文书内容长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初1358号原告长沙友仁建筑工程有限公司，住所地湖南省长沙市望城区白箬铺镇大塘村坝湾组。法定代表人朱立新，该公司总经理。委托代理人程凯龙，湖南华湘律师事务所律师。委托代理人谭佳俊，湖南华湘律师事务所律师。被告长沙市雨花区人力资源和社会保障局，住所地湖南省长沙市雨花区朝晖路499号。法定代表人易光明，该局局长。委托代理人张海，该局工作人员。委托代理人张晓文，湖南金凯华律师事务所律师。被告长沙市雨花区人民政府，住所地湖南省长沙市雨花区万家丽路与香樟路交汇处。法定代表人刘素月，该区区长。委托代理人易光明，该区人力资源和社会保障局局长。委托代理人向文，湖南不罔律师事务所律师。第三人李明华，男，1967年6月11日出生，汉族，住湖南省汨罗市。第三人李权，男，1994年10月28日出生，汉族，住湖南省汨罗市。第三人曾强，男，1976年10月15日出生，汉族，住湖南省宁乡县。第三人田铁球，男，1984年3月6日出生，汉族，住湖南省汨罗市。第三人丰妹群，女，1970年6月3日出生，汉族，住湖南省汨罗市。第三人王学文，男，1983年12月22日出生，汉族，住湖南省湘乡市。第三人吴维，男，1993年8月4日出生，汉族，住湖南省湘阴县。第三人马俊鹏，男，1985年3月3日出生，汉族，住河南省内黄县。第三人马晓雨，男，1989年9月1日出生，汉族，住河南省安阳市内黄县。第三人刘湘文，男，1974年10月16日出生，汉族，住湖南省新化县。第三人宋中元，男，1979年3月14日出生，汉族，住湖南省湘阴县。第三人李和平，男，1964年7月10日出生，汉族，住湖南省安乡县。第三人吴徐，男，1990年1月11日出生，汉族，住湖南省湘阴县。第三人刘君豪，男，2000年11月9日出生，汉族，住湖南省祁阳县。第三人廖国栋，男，1986年6月13日出生，汉族，住湖南省宁乡县。第三人胡胜华，男，1970年10月12日出生，汉族，住湖南省安乡县。第三人肖伟，男，1985年1月9日出生，汉族，住湖南省湘阴县。第三人李乐，男，1984年9月25日出生，汉族，住湖南省湘阴县。第三人范建军，男，1975年6月3日出生，汉族，住湖南省长沙市岳麓区。第三人童战周，男，1969年11月13日出生，汉族，住湖南省平江县。第三人潘季清，男，1957年7月7日出生，汉族，住湖南省。第三人张彦杰，男，1982年3月25日出生，汉族，住河南省内黄县。第三人韩美强，男，1982年9月9日出生，汉族，住河南省内黄县。第三人肖来生，男，1960年5月14日出生，汉族，住湖南省安乡县。第三人黎红专，男，1973年8月29日出生，汉族，住湖南省宁乡县。第三人李再武，男，1985年11月26日出生，汉族，住湖南省城步苗族自治县。第三人袁名德，男，1986年8月9日出生，汉族，住湖南省隆回县。第三人张子武，男，1972年12月3日出生，汉族，住湖南省宁乡县。第三人唐勇，男，1986年9月24日出生，汉族，住湖南省宁乡县。第三人丁亚军，男，1979年1月28日出生，汉族，住湖南省宁乡县。第三人陈寄岩，男，1969年12月27日出生，汉族，住湖南省宁乡县。第三人罗胜亮，男，1971年2月6日出生，住江西省丰城市。第三人雍亮，男，1988年3月17日出生，汉族，住湖南省长沙市望城区。第三人李荣良，男，1966年4月20日出生，汉族，住湖南省绥宁县。第三人贺范雄，男，1957年4月16日出生，汉族，住湖南省宁乡县。原告长沙友仁建筑工程有限公司（以下简称友仁公司）不服被告长沙市雨花区人力资源和社会保障局（以下简称雨花区人社局）、长沙市雨花区人民政府（雨花区政府）劳动和社会保障行政处理及行政复议行为，向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月12日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知与被诉行政行为有利害关系的李明华等35人作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年12月21日公开开庭进行了审理。原告友仁公司的委托代理人程凯龙，被告雨花区人社局的委托代理人张海、张晓文，被告雨花区政府的委托代理人易光明、向文到庭参加诉讼。第三人李明华等35人经合法传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。