广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终1336号上诉人（原审原告）：梁金好，女，1972年2月14日出生，汉族，住广东省中山市××××××××××。委托代理人：王林波，广东国融律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区×××××，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，该局局长。委托代理人：岑影婕，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。上诉人梁金好因不服中山市自然资源局（下称市自然资源局）土地行政缴费决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年6月29日，市自然资源局收到梁金好提交的申请书，申请书载明申请事项为“申请贵局按申请人不被延误的时点（申请人于2017年4月12日开始办理）依据《划拨土地使用权管理暂行办法》，参照《国土资源部关于已购公有住房和经济适用住房上市出售中有关土地问题的通知》，重新核定坐落于中山市××××××旁的房产（划拨土地）应补缴的出让金。”市自然资源局接到申请并审核后，于2019年7月17日作出《出让金相关事宜函》，该函载明：“根据2006年8月开始实施的《协议出让国有土地使用权规范（试行）》规定：‘在中华人民共和国境内以协议方式出让国有土地使用权，适用本规范。’我局根据上述文件规定，委托评估公司对港口镇二马路旁划拨用地的协议出让价格进行了评估，并根据估价结果确定该宗用地需补缴土地出让金3464元/平方米。”梁金好不服，向原审法院提起诉讼，请求法院判令：1.撤销市自然资源局于2019年7月17日作出的《关于申请重新核定港口镇二马路旁地块出让金相关事宜的函》，并责令市自然资源局依法重新核定土地出让金。2.诉讼费由市自然资源局承担。原审法院另查明，梁金好于2017年2月17日通过淘宝网司法拍卖平台成功竞拍到位于中山市××××××旁的房地产，该房地产土地面积为675平方米，土地使用权类型为国有划拨用地，批准用途为住宅，土地证发证日期为1995年3月24日，土地证号为XX73XX73。原审法院于2017年3月10日作出（1999）中经执恢字第399－1－3号《执行裁定书》，该裁定书载明：“……裁定如下：一、中山市××××××傍[土地证号：XX73XX73，建筑物未办理房产证]的房地产的所有权及相应的其他权利归买受人梁金好（公民身份号码442××××××××××××）所有，上述房地产过户应缴税金及所需费用均由买受人承担。……”。另，拍卖公告中的注载明：“上述评估价值不包含土地出让金，该宗土地为国有划拨用地，交易时需另补缴划拨用地转出让费用约1215000元（该费用为大概估算，实际数额以相关部门实际收取数为准）。”原审法院又查明，原市国土局港口分局于2017年4月12日受理了梁金好二手房地产转让业务（业务号：XX73），于2017年6月1日受理了梁金好提交的国有划拨用地补办出让业务（业务编号为XX21），原市国土局于2017年10月13日作出港口不动产登记受理通知书，并于2017年12月12日委托中山市国信土地房地产估价咨询有限公司对“涉案土地”进行国有土地使用权价格评估，经评估机构评估“涉案土地”划拨协议出让单位地价为3464元每平方米，并出具《土地估价报告》。2017年12月26日，原市国土局出具《建设用地缴费通知书》，以3464元/平方米的收费标准，对“涉案土地”收取2338200元土地使用权出让金。原审法院再查明，原市国土局于2017年12月12日向中山市国信土地房地产估价咨询有限公司出具《中山市国有土地使用权价格评估委托函》（中土补估函[2017]1364号），该函载明“评估基准日：现场实勘之日”。中山市国信土地房地产估价咨询有限公司于2017年12月19日出具《土地估价报告》，该评估报告采用市场比较法和基准地价系数修正法进行评估，评估依据是《中山市2015年城镇基准地价》，且出具《关于协助提供估价说明的复函》回复，涉案估价对象于估价期日为2017年10月13日的划拨协议出让价格与估价期日为2017年12月14日的划拨协议出让价格相同。原审法院认为，本案属不服补缴土地出让金计算依据的行政纠纷。本案争议的焦点在于梁金好通过拍卖取得的房地产，涉及土地为国有划拨用地补办出让费用的计费依据问题。根据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第1适用范围规定“在中华人民共和国境内以协议方式出让国有土地使用权的，适用本规范”。同时该规范的第7条针对提出划拨土地使用权转让的申请与受理，审查、确定协议出让方案，出让方案报批，公开交易，签订出让合同、公布出让结果，办理土地登记、资料归档等都作出了明确的规定。