广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终1325号上诉人（原审原告）：区能旺，男，1948年8月15日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：区春华，女，1975年6月28日出生，汉族，住广东省中山市，系上诉人区能旺的女儿。被上诉人（原审被告）：中山市古镇镇人民政府，住所地广东省中山市×××××××××，统一社会信用代码114×××××××××××506F。法定代表人：阮志力，镇长。委托代理人：袁嘉辉，该镇政府工作人员。委托代理人：梁小凤，广东千里行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市**××××××××××，统一社会信用代码114×××××××××××762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：邓景文，广东孚道律师事务所律师。原审第三人：中山市古镇镇冈东村民委员会，住所地广东省中山市××××××松桑围大街冈东市×××，统一社会信用代码544×××××××××××984Y。法定代表人：区沃钜。上诉人区能旺因与被上诉人中山市古镇镇人民政府（以下简称古镇镇政府）、中山市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人中山市古镇镇冈东村民委员会（以下简称冈东村委会）政府行政决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初867号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，区能旺为中山市古镇镇冈东村村民。2019年12月17日，区能旺向市政府邮寄了一份责令整改申请书，称通过政府备案信息发现冈东村农村土地承包经营确权方案仅由村民代表60人通过，未经村民会议讨论表决通过，请求市政府责令冈东村委会依法整改，重新召开村民会议讨论表决土地确权事项及重新制定土地承包经营确权方案。2019年12月26日，区能旺明确同意该责令整改申请由古镇镇政府进行调查处理。2020年3月18日，古镇镇政府的工作人员对古镇镇冈东村委会委员区某进行了调查并制作了调查笔录。次日，冈东村委会向古镇镇政府提交一份回复函，称该村于2016年10月12日召开村民代表会议，表决通过了“按照《古镇镇冈东村股份合作经济联合社农村土地承包经营权确权颁证工作方案》进行土地承包经营权确权登记颁证”的具体事项，当时冈东村的村民代表共有83人，出席会议的代表60人，出席率72.29%，其中，该事项表决同意的代表60人，同意率100%，会后，冈东村委会已执行会议决议内容，现该村土地承包经营权确权工作已经完成，相关部门已出具农村土地承包经营权证，无需安排村民会议对上述事项进行表决。2020年3月27日，古镇镇政府作出中古行复字[2020]23号关于责令整改申请的答复（以下简称23号答复），认定冈东村在2016年10月12日召开村民代表会议表决通过“按照《古镇镇冈东村股份合作经济联合社农村土地承包经营权确权颁证工作方案》进行土地承包经营权确权登记颁证”属于具体事项，可由村民代表会议进行表决，该次会议的村民代表到会出席率和表决同意率均符合法律规定，且冈东村委会已经执行会议决议，故驳回区能旺提出的责令整改申请。区能旺不服，于2020年4月6日向市政府申请行政复议，市政府经通知区能旺补正申请材料并经受理、审查后，于同年5月29日作出中府行复[2020]504号行政复议决定，维持上述答复。区能旺仍不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销古镇镇政府于2020年3月27日作出的23号答复和市政府于2020年5月29日作出的中府行复[2020]504号行政复议决定，并判令古镇镇政府责令冈东村委会召开村民大会表决土地确权事项；2.古镇镇政府、市政府承担本案诉讼费。一审诉讼过程中，区能旺确认其属于冈东村委会“按照《古镇镇冈东村股份合作经济联合社农村土地承包经营权确权颁证工作方案》进行土地承包经营权确权登记颁证”的对象，于2019年初领取了中山市古镇镇冈东村股份合作经济联合社股权证(自称土地确权证)。另外，古镇镇政府称冈东村的村民已基本收到农村土地承包经营权证，目前除区能旺外，其他冈东村村民并未对土地确权事项的议决问题提出过异议。原审法院认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款和《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十一条第二款的规定，古镇镇政府对其辖区冈东村委会不依照法律、法规的规定履行法定义务的行为有责令改正的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，市政府具有对古镇镇政府作出的行政行为进行行政复议的职权与职责。本案中，根据双方当事人的诉辩意见，结合双方当事人在庭上的举证质证情况，本案争议的焦点为通过村民代表会议表决“按照《古镇镇冈东村股份合作经济联合社农村土地承包经营权确权颁证工作方案》进行土地承包经营权确权登记颁证”的事项是否合法。首先，《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十三条第二款规定：“……村民会议由村民委员会召集;村民委员会不召集的，由村务监督委员会召集。有十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表提议，应当在三十日内召开村民会议……”，由此可见，在建立村民代表制度的村集体，仍然可以由十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议召开村民会议。本案中，区能旺以向政府提出责令整改申请的方式，并不能替代这一法定的会议召开条件。其次，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条第一项规定：“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项……”。具体到本案，2016年10月12日召开冈东村村民代表会议之时，该村共有十八岁以上村民5275人，已通过选举产生村民代表83人，而讨论审议的“按照《古镇镇冈东村股份合作经济联合社农村土地承包经营权确权颁证工作方案》进行土地承包经营权确权登记颁证”的决议事项明确且具体，也不属于法律法规规定的必须由村民会议议决的范围，故冈东村通过召开村民代表会议的形式表决具体事项并不违反法律规定。最后，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第二款“农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。