北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0117行初165号原告张云霞，女，1957年11月30日出生，汉族，住北京市朝阳区。委托代理人赵岩，北京隽格律师事务所律师。被告北京市平谷区金海湖镇人民政府，住所地北京市平谷区金海湖镇韩庄村西。法定代表人李斌，镇长。出庭负责人王振丰，副镇长。委托代理人刘朝月，北京市平谷区金海湖镇人民政府工作人员。委托代理人王雪娟，北京市方桥律师事务所律师。被告北京市平谷区城市管理综合行政执法局，住所地北京市平谷区谷丰路**院。法定代表人张富泉，局长。出庭负责人王躅山，副局长。委托代理人孙伟伟，北京市平谷区城市管理综合行政执法局工作人员。委托代理人付学军，北京市时雨律师事务所律师。第三人关金龙，男，1982年11月29日出生，汉族，住北京市平谷区。原告张云霞因要求确认被告北京市平谷区金海湖镇人民政府（以下简称金海湖镇政府）、北京市平谷区城市管理综合行政执法局（以下简称平谷城管局）强制拆除行为违法，于2020年10月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因关金龙与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。2020年12月7日，本院组织双方进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2020年12月11日公开开庭审理了本案。原告张云霞的委托代理人赵岩，被告金海湖镇政府副镇长王振丰及委托代理人刘朝月、王雪娟，被告平谷城管局副局长王躅山及委托代理人孙伟伟、付学军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年7月3日，被告金海湖镇政府将位于北京市平谷区黑水湾村三栋二层砖混结构面积为583.31平方米的建筑物予以强制拆除。原告张云霞诉称，2020年7月3日，原告张云霞位于北京市平谷区金海湖镇黑水湾村三栋二层建筑、七间正房（注：七间正房为老房，北侧一栋二层建筑系在原有七间正房上加建而成），经北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）批准后，由被告平谷城管局、金海湖镇政府强制拆除。原告对该强拆行为不服，请求人民法院依法确认其违法。所依据的事实与理由如下：一、二被告对行政行为相对人的主体认定错误。涉案建筑土地坐落于北京市平谷区靠山集乡黑水湾村，总面积1401.13㎡，土地使用人为靠山集供销社黑水湾分销店。1996年8月，黑水湾村村民王金起与平谷县靠山集供销合作社签订《房屋买卖合同》，以20000元价格买下该土地建筑正房七间，并办理了《北京市房屋契证》。2010年6月16日，张云霞作为买方与卖方王金起签订《住宅有偿转让协议》，由卖方以35万元的转让价款将该土地房屋整体有偿转让给买方。2018年3月，张云霞出资在该土地建设自用房屋即三栋二层建筑，其中北侧一栋二层建筑系在原有七间正房上加建而成，加建时原有地基和一层青砖建筑均原样保留，并委托黑水湾村村民关金龙负责的施工队进行施工，建成面积共计约1200平方米。基于上述事实，遭到二被告强拆的建筑中，七间正房系原告有偿购得，三栋二层建筑系原告出资建设，原告作为涉案建筑的权利主体无疑与二被告的强拆行为具有直接的利害关系。而在本案中，二被告未经认真调查核实，即误将关金龙认定为涉案建筑的建设主体和当事人，在基础事实认定上犯下严重错误。二、被告平谷城管局不具有查处涉案建筑的法定职权。被告金海湖镇政府以平谷城管局出具的法律文书为依据实施强拆不具有合法性，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。涉案建筑位于北京市平谷区金海湖镇黑水湾村，属于乡、村庄规划区范围，故平谷城管局根本不具有查处涉案建筑的法定职权，其所出具的相关法律文书不具有合法性。在申请行政复议过程中，原告了解到金海湖镇政府与平谷城管局共同实施了针对涉案建筑的强拆行为，但该强拆行为系以平谷城管局出具的相关法律文书为依据，故该强拆行为同样不具有合法性。三、被告适用法律错误。二被告实施强拆的法律依据为2019年3月29日修订通过的《北京市城乡规划条例》第七十八条第一款（原2009年5月22日通过的《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款）。而涉案建筑中，七间正房早在1996年即由王金起从平谷县靠山集供销合作社合法购得，其建成时间更是远早于上述《北京市城乡规划条例》的施行时间。根据法不朔及既往的原则，被告所援引的法律依据对涉案建筑不能适用，被告适用法律错误。四、被告的强拆行为程序违法。行政机关作出行政行为应当有事实根据，且应符合正当程序原则。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。另据《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，当事人有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。但在本案中，由于二被告对行政相对人主体认定发生错误，直接导致其执法程序不可能遵守相关法律规定，事实上剥夺了原告依法应当享有的一系列救济权利，明显属于程序违法。