广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行初39号原告雷州市******民委员会，住所地：广东省雷州市******。法定代表人阮妃建，主任。委托代理人吴小园，广东拓盛律师事务所律师。被告雷州市人民政府，住所地：广东省雷州市******。法定代表人黄廉东，市长。委托代理人周玉山，雷州市自然资源局干部。委托代理人陈林，雷州市自然资源局干部。被告湛江市人民政府，住所地：广东省湛江市赤坎区***。法定代表人曾进泽，市长。委托代理人段静雅，湛江市司法局干部。第三人雷州市******民委员会平乐经济合作社，住所地：广东省雷州市******。法定代表人吴俊堂，社长。第三人雷州市******民委员会西山经济合作社，住所地：广东省雷州市******。法定代表人黄起春，社长。以上两第三人的共同委托代理人陈师，广东雷三元律师事务所律师。第三人雷州市******民委员会矩准经济合作社，住所地：广东省雷州市******。法定代表人陈法，社长。委托代理人陈宏彰，男，汉族,1968年10月29日出生,住广东省雷州市雷城镇养马坡**之367,公民身份号码310************073，系矩准村法务人员。第三人雷州市*************民小组，住所地：广东省雷州市******。法定代表人陈绍连，组长。委托代理人陈顺，男，汉族，1956年7月21日出生，住广东省雷州市*********，公民身份号码440************916。系六高村民小组村民。第三人雷州市******民委员会英彩经济合作社，住所地：广东省雷州市******。法定代表人黄长，社长。委托代理人林中山，男，汉族，1981年1月8日出生，住广东省雷州市*********，公民身份号码440************912，系英彩村村民。原告雷州市******民委员会（下称六高村委会）不服被告雷州市人民政府作出的雷府[2019]93号《雷州市人民政府关于覃斗镇平乐经济合作社，西山经济合作社、六高村民小组、矩准经济合作社及英彩村积极合作社与六高村民委员会对“下岭”及“娘卜岭”土地权属争议案的处理决定》（下称93号处理决定）及被告湛江市人民政府作出的湛府行复议[2019]71号《行政复议决定书》（下称71号复议决定），于2020年3月23日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月25日立案后，于2020年4月14日向被告及列明的第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月24日公开开庭审理了本案。原告六高村委会的委托代理人吴小园，被告雷州市人民政府的委托代理人周玉山、陈林，被告湛江市人民政府的委托代理人段静雅，第三人雷州市******民委员会平乐经济合作社（下称平乐村）的法定代表人吴俊堂、第三人雷州市******民委员会西山经济合作社（下称西山村）的法定代表人黄起春及其共同委托代理人陈师，第三人雷州市******民委员会矩准经济合作社（下称矩准村）的法定代表人陈法及其委托代理人陈宏彰，第三人雷州市*************民小组（下称六高村）的法定代表人陈绍连及其委托代理人陈顺，第三人雷州市******民委员会英彩经济合作社（下称英彩村）的法定代表人黄长及其委托代理人林中山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告雷州市人民政府于2019年9月30日作出93号处理决定。六高村委会、矩准村、六高村、英彩村不服，向湛江市人民政府申请行政复议，湛江市人民政府于2020年2月27日作出71号复议决定。原告六高村委会起诉请求：一、撤销93号处理决定；二、撤销71号复议决定；三、确认“下岭”及“娘卜岭”土地所有权归原告；四、判令两被告承担本案诉讼费用。