辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1526号上诉人（一审原告）：桓仁天晟鹿场，住所地辽宁省桓仁满族自治县华来镇铧尖子村东堡石缝沟。负责人：卢旭东，该鹿场场长。委托诉讼代理人：王乃龙，北京京师（天津）律师事务所律师。委托诉讼代理人：雇桂荣（卢旭东妻子），女，1974年1月18日出生，汉族，住址辽宁省桓仁满族自治县。被上诉人（一审被告）：辽宁省人民政府，住所地辽宁省沈阳市皇姑区北陵大街45号。法定代表人：刘宁，该省政府省长。委托诉讼代理人：韩修，该省司法厅工作人员。桓仁天晟鹿场因诉辽宁省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服辽宁省沈阳市中级人民法院（2020）辽01行初90号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年12月2日组织双方当事人进行了询问。上诉人桓仁天晟鹿场的委托诉讼代理人王乃龙、雇桂荣，被上诉人省政府的委托诉讼代理人韩修到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：桓仁天晟鹿场系位于桓仁满族自治县华来镇铧尖子村东堡石缝沟的梅花鹿养殖场，2018年10月26日省政府作出辽政地［2018］889号《辽宁省人民政府关于本溪雅河220千伏输变电工程项目建设用地的批复》，同意将桓仁县华来镇铧尖子村1.9911公顷集体农用地转为建设用地并征为国有。桓仁天晟鹿场使用的土地不在该批复征收范围内。2019年11月11日桓仁天晟鹿场向省政府提出《行政复议申请》，请求确认省政府于2018年10月26日以作出辽政地［2018］889号《辽宁省人民政府关于本溪雅河220千伏输变电工程项目建设用地的批复》的形式批准将桓仁县华来镇铧尖子村1.9911公顷集体农用地征为国有的行政行为无效。省政府于2020年1月3日以桓仁天晟鹿场使用的土地不在本批次批准征地范围内，申请人与该《用地批复》没有法律上的利害关系为由驳回桓仁天晟鹿场的行政复议申请。桓仁天晟鹿场不服该复议决定，于2020年1月16日向一审法院起诉。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，桓仁天晟鹿场提起行政复议系请求确认省政府于2018年10月26日以作出辽政地［2018］889号《辽宁省人民政府关于本溪雅河220千伏输变电工程项目建设用地的批复》的形式批准将桓仁县华来镇铧尖子村1.9911公顷集体农用地征为国有的行政行为无效，提起诉讼的根本目的亦是解决征地的相关问题，而本案桓仁天晟鹿场所使用的土地并不在该批复确定的征地范围内，其与该征地行为无法律上的利害关系。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回桓仁天晟鹿场的起诉。案件受理费50元，退还桓仁天晟鹿场。桓仁天晟鹿场上诉称：1、请求撤销一审裁定；2、请求撤销被诉复议决定；3、请求判决省政府对桓仁天晟鹿场的行政复议申请继续履行行政复议的法定职责。事实与理由：一、桓仁天晟鹿场与被上诉人作出的辽政地［2018］889号《辽宁省人民政府关于本溪雅河220千伏输变电工程项目建设用地的批复》（以下简称辽政地［2018］889号用地批复）有利害关系。（一）桓仁天晟鹿场是位于桓仁满族自治县华来镇铧尖子村东堡石缝沟的梅花鹿养殖场，由卢旭东经营，具有合法的经营手续，取得了营业执照，国家林业局作出了《关于同意卢旭东驯养繁殖梅花鹿的行政许可决定》，颁发了《国家重点野生保护动物驯养繁殖许可证》。（二）农业部特种经济动植物及产品质量监督检验测试中心、辽宁省林业厅、本溪市林业局、桓仁满族自治县林业局、辽宁省鹿业协会均出具书面材料证明了国家一级保护野生动物梅花鹿的驯养繁殖对周边环境要求极高，50米周边环境建筑、噪音、污染等均能导致驯养的国家一级保护野生动物梅花鹿受惊、繁育降低、伤亡。（三）上诉人在桓仁满族自治县华来镇铧尖子村东堡石缝沟驯养野生梅花鹿在先，本溪市生态环境局作出的《关于本溪雅河220KV输变电工程项目环境影响报告表的批复》和所附报批材料《关于本溪雅河220KV输变电工程项目环境影响报告表》及技术评估报告，因本溪雅河220KV输变电工程项目对上诉人影响巨大，要求对上诉人进行征收拆迁，被上诉人作出辽政地［2018］889号用地批复的形式批准将桓仁县华来镇铧尖子村1.9911公顷集体农用地征为国有的行政行为在后，被上诉人明知征收土地用作本溪雅河220千伏输变电工程项目建设，该工程项目距离上诉人鹿场不足50米，对上诉人驯养的国家一级保护野生动物梅花鹿会产生影响。（四）正由于被上诉人作出的辽政地［2018］889号用地批复行政行为，致使对上诉人驯养的国家一级保护野生动物梅花鹿实际产生了影响，导致梅花鹿受伤死亡，给上诉人造成了巨额的经济损失。（五）实际上上诉人与卢旭东主体是统一的，卢旭东经营驯养梅花鹿，卢旭东是桓仁县华来镇铧尖子村村民，上诉人使用的土地虽没在征收范围内，但是卢旭东也是被征收集体土地的所有人之一。