宁夏回族自治区中卫市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁05行终48号 上诉人（原审原告）：中卫市龙禾伟业物资有限公司，住所地:宁夏回族自治区中卫市沙坡头区美利工业园区。 法定代表人：贺占奎，系该公司总经理。 委托诉讼代理人：倪平，北京市盈科（银川）律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）：中卫市人民政府，住所地:宁夏回族自治区中卫市行政中心。 法定代表人：李晓波，系中卫市市长。 委托诉讼代理人：任康，中卫市司法局工作人员，代理权限为一般代理。 被上诉人（原审被告）：中卫市自然资源局，住所地:宁夏回族自治区中卫市沙坡头区平安东路21号。 法定代表人：姜守清，系该局局长。 委托诉讼代理人：黎振华，系该局工作人员。代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人：张荣，宁夏鸣钟律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人中卫市龙禾伟业物资有限公司（以下简称龙禾公司）因与被上诉人中卫市人民政府、中卫市自然资源局行政撤销一案不服宁夏回族自治区中卫市沙坡头区人民法院（2020）宁0502行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月4日立案后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人后不开庭进行了审理，现已审理终结。 龙禾公司上诉请求：1.撤销中卫市沙坡头区人民法院(2020)宁0502行初14号行政判决，改判支持龙禾公司的诉讼请求；2.一、二审诉讼费由中卫市人民政府、中卫市自然资源局承担。事实及理由：1.中卫市自然资源局作出的涉案《闲置土地认定书》调查程序不合法、认定事实错误。因中卫市自然资源局未向测绘公司行政委托授权，测绘公司也未出示现场测绘笔录，同时测绘公司测绘时未通知龙禾公司到场，龙禾公司也未向贺某某授权，故测绘公司做出的测绘结果和中卫市自然资源局对贺某某所做的询问笔录不能作为认定的依据。2.（《全国土地调查实施方案》、《宁夏回族自治区行政执法三项制度规定》及相应的国办发（2018）118号文件）为中卫市自然资源局在作出上述认定书时必须适用相应的规章。3.一审审理程序违法，中卫市人民政府并没有按照诉讼法规定的时间提交证据、中卫市自然资源局未按照规定提交答辩状，中卫市人民政府的证据和中卫市自然资源局的答辩状均是在庭审当日向法庭提交的，按照法律规定应视为涉案具体行政行为没有相应证据。4.构成涉案土地闲置的原因是政府行为导致，不应无偿回收。由于本案具体行政行为程序违法、事实错误，不能以错误的行政行为回收土地。5.一审适用法律错误。一审法院错误的采纳被上诉人关于本案不适用《宁夏回族自治区行政执法三项制度规定》的意见作出裁判系适用法律错误。综上，请求支持龙禾公司的上诉请求。 中卫市人民政府辩称，中卫市自然资源局作出行政决定《闲置土地认定书》调查程序合法、事实认定正确。行政机关基于技术需要委托了该测绘机构，并非龙禾公司所述的行政机关将权利下放，且该测绘结果仅仅是作出涉案决定的证据之一而非唯一证据；龙禾公司给贺某某出具了授权委托书，故对贺某某所作询问笔录合法有效。2.《第三次全国土地调查实施方案》的目的是汇总全国土地数据、开展第三次土地调查的要求，对本案不具有适用性。本案闲置土地认定主要是以《闲置土地处置办法》为主，《宁夏回族自治区行政执法三项制度规定》是对行政部门行政执法的规范。3.中卫市人民政府在法律规定的期限内向一审法院提交了证据，不是庭审当日提交。4.导致涉案土地闲置的原因系龙禾公司自身问题非政府行为。5.一审适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。 中卫市自然资源局辩称，1.中卫市自然资源局作出行政决定《闲置土地认定书》调查程序合法、事实认定正确。涉案测绘公司具有相应资质，做出的测绘结果正确。测绘公司的测绘结果只是启动闲置土地调查的前置程序之一，能作为中卫市自然资源局作出认定上述认定书的证据之一；贺某某有龙禾公司的授权，中卫市自然资源局出示的证据显示龙禾公司于2019年5月20日授权贺某某全权代理相应的认定土地闲置事宜，故对贺某某所做的笔录能作为上述认定书的依据。2.《全国土地调查实施方案》及相应的国办发（2018）118号文件非必须适用的规章，本案适用的是《闲置土地处置办法》、《宁夏回族自治区行政执法三项制度规定》，按照以上两规定做出认定。3.