云南省普洱市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云08行初28号原告李春勇，男，1965年8月26日出生，汉族，云南省景东彝族自治县人，住云南省普洱市景东彝族自治县。委托代理人李云坤，北京盈科（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告景东彝族自治县人民政府。住所地云南省普洱市景东彝族自治县锦屏镇玉屏路75号。法定代表人胡其武，县长。出庭负责人秦少军。委托代理人王家琪。代理权限：特别授权代理。委托代理人刘铭兵，云南银生律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告景东彝族自治县自然资源局。住所地云南省普洱市景东彝族自治县锦屏镇青云路5号。法定代表人罗煜东，局长。委托代理人钱华，云南银生律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人景东彝族自治县文井镇人民政府。住所地云南省普洱市景东彝族自治县文井镇街子。负责人张福，镇长。委托代理人宋声奇。代理权限：特别授权代理。委托代理人戴柠，云南云子宇靖律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人中铁十六局集团有限公司。住所地北京市朝阳区红松园北里2号。法定代表人程红彬，董事长。委托代理人卢肃。代理权限：特别授权代理。原告李春勇因要求确认被告景东彝族自治县人民政府（以下简称景东县政府）对第三人中铁十六局集团有限公司（以下简称中铁十六局）于2019年5月12日，强制清除景东彝族自治县文井镇者后村民委员会四代河村民小组（以下简称四代河小组）龚尔明、陈南朝、陈显相、陈显斌承包地上的苗木的行为违法一案，于2019年9月5日向本院起诉，本院受理后依法组成合议庭，于2019年12月20日作出（2019）云08行初23号行政裁定，驳回起诉。李春勇不服向云南省高级人民法院提起上诉。云南省高级人民法院于2020年7月22日作出（2020）云行终373号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年8月18日立案后，于2020年9月7日向被告送达了应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月13日公开开庭审理了本案。原告李春勇及委托代理人李云坤，被告景东彝族自治县人民政府（以下简称景东县政府）出庭负责人秦少军及委托代理人王家琪、刘铭兵，被告景东彝族自治县自然资源局（以下简称景东县自然资源局）负责人罗煜东及委托代理人钱华，第三人景东彝族自治县文井镇人民政府（以下简称文井镇政府）的委托代理人宋声奇、戴柠，第三人中铁十六局的委托代理人卢肃到庭参加诉讼。本院依职权于2020年10月30日追加了文井镇政府为本案第三人参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2019年5月12日，第三人中铁十六局将四代河小组龚尔明、陈南朝、陈显相、陈显斌承包地上的苗木强制清除。原告李春勇诉称，2015年1月，原告与案外人杨远材、方兆红三人合伙承租了四代河小组张仕萍（户主陈显相）、彭延艳（户主陈显斌）、陈南朝、龚尔明四户共计6.9亩土地，栽种桂花、紫薇、凤凰树等苗木约20万余棵。2016年5月4日，因修建玉溪至临沧高速公路，被告景东县政府发布《征收土地公告》，拟征收包括四代河小组原告承租土地在内的多处土地。2019年5月10日，被告景东县自然资源局在原告苗木未核实，未进行补偿的情况下，将原告苗木占有的土地移交施工方即第三人中铁十六局，该公司项目部于2019年5月12日晚将原告的苗木强行铲除损毁。二被告实施的行政行为严重违法。请求依法判决：一、确认二被告强制清除行为违法；二、本案全部诉讼费用由被告承担。原告李春勇为证明其主张向本院提交了以下七组证据材料（复印件）：第一组：《居民身份证》。欲证明原告的诉讼主体资格。第二组：《林木种子经营许可证》《土地租赁协议》四份、《退伙协议》二份及合伙人的《居民身份证》。