云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云28行初40号原告林文华，男，1966年10月11日出生，彝族，从事个体经营，身份证地址昆明市石林彝族自治县，现住景洪市。委托诉讼代理人孙熙俊，男，1970年3月26日出生，汉族，身份证地址景洪市。被告勐海县人民政府。统一社会信用代码11532822015236681X。住所地：勐海县景管路272号。法定代表人张世影，县长。出庭负责人杨佛海，常务副县长。委托诉讼代理人王彦凯。委托诉讼代理人魏涛，云南律政律师事务所律师。特别授权代理。原告林文华因不服勐海县人民政府（以下简称县政府）作出的海政征补字〔2019〕1号房屋征收补偿决定及2020年4月21日作出的关于对勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋征收补偿决定，于2020年8月5日向本院提起行政诉讼，本院依法组成合议庭，于2020年11月24日公开开庭审理了本案。原告林文华及其委托诉讼代理人孙熙俊，被告县政府出庭负责人杨佛海及委托诉讼代理人王彦凯、魏涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月17日，县政府向林文华作出海政征补字〔2019〕1号房屋征收补偿决定，内容为：为保障经四路市政道路改造项目建设的需要，决定征收项目区范围内的土地及建构筑物，当事人的仓储用地及建筑物和构筑物在此征收范围内。因在征收补偿方案确定的签约期内，无法达成补偿协议，现根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的相关规定，按照《勐海县人民政府关于对经四路项目国有土地上房屋实施征收的批复》（海政复〔2019〕88号）规定，参照西双版纳广信资产估价有限责任公司价值评估，决定对你户征收补偿如下：经四路项目房屋征收涉及你户土地及房屋，其仓储用地使用权及建筑物和构筑物评估价共计3,587,202.00元（人民币：叁佰伍拾捌万柒仟贰佰零贰元整），其中：仓储用地使用权1749.86平方米，评估价值1,610,939元，建筑物和构筑物评估价值1,976,263.00元。请你户自本决定生效之日起10日内，到勐海县住房和城乡建设局领取补偿款并完成搬迁，将土地交付给征收补偿机关，逾期不履行，将依法强制执行。2020年4月21日，县政府作出关于对勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋征收补偿决定，决定内容同上述补偿决定一致。原告林文华诉称，2014年2月7日，被告县政府召集相关部门就勐海县经四路市政道路建设涉及林文华房屋的征收召开专题会议，同意用被征收房屋旁1.4亩国有建设用地置换原告的2.3亩土地及地建构筑物房屋，但被告分别于2019年12月17日、2020年4月21日作出海政征补字〔2019〕1号房屋征收补偿决定及关于对勐海县2016年城市基础设施建设项目经四路范围内林文华户房屋征收补偿决定，决定补偿原告3,587,202元。被告单方作出的补偿决定无事实基础及法律依据，该补偿决定系参照某一评估公司的评估价作出，原告未参与选定评估机构，原告对作出的评估意见毫不知情。原告为维护合法权益，依法向法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告于2019年12月17日作出的海政征补字〔2019〕1号房屋征收补偿决定及2020年4月21日作出的关于对勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋征收补偿决定；2、被告以同等区位房屋面积或价值相等的地块补偿原告。被告县政府答辩认为，1、被告作出的征收补偿决定合法。（1）县政府房屋征收部门在签约期限内，未能与原告达成补偿协议，根据相关法律规定被告有权作出补偿决定，被告主体合法。（2）被告对相关内容进行了通告，并对城区范围内的房屋征收期限和安置补偿方案进行了公告。原评估机构作出的第一份评估报告，属于初评报告，原告提出异议后，原房地产评估机构即对其意见给予了答复，并按照原告要求在其参与下对其涉案房屋面积重新进行了丈量、确定，形成了第二份评估报告，最终作出整体的房屋征收补偿评估报告，程序合法。（3）原告对案涉房产未依法办理产权登记手续，不发生物权效力，其也未提出补偿内容违法的异议。2、原告的诉请系对行政机关补偿决定的合理性审查范畴，不属行政诉讼审查范围。2020年4月21日的征收补偿决定没有包含2014年2月7日专题会议纪要的内容，且用被征收房屋旁边1.4亩国有建设用地置换原告的2.3亩土地及地上建构筑物房屋不符合国家的政策法规，不具有可执行性。此约定即便合法有效，林文华也不能基于合同债权主张直接获得物权。