广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂0312行初111号 原告：潘xx，男，汉族，1958年11月26日生，住桂林市。 委托代理人：潘xx，女，汉族，1969年10月26日生，住桂林市。 被告：桂林市xx资源局，住所地：桂林市临桂区青莲路西桂林投资发展大厦南楼。 法定代表人：王xx，局长。 委托代理人：刘xx，桂林市xx资源局工作人员。 委托代理人：刘x，广西xx律师事务所律师。 原告潘xx诉被告桂林市xx资源局撤销行政行为一案，原告于2020年9月15日提起行政诉讼，本院立案受理后，依法向被告桂林市xx资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对本案公开开庭进行了审理。原告潘xx及其委托代理人潘xx，被告桂林市xx资源局的委托代理人刘xx、刘xx到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告潘xx向本院提出诉讼请求：1、请求法院依法确认被告于2019年1月10日发布挂牌出让公告（桂林公共土出告字[2019]1号）的行政行为违法，因该地块中有原告合法不动产国有土地89.2平方米使用权，使用权至2087年7月18日；2、请求法院依法确认被告于2019年1月31日成功招标出让并成交（桂林公共成交公示[2019]4号）的行政行为违法，因 2 该地块中有原告合法不动产国有土地89.2平方米使用权，使用权至2087年7月18日；3、若被告上述行政行为确认违法后，请求法院依法判令被告原址原宗地返还原告合法不动产国有土地使用权89.2平方米。4、请求法院依法判令本案诉讼费由被告承担。事实与理由：1、2020年5月18日，原告前往桂林市不动产登记中心查询得知：原告潘xx拥有的合法不动产临江仍在其名下，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”之规定，原告仍然拥有该宗地合法使用权，但是现在该土地实际使用权被兴进公司掌控，是因为被告于2019年1月31日成功出让并成交新生街Ａ-1地块，中标单位系兴进公司。原告拥有合法使用权的土地89.2平方米成了“地中地”，是被告“一地两卖”的行政行为造成的后果，依据《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定被告应原址原宗地返还。2、被告剥夺原告合法的土地使用权的行政行为系主观故意。因2018年12月份原告在网上获悉包括原告合法拥有的临江不动产89.2平方米的使用权的土地在内的新生街Ａ-1地块将要被挂牌出让，原告多次前往市国土资源局法制办沟通无果于2019年1月21日提交停止侵权申请，明确告知在其挂牌出让的土地中有原告的合法拥有使用权的土地。被告亦不顾桂林市市政土批函［2019］1号文件之“接文后，请你局待完成国有土地使用权收回工作后，依法组织招标出让有关工作”的规定，作为土地管理部门明知故犯公然违反《土地管理法》第十二、十四条规定。3、被告于2019年7月18日举行行政许可听证，原告代理人在听证会上发言，明确该项目征收尚未完成，原告未获得一分一厘的补偿，可是，被告执意通过项目听证，违反《中华人民共和国土地管理法》第五十八条。根据《行政诉讼法》第二十条因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖以及第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年人民法院不予受理。”的规定，原告于2020年5月15日向七星区人民法院提交起诉状，2020年5月29日因“管辖权”的问题不予立案，原告不服，上诉于桂林 3 市中级人民法院，其明确了贵院对本案的管辖权。综上所述，原告提起的诉讼符合《行政诉讼法》第四十九条，请求贵院确认被告的挂牌出让并成交的行政行为违法，依法判令被告原址原宗地返还原告合法拥有的国有土地使用权89.2平方米。 原告为其诉称举证如下：证据一、身份证、不动产权证，证明原告身份适格；证据二、建筑工程施工许可证，证明原告合法不动产之土地使用权被侵占；证据三、停止侵权行为的申请书，证明原告依法维权；证据四行政许可听证通知书，市xx资公开告知书、桂林公共出告字【2019】1号，桂林公共成交公示【2019】4号，证明涉案项目征收尚未完成，原告没有得到任何补偿而依法维权，未核发该项目建设用地批准书，被告行政行为侵害原告合法权益；证据五、市政土批函【2019】1号，证明被告公然违反市政府文件乱作为；证据六、本案管辖权，证明本案由临桂区人民法院管辖。 