事实与理由：1966年，原告的前身原六高大队为响应国家植树造林的号召成立大队农场，对涉案面积约为220亩的“下岭”土地(四至：东至去坑路；西至下坑大路；南至六高村陈顺、陈明珠园地；北至水沟)和面积约为140亩的“娘卜岭”土地(四至：东至六高村大路；西至塘边村李鸿英、平乐村阮拾一园地；南至塘边村李家学、李俊生园地；北至娘卜寺大路)进行开荒。因涉案两块土地均为荒地，原告开荒之前没有任何主体对其享有具体的权利，原告开荒后在上述两块土地上种植小叶桉树和相思树，后于1987年开始发包给原告村民个人承包、耕种，所得收益一律收入原告公户，作为村委会集体财产管理、使用。即原告至今为止使用涉案土地已长达五十多年。两被告凭借平乐村和西山村所提供的四至不清且面积不足十亩的《土地房产所有证》就认定涉案两块面积合计约400亩的土地为平乐村和西山村所有，属于认定事实不清、证据不足。六高村委会向本院提供了以下证据：1.平乐村的证明书，拟证明在2004年平乐村民吴浩、黄龙等人起诉原告借用平乐村两块土地(即涉案土地中的一部分)一案中，平乐村出具该份证明，证明当时的诉讼系上述三个村民的自行主张，而非平乐村的真实意思表示，后该案被雷州市人民法院驳回。2.雷州市司法局覃斗司法所的谈话笔录，拟证明2004年6月28日，因当时的平乐村村民吴浩、黄龙等人向雷州市人民法院起诉原告要求返还涉案土地一案，雷州市司法局覃斗司法所向六高村村民陈明常(时任原六高大队会计)、塘边村村民邹元芳(时任原六高大队党支部书记)、平乐村村民辛作聪(时任原六高大队党支部副书记)进行调查问话，并作出该谈话笔录，三人均对涉案土地来源为原告开荒所得作出详细陈述。3.93号处理决定，拟证明雷州市人民政府作出的权属决定认定事实错误，依法应予撤销。4.71号复议决定，拟证明湛江市人民政府作出的复议决定认定事实错误，依法应予撤销。5.1994年12月31日的覃斗镇原六高管区农村管区干部名册、1995年1月至1995年12月的原六高管区干部名册、1998年6月至1998年12月的原六高管区村民委员会干部花名册，拟证明凌兴成和梁耀平均于1995年5月开始就不是原告时任干部。6.2011年雷州村、社区换届农村干部名册表、关于林良秀的证明，拟证明原告2011年的村干部包括林良秀，其曾用名为林平，即于1995年5月开始在当时原六高管区任办事处委员的林平，两个名字为同一个人，说明原六高管区于1995年5月就已经换届，凌兴成和梁耀平不可能于1995年8月6日仍以村干部名义使用管区公章，更无权代表原六高管区讨论决定关于“下岭土地”的权属和归还问题。被告雷州市人民政府辩称：根据1964年地形图，“下岭”土地反映为耕作园地、林地及荒草地，荒草地少量分布于该地东、南、北边缘，其他都是耕作园地和林地；“娘卜岭”土地反映为耕作园地、林地及灌木丛地，耕作园地及林地位于该地西北边，另外，面积较少的灌木丛地位于该地东南边。根据1990年地形图，“下岭”土地全部反映为林地，“娘卜岭”土地反映为耕作园地和林地。经查，原六高大队农场土地来源于1966年原六高大队办小农场时借调各村土地，其中“下岭”土地是平乐村土地，在借调前该地由平乐村管理使用，曾种植坡稻、番薯、芒草、木薯及花生等作物，还有少量荒草地；“娘卜岭”土地是平乐村与西山村插花使用的土地，在借调前由平乐村和西山村插花管理使用，主要是种植坡稻、番薯、香茅、木薯和花生等作物，还有少量未利用灌木地；另外，六高村村民陈顺等人使用毗连“下岭”南侧的土地也是大队场使用的土地，该地是借调六高村的土地。另查，解放后六高村对“下岭”西部分，其村称为“神园岭”的土地没有任何使用的事实依据，矩准村对“下岭”东部分，其村称为“其属坡”的土地也没有使用的事实依据，英彩村对“下岭”及“娘卜岭”土地也没有任何使用的事实依据。以上争议地经借调后，原六高大队通过创办大队农场来支持六高学校办学，曾利用该地种植过坡稻、黄麻、木麻皇树、小叶桉树、台湾相思树等作物及树木。在农村体制下放时，六高村将位于“下岭”南侧现由其村民陈顺、陈四仔、陈三仔、陈明艳、陈敏等人使用的被借调土地拿回，“下岭”及“娘卜岭”两块争议地继续由原六高大队使用。