湖北省荆州市沙市区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1002行初35号原告：湖北银都建设集团有限公司，住所地荆州区北环路51号（银都花园）。法定代表人：张德富，该公司董事长。委托代理人：尚明标，湖北居正律师事务所律师。委托代理人：马晶，湖北居正律师事务所律师。被告：荆州市自然资源和规划局，住所地荆州市沙市区江津西路228号。法定代表人：冯斌，该局局长。出庭负责人：杨卫东，该局总工程师。委托代理人：索祖生，该局工作人员。委托代理人：吴海，湖北荆楚律师事务所律师。被告：荆州市人民政府，住所地荆州市沙市区江津西路262号。负责人：向斌，市政府常务副市长。委托代理人：周永梅，荆州市司法局工作人员。原告湖北银都建设集团有限公司（以下简称银都公司）诉被告荆州市自然资源和规划局（以下简称市资规局）、被告荆州市人民政府（以下简称市政府）行政处罚及行政复议一案，于2020年5月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年9月16日公开开庭审理了本案。原告银都公司的委托代理人尚明标、马晶，被告市资规局的负责人杨卫东及委托代理人索祖生、吴海，被告市政府的委托代理人周永梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市资规局于2018年12月13日作出荆国土资闲土认字[2018]02011号《闲置土地认定书》，认定位于沙市区锣××镇××村面积为133662平方米的地块为闲置土地，后于2019年9月30日作出荆自然资闲费[2019]02001号《征缴土地闲置费决定书》，决定对原告银都公司征缴土地闲置费461.936万元。被告市政府于2020年1月14日作出荆政复决[2019]68号《行政复议决定书》，决定维持被告市资规局的行政行为。原告诉称：2012年2月，市政府、沙市区人民政府等单位相关负责人到北京招商引资，在未考察北京雷蒙服装有限公司经营状况、资金状况及投资能力的情况下，与雷蒙投资（湖北）股份有限公司（以下简称雷蒙公司）签订《年产50万套件西服休闲装项目招商引资开发合作协议书》（以下简称《招商引资合作协议》），约定将位于沙市区锣××镇××一宗土地使用权（约192.9亩）出让给雷蒙公司，土地价格每亩8.5万元、出让金为1497.36万元。《招商引资合作协议》同时约定，项目开工后政府向雷蒙公司返还土地款308.28万元，以后逐年返还到土地价格每亩2万元为止。《招商引资合作协议》签订后，荆州市行政服务中心在雷蒙公司未提供资金证明的情况下，于2012年6月18日以政府公文形式确认雷蒙公司在荆州的投资规模，即“投入现金3亿元，建设年产50万件(套)西服生产线”。原告对市政府部门出具的公文深信不疑，于2012年9月18日与雷蒙公司签订《建设项目合作协议书》，向其交付了3000万元履约保证金。同时，组织施工队进场进行基础工程施工。由于雷蒙公司当初对政府承诺的投资是虚假的，其根本就没有履约能力，在挪用原告交付的3000万元履约保证金交付土地出让金及分配剩余资金后，其股东及工作人员先后离开荆州，导致施工合同不能履行。原告公司股东通过高息借贷3000万元交付的履约保证金不能收回，为此原告于2013年12月以雷蒙公司为被告，向荆州市中级人民法院提起诉讼。荆州市中级人民法院于2014年5月30日作出(2014)鄂荆州中民一初字第00001号《民事判决书》，判令“雷蒙公司返还原告履约保证金2200万元及从2013年1月31日起至清偿之日止按人民银行同期贷款利率的两倍计算的利息，支付工程款216.55万元，支付可得利益损失1500万元”。判决书生效后，法院在执行程序中裁定拍卖雷蒙公司位于沙市区××××镇的133662平方米的土地使用权，因三次流拍，法院裁定以该宗土地使用权作价2000万元抵偿给原告。原告剩余的债权4000多万元未能得到执行。2016年10月24日，荆州市中级人民法院向荆州市不动产登记中心送达《协助执行通知书》，通知土地部门将雷蒙公司的133662平方米的土地使用权过户至原告名下。原荆州市国土资源局（现为荆州市自然资源和规划局，以下统称市资规局）及荆州市不动产登记中心收到法院的协助执行文书后，长达8个多月拒不协助法院执行，对协助执行附加条件，要求银都公司与市资规局签订补充协议，约定开发期限，否则不予办理土地使用权过户手续。