欲证明原告与案外人杨远材、方兆红三人先后合伙承租了四代河小组张仕平、彭廷艳、陈南朝、龚尔明四户共计6.9亩土地种植苗木，现杨远材、方兆红二人与原告达成协议退伙。第三组：《土地征收公告》。欲证明被告景东县政府于2016年5月4日发布公告，拟征收包括四代河小组在内的多处土地。第四组：《公路用地移交表》。欲证明被告景东县自然资源局未对原告苗木进行补偿就将原告苗木占有范围内土地移交第三人。第五组：《照片》七张。欲证明原告苗木被毁前后的现状及被告景东县政府下属单位工作人员到原告苗木地块进行测量的情况。第六组：《接处警登记表》。欲证明原告苗木被毁后及时向文井派出所报案。第七组：《照片》五张。欲证明原告租种苗木地块2018年11月至2019年11月的近况。被告景东县政府、景东县自然资源局辩称，一、原告的起诉不符合法定程序，应当依法驳回其起诉。原告在提起本案行政诉讼之前，并未向被告景东县政府提出履行支付征地补偿款的申请。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款的规定，原告在未先行向被告提出支付征地补偿款申请，由被告先予作出答复的前提下，直接起诉要求人民法院判决确认被告未履行法定职责违法，并判决被告履行给付征地款义务，不符合法定受理条件。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告提起本案行政诉讼，应符合该法条规定的起诉条件。原告所提交的证据，有部分不符合证据的法定要求，不足以证明原告所主张的事实，原告的起诉缺乏相应的事实依据，不符合法定受理条件，应予以驳回。二、原告所陈述的部分事实与真实情况不符。被告多次告知原告的苗木不属于补偿范围，要求其尽快迁移，原告要求迁移补偿，双方对此未能达成一致意见。三、原告所种植的苗木属于在《征收土地公告》发布后抢种、抢排的苗木，不属于征地补偿范围。因墨临高速公路建设需要，2016年5月4日，景东县政府发布《征收土地公告》，即2016年5月4日以后在征收土地范围内种植苗木等地上附着物、构筑物的，征地时一律不予补偿。原告所种植的苗木，即为2016年5月4日以后抢种、抢排的苗木，不属于征地补偿范围。四、被告征收土地的程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，依照法定程序批准后，予以公告并组织实施。听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。被告在墨临高速公路建设项目中征收土地的程序，完全按照土地管理法的程序要求进行，征收程序合法。五、原告的苗木被依法处置，是文井镇政府依法告知后，原告没有按照规定期限自行搬迁而由施工单位清除，二被告不存在行政强制违法的事实。综上所述，原告的起诉不符合法定程序，被告征收土地程序合法，原告种植苗木系抢种、抢排，不符合征收补偿，二被告也不是本案适格主体，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告景东县政府、景东县自然资源局共同向本院提交了以下十九组证据材料（复印件）：第一组：《征收土地公告》。欲证明景东县政府于2016年5月4日发布的征收土地公告，明确告知自本公告发布之日起，凡拟在土地范围内（中线两旁各50米）抢栽抢种青苗或建筑物和构筑物的，征收时一律不予补偿。公路建设前期地质勘查，施工放线或其他需要在施工用地范围，以及施工和高速公路隧道建设进场公路时，抢栽种青苗或抢建的建筑物和构筑物，亦一律不予补偿的事实。第二组：《景东彝族自治县人民政府关于玉溪至临沧土地征收补偿安置方案的批复》景政复［2016］57号及附件。欲证明1.确定玉溪至临沧土地征收补偿安置标准；2.在政府公告发布征收补偿安置后，在拟定用地范围内抢栽抢种花草、苗木、林木、青苗、及抢搭的构筑物不予补偿。第三组：《景东彝族自治县人民政府关于景东县过境高等级公路苗木搬迁处置方案的批复》景政复[2017]56号及附件。欲证明1.景东县过境高等级公路涉及苗木搬迁处置补助标准；2.在政府发布公告征收之日起，在征地范围抢排抢种一律不予补偿。第四组：《征地协议书》。