广西壮族自治区河池市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)桂12民终2236号 上诉人（原审原告）：陆林玲，女，1980年5月10日出生，壮族，户籍地：环江毛南族自治县，现住河池市金城江区。 委托诉讼代理人：覃涨，广西皓辰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：河池市金城江区城乡建设投资有限公司。住所地：河池市金城中路302号。统一社会信用代码：91451200561571970R。 法定代表人：梁强荣，该公司总经理。 委托诉讼代理人：韦荣猛，该公司总经理助理。 委托诉讼代理人：卢钟信，广西河城律师事务所律师。 上诉人陆林玲与被上诉人河池市金城江区城乡建设投资有限公司（以下简称金城江区城投公司）合同纠纷一案，不服河池市金城江区人民法院（2019）桂1202民初2358号民事判决，向本院提起上诉，本院于2020年11月4日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 上诉人陆林玲上诉请求：1、维持原审判决第三项；2、撤销原审判决第二项，判决被上诉人金城江区城投公司支付2920711元（一审诉讼请求总额3058000元，减去原审已支持的137289元，剩余为2920711元）。事实和理由如下：一、原审判决仅根据没有出庭作证的证人刘某的证言，就认定是陆林玲丈夫周各床委托测绘院将2725.30-36461.85勘测定界图（以下简称85号图），修改为2725.45-36461.75勘测定界图（以下简称75号图），并将75号图提交给城投公司作为征地文件，是颠倒是非。陆林玲一方早在2005年就开始筹建拉平加油站，先后经过十几个政府部门批准，最终于2011年3月29日，委托测绘院勘测界址，形成85号红线图，精准确定了拉平加油站位置，此后又通过了地质灾害评估、住建部门审批、环评等，这些批准文件对应的，都是加盖有住建部门公章的85号图，如果擅自移动界址，前述文件都会作废，加油站建设就属于违法，因此陆林玲绝对不会明知如此严重后果，却又擅自委托修改图纸。二、按照原河池市国土资源局、河池市政府、广西壮族自治区人民政府的批复文件，也都是指向85号图，金城江区城投公司在明确知道加油站必须以85图建设的前提下，擅自移动到75号图，既是违法，又是违约。 被上诉人金城江区城投公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。事实和理由如下：一、原审认定陆林玲要求测绘院将85号图修改为75号图，并将75号图提交给城投公司作为征地依据，证据确实充分，按照委托书的约定，陆林玲也有义务向城投公司提供征地红线图。双方当事人仅是委托关系，委托成果归于陆林玲享有，城投公司按照委托书要求征收土地并未收取任何费用，仅仅是代政府履行征地职责而已，并无动机对征收土地进行变更。根据测绘院的说明，75号图是在85号图的基础上进行修改，并未收费，而85号图的委托人是陆林玲，因此75号图也必然是陆林玲委托修改。原审时，城投公司提交了测绘院工作人员，即85号和75号两份图纸的测量员刘某的证言，还有九圩镇政府工作人员、九门屯群众的询问笔录，这些都可以证实陆林玲及其丈夫周各床委托变更图纸，并参与全部征地工作的事实，换言之，就是二人变更了征地图纸和范围。二、陆林玲提起本案诉讼的真实原因，是当地群众认为涉及到生活用水污染，不同意建设加油站，金城江区规划委也明确需要重新选址并完善环评手续，后陆林玲表示不再继续建设，从而将损失转嫁到城投公司，于法于理不合。三、陆林玲的请求，不能得到支持。1、对于其中的3.8万元，是签订委托书前发生的费用，2万元损失更是没有证据证明，依法不予支付。2、对于利益损失250万元，陆林玲尚未取得讼争加油站的土地使用权，也未进行具体的建设施工，在此情况下，就与案外人林益芳签订《加油站租赁合同》，将未取得所有权的加油站作为标的物出租给案外人，该合同依法无效，也无法履行，陆林玲依据该合同主张的损失依法无据，不应得到支持。 陆林玲向一审法院起诉请求：1、解除2012年9月12日双方签订的《建设用地征收报批委托书》；2、判令金城江区城投公司退还50万元征地预付款，并赔偿为筹建加油站支出的费用3.8万元、其他费用2万元，以及合同履行后可以获得的利益损失250万元；3、本案诉讼费由金城江区城投公司承担。 一审法院查明事实：2011年2月，原告陆林玲拟申报建设河池拉平加油站并向河池市金城江区发展和改革局申请了备案登记，地点位于河池市金城江区。取得广西壮族自治区商务厅批准后，陆林玲开始向相关主管部门申报建设用地规划，后分别取得了河池市金城江区环境保护局、河池市金城江公安消防大队、河池市金城江区九圩镇人民政府、广西壮族自治区金城江公路管理局的许可。 