贵州省遵义市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）黔03民终3231号上诉人（原审原告）：遵义美洁尔房地产开发有限公司。住所地:贵州省遵义市汇川区大连路四一七医院门面。统一社会信用代码：91520301714351195R。法定代表人：雷伍全，该公司董事长。委托诉讼代理人：王颖，贵州佳信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：绥阳县人民政府。住所地:贵州省遵义市绥阳县南部新区。统一社会信用代码：00952006-1。法定代表人：刘兆武，县长。委托诉讼代理人：彭应，贵州兰和兰律师事务所律师。委托诉讼代理人：王瑶瑶，贵州兰和兰律师事务所律师。上诉人遵义美洁尔房地产开发有限公司（以下简称美洁尔公司）因与被上诉人绥阳县人民政府（以下简称绥阳县政府）合同纠纷一案，不服贵州省绥阳县人民法院（2019）黔0323民初221号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月14日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。美洁尔公司上诉请求：请求撤销（2019）黔0302民初221号民事判决书，改判被上诉人立即向上诉人支付已交纳的税款3777528.27元,并从2012年1月1日起至付清之日逾期支付的同期银行贷款利息3倍损失。改判被上诉人立即完成3号地块的拆迁并立即办理建设规划手续。一、二审上诉费用由被上诉人承担。事实和理由：一、事实认定错误。（一）双方签订的《绥阳县西城片区旧城开发改造协议书》（以下简称《旧城改造协议》）第六条第（3）项约定的内容并不是税收优惠政策，而是被上诉人对本项目因为亏损而采取的政府补贴优惠。收支两条线中的“收”，是指税务部门征收税款应收尽收，并非让税务部门直接免税或直接退税；所谓收支两条线中的“支”是指政府根据税收部门针对本项目所收的税收金额，由财政资金按此金额给予项目亏损及所修的市政道路进行补贴，并不是直接退税；（二）上诉人对市政基础设施进行建设施工，被上诉人理应支付上诉人市政基础设施建设费用。而市政基础建设实施费用支付标准就是以上诉人缴纳的税收金额为准，由被上诉人按此标准进行支付。这不是一审认定的税收优惠政策，而是被上诉人应当支付给上诉人用于市政基础设施建设的费用；（三）政府根据本项目对外招商条件，是经过内部测算过的，该项目由投资方所缴纳的税款按收支两条线的原则，将税款征收后，用财政资金按相应金额给予补贴，也就是说让投资方计算成本时，不考虑税赋成本，在这种条件下才能招到商进行旧城改造。若被上诉人不兑现承诺，将上诉人已交的税收金额由财政资金补贴。企业亏损巨大，违反了《合同法》中的诚实信用、公平原则。因该项目明显亏损，没有任何投资商愿意投资，被上诉人在2005年4月27日专门召集常务会议研究，并报绥阳县人大党委会批准，于2005年5月8日作出绥府复【2005】14号《县人民政府关于县城西门等片区旧城改造有关问题的批复》，批复中就明确：针对改造中面临的拆迁量大、拆迁补偿高、投资回报率低、招商引资较为困难等问题，为确保改造工作顺利实施，同意对以上四个片区的旧城改造配套以下优惠政策：旧城改造项目的地方性税收实行收支两条线，并按照测算数据实施高限限制，按当年征、次年返的方式，返还用于项目区域内的市政基础设施建设。上诉人出于对被上诉人系一级人民政府的信赖，在该批复作出后，与被上诉人设立的临时机构绥阳县城镇建设管理指挥部作为甲方签订了《旧城改造协议》，且协议书的内容与被上诉人的批复精神完全一致，上诉人也是完全按照双方签订的协议内容履行合同并得到了甲方的认可：（四）被上诉人的代理人作为甲方也认可上诉人已按照《旧城改造协议》的内容履行合同，应当向上诉人支付3777528.27元，并按照双方约定从2012年1月1日起至付清之日逾期支付的同期银行贷款利息3倍损失。二、适用法律错误。