江西省萍乡市安源区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣0302行初84号 原告张海竺，女，1981年10月25日出生，汉族，住江西省萍乡市湘**。 委托代理人蓝海幻，北京市两高律师事务所律师。 委托代理人秦李阳，北京市两高律师事务所实习律师。 被告萍乡市湘东区水利局，住所地萍乡市湘**政府综合办公大楼，统一社会信用代码113603130145791057。 法定代表人谭悍，局长。 委托代理人钟华，该局班子成员（分管湘**大沙江水库抗旱应急水源工程项目负责人）。 委托代理人王福成，江西博韬律师事务所律师。 原告张海竺诉被告萍乡市湘东区水利局（以下简称湘东区水利局）水利其他行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告张海竺诉称，原告为萍乡市湘**广寒寨乡官溪村大沙江组村民，在本村组有承包地共计86.1亩，其中林地79.5亩，耕地（水田）6.6亩。因湘东区大沙江水库建设项目建设，原告的部分林地及地上附着物被湘东区人民政府征收，广寒寨乡人民政府与原告签订了林地征收补偿协议，但原告的水田未被列入征收范围，征收部门未就上述水田与原告签订补偿协议。2020年4月16日，大沙江水库下闸蓄水，原告的6.6亩水田被淹没,土地及地上附着物被损毁。原告认为，原告对涉案土地享有合法的承包经营权，原告耕种的地上附着物系原告的合法财产。在涉案土地未经依法征收、原告未就涉案土地获得征收补偿的情况下，被告作为湘东区大沙江水库项目的建设单位及主管单位，在项目建设过程中强行占用原告水田的行为违法，其于2020年4月16日下闸蓄水的行为直接导致原告6.6亩水田被淹没损毁，严重侵害了原告的合法权益。为维护原告的合法权益，现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定向贵院提起行政诉讼，望贵院依法支持原告的诉讼请求。请求：1、请求依法确认被告强行蓄水淹没、损毁原告6.6亩水田的行为违法；2、本案的诉讼费用由被告承担。 原告为支持其诉讼请求向本院提供以下证据：1、原告土地被淹没毁损前原状照片；2、大沙江组被征水田分户表；3、村小组组长出具的《证明》；4、大沙江水库征地补偿合同协议书。以上证明原告在本村有6.6亩水田及土地原状。原告的6.6亩水田未获土地征收补偿。5、《湘东区大沙江水库顺利下闸蓄水》，证明大沙江水库责任部门为被告湘东区水利局，水库蓄水工作由被告组织。原告耕地被淹没损毁的时间为2020年4月16日。6、萍乡市自然资源和规划局政府信息公开告知书；7、江西省国土资源厅关于萍乡市湘东区2016年度第二批次集镇建设用地的批复；8、湘东区人民政府征地公告。以上证明原告案涉土地涉及土地征收，且征收日期为被告提供的安置协议之后，该协议不具有合法性。 被告湘东区水利局辩称，一、湘东区大沙江水库的建设确实使用了原告张海竺的耕地(水田)，但广寒寨乡政府已经与耕地(水田)所有权人达成了使用协议，原告张海竺作为使用权人也获得了土地补偿。受湘东区人民政府委托，湘东区大沙江水库的征地拆迁工作由广寒寨乡政府、官溪村委会负责完成。2015年5月24日，广寒寨乡政府与官溪村大沙江村民小组签订了《大沙江水库征地补偿合同协议书》，约定征收使用大沙江组的耕地(水田)83.34亩，其中就包含了原告张海竺的耕地(水田)，且原告张海竺已于2016年8月9日获得了土地补偿款39476.84元。二、湘东区大沙江水库在下闸蓄水前，已经过了蓄水安全鉴定及各职能部门的初验、预验收，依法可以下闸蓄水，且下闸蓄水阶段也通过了正式验收，即湘东区水利局对大沙江水库的下闸蓄水行为完全合法。湘东区大沙江水库是一座以农业灌溉为主、抗旱应急供水等综合利用的小(1)型水库，于2013年12月31日立项，2015年12月8日开工建设，2019年2月20日项目完工。