欲证明2019年2月9日，根据墨临公路建设需要，征收四代河小组61.613亩集体土地，景东县国土资源局与四代河小组签订征收协议的事实。第五组：《土地和青苗及地上附着物补偿明细表》。欲证明四代河小组农户被征收的土地面积和青苗及附着物、构筑物补偿核查的事实。第六组：《土地征收会议签到表》《征求意见表》《征询意见表》。欲证明征收四代河小组61.613亩集体土地及土地征收补偿款、安置补助款、地上附着物、构筑物补偿标准向四代河小组农户征求意见，并得到村民龚尔明、陈显斌、陈显相、陈南朝签字同意的事实。第七组：《土地征收现场勘测、核实记录表》《现场实物核查记录表》。欲证明龚尔明、陈显斌、陈显相、陈南朝对被征收土地勘测签字认可的事实。第八组：《土地和青苗及地上附着物补偿登记明细表及公示照片》。欲证明对龚尔明、陈显斌、陈显相、陈南朝土地上青苗及地上附着物已经在四代河小组活动室公示的事实。第九组：《土地和青苗及地上附着物征收补偿资金兑付花名册》及《银行转账凭据》。欲证明对龚尔明、陈显斌、陈显相、陈南朝户涉及的土地、青苗及地上附着物征收补偿款已经由本人签字领取并转入其云南景东农村商业银行股份有限公司账户的事实。第十组：《会议签到表》《会议记录》《照片》。欲证明四代河小组于2019年2月27日向墨临高速公路九标段征拆指挥部移交被征收土地，同日墨临高速公路八、九标段征拆指挥部向施工单位移交土地的事实。第十一组：景东县政府《关于清除玉溪至临沧（墨临）用地范围内青苗及地上附着物的通告》张贴照片。欲证明2019年3月4日景东县政府发布通告及要求期限内清除地上附着物（含苗木）的事实。第十二组：《情况说明》《墨临高速公路建设（景东县）第八标段公路用地移交表》。欲证明墨临高速公路八标段征拆指挥部向墨临高速公路八标项目部移交土地时间为2019年2月27日，原告提交证据载明的时间系项目部工作人员自行填写与实际移交时间不一致。第十三组：《租地协议书》。欲证明原告与合伙人李绍红在四代河民小组农户租地抢种、抢排苗木，向龚尔明（雷永芳）实际租地时间是2016年8月6日，而将协议签订时间更改为2015年8月6日，涉嫌合同造假，人为制造合同签订日期在《土地征收公告》前。第十四组：《卫星影像图》。欲证明2017年2月，卫星显示原告承租的龚尔明、陈南朝地为空闲土地，陈显斌、陈显相地为种植农副产品，原告种植苗木系2016年5月4日《土地征收公告》发布以后抢种抢排，不符合补偿事实。第十五组：《会议记录》《墨临高速公路八、九标段征地拆迁指挥部会议纪要》。欲证明2019年1月6日，墨临高速公路征地拆迁指挥部召开专题会议，对李春勇、杨远材等四户苗木种植情况进行认定为抢种抢排的苗木，不属于征收补偿范围的事实。第十六组：《会议记录》《墨临高速公路八、九标段征地拆迁指挥部会议纪要》。欲证明2019年5月6日，墨临高速公路征地拆迁指挥部召开专题会议再次研究认定龚尔明、陈显斌、陈显相、陈南朝地上种植的苗木为抢种抢排的苗木，不属于征收补偿范围，并决定以书面形式告知李春勇自行移除苗木的事实。第十七组：《苗木处理告知书》《苗木处理告知书信息》《送达回证》《情况说明》。欲证明原告经通知未领取苗木处理告知书，文井镇政府拆迁负责人于2019年5月9日以微信方式将告知书内容发送李春勇告知的事实。第十八组：《照片》。欲证明在土地征收过程中，墨临高速公路征地拆迁办公室工作人员对李春勇种植的苗木进行踏勘，照片反映出苗木不是按规定植育，而是密集抢排的事实。第十九组：《关于墨临高速公路土地征收涉及2016年土地状况等相关资料的复函》及《卫星影像图》。欲证明2016年底至2017年初，龚尔明、陈显斌、陈显相、陈南朝地上种植的情况，龚尔明、陈南朝地为空闲土地，陈显斌、陈显相地为种植农副产品。第三人文井镇政府述称，一、同意二被告的答辩意见，行政征收行为合法合规，原告李春勇的主张从实体上不能成立，应当驳回原告的诉讼请求。二、原告主张要求确认违法的行政行为，系针对土地所有权人、以及土地承包经营权人作出的，原告主体不适格，无权主张确认违法。1.根据相关法律的规定，土地征收的行政相对人为土地所有权人、以及土地承包经营权人。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。”