（一）市政设施的建设费用应当由被上诉人承担，被上诉人只是按照上诉人所交税收为标准支付市政设施建设费用，这并不是返税或退税；（二）《税收征收管理法》第二条明确本法调整的对象只能是税务部门在征收的管理活动才能适用本法。在双方之间签订的主协议、补充协议的返还主体是被上诉人不是税务机关，所以不涉及税务机关的税收征收管理活动，不能适用《税收征收管理法的规定进行调整》。从双方签订的《旧城改造协议》内容上看，向上诉人支付款项的主体是被上诉人而非税务部门。支付途径是上诉人承建的市政工程设施建设及弥补本项目亏损的费用，该费用本就应该由被上诉人支付。（三）根据《税收征收管理法》第三条第一款，《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》第二条、第三条之规定，双方签订的《旧城改造协议》即使认定为税收优惠，该约定也是合法有效的。《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》属于行政法规，按照《立法法》第95条第二款之规定，法院只能呈报全国人民代表大会常务委员会裁决而不能排除适用。（三）、即使法院认定该条约定无效，这也完全是被上诉人造成的，被上诉人也应当赔偿上诉人损失。其损失就是被上诉人应支付3777528.27元工程款及从2020年1月1日起至付清之日预期支付的同期贷款利息3倍损失。上诉人与被上诉人之间签订的《绥阳县西门片区旧城改造遗留三号地开发建设协议》（以下简称《补充协议》）合法有效，被上诉人应当按照约定完成3号地块的拆迁并立即办理建设规划手续。（一）绥阳县国土资源局于2004年12月20日发布《绥阳县国有土地使用权挂牌出让公告》，上诉人正是基于对法律的信赖和政府的信赖参与摘牌。上诉人依法获得了绥阳县洋川镇西门片区旧城改造建设项目即1、2、3、4号地块共计9144㎡的土地使用权。2005年5月16日，与绥阳县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》交纳了全部土地出让金，并办理了包括3号地块在内的《国有土地使用证》，上诉人已经取得了包括3号地块在内所有的国有土地使用权；（二）上诉人取得上述土地使用权系依法取得，正是基于此，双方于2005年5月13日签订的《旧城改造协议》就明确将三号地块纳入旧城改造；（三）上诉人与被上诉人在2013年9月25日专门就3号地块签订《补充协议》，第三条明确约定：“乙方应在两年内完成建设任务，时间从政府完成拆迁完毕之日起计算”，而且根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”双方不论是从合同约定还是法定义务，都应由被上诉人完成拆迁；（四）3号地块的开发建设规划只能由被上诉人及被上诉人的下属职能部门审批。一审法院仅以上诉人要求被上诉人履行合同，立即完成3号地块的拆迁及办理建设规划手续的该主张涉及被拆迁户的利益，只有待被拆迁人签订拆迁协议后方有履行可能为由驳回上诉人的该项诉求属于认定事实错误，适用法律错误。根据《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条之规定，《旧城改造协议》、《补充协议》是双方真实意思的表示，是依法成立并受法律保护的，对双方均有约束力，双方应按照约定全面履行自己的义务。经一审法院第一次开庭调解，被上诉人代理人同意支付2670000元，但第二天经请示，绥阳县政府又不同意支付，一审法院几次调解，被上诉人均以绥阳县政府不同意支付为由拒绝支付。上诉人变更主张为2600000元及放弃与其利息的前提是一审法院按2600000元进行判决，但该条件并未成就，所以上诉人依然要求被上诉人支付3777528.27元及逾期相应利息。上诉人请求二审法院严格按照《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七项及国务院作出的《优化营商环境条例第三十一条》之规定，国家无论是从政策层面还是法律层面都明确了政府不得随意违约、建立诚信政府的精神，敬请依法改判。