河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终871号 上诉人（原审原告）秦风柱，男，1948年2月9日出生，汉族，住沧州市泊头市。 被上诉人（原审被告）泊头市人民政府。住所地：沧州市泊头市裕华中路。 法定代表人张荣霞，该市市长。 被上诉人（原审被告）沧州市人民政府。住所地：沧州市运河区解放西路**。 法定代表人梅世彤，该市市长。 原审第三人李兰芬，女，1969年10月6日出生，汉族，住沧州市泊头市。 上诉人秦风柱因土地行政登记及复议一案，不服沧州市中级人民法院（2020）冀09行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2017年1月10日泊头市寺门村镇侯落鸦（鸭）村村民委员会（以下简称村委会）与第三人签订了农村土地承包合同。泊头市人民政府于2018年9月28日为第三人进行了土地承包经营权登记，颁发了承包经营权证。承包合同与承包经营权证中载明的地块代码、亩数均一致。 秦风柱对土地承包经营权登记行为不服，2019年9月24日向沧州市人民政府申请行政复议，沧州市人民政府接收了秦风柱的行政复议申请书及身份证明材料、证据材料，并向秦风柱出具了行政复议申请材料接收凭证。2019年9月25日经内部审批后，沧州市人民政府先行受理，并向第三人发送了参加复议通知书，2019年9月27日向泊头市人民政府发送了行政复议答复通知书。2019年10月5日泊头市人民政府向沧州市人民政府提交了答复书及证据材料，证据材料为村委会与第三人签订的承包合同，2019年11月11日第三人提交了书面意见及《证明》。因案情复杂，沧州市人民政府于2019年11月8日经内部审批后，对复议进行了延期，并向各方当事人送达了延期审理通知书。最后经过内部审批，沧州市人民政府于2019年12月26日作出复议决定，内容有：经审理查明，2017年1月，第三人作为承包方代表与村委会签订承包合同，载明承包土地情况、承包期限等事项。2018年9月，泊头市人民政府为第三人颁发了承包经营权证。申请人认为被申请人为第三人颁发的承包经营权证侵害其合法权益，向复议机关提出行政复议申请。复议机关依法向第三人送达《第三人参加复议通知书》。第三人向复议机关提交了《行政复议答复书》和一份《证明》，该证明由时任村委会主任侯文建、村党支部书记侯国胜于2019年11月10日书写，并加盖有村委会公章。《证明》载明：在2016年至2017年土地确权中承包合同的签订时无任何争议。该证明为复印件。另查明：第一，在行政复议举证期限内，被申请人提交了行政复议答复书和第三人与村委会签订的承包合同，未提交其他证据材料。第二，被申请人为第三人颁发的经营权证载明的合同代码、、地块代码等信息与承包合同记载一致复议机关认为：关于被申请人作出的行政行为是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定，农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。第七条、第十三条规定了县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证的程序。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条第一款第（四）项规定了被申请人提交证据的义务及未按规定提交的法律后果。本案中，在行政复议期间，被申请人提交了第三人与村委会签订的承包合同作为其为第三人颁发承包经营权证的依据，且被申请人为第三人颁发的承包经营权证记载的事项与承包合同记载的事项一致，符合法律规定。但被申请人未能提交作出具体行政行为的程序证据，根据行政复议法的规定，应当视为被申请人作出具体行政行为的程序没有证据、依据，属程序违法。土地承包经营权自承包合同生效时设立。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。登记颁证是对承包方取得土地承包经营权的确认，具有公示的效力，并非设立土地承包经营权。申请人对第三人取得农村土地承包经营权有异议的，属于土地承包经营纠纷。按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。被申请人作出的具体行政行为虽认定事实清楚、证据充分，但被申请人未提交证据证明其在答复中阐述的农村土地承包经营权登记发证程序事实，其登记发证的具体行政行为依法应撤销。鉴于申请人与第三人的根本争议是因承包合同引起的农村土地承包经营权的纠纷，在承包合同效力没有改变的情况下，仍要依据有效的承包合同进行登记。据此，为推动矛盾纠纷的根本化解，做到案结事了，避免当事人在反复的行政程序中损害合法权益，复议机关依法确认登记发证的具体行政行为违法，但不撤销该具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，复议机关作出如下复议决定：确认被申请人为第三人颁发承包经营权证的具体行政行为违法。 原审认为，关于事实方面。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。2009年8月27日修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条第一款规定：县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。2018年12月29日《中华人民共和国农村土地承包法》再次修正，将原二十二条改为二十三条、二十三条改为二十四条，内容基本一致。