被告桂林市xx资源局辩称，一、原告起诉请求确认《桂林市国有建设用地使用权招标出让公告》违法已超过了法定期限，应依法驳回起诉。原告在法律规定的期限内没有为保护自己合法权益依法向人民法院起诉确认桂林公共土告字[2019]1号《桂林市国有建设用地使用权招标出让公告》（以下称“1号招标出让公告”）违法,已经丧失了自己应有的诉权或视为自动放弃其应有的诉权。一方面，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第八条规定，2019年1月10日，答辩人依法在桂林市日报、桂林市xx资源局门户网、中国土地市场网（土地出让栏）发布“1号招标出让公告”，依照《最高院关于适用行政诉讼法的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限应当自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”规定，答辩人早已在2019年1月10日就在相关媒介上发布“1号招标出让公告”，因此，原告提起起诉的期限从2019年1月10日始至2020年1月10日止就已届满。另一方面，原告于2019年5月 4 27日就已通过邮件形式（挂号信编号为:ＸＡ26111126645）向答辩人提交《桂林市xx资源局政府信息公开申请表之一》，申请公开有关“桂林市棚户区改造项目”……有关拍卖成交的有关信息。答辩人收到原告的申请后，于2019年6月25日向原告作出市xx资公开告知（2019）6号《桂林市xx资源局政府信息公开告知书》，并于2019年6月28日向原告邮寄送达（邮件编号为1001179732581）：而且该告知书中还列明附件，分别为：市政土批函［2019］1号、桂林公共土出告字［2019］1号、桂林市公共成交公示［2019］4号、市规条［2019］1号。因此，原告早在2019年6月29日就已经知道涉案“1号招标出让公告”。但在2019日6月29日至2020年6月29日截止为期一年的法定期限内，原告都没有主张自己的合法权利。直至2020年9月7日，原告才向人民法院提起行政诉讼，早巳超过法定的起诉期限。综上所述，不管从前述那个方面来讲，原告起诉的期限均已经明显超过《最高院关于行政诉讼法的解释》第六十四条规定的最长期限为一年的法定起诉期限，应依法驳回起诉。二、桂林国有建设用地使用权招标出让成交公示（桂林市公共成交公示［2019］4号，以下称“4号成交公示”）不可诉，应依法驳回起诉。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》有关规定，国有建设用地使用权招标出让包括发布招标公告、投标、评标、中标、签订成交确认书、签订国有建设用地使用权出让合同等一系列行为，而“4号成交公示”仅属于国家将土地使用权成功出让给中标人的结果的公示，只是签订成交确认书工作的程序之一，属于过程性行政行为，而非单独的具体行政行为，对原告的合法权利义务没有造成实质性影响，且不会对公民、法人或其他非法人组织的合法权利造成损害。因此，根据《最高院关于行政诉讼法的解释》第一条“……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……（十）对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响”规定，本案“4号成交公示”不具有可诉性。况且，即便“4号成交公示”具有一定可诉性，但就本案而言，原告也违反了《行政诉讼法》及有关司法解释规定 5 的“一案一诉”原则。同时，根据前述内容，原告在2019年6月29日就已经知晓“4号成交公示”的内容，却没有在法律起诉期限（即2020年6月29日以前）向人民法院起诉，而是直到2020年9月7日才向人民法院起诉。因此，原告请求确认“4号成交公示”违法不符合法律规定起诉条件、人民法院受理条件，应依法驳回起诉。三、答辩人作出“1号招标出让公告”和“4号成交公示”没有直接导致物权变动，没有直接给原告造成损失，应驳回起诉。首先，本案国有土地上的房屋已被桂林市人民政府依法征收。涉案土地位于桂林市区域，区域内建筑杂乱无章，乱搭乱建的违建现象极为普遍，更有大量低矮危棚房屋，且楼间距比较狭小，道路比较狭窄，脏乱不堪，严重影响城市中心城区的市容市貌，不利于有“桂林山水甲天下”之称的城市旅游发展。