以上法律明确征收补偿对象即行政相对人为被征收土地的所有权人、使用权人。另根据《中华人民共和国物权法》第一百三十二条规定承包地被征收的补偿：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”可以得出结论被征收土地的使用权人在涉及征收承包地时，被征收补偿对象即使用权人为土地承包经营权人，也就是涉案村民小组村民，而并非本案原告。2.本案中景东县政府与村民小组签订了《征地协议》，足额支付了补偿款，作为土地所有权人的村民小组，以及土地使用权人均没有提出异议。被征地的村民小组与景东县自然资源局办理了土地移交工作。征收公告到期后涉案苗木被清理至今，村民小组以及作为土地承包经营权人的村民均未提出任何异议。3.被诉具体行政行为与原告没有法律上的利害关系，不具备《中华人民共和国行政诉讼法》规定的原告诉讼主体资格。具体行政行为有法律上的利害关系，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到侵害或不利影响，是由具体行政行为直接造成的。原告是土地承租方，其与租赁合同相对方的权利义务属于民事法律关系调整的范畴，其权利义务关系仅在合同双方之间有效，不具备对抗第三人的效力。在征收过程中行政机关根据具有物权登记（公示）效力的农村土地承包经营权登记，通知了涉及农户办理土地征收相关事宜。农户作为土地使用权人，知悉土地实际使用情况，在作出因关于本案所涉地块青苗补助费并非在公告期内种植不予补偿的决定时，农户均未提出异议。并且对于农户、村民小组与被告景东县自然资源局就包括青苗补助费在内的土地补偿金达成了一致意见。原告的权利受损，假设真实存在，也与涉及农户自身向本案被告的各个行政机关称述及留存签字的书面材料相悖。原告应当依据其与土地承包经营者之间的租赁关系，另案提起民事纠纷解决。第三人认为本案具体行政行为并未侵犯原告合法权益，与原告不存在法律上的利害关系，依法应当驳回其诉讼请求。第三人文井镇政府向本院提交了以下二组证据材料（复印件）：第一组：《中华人民共和国土地管理法》节选、《征收土地公告》《土地征收征求意见表》《景东县人民政府关于清除玉溪至临沧（墨临）用地范围内青苗及地上附着物的通告》。欲证明1.法律规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。2.案涉征收项目景东县政府已经依法公告，并向被征地的农村集体经济组织和农民征求了意见，清除方案也进行了告知。综上，证明行政行为合法。第二组：《中华人民共和国物权法》节选、《征地协议（四代河小组）》《土地承包经营合同》《土地征收征询意见表》《土地征收补偿资金兑付花名册》《公路用地移交表》。欲证明1.法律规定征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。承包地被征收的，土地承包经营权人有权获得相应补偿。也就是说依据法律规定，土地征收补偿范围的行政相对人为土地所有权人，土地承包经营权人，而并非土地承租人。2.本次征收中政府方与土地所有权人（村集体）签订了征地协议，且就具体补偿内容与涉及的土地承包经营权人达成一致，并没有纠纷。土地承包经营权人也已经确认领取包括青苗补助费在内的款项。征收用地也已经实际移交。综上，证明原告仅是向土地承包经营权人租赁土地的相对方，不属于土地征收行政行为的相对人，原告诉讼主体不适格。第三人中铁十六局述称，一、中铁十六局在本案中不具备行政诉讼第三人的资格、主体不适格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，本案所涉行政强制措施，是行政机关对相对人作出的行政行为，与第三人无法律上的利害关系。二、第三人与业主方签订了施工承包合同，是履行合同义务。因此第三人清除涉案地上物的行为有依据，是履行合同义务的行为。三、原告对第三人履行合同义务的行为也是明知的。综上所述，原告将中铁十六局列为第三人主体不适格。第三人中铁十六局向本院提交了以下三组证据材料（复印件）：第一组：《墨临高速公路建设（景东县）第八段公路用地移交表》。欲证明双方具有合法的土地移交程序。