湖北省荆州市沙市区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1002行初66号原告：万韶颖，男，汉族，1980年8月21日出生，住荆州市沙市区，被告：荆州市沙市区烟草专卖局，住所地：荆州市沙市区江津东路161号。法定代表人：刘哲松，该局局长。委托代理人：徐银华，湖北昭信律师事务所律师。原告万韶颖诉被告荆州市沙市区烟草专卖局（以下简称区烟草局）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年8月3日受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2020年11月11日公开开庭审理了本案。原告万韶颖、被告区烟草局法定代表人刘哲松及委托代理人徐银华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告因家人手机被盗，意外发现好邻居超市(江汉南路店、江汉店、江汉北路店、凤台坊店)违规销售卷烟的线索。犯罪嫌疑人是一名形似高中生的年轻人，通过蒙面伪装，用盗窃来的手机在好邻居超市盗刷购买成条的“黄鹤楼盖珍”的卷烟。好邻居超市在明知对方身份可疑却不要求出示身份证的情况下向其出售卷烟，违反了国卫规划函（2019）230号文件《关于进一步加强青少年控烟工作的通知》中第二段第二条“严厉查处违法向未成年人销售烟草制品。烟草专卖零售商须在显著位置设置不向未成年人出售烟草制品的标识，不得向未成年人出售烟草制品，对难以判明是否已成年的应当要求其出示身份证件”的规定。原告将上述事实通过“e线民生”平台多次向被告举报，并通过信访正式向被告提出请求。被告的答复却是“要求出示身份证会影响商户销售”“未发现商户向未成年人出售卷烟”，拒绝对涉案的好邻居超市门店进行相应的行政处罚，甚至是发表纵容包庇好邻居超市并为其开脱的言论。被告对好邻居超市的调查极不负责，判断好邻居超市是否向未成年人大量出售卷烟，应该由好邻居超市拿出令人信服的证据证明监控视频中的年轻人是否为未成年人，即好邻居超市的店员在销售过程中应要求对方出示身份证，而视频中店员没有任何相关的操作。被告无视铁的事实，仍坚持“未发现好邻居超市向未成年人出售卷烟”的结论，是明显不公正的处置，属行政不作为。国家烟草总局参与的国卫规划函（2019）230号文件，是对《中华人民共和国烟草专卖法》第一章第五条的释义和补充。原告多次要求被告依法执行上级单位颁布的行政命令，被告却因片面追求经济效益而拒绝执行，违反了《中华人民共和国烟草专卖法》总则中第一章第五条的规定。被告的工作人员发表不当言论，故意纵容好邻居超市钻法规漏洞，严重违背《中华人民共和国烟草专卖法》的主旨，将经济效益置于社会公共健康利益之上。如果商家在对方蒙面且无法判断身份年龄的情况下，购买成条卷烟都不要求出示身份证，那么国家禁止未成年人吸烟的控烟法律法规将彻底形同虚设，社会各界的努力将付诸东流。如果不能及时纠正被告的行政不作为，并以本案的判决结果作为封堵法规漏洞的判例，今后未成年人只要通过蒙面伪装，就能堂而皇之绕开相关法规从超市“合法”购买卷烟。这个灾难性后果将危害到我国青少年的身体健康，严重破坏我国在国际社会上控烟的形象。请求人民法院判令：1.被告对涉案的好邻居超市四家门店违规销售卷烟的行为履行行政处罚的法定职责；2.被告承担本案的诉讼费用。原告向本院提交了如下证据及相关规定：1.原告的身份证复印件，拟证明原告诉讼主体资格；2.被告的全国组织机构统一社会信用代码公示查询截图，拟证明被告的诉讼主体资格；3.超市监控截图；4.信访事项受理告知单；5.视频录音光盘（一段监控录像、两段录音）；证据3-5拟证明好邻居超市在销售卷烟时对隐匿身份的人没有验证身份和年龄，违反了相关法律规定；6.2020年3月18日湖北省烟草商业系统来访处理单，拟证明被告行政不作为。相关规定：《关于进一步加强青少年控烟工作的通知》国卫规划函（2019）230号。被告辩称：一、我局受理原告投诉后立即进行了调查，及时对原告提出的诉求进行了回复，依法履行了烟草专卖行政管理工作职责。2019年12月17日，原告通过“e线民生”平台诉称“其手机于2019年11月1日晚不慎被盗后，被他人用其手机的支付宝和微信在好邻居超市的江汉南路店、江汉店、江汉北路店及凤台坊店盗刷1781元购买香烟，提出对以上四家好邻居超市的门店立即调查、依法进行处罚和整顿”等诉求内容。