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第之项“有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”规定，本案争议土地上房屋已经被桂林市人民政府作出市政告字（2018）12号《关于桂林新生街棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》依法征收。且根据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致无权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”以及“地随房走”原则的规定，原告的房屋位于国有土地上，尽管其享有的位于临江的国有土地使用权证仍未到不动产登记机构办理注销登记。但原告原有的国有土地的使用权已经被桂林市人民政府于2018年8月15号作出的政告字【2018】12号《关于桂林新生街棚户区改造项目国有征地上起屋征收决定的公告》直接导致使用权消灭，从而引起物权消灭。其次，原告的损失是被依法征收和强制拆除导致的。综上前述，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，答辩人不是征收主体，答辩人作出“1号招标出让公告”和“4号成交公示”与原告国有土地使用权被收回、消灭没有法律上的因果关系。原告 6 原本享有所有权的房屋早在答辩人发布“1号招标出让公告”和“4号成交公示”前，就已经被有关部门强制拆除和依法征收，而这两个行为才是给原告造成损失的直接原因。最后，答辩人没有导致物权变动。答辩人根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》有关规定，以及桂林市人市政府作出市政土批函【2019】1号《桂林市人民政府关于桂林新生街城中村（棚户区）改造项目地块及配套用地国有建设的地使用权出让方案的批复》的批准，依法作出涉案“1号招标出让公告”和“4号成交公示”，程序合法。“1号招标出让公告”和“4号成交公示”不属于《中华人民共和国物权法》第九动“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”及第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政收的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”规定的能够引起物权发生变动的因素或条件，不会导致原告的房屋所有权和土地使用权消灭，不会给原告造成直接损失。综上，答辩人依法作出“1号招标出让公告”和“4号成交公示”是经过桂林市人民政府批准的，且在答辩人作出行政行为之前，原告的房屋就已经被桂林市人民政府依法征收和有关部门拆除。原告的损失是桂林市人民政府作出市政告字【2018】12号《关于桂林新生街棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》及有关政府对原告房屋的强制拆除行为直接导致的。答辩人作出的行为不属于法律规定的引起不动产发生物权变动因素，当然就不会导致国有土地使用权消灭，更不会给原告造成直接的损失。四、原告请求判决答辩人返还国有土地使用权89.2平方米没有法律依据和事实依据，应依法驳回。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”规定，以及前面所述内容，桂林市人民政府才是国有土地上房屋征收的主体。原告房屋所有权和土地使用权是因桂林市人民政府作出市政告字【2018】12号《关于桂林新生 7 街棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》及有关部门对原告房屋的强制拆除行为直接引起不动产物权消灭的，最终也就导致原告的财产直接受损。但答辩人作出本案争议的两个行为是经过桂林市人民政府批准的，并不能够直接导致不动产发生物权变动，也不会给原告的财产直接造成损失，更不能够代表国家行使国有土地所有权和使用权。况且新生街棚户区改造项目属于整体性系统工程，对桂林市城市的建设有着举足轻重的意义，其涉及国家公共利益，和大多数的人民群众的利益，是利国利民的建设项目，且已经进行施工建设。原告请求判令答辩人返还国有土地使用权89.2平方米没有法律依据和事实依据，且在实际中也不可能操作，应依法驳回起诉。 