综上所述，被告平谷城管局、金海湖镇政府经平谷区政府批准，对原告张云霞的涉案建筑实施强制拆除的行为，事实认定错误，法律适用不当，超越法定职权，执法程序违法，严重侵害了原告的合法权益。虽经原告向市政府申请行政复议，但复议机关未作实体处理，仅以该复议申请不符合行政复议受理条件为由驳回了原告的行政复议申请。为此，原告特根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的有关规定将本案起诉至法院，请求法院确认二被告强制拆除北京市平谷区黑水湾村内三栋二层砖混结构面积为583.31平方米的建筑物的行为违法。原告在法定期限内提交了下列证据并在庭审中出示：1.驳回行政复议申请决定书（京政复字〔2020〕368号）（以下简称驳回复议决定），证明原告张云霞不服被告平谷城管局、金海湖镇政府于2020年7月3日对原告实施的强制拆除行为，经行政复议程序后，现依法提起行政诉讼；2.强制拆除决定书（京平城管强拆字〔2020〕090001号）（以下简称强拆决定），被告平谷城管局就本案作出违法强制拆除决定，侵害了原告的合法权益，其错误包括：1.将涉案房屋的当事人、建设主体，错误认定为案外人关金龙；2.未查明北侧七间正房为老房，该侧二层建筑系在原有七间正房上加建而成，二者建成年代不同，被告法律适用错误；3.所列占地面积583.81平方米不准确，且未查明涉案房屋建筑面积；3.房屋买卖合同及收款凭证;4.买卖房屋草契;5.北京市房屋契证;证明本案土地上正房七间（均为老房）系1996年8月由黑水湾村村民王金起与平谷县靠山集供销合作社签订《房屋买卖合同》以2万元价格有偿购得，系合法建筑；6.住宅有偿转让协议，证明：1.2010年6月张云霞作为买方与卖方王金起签订《住宅有偿转让协议》，以35万元的价格有偿购得涉案土地房屋；2.转让时王金起将与该土地房屋有关的合同、证件原件（证据3、4、5、11）一并移交给张云霞持有，可以证明该转让行为的真实性；3.张云霞系涉案建筑的权利主体，所购买的七间正房遭到二被告违法强拆，合法权益受到侵害；7.工程款项结算单，证明：1.2018年3月至2018年10月张云霞出资在涉案土地建设自用房屋即三栋二层建筑，其中北侧一栋二层建筑系在原有七间正房上加建而成，并委托黑水湾村村民关金龙负责的施工队进行施工，建成面积共计约1200平方米；2.张云霞为涉案建筑的出资建设方，系权利主体，与被告强拆行为具有直接利害关系，被告平谷城管局对行政行为相对人的主体认定错误，侵害了原告的合法权益；8.北京农商银行交易记录及业务回单，证明张云霞出资并委托关金龙组织施工，向其实际支付了工程款项（注：除以银行转账支付外，业务回单有部分以现金形式支付）；9.收据两张，证明关金龙为张云霞施工并收取工程款项共计203万元；10.中国工商银行业务回单，证明张云霞向案外人周晓宇支付涉案建筑设计费2万元；11.国有土地使用证，证明转让时王金起将国有土地使用证原件一并移交给张云霞持有，可以证明双方间转让行为的真实性。被告金海湖镇政府辩称：一、被告金海湖镇政府具有拆除本辖区内违法建设的法定职权。《北京市城乡规划条例》第七十五条规定，建设工程未取得规划许可证件或者未按照规划许可证件许可内容进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，执法机关责令限期改正，处该建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款。《北京市禁止违法建设若干规定》（2011年版，以下同）第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。根据上述规定，未取得建设工程规划许可证的违法建设由城市管理综合行政执法机关负责查处、拆除。根据2020年7月1日实施的《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发〔2020〕9号）（以下简称9号决定）的规定，原由城管执法部门行使的对未取得建设规划许可证的城镇建设工程的行政处罚权自9号决定实施起下放至乡镇政府。该决定于2020年7月1日已经开始实施，因此，平谷城管局对涉案建筑物的相应处理职权下放至被告金海湖镇政府。被告金海湖镇政府对涉案建筑实施的拆除行为具有职权依据。二、被告金海湖镇政府依据平谷城管局作出的强拆决定作出的拆除行为程序合法。2019年6月10日，平谷城管局金海湖执法队对北京市平谷区金海湖镇黑水湾村院内三栋二层砖混结构建筑进行检查，现场关金龙未能提供建设工程规划许可证。执法人员于当日进行了现场勘验并绘制房屋现状图一张，与关金龙作了询问笔录。2019年6月13日，平谷城管局发函给北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）平谷分局查询涉案土地性质、土地使用权属、土地用途。当日，市规自委平谷分局回函，表示该土地权属性质为国有建设用地使用权，土地权利人靠山集供销社黑水湾分销店。2019年6月14日，根据前期调查结果，平谷城管局决定对关金龙涉嫌违法建设案进行立案调查。2019年6月14日，被告金海湖镇政府发函给市规自委平谷分局查询涉案建筑是否取得建设工程规划许可证。当日市规自委平谷分局回函，表示涉案建筑未取得建设工程规划许可证。2019年7月8日，平谷城管局作出京平城管限拆字[2019]第090001号限期拆除决定书（以下简称限拆决定），并送达关金龙。2019年10月29日，平谷城管局对涉案建筑进行复查并拍照。