征地批复涉及到村集体经济组织全体成员的权利与义务，认为征地批复只涉及土地承包人或土地实际使用人的权利与义务的观点是片面的，征地批复行政行为与包括上诉人在内的村集体经济组织全体成员有利害关系。（六）“利害关系”既包括“法律上的利害关系”，也包括法律以外的实际关系，即事实上的利害关系。这种利害关系，虽然公民、法人、或者其他组织不构成行政行为的直接对象，但该行政行为过程或结果，以及该行政行为的成立、变更或消灭，与该公民、法人、或者其他组织的权利与义务发生了事实上的关联，造成了实际的影响。被上诉人作出的辽政地［2018］889号用地批复与上诉人具有事实上的关联，对上诉人造成了实际影响。二、一审法院和被上诉人均以上诉人“与该《用地批复》没有法律上的利害关系”为由驳回上诉人的起诉及行政复议申请，没有法律依据，属于适用法律错误。三、被上诉人以作出辽政地［2018］889号用地批复的形式批准将桓仁县华来镇铧尖子村1.9911公顷集体农用地征为国有的行政行为，从实体上和程序上均违法。（一）被上诉人作出批准将桓仁县华来镇铧尖子村1.9911公顷集体农用地征为国有的行政行为并非为了公共利益的目的，是商业性盈利行为，违反了《土地管理法》第二条的规定。（二）被上诉人作出批准将桓仁县华来镇铧尖子村1.9911公顷集体农用地征为国有的行政行为依据的材料不足。（三）被上诉人作出批准将桓仁县华来镇铧尖子村1.9911公顷集体农用地征为国有的行政行为依据的材料不真实。1、申报材料并未注明耕地是否属于基本农田。2、该批次征地并不符合土地利用总体规划。3、《补充耕地方案》不具有真实性。因此，本次征地不能达到耕地占补平衡、耕地保有量不减少的要求。4、补偿标准过低，损害了被征收人及土地承包人的利益。5、2017年本溪雅河220千伏输变电工程项目就开始进行施工建设，占用了桓仁县华来镇铧尖子村集体农用地，被上诉人作出辽政地［2018］889号用地批复，依据的材料不真实。6、建设项目选址、规划均不具有真实性。（四）被上诉人作出批准将桓仁县华来镇铧尖子村1.9911公顷集体农用地征为国有的行政行为违反了《土地管理法》及其实施条例的规定。（五）本溪雅河220千伏输变电工程项目需要临时占用林地，施工结束后要对临时占地恢复植被，但被上诉人却将林地征为国有，是严重违法行为。（六）被上诉人作出批准将桓仁县华来镇铧尖子村1.9911公顷集体农用地征为国有的行政行为程序违法。综上所述，被上诉人作出的用地批复批准将桓仁县华来镇铧尖子村1.9911公顷集体农用地征为国有的行政行为无效，上诉人提起行政复议申请与被上诉人作出的上述用地批复行为具有利害关系，被上诉人以“申请人与该《用地批复》没有法律上的利害关系”为由驳回了上诉人的行政复议申请是错误的。一审法院以上诉人与该《用地批复》没有法律上的利害关系为由驳回了上诉人的起诉，也是错误的。上诉人提起本案上诉，请求法院支持上诉人的上诉请求。省政府答辩称：省政府具有对上诉人的复议申请作出复议决定的法定职权，作出的《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，证据确凿充分，程序合法，请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明，一审裁定认定事实正确，本院予以确认。本院认为，本案的审查客体是被诉复议决定，争议焦点是一审裁定驳回起诉是否正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出复议申请。但提出行政复议申请的前提条件是申请人与行政行为有利害关系。本案中，桓仁天晟鹿场申请复议的省政府批复的主要内容是：将桓仁县华来镇铧尖子村1.9911公顷集体农用地征为国有，由当地人民政府以划拨方式提供，作为本溪雅河220千伏输变电工程项目建设用地。由省政府提供的说明、电话记录等证据，可以证明桓仁天晟鹿场在案涉用地批复征收的集体土地范围内无承包地，故其与案涉用地批复无法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围，也不属于行政复议的受案范围，一审裁定驳回起诉正确，本院予以维持。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”根据上述规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服，与其具有法律上的利害关系、具有适格行政诉讼或复议主体资格的组织和个人主要有：一是作为集体土地所有权人的村民委员会或者农村集体经济组织；二是在集体经济组织不起诉的情形下，也可以是过半数的集体经济组织成员；三是土地使用权人。本案中，无论是桓仁天晟鹿场还是经营者卢旭东就案涉用地批复提起复议申请，因与征地批复不具有利害关系，其不具有提出行政复议申请的主体资格，上诉人的该项上诉请求本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。桓仁天晟鹿场的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年十二月九日法官助理刘春晓书记员赵晓迪