福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽02行终114号 上诉人（一审原告）福建厦门经贸集团有限公司，住所地厦门市思明区龙山中路8号101室。 法定代表人林杰，总经理。 委托代理人黄芬嫘，福建冠德律师事务所律师。 委托代理人沈逸琛，福建冠德律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）厦门市思明区城市管理局（原名称为厦门市思明区城市管理行政执法局），住所地福建省厦门市思明区湖滨四里69号之一。 法定代表人曹**宏，局长。 委托代理人郑作先。 委托代理人卢耿贤，福建开元大同律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）厦门市思明区人民政府，住所地福建省厦门市思明区民政路33号。 法定代表人夏长文，区长。 委托代理人刘洋。 委托代理人廖山海，福建联合信实律师事务所律师。 一审第三人厦门市自然资源和规划局直属分局（原名称为厦门市规划委员会直属规划分局），住所地福建省厦门市湖里区江头北路71号。 负责人王丰，局长。 委托代理人谢聪教。 委托代理人叶剑锋，福建天衡联合律师事务所律师。 上诉人福建厦门经贸集团有限公司（下称厦门经贸集团）诉被上诉人厦门市思明区城市管理局（下称思明区城管局）行政处罚，被上诉人厦门市思明区人民政府（下称思明区政府）行政复议一案，不服厦门市集美区人民法院（2018）闽0211行初151号行政判决，向本院提起上诉。因厦门经贸集团起诉厦门市自然资源和规划局直属分局（下称市资源规划局直属分局）规划管理行政认定一案，本案因需等待该案的审理结果而中止审理，现因中止审理的原因已经消除而恢复审理。本案现已审理终结。 一审判决查明，2017年2月起，厦门经贸集团公司在思明区××内搭建建（构）筑物（以下简称案涉六处建设）：1.在综合楼的北侧外墙上设置钢架结构的楼梯，楼梯高度23米，水平投影面积为21平方米；2.对综合楼的立面墙进行改造，更换立面墙的瓷砖；3.在综合楼的西侧原有水泵房旁搭建一处钢架结构的建（构）筑物，面积为73.6平方米；4.在综合楼一楼的楼梯间内增设2堵墙体，总长7.4米，拆除1堵砖墙，拆除墙体长2.9米；5.在综合楼二楼增设了10堵砖墙，总长为34.4米；拆除19堵砖墙，总长25.7米；增设9个砖墙体结构的卫生间，每间卫生间的面积为3.75平方米；综合楼3至7层增设、拆除的墙体，增设的卫生间与二楼格局一致；6.龙山中路8号楼原是二层半的框架结构的建筑物，该公司继续建设框架结构建筑物，新建设第三层建筑物面积为600平方米，第四层建筑面积为1540平方米；第五层建筑面积为200平方米；总建筑面积为2340平方米。 2017年4月19日，市资源规划局直属分局向厦门经贸集团作出《厦门市规划委员会直属规划分局关于厦门龙山XX文创园项目涉嫌纠纷的函》，载明：“根据你司办理该项目规划意见函时提供的承诺函，你司承诺‘若因九户原因引起纠纷，我司愿承担一切责任及法律后果’。现该项目涉嫌纠纷，请你司尽快与该项目南侧宗地内的相关权属人沟通协商，以解决纠纷，并将协调处理情况及时反馈我分局。”2017年4月24日，市资源规划局直属分局向厦门市城市管理行政执法局执法督察处作出厦规直法函[2017]20号《关于涉嫌违法建设的函》，载明：“位于厦门龙山XX文创园未经规划审批，擅自对用地南侧1#楼（综合楼）进行立面改造，并在该楼北侧增加楼梯（详见附件），涉嫌存在违法建设行为，根据《厦门市城乡规划条例》、《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》，请贵处依法查处。并请将查处情况反馈我分局。”2017年5月3日至2017年8月31日，思明区城管局先后向厦门经贸集团发出四份《行政执法通知书》，告知厦门经贸集团在XX文创园内建设施工时存在未办理相关规划审批、在龙山文创园内存在违法建设、在龙山南路101号-121号存在拆墙及增设墙体现象、未取得建设工程规划许可证进行立面墙改造等问题，现场查无手续，要求厦门经贸集团携带相关审批资料接受询问。2017年6月29日，思明区城管局对龙山XX文创园进行现场勘验并制作现场勘验笔录。