第二组：《施工承包合同》。欲证明由各县区政府负责征地工作。第三组：《情况说明》。欲证明李春勇的苗圃地位于中铁十六局八标施工路段范围。经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：被告景东县政府、景东县自然资源局、第三人文井镇政府、中铁十六局对原告李春勇提交的证据材料质证认为，第一、三组真实性、合法性、关联性无异议。第二组中的《林木种子经营许可证》有异议，认为许可证载明经营者为景东县志和核桃种植农民专业合作社，法定代表人为古忠菊，该许可证与原告没有任何关联性，不能证明原告是合法经营，该经营许可证的主体是农民专业合作社。租用、转让苗木种植许可证的应当认定为违法行为，该许可证不能作为原告主张其合法的证据使用；《土地租赁协议》四份，与张仕萍、彭廷艳的两份租赁协议与本案没有关联性，在四代河小组土地征收和建设过程中没有征收到张仕萍、彭廷艳的土地，在苗木处置过程中也没有张仕萍、彭廷艳二户，整个四代河村民小组的农户中发现种植苗木而被清除的只有陈南朝、龚尔明、陈显斌、陈显相四户。陈南朝、龚尔明与原告的租赁协议是一个虚假的租赁协议，2017年2月该两户土地上并没有种植任何苗木，2019年出现的苗木是在土地征收公告之后为了骗取国家资金而抢排、抢种的；对《退伙协议》的合法性有异议，对合伙人居民身份证复印件无异议。第四组与景东县自然资源局及中铁十六局所持有的原件不一致。景东县自然资源局及中铁十六局所持有的原件在日期那三栏是空白的。第五、七组《照片》没有说明拍照的日期，无法认定真实性及关联性。第六组真实性、合法性予以认可，但与本案没有关联性。原告李春勇对被告景东县政府和景东县自然资源局提交的证据材料质证认为，第一组关联性、合法性均有异议，认为该公告名称叫征收土地公告但不属于征收公告，该公告只是征收土地前的告知。该公告并没有在征收土地范围所在的乡镇和村民小组公告，不具有合法性。第二组与本案不具有关联性，并且该批复没有公告不具合法性，该安置方案是针对玉溪至临沧高速公路项目，此项目非本案涉及的项目。第三组被告要证明逾期不清除由施工方处置，是被告授权施工方对涉案苗木清除的一个授权行为。第四组合法性及证明目的有异议，本案涉案土地没有经过省级以上人民政府批准，没有发布征收土地公告，因此景东县自然资源局签订征地协议无效，不能作为证据采信。第五组没有保管单位核对无异的印章，对真实性、合法性和关联性有异议，土地和青苗及地上附着物没有农户签字。第六组合法性有异议，土地征收现场勘测表未经农村集体经济组织及地上附着物主人的确认不具有合法性。第八组真实性有异议，照片不清晰看不出公告内容。第九组真实性、合法性有异议，没有保管人核对无异的盖章。第十组真实性、合法性无异议，证实原告苗木未获补偿就由景东县自然资源局违法移交给第三人。第十一组真实性、合法性无异议，但可以证实被告委托授权第三人清除原告土地青苗的事实。第十二组真实性、合法性无异议，证明2019年2月27日原告未获补偿情况下，被告违法将涉案土地移交给第三人。第十四组证明目的有异议，原告从未与李绍红合伙，原告的合伙人是方兆红，被告提交的李绍红租赁协议与本案无关，原告也没有与龚尔明签订过租赁协议，对被告认为原告涉嫌合同造假的证明目的有异议。第十五组证据材料的真实性、合法性和关联性均有异议，卫星影像图与原告提交的地理照片完全不符。该卫星影像图没有制作单位、提供单位的印章，不具有真实性。第十六、十七组证明目的有异议，被告认为原告抢种抢排无任何事实依据。第十八组真实性无异议，合法性有异议，证实原告是涉案苗木所有权人，但告知书不能通过微信送达，要根据民事诉讼法规定的方式送达。第十九组真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明被告所说密集抢排的事实。对第七组未发表质证意见。第三人文井镇政府、中铁十六局对被告景东县政府、景东县自然资源局提交的证据材料均无异议。