河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀06行终289号 上诉人（原审原告）刘玉兰，女，1949年10月16日出生，汉族，现住保定市。 被上诉人（原审被告）高阳县公安局，住所地河北省高阳县高阳镇东大街34号。 法定代表人侯志森，该局局长。 出庭负责人杨旭，该局党委副书记、政委。 委托代理人牛文辉，该局法制大队副队长。 委托代理人张文柱，河北佳篷律师事务所律师。 上诉人刘玉兰因与被上诉人高阳县公安局治安管理行政处罚一案，不服河北省安国市人民法院（2020）冀0683行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2019年11月5日被告高阳县公安局在工作中发现，刘玉兰、马珍、赵冬冬、孙兰英、韩松林五人到北京市信访局和北京市进行集体访，在国家信访局和中纪委门口长时间滞留，扰乱公共秩序。经初步调查后，高阳县公安局于2019年11月5日立案，经调查取证，查明2019年11月5日早上5时左右，刘玉兰、马珍、孙兰英、赵冬冬、韩松林在国家信访局和中纪委门口长时间滞留，扰乱公共场所秩序。据此，高阳县公安局于2019年11月7日作出高公（锦）行罚决字〔2019〕0967号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国治安管理处罚法第二十三条第一款第一项之规定，决定对刘玉兰行政拘留十日。因刘玉兰年满七十周岁，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条第三项之规定决定不予执行行政拘留。刘玉兰不服上述处罚决定，向保定市公安局提起行政复议，保定市公安局作出保公复决字（2020）70号行政复议决定书，撤销上述处罚决定，责令重新作出具体行政行为。高阳县公安局于2020年4月24日作出案涉高公（锦）行罚决字〔2020〕0210号行政处罚决定书，查明2019年以来，刘玉兰等人多次到市、赴省信访，在信访事项被答复的情况下，又以同样理由到国家信访局继续上访，扰乱公共秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条之规定，决定对刘玉兰行政拘留十日。因刘玉兰年满七十周岁，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条第三项之规定决定不予执行行政拘留。2020年4月24日原告刘玉兰收到案涉行政处罚决定书后不服，于同年8月6日向本院提起诉讼，请求确认案涉行政处罚决定违法。 原审法院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案原告的居住地在河北省高阳县，且被告发现原告违法行为时，原告已经回到高阳县，故高阳县公安局对该行政案件有管辖权。刘玉兰等人多次信访，在其信访事项被答复的情况下，又以同样理由到过国家信访局继续上访，扰乱公共秩序，有证人证言、信访记录等证据予以证实，高阳县公安局据此依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条、第二十一条第三款作出的案涉行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。从在案证据看，高阳县公安局依法履行了受案、询问、调查、审批、告知陈述申辩权及处罚事实、理由和依据等程序，执法程序并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经合议庭合议，判决驳回原告刘玉兰的诉讼请求。 上诉人刘玉兰上诉称，一、一审判决认定事实错误。1.高阳县公安局作出具体行政行为的主体不合法。(1)根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，2019年11月5日事发地和结果地为北京国家信访局，有车票为证，当日无北京公安系统寻衅滋事处罚决定书和移交居住地高阳公安机关的手续，高阳县公安局不是行政主体，属于越权执法，涉嫌滥用职权。(2)行政处罚违反《中华人民共和国行政处罚法》第四章规定，《公安机关办理行政案件程序规定》属于下位法,下位法不能与上位法相抵触，高阳县公安局违反该下位法的第十条第三款规定。2.高阳县公安局作出具体行政行为的内容不合法。（1）高阳县公安局滥用职权、捏造、伪造罪名和证据，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条规定，且在拘留所执行期间任意更改处罚决定。传唤进行中，处罚审批表显示有违法供述及辩解材料、证人证言、训诫书等证据，涉嫌捏造法律文件。办案人在卷宗中法律文件上的签字,出现明显不一样的字迹，涉嫌捏造法律签字。（2）高阳县公安局有预知未来的能力有悖常理。行政拘留家属通知书中落款时间是2019年11月5日,通知书已于2019年11月6日2时通知了家属，这明显是后补的通知书。一审开庭中，被告提供的答辩状反复提到在被答复的情况下,又以同样理由上访,扰乱公共秩序，但高阳县公安局派出所调取证据的报告书、通知书和清单都是2020年3月2日到6日调取的。2019年11月5日就以扰乱公共秩序行政拘留了十日,处罚完成4个月以后才调取证据错误。3.被告高阳县公安局作出具体行政行为程序不合法。卷宗中接报案登记都是柴艳宾一人签字，没有显示辅警签字，也没有提供全程录音录像，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条规定。权利义务告知书没办案人签字。