3、林文华的第二项诉请不具体，不符合法律规定。综上，请依法驳回原告诉讼请求。被告县政府为证实其主张，提交以下证据：第一组：2014年2月7日《勐海县经四路市政道路建设房屋征收专题会议纪要》，欲证明双方没有就1.4亩地置换达成最终协议。经质证，原告对真实性、合法性、关联性均无异议，可以证实被告提出用1.4亩土地置换的事实。第二组：1、《勐海县住房和城乡建设局关于勐海县2016年城市基础设施建设项目规划用地意见》；2、《勐海县发展改革和工业信息化局关于勐海县2016年城市基础设施建设项目可行性研究报告的批复》；3、《建设用地规划许可证》；4、《勐海县国土资源局关于勐海县2016年城市基础设施建设项目的用地审查意见》，欲证明被告在勐海县城主城区改造，修建道路、绿化，依法办理了各项建设用地规划许可手续。经质证，原告对证据真实性、合法性均无异议，但不认可关联性。第三组：1、十五届县政府第28次常务会议纪要；2、县政府办公室关于林文华申请书的办理回复及送达回证，欲证明2018年12月20日，原告就已经知晓1.4亩地的置换方案无法实施。经质证，原告对会议纪要的真实性、合法性均无异议，但不认可关联性。办理回复系单方回复，真实性认可，合法性和证明内容不认可。第四组：1、勐海县住房和城乡建设局《关于对经四路项目国有土地上房屋实施征收的请示》；2、《勐海县人民政府关于公布勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户土地及地上附着物拟实施征收的通知》；3、勐海县住房和城乡建设局征求意见函及相关单位的回复意见；4、勐海县自然资源局关于拟征收经四路范围内林文华土地及地上附着物的建议；5、房屋征收意愿征询意见书；6、勐海县住房和城乡建设局《关于暂停办理勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户土地及地上附着物相关手续的函》；《关于勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋调查登记的通知》及送达登记表；《关于公布勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户土地及地上附着物拟实施征收意愿征询结果的通知》；《关于公布勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋调查登记结果的通知》及房屋征收调查登记表；《关于上报勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋征收补偿安置方案的请示》及征收补偿安置方案、征收过程说明和要求；7、县政府《关于勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋征收补偿安置方案的批复》及送达登记表；关于公开征求《勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》意见的公告及征求意见稿；8、勐海县住房和城乡建设局关于举行勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋征收补偿安置方案听证会的公告（第1号、第2号）以及邀请函、报名表、听证会议记录、参会人员名单、签到表、听证意见、听证会意见建议表；9、关于公布《勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋征收补偿安置方案》征求意见结果的请示及批复；10、关于审查勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋征收项目社会稳定风险评估报告的函以及相应风险评估报告、备案登记回执；11、资产评估报告；12、关于给予安排勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋征收资金的请示；县政府办公室关于安排勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋征收资金的通知；13、关于对勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋作出征收决定的请示，欲证明被告在作出房屋征收补偿决定前，依法履行法定程序，程序合法。经质证，原告对证据真实性、合法性、关联性均认可，但不认可证明内容，被告存在行政不作为。第五组：1、县政府【2019】-1《关于对勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋实施征收的决定》；【2019】-2《关于对勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋实施征收的决定的公告》，欲证明被告在作出房屋征收补偿决定前，依法履行法定程序，程序合法。