思明区城管局于2017年6月29日和2017年9月28日两次对厦门经贸集团的委托代理人张克超制作询问笔录，于2017年7月6日对厦门市思明区嘉莲街道办事处工作人员叶颖制作询问笔录。2017年8月18日，市资源规划局直属分局向厦门市城市管理行政执法局执法督察处作出厦规直法函[2017]42号《厦门市规划委员会直属规划分局关于厦门龙山XX文创园项目涉嫌违法建设的函》，载明：“位于龙山南路与龙昌路交叉口东北侧的厦门龙山XX文创园未经规划审批，擅自对用地南侧1#综合楼进行外立面改造，并在该楼北侧增加楼梯等，涉嫌存在违法建设行为。……请贵局进一步查处，并请将查处情况及时反馈我分局。”2017年9月28日，厦门经贸集团对思明区城管局所属的嘉莲执法中队作出《福厦经贸集团关于龙山XX文创园建设中遇到问题的报告》，就其案涉建设行为及相关情况提出陈述和申辩意见，请该中队帮助妥善处理投诉问题，并提交相关材料。2017年12月19日，思明区城管局对厦门经贸集团案涉六处建设行为予以立案。2017年12月28日，思明区城管局作出厦思城执提函字〔2017〕29号《关于提请认定厦门市集美区龙山XX文创园内建设行为的函》，向市资源规划局直属分局就案涉六处建设是否取得规划许可及是否属严重影响城市规划的行为提请认定。2018年1月11日，市资源规划局直属分局作出厦规执函〔2018〕3号《关于龙山XX文创园内建设行为的复函》，认为案涉六处建设在其审批系统中，未查到办理过任何规划审批手续。 思明区城管局于2018年1月23日就厦门经贸集团的案涉建设行为经过调查询问、勘验等程序后形成《案件调查报告》，并于当日对厦门经贸集团作出厦思城执拆告〔2018〕0005号《告知书》，告知拟对其作出责令拆除违法建设决定的事实、理由和依据，并于2018年1月25日将该告知书送达厦门经贸集团。2018年2月7日，思明区城管局作出厦思城执拆〔2018〕0007号《责令拆除违法建设决定书》（下称《2018-7号拆除决定》），并于2018年2月9日送达厦门经贸集团。厦门经贸集团不服，在法定期限内向思明区政府申请行政复议。思明区政府于2018年4月10日受理行政复议申请，于2018年4月11日作出《行政复议答复通知书》，并于2018年4月17日送达思明区城管局。2018年4月25日，思明区城管局向思明区政府提交行政复议答辩状，同时提交其作出案涉决定的证据、依据等材料。思明区政府于2018年6月6日作出厦思政行复延〔2018〕1号《延期审理通知书》，分别于2018年6月7日和6月8日送达思明区城管局和厦门经贸集团。2018年6月29日，思明区城管局作出厦思政行复〔2018〕4号《行政复议决定》（下称《2018-4号行政复议决定》），维持《2018-7号拆除决定》，并分别于2018年7月3日、4日送达厦门经贸集团和思明区城管局。在本案审理过程中，思明区政府确认其在复议过程中有收到厦门经贸集团提出的听证申请，但认为此案案情不复杂，双方当事人争议的主要是法律适用问题，无听证之必要，故未组织听证。 一审另查明，2013年11月15日，厦门市文化改革发展工作领导小组办公室对厦门经贸集团作出厦文发办〔2013〕11号《厦门市文化改革发展工作领导小组办公室关于同意厦门龙山XX文创园项目立项的函》，同意厦门经贸集团提出的拟利用龙山库区（龙山南路101-121号和龙山中路8号）总建筑面积约41388平方米（总占地面积为14915平方米）的旧厂房，改造为“厦门龙山XX文创园”的项目立项，同时载明：“项目建设过程中，有关规划、消防和结构安全等方面的事项，你司及时向相关行政主管部门报批或报备；涉及前置审批的事项，应先取得相关行政主管部门的批准后实施”。2014年10月8日，厦门经贸集团作出福厦经贸文【2014】28号《关于文创园办理备案的请示》，向厦门市规划委员会申请对其“厦门龙山XX文创园”项目给予备案。2014年12月22日，厦门市规划委员会印发厦门市建筑景观艺术委员会办公室〔2014〕18号《会议纪要》，针对“厦门龙山XX文创园”的审查意见载明：“B-类白楼与红楼要有些呼应；手法不够纯粹；南侧沿龙山南路立面应整体一齐考虑，若不能征得全部业主同意，则不同意做改造；修改后建设处把关。”