绥阳县政府二审期间答辩意见：1.一审判决认定合同上签订的返税条款违反了国家法律的强制性规定是正确的。其理由是2001年修订的《税收征收管理法》第三条规定：税收的开征、停征、减税、免税、退税、补税依照法律的规定执行，法律授权国务院规定的，依照国务院的行政法规执行，国务院在2000年颁布了国法2号，第二条明确规定停止由于招商引资各地方规定的先征后返，不得以先征后返或其他手段吸引投资。双方于2005年5月13日签订的《旧城改造协议》）第六条第三项的约定实际上就是返税的内容，因此应适用《税收征收管理法》和国法2号的规定。2.虽然我国没有实行案例法，但安徽省的庐江县的一份判决与我们的案子案情一样。《旧城改造协议》）第六条第三项约定返税目的是用于西城区基础设施建设。一审判决认定对方完成了基础设施建设，我方也认可，但对方没有提交证据证明该基础设施建设的费用是多少。我们不清楚对方实际花费多少，我们在协议上约定该费用需要双方监管使用资金。3.我方认为在约定的条款里，对方在该项目中地方税收实行的是收支两条线，双方对此产生了歧义，按照协议的约定，测算数据实行高限控制，由我方全额返还对方的部分，用于项目区域范围内的市政设施建设，资金由我方专户储存，监控使用。我方去咨询了税务部门，税务部门告知我们地方税收分为三块：省级、市级、县级各有一部分，属于省、市两级的我方无法支配，所以全额返还违反了地方税收的规定，高额控制怎么控制，双方在协议上未约定清楚。4.在西门片区开发过程中，我们也承诺过要返还对方的税收，但在西门片区最后验收时，对方超过了双方协议的容积率。我们县国土局认为对方对1号、2号地块应补缴土地出让金100.0044万元，对4号地块应补缴土地出让金283.5513万元。对方要求返税的金额与补缴金额的是持平的，所以我方认为，返税的部分与补缴部分基本持平，双方互不支付，是符合当时的实际的，我们没有让对方补缴费用，也没有退还对方的税金。3号地块我方是出让给了对方，当时对方也垫付了两户拆迁安置费，我方认为应将3号地块问题与本案纠纷一起协商处理。我方的意见是：1.3号地块我方收回，如果对方确实交了土地出让金，我方该返还就返还；2.对方支付的拆迁安置费按实际支出的金额，我方承担；3.返税的问题，对方应该补交的1/2/4号土地出让金与返税金额基本持平，互不支付。美洁尔公司向一审法院起诉请求：判令绥阳县政府立即向美洁尔公司返还税款3777528.27元及从2012年1月1日起至付清之日的逾期支付的同期银行贷款利息的三倍损失；2.判决绥阳县政府立即完成三号地块的拆迁并立即办理建设规划手续；3.由绥阳县政府承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：2005年5月8日，绥阳县政府作出绥府复［2005］14号《县人民政府关于县城西门等片区旧城改造有关问题批复》文件，同意对县城西门、和平路、黄金阁、红旗中路40号等四个片区进行旧城改造，旧城改造项目的地方性税收实行收支两条线，并按照测算数据实行高额限制，按当年征、次年返的方式，返还用于项目区域范围内的基础设施建设。2005年5月13日，绥阳县城镇建设管理指挥部作为甲方，与乙方美洁尔公司签订了《旧城改造协议》。该协议约定：“第一条：乙方开发范围：1.西环路133号起转至红旗西路××号；2.红旗西路160号起至104号至96号止；3.红旗西路62号起沿新西路转至西药公司进农贸市场口；4.洋川税务所起转至新西路××号；5.育红小学Ａ栋楼，乙方必须按县城规划要求进行商业性开发，并负责项目区域内的给排水、电、路、绿化等市政基础设施建设及地上建筑物、附属物的拆迁补偿安置。……第三条：乙方开发建设年限：乙方取得土地使用权后，必须在3年内完成开发建设任务，时间从本协议签订之日起算。……第六条：优惠范围：……3.乙方在该项目中所涉及的地方税收，实行收支两条线，并按照测算数据实行高限控制。