１/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。”以及第十条“……农村集体经济组织召开成员代表大会，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过”的规定，本案中，冈东村共有村民代表83人，其中60名村民代表参加了2016年10月12日村民代表大会，对上述事项进行审议，到会率为72.29%，达成员代表2/3以上；该次会议对上述事项的表决同意率为100%，达到会代表2/3以上。可见，冈东村此次村民代表大会的召开和决议程序均符合法律规定。而且，冈东村委会于会后已经执行会议决议，现冈东村的农村土地承包经营确权事项已经完成，包括区能旺在内的冈东村村民也已经收到相关部门颁发的农村土地承包经营权证，而除区能旺之外的其他冈东村村民未对此通过法律途径主张权利，可视为冈东村绝大多数村民对上述事项的通过并无异议，故古镇镇政府作出涉案关于责令整改申请的答复，对区能旺就上述事项提出的责令整改申请予以驳回，亦无不当。因此，古镇镇政府作出23号答复，认定事实清楚，符合法律规定；市政府经受理行政复议申请、审查后，作出维持上述答复的中府行复[2020]504号行政复议决定，程序合法，结果正确。综上所述，区能旺请求撤销古镇镇政府作出的23号答复和市政府作出的中府行复[2020]504号行政复议决定，并由古镇镇政府责令冈东村委会召开村民大会表决土地确权事项的诉讼请求，理据不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回区能旺的诉讼请求。案件受理费50元，由区能旺负担。上诉人区能旺不服原审判决，向本院提起上诉称：土地确权直接影响村民的切身利益和生命，土地确权是村集体组织的一个重要项目，是国家根据国情的发展需要而制定出来的，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条以及《广东省农村集体资产管理条例》第八条、第十条以及第十三条的规定，土地确权属重大事项，只有村民大会才有权对该事项进行表决，综上，请求二审法院判令：1.撤销广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初867号行政判决，改判支持上诉人在一审的诉讼；2.本案案件受理费由被上诉人负担。被上诉人古镇镇政府辩称：一、原审法院经审理查明我镇政府作出的23号答复符合法律规定，程序合法；二、对于区能旺的涉案申请，我政府依法进行了调查，并向区能旺作出的涉案答复符合法律规定。经核查，冈东村委会于2016年10月12日召开村民代表会议，对“按照《古镇镇冈东村股份合作经济联合社农村土地承包经营权确权颁证工作方案》进行土地承包经营权确权登记颁证”的事项进行表决，冈东村共有村民代表共83名，参会代表60名，代表到会率72.29%，同意上述决议事项的60人，同意率100%。我政府认为，首先，上述事项属于具体事项，根据《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十八条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条的规定，冈东村委会可以通过召开成员代表会议的形式进行表决；其次，该次村民代表会议的代表到会率和表决同意率均符合法律规定；最后，冈东村委会已执行会议决议，现冈东村的农村土地承包经营权确权事项已经完成，相关部门已经出具农村土地承包经营权证。综上所述，区能旺提出的责令整改申请因冈东村已通过村民代表会议的表决，确权事项已经完成，其提出申请的理据不足，我政府作出涉案答复事实清楚、程序合法、适用法律正确，区能旺的诉讼请求没有依据，请求法院依法驳回区能旺的诉讼请求。被上诉人市政府辩称：一、上诉人要求古镇镇政府责令冈东村委会重新召开村民大会讨论土地确权事项的主张缺乏事实和法律依据。2019年12月16日，上诉人区能旺向古镇镇政府提交了《责令整改申请书》请求责令冈东村委会召开村民会议讨论表决土地确权事项，重新制定土地承包经营确权方案根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第二款和第十条的规定，我府认为古镇镇政府作出涉案答复驳回区能旺的请求，事实清楚、证据充分、依据正确、程序合法，故作出涉案行政复议决定予以维持。二、其作出涉案行政复议决定程序合法。区能旺于2020年4月6日申请行政复议，其当日受理后依法向古镇镇政府送达了提出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本等资料，通知第三人冈东村委会参加行政复议。经审查后于同年5月29日作出涉案行政复议决定。综上所述，其作出的涉案行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回区能旺的诉讼请求。原审第三人冈东村委会未到庭参加诉讼，也未提供书面意见。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案属要求镇政府对农村集体自治履行监督指导职责案。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定，乡镇人民政府对村民委员会的监督指导，主要是对村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的情形进行责令整改。即监督指导的前提是村民委员会存在不依法履行职责的情形。本案中，古镇镇政府就区能旺提出的“责令整改申请书”，经调查核实，冈东村委会就涉案事项的表决无论是表决形式、到会率、表决同意率以及后续的公告工作均符合法律规定，不存在违反法律法规的情形，由此作出23号答复，事实调查清楚，答复处理准确，本院予以支持。市政府作出涉案行政复议决定，维持古镇镇政府的答复，程序合法，结果正确，本院亦予以支持。对于区能旺提出，涉案事项应当通过村民大会进行表决，对此，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条第一款“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项……”的规定，具体到本案，冈东村人数众多，已通过选举产生村民代表83人，而涉案事项为“按照《古镇镇冈东村股份合作经济联合社农村土地承包经营权确权颁证工作方案》进行土地承包经营权确权登记颁证”，该事项明确且具体，也不属于法律法规规定的必须由村民会议决议的范围，故冈东村通过召开村民代表会议的形式表决具体事项并不违反法律规定。综上所述，区能旺上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人区能旺负担。本判决为终审判决。审判长 王 鹏审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二〇年十二月十七日书记员 肖炫霓