安徽省阜阳市颍东区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖1203行初5号 原告焦志廷，男，汉族，1971年9月9日出生，住安徽省太和县。 委托代理人曾庆超，安徽国恒律师事务所律师。 被告太和县赵集乡人民政府，住所地安徽省太和县赵集乡赵集乡人民政府院内。统一社会信用代码11341222003174540U。 法定代表人郭海宏，乡长。 委托代理人齐德亮，副乡长。 委托代理人王晓伟，安徽皖太律师事务所律师。 被告太和县水利局，住所地安徽省太和县健康东路13号，统一社会信用代码11341222003174794Q。 法定代表人李和斌，局长。 委托代理人韩寅，该局党组成员。 委托代理人刘永利，安徽浩太律师事务所律师。 原告焦志廷诉被告太和县赵集乡人民政府、太和县水利局行政强制拆除一案，于2019年9月20日向安徽省太和县人民法院提起行政诉讼，该院于2019年9月23日向阜阳市中级人民法院报请指定管辖。阜阳市中级人民法院于2019年10月12日作出（2019）皖12行辖171号行政裁定书，裁定本案由阜阳市颍东区人民法院管辖。本院于2020年1月2日立案受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书等。本院依法组成合议庭，依法进行了审理，在审理过程中，因原告焦志廷于2020年3月23日在界首市人民法院起诉被告太和县赵集乡人民政府责令改正通知、太和县水利局河道管理行政通知案，界首市人民法院已受理。本案需以上述案件的审理结果为依据，本院遂于2020年5月20日作出本案中止诉讼裁定，本案中止诉讼。2020年6月20日界首市人民法院分别作出（2020）皖1282行初9号、（2020）皖1282行初12号行政判决，撤销被告太和县赵集乡人民政府对原告焦志廷作出的《责令整改通知书》、撤销被告太和县水利局对原告焦志廷作出的太水责通字（2019）第17号《责令停止水事违法行为通知书》和太水通字（2019）第17号《限期清除河道行洪障碍物的通知书》。被告太和县赵集乡人民政府不服上述判决，提起上诉。阜阳市中级人民法院于2020年11月9日作出（2020）皖12行终325号行政裁定，以太和县农业农村局系属案涉行政行为的行政执法主体，原告以太和县赵集乡人民政府为被告属起诉主体不适格为由，一、撤销界首市人民法院（2020）皖1282行初9号行政判决；二、驳回焦志廷的起诉。本案中止原因消除，恢复诉讼。现已审理终结。 原告焦志廷诉称，被告借口原告在未取得养殖证情况下进行养殖行为（养鱼），影响黑茨河河道正常航行、造成事发水域环境污染和影响行洪，要对原告养殖设施及渔网渔具等进行清理拆除，却不能提供任何支持其做法的现实科学依据，涉案“通知书”明显缺乏事实依据。实际上，涉案水域从来没有利用其水运价值，其主要功能在于防洪灌溉，在水面航行的都是附近渔民自然船只，对河道通行和行洪没有任何妨碍之虞；原告所养鱼种主要为“花白鲢”，较喜欢肥沃水体，以水藻等粘稠性食物为主，不仅不会造成水体污染，还起到净化水体作用；至于被告太和县赵集乡人民政府借口原告未取得养殖证问题，原告在涉案水域养鱼多年，得到相关部门默许和支持（有太和县水产局给其颁发的养殖培训合格证，同时，原告办有养殖场“营业执照”），原告养鱼行为早已符合颁发养殖证条件，即使原告养殖行为存在一点瑕疵，也是由太和县渔业主管部门不作为所致。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展通知》相关规定可知，原告渔业养殖属于设施农业，其用地即使在地面也不要规划审批，何况原告渔场位于自然水域（本质是对自然资源可持续合理利用），没有对土地资源造成任何妨碍，本来一直为当地政府鼓励支持产业，却莫名其妙成为违法行为，实在不可思议！根据《阜阳市农业委员会阜阳市养殖水域滩涂规划（2019-2030年）》相关规定，原告养殖区域和水域及养殖种类符合该规划，位于养殖区范围内（属于禁止养殖区、限制养殖区以外的河流、大中沟）。原告养殖行为没有任何违法情形，被告在没有任何切实有效的法律法规依据的情况下，就不分青红皂白直接对原告养鱼设施实施拆除（拆除过程中还不准原告进行录像等取证行为），纯属于“野蛮执法”行为，该行为直接对原告重大财产权益造成侵害。