2019年11月4日，平谷城管局发出限期拆除的催告通知书，关金龙拒绝签字。2020年4月16日，平谷城管局对本案进行集体讨论并形成记录。2020年4月17日，平谷城管局对涉案建筑进行复查并拍照。2020年6月16日，平谷城管局作出强拆决定，关金龙拒绝签字。2019年6月24日，平谷城管局执法人员对关金龙进行询问，关金龙称涉案房屋是他一人购买并翻建，并提交了涉案土地的国有土地使用证、王金起与靠山集供销社的买卖房屋草契、北京市契证、王金起与关金龙的住宅有偿转让协议、翻建宅基地四邻意见表。2019年6月26日，平谷城管局对王金起进行询问，王金起证实位于黑水湾院内的建筑物系其从靠山集供销社购买，后卖给关金龙。2020年6月26日，平谷城管局作出了京平城管强拆公告字[2020]090001号强拆公告（以下简称强拆公告）。2020年7月3日，被告金海湖镇政府对涉案建筑内物品进行清点并制作物品清单，交关金龙确认，并委托公证处进行公证，后依法对涉案建筑实施了拆除。2020年7月7日，被告金海湖镇政府制作并向关金龙送达《领取物品通知书》，关金龙将相关物品领走。三、被告金海湖镇政府实施的强制拆除行为具有事实根据及法律依据。1.涉案建筑未取得建设工程规划许可证，属于违法建设。经平谷城管局向市规自委平谷分局致函调查，根据市规自委平谷分局的6月13日回函该土地权属性质为：国有建设用地使用权；土地权利人：靠山集供销社黑水湾分销店。市规自委平谷分局于2020年6月14日回函：涉案建筑未取得建设工程规划许可证。在平谷城管局的询问过程中，关金龙也未能提供规划许可审批手续，并承认未取得建设工程规划许可证。依据《北京市城乡规划条例》第九十二条规定，平谷城管局认定涉案建筑属于城镇违法建设正确。2.平谷城管局作出的强拆决定针对的主体没有错误。根据平谷城管局对关金龙、王金起的询问笔录及关金龙提供的相关材料，查明如下事实：涉案建筑坐落于北京市平谷区靠山集乡黑水湾村，土地使用者为靠山集供销社黑水湾分销店。1996年9月5日，黑水湾村村民王金起以一万五千元的价格买下涉案土地上的建筑物，并办理了北京市房屋契证。2010年6月5日，王金起又与黑水湾村村民关金龙签订《住宅有偿转让协议》。王金起与关金龙的叙述可以相互印证，足以证明该涉案房屋系关金龙建设。在平谷城管局查处过程中，曾接到一女子电话，该女子自称姓张，主张其及侄子对涉案建筑享有权利。平谷城管局执法队工作人员多次电话联系要求其接受调查询问，该张姓女子始终未到场，并拒绝提供本人、其侄子身份信息、联系地址及相关证据材料。对此，平谷城管局已尽到调查义务，且根据《北京市城乡规划条例》第九十二条规定，违法建设当事人包括违法建设的建设单位、施工单位、所有人或者管理人。因此，平谷城管局及被告金海湖镇政府认定关金龙作为违法建设相对人合法有据。3.平谷城管局作出限拆决定、强拆决定及被告金海湖镇政府实施拆除的法律适用正确。平谷城管局于2019年6月10日与关金龙所作的笔录中，关金龙称涉案建筑都是在2018年3月份开始建设，2018年10月份左右完工的。平谷城管局依据2009年5月22日实施的《北京市城乡规划条例》第六十六条、2019年3月29日通过的《北京市城乡规划条例》第七十八条的规定并无不当。根据2009年10月1日实施的《北京市城市规划条例》的相关规定，关金龙在进行建设时未经过规划主管部门批准，其未能提供规划手续，也不属于规划手续可补正的情形，此违法状态一直持续到2019年4月28日实施的《北京市城乡规划条例》实施后，因此平谷城管局适用两版《北京市城乡规划条例》查处违法建设，被告金海湖镇政府依据现行《北京市城乡规划条例》（2019）实施强制拆除行为正确，并无不当。综上，被告金海湖镇政府作出被诉行政行为合法有据，履行法定职责并无不当，请求人民法院根据事实和法律驳回原告的诉讼请求。被告金海湖镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据，并在庭审中出示：1.2019年6月14日的立案审批表；2.2019年6月10日的现场检查笔录及证据照片3张、现场勘查笔录及勘验图一张；3.2019年6月10日的询问笔录；证据1-3证明平谷城管局对涉案建筑进行立案、现场检查、现场勘验和向当事人关金龙询问；4.案件协查函；5.不动产登记资料查询结果证明；6.案件协查通知单；7.规自委回函；证据4-7证明平谷城管局向市规自委核查涉案建筑是否取得建设规划许可和涉案建筑土地性质；8.2019年6月26日询问笔录，证明平谷城管局向王金起询问，王金起从靠山集黑水湾供销社处购买黑水湾供销社院内建筑物，后将上述建筑卖给关金龙，未进行新建、翻建、护建；9.2019年7月5日案件呈批；10.限拆决定及送达回证；证据9-10证明平谷城管局制作并发限拆决定；11.现场检查笔录（复查）及证据照片（图片）登记表3张；12.催告通知书及送达回证；证据11-12证明平谷城管局经复查发现关金龙未拆除违法建设，对其进行催告；13.2020年4月16日集体讨论记录；14.现场检查笔录及证据照片（图片）登记表3张；15.强制拆除审批表；16.强拆决定及送达回证；17.询问笔录及送达信息确认书；18.国有土地使用证平国用（94）字第0325号；19.北京市契证京契No：0025653；20.买卖房屋草契卖方靠山集供销社，买方王金起；21.住宅有偿转让协议卖方王金起，买方关金龙；22.翻建宅基地四邻意见表；23.