湖南省澧县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0723行初126号 原告黄湘鑫，男，1964年4月4日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 委托代理人刘锋，湖南南天门律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被告常德市西洞庭管理区管理委员会，住所地湖南省常德市西洞庭镇墟场。 法定代表人周胜，主任。 委托代理人姚丰，代理权限为一般授权代理。 委托代理人周思颖，湖南人和人（常德）律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 原告黄湘鑫诉被告常德市西洞庭管理区管理委员会（以下简称西洞庭管委会）行政允诺一案，本院受理后，2020年7月24日，被告以本院不具有管辖权、本案应由常德市中级人民法院管辖为由提出管辖异议，本院于2020年7月28日裁定驳回该异议。本院依法组成合议庭对本案公开开庭进行了审理。原告黄湘鑫及其委托诉讼代理人刘锋，被告西洞庭管委会的委托代理人姚丰、周思颖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告黄湘鑫诉称：原告为积极响应常德市西洞庭管委会2008年7月24日作出的“西管”[2008]13号鼓励引进投资文件号召，着手引进广东粤海饲料集团股份有限公司在被告所在地予以投资办厂。经过与被告反复沟通交流，最终在2016年11月24日促成广东粤海饲料集团股份有限公司与被告正式签订了《湖南粤海生物科技项目投资协议书》。为落实投资协议，夯实投资项目，原告全职进入广东粤海饲料集团股份有限公司，协助其在西洞庭管理区设立子公司-湖南粤海饲料有限公司，且于2019年11月18日正式投产运营。 2020年1月14日，常德市西洞庭管委会招商引资工作领导小组办公室作出》《关于核实湖南粤海项目固定资产投资额的通知》，认定固定资产投资额为1.06亿元，达到合同规定的要求。同年1月21日，常德市西洞庭管理区审计局也对该投资额予以核实为1.06亿元。至此，原告对该项目的招商引资已经全部完成。原告作为湖南粤海饲料有限公司引进常德市西洞庭管理区唯一招商引资人，按照常德市西洞庭管委会《关于加快推进新型工业会进程的若干意见》（西管[2008]13号）之规定，请求被告按固定资产投资额的比例一次性足额发放至原告。在请求中，被告以各种借口予以搪塞原告，至今仍未发放。为此，原告为维护其合法权益，故请求：判令被告西洞庭管委会依照常德市西洞庭管委会《关于加快推进新型工业会进程的若干意见》（西管[2008]13号）之规定，按照引进固定资产投资额1.06亿元的1%（106万元），作出给予原告项目引资人一次性奖励的决定。 原告黄湘鑫为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据： 1.被告西洞庭管委会发布的《关于加快推进新型工业化进程的若干意见》（西管[2008]13号）文件复印件一份，拟证明被告作出了承诺对项目引资人一次性奖励标准为固定资产投资额的1%。 2.广东粤海集团股份有限公司与被告西洞庭管委签订的《湖南粤海生物科技项目投资协议》及《补充协议》复印件各一份，拟证明原告为被告牵线搭桥，促成广东粤海集团股份有限公司在西洞庭落户设立子公司，该引资办厂项目落地。 3.常德市西洞庭管理区招商局出具的《关于“湖南粤海生物科技项目”引资人的情况证明》复印件一份，拟证明原告为该项目的唯一引资人。 4.常德市西洞庭管理区招商引资办公室要求区审计局监督核实《关于粤海饲料项目固定资产投资额的通知》复印件一份，拟证明固定资产投资额为1.06亿元，达到合同要求。 5.原告通过“顺丰速运”快递方式请求被告发给招商引资一次性奖励的报告复印件一份，拟证明原告于2020年3月19日已向西洞庭管委会办公室、法定代表人周胜、党委书记王启武通过邮寄方式请求核实发放引资人一次性奖励的报告。 6.中共常德市西洞庭管理区委员会、常德市西洞庭管理区管理委员会发布的“西发[2017]7号”、中共常德市西洞庭管理区委员会办公室、常德市西洞庭管理区管理委员会办公室“西办发[2018]12号”复印件各一份，拟证明两份文件属于不同级别发文，而是上下级关系。 