四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终2351号 上诉人（一审原告）王洪梅，女，1975年8月27日出生，汉族，住四川省遂宁市船山区。 委托代理人谭兴平，重庆法洋律师事务所律师。 委托代理人刘利娟，重庆法洋律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）遂宁市人民政府。住所地：四川省遂宁市河东新区环岛商务中心。 法定代表人邓正权，市长。 委托代理人邓建华，遂宁市司法局行政复议科公职律师。 委托代理人王骞，遂宁市司法局行政复议科公职律师。 上诉人王洪梅因诉遂宁市人民政府（以下简称遂宁市政府）行政复议一案，不服四川省遂宁市中级人民法院（2020）川09行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2012年9月，王洪梅购买遂宁市永佳房地产开发公司建设的位于遂宁市船山区的“金玉兴隆”项目一楼营业房两间，该房屋于2015年1月交付使用。2016年6月7日，原遂宁市城乡规划管理局（以下简称原遂宁市规划局）对“金玉兴隆”项目颁发（遂规核〔2016〕14号）《建设工程规划条件核实合格证》（以下简称14号合格证）。2016年12月6日，王洪梅原遂宁市规划局提交政府信息公开申请书，请求“审查、核实金玉兴隆项目规划核实合格的相关资料及颁发的14号合格证是否违法并书面告知申请人”。2016年12月9日，原遂宁市规划局作出《信息公开答复书》，该答复书的主要内容为“该项目《建设工程规划条件核实合格证》面积比《建设工程规划许可证》多641.55平方米，其中435.67平方米为补办理地下设备用房面积，其余超出部分205.88平方米符合《遂宁市建设用地容积率技术管理规范》实际容积率误差范围，由遂宁市国土局按规定收取了土地出让金，因此该项目不存在违规行为”。王洪梅对该答复不服，于2017年2月8日向遂宁市政府申请行政复议。2017年3月31日，遂宁市政府作出遂府复〔2017〕3号行政复议决定，维持《信息公开答复书》和14号合格证。王洪梅不服该决定，于2017年3月31日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销遂宁市政府作出的遂府复〔2017〕3号行政复议决定和原遂宁市规划局作出的14号合格证。2017年8月30日，一审法院作出（2017）川09行初5号行政判决，驳回王洪梅的诉讼请求。王洪梅不服该判决，向四川省高级人民法院提起上诉。2019年9月23日，四川省高级人民法院作出（2018）川行终742号判决：“一、撤销四川省遂宁市中级人民法院（2017）川09行初5号行政判决；二、撤销遂宁市人民政府于2017年3月3日作出的遂府复〔2017〕3号行政复议决定；三、责令遂宁市人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。” 2019年12月9日，遂宁市政府作出遂府复〔2019〕78号《驳回复议申请决定书》（以下简称78号复议决定），认为“原遂宁市规划局颁发的《建设工程规划条件核实合格证》是针对‘金玉兴隆’项目所有业主的行政行为，参照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款‘行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼’的规定，王洪梅无权以其个人名义对关系到‘金玉兴隆’项目所有业主的核实合格证申请行政复议，即王洪梅不具有对此申请行政复议的主体资格。因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回王洪梅的行政复议申请”。 另查明，因机构改革，原遂宁市规划局不再设立，其职能职责全部并入遂宁市自然资源和规划局。 王洪梅不服，向一审法院提起本案诉讼，请求判决：1.撤销遂宁市政府78号复议决定；2.本案诉讼费由遂宁市政府负担。 一审法院认为，本案的争议焦点是，遂宁市政府以王洪梅不具有行政复议申请人主体资格为由作出的78号复议决定是否合法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”本案中，王洪梅向遂宁市政府提出的复议请求是撤销原市规划局对遂宁市永佳房地产开发公司作出的14号合格证，而原遂宁市规划局向遂宁市永佳房地产开发公司核发14号合格证虽然与包括王洪梅在内的“金玉兴隆”项目所有业主均有利害关系，但因该行政行为涉及“金玉兴隆”项目所有业主的共有利益，对该行政行为不服的，该项目业主委员会有权提起诉讼。在该项目业主委员会不起诉的情况下，该项目专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主才可以提起诉讼。根据本案已经查明的事实，王洪梅专有部分建筑面积不超过该项目建筑物总面积的半数，其所占户数1户也不超过该项目业主总户数的半数，故王洪梅无权以其个人名义针对该行政行为提起诉讼，即王洪梅不具备诉讼的原告主体资格。鉴此，从保证行政复议程序与行政诉讼程序的有效衔接角度考虑，在本案所涉情形下，可以在行政复议的申请人资格上与行政诉讼的原告资格上采取相同的标准。故遂宁市政府参照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，作出驳回王洪梅的行政复议申请的78号复议决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回王洪梅的诉讼请求。一审案件受理费50元，由王洪梅负担。 王洪梅不服，上诉称，1.