由甲方全额返还乙方的部分，用于项目区域范围内的市政设施建设，资金由甲方专户储存，监控使用……，该协议签订后，绥阳县住房和城乡建设局向美洁尔公司颁发了自行拆迁的《房屋拆迁许可证》，其最终拆迁时限至2006年5月31日，其争执的“三号地块”也在拆迁范围之内。之后美洁尔公司对该协议约定的地块，分别设一、二、三、四号地块进行开发建设。其中一、二、四号地块已于2008年开发完毕，相关基础设施已交付使用。三号地块中涉及拆迁户13户，因拆迁安置补偿未达成协议，未能按时完成拆迁开发建设。其间，美洁尔公司2005年12月至2009年3月期间缴纳税金2851828.27元，2009年4月1日至2011年3月30日期间缴纳税金926550.71元，缴纳税金共计3778378.98元。2013年3月26日，绥党办通［2013］21号文件明确绥阳县城市建设工作领导小组下设城建指挥部，该指挥部分设新城区建设指挥部和老城区建设指挥部。2013年9月25日，绥阳县老城区建设指挥部作为甲方，与乙方的美洁尔公司签订《补充协议》），协议约定：“第一条：明确3号地块修建一栋1＋11层的商住楼，安置好13户拆迁户。第二条：由于项目时间长，拆迁难度大，地域受限多，施工难度大，造成严重的亏损，甲方同意按实际情况予以补偿。①按现行方案实施造成3290000元的亏损。②该项目所涉及的规费全免，税费实行即征即返。……第六条：甲方权利与义务……2.义务：①本着从简从快，特事特办的原则，为乙方依法办理该项目立项、用地、拆迁、开发等手续，确保乙方顺利进场施工；……”。该协议签订后，“三号地块”至今仍未完成拆迁。2018年5月15日，美洁尔公司向原审法院提起诉讼，请求绥阳县政府按照《旧城改造协议》的第六条第3点的约定返还税款及逾期支付的利息，按照《补充协议》第六条第2点的约定办理三号地块的拆迁及完成建设规划手续。在审理过程中，美洁尔公司将返还税款的金额变更为2600000元并不主张逾期利息。一审法院认为，本案的争执焦点一、双方签订的《旧城改造协议》第六条第（3）项是否有效？根据《税收征收管理办法》第三条“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”的规定。2000年1月16日，国务院发布的国发（2000）2号通知第一条规定，各地区自行制定的税收先征后返政策，从2000年1月一律停止执行。第二条规定，地方人民政府不得擅自在税收法律法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。本案中《旧城改造协议》第六条第（3）项先征后返作为减免税收的一种形式，地方政府没有权限，与《税收征收管理法》的内容相抵触，违反了国家法律的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第五项的规定，该条款应当认定无效。而国发（2015）25号通知第三条“各地与企业已签订合同中的优惠政策继续有效，对已兑现部分不溯及既往”规定，也与《税收征收管理办法》第三条的规定内容相抵触，不能用来认定该合同条款的效力；二、双方2005年签订协议中约定的基础设施内容、建设标准、实际建设情况、建设完工与否。经查，双方在一、二、四号地块所建基础设施包含排水、电、路、绿化等，已于2008年由美洁尔公司建设完工并交付绥阳县政府使用，且部分设施已被后来的“白改黑”市政建设设施所覆盖，三号地块因拆迁未完成未予建设，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条“建设工程未经竣工验收，但发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持；但承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担责任”的规定，结合绥阳县老城区建设指挥部2016年8月、2017年3月两次请示中认可一、二、四号地块已开发完毕，应返税3777528.27元的事实，该一、二、四号地块所建基础设施应为建设完成。