2011年3月29日，河池拉平加油站委托河池市规划勘察测绘院（以下简称河池市测绘院）对其建设用地进行勘测定界，河池市测绘院经勘察确定界址坐标并绘制河池拉平加油站建设用地勘测定界图（2725.30-36461.85），界址点坐标表如下：                            点号                       X                       Y                       边长                               1                       2725459.027                       36461944.969                                                     50.00                               2                       2725488.874                       36461985.083                               66.60                               3                       2725435.442                       36462024.840                               50.00                               4                       2725405.595                       36461984.726                               66.60                               1                       2725459.027                       36461944.969                                                             S=3330.0平方米 合4.9950亩                2011年4月9日，河池市金城江区住房和城乡建设局（以下简称金城江区住建局）作出《关于新建河池市拉平加油站建设用地定点报告的批复》，同意将河池市金城江区（金城江至东兰公路右侧）的土地3330.00平方米（合4.9950亩）规划安排加油站作为建设用地。河池拉平加油站建设用地勘测定界图（2725.30-36461.85）送交金城江区住建局审核，该局于2011年4月11日批复同意将该将红线范围内土地规划安排作河池拉平加油站建设用地。2011年4月至5月，河池拉平加油站建设项目分别通过地质灾害危险性评估及矿产压覆勘查。2011年8月，河池拉平加油站建设项目由河池市环境保护科学研究所进行环境影响评价并作报告表，2011年11月7日，河池市金城江区环境保护局作出《关于河池拉平加油站建设项目环境影响报告表的批复》，同年11月9日向河池拉平加油站发放排放污染物许可证。 2012年4月，河池市国土资源局发出《征收土地预公告》，拟征收金城江区九圩镇拉坪村九门屯土地，面积0.3330公顷，具体范围以征地地形图圈定并加盖公章的红线图为准。2012年9月，原河池市国土资源局向河池市人民政府作《关于河池拉平加油站项目建设用地审查意见的报告》，认为金城江区人民政府申请的河池拉平加油站用地情况真实，符合国家产业政策和供地政策，符合土地管理法律法规和有关规定，请予以审查后转报自治区人民政府。随后，河池市人民政府向广西壮族自治区人民政府就河池拉平加油站项目建设用地进行请示。同年12月，广西壮族自治区人民政府作出批复，同意将金城江区九圩镇拉平村民委员会的集体农用地0.3330公顷（水田0.2634公顷、旱地0.0590公顷、沟渠0.0106公顷）转为建设用地并征收为国有，作为河池拉平加油站项目建设用地，并以招标拍卖挂牌方式出让。 2012年9月12日，河池拉平加油站作为甲方（委托方），金城江区城投公司作为乙方（受托方），双方签订《建设用地征收报批委托书》一份，主要内容：根据金城江区住建局选址定点文件（金住建规〔2011〕6号）批复，河池市金城江区发展和改革局备案证文件（金发改登〔2011〕2号），甲方需征收河池市金城江区九圩镇拉平村九门屯（河池市金城江区内）土地3330.00平方米（折合4.9950亩）作为河池拉平加油站建设项目用地，现委托乙方对所需土地实施征收。一、甲方的责任和义务：1.提供所需宗地的征地红线图（含电子版）及项目相关批文、资料；2.甲方根据签订的《建设用地征地报批委托书》，于五个工作日内根据实际征收建设用地亩数，按（RMB）10万元/亩在乙方指定账户预付征收土地补偿及地点附着物补偿、劳务费及相关费用伍拾万元（RMB：500,000.00元），在甲方取得该宗土地使用权后按实际发生费用核算成本进行多还少补……二、乙方责任和义务：按照有关法律法规对甲方所需项目用地进行征收……协议还对双方的其他权利义务进行了约定。