我局接荆州市烟草专卖局工作转办后，于2019年12月19日及12月20日，分别向该四家好邻居超市门店进行了调查，超市门店内均按规定粘贴了不向未成年人售卖卷烟的告示宣传单，未发现有违法、违规销售卷烟的行为。我局将调查情况向荆州市烟草专卖局进行了报告，荆州市烟草专卖局在“e线民生”平台上对原告提出的诉求进行了回复。同时，我局也将调查情况向原告进行了口头告知。2020年1月3日，原告向我局书面提出信访诉求，仍要求我局对好邻居超市的四家门店进行处罚，我局于2020年3月18日向原告进行了书面回复。二、原告要求我局对好邻居超市的四家门店进行处罚没有事实根据。原告诉求的主要理由是好邻居超市四家门店未对蒙面购烟人核验身份、向未成年人售卖香烟。原告因其手机被盗已向公安机关报案，公安机关已经刑事立案。虽然原告向我局提供了一张监控图片，显示图片中的人员戴着帽子与口罩，但公安机关至今未确定其身份，仅从图片来看，也不能确认其为未成年人。由于我国法律并未规定经营者有核验卷烟购买人身份的权利与职责，故原告要求我局对好邻居超市四家门店进行处罚没有事实根据与法律依据。综上，我局在受理原告投诉后，依法履行了烟草专卖行政管理的工作职责，请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告向本院提交了如下证据（均为复印件）：1.“e线民生”诉求件处理笺，拟证明原告于2019年12月17日通过“e线民生”提出对好邻居超市的江汉南路店、江汉店、江汉北路店及凤台坊店进行调查与处罚的诉求；2.原告提供的监控图片，拟证明从图片来看，不能确认图片中的人员为未成年人；3.原告提供的荆州市公安局沙市分局的《立案告知书》，拟证明原告手机被盗已被公安机关刑事立案；4.被告对好邻居超市江汉北路店店长的询问笔录、销售明细及店内粘贴的不向未成年人售卖卷烟的告示宣传单照片；5.被告对好邻居超市江汉路店店长的询问笔录、销售明细及店内粘贴的不向未成年人售卖卷烟的告示宣传单照片；6.被告对好邻居超市江汉南路店店长的询问笔录、销售明细及店内粘贴的不向未成年人售卖卷烟的告示宣传单照片；7.被告对好邻居超市凤台坊店的询问笔录、销售明细及店内粘贴的不向未成年人售卖卷烟的告示宣传单照片；证据4-7拟证明好邻居超市店内按规定粘贴了不向未成年人售卖卷烟的告示宣传单，未发现有违法、违规销售卷烟行为；8.被告对万韶颖制作的询问笔录，拟证明原告陈述公安机关没有认定监控中戴口罩的人员为未成年人，被告向原告告知了调查情况；9.投诉事件调查经过，拟证明被告经办工作人员记述调查经过；10.关于“e线民生诉求”办理情况的回复，拟证明被告向上级主管部门书面反馈了调查情况及向原告的回复情况；11.荆州市烟草专卖局在“e线民生”上的回复意见，拟证明荆州市烟草专卖局在“e线民生”上对原告的诉求进行了回复；12.投诉人诉求建议书等材料，拟证明原告通过信访诉求仍要求被告对好邻居超市四家门店进行处罚，但没有提供新的证据材料；13.信访事项受理告知单存根，拟证明被告受理了原告的信访诉求；14.湖北省烟草商业系统来访处理单，拟证明被告向原告送达了书面的处理意见。原、被告对双方提交的上述证据发表了质证意见，本院已记录在案。本院对双方当事人提交的证据中质证时均无异议的证据，依法予以确认，对有争议的证据，综合认证如下：原告提交的证据3及证据5能够证实其举报的好邻居超市向一位戴帽子及口罩的男子出售成条香烟的行为存在，对影像资料的真实性予以采信；原告提交的证据4和证据6能够证实被告受理原告的举报并进行相应处理后将结果告知原告，依法予以采信。被告提交的证据1能够证实原告通过“e线民生”平台举报好邻居超市的事实，依法予以采信；被告提交的证据3能够证实对于原告母亲手机被盗的刑事案件公安机关已经立案；被告提交的证据4-14能够证实被告针对原告的举报内容进行了调查、作出了处理结果，并将结果告知原告，依法予以采信。本院根据以上证据及当事人质证意见认定以下事实：2019年11月1日，原告母亲的手机被人盗用1781元用于在好邻居超市的四个门店购买香烟。原告通过查看好邻居超市的监控视频，发现盗用手机购买香烟的男子头戴鸭舌帽、面戴口罩。原告认为该男子可能系未成年人，而好邻居超市在向其出售香烟时，未核实身份信息，原告遂通过“e线民生”平台投诉好邻居超市，要求荆州市烟草专卖局对好邻居超市进行处罚。荆州市烟草专卖局接到投诉后根据属地管辖的原则将该投诉件转交被告处理。