山东省济南市历城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0112行初515号 原告杜厚刚，男，1982年3月1日出生，汉族，居民，住济南市章丘区。 委托代理人苗清旺、许冰，北京市京大（济南）律师事务所律师。 被告济南市自然资源和规划局，住所地济南市。 法定代表人杨永斌，局长。 负责人许多兵，该局一级调研员。 委托代理人张剑，济南市历城区自然资源局不动产登记中心副主任。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张广鑫，济南市司法局工作人员。 原告杜厚刚不服被告济南市自然资源和规划局（以下简称市自然局）、被告济南市人民政府（以下简称市政府）作出的作废公告、复议决定一案，于2020年9月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，经诉前和解程序，于2020年11月26日立案后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月11日公开开庭审理了本案。原告杜厚刚的委托代理人苗清旺，被告市自然局的副职负责人许多兵及委托代理人张剑、李文宇，被告市政府的委托代理人张广鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市自然局于2020年4月8日作出《关于作废杜厚刚等17人〈集体土地使用证〉证书的公告》（以下简称《作废公告》），内容为：“依据济南市历城区人民政府《关于收缴作废杜厚刚等17人集体土地使用证证书的函》（济历城政函[2020]23号）（以下简称《收缴作废函》），要求我局收缴作废杜厚刚等17人提供的《集体土地使用证》证书。因我机构无法收回下列《集体土地使用证》证书，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条的规定，现公告作废。特此公告。”附：收缴作废《集体土地使用证》证书名单1、杜厚刚：历城集用（2013）第1122070365号。 被告市政府于2020年9月7日作出济政复决字[2020]341号行政复议决定书（以下简称《341号复议决定》），维持了上述《作废公告》中关于原告的事项。 原告杜厚刚诉称，被告市自然局作出的《作废公告》认定事实错误。被告市自然局提交的立案呈批表等材料中认定的事实“未经历城区人民政府审批”有误，原告的集体土地使用证（以下简称《土地证》）盖有区政府土地登记专用章及测绘单位测绘图；重大案件集体研究记录中记载的“经核查，王瑞友等当事人提供的上述12本集体土地建设用地使用证均已涂改”有误，原告的证书不存在涂改。村民代表会议纪要、收回申请书、济南市历城区自然资源局（以下简称区自然局）关于收回土地使用权的请示及济南市历城区人民政府（以下简称区政府）同意批复的基础材料不真实，均表述为涉案集体土地原用途为“耕地”与事实不符。济南市历城区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组（以下简称领导小组）不具备认定违法建筑的主体资格，无权对原告房屋是否违建作出认定。济南市历城区农业农村局、住房和城乡建设局、市自然局直属第三分局、济南市历城区人民政府彩石街道办事处（以下简称彩石街道办）等单位出具的材料不符合法律规定与事实不符。原告所建房屋系在原有宅基地及房屋基础上进行的翻建，属于危房改造，上述部门并未按照法律和历史形成进行评价，其中市自然局直属第三分局的文件未加盖公章，非有效法律文书。被告市自然局作出的《作废公告》未向原告送达，剥夺了原告应当享有的权利，程序违法；被告市自然局提交的证据不能证明涉案房产及土地已经灭失，不能适用《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条作出《作废公告》，适用法律错误。综上，二被告作出的《作废公告》及《341号复议决定》无事实和法律依据，应当撤销。诉讼请求：1、撤销被告市自然局作出的《作废公告》；2、撤销被告市政府作出的《341号复议决定》；3、诉讼费用由被告承担。 