协议签订后，金城江区城投公司开始着手涉案地块的相关报批手续及征地事宜。同年9月16日，陆林玲以河池拉平加油站的名义向金城江区城投公司支付了征地预付款50万元。 获广西壮族自治区人民政府批复后，河池市人民政府于2013年3月26日发布关于河池拉平加油站项目建设用地的征收土地公告。随后，原金城江区国土局经金城江区人民政府批复后发布了该项目建设用地征收土地补偿方案。2014年6月，金城江区城投公司分别与金城江区九圩镇拉平村九门队的陆帮丘、陆建昆、吴通端、陆杰富、陆邦寿、陆帮友、陆佩英、陆艺国、陆孟群、九门队集体签订《征地协议书》，拉平村民委员会及金城江区九圩镇人民政府均在《征地协议书》上签章同意。该征地范围按照河池拉平加油站建设用地勘测定界图（2725.45—36461.75）进行，界址点坐标表如下：                            48.11                               8.4                               2.26                               15.09                               10.20                               15.47                               34.61                               14.82                               2.57                               8.10                               16.99                               52.58                               36.10                金城江区城投公司接受委托后已开支的征地补偿等相关费用如下：①于2012年12月10日向河池市国土资源局支付征地管理费0.4812万元、耕地开垦费5.976万元、预收土地出让款6.6600万元，向广西区国土资源厅土地整理中心支付征地劳务费0.05万元,合计13.1672万元；②于2014年1月17向九圩镇财政所支付九圩镇拉平加油站征地款20万元；③于2015年12月31日向九圩镇财政所支付九圩镇拉平加油站征地款及工作经费0.742946万元；④于2017年6月向九圩人民政府支付土地补偿费、青苗补偿费共计1.96095万元；⑤于2018年1月23日向河池市恒瑞测绘有限公司支付九圩镇拉平加油站放线测量费0.4万元。上述总计36.271096万元。 2017年4月25日，金城江区城投公司向金城江区住建局请示出具河池拉平加油站项目建设用地规划条件。同年8月，九门屯陆建东等55位群众向金城江区发改局反映河池拉平加油站项目建设涉及有关部门乱作为及威胁到该屯群众的饮水安全问题。同年8月18日，河池市金城江区城乡规划专门工作委员会召开2017年第一次工作会议并形成会议纪要，其中指出拉平加油站项目地块位于金城江区九圩镇拉平村九门屯，由于该项目的选址在农村集中饮用水二级保护区范围内，需业主单位重新对该项目进行选址后再议，同时议定请区城投公司商原用地意向人重新办理环评和选址审批再报区规委会审议。 针对九门屯陆建东等55位群众反映河池拉平加油站项目建设涉及有关部门乱作为及威胁到该屯群众的饮水安全问题，金城江区委员会、金城江区人民政府经调查向市委、市人民政府报告，河池拉平加油站项目在2011年申请环评时，九圩镇拉平村计划将九门屯饮用水现取水点取消，改从九圩镇三旺片区饮水工程（取水点位于拉平村拉怀屯）取水，因此环评批复未要求对九门屯现取水点采取相关环保措施，后因各种原因，九门屯未变更取水点，因此现该项目边界距离九门屯取水点仅10米左右，距九门屯居民区30米左右。拉平加油站项目虽然依法依规获得项目立项和土地预审，但环评报告已过期，且项目未经过安全生产监督管理部门的安全审查，在未依法依规通过环评审查和安全审查前不得开工建设。 同时查明，（一）河池市金城江区自然资源局（原河池市国土资源局金城江分局）出具《情况说明》，载明2012年其单位作为单独选址项目土地征用报批材料组卷上报单位，经其单位转换坐标并导入全国报批系统核实，河池拉平加油站建设用地项目即桂政土批函（2012）1425号文批复红线范围的电子坐标界址点数量为13个点，地块不含代征道路总面积为5亩。（二）一审法院在向河池市规划勘察测绘院核实河池拉平加油站建设用地勘测定界图（2725.45—36461.75）的委托方及付款方时，河池市规划勘察测绘院复函称其单位于2011年4月7日收到委托方以现金方式支付河池市拉平加油站建设用地勘测定界图测绘费6000元，因该业务以现金方式结算无法确认委托方及付款方的相关信息；另，该项测绘工作绘制出图时间为2011年3月29日，而后于2012年9月13日再应要求修改上述图纸重新出图未另行收费。