四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1402行初366号 原告乐碧华，女，1963年1月4日出生，汉族，住成都市天府新区。 委托代理人李玉洁，四川典扬律师事务所律师。 原告胡跃辉，男，1965年6月16日出生，汉族，住成都市天府新区。 委托代理人乐碧华，女，1963年1月4日出生，汉族，住成都市天府新区,系原告胡跃辉之妻。 被告仁寿县自然资源与规划局。住所地：仁寿县文林镇嘉南路二段1号。 负责人辜文超，局长。 委托代理人刘人瑕，四川达宽(仁寿)律师事务所律师。 委托代理人余瀚慧。 原告乐碧华、胡跃辉诉被告仁寿县自然资源与规划局（以下简称仁寿自资局）土地行政管理（土地）行政撤销一案，于2020年9月7日提起行政诉讼，本院于2020年10月10日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭,于2020年11月20日公开开庭审理了本案。原告乐碧华及其委托代理人李玉洁，被告的委托代理人刘人瑕、余瀚慧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告乐碧华诉称，原告系川(2018)仁寿县不动产权第0011557号土地(以下简称案涉宗地)的所有权人。案涉宗地系原告于2002年取得,后因拆迁安置及城市规划调整一直未能开发利用。因原告在申请解决遗留问题过程中,仁寿县政府多次明确指出需要由被告先依法确认案涉宗地的容积率及其他规划条件。原告向被告提出《关于处理原仁寿县鹏升印务有限公司(乐碧华)地块遭留问题的申请》后,被告于2019年10月24日作出《关于原仁寿鹏升印务有限公司(乐碧华)项目地块遗留问题申请回复的函》(仁自然资规[2019]309号)（以下简称309号回复函）,同意对该地块进行置换或收储,但又于2020年3月10日作出《关于原仁寿鹏开印务有限公司(乐碧华)项目地块遗留问题的补充说明》（以下简称《补充说明》）,将前款文件作废,不再进行建设或置换,仅能由政府按照评估价合理进行收储。原告认为被告擅自撤销已作出的申请回函,两份文件内容前后矛盾。同时,原告已就案涉宗地投入大量开发成本,为依法报建,对案涉宗地上承载的房屋等进行拆迁安置。被告仅按照土地评估价进行收储无法律依据也不符合常理。被告的行为构成违法。故请求:1.依法撤销《补充说明》并判令被告依法对川(2018)仁寿县不动产权第0011557号土地所涉的容积率以及置换问题予以重新回复。2.本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明其主张，向本院提供如下证据并经庭审质证： 第一组证据：1.原告身份证复印件；2.被告的组织机构代码信息。证明原被告是适格的诉讼主体。 第二组证据：1.案涉宗地的不动产权证书；2.建设工程规划许可证；3.四川省工程建设报建表；4.证明；5.土地利用情况调查表。证明：1.原告拥有案涉宗地的使用权；2.案涉宗地已经依法报建并取得建设工程规划许可证，系因城市规划调整原因导致至今不能开发利用。 第三组证据：《关于处理原仁寿鹏升印务有限公司（乐碧华）地块遗留问题的申请》。证明原告于2019年6月8日申请被告就案涉土地按照原来的方案核定容积率并依法进行置换及原告要求被告履行相应的职责。 第四组证据：1.309号《回复函》；2.《补充说明》。证明被告就原告的申请未做出正面的回复，并且出具的问题回复和补充说明前后矛盾，该行政行为违法。 被告仁寿自资局辩称，1.被告曾作出309号《回复函》，明确案涉土地不满足采光退距条件，无法原地修建且被告按相关规定对案涉土地进行置换或收储。原告未对该回复函提起复议或者诉讼，也未申请对案涉土地进行置换或者收储，故该回复函未进一步实施，属于过程性行为。后原告再次要求被告回复。因《仁寿县城乡规划管理技术规定》的颁布施行，被告撤销了与审议技术规定的会议纪要相悖的回复函并依据原告要求作出《补充说明》。补充说明确定的内容仍为案涉土地不满足采光退距要求，无法修建，同时并未对收储或者置换作出具体行为。故无论是回复函还是补充说明均未对原告权利义务作出具体明确的回复，仅属于过程性行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于受案范围的规定，本案不属于行政诉讼的受案范围。2.原告因案涉地块多次信访，被告也曾参加过信访答疑会议。《补充说明》实质为针对原告信访所做的回复。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一条第二款的规定，本案属于被列明不属于行政诉讼受案范围的情形。3.