原告杜厚刚向本院提交了以下证据：1、历城集用（2013）第1122070365号集体土地使用证；2、济历城复决字[2019]141号行政复议决定书。 被告市自然局辩称，1、被告具备作出涉案公告的主体资格。根据《不动产登记暂行条例》第七条规定，被告有权作出涉案公告。2、被告作出涉案公告认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。济南市历城区彩石街道塔某村（以下简称塔某村）两委认定原告不是本村集体经济组织成员，不符合批准土地使用权的基本条件，也不属于通过继承房屋或“经县级以上人民政府批准回原籍落户，农村确无住房”取得土地使用权的类型。原告占用的集体土地原用途为耕地，原告占用后建设别墅与原用途不符，现地上物已拆除。2020年3月21日塔某村召开村民代表会议作出同意收回原告占用土地的决定并在村委会公示，并于同日向区政府申请收回原告所占用土地。后经彩石街道办、区自然局审核，区政府批准收回原告所占用土地并函告被告。鉴于被告无法收回原告持有的证书，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条规定，在门户网站发布涉案公告。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市自然局向本院提交了以下证据：1.《关于对违建别墅清查整治期间涉及〈集体土地使用证〉进行核查认定的转办通知》（以下简称《转办通知》）；2.立案呈批表；3.回复函；4.《土地证》（同原告证据1）；5.济南市不动产登记案件调查处理审批表；6.重大案件集体研究记录；7、10-13.《关于对历城区重点区域内30栋别墅的认定意见》共5份；8.《关于对杜厚刚等21人集体经济组织成员身份的认定意见》；9.《历城区住建局关于协助对国家重点区域32处别墅出具相关认定意见》；14.《关于对列入国家重点区域清理整治台账的30栋违建别墅移交处置的函》（以下简称《移交处置函》）；15.《关于开展重点区域内30栋别墅清查整治专项行动有关问题的会议纪要》（以下简称《会议纪要》）；16.塔某村民代表会议纪要；17.收回土地使用权公示及公示照片；18.关于收回杜厚刚占用的土地使用权申请书；19.《济南市历城区自然资源局关于彩石街道两岔河村等六村收回集体土地使用权的请示》；20.《济南市历城区人民政府关于同意彩石街道两岔河村等六村收回集体土地使用权的批复》；21.收回土地使用权审批表；22.《收缴作废函》；23.《作废公告》；24.官网公示截图；25.土地登记申请书；26.地籍调查表；27.吴树田、叶印山集体土地建设用地使用证各1份；28.土地登记指界通知签名单；29.指界通知书存根、回执；30.旧宅基地上物补偿协议书。 被告市政府辩称，被告作出的《341号复议决定》事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书、快递单、查询单；2.行政复议申请受理通知书、送达凭证；3.提出行政复议答复通知书、送达回证；4.延期举证申请书、行政复议答复书、被申请人提交材料回执；5.查阅复制回执；6.补充意见；7.《341号复议决定》、送达回证2份。 经庭审质证，原告对被告市自然局提交的证据4、25-26、28-30无异议；证据9-12、19-24未送达原告，对原告不产生效力。对证据1-2真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的有异议；对证据3、5-24、27真实性、合法性、关联性有异议。证据1-3、5-8，领导小组不具备认定违建的主体资格，无权对原告房屋是否违建作出认定，街道办及村委会均无权对原告集体经济组织成员身份及宅基地使用情况作出认定，其权利机关为村民代表大会；记载的未经历城区政府审批错误；收缴原告《土地证》的决定已被区政府复议撤销，《土地证》仍然有效。证据9原告使用宅基地无需住建局批准，其无权作出认定；证据10并非被告市自然局出具，且未加盖公章不产生法律效力；证据11-12的认定依据和文件均在原告取得宅基地后，其认定与事实不符；证据14-15，领导小组不能证明《土地证》应当作废，强拆行为已被法院确认违法；对证据16-18内容不知情，涉案土地原系宅基地并非耕地，上述证据系在政府强制情况下出具的与事实不符的材料；证据19-21，原告不存在不按批准用途使用土地的情况。