广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终1337号上诉人（原审原告）：中山市南朗镇关塘村关塘经济合作社，住所地广东省中山市××××××。代表人：周光泉，村（居）小组组长。委托代理人：解刚、郑晓蓓，广东粤广律师事务所律师、实习律师。被上诉人（原审被告）：中山市南朗镇人民政府，住所地广东省中山市×××××××，统一社会信用代码114××××××××××××045。法定代表人：许行，镇长。委托代理人：梁剑夫，该镇政府工作人员。委托代理人：林慧敏，广东君品律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市**××××××××××，统一社会信用代码114×××××××××××762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市司法局工作人员。委托代理人：张慧，广东孚道律师事务所律师。原审第三人：周子茵，女，1979年8月13日出生，汉族，住广东省中山市×××××××××××。上诉人中山市南朗镇关塘村关塘经济合作社（下称关塘经合社）因不服被上诉人中山市南朗镇人民政府（下称南朗镇政府）、中山市人民政府（下称市政府）及原审第三人周子茵政府行政处理决定及行政复议决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初1249号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，周子茵于1979年8月13日出生，出生后入户南塘镇关塘村，是南朗镇关塘村村民。2003年10月28日，周子茵与林某登记结婚。周子茵的户口自入户关塘村后一直没有迁移，户别：（农业人口）家庭户，现户籍地址为广东省中山市×××××××××××。2006年，关塘经合社推行农村股份合作制，并制定了《章程》。其中，该《章程》第九条规定：“本着尊重历史、实事求是的原则，界定个人合作股为全股。经本社制定下列人员应配股权和不配股权；1、现户口在本村的农业户口，配股权100%。2、属本村农业户口和因读书而迁出的在校学生、毕业生未被党、政、机关和事业单位吸收为在编干部和职工的人员，其配股权100%，股权确定后被转为正式职工，其股权收归集体所有……4、遵照国家有关法律法规和有关保护妇女权益的政策，外嫁女户口在本村没有迁出的妇女，其配股权50%，其所生子女户口随母未迁出的无股权……”。关塘经合社根据《章程》第九条第4点的规定，为周子茵配置了50%股份。2019年5月8日，周子茵向南朗镇政府提出申请，请求：1.确认周子茵自申请之日起享有关塘经合社农村集体经济组织成员100%股份；2.关塘经合社自周子茵申请之日起按同村股民100%股份分配周子茵在关塘经合社处的股份收益及相关待遇。南朗镇政府受理后，分别向周子茵、周光泉进行调查并制作了调查笔录；向关塘经合社送达了询问函。2019年6月20日，南朗镇政府向关塘经合社作出通知书，要求关塘经合社自收到通知书之日起十五日内自行纠正违法行为，并确认周子茵享有100%的股份。同年8月7日，南朗镇政府向关塘经合社作出告知书，告知关塘经合社的违法行为、拟作出的行政处理决定及依法享有的陈述和申辩的权利。同年8月20日，南朗镇政府作出南朗府调处字[2019]1号行政处理决定，认为《章程》第九条第4点规定的条款违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》等法律法规的规定，应当予以纠正。关塘经合社未为周子茵配置相应股权的行为侵害了农村集体经济组织成员的权益。为此，决定确认周子茵自申请之日起（即2019年5月8日起）享有关塘经合社农村集体经济组织成员100%股份，关塘经合社自2019年5月8日起按同村股民100%股份分配周子茵的股份收益及相关待遇。南朗镇政府于同年8月20日、8月22日将上述行政处理决定书分别送达给周子茵和关塘经合社。关塘经合社不服，向市政府申请行政复议。市政府于2020年6月18日作出中府行复[2019]1369号行政复议决定，维持南朗镇政府作出的上述行政处理决定。关塘经合社仍不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销市政府作出的中府行复[2019]1369号行政复议决定书；2.撤销南朗镇政府作出的南朗府调处字[2019]1号行政处理决定书；3.判令本案诉讼费用由南朗镇政府、市政府承担。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，同时参照[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》的规定，南朗镇政府具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员……实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定……”。据此，因周子茵是南朗镇关塘村村民，户口保留在农村集体经济组织所在地，在无证据证明其未履行法律法规和组织章程规定义务的情况下，其应属于农村集体经济组织的成员。