（三）证人刘某系涉案两份河池拉平加油站建设用地勘测定界图的绘图员，其证实其本人参与了涉案两份河池拉平加油站建设用地勘测定界图的测量勘测定界工作，涉案两份定界图均由周各床领取。（四）九圩镇副镇长吴文志证实，其负责拉平村九门屯拉平加油站的征地工作，周老板（周各床）曾经与其一起到九门屯经批准建设加油站的选址实地查看，因群众意见不统一，周老板还与其一同做群众工作；九圩镇拉平村党支部书记吴秀平证实，城投公司和周各床曾一起来到经审批的加油站地点查看，地点对面就是屯里的饮水点，村民怕影响水源因此不同意建设；九圩镇拉平村委主任罗金利证实，征地选址时其与周各床都在场。 另查明，2010年4月19日，金城江区政府作出《河池市金城江区人民政府关于成立河池市金城江区城乡建设投资有限公司的通知》（金政发[2010］5号文），同意成立金城江区城投公司。2013年10月，河池市金城江区人民政府与金城江区城投公司签订《授权委托书》，授权金城江区城投公司负责金城江区城区外的土地征收，主要包括土地报批、与被征地单位或个人签订征地拆迁补偿协议，土地一级市场的招拍挂工作以及审核、支付征地拆迁补偿费。 一审法院认为：一、关于本案征地委托合同的效力。陆林玲与金城江区城投公司签订的《建设用地征收报批委托书》，内容系双方当事人的真实意思表示，且金城江区政府为加快推进征地拆迁工作及简化工作程序，委托授权金城江区城投公司代为开展征地工作，未违反法律、行政法规的禁止性规定，属有效合同。 二、关于金城江区城投公司是否超出陆林玲提供图纸及加油站界址进行征地。根据《中华人民共和国合同法》第三百九十九条的规定，受托人应当按照委托人的指示处理委托事务，需要变更委托人指示的，应当经委托人同意。根据双方合同约定，陆林玲方有义务向金城江区城投公司提供征地红线图，金城江区城投公司履行代为向相关部门报批及征地的义务。从本案查明事实看，首先，涉案的两幅河池拉平加油站建设用地勘测定界图均由河池市规划勘察测绘院测量及绘图，且于2012年9月成图的河池拉平加油站建设用地勘测定界图（2725.45-36461.75）系在其单位于2011年4月7日收到委托方交来的测绘费的基础上，应要求修改重新出图（未另行收费），而结合庭审查明事实，于2011年4月7日向河池市规划勘察测绘院支付河池市拉平加油站建设用地勘测定界图测绘费为原告方；其次，证人刘某证实于2012年9月成图的河池拉平加油站建设用地勘测定界图（2725.45—36461.75）由周各床领取，而涉案的两幅定界图测量员均为刘某，二者身份吻合，可以认定河池拉平加油站建设用地勘测定界图（2725.45—36461.75）系由周各床领取，而周各床与林玲系夫妻关系，据此，陆林玲对于河池拉平加油站建设用地勘测定界图（2725.45—36461.75）是知情的，陆林玲在庭审中称其对于河池拉平加油站建设用地勘测定界图（2725.45—36461.75）毫不知情的主张，不予采信；第三，金城江区自然资源局（原河池市国土资源局金城江分局）所作《情况说明》显示，河池拉平加油站建设用地项目即桂政函批（2012）1425号文批复红线范围的电子坐标界址点数量为13个点，结合涉案的两份定界图，坐标界址点数量为13个的是河池拉平加油站建设用地勘测定界图（2725.45—36461.75），亦即河池拉平加油站建设用地勘测定界图（2725.45—36461.75）对应的建设用地已经相关部门审批；第四，陆林玲系拉平村九门屯人，其丈夫周各床曾到征地现场，与九圩镇政府工作人员做群众工作，其对于拉平加油站选址的变更是清楚了解的。综合上述几点可见，在履行合同过程中，陆林玲变更了委托事项即变更了征地选址，金城江区城投公司依据河池拉平加油站建设用地勘测定界图（2725.45—36461.75）进行征地，未超出陆林玲提供图纸及加油站界址。 三、陆林玲各项诉请是否有事实及法律依据。（一）对于请求解除涉案征地委托合同的主张，金城江区城投公司对此没有异议，故予以支持。（二）对于请求退还50万元征地预付款的主张。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。本案中，对于预付的50万元征地款，金城江区城投公司在履行合同过程中，已经开支36.271096万元，余款13.728904万元城应予退还，现城投公司亦无异议，予以支持；如上文所述，城投公司在履行合同过程中并不存在超出委托事项范围或其他违约行为，故陆林玲要求退还50万元预付款，予以部分支持。（三）对于请求赔偿其筹建加油站的费用损失5.8万元及可得利益损失250万元的主张。根据涉案征地委托合同约定，陆林玲的委托事项包含委托金江区城投公司按照法律规定对陆林玲所需项目用地进行征收，现城投公司已完成对项目所需用地进行征收，且在履行合同过程中不存在过错或超出陆林玲委托事项的行为，拉平加油站项目未能建成原因在于环评报告已过期，且项目未经安全生产监督管理部门的安全审查，并非因征地原因导致，故陆林玲该项主张缺乏事实依据，不予支持。 