甘肃省高级人民法院行政赔偿判决书（2020）甘行赔终49号上诉人（原审原告）杨才子，男，汉族，住甘肃省临夏县，公民身份号码：×××。委托代理人马某，女，汉族，1988年12月24日出生，住址同上，系上诉人儿媳，公民身份号码：×××。委托代理人梁某，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉峪关市人民政府，住所地：甘肃省嘉峪关市新华南路广场东侧。法定代表人丁某，该市政府市长。委托代理人王某，甘肃聿凰律师事务所律师。委托代理人袁某，该市司法局行政复议应诉科科长。上诉人杨某因诉被上诉人嘉峪关市人民政府行政赔偿一案，不服甘肃省酒泉市中级人民法院（2019）甘09行赔初18号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，杨某的户籍在甘肃省××县，杨某于2004年修建了涉案房屋，2010年5月，杨某填报了《农村居民个人建房、用地呈报表》，申请在嘉峪关市××镇建房占用集体土地400㎡。2011年9月20日，甘肃省人民政府下发甘政发[2011]110号《甘肃省人民政府关于公布实施万**长城-嘉峪关文物保护规划的通知》，将国家文物局批复同意的《万**长城-嘉峪关文物保护规划（2010-2030）》予以公布，要求各市、州人民政府，省政府有关部门认真做好实施工作。2017年2月21日，嘉峪关市人民政府发出嘉政公告[2017]1号《嘉峪关市人民政府关于关城大景区（五大文化旅游项目）环境综合整治及搬迁工作公告》，决定对关城大景区周边范围内的环境进行综合整治及搬迁，杨某修建的房屋位于上述整治搬迁范围之内。同日，嘉峪关市人民政府发出《致关城大景区（五大文化旅游项目）环境综合整治及搬迁范围内广大人民群众的公开信》，2月28日发布了《关城大景区（五大文化旅游项目）集体土地附属建筑搬迁补偿、安置实施方案》公告。2017年3月9日，经嘉峪关市建安房地产评估事务所评估，确定杨某被搬迁房屋建筑面积为砖混结构214.01㎡，该房屋及房屋附属物等设施评估总价值为267972.60元。2017年11月7日，嘉峪关市规划局发现嘉峪关市峪泉镇嘉峪关村一组排房梁区域内存在多处不符合规划要求的建筑物、构筑物，请求嘉峪关市国土资源局协助调查。嘉峪关市国土资源局经清查，于2017年11月22日给嘉峪关市规划局回函，认定：该区域土地属于嘉峪关村一组农民集体所有，共有住户143户，部分取得了《集体土地使用证》，部分未办理土地登记手续，在办理集体土地使用证的部分住户是城镇户口，不符合宅基地的申报条件，还存在一户多宅的违法占用土地情形。2017年11月27日，嘉峪关市规划局向杨某发出嘉规拆[2017]62号《嘉峪关市规划局限期拆除通知书》，认定杨某在嘉峪关市××镇房梁集体土地上修建的建（构）筑物属违法建设，限其在收到该通知书之日起7日内自行拆除。2017年12月5日，嘉峪关市规划局向杨某发出嘉规催[2017]62号《嘉峪关市规划局限期拆除催告书》，催告其自行拆除涉案建（构）筑物。2017年12月8日，嘉峪关市规划局向杨某发出嘉规决[2017]62号《嘉峪关市规划局强制拆除决定书》，决定对杨某的违法建筑强制拆除。2017年12月15日，嘉峪关市综合执法局对杨某修建的建（构）筑物实施了强制拆除。杨某对嘉峪关市规划局于2017年11月27日作出的《嘉峪关市规划局限期拆除通知书》不服，向甘肃省住房和城乡建设厅申请行政复议，2018年3月12日，甘肃省住房和城乡建设厅作出甘建复决字[2018]3号行政复议决定书，以《嘉峪关市规划局限期拆除通知书》违反法定程序为由，确认嘉峪关市规划局于2017年11月27日向60位申请人（包括杨某）作出的《嘉峪关市规划局限期拆除通知书》违法。2018年6月26日，嘉峪关市规划局作出嘉规罚决[2018]第016号《嘉峪关市规划局行政处罚决定书》，对杨某作出限期拆除的行政处罚。杨某不服，向甘肃省住房和城乡建设厅申请行政复议，2018年10月25日，甘肃省住房和城乡建设厅作出甘建复决字[2018]51号行政复议决定书，认为嘉峪关市规划局针对已被拆除的涉嫌违法建筑事后补作行政处罚决定，程序违法，决定撤销嘉规罚决[2018]第016号《嘉峪关市规划局行政处罚决定书》。