原告友仁公司诉称，2020年4月29日至5月5日，雨花区人社局称接到第三人李明华等35人的投诉，投诉友仁公司拖欠工资三十余万元。友仁公司按照要求将《水电施工合同》、农民工工资发放表、承诺书送达给雨花区人社局。2020年6月9日，友仁公司收到雨花区人社局邮寄送达的《劳动保障监察行政处理事先告知书》后提出了陈述和申辩，并且申请举行听证，但是被雨花区人社局驳回申请，且没有举行听证，没有查清事实，没有将真正拖欠工资的责任人作为行政相对人。2020年6月19日，友仁公司收到雨花区人社局送达的《劳动保障监察行政处理决定书》，该决定书责令友仁公司向第三人李明华等35人支付全部工资。友仁公司为保证公司正常经营，不让信誉受损，按照要求进行了支付，后友仁公司向雨花区政府提出行政复议。雨花区政府于2020年9月24日作出雨政复决字[2020]28号《行政复议决定书》，维持了雨花区人社局的行政处理，友仁公司不服，诉至法院。雨花区人社局作出上述行政行为的过程中，对本案事实认定不清，导致法律适用错误，具体体现如下：一、在程序上：1.在《列入拖欠农民工工资“黑名单”事先告知书》中告知的陈述申辩期间未过的情形下，直接作出《列入拖欠农民工工资“黑名单”决定书》，剥夺了友仁公司陈述申辩的权利。二、在认定事实和适用法律上：1.遗漏当事人，雨花区人社局下发的系列行政文书属于对象错误，下达的对象应当为长沙市长方建筑材料有限公司和该公司法定代表人陈瑶。友仁公司将李明华等35人所工作的项目的水电安装劳务分包给了长沙市长方建筑材料有限公司，并且全额支付了工程款，被拖欠工资的李明华等35人与友仁公司之间不存在劳动关系，也不存在用工关系。长沙市长方建筑材料有限公司对所招用农民工的工资支付负直接责任。2.适用法律错误，造成处理结果错误。拖欠李明华等35人工资事实发生在2020年5月1日前，根据《保障农民工工资支付条例》第六十四条，该条例不具有溯及力，不能作为处理李明华等35人投诉的法律依据。综上，两被告向友仁公司作出的行政行为程序严重违法，事实不清，适用法律错误。请求：1.判令撤销雨花区政府所作出的雨政复决字[2020]28号《行政复议决定书》，雨花区人社局作出的雨人社监理字[2020]第J23号《劳动保障监察行政处理决定书》；2.判令李明华等35人返还原告已支付的工资333,706元；3.判决被告承担本案案件受理费。原告友仁公司向本院提供的证据材料有：1.《劳动保障监察行政处理决定书》；2.《申请听证、陈述申辩书》；3.《不予听证通知书》；4.《行政复议决定书》；5.《水电施工合同》《补充协议书》《收条》；6.《水电安装班组进场施工通知》；7.顺丰快递单号查询截图；8.长沙银行网上银行流水。被告雨花区人社局辩称，一、雨花区人社局履行了法定职责，程序合法，不存在过错。2020年4月29日至5月5日期间，雨花区人社局陆续接到李明华等35人的投诉，称友仁公司拖欠上述人等工资共计333,706元。雨花区人社局在收到上述35名农民工的《建筑领域投诉拖欠工资个人自诉材料》后，于2020年5月14日决定对该投诉事项涉及的项目总承包单位友仁公司和分包单位长沙市长方建筑材料有限公司予以立案调查。同日，雨花区人社局向两单位送达《劳动保障监察询问通知书》，要求该两单位就投诉事宜进行说明，并提交相关证据材料。分包单位长沙市长方建筑材料有限公司对拖欠上述35名农民工工资的事实及金额予以了书面确认，友仁公司提交了营业执照复印件、法人委托证明书及其与分包单位签订的水电施工合同及补充协议、水电安装班组进程施工通知等，上述材料无法证明其已全额支付上述35名农民工工资。拖欠工资事实经分包单位确认核对无误后，2020年5月18日雨花区人社局向两单位送达《劳动保障监察限期改正指令书》，要求两单位在2020年5月28日前对拖欠的35名农民工工资支付完毕。两单位均未按期支付35名农民工工资。2020年6月4日，雨花区人社局向友仁公司作出《劳动保障监察行政处理事先告知书》，要求其于2020年6月10日前支付35名农民工工资，同时告知其如对行政处理意见有异议，可在接到该告知书之日起三日内向雨花区人社局提出陈述和申辩。友仁公司于2020年6月11日提交申辩意见无法证明其已支付35名农民工工资。2020年6月18日，雨花区人社局对友仁公司作出《劳动保障监察行政处理决定书》，限其在收到该文书三日内支付李明华等35人工资共计333,706元，同时告知其相应的诉讼权利。2020年6月19日友仁公司签收。