云南省临沧市临翔区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0902行初15号原告付天龙，男，1981年6月1日出生，汉族，临沧市临翔区人，农民，户籍所在地：临沧市临翔区，经常居住地：临沧市临翔区。委托代理人：杨永军，河南英泰律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告临沧市临翔区自然资源局。住所地：临沧市临翔区迎宾路113号。法定代表人：陈庆红，该局局长。委托代理人：徐晶晶，云南聚盈律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。行政机关出庭应诉负责人：何文杰，临翔区自然资源局副局长。被告临沧市临翔区人民政府。住所地：临沧市临翔区白塔路101号。法定代表人魏丛柱，临翔区区长。委托代理人罗俊林，云南江**律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。行政机关出庭应诉负责人肖震宇，临沧市临翔区人民政府副区长。原告付天龙不服被告临沧市临翔区自然资源局（以下简称区自然资源局）于2019年12月31日作出的临翔自然资行罚字[2019]237号《行政处罚决定书》的行政行为及被告临沧市临翔区人民政府（以下简称区人民政府）于2020年2月27日作出的临行复决字［2020］第3号《行政复议决定书》，于2020年3月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年3月17日、18日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年4月28日，原告付天龙以其诉讼代理人身患疾病不能按期出庭为由向本院提出《延期审理申请书》。2020年9月10日，本案经云南省高级人民法院批准，依法延长审理期限三个月。2020年11月17日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告付天龙及其委托代理人杨永军，被告区自然资源局的负责人何文杰、委托代理人徐晶晶，被告区人民政府的负责人肖震宇、委托代理人罗俊林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区自然资源局于2019年12月31日作出临翔自然资行罚字[2019]237号《行政处罚决定书》，查明原告付天龙未经批准擅自在临翔区忙畔街道青华社区忙远山组违法占用375.82平方米（0.564亩）土地建房行为，违反了《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条规定，并根据该法第七十六条规定，对付天龙作出如下处罚：1.“责令15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的375.82平方米（0.564亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.责令30日内将违法占用的375.82平方米（0.564亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组。”原告付天龙不服，向被告区人民政府申请行政复议。被告区人民政府于2020年2月27日作出临行复决字［2020］第3号《行政复议决定书》，决定对区自然资源局作出的《行政处罚决定书》予以维持。原告付天龙诉称，原告系临翔区圈内乡圈内村村民，自2003年起即在临沧打工居住生活至今已逾15年。为解决家人住房问题，原告于2012年11月间与石安达签订《土地使用权租赁协议书》，约定石安达将其位于青华社区忙远山组一宗非耕地按照50年租期转让给原告。原告于2015年2月起在该地块上开挖地基建造房屋，因资金困难停工两年后又于2017年底开始复工建房。房屋建设完毕后已在此居住生活一年有余，现已于2019年12月间搬离此房屋。建盖房屋期间，未有任何主管单位出面制止过原告的建房行为，直至2019年12月31日，被告区自然资源局以原告未经批准违法占用土地建房行为违反了法律规定，从而作出临翔自然资行罚字〔2019〕237号《行政处罚决定书》，责令原告15日内自行拆除有关建筑物；30日内将土地退还忙畔街道青华社区忙远山组。原告不服处罚提起行政复议，被告临沧市临翔区人民政府（以下简称区人民政府）于2020年2月27日作出临行复决字〔2020〕第3号《行政复议决定书》，决定不予撤销对原告的处罚决定，维持区自然资源局对原告作出的《行政处罚决定书》。原告认为，原告没有违法占用土地建设房屋的主观故意，也未在国家明令禁止的耕地红线上建造房屋，且房屋建造期间从未有任何主管部门出面进行过制止。现原告将全部收入都投入在涉案房屋建造上并居住生活，房屋一旦拆除必将使原告及其家人丧失基本生存居住条件，将对原告及其家人造成巨额经济损失。为此，原告特提起诉讼要求：1.依法撤销被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字〔2019〕237号《行政处罚决定书》和区人民政府作出的临行复决字〔2020〕第3号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。原告付天龙向本院提交如下证据材料：1.《土地租赁协议书》，证明原告向石安达租赁涉案土地50年，并支付了前30年的土地租金；2.不动产登记材料一份，证明原告名下无其他房屋，涉案房屋系原告唯一住房，原告所建房屋有正当性和合理性；3.