江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏行终1441号 上诉人(原审原告)蒋继兰，女，汉族，住徐州市贾汪区。 被上诉人(原审被告)徐州市贾汪区人民政府，住所地徐州市贾汪区贾汪前委路18号。 法定代表人杨明，该区区长。 上诉人蒋继兰因诉徐州市贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）强拆行为违法并赔偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2019）苏03行初407号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审法院认定，2018年4月24日，贾汪区政府发布贾房征[2018]2号《房屋征收决定》，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）、《省政府关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题规定的通知》（苏政发[2011]91号、《贾汪区国有土地上房屋征收与补偿办法》（贾政法[2018]29号），参照《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》等有关规定，决定对权台村片区房屋征收项目实施房屋征收。征收部门为贾汪区城市房屋征收办公室(以下简称贾汪区城市房屋征收办)，征收实施单位为贾汪区潘安湖街道办事处。蒋继兰（又名蒋计兰）持有（1998）0108443国有土地使用权证，证载用地面积为185.9平方米；另其持有吴权台1字第742号房屋所有权证，证载建筑面积为65和32.5平方米，对应征收编号为3-13。经征收单位摸底调查，房屋建筑面积为146.7平方米。该房屋均在征收范围内，均有房屋征收补偿预评估报告单、装修及附属物评估分户报告单和摸底调查单。2018年11月21日，蒋继兰所主张的房屋被强制拆除。贾汪区政府与征收部门贾汪区城市房屋征收办、征收实施单位贾汪区潘安湖街道办事处均否认对涉案房屋实施或组织实施了拆除行为。现蒋继兰认为贾汪区政府强行拆除其房屋行为违法并造成房屋室物品损失（附物品损失清单），遂提起本案诉讼。请求：一、确认贾汪区政府对蒋继兰房屋实施的拆除行为违法;二、判令贾汪区政府将蒋继兰房屋恢复原状，并赔偿因此对蒋继兰造成的物品损失以及因房屋损毁临时安置蒋继兰及其家属的费用（详见物品损失清单）;三、本案的诉讼费用由贾汪区政府承担。因蒋继兰诉请恢复房屋现状不具有现实可行性，经原审法院释明，蒋继兰变更房屋恢复原状的诉请为货币赔偿。 原审法院认为： 一、蒋继兰起诉符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法规定向人民法院提起诉讼。”第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的…”第二十五条第一款、第二款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案中，蒋继兰持有国有土地使用权证、房屋所有权证，征收编号为3-13，蒋继兰系涉案房屋所有权人，诉讼主体适格，且其起诉未超过六个月的起诉期限，符合法律规定。 二、贾汪区政府应为本案适格被告。根据《征补条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案中，贾汪区政府发布贾房征[2018]2号《房屋征收决定》，被拆除的涉案房屋位于该《房屋征收决定》确定的征收范围内，贾汪区政府是房屋征收与补偿的责任主体，其在房屋征收活动中处于支配者的地位，因此在举证责任负担上应承担更大的责任。本案中，涉及强制拆除蒋继兰涉案房屋行为违法的问题，除蒋继兰应对贾汪区政府主体适格承担初步举证责任外，贾汪区政府应围绕原被告主体资格、实施拆除责任主体等问题进行举证。贾汪区政府与征收部门贾汪区城市房屋征收办、征收实施单位贾汪区潘安湖街道办事处均否认对涉案房屋实施或组织实施了拆除行为，贾汪区政府亦未提交有效证据证明系其他行政责任主体实施了涉案房屋的拆除行为，作为征收责任主体亦是拆除涉案房屋行为受益人的贾汪区政府，应推定其为被诉强拆行为的责任主体,故贾汪区政府应为本案适格被告。 三、涉案房屋拆除行为应确认违法。根据《征补条例》第二十七条第一款：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》第五条“征地房屋补偿应当先补偿、后搬迁。……”的规定，无论国有土地上的房屋征收补偿还是集体土地上的房屋征收补偿，均应遵循先补偿、后搬迁的基本原则。本案蒋继兰未签订《房屋征收拆迁补偿协议》，其房屋于2018年11月21日被强制拆除明显违反上述原则性规定及《中华人民共和国行政强制法》的基本程序规定，涉案房屋强制拆除行为应予确认违法。 四、贾汪区政府应履行赔偿职责。本案中，根据蒋继兰诉讼请求及庭审陈述，蒋继兰要求的损失赔偿项目为：房屋及附属物损失、装修损失、安置补助损失及室内物品损失。上述赔偿诉请，均是因权台村片区房屋征收项目实施而强制拆除蒋继兰所主张的房屋所产生。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利…（四）造成财产损害的其他违法行为”之规定，本案贾汪区政府强制拆除蒋继兰房屋的行为违法，理应承担因强拆房屋所造成的财产赔偿责任。对因房屋征收而实施的强制拆迁行为，行政机关在实施强制拆除行为后，应当主动与被拆迁人就赔偿问题进行协商；在就赔偿问题协商不成的情况下，行政机关应该及时、主动作出赔偿决定或补偿决定，履行赔偿职责，保障被拆迁人的征收补偿权益并避免扩大损失，而并非消极、被动等待被拆迁人起诉后由人民法院就赔偿问题进行判决。人民法院作为维护社会公平正义的最后一道防线，不能直接替代行政机关作出应由行政机关先行作出的赔偿决定。本案系因权台村片区房屋征收项目实施而强制拆除蒋继兰房屋，应该先由贾汪区政府就征收强制拆迁行为给蒋继兰造成的房屋及附属物损失、装修损失、安置补助损失及室内物品损失等依法作出合理的赔偿决定。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项、第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项之规定，原审法院判决：一、确认贾汪区政府强制拆除蒋继兰房屋的行为违法;二、责令贾汪区政府于本判决生效之日起三十日内就强制拆除行为给蒋继兰造成的损失作出赔偿决定。案件受理费50元，由贾汪区政府负担。 上诉人蒋继兰上诉称，原审判决程序严重违法，法律适用错误，且超出上诉人诉讼请求范围，应当予以撤销。请求本院撤销原审判决，并将此案交由其他法院进行异地审理。 被上诉人贾汪区政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，原审判决在查证的基础上，推定贾汪区政府为被诉强拆行为的责任主体及为本案适格被告并无不当，原审判决认为贾汪区政府涉案房屋强制拆除行为应予确认违法亦无不当，本院对于原审判决就前述认定所作具体分析予以采纳并不再重复论述。因本案贾汪区政府强制拆除上诉人蒋继兰房屋的行为违法，故该区政府理应根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项等规定承担因强拆房屋所造成财产损害的赔偿责任。本案中，鉴于上诉人在原审期间明确拒绝对案涉房屋进行评估等情形，在现有证据情况下法院尚不具备直接作出确定赔偿判决的条件。考虑到上诉人的实际损失的确存在，为维护其合法权益，原审法院判决责令贾汪区政府于本判决生效之日起三十日内就案涉强制拆除行为给蒋继兰造成的损失作出赔偿决定并无不当。贾汪区政府在作出赔偿决定时应依法对上诉人的具体损失进行认定，并对同地块其他住户可享有的相应待遇予以公平对待。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。蒋继兰的上诉理由和主张不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由蒋继兰负担。 本判决为终审判决。 审判长  马生安 审判员  黄 河 审判员  唐 颖 二〇二〇年十二月二十九日 书记员  张 丰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；