《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款及《安徽省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》三十八条第九款都规定，对于未取得养殖证的养殖户可以责令改正、补办证件或者限期拆除等多种方式，而被告直接对原告进行拆除，明显适用法律不当，原告养鱼多年，全家人就指望其营生，又有相关部门支持，没有对社会及环境造成任何不良影响，无论如何也达不到必须拆除的程度，被告行为也明显违背行政行为“比例原则”基本原则。原告养殖行为属于“大农业”范畴，即使存在“违法”情形，也主要应该由农业农村部门或渔业行政主管部门牵头处理。《行政处罚法》第十五条规定行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第十六条规定国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。根据此两条规定可知，行政机关的处罚权要么由法律直接规定，要么由有权机关决定，而本案被告不能说明其具体权利来源，纯粹属于越俎代庖，明显不具备主体资格。原告在涉案水域进行渔业养殖达多年，被告不可能不知道，期间却没有对其制止或拆除，如果原告行为涉嫌违法的话，那么被告行为明显涉嫌“不作为”违法。程序方面，即使原告行为有所谓的违法之处，但被告在程序方面也严重甚至完全违法的。根据《行政处罚法》第三十六条、三十七条，本案中被告根本就没有履行“调查”这个必须的基本职责，更谈不上程序合法问题了。根据《行政强制法》第三十五条，被告根本没有对原告发出书面“催告”，更没有告知原告“依法享有的陈述权和申辩权”。《行政处罚法》第四十一条规定，本案被告根本没有履行此规定，在作出“限拆通知”后，就直接将原告设施强制拆除，根本都没下“强拆”的处罚决定，当然是赤裸裸的违法行为。根据《行政强制法》第三十九条第三款，本案原告全家就指望养鱼谋生，被告对其拆除，原告全家面临生存危机。《行政强制法》第三十七条规定，本案中被告的“通知”不管是强制措施还是强制执行，都没有告知原告任何权利救济的途径和期限。综合以上，被告行为缺乏事实依据，执法主体错误，违法执法，适用法律错误，程序错误，不管从内容上还是形式上，不管从程序上还是实体上，都完全是违法的。原告为维护合法权益，现依法提起诉讼，请求依法撤销被告2019年8月31日对原告养鱼设施进行拆除、破坏的行为违法；本案诉讼费用由被告承担。 被告太和县赵集乡人民政府辩称，一、被告未实施强制拆除行为。被告根据中央生态环境保护督察太和县整改工作领导小组办公室《关于我县“23+N”生态区域环境问题整改阶段性工作情况的通报》及太和县环境保护委员会《关于加快推进我县生态区域违法建设问题整改工作的通知》（太环委（2019）4号）文件的要求，在2019年7月5日向原告送达了《责令改正通知书》，责令原告在2019年7月20日前自行拆除养殖设施，原告在2019年8月14日与被告签订了《太和县河道养殖网具拆除清理奖励协议书》并提供了身份证、银行卡复印件。在原告自行拆除养殖设施时，还请求当地村委会提供人力、机器帮助，自行拆除完成后，被告已将协议书约定的奖励资金发放给原告。因此，原告所称被告的通知行为从内容上、形式上，从程序上、实体上完全违法没有任何事实依据。二、被告不是清理河道范围内违法建设和非法养殖行为的行政执法主体，无强制拆除职权。根据《水法》第六十五条、《渔业法》第十一条规定，太和县水利局和农村农业局分别是清理河道范围内违法建设和非法养殖行为的行政执法主体。被告的工作责任在上述（太环委（2019）4号）文件中已明确：一是负责辖区流城内违法建设和非法养殖的排查摸底,对已上报点位整改情况进行复核；二是对违建户和非法养殖户下达自行拆除告知书,并做好思想工作，最大程度避免给群众造成大的经济损失；三是组织相关站所、调集相关机械，配合县直执法部门依法开展强制拆除工作。三、原告在黑茨河未经许可擅自设置养殖设施系违法行为。黑茨河是以行洪为主的河道,不属于养殖水城,太和县水产局未给原告办理水域滩涂养殖许可证,且原告擅自设置养殖设施的行为严重影响了河势稳定及妨碍行洪,原告的行为已被太和县水利局认定为违法,应当依法取缔。四、原告应当返还自行拆除奖励款。原告与被告签订了《太和县河道养殖网具拆除清理奖励协议书》，进行自行拆除并收取了奖励款，协议履行完毕后又提起行政诉讼，请求确认行政行为违法、行政赔偿，否认自行拆除，其行为违反诚信原则，奖励款应当全部返还。