1987年，原六高大队收成争议地上的成材树木后，就将该地发包使用至今，现争议地由承包户种植发财树。又查，六高村拿回被借调土地，但平乐村和西山村曾向六高村委会要求退地均遭到拒绝。此后,1995年、1997年，六高村委会(当时是管理区)作出《下岭土地契约》、《借用平乐村土地》，书面承诺届时将争议地退给平乐村和西山村管理使用。由于被借调土地久拖未还，平乐村于2004年诉诸法院，法院以土地权属不清为由中止诉讼。另经核实，西山村民陈善富1953年《土地房产所有证》的第二项“村南园”土地就位于争议地“娘卜岭”西北边内，平乐村民吴俊荣1953年《土地房产所有证》“村前坡”位于争议地“下岭”北边内，平乐村民阮妃宋土改时《土地产量分户清册》第九项“西山村南岭”的土地均位于争议地“娘卜岭”西北边内。六高村委会称一直使用争议地，期满20年没有任何人异议，是没有事实依据的。其对涉案土地的使用违背了其于1995年和1997年书面答应退地的承诺，又以使用争议地已满20年为由主张争议地权属，理由不足。雷州市人民政府向本院提交了以下证据：1.立案呈批表，拟证明行政权限正确、程序合法。2.受理通知书、立案通知、限期主张土地权属通知书、调解工作会议通知书及送达回证、调解会议记录，拟证明程序合法。3.现场勘查人员签到表，拟证明程序合法、确认争议地正确。4.协调会会议记录，拟证明程序合法、协调解决问题正确。5.领导签转的信访件；6.维护土地合法权益申请书，拟共同证明群众要求处理土地权属。7.土地确权申请书，拟证明平乐村与西山村申请确权依据。8.土地权属争议案件答辩状，拟证明依程序答辩，做出答辩事实和依据。9.土地确权申请书，拟证明六高村、矩准村申请确权依据。10.英彩村涉及六高村委会土地“下岭”及“娘卜岭”的报告，拟证明英彩村申请确权依据。12.平乐村与西山村的法定代表人身份证明及谈话笔录，拟证明平乐村与西山经济合作主张土地的历史使用事实及过程。13.六高村委会法定代表人身份证明及谈话笔录，拟证明六高村委会主张土地的历史使用事实及过程。14.六高村法定代表人陈绍连谈话笔录，拟证明六高村主张土地权属的理由。15.矩准村法定代表人陈法谈话笔录，拟证明矩准村主张土地权属理由。16.英彩村法定代表人陈法谈话笔录，拟证明英彩村主张土地权属理由。17.阮文证明材料及谈话笔录；18.凌兴成谈话笔录；19.李兆明谈话笔录；20.梁耀平证明材料谈话笔录；21.梁解新证明材料和谈话笔录；22.陈廷福谈话笔录；23.林经文谈话笔录；24.邹元芳谈话笔录；25.吴俊玉谈话笔录；26.辛遵森谈话笔录；27.黄高平谈话笔录；28.吴永明、陈善贵等人证明材料；29.吴俊玉、吴俊山等人证明材料，拟共同证明争议地历史使用情况。30.下岭土地契约，拟证明六高管区借地事实。31.借用平乐村土地证明，拟证明六高村委会承诺退还土地事实。32.土地继承契约。33.提供证据说明、《土地房产所有权证》、《土地分户情册》，拟证明平乐村、西山村申请确权依据。34.撤销土地权属争议案件(立)受案的通知书(雷规土资[2004]12号)、异议书、送达回证；35.雷州市人民法院案件呈批表、送达回证、开庭笔录、传票、被告提供目录清单，拟共同证明土地争议处理过程。36.争议地现状图，拟证明确认争议地位置、面积、四至。37.20世纪60年代、80年代地形图，拟证明争议地历史使用情况。38.“娘卜岭”与“下岭”土地权属争议案调查报告，拟证明处理结果正确。被告湛江市人民政府辩称：1.争议地四至范围及面积，各方当事人均予以确认。2.雷州市人民政府对相关人员调查核实确认了争议地的历史使用情况。3.《下岭土地契约》和《借用平乐村土地》均系六高村委会先后作出的承诺，依法应予确认。4.土改和实施《六十条》时颁发的土地所有证可以作为调处争议地权属来源的证据。5.六高村委会主张涉案争议土地均为荒地及开荒之前没有任何主体对其享有具体的权利，但其未能充分举证予以证明，因此其主张不应得到支持。湛江市人民政府向本院提交了以下证据：1.71号复议决定、受理、答复、延长审理期限(通知书)，拟证明湛江市人民政府受理并审理查明后，依法作出71号复议决定，认定事实清楚、程序合法。