强拆决定公告及送达回证；证据13-23证明1996年靠山集供销社将黑水湾供销社院内建筑物卖给王金起，2010年王金起将该建筑物卖给关金龙，2018年关金龙翻建该建筑物形成涉案建筑。平谷城管局在调查核实关金龙为涉案建筑建设人、所有人的情况下，对其下达强拆决定和强拆公告；24.公证书及物品清单；25.《领取物品通知书》（京平金海湖镇领取通知字[2020]090001号）及送达回证；26.领取物品清单；证据24-26证明被告金海湖镇政府邀请公证处作证据保全并制作违建内物品清单，关金龙将物品清单上物品领走的事实；27.电话录音，证明被告金海湖镇政府要求张姓女子提供相应证据材料，但其未提供，被告金海湖镇政府已尽到调查义务。《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》系被告金海湖镇政府行使职权的法律依据。被告平谷城管局辩称：一、被告平谷城管局没有对涉案违法建设实施强制拆除的法定职责。2020年4月1日，北京市人民政府作出9号决定，按照该决定第一条第一项的规定，自2020年7月1日起，将原由城管执法部门行使的包括违法建设等行为的全部行政处罚权、行政强制权的行政执法职权下放至街道办事处和乡镇人民政府相对集中行使。2020年6月28日，被告平谷城管局与涉案房屋所在地属地政府办理了行政执法职权划转工作交接。故被告平谷城管局自2020年7月1日起已经没有对违法建设进行查处的行政处罚权、行政强制权。二、被告平谷城管局没有对涉案违法建设实施强制拆除行为。根据北京市人民政府作出的驳回复议决定认定的事实，涉案建筑是由金海湖镇政府实施的强制拆除，被告平谷城管局并没有实施对涉案建筑的强制拆除行为。原告在起诉书中称是由被告平谷城管局和金海湖镇政府对涉案建筑进行强制拆除，没有事实根据和法律依据。综上所述，被告平谷城管局既没有对涉案违法建设实施强制拆除的法定职责；也没有对涉案违法建设实施强制拆除的行为，不是本案适格的被告。原告对被告平谷城管局的起诉不符合行政诉讼法相关的规定。被告金海湖镇政府所依据的限拆决定和强拆决定均符合法律规定，原告对上述决定提出质疑没有事实及法律依据。综上，请人民法院根据《行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（三）项之规定，依法应当裁定驳回原告对被告平谷城管局的起诉。被告平谷城管局在法定期限内向本院提交证明原行政行为合法性的以下证据、依据并在庭审中出示：一、诉讼证据：1.京平城管强拆字〔2020〕090001号案卷材料；2.下放行政执法职权工作交接清单手续；3.驳回复议决定；证明：1.被告平谷城管局作出的强拆决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当；2.被告平谷城管局自2020年7月1日起，没有对涉案违法建设实施强制拆除的法定职责；3.被告平谷城管局没有对涉案违法建设实施强制拆除的行为；4.本案被告平谷城管局诉讼主体不适格，原告对被告平谷城管局的起诉不符合行政诉讼法的相关规定，应当予以驳回。二、规范性文件1.《城乡规划法》；2.《行政强制法》；3.《中华人民共和国行政处罚法》；4.《北京市城乡规划条例》；5.《北京市禁止违法建设若干规定》；6.《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》；7.《北京市人民政府关于在本市远郊区县组建城市管理综合执法组织的通知》；8.9号决定；证明：1.2020年7月1日前，被告平谷城管局对涉案违法建设有行政执法权，针对涉案违法行为作出的强制拆除决定，符合规范性文件的规定，并无不当；2.自2020年7月1日起，被告平谷城管局已经没有对违法建设进行查处的的行政处罚权、行政强制权，原告在本案中列被告平谷城管局为诉讼主体不适。《城乡规划法》《行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》《北京市人民政府关于在本市远郊区县组建城市管理综合执法组织的通知》以及9号决定系被告平谷城管局提供的法律、法规依据。第三人未陈述诉讼意见，未向法庭提交证据。经庭审质证，被告平谷城管局对原告提供的证据发表以下质证意见：证据1真实性、合法性认可，证明目的不认可；证据2真实性、合法性认可，证明目的不认可；证据3-5，对涉案土地上房屋在1996年8、9月间发生过一次买卖交易行为认可，但是交易的房屋是否合法与本案违法建设认定没有法律上的必然联系；证据6真实性、合法性、证明目的均不认可，与关金龙和王金起向执法机关陈述及提交的证据不符，根据执法机关取证的时间及当事人被人为因素干扰的可能性分析，该证据真实性存疑；证据7真实性、合法性、证明目的均不认可，与关金龙向执法机关陈述及提交的证据不符，根据执法机关取证的时间及当事人被人为因素干扰的可能性分析，该证据真实性存疑；证据8票据本身真实性认可，合法性存疑，证明目的不认可；证据9真实性、合法性均不认可，证明目的不认可，与关金龙向执法机关陈述及提交的证据不符，根据执法机关取证的时间及当事人被人为因素干扰的可能性分析，该证据真实性存疑；证据10票据本身真实性认可，合法性存疑，证明目的不认可；证据11书证本身真实性认可，合法性和证明目的不认可。被告金海湖镇政府对原告提供的证据发表以下质证意见：与平谷城管局质证意见一致，接到这个案件后张云霞没有向金海湖镇政府提交任何证据，被告平谷城管局是接到12345热线的投诉后，获知张云霞联系电话，多次对张云霞进行联系，要求其提交证据，张云霞拒不提交且不如实告知姓名。