经萍乡市水利工程的质量安全监督站提供的湘东区大沙江水库抗旱应急水源工程下闸蓄水阶段验收质量评价意见，质量全部合格；2020年3月，被告与广寒寨乡政府对上述工程完成了初验；2020年4月份，湘东区扶贫办（移民办）牵头组织各职能部门对库区的移民安置和库区清理工作进行了验收，认为库区土地已全部完成征收，移民搬迁安置已经完成，库底清理工作已基本完成，并于2020年4月10日发函同意湘东区大沙江水库抗旱应急水源工程下闸蓄水阶段移民安置通过终验；应湘东区抗旱应急水源工程项目部委托，江西省水利科学研究院九组织有关专家对大沙江水库进行了下闸蓄水前安全鉴定工作，并于2020年4月提交了《湘东区大沙江水库工程大坝蓄水安全鉴定报告》，认为大沙江水库可以择机下闸蓄水；2020年4月14日，大沙江水库下闸蓄水阶段技术预验收通过，下闸蓄水专题会议一致同意大沙江水库提前下闸蓄水；2020年4月16日水库正式下闸蓄水；4月23日，市水利局及特邀专家、湘东区政府和相关参建单位代表通过了下闸蓄水验收鉴定书；2020年6月28日，被告发函将大沙江水库的运行调度管理权正式移交给广寒寨乡人民政府。三、从诉讼时效分析，原告张海竺提起本案诉讼已超过了法定诉讼时效。《行政诉讼法》第46条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之且起六个月内提出。本案，原告从大沙江水库2020年4月16日下闸蓄水到提起诉讼已经超过了六个月，已超过法定诉讼时效。四、因为原告已经获得了相应的土地的补偿，因此下闸蓄水与原告没有利害关系，原告在本案中不具备原告的主体资格。五、原告在诉状中以土地未征收和未获得土地补偿为理由起诉被告，而被告是水利设施的主管部门，是下闸蓄水的技术部门不是土地征收单位，认为湘东区水利局不是适格的被告。综上所述，原告的诉讼及其诉请无事实依据和法律依据，请求贵院依法予以驳回。 被告湘东区水利局为证明其行政行为的合法性，在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、萍乡市湘东区人民政府会议纪要【湘府办纪字（2015）71号】1份，证明对湘东区大沙江水库的征地拆迁及工农矛盾调处工作，湘东区人民政府委托广寒寨人民政府及广寒寨乡官溪村两委负责完成。2、《大沙江水库征地补偿合同协议书》1份、大沙江村民小组会议记录1份、被征收土地分户表2份、土地补偿款付款凭证3份，证明2015年5月24日，广寒寨乡政府与官溪村大沙江村民小组签订了《大沙江水库征地补偿合同协议书》，约定征收使用大沙江组的耕地（水田）83.34亩，其中就包含了原告张海竺的耕地（水田），且原告张海竺已于2016年8月9日获得了土地补偿款39476.84元。3、湘东区大沙江水库抗旱应急水源工程移民安置初验报告、湘东区扶贫办（移民办）《关于湘东区大沙江水库抗旱应急水源工程下闸蓄水阶段建设征地移民安置的验收意见函》、大沙江水库蓄水专题会议《关于同意大沙江水库提前下闸蓄水的意见》、湘东区水利局《关于印发（湘东区大沙江水库工程下闸蓄水阶段验收鉴定书）的通知》、湘东区水利局《关于移交大沙江水库运行调度管理权的函》各1份，证明湘东区大沙江水库于2020年4月16日下闸蓄水，之前已经过蓄水安全鉴定及各职能部门的初验、预验收，依法可以下闸蓄水，且下闸蓄水阶段也通过了正式验收，即证明大沙江水库的下闸蓄水行为完全合法。4、声明1份，证明原告张海竺提供的“证明”签名不实。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1的照片三性不认可，认为来源不明，取证不合法。真实性、合法性不能确认；对证据2的分户表是手机的拍摄照片，对其证据的三性也不认可，被告方提供了2份分户表，与原告提供的是部分相同和部分不同，相同的是部分是有原告张海竺的签字，但是是不是张海竺的6.6亩水田不能确认。因为在乡政府与村民小组签订的补偿协议中只有80多亩，没有具体农户是多少亩。其次我方提供的分户表及村民小组的会议记录证明具体农户对土地补偿的分配不取决于征收的水田的面积而是1998年土地延包30年不变，所以根据我方提供的分户表，张海竺方共6人，这个分配方式是较合理的。对证据3的证明由于证人没有到庭，不能证明该份证据的真实性，根据原告方提供的该份对于钟开龙的笔迹是不一样，有怀疑，不能采信。对证据4的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为与本案无关。对证据5的真实性、合法性没有异议，但对其证明对象有异议，认为原告土地获得了补偿就不叫做毁损。证据6、7、8的三性均无异议，但不能够证明原告的证明对象。 原告对被告提供的证据1的三性认可，对证明目的不认可。该份证据载明了为了使尽快进行实质性施工阶段，工程所涉及“三通一平”工作由湘东区水务局负责，施工过程中的矛盾调处也是由被告负责，该份证据证明被告是本案的适格被告。