2.复议申请人提交的材料，拟证明符合申请行政复议条件。3.雷州市人民政府提交的答复书，拟证明雷州市人民政府作出93号处理决定的具体行政行为认定事实清楚、适用法律正确。4.复议第三人平乐村和西山村提交的行政答复书,拟证明原告主张缺乏事实根据和法律依据。5.法律文书送达回证，拟证明依法送达法律文书，程序合法。平乐村与西山村述称：1.本案争议的两块土地1966年以前属于平乐村、西山村集体园地，这事实有如下证据证实：(1)1964年地形图证实，“下岭”土地反映为耕作园地、林地及荒草地，荒草地少量分布于该地东、南、北边缘，其他都是耕作园地和林地；“娘卜岭”土地反映为耕作园地、林地及灌木丛地。(2)经雷州市人民政府、湛江市人民政府核实，西山村村民陈善富持有的1953年《土地房产所有证》中第二项“村南园”土地位于争议地“娘卜岭”内，平乐村村民吴俊荣持有的1953年《土房产所有证》土地“村前坡”位于争议地“下岭”内，平乐村村民阮妃宋土改时《九区边乡平乐村土地产量分户清册》第九项“西山村南岭”的土地位于争议地“娘卜岭”内。(3)证人李兆明(塘边村人,1941年出生)也证实：“娘卜坑东边岭”(下岭)在上世纪60年代中期以前一直是平乐历史耕作园地，由平乐村村民耕种农作物使用；“娘卜坑西边岭”（娘卜岭）在上世纪中期是平乐、西山村互相插花的耕种地，是由这两个村村民耕种使用。在60年代后期原六高大队就借用这两村的这些土地给大队农场使用。此外，本案证人梁耀平等证人都一致证实。2.1966年，原六高大队为响应上级号召，向平乐、西山村借用本案争议地及六高村土地创办大队农场。六高村陈顺等人使用毗邻“下岭”南侧的土地也是原六高大队农场使用的土地，现已归还。雷州市人民政府对原六高大队多年来历任老书记、干部、原六高大队农场的场长、邻村老干部等人的调查材料都一致证实涉案土地于1966年以前属于平乐村、西山村集体土地，由平乐村、西山村使用，涉案土地于1966年被原六高大队借用，原六高大队也承诺将涉案土地退还。3.在农村体制下放时，平乐、西山村曾多次向六高村委会要求退还土地。六高村委会干部因平乐、西山村多次要求，于1995年给平乐村写了《下岭土地契约》、1997年写了《借用平乐村土地证明》。2004年，平乐村向雷州市人民法院提起土地侵权案诉讼；2016年10月23日平乐村及西山村共同向雷州市人民政府提交《土地确权申请书》。平乐、西山村因本案土地争议引起纠纷发生伤害案件，村民陈善贵还被土地承包人员殴打致死。平乐村、西山村多年以来一直向原六高大队主张退还涉案土地。4.原六高大队借用六高村的土地已经退还六高村，原六高大队也认可这一事实。5.六高村委会主张在1966年对涉案二块土地进行开荒前没有任何主体对其享有任何权利。但1964年地形图反映1966前涉案二块土地不是荒地。且有平乐村及西山村村民持有的1953年《土地房产所有证》中的土地在本案争议土地内。矩准村未作答辩，但向本院提交了以下证据：1.陈明艳的《证明》，拟证明《下岭土地契约》为伪造。2.1995年原六高管区“干部花名册”，拟证明陈明艳在1995年任原六高管区的主任。1995年梁耀平不是原六高管区的干部。3.唐莉《证明材料》；4.吴俊德《证明材料》；5.辛作敏《证明材料》；6.冯成善《证明材料》；7.苏教养《证明材料》；8.吴信忠《证明材料》；9.辛作栋《证明材料》；10.清光绪十七年矩准村村民“分家书”，拟证明下岭部分土地原属于矩准村的土地。六高村未作答辩，但向本院提交了以下证据：1.六高村民委员会证明，拟证明六高村是合法的村民组织。2.吴善忠证明材料；3.冯忠兴证明材料；4.村民证明材料，拟共同证明大队农场的土地来源，其中有六高村的土地。5.2004年6月22日辛福荣、吴俊德的证明书，拟证明大队农场的土地不全是平乐村的土地。6.2004年6月28日邹元芳的谈话笔录，拟证明大队农场的土地是大队统使用。