广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2862号上诉人（原审原告）：高丽华，女。被上诉人（原审被告）：广州市卫生健康委员会。法定代表人：唐小平，主任。被上诉人（原审被告）：广东省卫生健康委员会。法定代表人：段宇飞，主任。委托代理人：陈祝生，该单位副主任。委托代理人：高丛林，该单位工作人员。上诉人高丽华因诉被上诉人广州市卫生健康委员会（以下简称市卫健委）、广东省卫生健康委员会（以下简称省卫健委）投诉答复及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院作出的（2020）粤7101行初1634号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明：高丽华分别于2018年5月7日、2018年5月29日向原广州市卫生和计划生育委员会（以下简称原市卫计委）递交《医疗事故投诉书》《补充医疗事故投诉书》及相关材料，投诉中山二院对其诊疗过程中病历的真实性和实习生陈愈彬的执业资质等问题，具体包括：1.《知情同意书》《手术同意书》没有如实告知投诉人病情及风险；2.《耳鼻喉科内镜检查报告单》是伪造的；3.《耳鼻咽喉科学研究所听力及前庭功能检测中心》不真实；4.《医嘱单》有两份，其中一份不真实；5.《入院记录》《首次病程记录》《出院记录》不存在真实性；6.《术前小结》内容不真实；7.《手术记录》违反规范制度及不真实。原市卫计委经调查后于2018年7月26日作出穗卫群〔2018〕351-2号《广州市卫生和计划生育委员会答复函（高丽华）》并依法送达。后高丽华对该答复不服，向广州市人民政府申请行政复议。广州市人民政府于2018年11月1日作出穗府行复〔2018〕2146号《行政复议决定书》，以原市卫计委未就实习生陈愈彬的执业资质进行答复为由，撤销上述答复函。原市卫计委重新调查后于2018年12月14日作出穗卫群〔2018〕351-3号《广州市卫生和计划生育委员会关于高丽华投诉事项的答复函》，将案件调查情况及认定结论告知高丽华，主要内容包括：1.关于对陈愈彬执业资质问题。陈愈彬在张志钢和陈穗俊医师的指导下参与治疗工作符合卫生法律法规。经查住院病案，无陈愈彬单独签名的医疗文书，没有发现陈愈彬单独执业的证据；2.关于未如实告知病情及风险问题。经阅住院病历，暂未发现医师未向患者告知病情、手术方案、风险及医用耗材的证据。由于《手术中使用医用耗材材料知情同意书》中的“人工听骨”字样为手写添加内容，由于双方对添加时间表述不一，建议委托有资质的机构进行笔迹鉴定予以明确，对于“右鼓室探查术”是否包括实际实施的“右完壁式乳突根治+鼓室成形Ⅲ型手术”属于医疗技术范畴，建议其申请医疗事故鉴定予以明确；3.关于《耳鼻喉科内镜检查报告单》是伪造的问题。上述报告单不存在伪造但存在报告单项目信息记录不完整问题，已向该院发出《卫生监督意见书》；4.关于《耳鼻咽喉科学研究所听力及前庭功能检测中心》不真实的问题。未发现上述报告单检查结果不真实的证据，但存在信息记录不完整的问题，已发出《卫生监督意见书》；5.关于《医嘱单》不真实的问题。上述《医嘱单》不存在不真实，但存在护理记录不准确问题，已发出《卫生监督意见书》。6.关于《入院记录》《首次病程记录》《出院记录》不真实的问题。未发现上述记录情况不属实的证据；7.关于《术前小结》不真实的问题。暂未发现《术前小结》中表述“手术者已看过病人，同意以上手术方案”是假的。关于“广州医学院第一附属医院的《CT报告单》可证明其右耳听小骨是健康的，不需实施人工听骨重建手术”属于医疗技术范畴，建议其申请医疗事故鉴定予以明确；8.关于《手术记录》违反规章制度、不真实的问题。未发现手术记录不真实的证据，《手术中使用医用消耗材料知情同意书》底部有贴人工听骨相关信息的标签，住院病历中粘贴有《病理活体组织检验报告书》，根据《中山大学孙逸仙纪念医院手术分级管理办法（试行）》的规定，“右完壁式乳突根治+鼓室成形Ⅲ型手术”不属于重大、疑难、致残手术及新开展的四级手术，不需报告审批，张志钢是主任医师，具有为其实施“右完壁式乳突根治+鼓室成形Ⅲ型手术”的资质。高丽华收到该答复函后不服，向原审法院提起诉讼。之后，因机构改革，原市卫计委的职权由市卫健委继续行使。