原告与乡政府的征地拆迁纠纷不影响原告就被告的侵权行为提起诉讼。对证据2的《大沙江水库征地补偿合同协议书》的合法性、关联性不认可，该份协议是乡政府与大沙江的村民小组签订协议，与原告没有关系，该小组收的是集体征地补偿款如何分配，与征收部门和原告进行的移民安置补偿是两回事，不具有关联性。其次协议签订时间为2015年5月24日，当时涉案项目的土地征收未报批，未制定土地征收方案。协议内容也不是依据土地管理法或移民安置条例相关规定签订的，该协议既没有法律依据也没有通过村民大会同意，乙方签字是漆裕萍个人签字，不具有合法性。大沙江村民小组会议记录合法性、关联性予以认可。但从会议记录中看出当时的补偿标准参会的村民均不认可，且该会议记录针对水田淹没后剩余田地如何进行分配形成了初步意见，对补偿标准未形成意见。被征收土地分户表2份关联性予以认可,除签字之外内容的真实性予以认可，该表能够证明原告在本村拥有6.6亩水田的事实，在表格中的签字并非是原告本人的签字。且第二张分户表中看出，原告补偿款并未标注已打，其他户标了已打，与被告土地补偿款3份付款凭证的证据相矛盾。土地补偿款付款凭证3份的三性及证明目的不认可，资金支付凭证是转账给个人，不能证明是专款专户的征地补偿款，记账凭证是乡政府单方制作的记录，被告没有提供原件也没有相互印证的相应流水，真实性不认可。回单也是个人对个人的转账且未标明转款用途。与本案没有关联性。对于证据2的证明目的不认可，原告没有与征收部门达成一致签订补偿协议，原告不认可征地协议书中的补偿金额，征收部门也没有做出征收补偿决定。原告有行政法上面的利害关系且根据之前原告与乡政府签订的补偿协议（旱地）明确在征收水田处是空白的即水田部分没有对原告进行征收补偿。对证据3的真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可，有异议。移民安置初验报告根据《水利水电建设工程移民验收规程的规定》，制作主体不适合，且该报告的制作单位是湘东区水利局和乡政府，但是只加盖了乡政府的公章。报告中移民征地工作的表述与事实不符，合法性不认可；验收意见函内容是终验意见，但被告未提供终验报告作为依据且原告的土地未征收完成；报告中对于移民征地工作的表述与事实不符。大沙江水库蓄水专题会议《关于同意大沙江水库提前下闸蓄水的意见》、湘东区水利局《关于印发（湘东区大沙江水库工程下闸蓄水阶段验收鉴定书）的通知》合法性不予认可，提前下闸蓄水的意见制作主体不明确，没有相关单位的盖章且该文件是给乡政府的意见，并非是给项目法人单位的意见，4月14日是尚未蓄水安全鉴定，提前蓄水没有法律依据。湘东区水利局《关于移交大沙江水库运行调度管理权的函》关联性不认可，水库后期调动的管理与本案无关。该文件中记载的表述方式是先蓄水安全鉴定后进行验收，但在日期表述上刻意回避了安全鉴定的具体时间，及被告明确知道蓄水程序是不合法的。对证据4的真实性、关联性认可，合法性不予认可，行政诉讼法35条规定，被告是在原告诉讼后向证人搜集的证据，不具有合法性。 本院对上述证据认定如下：原告提供的证据2、4、5、6、7、8来源合法，本院予以认定；证据1没有具体的形成时间，证据3不符合证据形式要求即证人证言必须由证人本人亲自签名确认，故本院不予认定。 被告提供证据1、2、3来源合法，本院予以认定；证据4可以证实原告提交的证据3不符合证据形式要求，即证人证言必须由证人签名确认，本院对被告的证明目的予以认定。 经审理查明，原告张海竺系萍乡市湘**广寒寨乡官溪村大沙江组村民，在大沙江组有承包水田，该水田为大沙江组集体所有。湘东区大沙江水库抗旱应急水源工程系湘东区重点民生水利工程，被告湘东区水利局作为大沙江水库项目的建设单位及主管单位。因大沙江水库建设需要，2015年5月24日，广寒寨乡人民政府作为甲方与官溪村大沙江村民小组签订了《大沙江水库征地补偿合同协议书》，约定征收使用大沙江组的耕地（水田）83.34亩，其中包含原告张海竺主张的案涉耕地（水田）6.6亩，共计征地补偿款500040元。2015年6月9日，大沙江组召开关于修水库征收水田村民小组会议，最终结论大部分人同意按1998年分田标准将征地赔偿分配到户，未被淹部分留取一部分用于组统一支配招商引资，其余一部分到各户经营。