7.2004年6月28日辛作聪的谈话笔录；8.2004年6月28日陈明常的谈话笔录，拟共同证明大队农场的土地是大队的土地，后承包给多人经营。英彩村未作答辩，但向本院提交了以下证据：1.六高村民委员会证明，拟证明英彩村是合法的村民组织。2.村民证明材料，拟证明大队农村的土地是经过七条自然村的群众开垦出来的，并且种上树。3.2004年6月22日辛福荣、吴俊德的证明书，拟证明大队农场的土地不全是平乐村的土地。4.2004年6月28日邹元芳的谈话笔录，拟证明大队农场的土地是大队统一使用。5.2004年6月28日辛作聪的谈话笔录；6.2004年6月28日陈明常的谈话笔录，拟证明大队农场的土地是大队的土地，后承包给多人经营。雷州市********委会提交证据的质证意见：对证据3、4无异议；对证据1的三性均有异议，该证据材料来源不明；对证据2的真实性和合法性由法院审查。对于证据5、6有异议，因为超过了举证期限，不同意质证。湛江市人民政府同意雷州市********委会提交证据的质证意见，但认为证据2与待证事实存在矛盾，应以行政复议认定的事实为准。平乐村、西山村对六高村委会提交证据的质证意见：对证据1三性均有异议，平乐村向雷州市人民法院起诉已得到雷州市人民法院确认。证据2不真实，内容错误。证据3、4不是诉讼证据。对于证据5、6有异议，因为超过了举证期限，不同意质证。矩准村、英彩村、六高村均对六高村委会提交的证据无异议。六高村委会对雷州市人民政府提交证据的质证意见：对证据1-16真实性、合法性无异议，对关联性有异议。其中本案各当事人法定代表人的问话笔录均为利益相关方的单方陈述，不能够作为定案的依据。证据17三性均有异议。阮文在实际上自1995年就开始担任六高村委会书记，但其却称六高管区于1995年8月6日出具的“下岭土地契约”为往届村干部讨论出具，事实上该份土地契约从未经当时的全体村干部讨论，而是只有梁耀平和凌兴成两人擅自决定并擅用公章而作为的。说明其证人证言不属实，其也不清楚涉案土地来源一事。证据18三性均有异议。因为：1.凌兴成本属于平乐村人，其与本案存在直接利益关系，其证言不能作为证据使用；2.其在谈话笔录中称“下岭土地契约”经当时全体村干部讨论作出与事实不符，契约已明确记载当时的主持人为梁耀平、讨论人为凌兴成，根本没有时任的其他村干部参与并讨论决定。证据19三性均有异议。李明兆所述与事实不符。证据20三性均有异议，因为：1.梁耀平自1995年5月开始就不再担任当时原六高管区干部；2.其于1995年8月6日召开所谓出具“下岭土地契约”村干部会议与事实不符，契约己明确记载当时的主持人为梁耀平、讨论人为凌兴成，根本没有时任的其他村干部参与并讨论决定；3.该份契约纯属梁耀平和凌兴成二人私自加盖原六高管区公章，而非经时任全体村干部讨论一致作出的意思表示。证据21三性均有异议，因为：1.梁解新于涉案土地开始开发利用时不是六高大队村民，其对涉案土地的来源均是听说，而非亲身经历，其证言不足以作为本案证据使用；2.其言涉案土地系六高农场为办理学校而借用平乐村土地就明显与事实不符，涉案土地系于1966年就开始开发利用，学校是于涉案土地开发利用后的效益良好，于1969年才决定创办的，该事实在时任书记邹元芳的谈话笔录中已明确。证据22三性均不予认可，陈廷福所述与事实不符，陈廷福于195年8月6日仍时任高管管区副书记，但其却对涉案“下岭土地契约”毫不知情，也未参与该契约讨论会议，也未在其上签名，也未记载陈廷福曾出席会议。证据23三性有异议，与事实不符。证据24三性均有异议。邹元芳对于涉案土地是否为调用西山村、平乐村土地的陈述与其在2004年向雷州市司法局覃斗镇司法所的陈述完全相反，其该部分陈述前后矛盾，不应予采纳。证据25、26、27、28、29因为谈话人与本案存在直接利益关系，其证言不能作为证据使用。证据30三性均有异议，因为：1.1995年5月起，梁耀平和凌兴成已非原六高管区干部，均无权参与管区事务，更无权对管区财产做出处分，更无权使用管区公章；2.