广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终2797号上诉人（原审原告)：李伙妹，女，1935年7月9日出生，汉族，住广州市荔湾区茶滘北1幢201房，公民身份号码440××××××××××××646。委托代理人：叶桂妹，女，1961年1月2日出生，汉族，住广州市越秀区××××××××××，公民身份号码440××××××××××××641，系上诉人李伙妹之女。委托代理人：叶伟雄，男，1963年9月15日出生，汉族，住广州市越秀区×××××××××××××，公民身份号码440××××××××××××656，系上诉人李伙妹之子。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区××××××。法定代表人：郭昊羽，局长。委托代理人：徐建明、何近山，该局工作人员。原审第三人：陈雪梅，女，1944年6月19日出生，汉族，住广州市越秀区×××××××，公民身份号码440××××××××××××620。原审第三人：谭玉莲，女，1963年9月17日出生，汉族，住广州市荔湾区××××××××××××××，公民身份号码440××××××××××××040。上诉人李伙妹与被上诉人广州市规划和自然资源局及原审第三人陈雪梅、谭玉莲建设工程规划许可一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2301号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明,广州市荔湾区×××××××××××××住宅楼，首层为商业、办公用房，二至八层为住宅，一梯四户，涉及住宅加建电梯间的总户数28户。陈雪梅、谭玉莲是该住宅楼303、702房的登记产权人，李伙妹配偶叶旺（已故）是该住宅楼201房的登记产权人。2018年9月，广东省轻纺建筑设计有限公司出具《结构安全保证书》《消防说明》，称目前涉案住宅楼没有倾斜开裂等安全问题，主体结构完好，可以增加电梯。增设的电梯主体结构和原住宅楼主体结构完全分离，自设主体结构，不与住宅楼结构发生关系。本工程设计不改变原有结构的安全度，不影响原有结构的安全使用。加建电梯与周边住宅建筑间距大于6米，电梯加建后住宅楼南面留有4米的消防车道，满足消防车到达及人员疏散要求。2018年11月1日，陈雪梅、谭玉莲受涉案住宅楼204、301-304、401-403、501、503、504、601-604、701-703、801、802、804房业主的委托向市规划资源局提交了《广州市国土资源和规划委员会立案申请表》就涉案住宅楼增设电梯工程向市规划资源局进行审批咨询，并提交了加建电梯申请函、授权委托书、加装电梯业主同意书、加装电梯设计方案同意书、结构安全保证书、消防说明等材料。市规划资源局当场出具《广州市荔湾区国土资源和规划局立案申请回执》。2018年11月20日，市规划资源局作出穗国土规划业务函〔2018〕7499号《关于进行批前公示的函》，告知陈雪梅、谭玉莲等业主：由于该扩建电梯间及连廊工程可能影响到周边业主利益，需进行批前公示。批前公示结束后1年内到市规划资源局办理该扩建电梯间及连廊工程的相关手续，届时市规划资源局将综合公示的反馈意见作最终的审批决定。陈雪梅、谭玉莲等业主根据《关于进行批前公示的函》所要求的公示方式于2018年12月11日至2018年12月30日期间在涉案住宅楼门口进行了批前公示。市规划资源局亦同时在该局网站上进行了涉案工程的批前公示。2019年1月9日，陈雪梅、谭玉莲等业主向市规划资源局提交了《广州市国土资源和规划委员会立案申请表》,申请办理涉案住宅楼改建电梯间的建设工程规划许可证，并提交了加建电梯申请函、授权委托书、加装电梯业主同意书、加装电梯设计方案同意书、结构安全保证书、消防说明、电梯设计图等申请材料。2019年1月25日，市规划资源局工作人员对涉案住宅楼进行现场踏勘，拍照取证并制作《现场踏勘情况记录表》。2019年1月25日，市规划资源局经审核，认为涉案工程符合城乡规划要求，遂核发穗国土规划建证〔2019〕483号《建设工程规划许可证》及其附件《建设工程审核书》。该建设工程规划许可证注明：建设单位（个人）为广州市荔湾区××××××××业主；建设项目名称为茶×街住宅改建电梯间；建设位置为广州市荔湾区××××××××；建设规模为改建电梯间1幢，8层，建筑面积约为56平方米。同日，该建设工程规划许可证进行了现场批后公示，市规划资源局于2019年2月1日在其官网同时进行批后公示。2019年1月31日，陈雪梅、谭玉莲签收了《案件办结通知》并领取了涉案规划许可证。2020年1月2日，市规划资源局作出穗规划资源业务函〔2020〕19号《关于信息更正的函》，将涉案《建设工程审核书》地址笔误“广州市荔湾区××××××××××××××××既有住宅改建电梯间工程”更正为“广州市荔湾区××××××××××××既有住宅改建电梯间工程”。