2018年4月，杨某向甘肃省人民政府申请行政复议，要求确认被申请人嘉峪关市人民政府强制拆除杨某房屋的行政行为违法，赔偿强制拆除行为造成的财产损失。在行政复议过程中，杨某撤回了行政赔偿的复议申请。2018年8月15日，甘肃省人民政府作出甘政复字[2018]45号行政复议决定书，认为嘉峪关市人民政府对申请人杨某房屋实施强制拆除前，未依法公告强制拆除违法建筑内容，实施拆除时，申请人对强制拆除决定书申请行政复议和提起行政诉讼的法定期限未届满，其行政行为违反法定程序，决定确认嘉峪关市人民政府强制拆除行政行为违法。2018年8月29日，杨某向嘉峪关市人民政府申请行政赔偿，2018年10月25日，嘉峪关市人民政府雄关区决定对包括杨某在内的48名申请人的赔偿请求不予赔偿。2018年10月29日，嘉峪关市人民政府雄关区在嘉峪关日报将上述决定的通知书进行了公告。杨某不服，提起行政赔偿诉讼。另查明，根据嘉峪关市嘉峪关村土地二轮承包原始数据，证实嘉峪关村一组共61户193人，耕地总面积258.87亩，人均耕地面积1.34亩。嘉峪关市人民政府对关城大景区进行环境整治过程中，共拆除113户违法建筑，其中，有67户签订了房屋搬迁补偿协议，46户未签订搬迁补偿协议。原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款的规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案为行政赔偿案件，杨某和嘉峪关市人民政府对自己提出的主张，应当提供证据予以证实，否则将承担举证不能的法律后果。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村居民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市的标准。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十四条规定，农村村民建住宅用地，由村民提出申请，经村民代表会议讨论同意向村民公布，乡（镇）人民政府审核后，报县（市、区）人民政府批准，并核发建设用地批准书。农村村民住宅用地按以下标准执行：（一）农区：村人均耕地667㎡（１亩）以下的，每户宅基地不得超过200㎡，667㎡（１亩）以上1334㎡（２亩）以下的，不得超过267㎡，1334㎡（２亩）以上的，不得超过330㎡；（二）牧区：每户宅基地不得超过330平方米。杨某并非嘉峪关市峪泉镇嘉峪关村一组集体经济组织成员，嘉峪关村村民委员会也未给其分配承包地，虽然杨某向峪泉镇嘉峪关村村民委员会申请办理其修建涉案房屋的用地手续，但其占用宅基地的集体土地使用证并未办理。对于房屋产权的合法与否，一般应在有管辖权的人民政府登记发证的前提下才能被确认为合法有效，仅仅依据村委会出具的证明，不足以证实涉案房屋是合法的、经审批的建筑。同时，根据嘉峪关市峪泉镇嘉峪关村一组土地二轮承包原始数据证实，该组村民人均耕地面积1.34亩。杨某修建的房屋及附属设施占用集体土地面积达400㎡，也超过了《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十四条规定的用地标准，嘉峪关村村民委员会给其划给宅基地也违反了上述法律规定。因此，杨某主张修建的房屋及其附属物系合法建筑的理由不能成立。因嘉峪关市综合执法局于2017年12月15日对杨某修建的房屋及附属物进行强制拆除违反法定程序，且生效的行政复议决定书已经确认嘉峪关市人民政府对杨某房屋的强制拆除行政行为违法，因此，嘉峪关市人民政府因违法强制拆除行为对当事人合法财产所造成的损失，应当承担行政赔偿责任。关于杨某主张赔偿房屋及附属物损失2165684.8元是否成立的问题。因本案的强制拆除系被告对万**长城-嘉峪关关城大景区规划范围内的违法建筑进行环境集中整治而为，并非对涉案房屋和土地进行征收而拆除，杨某主张按照集体土地上房屋征收相关法律法规对其进行补偿缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，虽然杨某修建的房屋及附属物没有办理合法用地手续，但是强制拆除的对象是违法建筑本身，而组成建筑物的建筑材料则属于杨某的合法财产，同时考虑到杨某修建、使用该房屋长达十余年的实际情况，根据被告发布的《关城大景区（五大文化旅游项目）集体土地附属建筑搬迁补偿、安置实施方案》精神，结合被告对同类违法建筑物进行适度补偿的现实，涉案房屋系杨某自建，被告环境整治工作部门经征求意见，委托评估机构对涉案房屋进行了评估，该评估结果已经最大限度保护了杨某的合法权益。