契约上记载主持人梁耀平、参加讨论人凌兴成，说明当时讨论该份契约的参与人只有非管区干部的梁耀平和凌兴成，但不论是在梁耀平和凌兴成的谈话笔录中，还是凌兴成事后确认中均称1995年8月6日召开全体管区干部会议，两人所述与事实不符，该份契约就二人在不做管区干部后利用其在职期间取得的空白盖章文书所写，或盗用管区公章所伪造的，不能作为证据使用。证据31三性均有异议，因为1.涉案土地不是为解决大队学校费用而开发利用的，是开发利用后的效益良好才由此开办学校，其上所述的原六高管区使用涉案土地的原因与事实不符；2.该份证据是伪造的，据原告向时任村干部了解,1997年10月16日从未有任何使用公章加盖该份材料的行为，该份材料是2004年双方在雷州市人民法院打官司时，平乐村利用管区的加盖公章的空白文书写就，不能作为本案证据使用(申请鉴定)。证据32真实性合法性由法院依法核实，但该份证据与办案无关。证据33真实性、合法性由法院依法核实，但对关联性有异议，因为：1.土地房产所有证记载的西山村村民陈善贵位于村南向的土地面积只有贰亩贰分伍厘，不能据此认定面积达161亩的“娘卜岭”土地为西山村和平乐村所有，只能证明其有少量土地插花于涉案土地；2.土地分户情册，该份证据不能够体现所载土地的具体四至，不能作为本案证据使用，也与本案无关。证据34三性没有异议。证据35真实性、合法性由法院依法核实，补充：平乐村在2004年向人民法院主张的是80亩土地，在该案被驳回后，主张的土地面积变成了本案中的约400亩土地，但所使用的证据却是一模一样，其以相同的证据所主张的土地面积却相差五倍，说明93号处理决定和71号复议决定所依据的证据是不充分、与事实不符的。证据36三性没有异议。证据37三性均有异议。因为两份图纸均是制作于2017年8月11日，不能反映涉案土地于20世纪60年代和80年代的真实情况，不能证明被告的主张。证据38三性均有异议，因为：1.该份处理意见所述与事实不符；2.属于雷州市人民政府在履行职责过程中所产生的文书，不能作为实体性证据使用。湛江市人民政府、平乐村与西山村均对雷州市人民政府提交的证据无异议。矩准村对雷州市人民政府提交证据的质证意见：对证据1、3-6、9-11、13、15、16、34-37无异议。对其他证据均有异议。六高村、英彩村同意六高村委会对雷州市人民政府提交证据的质证意见。六高村委会、矩准村、六高村、英彩村对湛江市人民政府提交证据的质证意见一致为：证据1、5真实性、合法性没有异议，但只能证明该复议的部分程序合法，不能证明整个复议程序合法并认定事实清楚、合法。证据2三性没有异议。证据3真实性、合法性由法院核实，在湛江市政府向雷州市政府送达的《行政复议答复通知书》中明确要求雷州市政府应当将作出《处理决定》的答复、证据、依据和其他相关材料一并提交，否则将视为其具体行政行为没有证据、依法撤销。但湛江市人民政府仅依据雷州市人民政府提交的答复书，在没有提交任何证据的情况下作出涉案《处理决定》，直接认定雷州市人民政府认定事实清楚、适用法律正确。因此湛江市政府的复议决定明显违反法律规定，程序不合法，依法应予撤销。证据4真实性、合法性由法院核实，湛江市人民政府仅依据平乐村和西山村提交的答复书，在没有任何证据的情况下作出涉案《处理决定》，直接认定雷州市人民政府认定事实清楚、适用法律正确，湛江市政府的复议决定明显违反法律规定，程序不合法。雷州市人民政府、平乐村与西山村均对湛江市人民政府提交的证据无异议。六高村委会对矩准村提交证据的质证意见：对10组证据的三性均无异议。补充：涉案土地于1966年全面开荒前确实有很小一部分各的插花地，但最终是于1966年开始经各村共同努力开荒，理应由各村的共同管理单位六高村委会所有，而非单独确权给某个村民小组或经济合作社。雷州市人民政府与湛江市********提交证据的质证均有异议，证据材料缺乏真实性及合法性。平乐村、西山村对矩准村提交证据的质证意见：对证据1该证据内容不实；对证据2陈明艳在1995年任原六高管区的主任，1995年梁耀平是原六高管区的干部。对证据3-10反映内容不实。六高村、英彩村同意六高村委会对矩准村提交证据的质证意见。