湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0703行初301号原告桃源县四喜养殖有限责任公司，住所地湖南省常德市桃源县枫树维吾尔族回族乡庄家桥村一组。法定代表人李四喜，该公司董事长。委托代理人卞森林，湖南宏声律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被告桃源县农业农村局，住所地桃源县浔阳街道滨河路042号。负责人郭凌云，该局局长。委托代理人刘南剑，湖南独角兽律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。第三人桃源县畜牧水产事务中心，住所地桃源县漳江街道后东街1号。法定代表人宋彪，该单位主任。委托代理人何莲芳，湖南独角兽律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。第三人湖南惠生肉业有限公司，住所地湖南省常德市经济技术开发区德山镇河家坪居委会四组。法定代表人苏红波，该公司董事长。第三人桃源县惠生肉业有限公司，住所地常德市桃源县陬市镇观音桥村二组。法定代表人苏红波，该公司董事长。二第三人共同委托代理人杨重远，湖南博集律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。二第三人共同委托代理人周玲，湖南博集律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。原告桃源县四喜养殖有限责任公司与被告桃源县农业农村局、第三人桃源县畜牧水产事务中心（以下简称桃源畜牧中心）、湖南惠生肉业有限公司（以下简称惠生湖南公司）、桃源县惠生肉业有限公司（以下简称惠生桃源公司）退养补偿行政协议一案，本院于2020年10月10日立案受理后，于2020年10月13日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书、参加诉讼通知书等。2020年10月19日，本院依职权追加了惠生湖南公司、惠生桃源公司为第三人，并于当日向其送达了起诉状副本及参加诉讼通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年11月12日公开开庭审理了本案。原告四喜公司董事长李四喜及其委托代理人卞森林，被告桃源县农业农村局的委托代理人刘南剑，第三人桃源畜牧中心的委托代理人何莲芳，第三人惠生湖南公司、惠生桃源公司的委托代理人杨重远、周玲到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原桃源县畜牧兽医水产局（以下简称原畜牧水产局）与惠生桃源公司分别于2018年10月29日、2019年11月22日签订《桃源县惠生肉业有限公司红枫养殖场退养关闭协议》、《付款协议书》，约定惠生桃源公司关闭红枫养殖场，原畜牧水产局补偿四喜公司退养补偿金2800万元。原告四喜公司诉称，红枫养殖场是原告投资修建。2015年5月15日、2016年4月4日、2017年2月18日原告与惠生湖南公司依次分别签订了《桃源县四喜养殖有限责任公司并购重组协议》和两份《补充协议》，约定四喜公司和惠生湖南公司对田河、红枫两座养殖场的股权比例为4:6。经营过程中双方约定，四喜公司负责经营田河养殖场，惠生湖南公司负责经营红枫养殖场。2020年5月，四喜公司得知被告下属的桃源畜牧中心与惠生湖南公司就红枫养殖场单方面签订了退养补偿协议，随即向桃源畜牧中心发出律师函，要求其妥善处理红枫养殖场退养补偿事宜。四喜公司认为被告在对红枫养殖场补偿前，没有调查清楚红枫养殖场的所有权主体，存在明显过错，侵犯原告的财产所有权。因此，被告的行政补偿行为无效。故诉至本院，请求：1.判决确认被告就红枫养殖场作出的行政补偿行为无效，即退养关闭协议与付款协议无效（诉讼中变更为付款协议无效）；2.判令被告与四喜公司签订行政补偿协议，并向原告按股权比例支付退养补偿款1120万元。原告为支持其诉讼主张，在庭审过程中向本院提交了以下证据：1.内资企业登记基本情况表；2.桃源县事业单位登记管理局出具的证明；以上第1-2项证据拟证明原、被告主体适格；3.桃源县人民法院（2020）湘0725民初2388号民事裁定书；4.《关于红枫养殖场退养补偿的律师函》及邮件交寄单；以上第3-4项证据拟证明本案系行政争议且原告具有起诉权；5.《土地租赁协议》两份及其附件；6.《原种猪场工程承包合同》；7.《桃源县四喜养殖有限责任公司并购重组协议》及两份《补充协议》以上第5-7项证据拟证明四喜公司系红枫养殖场原始所有权人，并购重组后按份共有人之一，拥有40%的所有权；8.《桃源县惠生肉业有限公司红枫养殖场退养关闭协议》、《付款协议书》，拟证明被告作出行政补偿行为时未调查清楚红枫养殖场所有权情况，且没有将原告列为补偿对象；9.