另美洁尔公司要求绥阳县政府立即完成三号地块的拆迁及办理建设规划手续，因该主张涉及被拆迁人合法权益，只有待被拆迁人签订拆迁协议后方有履行可能，该主张履行条件未成就，原审法院不予支持。经原审法院审判委员会讨论决定，据此判决：驳回遵义美洁尔房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费37020元，由遵义美洁尔房地产开发有限公司负担。本院二审期间，美洁尔公司提交了以下证据：（一）绥阳县老城区建设指挥部于2016年8月24日向绥阳县政府出具的《县政府文书科收文序号1496号建议意见》和2017年3月31日出具的《绥老城指呈（2017）6号》请示。上述两份证据确认了返还金额及返还的合理性；（二）绥阳县老城区建设指挥部《绥老城指议（2013）08号》会议纪要，该会议纪要上载明：土地增容费免征，证明美洁尔公司起诉的合理性。绥阳县政府的质证意见为：对真实性无异议，对合法性和证明目的有意见，政府出具的相关文件不能违反国家的强制性规定。关于对方提及的国法2015－25号文件规定各地区各部门已经出台的优惠政策继续有效，但我们双方是签订的协议，不是地方出具的优惠政策，不是政府也不是党委的规范性文件。绥阳县政府提交了其于2020年8月27日出具的情况说明和国家税务局绥阳县税务局于2020年8月27日出具的《关于前期出具“遵义美洁尔房开公司开发的绥阳县项目税费缴纳情况证明”的说明》。证明目的：之前美洁尔公司提交的2014年6月5日绥阳县地方税务局盖章的《遵义美洁尔房开公司绥阳项目部已交税金明细表》，于2020年8月27日出具的《关于前期局“遵义美洁尔房开公司开发的绥阳县项目税费缴纳情况证明”的说明》，是对案件涉税项目的客观事实予以补充说明，说明2014年6月5日明细表中的税款包含了美洁尔公司与该项目建筑施工企业的纳税金额，并非全部是美洁尔公司缴纳，其中有建筑施工企业缴纳的918103.11元。2014年6月5日明细表中第7、8、9项的法定纳税主体系该项目的建筑施工企业，总金额918103.11元。且美洁尔公司缴纳的税款包括中央、省、市、县级，并非全部为县级税收收入。美洁尔公司的质证意见为：首先对第一份情况说明，是绥阳县政府自己的一种陈述，不能作为证据使用。对第二份情况说明，真实性无异议，但是达不到对方的证明目的，从该说明上看，美洁尔公司缴纳的3778378.98元税款是由两部分组成，其中是2014年6月5日2851828.27元，以及2017年5月3日926550.71元，对该事实我们没有异议，有2014年6月5日绥阳县地方税务局盖章的《遵义美洁尔房开公司绥阳项目部已交税金明细表》和2017年5月3日绥阳县地方税务局出具的证明予以证明，我们在之前的庭审中已提交。该两笔纳税证明的纳税主体均是美洁尔公司，而非其他建筑企业，美洁尔公司也是根据绥阳县税务局开出的纳税项目、纳税主体进行缴纳的。绥阳县政府认为：1、我们提供的绥阳县国税局的说明十分清晰的注明纳税主体是美洁尔公司和施工企业，也就是本案中注明的3778378.98元是两个纳税主体缴纳的，其中2851828.27元已交税金明细表上写的是美洁尔该项目总共的纳税金额，而不是美洁尔公司自己缴纳的金额，既然美洁尔公司对此次税务局出具的真实性无异议，即可以证明2014年6月5日明细表中第7、8、9项的法定纳税主体系该项目的建筑施工企业，并非美洁尔公司。本案所涉项目共计纳税3778378.98元，其中遵义美洁尔房地产开发有限公司所纳税的税收总额为2860275.87元。且纳税金额中已经包括了各个税务层级、多级应收的税费，美洁尔公司缴纳的2860275.87元税收中，县本级部分的金额为1996145.43元，同时还要查清是否满足支付条件。因为对方一直未提交投入在市政设施建设的具体金额，美洁尔公司不能举证，应承担举证不能的责任。美洁尔公司认为：对证据的真实性无异议，但与本案的不具完全的关联性，我方与绥阳政府的会议纪要，是因为当时涉案项目是亏损的，绥阳政府用收支两条线的方式补贴或者减少房开公司损失，金额只是参照房开公司缴纳的税款金额，并不是叫返税。