原告为了办理土地过户手续，于2017年6月14日与市资规局签订了《补充协议》，约定土地开发期限为两年，即2017年9月30日前开工，2019年9月30日前竣工。补充协议签订后，被告市资规局仍未及时为原告办理土地变更过户登记手续，经法院多次催办，被告才于2018年1月3日为原告办理涉案宗地的不动产权属证书。原告于2018年1月3日领取涉案宗地的《不动产权证书》后，发现涉案土地上被周边工厂倾倒了大量的生活垃圾及工厂废品材料垃圾，需要解决清运问题。为此，原告请求被告市资规局履行对涉案土地的管理义务，解决垃圾清运问题，并请求被告市资规局与原告签订正式的《土地出让合同》，对原告申报的建设规划予以审批，但被告市资规局一直不予答复。被告市资规局于2018年12月18日向原告送达《闲置土地认定书》，于2019年9月30日送达《征缴土地闲置费决定书》。原告对被告市资规局作出的具体行政行为不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府维持了被告市资规局作出的具体行政行为。原告认为，二被告作出的具体行政行为不具有合法性，应依法予以撤销。一、被告市资规局作出的《闲置土地认定书》及《征缴土地闲置费决定书》不具有合法性。1、被告市资规局在法院强制执行程序中，拖延一年多未履行协助执行义务，法院于2016年10月24日向被告市资规局发出土地过户《协助执行通知书》，被告市资规局拖延至2018年1月3日才为原告办理土地过户变更登记手续。被告市资规局于2018年12月18日向原告送达《闲置土地认定书》时，离土地变更办证时间尚不满一年时间。由于被告市资规局未按裁判文书及《土地出让合同》第11条的约定及时为原告办理土地变更登记手续，在原告取得不动产权属证书不满一年的情况下，不应将涉案土地认定为闲置土地。被告市资规局提前作出具体行政行为，违反法定程序，不具有合法性。2、涉案土地出让金2309万元实际是原告交付的，被告市资规局作为土地管理部门，对涉案土地负有管理义务。被告市资规局于2018年1月3日为原告办理《不动产权证书》后，原告发现涉案土地上有大量的垃级，需要近200万元清运费，为此请求被告市资规局解决垃圾清运问题，至今未解决。3、涉案土地存在与被征地村民的经济纠纷影响了土地的动工开发。4、沙市区人民政府、沙市经济开发区管委会原与雷蒙分司签订的《招商引资合作协议》，对涉案土地的出让金价款有特别约定，即“开工后返还土地款308.28万元，以后逐年返还到土地价款2万元每亩为止”。为此，原告要求被告市资规局依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的规定与原告签订《土地出让合同》，被告市资规局至今未履行法定义务。5、被告市资规局作出的招商引资相关文件内容不真实，误导原告在涉案土地项目上交付的3000万元履约保证金及前期基础工程款末收回，案件尚在执行之中，影响了项目的动工开发时间。6、原告向被告市资规局报送的建设规划方案，被告市资规局至今未答复、未审批。《闲置土地处置办法》第八条规定，属于政府、政府部门的行为造成动工开发迟延的，不予征缴土地闲置费。根据上述事实及法律法规的规定，应认定被告市资规局作出的《闲置土地认定书》及《征缴土地闲置费决定书》不具有合法性。二、被告市政府作出的荆政复决[2019]68号《行政复议决定书》，因未查清案件事实，导致适用法律法规错误，应依法予以撤销。综上所述，原告根据被告市资规局作出的招商引资文件，对涉案土地项目进行投资及交付3000万元履约保证金，由于政府部门的文件内容不具有真实性，误导原告交付的履约保证金至今未收回，债权本息损失已超过6000万元。本案存在上述6种情形，二被告作出的具体行政行为不具有合法性，应依法予以撤销。综上，请求人民法院判令1.确认被告市资规局作出的荆国土资闲土认字[2018]02011号《闲置土地认定书》及荆自然闲费[2019]02001号《征缴土地闲置费决定书》不具有合法性并撤销；2.撤销被告市政府作出的荆政复决[2019]68号《行政复议决定书》；3.被告承担本案诉讼费。原告向本院提交了如下证据：1.原告银都公司的《营业执照》、法定代表人身份证，拟证明原告的诉讼主体资格；2.被告市政府、市资规局的主体信息，拟证明被告的诉讼主体资格；3.