桃源县环境保护局桃环责停整字[2016]44号《责令停产整治决定书》，拟证明红枫养殖场在2016年12月份以前为原告所有。被告桃源县农业农村局辩称：一、原畜牧水产局具有与惠生湖南公司签订退养补偿协议的职权。2019年3月，桃源县机构改革后，原畜牧水产局更名为桃源县畜牧水产事务中心，为桃源县农业农村局所属正科级公益类事业单位，行政职能由桃源畜牧中心行使；二、原畜牧水产局与惠生湖南公司签订的退养关闭协议和付款协议不存在过错，协议合法有效：1.原畜牧水产局对惠生公司并购四喜公司后的财产关系并不知情；2.红枫养殖场经营期间受到行政处罚均由惠生公司承担；3.原畜牧水产局与田河养殖场退养补偿协议在前，红枫养殖场退养在后，四喜公司对红枫养殖场退养一事是明知的，且田河养殖场退养时，四喜公司亦未对补偿主体提出过异议；三、请求确认行政补偿协议无效的诉讼请求与请求按照协议履行给付义务1120万元存在矛盾。综上请求驳回原告的诉讼请求。被告桃源县农业农村局为支持其辩解主张，向本院提交了以下证据：1.中共桃源县委机构编制委员会桃编发[2019]1号《关于桃源县机构改革涉改科级事业单位调整有关事项的通知》，拟证明2019年3月1日原桃源畜牧局更名为县畜牧水产事务中心，为被告所属正科级公益类事业单位，是承担履行行政职能的事业单位；2.桃源县非洲猪瘟防控指挥部《关于湖南惠生肉业红枫养殖场防控工作限期整改的督办函》及发文签发稿；3.《关于专题研究惠生肉业养殖场有关问题的会议纪要》及发文签发稿；以上第2-3项证据拟证明红枫养殖场因发生非洲猪瘟无法控制，决定退养关闭。桃源畜牧中心受桃源县非洲猪瘟防控指挥部授权与惠生湖南公司签订退养关闭协议；4.《四喜养殖场退养补偿协议》；5.原畜牧水产局桃牧渔[2018]37号、桃牧渔[2019]9号《关于拨付四喜养殖场退养奖补资金的请示》以上第4-5项证据拟证明四喜公司与原畜牧水产局签订田河养殖场退养补偿协议，协议的签订主体、受偿主体均只有四喜公司，四喜公司并未提出惠生湖南公司享有股权的异议；6.《红枫养殖场退养关闭协议》；7.资产评估结果汇总表；8.惠生湖南公司《关于申请尽快落实红枫养殖场退养补偿的请示》；9.《关于惠生肉业红枫养殖场退养后续问题处理和惠生肉业非洲猪瘟强制扑杀补助的情况汇报》；10.中共桃源县委常委会《关于专题研究近期有关工作的会议纪要》；11.付款协议书；以上第6-11份证据拟证明惠生湖南公司与畜牧水产局在资产评估的基础上，自愿签订退养关闭协议；经畜牧水产局向桃源县委常委会请示，双方达成了补偿2800万元的付款协议；12.桃源县防控非洲猪瘟扑杀生猪现场签证单；13.惠生湖南公司《关于申请拨付非洲猪瘟强制扑杀补助的请示》；14.畜牧水产局《关于惠生肉业请求拨付非洲猪瘟强制扑杀补助相关情况的汇报》；以上第12-14项证据拟证明红枫养殖场退养关闭协议签订前，红枫养殖场因发生非洲猪瘟，扑杀生猪14807头，每头补偿960元，补偿对象为惠生公司，四喜公司未对补偿主体提出过异议。15.民事起诉状；16.桃源县人民法院（2020）湘0725民初2388号民事裁定书；以上第15-16项证据拟证明四喜公司曾就要求履行协议、分割补偿款1120万元提起民事诉讼。第三人桃源畜牧中心陈述意见与被告的答辩意见一致，没有向本院提交证据材料。第三人惠生湖南公司、惠生桃源公司共同陈述称：1.同意被告的答辩意见；2.四喜公司不能证明其系案涉红枫养殖场的所有者和经营者，不是本案适格的原告，应通过民事诉讼确权后才能提起本案的行政诉讼；3.惠生桃源公司是案涉红枫养殖场的所有权人及经营者，与被告签订相应的协议符合法律规定；4.原告当庭撤回对退养关闭协议确认无效的请求，即表示了对该协议的真实性、合法性的认可。第三人惠生湖南公司、惠生桃源公司为支持其陈述主张，向本院提交了以下证据：1.《土地租赁协议》及补充协议；2.桃源县环境保护局桃环罚字[2018]44号行政处罚决定书；以上第1-2项证据拟证明：惠生桃源公司是红枫养殖场的实际控制人和所有人，红枫养殖场与四喜公司无关，案涉行政补偿协议合法有效。此外，补充协议中有李四喜的签字确认，证明其认可惠生桃源公司系红所有权人的事实；3.照片，拟证明红枫养殖场的实际控制和所有权人系惠生桃源公司；4.惠生湖南公司、惠生桃源公司的企业公示信息，拟证明惠生桃源公司是惠生湖南公司的全资子公司；经庭审质证：原告对被告桃源县农业农村局提交的证据发表如下质证意见：证据1三性无异议；证据2、3真实性、合法性无异议，与本案无关；证据4、5真实性、合法性无异议，关联性有异议，对田河养殖场的补偿与本案无关；证据6、7、9、10无异议；证据8关联性有异议；证据11合法性有异议，付款主体错误；证据12、13、14关联性有异议，不能证明补偿主体正确；证据15、16真实性、合法性无异议，证明目的有异议，应根据评估价值和四喜公司与惠生桃源公司的协议来分割补偿款。