六高村委会对六高村提交证据的质证意见：对8组证据的三性均无异议。补充：涉案土地于1966年全面开荒前确实有很小一部分各村的插花地，但最终是于1966年开始经各村共同努力开荒，理应由各村的共同管理单位六高村委会所有，而非单独确权给某个村民小组或经济合作社。雷州市人民政府、湛江市********提交证据的质证意见一致为：证据1无异议。证据2-5的证明材料来源不明，缺乏真实性、合法性。证据6-8由法院审查。平乐村、西山村对六高村提交证据的质证意见：对证据1无异议；对证据2-8不真实，反映事实错误。矩准村、英彩村均对六高村提交的证据无异议。六高村委会对英彩村提交证据的质证意见：对6组证据的三性均无异议。补充：涉案土地于1966年全面开荒前确实有很小一部分各村的插花地，但最终是于1966年开始经各村共同努力开荒，理应由各村的共同管理单位六高村委会所有，而非单独确权给某个村民小组或经济合作社。雷州市人民政府、湛江市********提交证据的质证意见一致为：证据1无异议。证据2、3的证明材料来源不明，缺乏真实性、合法性。证据4、5、6由法院审查。平乐村、西山村对英彩村提交的证据质证意见：对证据1无异议；对证据2-6不真实，反映事实错误。矩准村、六高村均对英彩村提交的证据无异议。经六高村委会申请，本院通过摇珠选定广东通济司法鉴定中心对《借用平乐村土地》原件落款时间和印章的先后顺序进行鉴定。广东通济司法鉴定中心于2020年12月3日作出鉴定意见：送检材料日期为“1997年10月16日”的《借用平乐村土地》上印文“雷州市覃斗镇六高管理区办事处”及该处落款时间字样“1997年10月16日”的先后顺序为：先字后印。本院依职权向广东省雷州市覃斗镇委员会（下称覃斗镇）调查取证，覃斗镇复函称，经查询档案馆存档，在1995年8月6日，梁耀平、凌兴成不是覃斗镇六高管区的干部。经庭审质证，本院认证认为：《下岭土地契约》落款时间为1995年8月6日，主持人为梁耀平、参加讨论人为凌兴成。而覃斗镇党委经查询档案馆存档，梁耀平、凌兴成当时不是覃斗镇六高管区的干部，凌兴成又于2017年8月30日在该份证据复印件上注明此契约是在1995年8月6日经全体管区干部会议讨论形成的一致意见，因此，该契约上只有两名群众签名，参会讨论的干部反而没有签名，不符合逻辑，因此本院对该证据不予采信。除此之外，本案所有证据均符合真实性、合法性、关联性的要求，可以作为本案证据使用。经审理查明，本案争议土地分为两块，其中一块称为“下岭”，另一块称为“娘卜岭”。“下岭”位于覃斗镇矩准村和平乐村南面，东至平乐村园地，由去坑路隔开，南至六高村陈顺、陈明珠等人耕作园，西至平乐村园地，由下坑路隔开，北至平乐村园，由路和水沟膈开，面积约237亩。“娘卜岭”位于覃斗镇西山村南边，东至平乐、西山两村园地，由往六高村大路隔开，南至塘边村李家学、李俊生现耕作园和西山村耕作园，西至塘边村李鸿英、平乐村阮拾一耕作园，北至平乐村园地和塘边村园地，由娘卜寺大路隔开，面积161亩。根据1964年地形图，“下岭”土地反映为耕作园地、林地及荒草地，荒草地少量分布于该地东、南、北边缘，其他都是耕作园地和林地；“娘卜岭”土地反映为耕作园地、林地及灌木丛地，耕作园地及林地位于该地西北边，面积较少的灌木丛地位于该地东南边。根据1990年地形图，“下岭”土地全部反映为林地，“娘卜岭”土地反映为耕作园地和林地。西山村村民陈善富持有的1953年《土地房产所有证》中第二项“村南园”土地位于争议地“娘卜岭”内；平乐村村民吴俊荣持有的1953年《土地房产所有证》土地“村前坡”位于争议地“下岭”内；平乐村村民阮妃宋土改时《九区塘边乡平乐村土地产量分户清册》第九项“西山村南岭”的土地位于争议地“娘卜岭”内。另查明，以上争议地为1966年原六高大队办农场时借调的各村土地。争议地经借调后，原六高大队通过创办大队农场来支持六高学校办学。“下岭”在借调前该地曾种植坡稻、番薯、芒草、木薯及花生等作物，之外有少量荒草地；“娘卜岭”土地在借调前主要是种植坡稻、番薯、香茅、木薯和花生等作物，还有少量未利用灌木地；六高村陈顺等人使用毗连“下岭”南侧的土地也是原六高大队农场借用的土地，现已归还，由六高村村民使用至今。