《闲置土地认定书》及《征缴土地闲置费决定书》，拟证明被告市资规局作出的具体行政行为没有事实及法律依据，不具有合法性；被告市资规局于2018年1月3日为原告办理土地使用权过户登记，在2018年12月18日作出《闲置土地认定书》时，不满一年时间；4.《行政复议决定书》，拟证明被告市政府作出的《行政复议决定书》未查清案件事实，导致适用法律法规错误，不具有合法性；5.荆楚网发布的《“年产50万套件西装休闲服”项目落户沙市经济开发区》新闻报道截图、《招商引资合作协议》，拟证明2012年2月，市政府、沙市区人民政府、沙市经济开发区管委会等单位负责人赴北京招商引资，在未考察雷蒙公司经营状况及资金状况的情况下，于2012年5月20日与雷蒙公司签订了《招商引资合作协议》，约定将位于沙市经济开发区××192.9亩土地使用权出让给雷蒙公司，土地价格每亩8.5万元，共计1497.36万元，项目开工后返土地款308.28万元，以后逐年返还到土地价款2万元/亩为止；6.荆州市行政服务管理办公室发出的《雷蒙投资（湖北）股份有限公司“建设年产50万件（套）西服”项目联合办理的函》（以下简称《函》）、《土地登记卡》，拟证明雷蒙公司在未提供资金证明的情况下，荆州市行政服务中心以公文形式，确认雷蒙公司在荆州的投资为3亿元建设资金，对相关部门发出了对该公司注册及办证的函，土地部门为该公司办理了荆州国用（2012）第1020100169号《土地权利证书》；7.原告交付土地建设项目3000万元履约保证金的收据、工程开工庆典照片、大型机械设备进场照片，拟证明原告根据政府部门出具的内容不具有真实性的虚假文件，于2012年9月交付了涉案土地建设项目履约保证金3000万元，并组织施工队进行施工，由于雷蒙公司当初承诺的投资是虚假的，导致原告交付的3000万元履约保证金及利息不能收回，工程进度款不能收回；8.荆州市中级人民法院《公告》《民事判决书》《执行裁定书》，拟证明雷蒙公司名下的股东在原告交付履约保证金后，先后离开荆州，原告起诉后，法院只能通过公告送达文书，原告经济损失6000多万元，尽管法院裁定将雷蒙公司的土地使用权作价2000万元抵偿给原告，目前仍然有4000多万元债权无法执行；9.《协助执行通知书》、鄂（2018）荆州市不动产权第0000335号《不动产权证书》，拟证明①荆州市中级人民法院向被告市资规局送达土地使用权过户协助执行的时间是2016年10月24日，被告市资规局拖延至2018年1月3日才为原告办理土地使用权变更登记手续；②被告市资规局于2018年12月18日向原告送达《闲置土地认定书》时，离办理土地变更登记不满一年时间，被告市资规局作出的具体行政行为程序违法，不符合法律规定；10.原告作出的《关于解决垃圾清运问题的申请》《关于未开工建设的情况说明》、现场照片、《申请书》，拟证明①涉案土地上被周边工厂倾倒了大量的垃圾，清运费需要近200万元，被告作为土地出让方，负有交付净地及解决垃圾清运的义务，经多次反映情况，被告未解决；②在土地使用权人变更后，原告请求与被告签订权利义务明确的《出让合同》，对被告此前的承诺予以明确，被告至今未与原告签订《出让合同》；③关于项目建设规划，原告请示多次，被告未批复；11.荆州市中级人民法院送达《协助执行通知书》的《送达回证》，拟证明荆州市中级人民法院为了办理涉案土地使用权变更登记，于2017年3月20日向荆州市不动产登记中心送达了《协助执行通知书》，政府部门拖延协助执行，于2018年1月3日才为原告办理《不动产权证书》，导致原告不能在《补充合同》约定的期限2017年9月30日前开工，不属于原告的责任；12.《申请书》《年产30万立方米加气混凝土项目规划》，拟证明原告于2019年10月15日申请被告为原告办理建设规划许可证，被告未答复，2020年1月21日，原告向被告提交规划方案，被告未答复。13.《湖北省固定资产投资项目备案证》，拟证明沙市区发展和改革局为原告办理《湖北省固定资产投资项目备案证》，批准的项目开工时间为2020年11月，已对原开工时间进行了变更。被告市资规局辩称：一、原告超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发，案涉宗地构成闲置。2012年10月15日，雷蒙公司与原荆州市国土资源局沙市分局签订《国有建设用地使用权出让合同》[编号鄂JZ(03)-2012-00261]，案涉宗地出让总价款2309.68万元，项目应于2012年11月30日前开工，于2014年11月28日前竣工。