原告对第三人二惠生公司提交的证据发表如下质证意见：证据1真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能达到他的证明目的，相反能证明四喜公司与惠生湖南公司签订并购协议后，才由惠生桃源公司与庄家桥村民重新签订土地租赁协议，在此之前土地承租人为四喜公司；证据2真实性、合法性、关联性无异议，不能达到惠生公司想要证明惠生湖南公司为红枫养殖场的所有权人的证明目的，双方约定的是由惠生湖南公司来经营红枫养殖场；证据3真实性无异议，不能达到原告的证明目的；证据4无异议。被告桃源县农业农村局对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1、2无异议；证据3、4关联性有异议，不能证明被告补偿错误、原告具有提起本案行政诉讼主体资格；证据5、6、7关联性有异议，签订退养补偿协议过程中被告对四喜公司是否享有红枫养殖场股权并不知情，通过调查，惠生桃源公司具有独立的法律主体资格，养殖场门口悬挂的招牌也是惠生肉业公司，被告补偿主体正确；证据8不能达到原告的证明目的；证据9不能达到原告的证明目的，财产所有权可以异动，案涉补偿协议是在2018年签订的，签订协议时涉案的财产所有权已经转移了，不能证明原告对红枫养殖场的所有权。被告桃源县农业农村局对二第三人惠生公司提交的证据发表如下质证意见：对4份证据真实性、合法性、关联性均无异议。第三人桃源畜牧中心对原告、对二惠生公司提交证据的质证意见与被告的质证意见一致；对被告提交的证据无异议。第三人惠生湖南公司、惠生桃源公司对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1、2真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能达到原告的证明目的；证据3、4真实性、合法性无异议，与本案无关，民事诉讼与本案不是同一法律关系，不能达到原告的证明目的；证据5、6关联性有异议，不能证明是正在履行的合同；证据7真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，相反能证明四喜公司与惠生湖南公司之间存在的是民事纠纷；证据8真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议；证据9关联性均有异议，违法行为发生在2015年6月8日，当时惠生公司还没有对红枫养殖场进行并购；对被告提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、8，被告及三第三人均无异议，本院予以采信；证据3与本案不具有关联性，本院不予采信；证据4、5、6、7、9来源真实、合法，与本案待证事实明显关联，对上述证据本院予以采信；被告提交的证据1、6、7、9、10，原告及三第三人均无异议，本院予以采信；证据2-5、8、12-14，原告对真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，经审查，上述证据与案涉红枫养殖场、田河养殖场退养关闭的原因、时间明显关联，本院予以采信；证据11来源真实、合法，与本案待证事实明显关联，对上述证据本院予以采信；证据15、16与本案不具有关联性，本院不予采信；惠生湖南公司、惠生桃源公司提交的证据2、4，原、被告及第三人桃源畜牧中心均无异议，本院予以采信；证据1、3来源真实、合法，与本案待证事实明显关联，对上述证据本院予以采信。经审理，本院确认以下法律事实：2012年5月，四喜公司与桃源县枫树乡庄家桥村七组签订《土地租赁协议》，约定租赁位于该组土地20年，租赁期限为2012年5月1日至2032年4月30日，用于修建红枫养殖场。红枫养殖场创建后，未办理工商注册登记。2015年5月15日、2016年4月4日、2017年2月18日四喜公司与惠生湖南公司依次分别签订了《桃源县四喜养殖有限责任公司并购重组协议》和两份《补充协议》，约定惠生湖南公司并购重组四喜公司所有的田河养殖场、红枫养殖场全部资产。双方约定四喜公司和惠生湖南公司对田河、红枫两座养殖场的股权比例为4:6，四喜公司负责经营田河养殖场，惠生湖南公司负责经营红枫养殖场。实际经营中，红枫养殖场由惠生湖南公司的全资子公司惠生桃源公司经营、管理。红枫养殖场门口招牌为“湖南惠生桃源红枫养殖场”。协议签订后，惠生桃源公司于2017年4月重新与枫树乡庄家桥村六组签订了《土地租赁协议》。2018年8月，养殖场因废水排污超过国家标准，桃源县环境保护局作出桃环罚字[2018]44号行政处罚决定书，处罚对象为桃源县惠生肉业有限公司。2018年下半年，非洲猪瘟疫情爆发，红枫养殖场退养关闭前扑杀了生猪14807头，每头补偿960元，补偿对象为惠生公司，四喜公司对此未提出异议。