山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1738号 上诉人（原审原告）王新耀，男，汉族，1960年10月12日出生，住山东省微山县。 委托诉讼代理人马传贞，北京正山律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）微山县人民政府，住所地山东省济宁市微山县奎文路38号。 法定代表人张玉强，县长。 委托代理人刘艳冬，山东文思达律师事务所律师。 王新耀因诉微山县人民政府池塘退出养殖行为一案，不服济宁市中级人民法院(2020)鲁08行初64号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明:2003年6月6日，山东省人民政府作出《山东省人民政府关于同意建立南四湖省级自然保护区的批复》（鲁政字﹝2003﹞218号），将南四湖列为省级自然保护区。2006年3月7日，山东省人民政府作出《山东省人民政府关于同意调整南四湖省级自然保护区功能区的批复》（鲁政字﹝2006﹞70号）。2018年5月29日，《中共山东省委、山东省人民政府关于印发的通知》（鲁发﹝2018﹞23号），要求南四湖自然保护区××区池塘于2019年底前全面退出养殖。在经过专家论证后，2019年6月21日，微山县人民政府印发《工作实施方案》，下发给各乡镇及县直有关部门执行。2019年10月30日，微山县人民政府作出《通告》，告知自2020年1月1日起禁止南四湖自然保护区××区范围内池塘从事渔业养殖，凡利用南四湖自然保护区××区范围内池塘从事渔业养殖的单位和个人必须于2019年11月30日前全部清理退养池塘内养殖水产品，按照退养要求，在确保池塘失去水产养殖功能后自行退出养殖。核心区池塘退出养殖后，由政府统一实施生态修复，任何单位和个人不得继续养殖使用。原告诉至法院，认为被告作出退养行为，没有取得相关部门的审批，违反法律规定，请求确认退养行为违法。 另查明，刘坤等人因不服微山县人民政府作出的《通告》，向本院提起行政诉讼。生效的(2020)鲁行终1370号行政判决认定被告作出《通告》符合相关法律法规和政府文件的规定，判决驳回刘坤等人请求撤销《通告》的诉讼请求。 原审法院认为:本案的审理重点有两个：一、本案是否属于行政诉讼受案范围。二、退养行为是否合法。关于第一个审理重点，是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据原告陈述，被告实施退养行为的表现形式主要为制订了《工作实施方案》并发布了《通告》，被告对上述事实并无异议。从被告微山县人民政府作出的《通告》内容看，要求原在南四湖自然保护区××区内从事养殖的经营者退出养殖区域，禁止在此区域从事渔业养殖，并明确了退养及禁养的时间。因此可见,《通告》为相关权利人设定了义务，并具有强制性，对原告的权益产生了实际影响。原告请求确认退养行为违法符合《行政诉讼法》第十二条的规定，属于法院行政诉讼的受案范围。关于第二个审理重点，退养行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条、第二十七条、第二十八条、第三十二条的规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内不得建设任何生产设施。原告在自然保护区的核心区从事渔业生产，虽是历史原因形成，但仍应当服从和遵守法律规定。被告微山县人民政府依照《中华人民共和国自然保护区条例》的规定，按照上级要求，就南四湖省级自然保护区核心区内人工养殖问题进行全面清理，作出《通告》将自然保护区核心区退出渔业养殖的事实向相关权利人予以告知，生效的（2020）鲁行终1370号行政判决亦认定被告作出《通告》符合相关法律法规和政府文件的规定。对于退出养殖的经营者，被告应当给予合理合法的补偿，在下一步的补偿工作中，被告微山县人民政府应当积极听取包括养殖户在内的多方意见建议，尽全力做好养殖业群众退湖上岸的后续工作。退养行为系针对南四湖自然保护区××区范围内池塘作出的，并不涉及土地的征收及征用，亦不改变所有权性质，故原告主张退养行为违反了《中华人民共和国土地管理法》及《自然保护区土地管理办法》中关于土地征收应当经法定程序批准的规定，未按照征收土地的相关规定办理审批，程序违法的主张不能成立，不予支持。综上所述，原告请求确认被告进行南四湖省级自然保护区核心区池塘退出养殖的行为违法的理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王新耀的诉讼请求。 王新耀不服原审法院判决提起上诉，请求撤销济宁市中级人民法院（2020）鲁08行初64号行政判决书并发回重审；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由如下：1.根据《自然保护区土地管理办法》规定，征用集体土地应当参照《中华人民共和国土地管理法》的规定进行。一审法院对被上诉人在没有任何合法手续的情况下，对上诉人的鱼塘和其他相关附属物进行违法征收的行为未作出认定，由此作出的判决依法应当撤销。2.南四湖自然保护区××区的退养行为虽然针对池塘，但实际上属于土地的征用及改变使用权人，应参照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定进行，一审法院认定不涉及土地的征收及征用属于认定事实错误。3.被上诉人在没有合法手续的情况下占用上诉人的池塘，属于严重的违法行为。4.被上诉人对每个养殖人的补偿面积以100亩为上限没有法律依据，严重侵害了上诉人合法权益。5.济宁市中级人民法院判决书中引用的（2020）鲁行终1370号判决与本案无关。 被上诉人微山县政府提交书面答辩意见称：1.自然保护区核心区和缓冲区范围内禁止进行养殖和任何生产经营行为，被上诉人根据法律规定和上级政府的要求就相关环保问题落实具体措施并作出《微山县人民政府关于南四湖省级自然保护区核心区池塘退养的通告》符合法律规定。2.（2020）鲁行终1370号判决认定被上诉人作出《通告》符合相关法律法规和政府文件的规定，被上诉人要求南四湖自然保护区××区池塘养殖群众退出养殖的行为并无不当。上述判决经公开宣判并已生效，一审判决根据生效判决内容认定案涉池塘退养行为合法，符合法律规定。3.一审中被上诉人严格按照法律规定提交证据，不存在上诉人所主张的违反举证期限规定的情形。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为:本案争议焦点为被诉池塘退养行为是否合法。根据《中华人民共和国自然保护区条例》有关规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施，禁止开展生产经营活动。2003年《山东省人民政府关于同意建立南四湖省级自然保护区的批复》和2018年《中共山东省委、山东省人民政府关于印发的通知》要求，南四湖自然保护区××区池塘于2019年底前全面退出养殖。本案中，上诉人经营的养殖场所位于南四湖自然保护区××区内，属于应当退出养殖的禁养区域。为落实上级有关南四湖自然保护区××区退出养殖工作要求，被上诉人制定了《微山县境内南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》，并印发《微山县人民政府关于南四湖省级自然保护区核心区池塘退出养殖的通告》，且该《通告》已经本院（2020）鲁行终1370号生效行政判决认定合法，被上诉人实施的有关池塘退养行为符合有关规定。上诉人主张退养行为实际上属于土地的征收及征用，应参照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定进行，而本案被诉的池塘退养行为系针对南四湖自然保护区××区范围内池塘作出的，并不涉及集体土地征收及征用，亦未改变土地所有权性质。至于上诉人主张济宁市中级人民法院一审判决书中引用的（2020）鲁行终1370号判决与本案无关，本院认为，生效的（2020）鲁行终1370号行政判决认定被上诉人作出的《通告》合法，而被上诉人实施的南四湖省级自然保护区核心区池塘退养行为表现形式主要为制订《工作实施方案》并发布《通告》，该《通告》的合法性可以印证池塘退养行为的正当性。 综上，原审法院判决驳回王新耀的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人王新耀负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李莉军 审 判 员 王修晖 审 判 员 郝万莹 二〇二〇年十二月十四日 法官助理 王丽强 书 记 员 杨柳青