五、原告所称的财产损失不属于国家赔偿的范围,其诉讼请求没有任何法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。原告设置养殖设施系违法行为，且严重影响生态环境及行洪，不属于合法权益的情形。因此，不应给予国家赔偿。综上所述，被告认为原告违法事实清楚，证据充分，且系自行拆除养殖设施。因此，其诉讼请求不能成立，请求人民法院依法驳回。 被告太和县水利局辩称，一、被告具有依法作出《责令停止水事违法行为通知书》和《限期清除河道行洪障碍物的通知书》的主体资格。根据《中华人民共和国水法》第65条及《中华人民共和国河道管理条例》第44条、第45条之规定，被告作为县级以上人民政府水行政主管部门有权作出以上《通知书》的执法主体。二、原告在黑茨河未经批准擅自设置养鱼网箱阻碍行洪的行为及违法建设房屋，严重违反了《中华人民共和国水法》第37条、《中华人民共和国防洪法》第22条及《中华人民共和国河道管理条例》第25条之规定。经查,原告在位于赵集乡××北黑茨河内共设置钢架结构网箱6个，其他结构网箱4个，该网箱未经太和县水产管理局办理水域滩涂养殖许可证，并且严重影响了河势的稳定及妨碍河道行洪活动，被告根据《中华人民共和国水法》第37条、《中华人民共和国防洪法》第22条及《中华人民共和国河道管理条例》第25条之规定在2019年8月23日向原告送达了《责令停止水事违法行为通知书》太水责通字（2019）第17号和《限期清除河道行洪障碍物的通知书》太水责通字（2019）第17号，责令原告立即停止该违法行为，并限三日内清除阻碍河道行洪的养鱼网箱及房屋，否则，将依法申请人民法院强制拆除，所需费用由原告全额承担。三、被告并未实施强制拆除行为。被告向原告送达了《责令停止水事违法行为通知书》太水责通字（2019）第17号和《限期清除河道行洪障碍物的通知书》太水责通字（2019）第17号之前,属地政府（赵集乡人民政府）已经根据阜阳市生态区域违法建设问题整改工作要求和中央生态环境保护督察太和县整改工作领导小组办公室文件及太和县环境保护委员会太环委（2019）4号文件的要求在2019年8月5日向原告送达了《责令改正通知书》,责令在2019年8月15日之前自行拆除养殖设施,为此，原告在2019年8月14日与属地政府（赵集乡人民政府）签订了《太和县河道养殖网具拆除清理奖励协议书》并与原告共同丈量了设置的网箱，原告向属地政府（赵集乡人民政府）提供了银行账号。在原告同意拆除后，委托属地政府进行拆除，属地政府（赵集乡人民政府）将该奖励资金发放给原告。因此，原告所述强制拆除没有任何事实依据，该拆除行为系原告自行自愿拆除。综上，被告认为原告的违法擅自设置养鱼网箱阻碍行洪的行为及违法建设房屋事实清楚，证据充分，且拆除行为系原告与属地政府签订了协议自愿自行拆除。因此，请求依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，太和县环境保护委员会文件（太环委（2019）4号）载明：县农业农村局是清理整治未依法取得养殖证擅自在全民所有水域内从事养殖生产的行政执法主体，负责核查沙颍河、黑茨河、谷河流域范围养殖证发放情况，对未依法取得养殖证擅自从事养殖的养殖户，制定限期自行拆除告知书样式，由属地政府下达；在自行拆除时限内没有拆除的，要启动行政处罚程序，下达强制拆除通知书，制定强制拆除工作方案，在属地政府配合下，依法予以强制拆除。据此，于2019年8月份组织人员对原告的养鱼设施进行拆除。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案太和县农业农村局系属案涉行政行为执法主体。原告诉称案涉行政行为系被告组织实施，未能提供出充分有效的证据予以证明，故其要求确认被告拆除其养鱼设施行为违法的诉讼，不符合法定起诉条件，应当裁定驳回其起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告焦志廷的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  孙登俭 人民陪审员  赵友坤 人民陪审员  范晓琳 二〇二〇年十二月九日 法官助理朱伟红 书记员周梅 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …… 第三款人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。