照片5份，证明涉案土地西南面是忙远山组东边为村里修建的水泥路，东边系加油站，拆除房屋并不能使土地复垦。被告区自然资源局辩称，首先，区自然资源局作出的处罚决定书所依据的事实清楚，证据确实充分。2019年临沧市临翔区违法占地集中建房查处工作当中，区自然资源局发现临翔区忙畔街道清华社区忙远山组存在非本村村民付天龙户，未经批准擅自违法占地建房情况，遂于2019年10月25日依法进行立案调查。经调查核实，付天龙户于2012年间向石安达转让得375.82平方米（0.564亩）土地后，在未办理任何相关用地手续的情况下，在该宗土地上建盖了一栋砖混结构房屋。经现场勘测，付天龙户建盖房屋占用土地面积375.82平方米（0.564亩），全部不符合2010-2020年临翔区土地利用总体规划。根据《土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案原告户占用的土地属于农用地，其在未办理任何用地审批手续情况下建盖房屋是客观存在的事实。区自然资源局经多次询问当事人及进行实地勘测并作出现场勘测图，已经形成了完整的证据链，故所作出的行政处罚决定依据的事实清楚、证据确实充分；其次，区自然资源局作出的处罚决定书程序合法。区自然资源局从立案调查至作出调查报告，期间所作出的行政处罚告知书、听证告知书等均是按照《行政处罚法》《土地管理法》的相关规定进行。综上，区自然资源局对原告作出的处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，要求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告区自然资源局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1.《国土资源执法监察证》《违法线索登记表》、核查报告、《立案呈批表》《接受调查通知书》《法律文书送达回证》，用以证明区自然资源局在具体执法过程中程序合法；2.原告身份证、户口簿复印件，用以证明原告的户籍所在地为临沧市临翔区，非涉案土地的合法使用权人；3.石安达身份证、户口簿复印件、土地承包合同书复印件、土地租赁协议书复印件，证明涉案土地系原告向临翔区忙畔街道青华社区忙远山组村民石安达租赁所得，该土地性质为承包土地（耕地），原告也明知涉案土地是承包土地；4.询问笔录，证明涉案土地系原告向石安达租赁所得，原告也自认在涉案土地上建房未办理用地审批手续；5.现场勘测笔录、现场勘测图、现场照片、土地利用规划地类认定书，证明涉案土地上建盖的房屋确系原告所建。经测量原告违法占地面积为375.82平方米（0.564亩）。2019年11月5日，区自然资源局对涉案土地进行实地勘测，并对照《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010-2020年）》上标示的规划地类，确定原告户违法占地面积0.564亩均不符合规划；6.调查报告、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证、听证申请书、听证通知书、听证笔录，证明本案经区自然资源局局长办公会集体讨论决定，并根据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条及《国土资源行政处罚办法》第二十七条规定，向原告告知拟对其作出行政处罚及其享有举行听证权利。原告于2019年12月13日提出听证申请后，区自然资源局依法于2019年12月30日举行听证，已赋予原告充分的陈述及申辩权利；7.《临沧市临翔区自然资源局行政处罚决定书》、送达回证、送达法律文书照片，证明2019年12月31日，区自然资源局对原告作出行政处罚，并依法将处罚决定书送达给原告。被告区人民政府辩称，第一、2020年1月14日，区人民政府收到原告提出的复议申请、处罚决定书、身份证复印件、《土地租赁协议书》后，经审查于2020年1月15日向原告发出了行政复议受理通知书，向区自然资源局发出了行政复议答复通知书。经对区自然资源局提交的行政复议答复通知书及其他相关证据材料进行审查，同时也把该部分证据材料交由原告付天龙本人查阅，并对原告付天龙进行了询问调查。经审查，区人民政府认为区自然资源局做出的行政处罚决定程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律准确、处罚适当；第二，区人民政府在行政复议过程中程序合法。根据《行政复议法》第十七条、第三十一条规定，收到复议申请人的申请后，须在5日内做出是否受理决定，在60日内必须做出复议决定。综上，区人民政府在审查了区自然资源局的处罚决定后，认为其作出的处罚决定事实清楚、处罚适当，决定予以维持，综上，区人民政府要求驳回原告的诉讼请求，维持区自然资源局作出的《行政处罚决定书》及区人民政府作出的《行政复议决定书》。被告区人民政府向本院提交了如下证据材料：1.《行政复议申请书》《行政处罚决定书》《土地租赁协议书》、原告身份证复印件，证明区人民政府于2020年的4月11日收到原告提交的上述材料；2.行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、送达回证，证明行政机关受理了原告复议申请后，依法向区自然资源局送达行政复议答复通知书；3.《付天龙户行政复议答复书》《证据目录清单》（区自然资源局提交给复议机关的），证明复议机关收到复议申请后要求区自然资源局按照法律规定作出答复材料，并由复议机关交由原告查阅；4.