二、《劳动保障监察行政处理事先告知书》非终局性行政行为，亦非法律规定适用于听证程序的行为。友仁公司于2020年6月11日提交《申请听证、陈述申辩书》，要求对友仁公司作出的《劳动保障监察行政处理事先告知书》举行听证程序。《劳动保障监察行政处理事先告知书》作为过程性行政行为，也并非是对友仁公司作出的行政处罚，其实质为责令改正预先告知行为，其并不符合听证程序的要求。雨花区人社局依法决定不予听证不违反法律规定，亦未侵害友仁公司的合法权益。三、友仁公司作为工程建设项目施工总承包，有义务就拖欠的农民工工资先行清偿。友仁公司作为项目总承包，应当对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督，建立用工管理台账，并保存至工程完工且工资全部结清后至少3年。友仁公司未履行其法定义务，且其既未提供农民工工资保证金，也无法提供已足额支付上述35人工资的证明材料。经项目分包单位长沙市长方建筑材料有限公司书面确认存在拖欠李明华等35人工资的事实的情形下，友仁公司仅提出其与李明华等35人之间不存在劳动关系，项目分包单位拖欠上述人等的工资应由分包单位负责的理由，认定雨花区人社局送达的行政处理决定属于对象错误。但依照法律规定作为项目总承包的友仁公司，在发生拖欠农民工工资的情形时应承担先行清偿的法律责任，至于其与分包单位的纠纷，其应通过司法途径另行追偿。拖欠李明华等35人农民工工资的行为一直延续至《保障农民工工资支付条例》生效之日，雨花区人社局据此适用该项法律规定对投诉事宜进行处理并无不当。综上所述，雨花区人社局对投诉事项处理事实清楚，证据确实充分，具有合法性，请求法院驳回友仁公司的全部诉讼请求。被告雨花区人社局向本院提供的证据材料有：1.35名农民工《建筑领域投诉拖欠工资个人自诉材料》及身份证复印件；2.《劳动保障监察立案审批表》；3.《劳动保障监察询问通知书》——长沙友仁建筑工程有限公司；4.送达回执；5.《劳动保障监察询问通知书》——长沙市长方建筑材料有限公司；6.送达回执；7.《项目工地拖欠农民工工资名册》；8.《劳动保障监察案件限期改正报批表》——长沙友仁建筑工程有限公司；9.《劳动保障监察案件限期改正报批表》——长沙市长方建筑材料有限公司；10.《劳动保障监察限期改正指令书》——长沙友仁建筑工程有限公司；11.送达回执；12.《劳动保障监察限期改正指令书》——长沙市长方建筑材料有限公司；13.送达回执；14.《劳动保障监察行政处理事先告知书》——长沙友仁建筑工程有限公司；15.送达回执；16.《申请听证、陈述申辩书》；17.《不予听证通知书》；18.送达回执；19.《劳动保障监察案件行政处理决定报批表》——长沙友仁建筑工程有限公司；20.《劳动保障监察案件行政处理决定书》；21.送达回执。被告雨花区政府辩称，一、雨花区政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确。2017年11月13日，原告与长沙市长方建筑材料有限公司签订《水电施工合同》，合同约定原告将其雨花区阳光城?尚东湾11地块一期二组团项目总包合同范围内的所有水电安装施工及相关维护工程分包给长沙市长方建筑材料有限公司。2019年2月26日，原告与长沙市长方建筑材料有限公司法定代表人陈瑶就上述承包项目内关于水电安装的工程签证、设计变更及建设公司供材的领取等工作签订了《补充协议书》。2020年4月29日至2020年5月5日期间，雨花区人社局陆续收到李明华等35人投诉，称原告拖欠工资共计人民币333,706元。2020年5月8日，雨花区人社局决定对原告和长沙市长方建筑材料有限公司立案调查。调查询问程序中原告未提供已足额支付的证据；长方公司提供了《阳光城?尚东湾项目工地拖欠农民工工资名册》，并确认拖欠案涉35名农民工工资333,706元属实。2020年5月18日，雨花区人社局向原告及长沙市长方建筑材料有限公司分别下达了《劳动保障监察限期改正指令书》，两单位均未按照指令书履行支付义务，雨花区人社局遂于2020年6月4日下达了《劳动保障监察行政处理事先告知书》，告知原告享有陈述和申辩的权利，原告于2020年6月9日签收。2020年6月11日，原告提交《申请听证、陈述申辩书》。2020年6月15日，雨花区人社局作出《不予听证通知书》。2020年6月18日，雨花区人社局作出《劳动保障监察行政处理决定书》，并通过邮寄方式送达，原告于2020年6月19日签收。原告不服，向雨花区政府申请行政复议。雨花区人社局作为雨花区行政区域内劳动保障行政部门，有权对全区区域内的违反劳动保障相关法律、法规、规章的行为进行纠正和查处。