原审法院经审理后于2019年7月22日作出（2019）粤7101行初982号行政判决书，认定市卫健委的答复认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，判决驳回高丽华的诉讼请求。高丽华仍不服，向广州铁路运输中级法院提起上诉。广州铁路运输中级法院经审理后于2019年12月27日作出（2019）粤71行终4323号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年7月29日，高丽华再次向市卫健委提交投诉材料，反映中山二院医疗文书的真实性及医务人员资质问题。市卫健委收到高丽华的投诉材料后依法展开调查，先后调取了高丽华的住院病案资料、中山二院及相关医院人员的资质材料，并对相关人员进行了调查询问。经调查，市卫健委于2019年9月17日作出穗卫群〔2019〕1124号《广州市卫生健康委员会关于高丽华投诉事项的答复函》，主要内容包括：1.关于陈穗俊医师2011年10月31日在陈愈彬书写的《入院记录》乱签名的问题。经调查，2011年10月31日陈穗俊在医院上班，暂无证据证明患者入院时陈穗俊不在场。2.关于陈穗俊医师在《入院记录》《首次病程记录》《出院记录》《耳鼻喉科内镜检查报告单》乱签名确认，造成医疗事故的问题。上述材料中均有陈穗俊的手写签名，说明陈穗俊对上述病历资料知情、负责。至于治疗过程是否构成医疗事故，建议向医院所在区卫生健康局提出医疗事故鉴定，根据《医疗事故处理条例》等有关规定进行维权。3.关于《出院记录》记载“出院医嘱:1.14/11返院拆线、拔除右外耳道碘仿纱条1条。我科随诊”是否不真实的问题。根据调查暂未发现《出院记录》存在不真实，但《病历记录》中“伤口已完全拆线”存在书写内容不准确，违反了《病历书写基本规范》第三条的规定，已对医院发出《卫生监督意见书》责令整改。反映的“14/11返院拆线、拔除右外耳道碘仿纱条1条”是相邻床位女患者，因提供的信息不详，暂无法调查。4.关于当时邱泽恒未取得专业技术资格证书属于非卫生技术人员问题，正在进一步核查，待有调查处理结果再书面函复。5.关于有两份同日同时的《医嘱单》及《医嘱单》有实习生陈愈彬签名，实习医生无处方权的问题。经查，实习医生陈愈彬签名的医嘱，均有上级医师审核签名，暂无发现陈愈彬单独开具医嘱。实习医生在上级医师的指导下开具医嘱没有违反卫生法律法规。6.暂不能认为2011年10月31日鼻喉科内镜检查是过度检查，当时病情是否需要进行鼻喉科内镜检查，建议循医疗技术鉴定途径予以明确。7.无证据证明《耳鼻喉科学研究所听力及前庭功能检测中心》不是本人测听结果而是实习生陈愈彬串通邱泽恒形成的。另外，关于《入院记录》《首次病程记录》《出院记录》《耳鼻喉科内镜检查报告单》《耳鼻喉科学研究所听力及前庭功能检测中心》《医嘱单》《手术记录》等医疗文书的真实性，以及陈愈彬的执业资质等问题，已于2018年12月14日作出答复，不再答复。经进一步调查后，市卫健委于2019年11月20日作出穗卫群〔2019〕1124-1号《广州市卫生健康委员会关于高丽华投诉事项的答复函》，对前述邱泽恒未取得专业技术资格证书属于非卫生技术人员问题进行了答复。主要内容为：邱泽恒在2011年10月31日为高丽华实施电测听力检查时未取得专业技术资格证书，属于非卫生技术人员。邱泽恒未取得专业技术资质为患者实施电测听力检查的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十八条的有关规定。邱泽恒于2014年5月25日取得《专业技术资格证书》，鉴于其违法行为发生在2014年5月25日前，高丽华投诉时间为2018年5月7日，故根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，不再给予中山二院和邱泽恒行政处罚，但责令中山二院进行整改，不得使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作，并责令邱泽恒依法执业。高丽华收到上述两份答复函后不服，分别于2019年11月11日、2019年11月28日向省卫健委申请行政复议。省卫健委收到申请材料后分别于2019年11月12日、2019年12月2日决定受理高丽华的行政复议申请。