2016年7月12日，荆州市中级人民法院裁定将案涉宗地抵偿给原告。2017年6月14日，原荆州市国土资源局沙市分局根据荆州市中级人民法院的执行裁定书和协助执行通知书，与原告签订了《国有建设用地使用权出让补充合同》，重新约定案涉宗地应在2017年9月30日前开工，在2019年9月30日前竣工，其他事项按原合同约定不变。故原告根据法院裁定在取得案涉宗地土地使用权的同时，也相应取得了原土地出让合同的权利和义务，且其应根据补充合同的约定，按期履行开、竣工义务。原告一直未按合同约定开工建设，至2018年12月13日我局下达《闲置土地认定书》时已满一年。根据《闲置土地处置办法》第二条之规定，案涉宗地已构成闲置。二、我局作出的《闲置土地认定书》和《征缴土地闲置费决定书》程序规范。因原告一直未按合同约定进行开工建设，我局分别于2018年4月26日和6月11日向原告下达了《开工建设履约通知单》。2018年10月8日，因原告逾期开工满一年，我局向其下达了《闲置土地调查通知书》，对案涉宗地的闲置情况进行调查。通过现场勘测、拍照，询问原告，函询当地政府等多方调查取证后，我局于2018年12月13日向原告下达了《闲置土地认定书》，并于12月18人向原告下达了《闲置土地处置听证权利告知书》。根据原告的听证申请，我局于2019年2月20日举行了听证。根据原告提出的听证意见，我局又于2019年6月11日分别向荆州市城乡规划局沙市分局、荆州市沙市区住房和城乡建设局函询原告申报规划许可和施工许可的相关情况。前述政府部门回函原告皆未申报相关许可，再次证实因原告原因造成土地闲置的情况后，我局于2019年9月25日拟定《闲置土地处置方案的请示》，在报经市政府批准后，于2019年9月30日下达了《征缴土地闲置费决定书》。我局作出的《闲置土地认定书》和《征缴土地闲置费决定书》程序规范。三、我局作出的《闲置土地认定书》和《征缴土地闲置费决定书》依据正确，内容适当。根据《闲置土地处置办法》第二条之规定，满一年未动工开发的国有建设用地称闲置土地，原告应按合同约定于2017年9月30日前开工，但至今未开工，显然案涉宗地已构成闲置。根据原告的调查询问笔录、听证笔录以及锣场镇人民政府、荆州市城乡规划局沙市分局、荆州市沙市区住房和城乡建设局的回函，不存在《闲置土地处置办法》第八条所规定“属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟”的情形，故案涉宗地的闲置系原告自身原因所造成。根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，我局向原告征缴了土地出让总价款23096800元的20%土地闲置费，即4619360元。综上，原告逾期开工满一年构成闲置，且系原告自身原因造成的闲置，我局作出的《闲置土地认定书》《征缴土地闲置费决定书》程序规范，依据正确，内容适当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市资规局向本院提交了如下证据：第一组证据：《国有建设用地使用权出让合同》[编号鄂JZ(03)-2012-00261]、《执行裁定书》[（2014）鄂荆州中执字第00106-3号]、《协助执行通知书》《国有建设用地使用权出让补充合同》、不动产权证，拟证明原告根据法院裁定在取得案涉土地的同时，也相应取得了原土地出让合同的权利和义务，其应根据补充合同的约定，于2017年9月30日前开工，并于2019年9月30日前竣工；第二组证据：两份《开工建设履约通知单》及送达回证、送达照片、委托书、《闲置土地调查通知书》及送达回证、现场勘测笔录、询问笔录、现场照片、原荆州市国土资源局沙市分局向锣场镇人民政府作出的《关于湖北银都建设集团有限公司未开工建设的函》及锣场镇人民政府作出的《关于对湖北银都建设集团有限公司有关问题回复的函》、《闲置土地认定书》及其送达回证，拟证明因原告的原因造成案涉土地闲置，被告作出的《闲置土地认定书》程序规范，依据正确，内容适当；第三组证据：《闲置土地处置听证权利告知书》及其送达回证、听证申请书、《听证通知书》及其送达回证、听证笔录、原荆州市国土资源局沙市分局向荆州市城乡规划局沙市分局和荆州市沙市区住房和城乡建设局作出的《关于湖北银都建设集团有限公司办理规划行政许可的函》和《关于湖北银都建设集团有限公司办理建筑工程施工许可的函》及复函、局业务会议题审批表，拟证明听证结果及根据原告听证意见函询的结果，再次证实因原告原因造成案涉土地闲置，被告作出的《闲置土地认定书》内容适当；第四组证据：我局向市政府作出的《关于湖北银都建设集团有限公司闲置土地处置方案的请示》及市政府的处理意见、《征缴土地闲置费决定书》及送达回证、现场送达照片、邮寄送达单据，拟证明被告作出的《征缴土地闲置费决定书》依据正确，内容适当，并依法向原告进行了送达。