原告李春勇对第三人文井镇政府提交的《中华人民共和国土地管理法》节选、《中华人民共和国物权法》节选关联性和证明目的有异议，认为本案是涉及地上附着物所有人的产权；对《征收土地公告》的合法性有异议，认为是拟征收公告，不属于法律意义上的公告；对《土地征收征求意见表》的合法性有异议，认为没有通知地上附着物产权人即本案原告参与会议听取意见；对《景东县人民政府关于清除玉溪至临沧（墨临）用地范围内青苗及地上附着物的通告》合法性、关联性有异议，通告中已经核定的地上附着物和青苗不含原告的苗木和地上附着物；对《征地协议》合法性有异议，未经省级以上核准；对《土地承包经营合同（龚尔明、陈显相、陈显兵、陈南朝户）》的真实性、合法性和关联性无异议，但对证明目的有异议；对《土地征收征询意见表》合法性有异议；对《土地征收补偿资金兑付花名册》的证明目的有异议；对《公路用地移交表》合法性有异议，认为无相关单位的印章。被告景东县政府、景东县自然资源局对第三人文井镇政府提交的证据材料无异议。第三人中铁十六局对第三人文井镇政府提交的证据材料无异议。原告李春勇对第三人中铁十六局提交的证据材料质证认为，第一组能证明被告未履行相关补偿就移交土地的事实；第二、三组无异议，认为情况说明证实涉案苗木属于李春勇所有。被告景东县政府、景东县自然资源局对第三人中铁十六局提交的证据材料真实性、合法性和关联性均无异议。第三人文井镇政府对第三人中铁十六局提交的证据材料真实性、合法性和关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的《身份证》是相关职能部门核发的，对真实性、合法性、关联性予以认可；《林木种子经营许可证》的真实性、合法性予以认可，但与本案不具有关联性；《土地租赁协议》和《退伙协议》，因被告对该组证据的真实性、合法性提出异议，故本院对真实性、合法性不予评判，也不在本案审查范围；《土地征收公告》《公路用地移交表》《照片》七张，能证明被告实施土地征收发布的相关文件及工作记录，本院予以确认可；《接处警登记表》的真实性、合法性予以认可，与本案不具有关联性；《照片》五张不符合证据的形式要件，本院不予认可。被告景东县政府、景东县自然资源局提交的第一、二、三、四、五、六、七、八、九、十、十一、十二组证据能证明被告履行征收土地的相关程序性材料，对真实性、合法性、关联性，本院予以认可；第十三、十四、十五、十六、十七、十八、十九组证据是被告认定原告被清除的苗木系抢排抢种的事实依据及认定过程，本院予以认可。第三人文井镇政府提交的证据系开展征收土地工作的过程性文书材料，本院予以认可。第三人中铁十六局提交的第一组证据，施工方与政府双方对具有合法的土地移交的事实确认，本院予以认可，对移交时间的合法性不在本案的审查范围；第二、三组证据，对证据的真实性、合法性、关联性和证明目的，本院均予以认可。经审理查明，2016年5月4日，被告景东县政府为配合玉溪至临沧高速公路（国高网Ｇ5615，后项目更名为墨江至临沧高速公路，简称墨临高速）建设项目，拟征收景东县文井镇者后、速南、路东、文新4个村民委员会28个村民小组的部分集体土地，发布《征收土地公告》，实施土地征收补偿安置工作，公告第五条三项规定“自本公告发布之日起，凡在拟征土地范围内（中线两旁各50米）抢栽种青苗或抢建建筑物和构筑物的，征地时一律不予补偿。公路建设前期工作地质勘查、施工放线或其他需要在施工期间用地范围（中线两旁各50米），以及工程施工和高速公路隧道建设进场公路时，抢栽种青苗或抢建的建筑物和构筑物，亦一律不予补偿”。2017年3月31日，景东县高等级公路建设征地拆迁协调领导小组办公室作出景征拆办［2017］2号《苗木搬迁处置方案》向景东县政府请示，2017年4月5日，景东县政府作出景政复［2017］56号文件对《苗木搬迁处置方案》批复。《苗木搬迁处置方案》第二条规定“苗木搬迁和处置部门：景东县林业局，相关部门及乡镇。苗木搬迁实施单位：各乡镇人民政府”；第四条（四）项规定“2016年1月1日至公告之日撒播的苗木给以搬迁补助”；第七条（一）项规定“自公告发布之日起，在征地范围内种、排苗木的，一律不予补助。苗木所有权人接到清除苗木通知之日起15日内自行清除，逾期不清除的，视为自行放弃处置权，由施工单位处置”。2019年1月3日，征拆办公室对本案所涉被清除苗木进行现场勘测，并由苗木种植地承包农户龚尔明、陈显相、陈显斌、陈南朝签字认可。