本案中，市自然资源局于2017年10月13日受理了梁金好国有建设用地使用权转移登记业务，将原国有划拨用地变更为出让用地，涉及的补缴土地出让金的计算等问题属于该规范所的调整范围。市自然资源局依据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》作出涉案的《建设用地缴费通知书》，并无不当。梁金好申请重新核定应补缴的出让金，市自然资源局经审核后，作出涉案《出让金相关事宜函》，亦无不当，原审法院予以支持。关于梁金好主张其拍卖所得的房地产应按照《划拨土地使用权管理暂行办法》第二十六条以及参照《国土资源部关于已购公有住房和经济适用住房上市出售中有关土地问题的通知》（国土资用发[1999]31号）的计算标准计算应补交的土地出让金。对此，原审法院认为，首先，《划拨土地使用权管理暂行办法》（已于2019年7月废止）是1992年实施的，而《协议出让国有土地使用权规范（试行）》是2006年实施的，梁金好于2017年申请办理的国有建设用地转移登记，依据“新法优于旧法”的法律适用的基本原则，本案亦应适用2006年实施的《协议出让国有土地使用权规范（试行）》的规定来计算补交土地出让金。其次，国有建设用地转移登记的出让金的计算标准问题应适用参照《国土资源部关于已购公有住房和经济适用住房上市出售中有关土地问题的通知》（国土资用发[1999]31号）于法无据，因此，对梁金好的上述主张原审法院不予采纳。关于梁金好主张于2017年4月已向原市国土局提交申请，由于原市国土局拖延8个月才进行评估，导致该宗用地应补缴的出让金由拍卖时约1215000元大幅上升至2338200元，对此，原审法院认为，第一，拍卖公告中已注明“有关需另补缴划拨用地转让费用只是大概估算，实际数额以相关部门实际收取数为准。”因此，拍卖公告中提及的约1215000元并不是涉案土地应补缴的实际数额。第二，根据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》7.2.2的规定“市、县国土资源管理部门接到申请后，应当对申请人提交的申请材料进行初审，决定是否受理。”本案中，虽然梁金好于2017年4月12日递交申请，但期间需补充和完善申请材料，故原市国土局在梁金好完善材料后，经审核于2017年10月13日决定受理符合规范要求，并无不当。第三，涉案划拨土地协议出让价格的《评估报告》是采用市场比较法和基准地价系数修正法进行评估，评估依据是中山市2015年城镇基准地价，并非2017年房地产市场价，在2017年时段依基准地价评估的划拨协议出让价格不会出现较大波动。而梁金好主张由于原市国土局拖延，导致土地应补缴的出让金大幅上升的主张是没有依据的。因此，对此主张原审法院不予采纳。但需指出的是，市自然资源局将评估基准日确定为“现场实勘之日”与《协议出让国有土地使用权规范（试行）》规定的“估价基准期日为拟出让时点”的提法不相符，应予纠正。综上所述，梁金好请求撤销涉案《出让金相关事宜函》的诉讼请求理据不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回梁金好的诉讼请求。案件受理费50元，由梁金好负担。上诉梁金好不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院适用法律错误。原审法院依据“新法优于旧法”的原则认为本案应适用《协议出让国有土地使用权规范（试行）》而非《划拨土地使用权管理暂行办法》错误，该法律适用原则的适用前提是同位阶的法律，两部法律一个是部门规章，一个是规范性文件，在涉案行政行为作出时均有效的情况下，应适用“上位法优于下位法的”的法律适用原则。二、市自然资源局存在拖延违法行为，地价上涨导致土地出让金上涨。上诉人于2017年4月12日申请办理相关手续，市自然资源局直至2017年12月12日才委托评估，期间长达8个月，中间中山市地价环比每季度都有增长，导致土地出让金上涨。原审法院认为评估依据是2015年的城镇基准地价，并非2017年的城市房地产市场价，由此不受影响，明显与《估价报告》依据的修正系数不符。且评估公司出具的《关于协助提供估价说明的复函》未经庭审质证，原审法院采纳作为证据违法。三、即使依据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》进行核定，市自然资源局也存在评估基准日错误、没有经过集体决策、以评估替代核定等多种违法行为。评估机构出具的评估报告中“需要特别说明事项”明确指出评估没有考虑强制处分、快速变现等特殊交易方式对待估宗地价值的影响，委托方应给予充分考虑和重视。市自然资源局明显存在以评估代替核定的懒政行为。