宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院行政判决书（2020）宁03行初50号原告周某1，住宁夏回族自治区同心县。原告马某1，住宁夏回族自治区同心县.原告周某2，住宁夏回族自治区同心县。原告周某3，住宁夏回族自治区同心县。原告周某4，住宁夏回族自治区同心县。五原告的共同委托代理人马某2，宁夏吴忠市利通区金星法律服务所法律工作者。特别授权代理。被告同心县人民政府。法定代表人丁某，县长。委托代理人魏某，宁夏昊德律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人叶某，宁夏昊德律师事务所律师。特别授权代理。原告周某4、周某2、周某1、马某1、周某3（以下简称原告）因被告同心县人民政府对原告提交的处理土地权属争议申请不予答复，于2020年11月24日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月24日立案后，于2020年11月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月15日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人马某2，被告的出庭应诉负责人林生根及委托代理人魏某、叶某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年9月17日，原告向被告提交了《土地权属争议申请书》请求解决草证字（纪）第0107070014号草原使用权证上载明的上河湾村760亩草原使用权权属问题。被告在原告起诉之前未作出答复。原告诉称：1.请求判决被告在法定期限内未对原告的土地权属争议申请作出答复违法，并依法做出答复；2.案件受理费由被告承担。事实及理由：2003年5月20日，同心县纪家乡人民政府与原告以联户承包方式签订了编号为0107070014《同心县草原承包经营合同书》，由原告承包760亩草原土地，地点在同心县纪家乡南湾，承包有效期自2003年至2053年，同心县农村经营管理局、同心县畜牧局均在合同中盖章签字。同日，被告向原告颁发草证字（纪）第0107070014号《宁夏回族自治区草原使用权证》。原告承包后，缴纳了草原承包费，原告为改善承包的草原，投入了大量人力物力和资金，2004年原告领取了粮食补助。2010年8月起，顾志宏等人阻挡原告种植经营，双方发生矛盾。2015年至2018年，顾志宏两次将原告以排除妨害纠纷起诉至同心县人民法院，原告收到起诉状后才知道被告在2016年9月24日为顾志宏颁发了《农村土地承包经营权证》。原告持有的草原承包合同书和草原证是被告2003年颁发的，合法有效，原告的草原承包权应受法律保护。而同心县人民政府、同心县河西镇政府、河西镇上河湾村村委会未办理草原权属变更登记手续，未与原告进行过协商，未向原告出示过任何相关政府撤销、废止、终止、解除原告草原承包合同和草原证的文件，未对原告进行补偿的情况下，为顾志宏颁发了《农村土地承包经营权证》，被告违反法定程序重复确权，严重侵害了原告的合法权益。2019年12月30日，原告向被告递交了土地权属争议申请书，请求对土地权属争议作出处理，但被告受理原告的申请，逾期不予答复。原告向本院提交了下列证据：证据一、编号为0107070014《同心县草原承包经营合同书》，证明2003年5月20日，同心县纪家乡人民政府与周某4为代表的五户签订了草原承包经营合同，将760亩河湾地发包给原告。证据二、《宁夏回族自治区草原使用证》，证明2003年5月20日被告向原告颁发了草原使用权证。证据三、退牧还草粮食发放凭证，证明2003年5月26日，同心县民政局向原告发放了承包地的退牧还草粮食补助。证据四、土地权属争议申请书，证明因原告多次向被告反映要求对案涉土地确权给顾志宏的行为给予答复，被告拒绝给予答复。原告于2019年12月30日向同心县人民政府递交了土地权属争议申请，被告没有在法定期限内对原告的申请作出书面答复，行为违法。证据五、中国邮政特快专递回执单，证明由于被告拒绝接收原告的书面申请，原告于2020年9月17日将书面申请书邮寄给被告。证据六、吴忠市中级人民法院行政裁定书，证明原告因案涉土地争议将被告诉至吴忠市中级人民法院，经释明，案涉争议应当向人民政府申请处理，原告撤回起诉。被告同心县人民政府辩称，1.原告提出的争议不是土地权属争议,而是农村土地承包争议。原告持有的《同心县草原承包经营合同书》的发包方是同心县纪家乡政府，顾志宏持有的《农村土地承包经营权证》的××镇委会，二者都进行了确权登记，依法取得了承包经营权证。因此，案涉土地的权属清楚，不存在争议。2.被告不是《中华人民共和国农村土地承包法》规定的农村土地承包经营权纠纷的处理机关。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定，原告应当依法进行仲裁或者民事诉讼。3.被告“拒收”原告申请的时间是2019年12月30日，原告最迟应当在2020年7月1日前提起诉讼，现原告的起诉已超过法定的起诉期限。4.案涉土地上涉及原告的草原承包经营权与顾志宏的土地承包经营权争议已经过判决认定，原告原承包的草原已不存在，原告持有的草原证自然无效，顾志宏享有合法的土地承包经营权。故被告不应当受理原告土地确权的申请。被告向本院提交了以下证据：（2019）宁0324民初783号、（2019）宁03民终859号民事判决各一份，证明案涉土地上涉及的原告草原承包经营权与顾志宏土地承包经营权，两项权利是否有效已经过判决认定，该判决已发生法律效力，故被告不应当受理原告土地确权的申请。