法律法规：《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《闲置土地处置办法》第二条、第十四条。被告市政府辩称：一、市政府的行政复议审理程序符合法律规定，履行了法定职责。市政府于2019年10月17日收到原告提出的行政复议申请，因申请材料不齐全，市政府通知原告补正有关材料。原告补正后，市政府于2019年10月28日依法受理。因案情复杂，延期审理30日。市资规局在规定期限内提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。市政府于2020年1月14日作出行政复议决定并送达原告。市政府的上述行为程序合法，履行了法定职责。二、市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。原告自2017年9月30日起至其申请复议之日止，既未对涉案地块进行开发建设，也未向规划部门提交规划设计方案及申请办理涉案地块的规划报建申请手续，涉案土地至今未开发，明显构成闲置，且涉案宗地闲置不具有法定的不可抗力或政府原因的情形。市资规局经调查核实作出《闲置土地认定书》，履行了告知和听证程序，经市政府批准后下达《征缴土地闲置费决定书》，符合《闲置土地处置办法》的规定且程序合法，处理并无不当。故市政府认定市资规局作出《闲置土地认定书》、《征缴土地闲置费决定书》，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出维持上述行政行为的决定。综上，市政府依法履行了行政复议职责，行政复议过程符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请及补正资料一套；2.行政复议答复通知书、行政复议答复书及证据复印件各一套；3.行政复议延期申请通知书；4.行政复议决定书；5.补正通知书、答复通知书、延期审理通知书、《行政复议决定书》的送达回证；证据1-5拟证明行政复议程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。经庭审质证，原、被告对双方提交的上述证据均发表了质证意见，本院已记录在案。本院对双方提交的证据中质证时均无异议的，依法予以确认，对有异议的证据综合认证如下：原告提交的证据3-4系本案的审理对象，对其合法性将结合全案综合评价，在此不予赘述；原告提交的证据5-8所涉及的事实已经由荆州市中级人民法院作出的生效判决认定，收到该生效判决的羁束，本院不予评述，与本案审理的土地闲置费的征缴不具有关联性，依法不予采信；原告提交的证据9、证据11能够证实经过人民法院的裁判，涉案宗地的使用权由雷蒙公司变更为原告银都公司，依法予以采信；原告提交的证据10系原告公司自书的申请，应当视为当事人陈述，依法不予采信；原告公司提交的证据12-13均是在被诉的《闲置土地认定书》、《征缴土地闲置费决定书》作出之后实施的行为，不能证明被诉行政行为的违法性，故不予采信。被告市资规局提交的第一组证据中的《国有建设用地使用权出让补充合同》结合原告提交的证据9、证据11，能够证实原告公司经法院判决取得涉案宗地的使用权后，与土地管理部门签订了土地使用权出让的补充合同，补充合同约定了开工和竣工的期限，依法予以采信；被告提交的第二组、第三组证据能够证实在认定原告公司存在闲置土地的行为前，开展了相应调查，并向原告公司履行了通知及听证程序，依法予以采信。被告市政府提交的证据能够证实行政复议的程序性事项，依法予以采信，对复议结果的合法性将结合全案事实综合评价。本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2016年7月12日，荆州市中级人民法院作出(2014)鄂荆州中执字第00106-3号《执行裁定书》，裁定将雷蒙公司位于荆州市××锣××镇××村证号为荆州国用(2012)第1020100169号面积为133662平方米的土地使用权以2000万元的价格抵偿给原告银都公司，并于2016年10月24日作出《协助执行通知书》，请荆州市不动产登记中心协助将前述宗地过户至银都公司名下。