7.2013年9月9日《常德日报》第一版报道《西洞庭柑橘罐头产业创出新天地》，拟证明被告“西管[2008]13号”《关于加快推进新型工业化进程的若干意见》当时已向社会公布，具有行政允诺的法律性质。 被告西洞庭管委会辩称，原告在获得一次性奖励前，需要该项目已竣工达产，且在该项目未完成竣工生产时，2017年、2018年被告印发了《关于促进园区经济发展的若干政策》已修改，应按照新的文件执行。故原告请求被告给予项目引资人一次性奖励106万元无事实依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告西洞庭管委会为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据： 1.《湖南粤海生物科技项目投资协议书》复印件一份，拟证明2016年11月24日常德市西洞庭管委会与广东粤海饲料集团股份有限公司正式签订了《湖南粤海生物科技项目投资协议书》。 2.“西管[2008]13号”《关于加快推进新型工业化进程的若干意见》，拟证明原告获得一次性奖励的前提是项目建成投产。 3.《关于促进园区经济发展的若干政策》（西发[2017]7号），拟证明“西管[2008]13号”文件因（西发[2017]7号）文件的发布而废止。 4.《关于促进园区经济发展的若干意见》（西办发[2018]12号），拟证明西发[2017]7号文件已废止，被告依此文件不给予原告一次性有合法依据。 5.关于湖南粤海饲料公司项目建设进度承诺函，拟证明湖南粤海饲料有限公司应于2018年11月24日前竣工投产，竣工日期最迟不得超过2019年8月24日。 6.关于项目用地优惠政策补贴申请报告，拟证明粤海项目于2019年11月竣工，原告作为项目引资人应按西办发[2018]12号文件执行。 7.《关于原告信访事项处理意见书》，拟证明西洞庭管理区商务局已就是否向原告兑现项目引资一次性奖励作出处理意见书。 经庭审质证，被告西洞庭管委会对原告黄湘鑫提交的1、2、3、5、6证据的真实性、合法性无异议，对证明目的、内容有异议，对证据7的三性均有异议，内容模糊，且只能证明当时使用。原告黄湘鑫对被告西洞庭管委提交的证据6、7认为与本案无关联，不予质证，其他证据证明目的有异议。经审查：原、被告提交的所有证据均符合证据的三性原则，能够作为本案的定案依据，且与本案均具有关联性，内容客观真实，与本案具有关联性，本院均予以采信。 经审理查明：2008年7月，被告西洞庭管委会为推进该区新型工业化进程，进一步鼓励扩大工业投入、新上工业项目、加快工业发展，依据相关法律法规和文件精神，结合实际，制定了西管[2008]13号《关于加快推进新型工业化进程的若干意见》，其中招商引资奖励部分规定：“25、鼓励引进符合国家产业政策和本地区发展方向的工业项目。引进固定资产投资额1000万元以上的新上工业项目，项目建成投产后，按固定资产投资额投资额的1%给予项目引资人一次性奖励。”一并规定申请领取招商引资奖励的程序。 原告黄湘鑫从2015年起着手引进广东粤海饲料集团股份有限公司进入被告西洞庭管委会所在地予以投资，于2016年11月24日促成广东粤海集团股份有限公司与被告西洞庭管委会签订了《湖南粤海生物科技项目投资协议书》，协议书中的第一项约定“乙方广东粤海集团股份有限公司项目固定投资额为1亿元，主要建设年产12万吨水产饲料生产线，产品主要为膨化饲料、颗粒科。”第二项约定“乙方广东粤海饲料集团在于被告签订土地出让合同并办理施工许可证后30个工作日内开工建设，乙方广东粤海饲料集团股份有限公司承诺开工建设后18个月内工程全部完工并投入生产。”该协议约定自双方签字且该保证金80万元到账后生效。当日，被告西洞庭管委会与广东粤海饲料集团股份有限公司在原合同的基础上，签订了一份《补充协议》。原告为落实双方签订的协议，夯实投资项目，于2019年11月18日促成广东粤海饲料集团股份有限公司在被告西洞庭管委会设立其子公司湖南粤海饲料有限公司,且正式投产运营。 2016年11月26日，常德市西洞庭管理区招商局作出关于“湖南粤海生物科技项目”引资人的情况证明，拟证明广东粤海饲料集团股份有限公司新建“湖南粤海生物科技项目”固定资产拟投资一亿元人民币，具体以审计结果为准。公司的设立落户于常德市西洞庭管理区工业园，证明原告为该项目的招商引资人，在项目竣工验收后，应按西管字[2008]13号文件给予奖励。