广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2116号上诉人（原审原告）：陈全忠，男。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区大岗镇人民政府。法定代表人：陈惠洪，镇长。原审第三人：广州市南沙区××××××民委员会。法定代表人：黄永康，村长。委托代理人：肖冬平，广东格新律师事务所律师。上诉人陈全忠因与被上诉人广州市南沙区大岗镇人民政府（以下简称大岗镇政府）、原审第三人广州市南沙区××××××民委员会（以下简称村委会）行政处理一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初327号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年6月11日原告陈全忠向被告大岗镇政府提交行政处理申请书，称第三人村委会在1994年将其一户的自留地166平方米连同围墙划拨给香港人陈伟忠建房使用，房屋地址为西街137号，请求被告责令第三人返还1994年划拨给陈伟忠建房的166平方米的土地给原告一户使用。被告收到该申请后，向原告、第三人及相关人员进行调查。经被告调查涉案土地位于广州市南沙区×××××××××××，1993年6月18日案外人陈伟忠（原告的同胞兄弟，于上世纪70至80年代移居香港）就位于原潭州镇四至为东至谢永洪4.72米，西至空地零米，南至空地零米，北至陈锦权宅3.75米，土地面积为81.90平方米的土地向原番禺市国土局申请办理土地登记，原番禺市潭州镇国土所的审核意见为：“准予登记，权属性质为集体，面积81.9㎡，用途建住宅，年限一年。”原番禺市人民政府的批准意见为：“同意登记发证（集体，住宅用地，捌拾壹平方米自有面积）”。后陈伟忠取得了《集体土地建设用地使用证》及《房屋所有权证》（粤房字第4332124号）。2019年8月6日被告向第三人村主任梁桂友进行调查，其向被告提交了《土地登记申请书地籍调查审批表》、民事裁定书等证据，证明陈伟忠已经依法办理用地手续。当天，被告向第三人原村主任陈锡南进行调查，其称位于137号、206号土地均是原告自然获得并使用的，1992年原告私下将位于137号地块给陈伟忠使用，2011年原告反映有人侵占陈伟忠的土地，经核查调整后其和原告在涉案土地四至图上签名确认。2019年8月7日被告向原告进行调查，原告在调查笔录中称其明确申请请求为两项，一为责令第三人返还位于广州市南沙区×××××××××××，面积为166.89平方米的土地给原告，二是确认该土地上的四面围墙的所有权归原告所有；其认为其在陈伟忠房屋四至图上签名只是确认地界，不确认该自留地的使用权属于陈伟忠，并称涉案土地是1991年至1993年原告外出工作期间，其妻子将地块给了陈伟忠使用建房；原告在位于广州市南沙区××××××××××××××建房，并办理房屋产权登记（房屋所有权证：粤房字第2104654号）。2019年8月19日被告作出岗府决[2019]42号行政处理决定书，认为根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年12月29日实施）第四十一条、《村庄与集镇规划建设管理条例》（国务院令第116号）第十八条及《广东省土地管理实施办法》（1991年修正）第二十条之规定，案外人陈伟忠依照当时的法律法规及政策规定取得涉案宅基地使用权并确权登记，并无不妥；根据《中华人民共和国物权法》第六条、第九条、第十四条、第一百五十三条，《中华人民共和国土地管理法》第十三条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条之规定，案外人陈伟忠已经依法取得涉案宅基地的使用权并办理了物权登记，原告请求被告责令第三人返还涉案土地给原告，并确认该土地上四面围墙归原告所有，于法无据，决定驳回原告的全部申请请求。原审法院认为：根据上述查明的事实，原告与案外人陈伟忠存在土地使用权的争议，但其向被告请求的事项并非解决其与陈伟忠之间的土地使用权争议，而是对村委将涉案土地划拨给陈伟忠作为宅基地使用有异议，要求被告责令村委返还涉案土地；虽然原告在申请中称涉案土地为自留地，但从涉案土地的登记使用情况，涉案土地的性质为宅基地。《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第九条规定，“……农村和城市郊区的土地，除由法律规定的属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018修正）第五条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”该法第二十四条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……”该法第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”根据上述规定，宅基地属于农民集体所有，虽然宅基地的使用分配属于村民自治范围内的事项，但本案原告认为村委会错误分配属于自己的宅基地给他人使用，其可以请求被告行使行政监督权，对第三人的行为进行监督，被告具有监督的职责。本案中，被告经过调查，案外人陈伟忠已经依照当时的法律规定，取得了涉案宅基地的使用权，且房屋也已确权登记，且原告在此期间也一直没有异议，第三人不存在错误划拨涉案宅基地给陈伟忠使用的情形。本案“争议土地”已经确过权、发过证，其土地使用权人已经确定和明确，且该土地使用权证未被撤销仍属有效。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、《中华人民共和国物权法》第一百五十三条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条之规定，作出涉案行政处理决定书驳回原告的全部申请请求，事实清楚，适用法律正确。综上，原告要求撤销涉案行政处理决定书，理由不成立，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈全忠的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告陈全忠负担。上诉人陈全忠不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实错误，与《中华人民共和国宪法》第八条规定相抵触，涉案土地性质为自留地，而非宅基地。放马村委会将上诉人本户自留地划拨给陈伟忠建房使用，系剥夺本户应享有使用经营自留地的权利，其应承担返还1994年划拨给陈伟忠建房的166平方米的土地给上诉人经营使用的责任。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人大岗镇政府二审期间未提交书面答辩意见。原审第三人村委会二审期间未提交书面陈述意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……”本案中，涉案土地在1993年已经确权发证给陈伟忠，上诉人认为原审第三人将属于上诉人的自留地错误分配给陈伟忠作为宅基地，故向被上诉人申请监督处理。被上诉人经调查核实，认为因上诉人已经同意将涉案地块给陈伟忠使用，经原审第三人同意，陈伟忠已经申请办理了《集体土地建设用地使用证》及《房屋所有权证》，陈伟忠虽然早年移居香港，但其当年申请办理并取得涉案宅基地使用权并不违反当时法律法规及政策规定，原审第三人在涉案自留地、宅基地的管理过程中并未违反法律、法规规定。上诉人在陈伟忠已取得涉案宅基地使用权行为发生后的20多年一直未提出异议。故此，被上诉人在接到上诉人的行政处理申请后，依法进行了调查核实，作出被诉行政处理决定，履行了监督职责，并无不当。综上，上诉人的上诉请求不能成立。原审判决查明事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈全忠负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十二月四日此件与原本核对无异法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