江苏省宿迁市宿城区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏1302行初114号原告石尧景，女，1955年8月2日生，××族，住沭阳县。委托代理人刘玲，女，1986年6月15日生，××族，住址同上。系原告之女。委托代理人刘东阳，女，1993年6月26日生，××族，住址同上。系原告之女。被告沭阳县综合行政执法局，住所地沭阳县迎宾大道**。法定代表人尚俊利，该局局长。应诉负责人王甫，该局副局长。委托代理人刘坚、周洲，江苏德沛律师事务所律师。被告沭阳县住房和城乡建设局，住所，住所地沭阳县康平路div>法定代表人郝建华，该局局长。应诉负责人徐步东，该局党委委员。委托代理人房玉琛，江苏序阳律师事务所律师。原告石尧景诉被告沭阳县综合行政执法局（下称沭阳执法局）、沭阳县住房和城乡建设局（下称沭阳住建局）确认行政行为违法纠纷一案，经江苏省宿迁市中级人民法院指定集中管辖，本院于2020年6月15日立案受理后，向沭阳执法局、沭阳住建局送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭审理了本案，原告委托代理人刘玲、刘东阳，沭阳执法局应诉负责人王甫及委托代理人刘坚、周洲，沭阳住建局应诉负责人徐步东及委托代理人房玉琛，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2019年5月10日，沭阳执法局作出沭综执决字〔2019〕16号《行政处罚决定书》，限原告7日内自行拆除违法建筑。原告不服申请行政复议，同年5月21日，宿迁市综合行政执法局受理了原告的复议申请。同年8月8日，沭阳执法局以事实调查不充分未按法定程序执法为由,自行撤销了其作出的上述行政处罚决定书。当日，宿迁市综合行政执法局终止了复议审理工作。同年10月19日，被告（征收办）对原告房屋实施了断电行为，且拒不为原告复电。同年10月22下午，被告又对原告房屋实施了破坏行为，致原告房屋出现直径1米的洞痕。同年10月31日下午，被告相关人员对原告合法部分房屋实施了非法偷拆行为，致使原告部分房屋丧失正常使用功能，且造成原告部分财物遗失。综上，请求确认被告对原告部分房屋实施断电、偷拆行为违法。沭阳执法局辩称：1.沭阳执法局于2019年5月10日对原告作了沭综执决字〔2019〕16号《行政处罚决定书》，限原告7日自行拆除违法建筑。原告不服，申请复议。2019年8月8日，沭阳执法局对原告作出了沭综执撤销〔2019〕01号《撤销行政行为决定书》。2.原告诉称涉案房屋被断电、破坏的时间点发生在2019年10月19日之后，而在2019年8月8日沭阳执法局已对原告作出撤销行政处罚的决定，已停止了对原告的执法行为，沭阳执法局不可能对原告房屋进行断电或者拆除。3.原告在诉状中陈述“征收办”对其房屋作出了断电、拆除行为，说明原告对实施断电、拆除行为的主体是明知的。而征收办不是沭阳执法局内设机构，其实施任何行为与沭阳执法局无关。综上，沭阳执法局并非本案适格被告，原告起诉沭阳执法局无事实和法律依据，请求驳回原告的起诉。沭阳住建局辩称：1.沭阳住建局未实施原告所诉的各种行为，不是本案适格被告。即便原告的房屋被拆除，沭阳住建局也不应当承担任何责任。2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，原告的主张如果成立，其必须要提供合法有效的证据加以证明。本案原告未能提供证据，其诉讼请求不能成立。3.沭阳县政府已于2019年5月22日对原告作出房屋征收补偿决定，沭阳住建局没必要去实施原告所诉的那些行为来达到拆除原告房屋的目的，原告的起诉无事实依据。4.原告属于恶意诉讼。按照“谁行为、谁负责”的原则，原告明知沭阳住建局未实施这些行为却仍然起诉沭阳住建局，其目的是想通过诉讼获得更多的非法利益。综上，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明：原告石尧景在沭阳县××城街道圩河××号拥有一处房屋。2016年3月，沭阳县人民政府发布《沭阳县人民政府关于西北片区旧城（棚户区）改造项目范围内房屋实施征收的决定》（沭政发〔2016〕30号）和《沭阳县人民政府关于西北片区旧城（棚户区）改造项目征收补偿安置方案》，决定对沭阳县西北片区××（棚户区）改造项目红线内的房屋（含土地使用权）、构筑物和附属物实施征收。原告的涉案房屋在上述征收决定和征收补偿安置方案确定的征收范围之内。涉案项目的征收部门为沭阳住建局，征收实施单位为沭阳县房屋征收办公室。2019年10月31日，原告涉案房屋（后半部分）被不明身份人员拆除。