说明张云霞对行政机关作出的所有决定是明知的，所以张云霞以被告未向其发放任何决定与事实不符，张云霞认可关金龙是权利主体，应当自己承担不利的后果，对其和关金龙的内部约定应当另案处理。原告对被告金海湖镇政府提供的证据发表以下质证意见：对证据1形式上的真实性认可，对其合法性、关联性、证明目的不认可，1.该证据相对人为关金龙，而非张云霞，故与原告无关；2.该证据建设主体错误，涉案建筑是由原告出资建设的，关金龙不是建设主体；3.该证据遗漏了院内北侧原有七间正房，未查明北侧二层建筑系在原有七间老房上加建而成；对证据2形式上的真实性认可，对其合法性、关联性、证明目的不认可，1.该证据被检查人、被勘验人均为关金龙，而非张云霞，故与原告无关；2.该证据建设主体错误，涉案建筑是由原告出资建设的，关金龙不是建设主体，无权接受检查、勘验；3.该证据照片显示院内北侧原有七间正房，被告未查明北侧二层建筑系在原有七间老房上加建而成；4.被告及其工作人员没有测绘资质，未查明涉案建筑的建筑面积，遗漏了院内北侧原有七间正房，其勘验、测量结果及附图存在重大瑕疵，应属无效；对证据3形式上的真实性认可，对其内容上的真实性、合法性、证明目的不认可，1.该证据被询问人为关金龙，而非张云霞，故与原告无关；2.该证据建设主体错误，涉案建筑是由原告出资建设的，关金龙仅系代为组织施工，建筑建成后与关金龙没有任何利害关系；3.建筑建成后未进行装修，一直由原告闲置，并非关金龙自住；4.该处房屋原系2010年6月由王金起转让给张云霞，与关金龙无关；对证据4形式上的真实性认可，对其合法性、关联性、证明目的不认可，该证据相对人不详，未列明，回执上没有收件人签名、电话、协查单位盖章及日期；对证据5的真实性认可，该证据没有领取人签名、日期；对证据6的形式上的真实性认可，对其合法性、关联性、证明目的不认可，1.该证据相对人为关金龙，而非张云霞，故与原告无关；2.该证据出具主体为金海湖镇政府，对于国有土地上建筑没有查处职权；3.回执上没有收件人签名、电话、协查单位盖章及日期；对证据7的真实性认可，但不能证明原告建筑全部属于违法建设；对证据8形式上的真实性认可，对其内容上的真实性、合法性、证明目的不认可，1.笔录中王金起提到，其从靠山集供销社买来的时候房是什么样的，卖的时候就是什么样的，证明该处原有老房；2.该处房屋于2010年6月由王金起转让给张云霞，并移交了相关合同、证件原件给张云霞持有；王金起表示其卖给了关金龙，与事实不符；对证据9形式上的真实性认可，对其合法性、关联性、证明目的不认可，1.该证据相对人为关金龙，而非张云霞，故与原告无关；2.该证据建设主体错误，涉案建筑是由原告出资建设的，关金龙不是建设主体；3.该证据遗漏了院内北侧原有七间正房，未查明北侧二层建筑系在原有七间老房上加建而成；对证据10形式上的真实性认可，对其合法性、关联性、证明目的不认可，1.该证据当事人、受送达人为关金龙，而非张云霞，故与原告无关；2.该证据建设主体错误，涉案建筑是由原告出资建设的，关金龙不是建设主体；3.该证据遗漏了院内北侧原有七间正房，未查明北侧二层建筑系在原有七间老房上加建而成，也未查明涉案建筑的建筑面积；4.被告平谷城管局作出的限拆决定是被告金海湖镇政府实施强拆的依据和基础，该限拆决定程序违法亦决定强拆行为违法，包括未向原告调查核实；剥夺了原告的陈述权和申辩权；未依法进行听证、剥夺了原告的听证权；作出限拆决定前，未依法由从事行政处罚决定审核的人员进行审核，且其已通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格；作出限拆决定，未经行政机关负责人集体讨论决定；对证据11形式上的真实性认可，对其合法性、关联性、证明目的不认可，1.现场检查笔录未列被检查人，也没有现场人员在场；2.证据照片显示院内北侧原有七间正房，被告未查明北侧二层建筑系在原有七间老房上加建而成；对证据12形式上的真实性认可，对其合法性、关联性、证明目的不认可，1.该证据当事人为关金龙，而非张云霞，故与原告无关；2.该证据建设主体错误，涉案建筑是由原告出资建设的，关金龙不是建设主体；3.该证据遗漏了院内北侧原有七间正房，未查明北侧二层建筑系在原有七间老房上加建而成，也未查明涉案建筑的建筑面积；4.催告通知书未经送达；对证据13形式上的真实性认可，对其合法性、关联性、证明目的不认可，1.被告平谷城管局限拆决定早在2019年7月8日已经作出，对涉案建筑进行了违法定性并直接设定了不利义务，后迟于2020年4月16日才形成集体讨论记录，使得该集体讨论已失去实际意义，被告平谷城管局行政程序明显违法；2.该证据当事人为关金龙，而非张云霞，故与原告无关；3.该证据建设主体错误，涉案建筑是由原告出资建设的，关金龙不是建设主体；4.该证据遗漏了院内北侧原有七间正房，未查明北侧二层建筑系在原有七间老房上加建而成；5.该证据表明，原告已在行政程序中向被告平谷城管局提出权利主张，而被告未经依法查实即草率作出结论，侵害了原告合法权益；6.该集体讨论流于形式，出席人员未全数签名，主要领导未发表结论性意见；对证据14形式上的真实性认可，对其合法性、关联性、证明目的不认可，现场检查笔录未列被检查人，也没有现场人员在场；对证据15形式上的真实性认可，对其合法性、关联性、证明目的不认可，1.该证据相对人为关金龙，而非张云霞，故与原告无关；2.该证据建设主体错误，涉案建筑是由原告出资建设的，关金龙不是建设主体；3.该证据遗漏了院内北侧原有七间正房，未查明北侧二层建筑系在原有七间老房上加建而成；对证据16形式上的真实性认可，对其合法性、关联性、证明目的不认可，1.