王洪梅系小区业主，与14号合格证具有利害关系；2.王洪梅属于行政复议法规定的复议申请人；3.一审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第十八条属于适用法律错误，该解释本意系赋予业主委员会主体资格以便于其行使《物业管理条例》规定的物业管理职责。故请求二审法院撤销一审判决，撤销78号复议决定，诉讼费用由遂宁市政府承担。 遂宁市政府辩称，王洪梅无权以个人名义行政复议，应当由项目业主委员会或专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，各方当事人向一审法院提交并经庭审质证的证据材料已随案卷移送本院。 经审理，根据一审庭审质证的相关证据材料及当事人当庭陈述，本院对一审法院认定事实予以确认。 本院认为，遂宁市政府作为原遂宁市规划局的本级人民政府，对王洪梅不服原遂宁市规划局所作《建设工程规划条件核实合格证》不服所提出的行政复议，具有法定处理职责。遂宁市政府作出78号复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”规定。 遂宁市政府作出的78号复议决定适用法律法规错误。王洪梅虽然不是14号合格证的行政相对人，但其依法购买了“金玉兴隆”项目房屋，属于《中华人民共和国物权法》规定的业主，与原遂宁市规划局颁发的“金玉兴隆”项目《建设工程规划条件核实合格证》具有法律上的利害关系。遂宁市政府径行以王洪梅不具有行政复议主体资格由作出驳回复议申请决定适用法律法规错误。 关于王洪梅能否以个人名义对14号合格证提起行政复议的问题。本院认为，虽然从保证行政复议程序与行政诉讼程序的有效衔接，可以在行政复议的申请人资格上与行政诉讼的原告资格上采取相同的标准，但该标准应当依法正确适用。依照《中华人民共和国物权法》第三十九条“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”、第七十条“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”规定，业主在建筑物中的权利分为对专有部分的所有权以及共有部分的共有和共同管理的权利，而《最高人民法院关于适用的解释》第十八条“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼”规定赋予业主委员会、专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起行政诉讼权利的目的是为了更好的维护业主对专有部分以外的共有部分享有的共有和共同管理权利，而非针对专有部分的所有权。如果将专有部分所有权遭受行政行为侵害时提起行政诉讼等救济权利交由非所有权人行使，显然有违所有权作为对世权、绝对权的一般原理，亦与《最高人民法院关于适用的解释》第十八条目的相悖。因此，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼”规定中“涉及业主共有利益的行政行为”应当限于涉及业主对专有部分以外的共有部分共有和共同管理权利的行政行为。 本案中，依照当时有效的《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料”以及《四川省城乡规划条例》第五十九条“建设工程规划核实合格证应当载明分类建筑用途及相应建筑面积。住宅、商业、办公等建设项目应当明确公共场所、公用设施和物业管理用房的位置、面积。房屋产权登记机关应当按照建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、建设工程规划核实合格证载明的用途予以登记。未经核实或者经核实不符合规划条件和规划许可内容的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，房屋产权登记机关不得办理产权登记”规定，14号合格证系“金玉兴隆”项目每个业主所购买房屋竣工验收、交付使用、产权登记的必要前提条件，暨14号合格证涉及的利益包括了“金玉兴隆”项目业主的专有部分所有权。其虽然与每个业主利益有关，但该利益主要涉及每个业主专有部分所有权而非仅涉及共有部分共有和共同管理权利，且与每个业主有关的利益并不等同于共有利益。因此，本案王洪梅对14号合格证提起行政复议并不属于《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定情形，王洪梅具有对14号合格证提起行政复议的主体资格，遂宁市政府78号复议决定适用法律错误。 综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。王洪梅上诉请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销四川省遂宁市中级人民法院（2020）川09行初2号行政判决； 二、撤销遂宁市人民政府于2019年12月9日作出的遂府复〔2019〕78号《驳回复议申请决定书》； 三、责令遂宁市人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由遂宁市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 葛 庆 审判员 王凤红 审判员 郭 毅 二〇二〇年十二月二十三日 书记员 许小红 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政复议法》 第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。