而根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条第（二）项的规定，周子茵作为成员应享有集体资产产权、获得集体资产的经营收益，并和其他成员享有同等的待遇。为此，南朗镇政府确认周子茵自申请之日起（即2019年5月8日起）享有关塘经合社农村集体经济组织成员100%股份，关塘经合社自2019年5月8日起按同村股民100%股份分配周子茵的股份收益及相关待遇，并无不当。综上所述，南朗镇政府作出的南朗府调处字[2019]1号行政处理决定，符合法律规定，并无不当。市政府作出中府行复[2019]1369号行政复议决定，维持上述行政处理决定，亦无不当。关塘经合社要求撤销市政府作出的中府行复[2019]1369号行政复议决定书、南朗镇政府作出的南朗府调处字[2019]1号行政处理决定书的诉讼请求，理据不充分，原审法院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回关塘经合社的诉讼请求。案件受理费50元，由关塘经合社负担。上诉人关塘经合社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、周子茵未履行计划生育法定义务，违法生育三胎并至今未交纳社会抚养费，一审法院认定没有证据证明其未履行法律法规和组织章程规定义务应属于农村集体经济组织成员与事实严重不符，属于事实认定错误。计划生育是我国的基本国策之一，是公民的法定义务，也是关塘经合社章程约定的义务。周子茵违反计划生育且未交纳社会抚养费，一审法院对该事实未予认定。二、本案实质是变更之诉，周子茵请求变更股份比例已过诉讼时效，一审法院对周子茵的请求事实和性质认定错误。周子茵在2006年确认股东身份领取股东证，即与上诉人就股份份额达成书面一致意见，其在2019年提出涉案行政处理申请，已超过诉讼时效期限。不做股份份额变更也是中山市各级政府一直坚持的“尊重历史，不翻旧账”的原则。三、周子茵目前已无履行义务的现实性，根据最高人民法院的审判指导和参考意见也不应再认定为集体经济组织成员，其额外股份分配不应予以支持。涉案行政处理决定未将履行义务的情况作为股份配置的标准，认定错误。最高人民法院2017年第1辑《民事审判指导与参考》提及这是征地补偿费分配纠纷案件中最为常见和突出的类型，如果外嫁女出嫁后即去夫家所在地生产和生活，不以原村土地为其基本生活来源的，说明其与原集体经济组织成员已不存在较为固定的生产和生活关系，不应再认定其为集体经济组织的成员，其分配请求应当予以驳回。周子茵现在拥有50%的股份，仅表示其享有部分收益权，并不代表其是关塘经合社集体经济组织的成员。四、一审法院对于涉案行政处理决定和行政复议决定关于股份收益性质和范围事实认定错误，对股份收益和土地征收补偿不做区分笼统确认，不符合法律规定。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条的规定和《广东省实施办法》第二十四条第一款的规定，将集体经济组织收益分配、股权分配与土地征收补偿费分配并列列举，证明这些是不同性质完全独立的收益类型，涉案行政处理决定中确认的股份收益及相关待遇不必然包括土地征收补偿款，并未涉及到土地征收补偿款。土地征收补偿款的分配应适用《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，对于不具有集体经济组织成员资格的人请求支付相应份额不应获得支持。关塘经合社2018年分配的征地补偿款应根据征地方案确定时关塘经合社的成员资格去判定，涉案行政处理决定确认周子茵自申请日起享有100%的股份，即包含了关塘经合社的征地补偿费用分配。五、市政府的复议严重超期，程序违法，不符合高效便民的行政效率原则，且没有对周子茵违反法定义务的事实做审查。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，改判撤销市政府作出的中府行复[2019]1369号行政复议决定书；撤销南朗镇政府作出的南朗府调处字[2019]1号行政处理决定书；判令本案诉讼费用由南朗镇政府、市政府承担。被上诉人南朗镇政府答辩称：一、涉案行政处理决定处理结果正确。现行法律没有对违反计划生育政策者作出限制或取消其农村集体经济组织成员资格的强制性规定。关塘经合社的章程中没有将履行义务作为配置股份的认定标准，也没有具体的义务规定，户籍是股权配置的认定标准，在没有证据证明周子茵未履行法律法规规定的义务的情况下，其符合配置100%股权的条件。涉案行政处理决定也符合中山市“股份制改革前集体经济已作分配的，不再处理”的原则。涉案行政处理决定确定的是股份分配的标准，周子茵实际享有的股份以实际情况为准。二、上诉人关于诉讼时效期间的上诉意见不符合法律的规定。周子茵提出的是行政处理申请，而非诉讼，不适用诉讼时效的规定。三、上诉人错误将农村集体经济组织成员的财产权益和身份权益分割开来。成员身份和财产权益两者密不可分，不可能只享有权益而不具备身份。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。