经质证，原告对真实性及关联性认可，对合法性及证明内容不认可。征收补偿系单方作出，缺乏依据。根据法律规定，被征收人可以选择货币补偿或者选择房屋调换。第六组：关于对林文华资产进行评估的情况说明及图片，欲证明评估的过程情况。经质证，原告真实性、合法性、关联性均不认可，情况说明不符合客观事实，也不清楚照片是什么时候拍的。原告林文华为证明其主张，提交了以下证据：第一组：身份证复印件，欲证明原告诉讼主体资格适格。经质证，被告对证据的真实性、合法性、关联性均无异议。第二组：2014年2月7日《勐海县经四路市政道路建设房屋征收专题会议纪要》，欲证明被告拟将涉案地块旁边1.4亩土地置换给原告。经质证，被告对证据的真实性认可，但该会议纪要不是征地补偿依据，只是初步意见，并非最终决定。第三组：1、海政征补字〔2019〕1号房屋征收补偿决定；2、关于对勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋征收补偿决定，欲证明被告单方作出补偿原告3,587,202元的决定违法。经质证，被告对证据的真实性、合法性、关联性均无异议。决定补偿的数额是经过依法评估后得出的，原告也未提出异议。本院认为，原、被告证据来源合法、内容真实，且与本案具有关联性，均予以采信。经审理查明，为完善城市公共服务配套设施，县政府决定新建经四路（道路起于嘎海路，止于景竜路，道路设计全长810米），并对道路范围线内的土地、房屋及附属设施征收。林文华户的土地及房屋在此次征收范围内。2014年2月7日，县政府召开专题会议，研究勐海县经四路市政道路建设房屋征收工作，会议认为：勐海县经四路市下道路建设是一项民生工程，关系城市通达，市民出行，应尽快打通建成。道路建设涉及林文华房屋征收，经住建部门与产权人林文华初步协商，同意用被征收房屋旁边1.4亩国有建设用地置换林文华的2.3亩土地及地建构筑物1528平方米，为依法依规进行房屋征收。会议决定：一是国土部门按程序规定，依法对1.4亩国有土地使用权进行招拍挂；二是住建部门与产权人林文华签订房屋征收协议，补偿金额以1.4亩土地使用权出让金为准，上限不得超过369.56万元；三是财政部门负责准备房屋征收资金筹措。后县住建局向县发改局上报《关于给予审批〈勐海县2016年城市基础设施建设项目可行性研究报告〉的请示》，向县政府上报《勐海县住房和城乡建设局关于给予办理市场基础设施用地预审意见的请示》，均得到批复同意。2018年2月14日，县政府向公众发布《勐海县人民政府关于勐海县经四路、景管路（茶乡路至象山路段）的房屋征收补偿安置方案征求意见的公告》。2018年4月6日，县住建局拟定《勐海县经四路、景管路（茶乡路至象山路段）的房屋征收项目社会稳定风险评估报告》上报至县委维稳办审查备案。2018年4月12日、4月23日，县政府向被征收人及社会发布了《勐海县人民政府关于勐海县经四路、景管路（茶乡路至象山路段）房屋征收决定的公告》，并将拟征收范围内被征收户房屋调查结果进行公示。2018年12月21日，县政府办公室就林文华申请“根据勐海县人民政府专题会议纪要第8期，2014年2月7日《勐海县经四路市下道路建设房屋征收专题会议纪要》文件精神内容，望尽快兑现政府对我的承诺，以保障经四路尽快修通”的内容，该政府办经研究回复：该专题会议纪要中涉及到的1.4亩土地，根据政策无法按照会议纪要对土地进行转换。同时，该地块为景龙村委会一组用地，在多次与村集体、村民协商后，无法达成一致。目前1.4亩土地已由景龙村委会一组进行开发建设，用于壮大村集体经济。因林文华户不同意货币补偿方式，房屋征收部门无法与其达成征收补偿协议。2019年4月4日，县政府向社会公众发出《勐海县人民政府关于公布勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户土地及地上附着物拟实施征收的通知》。2019年5月8日，县住建局向被征收人林文华户、经四路项目周边商户20户及相关7家单位广泛征询意见，收到同意征收意见书27份，拟被征收人林文华未明确征收意愿。2019年5月20日，林文华在征询意见表中明确同意征收，补偿方式选择意向选为产权调换，并在征询意见书上增加书写：“产权调换方案按勐海县人民政府专题会议纪要第8期（2014年2月7日）执行”的内容。2019年5月15日，县住建局向林文华下发房屋调查通知，并于5月29日公布房屋调查登记结果如下：1、林文华户被征收房屋包括3幢建筑物，建筑面积共计1528平方米；2、林文华户被征收土地1宗，土地面积：2658.9平方米。林文华在房屋征收调查登记表上签字。