1987年至今六高村委会将“下岭”及“娘卜龄”两块争议地发包给个人使用。现争议地由承包户种植发财树。再查明，平乐村和西山村曾多次向六高村委会要求退地均遭到拒绝。原六高管理区(现六高村委会)于1997年10月16日作出《借用平乐村土地》，书面承认借用平乐村下岭东西二块坡园地并曾承诺将争议地归还平乐村的事实。2016年10月23日平乐村及西山村共同向雷州市人民政府提交《土地确权申请书》。调处期间，六高村、矩准村、英彩村也对以上争议地部分土地提出权属主张。2019年9月30日雷州市人民政府作出93号处理决定，将争议地“下岭”237亩土地权属确权给平乐村所有和使用，将争议地“娘卜岭”161亩土地权属划归平乐村与西山村共同所有和管理使用。六高村委会、六高村、矩准村、英彩村不服，向湛江市人民政府申请行政复议，湛江市人民政府于2020年2月27日作出71号复议决定，维持雷州市人民政府作出的93号处理决定。经本院释明，六高村委会撤回第三项“确认‘下岭’及‘娘卜岭’土地所有权归原告”的诉讼请求。本院认为：本案属于土地行政裁决及土地行政复议纠纷。本案的争议焦点系：被告雷州市人民政府于2019年9月30日作出93号处理决定及被告湛江市人民政府于2020年2月27日作出71号复议决定是否合法。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。”根据查明的事实，涉案争议土地“下岭”、“娘卜岭”1964年地形图中主要反映为耕作园地、林地，即并非荒地。1966年，涉案争议土地被原六高大队借用于办大队农场。结合原六高管理区于1997年10月16日作出《借用平乐村土地》承认借用平乐村下岭东西二块坡园地；西山村、平乐村村民持有的1953年《土地房产所有证》、土改时《九区塘边乡平乐村土地产量分户清册》在争议土地内的情况。考虑到农村集体土地一般具有集中连片性，同时六高村委会、英彩村、六高村、矩准村均未能举证证明其有土地在争议土地范围内。可以认定在办农场之前，六高村委会借用的争议土地“下岭”237亩土地系平乐村所有和使用，争议地“娘卜岭”161亩土地系平乐村与西山村共同所有和使用。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”因争议土地系六高村委会借用，且平乐村和西山村都曾多次向六高村委会要求归还被借争议土地，所以六高村委会以连续使用争议土地满20年为由主张对争议土地的权属，不符合法律规定，本院不予支持。因此，六高村委会借用的争议土地到期，原权属人平乐村和西山村要求归还争议土地，应予支持。根据前述法律与事实，雷州市人民政府作出93号处理决定，将争议地“下岭”237亩土地权属确权给平乐村所有和使用，将争议地“娘卜岭”161亩土地权属划归平乐村与西山村共同所有和管理使用，并无不妥，本院予以维持。被告湛江市人民政府依法受理复议申请后，依照法定程序，在期限内作出维持徐闻县人民政府作出的71号复议决定。程序和实体均符合法律规定，本院予以维持。综上所述，原告六高村委会的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告雷州市******民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告雷州市******民委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 李若珠审 判 员 李常红审 判 员 吴有文二〇二〇年十二月二十二日法官助理 唐伟强书 记 员 朱志权附：相关法律依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。第二十一条农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。