辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1002号上诉人（一审原告）：林月虹，女，1938年5月5日出生，汉族，住辽宁省大连市西岗区。委托诉讼代理人：林晖，林月虹之子。被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区人民政府，住所地辽宁省大连市甘井子区明珠广场1号。法定代表人：高云鹏，该区政府区长。委托诉讼代理人：崔健，该区司法局工作人员。委托诉讼代理人：金辉，辽宁长城律师事务所律师。林月虹因诉大连市甘井子区人民政府（以下简称甘井子区政府）行政复议决定一案，不服辽宁省大连市中级人民法院（2019）辽02行初433号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年11月26日组织各方当事人进行了询问。上诉人林月虹的委托诉讼代理人林晖，被上诉人甘井子区政府的委托诉讼代理人崔健、金辉到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2019年2月19日，林月虹向甘井子区政府提出行政复议申请，认为革镇堡街道办事处对其位于大连市××宝绿色精品××号房屋实施强制拆除的行为违法，请求甘井子区政府予以纠正，并责令革镇堡街道办事处按照市场公允价格予以合理合法的赔偿。2019年2月26日，甘井子区政府对革镇堡街道办事处作出《行政复议答复通知书》。2019年3月6日，革镇堡街道办事处作出《行政复议答复书》。2019年3月29日，甘井子区政府以林月虹没有证据证明其所述强制拆除行为系革镇堡街道办事处实施，革镇堡街道办事处亦明确其非拆除行为的实施主体为由，认为林月虹的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，对林月虹作出甘政行复决字[2019]5号《驳回行政复议申请决定书》，驳回林月虹的行政复议申请。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“行政相对人”，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为直接指向并影响其权益的个人或者组织。所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，因此，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。而行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或者法律上的利益，是判断是否存在公法上利害关系的重要标准。行政复议和行政诉讼是解决行政争议的两种权利救济途径，上述对于行政诉讼原告资格的判断标准，同样适用于行政复议领域，否则将有悖于司法最终原则。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”据此可知，行政复议申请人针对复议机关作出的行政复议决定是否有权起诉，取决于其对该行政复议决定所涉及的原行政行为是否有权提起诉讼，以及该行政复议决定本身是否对其权利义务产生实际影响。本案中，原告自述其系响应政府号召投资，案涉房屋是已经建好的，这即是说，其并非案涉房屋的建设者。而在认定和拆除违法建设的行政法律关系中，行政机关履行职责维护的是城乡规划、土地管理等领域的公共秩序，其拆除行为影响的是违法建设的建设者或者所有权人等物权主体的合法权益，至于违法建设的建设者或者所有权人等物权主体与其他债权人之间的民事法律关系，并不属于行政机关拆除违法建设所依法应予保护或者考量的利益范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定，“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。”本案中，现无证据证明原告系案涉房屋的建设者或者所有权人等物权主体，故即便按照原告所述，案涉拆除行为系革镇堡街道办事处所实施，原告也与该拆除行为之间不具有利害关系，从而没有资格对此申请行政复议或者提起诉讼。此外，被告的行政复议处理结果没有额外的对原告的权利义务产生实际影响。综上所述，原告不具有对案涉行政复议决定提起本案诉讼的原告资格，其起诉不符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定，“当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：(一)律师、基层法律服务工作者；(二)当事人的近亲属或者工作人员；(三)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”根据原告提供的《授权委托书》，其受委托人为崔晓东，原告称与崔晓东系朋友关系，其未能提供原告所在社区推荐同意崔晓东作为原告的诉讼代理人的相关证据且无委托权限，故依前述法律规定，崔晓东不具有代理原告参加本案诉讼的资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回林月虹的起诉。林月虹已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。林月虹上诉称：请求撤销一审裁定，撤销复议决定，依法判定大连市甘井子区革镇堡街道办事处强制拆迁行政行为违法，并按市场公允价赔偿由此造成的一切损失。事实与理由：1、一审裁定违反法定程序。2、一审裁定认定事实错误，适用法律错误。一审法院无证据证明上诉人的看护房所有权属于建设者或者他人，裁定上诉人与该拆除行为之间不具有利害关系，没有资格对此提出行政复议或者提起诉讼无法律依据。3、强拆上诉人看护房另有目的。村、街道多次安排测量公司对上诉人的房屋进行测量，计划用于商业开发。4、选择性执法。革镇堡街道强拆上诉人的看护房后，停水停电，使上诉人不能复耕进行农业生产，还多次通知催促上诉人要收回承包期内的土地，与中央精神相违悖。5、革镇堡街道强制执行行为违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十三条，应当被确认违法。综上，一审裁定认定事实错误，适用法律依据错误，请求二审法院撤销一审裁定，支持上诉人的上诉请求。甘井子区政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律得当。1、上诉人的主体资格不适格。上诉人并非案涉房屋的建设者和物权所有人，其与案涉房屋拆除行为之间不具有利害关系，不具有行政主体资格，无资格就此次拆除行为提出行政复议或者提起诉讼。2、被上诉人依职权作出的驳回行政复议申请决定符合法定程序。3、被上诉人作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确，被申请人的主体资格不适格。本案中，上诉人未能提供证据证明拆除行为是革镇堡街道办事处实施，而革镇堡街道办事处也明确表示其并非拆除行为的实施主体。所以上诉人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的法律规定。因此，被上诉人作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院依法裁定驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，上诉人提起本诉起诉状中载明的诉讼请求是：请求撤销被上诉人作出的《驳回行政复议申请决定书》，重新依法公正认定被申请人强制拆迁行为程序违法的行政决定。根据上诉人的诉讼请求，本案的审查客体是被诉行政复议决定，争议焦点是被诉复议决定是否符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第十条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；”第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，甘井子区政府受理上诉人的复议申请后，向被申请人革镇堡街道办事处作出《行政复议答复通知书》，革镇堡街道办事处答复称：革镇堡街道办事处不是拆除行为的主体，申请人要求革镇堡街道办事处承担责任没有事实根据。即革镇堡街道办事处并不认可其是所申请复议行为的实施主体。从本案证据来看，虽然上诉人提交了与革镇堡街道办事处工作人员的对话资料，但该证据一是只表明案涉房屋是违法违规建筑，按国家规定可以拆除；二是并未体现强制拆除行为的责任主体是革镇堡街道办事处。因此，从现有证据来看，尚不能确定上诉人申请复议的强制拆除行为的责任主体是革镇堡街道办事处。在此情况下，甘井子区政府以上诉人没有证据证明其所诉强制拆除行为系革镇堡街道办事处实施，革镇堡街道办事处亦明确其非拆除行为的实施主体为由，认为上诉人的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，对上诉人作出《驳回行政复议申请决定书》驳回上诉人的行政复议申请符合法律法规规定，被诉复议决定程序亦无不当之处。对上诉人的上诉请求，本院不予支持。关于上诉人提出的有关强制拆除行为的实体问题，因本案被诉《驳回行政复议申请决定书》认为上诉人的行政复议申请不符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的受理条件而驳回其复议申请，系从程序上驳回上诉人的复议申请，并未涉及实体问题。因此，上诉人提出的有关强制拆除行为的实体问题并不属于本案审查范围，本院不予审查。综上，一审裁定并无不当，应予维持。上诉人的上诉主张不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年十二月二十三日法官助理张廓书记员赵晓迪