2019年2月9日，景东县国土资源局与四代河小组签订征收协议，征收四代河小组61.613亩集体土地。作为墨临高等级公路景东段八、九标段建设用地规划建设使用。2019年3月22日，景东县政府发布《关于清除玉溪至临沧（墨临）用地范围内青苗及地上附着物的通告》，告知凡在征收土地范围内已经核定补偿的青苗及所有地上附着物，请户主于2019年3月23日至2019年3月29日前自行清除。逾期未清除的，将视为户主放弃处理权，将由建设（施工）单位按工程建设需要统一清除处理。2019年1月6日，墨临高速公路八、九标段征拆指挥部作出会议纪要，经走访调查，李春勇、杨远材等四户种植户在四代河小组租地种植的苗木属抢排苗，不在补偿范围，决定不予补偿。因李春勇、杨远材未移除苗木，八、九标段征拆指挥部于2019年5月7日再次作出会议纪要决定，对李春勇、杨远材户作出书面告知书，逾期不移除将采取处置措施。2019年5月9日，文井镇政府作出对李春勇、杨远材户的《苗木处理告知书》，告知其种植于四代河小组村民龚尔明、陈显相、陈显斌、陈南朝等大沟边承包地块的苗木属抢排行为。根据《景东县过境高等级公路苗木搬迁处置方案》，不属于征地补偿范围，自接到告知之日起三日内移除所有苗木，逾期将采取强制清理措施，一切损失自行承担，并于当日下午向李春勇短信告知。第三人中铁十六局云南墨临公路土建八标项目经理部于2019年5月11日将龚尔明、陈显相、陈显斌、陈南朝承包地上的苗木强行清除。2019年9月4日，李春勇向本院提起行政诉讼。另查明，本案被清除苗木种植的土地系李春勇、杨远材、方兆红向四代河小组村民龚尔明、彭廷艳、张仕萍、陈南朝签订租地、承包协议租赁。彭廷艳户的户主为陈显斌、张仕萍户的户主为陈显相。后杨远材、方兆红退出经营。因政府机构改革，景东县国土资源局更名为景东县自然资源局，由景东县自然资源局行使土地监管的法定职责。本院认为，本案系被告景东县政府在国家重点建设项目高等级公路建设集体土地征收过程中，因征收土地清理的事实行为引发的行政争议类案件。在土地征收程序已经启动的情况下，征收范围内的土地及地上附着物被清除，该行为改变了涉案土地及地上附着物的事实状态，产生了征收的法律后果，属于行政行为的范畴，具有可诉性。综合本案各方当事人的诉辩意见，归纳本案争议的焦点为：一、原、被告主体是否适格；二、本案强制清除苗木行为是否合法。一、关于原、被告主体是否适格问题。原告主体问题。本案李春勇对涉案苗木被强制清除的事实行为提起确认违法之诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”起诉人与被诉行为应当具有法律上的利害关系。涉案被清除的苗木系李春勇种植经营的事实征收部门已经认可，文井镇政府作出《苗木处理告知书》系向李春勇告知，李春勇与被清除的苗木有权属关系，故强制清除行为与李春勇具有法律上的利害关系，具有提起行政诉讼的权利，原告主体适格。被告主体问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案被告景东县政府、景东县自然资源局及第三人文井镇政府答辩、陈述未实施强制清除苗木的行为，第三人中铁十六局认可在施工过程中对苗木予以清除的事实。中铁十六局作为完成景东县境内高速公路建设项目的施工单位，当地相关土地征收部门向项目施工单位进行净地移交是征收主体的法定职责，施工单位不具有承担行政责任的主体资格。据此，对涉案土地及地上附着物的强行清除行为，应当视为在征收主体的同意下进行委托清除，应遵循“谁主体，谁被告”的原则推定适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。上述法律对市、县人民政府和土地行政主管部门在土地征收过程中的法定职责作了规定。土地征收包括准备、批准、实施多个阶段的系列行为，并涉及到不同级别的人民政府以及土地、财政等诸多部门，具有行政主体的层级性、行政职权的可分性、行政管理的复杂性等特点。通常情况下，除法定事项，征收主体并不径行实施勘测调查、签订协议、强制拆除、责令交地等具体工作。换言之，法定的征收主体并不必然等同于具体的行为主体。结合本案而言，景东县政府是法定的土地征收主体，景东县自然资源局是征收实施主体。