2015年2月6日，厦门经贸集团向厦门市规划委员会提交《承诺函》，载明：“我公司的‘龙山XX文创园’项目方案已报送贵委审批，由于与九户无法达成外立面墙改造装修的协议，我公司同意放弃原设计方案保持原状不变，并承诺如下：一、保证1#楼整体外轮廓与立面保持现状不变，只在北面与2#楼之间因功能需要做个连廊及增设电梯，其余不变。……三、若因九户原因引起纠纷，我司愿承担一切责任及法律后果。”厦门经贸集团报送规划部门审核的“厦门龙山XX文创园”设计图中的黑白总平面图中下方的“1#楼设计师俱乐部”区域在图样中标记阴影，右下方载明：“阴影部分为原龙山南路综合楼及9户住宅不包含在此次报批改造项目中”。本案各方当事人当庭确认该总平面图中的1#楼即为《2018-7号拆除决定》中所载明的综合楼。2015年2月26日，市资源规划局直属分局对厦门经贸集团作出直属规划分局【2015】7号《关于厦门龙山XX文创园的函》，载明：“经审查，根据厦文发办[2013]11号、厦府办[2014]171号及厦文产[2009]3号，厦门龙山XX文创园项目符合文创园区改造规划要求，应按我局审核的立面效果图实施。请你司抓紧联系建设、消防等相关部门办理后续手续，待项目改造建设竣工后，再向我局报备。此函不作为审核用地及办理产权证的依据”。 一审再查明，1994年9月7日，厦门市城市规划管理局对福建省土畜产厦门进出口公司作出厦规建【1994】144号《关于兔毛加工车间方案设计的批复》，并于1995年4月17日作出工程许可证编号为×××32的《建设工程规划许可证》，许可福建省土畜产厦门进出口公司在龙山工业区内建设15560平方米的兔毛加工车间，建设项目名称为兔毛加工车间，建筑层数六层，用地四至为：东至小区路，南至外贸包装厂，西至小区路，北至郊区机械厂，建筑功能划分为：一层至六层兔毛加工车间。该《建设工程规划许可证》所附“遵守事项：”中载明：“……二、凡未取得本证或不按本证规定进行建设，均属违法建设。三、未经发证机关许可，本证的各项规定均不得随意变更。……五、本证自核发证之日起，必须在六个月内，按规定进行建设，逾期本证自行失效。”因产权划转，福建省土畜产厦门进出口公司位于龙山南路等案涉建筑物的产权已划转至厦门经贸集团名下。 2014年11月12日，厦门市人民政府办公厅印发厦府办〔2014〕171号《厦门市湖里老工业厂房文创园区改造建设审核审批意见的通知》，载明：“经市政府同意，现将《厦门市湖里老工业厂房文创园区项目改造建设审核审批意见》印发给你们，请遵照执行。”《厦门市湖里老工业厂房文创园区项目改造建设审核审批意见》在“1、申报条件和审核、审批原则”部分规定：“……（2）在不改变规划指标和土地使用年限的前提下，利用现有建筑进行内部空间及外观改造。一般不得增加建筑占地面积、改变建筑高度，但可根据实际功能需要进行内部空间分隔；（3）可增加不超过原产权面积12%的建筑面积用于增设电梯、通道性连廊、消防通道、消防楼梯及景观提升等相关配套设施的改造，且新增建筑面积部分不办理规划‘一书两证’、不办理产权；……”，在“2、审核、审批流程”部分规定：“（1）企业申报改造的项目，需提交项目申请报告和项目改造建设设计方案，项目改造建设设计方案中需列明各使用区域的功能、业态。……（2）规划部门根据领导小组会审纪要、办公室立项批复及建筑改造设计方案图对企业申报改造项目进行审核，并出具审核意见书……”。 本案在审理过程中，厦门经贸集团对于思明区城管局在《2018-7号拆除决定》中载明的其在思明区××内实施六处建设行为之事实未提出异议。各方当事人的争议焦点为：一、案涉六处建设是否业经规划主管部门的许可或审核同意，相关建设行为与规划部门审核的立面效果图是否一致，是否违反规划部门的相关许可或审核意见；二、思明区城管局作出的《2018-7号拆除决定》有无事实和法律依据；三、思明区政府《2018-4号行政复议决定》有无事实和法律依据，程序是否合法。 一审法院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项规定，城市管理行政执法部门行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；第六条第一款规定，区城市管理行政执法部门依据本规定管辖本行政区域内的城市管理违法案件。