行政复议案件询问笔录、行政复议案件审理讨论记录，证明复议机关对原告进行询问后，最终作出了维持区自然资源局的处罚决定书的决定；5.行政复议案件结案报告表及相应材料，证明复议机关作出行政复议决定后，报请相关领导进行审批；6.行政复议决定书、送达回证，证明复议机关经复议审查后作出不予撤销维持处罚的决定后，于2020年3月2日将复议决定书送达给原告。经庭审质证，原告对被告区自然资源局提交的第1组证据无异议。对第2组、第3组、第4组证据的真实性无异议，但不认可其证明目的。对第5组证据中的现场勘测笔录、现场勘测图的真实性、合法性、关联性均不认可，因进行土地现场勘测工作，依法应当委托具有合法资质的单位进行，而对涉案土地进行勘测的该公司是否具有相关资质，被告并未举证证明。对该组证据中的现场照片无异议。对该组证据中的土地利用规划地类认定书的真实性、合法性、关联性均不认可。对第6组证据认为，分管局长批准后应在三日内采取书面形式告知当事人，“告知书上面写的日期是2019年11月29日，但当事人收到告知书的时间为2019年12月12日，严重违背法律程序”，送达给原告的听证通知书不是付天龙本人签收，该送达程序不合法。被告区人民政府对区自然资源局提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对被告区人民政府提交的6组证据，原告对其真实性、合法性、关联性均不认可，因为：1.行政复议答复通知书等材料均没有直接送达给原告本人，签收人（李发显）没有得到原告授权；2.行政复议决定书系区人民政府的自我证明，且该决定书未能审查出区自然资源局作出的处罚决定部分程序违法、部分事实认定不准确、适用法律不准确等事实。区自然资源局对区人民政府所举证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对原告付天龙提交的第1组证据，被告区自然资源局认为，该证据的真实性不认可，因为租赁期限超过20年是无效的。对第2组证据的真实性无异议，但不认可证明目的，因为“唯一住房”不是违法理由。对第3组证据的真实性、合法性、关联性均不认可，因为现状如何并不影响涉案房屋违法事实。被告区人民政府对原告付天龙提交的第1组证据的真实性、合法性、关联性均不认可，因涉案土地是通过租赁方式取得，不能超出石安达的土地承包期限，更不能改变土地农业用途，且原告非本集体经济组织成员。对第2组证据的质证意见与区自然资源局的质证意见相同。对第3组证据认为与本案无关。本院对上述证据认证如下：对被告区自然资源局提交的共7组证据、区人民政府提交的共6组证据及原告付天龙提交的第1组证据，本院认为，该部分证据均来源合法、内容客观真实、与本案具有关联性，且证据间能够相互印证，能充分证明案件的相关事实，故本院采信该部分证据。对原告付天龙提交的第2组、第3组证据，因该部分证据与本案无关联性，本院不采信该部分证据。经审理查明，原告付天龙的户籍所在地为临沧市临翔区。2012年11月11日，原告付天龙与临翔区忙畔街道青华社区忙远山组村民石安达户流转得该户承包土地（水田）约0.4亩，双方签订了一份《土地租赁协议书》，明确石安达户将本户位于“青华乡六村忙远山”的承包土地0.4亩使用权，以每年5000元价款承租给原告使用，承租期限50年，先付租金30年共计150000元。2018年4月起，原告在未办理任何相关用地审批手续情况下，在该宗土地上建盖了一栋建筑面积为508.67平方米的砖混结构房屋用于本户居住生活使用。经昆明金慧科技有限公司临沧分公司于2019年11月5日现场勘测，原告建房占地面积375.82平方米（0.546亩）。区自然资源局通过对照《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010—2020年）》上标示的规划地类认定，该0.546亩土地全部属于基本农田。根据2004年修订的《土地管理法》第四十三条及第四十四条规定，区自然资源局于2019年10月24日对原告违法占地行为进行立案查处，并于2019年12月11日作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，于12月12日送达给原告（原告签收）。2019年12月13日，原告以本户“该宗地前后都有房子，并且我们租时耕地里已经盖了石棉瓦房”等为由提出听证申请。2019年12月18日，区自然资源局向原告作出《听证通知书》，告知原告将于2019年12月30日17时在区自然资源局二楼会议室举行听证。2019年12月30日17时，因原告未到场也未委托其他代理人到场致使听证未能进行。2019年12月31日，区自然资源局对原告违法占地建房行为作出《行政处罚决定书》，责令原告于15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的375.82平方米（0.564亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状，同时责令原告于30日内将违法占用的375.82平方米（0.564亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组。2020年1月2日，区自然资源局将《行政处罚决定书》送达给原告（由其邻居李发显代收）。2020年1月14日，原告不服《行政处罚决定书》向区人民政府提出《行政复议申请书》。2020年2月27日，区人民政府作出《行政复议决定书》，决定维持区自然资源局对原告作出的《行政处罚决定书》。2020年3月2日，区自然资源局将《行政复议决定书》送达给原告（由其邻居李发显代收）。