本案所涉征收公告、通告、苗木处理方案均有征收主体景东县政府决定、发布，征收实施主体景东县自然资源局与征收土地的村民小组签订了土地征收协议，移交土地，各自履行法定的土地征收职责。因此，征收主体仅否认实施了强制清除的事实行为的，并不能免除其应尽的法律责任。在清除苗木事实行为主体中铁十六局不具有承担行政责任的前提下，依照职权法定原则，应当确认本案征收、实施主体景东县政府和景东县自然资源局为本案适格的被告主体。文井镇政府作为乡、镇人民政府，不具有土地征收的法定职责，其依据《景东县过境高等级公路苗木搬迁处置方案》对苗木搬迁户实施苗木搬迁告知行为应当视为受征收主体委托实施的行为，也无证据证明其具体实施苗木清除的事实行为，故文井镇政府不具有与景东县政府共同承担被告主体责任的事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。景东县国土资源局因机构改革后名称变更为景东县自然资源局，由景东县自然资源局作为应诉主体，具有法律依据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。景东县墨临高速公路土地征收拆迁办公室系景东县政府成立的临时机构，不具有独立法人主体资格。二、关于强制清除行为的合法性问题。本案中，景东县政府为了公共利益和正常的征收秩序，于2016年5月4日发布《征收土地公告》、2017年4月5日作出景政复［2017］56号文件《景东彝族自治县人民政府关于景东县过境高等级公路苗木搬迁处置方案的批复》。景征拆办［2017］2号所附《景东县过境高等级公路苗木搬迁处置方案》，2019年3月22日发布的《关于清除玉溪至临沧（墨临）用地范围内青苗及地上附着物的通告》具有法律依据，属履行法定职责。上述公告和批复对“抢排抢种”行为不具有正当合法性作了明确规定。景东县政府根据土地管理法的诸项规定及上述决定对玉溪（墨江）至临沧高速公路（国高网Ｇ5615）建设项目开展土地征收补偿工作，经走访调查，召开会议，确定本案原告李春勇在被征收土地上种植的苗木系“抢排抢种”，不在征收补偿范围，不予以补偿，并以会议纪要的方式作出认定。景东县政府对妨碍公路建设不符合补偿的苗木根据行政强制法的规定实施强制清除执行行为，遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条之规定实施强制执行行为之前，应履行催告、听取当事人陈述和申辩的程序，如当事人经催告仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关作出强制执行决定，对违法种植的苗木需要强制清除的，行政机关应当予以公告，限期当事人自行清除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不清除的，行政机关可依法强制清除。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。景东县政府和景东县自然资源局没有提交有效证据证明其履行了催告、听取当事人陈述和申辩的程序并作出强制执行决定，程序上明显不符合法律规定，剥夺原告的陈述权和申辩权。综上，被告景东县政府和被告景东县自然资源局在未充分履行法定职责的前提下将征收土地移交施工单位，并由施工单位实施涉案强制清除行为违法。由于争议苗木已经清除，本案不具有可撤销内容，本院确认被告清除行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告景东彝族自治县人民政府和被告景东彝族自治县自然资源局强制清除原告李春勇种植在景东彝族自治县文井镇者后村民委员会四代河村民小组村民陈尔明、陈显相、陈显斌、陈南朝户承包土地上苗木的行为违法。案件受理费人民币50.00元，由被告景东彝族自治县人民政府和被告景东彝族自治县自然资源局共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 吴荣康二〇二〇年十二月四日法官助理陈琨书记员速娜附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。