思明区城管局对其辖区内违反城市规划管理行为具有行政处罚权。 关于厦门经贸集团在案涉综合楼外墙设置钢架楼梯、更换立面瓷砖、综合楼西侧搭建钢架结构建（构）筑物、增设及拆除综合楼内墙体、增设卫生间的行为（《2018-7号拆除决定》所查处的第一至五项）是否属于违反规划许可的建设行为问题。首先，厦门经贸集团实施上述案涉建设行为应经相关规划主管部门许可或审核同意。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《厦门市城乡规划条例》第二条规定：“本市行政区域全部为规划区。本市城乡规划的制定、实施和相关城乡建设活动，应当遵守本条例。”《湖里老工业厂房文创园改造建设审核审批意见的通知》（厦府办〔2014〕171号）中所涉及的《厦门市湖里老工业厂房文创园区项目改造建设审核审批意见》在“2、审核、审批流程”部分规定：“（1）企业申报改造的项目，需提交项目申请报告和项目改造建设设计方案，项目改造建设设计方案中需列明各使用区域的功能、业态。……（2）规划部门根据领导小组会审纪要、办公室立项批复及建筑改造设计方案图对企业申报改造项目进行审核，并出具审核意见书……”。厦门市文化改革发展工作领导小组办公室对厦门经贸集团作出的《厦门市文化改革发展工作领导小组办公室关于同意厦门龙山XX文创园项目立项的函》（厦文发办〔2013〕11号）亦明确载明：“项目建设过程中，有关规划、消防和结构安全等方面的事项，你司及时向相关行政主管部门报批或报备；涉及前置审批的事项，应先取得相关行政主管部门的批准后实施。”根据前述法律法规和相关规范性文件规定，厦门经贸集团在龙山XX文创园内实施《2018-7号拆除决定》所查处的六处建设行为，应当取得相关城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证或出具的审核意见书。厦门经贸集团提出案涉六处建设行为属于厦门市“三旧改造”项目，无需相关规划部门许可、审核之主张，系对前述法律法规和规范性文件的错误理解和认识，亦与其客观上向厦门市规划委员会等相关规划主管部门报送“龙山XX文创园”项目设计方案等相关申请材料之事实不符，故厦门经贸集团的上述主张缺乏法律依据，不予采纳。 其次，厦门经贸集团向相关规划主管部门报送的“龙山XX文创园”项目设计方案已明确此次报批改造项目不包含案涉的1#综合楼及9户住宅。厦门经贸集团在向厦门市规划委员会出具的《承诺函》中已明确载明：“由于与九户无法达成外立面墙改造装修的协议，我公司同意放弃原设计方案保持原状不变，并承诺如下：一、保证1#楼整体外轮廓与立面保持现状不变……”。厦门经贸集团报送相关规划主管部门审核的厦门龙山XX文创园设计图中的黑白总平面图中下方的“1#楼设计师俱乐部”区域在图样中标记阴影，右下方载明：“阴影部分为原龙山南路综合楼及9户住宅不包含在此次报批改造项目中”，且各方当事人在本案庭审过程中确认该总平面图中的1#楼即为《2018-7号拆除决定》中所载明的综合楼。因此，厦门经贸集团向相关规划主管部门的此次报批改造项目并不包含案涉的龙山南路1#综合楼及9户住宅。厦门经贸集团在本案中提出其向规划主管部门报送的总平面图右下方的《建筑分栋分层新增面积表》包含1#综合楼的相关新增项目，对综合楼的改造在此次报批改造项目范围内之意见，与该总平面图的前述相关文字标注及厦门经贸集团提交的《承诺函》的内容相矛盾，该主张不予采纳。 再次，厦门经贸集团对“厦门龙山XX文创园”项目中1#综合楼的改造建设行为未取得相关规划主管部门的许可或审核同意。市资源规划局直属分局在本案中对厦门经贸集团作出《关于厦门龙山XX文创园的函》（直属规划分局【2015】7号），载明：“厦门龙山XX文创园项目符合文创园改造规划要求，应按我局审核的立面效果图实施。”根据厦门经贸集团和市资源规划局直属分局提供的龙山文创园总平面图、市资源规划局直属分局提供的龙山文创园立面效果图、《厦门市建设景观艺术委员会办公室会议纪要》、《承诺函》等在案证据，1#综合楼在立面效果图中被虚化，应保持原状不变，即厦门经贸集团对案涉1#综合楼的改造建设行为并未得到市资源规划局直属分局的审核同意。