原告对被告市政府提交的证据1-3、5-6无异议。对证据4、7有异议，被告市自然局不具有延期举证的条件，所作行政行为无任何证据，《341号复议决定》亦属错误，应同《作废公告》一并撤销。 二被告对相互提交的证据无异议。二被告对原告提交的证据1真实性、合法性、关联性均不认可，该《土地证》已被收缴作废；对证据2真实性无异议，对证明目的有异议，收缴决定书被复议决定撤销的理由系作出的收缴主体不适格，不涉及决定书的事实和程序。 本院对上述证据认证如下：原告、二被告提交的证据来源合法，是真实的，且与本案有关联性，本院均予以认定。 经审理查明，2020年3月21日，塔某村召开村民代表会议表决通过同意收回原告杜厚刚占用的土地使用权。同日，村两委向区政府提交申请收回案涉土地使用权，并于同年3月27日对收回决定在村委会公示栏公示。经逐级上报彩石街道办、区自然局，区政府于2020年4月7日作出《关于同意彩石街道两岔河村等六村收回集体土地使用权的批复》，批准收回原告占用的集体土地使用权，并向被告市自然局送达《收缴作废函》，函请被告市自然局收缴作废杜厚刚等17人提供的《集体土地使用证》证书。2020年4月8日，被告市自然局作出《作废公告》附收缴作废《集体土地使用证》证书名单1、杜厚刚：历城集用（2013）第1122070365号，并于当日在其官方网站公布。原告不服申请复议，被告市政府于2020年7月10日收到原告的复议申请，同年7月15日作出受理通知书并邮寄送达原告，作出提出答复通知书直接送达被告市自然局，后经延期举证，市自然局提交答复及证据。复议期间，原告查阅答复及证据后，提交补充意见。被告市政府认为市自然局所做的行政行为符合法律规定，于2020年9月7日作出《341号复议决定》，维持了上述《作废公告》中关于原告的事项。原告诉至本院，请求撤销《作废公告》及《341号复议决定》。 另查明，历城集用（2013）第1122070365号集体土地使用证，证载土地使用权人杜厚刚，土地所有权人济南市历城区彩石镇塔某村农民集体，座落济南市历城区彩石镇塔某村，地类（用途）农村宅基地，使用权面积293.49平方米，颁证时间2013年12月28日。原告占用该集体土地建设了涉案别墅。 2019年10月15日，塔某村委会、彩石街道办向区自然局书面回复，称原告不是塔某村集体经济组织成员。同年10月31日，领导小组向济南市不动产登记中心历城分中心（以下简称历城登记中心）下发《转办通知》，要求历城登记中心对通知所附的疑似违建别墅当事人《集体土地使用证》进行核查处理。其中包括历城集用（2013）第1122070365号。当日，历城登记中心进行立案登记。经查，领导小组系区政府成立的临时机构，主要负责涉案片区违建别墅清理及整治工作，其对外制定的文件的权利义务由区政府承担。 2019年11月6日，济南市历城区农业农村局出具认定意见，认定原告未认定为建筑所在村的集体经济组织成员。2019年11月6日，被告市自然局出具认定意见，认定涉案别墅未依法在该机关申请办理过建设工程规划许可证，属违法建筑。2019年11月6日，济南市历城区城乡水务局出具认定意见，认定涉案别墅在狼猫山水库水源地二级保护区范围内。2019年11月6日，济南市生态环境局历城分局出具认定意见，认定涉案别墅在狼猫山水库二级水源保护区范围内，因涉案别墅不属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三十六项中的项目类别，因此不需要办理环评手续。2019年11月6日，彩石街道办出具认定意见，认定涉案别墅在狼猫山水库饮用水水源保护区二级保护区范围内，是在2012年4月份山东省环境保护厅鲁环发[2012]31号文件出台后建设的，原告不是别墅占地所在村集体经济组织成员。2019年11月7日，区政府召开会议，专题研究关于开展重点区域内30栋别墅清查整治专项行动有关问题，并作出《会议纪要》，主要内容为：认定重点区域内30栋别墅为违建别墅，按照《济南市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》的清查整治政策坚决予以拆除；由领导小组出具认定意见，并将各单位认定材料移交济南市历城区城市管理局（济南市历城区综合行政执法局）（以下简称区城管局），由区城管局下达相关文书，拆除执行由彩石街道办组织实施。