《补充说明》未限制原告的权利也未增加其义务，对其权利义务不产生影响，不是可诉的行政行为。原告在取得土地使用权后于2002年10月8日取得了建设规划许可证并办理了四川省工程建设报建表。即便原告陈述因拆迁安置以及城市规划调整一直未能开发利用，之前办理的规划许可证也因原告在有效期内没有具体修建而失效，不能作为现在衡量或者计算容积率的依据。另外《仁寿县城乡规划管理技术规定》（2020年版）第十七条规定：“建设项目用地面积未达到3亩的，原则上不得单独开发建设（公共服务设施用地、城市基础设施用地和其他政府批准建设的土地除外）。建设项目用地未达到规定的最小面积，但有下列情况之一，确定不影响城市规划实施的，可予以核准建设：（一）周边相临地块均已建成，确实无法调整合并的。（二）因城市规划调整，市政公共设施建筑等影响、确实无法调整合并的。”案涉宗地土地面积分别为490平方米，属于建设项目用地面积未达3亩的情形。原告能否在案涉土地进行开发建设取决于案涉土地是否属《仁寿县城乡规划管理技术规定》（2020年版）第17条规定的例外情形。4.《中华人民共和国城乡规划法》规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得相应材料后应当领取建设用地规划许可证。原告办理的规划许可证已经自行失效，原告要开发利用案涉土地，需要其向被告提出建设用地规划许可申请，由被告依据控制性详细规划重新核定规划条件，并办理建设用地规划许可证等相应手续。而土地置换的实质是对原有土地的收储，然后再将另一块土地出让给相对人，而被告不具备直接出让国有土地的职权，故原告要求被告对案涉土地所涉及的容积率及置换问题予以回复缺乏事实依据和法律依据。故原告的起诉不符合行政案件的受案范围，在程序上应驳回其起诉；实体上也应驳回原告的诉讼请求。 被告仁寿自资局为证明其主张，向本院提供如下证据并经庭审质证： 第一组证据：1.统一社会信用代码证复印件一份；2.负责人身份证明书；3.仁寿自资局职能配置、内设机构和人员编制规定（节选）。证明被告主体资格以及被告不是直接出让国有土地的主体。 第二组证据：1.《关于处理原仁寿县鹏升印务有限公司（乐碧华）项目地块遗留问题的申请》；2.乐碧华于2019年9月3日向被告提交的申请；3.309号《回复函》；4.仁寿县第三届城市规划委员会第三十五次会议纪要（节选）；5.《仁寿县城乡规划管理技术规定（2017版）》（节选）；6.仁寿自资局关于原仁寿鹏升印务有限公司（乐碧华）项目地块遗留问题的补充说明。证明：回复函、补充说明未对原告权利义务作出具体明确的回复，仅属于过程性行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于受案范围的规定且属于被列明的不属于行政诉讼受案范围的类型。 第三组证据：1.中华人民共和国建设工程规划许可证仁建规字（2002）089号；2.四川省工程建设报建表（2002.51）号；3.行政起诉状第一页。证明原告之前办理的建设工程规划许可证已经失效，不得作为核定容积率的依据。 经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据三性无异议。对第二组证据真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议；证据1、2、3证明原告已经对案涉土地进行修建，建设规划许可证允许规模为6868平方米；证据4、5证实原告案涉土地不属于闲置土地，不能达到原告的证明目的。对第三组证据三性无异议，证明目的有异议。只能证明原告的诉求。对第四组证据三性无异议，证明内容有异议；证据1系根据第三组证据所作，后原告继续要求被告答复并提出了信访，但拒绝提交另外的申请书，被告遂依据第二次补充说明时有效的会议纪要作出《补充说明。同时《补充说明》仍然明确经勘查现场案涉土地不满足采光退距条件无法修建；回复函、《补充说明》均是原告进一步要求开发建设前期的一个过程性回复，不影响原告的实体权利。原告对被告对提交证据的质证意见为：对第一组证据真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议，按照该规定，合并后的自规局就是负责仁寿县国土规划以及其他调整审核的行政职能部门，因此被告具有处理土地容积率以及处理相关土地问题的职责。对第二组证据真实性无异议，证明目的有异议，被告已经于2019年10月24日就原告所提交的申请进行了回复，与此前作出的回复自相矛盾；回复函、《补充说明》均对原告的实体权利造成了影响，原告具有诉权，应予撤销。