现李伙妹不服涉案建设工程规划许可，向法院提起本诉。另查明，李伙妹不服涉案建设工程规划许可，曾于2019年12月12日向广州市人民政府申请行政复议，广州市人民政府于2020年4月8日作出穗府行复〔2019〕2310号《驳回行政复议决定书》，以超过法定复议申请期限为由，驳回李伙妹的申请。在本案诉讼中，市规划资源局提交了李伙妹在申请行政复议期间提交的2019年11月9日的《温馨提示》等材料，以证明李伙妹应于2019年3月（电梯工程开始施工时间）知道被诉许可行为（至迟不超过2019年8月）。庭后，陈雪梅、谭玉莲等业主代表提交了反驳材料，认为李伙妹称对加装电梯不知情、表决权与参与被剥夺、申请加装电梯业主未达规定比例等理由均不属实。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”市规划资源局作为本市城乡规划主管部门，负有向城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单位或者个人办理建设工程规划许可证的法定职责。《广州市既有住宅增设电梯办法》第九条第一款第（一）项规定：“既有住宅增设电梯的申请按照下列方式提出：(一)业主或者业主代表可以提出申请，也可以由业主委员会提出申请。申请的业主人数超过5人的，应当推选不超过5名业主作为代表。”涉案规划申请由陈雪梅、谭玉莲代表业主实施，陈雪梅、谭玉莲已作为申请业主代表参加本案诉讼，故无必要再追加其他申请业主。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”从倾向保护诉权角度，李伙妹至迟2019年8月知道被诉许可行为，其于2020年4月提出的本诉未超过一年期限。关于市规划资源局作出的穗国土规划建证〔2019〕483号《建设工程规划许可证》的合法性问题。《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，应当提交以下资料：（一）申请书及立案申请表。（二）申请人身份证明文件。申请人为单位的，应当提交《中华人民共和国组织机构代码证》或者其他有效证明文件；申请人为业主的，应当提交业主身份证明；接受委托代为提出申请的，还应当提交代理人身份证明文件、授权委托书。（三）具有相应资质的建筑设计单位出具的建筑设计方案图纸一式两份（含绘制在1/500现状地图上的总平面图、各楼层平面图、各向立面图、剖面图）。（四）建筑设计单位出具的结构安全说明和满足消防设计规范说明。（五）专有部分占该幢（单元）建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯的书面文件及其同意所送审的建筑设计方案的书面意见，并附有同意增设电梯业主的不动产权属证书或者登记证明复印件。（六）申请人与相关业主进行协商的书面材料。（七）其他法定资料。前款第（六）项规定的资料，应当由居民委员会、原房改售房单位、律师事务所或者公证机构等第三方进行现场见证或者公证，并出具见证意见或者公证证明。申请人接受审批咨询服务所需提交的资料由国土规划行政管理部门依照本办法确定。”本案中，陈雪梅、谭玉莲等涉案住宅楼业主向市规划资源局申请办理涉案项目建设工程规划许可，提交了加建电梯申请函、授权委托书、加装电梯业主同意书、加装电梯设计方案同意书、结构安全保证书、消防说明、电梯设计图等申请材料。市规划资源局经过审查后，认为同意涉案住宅楼增设电梯的业主人数、建筑面积，皆符合“经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”的规定。同时，陈雪梅、谭玉莲等业主提交的加建电梯同意书及房屋权属证明材料等，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的“使用土地的有关证明文件”，所提交的居委证明也显示陈雪梅、谭玉莲等业主就加装电梯事宜已按照规定进行协商，涉案申请的处理也进行了批前公示、反馈意见处理、批后公示等程序，故市规划资源局核发被诉《建设工程规划许可证》，并无不当。对于李伙妹提出的茶滘新村东街1号增设电梯应经该栋首层商业部分业主同意，陈雪梅、谭玉莲等业主代表提交的许可材料中存在虚假签名、缺少公安消防意见、房屋实体检测、受损业主补偿方案、增设电梯工程费用的预算及筹集方案、电梯维护保养方式及其保养维修费用分担方案等材料的问题。《广州市既有住宅增设电梯办法》第二条规定：“本办法适用于本市行政区域内既有住宅增设电梯的建设和管理。本办法所称的既有住宅，是指具有合法权属证明或者合法报批手续，已建成投入使用的4层及以上的多业主无电梯住宅。”