2019年11月7日，领导小组出具认定意见，认定重点区域内的30栋别墅均在狼猫山水库二级水源保护区范围内；均未办理合法的规划、用地、建设、销售等审批手续；除泰山房地产8栋外均未办理合法的环评手续；21栋别墅使用人均不是别墅占地所在村集体经济组织成员，不具备宅基地使用权资格和宅基地使用权审批的基本条件，当事人提供的19个《集体土地使用证》为无效证件，故认定为违建别墅，按照清查整治政策坚决予以拆除。同日，领导小组作出《移交处置函》将违建别墅情况移交区城管局，要求其按照区政府要求进行处置。2019年11月8日，济南市历城区住房和城乡建设局出具认定意见，认定涉案别墅无相关建设审批手续。2019年11月25日，历城登记中心进行重大案件集体研究讨论，决定收缴原告等人的集体土地使用证。同日，对原告作出济历城不动产收字（2019）第008号《收缴〈集体土地使用证〉决定书》，决定收缴原告《土地证》。原告申请行政复议，区政府于2020年2月24日作出济历城复决字[2019]141号行政复议决定书，以历城登记中心不具备收缴《集体土地使用证》的主体资格为由撤销了上述决定书。 2019年11月15日，区城管局向原告杜厚刚下达《限拆通知》，限原告自行拆除涉案别墅。2019年11月26日，彩石街道办对涉案房屋进行了强制拆除。原告对《限拆通知》申请复议，区政府于2020年2月14日作出复议决定维持了《限拆通知》。原告向济南市章丘区人民法院提起行政诉讼，该院于2020年6月28日作出（2020）鲁0181行初33号行政判决，确认《限拆通知》违法，并撤销了区政府作出的复议决定。 原告于2020年2月12日向本院提起行政诉讼，要求确认区城管局、彩石街道办拆除原告房屋行为违法并要求赔偿，本院于2020年8月3日作出（2020）鲁0112行初39号行政判决，确认彩石街道办强拆原告涉案房屋的行为违法，驳回原告的其他诉讼请求。原告不服提起上诉，经济南市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款，“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”的规定，不动产登记相关工作由市级主管部门实施，被告市自然局具有作出《作废公告》的职权，原告对被告市自然局作出《作废公告》的职权无异议，本院对此予以确认。 《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条规定，“因不动产权利灭失等情形，不动产登记机构需要收回不动产权属证书或者不动产登记证明的，应当在不动产登记簿上将收回不动产权属证书或者不动产登记证明的事项予以注明；确实无法收回的，应当在不动产登记机构门户网站或者当地公开发行的报刊上公告作废。”本案中，原告建设的涉案别墅位于狼猫山水库二级水源保护区范围内，未办理合法的规划、用地、建设等审批手续，且原告不是别墅占地所在村集体经济组织成员，故原告不具备宅基地使用权资格和宅基地使用权审批的基本条件。塔某村于2020年3月21日召开村民代表会议表决通过同意收回原告杜厚刚占用的集体土地使用权，并逐级报批。2020年4月7日区政府批准收回原告占用的集体土地使用权，并作出《收缴作废函》函告被告市自然局。被告市自然局因无法收回涉案集体土地使用权证书，依据上述法律作出《作废公告》并在官方网站公示，认定事实证据充分，适用法律正确，程序合法。被告市政府对原告的复议申请已经履行了相关的复议程序，其复议决定并无不当。原告要求撤销二被告作出的《作废公告》及《341号复议决定》无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 驳回原告杜厚刚的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杜厚刚负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  赵 燕 人民陪审员  赵承捷 人民陪审员  窦桂华 二〇二〇年十二月二十三日 书 记 员  相维筱