对第三组证据真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议，反而证明原告案涉土地已在规划调整前取得了建设工程规划许可证，按照《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定，被告应当予以赔偿。 经庭审质证，原被告举证均与本案具有关联性，证据来源和形式合法，可以作为本案的证据采纳。 经审理查明，2019年7月12日,原告乐碧华向仁寿县委、县政府作出《关于处理原仁寿县鹏升印务有限公司(乐碧华)地块遗留问题的申请》，主要载明：“我于2002年3月18日通过破产清算程序接手了原仁寿县鹏升印务有限公司的破产清算资产土地,截止目前,遗留问题并未妥善处理，现申请处理原仁寿县鹏升印务有限公司(乐碧华)的遗留问题，申请事项如下。一、基本情况。原仁寿县鹏升印务有限公司位于老南街供销社旁，于2002年3月18日进行了破产清算。按照破产资产转让协议,将原仁寿县鹏升印务有限公司破产资产转让给乐碧华,其中转让的土地共计2228.14平方米,虽然初始土地登记为一个大宗地,但是该宗地是为了便于破产清算的资产处置划定的,实际是由四个分开的独立小地块组成,分别为一号地(职工住宅)601平方米,二号地(职工住宅）559平方米,三号地（仓库)490平方米,四号地（机修车同)578.14平方米。我于2002年4月20日办理了6530平方米住宅的拆迁许可证,该拆迁许可于2002年8月争取了旧城改造政策,免交配套费等且享受一环路旧城改造政策。于2002年10月8日以金榜公寓为项目名办理建设工程规划许可证6868平方米,同期开工建设一号地(职工住宅),二号地(职工住宅),四号地(机修车间)。为解决当时的拆迁安置信访问题，于2003年8月对已建好的三栋楼办理了补交划拨转出让的土地出让金82948元的手续,于2003年10月至2004年1月期间,对项目办理了竣工验收,共计建筑面积7582平方米:分别是:一号地(职工住宅)叫金榜公寓1号楼,建筑面积2142平方米,二号地(职工住宅)叫金榜公寓3号楼,建筑面积2540平方米,四号地(机修车间)叫金榜公寓4号楼,建筑面积2900平方米。房屋竣工且办理产权分割登记后,我对6530平方米的拆迁安置全部进行了妥善安置,剩余三号地(仓库)未进行分割,其权属是属于我的。三号地(仓库)至今未承载任何建筑物,共计490平方米,于2007年我再次对490平方米补交了划拨转出让的土地出让金,并办理了独立的产权证,于2017年进行了新证更换(新证号:川(218)仁寿县不动产权第00115575)。目前,我向现在的自然资源和规划局申请报建,被告知根据现行城市规划管理技术规定,该地块已无法满足审批条件,无法修建;随后我继续申请对现有490平方米地块进行置换,被告知需要核准该地块承载的容积率,且需要县政府同意后方可实施。二、申请事项：1、申请由县分管领导召集相关单位就处理该事项开一次协调会,并形成相关决议。2、申请破产清算给我的土地本该享受的计容建筑面积和享受旧城改造政策安置的6530平方米,按政策一并核准给我。我应该享受取得的土地按现行容积率管理办法,容积率按2.0计算,取得的土地可承载计容建筑面积4456.28平方米,加上拆迁安置住宅面积6530平方米,最终我应享受的计容建筑面积共计10986.28平方米,扣减已修建建筑面积7582平方米,剩余未修建面积3404.28平方米,未修建的490平方米地块的容积率应为6.95。3、申请对我剩余地块490平方米应承载的计容建筑面积进行核准后，认定其容积率，并进行置换。妥否,望解决为谢!” 2019年9月3日,原告向被告提交《申请》，称其于2002年3月18日通过破产清算程序接手了原仁寿县鹏升印务有限公司的破产清算资产土地。项目金榜公寓于2002年10月8日报建一号地(职工住宅)601平方米,二号地(职工住宅)559平方米,四号地(机修车间)578.14平方米,总面积:6425.85平方米,其中剩余2号楼未建三号地(仓库)490平方米,土地性质为出让,于2017年新证更换为新证号:川(2018)仁寿县不动产权第0011557号,土地面积490平方米,现因城市规划管理技术规定,该地块已无法满足审批条件,无法修建。为此原告特向被告申请,对现在490平方米地块进行置换,请求批准。 2019年10月24日,被告对原告作出并送达了309号《回复函》，主要载明:“《关于处理原仁寿鹏升印务有限公司（乐碧华）项目地块遗留问题申请》已收悉,经研究,现就申请事项回复如下:1.申请项目地块位于仁寿县××镇××街××号,现余已确权未开发利用的地块总用地面积490平方米（川（2018）仁寿县不动产权第0011557号）,该局经勘查现场该项目不满足《仁寿县城乡规划管理技术规定（2017）版》采光退距条件,无法原地修建。根据2015年第一次城市规划委员会会议纪要,未明确容积率的商住出让用地基准容积率一律按2.0进行管理。