北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京01行初661号原告李佩海，男，1965年12月7日出生，汉族，户籍所在地黑龙江省宝清县。委托代理人叶方荣，北京京平律师事务所律师。委托代理人晏红霞，北京京平律师事务所律师。被告中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人宗兆霞，中华人民共和国自然资源部工作人员。委托代理人陈莹，中华人民共和国自然资源部工作人员。原告李佩海不服被告中华人民共和国自然资源部用地预审意见的复函及行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并于2020年11月10日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人叶方荣，被告的委托代理人宗兆霞、陈莹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年9月7日，被告作出自然资预审字〔2018〕61号《自然资源部关于国道集贤至当壁公路宝山至宝清段改扩建工程建设用地预审意见的复函》（以下简称被诉复函），主要内容为：黑龙江省国土资源厅、双鸭山市交通运输局：《关于国道集贤至当壁公路宝山至宝清段改扩建工程建设项目初审意见的报告》（黑国土资发〔2018〕84号）、《关于申请办理国道集贤至当壁公路宝山至宝清段改扩建工程项目用地预审的报告》（双交呈〔2018〕74号）及相关材料收悉。经审查，现函复如下：一、国道集贤至当壁公路宝山至宝清段改扩建工程项目（以下简称涉案项目）已列入《国家公路网规划（2013～2030年）》（发改基础〔2013〕980号）。项目建设对完善区域综合运输网络，促进地方经济社会发展具有重要意义。该项目用地符合供地政策，原则同意通过用地预审。二、该项目拟占地总面积424.86公顷（6373亩），其中农用地270.61公顷（4059亩），耕地211.36公顷（3170亩），含永久基本农田121.26公顷（1819亩）。在初步设计阶段，必须按照《公路工程项目建设用地指标》的规定，从严控制用地规模，节约集约利用土地。三、按照《中华人民共和国土地管理法》规定和中央有关要求，建设项目占用耕地的，应当补充数量相同、质量相当的耕地。省级自然资源部主管部门应督促建设单位和地方政府，足额落实补充耕地，土地复垦等相关费用，在用地报批前按规定做好耕地占补平衡工作。同时，地方政府应按照法律规定，要求建设单位将被占用耕地耕作层土壤剥离利用；结合土地整治、高标准农田建设和土地复垦等工作，及时组织开展耕作层土壤剥离利用、补充耕地；用地报批时，耕作层土壤剥离利用安排情况随同补充耕地方案一并予以说明。四、有关地方人民政府要根据国家法律规定和有关文件的规定，认真做好征地补偿安置前期工作，足额安排补偿安置资金并纳入工程项目预算，合理确定被征地农民安置途径，保证被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，切实维护被征地农民的合法权益。省级自然资源主管部门应督促建设单位和地方政府，在用地报批前按规定做好征地补偿安置有关工作。五、项目按规定批准后，必须按照《中华人民共和国土地管理法》和国务院文件的有关规定，依法办理建设用地报批手续。项目在用地报批前，必须完成规划修改听证、对规划实施影响评估和专家论证等工作。未取得建设用地批准手续的不得开工建设。已通过用地预审的项目，如果对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新办理用地预审。六、建设单位应当对单独选址建设项目是否位于自然和历史文化保护区、地质灾害易发区，是否压覆重要矿产资源进行查询核实；应避让自然和历史文化保护区域，位于地质灾害易发区或者压覆重要矿产资源的，应当依据相关法律法规的规定，在办理用地预审手续后，做好地质灾害危险性评估、压覆矿产资源登记等。七、依据《建设项目用地预审管理办法》的规定，建设项目用地预审文件有效期为三年，本文件有限期至二〇二一年九月七日。原告不服被诉复函，向被告申请行政复议。2020年8月24日，被告作出自然资复议〔2020〕389号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被诉复函。原告诉称，原告在黑龙江省双鸭山市宝清县七星泡镇胜利村南合法拥有养殖场，涉案项目与原告的养殖场相距10米左右，因道路建设施工以及竣工后的空气、噪音、水土等环境污染，严重影响了原告的生产经营，造成大量家禽死亡，产蛋量锐减，给原告造成财产损失。原告通过信息公开获取到被诉复函，被告作出该复函在程序和实体上均存在违法，故向被告申请复议，被告作出被诉复议决定错误。原告请求撤销被诉复函及被诉复议决定。被告辩称：1.被告负有建设项目用地预审和行政复议的法定职责；2.被告作出被诉复函的程序及复议审理程序符合法律规定；3.被诉复函认定事实清楚，适用法律正确；4.被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确；5.被诉复函与原告不具有法律上的利害关系，未对原告合法权益构成侵犯。被告请求法院驳回原告的全部诉讼请求。经查，2018年9月7日，被告对黑龙江省国土资源厅、双鸭山市交通运输局作出被诉复函。2020年6月28日，被告行政复议机构收到原告提交的《行政复议申请书》，请求依法撤销被申请人自然资源部作出的被诉复函。同年7月1日，被告向被申请人作出《行政复议通知书》。同年7月7日，被申请人作出《行政复议答复书》并提交了相关证据。同年8月24日，被告作出被诉复议决定，并于次日向原告邮寄送达。原告于同年8月27日收到后不服，于同年9月10日向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据该法第四十九条第一项的规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。根据该解释第一百三十六条第七款的规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。《建设项目用地预审管理办法》第二条规定，本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源主管部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。该办法第十一条规定，预审应当审查以下内容：（一）建设项目用地是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，属《中华人民共和国土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划修改方案是否符合法律、法规的规定；（三）建设项目用地规模是否符合有关土地使用标准的规定；对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，是否已组织建设项目节地评价并出具评审论证意见。占用基本农田或者其他耕地规模较大的建设项目，还应当审查是否已经组织踏勘论证。该办法第十五条第二款规定，未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。由此可知，国土资源管理部门对建设项目用地的预审批复系建设项目的前置审批，该批复的目的系确保特定建设项目用地不违反国家相关规定，并不直接决定建设项目的成立。因此，被诉复函未对原告的权利义务产生实际影响，原告与被诉复函不具有法律上的利害关系，其不具备针对被诉复函提起本案诉讼的原告主体资格，其针对被诉复函所提诉讼，依法应予驳回。被诉复议决定对原告的权利义务亦不产生实际影响，原告针对被诉复议决定提起的诉讼，亦应一并予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告李佩海的起诉。预交的案件受理费50元，自本裁定生效后全部退还原告李佩海。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起10日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  乔 军审 判 员  何君慧审 判 员  范术伟二〇二〇年十二月十八日法官助理  李晓琼书 记 员  冯盼盼