2020年1月14日，常德市西洞庭管理区招商引资工作领导小组办公室根据湖南粤海饲料有限公司提供的固定资产投入情况报告表，固定资产为1.06亿元，达到合同约定的80%，请求区审计局给予监督核实。2020年1月21日，该区审计局根据湖南粤海饲料有限公司提供资料核实，认定涉及的合同金额共计10061.4万元，占投资合同金额83.52%，属于固定资产投资1.06亿元，已达到协议投资额约定的80%。2020年3月19日，原告黄湘鑫通过邮寄方式请求被告西洞庭管委会依据常德市西洞庭管理区招商局于2016年11月26日出具的《关于湖南粤海生物科技项目引资人的情况证明》及常德市西洞庭管委会“西管字[2008]13号”文件中的第二十五条“鼓励引进符合国家产业政策和本地区发展方向的工业项目”中的引进固定资产投资额1000万元以上的新上工业项目，项目投产后按固定资产投资额的1%给予项目引资人一次性奖励，请求被告核实发放一次性奖励至原告，但被告一直未予以核实且发放。原告认为被告作出的“西管字[2008]13号”文件应当具有政府公信力，未按照该文件执行，属于违法行为。故原告为维护其合法权益，请求被告依据“西管字[2008]13号”《关于加快推进新型工业化进程的若干意见》第二十五条第二款规定（承诺），按照引进固定资产投资额1.06亿元的1%（106万元），作出给予原告项目引资人一次性奖励的决定。 另查明，2017年3月，中共常德市西洞庭管理区委员会、常德市西洞庭管理区委员会为进一步推进新型工业工业化，加快园区转型发展，促进西洞庭区经济发展，制定了西发[2017]7号《关于促进园区经济发展的若干政策》，于2017年3月13日施行。2018年6月，中共常德市西洞庭管理区委员会办公室、常德市西洞庭管理区管理委员会办公室为贯彻落实常德市市委、市政府“开放强市、产业立市”战略，扎实推进园区生物科技园经济发展，结合园区发展实际，制定了[2018]12号《关于促进园区经济发展的若干意见》，于2018年6月19日起施行。上述文件都规定施行前原有协议未履行完毕的继续履行。 本院认为，本案的争议的焦点：被告西洞庭管委会是否应当兑现对原告黄湘鑫招商引资奖励的承诺。 一、被告西洞庭管委会作出的西管[2008]13号文件否属于行政允诺行为。本院认为，行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。行政允诺是行政主体在法律、法规规定的基础上，在自身自由裁量权范围内作出的单方的授益性的行为。行政主体不仅要遵守法定义务，还应当在特定的行政相对人做出了符合行政允诺事项的行为时，行政主体与行政相对人之间即成立具体的行政允诺法律关系，行政主体还应按照其承诺的内容履行相应的给付义务。诚信原则是行政允诺义务的客观基础，只要有承诺内容的产生，行政主体就要为社会公众因承诺的信任产生责任，并对此承诺负有法定履行义务，否则即构成不作为。本案中，被告西洞庭管委会作出的西管[2008]13号《关于加快推进新型工业化进程的若干意见》，是为了调动社会各界的积极性开展招商引资活动，其单方承诺对符合一定招商引资条件的引资人给予奖励，符合行政允诺的构成要件和特征。因此，被告西洞庭管委会作出的西管[2008]13号《关于加快推进新型工业化进程的若干意见》属于行政允诺。对于被告西洞庭管委会[2008]13号文件所作出的单方面行政允诺,只要相对人作出了相应的承诺并付诸行动，即对双方产生约束力。本案中，原告黄湘鑫积极响应被告西洞庭管委会作出的西管[2008]13号文件的号召，通过多次沟通，促成了广东粤海饲料集团股份有限公司与被告西洞庭管委会签订了投资建设协议，以主要建设年产12吨水产饲料生产线为模式投资建设成涉案项目并投产运行至今，为西洞庭管理区地方取得了良好的经济效益和社会效益。基于被告西洞庭管委会在西管[2008]13号文件中的明确允诺，被告西洞庭管委会至今未履行[2008]13号文件中允诺相应奖励义务的现实，原告黄湘鑫就被告西洞庭管委会应履行行政允诺提起本案之诉，于法有据。 被告西洞庭管委会分别作出的西管发[2008]13号《关于加快推进新型工业化进程的若干意见》、西办发[2017]7号《关于促进园区经济发展的若干政策》、西办发[2018]12号《关于促进园区经济发展的若干意见》，都分别就西洞庭管理区当地的招商引资奖励政策和具体实施作出了相应规定，该规定与现行法律规范中的强制性规定并无抵触。