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证认为，证据一《同心县草原承包经营合同书》已解除，2004年以后再未履行。证据二已经失效，草原已经变更成耕地。对证据三、四、五的真实性无异议，对证据三、五的关联性不予认可，原告申请的事项不属于被告受理的范围，被告已多次予以口头答复。对证据六的真实性、合法性、关联性均无异议，该争议应由乡镇人民政府处理，而不是被告。原告对被告提交的证据质证认为，两份判决书没有在举证期限内提交。对两份判决的真实性无异议，对证明目的不予认可，两份判决与本案原告的诉讼的请求没有关联性。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。因被告当庭提交的证据并未在法定举证期限内提交，原告对此提出异议，应视为被告没有证据。经审理查明，2020年9月17日，原告向被告提交了《土地权属争议申请书》，请求解决草证字（纪）第0107070014号《草原使用权证》上载明的上河湾村760亩草原使用权权属问题。被告收到原告的申请后，在两个月内未予答复。原告以被告不履行法定职责为由向本院提起诉讼。另查明，2003年5月20日，同心县纪家乡人民政府与原告以联户承包方式签订了《同心县草原承包经营合同书》，由原告承包760亩草原土地，周某1所承包的草原面积为171亩、周玉才95亩、周某2133亩、周某3209亩、周某4152亩，地点都在同心县纪家乡南湾，承包有效期50年，自2003年至2053年，同心县农村经营管理局、同心县畜牧局均在合同中盖章签字。同日，同心县人民政府向原告颁发了草证字（纪）第0107070014号《宁夏回族自治区草原使用权证》，草原的四址为：东县城公路，西至清水河，南至大沙沟，北至湾沿。2013年，顾志宏与河西镇上河湾村村民委员会签订了土地承包合同，承包了案涉草原范围内的部分土地。2016年被告向顾志宏颁发了土地承包经营权证。本院认为，2003年5月20日，被告为原告颁发了草证字（纪）第0107070014号国有草原使用权证，原告共同取得了国有草原760亩土地的使用权。2016年9月14日，被告向顾志宏颁发了同农地承包权（2013）第024353号农村土地承包经营权证。经查，被告颁发给顾志宏的农村土地承包经营权证项下的41.52亩土地与颁发给原告的草原使用权证项下的土地存在重叠，对此事实被告予以认可，原告与被告向顾志宏颁证的行为存在利害关系。原告曾于2019年11月向本院提起行政诉讼，请求撤销被告颁发给顾志宏的农村土地承包经营权证，经本院释明后，原告撤回起诉。此后原告向被告提出请求解决权属争议的申请，被告不予答复。原告为此提起诉讼，主体适格。原告于2019年12月30日开始向被告提出书面申请，被告未接收。2020年9月17日，原告以邮政快递方式向被告递交申请，被告认可签收了原告的申请。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”依照该规定，原告的起诉符合上述起诉期限的规定。关于原告与顾志宏争议纠纷的性质以及被告是否具有解决原告申请事项的法定职责。被告于2003年5月20日向原告颁发了草原使用权证，该证载明的土地为集体经济组织使用的国有土地，用途为草原用地。被告向顾志宏颁发的农村土地承包经营权证中载明土地为农村集体所有，用途为水浇耕地。《中华人民共和国草原法》第十一条第四款规定，“依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续。”第三十八条“……确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依据有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”案涉土地的处置行为均发生于新修正的《中华人民共和国土地管理法》施行前，故审查被告确认土地用途及权属的行为应适用2004年8月修正的《中华人民共和国土地管理法》。案涉土地最早登记为国有草原用地，在给顾志宏颁发的使用证中又登记为集体所有的水浇耕地；被告未提供证据证实是否依法履行了土地权属和用途变更登记的手续，也未提供证据证实曾对原属国有草原用地进行了征用或对使用权予以收回，故其辩解原告的草原使用证自然无效无事实和法律依据。原告持有的草原使用权证项下土地原属国有草原地，依法由集体经济组织纪家乡上河湾村（已撤并于河西镇上河湾村）使用，并不属于农村承包土地。被告认为案涉土地属农村承包土地，案涉争议属农村土地承包经营权争议，无证据证实，也与本案查明的事实不符，原告与顾志宏的争议不属于农村土地承包经营权纠纷，有关解决农村土地承包经营权纠纷的法律、法规不适用本案。依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。综上所述，被告享有对本案争议作出处理的法定职责，但被告在接受原告的申请后未在法定期限内作出处理属不履行法定职责，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：被告同心县人民政府于本判决生效后60日内对原告周某1、马某1、周某2、周某3、周某42020年9月17日提交的土地权属争议申请作出处理。案件受理费50元，由被告同心县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长 马建萍审判员 贾玉宁审判员 马春燕二〇二〇年十二月二十五日书记员 丁晓芳附本案适用法律条文：《中华人民共和国土地管理法》第十四条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。