共缴纳的税款3778378.98元纳税主体均是美洁尔公司。因此我们认为税务局提及的纳税组成我方不清楚，只清楚我方作为纳税主体已经尽到了纳税义务。返税的钱是否用于市政设施建设的问题，一审判决书中已经认定，对方没有对此进行上诉，说明对方已经认可了。税收是否包括中央、省、市、县级，县级部分的具体金额对方认为应当由我方举证，我方认为是不合理的。我方在缴纳相应税费的时候是根据政府和税务机关开出的纳税通知和纳税主体来缴纳相应的税费，合同中并没有约定只返还县级的税费，是否只返还县级税费应该由法院认定。绥阳县政府认为：本案审查的是返税条件是否成就的问题，一审判决中对该事实已经认定。1、从判决书的内容来看，绥阳县政府没有对美洁尔公司就市政建设的金额进行任何承认、自认；2、这份判决书并未生效，正在二审阶段，如果一审认定的事实和程序有错误，二审应该进行纠正。一审认定双方返税的条款无效不当，因为双方约定的返税条款是双方的真实意思表示，并未违反法律规定，只是应当考查应不应该返还和应返还的金额，特别强调在旧城改造协议的第六条（3）项中“乙方在该项目中所涉及的地方税收，实行收支两条线，并按照测算数据实行高限控制。由甲方全额返还乙方的部分，用于项目区域范围内的市政设施建设，资金由甲方专户储存，监控使用。”；3、举证责任的问题，县级部分的具体金额，美洁尔公司认为应当由绥阳县政府举证的观点是不成立的，不符合民诉法关于举证倒置的规定，我们认为从客观上讲美洁尔公司具备举证能力，保存着缴税凭证。绥阳县政府没有帮助其举证的义务，也没有帮忙其举证的能力。美洁尔公司认为：美洁尔公司的观点并不是举证倒置，而是绥阳县政府应当提交反驳证据，因为我方已经证明我方缴纳的税款是多少，绥阳县政府不认可，应该提交相应的证据予以反驳。绥阳县政府认为：绥阳县政府提交的税务局的说明就是反驳证据，所以美洁尔公司应当提交证据证明留存县级的税额的具体金额。美洁尔公司认为：美洁尔公司已经尽到了举证的责任和义务，美洁尔公司没有这样的能力和义务根据税务局的纳税通知所缴纳的税费3778378.98元进行级别区分，这也不是美洁尔公司的责任和义务，美洁尔公司仅具有纳税的义务。绥阳县政府认为：在美洁尔公司完成纳税义务的基础上，应提供缴税凭证，查明留存县级税额的具体金额。保管完税凭证的义务是美洁尔公司，不可能给绥阳县政府保管，而税务局保存的完税凭证的底单部分，绥阳县政府也为了反映客观事实去调取，但是我们之前提交的证据已证明税务局对该部分的凭证已按照档案保管规定的保管年限到期后依法销毁，一审卷宗中有据可查。针对刚刚美洁尔公司对举证义务的说明，美洁尔公司举证证明该项目的纳税金额是3778378.98元，我们反驳的理由有两方面：1、根据旧城改造协议的第六条（3）项文本意思解释载明是地方税收返还；2、税务局的补充情况说明，已经再次补充强调3778378.98元包含的不止是地方级税收还有中央、省、市三级税收，并且3778378.98元的纳税主体不止美洁尔公司，还有其他建筑公司。对双方在二审期间提交的证据，本院认定如下：因绥阳县政府对美洁尔公司提供的两组证据真实性不持异议，且一审判决对该事实亦进行了认定。一审判决后，绥阳县政府未对此提出上诉，证明绥阳县政府对该事实无异议，故本院对美洁尔公司提交的两组证据予以认可，可作为本案认定事实的依据。对绥阳县政府提供的证据，因绥阳县政府主张美洁尔公司缴纳的税收中，县本级部分的金额为1996145.43元，有国家税务总局绥阳县税务局于2020年11月11日出具的关于“美洁尔房地产开发有限公司绥阳县项目部”纳税情况的说明及佐证材料在卷证明，本院予以采信。可作为本案认定事实的依据，本院予以采信。本院对一审查明的其余事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：1.美洁尔公司要求绥阳县政府支付优惠补贴是否应当支持；2.绥阳县政府应支付美洁尔公司多少优惠补贴；3.美洁尔公司要求绥阳县政府立即完成三号地块的拆迁及立即办理建设规划手续是否应当支持。