根据在案证据，厦门经贸集团对案涉1#综合楼的改造建设行为亦未得到其他规划主管部门的许可或审核同意，故思明区城管局在本案中认定厦门经贸集团对1#综合楼的改造建设行为属于违反规划许可的建设行为，定性准确。厦门经贸集团主张其案涉建设行为已按厦门市“三旧改造”相关文件的规定，履行项目规划审批程序之意见，与客观事实不符，该主张不予采纳。 关于厦门经贸集团对龙山中路8号楼实施加建行为（《2018-7号拆除决定》所查处的第六项）是否属于违反规划许可的建设行为问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”《厦门市城乡规划条例》第四十二条第一款规定：“建设单位或者个人需要变更建设工程规划许可进行建设的，应当报经原发证机关批准后，方可实施。变更的内容涉及利害关系人合法权益的，市城乡规划主管部门应当采取听证等形式听取利害关系人意见。”根据前述规定，建设单位或者个人需要变更建设工程规划许可进行建设的，应当报经原许可机关批准后方可实施。本案中，厦门市城市规划管理局于1995年4月17日颁发《建设工程规划许可证》（工程许或证编号×××32），准许福建省土畜产厦门进出口公司在龙山工业区内建设兔毛加工车间（现为龙山中路8号楼），建筑层数为六层，建筑功能划分为一层至六层兔毛加工车间，但福建省土畜产厦门进出口公司仅在该址上建设两层半建筑物，后厦门经贸集团因厦门龙山XX文创园项目于2017年2月起继续建设第三、四、五层建筑物。根据在案证据，案涉《建设工程规划许可证》所核准的建筑功能为兔毛加工车间，建设单位为福建省土畜产厦门进出口公司，而厦门经贸集团加建8号楼行为系因文创园项目，加建行为的建设单位和建筑功能与案涉《建设工程规划许可证》所载明的许可内容明显不同，应属于需变更建设工程规划许可之情形，但厦门经贸集团在实施加建行为之前并未报原发证机关或相关规划主管部门批准，故厦门经贸集团对8号楼实施的加建行为不具有合法性，应属于违反规划许可的建设行为。 关于复议程序的合法性问题。首先，关于厦门经贸集团提出的思明区××区城管局提交的行政复议答辩状及相关证据材料送达的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款的规定“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝”，厦门经贸集团在复议阶段可以查阅思明区城管局提交的行政复议答辩状及相关证据材料，但该法并未规定复议机关应将被申请人提出的书面答复及相关证据、依据材料送达申请人，故思明区政府在本案中未将思明区城管局提交的行政复议答辩状及相关证据材料送达厦门经贸集团，未违反《中华人民共和国行政复议法》的相关程序性规定。其次，关于厦门经贸集团提出的思明区政府在复议程序中未组织听证，也未对其听证申请进行任何回应问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”，行政复议原则上采取书面审查的办法，对于重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理，但并非必须听证。本案中，厦门经贸集团在行政复议程序中虽提出听证申请，但思明区政府认为无听证必要，未采取听证方式进行审理，未违反前述法律法规的程序性规定。但需要指出的是，思明区政府对厦门经贸集团提出的听证申请，在复议程序及案涉行政复议决定中均未予回应，亦未告知或说明不予听证的原因，未严格遵循《中华人民共和国行政复议法》第四条规定的公开原则。此外，思明区政府向法院提交的证据材料中亦未包括厦门经贸集团向其提交的听证申请及行政复议申请，不能完整地体现整个行政复议过程，对该两处瑕疵，予以指正，思明区政府应在今后的行政复议工作中加以改进。综上，思明区政府于2018年4月10日受理厦门经贸集团行政复议申请，于2018年4月11日作出《行政复议答复通知书》并于2018年4月17日送达思明区城管局，于2018年6月6日作出《延期审理通知书》并分别于2018年6月7日和6月8日送达双方当事人，于2018年6月29日作出《2018-4号行政复议决定》，并分别于2018年7月3日和7月4日送达双方当事人，程序合法。 