2017年6月14日，原告银都公司与原荆州市国土资源局沙市分局就涉案133662平方米的土地签订《国有建设用地使用权出让补充合同》，约定银都公司在2017年9月30日之前开工建设项目，在2019年9月30日之前竣工。合同签订后，原告公司于2018年1月3日取得涉案宗地的《不动产权证书》。因原告公司未按期开工建设，原荆州市国土资源局沙市分局于2018年4月26日、2018年6月11日两次向原告作出《开工建设履约通知单》，收到通知单后，原告公司仍未开工建设。被告市资规局于2018年10月8日向原告作出《闲置土地调查通知书》，并对现场进行勘测，对原告的工作人员制作了询问笔录。被告调查后于2018年12月13日向原告作出《闲置土地认定书》，认定原告公司名下的涉案宗地为闲置土地，并通知原告公司拟采取的处置措施，同时告知原告公司享有申请听证的权利。经原告申请，被告组织召开听证会，并于会后向原规划和住建部门去函，询问原告公司是否报送规划方案及是否申请建设工程规划许可和施工许可。原规划和住建部门向被告市资规局回函称原告公司未报送规划方案，也未办理规划和施工许可手续。2019年9月25日，被告市资规局向市政府提交关于对原告公司闲置土地处置方案的请示，经市政府批准，被告市资规局于2019年9月30日作出《征缴土地闲置费决定书》，决定向原告公司征缴土地闲置费用461.936万元。原告公司不服该征缴决定，向被告市政府申请行政复议，被告市政府受理后于2020年1月14日作出《行政复议决定书》，决定维持被告市资规局作出的原行政行为。原告不服该复议决定，遂诉至本院。另查明，在诉讼中因原告对被告市政府作为复议机关的主体资格提出异议，被告市政府于2020年10月29日作出《关于撤销荆政复决[2019]68号的决定》，主动撤销了被诉的行政复议决定，并告知原告可就市资规局征缴土地闲置费的决定向湖北省人民政府申请行政复议。经本院向原告公司释明，因市政府撤销了行政复议决定，市资规局所作征缴土地闲置费的决定这一行政行为恢复至可申请行政复议、可提起行政诉讼的权利救济阶段，原告坚持继续提起行政诉讼。本院认为：根据国土资源部《闲置土地处置办法》第十四条规定，“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本”。被告市资规局是市级国土资源行政主管部门，依法具有向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》的法定职权。在本案中，被告市资规局在作出《征缴土地闲置费决定书》前，依法报市政府批准，其作出《征缴土地闲置费决定书》程序合法，主体适格。被告市资规局在向原告公司下达《征缴土地闲置费决定书》前，作出了《开工建设履约通知单》、《闲置土地认定书》，对原告公司闲置土地的行为先行认定。在进行闲置土地调查过程中，依法向原规划和住建主观部门去函，询问原告公司是否报送规划方案及是否申请建设工程规划许可和施工许可，并对原告公司的工作人员和涉案宗地所在镇政府进行了通知、调查取证、告知、组织听证、听取原告公司的陈述和申辩、呈报政府批准等工作，程序合法。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。原告公司与2017年6月14日与原荆州市国土资源局沙市分局就涉案土地签订的《国有建设用地使用权出让补充合同》，所约定的开工建设日期为2017年9月30日之前。被告市资规局在2018年12月13日向原告作出《闲置土地认定书》时，经现场勘测，涉案宗地仍未开工建设，且经被告市资规局向相关行政主管部门调查，原告公司也未向规划和住建部门报送规划方案，也未申请规划和施工许可，故被告市资规局认定涉案地块为闲置土地事实清楚，证据充足。关于原告公司所称被告市资规局在2018年12月18日向其送达《闲置土地认定书》时，离土地变更办证时间尚不满一年时间的意见，根据《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定，认定满一年未动工开发的国有建设用地为闲置土地的“一年”期限为合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期，而非自办理不动产权利登记或取得不动产权利证书满一年，故对原告公司的该点意见不予支持。