《大沙江新建水库被淹没水田补偿分户明细表》显示：张海竺人口数6，人均分配金额6579.47元，应分补偿金额39476.84元。2016年6月30日，广寒寨乡人民政府向漆裕萍（大沙江组组长）账户支付大沙江水库征地补偿款500040元。2016年8月9日，漆裕萍通过江西省农村信用社（农商银行）向原告张海竺账户转账39476.84元。2020年4月16日，湘东区大沙江水库下闸蓄水，包括原告在内的大沙江组被征水田被淹没。原告以案涉土地未经依法征收、未获得补偿的情况下，被告下闸蓄水行为严重侵害原告合法权益为由，向本院提起行政诉讼。 另查明，湘东区大沙江水库抗旱应急水源工程于2013年12月31日立项，2015年12月8日开工建设，2019年2月20日项目完工。2020年3月，被告与广寒寨乡政府对该工程完成初验，并作出《湘东区大沙江水库抗旱应急水源工程移民安置初验报告》，初验结论认为大沙江水库抗旱应急水源工程下闸蓄水阶段水库淹没处理和征地移民搬迁安置各项工作合格。2020年4月7日至9日，湘东区扶贫办公室召集有关单位和专家组成终验委员会赴湘东区广寒寨乡开展大沙江水库抗旱应急水源工程下闸蓄水阶段移民安置终验工作，并于2020年4月10日以《关于湘东区大沙江水库抗旱应急水源工程下闸蓄水阶段建设征地移民安置验收意见的函》同意湘东区大沙江水库抗旱应急水源工程下闸蓄水阶段移民安置通过终验。2020年4月14日，湘东区抗旱应急水源工程项目部组织召开了大沙江水库提前下闸蓄水会议，会议认为大沙江水库已基本具备下闸蓄水条件，同意大沙江水库提前下闸蓄水。2020年4月16日，大沙江水库正式下闸蓄水。2020年4月23日，萍乡市湘东区水利局在湘东区主持召开了大沙江水库工程下闸蓄水阶段验收会，会议形成了《湘东区大沙江水库工程下闸蓄水阶段验收鉴定书》。2020年6月28日，被告以湘水字【2020】107号文件《关于移交大沙江水库运行调度管理权的函》将大沙江水库的运行调度管理权正式移交给广寒寨人民政府。 再查明，2015年11月5日，萍乡市湘东区人民政府办公室下发湘府办纪字【2015】71号《大沙江水库抗旱应急水源工程启动建设现场座谈会议纪要》，该纪要确定工程所涉征地拆迁及工农矛盾调处工作由广寒寨乡人民政府及广寒寨乡官溪村两委负责。2020年9月28日，萍乡市自然规划局作出萍资规公开告知【2020】11号《萍乡市自然资源和规划局政府信息公开告知书》，对张海竺申请的广寒寨官溪村大沙江水库项目涉及土地征收等事项予以答复，张海竺获悉《江西省国土资源厅关于萍乡市湘东区2016年度第二批次集镇建设用地的批复》和萍乡市湘东区2016年度第二批次集镇建设用地征地预公告。 本院认为，本案张海竺是针对被告实施的2020年4月16日湘东区大沙江水库下闸蓄水行为提起的行政诉讼，根据我国《行政诉讼法》的规定，未告知诉权及起诉期限的，利害关系人可以在自知道或者应当知道该行政行为作出后一年内提起行政诉讼，故张海竺的起诉未超过起诉期限。综合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1、被告蓄水行为是否侵害了原告的合法权利；2、被告作出具体行政行为的程序是否合法；3、原告提起的诉讼是否符合起诉条件。 关于第一个争议焦点，被告下闸蓄水行为是否侵害了原告的合法权利的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。大沙江水库系以农业灌溉为主，抗旱应急供水等综合利用的小（一）型水库，属于农田水利工程，建设该水库用地可以依法使用农民集体所有的土地，而不申请使用国有土地，不办理农用地转用及征地审批手续。本案案涉水田的所有权归官溪村大江村组所集体所有，原告对其主张的案涉6.6亩水田只享有使用权，没有所有权。因建设水库需要案涉水田被征用，并不违反法律规定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第七项规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……”第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”本案现有证据显示，大沙江组已于2015年6月9日召开关于修水库征收水田村民小组会议，最终结论大部分人同意按1998年分田标准将征地赔偿分配到户，未被淹部分留取一部分用于组统一支配招商引资，其余一部分到各户经营。