方米。依据长安区XX街道土地利用总体规划图（2006-2020年）调整完善，该宗地规划用途为村镇建设用地区。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定处罚如下：1.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施[含：建有4间2层厂房（其中1层为砖混，2层为彩钢）占地334.89平方米]。2.对非法占用的0.502亩（合计334.89平方米）土地处以每平方米15元罚款，共计伍仟零贰拾叁元整（5023.00）。并于2019年11月28日向原告老董干鲜野菜公司直接送达，原告法定代表人董健在送达回证上签字。原告老董干鲜野菜公司不服，于2020年1月9日向被告西安市人民政府申请行政复议，被告西安市人民政府受理后，于2020年1月13日向被告西安市自然资源和规划局作出市政复答字[2020]8号《行政复议答复通知书》，要求其提出书面答复和证据、依据及有关材料。2020年1月26日西安市自然资源和规划局提交了行政复议答复书及相关证据材料。2020年3月1日，被告西安市人民政府向原告作出市政复中字[2020]8号《中止行政复议通知书》，称因新型冠状病毒感染肺炎疫情防控应急响应工作要求，决定自2020年3月1日起中止案件审理。2020年5月20日，被告西安市人民政府向原告作出市政复恢字[2020]8号《恢复审理通知书》，称行政复议中止的原因已消除，决定自即日起恢复该行政复议案件的审理。2020年5月28日，被告西安市人民政府作出市政复决字[2020]8号《行政复议决定书》，决定维持西安市自然资源和规划局于2019年11月22日作出的市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》，并于2020年6月1日向原告老董干鲜野菜公司邮寄送达，原告于次日签收。原告老董干鲜野菜公司对涉案行政处罚决定及行政复议决定不服，于2020年6月10日诉至本院，诉请如前所述。本院认为，本案的争议焦点是：一、被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-181号土地行政处罚决定是否合法；二、被告西安市人民政府作出的市政复决字[2020]8号行政复议决定是否合法。针对第一个争议焦点，因被告西安市自然资源和规划局作出涉案行政处罚决定行为发生在2019年，故本案应当适用当时有效的2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）。原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”本案中，被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查、作出相应处罚的法定职责。原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，XX庄XX镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”第六十条第一款规定：XX组XX乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.3规定：“判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照……”本案中，原告老董干鲜野菜公司认可其在租赁的XX街道XX村集体土地上建设厂房的事实，与被告西安市自然资源和规划局提交的《调查询问笔录》、《现场勘测笔录》、《土地案件现场勘查平面图》、《XX街XX村西安老董干鲜野菜开发有限公司占地面积及地上建筑物面积示意图》及《界址点成果表（厂房）》等相关证据相印证，根据被告西安市自然资源和规划局提交的《子午街道土地利用总体规划图（局部）调整完善（2006-2020年）》，涉案土地规划用途为村镇建设用地区（允许建设区），根据上述法律法规的规定，原告在涉案集体经济组织农民集体所有的土地上建设厂房应当经土地行政主管部门的批准并办理相关审批手续，其未经批准在涉案土地上建设厂房属于未经批准非法占用土地进行建设的情形，本院对原告老董干鲜野菜公司在其租赁的XX街道XX村集体土地上建设厂房的事实予以确认。关于原告主张排水渠不应计算在厂房占地面积内，其实际占用土地为0.469亩而非0.502亩的意见，因原告当庭认可排水渠被圈围在其厂房内，包含在其所签订合同中租赁土地的四至范围内，故应当视为厂房面积的一部分，对原告该辩称意见，依法不予采信。关于原告老董干鲜野菜公司主张其为乡镇企业，建设厂房无须申请使用国有土地，且其就涉案土地缴纳了土地管理费和税费，不属于未经批准非法占用土地的意见，本院认为，原告并未提交充分证据证明其系乡镇企业，且乡镇企业建设的，亦应办理相应的批准或审批手续，原告老董干鲜野菜公司以已交纳了土地管理费、城镇土地使用税为由，推定被告认可原告使用租赁土地行为，其主张与上述法律规定不符，本院不予支持。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内做出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案中，根据被告西安市自然资源和规划局提供的立案呈批表可以确定本案行政处罚立案时间为2019年8月16日，因案件当事人长期在外出差、案件特别复杂，被告经审批决定延长查处期限，延长期限为“2019.10.15-2019.11.30”，后被告作出涉案行政处罚决定的日期为2019年11月22日并于11月28日送达原告，故被告西安市自然资源和规划局作出涉案行政处罚决定的时间符合上述法律规定的期限。被告西安市自然资源和规划局作出涉案处罚决定经过了立案调查、现场勘测、调查询问、处罚及听证告知、作出处罚决定并依法送达等法定程序，保证了处罚相对人的陈述、申辩、听证等重要程序性权利，并在法定期限内作出并送达了行政处罚决定，程序合法。针对第二个争议焦点，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定：“依照行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持。”本案中，被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-181号土地行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，被告西安市人民政府作出维持的涉案行政复议决定并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”被告西安市人民政府于2020年1月9日受理原告老董干鲜野菜公司的行政复议申请后，因新型冠状病毒感染肺炎疫情防控应急响应工作要求，作出《中止行政复议通知书》决定自2020年3月1日起中止该行政复议案件的审理，并向原告邮寄送达，后因中止的原因消除决定于5月20日恢复审理。经审查，被告于2020年5月28日作出市政复决字[2020]8号《行政复议决定书》，决定维持被告西安市自然资源和规划局2019年11月22日作出的市国土监字（2019）9-181号《土地行政处罚决定书》，并于6月1日向原告邮寄送达，被告西安市人民政府并未提供办理延长期限的证据，扣除中止审理的期间，其虽于2020年5月28日作出涉案行政复议决定，但于2020年6月1日才向原告邮寄，已超过上述法律法规规定的期限。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实际损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法……”本案中，被告西安市人民政府作出涉案行政复议决定超过法定期限，属于程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，依法应当判决确认违法。综上，被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-181号土地行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。被告西安市人民政府作出的市政复决字[2020]8号行政复议决定程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第五款的规定，判决如下：一、确认被告西安市人民政府于2020年5月28日作出的市政复决字[2020]8号行政复议决定违法；二、驳回原告西安老董干鲜野菜开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告西安市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长   孙青青    审  判  员   王得志 人民陪审员   张  艳 二〇二〇年十二月七日 书  记  员   鬲  博           附法律条文：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条  行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。2.《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条 人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。 1