根据涉案房屋及附属物的建筑面积、结构、新旧程度等房屋实际状态、当地生活水平及关城大景区违法建设查处工作形势，参考当时对违法建筑自拆情形下的补偿评估标准，可参照该房屋及附属物的评估价，酌定由被告赔偿267972.60元。关于杨某主张赔偿被拆除房屋院内物品毁损损失2277495元的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。嘉峪关市综合执法局在对杨某的房屋实施强制拆除时，只是要求杨某家人将室内物品搬出后自行保管，未制作清点、移交清单，确实依法应当承担举证不能的法律责任。但是，行政赔偿涉及国家利益和公共利益，在原、被告均不能举证证明具体损害事实的情况下，人民法院应当依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，全面、客观和公正地分析、判断、采信证据，准确认定损害事实，而不是简单按照原告的主张认定损害事实。经查，杨某起诉时主张，因其房屋被强制拆除，房屋院内存放的金银玉石首饰、玉石原石、祖传瓷罐、乾隆通宝、虫草、贵重花卉等财产物品丢失毁损，要求被告方赔偿。原告主张的上述损失，仅向该院提交其自行拟定的财产清单，未能提供购买、存放该贵重物品的其他证明材料，也未提供有力证据证明这些财产在拆除现场客观存在以及各自的具体价值，因嘉峪关市人民政府于2017年2月发布关城大景区环境综合整治及搬迁工作公告，涉案房屋于2017年3月被评估，加之嘉峪关市人民政府相关职能部门于2017年11月至12月15日期间渐次实施强制拆除的事实，原告应当知悉涉案房屋因景区环境整治存在被搬迁的事实。原告收到限期拆除通知、拆除催告通知和强制拆除决定书后，在知悉邻近违法建筑已经被强制拆除的情况下，根据日常生活经验和常理，不可能在随时可能被拆除的房屋内留存贵重的财产和物品，加之杨某及其家人当天就在拆迁现场，更加证明原告诉称的不合理性，该部分赔偿请求依法不予支持。同理，因被告于2017年2月启动关城大景区环境综合整治、搬迁工作，到2017年12月15日嘉峪关市综合执法局对原告的房屋实施强制拆除，且原告家人也在强制拆除现场，在长达九个月的时间里，转移房屋院内存放的有重大价值的煤、玉石原石等财产物品，完全属于正常人符合逻辑的做法，原告不能证明强制拆除时原告曾经购买、使用的上述物品仍然存放在拆迁现场，且根据被告方提供的强制拆除杨某房屋当天的视频资料证实，不存在其财产物品被强拆行为毁损、掩埋和被执法人员盗取的情形。综上，原告主张被告赔偿被拆除房屋院内财产毁损损失2277495元的诉讼请求不能成立，依法不予支持。关于原告主张因被告强制拆除行为给其造成的误工费、房租损失、精神损失合计718000元是否成立的问题。因原告未办理合法手续修建的涉案房屋不具有合法性，其主张的上述其他损失除了自己陈述外，未提供有效证据予以证实，其诉讼请求依法不予支持。综上所述，原告的赔偿请求部分成立，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第十五条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十五条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条、《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第五十四条、第六十八条的规定，判决嘉峪关市人民政府赔偿杨某财产损失267972.60元；驳回杨某的其他诉讼请求。上诉人杨某上诉称：1.原审法院程序违法。在证据交换过程中，未将上诉人的证据提供给被上诉人进行质证，在证据交换过程中只有书记员在场记录，没有审判人员参与，违反《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十九条的规定。