关于本案第一个争议焦点。绥阳县政府认为根据《税收征收管理办法》第三条“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定”的规定和2000年1月16日国务院发布的国发（2000）2号通知第一条、第二条“各地区自行制定的税收先征后返政策，从2000年1月一律停止执行，地方人民政府不得擅自在税收法律法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策”的规定，美洁尔公司作为乙方与绥阳县政府设立的临时机构绥阳县城镇建设管理指挥部作为甲方签订的《旧城改造协议》中关于返税条款的约定应为无效，美洁尔公司的诉讼请求不应支持。本院认为，美洁尔公司作为乙方与绥阳县政府设立的临时机构绥阳县城镇建设管理指挥部作为甲方签订的《旧城改造协议》是根据绥阳县政府于2005年4月27日专门召集常务会议研究，并报绥阳县人大常委会批准，于2005年5月8日作出绥府复【2005】14号《县人民政府关于县城西门等片区旧城改造有关问题的批复》文件后签订的。该批复中明确：针对改造中面临的拆迁量大、拆迁补偿高、投资回报率低、招商引资较为困难等问题，为确保改造工作顺利实施，同意对该县城西门、和平路、黄金阁、红旗中路40号等四个片区进行旧城改造，配套以下优惠政策：旧城改造项目的地方性税收实行收支两条线，并按照测算数据实行高额限制，按当年征、次年返的方式，返还用于项目区域范围内的基础设施建设。双方签订的《旧城改造协议》的内容与绥阳县政府的批复精神完全一致。双方在《旧城改造协议》中约定：美洁尔公司在该项目中所涉及的地方税收，实行收支两条线，并按照测算数据实行高限控制。由绥阳县政府全额返还美洁尔公司的部分，用于项目区域范围内的市政设施建设，资金由绥阳县政府专户储存，监控使用……。即该项目由投资方所缴纳的税款按收支两条线的原则，将税款征收后，用财政资金按相应金额给予补贴，以此作为招商引资进行旧城改造的条件。因此，该项约定的内容是绥阳县政府对美洁尔公司在旧城改造中面临的拆迁量大、拆迁补偿高、投资回报率低、招商引资较为困难等实际问题，为确保改造工作顺利实施的补贴优惠,并不是由税收机关返还税款。且该协议第六条第（3）项约定的内容并不是税收优惠政策，而是绥阳县政府对本项目因为亏损而采取的政府补贴优惠。所谓收支两条线中的“收”，是指税务部门征收税款应收尽收，并非让税务部门直接免税或直接退税；“支”是指政府根据税收部门针对本项目所收的税收金额，由财政资金按此金额给予项目亏损及所修建的市政道路进行补贴，并不是直接退税。故美洁尔公司要求绥阳县政府按照合同约定支付优惠补贴应当支持。关于本案第二个争议焦点。本院认为，由于双方约定的在一、二、四号地块修建基础设施（包含排水、电、路、绿化）等，已于2008年由美洁尔公司建设完工并交付绥阳县政府使用，虽然部分设施已被后来的“白改黑”市政建设设施所覆盖，三号地块因拆迁未完成未予建设。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条“建设工程未经竣工验收，但发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持；但承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担责任”的规定，结合绥阳县老城区建设指挥部2016年8月、2017年3月向绥阳县政府的两次请示中均认可一、二、四号地块已开发完毕，美洁尔公司已完成相应的市政基础设施建设，应支付补贴优惠给美洁尔公司的事实，美洁尔公司对此无需举证证明。且一审判决已确认上述事实，绥阳县政府对此未提出上诉，视为其认可该事实。由此可认定一、二、四号地块所建基础设施美洁尔公司已建设完成，其已按照双方签订的协议内容履行了合同，并得到了绥阳县政府的认可，可作为本案认定事实的依据。因美洁尔公司负责的该项目已竣工交付使用，已完成相应的市政基础设施建设，其要求绥阳县政府兑现双方合同约定的补贴优惠理由充分，绥阳县政府理应按双方约定支付美洁尔公司在该项目上享有的补贴优惠。