关于原告公司认为涉案宗地上存在垃圾未清理且与当地村民存在征收矛盾而影响其开工建设的意见，根据原国土资源部《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条的规定，“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费”。依据该规定，原告所称清运垃圾并非出让土地的前置条件，且原告公司签订出让合同的时间是2017年6月14日，约定的开工建设日期为2017年9月30日之前，原告向被告市资规局申请清运垃圾的时间是2018年10月24日，期间早已超过合同约定的开发日期。此外，原告提交的现场照片显示，建筑垃圾并不足以导致涉案133662平方米的土地无法开发，且原告公司在合同签订后至2018年10月24日前未有相关准备工作证实其有开发涉案宗地的计划因建筑垃圾堆积而无法实施，在被告市资规局对涉案土地进行闲置的调查期间，原告银都公司未提交垃圾清运足以影响动工开发的实质性证据。故对原告的此点意见本院不予支持。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条的规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外”。集体土地依法征收转为国有土地后即可出让，原告所称涉案宗地存在征收纠纷而未向本院提交相关证据予以证实，故对其主张不予采信。《闲置土地处置办法》第十四条规定，“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本”。在本案中，原告公司未开发土地的原因均不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形，涉案宗地应于2017年9月30日之前开工，至2019年9月25日被告市资规局向市政府申请批准征缴土地闲置费时已超过一年未动工开发，被告市资规局依照《闲置土地处置办法》第十四条的规定，对涉案土地按照出让价款的20％征缴土地闲置费461.936万元，适用法律、法规正确。关于被告市政府撤销《行政复议决定书》的法律后果。一、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”。本案中被告市资规局作出征缴土地闲置费的决定前，依照《闲置土地处置办法》的规定向被告市政府申请批准，故被告市政府应当是行政复议中的被申请人。因市政府不是适格的复议机关，其受理后作出维持原行政行为的复议决定，实质上是对银都公司对原行政行为申诉作出的重复处理行为，对原告的权利义务不产生实质的影响，故被告市政府不再是本案的适格被告。二、关于被告市资规局错误地告知原告行政复议机关如何评价的问题。市资规局错误告知行政复议机关的行为侵害了原告对征缴土地闲置费的决定的进行救济的权利。在市政府撤销行政复议决定后，同时告知了原告正确的行政复议机关。对此，本院已经向原告释明，因市政府主动撤销行政复议决定，原行政行为恢复到未经过复议处理的阶段，原告可以以市政府为被申请人申请向适格的复议机关申请行政复议，也可以继续就原行政行为提起行政诉讼。经过行政机关的自我纠错，原告申请行政复议的权利已经得到保障，但原告自愿选择继续诉讼，市资规局错误告知行政复议机关的行为对原告并未产生无法补救的影响，故其作出的原行政行为无需撤销，但其应在以后的行政行为中正确告知当事人救济的途经。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告湖北银都建设集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖北银都建设集团有限公司承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件诉讼费人民币50元，款汇至湖北省荆州市中级人民法院，账号：17×××30，开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  陈 香人民陪审员  徐玉贤人民陪审员  杨 芳二〇二〇年十二月八日法官助理廖兆铭书记员彭聪