综上，根据《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条第一款、第九十三条、第九十七条，第三百九十六条、第三百九十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，判决：一、解除原告陆林玲与被告河池市金城江区城乡建设投资有限公司于2012年9月12日签订的《建设用地征收报批委托书》；二、由被告河池市金城江区城乡建设投资有限公司退还给原告陆林玲征地预付款13.728904万元；三、驳回原告陆林玲的其他诉讼请求。案件受理费31264元（原告已预交），由原告陆林玲自行承担29860元，由被告河池市金城江区城乡建设投资有限公司承担1404元。 二审期间，本院依职权就拉平加油站用地审批、用地征收等问题，向相关单位发出协助调查函。河池市规划勘察测绘院于2020年12月15日、河池市国自然资源局于2020年12月17日、河池市金城江区自然资源局于2020年12月31日、河池市金城江区九圩镇人民政府于2020年12月30日，分别书面复函我院。经质证，陆林玲认为：1、对于测绘院的复函，真实性予以认可，并且可以进一步证明，一审时刘某的笔录内容虚假；对于河池市自然资源局的回复，真实性予以认可，并且可以证明，既然75号图没有在是自然资源局备案过，那么该图纸就是违法的；对于金城江区自然资源局的回复，是虚假的；对于九圩镇政府的回复，全不认可，周各床并未参与具体征地工作。金城江区城投公司认为：1、对于测绘院的复函，真实性予以认可，并且从所附的公章使用表看，上面记载的就是刘某，这也说明一审时我方提交的刘某证言是真实的。对于河池市自然资源局和金城江区自然资源局的回复，真实性无异议，同时说明，两份回复之所以内容不一致，是因为加油站的具体征地审批工作，是由金城江区自然资源局负责，全部审批材料是在区局，市自然资源局的材料并不完整。对于九圩镇政府的回复，真实性无异议。 本院认为，1、对于河池市规划勘察测绘院、九圩镇政府的回复，内容真实，予以认定。2、对于河池市自然资源局和河池市金城江区自然资源局的回复，内容相互矛盾，不作为定案依据采纳。 另查明，拉平加油站的用地审批和征地工作，具体是由陆林玲丈夫周各床负责，周各床主张，其交给城投公司的是85号图纸，具体的征地工作并未参与，是直到2017年才知道，实际是按照75号图征收土地。 再查明，2020年12月15日，河池市规划勘察测绘院出具书面《复函》一份，主要内容为：1、对于75号图，是2012年9月13日出图，领图人没有留下记录；2、对于85号图和75号图，两份图件地理位置不在同一个地点，相距50.74米。2020年12月30日，金城江区九圩镇人民政府出具书面《回复》一份，主要内容为1、金城江区城投公司对九圩镇副镇长吴文志所做《律师询问笔录》的签字、公章真实；2、在拉平加油站征地过程中，周老板参与了征地工作小组召开的九门群众会议……具体的征地位置和范围周老板都确认过。 根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：金城江区城投公司是否擅自变更拉平加油站征地图纸，将85号图变更为75号图？ 本院认为：1、根据河池市规划勘察测绘院的复函，75号图是由谁委托、领图人是哪个，现已无法确定，但可以明确的是，75号图和85号图是在两个不同位置，界址上不存在交叉。换言之，只要参与过实际征地工作，就必然知道是按照75号图征收。2、根据陆林玲丈夫周各床的陈述，签订委托书后，其并未参与实际征地工作，直到2017年才知道是按照75号图征收土地。但是，从九圩镇政府的回复看，周各床参加过三次征地工作会议，且具体征地位置和范围，周各床也都确认过。而如前所述，85号和75号图位置完全不同，因此可以推定，周各床是明确知道实际征收的土地，并非是按照85号图而是按照75号图进行，这与周各床陈述的未参与实际征地工作，直到2017年才知道征地错误等等，明显不符，因此对于周各床的陈述，本院不予采纳。综上，本院认为，根据现有证据，虽然无法确定75号图是由谁委托所做，但可以认定周各床参与了实际征地工作，并且同意按照75号图征收土地，换言之，本案以城投公司名义所征收土的地，并未违背委托方陆林玲的意思表示。陆林玲认为城投公司擅自变更征收位置，应赔偿其相关损失，该主张缺乏事实依据，本院不予支持。 综上所述，上诉人陆林玲的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。一审法院实体处理正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费30166元，由上诉人陆林玲负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  祝 贺 审 判 员  韦 媛 审 判 员  张桂生 二〇二〇年十二月三十一日 法官助理  韦 浪 书 记 员  梁 捷