现绥阳县政府不认可美洁尔公司的主张，认为应扣除建筑施工企业缴纳的税款和上缴省、地二级的税收的部分后才能支付，应由其提供证据予以证明，举证责任在绥阳县政府。由于绥阳县政府已提供证据证明留存县级的税收部分是1996145.43元。因双方在合同中约定的优惠补贴范围为地方税收部分，故本院对绥阳县政府的该项主张予以支持。虽然美洁尔公司对此未设专户，但该基础设施建设系美洁尔公司先行垫资，而不是由绥阳县政府支付优惠补贴后再进行基础设施建设，故责任不在美洁尔公司。《税收征收管理法》第二条明确其调整的对象是税务部门的征收管理活动。而在双方之间签订的《旧城改造协议》、《补充协议》中约定的付款主体是绥阳县政府，是对美洁尔公司承建的市政工程设施建设进行补贴的费用。税务机关不是返还主体，故不涉及税务机关的税收征收管理活动，不能适用《税收征收管理法》的规定进行调整。绥阳县政府应根据双方签订的《旧城改造协议》第六条第（3）项的约定，优惠补贴美洁尔公司1996145.43元。故对美洁尔公司要求绥阳县政府支付2600000元优惠补贴的主张予以部分支持。绥阳县政府主张在西门片区开发过程中，其承诺过要支付美洁尔公司3777528.27元，但认为在西门片区最后验收时，美洁尔公司所建工程超过了双方协议的容积率，绥阳县国土局认定1号、2号地块美洁尔公司应补缴土地出让金100.0044万元，对4号地块应补缴土地出让金283.5513万元。美洁尔公司要求支付的金额与应补缴的土地出让金金额基本持平，抵消后双方应互不支付。因美洁尔公司是否应补缴土地出让金，属另一个法律关系，且绥阳县政府在本案中未提起反诉。故本院对绥阳县政府的该项主张不予审理，绥阳县政府可另案主张。关于本案第三个争议焦点。本院认为，美洁尔公司根据绥阳县国土资源局于2004年12月20日发布的《绥阳县国有土地使用权挂牌出让公告》，依法获得了绥阳县洋川镇西门片区旧城改造建设项目即1、2、3、4号地块共计9144㎡的土地使用权。并于2005年5月16日与绥阳县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，交纳了全部土地出让金，并办理了包括3号地块在内的《国有土地使用证》，已经取得了包括3号地块在内所有的国有土地使用权。双方签订的《补充协议》合法有效，绥阳县政府理应按照《补充协议》约定完成3号地块的拆迁并办理建设规划手续。但因该项主张涉及被拆迁人合法权益，只有待被拆迁人签订拆迁协议后才有履行可能，美洁尔公司该项主张履行条件未成就，原审法院对其该项主张不予支持并无不当，本院予以确认。双方在二审期间，对美洁尔公司退还3号地块，由绥阳县政府退还美洁尔公司支付的3号地块的土地出让金和实际支付的拆迁安置费均无意见，双方可另行处理。综上所述，遵义美洁尔房地产开发有限公司的上诉请求部分成立，本院予以部分支持；一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予改判。为此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第一款、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销贵州省绥阳县人民法院（2019）黔0323民初221号民事判决；二、绥阳县人民政府于判决生效后三十日内支付遵义美洁尔房地产开发有限公司1996145.43元；三、驳回遵义美洁尔房地产开发有限公司其余诉讼请求。如未按本判决所指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费37020元，二审案件受理费37020元，共计74040元，由绥阳县人民政府负担39093元，遵义美洁尔房地产开发有限公司负担34947元。本判决为终审判决。审判长 周 亚 琼审判员 令狐荣强审判员 何  容二〇二〇年十二月二十九日法官助理马琇峰书记员张剑