2019年7月1日，县政府对《勐海县2016年市政道路建设新建经四路范围内林文华户房屋征收安置补偿方案》进行公告并广泛征求意见，于7月3日将该方案征求意见稿送达给林文华。2019年8月20日，县住建局就拟定的林文华户房屋征收补偿安置方案公开听证，林文华作为代表参加了听证会。林文华仍坚持要求按会议纪要的内容执行，至今未能解决完全归因于县政府否定其所作出的决定。2019年11月8日，县住建局委托西双版纳广信资产评估有限公司对林文华位于勐海县景管路仓储用地国有土地使用权、建筑物和构筑物项目进行资产评估，评估基准日即选定为该日，2019年11月19日形成资产评估报告，行政机关未提交已将该资产评估报告送达林文华的相关证据。2019年12月2日，县住建局拟定《勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋征收项目社会稳定风险评估报告》上报至县委维稳办审查备案。2019年12月17日，县政府作出海政征补字〔2019〕1号房屋征收补偿决定，决定对林文华仓储用地使用权及建筑物和构筑物补偿共计3,587,202.00元，该补偿决定于次日送达给林文华。2019年12月26日，县住建局向县政府上报《关于对勐海县2016年城市基础设施建设项目建设新建经四路范围内林文华房屋作出征收决定的请示》。2020年1月3日，县政府作出《关于对勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋实施征收的决定》，决定对经四路道路范围线内涉及林文华户（勐海县景管路58号）房屋及附属设施征收，房屋征收面积约为1528平方米，土地征收面积约为1749.86平方米，具体征收面积以房屋产权证或实际核实面积为准，并于同日发布了公告。2020年4月21日，县政府作出关于对勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋征收补偿决定，该决定内容与2019年12月17日县政府作出的海政征补字〔2019〕1号房屋征收补偿决定内容一致，县政府于2020年4月21日向林文华送达。林文华因不服县政府作出的房屋征收补偿决定，诉至本院。归纳双方的诉辩主张，本案争议焦点为：县政府作出的海政征补字〔2019〕1号房屋征收补偿决定及关于对勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋征收补偿决定是否合法问题。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，县政府具有对所辖区域内国有土地上房屋实施征收的法定职权，故县政府系实施本案房屋征收行为的合法行政主体。关于案涉房屋征收补偿决定的合法性问题。本案县政府在作出案涉房屋征收补偿决定前，虽然履行了发布征收通知、向社会广泛征求意见、组织有关部门进行房屋征收调查登记、对征收补偿方案进行论证，召开听证会、进行社会稳定风险评估、作出房屋征收决定等程序，均应予以确认。但是，关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”以及第二十条第一款“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定……”的规定，县政府就此并不能提供给予林文华选择资产评估机构、送达所作出的资产评估报告等保障其对资产评估报告提出申请复核评估等项权利行使的相应证据，应承担举证不能的不利诉讼后果。且上述权利的行使与否确会对原告合法财产权益产生实际影响。综上，被告县政府据以作出征收补偿决定的主要依据不合法，应依法予以撤销。至于原告林文华提出要求按照县政府2014年2月7日的会议纪要给予土地置换的意见，因会议纪要仅系行政机关内部决策过程的记录，并非对外发生法律效力的行政决定，对双方均不具有法律约束力，故原告提出以价值相等地块补偿的请求缺乏事实根据，不予支持。综上所述，原告林文华所提部分诉讼请求成立。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项之规定，判决如下：一、撤销被告勐海县人民政府于2019年12月17日作出的海政征补字〔2019〕1号房屋征收补偿决定及2020年4月21日作出的关于对勐海县2016年城市基础设施建设项目新建经四路范围内林文华户房屋征收补偿决定；二、被告勐海县人民政府对原告林文华重新作出征收补偿决定；三、驳回原告林文华的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告林文华负担25元，由被告勐海县人民政府负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审 判 长  郭建地审 判 员  范志敏人民陪审员  王森琪二〇二〇年十二月三十一日法官助理王琴书记员王新超