之后，省卫健委决定对两案合并审查，经审查后于2020年1月7日作出粤卫行复〔2019〕61、67号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持市卫健委于2019年9月17日作出的穗卫群〔2019〕1124号《广州市卫生健康委员会关于高丽华投诉事项的答复函》及市卫健委于2019年11月20日作出的穗卫群〔2019〕1124-1号《广州市卫生健康委员会关于高丽华投诉事项的答复函》。高丽华收到该复议决定书后仍不服，分别诉至原审法院。本案即不服市卫健委于2019年11月20日作出的穗卫群〔2019〕1124-1号《广州市卫生健康委员会关于高丽华投诉事项的答复函》及省卫健委作出的相应复议决定所引发的诉讼。另查明，高丽华住院病案中两份《耳鼻喉科学研究所听力及前庭功能检测中心》均有邱泽恒的手写签名。邱泽恒于2014年11月28日取得《专业技术资格证书》，批准日期为2014年5月25日，专业名称为卫生，类别为康复医学治疗技术，资格级别为初级（师），发证机关为广东省人力资源和社会保障厅。原审法院认为，本案属于卫生投诉行政答复及行政复议纠纷。本案中，高丽华向市卫健委投诉中山二院存在医务人员未取得专业技术资格证书为患者实施电测听力检查的违法行为。市卫健委作为市级卫生行政部门，在收到高丽华的投诉后，应当及时组织调查并将处理结果进行告知。根据调查结果，邱泽恒于2014年5月25日才取得《专业技术资格证书》，故其于2011年10月31日为高丽华实施电测听力检查明显违反了《医疗机构管理条例》第二十八条“医疗机构不得使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作”的规定。针对发现的问题，市卫健委已向中山二院及邱泽恒发出《卫生监督意见书》，要求规范诊疗行为并依法执业。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”根据上述规定，中山二院及邱泽恒的上述违法行为自邱泽恒取得《专业技术资格证书》后终了，故至市卫健委调查处理时该违法行为已过两年的追诉时效。因此，市卫健委针对上述违法行为发出《卫生监督意见书》但不进行行政处罚，并无不当。市卫健委在调查后将调查结果及处理情况对高丽华进行书面告知，已履行了监督职责。高丽华主张撤销市卫健委作出的穗卫群〔2019〕1124-1号《广州市卫生健康委员会关于高丽华投诉事项的答复函》，理由不成立，原审法院不予支持。省卫健委作为复议机关，在受理高丽华的行政复议申请后，经复议审查在法定期限内作出粤卫行复〔2019〕61、67号《行政复议决定书》，决定维持市卫健委作出的穗卫群〔2019〕1124-1号《广州市卫生健康委员会关于高丽华投诉事项的答复函》，处理适当，程序合法。高丽华请求撤销该复议决定书的理由不成立，原审法院亦不予支持。。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告高丽华的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告高丽华负担。上诉人高丽华不服原审判决，向本院提起上诉称：一、中山二院指派完全没有资质的人员所作的《耳鼻咽喉科学研究所听力前庭功能检测中心》无效，被上诉人市卫健委本应直接作出认定，但是却未作出认定，也不认定该份文件不能作为医疗鉴定的材料。一审法院没有对此进行处理，所作判决错误。二、邱泽恒违法出具的检查报告由始至终没有被撤销，处于持续状态，尚未超过二年行政处罚期限，故一审法院判决错误。三、由于中山二院指派完全没有医疗资质的人员邱泽恒为上诉人实施诊疗行为，故其作出的检查报告存在重大的错误，中山二院又以该错误的报告作为上诉人治疗和手术方案的依据，因此摘除了上诉人右耳的两块听小骨，因此造成上诉人右耳听力丧失的严重后果。邱泽恒的行为构成非法行医罪，被上诉人市卫健委应将该犯罪案件移送公安机关。故上诉请求：1.撤销（2020）粤7101行初1634号行政判决；2.撤销被上诉人市卫健委作出的穗卫[2019]1124-1号《广州市卫生健康委员会关于高丽华投诉事项的答复函》；3.判令被上诉人市卫健委依法对中山大学孙逸仙纪念医院及邱泽恒进行行政处罚；4.本案一审、二审诉讼费均由两被上诉人承担。被上诉人市卫健委二审答辩称：一、一审判决查明事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，审判程序合法，应予维持。