被上诉人市政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求二审法院予以维持。《广东省人口与计划生育条例》修订后已经取消了“超生人员不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利”的规定，故不能以周子茵超生作为否定其集体经济组织成员待遇的依据。周子茵户口一直保留在关塘经合社，符合《章程》配置100%股权的条件。上诉人关于征地补偿款分配的问题，不属于本案行政处理决定调处的范围。市政府的复议决定并无超出法定期限，程序合法。本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为不服农村集体经济组织成员权益行政处理决定案件。南朗镇政府作出的涉案行政处理决定，是因周子茵提起行政处理申请，要求南朗镇政府履行地方政府的监督指导职能，保障其合法权益而作出的，关塘经合社只要持续存在限制周子茵享有集体经济组织权益分配的行为，南朗镇政府即可依该职权进行相应的监督指导。该职权的申请启动不同于人民法院民事诉讼对原告合法权益的保障，诉讼时效是人民法院审理民事诉讼案件中判断原告主张保护的合法权益是否应获得法律保护的诉讼制度，但是诉讼时效制度并不适用于行政职权的启动。由此，对于上诉人关塘经合社关于周子茵提出的涉案申请超过诉讼时效应不受保护的上诉意见，本院予以驳回。审查南朗镇政府作出的涉案行政处理决定的合法性，在于南朗镇政府确认周子茵自提出申请之日起即享有关塘经合社100%股份收益及相关待遇依据是否充分问题。关塘经合社的《章程》作为集体经济组织合作制的自治章程，是确定集体经济组织成员资格和权益的基础，但是，该章程的内容如存在违反法律规定导致对关塘经合社集体经济组织成员不平等对待或者限制其合法权益的规定，南朗镇政府依法履行的涉案监督指导职能即有权要求关塘经合社予以纠正。从关塘经合社的《章程》看，对于户口保留在本村的外嫁妇女，虽然给予了集体经济组织成员资格，但是仅配置50%的股份。该规定并没有在履行义务和对集体经济组织的生产、生活依附性上进行详细的区分和规定，仅凭外嫁后户口保留在本村而将这类妇女与其他集体经济组织成员区别对待，属于不平等对待集体经济组织成员的条款，南朗镇政府依据《中华人民共和国妇女权益保障法》等相关法律法规规定对此予以纠正，处理准确，由此决定周子茵应与其他集体经济组织成员一样享有关塘经合社100%的股权配置，符合关塘经合社《章程》关于股权配置条件的规定。至于关塘经合社以最高人民法院有关书籍中的观点为据，认为户籍保留在原集体经济组织却实际在夫家生活的外嫁妇女，与原集体经济组织成员已不存在较为固定的生产和生活关系，不应再认定其为集体经济组织的成员，其分配请求应当予以驳回的上诉观点，因关塘经合社在南朗镇政府作行政处理决定时并未就周子茵在生产、生活上与该经济组织的依附关系进行证明，其《章程》中亦未将村民与集体经济组织土地等生产资料的义务关系作为配置股份的条件，同时，给予周子茵50%的股权实际上已是确认了周子茵的集体经济组织成员身份，因此，关塘经合社对于周子茵这样的外嫁妇女的股权配置情况与其援引的上述观点中的情况并不相同，对该上诉意见，本院不予采纳。而对于关塘经合社以周子茵违反计划生育政策超生且未缴纳社会抚养费为由提出不应为其配置100%股权的上诉意见，本院认为，已婚夫妻当然有生育的权利和计划生育的义务，但是违反政策超生而违反计划生育义务，对应的是产生缴纳社会抚养费的义务，这项义务是对国家履行的社会义务，而非任何组织都可以藉此限制其合法权利的理由。由此，关塘经合社《章程》中有关以违反计划生育政策为由限制和剥夺有关人员及生育子女的条款亦是违反法律规定的无效条款。对于关塘经合社的该上诉理由，本院不予支持。关于南朗镇政府作出的涉案行政处理决定从周子茵申请之日起确认其100%份额是否适当的问题，本院认为，农村集体经济组织成员身份是取得集体经济组织股份权益的基础，关塘经合社之前为周子茵配置50%的股权即实际上承认其集体经济组织成员资格，按照“取得身份与获得收益相一致”的处理原则，周子茵本应从关塘经合社股份制改革时起即应享有100%的股权配置，南朗镇政府本着不追加历史分配的利益衡平原则考虑，决定自周子茵申请作行政处理之日起纠正关塘经合社的违法行为，周子茵无异议的，应属合理且适当。至于关塘经合社提出的征地补偿款分配问题，南朗镇政府的涉案行政处理决定确定了周子茵应享有100%股权配置的时间，自该时间起以后关塘经联社作出的集体经济组织收益分配即应按照涉案行政处理决定执行，包括该时间点之后关塘经合社实际已经分配的征地补偿款，应当按照100%的股权配置比例足额补充分配给周子茵。故对于关塘经合社的该上诉理由，本院亦不予支持。关于关塘经合社认为市政府的复议超出法定期限的上诉理由，不影响涉案行政处理决定的合法性审查，亦不对关塘经合社的实质权利构成影响，本院在此不予赘述。综上所述，上诉人关塘经合社的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，由上诉人中山市南朗镇关塘村关塘经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二〇年十二月十六日书记员 林泊旭