被告举证如下：证据一、桂林公共土告字【2019】1号《桂林市国有建设用地使用权招标出让公告》公布截图，证明：1、被告于2019年1月10日在桂林市日报、桂林市xx资源局门户网及中国土地市场网（土地出让栏目）公开发布公告，2、原告在2019年1月10日至2020年1月10日的法定期限内未提起诉讼，超过了法定期限；证据二、桂林市xx资源局政府信息公开申请表之一，证据三、邮件邮寄证明（单号：ＸＡ26111126645），证明原告在2019.5.27日通过邮件形式向被告申请有关“桂林市棚户区改造项目”……有关拍卖成交的有关信息；证据四、桂林市xx资源局政府信息公开告知书（市xx资公开告知【2019】6号）其中附件包含“1号招标出让公告”和“4号成交公示”等文件，证据五、全球邮政特快专递邮寄单（单号：1001179732581），证据六、邮件送达签收电子回执查询证明，证明：1、被告在2019年6月25日向原告信息公开告知书，向原告公开信息桂林公告土出告字【2019】1号《桂林市国有建设用地使用权招标出让公告》和桂林市公共成交公示【2019】4号桂林国有建设用地使用权招标出让成交公示等文件；2、原告于2019年6月29日收到被告作出的信息公开告知书，并且知悉“1号招标出让公告”和“4号成交出让公示”的有关内容；3、原告在知道本案争议内容后，在2019年6月29日至2020年6月29日为期一 8 年的法定期限内没有起诉，超过法定起诉期限；证据七、桂林市人民政府关于桂林新生街棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告（市政告字【2018】12号），证据八、国有土地上房屋征收与补偿条例第四条、中华人民共和国物权法第九条和第二十八条，证明涉案国有土地上房屋已被桂林市人民政府依法征收，被有关政府强制拆除，从而引起89.2平方米的不动产物权消灭造成原告的财产直接受损失，而非被告造成的损失；证据九、桂林市人民政府关于桂林市城中村（棚户区）改造项目地块及配套用地国有建设用地使用权出让方案的批复，（市政土批函【2019】1号）证明：1、被告经批准后作出涉案两个行为程序合法，符合法律法规的规定；2、原告请求被告返还国有土地使用权89.2平方米没有法律依据和事实依据；证据十、原告户口簿、不动产权证，证明原告房屋基本情况及家庭情况；证据十一、市政告字【2018】12号，证明桂林市政府棚户区改造，征收包括原告房屋在内的新生街国有房屋的事实；证据十二、原告房屋测绘表，证明原告房屋测绘出实际面积，除有证的118.08平方米外，其余的300多平方米为无证建筑；证据十三、房屋征收补偿估价报告，证明原告房屋经两次评估、复核，价格为745084.8元；证据十四、补偿明细表、补偿清单，证明政府征收房屋给予原告安置补偿的事实；证据十五、情况汇报、房屋征收入户约谈记录及照片，证明征收工作人员多次宣讲征收政策、法律，依法征收补偿的事实；证据十六、征收安置补偿协议书、原告同意签协议、拆房的签字，证明征收补偿安置的事实，原告先同意签订补偿协议的事实；证据十七、国有建设用地使用权出让公告、成交公示、市政土批函【2019】1号，证明被告依据政府决定，在房屋征收后，组织实施挂牌出让土地交易流程的出让公告、成交环节；证据十八、宗地图，证明原告房屋在棚户区改造红线范围内，系依法须要征收的国有土地房屋；十九、桂林市人民政府市政土批函【2019】35号，证明原告的土地被依法收回。 经庭审质证，被告对原告证据的质证意见为：对证据一、证据六无异议；对证据二、三、四、五真实性、合法性没有异议，对证明内容不认可。 9 原告对被告证据的质证意见为：证据二、证据三、证据十二无异议；对证据一、证据四、证据五、证据六、证据九、证据十七、证据十八真实性、合法性认可，关联性不认可，没有证明作用；证据七、证据十一、证据十三、证据十四、证据十五、证据十六三性不予认可；证据八系法律条文，不做质证；证据十三性均认可，证明作用仅认可家庭成员情况部分，因该证据没有显示，不认可房屋基本情况部分；对证据十九真实性认可，合法性、关联性不认可。 本院认证如下：对原、被告双方提交的证据的真实性予以认定，因证据与原、被告诉讼主张存在关联，本院均作为查明案件事实的依据。 经审理查明，原告拥有桂林市七星区临江1-2层不动产权证【桂（2017）桂林市不动产权第××号】，权利性质为出让／市场化商品房，独用土地使用权面积89.20㎡。2018年8月15日，桂林市人民政府发布市政告字【2018】12号《桂林市人民政府关于桂林市棚户区改造项目国有土地房屋征收决定的公告》，对桂林市棚户区改造项目规划红线范围内国有土地上的房屋。