《大沙江新建水库被淹没水田补偿分户明细表》显示张海竺应分补偿金额39476.84元。广寒寨乡政府与官溪村大沙江村民小组签订的《大沙江水库征地补偿合同协议书》合法有效，经村民会议表决通过的补偿标准与补偿方案亦符合法律规定。同时，广寒寨乡人民政府已于2016年6月30日向漆裕萍（大沙江组组长）账户支付了大沙江水库征地补偿款500040元，案涉水田的征地补偿款已经发放到位。原告张海竺享有该大沙江水库征地补偿款分配权，依据《大沙江新建水库被淹没水田补偿分户明细表》原告应分补偿金额为39476.84元，且该款于2016年8月9日转入张海竺账户，原告就其6.6亩水田已经获得合法、足额的征收补偿。故原告主张被告在案涉地块未进行合法的征收补偿的情况下下闸蓄水的行为侵犯其合法权益的诉请不成立，本院不予支持。 关于第二个争议焦点，被告对大沙江水库下闸蓄水的程序是否合法的问题。湘东区大沙江水库是湘东区规划的抗旱应急水源工程之一，位于湘**。该水库于2013年12月31日立项，2015年12月8日开工建设，2019年2月20日项目完工。被告作为水利设施主管部门，具有对大沙江水库作出正式下闸蓄水的具体行政行为的法定职权。大沙江水库下闸蓄水行为于2020年4月16日作出，该具体行政行为作出之前，大沙江水库已分别于2020年3月和2020年4月通过初验和终验工作。且湘东区抗旱应急水源工程项目部于2020年4月14日组织召开了大沙江水库提前下闸蓄水会议，会议认为大沙江水库已基本具备下闸蓄水条件，通过了同意大沙江水库提前下闸蓄水的意见。大沙江水库经过蓄水安全鉴定及各职能部门的初验、终验和预验收，依法可以下闸蓄水，且下闸蓄水阶段也通过了正式验收，大沙江水库的下闸蓄水行为合法。原告以被告混淆蓄水安全鉴定与蓄水安全验收为由主张被告下闸蓄水行为程序违法的诉请，缺乏事实和法律规定，本院不予支持。 关于第三个争议焦点，原告提起的诉讼是否符合起诉条件，即包括张海竺是否主体适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。上述费用的所有权归属，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；安置补助费应专款专用，需要安置的人员如由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，不需要统一安置的，安置补助费则发放给被安置的个人或征得其同意后用于支付被安置人员的保险费用；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。由上可知，我国实行农村土地集体所有制，农民承包的耕地被征收后所产生的各项征收补偿费用并不完全归承包该土地的农民所有，其中土地补偿费归农村集体经济组织所有，之后再由农村集体经济组织依法予以分配。本案中，2020年4月16日，大沙江水库正式下闸蓄水，导致大沙江组集体所有83.34亩水田被淹没。原告所承包的6.6亩水田也包括在内，但原告对6.6亩水田只有使用权，无所有权。关于83.34亩水田的征地补偿问题由大沙江村民小组集体讨论决定。广寒寨乡政府与官溪村大沙江村民小组签订的《大沙江水库征地补偿合同协议书》及征地补偿标准与补偿方案经由大沙江组村民会议表决通过，合法有效，虽原告个人不认可该征地补偿标准和补偿方案，但也并不影响该协议效力。大沙江组应当获得的大沙江水库征地补偿款为500040元，该征地工作自2016年6月大沙江组获得征地补偿款即完成，其中张海竺应分补偿金额39476.84元，漆裕萍（大沙江组组长）已于2016年8月9日将该款转入张海竺账户，原告就6.6亩水田已经足额获得了相应的征地补偿。故大沙江水库下闸蓄水的行政行为与原告无利害关系，张海竺不是本案的适格原告，其起诉不符合法定起诉条件。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告张海竺的起诉。 本案受理费50元，原告已经预交，本裁定生效后予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省萍乡市中级人民法院。 审 判 长  胡剑平 人民陪审员  李运佳 人民陪审员  刘 敏 二〇二〇年十二月二十五日 代理书记员  张 茜