对此该局可按相关规定对该地块进行置换或收储。2.申请中关于将旧城改造政策安置的6530平方米计容建筑面积予以一并核准事项查无政策依据,该局不能核准计容。并告知了原告对该答复不服，有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。 2020年3月10日,被告对原告作出并送达了《补充说明》，主要载明：“根据仁寿县第三届城市规划委员会第三十五次会议纪要精神,该局于2019年10月24日《关于原仁寿鹏升印务有限公司（乐碧华）项目地块遣留问题申请回复的函》（仁自然资规函〔2019］309号）文件作废,现就相关问题补充说明如下：1、你申请项目地块位于仁寿县××镇××街××号,总用地面积为490平方米《川（2018）仁寿县不动产权第0011557》。该局经勘查现场该项目不满足《仁寿县城乡规划管理技术规定（2017）版》采光退距条件,无法修建。根据仁寿县第三届城市规划委员会第三十五次会议纪要文件要求,全县小于3亩的国有建设用地,不再进行建设或置换,由政府按评估价合理进行收储；未明确容积率的国有建设用地,与市上规定保持一致,其容积率为1.8。2、你申请中关于将旧城改造政策安置的6530平方米计容建筑面积予以一并核准事项查无政策依据,该局不能核准计容。并告知了原告对该答复不服，有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。 另查明，2002年9月8日，乐碧华等集资建房户就仁寿县××镇××街××号的仁寿县金榜楼公寓申请报建，计划开工期2002年9月16日，计划竣工期2003年10月30日。 2002年10月8日，乐碧华等集资建房户就住宅（金榜公寓楼）项目，办理了《建设工程规划许可证》（仁建规字（2002）089号），建设位置为文林镇南街，建设规模为6868平方米。 2017年1月19日，仁寿县城乡规划局出具《证明》，载明“兹有土地使用权人乐碧华持有仁国用（2007）第7006号地块,该地块位于××镇××街××号,土地用途为住宅,使用权类型为出让,用地面积490平方米。因城市规划原因,暂未利用。” 2017年10月8日,胡跃辉、乐碧华办理了《国有建设用地使用权证》（川（2018）仁寿县不动产权第0011557），该证载明宗地坐落于仁寿县××镇××街，出让面积6425.85平方米，城镇住宅用地，胡跃辉、乐碧华实际使用面积为490平方米。使用期限为2017年10月8日起2077年10月7日止。 2020年2月11日,仁寿县第三届城市规划委员会第三十五次会议纪要载明，会议原则同意《仁寿县城乡规划管理技术规定（2020年版）》，梳理完毕后按程序实施。…（七）…全县小于3亩的国有建设用地，不再进行开发建设或置换，由政府按评估价合理进行收储，未明确容积率的国有建设用地与市上规定保持一致，其容积率为1.8。 2020年7月14日,仁寿县国土资源执法大队向原告作出并送达了《土地利用情况调查表》，载明：工程建设规划股意见：根据2019年10月24日《关于原仁寿鹏升印务有限公司（乐碧华）项目地块遣留问题申请回复的函》（仁自然资规函〔2019］309号）文件，乐碧华、胡跃辉位于仁寿县××镇××街××平方米城镇住宅用地（川（2018）仁寿县不动产权第0011557），不满足《仁寿县城乡规划管理技术规定》采光退距条件,无法修建。执法监察机构调查情况及意见：该地块因规划原因无法修建，不属于闲置土地处理范畴。 再查明，原告对案涉的490平方米宗地未进行开发建设。原告于2002年取得的建设规划许可证因规划调整原因，现已失效。 《仁寿县城乡规划管理技术规定（2017版）》（仁府发[2017]33号）第十九条规定,建设项目用地面积未达到3亩的,原则上不得单独开发建设(公共服务设施用地、城市基础设施用地和其他政府批准建设的土地除外)。建设项目用地未达到规定的最小面积,但有下列情况之一,确定不影响城市规划实施的,可按程序予以核准建设：(一)周边相临地块均已建成,确实无法调整合并的。(二)因城市规划调整、市政公共设施建设等影响,确实无法调整合并的。 《眉山市城市规划管理技术规定（2019年版）》第十四条规定,未经招拍挂取得,非土地使用权人原因尚未开发建设的土地,在取得土地合同中已经明确容积率指标的,以合同约定的容积率指标为准;未明确容积率指标的,其容积率为1.8。经批准实施的旧城改造项目,取得土地的合同已经明确约定容积率指标的,以合同约定的容积率指标为准;未明确容积率指标的,以依法批准的实际建筑面积计算出的现状容积率为准。第十七条规定，建设项目用地面积未达到3亩的,原则上不得单独开发建设(公共服务设施用地、城市基础设施用地和其他政府批准建设的土地除外)。