具体范围为穿山路以西，訾洲公园和訾洲河以北、自由路以南。该项目征收国有土地上房屋348户，总建筑面积约为93203.75平方米。（具体征收范围详见规划红线图）。房屋被依法征收后，国有土地使用权时收回。公告同时附件1．桂林市棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案；2.桂林市棚户区改造项目规划红线图。原告的房子位于桂林市棚户区改造项目国有土地房屋征收决定范围内，原告与土地房屋征收部门未能就该房屋征收补偿达成协议，2018年9月案涉房屋被强制拆除。2019年1月10日，被告桂林市xx资源局在桂林晚报、桂林市xx资源局门户网及中国土地市场网公开发布桂林公共土告字【2019】1号《桂林市国有建设用地使用权招标出让公告》，2019年1月18日，原告向被告递交《关于对桂林市国有建设用地使用权招标出让公告的申请》，被告于2019年1月21日收到该申请。2019年5月24日，原告向被告申请公开临江土地使用权于2019年1月30日拍卖并成立的法律依据 10 信息公开。2019年6月25日，被告作出市xx资公开告知【2019】6号《桂林市xx资源局政府信息公开告知书》，告知原告：经查询相关卷宗，2019年1月9日，桂林市人民政府批复桂林市城中村（棚户区）改造项目地块的出让方案（市政土批函（2019）1号），我局于2019年1月10日发布该宗地招标出让公告，2019年1月31日桂林市兴进投资发展有限公司通过招标方式竞得该宗地。目前该项目已签订出让合同，并已缴纳一期土地出让价款，待二期土地出让价款缴纳完成后，核发该项目建设用地批准书。附件：市政土批函［2019］1号、桂林公共土出告字［2019］ｌ号、桂林市公共成交公示［2019］4号、市规条［2019］ｌ号。原告于2019年6月29日收到被告的政府信息公开。2020年5月25日，原告向桂林市七星区人民法院提起行政诉讼，提出与本案相同的诉讼请求，桂林市象山区人民法院审查后认为桂林市象山区人民法院无管辖权，于2020年5月29日作出（2020）桂0305行初34号行政裁定，对起诉人潘xx的起诉不予立案。原告不服，提起上诉，2020年8月31日，桂林市中级人民法院作出（2020）桂03行终235号行政裁定驳回上诉，维持原裁定。庭审中，经本院释明，原告选择诉讼请求：1、请求法院依法确认被告于2019年1月10日发布挂牌出让公告（桂林公共土出告字［2019］1号）的行政行为违法，因该地块中有原告合法不动产国有土地89.2平方米使用权，使用权至2087年7月18日；2、若被告上述行政行为确认违法后，请求法院依法判令被告原址原宗地返还原告合法不动产国有土地使用权89.2平方米；3、请求法院依法判令本案诉讼费由被告承担。撤回“请求法院依法确认被告于2019年1月31日成功招标出让并成交（桂林公共成交公示［2019］4号）的行政行为违法”的诉讼请求。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年 11 提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告于2019年1月18日向被告递交《关于对桂林市国有建设用地使用权招标出让公告的申请》，证明其最迟于2019年1月18日已经知道被告作出桂林市国有建设用地使用权招标出让公告的行政行为，其不服该行政行为，应从知道之日起于6个月内向人民法院提起行政诉讼，原告于2020年5月25日才向法院提起行政诉讼，已超过起诉期限，本院对原告要求确认被告于2019年1月10日发布挂牌出让公告（桂林公共土出告字［2019］1号）行政行为违法的起诉予以驳回，同时因原告要求确认被告于2019年1月10日发布挂牌出让公告（桂林公共土出告字［2019］1号）行政行为违法的起诉本院予以驳回，对于原告请求在判决确认被告行政行为确认违法后判令被告将七星区临江1-2层不动产权证【桂（2017）桂林市不动产权第××号】中89.2平方米国有土地使用权返还原告的起诉，本院在本案中亦应予驳回。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定,裁定如下: 驳回原告潘xx的起诉。 案件受理费50元，由本院退还原告潘xx。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于桂林市中级人民法院。本裁定即发生法律效力。 12 审 判 长  李定健 人民陪审员  肖 兰 人民陪审员  董丽冰 二〇二〇年十二月三十日 书 记 员  唐 琴