一审审理程序合法，中卫市人民政府是否按照诉讼法规定的时间提交证据中卫市自然资源局不清楚，中卫市自然资源局按照规定的时间提交了答辩状及证据材料。4.构成涉案土地闲置的原因非政府行为导致，中卫市自然资源局启动闲置土地调查程序后向龙禾公司通知提交证据，龙禾公司未提交证据，中卫市自然资源局引用《闲置土地处置办法》第二条作出认定正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。 龙禾公司向一审法院起诉请求：1.依法撤销中卫市人民政府作出的（卫复议委复[2020]第1号）行政复议决定书;2.依法撤销中卫市自然资源局作出的(卫自然资收[2019]3号)《收回国有建设用地使用权决定书》;3.本案诉讼费由中卫市人民政府、中卫市自然资源局承担。 一审法院审理查明：2010年4月7日中卫市自然资源局对龙禾公司申请在中卫市美利工业区建设精细化工生产线项目审查立项。2013年2月22日龙禾公司竞买取得涉案66667平方米（合100亩）的工业用地，出让年限50年，挂牌成交金额为171万元，宗地位置、范围：东、北均靠未利用地，南靠工业园区道路，西靠工业园区A1路。2013年2月28日龙禾公司与中卫市自然资源局（原中卫市国土资源局）签订《国有建设用地使用权出让合同》1份，合同对龙禾公司竞买的上述土地使用权进行确认并约定了双方的权利义务及其他相关内容，其中合同第十六条约定：受让人同意本合项下宗地建设项目在2013年4月30日之前开工，在2015年4月30日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延期申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。2013年3月28日中卫市人民政府向龙禾公司颁发[卫国用（2013）第60023号]国有土地使用证，该证载明：地号0421-38，地类（用途）为工业用地，使用权类型为出让，终止日期2063年2月20日，使用权面积66667平米。龙禾公司对涉案土地动工开发建设。2019年4月2日中卫市自然资源局（卫国土闲调字[2019]9号）《闲置土地调查通知书》根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二条的规定，上述宗地存在已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一的情况，涉嫌构成闲置土地，依法对涉案宗地进行调查，并要求龙禾公司接受调查，并提供相关材料。2019年4月3日中卫市自然资源局向龙禾公司送达了《闲置土地调查通知书》。龙禾公司委托其副经理贺某某全权代理办理行政案件。中卫市自然资源局向贺某某进行了询问，指定中卫市衡测技术服务有限责任公司对涉案宗地进行测量，测量确定龙禾公司土地使用证面积100亩，证内建筑面积3230.3平方米，折合4.85亩，已构成闲置土地。中卫市自然资源局根据调查的事实，于2019年7月10日下达（卫自然闲认字[2019]8号）闲置土地认定书,（卫自然闲告字[2019]8号）闲置土地情况告知书，（卫自然闲听告字[2019]8号）闲置土地处置听证权利告知书并分别向龙禾公司进行了送达，龙禾公司均于2019年7月11日签收。2019年7月15日龙禾公司向中卫市自然资源局递交听证会申请，申请闲置土地处置听证。中卫市自然资源局审查龙禾公司申请后认为符合受理条件，于2019年7月19日下达（卫自然资听通字[2019]6号）《听证通知书》并向龙禾公司进行了送达。《听证通知书》对听证的事由和依据、听证时间地点、当事人的权利义务及听证会听证员、记录员及经办机构代表都进行了明确。2019年8月5日中卫市自然资源局组织召开了闲置土地听证会，会后形成《听证会议纪要》（2019年·第6次）认定涉案宗地为闲置土地程序合法，事实充分，认定客观真实，按程序报中卫市人民政府批准后，依法无偿收回该宗国有建设用地使用权。2019年9月12日中卫市自然资源局（卫自然资发[2019]299号）《市自然资源局关于收回中卫市龙禾伟业物资有限公司国有建设用地使用权的请示》对无偿收回涉案宗地、下达《收回国有建设用地使用权决定书》等事项向中卫市人民政府请示。2019年10月30日中卫市人民政府召开专题会议对包括中卫市自然资源局的请示及全市其他重大事项进行了研究。2019年11月5日，中卫市人民政府（卫政土批字[2019]37号）《市人民政府关于收回中卫市龙禾伟业物资有限公司国有建设用地使用权的批复》同意依法无偿收回涉案土地，依法定程序办理收回国有建设用地使用权相关手续，注销卫国用（2013）第60023号国有土地使用证。