被告于2019年12月18日、19日对好邻居超市的涉案四家门店进行了调查，并对原告进行了询问。被告经过调查认为没有充分的证据表明好邻居超市的四家门店存在向未成年人销售香烟的行为。被告将该结果告知原告后，原告于2020年1月3日再次向被告书面提出对好邻居超市的处理建议，被告于2020年3月18日向原告作出《湖北省烟草商业系统来访处理单》，再次告知原告相关处理结果。原告不服，遂诉至本院。本院认为，本案有两个争议焦点：1.关于原告的起诉是否具有主体资格的问题。2.被告是否对原告的举报内容履行了法定职责的问题。一、关于原告的起诉是否具有主体资格的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，关于“与行政行为有利害关系”的情形包括“（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形”，依据上述规定，须出于维护自身合法权益向行政机关进行投诉、举报或者控告才能认定为与行政行为具有利害关系。投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理及维护自身合法权益的重要途径。主要有公益性举报与自益性举报。举报人出于维护公共利益的考虑，而对与自身利益没有直接关系的违法行为进行的举报，属于公益性举报。我国目前行政诉讼的救济范围仍限于损害特定个人利益的行政行为，不包括单纯损害公共利益的行政行为。对于公益性举报要求行政机关予以查处的诉请，向法院提起行政诉讼的，目前应认为与被诉行政行为之间没有利害关系。本案中，原告在诉状中所称“青少年及公共健康利益”属于公共利益的范畴，对此，原告个人并无提起行政诉讼的主体资格。因为自身利益受到了他人违法行为的侵害，进而向行政机关反映要求进行查处，属于自益性举报。在这种情况下，举报人的举报行为实际上对行政机关提出了一个合法申请，并需与履职行为有直接的利害关系。具体到本案中，原告投诉举报的起因系其母亲手机被盗用导致财产损失，要求被告履行对好邻居超市进行行政管理的职责，原告与被告是否履行法定职责及如何履行法定职责的行政行为并不具有直接的利害关系；但考虑到同一个家庭组织的成员之间可能存在利益一体化和一致性的情形，且从有利于保护原告诉权的角度，本院倾向于认为本案原告起诉具有主体资格。二、关于被告是否对原告的举报内容履行了法定职责的问题。根据《关于进一步加强青少年工作控烟工作的通知》中“烟草专卖零售商须在显著位置设置不向未成年人出售烟草制品的标识，不得向未成年人出售烟草制品，对难以判明是否已成年的应当要求其出示身份证件”的要求，对于购买烟草的人员要求出示身份证件的前提是“难以判明是否已成年”，原告举报好邻居超市未核实购买烟草人员的身份，其在投诉举报的过程中均未提供充足的证据证实视频中的男子属于“难以判明是否已成年”的情形，其仅仅主观“推定”该人员为未成年人。在没有充足的证据证实好邻居超市存在对未成年人出售烟草行为的情形下，被告未对好邻居超市作出行政处罚符合法律的规定。本案中，被告及时对涉案的超市门店及原告本人进行调查后作出处理决定，并将处理决定告知原告。被告对原告的投诉举报已进行了处理、履行了法定职责。关于原告“认为好邻居有向未成年人售烟的行为，被告对好邻居的查处结果不当”的诉讼理由，本院认为，投诉举报权主要是促使行政机关对投诉事项发动行政权。被告接到投诉举报后，积极发动行政权就意味着开始履行法定职责，并不苛求必须对被投诉举报的对象施加负担（是否对被投诉举报的对象施加负担、以及施加何种负担，系被告之行政职责，应由被告依法律规定及相应事实进行处理）。综上，被告在两次收到原告投诉后，针对投诉的事项均作出了回复，并进行了告知和送达，且所作答复认定事实清楚、证据充分、于法有据，程序合法，依法履行了法定职责，对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，判决如下：驳回原告万韶颖的诉讼请求。案件受理费50元，由原告万韶颖承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件诉讼费人民币50元，款汇至湖北省荆州市中级人民法院，账号：17×××30，开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  盛 千人民陪审员  陈金伟人民陪审员  杨 芳二〇二〇年十二月九日法官助理廖兆铭书记员彭聪