2.原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人的房屋系合法建筑，嘉峪关市规划局针对上诉人房屋下发的《限期拆除通知书》已被甘肃省住房建设厅复议决定撤销。原审判决认定被上诉人委托评估机构对上诉人房屋进行评估，上诉人不知情也不认可，该评估结论没有法律效力，不能作为本案的审理依据。上诉人的房屋突然被强拆，上诉人不具备提供证据的可能性，根据《行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，被上诉人在拆除过程中，没有对上诉人被拆除房屋内的物品进行清点登记造册，也未妥善保管和依法处理，导致上诉人对屋内物品损失的具体数额无法举证，仅能提供现场照片及物品损失清单，举证不能的法律后果应当由被上诉人承担。请求二审撤销原审赔偿判决，重新审理。被上诉人嘉峪关市人民政府辩称：1.上诉人陈述的情况与本案基本事实严重不符。上诉人通过缴纳所谓的设施维护费等方式违法占地修建建筑物，根本不是“合法房屋”，而是违法建筑。2.上诉人称原审法院程序违法乃歪曲事实。原审过程中，法庭组织进行庭前举证质证，整个过程均有笔录记载，上诉人的该理由是无中生有。3.本案系拆除违法建筑行为，而非征收土地行为，该事实有省政府和省住建厅生效复议决定予以证实。本案拆除违法建筑的背景是为了保护嘉峪关万**长城沿线保存的世界文化遗产，对关城大景区周边存在的环境问题进行综合整治，并非政府组织的土地征收。4.对涉案建筑物的评估是政府部门基于惠民考虑且为了及时解决行政争议而额外开放的协商渠道，不是政府部门拆除违法建筑的必经程序。5.上诉人针对建筑物内财物提出的高额赔偿请求与本案基本事实不符，本案不存在建筑物内财产毁损的事实。6.本案强制拆除行为系嘉峪关市综合执法局实施，嘉峪关市人民政府不是法定赔偿义务机关，被告主体不适格。请求依法驳回上诉。二审期间，本院责令被上诉人嘉峪关市人民政府提交了涉案房屋的《房屋征收价格评估分户表》，该表显示涉案房屋的评估总价值为267972.60元。经听取上诉人的意见，上诉人称其未收到该分户表，且对该分户表所载房屋面积及价值均有异议。因被上诉人未提交其向上诉人依法送达该分户表的相应证据，故本院对该分户表不予采信。本院二审查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，但原审判决认定“2017年3月9日，经嘉峪关市建安房地产评估事务所评估，确定杨某被搬迁房屋建筑面积为砖混结构214.01㎡，该房屋及房屋附属物等设施评估总价值为267972.60元”的事实不当，本院不予确认。甘肃省人民政府生效的行政复议决定已经确认案涉强制拆除主体为嘉峪关市人民政府，原审判决将强制拆除主体认定为嘉峪关市综合执法局不当，本院予以纠正。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款、第三款规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”据此，公民、法人或者其他组织的合法权益因违法行政行为造成损害的，可依法获得国家赔偿。但行政赔偿责任只是一种填补性质的责任，对财产权造成损害的赔偿范围仅限于直接损失。在因强制拆除房屋行为引发的行政赔偿案件中，房屋及附属物的价值以及因强拆行为给原告造成的动产损失，应属直接损失。此类案件中，因行政机关的强制拆除行为导致双方当事人无法对损害结果进行举证的，行政机关应当对此承担不利的法律后果，但是该不利后果应当结合双方当事人的主张、在案证据以及其他相关因素综合认定。本案中，被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为被甘肃省人民政府行政复议决定确认违法，上诉人有权请求赔偿。现就上诉人的赔偿请求，评述如下：关于上诉人主张的房屋及附属物损失。根据原审查明的事实，被上诉人为推进关城大景区环境综合整治而制定了《关城大景区（五大文化旅游项目）集体土地附属建筑搬迁补偿、安置实施方案》，确定此次搬迁补偿安置的主要方式为货币补偿。