该证据当事人、受送达人为关金龙，而非张云霞，故与原告无关；2.该证据建设主体错误，涉案建筑是由原告出资建设的，关金龙不是建设主体；3.该证据遗漏了院内北侧原有七间正房，未查明北侧二层建筑系在原有七间老房上加建而成，也未查明涉案建筑的建筑面积；4.被告平谷城管局作出的强拆决定所涉强拆行为系被告作出行政处罚（即限拆决定书）之后的行政强制执行，因限拆决定违法，故该行政强制执行亦缺乏依据；5.强拆决定未经送达，被告平谷城管局适用留置送达亦不合法；对证据17形式上的真实性认可，对其内容上的真实性、合法性、证明目的不认可，1.该证据被询问人、当事人为关金龙，而非张云霞，故与原告无关；2.关金龙提供的证据材料全部为复印件，被告平谷城管局未核对证据材料原件，明显没有尽到充分的调查义务；对证据18的真实性认可，对其证明目的不认可，结合证据17可以看出，被告平谷城管局仅收取了证据复印件，未核对证据原件，没有尽到充分的调查义务；对证据19同证据18质证意见，该证据显示，院内北侧原有七间正房，被告平谷城管局未查明北侧二层建筑系在原有七间老房上加建而成；对证据20同证据18质证意见，该证据显示，院内北侧原有七间正房，被告平谷城管局未查明北侧二层建筑系在原有七间老房上加建而成；对证据21的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，王金起与关金龙间的转让行为不真实，关金龙不是涉案建筑的建设人、所有人；对证据22的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，涉案建筑建于国有土地，并非宅基地；该证据与被告金海湖镇政府证据5、18存在明显矛盾，而被告未作甄别，明显没有尽到充分的调查义务；对证据23的真实性认可，对其合法性、关联性、证明目的不认可，1.该证据当事人、受送达人为关金龙，而非张云霞，故与原证告无关；2.该证据建设主体错误，涉案建筑是由原告出资建设的，关金龙不是建设主体；3.该证据遗漏了院内北侧原有七间正房，未查明北侧二层建筑系在原有七间老房上加建而成，也未查明涉案建筑的建筑面积；4.被告平谷城管局作出的强制拆除决定公告所涉强拆行为系被告作出行政处罚（即限拆决定）之后的行政强制执行，因限拆决定违法，故该行政强制执行亦缺乏依据；5.强拆决定公告未经送达；对证据24、25、26形式上的真实性认可，对其合法性、关联性、证明目的不认可，1.该组证据当事人、相对人为关金龙，而非张云霞，故与原告无关；2.该组证据建设主体错误，涉案建筑是由原告出资建设的，关金龙不是建设主体；3.该组证据遗漏了院内北侧原有七间正房，未查明北侧二层建筑系在原有七间老房上加建而成；光盘中的照片、视频清楚显示北侧七间老房真实存在，却遭到二被告违法强拆；4.物品清单、领取物品通知书、领取物品清单所列现场物品仅有升降机一台、STROKE（4）一台、风扇一台，说明涉案建筑处于闲置状态，与关金龙陈述由其自住不符，二被告没有尽到充分的调查义务；对证据27的真实性认可，对其证明目的不认可，该电话录音可以证明：1.原告就涉案建筑向二被告明确提出了权利主张，且主张全部权利；2.被告明知原告提出权利主张，本案另有真实的权利主体，却未能审慎核查其所掌握的证据材料原件，未尽到充分的调查义务，由此实施的强拆行为侵害了原告的合法权益，应当被确认违法。被告平谷城管局认可被告金海湖镇政府提供的证据。原告对被告平谷城管局提供的证据发表以下质证意见：对证据1同原告对金海湖镇政府提交相关证据的质证意见，原告不认可该证据的证明目的；对证据2的真实性认可，对其证明目的不认可。被告平谷城管局虽辩称自2020年7月1日起，其没有对涉案建筑实施强制拆除的法定职责和行为，但其对涉案建筑实施的前期查处行为，认定事实不清、调查主体错误、适用法律不当、且程序严重违法，该查处行为是被告金海湖镇政府后期实施强制拆除行为的依据和基础，且金海湖镇政府在对涉案建筑实施强制拆除行为前并未独立制作、送达相关法律文书，因此应当认定系被告平谷城管局与金海湖镇政府共同实施了本案的强拆行为，二者应当共同承担法律责任。对于该行政行为的审查，不应仅从物理实施上进行判定，而应从法律评价上将其认定为相互联系的、由二被告共同实施、作用的一个行政行为；对证据3的真实性认可，对其证明目的不认可，该证据仅能证明原告就本案提起过行政复议程序，案件未经实体处理，而不能证明本案被告平谷城管局诉讼主体不适格。被告金海湖镇政府认可被告平谷城管局提供的证据。本院于2020年11月30日对本案的第三人关金龙作了调查笔录，原告对调查笔录发表以下意见：笔录部分属实，关金龙陈述是张云霞从王金起处购买的房屋，张云霞作为出资方，关金龙进行施工建设，这个认可，不认可关金龙作为相对人，其只是施工方。在建设时因为关金龙是本村村民，张云霞出资，由关金龙出面办理手续，张云霞对关金龙接受城管调查知情，但是涉案房屋作为违法建设即将被拆除，张云霞主动提出异议，在调查存疑，有另外一个主体，仍将关金龙作为建设主体，行政机关的行为不符合法律规定。被告金海湖镇政府、平谷城管局对调查笔录发表以下意见：关金龙的笔录能够证明是以关金龙作为建设人的，是施工人，管理人，把关金龙列为行政相对人符合法律规定。