同时对涉及上诉人重大利益的审核事项也未参照《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定给予陈述和申辩的权利，严重损害上诉人利益。四、原审判决查证事实不清。原审法院对于本案的估价基准日期应为哪天没有查明，对于上诉人补偿和完善申请材料的时间没有查明。五、市自然资源局核定的出让金与司法拍卖公告中估算的费用之间差距甚远，属于市自然资源局未依法进行核定所致。综上所述，请求二审法院依法撤销原审判决，改判撤销市自然资源局于2019年7月17日作出的《关于申请重新核定港口镇二马路旁地块出让金相关事宜的函》，并责令市自然资源局依法重新核定土地出让金。判令诉讼费由市自然资源局承担。被上诉人市自然资源局答辩称：一、市自然资源局作出的核定涉案土地出让金行为事实清楚，程序合法，依据充分。上诉人于2019年6月向市自然资源局邮寄申请书，要求市自然资源局重新核定涉案房地产应补缴的土地出让金。经查，上诉人曾于2017年4月申请办理涉案房地产的转移登记，因涉案地块的用地性质为国有划拨住宅土地，应先按程序办理补出让审批程序。市自然资源局于2017年12月委托评估机构对涉案地块进行协议出让价格评估，经评估，以2017年12月14日为估价期日，涉案土地划拨协议出让单位地价为3464元每平方米。市自然资源局要求上诉人履行补出让程序及委托评估的行为符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定及《协议出让国有土地使用权规范（试行）》的相关规定。由此，市自然资源局于2019年7月17日作出涉案复函，事实清楚，程序合法，依据充分。二、市自然资源局受理涉案土地的转移登记申请后，依法履行补出让审批及地籍调查职责，办理程序合法，不存在拖延出具《土地估价报告》的情形。市自然资源局是2017年10月13日受理上诉人的补出让申请的，经审核，12月委托评估机构进行评估，不存在评估时点上的拖延。而关于评估时点的问题，根据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第6.3.2条“估价基准期日为拟出让时点”的规定，拟出让时点并非确定的某一日，而应理解为市自然资源局受理上诉人业务后至双方签订出让合同前的这一段时间。由此，以评估机构现场实勘之日作为估价基准期并未违反上述规定。三、一审判决认定事实清楚，适用法律无误，上诉人的上诉请求无事实及法律依据，请求予以驳回。《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（2006）是涉案业务办理时最新的法律规范，一审判决认定应适用该规范，适用法律准确。市自然资源局作出《建设用地缴费通知书》以评估报告作为参考，并已经集体决策，集体决策行为属于内部行为，对上诉人的权利义务产生直接影响的是上述缴费通知及涉案复函，市自然资源局无需将集体决策作为证据提交以证明涉案行为的合法性。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。本院查明，原审法院对于梁金好申请办理涉案房地产转让业务、补办出让手续业务的申请时间、市自然资源局的受理时间事实查证有误，其余查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明，梁金好于2017年4月12日向原市国土资源局港口分局提交二手房地产转让业务申请，因该房地产需要先行办理国有划拨用地补办出让业务，梁金好于2017年6月1日提交国有划拨用地补办出让手续，原市国土资源局于2017年10月13日作出不动产登记受理，于2017年12月12日委托评估机构对涉案土地进行国有土地使用权价格评估，确定估价期日为实地踏勘之日即2017年12月14日。评估机构出具的《土地估价报告》中有说明基准地价的基准日为2015年1月1日，之后土地价格有一定程度的变化，需作相应修正。根据中山市地价环比增长率情况一览表，地价环比增长根据不同地类每年每季度的增长率确定增长系数，涉案土地至2017年第三季度的修正系数为1.4552。市自然资源局根据评估结果确定涉案宗地需补缴土地出让金3464/平方米。本院认为，本案属不服补缴土地出让金核定决定案。原市国土资源局就梁金好提出的国有划拨用地补办出让业务申请于2017年12月26日作出《建设用地缴费通知书》通知梁金好就涉案土地需补缴2338200元土地使用权出让金后，梁金好一直未缴费致未能办理涉案房地产的转让登记业务手续，至2019年6月29日梁金好再次提出申请，要求市自然资源局重新核定涉案房地产的应补缴出让及，市自然资源局作出涉案《出让金相关事宜函》，明确涉案房地产上述补缴金额依据评估结果确定需补缴土地出让金的计算标准为3464/平方米，即未改变上述缴费通知书确定的缴费金额。审查市自然资源局作出的上述函件的合法性问题，即在于审查市自然资源局核算确定的涉案土地补缴出让金的金额依据是否充分问题。