综上，思明区城管局对厦门经贸集团的案涉建设行为，履行了调查询问、勘验、告知、审批等法定程序后，作出《2018-7号拆除决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。思明区政府作出的《2018-4号行政复议决定》，处理结果正确，程序合法。厦门经贸集团诉请撤销《2018-7号拆除决定》及《2018-4号行政复议决定》，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回厦门经贸集团的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由厦门经贸集团负担。 上诉人厦门经贸集团不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持上诉人于一审的诉讼请求。理由：一、一审判决在关键事实的认定上存在错误。厦门经贸集团向立项审批部门报送的“三旧改造”的立项申请文件以及立项审批部门的审批文件中，原龙山南路综合楼（即1#楼）包含在核准改造范围内；上诉人报送给市资源规划局直属分局的方案设计总平面图中，也清楚记载了对综合楼实施改造的具体部位和具体内容；上诉人报送给厦门市建设局的“三旧改造”项目报建表中，案涉综合楼属于改造范围。一审判决认定“原龙山南路综合楼（即1#楼）不在案涉三旧改造项目的范围之内”的事实认定错误。二、一审判决法律适用错误。案涉项目属于“三旧改造”项目，有其特殊性。《厦门市人民政府办公厅关于印发厦门市湖里老工业厂房文创园区改造建设审核审批意见的通知》，对改造过程中可以根据需要进行内部空间分隔、外观改造，可以增加适当的建筑面积用于增设电梯、消防通道、消防楼梯及景观提升等配套设施的改造。一审判决认为“三旧改造”项目必须按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定报规划主管部门许可或审批，实质否认了上述厦门市人民政府的文件的合法性，是错误的。三、一审判决程序违法。思明区城管局在法院指定的举证期限内，未能提供其作出案涉行政决定的证据，能证明其行政决定合法的关键证据都来源于市资源规划局直属分局在首次庭审后补充提交的证据，可见，思明区城管局无法证明其主张，一审法院忽视思明区城管局举证不能的事实。思明区城管局作出的行政处罚决定亦超过法定30日的处理期限，违法。四、上诉人的建设未达到必须拆除的情形，且不影响城市规划，可以采取其他改正措施，以减轻国有资产的损失。 被上诉人思明区城管局答辩称，一、思明区城管局认定厦门经贸集团违法建设的事实清楚，证据确凿。根据现有证据足以认定，2017年2月份起，上诉人未经相关行政主管部门批准，在厦门市思明区××内搭建建（构）筑物共六处，上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于无法改正，可以拆除的违法建设。二、上诉人对法律法规和规范性文件理解错误，其提出“综合楼（1＃楼）属于“三旧改造”项目，无须报规划部门许可或者审批；8号楼的续建行为无须报规划部门审批”的上诉理由，没有事实和法律依据。根据法律法规及厦门市人民政府等文件规定，上诉人在龙山XX文创园所实施的六处建设行为即使属于“三旧改造”项目，也应当取得相关城乡规划主管部门核发的许可证或者审核意见书，且上诉人客观上也向厦门市规划委员会等相关规划主管部门报送“龙山XX文创园”项目设计方案等申请材料。上诉人的意见与其行为不相符；因为上诉人与9户住宅无法达成外立面墙改造装修的协议，其提交的《承诺函》已经明确放弃原设计方案保持现状不变，且其提交的总平面图中备注“阴影部分为原龙山南路综合楼及9户住宅不包含在此次报批改造项目中”；对于龙山中路8号楼因文创园项目实施的加建行为，已经不属于原规划许可核准的建筑功能“兔毛加工车间”，上诉人的加建行为属于变更规划，且没有报经批准。三、上诉人主张思明区城管局逾期提交证据，市资源规划局直属分局庭审补充证据，没有事实和法律依据。思明区城管局并未逾期提交证据，且所提交的证据足以证实上诉人存在的六处建设行为未经相关行政主管部门批准的事实。市资源规划局直属分局根据法庭的要求，补充提交的证据应属于人民法院依法主动调查取证的范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院予以驳回其上诉请求，维持原判。 