2019年11月25日中卫市自然资源局下达（卫自然资收[2019]3号）《收回国有建设用地使用权决定书》认定涉案宗地为闲置土地，已向龙禾公司送达了《闲置土地认定书》（卫自然闲认字[2019]8号）。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报请中卫市人民政府批准（卫政土批字[2019]37号），中卫市自然资源局依法无偿收回涉案闲置土地使用权，并请龙禾公司自决定书送达之日起30日内到中卫市自然资源局办理该宗建设用地使用权注销登记，交回卫国用（2013）第60023号国有土地使用证，逾期不履行相关义务的，将直接公告注销该宗国有建设用地使用权登记和国有土地使用证。决定书告知了龙禾公司复议权及期限。2019年11月18日中卫市自然资源局向龙禾公司送达了（卫自然资收[2019]3号）《收回国有建设用地使用权决定书》。龙禾公司不服（卫自然资收[2019]3号）《收回国有建设用地使用权决定书》，于2019年12月31日向中卫市人民政府申请复议，中卫市人民政府于2020年1月2日立案审查后，于2020年3月25日依法作出（卫复议委复[2020]第1号)《中卫市人民政府行政复议委员会行政复议决定书》维持了中卫市自然资源局（卫自然资收[2019]3号）《收回国有建设用地使用权决定书》，并于2020年3月27日向龙禾公司送达了《中卫市人民政府行政复议委员会行政复议决定书》。 一审法院认为，龙禾公司竞买取得涉案国有土地使用权并与中卫市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，中卫市人民政府向龙禾公司颁发[卫国用（2013）第60023号]国有土地使用证，出让合同和国有土地使用证均证明涉案国有土地面积为66667平方米（合100亩），龙禾公司诉称前期洽谈及政府部门批示中涉案土地面积约为250亩，根据建设用地规划许可证，龙禾公司合法取得涉案项目246.8亩土地的实际使用权，该诉称事实与出让合同、国有土地使用证记载的土地面积不符，故不予采纳。龙禾公司取得100亩国有土地使用权后，存在未按合同约定及法律规定动工开发建设的情形，2019年4月2日中卫市自然资源局根据《闲置土地处置办法》第二条的规定下达《闲置土地调查通知书》认定涉案宗地存在已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一的情况，涉嫌构成闲置土地，依法对涉案宗地进行调查，并向龙禾公司送达了《闲置土地调查通知书》，中卫市自然资源局经调查核实后根据《闲置土地处置办法》的相关规定下达《闲置土地认定书》并向龙禾公司送达，还向龙禾公司送达了闲置土地情况告知书、闲置土地处置听证权利告知书，还根据龙禾公司申请组织了听证，后报请中卫市人民政府批复，最后依法律法规作出（卫自然资收[2019]3号）《收回国有建设用地使用权决定书》，因此中卫市自然资源局的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，龙禾公司主张撤销（卫自然资收[2019]3号)《收回国有建设用地使用权决定书》的诉讼请求，本院不予支持。龙禾公司诉称中卫市自然资源局行政行为程序违法，且在行政执法事前、事中、事后没有向龙禾公司履行告知义务的理由与中卫市自然资源局行政执法程序中的客观事实不符，不予采纳。龙禾公司主张撤销中卫市人民政府作出的（卫复议委复[2020]第1号)《中卫市人民政府行政复议委员会行政复议决定书》，经审查，中卫市人民政府受理龙禾公司复议申请后，按法律法规规定的步骤、期限和形式进行了审查，并根据审查认定的事实依据法律法规规定下达（卫复议委复[2020]第1号)《中卫市人民政府行政复议委员会行政复议决定书》程序合法，故龙禾公司主张撤销该行政复议决定书的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，第五十四条第一款，第六十九条之规定，判决：驳回龙禾公司的诉讼请求。案件受理费50元，由龙禾公司负担。 二审期间，各方当事人均未提交证据。 依据法院确认效力的证据及当事人陈述，本院经审理查明的事实与一审认定的事实相一致，对一审认定的事实予以确认。 本院认为，关于上诉人以其并未给贺某某委托授权、中卫市自然资源局组织中卫市衡测技术服务有限责任公司对诉争土地进行测绘时未通知当事人到场为由认为中卫市自然资源局作出《闲置土地认定书》调查程序不合法的上诉理由。经核在中卫市自然资源局对诉争土地调查期间，上诉人向中卫市自然资源局出示了贺某某的授权委托书，委托贺某某全权代理，故中卫市自然资源局对贺某某询问调查、向其送达文书符合法律规定。