二、市卫健委对上诉人的申请已经履行答复职责，答复事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当。上诉人的上诉无理，依法应当驳回。邱泽恒2011年10月31日为上诉人实施耳电测听检测室，持有参加2010年10月24-28日上海举办的新生儿筛查干预培训的《卫生部新生儿听力筛查干预培训结业证明》，但未具备卫生技术人员资格。2014年11月28日，邱泽恒取得《专业技术资格证书》，批准日期为2014年5月25日，专业名称为卫生，类别为康复医学治疗技术，资格级别为初级（师），发证机关为广东省人力资源和社会保障厅。根据《耳鼻咽喉科学研究所听力及前庭功能检测中心》记载的内容，被上诉人认为均属于客观记录，未涉及相关检查诊断报告。根据《卫生部关于医技人员出具相关检查诊断报告问题的批复》（卫政法发[2014]163号规定，出具诊断性报告的须是经执业注册的执业医师，相关专业的以及人员可出具数字、形态描述等客观描述性的检查报告。综上，医技人员可实施电测听操作，无须取得《医师资格证书》和《医师执业证书》，因此，被上诉人暂不能认定邱泽恒2011年10月31日为上诉人实施电测听操作的行为属于非法行医行为。根据《医疗机构管理条例》第二十八条规定，中山二院2011年使用非卫生技术人员邱泽恒为上诉人实施电测听检测行为，违反了该条规定，被上诉人已对中山二院上述行为立案调查。鉴于邱泽恒于2014年已取得《专业技术资格证书》，其违法行为是发生在2011年，但上诉人投诉中山二院及邱泽恒的违法行为时间为2018年5月7日，已超过《行政处罚法》规定的时效，但为规范中山二院的医疗质量，被上诉人已分别于2019年11月15日及2019年11月25日向中山二院及邱泽恒发出《卫生监督意见书》要求整改。请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审原判。被上诉人省卫健委二审答辩称：一、被上诉人依法履行了行政复议审查职责，所作复议决定有充分的事实和法律依据。广州市越秀区人民法院虽于2013年5月16日受理申请人于中山二院的医疗损害纠纷民事诉讼，但无证据显示被上诉人已于同时收悉上诉人对邱泽恒相关问题的投诉。因此，被上诉人调查认定相关事实后，以超过诉讼时效为由不予行政处罚并无不当。二、一审法院判决驳回被答辩人的全部诉讼请求，符合法律规定。被上诉人作为复议机关，在受理上诉人的行政复议申请后，经复议审查在法定期限内作出粤卫行复[2019]61号、67号《行政复议决定书》处理适当，程序合法。因此请求二审法院依法驳回上诉人请求。二审经审查，一审法院查明的案件事实清楚、证据充分，本院予以确认。本院认为，对于上诉人投诉中山二院工作人员邱泽恒未取得专业技术资格证书为其实施听力检测的问题，被上诉人市卫健委依法进行调查，并确认中山二院及邱泽恒的行为违反了《医疗机构管理条例》的相关规定，作出了调查处理结论并函复上诉人。原审法院对于被诉答复函及复议决定，进行了全面审查，认定论述充分，本院予以支持并不再赘述。根据《医疗事故处理条例》第二十条规定，医疗事故争议处理程序中，对需要进行医疗事故技术鉴定的，应当交由负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定。本案中，上诉人就其医疗问题，自2018年以来提出多宗投诉申请，原市卫计委及市卫健委启动调查程序，多次调查答复，并对相关问题作出了实质性答复和处理，已经充分履行了监督管理职责。在此情况下，上诉人与中山二院的医疗纠纷应当通过医疗技术鉴定解决，市卫健委指引上诉人向医疗鉴定机构提起医疗事故技术鉴定，有利于在实质上解决争议，并无不当。被上诉人省卫健局的复议决定事实清楚，处理适当，亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚，处理适当，本院予以维持。上诉人的上诉请求依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高丽华负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十二月二十九日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