原告作为涉案水电施工项目的总包单位，未落实《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》，对于分包单位拖欠案涉35名农民工工资的行为应当承担相应的法律责任。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。雨花区人社局经调查认定拖欠涉案35名农民工工资共计人民币333,706元的违法事实存在，且该违法状态一直处于持续状态，雨花区人社局依据《保障农民工工资支付条例》第三十条第三款规定作出劳动保障监察行政处理决定书，要求原告在限定期限内支付35名农民工被拖欠的工资行为并无不当。同时，雨花区人社局对原告作出的案涉行政处理决定系要求原告履行支付农民工工资法定义务，并非行政处罚行为，雨花区人社局未告知原告享有听证权利，针对原告的听证申请决定不予听证并无不妥。雨花区政府经审查后作出《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定。二、《行政复议决定书》程序合法。雨花区政府于2020年6月29日收到原告所提交的《行政复议申请书》，2020年8月24日，因案件情况复杂，经机关负责人批准，作出延期三十日的通知并邮寄送达给原告。2020年9月24日，雨花区政府作出《行政复议决定书》并邮寄送达给原告，程序合法。三、原告提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。原告于2020年9月28日已签收案涉行政复议决定书，但其却于2020年11月20日才向人民法院起诉，早已超过法律规定的起诉期限，应当驳回起诉。综上所述，雨花区政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求人民法院根据依法驳回原告起诉或驳回原告的诉讼请求。被告雨花区政府向本院提供的证据材料有：1.《行政复议申请书》及相关证据材料、签收情况、授权委托书；2.《行政复议答复通知书》及送达回证；3.《行政复议答复书》及证据材料；4.《延期审理通知书》及送达凭证；5.《行政复议决定书》及送达凭证。经庭审质证，本院对各方无异议的证据予以确认，对有异议的证据，结合庭审查明的事实予以综合认证。经审理查明，原告友仁公司系长沙阳光城尚东湾11号地块一期二组团项目的总承包方。2017年11月13日，原告与长沙市长方建筑材料有限公司签订《水电施工合同》，合同约定原告将其雨花区阳光城?尚东湾11地块一期二组团项目总包合同范围内的所有水电安装施工及相关维护工程分包给长沙市长方建筑材料有限公司。2019年2月26日，原告与长沙市长方建筑材料有限公司法定代表人陈瑶就上述承包项目内关于水电安装的工程签证、设计变更及建设公司供材的领取等工作签订了《补充协议书》。2020年4月29日至5月5日，李明华等35人陆续向雨花区人社局提交了《建筑领域投诉拖欠工资个人自诉材料》，投诉友仁公司拖欠工资的金额及基本事实。雨花区人社局于2020年5月14日决定对该投诉事项涉及的项目总承包单位友仁公司及分包单位长沙市长方建筑材料有限公司予以立案调查。并于5月14日向上述两单位送达《劳动保障监察询问通知书》，要求该两单位就投诉事宜进行说明，并提交相关证据材料。长沙市长方建筑材料有限公司提交《阳光城尚东湾项目工地拖欠农民工工资名册》对拖欠李明华等35人工资的事实及金额予以了确认，友仁公司提交了营业执照复印件、法人委托证明书及其与分包单位签订的水电施工合同及补充协议、水电安装班组进程施工通知等材料。雨花区人社局经审查后于2020年5月18日作出《劳动保障监察限期改正指令书》，要求两单位在2020年5月28日前对拖欠的李明华等35人的工资支付完毕。两单位均未按期支付李明华等35人的工资。2020年6月4日，雨花区人社局向友仁公司作出《劳动保障监察行政处理事先告知书》，要求友仁公司于2020年6月10日前支付李明华等35人的工资，并告知了相关救济权利。友仁公司向雨花区人社局提交《申请听证、陈述申辩书》，要求就《劳动保障监察行政处理事先告知书》所涉及的事项举行听证会。雨花区人社局于2020年6月15日对友仁公司作出《不予听证通知书》，告知友仁公司不予听证。2020年6月18日，雨花区人社局对友仁公司作出雨人社监理字[2020]第J23号《劳动保障监察行政处理决定书》，限其在收到文书三日内支付李明华等35人工资共计333,706元，同时告知其相应的救济权利。