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定：农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。本案中，承包合同与承包经营权证记载的第三人的承包土地的亩数、、地块一致根据以上规定，第三人与村委会的承包合同自2017年1月10日起生效，第三人依法取得承包经营权。承包经营权证是政府对承包经营权的登记，是对承包合同的确认，确认承包合同中的土地由第三人享有承包经营权。因此泊头市人民政府的土地承包经营权登记行为事实清楚，证据充分。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，因第三人认为秦风柱侵犯其承包经营权，向人民法院提起民事诉讼，符合法律规定，一审法院判决秦风柱败诉，秦风柱不服，正在向二审法院提起上诉过程中，但该民事判决结果改变承包合同内容前，承包合同内容仍有效，泊头市人民政府作出的登记行为不应撤销。 关于程序方面。第一，关于沧州市人民政府的行政复议程序。2019年9月24日沧州市人民政府接收了秦风柱的行政复议申请书及身份证明材料、证据材料，接收后即予受理，先后向第三人发送了参加复议通知书，向被申请人发送了行政复议答复通知书，泊头市人民政府提交了答复书及证据材料，证据材料为村委会与第三人签订的承包合同，第三人提交了书面意见及《证明》。因案情复杂，沧州市人民政府对复议进行了延期，并向各方当事人送达了延期审理通知书，最后经过内部审批，作出复议决定，行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的程序。第二，关于泊头市人民政府的土地承包经营权行政登记程序。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的，书面通知乡(镇)人民政府补正。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第(三)项第3目规定：具体行政行为违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，泊头市人民政府未向复议机关提交其作出行政行为的程序性证据，应视为没有程序性证据，即土地承包经营权行政登记行为违反法定程序，但鉴于秦风柱与第三人的根本争议是因承包合同引起，在承包合同仍然有效的情况下，复议机关确认泊头市人民政府的承包经营权登记行为违法但保持效力并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回秦风柱的诉讼请求。 上诉人秦风柱上诉称，1.一审判决认定事实有误，缺乏足够证据支持。上诉人与第三人有涉案土地的转让协议，涉案土地上诉人还在种着国槐。仅基于第三人与村委会有承包合同便确权登记证据不足。现任村委会不了解事发当时即17年前的事情便出具不符合实际情况的证明，一审不应认定。复议机关认可泊头市人民政府无证据就作出具体行政行为违法，便应撤销该具体行政行为，复议机关不予撤销违反了公平、公正、法治原则。2.一审判决违反法定程序，适用法律错误。上诉人耕种争议之地已有17年之久，泊头市人民政府在没有通知上诉人的情况下，对上诉人与第三人存在重大争议的土地确权给第三人，违反法定程序。一审法院在诉争土地有争议、权属没有最终结论的情况下就匆忙确权是违法的，应中止审理，待权利义务关系明确后再恢复审理。综上，请求撤销一审判决并改判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，秦风柱起诉请求撤销泊头市人民政府为第三人颁发的农村土地承包经营权证，实质上系与第三人就涉案土地承包经营权的归属产生争议。而第三人因上述争议早已提起民事诉讼，秦风柱系在民事诉讼一审过程中申请行政复议，继而提起本案行政诉讼。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第一条规定：“因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。……”第二条规定：“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持。”因此，就涉案土地承包经营权的归属产生的争议，当事人通过民事诉讼可从实质上予以解决。涉案土地虽由泊头市人民政府向第三人登记颁证，但并不妨碍民事诉讼的受理与确权。且目前泊头市人民法院已在对涉案土地承包经营纠纷进行实体审理的基础上作出了一审民事判决，秦风柱不服提起上诉，民事诉讼正在二审过程中。故秦风柱对涉案土地登记颁证提起行政诉讼，不具有诉的利益，其起诉应予驳回。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”因此，秦风柱对沧州市人民政府复议决定的起诉，应一并予以驳回。一审作出实体判决，应予撤销。上诉人秦风柱的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销沧州市中级人民法院（2020）冀09行初69号行政判决； 二、驳回秦风柱的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  范艺娜 审判员  魏立超 审判员  张晓鹏 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  秦 岩