第五条规定：“既有住宅增设电梯的意向和建筑设计方案应当听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主的意见，并应当经本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。增设电梯拟占用业主专有部分的，还应当征得该专有部分的业主同意。前款所指面积和业主人数的计算方式按照最高人民法院的有关司法解释和相关规定执行。分单元增设电梯不影响本幢其他单元房屋结构安全的，本条第一款所指总面积和总人数按照增设电梯单元的房屋独立计算。”由上可知，可参考规定增设电梯的是具有合法权属证明或者合法报批手续，已建成投入使用的4层及以上的多业主无电梯住宅。商住楼的商业部分具有与住宅单元不共用的独立出入口，若增设电梯不占用专有部分，不违反规划技术条件，无须征得该商业部分业主的书面意见。陈雪梅、谭玉莲等业主代表已经提交《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条规定要求的申请材料，涉案许可作出后，电梯工程业已施工，在李伙妹无相关加建电梯业主本人书面否认等有效证据证明的情况下，认为申请材料中签名虚假的意见，无事实证据支持，法院不予采纳。市规划资源局审查了由第三方出具的建筑设计方案图纸、结构安全说明和满足消防设计规范说明并予以认可，并无不当。为既有住宅增设电梯是为了改善住宅业主的居住条件，李伙妹日常有家人照顾，现以年纪大、不知道同楼业主申请加建电梯、不清楚批前公示意义等为由，所提出的市规划资源局审查批准许可程序不当的意见，均无有效证据予以证明，且与生活常理不符，依法应不予支持。而受损业主补偿方案、增设电梯工程费用的预算及筹集方案、电梯维护保养方式及其保养维修费用分担方案等材料属于业主之间平等协商确定的事项，并不属于涉案许可审查的范围。综上所述，李伙妹要求撤销涉案规划许可的主张，法院不予支持，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李伙妹的诉讼请求。上诉人李伙妹不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人在行政复议法规定的期限内提交复议申请。本案中，行政机关自始至终未尽告知职责，上诉人不知具体行政行为内容，不知道救济途径。知道开工，但不知行政机关批准的设计方案、许可的具体内容、许可的依据，亦不知对许可不服时，有何救济途径，救济申请时限有何规定。批后公示牌上，亦未对上述内容进行告知，显然行政机关未尽告知义务。直至2019年10月31日，上诉人通过政府信息申请公开途径，获得穗规划资源公开〔2019〕4967号文才知道对许可证不服，可进行行政复议，故时限应从10月31日开始计算。上诉人于2019年12月12日提起行政复议，是在知道救济渠道的60天内提出未超期。二、原审判决认定事实不清，理据不足，程序违法。原审法院认定同意业主人数为2/3的依据为虚假文书，本涉案有效同意业主人数仅17户所占同意比例为57.91%，未到达2/3的规定。经核查公开的不动产信息材料总户数为33户，102房业主为扣押、603、604房业主物业为抵押银行的房产，业主无完全处分权，需征得银行同意，方属有效，但被上诉人并未能举证有效的银行同意证明，所以该三户房产的同意表决权为无效废票。三、原审法院认定同意面积1175.69平方米、21户达到三分之二的认定无法律依据。被上诉人在行政诉讼答复只是确认该栋二至八层为住宅，总建筑面积为1540.54平方米，建筑物面积为1175.69平方米，不确认所占同意比例，确认总户数为28户，同意增设电梯的业主共21户，不确认所占同意比例。原审法院擅自认定商住楼，改变原设计住宅规划用途属性。上诉人已提供足以推翻原审法院不认定首层建筑物面积的有效事实依据，但原审法院不确认明显不当。事实该栋原规划用途住宅楼，一至八层为住宅楼，总建筑物面积为1959.194平方米，同意建筑面积为917.013平方米，所占同意比例为46.81%，总户数为33户，同意增设电梯的业主仅17户所占同意比例为57.91%，不满足2/3的规定。四、许可证审批缺失重要程序。审批依据的最终设计方案设计图和同意增设电梯签名表未进行批前公示。缺失协商程序、地质勘察程序、现场踏勘程序、设计图纸经修改后再次组织同意业主签名及重新公示程序。五、根据《增设电梯》第十六条的规定，审批多项材料条件不符合增设电梯办法规定。六、涉案至少有以下几条不符合《增设电梯办法》的规定。根据该办法第七条的规定，要求对受损业主主要有书面补偿协议，本业主因增设电梯导致白天需要灯照明，明显受损，但未有书面补偿方案。如原审时被上诉人提出有上诉人不反对的证明，但庭上不举证出示及质证，又如原审认为有人照顾上诉人，就知道筹备增设电梯。七、原审审批程序问题。402、404、601、703、704、803房业主生存情况，但原审法院未予审查确认，也缺失庭审质证程序。