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1真实，证明目的成立，本院予以采纳；证据2真实，但是强拆决定并非本案审查的行政行为，对原告的证明目的本院不予采纳；证据3、4、5、6可以证明涉案土地来源及相关转让情况，但无法证明转让行为合法及涉案建筑系合法建筑，对该证明目的本院不予采纳；证据11能够证明涉案土地的情况，对该证明目的本院予以采纳；原告提交的其他证据与本案被诉强拆行为的合法性审查不具有关联性，本院不予采纳；被告平谷城管局提供的第二组证据系作出行政行为的法律法规依据，不属于证据范畴；二被告提供的其他证据系其执法过程中收集、形成，能够证明案件来源，被告进行现场检查、勘验情况，向规自部门询问原告建设房屋的审批及回函情况，作出限拆决定及强拆决定，并将拆除事项与原告及第三人沟通，书面进行催告，公告强拆决定，制作物品清单，拍摄视频，并进行公证的具体情况，本院予以采纳。经审理查明，1996年9月5日，案外人王金起与平谷县靠山集供销社签订《房屋买卖合同》，购得靠山集供销社所有坐落在靠山集乡黑水湾村的分销店。2018年3月到10月间，第三人关金龙对北京市平谷区金海湖镇黑水湾村院内的原房屋进行翻建，先后建设三栋二层砖混结构建筑。2019年6月10日，被告平谷城管局金海湖执法队对北京市平谷区金海湖镇黑水湾村院内关金龙建设的三栋二层砖混结构建筑进行检查、勘验，制作现场检查笔录、勘验笔录，并拍摄证据照片、绘制现场附图。在被告平谷城管局于2019年6月10日对关金龙制作的询问笔录中，被告城管局问：“该处土地的土地使用者是谁”，答：“是靠山集供销社黑水湾分销店，1996年9月5日靠山集供销社将该处房屋卖给王金起，2009年左右，王金起将房屋转卖给我”。2019年6月13日，被告平谷城管局向市规自委平谷分局发送京平城管协字[2019]030号案件协查函，请市规自委平谷分局提供相关土地性质、土地使用权属、土地用途等相关材料。2019年6月13日，市规自委出具编号为201900433号不动产登记资料查询结果证明，确认土地权属性质为国有建设用地使用权。2019年6月14日，被告金海湖镇政府向市规自委发送京平金镇协字[2019]年13号案件协查通知单，请求认定上述建筑是否取得建设工程规划许可证。2019年6月14日，市规自委作出京规平执函[2019]第164号规划审批情况的函，认定上述建筑未取得建设工程规划许可证。2019年6月14日，被告平谷城管局以关金龙的行为违反《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款的规定，涉嫌违法建设为由立案调查。2019年6月24日，被告平谷城管局向第三人关金龙进行询问并制作询问笔录。关金龙向被告平谷城管局提供了《国有土地使用证》、《北京市契证》、《买卖房屋草契》以及以关金龙名义签订的《住宅有偿转让协议》、《翻建宅基地四邻意见表》等证据复印件。2019年6月26日，被告平谷城管局向案外人王金起进行询问并制作询问笔录，王金起确认了卖与关金龙的事实以及明确对上述建筑不主张权利。2019年7月5日，被告平谷城管局制作案件呈批表，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款的规定，建议责令关金龙限期拆除上述违法建设。2019年7月8日，被告平谷城管局作出限拆决定并直接送达第三人关金龙，限关金龙于收到决定7日内拆除上述建筑，并接受复查。2019年10月29日，被告平谷城管局进行复查并制作现场检查笔录，留存现场照片，经复查，第三人关金龙未在规定期限内自行拆除上述建筑。2019年11月4日，被告平谷城管局作出催告通知书并送达第三人关金龙，责令第三人关金龙自收到催告通知书后10日内自行拆除上述建设。2020年4月16日，被告平谷城管局进行集体讨论，决定对上述建筑进行强制拆除。2020年4月17日，被告平谷城管局对上述建筑进行检查并制作现场检查笔录、拍摄证据照片。2020年6月15日，被告平谷城管局制作强制拆除审批表。2020年6月16日，被告平谷城管局作出强拆决定并送达第三人关金龙，告知关金龙应在收到决定之日起10日内拆除该违法建设，逾期仍未履行的，将于2020年6月28日依法强制执行。2020年6月26日，被告平谷城管局作出强拆决定公告并送达第三人关金龙，告知关金龙应在收到决定之日起10日内拆除该违法建设，逾期仍未履行的，将于2020年7月2日依法强制执行，同时告知第三人关金龙清理屋内物品、回收建筑材料、占有建筑残值等权利。2020年6月29日，被告金海湖镇政府申请北京市公明公证处对涉案建筑的现状、室内物品的清点过程、搬运物品过程及搬运物品完毕后房屋室内的现状进行证据保全并制作公证书。2020年7月3日，被告金海湖镇政府对北京市平谷区黑水湾村内三栋二层砖混结构面积为583.31平方米的建筑物予以强制拆除。2020年7月3日，被告金海湖镇政府制作了物品清单，关金龙签字。2020年7月7日，被告金海湖镇政府制作了领取物品通知书，关金龙签字。2020年8月5日，原告张云霞对强制拆除行为不服向北京市政府申请行政复议。2020年9月21日，北京市政府作出驳回复议决定，以申请主体错误为由驳回原告张云霞提出的行政复议申请。原告仍不服，向本院提起本案之诉。张云霞在本案中提交了2010年6月16日，王金起与张云霞、案外人钟涛签订的《住宅有偿转让协议》，王金起将坐落在靠山集乡黑水湾村的供销社分销店转让给张云霞、钟涛。张云霞称由于关金龙是黑水湾村村民，建房的时候就以关金龙的名义办理建房手续，后来被告平谷城管局对涉案建筑进行调查，张云霞和黑水湾村村委会认为以本村村民关金龙的名义出面接受调查有利于保护涉案建筑，所以张云霞让关金龙接受调查，并邮寄给关金龙相关证据，让其提交给被告平谷城管局，但是当张云霞知道涉案建筑被认定为违建要被拆除后，张云霞向被告平谷城管局主张了权利。