案涉房屋位于嘉峪关市城乡结合部，修建时间是2004年，案涉房屋所在土地为集体土地，上诉人于2010年填报了《农村居民个人建房、用地呈报表》，上诉人的户籍在甘肃省××县。因案涉房屋及附属物已经被强制拆除，不具备鉴定的条件，亦无可供参考的其他征收方案。本院综合考量对违法强拆行为的惩戒以及以上多方面因素，结合案涉搬迁补偿安置实施方案，参考被上诉人对案涉房屋及附属物的评估情况，酌情认定上诉人的房屋及附属物损失为270000元。关于上诉人主张的屋内物品损失。通常情况下，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，但因被告原因导致原告无法举证的，则由被告承担举证责任。但对于原告提出明显超出日常生活消费水平或者明显超过正常市场价值的物品的赔偿请求，原告应承担合理的证明义务。从上诉人提交的损失清单列明的物品来看，除部分贵重物品外，其他多为日常生活用品。根据被上诉人提交的视频资料，在强制拆除涉案房屋前，屋内物品有部分物品尚未搬离。因上诉人未提供其被拆除房屋内存在贵重物品的相关证据，故对其主张的贵重物品损失，本院不予支持。对上诉人主张的屋内其他日常生活用品损失，本院结合上诉人的主张和现场视频资料显示情况，酌情认定上诉人的屋内物品损失为20000元。关于上诉人主张的精神损失和误工费等其他损失。如前所述，行政机关因违法行为给公民、法人或者其他组织造成财产权损害的，按照直接损失予以赔偿，误工费、房租损失不属于直接损失的范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”据此，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权的情况下，受害人才有权主张精神损失。故本案上诉人主张精神损失无法律依据。因此，原审判决对上诉人主张的该部分损失不予支持，并无不当。关于上诉人认为原审中审判人员未参与证据交换、审判程序违法的问题。原审案卷中《案件质证笔录》显示，原审法院分别组织当事人对对方提交的证据进行了质证，当事人针对对方提交的证据发表了质证意见，且质证笔录上均有审判人员和当事人签字确认。庭审中，各方当事人对质证笔录和质证过程亦未提出异议。因此，上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，原审判决认定案涉房屋及附属物损失的主要证据不足以及对案涉房屋内物品损失未予判处，属于部分事实认定不清，本院予以纠正。上诉人的部分上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十五条、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款、第三款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销甘肃省酒泉市中级人民法院（2019）甘09行赔初18号行政赔偿判决；二、嘉峪关市人民政府赔偿杨某案涉房屋及附属物损失270000元、屋内物品损失20000元，共计290000元；三、驳回杨某的其他赔偿请求。本判决为终审判决。审判长 姚振勇审判员 徐文娟审判员 薛 扬二〇二〇年十二月二十四日书记员 周琪琳附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。2.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十五条有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。第三十六条第（八）项侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。3.《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款、第三款根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。4.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。