后田河养殖场、红枫养殖场均发生非洲猪瘟，疫情无法控制。2018年9月，桃源县畜牧兽医水产局与四喜公司签订《四喜养殖场退养补偿协议》，约定对田河养殖场退养，并奖补769.0734万元；同年10月，桃源县畜牧兽医水产局与惠生桃源公司签订《桃源县惠生肉业有限公司红枫养殖场退养关闭协议》，约定对红枫养殖场退养关闭；2019年11月，双方签订《付款协议》，对惠生桃源公司奖补2800万元（已按约支付800万元至惠生公司）。四喜公司就红枫养殖场退养奖补问题委托湖南宏声律师事务所于2020年5月向桃源畜牧中心发出《关于红枫猪场退养补偿的律师函》，表明案涉补偿行为侵犯了四喜公司的权益，请求停止向惠生公司支付补偿行为。后桃源畜牧中心组织双方调解未果。四喜公司不服，向本院提起本案诉讼。另查明，因机构改革，2016年8月，桃源县畜牧兽医水产局承担的行政职能划入桃源县农业局，受县农业局委托承担动物防疫等工作；2019年3月，县农业局更名为县农业农村局，县畜牧兽医水产局更名为县畜牧水产事务中心，为县农业农村局所属正科级公益类事业单位。本院认为，本案的争议焦点为：一、四喜公司是否具备提起本案行政诉讼的原告主体资格；二、案涉行政补偿行为（即付款协议）是否存在无效的情形，原告主张重新签订补偿协议、支付补偿款的请求能否得到支持。1.关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据原告提交的《桃源县四喜养殖有限责任公司并购重组协议》，四喜公司可能对红枫养殖场存在股权，被告对红枫养殖场的退养、关闭及奖补金发放的行政行为，与四喜公司存在利害关系。四喜公司对此提起本案行政诉讼，原告主体适格。2.关于补偿行为是否存在无效情形的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。此外，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条还规定“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，原告主张被告对红枫养殖场补偿行为无效的主要理由为被告没有调查清楚红枫养殖场的所有权问题。经审查，一方面，原告没有提供证据证明在公司工商登记注册时将红枫养殖场作为公司资产在登记注册资料中予以记载，因此，原告对红枫养殖场的所有权对外不产生公示的法律效果。同时，原告与第三人惠生湖南公司进行资产并购重组并未按照约定设立新的公司及股权登记，因此，即使被告对惠生湖南公司并购四喜公司养殖场一事有所了解，但对具体如何并购、双方股权如何分配、如何经营、收益等问题均系二公司的内部约定，被告无从得出准确、全面的判断。且双方签订并购重组协议后，惠生桃源公司与红枫养殖场所在地的集体经济组织重新签订了《土地租赁协议》，行政机关对红枫养殖场排污不达标的行政处罚责任也由其承担。可见，对外，红枫养殖场的经营、管理权一直由惠生桃源公司行使。另一方面，红枫养殖场退养之前，被告与四喜公司签订了与红枫养殖场具有同样情形、由四喜公司经营的田河养殖场的退养补偿协议，四喜公司并未提出股权异议，也未提供证据证明其在协议签订及领取补偿款前后及时通知了二惠生公司。被告根据红枫养殖场门口的“湖南惠生桃源红枫养殖场”的招牌、养殖场由惠生桃源公司经营管理并对外承担义务、扑杀牲猪补偿对象亦为惠生桃源公司等对养殖场所有权作出判断，并与惠生桃源公司签订退养及付款协议，基本尽到了注意义务，实体处理并无明显不当，更无明显重大违法情形。此外，付款协议是对履行退养协议其中付款义务的补充协议，四喜公司认可退养协议签订主体又否认付款协议签订主体本身即存在矛盾。当然，如果原告与惠生湖南公司确实存在股权收益分配争议，可通过民事诉讼另寻救济。综上所述，被告在退养补偿过程中，履行了调查注意义务，实体处理正确，没有明显重大违法的情形，也没有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。经本院释明后，原告请求撤销，但经本院审查，无充分证据证明《付款协议》存在法定的可撤销情形，对原告的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回桃源县四喜养殖有限责任公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告桃源县四喜养殖有限责任公司承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  田晓晖审 判 员  周元梅人民陪审员  王 彬二〇二〇年十二月二日法官助理童成艳书记员吴微程附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。