被上诉人以个人隐私为由庭上不交换重要证据如房产证核实总面积和总人数，缺失完成交换证据核对程序。原审第三人缺席出庭接受庭审质证，未能质证已故多年的业主签名按指纹的重要程序没有完成。被上诉人不举证新增设电梯井占用土地4.875平方米的有关证明文件证据，法院错误认定业主房屋权属证明就是新增设电梯井占用土地的有关证明文件。被上诉人在行政复议和行政诉讼举证清单都没有举证居委证明，原审法院认定陈雪梅、谭玉莲等业主按照规定进行协商了，明显该证据缺乏真实性、有效性。被上诉人不举证原房改单位广州市航运总公司同意增设电梯证据、没有举证首层商业部分业主同意证据，原审法院认定业主提交房产证的权属证明就是新建电梯井的合法适用土地权属证明缺乏事实依据。该楼宇原规划用途为住宅楼，原审法院却认定为商住楼的证据严重失实。被上诉人核实的增设电梯地址在荔湾区东沙大道与茶滘北路相差7公里远说是笔误支持证据，且是上诉人于2019年12月12日指证后才于2020年1月被动更正的，是被上诉人滥用职权，随时修改信息资料成常态有力证据，是乱作为的证据。综上，请求法院撤销原判，依法撤销被上诉人作出的穗规划资源建证〔2019〕483号《建设工程规划许可证》。本案诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人广州市规划和自然资源局答辩称：一、上诉人在原一审诉求不涉及行政复议内容。据了解，上诉人已针对行政复议决定另案提起诉讼，此事项与原案无关。二、涉案工程涉及住宅改建电梯间的总户数28户，总建筑面积为1540.54平方米，同意加装电梯业主共21户，建筑面积为1175.69平方米，满足法律规定的“专有部分占该栋建筑物总面积三分之二以上且总人数三分之二以上业主同意”的要求。该楼宇首层为商铺（不与住宅共用出入口），依据相关法律法规不计入总面积及总户数。被上诉人已在一审中提交了相应事实与法律法规证据材料。三、被上诉人在涉案工程审批过程中，派出两名工作人员进行现场勘察，符合程序规范，一审中已提交证据材料。四、关于上诉人提出的“电梯维护保养方式及其保养维修费用分担方案、对利益受损业主进行补偿的方案”，根据《电梯办法》第七条属于应当由业主协商确定的事项，不属于审批必要条件。五、涉案工程履行了改建申请、批前公示、申领发证、批后公布等法定手续，被上诉人已在一审中提交证据材料。六、关于上诉人提出的核实证据材料问题，被上诉人在一审过程中按法定程序和时限完成了举证责任，并且证据原件经由一审法庭核查。上诉人提出的相关诉求，均为其主观臆断，未经举证且缺乏事实、法律依据，应予驳回。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人陈雪梅、谭玉莲在二审期间未陈述意见。经审查，原审判决查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，本案为既有住宅增设电梯规划行政许可纠纷。关于被诉规划行政许可行为的合法性,一审法院已从证据审核和事实认定、法律法规依据、行政程序规范等方面进行了详细的分析论述，认为被诉行政许可行为符合法律规定，本院认同一审法院的上述意见，理由不再赘述。关于上诉人提出的茶滘新村东街1号增设电梯应经该栋首层商业部分业主同意，原审第三人陈雪梅、谭玉莲等业主代表提交的许可材料中存在虚假签名、缺少公安消防意见、房屋实体检测、受损业主补偿方案、增设电梯工程费用的预算及筹集方案、电梯维护保养方式及其保养维修费用分担方案等材料的问题。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第二条、第五条之规定，涉案拟增设电梯的商住楼的商业部分具有与住宅单元不共用的独立出入口，增设电梯不占用专有部分，不违反规划技术条件，无须征得该商业部分业主的书面意见，故涉案工程满足法律规定的“专有部分占该栋建筑物总面积三分之二以上且总人数三分之二以上业主同意”的要求。涉案许可作出后已经公示，电梯工程业已施工，在相关加建电梯业主本人并未提出异议的情况下，上诉人主张申请材料中签名虚假缺乏证据支持，本院不予采纳。被上诉人审查了由具有相应资质的第三方建筑设计单位出具的建筑设计方案图纸、结构安全说明和满足消防设计规范说明并予以认可，并无不当。另关于受损业主补偿方案、增设电梯工程费用的预算及筹集方案、电梯维护保养方式及其保养维修费用分担方案等材料属于业主之间平等协商确定的事项，并不属于涉案许可审查的范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院判决驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李伙妹负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年十二月十五日法官助理 马 淼书 记 员 颜悦怡