涉案行政行为属依申请作出的核定行政收费的行政行为，行政收费性行政行为在行政机关作出核定费用及计费依据的行政通知时即产生告知申请人行政行为内容的效力，梁金好再次提出重新核定费用的申请即是行使陈述、申辩权的表现，市自然资源局在其重新提出申请时就计费依据进行了再次答复，且涉案行政行为并非不予行政许可的行政许可行为，故对于梁金好上诉认为市自然资源局作出本案所涉行政行为未依据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条之规定保障其陈述、申辩权的上诉理由，本院不予支持。市自然资源局核定涉案土地补缴出让金的金额依据是否充分问题，在于法律依据及事实依据是否充分问题。首先，在法律依据方面，从涉案市自然资源局作出的《出让金相关事宜函》看，市自然资源局是依据2006年8月开始实施的《协议出让国有土地使用权规范（试行）》对涉案土地进行出让价格评估以确定补缴金额的。在涉案业务发生时《划拨土地使用权管理暂行办法》亦同时在有效实施期间，依据该办法第二十六条的规定，划拨土地转让时的土地使用权出让金，按标定地价的一定比例收取，标定地价由所在地市、县人民政府土地管理部门根据基准地价，按土地使用权转让期限和地块条件核定。对于上述在涉案业务期间同时处于有效实施期间的规范性文件和部门规章的适用问题，本院认为并不在于法律位阶的高低和发布时间的先后问题，而在于适用的事实前提问题。由于在涉案业务发生时中山市尚未核定土地出让的标定地价，故市自然资源局无法按照《划拨土地使用权管理暂行办法》第二十六条的规定按照标定地价的一定比例标准确定涉案土地转让时应补缴的土地出让金，由此依据同时有效的《协议出让国有土地使用权规范（试行）》的规定以土地评估价格确定补缴出让金并无不妥。而从两部法律规范在一定时期同时有效适用的客观实际看，立法部门实际上亦是尊重了部分地区未核定标定地价的客观实际，允许未核定标定地价的地区按照土地评估价格确定土地出让金标准。由此，对于市自然资源局作出涉案行政行为的法律依据问题，本院予以确认，对于上诉人关于法律标准的上诉意见，本院不予采纳。其次，关于涉案行政行为的事实依据问题。主要在于原市国土资源局受理涉案业务后是否过于拖延影响了土地评估价格及核定应补缴的土地出让金裁量依据是否充分问题。梁金好于2017年6月1日提出划拨用地补办出让业务申请，原市国土资源局于2017年10月13日作出受理通知，并于2017年12月12日委托评估，确定估价期日为实地踏勘之日即2017年12月14日。本院认为，从上述期间看，对于一项需要审查土地权属来源、转让依据、土地界址及实地勘验的划拨土地使用权转让业务，原市国土资源局审查受理、委托评估的期间并不过分拖延，属于合理行政审查期间。而从原市国土资源局委托评估时确定的估价期日、以2015年城镇基准地价为评估依据、以2017年第三季度住宅地价的环比增长率为期日修正系数等一系列估价计算依据看，原市国土资源局的上述合理行政审查期间对涉案土地的估价价值影响非常小，市自然资源局依据评估结果最终核定的数额对比梁金好竞拍涉案房地产时拍卖公告中预估的补缴划拨土地出让费用数额距巨大，明显非原市国土资源局上述合理行政审查期间的时间差距造成的。至于拍卖公告中的预估数额，并不对市自然资源局核定涉案宗地的补缴出让金数额构成拘束，该公告亦说明实际数额以土地管理部门的核定为准，梁金好应对该数额的不准确有充分预见，即使差异巨大亦不能归咎于市自然资源局的涉案行政行为。同时，对于《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第4.4条关于“国有土地使用权出让实行集体决策”的规定是内部管理性规定，市自然资源局通过委托评估的方式核定涉案土地的出让金补缴金额，从受理申请、委托评估、确定估价期日及是否采纳估价报告的评估数额到最终确定补缴金额，都应推定属于该局集体决策的结果，由此形成的行政行为对外产生的法律效果由市自然资源局承担。违反内部管理性规定导致的后果是对内部领导责任人追责的问题，但不必然导致行政行为对外效力的无效，市自然资源局在证明涉案行政行为合法性时未提供内部决策证据作为证明，不属于举证不充分。而市自然资源局需结合涉案宗地的交易转让情况通过集体决策决定最终的补缴数额，亦不意味着不能以评估价格为确定数额。由此，本院认为市自然资源局作出涉案行政行为的审查期限合理，核定补缴土地出让金数额的事实依据充分，对于梁金好关于涉案行政行为事实依据不充分的上诉意见，本院不予采纳。综上所述，上诉人梁金好的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，由上诉人梁金好负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二〇年十二月十四日书记员 林泊旭