证人证言是2020年3月份以后高阳县公安局补的，且内容不能证明2019年11月5日上诉人有违法事实。行政拘留是在没有证据和证人证言的情况做出的违法行政行为。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十条、第四十一条、第四十二条规定，高阳县公安局在较短时间完成从询问、家属通知到拘留十日的行政处罚程序,办案程序属于快速办理。该快速办理未征得上诉人同意，并由其签名确认系违法。4.没有违法事实，一审法庭并未真正调查事实。综上,以上各项均证明安国法院适用法律错误，认定事实错误。保定市公安局2020年3月2日的行政复议决定书，以事实不清，证据不足，撤销原处罚决定，证明高阳县公安局作出的行政行为违法。二、一审判决适用法律错误。安国市人民法院适用《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款条文内容系适用法律条文错误。综上，请求撤销一审行政判决，查清事实后依法改判或重审；本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人高阳县公安局辩称，一、自2019年以来,韩松林等多人多次到市、赴省信访,在信访事项被答复的情况下,2019年11月5日早上5时左右,韩松林、刘玉兰、马珍、孙兰英、赵冬冬在国家信访局和中纪委门口长时间滞留,扰乱公共场所秩序。上述违法行为事实清楚、证据充分,各证据相互印证。二、我局有权做出行政处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，本案违法行为人居住地在河北省高阳县,对案件调查、处罚执行等由高阳县公安局管辖更为适宜，所以我局有权对本案管辖处理。三、我局做出的行政处罚适用法律正确。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定，本案中被处罚人多人多次到市、赴省信访,在信访事项被答复的情况下,又以同样理由到国家信访局继续上访，扰乱公共秩序，我局根据本案具体情况做出行政拘留十日的行政处罚适用法律正确。四、我局做出的处罚程序合法。我局在工作中发现违法行为后，依据《公安机关办理行政案件程序规定》依法履行了受理、询问、调查等职责,经依法审批做出了行政处罚。在做出行政处罚前履行了告知义务，行政处罚决定书送达了被处罚人。综上，安国市人民法院作出的行政判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求人民法院依法驳回上诉,维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”本案中，河北省高阳县系上诉人刘玉兰的居住地，且由其管辖更为适宜，故由高阳县公安局对该案行使管辖权符合上述规定。 高阳县公安局受案后，经询问、处罚告知等程序，作出案涉行政处罚决定，并向刘玉兰送达，程序合法。高阳县公安局查明：2019年以来,刘玉兰等人多次到市、赴省信访，在信访事项被答复的情况下，又以同样理由到国家信访局继续上访，扰乱公共秩序。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条第三项、第二十六条之规定，作出案涉行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。 《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当依法向有权处理的本级或者上一级机关提出。因此，信访应当逐级有序进行，刘玉兰到北京国家信访局上访的行为，违反《信访条例》的精神。《信访条例》第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。《信访条例》第三十五条规定，信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。以上两条规定，针对信访人对信访答复不满意的情况，有明确的级别及时间期限的要求。刘玉兰直接到国家信访局信访的行为，不符合以上两条规定的情形。 《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，有公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置设措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，刘玉兰的行为已经构成违反治安管理行为，公安机关依法直接对其给予治安管理处罚，并无不当。 一审法院适用的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定系2013年施行的部门规章。《公安部关于修改的决定》已经2018年11月3日公安部部长办公会议通过，自2019年1月1日起施行，决定将《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款改为第十条第一款，内容未改变。一审法院适用法律有误，本院予以纠正。 综上，一审法院判决驳回刘玉兰的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘玉兰承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 明 审 判 员  褚铁军 审 判 员  别道齐 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理  南佳凤 书 记 员  宋海东