广东粤海饲料集团股份有限公司与被告西洞庭管委会于2016年11月24日签订了《湖南粤海生物科技项目投资协议书》及《补充协议》，双方系在[2008]13号文件内容的基础上，达成有关招商引资奖励的一致意思表示。同月26日常德市西洞庭管理区招商局出具了针对关于“湖南粤海生物科技项目”引资人的情况证明是依据西管[2008]13号文件的规定确定原告黄湘鑫为该项目的引资人。因此，被告西洞庭管委会发布的西管[2008]13号《关于加快推进新型工业化进程的若干意见》应当是本案审查被告西洞庭管委会是否应当兑现相关允诺的依据。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条的规定，本案的审理可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对被告西洞庭管委会相关行为的审查，既要审查合法性，也要审查合约性。不仅要审查被告西洞庭管委会的行为有无违反行政法的规定，也要审查其行为有无违反准用的民事法律规范所确定的基本原则。在行政允诺的订立和履行过程中，基于保护公共利益的需要，赋予行政主体在解除和变更中的相应的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。行使优益权既不得与法律规定相违背，也不能与诚实信用原则相抵触。在对行政允诺关键内容的解释上，同样应当限制行政主体在无其他证据佐证的情况下，任意行使解释权。否则，将可能导致该行政行为产生的基础，即双方当事人当初的意思表示一致被动摇。故被告西洞庭管委会辩称行政机关具有优益权单方解除合同，应是予以适当补偿及应适用西办发[2017]7号《关于促进园区经济发展的若干政策》、西办发[2018]12号《关于促进园区经济发展的若干意见》有关规定的观点，本院不予支持。 二、被告西洞庭管委会是否应履行行政允诺的义务即引资额的确定问题。招商引资是我国各级政府促进地方经济、增加地方财政收入、加强地方基础建设的主要手段和方法。简单的理解就是吸收投资的活动，促成企业落在本地或为本地企业提供资本支持。政府开展招商引资项目，通常情况下，不仅希望原有企业扩大生产经营，也更加希望外来新企业落地投产。招商引资必然涉及到固定资产投入，新增固定资产是一定时期内通过投资活动所形成的新的固定资产价值，在没有进行特别说明或限定的情况下，新增固定资产应包括原有企业的固定资产投入及新设企业的固定资产投入。根据原告黄湘鑫提交的常德市西洞庭管理区招商局、常德市西洞庭管理区招商引资工作领导小组办公室、常德市西洞庭管理区审计局的材料均证实原告黄湘鑫为项目招商引资人，且固定投资额为1.06亿元，达到双方合同约定。本案所有的证据均证实了原告黄湘鑫是本案涉讼招商项目唯一的中介人，其中介作用也是唯一的，故被告西洞庭管委会应按照其承诺给付原告黄湘鑫招商引资奖励款106万元(1.06亿×1%)。因此，被告应按照引资额的1%给予引资人奖励，引资额成为本案的关键。引资额即引进资金的数额，一般应当理解为引进企业引资人开始投资时及被告相关主管部门确定的项目的实际投资额，能够确定的建设项目的实际投资数额，作为奖励的基数，不仅符合西管发[2008]13号《关于加快推进新型工业化进程的若干意见》第25条的规定，亦具有合理性。故被告西洞庭管委会辩称项目于2019年予以建成，应适用2018年作出的西办发[2018]12号《关于促进园区经济发展的若干意见》的相关规定的答辩主张，本院不予采信。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下： 责令被告常德市西洞庭管理区管理委员会依照西管[2008]13号《关于加快推进新型工业化进程的若干意见》，于本判决生效后六十日内依法履行对原告黄湘鑫的奖励义务。 案件受理费50元，由被告常德市西洞庭管理区管理委员会负担。 如不服本判决，可自本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长  卢业锋 人民陪审员  薛 亮 人民陪审员  马 俊 二〇二〇年十二月十日 法官 助理  罗岳勇 书 记 员  宋佳玲 附本判决适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款 被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。