第三人关金龙对上述事实予以认可。本院认为，《北京市城乡规划条例》第五十八条第一款规定，市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第（十二）项规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，在城市规划管理方面对违法建设，行使法律、法规、规章规定的行政处罚权。《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。根据上述规定，未取得建设工程规划许可证的违法建设由城市管理综合行政执法机关负责查处、拆除。依据上述规定，被告平谷城管局有权查处本辖区内未取得建设工程规划许可证的违法建设行为。《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第六十二条规定，乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。依据上述规定，被告金海湖镇政府有权查处本辖区内未依法取得建设规划许可证进行建设的违法行为。根据9号决定，原由城管执法部门行使的对未取得建设规划许可证书的城镇建设工程的行政处罚权自决定实施起下放至乡镇政府。本案中，被告平谷城管局进行前期查处，自2020年7月1日起，将案件及卷宗移交给被告金海湖镇政府，由被告金海湖镇政府实施强制拆除，并无不当。关于涉案建筑是否系违法建设问题，本院认为根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定，本市行政区域全部为规划区；第二十九条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定，城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，涉案建筑的建设未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，应属违法建筑。关于原告对涉案建筑北侧房屋系在原有七间北房的基础上加建而成，不是违法建设的主张，本院认为，根据《北京市城乡规划条例》第九十一条规定，本条例所称的各项建设工程，指新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程。原告主张涉案建筑的北侧房屋系加建行为，应属于《北京市城乡规划条例》第九十一条规定的改建，同样需要取得建设工程规划许可证。因此，原告认为涉案建筑北侧房屋不是违法建设，被告不应适用《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》对其行为进行定性并查处的主张不成立，对原告的该主张，本院不予支持。关于原告对行政相对人主体认定所提异议，本院认为，根据本案查明事实，原告张云霞与第三人关金龙主张出于保护涉案建筑的目的，其二人合意以第三人关金龙的名义进行涉案建筑的查处，并由关金龙向被告平谷城管局提交了相应的证据，原告及第三人存在故意隐瞒权利主体并规避法律审查的恶意。关于原告主张其向被告平谷城管局主张权利的事实，本院认为，虽然原告通过12345市民热线反映问题，但是当被告平谷城管局向其联系时，其并没有主张权利的积极性，且其自2019年6月涉案建筑被查处开始至2020年7月3日涉案建筑被拆除，原告有一年多的时间可以向被告平谷城管局主张权利，但原告并未向被告平谷城管局提供其为权利主体的相关证据材料，结合本案其他证据，本院认为被告平谷城管局在充分履行调查程序的基础上，结合当事人举证及陈述，以第三人关金龙为相对人作出系列行政行为，并无不当，原告所提异议，本院不予支持。关于执法程序问题，本院认为，行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则。本案中，被诉强拆行为作出之前，被告平谷城管局对涉案建筑进行现场检查、勘验，向第三人关金龙进行详细调查，在充分保证相对人陈述、申辩权利的同时，被告平谷城管局遵守《行政强制法》的规定，在合理期限内书面催告原告自行拆除，履行了《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定的程序和义务，通知清理室内物品、占有残值的权利，被告金海湖镇政府在强制拆除过程中制定物品清单，录制现场录像，并进行公证。被告金海湖镇政府实施被诉强拆行为程序合法，本院应予支持。同时被告平谷城管局并非被诉强拆行为的实施主体，本院对原告要求被告平谷城管局承担被诉强拆行为责任的主张不予支持。综上，原告张云霞要求确认被告金海湖镇政府对北京市平谷区黑水湾村内三栋二层砖混结构面积为583.31平方米的建筑物予以强制拆除行为违法的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张云霞的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告张云霞负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  查金枝人民陪审员  徐凤荣人民陪审员  闫大成二〇二〇年十二月二十五日法官 助理  张 悦书 记 员  石姗姗