现原告不服，诉至本院，提出上述诉讼请求。另查明，2019年1月17日，沭阳住建局作出违认字〔2019〕004号《违法建筑认定书》，载明：“根据工作安排，我局对西北片区内张建中、马成银等41户违法建筑现场进行勘察……经与征收办及评估公司相关人员核对，存在违法建筑……。”2019年5月10日，沭阳执法局依据沭阳住建局作出的上述《违法建筑认定书》对原告作沭综执决字〔2019〕16号《行政处罚决定书》，载明：“……你户在沭城街道圩河西路19号未经规划许可擅自搭建房屋面积约256.84㎡，严重影响城市规划……依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对被处罚人作出：限7日内自行拆除该违法建筑的行政处罚……。”原告不服该处罚决定，于同年5月16日向宿迁市综合行政执法局申请行政复议。同年8月8日，沭阳执法局作出沭综执撤决字〔2019〕01号《撤销行政行为决定书》，撤销了上述行政处罚决定。同日，宿迁市综合行政执法局作出〔2019〕宿行复第45号《行政复议终止通知书》，决定终止行政复议。再查明，2019年5月20日，沭阳县人民政府对原告作出沭政征补决定〔2019〕22号《房屋征收补偿决定书》。原告不服该征收补偿决定，向宿迁市中级人民法院提起诉讼，目前案件正在审理过程中。以上事实有西北片区旧城（棚户区）改造项目征收决定、西北片区旧城（棚户区）改造项目征收补偿安置方案、房屋征收补偿决定书、违法建筑认定书、行政处罚决定书、撤销行政行为决定书及当事人陈述等证据在卷佐证，足以认定。本案争议焦点为：1.沭阳执法局、沭阳住建局是否实施了对原告房屋进行断电、拆除的行为；2.如果沭阳执法局、沭阳住建局实施了上述行为，那么实施上述行为有无事实和法律依据，程序是否合法。关于原告主张沭阳执法局对其涉案房屋实施断电、拆除行为违法的问题。本院认为，行政诉讼的立法目的旨在解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益。审理强拆类案件时，在无直接证据证明拆除主体的情况下，应当从保护被拆迁人利益角度出发，结合原告所举证据、受益主体等因素，运用举证责任规则和日常生活经验法则，综合判断、确认拆除主体。本案中，沭阳执法局虽在2019年5月10日对原告作出了行政处罚决定要求其7日内自行拆除该违法建筑，但之后沭阳执法局又自行撤销了上述行政处罚决定。原告现有证据不足以证明沭阳执法局对其房屋实施了断电、拆除行为。在此情况下，不能因为沭阳执法局曾对原告作出过限期拆除的处罚决定，就推定沭阳执法局对原告房屋实施了断电、拆除的行为。本案中，原告对沭阳执法局的起诉无事实依据，本院不予支持。关于原告主张沭阳住建局对其涉案房屋实施拆除行为违法的问题。本院认为，“谁行为，谁被告”是确定行政诉讼被告的基本原则，在因强制拆除房屋行为所引发的行政争议中，对无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任规则作出认定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。上述规定已然明确了市、县人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。本案中，原告提交的证据虽不能证明其涉案房屋拆除的具体实施机关，但其提供的证据足以表明其涉案房屋位于沭阳县西北片区××（棚户区）改造项目征收范围之内，沭阳住建局作为该项目的征收部门，与涉案房屋拆除具有利害关系，涉案房屋拆除行为与沭阳住建局的征收目的之间具有高度的关联性。在沭阳住建局不能提供证据证明其未对原告房屋实施强行拆除行为或系他人对原告房屋实施了拆除行为的情况下，本案应当认定原告涉案房屋系由沭阳住建局强制拆除。沭阳住建局辩称其他主体拆除了原告涉案房屋的意见不符合常理，本院不予采信。关于主张沭阳住建局对其涉案房屋实施断电行为违法的问题。本院认为，原告的涉案房屋虽在征收范围之内，但涉案房屋被断电的因素很多，不能因为原告的房屋在征收范围之内，就认定沭阳住建局对其涉案房屋实施了断电行为，原告所举证据不能证明不能达到其证明目的，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告沭阳县住房和城乡建设局拆除原告房屋的行为违法。二、驳回原告的其他诉讼请求。案件诉讼费50元，由被告沭阳县住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。审 判 长  宁辉远人民陪审员  邹建国人民陪审员  吴 曼二〇二〇年十二月十四日书 记 员  席 希