被上诉人思明区政府答辩称，上诉人厦门经贸集团在厦门市思明区××楼××号楼的六处建设行为未经相关规划主管部门的规划许可或审批。思明区城管局依法进行调查处理并作出《2018-7号拆除决定》，思明区政府作出《2018-4号行政复议决定》并无不当。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《厦门市城乡规划条例》、厦门市的有关规定，思明区城管局对厦门经贸集团案涉违建行为作出行政处罚，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉人厦门经贸集团的上诉。 一审第三人市资源规划局直属分局述称，厦门经贸集团案涉六处建设行为未经规划许可审批的事实清楚。厦门经贸集团主张其建设行为无须审批系对城乡规划法、厦门市人民政府相关文件的误读。上诉人在行政程序中已经明确了案涉综合楼及9户住宅不在报批改造项目中，也承诺对综合楼保存现状不变，但其对综合楼的建设行为已明显改变了综合楼的原有状况；龙山中路8号楼原建筑功能为兔毛加工车间，原核发的《建设工程规划许可证》已失效，上诉人的加建行为未经批准。上诉人未按照规划要求进行申报改造项目的备案及相关手续，也未申请提出对兔毛加工车间的建筑功能的变更申请，擅自改造的六处建设行为违法。请求二审法院驳回上诉人的上诉。 各方当事人向一审法院提交的证据均随案移送本院。 二审中，上诉人厦门经贸集团补充提交现场照片(4张），用于证明厦门经贸集团对综合楼外立面的改造系以涂料替代瓷砖，更具安全性，且对综合楼的整体没有影响，无需拆除。思明区城管局、思明区政府、市资源规划局对上述现场照片的真实性没有异议，可以作为本案的证据采用。 本院根据本案证据所认定的事实与一审判决认定的事实基本一致。二审审理查明，一审判决认定的“3.在综合楼的西侧原有水泵房旁搭建……”，应为“3.在综合楼的东侧原有水泵房旁搭建……”，本院对该事实予以更正。 本院认为，在案证据可以证明，思明区城管局根据投诉，对上诉人案涉综合楼存在的建设行为以及8号楼的加建行为进行查处，对现场进行勘验并制作笔录、对相关人员进行调查询问、收集相应的书证等材料后，向主管部门发出提请认定函，在市资源规划局直属分局出具的协助认定意见后，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，作出案涉《2018-7号拆除决定》，事实清楚，法律适用正确。上诉人厦门经贸集团上诉主张其案涉六处建设行为系合法建设，不需要进行规划审批的意见，不能成立。 思明区政府受理厦门经贸集团的行政复议申请，作出《2018-4号行政复议决定》，并依法送达各方当事人，并无不当。 上诉人于二审中提及的思明区城管局作出的《2018-7号拆除决定》超过30日期限的问题。在案证据证实，思明区城管局对本案的立案时间为2017年12月19日，作出《2018-7号拆除决定》的时间为2018年2月7日。期间扣除提请规划主管部门认定并复函的10日期间，思明区城管局作出的《2018-7号决定书》超过法定30日期限，且没有提交延长期限的证据，是属超期作出。鉴于本案厦门经贸集团存在的违建行为客观存在，思明区城管局超期作出行政决定，程序上存在一定的瑕疵，但该瑕疵并不影响其对厦门经贸集团存在违建行为的实质认定，本院对思明区××期作出决定的问题提出指正，思明区城管局应在今后工作中加强程序意识，避免本案类似问题产生，依法、高效办理案件。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人厦门经贸集团的上诉理由，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案案件受理费人民币50元，由厦门经贸集团负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 （林琼弘） 审 判 员 （龙 辉） 审 判 员 （宋希凡） 二〇二〇年十二月二十八日 代书记员（ 陈 靓 ） 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；