原告不服向本院提起诉讼，要求撤销区自然资源局、区人民政府作出的《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》。本院认为，原告付天龙不服区人民政府于2020年2月27日作出《行政复议决定书》，于同年3月16日向本院提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”故本案不存在超过起诉期限问题。根据2004年修订的《土地管理法》第五条、第七十条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。根据上述法律规定，对农村村民违法占用土地建设住宅的处理，属县级以上人民政府土地行政主管部门的职责。本案中，因市县机构改革，区自然资源局系区人民政府下设的工作部门，根据职责分工，由其继续行使土地违法案件查处的行政职权。根据上述事实和法律规定，区自然资源局依法有权作出本案《行政处罚决定书》。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。根据2004年修订的《土地管理法》第三十一条、第三十四条、第三十六条、第七十七条规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”“国家实行基本农田保护制度。”“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”《土地管理法实施条例》第二十条规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府……”《基本农田保护条例》第十五条规定，“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准”。综上，原告付天龙非法占地建盖房屋行为违反了上述法律规定，区自然资源局作出责令原告15日内自行拆除在违法占用的375.82平方米土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状的处罚有事实依据及法律依据，本院应予支持。根据《农村土地承包法》规定，为维护农村土地承包经营当事人的合法权益，保持农村土地承包关系稳定，非因法定事由，在承包期内，发包方不得收回、调整承包地，不得非法变更、解除承包合同。另外，根据2004年修订的《土地管理法》第六十三条第二款及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定，承包方将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方有权请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失。本案中，区自然资源局在作出《行政处罚决定书》时，未对违法占用土地建住宅的情形作合理区分，没有考虑原告对涉案土地依法享有流转经营权利的客观事实，责令原告将违法占用的375.82平方米土地退还青华社区忙远山组的处罚决定，直接导致原土地承包方石安达与忙远山组之间的土地承包合同终止，故区自然资源局作出的该项处罚决定违反了上述法律规定，属适用法律错误。区人民政府对该项处罚决定予以复议维持亦属错误。综上，原告付天龙要求撤销区自然资源局、区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕237号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2020〕第3号《行政复议决定书》中，“责令15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的375.82平方米（0.564亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的诉讼请求，与本案查明的事实不符及与有关法律规定相悖，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条、第七十条第（二）项、第（四）项规定，判决如下：一、驳回原告付天龙要求撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕237号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2020〕第3号《行政复议决定书》中，“责令15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的375.82平方米（0.564亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的诉讼请求；二、撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕237号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2020〕第3号《行政复议决定书》中，“责令30日内将违法占用的375.82平方米（0.564亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组”的行政处罚。案件审理费50元，由原告付天龙承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省临沧市中级人民法院。审 判 长  石兆钟人民陪审员  张国芳人民陪审员  王永飞二〇二〇年十二月九日书 记 员  刘 涛