关于中卫市衡测技术服务有限责任公司作出的诉争土地建筑面积4.85亩的结果，中卫市自然资源局的执法人员依法向上诉人的委托代理人贺某某进行了告知，贺某某陈述对上述测量结果无异议，认为应将厂区绿化、道路和1.5亩的锅炉房、库房面积计算在内，在二审中中卫市自然资源局解释：其一根据《化工企业总图运输设计规范》的规定工厂容积率不包括道路、绿化，其二，上述4.85亩土地已经包含了1.5亩的锅炉房、库房面积，即使按照上诉人陈述再加上1.5亩的锅炉房、库房面积，上诉人仍然构成诉争土地闲置，故上诉人所提异议不能成立。经本院核实，依据GB50489-2009《化工企业总图运输设计规范》规定在工业上容积率容积率=（厂区建筑面积+构筑物面积）÷厂区占地面积，故中卫市自然资源局认为不应计入绿化、道路面积在内的理由成立，依据中卫市自然资源局一审提交的龙禾公司现状图反映，上述4.85亩土地已经计入了锅炉房、库房面积，故上诉人所提异议不能成立，中卫市自然资源局未及时对上诉人委托代理人贺某某提出的异议进行答复仅是轻微程序瑕疵，不属于其程序违法的范畴。综上，虽然中卫市自然资源局在测绘时未通知上诉人到场，但对测绘结果在已经征求上诉人意见后启动诉争土地闲置调查并无不妥，且依据《闲置土地处置办法》第七条一款“市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：（一）询问当事人及其他证人；（二）现场勘测、拍照、摄像；（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。”，中卫市自然资源局采取上述条文规定的调查措施是可以选择一项措施进行也可以选择多项措施同时进行，其已于2019年4月3日向上诉人送达了调查通知书要求上诉人限期提交说明诉争土地是否闲置及辅证材料以及逾期不提供的法律后果，同年5月23日向上诉人的委托代理人贺某某做了询问笔录，该两次调查中，上诉人既未对土地闲置原因做合理解释、说明或提供相应的材料，故上诉人以中卫市自然资源局测绘程序违法为由认为调查程序违法的理由不能成立。 关于上诉人以中卫市人民政府没有按照行政诉讼法规定的期限向一审法院提交证据、中卫市自然资源局未按照行政诉讼规定的期限提交答辩状为由认为一审审理程序违法的上诉理由。首先，虽然行政诉讼法规定，被诉行政机关不提供或无正当理由逾期提供证据视为没有相应证据，但上诉人在一审中对中卫市人民政府出示证据的时间提出异议明确拒绝发表质证意见，但法庭当庭释明中卫市人民政府出示的证据在法律规定的期限内提交至法院后上诉人发表了质证意见，故其主张中卫市人民政府在一审未在法定的期限内出示证据无事实依据。其次，根据行政诉讼法，被诉行政机关逾期不提交答辩状不影响法院审理。故上诉人的该上诉理由不能成立，不予采纳。 关于上诉人以中卫市自然资源局认定诉争土地使用面积不清为由认为作出《闲置土地认定书》认定事实不清的上诉理由。诉讼中中卫市自然资源局向法庭出示了诉争土地使用证书，该证书载明诉争土地为66667.0㎡，上诉人认为一审认定诉争土地面积不清的理由不能成立，不予采纳。对其在二审中申请法庭实地测绘的请求不予准许。 关于上诉人以造成诉争土地闲置系行政行为所致，不应无偿收回的上诉理由。审理期间上诉人未能出示任何证据证实系政府行政行为导致诉争土地闲置，其该理由无相应的事实依据，不能成立,不予采纳。 关于上诉人以本案一审未适用《宁夏回族自治行政执法三项制度规定》的规定为由认为一审适用法律错误的上诉理由。一审中龙禾公司认为中卫市自然资源局在行政执法事前、事中、事后没有按照上述规定向其履行告知义务，经一审法院审查龙禾公司的该理由与中卫市自然资源局在本案执法过程中依照上述程序履行了告知义务的事实相矛盾。经核中卫市自然资源局在涉案整个行政执法过程中按照《宁夏回族自治行政执法三项制度规定》向其委托代理人告知了享有的权利，本案不存在一审法院未依据《宁夏回族自治行政执法三项制度规定》的规定审查被诉具体行政行为的事实，对上诉人的该上诉理由不予采纳。 综上，中卫市龙禾伟业物资有限公司的上诉理由不能成立，应予驳回。一审认定事实清楚，适用法律准确，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由中卫市龙禾伟业物资有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 娟 审 判 员  董 瑶 审 判 员  王 军 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理  王 倩 书 记 员  李江宁 本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。