2020年6月19日友仁公司签收了该决定书。友仁公司对《劳动保障监察行政处理决定书》不服，于2020年6月28日向雨花区政府申请行政复议。雨花区政府于2020年6月29日受理行政复议申请后，于2020年9月24日作出雨政复决字[2020]28号《行政复议决定书》，维持了雨花区人社局的行政处理决定。友仁公司不服，诉至本院。本院认为，本案双方争议的焦点主要在于：雨花区人社局作出的雨人社监理字[2020]第J23号《劳动保障监察行政处理决定书》的合法性。《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。第十一条第（六）项规定，劳动保障行政部门对用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况实施劳动保障监察。第十八条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理……（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定……本案中，被告雨花区人社局具有对原告友仁公司作出《劳动保障监察行政处理决定书》的职权。《保障农民工工资支付条例》第三十条规定，分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。《劳动保障监察条例》第十九条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。《湖南省工资支付监督管理办法》第三十条规定，劳动保障行政部门在查处投诉举报用人单位侵害劳动者合法劳动报酬权益的案件时，用人单位应在规定的期限内提供有关工资支付的凭证。逾期不能提供或者拒绝提供的，劳动保障行政部门可以按照劳动者投诉的工资金额直接进行认定。本案中，雨花区人社局立案调查程序中，分包单位长沙市长方建筑材料有限公司提交的《阳光城尚东湾项目工地拖欠农民工工资名册》对拖欠李明华等35人工资的事实及金额予以了确认。友仁公司提供的材料无法证明其已全额支付上述35名农民工工资。雨花区人社局根据查明的事实，向总承包单位友仁公司及分包单位长沙市长方建筑材料有限公司作出《劳动保障监察限期改正指令书》，要求两单位支付拖欠的李明华等35人的工资。因两单位均未按期支付，雨花区人社局向总承包单位友仁公司作出《劳动保障监察行政处理事先告知书》，要求友仁公司限期支付李明华等35人的工资。友仁公司向雨花区人社局提交《申请听证、陈述申辩书》。雨花区人社局经审查，在法定期限内向友仁公司作出《劳动保障监察行政处理决定书》，限其在收到文书三日内支付李明华等35人工资共计333,706元，同时告知其相应的救济权利。原告友仁公司系长沙阳光城尚东湾11号地块一期二组团项目的总承包方，其分包单位拖欠农民工工资，其作为总承包单位应先行清偿，再依法进行追偿。雨花区人社局上述行政处理决定符合法律规定。原告友仁公司拖欠李明华等35人农民工工资的违法行为一直延续至《保障农民工工资支付条例》生效之后。雨花区人社局进行立案调查、询问、限期指令改正、行政处理事先告知、作出行政处理决定均是在《保障农民工工资支付条例》生效之后，雨花区人社局依据《保障农民工工资支付条例》作出《劳动保障监察行政处理决定书》并无不当。原告友仁公司关于本案事实认定不清，法律适用错误的主张没有事实及法律依据，本院不予支持。雨花区政府收到友仁公司的行政复议申请后依法受理并进行审查，在法定期限内作出维持被诉《劳动保障监察行政处理决定书》的行政复议决定，符合法律规定。综上，被告雨花区人社局、雨花区政府分别作出的被诉行政行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院予以支持。原告友仁公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告长沙友仁建筑工程有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告长沙友仁建筑工程有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  蒋燕平人民陪审员  侯意辉人民陪审员  林国庆二〇二〇年十二月二十一日法官助理李鑫书记员钟灵附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。