建设项目用地未达到规定的最小面积,但有下列情况之一,且确定不影响城市规划实施的,可予以核准建设：(一)周边相临地块均已建成,确实无法调整合并的。(二)因城市规划调整、市政公共设施建设等影响,确实无法调整合并的。 本院认为，本案的争议焦点为：1.案涉《补充说明》是否应予撤销；2.被告是否应对川（2018）仁寿县不动产权第0011557号土地所涉的容积率以及置换问题予以重新回复。本案中，被告作出《补充说明》，对原告位于仁寿县××镇××街××号××平方米地块《川（2018）仁寿县不动产权第0011557》的开发利用及容积率问题予以答复，并告知了原告对该答复不服，有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。该答复对原告的权利义务产生了实际影响，故应当属于行政诉讼的受案范围。原告知道案涉宗地因城市规划管理技术规定,已无法满足审批条件,无法修建，向被告申请对案涉地块进行置换。被告作出的309号《回复函》及《补充说明》，均明确回复原告该地块不满足《仁寿县城乡规划管理技术规定（2017）版》采光退距条件,无法原地修建。原告申请中关于将旧城改造政策安置的6530平方米计容建筑面积予以一并核准事项查无政策依据,该局不能核准计容。原告对309号《回复函》未申请行政复议或提起行政诉讼。被告在309号《回复函》中告知原告未明确容积率的商住出让用地基准容积率一律按2.0进行管理。被告可按相关规定对该地块进行置换或收储。但是在《补充说明》中,被告明确全县小于3亩的国有建设用地,不再进行建设或置换,由政府按评估价合理进行收储；未明确容积率的国有建设用地,与市上规定保持一致,其容积率为1.8。原告认为被告该《补充说明》否定了原告要求置换的权利，应撤销《补充说明》。但是庭审中，被告陈述《会议纪要》是依据2019年眉山市城乡规划管理技术规定（2019年版）作出的。根据《眉山市城市规划管理技术规定（2019年版）》的规定，未明确容积率指标的,其容积率为1.8。建设项目用地面积未达到3亩的,原则上不得单独开发建设。原告对案涉宗地的开发利用应当符合城市规划要求。故被告作出的《补充说明》符合当时及现行《仁寿县城乡规划管理技术规定》（2020年版）的规定。 根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》中关于“严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。”的规定。本案中，被告对原告案涉宗地的开发利用及容积率问题作出《补充说明》，即被告在作出对原告不利的行政决定之前，应当告知原告，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知其依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，原告要求听证的，行政机关应当组织听证。本案被告虽然在《补充说明》中告知了原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。但是被告并没有提供证据证明其在作出《补充说明》前告知了原告，并给予其陈述、申辩以及申请听证的权利。本院认为，被告虽未尽到足够的告知义务，但审判程序已经基本补正行政行为的程序问题，判决撤销被诉行政行为后，让行政机关在重新作出行政行为的过程中举行听证、给予当事人陈述、申辩的机会，补正程序之后重新作出与被撤销的行政行为认定主要事实、适用法律法规、处理结果基本一致的行政决定，原告再次对重新作出的行政行为提起诉讼，再经一、二审程序，这样的结果只能是造成程序空转，浪费司法资源、行政资源，对国家利益和社会公共利益都是一个重大损失。 综上，被告作出《补充说明》的行为虽违反程序性规定，但不宜判决撤销，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告仁寿县自然资源与规划局于2020年3月10日对原告乐碧华作出的《关于原仁寿鹏开印务有限公司(乐碧华)项目地块遗留问题的补充说明》的行政行为违法。 本案案件受理费50元，由被告仁寿县自然资源与规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  彭 英 审 判 员  杨丰华 人民陪审员  唐建忠 二〇二〇年十二月二十四日 书 记 员  杨浩民 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 （2020）川1402行初366号 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。